云南省玉溪市红塔区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0402行初19号原告云南驰登商贸有限公司，住所地：昆明市官渡区春城路与昌宏路交叉口宏盛达五金机电市场2幢09号，统一社会信用代码：91530111069803469U。法定代表人洪清良。委托代理人李文国，云南法兮律师事务所律师，特别授权代理。被告玉溪市应急管理局，地址：玉溪市红塔区秀山西路7号，统一社会信用代码：115304007726640268。负责人潘宝华，局长。委托代理人肖青，云南汇欣律师事务所律师，一般代理。委托代理人张子忠，男，玉溪市应急管理局工作人员，一般代理。原告云南驰登商贸有限公司（以下简称驰登公司）不服玉溪市安全生产监督管理局（以下简称玉溪市安监局）作出的（玉）安监罚[2018]35号《行政处罚决定书》的行政行为，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年4月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告驰登公司的委托诉讼代理人李文国，被告玉溪市应急管理局负责人潘宝华局长及委托代理人肖青、张子忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。玉溪市安监局于2018年12月24日作出（玉）安监罚[2018]35号《行政处罚决定书》，认定如下事实：2018年7月9日中午12时30分许，驰登公司在华宁矣则河水库原输水隧洞内进行接管引水施工过程中，发生一起较大淹溺事故，造成5人死亡1人轻伤，直接经济损失295.23万元。此次事故是一起较大生产安全责任事故。经查明，驰登公司不具备相应工程施工资质，违规承包工程建设项目；未制定安全生产责任制度、安全生产规章制度等；未成立安全管理机构、配备安全管理人员；在组织作业前，未对施工人员开展安全教育培训；在隧洞口采取砂袋、油布堵水后，盲目冒险组织人员进洞带水施工作业，施工中未对临时挡水设施的稳定性进行论证并实时监测和安排人员值守，未对隧洞内有限空间施工的风险隐患进行辨别分析并制定专项施工方案，工程现场安全管理不到位。玉溪市安监局认为驰登公司违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第一款、《建设工程安全生产管理条例》第二十一条第一款、《中华人民共和国安全生产法》第二十一条第一款和第二十五条、《水利工程建设安全管理规定》第二十三条第一款的规定，对事故发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，决定给予驰登公司处600000元罚款的行政处罚。原告驰登公司诉称，2018年7月9日中午12时30分许，原告在华宁矣则河水库原输水隧洞内进行接管引水施工过程中，发生一起较大生产安全责任事故。后玉溪市安监局于2018年11月20日对原告作出罚款60万元的处罚告知，于2018年12月24日作出行政处罚决定书。而经过专业鉴定机构作出的《云南科信司法鉴定意见书》是对709矣则河水库重大责任事故原因进行鉴定的司法鉴定意见书，出具时间为2018年12月29日。也就是说，玉溪市安监局是在没有经过专业鉴定机构对事故原因进行鉴定前作出的处罚告知及处罚决定，违反法定程序。此外，原告认为玉溪市安监局在处罚过程中还存在其他违反法定程序的问题，侵害了原告的合法权益。特提起诉讼，请求人民法院撤销玉溪市安监局作出的（玉）安监罚[2018]35号《行政处罚决定书》。原告驰登公司为证明其主张，举证如下：一、营业执照、法人身份证明、法人身份证复印件，以证明原告的诉讼主体资格；二、行政处罚决定书、缴纳罚款催告书，以证明被告方于2018年12月24日向原告罚款60万元，于3月19日催收罚款；三、司法鉴定意见书，以证明7.9事故鉴定是2018年12月29日，早于被告方作出行政处罚的时间。经庭审质证，被告对原告所举第一组证据的真实性没有异议，但根据营业执照，原告没有相应的建设工程施工资质；对第二组证据无异议；认为第三组证据形式不符合行政诉讼的证据要求，其内容与被告提交的事故调查报告针对事故成因大同小异，鉴定结论不是事故调查报告以及本案行政处罚的强制性要求，事故调查组有权利对事故的责任成因等进行分析，并形成事故调查报告，被告对本案立案查处无需经过鉴定。被告玉溪市应急管理局辩称：一、玉溪市安监局处罚的行政相对人是云南驰登商贸有限公司，未对云南驰登商贸有限责任公司进行过任何行政处罚，故云南驰登商贸有限责任公司起诉被告行政诉讼一案应当被驳回。二、驰登公司的行政处罚程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律准确。7.9事故发生后玉溪市人民政府于2018年7月10日成立了华宁矣则河水库接管引水工程事故调查组，事故调查组经过调查形成了调查报告并上报玉溪市人民政府，玉溪市人民政府于2018年9月17日作出《玉溪市人民政府关于云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查处理的决定》。玉溪市安监局对驰登公司立案查处是根据上述决定进行的，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定，玉溪市安监局立案后对案件进行了调查，形成了调查终结报告，并经局案审委员会集体讨论，在行政处罚前向驰登公司送达了《行政处罚告知书》，告知其陈述申辩、听证的权利。驰登公司于2018年11月22日提出听证申请，玉溪市安监局于2018年11月27日向其送达了听证会通知书，并于2018年12月6日组织了案件听证，于2018年12月12日作出《听证会报告书》，报告书“经过评议，认为拟处罚意见程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律准确，同意按《行政处罚告知书》上告知的处罚依据和处罚金额进行处罚”。据此，玉溪市安监局于2018年12月24日作出《行政处罚决定书》并送达给驰登公司。驰登公司收到《行政处罚决定书》后，于2019年1月15日向玉溪市安监局申请缓交罚款，但因缓交的期数、期限不明及证据不充分，被告未同意其缓交申请，并于2019年3月19日向驰登公司送达了《关于不予办理缓交罚款相关手续的通知》和《缴纳罚款催告书》。驰登公司对7.9事故的发生负有责任，其行为违反了相关法律法规的规定，玉溪市安监局对驰登公司处以60万元的罚款符合法律规定。三、驰登公司提出玉溪市安监局在没有经过专业鉴定机构对事故原因进行鉴定前作出处罚告知及处罚决定违反法定程序的观点没有法律依据。玉溪市安监局作为玉溪市人民政府的职能部门，对生产经营单位的违法行为进行调查是其职能之一。本案中，玉溪市安监局对驰登公司立案调查是依据玉溪市人民政府的决定进行的，决定的附件《事故调查报告》已经对本次事故的相关责任进行了分析和认定，而《事故调查报告》是事故调查组依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款的规定组建并进行事故调查的，事故调查组的职责本身就包含了“查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失，认定事故的性质和事故责任”，故驰登公司提出的上述观点无法律依据。四、其他程序事项说明：本案系由事故调查组相关人员进行调查，形成事故调查的相关证据，询问笔录也是事故调查期间形成，被告依职权从事故调查组调取；现场勘验笔录是华宁县公安局在事故发生后进行的，笔录中勘验人员、见证人均有签字；行政处罚的期限应当扣除听证期间，故本案行政处罚未超过法定时限。综上，请求人民法院维持玉溪市安监局对驰登公司的行政处罚，驳回原告的起诉。被告玉溪市应急管理局向本院提交了以下证据、依据：一、玉溪市人民政府关于成立华宁县矣则河水库接管引水工程事故调查组的通知、玉溪市人民政府关于云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查处理的决定、云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查报告，以证明“7.9”事故发生后玉溪市人民政府成立了事故调查组对事故进行调查后形成了事故调查报告上报玉溪市人民政府，玉溪市人民政府作出了同意事故调查报告的决定，被告根据决定第四条的要求对原告进行立案调查，程序合法；二、立案呈批表、云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故责任单位云南驰登商贸有限公司行政处罚案件调查终结报告、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、当事人陈述申辩笔录、云南优谛律师事务所委托书、云南优谛律师事务所律师代理证、云南优谛律师事务所田登明、张胜坤律师执业证复印件、听证会通知书、听证笔录、听证会报告书、行政处罚决定书、缓交罚款申请书、玉溪市应急管理局关于不予办理缓交罚款相关手续的通知、缴纳罚款催告书、文书送达回执，以证明被告对原告的行政处罚过程程序合法；三、矣则河水库扩建工程老隧洞管道安装工程施工合同、订货合同、云南驰登商贸有限公司营业执照、洪清良询问笔录一份、洪清良讯问笔录二份、周家富询问笔录一份、周家富讯问笔录三份、洪小聪讯问笔录一份、沈宗福询问笔录三份、杨钢询问笔录三份、普保贵询问笔录三份、张德才询问笔录二份、张建华询问笔录二份、罗绍荣询问笔录一份、张学明询问笔录一份、陈有德询问笔录一份、普存林询问笔录一份、黄区有询问笔录一份、黄贤斌询问笔录一份、周兴贵询问笔录一份、张文有询问笔录一份、张树全询问笔录一份、张文华询问笔录一份、李学林询问笔录一份、敖成林询问笔录一份、现场勘验检查笔录、云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故专家组调查报告，以证明原告存在以下违反行为：A、云南驰登商贸有限公司不具备相应工程施工资质，违规承包工程建设项目。B、未制定安全生产责任制度、安全生产规章制度等。C、未成立安全管理机构、配备安全管理人员。D、在组织作业前，未对施工人员开展安全教育培训。E、在隧洞口采取砂袋、油布堵水后，盲目冒险组织人员进洞带水施工作业，施工中未对临时挡水设施的稳定性进行论证并实时监测和安排人员值守，未对隧洞内有限空间施工的风险隐患进行辨别分析并制定专项施工方案，工程现场安全管理不到位；四、尸体勘验情况、居民死亡医学证明书，以证明本次事故死亡人数为5人，属较大事故；五、法律依据，证明本案涉及的法律依据。经庭审质证，原告对被告所举第一组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为该证据不能证明被告方处罚程序合法；对第二组证据的证明目的有异议，认为：1.立案时间是2018年11月7日，作出行政处罚决定的时间是2018年12月24日，且无延长期限的审批情况，违反法律规定；2.听证的时间是2018年12月6日，作出行政处罚的时间是2018年12月24日，超过了法律规定的7日的时间，违反法定程序；对第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可，需要说明：根据法律规定，行政机关执法人员不得少于2人，但本案的询问笔录只有三份是安监部门有资质的人员作出的，其他都是公安局所作，本案是行政处罚，应由行政机关有资质的人员作出；勘验笔录没有通过当事人，不能依据该笔录作出行政处罚；对第四、五组证据无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据中，双方均无异议的部分，本院予以确认；原告所举第三组证据客观真实，本案采信其真实性，但该司法鉴定意见书系华宁县公安局因办理刑事案件需要而委托进行的鉴定，对事故原因进行司法鉴定不是本案行政处罚前的必经程序。被告所举证据真实合法，与本案有关联，能够真实反映事故发生后事故调查组调查及被告方立案、调查、处罚等情况，本院予以采信。经审理查明，2018年7月9日中午12时30分许，驰登公司在华宁矣则河水库原输水隧洞内进行接管引水施工过程中，发生较大淹溺事故，造成5人死亡1人轻伤，直接经济损失295.23万元。此次事故是一起较大生产安全责任事故。事故发生后，玉溪市人民政府成立了矣则河水库接管引水工程事故调查组开展事故调查工作，事故调查组查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失情况，认定驰登公司“7.9”较大淹溺事故是一起生产安全责任事故，并对事故责任进行了认定，提出了责任追究建议，形成《云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查报告》上报玉溪市人民政府，玉溪市人民政府作出《玉溪市人民政府关于云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查处理的决定》，决定：同意云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查报告，由市安全监管局负责落实《报告》提出的对相关责任单位和责任人的经济处罚。《云南驰登商贸有限公司“7.9”较大淹溺事故调查报告》认定：驰登公司不具备相应工程施工资质，违规承包工程建设项目；未制定安全生产责任制度、安全生产规章制度等；未成立安全管理机构、配备安全管理人员；在组织作业前，未对施工人员开展安全教育培训，未对隧洞内有限空间施工的风险隐患进行辨别分析并制定专项施工方案；在隧洞口采取砂袋、油布堵水后，盲目冒险组织人员进洞带水施工作业；施工中未对临时挡水设施的稳定性进行论证并实时监测和安排人员值守，工程现场安全管理不到位，导致发生严重后果。玉溪市安监局于2018年11月7日立案后，经调查，于2018年11月20日作出（玉）安监罚告[2018]35号《行政处罚告知书》及（玉）安监罚告[2018]35号《行政处罚听证告知书》，于同日送达给原告驰登公司，告知其拟作出的处罚决定及其享有提出书面陈述、申辩和要求听证的权利。驰登公司于2018年11月22日提出听证申请，玉溪市安监局于2018年11月27日向驰登公司发出听证会通知书，并于2018年12月6日举证听证，于2018年12月12日出具听证会报告。2018年12月24日，玉溪市安监局作出（玉）安监罚[2018]35号《行政处罚决定书》，认定驰登公司上述事实违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第一款、《建设工程安全生产管理条例》第二十一条第一款、《中华人民共和国安全生产法》第二十一条第一款和第二十五条、《水利工程建设安全管理规定》第二十三条第一款的规定，对事故发生负有责任，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项的规定，决定给予驰登公司处600000元罚款的行政处罚。该行政处罚决定书于2018年12月24日送达给驰登公司，驰登公司于2019年1月15日申请缓交罚款，玉溪市应急管理局于2019年3月19日决定不予办理缓交罚款手续，并于同日作出（玉）应急催[2019]3号《缴纳罚款催告书》送达给驰登公司，通知其依法履行行政处罚决定。2019年4月10日，原告诉至本院，请求判决撤销玉溪市安监局作出的（玉）安监罚[2018]35号《行政处罚决定书》。玉溪市安全生产监督管理局于2019年1月28日经机构改革，其职责由组建的玉溪市应急管理局行使。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。根据上述规定，玉溪市安监局系其辖区内负责安全生产监督管理的职能部门，其对原告驰登公司实施行政处罚执法主体资格及权限合法，是适格的执法主体。《中华人民共和国安全生产法》第二十一条规定：矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位和危险物品的生产、经营、储存单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。第二十五条规定：生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。第一百零九条规定：发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；……。本案中，驰登公司“7.9”淹溺事故系较大事故，属于生产安全责任事故。经查明，驰登公司不具备相应工程施工资质，违规承包工程建设项目；未制定安全生产责任制度、安全生产规章制度等；未成立安全管理机构、配备安全管理人员；在组织作业前，未对施工人员开展安全教育培训，未对隧洞内有限空间施工的风险隐患进行辨别分析并制定专项施工方案；在隧洞口采取砂袋、油布堵水后，盲目冒险组织人员进洞带水施工作业；施工中未对临时挡水设施的稳定性进行论证并实时监测和安排人员值守，工程现场安全管理不到位，导致发生严重后果。基于以上事实，驰登公司对事故负有责任，其违反了《建设工程质量管理条例》第二十五条第一款、《建设工程安全生产管理条例》第二十一条第一款、《中华人民共和国安全生产法》第二十一条第一款和第二十五条、《水利工程建设安全管理规定》第二十三条第一款的规定，玉溪市安监局依据上述规定作出的（玉）安监罚[2018]35号《行政处罚决定书》，其事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告驰登公司提出本案行政处罚违反法定程序，经本院审查并无程序违法情形，其诉讼理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告云南驰登商贸有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南驰登商贸有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省玉溪市中级人民法院。审 判 长  王 晟审 判 员  岳艾茜人民陪审员  林家树二〇一九年六月二十四日书 记 员  余思曼