广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2018)桂01行初382号 原告阮积丰。 原告林怀。 原告李强。 原告韦光成。 原告韦贵张。 原告韦贵成。 原告白平乐。 原告李娇珍。 原告**宾。 原告李宾。 被告宾阳县人民政府，办公所在地宾阳县宾州镇永武街235号。 法定代表人穆贤清，该县县长。 原告阮积丰、林怀、李强、韦光成、韦贵张、韦贵成、白平乐、李娇珍、**宾、李宾诉被告宾阳县人民政府不履行土地确权法定职责一案，于2018年10月16日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法组织合议庭审理了本案。 原告阮积丰、林怀、李强、韦光成、韦贵张、韦贵成、白平乐、李娇珍、**宾、李宾起诉称，现宾阳县马潭种畜场前身为南宁地区马潭种畜场，始建于1965年，从事南宁地区“三品杂水牛”繁育工作。2004年撤地并市并入南宁市农业局，2008年4月整体移交宾阳县管理。土地性质为国有，使用权类型为划拨，在2009年之前农场用地是没有确定土地使用权的国有土地。1992年场部经营不善，原来用于放牧的农业用地，在种水牛卖光之后，经营体制发生了改变，场部决定未确定使用权“四荒”国有土地进行宜农地整理开发，用于种植生产。经场部提议，上级地区主管部门同意，1994年决定对3712亩农业设施用地，进行宜农地开发整理，用于甘蔗生产。因场部资金不足，场部开始鼓励职工、干部以户为单位，进行宜农地开发整理。1995年至2006年，原告依据当时国家政策、法律和场部建议，自筹资金对场内国有农业设施用地，历史上遗留的挖损地、裸石、排水沟进行适度开发、复垦、利用，整治后新增耕地由原告使用。原告及农村新垦的耕地，2006年由农场向宾阳县国土资源局申请可垦审批，2009年4月13日被列入自治区投资宾阳县邹圩镇马潭农场可垦项目。该项目动工之前，根据《土地管理法》、国土资源部相关规定，项目实施前应确权优先原则，对项目区域未确定土地所有权、使用权的先进行确权登记颁证，然后，再进行土地整治和权属调整，办理土地权属变更登记。2009年4月29日、2011年6月6日、8月8日农场依法开始补办取得（2009）389号、（2011）165号和（2011）166号宾国用《国有土地使用证》，土地登记审批表、土地利用现状分类情况、农场设定使用权为“其他用地”。根据（GB/T210210-2007）土地利用分类登记标准，农用地使用权利用现状，分为一级12类、二级123类。原告对此登记不服向南宁市中级法院提起诉讼，该院于2014年9月判决驳回原告诉讼请求。原告从1995年至2005年开始承包开发利用尚未确定使用权的国有土地，在农场补偿确权登记之前，已经从事多年农业种植生产，原告于2014年向宾阳县人民政府申请新增耕地土地确权，宾阳县政府在法定期限内不履行法定职责，原告于同年4月向南宁市中级人民法院提起诉讼，该院2014年9月作出判决确认原告是农村新增耕地的承包经营权人，相关判决明确“原告对于该地享有的是承包经营权，该宗地的权属不因原告内部承包关系而发生土地使用权主体的转移。”对此，广西壮族自治区高级人民法院亦予以维持。原告遂于2018年1月8日持人民法院的生效判决书及相关材料，通过宾阳县信访局向宾阳县不动产登记中心申请不动产土地权属变更登记，宾阳县国土资源局信处字[2018]8号答复及[2018]36号答复建议原告按照《土地权属争议》法律途径解决争议。原告于2018年5月23日、6月27日、7月10日分别向宾阳县国土资源局、宾州镇人民政府、宾阳县山林土地水利权属调处调解办公室书面提出《新增耕地使用权属调解争议确权申请书》，各部门在审查当事人提供材料后，当面以农场为正科级单位、户为经济体成员，或承包经营权不是土地使用权范畴为由拒收申请材料，建议向被告提出相关申请，由被告指定相应部门受理。原告遂向被告申请确权，被告于2018年8月8日收到原告递交申请后，在法定60天内未予答复，构成行政不作为。为此，原告提起本案诉讼，请求人民法院判决被告在30天内履行土地确权的法定职责。 被告宾阳县人民政府辩称，宾阳县马潭种畜场阮积丰于2018年8月7日向本县县长邮寄信件，此后阮积丰等10人于2018年10月11日直接向南宁市中级人民法院提起诉讼，请求被告履行确权法定职责，被告于2018年11月9日收到应诉通知书等材料。被告随即交由调处机构依法组织协调启动审查，于2018年11月15日召开有调处办、国土局、宾州镇及原告参加的土地纠纷调解后，认为原告的调处确权申请材料不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，对原告分别送达了《“三大纠纷”调处申请材料补正告知书》，限期补正相关材料，逾期不补正视为放弃调处确权申请。被告认为，原告因与第三人宾阳县马潭种畜场的权属纠纷直接以私信方式向本县县长反映，虽然不违反法律规定，也有想引起政府主要领导关注之初衷，但毕竟县长公务繁忙，事务信件甚多，有时不能及时拆转交调处机构处理，既然原告依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》向被告提交调处确权申请，应该知道宾阳县调处办是县人民政府三大纠纷调处工作的处理机构，其未直接向该办递交申请材料，造成调处确权申请未能及时进入调处审查程序，原告也存在一定的责任。宾阳县人民政府于11月9日接到南宁市中级法院的应诉通知书后才得知原告有土地确权申请，即给予高度重视并立即启动审查程序，被告不存在不作为情形。原告与宾阳县马潭种畜场的纠纷，早在南宁市中级人民法院的（2014）南市行一初字第28号、29号和30号判决作有定论，原告提起本案诉讼没有和法律依据，请求人民法院对其诉请予以驳回并承担本案诉讼费用。 经审理查明，阮积丰等10原告于2018年8月7日向宾阳县人民政府县长穆贤清邮寄信件要求处理涉案土地权属争议。2018年10月向本院提起诉讼。本院向被告送达答辩状后，被告于2018年11月14日分别对阮积丰等发出《“三大纠纷”调处申请材料补正告知书》，要求阮积丰等人依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条、第二十条的规定补充相关材料。2018年11月29日，宾阳县人民政府调处办公室向阮积丰等10原告作出《告知书》，载明：“你户开荒并种植农作物的土地，是在马潭种畜场管理范围内，该场已办理国有土地使用证。因此，你户在马潭种畜场土地范围内开荒的土地为国有土地，土地使用权的主体为马潭种畜场。现你户请求解决的《新增耕地使用权权属调整争议确认权申请书》中的耕地使用权清楚明确，不存在权属争议，不属‘三大纠纷’调处范围。”宾阳县人民政府于2011年4月15日批准同意的《马潭种畜场整顿和规范土地经营管理暂行办法》第一条规定：“种畜场管辖的土地属于国有土地，实行有偿使用。使用者在场部统一规划指导下，依法进行生产经营活动并按规定交纳土地使用费。任何个人不得擅自改变土地使用性质。如违反场部土地的管理规定，场部有权收回七土地使用权。”第二条规定：“承包场部土地或租赁场部土地分别要与场部签订承包合同、租赁合同，实行土地经营管理合同制度。1、对愿意租赁经营场部原开荒地的职工或退休人员，必须采取书面形式向场部申报，场部派员核查并经场部研究决定方可同意其租赁。场部按土地类别和近年产量收成收取土地租金，一类地210元/亩.年，二类地180元/亩.年，三类地150元/亩.年。第六条第二款规定：种畜场所有土地（包括水面、荒地）属国家所有，必须由场部统一规划使用。未经场部同意审批，任何单位和个人不得向外发包、转租、出租、借用，不得与场外人员联营。否则，场部取消其承包（租赁）土地资格，收回场部管理。第三款规定：职工开荒土地用作农业生产的，必须由个人书面报场部申请，场部派人核查，提交管理人员会议讨论，场部批准后方可办理有关手续，未办理手续的一律不准开工。否则按有关制度处罚并无偿收回地上作物。临时建设使用土地的按《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定进行报批。” 宾阳县人民政府于2009年6月4日向宾阳县马潭种畜场颁发宾国用（2009）第389号《国有土地使用证》，于2011年8月8日向宾阳县马潭种畜场颁发宾国用（2011）第166号《国有土地使用证》和宾国用（2011）第165号《国有土地使用证》，因上述三证项下分别包括阮积丰、韦贵张、韦贵成、白平乐、**宾、李强、李勤、林怀、李宾、李娇珍、韦光成等所主张的开荒地，上述原告于2014年4月14日向本院起诉（2014）南市行一初字第28号、29号、30号案件，请求撤销上述三证。该三份判决审理查明，宾阳县马潭种畜场建于1965年6月，系全民所有制事业单位，前身为宾阳县农牧场、王灵农村马潭分场、宾阳县劳改农场，原为南宁地区行政公署管辖。1959年1月1日宾阳县财政局将马潭农场土地、鱼塘、宿舍、晒场等固定资产及农作物移交国营王灵农场马潭分场，双方签订有移交清单。2004年4月1日，因体制改革撤地改市，马潭种畜场整体移交给南宁市管辖。2008年4月10日，南宁市又将马潭种畜场整体移交给宾阳县人民政府管辖，同时更名为宾阳县马潭种畜场。1995年4月25日宾阳县马潭种畜场职工阮积丰向宾阳县马潭种畜场提交报告，请求在不影响场部整体经济计划的前提下，投资开发场部内的荒地种植甘蔗，并建议场部领导将所有开荒地纳入场部生产计划。同年5月5日宾阳县马潭种畜场相关领导在该报告上签字并盖章，同意阮积丰自己投资开垦荒地。免收三年土地管理费，三年后按标准收土地管理费。经营的项目原则上按场指令经营。此后，宾阳县马潭种畜场的职工及家属等利用场部的荒地陆续开荒种植甘蔗，并按时交纳管理费。该三份判决认为，三案颁证行为认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，虽然自1995年后阮积丰等人陆续开垦种植及经营管理，但原告在该地上开垦种植甘蔗的行为，是基于其是第三人的职工家属身份及于第三人的承包关系，因此，原告对于该地享有的是承包经营权，土地权属不因原告内部承包关系而发生土地使用权主体的转移，最终判决驳回三案原告的诉讼请求。 本院认为，当事人提起行政诉讼，应符合行政诉讼的各项受理条件。申请行政机关履行法定职责，应以行政机关依法具有相关法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该款规定的土地使用权争议应属物权性质的土地使用权争议。因此，当事人申请行政机关履行确权职责，应以土地确实存在物权性质的所有权或使用权争议为前提，至于因民事合同而直接导致的其他权属争议，依法不属于土地管理法所赋予给人民政府的土地确权职责。本案中，本院的生效裁判文书已明确涉案土地为国有土地，使用权人为宾阳县马潭种畜场，原告要求被告履行确权职责的，实际上是其与所在单位宾阳县马潭种畜场之间形成的合同纠纷，此种合同权利纠纷明显不属于被告土地确权的法定职责范围，原告认为其合同权利遭遇不当侵犯的，应通过民事途径解决。至于原告主张被告应依照《中华人民共和国土地管理法》第四十条等的规定对其开荒地予以确权，但原告系在宾阳县马潭种畜场已实际享有使用权并经其许可情形下开展经营，并非在未确定使用权国有土地上开荒，原告主张依照上述法律规定没有事实依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，因原告要求被告履行的职责明显不属于被告法定职责范围，本院应对原告起诉予以驳回，为此，裁定如下： 驳回原告阮积丰、林怀、李强、韦光成、韦贵张、韦贵成、白平乐、李娇珍、**宾、李宾的起诉。 本案不收取案件受理费，原告阮积丰、林怀、李强、韦光成、韦贵张、韦贵成、白平乐、李娇珍、**宾、李宾预交的案件受理费50元由本院予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  戴声长 审判员  宁 静 审判员  彭晓霞 二〇一九年六月六日 书记员  何丽莎