广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2019)粤71行终2178号上诉人（原审原告）:广州市曾本五金工业有限公司。住所地：广东省广州市番禺区******。法定代表人：曾玉菁，总经理。委托代理人：梁钊明、郭玉霞，广东中穗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州住房公积金管理中心。住所地：广东省广州市天河区*****号2-4楼。法定代表人：夏卫兵，主任。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广东省广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。原审第三人：黎桂权，男，1982年9月27日出生，汉族，住云浮市郁南县*************，公民身份号码：441************913。上诉人广州市曾本五金工业有限公司（以下简称曾本五金公司）因与被上诉人广州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、广州市人民政府（以下简称市政府），原审第三人黎桂权住房公积金管理及行政复议纠纷行政纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初3738号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年1月11日，黎桂权向公积金中心递交投诉信，请求公积金中心为其追讨2012年11月至2013年2月曾本五金公司欠缴部分的住房公积金，并提交了缴费历史明细表等材料。2018年2月28日，公积金中心向曾本五金公司作出核查通知书，要求其对与黎桂权之间是否存在劳动关系及劳动关系的起始时间，是否为黎桂权缴存了住房公积金及住房公积金缴存起始时间，黎桂权相关年度住房公积金缴存基数、比例是否正确等事项进行核实；同时告知曾本五金公司如对黎桂权所反映的事实、补缴数额有异议，在收到通知书之日起10个工作日内提出异议，并附上相关证明资料。上述核查通知书及住房公积金应缴数额统计表于次日邮寄送达曾本五金公司。曾本五金公司未提出任何异议。2018年4月3日，公积金中心经核查后，向曾本五金公司作出穗公积金中心番禺责字〔2018〕1162号《责令限期办理决定书》，查实曾本五金公司未按规定为黎桂权缴存2012年11月至2013年2月期间的住房公积金，根据《住房公积金管理条例》第二条、第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第三十七条、第三十八条、第四十七条、《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管〔2005〕5号）第六条、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管〔2006〕52号）等有关规定，责令曾本五金公司在收到决定书之日起10个工作日内为黎桂权补缴2012年11月至2013年2月期间的单位应缴存部分住房公积金合计452元到职工住房公积金账户内。上述决定书于次日邮寄送达曾本五金公司。曾本五金公司不服，于2018年5月31日向市政府申请行政复议，市政府受理后，分别作出提出行政复议答复通知书及第三人参加行政复议通知书，公积金中心依法作出答复。2018年7月18日，市政府作出穗府行复〔2018〕1712号《行政复议决定书》，决定维持上述责令限期办理决定书，并于2018年7月19日邮寄送达曾本五金公司，2018年7月22日邮寄送达黎桂权。现曾本五金公司不服，诉至原审法院。原审法院认为，《住房公积金管理条例》第十条第一款规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。县（市）不设立住房公积金管理中心。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”因此，公积金中心负有辖区内住房公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定：“单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十七条规定：“新参加工作的职工从参加工作的第二个月开始缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位新调入的职工从调入单位发放工资之日起缴存住房公积金，月缴存额为职工本人当月工资乘以职工住房公积金缴存比例。”第十八条规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”参照建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第二条规定：“设区城市（含地、州、盟，下同）应当结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照《住房公积金管理条例》规定程序，合理确定住房公积金缴存比例。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。采取提高单位住房公积金缴存比例方式发放职工住房补贴的，应当在个人账户中予以注明。未按照规定程序报省、自治区、直辖市人民政府批准的住房公积金缴存比例，应予以纠正。”第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”本案中，公积金中心作出被诉责令限期办理决定时，已经向曾本五金公司发出核查通知书，要求曾本五金公司对相关事实情况进行核实，并可在指定的期限内提出异议及提交证据，已给予曾本五金公司陈述、申辩的机会及举证的权利。但曾本五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未提供黎桂权的工资情况。由于缴费历史明细表中明确记载了黎桂权上一年度月平均工资，与住房公积金的缴存基数计算口径一致，公积金中心以此作为黎桂权住房公积金缴存基数，符合上述规定，并无不当。曾本五金公司认为应当依据其确认的黎桂权收入情况作为住房公积金缴存基数，但未能提交证据证明缴费历史明细表的数据与黎桂权实际收入不同，亦未提供黎桂权的工资情况，因此原审法院不予采纳。公积金中心根据缴费历史明细表等证据证实曾本五金公司与黎桂权存在劳动关系，以黎桂权提供的相关证据作为基础，初步查明曾本五金公司欠缴黎桂权的住房公积金情况后向曾本五金公司发出核查通知书，曾本五金公司接到核查通知后，未提出异议，亦未为黎桂权缴存劳动关系存续期间的住房公积金，公积金中心经审查作出涉案责令限期办理决定书并依法送达曾本五金公司，具有事实和法律依据，程序合法。曾本五金公司主张涉案责令限期办理决定书的作出不符合《劳动保障监察条例》等法律法规中关于查处、诉讼时效适用的规定。首先，《劳动保障监察条例》规范的是劳动保障监察部门的查处行为，而非规范住房公积金管理部门的责令补缴、追缴行为；其次，根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金是单位和职工缴存的长期住房储金，具有强制性、义务性、专项性，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。因此，曾本五金公司的上述主张，于法无据，原审法院不予采纳。曾本五金公司主张其与黎桂权未约定缴纳住房公积金，因此其无需为黎桂权缴纳住房公积金。经查，为职工缴纳住房公积金是用人单位的法定义务，住房公积金的缴存义务具有强制性，来源于法律强制性规定，不以当事人约定为前提。《住房公积金管理条例》已明确规定住房公积金是单位及其在职职工必须依法缴存的长期住房储金，住房公积金的缴存具有强制性、义务性、专项性。在曾本五金公司和黎桂权劳动关系存续期间，黎桂权作为曾本五金公司的在职职工，曾本五金公司必须为其缴存住房公积金。因此，曾本五金公司上述主张于法无据，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，认定事实清楚、程序合法，原审法院予以支持。综上所述，曾本五金公司要求撤销公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2018〕1162号《责令限期办理决定书》及市政府作出的穗府行复〔2018〕1712号《行政复议决定书》理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告广州市曾本五金工业有限公司的诉讼请求。上诉人曾本五金公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院未查清上诉人与原审第三人在追缴时间段是否存在劳动关系。根据《关于确立劳动关系事项的通知》（劳社部发〔2005〕12号）的有关规定，确定用人单位与劳动者是否存在劳动关系，应当以双方所签订的劳动合同、劳动者已为用人单位提供实际劳动，为确立的关键因素，而并非以是否购买社保或纳税清单为确立劳动关系的依据。本案中，上诉人不确认涉及的缴存时间段双方存在劳动关系，被上诉人无权仅凭社保缴费历史或纳税清单来确定双方具有劳动关系及劳动关系的存续期间。被上诉人作为住房公积金的管理单位，应当对双方是否存在劳动关系进行核查，或要求原审第三人提供充分证据证实双方之间的劳动关系，若无法核实或原审第三人不能提供证据的，则应驳回其请求。上诉人在一审中也再次强调双方不具有劳动关系，但原审法院并未查清事实，即主观地认定上诉人与原审第三人存在劳动关系，这是错误的。二、即使原审法院认定上诉人与原审第三人存在劳动关系，也不应直接以养老保险缴费基数作为数据来源。根据《住房公基金管理条例》第十六条规定，公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，而非养老保险缴费基数。并且，根据《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定，在单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的情况下，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。本案中，因为涉及补缴年限超过两年，上诉人客观上无法提供这么长时间的工资台账，并非故意不提供，而且双方不存在劳动关系，上诉人也无法提供原审第三人的工资情况。被上诉人不能以未经劳动部门、司法部门核定的养老保险缴费基数作为缴存基数。三、原审法院没有适用两年时效方面的法律规定，这是错误的。首先，被上诉人公积金中心作为公积金管理机构，保障劳动者在享有公积金待遇方面的权利，其在履行职权时应当遵守、参照《劳动保障监察条例》的相关规定。接受投诉时，除了对是否存在劳动关系进行审查，还应对其补缴年限进行审查，对于超过两年追溯时效的请求不予受理或不予处理。其次，即使在公权领域，也应适用追溯期限的规定，被上诉人对原审第三人的投诉，应受两年追溯期限的限制。无论是刑法、民法、行政诉讼法等均有设立时效制度，一方面有利于促使当事人积极行使权利，另一方面有利于稳定社会经济秩序，也有利于法院审理案件。若补缴公积金没有时效限制，无论在职员工还是离职员工，均可任何时候向曾经服务的单位提出补缴公积金，不仅造成企业经营不稳定，还会产生因工资数据丧失等原因导致无法确定补缴标准的实际问题，并将会造成社会经济的不稳定。不仅损害了企业利益，也损害了员工的利益。四、原审法院罔顾追溯时效，判决上诉人补缴长达十余年的公积金，将会造成重大的社会影响。而且，上诉人已于2017年下半年主动开始为各员工缴存公积金，若像上诉人这种主动为员工开始缴存公积金的企业得不到政策的保障，最终换来的是被追缴公积金而面临破产倒闭的局面，这必然会严重损害法律的公正性、威严性，破坏社会经济秩序的稳定。综上所述，原审法院查明事实不清，未适用追溯时效的相关法律规定，导致判决错误，严重损害了上诉人的合法权益，请求法院：1.依法撤销（2018）粤7101行初3738号行政判决；2.撤销被上诉人公积金中心作出的穗公积金中心番禺责字〔2017〕1162号《责令限期办理决定书》;3.撤销被上诉人市政府作出的穗府行复〔2018〕1712号《行政复议决定书》;本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人公积金中心、市政府均坚持原审答辩意见。原审第三人黎桂权未提交陈述意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要有以下三点：一、上诉人与原审第三人是否存在劳动关系。本案《缴费历史明细表》等证据材料，证明上诉人与原审第三人至少于2012年10月至2013年2月之间存在劳动关系。上诉人认为其与原审第三人不存在劳动关系的主张不能成立，本院不予采纳。二、被上诉人公积金中心责令上诉人为原审第三人补缴涉案期间住房公积金的依据是否充分。《住房公积金管理条例》第二十条第一款规定：“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。”建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第六条规定：“单位补缴住房公积金（包括单位自行补缴和人民法院强制补缴）的数额，可根据实际采取不同方式确定：单位从未缴存住房公积金的，原则上应当补缴自《条例》（国务院令第262号）发布之月起欠缴职工的住房公积金。单位未按照规定的职工范围和标准缴存住房公积金的，应当为职工补缴。单位不提供职工工资情况或者职工对提供的工资情况有异议的，管理中心可依据当地劳动部门、司法部门核定的工资，或所在设区城市统计部门公布的上年职工平均工资计算。”据此，为职工按时、足额缴纳住房公积金是用人单位的法定义务。本案原审第三人在职期间，上诉人未为其缴存住房公积金，该违法行为一直处于持续状态，故被上诉人公积金中心受理原审第三人的投诉并责令上诉人限期缴纳并无不当。被上诉人以原审第三人提交的《养老保险缴费历史明细表》记载的养老保险缴费基数作为公积金缴存基数，并无不当。上诉人认为被诉《责令限期办理决定书》公积金缴存基数依据不足，没有事实和法律依据，本院不予采纳。三、追缴行为是否应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制。住房公积金是用人单位及职工必须依法缴存的长期住房储金，相关法律法规对住房公积金追缴时效并无限制性规定。对于未依法缴存住房公积金的用人单位，被上诉人公积金中心依法履行追缴行政职责，与劳动保障违法查处行为属于不同行政行为，不适用《劳动监察保障条例》所规定的两年查处时效。上诉人主张被上诉人公积金中心的追缴行为应参照适用《劳动保障监察条例》两年时效限制缺乏法律依据，本院不予支持。被上诉人市政府的复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项及第三十一条第一款的规定，程序合法，被诉复议决定维持原行政行为，处理适当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市曾本五金工业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 石晓利审 判 员 金 霞二〇一九年六月二十八日法官助理 余 娇书 记 员 李 岚