河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行再94号再审申请人(一审第三人、二审上诉人)单可夫,男,1948年4月23日出生,汉族,住河南省开封市顺河回族区。委托代理人单武,男,1980年5月28日出生,汉族,住河南省开封市鼓楼区。被申请人(一审被告、二审上诉人)开封市人民政府，住所地：河南省开封市晋安路56号。法定代表人高建军,该市市长。委托代理人张灏,开封市不动产登记中心工作人员。被申请人(一审被告、二审被上诉人)开封市住房和城乡建设局，住所地：开封市迎宾路2号。法定代表人牛彦斌,该局局长。委托代理人张凯，该局工作人员。被申请人(一审原告、二审被上诉人)开封乐仁堂医药公司，住所地：开封市省府前街53号。法定代表人朱世杰,该公司经理。委托代理人李林豹,河南地依律师事务所律师。委托代理人李源,河南地依律师事务所律师。再审申请人单可夫诉被申请人开封市人民政府（以下简称开封市政府）、开封市住房和城乡建设局（以下简称开封市住建局）颁发房地产权证一案，不服河南省高级人民法院(2017)豫行终1318号行政判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2018年12月25日作出（2018)最高法行申5784号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请人单可夫的委托代理人单武，被申请人开封市政府委托代理人张灏，开封市住建局委托代理人张凯，开封乐仁堂医药公司（以下简称乐仁堂公司）委托代理人李林豹、李源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为，开封市政府、开封住建局于1994年10月31日为单可夫颁发字第345191号房屋所有权证，该证主要内容为：所有权人单可夫，所有权性质私产，房屋坐落酱醋胡同10号，建筑面积6.51平方米。商丘市中级人民法院一审查明，1989年12月，开封市医药系统劳动服务公司（以下简称医药公司）从开封市房屋经营公司处购买了位于开封市南书店街27号房屋，并且办理了产权登记，取得了字第001630号房屋所有权证。后医药公司机构改革，成立了乐仁堂公司。乐仁堂公司于2000年9月25号办理了汴房地权证字第××号房地产权证，证载建筑面积为81.60平方米，占地40.80平方米。1994年，开封市人民政府进行住房制度改革，出售该市直管公有住房和单位直管公有住房。1994年8月，单可夫申请购买位于开封市酱醋胡同10号的3间及0.5间直管公有住房，房屋价格为5479.54元，其中0.5间为涉案房产。1994年9月16日，单可夫向原开封市土地房屋管理局缴纳5000元。1994年9月29日，单可夫提出土地登记申请。开封市住建局于1994年10月20日审核批准，同意确认产权准予发给所有权证，并于1994年10月31日为单可夫颁发了被诉房屋所有权证（证载所有权人单可夫，所有权性质私产，房屋坐落酱醋胡同10号，建筑面积6.51平方米），取得涉案房产80％的产权。1996年7月25日，单可夫补交剩余房款。1996年8月28日，开封市住建局在被诉房屋所有权证附记栏注明此证房屋已变更为全部产权。2015年10月5日，单可夫在涉案房屋准备施工，乐仁堂公司阻止时知道单可夫持有被诉房屋所有权证。商丘市中级人民法院一审认为，关于一审法院是否对本案具有管辖权的问题。行政诉讼之被告是否适格，应当以原告提起诉讼之时是否适格而确定。乐仁堂公司于2015年10月28日向原审法院提起行政诉讼之时，开封市不动产登记局尚未开始行使不动产登记之职权。一审法院受理本案后作出驳回乐仁堂公司之起诉。二审中，河南省高级人民法院指令商丘市中级人民法院继续审理该案。在本案审理期间，因开封市不动产登记局正式组建成立并行使职权不能改变乐仁堂公司提起本案诉讼之时，开封市人民政府、开封市住建局为本案适格被告的事实。因此，开封市人民政府、开封市住建局及单可夫主张本案不属于一审法院管辖范围的理由不能成立，不予支持。关于乐仁堂公司在诉讼过程中变更诉讼请求是否应当予以准许的问题。监督行政机关依法行使职权是行政诉讼主要目的之一，一审法院在审理本案过程中发现涉案房产存在“一房两证”的重大且违法情形，经向乐仁堂公司释明，其向一审法院提出变更诉讼请求的申请。一审法院予以准许其申请后给予其他当事人适当举证期限并再次组织庭审，未损害各方当事人之诉讼权利，且符合行政诉讼法之立法目的。开封市人民政府、开封市住建局及单可夫主张一审法院准许乐仁堂公司变更诉讼请求不当的理由不能成立。关于乐仁堂公司主张被诉行政行为无效的问题。开封市人民政府于1989年为乐仁堂公司颁发了字第001630号房屋所有权证，但在1994年又将登记在乐仁堂公司名下的房产中的一小部分给单可夫颁发了字第345191号产权证。开封市人民政府为单可夫颁发产权证的行为属于重大且明显违法而自始不发生法律效力的行为，乐仁堂公司诉请确认被诉行政行为无效的理由能够成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认开封市人民政府、开封市住房和城乡建设局于1994年10月31日为单可夫颁发字第345191号房屋所有权证的行为无效。单可夫不服一审判决，向本院提出上诉。本院二审查明的事实与一审一致。本院二审认为，涉案房产由开封市政府于1989年颁发的字第001630号房屋所有权证确权给乐仁堂公司，但开封市政府于1994年又将该涉案房产为单可夫颁发了字第345191号产权证。被诉颁证行为属于重大且明显违法情形，一审判决正确，应予维持。单可夫的上诉理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉，维持原判。单可夫申请再审称，其取得的字第345191号房屋所有权证程序合法，手续完备，一、二审法院未查明事实，没有考虑到申请人权属来源是通过公房改革的政策获取，且长期实际使用的情况，仅以颁证时间的前后，否定申请人合理、合法所取得的房屋所有权证。请求撤销一、二审，依法维护再审申请人的合法权益。开封市人民政府答辩称，登记机构凭房产管理经营公司出具的房改手续办理了单可夫的《房屋所有权证》和《国有土地使用证》，登记机构不应承担行政行为无效的法律责任。登记机关依据的颁证行为是登记机关作出行政行为的前置程序，在该行政行为没有撤销的情况下，登记机关作出的行政行为不具备撤销的条件，请求依法裁判。乐仁堂公司答辩称，开封市政府在1989年给乐仁堂公司颁发了房产证，由于1994年将登记在房产中的6.51平方颁发给了单可夫，开封市政府审核不严导致一房二卖，这种行为是不发生法律效力的行为。原审法院适用法律正确，程序合法。请求驳回再审申请。开封市住建局答辩称，开封市住建局不具有办理和撤销房产证的职能，在本案中不是适格被告，请求依法裁判。本院再审查明的事实与原审一致。本院另查明。1、开封市住房和城乡建设局下属的机构房屋经营公司，负责全市公房处置和管理工作。2、上世纪70年代起，单可夫（曾用名单柯福）在涉案房屋旁的三间公房屋内租住，期间因做饭没有厨房，经公房管理机构工作人员的口头允许，占用涉案的6.51平方的房屋作为厨房使用至今。3、1994年8月，按房改政策，单可夫将租住的三间公房和涉案的6.51平方的厨房一并参加房改，并取得土地登记证书和房屋证书。4、1989年12月，开封市医药系统劳动服务公司(后经机构改革，成立乐仁堂公司)从开封市房屋经营公司处购买了位于开封市南书店街27号房屋，并且办理了产权登记，该证包括了涉案的6.51平方米房屋。本院认为。一、《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，不符合行政诉讼法有关起诉条件的，属于落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院受案范围，可向相应的部门申请解决。本案中，乐仁堂公司作为国有企业，其取得涉案房屋房屋登记的权属来源是具有机构改革和公房管理机构处置公有产权；单可夫取得涉案房屋登记的权属来源是基于长期实际租用公房，因符合政策而参加房改取得。双方取得房屋登记的基础均是公房管理机构根据当时的政策处置公有产权房屋，因该机构在公房处置过程中的失误，致使涉案6.51平方的房屋被双重处置。该产权纠纷的实质是因公房处置造成，虽然双方表现为房屋登记、房屋所有权证发生了重叠冲突，但实质上仍然属于公房管理机构在依据政策对公房处置过程的遗留问题，依法不属于行政诉讼法调整范围，应当通过相应的公房管理机构解决。双方可向公房管理机构提出申请，按照当时的政策对权属作出认定和处理。二、因政策和遗留问题发生的房屋权属争议，应考虑公房处置政策、当时的机构改革的因素，以及单可夫基于符合政策而实际长期使用和参加房改的事实，以及当时的政策因素综合确定。对涉案房的争议，如仅依据现行法律法规局限于审查房屋行政登记，而不考虑当时因政策实施的特定时期的情形，就不能从根源上解决争议，原审仅依据权属登记的先后顺序对本案争议作出认定，裁判结果不当，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销本院（2017）豫行终1318号行政判决及商丘市中级人民法院(2016)豫14行初287号行政判决；二、驳回开封乐仁堂医药公司的起诉。一、二审案件受理费予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  韦贵云审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇一九年六月十八日书记员  唐雅琦