湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘12行初16号原告梁春华，女，1974年7月1日出生，汉族，住湖南省溆浦县。原告张军，男，1975年1月22日出生，汉族，住湖南省溆浦县。二原告共同委托代理人林文，北京金诚同达（上海）律师事务所律师。被告怀化市鹤城区人民政府，地址怀化市鹤城区金海路148号。法定代表人向秀亮，区长。委托代理人邓雯，女，怀化市鹤城区人民政府法制办公室工作人员。被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局，地址怀化市鹤城区金海路158号。法定代表人张开森，局长。委托代理人张松，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局工作人员。委托代理人曾俊，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局工作人员。原告张军、梁春华不服被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局行政复议纠纷一案，于2018年7月9日向本院提起诉讼。本院于2018年10月15日作出（2018）湘12行初54号行政裁定。原告张军、梁春华不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2018年12月27日作出（2018）湘行终1848号行政裁定，裁定：撤销本院（2018）湘12行初54号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2019年2月19日立案受理，于2019年2月25日向二被告送达了应诉通知书、举证通知书及相关法律文书，同日向原告送达了受理案件通知书、举证通知书及相关法律文书。本院依法组成合议庭于2019年5月30日公开开庭审理了本案，原告梁春华及原告张军、梁春华共同委托代理人林文，被告怀化市鹤城区人民政府的委托代理人邓雯，被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的委托代理人张松、曾俊到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2017年12月27日，被告怀化市鹤城区城市管理和行政执法局强制拆除了座落于怀化市鹤城区城南办事处池回村（怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内）集体土地上的厂房。二原告不服申请复议。怀化市鹤城区人民政府于2018年6月22日作出鹤政复决字[2018]3号行政复议决定书，决定：确认怀化市鹤城区城市管理和行政执法局作出的强制拆除行为违法，驳回二原告要求赔偿80万元的赔偿申请。原告张军、梁春华诉称，二原告合伙从事洗涤行业工作，2013年9月2日工商登记为“鹤城区君洁洗涤中心”，经营场所为怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内。2017年12月27日被告怀化市鹤城区城市管理和行政执法局违反法定程序，强制拆除原告座落在湖南大康牧业饲料厂背后的洗涤经营厂房，给原告造成直接经济损失509308元。原告对怀化市鹤城区城市管理和行政执法局的强制拆除行为不服，向怀化市鹤城区人民政府申请复议，要求确认怀化市鹤城区城市管理和行政执法局的强制拆除行为违法，并赔偿损失80万元。怀化市鹤城区人民政府作出鹤政复决字[2018]3号行政复议决定：确认怀化市鹤城区城市管理和行政执法局作出的强制拆除行为违法，以原告厂房损失非合法权益，其他损失证据不足为由驳回二原告的赔偿申请。二原告诉至本院，请求依法撤销怀化市鹤城区人民政府鹤政复决字[2018]3号行政复议决定第二项内容，即驳回二原告的行政赔偿申请。二原告在诉讼中，向本院提交了如下证据材料：证据1、个体工商户登记基本信息、租赁协议书，拟证明至房屋被拆时，涉案房屋属原告所有和使用；证据2、评估报告书，拟证明厂房、平房、锅炉房、地下水池、地面硬化共计380668元；证据3、被毁损的物品清单，拟证明被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局违法拆除行为给原告造成的室内物品水泵、电视机等直接损失为128640元；证据4、现场图片；证据2－4，拟证明违法强拆导致原告损失共计509308元；证据5、责令改正通知书，拟证明被诉行政行为。被告怀化市鹤城区人民政府辩称，一、答辩人作出驳回原告行政赔偿申请的决定，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，公民获得行政赔偿的前提，必须是合法权益。原告修建的厂房没有获得规划部门批准，属违法建筑，申请行政赔偿不应得到支持；二、原告请求答辩人与原行政机关共同承担行政赔偿，没有事实和法律依据，不应得到支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第八条规定“经复议机关复议，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重部分履行赔偿义务。”本案经过复议，答辩人作为复议机关，在作出复议决定过程前，原告受到的损害已形成，答辩人没有对原告的财产再实施相关侵害行为并加重损害，答辩人不应当承担赔偿责任。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告怀化市鹤城区人民政府在法定的举证期限内提交了如下证据材料：证据1、行政复议申请书等材料，拟证明张军、梁春华对怀化市鹤城区城市管理和综合执法局强制拆除行为不服，向怀化市鹤城区人民政府提出行政复议申请，且该申请属于行政复议受案范围；证据2、补正行政复议申请通知书及送达回证，拟证明怀化市鹤城区人民政府履行了行政复议法规定的补正通知程序；证据3、行政复议答复通知及送达回证，拟证明怀化市鹤城区人民政府履行了行政复议法规定的通知程序；证据4、行政复议答复书等材料，拟证明怀化市鹤城区城市管理和综合执法局依法进行了答复；证据5、行政复议延期审理通知书及送达回证，拟证明怀化市鹤城区人民政府履行了行政复议法规定的延期通知程序；证据6、集体讨论记录，拟证明复议机关依法定程序对案件集体讨论；证据7、行政复议决定书及送达回证，拟证明复议机关依法作出了行政复议决定，并送达给相关当事人，程序合法。被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局辩称，一、原告所修建的厂房是违法建筑的事实确凿。怀化市国土资源局的行政处罚决定已认定二原告的厂房属违法建筑，属非法利益；二、原告利益是非法利益，因此不具备行政诉讼资格，原告的诉讼请求应不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条均规定原告提起诉讼或申请国家赔偿必须是合法权益，故二原告不具备诉讼主体资格；三、原告涉案厂房为2016、2017年国土卫片执法对象，由国土部门查处，答辩人不应作为被诉主体。国土卫片执法权限不在答辩人，对原告厂房实施拆除不是答辩人组织实施，答辩人不是本案被诉主体；四、原告要求赔偿509308元没有法律依据。补充答辩称，一、涉案厂房已被怀化市国土部门作出行政处罚决定，对涉案厂房予以没收，涉案厂房的所有权转移归国家所有；二、答辩人的拆除行为与原告不再属于行政管理性质。请求驳回原告的起诉。被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局在法定期限内提交了如下证据材料：怀化市国土资源局怀国土资鹤罚字（2016）第13号行政处罚决定书及送达回证，拟证明本案原告提出赔偿要求的房屋系非法用地上的违法建筑。经庭审质证，对原告提交的证据，被告怀化市鹤城区人民政府质证意见如下：对证据1涉案房屋属于原告所有和使用有异议，2016年5月已经确定属于国家所有，房屋是2016年12月拆除的，所以是属于国家所有了；对证据2-4均有异议，申请评估时间是2018年5月，房屋实际上在2017年已经拆除，使用权限已经转移，对证据2-4的质证意见以怀化市鹤城区城市管理和综合执法局为准；对证据5无异议。对原告提交的证据，被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局质证意见如下：对证据1质证意见同怀化市鹤城区人民政府质证意见一致；对证据2-4与鹤城区政府质证意见一致，评估是2018年5月8日作出，但厂房在2017年已经被拆除，所以对真实性、合法性、关联性均不认可；对证据5真实性、合法性予以认可，但对关联性有异议，责令改正通知书不具备法律意义上的可诉性。对怀化市鹤城区人民政府提交的证据材料，原告的质证意见如下：对证据1-6真实性、合法性、关联性均无异议；对证据7行政复议决定书及送达回证真实性、合法性、关联性无异议，但认为复议决定结论错误。怀化市鹤城区城市管理和综合执法局质证意见是没有异议。对怀化市鹤城区城市管理和综合执法局提交的证据材料，原告的质证意见如下：对该证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议。1、处罚决定书仅是形式上的处罚，没有实质处罚，没有在法定期限内向法院申请强制执行，超过申请时间法院不得受理，处罚决定书失去强制执行效力；2、处罚决定书尾部明确记载“申请法院强制执行”，故被告拆除房屋无法律依据，是行政违法行为；3、不能证明平房、锅炉房也属于违章建筑；4、依据《城乡规划法》第64条，不违反城乡规划但没有办理规划建设审批的建筑，属于程序性违法建筑，可以要求限期改正及补办手续。《土地管理法》73、76、77条，违法建筑应当拆除，依据新法优先旧法原则，应当适用新法《城乡规划法》。怀化市鹤城区人民政府质证意见是没有异议。对上述证据认证如下：原告提交的证据1，二被告虽对证明目的提出异议，但来源合法且与本案有关联，予以采信；证据2，二被告虽提出异议，但未申请重新鉴定，来源合法，予以采信；证据3、4，二被告提出异议，缺乏合法性，不予采信；证据5、二被告无异议，予以采信。被告怀化市鹤城区人民政府提交的证据1－7，原告及怀化市鹤城区城市管理和综合执法局均无异议，且来源合法与本案有关联性，予以采信。被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局提交的怀化市国土资源局怀国土资鹤罚字（2016）第13号行政处罚决定书及送达回证，属生效的行政行为，与本案有关联性，且来源合法，予以采信。根据采信证据及庭审记录，确认如下案件事实：二原告合伙从事洗涤行业工作，2013年9月2日工商登记为“鹤城区君洁洗涤中心”，经营场所为怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内。2016年4月21日怀化市国土资源局对梁春华非法占地建厂房一案进行立案查处，查明：2015年7月以来，梁春华未经依法批准擅自在怀化市鹤城区城南办事处池回村（怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内）占有集体土地上修建洗衣厂房，经实地测量占地面积为733㎡，地类为林地，符合土地利用总体规划。怀化市国土资源局于2016年5月2日作出怀国土资鹤罚字（2016）第13号行政处罚决定书，决定：责令梁春华在收到本决定之日起立即退还非法占用的集体土地733㎡，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款人民币10995元（按15元/㎡计算）。该处罚决定书于2016年5月3日送达梁春华。2017年11月21日怀化市鹤城区城市管理和行政执法局向案外人舒涛和原告张军下达了怀鹤执改城南字[2017]第129号责令改正通知书，要求张军、舒涛于同年11月30日下午18：00前自行自觉拆除违章建筑，逾期不拆除将进行强制拆除。二原告没有自行拆除，怀化市鹤城区城市管理和行政执法局于2017年12月27日强制拆除二原告的新建的建筑物和其他设施（涉案厂房和其他设施）。二原告对怀化市鹤城区城市管理和行政执法局的强制拆除行为不服，向怀化市鹤城区人民政府申请行政复议。怀化市鹤城区人民政府受理后，于2018年2月26日作出补正行政复议申请通知书，要求二原告补正相关材料，2018年3月２日向怀化市鹤城区城市管理和行政执法局作出了行政复议答复通知书，怀化市鹤城区城市管理和行政执法局同月7日进行了答复并提交了相关证据。2018年4月25日怀化市鹤城区人民政府作出鹤政复决字[2018]3号行政复议延期审理通知书，决定延期30日作出复议决定。2018年6月21日怀化鹤城区人民政府经集体讨论决定，次日作出鹤政复决字[2018]3号行政复议决定书，决定：确认怀化市鹤城区城市管理和行政执法局作出的强制拆除行为违法，驳回二原告的行政赔偿申请。该复议决定书于同月29日送达二原告。二原告委托长沙公立资产评估有限公司对位于怀化市鹤城区怀黔路段大康牧业加工厂内的一栋厂房、一栋平房、一座锅炉房、一个地下水池及地面硬化等财产价值，以2017年12月31日为基准日进行评估。2018年5月8日作出长公立评字（2018）第2005号报告书，确定财产价值为380668元。同时，原告认为怀化市鹤城区城市管理和行政执法局在强制拆除涉案建筑的同时毁损了其屋内如水泵、电视机、冰柜、冰箱、空调及场地租金等17项价值128640元的物品，并制作了“君洁洗涤中心被毁物品清单”。另查明，怀化市鹤城区城市管理和行政执法局已更名为怀化市鹤城区城市管理和综合执法局。本院认为：发生法律效力的湖南省高级人民法院（2018）湘行终1848号行政裁定确认，怀化市国土资源局作出13号处罚决定书，没收了张军、梁春华涉案厂房，但涉案的厂房由张军、梁春华建设，并一直由其实际占有、使用，涉案厂房内的物品也归张军、梁春华所有，张军、梁春华与怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的拆除厂房行为有利害关系，有权就怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的拆除厂房行为申请行政复议或者行政诉讼。故二被告提出涉案厂房已被没收，属国家所有，二原告不再具有所有权，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的拆除行为不再属于行政管理的性质，认为二原告与涉案拆除行为没有利害关系的理由不成立，不予支持。怀化市鹤城区人民政府的复议决定已确定怀化市鹤城区城市管理和行政执法局是实施拆除涉案厂房的行为主体，且《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”只要公民、法人或者其他组织“认为”其合法权益受到行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯，就有权提起诉讼，至于“其合法权益”最终是否符合法律规定，不影响其提起诉讼的权利。故怀化市鹤城区城市管理和行政执法局提出其不是拆除涉案厂房的主体，二原告不具备行政诉讼资格的辩驳理由不成立，不予支持。本案中，涉诉复议决定确认怀化市鹤城区城市管理和综合执法局强制拆除行为违法的理由是“程序违法”，本案属复议机关维持原行政行为的情形，应当审查原行为“怀化市鹤城区城市管理和综合执法局强制拆除行为”的合法性。虽然二原告仅就该复议决定的“驳回原告的行政赔偿申请”提起本案诉讼，没有对“确认怀化市鹤城区城市管理和行政执法局作出的强制拆除行为违法”提起诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案应对怀化市鹤城区人民政府鹤政复决字[2018]3号行政复议决定和原行为进行全面审查。怀化市鹤城区城市管理和综合执法局实施拆除涉案房屋的行为本质上属于行政强制执行，应当适用《中华人民共和国行政强制法》的规定。怀化市鹤城区城市管理和行政执法局实施涉案行政强制执行时，没有依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”的规定履行法定的催告义务，明显违法。故怀化市鹤城区人民政府确认怀化市鹤城区城市管理和行政执法局作出的强制拆除行为违法，符合法律规定，依法应予以维持。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定“赔偿义务机关对依法确认有本法第三条、第四条规定的情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”本案中，作为原行政行为的怀化市鹤城区城市管理和综合执法局强制拆除行为已被确认违法，原告有获得赔偿的权利。原告要求赔偿的损失分为二项，一是涉案厂房和其他设施；二是置于涉案厂房和其他设施内的其他物品。涉案厂房和其他设施已由怀化市国土资源局2016年5月2日作出的怀国土资鹤罚字（2016）第13号行政处罚决定予以没收，该处罚决定已生效并具有法律上的确定力和执行力，因此，原告对涉案厂房和其他设施丧失了法定的物权及其他权利。对置于涉案厂房和其他设施内的其他物品没有被没收，仍是二原告合法财产，但该厂房及设施已被怀化市鹤城区城市管理和综合执法局拆除了，拆除时没有依法进行证据保全，也未提交其他证据证明原告置于涉案厂房和其他设施内的其他物品的清单，现相关物品已拆毁灭失无法返还，致使原告无法就损害情况进行举证，也无法进行鉴定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”的规定，本案损害情况的举证责任应由怀化市鹤城区城市管理和综合执法局承担。故复议决定认为原告要求赔偿其他损失证据不足为由驳回原告的赔偿请求，属举证责任分担错误，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”怀化市鹤城区人民政府于2018年3月2日受理了本案复议申请，后经延期30天，最迟应在2018年6月2日作出复议决定，然本案复议决定是2018年6月22日才作出，明显超过了法定期限，程序违法。该行为属轻微程序违法，对原告的权利不产生实际影响，应当确认违法，不撤销该复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第七十四条第一款（二）项、第二款（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款，第九十六条第（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的强制拆除行为违法；二、确认怀化市鹤城区人民政府鹤政复决字[2018]3号行政复议决定程序违法；三、撤销怀化市鹤城区人民政府鹤政复决字[2018]3号行政复议决定中“驳回二原告的行政赔偿申请”内容。案件受理费50元，由怀化市鹤城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长 谌 蔚审判员 肖尊启审判员 周 晓二〇一九年六月二十日法官助理李建丰书记员贺红附法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。……第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。