广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终260号上诉人（原审原告）佛山市南海区九江镇上西村贤和上圣股份合作经济社，住所地广东省佛山市南海区。负责人关历宜，社长。委托代理人凌华，广东环球经纬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区九江镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区。负责人张厚祥，镇长。委托代理人黄晓莹，该府工作人员。委托代理人汤建城，广东南天明律师事务所律师。原审第三人关某。法定代理人黎某，系关某的母亲。委托代理人黄雪芬，广东共明律师事务所律师。委托代理人黄芷莹，广东共明律师事务所律师。上诉人佛山市南海区上西村贤和上圣股份合作经济社（以下简称贤和上圣经济社）因与被上诉人佛山市南海区九江镇人民政府（以下简称九江镇政府）行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1020号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，关某的父亲关浩新原系九江镇上西贤和村村民，属于贤和上圣经济社的股东，享受相应的分红。关浩新于2005年4月16日与黎某非婚生育关某，双方于2009年3月30日登记结婚。后关浩新于2009年5月23日死亡。关某出生后，于2009年5月22日随父出生入户九江镇上西贤和村84号，于2015年8月24日所内移居上西贤和村上圣队78号，后一直未迁出，但贤和上圣经济社拒绝给予关某股份分红。2018年1月3日，关某向九江镇政府提出行政处理申请，请求确认其具有贤和上圣经济社的集体经济组织成员资格，从2009年5月22日起享有与其他村民平等的分配权利。经调查，九江镇政府于2018年3月2日作出南江府行决[2018]4号《行政处理决定书》，确认：一、关某具有贤和上圣经济社的成员身份，自决定作出之日起享有成员同等待遇；二、驳回贤和上圣经济社的其他请求。九江镇政府分别于2018年3月9日、同年3月21将《行政处理决定书》送达关某和贤和上圣经济社。另查，2009年12月25日，九江镇上西村民委员会制定并实施的《九江镇上西村民委员会人口和计划生育公约》第十二条规定：“……对超生、非婚生育、姘居生育或重婚生育的夫妻及其违法生育的子女，从处理完毕之日起……十四年内不得享受本村股份合作制分红、土地分红及其他一切集体福利。……”2008年1月1日实施的《上西村股份合作经济社章程》（以下简称《2008年章程》）第八条规定：“1.符合下列条件之一的人员，具有农村集体经济组织成员资格：……（4）出生时或被合法收养时随其具有农村集体经济组织成员资格的父或母一方入户农村集体经济组织所在地且户口一直未迁出的人员；……2.以下人员是否具有农村集体经济组织成员资格由农村集体经济组织章程或成员大会表决确定：……（2）农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女；……”第十六条规定：“违反计划生育条例超生、抢生的夫妇及其子女应配置股权，其股份分红按《广东省人口与计划生育条例》及《九江镇上西村计划生育村民自治章程》处理，处理完结后按规定的时间参加股份分红。”2016年12月16日实施的《九江镇上西村（贤和上圣）股份合作经济社章程》（以下简称《2016年章程》）第七条规定：“本社以2016年12月15日24时为确权到户时点，以每户户口簿人口登记为基础，核对每个在册股东的股权数，把其股权数合计确权到户，以户为单位管理股权，按户股份分红。……”第二十六条规定：“符合计划生育政策的本社成员权益应受保护。违计人员按以下规定停止股份（按违计时点户内人均股权计算）的分红〔不含征地补偿款和土地出让（转让）款〕及福利待遇（停发的分红及福利待遇不再补发），且制约期间该户发生股权流转时，保留在该户的股权数额不得少于应停止股份的股权数额。……（二）对非婚生育人员，从作出处理决定之日起，停止股份分红及福利待遇，从缴清社会抚养费的次年起恢复；超过七年仍未缴清社会抚养费的，7年内停止分红，自第8年其恢复分红。……”又查，根据《关于明晰我区农村集体经济组织更名后法律关系的通知》（南农部〔2009〕19号）规定，佛山市南海区九江镇上西村贤和经济合作社于2009年变更为佛山市南海区九江镇上西村贤和股份合作经济社。2011年12月，根据佛山市南海区政府《关于理顺我区一社多组（队）农村集体经济组织设置的批复》（南府复〔2011〕1010号）规定，撤销了佛山市南海区九江镇上西村贤和股份合作经济社，设立了佛山市南海区九江镇上西村贤和东、贤和南、贤和北、贤和上圣四个股份合作经济社。关某的父亲关浩新户籍所在的原佛山市南海区九江镇上西村贤和股份合作经济社的权利义务由贤和上圣经济社继受。再查，由于关某父母非婚生育，违反计划生育政策。佛山市南海区人口和计划生育局于2009年分别对关浩新和黎某作出《社会抚养费征收决定书》。关浩新和黎某分别于2009年3月30日和同年5月18日缴清社会抚养费。一审法院认为，依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，对农村集体经济组织进行监督，是乡、民族乡、镇的人民政府的法定职权。本案中，九江镇政府作为镇一级人民政府，应关某的申请，对请求事项予以处理，作出行政处理决定，依法有据。九江镇政府在收到关某的申请后，经调查核实，根据相关法律法规作出被诉《行政处理决定书》，并送达贤和上圣经济社及关某，履行了作出行政行为的相关程序，法院予以支持。本案的第一个争议焦点是关某是否具有贤和上圣经济社的成员资格。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定:“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据上述规定，关某的父亲是贤和上圣经济社的成员，享受该社的分红待遇。关某作为出生随父入户贤和上圣经济社所在地的成员子女，入户后虽发生所内移居，但一直未迁出该社所在地，应具有贤和上圣经济社的成员资格。九江镇政府作出行政处理决定，认定关某应属贤和上圣经济社的成员，享有法律、法规和组织章程规定的各项权利，事实清楚，证据充分，法院予以支持。贤和上圣经济社起诉称其于2010年5月16日召开社员会议，决定本社社员在领取结婚证之前生育的子女，入户本社所在地的，不同意分配股权，所以关某不应具有本社的成员资格。由于该会议表决形式不规范，而且该项表决决定违反法律规定，排除了非婚生子女的成员权利，应属无效决定，在本案中不予适用。故贤和上圣的该项主张，于法无据，法院不予支持。贤和上圣经济社又称关某从未履行法律法规和组织章程规定的义务，但其并未举证证明法律法规和组织章程规定关某应履行何种义务，且拒绝履行。故贤和上圣经济社的该项理由没有事实依据，法院不予支持。本案的第二个争议焦点是关某从何时开始享有成员待遇。结合《上西村股份合作经济社章程》第十六条、《九江镇上西村民委员会人口和计划生育公约》第十二条的规定，违法生育的子女，从处理完毕之日起十四年内不得享受贤和上圣经济社的分红及其他一切集体福利。但2016年12月16日实施的《九江镇上西村（贤和上圣）股份合作经济社章程》第二十六条对原章程规定作了修改和进一步细化。该条规定对非婚生育人员，从作出处理决定之日起，停止股份分红及福利待遇，从缴清社会抚养费的次年起恢复。超过七年仍未缴清社会抚养费的，七年内停止分红，自第八年起恢复分红。关某的父母于2005年4月16日非婚生育关某，并于2009年缴清社会抚养费，根据上述章程的规定，关某的股份分红及福利待遇，应从2010年起恢复。但关某于2018年向九江镇政府申请进行行政确权，九江镇政府作出的行政确认行为不具有溯及既往的效力。本案九江镇政府根据行政合理性原则，确认关某自决定作出之日起享有贤和上圣经济社成员同等待遇，不溯及之前的权益分配，符合一般行政行为的效力原则，亦与我市为妥善解决涉及农村集体经济组织成员资格及权益问题的做法保持一致。故九江镇政府作出的决定并无不当，关某要求从2009年5月22日起享有与其他村民平等的分配权利的申请，应不予支持。综上，九江镇政府作出的南江府行决[2018]4号《行政处理决定书》事实清楚、证据充分，程序合法，适用法规和地方政府规章正确，法院予以支持。贤和上圣经济社诉请撤销上述行政处理决定第一项决定的理由不成立，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回贤和上圣经济社的诉讼请求。本案受理费50元，由贤和上圣经济社负担。上诉人贤和上圣经济社诉称，一、九江镇政府作出涉案行政处理决定没有明确的法律规定或授权，违反了合法行政原则。二、贤和上圣经济社依法享有独立进行经济活动的自主权，决定经营管理的重大事项。农村经济组织成员资格的认定区分持股成员与非持股成员，资格的认定应由集体经济社来表决决定。三、关某是关浩新与黎某违反计划生育出生的小孩，本身就不应当配置股权。四、关某在社内没有履行义务。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求：依法撤销佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1020号行政判决。被上诉人九江镇政府辩称，一、九江镇政府依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七、三十六条的规定，有权受理关某的申请，依法认定关某集体经济组织成员资格，作出涉案《行政处理决定书》。贤和上圣经济社享有独立进行经济活动的自主权和决定权，但并不代表其可免受法律法规的约束，免受九江镇政府监督与管理。二、关某依法应当属于贤和上圣经济社集体经济组织成员，依法享有与其他经济组织成员同等的权利。贤和上圣经济社关于集体经济组织成员划分为持股成员和非持股成员、关某是非婚生子女不应当予以配股、关某未履行任何义务的说法无事实和法律依据。三、贤和上圣经济社因关某为非婚生子女，同意承认其集体经济组织成员身份，但不同意分配股权的说法有悖于法律法规的规定，无事实和法律依据。首先，非婚生子女享有与婚生子女同等的权利，任何人不得加以危害和歧视。其次，在法律法规无相反规定的情况下，同为集体经济组织成员应当享有同等的待遇。综上，涉案《行政处理决定书》及一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，贤和上圣经济社的上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院依法维持，驳回上诉。原审第三人关某述称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持。上诉人贤和上圣经济社对一审判决确认的“关浩新和黎某分别于2009年3月30日和同年5月18日缴清社会抚养费。”真实性不确认，认为缴纳社会抚养费的征收数额与规定的征收标准不符且关浩新和黎某没有缴清。经查，被上诉人九江镇政府在一审已经提交了《社会抚养费征收决定书》、缴款票据等材料与一审判决认定的上述内容一致，且《社会抚养征收决定书》是佛山市南海区人口和计划生育局和佛山市高明区人口和计划生育局依职权作出的，在未经法定程序撤销之前应认定为合法有效，故在没有相反证据予以否认的情况下，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案根据九江镇政府提供的关某出生医学证明、司法鉴定检验报告书、常住人口登记表、父亲关浩新的股权证、2007-2009年上圣队股份分红明细表、南海区计划生育情况审核表等证据可以证明关某的父亲关浩新属于贤和上圣经济社的股东，关某的出生不符合当时计划生育政策，其出生后随父入户贤和上圣经济社处。九江镇政府认定上述事实清楚，证据充分，本院予以确认。本案审查的焦点有二，一是九江镇政府是否有作出被诉行政行为的职权；二是九江镇政府依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，对关某提出的确认组织成员身份及待遇的申请予以支持是否正确。首先，关于九江镇政府的职权依据问题。经查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……”《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”由此可知，本案九江镇政府作为乡镇一级人民政府具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员中的妇女及其小孩合法权益的法定职责。关某的请求事项属于九江镇政府的法定职责范围。九江镇政府应对关某是否享有贤和上圣经济社的集体经济组织成员资格、能否享有成员待遇作出实体的审查及认定。因此，对于关某请求确认其具有贤和上圣经济社集体经济组织成员资格，享受集体经济组织成员同等待遇的申请，九江镇政府在进行相关的调查取证后，作出本案所诉之南江府行决[2018]4号《行政处理决定书》，其主体适格，本院予以确认。贤和上圣经济社又主张九江镇政府干预其自主经营管理权，越权行政。根据上述规定，其虽有独立进行经济活动、管理内部事务的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项必须建立在法律框架的范围内。且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。故九江镇政府应关某的申请，对其请求事项予以处理，具有法律依据。贤和上圣经济社的该主张实质是排除了基层人民政府对集体经济组织不当行为进行纠正和处理的行政职权，显然与法不符，本院不予支持。其次，关于关某的成员资格问题。经查，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”即户口在集体经济组织且为该集体经济组织成员的子女，必须履行法律法规和组织章程规定义务方可成为该经济组织的成员。本案中，关某作为贤和上圣经济社成员生育的子女，其出生入户在贤和上圣经济社处，可以根据上述规定履行法律法规和组织章程规定的义务确认为贤和上圣经济社的成员。贤和上圣经济社认为关某的出生不符合计划生育政策，其不具有该社成员资格。经查，根据《2008年章程》第三章“股东资格（集体经济组织成员资格）”的规定，关某作为农村集体经济组织成员非婚生育随其入户的子女，是否具有该组织成员资格由农村集体经济组织章程或成员大会表决确定。随后，贤和上圣经济社于2016年对《2008年章程》进行了修改。根据《2016年章程》第三章“成员资格界定”的规定，关某作为该社成员生育的子女，初始入户在本社，应当具有本社成员资格。且《2016年章程》第十章第五十九条规定：“本章程经本社成员大会表决通过，从2016年12月16日起实施，同时原章程自动废止。”因此，贤和上圣经济社上述主张与《2016年章程》规定不符，也与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定不符，本院不予支持。另外，贤和上圣经济社认为关某未履行章程规定的义务而不具有该社成员资格，一审判决对此已作充分详细的阐述，本院予以认可，在此不再赘述。九江镇政府认为关某根据《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定取得贤和上圣经济社的成员资格，具有事实和法律依据，行政行为合法，本院予以支持。综上所述，贤和上圣经济社的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持，一审法院判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人佛山市南海区九江镇上西村贤和上圣股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一九年六月二十四日书记员 孔艳玲