山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁02行初138号 原告青岛市水产实业总公司，住所地青岛市台西五路6号。 法定代表人刘波，总经理。 委托代理人刘正江，山东齐海律师事务所律师。 委托代理人陈建，山东齐海律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市香港中路11号。 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人常勇，青岛市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人熊纪奎，北京大成律师事务所律师。 原告青岛市水产实业总公司要求确认被告青岛市人民政府作出的青政地字[2002]330号和青政地字[2004]80号征地（使用、划拨）批件无效一案，于2019年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告青岛市水产实业总公司（以下简称“水产实业总公司”）诉称，青岛市市南区贵州路21号土地，原系依法登记在原告名下的国有划拨工业用地，其中8315.7平方米，由原告下属企业青岛市八大峡宾馆使用。2002年7月1日，原告与青岛宏安实业开发有限公司签订协议书，将青岛市八大峡宾馆出售给青岛宏安实业开发有限公司，还约定原告负责按照企业改制程序将宾馆用地办理土地出让手续后并入企业出售资产范围，双方按照《青岛市市属中小型国有工业企业产权出售试行意见》中规定的“企业产权出售的基本程序”履行各种必要程序。之后原告通过上级主管部门向有关审批部门报送了改制申请文件。2002年8月，青岛市企业改革与组织结构调整领导小组以《关于青岛八大峡宾馆实施出售改制用土地资产抵补净资产负值的批复》(青企改调字[2002]17号)批复:“一、同意青岛市八大关宾馆在实施整体产权出售过程中，用土地资产抵补享受抵扣政策后净资产的负值。……三、土地资产抵补全部净资产负值后如有剩余部分由改制后组建的新企业按照国家有关规定办理有偿出让手续。”2002年9月,青岛市国有资产管理办公室以《关于青岛市八大峡宾馆国有净资产处置方案的批复》(青国资产[2002]127号)批复:“同意将八大峡宾馆国有净资产-581.66万元,零字转让给企业内部职工。根据市企业改革小组的批复,土地资产按市政府青土字[2000]65号文件精神,可弥补资产处置过程中的国有资产负值……改制后企业要承担原八大峡宾馆的一切债权债务,并负责职工安置。”2002年10月,青岛市八大峡宾馆以改制为由,申请将企业名称变更为青岛市八大峡宾馆有限公司,得到青岛市工商行政管理局的核准。2002年12月,被告以青政地字[2002]330号征地(使用、划拨)批件批复,同意将市南区××路××面积为8315.7平方米的国有土地使用权出让给青岛市八大峡宾馆,用途为工业,出让期为50年,土地出让金总额7756885元,实收土地出让金1940285元,其余土地出让金5816600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。2004年8月,被告以青政地字[2004]80号征地(使用、划拨)批件批复,同意将位于市南区××路××面积为8315.7平方米的出让国有土地使用权用途变更为住宅,出让期限为70年,土地出让金为2301786元。依据被告的两次批复,青岛市自然资源和规划局的前身之一青岛市国土资源和房屋管理局于2004年1月和10月分别与青岛市八大峡宾馆有限公司签订了《国有土地使用权出让合同》和《变更协议》,将原登记在原告名下的8315.7平方米土地出让给了青岛市八大峡宾馆有限公司。2003年,因出售青岛市八大峡宾馆的行为引发纠纷,原告被诉至法院。案经青岛市中级人民法院审判并于2006年10月10日作出了(2004)青民二初字第47号民事判决书,该判决已生效。市中院以“被告水产公司对原八大峡宾馆的改制,实际是在履行其与宏安公司之间的协议,违背了原八大峡宾馆职工代表大会通过的资产处置和安置职工的方案以及青岛市国有资产管理办公室的批复意见。”为理由,判决:一、被告青岛市水产实业总公司与被告青岛宏安实业开发有限公司所签订出售青岛市八大峡宾馆的协议无效;二、被告宋宝威、被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市八大峡宾馆企业登记原状;三、被告宋宝威、被告青岛宏安实业开发有限公司、被告孙凌军于判决生效后30日内恢复原青岛市八大峡宾馆房产及设施的原状。判决生效后,青岛市工商行政管理局市南分局协助法院执行恢复了原青岛市八大峡宾馆企业登记原状,企业性质被恢复为改制前的全民所有制,原告也继续为青岛市八大峡宾馆的上级主管单位。法院因认定原告对青岛市八大峡宾馆的改制实际是在履行出售协议且既违背了政府的初衷又损害了职工的利益而判决协议无效,故,判决协议无效实际也是判决改制无效。判决书中,法院还认为,青岛市八大峡宾馆有限公司应恢复至改制前的状况,并因此理由判决恢复原青岛市八大峡宾馆企业登记原状和房产及设施原状。这次无效的改制不仅改变了企业登记和房产及设施原状,同时也改变了贵州路21号土地的使用权人及土地性质、用途。鉴于企业登记已被法院判决并执行恢复至改制前的状况,故原本建立在这次改制即无效改制基础上的土地资产抵补改制企业净资产负值以及后续的土地出让等行为,当然也属无效并应恢复至改制前状态,即应将该土地恢复登记在原告名下并恢复登记为划拨工业用地。据此,原告提起行政诉讼,请求法院：1、请求确认被告作出的青政地字[2002]330号和青政地字[2004]80号征地(使用、划拨)批件无效;2、诉讼费用由被告承担。 被告青岛市人民政府辩称，一、原告提起本案诉讼违反行政复议前置的法律规定,依法应驳回原告起诉。原告所诉的青政地字(2002)330号关于将市南区贵州路21号部分国有土地使用权，面积为8315.7平方米，出让给青岛市八大峡宾馆出让方案的批复(青政地字[2002]330号)和青政地字[2004]80号关于将市南区贵州路21号国有土地使用权变更用途的批复的内容为同意青岛市国土资源和房屋管理局将登记在原告名下的国有土地使用权出让给青岛市八大峡宾馆,该行政行为属于有关确认自然资源所有权或使用权的行为,根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条的规定,原告应先提起行政复议,对复议决定不服的才可以向人民法院提起行政诉讼,现原告未经行政复议程序,直接提起行政诉讼,依法应驳回其起诉。二、原告起诉超过法定期限。《行政诉讼法》第四十六条规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道做出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。根据原告的起诉状,其提起本案诉讼的依据是青岛市中级人民法院(2004)青民二初字第47号民事判决书,该判决书作出时间是2006年10月10日,原告于2019年4月30日提起本案诉讼据上述判决书生效已经有近13年的时间,远远超过了上述法律规定的六个月的起诉期限,根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定,恳请法院依法驳回原告的起诉。三、被告作出的330号、80号批复合法有效。因原告所属青岛市八大峡宾馆申请进行企业改制,经青岛市八大峡宾馆、原告及原告主管局青岛市海洋与渔业局申请,青岛市经济体制改革委员会、青岛市国有资产管理办公室、青岛市企业改革与组织结构调整领导小组等部门出具文件批准了青岛市八大峡宾馆的改制方案,青岛市国土资源和房屋管理局根据上述申请及批复,拟定了《青岛市国有土地使用权出让方案》(青土让字(2002)第72号),并以青土资房发(土字)(2002)365号文件报送被告处审批,被告根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定,作出330号批复,程序正当,符合法律规定。330号批复作出后,青岛市八大峡宾馆有限公司向青岛市国土资源和房屋管理局申请变更土地用途为住宅,并提交了《建设工程规划审查函复意见书》(青规函业字[2003]1060号)等材料,青岛市国土资源和房屋管理局拟定了《青岛市国有土地使用权出让方案》(青土让字(2004)第34号),并以青土资房发(土字)(2004)234号文件报送被告处审批,被告根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定,作出80号批复,程序正当,符合法律规定。四、原告以中院(2004)青民二初字第47号民事判决书主张330、80号批复无效没有事实和法律依据。贵院(2004)青民二初字第47号民事判决书查明的政府相关部门对青岛市八大峡宾馆改制批准方案的具体内容与330号、80号批复内容相互印证,可以佐证上述两批复的合法性,同时,47号判决书仅仅是认定原告与青岛宏安实业开发有限公司之间关于出售青岛市八大峡宾馆的协议无效,特别是,该判决书第11页第14至17行明确指出被告水产公司应按青岛市国有资产管理办公室青国资产(2002)127号文对青岛市八大峡宾馆国有资产处置方案的批复,指导该企业进行改制,办理相关手续。据此,47号判决书并没有认定经过职工代表大会通过,并经过政府批准的资产处置和安置职工的改制方案无效,反而是要求本案原告继续按照政府批准的改制方案,指导青岛市八大峡宾馆进行改制,原告依据47号判决书主张330号、80号批复无效显然没有事实和法律依据。综上所述,被告作出的330号、80号批复合法有效,无论从程序上还是实体上,原告通过提起行政诉讼,确认上述批复无效均没有事实和法律依据,请法院查明事实,依法驳回原告的起诉。 经审理查明：青岛市人民政府于2002年12月12日作出青政地字[2002]330号《关于将市南区贵州路21号部分国有土地使用权出让给青岛市八大峡宾馆出让方案的批复》，主要内容为：同意将位于市南区××路××面积为8315.7平方米的出让国有土地使用权出让给青岛市八大峡宾馆，用途为工业，出让期限为五十年，土地出让金总额为7756885元，实收土地出让金1940285元，其余土地出让金5816600元用于抵补该单位改制中的净资产负值。 青岛市人民政府于2004年8月30日作出青政地字[2004]80号《关于将市南区贵州路21号国有土地使用权变更用途的批复》，主要内容为：同意将位于市南区××路××面积为8315.7平方米的出让国有土地使用权用途变更为住宅，出让期限为70年，土地出让总金额为2301786元。 原告于2019年5月8日向本院提起本案诉讼，请求确认被告作出的青政地字[2002]330号和青政地字[2004]80号征地（使用、划拨）批件无效。 本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对于2015年5月1日之前的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。本案中，原告诉讼请求是确认被告作出的青政地字[2002]330号和青政地字[2004]80号征地（使用、划拨）批件无效，该两份批件的作出时间分别是2002年12月12日、2004年8月30日，均系在2015年5月1日之前作出，原告诉讼请求为确认该两批件无效，故属于人民法院不予立案的情形，应当裁定驳回起诉。 对于原告提出的要求变更诉讼请求的主张，《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告起诉状副本已经送达被告，且被告已经答辩，并且本院已将被告答辩状送达给原告，原告系在本院依法释明原告诉讼请求依法不予立案之后才提出的，因此本院不予准许，对此已经明确告知原告，如有其它诉求可依法另行主张。 综上，对于原告的起诉，依法应当裁定驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项、第一百六十二条之规定，裁定如下： 驳回原告青岛市水产实业总公司的起诉。 案件受理费人民币50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  蒋金龙 审判员  林 桦 审判员  刘力铭 二〇一九年六月十八日 法官助理 王云逸 书记员王崧 书记员刘佳