山东省平度市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0283行初5号 原告青岛金龙包装有限公司，住所地平度经济开发区泉州路9号。 法定代表人李金堂，总经理。 委托代理人杨立杰，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 委托代理人申洋，上海段和段（青岛）律师事务所律师。 被告平度市自然资源局（原平度市国土资源局），住所地平度市郑州路410号。 法定代表人邓伟玉，局长。 委托代理人胡乃兵，平度市自然资源局工作人员。 委托代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。 原告青岛金龙包装有限公司不服被告平度市自然资源局于2015年10月21日作出的平国土闲认字（2015）020号闲置土地认定书，于2017年4月13日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月19日立案，于2017年6月5日作出（2017）鲁0283行初71号行政裁定，驳回原告青岛金龙包装有限公司的起诉。原告青岛金龙包装有限公司不服，向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛市中级人民法院于2017年10月30日作出（2017）鲁02行终581号行政裁定，撤销了本院（2017）鲁0283行初71号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年1月3日立案，依法组成合议庭,于2018年3月13日公开开庭审理了本案。原告青岛金龙包装有限公司的委托代理人杨立杰、申洋，被告平度市自然资源局的委托代理人胡乃兵、李新良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告平度市自然资源局于2015年10月21日作出平国土闲认字（2015）020号认定书，告知原告青岛金龙包装有限公司：平度市自然资源局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，合同电子监管号为3702832011B01390,宗地四至为广州路西、长江路南侧，面积为23224平方米，约定的动工日期为2012年4月20日。 上述宗地存在未按合同约定期限开工的情况，我局已向你方送达了《闲置土地调查通知书》，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定上述宗地为闲置土地。闲置原因为：企业原因，因抵押未解除，用途无法变更，一直未建设，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。 原告青岛金龙包装有限公司诉称，被告向原告送达平国土闲认字（2015）020号认定书，认定原告所有的位于平度市广州路西、长江路南侧、面积为23224平方米、土地用途为工业用地的宗地为闲置土地。原告认为被告认定上述宗地为闲置土地的理由与事实严重不符。 一、被告认定书认定：上述宗地存在“未按合同约定期限开工”的情况。而事实是：2001年6月7日，原告与平度经济技术开发区管委会签订投资协议书之后就开始在平度市人民政府核准的泰山路以东、郁江路以北土地投资、规划、建设。2002年原告投资近一亿建成占地302亩、年产值5亿元的大型包装企业。上述宗地就在原告的厂区内，宗地管道线缆铺设等基础设施与工厂同步完成，地面完全硬化并和职工食堂的西段、二期厂房相连，上述宗地早已是厂区不可分割的一部分，根本不存在“未按合同约定期限开工”的情况。 二、被告认定原告闲置的原因为“企业原因，因抵押未解除，用途无法变更，一直未建设”。原告认为土地变性是被告依据有关法律、法规作出的行政行为，而抵押是企业自身的经营行为，因企业行为而导致行政机关无法作出某种行政行为这一结论本身就非常荒唐。 综上，原告认为，被告作出的认定书与事实严重不符，依法应当撤销。请求撤销被告作出的平国土闲认字（2015）020号闲置土地认定书。 原告青岛金龙包装有限公司向本院提交了以下证据：1、闲置土地认定书，证明认定书载明闲置土地的认定事实依据和闲置原因前后矛盾，未动工建设与事实不符，更与涉案土地已办理抵押没有直接联系。抵押系企业自身经营行为，变更土地性质与未解除土地抵押并无直接联系，该认定书反而证明涉案土地所在区域城市规划已进行调整，原告已无建设可能，被告认定的闲置原因与事实不符。2、关于青岛金龙包装有限公司建设项目核准的通知，证明2007年4月，平度市发展和改革局依照职权批准原告进行土建工程，其中一期工程新增建筑面积38000平方米。3、平国用（2011）第00100号国有土地使用证、平国用（2007）第177号国有土地使用证、平国用（2007）第178号国有土地使用证，证明原告分别于2007年、2011年依法取得周边土地、涉案土地的国有建设用地使用权，涉案土地的土地性质为工业用地。4、青岛金龙工业园总平面图、建设工程施工许可证青平施2004-049号、建设工程规划许可证平开规2004第32号、平度市建设工程规划定点意见书平开规2004第32号、建筑工程规划验收意见书平经土验第2005-1号，证明涉案土地与证据3中另两宗土地是统一规划、分期建设，与协议书相印证。2004年批准建设的职工宿舍、职工食堂就坐落在本案涉案的土地上。被告证据4中第10项证据协议书可以共同证明涉案土地与另两宗土地均是依据原告的母公司青岛欧美投资有限公司与开发区管委所签的协议而来。开发区管委在该协议中为原告提供包括涉案土地内的厂房用地共计300余亩，负责地块内的基础设施配套。2007、2011年原告取得的三块土地，2004年经规划部门批准进行的相关建设都是按照2001年的协议进行投资建设的具体表现。从平度市建设工程规划定点意见书记载的内容可以明确看出原告对园区的建设是统一规定分期进行的，进一步证明涉案土地的出让合同是在为原告补办相关土地手续。其合同所约定的开工时间等内容并不具有实际操作性，因为土地出让前相关建筑就已经存在了。5、2011年9月2日平度市城乡建设局、平度市国土资源局关于青岛金龙包装有限公司改变土地用途请示的办理意见，证明在原告取得案涉土地使用权不足2个月，被告及有关部门即已开始提请市政府，将原告三宗工业用地的土地使用性质变更为商住用地。与被告提交的证据4中1、3相互印证，足以证明在原告签订涉案土地使用权时平度市政府及相关部门就已经对该区域的城市规划进行了调整，原告在已经实际使用涉案土地多年的情况下，不可能再在已经明知土地调整规划且相关部门正在实施调整规划情况下再去根据出让合同约定进行开工建设。6、平度市城市总体规划（2012-2030），证明平度市规划局公示的规划总图拍摄而来。其中涉案土地的规划已经变更，规划期限是2012-2030，原告在取得涉案土地次年规划部门就对该区域进行了规划调整。7、土地交付确认书，证明被告于2011年8月23日（签订出让合同次月）双方进行土地交付，且进行了现场勘查。结合原告提交的证据4可以证明土地交付时被告明知涉案土地在出让前就已有建筑物，进一步说明涉案土地出让合同仅仅是为原告补办相关手续而非要求原告按合同约定进行实际建设。因土地利用总体规划已经变更，原告按照工业用地进行建设与整体规划冲突，涉案土地即使被认定为闲置，也系政府调整规划土地性质所致，非原告没能撤押所致。8、平度市建设项目选址意见书平规选字2006第56号及青岛金龙包装厂区平面图各1份，该2份证据载明了平度市城乡建设局于2006年6月份批准原告在厂区建设锅炉房，平面图上载有职工宿舍和职工食堂，上述建筑是合法的。 被告平度市国土资源局辩称，一、答辩人作出的认定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当予以维持。 2011年7月15日，原告与答辩人签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告受让位于平度市区广州路西、长江路南侧宗地编号为11027号的国有土地使用权。该合同第16条约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工（以开挖地基或打桩为准），在2014年4月20日之前竣工（以建筑物封顶并完成相关配套设施为准）”。合同签订后，答辩人为原告颁发了国有土地使用证：平国永（2011）第00100号，但原告一直未动工做任何建设。2013年12月，答辩人对该宗土地使用情况进行调查，发现原告未在该宗地上做任何建设，答辩人依据《闲置土地处置办法》第五条规定，向原告下达《闲置调查通知书》，根据原告提交的相关证据和实地调查情况，答辩人依据《闲置土地处置办法》第二条、第十条、第十五条的规定，认定原告该宗土地属于闲置土地，并于2015年10月21日向原告送达了《闲置土地认定书》。 二、原告起诉的事实和理由没有任何法律依据和事实依据。 1、原告与答辩人于2011年7月15日签订《国有建设用地使用权出让合同》后，在该宗土地范围内一直未进行工程投入，即该宗土地一直处于受让时的状态。原告主张2011年之前已经取得了该宗土地相邻土地的国有土地使用权，并在相邻土地上进行了部分施工建设，以此来主张未闲置土地。答辩人认为，原告不同时期分别取得不同宗地的国有土地使用权，各宗土地均应按照本宗土地的出让合同约定进行建设开工，相邻宗地的建设行为不能替代本宗地的建设行为，所以，原告以相邻宗地的建设行为替代本宗土地的建设行为没有任何法律依据，该主张不应支持。 2、原告将涉案土地使用权抵押，导致该土地使用权不能变更为居住用地，这是由原告自身原因造成的。在土地使用权性质没有变更之前，原告应当仍然按照出让合同的约定进行建设和开工，不应因土地不能变更性质而免除其闲置土地的责任。 三、原告的起诉超过了法定的起诉期限。 原告请求撤销的《闲置土地认定书》于2015年10月21日送达给原告，原告向法院起诉的期限是2017年4月，相隔一年半之久，远远超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定6个月的起诉期限。综上，答辩人作出的《闲置土地认定书》的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，且超过了法定的起诉期限，请依法裁定驳回原告的起诉。 被告平度市自然资源局向本院提交了作出行政行为的证据及法律依据：1、平国土收决字（2015）001号《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证，证明被告作出收回原告该土地的决定并于2015年12月24日送达给原告。2、《闲置土地调查通知书》及送达回证，证明被告于2013年12月16日送达给原告。3、《关于提交闲置土地调查补充材料的通知》及送达回证，证明闲置土地调查过程中向原告送达通知。4、青岛金龙包装有限公司提供的材料，证明调查闲置土地过程中由原告向被告提交的相关材料。（其中1、3、6项是被告依职权调取的证据，其他项目是原告向被告提供的相关证据）第1项是开发区管委对该土地闲置情况的说明，该证据进一步说明该土地在调查当时已经闲置2年以上。第3项闲置土地整改表，是被告向开发区管委调取的，也证实了该土地闲置的事实。第6项金龙包装平面图，是被告委托测绘公司测绘该土地边界及现状图，该土地的界址点内没有建筑物的事实。其他证据第2项是原告在土地调查过程中向被告提交的该土地为什么闲置的说明。第4、5、7、8、9、10、11项也是原告向被告提交的情况说明。5、《闲置土地认定书》及送达回证，证明该认定书于2015年10月21日向原告送达。6、闲置土地听证权利告知书及送达回证，证明2015年10月21日向原告送达听证权利告知书。7、听证申请书，证明原告向被告提交听证申请。8、听证通知书、送达回证、听证笔录，证明听证通知书于2015年10月27日送达原告，2015年11月5日进行了听证，原告在听证会上陈述了其闲置土地的理由，被告充分给予原告申辩的机会。9、国有建设用地使用权出让合同，该合同16条明确约定了原告在2012年4月20日前开工，2014年4月20日竣工。原告没有按照合同约定进行开工建设，导致土地被闲置。10、关于青岛金龙包装有限公司闲置土地处置方案的请示，证明根据《土地闲置处置办法》规定，被告向平度市人民政府请示。11、关于青岛金龙包装有限公司闲置土地处置方案的批复，证明处置决定经平度市人民政府批准。12、平度市长江路（桂林路）以南、郁江路（重庆路）以北地块规划设计条件，证明该条件在出让合同中载明，原告可以按照规划条件进行建设。13、照片、宗地测绘图，证明该土地闲置状况。14、《闲置土地处置办法》第二条、第九条规定。15、《国土资源听证规定》。 经庭审质证，原告青岛金龙包装有限公司对平度市自然资源局提交的1-3号证据真实性无异议，证据1是本案具体行政行为后续行为，对该证据合法性在另案中评述。对证据4真实性无异议，1、3恰恰说明了2011年也就是原告取得涉案土地的当年，平度市人民政府已经同意涉案土地所在的区域规划调整由工业用地改为住宅用地。第6项可以清晰的看到涉案地块红线界址点内有道路，有其他建筑物一部分，非被告说的完全没有建筑物。另外，2、4项就是原告行政程序中提供的相关情况说明，证明涉案土地并没有闲置，而是在土地出让前已经与另两宗地统一规划分期建设，非闲置土地，但被告并没有对原告所提供的上述情况说明中与证据4中的1、3、6项相互印证，仍然认定为土地闲置，属于认定事实错误。对证据5-12真实性无异议。对证据13的真实性及合法性均不认可。证据6、7、8、10、11均是在本案所涉闲置土地认定书后形成的相关文书，原告将在收回土地案中对其合法性作出质证，但该证据均不能作为本案被告作出闲置土地认定书的依据。 被告平度市自然资源局对原告青岛金龙包装有限公司提交的证据异议是：原告申请将该土地变更为商住用地，变更的前提是原告解除抵押，因抵押未解除导致政府无法批准该土地由工业用地变更为商业用地。证据2、4非原件不予质证。证据3真实性无异议。证据4平面图形成时间是2007年6月份，有效期至2009年6月，已超期无效。证据5真实性无异议，该证据是基于原告向开发区管委提出申请要求改变该土地性质，由城乡建设局和国土局向市政府申请改变该土地用途，土地最终用途并没有被市政府批准。证据6总体规划图系复印件，无法确认原告主张的相关事实。即便规划调整了，该土地改变用途也应经市政府批准，每一宗土地改变必须经市政府批准。没有市政府批准前该土地仍是工业用地。证据7无异议，即使该土地交付过程中该土地上有建筑物，因原告在没有取得土地使用权前其建设行为属于违法建设。8号证据是原告在庭审中提交的证据，该证据提供的程序违法，程序违法没有任何证明力。被告认为原告调取不到原件的原因不成立，原告提交的复印件均是政府部门对原告审批的相关文件，原告自身应持有，非自身不能取到证据。且规划许可等文件不能证实在出让合同中约定期限内原告已开工建设的事实。 本院对证据认证如下：被告平度市自然资源局提交的1号、6-8号、10-11号证据系被告平度市自然资源局作出收回土地过程中的证据，本案不做评判。5号证据系本案被诉行政行为，不能作为证明行政行为合法的证据使用。对2-4号证据、9号证据、12-13号证据真实性予以确认。原告提交的1号证据认证意见同被告提交的5号证据，原告提交的其他证据真实性本院予以确认。 经审理查明，原告青岛金龙包装有限公司系由青岛欧美投资有限公司于2001年6月7日与平度经济技术开区管委签订投资协议后成立。双方协议约定：由青岛欧美投资有限公司投资1000万美元，平度经济技术开区管委提供位于辖区内泰山路以东、郁江路以北，面积201304.489平方米（合301.957亩）的工业用地出（转）让给合资企业，土地出让价格15元/平方米（合1万元/亩），期限为50年。合同签订后，青岛欧美投资有限公司开始规划投资建设。2007年，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订了建设用地使用权出让合同，权证号分别为平国用（2007）第177号（面积79186平方米）、第178号土地（面积98551平方米），剩余的土地（即本案所争议的土地，夹在177号和178号地块之间），未办理相关土地使用权手续。 2011年7月15日，原告青岛金龙包装有限公司与被告平度市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定原告青岛金龙包装有限公司受让位于平度市区广州路西、长江路南的国有土地使用权（本案争议土地）。合同约定，本合同项下宗地建设项目在2012年4月20日之前开工（以开挖地基或打桩为准），在2014年4月20日之前竣工（以建筑封顶并完成相关配套设施为准）。 2011年，因城市规划中将该宗地确定为住宅用地，同年平度市人民政府同意该宗地规划调整，由工业用地改为住宅用地。但因该企业已将该宗地抵押在银行，未解除抵押，导致该宗地无法按新用途完善手续，进行建设。2013年12月16日，平度市自然资源局对该宗土地使用情况进行调查，向原告青岛金龙包装有限公司下达《闲置调查通知书》，原告青岛金龙包装有限公司向被告平度市自然资源局提交了材料，平度市自然资源局认定该宗土地属于闲置土地，于2015年10月21日向原告青岛金龙包装有限公司送达《闲置土地认定书》，同时平度市自然资源局还向原告青岛金龙包装有限公司送达《闲置土地处置听证权利告知书》，告知青岛金龙包装有限公司将无偿收回国有建设用地使用权。2015年12月24日平度市自然资源局作出平国土收决字[2015]001号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定将青岛金龙包装有限公司位于平度市广州路西、长江路南侧，面积为23224平方米、土地用途为工业用地的土地无偿收回。 本院认为，原告青岛金龙包装有限公司的母公司与平度经济开发区管委于2001年签订投资协议后，即进行了投资建设。涉案土地于2011年才办理完毕用地手续，但此时涉案土地在内的区域已进行了城市总体规划变更。2011年平度市人民政府同意涉案宗地规划调整，由工业用地改为住宅用地。但因企业未解除抵押，无法按新用途完善手续，进行建设，为此本案造成未动工的原因既有原告企业自身的原因，又有政府的原因，被告平度市自然资源局作出的闲置认定土地书认定因“企业原因”造成土地闲置与查明事实不符、主要证据不足，其认定不成立。 综上所述，被告平度市自然资源局作出的行政行为主要证据不足，本院不予维持。原告青岛金龙包装有限公司要求撤销的诉讼请求于法有据，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告平度市自然资源局于2015年10月21日作出的平国土闲认字（2015）020号闲置土地认定书。 案件受理费50元，由被告平度市自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  张丽云 人民陪审员  杨乐园 人民陪审员  修典志 二〇一九年六月五日 书 记 员  董菲菲