江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初19号 原告启东市苏海红生猪养殖场，住所地启东市东海镇协兴闸闸南。 经营者苏海红，男，1967年12月26日生，××族，住启东市。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 委托代理人董国女，北京楹庭律师事务所律师。 被告启东市东海镇人民政府，住所地启东市东海镇新丰街108号。 法定代表人陈卫东，职务镇长。 应诉负责人王向辉，职务副镇长。 委托代理人周峰，江苏江海明珠律师事务所律师。 被告启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇世纪大道1288号。 法定代表人葛志娟，职务市长。 应诉负责人佘德华，职务副市长。 委托代理人刘富升，启东市政府工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 原告启东市苏海红生猪养殖场（以下简称苏海红养殖场）诉被告启东市东海镇人民政府（以下简称东海镇政府）、启东市人民政府（以下简称启东市政府）行政强制一案，南通市中级人民法院移送本院管辖。本院于2019年1月3日立案受理后，于1月7日依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。被告东海镇政府于2019年1月24日向本院提交了答辩状，被告启东市政府于1月21日向本院提交了答辩状及相应证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告苏海红养殖场经营者苏海红及其委托代理人邓红欣、董国女，被告东海镇政府应诉负责人王向辉及委托代理人周峰，被告启东市政府应诉负责人佘德华及其委托代理人刘富升、朱黄飞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告苏海红养殖场诉称，原告在启东市协兴港闸南兴建养猪场并申领了动物防疫条件合格证，依法养殖生猪。启东市政府违法发布《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》（以下简称《协兴港畜禽养殖专项整治通告》），违法要求原告拆除养殖场所及养殖设施。启东市政府设立的“263办”、“控违办”和东海镇政府共同组织人员于2018年2月6日、2月28日、3月13日、3月30日在未经原告同意的情况下，采用挖掘机等机械违法强制拆除了原告的养殖场，对原告造成了重大损失。原告认为，被告不具有强制拆除养猪场行政行为的法定职权，其作出拆除行为不具有法律及事实依据。被告实施行政强制拆除行为前，未遵循法定程序，未对原告作出任何行政决定，未给予原告陈述申辩的权利，其行政行为违法。故原告具状诉讼，请求法院确认两被告拆除原告养猪场、附属物及相关配套设施等财产的行政行为违法，并请求对启东市政府发布的《协兴港畜禽养殖专项整治通告》进行规范性文件审查。 原告向本院提供了下列证据：1、启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》；2、启东市“263办”、启东市“控违办”《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》（以下简称《限期拆除养猪棚舍通告》）；3、中共启东市委办公室、启东市政府办公室关于印发《启东市严格管控违法建设办法（试行）的通知》、中共启东市委办公室、启东市政府办公室《关于成立“两减六治三提升”专项行动领导小组的通知》；4、南通市人民政府（2018）通行复第72号行政复议决定书；5、现场视频资料及照片；6、启东市黄海滩涂开发有限公司《证明》及滩涂用地情况说明、苏海红养殖场营业执照及动物防疫条件合格证、2015年1月12日启东市黄海滩涂开发有限公司和东海镇政府共同出具的证明。证据1-5证明启东市“263办”、启东市“控违办”是被告启东市政府设立的临时机构，该两个机构与东海镇政府共同实施了拆除行为；证据6证明原告经营养殖场系合法经营，其建筑物也是合法的。 被告东海镇政府辩称，一是原告系擅自改变码头区域用途，利用渔业设施，擅自搭建违章建筑进行养殖，养殖行为不具有合法性。原告占用的码头区域系原告与启东市黄海滩涂开发有限公司签订租赁合同后租用的，期限为2011年1月1日至2011年12月30日。合同到期后原告没有续签合同，原告占用的码头区域处于其违法侵占状态。同时，租赁合同也约定“对于乙方由于渔业生产所需建造的临时码头和临时用房以及一切临时设施，如遇政府及有关部门因建设发展需要拆迁，乙方必须无条件服从，由此造成的损失按占用方的规定如有补偿属乙方所有，如无补偿，也不得无理取闹”。暂且不论原告将本应用于渔业生产的房屋设施非法用于畜禽养殖违反合同的约定，也暂且不论上述临时用房和临时设施建造未获得审批手续，在租赁合同到期后双方未继续签订新协议的情况下，原告应主动拆除临时房屋和设施。属地政府为了加强管理，在反复通知原告自觉搬离而未响应的情况下被告拆除上述房屋及设施并无不当。二是苏海红养殖场在协兴港闸区域违法搭建养殖场，违反了国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》相关规定。为了保护和改善农村环境和海洋生态环境，启东市政府已确定协兴港闸区域为畜禽养殖的禁养区域，原告在禁养区域违法搭建养殖场，属违法行为，不受法律保护。东海镇政府拆除行为没有损害原告的合法权益，启东市政府所作《协兴港畜禽养殖专项整治通告》并不违反法律规定。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东海镇政府未向本院提供证据材料，庭审中本院责令其提交了“违章建筑调查登记表”及视频一份。 被告启东市政府辩称，一是启东市政府不是本案适格被告。根据相关法律法规被告有权将协兴港闸区域划定为启东市畜禽养殖禁区，启东市“263办”、“控违办”发布的《限期拆除养猪棚舍通告》的对象是有关养猪户及棚舍业主，并非特指原告一人，该通告仅起告知作用，对原告权利义务产生直接影响的应当是属地镇政府后续的整治清除行为。该通告中明确是属地管理，被告启东市政府不是后续行为的实施者。二是原告系擅自改变码头用途，利用渔业设施，擅自搭建违章建筑进行养殖，没有经过相关部门审批，不具有合法性。原告占用的码头区域系原告与启东市黄海滩涂开发有限公司签订租赁合同后租用的，期限为2011年1月1日至2011年12月30日。合同到期后原告没有续签合同，原告占用的码头区域处于其违法侵占状态。同时，租赁合同也约定“对于乙方由于渔业生产所需建造的临时码头和临时用房以及一切临时设施，如遇政府及有关部门因建设发展需要拆迁，乙方必须无条件服从，由此造成的损失按占用方的规定如有补偿属乙方所有，如无补偿，也不得无理取闹”。按照此协议约定，对任何拆除行为原告均应无条件服从，原告主张行政补偿无法律依据。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告启东市政府向本院提交以下证据：1.《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，证明被告作为县级政府有权划定畜禽养殖的禁养区域；2.《限期拆除养猪棚舍通告》，证明通告的对象是有关养猪户及棚舍业主，并不是针对特定的原告一人；3.启政发（1995）166号《关于调整滩涂使用权属的通知》，证明涉案江海滩涂属于属地镇政府管理；4.2011年1月1日签订的租赁合同，证明租赁期限已经届满，原告没有合法的土地使用权，其在禁养区内的养殖行为违反合同约定，且合同约定拆除时原告无条件服从。 经庭审质证，被告启东市政府对原告提交的证据质证认为，对证据1-5真实性没有异议，实施拆除行为的主体是属地政府而不是启东市政府；对证据6中两份证明的形式要件不认可，合同在2011年已到期，在2011年以后原告本身就是违法侵占，其他证据也不能证明占用、建设行为合法。被告东海镇政府质证认为，对证据1-5真实性没有异议，但不能达到原告的举证目的，在通告规定的时间内原告既不停止养殖又不搬离的情况下，是由属地政府即被告东海镇政府实施的拆除行为；证据6不能达到原告的证明目的，滩涂公司并非政府部门，无权批准原告在港口码头区域进行畜禽养殖，在该区域养殖同样应当符合当地环保政策的要求。 原告对被告启东市政府提供的证据质证认为，对证据1、2的三性没有异议，证明被告启东市政府是强制拆除的主体；对证据3三性不予认可，该份证据不能表明涉案地块是归东海镇政府管辖，达不到被告的证明目的；对证据4的真实性没有异议，但是对证明目的有异议，原告是与启东市黄海滩涂开发有限公司签订的租赁合同，与镇政府和市政府没有关系，镇政府和市政府不是相对方，虽然租赁合同到期以后没有续签，但形成了事实租赁关系，且按照法律规定，不管是渔业设施还是养猪棚舍均属于农用地而不属于建设用地，建设无需进行审批。原告对本院责令被告东海镇政府提供的证据质证认为，“违章建筑调查登记表”与实际不相符，有三个化粪池未登记，且实际拆除面积为2711.47平方米；视频不完整、不真实，只有人工手动拆除部分，没有挖掘机等大型机械拆除部分。 本院认为，原、被告双方及本院责令被告东海镇政府提交的证据能证明案件的有关事实，证明力结合全案酌定。 经审理查明，1995年，启东市政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，案涉的滩涂位于启东市协兴港闸区域内，滩涂的使用权归属于原东海乡人民政府。该滩涂原由启东市黄海滩涂开发有限公司实际经营管理。2000年12月21日，苏海红与该公司订立租赁合同，合同约定苏海红有偿使用面积为4.5亩的滩涂十年（期限为2001.1.1至2010.12.30）。2001年12月22日，苏海红又与该公司订立租赁合同，合同约定苏海红有偿使用面积为2亩的滩涂十年（期限为2002.1.1至2011.12.30）。2011年1月1日，苏海红又与该公司订立租赁合同，合同约定苏海红有偿使用面积为8亩（含前述合同面积）的滩涂一年（期限为2011.1.1至2011.12.30），并约定因渔业生产建造临时码头、临时用房及其他一切临时设施，若遇政府及有关部门因建设发展需要拆迁，须无条件服从，有补偿的，归苏海红所有，无补偿的，苏海红不得无理取闹。合同到期后双方未再续签。2013年左右苏海红对原渔用码头及相应滩涂进行改造及新建（未办理审批手续），建成主要用于养殖生猪的养殖场。2015年1月23日个体工商户苏海红养殖场正式登记成立。 2018年1月23日，启东市政府颁发了《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，主要内容为，为有效保护农村及海洋生态环境，全面保护人民群众身体健康，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》、《中华人民共和国动物防疫法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、江苏省高级人民法院、江苏省人民检察院《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》及相关法律法规，决定进一步强化以“属地管理、部门联动、联合执法、标本兼治”为原则的专项整治，特通告如下：一、协兴港闸区域为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域（通告具体的禁养区范围坐标）；二、整治对象为协兴港闸区域从事畜禽养殖的所有养殖场（户）；三、整治要求，主要为凡在协兴港闸区域内从事畜禽养殖的，自通告发布之日起至2018年2月5日前必须停止并自行纠正违法违规行为，即必须自行处理养殖的畜禽，拆除养殖设备设施和自身违章搭建的建构筑物，搬离相关区域或委托政府拆除。严禁再在禁养区域购进苗猪或者使能繁母猪继续繁殖后养殖。在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，针对拒不配合清理工作的养殖场（户），由属地政府及相关部门组织强行清理，所造成的损失，有养殖场（户）自行承担。通告还明确了要求养殖人员树立大局意识及法制观念等其他事项。 启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”颁发了《限期拆除养猪棚舍通告》，主要内容为，协兴港闸区域内有关养猪户未执行启东市政府的通告及相关规定，仍在协兴港闸区域内继续违规养猪。现决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除，具体拆除时间通告如下：一、2018年2月28日拆除棚舍8000平方米，二、2018年3月13日拆除棚舍8000平方米，三、2018年3月30日拆除所有剩余棚舍。 2018年2月至3月间，东海镇政府组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会亦有人员在场。2018年2月6日、2月28日、3月13日、3月30日，原告苏海红养殖场所先后被拆除，拆除房屋面积为2000多平方米。拆除前，启东市政府、东海镇政府及其他行政机关均未作出过相关行政强制措施决定。 还查明，1、苏海红对启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》提起过诉讼，南通市中级人民法院以该通告属于程序性、过程性行为为由，裁定驳回了原告的起诉。2、被告东海镇政府在拆除过程中，部分屋顶是人工拆除的，墙体是用挖掘机推倒。在强制拆除前，原告已将案涉房屋内能搬走的财物均搬离，剩余的仅为固定的无法搬离的部分物品。 本院认为，案件的争议焦点为：1、启东市政府是否为本案适格被告；2、被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据；3、启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》其合法性是否应在本案中一并审查。 关于启东市政府是否为本案适格被告的问题。东海镇政府当庭认可其具体组织实施了拆除行为，各方当事人对此亦不持异议，故东海镇政府是本案的适格被告，无需赘述。双方争议的焦点是启东市政府是否是本案的适格被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已经确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体难以确定，只能通过审理运用举证责任规则作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或者推定。2018年1月23日，启东市政府颁发了《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，该通告将协兴港闸区域列为启东市畜禽养殖的禁止养殖区域，明确在规定时间内拒不停止养殖行为，又不搬离相关区域的，由属地政府会同有关执法部门依法查处或依法采取相应强制措施，该份整治通告是启东市政府就协兴港闸区域畜禽专项整治工作部署，明确属地政府具体实施强制行为，保障整治工作推进，东海镇政府作为一级政府，有独立行使职权的权力能力，有承担责任的行为能力，原告仅依该份通告不能证明启东市政府是实施被诉拆除行为的主体。另外，启东市“263办”、启东市“控违办”是启东市政府设立的关于环境整治“两减六治三提升”和管控违法建设的两个临时工作机构，其是在启东市政府的领导下协调各方职能、统筹相关工作的机构，其行为的法律后果应由启东市政府承担，2018年2月24日发布的《限期拆除养猪棚舍通告》是上述两机构协调、统筹环境整治工作的具体表现形式，虽然两机构有人员在拆除现场，但仅作为环境整治协调机构在场监督、指导、协调，并未具体实施被诉拆除行为，在本案中拆除养殖设施是属地政府即东海镇政府具体组织实施，并不能说明两机构与东海镇政府共同实施了拆除行为。因此，启东市政府不是本案的适格被告。 关于被诉强制拆除行为是否有事实依据和法律依据的问题。“法无授权不可为”，根据职权法定原则，行政机关作出任何行政行为都应当有相应的事实依据或法律依据，否则，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。即便原告未经规划批准擅自建设房屋的行为违反法律规定，依法应受到相应的处理，但行政机关对违法行为的处理应当依法进行。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条还分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。本案中，被告东海镇政府强制拆除前，没有针对原告作出任何行政决定，也未依照上述规定作出行政强制执行决定、未履行催告及公告等程序，亦未听取当事人的陈述申辩等。故被告东海镇政府的拆除行为缺乏强制执行依据，且违反了法定程序，应当确认违法。 关于《协兴港畜禽养殖专项整治通告》其合法性是否应在本案中一并审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。从该规定可以看出，对规范性文件进行合法性审查应当满足以下几个条件：一是规范性文件是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的文件，不含规章；二是该规范性文件是行政机关在作出具体行政行为时所直接适用的依据；三是只能在对行政行为提起诉讼时一并请求审查，即附带性审查。行政诉讼法所指的规范性文件，是指由行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件，即学理上通常所称的抽象行政行为。人民法院在对规范性文件进行合法性审查时，应当首先就是否符合审查条件进行判断，而后再对规范性文件制定机关是否超越权限或违反法定程序、内容是否与上位法的规定相抵触、是否违法增加当事人义务或减损当事人合法权益等进行审查。本案中，被告东海镇政府实施拆除行为，事实上是根据启东市“263办”、“控违办”《限期拆除养猪棚舍通告》确定的时间和要求而实施了拆除房屋的行为，并非直接依据启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》而实施，换句话说，启东市政府《协兴港畜禽养殖专项整治通告》并非被诉行政强制行为作出时的直接依据。故原告要求对其进行审查不符合规范性文件一并审查的条件。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告启东市东海镇人民政府强制拆除原告启东市苏海红生猪养殖场案涉位于启东市协兴港闸区域内养猪场的行为违法。 二、驳回原告启东市苏海红生猪养殖场的其他诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由被告启东市东海镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审判长  万流兵 审判员  陈金平 审判员  莫晴晴 二〇一九年六月二十八日 书记员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；