广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终232号上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区大沥金融商贸区。负责人黄伟明，镇长。委托代理人邓安华，该镇政府工作人员。委托代理人麦超莹，广东南天明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）董志章，男，汉族，1981年7月16日出生，住广东省广宁县。委托代理人陈泽，广东道正律师事务所律师。原审第三人邝桐景。上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称大沥镇政府）因与被上诉人董志章行政强制一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初765号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，位于佛山市南海区一房屋，由邝桐景通过司法拍卖所得（产权证号为粤（2017）佛南不动产权第0xxxxx6号），其在取得上述建筑物后，在该建筑物上加建建筑物。2018年2月22日，邝桐景与董志章签订一份租赁合同，合同约定将佛山市南海区涉案房屋首层35㎡及二层169㎡、三层147㎡、四层161㎡（含公摊）的商铺出租给董志章使用，月租金23695元。合同签订后董志章进场进行装修。邝桐景于2018年4月1日、5月4日、6月3日收取了董志章的租金71085元，之后租金董志章未向邝桐景缴纳。庭审中，邝桐景表示董志章所承租的商铺并不在案涉加建建筑物的范围。2017年12月21日，佛山市南海区国土城建和水务局大沥城市管理局（以下简称大沥城管局）在巡查中发现大沥镇金贸大道沥发花苑A3楼顶有钢结构施工行为，现场人员未能提供相关审批手续。2017年12月22日，大沥城管局在施工现场张贴《责令停止建设行为通知书》和《询问调查通知书》。2018年1月15日，佛山市国土资源和城乡规划局出具意见，涉案房屋的构筑物未办理任何规划报建手续。2018年4月4日，大沥镇政府复函要求大沥城管局采取措施停止违法建设行为。2018年4月9日，大沥城管局对涉案房屋采取停水停电措施，以封条张贴电箱。2018年5月10日，大沥镇政府复函要求大沥城管局再次采取措施停止当事人的违法行为。2018年5月16日，佛山市南海区大沥镇违法违规用地整治领导小组办公室对涉案房屋采取停水、停电措施。2018年5月30日，大沥城管局采取大石堵塞施工现场的措施为封闭施工现场。另查明，大沥城管局和佛山市南海区大沥镇违法违规用地整治领导小组办公室均是大沥镇政府的内设机构。一审法院认为，本案中大沥镇政府以涉案建筑物未办理相关规划审批手续的情况下在住宅楼顶部实施加建建筑物行为为由，对董志章所承租的商铺采取拆除水表、电表、用石头堵塞商铺门口的方式进行查封，查封行为导致董志章无法正常使用租赁物，对其的权利造成了影响，故董志章有权提起本案诉讼，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，大沥镇政府未提供证据证明涉案建筑物是位于乡村规划区内，作为乡镇人民政府无权对辖区内违法建（构）筑物实施调查处理、行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十三条规定：“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。”即行政机关在履行行政强制措施时，必须遵守强制标的有限的原则。本案中，大沥镇政府认为涉案建筑物未办理相关报建审批手续违法在住宅楼顶部加建建筑物，而仅因为制止董志章承租的商铺作为违法现场的基底建筑运送建筑材料到施工现场而查封该商铺，即大沥镇政府对董志章承租的商铺与违法建设顶楼是否有实际关联等情况均未查清，在事实不明的情况下，仅仅依据商铺与顶楼客观地理依附位置而查封董志章的商铺，与上述法律规定不符。《中华人民共和国行政强制法》第五条第一款规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。”即行政主体实施行政强制时应遵循比例原则，平衡公私权益，实施行政权力及采取强制措施、追求公共利益实现时，应考虑个体权利的保护，而不可为了纠正违法行为，而损害他人的合法利益。本案中，大沥镇政府基于董志章承租的商铺可以通往施工现场而采取停水、停电、堵塞商铺门口，此举虽然可以阻止顶楼施工人员由此进入现场施工，但亦必然造成董志章无法正常利用商铺，损害其的合法权益。综上，大沥镇政府无权查封董志章商铺，且查封商铺的行为，亦违反行政强制应遵循的比例原则，不具适当性。故董志章主张确认大沥镇政府查封措施违法法院予以支持。关于董志章主张租金损失及预期经营损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据上述规定，大沥镇政府的违法行为导致董志章无法正常使用涉案商铺，应赔偿租金损失。本案中，从董志章提供的租赁合同、收款收据及邝桐景的陈述可以证实涉案商铺的月租金为23695元，董志章已向邝桐景支付2018年4月至6月间三个月的租金共71085元，因大沥镇政府是在2018年5月16日才实施停水停电的行为，为此应向董志章支付一个半月租金损失35542.5元。关于董志章主张的商铺及住宅租金47390元及预期经营损失30000元，由于赔偿损失应以直接损失为限，故该部分损失请求缺乏事实依据，董志章主张上述损失未提供任何证据佐证，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，判决：一、确认大沥镇政府对董志章承租位于佛山市南海区涉案房屋商铺（产权证号为粤（2017）佛南不动产权第0xxxxx6号）的查封措施的行为违法；二、大沥镇政府应于本判决发生法律效力后五日内向董志章赔偿损失35542.5元；三、驳回董志章的其他诉讼请求。案件受理费50元，由大沥镇政府负担。上诉人大沥镇政府上诉称，一、一审法院未查明客观事实，直接认定租赁合同的真实性，属于认定事实错误。大沥镇政府对涉案房屋采取的行政强制措施程序合法合规，且在大沥城管多次巡查中，均没有发现涉案房屋存在承租人，也没有承租人曾向答辩人主张权利。涉案承租人与出租人签订的《合同》约定租金以银行转账方式缴纳，但实际上是采取现金方式缴纳。而且，合同于2018年2月22日签订，约定了一个月的装修免租期，但董志章称同年5月16日仍处于装修期，有违常理。大沥镇政府认为董志章无法证明自己就是涉案房屋的承租人，无法证明大沥镇政府的行政行为对其权利造成了影响，没有提起本案的主体资格。二、一审法院认为大沥镇政府无权作出行政强制行为，认定错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条第1款和《佛山市违法建设查处暂行办法》第6条第4款的规定，大沥镇政府作为镇级人民政府，有权对违法建设进行查处。综上，大沥镇政府认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销（2018）粤0606行初765号行政判决第一、二判项。被上诉人董志章答辩称，一、大沥镇政府所诉董志章租赁合同不真实这一说法没有任何事实和法律依据，本案在一审庭审过程中邝桐景到庭参加诉讼，其在一审庭审中向法庭明确陈述该租赁合同是董志章和他所签订，虽然董志章缴纳租金方式和合同约定方式不一致，董志章是现金缴纳，合同约定是转账，但这并不违反任何法律规定，也符合现实。董志章承租的涉案房屋与邝桐景的居住地只有几百米距离，采用现金缴纳方式也符合常理。二、现在都有装修材料，大沥镇政府陈述没有接触过董志章，这一说法董志章不认可，没有任何事实依据。三、虽然董志章没有上诉，但认为一审认定的事实部分不够全面，主要是租金损失及经营损失问题。原审第三人邝桐景在二审期间未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，综合各方诉辩意见，本案争议的焦点有二，一是被上诉人董志章是否有原告主体资格；二是上诉人大沥镇政府对被上诉人董志章承租的商铺实施的查封措施是否合法。对此，本院分析如下：关于被上诉人董志章主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”各方当事人均确认被诉之2018年4月9日相关部门实施的查封行为针对的是原审第三人邝桐景所有的建筑物，被上诉人董志章主张其承租建筑物被查封致损，其是查封行为的行政相对人，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。上诉人大沥镇政府主张董志章无法证明自己是涉案建筑物的承租人，无法证明大沥镇政府的行政行为对其权利造成了影响，故被上诉人无权提起本案行政诉讼。由于董志章承租了涉案建筑物，并对该建筑物予以占有、使用、管理，被诉之查封行为明显对其权利义务产生了实质影响。至于大沥城管局是否发现董志章、董志章是否向大沥城管局主张权利均不影响被上诉人作为原告提起行政诉讼的资格。关于上诉人大沥镇政府实施行政强制措施是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）于2019年4月23日施行，因本案被诉的强制措施于2018年4月9日实施，故本案应适用《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）的规定进行审理。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。”第二款规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。……”第三款规定：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。……”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”从上述规定可知，乡、镇人民政府有权在乡、村庄规划区内对未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的实施行政强制措施。本案中，大沥城管局作为大沥镇政府的内设机构，只能在法律规定的乡、村庄规划区内实施具体行政强制措施。根据上述规定，大沥镇政府作为乡镇政府没有提供证据证明涉案建筑物属于乡、村庄规划区内的建筑物，而对涉案建筑物实施行政强制措施，超越职权，明显实体违法。大沥镇政府认为有权对涉案违法建设进行查封的主张没有事实依据，本院不予支持。至于赔偿问题。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第四条的规定，行政相对人获得行政赔偿以行政行为违法侵害其合法权益为前提，本案被诉之行政强制措施的实施行为虽因超越职权而确认违法，但实施行为的对象是未取得规划许可违法建设施工现场，而非违建物本身。涉案违建物即楼顶加建结构与建筑物融为一体，难以分割。其次，被上诉人董志章所承租的物业范围为该建筑物首层35㎡及二层169㎡、三层147㎡、四层161㎡（含公摊）商铺，且在加建过程中该商铺为施工人员及材料的主入口，并未用于实际商业经营活动。鉴于涉案违建物的特定情况和涉案商铺的实际作用，本院认为大沥城管局在实施查封过程中将该商铺作为违建施工现场的组成部分，通过在该商铺门口放置水泥墩和在电箱上张贴封条的方式来查封违建施工现场，在总体上符合阻止违建行为继续进行的实际情况和需要，具有合理性和适当性。因此，在被上诉人的商铺构成了违法建设的施工现场而被查封的情况下，该商铺的租金损失不属于应予赔偿的合法权益范畴，故对被上诉人的赔偿请求依法应予驳回。一审判决大沥镇政府向董志章赔偿损失35542.5元错误，应予纠正。综上，一审判决确认上诉人大沥镇政府实施的查封行为违法正确，依法应予维持。一审判决大沥镇政府向董志章赔偿损失35542.5元错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初764号行政判决的第二项；二、维持佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初764号行政判决的第一项和第三项；本案一、二审诉讼费共计100元，由上诉人佛山市南海区大沥镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一九年六月十一日书记员 孔艳玲