云南省临沧市临翔区人民法院行 政 裁 定 书（2019）云0902行初2号原告蔡慧民，男，1964年7月3日出生，汉族，四川省广安市人，住四川省广安市广安区。原告叶星旺，男，1968年3月9日生，傣族，临沧市临翔区人，住云南省临沧市临翔区。原告狄懋玲，女，1985年9月16日生，汉族，临沧市临翔区人，住云南省临沧市临翔区。原告张良英，女，1969年2月20日生，汉族，临沧市临翔区人，住云南省临沧市临翔区。原告唐永芹，女，1969年12月6日生，汉族，临沧市临翔区人，住云南省临沧市临翔区。共同委托代理人王韪杰，云南天外天（临沧）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15309201810046104。共同委托代理人郑晓萍，云南天外天（临沧）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15309201811046105。被告临沧市临翔区公安消防大队。住所地：临沧市临翔区凤翔路178号。负责人孙海林，该大队大队长。委托代理人罗彦，云南志巅律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：15309200910601406。委托代理人饶家林，云南志巅律师事务所律师实习律师。代理权限：特别授权代理。第三人成都军区房地产管理局大理房地产管理处。住所地：云南省大理市下关镇关平路10号。法定代表人刘貌，该管理处处长。原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹诉被告被告临沧市临翔区公安消防大队（以下简称临翔区公安消防大队）、第三人成都军区房地产管理局大理房地产管理处（以下简称大理房管处）不履行行政职责纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹诉称，2018年2月6日凌晨，博尚镇成滇字第6005号坐落的地点部分商铺发生火灾。事故发生后，经社会力量和被告临翔区公安消防大队的积极抢救，火灾得以控制，但是仍给原告们造成严重的损失。事故发生后，第三人大理房管处发函至临沧市公安消防大队请求协助调查起火原因，被告临翔区公安消防大队火灾调查人员协助第三人大理房管处开展了火灾调查工作，并形成了《临沧××临翔区博尚镇“2018.2.06”火灾事故调查报告》，并依法保存现场证据以及重要痕迹资料，但未对事故损失作出鉴定。原告认为依据《火灾事故调查规定》第二十八条规定“公安机关消防机构应当根据受损单位和个人的申报，依法设立的价格鉴证机构出具的火灾直接财产损失鉴定意见以及调查核实情况，按照有关规定，对火灾直接经济损失和人员伤亡进行如实统计。”故原告分别向第三人大理房管处以及被告临翔区公安消防大队申请对火灾事故损失进行鉴定，第三人大理房管处因需要协助，向被告发函请求予以协助委托鉴定，但被告不予以协助，并回复原告，让原告向合法主体即第三人大理房管处申请。本次事故给原告造成了严重的损失，而至今原告的损失仍没有进行过鉴定和统计，原告为维护自身合法权益故提起诉讼要求：1.判令被告依法对2018年2月6日凌晨商铺起火事故中各原告的损失进行鉴定；2.判令被告承担本案的一切诉讼费用。被告临翔区公安消防大队辩称，1.本案应属于消防管理纠纷，不属于行政不作为纠纷。认定行政不作为前提条件是行政主体对行政相对人申请事项具有法定职责和管理权限。而《火灾事故调查规定》第三条规定：“火灾调查的任务是调查火灾原因、统计火灾损失、依法对火灾事故作出处理，总结火灾教训。”故火灾损失的鉴定不属于消防的法定职责范围，所以本案中行政不作为并没有法律依据，且该火灾直接损失的核定对原告的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼范围；2.被告主体资格不适格，被告作为此次事故的协助方不应成为本案的被告。第一，从土地、房屋产权来看，火灾事故发生地属于军事设施用地，发生火灾的建筑物属于军用设施建筑物，产权属于第三人。根据《中国人民解放军土地使用管理规定》军用土地包括营区用地；而《军事设施保护法》规定军事设施包括营区。在此次事故中，第三人也认可此次事故发生地属于营区范围，根据《中华人民共和国消防法》第四条规定军事设施的消防工作由其主管单位监督管理，公安消防机构协助。故此该火灾事故发生地属于第三人的管辖范围，其是火灾事故调查的主体，而被告是协助其开展火灾调查工作，已按照法律规定完成协助调查的任务。第二，从房地产开发角度来看，火灾事故发生地属于军队房地产，由第三人管理。根据《中国人民解放军房地产管理条例》第二、三条规定，军队房地产权属归中央军委，其土地使用权和建筑物、构筑物以及其他附着物的所有权，由总后勤部代表行使，管理业务由各级后勤（联勤）机关营房管理部门归口管理，并按其用途分别由有关单位和业务部门具体负责使用和管理。该火灾事故中起火的房屋为2013年8月临沧军谊商贸有限公司向原成都军区大理房地产管理处承租的土地上搭建的临时房屋。根据《军队房地产租赁办法》第十二条规定：“经开发的房地产，除出售等发生权属关系转移外，均属军产，应按军队有关规定实施管理。”综上，起火房屋的管辖权属于军区，而被告已经履行了职责，不应成为本案的被告。其次，被告是对火灾事故财产损失的统计，不是对火灾事故财产损失的鉴定。根据《火灾统计管理规定》（1996）82号第三条规定：“火灾统计的任务是对火灾进行统计调查、统计分析、提供统计资料，实施统计监督”。被告已经按照规定完成其统计任务；3.火灾事故造成损失的鉴定不是具体的行政行为，不具有可诉性，不属于法院受案范围；4.被告在履行职责过程中依法依规协助第三人进行火灾事故调查，且调查程序合法，并无过错行为。根据《中华人民共和国消防法》第四条、《火灾事故调查规定》（公安部121号令）第十一条、《云南省消防条例》第五条第二款规定，军事设施的消防工作，公安消防机构不是主管单位，只是作为一个协助机构，而且在发生火灾时需要公安消防机构的协助调查的，需要经过军事设施主管单位的申请，由省政府公安机关或公安部消防局调派。此次火灾事故起火原因调查是由云南省公安消防总队调派火灾调查人员与支队、大队火灾调查人员协助第三人开展火灾调查工作（包括火灾原因的鉴定、火灾财产损失情况的统计），而且被告依法依规按照云南省公安消防总队的指示完成了协助义务;5.对于委托鉴定机构进行事故中财产损失的鉴定，被告是可以根据需要来进行委托，而并不是所有财产损失的鉴定都需要委托鉴定机构。首先，根据《火灾事故调查规定》（公安部121号令）第二十三条第二款规定：“公安机关消防机构可以根据需要委托依法设立的价格鉴证机构对火灾直接财产损失进行鉴定”。根据以上规定，对火灾直接财产损失进行鉴定，公安消防机构可以根据需要委托依法设立的价格鉴证机构进行鉴定，而非所有财产损失的鉴定都需要公安消防机构来委托鉴定；其次当事人需求救济时也可以自行委托财产评估或者价格认定机构进行价格鉴定。被告在执法过程中已告知第三人，此次火灾事故造成的损失鉴定由军区进行委托鉴定机构，同时也告知了临沧军谊商贸有限公司的负责人。所以本次火灾事故中所造成财产损失的鉴定不应该再由被告来委托鉴定机构进行。综上所述请求驳回原告的起诉。第三人大理房管处经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，当庭答辩意见欠缺。但其于2019年3月4日提交一份书面陈述意见，答辩认为：1.火灾未发生在军事设施内。第三人虽是军事机关也是成滇字第6004号坐落土地的使用权人，但在2012年1月1日起就将该土地出租给肖森，租期为5年。肖森承租土地后，在该地块上投资建成了商铺和农贸市场（临沧军谊商贸有限公司）。地上无任何军事设施设备，该出事地点已经成为临翔区著名的商贸区，早已经成为民用设施。其日常管理由承租人负责，肖森才是铺面、商场的真正所有权人和管理人；2.第三人与原告诉求没有直接法律关系。根据被告出具的火灾事故调查报告，证明该火灾是电线短路引发的火灾。2018年2月6日发生火灾后，第三人立即指派工作人员亲临现场，做了大量的协调工作。与地方政府、消防部门一起处理善后事宜，向被告书面发函，请求调查事故原因及统计财产等，已经做了能够做的工作。本案原告诉求被告履行行政行为，与第三人无直接法律关系；3.第三人不是消防管理的权利义务主体。火灾发生后，考虑到事故所有相关痕迹资料由被告保存，第三人已经向被告发出函件，请求被告依据《火灾事故调查规定》第十八条的规定，对火灾直接经济损失进行如实统计。本案中第三人只是土地的使用权人，不是商场的管理人、使用人，更不是地方火灾的调查人，无消防执法权，无权调查和鉴定。原告等人诉求被告履行统计或评估鉴定火灾造成的财产损失不是第三人工作职责，第三人不是火灾发生地的消防管理人，无统计或评估鉴定火灾损失的权利和义务。综上，第三人不承担本案的法律义务。经审理查明，第三人大理房管处于2011年12月10日与临沧军谊商贸有限公司签订《军队房地产租赁合同》，约定将位于临沧××临翔区博尚镇（成滇字第6004号）土地出租给临沧军谊商贸有限公司商业使用。之后临沧军谊商贸有限公司在该地进行商铺建盖，原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹分别与该公司承租商铺经营使用。2018年2月6日3时37分，原告蔡慧民等人承租使用的商铺发生火灾，经被告处置于当日7时23分将火扑灭。同年2月7日，第三人大理房管处向临沧市消防支队发出《关于商请出具博尚镇成滇字第6005号坐落商铺铺面火灾事故起火原因调查意见报告的函》，请求该单位对该片区军用土地范围内所有经营项目进行消防安全检查，以免再次发生此类事故。同年4月18日，被告作出《临沧××临翔区博尚镇“2018.2.06”火灾事故调查报告》，对火灾扑救情况、起火建筑情况、火灾损失情况、火灾事故调查情况进行了报告，认定起火原因为电器线路短路引发火灾的可能很大。4月24日，被告向临翔区人民政府出具《临沧市临翔区公安消防大队关于博尚镇火灾的报告》，将事故过程及原因进行了报告。5月14日，被告针对其中两户的商户损失进行了更正。6月2日，第三人大理房管处向被告发出《关于商请出具博尚镇成滇字第6005号坐落商铺铺面火灾事故起火原因责任认定报告的函》，函请被告出具火灾事故责任认定报告。6月6日，被告向第三人发出《关于商请出具博尚镇成滇字第6005号坐落商铺铺面火灾事故起火原因责任认定报告的复函》，明确被告负责协助第三人调查火灾原因，起火原因责任认定请第三人通过法律途径解决。8月20日，第三人大理房管处再次向被告提出《关于商请委托鉴定博尚镇成滇字第6005号坐落商铺铺面火灾损失核定评估司法鉴定意见书的函》，函请被告委托云南消防司法鉴定中心出具本次事故的《火灾损失核定评估司法鉴定意见书》。8月28日，原告蔡慧民等人向被告提出火灾直接财产损失鉴定申请书，请求被告委托云南消防司法鉴定中心出具本次事故的《火灾损失核定评估司法鉴定意见书》。9月18日，被告向原告蔡慧民等6人出具复函，对该6人的申请认为其应向此次火灾的调查主体申请。同日，被告亦向第三人出具复函，对第三人提出的火灾损失核定评估司法鉴定意见书提出由其自行委托价格鉴定机构进行火灾财产损失价格鉴定。10月8日，被告作出临翔公消函［2018］11号《关于博尚镇成滇字第6005号消防安全检查的复函》，对火灾隐患作出了说明。原告蔡慧民等人认为至今自身损失仍没有进行过鉴定和统计，特提起诉讼要求：1.判令被告依法对2018年2月6日凌晨商铺起火事故中各原告的损失进行鉴定；2.判令被告承担本案的一切诉讼费用。另查明，原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹针对此次火灾造成的损失于2019年5月16日向临沧市临翔区人民法院提起民事诉讼，目前案件尚在审理中。本院认为，《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据”。《火灾事故调查规定》第二十三条第二款规定：“公安消防机构可以根据需要委托依法设立的价格鉴证机构对火灾直接财产损失进行鉴定”。由此可见，火灾损失鉴定属于火灾事故认定中的程序之一，也是一种专业技术的鉴定，其通过现场勘验、情况调查、检验、鉴定，之后对火灾原因进行评价。其性质是一种调查方法，不涉及对法律性质的判断，也不针对某一特定当事人，只是用科学方法对火灾客观事实作出分析判断，不直接创设或消灭当事人的权利义务。其作为一种鉴定意见，亦是法定证据的一种，只具有认定事实的证据作用，只能作为以后发生诉讼的证据使用，不具有行政决定的效力，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告蔡慧民等人现已向法院提出民事诉讼，其权益并非没有其他救济途径，故原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹的起诉应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款、第三款的规定，裁定如下：驳回原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹的起诉。案件受理费50元，依照中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款的规定，退还原告蔡慧民、叶星旺、狄懋玲、张良英、唐永芹。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  李 悦审 判 员  杨树怀人民陪审员  杨一庆二〇一九年六月二十八日书 记 员  张 琪