山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2279号上诉人（原审原告）谭东升，男，1973年7月28日出生，汉族，住潍坊市奎文区。上诉人（原审原告）谭修光，男，1962年12月11日出生，汉族，住潍坊市奎文区。上诉人（原审原告）谭春香，女，1967年12月15日出生，汉族，住潍坊市奎文区。上诉人（原审原告）谭玉庚，男，1948年8月30日出生，汉族，住潍坊市奎文区。上诉人（原审原告）张志诚，男，1961年3月10日出生，汉族，住潍坊市奎文区。上诉人（原审原告）张功业，男，1965年10月27日出生，汉族，住潍坊高新技术开发区。六上诉人的共同委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。六上诉人的共同委托代理人徐明轩，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人龚正，省长。委托代理人苗自云，山东省人民政府工作人员。谭东升等六人因诉山东省人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2018年9月4日作出的（2018）鲁01行初666号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年5月29日，原告谭东升等六人向被告山东省政府邮寄行政复议申请，请求撤销（1994）鲁土用偿字第67号《关于潍坊市潍城区规划国土矿产分局征用土地并由潍坊市规划国土局向潍坊市潍城区华银房地产开发公司出让土地使用权的批复》[以下简称（1994）67号文件]。2018年5月31日，被告签收了该邮件。2018年6月6日，被告作出鲁政复不字（2018）47号不予受理复议决定（以下简称47号不予受理复议决定）并邮寄送达，该复议决定主要内容为：“经审查，本机关认为，《山东省行政复议条例第九条》规定，公民法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政机关不予受理。（1994）67号文件作出时间为1994年7月5日，根据上述规定，你们对其不服向本机关提出的行政复议申请，已经超出法定复议期限。你们的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。”原告不服，提起本案行政诉讼，请求：1、撤销被告作出的47号不予受理复议决定；2、责令被告继续审理原告的行政复议申请，重新作出行政复议决定;3.本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第四十条第二款规定：“本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”本案中，被告于2018年5月31日签收了原告的行政复议申请，于2018年6月6日作出了47号不予受理复议决定。经查询，2018年6月2日、3日为星期六、星期天，不属于工作日，不应计算在法定期限内。故被告于2018年5月31日签收该邮件后，于6月6日作出47号不予受理复议决定并邮寄送达，并未超出法律规定的期限，程序合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《山东省行政复议条例》第九条对涉及不动产的具体行政行为的复议申请期限也作出了类似的规定。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，行政复议机关对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年申请行政复议的，可以不予受理。本案中，（1994）67号文件系对土地使用权作出处理的批复，属于涉及不动产的行政行为。但该行政行为作出日期为1994年7月5日，至原告2018年5月提起行政复议申请，已经超过二十年。故被告作出的47号不予受理复议决定，认定事实清楚，证据充分，法律适用亦无不当。原告请求撤销47号不予受理复议决定并责令被告受理其行政复议申请的诉讼请求，于法无据，不予支持。据此，判决驳回原告的诉讼请求。谭东升等六人不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销原审法院判决并发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。理由如下：1.（1994）67号文件属于无效行政行为，自始不发生法律效力，当地政府依据该无效行政行为强行拆毁了上诉人的房屋，该无效行政行为与原告具有利害关系，无效行为需要复议机关进行实体审查后确认，复议机关及原审法院对（1994）67号文件的合法性均未审查即作出判决，属于认定事实不清。2.上诉人提出复议申请是在知道（1994）67号文件具体内容之日起开始计算，至提出复议申请时并没有超过复议、起诉期限。3.行政机关超越职权范围作出了无效的（1994）67号文件，行政行为无效的根本特征即自始无效，任何一个自始无效的行政行为不可能因为过了二十年的期限而成为有效的行政行为。如果要求上诉人对自始无效的行政行为也需要在二十年的期限内起诉或者复议，那无异于将无效的行政行为与违法的行政行为混同。被上诉人山东省人民政府未提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限，但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”，该期限为不变期间，无论申请人何时知道行政行为的内容，或者因其他原因耽误申请，从行政行为作出之日起超过二十年，即丧失申请复议的权利，不能再通过复议的方式寻求救济。本案中，（1994）67号文件作出时间为1994年7月5日，涉及内容为土地使用权批复，上诉人的申请期限应当从其知道或者应当该行为内容之日起计算，但最长不得超过该行为作出之日起二十年。上诉人至2018年5月申请行政复议，显然超过二十年的最长期限。上诉人主张（1994）67号文件为无效行政行为，不受复议期限的限制。《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。据此，即使上诉人主张（1994）67号文件无效，人民法院也不应当予以受理。并且，（1994）67号文件是否无效，属于复议机关实体审查的范畴，上诉人的复议申请因超过行政复议的最长申请期限，不符合行政复议的受理条件，尚未进入实体审查。故上诉人的该项主张不能成立，不予支持。被上诉人作出的47号不予受理复议决定，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人谭东升、谭修光、谭春香、谭玉庚、张志诚、张功业负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年六月二十七日书记员 孟 真