福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽行终107号 上诉人（原审原告）林水金，男，1951年11月20日出生，汉族，住福建省东山县。 委托代理人王春平、黎月梅，广东广信君达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东山县人民政府，住所地福建省东山县西埔镇白石街县府路3号。 法定代表人朱真，县长。 委托代理人何敏东，男，东山县人民政府工作人员。 委托代理人李兴洲，福建达理律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市人民政府，住所地福建省漳州市芗城区胜利西路118号。 法定代表人刘远，市长。 委托代理人康逸欣，男，漳州市司法局工作人员。 委托代理人蔡清良，福建南州律师事务所律师。 上诉人林水金因诉东山县人民政府政府信息公开及漳州市人民政府行政复议一案，不服泉州市中级人民法院（2018）闽05行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，原告林水金于2017年7月15日以邮寄的方式向东山县人民政府申请公开政府信息。被告东山县人民政府办公室于2017年8月18日出具《政府信息公开告知书》。原告不服，向漳州市人民政府申请行政复议。被告漳州市人民政府于2017年9月29日作出漳政行复〔2017〕21号《行政复议决定书》，确认被告东山县人民政府未依照《中华人民共和国政府信息公开条例》和《福建省依申请公开政府信息工作办法》的相关规定处理原告的申请行为违法,并责令东山县人民政府在接到本案复议决定书之日起15日内对原告已申请但未予处理的政府信息公开申请项目依法重新处理。2017年12月25日,被告东山县人民政府向原告林水金发出（2017）第03号《补正通知书》，要求原告在15日内补正信息公开申请事项。2017年12月28日,原告林水金按要求填写《东山县人民政府信息公开申请表》，申请公开位于东山县××城镇××埕村砂尾港用地的2013年度第五批次农用地转用和土地征收建设用地项目的相关政府信息:⒈漳州市批准农用地转用、土地征收有关批复文件；⒉征地告知书以及履行征地报批前程序的相关材料；⒊用地报批时拟定的“一书四方案”的供地方案；⒋用地报批前征地调查结果；⒌用地批准后征地补偿登记材料；⒍用地批准后征地补偿登记材料；⒎勘测定界图；⒏环境影响评价批复、水土保持方案审批、立项核准、建设用地工程规划许可、施工许可、竣工验收许可；⒐其它有关申请人前述用地的政府信息。2018年1月17日,被告东山县人民政府发出2018年第01号－延《信息公开申请延期答复通知书》,决定自本通知之日起延长15个工作日作出答复。2018年2月5日,被告东山县人民政府作出（2018）第01-2号《政府信息公开申请答复书》告知原告:“一、上述第1项漳州市批准农用地转用、土地征收有关批复文件政府信息不存在;二、上述第2-8项非本机关制作或保存,依法不属于本机关公开,根据《福建省依申请公开政府信息工作办法》第十条第（四）项规定,其中:⒈征地告知书以及履行征地报批前程序的相关材料、用地报批时拟定的“一书四方案”的供地方案、用地报批前征地调查结果、用地批准后征地补偿登记材料、勘测定界图等政府信息公开机关为东山县国土资源局，地址：东山县××××号,联系电话0596-58××××1；2.征地补偿费用支出相关凭证政府信息公开机关为东山县陈城镇人民政府，联系电话0596-60××××7;3.环评批复公开机关为东山县环保局,地址:东山县××××号，联系电话0596-58××××2;4.水土保持方案审批公开机关为东山县农林水利局,地址:东山县电信大楼××楼，联系电话0596-58××××1;5.立项核准公开机关为东山县发改局，地址:东山县××××号，联系电话0596-58××××6;6.建设用地工程规划许可公开机关为东山县规划局，地址:东山县××××号，联系电话0596-58××××1;7.施工许可公开机关为东山县交通运输局，地址:东山县××镇××号，联系电话0596-58××××4;8.竣工验收公开机关为东山县海通建设工程有限公司，地址:东山县××交通执法大队××楼，联系电话0596-58××××6。三、上述第9项其它有关申请人前述用地的政府信息，因内容不明确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，请你作出更改后再另行申请。”2018年3月13日,原告不服该答复书向漳州市人民政府申请行政复议。2018年5月15日,被告东山县人民政府作出2018年第02号-更正《政府信息公开申请更正答复告知书》，告知原告（2018）第01-2号《政府信息公开申请答复书》中的“竣工验收公开机关为东山县海通建设工程有限公司，地址:东山县××交通执法大队××楼，联系电话0596-58××××6”更正为“竣工验收相关信息建议向东山县交通运输局咨询，地址:东山县××镇××号，联系电话0596-58××××4，或者也可向东山县海通建设工程有限公司咨询，地址:东山县××交通执法大队××楼，联系电话0596-58××××6。”被告漳州市人民政府于2018年5月20日作出漳政行复〔2017〕17号《行政复议决定书》，维持东山县人民政府办公室作出的（2018）第01-2号《政府信息公开申请答复书》。 原审认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”该规定确立了“谁制作谁公开、谁保存谁公开”的原则，即政府信息如果是行政机关制作的，制作政府信息的行政机关负责公开；政府信息如果不是行政机关制作，而是从公民、法人或者其他组织获取的，则由保存该信息的行政机关负责公开。 2004年11月3日国土资源部发布了国土资发〔2004〕238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，2010年5月15日国务院发布了国办发明电〔2010〕15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，以及国土资源部发布的国土资电发〔2011〕72号《国土资源部办公厅关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》，上述文件明确了国土资源部门履行征地依法报批前的告知行为是国务院规定的征地行政行为的必经程序。征地告知书是人民政府土地行政主管部门履行征地报批前法定程序时制作的政府信息。 原告林水金申请公开的供地方案，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十三条第一款第（二）项规定，并参照国土资源部《建设用地审查报批管理办法》（2010年修正）第八条之规定,由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门应当会同同级有关部门进行土地调查。”故县人民政府土地行政主管部门是履行征地报批前程序的相关材料、用地报批时拟定的“一书四方案”中的供地方案、用地报批前征地调查结果的制作机关。 国土资源部《建设用地审查报批管理办法》（2010年修正）第十条第三款规定：“征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助费标准，需要安置人员的安置途径等。”原告申请公开的勘测定界图是《建设用地审查报批管理办法》（2016年修正）第十条第二款中规定的事项，在《建设用地审查报批管理办法》（2010年修正）中并不存在，其实质是征收土地方案中征收土地的范围红线图，属于市、县人民政府土地行政主管部门拟订的征收土地方案的附件材料，其制作机关也是市、县人民政府土地行政主管部门。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十五条第二、三款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”因此，原告申请公开用地批准后征地补偿登记材料和征地补偿费用支出相关凭证是人民政府土地行政主管部门履行征地补偿登记和组织实施征地补偿、安置方案职责时记录、保存的信息，被告东山县人民政府告知原告向制作该信息的东山县国土资源局和受委托支出征地补偿费用的东山县陈城镇人民政府申请，并告知联系方式，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项之规定。 被告东山县人民政府在收到原告更正后的申请，经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限15个工作日，并在法定期限内履行了受理、答复及送达的法定程序，其行政程序合法。被告漳州市人民政府受理原告的行政复议申请后，依法审查，并在法定期限内作出漳政行复[2018]17号《行政复议决定书》，维持东山县人民政府办公室作出的(2018)第01-2号《政府信息公开申请答复书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。虽然在行政复议期间，被告东山县人民政府作出2018年第02号-更正《政府信息公开申请更正答复告知书》，变更了原答复书中的部分内容，但该更正并不影响(2018)第01-2号《政府信息公开申请答复书》中相关告知内容的正确性和合法性，不影响原告遵循该答复的指引获取相关政府信息。据此，原告林水金请求撤销东山县人民政府作出的(2018)第01-2号《政府信息公开申请答复书》和漳州市人民政府作出的漳政行复[2018]17号《行政复议决定书》缺乏事实依据和法律依据，不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决驳回原告林水金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林水金负担。 上诉人林水金不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误，应当依法予以撤销并纠正。其主要理由是：一、原审法院未能正确认定征地信息的公开主体，且适用法律错误。东山县人民政府是征地实施主体，也是征地信息公开主体。二、原审法院关于“征地告知书以及履行征地报批前程序的相关材料、供地方案、用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图”的政府信息公开主体认定错误，这些政府信息均应当由东山县人民政府公开。三、东山县人民政府将公开竣工验收相关政府信息的职责推诿给并非合法实施主体和信息公开主体的东山县海通建设工程有限公司，明显违法。东山县人民政府后来更正政府信息公开答复不影响其行政行为违法的认定，漳州市人民政府依法应撤销其行政行为或确认其行政行为违法。综上，请求撤销原审判决，改判支持其在原审提出的各项诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东山县人民政府答辩称，上诉人所申请公开的政府信息并非东山县人民政府所制作或保存，对此，东山县人民政府已经在答复书中进行答复。征地告知书以及履行征地报批前程序的相关材料、用地报批时拟定的“一书四方案”中的供地方案、用地报批前征地调查结果、用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图等属于人民政府土地行政主管部门记录、保存的信息，东山县人民政府已经在答复书中告知联系方式，符合法律规定。东山县人民政府虽然变更了原答复书中的部分内容，但该更正不影响答复内容中相关告知内容的正确性和合法性，更不会影响上诉人所能够得到其所要求公开信息的途径。综上，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求维持原审判决，依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人漳州市人民政府答辩称，上诉人所申请公开的政府信息并非东山县人民政府制作和保存，漳州市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，依法审理并在法定期限内作出行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。征地告知书以及履行征地报批前程序的相关材料、用地报批时拟定的“一书四方案”中的供地方案、用地报批前征地调查结果、用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图等的制作机关和信息公开主体应为土地行政主管部门。东山县人民政府告知上诉人向制作上述信息的东山县国土资源局和受委托支出征地补偿费用的东山县陈城镇人民政府申请，并告知联系方式，符合法律规定。原审判决认定东山县人民政府更正原答复书的部分内容不影响答复书中相关内容的正确性和合法性，完全正确。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立，应予驳回。 各方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。二审中，上诉人向本院提交陈城镇人民政府和白埕村委会《通知书》及估算单、（2017）闽0626民初1074号民事判决书、（2018）闽06民终2695号民事判决书、（2019）闽05行初14号案行政起诉状、受理案件通知书、答辩状、行政裁定书、上诉状及寄送快递单等材料，本院认为，上诉人在二审中提交的材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，不予采纳。经审理，原审法院认定的本案事实，有相关证据在案证明，且各方当事人均无异议，本院予以确认。 本院认为，关于政府信息公开的职责权限划分问题，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条明确规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”由此可见，政府信息公开的职责权限遵循的是“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的原则。本案中，上诉人申请公开涉东山县××城镇××埕村砂尾港用地的2013年度第五批次农用地转用和土地征收建设用地项目的相关政府信息，包括征地告知书以及履行征地报批前程序的相关材料、用地报批时拟定的“一书四方案”中的供地方案、用地报批前征地调查结果、用地批准后征地补偿登记材料、征地补偿费用支付相关凭证、勘测定界图等材料，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、国土资源部《建设用地审查报批管理办法》等的有关规定，上诉人申请公开的上述信息系由被上诉人东山县人民政府之外的机关制作。被上诉人东山县人民政府依照法律规定就不同信息的制作机关进行甄别，作出被诉《政府信息公开申请答复书》，告知上诉人向其他机关咨询，并提供联系方式，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，已经履行了政府信息公开职责。虽然被上诉人东山县人民政府在行政复议期间，更正了答复书中的部分内容，但并不影响上诉人获取信息的权利。原审认定更正内容不影响答复行为的合法性，并无不当。被上诉人漳州市人民政府收到上诉人的行政复议申请后，依法履行了相应程序，作出漳政行复〔2018〕17号《行政复议决定书》，亦无不当。 综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，所作判决依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人林水金负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年六月二十一日 书 记 员  陈美明 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……