黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终203号上诉人（原审原告）双鸭山市金谷矿业贸易有限责任公司第一煤井，住所地双鸭山市岭东区寒葱沟。法定代表人苏启远，该公司经理。委托代理人臧锋，黑龙江龙滨律师事务所律师。上诉人（原审被告）双鸭山市人民政府，住所地双鸭山市尖山区世纪大道70号。法定代表人郑大光，该市市长。行政机关负责人张守和，该市政府秘书长。委托代理人马长发，双鸭山市煤炭生产安全管理局总工程师。委托代理人王洋，黑龙江孟繁旭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）双鸭山市岭东区人民政府，住所地双鸭山市岭东区长胜乡东兴区。法定代表人郭伟，该区政府区长。行政机关负责人刘桂荣，该区政府副区长。委托代理人王青松，双鸭山市岭东区煤炭管理局办公室主任。委托代理人冯继臣，该区政府法律顾问。双鸭山市金谷矿业贸易有限责任公司第一煤井（下称金谷一井）诉双鸭山市人民政府（下称市政府）、双鸭山市岭东区人民政府（下称岭东区政府）公告关闭煤矿行政处理一案，金谷一井、市政府不服鸡西市中级人民法院（2018）黑03行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人金谷一井委托代理人臧锋，上诉人市政府行政机关负责人张守和及委托代理人马长发、王洋，被上诉人岭东区政府行政机关负责人刘桂荣及委托代理人王青松、冯继臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，金谷一井位于双鸭山市岭东区经营所34林班，于1990年建井，有营业执照、安全生产许可证、煤炭生产许可证、采矿许可证。采矿许可证载明生产规模6万吨/年，煤炭生产许可证载明生产能力6万吨/年。2010年经黑龙江省人民政府批准，双鸭山市寒葱沟水库被划定为集中式地表饮用水二级水源保护区，金谷一井在水源保护区范围内。2009年10月15日，因金谷一井申请，黑龙江省国土资源厅作出划定矿区范围批复，批复要求金谷一井一年内持采矿权变更登记申请资料及划定矿区范围批复文件到省级登记管理机关办理采矿登记手续，逾期未办理采矿登记手续或未领取采矿许可证，该矿区范围不予预留。2011年11月19日，金谷一井通过了矿产资源开发利用方案评审认定书。2011年12月7日，黑龙江省国土资源厅作出调整采深标高通知单，要求金谷一井在一年内完成储量评审、评估确认及矿产资源开发利用方案编制、审批等相关工作，按规定办理变更手续。2012年2月29日，黑龙江省国土资源厅作出采矿权评估报告备案核收证明，同意对《黑龙江省双鸭山市金谷矿业贸易有限责任第一煤井扩大区采矿权评估报告书》备案。2013年6月，双鸭山市国土资源局岭东分局、岭东区煤矿生产安全管理局、双鸭山市规划局岭东办理处、双鸭山市工商行政管理局岭东管理分局、双鸭山市岭东区环境保护局、双鸭山市岭东区煤矿企业关闭整治整合领导小组等6部门均在项目名称为金谷一井（单井扩储）的《岭东区煤矿关闭整治整合项目初步方案初审意见表（单井改扩建类）》上签字和盖章。2012年5月15日，金谷一井取得了储量登记证，但金谷一井至今未取得生产能力15万吨/年的采矿许可证及煤炭生产许可证。黑龙江省人民政府办公厅《关于黑龙江煤矿整顿关闭工作的指导意见》（黑政办发［2014］49号），要求年产量9万吨以下矿井及重要水源地范围内的煤井应予以关闭。黑龙江省人民政府《关于双鸭山市、牡丹江市、佳木斯市煤矿整顿关闭实施方案的批复》（黑政函［2015］76号），同意限期关闭规划，金谷一井在规划表中显示为限期关闭矿井。市政府根据黑龙江省煤炭生产管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）、2014年9月28日黑龙江省政府办公厅《关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》（黑政办发（2014）49号）要求，于2015年10月29日作出了立即关闭金谷一井等16处矿井的公告，并于2015年11月2日在双鸭山日报上予以公告，内容为：“按照黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）要求，……我市确定2015年关闭矿井39处…．”其中含金谷一井。另查，岭东区政府向市政府上报金谷一井属于省政府办发［2014］49号文件中要求关闭淘汰生产能力9万吨/年以下矿井，并确定金谷一井为2015年限期关闭矿井上报至省政府。岭东区政府还在2015年11月3日，将岭东区煤炭生产安全管理局作出《关于双鸭山市岭东区宝林煤井等六处煤矿企业启动限期关闭通知》告知金谷一井，并将市政府的一系列政策要求等传达给金谷一井。金谷一井不服该通知内容，认为岭东区煤炭生产安全管理局虽然是该通知盖章发文单位，但不具有主体资格，认为该通知是岭东区政府作出的行政行为，因此起诉岭东区政府。再查明，金谷一井在公告关闭矿井后，市政府及岭东区政府均未对金谷一井采取任何强制关闭手段，该矿现处于停产状态，未完成关闭工作。原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第六十九条第一款五项规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。第四十九条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。第五十条规定，被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。《中华人民共和国矿产资源法》第四条规定，国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。《中华人民共和国煤炭法》第六条规定，国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益。国家保障国有煤矿的健康发展。第十一条规定，开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。国家安监总局等13部委《关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知》（安监总煤监〔2010〕185号）规定，煤矿资源整合技改项目必须包含在省级人民政府批准的煤矿资源整合或兼并重组方案中，经核准或备案并取得采矿许可证、完成设计审批等行政许可手续之后，方可作为建设项目进行管理，纳入各级监管部门日常监管范围。否则，擅自施工的一律按非法建设论处，取消整合技改资格，依法予以关闭。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，金谷一井是证照齐全的合法煤井，始建于1990年。岭东区政府在提出向市政府报告关闭煤矿名单中金谷一井为限期关闭煤井。省政府同意双鸭山市限期关闭13个矿井的规划，并以附件形式同意《双鸭山市关闭矿井规划表》，金谷一井在该规划表中显示为限期关闭矿井。2015年11月2日，市政府按照黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）要求，以淘汰落后产能为由公告金谷一井为立即关闭矿井。金谷一井的采矿许可证和煤炭生产许可证均载明生产规模和能力6万吨/年，其主张已达到15万吨生产能力，但没有取得年生产能力15万吨的行政许可。因金谷一井年产量6万吨，未达到国家、省规定的年产量9万吨生产规模，属于淘汰落后产能小煤矿关闭范围。市政府公告关闭矿井并无不当，虽其将限期关闭公告为立即关闭，但并未实际采取任何立即关闭措施，与限期关闭的法律效果并无不同。本案中，关于市政府和岭东区政府以水源保护之目的对保护区内矿井实施关闭，金谷一井认为矿井建设在先，寒葱沟水库批准建设在后不应关闭问题。虽然寒葱沟水库批准建设在后，但是从《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条一款规定的内容可以看出，出于对人民群众饮用水安全公共利益优先保护出发，该法律规范不仅对于在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目作出了禁止性规定，而且对于已建成的排放污染物的项目，作出了由县级以上人民政府责令拆除或者关闭的强制性规定。金谷一井应当遵守该强制性法律规定，不存在谁先谁后的问题，金谷一井的主张不予支持。但是，根据信赖利益保护和诚实信用原则，政府应当对金谷一井煤矿的投入及损失等依法给予公平公正的补偿，以达到实质性化解行政争议，及时保护行政管理相对人合法权益，树立法治政府形象的目的。因此，对金谷一井的补偿的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，判决驳回双鸭山市金谷矿业贸易有限责任公司第一井关于确认双鸭山市人民政府2015年11月2日公告关闭金谷一煤井行政行为违法的诉讼请求；责令双鸭山市人民政府、双鸭山市岭东区人民政府于本判决生效之日起三个月内，对双鸭山市金谷矿业贸易有限责任公司第一煤井给予补偿。金谷一井上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，请求撤销原审判决，依法改判。理由如下：金谷一井经过增扩产能后已提升为年产15万吨，符合生产能力要求，不应予以关闭。金谷一井于1990年建成在先，岭东水库2006年建成在后，没有证据证明金谷一井对水库的环境造成影响。关闭决定没有事实和法律依据。关闭金谷一井仅是依公告、通知的方式作出，没有下达关闭煤矿决定，未听取上诉人的陈述和申辩违反法定程序，是无效的行政行为。原审判决市政府、岭东区政府三个月内对金谷一井进行补偿，但没有补偿数额、标准及依据。市政府、岭东区政府无法作出赔偿义务，金谷一井损失无法得到赔偿。市政府辩称：金谷一井自2013年以来一直处于停产状态，其采矿许可截止日期是2015年9月21日，关闭时已经不具有采矿许可，对金谷一井的政策性关闭符合相关规定。相关部门已经颁布政策性关闭的奖励措施，应当按照政策要求执行。岭东区政府辩称：金谷一井属于落后产能矿井，且地处水源二级保护区范围内，按照有关文件规定关闭该煤矿，并无不当。岭东区政府关闭矿井的行政行为合法，金谷一井提出补偿没有法律依据，原审判决责令政府给予补偿错误。关闭煤矿是政策性关闭行为，不是行政许可行为，请求予以纠正。市政府上诉称：原审判决适用法律错误，且违反法定程序，请求撤销原审判决第二项。理由如下：1.市政府是根据黑龙江省煤炭生产管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）、黑龙江省政府办公厅《关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》（黑政办发（2014）49号）要求，作出的关闭煤矿行政行为，属于政策性关闭行为。原审法院认定该行政行为是行政许可行为属适用法律错误。2.根据财建[2012]818号通知规定，市政府应给予的是奖励资金，而非补偿。原审判决责令市政府、岭东区政府对金谷一井投入及损失等进行补偿超出了金谷一井诉讼请求范围，且无法律依据。金谷一井辩称：金谷一井经过行政许可，依法获得营业执照。政策性关闭不是法律概念，市政府的上诉理由没有法律依据。岭东区政府辩称：岭东区政府认真执行国家及省、市三级政府文件，没有违法行为，同意政府的关停行为。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案双方争执的焦点问题为：市政府2015年11月2日公告关闭金谷一井行政行为的合法性问题，及市政府、岭东区政府是否应当对金谷一井进行补偿的问题。一、关于市政府2015年11月2日公告关闭金谷一井行政行为是否合法的问题。市政府按照黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）要求作出公告，该公告中金谷一井为立即关闭矿井，该关闭矿井公告符合《中华人民共和国水污染防治法》及《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，且金谷一井的行政许可在关闭公告作出前已到期，已不具备继续生产经营的基础条件，故原审判决驳回金谷一井请求确认市政府2015年11月2日公告关闭金谷一井行政行为违法的诉讼请求，并无不当。二、关于责令市政府、岭东区政府对金谷一井给予补偿是否正确的问题。金谷一井建成并投入使用多年，因政策性关闭给金谷一井的合法利益造成了一定损失，市政府、岭东区政府应当对金谷一井煤矿的投入及损失等依法给予公平公正的补偿。原审判决责令市政府、岭东区政府于本判决生效之日起三个月内，对金谷一井给予补偿，亦并无不当。综上，原审判决认定事实基本清楚，判决结果并无不当。金谷一井、市政府的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人双鸭山市金谷矿业贸易有限责任公司第一煤井、双鸭山市人民政府各负担25元；退还双鸭山市金谷矿业贸易有限责任公司第一煤井、双鸭山市人民政府案件受理费各25元。本判决为终审判决。审判长  张云强审判员  李 刚审判员  顾栩菲二〇一九年六月十九日法官助理张庆宇书记员潘薇