陕西省延安市中级人民法院   行政判决书     (2019)陕06行初26号     原告：高红梅，女，1969年8月20日出生，汉族，现住延安宝塔区。   委托代理人：刘雪晶，北京圣运(天津)律师事务所律师。   被告：延安市宝塔区人民政府。住所地：陕西省延安市宝塔区南大街。   法定代表人：苏锋，该区区长。   委托代理人：杨楼，该区法制办工作人员。   委托代理人：王雪莲，陕西益能达律师事务所律师。   原告高红梅因诉被告延安市宝塔区人民政府不履行法定职责一案，于2019年2月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月19日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月17日公开开庭审理了本案。原告高红梅委托代理人刘雪晶，被告延安市宝塔区人民政府的委托代理人杨楼、王雪莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告高红梅诉称，原告为延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村村民，在该村拥有合法使用宅基地及房屋。2010年3月31日陕西省人民政府作出陕政土批(2010)168号《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》，决定征收原告的宅基地及房屋。原告积极配合村委会开展的征收工作，并和泽子沟村委会、桥沟镇政府签订《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》，该协议载明原告采取回迁安置方式，安置小区为泽子沟商住小区。协议签订后，原告积极履行该协议，但至今该小区仍处于平整土地状态，无开工迹象，原告产权安置已经无法得到实现。2018年8月20日原告向被告提出安置补偿申请，被告次日签收后至今未给出任何答复。原告认为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿，市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，其代表国家组织征收被征收人合法房屋，其有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得合理补偿的义务，故被告负有履行原告安置的义务。但被告怠于履行，侵犯原告合法权利。诉讼请求：一、确认被告未履行安置补偿法定职责的行政不作为违法，并责令其依法履行安置补偿义务；二、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提供了以下证据：   第一组：证据1、《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》。证明目的：原告宅基地和房屋被纳入征地范围；   证据2、《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》。证明目的：原告和泽子沟村委会、桥沟镇政府签订产权安置协议。   第二组：证据3、产权回迁安置现场图片。证明目的：安置现场无任何动工迹象；   证据4、《关于李生虎反映依法调查和处置原新建龙泽园商住小区土地闲置的答复》。证明目的：安置小区土地属于未出让土地，原告产权安置已经无法得到根本申请。   第三组：证据5、安置补偿申请及快递单、邮寄记录。证明目的：被告负有安置义务，但怠于履行安置职责；   证据6、延安市人民政府关于印发《延安市土地收储中心桥沟镇泽子沟村商住楼项目征地补偿安置实施方案》的通知。证明目的：证明被告负有安置补偿义务；   证据7、《关于妥善化解桥沟镇泽子沟信访问题的通报》。证明目的：区委、区政府成立的工作组调查后顺利解决新村改造遗留问题，被告辩称与其无关与事实不；   证据8、《宝塔区五年上访事件终得解决》新闻稿。证明目的：在区委书记的领导下，泽子沟村改造项目依法实施，被告辩称与其无关与事实不符。   被告延安市宝塔区人民政府答辩称，一、本案不属于行政案件受案范围。本案中原告与泽子沟村委会签订了《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》，现原告依据该协议提起行政诉讼，而泽子沟村委会属于村民自治组织，不属于行政机关，本案不属于行政案件受案范围。二、答辩人不是该案件的当事人，原告无权要求答辩人履行安置补偿义务。答辩人不属该合同的当事人，根据合同相对性原则，原告无权要求答辩人履行该协议约定的义务。本案的房屋征收决定、征收公告、补偿方案等都是由延安市人民政府及延安市土地行政主管部门负责办理的，答辩人不是该征收项目的当事人，也不是补偿安置协议的相对人，原告无权要求答辩人按照补偿安置协议的约定履行安置义务。综上，本案不属于行政案件的受案范围，答辩人也不是补偿安置协议的行政主体，请求驳回原告的诉讼请求。   被告延安市宝塔区人民政府向本院提供了以下证据：   第一组：证据1、《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》。证明目的：1、被告不是该合同的当事人，根据合同相对性原则原告无权要求被告履行该协议约定的义务，2、本案不属于行政案件受案范围。   第二组：证据2、陕西省人民政府审批土地件〔2010〕168号；证据3、陕西省人民政府审批土地件[2010]19号；证据4、延安市人民政府关于延安市土地收购储备中心储备桥沟镇泽子沟村部分集体土地项目征地公告；证据5、听证告知书；证据6、延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村便函；证据7、延安市国土资源局城区分局征收集体土地协议书；证据8、中华人民共和国建设用地规划许可证。证明目的：被告不是征收项目的当事人，也不是补偿安置协议的相对人，原告无权要求被告按照补偿安置协议的约定履行安置义务。   经庭审质证，双方发表如下质证意见：   被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1真实性没有异议，对证明目的有异议，该组证据证明涉案土地的征收是由延安市人民政府组织实施的，与被告无关，原告无权要求被告履行安置补偿义务。对证据2真实性没有异议，对证明目的有异议，该组协议书明确能够证明原告是与泽子沟村委会签订了产权调换协议书，故其无权要求被告有安置义务。对证据3、4的真实性没有异议，对证明目的有异议，该组证据无法证实由被告履行安置补偿义务。对证据5的真实性没有异议，对证明目的有异议，如上所述，即使依法予以受理，但涉案土地的征收是由延安市人民政府组织征收的，被告作为区一级的人民政府，原告对于被告提出补偿安置申请，被告作为行政机关依照相关程序应当依法受理，但该受理行为并不能证明涉案土地的补偿安置主体是被告。对证据6、7、8真实性没有异议，对证明目的有异议，但该组证据只能证明被告作为区一级行政机关配合延安市人民政府处理相关征收问题并不能证明涉案土地的征收是由被告进行的。   原告对被告提供的证据质证意见为：对证据1的真实性没有异议，对证明目的不予认可，原告确实签署过该产权调换协议书，但原告并没有按照协议得到安置，不论签订合同的主体是谁，国家有义务向被征收人予以安置；对证据2、3的真实性没有异议，对合法性、证明目的不予认可。该两份文件在征收过程中原告并不知晓，是在后期信息公开时才知道的，该份证据也证明了被告有对原告安置的义务；对证据4、5、6的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。以上证据并不是依据法律规定按期予以公布，并且该3份证据只能证明安置补偿前期工作的开展，无法证实后续安置工作是否实施落实；对证据7协议签订的时间是2013年的10月11日，本案原告所签订的协议多数早于该时间，故该份协议不能证明被告签订是履行了安置义务的；对证据8的合法性、关联性、证明目的均有异议，该份证据只有两页，不是完整的证据。   本院对上述证据认证如下：   对原告提交的第1、2、3、4份证据，具有证据的真实性、合法性、关联性，应予认定；证据5、6、7、8与被告是否具有履行安置补偿法定职责之间无关联性，对其证明目的本院不予认定。被告提供的两组证据具有证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。   经审理查明，原告高红梅系延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村村民。2007年1月13日，宝塔区桥沟镇泽子沟村村委会与延安华龙（集团）房地产开发有限公司达成协议，由桥沟镇泽子沟村以利用泽子沟新村土地，延安华龙（集团）房地产开发有限公司出资联合对该村进行整体改造，建设住宅、办公和商业为一体的结合楼。建成后，返还村上商业面积5500平方米，住宅154套。泽子沟新村改造项目原计划从2007年5月1日起至2009年10月1日完成交付使用。协议中约定由泽子沟村负责解决和处理工程建设中各方面的干扰。协议签订后，由于部分村民不同意该协议，多次到各级上访。为了实施泽子沟新村改造项目，经双方协商于2007年10月25日达成该项目建设的补充协议。   2008年12月17日，延安市发改委作出延发改备[2008]34号《关于宝塔区桥沟镇泽子沟村新建龙泽园商住小区项目备案确认书的通知》，对宝塔区桥沟镇泽子沟村新建龙泽园商住小区项目进行了备案确认。2009年2月5日，延安市国土资源局作出了延国土资便字[2009]04号《关于延安市泽子沟商住小区项目用地预审的批复》，对该项目选址占用桥沟镇泽子沟村土地通过预审。2009年2月18日，延安市城乡建设规划局作出延市建规条[2009]1号《关于核发建设项目规划设计条件的通知》，该项目规划用地面积1.6026公顷，呈报土地面积为1.5989公顷，城市规划用途为商品住宅。2009年3月3日，延安市国土资源局城区分局作出延城土征告字[2009]第01号《听证告知书》，2009年3月15日，桥沟镇泽子沟村民委员会向延安市国土资源局城区分局出具了便函，经征求村民意见、村委会讨论决定同意征收，放弃听证权利。   2010年3月31日，陕西省人民政府作出陕政土批〔2010〕168号《关于延安市城区2009年度第七批统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》；2010年5月6日，延安市人民政府依据上述批复，作出延市土批字发[2010]19号《关于延安市城市规划区2009年度第七批次统一征收集体建设用地和收回国有土地使用权的批复》，同意将延安市宝塔区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内宝塔区桥沟镇七里铺村、泽子沟村等有关村组2.3555公顷土地（均为建设用地）依法征收为国有。同意将上述征收为国有和收回国有使用权后土地用于城市建设，由当地人民政府按照国家法律、法规的规定及城市、村镇规划确定的土地用途和要求依法批准供地，并将供地情况报省国土资源厅备案。涉及经营性用地和工业用地必须通过招标、拍卖、挂牌方式供地。   2007年11月11日，原告高红梅（甲方）与宝塔区桥沟镇泽子沟村民委员会签订了（乙方）《宝塔区桥沟镇泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁产权调换协议书》，拟在圣锦路东侧拆除现状村民住宅楼修建三产和村民住宅楼。乙方以房屋产权调换的方式拆迁原告砖混结构楼房壹套，面积162.7㎡。协议约定：凡在改建范围内的被拆迁人，由拆迁人根据被拆迁房屋的合法建设面积、用途，统一在规划建设用地范围内新建高层住宅楼房按照不找差价的办法对被拆迁人进行安置。安置面积：被拆迁房屋是大套的(拆迁面积162.70平方米)返还120平方米、110平方米住宅楼各一套,共计返还面积为230平方米；被拆迁房屋是中套的(拆迁面积150.30平方米)返还110平方米住宅楼两套,共计返还面积为220平方米;被拆迁房屋是小套的(单元楼拆迁面积73.10平方米带地下室在内一并拆除)返还110平方米住宅楼一套,共计返还面积为110平方米。返还楼房统一不出楼层差价,返还楼房的选择按照签定拆迁补偿安置协议和搬迁先后顺序进行选择。房屋室内外装饰装修补偿费由建设单位按照评估机构出具的评估报告净值对被拆迁人进行补偿。家用设施折装和附属物补偿费由建设单位按照《泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》第九条规定结合实际情况对被拆迁人进行补偿。搬迁补助费、临时过渡安置费由建设单位按照《泽子沟村三产和住宅楼改造建设工程房屋拆迁补偿安置实施办法》第八条第二、三款规定对被拆迁人支付搬迁补助费和临时过渡安置费。协议还约定，本次拆迁补偿安置为一次性永久补偿安置,本协议签订后,甲方须积极配合乙方拆迁,不得以任何理由阻挠干扰拆迁工作。因拆迁人的责任不能对被拆迁人按规定过渡期限回迁的,参照《陕西省城市房屋拆迁补偿管理条例》第二十六条规定,由建设单位支付增加临时安置补助费。甲方必须在签订协议五日内将房屋腾空,确保宝塔区桥沟镇泽子沟新村三产和住宅楼改造建设工程不受影响。延安市宝塔区桥沟镇人民政府在鉴证方处盖章确认。   2013年9月22日，延安市人民政府公布《关于延安市土地收购储备中心储备桥沟镇泽子沟村部分集体土地项目征地公告》和《延安市人民政府关于延安市土地收购储备中心桥沟镇泽子沟商住楼项目征地补偿安置方案》，拟征收原告所在村集体土地23.9835亩，征迁补偿安置标准按照《延安市人民政府关于延安市土地收购储备中心桥沟镇泽子沟商住楼项目征地补偿安置方案》执行，征迁工作由延安市国土资源局城区分局组织实施。   2013年10月11日，延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村民委员会和延安市国土资源局城区分局签订了延市土征[2013]第01号《征收集体土地协议书》，用于土地储备项目（拟建龙泽园商住小区），征地面积为23.9835亩，土地补偿费、安置补助费共计5247517.85元。   还查明，包括原告高红梅在内的泽子沟村村民陆续领取了华龙公司的过渡费。2018年8月20日，原告向被告延安市宝塔区人民政府提出《安置补偿申请书》，要求延安市宝塔区人民政府依法就申请人位于延安市宝塔区桥沟镇泽子沟村合法拥有的房屋被征收一案给予合法的安置补偿，被告在原告起诉之前未作出处理决定或予以答复。   另查明，截止2018年9月，龙泽园商住项目宗地目前未出让，延安市人民政府未供地。   本院认为，公民、法人或者其他组织起诉行政机关履行法定职责，其诉讼请求的成立应当以该行政机关具有相应法定职责为前提。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政管理部门，根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，没有证据证实被告宝塔区人民政府实施了上述征收和安置行为，故原告诉请判令被告依照《延安市人民政府关于延安市土地收购储备中心桥沟镇泽子沟商住楼项目征地补偿安置方案》确定的安置标准对其进行安置的请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。与原告签订产权调换协议的主体并非被告，且房屋拆除在前，《征地公告》、《安置补偿方案》公布在后，原告2018年8月20日向被告申请予以安置补偿的事项没有实体法上的请求权基础，被告没有按照原告要求作出答复的职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告高红梅的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告高红梅负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。       审  判  长   赵正卫   审  判  员   齐进飞   人 民 陪 审 员   姜森峰                             二〇一九年五月二十七日       书  记  员   陈方旭      1