苏州市姑苏区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏0508行初21号 原告封敏华，女，1971年6月24日生，汉族，住苏州姑苏区。 原告杨立钧，男，1966年5月25日生，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人樊志明（代理上述两原告），江苏筹胜律师事务所律师。 委托代理人赵亮（代理上述两原告），江苏筹胜律师事务所律师。 被告苏州市姑苏区综合行政执法局，住所地苏州市姑苏区解放东路117号。 法定代表人倪俊,局长。 委托代理人薛永辉，该局工作人员。 委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。 原告封敏华、杨立钧不服被告苏州市姑苏区综合行政执法局（以下简称姑苏综合执法局）作出的苏姑综法罚决字(2018)第PC001号行政处罚决定（以下简称第PC001号行政处罚决定），向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月14日受理后，同年1月18日向被告寄送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案，原告封敏华、杨立钧及其委托代理人樊志明、赵亮，被告姑苏综合执法局委托代理人薛永辉、汪彧杲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月3日，被告姑苏综合执法局对两原告作出第PC001号行政处罚决定，载明：经查，你于2016年8月在XX院内楼房南侧，有未取得建设工程规划证搭建厨房一间的违法行为。当事人虽然提供了杨立钧1987年厨房搭建时的原单位人武部部长及一些知情人的证明复印件，但根据苏州市规划局（以下简称市规划局）对该厨房间属于违法建设的认定意见，当事人陈述的理由不予采纳。你的行为已经违反了《苏州市城乡规划条例》第十八条、第二十六条第一款的规定，根据该条例第四十一条第一款的规定，决定对你作出如下行政处罚：限拾日内自行拆除院内楼房南侧所搭建筑物。 原告封敏华、杨立钧诉称：涉案建筑物于1987年由地方政府部门主动为原告出资建造，并征求原居委会意见并备案。被告作出的行政处罚决定适用法律错误。涉案建筑物于1987年建造，被告援引2011年1月1日起实施的《苏州市城乡规划法》属法律适用错误，违反法不溯及既往的原则。市规划局于2017年7月27日给被告的回函中并没有认定涉案建筑物系“违法建筑”，仅表述为擅自搭建。被告将涉案建筑物认定为违法建筑与事实不符。从追溯时效看，即便涉案建筑物是违法的，也已超过《行政处罚法》第二十九条第一款规定的追溯时效。原告请求法院撤销被告于2018年7月3日作出的行政处罚决定，本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提供以下证据：1、第PC001号行政处罚决定书，证明被告于2018年7月3日作出处罚决定，认定事实错误，原告并未于2016年8月搭建厨房，而是更换彩钢板；2、关于对姑苏区××号擅自搭建建筑物进行认定的回函，证明市规划局并未认定涉案建筑物为违法建筑；3、情况说明3份，证明涉案建筑物形成的背景，并非原告自行建造，而是因原告当兵享受优属的政策，由单位经居委会报备后出资进行建造；4、应征公民入伍通知书、士兵退出现役证，证明原告于1987年应征入伍，涉案建筑物也是1987年底建造；5、姑苏区沧浪街道办事处出具的“封敏华同志信访事项处理意见书”，证明涉案建筑物的形成过程。 被告姑苏综合执法局辩称：2016年12月3日，被告接群众举报反映XX号存在擅自搭建建（构）筑物的违法行为。被告执法人员至现场检查后发现，原告封敏华未取得建筑工程规划许可证擅自将院内楼房南侧建筑物更换彩钢板顶，面积约10平方米。涉案建筑物经市规划局回函确认属违法建设。被告向原告出具行政处罚告知书，告知其陈述申辩权利。在听取原告的意见，收取原告提交的材料后，被告经研究作出行政处罚决定，并依法送达。关于法律适用问题，1984年1月5日，国务院颁布的《城市规划条例》第四十四条规定，在城市规划区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。第五十条规定，城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。故原告所称的1987年建设行为并不符合当时的规定。对于违法建筑的认定和处理，法律法规一直以来均未发生改变，被告依据《苏州市城乡规划条例》对原告的违法行为作出处罚，并未加重原告的责任。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。被告有权对处于继续状态的违法行为予以处罚，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告姑苏综合执法局于2019年2月2日向本院提供了以下证明其行政行为合法的证据：1、立案审批表，证明被告立案调查；2、现场检查笔录，证明被告现场调查发现存在违法建设；3、责令停止违反城市管理行为通知书，证明被告要求涉嫌违法人停止违法建设行为；4、调查询问笔录（封敏华），证明被告向涉嫌违法建设的当事人调查事实;5、调查询问笔录（鲍红），6、调查询问笔录(朱小多)，证据5-6证明被告向相关知情人调查事实；7、关于姑苏区××号请求认定的请示、关于姑苏区××号擅自搭建建（构）筑物进行认定的回函及补充意见，证明经市规划局认定，原告在姑苏区××号擅自搭建建（构）筑物为违法建设；8、现场照片三张，证明被告对涉嫌违法建设的房屋进行调查；9、房产登记证明即房产分丘平面图以及原告的身份证复印件，证明原告是XX号产权人，也是适格的被处罚人；10、规划文件，证明被告对于原告陈述申辩的事实进行调查；11、行政处罚告知书以及送达回证，证明被告依法作出处罚前告知；12、原告的陈述申辩笔录以及递交的资料和相关证明材料，证明被告依法听取处罚相对人的陈述申辩意见；13、陈述申辩、听证情况处理审批表，证明被告积极履行行政职责，并经研究讨论后作出决定；14、行政违法案件处理审批表，证明被告内部研究决定作出行政处罚决定；15、第PC001号行政处罚决定及送达证明，证明被告依法作出行政处罚决定并送达。被告提供的法律法规依据有：《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办《关于在江苏省苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]28号）、江苏省人民政府法制办《关于在苏州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏府法字[2001]20号）、《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》、《苏州市城乡规划条例》。 经庭审质证，对于被告所举证据，原告认为证据1表明原告系更换彩钢板，并非搭建厨房间；对证据2-3、8-15真实性无异议；证据4表明涉案建筑物是原告单位及居委会于1987年帮忙建造，享受当时的拥军优属政策，并非原告自行建造；证据7不排除被告内部暗箱操作。对于原告所举证据，被告对证据1无异议；认为证据2之后市规划局作出补充意见，明确涉案建筑物为违法建筑；认为证据3-5与本案无关联性，涉及到建筑物是否合法唯一的判断标准是有无按照法律法规规定办理批准手续，与该建筑物形成的背景没有关系。 本院对以上证据作如下认定：原告所举证据1-2及被告所举证据表明被告对案件进行调查及处理的程序及收集的相应材料，予以认定。原告所举证据3-5反映涉案建筑物形成的历史情况，予以确认。 经审理查明，两原告系苏州市姑苏区××号房屋产权人。早于1987年，因原告杨立钧参军，其单位基于优属的考虑，为原告在其房屋南侧搭建10平方左右建筑物一间用作厨房，但未办理规划手续。2016年12月3日，被告下属沧浪城管中队接举报称原告将涉案建筑物重新更换彩钢板顶，经执法人员现场查验，确认举报属实。被告对涉案建筑物形成经过进行了调查，发函市规划局请求对涉案建筑物进行认定，市规划局两次回函认定涉案建筑物未办理审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设。被告于2018年5月18日作出行政处罚告知书，告知两原告拟对其进行行政处罚，并告知其陈述申辩的权利。两原告向被告进行了陈述申辩并提交了相应证据。被告经核实后于2018年7月3日作出第PC001号行政处罚决定，限两原告十日内自行拆除涉案违法建设，并进行送达。两原告不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。 本院认为，根据《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第九条的规定，城管执法部门行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权。姑苏综合行政执法局作为辖区内城管执法部门，对涉案建筑物依以城乡规划法律法规作出行政处罚决定，系本案适格被告。 关于涉案建筑物的定性问题，涉案建筑物系因原告参军由其单位优属出资搭建，用作厨房，但未办理规划许可。根据《城乡规划条例》（1984年1月5日国务院发布）第四十四条第一款规定，在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。涉案建筑物于1987年由原告单位拥军优属建设时，并未依上述规定办理规划申请手续。在被告查处时，原告又将该建筑物的屋顶由石棉瓦更换成彩钢板，又构成对涉案建筑物的翻建。《苏州市城乡规划条例》第二十六条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，应当依法办理建设工程规划许可证。被告经函询市规划局得到涉案建筑物未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，属违法建设。被告根据上述情况认定涉案建筑物为违法建设依据充分。 关于法律适用的问题，无论是1987年涉案建筑物搭建时生效的《城乡规划条例》第五十五条第（二）项，还是被告查处所引用的《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款，对于违章（法）建设均规定有责令拆除违章（法）建设的处理方式。被告援引现行有效的《苏州市城乡规划条例》第四十一条第一款对其作出责令限期自行拆除的处罚决定，适用法律正确。另外，涉案违（章）法建筑的存在属于违法行为处于继续状态的的情形，故本院对原告主张本案已超过《行政处罚法》第二十九条规定的行政违法行为二年追溯时效的观点不予采纳。 被告经案件调查，告知原告陈述申辩权，听取原告意见后，经研究作出行政处罚决定，并依法送达，程序合法。 综上，被告作出的第PC001号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告诉请撤销该行政处罚决定依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告封敏华、杨立钧的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告封敏华、杨立钧共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。苏州市中级人民法院开户行：中国农业银行苏福路支行，帐号：10×××76。 审 判 长  陈 勇 人民陪审员  朱耀忠 人民陪审员  吴迎春 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  袁倩如