洛阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）豫7102行初31号原告：朱学环，女，1951年3月1日出生，汉族，住河南省洛阳市吉利区。委托诉讼代理人：马越，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告：洛阳市吉利区城乡规划局，住所地河南省洛阳市吉利区人民路西段。负责人：武京哲，该局局长。行政机关负责人：张海峰，男，该局主管副局长。委托诉讼代理人：焦少卿，河南丹诺律师事务所律师。被告：洛阳市自然资源和规划局，住所地河南省洛阳市西工区凯旋东路26号。负责人：李松涛，该局局长。委托诉讼代理人：吴欣宇，男，该局工作人员。委托诉讼代理人：郑鹏程，河南中冶律师事务所律师。原告朱学环不服被告洛阳市吉利区城乡规划局（以下简称吉利区规划局）作出洛吉城规罚决字﹝2018﹞第010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》（以下简称10号处罚决定）和被告洛阳市自然资源和规划局（以下简称洛阳市资源规划局）作出洛规复决定字﹝2018﹞第8号《行政复议决定书》（以下简称8号复议决定）的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月1日立案后，依法组成合议庭，于4月1日公开开庭进行了审理。原告朱学环及其委托诉讼代理人马越，被告吉利区规划局副局长张海峰及委托诉讼代理人焦少卿，被告洛阳市资源规划局委托诉讼代理人吴欣宇、郑鹏程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。吉利区规划局于2018年12月18日作出10号处罚决定，主要内容为：2018年12月3日，其对朱学环在吉利区东杨村的宅基地上擅自进行房屋建设，涉嫌违法建筑一案进行立案调查；经调查，该房屋未经城乡规划主管部门批准，未办理《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，构成违法；根据城乡规划法第六十四条的规定，限朱学环于2018年12月25前将违法建筑拆除完毕；逾期不拆除，吉利区规划局将依法申请强制执行。朱学环不服，于当年12月22日向洛阳市资源规划局申请行政复议，后者于2019年2月18日作出8号复议决定，维持了10号处罚决定。朱学环向本院提出诉讼请求：依法撤销10号处罚决定和8号复议决定。事实与理由：1.其与张照礼于1980年7月11日登记结婚，于2002年在宅基地上共同建造房屋，该房屋未超过宅基地四至范围，系合法建筑；2.2007年其与张照礼自愿协议离婚，其分得上述房屋的上房二楼和一楼西间；3.吉利区规划局未查清本案的基本事实，依据城乡规划法认定其房屋为违法建筑，违反法不溯及既往原则，适用法律错误；4.洛阳市资源规划局未依法审查，作出维持的复议决定，明显不当；5.吉利区规划局在执法中未依法告知其享有的权利，程序严重违法。吉利区规划局辩称：1.涉案房屋自建设至今，未取得建设工程规划许可手续，一直处于持续违法状态，属于违法建筑；2.其对吉利区城乡规划范围内的建设活动具有管辖权，且执法事实清楚，程序合法；3.责令限期拆除的行政行为不属于行政处罚行为，无需进行听证程序；4.朱学环在提起本次诉讼前，以吉利区人民政府为被告，另案起诉请求确认对涉案房屋征收的行为违法，故本案属于重复起诉、滥用诉权，应驳回起诉。洛阳市资源规划局辩称：涉案房屋未办理建设工程规划审批手续，擅自建设，严重影响规划实施，违反相关法律规定；其作出8号复议决定证据确凿，适用法律正确，内容适当，程序合法；请求驳回原告诉讼请求。原、被告围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原、被告对真实性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：吉利区规划局提交的《举报（投诉）案件登记表》，以及其与洛阳市资源规划局均提交的《行政执法委托书》《河南省行政执法证》《立案审批表》，系吉利区规划局执法的内部程序手续，能够证明案件登记、立案以及执法人员执法资格的相关情况，本院予以采信；吉利区规划局与洛阳市资源规划局均提交的洛吉城规调通字﹝2018﹞第010号《调查违法建设通知书》（以下简称10号调查通知）及送达回证，加盖有吉利区规划局公章，有送达人和见证人签名，能够证明吉利区规划局已将该通知书留置送达朱学环，本院予以采信；吉利区规划局与洛阳市资源规划局均提交10号处罚决定及送达回证，有送达人和见证人的签名，能够证实吉利区规划局已将该决定书留置送达朱学环，虽然吉利区规划局提交的送达回证存在补填“送达日期”、“送达方式”、“拒收理由”栏目的瑕疵，但朱学环已对该决定提起了行政复议和诉讼，对朱学环的权利未造成实质影响，本院对以上证据予以采信；吉利区规划局逾期提交的豫政土﹝2014﹞607号《河南省人民政府关于洛阳市吉利区2013年度第二批城市建设用地的批复》（以下简称607号批复）、洛政文﹝2012﹞21号《洛阳市人民政府关于洛阳市吉利区城市总体规划的批复》（以下简称21号批复）以及洛阳市吉利区总体规划图（2006—2020），均系政府信息公开文件，且涉及本案基本事实，能够证明涉案房屋所处位置属于吉利区城市规划区范围内，涉案房屋所占集体土地已于2014年5月23日被河南省人民政府批准征收，原告对以上证据的真实性也未提出异议，故本院予以采信。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：朱学环系洛阳市吉利区东杨村村民。2007年11月29日，朱学环与案外人张照礼自愿协议离婚，双方就宅基地上共同建造的房屋予以分割，上房二楼及一楼西间（客厅西隔壁）归朱学环所有，上房之余以及院西的石棉瓦房归张照礼所有；门楼、厨房、楼梯、小街屋、楼上及楼下走廊、厕所及水管等，双方均有使用权。2013年1月26日，吉利区人民政府在东杨村组织征地拆迁时，对上述房屋进行了部分拆除，朱学环不服，提起诉讼，洛阳市中级人民法院于2016年10月8日作出（2016）豫03行终240号行政判决，确认吉利区人民政府强拆朱学环合法房屋违法。2018年12月3日，吉利区规划局接上级交办，对朱学环在位于东杨村三组的宅基地上擅自进行房屋建设，存在违法建筑一案予以立案；12月6日，吉利区规划局向朱学环留置送达了10号调查通知，并于次日进行了现场检查（勘验）并制作了笔录；12月18日，吉利区规划局作出10号处罚决定，并于当日向朱学环留置送达；朱学环不服，向洛阳市资源规划局申请行政复议，后者于2019年2月18日作出8号复议决定，维持了10号处罚决定。另查明，根据21号批复和河南省洛阳市吉利区总体规划图（2006-2020）的内容显示，洛阳市吉利区城市总体规划确定的期限为：近期2006年-2015年、远期2016年-2020年，期间涉案房屋位于吉利区城市规划区范围内。再查明，根据607号批复的内容显示，涉案房屋所占的集体建设用地，于2014年5月23日由河南省人民政府批准征收。本院认为，（一）行政机关应在其职权范围内作出证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序的行政行为。本案中，涉案房屋现位于吉利区城市规划区范围内，吉利区规划局具有相应的行政职权。吉利区规划局虽对涉案房屋进行了现场检查（勘验），但仅对房屋原始的基本结构和建筑面积进行了确认，未对房屋经2013年1月26日部分强制拆除后剩余的状况予以记录，亦未在10号处罚决定中明确责令朱学环限期拆除的房屋范围；另外，吉利区规划局对于涉案房屋的建设时间、是否依据当时的法律法规办理相关规划手续、是否属于必须限期拆除的情形等事实均未提供有效证据予以证实，应当承担举证不能的不利后果。因此，其在此基础上适用城乡规划法认定涉案房屋系违法建筑，并责令朱学环限期拆除属于主要证据不足、事实认定不清、适用法律错误。（二）规划部门对违法建筑作出责令限期拆除的行政行为，实质是为了制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大，属于行政强制措施，应适用《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）的相关规定。本案中，吉利区规划局对朱学环作出10号处罚决定时，未告知其依法享有的权利，也未听取朱学环的陈述和申辩，不符合行政强制法关于行政强制措施实施程序的一般规定，属于程序违法。(三)吉利区人民政府对涉案房屋作出的征收行为，与本案吉利区规划局作出的责令限期拆除行为非同一行政行为，因此本案原告的起诉不属于重复起诉。(四)集体土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。本案中，虽然涉案房屋所占集体土地于2014年5月23日被河南省人民政府批准征收，但原告和征收方并未就征收拆迁安置补偿协议达成一致，土地征收的程序尚未完成，不能认定涉案房屋违法占用国有土地、系违法建筑，被告认为涉案房屋占用征收后的国有土地，违反相关土地法律规定，系违法建筑的意见不能成立，本院不予采纳。综上所述，吉利区规划局作出10号处罚决定的行政行为违反法定程序、主要证据不足、适用法律错误，应予撤销。洛阳市资源规划局复议时，应依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，对10号处罚决定作出相应处理，而不能予以维持，故洛阳市资源规划局作出8号复议决定的行政行为属于适用法律错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项的规定，判决如下：一、撤销被告洛阳市吉利区城乡规划局作出洛吉城规罚决字﹝2018﹞第010号《责令限期拆除违法建筑处罚决定书》的行政行为；二、撤销被告洛阳市自然资源和规划局作出洛规复决定字﹝2018﹞第8号《行政复议决定书》的行政行为。案件受理费50元，由被告洛阳市吉利区城乡规划局与被告洛阳市自然资源和规划局各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于郑州铁路运输中级法院（上诉人应预交上诉案件受理费50元，款汇郑州铁路运输中级法院，账户：河南省财政厅非税收入财政专户，开户行：交行郑州经三路支行，账号：411061900010149001778。上诉人在上诉期间届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，视为放弃上诉）。审 判 长  张向争代理审判员  朱军鑫人民陪审员  王 洛二〇一九年六月五日书 记 员  孙欣怡附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。