广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤06行终220号上诉人（原审原告）谭际国，男，1980年9月9日出生，汉族，住广州市黄埔区。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人力资源和社会保障局，住所地佛山市南海区桂城街道南海大道北85号。法定代表人黄丽意，局长。委托代理人**锋，该局工作人员。委托代理人杨家盛，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人力资源和社会保障局，住所地佛山市禅城区同济西路7号。法定代表人钟飞健，局长。委托代理人唐少婷，佛山市司法局工作人员。委托代理人林盛山，佛山市司法局工作人员。原审第三人广州城市之星运输有限公司，住所地广州市白云区黄金围路1号西城同德（黄金围）货运市场自编15号。法定代表人金健生。上诉人谭际国因诉被上诉人佛山市南海区人力资源和社会保障局（以下简称南海人社局）劳动保障监察及佛山市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1021号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2018年4月3日，谭际国向南海人社局投诉广州城市之星运输有限公司（以下简称城市之星公司）侵犯其劳动保障合法权益，主要诉求为：1.城市之星公司无故辞退谭际国却不依法出具相关的解除劳动合同的书面文件，而是采取违法暴力手段强行驱赶，请求责令城市之星公司出具书面的解除劳动合同文件或者继续履行劳动合同。2.责令城市之星公司依法向本人发放2018年2月份拖欠工资及3月份工资；3.责令城市之星公司补发本人2018年1月份工资；4.责令城市之星公司依法按本人实际工作补缴1月份、2月份、3月份社会保险；5.责令城市之星公司依法向本人支付周六、日加班费。同日，南海人社局予以受理。2018年4月10日，南海人社局组织谭际国和城市之星公司进行调解，谭际国在调解中要求：1.城市之星公司在2018年4月10日出具解除劳动关系书面证明；2.城市之星公司限期支付谭际国2018年2月份工资13000元、3月份工资13000元、4月份工资5977.01元以及补发2018年1月份工资差额2000元；3.要求城市之星公司限期内支付其违法解除劳动关系经济补偿金13000元。城市之星公司则主张：1.可以在2018年4月10日根据谭际国违反相关考勤制度，出具其解除劳动关系书面证明；2.按核实后发放其工资；3.公司没有加班情况，故没有加班费；4.公司按相关制度解除劳动关系，故不同意其要求支付经济补偿金13000元的诉求。2018年4月10日，南海人社局向谭际国作出南人社监争办字〔2018〕8-4号《劳动保障监察投诉按照劳动争议处理程序办理告知书》，称谭际国投诉的事项中“未依法支付工资、赔偿金诉求”无法查实相关事实，且谭际国与被投诉单位双方存在争议，告知谭际国就该投诉事项按照劳动争议程序办理。2018年4月11日，南海人社局向城市之星公司发出南人社监询字〔2018〕8-19号《劳动保障监察询问通知书》，要求城市之星公司接受询问调查。2018年4月13日、4月17日，城市之星公司分别向南海人社局提交了有关补充材料。2018年4月23日，南海人社局以上述城市之星公司提交的补充材料需要谭际国本人核实为由，作出南人社撤告〔2018〕8-5号《撤销案件查处情况告知书决定》，撤销了南人社监争办字〔2018〕8-4号《劳动保障监察投诉按照劳动争议处理程序办理告知书》，对谭际国的投诉继续按劳动保障监察程序处理。2018年4月24日、26日，2018年5月28日、6月11日，南海人社局分别询问谭际国、城市之星公司的总裁办主任钟某、人事主管熊某，并制作《调查询问笔录》。调查内容显示，谭际国与城市之星公司在谭际国的工资标准、2018年1-4月的工资发放表、社会保险费缴纳、加班费、劳动合同解除赔偿金等方面均存在较大争议。2018年6月1日，南海人社局作出南人社监延字〔2018〕8-3号《劳动保障监察投诉案件延长办案期限告知书》，告知谭际国其投诉案件办理时限从2018年6月7日起延长30个工作日。2018年6月1日，针对谭际国投诉的“责令城市之星公司依法按本人实际工作补缴2018年1月至4月份社会保险费”的诉求，南海人社局作出南人社监案复字〔2018〕8-5号《劳动保障监察投诉案件查处情况告知书》，告知谭际国到广州市社会保险征缴部门反映并申请核实处理。2018年6月7日，针对谭际国“责令城市之星公司出具书面的解除劳动合同文件或者继续履行劳动合同”的诉求，南海人社局作出南人社监令字〔2018〕8-4号《劳动保障监察限期改正指令书》，指令城市之星公司依法对谭际国出具解除、终止劳动合同的证明。针对谭际国在投诉中的其它诉求，2018年7月6日，南海人社局作出涉案南人社监案复字〔2018〕8-7号《劳动保障监察投诉案件查处情况告知书》（以下简称7号《告知书》），并于同年7月7日送达给谭际国。涉案7号《告知书》告知谭际国内容如下：1.关于未足额支付2018年1月份工资的诉求，城市之星公司提交的材料已反映发放1月份工资，且有谭际国在《2018年1月份工资发放表》签名确认。如谭际国对该工资数额有异议，可根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第一款第（五）项、《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。2.关于未足额支付2018年2月-4月工资的诉求。城市之星公司提交的2月、3月、4月工资表上反映的谭际国的工资分别是4393元、3344元、348元。因谭际国不认可上述工资数额，双方存在争议，根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，请谭际国依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。3.关于未足额支付加班费的问题。城市之星公司提供的工资表均显示有计算谭际国的加班费工资，但谭际国不予确认，因双方就加班费计算标准存在争议，根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，请谭际国依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。4.关于城市之星公司应当支付违法解除劳动关系的经济补偿金的诉求。因双方就是否违法解除劳动关系存在争议，请谭际国依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。谭际国对上述涉案7号《告知书》不服，于2018年7月10日向市人社局申请行政复议，市人社局于同日受理，并于2018年7月12日向南海人社局送达《提出行政复议答复通知书》。南海人社局收到申请材料，于2018年7月17日向市人社局提交了《行政复议答复书》及涉案行政行为的相关证据材料。经审查，市人社局于2018年8月17日作出涉案佛府行复〔2018〕148号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），并于2018年8月23日分别送达给南海人社局和谭际国。一审法院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款以及第十三条第一款的规定，南海人社局作为南海辖区内的劳动保障行政部门，具有主管本行政区域内的劳动保障监察工作的职责。城市之星公司的用工所在地位于佛山市南海区里水镇大步村横二路，在南海人社局的劳动保障行政管辖范围。谭际国向南海人社局投诉城市之星公司侵犯其合法劳动权益，南海人社局经调查核实作出涉案7号《告知书》后送达谭际国，程序合法，予以支持。市人社局作为南海人社局的上级主管部门，对谭际国不服查处告知书提起的行政复议申请有权依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定作出行政复议决定。市人社局在受理谭际国的复议申请后，在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，并分别送达给谭际国、南海人社局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，予以支持。案件的争议焦点为南海人社局作出的涉案7号《告知书》是否事实清楚、适用法律准确。根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款、《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条、《广东省劳动保障监察条例》第四十五条第三款和第四款的规定，南海人社局收到谭际国的投诉后，召集双方进行了调解工作，详细询问了有关情况，调取了有关证据材料，已经充分履行了调查核实义务，但是谭际国与城市之星公司之间在是否存在违法解除劳动合同、谭际国工资标准、社会保险费缴纳、加班费等方面存在较大争议且南海人社局无法查实。具体体现在：1.谭际国工资标准方面：谭际国提交的面试评估记录表上记载“资洽谈记录：试用期工资12000元，转正后工资13000元”，拟证明其入职后工资标准为13000元/月，但城市之星公司的员工钟某、熊某均认为面试评估记录表上记录的仅为谭际国面试时的意向性工资金额，并非协商一致的入职后工资标准，因此，谭际国入职后的工资标准金额存在争议。2.谭际国2018年1-4月工资支付问题。城市之星公司提交了谭际国的考勤统计表及2018年1月至4月工资发放表，显示谭际国1月份的工资已签收，且2-4月期间因谭际国存在缺勤的情形，从而计算出谭际国2-4月份的应收工资金额（含加班费）。对此，谭际国称其2月至4月10日期间均全勤，但未提交相关证据予以证明，因此，对于2018年1月至4月城市之星公司应向谭际国支付的工资金额、加班费以及城市之星公司是否存在违法解除劳动合同继而是否应支付赔偿金方面，均存在争议无法查实。3.关于城市之星公司是否存在拖欠谭际国工资的问题。城市之星公司已计算出谭际国的应付工资，并表明谭际国可随时回公司领取工资并办理离职相关手续，主张不存在无故拖欠谭际国工资报酬的情况。综上可见，南海人社局对谭际国提出的投诉，已依法立案并进行调查取证，对于谭际国与城市之星公司之间是否存在非法解除劳动合同继而是否应付赔偿金、是否拖欠工资及工资金额、是否拖欠加班费及金额计算基准等事项，谭际国与城市之星公司存在较大争议，经南海人社局调查后也未能查实上述争议事实，且上述争议属于《劳动争议调解仲裁法》第二条规定的争议事项，应当通过劳动争议处理程序解决。南海人社局依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，作出涉案告知书，告知谭际国依照劳动争议处理的程序办理，事实清楚，证据充分，适用法规正确，予以支持。谭际国认为南海人社局未尽调查核实义务，属于不履职不作为的行为，缺乏事实和法律依据，不予支持。综上分析，南海人社局及市人社局作出的被诉行政行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确，予以支持。谭际国无提供证据证明南海人社局、市人社局作出的被诉行政行为违法，故谭际国要求确认南海人社局作出的7号《告知书》以及市人社局作出的《行政复议决定书》违法并依法撤销，以及判令南海人社局就上述行政决定所涉及的行政事项重新依法作出行政决定的理由不成立，于法无据，不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回谭际国的诉讼请求；案件受理费50元由谭际国负担。上诉人谭际国上诉称：一、原审第三人城市之星公司拖欠谭际国2018年2月、3月、4月份工资的事实清楚，对此，被上诉人南海人社局已经查实，且城市之星公司也承认其至今未支付谭际国上述工资。一审法院认为是否拖欠工资存在争议，明显认定事实错误。二、谭际国的工资标准是由《面试评估记录表》确定，不存在争议。城市之星公司的法定代表人在该《面试评估记录表》签名确认，且该公司按《面试评估记录表》确定的工资标准向谭际国支付2018年1月的工资。城市之星公司的员工黄丹亦确认员工工资都是在面试期间约定并在表确认。熊某的意见“《面试评估记录表》所载工资金额是洽谈时的意向性金额，与实际发放金额不一致……”，该意见并未否定《面试评估记录表》对谭际国月工资标准的约定。此外，城市之星公司主张谭际国2月至4月期间存在缺勤须扣减工资，应由城市之星公司举证。故，一审法院以城市之星公司员工钟某、熊某的陈述认定谭际国的2018年1月至4月工资存在争议，属于认定事实不清。三、从穗云劳人仲案[2018]x号《仲裁裁决书》可知，劳动仲裁委对谭际国的工资标准等案涉争议问题经调查后作出裁决，而南海人社局未尽到充分审查义务，以谭际国所投诉的拖欠工资、未足额支付工资等事项存在争议为由，适用《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定而不作出处理，属于适用法律错误。上述条款仅规定了因用人单位违法给劳动者造成损害的赔偿争议按劳动争议程序解决，而拖欠工资、未足额支付工资以及解除劳动关系的赔偿金等均不属于该条款规定的情形。城市之星公司拖欠工资的违法事实清楚，而南海人社局未依据《广东省劳动保障监察条例》第四十五条的规定进行处理，明显违法。四、谭际国投诉城市之星公司完全未支付2018年2月至4月工资，而非7号《告知书》所称的未足额支付。另外，谭际国投诉城市之星公司未依法出具书面的解除劳动关系证明，而南海人社局对此亦未进行处理。故，南海人社局对谭际国的投诉事项未作出全面处理。五、谭际国在劳动仲裁程序中请求支付《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条规定的拖欠工资金额基础之上的赔偿金，但依照该法规规定需要劳动行政部门责令城市之星公司限期支付。本案中，谭际国向南海人社局寻求权利救济，而南海人社局却指引谭际国完成劳动仲裁程序后，再申请行政救济。南海人社局的上述行为与《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条相悖。综上，城市之星公司拖欠工资、未依法解除合同等违法事实清楚、证据确凿，不存在争议。南海人社局对城市之星公司的违法行为不进行处理，违反法律规定。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.支持上诉人一审全部的诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用由南海人社局和市人社局负担。被上诉人南海人社局辩称，一、南海人社局具有对辖区内劳动保障监察举报或者投诉案件进行调查处理的职责，所作出的7号《告知书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。二、上诉人谭际国的上诉主张没有法律和事实依据。依据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条、《劳动保障监察条例》第十一条和第二十一条第二款、《劳动和社会保障部关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条的规定，对于谭际国提出的投诉，南海人社局已依法立案并进行调查取证，对于谭际国与城市之星公司之间是否存在非法解除劳动合同继而是否应付赔偿金、是否拖欠工资及工资金额、是否拖欠加班费及金额计算基准等事项，谭际国与城市之星公司存在较大争议，经南海人社局调查后并未能查实城市之星公司存在与上述争议相关的违法事实，且上述争议属于《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条列明的争议事项，应当通过劳动争议处理程序解决。南海人社局依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，作出涉案7号《告知书》，告知谭际国依照劳动争议处理的程序办理，事实清楚，证据充分，适用法规正确，谭际国的主张仅系其对相关法律法规的错误解读。最后，谭际国二审期间提交了穗云劳人仲案[2018]x号《仲裁裁决书》，拟证明其所争议的事项已经劳动争议程序确认。但该裁决书系南海人社局作出涉案7号《告知书》之后才作出的，故该裁决书与案涉7号《告知书》的合法性无关。且谭际国未提交该裁决书的生效证明材料，无法证明该裁决书的生效情况，不能作为定案的依据。若该裁决书已发生法律效力，谭际国亦可向有管辖权的人民法院申请强制执行。这也体现了南海人社局作为劳动保障监察机关对应通过劳动争议程序解决事项的告知指引作用。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。谭际国的主张缺乏事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市人社局辩称，被上诉人南海人社局作出的7号《告知书》和市人社局作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。上诉人谭际国的上述主张没有法律和事实依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人城市之星公司二审期间未提交书面陈述意见。二审期间，上诉人谭际国向本院提交以下证据材料：1.原审第三人城市之星公司员工黄丹的《劳动保障监察调查询问笔录》，拟证明包括谭际国在内的城市之星公司的员工均是通过《面试评估记录表》约定的工资数额，谭际国的工资数额应以《面试评估记录表》为准；2.《增/减/补/换发营业执照申请书》，拟证明《面试评估记录表》上的领导审批处的签名系城市之星公司法定代表人的签名，具有法律效力；3.穗云劳人仲案[2018]x号《仲裁裁决书》，拟证明城市之星公司拖欠谭际国工资及城市之星公司违法解除谭际国劳动合同等案涉投诉项均事实清楚、证据确凿，南海人社局未尽充分的调查、审查义务；4.银行转账凭证，拟证明城市之星公司通过银行转账支付谭际国2018年1月份的工资，支付工资系城市之星公司的主动行为，无需要谭际国回去领取；5.EMS邮单，拟证明谭际国于2018年4月23日寄回相关物品给城市之星公司，不存在拒不退还公司钥匙的事实；6.《继续办理案件请求函》、南人社监案复字[2019]8-1号《劳动保障监察投诉告知书》，拟证明南海人社局不履行法定职责；7.中国裁判文书网民事判决书搜索结果，拟证明城市之星公司存在多起拖欠劳动者工资、侵犯劳动者权益的违法情形。经质证，被上诉人南海人社局及市人社局对谭际国提交的上述证据1、2、3、6、7的关联性均有异议，认为与本案被诉行政行为的合法性无关；对谭际国提交的证据4、5的真实性、关联性、合法性均无异议，但认为银行转账并非系用人单位支付劳动者报酬的唯一法定形式，用人单位通过现金方式支付劳动者工资亦可。本院认为南海人社局作出的本案被诉7号《告知书》，以谭际国与城市之星公司就工资数额、是否违法解除劳动关系等方面存在争议为由，告知谭际国可依照劳动争议处理或者诉讼程序办理，但谭际国提交的上述证据1、2、3、4、5、7，均不能证明其与城市之星公司就上述事实不存在争议，故该证据与本案审查的争议焦点无关。至于谭际国提交的证据6，系谭际国在收到穗云劳人仲案[2018]x号《仲裁裁决书》后要求南海人社局继续履行劳动监察职责，南海人社局对其申请作出的答复，属于另一行政行为，亦与7号《告知书》的合法性无关。故本院对谭际国在二审程序中提供的上述证据材料均不予接纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条第一款以及第十三条第一款的规定，被上诉人南海人社局作为县级劳动保障行政部门，具有主管本行政区域内的劳动保障监察工作的职责。原审第三人城市之星公司的用工所在地位于佛山市南海区里水镇大步村横二路，在南海人社局的劳动保障行政管辖范围。上诉人谭际国向南海人社局投诉城市之星公司侵犯其合法劳动权益，南海人社局经调查核实作出7号《告知书》后送达谭际国，程序合法，本院予以确认。被上诉人市人社局作为南海人社局的上级主管部门，在收到谭际国的复议申请后，经审查在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达给各方当事人，告知诉讼的权利，其行为程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院亦予以确认。综合各方各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点系被上诉人南海人社局作出的涉案7号《告知书》是否合法有据。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法……（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议……”《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”《广东省劳动保障监察条例》第四十五条第三款、第四款规定：“投诉事项属于未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金，经调查查实的证据证明违法行为存在的，应当依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。对前款规定的投诉事项，人力资源社会保障行政部门已按照本条例第四十一条的有关规定充分调查核实，仍无法查实相关事实，双方存在争议的，告知投诉人按照劳动争议处理程序办理。”《广东省工资支付条例》第六十三条规定：“劳动者与用人单位因工资支付数额发生争议的，应当按照劳动争议处理规定处理。”南海人社局针对上诉人谭际国所投诉的原审第三人城市之星公司未支付及未足额支付工资、加班费和经济赔偿金等事项予以立案后向谭际国的原用人单位城市之星公司及相关员工进行调查核实，召集双方进行了调解工作，已经充分履行了调查检查义务。根据南海人社局向城市之星公司的员工钟某、熊某制作的《劳动监察调查询问笔录》，以及城市之星公司提供的谭际国的考勤统计表、工资发放表等相关文件资料显示，双方就谭际国的工资标准、支付工资数额及是否拖欠工资、加班费及经济赔偿金等方面存在较大争议，且南海人社局无法查实。在案涉投诉事项存在较大分歧的情况下，南海人社局调查后根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定，依法作出案涉7号《告知书》，告知谭际国就案涉投诉事项按照劳动争议处理程序办理并无不当,本院予以确认。谭际国主张其所投诉的城市之星公司未足额支付2018年1月工资，未支付2018年2月-4月工资，未支付加班费及经济赔偿金等违法事实清楚，不存在争议，南海人社局未依法履行调查核实义务。经查，城市之星公司对于谭际国所主张的工资数额、加班费及经济赔偿金等并不认可，且对其与谭际国解除劳动合同的原因均提出异议，而谭际国对于城市之星公司核算的工资数额等亦不认可，显然双方就上述事项确实存在争议，且该争议亦属于《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定的争议事项。故南海人社局在经调查后仍无法查清上述争议的情况下，告知谭际国依照劳动争议程序处理程序办理并无不当。谭际国认为南海人社局未履行法定的调查核实义务，没有事实和法律依据。谭际国在二审期间还向本院申请增加诉讼请求，请求南海人社局赔偿因未依法履行职责导致其未能获得城市之星公司应支付的赔偿金损失63035.58元。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”的规定，本院对谭际国二审期间新增诉讼请求的主张，依法不予准许。综上，一审法院判决驳回谭际国的诉讼请求理据充分，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭际国负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇一九年六月二十一日法官助理 邓明锋书 记 员 暨晓莹