云南省曲靖市麒麟区人民法院行 政 裁 定 书（2017）云0302行初12号原告张福勇，男，汉族，1975年6月13日生宣威市人，居民，住宣威市。原告吴仕昌，男，汉族，1955年4月14日生宣威市人，居民，住宣威市。原告陈顺华，男，汉族，1964年4月21日生宣威市人，居民，住宣威市。原告陈顺荣，男，汉族，1962年2月14日生宣威市人，居民，住宣威市。原告耿国顺，男，汉族，1948年4月18日生宣威市人，居民，住宣威市。原告耿成虎，男，汉族，1975年1月15日生宣威市人，居民，住宣威市。原告耿成党，男，汉族，1977年7月21日生宣威市人，居民，住宣威市。原告吴红锋，男，汉族，1979年6月16日生），宣威市人，居民，住宣威市。原告包崇邦，男，汉族，1962年6月12日生宣威市人，居民，住宣威市。原告张维良，男，汉族，1950年12月2日生宣威市人，居民，住宣威市。原告张福健，男，汉族，1985年4月27日生（公民身份证号码：530381198504275134宣威市人，居民，住宣威市。原告张庆明，男，汉族，1981年12月22日生宣威市人，居民，住宣威市。原告张福贵，男，汉族，1956年11月25日生宣威市人，居民，住宣威市。原告耿成伟，男，汉族，1979年9月27日生宣威市人，居民，住宣威市。诉讼代表人吴仕昌，男，汉族，1955年4月14日生宣威市人，居民，住宣威市。诉讼代表人包崇邦，男，汉族，1962年6月12日生宣威市人，居民，住宣威市。诉讼代表人陈顺荣，男，汉族，1962年2月14日生宣威市人，居民，住宣威市。诉讼代表人张维良，男，汉族，1950年12月2日生宣威市人，居民，住宣威市。上述十四名原告共同委托代理人刘开峰，云南权仲律师事务所律师，特别授权代理。上述十四名原告共同委托代理人饶庆磊，云南凌云律师事务所曲靖分所律师，特别授权代理。被告宣威市人民政府。地址：宣威市建设东街213号。法定代表人周云峰，职务：市长。参加诉讼行政机关负责人吕世宏，副市长。委托代理人周赟，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组。地址：宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组。负责人单祖昆，职务：居民小组组长。原告张福勇、吴仕昌、陈顺华、陈顺荣、耿国顺、耿成虎、耿成党、吴红锋、包崇邦、张维良、张福健、张庆明、张福贵、耿成伟十四名原告诉被告宣威市人民政府撤销林权登记行为纠纷一案，于2017年3月20日向本院提起诉讼。本院受理后，于2017年5月4日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案，原告张福勇等十四名原告推举的诉讼代表吴仕昌、陈顺荣、包崇邦、张维良及十四名原告共同的委托代理人刘开峰、饶庆磊，被告宣威市人民政府出庭应诉负责人吕世宏及委托代理人周赟，第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组的负责人单祖昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宣威市人民政府于2009年7月7日作出宣林证字（2009）第055671号林权证，将坐落于宣威市宛水街道祯祥村委会五组小地名为垃圾场果园（四至界限为东至破沟；南至柏树防风林沟；西至铜车大路；北至破沟）面积90亩地林地林权证登记在第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组（原宣威市宛水街道祯祥村委会五组）名下。原告诉称，张福勇等十四名原告系云南省宣威市丰华街道祯祥居委会五组（原宛水街道祯祥村委会五组、榕城镇祯祥村委会五组）村民，1983年9月23日，原宣威县人民政府向张福勇等十四名原告发放了自留山使用证，确认了位于丰华街道祯××组（××街道祯××组）××路下、大破沟处170余亩土地系原告等人所有的自留山（其中原告吴仕昌自留山使用证号为：宣林字第N.038655号，坐落：村西北，面积10亩，四至为：东至水沟，南至耿国顺为邻，西至铜车大路，北至尹国安为邻；张维良自留山使用证号为：宣林字第N.038653号，坐落：村西北，面积4亩，四至为：东至水沟，南至尹国安为邻，西至铜车大路，北至陈兴科为邻；包继发（包崇邦之父）自留山使用证号为：宣林字第N.038650号，坐落：村西北，面积10亩，四至为：东至海子塘水沟，南与单庆德为邻，西至铜车大路，北至陈兴科为邻）。1995年1月，原宣威市城乡建设环境保护局需建设“宣威市垃圾粪便生态处理场”，原榕城镇祯祥办事处第五社在未告知十四名原告，也未召开村民大会的情况下，与原宣威市城乡建设环境保护局签订了《有偿转让集体“四荒”使用权合同书》，强行占用了十四名原告的自留山，同时告知十四名原告，此次征地系国家无偿征用，除原告陈顺荣私下得到1.5万元补偿外，原宣威市城乡建设环境保护局和祯祥村委会并没有与其余十三名原告签订任何协议，也未给予任何补偿。2007年宣威市政府决定将垃圾粪便生态处理场搬迁至另一地点青茨沟沟谷，但是原告的土地仍然没有得到返还，而是被祯祥村委会出租给宣威市为君园林工程有限公司培植苗圃，由祯祥村委会私自收取租金。后原告通过宣威市城乡环境建设保护局了解，才得知“宣威市垃圾粪便生态处理场”租用了现丰华祯祥村委会大地村五组（原榕城镇祯祥办事处五组）荒山171.4亩，租金26万元，该项目并非国家有关部门依法征收。在了解了事情的来龙去脉以后，十四名原告方知自己的自留山被祯祥村委会假借国家征收之名非法侵占已达数十年，遂开始长达数十年的向有关部门反映情况的过程。2016年9月，经过多方努力，原告得到了一份由被告宣威市人民政府于2009年7月7日颁发给第三人宣威市丰华街道祯祥村委会五组（原榕城镇祯祥办事处五组）的林权证复印件，这份林权证载明：林权证号为：宣林证字（2009）第055671号；坐落：宣威市宛水街道祯祥村委会五组；小名：垃圾场果园；面积99亩；四至：东：破沟；南：柏树防风林沟；西：铜车大路；北：破沟。即在2009年国家实行集体林权制度改革时，被告将本属于原告的自留山以林权证的形式确认给了第三人宣威市丰华街道祯祥村委会五组（原榕城镇祯祥办事处五组）。2016年9月20日，由于十四名原告多次向被告反映情况，被告委托其下属的宣威市解决信访问题联合工作组和宣威市人民政府丰华街道办事处来处理此事，并出具了一份“关于陈顺荣等11户农户所反映问题的答复”，认定争议之林地的所有权权属属于第三人丰华街道祯祥居委会第五居民小组；1995年1月9日，榕城镇祯祥办事处第五社与宣威市城乡建设环境保护局签订《有偿转让集体“四荒”使用权合同书》合法有效；合同期满后，归还祯祥社区五组该处土地使用权。原告认为，被告颁发宣林证字（2009）第055671号林权证及出具“关于陈顺荣等11户农户所反映问题的答复”，均是一种行政行为，而被告在实施此行政行为过程中，未依据《林木林地权属争议处理办法》第七条的规定，未认真审查争议林地的实际所有权人为十四名原告，而是采信了祯祥村委会某些村领导干部的意见，在未告知原告的情况下，就擅自将原属于十四名原告的自留山以林权证的形式划归了本案第三人，此发放林权证的行为属于必须撤销的违法行政行为。请求法院依法确认被告宣威市人民政府作出的宣林证字（2009）第055671号林权证违法；判令撤销被告宣威市人民政府作出的宣林证字（2009）第055671号林权证，归还十四名原告的自留山使用权，本案的诉讼费用由被告承担。被告宣威市人民政府于2017年5月18日向本院递交了答辩状及作出行政行为的事实依据和法律依据，并在庭审中辩称，一、原告诉讼请求超过诉讼时效，请法院依法驳回原告的诉求。根据《森林法》第十四条：“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”在2016年9月20日，被告就已经委托下属的宣威市解决信访问题联合工作组和宣威市人民丰华街道办事处出具了一份书面答复，认定争议之林地的所有权权属属于本案第三人，根据《森林法》规定，法律赋予了不服行政决定，通过司法途径解决的权利，但是原告应该在书面答复做出后一个月内（即2016年10月20日前）起诉。二、答辩人颁发林权证给第三人祯祥居民委员会第五小组符合法律相关规定。根据《森林法》第三条：“森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外。全民所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。”说明颁发林权证的法定主体就是答辩人宣威市人民政府。根据《森林法实施条例》第五条：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明受理登记的主体是林业主管部门，由县级政府登记造册，个人和单位都可以申请办理林权证。所以，第三人作为申请人向宣威市林业局提出登记申请，宣威市人民政府登记发证符合法律规定。三、第三人采取的“集体统一经营、统一管理、股权到户”的模式符合政策要求，第三人也依法通过了相关的法定程序，程序合法有效，应当依法予以认可。《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）和《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅关于进一步加大集体林权制度主体改革力度和稳步推进配套改革的意见》（云办发[2007]20号）都明确了：一、在制定集体林权制度改革方案时，要经村民会议或村民代表会议讨论确定，保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权，做到程序、方法、内容三公开；二、经村民会议或村民代表会议讨论通过，对集体林地可以实行“分股不分山，分利不分林”的集体经营模式，但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，财务单独核算，收益按股分配。第三人在街道分管领导、社区主任、小组长的召集下，依法召开了村民会议对林改方案进行表决，根据会议记录显示：应到会41户，实到34户，通过率达到83%，符合程序要求。该街道办事处确定了“集体统一经营、统一管理、股权到户”的林改模式。在林改过程中进行了调查、勘验、公示等工作，村民确认后还进行了股权登记，村委会统一与村民签订了《宣威市宛水街道集体公益林管护到户责任书》明确了辖区居民所享管护的林地面积、范围，也就是政策文件所说的“改进集体统一经营模式。经村民会议或村民代表会议讨论通过，对集体林地可以实行“分股不分山，分利不分林”的经营模式，但要将现有林地、林木折股分配给集体内部成员均等持有，财务单独核算，收益按股分配。四、第三人据以申报争议林权证的材料充足、完整，流程清晰，程序合法。接到法院传票及相关资料后，答辩人在林业主管部门调取了相关的申报林权证的基础材料。第三人依法向林业主管部门提供了完整的申报该林权证材料，答辩人认为颁证行为合法有效。综上所述，答辩人颁布宜林证字（2009）第055671号林权证的行政行为程序合法，内容真实准确，请求法院依法驳回原告的全部诉求。第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组辩称，我们村集体当时进行林权改革，是由村民小组统一经营，统一管理，并且召开了村民代表大会，充分征求了村民的意见，我们认为（2009）第055671号林权登记行为是合法的。被告宣威市人民政府向本院提交的证据材料有：一、提交统一社会代码证及法定代表人身份证明各一份，证明被告的诉讼主体资格；二、提交宣威市人民政府宛水街道办事处关于请求对《宛水街道深化集体林权制度改革实施方案》审定的请示（附宛水街道深化集体林权制度改革实施方案》）、宣威市人民政府关于宛水街道办事处深化集体林权制度改革实施方案的批复、宛水街道办祯祥村委会集体林权改革实施方案、宛水街道办事处关于祯祥村委会集体林权改革实施方案的批复、祯祥五组集体林改实施方案和林改会议记录各一份，证明第三人的林权证来源于祯祥五组到祯祥村委会、宛水街道办事处的林改方案及批复，手续齐备；三、提交祯祥五组林改方案表决情况、祯祥五组基本情况调查表、祯祥五组林权勘测结果公示表、祯祥五组林权受理登记薄、祯祥五组集体山林股权登记表、祯祥五组林地权属勘查登记表各一份，证明第三人召开了村名会议表决、进行摸底调查、公示等程序，充分保证了村名的知情权、参与权、决定权；四、提交林权登记申请表、林地权属勘查登记卡、林权证各一份，证明第三人依法向林业主管部门申请办理林权证，林业主管部门是依法受理，被告是依法发证。五、提交宣威市宛水街道集体公益林管护到户责任书十一份及林权登记台账一份，证明第三人与居民签订了公益林管护合同。经质证，原告对被告提交的第一组证据无异议；对第二组证据批复手续认为不具有合法性；对第三组证据认为不具有真实性、合法性，当时被告没有告诉原告具体是什么事情，偷偷把字签了，没有保障原告的权益，原告没有参与，村民并没有决定权，并且没有明确具体对哪一块林地进行林权改革；对第四组证据认为程序不具有合法性；对第五组证据认为只是复印件，并且很多签名的笔迹都是一样的，不具有真实性及合法性。被告宣威市人民政府作出宣林证字（2009）第055671号林权登记行为适用法律依据：《中华人民共和国森林法》第三条、第十四条；《中华人民共和国森林法实施条例》第四条、第五条；《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发【2003】9号）第五大段；《中共云南省委办公厅与南宁市人民政府办公厅关于进一步加大集体林权制度主体改革力度和稳步推进配套改革的意见》（云发【2006】19号）第一大段第十四小标题；中共曲靖市委曲靖市人民政府关于深化集体林权制度改革的实施意见。（曲发【2007】5号）第十二小点；宣威市深化集体林权制度改革实施方案。经质证，原告对被告适用《中华人民共和国森林法》及《中华人民共和国森林法实施条例》没有意见，对适用的规范性文件则认为，这些文件恰能证明这七户人家（即本案十四名原告）不能列入集体换证的改革方式，同时这些文件里都有规定如果林权发生争议，应当另行处理，不能强行推定由整个集体回收，被告不能把属于十四名原告的山林登记给第三人，被告提供的法律依据缺少前提。被告作出林权登记行为适用的程序为：第三人提交申请表并附上第三人的信息及依据，第三人按照林改方案进行统一管理，经过村民表决大会，通过各级负责人的审批，提交林地的权属勘查登记证，并且签订了管护合同，在受理前还由第三人进行摸底、表决、公示，充分保障村民的知情权、参与权等。经质证，原告认为公示表是被告单方面提供，公示表不具有真实性。经质证，第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组对被告提交的作出林权登记行为的事实依据、法律依据及适用程序均无意见。十四名原告向本院提交的证据材料如下：一、提交十四名原告身份证复印件各一份，证明十四名原告诉讼主体资格适格。二、提交关于陈顺荣等11户农户所反映问题的答复及宣林证字（2009）第055671号林权证复印件各一份，证明被告实施了错误的行政行为，侵犯了原告的合法权益。三、提交原告吴仕昌、张维良及原告包崇邦之父包继发的自留山使用证复印件各一份，证明被告颁发林权证给第三人的行政行为侵犯了原告的合法权益。四、提交第三人与宣威市城乡建设环境保护局签订的有偿转让集体“四荒”使用权合同书复印件一份，证明第三人未经合法程序，哄骗原告并隐瞒其有偿转让土地的事实。经质证，被告对原告提交的第一组证据无意见；对第二组证据的真实性和合法性无异议，但认为不能证明原告的证明目的，与本案没有关联性，恰好能说明该争议林地一直属于集体在使用管理；对第三组证据的真实性和合法性无异议，但认为不能证明原告的观点，没有关联性，不能说明具体林地的位置；对第四组证据的真实性保留意见，就关联性也不能证明原告的主张，恰好能说明该争议林地一直属于集体在使用管理运作。经质证，第三人对原告提交的第一组证据无意见；对第二组证据的真实性和合法性无异议，对证明内容不认可，我们村民小组已经实施了林改；对第三组证据无意见；对第四组证据有意见，认为与其无关，是1994年前任小组长做的。第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组对其陈述未提交证据。因原告要求撤销的是宣林证字（2009）第055671号林权证，但庭审中被告提交的证据却是宣林证字（2008）第055668号林权证的登记材料，为查清案件事实，休庭后本院要求被告宣威市人民政府对此作出说明，宣威市林业局于2018年6月6日向本院出具“关于宣林证字（2009）第055671号林权证、宣林证字（2008）第055668号林权证的情况说明”，证明宣林证字（2008）第055668号林权证是2008年11月4日作出的，林权证制作出来后发现林权证上的终止日期与林种有误，登记的林种应该是经济林，但被登记成其他，林地使用期限是70年，终止日期应该是2078年12月29日，但林权证上登记的终止期限是2077年12月29日。该本林权证在林种处、使用期限处被分别用笔涂改过，根据林权证须知，林权证不得涂改，涂改无效。所以该本林权证是作废无效证件，没有向林地所有权人宣威市××街道祯××组发放过，也没有进入林改系统，该本林权证对外并没有产生效力。因此本案诉讼中林业站没有严格审查就将尚未生效的宣林证字（2008）第055668号林权证提交给了法庭。宣林证字（2009）第055671号林权证是合法有效的，所提交的证据就是宣林证字（2009）第055671号林权证登记行为所依据的证据。经质证，原告对该情况说明无异议。经庭审质证，本院认为，被告提供的证据来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。原告提供的证据来源合法，内容客观真实，与本案事实具有关联性，本院予以采信。被告休庭后应法庭要求提交的情况说明来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明本案事实，本院予以采信。本院根据上述有效证据认定以下事实：原告张福勇、吴仕昌、陈顺华、陈顺荣、耿国顺、耿成虎、耿成党、吴红锋、包崇邦、张维良、张福健、张庆明、张福贵、耿成伟等十四人分别属于七户人家，其中张维良为一户；张福勇、张福健为一户；吴仕昌、吴红锋为一户；陈顺华、陈顺荣为一户；耿国顺、耿成虎、耿成党、耿成伟为一户；张庆明、张福贵为一户；包崇邦为一户，均属第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组村民。1983年9月，原宣威县人民政府向吴仕昌、张维良、包继发颁发了云南省宣威县人民政府自留山使用证，其中原告吴仕昌自留山使用证号为：宣林字第N.0138655号，坐落：村西北，面积10亩，四至为：东至水沟，南至耿国顺为邻，西至同车大路，北至尹国安为邻；张维良自留山使用证号为：宣林字第N.0138653号，坐落：村西北，面积4亩，四至为：东至水沟，南至尹国安为邻，西至同车大路，北至尹朝存为邻；包继发（包崇邦之父）自留山使用证号为：宣林字第N.0138650号，坐落：村西北，面积10亩，四至为：东至海子塘水沟，南与单庆德为邻，西至同车大路，北至陈兴科为邻。2007年，宣威市人民政府宛水街道办事处实行集体林权制度改革，第三人制定了集体林改实施方案，改革范围为：集体林种的人工商品林、林地及宜林荒山、荒地等，实行集体统一经营管理，股权到户。并于2007年11月9日召集村民对该林改方案进行表决，表决结果通过率83%。2008年3月20日第三人填报了林权登记申请表，2009年7月7日宣威市人民政府向第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组颁发了宣林证字（2009）第055671号林权证，将坐落于宣威市宛水街道祯祥村委会五组小地名为垃圾场果园（四至界限为东至破沟；南至柏树防风林沟；西至铜车大路；北至破沟）面积90亩地林地林权证登记在第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组（原宣威市宛水街道祯祥村委会五组）名下，林地使用期70年，林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均属宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组（原宣威市宛水街道祯祥村委会五组）。因十四名原告向相关部门反映登记在自留山使用证上的170亩土地被丰华街道祯祥居委会侵占，2016年9月20日，宣威市解决信访问题联合工作组及宣威市人民政府丰华街道办事处对十四名原告反映的问题作出书面答复，并在该答复中认定十四名原告反映被争议林地的所有权属属于第三人丰华街道祯祥居委会第五居民小组集体所有，祯祥村委会五组于2009年7月已办理了宣林证字（2009）第055671号林权证，四至：东至破沟、南至柏树防风林沟，西至铜车大路，北至破沟。并向原告提供了该林权证的复印件。原告知道该林权登记行为后，遂向本院起诉。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”本案中，十四名原告提供云南省宣威县人民政府自留山证主张享有争议林地使用权，其针对被告宣威市人民政府颁发给第三人宣威市丰华街道祯祥社区居委会第五居民小组的宣林证字（2009）第055671号林权证提出异议，认为侵犯其既有权属，属于应当先申请行政复议的法定情形。但原告未经行政复议，直接向人民法院提起行政诉讼，不符合行政诉讼案件的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的。”因此，十四名原告的起诉应当依法予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告张福勇、吴仕昌、陈顺华、陈顺荣、耿国顺、耿成虎、耿成党、吴红锋、包崇邦、张维良、张福健、张庆明、张福贵、耿成伟的起诉。案件受理费50元免交。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审判长  孙玉昆审判员  何继惠审判员  谢晓忠二〇一九年六月二十五日书记员  李怡凡