河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀05行初13号 原告赵连普，男，汉族，1958年11月27日出生，住清河县。 委托代理人赵荣停，男，汉族，1982年10月2日出生，现住天津市塘沽区，系原告赵连普之子。 被告清河县人民政府，住所地清河县奥捷大厦，统一社会信用代码：111305340007119106。 法定代表人韩恺，男，该政府县长。 委托代理人纪华伟，男，该县国土资源局工作人员。 委托代理人武立泉，男，该县清泉法律服务所法律工作者。 原告赵连普诉清河县人民政府（以下简称“清河县政府”）确认行政违法及行政赔偿一案，本院于2016年5月4日作出（2015）邢行初字第89号行政判决，判决：确认被告清河县政府拆除原告赵连普砖瓦窑的行政行为违法；驳回原告其他诉讼请求。赵连普及清河县政府均不服，提起上诉。河北省高级人民法院于2016年12月5日作出（2016）冀行终584号行政裁定，裁定：撤销邢台市中级人民法院（2015）邢行初字第89号行政判决；发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年11月28日作出（2017）冀05行初23号行政裁定，驳回原告起诉。赵连普不服，提起上诉。河北省高级人民法院于2017年8月31日作出（2017）冀行终211号行政裁定，裁定：撤销邢台市中级人民法院（2017）冀05行初23号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年5月8日公开开庭审理了本案，原告赵连普的委托代理人赵荣停，被告清河县人民政府的委托代理人纪华伟、武立泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告自1992年开始承包村内砖厂至今，期间按期上交税费、排污费等各种费用。2015年8月，被告要求原告自行拆除砖机，停止生产砖坯。8月22日被告向原告送达两个文件，要求原告在8月24日至9月4日期间停止烧砖行为。原告配合被告停止烧砖，期限过后原告重新点火，欲将剩下的300万砖坯烧制完后就不干了。但2015年9月7日，原告突然收到被告下发的《紧急通知》，通知原告定于9月20日开始拆除烟筒及窑室，然而被告于9月18日指挥多部门突然到场，强行对砖窑进行爆破，将砖窑拆毁。使原告生产的300万左右的砖坯变成废土，砖窑内20万左右成品砖捣毁在窑内，同时，强行破开原告办公桌，将所有票据、账单、生产记录资料等带走。1、被告强制拆除砖瓦窑的行政行为违反法定程序。《行政强制法》第十八条、第四十四条，《行政处罚法》第四十二条及《邢台市行政程序规定》第八条、第三十七条、第三十九、第八十二条、第八十三条等，均对行政执法程序有明确规定，但被告无视法律程序，其强制拆除行为严重违法。2、被告《紧急通知》违反《行政强制法》，应确认违法。3、被告强拆行为给原告造成损失共计133万元。请求：1、确认被告强制拆除原告砖瓦窑的行政行为违法；2、请求对被告作出的《紧急通知》予以合法性审查；3、判令被告赔偿原告经济损失133万元。本案庭审中，原告明确其诉讼请求第三项为赔偿经济损失1,420,376元。 原告提交证据：证据1、村委会出具的证明，证明原告自1992年承包砖窑；证据2、信访答复意见书；证据3、清河县政府关停砖窑通知，其中注明9月20日后拆除，但9月18日就强制拆除；证据4、照片及现场录像，证明原告经济损失；证据5、清河县人民法院（2016）冀0534刑初115号判决书及中院（2016）冀05刑终471号刑事裁定书，证明，（1）被告因拆除行为导致原告无力支付工人工资，被以拒不支付劳动报酬罪判处两年六个月刑期，至今仍在服刑。（2）砖坯的成本为0.22元每块，人工费为0.085元每块成品砖。被告未经原告直接支付工人工资22.81万元，这部分工资按照协议书约定尚不具备支付条件（砖坯烧制完成后才具备支付条件，且按照协议书约定对不可抗力引起的损失由双方各承担一半责任，故即使原告需要向工人支付工资也应低于十万元），被告直接将22万元支付给工人与原告无关，责任自负。被告应予履行给付原告砖厂补偿款20万元义务；证据6、原告与工人签订的协议书，证明支付工资条件和标准。 被告清河县政府答辩称，1、原告对砖窑没有所有权和合法使用权，不具备原告主体资格。该砖窑属村集体所有，原告在诉状中称其承包了砖厂，但没有任何证照，属非法经营，非法取土，不享有任何合法权利，因而不具备原告主体资格。2、我府所作出的《紧急通知》，是根据省、市文件制定的，是落实省、市大气污染的规定动作，完全合法。3、原告的赔偿要求没有事实依据和法律依据。原告没有任何证照，其经营行为是非法的，非法行为不能获得合法权利，其赔偿要求没有事实和法律依据。 被告清河县政府提交证据：1、《河北省大气污染防治工作领导小组办公室文件》冀气领办（2015）36号；2、《河北省大气污染防治工作领导小组办公室文件》冀气领办（2015）105号；3、《邢台市大气污染综合整治工作指挥部办公室文件》（2015）22号；4、《紧急通知》。被告当庭提交证据如下：5、清河县政府办公室关于加强砖瓦窑企业烟尘治理的通知，该通知规定2015年4月30日未完成治污并通知环保部门验收的一律停产；6、原告及村委会2015年3月13日收到通知的回执；7、2015年8月5日停产通知书回执；8、村委会请示；9、镇政府支付拆窑工程队工程款44,870.5元的发票及审批卡；10、镇政府关于拆除砖窑厂工作的情况说明及补贴资金使用说明；11、窑厂工人支款证明及原告工资欠条，证明镇政府已经补偿原告22万元。以上证据证明拆窑主体不是县政府，而是镇政府，镇政府也没有强拆，是根据窑主村委会的要求拆除的，拆迁行为没有给原告造成其主张的损失。 被告对原告提交证据的质证意见：对证据1不认可，因已超过举证期限，没有负责人签字，不符合法定形式要件。对证据2不认可，没有公章，也没有答复人签字，县国土局不能代表县政府。对证据3，县政府没有实施拆除行为，不存在违法。县政府只是根据省、市文件向各镇下发了文件。证据4无法确认其真实性，不认可原告要求的赔偿，因无法确定数量及价值，县政府没有实施拆除行为，不能作为赔偿主体。原告今天提交的仅是辩论意见，不是证据。原一审开庭提交的照片及视频等证据均不能证明其真实性、拍摄时间、地点，故不能证明原告的损失数额。本案不适用举证责任倒置，在拆除时只是拆除了烟囱杆，不可能毁坏窑内的成品砖，原告窑室外的财产没有任何人毁坏，被告也不知道其数额。原告所举刑事判决书证明生产时间是在6月后，这时早已经通知其停产，有其签字证明。停产后原告强行生产，不属于合法权利。 原告对被告提交证据的质证意见：我方对上述证据的真实性无异议。县政府根本没有按照文件上规定的要求实施，文件要求依法依规，县政府的通知及拆除行为均是违法的。法律性质上，规范性文件效力低于法律法规。证据5已经超出举证期限，对证据目的不认可，该文件要求4月30日未通过环保部门验收的就开始停产治理，没有说什么时间开始，且说明6月30日前仍未达到治理标准的要采取取缔关闭程序，该文件原告没有收到过，在6月30日后被告也没有依法实施取缔关闭程序，故对证据5三性及证明目的均不认可。证据6不是要求停产的通知书，要求上防污染的设备，不认可其证明目的，且与本案没有关联性，超过举证期限。对证据7三性均不认可，对证明目的不认可，且超过举证期限，与本案无关，原告从没有收到过被告要求原告停产的通知书，不存在被告所说的我方收到通知书后仍生产的情况。证据8-11已经超过举证期限，对三性及证明目的均不认可，其他同河北省高院庭审质证意见一致，这些证据河北省高院均未采纳。 经原被告举证、充分质证，本院对各方提交证据的真实性无异议，本院予以认证。 经审理查明，原告赵连普自1992年开始承包赵台头村与黄台头村砖厂。2015年4月7日，河北省大气污染防治工作领导小组办公室作出冀气领办【2015】36号《河北省大气污染防治工作领导小组办公室关于印发的通知》，要求各设区市人民政府，各直管县市人民政府，省直有关部门，在全省开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动，实施步骤中核定任务阶段截至2015年4月30日前，关停取缔阶段为2015年5月1日至11月30日。2015年4月22日，邢台市大气污染综合整治工作指挥部办公室作出【2015】22号《邢台市大气污染综合整治工作指挥部办公室关于印发的通知》，要求各县市区人民政府、开发区大曹庄管委会、市直有关部门，在全市开展关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动，实施步骤中核定任务阶段截至2015年4月28日前，关停取缔阶段为2015年5月1日至11月20日。2015年8月10日，河北省大气污染防治工作领导小组办公室作出冀气领办【2015】105号《河北省大气污染防治工作领导小组办公室关于加快推进关停取缔实心粘土砖瓦窑专项行动的通知》，将全省实心粘土砖瓦窑的关停取缔时间，由原定的11月30日前调整为2015年10月1日前完成。2015年8月22日，被告清河县政府向原告送达《纪念活动清河县空气质量保障督导检查方案》、《纪念活动期间停产限产企业和停工工地名单》，要求为保障“阅兵蓝”，原告须在8月24日至9月4日期间停止烧砖行为。2015年9月6日，清河县人民政府作出《关于关停实心粘土砖瓦窑的紧急通知》（以下简称《紧急通知》），要求各镇人民政府、桥东板市场、县政府有关部门：一、各镇（处）于9月8日前向辖区内粘土砖瓦窑下达通知书，限其三日内自行清除砖机，逾期不清除的，由镇（处）组织，强行清除，清除费用由砖厂支付，此项工作9月12日之前完成，对干扰、阻挠的砖瓦窑，公安机关要严厉打击，确保清除工作顺利按时完成。二、各镇（处）于9月8日前向辖区内粘土砖瓦窑下达通知书，定于9月20日开始清除烟筒、窑室，各砖厂做好拆除前期准备工作，并上报烟筒倒塌的方向；拆除工作于9月底完成。具体安排：1．县政府安排专业人员进行拆除作业；政府办公室做好拆除前与各镇（处）的联系、沟通工作。2．县政府领导届时参加拆除活动，镇政府主要领导负责辖区内现场指挥拆除工作，烟筒倒塌的区域布置警戒线，安排十名工作人员现场维护秩序，做好安保及企业工作。3．环保、国土、公安各安排五名工作人员，听从县里统一安排，协助做好相关工作。4．卫生部门安排救护车一辆，现场待命。5．大气办与工程队签订拆除协议书。2015年9月7日，清河县谢炉镇人民政府作出谢安办【2015】13号《谢炉镇人民政府关于转发关停实心粘土砖瓦窑的紧急通知》，将清河县人民政府的《紧急通知》转发各砖窑场，望按照通知要求，认真贯彻落实，切实做好此项工作。2015年9月18日，被告对原告砖窑进行爆破，将砖窑拆除。原告赵连普对被告的行政强制行为不服，向人民法院提起诉讼。 本院认为，一、原告赵连普自1992年后承包了涉案砖瓦窑，对该砖窑享有合法权益，行政机关将其强制拆除，原告同该行政强制行为存在法律上的利害关系。其认为该行为侵犯其合法权益，提起本案诉讼，符合行政诉讼受案条件，系该行政行为的相对人，具备本案原告的诉讼主体资格，故被告主张原告主体不适格的理由不能成立。二、被告清河县政府下发的《紧急通知》虽系依据上级人民政府文件制作，但该《紧急通知》的内容是对拆除砖瓦窑具体工作的安排落实，且其下级政府谢炉镇人民政府对各砖窑场下发的【2015】13号《谢炉镇人民政府关于转发关停实心粘土砖瓦窑的紧急通知》，仅系将清河县政府作出的《紧急通知》转发各砖窑场，实际对行政相对人权利义务产生影响的系清河县政府的《紧急通知》，谢炉镇人民政府将该《紧急通知》送达各相对人，使其效力外化，故清河县政府所作《紧急通知》并非原告主张的规范性文件，其提出的按照规范性文件对该《紧急通知》合法性司法审查的诉讼请求，本院不予支持。同时，因清河县政府所作《紧急通知》中限定原告的拆除期限、拆除方式等事项，对原告的权利义务产生影响，亦包含“1．县政府安排专业人员进行拆除作业．．．”等内容，故清河县政府为本案适格被告，亦由河北省高级人民法院（2016）冀行终584号行政裁定予以确认，故对拆除砖瓦窑行为是谢炉镇人民政府实施的主张，本院不予支持。三、行政强制措施及行政强制执行行为均应遵循《行政强制法》规定的法定职权及法定程序。按照《行政强制法》第八条、第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关实施行政强制过程中，行政相对人享有陈述权、申辩权，对当事人在行政决定期限内不履行所设定义务的，行政机关应经书面催告后，作出强制执行决定，没有强制执行权的机关申请人民法院强制执行，具有强制执行权的机关经公告后，相对人未自行拆除，且未提起行政复议或行政诉讼的，可以依法拆除。本案中，2015年9月6日，被告清河县政府作出《紧急通知》，2015年9月7日，经谢炉镇人民政府送达原告，其中限定原告三日内自行清除砖机，9月20日开始清除烟筒、窑室。2015年9月18日，将原告砖窑拆除。被告清河县政府在强制拆除原告砖窑的过程中，仅对原告送达《紧急通知》，未给予相对人陈述权、申辩权，未经催告、公告及作出并送达强制执行决定，即组织相关部门于其限定日期前两天实施强制拆除行为，违反法定程序。同时，根据职权法定原则，被告清河县政府未提交其实施强制拆除的法律依据，故其超越法定职权，对原告主张被告清河县政府拆除原告砖窑的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。四、根据《国家赔偿法》第四条、第三十六条的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时造成相对人财产损害的，相对人有取得赔偿的权利。本案中，被告采取的行政强制执行行为侵犯原告的财产权利，对所造成的损害，应予赔偿。具体为：（一）剩余砖坯。按原告于诉状中主张的其自8月22日至9月4日停止烧砖，尚余300万砖坯，其自9月7日收到《紧急通知》，要求原告在9月20日前拆除，但被告于9月18日对原告砖窑采取行政强制措施，故原告可在9月18日前将所剩300万砖坯逐步烧制，其未点火开工的损失，由其自行负担，按照原告主张的每天每窑可烧制15万砖坯，则9月18日前原告若点火开工可烧制180万砖坯，结合生效的（2016）冀0534刑初115号刑事判决中认定每块砖坯成本为0.22元，故被告应对其拆除原告砖窑造成无法烧制的剩余120万砖坯直接损失予以赔偿：120万×0.22元=26.4万元。对原告主张的2015年6月前尚有未完成烧制的砖坯及大垛100万块，并非因本案被告于2015年9月18日实施的强制拆除行为造成的损失，故对原告的该项主张，本院不予支持。（二）砖机损失。对原告主张的该项损失，因被告未对砖机采取强制措施，虽砖窑停产，但该砖机可由原告以收回、变现等方式再利用，故对原告的该项主张，本院不予支持。（三）拆除砖窑补偿款。根据县国土资源局《信访答复意见书》及被告答辩，在原告拆除砖窑后，由被告支付原告砖窑补偿款20万元，该款项尚未支付，应由被告补偿原告。至于原告同镇政府所打22万元的欠条，同本案不属同一法律关系，本院不予审查。（四）窑室内成品砖损失。因被告采取强制拆除过程中并未对原告窑内成品砖予以清点，但根据原告提交的照片可以显示窑内确有成品新砖，按其主张20万块均已烧制完成，虽被告强制拆除程序违法，但按照社会普通认知及生活逻辑，部分成品砖可收回利用，故本院酌定为2万元。（五）其他损失。原告主张的厂房损失，已包含在被告补偿原告的拆除砖窑补偿款中，本院不予支持；油布及其他原材料均可由原告予以收回再利用，故原告主张的上述两项损失，本院亦不予支持。综上，被告应支付原告各项补偿及损失48.4万元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项、第（八）项之规定，判决如下： 一、确认被告清河县人民政府拆除原告赵连普砖瓦窑的行为违法； 二、被告清河县人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告各项损失48.4万元； 三、驳回原告赵连普其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告清河县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长 刘爱群 审 判 员 李怀勇 审 判 员 赵文志 二〇一九年六月二十五日 法官助理 刘张琪 书 记 员 王 洋