湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终681号上诉人（原审原告）：李建辉，男，1969年7月11日出生，汉族，住长沙市望城区。上诉人（原审原告）：杨杏平，女，1968年10月6日出生，汉族，住湖南省望城区。上诉人（原审原告）：李栋，男，1991年9月27日出生，汉族，住长沙市望城区。上诉人（原审原告）：陈利平，女，1941年3月21日出生，汉族，住长沙市望城区。上述上诉人共同委托代理人陈叶兰，湖南中奕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道1688号。法定代表人：范焱斌，区长。委托代理人：蒋莉，该单位工作人员。委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市自然资源和规划局望城分局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道郭亮中路227号。法定代表人：舒志清，局长。委托代理人：史俊生，该单位工作人员。委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府征地办公室。住所地：长沙市望城区高塘岭街道宝粮中路65号。法定代表人：余波，主任。委托代理人：蔡阳，该单位工作人员。委托代理人：贺志伟，湖南星城律师事务所律师。上诉人李建辉、杨杏平、李栋、陈利平因诉被上诉人长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城分局）、长沙市望城区人民政府征地办公室（以下简称区征地办）不履行法定职责纠纷一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初372号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：经湖南省人民政府（2015）政国土字第1076号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区喻家坡街道高冲村集体土地6.3359公顷作为望城区喻家坡街道限价商品房项目用地。2017年8月12日，望城区政府发布了望征[2017]49号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2017年8月22日和9月1日发布了[2017]37号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]24号《征地补偿安置方案实施公告》。经湖南省人民政府（2017）政国土字第224号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收望城区乌山街道高冲村、喻家坡社区集体土地19.9569公顷作为望城区经开区2016年度第二批次建设用地，2017年3月17日，望城区政府发布了望征[2017]10号《征收土地方案公告》，望城国土局分别于2017年9月14日和9月28日发布了[2017]43号《征地补偿安置方案征求意见公告》及[2017]41号《征地补偿安置方案实施公告》。确定两项目农业人员安置办法为：根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》（望政办发[2014]30号）规定实行货币安置，被征地农业人口按照《望城县被征地农民就业培训和社会保障实施细则》（望政办发[2009]17号）纳入城镇就业服务和社会保障体系。李建辉户系深圳格林美公司项目征地拆迁户，该项目征地适用长沙市人民政府令第60号，实施留地安置，李建辉户房屋拆迁补偿安置费用于2004年支付到位，并在高冲村已分配了3缝重建地予以安置。李建辉认为被告在此次征地实施中未将其纳入被征地农民社会保障范围，违反了法律规定，侵害了其合法权益，遂提起行政诉讼，请求：1、责令被告依法履行征地补偿安置的法定职责；2、对长劳社发[2009]82号《长沙市关于被征地农民社会保障若干问题的处理意见》文件进行合法性审查。湖南省长沙市中级人民法院认为：根据法律规定，征收农民集体所有土地应当依法对被征地的农村集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿和安置，征收集体土地适用法定的补偿标准和安置方式。因《长沙市征地补偿安置条例》的修改实施，本案征地主要涉及长沙市人民政府令第60号《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（以下简称长沙市60号令）和《长沙市征地补偿实施办法》即2008年长沙市人民政府令第103号（简称长沙市103号令）关于不同安置方式的规定以及二个政策的衔接适用，长沙市60号令规定一般采用对被征地农民留地安置的方式，由被征地的农村集体经济组织按批准的建设用地指标和规划要求留出生产和生活用地，利用所留土地和征地补偿费用统一安置农民的生产和生活。对于留用的土地，被征地的农村集体经济组织应依法办理有关用地、报建手续。长沙市103号令实施后则将货币安置人员转为城镇居民，纳入城镇就业服务和社会保障体系，不再保留原集体经济组织成员身份。修改后的《长沙市征地补偿安置条例》和长沙市103号令于2008年4月1日起施行，长沙市征地补偿安置条例和长沙市103号令均规定，本条例和办法实施前已发布征地补偿安置方案实施公告的按原有规定办理。在实施征地过程中，很难将同一集体经济组织的所有土地一次性征收，因而导致同一集体经济组织在不同时期、不同项目征地时会适用不同的补偿安置政策，而且由于征地实施程序非常复杂，周期较长，在实践过程中由于新老政策的适用，有可能会造成各种遗留问题。对于适用长沙市60号令征地安置问题的处理，总的原则应当是对被征地集体经济组织成员的安置“不能两头落空，也不能两头都占”，即既不能对被征地对象不予安置也不能造成重复安置。根据本案已经查明的事实，李建辉户所在的高冲村集体土地被征收历经不同时期和适用不同的补偿安置政策。该户系2004年县质监局项目拆迁对象，已按照当时的补偿安置政策实施了留地安置，房屋拆迁补偿费用已支付到位，并在高冲村已分配了3缝重建地予以安置。因此，李建辉户属于适用长沙市60号令已拆已安对象，其起诉要求被告履行征地补偿安置法定职责缺乏法律依据。虽然其所在的高冲村集体土地按照长沙市60号令被征收后，其“两安用地”（即生产和生活用地）指标没有完全到位是客观事实，李建辉户提出的政府征地必须让农民的生活有保障也属于正当的合理的要求，但对于如何落实没有到位的“两安用地”指标，以保障按长沙市60号令被征收人员的生产和生活，属于政府相关部门需要解决的适用长沙市60号令征地的遗留问题，而不是李建辉户所诉称的要按现行征地政策予以重新安置的问题。正因为如此，望城区政府针对被征地失地少地农民制定了《被征地失地少地农民生活补助实施方案》，对失地少地农民从2009年开始发放失地少地生活补助费。望城区有关部门针对高冲村按长沙市60号令征地没有落实到位的“两安用地”指标进行回购，所获得的资金可以用于解决高冲村按长沙市60号令征地的村民的生产安置和社会保障问题。至于李建辉户提出的望城区回购土地价格过低的问题，不属于本案的审理范围。关于李建辉户提出的对长沙市劳动和社会保障局、长沙市国土资源局、长沙市财政局联合发布的长劳社发[2009]82号文件合法性审查问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案李建辉户起诉被告没有履行征地补偿安置的法定职责，如上所述，对被征地农民的补偿安置依据是长沙市的地方性法规和政府规章，长劳社发[2009]82号文件仅仅是对长沙市60号令和长沙市103号令两个政府规章的衔接适用予以细化和明确，并不是制定新的补偿安置政策，不是涉案土地征收补偿安置的依据，不具备对规范性文件进行附带审查的前提条件，故对长劳社发[2009]82号文件的合法性不进行审查。综上所述，李建辉等人提起诉讼的理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：回李建辉、杨杏平、李栋、陈利平的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由李建辉、杨杏平、李栋、陈利平负担。李建辉等人不服原审判决，提起上诉称：1.原审判决认定事实不清，被上诉人无论按照长沙市60号令还是长沙市103号令均未对上诉人进行法定补偿安置。上诉人在二审中明确要求被上诉人履行将上诉人纳入城镇就业服务和社会保障体系的法定补偿安置职责。2.原审判决未对长劳社发[2009]82号文件的合法性进行审查错误。请求撤销原判，依法改判。被上诉人望城区政府、望城分局均辩称：1.李建辉户按原有政策已经取得了拆迁补偿安置，现已享受失地少地农民生活补助费。李建辉户系2004年县质监局和2017年望城经开区继电保护技术开发与应用项目的拆迁户。第一次拆迁已经按照长沙市60号令文件实施到位，第二次拆迁因不涉及房屋和建筑物，原望城区国土资源局支付青苗补偿符合法律规定。望城区政府也针对失地少地农民制定了《长沙市望城区被征地失地少地农民生活补助实施方案》，根据该文件的规定，李建辉户符合条件的家庭成员已经享受生活补助费，在社会保障的方面来看，并未侵害上诉人权益。2.政府的政策是针对已经享受过拆迁安置的被拆迁人，坚持不重复安置的原则。2016年7月11日，经批准实施的《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》第42条规定坚持被征地补偿安置人员不重复享受安置原则。因李建辉户在长沙市××××号令实施前已按政策拆迁补偿安置，已分配重建安置地，享受失地少地农民生活补助，且本次项目的征地仅是征收集体经济组织的土地，不涉及房屋及人口的补偿安置，职能部门已依法履行征地补偿的法定职责，故李建辉户要求补偿安置的诉讼请求应当予以驳回。3.关于长劳社发［2009］82号文件与本案无关，故原审判决驳回对该文件的合法性审查的诉讼请求正确。请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人区征地办答辩称：1.答辩人已依法履行征地补偿安置的法定职责，对上诉人不再重复安置。上诉人所在村组按长沙市政府60号令应取得的生产用地问题，望城区政府于2015年发布了关于处理“两安”用地遗留问题的操作规程予以解决。上诉人所在的高冲村村民委员会通过召开村民代表大会形成决议，同意由长沙市望城区城市建设投资集团有限公司以每亩38万元的价格回购用地指标，通过签订回购合同，该村可获得3289.66万元，高冲村村民委员会完全可以按规定用此款解决村民生产安置和社会保障问题。长沙市103号令一直坚持了不重复安置的原则。《长沙市望城区征地补偿安置部分》实施细则第42条也明确了被征地补偿安置人员不重复享受安置原则。请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判。本院二审对一审判决认定的事实予以确认。本院二审另查明：1.上诉人提交2019年3月12日望城区征地办出具的关于暂停发放高冲村十八组失地少地农民的补助发放的通知。拟证明失地少地农民已经不能领取补助。被上诉人提交2019年1月17日《长沙市望城区征地拆迁安置工作领导小组办公室关于做好2019年被征地失地少地农民生活补助对象资格年审工作的通知》，证明发放失地少地农民补助每年都要进行年审，核定资格之后会继续发放。2.上诉人李建辉户提交高冲村村民委员会证明一份，证明高冲村18组，在亿达小镇（包括功率型LED光电科技产业化项目）中被征收土地；提交《农村土地承包经营权证》一份，证明李建辉户的承包地在2016年度第二批次建设用地建设（亿达小镇）项目、望城经开区功率型LED光电科技产业化项目中被征收。经核实，上述事实本院予以认定。3.被上诉人提交2015年11月20日长沙市望城区人民政府办公室关于印发《长沙市人民政府60号令实施期间望城区“两安”用地遗留问题处置方案》的通知（望政办法【2015】140号）和2016年12月28日长沙市望城区人民政府办公室关于印发《长沙市望城区“两安”用地决议处置实施方案》的通知（望政办发【2016】163号）文件，2018年11月5日长沙市望城区城市建设投资集团有限公司与长沙市望城区乌山街道高冲村村民委员会签订的《两安用地指标回购合同》及收付款凭证。拟证明被上诉人已经按照相关规定，履行了相关补偿安置职责。经核实，对上述证据的三性予以认可。4.被上诉人向法院提交了《已安置对象要求纳入103号令社保体系案件情况说明》。其核心观点是政策体系不能交叉，安置不能重复，并认为具体认定纳入社保的人员由各市、县人民政府确定。被上诉人同时提交了《关于货币安置区在征地补偿费中提取10%作为被征地农民社保资金问题的情况说明》。说明按规定从征地补偿费中提取10%社保资金有相应的政策依据。5.上诉人在涉案征收项目内的承包地已纳入城市规划区内。6.根据中共长沙市望城区委长沙市望城区人民政府《关于长沙市望城区区级党政机构设置的通知》（望发【2019】5号）2019年3月15日原望城区国土资源局更名为长沙市自然资源和规划局望城分局，其为长沙市自然资源和规划局的派出机构，不再列入区政府工作部门。本院认为，根据各方当事人的诉辩情况，本案争议焦点为上诉人要求被上诉人履行将其纳入城镇就业服务和社会保障体系的法定补偿安置职责是否有法律政策依据。依照《中华人民共和国物权法》及相关征收补偿安置法律法规的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。李建辉户虽系2004年县质监局项目征地拆迁户，已经按长沙市人民政府60号令对征收其房屋和部分承包地实施留地安置到位，但涉案2017年的征收项目征收了其剩余部分承包地，被上诉人应履行法定的补偿安置职责。在针对同一集体经济组织的征地补偿安置过程中，因为各个时期的补偿安置法律政策和各个地方具体情况的不同，各地区政府在补偿安置的实践过程中的具体做法各有差别。法院在个案审理中，对行政机关在法律政策的原则框架下针对本地区制定的具体实施规范和采取的措施，应在合法性审查的基础上予以必要的尊重。涉案征收项目中对纳入城镇规划区内被征地农民的补偿安置，国家、省、市各级政府政策均在原则性规定“将被征地农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度”的同时，对具体安置对象、具体认定办法均明确授权“对货币安置人员的具体认定办法由各市州、县市区人民政府制定”。对于依照长沙市60号令规定的征收补偿安置政策已经给予其留地安置的李建辉户，在新的征收项目中被上诉人是否具有将其纳入城镇就业保障体系的法定职责，法律层面没有规定，政策规定亦不明确。而根据政策的规定，望城区政府在具体执行补偿安置职责的过程中具有对进入货币安置、纳入社保人员范围和数量进行规定的职权。望城区政府制定的一系列集体土地征收补偿安置政策均明确“安置体系不能交叉，安置不能重复”的原则，在具体实施过程中均采取对因征地（不征房）的已安置对象采取货币补偿而不纳入103号令城镇就业保障体系的做法。被上诉人制定的安置政策和实际做法没有违反法律和政策的禁止性规定。本案中，上诉人曾按照长沙市60号令得到了补偿安置，在2017年涉案项目的土地征收中，被上诉人已经依法支付了征地补偿费（土地补偿费和安置补助费两项之和）及地上附着物和青苗补偿费，已履行相关法定补偿安置职责，而对于适用长沙市60号令留地安置所产生遗留问题，望城区政府针对被征地失地少地农民制定了《被征地失地少地农民生活补助实施方案》，同时对李建辉户所在集体经济组织的“两安用地”指标进行回购，将所获得资金用于解决被征地村民的生产安置和社会保障问题，基本保障了被征地农户的生活。故上诉人诉请判决被上诉人履行将其纳入城镇就业服务和社会保障体系的法定补偿安置职责缺乏法律和政策的明确依据，本院不予支持。关于上诉人提出的对长沙市劳动和社会保障局、长沙市国土资源局、长沙市财政局联合发布的长劳社发[2009]82号文件合法性审查问题。经查，该文件仅仅是对长沙市60号令和长沙市103号令两个政府规章的衔接适用予以细化和明确，并不是制定新的补偿安置政策，亦不是涉案土地征收补偿安置的依据，且该文件已经作废。原审以不具备对规范性文件进行附带审查的前提条件，对其合法性不进行审查并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人李建辉等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李建辉、杨杏平、李栋、陈利平负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年六月十七日书记员  刘海涛附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；