广州铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤7101行初1916号 原告：周方圃，男，1955年12月23日出生，汉族，身份证住址广州市黄埔区， 委托代理人：苏洁锟，北京市盈科（广州）律师事务所律师。 委托代理人：郑灿洲，北京市盈科（广州）律师事务所律师。 被告：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码11440100MB2C91103Q。 法定代表人：彭高峰，该局局长。 委托代理人：李笑宇，该局工作人员。 委托代理人：杨莉，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。 被告：广州市黄埔区人民政府大沙街道办事处，住所地广州市黄埔区大沙东路229号，统一社会信用代码11440112741860737A。 负责人：彭瑄，该街道办主任。 委托代理人：陈曦，该街道办工作人员。 委托代理人：马力伟，广东济方律师事务所律师。 第三人：广州市黄埔区大沙街姬堂第六股份经济合作社，住所地广州市黄埔区大沙街姬堂村一长庚西街8号。 负责人：周伟洪，该社董事长。 委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。 原告周方圃诉被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）、广州市黄埔区人民政府大沙街道办事处（以下简称大沙街道办），第三人广州市黄埔区大沙街姬堂第六股份经济合作社（以下简称姬堂六社）物业拆迁补偿协议一案，原告于2019年3月29日诉至本院，本院于2019年4月8日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭进行了审理。原告周方圃及其委托代理人苏洁锟、郑灿洲，被告市规划资源局的委托代理人李笑宇、杨莉，被告大沙街道办的委托代理人陈曦、马力伟，第三人姬堂六社的委托代理人徐道春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告周方圃诉称，原告与第三人姬堂六社于1994年11月10日签订《场地承包合同》，约定原告承包丰乐北路奀江场地一块用于经营铺位。原告于1995年办理了报建手续，报建结构为锌瓦、混合结构，层数一、二层，建筑面积636.6平方米。广州市黄埔区国土资源和规划局、广州开发区国土资源和规划局于2017年9月21日发出穗埔开国土征预字[2017]42号《征收土地预公告》拟征收丰乐北路，其中包括原告的上述承包土地，于2018年1月17日发出《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》。后被告大沙街道办向丰乐北路沿线业主、商户致信，要求广大商家尽早搬迁。之后，被告未经与原告协商，单方委托评估公司对拟拆迁的房地产、资产进行评估，并出具评估结果。2018年10月22日，原告在不完全清楚拆迁补偿标准的情况下，被迫与第三人姬堂六社签订了NO.JT022二期《丰乐北路拓宽改造工程姬堂六社与土地租赁人关于物业拆迁补偿协议书》（以下简称涉案协议书）及各种《确认表》。原告认为被告违法选定评估机构，单方制定的涉案协议书及各种《确认表》严重违反了《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》中的规定及《大沙镇姬堂村第六社（队）承包合同书》的约定，实体和程序均违法，损害原告合法利益，故请求法院：1.判决撤销《丰乐北路拓宽改造工程姬堂六社与土地租赁人关于物业拆迁补偿协议书》第二条第2、3、4款；2.判决被告对原告所有的建筑物均按商铺标准进行补偿；3.判决有关附属物、机器设备、停产停业损失、搬迁奖励等补偿款按100%归原告所有；4.判决被告在已支付的补偿款基础上另行支付原告补偿款差额共1081973.74元；5.本案受理费由被告承担。 被告市规划资源局辩称，一、我局不是本案适格被告。涉案协议书的签订主体为第三人姬堂六社与原告，根据合同相对性原则，涉案协议书对我局不发生法律约束力；丰乐北路拓宽改造工程实际拆迁主体为被告大沙街道办，我局仅负责协助发布征地预公告，并非具体征收补偿实施主体，我局非涉案协议书的利害关系人，非本案适格被告。二、原告起诉理由不能成立。涉案协议书系各方当事人的真实意思表示，原告未能举证证明涉案协议书存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形。原告对涉案协议书及相关确认书约定内容有异议，因涉案协议书的性质是民事合同，不同于行政机关与被征收人签订的行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请法院驳回原告起诉。 被告大沙街道办辩称，一、原告不是涉案被征收集体土地的所有权人，也非涉案被征收拆迁房屋的所有权人，故原告不是涉案被征收集体土地和被征收拆迁房屋等建筑物的被征收人或被拆迁人，与涉案征收集体土地决定、征收集体土地补偿安置行为没有法律上的利害关系，应驳回原告起诉。原告与第三人姬堂六社签订承包合同取得涉案土地，但涉案被征收拆迁房屋等建筑物的报建人（权属人）为第三人。原告作为土地承包经营人，只是基于承包合同和投资建设经营涉案房屋等建、构筑物关系而享有部分债权，对被征收土地和涉案房屋等建、构筑物不享有所有权，其所具有的基于承包合同产生的经营权和收益权属于债权性质，与集体土地征收行为不具有法律上的利害关系。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地应支付的补偿费用不包括房屋投资人或承租人的相关补偿费用。原告与第三人是基于承包合同的投资经营的民事合同法律关系，其权利义务产生于承包合同的约定，原告作为土地承包人享有的权利可通过民事途径予以主张。二、原告提出的第1、3、4项诉讼请求，属于原告与第三人姬堂六社的土地承包合同纠纷以及基于承包合同的征地补偿分配的民事纠纷，依法应通过民事法律途径解决。原告提出的第2项诉讼请求，属于对征地补偿标准不服，依法应由人民政府协调或裁决，不属于行政诉讼受案范围。三、我办依法受广州开发区财政投资建设项目管理中心的委托，依法依规实施黄埔区丰乐北路拓宽改造工程项目征地拆迁和安置补偿行为，并无违法或不当，且原告非法律意义上的被征收人或被拆迁人，我办依法实施的征拆行为也不存在侵犯原告合法权益的情形。我办接到广州开发区财政投资建设项目管理中心的委托后，组织开展征地调查，针对涉案建筑物状况，项目业主单位广州开发区财政投资建设项目管理中心委托有资质的评估机构对涉案宗地上的建筑物、附属物，资产搬迁费、停产停业经营损失进行评估。征地调查过程和结果以及评估过程及结果均经被征收人即第三人姬堂六社确认。在此基础上，我办与第三人姬堂六社、广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社于2018年6月5日签订了穗开建管综[2018]358号《丰乐北路拓宽改造工程项目建（构）筑物部分征收补偿安置协议》，约定由广州开发区财政投资建设项目管理中心在协议签订之日起20个工作日内一次性支付建（构）筑物补偿款给广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社，该社根据各集体经济组织的具体权属划分，自行协商确定各集体组织应收取的补偿款。第三人姬堂六社在收到各项补偿款后，分别于2018年6月30日、2018年10月22日与原告签订的NO.JT022、NO.JT022二期《丰乐北路拓宽改造工程姬堂六社与土地租赁人关于物业拆迁补偿协议书》，并按协议约定付清各类补偿款项给原告。原告收到第三人支付的补偿款后，即搬迁出涉案房屋等建筑物，将房屋等建筑物交付给第三人，再由第三人交付给被告组织拆除。现涉案土地和土地上房屋等建（构）筑物已全部拆除并且丰乐北路拓宽改造工程项目已圆满建成并投入使用。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，请依法驳回原告的起诉。 第三人姬堂六社述称，同意两被告的答辩意见。原告与我社签订的涉案协议书是双方的真实意思表示，不存在相关条款被撤销的事由。涉案协议书来源于双方于1994年签订的承包合同约定，该合同约定了遇征收相关补偿款双方各占的比例。原告与我社签订涉案协议书后，我社已将相关的补偿款全额支付原告，双方已履行涉案协议书，我社不存在违约，相应约定也不应被撤销，请法院驳回原告的诉请。 经审理查明，1994年11月10日，第三人姬堂六社（发包方、甲方）与原告周方圃（承包方、乙方）签订《大沙镇姬堂村第六社（队）承包合同书》，其中约定甲方将位于奀江靠丰乐路边场地一块承包给乙方，承包期限29年，自1994年10月1日起至2023年9月30日止，场地面积待填好土后再确定，暂按500平方米计算；遇到国家征用，乙方要无条件接受，在征用补偿款内，乙方的建筑物有专款补偿的，甲方占40%，乙方占60%，如建筑物无专款补偿的，一切补偿归甲方；等等。1995年5月，原告以第三人的名义在涉案地块上申请报建临时铺位，用地面积389.1平方米，合计建筑面积636.6平方米。 2017年8月11日，广州开发区财政投资建设项目管理中心向被告大沙街道办出具穗开建管委[2017]484号《委托书》，该中心作为业主单位，委托大沙街道办实施丰乐北路道路升级改造工程建设项目的征拆（含管线迁改）补偿工作。2017年9月21日，广州市黄埔区国土资源和规划局、广州开发区国土资源和规划局发出穗埔开国土征预字[2017]42号《征收土地预公告》，公告拟征收丰乐北路约71.929亩用于道路用地、防护绿地、公园绿地，并将征收土地的补偿标准和安置途径等进行预公告。原告承包的涉案地块位于上述拟征收土地范围内。2018年1月17日，广州开发区重点项目工作办公室、广州开发区国土资源和规划局、广州市黄埔区国土资源和规划局发布《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》。2018年6月5日，广州开发区财政投资建设项目管理中心（甲方），广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社（乙方），第三人姬堂六社（丙方），被告大沙街道办、科学城（广州）投资集团有限公司（丁方）共同签订了穗开建管综[2018]358号《丰乐北路拓宽改造工程项目建（构）筑物部分征收补偿安置协议》，约定为了丰乐北路拓宽改造工程征地工作的顺利实施，甲方与丁方共同委托测量、评估单位对本项目征地范围内（宗号JT022）乙方下属丙方的地上建（构）筑物及附着物进行测量、评估等工作，测量结果由甲、乙、丙、丁及建（构）筑物产权人（或使用人）共同确认后，由评估公司对测量结果进行评估，经四方充分协调，依据《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》就建（构）筑物征收补偿及安置事项达成协议，包括评估情况、集体物业、临迁费、奖励标准、核减青苗包干费、支付方式等，其中集体物业补偿约定四方共同确认本项目征拆集体物业面积为479.43平方米，有报建手续符合物业安置的面积为479.43平方米，乙方放弃货币补偿，选择物业安置，支付方式约定由甲方在协议签订之日起20个工作日内一次性支付建（构）筑物补偿款给乙方，乙方根据各集体经济组织的具体权属划分，自行协商确定各集体组织应收取的补偿款。 2018年10月22日，第三人姬堂六社（甲方）、原告周方圃（乙方）、广州市黄埔区大沙街姬堂股份经济联合社（丁方、见证方）共同签订了NO.JT022二期《丰乐北路拓宽改造工程姬堂六社与土地租赁人关于物业拆迁补偿协议书》（即涉案协议书），约定因丰乐北路拓宽改造工程需要，政府相关部门对丰乐北路土地及建筑物进行征收、拆迁，乙方需将其使用的建筑物交给甲方由甲方统一交征收单位拆除，甲方为拆除物业的所有权人，征收单位对土地、物业的征收、拆除安置补偿工作仅与甲方签订，甲乙双方经平等协商，根据《关于印发〈丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案〉的通知》及甲乙双方签订的《场地承包合同》的相关内容，经甲方全体股东表决同意后，双方就合同涉及物业的拆迁安置补偿得益分配的问题达成协议，包括物业的位置、面积，物业拆迁补偿方案、支付方式和支付期限，甲乙双方的权利义务等，其中拆迁补偿方案约定甲乙双方同意参照《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》第六条第1款规定的货币补偿标准对乙方使用的商铺进行货币补偿，并约定根据甲乙双方《场地承包合同》的约定，确定乙方所得的房产评估补偿款、附属物评估补偿款、停产停业损失补偿款等，补偿款由甲方支付给乙方。涉案协议书签订后，第三人姬堂六社向原告支付了协议约定的补偿款，原告亦在收齐补偿款后将物业交付拆除。后原告以涉案协议书及相关《确认表》违反了《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》中的规定及双方承包合同的约定，实体和程序均违法为由，诉至本院。 诉讼中，第三人姬堂六社述称没有任何行政机关或事业单位授权其与原告签订涉案协议书，双方是依据承包合同的约定签订涉案协议书，其与广州开发区财政投资建设项目管理中心、大沙街道办签订的征收补偿安置协议和其与原告签订的涉案协议书在内容上不是完全对等的，征收补偿安置协议是用物业置换方式进行补偿，涉案协议书是参照区补偿方案进行货币补偿。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”土地、房屋征收征用补偿协议是指土地、房屋征收部门或其委托的土地、房屋征收征用实施单位与土地、房屋所有权人、使用权人或者承租人之间就征收征用补偿（拆迁补偿安置）等达成的协议。签订土地、房屋征收、征用补偿协议，是行政机关履行补偿法定职责的方式，属于行政行为。本案中，原告承包的地块位于丰乐北路拓宽改造工程项目征收范围内，广州开发区财政投资建设项目管理中心、大沙街道办已与该地块的土地所有权人、建（构）筑物所有权人即第三人姬堂六社签订了《丰乐北路拓宽改造工程项目建（构）筑物部分征收补偿安置协议》，上述协议为涉案建（构）筑物的征收补偿安置协议。第三人姬堂六社并非涉案地块的征收部门或受委托实施单位，其与原告签订的涉案协议书，为双方基于《大沙镇姬堂村第六社（队）承包合同书》的约定参照《丰乐北路拓宽改造工程征收补偿方案》对涉案建（构）筑物的拆迁安置补偿得益分配达成的协议，为原告与第三人姬堂六社之间的民事协议，并非行政机关履行补偿法定职责而签订的行政协议。原告因对涉案协议书部分条款不服而提起本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定予以驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告周方圃的起诉。 原告周方圃预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。 审判长 周 健 审判长 周健彬 审判员 蔡雅红 审判员 黄 胜 二〇一九年六月十四日 书记员 李 成