浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙02行初1号 原告慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组），住所地慈溪市新浦镇新闸村破山路。 诉讼代表人陈建华，男，1959年12月25日出生，汉族，住慈溪市。 诉讼代表人程冠军，男，1966年3月3日出生，汉族，住慈溪市。 委托代理人章必湧（特别授权代理），浙江正甬律师事务所律师。 被告慈溪市人民政府，住所地慈溪市三北大街655号。 法定代表人项敏，市长。 委托代理人韩盈（特别授权代理），慈溪市人民政府工作人员。 委托代理人郎慈甬，浙江上林律师事务所律师。 第三人慈溪市新浦镇人民政府，住所地慈溪市新浦镇新胜路88号。 法定代表人丁方云，镇长。 出庭应诉负责人罗建能（特别授权代理），慈溪市新浦镇人民政府副镇长。 原告慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组）诉慈溪市人民政府、第三人慈溪市新浦镇人民政府土地行政确认一案，于2019年1月2日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月2日公开开庭审理了本案。原告慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组）诉讼代表人陈建华、程冠军及委托代理人章必湧，被告慈溪市人民政府委托代理人韩盈、郎慈甬，第三人慈溪市新浦镇人民政府出庭应诉负责人罗建能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告慈溪市人民政府针对原告以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组名义提起的土地权属争议调查处理申请，于2018年11月29日作出慈政处[2018]17号《慈溪市人民政府土地权属争议不予处理决定书》（以下简称《决定》），认为经该机关向慈溪市新浦镇新闸村股份经济合作社核实，原新闸村和破山路村合并后，村财务由合并后的新闸村统一管理，该村农民集体土地所有权主体为××闸村股份经济合作社。鉴于村民小组未进行独立核算，是村内部管理组织，不能作为集体土地所有权主体，故新浦镇新闸村民委员会二个村民小组申请土地权属争议调查处理，不符合申请人的资格要求。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第一项、第十三条第三款的规定，决定对申请人提出的申请不予受理。 原告起诉称，原告具有争议土地权属争议调查处理的申请人资格，被告作出的《决定》认定的事实与实际不符，适用法律错误，处理结果与法律相悖。事实与理由：新闸村由原新闸村与原破山路村于2000年合并设立，原破山路村村民组成了二个村民小组即原告。原破山路村前身为东三人民公社第七生产大队，于1983年改称破山路村。涉案的咸土地是原告的祖辈自清末民国初期，至1968年逐步筑堤、建滩晒盐，疏通改造而来，历史上这块咸土地属于破山路村原农民集体成员所有，一直由原农民集体成员耕作、使用、收益、处分、经营管理。1978年原破山路村盐改棉时，被村民开垦种植棉花。后原破山路村收回这些土地集中开挖鱼塘，租给他人，租费归村集体所有。2004年8月慈溪市开工建设中部八塘横江拓疏工程，被告组织政府各部门在原告的权属界线范围内征用八塘耕地及鱼塘地（原盐田水利用地）75.47亩。政府部门认为该75.47亩土地系国有。2018年11月6日，原告向被告提出土地权属争议处理申请，请求确认新浦镇新闸股份经济合作社（原破山路村）的土地权属界线范围为东至新浦直江，西至沙滩路滩晒场东塘角，八塘（地名）耕地及鱼塘地75.47亩的土地所有权归原告所有。原告认为，原告具有争议土地权属争议调查的申请人的资格。首先，争议土地在原破山路村权属界线范围内（详见村宗地图、航拍图、地籍图）。原破山路村所属土地由破山路村原农民集体成员所有，并且一直由该农民集体成员耕作、使用、收益、处分、经营管理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”以及《中华人民共和国物权法》第六十条第二项的规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；”因此，涉案土地相关的权利属于原破山路村农民集体成员也即原告享有，新闸村其他村民小组不享有争议土地的相关权利。其次，原破山路村农民集体成员系争议土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人），根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条的规定，“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”以及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第十一条的规定“土地权属争议处理申请由直接利害关系人提出”，故原破山路村集体成员系土地权利人，具有土地权属争议调查的申请人的资格。再次，原告系原破山路村村民组成，且已超过原破山路村村民半数以上。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，因此，原告具有争议土地权属争议调查的申请人的资格。综上，请求依法撤销《决定》，责令被告受理原告的申请并作出具体行政行为。 原告向法庭提供以下证据材料：证据1.被告作出的慈政处（2018）17号决定书，拟证明被诉行政行为；证据2.光明公社第二大队基本情况调查表，拟证明1958年原破山路村有约1780亩土地；证据3.庵东东三乡公社社员花名册，拟证明1958年原破山路村社员名单；证据4.慈溪市民政局文件慈民地[2000]34号，拟证明现新闸村系原新闸村和原破山路村合并而成；证据5.中共新浦镇委员会文件（新镇委[2000]18号）及会议记录，拟证明原破山路村土地仍由原破山路村社员承包、所有；证据6.当选证书，拟证明原破山路村村民组成二个村民小组即原告；证据7.情况说明，拟证明原破山路村社员约有546名，原告人数已过半；证据8.2003年原破山路村勘测图及图例、宗地图、遥感图，拟证明涉案土地系破山路村原村村民集体所有。 被告答辩称，该机关所作《决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序适当。2018年11月6日，被告收到新浦镇新闸村（原破山路村）280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组名义提起的土地权属争议调查处理申请，要求“确认新浦镇新闸村二个村民小组（原东三乡破山路村）的土地权属界线范围为东至新浦直江，西至沙滩路滩晒场东塘角，八塘（地名）耕地及鱼塘地75.47亩的土地所有权归申请人所有”。申请人以慈溪市新浦镇人民政府为被申请人。申请书附有陈建华等280人签名页、身份证（复印件）及证据材料。对申请人的申请，由原慈溪市国土资源局（现已撤销，职责由慈溪市自然资源和规划局继续行使）进行审查。经初步审查，该局要求申请人补正村民小组提起土地权属争议调查处理申请的议事记录，申请人于2018年11月16日向该局提交补正材料。经该局报送意见，被告根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第十条第一项和第十三条第三款的规定，于2018年11月29日作出被诉《决定》，决定不予受理申请人提出的土地权属争议调查处理申请。并于2018年11月29日送达申请人代表。被告认为，慈溪市新浦镇新闸村民委员会二个村民小组就争议土地申请土地权属争议调查，不符合申请人的资格要求。理由如下：第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条，《中华人民共和国物权法》第六十条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款以及《浙江省村经济合作社组织条例》第四条等法律、法规规定，涉及农民集体所有的土地，存在乡（镇）、村和村民小组农民集体三类所有权主体。第二，根据原破山路村和原新闸村于2000年4月合并为现新闸村时的并村方案及政策，结合向新闸股份经济合作社的核实，两村合并后的财务、财产物资由现新闸村统一建账，统一登记管理；并村前土地以各自村经济合作社名义已向社员进行发包，并村后集体土地的所有权主体为新闸股份经济合作社。据此可知，两村合并后，由于财务、资产的合并，在现新闸村内部并不存续独立的、代表原破山路村和原新闸村的集体经济组织，村民小组也非一级集体经济组织，不论村民小组的成员构成如何，不能作为集体土地所有权主体。第三，原告在申请时明确主张，争议土地属原破山路村集体所有，也即属村级集体经济组织所有。因此，村民小组不论是否为一级集体经济组织，其不能代表村级集体经济组织主张权利。在2000年村级集体经济组织合并后，应由合并后的新闸村主张。综上，被告作出的《决定》合法。请求法院依法驳回原告起诉或者诉讼请求。 第三人答辩认为，对于涉及农民集体所有的土地，有权申请调查处理土地权属争议的应当是村集体经济组织或者村民委员会，原告作为村内部管理组织，不符合申请土地权属争议的申请人资格，被告不予受理的决定正确，请求驳回原告的起诉。 被告慈溪市人民政府在法定期限内向本院提交并在庭审中出示了以下证据： 第一组证据：1.慈政处[2018]17号《土地权属争议不予受理决定书》；2.EMS特快专递面单，拟证明被告于2018年11月29日作出涉案不予以受理决定，并于2018年11月29日送达申请人代表。 第二组证据：1.土地确权申请书；2.申请人签名页；3.土地确权申请代表人推选书；4.当选证书；5.申请人身份证复印件；6.材料清单及申请人提交的证据材料（新镇委[2000]18号文）；7.EMS特快专递面单，拟证明被告于2018年11月6日收到新浦镇新闸村（原破山路村）280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组以慈溪市新浦镇人民政府为被申请人提起的土地权属争议调查申请。 第三组证据：1.土地权属争议案件补正材料通知书；2.新浦镇新闸村二个村民小组（原破山路村）议事记录，拟证明原慈溪市国土资源局要求申请人补正村民小组提起土地权属争议调处申请的议事记录，申请人于2018年11月16日提交了补正材料。 第四组证据：1.原慈溪市国土资源局关于要求对新浦镇新闸村民委员会二个村民小组申请土地权属争议调查一案作出不予受理决定的请示；2.新闸股份经济合作社情况说明（2018年9月30日）；3.新闸股份经济合作社情况说明（2018年11月20日），拟证明原慈溪市国土资源局向被告报送处理建议。 被告另提供：1.土地权属争议调查处理办法（国土资源部令第49号）；2.中华人民共和国村民委员会组织法；3.中华人民共和国农村土地承包法；4.中华人民共和国土地管理法；5.中华人民共和国物权法；6.浙江省村经济合作社组织条例，以说明其法律适用正确。 对于被告提供的证据，第三人无异议。原告对第一、二、三组证据无异议，对第四组证据质证认为，第一，对2018年9月30日的情况说明，没有异议，但合并时写着4个生产队（原破山路村生产队），现在只有2个生产队。根据《农村土地承包法》第十二条、国土资发[2011]178号文件第四条、以及《浙江省村经济合作社组织条例》第五条、《最高人民法院关于村民小组诉讼权益如何形使的请示报告的答复》、《村民委员会组织法》第二十条、《国务院批准农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发[1999]第2号）第二条、1992年《国家土地管理局就答复山东省土地管理局关于土地管理法实施中的几个问题》（国地[1995]7号）、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，《浙江省村经济合作社组织条例》第三十六条等相关规定，被告证据只能证明两村合并时财务一起清算，并不代表土地所有权主体已经转移，土地仍然属于原村民集体所有。第二，对于2018年11月20日情况说明质证认定，两个村民小组内原新闸村村民只是户籍所在地在新闸村，不享有涉案土地所有权。本院对上述证据真实性予以认定。 对原告提供的证据，被告和第三人质证认为真实性均无异议，对证据1没有异议。对证据2、3、8质证认为因系以主体不符合争议处理要求为由作出不予受理决定，故对实体未作审查；对证据5质证认为根据并村方案以及相关会议记录，原有承包关系不变，未就土地所有权主体进行特别约定，但也未规定村民小组一级集体经济组织。本案当中的村民小组并非是一级集体经济组织，因此不能成为土地争议调查的申请主体；对证据6质证认为当选证书不能证明两个村民小组全部由原破山路村村民组成；对证据7质证认为并非超一定比例村民就可以代表村集体来行使权利，故与本案没有关联性。本院对原告上述证据的真实性予以认定。 本院经审理查明，新浦镇新闸村民委员会280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组的名义向被告慈溪市人民政府提起土地权属调查申请，被告于2018年11月6日收到后，由原慈溪市国土资源局（现已撤销，职责由慈溪市自然资源和规划局继续行使）进行审查。经初步审查，该局要求申请人补正村民小组提起土地权属争议调处申请的议事记录，申请人于2018年11月16日向该局提交补正材料。经该局报送意见，被告根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第49号）第十条第一项和第十三条第三款的规定，于2018年11月29日作出被诉《决定》，以原告不符合申请人的资格要求为由，决定对其处理申请不予受理。上述决定于当日邮寄送给原告代表人陈建华、程冠华。原告不服，诉至本院。 本院认为，据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《中华人民共和国物权法》第六十条第二项规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：‘（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。’”故法律规定了村民小组可以成为农村集体土地所有权的主体。《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发[2011]178号）中“四”规定：属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。涉及依法“合村并组”的，“合村并组”后土地所有权主体保持不变的，所有权仍然确权给原农民集体；“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权，并在土地登记簿和土地证书上备注各原农民集体的土地面积。根据上述规定，并村并不当然改变土地所有权的归属，而村民小组的管理机构不全，是否独立核算，也不影响村民小组成为土地所有权主体。 根据双方举证，涉案土地原由破山路村管理使用，但未进行土地登记。根据新镇委[2000]18号《关于浦沿、新闸、腰塘、六甲等村合资的具体实施意见》确认，合并后的村党组织、村委会和经济合作社以及团支部、妇代会，原则上实行一套班子、一块牌子、一个印子；合并后的新村、村经济合作社全体社员在享受村规定的各项政策待遇上一视同仁；原村经济合作社制定的有关承包政策、房屋出租、土地开发等政策、原则上要保持稳定，如需调整须经新村社员大会讨论通过；合并后的财务、财产物资、做到统一建账、统一登记管理。根据上述规定，并村之后并没有对原土地的承包关系予以变动。在2000年3月30日召开的代表会议上，新浦镇沈均达副镇长在被问到包括涉案土地在内的195亩土地确认所有权的问题时称，若所有权属村，则属新村所有；若所有权归生产队所有，则不作平调。故本案各方的举证尚不能证实并村时新旧村的土地所有权有无变更及有无履行变更的法定程序，该涉案土地原属于原破山路村抑或属于村民小组，亦不明确。 根据新镇委[2000]18号《关于浦沿、新闸、腰塘、六甲等村合资的具体实施意见》，2000年时原破山路村有村民542人、村民小组4个。根据被告提供的新浦镇新闸村股份经济合作社2017年11月8日提供的情况说明，截止至2016年12月，原破山路村片4个村民小组共有村民546名。2018年9月30日的情况说明，原破山路村4个生产队。2018年11月20日的情况说明中，确认合并后的新闸村第五、六村民小组以原破山路村民为主。因被告不否认280位村民的村民身份，也认定二村民小组是村内部管理组织，故在超过半数村民的情况下，可以二村民小组的名义申请确权及提起诉讼。被告收到280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组名义提出的申请后，作为涉案不予受理决定，虽然决定中表述的申请人是村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组280名村民，不影响该280名村民以新浦镇新闸村民委员会二个村民小组（第五、第六村民小组）的名义起诉。至于该二村民小组是否享有争议土地权利，属于实体审理范围，不影响原告诉讼主体资格。 综上，被告慈溪市人民政府于2018年11月29日作出慈政处[2018]17号《慈溪市人民政府土地权属争议不予处理决定书》认定事实不清、证据不足，应予撤销。原告的相关诉讼要求理由充分，本院予以支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告慈溪市人民政府慈政处[2018]17号《慈溪市人民政府土地权属争议不予处理决定书》。 案件受理费50元，由被告慈溪市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农业银行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  谭星光 审 判 员  秦 峰 人民陪审员  周珍亦 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  王 静