湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘02行初7号 原告湖南驭龙实业开发有限公司，住所地湘阴县文星镇新世纪大道北侧。 法定代表人胡伟清，该公司董事长。 委托代理人薛宏志，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人高寒，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告湘阴县人民政府，住所地湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。 法定代表人李镇江，县长。 委托代理人韩喜，湖南九野律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人周振斌，湖南九野律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告湖南驭龙实业开发有限公司（以下简称驭龙公司）与被告湘阴县人民政府行政协议及行政赔偿一案，本院于2017年11月17日作出（2017）湘02行初157号行政判决，驳回原告驭龙公司的诉讼请求。驭龙公司不服，提起上诉。湖南省高级人民法院于2018年8月13日作出（2017）湘行终1573号行政裁定，撤销本院作出的（2017）湘02行初157号行政判决，发回本院重审。本院于2019年1月14日重新立案，另行组成合议庭，于2019年2月14日公开开庭进行了审理。原告委托代理人薛宏志、高寒，被告委托代理人韩喜、周振斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉讼请求：1、确认被告单方解除《岳阳市湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同》（以下简称《砂石开采权出让合同》）的行为违法，并判决继续履行；2、判决被告赔偿原告经济损失387088252元；3、诉讼费用由被告承担。事实和理由：2013年4月，被告发布拍卖公告，公开拍卖湘阴县洞庭湖河道砂石开采权。原告中标，于2013年6月9日与被告签订《砂石开采权出让合同》，原告以30.3元/吨的价格拍得湘阴县洞庭湖采区河道砂石资源开采权，出让期限3年，从2013年6月10日起至2016年6月9日止，合同总价款227250万元，每年75750万元。在合同履行中存在以下问题：1、被告在《砂石开采权出让合同》中要求生产作业船必须是被告指定的28艘采砂工程船，导致原告额外增加履约成本63662240元，该损失应当由被告承担。被告指定生产作业船只违法，与湖南省水利厅湘水洞管[2013]41号文件同意采砂船控制在28艘以下的批复不符，该批复没有讲生产船只只能为被告指定的28艘船，同时也违反了《反垄断法》第32条的规定。由于被告违法设定限制性条件，导致原告第一年度停采时间长达130天。合同指定的采砂船因在采挖报酬上未达成一致，迟迟不开采长达两个多月，开采后又以溢价分成为由再度停采，在被告的协调下才恢复停采，此次停采时间长达56天。原告在停采期间产生巨大损失，数额为75750万元出让价款×0.024利率/30天×停采时间74天+42005万元出让价款×0.024利率/30天×停采时间56天=63662240元。2、被告下发《关于停止河道采砂作业的通知》、《关于解除岳阳市湘阴县南洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同的通知》（以下简称《解除合同通知》）行为违法，应当撤销该行政行为，继续履行《砂石开采权出让合同》，砂石开采权应重新给予原告两年时间。2014年10月1日，岳阳市河道采砂管理工作领导小组办公室、湘阴县河道砂石管理办公室联合向原告发送《关于停止河道采砂作业的通知》，2015年6月18日被告再次向原告发送《解除合同通知》，被告在合同未到期的情况下禁止原告开采的行为严重违法，被告在不履行合同基本义务的情况下还要求原告缴纳第二年度的出让款，依据合同法第67条、68条的规定，原告有权拒绝付款。具体理由为：（1）2014年7月3日《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议纪要》对《砂石开采权出让合同》的出让期限和付款期限进行了变更。原告因与被告指定的工程船艰难谈判导致延期开采，后又因溢价分成问题停采，外加三个采取无砂可采、主采区荷叶湖无法进入、政府因特殊情况禁采等原因，原告致函被告提出顺延开采时间和改变付款期限等请求。2014年7月3日在岳阳市水务局的主持下经过协商达成一致意见：出让合同顺延至11月15日，即第一年度2014年11月15日止，第二年度至2015年11月15日止，第三年度2016年11月15日止；由于部分采区无砂可采，致使原告及工程船无法依进度实现砂石销售收入，故同意从第二年度起，每年度的出让价款75750万元由一次性缴纳变更为按季缴纳，即当年度每三个月的第二个月前缴清当季的砂石出让价款。（2）2014年9月23日被告砂信访复字[2014]1号《答复意见书》对合同变更的事实再次明确。（3）2015年2月11日岳阳市水务局岳市水务[2015]17号《关于解决我市河道采砂管理有关问题的请示》和2015年3月12日湖南省水利厅湘水洞管[2015]8号《关于解决岳阳市河道采砂管理有关问题的意见》都明确同意：卵石不计量和砂剔除20%的水分计量；同意将一次性缴纳年度出让款变更为按季度缴纳。3、订立合同时无法预见，在合同履行过程中发生情势变更的客观事实导致原告无法实现合同目的并产生巨额亏损，合同价款应当由30.3元/吨变更为10元/吨。（1）三个采区无砂石可采，荷叶湖因多种原因无法进入开采。（2）原告订立合同时所依据的客观基础环境“房地产市场”严重萎缩。（3）采区盗采、偷采现象严重。（4）全省采砂政策和管理模式不统一，导致原告处于不平等的市场地位。4、原告第一年度未采量6120485吨，被告应当退还多收取的出让款185450695元，并赔偿利息损失137975317元（应退还的出让款185450695元×月利率0.024×31个月），该利息只计算到2017年4月30日，最终数额应计算至实际支付之日止。因被告勘察失误、怠于履行义务、违法设定前置限制条件等原因，导致原告第一年度仅开采18879515吨，距合同约定的年2500万吨开采量还差6120485吨。原告已缴纳2500万吨的河道采砂管理费和矿产资源补偿费75750万元给被告，却不能获得相应的权利，即被告没有失去相应的砂石资源，却取得了全部价款，有悖于合同法的公平原则。综上，原告在河道砂石开采权得不到保障的情况下，有权拒绝支付出让款，被告违约在先没有合同解除权，合同应当继续履行。因被告的过错导致原告产生巨额损失，应当由其承担补偿责任。 被告辩称：原告提出的诉讼请求没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。1、原告第一年度的砂石采挖限量2500万吨已完成，其退还多收价款185450695元和赔偿利息损失13795317元的诉讼请求不能成立。（1）原、被告双方在《砂石开采权出让合同》中已对砂卵石采挖量及计量方式和依据进行了明确约定。合同第五条约定：“本合同出让水域砂卵石开采总量不超过7500万吨，年开采量不超过2500万吨。”第七条第2项约定：“乙方（指驭龙公司）在本合同期内享有合同所指水域内不超过2500万吨/年的砂卵石开采权利”。第七条第13项约定：“岳阳市河道采砂管理机构统一印制的‘河道砂石采运票’是乙方开采、销售、结算和接受稽查的唯一凭证。乙方在销售砂石时应向运砂船主出具与实际销售量和金额一致的‘河道砂石采运票’。”上述合同约定已明确表明原告每年最高采挖量是包括卵石在内的2500万吨砂卵石，并以原告出具的“河道砂石采运票”数据作为计算采挖量的唯一凭证。（2）原告在2013年-2014年度的砂卵石采挖量已超过2500万吨限量。根据原告开具的1309本“河道砂石采运凭单”票面数据显示，原告在2013年-2014年度的砂卵石采挖量为25150726吨，其中砂21803055吨、卵石3347671吨。而且原告后期尚有1543591吨的卵石没有按要求开具“河道砂石采运票”销售。原告至2014年9月30日止，已在湘阴县河道内实际采挖、销售砂卵石26694317吨，超出年度采挖限量近170万吨。原告诉称“少采砂石612万吨”明显与事实不符。（3）原告要求卵石不计量及按开票数核减20%的水分计量，既与《砂石开采权出让合同》约定不符，也于法于理不合。原告认为少采砂石612万吨，主要理由是要求按开票数核减20%水分计量及卵石不计量。但《砂石开采权出让合同》约定没有卵石不计量，也没有核减水分之说。首先，《砂石开采权出让合同》明确无误地说明了是砂卵石总量，原被告任何一方都无理由单独改变合同约定，合同外第三方更无权改变合同约定。而且，原告所依据的岳阳市水务局同意对卵石按三分之一计量以及后来的控量不计量文件，其请示和发文前提是基于岳阳县和汨罗市的卵石采挖情况作出的，仅适合于含泥沙量高的汨罗、岳阳县。湘阴县卵石销售价格一直不低于河砂销售价格，不存在采砂抛石的问题。岳阳市水务局的上述文件对湘阴县河道砂石采挖既不具有约束力，也不具有参考适用价值。原告要求卵石不计量，不但违背合同约定，也无事实及法律依据。其次，原告提出在现开票的基础上核减20%的水分，这一要求既不合理，也不合法。合同和拍卖文件从来没有核减20%水分一说。而且，原告在开具“河道砂石采运凭单”时所采用的计量标准，绝大多数是以“湘阴量方吨位”对船舶的装载量进行的计量，有部分甚至是在“湘阴量方吨位”的基础上下浮20%或50%对运输船舶的装载量进行的计量。“湘阴量方吨位”普遍比“船舶海事参考载货量”低22个百分点左右，如再核减20%计量，无疑将形成重复核减，不但违背合同约定，造成国家资源流失，也于法于理不合。2、《砂石开采权出让合同》关于原告只能使用指定的28条采砂船的约定是合法的，原告关于赔偿因停采而增加63662240元的诉讼请求没有事实和法律依据。（1）拍卖属于民事法律行为，根据民法通则第62条和合同法第45条的规定，民事法律行为是可以附条件的。涉诉砂石开采权拍卖时，标的说明载明：“拍卖成交买受人须与湘阴县人民政府指定的28艘采砂工程船签订采挖协议。”主要拍卖文件《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权有偿出让方案》明确规定：“将买受人原则上安排湘阴县境内现有28艘采砂船作为有偿出让的前置条件，实行轮采。”拍卖文件是合法的，《砂石开采权出让合同》包括这一前置条件同样是合法的。《湖南省河道采砂开采权有偿出让管理办法》第五条规定：“有管辖权的水行政主管部门组织有偿出让前应将河道砂石开采权有偿出让方案报省水利厅审批。”湖南省水利厅湘水洞管[2013]41号批复批准了报送审批的《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权有偿出让方案》。原告认为拍卖文件设置这个前置条件与省水利厅的批复不相符合是没有依据的。（2）拍卖文件设置买受人只能使用湘阴县这28条采沙船是必要的和正确的。湘阴县人民政府2009年8月12日湘阴府阅[2009]71号《关于河道砂石开采有关问题的会议纪要》证明，这28条船中的26条，十多年来一直经许可在湘阴采砂，每条船的投资人和采砂作业人员都有数百人，而且大部分是下岗职工和他们的家人，这些人东挪西借合股买船，靠此为生。拍卖前，这28条船多次向政府反映他们的意见，要求将买受人安排他们的船采砂作为拍卖的前置条件。否则，买受人使用别的船，这28条船的投资人和从业人员将面临失业，严重影响他们的生活及社会稳定。作为政府不能不考虑这些问题。（3）合同指定这28条船没有违背《反垄断法》。（4）原告关于因停采而损失63662240元的说法没有事实依据。原告第一年度虽然停采一些时间，但责任不在被告，因为设定限制性条件是合法的。即使原告因停采受了损失，也没有理由由被告承担。同时，原告第一年度采挖量2500万吨已经完成，根据合同约定，在一年内不管中间停采与否，只要完成了2500万吨就得停采。因此，原告关于停采造成损失的说法是不成立的。3、岳阳市砂管办、湘阴县砂管办联合作出的责令停采通知是合法正确的。作出责令停采的通知，一方面是基于原告第一年度的砂石开采量已经超过了2500万吨，另一方面是原告经多次催告仍不缴纳第二年出让价款。《责令停采通知》符合合同约定及合同法的规定。4、《解除合同通知》依法早已生效，原告提出的撤销该解除通知的诉讼请求应予驳回。（1）被告有权解除合同。《砂石开采权出让合同》约定，原告应当在2014年4月1日前缴清第二年度的出让价款，否则，被告有权解除合同，收回开采权。从2014年4月14日至2014年10月23日，岳阳市和湘阴县两级政府的河道采砂管理机构以及被告先后四次书面催告原告缴纳出让价款，但原告一直无动于衷，到2015年6月中旬，原告已经逾期一年多分文未付第二年度的出让价款，构成根本违约。根据合同法第93条、94条规定，被告有法定合同解除权，可以行使合同解除权。（2）原告关于被告单方解除合同的行为违法的论点根本不能成立。原告诉称双方就合同的出让期限、付款期限、付款方式进行了变更。被告认为，原告关于合同已经变更的论点是不能成立的。①2014年7月3日《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议纪要》，是不真实不合法的材料，这个岳阳市水务局主持召开的会议纪要绝对不会由湘阴县砂管办制作，盖县砂管办的章。事实是：原告以为了融资方便为由，要求湘阴县砂管办提供了这么一个材料给原告。原告事先出具了一份《承诺书》给县砂管办，《承诺书》载明：“《关于湘阴县洞庭湖采砂合同延时会议纪要》一书，公司只作为融资用，其他任何时期、任何阶段均无效，特此郑重承诺。”得到了原告这个《承诺书》后，县砂管办才在所谓的会议纪要上盖了个公章。②湘阴县砂管办2014年9月23日针对原告的信访给原告的《答复意见书》（砂信访复字[2014]1号），同样不能证明合同已经变更。砂管办作为县政府的工作机构，对于涉及合同变更这类重大事项，砂管办是无权作出决定的。《答复意见书》一方面认为原告第一年度采砂量2700万吨，另一方面又说同意第一个合同年度延至2014年11月15日，明显错误。因为合同约定当年采挖量达到2500万吨就必须停采，同意延时既错误也毫无意义。③岳阳市水务局岳市水务[2015]17号文件和湖南省水利厅湘水洞管[2015]8号文件，同样无法证明原告关于《砂石开采权出让合同》已经变更的主张。岳市水务[2015]17号文件是向省水利厅报的一个请示件，该文件上所讲的就合同变更基本达成的共识，主要包括出让价格仍为每吨30.3元，变一次性付款为分期缴纳等，来源于湘阴县委、县政府湘阴委[2015]2号文件（向岳阳市人民政府的请示件），该请示件明确提出，“以上拟调整的合同履行方式在与驭龙公司协商后，双方签订补充协议予以确定”。2015年3月12日省水利厅湘水洞管[2015]8号文件同意变更原告与被告的合同履行方式后，原告仍然拒绝与被告签订补充协议，《砂石开采权出让合同》并没有变更。（3）《解除合同通知》早已生效，合同已经解除。根据《最高人民法院关于适用合同法若干问题的解释》（二）第24条的规定，原告收到解除合同的通知后，没有在三个月内向人民法院起诉，已经丧失了胜诉权，对原告要求撤销解除合同通知的诉讼请求已发应予以驳回。5、原告关于变更合同价款并继续履行合同的诉讼请求不能成立。 原告举证：1、《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权有偿出让合同》，证明原告与被告于2013年6月9日签订《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权有偿出让合同》，合同约定：（1）出让期限为三年，从2013年6月10日至2016年6月9日；（2）三年出让总价款227250万元，每年75750万元；（3）在该水域开采砂卵石总量不超过7500万吨，年开采量不超过2500万吨；（4）与被告指定的28艘采砂工程船签订采砂协议。2、湖南省非税收入一般缴款书，证明原告按合同约定支付了第一年的出让款75750万元。3、拍卖文件-标的说明，证明被告违法在拍卖文件中设定限制性条款，要求拍卖成交后买受人必须与被告指定的28艘采砂工程船签订采挖协议。4、拍卖文件-岳阳市湘阴县洞庭湖河道采砂出让基本情况表、关于在湘阴县荷叶湖“九条沟”开辟砂石运输水路的请示，证明被告在拍卖时提供的《岳阳市湘阴县洞庭湖河道采砂出让基本情况表》是虚假的，拍卖文件明确杨家山、斗米嘴、龙船港三个分采区分配的年开采量为450万吨，但事实上该采区根本无砂可采。5、2014年3月24日、《关于再次要求按照合同约定分配溢价款项的函》、复函及原告的回函，证明28艘采砂工程船业主为了达到提高自身溢价分成比例的目的再度停采，从2014年1月23日开始，在发函时已停采长达两个月，此次停采共计56天。6、2014年5月22日原告向被告出具《关于湘阴县洞庭湖采区基本情况的汇报》，证明原告2014年5月22日开始就致函被告要求顺延开采时间和改变付款方式。7、2014年7月3日《关于湘阴县洞庭湖采区合同顺延的会议纪要》，证明原被告双方于2014年7月3日在岳阳市水务局的主持下就合同出让期限和付款期限达成新的意见：（1）出让合同顺延至11月15日，即第一年度2014年11月15日止，第二年度至2015年11月15日止，第三年度2016年11月15日止；（2）同意从第二年度起，每年度的出让价款75750万元由一次性交纳变更为按季交纳，即在当年度内三个月的第二个月前交清当季的砂石出让价款，以此类推，即第二年第一季度的付款期限是2015年1月15日；（3）被告确认因设置前置条件指定与28艘工程船签订采挖协议导致证实开采时间延长，及因采砂工程船业主为了达到提高自身溢价分成比例的目的而停采的事实。8、2014年9月23日湘阴县砂石办砂信访复字[2014]1号《关于驭龙实业公司反映该公司承包湘阴县洞庭湖河道砂石开采权，因诸多因素影响，公司巨额亏损，请求调整管理模式等信访事项答复意见书》，证明该答复意见确认：（1）正式开采时间是2013年8月24日，经市、县河道采砂主管部门主要负责人拟定同意公司2013年度第一个合同延至2014年11月15日；（2）因与28艘采砂船实行轮采，耽误采砂时间。9、2014年10月1日被告向原告出具《关于停止河道采砂作业的通知》，证明被告以原告未在2014年9月20日前付款为由通知原告停止采砂，要求原告在2014年10月1日6时起停止在湘阴境内进行河道采砂作业，该行政行为违法。10、2015年1月5日湘阴县河道采砂管理领导小组向被告出具《关于目前我县河道采砂有关情况的汇报》，证明被告确认以下事实：（1）变更合同履行方式：主要是减少河道采砂年度生产总量，总采砂量变更为1350万吨，年度资源价款约为4.1亿元；长江盗采泛滥，砂石市场疲软；（2）同意按季交纳出让款；（3）科学合理计量，砾石不计量，砂石在核减20%的水分后计量，未完成的砂石开采量，顺延开采时间；（4）研究好下轮河道采砂工作后，要求原告尽快撤诉。11、岳阳市水务局《关于解决我市河道采砂管理有关问题的请示》，证明岳阳市水务局向湖南省水利厅请示，由于目前砂石拍卖价格虚高，砂石市场不景气，砂石企业恶性竞争，各地管理模式不统一等原因导致砂石企业亏损严重，同意卵石不计量和砂剔除20%的水分计量的政策和同意将一次性缴纳年度出让款变更为按季度缴纳。12、湖南省水利厅《关于解决岳阳市河道采砂管理有关问题的意见》，证明省水利局已同意市水务局的请示，同意卵石不计量和砂剔除20%的水分计量的政策和同意将一次性缴纳年度出让款变更为按季度缴纳。13、2015年3月7日湖南省高院《民事裁定书》，证明原被告经协商，同意协商解决双方纠纷，随后原告撤诉并承担了48.448万元的诉讼费。14、湘阴县人民政府《关于解除的通知》（湘阴政函[2015]62号），证明被告单方面违法解除《砂石开采权出让合同》。15、不同意解除合同的函，证明原告收到被告下发的解除合同的通知，已经明确告知不同意解除合同。16、采量的情况说明，证明原告从2013年8月24日至2014年9月30日采砂量18086597吨，砾石开采量792918吨，共计18879515吨，比合同约定的2500万吨少开采6120485吨。17、2014年9月22日湘阴县河道采砂办公室《关于计量问题的说明》，证明：（1）按照惯例，砂石总量是要在开票量压减20%水分的基础上计量；（2）被告不应计量的卵石116.4403万吨，被告应当退还不应收取的3528.14109万元卵石费。18、湘阴县砂石管理办公室出具的砂砾石明细（手写），证明被告认可截至2014年9月30日原告采砂21072643吨，该票据还尚未压减20%的水分。19、2015年7月18日《关于我县河道砂石开采权有偿出让有关问题的县长办公会议纪要》，证明原告停采后，被告就本案采砂区域再次对外招标，其明确：（1）28条采砂工程船在湘水东西支采区的采挖价格为10.15元/吨，荷叶湖采区采砂工程船的采砂价格为11.15元/吨；（2）本次砂石资源开采权的有偿出让价格为10元/吨。20、被告违约开采光盘3张及相关证明材料（65-68页），证明被告以“清理河道”的名义对外委托28艘工程船开采砂石，以10元/吨的价格收取河道采砂管理费和矿产资源补偿费。21、岳阳市岳阳县陡砂坡和金盆港采区河道砂石开采有偿出让合同，证明依据惯例岳阳县出让采砂权就对卵石不计量。22、国家统计局2013、2014年全国及湖南房地产市场情况统计，证明采砂权出让的2013年房地产的投资和销售呈现“双快”增长态势，而2014年房地产市场急转直下，房地产作为砂石的主要市场需求，发生了重大变化。23、湘阴县港口砂石证明、收货单，证明2014年湘阴县砂石的销售价格严重下滑只有18-28元/吨，市场价远远低于出让价款，原告经营无法维持，背负巨额亏损。24、长江中下游砂石市场调查报告，证明离洞庭湖采区最近的武汉无鄱阳湖砂石，以江砂为主，其中80%来自盗采的江砂，只有20%来自洞庭湖；江苏、安徽砂石销售市场因砂石价格、运距等因素，没有销售洞庭湖砂石；其余市场无洞庭湖砂石。25、汨罗、岳阳县周边地区采砂和销售情况说明，证明同属岳阳市辖区内的汨罗市、岳阳县与湘阴县一样，同样深受盗采、房地产下滑的影响，导致都产生巨额亏损，无法实现合同目的。26、行政诉状、民事起诉状，证明同属岳阳市辖区内汨罗市、岳阳县与湘阴县一样，都因合同被告的违约行为及情势变更，导致巨额亏损，合同目的无法实现，已向法院起诉，以保障合法权益，维护地区稳定。27、湖南省河道采砂管理试行办法，证明依据湖南省政府的文件规定，湖南省内砂石开采权必须有偿出让统一监督管理。原告采区湘阴县是“五限”政策：限开采时间、限开采量、限开采船舶数量、限工程船功率、限开采地，而相邻的益阳市沅江洞庭湖采区是“六不”政策，不统一招、拍、挂，不签单发航，不朝六晚八、不定工程船数量、不限开采量、不统一海事吨位。由于政府的违法行为，导致市场混乱，原告经营亏损。28、原告2013年度亏损情况，证明因盗采、房地产市场下滑、全省采砂政策和管理模式不统一等原因，导致原告2013年亏损高达58175.499337万元。29、（2015）湘高法民一初字第13号民事裁定书，证明原告针对被告不完全履行、情势变更等问题，原告前期已及时向湖南省高级人民法院提起民事诉讼，但在结案前，湖南省高级人民法院要求将案件转为行政诉讼。30、湖南省高级人民法院立案审批表，证明原告于2015年9月7日向省高院提起诉讼，没有超过起诉期限。31、2014年2月18日-2015年4月20日岳阳县陡砂坡和金盆港采区河道砂石采运票开票量、核对量汇总表，证明依据惯例或规定岳阳县剔除20%水分后进行计量的。32、岳阳市政府网站发布的湘阴县2013年度采砂量信息，证明还有400万吨没有采砂。 被告质证：对证据1真实性关联性合法性无异议，合同已经因原告原因而解除。对证据2真实性关联性合法性无异议。对证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不但不能证明拍卖文件前置条款违法，且证实原告是在明知存在前置条款的情况下自愿参与竞买，并同意接受该前置条款的。对证据4的意见为：1、对拍卖文件《岳阳市湘阴县洞庭湖河道采砂出让基本情况表》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证明原告主张，该表内容是指杨家山、斗米嘴、龙船港等采区的年度控制采砂量，而非对该采区的砂石可开采量的保证，且原告已采足年度砂石限量。2、对《关于在湘阴县荷叶湖“九条沟”开辟砂石运输水路的请示》的真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据系原告为开辟砂石运输水路目的出具，不能证明原告主张。对证据5真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据系原告与案外人的合同履行往来文件，与被告无关，且不能证明原告的证明目的。对证据6真实性关联性合法性均无异议，但系原告单方意思表示，未得到被告认可，非双方合意。对证据7真实性关联性合法性均有异议，岳阳市水务局在2014年7月3日并未召开《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议》，更没有相关《会议纪要》，该证据也不符合《会议纪要》的发文形式（不可能盖湘阴县砂管办公章），湘阴县人民政府从未与原告达成按季度付款的补充协议，被告方已出具证据，证实该证据不真实。对证据8真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告主张的事实。对证据9真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证明湘阴县人民政府有违约行为，湘阴县人民政府在原告已采满当年砂卵石量的前提下，并在多次催告原告缴纳下一年度出让价款无果的情况下，有权责令原告停止采砂行为。对证10真实性关联性合法性均有异议，不真实，文件中“领导小组”名称错误，领导小组实际名称为：“湘阴县河道砂石管理领导小组”。对证据11真实性、合法性无异议，关联性有异议，该请示文件形成时间在2015年，对文件出台前的合同履行不具约束力，且该请示文件的事实基础不存在，不能证明原告的主张。对证据12真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据形成时间在2015年，对文件出台前的合同履行不具约束力，且该文件的事实基础不存在，不能证明原告的主张。对证据13真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告撤诉系基于湘阴县人民政府已提出反诉原因。对证据14真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能证明原告主张。对证据15真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证明合同没有解除。对证据16真实性关联性合法性均有异议，该证据的形成时间及来源不明，该证据显示的内容与原告实际开采的数量不同。对证据17真实性关联性合法性均有异议，该计量说明的用途及形成依据不明，且该计量说明的统计依据、标准均与合同不符，与原告实际采挖砂石量严重不符，不能证明原告的主张。对证据18真实性关联性合法性均有异议，该证据的形成时间及来源不明，也不能证明原告主张。对证据19真实性、合法性无异议，关联性有异议，湘阴县人民政府在多次催告原告缴纳出让价款无果的情况下，已通知原告解除合同，湘阴县人民政府有权讨论与原告解除合同后，砂卵石采挖权出让等事宜，且出让价系按10元起拍（与原告拍卖起价一致），而不是确定的出让价格。对证据20真实性关联性合法性均有异议，光盘内容对采砂时间、地点等均不能确定，调查材料也不具备合法的形式要求，且湘阴县人民政府在解除与原告的合同后，有权组织船舶进行河道疏浚（疏通河道）。对证据21真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证明原告主张，且湘阴县河道卵石在质量和价格上与岳阳县有很大区别，不具类比性。对证据22真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证明原告主张。对证据23真实性关联性合法性均有异议，原告开票销售价足以证明该组证据内容不真实。对证据24真实性关联性合法性均有异议，真实性不能确定，也不符合证据形式要求。对证据25真实性关联性合法性均有异议，该证据系原告关联公司出具，内容不真实，也不能证明原告主张。对证据26真实性关联性合法性均有异议，真实性不能确定，三公司的董事长均是原告的法人代表，存在利益关联，不能互相证明，该组证据不能证明原告主张。对证据27真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据不能证明原告的主张。对证据28三性均有异议，该证据系原告自制，不具有客观、真实性。对证据29真实性合法性无异议，关联性有异议，对证实被告不完全履行合同法、情势变更有异议。对证据30真实性合法性无异议，关联性有异议，不能证实原告对确认解除合同无效的通知在三个月内起诉，不是确认之诉，是要求变更继续履行合同。对证据31真实性无法确认，关联性有异议，该合同当事人不是本案当事人，该合同采挖时间是2014年-2015年，合同当事人、时间、开采方式与本案不具有同一性。 被告举证：第一组，1、《岳阳市湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同》，证明：（1）原告每年采挖砂石和卵石的总量不得超过2500万吨；（2）《砂石采运票》是唯一结算凭证；（3）按实开具《砂石采运票》是原告的义务。2、《岳阳市河道砂石采运凭单使用管理办法》，证明原告销售砂石应如实开具《砂石采运凭单》，并以《砂石采运凭单》数据作为原告采挖结算的唯一依据。3、2013-2014年度内原告实际开票（砂石采运凭单）销售砂石的票面数据统计表及每批次（1-23）明细表，证明原告在2013-2014年度内实际开票（砂石采运凭单）销售砂石25150726吨（其中砂21803055吨、卵石3347671吨）的事实。4、关于2014年7月2日后驭龙公司卵石未开票的说明及2014年7月2日后的砂石开采日报表数据（已存入光盘），证明原告在2014年7月2日后，共有1543591吨卵石开采、销售，却没有按照规定开具《砂石采运凭单》。5、原告开具的1390本《砂石采运凭单》照片及详细数据（已存入光盘），证明：（1）砂石采运凭单均由原告开出；（2）原告开出的1309本砂石采运凭单合计砂石25150726吨（其中砂21803055吨、卵石3347671吨），以及每张凭证单数据。6、原告公司从2013年8月24日至2014年9月30日四种开票量明细表及部分《砂石采运凭单》复印件，证明：（1）原告在2013-2014年度内共采用了四种计量方式开票；（2）各种计量方式开票的时间节点及砂石数量（其中按“湘阴量方吨位”开票13877582吨，按“湘随量方吨位”的80%开票5879386吨，按“海事参考载货量”开票4580094吨，按“湘阴量方吨位”的50%开票813664吨）；（3）卵石销售价格持平或略高于砂的销售价格。7、湘阴县河道砂石运输船舶量方实施办法、关于“湘阴量方吨位”及其与海事参考载货量对比关系的说明、部分船舶的“湘阴量方吨位”与“海事参考载货量”对比表，证明：（1）“湘阴量方吨位”的计算公式；（2）“湘阴量方吨位”系2010年9月，综合多方因素并由多方参与制定，在湘阴已实施多年，各方均认可；（3）船舶“海事参考载货量”普遍高出“湘阴量方吨位”约22个百分点，执行“湘阴量方吨位”已让利原告。8、湖南驭龙实业开发有限公司砂石采挖承揽合同，证明原告与采挖工程船约定采用“湘阴量方吨位”计量。9、岳市水务[2014]73号文件《关于统一全市洞庭湖河道采砂计量标准的通知》，证明岳阳市要求从2014年5月15日6时起，全市统计表按船检证书核定的参考载货量作为洞庭湖河道采砂的计量标准，并按参考载货量填写《河道砂石采运凭单》。10、《关于从采砂量中剔除20%水分进行计量的请示》，证明：（1）原告是在第一个采挖年度结束后，即在2014年11月3日向湘阴县人民政府及砂管办送交《关于从采砂量中剔除20%水分进行计量的请示》；（2）在原告采挖年度内，湘阴县人民政府没有同意从采砂量中剔除20%水分进行计量。 第二组，1、岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权拍卖文件共62页，证明：（1）2013年5月21日拍卖以前，原告已领取全套拍卖文件，得知拍卖文件设定的买受人只能使用湘阴县28条采砂船这一前置条件，原告现在对设置前置条件提起行政诉讼超过诉讼时效；（2）拍卖文件已声明由买受人自行承担标的的瑕疵和砂石市场价格变化等风险、原告也已承诺自行承担上述风险，证明这类风险不属于“情势变更”事由；（3）省水利厅批准了拍卖文件设置的买受人只能使用湘阴县28条采砂船这一前置条件；（4）年度砂石采挖量达到2500万吨必须停采，被告和市砂管办责令原告停采符合省水利厅批准的拍卖文件的规定。2、2009年8月20日《关于河道砂石开采有关问题的会议纪要》湘阴府阅[2009]71号，证明拍卖文件将买受人只能适用湘阴县28条采砂船作为前置条件是必要的和正确的。3、《岳阳市湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同》，证明：（1）原告必须在2014年4月1日之前交清2014年度出让价款75750万元，否则，被告有权解除合同；（2）年度砂石采挖量达到2500万吨必须停采，被告与岳阳市砂管办联合发文责令原告停采符合合同和法律规定；（3）双方约定年采量2500万吨包括砂石和卵石，约定以“河道砂石采运票”为结算砂石采挖量的唯一凭证；（4）约定砂石市场价格变化，砂石质量优劣等风险由原告自行承担。4、2014年4月14日湘阴县砂管办发给原告的催款通知、2014年7月31日市、县两级政府砂管办联合发给原告的催款通知及原告签收单、2014年9月1日市、县两级政府砂管办联合发给原告催款通知及原告签收单、2014年12月23日被告发给原告的催款通知及原告签收单，证明经多次催告，原告逾期一年多仍未缴纳2014年度的出让价款75750万元，其行为属根本违约，被告于2015年6月通知原告解除合同，不但符合合同约定，而且完全符合《合同法》第九十四条规定。5、岳阳市砂管办、湘阴县砂管办联合发给原告的《关于停止河道采砂作业的通知》（岳砂办[2014]52号），证明责令原告从2014年10月1日起停止河道砂石开采，是岳阳市和湘阴县两级人民政府的砂管办共同决定和实施的。6、2014年8月28日原告盖有公章提交给湘阴县砂管办的《承诺书》，砂管办办公室负责人关于出具《会议纪要》给原告的情况记载，证明原告的第7份证据即2014年7月3日《关于湘阴县洞庭湖采区合同顺延的会议纪要》是不真实的和无效的，原告事实已声明它无效，不能作为证明合同已变更的证据。7、湘阴县河道砂石管理领导小组副组长张胜先签字、盖有领导小组公章的《证明》材料，证明原告提交的第10号证据材料即《关于目前我县河道采砂有关情况的汇报》，根本不是湘阴县河道砂石管理领导小组制作的文件，该材料不但没有加盖公章，甚至连名称都弄错了，领导小组使用的红头文件纸也与该材料不同。所以，该材料是原告自己制作的，不能作为本案的证据。8、2015年1月22日《中共湘阴县委、湘阴县人民政府关于批准我县调整河道砂石开采权出让合同履行方式并尽快恢复河道采砂生产的请示》（湘阴委[2015]2号），证明原告把岳阳市水务局岳市水务[2015]17号文件和省水利局湘水洞管[2015]8号文件作为认定出让合同已经变更的依据，这是根本不能成立的错误主张。岳市水务[2015]17号请示件上载明原告与答辩人基本达成共识的“该方案已由湘阴县委、县政府上报岳阳市委、市政府”，而湘阴县委[2015]2号文件上报的调整方案明确载明：“保持合同约定的资源出让价款每吨30.3元不变，……以上拟调整的合同履行方式在与驭龙公司协商后，双方签订补充协议予以确定。”原告并没有接受拟调整的方案，没有与被告签订变更合同的补充协议，原合同并未变更。9、《湘阴县人民政府关于解除岳阳市湘阴县南洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同的通知》（湘阴政函[2015]62号），证明被告于2015年6月已正式书面通知原告解除合同，并且告知是依据《合同法》第九十三条和第九十四条规定解除合同。10、原告2015年6月30日给被告的《不同意解除合同的函》，证明：（1）被告通知解除合同以前，原合同并没有变更；（2）原告2015年6月29日收到《解除合同的通知》后，没有在三个月内就《解除合同的通知》的效力问题向人民法院起诉请求确认，双方的合同已经解除。11、2016年4月29日《岳阳市人民政府常务会议纪要》第53次，证明经上级人民政府同意，湘阴县河道砂石开采已由政府接管，国有企业经营。12、驭龙公司和砂石协会有关问题协调会议记录一览表、溢价分成协调会议记录一览表，证明湘阴县政府按照合同约定，尽了相关义务。13、湘阴县砂石协会的证明，证明当时有砂可采，只是开采难度大一些。14、湖南省地质矿产开发局《湖南省湘阴县湘江段建筑用砂卵石资源地质调查评价报告》摘要、评审备案书，证明原告所说无砂开采与事实不符。15、党政机关公文处理工作条例，证明双方不属于领导与被领导关系。 原告质证：第一组，对证据1真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议。合同虽然约定以“河道砂石采运票”为结算依据，但在合同的实际履行过程中，双方根据政府部门的管理文件以及采砂计量的实际情况进行了变更，形成了新的结算方式，“河道砂石采运票”作为唯一结算依据的说法已经不能成立。对证据2真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，该管理办法虽然规定“河道砂石采运凭单”是岳阳市砂石开采、运输、交易、结算和接受稽查的唯一凭证，但本案双方当事人已经在实际履行过程中改变了结算方式，并且也得到了相关部门的认可，例如对于卵石，后期在实践中采用的是不计量的结算方式，与规定的处理原则完全不同。对证据3真实性、合法性、关联性均有异议，这个统计表及明细是被告单方面制作的，没有原告方的认可，也没有任何第三方的认可，根本不具备证据的形式要件和实质要件，不能作为证据使用。对证据4质证意见与对证据3的质证意见相同。对证据5真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议。开票数不能作为双方的结算数，原因有二：其一，该数据与被告在湖南省高院认可的数额不同；其二，该数据也与被告在《采量的情况说明》中认定的数据不同。因此，该数据因各种客观原因不能作为认定原告实际采砂量的依据。证据6分为两部分，前面两页为《开票量数据明细》，后面部分为《河道砂石采运凭单》，共14页，28份凭单。对证据的前面部分的真实性、合法性及关联性均有异议，该部分为被告单方制作，无原告及第三方确认，不具有客观性，不能作为证据使用。对证据的后面部分，对其真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，采运凭单本身无法证明是以何种方式计量。对证据7真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议。湘阴量方吨位或海事参考载货量都是计量方式之一，无论采用其中何种方式，都应该确保客观公正，不能坑害利益相关人，说采用某种计量方式是对原告让利的说法本身就不成立，是一个伪命题。对证据8真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，原告以何种方式给挖砂船计量，是原告和挖砂船之间的关系，与被告无关，当然也不能用来证明原被告之间的计量方式的依据。对证据9真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据10真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，实际情况是，从2013年8月24日原告采砂开始，被告下属之砂管办已同意在采砂量中核减20%水分计量，《关于采量的说明》即可证明这一点。原告2014年11月3日的这个报告只是希望被告下文再次明确一下。第二组，对证据1拍卖文件真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议。使用被告指定的28条船挖砂，虽然在拍卖文件及省水利厅的文件中有规定，但其规定明显违背法律规定，不能得到法律的支持。除了被告的要求本身不合法之外，被告的合同履行行为也存在问题：其一，改变了合同约定的轮采合同期，合同约定的轮采周期为2个月，实际轮采周期为15天。其二，由于被告没有协调好其所指定的28条采砂船，迟迟不能与挖砂船主签订采挖合同，共延误采砂时间130天，给原告造成巨大的经济损失。其三，指定挖砂船的行为致使原告丧失自主经营权，没有享受到应有的权利。本案这已经是第三次起诉，行政诉讼与前面的民事诉讼一脉相承，原告一直在对这方面的问题主张权利，不存在超过诉讼时效的问题。④文件虽然对标的瑕疵、砂石价格风险做了免责约定，但“情势变更”属于特殊情况下的法律适用，当事人不能以合同约定或其他方式排除其适用。对证据2质证意见与对证据1的质证意见相同。对证据3真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议。关于2014年度上交砂石款问题，其中有合同延期、客观情况以及双方诉讼等因素，并不能按被告的主张对待和处理。根据核算，原告的实际开采量并没有达到2500万吨，被告通知停采不符合合同约定。“采砂运票”与实际采量不一致，被告本身对此也予以认可，应该按照实际情况确认采量。④“情势变更”是法律规定，当事人不能自行排除其适用。对证据4延期不是按照合同期限来付款，对其真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，异议意见与对证据3异议的意见第一点相同。对证据5《停止采砂通知》真实性合法性无异议，关联性有异议。对证据6《承诺函》真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，湘阴县政府砂管办属于被告的职能部门，被告应该对其行为承担法律责任。《会议纪要》的时间为2014年7月3日，《承诺书》出具的时间2014年8月18日，不能用《承诺函》反证《会议纪要》无效。《承诺函》的出具有其特别的背景和原因。参会单位有好几家，并且在会上形成了一致意见，然后才以《会议纪要》的形式固定下来，原告根本没有权力宣告会议决定的内容无效，承诺函不能证明会议纪要是不存在的。对证据7真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，原告提供的报告并非伪造，而是由砂石管理领导小组提供，并且有张胜先的签字，至于其中名称等有错误，原告也不得而知。对证据8真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，这只是被告对上级政府的一个请示，并不代表其与被告之间的真实情况。对证据9真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议。被告发出解除合同通知后，原告当即发函，表示不同意解除合同，认为其解除不合法。对证据10真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，原告已经在法定期限内提起了诉讼，要求继续履行合同，合同并未解除。对证据11真实性、合法性没有异议，但对其关联性有异议，被告通知原告停采后，在诉讼期间，政府只是对其经营进行临时接管，并不是一个长期措施。证12，因没有看到原件，也没有相关证人，所以对记录文本不认可，关联性有异议，即便做了这些事，但最后没有达到协调效果，导致130天不能采挖，造成成本损失，所以无法达到证明目的。证13,文本真实性认可，但出具的时间是2015年5月8日，这时原被告双方纠纷已经发生，且采砂协会是湘阴县政府的下属机构，所以该证据的客观性存疑。证14，证据来源都是湘阴县人民政府，都是县政府的下属单位报的，且评审不一定是与事实一致，不能证明评审报告内容是客观事实。证15，砂石管理部门所发布的文件，相关政府机关也要执行。 本院依职权调取了以下证据：1、岳市水务〔2013〕149号《关于我市洞庭湖河道采砂管理卵石计量问题的请示》及湘水洞管〔2013〕87号《关于对洞庭湖河道采砂卵石计量问题的意见》；2、县砂管办出具的《湘阴县采区河道砂石采运凭单开采量统计表》及明细；3、县砂管办出具的《关于计量问题的说明》。 原告质证：对证据1真实性、合法性、关联性没有异议。对证据2、3数据的真实性、合法性无法核实，但该二份证据证明县砂管办同意砂石剔除20%水分计量，还有卵石分别按三分之一计量及不计量，与原告的证据相互印证。 被告质证：对证据1真实性没异议，但省水利厅的《意见》并不能适用于湘阴县；对证据2县砂管办的数据应存在误差，应以湘阴县人民政府提供的数据为准；对证据3真实性不予认可。 本院对原、被告及本院依职权调取的证据认定如下： 原告证据1、2、3、5、6、8、9、11、12、13、15、19、20、29、30予以采信，证据4真实性予以采信，证明目的综合认定，证据7《会议纪要》加盖了县砂管办的公章，且该《会议纪要》关于合同顺延至11月15日的内容与原告证据8《信访事项答复意见书》中合同顺延的内容一致，被告并无反证否认该《会议纪要》的真实性，故予以采信，证据10未加盖公章，且该文的落款单位湘阴县河道采砂管理领导小组名称错误，不予采信，证据14真实性予以采信，证明目的综合认定，证据16、17综合全案证据综合认定，证据18原被告均予以认可，予以采信，证据21、22与本案无关，证据23，因原告未提供原始销售发票，综合认定，证据24、25、26与本案无关，证据27真实性予以采信，证明目的综合认定，证据28综合全案予以认定，证据31与本案无关，证据32综合全案综合认定。 被告证据第一组证据1、2、3、4、5、8、9均予以采信，证据6真实性予以采信，证明目的综合认定，证据7综合本案其他证据综合认定，证据10真实性予以采信，证明目的综合认定。第二组证据证据1真实性予以采信，证明目的综合本案其他证据综合认定，证据2真实性予以采信，证明目的不予采信，证据3、4、6真实性予以采信，证明目的综合全案其他证据综合认定，证据5予以采信，证据7不予采信，证据8真实性予以采信，证明目的综合全案其他证据综合认定，证据9予以采信，证据10真实性予以采信，证明目的不予采信，证据11予以采信，证据12予以采信，证据13综合认定，证据14真实性予以采信，证明目的不予采信，证据15缺乏与本案的关联性。 对本院调取的证据1予以采信，证据2、3综合采信。 经审理查明，2013年4月25日，经湖南省水利厅批准，受岳阳市水务局的委托，湖南金格拍卖有限责任公司等发布《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权拍卖文件》，《拍卖文件》包含附件《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权有偿出让方案》及《湖南省水利厅湘水洞管〔2013〕41号批复文件》等。拍卖文件标的说明载明：湘阴县洞庭湖采区共晏家洲等10个分采区，采区面积约23平方千米，砂卵石储量约3亿吨，拍卖标的开采周期为3年；年度控制开采量不超过2500万吨，3年开采总量不超过7500万吨；拍卖成交后买受人须与湘阴县人民政府指定的28艘采砂工程船签订采挖协议，采砂工程船的采挖报酬由湘阴县人民政府组织协调，按采砂成本加合理利润的原则确定；本次拍卖按每吨单价拍卖，每一年的出让价款等于成交单价×2500万吨（年度控制开采量），等等。根据拍卖文件标的说明拟定的《有偿出让方案》经湖南省水利厅批复原则上同意，并要求采砂船只控制在28艘以内，作业船只控制在14艘以内。原告驭龙公司经拍卖中标，以30.3元/吨的单价拍得湘阴县洞庭湖河道砂石开采权。2013年6月9日，原告驭龙公司与被告湘阴县人民政府签订《岳阳市湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同》，合同约定：“出让期限三年（2013年6月10日至2016年6月9日）；三年出让总价款为227250万元；年开采量不超过2500万吨，当年开采量达到2500万吨时原告必须立即停止开采，三年总量不超过7500万吨；生产作业船为被告指定的28艘采砂工程船，分两组实行轮采，采砂工程船的采挖报酬由甲方协调，乙方按采砂成本加合理利润确定采挖报酬的原则与甲方指定的28艘采砂工程船签订采挖协议；原告在2013年6月4日前交清2013年度的出让价款75750万元，在2014年4月1日前交清2014年度出让价款75750万元，在2015年4月1日前交清2015年度出让价款75750万元；岳阳市河道采砂管理机构统一印制的“河道砂石采运票”原告开采、销售、结算和接受稽查的唯一凭证；原告应当充分预见并承担合同期限内因砂石市场价格变化或砂石质量的优劣导致自身的风险；原告未按合同约定交清河道砂石开采权出让价款和履约保证金，被告有权解除合同，收回开采权，等等。”2013年6月4日，原告按期交清了2013年度出让价款75750万元。2013年8月，原告（甲方）与湘阴县明城贰号挖沙船（乙方）签订了《砂石采挖承揽合同》，合同约定：“乙方以其自有设备、人员承揽甲方拥有的砂石采挖业务。1、采挖价格。砂：销售价格在不低于32元/吨不高于40元/吨时，采挖价每吨20.3元，砂的市场销售价格低于32元/吨时，采挖价格下浮。砾石:采挖价为销售价的50%（湘水西支为60%）。2、溢价分成：合同期内，砂的市场销售价格超过40元/吨时，溢价部分由甲乙双方另行协商分成比例。乙方砂石开采量以湘阴县砂管办、甲、乙三方丈量运输船确定的吨位数为准，具体计量按湘阴吨位系数执行，即依据《湘阴县河道砂石运输船舶量方实施办法》规定的公式计算。”2013年8月24日起，原告开始在湘阴县洞庭湖采区进行采砂作业至2014年9月30日。期间，因采挖报酬溢价分成问题，从2014年1月23日开始，采砂船停采了56天。根据原告、被告及县砂管办提供的砂石开采的相关票据，本院综合认定，2013年8月24日至2014年5月15日，原告采砂共计17960282吨，其中砂14930228吨，卵石3030054吨。2014年5月16日至2014年7月1日，原告采砂共计3357039吨，其中砂2823447吨，卵石533592吨。2014年7月2日至2014年9月30日，原告采砂共计5933385吨，其中砂5876969吨，卵石56416吨。共计27250706吨。 2014年5月5日，岳阳市水务局、岳阳市地方海事局联合下发岳市水务〔2014〕73号《关于统一全市洞庭湖河道采砂计量标准的通知》。内容为：“从2014年5月15日起，全市统一按船检证书核定的参考载货量作为洞庭湖河道采砂的计量标准。”2014年5月22日，驭龙公司向湘阴县委、县政府打了《关于湘阴县洞庭湖采区基本情况的汇报》。内容为：“该公司在采挖价格、权利义务、违约责任等方面作出巨大让步后，方与采挖工程船达成协议。1、请求对耽误的开采时间进行延时弥补；2、在完成2013年度开采时间或开采量的前提下，上交2014年度资源费。”2014年7月3日，被告湘阴县人民政府成立的湘阴县河道砂石管理办公室（以下简称县砂管办）出具了《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议纪要》。内容为：“湘阴县人民政府设定了前置条件，指定驭龙公司必须与政府原28条采砂工程船签订砂石采挖承揽合同，致使正式开采时间延长及开采期被停采。同意出让合同顺延至每年度的11月15日。第二年度的出让款75750万元，由一次性缴清变更为分季度每次缴四分之一。参会人员有岳阳市水务局常务副局长刘湘龙、湘阴县委常委、常务副县长刘正仁等。”2014年8月28日，原告出具《承诺书》载明：“《关于湘阴县洞庭湖采砂合同延时会议纪要》一书，公司只作为融资用，其他任何时期、任何阶段均无效，特此郑重承诺。”2014年9月23日，县砂管办出具砂信访复字〔2014〕1号《关于驭龙实业公司反映该公司承包湘阴县洞庭湖河道砂石开采权，因诸多因素影响，公司巨额亏损，请求调整管理模式等信访事项答复意见书》。内容为：“经市、县河道采砂主管部门主要负责人及贵公司负责人拟定，同意公司2013年第一个合同年延至2014年11月15日。”2014年4月14日、7月31日、9月1日，岳阳市河道采砂管理工作领导小组办公室（以下简称市砂管领导小组办公室）、县砂管办多次书面通知原告驭龙公司于2014年9月20日前缴清2014年度河道砂石资源出让款。2014年10月1日，市砂管领导小组办公室、县砂管办下发岳砂办〔2014〕52号《关于停止河道采砂作业的通知》，责令驭龙公司2014年10月1日起停止河道采砂生产作业。2014年10月23日，被告湘阴县人民政府向原告作出《关于限期缴纳2014年度河道砂石资源出让价款的函》（湘阴政函[2014]107号）。内容为：“限你公司于2014年10月30日17时前，按要求一次性缴清2014年度砂石资源出让价款，否则将依据《砂石开采权出让合同》的约定，解除合同，收回开采权。” 2013年8月12日，岳阳市水务局向湖南省水利厅报送岳市水务〔2013〕149号《关于我市洞庭湖河道采砂管理卵石计量问题的请示》。内容为：“为尽量减少采砂抛石的现象，建议湘阴县洞庭湖等采区卵石采量按其开采量的三分之一来计量。”2013年9月9日，省水利厅作出湘水洞管〔2013〕87号《关于对洞庭湖河道采砂卵石计量问题的意见》，同意岳阳市对该市区域内洞庭湖河道采砂卵石计量方案。2014年5月29日，岳阳市水务局向湖南省水利厅报送岳市水务〔2014〕91号《关于我市洞庭湖河道采砂管理卵石计量问题的请示》。内容为：“为减少采砂抛石现象，建议对采挖的卵石施行控量不计量的方式予以管理。”2014年7月1日，省水利厅作出湘水洞管〔2014〕29号《关于对洞庭湖河道采砂卵石计量问题的意见》，同意岳阳市对该市区域内洞庭湖河道采砂卵石计量方案。2014年11月3日，驭龙公司向湘阴县人民政府及县砂管办报送《关于从采砂量中剔除20%水分进行计量的请示》，内容为：“请求在2013年度采砂量中核减20%计量。”2015年1月22日，中共湘阴县委、湘阴县人民政府向岳阳市人民政府报送《关于批准我县调整河道砂石开采权出让合同履行方式并尽快恢复河道采砂生产的请示》（湘阴委[2015]2号），内容为：“为妥善解决驭龙公司相关问题，适当调整合同履行方式，尽快恢复生产。具体调整如下：1、在计量方式上，河道采砂生产过程中的卵石，控量不计量，河道采砂生产过程中的砂，在海事安全受载吨位的基础上压减20%的水分计量；2、在付款方式上，在保持合同约定的资源出让价格每吨30.3元不变的情况下，将原一次性缴纳调整为分期缴纳，即先由驭龙公司预交500万吨的资源出让价款1.515亿元后再组织生产，开采完500万吨后再交第二个500万吨价款，依此类推。并以市核准我县的年度开挖量为依据，每一个合同年度期满后进行结算，总开采时间为两个合同年度，不再延时。以上拟调整的合同履行方式在与驭龙公司协商后，双方签订补充协议予以确定。”2015年2月11日，岳阳市水务局以岳市水务〔2015〕17号《关于解决我市河道采砂管理有关问题的请示》向湖南省水利厅请示。内容为：“因砂石价格下行严重，驭龙公司等亏损严重。经与驭龙公司协商基本达成以下意见。1、实行卵石不计量和剔除20%水份计量的政策；2、将原一次性缴纳资源出让款调整为分期缴纳，先由驭龙公司预交500万吨资源出让款1.515亿元后再组织开挖，开采完500万吨后再交第二个500万吨价款，依此类推。2015年4月20日之前如果省、市出台新的政策，则按新政策执行。”2015年3月12日，湖南省水利厅向岳阳市水务局下发湘水洞管〔2015〕8号《关于解决岳阳市河道采砂管理有关问题的意见》。内容为：“同意岳阳市提出的关于砂卵石计量的意见，按照《关于洞庭湖河道采砂管理卵石计量问题的意见》（湘水洞管〔2014〕29号）执行。同意岳阳市提出的缴费方式的意见。”2015年6月18日，被告湘阴县人民政府向原告作出《关于解除的通知》。2015年6月30日，原告向被告作出《不同意解除合同的函》。2015年7月18日，湘阴县人民政府办公室出具《关于我县河道砂石开采权有偿出让有关问题的县长办公会议纪要》。内容为：“同意该县本次砂石资源开采权的有偿出让价格为10元/吨。其中湘水东西支采区采砂工程船的采挖价格为10.15元/吨，荷叶湖采区采砂工程船的采挖价格为11.15元/吨。”2016年4月29日《岳阳市人民政府常务会议纪要》（第53次）载明，湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权在过渡期内实行政府接管临时性经营。 本院认为，本案系行政协议及行政赔偿（补偿）案，争议焦点为被告湘阴县人民政府作出的《关于解除的通知》是否合法？《岳阳市湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同》是否应当继续履行？被告湘阴县人民政府是否应因其作出的《关于解除的通知》向原告驭龙公司赔偿或补偿经济损失。 一、关于被告湘阴县人民政府解除《砂石开采权出让合同》的行为是否合法及《砂石开采权出让合同》是否应当继续履行的问题。 行政协议兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断应同时适用行政、民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；……”本案中，《砂石开采权出让合同》约定的缴纳第二年度采砂费的日期是2014年4月1日。之后，市砂管领导小组办公室、县砂管办分别于2014年7月31日、9月1日联合作出的《关于缴纳2014年度河道砂石资源出让价款的通知》（岳砂办［2014］37号）、《关于缴纳2014年度河道砂石开采权出让价款的通知》（岳砂办［2014］46号），已同意将原告第二年度出让价款缴纳期限变更为2014年9月20日。被告湘阴县人民政府于2014年10月23日作出的《关于限期缴纳2014年度河道砂石资源出让价款的函》（湘阴政函［2014］107号），又同意将第二年度出让价款缴纳期限变更为2014年10月30日。上述《通知》及《函》均是被告湘阴县人民政府作出的承诺，应视为对第二年度采砂费缴纳期限的变更。故原告第二年度采砂费缴纳期限已延至2014年10月30日。但直至2015年6月18日被告单方解除合同之日，原告仍未缴纳第二年度出让款项，属于“迟延履行债务致使合同目的不能实现的情形”，被告解除合同的条件完全已经成就，被告为避免损失进一步扩大，单方解除合同的行为符合法律规定和合同约定。《合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”被告单方解除合同的行为合法，剩余合同终止履行。 二、关于《砂石开采权出让合同》第一年度履行方式是否已发生了变更。 1、关于《砂石开采权出让合同》第一年度履行时间是否顺延至每年度11月15日。 被告湘阴县人民政府成立的湘阴县河道砂石管理办公室系河道采砂的主管机构，其于2014年7月3日出具的《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议纪要》决定，同意《砂石开采权出让合同》顺延至每年度的11月15日及第二年度采砂费用缴费分期缴纳。《会议纪要》参加人员有湘阴县人民政府和各部门的主要负责人，且加盖了公章，被告也未否认该《会议纪要》证据本身的真实性，县砂管办于2014年9月23日作出的砂信访复字〔2014〕1号《关于驭龙实业公司反映该公司承包湘阴县洞庭湖河道砂石开采权，因诸多因素影响，公司巨额亏损，请求调整管理模式等信访事项答复意见书》亦对《砂石开采权出让合同》顺延至每年度的11月15日这一事实予以了确认，故上述《会议纪要》关于“《砂石开采权出让合同》顺延至每年度的11月15日”这一事实真实合法有效，应可视为对《砂石开采权出让合同》履行时间的变更。虽然被告提供了原告于2014年8月28日出具的“《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议纪要》无效”的《承诺书》，但该《承诺书》系针对加盖了公章的《会议纪要》这一文本（只作为融资用，不作它用），并未否定《会议纪要》的内容。综上，承办人认为，《砂石开采权出让合同》履行时间已经顺延到每年度的11月15日。 2、关于《砂石开采权出让合同》计量方式是否已发生变更的问题。 关于卵石计量方式是否发生变更。本案中，根据岳阳市水务局的请示，省水利厅分别于2013年9月9日，2014年7月2日下发了湘水洞管〔2013〕87号、湘水洞管〔2014〕29号文件，分别同意卵石按开票量的1/3计量和卵石不计入统计量。该两文件系省水利厅针对岳阳市范围内采砂实施的统一政策，案涉《砂石开采权出让合同》签订于上述两文件下发之前，应执行适用。故，计算《砂石开采权出让合同》卵石开采量时，应在实际开采量上根据相应的时间段予以部分核减和全部核减。 关于砂石计量方式是否已经发生变更。本案中，被告湘阴县人民政府确曾根据原告的请示向岳阳市人民政府请示，建议对砂石在海事安全受载吨位的基础上压减20%的水分计量。岳阳市水务局又向省水利厅请示，省水利厅同意上述意见。但湘阴县人民政府在请示中明确拟调整的砂石计量方式应与原告驭龙公司签订补充协议确定。后原被告双方未达成补充协议，也无事实行为，不能直接以上级部门的批准同意直接变更《砂石开采权出让合同》。且《砂石开采权出让合同》明确约定：“原告应当充分预见并承担合同期限内因砂石市场价格变化或砂石质量的优劣导致自身的风险。”故，对砂石的计量方式并未发生变更，仍应以《砂石开采权出让合同》约定的为准。在计算砂石开采量时，应以实际开采量为准。综上，原告第一个合同年度开采的砂卵石应为砂石23630644吨（14930228吨+2823447吨+5876969吨）+卵石1187882吨（3030054吨×1/3+533592吨×1/3+0吨）。共计24818526吨。 三、关于被告湘阴县人民政府是否要因其单方解除合同的行为向原告驭龙公司赔偿或补偿经济损失的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款规定：“被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”如前所述，在《砂石开采权出让合同》第一年度的履行期限已延长至2014年11月15日，原告已缴纳第一年度2500万吨上限的采砂费的情况下，有以下两种情形可视为第一年度被告砂石开采权出让义务履行完毕。一是原告在2014年11月15日之前提前开采完2500万吨。二是原告未开采完2500万吨，但开采至2014年11月15日。本案中，被告于2014年10月1日通知原告停采，未到2014年11月15日的履行截止时间，原告开采的砂石量为24818526吨，与当年度2500万吨的上限尚差181474吨。原告未完成2500万吨上限采砂量的责任应由被告承担。故被告第一年度砂石开采权出让义务尚未履行完毕，应对原告未采集的181474吨砂石的价款5498662.2元（181474吨×30.3元）及利息予以补偿。 综上所述，对原告要求“确认被告单方解除合同的行为违法并赔偿经济损失”的诉讼请求，本院部分予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款之规定，判决如下： 一、被告湘阴县人民政府从本判决生效之日起三个月内补偿原告湖南驭龙实业开发有限公司经济损失5498662.2元，并按照2015年6月18日中国人民银行公布的人民币整存整取定期存款一年期基准利率支付利息，计息期从2015年6月18日起算。 二、驳回原告湖南驭龙实业开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告湖南驭龙实业开发有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  罗颖红 审 判 员  彭 华 人民陪审员  毕 丰 二〇一九年六月二十六日 书 记 员  匡惠颖