广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤06行终253号上诉人（原审原告）陈注标，男，汉族，1967年12月11日出生，住广东省佛山市南海区。委托代理人何芳，广东海恩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市三水区环境保护局，住所地广东省佛山市三水区。法定代表人伍聪颖，局长。委托代理人黄伟，该局工作人员。委托代理人吴玉婷，该局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地广东省佛山市三水区。法定代表人胡学骏，区长。委托代理人李梓琪，该府工作人员。上诉人陈注标因诉佛山市三水区环境保护局（以下简称三水区环保局）行政处罚及佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政复议一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2018）粤0606行初1212号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，陈注标在佛山市三水区乐平镇丰平股份合作经济社（以下简称丰平经济社）土名为“浪田”的地上进行畜禽养殖。2018年6月5日，三水区环保局执法人员发现陈注标在上述地点有经营养殖场的行为，并认为其经营行为属于在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，遂于当日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令陈注标在十日内停止违法行为；该通知书于当日送达。2018年6月27日，三水区环保局执法人员对陈注标在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的违法行为进行复查，发现养殖场仍在继续经营。2018年8月2日，三水区环保局作出三环罚（乐）字[2018]第61号《行政处罚预先告知书》，告知陈注标拟处罚事项、陈述申辩和听证权利；该告知书于同日送达。陈注标于2018年8月3日向三水区环保局提交申辩意见。三水区环保局认为陈注标提出的申辩意见不符合减免处罚的法定理由，对申辩意见不予采纳，并于2018年8月22日作出《行政处罚决定书》，于同日送达。陈注标不服，于2018年8月24日向三水区政府提出行政复议，三水区政府于同日受理，并于同年8月27日向三水区环保局作出三府行复[2018]95号《提出行政复议答复通知书》。经审查，三水区政府于2018年10月19日作出《行政复议决定书》，并分别于同年10月22日、10月23日送达给三水区环保局、陈注标。另查明，2017年11月6日，三水区政府发布三府[2017]38号《佛山市三水区人民政府关于印发佛山市三水区畜禽样子分区划定方案的通知》（以下简称38号文），明确佛山市三水区范围内的畜禽养殖分区划定方案。陈注标确认其养殖场在畜禽禁养区范围内，至本案庭审时，其养殖场的畜禽仍未清理完毕。一审法院认为，三水区环保局于2018年6月5日发现陈注标的违法行为，并于2018年8月22日作出《行政处罚决定书》，因此本案应该适用2015年7月1日起施行的《广东省环境保护条例》。《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”三水区环保局作为佛山市三水区人民政府环境保护主管部门，其依法具有对在佛山市三水区畜禽禁养区域内建设畜禽养殖场的行为进行查处的职权，其作出《行政处罚决定书》具有职权依据，程序合法，法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，三水区政府作为三水区环保局的本级人民政府，对陈注标不服三水区环保局行政处罚提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。三水区政府在受理陈注标的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达陈注标、三水区环保局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，法院予以支持。《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”因此，三水区政府发布38号文，在佛山市三水区范围内划定畜禽禁养区和限养区于法有据，陈注标认为38号文违反《中华人民共和国立法法》的规定于法无据，法院不予支持。本案中，陈注标经营养殖场位于38号文规定的畜禽禁养区范围内，在三水区环保局《责令限期改正（停止）违法行为通知书》规定的期限内，陈注标未停止其违法行为，因此三水区环保局根据《广东省环境保护条例》第七十七条规定，对陈注标作出罚款55000元的行政处罚，于法有据，法院予以支持。三水区政府针对陈注标的复议申请，作出复议决定维持三水区环保局作出的《行政处罚决定书》正确，法院予以支持。陈注标认为，其通过合法的招投标程序取得案涉地块使用权时，该地块可用于畜禽养殖，在三水区环保局作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》后，已在陆续清理畜禽。此外，佛山市三水区乐平镇人民政府向陈注标作出的《畜禽禁养区养殖场限期清理通知书》中明确要求其在2018年6月30日前清理完毕，三水区环保局作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》与上述期限不符；三水区环保局的行为违反了信赖保护原则，也没有事实和法律依据。对此，一审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”且根据《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，县级以上人民政府有关主管部门亦可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。因此，某一区域能否从事畜禽养殖并非固定不变，地方人民政府可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，对养殖区进行重新的划定，陈注标以其取得案涉地块经营权时案涉地块可用于畜禽养殖为由否认三水区环保局作出的《行政处罚决定书》的合法性缺乏理据，法院不予支持。此外，佛山市三水区乐平镇人民政府并非法律规定的处理在畜禽禁养区违法从事畜禽养殖的有权机关，其作出的《畜禽禁养区养殖场限期清理通知书》对三水区环保局依法查处在畜禽禁养区从事畜禽养殖的违法行为并不具有拘束力，且陈注标养殖场的畜禽至本案一审时仍未清理完毕。因此，陈注标认为其已在陆续清理畜禽，三水区环保局规定的清理期限与佛山市三水区乐平镇人民政府规定的期限相矛盾的主张亦不足以否定三水区环保局作出的《行政处罚决定书》的合法性。对于陈注标的上述主张，法院不予支持。综上，三水区环保局作出《行政处罚决定书》和三水区政府作出《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，法院予以支持。陈注标的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈注标的诉讼请求。案件受理费50元由陈注标负担。上诉人陈注标诉称，一、陈注标在涉案地块上进行肉牛养殖合法。陈注标于2015年1月与丰平经济社签订《土地承包合同》，合同约定涉案地块可进行畜牧养殖。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四、五条的规定，经济社的行为受政府的指导和监督。因此，上述签订合同的行为应视为政府行为，双方之间对38号文即禁养区划定前陈注标在涉案地块养殖肉牛合法不存在争议。即使是在38号文施行之后，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“不溯及既往”的规定，其效力不及于陈注标于2015年1月在涉案地块养殖肉牛的行为。既然三水区环保局认可陈注标在涉案地块养殖牛肉的行为在禁养区划定前合法，在禁养区划定之后，陈注标也没有在原来的基础上扩大养殖规模，三水区政府通过立法的方式减损了陈注标的利益，违反了《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款的规定。二、涉案行政处罚决定是违法的。陈注标在行政复议阶段从未收到过三水区环保局作出涉案行政处罚的任何证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条“作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据”的规定，三水区环保局作出涉案处罚无任何事实依据。三水区政府在没有进行任何赔偿的情况下，终止陈注标对涉案《土地承包合同》的合同权利，根据《农村土地承包法》第四、二十五条和第十六条第（二）项的规定，属于违法行政。三水区环保局在涉案《行政处罚决定书》中载明处罚的法律依据为《广东省环境保护条例》第四十九条第二款。三水区政府在涉案《行政复议决定书》中载明处罚的法律依据为《广东省环境保护条例》第四十九条第二款以及《佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案》，该方案第4页第四点第（三）点称，禁养区内的现有养殖场通过征地补偿等方式逐步关停或搬迁。因此，即使陈注标经营的养殖场必须依文件要求进行关停或搬迁，也应该是政府补偿在前，关停或搬迁在后。三、陈注标认为三水区环保局用涉案《行政处罚决定书》中所载明的法律依据之外的三个法律规定，即《畜禽规模养殖污染防治条例》、《广东省排污许可证管理办法》和《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》不足以证明其行政行为合法。具体理由是陈注标养殖的是肉牛，三水区环保局没有证据证明陈注标养殖的肉牛的出栏数量达到100头以上，三水区环保局所作的《调查询问笔录》中所述的出栏量也只有90头。2018年实施的自由裁量标准应遵循《中华人民共和国立法法》第九十三条“不溯及既往”的规定。综上，请求：一、撤销佛山市顺德区人民法院作出的（2018）粤0606行初1212号行政判决；二、撤销三水区环保局作出的三环罚（乐）字[2018]第61号《行政处罚决定书》及三水区政府作出的三府行复[2018]95号《行政复议决定书》。被上诉人三水区环保局辩称，一、陈注标在禁养区划定后仍进行养殖的行为是违法的。根据《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，禁养区域是会进行调整的。根据《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，不管规模是否有变化，只有划定了禁养区，都不得在禁养区范围内进行养殖。二、陈注标在禁养区内从事禽畜养殖行为，三水区环保局依据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令其停止违法行为，陈注标拒不履行，随后依法作出的涉案《行政处罚决定书》。陈注标称因三水区环保局的行政处罚终止了其对《土地承包合同》的合同权利，三水区环保局认为土地承包合同权利与行政处罚没有关系。陈注标又称在没有得到任何补偿的情况下通过行政处罚迫使其搬迁，三水区环保局认为陈注标的这一说法没有依据，且对在禁养区从事养殖行为进行处罚与是否给予陈注标补偿之间不产生任何影响。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人三水区政府辩称，一、三水区环保局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，在复议程序中依法提供了作出该行政处罚的证据材料和依据，三水区政府据此作出行政复议决定符合法律规定。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院维持原判。另查明，因机构改革，原佛山市三水区环保局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市生态环境局三水分局（以下简称环境局三水分局）承继。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人环境局三水分局作出的三环罚（乐）字[2018]第61号《行政处罚决定书》以及被上诉人三水区政府作出的三府行复[2018]95号《行政复议决定书》的职权依据及行为程序的合法性均无异议，本院予以确认。上诉人陈注标因诉被上诉人环境局三水分局行政处罚违法而提起本案诉讼，综合各方的诉辩意见，本案争议的焦点是环境局三水分局对陈注标作出本案被诉之行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。陈注标主张其与丰平经济社于2015年1月5日签订的《土地承包合同》是行政合同，应视为政府行为。且合同签订于38号文实施之前，且在该通知实施之后并没有在原来的基础上扩大养殖规模，依据《中华人民共和国立法法》（2015年修正）第九十三条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，……”的规定，其效力不及于之前发生的行为。因此，环境局三水分局所作的行政处罚没有事实依据。经查，从陈注标提供的《佛山市三水区乐平镇丰平股份合作经济社“浪田”旱地发包公告》、《土地承包合同》可知，丰平经济社委托佛山市三水区乐平镇农村集体资产管理中心对该社“浪田”旱地进行竞投，陈注标中标并于2015年1月5日签订了《土地承包合同》。故陈注标与丰平经济社签订的《土地承包合同》是平等主体的自然人与其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，属于民事合同，并不是行政合同。陈注标主张《土地承包合同》是行政合同与本院查明的事实不符，本院不予支持。此外，根据《土地承包合同》、被上诉人环境局三水分局提供的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》、38号文等证据材料可知，陈注标在承包土地养殖肉牛，承包年限从2015年1月1日起至2034年12月31日止共20年。2017年三水区政府调整本区养殖业禁养区、限养区范围，陈注标承包土地位于该方案规定的禽畜禁养区范围内。2018年6月5日，环境局三水分局执法人员发现陈注标在上述土地有经营养殖肉牛的行为。结合环境局三水分局对陈注标于2018年6月27日所作的《调查询问笔录》第3页“问：你是否知道你现在的养殖肉牛场地块（浪田）是人民政府有关主管部门划定的禽畜禁养区？答：知道，是在2017年11月尾收到湖岗村委会的通知的。”的陈述可知，陈注标明知承包地块自2017年11月6日起划为禽畜禁养区范围而继续进行养殖肉牛，直至环境局三水分局执法人员发现其违法行为，且违法经营行为处于持续状态。因此环境局三水分局根据作出处罚时实施的《广东省环境保护条例》第四十九条的规定认定陈注标存在在禽畜禁养区从事禽畜养殖业违法行为并无不当，证据确凿，本院予以确认。陈注标主张适用不溯及既往原则的理据不足，本院不予支持。至于陈注标主张其在38号文实施之后养殖场并未扩大经营规模，根据上述规定，在禽畜禁养区内从事禽畜养殖即违法，与养殖规模无关。故陈注标称被诉行政处罚缺乏事实依据的主张理据不足，本院不予支持。陈注标又主张被诉的行政处罚决定适用法律错误，主要是对依据《畜禽规模养殖污染防治条例》、《广东省排污许可证管理办法》和《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》的规定而确定的罚款金额不予认可。经查，《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十三条规定的是省级人民政府确定其管辖范围内的畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准。《广东省排污许可证管理办法》第三十五条规定的是规模化畜禽养殖场的具体界定标准，其中规定常年肉牛出栏量100头以上。结合环境局三水分局对陈注标于2018年6月27日所作的《调查询问笔录》第3页“问：你肉牛养殖场有多少头牛？年出栏量有多少？答：我肉牛养殖场有250头牛，年出栏量约90头。”的陈述，环境局三水分局根据《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第六“广东省环境保护条例部分”第21项：“在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业，但是养殖数量尚未达到规模化畜禽养殖场标准，经责令停止违法行为但是拒不停止的，处5万元以上6万元以下罚款。”的规定，对陈注标处予55000元罚款的自由裁量权符合上述规定，亦符合作出处罚时实施的《广东省环境保护条例》第七十七条规定的罚款金额幅度。因此，陈注标该主张缺乏法律依据，本院不予支持。此外，陈注标主张在行政复议阶段未收到环境局三水分局作出涉案行政处罚的任何证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，环境局三水分局作出涉案处罚无任何事实依据。经查，《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正）第二十三条规定：“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”本案中，根据三水区政府提供的提出行政复议答复通知书、送达回证、被申请人接收材料清单、行政复议答复书等证据材料可知，环境局三水分局已按上述规定履行，程序合法。陈注标可向复议机关三水区政府申请查阅环境局三水分局在行政复议阶段提交的上述材料，复议机关没有主动向陈注标送达上述材料的法定义务。陈注标该主张缺乏法律依据，本院不予支持。三水区政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出三府行复[2018]95号《行政复议决定书》，该决定书内容合法，程序合法，处理结果正确，本院予以支持。综上所述，上诉人陈注标的上诉理由均无事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈注标负担。本判决为终审判决。审判长 周 刚审判员 潘华容审判员 王 慧二〇一九年六月二十四日书记员 孔艳玲