山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁06行终112号 上诉人（原审原告）烟台市莱山区人民政府初家街道办事处，住所地：烟台市莱山区港城东大街1189号。 法定代表人柳晓阳，主任。 委托代理人张鹏，烟台市莱山区人民政府初家街道办事处党工委委员。 委托代理人汤日剑，山东德扬律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）赵永成，男，1960年6月21日出生，汉族，住烟台市莱山区。 上诉人烟台市莱山区人民政府初家街道办事处（以下简称初家办事处）因土地征收行政强制一案，不服山东省烟台市牟平区人民法院（2018）鲁0612行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实，赵永成系初家办事处庙后村村民。2003年1月1日，赵永成与庙后村委会签订了庙后村延续果园承包合同书，赵永成承包庙后村砖厂南西段果园地2.975亩。承包期限为2003年1月1日至2033年1月1日止。2016年2月4日，烟台市政府发布了2016年第2005号征收土地公告，公告第11项载明，位于初家办事处总面积3161平方米，涉及初家办事处1个村土地。其中初家办事处庙后村土地3161平方米（园地2998平方米，其他农用地163平方米）。该宗土地作为公路用地。2015年（未填写具体时间），莱山国土分局为甲方、庙后村委会为乙方、莱山区财政局为丙方、莱山区人社局为丁方签订了土地征收补偿安置协议。协议约定了征收土地的位置、地类及面积、土地征收费用及拨付方式、村民安置意见、土地交付时间等内容。其中第三条村民安置意见一栏载明：“甲乙丙丁四方同意，在烟台市人民政府和初家办事处直接领导组织下，甲乙丙丁四方及有关部门相互配合，按以下三种方式对村民进行安置：（一）货币安置：土地征收补偿安置费拨付到乙方账户后，由村民代表大会研究分配方案。（二）调地安置：乙方征得村民同意，于本次征地实施后，对村留机动地进行调整。（三）社保安置：烟台市人民政府对本次征收土地按照1.5万元/亩标准，对乙方村民一次性支付社会保障补贴22.1918万元，由丙方将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入本地社会保障资金账户，由丁方、乙方按照有关政策制定社会保障方案并公示，办理村民入保事宜。”四方协议达成后，土地征收补偿安置费按规定拨付到乙方庙后村委会账户。因赵永成对土地征收补偿标准有异议，未领取补偿款，也未交付土地。2018年1月21日上午7时许，赵永成承包土地上的财物被人损毁，赵永成得知消息后赶往现场。在现场外围，初家办事处工作人员阻拦赵永成进入施工现场，并将其拖拽到村委会办公室。事发后，赵永成拨打110向烟台市公安局莱山区分局（以下简称莱山公安分局）报警，并递交了查处申请书，要求莱山公安分局对其承包土地上的财物被损毁事件进行查处。经莱山公安分局查明，当天在现场施工的是山东中宏路桥建设有限公司，现场负责的是该公司项目经理都琼。都琼在公安机关的调查笔录中称，其接到庙后村委通知后来到现场施工时，地面的清表工作已经完成，房子已经被人推倒了。清表就是清理地面的树木及房屋，该项工作是由初家办事处和庙后村委会负责的。莱山公安分局经调查以没有犯罪事实为由，于2018年4月30日作出〔2018〕烟莱公（初）不立字第2号不予立案通知书。赵永成不服，向莱山区法院提起行政诉讼。莱山公安分局在该案答辩状中称，初家办事处的工作人员与庙后村委会的工作人员多次与赵永成协商，赵永成态度一直不变。2018年1月21日上午7时，在初家办事处工作人员和村两委工作人员在场的情况下，施工方开始施工。赵永成根据上述情况，结合当日施工现场有初家办事处工作人员在场并阻挠其进入承包地等情况，认为系初家办事处实施了损毁其果园及地上附着物的行为。 一审法院为查明损毁赵永成果园的行为主体，先后查询了莱山区法院、莱山区政府法制办公室、莱山国土分局、烟台市国土资源局等单位，只调取到烟台市政府作出的2016年第2005号征地公告和由莱山国土分局、庙后村委会、莱山区财政局、莱山区人社局四方签订的土地征收补偿安置协议两份材料，上述单位均表示系按照上级要求开展工作的，未见到涉案集体土地征收的实施方案。一审法院要求初家办事处提交其在涉案土地征收中的职责分工及相关授权、委托等文件，初家办事处提交书面回复函，称本次土地征收工作中，其没有收到市、区或土地主管部门的有关授权文件。 一审法院认为，本案的争议焦点，一是初家办事处是否是本案适格被告；二是认定初家办事处实施了涉诉行政强制行为是否具有事实依据；三是行政强拆行为是否合法。 一、关于初家办事处是否是适格被告的认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在集体土地征收过程中，市、县人民政府具有依法征收土地及其附属物的职权，县、市人民政府及其确定的土地征收部门依法具有组织实施征收强制行为的行政职权。因而，在被征收土地位于市、县人民政府确定的征收范围内的情况下，应当按照上述法律规定确认实施强制行为的责任主体。本案中，征地公告是由烟台市政府发布，烟台市政府是涉案土地的征收主体。但本案中，双方均未提供证据证明烟台市政府具体参与实施了被诉行政强制行为，也未提供施工现场还有其他行政部门工作人员参与强拆赵永成果园的证据。结合市、县（区）、街道办事处三级政府的工作职能关系、涉案被征收土地属于初家办事处辖区以及施工现场有初家办事处工作人员在场并有阻拦赵永成进入施工现场等情况综合判断，可认定初家办事处组织实施了涉案行政强制行为，故初家办事处是本案适格被告。 二、认定初家办事处实施了涉诉行政强制行为是否具有事实依据。通常认为，所谓“事实根据”，是指一种“原因事实”，也就是能使诉讼标的特定化或者能够被识别所需的最低限度的事实。通俗地说，是指至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。如果起诉一个事实行为，应当初步证明是被告实施了所指控的事实行为。本案涉诉行政行为系事实行为，赵永成提交了初家办事处工作人员在强拆现场外围的照片及阻拦其进入施工现场的证据，根据《行政诉讼证据规则》的相关规定，赵永成已初步完成了其应承担的举证责任。初家办事处在本案诉讼中也承认其工作人员在拆除现场，虽然表述其工作人员在现场系履行街道办事处配合协调工作、维持秩序的职责，但其未能提交被诉行政强制行为确由其他单位组织实施的证据。结合现场施工的山东中宏路桥建设有限公司项目经理都琼在公安机关调查笔录中“有关清表工作是由初家办事处和庙后村委负责”的陈述，以及市、县（区）、街道办事处三级政府的工作职能关系等情况，本案确认初家办事处实施了涉诉行政强制行为具有事实依据。 三、关于行政强拆行为的合法性。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，初家办事处作为辖区的基层政府，法律没有赋予其强制执行权。在没有征收补偿决定为基础、其没有申请人民法院强制执行的前提下即实施行政强制行为超越其法定职权，该行政强制行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认烟台市莱山区人民政府初家街道办事处对赵永成承包果园地上附着物实施的行政强制行为违法。 初家办事处上诉请求：撤销一审判决，改判驳回赵永成的诉请；本案诉讼费用由赵永成承担。事实与理由：一审法院认定事实有误。一、一审法院认定初家办事处实施了涉诉强制行为没有任何事实依据，也没有任何证据予以支持。1.一审法院认定赵永成提交了初家办事处工作人员在强拆现场外围的照片及阻拦赵永成进入施工现场的证据。赵永成提交的全部11份证据，只有第11号证据是所谓的现场照片11张，而对于这些照片，虽然上面有初家办事处的工作人员，但是没有证据证实这是强拆当天的照片，也看不出是现场外围，只能看出有几张照片是在泥地里，照片中初家办事处的工作人员有的是在与别人交流，有的仅仅只是走路，其中还有三张照片明显是在一个大院内而非果园。并且，这些照片中除了初家办事处的工作人员外，还有一些老百姓及公安人员，如果确系现场照片的话，也说明不是一审法院认定的现场没有其他行政部门工作人员。2.一审法院认定初家办事处实施了涉诉行为的另一个理由是结合现场施工的中宏路桥公司项目经理都琼的笔录“有关清表工作是由初家办事处和庙后村委负责”的陈述，以及市、县、街道办事处三级政府的工作职责关系等情况认定。但是，一审法院这个认定是没有任何事实依据的，也是很不明确的。首先，都琼的笔录只是说清表工作由初家办事处及庙后村委负责，但是到底是谁具体实施，没有明确。其次，都琼在事发当天的笔录谈到：“我昨天就接到庙后村委陈书记及姜善林主任的通知，说是庙后村最后一户人家的征地问题解决了。可以开始正常施工了”。再次，一审法院没有详细说明其依据的所谓的街道办事处的工作职责到底是什么，而是含糊的说结合情况予以认定。这是明显的没有任何事实及法律依据的枉法裁判。二、初家办事处不是本案适格主体。本案一审定的案由是土地征收行政强制，而根据相关的法律规定及查明的事实，初家办事处是不具有土地征收主体资格的，也没有任何的部门授权给初家办事处，那么，初家办事处就不应该是本案的适格主体。 赵永成未作答辩。 本院审理查明的事实与一审法院认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，烟台市人民政府于2016年2月4日发布了征收涉案土地的公告，征地用途为公路用地。从赵永成提交的涉案土地现状照片、都琼接受公安机关询问时的陈述来看，涉案土地现被用作公路建设，与征地公告载明的用途相符，应当认定被诉强制行为是为实现土地征收目的而实施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，土地征收工作由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。涉案土地处于初家办事处辖区内，鉴于市、区、办事处三级政府部门的层级关系，初家办事处具有负责实施被诉强制行为的可能性。再结合强制行为实施现场有初家办事处工作人员、都琼在接受公安机关询问时述称初家办事处和庙后村委负责清表工作等事实，有理由相信被诉强制行为是初家办事处实施。初家办事处是辖区内的行政管理部门，强制行为实施时其工作人员到场，其主张强制行为并非由其实施，应当提供相关的证据证实，但初家办事处未能证实被诉强制行为是由他人或赵永成自行实施。综合本案的各项证据，一审法院认定被诉强制行为是由初家办事处实施妥当。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，初家办事处没有向法院提供实施被诉行政强制行为的事实和法律依据，其行为缺乏依据，一审法院认定该行为违法正确。 综上，上诉人初家办事处的上诉理由不能成立，依法不予支持；一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台市莱山区人民政府初家街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  纪晓静 审判员  吴继辉 二〇一九年六月十七日 书记员  肖 晨