云南省玉溪市红塔区人民法院行 政 判 决 书（2019）云0402行初11号原告华宁县跃林水果专业合作社，住所地：玉溪市华宁县宁州镇董家山，统一社会信用代码：935304240804188443。法定代表人普存林。委托代理人何玲、何文，云南汇欣律师事务所律师，特别授权代理。被告玉溪市环境保护局，地址：玉溪市太极路中段亚太汽车城慧波集团办公大楼，统一社会信用代码：11530400015181051F。负责人张金翔，局长。委托代理人陈新国，云南滇兴律师事务所律师，特别授权代理。原告华宁县跃林水果专业合作社（以下简称华宁跃林水果合作社）不服被告玉溪市环境保护局（以下简称玉溪市环保局）作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，于2019年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年3月13日向被告玉溪市环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告华宁县跃林水果专业合作社及委托代理人何玲，被告玉溪市环保局负责人矣家宁副局长及委托诉讼代理人陈新国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告玉溪市环保局于2018年9月11日作出玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，认定如下事实：玉溪市环保局于2018年3月9日至27日期间，对华宁跃林水果合作社进行调查，该合作社于2018年3月3日至9日，利用事先挖掘建成的1个无防渗措施的土坑塘，贮存通海文运废弃菜叶清运管理有限公司从通海县运输倾倒的26车合计511.1吨废弃菜叶，废弃菜叶腐烂产生的含高浓度水污染物的渗滤液贮存于土坑塘内，并用于果树灌溉。华宁跃林水果合作社的以上行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，玉溪市环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，作出玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，给予华宁跃林水果合作社责令停止违法行为，限期治理；罚款100000元。原告华宁跃林水果合作社诉称，原告系众多农户自愿组成的农业专业合作社，本合作社自2013年10月18日登记成立以来，主要种植水果、坚果共500余亩，但受地理、区位影响，合作社所辖土地属砂壤性质，容易板结，加之土地比较贫瘠，多年来所有果树以施化肥为主，造成土壤更加板结，而且生产成本增高，果树对病虫害抵抗力差，更为严重的是水果品质较差，难以销售和拓展高端市场，给合作社成员造成了重大的经济损失。原告通过向农业等相关部门咨询农业发展政策和技术导向，并在互联网上查阅技术资料，又到外地参观、考察学习并借鉴其他基地的种植经验。2017年1月20日经合作社成员讨论，决定利用本地优势变废为宝，在每年冬季使用废弃菜叶发酵后作果树肥料。因使用废弃菜叶系规范性运作，2017年3月1日以合作社名义书面向相关部门请示得到了许可后，于2018年3月3日至3月9日短期内从通海县文运废弃菜叶清运管理有限公司拉运了少部分菜叶作堆捂发酵试验。3月12日，华宁县环境保护局工作人员到实地进行了制止，原告己于3月底妥善处理了堆捂废弃菜叶并将坑塘恢复了土地，原告的行为并没有造成任何污染后果。2018年9月11日，被告玉溪市环保局给予原告行政处罚缺乏事实和法律依据且适用法律错误。一、原告没有故意排污的动机和目的。《中华人民共和国水污染防治法》第二十九条和第八十二条第二款，即：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物，但原告的行为不具备该法律规定的行为特征。本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。原告堆捂菜叶是为改善种植基地土壤和降低成本问题，该方法在一定程度上减少了农药化肥的大量使用，符合国家现代农业政策导向。二、被告的对原告的两项处罚缺乏关键性事实证据，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的明文规定。原告还在去年3月底前已按照华宁县环境保护局的口头要求全部清理了堆放的废弃菜叶，坑塘已经及时恢复成耕地，属于典型的“主动消除危害后果”的情形，而被告在时隔半年之久作出责令停止违法行为，限期治理；罚款100000元的处罚决定。因此被告对原告的处罚前提和依据己不存在。三、原告认为，被告对原告进行处罚，必须要有证据证明原告堆捂废弃菜叶的行为在客观上已经造成了地下水被污染的危害后果。被告应当出示下列证据：地下水体深度的检测结果、对“含高浓度水污染的渗滤液”渗漏深度的检测结果、对废弃菜叶堆捂地点周围进行地下水水质已经被污染的检测结果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。如果被告认为原告废弃菜叶腐烂产生的含高浓度水污染物的渗滤液通过渗坑污染了地下水，应有渗滤液的污染指数检测，地面到地下水的距离等关键性数据作为处罚依据。综上所述，原告请求人民法院依法撤销被告玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》。原告华宁县跃林水果专业合作社针对其诉讼主张，向法庭提交以下证据：一、营业执照、法定代表人身份证，以证明原告主体身份。二、请示一份，以证明原告利用菜叶堆捂作为果树灌溉之前已经取得政府部门许可。三、华宁县2018年3月逐日降水量复印件一份，证明华宁县范围内去年3月分的总体降水量为17.8毫米，以证明原告堆放的菜叶没有腐烂。四、华宁县农村饮用水水源地（恩永泉）保护区区位图及关于董家山老瘦地水资源情况复印件一份，以证明原告用于堆捂废弃菜叶的坑塘位置没有地表水和地下水，该区域目前也尚未划定为水源保护区。五、华宁县环境保护局现场检查（勘查）笔录，以证明原告使用的坑塘和渗滤液仅存在环境污染隐患并没有造成危害后果。六、照片21张，以证明1.原告种植果树及当时堆捂废弃菜叶坑塘状况；2.堆捂废弃菜叶坑塘的复垦情况。经庭审质证，玉溪市环保局对原告所举第一、第六组证据没有异议，第六组证据原告复垦不能作为不予处罚的理由；第二组证据不予认可，该证据没有向环保机关报告及办理过环保手续；第三、四组证据与本案无关联，证明目的不认可，1.本案是对排放水污染物进行处罚，排放水污染物不一定要排到水体中或者水资源保护区才构成违法；2.降水量和水源保护区和本案处罚不是同一个法律关系，故这组证据与本案无关；第五组证据证明目的不认可，证明目的错误，1.本案处罚不以危害结果为构成要件；2.该证据第五条第四项明确要求原告接受环保部门的进一步调查处理，所以才有本案的后续发展，故原告的证明目的不能成立。被告玉溪市环保局辩称，一、玉溪市环保局行政处罚定性准确，适用法律正确。1.调查证实，原告明知“使用废菜叶要办理相关手续、发酵过程会产生臭味、需要石灰消毒、要采取防渗措施”等事实，却从未办理环保手续或向环保机关报告，故其主观故意明显，本案定性准确。2.根据《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、第八十三条以及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条等法律法规的规定，国家明令禁止利用渗坑排放水污染物，只要实施该违法行为就应当追究法律责任，至于实施该违法行为是否产生环境污染后果在所不问。二、本案的事实清楚，证据确实充分。1.废弃菜叶属固体废物，未按规定处置会发酵腐烂并产生废水及渗滤液，含有COD、NH3-N、T-P挥发酚等污染物，根据《中华人民共和国水污染防治法》第一百零二条之规定，属于水污染物。2.本案处罚原告的排放行为，不是对其排放产生的污染后果实施处罚。行政处罚中，因行为违法即实施处罚与行为违法且造成危害后果才实施处罚是两种截然不同的情形，本案属于前者。三、原告曲解法律，认识错误。1.原告强调“水污染并主张其违法行为没有造成地下水污染的后果”属于认识错误，曲解法律。选用渗坑排放水污染物是危害行为，造成地下水污染是危害结果。但本案不以危害结果作为违法之构成条件，只要有行为，就应处罚。2.“地下水体深度、渗漏深度、地下水水质已被污染”等原告要求出具的检测结果均属危害后果，但本案不以危害结果作为违法构成要件，故原告诉称与法律规定不符，不能成立。综上所述，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不能成立，应当驳回。被告玉溪市环保局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、代码证书、身份证明书，以证明被告的名称、地址、负责人等基本信息，主体适格，具有执法权。二、环境违法行为立案登记表、行政处罚案件调查报告、污染物认定书、案件处理内部审批表（行政处罚事先听证告知书）、案件处理内部审批表（延期作出行政处罚决定）、拟作出重大行政执法决定情况说明、重大行政执法决定案卷移交清单、重大行政执法决定法制审核意见书、环境违法处理审批表、行政处罚决定书及送达回证、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证，以证明被告履行立案审查、调查报告、事先告知、报批审核、集体讨论等合法程序作出处罚。三、营业执照、身份证、现场检查（勘察）笔录、现场照片、调查询问笔录、提取书证，以证明本案行政处罚证据确实充分、事实清楚。四、请示，以证明当事人提交的证据反证其未经环保行政机关批准，对方处置放弃菜叶违法。五、听证申请书、听证通知书、听证记录、听证报告，以证明被告召开听证会的程序合法有效。六、证据清单、律师委托书及律师函、陈述申辩意见书，以证明当事人及其代理律师提供的证据及陈述申辩意见，因没有事实证据，且不符合法律规定，被告实施行政处罚时未予采纳。七、华宁县跃林水果专业合作社倾倒点废菜叶案（光盘），以证明堆放废弃菜叶的现场情景，所产生的废水及渗滤液未采取任何处置措施。经庭审质证，原告对被告玉溪市环保局所举第一、四、五、六、七组证据无异议；对第二组证据案件调查报告真实性和关联性及证明目的有异议，报告中的监测报告不是原告方使用的坑塘和渗滤液的报告，报告对原告的菜叶确认为有毒有害的定论缺乏科学根据，该认定书落款时间为2018年5月11日，没有被告的印章，既不是鉴定文书，也不是规范性文件，不能作为执法的依据，该报告的定论是原告利用坑塘逃避监管排污，不符合事实，该事项已到相关部门进行了申请；对污染物认定的证据三性均有异议，该认定书只是一份文本草稿，用自己的发文来证明自己的行为合法不公正，菜叶本身是无害的，只是随着时间的长短会产生变化，原告的菜叶只堆放了六天，毒害程度没有科学的监测数据；案件处理内部审批表、审核意见的合法性有异议，依据行政诉讼法的规定，在行政机关作出决定前初次进行审核的人员应当取得国家法律资格，被告没有出示审核人员是否有资格的证据，**和矣家宁，他们的执法资格没有证据证明；原告的坑塘和渗滤液池无监测数据，被告对原告的菜叶确认为有毒有害缺乏证据；行政处罚决定书三性均无异议，但对其证明目的有异议，被告拍照的少量液体是否是水污染物没有检测数据，被告不能以其他人的数据推定原告的行为有危害结果，原告堆放菜叶的数公里内没有地表水或者地下水，被告没有检测地下水位和污染物的有害程度，没有认定事实的依据。被告玉溪市环保局庭审后提交了玉溪市司法局的证明一份，以证明唐祖军、范永良、矣家宁、**、尹增华五名执法人员资格培训相关资料。经原告质证，原告认为该证据是被告在举证期限届满后提供，证明是复印件，审核的人员必须得通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格，故对此不予认可。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据中，各方均无异议的部分，本院予以确认。原告提供的第二组证据，没有向环保部门请示，本院不予确认；本案中被告是对原告通过渗坑排放水污染物行为的处罚，故原告所举的第三、四、五组证据，本院不予认可；作出处罚决定前初次审核的人员，要求通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格，就本案的审核人员均不是初次审核的人员，原告提出的主张，本院不予采信；被告所举第二、三组证据，真实合法，与本案有关联，本院予以采信。经审理查明，2018年3月12日，华宁县环保局在调查过程中发现位于华宁县宁州镇董家山华宁跃林水果合作社果园内存在1个堆放、贮存废弃菜叶坑塘和2个废弃菜叶渗滤液收集池，属华宁跃林水果合作社建成和使用。玉溪市环保局执法人员联合公安机关配合华宁县环保局、通海县环保局对华宁跃林水果合作社进行调查，该合作社于2018年3月3日至9日，利用事先挖掘建成的1个无防渗措施的土坑塘，贮存通海文运废弃菜叶清运管理有限公司从通海县运输倾倒的26车合计511.1吨废弃菜叶，废弃菜叶腐烂产生的含高浓度水污染物的渗滤液贮存于土坑塘内，并用于果树灌溉。玉溪市环保局认为华宁跃林水果合作社的以上行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，于2018年5月22日作出玉市环罚告[2018]第24号《行政处罚事先（听证）告知书》向华宁跃林水果合作社进行了送达；2018年5月23日，华宁跃林水果合作社向玉溪市环保局提交了听证申请书；玉溪市环保局于2018年7月24日向华宁跃林水果合作社送达了玉市环听[2018]1号《玉溪市环保局行政处罚听证通知书》；2018年8月2日玉溪市环保局举行听证会，根据华宁跃林水果合作社及时对坑塘中的废弃菜叶清理，并恢复了土地，主动减轻违法行为危害后果的情节，对华宁跃林水果合作社予以从轻处罚。2018年9月11日，玉溪市环保局作出玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，认定华宁跃林水果合作社实施了通过渗坑等逃避监管方式排放水污染物的行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，给予华宁跃林水果合作社责令停止违法行为，限期治理；罚款100000元的行政处罚。于2018年9月12日进行了送达。2019年3月7日，原告诉至本院，请求撤销被告玉溪市环保局作出的玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》。本院认为，玉溪市环保局具有对本行政区域内违反环保法律、法规的行为进行监督、检查、处罚的法定职权。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。第八十三条第（三）项规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。本案中，原告华宁跃林水果合作社实施了利用未采取防渗漏措施的坑塘贮存废弃菜叶，致使废弃菜叶腐烂产生的含高浓度水污染物的渗滤液贮存于土坑塘内的违法行为，被告玉溪市环保局依据《中华人民共和国水污染防治法》作出玉市环罚字[2018]第29号《行政处罚决定书》，对华宁跃林水果合作社罚款100000元，其认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，执法程序合法。原告提出其没有故意排污的动机和目的，其行为也未造成地下水污染的危险后果，不应予处罚，但根据上述法律规定，玉溪市环保局处罚的是利用渗坑排放水污染物的违法行为而非依据造成水污染后果而进行处罚，故对原告该意见，本院不予采纳。综上，原告的诉讼请求于法无据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告华宁县跃林水果专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告华宁县跃林水果专业合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省玉溪市中级人民法院。审 判 长  王 晟审 判 员  岳艾茜人民陪审员  杨志刚二〇一九年六月二十六日书 记 员  余思曼