广东省清远市清新区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2019）粤1803行赔初2号原告李海生，男，1969年8月27日出生，汉族，住清远市清城区。委托代理人廖志球、麦婉滢，均系广东贤兴律师事务所律师。被告清远市自然资源局。地址：清远市清城区新城人民二路13号交通大厦二层至六层。法定代表人杨蔚宁，局长。委托代理人辛琦，该局干部。委托代理人钟小敏，广东优晟律师事务所律师。原告李海生因与被告清远市自然资源局行政赔偿一案,于2019年1月3日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于同年1月7日向原清远市城乡规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李海生的委托代理人廖志球，被告清远市自然资源局的委托代理人辛琦、钟小敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李海生诉称，2012年10月31日，原告与清远市华鼎置业投资有限公司签订了一份委托书，委托该公司以2000000元购买位于清远市清城区A91#开发小区28号面积185.07平方米的国有土地使用权，[证号为清远市国用（2006）第00897号]。原告支付了2000000元给清远市华鼎置业投资有限公司，该公司代理原告向土地使用权人白永全购得上述国有土地使用权，并办理了土地使用权的过户手续，原告领取了清远市人民政府颁发的国有土地使用证[证号为清远市国用（2013）第00352号]。原告取得国有土地使用证后，向原清远市城乡规划局申请规划报建，计划在此地上兴建名为豪乐楼的8层楼房，经原清远市城乡规划局审批，其核发了建字第工程A20140175号的建设工程规划许可证，同意原告兴建豪乐楼。因相邻地块上嘉富楼的全体业主不服原清远市城乡规划局批给原告的建设工程规划许可证，嘉富楼的业主向清远市清城区人民法院提起行政诉讼，要求撤销原清远市城乡规划局批给原告的建设工程规划许可证。清远市清城区人民法院判决驳回业主的起诉，维持原清远市城乡规划局批给原告的建设工程规划许可证。业主不服，上诉到清远市中级人民法院。清远市中级人民法院认为原清远市城乡规划局审批违法，终审改判撤销原清远市城乡规划局批给原告的建设工程规划许可证。原告不服，向广东省高级人民法院申请再审被驳回。同时，嘉富楼的业主另案起诉清远市人民政府，要求撤销清远市人民政府颁发给原告的清远市国用（2013）第00352号国有土地使用证。清远市中级人民法院经审理，认为原告从白某处取得的上述土地属闲置土地应予收回，遂判决撤销原告的上述国有土地使用证。原告、清远市人民政府不服，上诉到广东省高级人民法院，广东省高级人民法院终审维持原判。原告向清远市清城区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求原清远市城乡规划局赔偿原告办理规划报建和开工许可证支付的所有费用共353918.72元。清远市清城区人民法院认为程序不当，应当先向行政机关提出赔偿要求，遂裁定驳回原告的起诉。原告不服，上诉到清远市中级人民法院。清远市中级人民法院裁定维持一审裁定。原告向原清远市城乡规划局申请行政赔偿，其回复赔偿40195.4元。原告认为原清远市城乡规划局未足额赔偿因错误行政行为给原告造成的损失，原告的损失是原清远市城乡规划局行政行为违法导致，应由其赔偿原告的损失。综上所述，原告特提起诉讼，请求判决：1.被告赔偿原告报建费用损失353918.72元；2.本案的诉讼费由被告承担。原告李海生向本院提交了以下证据：1.公民身份证，证明原告身份；2.建字第工程A20140175号建设工程规划许可证、临时建设A20140001临时建设工程规划许可证及申请资料，证明原告向原清远市城乡规划局申请报建豪乐楼获得其许可，取得了许可证；3.（2014）清城法行初字第21号《行政判决书》，证明清远市清城区人民法院判决维持建设工程规划许可证；4.（2015）清中法行终字第41号《行政判决书》《判决文书生效证明》，证明原清远市城乡规划局颁发给原告的建设工程规划许可证被清远市中级人民法院认定违法被撤销；5.（2015）粤高法行申字第729号《行政裁定书》，证明原告的再审申请被驳回；6.清规函〔2016〕82号《关于收回〈建设工程规划许可证〉（编号：工程A20140175）及附件、附图的函》，证明原告的建设工程规划许可证被收回；7.豪乐楼的报建费用清单，证明原告支付的报建费用；8.编号4418022015002建筑工程施工许可证，证明已经办理好施工许可证；9.（2016）粤1802行初30号《行政裁定书》、（2017）粤18行终76号《行政裁定书》，证明应先向行政机关申请赔偿；10.《行政赔偿申请书》《关于李海生行政赔偿申请的回复》，证明原清远市城乡规划局只同意赔偿40195.4元。被告清远市自然资源局辩称，一、被告对原告提出的赔偿申请正积极协调办理退费的相关手续，但未能与原告就赔偿金额达成一致。原清远市城乡规划局于2018年10月10日收到原告的《行政赔偿申请书》。经核查，原清远市城乡规划局于2014年代征收原告缴纳的城市基础设施配套费40925.4元（其中临建围墙730元、豪乐楼40195.4元）。同年12月17日，原清远市城乡规划局向原告发出《关于李海生行政赔偿申请的回复》，告知原告关于其提出的退费问题将与相关部门沟通协调，并跟进后续退费手续。同年12月13日，原清远市城乡规划局向清远市财政局征询意见。2019年1月11日，原清远市城乡规划局向清远市人民政府报送请示，请求将原告缴纳的城市基础设施配套费40925.4元予以退还。同年1月21日，清远市人民政府作出同意由清远市财政局退款的批示。目前该笔退款正由清远市财政局办理中。由于原告对退费金额持有异议，双方未能协商一致，导致本诉发生。二、原告主张被告赔偿353918.72元无事实和法律的依据。原告提出的费用可分为以下几类：（一）原清远市城乡规划局代征收的城市基础设施配套费40925.4元（临建围墙-城市基础设施配套费730元、豪乐楼-城市基础设施配套费40195.4元）。（二）原清远市城乡规划局下属事业单位有偿服务收费：清远市城建规划信息中心收取的规划信息技术服务4000元；清远市勘察测绘院收取的市政排水管线现状测量2029.8元。（三）其他政府部门或其下属单位收费：1.清远市清城区工程建设安全监督站收取的建筑施工人员团体意外伤害保险5430元；2.清远市散装水泥办公室收取的新型墙体材料专项基金14355.5元；3.清远市散装水泥办公室收取的散装水泥专项资金1076.66元；4.清远市劳动保障监察支队收取的清远市建设领域工人工资支付保证金123400元；5.清远市人民防空办公室收取的人防地下室易地建设费51679.8元；6.清远市公共资源交易中心收取的建设工程交易服务费7711元；7.清远市清城区环境保护局收取的建筑施工噪声排放许可排污费5080元；8.清远市建设执业注册中心收取的岗前培训费300元；9.清远市防雷设施检测所收取的新建筑物防雷设施检测费用等3355.56元。（四）由其他公司收取的费用：1.设计单位收取的设计费用（施工图纸）20000元；2.清远市远宏建筑工程有限公司收取的建造师证挂靠使用费（1月-9月）22500元；3.核工业广州工程勘察院收取的勘察费用（岩土工程勘察报告书）15000元；4.广告公司收取的公示牌匾费2500元；5.清远市永泰房地产咨询有限公司收取的豪乐楼咨询费30000元；6.清远市粤星工程建设咨询服务有限公司收取的施工图设计文件审查费用4575元。依据法律规定，原清远市城乡规划局应对原告因建设工程规划许可证被撤销而导致的直接损失进行退费。原告的直接损失为上述第（一）项40925.4元；对于第（二）项，该项收费是原告进行建设工程设计方案的必备条件，而非原清远市城乡规划局核发建设工程规划许可证的必备条件；对于第（三）、（四）项收费，也非原清远市城乡规划局核发建设工程规划许可证的必备条件，且该两项费用也非原清远市城乡规划局收取的，与原清远市城乡规划局被撤销的发证行为没有直接关联，原告要求赔偿于法无据。综上所述，请求法院支持被告向原告退还城市基础设施配套费40925.4元的请求，并驳回原告的其他诉讼请求。被告清远市自然资源局向本院提交了以下证据：1.《行政赔偿申请书》《赔偿款支付申请书》《授权委托书》，证明原告向原清远市城乡规划局递交《行政赔偿申请书》；2.清规函〔2018〕1256号《关于李海生行政赔偿申请的回复》，证明原清远市城乡规划局与原告就退费事宜经多次协商无果后，于2018年12月17日对其申请进行了书面回复；3.清规函〔2018〕1245号《关于要求处理李海生行政赔偿事件的函》、清财综函〔2019〕4号《对关于要求退回李海生城市基础设施配套费的复函》，证明原清远市城乡规划局就基础设施配套费退费事宜向清远市财政局征询意见，清远市财政局对办理退费手续并无不同意见，但由于城市基础设施配套费属于政府性基金，已按规定缴入市级国库，因此建议原清远市城乡规划局将退费事宜上报清远市人民政府审定；4.《关于豪乐楼项目撤证退缴城市基础设施配套费的请示》《清远市人民政府办公室文件呈批表》,证明原清远市城乡规划局就原告退缴城市基础设施配套费向清远市人民政府请示，清远市人民政府同意向原告退回城市基础设施配套费40925.4元；5.城市基础设施配套费收费凭证，证明原告缴纳的城市基础设施配套费40925.4元，该费用为原告的直接损失；6.退还凭证，证明清远市财政局已向原告退还了城市基础设施配套费40925.4元。经庭审质证，对于原告李海生提交的证据，被告清远市自然资源局的质证意见是：证据1、5、6、9、10无异议；证据2-4的真实性无异议，合法性、关联性有异议，原告的建设工程规划许可证已被清远市中级人民法院予以撤销；证据7中的城市基础设施配套费凭证无异议；证据7中的其他证据均有异议，原清远市城乡规划局只是依职权收取原告的城市基础设施配套费40925.4元（含临建围墙730元、豪乐楼40195.4元），其他费用并非由原清远市城乡规划局收取的；证据8的真实性无异议，合法性、关联性有异议，建筑工程施工许可证并非原清远市城乡规划局颁发，与本案无关。二、对于被告清远市自然资源局提交的证据，原告李海生的质证意见是：证据1、6无异议；证据2-5的真实性无异议，但原清远市城乡规划局未足额赔偿给原告。本院对上述证据认证如下：一、原告李海生提交的证据1、5、6、9、10，被告清远市自然资源局均无异议，本院予以采信；证据2、3、8，具有真实性、关联性；证据4、9，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据7，具有真实性、关联性，本院将在本案中对原告的损失予以认定，详见待下的本院认为部分。二、被告清远市自然资源局提交的证据1、6，原告李海生均无异议，本院予以采信；证据2-5，具有真实性、关联性。经审理查明，2012年10月29日，清远市华鼎置业投资有限公司与白永全签订《土地使用权转让合同》，合同约定清远市华鼎置业投资有限公司以1650000元向土地使用权人白永全购买位于清远市清城区91#开发小区XX号面积185.07平方米的国有土地使用权，证号为清远市国用（2006）第XX号。同年10月31日，原告李海生与清远市华鼎置业投资有限公司签订了一份委托书，委托该公司购买上述涉案土地使用权。同年11月1日、12月4日、12月13日，清远市华鼎置业投资有限公司分别支付了共计1650000元的购地款给白永全。同年12月13日，原告与白永全签订《清远市土地使用权转让合同书》，协议转让涉案土地使用权。2013年2月22日，白永全和原告向原清远市国土资源局提交《土地登记审批表》，要求将清远市国用（2006）第XX号国有土地使用证项下的土地使用权转让给原告办理土地登记手续。同年2月28日，清远市人民政府颁发了清远市国用（2013）第XX号国有土地使用证给原告。取得国有土地使用证后，原告向原清远市城乡规划局申请在涉案土地建造豪乐楼的建设工程规划许可。原清远市城乡规划局就原告提供的建筑工程设计方案总平面进行了多次审查、调整，并履行了批前公示、组织听证等程序后，于2014年9月4日向原告核发了建字第工程A2014XX建设工程规划许可证。该许可证的建设单位为原告，项目名称为豪乐楼，建设地址为清远市清城区A91＃开发小区XX号南座，建筑占地面积176.15㎡，建筑面积为1435.55㎡，层数为8层。嘉富楼是涉案土地西北侧的单体楼，嘉富楼的业主罗焰等37人认为原清远市城乡规划局核发给原告的涉案建设工程规划许可证侵犯其相邻权，遂于2014年9月28日向清远市清城区人民法院提起行政诉讼，请求撤销原清远市城乡规划局核发的涉案建设工程规划许可证，并责令原告停止豪乐楼的报建施工活动。同年12月29日，清远市清城区人民法院作出（2014）清城法行初字第21号《行政判决书》，判决维持原清远市城乡规划局核发的涉案建设工程规划许可证，并驳回罗焰等37人的其他诉讼请求。罗焰等37人不服，向清远市中级人民法院提出上诉。清远市中级人民法院认为原清远市城乡规划局核发的涉案建设工程规划许可证认定事实不清，适用法律法规不当，应予撤销，遂于2015年5月12日作出（2015）清中法行终字第41号《行政判决书》，判决撤销清远市清城区人民法院（2014）清城法行初字第21号行政判决，并撤销原清远市城乡规划局核发的涉案建设工程规划许可证。原告不服，向广东省高级人民法院申请再审。同年11月12日，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法行申字第729号《行政裁定书》，裁定驳回原告的再审申请。2016年1月28日，原清远市城乡规划局作出清规函〔2016〕82号《关于收回〈建设工程规划许可证〉（编号：工程A20140175）及附件、附图的函》，要求原告于同年2月3日前将涉案建设工程规划许可证及附件、建筑审核意见书、附图等交回原清远市城乡规划局。2018年10月10日，原告向原清远市城乡规划局提交《行政赔偿申请书》，要求原清远市城乡规划局赔偿其报建费用损失353918.72元。同年12月17日，原清远市城乡规划局向原告发出清规函〔2018〕1256号《关于李海生行政赔偿申请的回复》，告知原告原清远市城乡规划局或下属事业单位收取共计46955.2元，关于原告提出的退费问题，原清远市城乡规划局将与相关部门沟通协调，并跟进后续退费手续。原告不服，遂于2019年1月3日向本院提起本案行政赔偿诉讼，要求被告赔偿原告报建费用损失353918.72元。诉讼中，清远市财政局于2019年2月1日向原告退还了原清远市城乡规划局收取的临建围墙-城市基础设施配套费730元、豪乐楼-城市基础设施配套费40195.4元，合共40925.4元。庭审中，原告变更诉讼请求为要求被告赔偿其报建费用损失312993.32元。另查明，原告为报建豪乐楼项目而产生的费用包括：1.临建围墙-城市基础设施配套费730元；2.豪乐楼-城市基础设施配套费40195.4元；3.建筑施工人员团体保险5430元；4.新型墙体材料专项基金14355.5元；5.散装水泥专项资金1076.66元；6.防空地下室易地建设费51679.8元；7.工程交易服务费7711元；8.排污费5080元；9.岗前培训费300元；10.豪乐楼施工图设计文件审查费4575元；11.施工单位建造师证挂靠使用费（2015年1-9月）22500元；12.岩土工程勘察费用15000元；13.市政排水管线现状测量2029.8元；14.防雷设施检测费等3355.56元；15.规划信息技术服务2000元；16.建筑项目公示费2500元；合计178518.72元。因机构改革，原清远市城乡规划局职能于2019年1月已划入清远市自然资源局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，原清远市城乡规划局职能已划入清远市自然资源局，按照职权要素规则，应由清远市自然资源局作为赔偿义务机关。原清远市城乡规划局于2014年9月4日向原告核发建字第工程A2014XX建设工程规划许可证的行政行为，已经被清远市中级人民法院生效的（2015）清中法行终字第41号《行政判决书》认定为违法，涉案建设工程规划许可证已被撤销。因此，本案是一起违反法律规定的颁证行为造成原告经济损失的行政违法赔偿案件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”的规定，行政机关行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织合法权益损害的，应当由行政机关承担以赔偿金为主要方式的行政赔偿法律责任。本案的争议焦点是原告的直接损失如何认定。一、原告为报建豪乐楼项目而产生的各项税费损失，或者基于原清远市城乡规划局建设工程规划许可证合理信赖而支出的费用，被告应当对此类直接损失予以赔偿。上述费用包括：1.临建围墙-城市基础设施配套费730元；2.豪乐楼-城市基础设施配套费40195.4元；3.建筑施工人员团体保险5430元；4.新型墙体材料专项基金14355.5元；5.散装水泥专项资金1076.66元；6.防空地下室易地建设费51679.8元；7.工程交易服务费7711元；8.排污费5080元；9.岗前培训费300元；10.豪乐楼施工图设计文件审查费4575元；11.施工单位建造师证挂靠使用费（2015年1-9月）22500元；12.岩土工程勘察费用15000元；13.市政排水管线现状测量2029.8元；14.防雷设施检测费等3355.56元；15.规划信息技术服务2000元；16.建筑项目公示费2500元；合计178518.72元。扣除清远市财政局已退还给原告的临建围墙-城市基础设施配套费730元、豪乐楼-城市基础设施配套费40195.4元，被告仍应赔偿137593.32元（178518.72元－730元－40195.4元）给原告。二、对于原告主张的工人工资支付保证金123400元。该保证金是为预防和妥善处理建设领域拖欠工人工资等违法行为，保障劳动者权益而支付的保证金。因原告未建造豪乐楼，亦未实际使用工人，故原告可另行向清远市劳动保障监察支队申请退还该保证金，原告的该保证金不属于直接损失，本院不予支持。三、对于原告主张的规划信息技术服务4000元。其中有2000元是原告于2014年7月9日支付的，属于原告的直接损失，已列入上述费用计算中；另有2000元是白永全于2012年12月24日支付的，属于白永全转让涉案土地使用权给原告过程中产生的，并非是原告支付的，与本案无关，本院不予支持。四、对于原告主张的施工图纸设计方案20000元、豪乐楼咨询费30000元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据……”规定，原告没有提供相关设计图纸、方案等证据予以证实，其应承担举证不能的法律后果；且该两项费用均是2016年3月28日产生的，而涉案建设工程规划许可证于2015年5月12日已被清远市中级人民法院判决撤销，原告在涉案建设工程规划许可证被撤销后仍支付上述2笔费用，属于其自行扩大损失的情形，故本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条的规定，判决如下：一、被告清远市自然资源局在本判决生效之日起七日内赔偿原告李海生137593.32元；二、驳回原告李海生的其他赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审判长  陈炳聪审判员  陈桂清审判员  潘玉琪二〇一九年六月十七日书记员  肖 颖附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。