大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽0204行初90号 原告桑洪宝，男，1972年10月11日出生，大连机车有限公司电气公司员工，住大连市沙河口区。 被告大连市甘井子区中华路街道办事处，住所地大连市甘井子区。 负责人姜伟华，主任。 委托代理人杨霏，男，工作人员。 委托代理人张荣君，辽宁圣邦律师事务所律师。 原告桑洪宝诉被告大连市甘井子区中华路街道办事处（以下简称“中华路街道办事处”）确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，本院于2018年7月2日立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年10月25日公开开庭进行了审理，2018年12月20日中止审理，2019年6月20日恢复审理。原告桑洪宝，被告中华路街道办事处的委托代理人杨霏、张荣君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：被告中华路街道办事处于2017年4月21日发布《关于清理整治南关岭火车站站前地区各类违法建设的通告》（以下简称《通告》），并于2018年3月24日将位于大连市甘井子区南关岭区段68号西洼委16组，面积为56.5平方米的房屋拆除完毕。 原告桑洪宝诉称，桑树芝（梓）（系原告的爷爷）为沈阳铁路局大连铁路分局的铁路职工，当时为解决职工住房问题，桑树芝自1983年7月1日起取得了铁路部门审查同意的使（借）用铁路土地执照，且每年都按照铁路有关土地管理规定缴纳相关费用，并在占用土地范围内自建房屋,房屋面积56.5平方米，一直生活至今。由于我爷爷与父亲都已去世，目前房屋由我、哥哥及母亲合法占有、使用。2017年4月21日，被告作出限期拆除通告，开始逐步拆除我房屋周围的围墙及树木等。在此期间，我多次找到政府相关部门说明情况，但相关工作人员多以搪塞、劝诱、恐吓或各种理由推脱不予理睬。余下部分被告于2018年3月24日彻底拆除，致使我遭受重大财产损失。我认为，被告在履行拆迁过程中违反法律法规规定。其一，房屋征收拆迁应由市、县级人民政府作出房屋征收决定，但被告只作出限期拆除通告，并未提供其他政府征收决定文件；其二，被告为使我搬迁，在拆迁过程中采用中断供电等非法方式迫使我搬迁；其三，强制执行主体不合法，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十八条第一款之规定，应由“作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”，而本案拆迁强制执行主体为中华路街道办事处；其四，被告未向我发出催告书，程序违法，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第五十四条之规定，“行政机关作出强制执行决定前或申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，发出催告书”。综上所述，被告所作的拆除行为在程序上和实体上均存在违法之处，严重损害了我的合法权益。为此，我依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条、第十二条第一款第十二项，《行政强制法》第六十一条第一款第五项及《征补条例》第八条、第十条、第二十七条第三款之规定，提起诉讼，请求确认被告强制拆除我位于南关岭火车站附近房屋的行政行为违法及赔偿损失99.512万元，具体包括：所有权房屋补偿（含土地使用权及房屋装修补偿）每平方米1万元，另加政府30%补贴，56.5平方米，即73.45万元，临时安置补助2.4万元，奖励性补偿3万元，房屋拆迁补偿1.5万元，搬家补助1040元（增加30%政府补贴），水、电、初装登记费5000元，网络线路补偿300元，枣树一棵680元，19棵多年香椿树（以青苗费计）1600元，砖石墙每延长米190元，共70延米，计1.33万元，菜窖每平方米330元，共15平方米，计4950元，室内水泥地每平方米165元，共20平方米，计3300元；室外硬覆盖地砖30平方米7950元，仓房每平方米920元，共15平方米，计1.38万元，厕所每平方米300元，共2.5平方米，计700元，菜地15平方米计600元，院落210平方米计12.6万元，院内大门计2400元，屋内物品损失5000元，精神损失费5000元。 以上主张，原告桑洪宝向本院提交如下证据：第一组证据为：1.1983年6月30日《使（借）用铁路土地执照》；2.1982年9月8日《私人占用铁路用地补签协议书》2份，证据1、2用以证明职工姓名为南关岭站桑树芝，实际应为桑树梓；3.户籍证明、死亡医学证明书2份，用以证明桑树梓（原告爷爷）、宋宝珍（原告奶奶）、桑再兴（原告父亲）已去世；4.《证明》，用以证明洛玉兰（原告母亲）、桑洪春（原告哥哥）对员工进行了委托，全权处理相关事务及桑再龙（原告叔叔）、桑凤英（原告姑姑）、桑玉英（原告姑姑）对被拆迁房屋放弃了继承；5.辽宁省铁路土地租金专用发票及收据，用以证明2009年10月20日最后一次缴地皮税，后来铁路改制；6.维修房屋收据，用以证明原告一直在使用、维修住宅房屋。第二组证据为：1.2017年4月21日《通告》复印件；2.2017年8月24日《通告》复印件；3.2018年5月21日信访事项答复意见书，用以证明被告拆除原告房屋，原告进行信访；4.联名书2份，用以证明群众要求被告不拆除房屋；5.新商报报导，用以证明原告居住的房屋是老建筑，老建筑的居住权红线3米内属于老建筑正常使用，受法律保护；6.房屋照片8张，用以证明原告居住房屋拆除前的状态；7.短信截图照片2张，用以证明被告对原告有骚扰行为。第三组证据为录音、录像及文字整理材料。 被告中华路街道办事处辩称，一、原告不具有本案的起诉主体资格，原告起诉状中列明其爷爷名字为桑树芝，但户籍证明显示原告的爷爷为桑树梓，案涉房屋《使（借）用铁路土地执照》中显示该房屋的姓名是桑树芝，原告目前没有证据证明桑树芝与桑树梓为同一人，原告也没有证据证明桑树芝是原告的爷爷；二、即使原告具有起诉资格，但如原告所述房屋是由原告和原告的哥哥、原告母亲占有、使用，根据《行政诉讼法》第二十五条规定，原告以及原告哥哥、原告母亲均为被诉行政行为的行政相关人，人民法院应当通知原告的哥哥、原告的母亲作为第三人参加诉讼，据被告了解，原告母亲洛玉兰年世已高，目前处于限制民事行为能力或者无民事行为能力状态；三、原告未提供其对案涉房屋享有法律上的合法权益的证据；四、原告请求确认被告强制拆除房屋行为违法，实际上，被告对案涉房屋进行了两次拆除，第一次是2017年8月，第二次是2018年3月24日，原告对被告第一次拆除行为已经过了法定的6个月的起诉期限，仅能对被告实施的第二次拆除行为提起行政诉讼，原告把两次拆除行为合并为一个行政行为的观点错误，应明确是对被告的哪一次行为提起诉讼；五、原告庭审中增加要求被告赔偿99.512万元，由于原告没有证据证明对案涉房屋具有合法性，也没有证据证明与案涉房屋具有法律上的承继关系，因此其赔偿请求不具有法律依据和事实根据；六、原告称每年都缴纳相关费用，但原告提供的证据不能证明其主张；七、原告对占用土地范围内的大门、院落、厕所、仓房提出的赔偿请求，没有提供合法充分的证据；八、原告称目前房屋由原告、原告哥哥、原告母亲合法占有使用，还一直生活至今，原告对此并未提供相关证据；九、被告作出拆除行为是依据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》，被告有权作出限期拆除通知，并在原告未自行拆除的情况下按照该条例第三十七条的规定予以拆除，原告把被告的行为混淆为国有土地上房屋征收行为是错误的；十、本次市容环境综合整治中，拆除私搭乱建房屋及附属设施前要切断任何影响安全的管线，确认安全后，方可施工，因此不存在原告所称的中断供电等非法方式；十一、在程序方面，《城市市容环境卫生管理条例》第三十七条赋予了被告相应的行政执法权，因此被告作出限期拆除通告以及进行后续的拆除行为，被告并非依据《行政强制法》，不需向原告发催告书。综上所述，请求法院驳回原告起诉或者驳回原告的诉讼请求。 以上主张，被告中华路街道办事处向本院提交如下证据：1.2017年4月21日《通告》；2.照片9张，案涉房屋拆除前、拆除当时、拆除之后房屋的状态；3.拆除当日视频；4.2018年3月24日街道工作人员与原告通话记录（网络截图）；5.仕同兴证人证言。 经庭审质证，被告中华路街道办事处对原告提供的证据质证意见如下：对第一组证据中的证据1用地人的姓名“桑树芝”及借地的期限与原告均不具有法律关系；证据2补签协议书的签署时间在借用土地执照前，协议中明确规定不得修建永久性建筑物，借用土地也已经超过了期限，对第二份补签协议书真实性不予认可；证据3真实性没有异议，没有证据证明“桑树梓”曾用名为“桑树芝”，原告母亲洛玉兰、哥哥桑洪春均在世，应当作为本案诉讼参加人；证据4真实性不予认可，洛玉兰、桑洪春应出庭陈述，原告父亲生前想要把案涉房屋及土地进行更名，但是没有成功，所以案涉房屋及所谓的借用土地都不具有合法性，法律不能保护非法的利益；证据5缴费收据上姓名都是“桑树芝”，与原告不具有法律上的关系，证据6真实性不予认可，且没有缴款人姓名，无法证明与原告维修案涉房屋具有关联性。对第二组证据中证据1、2没有异议；对证据3真实性无异议，但与本案没有关联性；证据4真实性无法确认，与本案无关；证据5真实性无异议，在报导中可以看到案涉房屋明显影响了合法的应当保护的老建筑；证据6真实性无法确认；证据7真实性无法确认。对第三组证据真实性、合法性不予认可，是原告截取的对其有利的、不完整的视频，关联性无法确认。 原告对被告提供的证据质证意见如下：对证据1真实性没有异议；对证据2照片没有异议，但认为与本案没有关联性，合法性不予认可；认为证据3不是完整视频；认为证据4没有具体内容；认为证据5证人有利害关系，证言内容有多处不实之处。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。原告提供的第一组证据中证据6不能看出与案涉房屋具有关联性，第二组证据中证据4与案涉房屋被拆除不具有关联性，第一组证据中的证据3及第三组证据系原告及案外人与被告或其他部门进行信访协调的证据，与本案被诉行政行为不具有关联性，本院均不予采信；原告提供的其他证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明，2017年4月21日，被告中华路街道办事处作出《通告》，主要内容为：“近两年来，为贯彻落实辽宁省住建厅《关于开展城市建成区违法建设专项治理五年行动方案》及大连市政府关于加强社会环境综合整治工作精神，全市各区严控新增违建，强力拆除历史遗存违建。据不完全统计，2016年我市主城区已拆除私搭乱建20余万平方米。南关岭火车站前居民区私搭乱建突出，阻塞交通，破坏环境，存在重大消防和治安隐患，违反了《中华人民共和国城乡规划法》《大连市城市市容管理条例》等规定，群众举报强烈，被政府列为重点整治区域，为改善居住环境，畅行交通，消除隐患，中华路街道办事处决定联合执法、公安等部门，对这一区域的私搭乱建依法拆除。相关事宜通知如下：一、整治区域。华北路北侧区域（华北路一南关岭火车站），华北路南侧区域（南岭街49号－113号）。二、整治步骤。先主要道路两侧，后居民区内。三、整治时间。主要道路两侧限期2017年5月10日前自行拆除。居民区内拆除时间另行通知，对逾期没有自行拆除的，中华路街道办事处将协调组织甘井子公安分局、区行政执法局、城建局、市场监管局等单位依法强制拆除。对阻碍执行公务的依法查处，情节严重的，移送司法机关追究刑事责任。” 另查，1983年6月30日，大连铁路分局土地管理办公室批准桑树芝使用铁路土地建设房屋3间，建筑面积56.5平方米，用途住人，借地期间自1983年7月1日至1984年6月30日。1998年7月20日及2009年10月20日分别以小房集扣款、个人占地名义向铁路部门缴纳27.12元、20.16元。案涉房屋位于大连市甘井子区南关岭区段68号西洼委16组。2018年3月24日，中华路街道办事处将案涉房屋拆除完毕。 再查，铁路部门与桑树芝签订的《私人占用铁路用地补签协议书》第五条规定，“上述土地产权为甲方所有，……考虑到铁路发展需要，在签订协议之日起，乙方不得在该地上修建永久性建筑物，也不得任意扩大占地范围，改变地形地貌。……” 根据户籍档案记载，桑树梓（户籍档案中记载的姓名书写为“桑树梓”）于1997年9月8日死亡，其妻宋宝珍于2003年4月3日死亡，其长子桑再兴（2015年3月21日死亡），次子桑再龙；桑再兴之妻洛玉兰，桑再兴长子桑洪春，次子桑洪宝，长女桑春英（于1959年1月23日死亡），次女桑凤英，三女桑玉英，四女桑兰英（于1960年11月3日死亡），五女桑群英。2017年11月24日洛玉兰书写证明，其所有财产归次子桑洪宝全权处理。2017年11月15日桑洪春书写证明，表示其放弃南关岭铁路的小房，由弟桑洪宝全权负责。 本院认为，一、关于桑洪宝的原告主体资格问题 《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”根据现有证据足以证明桑洪宝系案涉房屋的法定继承人之一，且被告在行政执法程序中，曾对桑洪宝作出告知、通知及沟通协调等行为，事实上已将桑洪宝作为行政相对人或利害关系人对待。故桑洪宝依法具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。至于桑洪宝是否实际居住在该房屋，不影响对其原告主体资格的认定。故被告对此提出的主张，本院不予认定。 二、关于被告拆除案涉房屋的事实行为合法性问题 1982年2月13日起施行的国务院《村镇建房用地管理条例》第五条第一款规定，“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。”1983年6月4日起施行的经国务院批准、城乡建设环境保护部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第三条第二款规定，“城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，才准建造住宅。”第六条第二款规定，“城镇个人建造住宅，必须经城市规划管理机关审查批准，发给建设许可证后，方可施工。”1984年1月5日起施行的国务院《城市规划条例》第三十一条规定，“任何组织和个人城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地。”第三十二条规定，“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。临时使用土地的期限，一般不得超过两年。”1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定，“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”第四十六条第一款规定，“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”据此可知，我国分别自1982年2月13日起在农村村庄和集镇、自1983年6月4日起在城镇要求任何组织和个人进行各项建设，必须取得有权机关的批准，否则即为违法。根据上述规定，中华路街道办事处认定案涉被拆除的房屋属于违法建筑，并无不妥。根据我国关于临时建筑的相关法律规定，其批准使用年限一般不得超过两年。在无据证明该房屋办理了续存批准手续的情况下，结合该房屋已经建成三十余年的事实，可以认定依照该协议所建房屋显已超出了合法的批准使用年限，属于超过批准使用期限的违法建筑。在案涉房屋建设时，《城镇个人建造住宅管理办法》已经施行。根据该办法第六条第二款之规定，城镇个人建造住宅，需经城市规划管理机关审查批准并发给建设许可证。现原告提交的《使（借）用铁路土地执照》仅能证明该房屋的建设依照该办法第三条第二款之规定，取得了所在地房地产管理机关的批准，无据证明其也经过了城市规划管理机关的批准。因此，该案涉房屋属于未经批准建设的违法建筑。 案涉强制拆除行为作为一种行政强制手段，应当受《行政强制法》的调整和制约。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”具体实施强制拆除行为应当根据《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的有关规定执行。《行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，中华路街道办事处虽然提交了《中共甘井子区委甘井子区人民政府关于进一步加强城市管理工作的指导意见》，证明其系受大连市甘井子区人民政府的责成而具有组织实施强制拆除行为的权限，但其并未提交证据证明其系依照《行政强制法》的规定在履行了催告、作出强制执行决定、公告等相应法定程序后依法强制拆除了案涉房屋。此外，中华路街道办事处也无据证明其依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定履行了作出责令限期拆除决定程序。根据前述规定，中华路街道办事处应当就此承担举证不能的不利后果，也即案涉强制拆除行为应视为没有履行相应程序。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的：…”因案涉强制拆除行为属于事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销内容，故依照该规定应确认其违法。 三、关于原告桑洪宝提出的赔偿问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，如前所述，案涉房屋属于违法建筑，不属于合法权益的范畴，故原告要求赔偿房屋损失的主张没有法律依据，本院不予支持。此外，通过适当、合法方式拆除可得的废旧建筑材料，属于合法权益。行政机关对违法强制拆除造成的其可回收的废旧建筑材料损失，依法本应予以赔偿。但从现已查明的事实看，原告在行政机关已明确告知并指定的自行拆除的合理期限内未自行拆除案涉房屋，未自行清理其所称的屋内物品，应视为其放弃了对可回收的废旧建筑材料及物品的相关权利，相应损失应由其个人承担，故中华路街道办事处亦无需赔偿。 另，关于桑洪宝向本院提交的调证申请、现场勘验申请等，因不能实现其证明目的，本院均不予准许。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告大连市甘井子区中华路街道办事处拆除位于大连市甘井子区南关岭区段68号西洼委16组建筑物的事实行为违法； 二、驳回原告桑洪宝的赔偿请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告大连市甘井子区中华路街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  朱晓宇 审 判 员  陈莹莹 人民陪审员  吕玉珍 二〇一九年六月二十日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。