云南省昭通市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)云06行终85号上诉人（原审原告）杨吉秀，女，1954年9月11日出生，汉族，云南省盐津县人，住盐津县。委托代理人成翰，云南振诚律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）盐津县住房和城乡规划建设局（以下简称盐津县住建局），住所地：盐津县黄葛槽新区政通路。法定代表人罗华锋，局长。委托代理人李超，云南亨达律师事务所律师，代理权限：一般授权。上诉人杨吉秀因与被上诉人盐津县住建局不履行法定职责一案，不服盐津县人民法院（2019）云0623行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人杨吉秀的委托代理人成翰、被上诉人盐津县住建局的委托代理人李超，向本院递交了书面代理意见。本案现已审理终结。原审法院确认的法律事实是：2001年1月19日，原告杨吉秀以出让方式取得盐津县盐井镇新区一街公路内侧地块的使用权〔盐土国用（2001）字第010-0007号国有土地使用权证〕，该地块四至为：东至公路规划22线、南至本宗外墙邻余松柏宅基地、西至本宗外墙邻空地、北至本宗墙邻顾兴强宅基地，用途为住宅，有限期至2021年1月19日。2003年10月28日，盐津县建设环境保护局向原告核发建规（2003）字第151号建设项目选址意见书，同意原告在盐津县新区的建设选址。2003年10月28日，盐津县建设环境保护局向原告核发建规（2003）字第151号建设用地规划许可证，准予原告办理征用划拨土地手续。2004年1月6日，盐津县建设环境保护局向原告核发建规（2003）字第151号建设用工程规划许可批准书，准予原告按照批建范围进行施工。2001年，原告开始施工建设，2002年9月停工。2017年，原告再次在盐土国用（2001）字第010-0007号国有土地使用权证登记地块范围内动工修建房屋时，盐津县城市管理综合执法局以原告无证建设为由，向原告下发盐综执停字〔2017〕第019号违法建设停工通知书，要求原告于2017年10月20日停止建设。2018年10月17日，原告向被告递交申请书，申请办理《建设用地规划许可证》。次日，原告通过邮局再次向被告递交申请，被告至今未颁发许可证。原告提起诉讼，请求判令被告在法定期限内为原告办理《建设用地规划许可证》。原审法院认为：原、被告均符合法定主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”的规定，原告杨吉秀于2001年1月19日取得盐土国用（2001）字第010-0007号国有土地使用权证，2003年10月28日取得建规（2003）字第151号建设用地规划许可证，根据《云南城乡规划条例》第三十一条之规定，该建设用地规划许可证已超过了2年有效期，且未办理过延期手续，即盐土国用（2001）字第010-0007号国有土地使用权证所记载地块符合规划条件的建设用地规划许可证已失效。原告杨吉秀虽然缴纳了国有土地出让金取得国有土地使用权，但现要申请办理建设用地规划许可，需根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条之规定，应当持建设项目的批准、核准、备案文件和具有现盐津县黄葛槽新区一街规划条件内容的国有土地使用权出让合同，向被告盐津住建局领取建设用地规划许可证。直至庭审结束，原告均未提交符合申请行政许可条件的依据。故原告请求判令被告依法颁发《建设用地规划许可证》的诉讼主张不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨吉秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨吉秀承担。上诉人杨吉秀上诉称：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。上诉人杨吉秀所取得的国有土地使用权、建设规划许可证、建设项目选址意见书及建设工程规划批准书均是在《云南省城乡规划条例》颁发施行前，《云南省城乡规划条例》是2013年1月1日颁布施行，且未对溯及力作出说明，故应当依照《立法法》第八十四条的规定，遵循从旧兼有利的原则，不应适用《云南省城乡规划条例》第三十一条的规定。一审依据2013年颁布的《云南省城乡规划条例》作为认定杨吉秀取得规划许可证超过有效期的依据，适用法律错误。二、一审法院未对本案中盐政办发（2016）158号文件进行附带性审查，属于认定事实不清，适用法律错误。盐政办发（2016）158号文件中规定，本方案实施之日起，县（乡、镇）规划区不再审批私人建设。但上诉人的申请是否符合颁发建设用地规划许可证是2003年就确认了的事实，而杨吉秀自获得土地使用权证、建设规划许可证后一直都在修建房屋，只是因资金短缺工程处于断断续续的状态。该文件是盐津县政府2016年作出的一份规范性文件，其效力是否有效，拒绝审批私人建设的溯及力是否及于上诉人2003年获得的许可，上诉人认为该规范性文件不能溯及杨吉秀，但一审法院均未作出认定。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，判令被上诉人在法定期限内为上诉人办理《建设用地规划许可证》；本案诉讼费判由被上诉人承担。被上诉人盐津县住建局答辩称：被答辩人请求限期为其办理建设用地规划许可，答辩人须依法依规进行办理，对行政相对人的申请请求及材料进行严格审查，并非必须同意办理。被答辩人2003年办理的建设用地规划许可证超过了2年有效期，其2017年动工被城市管理综合执法局责令停工，属于综合执法局法定职责。答辩人已经当面口头告知被答辩人，不予受理的决定，并且作出了解释，根据盐政办发（2016）158号文件的规定，不能对杨吉秀申请建房作出规划审批，不能予以办理。请求驳回上诉人的诉讼请求，诉讼费判由上诉人承担。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。综合诉辩双方的主张，本案的争议焦点是：1、原审适用法律是否正确？2、一审法院是否存在未对本案中盐政办发（2016）158号文件进行附带性审查的情形。针对争议焦点，本院评判如下：首先，上诉人于2003年10月28日取得建设用地规划许可证，2004年1月6日取得建设工程规划许可批准书，依据当时施行的《云南省城市规划管理条例》（现已废止）第二十八条“建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更。确需要变更的，必须经发证的城市规划行政主管部门同意并办理变更手续。建设单位或者个人领取建设用地规划许可证后一年内未办完用地手续；或者领取建设工程规划许可证后一年内未开工，又未办理延期手续的，上述两证自行失效……”之规定，上诉人取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可批准书后一年内未开工，又未办理延期手续，该两证自行失效。而现行《云南省城乡规划条例》（2013年1月1日施行）第三十一条规定“建设项目选址意见书、建设工程规划许可证的有效期限为1年；建设用地规划许可证、乡村建设规划许可证的有效期限为2年……”，即《云南省城乡规划条例》规定建设用地规划许可证有效期为2年，建设工程规划许可证有效期为1年。根据《中华人民共和国立法法》第九十三“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，一般遵循法不溯及既往原则，但如果新的法律规定溯及既往有利于公民、法人和其他组织的即贯彻有利法律溯及既往原则。2013年施行的《云南省城乡规划条例》第三十一条规定建设用地规划许可证有效期为2年，建设工程规划许可证有效期为1年，赋予了公民、法人和其他组织更多的权利和利益，系为有利溯及。相比适用上诉人取得两证期间（即2003年和2004年）施行的《云南省城市规划管理条例》第二十八条的规定，原审法院适用2013年施行的《云南省城乡规划条例》第三十一条的规定，更有利于上诉人。因此，原审法院已经遵循从旧兼有利的原则，适用了更有利于上诉人的法律法规，其适用法律正确，并无不当；上诉人认为一审法院认定事实不清、适用法律错误的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。其次，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”之规定，上诉人请求人民法院一并审查规范性文件，应当在一审开庭审理前提出，有正当理由也可以在法庭调查中提出。上诉人在一审开庭审理前和法庭调查中，并未提出附带审查规范性文件的请求，故原审法院不存在需要对盐政办发（2016）158号文件进行附带性审查的情形。因此，上诉人认为一审法院未对本案中盐政办发（2016）158号文件进行附带性审查的主张，无事实依据，本院不予支持。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予以驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件诉讼费50元，由上诉人杨吉秀负担。本判决为终审判决。审判长  王金山审判员  吴蔚秋审判员  李 韬二〇一九年六月二十七日书记员  张贵林附：本判决引用法律条文《云南省城市规划管理条例》第二十八条建设用地规划许可证和建设工程规划许可证规定的内容不得擅自变更。确需要变更的，必须经发证的城市规划行政主管部门同意并办理变更手续。建设单位或者个人领取建设用地规划许可证后一年内未办完用地手续；或者领取建设工程规划许可证后一年内未开工，又未办理延期手续的，上述两证自行失效。工程开工竣工使用为建设工程规划许可证的动态有效期，超过有效期的一切活动，必须按本条例第二十五条的有关规定执行。《云南省城乡规划条例》第三十一条建设项目选址意见书、建设工程规划许可证的有效期限为1年；建设用地规划许可证、乡村建设规划许可证的有效期限为2年。确需延长的，应当在期限届满之日的30日前，向发证的城乡规划主管部门申请办理延期手续。《中华人民共和国立法法》第九十三条法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十六条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。