河北省唐山高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀0291行初3号 原告：高连永，男，1955年4月17日生，汉族，住唐山高新技术产业开发区。 被告：唐山市人民政府，住所地唐山市路北区西山道7号。 法定代表人：丁绣峰，职务市长。 委托诉讼代理人：李泽强，系唐山市司法局工作人员。 被告：唐山高新技术产业开发区管理委员会，住所地唐山市高新区建设北路99号。 负责人：庞秋原，职务主任。 委托诉讼代理人：何鑫，河北腾邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人：张卫民，系管委会农村工作服务中心农业处处长。 第三人：唐山高新技术产业开发区老庄子镇人民政府，住所地高新技术产业开发区老庄子镇。 法定代表人：周建忠，职务镇长。 第三人：唐山高新技术产业开发区村民委员会，住所地高新区老庄子镇七王庄。 法定代表人：张玉良，职务村委会主任。 原告高连永不服被告唐山市人民政府（以下简称市政府）行政复议、唐山高新技术产业开发区管理委员会（以下简称管委会）颁发农村土地承包经营权证行为，于2019年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月25日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告高连永、被告唐山市人民政府委托诉讼代理人、被告唐山高新技术产业开发区管理委员会委托诉讼代理人到庭参加了诉讼，第三人经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 唐山高新技术产业开发区管理委员会于2017年12月31日为原告颁发冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号农村土地承包经营权证，原告不服该行为，向被告唐山市人民政府就该行为提起行政复议，唐山市人民政府于2019年3月5日作出唐政复决字【2018】321号《行政复议决定书》，维持了该行为。 原告高连永诉称，请求：1、判决唐山市人民政府行政复议决定书唐政复决字【2018】322号无效；2、判决撤销唐山高新技术产业开发区管理委员会签发的冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号证书，变更其行政行为，恢复发包方名称，充分体现2000年村民小组与原告签订的土地承包合同的真实内容，包括以产定亩。事实和理由：在我村开展土地（耕地）确权工作中，管委会下发的冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号证书发包方登记为七王庄村委会，错列发包方，违背了当前有关土地确权的多项法律规定和有关政策条款。篡改了2000年5月以生产队为发包方与原告签订土地承包合同的真实内容，我村民小组于2000年5月以生产队为发包方签订土地承包合同，2000年10月下发土地经营权证书。原告2018年11月29日签订的农村土地（耕地）承包合同属格式合同，改变了2000年5月以生产队为发包方签订的土地承包合同，篡改了发包方名称，侵犯了原告的合法权益，侵犯了生产队（村民小组）的发包权。 唐政复决字【2018】321号决定书称不存在组级经济组织没有法律依据，《村民委员会组织法》第28条确认了其存在的合法性，《农村人民公社工作条例修正草案》第21条规定生产队范围内土地归队所有，国务院批转《农业部关于稳定和完善土地承包意见》第二条明确规定进行土地调整时，严禁改变权属关系，不能将已经属于组级（生产队）所有土地归村所有，《土地法》第十条规定“农民所有土地属于村集体经济组织或村委会管理，已经分别属于两个以上农村集体经济组织所有，由村内的各农村集体组织或者村民小组经营管理。”据此，村民小组是村集体经济组织，拥有土地所有权、使用权、发包权。决定书承认不是重新发包但所谓的完善没有法律依据。决定书即承认并未改变土地为村民小组集体所有的性质，又认为发包方是七王庄村委会，相互矛盾，没有所有权哪来的发包权。决定书称土地合同与证书加盖的七王庄村委会公章，随着人民公社体制的终结，村民小组因为没有机构，更没有公章，始终是村民委员会代为管理，但村民小组的土地所有权没有改变。 原告高连永向本院提交了以下证据：证据一、1999年发的土地经营权证书和1999年土地承包合同书，证明土地的原始性质；证据二、2018年下发的土地承包经营权证，证明与原来土地属性不符，2018年下发的土地承包经营权证和土地合同，证明与原始不符；证据三、高新区国土局工作人员的录音证据，证明是国家确权的主要负责机关有意而为之，是土地违法的确权方案；证据四、承包方调查表和新签订的土地承包合同，是在没有签署之前复印的，他是一个格式合同，他与录音证据形成了一个完整的证据链，证明有关单位有意而为之；证据五：当庭提交唐政复不受字【2018】15号行政复议不予受理决定书，2018年5月23日原告与高新区土地局局长的接洽录音，证明我在土地确权之前，已经向有关单位，提出反映此违法问题，并递交了行政复议申请直到现在，此案还在审理当中，他能证明此次发证违反土地发证规则；证据六：七王庄村村委会证明，证明土地所有权归村民小组。 被告唐山市人民政府辩称，答辩人作出的唐政复决字【2018】321号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分。经查明原告家住唐山市高新区。2000年10月5日填写的《土地承包经营权证书》（编号57，户主姓名高连永），填证单位为老庄子镇七王庄村，加盖七王庄村村民委员会公章。2017年12月31日管委会制发的冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号《农村土地承包经营权证书》中，发包方为老庄子镇七王庄村村民委员会。以上事实有原告身份证复印件、《土地承包经营权证书》、《农村土地承包经营权证》等证据证明。因此答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分。答辩人2018年12月7日收到原告的行政复议申请，经立案审查，依法予以受理，并及时向被申请人送达《行政复议答复通知书》。经过延期审理，2019年3月5日，答辩人作出唐政复决字【2018】321号行政复议决定书，并及时送达了申请人和被申请人。唐政复决字【2018】321号行政复议决定适用法律正确，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出决定适用法律正确。综上，请驳回原告的诉讼请求。 被告唐山市人民政府向本院提交了以下证据：1、原告的行政复议申请书；2、行政复议立案审批表；3、行政复议答复通知书；4、管委会的行政复议答复书；5、延期审理通知书；6、行政复议案件结案审批表；7、行政复议决定书及送达回证；8、农村土地承包经营权证；9、土地承包经营权证；10、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。证据1至7证明程序合法，8、9证明事实清楚证据充分，10证明适用法律依据正确。 被告唐山高新技术产业开发区管理委员会辩称，涉案土地所有权归属于第三人七王庄村委会集体所有，村民小组不具有集体土地的所有权。早在2012年7月30日确权发证，包含原告在内的土地所有权，登记在第三人七王庄村委会名下。原告与第三人七王庄村委会建立了《土地承包经营权合同》关系，其并基此取得了涉案土地的承包经营权，但其不具有涉案土地所有权。答辩人是依据法律规定程序和要求向原告颁发的农村土地承包经营权证。答辩人是根据原告与第三人签订的《土地承包经营合同》，和第三人七王庄村委会上报的材料及第三人老庄子镇政府审核意见，才依法颁发的农村土地承包经营权证书。综上，请求贵院依法驳回原告诉讼请求。 被告唐山高新技术产业开发区管理委员会向本院提交了以下证据：1、《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》打印件、唐山市人民政府《关于支持唐山高新技术产业开发区改革发展的意见》复印件，证明管委会主体资格法律依据；2、《中华人民共和国土地管理法》节选、《中华人民共和国农村土地承包法》节选、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》节选、唐农组办【2013】1号《唐山市农村土地承包经营权登记试点工作方案》、唐高党办发【2015】2号《高新区农村土地承包经营权确权登记办证工作实施方案》、农业部《农村土地承包经营权登记簿使用和填写说明》，以上均为打印或复印件，证明确权发证的法律依据；3、七王庄村集体土地所有权证，证明包含原告在内的七王庄村全部土地在2012年即被唐山市丰润区政府确权登记在七王庄村委会名下，确权登记的事实依据。 第三人唐山高新技术产业开发区老庄子镇人民政府未到庭未做陈述。 第三人唐山高新技术产业开发区村民委员会未到庭未做陈述。 第三人均未提交证据。 经庭审质证，市政府对原告证据的质证意见：对证据一土地承包经营权证书、土地承包合同书的真实性、合法性、关联性无异议，但是这个土地承包合同书在我们行政复议过程中没见过；对证据二的三性无异议；对证据三的三性均不认可；对证据四不予认可；对证据五真实性无异议，关联性有异议，与本案无关，对录音证据不予认可；对证据六它的真实性我们没有异议，合法性关联性也没有异议，对证明目的和证明效力有异议，在行政复议是没有见过该证明。 管委会对原告证据的质证意见：关于证据一和证据二我们两个一起发表质证意见，99年的土地承包证书和承包合同真实性，合法性无异议，但关联性有异议，因为该份合同以及证书已经被2018年重新确定，经济权证书和土地合同予以取代。对于2018年的经营权证书和合同的三性没有异议，但对原告的证明目的提出一点异议，2017年7月20签订的承包合同，第八条载明，本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除，该合同上有高连永本人签字。关于证据三的真实性、合法性、关联性均不予认可，该份证据从内容上与被告的颁发土地承包经营权证书没有关联，录音的主体对象，也不是被告的工作人员。对于证据四调查表的真实性没有异议，合法性没有异议，但对于原告的证明目的有异议，该份证据不能证明被告颁发土地权证书这一具体行政行为错误或存在不合法情况。关于证据五，首先原告没有在法定的举证期限内举证，而是当庭提交的证据，对于证据的提交形式，我方不予认可，在此情况下就证据内容不予受理的决定书证据的三性没有异议，该份录音证据我方不予认可。对证据六的证据三性我方均不予认可，对于证明目的不予认可，按照土地管理法第11条规定，农民集体所有土地由县级人民政府登记造册，确认所有权，村民委员会不是确认土地所有权的主体，原告基于何种原因在什么情况下取得的该份证据无法核实，因此我方不予认可该份证据。 原告对市政府证据的质证意见：第一里边没有被告的答辩，没有被告所证明做出具体行政行为的依据，所以可以说这个行政复议违法。 原告对管委会证据的质证意见：对于法律性文件，我就不多说了，法庭自有判断。下位法服从上位法，这是最基本的原则。至于刚才被告提的地籍调查表就是地基调查资料，没有生产队村民小组级别的地基调查资料，原告不予认可。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据一、证据二、证据四，具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。对于原告提交的证据三，原告称系对国土局工作人员的录音，录音对象并非本案当事人及相关工作人员，对该证据本院无法认定，不予采纳。对原告提交的证据五中不予受理决定书，真实性、合法性本院予以认定，但不能证明本案发证行为违反发证规则。对原告提交的证据六，村委会无权确认土地权属，且村委会本身为本案发证行为的最初报送发包方，该证明内容与其实际行为相矛盾。对市政府提交的证据本院予以采信，能够证明市政府的行政复议行为的程序和作出行政复议决定书的事实依据，以及适用的法律依据。对管委会提交的证据，均为法律法规或相关文件，以及权属证书，本院予以采信。 经审理查明，原告为唐山高新技术产业开发区村民，七王庄村原属唐山市丰润区老庄子镇，现属唐山高新区老庄子镇。2000年5月1日原告作为承包方与七王庄1队（由于字迹不清，疑似该名称）作为发包方签订5.31亩土地的《土地承包合同书》，发包方盖章为七王庄村委会印章，唐山市人民政府为原告颁发了该5.31亩土地的《土地承包经营权证书》，证书填证单位为七王庄村村民委员会，承包期限为30年，自1999年10月1日起至2029年10月1日。2015年管委会按照中央部署及省、市意见开展高新区农村土地承包经营权确权登记颁证工作，并制定了工作实施方案。2017年7月29日原告作为承包方代表与第三人七王庄村委会作为发包方签订上述5.31亩土地的《农村土地（耕地）承包合同》，承包期限自1999年10月1日起至2029年10月1日，该合同第八条约定：本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。根据该合同，管委会于2017年12月31日为原告颁发了冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号农村土地承包经营权证。原告因不服管委会该发证行为向市政府申请行政复议，请求撤销该行政行为，变更行政行为，恢复发包方名称。市政府于2019年3月5日作出唐政复决字【2018】321号《行政复议决定书》，维持了管委会制发的冀（2016）唐山高新区农村土地承包经营权第005425号农村土地承包经营权证。 管委会提交的集体土地所有权证书显示，七王庄村集体土地在2012年由丰润区人民政府为七王庄村委会核发了所有权证。 本院认为，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了修改。根据该法第二十二条、第二十三条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序作出了具体规定。其中，第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”为进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证有关工作，中华人民共和国农业部等部门于2015年1月27日发布了《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，又于2016年4月18日发出了《关于进一步做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的通知》，就相关事项作出具体规定、提出具体要求。 本案原告与七王庄村委会签订了《农村土地（耕地）承包合同》，该合同发包方为七王庄村委会，被告管委会根据该合同经合法程序为原告颁发了农村土地承包经营权证，原告主张管委会颁发的证书错列了发包方名称，明显缺乏事实依据。而原告与第三人七王庄村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》，双方为平等民事主体，双方的合同受合同法约束，管委会既无权事实上也没有对合同进行改变。管委会为原告的颁证行为依据的事实确凿，程序合法，适用法律正确，故原告要求撤销管委会颁发的农村土地承包经营权证，变更行政行为，恢复发包方名称，缺乏相应的事实及法律依据，本院不予支持。同时应该指出，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，是对农村土地承包经营权的确认，并非是对土地所有权的确认，管委会为原告颁发的农村土地承包经营权证确认了原告的农村土地承包经营权，并没有改变土地承包关系。 原告主张的行政复议决定书中称不存在组级经济组织、是对原有合同的完善、没有改变土地为村民小组集体所有的性质等，均不是市政府认定的事实及所持的观点，市政府的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告主张判决市政府唐政复决字【2018】322号（实际为321号）行政复议决定书无效，本院不予支持。 对于原告当庭提出的一并审查土地承包合同的合法性，不属《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的审理范围，也无相应的审查规定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告高连永的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  路新华 人民陪审员  张景忠 人民陪审员  赵立亚 二〇一九年六月十九日 书 记 员  王 丹