山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）鲁行终2667号 上诉人（原审原告）杨镇，男，1987年3月16日出生，汉族，住济南市历城区。 委托代理人韩金亮，山东瑞文律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人刘科，区长。 委托代理人张学臣，济南市历城区人民政府唐冶街道办事处工作人员。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 杨镇因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）履行房屋安置法定职责一案，不服济南市中级人民法院(2018)鲁01行初727号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2018年6月26日组织了听证，上诉人杨镇及委托代理人韩金亮，被上诉人委托代理人张学臣、李文宇参加了听证。本案现已审理终结。 本案行政争议由来如下：杨镇起诉称其因2012年9月17日与济南市历城区港沟街道办事处章灵丘三村（以下简称章灵丘三村）村民赵学勤结婚，2013年1月15日经章灵丘三村村民委员会、唐冶街道办事处章灵管理区同意，户籍转入章××村××号。原告参加该村村民委员会选举、享受该村土地补偿款分配等一切村民待遇。另外，根据山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法第六条第（二）项的规定，原告具备章灵丘三村集体组织成员资格。之后，章灵丘三村被列入中心城城中村改造范围，原告所居住的章××村××号房屋院落被拆除。济南市历城区雪山片区建设指挥部（以下简称建设指挥部）负责拆迁安置工作。2017年8月28日，建设指挥部发布《通告》，通知原告不予拆迁安置。原告多次向政府部门要求安置，2018年4月12日济南市历城区唐冶街道办事处以《告知书》的形式，告知原告不予安置，如有异议，可通过司法诉讼程序解决。上述不予安置的理由为，原告岳父赵金桥有儿子赵鑫，原告身为女婿就不予安置。原告认为，上述不予安置理由，没有法律依据。第一，根据《济南市人民政府关于实施若干问题的意见》（济政发〔2011〕42号）第一项、第二项的规定，征收集体土地同时涉及征收农民住房的，要妥善解决好被征收房屋农民居住问题，土地征收补偿安置对象应为被征收土地的农村集体经济组织成员。原告身为被拆迁章灵丘三村的集体组织成员房屋被征收拆迁后，为解决居住问题，依法应该给予安置。另外，依据建设指挥部发布的《雪山片区四村整合拆迁安置办法》（以下简称《安置办法》）第七条第（一）项、《中华人民共和国物权法》第四十二条第四款、《妇女权益保障法》第三十三条第二款的规定，被告应对原告给予安置，被告以原告是女婿为由不予安置，违反法律规定。总之，被告对原告不予安置的理由，没有法律依据。第二，根据《济南市人民政府关于进一步规范集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的通知》（济政发〔2017〕33号）第三项的规定，各区政府是集体土地上住宅征收拆迁安置补偿工作的责任主体和实施主体，本案被告有对原告进行安置的法定职责。被告至今未对原告进行安置违反法律法规的规定，原告有权要求被告依法履行安置职责。第三，原告所在章灵丘三村，第一批村民拆迁安置中，与原告情况相同的很多人员都给予了房屋安置，从政府安置补偿应公平、合情合理方面，被告也应给予原告房屋安置。综上所述，原告认为自己居住的房屋被拆迁，自己是本集体组织成员，依法应享受房屋安置，被告安置主体依法有对原告进行房屋安置的法定职责，但被告至今未对原告进行安置，违反了法律规定。根据上述事实及相关法律之规定，为了维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，诉讼请求：1.判决被告依法履行对原告进行房屋安置法定职责（分配安置房47㎡）；2.判决被告承担本案全部诉讼费。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。据此，并非所有的纠纷均可纳入人民法院行政诉讼受案范围。本案中，根据原告的起诉状内容及庭审过程中原、被告辩论意见可知，原告系认为自身享有所在村农村集体经济组织成员资格，进而请求被告历城区政府根据所在片区四村整合安置政策对其进行47平方米房屋安置。而原、被告双方对原告是否具有村集体经济组织成员资格问题存在争议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法”和第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，村民资格待遇问题属于村民自治范围，成员资格问题应当由农村集体经济组织决定。原告提起本案诉讼，要求被告历城区政府履行对原告进行房屋安置法定职责（分配安置房47㎡），系在农村集体经济组织成员间的利益分配问题，但因原告的集体经济组织成员资格尚不确定，故本案不具有审理的前提条件，不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨镇的起诉。 上诉人杨镇等人不服原审裁定，上诉请求：1.依法撤销原审裁定；2.指令原审法院继续审理。理由是：原审法院认定事实不清，适用法律错误。本案中集体成员资格问题并不存在争议，原告上诉人的集体成员资格是确定的。村集体并没有否认原告的集体成员资格，全体村民代表已经签字确认认可原告的集体成员资格。根据《山东省实施中华人民共和国土地承包法》第六条第二项的规定，与本次村民结婚且户口迁入本村的常住人员为本集体经济组织成员。上诉人具备章灵丘三村集体组织成员资格，原审法院应当可以作出认定。上诉人的诉讼请求是要求政府履行房屋安置法定职责，而不是要求法院确认村民资格待遇问题。被上诉人拒绝安置上诉人的理由中也没有提出集体成员资格问题。原审法院最终以集体成员资格问题为由，认为不具有审理的前提条件，不属于行政诉讼受案范围，认定错误。 被上诉人历城区政府答辩主张，依据《济南市人民政府关于实施〈济南市土地征收管理办法〉若干问题的意见》，土地征收补偿安置对象应为被征收土地的农村集体经济组织成员，你补偿安置的农村集体经济组织成员徐晶农村集体经济组织成员代表会议同意，经公示无异议后报乡镇政府（街道办事处）备案。上诉人在本片区集体土地征迁补偿安置时并不具备集体经济组织成员资格。建设指挥部分别在2010年6月29日、2012年9月15日、2013年8月30日发布冻结通告，发布《安置办法》的时间是2012年9月15日。上诉人并非本集体经济组织成员，其与张灵丘三村村民结婚后，迁入户口。但并不具备集体经济组织成员资格，而该资格认定问题在农村集体土地征收拆迁过程中有明确的认定方法与程序。原审法院认定本案不具备审理条件正确。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本案审理过程中，上诉人向本院提交一组证据为2018年9月20日章灵丘三村集体经济组织成员核实公示结果照片和2018年9月30日章灵三村集体经济组织成员最终公示结果照片，以证明上诉人具备章灵丘集体经济组织成员资格。被上诉人质证认为，对该组证据的真实性有异议；且即使该组证据真实存在，也仅仅是上诉人所在村民委员会在农村产权制度改革活动的一项工作程序，认定标准与涉案征地拆迁过程中认定的农村集体经济组织成员资格存在本质区别，且界定涉案片区安置人员资格的工作早已结束，上诉人所在的村民委员会当时并未将上诉人认定为农村经济集体经济组织成员。本院认为，该组新证据材料显示事项为本案原审法院裁定作出之后发生，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”,本院予以认定。 本院认为: 本案争议焦点是上诉人的起诉是否具备起诉条件，是否应当属于人民法院受案范围。鉴于上诉人的诉讼请求是要求历城区政府履行拆迁安置职责，而原审法院认为因集体经济组织成员资格存在争议因而不具备审理的前提条件，不属于行政诉讼的受案范围。因此，本案的审理重点是：被上诉人是否确因认为上诉人不具备集体经济组织成员资格，而对其不予安置。 围绕该问题，被上诉人历城区政府在原审中的答辩意见主张，上诉人未在片区确定的冻结时间节点之前将户口迁入章灵丘三村，故其并不符合安置办法确定的安置条件。而被上诉人在原审中提交的《关于胡旭光等5人提出安置五案的情况说明》显示，“对于以下情况落户的女婿不予安置：第一一期选房户主有一子一女，女婿迁入户口选房的不予安置，不能购买。原告胡旭光等5人均属于该种情形。”以上答辩意见均未明确提及或表明，上诉人不具有集体经济组织成员资格，被上诉人因此对其不予安置。 从原审中各方当事人提交的证据来看，涉案拆迁片区安置依据的文件包括《济南市历城区雪山片区建设指挥部冻结通告》（以下简称《冻结通告》）和《安置办法》。《冻结通告》载明，“除依法婚嫁、生育……等原因需要迁入和恢复户口的以外，其他人员从本通告公布之日起停止办理入户手续。”原审中，被上诉人主张因其户口迁入的时间节点不符合《冻结通告》要求，因此不予安置，但未表明上诉人是否属于因“依法婚嫁”户口迁入的情形，也未明确对其集体经济组织成员资格进行论断。而从《安置办法》相关规定内容来看，具备集体经济组织成员资格亦非获得安置的必要条件。 二审庭审中，被上诉人主张涉案批次安置并非完全按照《安置办法》执行，上诉人属于“一期衍生人口”，对于“衍生人口”另有补充安置政策；本批次安置补偿过程中，原一期安置中的集体经济组织成员资格认定小组已不存在。上诉人二审中提交的证据能够证明，2018年9月30日上诉人所在村民委员会对其集体经济组织成员资格予以认可。虽然该证据不能证明在拆迁安置时村民委员会承认其集体经济组织成员资格，但亦无相关证据证明，当时村民委员会或者专门的资格认定小组，曾经对上诉人的集体经济组织成员资格不予认可，上诉人的集体经济组织成员资格确实存在争议。 综合以上情况，本院能够形成初步判断，被上诉人对上诉人不予安置的直接原因，是上诉人属于《冻结通告》发布之后迁入户口的“衍生人口”，且其岳父母有一子一女，上诉人系女婿，因此不予安置。关于上诉人是否具有集体经济组织成员资格，村民委员会未直接表态，被上诉人亦未直接予以认定或否定。因此，并无充分证据表明系因集体经济组织成员资格存在争议，而导致被上诉人对上诉人不予安置。原审法院未查明被上诉人对上诉人不予安置的真实原因，以及上诉人是否符合安置条件，仅以集体经济组织成员资格存在争议为由，认为本案不具备审理条件，裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。 一般情况下，审查安置补偿问题也应综合考虑当事人生产生活真实情况以及农村土地对农民的基本生活保障功能等因素。上诉人所在村民委员会作为案涉土地的所有权人，与被诉行政行为之间存在利害关系，原审法院在继续审理过程中，应当通知上诉人所在村民委员会作为第三人参加诉讼。 综上，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人杨镇的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定，裁定如下： 一、撤销济南市中级人民法院(2018)鲁01行初727号行政裁定； 二、指令济南市中级人民法院继续审理。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇一九年六月二十七日 书记员 徐颖格