大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）辽0204行初18号 原告大连久鼎供暖有限公司，住所地大连市甘井子区。 法定代表人刘颜秋，总经理。 委托代理人谷文，辽宁法大律师事务所律师。 委托代理人黄炎，辽宁法大律师事务所律师。 被告大连市自然资源局，住所地大连市中山区人民路72号。 负责人刘东立。 委托代理人田笛，男，大连市国土资源监察支队工作人员。 委托代理人郭加音，女，大连市国土资源监察支队工作人员。 原告大连久鼎供暖有限公司（以下简称“久鼎供暖公司”）不服被告大连市自然资源局（以下简称“市资源局”）行政处罚一案，本院于2019年1月21日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日、5月22日公开开庭进行了审理。原告久鼎供暖公司的委托代理人谷文、黄炎，被告市资源局的委托代理人田笛、郭加音到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原大连市国土资源和房屋局（以下简称“市国土局”）于2018年8月3日对原告久鼎供暖公司作出大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定，主要内容为：久鼎供暖公司未经土地主管部门批准，擅自在大连湾街道后盐村建设锅炉房项目,占地面积13878平方米,建筑面积14668平方米,土地类别为林地、果园、未利用地,属后盐村村民集体所有。项目用地部分符合、部分不符合土地利用总体规划。上述未经国土资源行政主管部门批准,非法占地建设锅炉房项目的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条的规定。根据《土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条的规定,按照《市国土局行政处罚自由载量权指导标准》，决定对久鼎供暖公司作如下行政处罚:1.责令久鼎供暖公司15日将非法占用的13878平方米集体土地退还给后盐村民委员会;2.责令久鼎供暖公司15日内拆除在非法占用的4074平方米不符合土地利用总体规划的农用地上建设的5075平方米建筑物和其他设施,恢复土地原状;3.没收在非法占用的4696平方米符合土地利用总体规划的农用地上建设的8024平方米建筑物和其他设施;4.对非法占用的13878平方米土地处以每平方米10元的罚款,共计138780元。 原告久鼎供暖公司诉称，原市国土局于2018年8月3日作出大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定书，我公司认为该处罚决定认定事实错误，程序违反法律规定且违反合理行政原则,依法应当予以撤销,理由如下:一、我公司建设案涉项目占用土地已获得相关部门许可,不存在未经批推或者采用欺骗手段骗取批准的情形,处罚决定认定事实错误。(一)我公司建设案涉项目占用土地已获得大连市甘井子区人民政府(以下简称“甘井子区政府”)许可。2002年5月17日,大连市发展计划委员会向甘井子区发展计划局作出《关于大连陆港(物流)基地项目（以下简称“陆港项目”）可行性研究报告的批复》(大计经贸发[2002]162号),载明“一、……同意甘井子区政府建设陆港项目可行性研究报告。二、该项目选址于甘井子区沈大高速公路后盐出口西侧(东至沈大高速公路,西、南至202国道,北至后盐山地),占地面积100万平方米,计划投资13000万元,全部由建设单位自筹解决……四、请据此批复到有关部门,办理规划、消防等各项工程项目前期工作相关手续，按照发展现代物流的功能定位要求,搞好基地项目的建设。”为推进陆港项目顺利建设,甘井子区政府以其全资控股的大连市甘井子区资产经营有限公司(以下简称“甘井子资产公司”)名义,与大连市甘井子区大连湾镇后盐村委会(以下简称“后盐村委会”)于2003年7月7日共同出资设立了大连陆港物流基地有限公司(以下简称“陆港物流公司”),甘井子资产公司(实为甘井子区政府)占出资额的51%,为陆港物流公司的控股股东。陆港项目启动后,为解决入驻企业供暖问题,我公司作为甘井子区政府的招商企业,进驻该项目。因集体土地征收征用手续耗时较长,为不影响入驻企业的供暖,经甘井子区政府同意,案涉项目采用了先建后完善手续的方式进行。同时,甘井子区政府通过以陆港物流公司名义与我公司签署《协议书》及《集中供热建设协议书》的方式,向我公司承诺“甲方(陆港物流公司)负责对锅炉房用地选址进行总体规划,做好土地预留,乙方（我公司）出资征用并拥有产权”及“如国家土地政策允许该地块变性为建设用地,由甲方向后盐村征用后转让给乙方,由于该地属于甲方基础设施配套使用的功能用地，按市政府有关文件精神及同行业惯例,转让给乙方的价格应为甲方征地后土地整理成本价格。”故，我公司建设案涉项目占用土地已经获得甘井子区政府的许可。(二)我公司建设案涉项目占用土地已获得后盐村委会许可。为合法使用土地,我公司征得后盐村委会同意,并于2005年4月21日,与后盐村委会签订了《土地使用权租赁合同》,同时约定:“第九条如国家政策允许该地块变性为建设用地,甲乙双方土地使用权租用合同终止,由陆港按同期市场价格征用并转让给乙方。”“第十五条该地块地上建筑是陆港基地供热配套附属设施,属永久性建筑。如合同期满该地块使用性质未发生改变,乙方将继续租用,甲方应与乙方续签使用权租赁合同,直至乙方征用该地块。”（三)案涉土地的转用事宜亦获得各方主体许可。为使我公司合法使用土地，2010年5月17日,后盐村委会向大连湾街道办事处发出了《关于久鼎供暖公司征用后盐村集体土地的请示》,并载明“经村领导班子研究,同意由久鼎供暖公司征用该宗地作为供暖配套建设使用。”2010年5月18日,大连湾街道办事处领导作出批示,同意后盐村委会的请示。2011年3月25日,20名村民代表签署了《关于久鼎供暖公司征用后盐集体土地情况说明》。2011年6月17日,后盐村委会与我公司签署《协议书》,就征地补偿事宜进行了约定。二、案涉处罚决定书违反合理行政原则,依法应予撤销。(一)将案涉设施拆除不具备合理性。应大连市集中供热办公室要求,我公司供暖设施所在辖区各企业,均陆续将供暖设施并入我公司供暖管网,目前我公司为包括大连市公安局、中国人民解放军65743部队、大连市监狱、大连纪委培训中心、大连市公安局甘井子分局、大连南关岭监狱、大连市地铁有限公司等33家政府及企业单位供暖。如拆除案涉供暖设施,必然导致相关单位无法得到供暖。届时,财政需要额外拨付资金建设新供暖站,一拆一建过程是对社会资源的极大浪费。此外,即使财政同意额外拨付资金建设新供暖站,最适合的项目选址恐怕仍然是案涉地块。因此,案涉处罚决定书要求将案涉设施拆除,不具备任何合理性。(二)罚款不具备合理性。1.不应对我公司予以罚款。根据《市国土局行使行政处罚自由裁量权基准制度》第五条关于“行使自由裁量权处罚结果要与当事人的违法行为(包括事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错)相一致,不得过罚失当”之规定,被告在行使自由裁量权时,应充分结合本案事实、情节以及我公司的主观过错程度等。本案被告依据《土地管理法》第七十六条所作出的“罚款”处罚,显然系行使自由截量权作出的,而结合前述内容可知：首先我公司建设案涉项目占用土地已获得相关部门许可,主观并无过错；其次,我公司将案涉供暖设施建成后,陆续为多家政府及企业单位提供供暖服务,解决了相关单位自有锅炉供暖能力不足、排放污染大的问题,为改善民生、净化城市环境做出了贡献。同时,我公司足额向后盐村委会支付租金,得到了后盐村委会及村民的大力支持,未侵害村委会及村民的利益,因此,我公司的行为不具有社会危害性。而被告在行使自由裁量权时没有充分考虑我公司的主观因素、社会危害程度等,便依据自由裁量权作出了罚款的决定,显然不具备合理性。2.罚款金额体现了被告行使自由裁量权的矛盾。根据《市国土局行政处罚自由裁量权指导标准》,对于“符合土地利用总体规划违法占用未利用地、建设用地”罚款的裁量幅度为“每平方米5-10元”,对于“违反土地利用总体规划违法占用园地、林地等其他农用地”罚款的裁量幅度为“每平方米10-20元”，两种情形裁量幅度完全不同。根据案涉行政处罚决定书，我公司仅实施了一项“建设锅炉房项目”行为,而被告将罚款金额定为“每平方米10元”的标准,在“符合土地利用总体规划违法占用未利用地、建设用地”的情形下,该标准属于上限金额,而在“违反土地利用总体规划违法占用园地、林地等其他农用地”情形下,该标准属于下限金额。被告对于我公司实施的同一项行为,所作出的罚款金额,采用的裁量幅度标准自相矛盾,因此,该罚款金额不具备合理性。三、行政处罚决定超过法定期限，程序违法。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”《大连市国土资源监察规定》第十四条规定“国土资源监察机构办理土地、地质矿产违法案件，应当自批准立案之日起三十个工作日内作出处理决定。因特殊情况不能按期作出处理决定的，经本级国土资源监察机构负责人批准，可以适当延长办案期限，一般延长期限不得超过三十个工作日。”据行政处罚决定书记载，本案于2015年8月28日立案调查，而行政处罚决定书作出时间为2018年8月3日。被告没有经过任何主管部门批准，不存在中止情形，案涉行政处罚决定超出法定期限。四、未依法告知我公司享有听证权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《辽宁省行政处罚听证程序规定》第三条以及《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，案涉行政处罚决定既包含了较大数额罚款、没收违法用地上的新建建筑物和其他设施，又包含限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，被告依法应当告知我公司享有要求听证的权利，但被告从未告知，程序严重违法。五、未按规定向我公司下达责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书。根据《国土资源行政处罚办法》第十一条以及《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，被告在作出处罚决定前，应当依法向我公司下达责令停止违法行为通知书、行政处罚告知书，但我公司未收到。六、行政处罚决定所依据的主要证据不足。被告据以作出行政处罚决定的主要数据，全部来源于其委托大连佳泰土地勘测规划有限公司作出的现场勘测图。但被告提供的国土资源现场勘测笔录中，未见勘测人签名。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，未经勘测人员签名的现场勘测笔录不符合证据要求，不能作为证据使用。被告的处罚决定，系依据无效的证据而得出的，不具备客观性。七、行政处罚决定未写明拆除、没收建筑物的范围，不具备履行条件。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，案涉行政处罚决定中的三条处罚决定，均不具备履行条件，应当依法予以撤销。综上所述,请求撤销原市国土局于2018年8月3日作出的大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定。 以上主张，原告向本院提交以下证据：第一组证据：1.《关于陆港项目可行性研究报告的批复》复印件、2.陆港物流公司工商信息打印件、3.甘井子资产公司工商信息打印件、4.原告与陆港物流公司的《协议书》、5.《集中供热建设协议书》、6.《土地使用权租赁合同》、7.《关于久鼎供暖公司征用后盐村集体土地的请示》复印件、8.大连湾街道办事处基层上报材料传阅单复印件、9.《关于久鼎供暖公司征用后盐集体土地情况说明》复印件、10.原告与后盐村委会的《协议书》，该组证据用以证明原告占用案涉土地已经获得了相关部门的许可，包括甘井子区政府、大连湾街道办事处、后盐村委会、后盐村全体村民、陆港物流公司，不存在违法占用土地或者采取欺骗手段骗取批准；第二组证据：1.陆港[2004]16号《关于新建集中供热锅炉房的请示》、2.陆港[2004]17号《关于新建集中供热锅炉房的请示》、3.大热规字[2005]6号《关于新建锅炉房的批复》、4.大热规字[2005]7号《关于新建实验楼热源配套的批复》、5.大热规字[2006]103号《关于新建劳动教养所供热配套的批复》、6.《关于协调解决甘井子区陆港区域分散锅炉房并网集中供热问题会议纪要》、7.大热规字[2007]21号《关于大连市监狱供热并网的批复》复印件、8.大热规字[2007]31号《关于市公安局新建机动车考验办公楼供热配套和看守所、培训中心分散锅炉房并网项目的批复》复印件、9.《关于解决市监狱供热并网有关问题的会议纪要》、10.大财指建[2008]867号《关于下达市司法局监狱等单位供热并网工程基础设施配套费支出预算的通知》、11.大热规字[2009]014号《关于划定陆港区域锅炉房供热范围的批复》、12.大热规字[2010]001号《关于分散锅炉房并网的批复》、13.大热规字[2010]045号《关于新建大连火车站项目热源配套的批复》、14.《大连市人民政府办公室关于表扬2018年-2019年供热期供热先进单位的通报》打印件、15.表扬状，该组证据用以证明案涉项目为多家单位集中供热，得到政府部门及各用热部门的认可，案涉行政处罚不具有合理性；第三组证据：1.解除劳动合同证明书、2.社会保险缴纳证明，该组证据用以证明原告原代理人王嵩于2017年4月离职，被告执法程序违法。 被告市资源局辩称，一、我局作出的行政处罚决定事实清楚,依据充分,适用法律正确。久鼎供暖公司于2015年7月在未经国土资源主管部门批准的情况下,擅自在甘井子区大连湾街道后盐村占地建设锅炉房项目。根据大连佳泰土地勘测规划有限公司出具的勘测定界图,该宗违法用地占地面积13878平方米,建筑面积14668平方米。经大连市国土资源和房屋局甘井子分局（以下简称“甘井子国土局”）地籍部门出具的地籍审核证明表证明,该地块土地权属性质为集体,属后盐村村民集体所有,土地类别为林地、果园、未利用地。该单位在未取得相关用地手续的情况下擅自开工建设的行为,违反了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,根据《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定,我局依法作出的大国土资监罚字[2018]第024号行政处罚决定，事实清楚,依据充分,适用法律正确。二、我局作出的行政处罚决定程序合法。在该案的办理过程中,我局严格按照《中华人民共和国行政处罚法》、《土地管理法》的规定,遵循立案，调查取证，告知处罚的事实、理由、依据和有关权利，听取陈述、申辩,作出处罚决定等行政处罚程序,依法进行处罚。法律文书均依法送达,并依法告知原告听证、复议、诉讼等有关权利。综上所述,我局作出的大国土资监罚字[2018]第024号行政处罚决定事实清楚,证据确实充分,适用法律法规正确,从实体和程序上均符合法律规定,请求法院驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告向本院提交以下证据：第一组证据：1.询问笔录，用以证明项目开工时间及未办理相关用地审批手续，2.国土资源现场勘测笔录，用以证明已对地块现场勘测，3.地籍审核证明表、土地利用总体规划管制分区示意图、1988年土地详查图、图斑勘测定界图，用以证明违法用地现场勘测的具体面积及地类，4.营业执照副本复印件、法定代表人身份证复印件及证明、代理人授权委托书及身份证复印件，用以证明被处罚主体无误，5.现场照片，用以证明被告拍摄现场情况，该组证据用以证明案涉行政处罚决定认定的违法事实清楚，证据充分；第二组证据：1.立案呈批表、2.案件集体讨论笔录、3.国土资源拟行政处罚告知书及送达回证、4.行政处罚决定书及送达回证、5.责令停止国土资源违法行为通知书及送达回证、6.辽宁省罚没款收据、7.国土资源违法案件调查报告、8.中止调查决定呈批表、9.甘井子国土局局《关于暂时不能出具地籍审核表等材料的情况说明》，该组证据用以证明案涉行政处罚程序合法。 经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对第一组证据中原件证据无异议，但其中并无国土资源主管部门同意用地的材料，该组证据与本案无关；对第二组证据中的原件证据的真实性无异议，对复印件证据的真实性有异议，且认为该组证据与案涉行政处罚无关联性；对第三组证据中证据1的真实性不予认可，对证据2的真实性无异议。 原告对被告提供的证据发表以下质证意见：第一组证据：证据1中的内容与事实不符，案涉占用土地得到有关部门许可；证据2中勘测时间与测绘时间不符，勘测人员与勘测公司不符，勘测笔录中没有勘测公司工作人员签字，不能作为证据使用；证据3中，1988年土地详查图不合法，不具有真实性，且应用上一年度土地利用现状进行核查，地籍审核证明表中没有四至位置，没有附图，土地利用总体规划管制分区示意图没有签字和盖章，不具有真实性；证据4中的授权委托时间是2015年，且无签收法律文书的权限，案涉处罚决定是2018年，原代理人王嵩已于2017年离职，故送达程序不合法；证据5不符合法定形式，不能作为证据。第二组证据：对证据1无异议；证据2中部分讨论人员未签字，且未对处罚合理性进行讨论；证据3的收件人与原告无关，且告知申请听证的最后一天即作出案涉行政处罚决定，违反法律规定；证据4的签收人王嵩已于2017年离职，无权签收法律文书；对证据6无异议，但该证据不表明原告认可案涉行政处罚决定；证据8的中止调查程序未通知原告，且该证据可以印证因地方和部队就案涉土地存在争议，导致原告未能办理土地使用权证；证据5、证据7-9可以证明被告认定违法占用土地及是否符合土地总体规划的事实无依据。 本院对当事人提交的证据认证如下：原告提供的第三组证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；原告提供的第一组、第二组证据不影响本案事实认定及处理结果，本案不予认定。被告提交的证据具有真实性、关联性，在本案事实认定中予以采信。 经审理查明，2015年8月28日，原市国土局对原告久鼎供暖公司未经批准、非法占用土地一案进行立案。当日，原告久鼎供暖公司经理王嵩提供授权委托书等手续，接受原市国土局工作人员询问，王嵩称其公司于2005年在后盐村建设厂房项目，2015年7月翻修，占地面积约20亩，系同后盐村签订土地使用权租赁合同取得土地使用，目前没有用地手续，但2005年时大连市供热办和环保局为公司建设的供暖厂项目下过批文。同日，原市国土局向久鼎供暖公司下达责令停止国土资源违法行为通知书，责令其停止在未办理合法用地手续的情况下，在大连湾街道后盐村建设供暖厂房项目的违法行为，王嵩签收该文书。 2015年9月9日，原市国土局制作现场勘测笔录及拍照，勘测情况为：锅炉房项目，四至方位、占地面积、建筑面积等详见附图，占地类型详见地籍审核证明等。原市国土局工作人员作为勘测人签名，王嵩在用地单位处签名。 2015年9月24日，原市国土局因甘井子国土局暂时不能出具地籍审核证明表等材料，无法进行后续处罚工作，经审批决定中止本案调查。 2016年8月3日，甘井子国土局向原市国土局出具《关于暂时不能出具地籍审核证明表等材料的情况说明》，告知13宗地因权属争议等原因暂时不能出具地籍审核证明表，其中包括案涉土地。 2018年6月5日，甘井子国土局出具地籍审核证明表，载明：用地总面积为1.3878公顷，依据大连市国土资源监察支队出具的《违法用地发生时间统计表》、依据1988年土地详查数据，用地范围内：土地权属性质为集体，属后盐村村民集体所有，土地类别为农用地（林地0.0193公顷、果园0.8577公顷）、未利用地0.5108公顷。符合本轮大连市中心城区土地利用总体规划面积为0.8053公顷，不符合本轮大连市中心城区土地利用总体规划面积为0.5825公顷。 2018年5月，大连佳泰土地勘测规划有限公司作出《久鼎供暖图斑勘测定界图》显示，总占地面积13878平方米；总农用地面积8770平方米，符合规划农用地面积4696平方米，不符合规划农用地面积4074平方米；符合规划农用地建筑面积6166平方米，符合规划农用地硬覆盖面积1858平方米；不符合规划农用地建筑面积3489平方米，不符合规划农用地硬覆盖面积1586平方米。 2018年7月6日，原市国土局进行集体讨论，但在笔录中两名讨论人员未签字。2018年7月30日，原市国土局作出大国土资监罚告字[2018]第023号国土资源拟行政处罚告知书，告知陈述、申辩和在三日内要求听证的权利，当日王嵩签收。2018年8月3日，原市国土局作出大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定书，主要内容如前所述，并于当日由王嵩签收。 2018年9月25日，原告久鼎供暖公司缴纳138780元罚款。 另查，王嵩与原告久鼎供暖公司于2017年4月28日解除劳动合同，并办理了社会保险关系的转移。 又查，2019年1月，因机构改革，将原市国土局的国土资源管理职责以及其他部门的相关职责整合，组建被告市资源局。 本院认为，程序正义是实体正义的保障。案涉行政处罚决定程序违法，理由如下：一、本案中，现场勘验时间是2015年9月9日，并形成现场勘验笔录，记载四至位置等情况详见附图，占地类型详见地籍审核证明等，并有原告原代理人等相关人员签字，但相关附图及地籍审核却形成于2018年，对尚未形成的资料进行确认，显然有违合法性。二、本案中，原市国土局于2015年8月就原告涉嫌违法用地进行立案调查，原告委托单位工作人员王嵩接受调查。现根据原告提供的证据可以认定王嵩已经于2017年4月离职。2018年原市国土局恢复调查后仍向原告原代理人王嵩执行拟行政处罚告知、送达行政处罚决定书相关程序，这些程序是否合法、是否对原告产生法律效力，本院认为应从以下两方面分析，首先王嵩确已从原告处离职，原告否认知晓上述程序或收到相关法律文书；第二，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外”的规定，市国土局作出行政处罚的办案期限一般为60日至90日，也就是说通常情况下本案应在2015年年末前办结。后因客观原因，市国土局中止案件调查，但无证据证明市国土局告知原告案件中止情况，即原告并不知晓案件处于中止调查状态。因此原告原代理人王嵩于2017年4月离职时，原告并不知晓案件仍处于程序中，其未向被告变更代理人并无过错，其相应的不利法律后果不应由原告承担。故，本院认为市国土局在2018年恢复调查后的执法程序违法，使得原告丧失了陈述申辩、听证等重要权利，案涉行政处罚决定应予撤销。此外，对原告提出追加陆港物流公司、甘井子区政府、大连湾街道办事处、后盐村委会为第三人的申请，本院认为本案审理结果与上述单位并无直接利害关系，且不影响本案事实认定，故本院不予准许。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下: 撤销原大连市国土资源和房屋局（现大连市自然资源局）于2018年8月3日对原告大连久鼎供暖有限公司作出的大国土资监罚字[2018]第024号国土资源行政处罚决定。 案件受理费50元（原告已预交），由被告负担，于本判决生效之日起十五日内给付。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  陈莹莹 人民陪审员  罗建平 人民陪审员  蒋玉梅 二〇一九年六月十二日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。