内蒙古自治区鄂尔多斯市康巴什区人民法院行政判决书（2019）内0603行初29号原告高有山，公民身份号码×××，男，1947年2月22日，汉族，群众,现住内蒙古鄂尔多斯市。委托代理人段星明，内蒙古大来律师事务所律师。被告准格尔旗人民政府，统一社会信用代码×××，所在地内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗。法定代表人王枫，准格尔旗旗长。委托代理人孙长青，准格尔旗司法局工作人员。委托代理人吕晓宏，准格尔旗司法局工作人员。被告准格尔旗暖水乡人民政府，统一社会信用代码×××，所在地内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗。法定代表人肖建，准格尔旗暖水乡乡长。委托代理人王小强，暖水乡司法所所长。委托代理人贾梦灵，暖水乡人民政府法律顾问。第三人王光旭，公民身份号码×××，男，汉族，1970年8月23日出生，群众，现住内蒙古鄂尔多斯市。原告高有山不服被告暖水乡人民政府作出的暖政发〔2018〕88号《暖水乡人民政府关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》和被告准格尔旗人民政府作出的准政复决字〔2019〕2号行政复议决定书，于2019年2月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月14日立案后，于2019年2月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告高有山及其委托代理人段星明，被告暖水乡人民政府的委托代理人孙长青、吕晓宏，被告准格尔旗人民政府的委托代理人王小强、贾梦灵，第三人王光旭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告暖水乡人民政府于2018年10月8日作出的暖政发〔2018〕88号《关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》，主要内容为，准格尔旗暖水乡暖水村阳湾社前阳洼高有山争议土地由王毛山儿子王光旭在原承包期限内继续经营；申请人高有山主张“准格尔旗暖水乡暖水村阳湾社前阳洼内200多亩（以实际测量为准）土地（东至大圪梁，南至河畔，西至三中旁大路，北至东梁壕）承包经营权”不成立。被告准格尔旗人民政府于2019年1月29日作出准政复决字〔2019〕2号行政复议决定书，主要内容为，维持暖水乡人民政府作出的《关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》（暖政发〔2018〕88号），事实基本清楚，证据确凿，程序合法，法律适用正确，应当予以维持。原告高有山诉称，诉讼请求：1.依法撤销被告准格尔旗人民政府作出的准政复决字〔2019〕2号行政复议决定书;2.依法撤销被告暖水乡人民政府作出的暖政发〔2018〕88号文件；3.判令被告暖水乡人民政府对案涉土地重新确权；4.判令被告承担本案诉讼费用。事实与理由：一、被告暖水乡人民政府主要依据准格尔旗人民法院已经撤销的《五荒土地使用证》作出争议土地的确权决定,明显缺乏事实和法律依据。首先,准格尔旗人民法院于2015年11月13日作出的(2015)准行初字第9号行政判决书以利害关系人王毛山持有的《五荒土地使用证》系被告暖水乡人民政府超越职权颁发,存在严重的程序违法且暖水乡人民政府未向法院提供颁发该《五荒土地使用证》的事实依据为由,撤销了该《五荒土地使用证》。而被告准格尔旗人民政府作出的准政复决字〔2019〕2号行政复议决定书中所述的王毛山持有的《五荒土地使用证》被准格尔旗人民法院撤销,但所记载的内容由村集体经济组织根据承发包关系确认填写的内容并没有得到否定,是客观存在的,可以作为证据使用,具有强有力的证明力。明显与法律相悖,既然《五荒土地使用证》已经被法院撤销,那么该《五荒土地使用证》就自始无效,其记载的内容怎么可以作为证据使用呢?所以该《五荒土地使用证》没有任何证明效力,不能作为案涉土地确权的依据，其次,上述《五荒土地使用证》中显示,案涉土地系王毛山通过拍卖的方式承包的,但暖水乡政府在《五荒土地使用证》被撤销后,在没有进一步搜集王毛山通过拍卖方式取得案涉土地承包经营权证据的情况下坚持认为《五荒土地使用证》中所载的内容客观真实,并由此将案涉土地确权在王毛山名下的行政行为明显缺乏事实和法律依据。再次,上述《五荒土地使用证》的实际办证日期距今并不久远,根本不是证书所载的日期1998年3月1日,所以该证书本身存在被伪造的可能,其记载的内容自然无法保证客观公正,也就无法作为证据使用。最后,被告暖水乡政府在暖政发〔2018〕88号文件中陈述“申请人高有山的《五荒土地使用证》显示土地坐落王四儿坡,不兰圪尖,成交价36元,使用年限30年......所以高有山承包的五荒地不在前阳洼。”然而,真实情况是原告从来没有向发包人支付过任何拍卖价款,否则被告可以举证证明,原告作为所谓的《五荒土地使用证》持有人却从来没见过该份证书,也从来没有认可过该《五荒土地使用证》而且该份《五荒土地使用证》和上述王毛山持有的《五荒土地使用证》的出证手法完全一致,都属于被告暖水乡政府在未经旗政府的批准下擅自以自己的名义越权出具的,而且,出证的目的就是随便给原告指一块地,让原告放弃对争议土地的争取。所以,被告暖水乡政府主要依据上述两份《五荒土地使用证》作出的确权决定属于违法的行政行为,应该予以撤销。二、与案涉五荒地承包经营权纠纷相关的历次信访结论都是直接或间接依据上述两份《五荒土地使用证》作出的而且鄂尔多斯市人民政府于2015年1月13日最终作出的鄂府信服函(2015)2号信访复核意见也发生在上述《五荒土地使用证》被撤销之前,所以历次信访结论已经失去了参照价值,被告暖水乡政府参照历次信访结论作出的五荒地确权决定应予撤销。三、2017年8月25日暖水村委会召开的暖水村阳湾社土地草原确权矛盾排査会形成的会议记录只有村委会的盖章,没有参会人员的签字,也没有指界小组成员的签字或者后附指界小组成员确权意见书,所以该份会议记录并不能证明指界小组曾确认王毛山承包的五荒地在前阳洼。2017年8月2日暖水村阳湾社召开农村土地、草原承包经营确权登记颁证动员大会决议确权指界小组的成员包括苏军、安四喜、史三树、苏保儿、高牛儿,2017年8月25日召开暖水村阳湾社土地草原确权矛盾排査会，参会指界小组成员有苏军、史三树、苏保儿、高牛儿,然而最终形成的会议记录中并没有参会指界小组成员的签字确认,也没有后附指界小组成员具体确权意见书,所以会议记录中所述的所谓指界小组处理意见即确认王毛山的五荒地在前阳洼并没有事实和法律依据。而被告暖水乡政府在作出暖政发〔2018〕88号确权决定书时很大程度上也采信了该会议记录中有关指界小组的确权意见,所以应该撤销被告暖水乡政府作出的暖政发〔2018〕88号确权决定书。综上所述,被告暖水乡人民政府作出暖政发〔2018〕88号确权决定书依据的证据主要为《五荒土地使用证》、历次信访结论、暖水村阳湾社的会议记录,但这些证据都存在瑕疵,真实性、合法性、关联性都无法保证,如何能证明案涉土地承包经营权属于王毛山所有。被告准格尔旗政府在行政复议程序中没有认真审核暖水乡政府提供的证据,也没有进行实地调査,竟然依据早已被法院撤销的《五荒土地使用证》中所载的事项,草率作出复议维持决定。所以,暖水乡人民政府作出的〔2018〕88号文件及准格尔旗人民政府作出的准政复决字〔2019〕2号行政复议决定书均无事实和法律依据,恳请贵院依法予以撤销。被告准格尔旗暖水乡人民政府（以下简称暖水乡政府）辩称，一、土地争议申请人即本案原告高有山没有提出有力证据证明其承包了暖水乡暖水村“前阳洼”内的土地；原告所在村集体经济组织也没有关于原告承包“前阳洼”土地的登记资料，仅有原告本人《五荒土地使用证》上载明“王四儿坡(一个柠坡)，不兰圪尖”的五荒土地承包信息;后经土地草原承包经营权确权登记颁证动员大会及土地草原确权矛盾纠纷排查会核实原告提出的争议土地也不属于其承包经营。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人政府或者县级以上人民政府处理”，被告基于此规定，对原告与第三人王光旭之间的五荒土地使用权争议进行处理。土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的部门或单位提供有关证据材料。历次信访调查答复，均显示暖水乡暖水村前阳洼五荒土地没有原告高有山承包的土地:多次人民法院诉讼，原告高有山也未提出其承包了前阳洼五荒土地的相关证据；原告提出确权申请过程中，也未提出其承包了前阳洼五荒土地的有力证据。二、经调查核实，王毛山持有的《五荒土地使用证》确属1998年二轮土地承包时村集体经济组织向其发包了五荒土地并由时任勉盖图村村支书韩涛登记填写、乡人民政府盖章确认后发放的。第三人王光旭持有的其父亲王毛山的《五荒土地使用证》是1998年时任勉盖图村村支书韩涛对王光旭父亲王毛山拍买五荒土地的事实以书面登记在《五荒土地使用证》上，经当时乡人民政府盖章予以确认，后《五荒土地使用》发放于农户，村集体留存备案一份。原告高有山《五荒土地使用证》也是如此办理的。村民只要没有丢失，持有的《五荒土地使用证》出证日期与高有山、王毛山《五荒土地使用证》的出证年份相当，并非如原告所述是2013年向第三人王光旭父亲王毛山伪造办理的。准格尔旗人民法院(2015)准行初字第9号《行政判决书》并未确认王毛山《五荒土地使用证》实际出证时间与证书所载出证日期严重不符、证书系伪造一事。原告提出撤销王毛山《五荒土地使用证》的行政诉讼及人民法院做出行政判决恰是以王毛山《五荒土地使用证》真实存在为前提的，且该《行政判决书》也显示，高有山本人在庭审中对王毛山出示的《五荒土地使用证》证据真实性是认可的。因此原告在本次行政诉讼起诉状中提出《五荒土地使用证》系为了应急而伪造的陈述前后矛盾，不再有真实性。历次信访调查，暖水村委会均证明了原勉盖图村即现暖水村1998年二轮土地承包五荒土地拍卖的情况，在乡政府作出行政行为时村委会提交了三份以上证据证明“前阳洼”的承包情况，作为发包方的村委会提出的确认意见具有决定性的证明力。三、准格尔旗人民法院(2015)准行初字第9号行政判决书依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办”之规定，以乡人民政府颁证行为属于超越职权的行为为由撤销了乡人民政府于1998年3月1日向第三人王毛山颁发的《五荒土地使用证》，但由村集体经济组织根据土地承发包关系确认填写的承包内容并没有得到否定，是客观存在的，且直至目前作为土地发包方的暖水乡暖水村集体仍然认可王毛山承包“前阳洼”的事实，因此原《五荒土地使用证》仍然可以作为证据使用，具有较强的证明力。《五荒土地使用证》被撤销，仅是因行政主体不具备土地确权资格被撤销，行政行为撤销并不必然引起农村土地承包合同这一民事法律关系的撤销。因此，关于高有山“前阳洼”五荒土地争议的历次信访答复与准格尔旗人民法院(2015)准行初字第9号行政判决书之间并不相互矛盾。四、2017年8月2日，暖水村阳湾社召开农村土地、草原承包经营权确权登记颁证动员大会，申请人高有山与其他社员均到会并签字，同时选举了指界小组成员，被选举的指界小组成员也签了字。2017年8月25日，由村长刘过主持召开暖水村阳湾社土地草原确权矛盾纠纷排查会，申请人高有山到会，指界小组成员到会并到现场进行指认。2017年8月25日，经指认和会议决定，暖水村委会对会议内容进行最终确认：王毛山的五荒，在前阳洼，不在胡三坡，王毛山的五荒地由儿子王光旭延包；高有山主张准格尔旗暖水乡暖水村阳湾社前阳洼内200多亩(以实际测量为准)土地(东至大圪渠，南至河畔，西至三中旁大路，北至东梁壕)承包经营权不成立。发包方暖水村集体经济组织认为暖水乡暖水村阳湾社前阳洼五荒土地未承包给原告高有山。综上所述，被告依据原告高有山申请，结合历次信访调查资料、原告高有山所在集体经济组织暖水村阳湾社的相关证明、原告高有山与王毛山《五荒土地使用证》记载内容、土地草原承包经营权确权登记颁证动员大会、暖水村阳湾社土地草原确权矛盾排查会会议结论，作出的《关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院维持乡人民政府确权决定。被告准格尔旗人民政府（以下简称准旗政府）辩称，准格尔旗人民政府作为复议机关，复议程序合法，应当予以维持。原告高有山不服被告暖水乡人民政府2018年10月8日作出的《关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》(暖政发〔2018〕88号)，于2018年10月24日向准格尔旗人民政府申请行政复议，请求撤销暖水乡人民政府作出的《关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》(暖政发〔2018〕88号)，被告于2018年10月29日依法受理该案，并于次日向原告送达了《受理通知书》(准政复受字〔2018〕第12号)、《权利义务告知书》。于2018年10月29日向暖水乡人民政府送达了《答复通知书》(准政复答字〔2018〕12号)、行政复议申请书副本。被告暖水乡人民政府于2018年11月7日提交书面答复及证据材料，旗政府于2019年1月29日作出了《行政复议决定书》，复议维持了暖水乡人民政府的行政行为，后向原告、被告和第三人送达。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告如申请人;对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条:“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第三十一条:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定一经送达，即发生法律效力。”等规定。被告准格尔旗人民政府的复议程序完全符合法律法规的规定，应当予以维持。第三人王光旭述称，认可二被告答辩意见。被告暖水乡政府为证明自己的主张，提供如下证据：证据一、王毛山《五荒土地使用证》复印件一份4页（提供原件核对后退还），证明1998年二轮土地承包时王毛山拍买位于暖水乡暖水村前阳洼的五荒地的事实。证据二、高有山《五荒土地使用证》复印件一份3页（提供原件核对后退还），证明1998年二轮土地承包时高有山拍买的位于暖水乡暖水村“王四儿坡、不兰圪尖”的五荒土地的事实。证据三、（2014）39号《暖水乡人民政府关于高有山信访的处理意见》复印件一份2页（提供原件予以核对后退还），证明2014年经调查组向暖水村调查东梁壕（前阳洼），没有高有山承包的土地的事实。证据四、2014年5月14日暖水村委会《关于勉盖图村阳湾社高有山前阳洼土地情况》复印件一份1页（提供原件核对后退还），证明史双虎、王毛山、高憨属承包原勉盖图村东梁壕的土地，高文有、高再、高三承包原暖水村东梁壕的土地，后（大概时间为2015年）原勉盖图村、原暖水村合并为现在的暖水村。因此证据四、五并不矛盾，因东梁壕的土地在合并前分属于原来的两个村子，前阳洼没有高有山承包的土地的事实。证据五、2014年5月15日暖水村委会《情况说明》复印件一份1页（提供原件核对后退还），证明前阳洼没有高有山承包土地的事实。证据六、准政函（2014）249号《准格尔旗人民政府关于暖水乡高有山信访事项的复查意见》复印件一份2页（提供原件予以核对后退还），证明经调查“前阳洼”五荒土地归王毛山承包经营的事实。证据七、鄂府信服函（2015）2号《鄂尔多斯市人民政府关于准格尔旗高有山信访事项的复核意见》复印件一份2页，证明经调查王毛山承包经营了“前阳洼”五荒土地，高有山承包了“王四儿坡、不兰圪尖”的五荒土地的事实。证据八、2017年8月2日暖水村委会关于暖水村阳湾社土地草原经营权确权登记颁证《会议记录》复印件一份4页（提供原件予以核对后退还），证明经阳湾社全体社员包括高有山在内参加会议并签字确认，经法定程序一致推举了指界小组成员“苏军、安四喜、史三树、苏保儿、高牛儿”的事实。证据九、2017年8月25日暖水村委会关于暖水村阳湾社土地草原确权矛盾纠纷排查会会议决议记录复印件一份4页、情况说明复印件一份1页（提供原件予以核对后退还），证明王毛山的五荒地在前阳洼，不在胡三坡，王毛山的五荒地由其儿子王光旭延包的事实。证据十、2017年8月16日、25日暖水村委会关于暖水村阳湾土地草原权矛盾纠纷排查会会议视频2张光盘及照片5张，证明王毛山的五荒地在前阳洼，不在胡三坡，王毛山的五荒地由其儿子王光旭延包，且经过此次确权大会的确认的事实。证据十一、2017年8月10日《王光旭陈述》复印件一份1页（提供原件予以核对后退还），证明王光旭（王毛山之子）代其父亲王毛山对前阳洼五荒地承包一事的事实。证据十二、暖政函（2017）100号《暖水乡人民政府关于高有山信访事项处理意见的函》复印件一份2页（提供原件予以核对后退还），证明暖水乡人民政府对于高有山对2017年8月指界小组成员不认可，根据相关法律法规的要求给予答复的事实。证据十三、准格尔旗人民法院（2015）准行初字第9号判决书复印件一份11页（提供原件予以核对后退还），证明王毛山《五荒土地使用证》真实存在的事实。原告高有山质证意见为，证据一王毛山《五荒土地使用证》的真实性、合法性、证明目的都不认可。首先，该《五荒土地使用证》已经被准格尔旗人民法院作出的（2015）准行初字第9号行政判决书撤销，所以自始无效，乡政府将已经被法院撤销的《五荒土地使用证》作为土地确权的主要证据，其行政行为严重违法；其次，案涉五荒地并未经过村集体的拍卖程序，就被韩涛通过自己伪造的《五荒土地使用证》并经暖水乡政府后期加盖公章确认给了王毛山。证据二高有山《五荒土地使用证》的真实性、合法性、证明目的都不认可。首先，该《五荒土地使用证》仍然是暖水乡政府滥用职权颁发的，缺乏行政合法性，不能作为土地确权的依据；其次，在案涉土地发生争议前，高有山从来没有见过该《五荒土地使用证》，该《五荒土地使用证》系2013年暖水乡政府为应对高有山而临时伪造的，其出证时间并非暖水乡政府所述的1998年，为此在本案行政复议阶段高有山申请过该《五荒土地使用证》的形成时间鉴定，但复议机关没有支持。证据三（2014）39号《暖水乡政府关于高有山信访事项的处理意见》的证明目的不予认可；暖水乡政府作为本案的被告，且其在土地确权过程中存在违法行为，其作出的信访处理意见不能作为本案证据使用。证据四、五的真实性、合法性、证明目的都不认可。1.证据四中陈述前阳洼的土地属于史双虎、高憨、王毛山所有，但证据五中却陈述前阳洼的土地属于史双虎、高憨、王毛山、高文有、高在、高三这六户所有，两份证据的形成时间仅隔一天，内容却自相矛盾；2.证据四中高牛儿与苏二并不是原勉盖图村忽鸡兔社社员，且其担任村长和村支书时并不是二轮土地承包时，所以该二人对前阳洼的土地权属并不知情，且二人均未出庭，无法核对其证言的真实性，应该依法予以排除；3.证据五只有村委会的盖章而没有村民的签字，所以缺乏证明力，应该依法予以排除。证据六准政函（2014）249号《准格尔旗人民政府关于暖水乡高有山信访事项的复查意见》，准格尔旗人民政府作出该信访复查意见的主要依据为王毛山的《五荒土地使用证》，而该证已经在后期被准旗法院撤销，所以上述信访复查意见不能作为本案土地确权的依据。证据七鄂信服函（2015）2号《鄂尔多斯市人民政府关于准格尔旗高有山信访事项复核意见》，鄂尔多斯市人民政府作出信访复核意见的主要依据为《五荒土地使用证》，而该证已经在后期被准旗法院撤销，所以上述信访复核意见不能作为本案土地确权的依据。证据八2017年8月2日《准格尔旗暖水乡农村土地、草原承包经营权确权登记颁证会议记录》的关联性及证明目的不予认可。该组证据中会议决议内容显示“相互有争议的土地不予确权”,从而可以证明该次会议村民推选指界小组的目的在于对1998年二轮土地承包的无争议土地进行确权颁证，而不是让推选出的指界小组成员对有权属争议的土地进行确权。证据九2017年8月25日暖水村委会关于暖水村阳湾社土地草原确权矛盾纠纷排查会会议决议的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。1.该组证据显示参会的指界小组成员只有4人，并不完整，且没有参会指界小组成员的签字，只有村委会的盖章，并不能证明会议内容是参会指界小组成员的真实意思表示，至多只能说明是村委会的决定，所以不符合证据的形式要件；2.被告提供的2017年8月2日准格尔旗暖水乡农村土地、草原承包经营权确权登记颁证《会议记录》显示“相互有争议的土地不予确权”，而该份会议决议却显示指界小组成员为案涉争议巨大的土地进行确权，可见两份证据自相矛盾；3.针对《情况说明》真实性、合法性、证明目的均不予认可，首先该情况说明显示的形成时间2018年8月25日，而被告乡政府所举证据九中土地草原确权矛盾纠纷会议决议的形成时间为2017年8月25日，且该说明被告乡政府在本案行政复议阶段未作为证据出示，该证据经原告与苏保儿、安四喜在庭前核对，他们陈述在说明书中签字的日期为2019年1月份，原告在庭前也申请过上述两人出庭作证，所以该说明书是乡政府在被提请行政诉讼后补充的，不能作为证据使用。证据十2017年8月16日、25日暖水村委会关于暖水村阳湾社土地草原确权矛盾纠纷排查会会议视频及照片的真实性、关联性和证明目的不予认可。1.被告没有出示该会议视频的原始存储媒介，所以无法排除该视频被剪辑的可能性，且该视频显示的开始时间为中午12点左右，与当日实际开始开会的时间不符；2.该视频恰恰可以证实支持案涉土地承包经营权属于原告所有的村民占多数，而不能证明案涉土地属于王光旭；3.会议图片本身无法证实案涉土地的权属。证据十一2007年8月10日《王光旭陈述》的真实性、证明目的均不认可。1.王光旭是本案的利害关系人，其对自己有利而又无证据佐证的陈述，不能作为本案的证据；2.王光旭所述的案涉土地上生长的杏树、柠条、沙棘、松树均是其自己种植的，高有山没有种植一草一木与事实严重不符，事实上案涉土地上生长的柠条、沙棘、松树是高有山及政府绿化所种植，与王光旭无关；3.王光旭陈述的其家通过拍卖方式取得前阳洼的土地与事实也不符。证据十二暖政函（2017）100号《暖水乡人民政府关于高有山信访事项的处理意见函》的证明目的不认可。在指界小组作出所谓的确权决定时，高有山上访乡政府认为根据2017年8月2日的会议决定“指界小组仅对无争议的土地确权”，2017年8月25日指界小组对有权属争议的土地进行确权，违背了村民当日推选指界小组的初衷，所以高有山要求重新选举指界小组对有争议的土地进行确权并无不当，而乡政府却不支持，乡政府的答复剥夺了高有山的合法权益。证据十三准格尔旗人民法院（2015）准行初字第9号判决书的证明目的不予认可。该组证据恰恰可以证明该判决书撤销了《五荒土地使用证》，所以该证自始无效，而被告仍将该证作为确权的依据，明显缺乏行政合法性。被告准旗政府质证意见为，对于被告暖水乡政府提供的证据合法性、关联性、证明目的均予以认可。《情况说明》在案件的复议阶段就作为证据进行了提交，并非后续补充。第三人王光旭质证意见为，对于被告暖水乡政府提供的证据合法性、关联性、证明目的均予以认可。被告准旗政府为证明自己的主张，提供如下证据：证据一、行政复议决定书（准政复决字〔2019〕2号）原件一份8页，送达回证三份3页。证明行政复议程序合法的事实。证据二、行政复议受理通知书（准政复受字〔2018〕12号）、行政复议答复通知书（准政复答字〔2018〕12号）复印件两份2页及送达回证复印件三份3页，证明行政复议程序合法的事实。证据三、行政复议答复书复印件一份5页，证明暖水乡政府在法定期限内进行了答复的事实。证据四延期审理通知书（准政复延字〔2018〕第3号）原件一份1页，送达回证一份1页，证明案件复杂延期审理并送达当事人的事实。原告高有山质证意见为，对证据一、二、三、四关联性不予认可，以上证据只能证明被告准旗政府依法受理了原告的行政复议并按期送达了受理通知书、延期通知书、行政复议决定书等程序性文件，并不能证明准旗政府作为复议机关针对被告暖水乡政府作出的行政行为的合法性、合理性进行审慎、审查的义务。被告暖水乡政府质证意见为，准旗政府提交的相关证据我方均予以认可，其行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。第三人质证意见为，以上证据清楚，真实，予以认可。原告高有山为证明自己的主张，提供如下证据：证据一准格尔旗人民法院（2015）准行初字第9号判决书复印件一份6页，证明王毛山持有的《五荒土地使用证》已经于2015年11月13日被准格尔旗人民法院作出的行政判决书撤销，从而自始无效，但被告暖水乡人民政府仍以该《五荒土地使用证》作为案涉土地确权依据，明显缺乏行政合法性，其作出的确权结果缺乏参考性，应依法撤销被告的确权决定的事实。证据二苏保儿的证人证言复印件一份1页、暖水村阳湾社土地草原确权矛盾排查会议决议复印件一份1页（提供原件予以核对后退还）、《农村土地草原确权登记颁证会议记录》复印件一份4页。证明1.苏保儿对分地情况不知情的情况下被暖水村阳湾社于2017年8月2日选举成为土地、草原“指界小组成员”，所以苏保儿作为指界小组成员，缺乏合理性，被告暖水乡政府依据指界小组的决议作出确权决定，缺乏行政合理性的事实；2.该会议决议只有村委会的公章，没有指界小组成员的签字确认，并不能代表指界小组成员的真实意思表示，被告暖水乡政府依据该会议决议作出的确权决定，缺乏行政合法性及合理性，应依法予以撤销的事实；3.该份会议记录的决议内容显示耕地确权以1998年二轮土地承包到户为准确权……相互有争议的土地不予确权，所以2017年8月2日暖水村选举的指界组成员仅有权对1998年承包到户的且权属没有争议土地进行确权，颁发土地证。证据三张羊换、高三牛、高文祥、高来仁证人证言复印件各一份1页（提供原件予以核对后退还），证明原勉盖图村忽鸡图社社员张羊换、高三牛、高文祥、高来仁分别证明原告的五荒地在前阳洼，也即案涉土地的承包经营权归原告所有的事实。证据四准农牧发（2014）133号文件复印件一份2页，证明原勉盖图村支书吕金来在该文件第二项第1条中陈述1983年分草场时，给包含原告在内的高家兄弟分了三、四百亩土地，其中包括树地、草地及五荒地，然而被告暖水乡政府将前阳洼的五荒地确权给王光旭后，原告再没有五荒地，所以被告的确权决定与事实不符的事实。证据五《内蒙古义盟律师事务所律师王平的调查笔录》复印件一份3页，证明被调查人苏存财陈述其于1993年至1995年之间种过前阳洼的五荒地，该五荒地是高家的土地，在其种植期间除高家以外没有其他村民向他主张该块地的所有权，这足以证明王毛山在前阳洼没有荒地的事实。证据六《内蒙古伊泰准东金泰储运有限责任公司暖水煤炭集运站项目补偿协议书》复印件一份2页（提供原件予以核对后退还），证明原告已于2013年和内蒙古伊泰准东金泰储运有限责任公司签署了征地补偿协议书并领取了案涉五荒地的征地补偿款，进一步证明案涉五荒地的土地承包经营权属于原告所有的事实。证据七《行政判决书》（2016）内0622行初10号复印件一份4页，证明原告向准格尔旗人民法院起诉撤销王毛山五荒土地使用证后，要求暖水乡政府对案涉土地进行确权无果，后向准格尔旗人民法院起诉要求对涉案土地进行确权，准旗法院于2016年11月3日作出判决要求暖水乡政府在判决书生效六个月后进行土地的确权，然而暖水乡政府于2018年10月8日才作出确权决定，其行政行为存在违法的事实。被告暖水乡政府质证意见为，证据一真实性认可，证明目的不予认可，因原判决书仅撤销了乡政府对王毛山的五荒使用证的盖章的具体行政行为，但该判决书并没有就此否定王毛山与所在集体村组织勉盖图村(现暖水村)形成的二轮五荒土地承包关系，1998年暖水乡政府作为五荒土地使用证填发机关进行了盖章确认，仅是对承包合同的一种确认和备案行为，作出的具体行政行为当时农村土地承包经营权证管理办法并未生效，仅是依据五荒土地使用证证书封底《注意事项》中的要求进行盖章，而本案原告确认的“前阳洼”土地与其自己承包的“王四尔坡，不兰圪尖”两块土地距离，据调查村委会陈述相距4-5华里，两地不存在地界纠纷，其实质是原告要求确认“前阳洼”承包经营权是属于王毛山还是属于高有山，是与发包方村委会之间的承包合同是否订立的纠纷，乡政府仅是依据土地管理法居间处理矛盾。证据二1.证人证言，该证人未出庭，证言是孤证无其他证据予以佐证，真实性无法确认，且与2017年作为指界小组成员对原告土地承包确认决定意思表示不一致，指界小组苏保儿社员的签字中与其提供的证据中签字不一致，无法确人其真实性，应以在村民确权大会中所作出的最终意见为准；2.会议决议，真实性认可，暖水乡政府在作出行政行为时所在的村委会提交的指界小组的情况说明，该份证据已经在行政处理决定中体现且也是作为作出行政行为的证据，会议决议不存在只有公章没有指界小组成员签字的情形；3.会议记录，原告所述的指界小组无权对有争议土地进行确权，村委会及指界小组成员基于原告、第三人土地两地并无交界纠纷，只是归属有认识差异，因此在本次确权过程中一并进行处理，同时2017年8月25日会议的议题为矛盾纠纷排查会，因此有权作出处理。证据三张羊换、高三牛、高文祥、高来仁证人证言，其身份是普通社员，无法准确的陈述土地承包的具体情况，与其他村社长的确认情况不一致，无法采纳；高文祥、高来仁系原告亲属，存在利害关系，且在证明内容中最后一行字“路东为前阳洼归高有山”笔体与全面的内容笔体不一致，无法证明其真实性。证据四133号文件，该文件是复印件无法与原件核对，且吕金来未到庭，无法证明陈述的真实性。显示原勉盖图村支书吕金来的任职是1993年，1998年二轮土地承包时已不在村中任职，对二轮土地承包的具体土地承包没有陈述，因此对乡政府的确权行为中吕金来的证言不足以采信。证据五律师调查笔录，笔录形式不合法，调查人与记录人仅为一人，无见证人，作为调查笔录的形式是不合法的，该调查笔录中苏存财是一名退休干部在农村租地因此关于1998年二轮土地承包的相关情况陈述并不准确具体。证据六伊泰项目补偿协议书，补偿具体内容在该协议中仅陈述了“乙方（高有山）与村民土地多年矛盾未妥善处理，因项目开工，为保障项目顺利进行，特此进行补偿”该协议中未说明是因为“前阳洼”土地进行的补偿，故不能证明土地的归属权是属于原告。证据七该判决书真实性予以认可，证明目的乡政府逾期不予认可，原告就“前阳洼”土地承包在多次提出信访申请，旗政府、市政府多次予以答复，乡政府（2014）39号文乡政府关于高有山信访事项的处理意见，该处理意见经过调查组的调查回复了原告对于“前阳洼”的承包情况，准政函（2014）249号、鄂府信府函均对原告提出的“前阳洼”土地承包情况进行了回复，因此不存在逾期的情形，同时暖政函（2017）100号信访处理意见函也对原告的请求给予了答复且在乡政府包村干部的主持下于2017年8月份基于原告与第三人土地承包经营纠纷通过村民大会决议，指界小组指界进行了处理，乡政府对于原告提出的申请也向准旗人民法院进行了函复，通过2017年土地确权的统一程序进行了确权，乡政府没有逾期处理，已经履行了法定职责。原告应当向村委会主张权利，而不是对乡政府提起行政诉讼，应当通过农村土地仲裁委员会进行依法仲裁，依法维权。被告准旗政府质证意见为，证据二中会议记录，在行政复议阶段原告未提供，我方不予质证；证据五律师调查笔录，笔录形式不合法，调查人与记录人仅为一人；证据六与本案无关；其他证据同乡政府一致。第三人质证意见为，同二被告的质证意见一致；针对证据六的真实性、证明目的均不予认可，伊泰集团在“前阳洼”没有征过地。第三人王光旭为证明自己的主张，提供如下证据：证据一《五荒土地使用证》复印件一份5页（提供原件予以核对后退还），证明案涉“前阳洼”土地系本人承包土地的事实。原告高有山质证意见为，证据一王毛山《五荒土地使用证》的真实性、合法性、证明目的都不认可。首先，该《五荒土地使用证》已经被准格尔旗人民法院作出的（2015）准行初字第9号行政判决书撤销，所以自始无效，乡政府将已经被法院撤销的《五荒土地使用证》作为土地确权的主要证据，其行政行为严重违法。其次，案涉五荒地并未经过村集体的拍卖程序，就被韩涛通过自己伪造的《五荒土地使用证》并经暖水乡政府后期加盖公章确认给了王毛山。被告暖水乡政府质证意见为，对该证据的真实性、关联性、证明目的均予以认可，该证据中明确表明“承包人王毛山，承包土地为“前阳洼”五荒土地，承包期为1998年3月1日至2028年3月1日”，且有“村委会勉盖图村”的字迹。被告准旗政府质证意见为，同被告暖水乡政府质证意见一致。原告向法庭提交调取证据申请，调取证据如下：证据一农牧局《询问笔录》复印件一份3页，证明吕金来1980年至1991年期间担任原勉盖图村村支书一职，其经办的1983年勉盖图村分田到户事宜，其证人证言可以证实，王毛山在1983年分地时没有分配到“前阳洼”的土地，高家兄弟（包含原告）的土地分配在“前阳洼”，1998年二轮土地承包时几乎没有改变1983年土地的分配情况，综上可以证实王毛山就案涉土地没有所有权的事实。证据二法制办《询问笔录》复印件一份5页（提供原件予以核对后退还），证明1.1983年原勉盖图村按照就近原则以家族为单位将土地分配给村民，勉盖图村前社分为三个组包括原告在内的高家四兄弟分在了一组中，史三树、史四虎、史三虎、王毛山分配在另一组，以大平梁的大陆为界，以东为高家的土地，以西为史家兄弟和王毛山的土地，以大平梁以东是东梁壕又名“前阳洼”系案涉土地所在地；2.1998年二轮土地承包时对1983年分配的土地没有进行重新的划分；3.准旗政府既然已经调取了对案涉土地权属最有证明力的证据但仍旧依据已经被准旗法院撤销的土地证，维持了乡政府的土地确权决定，没有尽到审慎的复议职责，其复议决定存在违法行为的事实。证据三法制办对韩涛、高牛儿的《询问笔录》复印件一份2页（提供原件予以核对后退还），证明1.二轮土地完全按照一轮土地承包完成的，没有进行调整；2.韩涛陈述“争议土地的范围其不清楚，前阳洼社的情况其也不清楚”，而其又陈述“前阳洼的五荒地全部发包给了王毛山”，与乡政府出具的证据所显示的前阳洼土地所有权人的描述也存在前后的矛盾的事实。被告暖水乡政府质证意见为，对调取证据一的真实性认可，关联性部分不予认可，证人证言记录内容的真实性部分认可，部分不予认可。1.根据吕金来的陈述1980年至1994年任原勉盖图村的支书，1998年二轮土地承包时，吕金来已经不再担任勉盖图村的相关职务，因此对于1998年二轮土地承包的具体情况其不能够进行准确的陈述，所述的证言无法进行采信，从其证言中陈述1983年当时颁发五荒土地使用证的情况就与实际情况不相符，据乡政府调查了解1983年没有颁发过五荒土地使用证；2.吕金来所陈述“给高有山家一大户分配一大块土地”1983年时原告家族因有弟兄四人，应当还有其父母，且吕金来又陈述“家族内部分割情况不清楚”，因此无法确认原告在“前阳洼”土地的权属，询问笔录中最后部分吕金来陈述“史双虎、王毛山两家在前阳洼均有土地”恰恰证明了王毛山在前阳洼的土地承包情况，同时吕金来也陈述了没有给原告分过耕地，给高憨分过耕地，高憨就是高有山的二哥，也就是二轮土地承包时忽鸡兔社的社长，且本案原告与其兄长高憨发生过诉讼争议。证据二真实性认可，证人证言内容的真实性、关联性部分认可，认可内容为“1998年其不再任勉盖图村的村支书，对二轮土地的承包情况为推测”，1.吕金来在询问笔录中陈述“在1998年土地承包有变动也是极少的，应该是没有调整过”从其陈述口气来看，不确定，是推测，不否认1998年二轮土地承包的调整、变动；2.吕金来又陈述“当时分给高家家族，具体家族哪些人我不清楚；王毛山、史三树、史四虎分在一组”说明其并不确定原告在前阳洼的土地承包情况，也说明王毛山在前阳洼承包过土地，也陈述1983年五荒土地时的社长是高憨（原告的兄长），因此对于划分土地的社长高憨及其时任村干部是有话语权的。证据三真实性予以认可，韩涛与高牛儿均证明1998年关于前阳洼的土地承包情况。被告准旗政府质证意见为，同乡政府一致，补充在证据三中韩涛、高牛儿均承认前阳洼的土地全部发包给了王毛山。第三人质证意见同二被告意见一致。根据上述举证、质证情况，本院对证据认定如下：被告暖水乡政府提供的证据一王毛山的《五荒土地使用证》，被准格尔旗人民法院（2015）准行初字第9号行政判决书予以撤销，撤销的前提是该《五荒土地使用证》真实存在，故对证据本身的真实性本院予以采信。证据二高有山《五荒土地使用证》其本人不予认可，且缺乏其他证据佐证，本院不予认定。证据三、六、七、十二均系对高有山信访事项的处理、复查、复核意见能与其他证据相互佐证，本院对真实性予以采信。证据四、五、八、九、十能够互相佐证，证明案件事实，本院对真实性予以采信。证据十一为第三人王光旭陈述，因第三人与本案有利害关系，故对该证据不予采信。证据十三的来源合法，真实有效，本院予以采信。被告准旗政府提供的证据均来源合法，真实有效，本院对真实性均予以采信。原告高有山提交的证据一来源合法,真实有效,本院对其真实性、合法性、关联性均予以采信。对于证据二中的苏保儿的证言，因证人未到庭参加诉讼，且缺少其他证据佐证，本院不予认定；对于会议纪要、会议决议的真实性予以采信。证据三均属书面证人证言，因证人未到庭参加诉讼，且缺少其他证据佐证，本院不予认定。证据四能够与法院调取证据相互佐证，故对真实性予以采信。证据五缺乏其他证据佐证，本院不予认定。证据六无法证明与本案的关联性，本院不予认定。证据七来源合法，对真实性予以采信。第三人王光旭提供的证据《五荒土地使用证》真实性本院予以采信。经原告申请，本院依法调取的三份证据的真实性原告予以认可，二被告及第三人也对真实性予以认可，只对证人所述部分内容不予认可，本院对证据的真实性予以采信。经审理查明，准格尔旗暖水乡政府1998年3月1日向王毛山（第三人王光旭的父亲）颁发了《五荒土地使用证》，证载土地使用者为王毛山，土地坐落为前阳洼，土地四至为前阳洼，成交地价为30元，批准使用年限为30年，自1998年3月1日至2028年3月1日。再查明，2015年11月13日准格尔旗人民法院（2015）准行初字第9号《行政判决书》，判决撤销被告准格尔旗暖水乡人民政府于1998年3月1日向第三人颁发的《五荒土地证》。又查明，2017年8月2日，暖水村阳湾社组织召开关于土地草原确权动员大会，并选举5名草原指界小组成，参会社员、指界小组成员均在会议记录中签字。2017年8月25日暖水村召开暖水村阳湾社土地草原确权矛盾纠纷排查会议，原告高有山和第三人王光旭均参加，该会议决定由阳湾社指界小组确认王毛山五荒地址。2017年8月25日指界小组做出处理意见确认王毛山的五荒地在前阳洼不在胡三坡，王毛山的五荒地由王毛山的儿子王光旭延包。土地纠纷矛盾排查小组会议决议同意阳湾社指界小组意见，并出具情况说明，村委会加盖印章并由指界小组成员签名捺印。还查明，暖水乡人民政府于2018年10月8日作出《暖水乡人民政府关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》决定：准格尔旗暖水乡暖水村阳湾社前阳洼与高有山争议土地由王毛山儿子王光旭在其承包期限内继续承包；申请人高有山主张“准格尔旗暖水乡暖水村阳湾社前阳洼内200多亩土地（以实际测量为准）土地（东至大圪渠，南至河畔，西至三中旁大路，北至东粱壕）承包经营权”不成立。准格尔旗人民政府于2019年1月29日作出准政复决字﹝2019﹞2号行政复议决定书，决定维持暖水乡人民政府作出的《关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》。本院认为，《物权法》第一百二十七条第一款规定，“土地承包经营权作为用益物权自土地承包经营合同生效时设立”，故土地承包关系不以发放土地承包经营权证为要件，发放土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人取得的土地承包经营权的确认和公示。本案中，第三人王光旭的父亲王毛山所持的《五荒土地使用证》因颁证主体超越职权颁证被准格尔旗人民法院（2015）准行初字第9号《行政判决书》撤销，并不会对土地承包的事实造成影响，且从行政相对人的信赖利益保护的角度来说，行政机关的行政行为存在过错，也不应由行政相对人来承担责任。根据《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”。第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”，故依据原告申请，被告具有作出土地确权决定的职能职权。被告准格尔旗暖水乡政府在调查处理案涉土地权属争议过程中，组织召开暖水村阳湾社土地草原确权动员大会，并选举指界小组。后又召开暖水村阳湾社土地草原确权矛盾纠纷排查会议，原告高有山和第三人王光旭均参加，该会议决定由阳湾社指界小组确认王毛山五荒地址，双方也均同意。2017年8月25日指界小组到现场进行指认，并召开会议做出处理意见，暖水村村委会同意指界小组的确认意见，村委会出具情况说明并加盖印章、指界小组成员也予以签名捺印。同时暖水乡政府在调查处理涉案土地权属争议过程中还调查了村委会档案中留存的原任村干部签名捺印的《关于勉盖图村阳湾社高有山前阳洼土地情况》、村委会出具的《情况说明》、历次信访调查处理、复查、复核意见，综合以上，最终做出处理决定即《暖水乡人民政府关于高有山与王光旭五荒土地争议的确权决定书》，调查处理程序并无不妥，确权决定符合法律规定，也充分体现了从实际出发，尊重历史、面对现实的土地权属争议处理原则。综上所述，原告高有山的诉讼请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：驳回原告高有山的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高有山负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至内蒙古鄂尔多斯市中级人民法院。审 判 长 胡文静审 判 员 武 凤人民陪审员 魏显迪 二〇一九年六月二十日书 记 员 韩慧芳本案引用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。