山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2327号上诉人（原审原告）汪宝琴，女，1939年2月2日出生，汉族，住青岛市市北区。委托代理人齐超英，女，1959年2月14日出生，汉族，住青岛市市北区，系上诉人汪宝琴之女。被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。法定代表人杨旭东，区长。委托代理人陈强，青岛市市北区人民政府工作人员。委托代理人陈美虹，山东博论律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。汪宝琴因诉青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院于2018年4月27日作出的(2017)鲁02行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1、原告汪宝琴在青岛市市北区××路××18户有合法房屋一处，房地产权证号为青房地权市字第××号房地产权证，证载房屋建筑面积12.72平方米，共用土地使用权面积3552.40平方米，土地使用权面积及独用土地面积无，土地用途及房屋规划用途均为住宅。2、2017年1月4日，被告市北区政府向青岛市规划局提报青北政字[2017]1号《关于明确2017部分棚户区改造项目征收规划意见的函》,请规划局就市北区棚户区改造项目提出相关意见，以便启动房屋征收工作。该函附件2中包括热河路片区改造项目，具体载明项目类别是棚户区改造，涉及街道是即墨路街道，四至范围是上海路、德平路、热河路围合区域，占地面积2.7万平方米，征收户数350户，旧房建筑面积1万平方米。2017年1月11日，青岛市规划局作出青规综函字[2017]6号《关于的复函》，载明：原则同意青北政字[2017]1号文提出的拟列入2017年棚户区改造计划的项目，同时建议做好相关工作。3、2017年1月4日，被告市北区政府向青岛市国土资源和房屋管理局提报青北政字[2017]2号《关于明确2017部分棚户区改造项目征收土地意见的函》，请该局就市北区2017年69个零星片棚户区改造项目（详见附件1）、9个成片区棚户区改造项目（详见附件2，该附件中包含热河路片区改造项目）是否符合土地利用总体规划出具相关意见。2017年2月20日，青岛市国土资源和房屋管理局作出青土资房函发[2017]22号《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》，载明：经审核，市北区2017年部分棚户区改造项目拟征收土地位于青岛市中心城区土地利用总体规划范围内，纳入土地利用总体规划建设用地。4、2017年2月23日，青岛市市北区第二届人民代表大会第一次会议审议了《市北区人民政府关于市北区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，其第三部分第五项“改善居民生活条件，提升城区功能品质”内容载明：改善居民生活条件。继续推进棚户区改造，启动1.6万户棚户区居民的征收工作……。该报告附件3“市北区2017年房屋征收项目汇总表”第4项即为热河路棚户区改造项目。2017年2月25日，青岛市市北区第二届人民代表大会第一次会议形成《关于市北区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》，决定批准《市北区人民政府关于市北区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，批准青岛市市北区2017年国民经济和社会发展计划。5、2017年3月14日，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室发布了《关于对热河路棚户区改造项目被征收房屋基本情况进行公示的通知》，对拟征收范围内的房屋摸底情况进行公示，其中包括原告的涉案热河路6号18户的房屋，建筑面积12.72平方米。2017年3月31日，青岛市房屋征收与补偿办公室针对被告市北区政府提报的青北政字[2017]70号《关于请予审核市北区热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案的函》及相关材料，作出青房征字[2017]47号《青岛市房屋征收与补偿办公室关于热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案的复函》，同意对被告市北区政府提报的《市北区热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（报审初稿）进行备案，并要求被告市北区政府按照规定程序进行公示，该项目房屋征收补偿方案最终以征收公告为准，并要求市北区政府做好政策解释和信访稳定工作。6、2017年4月2日，青岛市市北区房屋征收安置管理办公室发布了《关于公示的通知》，指出：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，市北区政府结合该项目的实际情况，形成了《市北区热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（论证稿），并已报市房屋征收与补偿办公室审查。现将该方案公布，并征求意见，时间为：自2017年4月2日起至2017年5月1日止，并公告了现场办公室地址及联系方式。7、2017年5月，被告市北区政府作出《市北区热河路棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2017年6月20日，青岛市房屋征收与补偿办公室针对被告市北区政府提报的青北政字[2017]274号《关于请予对备案的函》及相关材料，作出青房征字[2017]169号《关于热河路棚户区改造项目社会稳定风险评估报告备案的复函》，同意对被告市北区政府提报的风险评估报告予以备案，并要求市北区政府进一步完善风险预警机制和应急预案，采取有效措施抓好落实，妥善处理征收补偿纠纷，维护社会稳定。8、2017年7月20日，国家开发银行青岛市分行出具单位账户存款余额证明，载明：截止到2017年7月19日，青岛市市北区财政国库支付中心在该行合计余额为人民币3，757，999，945.82元。9、2017年7月21日，被告市北区政府作出青北政字[2017]472号《关于对市北区2017年棚户区改造项目房屋征收决定相关材料进行审查的函》，指出市北区2017年棚户区项目房屋征收工作的启动程序已履行完毕，决定启动房屋征收补偿工作，根据规定将房屋征收决定的有关材料（详见附件）提报青岛市房屋征收与补偿办公室审查核准，其附件第4项即为热河路棚户区改造项目。针对上述函请及相关材料，青岛市房屋征收与补偿办公室经审查作出青房征字[2017]229号《关于市北区2017年棚户区改造项目房屋征收决定相关材料备案的复函》，同意对市北区政府提报的棚户区改造项目房屋征收决定相关材料给予备案，并要求市北区政府严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和青岛市房屋征收相关法规政策的规定，作出征收决定，及时公告，妥善处理征收补偿纠纷，加强维稳等工作。10、2017年7月22日，被告市北区政府作出青北政发[2017]70号《关于对市北区热河路棚户区改造项目房屋征收决定》，决定：自2017年7月22日起正式启动市北区热河路棚户区改造项目的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门为青岛市市北区房屋征收安置管理办公室；房屋征收组织落实单位为青岛市市北区人民政府即墨路街道办事处；房屋征收范围为阳信路1号（平房）、阳信路8号、热河路6号范围内（独栋非住宅、套房、军产房除外）等的合法房屋。同日，被告市北区政府在征收区域内发布《关于对市北区热河路棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，一并公告《市北区热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（正式稿，以下简称《补偿方案》）及奖励办法，同时告知被征收人签订房屋征收补偿协议的时限及搬家交房时限均为2017年8月26日至2017年9月24日，还告知被征收人如对该征收决定有异议，可在本公告发布之日起60日内向上一级人民政府申请行政复议，也可在本公告发布之日起6个月内向法院提起行政诉讼。原告的涉案房屋在上述房屋征收范围内。11、原告不服被告市北区政府作出的青北政发[2017]70号《关于对市北区热河路棚户区改造项目房屋征收决定》，于2017年9月12日向被告青岛市政府提出行政复议申请。被告青岛市政府经审查于次日予以受理，并通知市北区政府在规定期限内提出书面答复，并提交相应证据、依据和其他有关材料。2017年9月21日，市北区政府作出行政复议答复意见，并通过行政复议办案系统向被告青岛市政府予以传递。经审查，被告青岛市政府于2017年10月26日作出青政复决字[2017]327号《行政复议决定书》，决定维持市北区政府作出青北政发[2017]70号《关于对市北区热河路棚户区改造项目房屋征收决定》的行政行为，并于2017年10月30日将该复议决定书向原告邮寄送达。2017年11月2日，被告青岛市政府作出行政复议更正通知书，对青政复决字[2017]327号《行政复议决定书》中部分内容的笔误进行补正，并向原告进行了送达。原告不服，于2017年11月14日提起本案行政诉讼。另查明，2017年7月22日公告实施的《补偿方案》，最终确定被征收人为267户（其中非住宅1户），总建筑面积约1万平方米。原审法院认为：一、关于被告市北区政府所作被诉房屋征收决定是否合法的问题首先，关于涉案热河路棚户区改造项目的房屋征收是否符合公共利益需要的问题。根据被告市北区政府提交的青岛市规划局青规综函字[2017]6号《关于的复函》可知，经青岛市规划局、市北区及市棚改办踏勘现场，并梳理具体棚户区改造项目规划，该局原则同意被告市北区政府提出的包括涉案热河路片区改造项目在内的2017年69个零星片及9个成片区棚户区改造计划的项目。根据青岛市国土资源和房屋管理局青土资房函发[2017]22号《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》可知，涉案热河路改造项目的用地位于青岛市中心城区土地利用总体规划范围内，且已纳入土地利用总体规划建设用地。根据《关于市北区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年国民经济和社会发展计划的决议》可知，涉案热河路改造项目已纳入了市北区2017年国民经济和社会发展计划，并经市北区第二届人民代表大会第一次会议审议批准。本案中，原告的涉案房屋建成年代比较早，且建筑面积较小，仅有12.72平方米，居住质量较低。因此，被告市北区政府启动的涉案热河路棚户区改造项目房屋征收符合公共利益的需要。其次，关于《补偿方案》是否合法的问题。本案中，《市北区热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（论证稿）系房屋征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》（修改前）及青岛市房屋征收相关政策的规定，并结合市北区实际情况而拟定的，内容包括房屋征收目的、征收人与被征收人、房屋征收部门、组织落实单位、房屋征收范围、被征收房屋基本情况、征收补偿协议签订期限及启动条件、被征收房屋面积和用途的确定、房地产评估机构的选择和评估价格的确认、住宅房屋的房屋补偿与货币补偿办法、非住宅及兼用房屋征收补偿办法、住宅房屋的临时过渡方式、未登记建筑和临时建筑处理办法、征收权属证书注销的析产分户房屋的补偿规定等内容。该方案于2017年3月31日经青岛市房屋征收与补偿办公室审查备案，于2017年4月2日在征收房屋区域内予以公告，征求意见，公告期限自2017年4月2日起至2017年5月1日止。在该公告期限内，征收区域内的被征收人未提出修改意见。公告期满后，该补偿方案的内容即成为房屋征收补偿中正式采用的补偿方案。因此，涉案《补偿方案》的制定程序及内容均符合上述规定。庭审中，原告主张其不认可《补偿方案》具体的补偿标准，被告市北区政府未对其合理使用的共用土地使用权面积3552.40平方米的应分摊部分进行补偿不当。原审法院认为，根据《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》（修改前）第十八条第一款之规定，被告市北区政府公告实施的《补偿方案》以被征收房屋建筑面积为基准并结合其他优惠政策进行补偿并无不当，原告的上述主张不能成立。且原告所依据的《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定亦是针对有相关权属证书或证明材料的合法用益物权和土地使用权，而原告所称的部分土地使用权是基于其房地产权证所记载的共用土地使用权的分摊部分，并非属于其单独享有的专有土地使用权，因此原告的上述主张亦不能成立。再次，关于涉案热河路棚户区改造项目社会稳定风险评估报告内容是否客观真实的问题。本案所涉社会稳定风险评估报告系被告市北区政府于2017年5月所作，包括了涉案征收项目的基本概况、社会稳定风险的评估内容及成因分析、已经采取的风险防范措施、下一步的风险防范方案及突发性事件应急预案等内容，充分体现了被告市北区政府在实施与被征收人利益密切相关的房屋征收决定前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的社会调查，经过科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，以有效规避、预防、控制房屋征收实施过程中可能产生的社会稳定风险，对政府即将实施的房屋征收决策提供客观真实的社会稳定风险综合评价，进一步确保房屋征收工作的顺利实施。同时，被告市北区政府将该社会稳定风险评估报告提报了青岛市房屋征收与补偿办公室审查并获准备案。因此，被告市北区政府所作涉案社会稳定风险评估报告内容客观、程序合法。第四，关于被告市北区政府提供的征收补偿费用是否足额到位、专户存储及专款专用的问题。本案中，根据被告市北区政府提交的国家开发银行股份有限公司青岛市分行出具的存款证明可知，截止到2017年7月19日，青岛市市北区财政国库支付中心在该行设立的两个存款账户合计余额人民币3,757,999,945.82元，该存款均用于支付补偿费用。实际上，征收补偿费用的足额到位是保障房屋征收实施工作顺利进行的前提条件，也是保护所有被征收人合法利益的重要前提。结合上述规定看，征收补偿费用的足额到位，系房屋和货币两部分之和需要足额到位，选择房屋补偿的，可在总额中予以扣减相应的费用。根据庭审调查，被告市北区政府称，被诉征收决定最终确定被征收人共计267户，建筑面积约1万平方米，已有90%左右的被征收户签订征收补偿协议，且约25%左右的被征收人选择房屋安置。根据上述情况，被告市北区政府提供的存款余额足以保障选择货币补偿的被征收人的补偿费用及其他有关补偿费用的足额支付。第五，关于被告市北区政府所作被诉房屋征收决定是否履行审查备案程序的问题。本案中被告市北区政府对该棚户区进行改造属于因旧城区改建而实施的房屋征收工作，被告市北区政府于2017年7月21日将市北区2017年棚户区改造项目房屋征收决定相关材料提报青岛市房屋征收与补偿办公室审查核准，其附件第4项即为热河路棚户区改造项目。经审查，青岛市房屋征收与补偿办公室同意对市北区政府提报的棚户区改造项目房屋征收决定相关材料给予备案，并提出相应要求。尽管被告市北区政府在举证期限内未提交将被诉房屋征收决定报请市北区人民代表大会常务委员会备案的材料，但鉴于该程序系被诉房屋征收决定作出后的备案程序，故被告市北区政府未在法定举证期限内提交该备案程序的材料并不影响被诉房屋征收决定的合法性。第六，关于被告市北区政府所作房屋征收决定公告是否合法的问题。本案中，被告市北区政府于2017年7月22日作出被诉房屋征收决定，并于同日在征收区域内发布《关于市北区热河路棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，公告了房屋征收决定的内容、征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利及相应的期限等内容，符合上述规定。二、关于被告青岛市政府所作复议决定是否合法的问题庭审中，原告表示对被告青岛市政府的行政复议受理、作出复议决定及送达程序均没有异议。经审查，确认被告青岛市政府所作行政复议决定程序合法，内容适当，结果正确。综上，被告市北区政府作出的青北政发[2017]70号《关于对市北区热河路棚户区改造项目房屋征收决定》、被告青岛市政府作出的青政复决字[2017]327号《行政复议决定书》均认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告汪宝琴的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告汪宝琴负担。上诉人汪宝琴不服原审法院判决，提起上诉，请求：1、撤销（2017）鲁02行初317号行政判决；2、撤销涉案房屋征收决定及行政复议决定。主要理由为:原审法院认定事实不清，涉案房屋居住条件不存在极差或是较低的情形；原审法院适用法律错误，原审判决未适用《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》及配套文件，错误适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，应予以撤销。被上诉人市北区政府、青岛市政府均未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提供的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认定意见，并据此确认原审法院判决认定的事实成立。本院另查明，涉案棚户区改造项目经最终核实确定被征收人共计276户。截至2019年6月10日，选择货币补偿并实际领取补偿款的192户，选择房屋补偿并已确定相应房源的54户，剩余30户未签订补偿协议。本院认为：一、关于被诉征收决定是否基于公共利益的需要而作出的问题。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项之规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建属于为公共利益需要而征收的情形。本案被上诉人市北区政府为改善涉案居住区居民的居住条件和居住质量，决定征收该片区改造项目规划范围内的房屋。根据被上诉人市北区政府在原审中提交的青岛市规划局作出的青规综函字[2017]6号《关于的复函》、青岛市国土资源和房屋管理局作出的青土资房函发[2017]22号《关于市北区部分棚户区改造项目用地土地利用总体规划情况的复函》、青岛市市北区第二届人民代表大会批准的青岛市市北区2017年国民经济和社会发展计划等证据，可以证明涉案房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条的规定，符合公共利益的需要。在涉案房屋所建年代较早、居住面积极小、居住质量较低、基础设施老化、安全隐患较多的客观情况下，上诉人主张涉案房屋居住条件不存在极差或较低、没必要进行征收的上诉理由缺乏事实依据，依法不能成立。二、关于制定的《补偿方案》是否合法的问题。第一，从补偿方案的内容来看，涉案《征收决定》规定了房屋征收补偿可以选择货币补偿和异地房屋调换两种方式，房屋价值补偿由房地产价格评估机构评估确定，并未违反公平合理补偿的原则；第二，从补偿方案的制定程序来看，被上诉人市北区政府提交的《市北区热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（论证稿）、《青岛市房屋征收与补偿办公室关于热河路棚户区改造项目房屋征收补偿方案的复函》《关于公示的通知》及经过征求意见后的《补偿方案》，能够证明涉案《补偿方案》的制定程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条以及《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》（修改前）的规定。关于上诉人主张被诉征收决定中没有包含对其房屋共用土地使用权面积分摊部分补偿的问题。本院认为，一方面，《补偿方案》确定了以被征收房屋建筑面积为基础并结合其他优惠政策对被征收人进行补偿，符合《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条第一款“被征收房屋和补偿房屋的面积以建筑面积计算”之规定，同时《补偿方案》规定了被征收房屋价值将通过评估方式确定，且被诉征收决定中采用的《青岛市城乡建设委员会国有土地上房屋征收评估技术规范》第十一条明确规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋的价值因素，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条的规定，故上诉人要求被诉征收决定单独对共用土地使用权面积的价值进行补偿的请求，缺乏法律依据；另一方面，作为房屋征收决定重要内容的征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，有关上诉人房屋的具体补偿范围和价值问题，将在对上诉人房屋进行全面评估后，在签订其单户补偿协议或作出的单户补偿决定中涉及，故上诉人在本案征收决定诉讼中，对自身房屋的具体补偿问题提出异议，也超出了本案审查的范围，本院不予评价。三、关于本案法律适用的问题。二审中，上诉人主张本案应适用《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》及配套文件，不应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。对此,本院认为，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）是国务院于2013年7月4日发布实施的规范性文件，该文件主要是对棚户区改造在总体要求、基本原则、政策支持、规划建设水平、组织领导等方面提出的指导性意见，并明确将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程；《国有土地上房屋征收与补偿条例》是规范国有土地上房屋征收与补偿活动、维护公共利益、保障被征收房屋所有权人的合法权益的行政法规，对征收、补偿事项及程序进行了具体明确且可具操作性的规定，该法第八条第（四）项将“由政府组织实施的保障性安居工程建设”纳入到其规范范围，与上述意见并不冲突。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，可以参照规章。因本案涉及国有土地上棚户区改造这一保障性安居工程，无论是从法的效力层级、可操作性上还是从规范内容及保障力度上来讲，本案适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》作为审理依据，合法正确。上诉人的该项主张缺乏事实及法律依据。四、关于被诉征收决定其他方面的问题。第一，被上诉人在原审中提交的社会稳定风险评估报告及其备案情况可以证明被上诉人在作出被诉房屋征收决定前按照有关规定进行了社会稳定风险评估。第二，关于涉案征收补偿资金是否足额到位的问题，本案中被上诉人向原审法院提交的国家开发银行青岛市分行出具单位账户存款余额证明，无法充分证实该账户符合“专户存储、专款专用”的要求。二审期间，经本院调查核实被诉征收决定最终确定征收户数276户，89.13%的被征收户已签订征收补偿协议且已实际足额领取相应补偿款或确定了相应具体安置房源。考虑到被上诉人市北区政府能够为涉案被征收户提供充足的补偿金额以及房源，故对被上诉人无法证实“专户存储、专款专用”之问题不再进行违法确认，但建议被上诉人市北区政府在以后的征收项目中对此问题予以改进完善。第三，被上诉人市北区政府于2017年7月22日作出涉案房屋征收决定，并于同日在征收区域内发布《关于市北区热河路棚户区改造项目实施房屋征收的公告》，公告了房屋征收决定的内容、征收补偿方案、行政复议和行政诉讼权利及相应的期限等内容，涉案征收补偿决定的公告程序合法。第四，被上诉人青岛市政府经审查作出的行政复议决定，程序合法，内容适当，应予维持。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理结果正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪宝琴负担。本判决为终审判决。审判长  黄明春审判员  蒋炎焱审判员  郝万莹二〇一九年六月二十五日书记员  孟 真