海南省三亚市城郊人民法院行政判决书（2019）琼0271行初160号原告黄家虹，女，汉族，1977年1月29日出生（公民身份号码：×××），住三亚市。委托诉讼代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。被告三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地三亚市吉阳区榆亚路25号。法定代表人李灵，该局局长。委托诉讼代理人梁静，该局工作人员。委托诉讼代理人孙瑶，海南健和坤律师事务所律师。原告黄家虹诉被告三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳执法局）行政处罚纠纷一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月6日立案后，于2019年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告黄家虹及委托诉讼代理人李春禹，被告吉阳执法局的委托诉讼代理人梁静、孙瑶均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年11月7日，被告向原告黄家虹作出三吉城管（一大队）罚决字[2016]第224-1号《行政处罚决定书》（以下简称224-1号《处罚决定》），认定黄家虹未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第9网格区域内建成一栋房屋，第一层至第二层框架结构，占地面积约50平方米，建筑面积约100平方米，第三层为砖墙体铁皮顶房，建筑面积约50平方米。黄家虹的上述建房行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，责令黄家虹自决定书送达之日起三日内拆除违法建筑。原告黄家虹诉称，原告的房屋位于三亚市××区第9网格89号，原告在此居住已经十几年了。2018年11月7日，被告作出224-1号《处罚决定》，称被告执法人员巡查时发现原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第9网格擅自兴建一栋房屋。被告认为原告的建设行为违法，作出责令原告三日内自行拆除违法建筑的行政处罚决定。原告认为被告不具有确认原告房屋属于违法建筑的职能，依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，只有县级以上城乡规划部门才有权依照法定程序确认原告房屋是否违反相关规划。在未经县级以上城乡规划部门确认前，被告无权对原告的房屋作出处罚。而且被告对于原告的涉案房屋建设情况均未查清。依据《行政处罚法》第三十条的规定，违法事实没有查清的情况下不应给予处罚。原告房屋建成至今已经多年，依据《行政处罚法》第二十九条的规定，已经超出了处罚时效，即使是确认建设行为违法也不应再处罚。因此，被告作出的处罚决定书违反法律规定，应当予以撤销。综上，请求法院判决：1、撤销被告作出的224-1号《处罚决定》；2、诉讼费由被告承担。被告吉阳执法局辩称，一、被告具有查处涉案违法行为的职权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文），国务院将相关部门职权调整划归综合行政执法机构统一行使。根据相关文件精神，三亚市在行政区域内进行综合行政执法试点。三亚市经国务院批准设区之后，根据三亚市行政区划调整区级机构设置方案，由被告行使吉阳区内对违反城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的建筑物或者设施的强制拆除及相关违法行为的行政处罚和监督检查的权利。二、被告作出的行政行为未超过追诉时效。我国《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据全国人大法工委《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》，违反规划许可进行建设，因违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。原告的违法行为一直处于继续状态，故对原告违法建设行为进行处罚不适用二年的追诉时效。三、涉案房屋系违法建筑事实清楚，被告所作行政行为依法合规，原告要求撤销没有事实和法律依据。原告未经规划部门批准，未取得建设规划许可证，擅自兴建房屋，根据我国《中华人民共和国城乡规划法》的规定，涉案房屋显属违法建筑。被告在查处涉案违法建筑的过程中认定事实清楚，适用法律正确，严格按照法律规定履行相关手续，程序合法。原告要求撤销没有事实和法律依据。综上，请求法院在查清事实后，驳回原告的起诉。经审理查明，2016年6月21日，被告执法人员在巡查时发现，原告未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区第9网格区域内建成一栋房屋，二层封顶，框架结构，占地面积50平方米，建筑面积100平方米。被告经绘图拍照后，于2016年6月21日作出并送达三吉城管（一大队Ⅰ）询字[2016]第9-89号《接受调查询问通知书》，通知原告携带身份证、户口本、土地权证及房屋相关报建手续等相关资料，于2016年6月24日9时到被告处接受调查询问，但原告逾期未接受调查询问。2018年9月21日，被告对原告作出并送达三吉城管（一大队）罚告字[2016]第224-1号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。原告于2018年9月22日向被告提出了听证申请。2018年10月9日，被告组织原告召开了听证会。2018年10月20日，被告再次对涉案房屋进行检查，并制作了《现场检查记录》，认定涉案房屋第一层至第二层框架结构，占地面积约50平方米，建筑面积约100平方米，第三层为砖墙体铁皮顶房，建筑面积约50平方米。2018年11月7日，被告对原告作出并送达224-1号《处罚决定》，认定原告建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，决定责令原告自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑物。原告不服，遂诉至本院。另查，原三亚市吉阳区城市管理局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。2019年《中共三亚市委三亚市人民政府关于印发的通知》中明确，组建区综合行政执法局，将区城市管理局的职责划入区综合行政执法局，不再保留区城市管理局。又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）明确，三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区月川社区位于三亚市主城区规划内。以上事实有当事人提交的《立案审批表》、《现场检查记录》、《违法建筑现场图》、《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》、《听证申请书》、《听证通知书》、《听证笔录》、《行政处罚决定书》、《送达回证》、图片说明、《中共三亚市委三亚市人民政府关于印发的通知》及当事人陈述等证据予以佐证。本院认为，关于被告作出的224-1号《处罚决定》是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置三亚市吉阳区城市管理局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。2019年《中共三亚市委三亚市人民政府关于印发的通知》中明确，组建区综合行政执法局，将区城市管理局的职责划入区综合行政执法局，不再保留区城市管理局。据此，被告作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权和强制执行权，其作出224-1号《处罚决定》并未超越职权。关于被告作出的224-1号《处罚决定》是否超过处罚时效的问题。原告建设涉案房屋至今一直未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，其违法状态一直存续，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，并未超过两年的处罚时效。关于被告作出的224-1号《处罚决定》依据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。首先，从处罚依据方面看，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据《三亚市城市总体规划（1995-2010）》所划定的城市××区范围，吉阳区月川社区位于城市规划区范围内。本案中，原告未提交涉案房屋用地的合法土地来源，其在未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的情况下，在城市规划区范围内建设涉案房屋，且该房屋存续至今，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，被告对其处于持续状态的违法建设行为作出224-1号《处罚决定》，责令其限期拆除涉案违法建筑物，具有充分的事实根据和法律依据。其次，从处罚程序方面看，被告在查处原告违法建房行为的过程中，已向原告送达《接受调查询问通知书》、《行政处罚告知书》等一系列执法文书，要求其提供有关涉案房屋的报建材料及土地权证等其他资料，并告知了拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩和要求听证的权利，被告在原告提出听证申请后，也依法组织原告召开了听证会。因此，被告根据调查情况作出224-1号《处罚决定》，其处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条的相关规定。原告主张被告送达处罚决定的程序不合法，根据被告提交的224-1号《处罚决定》的送达回证及图片说明，证实被告的工作人员冯金雄、范小平在月川居委会工作人员的见证下于2018年11月7日向原告留置送达了224-1号《处罚决定》，该送达形式符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，程序合法，并无不当。最后，从法律适用方面看，鉴于原告建设涉案房屋一直未取得建设工程规划许可证，其违反规划的事实状态始终存在，故被告对其持续至今的违法建设行为进行处罚，应适用现时有效的《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》有关规定对原告作出处罚，适用法律正确。因此被告对原告作出224-1号《处罚决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告黄家虹的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预缴），由原告黄家虹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。审 判 长 柴 华人民陪审员 李 严人民陪审员 张庆海 二〇一九年六月十一日书 记 员 王 军附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。