江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏01行初405号 原告杨朝前，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人杨洁（系原告杨朝前之性别：××），女，××族，住南京市秦淮区。 被告南京市秦淮区人民政府，住所地南京市太平南路69号。 法定代表人司勇，南京市秦淮区人民政府区长。 委托代理人张燕艳，南京市秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张涵，江苏君远律师事务所律师。 第三人南京市公房管理中心，住所地南京市中山南路111号五楼。 法定代表人董茉芙，南京市公房管理中心主任。 委托代理人李小成，南京市公房管理中心工作人员。 原告杨朝前诉被告南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋征收补偿决定一案，本院于2018年7月13日受理后，于2018年7月17日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年9月13日公开开庭审理了本案，原告杨朝前及其委托代理人杨洁，被告秦淮区政府的委托代理人张燕艳、张涵到庭参加诉讼。因南京市公房管理中心与本案处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本案经江苏省高级人民法院批准，延长审理期限六个月。本案现已审理终结。 秦淮区政府于2018年1月25日作出宁秦府征补字（2018）第6号《征收补偿决定书》（以下简称6号补偿决定），决定对来××号202室房屋进行征收补偿，主要内容为：向产权人南京市公房管理中心支付房屋补偿款116285元，向承租人杨朝前支付房屋货币补偿款及其他补助费合计1065531元。 原告杨朝前诉称：一、被告认定的基本事实不清，证据不足。1、上世纪60年代，原承租人杨自奎在房屋的三楼阳台南侧加盖7.2平方米建筑物，在该幢房屋的东侧自建5.7平方米建筑物。评估报告没有将上述两处建筑物列为评估对象，补偿决定也没有对原告予以补偿。2、评估公司没有到原告家里入户调查，原告不存在拒绝入户的情形。3、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十八条的规定，被告没有为原告提供产权调换和货币补偿两种方式，直接给予货币补偿不当，既剥夺了原告的选择权，也剥夺了原告的居住保障权。二、被告作出的补偿决定程序违法。1、被告直接选定江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司（以下简称苏地仁合公司）作为评估机构违法。原告及其他被征收人没有参加评估机构的选定，也没有见证多数决定或者随机选定的方式来确定评估机构。2、评估报告不合理、不合法。评估机构没有进行现场勘查，选用的评估方法错误，也没有说明影响房地产估价的因素。3、原告既没有看到评估结果，也没有收到评估报告，剥夺了原告申请复核评估和鉴定的权利。该评估报告不得作为补偿决定的依据。4、南京市秦淮区房屋征收管理办公室（以下简称秦淮区征收办）将补偿款专户存储于南京秦淮房屋征收服务有限公司违法。该公司是以营利为目的的有限公司，将补偿款项存入该公司无法律依据。三、被告作出的补偿决定适用法律不当。1、根据征补条例第二十一条第一款的规定，被告没有征求原告意见而直接给予货币补偿错误，剥夺了原告的选择权。2、被告作出的补偿决定不公平，货币补偿款无法保证原告购买同地段的居住房屋，势必降低原告的居住环境和生活标准。被告没有给予房屋装饰装修补偿款，过渡补助费也无法保证原告的过渡花费。3、被告作为区政府，无权作出补偿决定。4、南京市人民政府无权制定《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（以下简称南京市征补办法），被告依据该办法作出补偿决定错误。综上，请求：1、撤销被告作出的6号补偿决定，并责令被告重新作出行政行为；2、对被告依据的南京市征补办法的合法性进行审查；3、被告承担本案的诉讼费用。 原告杨朝前向本院提交的证据有： 1．6号补偿决定，用以证明原告作为被征收人，有权在法定期限内起诉，该补偿决定书违法； 2．公有住房租赁合约、户籍档案资料、自建房照片、房屋调查登记表，用以证明对于自建房屋部分没有给予补偿； 3．认定结果公示两份，用以证明其他居民的自建房得到了补偿，而原告的自建房未获得补偿； 4．照片两张，用以证明来凤新村34号楼在评估机构选定公示前已经被拆除，评估程序违法； 5．公告、公证书、补偿金额分户汇总表，用以证明公布初步评估结果已经超过了签约期，被告行政程序违法； 6．申请书，原告要求房地产估价师出庭接受质询，用以证明评估违法的情况； 7．网络截屏，用以证明被告给予的过渡安置费会严重降低原告临时安置的条件； 8．工商登记信息、南京市雨花台区人民政府征收决定，用以证明南京秦淮房屋征收服务有限公司以营利为目的，其无法保证补偿资金的安全； 9．项目备案通知书、委托征收协议书、招标公告，用以证明被告的征收程序违法，补偿资金也没有足额到位； 10．测绘报告、情况说明，用以证明原告房屋的实际面积比证载面积大，被告对于房屋面积认定不清； 11．网络截屏，用以证明被告的补偿金额低于市场价。 庭审中，原告杨朝前申请证人李某,4出庭作证，以证明原告提交的证据4属实，并证明在选定评估机构之前来凤新村34号楼已经被拆除。李某,4陈述，其在2018年6月份拍摄了原告提交的证据4中的一张照片，内容是征收现场来凤新村34号楼被拆除的情况。 被告秦淮区政府辩称：一、被告作出宁秦府征字〔2017〕18号《征收决定》（以下简称18号征收决定）主体合法、符合公共利益需求、程序合法、适用法律正确。为进一步加快秦淮区危旧房改造，提升城市环境品质、改善落后的基础设施条件，秦淮区第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目经南京市秦淮区发展和改革局备案，并取得了南京市规划局的复函，经确认，该项目符合征补条例第八条第（五）项的规定。2017年6月14日，被告作出了18号征收决定，连同征收补偿实施方案一并进行了公示。二、被告作出6号补偿决定主体合法、证据充分、适用法律正确、符合法定程序。秦淮区征收办在被征收范围内公告了候选评估机构名单，由于被征收人未能协商选定评估机构，最终通过摇号选定苏地仁合公司，并在相应范围内进行了公示。评估机构对案涉房屋进行了公平公正的评估，因原告拒绝入户勘察，评估机构未能出具装饰装修评估报告。秦淮区征收办向原告送达评估报告，原告拒绝签字。秦淮区征收办多次与原告进行协商，但在签约期限内未能达成补偿协议。2018年1月25日，被告作出6号补偿决定，依法向原告送达并在被征收范围内进行了公示。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告秦淮区政府在法定期限内向本院提交的证据有： 1．关于印发秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的通知； 2．关于秦淮区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划草案的报告、南京市秦淮区第二届人民代表大会第一次会议关于秦淮区2016年国民经济和社会发展计划执行情况及2017年国民经济和社会发展计划的决议； 3．关于第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目备案的通知书； 4．关于第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目地块征收规划意见的复函； 5．第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目拟征收地块规划用地范围和条件附图； 6．建设项目用地勘测定界成果报告及附页； 7．建设用地勘测定界图； 8．用地红线权属范围图； 9．征收范围公告； 10．公示照片；证据1—10用以证明案涉项目经过备案，确定了征收范围，并进行了公示； 11．公有住房租赁合约； 12．房屋所有权证、房产平面图； 13．关于第二机床厂承租公房的统计表； 14．关于来凤新村22—34号公房档案记载面积与产权证载面积不一致的情况说明； 15．来××号承租人面积确认表； 16．户口登记簿； 17．身份证复印件； 18．房屋征收调查登记表；证据11—18用以证明在作出征收决定前，房屋征收部门对征收范围内的房屋依法进行了调查； 19．房屋征收补偿方案、房源明细表； 20．房屋征收补偿方案公告； 21．公示照片；证据19—21用以证明房屋征收部门拟定了征收补偿方案并进行公示； 22．缴款通知书，用以证明在征收决定作出前，补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用； 23．18号征收决定； 24．公告； 25．房屋征收补偿实施方案； 26．公示照片；证据23—26用以证明被告依法作出了征收决定，并予以公示； 27．通知； 28．协商选定评估机构征求意见表53份、送达签收表5份； 29．公证书； 30．公示照片； 31．营业执照、公司准予变更登记通知书、公司营业执照变更说明、房地产估价机构资质证书、评估人员资质证书；证据27—31用以证明房屋征收部门依法选定征收评估机构，并进行了公证； 32．住宅房屋征收实地勘查表、勘查照片、征收评估岗位证； 33．分户初步估价结果表（2017年7月27日）、公示情况； 34．分户初步估价结果表（2017年8月21日）、公示情况； 35．分户初步估价结果表两份（2017年9月6日）、公示情况； 36．工作证； 37．分户评估报告； 38．住宅房屋征收补偿金额分户估价表； 39．送达回证；证据32—39用以证明评估机构依法作出评估结果，并由征收实施单位依法送达原告，评估程序合法； 40．房屋征收补偿协商笔录（2017年9月27日）； 41．房屋征收补偿协商笔录（2017年10月15日）； 42．房屋征收补偿协商笔录（2017年10月26日）； 43．房屋征收补偿协商笔录（2018年1月3日）； 44．房屋征收补偿协商笔录（2018年3月30日）； 45．工作证； 46．关于直管公房承租人补偿的说明； 47．征收补偿明细表； 48．关于报请区政府作出房屋征收补偿决定的请示； 49．征求意见表； 50．6号补偿决定、送达回证； 51．公示照片；证据40—51用以证明征收实施单位多次与原告协商，未能在签约期限内达成补偿协议，经征收实施单位报请，被告依法作出补偿决定并送达公示。 被告秦淮区政府向本院提交的法律依据有： 1．征补条例第八条、第十七条、第十八条、第二十一条第一款、第二十二条、第二十六条第一款； 2．南京市征补办法第二条、第四条、第二十条、第二十一条、第二十四条、第三十七条； 3．《中华人民共和国土地管理法》第五十八条； 4．《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条。 第三人南京市公房管理中心述称，其作为案涉房屋的产权人，与征收实施单位已经就补偿事宜处理完毕，同意秦淮区政府的意见。 第三人南京市公房管理中心未向本院提交证据。 经庭审质证，对于原告杨朝前提交的证据，被告秦淮区政府对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目不予认可；对证据2中公有住房租赁合约和房屋调查登记表的真实性、合法性、关联性予以认可，对户籍档案资料的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，对自建房照片的真实性、合法性、关联性不予认可，对证据2的证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不予认可；对证据4中照片的内容无异议，对原告书写的文字不予认可，对证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据8中工商登记信息的真实性无法予以确认，对补偿决定的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据9中备案通知书和委托征收协议书的真实性、合法性、关联性予以认可，对招标公告的真实性无法确认，对证据9的证明目的不予认可；对证据10中测绘报告的真实性、合法性、关联性不予认可，对于情况说明的真实性、合法性、关联性予以认可，对证据10的证明目的不予认可；对证据11的真实性、合法性、关联性和证明目的不予认可。第三人南京市公房管理中心同意被告秦淮区政府的意见。 对于证人证言，原告杨朝前对证人证言予以认可。被告秦淮区政府对证人证言的真实性、合法性、关联性不予认可。第三人南京市公房管理中心同意被告秦淮区政府的意见。 对于被告秦淮区政府提交的证据，原告杨朝前对证据1—4的真实性和关联性不予认可；对证据5—8的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据9、10的真实性予以认可，对合法性不予认可；对证据11—14、16、17的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据15的真实性、合法性不予认可；对证据18的真实性不予认可；对证据19—22的真实性、合法性、关联性不予认可；对证据23—26的真实性没有异议，对于合法性、关联性不予认可；对证据27—51中除对6号补偿决定的真实性予以认可外，对其余证据的真实性、合法性、关联性不予认可。第三人南京市公房管理中心对于被告秦淮区政府提交的所有证据均予以认可。 本院经审查认为，原告提交的证据6系要求评估人员出庭接受质询的申请，并非证据；证据3、4、7、8、11与本案被诉的补偿决定无关联性，本院不予采信。证人证言系针对来凤新村34号，而案涉房屋位于来××号，与本案无关联性，本院不予采信。原告提交的其他证据，被告提交的所有证据，均真实、合法，与本案待证事实相关，本院予以确认。 经审理查明，2016年12月26日，南京市秦淮区发展和改革局对南京历史城区保护建设集团有限责任公司申报的第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目予以备案同意，该项目同时符合“秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”以及“秦淮区2017年国民经济和社会发展计划”。在取得规划部门规划意见复函和国土部门勘测定界成果报告后，经设立专项账户并存入足额资金、准备相应的安置房源、拟定征收补偿方案等程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定，决定对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，共涉及居民222家、工企单位3家。秦淮区政府公告了征收决定和征收补偿实施方案。包括原告在内的被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定提起行政复议或行政诉讼。 来××号位于18号征收决定确定的征收范围之内，该房屋所有权××为南京市公房管理中心。南京第二机床厂有限公司集体承租后，再分配给职工承租使用，由杨朝前实际承租使用来××号202室。公有住房租赁合约上记载的房屋使用面积为33.9平方米。南京市公房管理中心于2017年4月5日向秦淮区征收办出具情况说明，载明来凤新村22—34号房屋办理产权登记时，对层高不足部分房屋面积未计入产权面积，致使公房管理档案记载面积比产权证载面积大，建议按公房档案记载面积评估该处房屋房地产市场价值。南京第二机床厂有限公司制作了来××号承租人面积确认表，载明来××号202室使用面积为33.9平方米、建筑面积为45.76平方米。征收实施单位经调查，于2017年4月8日制作调查登记表，确定来××号202室使用面积为33.9平方米、建筑面积为45.76平方米，另有13.7平方米未登记房屋。经原告自行委托，江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司于2018年9月4日出具测绘报告，确定来××号202室房屋套内面积为44.81平方米。 2017年6月29日至2017年7月7日，秦淮区征收办向被征收人发放了协商选定评估机构征求意见表，请被征收人在九家候选评估机构中协商选择一家评估机构。秦淮区征收办共计发放征求意见表205份，回收168份，其中北京仁达房地产评估有限公司得票最高，为98票。2017年7月14日，秦淮区征收办组织摇号，经江苏省南京市南京公证处现场公证，苏地仁合公司被确定为案涉项目的评估机构，秦淮区征收办将摇号选定情况予以公示。 苏地仁合公司于2017年9月25日出具分户评估报告及分户评估表，以建筑面积45.76平方米的房屋及相应的土地使用权为评估对象，确定来××号202室房屋征收补偿价值为1162853元，其中产权人补偿款116285元，承租人补偿款1046568元。秦淮区征收办于2017年9月27日向原告送达评估报告，杨朝前本人接收但拒绝在送达回证上签字。评估机构未能得到原告许可进行入户调查，没有对房屋内的装饰装修进行评估。 2017年9月27日、2017年10月15日、2017年10月26日、2018年1月3日、2018年3月10日，征收工作人员多次与原告就征收补偿事宜进行协商，但未能协商一致。 秦淮区征收办于2017年10月30日向秦淮区政府提出申请，请求对来××号202室作出补偿决定。秦淮区政府于2018年1月25日作出6号补偿决定，主要内容为：一、对产权人南京市公房管理中心支付房屋补偿款116285元；二、对承租人杨朝前支付房屋货币补偿款1046568元、搬迁补助费2288元、过渡补助费15375元、有线电视拆移补助费400元、宽带网拆除补助费500元、空调补助费400元，合计1065531元。 秦淮区政府于2018年1月26日向杨朝前送达6号补偿决定，杨朝前接收但拒绝在送达回证上签字。秦淮区政府在征收现场对6号补偿决定予以公示。 另查明，秦淮区来××号202室2楼楼顶平台南侧、该幢楼东侧的两处建筑由杨朝前实际占有并使用。南京市秦淮区城市管理行政执法局认为该两建筑涉嫌违法，分别进行立案调查处理，并于2017年4月18日作出限期拆除决定书，于2017年10月27日作出强制执行决定书。杨朝前对两份强制执行决定书不服，诉至南京铁路运输法院。南京铁路运输法院于2018年9月28日分别作出（2018）苏8602行初528、529号行政判决，均驳回杨朝前的诉讼请求。杨朝前不服，提起上诉。针对（2018）苏8602行初528号案件，本院于2018年12月26日作出（2018）苏01行终912号行政判决，驳回上诉，维持原判。针对（2018）苏8602行初529号案件，本院于2019年1月31日作出（2018）苏01行终887号行政判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，根据征补条例第四条第一款、第二十六条的规定，被告秦淮区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议时，有权依房屋征收部门的申请作出房屋征收补偿决定。 关于征收决定的问题。根据征补条例第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告秦淮区政府因第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治的需要，对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，符合公共利益的需要。涉案征收项目已经按照征补条例第九条至第十三条的规定，履行了相应的程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定和征收补偿实施方案，并进行了公告。被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定提起行政复议或行政诉讼，该征收决定的效力本院予以确认。 关于房屋面积的问题。原告所持公有住房租赁合约上记载的房屋面积为33.9平方米，但房屋征收部门在补偿中已经对该面积进行调整，按照房屋档案的记载，以45.76平方米计算房屋的补偿价值。原告虽曾自行测绘房屋面积，但测绘结果亦未超过该面积。结合南京市公房管理中心出具的情况说明和南京第二机床厂有限公司制作的承租人面积确认表，本院认定45.76平方米系案涉被房屋的合法面积，应当据此计算征收补偿价值。原告提到其另有自建房未得到补偿，经查，对于原告实际占有使用的两处未登记房屋，城管部门已经作为违法建设处理，原告对于相关的处理决定也提起了行政诉讼，人民法院并未撤销违建处理决定，故该两处未登记房屋不在征收补偿范围之内。 关于确定评估机构的问题。征补条例第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。南京市征补办法第二十一条第一款第（四）项规定，被征收人、直管公房承租人协商不成的，房屋征收部门组织被征收人、直管公房承租人按照国家、省相关规定投票决定或者通过摇号、抽签等随机方式确定。本案中，秦淮区征收办向案涉项目的被征收人、直管公房承租人发放了205份征求意见表，虽然北京仁达房地产评估有限公司得票最高，但仍未达到半数。在此情况下，秦淮区征收办以摇号的方式选定了评估机构，公证机构亦对此予以公证。因此，本案中评估机构的选定符合上述规定。 关于评估结果的问题，征补条例第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，对案涉房屋作出评估报告的苏地仁合公司具有相应的资质，在向原告送达分户评估报告时，原告予以接收但拒绝在送达回证上签字，原告之后亦未对评估报告提出复核。因此，本案中形成的分户评估报告可以作为对于案涉房屋进行征收补偿的依据。 关于补偿决定的作出程序问题，南京市征补办法第三十七条规定，房屋征收部门与被征收人、直管公房承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门按照程序报请作出征收决定的人民政府依法作出补偿决定，并在征收范围内予以公告。本案中，因杨朝前在签约期限内与秦淮区征收办达不成征收补偿协议，由秦淮区征收办报请秦淮区政府作出补偿决定，后向杨朝前进行了送达，并在征收范围内张贴公示，符合上述规定。 关于补偿方式的问题，南京市征补办法第二十六条第一款规定，征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。本案中，对于分户评估报告确定的房屋补偿款，6号补偿决定将10%支付给产权人南京市公房管理中心，90%支付给承租人杨朝前，符合该规定。原告提出其享有产权调换的权利，因杨朝前并非被征收房屋的所有权人，其作为公房承租人，根据南京市征补办法的前述规定，其无权进行产权调换，而只能享受货币补偿。杨朝前可以根据南京市征补办法第二十四条第一款的规定，在享受货币补偿的基础上按照规定购买征收安置房。 关于补助费用的问题，6号补偿决定向杨朝前提供了搬迁补助费、过渡补助费、有限电视拆移补助费、宽带网拆除补助费、空调补助费等。根据补偿明细表的记载，搬迁补助费以50元每平方米按房屋面积计算，过渡补助费以28元每平方米按房屋面积计算12个月，设备迁移补助费按相关标准计算，以上补偿费用能够补偿杨朝前因搬迁造成的损失，也符合《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（宁政办发〔2012〕17号）第四条的规定。 关于房屋装饰装修的补偿问题，因未能入户调查，评估机构没有出具相应的评估报告，该部分的补偿数额尚未能确定。在评估机构能够进行入户调查，并出具相应的评估报告后，秦淮区政府仍需对该部分补偿数额予以明确。 关于规范性文件审查的问题，原告提出对南京市征补办法的合法性进行审查。经查，南京市征补办法系南京市人民政府于2017年2月6日颁布的地方政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，规章不属于规范性文件审查的范围，故原告的该请求不能成立。 综上，被告秦淮区政府作出的6号补偿决定具有事实和法律依据，但秦淮区政府对于杨朝前申购征收安置房、房屋装饰装修补偿的问题，仍应继续处理或给予必要的协助。原告杨朝前的诉讼请求依法不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨朝前的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨朝前负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长  郝莉坤 审判员  黄 飞 审判员  周 磊 二〇一九年六月二十七日 书记员  位云云