湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘12行初96号原告通道嘉旺建材有限责任公司，地址通道侗族自治县县溪镇火车站旁。法定代表人李武昌，董事长。委托代理人黄礼，男，通道嘉旺建材有限责任公司股东、监事。被告通道侗族自治县人民政府，地址通道侗族自治县双江镇行政街17号。法定代表人杨秀芳，县长。委托代理人欧阳吉第，男，通道侗族自治县人民政府法制办主任。委托代理人舒易国，北京德恒（长沙）律师事务所律师。第三人通道侗族自治县国土资源局，地址通道侗族自治县双江镇友谊街城。法定代表人刘兴民，局长。委托代理人杨进余，男，通道侗族自治县国土资源局工作人员。委托代理人彭元，湖南云天律师事务所律师。第三人通道侗族自治县环境保护局，地址通道侗族自治县城北政务小区。法定代表人杨大贵，局长。委托代理人李俐麇，女，通道侗族自治县环境保护局副局长。委托代理人李邦华，湖南怀天律师事务所律师。原告通道嘉旺建材有限责任公司（以下简称通道嘉旺公司）与被告通道侗族自治县人民政府（以下简称通道县政府）及第三人通道侗族自治县国土资源局（以下简称通道县国土局）、通道侗族自治县环境保护局（以下简称通道县环保局）确认行政行为违约纠纷一案，本院于2018年12月22日立案受理，受理后本院于2019年2月25日进行庭前证据交换，并依法组成合议庭，于2019年2月25日、4月22日公开开庭审理了本案，原告通道嘉旺公司的法定代表人李武昌及其委托代理人黄礼，被告通道县政府的委托代理人欧阳吉第、舒易国，第三人通道县国土局委托代理人杨进余、彭元，第三人通道县环保局的委托代理人李俐麇、李邦华到庭参加诉讼。现已审理终结。原告通道嘉旺公司诉称，因怀化力凡矿业有限公司在开釆通道县江口乡古冲村煤矸石废矿渣造成污染，无法有效治理。2013年8月，通道县国土局向原告发出邀请建砖厂，对怀化力凡矿业有限公司开采煤矸石时产生的废矿渣进行无公害处理。同年11月11日，通道县政府杨烨副县长召集通道县国土局、通道县环保局、通道县林业局、通道县水务局等部门在通道县交通局会议室召开专题会议，研究江口乡古冲村煤矸石废矿渣无序堆放及办理页岩砖厂消耗煤矸石废矿渣相关事宜，会议达成一致意见：“原则同意开办页岩砖厂，要按照国家产业政策要求建厂，同时各部门要按照相关规定做好前期评审工作，要确保页岩砖厂将江口古冲煤矸石废矿渣作为生产原料，限期将所有煤矸石废矿渣消耗完毕。”各职能部门依据通道县政府召开专题会议的要求，对原告作出行政承诺，《会议记录》成为被告行政允诺书面文字依据，各职能部门作出的《函》、项目《批复》成为执行通道县政府行政允诺内容的依据，原告依据《会议记录》的精神及各职能部门作出的《函》、项目《批复》的要求作出砖厂建设的全部投资，行政合约正式生效。被告实施“填埋并封存废矿渣”的行政行为直接导致被填埋的废矿渣不能用，被告行政约定废矿查作为办砖厂的原材料事项无法履行。导致原告投资建厂损失6074889．91元，断电停产期间的直接经济损失1368502．92元（从2015年11月12日评估至2018年3月31日，2018年4月1日以后未经法院委托评估）。综上，被告“填埋并封存废矿渣”的行政行为，违反当初被告的行政承诺，使原告失去办砖厂的原材料，造成原告投资建厂及停产损失已成事实。故特向法院提起诉讼，请求：1、依法判决确认被告通道县政府不按《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》约定履行行政违约；2、依法判决被告通道县政府赔偿原告建厂投资损失6074889．91元，承担评估费用48800元；3、请求法院判决被告通道县政府府赔偿原告断电停产期间的直接经济损失1368502．92元（从2015年11月12日评估至2018年3月31日），承担会计鉴定费14000元；4、请求判决被告通道县政府赔偿原告从司法审计终止次日即从2018年4月1日到该项国家赔偿金到帐日止的直接经济损失数额（停电后未经委托司法评估部分的直接经济损失）；5、请求判决被告通道县政府承担本案诉讼费用。原告通道嘉旺公司向本院提交了以下证据：证据1、《协议书》，拟证明原告利用废矿渣办砖厂是在通道县国土局组织下进行的；证据2、《证明》，拟证明通道县国土局出具要求原告到其他单位办理砖厂手续；证据3、《土地分类统计表》，拟证明原告依据要求提交办理临时用地材料；证据4、《函》，拟证明通道县国土局要求原告限期消化废矿渣；证据5、通国土资责停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》、《关于撤销的通知》，拟证明被告及下属单位违法事实存在，拒绝赔偿，被告行政不作为；证据6、（2018）湘12行赔终3号《行政赔偿判决书》，拟证明确认通道县国土局向原告发出要约邀请；证据7、《环境影响报告表》、通环评（2014）1号《批复》、环评报告表收费凭证，拟证明原告委托通道县环保局办理合法的环评手续并获批；证据8、通环责停（2015）4号《责令停产整治决定书》、通环撤字（2017）1号《关于撤销行政处罚的决定》、通环函（2015）5号《强制断电措施的函》、（2016）湘1230行初9号《行政判决书》，拟证明通道县环保局对原告采取停产整治行为和强制断电措施的行为违法；证据9、《会议记录》、《政府信息公开答复书》、（2018）湘12行赔初1号《行政赔偿判决书》，拟证明：①、通道县环保局实施填埋并封存废矿渣违约，②、通道县政府申报环保项目封存废矿渣违约；证据10、通道侗族自治县人民法院委托长城评估公司评估材料、通道侗族自治县人民法院委托泰信评估公司评估材料、通道侗族自治县人民法院委托泰信评估公司会计审计的材料，拟证明被告违约应当赔偿原告的直接经济损失的依据；证据11、《水土保持方案》、通水保（2014）45号《批复》，拟证明原告委托通道县水务局办理合法的水保手续并获批。被告通道县政府辩称，第一、通道县政府不是适格被告。《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》为通道县政府基于内部层级监督关系对所属部门作出听取报告、研究、督促履职的过程性行为，该会议纪要就砖厂方式消耗煤矸石废矿渣进行原则研究，通道县政府未向原告作出过行政承诺，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（八）项规定情形，不属于行政诉讼的受理范围。同时依照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，通道县政府不是适格的被告。第二、原告就同一理由重复进行起诉。2016年3月10日，原告向怀化市中级人民法院起诉通道县政府未按约定履行特许经营协议；2018年1月12日，原告向怀化市中级人民法院起诉通道县政府行政违法和国家行政赔偿，起诉的事实和理由均为填埋堆放在209国道两旁和怀化力凡矿业有限公司开采的炭质板岩尾矿渣环保治理项目侵害其合法权益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条之规定，原告的起诉行为构成重复起诉。第三、原告停产的主要原因是违法用地和环境违法，而非没有原材料。古冲污染治理工程项目进场施工时间是2014年10月13日，2014年12月完工，于2015年1月22日通过湖南省环保厅验收。古冲污染治理工程项目是建设性工程，项目实施地点与原告相距较近，有大型机械进场作业，原告当时应当知道古冲污染治理工程项目的实施，可视为被告进行了事实上的告知。因原告环境违法，2015年5月25日，通道县环保局作出了《环境违法行为限期改正通知书》，责令原告立即停止生产，10月8日作出《责令停产整治决定书》，2015年11月12日实施了断电措施，原告被强制停产，2016年7月7日，原告向供电部门申请供电，恢复生产，供电部门以尚未接到相关职能部门通知为理由拒绝供电。因原告违法用地，通道县国土局于2015年8月27日向原告作出了《责令停止违法行为通知书》。从原告在古冲污染治理工程项目完工后还建设且进行了近7个月的生产，因违法被职能部门实施断电措施强制停产，被强制停产后又申请供电恢复生产的事实可以推断，原告停产的主要原因是违法用地和环境违法，而非没有原材料，另原告没有办理用地手续，属违法建设，违法建设不受法律保护。综上，原告主张《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》为行政合约法律关系没有事实和法律依据，按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（八）项规定的情形，不属于行政诉讼的受理范围。按照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条之规定，原告为重复起诉。请求依法驳回原告的起诉。被告通道县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、原告于2016年3月10日、2018年1月12日向怀化市中级人民法院起诉的两份起诉状及判决，拟证明原告已就同一事实和理由向人民法院起诉，属重复起诉；证据2、（2018）湘12行赔终3号《行政赔偿判决书》，拟证明原告开办的砖厂没有办理用地手续；证据3、（2016）湘1230行初9号《行政判决书》，拟证明原告砖厂停产是因为其环境违法，被实施断电措施强制停产。第三人通道县国土局辩称，第一、《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》是内部文件，不属于外部行政行为，不属于人民法院的受理范围，依法应当驳回起诉。第二、原告未经许可，非法占用土地建砖厂，其权益不受法律保护，其诉讼请求没有任何事实和法律依据，依法应不予支持。综上，原告请求确认被告通道县政府不按《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》约定履行行政违约的诉讼请求不属于人民法院受理的范围；原告请求判决被告通道县政府赔偿其建厂投资损失、评估费用、断电停产期间的直接经济损失、会计鉴定费用等没有任何事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的起诉。第三人通道县国土局向本院提交了以下证据：证据1、《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》，拟证明该会议记录是研究江口古冲煤矸石废矿渣及办理岩砖厂消耗煤矸石废矿渣相关问题的摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为；证据2、《关于要求通道嘉旺建材有限责任公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》，拟证明2014年4月27日，第三人通道县国土局致函原告，并明确“原则同意你公司开办岩砖厂，但选址必须要征得县环保、水务、林业、安监、旅游等部门的意见后，依法办理企业用地相关手续”；证据3、《询问笔录》2份，拟证明2015年8月27日，第三人通道县国土局执法监察大队对原告法定代表人李武昌、股东黄礼进行询问。其中李武昌自称到通道县国土、林业、环保、水务、地税部门办过手续，但未能在合理期限内提交；证据4、《证明》，拟证明2016年9月5日，第三人通道县国土局建设用地股证明：原告在通道县原江口乡古冲村建砖厂生产标准砖占用土地至今未到该股室办理过任何用地手续；证据5、江口乡土地利用总体规划（2006-2020），拟证明原告所占用的土地为基本农田，未经法定批准程序，属于违法占地。第三人通道县环保局辩称，通道县环保局根据通道县政府专题会议记录的精神，于2014年5月1日批复《通道县嘉旺建材有限公司年产3000万块多孔砖项目环境影响报告表》，原告的砖厂2014年年底建成后，经本局对建设项目环境监察现场调查取证发现，原告在未按照环评要求建设配套环保设施（主要是烟气脱硫设施）且未申请“环保三同时”验收和试生产的情况下，擅自开工生产，烟尘无组织排放，对砖厂周围环境造成严重污染，导致引起附近村民联名投诉，为此，通道县政府责成通道县环保局依法进行查处。通道县环保局经调查核实，于2015年5月25日依法向原告下达了《环境违法行为限期改正通知书》（通环限改[2015]6号），责令其停止生产，在配套环保设施完工后方可投入生产，但原告不予配合仍非法生产，引发村民投诉至怀化市环境保护局，怀化市环境保护局依法约谈了原告公司负责人，要求其及时整改，但原告仍不按要求进行整改，为此，怀化市环境保护局于2015年10月9日对原告的砖厂正式立案调查，并于2015年10月10日向原告送达《责令改正违法行为决定书》（怀环责改[2015]37号），责令原告砖厂停止生产。同时，通道县环保局于2015年10月8日向原告送达了《责令停产整治决定书》（通环责整[2015]4号），责令原告立即停止生产，改正环境违法行为，按照环评要求完善环保治理设施，并于2015年10月15日前将改正情况书面报告本局。但直至2015年11月10日，现场监测记录证明原告的砖厂仍在违法生产。为此，通道县环保局依据湖南省环保厅、经信委、监察厅、电力公司四个单位联合下发《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》（湘环发[2012]19号），于2015年11月12日至函通道县经信部门、县供电公司，同时抄送县监察局，请求对原告的砖厂实施断电措施。电力部门根据通道县环保局的函件请求于2015年11月18日对原告的砖厂实施了断电措施。综上，通道县环保局对原告砖厂的环保执法完全是依法依规进行的行政执法履职行为，不存在行政行为违法问题。原告的砖厂被依法停产整治的原因完全是因为原告不按环评要求建砖厂，造成严重的环境污染所至。原告要求通道县环保局赔偿原告砖厂断电停产损失是没有任何事实和法律依据的，通道县环保局对原告不应承担任何损失赔偿责任。第三人通道县环保局向本院提交了以下证据：证据1、通道县环保局对原告砖厂的环保执法材料若干份，拟证明通道县环保局对原告的砖厂多次进行现场监察，并多次责令原告砖厂限期整改，停产整治，由于原告未按要求对砖厂进行整改，通道县环保局才依法采取措施，按照有关规定要求对原告砖厂采取断电措施的事实；证据2、怀化市环境保护局对原告砖厂环境污染问题进行立案查处的材料若干份，拟证明因原告砖厂的环保设施不达标，造成环境污染，被怀化市环保局立案查处，并被责令停止生产的事实。经庭前证据交换，原告通道嘉旺公司对被告通道县政府提交证据的质证意见如下：对证据1的真实性无异议，但不存在重复起诉；证据2、原告向通道县国土局用地股提交了申请资料，但是一直没有办下来；证据3、有生效判决认定断电行为是错误的。第三人通道县国土局对被告通道县政府提交证据的质证意见如下：对被告通道县政府提交的三份证据的三性均无异议，通道县国土局已经查明原告违法事实的存在。第三人通道县环保局对被告通道县政府提交证据的质证意见如下：对证据1、2无异议；对证据3、通道县环保局的处罚决定书被通道侗族自治县人民法院撤销的原因是因为通道县环保局下达决定书中程序存在瑕疵，通道侗族自治县人民法院的（2016）湘1230行赔初9号判决并没有否定原告砖厂存在环境污染的事实。被告通道县政府对原告通道嘉旺公司提交证据的质证意见如下：对证据1《协议书》的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据2《证明》的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据3《土地分类统计表》的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据4《函》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据5通国土资责停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》、《关于撤销的通知》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对证据6（2018）湘12行赔终3号《行政赔偿判决书》的真实性、合法性无异议；对证据7《环境影响报告表》、通环评（2014）1号《批复》、环评报告表收费凭证的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对证据8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据9《会议记录》、《政府信息公开答复书》、（2018）湘12行赔初1号《行政赔偿判决书》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据10、通道侗族自治县人民法院委托长城评估公司评估材料、委托泰信评估公司评估材料、委托泰信评估公司会计审计的材料的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议；对证据11《水土保持方案》、通水保（2014）45号《批复》的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。第三人通道县国土局对原告通道嘉旺公司提交证据的质证意见如下：对证据1《协议书》的真实性、合法性无异议，对关联有异议；对证据2《证明》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3《土地分类统计表》的关联性有异议；对证据4《函》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据5通国土资责停（2015）31号《责令停止违法行为通知书》、《关于撤销的通知》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据6（2018）湘12行赔终3号《行政赔偿判决书》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据7的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，即使经过了环评审批，但作为企业不能违法乱纪，必须要按照法律法规合法生产；对证据8的质证意见同通道县环保局的质证意见一致；对证据9《会议记录》、《政府信息公开答复书》、（2018）湘12行赔初1号《行政判决书》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议性；对证据10、法院委托长城评估公司评估材料、法院委托泰信评估公司评估材料、法院委托泰信评估公司会计审计的材料的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证据11《水土保持方案》、通水保（2014）45号《批复》的关联性有异议，与本案无关，对证明目的也有异议。第三人通道县环保局对原告提交证据的质证意见如下：对证据1《协议书》的真实性、合法性无异议，对证明事实有异议；对证据2《证明》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3、4、5、6无异议；对证据7《环境影响报告表》、通环评（2014）1号《批复》、环评报告表收费凭证的真实性、合法性无异议，不能证明得到环评报告建厂就合法；对证据8通环责停（2015）4号《责令停产整治决定书》、通环撤字（2017）1号《关于撤销行政处罚的决定》、通环函（2015）5号《强制断电措施的函》、（2016）湘1230行初9号《行政判决书》证明目的有异议；对证据9《会议记录》、《政府信息公开答复书》、（2018）湘12行赔初1号《行政赔偿判决书》的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据10通道侗族自治县人民法院委托长城评估公司评估材料、委托泰信评估公司评估材料的真实性、合法性无异议，对证明的事实有异议；对证据11《水土保持方案》、通水保（2014）45号《批复》的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。原告通道嘉旺公司对第三人通道县国土局提交证据的质证意见如下：对证据1《会议记录》的合法性、真实性无异议，对证明的事实有异议；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3《询问笔录》的证明目的有异议；对证据4《证明》的真实性、合法性、关联性均有异议；证据5通道县国土局原局长杨晓明去选址的时候答应把基本农田调整为一般农田，原告也通过用地股到地籍股注册了。被告通道县政府对第三人通道县国土局的举证发表质证意见。对第三人通道县国土局提交的证据均无异议。第三人通道县环保局对第三人通道县国土局提交的证据均无异议。原告通道嘉旺公司对第三人通道县环保局提交证据的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、证明目的均有异议；对证据2的真实性无异议，对关联性有异议。被告通道县政府对第三人通道县环保局提交证据的质证意见如下：对第三人通道县环保局提交的证据均无异议。第三人通道县国土局对第三人通道县环保局提交证据的质证意见如下：均无异议。本院对各方当事人提交的证据认证如下：（一）对原告通道嘉旺公司提交的证据认证：被告通道县政府、第三人通道县国土局和通道县环保局对原告提交的1一11号证据的真实性、合法性无异议，且能够证明本案的相关事实，予以采信。（二）对被告通道县政府提交的证据认证：证据1、原告及第三人对其真实性无异议，能证明原告己提起过相关行政诉讼的事实，予以采信；证据2、3系生效的法律文书，予以釆信。（三）对第三人通道县国土局提交的证据认证：对证据1、2，原、被告及第三人通道县环保局对其真实性、合法性无异议，且能够证明本案的相关事实，予以采信；证据3系第三人通道县国土局在行政执法中依法履行的正当程序，该证能够证明本案的相关事实，予以采信；证据4能够证明本案的相关事实，予以采信；证据5系复印件，不符合证据形式要件，同时又未注明来源，不予采信。（四）对第三人通道县环保局提交的证据认证：证据1、2真实合法，能够证明本案的相关事实，予以采信。经审理查明，2013年8月26日，为清理怀化力凡矿业有限公司尾矿和矿渣，在通道县国土局的主持协调下，怀化力凡矿业有限公司与深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司（代表人李武昌）签订书面协议书，主要约定由深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司砖厂对怀化力凡矿业有限公司开采煤矸石时产生的废矿渣进行无公害处理。协议签订后，通道县国土局协助深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司砖厂选址和恰谈用地事宜。2013年10月9日，深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司向通道县国土局递交申请办理关于在江口乡古冲村兴建大型环保砖厂临时用地报告，时任局长杨晓明在该报告上签署“请相关股室依法办理”的意见，并交代分管领导及相关股室办理。同日，通道县国土局出具证明：“为避免江口乡古冲炭质板岩矿开采堆放的矿渣经雨水淋漓侵蚀产生大量重金属排放超标而直接影响下游群众的生产生活，怀化力凡矿业有限公司与深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司签订合作协议，将江口乡古冲炭质板岩矿开采的所有矿渣供给深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司生产机砖及建筑制品材料。现深圳市恒发顺纸制品工艺有限公司已与当地村民商定好厂房和生产场地的用地事宜，地址选定在通道县江口乡古冲村排路坡，用地面积10040平方米。现该公司到贵单位办理相关手续，请给予接洽为盼。”2013年11月11日，通道县政府副县长杨烨主持召开由通道县国土局、通道县环保局、通道县林业局、通道县水务局等部门参加的专题会议，并形成《关于开办页岩砖厂消耗江口煤矸石废矿渣会议记录》（以下简称《会议记录》）：一、原则同意开办页岩砖厂，要按照国家产业政策要求建厂，同时各部门要按照相关规定做好前期的评审工作，要确保页岩砖厂将江口古冲煤矸石废矿渣作为生产原料，限期将所有煤矸石废矿渣消耗完毕。二、各相关部门要求依法依规对开办页岩砖厂给予相关支持，县环保、水务、国土、林业部门要到现场指导企业选址，结合环境保护有关要求优化选址方案。并结合各部门职责，尽快协助企业办理相关手续。三、各相关部门要加强协作和监督，国土部门要对砖厂开发年限、废渣处理时限做好限定，砖厂要作出承诺，在规定的时限内必须将废矿渣转移至砖厂生产区内，不能以借开办砖厂之名开挖矿产，如砖厂不按承诺书履行相关职责，国土部门将不予砖厂办理年审和延续临时用地手续；环保部门要强把砖厂环保审批关，并对企业转移煤矸石废矿渣后的现场做好环保后续处理，确保不造成新的环境污染；林业要对砖厂选址进行跟踪指导；水务部门要督促企业做好水土保持方案并给予专业指导。开办砖厂前要对周边群众做好调查走访，确保社会和谐稳定。通道县国土局根据《会议记录》相关要求，于2014年4月27日向原告发出《关于要求通道嘉旺建材有限公司限期消化处置古冲炭质板岩矿废渣的函》（通国土资函［2014］48号），其主要内容：原则同意原告开办页岩砖厂，但选址须征得通道县环保、水务、林业、安监、旅游等部门意见后，依法办理企业用地相关手续，制砖所用原料仅限制于消化江口乡古冲炭质板岩矿开釆所产生的废渣和堆放在209国道靖州县横江桥乡双合村至江口乡古冲村路段两旁的炭质板岩矿废渣，并在厂房建成正常投产后三年内将上述废渣消化完。2014年5月12日，通道县国土局下属土地测绘队对原告建设用地进行勘测定界，并出具项目土地分类面积汇总表。2014年5月，原告开始动工建设页岩砖厂。2014年5月13日，通道县环保局作出通环评（2014）1号《关于对通道嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目环境影响报告表的批复》，同意原告进行页岩砖厂项目建设。2014年7月2日，通道侗族自治县水务局作出通水保（2014）45号《关于通道嘉旺建材有限责任公司年产3000万块页岩多孔砖建设项目水土保持方案的批复》，同意原告提出的水土流失防治分区和各区防治措施。2015年6月原告砖厂建成并开始试生产。2015年5月25日，通道县环保局发现原告建设项目配套环保设施未与主体工程同时投入试运行，向原告发出《环境违法行为限期改正通知书》。2015年10月8日，通道县环保局作出通环责整[2015]4号《责令停产整治决定书》，责令原告立即停止生产，改正环境违法行为，按照环评要求完善环保治理措施,并于2015年10月15日前将改正情况书面报告通道县环保局。但原告未按要求执行，并持续生产。2015年11月12日，通道县环保局向通道侗族自治县经济与信息化局及通道电力公司县溪供电营业所分别发出《通道侗族自治县环境保护局关于对通道县嘉旺建材有限责任公司实施断电措施的函》，通道电力公司县溪供电营业所于同日对原告开办的砖厂实施了断电措施,从此原告停止生产至今。2015年8月27日，通道县国土局以原告未经行政许可，擅自在江口乡古冲村排路坡建砖厂为由作出通国土资清停〔2015〕31号《责令停止违法行为通知书》。对此原告于2016年5月27日向通道侗族自治县人民法院提起行政诉讼。2016年7月5日，通道县国土局以上述通知书中载明的法律条款有错误，作出撤销决定。原告于2016年7月15日向该院提出撤诉申请。原告于2016年7月29日向通道县国土局提出国家赔偿申请，通道县国土局于2016年9月23日以通道县环保局强制断电和未办理临时用地为由，向原告下达了通国土资决[2016]6号《关于对通道嘉旺建材有限责任公司提出行政赔偿的申请不予赔偿的决定书》，对原告的赔偿请求不予赔偿。原告于2016年12月14日向通道侗族自治县人民法院提起行政诉讼，要求通道县国土局赔偿其直接经济损失及相应借款利息损失。在庭审中原告撤回其对相应借款利息损失的诉请，并就其建厂投资总额和平整场地建设及窑炉建设工程造价申请有资格的机构进行评估鉴定。通道侗族自治县人民法院根据原告申请委托怀化泰信资产评估事务所对原告建厂投资总额进行评估，评估结论为原值5061452．94元，净值4379039．45元。委托湖南长城工程咨询有限公司对原告所建砖厂平整场地建设及窑炉建设工程造价进行鉴定，结论为平整场地建设工程造价为478527．25元，窑炉建设工程造价为534909．72元。2018年1月18日，通道侗族自治县人民法院作出（2016）湘1230行赔初2号行政赔偿判决，认为原告未经行政许可，非法占用土地建砖厂，其权益不受法律保护，原告的赔偿请求缺乏事实和法律依据予以驳回。原告不服上诉至本院，本院于2018年9月6日作出（2018）湘12行赔终3号行政赔偿判决，认定原告的损失与通道县国土局作出责令停止违法行为通知之间无直接的因果关系，原告诉求无事实依据而驳回上诉，维持原判。2016年3月24日，原告就与通道县政府行政许可纠纷一案，向本院提起行政诉讼。2016年7月27日，原告向本院申请撤回起诉，本院于2016年8月5日作出（2016）湘12行初70号行政裁定，准许原告撤回起诉。2016年7月，原告向通道侗族自治县人民法院提起诉讼，请求判令通道县环保局行政行为违法；判令通道县环保局赔偿原告经济损失。2016年10月27日，通道侗族自治县人民法院作出（2016）湘1230行初9号行政判决，撤销了通道县环保局作出的通环责整[2015]4号《责令停产整治决定书》，责令通道县环保局在法定期限内重新作出行政行为；确认通道县环保局向通道电力公司县溪供电营业所发出《通道侗族自治县环保局关于对通道县嘉旺建材有限责任公司实施断电措施的函》的行政行为违法；驳回原告要求通道县环保局行政赔偿的诉讼请求。通道嘉旺公司不服，向本院提起上诉。本院在审理过程中，通道嘉旺公司于2017年3月3日以需要补充新的证据为由向本院申请撤回上诉。本院于同月7日作出（2017）湘12行终1号行政裁定，准许原告撤回上诉。在上述案件中，原告均未对通道县环保局实施的填埋废矿渣的行为提出确认违法及行政赔偿请求。2017年5月11日，原告向通道县环保局邮寄了国家赔偿申请书，要求该局赔偿因其违法通知停电给原告造成的经济损失（未对该局实施的填埋废矿渣的行为提出赔偿请求），在该局二个月内未作答复后，原告于2017年8月1日向通道侗族自治县人民法院起诉通道县环保局，要求该局赔偿因其违法通知停电和填埋废矿渣行为给其造成的损失，同时，还一并提出了行政不作为、民间借贷等诉讼请求。2018年6月21日，因本院已经追加通道县环保局为本案共同被告，通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初2号之一行政裁定，以该院对原告提出的填埋废矿渣行为导致的损失赔偿请求无管辖权为由，驳回了原告要求通道县环保局赔偿因填埋废矿渣而提起行政赔偿的起诉。在诉讼中，通道侗族自治县人民法院委托湖南泰信会计师事务所有限公司对原告停产期间的损失进行会计鉴定，结论为原告停业期间经济损失1368502．92元。2018年7月27日，通道侗族自治县人民法院作出（2017）湘1230行赔初2号行政赔偿判决，认定原告未按照环评要求建设配套环保设施和申请“环保三同时”验收及试生产，擅自开工生产，其权益不受法律保护，驳回原告的诉讼请求。原告不服上述裁定和判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月19日作出（2018）湘12行赔终5号行政赔偿裁定，认定通道嘉旺公司的起诉包含多个不同的行政、民事法律关系，不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，分别撤销了通道侗族自治县人民法院（2017）湘1230行赔初2号之一行政赔偿裁定和（2017）湘1230行赔初2号行政赔偿判决，全案驳回原告的起诉。2018年1月18日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认通道县政府指令通道县环保局填埋封存G209国道两旁堆积的废矿渣行为违法。本院受理后认为通道县环保局与该案有法律上的利害关系，依法追加通道县环保局为被告。2018年10月29日作出（2018）湘12行赔初1号行政赔偿判决，认定二被告实施的填埋废矿渣行为依据充分，程序合法，驳回原告的赔偿请求。原告不服上诉至湖南省高级人民法院。2019年4月9日，本院组织原、被告及第三人进行协调并对原告提供的三份鉴定进行质证，经质证原、被告及第三人均认可原告建厂投资及平整场地建设、窑炉建设实际投入4072871．65元。对原告停业期间的损失，被告及第三人均认为与其无关。另查明，因怀化力凡矿业有限公司开采所产生的堆放在G209国道两旁及靖州县横江桥乡双合村2#采区的废矿渣造成重金属污染，经群众举报，怀化市环境保护局进行了调查和监测，并于2013年8月6日向通道县政府下达了《关于妥善处理怀化力凡矿业有限公司环境问题的函》（怀环函[2013]125号），2013年10月29日，通道县政府向怀化力凡矿业有限公司下达《关于责令怀化力凡矿业有限责任公司关闭的决定》（通政发[2013]10号）。为治理废矿渣造成的重金属污染问题，通道县政府于2014年3月26日向湖南省环境保护厅呈报了通道县古冲村炭质板岩矿重金属污染治理工程实施方案（通政［2014］49号），该项目内容主要为：将散堆于G209国道边废渣及靖州横江桥乡双合村2#采区遗留废渣清运至1#采区回填后封场绿化；1#采区尾矿堆进行平整后封场绿化，对2#采区进行覆土恢复植被；配套建设截排洪系统。2014年3月31日，该污染治理项目获湘江重金属污染治理委员会办公室审查同意。该工程项目业主为通道县政府，实施单位为通道县环保局。2014年10月，该污染治理项目工程正式实施，同年12月竣工，本案涉及的废矿渣已全部回填。2015年1月22日，该污染治理项目工程经湖南省环境保护厅同意通过验收。再查明，2019年6月13日，通道县政府向本院出具《关于通道嘉旺建材有限责任公司与通道侗族自治县人民政府行政纠纷系列案件的情况说明》，其主要内容：为减少自身及通道嘉旺公司诉累，秉持化解矛盾纠纷的宗旨，本府经研究决定，本府无明显行政违法行为，无需承担行政赔偿责任。但考虑到职能部门存在未尽到相关告知义务、进行环保执法后未及时制止通道嘉旺公司继续投资等瑕疵行为，结合通道嘉旺公司存在的实际损失且今后不能继续经营等因素，对通道嘉旺公司与通道县政府及相关职能部门行政纠纷系列案件，在通道嘉旺公司不再就此同一事实重复起诉的前提下，补偿通道嘉旺公司不高于人民币2800000元。本院认为，本案争议的焦点：一是案涉《会议记录》的性质；二是案涉砖厂停产的原因及责任。一、关于案涉《会议记录》的性质问题行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案所涉《会议记录》是通道县政府为了充分调动和发挥社会各方面参与环境治理积极性，实现政府职能和公共利益为目的向不特定相对人发出的单方意思表示行为。同时要求第三人通道县国土局、通道县环保局等职能部门依法履职，协助相对人尽快办理相关手续。根据《会议记录》的要求，2014年4月27日通道县国土局致函同意原告依法开办页岩砖厂，并要求原告在厂房建成正常投产后三年内全部消化古冲炭质板岩矿开釆所产生的废渣和堆放在209国道靖州县横江桥乡双合村至江口乡古冲村路段两旁的炭质板岩矿废渣。尔后原告开始建砖厂并于2015年6月建成且开始试生产。由此可见，《会议记录》对原告的权利义务产生了实际影响，符合行政允诺的情形，被告通道县府与原告之间存在行政允诺法律关系。被告通道县府辩称《会议记录》不属于行政诉讼受案范围和其不是适格被告的辩称理由不能成立，本院不予支持。二、关于案涉砖厂停产的原因及责任问题诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有允诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任而产生责任，并对此承诺负有法定义务，否则即构成不作为。本案中通道县政府以《会议记录》的形式明确同意原告开办页岩砖厂，并以江口古冲煤矸石废矿渣作为生产原料，限期消耗完毕所有煤矸石废矿渣为条件。原告据此开始建设砖厂，总计共投入6074889．1元。通道县政府在作出《会议记录》之后，于2014年3月26日又为治理案涉废矿渣造成重金属污染向湖南省环境保护厅呈报了封存填埋案涉废矿渣治理工程实施方案，并于同年12月将案涉废矿渣已全部回填。至此使原告以江口古冲煤矸石废矿渣作为生产原料的条件丧失。根据《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》（国发［2016］76号）中关于依法行政、政务公开和守信践诺的要求，对因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿。通道县政府因环保治理等公共利益的需要而改变其承诺的事项，依法应予支持。但通道县政府及职能部门未及时将环保治理事项告知原告和依法作出变通处理，同时鉴于原告开办砖厂系通道县国土局邀约而来，并协助原告选择建厂地址和对选厂地址进行勘测定界，又在原告向其申请办理用地许可后未依法作出许可或不予许可决定，通道县环保局、通道侗族自治县水务局作出有关批复等实际情况，故被告应对原告建厂投入的经济损失承担相应补偿责任。行政允诺依法作出后，行政相对人应当依法从事允诺事项并办理有关审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定“为建设项目施工和地质勘查需要，经县级以上人民政府土地行政主管部门批准可以临时使用土地，临时使用土地的使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按合同约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地期限一般不超过二年。”本案原告在未获得用地许可手续情况下先行违法占地并开工建设，其所建工程属于违法建筑，依法应不予补偿。《建设项目环境保护管理条例》第十八条规定，分期建设、分期投入生产或者使用的建设项目，其相应的环境保护设施应当分期验收。第十九条规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。《湖南省建设项目环境保护管理办法》第二十三条规定，建设项目需要进行试生产的，建设单位应当经负责审批该建设项目环境影响评价文件的环境行政主管部门同意，并接受环境行政主管部门的监督检查；试生产期间环境保护设施必须同时投入试生产。自开始试生产之日起3个月内，建设单位必须向负责审批该建设项目的环境行政主管部门提出建设项目配套环境保护设施验收申请。原告虽获得《环境影响报告批复》，但未按照上述法律法规要求进行建设和生产，原告环境违法行为事实存在。综上，原告对其违法建设砖厂和停产后造成的损失应承担主要责任。第三人通道县国土局、通道县环保局均系依法履行法定职责，对原告要求其赔偿的请求均被生效判决予以驳回。故第三人通道县国土局、通道县环保局在本案中依法不承担责任。综上所述，原告开办砖厂和停产损失由其自身违法和被告通道县政府未及时告知与依法处理共同造成，原告自身应承担主要责任，被告通道县政府应承担相应补偿责任。现通道县政府决定补偿原告损失2800000元，符合本案客观实际和有关要求，本院予以认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条之规定，判决如下：一、由被告通道侗族自治县人民政府补偿原告通道嘉旺建材有限责任公司经济损失2800000元。限本判决生效后十五日内支付；二、驳回原告通道嘉旺建材有限责任公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告通道侗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 周 晓审判员 李容容二〇一九年六月十四日法官助理刘俊卿书记员肖丽红附：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”