陕西省咸阳市中级人民法院行政判决书                              （2019）陕04行初28号 原告：高淑娅，女，1963年11月29日出生，汉族，住咸阳市秦都区，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。被告:咸阳市秦都区人民政府。法定代表人:谢军，该区区长。委托诉讼代理人：刘永涛，咸阳市秦都区司法局工作人员。委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。被告：陕西省西咸新区沣西新城管理委员会。法定代表人：刘宇斌，该管委会主任。委托诉讼代理人：杜涛，该管委会国土局工作人员。委托诉讼代理人：宋博亚，陕西玖标律师事务所律师。第三人：咸阳市秦都区钓台街道办事处。负责人：刘红兵，该街道办主任。委托诉讼代理人：韩雷，该街道办卫计办主任。委托诉讼代理人：兰军伟，陕西金镝律师事务所律师。第三人：咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村村民委员会（以下简称曹家寨村委会）。负责人：高瑞敬，咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村党支部书记。委托诉讼代理人：曹荣国，该村党支部委员。委托诉讼代理人：曹选明，该村党支部委员。原告高淑娅诉陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称：沣西管委会）、咸阳市秦都区人民政府（以下简称：秦都区政府）请求确认强制清除地面附着物违法一案。本院受理后，于2018年11月20日作出（2018）陕04行初68号行政裁定，驳回原告的起诉，原告不服，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院于2019年4月2日，作出（2019）陕行终119号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本院审理过程中，认为咸阳市秦都区钓台街道办事处（以下简称：钓台街道办）、咸阳市秦都区钓台镇曹家寨村村民委员会（以下简称曹家寨村委会）与本案有利害关系，追加其为本案第三人参加本案诉讼。原告高淑娅，被告沣西管委会委托诉讼代理人杜涛、宋博亚，秦都区人民政府委托诉讼代理人刘永涛、宋博亚，第三人钓台街道办委托诉讼代理人韩雷、兰军伟，曹家寨村委会委托诉讼代理人曹荣国、曹选明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告高淑娅诉称，2015年10月20日，《陕西省西咸新区沣西新城管委会 咸阳市秦都区人民政府 关于医药产业园及其三期，冷冻物流二期，沣景路及雨水泵站，咸户路等项目征收土地方案公告》，拟征收钓台街道办事处曹家寨村集体土地52.9972公顷。由于征地补偿标准偏低且极不合理，征地手续不全等原因，原告至今未能与被告签订补偿协议。2017年3月3日，咸阳市秦都区钓台街道办发布《通知》称“自本通知发布之日起3月10日前，希望群众自行清理用地范围内地面附着物，逾期将集中统一清理”。同年3103月6日，被告沣西新城管委会及秦都区钓台街道办在没有经原告同意签字认可的情况下，对曹家寨村高速路南包括原告承包耕地进行非法征收，导致原告财产遭受重大损失，生活陷入困境。请求确认被告秦都区XX城管委会于20173102017年3月6日未和原告签订协议，未进行任何补偿，实施清除原告承包地青苗和地面附着物的行政强制行为违法。原告向本院提交了以下证据：1. 《陕西省西咸新区沣西新城管委会 咸阳市秦都区人民政府关于医药产业园及其三期，冷冻物流二期，沣景路及雨水泵站，咸户路等项目征收土地方案公告》；2. 钓台街道办2017年3月3日的通知；3. XX街道XX村委会签订的征地补偿协议；4. 沣西新城国土资源分局、沣西新城规划局的责令限期拆除通知书；5.陕西省国土资源厅政民互动信件；6.沣西国土字【2016】22号文件；7.2017年3月24日陕西省国土资源执法监察局违法线索处理结果告知书；8.2017年1月6日西咸新区国土资源局信访事项不予受理告知书；以上证据证明两被告主体资格适格。被告秦都区政府质证认为：对以上证据真实性认可，证明目的不认可，以上证据反而能证明区政府并未参与清除地附。被告沣西管委会质证意见同秦都区政府质证意见一致。第三人钓台街道办质证认为：对以上证据的真实性、证明目的均认可。第三人曹家寨村委会质证认为：对以上证据的证明目的认可。9.土地勘测定界技术报告书；10.曹家寨村委会、钓台街道办事处向沣西新城管委会递交的申请；11.曹家寨村西宝路路南村组面积汇总表及示意图；12.曹家寨村民对征地公告不服，提起的行政复议申请书；13.关于曹家寨村民提出依申请公开相关信息申请的回复；14.西咸新区国土资源局沣西新城分局关于调查处理群众网上反映信访事项的函；15.最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复；16.五组和七组的村民会议记录两份；以上证据证明征地现况及村民对征地有异议。被告秦都区政府质证认为：证据9、10、11、12、13、14、15与本案无关，不予质证，证据16不合法，证明目的不予认可。被告沣西管委会质证意见与秦都区政府质证意见一致。第三人钓台街道办质证意见与秦都区政府质证意见一致。第三人曹家寨村委会质证认为：对以上证据的证明目的认可。本院对原告提供1—15证据的真实性予以认定，对证据16因无法证明其合法来源，故对其真实性、合法性不予认可。被告秦都区政府答辩称：土地征收补偿方案的落实工作不是答辩人的法定职责，答辩人未参与实施征收工作，答辩人不是本案适格被告，被答辩人将秦都区政府列为被告无任何事实和法律依据。征地行政行为手续齐全，程序合法。本次集体土地征收工作，被答辩人所在的村委会与街道办依法签订了《征地补偿协议》，按照现有法律法规规定，对于征收集体农某某，并未规定与每个土地使用者签订补偿协议，被答辩人将农某某与住宅地拆迁混为一谈属概念性错误。原告起诉已超过起诉期限。请求驳回原告的起诉。被告秦都区政府向本院提交了以下证据：1.省政府关于曹家寨村及村民小组集体土地征收批准文件六份；2.征地方案公告；3.征地补偿安置公告；以上证据证明征收是依法进行的，是合法有效的。4.钓台街办与曹家寨村委会签订的征地补偿协议，证明本案的原告主体错误；5.钓台街办关于群众领取地面附着物的情况说明，证明绝大多户已经领取了征地补偿款。原告质证认为：以上证据均不合法，不予认可。被告沣西管委会对以上证据予以认可。第三人钓台街道办质证认为：对以上证据的真实性、证明目的均予认可。第三人曹家寨村委会质证认为：没见过上述证据，无法证明证据的真实性。本院对于以上证据的真实性予以认定。被告沣西管委会的答辩意见与秦都区政府的答辩意见一致。被告沣西管委会的证据及证明的问题与秦都区政府证据及证明的问题一致。原告质证意见与对秦都区政府证据的质证意见一致。第三人钓台街道办质证意见与对秦都区政府证据的质证意见一致。第三人曹家寨村委会质证意见与对秦都区政府证据的质证意见一致。本院对沣西管委会的证据真实性予以认定。第三人钓台街道办陈述称：本案中，第三人街道办接受被告的委托以委托人名义开展征地工作，街道办作为受托组织，不应承担任何法律责任；街道办根据委托人的合法授权，在已经与土地所有权人曹家寨村村委会达成征收协议并支付了补偿款的情况下依法进行土地征收，不存在任何违法违规的行为，不应承担法律责任；本案原告起诉明显超过了起诉期限，依法应予驳回。钓台街道办向本院提交了以下证据：1.两份征地协议，证明钓台街办是受托开展征地工作，是依法征地；2.浦发银行电子回单和结算票据共八张，证明征地协议已经达成，足额支付了征地补偿款，征地程序合法；3.情况说明，证明涉案财务资料由渭城监察委员会保管。原告质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均认可，都证明了秦都区政府是本案适格被告。被告秦都区政府质证认为：对以上证据的真实性、合法性、证明目的均认可，区政府没有签征地合同，认为区政府是适格被告没有依据。被告沣西管委会质证意见同秦都区政府质证意见一致。第三人曹家寨村委会认可以上证据。本院对以上证据真实性、关联性予以认定。第三人曹家寨村委会陈述称：对村民起诉两被告无意见。经审理查明：2015年10月20日，被告陕西省西咸新区沣西新城管理委员会、被告咸阳市秦都区政府共同发布《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》，该批用地拟征收钓台街道办事处曹家寨村及相关村民小组集体土地，面积共52.9972公顷。2015年11月23日咸阳市国土资源局秦都分局、陕西省西咸新区国土资源局沣西新城分局作出《征地补偿安置方案公告》。公告发布后，秦都区XX街道XX村委会签订征地协议，协议载明：钓台街道办受秦都区人民政府委托征收曹家寨村土地用于冷冻物流二期建设项目，曹家寨村委会按照钓台街道办的要求开展征地各项工作，负责清理地面附着物。但原告因不同意征地补偿标准、征地手续不全等原因，一直未与被告签订补偿协议。2017年3月3日，钓台街道办发布《通知》，通知曹家寨村六、七、八组群众于3月10日前自行清理地面附着物，逾期将集中统一清理。20173102017年3月6日，原告高淑娅1.1亩承包地上的附着物被清除。2018年9月4日，原告向本院提起行政诉讼。请求确认二被告未和原告签订协议，未进行补偿，于2017年3月6日10实施清除原告承包地青苗和地面附着物的行政强制行为违法。本院认为：关于被告答辩称本案原告起诉超过法定起诉期限一节。本案行政行为作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行政诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限。本案中，原告于20173102017年3月6日知道其承包地上的附着物被清除，其于2018年9月4日提起行政诉讼，无论适用2年还是从新解释施行日起重新计算1年的起诉期限，原告都未超过起诉期限，对被告该项答辩意见本院不予采纳。关于实施强制清除行为的主体问题。经查，2015年10月20日沣西新城管理委员会、咸阳市秦都区政府共同作出《关于医药产业园及其三期、冷冻物流二期、沣景路及雨水泵站、咸户路等项目征收土地方案公告》，2015年11月23日咸阳市国土资源局秦都分局、陕西省西咸新区国土资源局沣西新城分局作出的《征地补偿安置方案公告》，均可证明案涉土地的征收主体是秦都区政府及沣西管委会。从2017年3月3日钓台街道办向曹家寨村六、七、八组发出通知及XX街道XX村委会签订的《征地协议》，可初步证明钓台街道办是受秦都区政府委托实施征收工作，曹家寨村委会也是基于此协议负责清理地面附着物，因钓台街道办事处是受秦都区政府的委托行使相关职权，曹家寨村委会是依据与钓台街道办事处签订的协议进行相关事项，故该行为所产生的后果应由委托方承担。本案中，原告提交的证据证明了其土地上的附着物在征收过程中被实施了强制清除，且两被告亦认可被诉的清除行为确实存在。故被告秦都区政府、沣西新城管委会是本案适格被告。关于两被告实施清附行为是否违法问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律认定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，在集体土地征收中，对拒不交出土地、逾期不拆除建筑物、附着物的，均由作出处理决定的行政机关申请人民法院强制执行。即法律在该领域内没有设定行政机关强制执行权。本案中，两被告在未与原告签订补偿协议的情况下，直接对原告地面附着物实施了强制清除行为，违反法律规定，原告请求确认两被告于2017年3月10日强制清除原告地面附着物行为违法的理由成立，其诉请本院予以支持。庭审中，高淑娅主张其被清除地面附着物的承包地位于高速路南，面积为1.1亩，其提供了承包人为其丈夫的《土地承包经营权证》，该证中所载承包土地面积为3.6亩。因被告无证据证明原告所诉土地面积，原告所诉的1.1亩未超出其《土地承包经营权证》中所载面积，故原告所诉土地面积以原告所诉1.1亩为准。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告咸阳市秦都区人民政府、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会20173102017年3月6日清除原告高淑娅1.1亩承包地地上附着物的行为违法。案件受理费50元，由被告咸阳市秦都区人民政府、陕西省西咸新区沣西新城管理委员会承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审    判    长      刘宏刚 审    判    员      周昌柱    审    判    员      张  娟                                                        二〇一九年六月二十六日       书    记    员     常丹阳               附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）    行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   1