大连市沙河口区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）辽0204行初113号 原告胡国巨，男，1958年3月21日出生，汉族，住大连市甘井子区。 原告胡国强，男，1950年1月25日出生，汉族，住大连市甘井子区。 原告毕莲枝，女，1934年12月16日出生，汉族，住大连市甘井子区。 原告胡秀俐，女，1963年1月1日出生，汉族，住大连市甘井子区。 原告胡秀伶，女，1956年3月5日出生，汉族，住大连市中山区。 原告胡国旭，男，1965年5月23日出生，汉族，住大连市甘井子区。 原告胡国豹，男，1967年9月16日出生，汉族，住大连市西岗区。 七原告共同委托代理人曲仁民，北京市盈科（大连）律师事务所律师。 七原告共同委托代理人曲延，北京市盈科（大连）律师事务所实习律师。 被告大连市甘井子区中华路街道办事处，住所地大连市甘井子区。 负责人姜伟华，主任。 委托代理人杨霏，男，工作人员。 委托代理人张荣君，辽宁圣邦律师事务所律师。 被告大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，住所地大连市甘井子区。 负责人谭军，局长。 委托代理人叶一峥，女，工作人员。 委托代理人张雯，辽宁文柳山律师事务所律师。 原告胡国巨、胡国强、毕莲枝、胡秀俐、胡秀伶、胡国旭、胡国豹诉被告大连市甘井子区中华路街道办事处（以下简称“中华路街道办事处”）、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局(以下简称“甘区执法局”）确认强制拆除行为违法及行政赔偿一案，七原告于2018年9月6日向本院提起行政诉讼，本院立案后依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月25日公开开庭进行了审理，2018年12月20日中止审理，2019年6月20日恢复审理。原告胡国巨、胡秀伶、胡秀俐及委托代理人曲仁民、曲延、原委托代理人褚尧鹏，被告中华路街道办事处的委托代理人杨霏、张荣君，被告甘区执法局的委托代理人叶一峥、张雯到庭参加诉讼。中华路街道办事处的副书记张琪、甘区执法局的副局长白晓明作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：被告中华路街道办事处于2017年4月21日发布《关于清理整治南关岭火车站站前地区各类违法建设的通告》（以下简称《通告》），并于2018年3月至5月期间将位于大连市甘井子区南关岭镇西洼子居民委184号院内小厦子，面积为12平方米的房屋拆除。 七原告共同诉称，胡保盛于1984年9月18日经大连铁路分局土地林业管理办公室审批后，在大连市甘井子区住宅区建造1间居住性房屋。2018年在中华路街道办事处主导的棚户改造清理中，上述房屋被认定为违法建筑，我们多次主张房屋的合法性，但申辩权都没有得到保障，最终二被告将房屋强行拆除。我们所有的房屋在《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行，以下简称《城乡规划法》）实施以前就已存在，且已取得铁道及政府部门的审批，并非违法建筑，二被告将我们所有的合法房屋作为违法建筑属认定错误。在实施拆除过程中，二被告未按法定程序予以实施属程序违法。对于被违法拆除房屋的赔偿问题，我们多次与二被告进行协商，经中华路街道办事处主任要求，我们于2018年6月19日委托律师向中华路街道办事处发送律师函。二被告在没有经过法定程序的情况下违法拆除上述合法房屋，其行为违反了《大连市城市房屋拆除管理细则》《城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定，严重侵害了当事人的合法权益。对于二被告违法拆除房屋给我们造成的损失，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条、第七条的规定，二被告应当承担赔偿责任。故请求人民法院判决：1.确认二被告拆除七原告房屋的行为违法；2.判令二被告共同支付七原告房屋违法拆除赔偿120000元（12平方米×暂定10000元/平方米）及自房屋拆除之日起至判决生效日按同期银行贷款利率计算的利息；3.请求二被告共同承担对被拆除房屋内物品损失暂定2万元。 以上主张，七原告向本院提交如下证据：1.户口簿，2.户籍证明，3.居民死亡证明书，证据1-3用以证明七原告与胡保盛之间具有亲属关系；4.土地管理费收据1张，用以证明原告向铁路部门缴纳使用费用，对房屋具有合法的使用权限；5.《使（借）用铁路土地执照》，用以证明1984年9月18日经大连铁路分局土地林业管理办公室批准胡宝胜（指胡保盛）建造房屋一间，面积12平方米；6.录像3段，用以证明拆除现场有甘区执法局人员参与并主导，在没有任何法定程序的基础上进行暴力强拆；7.照片14张，用以证明七原告拆除前的房屋状态及拆除后状态，甘区执法局执法人员现场参与，部分物品被损坏；8.执法人员标识一枚，用以证明甘区执法局执法人员在现场实施暴力强拆，殴打原告亲属；9.关于胡国巨陈述事实经过材料一份，用以证明暴力强拆的事实经过；10.损坏物品清单1份，用以证明被损坏的物品。 被告中华路街道办事处辩称，不同意原告的诉讼请求，请求法院依法驳回。理由如下：一、案件事实。华北路沿线南关岭火车站站前地区，市容环境卫生脏乱差，基础设施缺失，污水横流，垃圾遍地，严重影响市容环境卫生，私搭乱建严重，人口密集，空间狭小，严重堵塞逃生通道，存在重大消防安全隐患，如有火情、疫情、汛情等自然灾害发生，应急车辆将无法进出，危及该地区2000多人的生命财产安全，后果不堪设想，治理工作刻不容缓。2017年3月底至2018年5月初，我街道按照大连市人民政府发布的《大连市2017年市容环境综合整治实施方案》及《2018年大连市市容环境综合整治管理实施方案》具体工作要求，依据《大连市城市市容管理条例》，对该地区开展市容环境综合整治工作。我街道作为属地责任单位组织联合公安、城建、行政执法等部门于2017年4月21日在整治区域内逐处张贴《通告》，通告中明确此次整治行动的法律依据、整治区域、整治步骤、整治时间，且特别明确自行拆除期限。七原告主张的私搭乱建，位于整治区域内，地处消防通道要害点位，严重堵塞消防通道，并且无法提供有效资质证明房屋合法性。依据《大连市城市市容管理条例》第十七条第二项规定，任何单位和个人不得擅自在城市道路及两侧堆放物品，搭建建筑物、构筑物、设置商亭（棚）及其他设施，符合《通告》中要求主要道路两侧私搭乱建限期2017年5月10日前自行拆除的条件，逾期七原告没有按照《通告》要求自行拆除。2017年5月至2018年3月期间，我街道工作人员多次解答相关政策及法律依据，明确告知无法提供有效资质证明的私搭乱建属于本次市容环境综合整治范畴，应予清理、拆除。与此同时，街道社区工作人员、中华路执法大队工作人员采取了张贴通告、上门通知、短信通知、电话通知等方式多次催告，要求配合市容环境综合整治工作，并明确告知逾期不履行义务的后果，七原告拒不履行义务。依据《大连市城市市容管理条例》第四十五条第三项规定，违反第十七条第二项规定，责令其停止违法行为，限期清理、拆除。在多次催告无果的情况下，由我街道组织中华路执法大队带领施工人员，将无法提供有效资质证明的私搭乱建清理、拆除，依法代履行义务。二、对七原告提出的诉讼请求的意见。我街道因市容环境属地管理工作职责在南关岭火车站站前地区实施的是市容环境综合整治行为，而非国有土地上房屋征收工作，根据中共甘井子区委、甘井子区人民政府于2017年2月3日下发的《关于进一步加强城市管理工作的指导意见》，其中第三点第四项明确了完善环境整治工作机制，以街道办事处为第一责任主体，负责辖区内各项市容环境整治任务，落实属地管理责任。我街道作为南关岭火车站站前地区属地管理机构，依职责组织该地区的市容环境综合整治工作，本次市容环境综合整治范围包括环境卫生清理、基础设施修缮、私搭乱建拆除、恢复消防通道畅通、消除安全隐患等，并不包括国有产权房屋征收和商业开发，完全是履行属地责任，出于市容环境改善和对群众生命财产安全的考虑，拆除的均为无法提供有效资质证明的自建居所，而非国有产权房屋征收，不应给予补偿。另外，七原告不具有原告主体资格，其提供的使（借）用铁路土地执照中写明的是胡宝胜，但七原告在起诉状的事实和理由部分写明权利人为胡保盛，且无证据证明七原告与被拆除的房屋及被诉行政行为具有利害关系。综上所述，我街道依属地管理职责组织实施此次华北路沿线南关岭火车站站前地区市容环境综合整治工作，并无不当之处，而胡国巨等七人的起诉状有多处陈述不实，适用法律法规不当，请法院驳回七原告的诉讼请求。 以上主张，被告中华路街道办事处向本院提交以下证据：1.《通告》，2.航拍区域图，用以证明其对案涉房屋拆除的事实。同时提供了《城市市容和环境卫生管理条例》《大连市城市市容管理条例》《大连市2017年市容环境综合整治实施方案》《2018年大连市市容环境综合整治管理实施方案》《中共甘井子区委甘井子区人民政府关于进一步加强城市管理工作的指导意见》（甘委发[2017]4号）作为其职权依据和法律依据。 被告甘区执法局辩称，一、我局并非被诉行为的实施主体，不是本案的适格被告，七原告诉称的强制拆除行为，是中华路街道办事处作为南关岭火车站站前地区属地管理机构，组织并实施的市容环境综合整治工作。在中华路街道办事处组织施工人员实施本次市容环境整治行动过程中，我局所属中华路执法大队曾到达现场维持秩序，但未作出任何行政强制行为，因此我局并非适格的被告，七原告起诉主体错误。二、七原告不是被清理物的合法所有权人，不具备提起本案诉讼的主体资格。七原告主张二被告强制拆除了案外人胡宝胜合法建造的房屋，并以胡宝胜继承人的身份提起本案诉讼。但是七原告提供的证据并不能证明胡保盛取得了合法的建设审批手续，其私搭乱建形成的物体不能认定为合法所有的财产，七原告不能通过继承取得所有权，且七原告提供的证据并未载明胡保盛建设的详细地址，不能证明胡保盛的临时建筑是在被告中华路街道办事处清理整治范围内。因此中华路街道办事处的市容环境综合整治行为没有影响七原告的合法权益，七原告不具备提起本案诉讼的主体资格。另外，七原告提供的使（借）用铁路土地执照的姓名为胡宝胜，在土地管理收据上同样写的是胡宝胜，而七原告提供的起诉状中事实与理由陈述权利人是胡保盛，姓名书写不一致，不能确定具有利害关系。综上，请求人民法院驳回原告对我局的起诉。 被告甘区执法局未向本院提交书面证据。 经审理查明，2017年4月21日，被告中华路街道办事处作出《通告》，主要内容为：“近两年来，为贯彻落实辽宁省住建厅《关于开展城市建成区违法建设专项治理五年行动方案》及大连市政府关于加强社会环境综合整治工作精神，全市各区严控新增违建，强力拆除历史遗存违建。据不完全统计，2016年我市主城区已拆除私搭乱建20余万平方米。南关岭火车站前居民区私搭乱建突出，阻塞交通，破坏环境，存在重大消防和治安隐患，违反了《城乡规划法》《大连市城市市容管理条例》等规定，群众举报强烈，被政府列为重点整治区域。为改善居住环境，畅行交通，消除隐患，中华路街道办事处决定联合执法、公安等部门，对这一区域的私搭乱建依法拆除。相关事宜通知如下：一、整治区域。华北路北侧区域（华北路一南关岭火车站），华北路南侧区域（南岭街49号－113号）。二、整治步骤。先主要道路两侧，后居民区内三、整治时间。主要道路两侧限期2017年5月10日前自行拆除。居民区内拆除时间另行通知。对逾期没有自行拆除的，中华路街道办事处将协调组织甘井子公安分局、区行政执法局、城建局、市场监管局等单位依法强制拆除。对阻碍执行公务的依法查处，情节严重的，移送司法机关追究刑事责任。” 另查，1984年9月18日，大连铁路分局土地林业管理办公室批准胡宝胜使用铁路土地建设房屋1间，建筑面积12平方米，用途为小厦子，借地期间自1984年9月18日起，截止日期为空白。1984年9月18日胡宝胜曾向铁路部门缴纳5.3元土地管理费。案涉房屋位于大连市甘井子区南关岭镇西洼子居民委184号院内，无具体门号。2018年3月至5月期间，中华路街道办事处将案涉房屋拆除。 根据户籍档案记载，胡保盛（户籍证明上姓名书写为“胡保盛”，居民死亡医学证明书上姓名书写为“胡葆盛”）于2015年11月18日死亡，其妻毕莲枝（户口簿及公民身份证上姓名书写为“毕莲枝”，户籍证明上姓名书写为“毕连枝”），长子胡国强，次子胡国巨，三子胡国旭，四子胡国豹，长女胡秀玲（户籍证明上姓名书写为“胡秀玲”，公民身份证上姓名书写为“胡秀伶”），次女胡秀俐。 以上事实有原告提供的户口簿、户籍证明、居民死亡证明书、土地管理费收据、《使（借）用铁路土地执照》，被告中华路街道办事处提供的《通告》，以及当事人当庭陈述笔录在案为凭，且经当庭质证和本院审查，应予采信。原告、被告提供的其他证据与上述事实无关，本院不予认定。 本院认为，一、关于七原告的主体资格问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”根据现有证据足以证明七原告系胡保盛的法定继承人，且中华路街道办事处在行政执法程序中，曾与七原告沟通协调有关案涉房屋的拆除事宜，事实上已将其作为行政相对人或利害关系人对待。故七原告依法具有提起本案行政诉讼的主体资格。故二被告对此提出的主张，本院不予认定。 二、关于本案适格被告问题 被告中华路街道办事处作为大连市甘井子区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。其根据《大连市城市市容管理条例》《中共甘井子区委甘井子区人民政府关于进一步加强城市管理工作的指导意见》的相关规定，以属地街道城市管理主体责任单位的身份对外以自己的名义实施了被诉拆除行政事实行为，中华路街道办事处对此也予以自认，故中华路街道办事处应属本案适格被告。甘区执法局的部分由中华路街道办事处管理的中华路执法大队人员参与中华路街道办事处组织实施的被诉拆除行为，属行政协助行为。故甘区执法局不是本案适格的被告。七原告对甘区执法局提起的诉讼应予驳回。 三、关于案涉中华路街道办事处拆除房屋事实行为的合法性问题 1982年2月13日起施行的国务院《村镇建房用地管理条例》第五条第一款规定，“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。”1983年6月4日起施行的经国务院批准、城乡建设环境保护部发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第三条第二款规定，“城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，才准建造住宅。”第六条第二款规定，“城镇个人建造住宅，必须经城市规划管理机关审查批准，发给建设许可证后，方可施工。”1984年1月5日起施行的国务院《城市规划条例》第三十一条规定，“任何组织和个人城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地或者征用属于集体所有的土地，都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。申请建设用地的组织和个人，经城市规划主管部门审查批准其用地位置、用地面积和范围，并划拨土地，发给建设用地许可证后，方可使用土地。”第三十二条规定，“任何组织和个人在城市规划区内需要临时使用国家所有的土地或者征用集体所有的土地，必须向城市规划主管部门提出临时使用土地的申请，经审查批准，发给临时用地许可证后，方可使用土地。临时使用土地的期限，一般不得超过两年。”1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款规定，“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”第四十六条第一款规定，“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”据此可知，我国分别自1982年2月13日起在农村村庄和集镇、自1983年6月4日起在城镇要求任何组织和个人进行各项建设，必须取得有权机关的批准，否则即为违法。根据上述规定，中华路街道办事处认定案涉被拆除的房屋属于违法建筑，并无不妥。根据我国关于临时建筑的相关法律规定，其批准使用年限一般不得超过两年。在无据证明该房屋办理了续存批准手续的情况下，结合该房屋已经建成三十余年的事实，可以认定依照该协议所建房屋显已超出了合法的批准使用年限，属于超过批准使用期限的违法建筑。在案涉房屋建设时，《城镇个人建造住宅管理办法》已经施行。根据该办法第六条第二款之规定，城镇个人建造住宅，需经城市规划管理机关审查批准并发给建设许可证。现原告提交的《使（借）用铁路土地执照》仅能证明该房屋的建设依照该办法第三条第二款之规定，取得了所在地房地产管理机关的批准，无据证明其也经过了城市规划管理机关的批准。因此，该案涉房屋属于未经批准建设的违法建筑。 案涉强制拆除行为作为一种行政强制手段，应当受《行政强制法》的调整和制约。《行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”具体实施强制拆除行为应当根据《行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”的有关规定执行。《行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，中华路街道办事处虽然提交了《中共甘井子区委甘井子区人民政府关于进一步加强城市管理工作的指导意见》，证明其系受大连市甘井子区人民政府的责成而具有组织实施强制拆除行为的权限，但其并未提交证据证明其系依照《行政强制法》的规定在履行了催告、作出强制执行决定、公告等相应法定程序后依法强制拆除了案涉房屋。此外，中华路街道办事处也无据证明其依照国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条之规定履行了作出责令限期拆除决定程序。根据前述规定，中华路街道办事处应当就此承担举证不能的不利后果，也即案涉强制拆除行为应视为没有履行相应程序。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定，“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的：…”因案涉强制拆除行为属于事实行为，且已经实施完毕，不具有可撤销内容，故依照该规定应确认其违法。 四、关于七原告提出的赔偿问题 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，如前所述，案涉房屋属于违法建筑，不属于合法权益的范畴，故原告要求赔偿房屋损失的主张没有法律依据，本院不予支持。此外，通过适当、合法方式拆除可得的废旧建筑材料，属于合法权益。行政机关对违法强制拆除造成的其可回收的废旧建筑材料损失，依法本应予以赔偿。但从现已查明的事实看，七原告在行政机关已明确告知并指定的自行拆除的合理期限内未自行拆除案涉房屋，未自行清理其所称的屋内物品，应视为其放弃了对可回收的废旧建筑材料及物品的相关权利，相应损失应由其个人承担，故中华路街道办事处亦无需赔偿。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、确认被告大连市甘井子区中华路街道办事处拆除位于大连市甘井子区南关岭镇西洼子居民委184号院内小厦子建筑物的事实行为违法； 二、驳回原告胡国巨、胡国强、毕莲枝、胡秀俐、胡秀伶、胡国旭、胡国豹的赔偿请求。 案件受理费50元（原告已预交），由被告大连市甘井子区中华路街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。 审 判 长  朱晓宇 审 判 员  陈莹莹 人民陪审员  吕玉珍 二〇一九年六月二十日 书 记 员  杨 丹 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。