海南省东方市人民法院   行政判决书   （2019）琼9007行初7号   原告：文秀菊，女，1977年6月6日出生，汉族，海南省东方市人，现住海南省东方市。   委托诉讼代理人：张达雄，海南大兴天泰律师事务所律师。   被告：东方市综合行政执法局，住所地：海南省东方市八所镇永安西路18号。   法定代表人：张春熙，该局局长。   委托诉讼代理人：冯琼丹，东方市综合行政执法局法规室办事员。   委托诉讼代理人：符运杰，海南鳞洲律师事务所律师。   被告：东方市自然资源和规划局，住所地：海南省东方市八所镇二环南路。   法定代表人：符兴彧，该局局长。   委托诉讼代理人：符小凤，东方市自然资源和规划局法规室工作人员。   委托诉讼代理人：邢孔保，海南华颂律师事务所律师。   第三人：东方市八所镇小岭村村民委员会，住所地：海南省东方市八所镇小岭村。   法定代表人：卞想发，该村委会主任。   原告文秀菊不服被告东方市综合行政执法局（以下简称东方执法局）、东方市自然资源和规划局（以下简称东方自规局）及第三人东方市八所镇小岭村村民委员会（以下简称小岭村委会）违法建筑强制拆除纠纷一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于同年1月11日立案后，于同月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于4月10日公开开庭审理了本案。原告文秀菊及其委托诉讼代理人张达雄，被告东方执法局的委托诉讼代理人符运杰、冯琼丹，被告东方自规局的委托诉讼代理人符小凤、邢孔保到庭参加诉讼。第三人小岭村委会经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。   2018年6月22日，东方自规局和东方执法局等多部门联合组成执法小组，强制拆除了原告文秀菊位于东方市××镇东门西侧房屋一栋位于东方市××镇。   原告文秀菊诉称：原告多年前在小岭村东门附近购买宅基地建房居住。2018年5月14日，被告东方自规局将《行政处罚决定书》张贴在原告住宅墙上，原告向东方市人民法院起诉要求撤销该《行政处罚决定书》。但是，未等法院开庭审理，被告就将原告的房屋拆除。被告拆除房屋的行为必须以行政机关的《行政处罚决定书》设定的权利义务为前提。根据该决定书的内容，强制拆除原告房屋的法律前提是“逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定”，该决定书还设定了拆除房屋的前置程序是“依法申请人民法院强制执行”。被告未遵循《行政处罚书》设定的程序，以向上级机关行文请示的方式，绕过处罚机关，违反程序拆除原告住房。被告的违法行为，客观上剥夺了原告依法进行补救的权利。综上所述，被告拆房行为违反法定程序，故请求：判决确认被告2018年6月22日拆除原告位于小岭村东面房屋的具体行政行为违法。   原告向本院提交了以下证据：1.宅基地转让协议书，证明原告根据当地习惯有偿取得小岭村范围内的宅基地，在该协议未经法定程序认定无效之前该合同对原告的权益保障具有关键作用；2.东国土资罚字[2018]31号《行政处罚决定书》（以下简称31号处罚决定），证明政府的拆除行为没有依照该处罚决定执行，违反法定程序，应依法确认无效。确认无效对原告具有现实意义，将产生后续请求作出法律支持；3.申请书，证明被告东方自规局在作出行政处罚决定以后原告立即向东方市人民法院起诉要求撤销行政处罚决定，及时行使自己的诉讼权利义务，但被告在没有履行法定程序之前就将房屋拆除，原告认为原起诉没有法律意义，撤回了原起诉并另行提起本诉。   被告东方执法局辩称：第一，东方执法局不是本案的适格被告主体，原告将其列为本案的被告不符合法律规定，应依法驳回起诉。本案查处和强制拆除原告的非法占用土地上的违法建设的具体行政行为由被告东方自规局作出和实施，而非被告东方执法局。上述事实有东方自规局作出的违法线索登记表、责令停止违法行为通知书等证据为凭。被告东方执法局既未对原告进行行政处罚，也未对涉案建筑物实施强制拆除。根据东府[2017]20号文《东方市整治违法建筑网格化管理工作方案》第四条第（二）款第1项和东府[2017]166号文《东方市违法建筑分类处置暂行办法》第十一条第（三）款的规定，本案涉案建筑物所在区域的违法建筑不属于被告东方执法局负责的一级网格范围和工作职责。本案中，被告东方执法局在涉案建筑物拆除时到场是根据上述文件规定和东方市人民政府组织参与本案的联合执法，但只是协助单位，并非强制拆除主体单位。第二，根据《行政处罚告知书》、《限期拆除通知书》等证据证明本案的行政处罚和强制拆除行为均不是被告东方执法局作出的，原告提供的证据不能证明被告东方执法局是组织和实施本次强制拆除涉案房屋的行为主体。第三，东方自规局对原告实施的行政处罚和强制拆除原告的违法建筑的具体行政行为合法。原告未取得合法用地审批手续，擅自在东方市八所镇小岭村东门附近违法建房，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条的规定，被告东方自规局查处和强制拆除原告的违法建筑物事实清楚、证据充分、适用法律正确。   被告东方执法局向本院提交了以下证据：1.《东方市国土资源局违法线索登记表》,2.执法证复印件,3.《责令停止违法行为通知书》及法律文书送达回证，4.现场照片,5.《关于文秀菊违法占地建房核查情况的报告》，6.《东方市国土资源局立案呈批表》，7.《接受调查通知书》及法律文书送达回证,8.东方市国土局现场勘测笔录,9.土地利用现状图，10.土地总体规划图，11.现场勘测图，12.《关于文秀菊违法占地案件的调查报告》，13.《东方市国土资源局违法案件审理笔录》，14.《东方市国土资源局违法案件处理决定呈批表》，15.《行政处罚事先告知书》及法律文书送达回证，16.《行政处罚听证告知书》及法律文书送达回证，17.《听证通知书》及法律文书送达回证，18.《行政处罚决定书》及法律文书送达回证，19.《限期拆除通知书》及法律文书送达回证，20.《履行行政处罚催告书》及法律文书送达回证，21.《限期清理通知书》及法律文书送达回证，以上二十一份证据均证明:1.本案查处和强制拆除原告非法占有土地上的违法建设的行政行为由东方自规局作出和实施，相关法律文书也由该局署名，并非东方执法局所为，原告将东方执法局列为被告主体不适格;2.原告诉称被告东方执法局拆除其房屋没有事实依据。3.东方自规局查处和强制拆除原告非法占有土地上的违法建设的行政行为合法。4.原告称被告东方执法局拆除其涉案房屋和请求确认被告拆除其房屋违法没有事实依据，理由不成立。22.东府[2017]20号《东方市人民政府关于印发东方市整治违法建筑网格化管理工作方案的通知》，23.东府办[2017]166号《东方市人民政府办公室关于印发违法建筑分类处置暂行办法的通知》，24.东国土资[2018]332号《东方市综合行政执法局、东方市国土资源局关于依法拆除东方市八所镇小岭村新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法占用土地建设违法建筑物的请示》，25.《关于依法拆除东方市八所镇小岭村新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法占用土地建设违法建筑物的工作方案（代拟稿）》，26.《拆除东方市八所镇小岭新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法建筑物参加单位及人数》，27.《拆除东方市八所镇小岭新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法建筑物机械及数量表》，以上六份证据均证明本案的查处和强制拆除原告违法建筑不是被告东方执法局的职责，东方执法局在本案中只是协助单位，并非强制拆除主体单位。28.东方新闻光碟，29.东方市依法拆除八所镇小岭新村12处违法建筑报道，以上两份证据均证明：1.强制拆除原告违法建筑是由东方市人民政府组织多个部门的联合执法，被告东方执法局只是该联合执法的协助单位，不是强制拆除的实施主体单位；2.原告称被告拆除其房屋和请求确认被告拆除其房屋违法没有事实依据，理由不成立。   被告东方自规局辩称：第一，31号处罚决定认定原告的违法事实清楚，证据确凿。原告在未依法办理用地审批手续和未报建的情况下，擅自在八所镇小岭村东门西侧违法占用0.28亩土地建房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第五十九条的规定。第二，31号处罚决定适用法律正确，符合法定程序。被告东方自规局发现原告的违法行为后，立即向原告送达了《责令停止违法行为通知书》，告知其停止违法用地行为，等候处理。进行立案后，向原告送达了《接受调查通知书》，并组织工作人员对违法建筑进行现场勘测，勘测后做出现场勘测图，详细说明了原告的违法占地面积及坐标。根据调查取证结果，被告东方自规局向原告送达了《行政处罚事先告知书》及《行政处罚听证告知书》，对原告违法事实、处罚依据、处罚方式、陈述或申辩及要求听证的权利进行书面告知，对该案件召开了听证会，依法作出31号处罚决定。第三，东方市人民政府组织各单位拆除原告的房屋具有事实法律依据。原告违法占地的行为严重违反了法律规定。被告东方自规局作出行政处罚决定后，多次向原告下达履行催告书，但是原告拒不改正。被告东方自规局将该情况向东方市人民政府依法汇报后，东方市人民政府决定组织相关单位对原告进行强制拆除。根据《土地管理法》第七十七条以及《行政处罚法》第四十五条的规定，被告东方自规局对原告违法占地的行为具有强制执行权，且该执行权不因原告申请行政复议、提起行政诉讼而中止。因此，在东方市人民政府组织被告东方自规局在内的相关单位对原告的违法建筑进行拆除符合法律规定。   被告东方自规局向本院提交了以下证据：1.《东方市国土资源局违法线索登记表》,2.《责令停止违法行为通知书》及法律文书送达回证、照片，3.《关于文秀菊违法占地建房核查情况的报告》，4.《东方市国土资源局立案呈批表》，5.《接受调查通知书》及法律文书送达回证,6.《东方市国土资源局现场勘验笔录》及土地现状、总体规划图、现场勘测图，7.《关于文秀菊违法占地案件的调查报告》，8.《东方市国土资源局违法案件审理记录》，9.《行政处罚事先告知书》及法律文书送达回证、照片，10.《行政处罚听证告知书》及法律文书送达回证、照片，11.《听证申请书》、《听证委托书》，12.《听证通知书》及法律文书送达回证，13.听证笔录、签到表、听证会照片，14.东方市国土资源局违法案件处理决定呈批表，15.《行政处罚决定书》及法律文书送达回证、照片，16.执法证复印件，17.《限期拆除通知书》及法律文书送达回证、照片，18.《履行行政处罚催告书》及法律文书送达回证，19.《限期清理通知书》及法律文书送达回证，以上十九份证据均证明：1.被告东方自规局对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法；2.被告东方自规局已依法履行催告义务，催促原告在法定期限内自行拆除房屋。20.《东方市综合行政执法局、东方市国土资源局关于依法拆除东方市八所镇小岭新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法占用土地建设违法建筑物的请示》及附件，证明本次拆除行动在东方市人民政府的组织下，由各部门联合执法，符合法律规定。   经庭审质证，原告对东方执法局提交的证据的真实性和关联性没有异议，对证明目的有异议；从证据24反而证明东方执法局在拆除阶段是拆除主体，从方案的分工上看拆除行为是东方执法局组织实施的，因此不能证明东方执法局不是强制拆除的执行单位。东方自规局对东方执法局提交的证据三性无异议，但对证明内容有异议，认为证据不能证明实施拆除的主体是东方自规局。原告对东方自规局提交的证据的三性没有异议，证明拆除行为是由被告东方执法局实施的。东方执法局对东方自规局提交的证据的三性没有异议，认为东方执法局在拆除违法建筑中参与，仅是配合不是主体。   东方执法局对原告提交的证据真实性均没有异议；证据1证明土地来源不合法；证据2证明原告占用建房的土地是农用地，是违法占用，处罚认定事实清楚合法；证据3认为与本案无关。东方自规局对原告提交的证据的真实性均没有异议；证据1合法性有异议，买卖土地违反法律禁止性规定，合同不合法；证据2认为根据法律规定，只要是非法占用农用地，政府都可以实施拆除行为；证据3认定原告违法占地的《处罚决定书》已生效，人民政府可以依据法律规定由政府相关职能部门实施执行。   本院对上述证据认证如下：   （1对被告东方执法局提交的证据的认证：东方执法局提交的证据1-29均来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院予以确认，作为认定案件事实的根据。   （二）对被告东方自规局提交的证据的认证：东方自规局提交的证据1-20均来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院予以确认，作为认定案件事实的根据。   （三）对原告提交的证据的认证：原告提交的证据1违反法律禁止性规定，对其合法性不予确认；证据2-3来源真实，形式合法，与本案争议事实具有关联性，本院予以确认，作为认定案件事实的根据。   经审理查明，2012年11月8日，原告文秀菊与八所镇小岭村村民卞福兴签订《宅基地转让协议书》，将位于东方市××镇东门附近，面积384.2平方米的土地转让给文秀菊。随后，原告在该地上建房居住。2018年2月13日，东方自规局巡查发现，原告所建房屋未取得合法用地审批手续。同月26日，东方自规局作出《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止违法行为。同年3月21日，东方自规局对原告违法占地行为进行立案。同月30日，东方自规局到现场勘查，套入东方市总体规划图（空间类2015-2030）局部，涉案土地规划地类为一般耕地；套入东方市土地利用现状局部图，涉案土地现状为旱地。同年4月24日，东方自规局经集体讨论作出《关于文秀菊违法占地案件的调查报告》。5月2日，东方自规局作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》。同月9日，东方自规局依原告的申请召开听证会。同月14日，东方自规局作出31号处罚决定，处罚如下：1.责令退还违法占用的0.28亩土地；2.责令拆除违法占用的0.28亩土地上所有建筑物及其他设施，并恢复原状。同月23日、28日、31日，东方自规局作出《限期拆除通知书》、《履行行政处罚催告书》、《限期清理通知书》并送达给原告。同年6月20日，两被告向东方市人民政府提交《关于依法拆除东方市八所镇小岭新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法占用土地建设违法建筑物的请示》，申请对涉案违法占地等12户建筑物进行强制拆除。同月22日，东方市人民政府组织多部门组成联合执法组，对涉案土地上的建筑物予以强制拆除。   查明，2019年2月21日，原东方市国土资源局更名为东方市自然资源和规划局。   本院认为，本案的争议焦点为：1.被告东方执法局和东方自规局是否是本案适格的被告；2.被诉的强拆行为是否合法。   第一，关于被告东方执法局和东方自规局是否是本案适格的被告的问题。本案涉诉行政行为是强制拆除行为，作出强制拆除时是多部门联合执法，应以实际实施和主要参与强制拆除工作的单位为被告。从两被告提供的《关于依法拆除东方市八所镇小岭新村东门徐传厚、蔡学云等12户违法占用土地建设违法建筑物的工作方案》可以看出，是两被告联合向东方市人民政府请示申请拆除涉案违法建筑，盖有两被告的公章；在具体实施拆除工作中，东方执法局是主要实施拆除工作的单位，而上述工作方案中东方市人民政府指定东方自规局作为执法主体，涉案土地的调查、处罚等一系列行为均由东方自规局作出。因此，东方执法局和东方自规局都是涉诉强制拆除行为的执法主体，均为本案适格的被告。   第二，关于被诉的强拆行为是否合法的问题。首先，在实施强制拆除行为的事实认定方面。涉案土地经东方自规局的调查和勘测，并套和东方市土地现状图和东方市总体规划图（空间类2015-2030），土地现状地类为旱地，规划地类为一般耕地。原告也当庭认可其建房所用的土地并未取得合法用地审批手续。因此，东方自规局认定原告未取得合法用地审批手续的事实清楚。其次，在实施强制拆除行为的程序方面。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关在作出行政强制执行决定之前，应当事先催告当事人履行义务，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，两被告在拆除原告建筑物前，未作出强制执行决定书，未进行强制执行公告，未对涉案建筑物内的财物进行清点登记，在原告申请行政复议或行政诉讼的法定期限内就将涉案土地上的建筑物强制拆除，违反法定程序。综上所述，两被告作出强制拆除原告涉案土地上建筑物的行政行为程序违法，但不具有可撤销内容，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告东方市综合行政执法局、东方市自然资源和规划局于2018年6月22日强制拆除原告文秀菊位于海南省东方市××镇东门西侧的建筑物的行政行为违法。   案件受理费50元（原告已预交），由被告东方市综合行政执法局和东方市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数及代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审 判 长 王小娟   审 判 员 吉进宁   审 判 员 覃卫东     二○一九年六月二十日   法官助理 杨雨桑   书 记 员 许云依   附：本案所适用的法律条文内容   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   《中华人民共和国行政强制法》   窗体顶端   第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）履行义务的期限；   （二）履行义务的方式；   （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；   （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。窗体底端   第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）履行义务的期限；   （二）履行义务的方式；   （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；   （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。   第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。   强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：   （一）当事人的姓名或者名称、地址；   （二）强制执行的理由和依据；   （三）强制执行的方式和时间；   （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；   （五）行政机关的名称、印章和日期。   在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。   第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。