江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏03行终394号 上诉人(原审原告)崔为章,男,1978年12月6日出生,汉族,住丰县。 委托代理人宋勇,江苏茂通律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)丰县常店镇人民政府,住所地丰县常店镇。 法定代表人刘香郁,镇长。 出庭应诉负责人蒋正路,副镇长。 委托代理人李晓丹,江苏清正苑律师事务所律师。 上诉人崔为章因诉被上诉人丰县常店镇人民政府（以下简称常店镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初1317号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2019年1月14日公开开庭进行了审理。上诉人崔为章及其委托代理人宋勇，被上诉人常店镇政府负责人蒋正路及委托代理人李晓丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2009年，崔为章租用位于丰县常店镇华祖庙村三里庙组的土地用于投资兴建丰县北环养羊专业合作社。该土地性质为一般农用地。2012年3月，崔为章在前述租用的土地上建设有钢结构厂房、办公房等建筑物用于养殖，并建设围墙以及与道路相连接的涵桥。对于前述涉案建筑物，崔为章未提供相关部门的批准建设手续。2013年7月，常店镇政府对常店镇北环路冯庄至李路口沿街外立面进行施工改造，涉案围墙在该工程改造范围内，常店镇政府在原有围墙基础之上加盖汉瓦，并重新进行粉刷。同年，崔为章将前述厂房进行改造加高，并于2013年10月1日起，将前述厂房及附属设施租赁给王伟经营“永顺车业”使用。2017年3月18日，丰县常店镇政府以崔为章为相对人，出具了丰常拆字（2017）第023号《规划建设责令拆除通知书》，要求其限期拆除涉案违法建设。后崔为章自行拆除了料棚和办公房。2017年7月，常店镇政府组织人员拆除了崔为章建设的涉案围墙。2017年11月11日，常店镇政府以“永顺车业”为相对人，出具了丰常拆字（2017）第721号《规划建设责令拆除通知书》，要求限期拆除涉案违法建设。2017年11月30日至2017年12月1日，常店镇政府组织人员拆除了崔为章建设的涉案涵桥。崔为章以常店镇政府涉案拆除行为违法为由，提起本案诉讼，称其租用5亩土地，建设养殖场，与当地村民和村委会签订30年土地承包合同，建设规模1980平方米，总投资500余万元。2012年1月30日得到了丰县农委同意的批复，生产经营至今。被告采取违法强拆手段，用挖掘机强行拆除其生产厂房围墙近40余米，被其及时赶到阻止。其诉讼请求：1、判决确认常店镇政府强拆涉案建设的行为违法（第一次拆除时间为2017年3月，在常店镇政府逼迫下崔为章自行拆除了200平方米的料棚和100平方米的办公房；第二次拆除时间为2017年7月，常店镇政府拆除了桥的栏杆（条石结构）、厕所（空心砖结构）和40多米围墙；第三次拆除时间为2017年11月30日下午至2017年12月1日，把桥全部拆除）。2、判决常店镇政府赔偿崔为章各项损失合计127.05万元。3、本案诉讼费用由常店镇政府承担。 原审法院认为：1、原告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，丰县北环养羊专业合作社出具《证明》说明涉案被拆除的建筑物均为崔为章出资建设，2013年起，也是由其作为出租人将涉案建筑物出租给案外人经营永顺车业所使用，且常店镇政府作出的《规划建设责令拆除通知书》也是以崔为章作为行政行为的相对人。故，崔为章与本案拆除行为具有利害关系，作为本案原告主体适格。2、常店镇政府实施的涉案拆除行为是否合法。首先，崔为章诉称的料棚和办公房，因其系自行拆除，非常店镇政府实施，故要求确认常店镇政府拆除其料棚和办公房的行为违法的诉请，不予支持。因涉案厕所系涉案围墙和料棚顶棚的延伸构建而成，崔为章将料棚顶棚拆除、常店镇政府将围墙拆除，从而造成厕所实际部分缺失，但仍残留两面墙体，故要求确认常店镇政府拆除其厕所的行为违法的诉请，不予支持。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。从本案的调查和现有的证据材料看，常店镇政府对涉案围墙及涵桥实施了拆除行为，但未提供证据证明其拆除行为履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的相应程序，故，常店镇政府作出的涉案拆除围墙及涵桥的行为缺乏相应依据。鉴于该拆除行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认拆除涉案围墙及涵桥的行为违法。再次，常店镇政府虽主张拆除的涉案围墙有其后期的添附，但仍系在原有围墙的基础之上进行，故常店镇政府辩称该围墙为其自身建设的意见，不予支持。另外，常店镇政府辩称涉案涵桥系公路管理部门拆除，其仅给予配合，但从已查明的事实看，拆除现场虽然出现过路政车辆，但实施拆除的人员为常店镇政府工作人员，故该项抗辩意见，不予支持。3、崔为章提出的赔偿请求是否应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，因被诉强制拆除行为应当确认违法，崔为章有权就该行政强制行为对其合法财产权益造成的直接损失要求予以赔偿，但其应当提供相应证据证明其主张的相应损失。从本案调查的情况看，崔为章诉请的赔偿数额127.05万元中包含了未拆除的厂房、道路、水泥地坪等建筑物，关于该部分赔偿要求，不予支持。对于被拆除的涉案围墙及涵桥虽然崔为章称系其建设，但其未能提供有效证据证明前述建筑物具有合法的规划、建设等手续，不能证明前述建筑物为合法建筑，进而不能证明其对前述建筑物享有合法权益。故，崔为章的该项赔偿要求缺少相应依据，不予支持。因涉案料棚、办公房、厕所非由常店镇政府拆除，故此项的赔偿要求，不予支持。综上，遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决：一、确认丰县常店镇政府拆除崔为章位于丰县常店镇华祖庙村三里庙组的涉案围墙和涵桥的行为违法；二、驳回崔为章的其他诉讼请求。 上诉人崔为章上诉称，一、一审法院认定事实不清。1、一审法院认定上诉人自行拆除料棚和办公房行为与被上诉人无关，与事实不符。上诉人自行拆除上述财物是在被上诉人强逼下作出的无奈之举，如果上诉人不拆，被上诉人威胁将对上诉人价值108万元的厂房进行破坏性强拆，上诉人迫于压力才作出上述拆除行为。在一审中证人证言已经对此进行证明，且已被一审法院认定，但一审法院选择性适用其中部分内容，仅用于证明上诉人自行拆除的事实，这显然与证人证明目的不相符，与当时发生的事实不相符。2、一审法院认定厂房、道路、水泥地坪等建筑物，因未拆除，该部分赔偿不予认可，与事实不符。上诉人一审中提交关于赔偿数额127.05万元的评估报告中（不含评估前已拆除的料棚、办公房和部分围墙），是对包括围墙、涵桥、水泥地坪、道路等附属物在内的评估总价值。其中涵桥124848元、围墙4209元、厂房1076821元、门卫室18158元、道路22920元、水泥地坪23496元。作为一个整体建筑物，如果整个大楼的楼梯被拆除，将导致大楼不能使用。本案，被上诉人将该建筑物的唯一通行的涵桥及围墙拆除，将导致这个厂不能使用。被上诉人的强拆行为，已经造成上诉人无法使用该厂房。一审法院对该事实的认定，与真相不符。3、一审法院认定上诉人没有提交围墙及涵桥合法证明，与事实不符。一审中，上诉人提交8组证据，其中第一组证据证明上诉人涉案建筑物是经被上诉人批准建设的。一审判决第6页表述，上诉人提供的证据1可以反映上诉人建设涉案养殖场所进行的相关申请及用地合同等情况。但第10页又认定涉案建筑物的附属物因上诉人不能提供合法证明，不予认可。一审判决前后表述自相矛盾。4、一审判决认定厕所拆除是由于上诉人和被上诉人共同行为所致，与事实不符。上诉人拆料棚行为系被上诉人强逼下的行为，且在拆除后，并没有拆除甚至影响厕所使用，厕所因依围墙所建，是被上诉人在之后拆除围墙时将其损坏，上诉人据此提出索赔有事实依据。二、本案一审法院适用法律错误。1、一审法院依据（1997）10号《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32、33条判决本案错误，该二条文不适用本案。且与（2018）第1号最高人民法院司法解释相违背，更与新《行政诉讼法》举证责任规定相违背。一审法院不依据最新司法解释而依据20年前的司法解释是错误的。上诉人一审中已经举证损失财物包括围墙及涵桥的评估报告，以证明财产价值。一审法院因被上诉人不认可而错误认定上诉人没有完成举证责任，这与最新司法解释和新《行政诉讼法》举证责任倒置规定亦相违背。2、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。本案被上诉人采取暴力手段进行断路等违法行为，一审法院未予纠正，存在适用法律错误。三、一审既然认定被上诉人行政强制行为违法，按照法律规定，被上诉人应当赔偿上诉人因此受到的财产损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。《民法通则》第一百二十一条规定，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事赔偿责任。被上诉人常店镇政府没有权也没有经过法定程序即认定经自己批准的上诉人建筑为违章建筑，显然不能成立，即使上诉人建筑物经过合法程序被认定为违章建筑，其被拆除后的建材，在法律属性上应属动产，权属也应当归上诉人所有，该部分动产应当受到法律保护（见2016最高法行申12号行政裁定书）。被上诉人采取粗暴手段进行强拆，且将拆除后的材料运走，已经造成对上诉人合法财产的侵害，按照上述法律规定应当进行赔偿，赔偿数额上诉人在一审中已举证。四、根据最高人民法院行政诉讼法司法解释，被上诉人应当承担损害情况举证责任，一审法院不认可上诉人财产损失的举证，在被上诉人没有完成举证责任基础上作出的判决错误。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定。据此，本案被上诉人采取突然暴力手段进行破坏性强拆，导致上诉人无进行财产登记保全，应负有对上诉人财产损失举证责任，一审中被上诉人既不承认上诉人提出的财产损失金额，也没有提出自己认可的损失额并举证，更没有向法庭申请财产损失鉴定，按照司法解释，应当判令被上诉人承担不利后果，即按照上诉人提出的财产损失，判令被上诉人赔偿127.05万元。综上，上诉人上诉要求：撤销一审判决，改判支持上诉人一审全部诉讼请求。 被上诉人常店镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，应驳回上诉，维持原判。 双方当事人在一审期间提交的证据均已随案移送本院，在此不再赘述。 在二审中，被上诉人常店镇政府未提交证据。上诉人崔为章提交证据为：常店镇××××组整庄搬迁动员会照片一张。证明常店镇××××组地段已经被规划为建设用地，已经列入被整体搬迁事实。且涉案养殖场因位于常店镇××××组内，被上诉人已经将此列为搬迁对象。该证据是2018年10月产生的，因此具有新证据的特征。另证人赵某出庭证明：2013年上半年有一天，具体日期记不清了，其在羊场干活，外面乡政府的4个人说我们这个地方不能养羊了，要建设工业园，干电动车行业。我说我们不会干电动车，镇政府人说可以往外租，必须干电动车行业。上诉人崔为章认为，赵某的证言能够证明上诉人是在被上诉人的强迫下改变养殖场用途。 对上诉人崔为章二审提交的照片，被上诉人常店镇政府质证认为，该照片真实性无异议，但只能证明召开了三里庙组整庄搬迁动员会，不能证明上诉人所述养殖场已经列入搬迁对象，也不能证明搬迁是因为三里庙组地段规划为建设用地。该证据与本案无关。对证人赵某出庭证言内容，被上诉人常店镇政府没有发表质证意见。 对上诉人崔为章二审提交的照片，本院认为，该照片仅反映涉案行政强制行为发生后的事实，与涉案行政行为无关，本院不予采信。对证人证言，本院将结合其他案件事实整体审查运用。 另，2019年1月14日二审开庭后，上诉人崔为章在核对开庭笔录时签字注明：其所开办的养殖场，开办前已在国土部门进行备案，申请法院调查，因为无国土局备案就无法办理营业执照。其后又提交《关于在常店镇国土所备案情况的说明》一份，主张其所开办的养殖场已在国土部门进行备案。 本院认为，公民、法人或者其他组织关于自身相关事项在行政机关的备案信息，是其自行即可取得的信息，当事人申请法院予以调查的主张，不予支持。崔为章提交《关于在常店镇国土所备案情况的说明》，因其并未提交源自备案机关制作或者保存的材料予以印证，对该说明不予采信。 本院二审认定事实与一审法院认定事实一致。 本案争议的焦点为：1、涉案行政强制行为被确认违法后，上诉人崔为章所主张的损失数额是否应予赔偿。2、一审判决是否正确。 本院认为： 1、本案丰县北环养羊专业合作社被拆除的建筑物均为崔为章出资建设，崔为章与本案拆除行为具有利害关系，其原告主体适格。 2、上诉人崔为章诉称料棚和办公房的拆除，非常店镇政府实施，故要求确认常店镇政府拆除料棚和办公房的行为违法的诉请，无事实依据。涉案厕所系涉案围墙和料棚顶棚的延伸构建而成，崔为章将料棚顶棚拆除、常店镇政府将围墙拆除，故要求确认常店镇政府拆除厕所的行为违法的诉请，亦事实依据不足。本案，常店镇政府对涉案围墙及涵桥实施了拆除行为的事实确定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。从本案现有证据看，常店镇政府对涉案围墙及涵桥实施了拆除行为，但未提供证据证明其拆除行为履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的相应程序，常店镇政府作出的涉案拆除围墙及涵桥的行为缺乏依据，鉴于该拆除行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，依法应确认违法。 3、上诉人的赔偿请求是否应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，因被诉强制拆除行为应当确认违法，上诉人崔为章有权就该行政强制行为对其合法财产权益造成的直接损失要求赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告应当对行政行为造成损害的事实提供证据，被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，上诉人应当提供相应证据证明其主张的相应损失。本案中，上诉人诉称涉案建筑物系合法养殖场，该建筑物是否属于合法养殖场是其诉讼主张能否支持的关键事实。 2001年8月21日《国土资源部关于印发试行的通知（国土资发[2001]255号，现行有效）规定，畜禽饲养地指以经营性养殖为目的畜禽舍及其相应附属设施用地，属于其他农用地。 2007年9月21日《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号，2007年9月21日至2017年11月29日施行）第二条规定，（一）本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理。（二）其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理。管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。第三条规定，申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。经县级畜牧主管部门审核同意后，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。该通知第一条第（四）项规定，规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将用地改变为非农业建设用途，防止借规模化养殖之机圈占土地进行其他非农业建设。 2010年9月30日《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号，2010年9月30日至2014年9月29日施行）第一条规定，直接用于经营性养殖的畜禽舍等农业设施用地属于设施农用地。第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级审核（由县级政府批复同意）。 2014年9月29日《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，现行有效）第一条规定，设施农用地具体划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地。规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等属于生产设施用地。以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐等用地必须依法依规按建设用地进行管理。该通知第三条规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息，发现不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正。该通知第四条第三项规定，设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。 根据上述一系列部门规范性文件，在我国境内从事规模化畜禽养殖其用地及建设行为均应严格遵守法律规范，否则，难以受到法律保护。本案，从上诉人崔为章一审所提供的证据看，其从事规模化养殖经营中的用地及建设行为，特别是兴建本案中被拆除的建（构）筑物的行为，其并没有严格遵循上述系列规范性文件所要求的经县级国土资源部门备案或者经县级审核（由县级政府批复同意）等要件。因而，其合法性证据不足。一审法院认为被上诉人常店镇政府强制拆除上诉人崔为章养殖场建（构）筑物的行为违反法定程序，应确认其违法，在上诉人崔为章要求对其被拆除财产按合法建（构）筑物价值予以赔偿的情形下，一审法院驳回其本案提出的赔偿诉讼请求并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人崔为章的上诉观点不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人崔为章负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 梁艳华 审 判 员 陈玉浩 审 判 员 黄传宝 二〇一九年六月十七日 法官助理 石 雪 书 记 员 何柏村