浙江省宁波市鄞州区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0212行初81号 原告吴洁静，女，1978年2月1日出生汉族，住上海市虹口区。 原告罗华，男，1982年5月1日出生汉族，住上海市闸北区。 原告罗珏佳，女，1984年8月27日出生汉族，住上海市虹口区。 原告罗晶，男，1985年4月20日出生汉族，住上海市虹口区。 原告罗媚琦，女，1981年4月7日出生汉族，住上海市杨浦区。 五原告共同委托代理人罗益民（系吴洁静舅舅，罗华、罗珏佳和罗媚琦叔叔，罗晶父亲），1953年9月16日出生汉族，住上海市虹口区。 被告宁波市自然资源和规划局，住所地浙江省宁波市和济街9号（东部新城民安东路80-108号）。 法定代表人王丽萍，局长。 出庭应诉负责人陈宜标，宁波市城乡规划研究中心副主任。 委托代理人周博生，宁波市鄞州区不动产登记服务中心副主任。 委托代理人张帅，浙江共业律师事务所律师。 被告宁波市人民政府，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路2001号。 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹，宁波市司法局工作人员。 原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶不服被告宁波市自然资源和规划局不动产行政登记及宁波市人民政府行政复议一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。经补正材料后，本院于2019年4月17日予以受理，并向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料。本案审理过程中，罗媚琦向本院申请作为共同原告参加诉讼，本院予以准许。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦的共同委托代理人罗益民，被告宁波市自然资源和规划局的出庭应诉负责人陈宜标及委托代理人周博生、张帅，被告宁波市人民政府的委托代理人毛莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原宁波市国土资源局于2019年1月15日作出《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《不予受理告知书》），告知原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦：因申请登记材料不齐全，按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定同，决定不予受理。按国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》需补正以下材料：1.不动产权属证书或者土地权属来源材料；2.房屋符合规划或建设的相关材料；3.不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料。 被告宁波市人民政府于2019年3月18日作出甬政复决字〔2019〕16号行政复议决定，决定维持原宁波市国土资源局于2019年1月15日作出的《不予受理告知书》。 原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦起诉称，1979年，原告罗珏佳的父亲罗益源回上海工作。1980年5月，因涉案房屋事宜，罗益源到邱隘公社要求开具相关房屋证明，后在原鄞县财政局开具了涉案房屋权利人为罗午生以及房屋数量和面积的证明。2016年至2017年，因罗午生房屋被隔壁邻居占有，罗益源和罗益民以罗午生继承人的身份，向法院提起行政诉讼，请求撤销原宁波市国土资源局在2001年违法登记在金锡惠、王月莲名下原属罗午生所有的房屋财产，获得了法院的支持。（2016）浙0212行初95号行政判决生效后，2018年10月，原宁波市国土资源局撤销了王月莲的土地使用证。后五原告按原宁波市国土资源局的要求提交了不动产登记申请书、申请人的身份证和户口本复印件、《东雅乡农业税土地产量分户清册》（以下简称《分户清册》）、1980年财政局开具的房屋权利人罗午生的证明、授权委托书、受委托代理人的身份证和户口本复印件、法定继承人的户籍证明、被继承人的死亡证明、析产承诺书等。2019年1月15日，原宁波市国土资源局向五原告出具了《不予受理告知书》。因不服该告知书，五原告于2019年1月28日向宁波市人民政府申请行政复议。同年3月18日，宁波市人民政府作出复议决定，维持了原宁波市国土资源局作出的《不予受理告知书》。五原告认为原宁波市国土资源局作出的《不予受理告知书》及宁波市人民政府作出的行政复议决定违反了法律法规的相关规定，侵害了五原告的合法权益，请求法院判决：1.撤销原宁波市国土资源局于2019年1月15日作出《不予受理告知书》的行政行为；2.撤销宁波市人民政府作出的甬政复决字〔2019〕16号行政复议决定；3.责令宁波市自然资源和规划局依法受理五原告的不动产登记申请。 原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据：《分户清册》、原鄞县财政局房屋证明书各1份，用以证明涉案房屋的权利人为罗午生，五原告申请不动产登记符合受理条件的事实。 被告宁波市自然资源和规划局答辩称：一、五原告提交的不动产登记申请材料不符合法定要求，被告决定不予受理符合法律规定。五原告于2019年1月15日委托罗益源、罗益民向被告提出对位于宁波市鄞州区邱隘张家瀛村的宅基地使用权和房屋所有权首次登记申请，并提交了不动产登记申请书、原告身份材料、委托书及代理人身份材料、《分户清册》等申请材料。被告经审核认为，根据《不动产登记暂行条例》第十六条及《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条等相关法律法规的规定，五原告提交的材料尚缺少不动产权属证书或土地权属来源材料，房屋符合规划或建设的相关材料，不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图及宗地界址坐标等有关不动产界址、面积等材料。因此，被告根据《不动产登记暂行条例》第十七条的规定，决定不予受理其申请，并一次性告知其应当补正的材料。被告作出不予受理的决定符合法律规定。二、被告认为五原告提交的罗午生1953年《分户清册》不是涉案土地权属来源的充分依据，被告要求其补充提交权属来源材料并无不当。1.经查，罗午生系五原告的曾（外）祖父，该《分户清册》并不是当时农村土地及房屋所有权的权属证书，从其记载的内容来看，其只是1953年罗午生耕地产量、缴纳农业税及土地住宅情况。且1953年至今，国家关于农村宅基地使用权的规定也多次变化，该材料不能直接作为原告对其所要求登记的土地享有权利的直接依据。2.该清册中记载的罗午生房屋为2间楼屋1.5间平屋，但房屋坐落并无详细记载。被告无法将五原告申请登记的房屋与清册中记载的房屋关联起来。且该清册形成至今已有66年，其记载的内容与申请登记房屋所有权及土地使用权的现状是否一致，也需要五原告进一步证明。因此，被告无法仅依据《分户清册》作出不动产登记，五原告应当对申请登记的房屋权属来源进一步提交证明材料。综上，原宁波市国土资源局出具的《不予受理告知书》符合法律规定，复议机关的复议决定并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告宁波市自然资源和规划局在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.五原告提交的登记材料（不动产登记申请书、原告身份材料、委托书及代理人身份材料、《分户清册》等）1组，用以证明五原告提交的登记材料不齐全，不符合法定受理条件的事实； 2.被告作出的《不予受理告知书》1份，用以证明被告作出不予受理决定，并一次性告知需要补正的材料，符合法律规定的事实。 被告宁波市自然资源和规划局向本院提交的作出被诉行政行为的法律依据为：《不动产登记暂行条例》第十六条、第十七条，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条，《不动产登记操作规范（试行）》10.1.3。 被告宁波市人民政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款规定，被告作为宁波市自然资源和规划局的同级人民政府，负有履行行政复议的法定职责，依法受理五原告的行政复议申请并作出甬政复决字〔2019〕16号行政复议决定，主体适格。二、被告作出行政复议决定，程序合法。五原告请求撤销原宁波市国土资源局于2019年1月15日作出的《不予受理告知书》，于2019年1月28日向被告申请行政复议。因五原告未明确行政复议申请人，未提交申请行政复议的具体行政行为相关文书材料，被告于2019年1月29日向五原告制发甬政复补字〔2019〕16号《行政复议申请材料补正通知书》。2019年2月2日，被告收到五原告的相关补正材料，并于2019年2月11日对五原告的行政复议申请予以受理、向五原告寄送了《行政复议案件受理通知书》、向原宁波市国土资源局寄送了《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年3月18日，被告作出甬政复决字〔2019〕18号《行政复议决定书》，并于2019年3月19日向五原告寄送了该行政复议决定书。被告的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条等规定，程序合法。三、被告作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，原告诉请理由不成立。（一）根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款和甬编〔2015〕58号《关于整合不动产登记职责的通知》、甬党发〔2019〕2号《中共宁波市委、宁波市人民政府关于印发〈宁波市机构改革〉的通知》等规定，原宁波市国土资源局具有对宁波市所属各区的不动产登记业务进行管理的行政职责。（二）本案中，五原告提交的《不动产登记申请表》载明系申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记，但其提交的材料与《不动产登记暂行条例》第十六条第一款，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条，国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》10.1.3的规定不符。其中，《分户清册》只能证明1953年罗午生耕地产量、缴纳农业税及土地房屋情况，尚不足以证明五原告通过继承现对案涉不动产拥有相应权利。故，对五原告的不动产登记申请，原宁波市国土资源局根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，决定不予受理，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。（三）原宁波市国土资源局于五原告申请不动产登记的当日书面告知五原告不予受理，并一次性告知了五原告需要补正的全部内容，程序合法。综上，请求法院驳回五原告的诉讼请求。 被告宁波市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.《行政复议申请书》及相关材料、甬政复补字〔2019〕16号《行政复议申请材料补正通知书》及送达凭证、甬政复立字〔2019〕16号《行政复议案件受理通知书》及送达凭证、甬政复立字〔2019〕16号《行政复议答复通知书》各1份，用以证明五原告提出了复议申请，被告依法予以受理的事实； 2.原宁波市国土资源局答复材料及相关证据、行政复议答复书、《不动产登记申请表》《不予受理告知书》、委托书及委托人身份证明、《分户清册》、原告身份证明及相关证件材料、甬政复决字〔2019〕16号《行政复议决定书》及送达凭证各1份，用以证明被告依法作出了行政复议决定并送达五原告的事实。 被告宁波市人民政府向本院提交的作出被诉行政行为的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款、第十七条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条。 经庭审质证，当事人的质证意见及本院对证据分析与认定如下： 对五原告提交的证据，两被告对上述证据的真实性无异议，但认为上述证据不能达到五原告的证明目的。两被告认为，《分户清册》无法显示涉案房屋的面积、坐落，也无法证明涉案房屋的所有权在1953年之后有无发生过转移，原鄞县财政局的房屋证明书只是对《分户清册》的摘抄。本院认为，因两被告对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。 对被告宁波市自然资源和规划局提交的证据1，五原告对该组证据无异议，本院对该组证据予以确认。对被告宁波市自然资源和规划局提交的证据2，五原告对该份证据的真实性无异议，对其合法性有异议。本院认为，因五原告对该份证据的真实性无异议，本院对该份证据的真实性予以确认。 对被告宁波市人民政府提交的证据1、证据2，五原告对上述证据无异议，本院对上述证据予以确认。 经审理查明，2019年1月15日，原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦委托罗益源、罗益民向原宁波市国土资源局申请不动产登记，并提交了《不动产登记申请表》、申请人身份证明复印件、委托书及委托代理人身份证复印件、《分户清册》等材料。五原告提交的《不动产登记申请表》上勾选的权利类型为“宅基地使用权”“房屋所有权”；勾选的登记类型为“首次登记”；坐落为“宁波市鄞州区邱隘镇张家瀛村”；申请理由为“依法登记，遗产继承（鄞邱字第29437号，鄞州区人民法院行政判决书2016浙0212行初95号）。按份共有：罗华20%、罗晶20%、罗媚琦20%、吴洁静20%。”原宁波市国土资源局收到上述材料后，经核查，于当日作出《不予受理告知书》并送达给五原告。五原告不服，于2019年1月28日向被告宁波市人民政府申请行政复议。因申请材料不全，宁波市人民政府于2019年1月29日作出甬政复补字〔2019〕16号《行政复议申请材料补正通知书》并送达给五原告。2019年2月2日，被告宁波市人民政府收到五原告的相关补正材料后，于同年2月11日受理了五原告的行政复议申请。2019年3月18日，被告宁波市人民政府作出甬政复决字〔2019〕18号《行政复议决定书》，于同年3月19日寄送给五原告。 另查明，罗午生（已死亡）系五原告曾（外）祖父，根据《分户清册》记载，罗午生1953年在宁波市鄞州区邱隘镇张家瀛村（原鄞县东雅乡张家行村）拥有楼房两间，面积0.12亩；平屋一间，面积0.03亩；平屋半间，面积0.02亩。 又查明，根据甬党发〔2019〕2号《中共宁波市委、宁波市人民政府关于印发〈宁波市人民政府机构改革方案〉的通知》的规定，组建宁波市自然资源和规划局继续行使原宁波市国土资源局的职责，不再保留原宁波市国土资源局。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确认一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，以及《宁波市机构编制委员会关于整合不动产登记职责的通知》（甬编〔2015〕58号）“房屋登记（含测绘成果备案、申请、受理、审核、登簿、颁发证书、档案管理）由市国土资源局负责，因不动产登记产生的信访、行政复议、行政诉讼、争议纠纷调处等工作由市国土资源局负责”的规定，原宁波市国土资源局具有对本地区房产登记业务进行管理的行政职能。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，宁波市人民政府作为原宁波市国土资源局的本级人民政府，具有对原宁波市国土资源局作出的行政行为进行行政复议审查的法定职能。 本案的争议焦点为原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦向原宁波市国土资源局提交的不动产登记申请，是否符合受理条件。本案中，五原告于2019年1月15日向原宁波市国土资源局提交的《不动产登记申请表》明确载明申请的权利类型为宅基地使用权、房屋所有权，登记类型为首次登记。根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料”，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料”及国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》10.1.3“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记，提交的材料包括：1.不动产登记申请书；2.申请人身份证明；3.不动产权属证书或者土地权属来源材料；4.房屋符合规划或建设的相关材料；5.不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；6.法律、行政法规以及《实施细则》规定的其他材料”的规定，五原告向原宁波市国土资源局申请不动产登记时应提交不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料，房屋符合规划或者建设的相关材料，不动产权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料，但五原告仅提交了《分户清册》，该材料只能证明1953年时五原告的曾（外）祖父罗午生的土地房屋情况，并不能证明五原告现系涉案房屋的合法权利人。因此，五原告向原宁波市国土资源局提交的材料尚不齐全，原宁波市国土资源局要求五原告进行补正并无不当，其作出的《不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确。此外，原宁波市国土资源局受理五原告的申请后，于当日作出书面告知书并送达五原告，符合《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”的规定，程序合法。 关于被告宁波市人民政府的复议决定，本院认为，宁波市人民政府在复议程序中依法履行了补正、受理、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。 综上，本院认为原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦的诉讼请求无相应事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦的诉讼请求。 本案受理费人民币50元，由原告吴洁静、罗华、罗珏佳、罗晶、罗媚琦共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，按自动撤回上诉处理。 (此页无正文) 审 判 长  汪佳娜 人民陪审员  翁志道 人民陪审员  胡根世 二〇一九年六月二十四日 代书 记员  施 雨 附：本案适用的法律、法规等 一、《不动产登记暂行条例》 第六条…… 县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。 二、《中华人民共和国行政复议法》 第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 …… 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。