江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终46号 上诉人（一审原告）宜兴市湖㳇镇张某村玉女组。 法定代表人王生泉，该组组长。 委托代理人唐建立，上海市海达律师事务所律师。 委托代理人李珊，上海市海达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宜兴市人民政府，住所地在江苏省宜兴市陶都路8号。 法定代表人张立军，该市市长。 被上诉人（一审被告）无锡市人民政府，住所地在江苏省无锡市滨湖区观山路199号。 法定代表人汪泉，该市市长。 原审第三人宜兴市湖㳇镇张某村村民委员会，住所地在江苏省宜兴市湖㳇镇张某村。 法定代表人殷岳平，该村村委会主任。 上诉人宜兴市湖㳇镇张某村玉女组（以下简称玉女组）诉被上诉人宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）、无锡市人民政府（以下简称无锡市政府），原审第三人宜兴市湖㳇镇张某村村民委员会（以下简称张某村）土地行政管理及行政复议一案，不服江苏省无锡市中级人民法院(2016)苏02行初117号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院认定，1980年9月6日宜兴县革命委员会基本建设局上报《关于开发和建设“玉女潭”风景区所需经费的报告》（宜革建[1980]87号），1981年11月11日宜兴县园林管理处上报《关于开发建设玉女潭胜景的报告》（宜园字[81]第16号）。1982年2月，宜兴县人民政府编制《宜兴县“城区”、“丁蜀镇”、“阳羡景区”1981-2000年总体规划说明》，规划了玉女潭风景区面积为15公顷，明确了玉女潭风景区四至界限。1983年2月23日，宜兴县园林管理处《关于开发玉女潭及灵谷洞有关建设项目经费的报告》（宜园字[1983]第7号），宜兴县人民政府发出1983年3月12日《宜兴县人民政府关于加强“三洞一潭”的保护和管理的通知》（宜政[1983]51号）。1983年8月11日，宜兴县基本建设局、宜兴县园林管理处、宜兴县湖㳇公社、湖㳇公社阳泉大队四方签订玉女潭风景点开发建设开放有关问题协议书。1986年2月1日，玉女潭风景区景点正式对外开放。1989年11月10日，宜兴市城乡建设局、宜兴市风景园林管理处、宜兴市湖㳇镇人民政府、湖㳇镇阳泉村委四方签订玉女潭景点管理工作有关问题的协议书，约定自1990年1月1日起玉女潭景点由阳泉村单独经营。1997年12月24日，原宜兴市旅游园林管理局与宜兴市湖㳇镇阳泉村签订协议，约定玉女山庄及其土地出租给原宜兴市旅游园林管理局开发建设，时间为五十二年。1998年11月3日，原宜兴市旅游园林管理局与宜兴市湖㳇镇阳泉村就开发建设事项签订《补充协议》，2009年9月10日由宜兴市阳羡生态旅游建设发展有限公司与宜兴市玉女山庄开发有限公司签订协议，约定由宜兴市玉女山庄开发有限公司投资开发、租赁经营玉女山庄景区。 1982年2月，原宜兴县人民政府颁发林政字第090154号《林权证》，确认湖㳇公社阳泉大队玉女生产队在牛抱塘、小河头、龙地山、羊竹园等22处地点有54.1亩林木所有权。2015年5月28日，玉女组向宜兴市政府提交林木林地权属争议处理申请。其后，宜兴市政府组织宜兴市农林局专业工程师对涉案争议林地进行了现场测量。2015年6月15日，宜兴市农林局出具《关于龙地山、小河头、羊竹园、牛抱塘地块四至界限测量情况初步意见》。2015年11月19日，宜兴市政府组织玉女组与张某村委听证和协商，未能达成统一意见。2015年12月23日，宜兴市政府作出《宜兴市人民政府关于湖㳇镇张某村玉女组林木和林地权属争议处理的决定书》，认为林政字第090154号《林权证》登记的内容真实有效，玉女组申请的“牛抱塘、小河头、龙地山、羊竹园”四块地块包含玉女潭景区0.15平方公里的主张不成立，玉女潭景区0.15平方公里林地属于张某村村集体所有。玉女组不服该处理决定，向无锡市政府提起行政复议。2016年8月2日，无锡市政府作出[2016]锡行复第128号《行政复议决定书》，维持《宜兴市人民政府关于湖㳇镇张某村玉女组林木和林地权属争议处理的决定书》。玉女组不服，向法院提起行政诉讼。 另查明，2003年2月14日，宜兴市政府批复同意湖㳇镇阳泉村民委员会与张公村民委员会合并，合并后名称为张某村委。 原审法院认为，本案的争议焦点是：一、宜兴市政府关于湖㳇镇张某村玉女组林木和林地权属争议处理决定是否合法？二、无锡市政府的行政复议决定是否合法？ 关于宜兴市政府认为玉女潭景区0.15平方公里林地属于张某村村集体所有的裁决结论是否正确的问题，原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定、1996年林业部令第10号《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林木林地权属争议由县级以上人民政府处理。宜兴市政府具有处理玉女组与张某村林木和林地权属争议的法定职权。其次，（1995）国土（籍）字第26号）国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，涉争林地自1983年签订玉女潭风景点开发建设开放有关问题协议时已经明确仍归湖㳇公社阳泉大队所有。玉女潭景区开放后，阳泉大队一直以联合经营或单独经营的方式进行经营使用，连续使用时间已经超过二十年。此外，二十年期满之前并未有其他农民集体组织向阳泉大队主张权利。据此，宜兴市政府确定涉争林地属于张某村村集体所有，符合上述规定。关于玉女组所提出的“牛抱塘、小河头、龙地山、羊竹园”四块地块包含玉女潭景区0.15平方公里林地的主张，原审法院认为，林政字第090154号《林权证》登记的内容没有反映玉女组所提出的“四个地块包含玉女潭风景区”这一主张，玉女组的主张证据不足，不能成立。最后，宜兴市政府接到玉女组的林木林地权属争议处理申请后，进行了调查、现场勘查、听证和协调程序，最终作出处理决定。该处理程序符合《林木林地权属争议处理办法》的相关规定。 关于无锡市政府的行政复议决定是否合法的问题，原审法院认为，无锡市政府接到玉女组的行政复议申请后，依法予以受理并依照行政复议法的规定进行审理，最终作出行政复议决定，程序合法，结论正确。 综上，宜兴市政府对玉女组与张某村的林木林地权属争议处理程序合法，结论正确，无锡市政府的行政复议决定合法；玉女组的诉讼请求依据不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回玉女组的诉讼请求。案件受理费50元，由玉女组负担。 上诉人玉女组上诉称，一、1982年宜兴县人民政府向上诉人颁发了案涉林权证，载明上诉人名下一共有22块小班地，每一块小班地的四至范围都有明确的界址表述，且至今四至范围界址清楚。但当年在面积测量方面沿用土改时计算方法，随意估算面积。造成林权证记载的22块小班地面积与对应的四至范围不符。故上诉人于2014年11月25日向宜兴市农林局递交《林权证更正补正申请书》，经农林局协调，原审第三人配合上诉人对22块小班地进行测量。原审第三人在测量报告总封面上盖章，表明原审第三人当时对玉女谭景区范围内的林地属于上诉人并没有争议。后由于湖㳇镇政府从中阻挠，原审第三人向农林局提出权属争议，林权证更正补正事项无限期搁置，上诉人于2015年5月28日提交了权属争议处理申请书。二、一审认定事实错误。1、上诉人从没有陈述过“宜兴市未将涉案林权登记在原告名下”这类话，案涉林权证包含的四块林地全面覆盖玉女谭景区范围内的林地。2、一审认定上诉人诉称“诉争林地一直由玉女组实际控制并对外流转”。实际控制是事实，原审第三人借用上诉人诉争林地，并支付对价，即为上诉人每家每户安装水管、缴纳水费、给予补助。但对外流转是原审第三人借用上诉人地以后对外流转。3、村委会开具的证明主要是证明诉争林地由村委会向上诉人借用而发生补偿费。4、上诉人提供证据10、11证明原审第三人和其他大队名下当年都有林权证，林权证颁发时间与上诉人获得诉争林地林权证时间都是1982年。5、勇法大当庭作证证明宜兴市玉女山庄管委会给宜兴市委的报告除了签名并非其本人所签，报告内容也不真实，当时负责人并不知道该内容。6、上诉人所辖农户近60户，一审上诉人提交8户土地承包合同，累计发包面积远远超过上诉人林权证上54.1亩。上诉人名下实际拥有林地面积远远超过54.1亩。未发生权属争议前，原审第三人及上诉人共同对龙地山、小河头、羊竹园、牛抱塘地块测量270亩，亦佐证上诉人名下林权证范围内每块小班地块面积真实有效错误。被上诉人通过非法手段，将上诉人的林权证下的四块地人为地进行分割，将玉女谭景区范围外的列为上诉人四块地。三、一审法院认定诉争土地归原审第三人没有法律依据。1、上诉人1982年取得林权证前，宜兴县有关部门对玉女谭进行了规划设想，但不是规划本身。玉女谭景区规划设计时间在1983年，动工是在1984年，正式对外开放是1986年，均在上诉人取得该地块林权证后。相关文件也明确开发玉女谭景区，原权属关系不变，由此证明玉女谭景区规划、动工及开放与否，都不能改变上诉人对玉女谭景区林地所有权。2、一审法院认为涉案林地在签订玉女谭开发有关问题协议时已经明确归阳泉大队所有，认定农村土地所有权以当事人合同为依据，缺乏法律依据。在村民小组机构不健全情况下，村委会代为对上诉人名下林地进行经营管理，不能就此认定村委会是诉争林地的所有权人。3、原审第三人借用上诉人的诉争林地对外以联营或出租方式进行土地流转，并不能改变土地的权属关系。借用虽然没有书面合同约定，但原审第三人对上诉人下属农户免费安装自来水管，不收水费，按人头发放补偿费，支付了对价，口头合同客观存在。4、《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》对一审法院引用的法条作了解释，使用是指土地使用人直接占用土地，并加以利用，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。故本案并不适用。请求本院撤销一审行政判决书，支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人宜兴市政府答辩称，一、权属争议情况。1、上诉人称原宜兴县人民政府在林权证确权登记发证过程中随意估算面积以及沿用土改时以16亩林地折抵1亩粮田的计算方法来计算林地面积，没有任何法律和事实依据。如果以土改时的折算方式计算，林权证登记面积乘以相应系数得出的面积与自测面积误差较大。2、原审第三人在测量报告上盖章只是原审第三人履行提交正式报告的手续，此行为并不是认定林地权属属于上诉人。3、权属争议在上诉人向宜兴市农林局提出林权证更正之前就已经存在。上诉人提出的更正林权证申请不符合《林木林地权属争议处理办法》规定，故农林局书面通知上诉人要求提出林木林地权属争议申请。二、一审认定事实正确。1、案涉林权证中四块林地既不覆盖玉女谭景区，也不在玉女谭景区内。诉争四块林地林权证登记面积共14.6亩，而玉女谭景区面积为225亩。从面积上看，诉争林地不会包含玉女谭景区。宜兴市农林局对争议地块进行现场测量，其结论与林权证登记面积基本一致，且均在玉女潭景区范围之外。如果按上诉人所称，诉争四块林地涵盖玉女潭风景区整个山林范围，那么应当以“玉女潭”小地名来命名整个玉女潭风景区山林。并且以小地名登记发证，而不会故意分割成4块有争议的地块。2、上诉人在一审中提到的柴草费和水电费，并不是原审第三人向上诉人支付了一定的对价，而是为了不使玉女组村民继续到景区取水、砍柴，严重影响玉女潭景区的经营管理活动而采取的妥协措施。3、上诉人提供的四至范围、面积等自测结论是提交权属争议申请的必要材料之一，上诉人不能由此自证其测量结论的真实性、正确性和唯一性。也不能证明林权证各小班地块面积与实际面积不符。林权证确认的是上诉人的22块小地名共54.1亩集体林地的所有权和使用权。山林承包合同书确认的是山林承包经营权。案涉林权证确认的是玉女组在1982年时的林地面积，而1983年的山林承包合同书不仅包含了林权证上的林地面积，而且还包含了玉女组未登记确权的其他山林。三、一审适用法律正确。1、玉女潭景区编制规划在前，颁发案涉林权证在后。1983年实行联产承包责任制，玉女潭景区225亩林地并没有发包给玉女组农户承包。《宜兴市城乡建设志》明确提到玉女潭景区由市风景园林管理处和乡（村）联合经营。乙方为阳泉村，即现在的张某村。2、从1983年起，均以阳泉大队（后为张某村为主体参与或单独开发建设和经营玉女潭景区，并已连续使用超过20年，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条。玉女组和张某村委从未签订过任何形式的有关玉女潭景区山林的租用、借用或承包协议，张某村是玉女潭景区林地的直接使用者。请求本院驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。 原审第三人宜兴市湖㳇镇张某村村民委员会二审期间未提供书面陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，玉女组于2015年提出林地林木权属争议处理申请，认为案涉林权证上小地名为“牛抱塘、龙地山、小河头、羊竹园”的4块地块包含玉女谭景区0.15平方公里，玉女潭景区0.15平方公里林地应归玉女组所有。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。故宜兴市政府具有处理案涉林地权属争议的法定职权。 根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。本案中，玉女组虽主张拥有案涉林地的所有权，但并未提供证据予以证明。玉女潭景区0.15平方公里林地自1983年玉女潭风景点开发建设开放有关问题协议书签订开始，已由湖㳇公社阳泉大队以联合经营或单独经营的方式，连续使用超过二十年。且二十年期满之前并未有其他集体经济组织向阳泉大队提出异议。故宜兴市政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定认定案涉林地属于张某村集体所有并无不当。宜兴市政府的处理程序亦符合《林木林地权属争议处理办法》的相关规定。玉女组提出张某村系向其借用案涉林地无事实依据。无锡市人民政府作出的维持宜兴市政府处理决定的行政复议决定，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宜兴市湖㳇镇张某村玉女组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  赵 黎 审 判 员  臧 静 法官助理  钱培培 二〇一九年六月十七日 书 记 员  任子悦