江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初15号 原告施某某，女，1955年11月11日生，××族，住启东市。 委托代理人邓某某，北京京平律师事务所律师。 委托代理人董某，北京楹庭律师事务所律师。 被告启东市近海镇人民政府，住所地启东市近海镇。 法定代表人姚某，职务镇长。 应诉负责人褚某，职务副镇长。 委托代理人陆某，上海联洋律师事务所律师。 被告启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇世纪大道1288号。 法定代表人葛某某，职务市长。 应诉负责人王某某，职务市委常委。 委托代理人张某某，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱某某，上海市凌云永然律师事务所律师。 原告施某某诉被告启东市近海镇人民政府（以下简称近海镇政府）、启东市人民政府（以下简称启东市政府）行政强制一案，南通市中级人民法院移送本院管辖。本院于2019年1月3日立案受理后，向被告近海镇政府、启东市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告近海镇政府、启东市政府在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日公开开庭审理了本案。原告施某某及委托代理人董某，被告近海镇政府应诉负责人褚某及委托代理人陆某，启东市政府应诉负责人王某某及委托代理人张某某、朱某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告施某某诉称，原告的养猪场于2017年1月在自己的码头区建成并投入生产。2018年2月6日，启东市控违办、263办指挥其他多部门，召集城管、特勤、消防等一百多人用挖掘机等机械将原告的养猪场强制拆除了一部分，当时现场有近海镇政府负责人及控违办等有关领导在场。之后又分三次（2月28日、3月13日、3月30日）将原告的养猪场全部拆除，造成原告巨大的经济损失。原告认为，一、被告强制拆除行为无法律和事实依据，《城乡规划法》规定县级以上人民政府有强制拆除的权力，但也是针对“已作出行政处罚的建筑物”，而原告的养猪场没有被作出过行政处罚。被告为了保护生态环境需要采取强制拆除养猪场，明显不符合行政行为比例原则。二、被告强制拆除行为程序错误，被告强制执行未履行法律规定的程序，未听取原告的陈述申辩。故原告请求确认被告强制拆除原告养猪场、损害附属物、相关配套设施等其他财产的行政行为违法，并对案涉《启东市政府关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《协兴港畜禽养殖专项整治通告》）的合法性进行审查。 原告向本院提交以下证据：1.《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，证明强拆行为是以该通告为依据，是由两被告共同作出的；2.限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告，证明拆除时有“263办”和“控违办”参与；3.启办发（2017）6号文和启办发（2016）32号文；4.南通市人民政府（2018）通行复第72号行政复议决定书，证据3、4证明“263办”和“控违办”是启东市政府成立，应由启东市政府承担相关责任；5.现场视频和照片一组，证明近海镇政府、“263办”和“控违办”实际参与了强拆；6.黄圣高的证明，证明原告是合法适用土地不是侵占土地，原告本案的诉讼主体适格。 被告近海镇政府辩称，原告起诉无事实依据，不具备起诉主体资格。协兴港闸区域为启东市畜禽养殖禁养区域，被告对所辖协兴港闸区域严重污染环境的畜禽养殖场地进场清理，在清理、摸底过程中收回原出租场地（国有土地），拆除了部分棚舍。被告实施的是民事行为，非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。被告从未与原告签订过码头、滩涂等使用协议，原告无权使用所述的场地，被告在自己的管辖范围内实施收回土地的行为，原告不存在诉权。故被告请求法院依法驳回原告的起诉。 被告近海镇政府向本院提交以下证据：启政发（1995）166号文件和启发[2008]47号文，证明从1995年开始协兴港闸区近海乡范围内的滩涂使用权归属于被告近海镇政府。 被告启东市政府辩称，一是启东市政府不是本案适格被告。根据相关法律法规规定，被告有权将协兴港闸区域划定为启东市畜禽养殖禁区，启东市“263办”、控违办发布的《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》的对象是有关养猪户及棚舍业主，并非特指原告一人，该通告仅起告知作用，对原告权利义务产生直接影响的应当是属地镇政府后续的整治清除行为。该通告中明确是属地管理，被告启东市政府不是后续行为的实施者。被告并未组织也未实施任何的强制拆除活动。二是原告施某某诉称的码头不是原告自有的码头，原告所占用的码头区域本身处于违法侵占状态。本案中，原告施某某擅自改变码头用途，利用渔业设施，擅自搭建违章建筑进行畜禽养殖，没有经过相关部门的批准，不具有合法性。而且长期以来，擅自排污，导致周边环境恶化，人民群众多次向省市环保等部门进行举报，原告理应自觉纠正违法建设行为和排污行为，保护生态环境。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告启东市政府向本院提交以下证据：1.《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，证明被告作为县级政府有权划定畜禽养殖的禁养区域；2.《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》，证明通告的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是针对特定的原告一人；3.《关于调整滩涂使用权属的通知》启政发（1995）166号，证明涉案江海滩涂属于属地镇政府管理。 经庭审质证，被告近海镇政府对原告提供的证据质证认为，证据1真实性、合法性、关联性有异议，张贴该公告目的是为了行使土地使用权；证据2、3不是被告近海镇政府所发，与被告行使土地使用权和清理土地没有关系；证据4不能证明案涉行为是启东市政府所为，实际上是近海镇政府的清理行为；对证据5真实性没有异议，但不是单独针对原告的行为；对证据6属于证人证言，证人应当到庭作证，该证明属于无效证据；被告启东市政府的质证意见同近海镇政府的质证意见，拆除是由属地乡镇政府拆除的，不是市政府来拆除。原告对被告启东市政府提供的证据质证后认为，证据1、2能证明清理的本质就是一个强拆，不属于民事行为而是行政行为，市政府对其组建的机构作出的行政行为应承担责任；证据3与本案没有关联性。原告对被告近海镇政府提交的证据认为，证据的关联性和证明目的有异议。本院认为，原告提交的证据1-5及两被告提交的证据能证明案件有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，原告施某某从他人处租赁取得相应土地，从事渔业经营，后因相关闸口被封，从渔业改为畜禽养殖。在原来地块上南北两侧处约于2010年建立了两大处房屋（即案涉拆除的房屋），房屋为砖体彩钢结构。房屋建设并未取得相关部门的用地审批和建房审批手续，畜禽养殖并未取得相应的许可证件。 2018年1月23日，启东市政府颁发了《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，主要内容为，为有效保护农村及海洋生态环境，全面保护人民群众身体健康，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》及相关法律法规，决定进一步强化以“属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治”为原则的专项整治，特通告如下：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，（通告具体的禁养区范围坐标）；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、整治要求，主要为凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除。严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖。在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，有养殖场（户）自行承担。通告还明确了要求养殖人员树立大局意识及法制观念等其他事项。 启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”发布了《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》，主要内容为，协兴港闸区域内有关养猪户未执行启东市政府的通告及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪。现决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间通告如下：一、2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，二、2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，三、2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年2月至3月间，近海镇政府组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会亦有人员在场。近海镇政府于2018年2月28日、3月13日、3月31日组织了拆除活动，对原告施某某的养殖场所（即房屋）进行拆除。在拆除前，启东市政府、近海镇政府及其他行政机关均未作出过相关行政处理决定。 还查明，有关各方对启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》提起过诉讼，南通市中级人民法院以该通告属于程序性，过程性行为为由，裁定驳回了起诉；被告近海镇政府在强制拆除前，案涉房屋内物品及猪仔均已清空。 本院认为，案件的争议焦点为：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.施某某是否具备原告诉讼主体资格；3.启东市政府是否是本案适格被告；4.拆除行为是否有事实依据，是否符合法定程序；5.《协兴港畜禽养殖专项整治通告》其合法性是否应在本案中一并审查。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。从行政行为是否直接产生法律效果来划分，行政行为可以分为行政法律行为、准行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为通常是指行政机关或者法律法规授权组织基于行政职权作出的意思表示，旨在产生、变更或消灭行政法律关系而设定行为，它是对外直接产生法律效果的行为。行政事实行为一般是指行政机关或者法律法规授权组织实施的不产生、变更或者消灭行政法律关系，但以影响或者改变事实状态为目的、可致权益损害性的行为。行政事实行为通常表现为一经作出，即表现为一种客观存在，行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响，而且影响的发生是由于外力作用的结果。行政诉讼法规定的行政行为包括作为、不作为和事实行为。具体到本案而言，被告近海镇政府组织人员强制拆除原告猪棚舍，属于典型的事实行为，原告不服该事实行为因此提起诉讼，当属于行政诉讼受案范围。被告近海镇政府拆除原告猪棚舍系基于协兴港闸区域畜禽养殖专项治理的需要，且启东市政府作出的《协兴港畜禽养殖专项整治通告》明确了对拒不配合清理工作的养殖户，由属地政府及相关部门组织强行清理，显然，被告近海镇政府组织实施的强制拆除行为系基于完成上级政府给予的行政任务之要求，属于可诉的行政行为。被告近海镇政府主张属于民事行为的理由明显不能成立，本院不予支持。 关于施某某是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据上述法律规定，原告主体资格的获得应以原告与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。对于利害关系的判断，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条作出了更为细致的规定，其中第六项规定其他与行政行为有利害关系的情形，作为兜底条款，这是因为行政相对人之外的人与行政行为有利害关系的情形非常复杂，难以一一罗列，判决与行政行为有利害关系，应当符合以下几个条件，一是原告主张的必须是权利或者类似权利的利益；二是权益归属于原告；三是权益损害实际存在而非主观臆想；四是原告主张的权益受到行政规范保护。本案中，原告施某某主张其在案涉场地养猪，并提供了相关视频以及养猪场所的照片，无论养猪棚舍的建设是否取得过合法审批手续，因为近海镇政府的强拆行为对原告的权益可能造成损害，原告是事实行政行为的直接相对人，具备原告主体资格。 关于启东市政府是否为本案适格被告的问题。近海镇政府当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故近海镇政府是本案的适格被告，无需赘述。双方争议的焦点是启东市政府是否是本案的适格被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。2018年1月23日，启东市政府颁发了《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，该公告将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，该份整治通告是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作部署，明确属地政府具体强制行为，保障整治工作推进，近海镇政府作为一级政府，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力，原告仅依该份通告不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的主体。另外，启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构，其是在启东市政府的领导下协调各方职能、统筹相关工作的机构，其行为的法律后果应由启东市政府承担，2018年2月24日发布的《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》是上述两机构协调、统筹环境整治工作的具体表现形式，虽然两机构有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导、协调，并未具体实施被诉拆除行为，在本案中拆除养殖设施是属地政府即近海镇政府具体组织实施的，并不能说明两机构与近海镇政府共同实施了拆除行为。因此，启东市政府不是适格被告。 关于被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。即便原告未经规划批准擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告近海镇政府强制拆除前，没有针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，未听取当事人的陈述申辩等。故被告近海镇政府的拆除行为缺乏强制执行依据，应当确认违法。 关于启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》是否需要在本案中进行合法性审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。从该规定可以看出，对规范性文件进行合法性审查应当满足以下几个条件：一是规范性文件是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的文件，不含规章；二是该规范性文件是行政机关在作出具体行政行为时所直接适用的依据；三是只能在对行政行为提起诉讼时一并请求审查，即附带性审查。行政诉讼法所指的规范性文件，是指由行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件，即学理上通常所称的抽象行政行为。人民法院在对规范性文件进行合法性审查时，应当首先就是否符合审查条件进行判断，而后再对规范性文件制定机关是否超越权限或违反法定程序、内容是否与上位法的规定相抵触、是否违法增加当事人义务或减损当事人合法权益等进行审查。本案中，被告近海镇政府实施拆除行为，事实上是根据启东市“263办”、“控违办”《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》确定的时间和要求而实施了拆除房屋的行为，并非直接依据启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》而实施。换句话说，该通告并非被诉行政强制行为作出时的直接依据，故不符合规范性文件审查的条件。 综上所述，被告近海镇政府强制拆除的行为违法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告启东市近海镇人民政府强制拆除原告施某某案涉位于启东市协兴港闸区域内养猪场的行为违法； 二、驳回原告施某某的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告启东市近海镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  万流兵 审判员  陈金平 审判员  莫晴晴 二〇一九年六月二十八日 书记员  刘 佳 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；