河南省孟津县人民法院民 事 判 决 书（2019）豫0322民初150号原告:孟津县麻屯镇上河村村民委员会，住所地：河南省洛阳市孟津县麻屯镇上河村。法定代表人:郭怀现，系该村村委会主任。委托诉讼代理人：骆××洛阳市孟津县惠民法律服务所法律服务工作者。被告：郭学军，男，1963年12月9日出生，汉族，住孟津县。被告：洛阳骏帅重工机械有限公司，住所地：孟津县麻屯镇上河村。法定代表人：朱素梅，系该公司总经理。二被告委托诉讼代理人：杜纪庚，河南兴豫律师事务所律师。原告孟津县麻屯镇上河村村民委员会（以下简称“上河村委”）与被告郭学军、洛阳骏帅重工机械有限公司（以下简称“骏帅重工”）土地租赁合同纠纷一案，本院受理后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理，原、被告各自委托诉讼代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、解除原告与郭学军之间2009年5月1日签订的《土地租赁协议》；2、要求二被告向原告交还原所租赁的土地16.54亩；3、要求二被告连带支付拖欠2013年5月1日至2018年11月12日之间的土地租金和滞纳金合计178151元；4、要求二被告连带赔偿原告土地租金损失；5、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告和被告郭学军经过充分协商，于2009年5月1日签订《土地租赁协议》，约定被告郭学军租用原告土地16.54亩，用于被告郭学军办企业用，租金是每年每亩1400斤小麦（按当年市场价折现金），每年的4月30日前交清当年度租金后原告再向群众兑付，逾期三个月不交付租金，甲方（原告）有权收回租赁土地，并约定租期、滞纳金等条款。合同签订后，被告郭学军开始在该幅土地上举办企业，且交清了2013年4月30日前的土地租金。但从2013年5月1日开始违约，2013年5月1日至今的土地租金一直没有缴纳，严重侵害了原告的合法权益，导致原告方群众年年上访要求兑付租金。现依据双方的合同及相关法律规定依法起诉，请求判如所诉。被告郭学军辩称，因原告擅自将被告租赁土地的一部分（护墙地3.81亩）出卖给其他企业，被告将该侵权行为反映到政府，在镇政府处理过程中，扣被告20万元电缆赔偿款，以支付原告地租，原告也同意通过镇政府收取地租并履行至今，故被告不欠原告租金；被告投资3000多万元的“洛阳军平机械制造有限公司”在正常生产经营中，由于原告的行为导致租赁合同发生纠纷，其要求解除土地租赁协议是霸权行为，依法不能支持；原告私自处分被告3.81亩护墙地的行为，侵犯了被告的合法权益，被告现保留诉权，待收集证据后，依法诉讼。被告骏帅重工辩称，我公司是租赁洛阳军平机械制造有限公司的厂房与办公楼并向其交纳租金，关于地租问题，是由该公司与郭学军承担，我公司与原告之间不存在任何法律关系，请依法驳回对我公司诉求。本院经审理认定事实如下：2009年5月1日，原告作为甲方与乙方洛阳军平铜业有限公司（法定代表人为被告郭学军，洛阳军平机械制造有限公司的历史名称）签订《土地租赁协议》，约定：“乙方租用甲方土地约16.54亩，位于小浪底专用线西侧××组，用于铜业加工项目建设；租赁期限为30年，租金按每亩每年1400斤小麦的当年市场价折算，每年4月30日前交清；租地协议签订后，乙方应在三个月内完善相关报批手续并开工建设…”，协议落款处有原告加章及被告郭学军签字。协议签订后，被告郭学军在上述土地上建造厂房、办公楼等附属物，并支付地租至2012年，自2013年4月30日起，再未向原告直接支付。2018年4月18日，甲方洛阳军平机械制造有限公司（法定代表人为被告郭学军）与乙方被告骏帅公司签订《厂房租赁合同书》，约定：“由于甲方欠乙方借款280万元不能按时偿还，经协商，以甲方位于孟津县麻屯镇上河村的办公楼、厂房、餐厅租赁给乙方的方式抵偿欠款；租期10年；每年28万元租金，租赁期满，双方债权债务结清…”。2018年11月，孟津县麻屯镇人民政府出具的信访事项处理意见书、证明显示：原告村五组村民郭三虎、郭建立等人自2014年-2018年多次向郭学军讨要地租，经村、镇多次调解未果，引起多次到市、县、镇上访。就上述事实，双方当事人均无异议，本院依法予以确认。庭审中，被告针对原告诉称的“被告自2013年5月1日起一直未缴纳地租”之意见，称因原告擅自将合同上16.54亩土地中的3亩多护墙地处分给其他公司，双方为此发生矛盾，被告自2013年起也未再缴纳租金，经镇政府多次调解，最终由镇政府扣除被告企业应得的电缆赔偿款20万元，用于代付原告地租，缓解信访压力，并提供了加盖有孟津县麻屯镇人民政府财务专用章的结算票据一份，上面显示：镇政府代军平铜业向原告付2013、2014年地租，原告质证称，确实收到该钱款，但不认可被告陈述的扣电缆款代付地租之事实，主张该款是因群众持续上访，镇政府被迫用财政款项暂付，待本案诉求得到实现后，仍需将该两年的垫付地租偿还给镇政府，并称自2015年5月1日后，无论是镇政府还是被告均再未付过原告地租；被告在庭后补充提交了孟津县麻屯镇农村集体“三资”监督管理服务中心加章确认的2015-2017三年的“军平铜业”小麦补偿款支付清单，原告质证称，对真实性认可，但该款是政府迫于信访压力，用村里自己的钱给被占地农户发的，而不是镇政府财政资金；被告提供的孟津县土地勘测规划队加章确认的洛阳军平铜业有限公司坐标图显示的占地面积为13.11亩，与其提供的村镇规划选址意见书复印件上的用地面积基本相符，原告则质证称，实际用地面积确是16.54亩，上述数据不一致的原因是因为被告郭学军为了挂牌出让时少缴出让金，而故意让测绘队少测量面积。另，原告就上述质证意见不仅存在前后矛盾、虚假陈述情形，也未在庭审过程中及庭后提供任何证据证明。本院认为，原告通过提起民事诉讼方式要求人民法院裁判保护的权益应具合法性。我国土地管理法及实施条例规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权；依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”；《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定：“禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内，未依法办理农用地转用审批，国家机关工作人员批准通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法批地行为；单位和个人擅自通过“以租代征”等方式占地建设的，属非法占地行为，要依法追究有关人员的法律责任”；《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续”；《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：“按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准，兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准；任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任；严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为”。虽然国务院的前述政策性文件，在效力等级上不及法律、行政法规，但内容、精神却与土地管理法及实施条例高度一致、相互呼应，足见国家对保护集体土地、维护农民利益、促进农村农业发展的重视和决心。通过上述规定可以看出，农用地的核心价值在于“农用”，即直接用于农业生产，例外情形下可以用于建设，而法定条件及范围亦由法律明确规定，即仅可用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设，即便是将集体土地用于此三种情形，则仍需达到符合土地利用总体规划、纳入土地利用年度计划、办理规划建设许可、办理农用地转用审批等程序标准。本案中，被告郭学军以“以租代征”这一被明令禁止的违法方式，在未举交证据证明其已经办理农用地转用审批手续且已取得建设用地使用权证的情形下，擅自与原告签订土地租赁协议，并在承租土地上建厂，而从该厂的经营范围及股东构成来看，也不符合“农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务”之乡镇企业的定义，故双方签订的《土地租赁协议》，不仅违反了法律法规的强制性规定，也不符合国家政策，其合法性在现有的法律框架下很难得到确认，原告基于此所提的各项诉求亦成无本之木、无源之水，虽双方之前已履行多年，但合同当事人自愿履行且无争议的状态，并不能当然得出合法有效的结论。总之，原告诉求权益，因不具备合法性基础，而不能成立。综上，依据《中华人民共和国民法总则》第三条、第八条，《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十一条、第十二条、第四十三条、第四十四条、第六十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第六条、第十条、第十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二条、第六十四条第一款之规定，判决如下：驳回原告孟津县麻屯镇上河村村民委员会的诉讼请求。案件受理费3860元，由原告孟津县麻屯镇上河村村民委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于洛阳市中级人民法院。审 判 长  任永辉人民陪审员  许占路人民陪审员  王志星二〇一九年六月十八日书记员孟成真