浙江省海盐县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0424行初12号 原告暨诉讼代表人沈志强，男，1981年10月26日出生，汉族，住杭州市下城区。 原告暨诉讼代表人杨国华，男，1981年8月8日出生，汉族，住海宁市。 原告薛建芬，女，1965年9月22日出生，汉族，住海宁市。 原告吴金水，男，1949年3月13日出生，汉族，住海宁市。 原告吴金茂，男，1952年1月28日出生，汉族，住海宁市。 原告宋利忠，男，1974年12月15日出生，汉族，住海宁市。 原告沈志远，男，1970年2月21日出生，汉族，住海宁市。 原告沈志高，男，1967年8月13日出生，汉族，住海宁市。 原告沈惠红，女，1966年12月29日出生，汉族，住海宁市。 原告沈红梅，女，1967年5月27日出生，汉族，住海宁市。 原告邱继红，女，1969年9月23日出生，汉族，住海宁市。 原告邱桂法，男，1963年6月23日出生，汉族，住海宁市。 原告顾益忠，男，1982年9月6日出生，汉族，住海宁市。 原告顾建华，男，1964年11月12日出生，汉族，住海宁市。 原告杨卫国，男，1969年12月19日出生，汉族，住海宁市。 15原告委托代理人羊凤丹、何杰，浙江万高律师事务所律师。 被告海宁市斜桥镇人民政府。住所地：海宁市斜桥镇洛塘街85号。 法定代表人洪国清，镇长。 出庭负责人李群红，副镇长。 委托代理人朱剑东，浙江国翱律师事务所律师。 原告沈志强等15人诉被告海宁市斜桥镇人民政府农村土地承包经营权确权登记一案，本院于2019年2月11日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人沈志强、原告杨卫国、15原告委托代理人羊凤丹，被告海宁市斜桥镇人民政府（以下简称斜桥镇政府）的出庭负责人李群红及委托代理人朱剑东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告系浙江省海宁市斜桥镇祝东村村民。2018年10月9日，原告现场向海宁市斜桥镇土管递交《土地确权申请书》，被告知应当向被告申请。2018年11月21日，原告通过海宁市斜桥镇祝东村村委再次提交《土地确权申请书》，祝东村村委也出具了收到确权申请书的收条，但事后被告并没有主动联系过原告，对此事视若无睹。无奈之下，原告薛建芬通过省长信箱举报被告不履行职责，信件中还提到不知道“找哪个部门申请办理土地确权登记”等情况，最后信件转到被告处，被告以“申请农户未达到改组农户的三分之二”为由，回复不予确认。后原告又通过省长信箱申请土地承包经营权确权登记，信件最终还是转到被告处，被告以同样的理由拒绝确认。原告认为，在原承包地位置不清、四至范围不明确的情况下，原告有权申请对自己的土地承包经营权进行确权登记，特别是在没有法律规定进行该项确权登记需“达到三分之二农户申请”的前提下，被告对原告的申请不予确认的行为严重侵犯了原告的合法权益，是违法行为。为此，原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》等有关法律规定，请求：一、确认被告对原告申请承包土地经营权确权登记的请求不予确认的行为违法；二、判令被告为原告依法办理农村土地承包经营权确权登记；三、本案诉讼费由被告承担。开庭前，原告变更第一项诉讼请求为：确认被告对原告申请土地承包经营权确权登记的请求事项，未按照法律规定履行其初审、登记造册、上报或者通知补正等法定职责的行为违法；变更第二项诉讼请求为：判令被告依法履行法律法规规定的关于被告在土地承包经营权确权程序中的职责。原告随起诉状提交了以下证据：1.土地确权申请书、祝东村村委收条，证明原告曾向斜桥镇土管所申请土地确权登记被退回后，又通过祝东村村委向被告提交土地确权申请书，申请被告对原告进行土地承包经营权确权的事实。2.省长信件及回复的网页截图和信件纸质版，证明原告在被斜桥镇政府拒绝后，又通过省长信箱申请土地确权登记的情况，在省长信箱中又询问了应该向哪个部门申请确权登记，最后信件转到被告方，被告仍然拒绝履行原告申请土地确权的事实。 被告辩称，—、被告不是确权登记的主体。被告不是填证发证的职能部门，根据上级统一制作的海宁市现有中华人民共和国农村土地承包经营权证显示，发证单位为海宁市人民政府，填证单位为海宁市农业经济局。故被告主体资格不适格。二、原告所在村已申请暂缓确权，原告的请求不成立。根据市相关文件的规定土地确权是村组履行完收集，调查,测量，审核及公示后上报乡镇人民政府，乡镇人民政府仅履行汇总并核对后上报县级人民政府，然后由县级农村土地承包管理部门进行权属确认登记，填写颁发农村土地承包经营权证书。但根据海农确权办(2016)3号《海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室文件》第二条第一款第四项“对于即将被征用的，在办理相关报批手续后，可暂缓确权登记”的规定，凡属上述情形的可暂缓确权登记，而原告主张的确权登记正因涉及征迁，故原告所在村已就原告主张的土地确权登记事宜于2017年根据上述文件的规定，逐级向被告，市确权领导小组，市人民政府申报暂缓确权,并由海宁市人民政府于2018年5月14日以海政函（2018)60号行文批复同意。因此原告的诉求不成立。三、原告诉求的确权登记未超过国家政策规定的最后时间期限，于法无据。根据农业部中央农办财政部国土资源部国务院法制办国家档案局2015年1月27日农经发(2015)2号《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》文件的规定“各地要按照中央要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本上完成承包经营权确权登记颁证工作”，因此，从2015年1月28日起，如以5年计算，也要到2020年1月27日到期，更何况是“左右”，更何况是“基本上”，显然原告要求确权登记的诉请不符合上述国家政策，于法无据。鉴于原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请予依法驳回。斜桥镇政府在法定期限内提交了以下证据：1.中华人民共和国农村土地承包经营权证，证明发证机关为海宁市人民政府，填证机关为海宁市农业经济局，而非被告。2.海宁市农村土地承包经营权暂缓确权申报表及附件，斜桥镇人民政府《关于要求对农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜政发〔2017〕70号）及附件，海宁市人民政府《关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》（海政函〔2018〕60号），海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室《关于印发农村土地承包经营权确权登记颁证有关政策与问题解答的通知》（海农确权办〔2016〕3号），证明由于该地块正面临征迁等相关事项，原告所在村已就本案原告要求确权的问题，经过法定程序，由村报到镇，镇报到市，并由市以批文同意暂缓确权的事实。3.农业部中央农村工作领导小组办公室财政部国土部国务院法制办国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号），证明农村土地承包经营权确权工作的期限是有5年左右的时间来完成。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告对被告提交证据1的真实性合法性无异议，但对关联性有异议，认为与本案无关。对证据2的合法性有异议，对其内容也存有异议。原告认为，对暂缓确权申报表及附件，第一，暂缓确权申报并没有通过市人民政府审批。第二，申报材料不符合要求，被告未提供该表下方载明的政府征收相关文件资料、计划征收党委承诺书、村民主决策通过的暂缓确权决议等材料。第三，暂缓确权的理由系“规划征迁”，但被告没有提供相关证据。第四，所附图纸模糊，无法质证。对斜政发〔2017〕70号文件，没有上位法的授权，被告无权出具该份文件。不需确权申报表及不需确权情况汇总表与本案无关。关于暂缓确权申报表及情况汇总表，原告未看到征用的审批文件，涉案地块依法未批准征收，故被告暂缓确权没有事实和法律依据。海政函〔2018〕60号文件的内容与上位法相抵触，原告不予认可。对海农确权办〔2016〕3号文件，原告认为被告行为与该文件精神相悖。对证据3的真实性、合法性及关联性无异议。被告对原告提交证据的真实性、合法性及关联性没有异议，但认为不能证明待证事实。 本院对上述证据认证如下：被告对原告提交证据的客观真实性无异议，本院对其予以确认。原告对被告提交的证据1的关联性有异议，该份证据系涉及案外人的农村土地承包经营权证，与本案不具有关联性，不予采纳。对被告提交的证据2，虽然原告对其合法性及材料内容提出异议，但证据2中材料的客观真实性仍存在，故本院对其本身的真实性予以确认。对被告提交的证据3，原告无异议，属于相关规定，本院予以采信。 根据以上采信的证据以及双方的陈述，本院确认本案事实如下：海宁市斜桥镇祝东股份经济合作社作为申报单位，提出海宁市农村土地承包经营权暂缓确权申报表，暂缓确权的主要事实和理由是规划征迁，海宁市斜桥镇人民政府于2017年5月22日在镇街审核意见处加盖公章。2018年3月26日海宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室在市确权领导小组审核意见处加盖印章。祝东村涉及暂缓确权承包土地面积共计1771.921亩。2017年6月2日，海宁市斜桥镇人民政府作出《关于要求对农村土地承包经营权确权特殊情形处置的请示》（斜政发〔2017〕70号）对祝东村涉及承包土地1771.92亩申请暂缓开展农村土地确权登记颁证工作。2018年5月14日海宁市人民政府针对上述请示作出《海宁市人民政府关于同意斜桥镇农村土地承包经营权确权特殊情形处置的批复》（海政函〔2018〕60号）载明：“经研究，同意金石村等15个村不需确权、万星村等5个村暂缓确权的特殊情形处置的请示意见，请按照要求及时完善相关材料，与测绘单位做好对接工作，按时完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。”其中祝东村涉及暂缓确权的承包地面积为1771.92亩。原告向祝东村村委会递交《土地确权申请书》，要求能在2018年底前完成土地确权工作。祝东村村民委员会于2018年11月21日确认收到该申请。原告等人曾通过省长信箱反映土地确权等问题，海宁市斜桥镇人民政府曾作出回复。另，部分原告曾申请政府信息公开，要求获取相关征地公告、批文等信息，海宁市人民政府答复其要求获取的政府信息不存在。 本院认为，本案原告在诉请中明确，其系以被告未按照法律规定履行其初审、登记造册、上报或者通知补正等法定职责为由提起的诉讼，故被告是否具有相应的法定职责以及能否依法履行系本案的审查事项。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据上述法律规定，被告斜桥镇政府具有该相应的法定职责，故其属于本案适格被告。但根据该条规定，乡镇人民政府进行初审、登记造册、上报或者通知补正前，应具有土地承包合同生效，发包方将相关材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门等条件。本案中，案涉承包地已经海宁市人民政府批复同意暂缓确权，故发包方无法报送相关材料，现原告直接要求被告履行初审、登记造册、上报或者通知补正等职责的前置条件明显不具备，原告的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。关于原告认为其提交了土地确权申请，被告应履行初审，并指示原告对不符合规定材料进行补正的义务于法无据，本院不予支持。因承包地暂缓确权与本案要求被告履行相关法定职责属于不同的行为，故涉及承包地暂缓确权行为的合法性不属于本案的审查范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告沈志强、杨国华、薛建芬、吴金水、吴金茂、宋利忠、沈志远、沈志高、沈惠红、沈红梅、邱继红、邱桂法、顾益忠、顾建华、杨卫国的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告沈志强、杨国华、薛建芬、吴金水、吴金茂、宋利忠、沈志远、沈志高、沈惠红、沈红梅、邱继红、邱桂法、顾益忠、顾建华、杨卫国负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  金春荣 审 判 员  李阿盈 人民陪审员  任建芬 二〇一九年六月二十日 书 记 员  陈冬琦