舟山市定海区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）浙0902民初691号 原告：舟山大地房地产开发有限责任公司，住所地舟山市定海区环城东路160号，统一社会信用代码91330900148700337K。 法定代表人：张晖，执行董事。 原告：弘生集团有限公司，住所地浙江舟山经济开发区B区弘生大道111号，统一社会信用代码91330900704644154D。 法定代表人：郑德裕，董事长。 两原告的委托诉讼代理人：王剑纳，浙江和义观达律师事务所律师。 两原告的委托诉讼代理人：许丹敏，浙江和义观达律师事务所律师。 被告：舟山市定海区旧城改造建设中心，住所地舟山市定海区海山路35号，统一社会信用代码12330902683140255D。 法定代表人：陈官平，主任。 委托诉讼代理人：王良平，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：焦海天，浙江六和（舟山）律师事务所律师。 原告舟山大地房地产开发有限责任公司（以下简称大地房产）、弘生集团有限公司（以下简称弘生集团）诉被告舟山市定海区旧城改造建设中心（以下简称旧城改造中心）合同纠纷一案，本院于2019年2月27日立案受理后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。两原告的委托诉讼代理人王剑纳、被告的委托诉讼代理人王良平、焦海天到庭参加诉讼。本案因经各方申请，庭外调解延时一个月，本案现已审理终结。 两原告向本院提出诉讼请求：要求解除两原告与舟山市住房和城乡建设委员会（以下简称市城建委）于2011年4月22日签订的《协议书》。事实和理由：为解决弘生集团企业转制、职工安置、调整产业结构等问题，舟山市委、市政府给予很多政策支持，召开了多次专题会议，其中2001年8月14日的专题会议形成了（2001）45号《专题会议纪要》，明确由弘生集团对定海区环城南路以南、环城东路以东、纺织厂路以北、新规划东河路以西地块进行总体规划、整体开发、自行配套。根据《专题会议纪要》，弘生集团对上述地块分为弘生世纪城南区和弘生世纪城北区两个项目，分期进行开发。弘生世纪城南区项目土地多数为弘生集团老厂区。1999年10月20日，弘生集团与舟山市土地管理局签订了舟土补（99）134号《舟山市划拨土地使用权补办出让合同》，并由弘生集团下属舟山弘生房地产有限公司于2003年实施开发。在开发同时完成了东河南路南段、新东河桥、横河桥、横河路西段、公共绿地和幼儿园的建设配套及小学建造货币补偿等。 而弘生世纪城北区项目，由原告大地房产负责开发。2003年1月20日，大地房产与舟山市国土资源局签署舟土资合（2003）13号《国有土地使用权出让合同》，取得北区一期开发用地12180平方米。2004年大地房产与舟山市国土资源局签署舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》取得北区二期开发用地22566.26平方米，同时取得3453.76平方米划拨土地用于建设规划道路（新横河路和东河南路北段），大地房产同意舟山市国土资源局在地块拆迁完毕后交付土地。在此基础上，2004年6月2日，市城建委所属舟山市城市建设综合开发管理办公室与大地房产签署舟城综合字（2004）8号《弘生世纪城北区开发项目合同书》，就弘生世纪城北区开发的相关事宜进行了约定，明确北区用地面积为32573平方米，规划总建筑面积为58632平方米，其中一期项目为6幢商品房、计建筑面积20060平方米，其余作为二期项目在完成拆迁后一次性开发。但由于北区拆迁阻力极大，项目开发时间一再拖延，直到2011年5月，一期项目才竣工，完成开发建筑面积为13390平方米。 北区二期项目开发区域属旧城改造范围，拆迁涉及农村集体土地，拆迁难度很大。另根据2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确了市、县以上由政府负责本地征收区域的房屋征收与补偿工作，规定了征收拆迁的主体是政府而非开发商。于是大地房产对北区二期项目涉及的前期拆迁工作全面停止。2011年4月，一期项目即将竣工，二期项目准备实施，东河南路南段已由舟山弘生房地产有限公司建设完成，东河南路北段尚未开通，市城建委与大地房产于同年4月22日签署《协议书》，明确：由大地房产承担本应由弘生集团承担的东河南路的建造费用，并要求弘生集团提供担保；东河南路北段由市城建委负责建设，该道路建设所涉及的拆迁、建设等费用由大地房产支付给市城建委，合计拆迁、建设费用约8000万元；由于大地房产无现金，就以“御翠园”19套商品房作抵偿。此后，政府接收该地块拆迁征用工作。 2016年12月28日，被告旧城改造中心与原告弘生集团签订《房屋征收补偿协议》，对原属于弘生集团3038.13平方米出让用地土地使用权、横河路3幢30户住房及横河路395.5平方米土地进行征收。之后，原定大地房产开发的北区二期项目用地被全部收回。 综上，弘生集团完成了弘生世纪城南区开发（对应舟土补（99）134号《舟山市划拨土地使用权补办出让合同》），弘生世纪城北区一期6幢楼开发（对应舟土资合（2003）13号《国有土地使用权出让合同》），弘生世纪城北区二期项目被实际收回（对应舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》）。 两原告认为，市城建委与两原告签署的《协议书》所约定的由大地房产承担东河南路北段道路建设涉及的拆迁费用及建设费用系依据（2001）45号专题会议纪要精神，但市政府专题会议纪要系一般规范性指导文件，给弘生集团设定的义务不具有约束力。由大地房产承担东河南路北段拆迁及建设费用系由舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》约定。大地房产基于舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》而取得该开发地块的业主身份，涉及该开发地块中拆迁及道路建设约定应由大地房产完成，因此产生了大地房产负担东河南路北段道路中涉及的拆迁及建设费用的义务，基于国家法律规定及实际情况大地房产无法自己完成，遂委托给市城建委实施，并因此签订了《协议书》，大地房产需要支付给市城建委8000万元，系市城建委代大地房产实施拆迁及建设发生的垫付。《协议书》系舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》的补充协议。现主合同已终止履行，那么作为补充协议已无履行的基础条件，也应终止履行。 弘生世纪城北区二期项目土地系通过出让取得，该地块中的拆迁费用不属于受让人承担，经评估后的拆迁成本在受让人应缴纳的土地出让金中予以抵扣，因此大地房产承担东河南路北段涉及的拆迁费其实质系土地出让金，承担的主体是政府。现在弘生世纪城北区二期项目土地政府已全部收回，建设东河南路北段的划拨用地也已收回，大地房产就没有法定及约定的义务承担东河南路北段建设涉及的拆迁费用及建设费用。现在政府已终止履行舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》，大地房产也就没有缴纳土地出让金义务，且不再拥有建设东河南路北段的划拨用地，因此大地房产丧失了委托市城建委建设东河南路北段的主体资格，亦已无委托的必要。根据合同法的规定，2011年4月22日市城建委与两原告签署的《协议书》应予以解除。 为支持以上诉称事实，原告提供： 证据1、（2001）45号《专题会议纪要》。拟证明纠纷产生的背景及该会议纪要不具有强制效力，对两原告不产生法律约束力。 证据2、舟土补（99）134号《舟山市划拨土地使用权补办出让合同》。拟证明在1999年10月20日弘生集团与舟山市土地管理局签订了该合同，出让南区项目土地，由弘生集团下属舟山弘生房地产有限公司于2003年实施开发，后开发完成并承担了相应的配套义务。 证据3、舟土资合（2003）13号《国有土地使用权出让合同》。拟证明2003年1月20日，大地房产与舟山市国土资源局签署了该合同，取得北区一期开发用地12180平方米。同时大地房产需承担相应的配套费用。 证据4、舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》；舟城综合字（2004）8号《弘生世纪城北区开发项目合同书》。拟证明2004年大地房产与舟山市国土资源局签署舟土资合（2004）127号《国有土地使用权出让合同》取得北区二期开发用地22566.26平方米，同时取得3453.76平方米划拨土地用于建设规划道路（新横河路和东河南路北段）；该地块经评估大地房产将投入的总拆迁成本为6450万元，可在土地出让金中抵扣。弘生世纪城北区项目，由大地房产负责开发。在此基础上，2004年6月2日，市城建委所属舟山市城市建设综合开发管理办公室与大地房产签署舟城综合字（2004）8号《弘生世纪城北区开发项目合同书》，就弘生世纪城北区开发的相关事宜进行了约定，明确北区用地面积为32573平方米，规划总建筑面积为58632平方米，其中一期项目为6幢商品房、计建筑面积20060平方米，其余作为二期项目在完成拆迁后一次性开发。 证据5、2011年4月22日，市城建委与大地房产、弘生集团签署的《协议书》。拟证明该协议明确：由大地房产承担本应由弘生集团承担的东河南路的建造费用；东河南路北段由市城建委负责建设，该道路建设所涉及的拆迁、建设等费用由大地房产支付给市城建委，合计约8000万元；由于大地房产无现金，就以“御翠园”19套商品房作抵偿。该《协议书》中原告的义务来源于（2004）127号《国有土地使用权出让合同》，原告将义务委托城市建委实施。 证据6、（2014）42号舟山市政府专题会议纪要。拟证明由市住建委和两原告签订的《协议书》中权利义务划转定海区政府。 证据7、2016年12月28日，被告与弘生集团签订《房屋征收补偿协议》。拟证明被告对原定大地房产开发的北区二期项目用地全部收回。 证据8、2016年8月18日，大地房产向定海区人民政府提交的《关于承担东河路8000万费用的说明及要求》、2018年12月5日《关于要求依法调整东河南路（北段）建设费用承担方案的报告》。拟证明东河南路北段建设涉及拆迁费用7321万，造路费用609万；大地房产多次要求政府处理解决8000万元事宜，要求解除《协议书》。 旧城改造中心辩称，一、旧城改造中心已履行完协议书约定义务。2011年4月22日，市城建委与两原告签订《协议书》，主要约定：东河南路建设费用应由弘生集团承担，但大地房产同意自愿承担该费用，弘生集团承担连带责任；东河南路由市城建委负责建设，拆迁、建设所需开发费用约8000万元由大地房产支付给市城建委，大地房产因无现金，以“御翠园”19套商品房抵偿该开发费用。2014年7月15日，根据（2014）42号会议纪要，市城建委将该协议书权利义务移交定海区人民政府。2019年2月25日，根据定海区人民政府批示，协议书权利义务由旧城改造中心承担。目前，东河南路完成建设，并通过初步验收。故旧城改造中心已按协议书约定完成了道路建设，履行完了协议所约定的义务，两原告要求解除协议书，缺乏事实和法律依据。 二、两原告要求解除合同的理由不能成立。（一）协议书履行与两原告商业开发行为不能混为一谈。首先，两原告认为其对于弘生世纪城北区二期项目停止开发，丧失了开发主体资格，就不应该继续履行协议书，不应承担东河南路建设所涉及的拆迁及建设费用，该说法是错误的。房地产开发系商业行为，本身就存在着盈亏风险，对任何协议的履行存在争议也应针对协议主体提出诉求，旧城改造中心仅仅是履行涉案协议书的主体，即使整个房地产开发过程中存在问题，也不应将全部责任归责于旧城改造中心。各方当事人均应严格按照协议书履行相关权利义务。其次，土地出让合同系独立于协议书的合同，并非主合同与从合同的关系，即使土地出让合同终止履行，也不能据此解除协议书。土地出让合同与协议书并非主从关系，协议书也不是土地出让合同的补充协议。土地出让合同仅仅是约定两原告通过合法程序取得土地使用权，而并非其取得开发主体。整个房地产开发过程有着复杂的过程，土地出让仅仅是其中一个环节。即使土地出让合同终止履行，也不能据此对抗本案协议书的履行。另外，土地出让合同并没有约定所谓的拆迁成本抵扣土地出让金，土地出让金的缴纳应符合土地出让合同的约定及相关法律法规的规定，两原告所谓的东河南路拆迁费用实质是土地出让金这一说法并不成立。（二）本案协议书的履行不存在法定或约定的解除事由。首先，两原告依据合同法第九十四条的规定，认为旧城改造中心的行为致使合同目的不能实现。但事实上，旧城改造中心已按协议书之约定，完成了道路的建设，不存在任何的违约行为导致合同目的无法实现，其所谓的合同目的无法实现并非由旧城改造中心所导致，无法完成项目开发的本质原因是其自身缺乏资金实力。再次，两原告承担道路建设拆迁、建设费用系基于协议书的约定。协议书已经明确，由两原告支付拆迁、建设费用8000万元，由原市城建委承担东河南路建造义务。而并非两原告所称委托市城建委实施，由市城建委垫付费用，该8000万元费用本身就是被答辩人应承担的开发费用。拆迁、建设成本由两原告承担，符合项目开发这一商业活动的本质属性，并不能因为目前法律规定征收主体系政府就免除两原告支付费用的义务。并且，（2001）45号会议纪要已经明确道路建设所涉及的拆迁安置费用由原告弘生集团承担，尤其是本案所涉协议书的签订，更是对道路建设所涉拆迁、建设费用由原告弘生集团承担的进一步明确和具体细化实施。两原告所要投入的拆迁、建设费用系开发项目的商业投资行为，在其自身资金出现困难无法完成弘生世纪城北区开发的前提下，才与原市城建委签订协议书，将道路工程交由原市城建委完成，并由其承担拆迁、建设费用，该费用的承担更是通过房产抵偿方式实现。 综上，两原告的诉请没有事实和法律依据，故恳请法庭依法驳回两原告的诉讼请求。 为支持以上辩称事实，被告提供： 证据1、建设项目选址意见书、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证。拟证明被告按协议要求对道路进行了建设，履行了协议约定的义务。 证据2、中共舟山市定海区委办公室文件，定委办发（2019）69号文件。拟证明舟山市定海旧城区改造建设办公室于2019年3月31日已经更名为舟山市定海区旧城改造建设中心。 经过庭审质证，各方当事人对对方当事人提供的证据的真实性均无异议。所以各方当事人提供的证据均可作为认定本案事实之依据。 本院经审理认定事实与原、被告的诉辩称事实一致。 本院认为，虽然2011年4月22日《协议书》签订的当事人为两原告和舟山市住房和城乡建设委员会，但根据（2014）42号市政府会议纪要，市城建委将该协议书权利义务移交给定海区人民政府。又根据定海区人民政府批示，协议书权利义务由旧城改造中心承担。故旧城改造中心作为本案被告的主体适格。 两原告要求解除《协议书》的理由可归纳如下：首先，两原告认为《协议书》是（2004）127号《国有土地使用权出让合同》的补充合同，现《国有土地使用权出让合同》实际上已经解除，故《协议书》也必须解除；其次，出让合同约定了土地出让金抵扣拆迁安置费，最终土地被收回，大地房产无需缴纳土地出让金，没有法定及约定的义务承担东河南路北段建设涉及的拆迁费用及建设费用。而被告认为《协议书》并非出让合同的补充合同，且《协议书》中约定的被告应当履行的义务，被告已经履行完毕；《协议书》在履行过程中也不存在法定或约定的解除事由。纵观整个案情，（2004）127号《国有土地使用权出让合同》系舟山市国土资源局与大地房产所签订，而《协议书》是两原告与市城建委于2011年4月22日所签订。虽然舟山市国土资源局、市城建委都为市政府所属部门，但二者的职权范围完全不同，属不同的合同主体，且该两份合同的标的、性质均不一致，故两原告认为《协议书》系出让合同的补充合同的意见，本院不予采纳。出让合同中虽然有土地出让金不用缴纳的计算结果，受益者为大地房产，而《协议书》中明确需承担的8000万元拆迁、建设费用的责任主体是弘生集团，其承担的依据是（2001）45号舟山市人民政府专题会议纪要，该纪要中政府也给予了弘生集团很大的政策支持，相应要求弘生集团承担部分义务。大地房产只是自愿替代弘生集团承担了该义务。所以大地房产缴纳的土地出让金抵扣问题与弘生集团应当承担的东河南路建设的费用没有必然的关联性。至于两原告提出的（2001）45号舟山市人民政府专题会议纪要的效力问题，不属于本案民事审查范围。且当时弘生集团法定代表人也参加了会议，后续工作都是按该会议纪要来开展。时至今日，两原告再来质疑会议纪要对其约束力，有失偏颇。《协议书》签订后，被告方按协议的约定完全履行了自己的义务，完成了拆迁工作，开通了新的城市道路。两原告理应支付全部对价，如果原告大地房产有现金支付，该合同均已完全履行完毕。而未履行完毕的原因是大地房产缺乏现金支付能力，当时的市城建委同意由“御翠园”19套商品房作抵押，这也是出于对大地房产企业的扶助。合同的解除条件，合同法作了明确的规定，两原告要求解除《协议书》，不符合合同法规定的解除条件。据此，依照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第九十四条之规定，判决如下： 驳回原告舟山大地房地产开发有限责任公司、弘生集团有限公司要求解除于2011年4月22日与舟山市住房和城乡建设委员会签订的《协议书》的诉讼请求。 案件受理费80元，减半收取40元，由原告舟山大地房地产开发有限责任公司、弘生集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省舟山市中级人民法院。 审判员  李平央 二〇一九年六月十二日 书记员  冯琪玲