江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1号 原告李某某，男，1963年10月21日生，××族，住海门市。 委托代理人张春月，北京市京师律师事务所律师。 被告海门市综合行政执法局（原海门市城市管理行政执法局），住所地海门市北海东路1号。 法定代表人严某某，职务局长。 应诉负责人黄某，职务副局长。 委托代理人王某，海门市综合行政执法局工作人员。 委托代理人孙青，江苏联佑律师事务所律师。 原告李某某诉被告海门市综合行政执法局（以下简海门综合执法局）行政处罚一案，原告李某某于2018年12月29日向本院递交起诉状，本院于2019年1月2日立案受理后，于2019年1月7日向被告海门综合执法局邮寄送达了诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，被告海门综合执法局于2019年1月16日向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年4月1日公开开庭审理了本案，原告李某某及其委托代理人张春月到庭参加诉讼，被告海门综合执法局副局长黄某及委托代理人王某、孙青到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2018年7月13日，海门综合执法局作出（2018）海城执罚字第590002号行政处罚决定书（以下简称590002号行政处罚决定书），认定李某某在未办理建设工程规划许可证的情况下,分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧搭建了三处建筑物（其中北侧房屋面积为：12.7米*8.1米、4米*4.1米，合计119.27平方米；二间彩钢结构建筑物面积为：6米*2.8米，计16.8平方米；最南侧房屋面积为：6.8米*8米，计54.4平方米，三处建筑物面积共计190.47平方米）用作生产和经营使用。上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条、第七条的规定，决定责令李某某柒日内自行拆除擅自搭建的上述三处建筑物。 原告李某某诉称，原告的房屋是合法建筑，原告长期在此生产生活，并以该房屋地址办理了营业执照。2018年2月8日，海门市人民政府发布征地公告，要征收原告所使用的土地，但未与原告达成征地补偿安置协议。2018年7月13日，被告对原告作出行政处罚决定书，该行政处罚行为本身是为了此次征地拆迁之目的，违背了《中华人民共和国行政处罚法》第一条的规定。同时，原告认为案涉房屋不在被告所述的规划区域内，被告的行政处罚决定无事实和法律依据，违反了《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规，侵犯了原告的合法权益。且对于2009年建造的房屋，长达九年被告未向原告下达处罚决定书，案涉行政处罚决定书违反了《中华人民共和国行政处罚法》行政处罚一事不再罚的原则及第二十九条规定的两年时效。综上，请求依法确认海门综合执法局作出的590002号行政处罚决定书违法。 原告李某某向本院提供了以下证据： 1.原告身份证复印件、原告营业执照复印件、食品经营许可证复印件、依法纳税存折复印件，证明原告诉讼主体资格，原告长期在涉案房屋处从事经营活动，对此已经形成合理信赖。 2.2009年4月1日海门市城建管理监察大队正余中队对原告下发的停工（核查）告知书以及行政事业性收费收据，证明原告在2009年建房时已经按照处罚部门的要求缴纳了三千元罚款，处罚部门对原告建房行为一次性处罚完毕。 3.2018年7月13日被告作出的行政处罚决定书复印件，证明被告对原告二次处罚，违反了行政处罚“一事不再罚”的原则，且超过两年的追诉时效。 4.政府信息公开申请表（申请内容为海门市正余镇控制性、修建性详细规划图及乡规划、村规划），因未得到任何答复，故证明该规划不存在。 被告海门综合执法局辩称，一、被告具有对原告进行行政处罚的职权。根据海门市人民政府《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责的方案﹥的通知》（海政发［2013］47号文件），被告具有对原告李某某未经规划审批、擅自违法建设的行为作出行政处罚的法定职权。二、被告对原告进行行政处罚事实清楚、证据确实、程序合法、适用法律准确。原告李某某提供的营业执照不能替代建设工程规划许可证，征地补偿安置协议也不属于被告的职能范围。现有证据表明，原告确实未经规划审批，擅自搭建建筑物。被告对其进行查处是在事实清楚、证据确凿的基础上作出，并无不当之处。在法律适用方面，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，由于案涉违法建筑处于连续状态，故不应按照两年的时效计算，起算点应该是违法行为终了之日。三、被告未违反“一事不再罚”原则，不存在对原告进行二次处罚的情形。原告提供的江苏省行政事业性收费收据，不是行政处罚罚没收入，不能直接证明被处罚罚款是被告查处违法建设。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，一事不再罚是对罚款的行政处罚。被告作出的是拆除的行政处罚，不存在二次处罚的情形。四、原告认为诉争行政处罚为征地服务系其主观臆断，没有事实依据。 原告海门综合执法局为证明行政处罚合法向本院提供了以下证据和法律依据： 一、证据：1.行政处罚案件立案审批表，证明在2018年6月7日被告接到群众举报反映海门市正余镇双烈村29组存在案涉建筑物，被告予以立案查处。 2.李某某调查询问笔录一份，证明本案被告向原告调查核实案涉建筑物的基本情况，案涉房屋由原告本人搭建，未办理相关手续。 3.现场（证物）照片、现场勘验笔录，证明案涉三处建筑物基本详情。 4.送达地址确认书，证明原告明确相关文书的相关送达地址，并提供身份证。 5.行政处罚事先告知书、现场送达图片及送达回证，证明被告于2018年7月5日向原告送达行政处罚事先告知书，因原告拒绝签字，故采用留置送达的方式。 6.原告陈述申辩相关材料（主要包括：陈述申辩笔录、营业执照三份、事业性收费收据），证明被告于2018年7月9日听取了原告的陈述申辩。 7.行政处罚决定书及送达回证、送达现场照片及见证人身份证复印件、村委会证明，证明2018年7月13日被告向原告送达行政处罚决定书，因原告拒收，采用留置送达的方式。 8.正余镇近期建设规划，证明案涉三处违建均属于规划范围内。 9.《省政府法制办公室关于海门市城市管理相对集中行政处罚权工作向园区和建制镇延伸的复函》（苏府法函（2012）41号）、市政府关于印发《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》的通知（海政发（2013）47号），证明被告具有相应的职权。 二、法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证后认为，对证据1真实性没有异议，但对证明目的有异议。房屋是2009年搭建的，距离2018年长达九年，且当时有停工核查通知书，被告应该知道上述建设行为，原告已经形成合理信赖；对证据2、3、4、5、6、7的真实性没有异议；对证据8的真实性、关联性、证明目的不予认可，该规划是2017-2020年的，案涉房屋于2009年建设，规划是在原告建房9年之后，说明当时并不存在该规划，原告在2009年建房时不需要申请建设工程规划许可证；对证据9证明目的、关联性不予认可。被告对原告提交的证据质证后认为，对证据1三性没有异议，但无法达到证明案涉房屋合法性的证明目的；对证据2三性均不予认可，原告在调查笔录中称三处房屋的搭建时间分别为2008年7月、2009年9月和2015年5月，而该通知书中提到2009年4月1日进行违法建筑，案涉三处房屋不是该通知书中的房屋，且收费收据是属于非经营性收费，无法证明是罚款，即不能证明2009年4月1日建房接受过行政处罚，与本案没有关联性；对证据3真实性认可，属于首次处罚；对证据4的真实性无法认定，且与本案的证明目的无关。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据4与本案不具有关联性，本院不予认可；原、被告提交的其他证据能够反映有关情况，可以作为证据采用，证明力结合全案分析。 经审理查明，2018年6月7日,海门综合执法局接群众举报，在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧存在搭建建筑物的情况。同日，被告对原告李某某进行了调查询问，并对现场进行拍照取证，制作了现场勘查笔录。原告李某某陈述，其分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月在海门市正余镇双烈村29组发展路南侧、汤正公路西侧搭建了三处建筑物用作生产和经营使用，案涉房屋未办理建设工程规划许可证。经被告现场勘查，案涉三处建筑物中北侧房屋面积为：12.7米*8.1米、4米*4.1米，合计119.27平方米；二间彩钢结构建筑物面积为：6米*2.8米，计16.8平方米；最南侧房屋面积为：6.8米*8米，计54.4平方米，三处建筑物面积共计190.47平方米。因原告涉嫌擅自搭建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告于2018年7月3日对原告李某某予以立案调查。2018年7月5日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述申辩权利，因原告拒绝签收，故被告留置送达。同年7月9日，李某某至正余城管中队办公室进行陈述申辩，其主要意见为：案涉房屋不属于规划区内，无需申领建设工程规划许可证；2009年8月26日曾就该建筑物作出过处罚，再作拆除决定属于二次处罚。7月13日，被告作出了590002号行政处罚决定书，责令李某某七日内自行拆除擅自搭建的上述三处建筑物，并于当日向原告李某某送达该处罚决定书，因原告拒绝签收，被告进行了留置送达。原告李某某不服该处罚决定，于2018年12月29日向本院提起诉讼，请求确认590002号行政处罚决定违法。 另查明，1、根据《省政府法制办公室关于海门市城市管理相对集中行政处罚权工作向园区和建制镇延伸的复函》（苏府法函［2012]41号）、《市政府关于海门市城市管理相对集中行政处罚权向园区和建制镇延伸的通知》（通政发[2012］86号）、《市政府关于印发﹤海门市规划行政执法主体和执法职责方案﹥的通知》（海政发[2013]47号），被告具有查处市区、园区、镇核心区范围内未经规划批准的建设行为和违法的临时建设行为。2、经本院调查，从海门市正余镇总体规划（2003-2020）、（2013-2020）中可看出案涉房屋处于海门市正余镇总体规划区域内。 本院认为，根据原、被告的诉辩意见，本案的争议焦点主要为：被告作出的590002号行政处罚决定书是否合法，即认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 一、被告作出的590002号行政处罚决定书，证据确凿，认定事实清楚。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。虽然庭审中被告仅提供了“海门市正余镇总体规划（2017-2020）”，但根据法院调取的“海门市正余镇总体规划（2003-2020）”“海门市正余镇总体规划（2013-2030）”来看，案涉建筑物均在正余镇总体规划区内。按照上述法律规定，原告在施工建设之前应当向相关部门申请领取建设工程规划许可证。但被告海门综合执法局的调查结果表明，原告在未办理建设工程规划许可证的情况下，分别于2008年7月、2015年5月和2009年9月搭建了案涉三处建筑物，且原告本人对未办理相关规划许可没有异议，只是认为案涉房屋不在规划区而不需要办理建设工程规划许可证，显然原告未办理建设工程规划许可证的理由不能成立。关于2009年搭建房屋的具体时间问题，虽然原告提供的停工（核查）通知书及行政事业性收费收据分别显示为2009年4月1日、2009年8月6日，但从该停工（核查）通知书内容上来看，无法显示具体停工核查的是哪一处房屋，且在庭审中原告陈述三处房屋的建造时间与被告调查时其陈述的建造时间出入较大，故在没有其他充分证据证明的情况下，应以原告的初次陈述为准。且根据目前的证据来看，案涉三处建筑物建造的大体时间能够确定，即2008年、2009年、2015年，至于具体月份的认定对本案处罚并无影响。故本院认为被诉行政处罚证据确凿，认定事实清楚。 二、被诉行政处罚适用法律、法规正确，量罚适当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，原告未取得建设工程规划许可证擅自进行建设，违反了上述法律、法规，且不属于可以采取改正措施消除对规划实施影响的情形。故被告据此规定作出行政处罚决定并无不当。至于原告诉称2009年有关部门已对其中119.27平方米的房屋进行过行政处罚，被告再次处罚违反了一事不再罚原则的意见。本院认为，首先，原告既没有向本院提交2009年行政处罚决定书，也没有提供财政部规定的统一罚款收据，其提供的“停工（核查）通知书”、3000元的行政事业性收费收据不能证明该笔款项属于原告缴纳的行政处罚金。再者，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，不能给予同一违法行为两次罚款行政处罚，被诉行政处罚是责令原告拆除违法搭建的建筑物，与罚款属于不同类型的处罚方式，故即便2009年原告接受过罚款处罚，被诉行政处罚也并非二次处罚。另外，关于被诉行政处罚是否超过两年的追责时效问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，两年的期限应从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告违法建设行为，并未随着时间的推进自动修复为合法行为，违法建设造成的不法状态即违章建筑处于不间断的持续状态，追责时效应从行为终了之日起计算。故原告辩称已超过两年的追责时效的理由不能成立。综上，被告作出590002号行政处罚决定书适用法律、法规正确，量罚适当。 第三，关于行政处罚程序是否合法。被告在2018年6月7日接到举报后，当天对原告进行了询问并至现场取证拍照等，后于7月3日进行了立案调查，7月5日向原告送达了《行政处罚事先告知书》，7月9日听取了原告的陈述申辩，7月13日因原告拒不签收《行政处罚决定书》，而向原告予以了留置送达。该行政处罚程序符合法律规定，并无不当。 综上，被告所作的590002号行政处罚决定书证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，量罚适当，程序符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李某某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告李某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  周袁芳 人民陪审员  曹 钤 二〇一九年六月二十四日 书 记 员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。