浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙09行初30号 原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社，住所地浙江省岱山县高亭镇枫树村沿山98号。 法定代表人姜忠义，董事长。 委托代理人（特别授权代理）袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师 被告岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。 法定代表人周国岭，县长。 委托代理人（一般授权代理）华波湧，岱山县司法局副局长。 委托代理人（一般授权代理）范珂娜，岱山县司法局公职律师。 原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社（以下简称枫树村股份经济合作社）不服被告岱山县人民政府于2018年9月12日作出的岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，于2018年9月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，在法定期限内向被告岱山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告枫树村股份经济合作社的法定代表人姜忠义及委托代理人袁裕来，被告岱山县人民政府的委托代理人华波湧、范珂娜到庭参加诉讼。在审理过程中，经双方当事人同意，本院于2019年3月4日至2019年6月24日对本案进行了协调，因双方意见分歧较大，最终无法达成协调。本案现已审理终结。 2018年9月12日，被告岱山县人民政府对原告枫树村股份经济合作社提出的要求责令被申请人岱山县农林水利围垦局将非法占用的229亩土地退还给申请人即原告，并将土地恢复耕种、育林条件的行政复议申请，作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，认为案件的争议是双方签订的《建造枫树水库租地协议书》的合法性，岱山县农林水利围垦局使用原告土地是双方履行协议而存在的一个客观事实状态，非具体行政行为，不属于行政复议受案范围，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告的行政复议申请。 原告枫树村股份经济合作社诉称，2018年6月15日，原告就岱山县农林水利围垦局非法占用原告土地一案，向被告申请行政复议，请求责令退还非法占用的229亩土地给原告，并将土地恢复耕种、育林条件。同年9月12日，被告作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请，被告的行政复议决定理由无法成立。原告申请行政复议的对象是岱山县农林水利围垦局非法占用原告土地的行为，不是《建造枫树水库租地协议书》，原告在行政复议申请书中所写的复议请求是清楚的。原告的复议请求实质是：1.请求确认岱山县农林水利围垦局占用原告土地行为违法；2.责令退还。因责令退还是给付之诉（复议），包含了确认之诉（复议），故无需再将确认违法另列一条。2018年7月28日，原告代理人又以特快专递致函被告，强调行政复议的争议焦点是岱山县农林水利围垦局占用原告土地是否合法，是否具有事实和法律依据。本案中，被告无需就《建造枫树水库租地协议书》的合法性进行审查，被告认定原告申请行政复议的对象是行政协议是错误的。任何单位和个人占用土地进行建设，都必须取得用地批文，除此之外，不管以租赁、买卖或者其他任何形式占用土地从事建设活动，都是违法的。本案岱山县农林水利围垦局就是以签订协议的形式非法占用土地。综上，请求本院撤销被告作出的岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，判令其重新作出行政复议决定。 原告枫树村股份经济合作社向本院提交并在庭审中出示了以下证据（均系复印件）： 1.浙江省村经济合作社证明书、机构信用代码证、法定代表人身份证、法定代表人证明书，拟证明原告主体资格； 2.岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定书，拟证明原告所诉行政行为； 3.行政复议申请书、“证据清单”目录、《建造枫树水库租地协议书》，拟证明原告申请行政复议及提供的复议证据材料； 4.岱政复立字（2018）第5号听证通知单、《再一次明确行政复议请求的函（兼代理词）》，编号为1063067632628EMS快递单及查询单，拟证明被告举行听证，原告代理人在听证后致函明确行政复议请求。 被告岱山县人民政府答辩称，一、被告作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定正确恰当。2004年，因岱山岛用水紧张，岱山县水务局为缓解百姓用水困难，决定租用岱山县高亭镇枫树村229亩土地建造水库，并于2004年12月30日签订了《建造枫树水库租地协议书》，就相关土地租用面积、水量补偿及租期等事宜作了约定。在行政复议案件中，原告提出的复议请求为责令退还非法占用的229亩土地给原告，并将土地恢复耕种、育林条件。原告认为岱山县农林水利围垦局非法占用土地，而岱山县农林水利围垦局则认为使用土地是基于双方签订的《建造枫树水库租地协议书》，可见本案的争议是该协议的合法性。被告认为，岱山县农林水利围垦局使用原告土地是双方履行协议而存在的一个客观事实状态，非具体行政行为，故本案不属于行政复议受案范围，被告依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，证据确凿，法律依据明确。二、被告作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定程序合法。被告于2018年6月21日收悉行政复议申请材料并受理，同年8月17日作出并送达行政复议延期审理通知书。同年9月12日，被告作出被诉岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，并于同年9月17日邮寄送达当事人，复议决定书中告知了原告的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）有关规定。综上，被告作出的岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定事实认定清楚，证据确凿，法律适用正确，符合法定程序，请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告岱山县人民政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据（均系复制件）： 1.行政复议申请书、《建造枫树水库租地协议书》，拟证明被诉行政复议决定认定事实清楚； 2.岱政复延字[2018]7号、8号行政复议延期审理通知书及审批表、编号为1060349807327、1060349808727EMS快递单； 3.岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定书及审批表、编号为1078948249530、1078948250430EMS快递单； 证据2、3拟证明被告作出被诉行政复议决定程序合法； 被告岱山县人民政府在庭审中提交并出示了以下证据（均系复制件）： 4.岱政复立字〔2018〕5号行政复议案件受理通知书； 5.岱政复立字〔2018〕5号行政复议案件答复通知书； 6.行政复议答复书； 以上证据拟证明被告受理行政复议申请、通知被申请人答复等程序合法。 被告岱山县人民政府向本院提交的作出被诉行政复议决定的依据为：《行政复议法》、《行政复议法实施条例》（节选）。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为不能证明被告的拟证事实，且被告未提供原告在行政复议程序中提交的复议证据，证据提交不完整；对证据2、3的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告证据提交不完整，没有提供行政复议程序中被申请人的答复意见及相关答复材料、听证笔录等；对证据4-6，认为被告超过举证期限提供不合法，不予质证。被告对原告提供的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为原告申请行政复议事项不是行政行为。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2、被告提供的证据3中的行政复议决定书，系本案被诉行政行为，不作为证据认定；其余双方当事人提交的证据内容真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采信。 经审理查明，2004年12月30日，原岱山县水务局与原岱山县高亭镇枫树村经济合作社签订一份《建造枫树水库租地协议书》，双方就建造枫树水库所涉库区内耕地租用等相关事项作出约定。双方同时约定，在国家政策允许下，原岱山县水务局必须在三年内即2007年12月30日前办理耕地征用手续，如果三年内还未征用，租费提高到800元/亩。2018年6月15日，原告枫树村股份经济合作社向被告岱山县人民政府申请行政复议，认为该协议签订后，原告依约将229亩土地交付给被申请人即岱山县农林水利围垦局，被申请人也支付相应的租赁费，但未能依约办妥征地手续；协议有效期限届满后，双方没有签订续租协议，但10多年来被申请人一直按照原租金标准继续租用土地，原告则一直等待其办妥征地手续，但被申请人一直未能办妥征地手续；至2017年12月30日，原告明确表示不同意继续将涉案土地租给被申请人，也没有再收取租赁费，但至今被申请人仍然非法占用着涉案土地，经反复交涉无果后，特向被告岱山县人民政府提出行政复议申请，请求被告岱山县人民政府责令被申请人将非法占用的229亩土地退还给原告，并将土地恢复耕种、育林条件。被告岱山县人民政府于2018年6月21日收到并受理该行政复议申请后，于同年6月25日将行政复议申请书副本发送给岱山县农林水利围垦局，并通知其提出书面答复。岱山县农林水利围垦局于同年7月4日提交行政复议答复材料。2018年7月26日，被告岱山县人民政府召开听证会对案件进行了审查。因案情复杂，被告岱山县人民政府经审批于同年8月17日作出《行政复议延期审理通知书》并邮寄送达给当事人，告知延长行政复议期限30日。2018年9月12日，被告岱山县人民政府作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，认为案件的争议是双方签订的《建造枫树水库租地协议书》的合法性，岱山县农林水利围垦局使用原告土地是双方履行协议而存在的一个客观事实状态，非具体行政行为，不属于行政复议受案范围，故依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人即原告枫树村股份经济合作社的行政复议申请。同年9月17日，该行政复议决定书邮寄送达原告。原告不服，提起本案行政诉讼。 另查明，根据2013年9月13日《中共舟山市委办公室舟山市人民政府办公室关于印发〈岱山县党政机构改革方案〉的通知》（舟委办发〔2013〕69号），原岱山县水利水务局机构调整，其职责由岱山县农林水利围垦局继续行使。 本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告岱山县人民政府作为岱山县农林水利围垦局的本级人民政府，具有对该局行政行为进行复议的法定职责。 申请人申请行政复议，应当符合法定的申请条件，属于行政复议受案范围。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《行政复议法》第六条列举的行政复议受案范围亦是对相关具体行政行为不服提起行政复议的情形。也就是说，提起行政复议申请所指向的对象应当是具体行政行为。本案中，原告认为岱山县农林水利围垦局非法占用原告的土地，向被告申请行政复议，而为建造枫树水库，岱山县农林水利围垦局实际存在占用原告集体土地的行为，该行为应属行政复议受案范围，被告认为岱山县农林水利围垦局使用原告土地是双方履行协议而存在的一个客观事实状态，非具体行政行为，不属于行政复议受案范围，理由不当。但根据原告的行政复议请求，系要求被告岱山县人民政府责令被申请人将非法占用的229亩土地退还给原告，并将土地恢复耕种、育林条件。该复议请求中仅包括赔偿请求，没有明确赔偿所基于的行政行为，而现行有效的行政复议法及行政复议法实施条例均未明确将单独行政赔偿纳入行政复议范围。原告认为该复议请求系给付之诉（复议），但给付之诉的前提或基础是公民、法人或者其他组织具有给付请求权，这种给付请求权，既有可能来自法律、法规、规章的规定，来自一个行政决定或者一个行政协议的约定，也有可能来自行政机关作出的各种形式的承诺，而行政机关亦具有给付义务。而本案中，原告并不具有给付请求权，被告亦不负有给付义务。原告的复议请求，实质属于侵犯财产权赔偿方式中的返还财产，恢复原状。故原告的该主张不能成立，本院不予采纳。原告未依法针对岱山县农林水利围垦局的行政行为提出行政复议申请，而直接提出赔偿请求，不符合行政复议受理条件，被告复议决定驳回原告的复议申请，结论正确，但理由不当。鉴于撤销重做并无实际意义，本院予以指正。 《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”行政复议法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告岱山县人民政府于2018年6月21日收到并受理原告的行政复议申请。因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告岱山县人民政府经审批于2018年8月17日向原告作出书面通知，告知其行政复议决定延期三十日作出。2018年9月12日，被告岱山县人民政府作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定书并邮寄送达各方当事人，行政复议程序合法。 综上，被告岱山县人民政府作出的被诉行政复议决定结论正确，程序合法。原告枫树村股份经济合作社要求撤销被诉行政复议决定并责令重作的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社要求撤销被告岱山县人民政府作出的岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，并判令被告重作的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 张 静 二〇一九年六月二十五日 法官助理方园 代书记员 斯洲慧