河北省唐山市路北区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）冀0203民初2412号 原告：唐山中信重机械有限公司，住所地：唐山路北区智源里和馨园。 法定代表人：沈瑾玉，总经理。 委托代理人：孙婧，天津行通（唐山）律师事务所律师。 被告：唐山市路北区果园乡李官屯村民委员会，住所地：唐山市路北区果园乡李官屯村。 法定代表人：李春立，村委会主任。 委托代理人：艾振荣，该村法律顾问。 原告唐山中信重机械有限公司（以下简称中信公司）与被告唐山市路北区果园乡李官屯村民委员会（以下简称李官屯村委会）租赁合同纠纷一案，本院曾于2009年3月20日制作（2009）北民初字第348号民事判决书，后李官屯村委会上诉。河北省唐山市中级人民法院于2009年6月2日制作（2009）唐民四终字324号民事裁定书，撤销本院判决，发回本院重审。本院于2010年10月29日制作（2009）北民重字第183号民事判决书，后李官屯村委会上诉。河北省唐山市中级人民法院于2011年6月9日制作（2011）唐民四终字294号民事判决，驳回上诉，维持本院判决。河北省高级人民法院于2014年3月24日作出（2013）冀民申字第1398号民事裁定，指令河北省唐山市中级人民法院再审本案。2018年12月26日，河北省唐山市中级人民法院制作（2018）冀02民再46号民事裁定书，撤销该院与本院上述法律文书，发回本院重审。本院于2019年4月23日立案后，依法另行组成合议庭，于2019年5月14日、5月17日公开开庭进行了审理。原、被告的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中信公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告退还原告承包费25000元；2、判令被告赔偿原告经济损失619000元；3、本案诉讼费用全部由被告承担。事实和理由：原、被告双方于2007年8月1日签订了“李官屯村委会院址出租协议”（内容实质为承包）。合同约定原告承包被告院址南部20年，投资建厂房，每年承包费人民币25000元。原告在被告规定范围内建厂房，被告负责解决原告与被告村民纠纷，考虑原告投资费用较大，并与供货单位生产联系紧密。一旦发生被告违约造成厂址搬迁，原告的直接及间接经济损失巨大，被告一旦违约，应给予原告赔偿金人民币1000000元。原告于2007年7月15日，先期向被告支付了一年的承包费25000元，原、被告签订协议的当天，原告即与王其生签订了厂房建筑施工协议，同时向王其生支付了工程款594000元。原告向李林支付了场地清理费25000元。工程施工中途，被告村民阻挠，致无法施工。因被告违约，致使原告无法继续建厂房，更无法实现后期经营，造成原告直接经济损失644000元。原告在（2009）北民重字第183号案件开庭时和本案开庭时，将诉讼请求第2项中的619000元变更为1000000元。原告未按法庭要求补交诉讼费用。 被告李官屯村委会辩称，第一，出租协议因违反了法律、行政法规的强制性规定以及以合法形式掩盖非法目的的规定，根据合同法第52条的法律规定应当认定无效。1、出租协议违反了《土地管理法》第六十三条之强制性规定，应认定无效。《土地管理法》第六十三条规定，“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”该条系效力性的禁止性规定，即农村集体所有的土地不得进入土地市场。而本案中，中信公司在明知上述规定的情况下，仍与村委会的个别人员签订出租协议，将村委会的村址用于工业建设，将村委会的公益用地变为工业用地，该出租协议是无效的。2、该出租协议系“以租代征”，是以合法形式掩盖非法目的，应认定无效。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[207171]号)中关于出租土地用于非农建设的规定，“……要严禁以兴办‘乡镇企业’、‘乡(镇)村公共设施和公益事业建设’为名，非法占用(租用)农民集体所有土地进行非农业建设，……严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”《河北省人民政府办公厅关于加强农村集体建设用地管理的通知》(冀政办[200814]号)更是明确规定“乡镇企业用地、乡(镇)村公共设施和公益事业用地、本集体经济组成员建设住宅用地等建设项目可以使用农村集体建设用地，其他建设项目不得使用农村集体建设用地……严禁和严肃查处通过出租(承租)、承包等‘以租代征’方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。”根据上述规定，除乡镇企业用地、乡(镇)村公共设施和公益事业用地、本集体经济组织成员建设住宅用地等建设项目可以使用农村集体建设用地，其他建设项目不得使用农村集体建设用地，不得通过出租(承租)、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设。而该出租协议明确写明“乙方承租后投资建厂房”，而且租赁期限20年，且协议第六条约定“合同期满后，乙方如想继续承包，可优先续签”，很明显是“以租代征”的违法行为。3、出租协议将原村委会的公益性用地变更为工业建设用地，变更了土地的使用性质及用途，应确认无效。最高院关于审理涉农案件的若干意见(2008年12月4日)中六项措施中的第二点依法维护土地管理制度，“为了确保司法保护落到实处，最高人民法院要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。”此出租协议将村委会办公所用的公益性用地变更为了工业建设用地，改变了土地用途，对此最高院专门对此作出司法解释，此行为应依法确认无效。4、出租协议没有经过村民代表大会讨论通过，违反了《村民委员会组织法》的有关规定也应认定无效。根据《村民委员会组织法》第24条之规定，涉及村民利益的事项，必须经过村民会议讨论决定方可办理：（八）以借贷、租赁或其他方式处分村集体财产。第26条之规定，村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。本案出租事项村民代表会议没有讨论通过，村委会的个别人员无权签订处分集体资产的该份协议。综上，出租协议认定为无效合同的主要原因是因为此出租协议违反《土地管理法》第六十三条“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的效力性禁止性规定及由此延伸的相关“以租代征”、“出租用于非农建设”的相关法律规定而无效，而原一、二审法院却只认为违反了《村民委员会组织法》的有关规定，并将出租协议无效的过错全部归结于答辩人是错误的。 第二，出租协议无效的过错方在原告而非被告。原告作为一个从业多年的工业企业，对建厂应符合什么规定应当明知，不能建在农业用地上的规范有较高的认知水平，以及农村土地是属集体所有的，是属于全体村民所有的，涉及村民利益的事项必须经过村民会议通过才能办理，村委会无权单独办理的法律规定也应是明知的，但原告在明知上述规定的情况下，仍与村委会的个别人员签订出租协议，将村委会的办公院落用于工业建设建厂，将村委会的公益用地变为工业用地，很明显出租协议无效的过错方在原告自己。 第三，合同无效，是自始无效，违约条款在无效合同中也自始无效。只能要求造成合同无效一方承担缔约过失责任赔偿损失。所以原告依据协议第七条主张违约赔偿损失100万元没有依据。原告所述的工程款594000元及场地清理费25000元也无依据，原告也未提供充足证据证实。 第四，合同无效后根据《合同法》第58条的规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还;不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿”。所以，本案答辩人返还原告已交租赁费，原告也应返还答辩人被其拆除的12间平房，因不能返还折价补偿答辩人316800元。 综上，原告诉请违约赔偿损失不能得到支持，应判决答辩人返还原告租赁费的同时，也应判决由原告返还答辩人平房折价款。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。2007年8月1日，原告（乙方）与被告（甲方）签订《李官屯村委会院址出租协议》。双方约定，被告将村委会院址的南部（上面建有12间平正房）承租给原告使用，占地面积2.5亩，承包期限20年，承包费用每年25000元。原告（乙方）在经营期间与本村村民发生纠纷，被告（甲方）负责协调解决。原告（乙方）必须在村委会规定的范围内建筑、施工、建厂房，留出村委会办公场地。考虑原告（乙方）投资费用较大，并与供货单位生产联系紧密，一旦发生被告（甲方）违约，造成厂址搬迁，原告（乙方）的直接及间接损失巨大，被告（甲方）特向原告（乙方）承诺一旦违约给予原告（乙方）赔偿金人民币1000000元。协议由时任被告村委会的主任、村支书签字，并盖有该村村委会公章。原告已向被告交纳第一年承包费25000元。 对双方有争议的证据和事实，本院认定如下：1、原告是否已给付王其生工程款594000元及工程进行到何种程度。原告称已给付王其生594000元，工程进行到一半，原告提交了王其生的收条并申请王其生出庭作证，王其生承认收条是他打的，称工程的地基部分基本干完了。被告对594000元提出质疑，认为应根据工程进度拨款，无足够证据证明这594000元给付王其生，被告申请王天巨、王永来、王建礼、林子香、王春生等证人出庭作证，证明施工挖了地基，拉了两车沙子、砟子、铁筋等，后来又都被拉走了。本院认为，原告所谓的给付王其生的594000元工程款数额较大，按照钱款往来的实际操作和人们的惯常认知，此款的支取、给付在银行方面应留有痕迹，最起码应当有原告单位付款的会计凭证。原告只凭其与王其生的陈述及王其生打的收条意图证明此款已交付王其生，证据明显不足，本院对其主张及所提交证据均不予采信。关于工程进行到何种程度，双方各执一词，但双方均认可原告撤场时的工程现场已不复存在，故工程进行到何种程度，事实不清、证据不足，本院亦无法核实王其生已完工程量的价值，无法计算原告因此所遭受经济损失的数额。 2、原告是否已给付李林旧房拆迁外运场地清理费用25000元，原告称已给付，提交了李林打的收条。被告提出质疑，认为不真实，在实践中谁拆房子谁得到该房子的建筑材料是通常做法。本院认为，原告证据不足，其主张与实践中的惯常做法不符，对其主张和证据均不予采信。 3、原告是否应折价赔偿被告12间房屋的经济损失316800元。被告申请前述王永来等证人出庭作证，提交乡镇村企事业建设用地申请审批手续和城中村改造补偿安置指导意见，意图证明原告拆除被告的房屋应当赔偿，原告则称拆除房屋时村民及村民代表并未阻止，是认可原告的拆除行为。本院认为，被告所谓的12间房屋早已不复存在，被告要求原告折价赔偿316800元，证据不足，本院不予支持。 本院认为，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。被告与原告签订合同，将村委会院址的南部出租给原告使用，违反了农村集体土地不得出租于非农业建设的法律规定，其行为违反了法律强制性规定，故双方签订的《李官屯村委会院址出租协议》无效。根据法律规定，因无效合同取得的财产，应予以返还，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。被告李官屯村委会应当返还原告中信公司交纳的承包费25000元。根据法律规定、司法实践和人们的惯常认知，本院确定双方在本案中均有过错，主要过错责任在被告李官屯村委会，因双方均无充分证据证明各自经济损失情况，故对双方要求对方赔偿经济损失的主张，本院均不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条之规定，判决如下： 一、被告唐山市路北区果园乡李官屯村民委员会于本判决生效之日起十日内返还原告唐山中信重机械有限公司承包费25000元； 二、驳回原告的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费10240元，由被告唐山市路北区果园乡李官屯村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  徐庆海 人民陪审员  韩永生 人民陪审员  郑宗权 二〇一九年五月三十一日 书 记 员  孟子翼 ——