山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2421号 上诉人（原审原告）王艳梅等25人(详细身份情况附后)。 诉讼代表人王艳梅、章俊涛、魏光、李兰波。 委托代理人黄张存，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 原审原告韩江峰等24人(详细身份情况附后)。 原审被告菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 上诉人王艳梅等25人因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）房屋征收决定、行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年3月25日作出的（2018）鲁17行初324号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年3月27日，牡丹区2016-16号地块征收建设指挥部作出《关于牡丹区2016-16号地块房屋征收补偿方案(征求意见稿)的说明》，向征收范围内居民发放了征收意见稿等有关材料，向公众征求意见。同年6月27日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合作出《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》，其中，黄河路片区纳入菏泽市第一批棚户区改造任务分解落实项目。2017年5月27日，菏泽市规划局向菏泽市牡丹区住房和城乡建设局复函称，该地块规划用地符合城乡规划。2017年2月24日，菏泽市国土资源局牡丹分局复函称，该地块符合《牡丹区土地利用总体规划(2006-2020年)》。同日，菏泽市牡丹区发展和改革局复函称，该项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年6月16日，被告菏泽市牡丹区人民政府作出《关于牡丹区2016-16号地块（三期）房屋征收社会稳定风险评估报告》，综合评价为，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2017年6月16日，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局出具资金到位证明，证明牡丹区2016-16号地块(三期)征收补偿资金足额到位，储存至恒丰银行菏泽分行853010010122000105,被告提供的该账户对账单所显示的最早日期2017年6月21日的账户余额为20，031，122.94元。2017年6月19日，牡丹区政府作出《2016-16号地块（三期）房屋征收决定书》，征收范围为，太原路以东、牡丹新村(含)及魏海自然路以南、天香路以西、黄河路以北（以规划部门划定的征收红线为准），同日，牡丹区政府作出征收通告，通告公布了《牡丹区2016-16号地块（三期）房屋征收补偿方案》。原告在征收决定确定的征收范围内拥有房产。原告王艳梅等不服房屋征收决定，向被告菏泽市人民政府提起行政复议，请求撤销牡丹区政府作出的2016-16号地块（三期）房屋征收决定书。被告菏泽市政府受理后，向复议申请人送达了行政复议受理通知书，向被申请人牡丹区政府送达了提出行政复议答复通知书。经复议审理，被告菏泽市政府于2017年9月27日作出菏政复决字［2017］306号行政复议决定书，决定维持被申请人作出牡丹区2016-16号地块(三期)房屋征收决定的行政行为。该行政复议决定书于2017年9月27日邮寄送达至王艳梅等49人。王艳梅等49人仍不服，于2017年10月9日向本院起诉讼，请求依法撤销牡丹区政府作出的牡丹区2016-16号地块(三期)房屋征收决定书及菏泽市政府作出的菏政复决字[2017]306号行政复议决定书。 另查明：被诉房屋征收决定征收范围内共有被征收户2526户，已签约及拆除的2108户，目前项目已近尾声，未签订协议的418户。 原审法院认为，一、关于原告请求牡丹区政府2016-16号地块(三期)房屋征收决定书的问题。原告在被诉房屋征收决定的征收范围内拥有合法房产，具有提起本案行政诉讼的主体资格。本案被诉房屋征收决定的征收项目属于棚户区改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的规定，因此，被告牡丹区政府作为县级人民政府有权作出房屋征收决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。被告牡丹区政府虽然提交了关于牡丹区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案报告，并被人大审议通过，但并不能明确显示涉案征收项目纳入了国民经济和社会发展年度计划。被告所提交的菏泽市牡丹区发展和改革局的复函中也仅证明，涉案征收项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划，并无是否纳入了国民经济和社会发展年度计划的证明内容，而被告也没有提交证明该房屋征收项目纳入国民经济和社会发展年度计划的其他证据。被告牡丹区政府为证明其作出征收补偿决定时征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，提供了菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的证明，并附有银行对账单，但从该对账单中所显示的离征收决定最近日期即2017年6月21日的账户余额为20031122.94元看，相对于2526位被征收人而言，该对账单反而明显不能证明作出房屋征收决定时补偿费用足额到位。被告牡丹区政府作出被诉房屋征收决定，属主要证据不足，依法应予撤销，但鉴于该征收项目属棚户区改造项目，属于公共利益的需要，且所涉2526被征收户，已有2108户签约并拆除被征收房屋，撤销被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依法应予判决确认该房屋征收决定违法，但不予撤销。二、关于被告菏泽市政府作出的菏政复决字［2017］306号行政复议决定书的问题。虽然原告对被告所举证明行政复议程序合法性证据的真实性没有异议，但本案被诉的房屋征收决定主要证据不足，复议决定予以维持，属认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十四条第一款第(一)项、第七十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款之规定，判决：一、确认牡丹区政府于2017年6月19日作出的2016-16号地块（三期）房屋征收决定违法；二、撤销菏泽市政府于2017年9月27日作出的菏政复决字［2017］306号行政复议决定；案件受理费50元由牡丹区政府及菏泽市政府各负担25元。 王艳梅等25人不服原审法院判决，上诉请求撤销一审判决，改判撤销涉案房屋征收决定。具体理由如下：一、原审判决认定该征收项目属于公共利益的需要，没有事实和法律依据。被上诉人提交的证据中提到涉案被征收项目属于旧城区改建，原审判决认为该征收范围属于棚户区改造项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，是完全错误的。菏泽市规划局向牡丹区住房和城乡建设局发的《关于菏泽市牡丹区住房和城乡建设局〈征询函〉的复函》，已经明确该地块规划用地性质为居住用地，明显属于商业地产开发，如何体现公共利益的需要？二、原审判决以该项目大多数被征收户已签约并拆除房屋为由，认为撤销涉案征收决定会给社会公共利益造成重大损害，理由不当。被上诉人在重新作出行政行为时，按照法定程序对被征收人进行合理补偿后，完全可以继续实施拆迁行为，届时既不会对被征收人的权益造成损害，也不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害。三、被上诉人选择评估机构时并未组织被征收人进行协商，实际是由被上诉人指定的评估机构，程序明显违法。被上诉人及评估机构均未对涉案征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等进行逐户丈量和调查登记，不能真实反映被征收房屋的现状。且菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司给上诉人出具的《房屋征收估价报告》的估价作业日期为2017年6月19日至2017年6月25日，早于《确定评估机构意见书》的出具日期2017年6月20日，存在程序违法。四、上诉人被征收的房屋应该认定为联排别墅，但《房屋征收估价报告》中按照普通住宅进行评估作价，严重低于被征收房屋类似房地产的市场价格，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，侵害了上诉人的合法权益。 被上诉人牡丹区政府、菏泽市政府均未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，本案被诉行政行为系牡丹区政府作出的牡丹区2016-16号地块(三期)房屋征收决定及菏泽市政府作出的菏政复决字[2017]306号行政复议决定。上诉人上诉理由中关于评估程序及评估价格的问题涉及的均是房屋征收补偿程序，而非房屋征收决定合法性审查的范畴，不是本案的审理范围，本院不予评价。故，本案二审的焦点问题是涉案征收项目是否属于公共利益需要，一审判决确认该征收决定违法但不撤销是否正确。 本案中，虽然《牡丹区2016-16号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）》载明的征收目的是旧城区改建，但在其后的《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》（鲁建住字[2016]10号）中将牡丹区黄河路片区列入城市棚户区改造项目，被诉房屋征收决定书亦载明本次征收的目的是棚户区改造。对于棚户区改造范围界定的问题，《住房和城乡建设、国家发展和改革委员会、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房），指城市规划区范围内，简易结构房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，房屋质量差，建筑安全隐患多，使用功能不完善，配套设施不健全的区域；城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。参照该通知，棚户区指向的是具有简易结构房屋较多等特征的区域，即一定区域如满足简易结构房屋较多等特征，即符合城市棚户区的标准，而并不要求该区域内任一具体房屋均符合棚户区的全部特征。因此，原审判决认定该征收项目系棚户区改造项目，并无不当。 上诉人以“该地块规划用地性质为居住用地”，明显属于商业地产开发为由，主张该项目不符合公共利益。本院认为，在棚户区改造的过程中，市、县人民政府通过商业开发的形式来补充改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保了被征收人获得补偿的权益，就不能据此否定征收的公共利益目的。据此，上诉人的此项上诉理由不能成立。 需要指出的是，征收国有土地上的房屋，应充分考虑房屋区位、用途、建筑结构及新旧程度等方面的具体情况，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定进行房屋征收评估，对被征收人给予公平补偿，不能将房屋纳入棚户区改造范围就当然以“棚户房”特征来界定房屋价值。被征收人如对评估价值有异议，可按照相关规定申请复核评估及申请鉴定。对于后续的房屋补偿问题，上诉人亦可以按照法定程序寻求救济，保护其合法权益。亦因此，上诉人以对其房屋补偿价格不合理为由，主张被诉征收决定应予撤销的理由，不能成立。原审判决基于该征收项目属棚户区改造项目，属于公共利益的需要，且大多数被征收户已签约并拆除房屋的事实，认为撤销涉案征收决定会给社会公共利益造成重大损害，判决确认该征收决定违法但不撤销，并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人王艳梅等25人负担。 本判决为终审判决。 审判长  王海燕 审判员  韩 勇 审判员  陈 晖 二〇一九年六月四日 书记员  李 倩 附当事人身份情况： 上诉人（原审原告）王艳梅（诉讼代表人），女，汉族，1977年1月8日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）章俊涛（诉讼代表人），女，汉族，1982年5月30日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）魏光（诉讼代表人），男，汉族，1983年10月7日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）李兰波（诉讼代表人），男，汉族，1971年6月29日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）张学福，男，汉族，1947年8月2日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）申德利，男，汉族，1970年11月18日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）李保玉，男，汉族，1960年6月6日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）李万豹，男，汉族，1991年6月7日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）张天柱，男，汉族，1972年3月2日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路谢场社区。 上诉人（原审原告）隗冒启，男，汉族，1970年4月16日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路谢场社区。 上诉人（原审原告）刘道德，男，汉族，1966年3月2日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）吴衍震，男，汉族，1973年10月15日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）赵效玲，女，汉族，1988年3月18日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路谢场社区。 上诉人（原审原告）蒋东华，男，汉族，1973年8月16日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）朱娟，女，汉族，1979年11月7日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）李爱云，女，汉族，1966年7月18日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）杜桂芝，女，汉族，1974年6月6日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）王云生，男，汉族，1954年5月12日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）郭俊玉，女，汉族，1975年3月26日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）朱销记，男，汉族，1979年2月8日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）王英，女，汉族，1963年3月7日，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）邓银海，男，汉族，1980年4月28日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）魏科，男，汉族，1985年6月10日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）赵涛，男，汉族，1971年11月20日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 上诉人（原审原告）樊艳玲（赵涛之妻），女，汉族，1975年10月9日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告韩江峰，男，汉族，1971年12月30日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告时喜梅，女，汉族，1976年6月12日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告王成江，男，汉族，1975年10月28日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告纪金光，男，汉族，1966年1月20日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路谢场社区。 原审原告曾庆峰，男，汉族，1993年2月10日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告魏玉芝，女，汉族，1951年10月9日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告魏玉良，男，汉族，1963年2月21日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告刘博，男，汉族，1979年12月9日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告黄顺，男，汉族，1993年11月15日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告王凯，男，汉族，1974月8月6日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告李晓兰，女，汉族，1973年1月2日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告王建忠，男，汉族，1972年4月20日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告桑贤辉，男，汉族，1978年5月22日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告商洪昌，男，汉族，1965年6月7日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告于峰，男，汉族，1973年4月6日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告桑圣宝，男，汉族，1971年8月11日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告魏文生，男，汉族，1966年11月8日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告杨建帮，男，汉族，1986年5月25日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告胡海峰，男，汉族，1972年1月4日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告魏延方，男，汉族，1965年4月25日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告卢新华，男，汉族，1970年2月20日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告姜永力，男，汉族，1968年4月13日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告贾崇银，男，汉族，1976年1月14日出生，住山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。 原审原告桑圣普，男，汉族，1980年12月28日出生，山东省菏泽市牡丹区黄河东路魏海社区。