山东省平度市人民法院 行 政 判 决 书 （2017）鲁0283行初186号 原告青岛金龙包装有限公司，住所地平度市经济开发区泉州路9号。 法定代表人李金堂，总经理。 委托代理人杨立杰，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人申洋，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 被告平度市自然资源局（原平度市国土资源局），住所地平度市郑州路410号。 法定代表人邓伟玉，局长。 委托代理人胡乃兵，平度市自然资源局工作人员。 委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。 被告平度市人民政府，住所地平度市长江路1号。 法定代表人李虎成，市长。 委托代理人陈玉洁，平度市司法局工作人员。 原告青岛金龙包装有限公司不服被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》及被告平度市人民政府作出的平政复决字[2017]148号行政复议决定书，于2017年10月30日向本院提起诉讼。本院于2017年11月3日立案后，向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭审理了本案。原告青岛金龙包装有限公司的委托代理人杨立杰、申洋，被告平度市自然资源局的委托代理人胡乃兵、李新良，被告平度市人民政府的委托代理人陈玉洁到庭参加诉讼。因原告申请，本案于2018年4月19日中止审理。本案现已审理终结。 原告青岛金龙包装有限公司诉称，2011年7月5日，原告与被告平度市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定本合同项下出让宗地编号为11027，宗地面积23224平方米，出让宗地面积23224平方米，用途为工业用地。2015年10月21日，被告平度市自然资源局作出平国土闲认字[2015]020号《闲置土地认定书》。2015年12月24日，被告平度市自然资源局作出平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》，原告对该决定书不服，向被告平度市人民政府申请行政复议，被告平度市人民政府于2017年3月23日作出平政驳字[2017]56号《驳回行政复议申请决定书》。原告遂向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，后青岛市中级人民法院于2017年8月25日作出行政判决，撤销被告平度市人民政府作出的平政驳字[2017]56号《驳回行政复议申请决定书》，并责令其依法重新作出行政行为。被告平度市人民政府于2017年10月17日作出平政复决字[2017]148号行政复议决定书，维持了被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告认为，被告平度市自然资源局认定上述宗地为闲置土地并收回，其理由与事实严重不符： 一、被告平度市自然资源局作出的《闲置土地认定书》中认定上述宗地存在“未按合同约定期限开工”的情况，而事实上早在2001年6月7日原告与平度市经济技术开发区管委会签订了投资协议书之后，原告就开始在平度市政府核准的泰山路以东、郁江路以北土地投资、规划、建设。2002年原告投资近一亿元建成占地302亩、年产值5亿元的大型包装企业。上述宗地就在原告的厂区内，宗地管道线缆等基础设施与工厂同步完成，地面完全硬化并与职工食堂的西端、二期厂房相连，上述宗地早已是厂区不可分割的一部分，根本不存在“未按合同约定期限开工”的情况。 二、被告平度市自然资源局认定上述宗地闲置的原因为“企业原因，因抵押未解除，用途无法改变，一直未建设”。原告认为变更土地性质是被告平度市自然资源局依据有关法律法规作出的行政行为，而抵押是企业自身的经营行为，因企业经营行为而致使行政机关无法做出某种行政行为这一理念显然是无稽之谈。 综上，原告认为被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》与事实严重不符，被告平度市人民政府在未查实的情况下作出维持行政复议决定亦不合理，依法应当撤销。请求：1、撤销被告平度市人民政府于2017年10月17日作出的平政复决字[2017]148号行政复议决定书；2、撤销被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》；3、诉讼费由被告承担。 原告青岛金龙包装有限公司向本院提交如下证据： 证据1、收回国有建设用地使用权决定书（平国土收决字【2015】001号），证明：被告于2015年12月24日做出收回原告权属涉案土地使用权的决定，该决定认定事实和适用法律错误，程序违法，原告对该决定不服提起本案诉讼，请求予以撤销。 证据2、协议书，证明：2001年6月7日，平度市经济技术开发区管理委员会以协议形式承诺将泰山路以东、郁江路以北包括涉案土地在内面积201304.489平方米的工业用地使用权出让给原告用于投资建设生产园区，并由其牵头、多个政府部门协助，为原告顺利设立、投产、经营提供包括税收优惠、规划审批、协调各部门等多项支持。 证据3、关于青岛金龙包装有限公司建设项目核准的通知， 证明：原告为依据《协议书》设立的合资企业，关于涉案土地的建设、使用及查处等，除依据政府有关批文外，还应将协议书作为依据。 证据4、平国用（2011）第00100号、平国用（2007）第177号、平国用（2007）第178号国有土地使用证，证明：原告分别于2007年、2011年以3宗地取得《协议书》约定的工业土地使用权，涉案土地使用权取得时间最晚，且呈不规则细长条状夹于另两宗地中间。 证据5、平度（储）-01-2011-000042号国有建设用地使用权出让合同，证明：原告对涉案土地的固定资产总投资不低于批准或登记备案的金额6967.2万元，投资形式包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。建筑物除工业外，附属办公及生活服务设施的占地面积不超过受让宗地面积的7%。。 证据6、青岛金龙工业园总平面图、青岛金龙包装有限公司宗地图，证明：涉案土地系与另两宗地统一规划，分期建设，在进行涉案土地测绘时，其上已存在包括二期厂房、职工食堂、职工宿舍等建筑工程。 证据7、出让土地交付确认书。证明：涉案土地交付时就已存在厂房、宿舍、食堂等建筑物，换言之，涉案土地属先建设后办理出让手续。 证据2-7共同证明如下事实：1、涉案土地早在2001年就与另外两宗地一并交付原告，统一规划设计，分期建设，至办理土地出让手续时，其上已经建成车间、食堂、宿舍、道路、线路、排水管等建筑物、构筑物和设施，属于典型的先建设后办理出让手续的情形，并非未开工建设，更绝非被告所认定的“闲置”！2、涉案土地出让合同约定的投资额6967万余元与2001年协议书约定的原告投资额1000万美元基本吻合，进一步证明涉案土地的出让合同系为履行协议书而补办手续。3、涉案土地为细长条带状并夹于另两宗地中间的客观现实，结合30亩地要求投资6967余万元明显与市场实际情况严重不符的合同约定，足以证明，涉案土地出让合同关于投资建设的内容客观上是不可能实现的，而只能是为履行协议而补办手续。 证据8、建设工程规划定点意见书。 证据9、建设工程规划许可证。 证据10、建筑工程施工许可证。 证据11、地基与基础工程质量验收备案报告。 证据12、主体结构工程质量验收备案报告。 证据13、建设工程竣工验收会签表。 证据14、基础（主体）结构验收记录。 证据15、主体结构工程质量验收备案报告。 证据16、建设工程规划验收意见书。 证据17、建设工程竣工验收报告。 证据18、青岛市建设工程竣工验收备案表，本组证据为一期厂房的规划建设等手续。 证据19、建设工程规划定点意见书。 证据20、建设工程规划许可证。 证据21、建筑工程施工许可证。 证据8-21证明为二期纸箱车间的规划建设等手续。 证据22、建设工程规划定点意见书。 证据23、建设工程规划许可证。 证据24、建筑工程施工许可证。 证据25、建设工程竣工验收报告。 证据26、建设工程消防验收意见书。 证据27、青岛市建设工程竣工验收备案表，本组证据为职工宿舍、职工食堂的规划建设等手续。 证据28、平度市建设项目选址意见书。 证据29、青岛金龙包装厂区平面图，本组证据为锅炉房的规划建设等手续 第8-29号证据共同证明：1、涉案土地与另两宗土地是统一规划设计、分期建设，其中2004年批准建设的二期纸箱车间厂房、职工宿舍、职工食堂就坐落在涉案土地上，由园区平面图可以看出，各期建设工程位置与涉案土地宗地测绘图（被告证据7）上标注建筑物位置是完全一致的，两者相印证进一步证明涉案土地并未闲置，且被告在为原告办理出让手续前即已明知该事实，故其闲置土地认定错误，其收回决定并无事实依据。2、因平度市经济技术开发区管理委员及相关政府部门未及时按协议面积供地，原告只能先建设并开工生产，后根据包括被告在内的平度市政府各相关部门的进度办理各项手续。在签订协议后即在平度市政府核准的泰山路以东、郁江路以北的三宗土地上同时投资、规划并建设完工。同时，涉案土地狭长，客观条件上亦不适合单独开发，故涉案2011年土地出让合同系为补办用地手续，其内容仅是为满足国家土地出让的要求，而非真实合同约定的规划设计条件及开工建设日期。 证据30、2011年9月2日平度市城乡建设局、平度市自然资源局关于青岛金龙包装有限公司改变土地用途请示的办理意见，证明：在原告取得涉案土地使用权不足2个月，被告及有关部门即已开始提请市政府，将原告三宗工业用地的土地使用性质变更为商住用地。 证据31、平度市城市总体规划（2012-2030）照片（2018年3月13日拍摄于平度市规划局），证明：涉案土地的总体规划在2012年已经变更，原告已无再进行工业建设的可能。 第30-31号证据共同证明：因土地利用总体规划已经变更，原告按照工业用地进行建设与整体规划冲突，涉案土地即使被认定为闲置，也系政府调整规划所致，并非原告没能撤押导致。 被告平度市自然资源局辩称，一、被告认定原告青岛金龙包装有限公司闲置土地的事实清楚。 2011年7月15日，原告与被告签订国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为：3702832011B01390，宗地四至为广州路西、长江路南侧，面积为23224平方米，该合同中约定原告宗地建设项目应当在2012年4月20日之前开工，2014年4月20日之前竣工。合同签订后，原告依法取得了平国用（2011）第00100号国有土地使用证，但原告一直未开工建设。2013年12月，被告对原告该宗地动工情况进行调查，原告未在该宗地上做任何建设，该宗地内虽然有几处建筑物，但建筑物均系签订合同之前就已经建成，且无合法手续，因此被告认定原告闲置土地的事实清楚。 二、被告作出平国用收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律正确、程序合法，应当予以支持。 原告取得该土地使用权后一直未动工，2013年被告开始对该宗土地情况调查核实。2013年12月，被告依据《闲置土地处置办法》第五条规定，向原告下达了《闲置调查通知书》，被告通过调查核实，依据《闲置土地处置办法》第二条、第十条规定认定原告该土地属于闲置土地，并制作了《闲置土地认定书》，告知原告其土地使用权证“平国用（2011）第00100号”宗地已经法定程序认定为闲置土地；依据《国土资源听证规定》、《闲置土地处置办法》第十五条规定向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知其收到《闲置土地认定书》后依法可以申请听证及申请听证期间。原告收到上述材料后，于2015年10月22日向被告提出听证申请，2015年10月26日，被告向原告送达了《听证通知书》，告知其听证时间及地点，并于2015年11月5日依法举行了听证，听取了原告的申辩。被告根据查明的事实，认定该宗地属于企业原因闲置土地。2015年12月7日，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》第二条、第十四条规定，报经平度市人民政府批准无偿收回该国有建设用地使用权。平度市人民政府于2015年12月22日批准。2015年12月24日被告向原告送达了平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》。综上，被告作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当依法予以维持。 三、原告起诉的事实和理由缺乏事实和法律依据。 1、原告于2011年之前已经取得了该宗地相邻土地的使用权，并在相邻土地上进行了部分施工建设，施工建设过程中违法在该宗土地上建设了部分建筑物。但2011年7月15日原告签订该宗地的国有建设用地使用权出让合同后，在该宗土地内一直未进行任何新的建设和开工，以前在该宗地土地上建设的建筑物既违反了法律规定又与合同约定无关，与本案无关联性。2、2011年平度市开发区管委向平度市人民政府提交《关于青岛金龙包装有限公司改变土地用途请示的办理意见》，申请变更为居住用地，并报相关部门研究。但在研究过程中，发现原告所涉土地均进行了抵押，因原告自身设定抵押，且原告又不解除抵押，导致最终土地用途无法改变，即本宗土地用途仍然为工业用地。既然土地性质未能变更，那么原告就应当依据合同约定，进行土地开工建设，不应当闲置。 四、本案应中止审理。 原告曾对《闲置土地认定书》提起行政诉讼，平度市人民法院以（2017）鲁0283行初71号行政裁定书驳回起诉。原告不服提起上诉，该案二审尚未审结。而《闲置土地认定书》是本案的中心证据，上述案件二审的判决结果对本案由直接的影响，为此，请本案裁定中止审理，待上述案件审结后再恢复审理。 综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告平度市自然资源局向本院提交作出行政行为的证据及法律依据： 证据1、平国土收决字（2015）001号《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证，证明被告作出收回原告该土地的决定并于2015年12月24日送达给原告。证据2、《闲置土地调查通知书》及送达回证，证明被告于2013年12月16日送达给原告。证据3、《闲置土地认定书》及送达回证各1份，证明被告于2015年10月21日作出闲置土地认定书并于当日送达给原告。证据4、《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证各1份，证明被告于2015年10月21日向原告送达该告知书。证据5、《听证申请书》，《听证通知书》、《听证笔录》、《送达回证》各1份，证明被告依据原告的申请进行了听证。证据6、国有建设用地使用权出让合同（电子监管号：3702832011B01390）一份，证明该地块合同第16条约定，该地块应于2012年4月20日前开工，2014年4月20日前竣工。证据7、照片及宗地测绘图，证明该地块属于闲置状态，宗地测绘图证实该地块位置及四至。证据8、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条、第六条、第九条、第十四条、第十五条、第十六条；《国土资源听证规定》（国土资源部令第22号）第九条、第十条、第十六条、第十七条、第十九条、第二十五条规定各1份。 被告平度市人民政府辩称，一、被告作出的行政复议决定程序合法。 2017年9月13日，被告收到青岛市中级人民法院（2017）鲁02行初行政判决书后，判决撤销被告作出的平政复驳字[2017]第56号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告重新作出行政行为。为履行青岛市中级人民法院判决，2017年10月17日，被告在法定期限内依法作出平政复决字[2017]第148号《行政复议决定书》并送达给原告。 二、被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确。 收到青岛市中级人民法院的判决后，被告重新依法进行了审查。经查，被告平度市自然资源局认定原告闲置土地的事实清楚，证据确凿。被告平度市自然资源局依据《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十四条、第十五条的规定，作出的具体行政行为程序合法，适用法律依据正确，内容适当，因此，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出平政复决字[2017]第148号《行政复议决定书》，决定维持被告平度市自然资源局作出的具体行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。 综上，依法驳回原告的行政诉讼请求。 被告平度市人民政府向本院提交如下证据： 证据1、（2017）鲁0283行初78号行政判决书，证明答辩人行政复议决定作出的依据及行政复议程序合法。证据2、行政复议决定书及送达凭证，证明答辩人在法定期间内依法作出行政复议决定并送达双方。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条。 经庭审质证、认证，双方当事人对证据的质证意见如下： 原告青岛金龙包装有限公司对被告平度市自然资源局提交的证据质证认为：对证据1-6真实性无异议，但对证明事项有异议。证据1决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，收回国有使用权的主体是县级以上人民政府，被告没有权利作出收回土地使用权的决定，其次，该决定认定涉案土地为闲置土地属于认定事实错误。证据1、2、3、4中的送达回证均记载有办案人“冯学森”，证据5中的听证笔录中的记录员也是“冯学森”，证据1-4与证据5相互印证，冯学森作为被告的工作人员既参与了闲置土地闲置调查、认定和决定，同时又作为听证记录员参与听证，被告的做法违反了其所依据的《国土资源听证规定》第七条“拟听证事项的具体经办人员不得作为听证员和记录员”，构成程序违法。证据6中第12条约定“涉案土地的固定资产总投资不低于人民币6967.2万元，投资形式包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资、出让价款等”，第14条约定“涉案土地除用于工业项目建设外，企业内部行政办公及生活服务设施的占地面积不超过受让宗地面积的7%”。从该2条合同内容可见，1、在仅有30亩土地上投资高达7000万人民币，显然为客观事实和市场情形完全不一致，该条款约定的6967.2万元总投资额实际与原告提交的证据中的原告总投资额1000万美元相吻合，可反证涉案土地出让手续与原告工业园区另两宗地共同构成了原告与开发区管委签定的协议书中双方就原告投资设厂，平度市相关政府部门提供土地建设园区的协议内容是为补办手续而办理的此次土地出让合同。2、合同中明确约定了原告在涉案土地范围内可以建设行政办公及生活服务设施，随后原告将提供证据证明在涉案土地上已依法建设了相关的建筑及设施。因此该证据恰恰证明被告认定涉案土地为闲置土地是错误的。证据7中的照片没有拍摄时间、拍摄人，不符合证据法定形式要件，不应作为有效证据采纳。宗地测绘图真实性无异议，但从该测绘图中可以清楚看到在涉案土地上不仅有厂房的一角，还有职工宿舍，职工食堂，道路，足以证明涉案土地没有闲置。2、该宗地图可清晰看到涉案土地为不规则的细长条带状，且夹于另2宗土地中间，不适合单独开发建设。涉案土地出让合同中约定的建设条件非真实要求，反证该土地出让手续只是为了履行协议书而补办相关手续所用。法律依据真实性无异议，《闲置土地处置办法》作为国土资源部的部门规章，其第一条载明上位法为《中华人民共和国土地管理法》，而《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确规定收回国有土地的权利由县级以上人民政府行使，因此该案应适用《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告无权作出认定。2、被告在听证过程中没有遵守《国土资源听证规定》第七条，具体经办人员不得作为听证记录员的禁止性规定，程序违法。 被告平度市人民政府对被告平度市自然资源局提交的证据无异议。 原告青岛金龙包装有限公司对被告平度市人民政府提交的证据质证认为：对证据1、2真实性无异议。证据2未查明相关事实，维持被告平度市自然资源局的收回决定是错误的，应予撤销。对法律依据无异议。 被告平度市自然资源局对被告平度市人民政府提交的证据无异议。 被告平度市自然资源局对原告青岛金龙包装有限公司提交的证据质证认为：对证据1真实性无异议，原告主张的是否违法也是本案争议焦点。证据2真实性无异议，但该协议书并非平度市人民政府及国土部门与原告制作的协议书，签定该协议时，该土地并未出让，协议书时间是2001年6月7日。证据3真实性无异议，但面积不包括本案争议的土地，与本案无关联性。证据4真实性无异议，原告主张的是涉案土地在原告原来取得的土地证中间夹着长条，被告认为不论是什么位置什么形状，都应按合同约定开发。证据5真实性无异议，证明内容不影响因其闲置土地由被告收回。证据6真实性无异议，但这是原告自身行为，从原告提供的证据看，涉案土地范围内的职工食堂、宿舍在该土地出让前就已建设，原告的行为属于违法占地。职工食堂和宿舍是建设在出让合同之前。证据7真实性无异议，该证据恰恰说明原告在该地块内建设职工食堂和宿舍属于违法占地的事实。证据8-18中除证据9、13、15无法确认真实性，第三组其他证据真实性认可。都是涉案土地外其他土地内的建设审批手续，与本案无关。证据19-21真实性无异议，质证意见同上。证据22-27真实性无异议，但行政审批的时间均是建设规划部门的相关手续，时间均在该土地出让给原告之前。原告在未取得该土地使用权的情况下建设属于违法占地。证据28、29不在本案涉案地块内，与本案无关。证据30真实性无异议，但无论该证据是否已经改变土地用途，但最终没有改变，只是进行过请示，在没有改变的情况下，原告应当按照土地出让合同的约定进行开工建设，否则属于闲置土地。证据31是原告自己拍摄的，无法确认其真实性，该证据证明事项不予认可。 被告平度市人民政府对原告青岛金龙包装有限公司提交的证据质证认为：该土地是进行拍卖出让，不是特指原告的，任何人都可以受让，补办手续的说法不成立。其他质证意见与被告平度市自然资源局一致。 本院对原、被告双方提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明，一、原告青岛金龙包装有限公司工业园区投资建设的基本情况。 原告青岛金龙包装有限公司系由青岛欧美投资有限公司投资于2001年6月7日与平度市经济技术开区管委签订投资协议（招商引资项目）后成立。双方协议约定：由青岛欧美投资有限公司投资1000万美元，平度市经济技术开区管委提供位于辖区内泰山路以东、郁江路以北，面积201304.489平方米（合301.957亩）的工业用地出（转）让给合资企业，土地出让价格15元/平方米（合1万元/亩），期限为50年。合同签订后，青岛欧美投资有限公司开始规划投资建设，2003年一期工程及设备全部投资完毕，并经过验收后投入生产，2005年2月二期工程及设备全部投资完毕，并经过验收后投入生产。到2006年底前，图中所示的固定资产（包括办公楼、仓库、一、二期车间等全部投资完毕，绿化、道路、管线、生产设备全部就位并投入生产。2007年，由原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了建设用地使用权出让合同，将园区内权证号分别为平国用（2007）第177号（面积79186平方米）、第178号土地（面积98551平方米）的用地手续补充完善完毕，办理了相关国有土地使用证证件，剩余的土地（即本案所争议的土地，夹在177号和178号地块之间），未办理相关土地使用权手续（但原告已将其圈占在围墙之内）。原告青岛金龙包装有限公司分别缴纳土地出让金3019570.00元、3059019.00元（至此原告已投入生产近5年）。 2011年，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了建设用地使用权出让合同，权证号为平国用（2011）第100号（本案争议地块，面积23224平方米，243.28元/平方米，约合162186.67元/亩），原告缴纳土地出让金5650000.00元。至此，原告获得了投资协议所约定的全部土地使用权证手续，总面积为200961平方米（约合301.4415亩）。 二、本案争议情况 2011年7月15日，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号370283011B01390），该合同第四条规定：（原告）受让平度市区广州路西、长江路南侧的出让宗地面积23224平方米国有土地使用权。第十二条第一款约定：本合同项下宗地用于工业项目建设，受让人同意本合同项下宗地的项目固定资产投资不低于经批准或登记备案的金额人民币六千九百六十七点二万元（6967.2万元，约合1000万美元）投资强度不低于每平方米人民币3000.00元。本合同项下宗地建设项目的固定资产投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等。第十三条约定：建筑总面积16257平方米；建筑密度不低于35%；绿地不高于15%。第十六条约定：合同约定项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工，在2014年4月20日前竣工等内容。出让地价为565万元，原告已经交纳。 合同签订后，被告平度市自然资源局为原告颁发了有关国有土地使用证。2013年12月，被告平度市自然资源局对该宗土地使用情况进行调查，于同年12月16日向原告下达了《闲置调查通知书》。告知原告涉案地块存在未按合同约定动工开发情况，涉嫌构成闲置土地。后被告平度市自然资源局根据调查情况，认定原告该宗土地属于闲置土地，并于2015年10月21日向原告送达了《闲置土地认定书》和平国土听告字[2015]003号《闲置土地处置听证权利告知书》，载明：“平度市国土资源局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，宗地四至为广州路西、长江路南侧，面积23224平方米，约定开工日期为2012年4月20日。上述宗地存在未按照规定期限开工的情况。根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地，闲置的原因为：企业原因，因抵押未解除，用途无法改变，一直未建设。应按照《闲置土地处置办法》有关规定进行处置，特此告知。”同时，被告平度市自然资源局还向原告送达了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知原告将无偿收回国有建设用地使用权，根据原告的申请，被告平度市自然资源局于2015年11月5日举行听证会，2015年12月7日被告平度市自然资源局作出《关于青岛金龙包装有限公司闲置土地处置方案的请示》，同年12月23日，被告平度市人民政府作出《关于青岛金龙包装有限公司闲置土地处置方案的批复》，同意被告平度市自然资源局提出的处置方案。2015年12月25日，被告平度市自然资源局作出并送达了平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》：“我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号3702832011B01390，宗地位置为平度市广州路西、长江路南侧，面积23224平方米，土地用途为工业用地，出让价款为565万元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》，文号为平国土闲认字[2015]020号。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请平度市人民政府批准，我局依法无偿收回上述闲置土地使用权。请你方自本决定书送达之日起30日内，到我局办理国有土地使用证注销登记，交回土地权利证书。逾期不履行相关义务的，我局将直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书。”该决定将原告位于平度市区广州路西、长江路南侧，面积为23224平方米、土地用途为工业用地的土地无偿收回。原告不服经向被告平度市人民政府复议，被告平度市人民政府复议于2017年10月17日作出平政复决字[2017]148号《行政复议决定书》，维持了被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》，原告青岛金龙包装有限公司不服，向本院提起本案诉讼。 另查明，原告青岛金龙包装有限公司不服被告平度市自然资源局作出的《闲置土地认定书》，已另案向本院提起行政诉讼。 本院认为，一、关于被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实是否清楚的问题。本案中，2011年7月15日原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，而在此之前，原告青岛金龙包装有限公司经被告及相关部门合法批准已经在争议地块及双方约定出让的土地上进行了实际的开工建设，至2005年原告已经按照双方投资协议完成了一、二期项目建设，至2011年7月15日被告平度市自然资源局才将原告已经实际占用并投资建设的土地办理了完整的出让合同，2011年平度规划部门已对涉案土地在内的区域进行了城市总体规划变更，为此被告平度市自然资源局认定因企业原因造成土地闲置与事实不符，也无充分有效的证据支持，故被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》证据不足。 二、关于被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律是否正确问题。被告平度市自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是“根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，”该条法律规定共有一款两项：“除本办法第八条规定的情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源部门报经本级人民政府批准后，向国有建设使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）、未动工开发满两年的，由市、县国土资源部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理办法》第二十六条的规定，报经有权批准的人民政府批准后，向国有建设使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”该条款下的两项规定具有不同的处理方式。《中华人民公共和国土地管理法》第三十七条第一款规定“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人回复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”第二款规定：“在城市范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理办法》的有关规定办理。”第三款规定：“承包经营耕地的单位和个人连续二年弃荒抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”该条法律规定确定了三种不同的情形及处理方式。《中华人民共和国房地产管理办法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地出让合同的约定用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外。”被告平度市自然资源局虽适用了《闲置土地处置办法》第十四条的规定，但未明确适用那一项规定，适用法律不明确。 三、本案中，原告在其投资项目范围内所取得的土地使用权证分三块，从双方提交的证据来看，原告取得该三块土地使用权证均是在原告开工建设基本完毕，按最初约定的投资协议已经投资到位，且足额缴纳土地出让金的情况下合法取得，该争议地块夹在原告已经获取的另两块土地中间，形成一狭长地形，从土地使用平面图及现场情况来看，将原告已经投资建设的厂区一分为二，而原告已经在该土地上部分进行了硬化作为厂区的道路及地下管路使用，同时还有一小部分建筑物在原告获取该幅土地使用权证前已经建设使用。所以，被告平度市自然资源局没有综合考量前因缘由，作出无偿收回的处罚方式，明显不当。 综上所述，本案造成未动工的原因既有原告企业的原因，又有政府的原因，被告平度市自然资源局作出的闲置认定土地书认定因“企业原因”造成土地闲置与查明事实不符，其认定不成立；被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销；被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]148号《行政复议决定书》，决定维持平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》不当，本院不予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）（六）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告平度市自然资源局作出的平国土收决字[2015]001号收回国有建设用地使用权决定； 二、撤销被告平度市人民政府作出平政复决字[2017]148号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告平度市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  刘建国 人民陪审员  郭朋章 人民陪审员  王可善 二〇一九年六月五日 书 记 员  董菲菲