温州市鹿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）浙0302行初65号原告郑启琴，女，1971年8月8日出生，汉族，住温州市瓯海区。委托代理人柯晓枫、程宝康（特别授权），浙江六和（温州）律师事务所律师。被告温州市生态环境局，住所地温州市鹿城区学院中路237号。法定代表人潘黄星，局长。委托代理人陈静、周若凯（特别授权），浙江人民联合律师事务所律师。被告温州市鹿城区人民政府，住所地温州市鹿城区广场路188号。委托代理人戴堉艳、赵晶晶（特别授权），鹿城区行政复议局工作人员。原告郑启琴不服温州市生态环境局鹿城分局环保行政处罚及被告温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）环保行政复议，向本院提起诉讼。本院于2019年2月20日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。因机构改革，组建温州市生态环境局，各区县设温州市生态环境局分局，但分局不具备诉讼主体资格，原告同意变更温州市生态环境局为被告。原告郑启琴的委托代理人柯晓枫、程宝康，被告温州市生态环境局的负责人王进光及委托代理人陈静、周若凯，被告鹿城区政府的负责人程坚毅及委托代理人戴堉艳、赵晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月1日，原鹿城区环境保护局（以下简称原鹿城区环保局）向郑启琴作出温鹿环罚字［2018］18-1号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），主要内容为：现已查明，你于2018年4月在温州市鹿城区藤××樟村村××号建成废纸、废塑料再生利用项目投入生产，主要生产设备有造粒机2台，拓纸机2台，编织袋纸浆分离池1座，粉碎机1台和磨光机2台，生产过程中产生废水和废气，已建成过滤设施对废气进行除尘后排放，已建成设施收集部分废水回用，但该二套环境保护设施未经验收，其他废水直接排放外环境。我局认为，你的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第十九条第一款的规定，已构成违法。上述事实，有你的身份证、现场检查（勘察）笔录和现场勘察平面图各1份、你的调查询问笔录1份、你雇佣的工人吴通大、杨昌敏的调查询问笔录各1份、现场照片20张等证据证明。2018年7月13日，我局向你送达了《行政处罚告知书》（温鹿环罚告字［2018］18-1号），并告知陈述、申辩和听证的权利和期限。在规定期限内，我局应你要求举行了听证，充分听取了你的意见，并对你提出的事实和理由进行复核。我局认为，你提出的事实和理由不足以从轻、减轻和免除处罚，依法不予采纳。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《温州市环境行政处罚裁量基准2018年版（试行）》的规定，我局经集体讨论，决定对你作出如下行政处罚：罚款人民币320000元。郑启琴不服，向鹿城区政府申请行政复议。2018年11月8日，鹿城区政府作出温鹿政复决字〔2018〕75号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），认为：一、根据《建设项目环境保护管理条例》第二条的规定，在中华人民共和国领域建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。本案中，涉案建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的应组织编制建设项目环境影响报告书的“86、废旧资源（含生物质）加工、再生利用”中再生利用项目。郑启琴在建成的环境保护设施未经验收，其他需配套建设的环境保护设施未建成的情况下，将其建成的废纸、废塑料再生利用项目投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款的规定，原鹿城区环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《温州市环境行政处罚裁量基准2018年版（试行）》的规定对郑启琴作出行政处罚决定，本机关依法予以支持。此外，涉案建设项目涉及《温州市环境行政处罚裁量基准2018年版（试行）》附件1“水污染行业（工艺）规模表”一类行业（工艺）中的造纸行业（再生纸），但涉案生产设备中没有该表中作为规模参数的烘缸，故原鹿城区环保局按照最低一档即1档的违法规模计算并取最低值得出对郑启琴的处罚金额，并无不妥。二、根据原《环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二条第（三）项的规定，若同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。故对郑启琴提出的涉案建设项目未报批环评文件而不适用《建设项目环境保护管理条例》有关规定进行处罚的主张，本机关不予支持。综上，原鹿城区环保局所作的被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，决定维持被诉处罚决定。原告郑启琴诉称，一、原告系自然人，不属于《建设项目环境保护管理条例》中所规定的建设单位，且涉案建设项目并未办理营业执照，原告也并非其负责人。二、涉案建设项目的机器设备并未投入生产或使用。三、根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，认定“主体工程正式投入生产或者使用”行为是否违法的条件是，“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格”。而建设项目“配套建设环境保护设施”及“验收”的前提是，建设项目必须有合法的环评文件。而涉案建设项目未批报环评文件，故不适用该条规定。四、被告作出处罚决定所依据的现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录证据系在执法人员引诱等情形下所做，其内容不具备真实性，被告取证程序违法。五、涉案建设项目早已停止建设并已将所有设备拆除，被告处罚明显不当。综上，被诉处罚决定事实认定错误、证据不足，执法程序违法，适用法律错误，被诉复议决定维持被诉处罚决定违法，故请求判决撤销被诉处罚决定及被诉复议决定，并由被告承担本案诉讼费用。原告郑启琴在举证期限内提交了如下证据：1.身份证，证明原告身份及主体。2.行政处罚决定书，证明被告作出被诉处罚决定。3.行政复议决定书，证明被告作出被诉复议决定。被告温州市生态环境局辩称，一、本案我局认定原告郑启琴违反了环境保护“三同时”制度，事实清楚，证据确凿、适用法律正确。二、本案程序合法。在本案的处理过程中，我局严格遵守《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定的行政处罚程序。我局发现原告涉嫌环境违法行为后于2018年6月1日立案，先后进行现场勘查、调查询问、拍照等全面调查取证行为，于2018年7月13日向原告送达《行政处罚告知书》，告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知其依法享有的陈述、申辩和听证权利。应原告要求，我局于2018年7月31日举行了处罚听证，充分听取其意见，并对其提出的事实和理由进行复核，因其提出的事实和理由不足以从轻、减轻和免除处罚，依法不予采纳。鉴于该案属于《行政处罚法》第三十八条规定的“较重的行政处罚”，经我局负责人依法集体讨论后，于2018年7月31日作出被诉处罚决定，并于2018年8月3日依法向原告送达了《行政处罚决定书》。该处罚已依法生效。三、针对原告提出的事实理由及诉求的意见。1、根据《建设项目环境保护管理条例》第二条“在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用木条例。”本案涉案建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的应编制建设项目环境影响报告的“86废旧资源（含生物质）加工、再生利用”中再生利用项目。原告在建成的环境保护设施未经验收，其他需配套建设的环境保护设施未建成的情况下，将其建成的废纸、废塑料再生利用项目投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款的规定。被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条作出处罚正确。原告认为加工场无营业执照，不属于《建设项目环境保护管理条列》中的建设单位，不能成立。2、本案现场检查笔录、调查询问笔录和现场照片等证据都已证实涉案建设项目已经投入生产。原告是直接负责主管该项目的生产经营者。3、原告称调査询问笔录程序违法。首先，原告无证据证明取证程序违法；其次，原告只认可证据中对自己有利的部分，否认2位工人的调查询问笔录对自己不利部分，只能证明原告在狡辩。4、原告认为“三同时”验收需有环评审批文件为前提条件，否则不能处罚，与环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）第二点第三项不符，原告的理由不能成立。5、原告提出的过罚相当问题。对原告的罚款金额严格依据《温州市环境行政处罚裁量基准2018年版（试行）》规定的计算公式测算得出，适度、适当。至于原告提请不予处罚的理由。因违反环境保护“三同时”的客体是破坏国家的环境保护“三同时”制度，妨碍的是国家正常环境保护管理活动，并不以环境的实际危害后果为必要条件，因此本案不符合《行政处罚法》第十七条第二款中不予处罚的情形，更何况原告的生产有排放污染物行为。综上所述，被诉处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，故请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告温州市生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1.环境违法行为立案审批表，证明被告对原告涉嫌违法的行为进行审批立案。2.现场勘察笔录、勘察平面图、现场照片、调查询问笔录及吴通大身份证、调查询问笔录及杨昌敏身份证、调查询问笔录及原告身份证，证明原告建成废纸、废塑料再生利用项目投入生产及其主要设备的情况，在生产过程中产生废水和废气，已建成的二套环境保护设备未经验收，其他废水直接排放外环境的违法行为。3.案件调查报告、罚款测算、行政处罚告知书及送达材料、7月11日照片，证明我局依法作出行政处罚告知书并送达给原告。4.听证申请书及委托材料、听证通知书及送达回证及邮寄材料、听证笔录、行政处罚听证报告，证明我局对本案依法组织听证程序。5.违法案件行政处罚呈批表、环境行政案件集体讨论意见、行政处罚决定书及其送达回证、邮寄资料，证明我局依法作出行政处罚决定书并送达给原告。6.行政复议决定书，证明被诉处罚决定经鹿城区人民政府复议，结果为复议维持。7.《建设项目环境保护管理条例》第二条、第十九条第一款、第二十三条第一款及《建设项目环境影响评价分类管理名录》，系被诉处罚决定的依据。被告鹿城区政府辩称，被诉复议决定认定事实清楚、程序合法。2018年8月10日，原告郑启琴不服被诉处罚决定，向本机关申请复议。本机关收到原告的行政复议申请书及相关材料后，依法受理并向原鹿城区环保局送达了行政复议答复通知书。原鹿城区环保局在法定期限内，向本机关作出了书面答复，并提交了行政行为的证据及依据。因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，本机关依法延长审理期限30日。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，本机关对本案进行了书面审查。经审查，被诉处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法，故作出被诉复议决定，并将复议决定书送达原告及原鹿城区环保局。本机关作出被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告鹿城区政府向本院提交了以下证据、依据：1.行政复议决定书及其拟稿单；2.行政复议决定书送达回证；3.行政复议申请书及行政复议申请相关材料；4.立案审批表；5.受理通知书及送达回证；6.答复通知书及送达回证；7.答复书；8.行政复议决定延期审批表；9.行政复议决定延期通知书及送达回证；10.原鹿城区环保局提交的证据（详细见温州市生态环境局证据）；11.谈话笔录。证据1-11证明本机关依照法定程序作出被诉复议决定。12.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条等，系本机关作出被诉复议决定的法律依据。经庭审质证，1、对被告温州市生态环境局提供的证据，原告认为：立案审批表编号存在涂改，不具有合法性；现场勘察笔录并非现场制作，该笔录与勘察平面图、现场照片等均于2018年6月1日在松台环境监察中队由原告签字，且该笔录与两位证人的调查询问笔录记载的时间、办案人员存在重叠，但地点不同，故该些证据不具有真实性、合法性；两位证人的笔录由电脑打印，内容高度雷同，且描述专业、用词规范，不符合实际，不具有真实性、合法性；集体讨论意见，被告未提供讨论的相关材料，不具有真实性、合法性；原告的调查询问笔录，谈话时长达15个小时多，不具有真实性。2、对被告鹿城区政府提供的证据，原告认为：复议机关对原告的谈话笔录，系超审查范围所作的调查，不具有合法性；其他证据无异议。3、二被告对原告提供的证据的三性均无异议。本院对上述证据认证如下：1、虽然被告温州市生态环境局提供的立案审批表编号存在涂改，不甚严谨，但是从该表记载的内容并结合本案处罚证据来看，该表真实记录了处罚案件立案的相关内容，故涂改的瑕疵不足以否决立案审批表的真实性与合法性；原告在现场勘察笔录、勘察平面图、现场照片上签名确认的时间为2018年5月30日，现原告主张其实际于2018年6月1日签名，缺乏事实依据；关于原告提出的现场勘察笔录与两位证人的调查询问笔录记载的时间、办案人员重叠，但地点不同问题，被告已作出“现场检查地点与调查询问地点车程仅5分钟，为全面、细致了解现场情况，现场检查在调查询问前后都有进行”的解释，考虑到现实执法情况复杂，该解释较合理，本院予以认可，但建议被告在后续执法中关注原告提出的上述问题，采取恰当措施，消除当事人质疑；两位证人的调查询问笔录，均经过被询问人的签字确认，原告提出的质证意见，缺乏事实与法律依据，不予采纳；集体讨论意见，已足以证明被告经过集体讨论，原告主张被告应提供具体讨论内容，缺乏法律依据，不予采纳；原告的调查询问笔录，记载的询问时间虽存在笔误，但不足否认其真实性与合法性。2、原告在行政处罚案件办理过程中承认其系涉案建设项目的负责人，其在申请复议时又称其不是该项目的负责人，故复议机关对原告进行谈话，了解相关情况，并无不当。3、原告及二被告提供的其他证据，均真实、合法，且与本案存在关联性，本院亦均予以采信。经审理查明，原告郑启琴于2017年11月在温州市鹿城区藤××樟村村××号开始建设废纸、废塑料再生利用项目，于2018年4月投入生产。涉案建设项目主要生产设备有造粒机2台、拓纸机2台、编织袋纸浆分离池1座、粉碎机1台合、磨光机2台，生产过程有废气、废水产生，已建成过滤设施对废气进行除尘后排放，已建成设施收集部分废水回收使用，其他废水直接排放，上述两套设施均未经验收。2018年5月30日，原鹿城区环保局在巡查中发现原告的上述行为，随即开展现场检查、勘察、拍照取证、调查询问等工作。6月1日，经内部审批，原鹿城区环保局以原告上述行为涉嫌违反“三同时”制度立案查处。6月6日，原鹿城区环保局完成案件调查报告。7月11日，经现场查看，原告的涉案项目已停止生产。7月13日，原鹿城区环保局向原告送达行政处罚告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩、听证权利。因原告申请听证，原鹿城区环保局于7月31日举行听证，并作听证笔录。经复核原告陈述与申辩意见、集体讨论，原鹿城区环保局于8月1日作出被诉处罚决定，并于8月3日将处罚决定书送达原告。原告不服，向被告鹿城区政府申请行政复议。被告鹿城区政府于8月10日收到原告的行政复议申请书及相关材料后，依法受理。经通知答复、延长审理期限、询问原告等程序，被告鹿城区政府于11月8日作出被诉复议决定，并分别于11月10日、12日将复议决定书送达原鹿城区环保局、原告。原告仍不服，向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼。2018年11月27日，温州市瓯海区人民法院作出（2018）浙0304行初298号《行政裁定书》，将案件移送本院处理。本院收到案件后，于2019年1月3日以（2019）浙0302引调116号予以登记。因协调不成，本院于2019年2月20日立案受理。另查明，因机构改革，原鹿城区环保局现已更名为温州市生态环境局鹿城分局，其执法的相应法律后果由被告温州市生态环境局承担。本院认为，一、根据《建设项目环境保护管理条例》第二条、第七条第二款的规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。建设项目环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制订并公布。本案中，涉案建设项目为废纸、废塑料再生利用项目，属于原环境保护部发布的《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的应组织编制建设项目环境影响报告书的“86、废旧资源（含生物质）加工、再生利用”中的再生利用项目。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”结合本案现场检查（勘察）笔录、现场照片、调查询问笔录等可以明显看出，涉案建设项目已正式投入生产，但建成的环境保护设施未经验收，其他需配套建设的环境保护设施未建成，已违反上述法律规定。原告主张涉案建设项目未投入生产，与事实不符，本院不予支持。建设项目环境保护并未限定为法人、个体工商户等，任何主体在建设对环境有影响的建设项目时都应遵守《建设项目环境保护管理条例》等相关法律。故原告以其为自然人主张其不受处罚，明显与法不符，本院亦不予支持。原告在行政处罚案件办理过程中一直承认其系涉案建设项目的负责人，其虽在申请行政复议时主张其不是负责人，但其无法对该前后矛盾的说法作出合理的解释，其也无法提供所谓实际负责人的证据材料，故被诉处罚决定认定原告为涉案项目负责人，并无不当。二、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。鉴于涉案建设项目已停产，原鹿城区环保局根据《温州市环境行政处罚裁量基准2018年版（试行）》对原告作出罚款320000元的行政处罚，适用法律正确，裁量适当。原告以涉案建设项目未批报环评文件主张不应适用上述法律依据，与法不符，本院不予支持。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。被告鹿城区政府受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，并依法延长审查期限，作出被诉复议决定，将复议决定书送达原告，并无不当。特别需要指出的，行政复议决定书还将行政处罚决定书未记载的涉案建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》的何种项目类别及环评类别等予以明确，使处罚案件法律适用更加清晰、完善，应当予以充分肯定。综上所述，被诉处罚决定及被诉复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销被诉处罚决定及被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑启琴的诉讼请求。本案受理费50元，由原告郑启琴负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  李 元审 判 员  麻永和人民陪审员  余 俊二〇一九年六月二十一日书 记 员  黄家铭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。