贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔23行初9号 原告：王永昌，男，1946年12月17日出生，汉族，贵州省普安县人，农民，住贵州省普安县白沙乡。 委托诉讼代理人：卫欢，北京大成（贵阳）律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被告：普安县人民政府，住所地贵州省普安县盘水镇西街县政府大院。 法定代表人：龙强，普安县人民政府县长。（未到庭） 委托诉讼代理人：王丹，1983年5月30日生，汉族，贵州省普安县人，普安县政府工作人员，普安县盘水镇。代理权限：一般代理。 委托诉讼代理人：毛敏，贵州天生律师事务所律师。代理权限：一般代理。 第三人：普安县白沙乡人民政府。住所地贵州省普安县自沙乡白沙社区。 法定代表人：王思鸿，普安县白沙乡乡长。（未到庭） 委托诉讼代理人：刘灿，1981年2月20日生，汉族，贵州省普安县人，普安县白沙乡人民政府工作人员，住贵州省普安县，代理权限：一般代理。 原告王永昌诉被告普安县人民政府(以下简称普安县政府)、第三人普安县白沙乡人民政府(以下简称自沙乡政府)土地行政管理一案，本院于2019年1月7日立案后，于2019年3月7日公开开庭进行了审理。原告王永昌及其委托诉讼代理人卫欢。被告普安县政府的委托诉讼代理人王丹、毛敏、第三人白沙乡政府的委托诉讼代理人刘灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月，在原告尚未确认亩积，也未与被告签订征地补偿协议的情况下，被告强行将原告位于大尖角的承包土地3.05亩侵占并完全整平。 原告王永昌向本院提出诉讼请求：1．请求依法确认普安县人民政府对原告位于坪子头的土地3.35亩实施的侵占行为违法；2．本案诉讼费用由被告承担。 事实与理由：原告王永昌是普安县白沙乡村民，自1994年来，对位于普安县白沙乡白沙村坪子头的耕地3.35享有合法承包经营权。 2018年3月27日，白沙乡人民政府张贴《白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用通告》（以下简称“《通告》”），该通告称：“白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用工作在2017年7月初就已经结束。” 2018年4月18日，白沙乡政府工作人员以征地为名，对原告的土地进行了丈量，但当时由于原告正在厦门探亲，在丈量时原告的爱人朱庭飞在家与政府一起丈量，但政府未告诉其结果，因而对丈量情况并不知晓，白沙乡政府在丈量完毕之后也并未对原告进行任何告知，原告并未对丈量结果确认亩积。2018年5月，普安县白沙乡石材园区建设及小城镇建设项目开工。2018年6月，在原告尚未确认亩积，也未与被告签订征地补偿协议的情况下，原告位于坪子头的承包土地3.35亩被被告强行侵占，时至今曰，该块土地已经被完全整平。 被告作为法定的征地组织机关，在原告未对承包土地的亩积进行确认，未签订征地补偿协议的情况下，尤其是在被告已然公示《通告》宣称“征地已于2017年7月初结束”之后，却仍然以征地为由强行侵占原告的耕地，将耕地完全整平用于施工建设，严重违反国家有关土地管理和集体土地征收的法律法规和政策，严重损害了原告的权益。故请求法院支持原告诉求，依法判决。 被告普安县政府辨称：一、答辩人没有强行侵占原告的土地，原告征用土地的程序合法，依法应当得到支持。 2017年初，普安县白沙乡人民政府，为了贯彻落实党中央、国务院关于加快小城镇建设的精神，帮助农户脱贫致富，拟在白沙乡新建普安县石材工业园。2017年4月，项目经普安县人民政府批准，就农用地转用方案、征收土地方案等报黔西南州人民政府、报贵州省人民政府批准后（详见省人民政府关于普安县2017年度第一批次工业建设用地的批复》后，在白沙乡发布了征收土地方案公告，同时进行了土地补偿登记工作，与农户签订土地征收协议，在整个征地过程中，程序合法，不存在任何侵权行为。 二、被答辩人诉称“2018年5月，白沙乡政府工作人员以土地征收为由对原告的土地进行了丈量，但原告对丈量结果未签字确认”与事实不符。《白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用通告》中明确表示“土地在规划范围内但还未丈量的村民要主动到白沙社医活动室中请丈量。若不主动申请，政府将组织相关人员自行丈量，丈量后适时公示丈量结果，并以公示结果作为支付土地补偿款的依据”。在公示期间，原告既然知道该《通告》，也知道自己土地在规划范围内，但又未到社区活动室申请丈量土地，白沙乡政府多次组织人员到原告家中做思想工作，在2018年5月，白沙乡政府人员与原告的爱人朱庭飞一起到地名“坪子头”处进行土地面积复核，两次丈量结果一致，但由于原告认为土地补偿价格过低，所以未与政府签订协议。因白沙乡政府组织工作人员对原告土地进行了丈量，并由社区居委会干部签字确认，丈量结果并无不当。 综上所述，答辩人征用土地的程序合法，且丈量土地时有居委会的干部在场签字确认，答辩人不存在侵占原告土地的行为，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人白沙乡政府辨称:一、白沙乡政府依据普安县政府办公室《关于印发普安县石材产业园区征地拆迁安置补偿方案的通知》(普府办发{2016)222号）文件要求展开征地工作，工作开展前期白沙乡政府依据江西中核测绘院测绘的土地确权面积为基础，与农户在现场进行土地面积再确认、再核实，并签订土地征用协议。 二、原告所提及，白沙乡政府张贴《白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用通告》（以下简称“《通告》”），《通告》公示期为2018年3月17日至2018年4月3日，《通告》中表示白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用工作在2017年7月初就已结束。但原告断章取义，《通告》中明确表示“同时，土地在规划范围内但还未丈量的村民要主动到白沙社区活动室申请丈量。若不主动申请，政府将组织相关人员自行丈量，丈量后适时公示丈量结果，并以公示结果作为支付土地补偿款的依据”。在公示期间，原告既然知道该《通告》，也知道自己土地在规划范围内，但又未到社区活动室申请丈量土地，所以白沙乡政府组织工作人员对原告土地进行了丈量，并由社区居委会干部签字确认丈量结果。 三、被答辩人所描述“2018年5月，白沙乡政府工作人员以土地征收为由对原告的土地进行了丈量，但原告对丈量结果未签字确认”一事，需要说明的是：1．原告位于“坪子头”的土地，于2017年6月经过第一次丈量，原告的爱人朱庭飞对丈量亩积3.35亩表示认可，但由于原告认为补偿价格太低，所以被告未签订协议。在2018年5月，白沙乡政府人员与原告方一起到“坪子头”土地进行土地面积复核，两次丈量结果一致，原告也认同白沙乡政府工作人员丈量的土地面积，但还是拒绝签字。 综上所述，原告所陈述的事实与理由与事实不符，请求人民法院依法判决。 原告王永昌为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据： 第一组证据：原告的身份证复印件一份；拟证明：原告的基本情况及诉讼主体资格。 被告普安县政府质证意见：对第一组证据无异议。 第三人白沙乡政府证质证意见：无异议。 第二组证据：《普安县承包土地情况登记表》。拟证明：原告王永昌对位于坪子头的3.35亩土地享受合法的承包经营权。 被告普安县政府质证意见：对该组证据无异议。坪子头的3.35亩土地属于王永昌。 第三人白沙乡政府证质证意见：无异议。 第三组证据：《白沙乡石材园建设及小城镇建设土地征用公告》。拟证明：在原告未签字确认亩积，也未与被告签订征收补偿协议的情况下，被告即于2018年3月27日单方面宣告征地结束。普安县政府在公告发布之后强行平整土地，该征地行为违法。 被告普安县政府质证意见：对该组证据无异议。发布公告是事实，但是在公告里面进行了说明，若村民不配合丈量，将由政府及相关部门直接进行丈量及公示，说明征地行为合法。 第三人白沙乡政府证质证意见：无异议。 第四组证据：被强制征收土地的照片四张。拟证明：被告在2018年被征强行用土地的现状。丈量土地时我没有在场，政府强行丈量了我的土地。平整土地是在原告未签字确认的情况下进行的。 被告普安县政府质证意见：对该组证据无异议。土地平整是在2018年4月以后经村委会确认面积公示后进行。 第三人白沙乡政府质证意见：对该组证据无异议，土地是在省政府的批复下达以后进行的。 被告普安县政府为支持其诉讼主张，向本院提交如下证据： 第一组证据：贵州省人民政府黔府用地函(2018)41号《贵州省人民政府关于普安县2017年度第一批次工业建设用地的批复》。拟证明：普安县政府征用土地的这个程序是经过省人民政府批准的，该征用手续、行为是合法的。这份批复文件是2017年的申请内容，在白沙乡也只有石材园唯一的项目。 原告王永昌质证意见：对该组证据三性予以认可。但是我们认为达不到被告所说的证明目的。因为，第一，这份批复中，后面涉及的有九个乡镇，白沙乡石材园区只是一小部分，批复里面并没有指明是白沙乡石材园区；第二，批复的第二页，文件盖章的日期很模糊，不能证明该批复的时间在征地之前，所以我们认为这份批复与本案无关。该证据进一步证明普安县政府在未得到批复之前就征用土地，违反相关规定。 第三人白沙乡政府证质证意见：无异议。 第二组证据：普安县政府办公室文件普府办发(2016)222号《普安县人民政府办公室关于印发普安县石材产业园区征地拆迁安置补偿方案的通知》。拟证明:土地经批复后，政府发出通知，通知里面有征地和拆迁补偿的标准。 原告王永昌质证意见:第一，普安县人民政府的该份《通知》，发布日期是在省人民政府发出通告之前的2016年11月10日，该份《通知》正好证明了普安县政府未经省政府的批复就已经出台了安置补偿方案，再次证明征地的行政行为违法，同时根据土地管理法实施条例,所有方案都应该予以公告，如果村民要求进行听证，也要进行听证，而政府并未进行听证，程序违法。 第三人白沙乡政府证质证意见：无异议。 第三组证据：白沙乡小城镇建设暨石材工业园区土地征收补偿款发放清册等。拟证明：宋能已经将被征用土地内的苗木已经领取。 原告王永昌质证意见：对该组证据三性以及证明目的均不认可。该文件是复印件，而且没有盖公章，对其真实性不认可； 第三人白沙乡政府质证意见：原告所说的这份苗木补偿是四方地的是否属实，苗木补偿确实不含在3.05亩土地中。但是两块地都在石材园区的项目内。 第三人白沙乡政府未向本院提交证据。 通过庭审质证，经合议庭评议，对当事人提交的证据材料作如下认定： 因被告及第三人对原告提交的四组证据真实性无异议，本院予以认定。同时认可被告及第三人发布公告、征用原告的土地3.35亩并将土地进行了平整是事实。 原告及第三人对被告提交的第一、二组证据真实性无异议，原告对被告的证明目的有异议，认为不能达到被告征地程序合法的证明目的，证据一、二客观真实,本院予以认定。但对于被告用该证据证明被告的征地行为合法的证明目的，本院将综合其他证据进行认定，原告对被告提交的第三组证据均有异议，原告认为，证据三与本案无关。因被告提交的第三组证据与本案无关,达不到被告的证明目的，本院不予采信。 经审理查明：原告王永昌是普安县白沙乡村民，自1994年来，对位于普安县白沙乡白沙村坪子头的耕地3.35享有合法承包经营权。 2016年，普安县人民政府拟在白沙乡新建普安县石材工业园。由第三人白沙乡政府具体负责园区的征地、拆迁、补偿工作的具体实施。2016年11月10日，普安县人民政府办公室下发了普府办发（2016）号《关于印发普安县石材工业园区征地拆迁安置补偿方案的通知》的文件，普安县人民政府同意了白沙乡政府拟定的《普安县石材工业园区征地拆迁安置补偿方案》。2017年4月，普安县人民政府逐级将农用地转用方案、征收土地方案等上报黔西南州和贵州省人民政府批准，贵州省人民政府于2018年3月23日下发黔府用地函（2018）41号《贵州省人民政府关于普安县2017年度第一批次工业建设用地的批复》后，普安县人民政府责成白沙乡人民政府对规划范围内的土地以每亩20900元的价格进行补偿。因原告等部分村民认为补偿价格太低，未参与土地丈量，也未与政府签订《土地征用协议》，2018年3月27日，白沙乡人民政府发布《白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用通告》。对未参与土地丈量及未与政府签订《土地征用协议》的农户土地“地块面积表”进行了公示，该通告称：“白沙乡石材园区建设及小城镇建设土地征用工作在2017年7月初就已经结束。公告期间为7天。同时催促对土地丈量结果有争议的农户进行复核”在白沙乡发布了征收土地方案通告后，2018年5月，白沙乡政府工作人员以土地征收为由对原告的土地进行了丈量，在原告对丈量结果未签字确认，也未与被告签订征地补偿协议的情况下，2018年6月，被告强行将原告位于位于坪子头的土地3.35亩强行进行了平整用于施工建设。原告遂诉至本院，请求支持其诉求。 上述事实有各方当事人的陈述，当事人提供的证据在卷佐证，本院予以认定。 本院认为，本案的涉案土地位于普安县石材工业园区规划范围内，普安县政府，为了加快小城镇建设帮助农户脱贫致富，积极在白沙乡新建普安县石材工业园。在建设前，以普安县人民政府办公室的名誉下发了普府办发（2016）号《关于印发普安县石材工业园区征地拆迁安置补偿方案的通知》，对拟定的《普安县石材工业园区征地拆迁安置补偿方案》、《农用地转用方案》等及时逐级上报至贵州省人民政府并获得了贵州省人民政府的批准。同时完善了被征用土地的前期调查、登记工作，对未参与土地丈量以及未与政府签订《土地征用协议》的农户土地“地块面积表”进行了公示，原告等村民在贵州省人民政府复函同意征用土地后，理应积极配合政府做好土地的征用工作。 关于被告普安县人民政府强制征收土地的程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，履行土地征收职责的主体是普安县政府。根据被告普安县政府在庭审中的自认，在强制征收原告王永昌土地时，由第三人白沙乡政府发布了公告、并参与了土地的调查、登记、丈量、复核、付款，实质上，是在被告普安县政府的统一指挥和组织下实施的。因此，第三人白沙乡政府实施的行政行为后果应由普安县人民政府承担。 本案中，原告的承包土地在普安县石材工业园区建设规划区内，并已得到贵州省人民政府同意，被告普安县政府有权征用该涉案土地，原告王永昌应当予以配合。根据国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”但是，被告普安县政府在得到贵州省人民政府于2018年3月23日下发的，黔府用地函（2018）41号《贵州省人民政府关于普安县2017年度第一批次工业建设用地的批复》前，已完成了该石材工业园区内的部分土地征用工作，政府在石材工业园区建设过程中，存在未批先建的行为。 根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条第一款、第三十八条“有权行政机关在强制执行前，应当事先作出书面催告并送达当事人，告知当事人履行义务的期限、方式以及享有的陈述与申辩权利。当事人陈述和申辩成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并送达当事人…..”之规定，对于行政机关的行政强制执行权遵循法定原则，即法无明文授权即禁止，行政机关不得自行创设行政强制权。本案中，在被告与原告未达成协议的情况下，被告普安县人民政府应告知原告拟对其土地进行强制征收，在原告王永昌仍不同意征收的情况下，应考虑进行听证、告知原告在强制征收土地前的申辩陈述及相关的救济措施。被告普安县政府还应根据法律规定，作出土地征收决定。在土地征收决定生效后，申请人民法院强制执行。而被告普安县政府在未与原告达成协议，未进行书面催告，未听取当事人的陈述和申辩，告知其所享有的权利和救济途径，亦无任何强制执行依据的情况下，自行组人员强制平整原告土地的行为，违反法律规定。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，被告在未作出土地征收决定前，就强行将原告的土地进行了平整。虽然其行政强制没有执行依据，程序违法，但因征用行为已经实施，强制执行行为已不可撤销，且原告诉请亦是请求确认违法。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条，《中华人民共和国行政强制法》第十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条第一款、第三十八条，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告普安县人民政府2018年6月强制征用原告王永昌位于坪子头的承包土地3.35亩土地的行政行为违法； 二、驳回原告王永昌的其余诉讼请求。 案件受理费50元，由被告普安县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审判长  张国斌 审判员  陈颜虹 审判员  王幼封 二〇一九年六月二十六日 书记员  何奇颖