福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)闽01行初200号 原告陈星铨，男，1938年9月5日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 被告福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号。 法定代表人黄建新，区长。 委托代理人张佳，该政府工作人员。 委托代理人许攀，福建闽天律师事务所律师。 原告陈星铨不服被告福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）房屋征收补偿决定，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告陈星铨及其委托代理人赵现昭,被告鼓楼区政府委托代理人张佳、许攀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告鼓楼区政府于2018年10月16日作出《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》（鼓房征偿字〔2018〕6号,以下简称鼓房征偿字〔2018〕6号决定），决定：一、房屋征收部门应当对鼓楼区鼓西街道西峰里14号（原鼓楼区西峰里直巷20号）房屋征收：1.实行货币补偿，以货币补偿方式向陈心用、陈星铨、高振秀、陆升平（以下简称被征收人）支付货币补偿款8909928元，同时支付住宅搬迁补助费7884元，店面搬迁补助费724元，一次性停产停业损失补助3622元，另给予增发6个月过渡费31536元。2.实行产权调换，产权调换安置锦江悦府花园南区B区15#201单元（建筑面积137平方米）、15#305单元（建筑面积106.21平方米）、16#106单元（建筑面积122.5平方米），共计建筑面积365.71平方米，房屋征收部门还应支付货币补偿金额2117205元（计算方法：8909928元-2562037元-2085221元-2145465元），住宅搬迁补助费7884元，店面搬迁补助费724元，一次性停产停业损失补助3622元，另给予增发3个月过渡费15768元。以上两种补偿安置方案由陈心用、陈星铨、高振秀、陆升平选择其中一种作为被征收房屋补偿安置方式。二、陈心用、陈星铨、高振秀、陆升平应当在接到本征收补偿决定书之日起十五日内将位于鼓楼区鼓西街道西峰里14号（原鼓楼区西峰里直巷20号）房屋腾空并交付房屋征收部门。该决定一并告知了行政复议和行政诉讼权利。 原告陈星铨诉称，原告在福建省福州市鼓楼区鼓西街道西峰里14号拥有合法的房屋。2018年10月16日，被告对原告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定。原告认为，被告作出的上述房屋征收补偿决定书，在实体和程序上均违法，严重侵害原告的合法权益。据此，原告特依法诉请：1.撤销被告作出的鼓房征偿字〔2018〕6号决定；2.由被告承担本案诉讼费用。 原告陈星铨向本院提交如下证据：A1.国有土地使用权证、A2.房屋所有权证，共同证明原告土地使用权的实际面积为333平方米，建筑物占地面积为280.69平方米，另有52.31平方米的土地使用权未予任何补偿。A3.建设用地规划许可证（编号：960391）、A4.建设工程规划许可证（编号：960682）、A5.情况说明（李国华），共同证明原告有801平方米的建筑办理了建设许可证，取得了办理房屋所有权证的实质要件，未最终办理房屋所有权证，是因为提交材料后具体经办人员李国华因违法被判刑入狱导致有关材料遗失，这仅为程序瑕疵。A6.各类收费票据、A7.福州晚报摘录，共同证明原告房屋修建时也依法缴纳了房屋建设、土地使用、产权证件办理工本等有关费用。A8.通过“安居客”查询的周边房屋交易市场价格、A9.可观地产、置宇房产中介公司门店内原告房屋周边小区房屋挂牌价格、A10.阿里拍卖网站上闽发西湖广场住宅房屋及附近商业房屋拍卖信息截图，共同证明原告房屋周边住宅（望湖新苑、闽发西湖广场、西湖新庄、卧湖新苑、西峰新村、通湖新村等）市场价格均价为每平方米3.5万元左右，店面房屋均价大约为8万元/平方米，而被告评估报告中住宅平均单价仅为14666元/平方米，门店评估价为大约3万元/平方米，评估报告中的价格远远低于市场价值，据此作出的补偿标准严重违反国务院590号令设定的标准。A11.鼓房征偿字〔2018〕6号决定，证明被告作出违法的补偿决定，应予撤销。A12.测绘图，证明原告自己聘请测绘公司对房屋进行测绘的面积是2195.64平方米，远高于被告补偿决定书中所记载的面积。 被告鼓楼区政府辩称，被告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，具有合法权力来源。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”之规定，在涉案项目房屋征收部门福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（以下简称鼓楼区房管局）未能与被征收人达成补偿协议的情况下，被告作为该征收项目作出征收决定的人民政府，有权根据房屋征收部门的报请作出房屋征收补偿决定书。 被告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。因福州市西峰小学项目建设需要，被告决定征收福州市西峰小学项目建设范围内国有土地上所有房屋，房屋征收部门为鼓楼区房管局，房屋征收实施机构为福州市鼓楼区鼓建房屋征收工程处。案涉房屋位于上述项目征收范围内。房屋征收实施单位在协商期内已经对房屋自然状况进行了丈量勘测。征收决定作出之后，房屋征收部门于2016年11月2日通过公开摇号方式随机抽选了本项目房屋征收分户评估机构：福建华审资产评估房地产土地估价有限责任公司（以下简称华审公司）、福建信源房地产土地评估咨询有限公司（以下简称信源公司）。同日房屋征收部门将该结果在征收范围内进行张贴公示。因房屋征收部门及房屋征收实施单位未能在签约期限内与被征收人达成征收补偿协议，房屋征收部门及房屋征收实施单位启动了作出房屋征收补偿决定的前置程序。2016年3月4日及6月22日，征收实施单位及华审公司在事先书面通知被征收人的情况下，组织人员拟对被征收房屋进行实地丈量并入户查勘房屋内部装修状况，但被征收人均不予配合，该事实情况经由华审公司及福州市鼓楼区人民政府鼓西街道办事处、福州市鼓楼区司法局鼓西司法所确认并记录在案。2017年7月至2018年3月期间，华审公司分别就本案被征收房屋及拟提供的产权调换房屋进行评估、出具分户初步评估结果，并经复核后维持评估结论。随后，房屋征收实施单位于2018年4月19日约谈包括原告在内的被征收人，协商房屋征收补偿事宜，但仍未能达成征收补偿协议。相关《房地产估价报告》随后提交至福州市房地产价格评估专家委员会进行鉴定。经鉴定，专家委员会要求评估机构对评估报告进行修正。2018年9月17日，华审公司重新作出了《房地产估价报告》（闽华审评房字[2017]第74G1号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第5G1号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第6G1号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第8G1号），并依法送达被征收人。因不能与被征收人达成征收补偿协议，房屋征收部门报请被告作出征收补偿决定。2018年8月2日及10月8日，被告组织与被征收人进行调查协商，但在调查协商过程中仍不能与原告等被征收人达成征收补偿协议。经审查，被告于2018年10月16日依法作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，随后在被征收范围内进行张贴，并直接送达原告及其他被征收人。 综上所述，被告于2018年10月16日依法作出的鼓房征偿字〔2018〕6号决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告鼓楼区政府向本院提交了以下证据：B1.鼓房征〔2016〕42号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》、《福州市鼓楼区人民政府房屋征收公告》、鼓房征〔2016〕43号《福州市鼓楼区人民政府关于公布原福州市西峰小学项目国有土地上房屋征收补偿方案的告知书》、鼓房征〔2016〕44号《福州市鼓楼区人民政府关于福州市西峰小学项目选址分户评估机构的告知书》及相应的张贴记录、张贴照片，证明被告是作出本项目征收决定的人民政府，且在作出征收决定的同时公布了房屋征收补偿方案并通知被征收人依法自行选定分户评估机构。B2.《关于福州市西峰小学项目范围内被征收人自行协商选定房地产价格评估机构的情况说明》（鼓建征【2016】69号），证明被征收人未在期限内自行协商确定本项目房屋征收分户评估机构。B3.《福州市西峰小学项目国有土地上房屋征收与补偿价格分户评估机构选定情况告知书》及相应的张贴记录、张贴照片，证明房屋征收部门依法选定华审公司及信源公司作为本项目房屋征收的分户评估机构。B4.《房屋所有权证》、《房屋登记信息调查情况表》、B5.《航拍矢量图》、《建筑年限认定计算表》、B6.《吊销内资企业登记基本情况表》、《个体工商户登记基本信息》、《营业执照》，B4-B6共同证明房屋征收实施单位对案涉房屋建筑的总建筑面积、产权面积、营业性店面确权面积、无产权部分房屋面积进行确认。B7.《情况说明》，证明2017年3月4日，被征收人不同意测绘单位及评估机构入户勘测。B8.《通知》及送达材料、张贴照片，证明征收实施单位于2017年6月21日再次通知被征收人将入户实地查勘。B9.《函》及现场照片，证明被征收人再次拒绝估价师现场丈量勘察。B10.《公示》、《房屋征收分户初步评估结果》及张贴记录、张贴照片，证明华审公司分别就本案被征收房屋及拟提供的产权调换房屋进行评估、出具分户初步评估结果，并依法张贴公示。B11.《房屋初评结果异议申请书》，证明原告就拟提供的产权调换房屋初步评估结构向华审公司提出异议。B12.《关于房屋初评结果异议申请书异议事项的答复》，证明华审公司针对原告的质疑作出答复。B13.《房地产估价报告》（闽华审评房字[2017]第74号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第5号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第6号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第7号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第8号）及送达证明、照片，证明华审公司针对被征收房屋及拟提供的产权调换房屋出具正式评估报告，并送达被征收人。B14.《复核申请书》及《估价报告复核回复函》，证明原告针对被征收房屋的评估报告提出复核，评估机构经审查后维持评估结论。B15.《复核申请书》及《关于复核申请书复核事项的答复》，证明原告针对拟提供的产权调换房屋的评估报告提出复核，评估机构经审查后维持评估结论。B16.《说明》及送达证明材料，证明华审公司针对原告提出的三次复核申请均作出书面答复并送达原告。B17.《协商通知》及送达回证、送达现场照片，证明房屋征收实施单位再次通知被征收人协商征收补偿事宜。B18.《协商记录》、协商现场照片，证明房屋征收实施单位未能与被征收人达成征收补偿协议。B19.《关于评估报告使用期限的补充说明函》及送达回证、送达照片，证明华审公司针对评估报告的使用期限作出书面说明并告知被征收人。B20.《鉴定意见》（榕房拆估鉴字[2018]074号）、（榕房拆估鉴字[2018]076号），证明房地产价格评估专家委员会出具鉴定意见要求华审公司针对评估报告进行修正。B21.《房地产估价报告》（闽华审评房字[2017]第74G1号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第5G1号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第6G1号）、《房地产估价报告》（闽华审评房字[2018]第8G1号），证明华审公司按照房地产价格评估专家委员会的意见修正后重新作出评估报告。B22.《鉴定意见》（榕房拆估鉴字[2018]075号）、（榕房拆估鉴字[2018]077号），证明房地产价格评估专家委员会出具鉴定意见维持华审公司重新作出的评估报告。B23.《鉴定意见》及《房地产估价报告》送达回证、送达现场照片，证明《鉴定意见》及华审公司重新出具的《房地产估价报告》已经依法送达被征收人。B24.《更正函》及送达回证、送达现场照片，证明房地产价格评估专家委员会、华审公司针对《鉴定意见》及华审公司重新出具的《房地产估价报告》中的笔误进行更正，并告知送达被征收人。B25.《报请作出房屋征收补偿决定报告书》，证明房屋征收部门报请鼓楼区政府作出征收补偿决定。B26.《房屋征收调查通知书》及送达回证，证明鼓楼区政府依法通知被征收人于2018年8月2日前来调查协商。B27.房屋征收调查询问笔录，证明鼓楼区政府于2018年8月2日与被征收人进行协商，但未达成征收补偿协议。B28.《房屋征收调查通知书》及送达回证，证明鼓楼区政府依法通知被征收人于2018年10月8日前来调查协商。B29.房屋征收调查询问笔录，证明鼓楼区政府于2018年10月8日与被征收人进行协商，但未达成征收补偿协议。B30.鼓房征偿字〔2018〕6号决定，证明鼓楼区政府经审查之后依法作出本案被诉征收补偿决定。B31.《送达回证》、送达现场照片、公示张贴照片，证明鼓楼区政府作出本案被诉征收补偿决定之后依法送达原告并在被征收房屋处进行张贴公示。B32.《证明》，证明原福州市鼓楼区鼓西街道西峰直巷20号是现福州市鼓楼区鼓西街道西峰里14号。B33.工作人员身份证明材料，证明本案所涉工作人员具有真实合法的身份。 经庭审质证，原告对被告证据的质证意见为：对B1的真实性、合法性不认可。征收决定不能证明符合四规划，未经过社会公众讨论，未做社会稳定风险评估，补偿资金未足额到位、专户存储、专款专用；更重要的是征收决定未公布红线图，未组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证。分户评估告知书和张贴照片均未见，不具有真实性。对B2、B3的真实性、合法性不认可，未进行张贴告知。对B4的真实性予以认可，但是需要说明的是调查情况表上说明早期房屋，特别是自建民房，可能存在实际房屋情况与登记信息不一致的情况，应结合实地调查确定。对B5中的《航拍矢量图》予以认可，对《建筑年限认定计算表》不认可，计算表中的数值是推算的数值，不是准确的，原告自己测算建筑面积应该是2千多平方米；另外地下室层高记载错误，实际应是2.2米，评估公司的记载的数值也是2.2米，但是该认定计算表中是按照层高2.1米计算的，导致补偿面积减少一半。对B6的真实性予以认可，原告营业性店面是2个整层。对B7-B9的真实性不予认可，通过照片可以看到有被告工作人员进入原告家中，并不是如被告陈述的原告不同意入户勘测。对B10-B16的真实性予以认可，但是对评估报告以及评估程序的合法性不予认可。对B17、B18的真实性、合法性无异议。对B19的合法性不予认可，评估报告应当明确评估报告的使用有效期，通常有效期只有一年。对B20-B24的真实性予以认可，内容不予认可。对B25、B26的合法性不认可。2018年10月10日才是完全结束评估，但评估报告却是在2018年7月份制作的。对B27-B29的真实性予以认可。对B30的合法性不予认可。对B31-B33的真实性、合法性均无异议。 被告对原告的证据的质证意见为：对A1、A2的三性无异议，对证明对象有异议。现行征收补偿政策没有针对空地的补偿标准。对A3-A5的真实性无异议，对证明对象有异议。原告申请办理的是规划许可证，不是补办产权证，李国华的行为应由其个人承担后果，不应由行政机关承担责任。对A6的真实性没有异议，对证明对象有异议。这些票据是原告办理合法产权房屋所缴纳的费用，不是补办无产权房屋产权证所缴纳的费用。对A7的真实性无异议，对证明对象有异议。即便原告提交过补办手续，也不能证明其必然会取得产权证。对A8-A10的真实性和证明对象均有异议，该组证据体现的是2019年时的房屋价值，与房屋征收决定公告日的时间相距甚远，不能作为补偿依据，且房地产中介机构的宣传价格存在不确定性，不能予以采信。对A11无异议。对A12的三性及证明对象均有异议。该组证据没有测绘机构的盖章，也没有测绘人员签名，系原告自行测绘的数据，被告不予认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的A11及被告提交的B30鼓房征偿字〔2018〕6号决定系本案被诉行政行为，其合法性待证。原告提交的证据A8-A10所体现的周边房屋具有个体差异性，且房价亦具有不确定性，无法据此证明评估结果违法，本院不予采信。A12系原告单方制作，且被告不予认可，本院对其真实性不予确认。原告、被告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，能够反映本案的客观情况，可以作为本院认定事实的根据。 经审理查明，被征收房屋位于福州市鼓楼区鼓西街道西峰里14号（原鼓楼区西峰里直巷20号），产权人为陈心用、陈星铨、高振秀、陆升平，产权证号为榕鼓S字第12295字，共有权证号为02191、02192、02193，建筑面积280.69平方米。 2016年10月25日，被告作出《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》(鼓房征〔2016〕42号)，决定征收鼓楼区鼓西路西峰里西峰支巷2号范围内的房屋，涉案房屋在该征收范围内。因被征收房屋所有权人在征收补偿方案规定的签约期限内与房屋征收部门未达成征收补偿协议，房屋征收部门委托华审公司对被征收房屋和产权调换房屋在估价时点2016年10月25日的房地产市场价格进行评估，华审公司于2017年8月28日出具闽华审评房字[2017]第74号被征收房屋的房地产市场价值的《房地产估价报告》，于2018年3月21日出具闽华审评房字[2018]第5号、闽华审评房字[2018]第6号、闽华审评房字[2018]第8号产权调换房屋房地产市场价值的《房地产估价报告》，并送达原告。原告向华审公司申请复核，华审公司经复核后维持原评估结论。上述《房地产估价报告》随后提交至福州市房地产价格评估专家委员会进行鉴定。华审公司根据福州市房地产价格评估专家委员会的鉴定意见进行修改，于2018年9月17日出具了闽华审评房字[2017]第74G1号、闽华审评房字[2018]第5G1号、闽华审评房字[2018]第6G1号、闽华审评房字[2018]第8G1号《房地产估价报告》，分别确认本案被征收房屋在估价时点2016年10月25日的市场价值为8909928元，其中：店面总价为1076386元，平均单价为29718元/平方米；住宅总价为7833542元，平均单价为14904元/平方米。拟用于产权调换的福州市鼓楼区洪山镇凤湖路东侧锦江悦府花园南区B区15#楼201单元、305单元、16#楼106单元在估价时点2016年10月25日的市场价值分别为2562037元、2085221元、2145465元。以上修改后的四份评估报告经福州市房地产价格评估专家委员会鉴定通过。房屋征收部门于2018年9月28日将上述评估报告送达原告。 2018年7月24日，房屋征收部门向被告报请作出房屋征收补偿决定。2018年10月16日，被告对位于福州市鼓楼区鼓西街道西峰里14号（原鼓楼区西峰里直巷20号）的被征收房屋作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，并于当日送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告鼓楼区政府具备本行政区域内作出房屋征收决定及补偿决定的法定职责。涉案房屋在被征收范围内，被告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定，权力来源合法。原告系本案房屋所有权人之一，与本案被诉房屋征收补偿决定具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。 关于补偿建筑面积认定问题。一、被诉征收补偿决定书记载房屋总建筑面积最终以实地入户测量为准，但被告在征收过程中未入户测量，房地产估价师在评估过程中也未入户实地查勘，被告关于被征收房屋的相关权利人不予配合的抗辩无相关证据予以证明，本院对此不予采信。现被告仅以外围测量结合航拍矢量图来确定补偿面积，明显不当。二、原告主张被征收房屋地下室层高2.2米，估价报告中估价技术报告第一点第（二）项“建筑物实物状况描述与分析”项下亦记载估价对象的地下室层高为2.2米，但被告在认定补偿建筑面积时采用的是地下室层高2.1米的数据，这直接影响补偿建筑面积的认定，进而影响被征收房屋评估价值的确定。三、根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）的规定，国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。故原告主张其享有土地使用权的空地应予补偿于法有据，被告关于现行征收补偿政策中没有针对空地的补偿标准，故对原告享有国有土地使用权的空地不予补偿的抗辩不能成立。 关于室内装修补偿问题。闽华审评房字[2017]第74G1号《房地产估价报告》的估价结果仅包括确认补偿的建筑物及分摊的土地使用权（不含土地出让金）价值，并不包括违章建筑、临时建筑、空地、房屋室内二次装修等。被告依据该估价结果作出的补偿安置方案未包含室内装修部分的补偿，有违公平补偿原则。 关于评估时点问题。2016年10月25日鼓房征〔2016〕42号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收决定书》公告后，被告及相关部门直至2018年9月17日才完成被征收房屋和产权调换房屋的估价报告，以至于2018年10月16日被诉补偿决定作出时，被征收房屋与产权调换房屋的价格已经发生较大变化，如再坚持以2016年10月25日房屋征收决定书公告之日作为评估时点，将不利于实现公平补偿，本院认为宜以本判决生效之日作为房屋价值评估时点。 综上，被告作出鼓房征偿字〔2018〕6号决定认定事实不清、主要证据不足，有违公平补偿原则，依法应当判决撤销并重新作出补偿决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告福州市鼓楼区人民政府于2018年10月16日作出的鼓房征偿字〔2018〕6号《福州市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定书》； 二、责令被告福州市鼓楼区人民政府在本判决生效之日起三个月内依法重新作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告福州市鼓楼区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  俞淑娟 审判员  徐 晶 审判员  曾 莹 二〇一九年六月二十七日 法官助理林华 书记员张密儿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。