山东省威海市环翠区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁1002行初82号 公益诉讼起诉人威海火炬高技术产业开发区人民检察院，住所地威海火炬高技术产业开发区文化西路290-1号。 法定代表人姜志芳。 委托代理人陈磊。 委托代理人宋春光。 被告威海市环翠区海洋发展局，住所地威海市渔港路68号。 法定代表人刘瑞宾。 委托代理人邵亮。 公益诉讼起诉人威海火炬高技术产业开发区人民检察院认为被告威海市环翠区海洋发展局不履行海域监管职责，于2018年12月13日向本院提起行政公益诉讼。本院于同日立案后，于2018年12月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因机构改革，被告名称由威海市环翠区海洋与渔业局变更为威海市环翠区海洋发展局（权力清单没有变化），本院将被告的名称变更为威海市环翠区海洋发展局（以下简称区海洋发展局）。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人之委托代理人陈磊、宋春光，被告法定代表人刘瑞宾、委托代理人邵亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年7月18日，威海市环翠区人民检察院（以下简称区检察院）向被告发出威环检行公[2018]37100200007号检察建议书，建议：依法督促华润置地（威海）有限公司（以下简称华润置地公司）全面履行鲁威环海监行罚字[2014]005号行政处罚决定，维护国家利益和社会公共利益。同年9月17日，被告向区检察院书面回复如下：一、迅速部署落实。7月18日，被告收到检察建议书后，立即组织相关科室、大队执法人员对案件进行了研判，并做出相关部署。1、由执法大队负责，再次向华润置地公司催缴逾期依法加处的罚款。2、联系法律顾问，咨询移交法院强制执行事宜。3、针对未恢复海域原状问题，督促华润置地公司编制海洋环境影响研究报告。二、下达催缴罚款通知书。7月25日，被告向华润置地公司下达了罚款催缴通知书（鲁威环海监催字[2018]001号），要求立即缴纳依法加处的罚款，并恢复海域原状。三、咨询法律意见。针对移交法院强制执行等相关事宜，多次咨询了法律顾问意见。四、编制海洋环境影响研究报告。鉴于该项目对海洋环境影响较小，根据省海洋与渔业厅意见，由华润置地公司负责委托相关资质单位编制湾九里临时施工桥工程海洋环境影响研究报告，尽快办理临时施工便道用海手续，并于项目结束后及时拆除。对此，被告进行了多次督促，目前华润置地公司已经委托大连海事大学编制完成了《威海湾九里临时施工桥工程海洋环境影响研究报告》。下一步，被告一是继续催缴依法加处的罚款；二是组织专家对临时施工便道工程海洋环境影响研究报告进行论证，尽快补办用海手续或收归国有，待项目结束后及时拆除。 公益诉讼起诉人威海火炬高技术产业开发区人民检察院诉称，2014年8月，华润置地公司未经审批，在威海抱海大酒店东南侧海域私自建设钢筋混凝土结构的桥梁一座，桥长48.20米、宽16米，实际占用海域819平方米。2014年9月2日，被告对该案进行立案调查，并于2014年9月29日作出鲁威环海监行罚字〔2014〕005号《行政处罚决定书》，责令其退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，并处罚款人民币1271025元。 2014年11月13日和2017年12月29日，被告分别对华润置地公司下达鲁威环海监催字〔2014〕005号、〔2017〕001号《罚款催缴通知书》，要求其立即缴纳罚款和依法加处的罚款。2018年1月11日，华润置地公司缴纳了罚款1271025元，但未缴纳加处罚款，未恢复海域原状。对此，被告未依法全面履行职责，未在规定期限内申请人民法院强制执行，亦未代为履行。至今，华润置地公司仍未恢复海域原状，未缴纳加处罚款，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。 2018年7月18日，区检察院向被告发出威环检行公[2018]37100200007号《检察建议书》，建议该局依法督促华润置地公司全面履行行政处罚决定，维护国家利益和社会公共利益。被告回复称，已于2018年7月25日向华润置地下达了《罚款催缴通知书》，要求其立即缴纳依法加处的罚款，并恢复海域原状。下一步，将咨询相关部门，拿出华润置地施工桥处置意见。 经区检察院现场勘察，被非法占用的海域至今未能恢复原状，依法加处的罚款亦未收缴到位，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。2018年12月10日，经山东省威海市人民检察院指定，该案由公益诉讼起诉人管辖。 2019年2月13日，被告名称由威海市环翠区海洋渔业局变更为威海市环翠区海洋发展局，其权利义务由威海市环翠区海洋发展局继续承担。 公益诉讼起诉人认为，被告作为本行政区海洋行政主管部门，对本行政区内海域使用负有监督管理职责，但被告未依法全面履职，在当事人未全面履行行政处罚决定时，未依法申请人民法院强制执行，亦未代为履行，致使非法占用的海域至今未能恢复原状，海洋资源受到破坏，国家利益和社会公共利益持续处于受损害状态。被告的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》《山东省海域使用管理条例》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律规定，公益诉讼起诉人根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，提起行政公益诉讼，请求依法判令被告继续履行监管职责，督促华润置地公司退还非法占用海域，恢复海域原状；若其逾期仍未履行，则由被告代为履行，所需费用由华润置地公司承担。 公益诉讼起诉人威海火炬高技术产业开发区人民检察院向本院提交以下证据： （一）关于威海火炬高技术产业开发区人民检察院具备提起公益诉讼主体资格的证据： （1）区检察院关于指定管辖的请示； （2）威海市人民检察院关于指定管辖请示的批复； （3）威海市人民检察院指定管辖通知书； 证明公益诉讼起诉人具备提起公益诉讼主体资格。 （二）关于被告区海洋发展局主体资格的证据： （1）原区海洋与渔业局组织机构代码； （2）原区海洋与渔业局主要职责内设机构和人员编制规定。主要内容为承担规范管辖海域使用，保护海洋环境和渔业水域生态环境的责任； （3）原区海洋与渔业局权力清单。主要内容为有权对未经批准或者骗取批准非法占用海域及进行围海、填海活动进行处罚； （4）被告区海洋发展局组织机构代码及权力清单； 证明被告区海洋发展局的主体资格及对本行政区内的海域使用负有法定的监督管理职责。 （三）被告区海洋发展局怠于履行监管职责的证据： （1）华润置地公司未取得海域使用权证实施填海占用海域行政处罚案（案件编号[2014]005）卷宗材料复印件。主要内容为被告对华润置地公司实施非法填海行为进行了行政处罚，但未依法申请人民法院强制执行； （2）2018年7月6日，检察机关拍摄的现场照片，主要内容为被非法占用的海域未得到恢复； （3）2018年7月12日，区检察院对孙维德（被告工作人员）的询问笔录，主要内容为被告在华润置地公司未全面履行行政处罚决定的情况下，未申请人民法院强制执行； （4）华润置地公司企业信息； 证明被告未依法全面履行职责，未在规定期限内申请人民法院强制执行涉案《行政处罚决定书》，华润置地公司未退还非法占用的海域，恢复海域原状，国家利益和社会公共利益受到侵害。 （四）关于区检察院发出诉前检察建议的证据： （1）区检察院2018年7月18日向被告提出的威环检行公[2018]37100200007号《检察建议书》及送达回证，主要内容是建议被告依法督促华润置地公司全面履行《行政处罚决定》，维护国家利益和社会公共利益。被告于2018年7月18日签收《检察建议书》； （2）被告2018年9月17日作出的回复，附：《威海湾九里临时施工桥工程海洋环境影响研究报告》（送审稿）； 证明检察机关依法履行了诉前程序。 （五）被告收到检察建议后未全面履行职责，导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据： （1）2018年10月10日华润置地公司向被告提出的《关于召开威海湾九里临时施工桥工程海洋环境影响研究评审会的请示》及被告《威海市环翠区海洋与渔业局文件阅示处理单》各一份； （2）2018年10月11日，区检察院向被告发出的答复函及送达回证； （3）被告2018年11月8日再次作出的回复，附：《威海湾九里施工桥工程海洋环境影响研究报告评审意见》； （4）2018年9月19日、2018年11月15日，检察机关拍摄的现场照片、利用无人机拍摄的视频资料，主要内容为被非法占用的海域仍未得到恢复； 证明区检察院发出检察建议后，检察机关跟进监督，被告区海洋发展局仍未依法全面履职，被非法占用的海域仍未得到恢复原状，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。 被告区海洋发展局辩称，2014年8月29日，海监环翠区大队执法人员在日常巡查中于抱海大酒店东南侧海域发现华润置地公司实施填海占用海域的行为，执法人员立即对华润置地公司填海占用海域一事进行检查，并对华润置地公司工作人员窦海洋进行调查，制作现场笔录、询问笔录，提取现场照片。当日，被告下发《责令停止违法行为通知书》，责令华润置地公司立即停止填海占用海域行为。 2014年9月2日，被告对华润置地公司填海占用海域一事批准立案，由孙维德、李璐负责承办。当日，被告委托威海高晟海洋技术服务有限公司对该海域的面积、经纬度坐标以及占用海域平面图进行鉴定。9月4日，威海高晟海洋技术服务有限公司出具《华润置地（威海）有限公司填海占用海域面积测量报告》，报告认定华润置地公司占用海域面积为0.0807公顷。9月12日，承办人员出具《案件调查终结报告》，认定华润置地公司属于未取得海域使用权证实施填海占用海域的行为，违反了《海域使用管理法》第三条第二款的规定，建议对当事人作出责令退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，并处罚款1271025元的行政处罚。9月18日，被告对该案召开案件讨论会，同意承办部门的拟处罚建议。9月19日，承办人员向华润置地公司送达《行政处罚听证告知书》，告知华润置地公司可以在收到告知书后三日内向办案机关提出听证，华润置地公司在规定期限内未提出。9月29日，承办人员出具《行政处罚决定书》，并以邮寄方式向华润置地公司送达。因华润置地公司未按期缴纳罚款，11月13日，被告作出《罚款催缴通知书》，要求华润置地公司立即缴纳罚款和依法加处的罚款，于11月14日向华润置地公司送达。 2018年1月11日，华润置地公司缴纳了罚款1271025元，但未缴纳加处罚款，未恢复海域原状。被告在收到区检察院发出的《检察建议书》后，于7月25日作出《罚款催缴通知书》，向华润置地公司送达，并于9月17日作出《关于检察建议书（威环检行公[2018]37100200007号）办理情况报告》，向区检察院书面回复。 10月27日，华润置地公司在威海组织召开了《威海湾九里施工桥工程海洋环境影响研究报告》评审会。根据专家评审，该项目对威海湾九里周边水质环境影响较小，对周边沉积物环境、生态环境及生物资源未造成明显影响。11月26日，华润置地公司向被告作出不再追缴滞纳金的请示，被告积极与威海市海洋发展局沟通，将尽快补办用海手续或收归国有，待项目结束后及时拆除。 综上所述，被告已依法履行监管职责，原告的诉讼请求无事实与法律依据，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告区海洋发展局向本院提交如下证据： 1、《现场笔录》； 2、《询问笔录》； 3、《检查通知书》； 4、《责令停止违法行为通知书》； 5、《检查通知书》、《责令停止违法行为通知书》送达回证； 上述证据证明：被告在查明华润置地公司违法行为后，立即下发《责令停止违法行为通知书》，责令华润置地公司立即停止填海占用海域行为。 6、《立案审批表》，证明被告对华润置地公司填海占用海域一事批准立案，并指定承办人员； 7、《鉴定委托书》； 8、《鉴定委托书》送达回证； 9、《华润置地（威海）有限公司填海占用海域面积测量报告》； 证据7-9共同证明：被告委托威海高晟海洋技术服务有限公司对该海域的面积、经纬度坐标以及占用海域平面图进行鉴定，该公司出具的《华润置地（威海）有限公司填海占用海域面积测量报告》认定华润置地公司占用海域面积为0.0807公顷。 10、《案件调查终结报告》； 11、《行政处罚意见审批表》； 12、《案件讨论（会审）笔录》； 证据10-12共同证明：被告对华润置地公司填海占用海域一案作出了行政处罚意见。 13、《行政处罚听证告知书》； 14、《行政处罚听证告知书》送达回证； 证据13、14共同证明：被告于2014年9月18日作出《行政处罚听证告知书》，并于9月19日向华润置地公司送达。 15、《行政处罚决定书》； 16、《行政处罚决定书》送达回证及邮政EMS快递运单； 证据15、16共同证明：被告于2014年9月29日作出《行政处罚决定书》，并于9月30日向华润置地公司送达。 17、《罚款催缴通知书》； 18、《罚款催缴通知书》送达回证； 证据17、18共同证明：被告于2014年11月13日作出《罚款催缴通知书》，并于11月14日向华润置地公司送达。 19、《罚款催缴通知书》； 20、《罚款催缴通知书》送达回证； 证据19、20共同证明：被告于2018年7月25日作出《罚款催缴通知书》，并于7月26日向华润置地公司送达。 21、《关于检察建议书（威环检行公[2018]37100200007号）办理情况报告》，证明被告对华润置地公司填海占用海域一案向区检察院作出回复； 22、《威海湾九里施工桥工程海洋环境影响研究报告评审意见》，证明根据专家评审，项目对威海湾九里周边水质环境影响较小，对周边沉积物环境、生态环境及生物资源未造成明显影响； 23、《关于华润中心·威海湾九里施工桥滞纳金的请示》，证明华润置地公司于2018年11月26日向被告作出不再追缴滞纳金的请示。 上述证据证明：被告在发现华润置地公司的违法行为后，根据《行政处罚法》以及《海域使用管理法》等相关规定，对华润置地公司实施了处罚，并通过催缴的方式要求华润置地公司缴纳了相关罚款，现因该填海占用海域的行为未对海洋环境造成明显影响，相关工程还在施工，被告已就相关情况作出说明，在《行政处罚决定书》作出后，依法督促华润置地公司履行其相关责任，因此被告已履行了法定监管职责。 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告在发现华润置地公司违法行为后，按照法定程序对违法行为进行了调查，并作出了《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等法律文书，华润置地公司在被告的督促下，于2018年缴纳了处罚决定书中的罚款。关于公益诉讼起诉人主张的涉案行政处罚执行以及海域恢复原状的问题，被告在作出《行政处罚决定书》后，原计划向人民法院申请强制执行，但由于其他客观因素未依法申请，该情况在区检察院2018年7月12日对被告工作人员孙维德制作了询问笔录中，孙维德向区检察院作出了说明。在收到公益诉讼起诉人《检察建议书》等书面材料后，被告立即与华润置地公司联系，华润置地公司作出了书面请示，并对相关海洋环境问题委托专家进行了评审。因此，被告认为已按法定程序履行了法定的监管职责。 公益诉讼起诉人对被告提交的证据质证认为：对证据1-21的真实性无异议。证据22评审会由华润置地公司自行组织召开，未经海洋行政主管部门审查批准，不具有合法效力。证据23与本案无关。被告提交的证据只能证明被告对华润置地公司非法占用海域行为进行了行政处罚，但无法证明被告作出行政处罚决定及收到检察建议后，依法履行了监管职责。 本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人提交的证据客观真实，取证程序合法，与本案待证事实有关联，能够相互印证，被告无异议，本院对其证据效力予以确认。被告提交的证据1-21系被告办理华润置地公司非法占用海域行为案件的相关卷宗材料，客观真实，与本案待证事实有关联，能够相互印证，本院对其证据效力予以确认。证据22未经海洋行政主管部门组织专家论证，其合法效力，本院不予确认。证据23与本案无关，本院不予采信。 经审理查明，2014年9月29日，被告作出鲁威环海监行罚字（2014）005号《行政处罚决定书》，认定华润置业公司于2014年8月29日前未经批准，在威海抱海大酒店东南侧海域实施非法填海的行为，违反了《海域使用管理法》第三条第二款的规定，根据《海域使用管理法》第四十二条的规定，责令退还非法占用的海域，限期恢复海域原状，并处罚款人民币1271025元。当日，被告将《行政处罚决定书》邮寄送达给华润置业公司。11月13日，被告作出《罚款催缴通知书》，要求华润置地公司立即缴纳罚款和依法加处的罚款，于11月14日向华润置地公司送达。华润置业公司在法定期限内未申请行政复议及提起行政诉讼，于2018年1月11日缴纳了罚款1271025元，但未缴纳加处罚款，未恢复海域原状，被告亦未在法定期限内申请人民法院强制执行。 2018年7月18日，区检察院对华润置业公司占用海域的违法行为向被告提出威环检行公[2018]37100200007号《检察建议书》，建议被告依法督促华润置业公司全面履行《行政处罚决定书》。被告在收到《检察建议书》后，于7月25日作出《罚款催缴通知书》，送达给华润置地公司，要求缴纳依法加处的罚款，并恢复海域原状。9月17日，被告作出《关于检察建议书（威环检行公[2018]37100200007号）办理情况报告》，向区检察院书面回复。 2018年10月10日，华润置地公司向被告提出《关于召开威海湾九里临时施工桥工程海洋环境影响研究评审会的请示》，后附《威海湾九里施工桥工程海洋环境影响研究报告》（送审稿），申请召开威海湾九里临时施工桥工程海洋环境影响研究评审会，被告批准同意。10月27日，华润置地公司在威海自行组织召开了《威海湾九里施工桥工程海洋环境影响研究报告》专家评审会，评审结论：涉案临时施工桥项目对威海湾九里周边水质环境影响较小，对周边沉积物环境、生态环境及生物资源未造成明显影响；根据数值模拟结果，项目对周边海域潮流场影响较小，对周边海域地形地貌和冲淤环境基本没有影响；项目对周围海域环境敏感目标没有影响。对于上述报告及评审会结论，被告未组织专家进行论证。 10月11日，区检察院向被告发出答复函，要求被告按照回复中所列的各项措施加快整改，并将整改落实情况于2018年11月11日之前书面反馈。11月8日，被告作出《关于华润置地（威海）有限公司填海占用海域行政处罚案后续办理情况报告》，向区检察院书面回复：一、华润置地公司未上交依法加处的罚款。二、工程海洋环境影响研究报告论证情况：华润置地公司已编制完成了该项目海洋环境影响研究报告，并于10月27日召开了专家评审会，评审会意见内容同上。对此，被告拟采取收归国有等方式予以解决。下一步，将咨询相关部门，拿出华润置地施工桥处置意见。 至公益诉讼起诉人提起本案诉讼时，华润置业公司仍未履行《行政处罚决定书》确定的恢复海域原状的义务。威海市人民检察院指定公益诉讼起诉人管辖，向本院提起公益诉讼。 另查，2019年2月，因政府机构改革，被告名称由威海市环翠区海洋与渔业局变更为威海市环翠区海洋发展局，就涉案海域使用的监管职责未予变更。 本院认为，根据《海域使用管理法》第七条、《山东省海域使用管理条例》第五条的规定，被告区海洋发展局作为本行政区海洋行政主管部门，对于本地区的海域使用负有监管职责，并有权依据《海域使用管理法》及其他相关法律法规对于非法占用海域的行为进行处理。本案中，华润置地公司未经海洋行政部门的审核批准，擅自实施填海建造施工通道，非法占用海域，造成海域受损，被告针对华润置地公司的违法行为做出《行政处罚决定书》，属于依法履行法定职责，处罚决定书已发生法律效力。但华润置地公司除缴纳罚款外，并未按照生效的处罚决定书的要求恢复海域原状，在此期间，被告既未依法在法定期限内申请人民法院强制执行，也未有效督促华润置地公司履行处罚决定书的义务，直至公益诉讼起诉人向被告发出检察建议书后，被告才下达《催缴罚款通知书》要求华润置地公司缴纳加处的罚款、恢复海域原状。被告虽在《关于检察建议书办理情况报告》中回复将组织专家对临时施工便道工程海洋环境影响研究报告进行论证，尽快补办用海手续或收归国有，待项目结束后及时拆除，但对此并未提交相关证据予以证明，本院对于被告认为已履行监管职责的辩解不予采信。被告在法定期限内未依法申请人民法院强制执行、长时间内并未及时督促华润置地公司依照生效的处罚决定书的要求履行义务，造成国家海洋资源利益未能得到有效保护，故被告并未积极履行督促华润置地公司恢复被其破坏的海域的职责。公益诉讼起诉人要求被告继续履行监管职责、督促华润置地公司退还非法占用海域、恢复海域原状的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。 综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 被告威海市环翠区海洋发展局继续履行监管职责，于本判决发生法律效力之日起一个月内督促华润置地（威海）有限公司退还非法占用海域，恢复海域原状。 案件受理费50元，由被告威海市环翠区海洋发展局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。 审 判 长  张 汾 审 判 员  邹艳茹 人民陪审员  周玉明 二〇一九年六月十一日 书 记 员  陈敏伦