广东省韶关市武江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0203行初149号 原告：仁化县喜洋洋休闲农庄。地址：仁化县董塘镇红星村青石桥。 经营者：肖伯强，男，汉族，住仁化县董塘镇 委托代理人：冯水清，广东向晓律师事务所律师。 委托代理人：林昌军，广东向晓律师事务所律师。 被告：仁化县自然资源局。地址：仁化县丹霞大道128号。 法定代表人：刘世标，该局局长。 委托代理人：蒙克荣，广东丹霞律师事务所律师。 原告仁化县喜洋洋休闲农庄（以下简称喜洋洋农庄）诉被告仁化县自然资源局土地行政处罚一案，原告喜洋洋农庄因不服仁化县国土资源局于2019年3月11日作出的仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，于2019年4月1日以仁化县自然资源局为被告向本院提起行政诉讼，并提交了仁化县机构改革的相关材料。本院于2019年4月8日立案受理后，于2019年4月10日向仁化县自然资源局邮寄送达了起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告喜洋洋农庄的经营者肖伯强及其委托代理人冯水清，被告仁化县自然资源局的党组成员黄玉华作为该单位的负责人与该单位的委托代理人蒙克荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年3月11日，仁化县国土资源局对喜洋洋农庄作出仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，以喜洋洋农庄存在违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和四十四条第一款规定的行为为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定对喜洋洋农庄作出责令退还非法占用土地给所有权人、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并恢复土地原貌、对非法占用土地行为罚款合计35293.4元的行政处罚。 原告喜洋洋农庄诉称，2019年3月4日，被告向原告发出编号为仁国土资执告〔2019〕15号的《行政处罚告知书》，因原告经营者在外地出差，遂口头要求延期。原告在3月8日向被告提交的申辩意见，但是在2019年3月11日，被告向原告发出编号为仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》两份，认定原告未经依法批准，擅自在仁化县董塘镇红星村光明组的土地上占用1170方米，并决定处罚。原告认为被告的具体行政行为，不光程序违法，认定事实也不对，被告认定原告非法占用1770平方米农用地并无证据支持，适用法律也不对，为了维护原告的合法权利，现向人民法院起诉，请求：一、请求依法撤销被告两份编号为仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》。二、本案诉讼费由被告承担。 原告喜洋洋农庄围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据材料并说明了欲证实的内容： 1、仁化县机构改革34个部门挂牌成立通报文件，证明被告诉讼主体资格。 2、仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》，证明被告在2019年3月12日居然作出两份同一文号的具体的行政处罚行为。 3、仁国土资执〔2019〕5号，证明被告在2019年3月18日作出责令限期拆除通知书，该文书没有送达签收。 4、关于喜洋洋农庄是否涉嫌占用水田违法用地的陈诉申辩，证明涉案土地并非农田，村委会及村民的证词。 5、沙坝地租赁合同、光明石湖承包合同书、红星村光辉组土地租赁合同，证明赖辉承包租赁了村委会的土地。 6、关于共同开发休闲农业发展基地的合同协议，证明肖伯雄与赖辉合作，赖辉以部分土地入股原告，原告合法使用涉案土地。 7、莲藕合作社、养殖场执照、土特产展示厅，证明原告和赖辉合法使用土地。 8、韶关电视报报道，证明原告处从事农业产业的事实及土地租赁的事实，都是一个历史事实。 9、荷花节资料，证明政府在此召开荷花节，县领导现场视察工作现场解决问题。 10、县领导批示件，证明县委书记、县长支持原告发展的事实。 11、在涉案场地举办的活动，证明涉案场地举办的活动，证实不是新建的建筑物。 被告仁化县自然资源局辩称，被告经研究决定，在2019年4月1日作出仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》，撤销了仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》并于当日送达给了原告喜洋洋农庄。 被告仁化县自然资源局在举证时限内未向本院提交其作出两份内容不同的仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》的证据和依据，仅向本院提交了该局于2019年4月1日作出仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》及将决定书送达给原告喜洋洋农庄的送达回证，并说明上述证据证实被告仁化县自然资源局已经自行撤销了仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，请求人民法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，驳回原告喜洋洋农庄的起诉。 经庭审质证，对于被告仁化县自然资源局提交的证据材料，原告喜洋洋农庄的质证意见为：证据真实性无异议，合法性有异议，决定书告知的是对原告作出的《行政处罚决定书》进行撤销，但当时同时并存有两份仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，被告此举只是撤销了坑塘水面的，对于设施农用地的并没有撤销。另外，在2019年5月10日，被告又作出仁自然资执决〔2019〕15号《行政处罚决定书》，内容基本与仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》一样，只是增加了当事人的申辩内容和被告作出核实的内容，另外，在仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》发出之后，按照决定书的规定需要履行告知内容，在原告不服该处罚决定书的情况下，被告在3月19日对农庄进行强制拆除，严重违反了应当由法院强制执行的程序。 对于原告喜洋洋农庄提交的证据，被告仁化县自然资源局的质证意见为：对证据1无异议；对证据2真实性合法性无异议，关联性有异议，仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》已经被撤销，撤销决定书并没有标明是哪一个，没有证据证实原告认为的仅是撤销坑塘水面的，两份仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》的内容是一致的，只是个别字眼的不同；对证据3真实性合法性无异议，当时原告不肯签收，被告是将通知书粘贴在那里；对证据4有异议，村委会和村民的签名和盖章不能证明案涉土地的性质；证据5-7与本案的行政行为无关，而且证据7的土地没有经过有关部门的批准；证据8-11也与本案的行政行为无关。 经审理查明，2019年3月11日，仁化县国土资源局对喜洋洋农庄作出仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，载明该局根据仁化县喜洋洋农庄的询问笔录、勘测笔录、现场图、现场照片等证据查实，喜洋洋农庄未经依法批准，擅自在仁化县董塘镇红星村光明组的土地上占用1770平方米，其中895.66平方米的地类为坑塘水面，874.34平方米地类为水田的土地上建农庄，构成了非法占地的行为，仁化县国土资源局认为，喜洋洋农庄的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和四十四条第一款的规定，为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定对喜洋洋农庄作出如下行政处罚：1、责令退还非法占用1770平方米的土地给仁化县董塘镇红星村光明组；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；3、对非法占用895.66平方米地类为坑塘水面的土地处罚款15元/平方米，共计罚款13434.9元，对非法占用874.34平方米地类为水田的土地处罚款25元/平方米，共计罚款21858.5元，合计罚款35293.4元。而同日，仁化县国土资源局作出的另外一份字号同样为仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，则将前述《行政处罚决定书》中的“坑塘水面”更改为“设施农用地”，其余内容一致。该两份《行政处罚决定书》，仁化县国土资源局均送达给了原告喜洋洋农庄。 原告喜洋洋农庄不服仁化县国土资源局作出的两份仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》，于2019年4月1日向本院提起本案行政诉讼，本院于2019年4月8立案受理，并向被告仁化县自然资源局邮寄送达了原告喜洋洋农庄的起诉状副本及其他应诉材料。被告仁化县自然资源局于2019年4月17日向本院提交了书面答辩状及其于2019年4月1日作出仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》、送达回证，但并未提交仁化县国土资源局作出仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》的证据、依据。仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》的内容为“仁化县喜洋洋休闲农庄：我局于2019年3月11日向你单位送达了《行政处罚决定书》（仁国土资执决〔2019〕47号），对你单位作出了1、责令退还非法占用1770平方米的土地给仁化县董塘镇红星村光明组；2、限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；3、并对非法占用895.66平方米地类为坑塘水面的土地处罚款15元/平方米，共计罚款13434.9元，对非法占用874.34平方米地类为水田的土地处罚款25元/平方米，共计罚款21858.5元，合计罚款35293.4元的行政处罚决定。经我局审查，该行政处罚决定书文字表述上存在瑕疵。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款的规定，作出如下决定：撤销2019年3月11日我局作出的《行政处罚决定书》（仁国土资执决〔2019〕47号）。”根据送达回证显示，被告仁化县自然资源局于2019年4月1日将该《撤销行政处罚决定书》送达给了原告喜洋洋农庄。原告喜洋洋农庄主张，其是先向人民法院提起行政诉讼，之后才收被告仁化县自然资源局作出的仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》。 另查明，仁化县机构改革过程中，仁化县国土资源局的职能经过整合之后，其有关土地方面的行政管理职权转由新组建的仁化县自然资源局行使，并不再保留仁化县国土资源局。被告仁化县自然资源局庭审中主张，其作出的仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》撤销的是文号为仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》，也即是原告起诉时所提交的两份内容不同的仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》均被撤销。 原告喜洋洋农庄在2019年5月24日向本院邮寄《变更诉讼请求申请书》，请求变更本案诉讼请求为“确认仁自然资执决〔2019〕15号《行政处罚决定书》违法并予以撤销。”但在本案庭审过程中，合议庭尚未收到该《变更诉讼请求申请书》，原告喜洋洋农庄为此在庭审中要求变更撤销两份仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》的诉讼请求为确认两份仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》违法。 本院认为，根据原告喜洋洋农庄起诉的事实理由和请求，本案被诉行政行为是仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》，即便被告仁化县自然资源局在撤销该《行政处罚决定书》后又对原告喜洋洋农庄作出了仁自然资执决〔2019〕15号《行政处罚决定书》，新作出的《行政处罚决定书》也是与仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》不同的行政行为，而不属于行政机关在一审期间改变被诉行政行为，原告喜洋洋农庄在本案起诉状副本送达被告仁化县自然资源局之后又申请变更诉讼请求为“确认仁自然资执决〔2019〕15号《行政处罚决定书》违法并予以撤销”，本质上是请求人民法院对一个新的、独立的行政行为的合法性进行审查，属于提出新的诉讼请求，本院依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，依法不予准许。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”、第六十七条第一款“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告”的规定，行政诉讼中，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，不提交或者无正当理由逾期提交，均视为没有相应证据，除非被诉行政行为涉及第三人合法权益而第三人提供了相应证据。本案中，被告仁化县自然资源局未向本院提交其作出仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》的证据和依据，且根据原告喜洋洋农庄提供的证据材料显示，被告仁化县自然资源局以同一文号作出两份内容不一致的《行政处罚决定书》事实清楚，被告仁化县自然资源局作出的仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》明显不合法。根据案件查实的内容，被告仁化县自然资源局已经作出仁自然资执决〔2019〕14号《撤销行政处罚决定书》撤销了前述不合法的《行政处罚决定书》，因此被诉的违法行政行为已经被改变，原告喜洋洋农庄坚持诉讼并要求变更其诉讼请求为确认仁化县国土资源局作出的两份仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的”、《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第三款“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决”的规定，本院依法予以支持。 本案中，被告仁化县自然资源局主张，由于被诉的仁国土资执决〔2019〕47号的《行政处罚决定书》已经被撤销，故被诉行政行为不存在，也不对原告喜洋洋农庄的利益产生影响，为此请求人民法院驳回原告喜洋洋农庄的起诉。对此，由于原告喜洋洋农庄是在2019年4月1日向本院提起本案诉讼，本院虽然是在2019年4月8日才立案受理，但该立案行为不违反法律法规的规定，对原告喜洋洋农庄而言，2019年4月1日即已经开始了本案的诉讼，被告仁化县自然资源局在2019年4月17日才书面告知本院其在2019年4月1日已经撤销了被诉行政行为，因此应视为被告仁化县自然资源局是在诉讼过程中改变被诉行政行为，被告仁化县自然资源局应依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第一款“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院”的规定书面告知本院，但亦不妨碍原告喜洋洋坚持本案诉讼并要求人民法院判决确认原行政行为违法，故对被告仁化县自然资源局的前述主张，本院依法不予采纳。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十四条、第六十七条、第七十四条第二款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第一款、第三款的规定，判决如下： 确认被告仁化县自然资源局（原仁化县国土资源局）于2019年3月11日对原告仁化县喜洋洋休闲农庄作出的两份仁国土资执决〔2019〕47号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告仁化县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。 审 判 长  梁增有 人民陪审员  王清华 人民陪审员  龚志行 二〇一九年六月三日 书 记 员  李舒韵