山东省枣庄市薛城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁0403行初5号 原告彭永新，男，汉族，1967年8月28日出生，住枣庄市市中区。 被告枣庄市人力资源和社会保障局，住所地枣庄高新区光明大道2621号，统一社会信用代码11370400004236352E。 法定代表人褚志高，局长。 委托代理人时均立，该局社会保险科科长。 委托代理人李君友，山东齐鲁（枣庄）律师事务所律师。 原告彭永新要求撤销被告枣庄市人力资源和社会保障局（以下简称枣庄市人社局）作出的枣人社办发[2018]71号《关于转发省人力资源和社会保障厅的通知》（以下简称71号文件）中的部分内容，于2019年5月22日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 被告于2018年6月27日印发71号文件，主要内容为：根据枣庄市统计局2017年统计年报，2017年度全市在岗职工平均工资（城镇非私营单位在岗职工平均工资口径）为58,353元，全市职工平均工资（城镇非私营单位从业人员、平均工资口径）为57,460元。 原告彭永新诉称，原告在山东万泰纺织有限公司（原一棉）工作期间因工致残，六级工伤伤残。2018年6月28日，山东万泰纺织有限公司依法破产，企业由管理人依法接管。2018年11月，原告知悉管理人依据71号文件中枣庄市统计局统计的2017年度全市在岗职工平均工资为58,353元，全市职工平均工资为57,460元（本人所在统筹地区已不作缴费基数使用的数据），不是本人所在统筹地区职工平均工资，给予原告折算、计算六级工伤伤残一次性伤残医疗补助金、一次性伤残就业补助金，违背了《工伤保险条例》第36条、39条、64条和《山东省贯彻试行办法》（鲁政发[2011]25号）第25条及山东省人力资源和社会保障厅作出鲁人社字[2018]203号文与枣社险[2018]28号文。《山东省贯彻试行办法》（鲁政发[2011]25号）第二十五条规定，工伤职工被鉴定为五级、六级伤残的，经职工本人提出，可以与用人单位解除或终止劳动合同，以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数（原告所在枣庄市统筹地区上年度即2017年度职工平均月工资为5,775元），分别支付22个月、18个月的一次性工伤医疗补助金和36个月、30个月的一次性伤残就业补助金。枣庄市统筹地区依据省统计局统计的全省在岗职工平均工资为基数，缴费折算、计算，缴费及待遇计发以此为依据。六级伤残依法应享受本人所在统筹地区上年度职工平均工资为5,775元计发各项待遇。管理人依据71号文件，给予原告计算六级伤残的工伤待遇，造成了原告的经济损失，对原告的权益造成了损害。因此诉至法院要求：1.撤销被告作出的71号文件中关于枣庄市统计局2017年度全市在岗职工平均工资为58,353元，全市职工平均工资为57,460元的部分内容，判决按照枣庄市统筹地区2017年度依据省统计局统计的全省在岗职工平均工资69,305元的标准执行；2.诉讼费用由被告承担。 被告枣庄市人社局辩称，一、被告制发文件基本情况。《中华人民共和国社会保险法》第三十三条规定，职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。第三十四条规定，国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据使用工伤保险基金、工伤发生率等情况在每个行业内确定费率档次。行业差别费率和行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定，报国务院批准后公布施行。社会保险经办机构根据用人单位使用工伤保险基金、工伤发生率和所属行业费率档次等情况，确定用人单位缴费费率。该法第三十五条规定，用人单位应当按照本单位职工工资总额，根据社会保险经办机构确定的费率缴纳工伤保险费。《中华人民共和国社会保险法》第五十九条和《社会保险费申报缴纳管理规定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部令第20号）第三条要求社会保险费实行统一征收。《关于统一社会保险费最低最高缴费基数的通知》（枣人社发[2012]47号）规定，参保职工个人最低缴费基数为上一年度全省在岗职工平均工资的60%，最高缴费基数为上一年度全省在岗职工平均工资的300%。自2012年起，我市各项社会保险费征缴统一以全省在岗职工平均工资为基数核定最低和最高缴费基数。为更好地服务于广大企业职工，更科学地征缴和计发相关社会保险待遇，在公布职工平均工资时，均采用转发省厅文件与公布我市具体数据相结合的方式，同时公布2017年度枣庄市在岗职工平均工资和职工平均工资。数据来源省人力资源和社会保障厅提供的全省及各地市城镇非私营单位从业人员及工资情况表格和市级公开统计数据。2018年6月27日，本机关印发71号文件，系转发《省人力资源和社会保障厅关于公布2018年度职工基本养老保险费及计发待遇基数的通知》，用于确定职工基本养老保险费及计发待遇基数。文件转发合规，数据来源正规，制发程序合法，且该文件属于抽象行政行为，与其他相对人无直接必然联系。二、关于工伤保险待遇确定的说明，工伤保险待遇确定发放同职工养老保险相关规定无关。（一）工伤保险待遇确定与统筹地区上年度职工月平均工资相关联。根据《工伤保险条例》第三十六条和第三十七条，一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。《山东省贯彻试行办法》（鲁政发[2011]25号）第二十五条规定，工伤职工被鉴定为五级、六级伤残的，经职工本人提出，可以与用人单位解除或终止劳动合同，以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数，分别支付本人22个月、18个月的一次性工伤医疗补助金和36个月、30个月的一次性伤残就业补助金。工伤职工被鉴定为七级至十级伤残的，劳动合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动合同，以其解除或终止劳动合同时统筹地区上年度职工月平均工资为基数，支付本人一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金的具体标准为：七级13个月、八级10个月、九级7个月、十级4个月；一次性伤残就业补助金的具体标准为：七级20个月、八级16个月、九级12个月、十级8个月。（二）工伤保险统筹地区目前仍为市级统筹。《工伤保险条例》第十一条规定，工伤保险基金逐步实行省级统筹。《山东省贯彻试行办法》（鲁政发[2011]25号）第四条规定，工伤保险基金在设区的市实行全市统筹，逐步实行省级统筹。第五条规定，工伤保险基金按照以支定收、收支平衡的原则筹集。因此，山东省内工伤保险待遇确定目前仍为地市级统筹，且与职工养老保险相关规定无关。综上，本机关印发71号文件，是内部流转的部门文件，且该文件仅是转发省人力资源和社会保障厅的有关通知和依据，枣庄市统计局的统计数据确定2017年度全市在岗平均工资和全市职工平均工资，并未对原告有关权益产生实际影响。请求驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告彭永新是原山东万泰纺织有限公司的职工。2004年6月13日，原告因工伤经枣庄市劳动能力鉴定委员会鉴定，达到《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（GB/T16180-1996）标准六级，大部分丧失劳动能力，无护理依赖。2018年5月份，山东万泰纺织有限公司申请破产。2018年7月27日，该公司向原告送达了解除（终止）劳动合同通知书，与原告解除了劳动关系。山东万泰纺织有限公司未为包括原告在内的职工缴纳工伤保险。 另查明，2018年6月26日，山东省人力资源和社会保障厅作出鲁人社字[2018]203号《关于公布2018年度职工基本养老保险费及计发待遇基数的通知》。被告于2018年6月27日作出71号文件。原告认为山东万泰纺织有限公司的破产管理人依据71号文件计算其工伤待遇，损害了其工伤待遇的权益，向枣庄市人民政府申请行政复议。2019年4月28日，枣庄市人民政府作出枣政复驳字[2019]021号驳回行政复议申请决定书，认为被告作出的71号文件是内部流转的部门文件，且该文件仅是转发省人力资源和社会保障厅的有关通知和依据枣庄市统计局的统计数字确定2017年度全市在岗职工平均工资和全市职工平均工资，并未对原告权益产生实际影响；另外，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，对具体行政行为申请行政复议时，可以一并提出对具体行政行为所依据的除法律、法规和规章以外的规定进行审查。原告的行政复议请求仅是要求撤销71号文件中的部分内容，并不存在其他针对具体行政行为提起的复议请求，属于单独对规范性文件提出审查。故枣庄市人民政府以原告的复议请求不符合行政复议受理条件为由，驳回原告的行政复议申请。 本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。该法第四十九条第第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。根据上述规定，公民、法人或者其他组织不能单独对规范性文件提起行政诉讼，所以提起对规范性文件的审查请求都是在对行政行为提起诉讼时一并提起的，公民、法人或者其他组织向人民法院提出一并审查规范性文件是建立在提起对其产生直接影响的行政行为起诉的基础之上。本案中，原告彭永新并未对被告的行政行为提起诉讼，仅针对被告作出的71号文件提起行政诉讼，要求撤销71号文件中的部分内容。本院向其释明后，拒不变更。原告单独就71号文件的部分内容提起诉讼，违背了法律规定的规范性文件附带审查的要求，其提起的行政诉讼不属于人民法院受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第五十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告彭永新的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。 审 判 长  徐 菊 审 判 员  杨尚华 人民陪审员  刘启会 二〇一九年六月二十日 书 记 员  梁 凤