江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初751号 原告褚某，女，1954年8月9日生，××族，住南通市港闸区。 原告王某，女，1982年7月29日生，××族，住南通市港闸区。 两原告共同委托代理人王某1（系褚某丈夫、王某父亲），男，1944年12月22日生，住南通市港闸区。 两原告共同委托代理人刘正明，南通市港闸区益群法律服务所法律工作者。 被告江苏省南通港闸经济开发区管理委员会，住所地南通市港闸区城港路118号。 法定代表人王斌，职务主任。 应诉负责人戴慧，职务副书记。 委托代理人苏新年，江苏通成律师事务所律师。 委托代理人严楚楚，江苏通成律师事务所律师。 第三人褚某1，男，1952年1月23日生，××族，住南通市港闸区。 第三人南通市港闸区天生港镇街道某村经济合作社，住所地南通市港闸区天生路419号。 负责人施振强，职务社长。 第三人褚某2，男，1938年8月20日生，××族，住南通市港闸区。 第三人褚某3，男，1945年7月24日生，××族，住南通市港闸区。 第三人褚某4，女，1941年8月11日生，××族，住南通市港闸区。 第三人褚某5，女，1957年9月18日生，××族，住南通市港闸区。 原告褚某、王某诉被告江苏省南通港闸经济开发区管理委员会（以下简称港闸开发区管委会）确认行政协议无效一案，两原告于2018年12月12日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。本院于同年12月18日立案后，于12月21日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。向第三人褚某1邮寄送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。因南通市港闸区天生港镇街道某村经济合作社（以下简称某村经济合作社）、褚某2、褚某3、褚某4、褚某5与本案存在利害关系，本院依法通知上述单位和个人为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。两原告及委托代理人王某1、刘正明，被告港闸开发区管委会的应诉负责人戴慧及委托代理人苏新年、严楚楚，第三人某村经济合作社社长施振强，第三人褚某1、褚某2、褚某3、褚某4、褚某5到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年7月29日，某村经济合作社与褚某1签订了NO0001015《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称补偿安置协议），载明甲方（搬迁补偿人）某村经济合作社，乙方（被搬迁人）褚文老太（故）、褚某1，在斯德福地块搬迁工程项目建设地块内乙方自愿搬迁，甲方同意对乙方给予补偿安置。搬迁房屋坐落于港闸区××街道某村××组，合法建筑面积63.34平方米，合法用地面积111.38平方米，甲方向乙方支付搬迁合法房屋补偿、附属设施设备、装饰装璜补偿、搬迁费、安置补助费、奖励费等合计118000元等内容。 两原告诉称，原告褚某与第三人褚某1等人系兄弟姐妹关系，1983年南通市郊区社员住房及宅基地情况登记底册中登记权利人为褚文老太、褚某6（系原告褚某）、王某三人。1993年3月以其母亲褚文老太名义进行了房产所有权登记，1996年3月领取产权证。1997年12月26日，褚文老太病故。2016年7月27日，被告港闸开发区管委会与第三人褚某1串通，背着两原告作出产权人为褚文老太（故）、褚某1户的《港闸区经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表》。同日，褚某1与某村经济合作社签订了《补偿安置协议》，将案涉房屋的拆迁补偿款占为己有，并将案涉被搬迁房屋安置指标与他人进行买卖交易。上述行为侵犯了两原告及其他第三人的合法权益，请求确认《补偿安置协议》无效，诉讼费由被告承担。 原告褚某向本院提交了以下证据、依据： 1.原告身份证、户口注销证明、某村村民委员会出具的证明三份，证明原告与第三人的身份信息及身份关系。 2.南通市郊区社员住房及宅基地情况登记、南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书、村镇房屋所有权证存根，证明两原告及褚文老太系案涉房屋及宅基地所有权、使用权人。 3.港闸经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表，证明被告作出的行政行为错误，应确认无效。 4.港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议，证明被告与褚某1签订的协议应确认无效。 5.福民景苑选房登记表，证明褚某1根据无效的面积确认表、房屋搬迁补偿安置协议选定的安置房及配套车库应无效。 被告港闸区管委会辩称，1.案涉补偿安置协议是平等民事主体之间就补偿安置进行协商达成合意而形成的合法有效的民事合同，系双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，不受行政诉讼法调整。2.被告与褚某1签订的补偿安置协议合法有据。根据港闸政[2005]32号文件第八条的规定，婚嫁女作为被安置对象须符合属农村集体经济组织成员、其他地方无固定住房等条件。褚某作为褚文老太的婚嫁女，不是农村集体经济组织成员，不能作为被安置对象。褚某1、褚某2、褚某3均符合拆迁安置条件，因褚某2、褚某3向褚某1出具《委托书》，共同委托褚某1作为被搬迁人代表办理房屋搬迁所有事宜，因此，被告以褚某1为被搬迁人与其签订补偿安置协议合法有据。3.村镇房屋所有权证载明案涉房屋的所有权人为褚文老太，原告非案涉被搬迁房屋的所有权人。4.目前我国尚未对农村集体土地上房屋的搬迁、补偿安置制定统一的法律规范，被告对所辖范围内集体土地上的房屋实施搬迁、补偿安置符合相关法律及政策规定。囿于客观条件限制，被告无法确知被搬迁户的所有权利人，将所有被搬迁户的权利人召集在一起签订协议也不现实，被告也没有为被搬迁户进行分家析产及遗产分配的职权，实践中均是由行政机关与被搬迁户的产权人或者该户代表签订补偿安置协议，而后对该户进行补偿安置。在案涉搬迁权益已经给付给褚某1后，原告不应通过行政诉讼的途径对其可能存在的权利进行救济。 2019年1月4日，被告港闸经济开发区管委会向本院提交了以下证据、依据： 1.港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议，证明案涉协议由被告委托某村经济合作社与褚某1签订，系平等民事主体之间就补偿安置协商一致达成的合法有效的民事合同，不受行政法调整。 2.南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书、村镇房屋所有权证、村镇房屋所有权证存根、南通市郊区社员住房及宅基地情况登记、土地使用权证，证明原告并非案涉房屋的产权人，该房屋产权人为褚文老太，被告无须同原告签订补偿安置协议。 3.委托书、港闸经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表、港闸经济开发区工程征收（搬迁）面积确认表（增补）、方式选择申请表、承诺书、褚某1签字照片，证明被告与褚某1签订案涉补偿安置协议合法有据。 第三人褚某1述称，案涉房屋系遗产房，产权人是其母亲褚文老太。1972年兄弟三人分家时明确等到父母去世后，由兄弟三人平均分。两原告户口因为当时政策不好迁往城市，故挂靠在褚文老太户。1994年户口政策的改变，两原告户口迁往城市，与1983年南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表中的产权无关。案涉房屋一直由兄弟三人共同维修，褚某1与有关部门签订的协议合法有效，在选房前就将该遗产房的安置指标进行变卖，并将拆迁房补偿款及房屋分配指标变卖款共同进行分配，原告在社会矛盾纠纷调解协议书上亦签字认可。请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人褚某1向法庭提供以下证据： 1.身份证，证明褚某1的身份情况。 2.南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书，证明案涉房屋是祖传遗产房。 3.产权审核记录，证明案涉房屋产权人为褚文老太。 4.委托书，证明褚某2、褚某3委托褚某1办理房屋搬迁的相关事宜。 5.关于我家父母遗产房修理有关情况说明，证明经村委会、村民组长和邻居证明案涉房屋由三兄弟共同维修。 6.社会矛盾纠纷调解协议书，证明经村委会调解，第三人兄弟姐妹之间达成了调解协议书，但因为原告没有签字，未能拿房。 第三人褚某2述称，同意被告的答辩意见，案涉房屋系祖传遗产房，到第三人父亲一辈也未经翻建、改扩建，并不因原告母女户口曾在案涉房屋就影响该房屋的建筑面积和宅基地大小。在四十多年前分家时，父母表态在父母去世后由三兄弟均分，此后一直由褚某2三兄弟共同维修。该房屋拆迁时，褚某2三兄弟均是农村常住户口，是农村集体经济组织成员，故作为安置对象合情、合法、合理。案涉房屋搬迁时，两原告户口早已迁入城市家中，且已享受过安置房待遇。王某既不是产权人，也不是继承人，无权提起诉讼。请求人民法院依法裁判。 第三人褚某2未向本院提供证据。 第三人某村经济合作社、褚某3、褚某4、褚某5述称，同意被告答辩意见，未向本院提供证据。 经庭审质证，两原告对被告提供的证据1的真实性无异议，但对合法性不予认可；对证据2的真实性、合法性无异议，但认为从南通市港闸区村镇私有房产所有权登记申请书可以看出两原告是共同产权人，即便案涉房屋是褚文老太的遗产，依据物权法规定，应当由该房屋继承人和被告签订案涉协议，不能达到被告的证明目的；对证据3的真实性无异议，但认为被告单独与褚某1签订案涉协议没有法律依据，不能达到被告的证明目的。第三人对被告提供的证据均无异议。 被告对原告提供的证据2中南通市郊区社员住房及宅基地情况登记的真实性和合法性无异议，但认为达不到原告证明目的，常住人口不一定是产权人，而相关产权证等明确房屋所有权人为褚文老太，对其他证据均认可。 第三人褚某1、褚某2、褚某3、褚某4、褚某5对原告提供的证据2中南通市郊区社员住房及宅基地情况登记认为与房屋产权无关，产权证载明所有权人为褚文老太，对其他证据未提异议。 第三人某村经济合作社认为房屋搬迁过程中对产权的认定有产权证的以产权证为依据，没有产权证的以底册作为参考。 两原告对第三人褚某1提供的证据1无异议；对证据2、3的真实性、合法性无异议，但认为房屋产权登记是以褚文老太为户主而登记的，并不需要每个共有人都登记在册，不能达到第三人的证明目的；对证据4的真实性性无异议，但认为委托书仅仅是褚某2、褚某3委托搬迁事宜，委托不合法，不能达到第三人的证明目的；对证据5不予认可，认为情况说明仅仅是褚某1三兄弟的单方说明，不能证明案涉房屋与两原告无关；对证据6的真实性无异议，但认为该协议并没有原告王某参加和签字，与本案不具关联性。 被告和其他第三人对褚某1提供的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告提供的证据能够证明案涉房屋搬迁达成协议及补偿安置的情况，予以认定，至于协议效力问题涉及争议焦点问题待后文一并阐述。原告提供的证据2不能达到两原告证明其系房屋产权人的证明目的。第三人褚某1提供的证据能够达到其证明目的。 经审理查明，褚某与褚某1、褚某2、褚某3、褚某4、褚某5系兄弟姐妹关系，其父母褚吉均、褚文老太在南通市××闸区××街道某村××组拥有建于1949年前的祖传房屋四间（建筑面积63.34平方米）。褚吉均于上世纪七十年代去世，褚文老太于1997年12月26日去世。上世纪八十年代，在对农村集体房屋及土地使用权摸底调查时，褚文老太户的《南通市郊区社员住房及宅基地情况登记》常住农村农业人口栏载明有褚文老太、褚华侯、外孙女儿。1981年9月，褚某与王某1结婚，后于1982年7月育有一女王某。褚某婚后即居住在王某1另外的工房。1993年，褚文老太申请房屋所有权登记，房屋来源及取得日期栏载明1949年前祖传及自建。1996年3月28日，南通市港闸区人民政府向褚文老太颁发了通港闸50308015号《村镇房屋所有权证》，该证载明所有权人为褚文老太，房屋坐落闸西乡某村8组，砖木结构平房四间，建筑面积63.34平方米。后因斯德福地块搬迁工程，案涉房屋在搬迁范围。褚某2、褚某3委托褚某1办理房屋搬迁相关事宜。2016年7月27日，某村经济合作社受被告委托与褚某1签订了《补偿安置协议》。2018年2月1日，褚某1选购了福民景苑某幢103室的安置房及C122号车库。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.案涉补偿安置协议是否应当确认无效。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼。可见，行政协议作为一种特殊的行政行为被纳入行政诉讼受案范围已是我国法律明文规定。虽然案涉协议系由某村经济合作社与褚某1所签订，但被告承认某村经济合作社系受其委托而签订协议，法律责任由被告承担。被告为实现腾房让地的行政管理目标，委托某村经济合作社与褚某1协商签订的协议，应当属于行政协议的范畴，当属于行政诉讼受案范围。 关于案涉协议是否应当确认无效的问题。人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据本院审查有关证据，结合诉辩双方的陈述，未发现本案中存在上述规定无效情形。原告主张协议无效主要理由在于认为其系所有权人和继承人之一，被告未与原告协商签订协议。本院认为原告的主张不能成立，主要理由如下：第一，现有的案涉房屋产权登记资料不能证明两原告为案涉房屋的原所有权人。案涉房屋的村镇房屋所有权证载明产权人为褚文老太，虽然南通市郊区社员住房及宅基地情况登记表中有两原告名字，但案涉房屋系建造于1949年前的祖传房屋，未经翻建和改扩建，并未因两原告名字在上世纪八十年代摸底调查时加入登记表而增加房屋面积和宅基地面积。在颁发了房屋所有权证的情况下，认定房屋所有权人通常以房屋所有权证载明的对象为准。更何况，两原告的户籍在上世纪九十年代已经迁出褚文老太户。第二，继承权并不直接等同于补偿安置权。虽然褚某系其父母去世后的继承人之一，案涉房屋作为遗产，其在未被剥夺继承权的情况下享有继承的权利，但是继承权的实现是基于民事法律的规定，对特定遗产享有继承的权利，继承权是对财产权的继承，通常不包括人身权利。而补偿安置系为实现行政管理的目的，基于行政法律法规的规定，由行政机关与被搬迁对象协商对被搬迁财物进行补偿安置，既有对房屋的补偿，也有对集体经济组织成员被剥夺宅基地使用权的安置，选择安置房安置的，通常还考虑集体经济组织成员人口因素。两原告不是某村经济合作社的经济组织成员，不属于被安置对象。根据港闸区补偿安置政策，对于遗产房实行“拆一还一”的补偿安置原则，不考虑人口因素。因此，仅仅对案涉房屋享有继承权利并不等同于享有安置补偿权，继承人可以通过民事诉讼途径主张分割遗产的权利，即可以对安置后的房屋补偿款及安置房屋主张相应权利。第三，农村宅基地系一户一宅，与户代表协商签订协议并不违反法律禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。基于房屋的整体性和农村宅基地的唯一性，在拆迁实践中，通常都是以户为单位进行补偿安置，因此，在洽谈协商时，也通常是与户代表进行协商并签订协议。虽然褚某兄弟姐妹对于父母的遗产未分割，属于共同共有，处分应当全体共同共有人同意。但是，寄希望于签订协议的行政机关考证继承人的身份、人数以及是否存在转继承、代位继承等情况，无疑是对行政机关提出了过于苛刻的要求。再者，考虑到港闸区补偿安置政策对于遗产房实行“拆一还一”原则，无论褚某作为继承人有无直接参与洽谈协商，对于案涉协议所确定的补偿安置权益并不因此而增加或减损，故确认协议无效或责令重新签订实属浪费行政资源，还可能引发新的诉讼，徒增讼累。 综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告褚某、王某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告褚某、王某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 （此页无正文） 审 判 长  齐海生 人民陪审员  曹 钤 人民陪审员  陈 莉 二〇一九年六月十七日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。