广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂12行初27号 原告韦群，男，1975年1月16日生，壮族，住广西大化瑶族自治县。 委托代理人黄有雄，广西金狮律师事务所律师。 委托代理人黄秋萍，广西金狮律师事务所律师。 被告大化瑶族自治县人民政府，住所地广西大化瑶族自治县大化镇新化东路87号。 法定代表人蓝胜，县长。 委托代理人谭正辉，广西维仁律师事务所律师。 委托代理人覃建克，大化瑶族自治县征地拆迁办工作人员。 原告韦群诉被告大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）土地行政强制及行政赔偿一案，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月16日立案后，于2019年1月22日向被告大化县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。原告韦群及其委托代理人黄有雄、黄秋萍，被告大化县政府的委托代理人谭正辉、覃建克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告韦群诉称:原告的户籍属于大化县大化镇流水村建足村民小组。被告在没有与原告协商签订征地补偿协议，也没有作出任何通知或公告的情况下，于2018年3月13日强制征收原告的土地。截止至今，原告的水田被强征强占1.2亩。被告直接领导、指挥的大化县征地拆迁办公室于2018年10月16日作出答复意见书称：“如……同意县人民政府征收你们经营的集体土地，我办将依法办理。”但事实上，被告及其征地拆迁办并未依法办理，而是在无合法手续，未经公告、协商等程序的情况下强征强占原告的土地。目前，原告的土地已被强制推平并新建成为古江大道，征地拆迁办答复“没有强征强占的现象发生”，显然与客观事实不符。更严重的程序违法表现在，征地拆迁办在上述答复意见书中写“如您不服本处理意见，可在收到本意见书之日起30日内向县人民政府申请行政诉讼或通过司法途径进行解决”，告知原告向县人民政府申请行政诉讼，该权利告知内容显然错误。在原告准备提起行政复议时，征地拆迁办于2018年11月7日作出《大化瑶族自治县征地拆迁办公室关于撤销的决定》，自行撤销其答复意见书，属朝令夕改，违背信赖利益保护原则，损害原告的合法权益。综上所述，被告强征强占原告土地的行为违法，且不告知原告行使诉权的途径、时间、方法，损害了原告的合法权益，原告提起行政诉讼，请求：1、确认被告强制征收原告土地的行为违法；2、责令被告在原告原有剩余古江大道旁的土地附近30米左右处为原告安置与已被强行占用的土地同等面积的土地（1.2亩）以保障原告的生产生活；3、本案的诉讼费用由被告承担。2019年4月23日，原告变更诉讼请求为：1、确认被告大化县政府对原告韦群实施强制交付土地的行为违法；2、责令被告在原告原有林地附近30米左右处为原告安置与已被强行占用的土地同等面积的土地（即1.2亩）以保障原告的生产生活；3、本案的诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交的证据有：1、大化镇流水村建足村民小组征地面积确认表，证明被告强行征收原告的土地范围及面积。2、委托书，证明原告不服土地被强征强占，全权委托韦生琅反映情况。3、信访事项程序性受理告知书（大访告字[2018]66号），证明大化县人民群众来访接待中心将原告等3人提出的信访事项转送大化县征地拆迁办处理。4、信访事项程序性受理告知书，证明大化县征地拆迁办要求原告等3人等候通知。5、大化县征地拆迁办公室关于韦生琅等3人信访事项答复意见书，证明大化县征地拆迁办对原告等3人反映的问题作出书面处理答复意见。6、照片，证明原告的土地被强征强占的情况。7、照片，证明原告的土地被强征强占后，现已建设成古江大道。8、大化县征地拆迁办公室关于撤销《关于韦生琅等3人信访事项答复意见书》的决定，证明大化县征地拆迁办拒不按大化县信访办的要求办理，作出答复意见又撤销，违背信赖利益保护原则。9、大化县政府不予受理行政复议决定书（大政复决字〔2018〕07号），证明被告对原告提出的行政复议申请不予受理。 被告大化县政府辩称：一、原告无权对土地征收行为提起行政诉讼。案涉大化县古江大道易地扶贫搬迁与城镇化结合项目，已经上级人民政府批复，由大化县政府与被征地单位签订土地征收协议。该协议已经原告所在生产队三分之二以上村民讨论通过，征地款已汇入生产队。根据法律规定，土地所有权属于原告所在的村民小组，村民小组同意政府征收土地的程序合法。原告不是土地的所有权人，无权就征收行为提起诉讼，故其诉求第一项应予驳回。二、原告诉请的“责令被告在古江大道旁为原告安置同等面积土地”，如上所述，被告已与原告所在村民小组（即土地的所有权人）就征收土地补偿及安置方案达成一致，且已经兑现清楚。原告不服从村民小组的分配方案，属于村民内部自治范围，原告不具备取代村民小组取得土地所有权和诉权的权利，故其该项诉求亦应驳回。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，应予驳回。 被告向本院提交了证明被诉行政行为合法性的以下证据及依据：1、大化瑶族自治县人民政府关于将我县易地搬迁生态民族新城项目列为自治区层面统筹推进重大项目的请示（大政报〔2012〕216号）；2、广西壮族自治区发展和改革委员会关于同意大化瑶族自治县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程总立项的批复（桂发改地区〔2013〕1278号）；3、广西壮族自治区人民政府办公厅关于转发自治区发展改革委自治区重大项目建设推进领导小组办公室2013年自治区层面统筹推进重大项目建设实施方案的通知（桂政办发〔2013〕22号）；4、河池市发展和改革委员会关于大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程可行性研究报告的批复（河发改审批〔2014〕152号）。证据1-证据4，证明涉案土地在古江大道项目用地范围内，古江大道项目是重点推进的全区易地扶贫搬迁与城镇化结合试点项目。该项目得到上级批复，同意建设大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程。5、中共大化瑶族自治县委员会办公室大化瑶族自治县人民政府办公室关于印发《大化瑶族自治县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程项目征地工作方案》的通知（大办发〔2015〕92号）；6、中共大化瑶族自治县委员会办公室大化瑶族自治县人民政府办公室关于落实自治县三十周年县庆重点项目建设责任分工的通知（大办发〔2016〕69号）；7、关于大化县古江大道道路工程项目建议书的批复（大发改审批复[2017]37号）；8、大化瑶族自治县人民政府办公室关于印发《大化瑶族自治县征地拆迁补偿安置暂行办法》的通知（大政办发〔2017〕38号）。证据5-证据8，证明古江大道项目亦列为大化县三十周年重点推进建设项目之一。大化县政府制定了项目征地方案以及征地拆迁补偿安置暂行办法，列有详细的补偿标准。9、国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见（国土资规〔2017〕10号）；10、自治区扶贫开发领导小组办公室关于印发全区深度贫困县深度贫困乡镇深度贫困村名单的通知（桂扶领办发〔2017〕65号）。证据9-证据10，证明大化县被列为自治区深度贫困县。古江大道建设项目，符合国土资源部边建设边报批的情形。11、征收土地预通告（大政通〔2016〕11号）；12、征收集体土地被征农户动员会签到表。证据11-证据12，证明大化县政府在组织征地工作前，进行了预通告，并组织群众开动员大会。13、设计说明书；14、道路总平面图。证据13-证据14，证明古江大道项目连接岜歪民族新城和古江移民安置点，部分征地范围涉及到板新、建足生产队的土地。15、大化易地扶贫搬迁与城镇建设试点工程征地红线图；16、大化易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程二期征地红线图。证据15-证据16，证明大化县政府在征地过程中，组织板新、建足等几个生产队队长及群众代表实地踩界，并签字确认，征地范围清楚。17、银行业务回单、关于要求兑现征地补偿费的报告、征地协议书、征地补偿花名册，证明原告所在生产队与大化县土地收购储备交易所签订征地协议书，并在征地补偿花名册上签字，生产队已收到征地补偿款。该队除原告外，均签字确认，且地上附着物经群众申报领取。18、土地征收补充协议，证明大化县政府为了更好的保障被征地群众的生产生活，安排了安置用地给被征收生产队，并做好三通一平，由生产队按规定自行分配安置地。19、通知；20、送达回执。证据19-证据20，证明征地拆迁办已经通知原告参与征地测量工作，原告拒绝签收。证据21、测绘图，证明大化县政府职能部门对征地涉及到原告所在村民小组的土地，进行了测绘。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下： 原告对被告提供的证据的质证意见为：因被告在开庭时未出示证据原件供原告核对，故对被告的证据1-证据21的真实性均有异议，若被告庭后提交证据原件至法庭，则真实性由法庭认定。除前述之外，具体质证意见为：1、对证据1-证据4的三性有异议，不能证明古江大道项目用地合法，也不能证明该项目在易地扶贫搬迁项目范围内。（1）证据1显示新城规划总用地面积3500亩，依照《土地管理法》45条规定，征收土地应由国务院批准，而不仅仅是请示自治区发改委批准。（2）证据2是对河池市发改委河发改报〔2013〕206号请示的批复，不是对被告证据1的批复。并且，自治区发改委的批复不能证明征地行为合法，征地应获得国务院的批准。（3）证据3提到的大化县易地扶贫搬迁示范项目一期工程，建设起止年限是2013年-2014年，而本案中强制交付土地的行为是2018年3月13日，该证据不能证明前述一期工程与强制交付行为的关联性。（4）证据4不能证明古江大道项目属于大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程项目，且前述两个项目用地都没有获得国务院批准，也没有自治区政府批准，不能证明征地合法。2、对证据5的三性有异议。（1）征地工作方案是针对民族新城一期工程项目，且上面的工作时间安排是在2016年1月20日前完成征地拆迁工作、签订补偿协议，但是本案强制交付行为发生在2018年3月13日，时间对不上。（2）证据5的工作时间安排和被告证据17中的几份征地协议签订时间不一致。（3）即使该征地工作方案与本案有关联性，被告的行为也是违反该征地方案。证据5的方案要求补偿款由县国土局土地交易所直接拨付到农户个人账户，被告答辩陈述已将补偿款支付给村民小组，显然违反征地工作方案。3、对证据6的三性有异议，该证据所附的大化县三十周年县庆重点项目建设一览表中，并没有古江大道建设项目。4、对证据7的三性有异议，没有证据证明古江大道建设项目经过了征地批准，也没有证据证明古江大道项目属于易地扶贫搬迁项目，因此，大化县发改局的工程建设批复不合法。5、对证据8的关联性无异议，该证据恰好证明被告征地行为违法。该暂行办法第三章列明了土地征收的程序，但是被告在本案征地过程中却不按自己制定的征地办法实行。没有实行该征地暂行办法第七条发布预公告，也没有按照暂行办法第九条中“相关权利人对拟征土地现状的调查结果拒不确认的，征地拆迁办应采取证据保全措施”，也没有按照暂行办法第十二条中“被征地单位和个人未按期交付土地……由被征地所在地的乡人民政府或者县征地拆迁办责令限期交出土地”。本案中，被告大化县政府自行组织钩机强行平整原告土地，其对原告进行强制交付土地的行为违法。6、对证据9、证据10的真实性和证明内容有异议，国土资源部要求“在做好安置补偿前提下”才可以“边建设边报批”，但是本案中，被告没有做好安置和补偿的前提，而是擅自施工占用原告土地，恰恰违反了国土部的文件要求。7、对证据11、证据12的三性有异议，（1）《征收土地预通告》未向原告公示，也没有见到张贴在集体公示栏的照片。（2）会议签到表中没有原告名字，没有通知原告开会，并且该表没有会议记录，开会内容不清楚。（3）会议签到表显示的开会时间是2016年12月18日，但是与会人员手写的签到时间却是2016年12月19日，开会时间和签到时间不一致。8、对证据13、证据14有异议，该两份证据只能表示道路状况，不能证明施工合法。9、对证据15、证据16有异议，红线图只能表明征地范围，不能证明被告的强制交付土地行为合法。踩界人员的签字只能代表其个人观点，不能代表原告意见。10、对证据17的真实性、合法性有异议，（1）证据17中有几份征地协议书，征地协议书的甲方分别是大化县土地收购储备交易所和大化县国土资源局，而证据18的土地征收补充协议中的甲方是大化县政府，主体不一致，本次征地由大化县政府实施，征地协议签订主体应为大化县政府。（2）征地协议书和征地补偿花名册上不包含原告的土地，也没有原告签字，说明被告就征地问题没有与原告达成一致，村民小组也没有代替原告将原告的土地交付给被告，被告在答辩状里说“土地补偿和安置方案已经兑现清楚”没有事实依据，原告的补偿款、安置地，村民小组或者原告本人都没收到。证据17的证明内容说“地上附着物也经群众申报领取”没有事实依据，群众领自己的补偿款和原告无关，原告并没有领到自己土地上附着物的补偿款，村民小组或其他群众也没有代领。（3）根据被告证据5第四条的规定，补偿费用应直接支付到农户个人账号，但是现在有两千多万支付到了板新屯队长韦国的个人账户，一千多万支付到了建足屯队长陆地的个人账户，只有小部分支付到了农户个人账户，被告程序违法。（4）被告提交的征地补偿花名册并未附上被征地人的户籍信息，证据不完善。11、对证据18的真实性、合法性有异议，（1）本次征地未获得国务院批准，也没有获得自治区政府批准，违反法律规定。（2）按照被告提交的证据9来看，深度贫困地区土地征收，是在做好补偿安置的前提下，才可以边建设边报批，但是，证据18土地征收补充协议第四条却是在征地工作完成后两年内才将安置用地交付，违反了国土部的文件规定。在补偿安置前提没有完成，报批手续也没有完成的情况下，被告向原告实施强制交付土地的行为违法。12、对证据19、证据20的真实性、合法性有异议，（1）该通知未送达给原告本人，且通知内容违法。（2）在被告就征地问题未与原告达成一致的情况下，征地拆迁办单方规定如果农户不去配合丈量确认土地，视为农户自动放弃土地经营权，该规定无法律依据，剥夺了农户的权利。（3）通知最后一行写到，如果农户不配合，“由县政府依法处理”，但是，本案中被告并没有依法处置，既没有依法责令原告交出土地，也没有交由法院强制执行，而是自行组织对原告土地强行施工、占用，无法无据。13、对证据21的真实性有异议，该证据只能表明征地范围，不能证明被告对原告实施的强制交付土地行为合法。 被告对原告提供的证据的质证意见为：1、对证据1的真实性、合法性无异议，不认同证明内容，本案中被告征收的土地所有权是原告所在的集体经济组织，不是原告。2、对证据2、证据3、证据4、证据5的真实性、合法性无异议，刚好反映原告已经知道本集体经济组织土地被征收后向大化县政府征拆办进行信访，县征拆办书面答复其通过合法途径解决问题。3、对证据6、证据7的真实性、合法性无异议，照片中的土地确实已经建设成古江大道，自治区发改委的批复文件中明确了项目建设地点、建设内容和规模，批复的项目长度宽度包括了古江大道的范围。4、对证据8的真实性、合法性无异议，刚好证明大化县征地拆迁办撤销了原告的信访答复书，已经告知其救济途径，告知救济途径的方式不是单一而是多元，由原告自行选择救济途径。5、对证据9的三性无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的全部证据具有真实性、合法性、关联性，可以作为认定案件事实的依据，但不能证明被告实施强制交付土地的行为合法。原告提供的证据1证明原告土地在被征收的范围内，本院予以采信；证据2、3、4、5、8、9反映原告信访事项的处理经过，与本案具有关联性，本院予以采信；证据6、7反映原告的土地现状，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。 经审理查明，2012年11月26日，被告大化县政府拟建设易地搬迁生态民族新城，按规定进行项目报批。2013年10月8日，广西区发改委作出《关于同意大化瑶族自治县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程总立项的批复》，同意大化县易地扶贫搬迁与城镇化结合试点工程总立项。该项目于2013年、2016年先后被列为自治区层面统筹推进重大项目、大化县三十周年县庆重点项目。2017年3月23日，大化瑶族自治县发展和改革局作出《关于大化县古江大道道路工程项目建议书的批复》，同意古江大道道路工程项目立项。2017年11月3日，国土资源部作出国土资规〔2017〕10号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，其中规定深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好补偿安置前提下，可以边建设边报批。2017年11月21日，大化瑶族自治县被确定为广西深度贫困县。 2016年9月5日，被告大化县政府作出《征收土地预通告》，通知拟征收大化镇流水村板新、建足两个村民小组部分集体土地约1000亩，用于建设大化县易地扶贫搬迁生态民族新城用地项目。原告韦群的1.2亩水田也在此次征地红线范围内。之后，被告大化县政府组织群众召开征地前被征地农户动员大会，并组织板新、建足等村民小组组长及群众代表实地踩界，签字确认征地范围。2017年4月13日，大化县政府办公室作出大政办发〔2017〕38号《大化瑶族自治县征地拆迁补偿安置暂行办法》，明确征地机构和部门职责、土地征收程序、征地补偿安置等事项。2017年9月15日至2018年8月1日，建足村民小组分别与大化瑶族自治县土地收购储备交易所、大化瑶族自治县国土资源局签订了相关的《征地协议书》，确定征收建足村民小组位于坡旺、塘巴、六朝、六坤、六海等一带、大化血站后的集体土地。2017年9月15日，建足村民小组与被告大化县政府签订《土地征收补充协议书》，约定留地安置位置、安置用地换算标准、分配原则、配套基础设施建设等事项。 2017年12月26日，大化瑶族自治县征地拆迁办公室（以下简称大化县征地拆迁办）向原告韦群发出《通知》，通知其在收到通知之日起5日内，到县征地拆迁办配合丈量确认土地（或签订征收协议），如在限期内仍不配合开展相关征地工作，将视为自动放弃在征地范围内的土地经营权。原告户拒收《通知》。2018年3月13日，被告大化县政府组织工作人员对原告韦群经营的案涉水田实施了清表、平整等强制交付土地的行为。 2018年3月14日，原告韦群与另案原告韦启球共同委托另案原告韦生琅向有关部门提出信访。大化县征地拆迁办2018年10月16日受理信访事项后，于同日作出《关于韦生琅等3人信访事项答复意见书》，又于2018年11月7日作出《关于撤销的决定》。原告不服，向被告大化县政府申请行政复议，被告大化县政府于2018年11月15日作出大政复决字〔2018〕07号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告韦群不服被告大化县政府实施的强制交付土地的行为，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”被告在本案庭审中承认其对原告经营的水田实施了清表、平整等强制交付土地的行为，原告依法有权提起本案诉讼，其诉讼主体资格适格。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”第四十五条又规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”从上述规定可知，政府在征收集体土地过程中，应与被征地农户就征地补偿、安置争议达成协议，达不成协议应当进行协调和裁决，如被征地农户存在违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的行为，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，才能申请人民法院强制执行。本案中，被告大化县政府在实施征地的过程中，在土地行政主管部门尚未作出责令交出土地的行政行为并申请人民法院强制执行的情况下，即直接对原告经营的水田实施清表、平整等强制交付土地的行为，明显违反上述行政法规的规定，属超越职权的行为，应当确认违法。 原告经营的案涉水田属于建足村民小组集体所有的土地。在被告对该案涉水田实施强制交付行为之前，建足村民小组作为土地所有权人已与被告的相关部门签字确认了征地红线范围，此后又陆续签订了相关的《征地协议书》和《土地征收补充协议书》。上述事实证明建足村民小组在被告实施强制交付土地行为之前，已同意被告征收包括案涉水田在内的建足村民小组的集体土地。原告作为建足村民小组的集体成员可依照建足村民小组与征地部门签订的征地协议享有获得征地补偿和安置的权利。因此，原告在本案中诉请本院责令被告为其安置与案涉水田同等面积的用地缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，被告大化县政府实施的强制交付土地行为属于超越职权的行为，依法应确认违法。原告提出责令被告为其安置与案涉土地同等面积的用地的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下： 1、确认被告大化瑶族自治县人民政府2018年3月13日对原告韦群经营的1.2亩水田实施强制交付土地的行为违法； 2、驳回原告韦群的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告大化瑶族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状(上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77)，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 申国毅 审 判 员 梁海亮 审 判 员 寇四清 二〇一九年六月十七日 法官助理 张 英 书 记 员 罗海浪 附：本判决所依据的法律 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 2、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。