河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初109号原告陈兵团，男，汉族，1978年5月20日生，住河南省西华县。委托代理人蒋宪凯，河南宇法律师事务所律师，一般代理。委托代理人张光彩，河南宇法律师事务所实习律师，一般代理。被告西华县人民政府。法定代表人田庆杰，县长。委托代理人黄亚凯，县政府法制办工作人员，一般代理。委托代理人刘风雨，河南众望律师事务所律师，一般代理。被告西华县皮营街道办事处。法定代表人王国庆，主任。委托代理人何冰涛，西华县皮营办事处办公室主任，一般代理。委托代理人王爱华，河南陈州律师事务所律师，一般代理。陈兵团不服西华县人民政府、西华县皮营街道办事处强制拆除其预制板厂，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向二被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告陈兵团及委托代理人蒋宪凯，被告西华县人民政府委托代理人黄亚凯、刘风雨，被告西华县皮营街道办事处委托代理人何冰涛、王爱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈兵团诉称，一、原告缴纳土地占用税即视为取得了《建设用地使用批准书》，被告再强拆原告合法享有的建设用地使用权上的房屋及破坏设施行为，违反法律规定。1、2008年，原告为响应农民发家带头致富的号召，经过村委会的决议一致同意，在原告的自留地上生产预制板厂，并且经过乡镇士地所的同意出具用地手续后，办理合法的预制板厂营业执照，原告一直经营预制板厂生产至2019年。2、2018年5月份，被告西华县皮营街道办事处率领多人到原告的预制板厂实际丈量土地为2000平方米，让原告缴纳"耕地占用税”，原告经被告单位的手向西华县地方税务局缴纳耕地占用税44000元，西华县地方税务局给原告出具了纳税专用凭证，根据河南省《耕地占用税暂行条例》实施办法(河南省人民政府令第124号)第十五条“国土资源部门在通知单位或者个人办理占用耕地手续时，应当同时通知耕地所在地同级耕地占用税征收机关。获准占用耕地的单位或者个人应当在收到国士资源部门的通知之日起30日内缴纳耕地占用税。国土资源部门凭耕地占用税完税凭证或看免税凭证和其他有关文件发放建设用地批准书”的地方法规的规定，可以证明原告在缴纳耕地占用税后即取得了完税凭证，完税后原告即视为已经取得了建设土地批准书，国土资源部门应当根据该地方法规的规定为原告发放建设用地批准书，即原告已经取得了该处土地的合法的使用权，所以被告再按照非法占地强制拆除原告土地上的房屋及破坏生产设备违反法律的规定。二、被告做出《责令改正违法行为通知书》适用法律错误，并且程序违法，依法应当认定被告的具体行政行为违法。1、2019年3月28日，被告西华县皮营街道办事处带领40多人在拆除原告围墙的同时，并向原告下达《责令改正违法行为通知书》，在下发通知的当日，强制破坏原告的生产设备及砸坏原告的电脑，拆除原告房屋等设施。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地、、、、、”的规定可以认定，假如原告占用土地违法，享有法定实施拆除和恢复土地权利的主体并非是被告西华县皮营街道办事处，而应当是西华县人民政府的土地行政主管部门，被告做出《责令改正违法行为通知书》并组织人员强制拆除原告设施的及破坏生产设备的行为明显程序违法。2、根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限:（二)履行义务的方式:(三)涉及金钱给付的:应当有明确的金额和给付方式(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权”。《行政强制法》明确规定在强制拆除之前，需要下达书面催告书，当事人享有陈述权和申辩权。而被告既没有下达书面催告书听取原告的陈述和申辩，也未待原告进行行政复议和行政诉讼就强行对原告的房屋及设施和设备进行了拆除及破坏，被告的强制拆除行为严重违反上述法律规定。综上所述，被告的具体行政行为严重违反法律规定，亦违反法律程序，原告为维护合法权利，特提起诉讼。请求:1、依法确认被告强行拆除原告预制板厂及破坏原告生产设备的具体行政行为违法。2、本案诉讼费用由被告承担。原告提供了以下证据：1、国家企业信用信息公示系统查询的企业信用公示公报。2、陈兵团个体工商户营业执照。以上两份证据证明原告依法经工商登记获得予制构件生产销售的经营，办理营业执照的时候，陈兵团已经向工商登记机关递交了相关的用地、房产手续，工商部门登记认可，说明陈兵团已经依法获得了相应土地的使用权，原告预制板厂生产经营以及土地的占用是合法的。3、楼陈社区居委会出具的收据一份。4、税收缴款书。以上两份证据证明原告预制板厂占用的土地已办理相关的土地审批手续，已经向政府申请办理土地使用的相关证书，并且已经缴纳了相应的税费。被告西华县人民政府答辩称，第一，原告预制板厂不属于城市规划区，而属于乡村建设规划区内，不属于县级规划行政部门执法范围，即使需要对村镇规划区内违法建设强制拆除，亦属于乡镇人民政府执法范围，根据《河南省实施办法》第七十三条:在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村规划建设许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正。逾期不改正的，可以拆除。第二，河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第七十二条第二款规定:“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城市、县人民政府应当在接到报告后六十日内组织有关部门强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”本案中，《责令改正违法行为通知书》不是县级人民政府城乡规划部门作出，而是由行使乡镇人民政府职权的办事处作出的。因此，如果原告逾期未履行义务，亦不需要报县级人民政府批复，而是依照《河南省实施办法》第七十三条“由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改正的，可以拆除。”事实上，县人民政府没有接到有关部门关于对原告违法建设行政强制拆除的报告，更没有批复有关部门组织强拆原告的预制板厂。无论原告的预制板厂是否被拆除，县人民政府不是作出行政行为的行政机关，不应是本案适格被告。第三，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，县人民政府未对原告作出任何行政行为，不应列原告为被告。应依法驳回原告对西华县人民政府的起诉。被告西华县人民政府提供了以下证据：1、西华县国土局作出的《责令改正违法行为通知书》；2、西华县住房和城乡规划建设局作出的《责令停止违法行为通知书》；3、皮营办事处下发的《责令改正违法行为通知书》。以上证据证明作出具体行政行为的不是西华县人民政府，西华县人民政府不是适格被告。被告西华县皮营街道办事处答辩称，一、原告不具备主体资格，应依法驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本法第十二条行政受案范围规定:人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:“。(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”。据上述法律规定可知公民、法人或其他组织提起行政诉讼的资格需行政行为侵犯了其合法权益，本案中原告对涉案违法建筑物没有合法权益，不具备原告主体资格，无权提起行政诉讼。二、皮营街道办事处不是本案适格被告。1、根据《行政诉讼法》第二十六条和最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第二十条规定，具有行政诉讼被告主体资格的有:行政机关和行政机关的派出机关。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第六十八条规定了行政机关的派出机关分别是行政公署、区公所和市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处。本案中的西华县皮营街道办事处是其所属县级人民政府的派出机构不是派出机关，不属于行政机关，不具有行政主体资格，不是行政诉讼中的适格被告，应驳回原告对西华县皮营街道办处的起诉。2、皮营街道办事处出的《责令改正违法行为通知书》不具有行政处罚性和行政强制性，对原告的权利和义务不产生实际影响，不是行政诉讼可诉的范围。3、原告依据《责令改正违法行为通知书》推定西华县皮营街道办事处为实施行政强拆的主体，证据不足，原告诉状中第二部分所诉“被告做出《责令改正违法行为通知书》并组织人员强制拆除原告的设施及破坏生产设备的行为”与客观事实不符，事实上办事处并未对原告实施强拆行为。综上，应依法驳回原告的起诉。被告西华县皮营街道办事处提供了以下证据：1、责令改正违法行为通知书，2、西华县城乡规划局作出的《停止违法行为通知书》。证明目的：向原告下发通知书的单位不只皮营办事处一个单位，不能够证明皮营办事处就是强拆的主体。对于原告提供的证据，被告西华县人民政府的质证意见是：对证据1、证据2的真实性没有异议，但是该两份证据不能证明原告使用土地合法以及在耕地上进行建设合法。证据3收据，没有标识款项性质，不能证明缴付的是土地占用费，且该款也不是政府收取的。对证据4税收缴款书真实性无异议，但足以证实原告占用的是耕地，原告改变土地用途进行非农建设，其违法性足以认定。对于原告提供的证据，被告西华县皮营街道办事处的质证意见是：对证据1营业执照真实性无异议，对证明目的有异议，该营业执照只能证明原告身份是个体工商户以及被批准经营的范围，不能证明原告被拆除建筑物为合法建筑，也不能证明原告对拆除的建筑物享有合法权益。证据3不是正规的票据，证据4税收缴款书显示收款单位为税务局并非皮营办事处，该两份证据不能证明本案原告已经取得了建设用地使用权。根据物权法规定，建设用地使用权的取得标志为登记机构向使用权人颁发建设用地使用权证，本案原告涉案建筑物没有建设用地使用权证，原告对本案已拆除的建筑物不享有合法权益。对于被告西华县人民政府提供的证据，原告的质证意见是：证据1、证据2原告未收到，这充分的证明二被告的行为违法。证据3是皮营办事处实施拆除当日向原告下发的，足以证明被告的行为违法。对于被告西华县人民政府提供的证据，被告西华县皮营街道办事处的质证意见是：对证据1无异议，恰恰证明了原告的违法行为。证据2证明涉案建筑物在城市规划区域内，属于县级规划部门管辖区域。证据3皮营办事处下发的通知书，只是一个阶段行为，不具有行政处罚性和行政强制性，不可诉。对于被告西华县皮营街道办事处提供的证据，原告的质证意见是：对证据2由异议，该通知书没有向原告下发，也没有任何证据证明向原告下发了该通知书。对于被告西华县皮营街道办事处提供的证据，被告西华县人民政府无异议。原告、被告提供的证据经庭审质证，本院予以综合认证，结合当事人陈述与答辩，本院查明事实如下：经审理查明，原告在西华县皮营街道办事处楼陈村有一预制板厂，使用的土地为该村集体土地，2013年6月18日原告领取了个体工商户营业执照，2018年5月向西华县地方税务局缴纳了44000元耕地占用税。2019年3月21日，西华县皮营街道办事处以陈兵团预制板厂“违反了《城乡规划法》第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条”向原告陈兵团发出《责令改正违法行为通知书》，责令陈兵团自收到通知书之日起7日内改正，限期拆除在非法占用土地上新建建筑物及其他设施，并恢复土地原状。2019年3月28日，西华县皮营街道办事处对原告的预制板厂实施了强制拆除。原告不服，诉至本院。另查明，原告陈兵团使用集体土地建设预制板厂，未经有权部门批准，未办理农用地转用审批和规划手续。本院认为，一、关于本案原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告经营的预制板厂被行政机关强拆，原告是该行政行为的相对人，与强拆行为有直接的利害关系，依照上述规定，有权提起诉讼。故陈兵团作为本案原告，主体适格。二、关于本案适格被告。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第六十八条的规定，只有市辖区、不设区的市人民政府有权经上一级人民政府批准设立街道办事处作为它的派出机关。西华县即非市辖区也非不设区的市，西华县人民政府设立的街道办事处在法律地位上只能是派出机构而非派出机关，该街道办事处实施的行政行为在法律上应视为西华县人民政府委托实施的行政行为，由西华县人民政府负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案西华县皮营街道办事处对原告预制板厂实施的强拆行为，应视为西华县人民政府委托实施的行政行为，故西华县人民政府是本案适格被告，西华县皮营街道办事处不是本案适格被告。三、关于被诉强拆行为的合法性。原告陈兵团未经批准使用集体土地建设预制板厂，未办理农用地转用审批和规划手续，对涉案预制板厂的强制拆除是基于这一事实进行的。但强制拆除行为属行政强制执行行为，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定履行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、送达、公告等法定程序。而从被告提供的证据来看，强制拆除行为并未履行以上法定程序，故本案被诉强制拆除行为程序违法。综上，被告西华县人民政府于2019年3月28日对原告陈兵团预制板厂委托实施的强制拆除行为违反法定程序，因该拆除行为系事实行为，无可撤销内容，依法应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告西华县人民政府于2019年3月28日对原告陈兵团预制板厂委托实施的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告西华县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘香云审判员  董小厂审判员  郭金华二〇一九年六月二十六日书记员  孙龙辉