广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤02行初62号（2019）粤02行赔初20号原告林换明，男，1969年8月13日出生，汉族，住广东省佛山市南海区。委托代理人谢子奇，广东群立弘律师事务所律师。委托代理人刘海莹，广东群立弘律师事务所律师。被告始兴县人民政府。住所地：广东省韶关市始兴县太平镇永安大道中77号。法定代表人叶洪番，县长。委托代理人莫远明，始兴县自然资源局执法监察股科员。被告始兴县自然资源局。住所地：广东省始兴县太平镇永安大道。法定代表人李新兵，局长。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。第三人忠信世纪电子材料（始兴）有限公司。住所地：广东省始兴县沙水产业转移工业园管委会办公大楼311室。法定代表人朱淑霞，董事长。原告林换明诉被告始兴县人民政府（以下简称始兴县政府）、始兴县自然资源局以及第三人忠信世纪电子材料（始兴）有限公司（以下简称忠信公司）国土行政处罚、行政赔偿两案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告林换明诉称，始兴县政府和始兴县自然资源局为招商引资，未经上级土地管理部门批准，由始兴县政府指示始兴县自然资源局征收集体土地，成立马市工业园对外招商引资。凯轩公司通过始兴县政府和始兴县国土资源局取得工业园的土地使用权后，聘请林换明带资平整土地，建设建筑物及其他设施，林换明为此投入了巨额的资金。在即将完工时，始兴县国土资源局以“凯轩公司擅自占用马市工业园内农用土地建厂房，违反《土地管理法》第四十三条及第四十四条第一款的规定”为由，对凯轩公司作出始国土执法罚字[2014]144号《行政处罚决定书》，决定处罚凯轩公司“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，直接导致林换明因凯轩公司无财产可供执行而无法受偿。始兴县自然资源局作出的该行政处罚侵犯了林换明对涉案财产优先受偿的合法权益。始兴县自然资源局没收凯轩公司的建筑物、其他设施后，将该建筑及其他设施移交给了始兴县财政局作为始兴县政府的财政收入，后又由始兴县政府将涉案土地、建筑物及其他设施转让给忠信公司办厂经营，始兴县政府、始兴县自然资源局和忠信公司应当承担赔偿责任。诉讼请求：一、确认始兴县政府、始兴县自然资源局没收凯轩公司的地上建筑物及其他设备侵犯了林换明的合法债权，其行为违法；二、判令始兴县政府、始兴县自然资源局向某换明赔偿损失6345582.29元；三、判令由始兴县政府及始兴县自然资源局负担本案全部诉讼费用。被告始兴县政府答辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，始兴县政府未对林换明作出任何行政行为，因此，林换明无权将始兴县政府作为被告向人民法院提起诉讼，请求依法驳回林换明对始兴县政府的起诉。被告始兴县自然资源局答辩称，始兴县自然资源局于2014年11月11日对始兴县凯轩金属商贸有限公司作出的始国土执法罚字[2014]144号《行政处罚决定书》不对林换明的合法权益造成直接的影响，与林换明没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，林换明无权提起本案之诉。林换明不具备起诉的主体资格，请求法院依法驳回盈兑公司的起诉。经审理查明，2013年11月，林换明施工队编制了一份《广东凯轩金属工业园工程结算书》，该结算书显示，广东凯轩金属工业园工程结算价合计为6355582.29元，该工程的建设单位为广东凯轩金属工业有限公司。2014年11月11日，始兴县国土资源局对始兴县凯轩金属商贸有限公司作出始国土执法罚字[2014]144号《行政处罚决定书》，查明始兴县凯轩金属商贸有限公司于2013年12月擅自占用位于马市镇工业园区的农用地建厂房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条第一款的规定，决定对其处罚：责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2019年4月8日，林换明向本院提起本案行政诉讼。2019年5月20日，因林换明将始兴县自然资源局、始兴县政府同时列为本案被告，本院根据“一案一诉”、“一行为一诉”的基本行政诉讼原则对林换明进行释明，要求林换明明确其所述行政行为及对应的行政机关。林换明认为始兴县政府作为本案被告适格，理由为：一、始兴县政府牵头成立工业园。二、没收财产归始兴县政府所有。三、始兴县政府将涉案土地交给第三人使用。因“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的行政行为系始兴县自然资源局作出，始兴县政府并非本案适格被告，经本院充分释明，林换明不同意变更被告。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。原始兴县国土资源局的职责已由新组建的始兴县自然资源局承接，本院确定始兴县自然资源局为本案被告。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案对始兴县凯轩金属商贸有限公司作出行政处罚，责令始兴县凯轩金属商贸有限公司退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政主体系始兴县自然资源局，始兴县政府并未作出林换明所诉涉案“没收凯轩公司的地上建筑物及其他设备”的行政行为，林换明将始兴县政府列为本案被告进行诉讼缺乏事实根据。三、林换明将始兴县政府列为本案被告的理由为始兴县政府牵头成立工业园、始兴县自然资源局没收的财产归始兴县政府所有及所没收的涉案土地后亦由始兴县政府转让给忠信有限公司使用，林换明所提上述三点理由涉及数个行政行为，且与本案被诉行政行为属不同法律关系，经本院充分释明，林换明所陈述的观点不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。四、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”明确了行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权行使有不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格。林换明工程款及利息等债权的实现主要是靠作为债权关系相对一方的债务人履行义务，原则上不能向两者之外的第三方提出。行政相对人的负债情况并不影响始兴县自然资源局作出涉案行政处罚决定，林换明与涉案行政处罚决定并不具有行政诉讼法上的利害关系。并且，与林换明存在债权债务关系的是广东凯轩金属工业有限公司（林换明提交的《广东凯轩金属工业园工程结算书》显示，涉案工程的建设单位为广东凯轩金属工业有限公司。），而始兴县自然资源局作出行政处罚的对象则系始兴县凯轩金属商贸有限公司，两者名称上并不相同，并非同一主体，始兴县自然资源局对始兴县凯轩金属商贸有限公司作出的行政处罚，是否影响林换明对广东凯轩金属工业有限公司享有的债权实现，即涉案行政处罚是否对林换明的合法权益产生实际影响，林换明未提交任何证据对上述两家公司在债务承担上的关联性加以证明。五、依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，林换明以始兴县政府为被告提起本案诉讼缺乏事实根据，且不同意变更被告，对其起诉应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告林换明的起诉。预收一审案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇一九年六月十四日法官助理吴文才书记员罗智健