广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终295号上诉人（原审原告）袁明新，男，汉族。委托代理人许圣哲，广东金舵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区应急管理局（原佛山市南海区安全生产监督管理局），住所地佛山市南海区。法定代表人彭健良，局长。委托代理人叶淑敏，该局工作人员。委托代理人李捷，该局工作人员。上诉人袁明新因诉佛山市南海区应急管理局（以下简称南海应急局）安全生产行政处罚一案，不服佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：佛山市新运仓储有限公司（以下简称新运公司）依法成立于2012年3月27日，其经营范围为：服务：货物仓储（不含危险化学品）、货物装卸；批发、零售：化工原料（不含危险化学品）、工业氯化钠、建筑材料、饲料添加剂。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年12月30日，新运公司与袁明新签订了《租赁合同》，约定袁明新将位于广东省三茂铁路股份有限公司佛山车务段街边车站南侧-街边货场停车场共2300平方米的场地出租给新运公司使用。双方约定了每月租金为34500元，租赁期限为2018年1月1日至2018年12月31日。2018年9月27日，南海应急局对新运公司的仓库进行监督检查时，发现该仓内存放氢氧化钠90包，每包重25公斤，总重量为2250公斤。新运公司不能提供该仓库的消防验收合格证明，亦不能提供具备储存危险化学品的相关资质。南海应急局认为袁明新涉嫌将仓库出租给不具备安全生产条件或者相应资质的新运公司储存危险化学品的违法行为，于当日立案调查。因取证复杂，南海应急局依法办理了案件延期审批手续，将本案的处理期限延期至2018年12月26日。经调查后，南海应急局于2018年12月4日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知袁明新存在将仓库出租给不具备相应资质和安全生产条件的新运公司储存危险化学品，袁明新的该行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第四十六条第一款的规定。依据《安全生产法》第一百条第一款、《安全生产违法行为行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第五十八条第（三）项的规定，拟对袁明新没收违法所得11500元，并处以100000元的罚款，并告知袁明新享有陈述、申辩及有权要求举行听证的权利。袁明新于同年12月4日向南海应急局提出听证申请书，南海应急局于同年12月13日举行了公开听证会，听取了袁明新的陈述申辩意见。经调查讨论后，南海应急局于2018年12月24日作出（南）安监罚〔2018〕350号《行政处罚决定书》(以下简称《处罚决定书》)，决定没收违法所得11500元，并处以人民币100000元罚款的行政处罚，并于同年12月24日送达袁明新。袁明新对该《处罚决定书》不服，遂向法院提起本案诉讼。另查，氢氧化钠，又名烧碱，具强腐蚀性、强刺激性，可致人体灼伤，对水体可造成污染。氢氧化钠属于危险化学品的范畴。再查，南海应急局于2018年9月27日向新运公司作出《现场处理措施决定书》，责令新运公司立即停止违法储存危险化学品的行为，新运公司立即履行了该决定书，已经停止违法储存危险化学品的行为。南海应急局根据新运公司提交的进仓单及对新运公司所作的笔录，认定新运公司是在2018年9月18日将上述氢氧化钠运进仓库的，截止到南海应急局检查的2018年9月27日，共存放了10天。南海应急局认定袁明新违法行为的违法所得为34500元（原告收取新运公司每月租金）÷30日×10天=11500元。原审法院认为：根据《安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”及第一百一十条“本法规定的行政处罚，由安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照职责分工决定。……”《处罚办法》第六条第二款“安全生产违法行为的行政处罚，由安全生产违法行为发生地的县级以上安全监管监察部门管辖……”的规定，南海应急局作为生产安全监督管理部门，也是安全监管监察部门，认为袁明新有违反安全生产违法行为，具有对袁明新的安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。本案为安全生产行政处罚纠纷案，本案的争议焦点在于南海应急局作出的《处罚决定书》是否合法。实体方面。《安全生产法》第四十六条第一款规定：“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。”第一百条第一款规定：“生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，责令限期改正，没收违法所得；违法所得十万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。”本案中，根据新运公司的营业执照、新运公司与袁明新签订的《租赁合同》、南海应急局对袁明新、新运公司的法定代表人周启华、新运公司的工作人员洗润联所作的询问笔录，能显示袁明新将位于广东省三茂铁路股份有限公司佛山车务段街边车站南侧-街边货场停车场的仓库出租给具备普通货物储存资质的新运公司使用，新运公司使用该仓库进行仓储经营纯碱、工业盐、无明粉等工业用品。同时，上述调查笔录结合南海应急局于2018年9月27日的现场检查记录、照片、新运公司的危险化学品储存清单、进仓单等证据，能证明新运公司在2018年9月18日在其上述仓库内存放了90包氢氧化钠，每包规格25公斤，总重量2250公斤，且上述仓库不是危险化学品专用仓库，新运公司亦未取得相应的储存危险化学品的资质的事实。另外，根据《危险化学品安全管理条例》第六条第（七）项“工商行政管理部门依据有关部门许可证件，核发危险化学品生产、储存、经营、运输企业营业执照”的规定，危险化学品的储存单位必须经过工商行政管理部门的行政许可。因此，在新运公司仓库处存放的氢氧化纳属于危险化学品，其存储、运输必须经过有储存危险化学品资质的单位进行。本案中，袁明新将其仓库出租给新运公司经营使用，新运公司使用案涉仓库违法储存危险化学品的事实清楚，证据确实充分。南海应急局认定袁明新具有上述违法行为，其违法行为违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，并认定袁明新的违法所得为其收取新运公司违法储存危险化学品期间所收的租金11500元，法院予以确认。同时，南海应急局根据《安全生产法》第一百条第一款，结合袁明新违法行为的情节在法定幅度范围内，决定没收袁明新的违法所得人民币11500元，给予袁明新100000元的行政处罚，并无不当。袁明新认为其将涉案仓库出租给新运公司是作正常的普通仓储用途，其作为出租方没有过错，南海应急局对其进行处罚适用法律错误。对此法院认为，新运公司虽然是一家有普通货物仓储资质的公司，但本案中新运公司将危险化学品存放到仓库并且长达10日之久，如非南海应急局突然检查，或许存放的时间更长，袁明新作为该仓库的出租者，理应对新运公司在其出租过程中的出租行为负有管理监督的义务，在新运公司存放上述危险物品的过程期间，即使袁明新没有主观故意，其客观上已经违反了《安全生产法》第四十六条第一款的上述规定，其违法行为的事实是客观存在的，不因袁明新与新运公司签订的合同约定“不得存放违禁品”而免除，也不因袁明新没有主观故意而免除。安全生产是我国的一项长期基本国策，本案袁明新将案涉仓库出租给新运公司使用，新运公司非法用于储存危险化学品，虽未造成安全事故的发生，但是隐患亦是客观存在的。南海应急局发现违法行为后，对袁明新适用《安全生产法》的相关规定进行处罚，符合《安全生产法》的立法初衷和旨意。因此，对袁明新的上述主张，法院不予采纳。程序方面。《处罚办法》第二十三条规定：“除依照简易程序当场作出的行政处罚外，安全监管监察部门发现生产经营单位及其有关人员有应当给予行政处罚的行为的，应当予以立案，填写立案审批表，并全面、客观、公正地进行调查，收集有关证据。对确需立即查处的安全生产违法行为，可以先行调查取证，并在5日内补办立案手续。”第三十二条规定：“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”本案中，南海应急局于2018年9月27日立案调查案涉违法行为，因取证复杂，南海应急局依法办理了案件延期审批手续，将本案的处理期限延期至2018年12月26日。经调查后，南海应急局于2018年12月4日作出《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，告知袁明新其拟对袁明新作出处罚的事实，并告知袁明新享有陈述、申辩及有权要求举行听证的权利。经袁明新申请，南海应急局依法听取了袁明新的陈述申辩意见，后经调查讨论后于2018年12月24日作出《处罚决定书》并送达袁明新，程序符合上述法律规定。综上，南海应急局对袁明新所作的《处罚决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。袁明新请求撤销南海应急局作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回袁明新的诉讼请求，案件诉讼费由袁明新承担。上诉人袁明新上诉称：一、一审法院及被上诉人南海应急局适用法律错误。上诉人出租的是普通仓库，承租人新运公司具有仓储的运营权限，双方签订书面的租赁合同，明确约定“不得在租赁仓库贮存任何违禁品、易燃品、爆炸品等物品”。上诉人用于出租的涉案仓库并非作为可以存储特殊物品、危险物品的仓库，不需要承租人具有特殊的条件或资质。上诉人的行为不应适用《安全生产法》第四十六条第一款规定，不应根据《安全生产法》第一百条第一款进行处罚。对比《安全生产法》第四十六条第一、二款规定可知，即使上诉人的行为违法，也应适用第二款的规定。一审判决中也仅认为上诉人只需承担承租人的管理监督义务，明显是出租过程中的过错行为，而不是该条第一款规定的在出租前对承租人的选择时的过错行为。二、被上诉人作出的行政处罚决定明显违反公平和公正原则。被上诉人对直接责任人新运公司罚款6万余元，对涉案仓库所有人未作任何处罚，而对仅作为转租人的上诉人却处罚10万余元。综上，被上诉人作出本案所诉的行政处罚决定适用法律错误，与公平公正原则相悖。租赁作为合法的、市场经济运行中具有举足轻重地位的一环，应给予合法合理正当的保护，这才符合立法本意，符合市场经济的健康稳定增长。请求二审法院：1.撤销原审判决，并依法改判撤销被上诉人作出的（南）安监罚〔2018〕350号《行政处罚决定书》；2.本案所有诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南海应急局答辩称：一、上诉人袁明新将仓库出租给不具备相应资质和安全生产条件的新运公司储存危险化学品，违法所得11500元，其违法事实清楚、证据确凿。二、上诉人的上诉理由存在片面。1.本案适用《安全生产法》第四十六条第一款规定是准确的。首先，上诉人的违法行为构成不以主观是否故意为前提。第二，上诉人与新运公司签订合同并明确各自职责，属于该条第二款规定，但不能因此否定上诉人违反第一款的规定。第三，出租行为是持续的过程，是否违反第四十六条第一款规定，不能仅考虑出租的某个时间点，而是应考虑出租期间。上诉人错误认为第四十六条第一款仅针对出租行为发生前，出租方对于承租方选择的要求，而忽略了出租行为本身是持续的过程，第一款的规定贯穿于出租行为的全过程。2.被上诉人作出的处罚决定合法、适当。第一，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十八条第（三）项规定，本案中违法出租期间的租金11500元属违法所得；第二，新运公司与上诉人触犯的法律不同，不能单纯以处罚数额进行对比。新运公司的违法行为，根据《危险化学品安全管理条例》第八十条第一款第（四）项的规定，处罚幅度为十万元以上二十万元以下的罚款；上诉人的违法行为，根据《安全生产法》第一百条第一款的规定，处罚幅度为十万元以上二十万元以下的罚款。即被上诉人对上诉人的罚款已是下限，而对新运公司作为承租方的罚款则是高于下限。第三，其他主体的责任认定，并不能否定上诉人的违法责任。综上，被上诉人作出本案所诉的行政处罚证据确凿充分，适用法律准确，程序合法，处罚得当。另，因机构改革，南海应急局依法行使安全生产综合监督管理职权，原佛山市南海区安全生产监督管理局职能由南海应急局承接。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审查明，由于机构改革，原属佛山市南海区安全生产监督管理局的职能由佛山市南海区应急管理局承接。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人南海应急局作出本案所诉之（南）安监罚〔2018〕350号《行政处罚决定书》的主体资格以及行为程序的合法性并无异议。本案中，上诉人袁明新于2017年12月30日与新运公司签订了《租赁合同》，约定袁明新将位于广东省三茂铁路股份有限公司佛山车务段街边车站南侧-街边货场停车场共2300平方米的场地出租给新运公司使用，租赁期限为2018年1月1日至2018年12月31日。新运公司的经营范围包括：货物仓储（不含危险化学品）、货物装卸以及化工原料（不含危险化学品）、工业氯化钠、建筑材料、饲料添加剂的批发和零售。2018年9月18日新运公司在租赁的仓库内存放了90包总重量为2250公斤的氢氧化钠（属危险化学品），2018年9月27日被南海应急局在检查中发现。关于上述事实，各方当事人亦无异议，本案争议的焦点是上诉人的行为是否构成《安全生产法》第四十六条第一款规定的违法行为。上诉人认为涉案仓库只作为普通仓库出租，无需承租人具有特殊条件或资质，且其与新运公司以书面租赁合同约定各自安全生产管理职责，其对新运公司违规存放危险化学品的行为没有主观故意，因此不适用《安全生产法》第四十六条第一款的规定，不应根据该法第一百条第一款予以处罚。关于行政处罚归责原则，我国学界主流观点坚持主观归责说，即：任何应受行政处罚的违法行为，都以主观过错即故意或过失为要件，主观上无过错则不应承担法律责任。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”其中“应当给予行政处罚的”情形中应包含行为人主观上的过错。《安全生产法》第四十六条第一款禁止生产经营单位将生产经营项目、场所、设备出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。该法第一百条第一款明确了违反上述禁止性规定的法律责任。适用上述规定的条件之一是，经营单位将场所或设备出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。具体到本案中，上诉人向新运公司出租的是普通仓库，而新运公司是具备货物仓储（不含危险化学品）即储存普通货物经营资质的，且上诉人在租赁合同中明确约定“不得贮存任何违禁品、易燃品、爆炸品等物”。虽然“出租场所给不具备安全生产条件或者相应资质的个人或单位储存危险化学品”和“承租人在不具备安全生产条件或者相应资质的情形下在仓库里储存危险化学品”两种情形在客观上均违反了《安全生产法》第四十六条第一款的规定，但出租人的主观过错和客观行为的内容不同，其法律责任也就不一样，不可混淆。新运公司在租赁涉案仓库的过程中，超出其经营资质范围存储危险化学品的事实客观存在，但是依据该事实推断得出上诉人将涉案仓库出租给新运公司违规储存危险化学品的结论，属于结果归责，不符合该条款中违法行为构成的认定逻辑。因此，被上诉人认定上诉人违反《安全生产法》第四十六条第一款的规定并根据第一百条第一款的规定作出涉案行政处罚，存在适用法律不当。综上所述，上诉人袁明新的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人南海应急局作出的（南）安监罚〔2018〕350号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，但适用法律错误，依法应予撤销。一审判决适用法律错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款和第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初111号行政判决；二、撤销佛山市南海区应急管理局作出的（南）安监罚〔2018〕350号行政处罚决定；一、二审案件受理费共100元，由被上诉人佛山市南海区应急管理局承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇一九年六月二十四日法官助理  王璐璐书 记 员  黄晓琳