江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0691行初778号 原告邢XX，女，1937年8月3日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人刘X，北京盈科（天津）律师事务所律师。 委托代理人王X，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告南通市港闸区秦灶街道办事处，住所地南通市港闸区国强路30号。 法定代表人瞿XX，职务主任。 应诉负责人钟XX，职务副主任。 委托代理人孙XX，江苏崇诚律师事务所律师。 委托代理人季XX，江苏崇诚律师事务所律师。 原告邢XX诉被告南通市港闸区秦灶街道办事处（以下简称为秦灶街办）确认行政行为违法一案，原告于2018年12月18日向本院提起诉讼，本院于12月24日立案，并在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告邢XX的委托代理人刘X、王X，被告秦灶街办的副主任钟XX及委托代理人季XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告邢XX向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认被告强拆原告位于南通市××闸区秦灶街道××村房屋的行为违法；2.诉讼费由被告负担。事实与理由：原告系南通市××闸区秦灶街道××村村民，在该村拥有合法建筑。原告的房屋于2018年4月18日被不明身份的人员强拆。对此，原告向南通市公安局港闸分局申请查处，南通市公安局港闸分局于2018年12月10日告知原告系秦灶街办组织开展的拆迁活动。原告认为被告的拆除行为未依据合法程序进行，故诉至法院。 原告邢XX向本院提交以下证据： 1.村镇房屋所有权证，证明原告系案涉被搬迁房屋的所有权人，主体适格。 2.照片三张，证明原告房屋的概况和已经被破坏的事实。 3.南通市公安局港闸分局的告知书，证明原告通过公安机关的调查得知是被告对原告房屋实施了拆除行为。 4.政府信息公开申请答复告知书，证明原告房屋所在地块并未被征收，被告所称的搬迁安置违反法律规定。 被告秦灶街办辩称，原告系秦灶街道西安桥村村民，拥有合法建筑面积176.18平米。因丁家港横河整治需要，经协商，达成了搬迁补偿安置协议，同时该户办理房屋交接单，将房屋交付拆除。因此，被告拆除原告住宅的行为系协议搬迁下的合法行为。请求驳回原告的诉讼请求。 被告秦灶街办于2019年1月4日向本院提供以下证据、依据： 1.搬迁补偿安置协议，证明原告户与被告就搬迁补偿安置事宜达成一致意见，并签订了搬迁补偿安置协议。 2.腾退房交接单，证明原告户已经与被告办理了相关的交房手续。 3.五联单转存申请书，证明原告户按照协议约定的内容领取了相应的补偿款凭证。 4.村镇私有房产所有权登记申请书（含产权审核记录页）。 5.村民建房用地申请表（含审批表）。 证据4、5证明原告系其所在户申请建房用地的户主，代表其户申请建造房屋用地并申请村镇私有房屋所有权登记。 法律依据：《地方各级人民代表大会组织法》第六十一条。 经庭审质证，被告秦灶街办对原告邢XX提供的证据1的真实性无异议，认为该证据可证实案涉房屋一直以原告作为户主，经过合法确权的面积应为175平米，同时产权证记载砖混结构两层房屋面积合计为160平米，而非原告所述的房屋面积400多平米，故不能达到原告的证明目的；对证据2不予认可，因为从第一张照片看，除了主体房屋一幢以外其他都是彩钢结构建筑，不属于房屋，更不可能是经过确权的合法房屋；对证据3形式上的真实性无异议，认为该份证据仅能表明原告的房屋被拆除系被告组织开展的搬迁活动，并非强拆；对证据4形式上的真实性无异议，但案涉房屋被拆除是被告开展的协议搬迁活动，并非法定征收。 原告邢XX对被告秦灶街办提供的证据1的真实性、合法性、关联性以及证明目的均不认可。关于真实性，原告提起本案之诉前从未见过或者签署过该协议，亦不持有该协议，且原告至今未收到协议约定的补偿款。关于合法性，原告通过申请政府信息公开，获知案涉地块不存在征收项目，被告签订的该协议违反法律强制性规定，应属无效，只有存在合法的征收手续并签订协议，被告才可以依据协议实施拆除行为。关于关联性，案涉强拆实际拆除面积为楼房主体一层160平米，二层160平米，三层9平米，厨房66平米，仓库30平米，厕所42平米，共计467平米，与协议约定的176.18平米不符，不能够达到被告的证明目的。对证据2的真实性、合法性、关联性以及证明目的均不认可，原告从未见过或者签署交接单，且该交接单没有至少两名拆除人员的签字和拆迁方的盖章，无法认定其真实合法性，也无法达到证明目的。对证据3的真实性、合法性、关联性以及证明目的均不认可，原告从未见过或者签署过相关文件，该文件上的日期并未填写完整，年份也有明显的改动痕迹，无法认定其真实合法性，也无法达到证明目的。对证据4和5的真实性、合法性、关联性均认可，对证明目的不予认可，原告的房屋合法有效，且相关的证据原件依旧保存在原告手里，与证据1协议的内容相悖。 本院对各方当事人无异议的证据予以认定。对原告提供的证据1予以认定，可以认定经过产权登记的房屋面积及权利人；对原告提供的证据2真实性予以认定，但不能证实照片中房屋均属合法建筑。对证据3、4的真实的予以认定，但本案系协议搬迁并非法定征收，且被告秦灶街办认可其实施了拆除行为。对被告提供的证据的真实性均予以认定，被告的证明目的涉及本案争议焦点，待后文予以阐述。 经审理查明，2001年4月20日，原告邢XX及其妹妹、原告儿子邢X东作为一户成员申请村民建房用地，经村委会、建设管理部门、乡土地管理部门、规划管理部门、用地管理部门审批同意，该户拆除原全部住房及厕所，在规划线内原地翻建2层6间的楼房，占地95平米（包括厕所）。原告户于2001年建房后，于2014年5月申请村镇房屋所有权登记，登记申请书载明申请人为原告邢XX，房屋情况为砖混2层占地面积80平米，建筑面积合计160平米，砖木1层占地15平米，建筑面积15平米。2004年7月，南通市港闸区人民政府向原告户发放村镇房屋所有权证，证载所有权人邢XX、房屋状况：砖混2层160平米，砖木1层15平米。原告邢XX妹妹已过世，且其终身未嫁亦未生育。 2018年8月，因丁家港横河整治项目建设需要，对秦灶街道范围内部分房屋进行搬迁，原告邢XX户的房屋位于搬迁范围之内。2018年4月11日，针对原告户的搬迁补偿形成《港闸区丁家港横河整治工程征收（搬迁）安置面积确认表》，载明邢XX户房屋合法建筑面积176.18平米，其中楼房合法面积162.36平米，平房合法面积13.82平米，该户安置人员共四人，分别为邢X东一家三口及邢XX，其中集体经济组织成员一人，非集体经济组织人员三人，安置面积190平米。2018年4月13日，南通XX房地产评估有限公司依据被告秦灶街办的委托，对邢XX户房屋出具《南通市港闸区房屋搬迁评估报告》，载明合法建筑面积分162.36平米、13.82平米两部分，合计重置成新价158630.74元，阳台补偿价14979.6元，房屋搬迁附属设施、装饰、装潢补偿75764.95元，搬迁补助费1761.8元，临时安置补助费8456.64元，搬迁奖励费6000元，搬迁配合奖70472元，无证房15690.8元（砖木19.04平米计4760元、简易91.09平米计10930.8元），搬迁补偿总费用合计351756.53元。当日，被告秦灶街办（甲方、搬迁补偿人）与邢XX（乙方、被搬迁人）签订0009109号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》，协议主要内容为搬迁房屋的情况、选择协议搬迁作为补偿安置方式、补偿补助费等数额、乙方交付房屋时间及选择的安置地点、限定价等内容。协议尾部由被告秦灶街办盖章、邢XX儿子邢X东签字及邢XX捺印。被告另提供了邢X东签字、邢XX捺印的《拆迁户腾退房交接单》、《五联单转存申请书》，原告对该两份材料的捺印予以否认。 另查明，邢X东认可案涉搬迁补偿安置协议上其签字以及原告捺印的真实性。案涉协议签订后，邢X东将房屋内东西清空搬离，原告邢XX从案涉被搬迁房屋内迁出，另住在该房前面的老房子内。原告户除被拆除的主体楼房、厕所外，其余彩钢结构的建筑等未经行政审批。 本院认为，本案系由集体土地征收及集体土地上房屋搬迁补偿而引起的纠纷。结合原、被告诉辩意见，本案争议焦点为案涉搬迁补偿安置协议是否有效，以及被告基于该协议实施拆除原告房屋行为的合法行为。 一、关于案涉《房屋搬迁补偿安置协议》的效力问题。 一般认为，公法领域的法律关系可以通过契约建立、改变或者消除，只要法律法规未予明确禁止。因此，虽然《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议的效力。而且《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿。”故，被告作为基层人民政府可以就集体土地、集体土地上房屋的征收补偿与权利人通过行政协议的方式建立法律关系。本院对原告提出的未经法定征收，行政机关签订的搬迁补偿安置协议无效的主张不予支持。 关于案涉协议上原告捺印的问题。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关规定，对集体土地征收的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费等相关补偿费用，前者一般归属于村集体经济组织，在实践中，也存在被搬迁人依据当地政策获得宅基地使用权、承包地使用权补偿的情形，而后者一般归属于农户个体。实践中，对宅基地上房屋的拆迁补偿，有的行政机关与房屋共有权人共同签订补偿安置协议，有的行政机关仅与房屋共有权人的代表签订补偿安置协议，再由权利人共同协商分配补偿安置利益。总体而言，上述两种处理均有其合理性，在被搬迁房屋权利人未能全部在协议上签字的情况下，也不宜迳以协议一方无权处分否定协议效力。本案原告户的搬迁补偿安置协议上有邢X东的签字、邢XX的捺印，邢X东对其签字的真实性予以认可。关于原告邢XX的捺印，庭审中，原告方陈述庭前与邢X东核实，该捺印非原告本人所按，但邢X东却向本院反映邢XX的捺印是真实的，只是认为“我母亲年纪大了也不懂，看我签了字就按了手印，而且是拆迁办拉着她按”，根据邢X东的陈述，本院可认定协议中邢X东签字、邢XX捺印的真实性。退一步讲，即便协议上仅有邢X东的签字，虽案涉房屋的村镇房屋所有权证证载权利人为原告邢XX，但依据2001年原告户的建房用地申请表，邢X东亦为申请人之一，且建房时邢X东年龄为28岁，邢X东向本院反映该房主要由其出资建设。根据签订案涉协议之前形成的原告户的《港闸区丁家港横河整治工程征收（搬迁）安置面积确认表》，邢X东一家三口及原告邢XX均为安置补偿对象。因此，邢X东作为被搬迁房屋权利人之一以及被安置对象，其亦可作为被搬迁户代表在协议上签字。关于协议约定的内容，原告主张其户房屋面积远远大于协议载明的面积，但原告户村镇房屋所有权证证载合法建筑面积为砖混2层建筑160平米、砖木1层建筑15平米，南通XX房地产评估有限公司出具的评估报告载明的合计合法建筑面积176.18平米与原告户的所有权证基本符合，原告主张的楼房主体之外的厨房、仓库等，没有提供任何证据证明系原告户经过行政审批后建设的合法建筑，邢X东亦反映搭建的彩钢房等未经行政审批，而原告户的房屋评估报告中也已经包含了110.13平米的无证房，并获得了对应的补偿。因此，依据本案现有证据，案涉协议约定的补偿内容等亦无不当。 考虑到集体土地征收与补偿的实践复杂性与法律空缺，对补偿安置协议合法性和效力的判断，除了要适用行政法律规范，审查协议条款是否存在违反法律强制性规定情形外，也要适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，并充分尊重行政习惯。参考《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告主张其签订案涉协议时，协议内容空白但未能提供任何证据，原告亦无证据证明案涉协议符合上述法律规定的任一无效之法定情形，故，即便参照相关的民事法律规范，案涉协议也并不存在无效的情形。 因此，案涉协议系协议双方经协商一致而订立，既不违法法律法规等强制性规定，也不存在恶意串通损害国家、集体或者他人合法权益等情形，依法应当认定其合法性与有效性。 二、关于被告秦灶街办实施拆除房屋行为的合法性问题。 被告与原告户签订的搬迁补偿安置协议第五条第二款约定，乙方自愿于本协议签订之日起三日内，将搬迁房屋交给甲方。虽原告及邢X东均对《拆迁户腾退房交接单》上的签字、捺印不予认可。但是原告在庭审中陈述2018年4月18日搬迁时，邢X东在房屋内的物品已经搬离，只是认为邢X东的哥哥仍有部分物品在房屋内。邢X东亦向本院反映，签订案涉协议后，其已将屋内财产清空、邢XX搬到前面老房内居住。从原告户自行清空房屋、人员另行居住的行为可以认定原告户在签订协议后已实际按约履行了腾房交付的义务。另根据原告自行提供的被搬迁房屋的照片，其中一张照片显示房屋一侧的彩钢结构房已拆除外部的彩钢，但框架结构仍完整，主体楼房与拆除前比较，二楼封闭式阳台和全部门窗均已拆卸完毕，空调外机亦已经拆除，但房屋主体仍完整，拆除现场也无任何财物散落，可以推定被告实施拆除行为前，原告户已经履行了清空房屋并交付的义务。现有证据可以证实被告实施的拆除行为已遵循了合理的步骤、采取了适当的方式，未侵害原告户的合法财产。因此，被告根据协议约定以及原告户的交付房屋行为而实施拆除并无不当。 综上，被告秦灶街办与原告邢XX户于2018年4月13日签订的0009109号《港闸区住宅房屋搬迁补偿安置协议》合法有效，被告基于该协议约定，在原告户履行了腾房并交付义务的前提之下，拆除原告户房屋并无不当。原告主张确认被告拆除其户房屋的行为违法缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告邢XX的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告邢XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长 张 燕 人民陪审员 曹 钤 人民陪审员 曹献忠 二〇一九年六月二十一日 书 记 员 祁洋洋 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。