贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔26行初65号原告：杨茂乐，男，苗族，1975年8月13日出生，住贵州省凯里市，原告：杨胜维，男，苗族，1989年11月4日出生，住贵州省凯里市，原告：杨云清，男，苗族，1968年9月15日出生，住贵州省凯里市，原告：杨茂祥，男，苗族，1963年11月23日出生，住贵州省凯里市，原告：杨云进，男，苗族，1973年7月10日出生，住贵州省凯里市，五原告共同委托代理人：王基生，贵州群众律师事务所律师。被告：凯里市人民政府，住所地：凯里市行政中心。法定代表人：杨波，市长。委托代理人：顾业平，凯里市司法局工作人员。被告：凯里市综合行政执法局，住所地：凯里市行政中心。法定代表人：龙进海，局长。委托代理人：王珏，凯里市综合行政执法局城建监察大队副队长。委托代理人：吴永龙，贵州万木春律师事务所律师。被告：凯里市自然资源局，住所地：凯里市国安社区二楼。法定代表人：李福海，局长。委托代理人：陆璐，贵州兄弟律师事务所律师。委托代理人：王进良，凯里市自然资源局工作人员。被告：舟溪镇人民政府，住所地：凯里市舟溪镇。法定代表人：母先涛，镇长。行政机关负责人：罗荣，副镇长。委托代理人：杨明桂，贵州争荣律师事务所律师。委托代理人：杨通富，舟溪镇司法所所长。原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进不服被告凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局、凯里市自然资源局、舟溪镇人民政府行政强制拆除其房屋，于2019年3月5日向本院提起诉讼，本院当日立案受理后，于2019年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月17日公开开庭进行了审理，原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进共同委托代理人王基生，被告凯里市人民政府委托代理人顾业平，凯里市综合行政执法局委托代理人王珏、吴永龙，凯里市自然资源局委托代理人陆璐、王进良，舟溪镇人民政府行政机关负责人罗荣、委托代理人杨明桂、杨通富到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进共同诉称：我们五人是凯里市舟溪镇平中村村民，为满足基本住房需求，在向村委申请后，于2018年6月29日在自己的承包地上修建房屋用于居住，农村宅基地是使用集体土地，应属于本村集体事务，被告无权管辖，然而被告在没有法律依据的情况下违法强行将原告修建的房屋拆除，给原告造成巨大经济损失，请求确认被告拆除原告房屋的行政行为违法，并承担本案诉讼费。原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进向本院提交以下证据：1、原告身份证、户口簿，拟证明原告身份信息；2、承包证，拟证明原告在自己的承包地修建房屋；3、停工通知书，拟证明被告舟溪镇人民政府作出具体行政行为；4、责令停止违法行为通知书，拟证明被告凯里市自然资源局作出具体行政行为；5、照片，拟证明原告建房情况及被拆除后情况。被告凯里市人民政府答辩称：本府没有组织参与拆除原告的房屋，不是本案适格的被告，请求驳回原告的起诉。被告凯里市人民政府在举证期限内未向法院提交证据材料。被告凯里市综合行政执法局答辩称：我局不是拆除行为的实施主体，只是应舟溪镇人民政府请求，派员到现场维持秩序，五原告并无证据证明其修建房屋的合法性，故拆除行为在实体上也并无违法，请求驳回五原告对本局的起诉。被告凯里市综合行政执法局在举证期限内未向法院提交证据材料。被告凯里市自然资源局答辩称：五原告违反《中华人民共和国土地管理法》相关规定，未经依法批准，擅自占用农用地建房，本局依职权下发的《责令停止违法行为通知书》，在程序及实体上均符合法律规定。舟溪镇人民政府根据《中华人民共和国城乡规划法》之规定，决定对五原告修建的房屋予以拆除，程序合法，请求驳回五原告全部诉讼请求。被告凯里市自然资源局在举证期限内向本院提交以下证据：1、凯党发（2019）4号文件，拟证明凯里市自然资源局是本案适格当事人；2、责令停止违法行为通知书，拟证明被告先后三次向五原告下发通知，责令停止违法行为；3、照片，拟证明被告送达责令停止违法行为通知书的现场情况及五原告接到通知书后未停工的事实；4、照片及土地利用现状图，拟证明五原告在平中村九组已经拥有宅基地并建设有房屋，原告使用农用地建房的事实。被告舟溪镇人民政府答辩称：五原告无视国家法律和政策，在农用地强行违章建房，对相关职能部门多次制止熟视无睹，反而加快建设进度，损害社会公共利益，本府在多次劝告无效的情况下，依据《中华人民共和城乡规划法》的规定，有权依法强拆，请求驳回五原告诉讼请求。被告舟溪镇人民政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、立案审查表，拟证明被告行政执法程序合法；2、关于核查舟溪镇新中村杨胜维户建房所占土地性质相关情况的函、杨茂乐等户违法建筑位置范围土地利用现状图、范围图，拟证明五原告建房用地性质为农用地；3、询问笔录、情况汇报、处理签、凯里市舟溪镇总体规划，拟证明本府多次向原告送达停工通知，原告拒不履行反而加快建设进度，本府依法予以强制拆除。4、执法依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《贵州省城乡规划条例》。本院对原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进提交的证据认证如下：原告提供的证据符合真实性要求，与本案具有关联性，能够证明：1、五原告的身份信息和在承包地上建房的事实，2、被告凯里市自然资源局及舟溪镇人民政府分别作出《责令停止违法行为通知书》和《停工通知书》的行为。3、五原告所建房屋的外貌及被拆除的现场。本院对被告凯里市自然资源局提交的证据认证如下：第1、2、3号证据符合真实性、合法性、关联性要求，可以证明被告身份信息及作出的行政行为。第4号证据无其他证据佐证，其证明目的不能成立。本院对被告舟溪镇人民政府提交的证据认证如下：所提证据均符合真实性、关联性要求，可以证明被告舟溪镇人民政府在乡镇规划范围内，制止五原告无证建设的事实，但不能据此证明舟溪镇人民政府拆除五原告房屋的合法性。经审理查明：原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进系凯里舟溪镇平中村人，2018年6月29日，五原告共同在平中村茶园公路旁占用杨茂祥、杨文富（杨茂祥之父，已经分家立户）、杨茂池（杨云清曾用名）承包的农田（其中，杨茂祥0.2亩、杨文富0.4亩、杨茂池0.2亩）修建框架结构房屋一幢。修建过程中，舟溪镇人民政府于2018年7月31日、8月14日、9月30日、2019年1月12日四次到现场发出《停工通知书》，于2019年1月3日、1月12日、1月17日三次发出《限期自行拆除通知书》，凯里市自然资源局于2018年7月31日、9月30日、2019年1月3日三次到现场发出《责令停止违法行为通知书》。五原告对上述通知不予理睬，继续施工，舟溪镇人民政府遂组织力量，凯里市自然资源局、凯里市综合行政执法局派员参与，于2019年3月1日对五原告建设中的房屋予以拆除。另查明，凯里市人民政府于2016年12月23日审批通过《凯里市舟溪镇总体规划（2016－2030）》，五原告在建设过程中，未获得宅基地使用、建设工程规划许可等手续。本院认为：本案的争议焦点一是本案各被告主体是否适格；二是强制拆除五原告房屋的行政行为是否合法。一、关于本案被告主体是否适格问题。根据本案查明事实，五原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进房屋被拆除是客观事实，拆除之前，凯里市自然资源局或舟溪镇人民政府已经依法履行制止违法建设的职责，下发停工及限期自行拆除的通知。原告在诉讼过程并无有效证据证明其房屋被拆系被告凯里市人民政府决定或组织实施，故其起诉被告凯里市人民政府为被告并未适格，为节约司法资源及提高诉讼效率，本院将在本案中一并作出处理。凯里市综合行政执法局在答辩中承认到现场维持秩序，但辩称之前未作出任何行政行为，其派员到现场并非履行法定职责，而是行政机关之间协助行为，该理由与查明的案件事实相符，故凯里市综合行政执法局非本案适格被告。凯里市舟溪镇人民政府承认拆除五原告房屋由其作出决定并组织实施，故舟溪镇人民政府是适格被告。凯里市自然资源局是查处违法占用土地的行政机关，之前已发出《责令停止违法行为通知书》，故其辩称派员到现场属协助镇政府执法于法无据，凯里市自然资源局是适格被告。二、关于被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局强制拆除五原告房屋的行政行为是否合法问题。五原告未经依法审批即占用农用地建房的行为，虽然被告凯里市舟溪镇人民政府及凯里市自然资源局已经分别书面制止，但根据《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定，具有行政强制执行权的行政机关在实施行政强制过程中，应当履行《行政强制法》第十八条、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定的程序，本案被告凯里市舟溪镇人民政府辩称根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，有权自行实施行政强制，但在诉讼过程中，其并未提交作出决定、催告、公告、听取当事人的陈述和申辩等法定程序的证据，应当确认其程序违法。被告凯里市自然资源局并无法律授权其具有行政强制执行权，故其未经申请人民法院审查即参与实施行政强制拆除同样违反法律规定。综上，五原告关于确认被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局强制拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。其余诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局于2019年3月1日对原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进位于凯里市舟溪镇平中村房屋进行拆除的行政行为违法。二、驳回原告杨茂乐、杨胜维、杨云清、杨茂祥、杨云进对凯里市人民政府、凯里市综合行政执法局的起诉。案件受理费50元，由被告凯里市舟溪镇人民政府、凯里市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  杨通烈审判员  罗安武审判员  王家良二〇一九年六月十七日法官助理曾熠书记员汪庆庆