广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终338号上诉人（原审原告）佛山市禅城区祖庙街道敦厚股份合作经济联合社，住所地佛山市禅城区***********。负责人陈健成，社长。委托代理人郭志祥，广东循理律师事务所律师。委托代理人何定华，广东循理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地佛山市禅城区*******。负责人肖映泽，主任。委托代理人陈娟娟，该办事处工作人员。委托代理人罗茵，该办事处工作人员。被上诉人（原审被告）被告佛山市禅城区人民政府，住所地佛山市********。法定代表人孔海文，区长。委托代理人曹青恒，该府工作人员。原审第三人谢景星，男，1994年10月29日出生，汉族，住佛山市禅城区**********，公民身份号码：440************238。委托代理人袁嘉莹，广东富正律师事务所律师。上诉人佛山市禅城区祖庙街道敦厚股份合作经济联合社（以下简称敦厚经联社）因诉佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称祖庙街道办）行政处理及佛山市禅城区人民政府（以下简称禅城区政府）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：谢景星于1994年10月29日出生，根据户籍底册显示及谢景星确认，谢景星于1995年4月1日入户原环市镇敦厚管理区*****。谢景星的父母是敦厚经联社的成员，谢景星是其父母生育的第四胎，属超生人员。谢景星父母于1995年3月27日缴纳计划生育罚款。敦厚经联社以谢景星属违反计划生育超生的小孩为由，不给予谢景星股份分配。2018年3月1日，谢景星向祖庙街道办提出行政处理申请，要求确认其具有敦厚经联社的股东资格和获取股份分配款的资格，并要求祖庙街道办责令敦厚经联社向谢景星补偿2009年至2017年的股份分配款。经调查核实，祖庙街道办于2018年6月8日作出（2018）禅祖办行决第009号《行政处理决定书》，决定：责令敦厚经联社自行政处理决定生效之日起60日内，对谢景星的集体经济组织成员身份进行确认，并确认谢景星享受与其他成员同等的股份分配和福利待遇；对谢景星的其他申请事项不予支持。祖庙街道办于2018年7月11日将《行政处理决定》送达敦厚经联社和谢景星。敦厚经联社不服上述行政处理决定，于2018年7月24日向禅城区政府申请行政复议。禅城区政府于2018年9月20日作出禅城府行复〔2018〕348号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持祖庙街道办作出的行政处理决定。禅城区政府于2018年9月25日将《行政复议决定书》送达敦厚经联社、祖庙街道办。另查，敦厚经联社于1997年8月23日制定的《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第八条规定：“下列人员均有权享受敦厚股份经济联合社股东资格：……（2）根据原股份制章程，从一九九一年六月三十日至一九九七年十二月三十一日二十四时止，符合敦厚村民资格条件，婚后户口迁入人员和合理出生入户人员。”第十二条规定：“下列人员均无权享受敦厚股份经济联合社股东资格：……（4）超计划生育的子女以及违反计划生育有关条例和规定，按规定不能享受股东资格的人。”又查，原佛山市石湾区环市镇人民政府于1992年10月23日制定的《关于超生小孩不能享受农村股份分配的规定》〔环府（92）26号〕规定：“……凡一九八九年六月一日后超生的三胎及三胎以上的小孩，一律不能享有农村合作股份制的资产股份权及股份分配；……”1994年3月28日制定的《环市镇计划生育管理规定》〔环府（94）05号〕第十二条规定：“根据《省条例》第十三条规定，对违反计划生育政策者，给予行政纪律处分，并征收超计划生育费。具体按下列规定执行：……3.……在一九八九年六月一日后超生的第三个及三个以上的小孩，长期停止享受集体分配和福利待遇（已实行农村合作经济股份制的，包括股权及股份分配），把应享受分配的金额如数上缴管理区，用于发展社会福利业。……”原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十五条的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇人民政府的法定职权。案件中，祖庙街道办作为禅城区政府设立的街道办事处，应谢景星的申请，对请求事项予以处理，依法有据。经调查核实后，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达敦厚经联社和谢景星，履行了作出行政行为的相关程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，禅城区政府作为设立祖庙街道办的人民政府，有权受理敦厚经联社不服祖庙街道办作出的行政处理决定而提起的行政复议申请。禅城区政府在受理敦厚经联社的复议申请后，经审查，在法定期限内作出被诉《行政复议决定书》，并送达敦厚经联社、祖庙街道办，程序合法，法院予以支持。案件的争议焦点是谢景星是否具有敦厚经联社的成员资格，祖庙街道办、禅城区政府作出的行政决定是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”第十六条第（二）项规定，农村集体经济组织成员享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益的权利。案件中，谢景星的父母是敦厚经联社的成员，谢景星作为出生入户敦厚经联社所在地的成员子女，而且敦厚经联社并未提供谢景星拒绝履行法律法规和章程规定义务的证据，根据上述规定，谢景星应具有敦厚经联社的成员资格。敦厚经联社诉称，根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起施行，2006年10月1日废止）第十七条的规定，成为经济联合社社员的其中一个条件是“年满十六周岁的农民”。对此，现今有效施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条已对集体经济组织成员资格的认定条件作了修改，取消了原“年满十六周岁的农民”这一条件限制，根据实体法“从旧兼从轻”的适用原则，祖庙街道办在2018年6月8日作出涉案行政处理决定，没有适用《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条这一规定并无不当。敦厚经联社又称，谢景星并非合理出生入户的人员，根据《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第十二条第（4）项、《关于超生小孩不能享受农村股份分配的规定》〔环府（92）26号〕、《环市镇计划生育管理规定》〔环府（94）05号〕第十二条的规定，谢景星作为违反计划生育超生的人员，应不具有敦厚经联社的成员资格。上述关于剥夺超生人员成员资格或通过无期限停止分配待遇而变相剥夺成员资格的规定与《广东省农村集体经济组织管理规定》及现行有效的《广东省人口与计划生育条例》相违背，在案件中应不予适用，故敦厚经联社的该项主张于法无据，法院不予支持。敦厚经联社又主张谢景星的情形应适用1980年2月2日实施，1992年12月24日废止的《广东省计划生育条例》。经查，谢景星于1994年出生，上述《广东省计划生育条例》并非谢景星出生入户时有效施行的计划生育管理规定，敦厚经联社的该项主张，理由不成立，法院不予支持。祖庙街道办根据谢景星的身份证、常住人口登记卡、出生证明、谢景星及其父母的常住人口登记表等证据，认定谢景星的情形符合《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第八条第（2）项规定的股东资格条件，依法具有敦厚经联社的股东资格，作出责令敦厚经联社自行政处理决定生效之日起60日内对谢景星的成员身份进行确认，并确认谢景星享受与其他成员同等的股份分配和福利待遇的决定，合法有据，法院予以支持。对于谢景星要求敦厚经联社向其补偿2009年至2017年的股份分红的申请，祖庙街道办作出不予支持的决定，不溯及之前的权益分配，符合一般行政行为的合理性原则和效力原则，亦与我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法保持一致，法院予以支持。禅城区政府作出行政复议决定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持祖庙街道办作出的行政处理决定，适用法律正确，法院予以支持。综上，祖庙街道办、禅城区政府作出的行政决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律法规正确，敦厚经联社要求撤销祖庙街道办、禅城区政府作出的上述行政决定及要求祖庙街道办、禅城区政府重新作出确认谢景星不具有敦厚经联社股东资格的行政决定的理由不成立，法院不予支持，应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回敦厚经联社的诉讼请求。案件受理费50元由敦厚经联社负担。上诉人敦厚经联社诉称：一、一审法院以上诉人并未提供原审第三人谢景星拒绝履行法律法规和章程规定的义务的证据为由，认定原审第三人具有上诉人的成员资格，是认定事实错误。原审第三人至今已25周岁，但并未实际居住在上诉人处，上诉人无法履行上述义务。且证明实际履行了义务的举证责任应属于原审第三人。二、一审法院以现今有效施行的《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条已对集体经济组织成员资格的认定条件作了修改，取消了原“年满十六周岁的农民”这一条件限制，根据实体法“从旧兼从轻”的适用原则为由，驳回上诉人的诉请，是适用法律依据错误。原审第三人于1994年10月出生，应适用《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》及上诉人1997年制定的《环市镇敦厚股份经济联合社章程》的规定，认定原审第三人不能享受股东资格。三、一审法院认为《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第十二条、《关于超生小孩不能享受农村股份分配的规定》〔环府（92）26号〕、《环市镇计划生育管理规定》〔环府（94）05号〕与《广东省农村集体经济组织管理规定》及《广东省人口与计划生育条例》相违背，是适用法律法规错误。上诉人认为上述地方性法规未与《广东省计划生育条例》相抵触，上诉人不确认原审第三人成员资格正确。综上，请求二审法院予以改判。被上诉人祖庙街道办辩称：原审第三人谢景星根据1997年《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第二章第八条第2项的规定，应当享有股东资格。而该章程第二章第十二条第4项的规定与《广东省人口与计划生育条例》相悖，不应予以适用。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人禅城区政府辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。二、被上诉人有职权作出的案涉《行政复议决定》，且程序合法。综上，请求二审法院维持原判。原审第三人谢景星述称：一审判决认定事实清楚，程序合法，结果正确，请求二审法院予以维持。上诉人敦厚经联社在没有法律依据的情况下剥夺了原审第三人长达21年的分红，严重损害了原审第三人的合法权益。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审期间，上诉人敦厚经济社对原审第三人谢景星在1997年年底时的户籍性质属于农业有异议。经查，原审第三人的《常住人口登记表》中“户别”一栏为“农业家庭户”，故本院确认原审第三人户籍在1997年年底时为农业户。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第二十五条的规定，被上诉人祖庙街道办具有作出被诉《行政处理决定书》的职权，并将决定书送达当事人，程序合法，本院予以支持。本案的争议焦点是原审第三人谢景星是否应当享有上诉人敦厚经联社集体经济组织的股东资格。本案中，原审第三人于1994年10月29日出生，1995年4月1日出生申报入户原环市镇敦厚管理区*****，属农业户，且一直未迁移。原审第三人的父母是敦厚经联社的成员。原审第三人是其父母生育的第四胎，属超生人员，其父母于1995年3月27日缴纳计划外生育费。各方当事人对上述事实均予以确认。上诉人不给予原审第三人股东资格的理由主要是认为其属于政策外生育，按照《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第十二条第（4）项、环府（92）26号《关于超生小孩不能享受农村股份分配的规定》以及环府（94）05号《环市镇计划生育管理规定》第十二条的规定，原审第三人不能享受集体分配和福利待遇。经查，2016年修订并实施的《广东省人口与计划生育条例》第四十条第二款的规定：“对超生人员，有关单位依照本条例规定作出处理决定之日起，五年内国家机关和事业单位、国有企业、国有控股企业，乡镇集体企业不予招工、录（聘）用；五年内不得选为村（居）民委员会成员和评为先进；七年内不得享受公费医疗福利；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。”且上述“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”的规定在《广东省人口与计划生育条例》的历次修订中均有类似表述。由此可知，该条例虽然规定对于超生人员在享受农村股份合作制分红及其他集体福利方面应受到一定期限的限制的，但该限制不能超出地方性法规规定的七至十四年的时间限制，更不能以此为由，剥夺超生人员应享有的农村集体经济组织成员的资格身份和福利待遇。当然，《广东省人口与计划生育条例》于2018年5月31日被修订后删除了上述规定，但该条款的修订是在我国放宽计划生育政策，以促进人口稳步增长的大背景下所进行，故从立法背景来看现行的《广东省人口与计划生育条例》，对于超生人员享受农村集体经济组织成员资格及福利待遇限制问题上应该是更加放宽的，或至少不会严于修订前的“七至十四年”的限制。同时，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据以上规定，原审第三人系上诉人成员的子女，在缴清社会抚养费后随父母入户上诉人处，亦无证据显示其未履行法律法规和组织章程规定的义务，其依法应具有上诉人成员资格，本院予以支持。上诉人主张原审第三人因未在上诉人处居住，未履行法律法规和组织章程规定的义务。但是否在上诉人处居住不属于作为上诉人成员应履行的义务，且在上诉人一直未确认原审第三人的集体经济组织成员资格的情况下，原审第三人亦难以履行作为该集体经济组织成员之义务。上诉人的该项主张本院不予支持。上诉人又主张根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条的规定，年满十六周岁的农民才能成为社员，但原审第三人在股权固化的1997年年底时不属于年满十六周岁的农民，故其不应被认定为具有上诉人股东资格。经查，如前所述，原审第三人在1997年年底时属于农业户，虽然其确实不满十六周岁，但《环市镇敦厚股份经济联合社章程》并未将年满十六周岁作为享受股东资格的条件，且上诉人在二审法庭调查时亦承认合理出生入户的农业人口即使未满十六周岁的亦承认其股东资格。故按照平等对待原则，一审判决未以《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条规定的“年满十六周岁的农民”为标准对原审第三人的资格进行判断，并无不当。上诉人还主张根据《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第十二条第（4）项、《关于超生小孩不能享受农村股份分配的规定》〔环府（92）26号〕以及1994年3月28日制定的《环市镇计划生育管理规定》〔环府（94）05号〕第十二条的规定，原审第三人作为违反计划生育超生的人员，应不具有敦厚经联社的成员资格，如前所述，上述规定显然与《广东省农村集体经济组织管理规定》及现行有效的《广东省人口与计划生育条例》相悖，亦不符合我国现行的计划生育政策精神，本院亦不予支持。综上，被上诉人祖庙街道依据原审第三人提交的《行政处理申请书》、身份证、常住人口登记卡、出生医学证明等证据，认定原审第三人的情形符合《环市镇敦厚股份经济联合社章程》第八条第（2）项规定的股东资格条件，且自缴纳计划外生育费已逾十四年，依法应具有上诉人的股东资格，继而作出责令上诉人自行政处理决定生效之日起60日内对原审第三人的成员身份进行确认，并确认其享受与其他成员同等的股份分配和福利待遇的决定，合法有据，本院予以支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定，被上诉人禅城区府作为设立被上诉人祖庙街道办的人民政府，其针对上诉人敦厚经联社就（2018）禅祖办行决第009号《行政处理决定书》提出的复议申请，作出禅城府行复〔2018〕348号《行政复议决定书》并依法送达给各方当事人，告知当事人诉讼权利，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，内容合法，处理结果正确，本院亦予以支持。综上所述，上诉人敦厚经联社的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市禅城区祖庙街道敦厚股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇一九年六月十九日法官助理  杨 阳书 记 员  李蕴晖