广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行初473号原告梁国南，男，1974年7月6日出生，汉族，住佛山市三水区，委托代理人宋崇义，广东瑶琨律师事务所律师。被告佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路18号。法定代表人黎达贤。委托代理人彭亨强，该办事处工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。被告佛山市三水区西南街道办事处国土城建和水务局，住所地佛山市三水区西南街道办事处河口车仔路18号。负责人何仕谦。委托代理人彭亨强，西南街道办事处工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。第三人佛山市三水区西南街董村民委员会，住所地佛山市三水区西南街董村民委员会。负责人邓爱知。原告梁国南诉被告佛山市三水区西南街道办事处（以下简称西南街办）、佛山市三水区西南街道办事处国土城建和水务局（以下简称西南国土局）行政协议纠纷一案，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因佛山市三水区西南街董村民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知佛山市三水区西南街董村民委员会为第三人参加诉讼，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人宋崇义，被告西南街办、西南国土局共同的委托代理人彭亨强、张栩均到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。原告诉称，2011年9月，原告与第三人下辖的西上村民小组签订《土地有偿使用合同》，约定西上村民小组将“廿四亩、大沙洲”（土名）面积共20亩的土地有偿提供给原告做种植和养殖使用，同时还约定，如遇国家、集体建设需要征用该土地的，该土地内的地上物、建筑物、设施、青苗费归原告所有，土地征收款归村民小组所有。合同签订后，原告在该土地投入大量资金开始经营苗圃场（以下简称梁国南苗圃场）。2012年，因塘西三期公路工程建设，被告西南国土局征收了西上村民小组位于“糯田、西水地、基撑、24亩”等一带的集体农用地，梁国南苗圃场所在土地也位于征收范围内。为确定梁国南苗圃场搬迁补偿金额，被告西南国土局委托评估公司评估梁国南苗圃场在2012年7月20日的市场价值合计为2982949元。2012年11月21日，被告西南国土局、第三人、原告签订《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》，约定由被告西南国土局在90天内向原告支付补偿金额2982949元，款项付至第三人账户，再由第三人付给原告。协议签订后，原告根据协议约定对地上建筑物进行了清点，并得到了被告西南国土局的确认。但被告西南国土局一直未支付补偿金。原告为此每年催讨补偿款，但至今未收到补偿款。根据原告了解，苗圃场所在地的土地征收补偿款已支付给村民委员会，但原告的补偿款却迟迟没有支付。原告认为，原告配合政府征收工作，认可第三方评估公司的评估结论，与被告西南国土局签订的补偿协议合法有效，原告有权得到《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》约定的补偿款。被告西南国土局既是该协议的签订方，又是政府征地行政行为的实施方，应承担支付补偿款、赔偿损失的责任。被告西南街办作为地方政府，又是征地行政行为的主导方，应共同承担支付补偿款、赔偿损失的责任。第三人是案涉协议的签订方，按约定有收取并转付征地款的义务，但其怠于履行义务，应承担连带责任。综上，原告起诉请求：1.确认被告西南街办、被告西南国土局未履行2012年11月21日签订的《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》第一、二条行为违法；2.被告西南街办、被告西南国土局继续履行《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》，立即向原告支付地上物补偿款2982949元；3.被告西南街办、被告西南国土局共同赔偿因拖延履行《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》给原告造成的经济损失（损失计算方式：自2013年2月22日起，以2982949元为本金，按中国人民银行同期同类贷款利率计算）；4.第三人对上述第一项、第二项给付内容承担连带责任；5.诉讼费由被告西南街办、被告西南国土局、第三人承担诉讼费用。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的身份证、两被告及第三人的组织机构登记信息，证明原告、两被告及第三人的诉讼主体资格。2.《土地有偿使用合同》，证明原告租赁三水区西南街西上股份合作经济社位于廿四亩大沙洲的20亩土地，做种植及养殖使用，期限自2011年11月1日至2020年11月1日止。并另约定，如遇国家征收，该土地内的地上物、建筑物、设施、青苗费归原告所有。3.《征收土地补偿协议书》、对公账户跨机构出（入）账通知书两份、西三期工程项目征地西上村青苗补偿确认及委托付款表，证明在原告租用的第二年，即2012年，因塘西三期公路工程建设，被告西南国土局将包括原告租赁的土地在内的土地征收。其中，被告西南国土局已经支付了土地补偿费和青苗补偿费，原告应得的青苗补偿款由被告通过第三人支付。至此，案涉土地的所有权属发生改变，由原来的集体所有变为国有，不需要重新征收。4.《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》、《评估报告书》，证明受被告西南国土局委托，第三方评估公司对原告征收范围内的房地产市场价值进行了估价，评估对象涉及到石棉瓦棚、水泥路铁鸽笼、水井、沙井、下水道等不动产及大量树木及其他设施等。评估范围及结论得到了被告西南国土局、原告、第三人的确认。此外，根据评估结论，原告、第三人及被告西南国土局签订补偿协议书，由被告西南国土局补偿原告2982949元。因原告的补偿范围涉及到不动产，而评估报告也是以《房地产估价报告》的形式出具，因此，本案的诉讼时效应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定。5.关于被征地现状的视频光盘一份及照片11张（2019年5月26日拍摄），证明因评估需要，第三方评估公司拍摄的评估当时的现场照片，原告已经按照补偿协议的约定完成了地上附着物及种植物、养殖物的全部清理。原告租赁的土地不到一年的时间即被被告征收，而被告西南国土局长期行政不作为，拒不支付补偿款，原告的巨额投入不能得到弥补，也无法继续从事经营，从而造成巨大经济损失。6.《关于董营村委会提出几点问题的回复》，证明变更付款时间，由补偿协议约定的协议签订后90天内一次性支付变更为付款时间待定，本案的诉讼时效不能根据协议约定的付款时间来计算，被告西南国土局确认收到第三人开具的补偿款发票。7.情况说明，证明原告苗圃场所在地被征收后，多年来一直向第三人追讨补偿款。8.律师函及邮递单，证明2019年3月，原告向被告发出律师函，要求限期支付补偿款。因此既然被告的补偿款支付时间待定，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，本案诉讼时效应从原告发出律师函之日起计算。被告西南街办辩称，一、本案已超过法定起诉期限，应驳回起诉。《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》第二条约定协议签订后90天内支付补偿款，即2013年2月20日前被告西南国土局应支付款项。被告西南国土局未按时支付补偿款，原告应在2013年5月20日前提起诉讼。行政诉讼的起诉期限不适用诉讼时效中断制度。原告于2019年3月提起行政诉讼已远超过起诉期限，应裁定驳回起诉。二、被告西南街办系依法享有行政职权并能够独立对外承担法律责任的行政主体，被告西南街办接受三水区人民政府的授权，实施涉案项目的征地补偿工作，主体适格，该协议合法有效。佛山市三水区人民政府发布的三府[2012]10号《佛山市三水区塘西三期公路工程征地拆迁预通告》第二条规定由区国土城建和水务局会同西南街道办事处具体组织实施项目用地涉及的征地拆迁补偿工作。被告西南街办作为三水区人民政府的派出机关，受区政府的领导，办理区政府交办的事项也是被告西南街办的职责之一，所以被告西南街办办理案涉征地补偿工作主体适格。被告西南街办委托内设机构即被告西南国土局与原告签订补偿协议，该协议系双方真实意思表示，内容未违反法律规定，合法有效。三、本案补偿协议纠纷应作为民事案件处理。本案协议签订于2012年，根据当时的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理范围不包括土地房屋征收补偿协议等协议。最高人民法院作出的（2007）民立他字第54号复函及法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》均明确规定当事人之间达成了拆迁补偿安置协议就协议内容发生争议的应作为民事案件受理。2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》才将土地房屋征收补偿协议列入行政诉讼的受案范围。根据法不溯及既往的原则，2012年签订的征收补偿协议不应适用2015年的行政诉讼法，故本案应作为民事协议处理。四、涉案合同成立后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的重大变化，涉案协议并未实际履行，后续能否继续履行存在不确定性。因缺乏资金等原因，涉案三水区塘西三期公路工程征地拆迁工作已停止，重新启动该项目的时间无法确定。涉案《补偿协议书》未实际履行，原告也不存在任何损失。协议第四条约定，原告收到地上附着物补偿款后七天内，将所有地上附着物自行清理并搬迁完毕，将土地交给被告西南国土局使用。即被告西南国土局先履行付款义务，原告后履行交地义务，因被告西南国土局未付款，原告也未清场交地。该协议并未实际影响原告的权利义务，原告一直也在正常使用案涉地块。因客观情况发生变化，本协议已无法履行。综上所述，本案已超过起诉期限，应驳回起诉。因客观情况发生变化，已无法履行，且涉案协议未实际影响原告的权利义务，被告西南街办无需承担给付义务。被告西南国土局辩称，一、被告西南国土局是被告西南街办的内设机构，不是独立的行政主体，不是本案适格被告。被告西南国土局受被告西南街办的委托签订案涉补偿协议书。根据法律规定，应以西南街办为被告。二、本案已超过法定起诉期限，应驳回起诉。《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》第二条约定协议签订后90天内支付补偿款，即2013年2月20日前被告西南国土局应支付款项。被告西南国土局未按时支付补偿款，原告应在2013年5月20日前提起诉讼。行政诉讼的起诉期限不适用诉讼时效中断制度。原告于2019年3月提起行政诉讼已远超过起诉期限，应裁定驳回起诉。三、本案补偿协议纠纷应作为民事案件处理。本案协议签订于2012年，根据当时的《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理范围不包括土地房屋征收补偿协议等协议。最高人民法院作出的（2007）民立他字第54号复函及法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》均明确规定当事人之间达成了拆迁补偿安置协议就协议内容发生争议的应作为民事案件受理。2015年5月1日开始实施的《中华人民共和国行政诉讼法》才将土地房屋征收补偿协议列入行政诉讼的受案范围。根据法不溯及既往的原则，2012年签订的征收补偿协议不应适用2015年的行政诉讼法，故本案应作为民事案件处理。四、涉案合同成立后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的重大变化，涉案协议并未实际履行，后续能否继续履行存在不确定性。因缺乏资金等原因，涉案三水区塘西三期公路工程征地拆迁工作已停止，重新启动该项目的时间无法确定。涉案《补偿协议书》未实际履行，原告也不存在任何损失。协议第四条约定，原告收到地上附着物补偿款后七天内，将所有土地上附着物自行清理并搬迁完毕，将土地交给被告西南国土局使用。即被告西南国土局先履行付款义务，原告后履行交地义务，因被告西南国土局未付款，原告也未清场交地。该协议并未实际影响原告的权利义务，原告一直也在正常使用案涉地块。因客观情况发生变化，本协议已无法履行。庭审中，两被告对答辩意见补充如下：依据行政诉讼法司法解释规定，行政机关不履行行政协议，参照民事法律规范诉讼时效的规定，按本案协议约定，被告西南国土局应当于2013年2月20日前支付补偿款，但是至原告提起本案诉讼，已经超过六年，远超过民事诉讼时效，这期间原告并没有提供证据证明其向被告主张过权利，未发生诉讼时效中断的事由，所以本案既超过行政诉讼起诉时限也超过民事法律规范中的诉讼时效，应当依法驳回起诉。两被告共同提供的证据有：1.统一社会信用代码证书两份，证明被告西南国土局是机关非法人，是被告西南街办的内设机构，不是独立的行政主体，不是本案适格被告。2.《佛山市三水区塘西三期公路工程征地拆迁预通告》，证明三水区政府授权被告西南街办实施案涉项目的征地补偿工作。3.《评估报告书》，证明被告西南国土局委托评估机构对原告位于西南街道董村委会西上村民小组被征收范围内的地上附着物补偿价款进行评估，评估价为2982949元。4.《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》，证明被告西南国土局与原告签订补偿协议书，双方约定先支付补偿款，后交付土地。5.现场照片六张（拍摄于2019年5月9日），证明原告一直在正常使用补偿协议所涉地块，双方均未实际履行补偿协议，补偿协议未影响原告的权利义务，原告不存在损失。第三人未答辩亦未提供证据。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1～7，两被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。原告提供的证据8，该组证据系原告起诉前向被告西南国土局邮寄的律师函，EMS上填写的地址系被告西南国土局地址，因此对该组证据本院予以采纳。两被告提供的证据1～4，原告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。两被告提供的证据5，该组证据系两被告对原告原经营场所的客观反映，本院予以采纳。经审理查明，2011年9月，原告与第三人下辖的西上村民小组签订《土地有偿使用合同》，约定西上村民小组将“廿四亩、大沙洲”（土名）面积共20亩的土地有偿提供给原告做种植和养殖使用，同时还约定，如遇国家、集体建设需要征用该土地的，该土地内的地上物、建筑物、设施、青苗费归原告所有，土地征收款归村民小组所有。2012年7月13日，被告西南国土局作为甲方、三水区西南街董营村民委员会西上村民小组作为乙方，双方签订《征收土地补偿协议书》，协议约定被告西南国土局因塘西三期公路工程建设，需要征收乙方位于“糯田、西水地、基撑、24亩”（土名）等一带的集体农用地，面积为24.948亩。协议约定了土地补偿费、青苗补偿费等具体金额及款项支付方式。2012年11月21日，被告西南国土局作为甲方、第三人作为乙方，原告作为业主代表签订《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》，协议约定甲方因塘西三期公路项目工程的建设，已征收了乙方辖下西上村民小组位于“糯田、西水地、基撑、24亩”（土名）等一带的集体农用地。现就该征地范围涉及梁国南的苗圃场搬（拆）迁补偿，达成如下协议：1.征地范围内涉及需要搬（拆）迁梁国南的苗圃场所有地上附着物，补偿标准按佛山市博通土地房地产评估有限公司出具的《评估报告书》的评估价格补偿，补偿金额合计2982949元；2.该补偿总款自本协议签订后90天内由甲方一次性汇入乙方账户，再由乙方将该款支付给原告；……四、乙方负责协调督促业主在收到地上附着物补偿款后七天内，将所有地上附着物自行清理并搬迁完毕，将土地交给甲方使用，逾期不清拆搬迁，视为业主自行放弃，由甲方派员进场清理。2012年11月23日，第三人向原告支付了青苗补偿款19467元。另查，2012年2月6日，三水区人民政府作出三府〔2012〕10号《佛山市三水区塘西三期公路工程征地拆迁预通告》，该通告规定了征地拆迁范围及由区国土城建水务局会同西南街道办事处具体组织实施。庭审中，被告西南街办表示案涉征地均由被告西南街办组织实施，与原三水区国土城建和水务局无关，被告西南国土局系西南街办的内设机构，签订案涉合同系受西南街办的委托。再查，2015年5月19日，被告西南国土局出具一份《关于董营村委会提出几点问题的回复》，该回复中涉及原告补偿款未支付的问题，回复为：要待区政府重新开始征地并划拨征地款到西南街道才能支付。2019年3月11日，第三人出具一份《情况说明》，表示“梁国南苗圃场所在地已被政府征收。政府已付清征地款，青苗补偿款也已付给了梁国南，但政府至今未支付苗圃场地上地上附着物的补偿款。故梁国南每年都到村委会追讨苗圃场地上附着物的补偿款。”庭审中，被告西南街办表示涉案土地至今为止尚未有征地批文，至于后续程序无法预计。本院认为，本案争议焦点一：本案协议是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼案件的受理范围。”本案被告西南国土局与原告签订的《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》于2012年签订，虽然当时的行政诉讼法并未将行政协议纳入受案范围，但2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》已将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，因此在新旧法衔接问题的情况下，人民法院审查行政行为合法性，实体问题适用旧法律，程序问题适用新法，而在2015年5月1日之前并未有明确法律规定集体土地征收补偿归属于民事案件，因此案涉协议应属行政诉讼受案范围。本案争议焦点二：原告起诉是否超过起诉期限。当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据以上规定，原告要求被告西南国土局履行支付补偿款义务，至迟应在《梁国南苗圃场搬（拆）迁补偿协议书》约定履行期届满之日即2013年2月20日起2年内向人民法院提起诉讼，原告于2019年4月8日才向人民法院提起本案诉讼，其起诉已超过法定起诉期限。至于原告认为应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的问题，本院认为本案系因行政协议是否应当支付补偿款而引发的纠纷，而非不动产物权的本身所致，因此并不适用不动产最长起诉期限。再者，适用最长起诉期限前提条件是未告知诉权且不知道行政行为的具体内容。本案中，原告系知晓行政协议的履行期限，因此亦不适用行政诉讼中最长起诉期，故本院对原告的上述意见不予采纳。此外，行政诉讼中的起诉期限不存在中止或中断的情形，故鉴于本案已立案，应予裁定驳回起诉。至于各方当事人提出的诉讼时效的问题。因起诉期限与诉讼时效是两个不同的概念，诉讼时效的判断涉及实体问题的处理，而本案经上文论述并不符合行政诉讼的受理条件，尚未进入实体的判断，故对诉讼时效的判定不予评价。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告梁国南的起诉。本案不收取受理费（原告梁国南已预交的受理费50元，原告可在本裁定书发生法律效力后向本院申请退回）。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  胡玉鸾人民陪审员  吴燕蓝二〇一九年六月十三日书 记 员  胡怿之