河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初95号原告申巧玲，女，1970年8月29日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人付华伟，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托代理人赵荣亮，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路22号。负责人王鹏，主任。委托代理人苏凯主，该单位工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。原告申巧玲因要求被告郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）对养殖场搬迁予以补偿一案，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月28日立案后，于2019年3月1日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告申巧玲及其委托代理人付华伟，被告郑东新区管委会的委托代理人苏凯主、黄琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，一、原告与被告的行政补偿行为存在利害关系。原告系被告辖区内经营郑东新区xx路xx养殖场的个体经营户，养殖场系郑州市郑东新区xx路办事处大吴庄村民申巧玲、吴同柱夫妇二人经营，在自己承包经营的旧鱼塘荒地上建成的规模化养猪场，该养殖场占地约9亩。该养殖场经依法申请由郑州市工商行政管理局颁发注册号为410122600xxxxxx（1-1）的营业执照。被告为落实郑政文〔2017〕21号文件，将原告的养殖场进行关闭，但至今未予搬迁补偿。二、被告评估程序违法且提供的评估初评报告没有依法对因关闭搬迁所造成的损失进行客观评估，评估初评报告缺项、漏项众多，原告多次要求评估机构对遗漏事项进行补充，且要求被告对搬迁补偿进行协调、裁决，被告均以没有法律依据不予受理为由进行了拒绝，导致双方至今未达成搬迁协议，原告的搬迁损失至今未获得补偿。三、被告转交的河南中喜资产评估有限公司（以下简称中喜评估公司）出具的《郑州市郑东新区办事处养殖场关闭搬迁项目评估报告》，对比原告于2018年7月23日委托河南信则资产评估有限公司（以下简称信则评估公司）对养殖场出具的资产评估报告（信则咨报字〔2018〕第001号），存在以下问题：1.被告对评估机构的选定程序违法。2.该评估报告缺项、漏项众多，不能实际反映申请的资产真实价值。3.中喜评估公司评估报告的估价结果无法真实、客观、公平的反映原告养殖场设施的实际市场价值。该评估报告取价依据错误，估价中确定的资产单价标准过低，不符合市场价值。根据上述缘由，原告于2018年10月31日向中喜评估公司申请复核，该评估公司收到申请后应当在10日内作出复核决定，但该公司却以各种理由拖延，推迟到2018年12月7日才做出回复（不是复核决定）：其核心内容是委托事项保密、《评估委托合同》内容保密、评估方法保密、依照郑州市郑东新区委员会会议纪要（郑东会纪〔2017〕130号）文件保密。但出乎意料的是，在该评估报告备查文件目录中，委托人身份证及应由委托人签字的资产评估承诺函中的委托人不是其回复函中的郑州市郑东新区农村工作办公室，而是原告申巧玲、吴同柱。但中喜评估公司出具的《资产评估报告复核申请书》的回复中却声称：“按照《评估委托合同》约定，我公司不能向委托人以外的其他人提供评估报告，报告所附附件符合有关规定。”由此可知，该评估报告基本逻辑是：《评估委托合同》、评估依据、委托事项对原告是保密的。2019年1月22日，原告要求被告对原告的养殖场搬迁补偿申请进行行政裁决，但被告以该事项缺乏法律依据，不予受理。原告为维护自己的合法权益，遂诉至法院，故请求：1.依法判令被告限期确定原告因养殖场搬迁的损失数额，并判令被告依法予以补偿；2.诉讼费用由被告负担。被告辩称，一、涉案养殖场资产评估机构选取程序合法且经原告确认。负责对xx路办事处区域内养殖场进行资产评估的中喜评估公司是由郑东新区农村工作办公室按照竞争性谈判的方式依法选取的。在对涉案养殖场进行资产评估时，申巧玲及其丈夫吴同柱已经知情，且向中喜评估公司书面出具资产评估承诺函予以确认，中喜评估公司出具的《郑州市郑东新区办事处养殖场关闭搬迁项目资产评估报告》（豫中喜评报字〔2018〕第002-6-4号）对原告具有约束力。二、中喜评估公司的评估对象和范围经原告签字确认，符合客观实际，不存在原告所说的遗漏事项等情形。中喜评估公司的对象和范围依据《郑东新区养殖场（户）测量勘查确认表》和《规模化猪（牛、羊）场养殖设备设施统计表》，该两份表格是养殖场关闭前经实地普查登记的客观数据，并经原告及其丈夫吴同柱签字确认，其也通过资产评估承诺函明确表示评估事项不存在遗漏。评估公司以此为依据作出的评估报告客观真实，应作为补偿的基本依据。三、中喜评估公司出具的评估报告取价标准符合养殖场搬迁补偿政策。根据郑州市人民政府《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号）、《郑东新区管委会办公室关于印发郑东新区养殖污染整治实施方案的通知》（郑东办〔2016〕78号）、郑东会纪〔2017〕111号，郑东会纪〔2017〕130号、郑东会纪〔2018〕2号等文件，对养殖场关停、搬迁的补偿分三种形式：1.对圈舍、围墙及辅助建筑，依照《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）中相应的补偿标准确定评估值；2.对养殖设备设施补偿现状价值和处置价格之间的差价；3.对畜禽活体，由养殖场经营者自行以搬迁、变卖等方式处置，由办事处发给交通补助费，不纳入评估范围。原告已实际领取畜禽搬迁的交通补助款。中喜评估公司据此作为取价标准作出资产评估报告合法有效，应当作为补偿依据。四、原告单方委托评估公司所作的评估报告，评估机构选取时被告完全不知情，纳入评估的资产范围也完全由原告单方提供，未使用经签字确认的勘查登记表和统计表，故不能作为补偿的依据。综上，被告依据豫中喜评报字〔2018〕第002-6-4号评估报告对涉案养殖场的补偿金额已明确告知原告，因其对养殖场补偿金额有异议，故未领取相应补偿款，涉案养殖场也未实际拆除。原告的诉讼请求缺乏事实基础和法律依据，依法应予驳回。原告向本院提交以下证据：1.xx养殖场营业执照、负责人申巧玲的身份证及家庭户口本复印件。证明原告是本案的适格主体；2.被告递交的中喜评估公司出具的部分资产评估表复印件。证明xx养殖场被被告列为搬迁范围，依法应得到搬迁补偿款，被告是行政诉讼的相对人；3.豫郑〔牟〕字第08220205号土地承包经营权证书。证明原告的养殖场使用的是自己承包的土地；4.《政府信息公开答复书》两份、《登记回执》两份、中喜评估公司关于《资产评估报告复核申请书》的回复一份、《不予受理行政裁决告知书》一份。证明原告得知被搬迁补偿费用过低后，及时向被告提出异议，但一直没有得到合理补偿；5.郑东新区xx路xx养殖场咨询项目《资产评估报告》信则咨报字〔2018〕第001号。证明原告的养殖场资产实际价值为3067756.2元。被告向本院提交以下证据：1.《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附属物补偿标准的通知》（郑政文〔2014〕142号）；2.《郑东新区管委会办公室关于印发郑东新区养殖污染整治实施方案的通知》（郑东办〔2016〕78号）；3.《郑州市人民政府关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号）；4.郑东新区养殖场取缔告知书；5.郑东新区xx路xx养殖场测量照片；6.郑东新区养殖场（户）测量勘察确认表；7.规模化猪（牛、羊）场养殖设备设施统计表；8.评估委托合同；9.《郑东新区管委会养殖场（户）关闭搬迁测量评估工作专题会议纪要》（郑东会纪〔2017〕111号）；10.《郑东新区管委会养殖场（户）关闭搬迁测量评估工作专题会议纪要》（郑东会纪〔2017〕130号）；11.《郑东新区管委会养殖场（户）测量评估结果研讨会专题会议纪要》（郑东会纪〔2018〕2号）；12.《郑州市郑东新区办事处养殖场关闭搬迁项目资产评估报告》（豫中喜评报字〔2018〕第002-6-4号）；13.拆除告知书（回执单）；14.2017年xx路办事处养殖场取缔清栏交通补助发放表；15.财政授权支付额度入账通知书。证据2-4证明原告养殖场属于被清理整治对象以及依法给予补偿证据。9-11证明评估机构选取方式合法。证据8、12证明原告同意该评估机构进行评估。证据5-7、12证明评估基础材料是原告确认无误的养殖场财物清单，无漏项，评估报告结论正确。证据1也证明评估结论正确。证据13-15证明双方共同确认的补偿款，且原告已领取部分补偿款。因原告对评估的财产部分补偿款有异议，其拒不领取。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1客观性、合法性无异议，关联性有异议。该通知已于2016年7月27日失效，补偿所根据的文件是《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价标准的通知》，其要求是地上附着物和青苗补偿费由各省、直辖市、审管县政府调整并予以公布，并与征地区片、综合地价配套实施。证据2客观性、合法性无异议，关联性不予认可。涉案养殖场是依据证据3实施的搬迁行为，证据2是在证据3之前颁布的文件，不适用于涉案搬迁纠纷。证据4客观性、合法性均不予认可，原告从未收到该取缔告知书，所谓的拒签，不符合事实。证据5-7关联性无异议，客观性、合法性均有异议。测量表有重大遗漏，原告多次向评估机关及xx路办事处提出异议但均未得到答复。且原告已申请复评，但评估公司以政府文件为由，拒绝对遗漏事项进行增加。证据8、12关联性、合法性、客观性均不予认可。依据相关评估规则，对被拆迁人的评估应双方共同选择评估机构，单方选择评估机构属于程序违法，其评估报告不能作为补偿依据。证据9-11真实性无异议，关联性、合法性有异议。依据郑政文〔2017〕21号文，对搬迁人应给予100%的合法补偿，该组证据对搬迁人地上附着物及设备的价格均作出了不利于搬迁人得到合法补偿的限定性条件，其目的是为了减少补偿责任。证据12原告开庭之前从未收到该评估报告的原件，即使是原告向被告提出了转交评估报告的申请，被告也只向原告提供了复印件，依据资产评估等相关规则，被告应当在法定期限内向原告转交完整的评估报告原件。证据13真实性、合法性不予认可，原告从未收到拆迁告知书，被告也不能证明原告已收到相关文件。证据14无异议。证据15原告从未收到该项入账通知书。被告对原告提交的证据质证意见如下：对原告提供的五组证据真实性没有异议，对证据1-3证明目的没有异议，证据4、5证明目的有异议。证据4只证明了原告对补偿费用的金额有异议，通过其他方式了解相关信息的一个过程，但这个过程中的材料所显示的并非是被告拒不支付相应的补偿款。证据5系相关评估机构作出的一份报告，文件本身的真实性没有异议，但该评估报告是原告单方委托作出，事先、事中、事后均没有通知被告并征得被告的确认。参照原告对被告证据12的质证意见，单方选择评估机构属于程序违法，故该评估报告不具有相应的证明力。同时该评估报告中所依据的相关财产的基础数据，也并未见到原始的经过被告指定代表签字确认的相关统计材料，而且该数据与原告签字确认的统计调查表不一致，故不应当予以采信。根据该评估报告明确看出，原告在委托评估时所统计的数据非常不客观，以猪舍等的统计信息相对比就可以看出对相关财产的统计数据，完全存在漏项，并不准确，因此对于原告提供的证据5，该单方评估报告没有任何相应的证明力。本院对上述证据认证如下：原告及被告提供的证据，均具有真实性，证据来源具有合法性，本院予以确认。但证据的证明目的及与本案的关联性，在本院认为部分予以综合阐述。经审理查明，原告申巧玲在郑州市郑东新区xx路办事处大吴村自己承包的耕地上建造规模化养猪场，并于2012年5月21日取得工商行政管理部门颁发的营业执照，注册成立由其个人经营的“郑东新区xx路xx养殖场”（以下简称xx养殖场）。郑东新区管委会于2016年8月31日下发《郑东新区管委会办公室关于印发郑东新区养殖污染整治实施方案的通知》（郑东办〔2016〕78号），依据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《郑州市人民政府关于印发郑州市畜禽养殖禁养区和限养区划定方案的通知》郑政（2010）19号等相关法律法规及文件要求，结合东区实际，制定《郑东新区养殖污染整治实施方案》，并要求各乡（镇）办事处、管委会各局（办）、各有关单位，结合实际，贯彻执行。郑州市人民政府于2017年1月26日作出《郑州市人民政府关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案的通知》（郑政文〔2017〕21号），为防治畜禽养殖业的环境污染，保护生态环境和人民群众身体健康，促进畜禽养殖业健康可持续发展，加快生态郑州、美丽郑州建设，根据《河南省碧水工程行动计划》（豫政〔2015〕86号）、《河南省碧水工程实施方案》（豫政办〔2016〕35号）等文件精神，结合郑州市畜禽养殖实际情况，对关闭搬迁禁养区内的畜禽养殖场的实施范围、补助政策等作了明确规定。2017年8月17日，郑州市郑东新区建设环保局及郑州市郑东新区农村工作办公室（以下简称区农办）联合向刘集镇xx养殖场（即xx养殖场）下发郑东新区养殖场取缔告知书，并由郑东新区xx路办事处（以下简称xx路办事处）人员送达，限于2017年9月30日前关停。遂即，xx路办事处联合区农办等对该养殖场的固定资产、设备设施等进行了测量勘察、拍照取证及分类统计，形成测量勘察确认表及养殖设备设施统计表，并由产权持有人申巧玲及其丈夫吴同柱共同签字确认。区农办于2017年9月13日委托中喜评估公司对xx养殖场的圈舍、围墙及附属用房等项资产进行测量评估，具体关闭搬迁户数及每户的关闭搬迁项目以区农办提供的“养殖场资产评估明细表”为测量评估范围，依据区农办提供的文件标准进行测量评估。吴同柱于2017年10月9日向xx路办事处出具“不再饲养经济动物承诺书”，明确载明：为支持畜禽养殖污染治理工作，减少或杜绝畜禽污染排放，响应政府碧水蓝天工程，自愿关停现有养殖场，并承诺以后不再饲养任何经济动物。郑东新区管委会针对养殖场关闭搬迁测量评估工作及评估标准问题又陆续形成会议纪要（郑东会纪〔2017〕111号、郑东会纪〔2017〕130号、郑东会纪〔2018〕2号）。2018年1月29日，中喜评估公司出具《郑州市郑东新区办事处养殖场关闭搬迁项目资产评估报告》（豫中喜评报字〔2018〕第002-6-4号），评估结果为：xx养殖场与养殖直接有关的圈舍、围墙及附属建筑和设备设施等资产在评估基准日2017年8月31日的评估值为1286187元，其中圈舍补偿金额1216557元，设备设施处置损失补偿金额69630元。评估前，申巧玲与吴同柱再次承诺：1.申报评估资产范围与经济行为涉及的资产范围一致，不重复不遗漏；2.所提供的全部资料是真实、准确、完整的，存在的以评估范围内的资产对外作抵押或提供担保以及存在的涉及上述资产产权的未结诉讼案等有关重大事项已完全如实揭示；3.纳入评估范围的资产权属明确，所提供的资产权属证明文件合法、有效；4.所提供的企业生产经营管理资料是真实、合理的；5.不干预评估机构和评估人员独立客观公正执业。由于对养殖场的畜禽活体不纳入评估范围，由养殖场经营者自行以搬迁、变卖等方式处置，xx路办事处发给交通补助费。原告已实际领取（涉及商品猪、仔猪、母猪清栏交通补助共计47500元），并处理了养殖场的禽畜。按照上述规定，应予关停养殖场。2018年7月1日，xx路办事处向xx养殖场送达拆除告知书，限于2018年7月25日前拆除，拆除后经验收合格的，按照中喜评估公司评估结果进行补偿，否则不予补偿。郑东新区管委会依据中喜评估公司的评估报告将补偿金额明确告知了原告，因原告对该补偿金额有异议，故未领取相应补偿款，也未拆除养殖场。后xx养殖场单方委托信则评估公司对养殖场资产进行评估，评估报告（信则咨报字〔2018〕第001号）评估结果为：房屋建筑物、构筑物、机器设备及养殖设施、生产性生物资产等价值合计3067756.2元。原告据此向郑东新区管委会提出申请，要求郑东新区管委会责令区农办及xx路办事处在合理期限内与原告达成搬迁补偿协议或对原告的养殖场搬迁损失补偿数额进行裁决，郑东新区管委会以原告的申请事项缺乏行政裁决的法律依据为由，不予受理，并告知如不服，可申请行政复议或直接起诉。原告遂向本院提起行政诉讼，要求被告确定因养殖厂搬迁的损失数额并依法予以补偿，形成本案纠纷。本院认为，为防治畜禽养殖业的环境污染，保护生态环境和人民群众身体健康，促进畜禽养殖业健康可持续发展，加快生态郑州、美丽郑州建设，郑州市人民政府根据上级文件精神，结合郑州市畜禽养殖实际情况，相继出台文件对关闭搬迁禁养区内的畜禽养殖场作了明确规定和部署。明确由各县（市、区）人民政府，市人民政府各部门等组织实施。其中本案所涉的xx养殖场位于郑州市郑东新区xx路办事处所辖区域，该养殖场的补偿关闭搬迁等工作由郑东新区管委会组织实施，xx路办事处予以配合。作为xx养殖场的个体经营者即本案原告申巧玲与被告郑东新区管委会对此并无争议。本案双方争议的焦点是补偿数额的确定及补偿职责的履行。由于郑东新区管委会所属部门及xx路办事处在xx养殖场关闭搬迁之前依据文件要求对该养殖场的固定资产、设备设施等进行了测量勘察、拍照取证及分类统计，并由产权持有人申巧玲及其丈夫吴同柱共同签字确认。之后又依据文件要求委托中喜评估公司对xx养殖场的圈舍、围墙及附属用房等资产进行测量评估，评估前，申巧玲与吴同柱再次承诺，申报评估资产范围与经济行为涉及的资产范围一致，不重复不遗漏等。因此郑东新区管委会在实施关闭搬迁该养殖场之前进行补偿的程序中，严格依据上级文件要求，对该养殖场的相关资产进行客观真实的勘察统计，且当时原告未提出任何异议，补偿程序合法有据。在此基础上由第三方评估机构作出的评估报告具备客观真实性，应作为补偿的依据。原告认为该评估报告存在缺项漏项等问题，并单方自行委托了评估公司。由于原告委托评估事宜，郑东新区管委会并不知情，所依据的资产范围等完全由原告单方提供，未经郑东新区管委会确认，也未使用曾经原告签字确认的测量勘察确认表及养殖设备设施统计表，因此不能作为支持其诉讼请求的依据，故本院不予采信。由于郑东新区管委会已告知原告补偿数额，原告可随时领取，但其拒不领取，因此并非郑东新区管委会拒不履行补偿的法定职责。故原告要求郑东新区管委会予以履行补偿职责，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。本案纠纷后，原告仍然享有领取补偿款的权利，被告应予配合。综上，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告申巧玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告申巧玲负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉期满之次日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇一九年六月二十七日书记员  平 航