山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2646号 上诉人（原审原告）马新亮，男，1991年10月26日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）袁会燕，女，1981年10月21日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）李光强，男，1985年10月15日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）齐善明，男，1963年8月9日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）许萍，女，1967年8月8日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）董传颂，男，1970年11月4日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）张清生，男，1970年4月24日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）安宁，男，1992年1月31日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）明玉玲，女，1967年6月22日出生，汉族，济南市章丘区。 上诉人（原审原告）巩传统，男，1987年10月3日出生，汉族，住济南市章丘区。 上诉人（原审原告）程文静，女，1983年1月16日出生，汉族，住济南市章丘区。 被上诉人（原审被告）济南市章丘区人民政府，住所地济南市章丘区龙泉大厦。 法定代表人韩伟，区长。 上诉人马新亮等11人因诉济南市章丘区人民政府（以下简称章丘区政府）行政征收一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行初519号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2018年1月6日，中共济南市委、济南市人民政府下发《关于印发济南市五项重点工作2018年度目标任务的通知》（济发[2018]5号），对济南市招商引资、项目建设、棚改旧改（征收拆迁）、拆违拆临（建绿透绿）、城市更新五项重点工作2018年度工作任务进行部署。《济南市“四个中心”建设及“五项重点工作”2018年度任务责任书》将章丘区“白云路以西城市棚户区和城中村改造项目”列入济南市2018年度棚改旧改（征收拆迁）工作任务计划。2018年1月10日，济南市章丘区征收服务中心向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部提交《关于将白云路以西区域认定为2018年区棚改旧改项目的申请》。1月12日，济南市章丘区旧城（村）改造指挥部作出《关于同意将白云路以西区域认定为2018年区棚改旧改项目的意见》，同意将白云路以西区域（区域范围：汇泉路以北、济青路以南、白云路以西、明塘街以东规划范围内国有土地上的所有建筑物、构筑物）列为城镇棚户区，并纳入济南市章丘区2018年棚改旧改项目计划。2月6日，济南市章丘区发展和改革委员会向济南市章丘区住房和城乡建设委员会复函，认为上述项目符合国民经济和社会发展规划，已列入济南市章丘区国民经济和社会发展年度计划；2月22日，济南市章丘区城市规划建设服务中心复函，认为上述项目符合城乡规划；2月23日，济南市章丘区国土资源局复函，认为上述项目符合土地利用总体规划。3月8日，济南市章丘区住房和城乡建设委员会发布《冻结通告》，将上述征收范围进行冻结。同日，章丘区政府发布《关于公布白云路以西区域棚改项目房屋征收补偿方案的公告》，对房屋征收补偿方案予以公告。3月29日，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部中国银行章丘支行营业部名下账号付款4亿元。4月9日，涉案项目作出《白云路以西区域棚改项目社会稳定风险评估报告》，综合评价为：“白云路以西区域棚改项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。目前已经采取的和下步将采取的系列风险防范措施，在一定程度上会起到降低以致消除社会风险的效果。因此，白云路以西区域棚改项目征收拆迁工作可以组织实施。”4月15日，济南市章丘区房屋征收服务中心与山东国建土地房地产评估测绘有限公司签订《房屋征收评估委托合同》，委托该公司对“甲方指定项目的标的物进行评估，为征收补偿提供依据。”4月16日，章丘区政府发布《济南市章丘区白云路以西区域棚改项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和答复情况的通告》，对公众提交的相关意见进行了答复。同日，章丘区政府作出章征告[2018]2号房屋征收决定公告（以下简称2号征收决定）并进行公告，《房屋征收补偿方案》作为公告附件。4月18日，山东国建土地房地产评估测绘有限公司作出《征收评估报告》2份，对涉案项目不同区域的房屋、储藏室、车库、车位的市场价值及成本价值作出评估。原告不服2号征收决定，诉至法院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告被征收的房屋位于2号征收决定载明的房屋征收范围内，该征收决定与其具有利害关系，原告具备诉讼主体资格，有权对征收决定提起诉讼。对于征收决定的合法性问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。法律规定征收项目应符合“公共利益”需要，是立法从社会大众的角度出发进行利益衡量后的选择，即个人利益与公共利益发生冲突时，应通盘、全面、综合地进行衡量，原告个人被征收房屋的实际情况并非征收是否符合公共利益的唯一判断标准。案涉征收项目是为了改造旧城片区，有利于提高该地区基础设施配套水平，有利于本区域整体经济结构调整及促进本地区经济的繁荣和发展，案涉征收项目征收目的具有正当性，基本符合《条例》中公共利益需要的规定。《条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条第二款规定，房屋征收部门应当就需要进行房屋征收的建设活动是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划向发改、国土资源、规划部门征询意见。涉案项目已向上述部门征询意见，各部门均作出符合规划的回复。故可以认定案涉项目符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。案涉项目作出了《风险评估报告》，对案涉项目可能引发的社会风险亦进行了评估，评估结论为项目风险程度较低，可以组织实施。《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第一、二款规定：“征收补偿费用主要包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用”。法律要求征收补偿费用应当在作出房屋征收决定前足额到位、专户存储、专款专用，其根本目的是在征收补偿过程中保证被征收人的合法权益。本案中，被告章丘区政府提供的证据可以证实案涉项目设立了资金专用账户且相应资金已到位，该行为符合相关法律、法规的规定。 但是，征收决定是否符合国民经济和社会发展计划并非政府某个部门可以决定的，而应当经过人民代表大会讨论决定，被告章丘区政府未提交证据证实案涉项目经过了章丘区人民代表大会讨论决定，该程序违法。同时，《条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”2号征收决定涉及被征收人数量较多，依法应当经过章丘区政府常务会议讨论决定。被告章丘区政府并未提供证据证实2号征收决定履行了该法定程序。综上，2号征收决定适用法律不当，程序违法。鉴于本案征收项目确属公共利益的需要，且绝大多数被征收人已与征收实施单位签订了房屋征收补偿协议。因此，撤销被诉房屋征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应确认征收决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告章丘区政府作出的2号征收决定违法。案件受理费50元，由被告章丘区政府负担。 上诉人马新亮等11人不服原审判决上诉称，一、原审法院对案件主要事实认定错误。1.征收房屋非棚户区改造项目。2.涉案项目不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。3.原审法院未审查征收补偿费用是否足额到位。4.原审法院未审查具体征收范围。5.原审法院对被上诉人故意扩大征收范围未予审查。二、原审法院适用法律错误。1.原审法院仅凭“发改、国土资源、规划部门征询意见……各部门均作出符合规划的回复”，就想当然认定征收符合《条例》第九条第一款的规定，而没有要求各部门出具事实依据，是对法律认识错误。2.被上诉人违反了棚改项目的专门规定，原审法院回避适用此类规定。上诉请求：1.依法撤销原审判决；2.改判支持上诉人原审诉讼请求。 被上诉人章丘区政府在二审中未提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此认定的案件事实。 本院认为，本案的争议焦点为2号征收决定是否合法。《条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”被上诉人章丘区政府作为县级人民政府，具有在本行政辖区内作出房屋征收决定的法定职责，故被上诉人作为征收主体合法。《条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。本案中，涉案项目是为了改善旧城原有落后的城市基础设施，提高片区土地利用价值，改善居民的生活质量，符合公共利益要求，征收目的正当。白云路以西区域已列入章丘区2018棚改旧改项目计划。征收部门已分别向章丘区发展和改革委员会、章丘区城市规划建设服务中心、章丘区国土资源局发出征询函，上述部门分别复函确认该项目符合章丘区国民经济和社会发展规划、城乡规划和济南市章丘区土地利用总体规划要求。《条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”2018年3月29日，章丘市惠农新农村建设投资开发有限公司向济南市章丘区旧城（村）改造指挥部中国银行章丘支行营业部名下账号付款4亿元，用于征收补偿款支付。该行为符合上述规定。 被上诉人未提交涉案项目经人民代表大会讨论决定符合国民经济和社会发展计划的相关证据，原审判决认定程序违法并无不当。2号征收决定涉及被征收人数量较多，依照《条例》规定应当经过章丘区政府常务会议讨论决定。章丘区政府并未提供证据证实2号征收决定履行了该法定程序，因此，原审法院认定该程序违法亦无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”因征收区域绝大多数被征收人已达成安置补偿协议且被征收房屋已经拆除，原审法院判决确认2号征收决定违法，符合法律规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人马新亮等11人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马新亮等11人共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 山 莹 审判员 王修晖 审判员 孙晓峰 二〇一九年六月十八日 书记员 徐颖格