黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终246号上诉人（原审原告）双鸭山市中兴矿业有限公司中兴煤矿，住所地双鸭山市岭东区经营所34林班。负责人陈维玉，该矿矿长。委托代理人杨立胜，该矿工作人员。委托代理人姚成，该矿工作人员上诉人（原审被告）双鸭山市人民政府，住所地双鸭山市尖山区世纪大道70号。法定代表人郑大光，该市市长。行政机关负责人张守和，该市政府秘书长。委托代理人马长发，双鸭山市煤炭生产安全管理局总工程师。委托代理人王洋，黑龙江孟繁旭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）黑龙江省人民政府，住所地哈尔滨市南岗区中山路202号。法定代表人王文涛，省长。委托代理人张春晖，黑龙江省司法厅行政复议处处长。委托代理人杨静媛，黑龙江省司法厅行政复议处副处长。双鸭山市中兴矿业有限公司中兴煤矿（下简中兴煤矿）诉双鸭山市人民政府（下称市政府）、黑龙江省人民政府（下称省政府）公告关闭煤矿行政处理及行政复议决定一案，鸡西市中级人民法院已作出（2017）黑03行初10号行政判决，中兴煤矿及市政府均不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，于2019年5月30日对案件事实进行了询问。上诉人中兴煤矿的委托代理人杨立胜、姚成，上诉人市政府行政机关负责人张守和及委托代理人马长发、王洋，被上诉人省政府的委托代理人张春晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，中兴煤矿成立于2002年11月27日，2015年3月19日取得营业执照（注册号230000100056095，营业期限为长期）及采矿许可证等合法许可。2010年，经省政府批准，双鸭山市寒葱沟水库被划定为集中式地表饮用水二级水源保护区，中兴煤矿在水源保护区范围内。市政府根据黑龙江省煤炭生产管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）、2014年9月28日黑龙江省政府办公厅《关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》（黑政办发（2014）49号）要求，于2015年10月29日作出了立即关闭中兴煤矿等十六处矿井的公告，并于2015年11月2日在双鸭山日报上予以公告，《公告》内容为：“按照黑龙江省煤炭生产安全管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》（黑煤安监发［2015］101号）要求，……我市确定2015年关闭矿井39处…．”其中含立即关闭原告中兴煤矿。《公告》发出后，市政府指定双鸭山市岭东区政府，在中兴煤矿井下设备、设施未撤出，亦未对中兴煤矿作出补偿的情况下，对中兴煤矿实施了拉闸断电、拉倒井架、填埋煤井的行为。中兴煤矿不服向省政府申请行政复议。在行政复议程序中，市政府以中兴煤矿年产量6万吨，未达到年产量9万吨，既属于关闭矿井范围，又属于在饮用水水源二级保护区范围内已建成的排放污染物的项目应当关闭为由进行了答辩。黑龙江省人民政府根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款（该法已于2017年6月27日部分修改，原第五十九条第一款，但内容没有变化）：禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭，在履行了行政复议相关程序后，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，于2017年3月16日作出黑政复决（2017）13号行政复议决定，维持了市政府作出的《公告》，并交代了诉权和起诉期限。中兴煤矿不服提起诉讼，请求确认市政府作出的《公告》行为违法并赔偿；撤销省政府作出的行政复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。第六十九条一款（五）项规定，有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。《中华人民共和国矿产资源法》第四条规定，国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。《中华人民共和国煤炭法》第六条规定，国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益。国家保障国有煤矿的健康发展。第十一条规定，开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。国家安监总局等13部委《关于进一步规范煤矿资源整合技改工作的通知》（安监总煤监〔2010〕185号）规定，煤矿资源整合技改项目必须包含在省级人民政府批准的煤矿资源整合或兼并重组方案中，经核准或备案并取得采矿许可证、完成设计审批等行政许可手续之后，方可作为建设项目进行管理，纳入各级监管部门日常监管范围。否则，擅自施工的一律按非法建设论处，取消整合技改资格，依法予以关闭。本案中，中兴煤矿虽然已经取得了采矿许可证、营业执照等行政许可，但因其年产量6万吨，未达到国家、省规定的年产量9万吨生产规模，属于淘汰落后产能小煤矿关闭范围，市政府作出被诉行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于中兴煤矿在二级饮用水水源保护区范围内，市政府在行政复议和行政诉讼中作为第二个关闭中兴煤矿理由，中兴煤矿质疑认为煤矿许可建设在先，寒葱沟水库批准建设在后不应关闭问题。原审法院认为，虽然寒葱沟水库批准建设在后，但是从《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定的内容可以看出，出于对人民群众饮用水安全公共利益优先保护出发，该法律规范不仅对于在饮用水水源二级保护区范围内对新建、改建、扩建排放污染物建设项目作出了禁止性规定，而且对于已建成的排放污染物的项目，规定了由县级以上人民政府责令拆除或者关闭的强制性规定。中兴煤矿应当遵守该强制性法律规定，不存在谁先谁后的问题，中兴煤矿的该项主张于法无据，不予支持。省政府在行政复议程序中，履行了受理、通知、调查听证、作出行政复议决定及送达程序，被诉行政复议决定程序合法。但是，根据信赖利益保护和诚实信用原则，从严格依法行政和法治政府建设出发，政府应当对中兴煤矿的投入及损失等依法给予公平公正的补偿，以达到实质性化解行政争议，及时保护行政管理相对人合法权益，树立法治政府形象。因此，对中兴煤矿的该项诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，判决驳回中兴煤矿关于确认市政府作出关闭其煤矿公告的行政行为违法及撤销省政府行政复议决定的诉讼请求；责令市政府于判决生效之日起三个月内，对中兴煤矿依法给予补偿。中兴煤矿上诉称，原审判决认定事实不清，证据不足，请求撤销原审判决，确认市政府作出的关闭煤矿的行为程序违法，变更原审判决第二项，责令市政府对其煤矿评估后补偿。理由如下：1.市政府未依法定程序告知其行政复议的权利及期限，也未告知诉讼的权利，属于程序违法。省政府作出复议决定时对此未予审查违法。2.中兴煤矿经过技术改造、整改、整合，煤矿生产能力已提升为年产15万吨，符合生产能力要求，不应予以关闭。3.其于1996批准成立，寒葱沟水库于2002年8月1日经省发改委批准立项，其成立在先，寒葱沟水库立项在后，关闭其煤矿其没有异议，其也同意关闭煤矿，但市政府应根据信赖保护原则，委托第三方作出评估鉴定后，对其进行补偿。市政府辩称，原审判决适用法律错误，主要理由：1.中兴煤矿2010年8月4日取得生产许可证，生产能力为6万吨/年，采矿许可证登记生产规模为6万吨，未达到国家、省规定的生产规模，应予关闭。2.其作出关闭公告符合政策文件、法律规定。3.其作出关闭公告程序合法。4.原审法院责令其对中兴煤矿进行补偿无法律依据。省政府辩称，市政府作出的公告符合案件事实和法律规定，其作出行政复议程序符合法律规定，请求驳回上诉人的上诉请求。市政府上诉称，原审判决适用法律错误，且违反法定程序，请求撤销原审判决第二项。主要理由：1.原审法院将其关闭煤矿的行为认定为行政许可行为属于适用法律错误。2.原审中兴煤矿提出的诉讼请求是责令市政府进行评估、赔偿，赔偿是基于违法行为提出的，而原审法院认定其关闭行为合法，故无需承担赔偿责任。但却判决进行补偿，超出了诉讼请求范围。3.根据财建[2012]818号通知规定，市政府应给予的是奖励资金，而非补偿。原审法院判决市政府对中兴煤矿投入及损失进行补偿无法律依据。中兴煤矿辩称，市政府作出公告的行为违法，根据信赖保护原则，应予补偿。主要理由：1.其始建于1996年，于2001年取得采矿许可证，于2002年更名为中兴煤矿。2.从公共利益角度，其同意关闭煤矿，但市政府应依据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖保护原则，委托第三方评估鉴定，给予补偿。3.政策性奖励与依法补偿二者法律性质不同。4.根据《关于印发黑龙江省自然保护区内矿业权退出处置方案的通知》，市政府应作出合理补偿。5.市政府作出公告未告知听证、行政复议及诉讼的权利，程序违法。省政府辩称，市政府作出的公告符合案件事实和法律规定，其作出行政复议程序符合法律规定。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案双方争执的焦点问题为：市政府作出关闭中兴煤矿公告行为的合法性及市政府是否应当对中兴煤矿进行补偿的问题。一、关于市政府作出关闭中兴煤矿公告行为是否合法的问题。黑龙江省煤炭生产管理局《关于下达全省2015年度淘汰落后产能关闭煤矿计划的通知》及黑龙江省政府办公厅《关于黑龙江省煤矿整顿关闭工作的指导意见》，要求淘汰落后产能，关闭年产量9万吨以下生产规模的煤矿。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，已建成的排放污染物的项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，中兴煤矿虽然已经取得了采矿许可证、营业执照等行政许可，但因其年产量6万吨，未达到国家、省规定的年产量9万吨生产规模，属于淘汰落后产能小煤矿关闭范围。因中兴煤矿未成功整合，且位于二级饮用水水源保护区范围内，出于对人民群众饮用水安全公共利益优先保护出发，市政府将其作为立即关闭企业公告关闭并无不当。省政府在行政复议程序中，履行了受理、通知、调查听证、作出行政复议决定及送达程序，行政复议决定程序合法。二、关于责令市政府对中兴煤矿给予补偿是否正确的问题。中兴煤矿建成并投入使用多年，因关闭给中兴煤矿的合法利益造成了一定损失，政府应给予一定的补偿，根据信赖利益保护原则，政府应当对中兴煤矿的相应损失依法给予公平公正的补偿，以达到实质性化解行政争议，保护行政管理相对人合法权益的目的。故原审判决责令市政府对中兴煤矿给予补偿，亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果并无不当。中兴煤矿、市政府的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人双鸭山市中兴矿业有限公司中兴煤矿、双鸭山市人民政府各负担25元；退还双鸭山市中兴矿业有限公司中兴煤矿、双鸭山市人民政府案件受理费各25元。本判决为终审判决。审判长 王 鹏 跃审判员 张 云 强审判员 皇甫延玉二〇一九年六月二十六日法官助理任夫亮书记员吴迪