贵州省毕节市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔05行初86号原告漆国栋，男，1974年12月8日出生，汉族，住黔西县甘棠乡毕架村高枧组32号，现住黔西县。委托代理人李洪波（特别授权），贵州达德律师事务所律师。被告黔西县人民政府。地址：黔西县城关镇。法定代表人杨汉华，该县县长。出庭负责人邹书波，该县副县长。委托代理人钱华（特别授权），黔西县司法局工作人员。委托代理人张鹏，黔西县林业局工作人员。第三人黔西县甘棠乡毕架村高枧组。负责人罗成林，该组组长。原告漆国栋诉被告黔西县人民政府、第三人黔西县甘棠乡毕架村高枧组林业行政管理一案，本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2015年12月14日作出（2015）黔毕中行初字第101号行政判决，驳回漆国栋的诉讼请求。漆国栋不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院于2016年9月1日作出（2016）黔行终522号行政裁定，裁定撤销原判，发回本院重新审理。本院重新组成合议庭审理了本案，于2016年12月21日作出（2016）黔05行初132号行政裁定，裁定驳回漆国栋的起诉。漆国栋不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年8月20日作出（2017）黔行终957号行政裁定，裁定撤销本院裁定，指令本院继续审理。本院依法重新组成合议庭，于2019年5月27日公开开庭审理了本案。原告漆国栋及其委托代理人李洪波，被告黔西县人民政府的出庭负责人邹书波、委托代理人钱华、张鹏出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告漆国栋诉称：原告父亲漆定忠于1985年3月26日向原黔西县甘棠区甘棠乡毕架村高枧组承包六幅荒山种林。双方签订了《林业开发承包荒山合同》，约定承包期限为50年，即1985年3月26日至2035年3月26日，承包面积约2000亩。合同内容确定了六幅荒山的具体坐落、名称和四至界限。该承包合同经原黔西县甘棠区公所、黔西县甘棠区甘棠乡人民政府、黔西县甘棠区林业站签字盖章予以确认。黔西县公证处于1985年10月28日对该合同作出公证。手续完毕后，原告父亲及家庭成员和聘用的部分村民在该承包荒山内植树造林，耕管至今。期间，原告母亲于1997年4月6日病故，原告父亲于2013年5月8日病故。原告漆国栋及原告兄弟姐妹漆国胜、漆国良、漆国和、齐国平依法享有荒山承包的继承权。除了原告外，其他继承人自愿放弃诉讼权利。2014年国家建设息黔高速公路，征收原告父亲承包的荒山中的部分林地。在丈量时，原告得知林地已经被被告登记给第三人。原告于2015年1月6日在村委会得知了《林权证》登记证号为黔县府林证字（2007）第231507001号，登记使用权人为毕架村高坝（枧）组。原告父亲签订的《林业开发承包荒山合同》合法有效，被告将承包范围内的林权确认给第三人，被告的颁证行为违法。故诉至本院，请求：1.撤销被告颁发给第三人的登记证号为黔县府林证字（2007）第231507001号《林权证》；2.案件受理费由被告承担。原告为了支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：原告及漆国胜、漆国良、漆国和、齐国平身份证复印件各一份；毕架村村委会及甘棠派出所《证明》复印件1份；漆国胜、漆国良、漆国和、齐国平放弃参加诉讼权利声明复印件一份。用以证明：原告主体资格及与承包人漆定忠的亲属关系情况。被告质证：对真实性无异议，但不能证明原告具有本案诉讼主体资格。第二组证据：黔西县林业局《关于漆定忠承包甘棠镇毕架村高枧组集体林地权属纠纷的答复》1份。用以证明：林业行政主管部门对本案所涉林权颁证争议作出的调查结论及处理意见没有尊重事实，违反依法行政原则，同时证明原告起诉未超期。被告质证：对真实性无异议，但达不到证明目的，该答复不能导致诉讼时效中断，2007年通知过村民交费办理林权证，也包含原告家，故原告在2007年就知道办理林权证的事实，起诉期限应从2007年起算。第三组证据：《林业开发承包荒山合同》1份。用以证明：原告之父漆定忠于1985年3月26日承包甘棠乡毕架大队高枧组集体荒山六幅约2000亩的事实。《荒山使用权转让协议》1份。用以证明：原告承包荒山之后第三人在孙朝军当队长的时候准备把高枧组的荒山转让给本组之外的第三人，原告知道后向公证处反映，公证处认定原告的承包经营权在先，驳回了后面的转让协议的公证请求，证明公证处也认可原告之父的承包经营权在先，原告的起诉未超期。被告质证：1.原告的承包合同协商地点不吻合，不是在林业站协商承包事宜，而是事先把合同拟好后才到林业站盖章，合同的第一大点承包的荒山面积约2000亩，实测是多少不清楚，第四点约定乙方提供种苗由甲方管理、种植的内容不符合常理，合同第九点说一式五份但实际调查只有乙方（原告）持有；2.根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《森林法实施条例》规定，原告持有荒山承包合同，至今没有向相关部门登记确认，被告不认可该合同效力。荒山合同中2000亩面积与事实不符，毕架村现仅存的公益林都没有2000亩。原告在庭审开始后才提交的《荒山使用权转让协议》不符合法律规定且与本案无关，对真实性不予认可。第四组证据：（1985）黔公证字第32号《公证书》复印件一份及公证费收费单据。用以证明：漆定忠于1985年3月26日承包甘棠乡毕架大队高枧组集体荒山六幅约2000亩，承包程序合法，按照公证法的规定，该承包合同合法有效。被告质证：对证据三性均有异议，该公证书的内容不真实；公证员张某不具有公证员资格且系只有一名公证员签名，没有审核意见，仅有公证员一人意见；公证书送达回证中只有漆定忠一人的送达回证，没有另一方高枧组的送达回证，因此达不到原告的证明目的。证明不了承包程序合法。第五组证据：黔西县林业局颁发给第三人的《林权证》影印件。用以证明：被告已经将高枧组集体荒山违法颁发《林权证》确权归村民所有，损害了原告的合法权益；被告颁证行为事实不清，不合法。被告质证：关于所有人的书写错误是手工填写的笔误。对林权证的真实性合法性无异议，但对证明目的有异议，被告在颁发林权证时是依法经过调查、公示的，在公示期间也没有任何人提出异议，颁证行为是合法的；至于林权证上的笔误在所难免，是允许存在的。林权证是划给小组，也包含原告，不存在损害原告合法权益的情况。第六组证据：《高枧组参与1986年造林植树人员名单》、《认可漆国栋之父漆定忠85年承包毕架村高枧组荒山人员名单》各一份及村民自书证词共8份。来源于2015年1月6日得知有林权证的消息后向知情村民申请出具。用以证明：漆定忠承包毕架村高枧组集体荒山造林属实，大部分村民都知情并自愿提供帮助育苗等劳动。被告质证：对真实性不予认可，收集证据不符合法律规定，按证据规则，证人应向法庭说明；达不到原告的证明目的。1986年植树造林的名单，不能证明原告之父就是荒山的承包人，证人与原告可能有利害关系。实际情况是原告母亲到林业站代领取种子，拿回给村民栽种。第七组证据：2015年11月20日甘棠乡毕架村村委会出具的《证明》2份。用以证明：为原告签字捺印和出具书面证实材料的刘昌兴、曾祥俊等人都是毕架村高枧组村民。被告质证：对证明的真实性有异议，合法性有异议，达不到原告的证明目的，与本案无关联。第八组证据：漆定忠户1988年的《完善耕地联产承包合同》复印件1份。用以证明：毕架村高枧组当时并未将集体荒山或山林按户为单位划分承包给村民的事实。被告质证：对真实性和合法性无异议，对证明目的有异议，恰好证明原告没有承包这幅荒山。第九组证据：甘棠乡毕架村徐家田坝组村民黄克科户的《社员自留山林地使用证》《黔西县集体山林管理证》复印件各一份。用以证明：甘棠乡毕架村高枧组之外的徐家田坝组集体确实存在给社员划分自留山的情况，但不能证明高枧组也划分过自留山，因为拿不出任何证据，反证高枧组没有将山林划分给各家各户。被告质证：对真实性、合法性有异议，与原告的证明目的无关。《自留山证》盖的是革委会的章，1981年黔西县人民政府就启用了公章，落款与公章不一致，该证不合法；说明小组的荒山属于集体所有，不是属于个人，反而证明争议荒山没有认定为公益林的事实。第十组证据：2015年11月17日毕架村村委会证明一份。用以证明：被告给村民颁证的行为有部分村民不服，尚未领取林权证。被告质证：对真实性无异议，对证明目的有异议，达不到原告的证明目的，并非是被告违法颁发林权证，村民不愿意领取的原因是因为个别字误，但那是可以申请补正的。第十一组证据：1.2015年11月17日毕架村村委会《证明》1份；2.甘棠乡派出所《户口注销证明》2份；3.村委会证明两份。用以证明：有四个村民已经死亡，不可能再签字；证明毕架村高枧组并无汪定忠、蒋珍此二人，证明被告颁证具有草率性、违法性。被告质证：对户籍注销证明的真实性无异议，但对证明目的有异议，达不到原告的证明目的；申请表上是漆定忠，林权证上写成汪定忠系笔误。第十二组证据：原告在2015年本院第一次庭审中申请证人徐某出庭作证。徐某的证言：我一九七几年至一九八五、一九八六年当村长，当了一届村长，陈光中是高枧组的队长，陈光中在我接任之前也是队长。在我之前是姓罗的当村支书，他不干了以后是我接任。在我和姓罗的当村支书期间，陈光中是高枧的组长，按照当初的林业政策，我们只是把政策精神贯彻到生产队，可以植树造林，由生产队在职权范围内自行处理。用以证明：陈光中是当时高枧的队长，当初提倡植树造林，生产队自行实施该事宜。被告质证：对真实性有异议，达不到原告的证明目的。原告在2016年本院第二次庭审中提交以下两组证据：第十三组证据：《土地承包经营权证》，用以证明：1981年填发林地、荒地承包证不属实。被告质证：与本案无关联，达不到证明目的。第十四组证据：申请证人蔡某、汪某出庭作证。蔡某的证言：我十一、二岁的时候放牛时被漆国栋抓住，说是牛放在他家叫松包包的山上，他就把我的牛拉走了。汪某的证言：我十岁左右在大麻窝割草，被抓过一次，不记得是被谁抓了。用以证明：证人是在原告家的林地上放牛、割草的事实。被告质证：与本案无关联，达不到证明目的。被告黔西县人民政府答辩称：1.原告漆国栋的起诉已经超过诉讼时效，原告于2015年1月6日在村委会得到诉请林权证，即漆国栋知道黔西县政府的颁证行为，根据修改前的行政诉讼法，应当在三个月内提出起诉，原告应当在2015年4月6日前向人民法院提起行政诉讼，原告的起诉已经超期。2.原告之父漆定忠与甘棠镇毕架村高枧组订立的《林业开发承包荒山合同》无效。原告称其父漆定忠于1985年3月26日向原甘棠乡毕架村高枧组承包了面积大约2000亩的荒山，当时高枧组作为发包方签名的村民为曾祥俊等19人，但黔西县林业局向其中6人了解情况与原告所提出的情况完全不符。3.被告颁发林权证，颁证行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证。第一组证据：法定代表人身份证明。用以证明：被告主体资格适格。原告质证：无异议。第二组证据：1.甘棠乡毕架村村级《林改实施方案》；2.黔西县甘棠乡人民政府集体林权制度改革工作实施方案；3.《林权登记申请表》、《林权证》及委托书。用以证明：被告颁证行为事实清楚，发证程序合法，适用法律法规正确。原告质证：村级方案的真实性和合法性均有异议；没有村民代表大会会议记录和投票表决记录证明召开会议的真实性与合法性；没有查明林改标的的权属和经营现状；没有将漆定忠的承包经营权问题提请大会讨论表决并制定处理方案，剥夺了承包人的申辩权利。乡级方案的真实性无异议，但对其合法性有异议，没有证据证实实施方案已经获得黔西县人民政府的批准。第三组证据：对张朝均、李朝明、袁时书、杨光春、罗国明、王祥凤的询问笔录。用以证明：争议林地属于第三人所有，原告承包合同无效，被告颁证时间是2007年，这几份笔录不是补充证明颁证的合法性，只是证明原告的承包合同无效。原告质证：对该组证据的三性均有异议，该组证据都是在作出行政行为后收集的，不能作为定案的依据。王祥凤是田茂云之母，她承认过在原告家领取树木种子的事实，与田茂云案中田茂云申请出庭作证的证人的证言相矛盾；杨光春的证言是2015年10月30日获取的，是林业公安调取的，取证的方式不合法；为了答复原告而取证与被告之前的证明目的“原告之父的承包合同和公证书无效”相矛盾。本院向第三人高枧组依法送达了开庭传票，第三人未到庭参加诉讼。本院认证：原告提交的第三组证据中的《荒山使用权转让协议》与本案无关，本院不予采信；原告提交的第六组证据，收集证据的程序不合法，出具证明的证人未出庭作证，被告对真实性又不予认可，本院不予采信；原告提交的第八、第九组证据，与本案无关联，本院不予采信；原告提交的第十二、十三、十四组证据，与本案无关联，本院不予采信。对原告提交的其余证据及被告提交的证据，与本案有关联，能够作为认定本案事实的依据，本院予以采信。经审理查明：被告黔西县人民政府于2007年10月26日向第三人黔西县甘棠乡毕架村高枧组颁发黔县府林证字（2007）第231507001号《林权证》。该证载明林地位于毕架村高枧组柒家口龙山，面积为44.4亩，林地使用期限为56年，四至为东至河，南至路，西至小路，北至河。2014年因息黔高速公路建设项目征收林地，在丈量时，原告发现被告向第三人颁发了《林权证》，并于2015年1月6日知道了《林权证》的内容。原告漆国栋认为，其父漆定忠于1985年3月26日与高枧组签订《林业开发承包荒山合同》，且黔西县公证处于1985年10月28日作出（1985）黔公证字第32号《公证书》对该合同进行了公证，其取得了涉案林地的承包经营权。原告以被告的颁证行为侵犯其合法权益为由，于2015年9月28日向本院提起诉讼，提出前述诉请。另查明，漆定忠及其妻杨碧珍均已故，二人子女漆国和、漆国胜、齐国平、漆国良出具了声明，均放弃参加诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案原告漆国栋之父漆定忠于2013年5月8日病故，原告作为近亲属提起诉讼符合法律规定。被告向第三人颁发了涉案林权证，被告主体适格。原告提交了其父于1985年3月26日与高枧组签订的《林业开发承包荒山合同》及黔西县公证处1985年10月28日作出（1985）黔公证字第32号《公证书》证明其与涉案颁证行为有利害关系，已完成初步的举证责任，其原告主体适格。原告于2015年1月在毕架村村委会获知被告颁发涉案《林权证》给第三人，因被告颁证时未告知原告的诉权及起诉期限，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”之规定，原告于2015年9月向本院提起诉讼时并未超过起诉期限。被告提出原告的起诉已超过起诉期限的答辩理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告请求撤销涉案颁证行为，其诉讼请求所依据的事实是原告认为其父与高枧组签订了《林业开发承包荒山合同》并对该合同进行了公证，原告认为被告的颁证行为侵犯其在先取得的诉争之地的承包经营权。人民法院对行政行为合法性的审查，不能仅以原告的主观判断（原告认为）作为标准，还需结合原告提供的证据进行综合判断，被告的颁证行为是否侵犯原告在先取得的合法权益，原告还应举证证明其在先权利合法取得的依据。本案中，原告是否合法取得涉案林地的承包经营权，是判断原告诉讼请求能否得到支持的关键。经本院审查，原告起诉所依据的基础民事行为的效力处于待定状态，各方当事人对合同的效力持不同意见，合同是否有效未经有权机关确认，且合同约定的内容与公证的内容亦不一致，故原告的诉讼请求不能得到支持。具体理由如下：一、涉案《林业开发承包荒山合同》未经有权机关确认其效力。《中华人民共和国合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”第八条第二款规定：“依法成立的合同，受法律保护。”原告提交的《林业开发承包荒山合同》不能证明原告之父已合法取得高枧组2000亩荒山的承包经营权。该合同甲方为高枧组，乙方为原告之父，甲方高枧组的经办人陈光忠在合同上签字。经被告调查合同上的甲方户主，袁时书称其当时系高枧组组长，不知晓漆定忠1985年承包涉案荒山的情况，也未在合同上签字；户主李朝明、张朝均、王祥凤、罗国明等人证实不知晓漆定忠1985年承包涉案荒山的情况，均未在合同上签字。同时，承包荒山给原告之父是否经过召开村民大会形成决议、高枧组的经办人陈光忠是否是当时组长、其是否获得村民授权与原告之父签订合同，原告均没有提供证据证实。二、《公证书》公证的内容是：“漆定忠向甲方陈光忠承包荒山六遍（片），估计面积2000亩，从1985年3月26号起至2035年3月26号止。”公证的内容是原告之父向陈光忠承包荒山，并非向高枧组承包。公证内容与《林业开发承包荒山合同》约定的内容并不一致。陈光忠是否取得涉案荒山的使用权或其是否有权将集体荒山承包给原告之父，原告均未提供其他证据印证。三、在诉讼过程中，经本院释明后，原告及涉案林权证的持证人均未对《林业开发承包荒山合同》的效力进行确认，从原告提供的现有证据看，尚不能证明原告已合法取得了涉案荒山的承包经营权，涉案合同的真实性、合法性在本案中无法得到确认。综上，原告提交的证据尚不足以证明其已依法取得了争议地的使用权，其请求撤销涉案颁证行为的诉讼请求，本院不予支持。本案第三人经传票传唤，未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款：“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。”之规定，第三人不到庭参加诉讼不影响本案的审理。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告漆国栋的诉讼请求。案件受理费50元，由原告漆国栋承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  张远忠审判员  吴 岚审判员  黄塑希二〇一九年六月二十六日法官助理冯娜娜书记员支玉