广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终352号上诉人（原审原告）陈国沛，男，汉族，住佛山市顺德区*************，公民身份号码：440************177。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区乐从镇人民政府，住所地佛山市顺德区*********。法定代表人冼英伟，镇长。委托代理人肖亚林，该府工作人员。委托代理人陈曙光，广东广捷律师事务所律师。上诉人陈国沛因诉被上诉人佛山市顺德区乐从镇人民政府（以下简称乐从镇政府）行政不作为一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1157号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年11月26日，乐从镇土地储备发展中心（以下简称乐从土储中心）与岳步村股份合作经济社（以下简称岳步经济社）签订《征收岳步股份合作经济社部分土地的补偿协议》，约定由乐从土储中心征收岳步经济社土地2550.7671亩，并按照征地留用地政策安排岳步经济社留用地指标382.6151亩。2018年4月18日，岳步经济社制作了《岳步股份合作经济社留用地出让、置换和市政配套工程实施新方案（表决草案）》（以下简称《新方案》），明确了对留用地的出让、置换及留用地出让前期市政配套工程项目的推进实施等事宜。2018年4月18日至4月24日期间，岳步经济社经该社股东表决同意实施《新方案》。2018年5月10日，乐从土储中心与岳步经济社签订《岳步股份合作经济社留用地出让、置换和市政配套工程协议》（以下简称《工程协议》），约定乐从土储中心将位于荷岳路以北23.205亩（置换地块一）、华阳路以西21.195亩（置换地块二）及永兴道二期以西8.095亩（置换地块三）合共52.495亩的政府储备用地与岳步经济社位于荷岳路南北两侧的52.495亩留用地进行等面积置换。陈国沛等岳步村村民对《新方案》的内容、表决方式及结果有异议，于2018年5月8日向乐从镇农业和社会工作局（以下简称乐从农社局）递交《对岳步股份合作经济社留用地出让，置换和市政配套工程实施新方案，提出疑议。》（以下简称《疑议书》）。乐从农社局于2018年6月8日对陈国沛等人的疑议作出乐农社函〔2018〕46号《关于对岳步村留用地出让、置换和市政配套工程实施新方案的投票方式表示质疑回复》（以下简称46号《回复》），认为《新方案》的投票方式符合《岳步股份合作经济社股东大会表决办法》的规定，没有违反《广东省农村集体经济组织管理规定》，同时告知陈国沛等人对答复有异议，可在期限内向乐从镇政府或佛山市顺德区农业局提出复查申请。陈国沛在2018年6月9日收到46号《回复》后，对该回复不服，与其他4名股东代表于2018年6月27日向乐从镇政府申请复议，要求对《工程协议》由开始启动至签订协议的全过程进行全面复查，重申对《新方案》提出疑议。乐从农社局于2018年8月22日作出乐农社函〔2018〕75号《关于对岳步村留用地出让、置换和市政配套工程实施新方案表示质疑回复》（以下简称75号《回复》），内容与46号《回复》基本一致。陈国沛于2018年8月26日收到75号《回复》。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。陈国沛对岳步经济社制定的《新方案》及该方案的投票方式有异议，以村民代表的名义先后向乐从农社局及乐从镇政府递交《疑议书》《申请复议书》，乐从农社局在收到上述异议后，已分别作出46号《回复》及75号《回复》，对相关的问题进行解释说明。陈国沛现起诉要求“确认乐从镇政府对陈国沛关于（岳步股份合作经济社的留用地出让、置换、和市政府配套、工程实施新方案）异议申请不予答复的行为违法；乐从镇政府对陈国沛的申请进行答复，认定乐从镇政府于2018年4月2号采用行政手段，重新启动对岳步经济社的《留用地出让、置换和市政配套工程实施新方案》程序违法，行政行为违法，岳步经济社于2018年4月24号作出的表决结果无效；认定岳步经济社与乐从土储中心于2018年5月10号签订的《工程协议》属违法协议。判令乐从镇政府解除《工程协议》，对己被置换的留用地恢复原状，造成陈国沛经济损失的要承担赔偿责任”。实质是对乐从农社局作出的信访回复不服，根据上述规定，因陈国沛的起诉是对信访事项处理结果不服，转变为请求乐从镇政府履行法定职责案件提起诉讼，其起诉事项不属于行政诉讼的受案范围。对陈国沛的起诉应不予受理，鉴于案件已受理，应裁定驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回陈国沛的起诉；案件受理费不予收取。上诉人陈国沛上诉称，一、原审合议庭没有通知上诉人参加庭审，剥夺了上诉人对被上诉人乐从镇政府证据的质证机会。原审裁定对上诉人提交的证据和依法申请法院调取的证据，是否采纳、排除，没有提示及说明理由，直接侵害了上诉人的诉讼权益。二、原审法院将上诉人置换土地异议申请、行政复议申请案件，定性为信访案件错误，没有法律依据。农村集体经济组织是被上诉人直接受权单位，乐从农社局是农村集体经济组织的监管职能部门。上诉人因为成员利益、集体利益受到侵害，依法向被上诉人和乐从农社局提交异议申请，要求其履行法定职责。上诉人对46号《回复》不服，依法、依规向被上诉人申请行政复议。被上诉人为规避违法责任，将上诉人要求其履行法定职责的案件转为信访案件，转交乐从镇维稳办处理，乐从维稳办又转交回乐从农社局作出答复。乐从农社局作出的75号《回复》与46号《回复》内容一样。一审法院凭空裁定上诉人的诉讼请求为不具可诉性错误。三、上诉人向被上诉人申请复查复议，被上诉人没有依法受理。上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，提起行政诉讼，人民法院应当受理。综上，请求二审法院：撤销原审判决；确认被上诉人不受理上诉人对置换土地的异议申请、复查复议的行为违法；确认置换土地协议无效；判令被上诉人撤销置换土地协议；判令被上诉人返还上诉人的52亩土地，并将土地返还原状；赔偿所造成的一切经济损失。被上诉人乐从镇政府辩称，一、上诉人陈国沛提出的异议、复议申请属于《广东省信访条例》规定的信访和申请复查行为。被上诉人已就该信访事项及复查申请作出妥善回复，不存在不作出事实。且被上诉人就信访事项作出的答复依法不具备可诉性。二、被上诉人与乐从土储中心是实施《新方案》的合法主体，《新方案》及表决办法是严格按照法律、法规和章程表决通过的，程序合法有效。三、乐从土储中心与岳步经济社签订的留用地置换协议有效，协议中有关土地置换的约定也是合法有效的。上诉人要求撤销留用地置换协议，返还土地并赔偿损失的主张缺乏事实及法律依据。四、一审法院经过阅卷，认为本案不需要开庭审查，迳行裁定驳回上诉人起诉的做法符合相关法律规定。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。本院经审查查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人陈国沛提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据以上规定，行政机关针对信访事项而作出的复查、复核意见等行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人于2018年5月8日以村民代表的身份向乐从农社局递交《疑议书》，就岳步股份合作经济社制定《新方案》的内容、表决方式及结果提出异议。乐从农社局针对以上疑议作出46号《回复》予以答复对相关问题进行解释说明，并载明“如你们对本答复有异议，可在收到本答复后30日内，附本答复书面向佛山市顺德区乐从镇人民政府或佛山市顺德区农业局提出复查申请。”据此，上诉人及其他村民代表在收到46号《回复》后，向被上诉人乐从镇政府提出复查申请，重申对《新方案》提出疑议并要求对《工程协议》全面复查。针对上诉人的复查申请，乐从农社局作出75号《回复》。现上诉人提起诉讼，要求确认被上诉人对其异议申请不予答复违法，并判令被上诉人对上诉人的申请进行答复，实质是认为被上诉人对其不服46号《回复》提起信访复查申请不予答复，仍然是对信访事项处理不服提起的诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。如上诉人认为被上诉人未依法对其信访事项进行复查，应通过信访事项处理途径另行主张。此外，上诉人起诉还要求“认定乐从镇政府于2018年4月2号采用行政手段，重新启动对岳步经济社的《留用地出让、置换和市政配套工程实施新方案》程序违法，行政行为违法，岳步经济社于2018年4月24号作出的表决结果无效；认定岳步经济社与乐从土储中心于2018年5月10号签订的《工程协议》属违法协议。判令乐从镇政府解除《工程协议》，对己被置换的留用地恢复原状，造成陈国沛经济损失的要承担赔偿责任”。以上诉请虽表述为确认被上诉人行政行为违法及要求其履行法定职责，但其实质仍然是对于乐从农社局作出的信访回复不服提起的诉讼，依法不属于行政诉讼的受案范围。上诉人提出，其提出的置换土地异议、行政复查、复议申请案件，不应定性为信访事项。经查，上诉人针对《新方案》的内容、表决方式及结果向乐从农社局提出疑议后，乐从农社局作出46号《回复》对相关问题进行了解释说明，上诉人不服而向被上诉人申请复查。46号《回复》的解释说明并未设定上诉人的权利义务，即对上诉人未产生实质影响，原审法院对此疑议回复定性为信访事项的处理行为，而认为不属于行政诉讼的受案范围，并无不妥。上诉人的以上主张，理据不足，本院不予支持。上诉人还提出，一审法院未组织开庭审理，剥夺其质证的权利，且裁定书未载明证据认质意见。经查，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据以上规定，人民法院经过阅卷，认为不需要开庭的即可以甄别原告所提的诉讼是否符合法定起诉条件，也可以不开庭审理，迳行裁定驳回起诉。同时，因本案不符合法定的起诉条件，对当事人提交证据予以质证、认证已无必要，故原审法院未对证据进行认证，处理并无不当。上诉人的该项主张理据不足，本院不予支持。综上，原审法院驳回上诉人陈国沛的起诉正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费免予收取。本裁定为终审裁定。审判长 郭 赟审判员 潘华容审判员 何丽容二〇一九年六月二十四日书记员 黄 妍