江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初782号 原告海门市XXXX有限公司，住所地海门市海门镇解放东路372。 法定代表人姜XX，董事长。 委托代理人张XX，江苏濠阳律师事务所律师。 委托代理人陈X，江苏濠阳律师事务所实习律师。 被告海门市自然资源局，住所地海门市长江南路398号。 法定代表人刘XX，局长。 应诉负责人崔X，副局长。 委托代理人宋X，规划科科长。 委托代理人黄X雷，江苏联佑律师事务所律师。 第三人海门市城市基础设施管理处，住所地海门市北京中路588号。 法定代表人刘XX，主任。 委托代理人孙X、肖X，江苏联佑律师事务所律师。 原告海门市XXXX有限公司（以下简称XXXX公司）诉被告海门市住房和城乡建设局、第三人海门市城市基础设施管理处确认行政行为违法一案，于2017年12月6日向如皋市人民法院提起行政诉讼。该院作出（2017）苏0682行初271号行政裁定书后，原告XXXX公司上诉至南通市中级人民法院，南通中院作出（2018）苏06行终546号行政裁定书，撤销了如皋法院的（2017）苏0682行初271号行政裁定，指定本院审理。本院于2018年12月24日立案受理，于12月28日向海门市住房和城乡建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。诉讼过程中，因海门市住房和城乡建设局案涉职能划转至海门市自然资源局，经本院释明，原、被告申请将被告变更为海门市自然资源局。海门市自然资源局于2019年5月23日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告XXXX公司的法定代表人姜XX，被告海门市自然资源局副局长崔X及委托代理人宋X、黄X雷，第三人委托代理人肖X到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年12月31日，海门住建局向第三人颁发建字第320684201510036号《建设工程规划许可证》，载明建设单位为海门设施管理处，建设项目名称新海路改造，建设位置宏伟路—江海路，附图为2015012号建设工程设计方案总平面图。 原告XXXX公司诉称，第三人因新海路工程向被告申请案涉建设工程规划审批，2015年被告向第三人海门市城市基础设施管理处作出了案涉建设工程规划许可证。原告认为，第三人在向被告申请许可时未提供合法有效的用地证明文件，且被告作出的规划许可范围占用原告合法使用的土地面积829.1平方米土地。第三人根据案涉规划许可实施了新海路工程拓宽改造，占用了原告的合法使用土地。基于此，原告具状诉至法院，要求：1、确认被告2015年12月31日作出的《建设工程规划许可证》行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 原告XXXX公司为证明其主张，向本院提交了如下证据： 1、土地使用权证（2010年补办），证明原告对案涉土地具有合法使用权； 2、照片一组，证明道路改造前是钢结构小商品市场，改造以后变为公共停车场，被告无权在土地未征用的情况下改造为公共停车场； 3、建设工程规划许可证以及附图，证明规划许可行为涉及的土地范围已经占用原告的土地； 4、改制的文件资料，证明海门市房屋开发公司与原告非同一主体，无承继关系，海门市房屋开发公司原系国企，改制过程中该公司原有职工包括管理层以受让公司净资产的方式来改制，改制后由原有管理层和职工在2001年8月设立了原告XXXX公司。 被告海门市自然资源局辩称，第一，原告与案涉行政许可行为无利害关系，第二，被告作出的行政行为程序合法，第三，原告无征收补偿利益。第四，被告根据2015年第22号市长办公会议纪要，能够明确就有关土地预审和建设用地批准相关手续，待土地指标落实以后给予补办。为了民生工程和公共利益，被告可以以该会议纪要的精神作出规划许可。原告无补偿利益，其诉讼增加了各方讼累、造成司法资源的浪费。综上，请求法院驳回原告的诉请。 被告海门市自然资源局向本院提供了以下证据、依据： 1、2015年4月13日海门市市长办公会议纪要，证明新海路改造工程可暂不提交土地用地证明文件进行审批； 2、图片两张（当庭提交，新海路改造工程所涉及红线规划图与原告土地使用权交叉部分），反映新海路改造工程是民生工程，没有影响原告的任何实际合法权益； 3、在如皋法院原举证材料（含案涉建设工程规划许可证及申请表及图纸、海发审发201532号关于新海路改造项目的批复、建设工程设计方案申请表和审核单、第三人的情况说明、施工图设计文件审查合格书、海住建电请201512号关于报送2015年度城建项目建设计划的请示、第三人法人资格证书及组织机构代码证）； 4、2015012号建设工程设计方案； 5、选字第320684201510011号建设项目选址意见书； 6、地字第320684201510016号建设用地规划许可证； 7、海土合字1995第80号海门市国有土地使用权出让合同书。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告对证据1真实性认可，证明目的不认可，先实施行为再补办手续的纪要内容违反法律规定；证据2真实性认可，证明目的不认可，第三人根据该行政许可行为实施改造后，将原告土地变为公共用地侵犯了原告合法权益；证据3-7真实性认可，证明目的不认可，被告的许可范围涉及原告的合法使用土地面积，即便民生工程，也不能违反规定而具体实施。对原告提供的证据，被告对证据1真实性认可，但对证明目的不认可；对证据2真实性认可，证明目的不认可，第三人在施工时不存在临时建筑；对证据3真实性认可，但对证明目的不认可；对证据4真实性认可，证明目的不认可。本院认为，原、被告提供的证据与本案待证事实相关，可以作为证据使用，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，第三人海门市城市基础设施管理处于2015年12月21日向海门市住房和城乡建设局提交海门市建设工程规划许可证申请表，建设项目名称为新海路改造，建设位置为宏伟路-江海路。2015年12月31日，海门市住房和城乡建设局向第三人颁发建字第320684201510036号《建设工程规划许可证》，载明，建设单位为第三人海门设施管理处，建设项目名称新海路改造，建设位置宏伟路—江海路，附图为2015012号建设工程设计方案总平面图。 还查明，国有土地使用权登记在原告XXXX公司名下的829.1平方米商用的土地位于海门市××镇××市场（与××镇××海路相邻）。2015年4月13日，海门市人民政府办公室形成第22号市长办公会议纪要，对暂无用地指标项目相关手续办理问题形成意见，会议同意，2015年所有工程项目在办理工程立项、用地规划许可、建设工程规划许可、工程施工许可等前期手续时，暂不提供土地预审和建设用地批准书等用地手续，待土地指标落实后补办相关用地手续。2015年4月22日，海门市住房和城乡建设局就新海路改造作出《建设项目选址意见书》，载明，建设单位为第三人海门市城市基础设施管理处，拟用地面积长约782米，宽15.7-35米，拟建设规模待定。2015年5月10日，海门发改委向第三人作出海发审发［2015］32号《关于新海路改造项目的批复》，载明，“一、原则同意你单位实施该项目。二、项目建设地点：宏伟路至江海路。三、项目建设内容及规模：全长600米，进行机动车道路路基病害处理，根据现状情况，同步对机动车道、人行道进行维修，实施道路两侧雨、污水管道……”。2015年6月5日，海门市住房和城乡建设局就新海路改造项目向第三人颁发《建设用地规划许可证》，载明用地位置宏伟路至江海路，用地性质为城市道路用地，用地面积长600米，建设规模待定。 再查明，海门市城市基础设施管理处按照被诉建设工程许可证许可的范围，对新海路的老路进行了路基拓宽、新增人行道及停车场地等道路配套设施等建设改造，目前该改造项目已竣工。此次建设改造道路未办理新的土地划拨手续。海门市住房和城乡建设局在如皋市人民法院（2017）苏0682行初185号行政案件中自认，该次道路改造占用了原告XXXX公司宽40厘米、长40米左右的国有土地使用权。 本院认为，关于案涉规划许可行为与原告是否具有利害关系的问题，南通中院(2018)苏06行终546号行政裁定书已详细阐述，本院就此不再赘述。根据当事人各方的诉辩意见，本案争议焦点为被告作出的行政许可行为是否合法，即第三人向被告申领建设工程规划许可证的条件是否已经成就、被告颁发许可证的行为是否符合相关法律规范。 《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。第四十条第一、二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。根据上述法律规定，对于以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在申办建设工程规划许可前，建设单位应当办理建设用地规划许可证、土地划拨证明文件、用地批准书或土地使用权证、建设工程设计方案等。规划主管部门在核发建设工程规划许可证时，应当对许可建设的范围，与前置的用地规划许可文件、土地划拨文件许可的范围或土地使用权证载明的范围进行比对，在确认土地划拨许可范围或土地使用权证载范围与许可建设范围一致的基础上向申请人发放建设工程规划许可证，否则，超出用地批准范围的许可建设行为将可能侵害他人的合法权益。本案中，第三人在申领建筑工程施工许可证时并未提交土地划拨证明文件、用地批准书或土地使用权证，被告以2015年4月13日海门市市长办公会议纪要载明2015年所有工程项目暂不提供土地预审和建设用地批准书为由直接向第三人发放案涉建设工程施工许可证的行为违背了上述法律规定。提供使用土地的有关证明文件是法律明确规定的法定条件，会议纪要的内容不能代替法定的用地批准文件，因此，第三人向被告申领建设工程规划许可证的条件并未成就，被告作出的案涉规划许可行为缺乏事实根据，证据不足，应当予以撤销。但鉴于第三人据此实施的新海路改造项目已竣工，且属民生工程，撤销将会给社会公共利益造成重大损害，案涉规划许可行为确认违法即可。 综上，对于原告XXXX公司要求确认被告于2015年12月31日作出的建设工程规划许可行为违法的诉讼请求，本院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告海门市自然资源局（原海门市住房和城乡建设局）于2015年12月31日向第三人海门市城市基础设施管理处颁发建字第320684201510036号《建设工程规划许可证》行为违法。 案件受理费50元，由被告海门市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  万流兵 审 判 员  莫晴晴 人民陪审员  于 佳 二〇一九年六月十六日 书 记 员  刘 佳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。