福建省宁德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽09行终25号 上诉人（原审被告）：福安市环境保护局，住所地：福建省福安市城南解放路52号，统一社会信用代码：11352202004029142X。 法定代表人：秦川，局长。 委托代理人：田建荣，福建正联律师事务所律师。 委托代理人：曹晓凡，河北渤海明达律师事务所律师。 被上诉人（原审公益诉讼起诉人）：福安市人民检察院。住所地：福建省福安市天马南路86号。 法定代表人：叶光良，检察长。 出庭人员：蔡小洁，副检察长。 出庭人员：罗助荣，检察员。 上诉人福安市环境保护局（以下简称“福安市环保局”）因福安市人民检察院（以下简称“福安市检察院”）诉其不履行法定职责公益诉讼一案，不服福建省福安市人民法院（2018）闽0981行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人福安市环保局的法定代表人秦川及委托代理人田建荣、曹晓凡，福安市检察院指派的出庭人员蔡小洁、罗助荣到庭参加诉讼。宁德市人民检察院也指派检察员肖丽芳到庭。本案现已审理终结。 福安市环保局上诉请求：撤销一审判决，改判驳回福安市检察院诉讼请求。事实与理由:一、原审判决错误认定福安市环保局未依法及时处置危险废物的行为违法。1.处置危险废物不是福安市环保局的法定职责。《环境保护法》第十条、《固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定，地方环境保护主管部门具有对本行政区域环境保护及危险废物污染环境防治工作实施监督管理的职责。监督管理对象是产生危险废物的单位和经营单位，不能扩大解释为环保部门负有具体处置危险废物职责。《福安市环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定》认定福安市环保局负有“建立健全环境保护基本制度”等十三项职责，不包含具体处置危险废物的职责。福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省司法厅《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和完善生态修复机制的指导意见》第十四条“在生态修复工作中，司法机关可根据案件具体情况，商请相关行政主管部门协助测算修复面积、确定修复地点、编制修复方案、提供技术指导、开展检查验收等工作，行政主管部门应当积极配合”的规定体现了行政主管部门在环境资源刑事犯罪生态修复中的职责定位。根据《环境保护法》第五条“损害担责”原则、《侵权责任法》第六十五条“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”规定及福安法院刑事判决书认定的犯罪事实，后太原安居轩厂污染环境案（以下简称“安居轩污染案”）危险废物处置主体是犯罪行为人。福安市环保局2017年7月27日函告福安市公安局危险废物处置主体是犯罪行为人。司法机关应责令犯罪行为人出资委托有资质的第三方处置。若犯罪行为人不履行，公诉机关可提起刑事附带民事诉讼请求或者民事公益诉讼。2.福安市检察院在《检察建议书》中认定福安市环保局是处置危险废物的责任主体，未考虑刑事与行政交叉竞合时行政法律适用的特殊情形。（1）安居轩污染案立案后，刑事司法程序优先行政执法程序，并抑制行政程序二次介入。行政机关若适用《固体废物污染防治法》第五十五条、第七十六条规定的行政责令改正、代处置及适用罚则，违悖《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十六条规定。（2）司法机关自始至终未函告福安市环保局犯罪嫌疑人的基本情况等内容，客观上导致福安市环保局无行政责令、处罚对象。福安市环保局收到《检察建议书》时犯罪嫌疑人处于羁押状态，无法实施行政责令、行政处罚。（3）司法机关主导刑事办案程序，行政主管部门无法预测进展。行政部门若擅自采取代处置，可能造成物证、物品状态改变或犯罪嫌疑人借此翻供，从而妨碍司法程序，影响恢复性司法活动。3.福安市环保局工作措施合法及时得当。案发后，福安市环保局立即启动调查程序，对废酸采样送至宁德市环境监测站监测，联合福安市检察院、公安局、罗江街道办事处等部门于2016年1月28日、29日将两个土坑的废酸抽取并贮存在生产车间容器、设施中，防止污染现实紧迫性。2016年3月24日向福安市公安局移交案件，2016年4月13日公安局立案侦查。应公安局要求，2016年8月23日福安市环保局联合福安市质量计量检测所对废酸计量，并将计量检测报告移交公安局。2017年7月27日函告公安局废物处置主体是犯罪行为人。2017年9月30日福安市环保局收到《检察建议书》后采取一系列措施:2017年10月16日向市政府书面请示处置废酸事宜、申请拨付处置资金；2017年10月19日委托第三方检测地块土壤；2017年10月25日对贮存废酸的设施设置危险废物标识，并函复检察院工作进展；2017年10月27日福安市政府召开专题会议，但未确定废酸处置单位和处置经费；2017年12月15日函复检察院土壤监测结果；2018年4月25日请示宁德市环保局临时转移废酸事宜；2018年5月4日将废酸及时转移至宁德市梯次能源科技有限公司仓库；2018年5月15日再次书面请示福安市政府要求拨付处置废酸经费；2018年6月19日福安市财政局复函同意先行使用专项资金；2018年6月27日、7月10日福建绿洲固体废物处置有限公司分批接收废酸并于7月20日处置到位。 二、安检民（行）行政违监［2017］35098100002号《检察建议书》不符合“国家利益或者社会公共利益受到侵害，违法行政行为与侵害结果存在因果关系”的法定构成要件。1.福安市检察院未考虑刑事与行政交叉竞合时行政法律适用的特殊情形、犯罪行为人刑事、民事与政府部门公共责任孰先孰后的问题。2.安居轩污染案中福安市环保局没有违法行使职权或不作为，废酸没有丢失、泄漏，没有造成二次污染。 三、一审判决认定事实不清。1.原审法院未明晰安居轩污染案是刑事还是行政案件，造成对相关部门在该案侦查起诉阶段的办案、监管职责未清楚界定。安居轩污染案是刑事案件，福安市环保局仅为案件发起者、参与者。刑事立案后即由公安机关管辖办理，司法机关具有对刑事证物的处置权责，可责令犯罪嫌疑人出资委托有资质的第三方处置。但检察机关在明知废酸无害化处置必要性情况下，在提起对产生制造废酸的五名涉案被告人张水成、陶国军、张毓华、王通华、郑荣胜等4次公诉程序中，均未对被告人提出处置危险废物的附带民事诉求，反而认定福安市环保局是处置责任主体，可谓本末倒置，既放纵了犯罪行为人，又增加了行政执法和司法成本。2.原审法院错误认定本案贮存危险废物导致环境污染。当危险废物被倾倒或以泄漏等方式进入外环境时才会产生环境污染的后果。安居轩污染案查获后，福安市环保局联合相关部门采取应急措施，废酸没有丢失、泄漏，没有造成二次污染。3.原审法院错误认定危险废物实际处于福安市环保局管理之下。根据《环境保护法》第二十五条规定，行政执法机关只能对环境污染案件的设施、设备进行查扣。福安市环保局对安居轩污染案中的运酸槽罐车采取查封，无权对废酸采取查扣措施，不存在实际管理废酸问题。何况福安市环保局移送给公安机关的卷宗材料中详细载明废酸贮存方式、容器等信息，履行了告知职责。2016年4月13日刑事立案后，废酸事实上处于司法机关管理控制之下。 四、原审判决适用法律错误。1.一审判决根据《环境保护法》第十条和《固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第五十五条、第八十九条相关规定，认定福安市环保局具有对涉案废酸的处置责任，该职责不因政府属地管理和刑事司法的介入而免除，上述认定错误。废酸处置责任主体是犯罪行为人，有证据证明违法犯罪行为人死亡、财产严重不足或危险废物环境污染十分紧迫，才由国家公权机关基于公共利益考虑先行代处置。安居轩污染案中，司法机关没有查证犯罪行为人的财产能力，无证据表明符合代处置情形。不分具体情形，一味认定地方环保主管部门具有处置义务，不但是对法律法规的不恰当扩大解释，也是对社会公共成本的忽略表现。环保主管部门没有具体处置涉案危险废物的义务，也就谈不上不因政府属地管理和刑事司法介入而免除之说。环境污染案件转入刑事程序后，司法机关应主导对犯罪法律关系进行纠正，包括公诉机关对犯罪行为人提起民事诉讼请求来处置危险废物、修复生态环境等。2.《固体废物污染环境防治法》第十七条、第五十二条、第五十八条是对产生废物单位和经营单位涉危险废物业务规范管理性条款，福安市环保局只是涉危险废物业务的监管主体，上述条款不适用福安市环保局。简言之，上述条款不是为行政主体的行政行为设定，更谈不上据此评价行政行为的合法性，不能据此评价福安市环保局的行政行为违法。 五、一审判决遗漏第三人，违反独立审判原则。1.福安市检察院分别向福安市环保局、福安经济开发区政府发出的《检察建议书》性质不存在差异，均应认定为公益诉讼诉前程序。福安市检察院只对福安市环保局提起诉讼，明显属选择性执法，遗漏第三人福安经济开发区政府。2.福安市检察院指派公益诉讼出庭人员列席审委会并发表意见，此种做法违反法院独立审判原则，影响公正判决。 福安市检察院辩称，一、福安市环保局具有环境保护及对危险废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责。《环境保护法》第十条、《固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定，县级以上地方环境保护主管部门具有对本行政区域环境保护及危险废物污染环境防治工作实施统一监督管理的职责。福安市环保局作为福安市政府环境保护主管部门，依法具有环境保护及危险废物污染环境防治工作实施统一监督管理的职责。县级政府文件仅是行政机关规范性文件，福安市环保局援引福安市政府文件认为没有处置废物的职责明显错误。在办理破坏环境刑事案件中，涉及对危险废物的处理处置或代为处置是行政机关的具体职责，该职责具体包含在其监督管理职责的内涵中。对于刑事案件中涉及危险废物的处理，行政执法部门必须积极履行职责，而非置之不理。行政执法和刑事司法是衔接的，并非竞合，行政法律适用并不受到刑事司法程序的抑制。对危险废物的处理处置时间点把握在公安机关对刑事案件侦查终结前。处置费用清单附随处置合同、缴费凭证等作为犯罪获利证据，及时补充移送公安机关，对刑事案件案犯的量刑起到重要作用。超过该时间段即殆于履行职责，行政不作为或违法履行职责。对不承担处置费用的对象，环保部门还应责令限期改正，并处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。当事人不履行的，可申请法院强制执行。最高人民检察院公布的第八批指导案例即福建省清流县人民检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案中确认县级环境保护局作为具有环境保护及固体废物污染环境防治工作监督管理及依法处置的行政机关，未依法处置危险废物的行为违法。二、福安市环保局违法行使职权和不作为致使社会公共利益受到侵害。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条和《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，损害社会公共利益的行为包括两个方面：已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。本案属于具有损害社会公共利益重大风险的污染环境行为。废酸危险特性表现在对皮肤、粘膜等组织有强烈刺激作用和腐蚀作用，蒸汽或雾能引起角膜炎、结膜炎，并引起失明、呼吸道刺激和支气管痉挛，化学性××、肺水肿，严重者致死。由于酸和很多物质都能发生化学反应，对人类健康和生态环境有着难以预测的危害。公益诉讼起诉人三次勘查了现场，福安市环保局违法贮存涉案废酸情形一审庭审已详细举证证明。社会公共利益受到侵害，不一定要发生现实损害结果，未及时有效依法处置废酸使其处于危险状态就是对社会公共利益的侵害。三、福安市环保局以没有对废酸扣押为由认为没有保管废酸，故无权处置废酸的观点错误。第一，《行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在收集证据时，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存。行政执法卷宗内相关现场勘查笔录、办案说明等足以证明福安市环保局2016年1月28日、29日已对废酸登记保存。其二，《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十一条、第二百零三条规定，对易腐烂或其他不易保存物品或者违禁品，依法应当由有关部门保管或处理。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第四条、第六条指明行政机关移交案件时，对像废酸这样不宜或不易保管物品，只是移交涉案废物清单。本案废酸并没有移交，实际由福安市环保局保管。其三，福安市公安局2017年7月11日以安公函（2017）119号《函》函告福安市环保局，函文表述完全可以看出公安机关已告知福安市环保局案件办理、犯罪嫌疑人情况等。福安市环保局以案件移交司法机关后，司法机关自始自终未向其函告嫌疑人基本情况等为由认为其无权处置废酸，该观点不能成立。四、福安市环保局在福安市检察院提起公益诉讼后采取的补救措施的定性问题。福安市环保局收到检察建议，直至福安市检察院提起本案诉讼前未依法履职。福安市环保局是在福安市检察院提起本案诉讼后才采取相应的补救措施，直至2018年7月20日才将废物处置完毕，也就是说福安市环保局是在提起公益诉讼后两个多月时间内完成对涉案废酸的依法处置。需强调的是，福安市检察院发出诉前检察建议之前已案发1年9个月，涉案废酸始终违法贮存在无贮存资质的开放厂区内。危险废物处置主管部门对执法过程中查扣的危险废物本应及时依法处置，根本不应以检察建议提起为启动条件。五、安检民（行）行政违监［2017］3509810002号《检察建议书》是否违反法定构成要件。诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件两种不同办案方式，又是两个不同办理阶段。在诉前检察建议程序，福安市环保局若纠正违法行为或依法履行职责，国家和社会公共利益得到有效保护，则无须提起诉讼。但从发出诉前检察建议到提起诉讼又是半年以上时间，福安市环保局仍怠于履职。为了消除危险，福安市检察院依照法律规定提起本案诉讼。在处置危险废物过程中，首先是行政机关应急处置，其次是违法行为人处置，在违法行为人不处置情形出现时作为具有危险废物处置职责的行政机关环境保护局就必须代为处置。对于行政执法和刑事司法衔接的案件，只要行政机关不作为和违法，致使国家利益或社会公共利益受到侵害，检察机关就应该提起公益诉讼。对行政机关的公益诉讼并不免除犯罪分子的民事责任。关于本案能否提起刑事附带民事诉讼的问题。本案没有特定的被害人，不符合刑事诉讼法的相关规定，不具备在刑事案件中提起刑事附带民事诉讼的条件。六、一审程序是否违法问题。1.福安市检察院分别向福安市环保局、福安经济开发区政府发出的检察建议书性质不同，前者为行政公益诉讼诉前检察建议，后者为社会综合治理建议。何况《行政诉讼法》及两高司法解释均未规定必须将被建议对象列为被告诉至法院，一审法院未将福安经济开发区政府作为第三人程序并无不当。2.根据《检察院组织法》第二十六条规定，本案公益诉讼起诉人的副检察长列席同级审判委员会依法有据。也是贯彻落实两高《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的重要内容，是法律赋予检察院一项重要法律监督职责，也是实现审判监督多元化的有效途径。福安市环保局对此上诉系对检察长列席审委会相关规定的错误理解。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 宁德市人民检察院在庭审中发表意见为：一、福安市检察院提起本案诉讼符合法律规定。二、福安市环保局具有环境保护及对危险废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置职责。福安市环保局怠于履行法定职责，未依法及时处置涉案废酸。综上，二审应依法驳回上诉，维持原判。 福安市检察院向一审法院起诉请求：1.确认福安市环保局对“后太原安居轩厂污染环境案”所涉危险废物未依法全面履行监管职责的行政行为违法；2.责令福安市环保局依法全面履行对“后太原安居轩厂污染环境案”所涉危险废物进行处置等监管职责。在诉讼期间，鉴于福安市环保局已依法处置危险废物，变更诉讼请求为：确认福安市环保局对“后太原安居轩厂污染环境案”所涉危险废物未依法全面履行监管职责的行政行为违法。 一审法院认定事实： 2015年9月初，郑荣胜、陶国军等人在福安市赛岐开发区罗江后太原安居轩厂房内经营金属提炼加工厂，并将生产过程中产生的大量废酸溶液存储于厂房内的收集池与罗江后太桥旁铸钢厂边的两个土坑池内。2016年1月20日、21日，福安市环保局执法人员到现场调查，并于同月28日、29日采取应急处置措施，会同公安、检察等部门人员，将涉案总净重37.2918吨的废酸液临时转移至无贮存资质的福安市罗江后太原安居轩厂房内，但未对涉案废酸溶液采取有效防护措施、未设置危废标识，也未依法进行无害化处理。根据《危险废物鉴别标准》的规定，涉案废酸溶液经宁德市环保局鉴别为危险废物，严重污染环境。福安市环保局经过调查，于2016年3月24日将“后太原安居轩厂污染环境案”移送福安市公安局，涉案废酸溶液仍贮存于原安居轩厂房内。 2016年4月13日，福安市公安局对“后太原安居轩厂污染环境案”立案侦查，涉案被告人均因犯污染环境罪相继被追究刑事责任。期间，福安市环保局曾向福安市公安局发出《关于后太原安居轩厂污染环境案废酸溶液处置的复函》，认为“司法部门在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时应当责成犯罪嫌疑人履行对该案涉及废酸等危废的处置并对环境造成损害进行修复。……”。 2017年9月30日，福安市检察院向福安市环保局发出检察建议，建议其依法履行法定职责，采取有效措施依法处置危险废物；建议对后太桥铸钢厂区旁被涉案废酸溶液渗透的土壤依法鉴定并采取措施进行土壤修复工作。2017年10月25日、12月15日，福安市环保局两次函复福安市检察院，称已请求市政府拨付资金代为处置，并已委托福建力普检测有限公司对后太桥旁铸钢厂区边被涉案废酸溶液渗透的土壤进行检测，检测表明该地块土壤重金属指标符合二类土壤标准。2018年1月11日、4月23日，福安市检察院经调查后发现，福安市环保局仅在未加盖保护的废酸溶液存储容器及收集池外设置了危废标识，而涉案废酸溶液仍存储于无贮存资质的厂房内，贮存区域处于半开放状态。2018年4月25日，福安市检察院依法提起行政公益诉讼。 在案件审理过程中,福安市环保局于2018年5月4日将涉案废酸溶液转移至有贮存资质的宁德市梯次能源科技有限公司，并于同月15日请求市政府拨付资金代为处置涉案废酸溶液。2018年6月6日，福安市环保局与福建绿洲固体废物处置有限公司签订《工业危险废物安全处置服务合同书》，由福建绿洲固体废物处置有限公司按危险废物联单转移程序转运、接收废酸溶液及废渣，2018年7月20日，净重37.64吨的废酸溶液及酸渣全部处置完毕。2018年8月31日，福安市环保局委托厦门南方海洋经济发展有限公司对原安居轩厂被涉案废酸溶液渗透的土壤进行检测，检测表明该地块土壤重金属指标符合二类土壤标准。 另外，2017年4月28日，福安市检察院曾向福安经济开发区政府发出检察建议书，建议其作为属地管理责任主体，及时对涉案的危险废物进行无害化安全处理。 一审判决认为： 保护环境是我国的一项基本国策，地方环境保护主管部门要严格依照法律规定履行监督管理职责，保护生态环境，建设生态文明。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第五十五条、第八十九条的相关规定，地方环境保护主管部门具有对本行政区域环境保护及危险废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责，该职责不因政府属地管理和刑事司法的介入而免除。本案中，福安市环保局虽然对涉案危险废物采取了临时处置措施，履行了部分监管职责；但在“后太原安居轩厂污染环境案”移送公安机关后，危险废物实际处于被告的管理之下，福安市环保局仍应对危险废物履行监管及处置职责。而被告在管理危险废物的过程中，将危险废物转移至没有危险废物经营许可证资质的厂房内贮存，且未及时设置危险废物识别标志，该行为已违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款、第五十二条的相关规定。上述未经依法处置的危险废物，已对社会公共利益造成现实威胁，公益诉讼起诉人据此向福安市环保局发出检察建议书；但福安市环保局在收到检察建议后长达半年的时间内，仍未依法处置危险废物，直至公益诉讼起诉人起诉后，才联系有资质的企业对危险废物进行无害化安全处理，已明显超过合理期限履行职责。综上，福安市环保局未依法及时履行法定职责，公益诉讼起诉人关于确认福安市环保局对所涉危险废物未依法全面履行监管职责的行政行为违法的诉请成立，本院予以支持。虽然处置危险废物的资金确需政府审批，但作为危险废物监管部门的福安市环保局理应积极主动向政府及上级主管部门汇报落实此事，并及时联系有资质的企业处置危险废物，依法履行职责、维护环境公共利益，不能因此怠于履行职责，故福安市环保局的答辩意见不能成立，不予支持。判决：确认福安市环境保护局未依法及时处置危险废物的行为违法。 二审中，当事人没有提交新证据。当事人对一审认定的事实无异议，本院予以确认。二审另查明，案涉“后太原安居轩厂污染环境案”经福安市环保局移送福安市公安局侦查、由福安市检察院向福安市人民法院提起公诉，福安市人民法院经审理分别对案涉被告人追究刑事责任：1.于2017年4月18日作出（2017）闽0981刑初484号刑事判决，被告人张水成犯污染环境罪，判处有期徒刑一年，并处罚金人民币50000元。2.于2017年4月18日作出（2017）闽0981刑初485号刑事判决，被告人陶国军犯污染环境罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币80000元；被告人张毓华犯污染环境罪，判处有期徒刑一年三个月，并处罚金人民币60000元；二被告人不服一审刑事判决向本院提起上诉，经本院二审于2017年7月17日作出（2017）闽09刑终288号刑事裁定：驳回上诉，维持原判。3.于2017年8月25日作出（2017）闽0981刑初489号刑事判决，被告人王通华犯污染环境罪，判处有期徒刑一年一个月，并处罚金人民币50000元。4.于2017年10月19日作出（2017）闽0981刑初494号刑事判决，被告人郑荣胜犯污染环境罪，判处有期徒刑一年九个月，并处罚金人民币100000元。福安市环保局在司法机关对上述刑事案件处理过程中，并未对案涉危险废物确定处置方案、评估处置费用，福安市环保局向福安市公安局发出《关于后太原安居轩厂污染环境案废酸溶液处置的复函》亦无处置方案、处置费用清单等作为犯罪获利的证据移送公安机关。福安市环保局于2017年10月16日向福安市人民政府书面请示处置涉案废酸事宜、申请拨付处置资金等。2017年10月27日，福安市人民政府召开专题会议，研究涉案废酸溶液处置问题，福安市环保局、福安市检察院、福安市公安局等参会，但未形成结论。以上事实双方当事人均无异议，本院对以上事实予以认定。 本院对当事人二审争议的焦点问题，分析认定如下： 一、涉案废酸的监管（处置）主体是否为福安市环保局，即处理处置案涉废酸是否属福安市环保局的法定职责问题。 本院认为，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废污染防治法》）第八十九条“液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。”以及第八十八条第四项“（四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”的规定，案涉废酸适用《固废污染防治法》的规定。《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第十条、《固废污染防治法》第十条第二款分别对“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”和“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”作出明确规定，此外《固废污染防治法》第五十五条规定了“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”福安市环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，依法负有对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理，包含对逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的指定单位按照国家有关规定代为处置的法定职责。故监督、管理、代处置涉案废酸属于福安市环保局的法定职责范畴。案涉“后太原安居轩厂污染环境案”污染企业、五名被告人不具备处置废酸的资质，且逾期不处置已属客观事实，根据法律规定福安市环保局即应依法履行法定职责、予以相应处理处置。 本案被诉福安市环保局行政不作为源于环境污染犯罪行为造成的废酸之处理处置问题，福安市环保局有关讼争废酸处理处置不属于其应履行的法定职责的主张，包含了环境保护行政执法与刑事司法衔接、污染责任人之行政责任与刑事责任承担，以及刑事附带民事公益诉讼程序处理等问题。本院依法予以阐明如下： 1.根据《环境保护法》、《固废污染防治法》的有关规定，国务院环境保护主管部门即原环境保护部（现为生态环境部）对全国环境保护工作实施统一监督管理，其有关行政规章、规定亦是作为地方人民政府和环境保护主管部门开展环境保护之行政执法的依据。 2.危险废物在环境污染犯罪刑事案件中兼具有实物证据和赃物属性，根据2017年1月25日环境保护部、公安部、最高人民检察院印发《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》（环环监[2017]17号）第六条关于环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时,应当附下列材料:“(四)涉案物品清单,载明已查封、扣押等采取行政强制措施的涉案物品名称、数量、特征、存放地等事项,并附采取行政强制措施、现场笔录等表明涉案物品来源的相关材料。”和“对环境违法行为已经作出行政处罚决定的,还应当附行政处罚决定书。”第十条第二款“涉及查封、扣押物品的,环保部门和公安机关应当密切配合,加强协作,防止涉案物品转移、隐匿、损毁、灭失等情况发生。对具有危险性或者环境危害性的涉案物品,环保部门应当组织临时处理处置,公安机关应当积极协助;对无明确责任人、责任人不具备履行责任能力或者超出部门处置能力的,应当呈报涉案物品所在地政府组织处置。上述处置费用清单随附处置合同、缴费凭证等作为犯罪获利的证据,及时补充移送公安机关。”第十六条“环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件,已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定,不停止执行。未作出行政处罚决定的,原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后,再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间,不计入行政处罚期限。”“对尚未作出生效裁判的案件,环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚,需要配合的,公安机关、人民检察院应当给予配合。”的规定，环保部门移送涉嫌环境犯罪案件，只需要移送相应的涉案物品清单，对具有危险性或者环境危害性的涉案物品,环保部门应当组织临时处理处置，对无明确责任人、责任人不具备履行责任能力或者超出部门处置能力的,应当呈报涉案物品所在地政府组织处置；未作出行政处罚决定的，只是在原则上司法机关处理期间环保部门暂不决定是否给予行政处罚，且环环监[2017]17号文第十六条第二款也肯定了对尚未作出生效裁判的案件即司法机关处理期间环保部门依法应当给予或者提请人民政府给予暂扣或者吊销许可证、责令停产停业等行政处罚的权力。可见，福安市环保局移送涉嫌环境犯罪案件，并不产生对案涉废酸进行相应处置之法定行政职责转移的法律后果。 3.根据环环监[2017]17号文相关规定和《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼”的规定，刑事附带民事公益诉讼并非环境污染犯罪刑事案件的必要程序。司法实践中，检察机关从一并履行职责的便利性和提高诉讼效率考虑，对于处置方案、处置（修复）费用确定的，环保部门移送公安机关，人民检察院对破坏生态环境和资源保护损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。 4.《固废污染防治法》第五十五条明确规定了县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对产生危险废物的单位不处置的予以责令限期改正以及代为处置、课以承担处置费用的行政职权。依照该法条和《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，福安市环保局可以就案涉废酸处置费用依法行使行政职权。 综上，福安市环保局关于“损害担责”“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任”，涉案废酸处置责任应由污染企业（责任人）承担和处置主体为五名刑事案件被告人的主张，混淆了环境污染责任主体应承担的行政责任与行政机关依法履行职责的不同法律义务，本院不予支持。福安市环保局主张在“后太原安居轩厂污染环境案”刑事立案后，废酸实际管理者为福安市公安局；二审庭审中，福安市环保局陈述其行政执法中临时处置废酸后，未与福安市公安局进行废酸移交，可见福安市公安局对涉案废酸并未接收予以管理或者实际控制，福安市环保局该主张与事实不符，不能成立。福安市环保局有关本案存在已经移送涉嫌环境犯罪案件，司法机关主导刑事办案程序，系刑事与行政交叉竞合时行政法律适用的特殊情形，抑制行政程序二次介入，其不具有处置刑事程序中危废物品的法定职责，和检察机关应提起刑事附带民事公益诉讼的主张，没有法律根据，本院不予支持。一审判决认定中，有关福安市环保局对案涉废酸负有相应处置之法定职责的部分，符合法律规定。 二、福安市检察院提起本案诉讼是否符合法律规定问题。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”福安市检察院以在履行职责中发现生态环境领域负有监督管理职责的福安市环保局不履行对案涉废酸处置之法定职责，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害危险，在向该局提出检察建议，督促其依法履行职责后，该局不依法履行职责为由，以公益诉讼起诉人身份提起本案行政公益诉讼，符合法律规定。 1．关于本案行政公益诉讼请求的内容与诉前程序检察建议书的建议内容一致性问题。 审查行政公益诉讼起诉书中诉讼请求的内容是否与诉前程序检察建议书的建议内容一致，属于程序规则方面问题，检察建议与后面的诉请要有匹配性，体现违法事实的具体性和针对性。2017年9月30日，福安市检察院向福安市环保局发出检察建议，建议其依法履行法定职责，采取有效措施依法处置案涉危险废物；建议对后太桥铸钢厂区旁被涉案废酸溶液渗透的土壤依法鉴定并采取措施进行土壤修复工作。福安市检察院提起本案行政公益诉讼请求是：1.确认福安市环保局对“后太原安居轩厂污染环境案”所涉危险废物未依法全面履行监管职责的行政行为违法；2.责令福安市环保局依法全面履行对“后太原安居轩厂污染环境案”所涉危险废物进行处置等监管职责（包括对案涉废酸进行无害化处置）。在诉讼期间，鉴于福安市环保局已依法处置危险废物，福安市检察院变更诉讼请求为：确认福安市环保局对“后太原安居轩厂污染环境案”所涉危险废物未依法全面履行监管职责的行政行为违法。福安市检察院的检察建议与其在本案诉讼过程中变更诉讼请求符合前述匹配性和相关司法解释的规定。 2．关于讼争如何认定“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”的问题。 本案涉及行政处置法定职责的对象为危险废物，《固废污染防治法》对危险废物污染环境防治及其法律责任作了特别规定。法律之所以规定对危险废物实行特别监管制度，正是基于危险废物具有损害社会公共利益的重大风险，该行政监管制度并不基于环境污染等危害公共安全事件实际发生，对于负有法定行政职责主体依法履职行为也自然不应当要求实际发生环境污染等危害公共安全事件为前提。案涉废酸曾对罗江后太桥旁铸钢厂边的两个土坑池周边土壤渗透污染，福安市检察院提起行政公益诉讼时案涉废酸存储的场所不具有法律规定的危险废物贮存资质，环保部门未履行对该危险废物实行特别监管法律制度所规定之行政法定职责，存在造成危险废物产生损害社会公共利益重大风险，法律制度保护之法益即国家利益或者社会公共利益处在受到侵害状态、且具有现实紧迫性危险。福安市环保局有关“没有违法行使职权或者不作为，处于贮存状态下37.2981吨涉案废酸没有出现丢失、泄漏等情形，也没有造成二次污染后果，福安市检察院向其发出《检察建议书》不符合“国家利益或者社会公共利益受到侵害”且“违法行政行为与侵害结果存在因果关系”法定构成要件的主张，不能成立；福安市检察院向福安市环保局发出《检察建议书》符合法律规定。 三、福安市环保局收到检察建议后是否及时全面履行法定职责问题。 本院认为，检察机关提起行政公益诉讼的诉讼目的主要是督促行政机关依法履职保护公益，是督促之诉。福安市检察院诉请确认福安市环保局未全面履行对案涉废酸的处理处置职责违法，本案审查被诉行政机关全面履职的实体规则方面包括：1.福安市环保局接到检察建议后是否已经及时启动行政履职程序以及未能在两个月内履职完毕是否存在客观障碍；2.在行政公益诉讼案件××过程中福安市环保局已经纠正违法行为或者依法全面履行职责之前，该局是否已经穷尽了法定的履职手段。 本案中，2016年1月28日、29日福安市环保局将涉案总净重37.2918吨的废酸液转移至无贮存资质的福安市罗江后太原安居轩厂房内，2017年9月30日福安市检察院向福安市环保局发出安检民（行）行政违监[2017]35098100002号《检察建议书》，该局在2017年10月16日向市政府书面请示处置涉案废酸事宜、申请拨付处置资金未果之后，2018年1月11日、4月23日福安市检察院二次进行现场勘查发现，案涉废酸临时处置之贮存场所仍还是前述无贮存资质厂房内，福安市环保局仅在未加盖保护的废酸溶液存储容器及收集池外设置了危废标识，贮存区域处于半开放状态；福安市环保局亦未对该危险废物贮存场所进行设置危险警示区域、采取限制进入或对特定区域予以隔离或者封闭，安排必要人员值守、相应发布警示公告等有效监管措施和及时转移至具备相应贮存资质的安全场所。 福安市环保局抗辩主张因福安市政府未拨付案涉废酸处置资金、超出其部门能力范围，但是从案件各节点事实发生的时间顺序看，2018年5月4日福安市环保局将废酸溶液转移至有贮存资质的宁德市梯次能源科技有限公司场所贮存，发生在2018年6月19日处置资金获批之前，可见福安市环保局采取对案涉废酸贮存临时场所进行有效监管措施和及时转移至具备相应贮存资质的安全场所之相应处理处置行为，显然未超出福安市环保局的处理处置能力，不能认定该局已经穷尽了法定的履职手段。故可以认定在2018年4月25日福安市检察院依法提起本案诉讼后，至同年5月4日福安市环保局将废酸溶液转移至有贮存资质的宁德市梯次能源科技有限公司临时贮存之前，福安市环保局没有全面依法履行对案涉废酸之相应处理处置职责。 四、一审程序是否合法问题。 1．关于当事人争议的“二份”检察建议和是否遗漏第三人的问题。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中福安市检察院分别发出“二份”《检察建议书》，但不论其中于2017年4月28日福安市检察院向福安经济开发区政府发出安检发建[2017]7号《检察建议书》是否存在错误，均不能免除福安市环保局应依法履行对案涉废酸进行相应处理处置的法定职责，亦不影响本案裁判结果，本院对福安市检察院向福安经济开发区政府发出安检发建[2017]7号《检察建议书》依法不予审查。福安经济开发区政府与本案被诉福安市环保局不作为违法并不存在利害关系或者同本案处理结果没有利害关系，一审法院未予追加福安经济开发区政府为第三人，审理程序并无不当。 2.关于一审是否违反独立审判原则问题。 本院认为，原审公益诉讼起诉人福安市检察院指派出庭参加诉讼的副检察长列席本案一审审判委员会，其本质上是人民检察院在公益诉讼中怎样进行诉讼监督和人民检察院行使诉讼监督权应当遵循诉讼监督不破行政诉讼两造平等地位的问题，有待于立法进一步完善。根据《中华人民共和国人民法院组织法》和最高人民法院、最高人民检察院《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》的有关规定，人民检察院检察长可以列席同级人民法院审判委员会会议；检察长不能列席时，可以委托副检察长列席同级人民法院审判委员会会议。人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的任务是，对于审判委员会讨论的案件和其他有关议题发表意见，依法履行法律监督职责。本案审判适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定。经本院审查在案证据即一审法院审判委员会讨论案件记录，一审法院审判委员会讨论案件程序符合法律规定，一审审判委员会委员均独立发表意见，并最终形成会议决定，亦没有证据可以证明存在一审法院审判委员会委员违背意愿发表意见情形。福安市环保局有关违反人民法院依法独立行使审判权、一审程序严重违法的主张，并无充分证据予以支持，本院对该局的该项上诉主张不予支持。 此外，本案中存在县级以上地方人民政府以及环境保护主管部门之间对危险废物的处置职责界定问题亦应予以综合考虑。根据环环监[2017]17号文相关规定和《固废污染防治法》第七十六条“违反本法规定，危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”第五十四第二款“县级以上地方人民政府应当依据危险废物集中处置设施、场所的建设规划组织建设危险废物集中处置设施、场所。”《环境保护法》第五十条“各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。”的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门对危险废物的处置负有法定职责，对具有危险性或者环境危害性的涉案物品,环保部门应当组织临时处理处置,对无明确责任人、责任人不具备履行责任能力或者超出部门处置能力的,应当呈报涉案物品所在地政府组织处置（包括提交相应的处置方案、费用评估等等），地方人民政府应当在财政预算中安排资金，组织处置。当前，环境保护主管部门执法经费普遍来源于财政计划拨款，在财政经费实行预算、审批制度情形下，福安市环保局提出的关于对案涉废酸进行无害化处置存在执法经费障碍问题客观存在，可以认定对案涉废酸进行无害化处理超出该局处置能力。故从对案涉废酸进行无害化处理的费用考虑，福安市环保局向福安市人民政府提出相关报告，从职权要件上可以认定该局穷尽行政手段。本案中未全面履行废酸处置法定职责实际存在多个行政责任主体问题，福安市检察院在诉前程序中，可以进一步向福安市人民政府发出检察建议要求履行相应处置责任（包括超出部门处置能力的进行无害化处理处置措施），本院予以指出。 综上，本院认为，福安市环保局对案涉废酸负有相应处理处置之法定职责，2016年1月28日、29日福安市环保局将涉案总净重37.2918吨的废酸液转移至无贮存资质的福安市罗江后太原安居轩厂房内，未完全履行相应处置之法定职责，在2017年9月30日福安市检察院向该局发出《检察建议书》后，该局在2017年10月16日向福安市人民政府书面请示处置涉案废酸事宜、申请拨付处置资金未果之后，至2018年4月23日福安市检察院第二次进行现场勘查时，案涉废酸临时处置的贮存场所仍为无贮存资质厂房内，福安市环保局亦未对该危险废物采取有效的监管措施；在2018年5月4日福安市环保局将废酸溶液转移至有贮存资质的宁德市梯次能源科技有限公司临时贮存之前，福安市环保局没有依法履行对案涉废酸之相应处理处置法定职责，前述怠于履职行为情形未超出福安市环保局的处理处置能力，不足以认定该局已经穷尽了法定的履职手段。福安市检察院于2018年4月25日提起行政公益诉讼要求福安市环保局全面履行对案涉废酸之处置法定职责；一审诉讼中，鉴于福安市环保局已依法处置危险废物，该院变更诉讼请求为确认原行政行为违法。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”本案诉讼请求为确认行政不作为违法，不作为违法状态具有持续性特征，福安市环保局在公益诉讼案件审理期间已经纠正违法行为或者穷尽行政手段依法履行职责，可以相应确认不作为违法状态已经消灭，故本院分析穷尽行政手段依法履行职责、采用确认违法的时间结点的方式予以裁判，即确认福安市环保局在2017年9月30日至2018年5月4日（即福安市检察院发出检察建议至福安市环保局将废酸溶液转移至有贮存资质的宁德市梯次能源科技有限公司临时贮存之前）未履行对“后太原安居轩厂污染环境案”危险废物进行相应处理处置之法定职责行为违法。福安市检察院诉请确认福安市环保局原行政行为违法的主张本院予以支持，但对行政行为违法的时间界限未予具体区分，未能体现实际违法时间节点，本院予以指出。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条、第十七条第一款、第五十五条、第五十七条、第五十八条第二款、第六十二条、第七十六条、第八十八条第（四）项、第（五）项、第（六）项、第八十九条、《中华人民共和国环境保护法》第十条、第五十条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条、第二十一条、第二十四条、第二十五条第一款第(一)项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第二十九条第一款、第八十七条、第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 变更福建省福安市人民法院（2018）闽0981行初71号行政判决为：确认福安市环境保护局在2017年9月30日至2018年5月4日（即福安市人民检察院发出检察建议至福安市环境保护局将废酸溶液转移至有贮存资质的宁德市梯次能源科技有限公司临时贮存之前）未依法及时处置“后太原安居轩厂污染环境案”危险废物的行为违法。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由福安市环境保护局负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈万福 审判员  陈 曦 审判员  吴惠玲 二〇一九年六月十三日 书记员  张 颖 书记员  潘 宁 附相关法律条文： 《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》 第十条国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。 国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。 第十七条收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。 禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。 第五十五条产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。 第五十七条从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证；从事利用危险废物经营活动的单位，必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。 禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。 禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。 第五十八条收集、贮存危险废物，必须按照危险废物特性分类进行。禁止混合收集、贮存、运输、处置性质不相容而未经安全性处置的危险废物。 贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施，并不得超过一年；确需延长期限的，必须报经原批准经营许可证的环境保护行政主管部门批准；法律、行政法规另有规定的除外。 禁止将危险废物混入非危险废物中贮存。 第六十二条产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当制定意外事故的防范措施和应急预案，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案；环境保护行政主管部门应当进行检查。 第七十六条违反本法规定，危险废物产生者不处置其产生的危险废物又不承担依法应当承担的处置费用的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。 第八十八条本法下列用语的含义: （一）固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。 （二）工业固体废物，是指在工业生产活动中产生的固体废物。 （三）生活垃圾，是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。 （四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。 （五）贮存，是指将固体废物临时置于特定设施或者场所中的活动。 （六）处置，是指将固体废物焚烧和用其他改变固体废物的物理、化学、生物特性的方法，达到减少已产生的固体废物数量、缩小固体废物体积、减少或者消除其危险成份的活动，或者将固体废物最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。 （七）利用，是指从固体废物中提取物质作为原材料或者燃料的活动。 第八十九条液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。 《中华人民共和国环境保护法》 第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。 第五十条各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十条人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼,由人民法院同一审判组织审理。 人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。 第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。 行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。 行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十四条在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。 第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决: (一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施; (二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为; (三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行; (四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更; (五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。 人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。 人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。 第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。