山东省烟台市中级人民法院民 事 裁 定 书(2019)鲁06民终1302号上诉人(原审原告)：河南昊业建筑安装有限公司，住所地河南省临颍县巨陵镇政府所在地。法定代表人：付金亭，总经理。委托诉讼代理人：吕宗杰、崔云飞，山东海峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：烟台市昆嵛山林场，住所地烟台市昆嵛区驻地。法定代表人：吴有进，场长。被上诉人（原审被告）：昆嵛山国家级自然保护区管理局，住所地烟台市牟平区昆嵛镇。法定代表人：吴有进，区管委主任。二被上诉人共同委托诉讼代理人：曲行通，山东霖鑫律师事务所律师。上诉人河南昊业建筑安装有限公司因与被上诉人烟台市昆嵛山林场、昆嵛山国家级自然保护区管理局合同纠纷一案，不服山东省烟台市牟平区人民法院（2018）鲁0612民初736号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月29日立案后，依法组成合议庭不开庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人上诉请求：请求依法改判或发回重审，事实与理由：一、上诉人与第一被上诉人签订的《滑道建设和经营协议》有效。随着我国经济的发展，人民法院在审判实践中，越发的尊重缔约自由的合同法精神，倾向于保护合同效力，对认定合同无效的态度日趋谨慎，最高院根据实际情况在2009年发布实施了《关于适用合同法若干问题的解释二》的司法解释，根据该解释第十四条的规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。该司法解释实施后可知：“强制性规定”分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。效力性强制性规定是指法律、行政法规明确规定违反此类规定将导致合同无效的规范，意在否定行为在民商法上的效力，例如我国《保险法》第31条第3款、《海商法》第44条、《著作权集体管理条例》第39条第2款的规定均属此类。管理性强制性规定是指法律、行政法规未明确规定违反此类规定将导致合同无效的规范，并不否认行为在民商法上的效力，《自然保护区条例》所有条文没有……将导致合同无效的此类规定。一审法院判决书中采用的《自然保护区条例》第18条、第30条的“强制性规定”实属管理性规定，不能据此判决《滑道建设与经营协议》无效，而且合同双方已实际履行合同近10年，也没有任何损害国家利益和社会公共利益的行为，反而给游客带来了欢乐，也创造了一定的社会价值，上诉人认为，《滑道建设与经营协议》的签订和履行，没有违反《合同法》第52条的规定，应当依法认定有效。二、第一被上诉人应当承担赔偿责任。民商事合同是当事人双方设立、变更和终止民事权利义务关系的合意，也就是说，当事人在签订合同时，有选择合同对方的自由，有签订或不签订合同的选择，有协商合同条款的自由，所以合同只要依法签订，那么合同当事人任何一方均应当对自己说过的话或作出的承诺负责，这也是合同诚实信用原则的体现。本案第一被上诉人在《滑道建设与经营协议》中承诺合同期限为30年，那么就应当严格履行该期限，上诉人认为，无论是主动违约还是被动违约，也就是说，不管造成违约的原因是什么，合同一方当事人都应当对其违约的后果承担责任。我国《合同法》第107条规定：当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。从该法条的规定可知，不管基于何种原因或是否有过错，只要一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的，就构成合同违约责任，都应当承担赔偿责任。依据我国《合同法》第113条的规定，赔偿范围是完全赔偿的原则，是合同履行后上诉人可以获得的利益，上诉人的诉请合理、合法。即使退一步讲，《滑道建设与经营协议》无效，那么导致该协议无效的过错完全在第一被上诉人一方，上诉人无法得知自然保护区区域划分的状况和真实状况，所以一审法院判决书认定的“双方在合同的履行过程中均有受益，也无财产争议；关于损失，因双方对合同的无效均有过错,若有损失，双方应当各自承担自己的损失”的观点是不成立的，是错误认定案情事实的，是完全倾向于被上诉人方的违法认定。三、第二被上诉人应当承担共同赔偿责任。上诉人认为，是否承担责任取决于其行为与损害后果之间是否有因果关系，在合同领域只要行为（作为或不作为）最终导致合同的不能履行且不论该行为的发生原因如何，行为人都要对自己的行为承担责任。本案正是由于第二被上诉人的关闭通知、第一被上诉人的具体实施关闭，导致游客无法进入滑道区，才导致《滑道建设与经营协议》的不能实际履行而解除，对上诉人损害后果的发生，其行为因果关系非常明确，二被上诉人应当共同承担赔偿责任。综上所叙，上诉人认为一审法院判决是错误的，严重损害了上诉人的权益，请二审法院依法查明事实，依法改判或发回重审。被上诉人辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人向一审法院起诉请求：一、依法判令解除原告与被告昆嵛山林场之间的滑道建设与经营协议；二、判令被告昆嵛山林场依法承担违约责任，被告昆嵛山管理局承担连带责任，赔偿原告经济损失4223373元，具体计算方式为：从被告自2017年7月通知原告停止经营至约定合同期满之日2038年共21年的滑道门票损失（原告现每年门票收入281113元）5903373元，扣除原告应支付给4个工人的工资1680000元。本案诉讼费由二被告承担。一审法院认定事实：一、1992年9月9日国家林业部以林造批字【1992】154号文件（批复）批准设立昆嵛山国家森林公园，该批复规定国家森林公园与国营林场实行两块牌子、一套班子的管理体制。1992年10月16日山东省林业厅以鲁林场字【1992】13号文件转发了林业部林造批字【1992】154号文件，同时要求坚持开门办公园、开放办旅游，使公园面向社会、走向市场，采取联营、参股、有偿使用等形式积极吸引社会各方资金。二、1998年3月18日牟平区物价局以烟牟价【1998】12号文件对昆嵛山旅游区收费标准进行了批复，其中泰礡顶旅游线每人门票10元。三、1994年10月9日国务院颁布《中华人民共和国自然保护区条例》，于1994年12月1日实施。条例第十二条规定：“国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准……”第十八条规定：“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区”，第二十七条规定：“禁止任何人进入自然保护区的核心区”，第二十八条规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动”，第三十条规定：“自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。”四、2008年1月14日，国务院批准成立昆嵛山国家级自然保护区。2010年3月昆嵛山国家级自然保护区总体规划（2010-2020）出台，2010年6月23日国家林业局以林规发【2010】170号文件批准该规划。根据昆嵛山国家级自然保护区总体规划功能区划图显示，涉案的滑道在自然保护区的核心区内。五、2008年8月20日，临颍县城乡建筑安装公司（后该公司更名为河南昊业建筑安装有限公司）与被告昆嵛山林场签订一份《滑道建设与经营协议》，该协议载明：甲方昆嵛山林场，乙方昊业公司（新名称），一、甲方在泰礡顶景区为乙方提供滑道建设场地（长200-400米，宽1米）一处，同意乙方在滑道上口处建一座售票亭，在指定地点建2-3间管理房（图纸由甲方审定，建筑风格要与自然协调，建材一律采用耐火材料）；二、经营方式为，滑道运营后，乙方依法自主经营，自负盈亏，甲方不负连带责任；三、甲方派员（××）参与乙方滑道售票业务，掌握滑道收入情况；四、合同期限30年（自2008年10月1日至2038年9月30日），到期无偿归甲方。如需承包，乙方可优先；五、收入分配，前三年（2008年10月1日至2011年9月30日）乙方按实际售票收入的5%上缴甲方，后二十七年按售票额的15%上缴甲方，并于每年的12月25日前交付；六、甲方确保在本景区只允许乙方一家滑道公司经营；七、甲乙双方达成协议，各方要严格遵守不得违约，一方违约，要赔偿另一方经济损失和解除合同；八、协议履行期间，如遇不可抗力因素或国家政策变动使协议不能继续履行，双方均应无条件服从，按照有关法律规定处理；（合同其他条款…略）；双方分别盖章、签名。六、原告与被告昆嵛山林场签订《滑道建设与经营协议》后，双方实际履行了该合同，原告亦按合同约定向被告昆嵛山林场支付了2008年至2016年的门票提成，其中2014年支付40500元、2015年支付43000元、2016年43000元。七、2017年7月22日被告昆嵛山管理局向昆嵛山林场下发了《关于对泰礡顶景区红松林至泰礡顶区域实施关闭的通知》，昆嵛山林场收到该通知后，将该通知转给原告。八、庭审中，原告、被告均认可泰礡顶景区现已关闭。涉案滑道保持原状并未进行拆除。对于涉案滑道投资建设投入资金情况，原告表示合同签订后就开始投资建设，2009年年初开始对外经营，具体投资建设费用不清楚。九、2017年10月27日，原告以相同理由将二被告起诉至本院，要求二被告承担违约责任，连带赔偿原告未到期的滑道门票损失5903373元。后原告申请撤诉。本院作出（2017）鲁0612民初3117号民事裁定书，裁定予以准许。十、关于原告主张的经营利润损失。原告主张按照近三年上交门票提成数额来计算年经营收入，2014年40500元、2015年43000元、2016年43000元，年均上交提成收入为42166.67元，按照约定原告需按照售票额的15%上交，计算出年均售票额为281111元。原告主张年平均售票额为281130元，高于本院计算数额，应以本院计算数额为准。被告认为原告单依据此种计算方式无法得出实际收入；如果按照规定应当在2010年进行区域划分时即应当对涉案滑道进行关停，但是自2010年至2017年，被告未关闭滑道的行为不但未对原告造成任何损失，反而促成了其收入的增加。原告自2009年开始经营至2017年，其所得利润已远远超过其建设滑道所进行的投入。被告依法对其滑道进行关停，并未给原告造成任何损失。十一、庭审中，关于涉案《滑道建设与经营协议》的效力问题，原审法院向原告进行了释明，询问如果合同被确认无效后其是否变更诉讼请求，原告坚持不变更。原审法院认为，本案的争议焦点为：原告与被告昆嵛山林场签订《滑道建设与经营协议》的效力问题。如果认定为有效，则涉及到合同提前解除的违约责任的认定问题；如果认定为无效，则按照无效合同的原则对合同已履行部分依法进行处理。1994年10月9日国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》明确规定“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，禁止任何人进入自然保护区的核心区。禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。”烟台市昆嵛山于2008年1月14日经批准成为国家级自然保护区，此时虽未明确进行内部分区，但是按照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十条的规定，应当按照核心区和缓冲区的规定进行管理即禁止开展旅游和生产经营活动。《中华人民共和国自然保护区条例》属于行政法规，上述条文属于禁止性规范，根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，双方签订的《滑道建设与经营协议》因违反了行政法规的强制性规定而无效。无效的合同自始没有法律约束力。原审法院在确定合同效力之前，向原告进行了释明，询问如果合同被确认无效后其是否变更诉讼请求，原告坚持不予变更，原审法院依法予以认定。《合同法》第五十七条规定：“合同无效、被撤销或者终止的，不影响合同中独立存在的有关解决争议方法的条款的效力”，本案双方签订的协议中并未有独立存在的有关解决争议方法的条款，因此，按照《合同法》第五十八条的规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，双方在合同的履行过程中均有受益，也无财产争议；关于损失，因双方对合同的无效均有过错，若有损失，双方应当各自承担自己的损失。综上，因涉案《滑道建设与经营协议》无效，原告主张解除合同并要求被告昆嵛山林场承担违约责任，理由不当，不予支持。合同被确认无效后，因双方均有过错，若有损失，也应当由双方各自承担。因此，原告的诉讼请求，理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十七条、第五十八条之规定，判决：一、原告河南昊业建筑安装有限公司与被告烟台市昆嵛山林场于2008年8月20日签订的《滑道建设与经营协议》无效。二、驳回原告河南昊业建筑安装有限公司对被告烟台市昆嵛山林场、昆嵛山国家级自然保护区管理局的诉讼请求。案件受理费41930元减半收取计20965元，由原告负担。本院二审期间，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的案件事实同一审。本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十七条、第二十八条、第三十条的规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区，禁止任何人进入自然保护区的核心区。禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。自然保护区的内部未分区的，依照本条例有关核心区和缓冲区的规定管理。昆嵛山于2008年1月14日经批准成为国家级自然保护区，依据上述条例的规定，应当按照核心区和缓冲区的规定进行管理，禁止开展旅游和生产经营活动。《中华人民共和国自然保护区条例》属于国务院颁布的行政法规，上述规范属于效力性禁止性规范，本案当事人签订的《滑道建设与经营协议》内容违反了该行政法规的强制性规定，根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定应认定无效。上诉人主张上述行政法规属管理性强制性规范，故对合同效力无影响。对此，本院认为，区分效力性强制性规范与管理性强制性规范的关键在于违反该规定的行为是否严重侵害、国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人的意思自治行为予以干预。国家建立自然保护区的目的不仅仅是为了保护土地、森林、自然资源，也是为了保护生态平衡。违反上述规定改变自然保护区的土地用途，必然损害国家、集体和社会公共利益，因此，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条属于效力性强制性规定，应当做为认定合同效力的依据。上诉人主张上述规范属于管理性规范没有法律依据，本院不予支持。依据《合同法》第五十八条，合同无效后，因该合同取得的财产应当予以返还；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。导致本案合同无效的原因是违反行政法规的强制性规定，故本案双方对于合同无效均有过错，依据上述法律规定，当事人的损失应由双方各自承担相应的责任。原审法院对损失数额未予审查，亦未区分双方过错大小，仅以双方各自承担损失为由驳回诉讼请求属适用法律不当。本案事实不清，故应发回重审。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项和第一百七十五条之规定，裁定如下：一、撤销山东省烟台市牟平区人民法院（2018）鲁0612民初736号民事判决；二、发回山东省烟台市牟平区人民法院重审。上诉人交纳的上诉费20765元予以退还。审判长  张秀波审判员  李学泉审判员  张 敏二〇一九年六月十四日书记员  战 琛