山东省烟台市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁06行初30号原告郭艳艳，女，1984年3月24日出生，汉族，住招远市。委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。被告招远市人民政府，住所地：招远市泉山路27号。法定代表人吴有进，市长。委托代理人史萍，招远市人民政府工作人员。委托代理人孙明，山东同济律师事务所律师。被告招远市人民政府罗峰街道办事处，住所地：招远市文化路6号。法定代表人孙常晓，主任。委托代理人沙丽媛，招远市人民政府罗峰街道办事处副主任。委托代理人兰丰战，山东嘉翔律师事务所律师。被告招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会，住所地：招远市罗峰街道城西吕家村。法定代表人郭京波，主任。委托代理人刘英光，山东通昌律师事务所律师。原告郭艳艳诉被告招远市人民政府（以下简称招远市政府）、招远市人民政府罗峰街道办事处（以下简称罗峰办事处）、招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会（以下简称吕家村委会）土地征收补偿违法一案，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年3月4日公开开庭审理了本案。原告郭艳艳的委托代理人林晓明，被告招远市政府的副职负责人李海滨及委托代理人史萍、孙明，被告罗峰办事处的委托代理人沙丽媛、兰丰战，被告吕家村委会的法定代表人郭京波及委托代理人刘英光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭艳艳诉称，招远市政府对郭艳艳的宅基地实施征收过程中，欺上瞒下、征地审批手续违法、没有依法征求民众意见、放弃听证证明系伪造、没有依法发布公告。为规避责任，招远市政府在征地过程中让吕家村委会以旧村改造的名义对郭艳艳房屋实施拆迁，让郭艳艳签订房屋拆迁补偿安置协议，代替依法征收补偿，剥夺了郭艳艳的知情权，侵害了郭艳艳的合法权益。请求：依法确认被告招远市政府在土地征收过程中，以罗峰办事处和吕家村委会的旧村改造对郭艳艳房屋实施拆迁，代替依法征收补偿的行为违法。原告提交以下证据：证据1、招远市人民政府土地征收公告复印件（2012年第1号），证明郭艳艳的宅基地在不知情的情况下被招远市政府违法征收。证据2、招远市人民政府招政办发〔2017〕8号文复印件8页，证明招远市政府在征收吕家村委会土地过程中让街道办事处和村委会与被拆迁人签订补偿安置协议，后再将腾空的土地征收为国有储备用地。证据3、吕家村委会与刘京山房屋拆迁补偿安置合同纠纷的（2018)鲁0685民初1691号案庭审笔录3页。证明吕家村委会在庭审中称其将土地征收后再招拍挂给开发商。郭艳艳认为招远市政府在其不知情的情况下于2012年对其宅基地进行了违法征收，且一直不予补偿。2018年，吕家村委会为谋取利益又违法逼迫郭艳艳签订拆迁改造安置协议。经庭审质证，被告招远市政府对证据1、2真实性没有异议，但认为与本案没有关联性，不能证明原告的待证事实。证据3只是该案当事人在庭审过程中对自己认为的事实单方陈述，与郭艳艳主张的待证事实没有关系。招远市政府认为，上述3份证据不能证明郭艳艳主张的不知情、强迫、牟利的事实。被告罗峰办事处、吕家村委会同招远市政府的质证意见。招远市政府辩称，招远市政府辩称，一、郭艳艳的诉讼请求不明确。郭艳艳将多个主体基于多个事实可能发生的多个行政行为混合进行起诉，这其中可能涉及征收审批、补偿、安置等多个行政行为，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。二、招远市政府征收行为程序合法。2011年，吕家村拟进行整村（旧村）改造。2011年11月14日，招远市政府发布《招远市人民政府拟征收土地公告》，并在该农村集体经济组织公示告知。经勘测调查，招远市国土资源局于11月19日制定并公示了《关于罗峰街道城西吕家居民委员会拟征收土地补偿安置方案》。11月24日，吕家村委会出具《放弃听证证明》。同日，招远市国土资源局、招远市人力资源和社会保障局、招远市财政局与吕家村委会签订《土地征收补偿安置协议》。后招远市国土资源局将土地征收相关材料逐级报送山东省人民政府。2011年12月28日，山东省人民政府作出《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》。2012年2月20日，招远市政府发布《招远市人民政府征收土地公告》。被告招远市政府提供以下证据：证据1，招远市人民政府拟征收土地公告（招征公告〔2011〕8号）及公示照片，证明招远市政府2011年11月14日发布吕家村委会拟征收土地公告并在城西吕家村予以公示。证据2，土地征收勘测调查登记表，证明招远市国土资源局会同有关单位、村委会对吕家村委会拟征收土地进行了勘测调查。证据3，招远市国土资源局《关于罗峰街道城西吕家居民委员会拟征收土地补偿安置方案》及公示照片、放弃听证证明，证明招远市国土资源局依法拟定了土地征收补偿安置方案，并在城西吕家村予以公示。证据4，《土地征收补偿安置协议》，证明招远市国土资源局、招远市财政局、招远市人力资源和社会保障局与吕家村委会依法签订了土地征收补偿安置协议。证据5，招政土呈字（2011)8号建设用地呈报申请表及城市（镇）批次建设用地方案；招远市国土局2011年11月7日作出的关于招远市2011年第6批次建设用地审查踏勘意见。证明土地征收补偿安置协议签订后，招远市国土资源局依法编制了土地征收方案，经招远市政府同意后，上报上级机关。证据6，山东省人民政府关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复（鲁政土字〔2011〕1624号），证明2011年12月28日，省政府批准同意本次土地征收行为。证据7，招远市人民政府征收土地公告（2012年第1号）及公告送达回证，证明招远市收到土地征收批准文件后，于2012年2月20日在吕家村予以公会告。证据8,烟台市中级人民法院2018年12月30日作出的(2018)鲁06民终6080号生效民事判决书复印件。证明吕家村是达成拆迁补偿协议的合法主体，不存在郭艳艳主张的拆迁代替征收问题。经庭审质证，原告郭艳艳认为被告招远市政府提交证据1的真实性无法认定，郭艳艳当时没有看到征地公告。对公示照片的真实性不予认可，照片无法证明招远市政府按照法律履行了公告义务，郭艳艳及村民也没有看到公示。对证据2土地征收勘测登记表有异议，实际这两个地块是居民点用地，而非工矿用地，土地上有郭艳艳的房屋等地上附着物。对证据3有异议，拟征收的土地和地类与实际情况不符，居民点用地被写成工矿用地。地上附着物补偿将郭艳艳的房屋遗漏且未作出说明。对公示的照片不认可，郭艳艳没有看到该公示照片，无法证明招远市政府履行了公示义务。对放弃听证证明真实性不予认可，群众代表的签字均不是本人所签，没有征求村民代表意见。证据4土地安置补偿协议没有对地上附着物也就是郭艳艳的房屋作出补偿，吕家村委会也没有按照协议履行其后续支付补偿金等义务。对证据5有异议，其上记载住宅用地11.2417公顷，与土地征收勘测登记表记载的工矿用地相矛盾。土地征收安置补偿方案没有对郭艳艳的地上附着物作出补偿安置。对证据6真实性没有异议，但郭艳艳已经进行了复议。对证据7公告的内容有异议，公告写的是工矿用地，与实际不符。征收土地公告中没有依法公告土地征收补偿安置方案等内容，只是表述土地安置方案附后，不符合征收土地办法的相关规定。公告的程序不合法，并没有依法在当地进行公示，没有征求群众意见，没有告知郭艳艳听证等救济权利。对公告送达回证有异议。放弃听证证明均不是居民所签，申请进行笔迹鉴定。招远市政府称进行了合法的征收，吕家村委会又称其是集体土地的所有人，签订拆迁补偿安置协议是其独立的法律行为，二者相互矛盾。证据8虽然是终审判决，但该案审理过程中，郭艳艳曾提出过中止审理，行政诉讼结案后再作出判决，该请求未被接受。被告罗峰办事处、吕家村委会对被告招远市政府提供的证据没有异议。被告罗峰办事处辩称，郭艳艳的起诉已超过诉讼时效，罗峰办事处未实施行政行为，不是适格的被告。本案所涉征地及拆迁补偿均系依法进行，请求驳回郭艳艳的起诉。被告罗峰办事处未向本院提交证据。被告吕家村委会辩称，不存在郭艳艳所称招远市政府在土地征收过程中，让西吕家村委会以旧村改造的名义对郭艳艳的房屋实施拆迁。吕家村棚户区改造项目已经过批准，拆迁补偿安置方案经村民代表大会和全体党员会议95%以上通过，吕家村委会作为集体土地所有人有权独立与村民签订房屋拆迁安置补偿协议。郭艳艳所称无事实和法律依据，请求驳回其诉讼请求。本院对前述证据的认证如下：原告郭艳艳、被告招远市政府提交的证据，具备证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以采纳。经审理查明，被告招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会原名称为招远市罗峰街道城西吕家居民委员会，于2018年9月13日变更为现名称。2011年11月14日，招远市人民政府作出招征公告〔2011〕8号拟征收土地公告，拟征收含吕家村委会所有的2块土地在内的8块土地。拟征收土地公告作出后，在西吕家村务信息公开栏内进行了张贴公示。2011年11月19日，招远市国土资源局作出前述两块土地的拟征收土地补偿安置方案，并在吕家村务信息公开栏张贴公示。就拟征收的前述两块土地，招远市国土资源局、吕家村委会、招远市财政局、招远市人力资源和社会保障局签订了《土地征收补偿安置协议》。协议约定土地征收补偿安置费为5.3万元/亩；地上附着物及青苗补偿费按照山东省物价局、财政厅、国土资源厅鲁价费发〔2008〕40号文件公布标准执行；自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，由招远市财政局一次性将上述款项拨付至吕家村委会账户。2011年12月18日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2011〕1624号《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》，同意将吕家村委会涉案土地征收为国有，用于城市建设。2012年2月20日，招远市政府发布2012年第1号《征收土地公告》，将吕家村委会涉案土地征收作为住宅用地，于当日公告送达至吕家村委会。经请示招远市政府批复同意，招远市国土资源局于2018年4月2日将包括涉案土地在内的金城路以西、泉山路两侧宗地在招远市国土资源网上交易系统挂牌出让，并由招远天碧置业有限公司以6895万元的成交价格竞得。2017年2月9日、2月18日，吕家村召开村两委会、村民代表和党员代表大会，讨论通过了该村旧村改造拆迁补偿安置方案。2017年8月14日，招远市住房和规划建设管理局通过了西吕家村棚户区改造项目建设审批，登记村民280户、房屋305栋、1009人。吕家村多数村民已与吕家村委会签订拆迁补偿安置协议，房屋也已拆除。案外人郭学群（已去世）在吕家村有房屋一处，位于涉案征收土地范围。就郭学群遗产继承纠纷，本院于2012年3月12日作出（2012）烟民四终字第90号民事调解书：一、被继承人郭学群的遗产即位于招远市××街道办事处××号房屋一处由郭艳艳继承……。郭艳艳未与吕家村委会签订拆迁补偿安置协议，也未因土地征收获得补偿安置。吕家村委会诉刘京山履行拆迁补偿安置协议，拆除位于西吕家村房屋一案，招远市人民法院于2018年8月25日判决：刘京山于判决生效后20日内将位于城西吕家村、土地证号为招集建（91）字第2401380122号的房屋腾空并自行拆除完毕。该判决认为，拆迁安置补偿方案经过村民代表大会和全体党员会议的讨论并95%以上通过，吕家村委会作为集体土地所有人，与刘京山签订房屋拆迁补偿安置协议主体合法，刘京山认为协议无效的理由不成立。刘京山不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月28日作出（2018）鲁06民终6080号民事判决：驳回上诉，维持原判。该判决现已发生法律效力。本院认为，郭艳艳通过继承取得郭学群在吕家村涉案房屋的权益，该房屋处于被征收土地的范围之内，郭艳艳因不服土地征收行为而提起本案之诉，其作为本案原告的主体适格。案涉土地被征收后，郭艳艳一直未获补偿安置，其现起诉土地征收行为违法，未超过起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”依照前述法律法规的规定，案涉土地征收行为应由招远市政府实施，实施过程中应当给予郭艳艳相应的补偿。被诉土地征收行为在2011年12月18日获得山东省人民政府批复，案涉土地的国有土地使用权也已在2018年被出让给他人。但时至今日，招远市政府未对郭艳艳进行补偿安置，且未提供证据证实已按照招远市国土资源局2011年11月19日拟定的征收土地补偿安置方案履行补偿安置义务。因此，招远市政府在土地征收过程中未对郭艳艳进行补偿安置，其行为构成违法。罗峰办事处、吕家村委会并非土地征收行为的法定实施主体，郭艳艳对其诉请不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下：一、确认被告招远市人民政府依据山东省人民政府《关于招远市2011年第六批次城市建设用地的批复》（鲁政土字〔2011〕1624号）对被告招远市罗峰街道城西吕家村村民委员会实施的土地征收行为违法。二、责令被告招远市人民政府于本判决生效后十日内采取补救措施。案件受理费50元,由被告招远市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉审 判 员  纪晓静人民陪审员  史丽娜二〇一九年六月六日书 记 员  高祎轩