广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤06行终208号上诉人（原审被告）佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局，住所地广东省佛山市南海区。负责人吴兆国，副局长。委托代理人吴锦雄，该局办事员。委托代理人柳军，广东循理律师事务所律师。上诉人（原审第三人）梁润培，男，汉族，1980年11月12日出生，住广东省佛山市南海区。上诉人（原审第三人）梁旺辉，男，汉族，1950年4月10日出生，住广东省佛山市南海区。上述两位上诉人的共同委托代理人罗国豪，广东中真律师事务所律师。上述两位上诉人的共同委托代理人何智楚，广东中真律师事务所实习律师。被上诉人（原审原告）麦津，男，汉族，1956年4月11日出生，住广东省佛山市南海区。被上诉人（原审原告）麦广全，男，汉族，1958年7月14日出生，住广东省佛山市禅城区。被上诉人（原审原告）麦清，女，汉族，1960年12月8日出生，住广东省佛山市禅城区。被上诉人（原审原告）麦玉，女，汉族，1963年6月3日出生，住广东省佛山市南海区。上述四位被上诉人的共同委托代理人何海有，广东都昇律师事务所律师。上诉人佛山市南海区桂城街道国土城建和水务局（以下简称桂城街道国土局）、上诉人梁润培、梁旺辉因与被上诉人麦津、麦广全、麦清、麦玉一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初1247号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，麦荣与何转（均已故）是夫妻，麦津、麦广全、麦清、麦玉及麦广暖（已故）均是二人共同生育的子女，梁旺辉是梁润培的父亲。梁润培于2016年5月13日向桂城街道国土局申报个人自建住宅，要求准许其改建座落于佛山市南海区集体土地的旧屋，并提交了其身份证、房地产权证、土地使用权证等资料，对此，梁润培系接受其父梁旺辉的赠与而取得前述土地使用权和房屋所有权。经土地所有者佛山市南海区桂城街南约股份合作经济联合社、社区服务中心、设计单位和施工单位加具意见，桂城街道国土局审核后于2016年6月22日在梁润培申请改建的旧屋处张贴《桂城街道个人建房建设红线公示》，于2016年6月22日在南约社区经济联合社公示栏处张贴《桂城街道个人建房建设红线公示》，公示时间为15日，自2016年6月22日起至2016年7月6日止，公示期间没有人提出书面异议，桂城街道国土局以自己的名义于2016年9月13日核批了南约（2016）B006《桂城街道个人建房许可证》。另查明，1983年1月21日，何转通过公开竞投，以182元的价格竞得南约十一生产队的宅基地一块，但南约十一生产队出具的缴款凭单没有注明该宅基地的四至、具体位置和面积。麦津等四人认为其所竞投的地块被梁润培、梁旺辉占用，在知悉桂城街道国土局作出案涉许可后不服，向法院提起行政诉讼，形成本案之诉。一审法院认为，麦津等四人已就案涉行政行为对其具有利害关系提供了基础性的证明材料，对其具有诉权应予支持。根据《广东省城乡规划条例》第五十一条的规定“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”可见，县人民政府城乡规划主管部门才是核发宅基地建宅的主管部门，依据南府函[2015]23号《佛山市南海区人民政府明确个人自建住宅管理的通知》，桂城街道国土局也仅是作为受托机构，具有管理工作的职权，但无权以自己的名义作出案涉行政行为，其作出涉案《桂城街道个人建房许可证》的行为明显超越其职权，法院不予支持。综上，桂城街道国土局作出涉案《桂城街道个人建房许可证》系超越职权的行为，麦津等四人诉请确认桂城街道国土局准许梁润培在位于佛山市南海区的宅基地的建设许可证无效，于法有据，法院予以支持，且对于确认无效的行政行为自当中止。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认桂城街道国土局作出的南约（2016）B006《桂城街道个人建房许可证》无效。案件受理费50元，由桂城街道国土局负担。上诉人桂城街道国土局上诉称，一、依据国务院令第116号《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，桂城街道国土局对案涉个人建房许可具有审批权，一审适用《广东省城乡规划条例》第五十一条的规定，并据此认定桂城街道国土局超越职权，判决南约（2016）B006《桂城街道个人建房许可证》无效，属适用法律错误。根据上位法优先于下位法的原则，国务院令第116号《村庄和集镇规划建设管理条例》的法律效力高于《广东省城乡规划条例》。二、麦津等四人对案涉个人建房许可证没有诉的利益，从程序上应驳回其起诉。麦津等四人与梁润培、梁旺辉直接的宅基地纠纷应通过诉讼等合法方式解决，而不是用诉讼阻止梁润培、梁旺辉建房的方式予以解决。综上，桂城街道国土局认为一审判决适用法律错误，请求：撤销（2016）粤0606行初1247号行政判决。上诉人梁润培、梁旺辉上诉称，一、麦津等四人对涉案的行政行为不具有利害关系，梁润培、梁旺辉不存在侵犯其合法权益，因此，麦津等四人不是本案适格主体，应裁定驳回其起诉。涉案土地梁润培、梁旺辉已办理了合法的登记手续，并不存在权属争议，南约大队（十一）生产队缴款凭单、现金收入凭证没有四置，也没有确定款项的性质和明确款项用以宅基地使用权，一审法院因此认定麦津等人与涉案行政行为有利害关系显属不当。二、根据南府函[2015]23号《佛山市南海区人民政府明确个人自建住宅管理的通知》，桂城街道国土局有权作出涉案《桂城街道个人建房许可证》，该证合法有效，梁润培、梁旺辉有权在涉案宅基地上建房。综上，一审认定事实不清，对案件证据分析不当，适用法律错误，请求：撤销（2016）粤0606行初1247号行政判决。被上诉人麦津、麦广全、麦清、麦玉答辩称，一、《村庄和集镇规划建设管理条例》（国务院令第116号）不能作为桂城街道国土局作出案涉行政行为合法性的法律依据。案涉地块所述范围属于城市，不属于“村庄”、“集镇”，应适用城乡规划法的相关规定，且桂城街道国土局是镇级人民政府的职能部门，不具备作出案涉行政行为的法律规定职权，桂城街道国土局在作出行政行为时并未以上述法规作为作出案涉行政行为的依据，而在诉讼过程中引用并以此作为证明案涉行政行为合法的依据，属程序违法。另外，现有证据足以证明案涉土地使用权归麦津等四人，桂城街道国土局准许梁润培、梁旺辉在案涉地块建房，明显侵害麦津等四人合法权益。桂城街道国土局对此不但拒不停止案涉行政行为，还为梁润培、梁旺辉放线准许其建房，存在恶意串通的嫌疑。二、梁润培、梁旺辉仅为本案第三人，不具有直接的权利义务关系，不具有上诉权。其以借用为名侵占麦津等四人享有使用权的涉案土地建房，并采用欺骗手段骗取建房许可及其他证照，桂城街道国土局未严格审查，明知不具备行政审批职权而准许其在涉案地块上建房，严重侵害麦津等四人的合法权益。因此，麦津等四人对本案具有诉权。此外，依据《中华人民共和国城乡规划法》、《广东省城乡规划条例》等法律规定，桂城街道国土局不具有作出涉案行政行为的主体资格，其作出的《桂城街道个人建房许可证》无效。请二审法院驳回桂城街道国土局和梁润培、梁旺辉的上诉。上诉人梁润培、梁旺辉对一审判决确认的“1983年1月21日，何转通过公开竞投，以182元的价格竞得南约十一生产队的宅基地一块，但南约十一生产队出具的缴款凭单没有注明该宅基地的四至、具体位置和面积。”真实性不确认，认为麦津等四人提供的证据不足以证明这一事实。经查，被上诉人麦津等四人在一审已经提交了南约大队（十一）生产队缴款凭单、现金收入凭证等材料与一审判决认定的上述内容一致，在没有相反证据予以否认的情况下，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人麦津、麦广全、麦清、麦玉因对上诉人桂城街道国土局于2016年9月13日向上诉人梁润培核发的南约（2016）B006《桂城街道个人建房许可证》不服而提起本案诉讼，要求确认上述《桂城街道个人建房许可证》无效。综合诉讼当事人的诉辩意见，本案审查焦点是被上诉人提起本案行政诉讼是否符合法定的起诉条件。经查，麦津所有的位于佛山市南海区x号房屋，与梁旺辉赠与梁润培所有的位于佛山市南海区x号（原佛山市南海区x号）房屋相邻，在梁润培所有的房屋的北面，上述事实已被（2010）南民三初字第846号生效民事判决所确认。而梁润培系接受其父梁旺辉的赠与而取得前述南府集用（2016）第0xxxxx4号《土地使用权证》和粤房地权证佛字第0xxxxxxxx5《房地产权证》。现因梁润培申请旧房改建，桂城街道国土局核发本案被诉《桂城街道个人建房许可证》，麦津等人认为涉案土地权属尚存在纠纷，桂城街道国土局违法核准梁润培的建房申请，其核发的上述《桂城街道个人建房许可证》无效。由此可见，对麦津等人所主张的土地权益产生实际影响的是南府集用（2016）第0xxxxx4号《土地使用权证》和粤房地权证佛字第0xxxxxxx5《房地产权证》，在前述《土地使用权证》和《房地产权证》未经法定程序撤销之前，其权属具有确定的效力，桂城街道国土局应梁润培的旧房改建申请而核发本案被诉《桂城街道个人建房许可证》，对麦津等人所主张的土地权益并未产生新的实际影响。也就是说，麦津等人对桂城街道国土局核发给梁润培的上述《桂城街道个人建房许可证》没有行政法律上的利害关系，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。原审判决认定麦津等人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格错误，本院予以纠正。原审判决确认桂城街道国土局作出的上述《桂城街道个人建房许可证》无效错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初1247号行政判决；二、驳回被上诉人麦津、麦广全、麦清、麦玉的起诉。本案一、二审受理费不予收取。本裁定为终审裁定。审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一九年六月十一日书记员 孔艳玲