上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初38号原告上海眺观工贸有限公司，住所地上海市青浦区。法定代表人罗庆平。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。委托代理人沈心德，上海创兆律师事务所律师。被告上海市青浦区重固镇人民政府，住所地上海市青浦区。法定代表人顾荷英。委托代理人孙崧，上海东炬律师事务所律师。委托代理人夏伟，男。原告上海眺观工贸有限公司诉被告上海市青浦区重固镇人民政府(以下简称重固镇政府)乡政府行政强制一案，本院于2019年1月8日立案受理后，于当日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书等材料。本案依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭进行了审理，原告法定代表人罗庆平及委托代理人石磊、沈心德，被告委托代理人孙崧、夏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2018年7月18日对原告作出青(重)府强拆决字〔2018〕第073号《强制拆除违法建筑决定书》(以下简称《强拆决定书》)，主要内容为：经查，你单位2017年6月16日在青浦区重固镇大街XXX号存在擅自搭建建筑物、构筑物的行为，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，重固镇政府于2017年7月14日依法送达重固责拆决字2017第07031号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称《限拆决定书》)，并于2017年12月11日发布青(重)府责拆告字〔2017〕第07031号《责令限期拆除违法建筑公告》(以下简称《限拆公告》)，本机关于2018年7月12日依法送达青(重)府限拆催字〔2018〕第071号《限期拆除违法建筑催告书》(以下简称《催告书》)，限你单位自行拆除上述违法建筑。因你单位在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不在规定期限内拆除上述违法建筑，依据《上海市拆除违法建筑若干规定》第十条第四款的规定，本机关决定于2018年7月24日后组织实施强制拆除。届时，请你单位事先取走违法建筑内的财物。原告上海眺观工贸有限公司诉称：被告于2017年7月14日对原告作出《限拆决定书》，称原告在青浦区重固镇大街XXX号擅自搭建建筑物、构筑物，违反了《上海市城乡规划条例》的规定，要求原告于2017年7月18日前自行拆除违法建筑。2018年7月18日，被告作出涉诉《强拆决定书》，张贴在原告厂区外墙上，原告数日后才发现该《强拆决定书》。原告认为，被告作出《强拆决定书》缺乏事实依据、程序违法、执法目的违法，严重侵犯了原告的合法权益，请求法院撤销被告于2018年7月18日作出的《强拆决定书》。原告为证明其主张提供了以下证据材料：1、营业执照复印件，证明原告合法经营及住所地所在；2、沪房地青字(2009)第010943号《上海市房地产权证》复印件，证明原告是依法登记的土地房屋的权利人及原告房屋坐落位置，原告于2009年取得土地使用权面积7,461.20平方米，建筑面积4,197.60平方米；3、《限拆决定书》，证明被告于2017年7月14日对原告作出《限拆决定书》；4、强拆现场照片及文字说明，证明被告于2017年11月3日对涉案房屋实施过强制拆除，《限拆决定书》设定的义务内容已经由被告的强拆行为予以执行完毕，被告作出涉诉《强拆决定书》缺乏前置程序，程序违法；5、《强拆决定书》，证明被告于2018年7月18日作出《强拆决定书》；6、上海市青浦区人民政府(以下简称青浦区政府)于2017年12月8日作出的沪〔青〕征地告[2017]第089号《征收土地方案公告》，证明原告厂房位于土地征收范围内；7、被告于2017年7月19日作出的重府〔2017〕76号《重固镇人民政府关于对上海眺观工贸有限公司、上海颛军工贸有限公司等四家企业中止供电的函》，证明2017年7月19日，被告向国网上海市电力公司青浦供电公司(以下简称供电公司)发函，要求对原告中止供电；8、上海市第二中级人民法院于2018年7月13日作出的(2018)沪02民终5203号《民事调解书》，证明被告所作出的函对供电公司不具有强制力，原告与供电公司经过诉讼达成调解协议，供电公司对原告恢复供电；9、重府函〔2018〕14号《重固镇人民政府关于对上海缘欣纸业有限公司等三家企业中止供电的函》，证明2018年7月25日，被告再次向供电公司发函，要求对原告中止供电，证据6-9证明原告所处地块2016年9月开始实施征收土地，原告与原上海市青浦区规划和土地管理局(现更名为上海市青浦区规划和自然资源局，以下简称原青浦区规土局)和青浦区政府商讨拆除事宜，被告立即作出《强拆决定书》，目的在于对涉案房屋断电、逼迫动迁；10、建设工程规划许可证，证明2007年原告在涉案土地上建设的其他房屋，办理的是建设工程规划许可证，侧面证实原告厂房属于城市规划区；11、原告通过信息公开的方式获得的重固镇土地利用总体规划的图，证明原告厂房位于重固镇集中建设区内，属于重固镇的镇规划范围内；12、上海市第二中级人民法院(2016)沪02行初348号行政判决书，证明青浦区政府对原告厂区内的建筑进行过查处，该判决书虽然撤销了青浦区政府作出的青当拆决字(2016)第07009号当场拆除违法建筑决定，但是没有否认青浦区政府对原告厂区内涉嫌违法建筑的查处职权，可以看出原告涉案房屋是位于城市规划(镇规划)范围内，证据10-12证明原告涉案建筑属于城镇规划范围内，被告不具有查处职权。被告重固镇政府辩称：不同意原告的诉讼请求。被告作出的行政行为主体适格、事实清楚、程序合法、依据正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张提供了以下证据、依据：一、职权依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条；二、程序依据：《上海市拆除违法建筑若干规定》第七条、第八条、第九条、第十条、第十一条、第二十四条；三、法律规范依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条；四、事实和程序证据：1、原上海市青浦区规划和土地管理局重固所于2017年2月27日出具的《土地调查情况报告》，证明重固镇大街XXX号土地位于集建区内，为工业用地，为重固镇农民集体所有；2、2017年6月16日《现场检查笔录》，证明被告通过现场调查发现原告厂区内有违法搭建的嫌疑；3、被告于2017年6月22日向原青浦区规土局发送的《协助通知书》，证明被告请原青浦区规土局协助认定原告厂区内是否存在违法建筑；4、原青浦区规土局于2017年7月5日作出的《执法协助书面意见》，证明原青浦区规土局认定重固镇大街XXX号存在违法建筑；5、《上海眺观工贸有限公司地块面积测绘工程成果报告书》(以下简称《测绘工程成果报告书》)，证明原告厂区具体测绘情况；6、被告于2017年7月6日作出的《责令改正通知书》，证明被告要求原告限期自行拆除违法建筑；7、被告于2017年7月10日作出的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》(以下简称《事先告知书》)及送达回证1份、张贴的照片2张，证明被告告知原告有陈述和申辩的权利；8、被告于2017年7月14日向原告送达的《违法搭建法律后果告知单》(以下简称《告知单》)及送达回证1份、张贴的照片2张和短信通知凭证1份，证明被告告知原告违法搭建的法律后果；9、被告于2017年7月14日作出的《限拆决定书》及送达回证1份、张贴的照片2张、短信通知，证明被告要求原告限期自行拆除违法建筑；10、被告于2017年12月11日向原告送达的《限拆公告》、张贴的照片3张，证明被告要求原告限期自行拆除违法建筑进行了公告；11、被告于2018年7月12日向原告送达的《催告书》及送达回证1份、短信通知凭证1份，证明被告再次催告要求原告限期自行拆除违法建筑；12、被告于2018年7月18日向原告送达的《强拆决定书》及送达回证1份、短信通知凭证1份，证明被告告知原告将依法强制拆除违法建筑，原告在起诉状中已经明确其在墙外发现了该《强拆决定书》；13、两名执法人员的执法证件各1份，证明实际送达人有行政职权。经质证，原告对被告提供的职权依据有异议，认为不认可被告对涉案建筑具有查处的管辖权，原告厂区位于集建区，涉案房屋位于城市规划范围内，查处职权在政府规划部门、区县级人民政府；对程序依据认为被告作出《强拆决定书》时，《上海市拆除违法建筑若干规定》进行了修订，被告应适用新的《上海市拆除违法建筑若干规定》，在没有职权的情况下应报请有职权的部门进行查处；对法律规范依据法条无异议，但认为被告不具有查处的法定职责。原告对被告提供的事实和程序证据1-13真实性均无异议，但均不认可被告的证明目的，其中，对证据1合法性、关联性无异议，但认为该报告也证实原告涉案建筑位于重固镇集中建设区内，被告不具有查处本案原告涉案建筑的法定职责；对证据2，认为该笔录没有原告法定代表人或负责人签字，没有见证人的工作单位、联系方式，无法证明见证人与本案没有利害关系，故被告调查不客观、不全面；对证据3合法性、关联性无异议，但认为被告不具有法定职责，启动查处程序应由规土部门进行；对证据4合法性、关联性无异议，对该意见中事实描述部分无异议，但认为只是描述了原告除产证之外的建筑没有办理手续，没有解释是否通过拆除的方式消除规划影响，故被告作出限拆和强拆决定均没有充足的事实依据；对证据5，认为该报告书是被告单方委托，并且在测绘过程中，测绘单位没有与原告的法定代表人或负责人沟通以及进行建筑面积确认，故被告的调查不全面、不客观；对证据6，认为该通知书没有附加送达回证及短信送达的通知或照片、张贴公告送达的证明，无法证明是否送达了原告；对证据7-9，认为送达回证上注明“门卫不开门”，被告采用张贴的方式不符合留置送达的要求，被告也存在当场张贴、拍照完之后又撕下来的可能性，故无法证实其已经通过合法送达方式将文书送达原告；对证据10，认为被告的送达证据是静态，无法动态反映整个送达过程，被告存在当场张贴、拍照完之后又撕下来的可能性；对证据11、12，认为原告没有收到被告送达的催告书，被告送达程序不符合法律规定，没有保障原告的陈述、申辩权利，原告没有收到过短信；对证据13，认为被告不具有相关职权。被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1、2真实性无异议，但认为实测面积是9,099.80平方米，与产证记载不符；对证据3无异议，认为《限拆决定书》针对的是原告厂区内全部违法建筑；对证据4真实性不认可，被告到过现场，但没有实施拆除行为；对证据5真实性无异议，但不认可证明目的，认为被告没有进行强拆，程序是合法的，对证据3-5认为被告针对的是涉案厂区全部违法建筑；对证据6-9真实性无异议，但认为与本案无关，对证明内容不认可；对证据10真实性无法核实，看不出与本案涉案建筑相关，对证明目的不认可；对证据11真实性无法核实，希望原告提供相关信息公开的材料，对证明目的不予认可；对证据12真实性无异议，不认可证明目的，认为2016年时《上海市城市管理行政执法条例实施办法》还没有修改，当时法律文书使用的是青浦区政府的名义，2017年下半年之后法律赋予地方人民政府相应的实施处罚权。经审查，本院对原、被告提供的证据、依据作如下确认：被告提供的职权依据、程序依据和法律规范依据合法有效，适用于本案，本院予以确认。被告提供的事实和程序证据中除证据7、8、9、10、11、12中的送达证据外，其余证据以及原告提供的证据1、2、3、5及10-12，来源合法，内容真实，能证明待证事实，证明效力本院予以确认。原告提供的证据4，被告予以否认，原告未能提供相关证据予以佐证，本院对其证明效力不予确认；原告提供的证据6-9与本案缺乏关联性，本院对其证明效力不予确认。针对原、被告提供的证据、依据及当事人的质证意见、陈述，本院认定如下事实：坐落于上海市青浦区重固镇大街XXX号的房屋权利人为原告，房屋建筑面积4,197.60平方米。2017年6月16日7时00分，被告下属城市管理行政执法中队前往上述地址进行现场检查，发现原告厂区内有涉嫌擅自搭建的建(构)筑物。2017年6月22日，被告向原青浦区规土局发出协助通知书，请该局协助进行现场检查和勘验，查阅、调取、复印与违法行为有关的文件资料，对违法行为和非法物品进行认定、鉴定以及查明该涉案建(构)筑物是否具有有效的四证之一、是否属于无法通过改正措施消除对规划实施的影响的。2017年7月5日，原青浦区规土局作出《执法协助书面意见》，主要内容为：位于青浦区重固镇大街XXX号上海眺观工贸有限公司，依据测绘工程成果报告书，现场实测房屋建筑面积为9,099.80平方米，该公司在上海市房地产权证所示房屋建筑面积为4,197.60平方米，经核实，依据上海市房地产权证所登记房屋信息之外的建筑物未办理过相关规划许可手续，并附《测绘工程成果报告书》。2017年7月6日，被告向原告发出《责令改正通知书》，责令原告于2017年7月9日16时00分前自行拆除上海市房地产权证所登记房屋信息外(未办理过相关规划许可手续)的建(构)筑物。《责令改正通知书》上载明“当事门卫拒签(遇城管执法人员拒绝开门)”，由城管执法人员签字。2017年7月10日，被告向原告发出《事先告知书》，告知原告可以于2017年7月12日16时00分前到福泉山路XXX号106室进行陈述或申辩。《事先告知书》的送达回证载明“门卫不开门，文书张贴于墙外”。2017年7月14日，被告作出《限拆决定书》，责令原告于2017年7月18日16时00分前自行拆除上述违法建筑，该《限拆决定书》同时载明，如不服该决定，可以在接到决定书之日起六十日内，依法向上海市青浦区人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向上海市青浦区人民法院提起行政诉讼。同日，被告向原告作出《告知单》，告知原告违法搭建的法律后果。《限拆决定书》和《告知单》的送达回证载明“门卫不开门，文书张贴于墙外(并短信告知文书内容)”。2017年12月11日，被告发出《限拆公告》。2018年7月12日，被告作出《催告书》，催告原告自收到催告书之日起5日内拆除上述违法建筑，并告知原告可以在收到催告书之日起3日内到青浦区重固镇福泉山路XXX号106室进行陈述或者申辩，逾期视为放弃陈述或申辩的权利。《催告书》的送达回证载明“门卫不开门，文书内容短信告知”。2018年7月18日，被告向原告作出涉诉《强拆决定书》，《强拆决定书》的送达回证载明“门卫不开门，文书内容短信告知”。原告对《强拆决定书》不服，诉至本院。另查明：上述送达回证中记载的“文书内容短信告知”中的短信告知均采用彩信方式告知，发送彩信手机号码为XXXXXXXXXXX，接受手机号码为XXXXXXXXXXX。原告法定代表人罗庆平确认XXXXXXXXXXX系其手机号码，但认为该手机未开通彩信功能，未收到相关彩信。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条的规定，被告具有作出被诉强拆决定的法定职权。《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条规定：“对经查证确属违法建筑需要拆除的，拆违实施部门应当作出责令限期拆除的书面决定。”第十条第二款规定：“当事人在责令限期拆除决定规定的期限内拒不拆除违法建筑的，市或者区人民政府应当催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明拆除违法建筑的期限、当事人依法享有的陈述和申辩权利等事项。”第十条第四款规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除违法建筑的，拆违实施部门应当向市或者区人民政府报告，由市或者区人民政府作出强制拆除决定，责成拆违实施部门等有关部门依法强制拆除，并可以依法予以罚款。”本案中，被告在查实相关情况后先后作出了《限拆决定书》、《催告书》和《强拆决定书》，但上述文书的送达回证上显示的送达方式均为张贴于原告外墙或者短信送达，送达回证上也无见证人签名，原告否认其收到了《限拆决定书》、《催告书》及相关彩信，被告也未有其他证据证明上述文书已送达原告，故被告作出的行政行为送达程序违法，对原告的陈述、申辩等重要权利产生损害，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项之规定，判决如下：撤销被告上海市青浦区重固镇人民政府于2018年7月18日作出的青(重)府强拆决字〔2018〕第073号《强制拆除违法建筑决定书》。本案受理费人民币50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 静人民陪审员  俞锦林人民陪审员  程丽美二〇一九年六月二十六日书 记 员  纪颖欣附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的；……