广东省海丰县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1521行初28号原告吴雪英，女，汉族，1972年4月23日出生，住址：广东省汕尾市城区，委托代理人张庭声，广东安国律师事务所律师。被告汕尾市城区东涌镇人民政府，地址：广东省汕尾市城区东涌镇内，统一社会信用代码11441502007244366G。法定代表人曾远通，该镇政府镇长。参加诉讼行政机关负责人卢本召，该镇政府副镇长。委托代理人林海鹰，广东纶正律师事务所律师。委托代理人翁锦莲，广东纶正律师事务所律师。第三人广东省汕尾市城区东涌镇赤古村东吴经济合作社，地址：广东省汕尾市城区东涌镇赤古村东吴，机构信用代码Q5444150216113761H。临时负责人吴汉波，该社村民代表。委托代理人邱忠田，广东商盾（深圳）律师事务所律师。委托代理人林菁菁，广东商盾（深圳）律师事务所实习律师。原告吴雪英诉被告汕尾市城区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）、第三人广东省汕尾市城区东涌镇赤古村东吴经济合作社（以下简称东吴经合社）农村集体经济组织成员身份确认一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告吴雪英的委托代理人张庭声，被告东涌镇政府的负责人卢本召及其委托代理人林海鹰、翁锦莲，第三人东吴经合社的临时负责人吴汉波及其委托代理人邱忠田、林菁菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴雪英诉称，2018年，第三人的村集体土地被政府征收，并得到相应的土地征地款，作为村集体经济组织成员的村民都已经发放了相应的土地征地款。然而，第三人以原告已经结婚为理由，拒绝向原告发放相应的土地征地款。2019年4月2日，原告委托律师向被告提交了《行政处理申请书》。被告收到原告的《行政处理申请书》后，于2019年4月18日作出了《答复告知书》。原告认为，被告作出的《答复告知书》对事实认定不清，没有真正调查事实，适用法律也存在错误。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”汕尾市人民政府办公室《关于进一步贯彻落实〈广东省农村集体经济组织管理规定〉的通知》第二条规定：“抓紧做好农村集体经济组织证明书颁发及相关配套工作：……（三）开展农村集体经济组织成员资格界定工作。为维护集体经济组织成员的合法权益，明晰集体产权，必须开展集体经济组织成员资格的界定工作。各县（市、区）人民政府（管委会）要根据《管理规定》的精神，结合当地实际，尽快出台有关农村集体经济组织成员资格界定的实施细则，以维护农村社会公平与公正，维护农村集体经济组织成员的合法权益。”可见，上述规定赋予了被告于辖区范围内保护公民私人所有的合法财产、保障公民的人身权利、民主权利和其他权利的职权，对辖区范围内的公民、村民或农村集体经济组织成员认为自己合法权益受到村民委员会或农村集体经济组织侵犯而进行申请时，具有依法作出处理的法定职权。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”本案中，原告的父母都是第三人的集体经济组织成员，原告出生后户口也是一直在集体经济组织成员所在地，应当享有与本社社员同等权益。并且，第三人也没有召开村户代表会议表决过原告不具有该村集体组织成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条规定：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”因此，第三人要表决原告是否具备该村集体组织成员资格，也应当提交成员大会讨论决定。综上所述，被告作出的《答复告知书》认定事实不清，没有调查清楚事实，也没有正确适用法律，应当予以撤销。鉴于撤销被告作出《答复告知书》，对原告的权利义务造成影响，被告应当在限期内对原告要求申请重新作出处理，确认原告具备第三人村集体经济组织成员的资格，并依法享有与其他村集体经济组织成员同等的权益。现提出以下诉讼请求：1.撤销被告于2019年4月18日作出的《答复告知书》；2.被告在判决生效之日起三十日内对原告的申请作出行政处理决定确认原告具备第三人村集体经济组织成员的资格，并依法享有与其他村集体经济组织成员同等的权益；3.本案的诉讼费由被告承担。原告吴雪英向本院提交的证据有：1.《答复告知书》复印件，证明原告向被告提出确认原告的组织成员申请后，被告对原告的申请进行了答复，其答复的内容不合法；2.吴家华、吴雪英户口本复印件，证明原告的父母辈是属于第三人的组织成员，原告是第三人组织成员所生的子女，户口一直在第三人组织所在地，是属于第三人的组织成员。被告东涌镇政府辩称，被告作出的《答复告知书》事实清楚、适用法律正确，应该予以维持。一、法律并没有赋予被告确认集体经济成员资格的职责。原告根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，认为被告有确认集体经济成员资格的职责，缺乏法律依据。该条只是规定乡、镇一级的人民政府的职权包括保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等。很显然，这其中并没有对是否拥有集体经济成员资格进行认定的权限。2005年，最高人民法院在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》新闻发布会上表明：“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。我院已经根据《立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定”。那么对是否有农村集体经济组织成员资格问题应当由全国人大常委会进一步作出解释，但是至今并没有法律明确规定乡、镇一级人民政府有确认集体经济成员资格的职责。二、原告仅以自己户口仍在赤古村委会东吴村集体经济组织为由，就当然认为自己享有该组织成员资格，是对成员资格认定的误解。所谓农村集体经济组织成员是指具有该村合法村民资格，在该集体经济组织所在的村、组居住生活，并以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障，依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的自然人。可见，“户籍”仅仅是其中的一个参考条件，而非唯一条件。接到原告申请后，被告曾向第三人调查，第三人答复称原告自出嫁后，一直没有在该村居住生活，也没有在该村履行任何村民应尽的义务，户口在该村仅是空挂，该村早已不是原告实际生产、生活所在地。故该村户代表通过表决认为其不具有该村农村集体组织成员资格。这说明，该村并非仅以原告已出嫁为由，而拒绝确认其成员资格。三、第三人根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，召开了成员大会，该组织2/3以上的户代表参加了该大会，其所作决定也经到会人员的半数以上通过；其决议过程符合相关程序规定。因此，原告提出的诉讼请求和事实理由不能成立，请法院依法予以驳回。被告东涌镇政府在举证期内向本院提交的证据、依据有：1.《行政处理申请书》《答辩状》，证明被告在收到原告的行政处理申请书后进行了调查，第三人出具答辩状。2.《赤古村委东吴村征地款分配方案会议纪要》，证明该分配方案是第三人根据《广东省农村集体经济组织管理规定》作出的，决议过程符合相关程序规定。第三人东吴经合社述称，一、原告诉求的事项依法不能向法院提起诉讼。法律并没有赋予被告确认集体经济成员资格的职责，原告起诉所依据的粤委办[2006]142号文件，不属于法律法规，这个文件规定对基层政府处理决定不服的可以提起行政复议，本案被告有告知答复行为，被告已经作出了处理的行政行为，根据规定，不服的话只能提出行政复议，所以不管从法律法规或者该文件中都规定这一类纠纷不能向法院提起诉讼。二、被告的告知行为是合法的。1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的职权中，没有指向乡镇政府可以对村民是否具备农村集体成员资格作出认定的职权，作为行政机关，法无明文规定不可为；2.《广东省农村集体经济组织管理规定》等行政法规，没有赋予乡镇政府有认定农村集体成员资格的职权；3.粤委办[2006]142号文件规定，由基层政府处理，但是没有赋予它职权，乡镇政府对于村民自治范围的事情最多是领导、指导跟帮助，被告作出的告知行为，是一种处理行为，该行为没有违反任何法律法规，并符合上述文件规定，应当维持。三、原告户口虽然在本村，但没有在本村生活，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》规定，第三人通过代表会议来表决确定原告不具有该村的农村集体成员资格，不但有事实根据而且是合法的。四、原告自出嫁后，确实离开了第三人集体经济组织多年，是属于户口没迁出，但没有居住在该地，没有履行权利义务的一类人；且对应的户代表对该表决结果是认同支持的，是代表该户同意了该分配方案。原告的年龄为47岁，离开第三人的村集体生活有20多年，一直没有在第三人处生活和生产。因此，第三人不予认定原告具有集体经济组织成员资格是具有法律依据的。请求法院维持被告的答复告知行为。第三人东吴经合社未向本院提供证据材料。经庭审举证、质证，原告对被告提交的证据1的《行政处理申请书》无异议，对《答辩状》真实性无异议，合法性有异议；证据2，真实性认可，合法性和关联性有异议。第三人对被告提交的证据没有异议。被告对原告提交的证据1和2，真实性无异议。第三人对原告提交的证据1,真实性和关联性无异议，证明目的有异议；证据2，只能证明户籍在第三人所在村。本院对上述证据认证如下：对原告、被告提供的所有证据的真实性、合法性、关联性本院均予以认可。至于各方主张的证明目的应当结合其他证据再综合认定。经审理查明，吴雪英于1972年4月23日出生，具有东吴经合社所在地常住户口。2019年4月1日，吴雪英以东吴经合社不向其发放土地征地款，剥夺了吴雪英作为东吴经合社的集体经济组织成员资格为由，向东涌镇政府邮寄提交了《行政处理申请书》，请求确认吴雪英具备东吴经合社村集体经济组织成员的资格，并依法享有与其他村集体经济组织成员同等的权益。东涌镇政府于同月3日收到该申请书。同月9日，东吴经合社向东涌镇政府提交《答辩状》，认为其所在村对征地款的分配方案，是超过三分之二以上的村户代表表决通过的，且吴雪英自出嫁后，一直没有在本村居住生活，也没有在本村履行村民应尽的义务，户口在本村“空挂”，所以村户代表决议不承认其集体经济组织成员的资格，不享有分配征地款的权利，并提供《赤古村委东吴村征地款分配方案会议纪要》予以证实；同时提出《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》没有明确赋予镇政府确认集体经济成员资格的职权，吴雪英向东涌镇政府申请确认集体经济成员资格没有法律依据。2019年4月18日，东涌镇政府向吴雪英作出《答复告知书》，主要内容为：1.经东涌镇政府向东吴经合社调查，东吴经合社答复，吴雪英自出嫁后，一直没有在该村居住生活，也没有在该村履行任何村民应尽的义务，户口在该村空挂，该村户代表通过表决认为其不具有该村农村集体组织成员资格；2.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，法律并没有赋予东涌镇政府确认集体经济成员资格的职权，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关规定，集体经济组织成员资格和集体经济组织收益的分配可以由集体经济组织确定，东吴经合社通过召开村户代表会议，认为吴雪英不具有该村农村集体组织成员资格，属于村民自治范围内事项，东涌镇政府无法确认吴雪英是否具备东吴经合社村集体经济组织成员资格。吴雪英不服该告知书，遂向本院提起行政诉讼并提出前述诉求。本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）（六）项和《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条第一款的规定，保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，保护妇女的合法权益，是镇人民政府的职能。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第三十九条第一款也规定：“妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。”此外，《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》（粤委办[2006]142号）中，也明确因土地承包或集体权益分配引发的争议先由基层政府处理；对基层政府处理决定不服的，可以提请行政复议；对行政复议结果不服或政府不予处理的行为，可以提起行政诉讼的纠纷处理模式。本案中，吴雪英认为自己的合法权益受到侵害，向东涌镇政府提出处理其村民资格及享有与其他村集体经济组织成员同等权益的申请事项，东涌镇政府具有对此进行行政处理的法定职责，东涌镇政府认为其没有确认集体经济组织成员资格职权的主张，依法不能成立。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员……。”以及《广东省实施办法》第二十四条第一款：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益”之规定，农村集体经济组织成员身份应以其户口情况以及是否履行法律法规和组织章程规定的义务作为认定标准。本案中，东涌镇政府所作出的涉案《答复告知书》中，认为已对涉案申请进行了调查，但其所提供的证据只有东吴经合社的《答辩状》和《赤古村委东吴村征地款分配方案会议纪要》，未提供证据证明对吴雪英户口、婚姻情况和是否履行法律法规和组织章程规定的义务等作出调查核实；且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，亦未对《赤古村委东吴村征地款分配方案会议纪要》所决定的事项是否符合法律规定作出审查，并最终以东涌镇政府自己的名义作出行政处理决定，认定吴雪英是否具有东吴经合社集体经济组织成员资格。因此，东涌镇政府所作出的涉案告知书，事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应予以撤销；且该告知书只是东涌镇政府以其认为没有确认集体经济成员资格职权的前提下，引述东吴经合社的意见，未对吴雪英的申请作实质处理，本质上属于未完全履行其法定职责。吴雪英起诉请求撤销涉案《答复告知书》，且东涌镇政府应依法履行职责于法有据，应予以支持。东涌镇政府就此提出的抗辩，缺乏理据，本院不予采纳。至于吴雪英要求确认其具备东吴经合社村集体经济组织成员的资格，并依法享有与其他村集体经济组织成员同等的权益的诉请，是东涌镇政府的行政职权范围，尚需其进一步调查和裁量后，在法定期限内作出行政处理决定，故本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项，第七十二条的规定，判决如下：一、撤销被告汕尾市城区东涌镇人民政府于2019年4月18日作出的《答复告知书》；二、被告汕尾市城区东涌镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内履行法定职责，对原告吴雪英提出的相关申请事项依法作出行政处理决定；三、驳回原告吴雪英的其他诉讼请求。本案受理费人民币50元，由被告汕尾市城区东涌镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕尾市中级人民法院。审 判 长  马海波审 判 员  李永辉人民陪审员  李文欣二〇一九年六月二十八日书 记 员  何振生