山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁行终2370号上诉人（原审原告）单洪标，男，1947年9月28日出生，汉族，住济南市历下区。委托代理人单岱鹏，男，1974年7月7日出生，汉族，住济南市历下区,系上诉人单洪标之子。被上诉人（原审被告）济南市历下区人民政府，住所地济南市历下区解放东路99号。法定代表人谢兆村，区长。委托代理人于承凯，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。法定代表人孙述涛，市长。委托代理人张华林，济南市人民政府工作人员。单洪标因诉济南市历下区人民政府（以下简称历下区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2018年7月10日作出的（2018）鲁01行初459号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年10月30日，历下区政府作出济（历下）征字[2015]7号《房屋征收决定书》（以下简称7号征收决定），决定对济南铁道职业技术学院旧城改造项目范围内国有土地上的房屋进行征收，征收范围为：东至山大路、西至历山东路、南至解放路、北至建新南路。历下区政府将7号征收决定与《征收补偿方案》一并进行了公示。济南铁路局编号为80000030的《职工购房证明》载明，购房人姓名为单洪标，所购住房地址房号为历山东路74号院01-3-601，计价面积为72.3平方米，原房性质为铁路公房，购房日期为2001年6月。该房屋位于7号征收决定确定的征收范围内。2014年11月27日，济南市城乡建设委员会发布了《选定评估机构公告》，因被征收人未对选择评估机构达成一致意见，济南市历下区房屋征收服务中心于2014年12月18日对被征收人选定评估机构代表名单进行了公示，由被征收人代表投票选择评估机构。2015年1月27日，济南市城乡建设委员会发布了《评估机构选定结果公告》，将被征收人代表选定的6家房地产价格评估机构进行了公示。2015年12月10日，山东舜华房地产评估造价咨询有限公司作出《分户评估报告》，该评估报告确定房屋所有权人/公有房屋承租人为单洪标，房屋座落为历山东路74号三单元601室，产别/共有情况为私有房产，建筑面积为90.45平方米，建筑结构为混合，房屋用途为住宅，评估单价为13008元/平方米，评估总价为1176574元。该评估报告备注评估结果不包括室内装饰装修及房屋附属物的价值，如对该评估报告有异议，自收到报告之日起十日内向评估机构提出书面复核评估申请，并提出评估报告存在的问题，单洪标未在规定时间内就评估价格向评估机构申请复核评估。在7号征收决定限定的补偿签约期限之内，单洪标未就涉案房屋与房屋征收部门达成补偿协议。历下区政府于2017年11月30日作出济历下政征补字〔2017〕11号《房屋征收补偿决定书》（以下简称11号补偿决定），主要内容为：主要内容如下：“一、被征收人可选择货币补偿或产权调换：（一）货币补偿。被征收房屋的实测建筑面积为90.45平方米，评估单价为13008元/平方米，货币补偿金额为1176573.6元，被征收房屋货币补偿的奖励金额为117657.36元（奖励幅度为货币补偿金额的10%），以上费用合计人民币1294230.96元。（二）产权调换。按照该项目房屋征收补偿方案等相关规定，房屋征收部门根据该被征收房屋对应档次，为被征收人提供的产权调换房屋为国熙台小区5号楼1单元1204室，评估单价12473元/平方米，房屋用途为住宅，建筑面积114.3平方米（建筑面积以实际测量为准），套内建筑面积90.29平方米，分摊面积24.01平方米，房屋总价值为1425663.90元。被征收人应向房屋征收部门结清房屋产权调换差价人民币78392.77元（待房屋交付时，据实结算）。被征收人须自决定书送达之日起7日内到济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收现场办公室选择补偿方式。逾期未选择的，由房屋征收部门按照被征收房屋对应档次选择房屋户型实行产权调换。二、搬迁费、临时安置费、房屋装修及附属物等补偿：（一）1.选择货币补偿的，由房屋征收部门支付搬迁费2713.5元，一次性发放6个月临时安置费16281元，合计人民币18994.5元。2.选择产权调换的，该户过度期限自搬迁之月起至安置房交付之月止（搬迁包括自行搬迁和依法强制搬迁），临时安置费按照其实际过渡月数发放。被征收人自行搬迁并寻找过渡房屋的，过渡期间按照被征收房屋30元/平方米/月的标准发放临时安置费，支付搬迁费5427元（含一、二次搬迁费）。被征收人被依法强制搬迁且使用征收部门提供过渡房屋的，不再支付临时安置费，支付一次搬迁费2713.5元；被征收人被依法强制搬迁但不使用征收部门提供过渡房屋的，过渡期间按照被征收房屋30元/平方米/月的标准发放临时安置费，支付一次搬迁费2713.5元。（二）房屋装修费及附属物等补偿：被征收人房屋装修及附属物等补偿金额由评估机构评估确定，待入户评估后，按照评估结果进行补偿。三、搬迁期限、搬迁费、临时安置费等费用支付时间：决定书送达之日起15日内，被征收人应将被征收房屋及其附属设施腾空并交给房屋征收实施单位。被征收人应在房屋腾空之日起7日内到济南铁道职业技术学院旧城改造项目房屋征收现场办公室领取相关费用，逾期不领的由房屋征收部门提存。”单洪标对11号补偿决定不服，向济南市政府申请复议，济南市政府于2018年3月27日作出济政复决字[2018]37号《行政复议决定书》（以下称37号复议决定）。单洪标不服，提起行政诉讼，请求依法判令撤销历下区政府作出的11号补偿决定和济南市政府作出的37号复议决定。庭审时，单洪标对济南市政府的行政复议程序无异议。原审法院认为：（一）关于历下区政府作出的征收补偿决定程序及补偿认定事实的合法性审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。历下区政府作出7号征收决定后，因单洪标与房屋征收部门就涉案房屋在签约期限内未达成协议，历下区政府有权作出征收补偿决定。根据现有证据，能够证明被诉11号补偿决定后，在征收范围内进行了公告。补偿决定载明了原告享有的复议和诉讼权利，相应程序符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，对被征收人的补偿包括:被征收房屋价值的补偿；应征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，单洪标房屋系住宅，历下区政府作出的11号补偿决定包括了补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费、过渡方式和过渡期限、附属物补偿费等事项，补偿的内容要件齐全。第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。11号补偿决定包括货币补偿和房屋产权调换两种方式，保障了原告的选择权。综上，历下区政府作出的11号补偿决定，认定事实清楚，补偿内容要素齐全，程序合法。（二）关于单洪标主张拆迁安置补偿标准不合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的补偿价格。被征收房屋的价值由具有资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，历下区政府采用的《分户评估报告》，有估价师签章和签字及注册号，提交的被征收房屋价格评估说明中包括估价时点、评估依据、价值类型、技术路线等，符合上述法律规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请复核鉴定。”根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十、二十一条的规定，申请复核评估和复核鉴定的期限均为10日。根据上述规定，被征收人如认为评估程序严重违法、评估结论明显不当的，应当依法提出复核评估和鉴定，怠于行使上述权利而在诉讼程序中提出异议的，应当承担相应的法律后果。庭审中，单洪标主张历下区政府未依法向其送达分户评估报告，历下区政府采用公告送达的方式，属程序严重违法，视为未送达，补偿决定不具有法律效力。经审查，分户评估报告作出后，在直接送达、邮寄送达无果的情况下，历下区政府按照民事诉讼法关于送达的规定,采取公告送达的方式向单洪标进行了送达。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全……本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”本案中，历下区政府在正常送达不能的情况下，采用公告方式送达，并无不当。（三）关于单洪标主张历下区政府旧城改造项目的目的和宗旨不符合行政合法原则的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条相关规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要，对确需征收房屋的，可由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案诉讼标的为房屋征收补偿决定，因此对涉案项目征收行为的正当性、合法性不予审查。（四）关于单洪标主张历下区政府的征收行为明显不当，违背行政合理原则的问题。如前所述，因本案诉讼标的为房屋征收补偿决定，对涉案项目征收行为的合理性，亦不予审查。另，关于单洪标提出的“平改坡-阁楼”的补偿问题。涉案房屋建造时并无阁楼，后为美观需要，非由单洪标个人出资进行“平改坡”，“平改坡”形成的空间，不是住宅房屋，但因单洪标实际居住，历下区政府将其按附属物进行另行补偿，体现了合理原则。关于单洪标所提室内装修及附属物设施的补偿问题，征收补偿决定已经单独列明，室内装修及附属物待入户评估后另行补偿。室内装修只能入户评估方可解决，在涉案房屋尚存的情况下，入户评估符合客观实际，另行补偿亦不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。行政诉讼应当遵守“一案一诉”的原则，即一个诉讼只能针对一个行政行为。因此，对于历下区政府是否存在违法强制搬迁的问题，不属于本案审查的范围。据此，判决驳回单洪标的诉讼请求。单洪标不服原审法院判决提起上诉，认为原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审法院判决并发回重审或依法改判。理由如下：1.原审法院认定对涉案项目征收行为的合法性不予审查错误。非基于公共利益的征收，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》，有违宪法、物权法基本精神。在历下区政府未给上诉人任何补偿的情况下，逼迫上诉人搬迁，强拆楼体结构，作出的补偿决定违反法定程序。2.评估机构不在公示名单范围之内，评估机构至今未对涉案房屋进行评估并作出分户评估报告,评估报告送达程序不合法。3.补偿决定确定的补偿标准过低。补偿决定中的补偿数额与该地块房地产市场价格相差巨大。4.被征收房屋实测面积90.45平方米，而安置房的套内面积90.29平方米，剥夺了上诉人的补偿利益。“阁楼”系铁道职业技术学院自行出资作为福利给予院系领导和高级教师使用和支配，应按建筑面积进行补偿。原审法院认定室内装修及附属物的评估只能在入户后方可解决错误。被上诉人历下区政府、济南市政府未提交书面答辩意见。原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院查明的事实。本院另查明，在朱文诉历下区政府房屋征收决定一案中，朱文不服历下区政府作出的7号征收决定提起行政诉讼，后经一、二审法院生效行政判决[（2016）鲁01行初297号行政判决、（2018）鲁行终218号行政判决]确认，7号征收决定合法。本院认为：根据原审法院审理情况以及单洪标的上诉请求及理由，本案争议的焦点有四个：一是征收、搬迁、强拆所涉内容是否属于本案审查范围；二是评估程序是否合法；三是补偿标准是否合法；四是补偿内容是否合法。（一）关于征收、搬迁、强拆所涉内容是否属于本案审查范围的问题国有土地上房屋征收决定案件与房屋征收补偿决定案件虽然诉讼标的不同，但是作出房屋征收决定是作出房屋征收补偿决定的前置程序，房屋征收决定不合法，房屋征收补偿决定也就失去了合法的前提基础。鉴于涉案房屋征收决定已经被生效行政判决确认合法，故对被诉补偿决定进行合法性审查时，对征收行为是否合法没有再行审查之必要。对于征收是否符合公共利益的问题，属于房屋征收决定中涉及的内容，本院不予审查。对于征收补偿过程中涉及的逼迫搬迁、违法强拆等问题，与本案审查的房屋征收补偿决定行为并非同一法律关系，本院亦不予审查。单洪标如认为搬迁、强拆等行为侵害其合法权益，可以另寻法定途径解决。故单洪标在上诉理由中提出的第一项主张不能成立，不予支持。（二）关于评估程序是否合法的问题一是评估机构的选定问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，因被征收人在规定的期限内未能协商确定评估机构，故在房屋征收部门组织参与下，由被征收人的代表投票选定评估机构，选定过程由公证处进行公证，选定结果在征收区域内予以公示，故评估机构的选定并无不当。二是评估报告的形成问题。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条的规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，房地产价格评估机构对被征收房屋进行了评估，出具《分户评估报告》并依法送达。涉案评估报告在评估人员资质、评估时点、评估依据、评估方法等方面均符合法定要求。单洪标未能在法定期限内对评估结果申请复核评估，亦未提供有效证据或者依据否定以上事实，故其在上诉理由中提出的第二项主张不能成立，不予支持。（三）关于补偿标准是否合法的问题根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条及《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。据此，涉案房屋价值的补偿标准确定为房屋征收决定公告之日类似房地产的市场价格，并不违反上述规定。加之单洪标的安置补偿利益总体上能够得到较为适当的保障，且多数被征收人已经据此标准签订安置补偿协议或者作出征收补偿决定。因此，单洪标在上诉理由中提出的第三项主张不能成立，不予支持。（四）关于补偿内容是否合法的问题本案中，历下区政府作出的11号补偿决定，为单洪标提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，满足了被征收人的选择权，同时还对房屋调换结算差价、搬迁费、临时安置费、房屋装修和附属物等补偿事项以及后续搬迁事宜予以明确，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。就涉案房屋的补偿面积而言，被征收房屋的建筑面积为90.45平方米，而安置房的建筑面积为114.3平方米，套内面积为90.29平方米，较好地保障了单洪标的安置补偿利益和实际居住权益。就“阁楼”的补偿认定而言，因《职工购房证明》上并无“阁楼”的记载，“阁楼”属于后期因美观需要，非由单洪标个人出资进行“平改坡”所形成的空间，故历下区政府将“阁楼”按附属物对单洪标另行补偿，不违反相关规定，同时也体现了合理补偿原则。就室内装修及附属物的补偿而言，考虑到评估时存在入户不能的客观实际，被诉补偿决定对此作出相应安排，明确被征收人房屋装修及附属物等补偿金额由评估机构待入户评估后另行补偿，能够保障当事人的合法权益。因此，单洪标在上诉理由中提出的第四项主张亦不能成立，不予支持。综上，历下区政府作出的11号补偿决定以及济南市政府作出的37号复议决定，并无不当。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人单洪标负担。本判决为终审判决。审判长 山 莹审判员 王修晖审判员 孙晓峰二〇一九年六月二十一日书记员 孟 真