山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁02行初30号 原告张丕太，男，1947年7月19日出生，汉族，住青岛市城阳区。 委托代理人胡保波，山东慧勤律师事务所律师。 被告青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳中路201号。 法定代表人李红兵，区长。 出庭负责人李明钢，副区长。 委托代理人杨长清，青岛市城阳区人民政府办公室工作人员。 委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。 第三人青岛市城阳区上马街道向阳社区居民委员会，住所地青岛市城阳区上马街道向阳社区。 法定代表人吴成俊，主任。 原告张丕太诉被告青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）、第三人青岛市城阳区上马街道向阳社区居民委员会（以下简称向阳社区居委会）要求确认未经征收占用土地违法一案，于2019年1月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因向阳社区居委会与案件处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日、2019年5月23日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。原告张丕太的委托代理人胡保波，被告城阳区政府的出庭负责人副区长李明钢及委托代理人杨长清、张新萍到庭参加诉讼。第三人向阳社区居委会经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法对其缺席审理。本案现已审理终结。 原告张丕太诉称，2018年10月，被告在没有向原告出示相关征地文件、没有进行公告、也没有就补偿事宜与原告达成协议的情况下，强制征收原告承包使用的土地，用于修建城阳区上马街道办事处下马社区新社区。被告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《山东省土地征收管理办法》的有关规定，侵害了原告的合法权益。因此，根据上述法律规定，特向法院提起行政诉讼，请求：依法确认被告在修建城阳区上马街道办事处下马社区新社区过程中，占用原告土地的行为违法。庭审中，原告进一步明确其诉讼请求为：确认被告在修建城阳区上马街道办事处下马社区新社区过程中，未经征收就占用原告土地的行为违法。 原告张丕太向本院提交以下证据： 1、《计划生育“三结合”帮扶协议书》，证明涉案土地系由城阳区上马街道向阳社区提供给案外人吴成伟、段会凤使用； 2、收条一份，证明案外人吴成伟夫妇将涉案土地使用权及房屋所有权于2005年转让给了原告； 3、照片七张（均为房屋和附属物被清理前状态），证明未经原告同意，被告将原告使用的涉案土地非法占用； 4、《信息公开申请答复书》一份，证明涉案土地被占用后原告向城阳区自然资源局申请政府信息公开，城阳区自然资源局称该土地没有被征收及征用； 5、照片十四张，其中十二张是原告房屋及土地在被拆除及占用之前的面貌，包括土地上的房屋、树木等；剩余两张为该土地被占用、房屋被拆除之后的情形，现该土地上已经建设起房屋； 6、视频两段，其中一段视频证明房屋被拆除前的面貌，另一段视频证明房屋已被拆除，土地已被占用，在土地上已建设起房屋； 7、青城政复驳字【2019】2号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告要求确认强拆违法的复议申请已被城阳区政府驳回； 8、估价结果汇总表及明细表，证明上马街道办事处曾与原告协商补偿问题并出具了该汇总表，但因补偿过低，原告并未同意。 被告城阳区政府答辩称，一、原告起诉“请求法院依法确认被告在修建城阳区上马街道办事处下马社区新社区过程中，占用原告土地的行为违法”，但被告没有占用过原告土地，原告要求法院确认的行为不存在，对没有的行为，也就不存在请求法院依法确认违法的问题。因此，原告的诉讼请求依法不能成立。二、原告诉状的“事实理由”中认为被告强制征收土地，事实是被告没有对涉案土地进行过征收，不存在原告所称强制征收涉案土地的问题，且如果对涉案土地进行征收，征收的主体也不是被告。2006年，中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅下发《关于依法理顺崂山区、城阳区、黄岛区土地管理体制的通知》（青厅字【2006】69号），原青岛市国土资源和房屋管理局下发《关于认真贯彻青厅字【2006】69号文件、切实做好理顺崂山区、城阳区、黄岛区土地管理体制有关工作的通知》，自2007年1月1日起，原由崂山、黄岛、城阳三区政府行使的土地审批管理权依法上收至青岛市人民政府，被告对辖区内的土地征收不再享有审批权，不可能是征收主体。据被告了解，青岛市人民政府曾于2018年8月30日作出青征（城）公告【2018】5号《青岛市人民政府拟征收土地公告》，拟对涉案土地进行征收，但现涉案土地并未被征收。同时，从该土地公告的作出机关来看，并非是被告所作，进一步说明被告并非征地主体，被告从未对涉案土地进行过征收，原告主张被告强制征收涉案土地与事实不符，依法不能成立。三、原告对涉案土地不享有合法的使用权。据被告了解，涉案土地为向阳社区集体所有土地，2002年向阳社区因本社区居民吴成伟、段会凤夫妇放弃生育二胎，将涉案土地无偿提供给该夫妇养羊。该土地不同于居民承包土地，是计划生育帮扶政策，未经社区同意无权将土地使用权以任何形式转让。向阳社区提供的会议记录等也证明，该社区从未同意吴成伟、段会凤夫妇转让土地使用权。在原告向被告申请行政复议的案件中，原告提交了吴成伟于2005年出具的收条，证实吴成伟收到的是“羊场建设费”，原告的该证据也无法证明其享有涉案土地的使用权。另外，原告不是向阳社区居民，未经法定程序，依法不享有使用向阳社区集体土地的权利。因此，原告对涉案土地不享有合法的使用权。四、因原告违法占用涉案土地，向阳社区两委会2018年11月28日即研究决定，并已于2019年2月17日组织人员对涉案土地上的地上物进行了拆除，收回了土地。现涉案土地处在向阳社区管理之下，被告从没有占用。涉案土地确实计划用于下马社区安置房建设，但被告不是安置房的建设主体，被告也不可能因为修建新社区安置房而占用涉案土地。因此，原告主张被告存在违法占用原告土地的行为依法不能成立。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告城阳区政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1、向阳社区居委会出具的《证明》一份，证明被告从未占用过涉案土地，原告属违法占地，其对涉案土地不享有合法使用权，涉案土地现为集体土地； 2、《居民委员会会议记录》一份，证明因原告违法占地，2018年11月28日向阳社区两委会决议对原告违法建筑进行拆除，收回被原告占用的土地； 3、《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、青岛市城阳区发展和改革局《关于城阳区上马街道上马社区棚户区改造项目的审核意见》各一份，证明拟在包括涉案土地在内的土地上进行建设的下马社区安置楼项目的建设单位并非被告； 4、《计划生育“三结合”帮扶协议书》一份，证明因向阳社区居民吴成伟、段会凤夫妇放弃生育二胎，出于照顾帮扶的目的，向阳社区居委会于2002年将社区一块集体土地无偿提供给该夫妇养羊使用； 5、下马社区居委会出具的《证明》一份，证明下马社区拟在包括涉案土地在内的土地上建设的安置房的建设主体是青岛环湾置业有限公司而非被告； 6、《青岛市人民政府拟征收土地公告》（青征（城）公告【2018】5号），证明涉案土地拟进行征收，土地征收主体并非被告； 7、行政复议申请书一份、收条一份、《计划生育“三结合”帮扶协议书》一份，证明原告向被告申请行政复议一案中提交的申请书及材料情况。 第三人向阳社区居委会未提交书面陈述意见。 经庭审质证，各方对对方证据发表如下质证意见： 被告城阳区政府对原告证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证明事项有异议，向阳社区是基于计划生育帮扶政策允许吴成伟夫妇使用涉案土地，并不是居民承包土地，吴成伟夫妇无权将涉案土地使用权进行转让；对证据2的真实性不清楚，对证明事项有异议，吴成伟夫妇无权转让涉案土地使用权，即使转让也属于无效，该收条不能证明吴成伟夫妇将土地使用权转让给原告，只证明吴成伟夫妇收到原告的羊场建设费；对证据3的真实性无法确认，不能证明原告的主张；对证据4的真实性和证明事项无异议，且能够证明涉案土地未被征收；对证据5、6的真实性不清楚，是否是涉案土地及房屋不清楚，房屋被拆以及土地上进行的建设均与被告无关；对证据7的真实性及证明事项均没有异议，行政复议决定书证明原告认为地上附着物被强制拆除系上马街道所为的主张不能成立；对证据8的真实性及证明事项均有异议，该证据系复印件且无印章，不予认可。 原告对被告城阳区政府证据的质证意见为：对证据1的真实性没有异议，原告并不是违法占用土地，涉案土地虽然属于向阳社区，原告不属于向阳社区居民，但是法律并没有否定集体经济组织以外的个人有权利承包集体经济土地；对证据2的真实性没有异议，但是向阳社区居委会收回土地的目的是配合被告及上马街道办事处对下马社区的整个社区进行改造；对证据3的真实性没有异议，进一步证明了涉案土地被占用就是用于下马社区安置楼的改造，实际上城阳区对下马社区棚户区改造的意见并不是所谓的棚户区改造项目，而是一个旧村改造项目，旧村改造项目和棚户区改造项目是不同的，旧村改造项目应当由集体土地转化为国有土地，才能进行征收及用于建设村改项目，而不是在没有对该土地进行转化前就进行非法占用；对证据4没有异议；对证据5的真实性没有异议，但对证明内容有异议，下马社区没有权利征收占用涉案土地，有权利征收的主体应该是被告及各政府部门；对证据6的真实性没有异议，该行为是拟征收行为，而并不是法定的征收行为；对证据7没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告证据1能够证明向阳社区居委会向案外人吴成伟、段会凤夫妇无偿提供土地养羊的情况，本院予以采信；证据2能够证明署名为“吴成伟”的人收到“羊场建设费”，但仅依据该孤证不能证明原告的拟证明事项；证据3、5、6能够证明涉案土地上的建筑物被拆除、苗木被清理且安置区现已动工建设的事实，本院予以采信；证据4、7内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院确认为有效证据；证据8未加盖制作方印章、无作出时间、未提供原件加以核对，且被告对其真实性提出质疑，本院无法确认其真实性；被告证据1-7内容真实，形式合法，与本案事实相关联，本院确认为有效证据。 经审理查明： 1、2000年，青岛市城阳区上马街道向阳村民委员会（现已变更为向阳社区居委会）与案外人吴成伟、段会凤夫妇签订《计划生育“三结合”帮扶协议书》，主要内容为:“你夫妇自觉实行计划生育，为国家做出了积极的贡献，帮助发展经济，经村计生协会研究决定，给予无偿提供土地养羊帮助，达到人均收入4000元，愿你早日发家致富”。原告张丕太并非向阳社区居民，其称吴成伟、段会凤夫妇已于2005年向其转让了上述《帮扶协议书》中涉及的土地，并提供落款时间为2005年7月18日、落款名称“吴成伟”的手写收到条一份加以证实，主要内容为：收到转让羊场建设费15000元正。原告称该转让费用包含土地及地上建筑物的价值且原告在受让后又重新建设了一部分建筑物，但并未提供证据予以证实。 2、2018年7月19日，青岛市城阳区发展和改革局作出青城发改投资审【2018】176号《关于城阳区上马街道下马社区棚户区改造项目的审查意见》，项目名称为“城阳区上马街道下马社区棚户区改造项目”，“项目建设地点”为“城阳区上马街道丰年路南、和融路东”。2018年8月30日，青岛市人民政府发布青征（城）公告【2018】5号《青岛市人民政府拟征收土地公告》，“拟征收土地的位置、范围、权属、用途”部分中“地块五位置范围：位于城阳区上马街道育英路以南、双拥路以西、岙东中路以西”，涉及的农村集体经济组织包括城阳区上马街道向阳社区居民委员会，用途为住宅用地、公共管理与公共服务用地。2018年9月5日，青岛市规划局作出选字第370200201816029号《建设项目选址意见书》，建设单位名称为“青岛环湾置业有限公司”，建设项目名称为“上马街道下马社区棚户区改造项目B地块”，建设项目拟选位置为“青岛市城阳区上马街道广盛一路以东、丰年路以南”。2018年9月12日，青岛市规划局作出地字第370200201816056号《建设用地规划许可证》，用地单位名称为“青岛环湾置业有限公司”，用地项目名称为“上马街道下马社区棚户区改造项目B地块”，用地位置为“青岛市城阳区上马街道广盛一路东、丰年路南”。经询问，被告确认“上马街道下马社区棚户区改造项目B地块”在青征（城）公告【2018】5号《拟征收土地公告》载明的拟征收土地范围内。2019年2月17日，原告在上述羊场上的建筑物被拆除、苗木等被清理。原、被告均确认确系因上马街道下马社区棚户区改造项目而拆除和清理。根据原告提交的照片及视频显示，上马街道下马社区棚户区改造项目现已动工建设。关于涉案土地的征收问题，被告自认截至庭审之日有权机关尚未就青征（城）公告【2018】5号《拟征收土地公告》中载明的拟征收土地作出征地批文。为了解涉案土地征收情况，原告向城阳区自然资源局提出政府信息公开申请。2019年1月29日，城阳区自然资源局作出编号为20190002号的《政府信息公开申请答复书》，主要答复内容为:“经调查，项目涉及土地尚未办理农转用和土地征收，仍为社区集体土地，您申请的征地信息不存在。” 3、第三人向阳社区居委会出具《居民委员会会议记录》一份，该会议记录载明:“时间：2018.11.28主持人：吴成俊参会范围：两委成员”，其中第三部分为“对张丕太违法占地情况进行专题研究：1、张丕太不是本村村民，无任何手续在社区土地上建设，属违法建设；2、张丕太与本村村民段会凤私下进行买卖交易，没到社区备案，社区不予承认；3、两委决定对张丕太违法建筑进行拆除，收回占用土地”。该社区居委会还出具《证明》一份，主要内容为：“兹证明因我社区居民吴成伟、段会凤夫妇放弃生育二胎，出于照顾帮扶的目的，我社区于2002年将社区一块集体土地无偿提供给该夫妇养羊使用，该社区不属于延包三十年的承包土地，我社区从未同意该夫妇以任何形式允许包括张丕太在内的其他任何人使用该块土地，2018年我社区了解到吴成伟夫妇将羊场连同社区土地转给了外社区人张丕太。2018年11月28日，我社区召开两委会会议，会议决定对张丕太违法建筑进行拆除、收回张丕太占用的土地，我社区在通知张丕太后，于2019年2月17日组织相关人员对张丕太的违法建筑进行了拆除，并将土地收回，土地现在我社区的管理之下，城阳区人民政府从未占用过该块土地，该块土地现为我社区集体所有土地，包括该块土地在内的我社区一部分土地在征收后将履行相关程序后用于上马街道下马社区安置楼建设。但该地块目前没进行征收”。另，青岛市城阳区上马街道下马社区居委会出具《证明》一份，主要内容为:“兹证明我社区于2018年进行棚户区改造，社区通过居民自治、民主决策程序实施旧改，安置房建设拟占用上马街道向阳社区部分土地，土地在征收后将履行相关程序后用于安置楼建设，安置房是青岛环湾置业有限公司进行投资建设”。 4、2019年2月27日，原告以青岛市城阳区上马街道办事处为被申请人，向城阳区政府提出行政复议申请，复议请求为：确认被申请人强制拆除申请人位于上马街道向阳社区属于申请人所有的建筑物的具体行政行为违法；2、责令被申请人恢复申请人建筑物的原貌并赔偿申请人损失。2019年4月15日，城阳区政府作出青城政复驳字【2019】2号驳回行政复议申请决定，决定驳回张丕太的行政复议申请。主要理由为：涉案建筑物系向阳社区居委会组织人员进行拆除的，张丕太在行政复议过程中也没有提交上马街道办事处拆除涉案建筑物的证据材料。张丕太申请调取的青岛市公安局城阳分局上马派出所的《接处警登记簿》和《询问笔录》也印证了向阳社区居委会组织人员对涉案建筑物进行拆除的事实，由此，没有证据证明上马街道办事处拆除了涉案建筑物，其不是适格的被申请人。原告自认2019年4月即收到该《驳回行政复议申请决定书》，但并未对此提起诉讼，已超过该《驳回行政复议申请决定书》尾部记载的十五日起诉期限，被告对该事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据上述规定，与被诉行政行为之间有利害关系是当事人提起的行政诉讼得以受理并进入实体审理的前提。本案中，原、被告均提供了原青岛市城阳区上马街道办事处向阳村民委员会与案外人吴成伟、段会凤夫妇签订的《计划生育“三结合”帮扶协议书》，原告还提供了落款处写有“吴成伟”字样的手写收到条，结合第三人向阳社区居委会出具的《证明》中“2018年我社区了解到吴成伟夫妇将羊场连同社区土地转给了外社区人张丕太。2018年11月28日，我社区召开两委会会议，会议决定对张丕太违法建筑进行拆除、收回张丕太占用的土地”的表述，可以证明涉案土地及地上建筑物、苗木等地上附着物确由原告实际占有使用，从这一角度分析，原告与占用涉案土地的行为之间存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。但是，根据第三人向阳社区居委会出具的《居民委员会会议记录》、《证明》和原、被告均提供的《计划生育“三结合”帮扶协议书》可知，涉案土地系由向阳社区居委会因计划生育帮扶而无偿提供给本社区居民使用，并非依照农村土地承包经营制度而承包的土地，原告不是向阳社区居民且转让行为亦未经过向阳社区居委会同意，而原告提供的证据又不足以证明其取得涉案土地的行为符合法律规定。因此，依据现已查明的事实无法确认原告对涉案土地享有应被保护的合法权益，在此种情况下，原告要求确认被告城阳区政府未经征收即占用土地违法的诉讼请求不能成立。 综上，原告要求确认被告未经征收占用土地违法的理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张丕太的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张丕太负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  高沛沛 人民陪审员  董 伟 人民陪审员  李绍举 二〇一九年六月三日 法官助理张丽丽 书记员 赵洪峰 书记员 王倩倩