广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂12行初111号 原告广西巴马红日养生房地产开发有限公司。住所地：巴马瑶族自治县巴马镇寿乡大道76号。 法定代表人徐德生，该公司董事长。 委托代理人侯仲基，广西桂三力律师事务所律师。 委托代理人韦杰文，广西桂三力律师事务所律师。 被告巴马瑶族自治县人民政府。住所地：巴马瑶族自治县巴马镇新建路630号。 法定代表人蓝海洲，县长。 特别授权委托代理人黄宏，巴马瑶族自治县司法局主任科员。 委托代理人覃金萍，巴马瑶族自治县司法局副局长。 原告广西巴马红日养生房地产开发有限公司（以下简称：巴马红日公司）诉被告巴马瑶族自治县人民政府（以下简称：巴马县人民政府）行政不作为一案，于2019年3月5日向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭。于2019年5月27日公开开庭审理了本案。原告巴马红日公司的法定代表人徐德生及其委托代理人侯仲基、韦杰文，被告巴马县人民政府的行政机关负责人陆志梅副县长及其特别授权委托代理人黄宏、委托代理人覃金萍到庭参加诉讼。本案已审理终结。 原告巴马红日公司诉称：原告是以房地产开发经营为主的企业，因案外人巴马瑶族自治县矿产公司经营困难，该公司于2005年进行过企业改制并宣告失败后，巴马县招商局及工信局与原告磋商对该公司投资和推进该企业进行改制事项。原告深入考察后同意对该公司进行投资和推动改制，于2011年1月28日取得县国有企业改制工作领导小组《关于同意自治县矿产公司改制的批复》，该批复书面同意该公司改制并正式将该项目立项。随后，原告根据批复与该公司签订《企业改制委托协议》，约定原告作为该公司的受委托人进行企业改制工作并取得相应报酬。签订合同后，积极制定并推动企业改制方案的进行，前期向该公司投资策划费等共计2800元进行企业改制工作，并相继完成相应工作。至2016年4月18日止，原告基本上完成了该公司改制工作，企业改制方案、土地规划等均经过被告及被告下辖部门的审定和通过，企业改制已准备顺利完成之际，此时被告却因政府换届的原因，迟迟拖延履行其审定原告企业改制的职责。由于被告长期不作为，巴马县矿产公司于2016年9月23日再次向县国土资源局提出《关于要求行文上报自治县人民政府收回我公司国有土地使用权对外公开出让的报告》，该局于2016年11月4日应要求向被告呈报巴国土资报【2016】174号《关于要求审定自治县矿产公司原位于新建路两宗地国有建设用地使用权处置方案的请示》，但被告至今仍拖延履行其审定的职责。原告认为，原告作为县矿产公司企业改制的投资人，投资资金推动企业改制，系被告行政不作为违法行为的利害关系人。同时，根据《土地管理法》第五十三条、《城市房地产管理法》第十二条的规定。被告按先前通过的《巴马县矿产公司改制实施方案》变性并将该宗地国有建设用地使用权挂牌出让是被告法定的职责，被告延迟履行其应尽职责，构成行政不作为的失职行为并对原告造成严重的经济损失。为此，请求：1、确认被告巴马县人民政府迟延审定和迟延将巴马瑶族自治县矿产公司名下位于巴马镇××路两宗国有划拨土地使用权按原定方案挂牌出让的行为构成行政不作为，并确认其不作为行政行为违法；2、责令被告巴马县人民政府履行其按原定的巴政函【2012】22号所确定的《巴马瑶族自治县矿产公司改制实施方案》及《巴马县矿产公司地块规划平面图审定意见》的规划条件将巴马瑶族自治县矿产公司名下位于巴马镇××路两宗国有划拨土地使用权宗地变性后挂牌出让的法定职责。 巴马县人民政府答辩称：一、巴马红日公司不具原告的主体资格。巴马红日公司不是答辩人行政行为的相对人，从没有向巴马县政府提出任何行政行为的申请，也不是利害关系人。凭着私自与矿产公司签订的《企业改制委托协议》，向巴马县政府主张权利于法不合，该协议对答辩人没有约束力。二、政府未批准原方案挂牌出让行为不构成不作为，也不存在违法行为。（一）存在客观方面的原因。矿产公司改制未得到落实，未能按原方案挂牌出让。须在自治区人民政府对巴马县规划进行批复后按照批复进行实施。受县城控制性规划调整影响。受改制成本增加影响。受企业自身原因影响。（二）政府行为不构成不作为，也不存在违法。原告要求按原定方案挂牌出让在现形势下已经不可能实现，政府多次要求该公司及相关部门按照现行规划条件重新制定改制方案，但该公司迟迟未做出。三、原告的诉讼请求没有事实和法律依据。（一）根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的第五条、第六条规定，至今为止，相关部门均没有切实可行、成熟的年度计划和出让方案。政府作为审查批准机关，必须审查事项的合法、合规性，批准切实可行、科学有效的事项。原告诉状提及县国土局《关于要求审定自治县矿产公司原位于新建路两宗国有建设用地使用权处置方案的请示》不是出让方案。（二）诉称投资资金推进企业改制，没有事实和法律依据。也没有相关依据，与被告没有关系，被告没有给原告造成任何经济损失。补充理由：原告起诉巴马县人民政府为被告，巴马县人民政府不具备被告的主体资格，本案中，原告不是被告的具体行政行为相对人。综上所述，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 经审理查明，巴马瑶族自治县矿产公司隶属巴马瑶族自治县的一家国有企业。因涉及该企业的改制而递交《矿产公司关于要求进行改制的申请》。2011年1月28日，巴马县国有企业改制领导小组对提交的申请，作出巴企改字【2011】1号《关于同意自治县矿产公司改制的批复》。同年1月30日，巴马瑶族自治县矿产公司作为委托方（甲方）与广西巴马红日养生房地产开发有限公司作为受托方（乙方）签订《企业改制委托协议》，约定的委托内容：1、甲方委托乙方帮助甲方起草企业改制所需的各种草案。制定甲方认可的切实可行的符合矿产公司具体情况的改制实施方案，并帮助引进意向投资方。2、甲方委托乙方为甲方办好土地的使用权证。3、负责为甲方筹措改制工作经费；还约定对各方的要求等内容。过后，巴马县矿产公司经讨论通过《巴马瑶族自治县矿产公司改制实施方案》。巴马县人民政府对该公司的用地和改制方案进行过讨论。2012年12月7日，广西壮族自治区人民政府作出桂政阅【2012】207《关于研究巴马瑶族自治县城乡规划管理工作有关问题的纪要》，对巴马县所有城乡规划作出明确管理。2016年11月4日，巴马县国土资源局向县政府递交《关于要求审定自治县矿产公司原位于新建路两宗国有土地建设用地使用权处置方案的请示》（巴国土资报【2016】174号）。2017年5月16日，巴马县住房和城乡建设局向巴马县人民政府递交关于审定《关于自治县矿产公司企业改制规划建设方案的意见》的请示（巴住建报【2017】186号）。巴马县人民政府经讨论，议定：1、原则同意县住房和城乡建设局提请的《关于审定矿产公司规划方案的请示》，即原则同意规划方案一；2、报自治县城规会审定。2018年11月7日，巴马县住房和城乡建设局就矿产公司两宗地的规划出具巴住建发【2018】63号《关于自治县矿产公司用地的规划条件》。2019年3月20日，原告巴马红日公司向本院提起本案诉讼，请求：1、确认被告巴马县人民政府迟延审定和迟延将巴马瑶族自治县矿产公司名下位于巴马镇××路两宗国有划拨土地使用权按原定方案挂牌出让的行为构成行政不作为，并确认其不作为行政行为违法；2、责令被告巴马县人民政府履行其按原定的巴政函【2012】22号所确定的《巴马瑶族自治县矿产公司改制实施方案》及《巴马县矿产公司地块规划平面图审定意见》的规划条件将巴马瑶族自治县矿产公司名下位于巴马镇××路两宗国有划拨土地使用权宗地变性后挂牌出让的法定职责。 本院认为，根据国土资源部颁布于2007年11月1日实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定招标拍卖挂牌出让的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”的规定，本案中，涉及挂牌出让的两宗土地，系巴马县矿产公司取得由政府划拨给其使用的国有土地，该公司的改制虽得到巴马县人民政府的审定，但是就是否需要对涉案的国有土地挂牌出让，需要国土资源行政主管部门报请人民政府批准。依据上述规定，巴马县人民政府具有对涉案国有土地依规进行审批挂牌出让的职责，也是其履行法定职责的体现。据此，巴马县人民政府作为本案被告适格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，本案中，涉及需要挂牌出让的国有土地，是政府当时以划拨方式给案外人巴马县矿产公司，该公司现对涉案土地享有使用权，该公司可以根据相关规定就其改制中，对享有使用权的土地需要挂牌出让提出申请。继而再有巴马县人民政府国有土地主管部门整理相关材料后，报巴马县人民政府审定批准。现巴马红日公司并非是涉案土地的合法使用权人，其与巴马县矿产公司虽就企业改制签订有《企业改制委托协议》，但协议未就涉案土地的处置作出明确约定。对于巴马县人民政府确需要对涉案国有土地挂牌出让作出批准，也是针对享有涉案土地的巴马县矿产公司的改制需要作出行政行为，与该公司有法律上的关系。巴马红日公司提出的诉求，不构成与其形成法律上的因果关系的要件。依据上述法律的规定，巴马红日公司以巴马县人民政府迟延审定和迟延将巴马县矿产公司名下的国有土地挂牌出让，构成行政不作为，并要求判令巴马县人民政府履职挂牌出让巴马县矿产公司名下的两宗国有土地的诉讼请求，不符合上述法律规定，缺乏成为本案原告主体的要件。其不具备本案原告的主体资格。综述。本案已立案受理，但巴马红日公司不具备本案原告主体资格，本院依法予以裁定驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告广西巴马红日养生房地产开发有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账户：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  申国毅 审判员  梁海亮 审判员  寇四清 二〇一九年六月十三日 书记员  李祥铭 附：本裁定适用的相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；