江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初406号 原告李子琳，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人俞开芳（系原告李子琳之妻），性别，××族，住京市秦淮区。 原告张来娣，性别××年××月××日生，××族。 原告李燕萍，性别××年××月××日生，××族。 原告李燕玲，性别××年××月××日生，××族。 以上三原告的共同委托代理人李子琳，自然情况同上。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市太平南路69号。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 出庭负责人何伟，南京市秦淮区人民政府副巡视员。 委托代理人张燕艳，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张涵，江苏君远律师事务所律师。 第三人南京市公房管理中心，住所地南京市中山南路111号五楼。 法定代表人董茉芙，南京市公房管理中心主任。 委托代理人李小成，南京市公房管理中心工作人员。 原告李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收补偿决定一案，本院于2018年7月13日受理后，于2018年7月17日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南京市公房管理中心与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月20日公开开庭审理了本案，原告暨原告张来娣、李燕萍、李燕玲的共同委托代理人李子琳，原告李子琳的委托代理人俞开芳，被告秦淮区政府的出庭负责人何伟、委托代理人张燕艳、张涵，第三人南京市公房管理中心的委托代理人李小成到庭参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 秦淮区政府于2018年1月25日作出宁秦府征补字（2018）第4号《征收补偿决定书》（以下简称4号补偿决定），决定对来凤新村26号101室（北）进行征收补偿，主要内容为：向产权人南京市公房管理中心支付房屋补偿款42428元，向承租人李子琳支付房屋货币补偿款及其他补助费合计401619元。 原告李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲诉称：一、被告认定的基本事实不清，证据不足。1、上世纪80年代，经单位帮助，承租人李浩叙在房屋东北侧加盖31.84平方米的自建房屋，由原告家庭一直使用至今。评估报告没有将上述自建房列为评估对象，补偿决定也没有对原告予以补偿。2、被告认定被征收房屋由李子琳承租使用错误。该房屋原由李浩叙承租供整个家庭使用，李浩叙死亡后，继续由原告家庭使用。原告方均是该房屋的使用人，应当均为该房屋的被征收人，仅将李子琳作为被征收人明显不当。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十八条的规定，被告没有为原告提供产权调换和货币补偿两种方式，直接给予货币补偿不当，既剥夺了原告的选择权，也剥夺了原告的居住保障权。二、被告作出的补偿决定程序违法。1、被告直接选定江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司（以下简称苏地仁合公司）作为评估机构违法。原告及其他被征收人没有参加评估机构的选定，也没有见证多数决定或者随机选定的方式来确定评估机构。2、评估报告不合理、不合法。评估机构没有进行现场勘查，选用的评估方法错误，也没有说明影响房地产估价的因素。3、原告既没有看到评估结果，也没有收到评估报告，剥夺了原告申请复核评估和鉴定的权利。该评估报告不得作为补偿决定的依据。4、南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）将补偿款专户存储于南京秦淮房屋征收服务有限公司违法。该公司是以营利为目的的有限公司，将补偿款项存入该公司无法律依据。三、被告作出的补偿决定适用法律不当。1、根据征补条例第二十一条第一款的规定，被告没有征求原告意见而直接给予货币补偿错误，剥夺了原告的选择权。2、被告作出的补偿决定不公平，货币补偿款无法保证原告购买同地段的居住房屋，势必降低原告的居住环境和生活标准。被告给予的房屋装饰装修补偿款过低，不能体现合理补偿。过渡补助费也无法保证原告的过渡花费。3、被告作为区政府，无权作出补偿决定。4、南京市人民政府无权制定《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称南京市征补办法），被告依据该办法作出补偿决定错误。综上，请求：1、撤销被告作出的4号补偿决定，并责令被告重新作出行政行为；2、对被告依据的南京市征补办法的合法性进行审查；3、被告承担本案的诉讼费用。 原告李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲向本院提交的证据有： 1公有住房租赁合约、户籍档案资料、死亡证明、房屋调查登记表、自建房照片，用以证明原告家庭和住房的相关情况； 24号补偿决定，用以证明原告在法定期限内起诉，该补偿决定违法； 3补偿认定结果公示（2018年3月16日、2018年4月8日）、第六批分户初步估价结果表，用以证明原告的自建房没有被列入补偿范围，不公平、不合理、不合法； 4接处警工作登记表5份、照片一组，用以证明征收工作人员存在违法行为； 5照片2张，用以证明来凤新村34号楼在选定评估机构前已经被拆除，评估程序违法； 6公告、公证书、第二批分户初步估价结果表，用以证明在签约期内才选定评估机构，而评估机构公布估价结果超过了签约期，征收程序违法； 7房屋调查登记表、关于来凤新村22—34号公房档案记载面积与产权证载面积不一致的情况说明，用以证明原告还有31.84平方米的自建房没有列入征收补偿范围； 8网络打印件，用以证明被告给予的过渡费过低，势必严重的降低原告临时安置的生活条件； 9光盘及整理文字内容，用以证明被告工作人员威胁辱骂原告； 10工商登记信息、南京市雨花台区人民政府作出的补偿决定，用以证明南京秦淮房屋征收服务有限公司以盈利为目的，其无法保证补偿款的安全和及时发放； 11关于第二机床厂宿舍改造以及环境整治项目备案的通知、委托征收协议、招标公告，用以证明被告的补偿决定程序违法，补偿款项严重不足； 12测绘报告、测绘资质证书、营业执照，用以证明被告对于原告房屋的面积认定不清； 13户口登记簿、不动产登记资料查询结果证明，用以证明李子琳和妻子俞开芳在南京名下无房； 14宁房权证秦变字第××号房屋所有权证、关于第二机床厂承租公房的统计表，用以证明4号补偿决定对案涉房屋的面积认定错误； 15来凤新村30号承租人面积确认表，用以证明南京第二机床厂无权确认面积； 16保留社会保险关系协议书，用以证明李子琳作为弱势群体未得到公平公正的补偿； 17来凤新村34号楼现状照片，用以证明该房屋在评估之前已经被拆除，评估程序违法； 18照片6张，用以证明来凤新村26号101室原有的31.84平方米的自建房被违法强制拆除； 19接处警工作登记表，用以证明原告发现房屋被强拆后报警； 20出院记录、房屋征收补偿协商笔录，用以证明2017年10月25日李子琳生病住院，当天不可能协商补偿事宜，协商笔录系伪造； 21公告（2017年7月26日）、分户初步估价结果表（2017年7月27日），用以证明评估报告出具的时间在房屋被拆除之后； 22照片4张，用以证明2017年6月29日来凤新村34号已经被拆除，但评估机构仍然进行了评估，评估违法； 23征收补偿结果公示，用以证明全部195户中只有118户有补偿结果； 24关于报请区政府作出房屋征收补偿决定的请示，用以证明该材料所称的已经签订补偿协议209份与事实不符； 25房租结清单，用以证明自李浩叙去世后一直由张来娣缴纳租金，南京第二机床厂将房屋的承租人认定为李子琳，侵害了张来娣的合法权益； 26情况说明，用以证明被告侵害了张来娣对案涉房屋的承租权； 27征收委托协议书、南京市国有土地上房屋征收购买服务有关标准，用以证明建设单位参与征收工作严重违反征补条例的规定； 28豆腐坊和一棉厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目房屋征收补偿实施方案、公证书、协商选定评估机构统计汇总表、地图，用以证明该项目的评估机构选定符合法律规定； 29协商选定评估机构征求意见表、送达签收表，用以证明在167份有效票中选择北京仁达房地产评估有限公司的有98票，该公司应被选定被评估机构，不需要通过摇号的方式选择评估机构； 30公示牌，用以证明南京历史城区保护建设集团有限责任公司是建设单位； 31选定评估机构征收意见汇总表、《南京市国有土地上房屋征收评估工作若干规定》第七条规定，用以证明选择北京仁达房地产评估有限公司的超过回收的征求意见表的半数，该公司应当被选定为评估机构； 32分户使用卡，用以证明被告对于房屋的面积认定错误； 33秦政规〔2018〕1号文、致未搬迁居民一封信2份、征收补偿方案，用以证明4号补偿决定未执行恰当的文件规定； 34视频光盘，用以证明在选择评估机构之前已经开始拆除房屋，损害被征收人的合法权益； 35网页打印件（征收时点临近新建楼盘均价）、孔庆丰诉泗水县人民政府征收决定案，用以证明4号补偿决定降低原告房屋的补偿标准； 36分户初步估价结果表、补偿结果公示，用以证明比照其他被征收人，李浩叙去世后，案涉房屋承租人应为张来娣； 37政府信息公开申请回复，用以证明项目资金严重到位不足； 38视频光盘，用以证明案涉项目统一执行秦政规〔2018〕1号文，4号补偿决定确定的补偿标准不公平、不合理。 原告向本院提交的法律依据有：《市政府办公厅关于南京市国有土地上房屋征收补偿最低标准的通知》（宁政办发〔2017〕116号）第二条、第四条。 被告秦淮区政府辩称：一、被告作出宁秦府征字〔2017〕18号《征收决定》（以下简称18号征收决定）主体合法、符合公共利益需求、程序合法、适用法律正确。为进一步加快秦淮区危旧房改造，提升城市环境品质、改善落后的基础设施条件，秦淮区第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目经南京市秦淮区发展和改革局备案，并取得了南京市规划局的复函，经确认，该项目符合征补条例第八条第（五）项的规定。2017年6月14日，被告作出了18号征收决定，连同征收补偿实施方案一并进行了公示。二、被告作出4号补偿决定主体合法、证据充分、适用法律正确、符合法定程序。秦淮区征收办在被征收范围内公告了候选评估机构名单，由于被征收人未能协商选定评估机构，最终通过摇号选定苏地仁合公司，并在相应范围内进行了公示。评估机构对案涉房屋进行了公平公正的评估，秦淮区征收办将分户评估结果表在征收范围内予以公示。秦淮区征收办向原告送达评估报告，原告拒绝签字。秦淮区征收办多次与原告进行协商，但在签约期限内未能达成补偿协议。2018年1月25日，被告作出4号补偿决定，依法向原告送达并在被征收范围内进行了公示。三、张来娣、李燕萍、李燕玲并非本案的适格原告。原承租人李浩叙死亡后，案涉房屋由李子琳一家居住使用并缴纳房租，户主为李子琳。经单位确认并出具使用人变更证明后，秦淮区征收办认定案涉房屋的承租人为李子琳，并无不当。张来娣、李燕萍、李燕玲不是房屋承租人，也不是4号补偿决定的作出对象，无权向被告主张权利。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告秦淮区政府在法定期限内向本院提交的证据有： 1．关于印发秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知； 2．关于秦淮区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划草案的报告、南京市秦淮区第二届人民代表大会第一次会议关于秦淮区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划的决议； 3．关于第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目备案的通知书； 4．关于第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目地块征收规划意见的复函； 5．第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目拟征收地块规划用地范围和条件附图； 6．建设项目用地勘测定界成果报告及附页； 7．建设用地勘测定界图； 8．用地红线权属范围图； 9．征收范围公告； 10．公示照片；证据1—10用以证明案涉项目经过备案，确定了征收范围，并进行了公示； 11．公有住房租赁合约； 12．房屋所有权证、房产平面图； 13．关于第二机床厂承租公房的统计表； 14．关于来凤新村22—34号公房档案记载面积与产权证载面积不一致的情况说明； 15．户口登记簿； 16．身份证复印件； 17．房屋征收调查登记表；证据11—17用以证明在作出征收决定前，房屋征收部门对征收范围内的房屋依法进行了调查； 18．房屋征收补偿方案、房源明细表； 19．房屋征收补偿方案公告； 20．公示照片；证据18—20用以证明房屋征收部门拟定了征收补偿方案并进行公示； 21．缴款通知书，用以证明在征收决定作出前，补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用； 22．18号征收决定； 23．公告； 24．房屋征收补偿实施方案； 25．公示照片；证据22—25用以证明被告依法作出了征收决定，并予以公示； 26．通知； 27．协商选定评估机构征求意见表49份、送达签收表5份； 28．公证书； 29．公示照片； 30．营业执照、公司准予变更登记通知书、公司营业执照变更说明、房地产估价机构资质证书、评估人员资质证书；证据26—30用以证明房屋征收部门依法选定征收评估机构，并进行了公证； 31．住宅房屋征收实地勘查表、勘查照片； 32．房屋征收现场勘查表； 33．分户初步估价结果表（2017年7月27日）、公示情况； 34．分户初步估价结果表（2017年8月21日）、公示情况； 35．分户初步估价结果表两份（2017年9月6日）、公示情况； 36．工作证； 37．分户评估报告； 38．住宅房屋征收补偿金额分户估价表； 39．送达回证； 40．室内装饰装修补偿金额分户评估结果表； 41．送达回证；证据31—41用以证明评估机构依法作出评估结果，并由征收实施单位依法送达原告，评估程序合法； 42．居民死亡医学证明书、死亡医学证明书、居民死亡殡葬证； 43．使用人变更明细； 44．情况说明、证明；证据42—44用以证明在原承租人死亡后，秦淮区征收办在单位配合确认并出具变更证明的前提下，将承租人认定为李子琳，并无不当； 45．房屋征收补偿协商笔录（2017年9月27日）； 46．房屋征收补偿协商笔录（2017年10月13日）； 47．房屋征收补偿协商笔录（2017年10月25日）； 48．房屋征收补偿协商笔录（2018年1月3日）； 49．房屋征收补偿协商笔录（2018年4月2日）； 50．工作证； 51．关于直管公房承租人补偿的说明； 52．征收补偿明细表； 53．关于报请区政府作出房屋征收补偿决定的请示； 54．征求意见表； 55．4号补偿决定、送达回证； 56．公示照片；证据45—56用以证明征收实施单位多次与原告协商，未能在签约期限内达成补偿协议，经征收实施单位报请，被告依法作出补偿决定并送达公示。 被告秦淮区政府向本院提交的法律依据有： 1．征补条例第八条、第十七条、第十八条、第二十一条第一款、第二十二条、第二十六条第一款； 2．南京市征补办法第二条、第四条、第二十条、第二十一条、第二十四条、第三十七条； 3．《中华人民共和国土地管理法》第五十八条； 4．《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条。 第三人南京市公房管理中心述称，因历史原因涉案房屋产权证面积与实际面积不一致，第三人向被告作了说明，被告也按照第三人的建议保障了原告的权益。第三人按照相关规定与被告达成了补偿协议，第三人与原、被告之间均不存在房屋征收补偿的争议。 第三人南京市公房管理中心未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告李子琳提交的证据，被告秦淮区政府对证据1中的住房租赁合约的真实性、合法性、关联性予以认可，对户籍档案资料的真实性、合法性无法确认，对其关联性不予认可，对自建房照片的真实性、合法性、关联性不予认可，对房屋调查登记表的真实性、合法性、关联性予以认可，对于原告自建31.84平方米房屋的事实予以认可；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性无法确认，对关联性、证明目的不予认可；对证据5中公示栏内容的真实性、合法性、关联性予以认可，对于其他原告标注的文字的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据6的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性予以认可；对原告自行补充的文字的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据8的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可；对证据9的真实性、合法性无法确认，对关联性、证明目的不予认可；对证据10、11的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据12中测绘报告的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据13中户籍证明的真实性、合法性、关联性予以认可，对无房证明的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据14、15的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据16的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据17的真实性、合法性无法确认，对关联性不予认可；对证据18的真实性、合法性、关联性予以认可，但是原告房屋系被城管部门强制拆除，与本案无关；对证据19的真实性无法确认，对关联性、证明目的不予认可；对证据20中原告住院材料的真实性、合法性无法确认，对关联性、证明目的不予认可，对协商笔录的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据21的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据22的真实性、合法性无法确认，对关联性不予认可；对证据23、24的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据25的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据26、27的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据28的真实性、合法性无法确认，对关联性、证明目的不予认可；对证据29—32的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；认为证据33中秦政规〔2018〕1号文属于规范性文件，不属于证据，对证据33中其他内容的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据34、35的真实性、合法性予以认可，关联性、证明目的不予认可；对证据36的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据37的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不予认可；对证据38的真实性、合法性、关联性不予认可，对证明目的不予认可。第三人南京市公房管理中心同意被告秦淮区政府的质证意见。 对于被告秦淮区政府提交的证据，原告李子琳对证据1、2的真实性、关联性、关联性有异议；对证据3、4的真实性、合法性予以认可；对证据5—8的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据9的真实性没有异议，对合法性有异议；对证据10的真实性不予认可；对证据11的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据12不予质证；对证据13—16的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据17的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据18—21的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据22—25的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议；对证据26的真实性、关联性没有异议，对合法性不予认可；对证据27的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据28的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可；对证据29的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据30的真实性予以认可，对合法性、关联性不予认可；对证据31的真实性不予认可；对证据32的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据33—35的真实性不予认可；对证据36不予质证；对证据37—41的真实性不予认可；对证据42的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据43—49的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据50、51的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据52的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据53的真实性予以认可，对关联性、合法性不予认可；对证据54的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据55的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可；对证据56的真实性、合法性、关联性予以认可。第三人南京市公房管理中心对于被告秦淮区政府提交的所有证据的真实性、合法性和关联性均予以认可。 本院经审查认为，原告提交的证据3、4、5、8、9、10、15—19、22、28、32、34、35、37、38以及证据20中的出院记录与本案待审查的补偿决定无关联性，本院不予采信；原告提交的证据31中的《南京市国有土地上房屋征收评估工作若干规定》第七条和证据33中秦政规〔2018〕1号文系规范性文件，不属于证据。原告提交的其他证据和被告提交的所有证据，均真实、合法，与本案待证事实相关，本院均予以采信。 经审理查明，2016年12月26日，南京市秦淮区发展和改革局对南京历史城区保护建设集团有限责任公司申报的第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目予以备案同意，该项目同时符合“秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”以及“秦淮区2017年国民经济和社会发展计划”。在取得规划部门规划意见复函和国土部门勘测定界成果报告后，经设立专项账户并存入足额资金、准备相应的安置房源、拟定征收补偿方案等程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定，决定对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，共涉及居民222家、工企单位3家。秦淮区政府公告了征收决定和征收补偿实施方案。包括原告在内的被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定提起行政复议或行政诉讼。 来凤新村26号位于18号征收决定确定的征收范围之内，该房屋所有权××为南京市公房管理中心。南京第二机床厂有限公司集体承租后，再分配给职工承租使用，由李浩叙实际承租使用来凤新村26号101室（北）。公有住房租赁合约上记载的房屋使用面积为12.2平方米。南京市公房管理中心于2017年4月5日向秦淮区征收办出具情况说明，载明来凤新村22—34号房屋办理产权登记时，对层高不足部分房屋面积未计入产权面积，致使公房管理档案记载面积比产权证载面积大，建议按公房档案记载面积评估该处房屋房地产市场价值。南京第二机床厂有限公司制作了来凤新村26号承租人面积确认表，载明来凤新村26号101室（北）使用面积为12.2平方米、建筑面积为16.95平方米。征收实施单位经调查，于2017年3月10日制作调查登记表，确定来凤新村26号101室（北）建筑面积为17.89平方米。经原告自行委托，江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司于2018年9月4日出具测绘报告，确定来凤新村26号101室（北）房屋套内面积为13.61平方米。 2017年6月29日至2017年7月7日，秦淮区征收办向被征收人发放了协商选定评估机构征求意见表，请被征收人在九家候选评估机构中协商选择一家评估机构。秦淮区征收办共计发放征求意见表205份，回收168份，其中北京仁达房地产评估有限公司得票最高，为98票。2017年7月14日，秦淮区征收办组织摇号，经江苏省南京市南京公证处现场公证，苏地仁合公司被确定为案涉项目的评估机构，秦淮区征收办将摇号选定情况予以公示。 南京第二机床厂有限公司于2017年9月23日出具使用人变更明细，载明来凤新村26号101室（北）因原使用人李浩叙死亡，现使用人变更为李子琳，并注明使用权限为“报征收补偿决定使用”。秦淮区征收办于2017年11月17日出具情况说明，载明由于李子琳不配合征收工作，拒绝办理承租证过户手续，经南京第二机床厂有限公司确认，征收实施单位将评估报告变更到实际使用人李子琳名下。 苏地仁合公司于2017年9月25日出具分户评估报告和分户估价表，以建筑面积16.95平方米的房屋及相应的土地使用权为评估对象，确定来凤新村26号101室（北）房屋征收补偿价值为424275元，其中产权人补偿款42428元，承租人补偿款381847元。苏地仁合公司于2017年9月25日出具室内装饰装修补偿金额分户评估结果表，确定室内装饰装修评估补偿金额合计10892元，其中承租人补偿10892元。秦淮区征收办于2017年9月27日向李子琳送达上述评估报告和评估表，李子琳接收但拒绝签字。 2017年9月27日、2017年10月13日、2017年10月25日、2018年1月3日、2018年4月2日，征收工作人员多次与原告就征收补偿事宜进行协商，但未能协商一致。 秦淮区征收办于2017年10月30日向秦淮区政府提出申请，请求对来凤新村26号101室（北）作出补偿决定。秦淮区政府于2018年1月25日作出4号补偿决定，主要内容为：一、对产权人南京市公房管理中心支付房屋补偿款42428元；二、对承租人李子琳支付房屋货币补偿款381847元、装饰装修款10892元、搬迁补助费1000元、过渡补助费7200元、空调补助费200元、热水器拆装补助费200元，电增容补助费280元，合计401619元。 秦淮区政府于2018年1月26日向李子琳送达4号补偿决定，李子琳接收但拒绝在送达回证上签字。秦淮区政府在征收现场对4号补偿决定予以公示。 另查明，来凤新村26号101室东北侧31.84平方米建筑物由李子琳实际占有并使用。南京市秦淮区城市管理行政执法局认为该建筑物涉嫌违法，于2017年4月10日作出限期拆除决定书，于2017年10月20日作出强制执行决定书。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲对强制执行决定书不服，诉至南京铁路运输法院。南京铁路运输法院于2018年9月27日作出（2018）苏8602行初488号行政判决，驳回李子琳等人的诉讼请求。李子琳等人不服，提起上诉。本院于2019年3月14日作出（2018）苏01行终21号行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查明，2018年9月17日，经向南京市不动产档案管理中心查询，李子琳、俞开芳名下无住房。 本院认为，根据征补条例第四条第一款、第二十六条的规定，被告秦淮区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议时，有权依房屋征收部门的申请作出房屋征收补偿决定。 关于征收决定的问题。根据征补条例第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告秦淮区政府因第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治的需要，对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，符合公共利益的需要。涉案征收项目已经按照征补条例第九条至第十三条的规定，履行了相应的程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定和征收补偿实施方案，并进行了公告。被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定提起行政复议或行政诉讼，该征收决定的效力本院予以确认。 关于房屋面积的问题。公有住房租赁合约上记载的房屋面积为12.2平方米，但房屋征收部门在补偿中已经对该面积进行调整，按照房屋档案的记载，以16.95平方米计算房屋的补偿价值。原告虽曾自行测绘房屋面积，但测绘结果亦未超过该面积。结合南京市公房管理中心出具的情况说明和南京第二机床厂有限公司制作的承租人面积确认表，本院认定16.95平方米系案涉房屋的合法面积，应当据此计算征收补偿价值。原告提到其另有自建房未得到补偿，经查，对于原告实际占有使用的未登记房屋，城管部门已经作为违法建设处理，原告对于强制执行决定也提起了行政诉讼，人民法院并未撤销违建处理决定，故该处未登记房屋不在征收补偿范围之内。 关于承租人的问题。在承租人死亡后，承租的公房不属于其遗产，其继承人不能直接成为该房屋的承租人，且案涉房屋的原承租人李浩叙死亡后，未办理续租手续，故原告提出的李浩叙的继承人当然为承租人的观点不能成立。李子琳的户籍在案涉房屋内，而其他原告的户籍均不在该房屋内，其他原告不具备通过办理续租手续成为承租人的可能性。秦淮区征收办为及时保障李子琳的征收补偿利益，将案涉房屋的承租人确定为李子琳，并无不当。 关于确定评估机构的问题。征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。南京市征补办法第二十一条第一款第（四）项规定，被征收人、直管公房承租人协商不成的，房屋征收部门组织被征收人、直管公房承租人按照国家、省相关规定投票决定或者通过摇号、抽签等随机方式确定。本案中，秦淮区征收办向案涉项目的被征收人、直管公房承租人发放了205份征求意见表，虽然北京仁达房地产评估有限公司得票最高，但仍未达到所发放征求意见表的半数。在此情况下，秦淮区征收办以摇号的方式选定了评估机构，公证机构亦对此予以公证。因此，本案中评估机构的选定符合上述规定。 关于评估结果的问题。征补条例第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，苏地仁合公司具有相应的资质，其作出的分户评估报告及室内装饰装修补偿金额分户评估结果表已经向李子琳送达，可以作为对于案涉房屋进行征收补偿的依据。 关于补偿决定的作出程序问题。南京市征补办法第三十七条规定，房屋征收部门与被征收人、直管公房承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门按照程序报请作出征收决定的人民政府依法作出补偿决定，并在征收范围内予以公告。本案中，因李子琳在签约期限内与秦淮区征收办达不成征收补偿协议，由秦淮区征收办报请秦淮区政府作出补偿决定，后向李子琳进行了送达，并在征收范围内张贴公示，符合上述规定。 关于补偿方式的问题。南京市征补办法第二十六条第一款规定，征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。本案中，对于分户评估报告确定的房屋补偿款，4号补偿决定将10%支付给产权人南京市公房管理中心，90%支付给承租人李子琳，符合该规定。原告提出其享有产权调换的权利，因李子琳并非被征收房屋的所有权人，其作为公房承租人，根据南京市征补办法的前述规定，其无权享受产权调换，而只能获得货币补偿。李子琳可以根据南京市征补办法第二十四条第一款的规定，在货币补偿的基础上按照规定购买征收安置房。 关于补偿最低标准的问题。《市政府办公厅关于南京市国有土地上房屋征收补偿最低标准的通知》（宁政办发〔2017〕116号）规定，直管公房承租人在本市仅有一处合法房产凭证记载的住宅的，其申购的征收安置房面积不低于45平方米；其放弃申购征收安置房且获得的房地产评估价格低于45万元的，征收补偿款补足至45万元。本案中，原告名下无住房，若原告选择放弃申购征收安置房，则征收部门在最终结算时应将征收补偿款补足至45万元。在本案庭审时，经法庭询问，李子琳表示希望能够获得满足三人居住的房屋。因此，因李子琳未放弃申购征收安置房，故不存在必须将其补偿款补足至45万的问题。 关于补助费用的问题，4号补偿决定向李子琳提供了搬迁补助费、过渡补助费、空调补助费、热水器拆装补助费、电增容补助费等。根据补偿明细表的记载，搬迁补助费以50元每平方米按房屋面积计算且补足至1000元，过渡补助费以28元每平方米按房屋面积计算12个月且补足至7200元，设备迁移补助费按相关标准计算，以上补偿费用能够补偿李子琳因搬迁造成的损失，也符合《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（宁政办发〔2012〕17号）第四条的规定。原告提出，《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（宁政办发〔2017〕12号）和《秦淮区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（秦政规〔2018〕1号）均规定了较高的补助奖励标准，应当按照该两文件执行。经查，宁政办发〔2017〕12号文规定，该文件自2017年8月1日起施行，宁政办发〔2012〕17号文同时废止，此前已发征收决定的征收项目仍按原规定执行。本案所涉的18号征收决定作出于2017年6月14日，故应当执行宁政办发〔2012〕17号文的规定。秦政规〔2018〕1号文于2018年8月18日起施行，而本案所涉的4号补偿决定作出于2018年5月22日，故在事实上不可能执行秦政规〔2018〕1号文的规定。 关于规范性文件审查的问题，原告提出对南京市征补办法的合法性进行审查。经查，南京市征补办法系南京市人民政府于2017年2月6日颁布的地方政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，规章不属于规范性文件审查的范围，故原告的该请求不能成立。 综上，原告张来娣、李燕萍、李燕玲并非4号补偿决定的相对人，也与案涉房屋的征收补偿无行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。被告秦淮区政府作出的4号补偿决定具有相应的事实和法律依据，原告李子琳的诉讼请求依法不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回原告张来娣、李燕萍、李燕玲的起诉； 驳回原告李子琳的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李子琳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年六月二十七日 书记员  曹 洁