江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏01行初682号 原告杨贤芳，性别××年××月××日生，××族。 原告杨金香，性别：××，××年××月××日生，××族。 原告杨祥泉，性别××年××月××日生，××族。 原告杨有才，性别××年××月××日生，××族。 原告杨有福，性别××年××月××日生，××族。 原告陈春香，性别××年××月××日生，××族。 上述六原告的共同委托代理人孙军民，住南京市江宁区。 被告南京市人民政府，住所地南京市北京东路41号。 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 出庭应诉负责人朱宜平，南京市司法局副局长。 委托代理人李佳萱、伍财民，南京市司法局工作人员。 原告杨贤芳、杨金香、杨祥泉、杨有才、杨有福、陈春香（以下简称杨贤芳等6人）诉被告南京市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月10日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告杨金香、杨祥泉及六原告的共同委托代理人孙军民，被告市政府的出庭应诉负责人朱宜平、委托代理人李佳萱、伍财民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2018年11月23日作出[2018]宁行复第375号《行政复议决定书》（以下简称375号《复议决定》），决定驳回杨贤芳等6人的行政复议申请。 原告杨贤芳等6人诉称，南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）于2013年6月28日作出房屋征收决定，征收范围为原告居住地江宁区淳化街道桥头社区骆家渡自然村，征收实施单位为南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）。根据淳化街道办作出的《关于骆家渡被征收房屋合法产权建筑面积认定办法公告》，杨贤芳、杨祥泉各240平方米的房屋合法有效给予补偿，杨有才420平方米的房屋合法有效给予补偿。后杨贤芳775.87平方米的房屋（包括认定合法有效的240平方米）被陆续认定为违法建筑，并被南京市江宁区城市管理行政执法局强制拆除。杨贤芳的宅基地、房屋系杨有才于1995年8月赠与的，符合法律规定。杨贤芳有权在骆家渡自然村取得宅基地建造房屋和附属设施，在征收过程中有权利获得补偿。江宁区政府在补偿过程中存在行政不作为、乱作为。综上，请求：1.撤销市政府作出的375号《复议决定》，依法责令市政府针对江宁区政府和淳化街道办给予骆家渡自然村“基督教堂”的补偿行为作出处置处理。2.本案诉讼费用由被告承担。 原告杨贤芳等6人向本院提交了以下证据： 1.375号《复议决定》，证明被诉行政行为； 2.行政复议申请书，证明杨贤芳等6人依法向被告提出了行政复议申请； 3.立案查处申请书（以下简称申请书），证明原告就淳化街道办的违法补偿行为向江宁区政府提出了立案查处申请； 4.骆家渡自然村“基督教堂”的基本情况及其补偿情况； 5.江宁府征字（2013）第4号江宁区政府房屋征收决定、房屋征收公告； 6.关于制定骆家渡被征收房屋合法产权建筑面积认定办法会议纪要； 7.关于骆家渡被征收房屋合法产权建筑面积认定办法公告； 8.骆家渡征地房屋有效面积及分户认定公示表； 9.2005年10月22日现代快报刊登《违建一幢幢出租把钱赚》； 10.关于对淳化街道骆家渡杨有宏等28户违法建设进行认定的函； 11.关于对淳化街道骆家渡杨有宏等28户违法建设认定的复函； 12.骆家渡河道房屋汇总表，即杨有宏等28户房屋面积情况； 13.南京铁路运输法院（2018）苏8602行初1842号行政判决书。证据4—13共同证明骆家渡自然村外地户包括“基督教堂”，在房屋征收过程中没有得到房屋征收部门的合法性认定，房屋征收实施单位淳化街道办却给予了高额的补偿。原告据此向江宁区政府提出了立案查处申请。 被告市政府辩称，1.对主要事实的认定。2018年7月2日，原告向江宁区政府邮寄申请书，请求江宁区政府查证、查实、查处淳化街道办作为征收实施单位，在针对征收范围内骆家渡自然村所谓的“基督教堂”进行征收补偿中存在违法、违规行为。江宁区政府收到申请书后批示，请江宁区房屋征收管理办公室（以下简称江宁区征收办）核查办理。2018年7月13日，江宁区信访局将其转至江宁区征收办处理。江宁区征收办回复已对信访人给予答复，建议将此信件转办至淳化街道办办理。2018年9月30日，原告以江宁区政府对其申请书不予处理构成不作为为由，向被告申请行政复议。2.对程序和法律适用的认定。涉案申请书中要求江宁区政府查处淳化街道办在“基督教堂”补偿中的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责。江宁区政府对申请书是否答复对原告的权利义务并不产生影响。故原告的第一项复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条所规定的行政复议范围。原告请求被告对淳化街道办在本案涉及的行政行为依法进行处置，此项请求事项本质上属于向被告提出的独立的履职请求，且被告不是淳化街道办的上级行政主管部门。因此，其该项请求不属于本案行政复议审理范围。3.375号《复议决定》符合法律规定。市政府认真核实了在卷证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出375号《复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确。市政府法制办公室于2018年9月30日收到市政府转交的原告行政复议申请后，于当天受理，并书面通知江宁区政府提出答复。2018年11月23日，市政府作出375号《复议决定》，于11月26日邮寄送达给当事人，复议程序合法。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告市政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议受理通知书、行政复议提出答复通知书，证明被告于2018年9月30日依法受理原告的行政复议申请，并书面通知江宁区政府提出答复； 2.行政复议申请书，证明原告陈述的行政复议申请请求及相应的事实和理由； 3.申请书，证明原告要求江宁区政府查处淳化街道办在“基督教堂”补偿中的违法行为，实质上是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责； 4.375号《复议决定》，证明被告依法对原告的复议申请予以审查，作出了复议决定，履行了行政复议职责，程序合法，内容适当； 5.EMS快递单，证明被告向原告送达了行政复议决定书； 6.人民来信阅办单、江宁区信访局人民来信转办单、《关于信访局江宁信（2018）第78号人民来信的信访回复》，证明江宁区政府于2018年7月4日收到原告申请书后，于同年7月7日依法将信件转送至江宁区征收办办理，江宁区征收办作出信访答复； 7.《关于孙军民信访事项答复意见书》2份、《关于杨祥泉信访事项的答复意见书》1份，证明原告、孙军民在2016年期间多次就“基督教堂”补偿过程中的违法行为问题向江宁区有关部门反映，淳化街道办等部门已经多次予以处理，给予书面答复，并告知其补偿是参照国家有关民族宗教政策制定的，不存在违规补偿的情形。 被告市政府向本院提交了以下法律依据： 1.行政复议法第六条、第九条、第十七条、第二十三条、第三十一条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据4中第1—4页证据材料的真实性、合法性、关联性予以认可，对第5—11页证据材料的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据5—13的真实性、合法性予以认可，但对关联性、证明目的均不予认可。原告对被告提交的证据1、2、3、5、6的真实性、合法性、关联性均予以认可；对被告证据4、7的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3及证据4中的《关于孙军民信访事项答复意见书》、《关于杨祥泉信访事项的答复意见书》、《江宁区政府信访事项复查不予受理告知单》与本案待证事实具有关联性，且被告对上述证据的真实性、合法性均无异议，本院予以确认。原告提交的其他证据与本案待证事实没有关联性，本院不予采纳。被告市政府提交的证据1—6均系市政府在履行行政复议职责过程中收集的证据，与本案待证事实具有关联性，且形式合法，客观真实，本院予以确认。被告提交的证据7与本案待证事实具有关联性，且原告对该证据的真实性无异议，本院亦予以确认。 经审理查明，杨贤芳等6人因认为淳化街道办在征收补偿过程中存在违法违规行为，于2018年7月2日向江宁区政府邮寄申请书，请求江宁区政府查证、查实、查处淳化街道办作为征收实施单位，在针对征收范围内骆家渡自然村所谓的“基督教堂”进行补偿中存在违法违规行为。即请求查证、查实、查处淳化街道办针对骆家渡自然村所谓的“基督教堂”进行补偿的过程中，是否存在徇私舞弊、侵吞国有资产的行为。江宁区政府收到该申请书后要求江宁区征收办核查办理。2018年7月13日，江宁区信访局将其转至江宁区征收办处理。2018年7月18日，江宁区征收办向江宁区信访局作出《关于信访局江宁信（2018）第78号人民来信的信访回复》，载明2016年6月17日，信访人杨贤芳、孙军民等人已就该问题向江宁区征收办举报，江宁区征收办已就该问题对信访人给予了答复，并建议将此件转至淳化街道办办理。2018年9月25日，杨贤芳等6人以江宁区政府对其申请书不予处理构成不作为为由，向市政府邮寄行政复议申请，请求：1.市政府对江宁区政府行政不作为、行政乱作为的行为进行处置，依法追究相关责任人的法律责任；2.市政府对淳化街道办在本案涉及的行政行为依法进行处置。市政府于2018年9月30日收到原告邮寄的《行政复议申请书》，当日予以受理。2018年10月8日，市政府向江宁区政府作出《行政复议提出答复通知书》。江宁区政府于10月15日向市政府提交了答复材料。市政府经审查认为，杨贤芳等6人的第1项复议请求不属于行政复议范围，第2项复议请求不属于本案行政复议的审理范围。2018年11月23日，市政府作出375号《复议决定》，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）的规定，决定驳回贤芳等6人的行政复议申请，并于11月26日向原告邮寄送达。杨贤芳等6人不服375号《复议决定》，诉至本院。 本院认为，行政复议法第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”市政府作为江宁区政府的上一级地方人民政府，针对原告以江宁区政府为被申请人提出的行政复议申请，具有受理并作出行政复议决定的法定职权。 行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”行政复议法第六条对行政复议范围进一步作了细化规定。根据上述规定，行政相对人只能对具体行政行为提出行政复议申请。本案中，杨贤芳等6人向江宁区政府提交申请书，请求查处淳化街道办在征收补偿中存在违法违规行为，后以江宁区政府对其申请书不予处理构成不作为为由，向市政府申请行政复议，请求市政府对江宁区政府行政不作为、行政乱作为进行处置，并追究相关责任人的法律责任，实质上是要求市政府对江宁区政府不履行内部监督管理职责进行复议。行政机关基于上下级关系而形成的内部监督管理行为，并不设定当事人新的权利义务，江宁区政府是否履行内部监督管理职责不会对申请人的权利义务产生直接影响。因此，原告的该项复议请求不属于行政复议范围，不符合行政复议的法定受理条件。关于原告提出的市政府对淳化街道办涉及的行政行为依法进行处置的复议请求，因原告的该项复议请求不是针对原行政行为提出，并非要求复议机关对原行政行为的合法性进行审查，而是在行政复议程序中单独提出的履职申请，超出了涉案行政复议的审理范围，市政府认为不属于涉案行政复议的审理范围，并无不当。行政复议法实施条例第四十八条第一款第（二）规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。因此，市政府作出375号《复议决定》，驳回杨贤芳等6人的行政复议申请，符合上述规定。 行政复议法第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”行政复议法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，市政府于2018年9月30日收到原告的行政复议申请，当日予以受理，于同年10月8日书面通知江宁区政府提出答复。后经审查，于2018年11月23日作出375号《复议决定》，并于同月26日向原告邮寄送达，行政复议程序合法。 综上，被告市政府作出的375号《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。杨贤芳等6人要求撤销375号《复议决定》，责令市政府针对江宁区政府和淳化街道办给予骆家渡自然村“基督教堂”的补偿行为作出处置处理的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨贤芳、杨金香、杨祥泉、杨有才、杨有福、陈春香的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨贤芳、杨金香、杨祥泉、杨有才、杨有福、陈春香共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  陆俊騑 审判员  李伟伟 审判员  谢宇飞 二〇一九年六月六日 书记员  韩卓君