辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终473号上诉人（一审被告）锦州市人民政府，住所地辽宁省锦州市市府路68号。法定代表人于学利，该市政府市长。委托诉讼代理人李龙飞，锦州滨海新区海洋与渔业局局长。委托诉讼代理人李爱文，北京大成律师事务所律师。被上诉人（一审原告）陆建昌，男，1962年4月13日出生，汉族，住址江苏省如东县。委托诉讼代理人张武成，北京汉卓（上海）律师事务所律师。委托诉讼代理人臧晓勇，北京汉卓（上海）律师事务所律师。一审原告陆建昌诉一审被告锦州市人民政府（以下简称锦州市政府）履行补偿职责一案，大连海事法院于2017年10月19日作出（2017）辽72行初28号行政裁定，驳回锦州市政府的管辖异议。锦州市政府不服，上诉至本院。本院于2018年1月23日作出（2018）辽行辖终1号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。大连海事法院于2018年12月6日作出（2017）辽72行初28号行政判决，锦州市政府不服，又向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人锦州市政府的委托诉讼代理人李龙飞、李爱文，被上诉人陆建昌的委托诉讼代理人张武成、臧晓勇到庭参加诉讼。一审法院经审理查明，2007年8月30日，陆建昌与案外人孙学林、石长贵、安维亚、刘晓非、王文政签订《租用南凌贝场滩涂养殖文蛤的协议》（以下简称《租用滩涂协议》），约定陆建昌租用锦州市经济技术开发区娘娘宫南凌村贝场（孙学林、石长贵、安维亚、刘晓非、王文政）滩涂饲养文蛤苗，使用时间为2007年9月1日至2011年4月18日。《租用滩涂协议》签订后，陆建昌依约使用该片滩涂，向滩涂投放文蛤苗。2008年5月6日，锦州市政府发布《关于建设娘娘宫临港产业园有关事宜的通告》（以下简称《通告》），决定在锦州经济技术开发区老龙头至小××东入海口××路以南建设100平方公里的娘娘宫临港产业园，停止项目建设区内滩涂经营使用权的发包、转包、出租、转租、抵押等行为。2008年6月10日，锦州经济技术开发区管委会向锦州市政府报请锦开管发（2008）38号《关于制定〈辽宁省滨海路建设锦州开发区段收回海域使用权实施办法〉的请示》，内容为：锦州经济技术开发区管委会制定了《辽宁省滨海路建设锦州开发区段收回海域使用权实施办法（草案）》，恳请锦州市政府审验、核准，并批复。2008年6月19日，锦州市政府印发锦政（2008）45号《关于制发〈辽宁省滨海路建设锦州开发区段收回海域使用权实施办法〉的批复》，同意锦州经济技术开发区管委会制定的《辽宁省滨海路建设锦州开发区段收回海域使用权实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》规定：“收回海域使用权，对涉及的养殖单位和个人补偿标准，依据抽样评估结果，结合本地实际情况进行补偿……”。其后，锦州市政府委托国家海洋环境监测中心对拟收回海域内养殖经济海洋生物资源量进行了调查评估，并于2008年9月制作《锦州经济技术开发区收回海域使用权养殖经济海洋生物资源现状调查与评估》（以下简称《评估报告》）。经评估，陆建昌租用养殖滩涂中的文蛤评估价为每亩7597元。2009年12月13日，锦州市海洋与渔业科学研究所实地测量后出具的《宗海位置图》显示，二贝场滩涂面积为33519.918亩。2010年2月9日，案外人锦州娘娘宫临港产业区开发建设有限公司（以下简称产业区开发公司）与案外人北镇德营油母页岩油有限公司（以下简称德营公司）签订《海域使用权终止补偿协议书》。该协议书第一条约定：产业区开发公司同意代锦州娘娘宫临港产业区管委会（以下简称产业区管委会）收回德营公司的海域使用权，对因收回海域使用权给德营公司造成的直接损失予以一次性经济补偿。第三条约定：依据《评估报告》和《实施办法》，遵照锦州市海域动迁领导小组意见，按照市长办公室会议精神，参照贝类养殖规范，结合本地及其他地区贝类养殖补偿标准，双方确认滩涂养殖面积为32400亩，每亩补偿4200元，总计补偿金额为13608万元。第七条约定：产业区开发公司收回德营公司海域使用权补偿只对现海域使用权人。另查明，陆建昌因与案外人德营公司、朱铁庄、孙学林、石长贵、安维亚、刘晓非、王文政产生案涉滩涂文蛤的所有权争议，向锦州市中级法院提起民事确权诉讼。锦州市中级法院于2012年7月18日作出（2012）辽民一初字第00008号民事判决。陆建昌不服，提起上诉。辽宁省高级法院于2016年11月30日作出（2013）辽民一终字第00010号民事判决，判决陆建昌与孙学林、石长贵、安维亚、刘晓非、王文政于2007年8月20日签订的《租用滩涂协议》有效；陆建昌在案涉海域投放的文蛤全部归其本人所有。德营公司不服，向最高法院申请再审。最高法院于2017年4月28日作出（2017）最高法民申1113号民事裁定，驳回德营公司的再审申请。又查明，2009年8月，经锦州市机构编制委员会批准，锦州市娘娘宫临港产业区管委会成立。2010年3月10日，锦州娘娘宫临港产业区更名为锦州龙栖湾新区。一审法院认为，本案为收回海域使用权行政补偿纠纷，陆建昌的第二项诉讼请求为确认产业区开发公司与德营公司签订的《海域使用权终止补偿协议书》无效。根据合同相对性原则，陆建昌不是《海域使用权终止补偿协议书》的合同相对人，因此不具备诉讼主体资格，对于此项诉讼请求不予审查。根据陆建昌的诉讼请求与锦州市政府的答辩意见以及庭审情况，将本案争议焦点归纳如下：一、陆建昌的起诉是否超过法定期限；二、陆建昌是否具备原告资格；三、锦州市政府是否为适格被告；四、锦州市政府的补偿职责是否已经履行完毕以及陆建昌是否有权得到补偿。关于陆建昌的起诉是否超过法定期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，锦州市政府于2008年5月6日发布《通告》，通知提前终止包括陆建昌租用的养殖滩涂在内的海域使用权。陆建昌作为租用案涉海域的实际经营权人，该《通告》涉及到其合法养殖与经营权益。由于陆建昌的滩涂养殖协议遭到质疑，其向锦州市中级法院提起民事确权诉讼，自2016年11月30日辽宁省高级法院（2013）辽民一终字第00010号终审民事判决作出之日起，《租用滩涂协议》的有效性始得到法院确认，陆建昌在案涉滩涂养殖文蛤的所有权属也得到确认。《租用滩涂协议》的有效性和陆建昌在案涉滩涂养殖文蛤的所有权认定是案涉海域使用权因被提前收回而产生补偿的前提条件之一，因其涉及到补偿的对象与主体，故从2016年11月30日起至2017年5月27日陆建昌向法院提起收回海域使用权行政补偿诉讼，没有超过六个月的法定起诉期限。关于陆建昌是否具备原告资格的问题。陆建昌合法租用南凌贝场滩涂进行文蛤养殖，且其是养殖文蛤的所有权人。根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三十条和《辽宁省海域使用管理办法》第二十二条的规定，原批准用海的人民政府可以提前收回海域使用权，并应当对海域使用权人给予相应补偿。案涉滩涂所在的海域使用权因被提前收回而产生的补偿必然涉及到对滩涂中养殖物的补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。陆建昌与被诉行政行为即收回海域使用权的行政补偿行为具有利害关系，应是适格的原告。锦州市政府主张海域使用权人才具有补偿资格，理由是德营公司因协议转让而取得了案涉海域的海域使用权。《海域使用管理法》第三条规定：“……任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”第十九条规定：“……海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”由此可知，海域使用权人的确定应以海域使用权证书载明的内容为准。德营公司不能仅因协议转让而自然取得案涉海域的海域使用权，且锦州市政府没有提供海域使用权证书以证明德营公司为海域使用权人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，被告对被诉行政行为负有举证责任，如果不能提供充分证据证明其作出的行政行为，需承担举证不能的后果。锦州市政府关于陆建昌不具有原告资格的答辩意见没有法律和事实依据，陆建昌具备本案原告资格。关于锦州市政府是否为适格被告的问题。锦州市政府答辩称本案的行政补偿协议，即产业区开发公司与德营公司签订的《海域使用权终止补偿协议书》是由产业区开发公司代产业区管委会作出，故主张锦州市政府不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。产业区管委会作为锦州市政府的派出机构，不具有独立承担法律责任的能力，其作出的行政行为的后果依法应由组建机关即锦州市政府承担，故锦州市政府是本案的适格被告。根据《海域使用管理法》第十七条和第三十条的规定，县级以上人民政府有权收回海域使用权。《通告》系锦州市政府依法定职权和程序发布，是案涉海域使用权被收回程序的一部分，且锦州市政府对《实施办法》进行了审验、核准与批复，《海域使用权终止补偿协议书》也是依据《实施办法》和《评估报告》以及遵照锦州市海域动迁领导小组意见、市长办公会议精神确定的补偿标准，这些均从侧面证明锦州市政府是本案收回海域使用权的主体，应为本案适格被告。关于收回海域使用权的补偿是否已经履行完毕的问题。根据《海域使用管理法》第三十条和《辽宁省海域使用管理办法》第二十二条的规定，原批准用海的人民政府可以提前收回海域使用权，并应当对海域使用权人应当给予相应补偿。《实施办法》规定，收回海域使用权，对涉及的养殖单位和个人补偿标准，依据抽样评估结果，结合本地实际情况进行补偿。案涉海域文蛤的养殖人和所有权人已被生效判决确定为陆建昌，故陆建昌应为文蛤的补偿主体，而其目前尚未得到养殖文蛤的补偿。关于补偿的数额和标准。根据《评估报告》和《宗海位置图》评估和测量的结果，陆建昌租用养殖滩涂中的文蛤评估价为每亩7597元，二贝场滩涂面积为33519.918亩，参照《实施办法》规定的补偿标准，陆建昌养殖文蛤的损失补偿数额为7597元/亩×33519.918亩=254650817.05元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。因此，锦州市政府应向陆建昌给付文蛤养殖损失补偿款254650817.05元。关于利息的请求。由于锦州市政府没有及时对陆建昌养殖文蛤的损失进行补偿，确实给陆建昌造成经济利益上的损失，故酌情对陆建昌因锦州市政府迟延履行造成的损失在利息方面予以一定补偿，以初步达到双方利益的适度平衡。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第三十四条、第四十六条第一款、第七十三条、《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第十九条、第十七条、第二十二条、第三十条、《辽宁省海域使用管理办法》第二十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，判决：一、锦州市政府在本判决生效之日起三十日内向陆建昌支付文蛤养殖损失254650817.05元；二、锦州市政府支付陆建昌自2010年2月9日起至本判决生效之日止按照同期银行贷款利率计算的利息；三、驳回陆建昌的其他诉讼请求。如果锦州市政府未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费100元，由锦州市政府负担。上诉人锦州市政府上诉称，1、上诉人不是本案的适格被告。涉案海域使用权的收回和补偿以及委托评估等行为是由锦州经济技术开发区、锦州娘娘宫临港产业区作出，现均已并入锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）。锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）具有行政主体资格，根据行政诉讼法司法解释第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。上诉人发布的《通告》是为了实施省委、省政府“五点一线”沿海经济发展战略所作的准备工作，其内容并未涉及海域使用权收回及补偿事宜，其目的是为了避免开发范围内相关单位、个人利益受损，该行为对开发范围内既有的权利义务主体并不会产生实际影响。2、一审法院没有查清被上诉人是涉案海域的使用权人，还是涉案海域中部分海域的“用海人”。根据《实施办法》第三条的规定，为收回海域使用权而给予补偿的对象应是拥有海域使用权的单位和个人。被上诉人不是法律意义上的海域使用权人，只是通过承包方式取得涉案海域中部分海域的“用海人”，故其不具有本案的原告资格。被上诉人向法院提供的民事判决只能证明租用滩涂协议有效，且其投放的文蛤归其所有，并不能证明其拥有涉案海域的使用权即不能证明其为直接获得补偿的主体。3、即使对被上诉人进行补偿，一审法院认定的补偿数额也不正确。根据《实施办法》第五条的规定，滩涂养殖补偿标准应为：资源评估量×养殖品种价格－人工采捕成本。一审法院没有结合涉案滩涂实际养殖情况，没有计算人工采捕成本，其简单得出的补偿数额缺乏客观公正性，极易造成国有资产流失。被上诉人租赁的是南凌贝场的部分滩涂，而不是全部滩涂，一审法院在计算补偿数额时，未能在资源评估量中合理扣除。4、一审法院未对产业区开发公司与德营公司签订的《海域使用权终止补偿协议书》予以认定错误，该协议合理有效。综上，一审判决认定事实错误，裁判结果不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人陆建昌答辩称，1、上诉人是本案的适格被告。产业区管委会虽然负责案涉海域使用权的收回工作，但根据《海域使用管理法》的规定，有权收回海域使用权的只能是县级以上人民政府，故产业区管委会作为上诉人的派出机构，不符合法定收回海域使用权的主体资格，其仅仅是收回海域使用权的实施主体。一审法院受理本案的时间是2017年5月27日，上诉人援引的行政诉讼法司法解释的实施时间是2018年2月8日，用新规定来评价起诉时的主体问题属于适用法律错误；而且上诉人也遗漏了该司法解释第二十一条的后半部分内容，即开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。如果本案可以适用该条款，上诉人应举证证明产业区管委会具备收回海域使用权的行政主体资格，否则其关于不是适格被告的上诉理由不能成立。2、被上诉人应当是直接受补偿主体，一审法院关于被上诉人具备原告资格的认定完全正确。上诉人不尊重涉案滩涂上确有文蛤养殖、评估对象主要为养殖文蛤以及德营公司从未投苗养殖的事实，搞双重标准，坚持认为从未依法取得海域使用权的德营公司是海域使用权人，并将其认定为受补偿主体，被上诉人已经生效法律文书判决确认系案涉滩涂养殖文蛤的所有权人，却被其排除在受补偿主体范围之外。《实施办法》第十一条明确规定，收回已办理租赁、抵押等海域的，依照国家有关法律法规执行。民事判决明确判定《租用滩涂协议》有效，养殖文蛤全部归被上诉人所有，一审判决基于包括民事判决在内的全案证据认定被上诉人为文蛤的受补偿主体正确。3、评估报告具有法律效力，一审法院依据评估报告判定的补偿数额完全正确。上诉人认为补偿数额应当扣除人工采捕成本的上诉理由缺乏法理和法律依据。对财产性物权的行政补偿，针对的是财产本身的实际价值，目前没有哪一部法律法规规定行政补偿需要扣除所谓的经营成本。《实施办法》仅是一个行政规范性文件，并非当然合法有效的补偿依据，尤其第五条既于法理相悖，又与上位法相违的规定，显然不能作为行政补偿的依据。上诉人认为补偿面积应当是部分滩涂的上诉理由缺乏事实根据，现有证据清楚表明被上诉人租用的海域范围为整个南凌二贝场滩涂，面积为33519.918亩。4、被上诉人尊重一审法院对《海域使用权终止补偿协议书》不予审查的认定，上诉人要求法院必须认定该补偿协议合理有效的上诉理由不能成立。综上，一审判决正确，请求二审法院予以维持。本院认为，本案的焦点问题共有五个：一是陆建昌是否具备原告资格；二是锦州市政府是否为适格被告；三是陆建昌的起诉是否超过法定期限；四是一审法院对《海域使用权终止补偿协议书》未予审查是否适当；五是一审判决确定的补偿数额及利息是否合法正确。关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，锦州市政府批复同意的《实施办法》第三条、第五条、第十一条、第十二条规定，根据国家有关规定，对该区域内依法获得海域使用权且未到期的单位和个人给予相应的经济补偿。收回海域使用权，对涉及的养殖单位和个人补偿标准，依据抽样评估结果，结合本地实际情况进行补偿。收回已办理租赁、抵押等海域的，依照国家有关法律法规执行。对拟收回海域使用权的范围，应在该海域的相关街（镇）、村进行公告，确定补偿对象。（2013）辽民一终字第00010号民事生效判决已经确认陆建昌与孙学林等五人于2007年8月20日签订的《租用滩涂协议》有效，并确认陆建昌在案涉海域投放的文蛤全部归其本人所有。据此，陆建昌基于合法有效的租用协议成为涉案滩涂的实际使用人，并在租用期间向涉案滩涂投放文蛤苗，在涉案滩涂被依法收回的情况下，陆建昌作为滩涂内养殖文蛤的所有权人有权获得相应补偿。一审法院认定陆建昌为涉案滩涂中养殖文蛤的补偿对象，其具有提起本案履行补偿职责之诉的原告资格符合法律规定，并无不当。锦州市政府关于陆建昌不具有本案原告资格的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于第二个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。本案中，锦州市政府于2008年5月6日发布《通告》，主要内容为：为了更好地实施省委、省政府“五点一线”沿海经济发展战略和市委、市政府“整体开发锦州湾”的构想，市政府决定在锦州经济技术开发区老龙头至小××东入海口××路以南建设100平方公里的娘娘宫临港产业园。为确保该项目的顺利推进，减轻相关单位、个人的经济损失，禁止在项目建设区内新建、扩建、改建农业、林业、畜牧业、渔业、盐业等基础设施建设；停止项目建设区内耕地、荒地、林地、苗木生产基地、池塘、滩涂经营使用权的发包、转包、出租、转租、抵押等行为；停止项目建设区内所有林地的新植、补植等营林作业，确需作业的，需报请锦州经济技术开发区管委会同意。2008年6月19日，锦州市政府又作出锦政（2008）45号《关于制发〈辽宁省滨海路建设锦州开发区段收回海域使用权实施办法〉的批复》，对锦州经济技术开发区管委会根据锦州市政府和娘娘宫海域开发及滨海路建设总指挥部的指示精神制定的《实施办法（草案）》予以核准。据此，涉案滩涂使用权的收回主体是锦州市政府，对陆建昌负有补偿职责的主体也是锦州市政府。一审法院认定锦州市政府为本案适格被告符合法律规定，并无不当。锦州市政府虽然主张锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）为本案适格被告，但其并未举证证明锦州滨海新区（锦州经济技术开发区）曾作出对外发生法律效力的收回海域使用权决定，故其该项上诉主张不能成立，本院不予支持。关于第三个焦点问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述法律条款规定了行政机关依申请履行法定职责案件起诉期限的计算方式，但因本案中陆建昌请求锦州市政府履行的给付补偿款职责属于行政机关依职权应当履行的法定职责，而不是依申请应当履行的法定职责，故不受上述起诉期限之限制。一审法院认定陆建昌的起诉没有超过法定期限的结论正确，但其适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月的起诉期限属于适用法律不当，本院予以纠正。关于第四个焦点问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，陆建昌在起诉状中载明的诉讼请求为：判令被告依法补偿原告文蛤养殖损失254650817.05元（计算方式7597元/亩×33519.918亩=254650817.05元）。陆建昌在2017年9月14日一审法院第一次庭审中当庭变更诉讼请求为：一、判令被告依法补偿原告文蛤养殖损失254650817.05元，并支付自2010年2月9日《海域使用权终止补偿协议书》签订之日起至实际支付全部补偿款之日的同期银行贷款利息；二、确认产业区管委会2010年2月9日委托产业区开发公司与德营公司签订的《海域使用权终止补偿协议书》无效。在2018年5月4日一审法院第二次庭审中，法庭向陆建昌释明其提出的第二项诉讼请求应另案解决，锦州市政府对此答辩称“该协议是公司与公司之间签订的民事协议，退一步讲，也应申请追加案外人为当事人，应确保案外人的权益。”一审法院最终对陆建昌在庭审中增加的第二项诉讼请求未作审查和裁判，陆建昌对此并无异议，此系陆建昌作为原告对其诉讼权利的处分。锦州市政府在一审庭审中主张《海域使用权终止补偿协议书》属于民事协议，不应在本案中予以审查，现其在二审程序中又提出一审法院对《海域使用权终止补偿协议书》未予审查错误的上诉理由显然于法无据且自相矛盾，本院不予支持。关于第五个焦点问题。一审法院按照陆建昌的诉讼主张，以评估单价乘以滩涂面积得出的数值认定锦州市政府对陆建昌的补偿数额缺乏事实根据和法律依据。具体分述如下：第一，《实施办法》第五条规定，收回海域使用权，对涉及的养殖单位和个人补偿标准，依据抽样评估结果，结合本地实际情况进行补偿。可见，补偿标准的制定并非单纯依据评估结果，还需结合本地实际情况。《评估报告》表6载明调查区域滩涂养殖文蛤商品贝每亩价值估算为4520元，文蛤苗每亩价值估算为3077元，合计每亩价值估算为7597元。可见，每亩7597元的评估单价既包括文蛤商品贝又包括文蛤苗。陆建昌与孙学林等五人签订的《租用滩涂协议》约定，“2008年9月1日前出售文蛤时，4.5公分以下的归陆建昌所得，4.5公分以上的归孙学林等人所得；2008年9月1日以后销售文蛤时，6公分以下的归陆建昌所得，6公分以上的归孙学林等人所得；2009年9月1日以前销售文蛤时，方式同上项，9月1日以后销售的以7公分为界。销售文蛤的劳务费等各自负担。以后每延一年标准提高一公分。”陆建昌在二审庭审中自述之所以约定一部分养殖物归孙学林等人所有，是因为该部分养殖物原系孙学林等人在陆建昌租用滩涂投放文蛤苗之前养殖。可见，涉案滩涂内的文蛤并非全部归陆建昌所有，民事生效判决认定的是陆建昌投放的文蛤全部归其所有，但其投放之前的养殖物按照《租用滩涂协议》的约定是归孙学林等五人所有。陆建昌在2012年3月15日锦州市中级法院的民事庭审中自述文蛤的成熟时间是2—3年，其于2007年6月—10月在涉案滩涂投放的文蛤苗分别是每公斤25000粒、每公斤2000粒及每公斤160粒的规格。据此，至2008年5月锦州市政府发布《通告》时，陆建昌租用滩涂实际养殖时间尚不足1年，至2008年9月《评估报告》作出时，也是部分养殖物满1年，部分养殖物仍未满1年。即至收回海域使用权决定作出之时，陆建昌在涉案滩涂投放的文蛤苗尚未成熟，故《评估报告》中对文蛤商品贝的评估单价与陆建昌的投入及损失并无关系，一审法院以每亩7597元的评估单价作为计算补偿数额的依据明显不当。第二，陆建昌与孙学林等五人签订的《租用滩涂协议》仅约定陆建昌使用滩涂面积以孙学林等人界定区域为准，但并未约定租用的具体面积及四至。（2013）辽民一终字第00010号民事生效判决认定，“文蛤在深水区养殖，白蚶子在浅水区养殖，陆建昌和朱铁庄分别在不同的海域滩涂区域内养殖文蛤和白蚶子。”据此，虽然《宗海位置图》载明涉案的南凌二贝场滩涂面积为33519.918亩，但不能直接认定陆建昌养殖文蛤的面积即为33519.918亩。陆建昌实际用于养殖的面积应为其租用滩涂的深水区域，一审法院以整个滩涂面积作为计算补偿数额的依据明显有误。第三，陆建昌在民事诉讼中先后提出520万元及2040.5万元的赔偿请求，前者系其主张的购买及运输文蛤苗费用，后者系其主张的锦州市政府已向德营公司发放的文蛤补偿款。陆建昌在民事诉讼中提交的证据目录载明其向法院提供了发货单7张、水产研究员出具的养殖情况介绍以及银利达贸易公司出具的证明材料，用以证明其购买、运输并投放文蛤苗327.1吨，价值5529850元，文蛤苗3年后的成活率、产量以及文蛤当时的市场价格，但民事生效判决并未确定陆建昌的投苗数量，在本案审理中陆建昌并未向法院提供证明其投苗数量及费用总额的相关证据。虽然《实施办法》第五条规定滩涂养殖补偿标准为：资源评估量×养殖品种价格－人工采捕成本，但因陆建昌对该补偿标准不予认可，且锦州市政府对该补偿标准制定的科学性及合理性亦未能作出合法解释，故在此情况下，陆建昌基于合法收回海域使用权行政行为所能获得的补偿数额原则上应以其实际投入的损失为限，对其可得利益的保护亦应在合理限度之内。一审法院判令锦州市政府给付陆建昌254650817.05元补偿款明显缺乏事实根据和法律依据。第四，关于利息损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。据此，锦州市政府给付补偿款利息亦应以陆建昌的实际利息损失为限。在陆建昌未能提供证据证明其因迟延领取补偿款而导致贷款利息损失的情况下，一审法院判令锦州市政府向陆建昌给付银行同期贷款利息缺乏事实根据和法律依据。综上所述，一审判决认定事实不清，裁判结果不当，依法应予撤销。上诉人锦州市政府的部分上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2017）辽72行初28号行政判决；二、发回大连海事法院另行组成合议庭重审。审判长 李 蕊审判员 邢家新审判员 李 明二〇一九年六月二十一日法官助理张馨予书记员刘冰