浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终799号上诉人（原审原告）蒋桂娟，女，1963年9月10日出生，汉族，住浙江省兰溪市。上诉人（原审原告）蒋小娟，女，1969年9月15日出生，汉族，住浙江省兰溪市。上诉人（原审原告）蒋满娟，女，1971年8月27日出生，汉族，住浙江省兰溪市。三原告委托代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地兰溪市府前路81号。法定代表人王新锋，市长。委托代理人王星华，兰溪市云山街道办事处工作人员。委托代理人胡庆根，浙江溪源律师事务所律师。蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟诉兰溪市人民政府不履行土地征收补偿法定职责一案，金华市中级人民法院于2019年3月18日作出（2018）浙07行初296号行政裁定。蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟不服，向本院提出上诉。本院于2019年4月24日受理后依法组成合议庭，并于2019年6月3日进行了庭询调查。上诉人蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟，被上诉人兰溪市人民政府的委托代理人王星华、胡庆根，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年1月29日兰溪市人民法院受理了原告蒋丽娟、蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟与被告蒋芳君的分家析产纠纷一案，原告诉称，四原告与被告系姐妹关系。父亲蒋顺松，母亲黄素云，1987年全家在枣树村建造房屋一幢，共五间二楼。2003年1月13日，父母为了平衡各姐妹的利益，在村委员会主持下，由父母及各姐妹协商，并由村会计执笔，达成分家协议，根据协议，由西向东分别将房屋分给蒋桂娟、蒋丽娟、蒋小娟、蒋芳君、蒋满娟，每人分得一楼一底，父母住在蒋桂娟屋里，当时也都各自管理，但后来，随着各自住房条件改善，四原告都离开该地，被告就将四原告的房屋占为已有，至今不肯归还。故四原告要求被告依约分割并交付位于兰溪市枣树村××号父母建造的五间楼房中的中一间。本案在审理过程中，经人民法院主持调解，双方当事人自愿达成如下协议：一、位于兰溪市××街道枣树村××五间两层的房屋，根据2003年1月3日分家书达成的协议，自西到东五间房屋（每间包括两层）分别为蒋桂娟、蒋丽娟、蒋小娟、蒋芳君和蒋满娟所有，父母仍随蒋芳君居住。二、原告蒋丽娟、蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟同意房屋现仍由被告蒋芳君居住。2017年9月1日浙江省人民政府作出了浙土字A[2017]-0057号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称《审批意见书》），批准了兰溪市2017年度第二批次建设用地54.9432公顷。原告所使用的土地在上述《审批意见书》批准用地范围内。被告兰溪市人民政府根据前述批复于2017年9月1日发布了（2017）12号征收土地公告，对浙江省兰溪市云山街道枣树村实施土地征收。2017年9月1日兰溪市云山街道枣树、后地现场征迁指挥部作出的《兰溪市城中村（枣树、后地）改造项目征收集体所有土地上房屋补偿安置实施意见》。2017年10月12日兰溪市国土资源局发布（2017）12-33号征地补偿安置方案公告。原告认为被告拒绝对其履行安置补偿职责，并据此提起本案诉讼。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案原告请求补偿安置系基于浙江省兰溪市枣树村××号房屋所占集体土地被征收，该补偿安置的法定职责应属于兰溪市自然资源和规划局（原兰溪市国土资源局）。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”原告所请求履行的补偿安置职责明显不属于被告兰溪市人民政府的权限范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟的起诉。蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟上诉称：一、被上诉人系履行补偿安置职责的法定义务主体。市、县人民政府及国土管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《土地管理法》、《土地管理实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己的名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定；但前述法律不明确，不能成为市、县政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。因此农村集体土地征收中，有且仅有政府才是履行补偿安置的义务主体、责任主体。二、市、县人民政府土地行政主管部门并非履行补偿安置的责任主体。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市县土地行政主管部门可以根据市县人民政府的安排，实施补偿安置的具体工作，但是并不能因此认为市县人民政府土地行政主管部门即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为市县人民政府即因此免除了法定补偿安置的义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定以及职权法定原则可知，应当将市、县人民政府土地行政主管部门视为接受市、县人民政府的委托，进而从事具体的补偿安置事宜。因此，一审法院认定涉案补偿安置的法定职责属于兰溪市自然资源和规划局，而非被上诉人兰溪市人民政府，明显认定认定事实错误，适用法律错误。综上，请求依法撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。兰溪市人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚。二、一审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故征地补偿安置的法定主体应当是兰溪市自然资源和规划局。一审裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告起诉，适用法律正确。三、上诉人的上诉理由不成立。上诉人援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，认为土地行政主管部门的补偿安置工作系受委托而为，这是对法律规定的曲解。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟不服被上诉人兰溪市人民政府不履行土地征收补偿法定职责而提起的诉讼。首先，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故案涉征收补偿安置的法定职责依法应属于兰溪市自然资源和规划局（原兰溪市国土资源局）。并且，原兰溪市国土资源局于2017年10月12日发布的[2017]12-33号《征地补偿安置方案公告》中亦明确：“本项目征地补偿安置方案经兰溪市人民政府批准后，由本机关组织实施”，即原兰溪市国土资源局是依法具体履行涉案土地征收补偿安置法定职责的部门。其次，依据《兰溪市城中村改造实施办法（试行）》第五条的规定，“各镇乡（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责改造项目的征地、拆迁补偿、社会稳定等工作”。故兰溪市政府既非法定组织实施补偿安置方案的行政机关，亦非实际执行涉案土地征收补偿安置方案的行政主体。二审中，上诉人蒋桂娟、蒋小娟、蒋满娟承认，其至今未向该文件规定的街道办事处或具有征地补偿安置法定职责的兰溪市自然资源和规划局（原兰溪市国土资源局）书面提出过要求对其履行补偿安置职责的申请，故有关行政机关并不存在拒绝或规避履行集体土地征收补偿安置职责的情形。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  陈裕琨审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年六月××日书记员  吕圣姻·1·