广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤02行初64号原告钟志峰，男，1955年2月28日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告邱建玉，女，1973年11月4日出生，汉族，住广东省韶关市武江区。原告邱佩茹，女，1991年6月25日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。以上原告的共同委托代理人刘开勤，广东磨铁律师事务所律师。以上原告的共同委托代理人范武武，广东磨铁律师事务所律师。被告新丰县人民政府。住所地广东省新丰县丰城街道办事处公园内6号。法定代表人胡亮亮，负责人。委托代理人李海华，新丰县司法局行政复议应诉股股长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。第三人新丰县万丰经济开发总公司破产清算组。住所地广东省新丰县丰城街道办事处群英路18号。诉讼代表人潘伟程，组长。委托代理人谭光发，新丰县万丰经济开发总公司破产清算组成员。委托代理人李海华，新丰县司法局行政复议应诉股股长。第三人新丰县公共资产管理中心。住所地广东省新丰县丰城街道办事处新龙大道2号。法定代表人赵葵花，主任。出庭负责人卢怀宇，新丰县公共资产管理中心副主任。委托代理人刘池原，新丰县财政局副局长。原告钟志锋、邱建玉、邱佩茹因不服被告新丰县人民政府（以下简称新丰县政府）于2017年12月7日作出的新府复[2017]41号《新丰县人民政府关于同意收回新丰县万丰经济开发区管委会国有划拨土地使用权的批复》，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月16日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月27日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告钟志锋、邱建玉、邱佩茹诉称，钟志锋、邱建玉、邱佩茹是新丰县万丰经济开发总公司破产案的债权人。万丰破产清算组是新丰县万丰经济开发总公司破产案件的管理人。万丰游泳场是新丰县万丰经济开发总公司名下土地。据悉，该游泳场土地根据新丰县政府作出的新府复[2017]41号文的相关规定收回。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”之规定，若是用于公益用地，万丰游泳场可以收回，但应该予以补偿。如果不是用于公益用地，政府依法不能收回。诉讼请求：一、确认新丰县政府作出的新府复[2017]41号文无效；二、本案诉讼费由新丰县政府负担。被告新丰县政府答辩称，一、本案所诉行政行为不属行政诉讼的受案范围。新丰县政府2017年12月7日作出的新府复[2017]41号《新丰县人民政府关于同意收回新丰县万丰经济开发管委会国有划拨土地使用权的批复》(下称批复)属于上级行政机关对下级行政机关的内部公文，该批复不对钟志锋、邱建玉、邱佩茹的合法权益造成直接影响，不是可诉的行政行为。钟志锋、邱建玉、邱佩茹对该批复不服提起行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定的受案范围。二、该批复属于行政机关内部公文，从该批复的内容上看，属于一个未完成的行政行为，不对钟志锋、邱建玉、邱佩茹的合法权益造成直接的影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，钟志锋、邱建玉、邱佩茹无权提起本案之诉。三、新丰县政府不是适格的被告，新丰县政府的批复仅仅是批准土地行政主管部门实施收回划拨土地，新丰县政府并非实施收回的单位。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，新丰县政府不是适格被告。四、新丰县政府作出的批复合法有效，根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条：“一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。”的规定，因新丰县万丰经济开发总公司已经申请破产停止使用该划拨国有土地，新丰县政府批准土地行政主管部门实施收回划拨土地依法有据。第三人万丰破产清算组答辩称,一、本案所诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，且万丰破产清算组不是适格的诉讼主体。《新丰县人民政府关于同意收回新丰县万丰经济开发管委会国有划拨土地使用权的批复》(下称批复)是新丰县政府批准土地行政主管部门实施收回划拨土地的批复文件，万丰破产清算组并非决定与实施收回涉案土地的单位。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，本案所诉行政行为不属行政诉讼的受案范围。二、新丰县政府作出的批复合法有效。根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条：“一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。”的规定，因新丰县万丰经济开发总公司已经申请破产清算停止使用该涉案划拨国有土地，新丰县政府批准土地行政主管部门实施收回划拨土地依法有据。第三人新丰县公共资产管理中心答辩称，一、新丰县公共资产管理中心不是适格的诉讼主体。《新丰县人民政府关于同意收回新丰县万丰经济开发区管委会国有划拨土地使用权的批复》(下称批复)是新丰县政府批准土地行政主管部门实施收回划拨土地的批复文件，新丰县公共资产管理中心并非决定与实施收回涉案土地的单位。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”。二、新丰县政府作出的批复合法有效。根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第一条：“一、根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。”的规定，因新丰县万丰经济开发总公司已经申请破产停止使用该划拨国有土地，新丰县政府批准土地行政主管部门实施收回划拨土地依法有据。经审理查明，2009年6月28日，新丰县人民法院作出（2009）新法破字第01-1号民事裁定书，裁定：对新丰县万丰经济开发总公司破产还债的申请，予以立案受理。同日，新丰县人民法院作出（2009）新法破字第01-1号民事决定书，决定：指定万丰破产清算组担任新丰县万丰经济开发总公司破产还债的管理人。2016年4月14日，新丰县住房和城乡规划建设局作出《关于万丰游泳场地块的规划审核情况说明》，内容为：“新丰县经信局：贵局发来《关于办理出具地块城市规划用途证明文件的函》已收悉，以核对总体规划，该地块在总规中的用途为A41类体育场馆用地。”2016年5月5日，新丰县国土资源局作出《关于万丰游泳场地块的规划审核情况说明》，内容为：“新丰县经信局：贵局发来《关于办理出具地块城市规划用途证明文件的函》已收悉，经核对《新丰县土地利用总体规划(2010-2020)》，现状建设用地中该地块用途可确定为文体娱乐用地。”2017年9月27日，新丰县国土资源局作出《关于万丰游泳场地块性质的说明》，内容为“经我局核查确认，万丰游泳场地块共4826.17平方米，原产权单位为万丰经济开发区管委会（新建用许字第00002号），用地地点在凤城镇黄陂管理区万丰坝段，用地性质为国有划拨。”2017年12月7日，新丰县政府作出新府复[2017]41号《新丰县人民政府关于同意收回新丰县万丰经济开发区管委会国有划拨土地使用权的批复》，内容为：“县土地储备中心：《关于收回新丰县丰城万丰游泳池国有土地使用权的请示》已收悉。鉴于新丰县万丰经济开发总公司已于2009年6月申请破产的实际，根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，经研究，同意收回新丰县万丰经济开发区管委会位于丰城万丰游泳池4826.17平方米国有划拨土地使用权，划拨给你中心作为储备土地，请你中心依法依规办理相关手续。”2018年3月26日，万丰破产清算组向新丰县万丰经济开发总公司债权人邱建玉、钟志锋、邱佩茹作出《会议通知》，内容为：“根据新丰县人民法院和新丰县万丰经济开发总公司破产清算组研究决定，于2018年4月l3日(星期五)上午9时在新丰县人民法院第二审判庭召开新丰县万丰经济开发总公司债权人会议，本次会议主要议题是新丰县万丰经济开发总公司债权确认、破产财产处置和分配方案，请各债权人依时参加。”2018年4月13日，万丰破产清算组作出《新丰县万丰经济开发总公司破产清算报告》，报告中载明：一、破产企业基本情况。二、资产审计情况。三、破产企业的债权追收情况。四、债权申报的清理认定情况，（十二）对邱建玉、钟志锋、邱佩茹依法申报的7984178.49元债权确认为有效债权。五、资产处置情况，仅万丰游泳场在县城总体规划中，土地用途为A41类体育场馆用地而得以保留，根据新丰政府新府复[2017]41号文，该游泳场土地由政府根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定收回。六、职工安置情况。该清算报告提请债权人会议审议。本院认为，一、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”明确了行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。本案邱建玉、钟志锋、邱佩茹依法申报的7984178.49元债权应通过民事诉讼予以解决。邱建玉、钟志锋、邱佩茹与被诉收回国有划拨土地使用权的批复行为，无行政法意义上的直接利害关系，并非土地收回行政行为的直接相对方，故不能以自己的名义提起行政诉讼。二、《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”涉案批复是新丰县政府针对新丰县土地储备中心的请示而作出的批准行为，该行为属于上下级行政机关之间履行法定报批程序的内部行政行为，对邱建玉、钟志锋、邱佩茹的权利义务并不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告邱建玉、钟志锋、邱佩茹的起诉。预收一审案件受理费50元本院予以退回。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一九年六月十二日法官助理吴文才书记员谢珺