山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁行终173号上诉人（原审原告）张贵云，女，1963年4月26日出生，汉族，住济宁市任城区。委托代理人刘云、孟雷，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市任城区人民政府，住所地济宁市任城区任城大道89号。法定代表人刘宜星，区长。被上诉人（原审被告）济宁市任城区住房和城乡建设局，住所地济宁市任城区任城大道89号。法定代表人孟森，局长。被上诉人（原审被告）济宁市任城区人民政府金城街道办事处，住所地济宁市任城区红星西路3号。法定代表人韩爱芹，主任。委托代理人金秀芬，山东文康（济宁）律师事务所律师。上诉人张贵云因与被上诉人济宁市任城区人民政府(以下简称任城区政府)、济宁市任城区住房和城乡建设局(以下简称任城区住建局)、济宁市任城区人民政府金城街道办事处(以下简称金城街道办)请求确认强拆行为违法一案，不服济宁市中级人民法院作出的（2018）鲁08行初233号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告诉称，2017年6月21日，被告任城区政府作出《关于新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定》，决定征收东起新华府、永基公馆西，西至新华路，南起太白西路，北至李楼新村国有土地规划范围内的所有房屋及其附属物，包括原告房屋。被告未依据法律规定的征收程序及补偿安置原则进行征收与补偿，原告不服被告实施的房屋征收行为及房屋补偿安置程序，且与被告就补偿标准未达成一致意见，遂依法向法院提起行政诉讼。根据法律规定，法定期限内被征收人提起行政诉讼，征收主体不得申请强制拆除房屋。但被告在未给予原告任何补偿安置情况下，组织相关拆迁部门将原告房屋强行拆除。原告认为，一、被告强制拆除原告房屋的行为违反法律的强制性规定。首先，被告强拆行为违反法律规定的前置程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”。本案中，房屋征收部门与被征收人一直未达成补偿协议，房屋征收部门未作出补偿决定并公告，更没有赋予原告对于补偿决定的救济权利。被告强拆原告房屋前，未依法作出补偿决定的程序明显违反法律规定。因此，被告强拆行为因违反法定强制程序而违法。其次，被告强制拆除原告房屋的程序违反法律规定。根据《条例》第二十八条“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。本案中，原告依法行使救济权利，提起行政诉讼仍在进行中，被告并不具备申请强制拆除的条件。因此，被告强拆行为明显违法。二、被告不具备实施强制拆除原告房屋的主体资格。根据《条例》第二十八条，就本案而言，被告要强拆原告房屋，只能申请人民法院强制执行，被告不具备实施强制执行的主体资格。故被告在未向法院申请前提下就强拆原告房屋的行为属于违法行政行为。综上，被告行为严重违背《条例》的规定，损害原告合法权益，故请求法院依法确认被告实施的暴力强制拆除原告房屋的行政行为违法，并判令诉讼费用由被告承担。原审法院经审理查明，2017年6月21日，被告任城区政府作出《关于新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，附《新华新村片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，并在被征收片区对征收决定与补偿方案进行了公告。公告载明的房屋征收部门为任城区住建局，房屋征收实施单位为金城街道办。原告房屋在征收范围内。在公告规定的搬迁期限内，原告未能与房屋征收部门达成补偿协议。被告任城区政府也未向原告送达或公告征收补偿决定。2018年7月30日，原告位于征收范围内的房屋被强制拆除。原告对该拆除行为不服，向一审法院提起诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋的行为违法。另查明，涉案片区内部分被征收人已就征收决定提起行政诉讼，一审法院(2017)鲁08行初298号行政判决作出驳回原告诉讼请求的裁判结果，山东省高级人民法院作出(2018)鲁行终399号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，关于拆除主体的认定问题，被诉的强拆行为系在国有土地上房屋征收与补偿过程中发生的行为。根据《条例》第四条第一款、第二款及第五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。据此，《条例》对征收主体、征收部门及征收实施单位的职责均作出了明确的界定，市、县级人民政府是征收主体，实施《条例》所规定的行为及对征收部门的征收补偿工作进行监督，具体的征收补偿工作由征收部门完成并承担相应责任，征收实施单位是接受房屋征收部门的委托实施征收与补偿的具体工作，由征收部门对其行为后果承担法律责任。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。对国有土地上的房屋征收与补偿行为不服提起行政诉讼的，要根据房屋征收补偿工作的不同阶段，来确定被告的主体：被征收人对房屋征收决定、人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的，应当以作出该决定的市、县级人民政府为被告；被征收人对征收补偿协议不服的，应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告；被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的，应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告。本案中，根据原告所提交的证据及被告金城街道办的自认，原告房屋被拆除时，街道办负责人在场，故应认定金城街道办组织实施了对原告房屋的强拆行为。根据《条例》的规定，金城街道办作为征收实施单位是接受房屋征收部门的委托承担房屋征收补偿的具体工作，其被委托的事项中即包括组织对被征收房屋的拆除,故金城街道办所实施的强拆行为应由作为房屋征收部门的任城区住建局承担。综上，本案中，被告任城区政府及金城街道办均不是适格被告，任城区住建局为适格被告，原告对任城区政府及金城街道办的起诉主体不当，应予驳回。同时，原告请求确认强拆违法的目的在于获得行政赔偿，任城区住建局是能够独立承担行政责任的行政主体，而且对征收补偿设有专项资金，专款专用，原告获得赔偿或补偿都有资金保障，因此认定任城区住建局为责任承担主体，能够保障原告的合法权益。因本案的适格被告应为任城区住建局，本案应由基层法院予以管辖。鉴于此类案件之前多数为中级法院一审，当事人到中级法院起诉事出有因，为避免当事人诉累，案件不再移送基层法院管辖，但今后此类案件应到基层法院起诉立案。关于强制拆除行为是否合法的问题，原告对案涉房屋拥有所有权，任何单位和个人均不得侵犯。国家因公共利益需要确需征收的，应当根据《条例》规定，给予房屋所有权人公平补偿，并按照《条例》第二十七条的规定，先给予补偿，后实施搬迁。《条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，作为房屋征收部门的任城区住建局在未与原告达成补偿协议的情况下，应当报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。复议、诉讼期满后才可由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行，房屋征收部门不具备强制拆除房屋的法定职权，其在未报请任城区政府作出征收补偿决定的情况下，即组织相关人员将原告涉案房屋予以强制拆除，违反了前述规定。综上，被告任城区住建局对原告房屋所实施的强制拆除行为超越法定职权且程序违法，依法应确认其强拆行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(一)项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，判决确认被告济宁市任城区住房和城乡建设局强制拆除原告房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告济宁市任城区住房和城乡建设局负担。上诉人张贵云不服原审法院判决，上诉请求：撤销一审判决，请求确认被上诉人实施的暴力强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。事实与理由：被上诉人对上诉人的房屋强制拆除行为严重违背了《条例》规定，应当确认违法，一审法院只认定任城区住建局实施强制拆除的行为违法，属于认定事实不清，适用法律错误。被上诉人任城区政府提交答辩意见称，现有证据已经证明涉案房屋征收活动中的征收人是任城区政府，房屋征收部门是任城区住建局，实施单位是金城街道办。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条的规定，判决确认任城区住建局强拆行为违法认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。被上诉人任城区住建局提交答辩称，请求驳回上诉人上诉，维持原判，理由与任城区政府的答辩理由基本相同。被上诉人金城街道办提交答辩意见称，金城街道办认可进行了房屋拆除，但是根据法律规定，答辩人作为房屋征收实施单位实施的房屋拆除行为应当由委托机关，即房屋征收部门承担。一审判决充分维护了上诉人的合法权益，任城区住建局作为房屋征收部门，有专项资金，能够保证下一步的赔偿或补偿要求。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。二审中各方当事人均未向本院提交新证据,本院认定案件事实同一审法院判决。本院认为，上诉人的上诉请求是要求确认被上诉人实施的强制拆除上诉人房屋的行政行为违法。被上诉人任城区住建局在未与上诉人达成补偿协议且缺乏强制拆除前提条件的情形下,违反法定程序，强制拆除涉案房屋的行为已被原审法院确认违法，上诉人对此没有异议，任城区住建局亦未就此提出上诉，本院予以确认。上诉人的该项请求已经得以实现。上诉人上诉的目的在于要求确认任城区政府、金城街道办也是本案强拆主体，因此，本案审理的重点是确认本案适格被告。《条例》对征收主体、征收部门及征收实施单位的职责均作出了明确的界定，市、县级人民政府是征收主体，实施《条例》所规定的行为及对征收部门的征收补偿工作进行监督，具体的征收补偿工作由征收部门完成并承担相应责任，征收实施单位是接受房屋征收部门的委托实施征收与补偿的具体工作，由征收部门对其行为后果承担法律责任。同时，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。2017年6月21日，被上诉人任城区政府作出《关于新华新村片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，附《新华新村片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，并在被征收片区对征收决定与补偿方案进行了公告。公告载明的房屋征收部门为任城区住建局，房屋征收实施单位为金城街道办。本案中，上诉人房屋被拆除时，金城街道办负责人在场，且被上诉人金城街道办自认拆除了涉案房屋，故应认定金城街道办组织实施了对上诉人房屋的强拆行为。根据《条例》和《最高人民法院关于适用的解释》的规定，金城街道办所实施的强拆行为应由作为房屋征收部门的任城区住建局承担，上诉人应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。因此，原审法院认定任城区住建局是涉案房屋强制拆除的主体，任城区政府和金城街道办不是适格主体，符合法律规定，并无不当。且上诉人请求确认强拆违法的目的在于获得行政赔偿，任城区住建局是能够独立承担行政责任的行政主体，而且对征收补偿设有专项资金，专款专用，上诉人获得赔偿或补偿都有资金保障，因此认定任城区住建局为责任承担主体，能够保障上诉人的合法权益。上诉人上诉坚持将任城区政府、金城街道办列为本案被告，没有事实和法律依据。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张贵云负担。本判决为终审判决。审判长  张传毅审判员  张汉利审判员  张晓宁二〇一九年六月十八日书记员  隗 娇