山东省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）鲁民再397号抗诉机关：山东省人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：彭连春，男，1962年10月7日出生，汉族，住济南市槐荫区。委托诉讼代理人：杨海，山东悦明达律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：济南市槐荫区吴家堡街道办事处周官屯村民委员会,住所地济南市槐荫区吴家堡镇周官屯村。法定代表人：彭金水，主任。委托诉讼代理人：陈文丽，北京市观韬（济南）律师事务所律师。申诉人彭连春因与被申诉人济南市槐荫区吴家堡街道办事处周官屯村民委员会（以下简称周官屯村委）农村土地承包合同纠纷一案，不服山东省济南市中级人民法院（2015）济民四终字第419号民事判决，向济南市人民检察院申诉。山东省人民检察院作出鲁检民（行）监[2017]37000000348号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2018年7月20日作出（2018）鲁民抗102号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。山东省人民检察院指派检察员周谨、孟祥娜出庭履行职务。申诉人彭连春及其委托诉讼代理人杨海，被申诉人周官屯村委的委托诉讼代理人陈文丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。山东省人民检察院抗诉认为，终审判决认定周官屯村委出具《关于承包地发放补偿款的决定》的行为不是要约，该决定是无效的，进而认定村委会不应当按照决定的内容给予彭连春补偿，系适用法律确有错误。一、根据《中华人民共和国合同法》第十四条规定，要约是一种意思表示，应当有订立合同的意图且内容具体确定，应当向要约人希望与之订立合同的受要约人发出，并且受要约人原则上应当是特定人。但是，特定人并非指的一个人。本案中，周官屯村委出具《关于承包地发放补偿款的决定》，是该村委会作为发包方，向因国家征地导致合同终止的承包方作出的给予其补偿的意思表示，虽然不是针对彭连春个人，但却是针对特定范围人员的要约。在包括彭连春在内的特定人员同意后，构成双方之间的补偿合同，是对原土地承包合同内容的变更和补充，对周官屯村委具有法律约束力。因此，终审判决认定《关于承包地发放补偿款的决定》并非针对彭连春一个，不能认定为对彭连春发出的要约，不因为彭连春的同意构成双方之间的补偿合同错误。二、终审判决认定《关于承包地发放补偿款的决定》无效，系适用法律确有错误。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项及最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条规定，认定法律、行政法规的某项规定是否属于效力性强制性规定，应当考察法律法规的意旨、规制的对象、权衡相互冲突的权益等综合加以认定。法律、行政法规明确规定违反该规定，将导致合同无效或不成立的，为当然的效力性规定，法律、行政法规虽然没有规定违反其规定将导致合同无效或不成立，但违反该规定若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也属于效力性规定。如果规范的主体仅仅是一方当事人，未对合同行为本身进行规制，并不必然损害国家或社会公共利益，应当认定为管理性强制性规定。本案涉及的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条内容为：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（七）征地补偿费的使用、分配方案”。该规定是有关村民会议决议事项的强制性规定，约束的是农村集体经济组织的内部管理行为，且没有发现本案有损害国家及社会公共利益的情形，不宜将《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条认定为效力性强制规定。周官屯村委未遵守民主认定原则，系其自身违反了法律的强制性规定，从保护交易的稳定性、安全性和公平原则出发，不宜以周官屯村委违反民主议定原则为由认定合同无效，从而损害没有过失的相对方的利益。三、周官屯村委应当按照约定给予彭连春补偿。2008年12月31日彭连春与周官屯村委签订的土地承包合同约定，如遇国家征占土地时，周官屯村委按有关规定对彭连春进行合理补偿。相关土地被征占后，周官屯村委以13万元/亩的标准领取了土地补偿费，根据周官屯村委作出的《关于承包地发放补偿款的决定》，以37100元/亩的标准补偿，周官屯村委应向彭连春发放补偿款556500元。彭连春提交的收款收据证实其承包荒地后的实际投入，即征占土地而造成的损失622707元，可见，村委会以《关于承包地发放补偿款的决定》确定的标准向彭连春发放补偿款属于合理补偿的范畴。此外，周官屯村委主张其作出的《关于承包地发放补偿款的决定》系受胁迫签字并加盖公章，但其提交的证据不足以证明该主张，且即使存在该行为，也属于合同可撤销的情形，不属于合同无效的法定情形，而周官屯村委未在法定期限内行使撤销权。因此，周官屯村委应当依据双方签订的合同及《关于承包地发放补偿款的决定》向彭连春支付补偿款。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第六项、第二百零八条第一款的规定，向我院提出抗诉，要求对本案进行再审。彭连春述称同意抗诉机关抗诉意见，并补充称：一、原审法院混淆了土地补偿款与土地征收补偿安置费的概念，本案所涉13万元每亩性质是安置费，不是土地补偿款。二、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十三条规定承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方请求发包方给付已经收到的安置补偿费的应予支持，本案彭连春承包的15亩土地被征收，未安置，周官屯村委已经收到该15亩土地的安置补偿费，却拒绝发放违法，也属于违约行为。三、根据《山东省土地征收管理办法》第22条规定，农民集体所有土地被征收后，没有条件承包土地的，土地补偿安置费80%支付给土地承包方，因此，彭连春的诉讼请求应予支持。周官屯村委辩称，一、《关于承包地发放补偿款的决定》本身并非要约，更不适用《中华人民共和国合同法》第十四条的规定。《关于承包地发放补偿款的决定》不是任何一个村委会成员书写，是13户其中一人书写后胁迫签字，不是任何村委会成员的真实意思表示，不能成为要约，合同法第十四条规定的是合法状态下发生的要约与承诺的法律关系，而非一个违法产物。一个自制内容，胁迫村两委成员在《决定》上签字，决不能代表村委会行使职权的行为，且该行为也不是村委会职权范围内的，更不是什么要约，不是合同法范围内要约承诺的法律关系。二、原审判决认定《决定》无效适用法律正确。根据《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款、《土地管理法实施条例》第二十八条、《村民委员会组织法》第二十四条第七项的规定，没有任何一部法律对土地征用、合同终止，对未履行的年限有巨额赔偿。本案并非发包方与承包方履行合同中的纠纷，而是因为政府征收土地导致的合同不能履行。《决定》本身是一个违法产物，同时也违反了国家对农村土地征收补偿的效力性强制性规定，认定其无效正确。三、村委会没有任何约定给彭连春补偿。村委会已明确声明，2013年2月2日受胁迫的《决定》予以作废，该声明是在办事处主持下，村两委成员的真实意思表示。双方承包合同的有关规定就是政府征地时对土地承包人地上物的规定。抗诉书关于“属于合理补偿的范畴”是错误的。四、土地补偿费与征收安置费在实践中是同一种补偿份额，虽然征收补偿协议用的词是土地征收安置费，但同时明确载明货币安置及社保安置，该协议实践中已经履行完毕，社保安置按照协议约定拨付到村委会辖区的社保基金账户，按照周官屯当年村集体经济组织成员人数投入社保，其他货币安置按照村集体成员人数已经发放到全体村民手中，协议规定的青苗补偿费也完全发放到土地承包人手中。五、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条已经指出村集体经济组织要按照法定民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。彭连春作为集体经济组织成员已经领到了相应份额。该规定不适用其作为承包人已经终止合同后另外在村集体经济组织成员之外再获取补偿款。六、《山东省土地征收管理办法》第22条内容村委会已经完全履行，政府征用土地补偿款中超过80%的额度已经发放给全体村民，该办法不适用本案。请求依法维持二审判决。2013年6月27日，一审原告彭连春向济南市槐荫区人民法院起诉，请求判令周官屯村委赔偿因终止承包合同造成的经济损失556500元。2014年1月10日，一审法院作出（2013）槐民初字第1528号民事判决：周官屯村委于判决生效之日起十日内赔偿彭连春经济损失556500元。周官屯村委不服，上诉至济南市中级人民法院。2014年7月24日，二审法院作出（2014）济民四终字第229号民事裁定：一、撤销济南市槐荫区人民法院（2013）槐民初字第1528号民事判决；二、发回济南市槐荫区人民法院重审。一审法院查明事实：彭连春与周官屯村委于2008年12月31日签订了土地承包合同一份，约定由彭连春承包周官屯村委所有的荒地16.67亩，承包期限为2009年1月1日至2038年12月31日，承包期30年，同时约定了承包金额、交款时间、双方权利义务及违约责任问题；在权利义务中双方约定在合同有效期内周官屯村委不得擅自收回合同，如遇国家征占土地时，彭连春庆服从规划和管理，并按有关规定对彭连春进行合理补偿，同时双方终止合同。2012年8月4日，济南市人民政府发现济拟征公告[2012]172号拟征收土地公告，其中地块范围为：东至吴家堡镇宋家庄村土地，西至京福高速公路，南至吴家堡镇宋家庄村土地，北至吴家堡镇周官屯村土地。后济南市人民政府发布济征公告[2012]233号征收土地公告，其中征收土地位置及用途中明确该宗土地槐荫区××村屯村，面积308765平方米（其中耕地285788平方米、交通运输用地7091平方米、水域及水利设施用地15886平方米），规划用地性质为娱乐康体、居住；本公告后，由济南滨河新区建设投资集团有限公司按照签订的土地征收补偿协议，及时支付补偿费用。周官屯村应及时清理地上附着物，按照征地补偿协议约定的时间交付土地。彭连春承租的16.67亩土地中的15亩在上述被征收土地范围内。济南市国土资源局于2012年9月12日制定了关于周官屯村拟征收土地补偿安置方案，该方案中规定对征收土地实施土地征收补偿安置费与地上物补偿费相结合的土地补偿标准，其中对于土地征收安置费拨付至周官屯村委后由村民代表大会研究分配方案。后周官屯村委与济南市征地办公室、济南滨河新区建设投资集团公司、济南市人力资源和社会保障局签订了土地征收补偿安置协议。其后周官屯村委与济南滨河新区建设投资集团公司、槐荫区非物质文化遗产博览园项目建设工程指挥部、槐荫区吴家堡镇人民政府签订了非物质文化遗产博览园项目补充协议，其中土地交付时间约定中明确周官屯村委应协调本次征收的相关权利人及时清理地上附着物并于2012年11月10日交付土地；各方还签订了非物质文化遗产博览园项目地上附着物补充协议，明确了地上附着物的补偿标准。现彭连春承租的16.67亩土地中的15亩已被周官屯村委收回并交付了征收相关部门，双方签订的土地承包合同终止。彭连春提交周官屯村委出具的证明材料一份，以证明其具有村集体组织成员资格，应当在征收时获得补偿；还提交了周官屯村委《关于承包地发放补偿款的决定》2份以证明其主张的土地补偿款标准，其上载明：经村两委会成员研究决定，给有承包合同的所占承包地按照每亩37100元的标准予以补偿，有两委会成员签字并加盖了村委会的公章；还提交计划表1份，以证明周官屯村村集体组织成员内部从周官屯村委处承包土地的人员的情况和所征占土地的亩数及应得到补偿款的数额，且村支部书记吴东臣予以了确认；还提交收款收据2份，以证实其承包荒地后实际投入622707元，其根据上述关于承包地发放补偿款的决定主张556500元。周官屯村委提交以下证据材料：1.2013年7月8日声明1份，证明彭连春所提供的2013年2月2日的补偿协议不是其两委会成员真实意思的表示，为了避免村集体的损失，其声明彭连春所持有的补偿协议作废，该声明由两委会全体成员签字确认。2.济南市公安局槐荫分局吴家堡派出所2013年7月8日出具的证明材料1份，以证实2013年2月6日其村委会主任和村支部被胁迫后及时向派出所报案并说明情况的事实。3.济南市槐荫区吴家堡人民政府刘庄办事处出具的说明材料1份，用于证明2013年2月2日其村委会主任及村支部书记在受胁迫的前提下，为了自身安全在所谓的协议上签字，并告知公章管理处为其加盖公章，事后及时向办事处讲明实情及胁迫的情况。4.证明材料8份以证明在非遗公园占地问题上，如果村集体土地没有被承包的，土地的补偿由村集体负责收取，有承包合同的对承包户地上附属物及青苗以及没有地上物的空地依据上述材料中的标准对承包户进行补偿，因村委会有土地所有权，对土地的补偿仍然归村集体。5.地上附着物补偿费领取表复印件两份，以证实槐荫区非物质文化遗产博览园项目建设指挥部对地上附着物补偿款直接支付给承包人彭连春。对于彭连春提交的《关于承包地发放补偿款的决定》是否按照规定经过村民大会或者村民代表大会讨论决定，彭连春称村里没有开过什么会，党干部及村委会成员肯定开过会研究就定了；我从来没有参加过会议，以前有这样的补偿也是由两委会成员定的。周官屯村委称没有经过村民大会或者代表会议商议，是彭连春等人胁迫村主任及村委成员签字形成的。2015年3月6日，一审法院作出（2014）槐民重字第17号民事判决：驳回彭连春的诉讼请求。案件受理费9365元，由彭连春负担。彭连春不服，上诉至济南市中级人民法院，请求撤销一审判决，改判支持其诉讼请求。二审法院确认了一审查明的事实。二审法院认为，彭连春与周官屯村委之间的土地承包合同不能继续履行系因国家征用土地，周官屯村委应按照合同约定的“有关规定”对彭连春进行合理补偿，并不存在周官屯村委的违约责任问题。双方并未对该处的“有关规定”进行详细约定，故应当理解为国家、本地区有关征地补偿的有关规定。彭连春已经获得了有关地上物的补偿。关于彭连春主张的对土地承包合同剩余期限无法履行的补偿，国家、本地区有关征地补偿的规定中并无相应规定，故周官屯村委没有义务予以补偿。周官屯村委出具的《关于承包地发放补偿款的决定》实质上系对周官屯村委所收到的土地征收补偿安置费进行部分分配的一种决定，并非针对彭连春一人，不能认定为对彭连春发出的要约，不能因为彭连春的同意构成双方之间的补偿合同。且该决定仅是由村委会两委成员决定并签字盖章，并未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条和最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十四条的规定经村民会议或者村民会议授权的村民代表会议讨论决定，不符合国家有关土地征收补偿安置费分配的有关规定，原审法院认定其无效并无不当。彭连春依据《关于承包地发放补偿款的决定》要求周官屯村委给予补偿的诉讼请求不能成立。2015年6月1日，二审法院作出（2015）济民四终字第419号民事判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9365元，由彭连春负担。彭连春不服二审判决，向本院申请再审，请求撤销原判，依法改判。本院于2016年5月24日作出（2016）鲁民申2050号民事裁定：驳回彭连春的再审申请。本院再审查明事实与原审查明事实一致。本院再审认为，本案双方签订的土地承包合同系双方真实意思表示，不违反法律法规的禁止性规定，原审法院认定合同合法有效正确。合同签订后，双方均依约履行，后因国家征用土地，合同终止。可见，本案合同的终止、争议的产生并非由于合同一方违约造成，而是因政府征收土地产生，因此，本案不应适用合同法的规定，而应适用国家有关土地征收的相关规定。《土地管理法》第四十七条规定“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，但本案中，周官屯村委与济南市征地办公室、济南滨河新区建设投资集团公司、济南市人力资源和社会保障局签订的《土地征收补偿安置协议》第二条“土地征收费用及拨付方式”约定的补偿费用共包括两项，“土地征收补偿安置费”和“地上附着物补偿费”，可见，该补偿安置协议并未具体区分土地补偿费与安置补助费，而是一并进行补偿，彭连春所称案涉土地的13万每亩补偿款的性质是安置费、不是土地补偿款的主张没有事实依据。本案双方签订的《土地承包合同》第五条第二项约定了在国家征占土地时，按有关规定进行合理补偿。关于“有关规定”，双方并未进行详细约定，原审认定应当理解为国家、本地区有关征地补偿的有关规定正确。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，彭连春已经领取了地上附着物的补偿款。关于土地补偿费的处置，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费…。《村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：…（七）征地补偿费的使用、分配方案。依据上述法律、司法解释的规定，农村集体经济组织土地被征收的土地补偿款归农村集体经济组织所有，农村集体经济组织应当依照法律规定的民主议定程序决定土地补偿款的分配事宜。本案中，彭连春虽持有一份加盖周官屯村委印章的《关于承包地发放补偿款的决定》，但该决定内容涉及征地补偿款的分配事宜，依照法律规定应由村民会议讨论决定，诉讼中，彭连春并没有提交证据证明该决定系经周官屯村村民会议讨论决定的，因此原审法院认定该决定无效并驳回彭连春要求周官屯村委依据该决定向其支付款项的诉讼请求无不当。综上，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：维持济南市中级人民法院（2015）济民四终字第419号民事判决。本判决为终审判决。审判长  李加付审判员  司晓伟审判员  闫爱云二〇一九年六月二十日书记员  陈东娇