山东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁民终992号上诉人（原审原告）：济南汇泉新世界置业有限公司，住所地济南市历下区县西巷2号116、117室。法定代表人：冯火，总经理。委托诉讼代理人：王民生，北京市世联新纪元（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人：郑红丽，北京市世联新纪元（济南）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局），住所地济南市历下区龙奥大厦。法定代表人：翟军，局长。委托诉讼代理人：刘卫，男，该局职工。委托诉讼代理人：王敏，山东豪才律师事务所律师。上诉人济南汇泉新世界置业有限公司（简称汇泉置业公司）因与被上诉人济南市自然资源和规划局合同纠纷一案，不服山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01民初2596号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月21日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。汇泉置业公司上诉请求：1、依法撤销（2018）鲁01民初2596号民事裁定，改判支持上诉人的起诉请求或将本案发回重审；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定本案不属于人民法院民事案件受理范围是错误的，无法律及相关司法解释依据。1、国有土地使用权出让是通过特定的拍卖形式，市国土局作为国有土地的出让方，以收取货币的形式有条件地出让土地使用权，受让方以交付货币的形式取得国有土地使用权。显然该交易行为是平等民事主体之间的法律行为。双方履行过程中产生的争议，应有我国民事法律规范予以调整。2、《拍卖公告》《拍卖文件》《成交确认书》等是招投标文件的核心部分，同时也是《国有土地使用权出让合同》的重要组成部分，具有法律约束力。上诉人完全按照拍卖公告、拍卖文件（拍卖须知）的要求提供相关材料、缴纳履约保证金等，被上诉人提供对价的土地使用权及其他相关权益，双方的法律地位显然是平等的。而《成交确认书》的签署，是建立在双方自愿、平等、等价有偿的基础上，完全具备民事法律关系的特征。3、最高法院行政审判庭针对个案作出的两次答复（【2009】行他字第55号答复、【2010】行他字第191号答复），不是法律法规或者司法解释。一审法院参照上述两次答复精神作为裁判的法律依据，显然是错误的。二、我国《行政诉讼法》第六条规定:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。而本案中，被上诉人拍卖行为完全合法，上诉人的起诉也未对拍卖等行为是否合法提出任何的异议，只是对履行过程中产生的问题提出异议。因此一审裁定认为本案为行政案件是错误的。《成交确认书》第三条规定:“竞得人对土地使用权拍卖文件、拍卖地块及拍卖会全部过程无异议”。上诉人完全认可政府的拍卖活动和程序。上诉人从未要求对被上诉人的拍卖行为是否合法进行司法审查。由此，根据《行政诉讼法》的规定，本案不存在行政诉讼的审查标的。一审裁定认为本案属于行政诉讼范围，显然是错误的。三、一审裁定认为“由于汇泉置业公司与市国土局就涉案古建筑群的迁建、修复及经营权问题并未签署协议，汇泉置业公司系依据拍卖文件中的拍卖须知第十条的规定及成交确认书提出的本案诉讼请求，并非依据双方签订的国有土地使用权出让合同提出的本案诉讼请求，故不属于人民法院民事案件受理的范围”是错误的。l、《国有土地使用权出让合同》签订的前提是拍卖文件及成交确认书。依据有关法律规定，国有土地招拍挂文件是《国有土地使用权出让合同》的重要组成部分，招投标双方均不得背离招投标文件签订合同。2、上诉人依据被上诉人发布的拍卖公告、拍卖文件的规定和要求，竞得了县西巷两侧的六块土地以及涉案武岳庙等仿古建筑群拆建、经营使用30年的权益，并据此签署了《成交确认书》。关于六块地的开发建设已履行完毕，但被上诉人对上诉人通过竞拍获得的涉案武岳庙等仿古建筑群经营使用30年的权益一直未予履行，上诉人多年来一直向被上诉人提出请求，要求其履行拍卖文件的约定。但是被上诉人一直以种种理由不予履行。3、上诉人依据被上诉人发布的拍卖公告、拍卖文件等文件，向人民法院主张武岳庙等仿古建筑群30年的经营权，具有事实与法律依据。一审法院认为只有依据《国有土地使用权出让合同》进行诉讼，才属于民商事案件的受理范围，完全违背了相关法律规定。4、被上诉人不按照土地拍卖文件的约定履行相关的义务，不与上诉人签署有关仿古建筑群经营使用权等相关协议，才导致本案的发生。一审法院依据被上诉人所造成的违约后果，来认定上诉人的诉讼不属于人民法院民事案件受理的范围，显然是错误的。汇泉置业公司向一审法院起诉请求：判令济南市国土资源局履行《济南市国有土地使用权拍卖文件》（2004-P001号）第十条的约定，将建成后的古建筑物按照文物管理的规定由汇泉置业公司经营使用30年【前10年（2016年10月20日至2026年10月20日）的经营权参照武岳庙等招商中标公示的内容向汇泉置业公司补偿损失暂定32684925元；后20年（2026年10月21日至2046年10月20日）请求将建成后的古建筑物交由汇泉置业公司经营使用】。一审法院经审查认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中，济南市国土资源局作为政府土地管理部门，根据法律规定的权限行使出让国有土地使用权的职权，且该职权在本案拍卖出让国有建设用地使用权的过程中进行了实际运用。经拍卖，汇泉置业公司竞得有关土地，济南市国土资源局与汇泉置业公司签署了成交确认书。最高人民法院行政审判庭2009年12月23日《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（【2009】行他字第55号）规定，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。最高人民法院行政审判庭2010年12月21日《关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）规定，“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，参照最高人民法院上述答复的有关精神，济南市国土资源局发布拍卖文件的行为及济南市国土资源局与汇泉置业公司签署成交确认书的行为系具体行政行为，并非平等主体之间的民事法律行为。由于汇泉置业公司与济南市国土资源局就涉案古建筑群的迁建、修复及经营权问题并未签订协议，汇泉置业公司系依据拍卖文件中的拍卖须知第十条的规定及成交确认书提出的本案诉讼请求，并非依据双方签订的国有土地使用权出让合同提出的本案诉讼请求，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。经该院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回原告济南汇泉新世界置业有限公司的起诉。本院认为，二审争议焦点：一审裁定驳回汇泉置业公司的起诉是否正确。被上诉人作为政府土地管理部门，根据法律规定的权限拍卖出让国有建设用地使用权是行使职权的行为。经拍卖，被上诉人与汇泉置业公司签署了成交确认书。参照最高人民法院行政审判庭的批复精神，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为，以及土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，皆属于具体行政行为。因此，一审法院认定被上诉人发布拍卖文件及与汇泉置业公司签署成交确认书的行为系具体行政行为，本院认为并无不当。根据《中华人民共和国合同法》第二条规定，“合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”汇泉置业公司以合同纠纷对被上诉人提起诉讼主张权利，法院应当根据双方协商一致所签订的合同约定确定双方的权利义务内容。但由于汇泉置业公司与被上诉人就涉案古建筑群的迁建、修复及经营权问题并未签订民事合同，汇泉置业公司系依据拍卖文件中的拍卖须知第十条及成交确认书提出本案诉讼请求，而非依据双方作为平等民事主体所签订的国有土地使用权出让合同或民事协议，所以汇泉置业公司的主张缺乏合同依据。一审法院以不属于人民法院民事案件受理范围为由驳回汇泉置业公司的起诉，本院认为并无不当。综上，上诉人汇泉置业公司的上诉请求不能成立。一审裁定适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 豪审判员 栾建德审判员 李守军二〇一九年六月二十七日书记员 赵 晶