广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1403号 上诉人（一审第三人）南宁市江南区延安镇延安社区团鸡坡第二村民小组。 诉讼代表人农祖期，组长。 委托代理人李学宽，南宁市衡鉴法律服务所律师。 被上诉人（一审原告）南宁市江南区延安镇延安社区团鸡坡第一村民小组。 诉讼代表人刘继学，组长。 委托代理人方仁卿,南宁市邕宁区法律事务中心法律工作者。 一审被告南宁市江南区人民政府，住所地:南宁市壮锦大道19号。 法定代表人谢文华，区长。 委托代理人潘淑湘，南宁市江南区人民政府工作人员。 委托代理人白云虎，南宁市江南区人民政府工作人员。 一审被告南宁市人民政府，住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人韦国圣，南宁市人民政府法制办公室工作人员。 上诉人南宁市江南区延安镇延安社区团鸡坡第二村民小组（以下简称团鸡坡二组）因被上诉人南宁市江南区延安镇延安社区团鸡坡第一村民小组（以下简称团鸡坡一组）诉南宁市江南区人民政府（以下简称江南区政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地行政确权及行政复议纠纷一案，不服南宁市中级人民法院(2016)桂01行初155号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年3月12日公开开庭审理本案，上诉人团鸡坡二组诉讼代表人农祖期及委托代理人李学宽，被上诉人团鸡坡一组诉讼代表人刘继学及委托代理人方仁卿，一审被告江南区政府委托代理人潘淑湘、白云虎，一审被告南宁市政府委托代理人韦国圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：涉案争议地名称为工友塘，位于延安社区团鸡坡东南面，面积12l.5亩，铁道部铁路专业设计院一九六二年调绘在邕宁县、××地形图××—82图幅之中。团鸡坡一组与团鸡坡二组双方争议地在工友塘范围之内，共有3块，面积共36.6亩，分别位于工友塘西北面和东南面。1958年团鸡坡一队(现团鸡坡一组)和团鸡坡二队(现团鸡坡二组)同属一个集体组织，共同对工友塘进行经营管理。1962年“三包四固定”时分成团鸡坡一队和二队，但未有证据证明对工友塘进行调整。1981年至1984年团鸡坡一队将工友塘发包给本队黄家树、黄德发等人承包，1985年至1995年发包给刘朝莲承包，1995年至2005年发包给刘祖增和何锡留承包。1996年团鸡坡二组曾书面向当时的延安乡(现为延安镇)人民政府申请解决工友塘土地纠纷问题，2005年4月10日团鸡坡二组再次向延安镇人民政府申请解决工友塘土地纠纷问题。2015年10月20日江南区政府作出江府发〔2015〕16号《江南区人民政府关于延安镇延安社区团鸡坡第一村民小组与第二村民小组为工友塘土地权属纠纷的处理决定》（以下简称16号处理决定），查明：工友塘位于延安社区团鸡坡东南面，面积12l.5亩，铁道部铁路专业设计院一九六二年调绘在邕宁县、××地形图××—82图幅之中，争议地共有3块，面积共36.6亩，分别位于工友塘西北面和东南面(详见附图1)。1958年团鸡坡第一生产队(现团鸡坡一组)和团鸡坡第二生产队(现团鸡坡二组)同属一个生产队，1962年“三包四固定”时分成团鸡坡第一、第二生产队，此时，两个生产队对工友塘都占有份额，一般由第一生产队养鱼，放水后两个生产队共同种田，具体位置是第一生产队在靠近新城的一方，第二生产队在靠砖厂一方，自此以后，再没有重新调整。1981年至1984年第一生产队发包给本队黄家树、黄德发等人承包。1985年至1995年第一生产队又发包给刘朝莲承包。其间，曾有第二生产队个别队员到工友塘耕种过2至3亩，除此外，原来的每年早造(上半年)两个生产队种田，下半年由第一生产队养鱼的经营习惯由于承包人不放水被打破，再没有人去工友塘种田。然而，原来在工友塘种田需要天堂水库灌溉应交的水费两个生产队依然要交，两个队的面积比例为第一生产队占60％，第二生产队占40％。1986年第一生产队停止交水费，1989年第一生产队获准减免水费。此后，第二生产队也要求减免工友塘水费，1993年在天堂灌区会议上，经延安村委、天堂灌区、第二生产队三方协议，同意减免第二生产队工友塘灌溉面积48亩，其中直流灌溉43亩，提灌5亩。1995年至2005年第一生产队又发包给刘祖增和何锡留承包，期间，承包者擅自将工友塘推成畲地。1996年第二生产队书面向当时的延安乡(现为延安镇)政府申请解决土地及相关问题，2005年4月10日第二生产队再次向延安镇人民政府申请解决相关问题，同年9月6日延安镇人民政府作出《关于团鸡坡第一生产队与团鸡坡第二生产队为工友塘土地权属争议的处理意见》，将工友塘面积121.5亩的土地权属归团鸡坡第一生产队和第二生产队共同所有。江南区政府认为，团鸡坡一组提出的自中央六十条下达，将鱼塘水田等再次分配，把工友塘分属团鸡坡一组放鱼及管理，自此几十年来，团鸡坡二组再没有扛过犁踏上工友塘种过，因没有其他证据证明，况且与事实相悖，所以不予采信。团鸡坡二组提出从1962年分配工友塘本队占40％，并经营至团鸡坡一组发包第一期。因有其他证据证明，并与团鸡坡一组个别村民代表陈述基本相符，应予以采信。但是，团鸡坡二组到实地主张权属确定界线时，高姿态只确定主张36.6亩，本机关予以尊重。团鸡坡一组擅自将工友塘发包给他人并推平，致使原有田埂消失，无法继续经营，应承担过错责任，同时应服从本机关调整集中，以便各方经营管理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条，第十五条第二款，国务院批转广西壮族自治区《关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》(国发〔1980〕135号)第三部分第(二)点规定，决定：争议地36.6亩调整集中在工友塘南边归第三人团鸡坡二组集体所有（详见附图2分别用红实线与蓝实线封闭）。团鸡坡一组不服,向南宁市政府申请行政复议，南宁市政府于2016年3月24日作出南府复议〔2016〕8号行政复议决定（以下简称8号复议决定），维持了16号处理决定。团鸡坡一组对16号处理决定及8号复议决定不服，遂提起行政诉讼，请求：撤销16号处理决定和8号复议决定；责令江南区政府重新对本案作出处理决定。 南宁市中级人民法院一审认为：根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》相关规定，争议双方当事人主张权属范围重叠部分应当纳入争议地范围，未重叠部分若经再次询问双方当事人的权属意见，仍无法满足“双方以上当事人同时主张权属”的条件，则该未重叠部分不应纳入案件争议范围。本案中，团鸡坡一组主张整个工友塘归其所有，而团鸡坡二组则主张工友塘范围内的西北面和东南面3块面积共36.6亩土地归其所有(详见16号处理决定的附图1)。故双方主张土地权属重叠部分为工友塘范围内的西北面和东南面3块面积共36.6亩的土地(详见16号处理决定的附图1)才是本案争议地的范围。而被诉16号处理决定将部分不是双方争议地的范围确权给了团鸡坡二组（详见16号处理决定的附图2）属于认定事实不清、证据不足，依法应当予以撤销。南宁市政府作出维持16号处理决定的复议决定不当，依法亦予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销江南区政府16号处理决定；二、撤销南宁市政府8号复议决定；三、责令江南区政府重新作出处理决定。 上诉人团鸡坡二组上诉称：（一）本案争议的工友塘内争议的土地界线(田埂)早已灭失而无法确定争议土地的四至范围。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十六条第(六)项:“书证材料记载东、西、南、北四至(以下简称四至)方位范围清楚的，以四至为准;四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准;书证材料面积记载、四至方位不清又无附图的，根据权属参考凭证也不能确定具体位置的，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。”本案中，争议双方虽无书证材料和附图，争议地的原始地貌又因遭受人为破坏而造成四至不清，但按份共有面积清楚已查证属实。江南区政府在查清工友塘为团鸡坡一、二队按份共有分别占60%和40%的事实后，根据工友塘早已被一队发包并将田埂界线毁损推平而无法还原争议四至范围的情况，按照各自占有份额集中连片，重新划定各自的土地权属四至范围，并无不当，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的原则，没有违反法律、行政法规的强制性规定。一审判决对一队与二队分别占有工友塘面积的60%和40%的事实不予核实，应属认定事实不清。（二）江南区政府16号处理决定和南宁市政府8号复议决定认定事实清楚，证据确凿。理由：一有团鸡坡一组代表刘朝权、刘祖增、刘延关、刘显让、刘朝恒、刘显邓、黄德静、黄家树等人的证言，证实大集体时争议双方都在工友塘种过田，一队约种二十七八亩，二队约种十七、八亩;二有与本案无利害关系的天堂水利管理所人员的证言，证实团鸡坡一、二队耕种工友塘各自按比例交纳水费;三有延安镇人民政府对工友塘作出的土地权属争议处理意见证实工友塘自土改、“三包四固定”至实行家庭承包责任制时由团鸡坡一、二队共同经营管理;四有团鸡坡一组的证人天堂水库管理人员吴某出庭作证，证实两个队耕种工友塘交纳水费分别是一队交60%、二队交40%;五有团鸡坡一组擅自将工友塘发包给他人的承包合同，证实其发包合同无效并构成侵权。这些事实足以证明16号处理决定和8号复议决定认定事实的存在，一审判决认定事实错误，请求二审法院撤销一审判决;维持江南区政府16号处理决定和南宁市政府8号复议决定。 被上诉人团鸡坡一组答辩称：处理确权申请时，应首先确定权属争议的四至范围及请求确定权属的界线图，制作现场勘察笔录和争议区域图，未重叠的部分不应纳入案件争议的范围，这既是法律规定，也是一般常识。一审法院认定双方主张土地权属重叠的部分即36.6亩土地，才是本案争议范围，而被诉的江南区政府16号处理决定将部分不是双方争议地的范围确权给团鸡坡2组，属于认定事实不清，是正确的。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 一审被告江南区政府陈述称：答辩人着重根据当事人拥有的面积份额进行调整处理并无不妥。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第(六)项规定“书证材料记载东、南、西、北四至(以下简称四至)方位范围清楚的，以四至为准;四至记载不清楚，而该书面材料记载的面积清楚的，以面积为准”。虽然该条规定是指书面材料，但该案经到现场勘察，无法认清田块四至方位的情况下，答辩人才根据当事人在工友塘拥有的面积按照上述调处调例第四条等法律、政策进行调整处理。本案有其特殊性，因上诉人经营争议地的田块已被团鸡坡一组的承包人推平，原有的田埂已消失，田块田埂界线不清，如按一审法院认定只有双方当事人主张权属重叠部分才是争议地的范围，本案权属重叠范围无法认定，故答辩人着重根据当事人拥有的面积份额进行确权处理，并无不妥。请求二审法院撤销一审判决。 一审被告南宁市政府陈述称：一审判决未对本案进行综合考虑，作出的判决未综合考虑三个有利于的原则，请求二审法院撤销一审判决。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明：1996年4月10日，团鸡坡二组在向延安乡政府申请调处工友塘权属时主张：七十年代人多分队，经全村队干、代表讨论，将“工友塘”60%分给第一队，40%分给第二队。当时因第一队鱼塘面积少，决定每年只种早稻谷，晚造即下半年由第一队包水放鱼。年年如此耕种。2005年4月10日，团鸡坡二组再次请求延安政府对工友塘权属进行确认的申请书诉称：当时划分方案是按当时人口分，刘屋与黄屋人口约100人，农屋人口73人，各占60%、40%比例。 2007年4月1日团鸡坡一组向江南区政府递交的《关于延安镇延安居委会团鸡一队工友塘纠纷真相的报告》称“1960至1961年间当时由于无粮，开会规定：工友塘每年要种一造田，早造收割后即一队下半年包水养鱼自分，二队的大鱼塘也自养自分，互不干涉”、“两个自然坡队的劳力均各自种一片，自种自收自分，形成各片各有梯田式的田箕”。 还查明：1995年4月15日，延安乡司法所询问团鸡坡一组刘朝权等8人的询问笔录记载：“1962年分队后至1981年，第一队和第二队曾各自到工友塘去种田有两三年，只种早造”“种田后我队就放养鱼，每年都是在早造种田到晚造就养鱼”“我队占有约二十七、二十八亩，第二队约占有十七、十八亩的面积。各队所分得的面积，现在看还有看得知的，还有痕迹的（估计数）”。 2005年4月1日延安镇政府向刘朝莲的调查笔录记载：“问：你承包后农屋（团鸡坡二组）是否在工友塘种过田？答：种过，农祖保来种2-3亩左右。” 2005年4月1日，延安镇政府调查刘祖增、何锡留的调查笔录记载：“在第一次承包期1995年推塘，把滩头推成畲地”“在2005年3月份改造排灌渠道”。 2008年5月21日，延安镇政府向黄业茂（1988-1994任延安大队副主任，1995年-1999年任副支书）的调查笔录记载：“团鸡工友塘两个队都有份，上半年两个队种田均有份，下半年一队养鱼，年年如此”。 2010年4月2日，江南区政府向黄志林（1979年任延安大队民兵营长；1980年至1987年任延安大队党支部书记等职）的调查笔录记载：“我任大队村干时，实行联产承包责任制之前，工友塘连续几年都是下半年放鱼，上半年放水后种稻谷，一队、二队都有份种田，一队种在坝首下游，二队种在坝首上游，靠近石山边。” 本院认为：关于涉案工友塘的权属情况。争议双方从1996年发生纠纷以来均未能提供涉案争议地工友塘在各个历史时期的确权凭据，争议双方认可在1958年时双方同属一个集体组织，共同对工友塘进行经营管理，1962年“三包四固定”时分成两个小队，但双方均未能提供分队时对工友塘进行划分的书面证据。从本案的在案证据看：团鸡坡二组1996年、2005年向延安乡政府和乡司法所请求调处工友塘权属的申请书、团鸡坡一组2007年向江南区政府、江南区调处办递交的《关于延安镇延安居委会团鸡一队工友塘纠纷真相的报告》以及1996年以来延安镇政府、江南区政府调查的证人证言，能够证实1962年“三包四固定”团鸡坡集体分队后，工友塘每年早造时间由一、二队共同种田，早造收割后即晚造时间由一队包水养鱼的事实。据此，可以认定涉案工友塘在1962年“三包四固定”前属争议双方共同管理使用，之后争议双方分别在工友塘内种田和养鱼的事实，应认定团鸡坡一、二组对工友塘均共同享有权益。故江南区政府16号处理决定认定1962年“三包四固定”分队时两个生产队对工友塘都占有份额自此以后再没有重新调整，有事实依据。 关于争议双方对工友塘的管理使用的情况。一是1962年分队后至1981年责任制时的情况。团鸡坡二组在1996年、2005年的调处申请书中主张“经全村队干、代表讨论，将工友塘60%分给第一队，40%分给第二队，决定每年只种早稻谷，晚造即下半年由第一队包水放鱼”，与2007年团鸡坡一组向江南区政府递交的《关于延安镇延安居委会团鸡一队工友塘纠纷真相的报告》所称“在1962年分队后至1981年责任制时，第一队和第二队每年都是在早造种田到晚造就养鱼”，及江南区政府调查的证人证言包括向团鸡坡一组村民询问的笔录所证实的事实基本吻合，可以证实争议双方在1962年“三包四固定”分队后至1981年责任制时，分别在工友塘内种田、养鱼，共同经营管理使用工友塘是事实。二是生产责任制到2006年双方第二次发生纠纷时的情况。虽然团鸡坡一组提出该组在1981年至1984年将工友塘发包给本队黄家树、黄德发等人承包、1985年至1995年发包给刘朝莲承包、1995年至2005年发包给刘祖增和何锡留承包、2005年再次发包给刘祖增和何锡留承包，但是2005年4月1日延安镇政府向刘朝莲的调查笔录，证实在刘朝莲承包期内仍有团鸡坡二组村民在工友塘种田；延安镇政府向刘祖增、何锡留调查的笔录，证实1995年第一次承包期已改造工友塘，推塘成畲地，并在2005年3月份改造排灌渠道。期间，由于团鸡坡一组的承包人不放水而打破每年早造(上半年)两个生产队种田，下半年由第一生产队养鱼的经营管理方式，团鸡坡二组村民没有再到工友塘种田。 关于本案争议地范围及面积的问题。本案中，涉案工友塘位于延安社区团鸡坡东南面，面积12l.5亩。团鸡坡一组主张整个工友塘范围的权属，并于2006年4月6日到现场指认了工友塘的界线范围。团鸡坡二组主张对工友塘拥有40%的权属，并于2006年3月24、28日到现场指认工友塘的界线范围及工友塘内该组主张权属的3块地的界线范围，确认面积共36.6亩，分别位于工友塘西北面和东南面。团鸡坡二组确实是主张该组在工友塘内的西北面和东南面的3块地面积共36.6亩的权属。但是，由于团鸡坡一组的承包人在1996年、2005年等时期已多次推塘改变了工友塘原貌，团鸡坡二组原使用的3块地的具体四至界线已无法准确定位；1962年“三包四固定”分队时争议双方没有划分调整过工友塘的权属，争议双方分队后仍分别经营管理使用工友塘，分别在工友塘内种田、养鱼；争议双方在工友塘种田时是按面积比例向天堂水利管理所缴纳灌溉的水费，面积比例为第一生产队占60％，第二生产队占40％。因此，江南区政府在团鸡坡一、二组对工友塘的界线范围确认一致，并查实争议双方1962年“三包四固定”分队后分别管理使用工友塘，应属争议双方共有，且团鸡坡一组的承包人已改变工友塘原貌的情况下，将工友塘整体作为本案争议地进行调处，按照双方各自份额进行划分确权，符合本案实际，有利于双方今后对土地的管理使用，符合土地权属争议调处原则。一审判决认定“双方主张土地权属重叠部分为工友塘范围内的西北面和东南面3块面积共36.6亩的土地才是本案争议地的范围”，不符合本案实际，属认定事实错误，本院予以纠正。 综上，江南区政府在查明涉案工友塘于1962年“三包四固定”前属争议双方共同管理使用，之后分成两个生产队时仍分别各自在工友塘内种田和养鱼的事实，认定争议双方分队后没有重新划分调整工友塘的权属，并根据争议双方认可的工友塘界线范围及1962年“三包四固定”后争议双方分别管理使用工友塘的面积比例，确认团鸡坡二组对工友塘内36.6亩土地享有权属，并充分考虑本案纠纷长期未解决和争议地原地貌已改变等因素，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林的事实资料和有关凭证，可以作为调处权属纠纷、确定权属的参考证据材料”的规定，以及第四条“调解、处理土地山林水利权属纠纷实行。有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，依职权作出连片划分争议地的处理决定，将团鸡坡二组主张权属的36.6亩集中调整在工友塘南边确权归该组集体所有，没有违反法律规定。南宁市政府8号复议决定予以维持正确。一审判决虽已认定没有证据证明1962年“三包四固定”时争议双方对工友塘进行重新划分调整，但没有充分考虑本案实际情况，仅以“双方主张土地权属重叠部分才是本案争议地的范围”为由，撤销江南区政府16号处理决定不当，本院予以纠正。上诉人团鸡坡二组上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南宁市中级人民法院(2016)桂01行初155号行政判决； 二、驳回南宁市江南区延安镇延安社区团鸡坡第一村民小组的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南宁市江南区延安镇延安社区团鸡坡第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年六月十七日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 王家兴