广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤15行终22号上诉人（原审原告）海丰县金澳度假村有限公司，地址广东省汕尾市海丰县梅陇镇南山村。法定代表人罗火银。委托诉讼代理人樊文君，广东金地律师事务所律师。委托诉讼代理人袁尧，广东金地律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海丰县自然资源局（原海丰县海洋与渔业局），地址广东省海丰县农林路40号。法定代表人陈锦锋，该局局长。委托诉讼代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。委托诉讼代理人郭伟长，广东展业律师事务所律师。上诉人海丰县金澳度假村有限公司（以下简称金澳公司）因与被上诉人海丰县自然资源局（原海丰县海洋与渔业局）行政处罚一案，上诉人金澳公司不服汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,因符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，本院经过阅卷和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明，汕尾市海洋与渔业局于2017年8月17日向被告海丰县海洋与渔业局发出《关于要求恢复梅陇东澳角岛原貌的通知》，说明在现场勘查中发现海丰县梅陇南山澳海域涉嫌违法填海和违法填岛，涉嫌违法填岛的为东澳角岛（地理坐标为北纬22°49′14.9″，东经115°10′36.3″，面积为89平方米，岛岸线长39米，高程1.6米），但无法确定违法填岛的行为人，为了确保海岛资源不受破坏，要求被告恢复海岛原貌。被告于2017年8月25日对原告金澳公司在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔山地段动工建设农庄饭店建设工程项目中有涉嫌改变东澳角岛自然地形、地貌的行为进行立案。被告于2017年11月22日向原告发出粤海海执检〔2017〕006号《检查通知书》，并于同日在原告法定代表人罗火银的陪同下在梅陇镇南山村委尖石仔山地段动工建设农庄饭店施工现场进行现场检查，《现场笔录》体现农庄饭店的施工现场在东澳角岛，且记录涉嫌被灭的东澳角岛已基本恢复原貌，执法人员与原告法定代表人罗火银确认涉岛位置，罗火银无异议，现场拍摄的照片也体现恢复原貌的东澳角岛。被告于同日对原告法定代表人罗火银作《询问笔录》，罗火银在《询问笔录》中回答位于梅陇镇南山村委尖石仔的工程建设是原告和南山村村民一起使用，东澳角岛周边所填土方非原告所填，而是在原告与南山村委签订租赁期合同前已经填好，原先是村民多年来自发筹款投工投劳填来给南山村渔民作避风港使用，原告后期进行过平整，平整时不知道有海岛，也未经过审批。被告同日向原告发出粤海海执责〔2017〕006号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止该工程建设行为。被告认为原告在梅陇镇南山村委尖石仔建设工程进行平整时改变东澳角岛自然地形、地貌的行为，违反了《中华人民共和国海岛保护法》第三十条第三款的规定，依据该法第四十八条及参照《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第70项的规定，拟对原告作出行政处罚。在作出行政处罚决定之前，被告于2017年11月24日对原告作出《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利。原告同日收到后提出陈述、申辩，表示愿意接受处罚，但原先不知道是海岛，也积极配合海洋部门对东澳角岛进行原貌恢复性施工，希望酌情处理，并放弃听证的权利。被告于同月26日举行行政办公会议，对该行政处罚案进行讨论，一致同意拟对原告作出“责令停止违法行为，处罚款人民币陆万元整（￥60000元）”的处罚意见。2017年11月27日，被告对原告作出“责令停止违法行为，处罚款人民币陆万元整（￥60000元）”的粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》并送达给原告法定代表人罗火银，处罚决定书告知原告享有申请复议及提起行政诉讼的权利和期限。原告不服被告所作的《行政处罚决定书》，于2018年5月11日提起行政诉讼，请求法院依法撤销粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》。另查明，原告金澳公司于2015年3月20日成立，类型为有限责任公司（自然人独资），经营范围为：旅业；餐饮；观光旅游；体育场所服务；会议场地设施服务；娱乐场所服务。一审法院认为，本案争议的焦点是：被告作出粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》是否合法。根据《中华人民共和国海岛保护法》第五条“国务院海洋主管部门和国务院其他有关部门依照法律和国务院规定的职责分工，负责全国有居民海岛及其周边海域生态保护工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门和其他有关部门按照各自的职责，负责本行政区域内有居民海岛及其周边海域生态保护工作。国务院海洋主管部门负责全国无居民海岛保护和开发利用的管理工作。沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门负责本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理的有关工作”的规定，被告海丰县海洋与渔业局具有对本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理有关工作的行政职权。关于粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》的合法性问题，作如下评判：一、关于被告作出《行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。汕尾市海洋与渔业局于2017年8月17日向被告海丰县海洋与渔业局发出的《关于要求恢复梅陇东澳角岛原貌的通知》中确认海丰县梅陇南山澳海域涉嫌违法填岛的为东澳角岛，且比对被告提供的证据现场照片，东澳角岛属于无居民海岛。原告提出所涉的是土地而非海岛的辩论意见，不予采纳。原告金澳公司于2015年3月20日成立，原告在被告提供的证据《询问笔录》（2017年11月22日）中承认于2015年4月在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔建设工程中对东澳角岛周边进行平整，未经过审批；原告在被告提供的证据《陈述、申辩笔录》（2017年11月24日）中也承认于2015年4月在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔建设工程进行平整时改变东澳角岛自然地形、地貌。被告海丰县海洋与渔业局认定原告于2015年4月在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔建设工程进行施工时擅自改变东澳角岛自然地形、地貌，认定事实清楚，证据确实充分。原告提出工程建设是原告和南山村民一起使用、东澳角岛周边土方是南山村民所填的辩论意见，只有原告提供的《情况说明》证明，但该《情况说明》是言词证据，没有其他证据佐证，该辩论意见不予采纳。被告依据以上事实作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿。二、关于被告作出《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。被告海丰县海洋与渔业局认为原告于2015年4月在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔建设工程进行施工时擅自改变东澳角岛自然地形、地貌，违反了《中华人民共和国海岛保护法》第三十条第三款“无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批”的规定，依据该法第四十八条“违反本法规定，进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款”的规定对原告金澳公司作出“责令停止违法行为，处罚款人民币陆万元整（￥60000元）”的行政处罚，适用法律正确。原告提出其行为不属于《中华人民共和国海岛保护法》调整范畴的辩论意见，不予采纳。三、关于被告作出《行政处罚决定书》程序是否合法的问题。被告于2017年8月25日立案，2017年11月22日调查终结，2017年11月23日对拟处罚的决定进行案件会审，并于2017年11月24日作出了粤海海执罚告〔2017〕006号《行政处罚意见告知书》和粤海海执听告〔2017〕006号《行政处罚听证告知书》，告知原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告于当天提出了陈述、申辩意见并表示放弃听证的权利。2017年11月27日，被告经行政办公会议集体讨论后作出了粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》，对原告作出了“责令停止违法行为，处罚款人民币陆万元整”的行政处罚，并告知了原告享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。被告作出行政处罚决定的程序符合《海洋违法案件查处期限暂行规定》的有关规定，程序合法。原告提出被告实体法律依据错误，处罚程序不适用于原告的辩论意见，不予采纳。关于被告作出《行政处罚决定书》是否显失公正的问题，作如下评判：被告海丰县海洋与渔业局依据《中华人民共和国海岛保护法》第四十八条“违反本法规定，进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款”及参照《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第70项“非法进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的”的规定对原告金澳公司做出处罚，被告在答辩意见称参照《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第70项的规定，改变海岛自然地形、地貌0.1公顷以下的或改变海岛总面积百分之一以下的，责令停止违法行为，处5万元以上20万元以下（含20万元）罚款，鉴于原告的违法程度较轻，因此对原告金澳公司作出“责令停止违法行为，处罚款人民币陆万元整（￥60000元）”的行政处罚。被告作出行政处罚决定符合《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》的规定，裁量公正。原告提出所涉土地经海丰县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》给予了行政处罚，被告再对原告处罚违反了一事不再罚原则的辩论意见，一审法院认为海丰县国土资源局对原告作出行政处罚是基于不同违法事实，与本案无关，该辩论意见不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海丰县金澳度假村有限公司的诉讼请求。上诉人金澳公司不服一审判决上诉称，第一、一审法院认定涉案区域属于海岛而非土地是错误的。根据上诉人提交的《证据说明》能证明涉案区域是经过村民祖祖辈辈的打石，与大陆已连成一个完整板块，不属于海岛，上诉人不曾参与改变海岛自然地形、地貌的活动。并且上诉人在一审申请出庭的证人亦能证明涉案区域是南山村民的打石口，而并非海岛，但一审法院并未允许证人出庭。第二、上诉人通过合法途径取得涉案区域土地承租权，并未实施非法严重改变海岛自然地形、地貌的活动。从涉案区域外部地表地貌观察而言，上诉人不可能知道该区域属于海岛，无违法违规的故意，也未实施违法违规的行为。第三、被上诉人作出的行政处罚违反了过罚相当，量罚一致的原则。上诉人仅在涉案区域进行过平整，此外无进行其他改造修筑工程，对环境影响极小，没有社会危害，被上诉人作出的罚款6万超出法律规定的自由裁量范围。第四、被上诉人的处罚决定认定涉案区域为海岛，而2015年海丰县国土局作出的行政处罚决定书认定涉案区域为集体土地，两个行政机关的认定互相矛盾，从而作出两种完全不同的处罚决定违反“一事不再罚”的处罚原则，侵犯上诉人合法利益。第五、被上诉人据以作出行政处罚的证据不足。被上诉人主张涉案区域为海岛，但其并未提供直接证据证明其主张。而根据上诉人提交的《情况说明》、中国国家标准《海洋学术语海洋地质学》的规定及百度百科关于海岛的定义，为散布在海洋中面积不小于500平方米的陆地。一审法院查明涉案区域面积为89平方米，可看出涉案区域面积达不到海岛应当具备的不小于500平方米的小块陆地的要求。涉案区域是南山村民打石所形成的，上诉人未进行改造海岛活动。被上诉人依法负有举证义务，被上诉人没有事实证据证明上诉人所租用的区域包括了东澳角岛，所提供的证据亦不足以认定上诉人具有非法严重改变海岛自然地形、地貌的行为。被上诉人仅凭其内部所做的一系列通知、报告等文件认定上诉人具有改造海岛的行政违法行为，无事实依据，应依法撤销其作出的行政处罚。故，请求撤销一审判决，同时撤销行政处罚决定，维护上诉人的合法利益。被上诉人海丰县自然资源局辩称，第一、根据汕尾市海洋与渔业局作出的《关于要求恢复梅陇东澳角岛原貌的通知》，该局在现场勘查中已确认涉案区域为东澳角岛。在我局与上诉人现场检查中亦发现该区域属于无居民海岛，并非上诉人所说的滩涂。第二、上诉人并未在法定期间内提出证人出庭作证的申请，亦无申请延期举证，上诉人在原审中当庭申请证人出庭作证，原审合议庭经合议予以驳回，是正确的。第三、上诉人已在现场检查中承认其在涉案区域未办理审批手续的情况下进行了平整的事实，对于改变海岛的行为，不论改变面积大小，均应受到相应的行政处罚。第四、上诉人在原审举证期届满后提交的海丰县国土资源局《行政处罚决定书》，不能作为认定案件事实的依据。且海丰县国土局作出的行政处罚并非罚款，且其作出的处罚与我局作出的处罚基于不同的违法事实，上诉人的主张无依据。故，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。经审理查明，一审判决认定的事实基本属实，本院予以确认。另查明，2017年11月27日，原海丰县海洋与渔业局根据汕尾市人民政府《汕尾市人民政府关于汕尾市处理未确权历史遗留用海项目的情况报告》（汕府函【2017】400号）及原汕尾市海洋与渔业局《关于处理未确权历史遗留用海项目的紧急通知》（汕海渔函【2017】352号）文规定要求，认定上诉人于2015年4月间，在梅陇镇南山村委尖石仔的建设工程进行施工时，改变东澳角岛自然地形、地貌的行为，违反《中华人民共和国海岛保护法》第三十条第三款“无居民海岛的开发利用涉及利用特殊用途海岛，或者确需填海连岛以及其他严重改变海岛自然地形、地貌的，由国务院审批”的条款，主要证据有《现场笔录》、《询问笔录》、现场照片等，依据《中华人民共和国海岛保护法》第四十八条“进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的，由县级以上人民政府海洋主管部门责令停止违法行为，处以五万元以上五十万元以下的罚款”及《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第70项“非法进行严重改变无居民海岛自然地形、地貌的活动的”的规定，对金澳公司作出“责令停止违法行为，处罚款人民币陆万元整（￥60000元）”的粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》。又查明，因上诉人提出2015年间原海丰县国土局已作出海国土资监字【2015】45号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书认定涉案区域为集体土地，与被上诉人作出的涉诉处罚决定书所认定的相互矛盾。本院向原海丰县国土资源局发出《调查函》，原海丰县国土资源局向本院出具《关于对汕尾市中级人民法院行政审判庭的复函》（以下简称《复函》），《复函》的主要内容为：一、根据2014年海丰县土地利用现状图，“尖石仔山”位于海丰县梅陇镇南山村东澳山靠海地段，土地类型属于集体建设用地。二、海国土资监字【2015】45号《行政处罚决定书》因遗漏了被处罚主体，于2016年8月8日作出撤销决定书予以撤销，并于同年8月24日，重新作出海国土资监字〔2016〕47号《行政处罚决定书》，并向汕尾市城区人民法院申请强制执行该行政处罚，汕尾市城区人民法院以南山村委“尖石仔山”地段的土地类型属“集体建设用地”，不存在非法占用土地为由，作出（2017）粤1502行审21号《行政裁定书》，裁定不准予执行海国土资监字〔2016〕47号《行政处罚决定书》。三、我局在调查梅龙镇南山村委“尖石仔山”地段存在非法占用土地事实的过程中，了解到该土地实际使用人蔡新、罗火银与南山村民已签订《协议书》，南山村民将“尖石仔山”地段出租给蔡新、罗火银用于建设饭店等项目。我局据此认定蔡新、罗火银实施非法占用土地行为。……该《复函》经双方当事人质证。具有证明效力，本院予以确认。又查明，2015年1月1日，上诉人金澳公司的法定代表人罗火银及案外人蔡新与南山罗村签订《协议书》，约定蔡新、罗火银在南山罗村辖区沿海的荒滩建塭造池发展海水养殖业与在荒地经营农庄饭店，南山罗村同意将辖区内的部分沿海地段和蔡新、罗火银自行理妥后无第三方干涉的石口位与林区提供给蔡新、罗火银使用。上诉人金澳公司在一审中提交证据《情况说明》，该《情况说明》上加盖海丰县梅龙镇南山村民委员会及海丰县梅龙镇南山罗村村民小组的印章，主要说明南山罗村村民多年自发投工投劳建设南山村委尖石仔山，村民祖祖辈辈在该处山脚靠海边打石头，并在该处填沙加固，作为船舶避风塘使用，并非新建设。再查明，被上诉人海丰县海洋与渔业局在庭审期间，由于机构改革，该局的职能划入海丰县自然资源局，现以海丰县自然资源局应诉。本院认为，根据《中华人民共和国海岛保护法》第五条的规定，被上诉人海丰县自然资源局具有对本行政区域内无居民海岛保护和开发利用管理有关工作的行政职权。本案争议的焦点是被上诉人海丰县自然资源局对上诉人金澳公司作出的粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》是否合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定。行政机关实施行政处罚，是以当事人确实存在违法行为为前提，违法行为的构成又以存在事实为条件。因此，作出处罚必须首先查明当事人是否有违法事实。本案中，原汕尾市海洋与渔业局于2017年8月17日向被上诉人发出《关于要求恢复梅陇东澳角岛原貌的通知》，该通知指出在现场勘查中发现海丰县梅陇南山澳海域涉嫌违法填海和违法填岛行为，但无法确定违法填海和违法填岛的行为人。被上诉人于2017年8月25日对上诉人金澳公司在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔山地段动工建设农庄饭店建设工程项目中有涉嫌改变东澳角岛自然地形、地貌的行为进行立案，并以上诉人金澳公司为被处罚人作出粤海海执处罚〔2017〕006号《行政处罚决定书》。经审查，被上诉人作为处罚依据的《询问笔录》，该《询问笔录》中载明上诉人回答位于梅陇镇南山村委尖石仔的工程建设是上诉人和南山村村民一起使用，东澳角岛周边所填土方非上诉人所填，而是在上诉人与南山村委签订租赁合同前已经填好，原先是村民多年来自发筹款投工投劳填来给南山村渔民作避风港使用，并不是上诉人所为，上诉人后期仅进行平整而已，提供有加盖海丰县梅龙镇南山村民委员会及海丰县梅龙镇南山罗村村民小组的印章的《情况说明》予以佐证。但从本案现有的证据中，被上诉人所提供的证据不足以认定上诉人具有实施改变东澳角岛自然地形、地貌的行为。本案究竟是南山罗村村民多年来在该处山脚靠海边打石头、填沙加固改变东澳角岛自然地形、地貌,还是上诉人金澳度假村在进行施工时改变东澳角岛自然地形、地貌，被上诉人没有相关证据予以证明。另之，原海丰县国土资源局向本院出具的《复函》中载明：根据2014年海丰县土地利用现状图，“尖石仔山”位于海丰县梅陇镇南山村东澳山靠海地段，土地类型属于集体建设用地，并认定罗火银非法占用土地进行建设，以违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第七十六条规定为由，对罗火银作出行政处罚；现被上诉人海丰县自然资源局又认定该部分区域（存在重叠）为填海形成的海域，以上诉人金澳公司在此建设工程进行施工时改变东澳角岛自然地形、地貌的行为，违反《中华人民共和国海岛保护法》第三十条第三款及第四十八条规定为由作出行政处罚。原海丰县国土资源局与被上诉人海丰县自然资源局针对同一地块所作出的行政处罚，本案所涉区域究竟是属于集体建设用地还是海域，在认定事实及适用法律方面均存在矛盾。因此被上诉人认定上诉人是违法行为人并予以处罚认定属于事实不清，证据不足。综上，被上诉人海丰县自然资源局作出的涉诉行政处罚决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审法院判决事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初26号行政判决；二、撤销被上诉人海丰县自然资源局（原海丰县海洋与渔业局）作出的粤海海执处罚〔2017〕006号行政处罚决定。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人海丰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  欧春华审判员  麦莉美审判员  林逢春二〇一九年六月二十六日法官助理丘帝婷书记员林炼琦附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。