海南省三亚市城郊人民法院   行政判决书   （2019）琼0271行初129号   原告：柯国师，男，汉族，1966年1月2日出生。，现住：海南   原告：柯国龙，男，汉族，1960年6月28日出生。，现住：海南   原告：柯添贞，男，汉族，1969年7月4日出生。   原告：柯添发，男，汉族，1973年11月8日出生。   以上四原告共同委托诉讼代理人：李春禹，北京在明律师事务所律师。   被告三亚市吉阳区综合行政执法局，住所地海南省三亚市吉阳区榆亚路25号。   法定代表人李灵，该局局长。   委托诉讼代理人陈海珍，该局工作人员。   委托诉讼代理人孙瑶，海南健和坤律师事务所律师。   原告柯国师、柯国龙、柯添贞、柯添发诉被告三亚市吉阳区综合行政执法局（以下简称吉阳执法局）行政强制拆除纠纷一案，于2019年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月17日立案后，于2019年4月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案。原告柯国师及委托诉讼代理人李春禹，被告吉阳执法局的委托诉讼代理人陈海珍、孙瑶均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：2018年10月10日，被告执法人员在巡查时发现，原告柯国师未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋。该房屋三层封顶，框架结构，占地面积470平方米，建筑面积1410平方米。2018年10月29日，被告将涉案房屋进行了部分拆除。   原告柯国师、柯国龙、柯添贞、柯添发诉称，原告住宅位于三亚市××区，近段时间因临春棚改项目，政府部门及一些身份不明人员一直在村里强拆房屋。原告尚未与政府部门就补偿事宜达成一致，没有签订补偿安置协议。被告也从未向原告送达任何行政文书，但是原告房屋门上经常被写上限期搬离的字样。2018年10月29日，被告组织一些身份不明人员强行将原告房屋打出几个大洞，破坏了房屋主体承重墙，导致无法使用居住。原告认为被告破坏房屋的行为不具有任何法律依据，对原告合法权益造成严重侵害，故请求法院判决：1、确认被告破坏原告房屋的行为违法；2、诉讼费由被告承担。   被告吉阳执法局辩称，原告所诉的房屋破坏行为并非被告所   为，从原告的诉状可知是因临春棚改项目，棚改项目要拆除原告房屋，但是没有机械设备，需要被告工作人员在场，故对原告房屋的毁坏行为不是被告作出的，被告只是配合政府棚改小组提供人员和机械设备到场，并没有对其房屋造成损坏。   经审理查明，2018年10月10日，被告执法人员在巡查时发现，原告柯国师未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，在三亚市××区房屋。该房屋三层封顶，框架结构，占地面积470平方米，建筑面积1410平方米。被告经绘图拍照后，于当日作出并向原告柯国师送达三吉城管（执法三队Ⅲ）询字[2018]第A1号《接受调查询问通知书》，通知原告柯国师携带身份证明、土地来源证明及相关报建手续等相关资料，于2018年10月11日9时到被告处接受调查询问。2018年10月18日，被告向原告柯国师制作了《询问（调查）笔录》。2018年10月29日，被告将涉案房屋进行了部分拆除。原告不服该拆除行为，遂诉至本院。   另查，被告对涉案房屋进行部分拆除后，于2018年12月4对原告柯国师作出并送达三吉城管（执法三队）罚告字[2018]第93号《行政处罚告知书》。2018年12月11日，被告对原告柯国师作出并送达三吉城管（执法三队）罚决字[2018]第93号《行政处罚决定书》，认定原告柯国师建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海南省城乡规划条例》第七十六条的规定，决定责令原告柯国师自行政处罚决定书送达之日起三日内拆除上述违法建筑物。2018年12月17日，被告对原告柯国师作出并送达三吉城管（执法三队）催告字[2018]第93号《强制执行催告书》，同日，被告作出《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》。2018年12月20日，被告向原告柯国师作出并送达三吉城管（执法三队）执决字[2018]第93号《强制执行决定书》。   再查，原三亚市吉阳区城市管理局为三亚市吉阳区机构编制委员会决定设置，同时挂三亚市吉阳区综合行政执法局牌子。其具体职能包括：行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或逾期不拆除的违法建筑。2019年《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发的通知》中明确，组建区综合行政执法局，将区城市管理局的职责划入区综合行政执法局，不再保留区城市管理局。   又查，1999年12月修编的《三亚市城市总体规划》（1995年至2010年）明确，三亚市主城区范围为：西起海坡，北接高速公路规划线，东至田独和榆林湾，面积172.76平方公里。三亚市吉阳区临春社区临春六组位于三亚市主城区规划内。   以上事实有当事人提交的《立案审批表》、《现场检查记录》、《违法建筑现场图》、《接受调查询问通知书》、《询问笔录》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》、《关于责令拆除违法建筑及搬离物品的公告》、《强制执行决定书》、《送达回证》、图片说明、照片、《关于征询抱坡村及临春社区相关规划情况的复函》、《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发的通知》及当事人陈述等证据予以佐证。   本院认为，关于被告作出的强制拆除行为是否超越职权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。2014年，三亚市撤镇设区后，三亚市吉阳区人民政府设置三亚市吉阳区城市管理局，并发文明确该局为主管全区综合行政执法工作的工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设。2019年《中共三亚市委办公室三亚市人民政府办公室关于印发的通知》中明确，组建区综合行政执法局，将区城市管理局的职责划入区综合行政执法局，不再保留区城市管理局。据此，被告作为吉阳区的城市管理综合行政执法机关，对吉阳区范围内的违法建设行为依法具有行政处罚权和强制执行权，其拆除涉案房屋的行为并未超越职权。   关于被告作出的强制拆除是否超过处罚时效的问题。原告柯国师建设涉案房屋至今一直未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，其违法状态一直存续，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，并未超过两年的处罚时效。   关于被告作出的强制拆除是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款的规定，被告作为具有行政处罚权的职能部门应在对违法行为人作出并送达行政处罚决定、履行行政处罚决定确定义务的催告书、经催告逾期仍未履行行政处罚决定的情形下作出强制执行行为，方为合法。根据本院查明的事实，被告于2018年12月11日才对原告柯国师作出并送达三吉城管（执法三队）罚决字[2018]第93号《行政处罚决定书》，于2018年12月20日向原告柯国师作出并送达三吉城管（执法三队）执决字[2018]第93号《强制执行决定书》。被告于2018年10月29日对涉案房屋进行部分拆除前，未对原告作出行政处罚决定，也未对原告作出履行行政处罚决定确定的义务的催告书，未告知原告履行义务的期限、方式，依法享有的陈述权和申辩权，已违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款的规定，其强制拆除行为已程序违法。由于涉案房屋已强制部分拆除完毕，已不具有可撤销的内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项和第七十四条第二款第（一）项的规定，应确认被告作出的强制部分拆除行为违法。被告主张拆除行为不是其作出的，而是政府棚改相关部门组织实施，其只是配合提供人员和机械设备，对该项主张被告未提交任何证据予以证明。且根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，“责成有关部门采取查封现场、强制拆除等措施”的行为，属于政府对行政机关内部职权的分配行为，对当事人权利义务未产生实际影响。本案中，对原告的权利义务产生实际影响的是被告的强制拆除行为，故被告应是本案适格的被告，被告的主张本院不予采信。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告三亚市吉阳区综合行政执法局于2018年10月29日部分拆除位于三亚市××区建筑物的行为违法。   案件受理费50元,由被告三亚市吉阳区综合行政执法局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。   审 判 长 柴 华   人民陪审员 李 严   人民陪审员 谭建成     二〇一九年六月二十四日   书 记 员 王 军   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。