湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终515号上诉人（原审原告）：孙玉英，女，1941年10月16日出生，汉族，住邵阳市双清区。委托代理人：罗巨群，男，1974年1月12日出生，汉族，住邵阳市双清区。系孙玉英之子。委托代理人：赵霞，北京首信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：邵阳市双清区人民政府。住所地：邵阳市双清区宝庆东路833号。法定代表人：肖平，该区区长。委托代理人：欧阳山城，该区人民政府工作人员。委托代理人：许婷，湖南东放明律师事务所律师。孙玉英诉邵阳市双清区人民政府（以下简称双清区政府）房屋征收补偿决定一案，孙玉英不服邵阳市中级人民法院（2018）湘05行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。邵阳市中级人民法院经审理查明：邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目已列入邵阳市棚户区改造计划，并报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅批准列入2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目备案目录。该项目经邵阳市规划局同意选址，邵阳市国土资源局项目用地预审同意，邵阳市发展和改革委员会等部门核准，符合邵阳市2016年度国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划（2006-2020年）、城乡规划和专项规划。2016年1月18日，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于启动邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目国有土地上房屋征收工作的公告》（双政发[2016]1号），对项目名称、征收范围、房屋征收主体、部门、实施单位及将对项目征收范围内房屋进行调查登记等事项予以公告。2016年1月25日，邵阳市人民政府房屋征收管理办公室（以下简称市征收办）发布《关于选定邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收评估机构的公告》（邵房征评告[2016]1号），就被征收人协商确定房地产价格评估机构等事项予以公告，并将报名评估机构名单予以公布。因涉案项目房屋征收范围内被征收人未在规定时间内向市征收办书面提交选定评估机构的结果，同年2月23日，市征收办发布《关于抽签选定邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目国有土地房屋征收评估机构的公告》，对以抽签的方式选定房地产价格评估机构的事项予以公布。同年3月1日，在邵阳市罡大公证处的公证下，市征收办通过抽签的方式选定湖南益宏房地产评估有限责任公司为涉案项目的房地产价格评估机构。随后，市征收办对选定评估机构的结果予以公示。在对罗教恒被征收房屋进行摸底调查后，房屋征收部门于2016年5月25日至5月31日，在被征收范围对罗教恒等被征收人房屋及其附属物摸底情况予以一榜公示，同年10月19日至10月26日将一榜修正情况予以公示。2016年6月27日，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于对征求意见的通告》（双政发［2016］25号），公告期30天，并于同年发布了该征求意见及修改情况公示。2016年9月2日，双清区征收办填报了涉案项目的《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，经双清重大事项社会稳定风险评估工作领导小组审核同意实施。2016年9月20日，双清区政府组织有关部门就涉案项目征收范围内未登记建筑的认定有关问题召开会议，并将邵阳市规划局作出的《关于对的答复函》及未登记建筑认定结果予以公示。同年11月10日，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目国有土地房屋征收决定的公告》（双政发［2016］46号），决定对涉案项目范围内国有土地上的房屋实施征收，罗教恒位于邵阳市双清区东风委员会罗家院子的房屋（房屋产权证号为房权证邵阳市字第××号）处于该项目的征收范围内。2016年11月21日，市征收办将涉案项目被征收房屋分户初步评估结果公示。2016年12月9日，湖南益宏房地产评估有限责任公司在现场查勘的基础上，出具估价报告编号为湘益房征估字（2016）第1209-15号《房屋征收分户评估报告》，对房权证邵阳市字第××号的房屋、双国用（98）字第Ｇ4-1681号国有土地使用权价值及认定的合法建筑102.84平方米地下层进行评估，认定房屋建筑产权面积为192.33平方米，评估单价为3209元／㎡，评估价值为617187元，认定地下层建筑面积为102.48平方米，评估单价为2221元／㎡，评估价值为227608元，合计人民币844795元，确定价值时点为2016年11月10日。该分户评估报告采取的评估方法为比较法和收益法，评估对象为房屋建筑物及应分摊的国有土地使用权的价值，不包括房屋室内装修、附属设施价值及因征收造成的搬迁、临时安置的补偿，并告知被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，可以申请复核和鉴定的权利。同年12月12日，被告将该评估报告送达给罗教恒，罗教恒拒绝签收。湖南益宏房地产评估有限责任公司接受市征收办的委托，对涉案项目拟用于安置的房屋进行市场价值评估，并于2017年1月3日出具了估价报告编号为湘益房估（2017）字第0103-1号《房地产估价报告》。2017年1月5日至2017年1月11日，双清区征收办在征收范围内对被征收人房屋征收补偿费用进行二榜公示。因评估机构将产权证号为邵房权证监证字第××号房屋中认定合法建筑102.48㎡地下室归入产权证号为房权证邵阳市字第××号房屋的评估报告里，且弄错评估单价，双清区征收办于2017年7月13日向市征收办提出《关于罗教恒、罗巨艳房屋评估报告情况说明的报告》。2017年7月25日，湖南益宏房地产评估有限责任公司作出《罗教恒房屋评估报告更正书》，将编号为湘益房征估字（2016）第1209-15号《房屋征收分户评估报告》，更正为对房权证邵阳市字第××号房屋作出评估，认定建筑面积为192.33㎡，评估单价为3055元／㎡，评估价值为587568元。2017年5月12日，邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目国有土地上房屋征收签约工作开始启动，签约期限至同年5月31日止。经双清区征收办与孙玉英多次沟通、协商均未能达成征收补偿协议，双清区征收办遂于2018年1月16日报请双清区政府作出补偿决定。同年2月2日，双清区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定，作出双政征补［2018］3号《邵阳市双清区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称3号补偿决定）。主要内容为：被征收人可以选择货币补偿或产权调换，被征收人的房地产评估价值为人民币587568元；如被征收人选择货币补偿，给予10%的货币补偿资金奖励，即为人民币58757元，房屋搬迁费2562元，6个月临时安置费11540元；如被征收人选择产权调换，应补偿房屋搬迁费5124元，6个月临时安置费11540元，并按照《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙棚户改造项目房屋征收补偿方案》确定的产权调换房屋地点和调换原则选择产权过渡安置调换的现房两套，两套安置房总面积241.26平方米，实际结算价值为682524元。一、如被征收人选择货币补偿，被征收房屋货币补偿总额为人民币660427元，全部存储于本次征收补偿资金监管专户。二、如被征收人选择产权调换，被征收房屋产权调换补偿费用为人民币604232元，结算产权调换房屋价值与被征收房屋产权调换补偿费用的差价为被征收人付给征收人人民币78292元。三、因被征收人原因，对其房屋装饰未评估，按《湖南省实施办法》第十三条执行，即：相关机构在人民法院根据补偿决定依法强制执行时对室内装饰装修进行勘察记录、证据保全、评估机构确定室内装饰装修价值。四、限被征收人自收到本决定书之日起十五日内选定被征收房屋的补偿方式，办理房屋征收补偿事宜，腾空邵阳市双清区东风居委会罗家院子产权证号为邵房权证监证字第××号的房屋；逾期被征收人不选定征收补偿方式的，按本决定第一条规定对被征收人实行货币安置补偿；被征收人房屋产权人及关系人享受购房安置补贴按市政发［2015］14号、市政办函［2016］96号及邵阳市房产局对市政发［2015］14号文件相关政策解释的复函的相关内容执行。该补偿决定还告知了被征收人申请复议和提起诉讼的权利。同年2月5日，双清区政府将3号补偿决定送达给孙玉英，邵阳市罡大公证处对送达过程进行保全公证。孙玉英不服该补偿决定，遂提起本案诉讼，请求撤销3号补偿决定。邵阳市中级人民法院认为，本案争议的焦点是双清区政府作出的3号补偿决定是否合法，孙玉英要求撤销3号补偿决定的诉讼请求应否得到支持。一、双清区政府具有作出3号补偿决定的法定职责。在征收补偿方案确定的签约期限内，孙玉英就涉案房屋的征收补偿问题与双清区征收办未能达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条关于“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，双清区政府根据双清区征收办的报请，对涉案房屋作出补偿决定，其主体适格。二、双清区政府作出的涉案补偿决定程序合法、正当。在3号补偿决定作出前，负责征收工作的主管部门和承担征收工作的工作部门，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，严格履行了法律、法规规定的一系列前置程序。双清区政府作出3号补偿决定前，市征收办完成了抽签选定评估机构工作程序；房屋征收部门将征收范围内的房屋入户摸底情况予以公示；双清区政府将拟定的征收补偿方案予以公布，并就被征收人的安置问题广泛征求意见；双清区政府组织有关部门就未登记的建筑进行调查、认定和处理并对社会稳定风险进行了评估；征收决定作出后，邵阳市征收办公示了房屋分户初步评估结果，双清区政府将《房屋征收分户评估报告》送达给被征收人，并告知其有提请复核和鉴定的权利。在就征收补偿安置事宜协商未果的情况下，双清区政府才依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定作出涉案补偿决定，其行政程序合法、正当。孙玉英提出选定评估机构违法及双清区政府未对补偿方案进行听证等无事实根据和法律依据。三、双清区政府作出的3号补偿决定补偿合理、公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，依照法律规定程序选定的湖南益宏房地产评估有限责任公司经过测绘，以房屋征收决定公告之日确定被征收房屋的价值时点，对涉案房屋作出评估，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定。双清区政府作出3号补偿决定中认定，孙玉英所有的被征收房屋的面积为192.33平方米，房屋用途为住宅，与孙玉英的产权证号为房权证邵阳市字第××号的房屋所有权证记载的面积和用途一致。另根据评估报告，评估对象为房屋建筑物及应分摊的国有土地使用权的价值，不包括房屋室内装修、附属设施价值及因征收造成的搬迁、临时安置的补偿，即评估报告已对孙玉英房屋建筑物及应当计算的国有土地使用权一并作出了评估。孙玉英提出房屋评估面积与实际面积不符，且对空地未评估作价无事实和法律依据。3号补偿决定还充分保障了被征收人的货币补偿和产权调换的选择权，对涉案房屋评估价格、补偿资金奖励、房屋搬迁费、临时安置费等补偿费用逐项予以补偿安置，补偿内容公正合法。孙玉英对涉案评估报告结论不服，未依法向房地产价格评估机构申请复核评估和申请专家委员会鉴定，应视为其放弃了提出异议的权利。且评估报告是专业技术鉴定，对于技术鉴定问题，非经法定程序，任何人不得改变和任意推翻。现孙玉英没有证据证明评估报告对涉案房屋的评估结果明显不当，其提出评估报告不合法的主张，无事实和法律依据。在案件审查中，该院对湖南益宏房地产评估有限责任公司的评估资质和注册房地产估价师身份进行了程序性审查，注册房地产估价师黄康平提交的注册房地产估价师证有效期未周延至其估价作业的时间，但双清区政府提交的黄康平的资质证明，能证明黄康平具有注册房地产估价师资质。孙玉英提出的评估机构及注册房地产估价师不具备资质的理由亦不能成立。孙玉英还以涉案项目不属于公益性质，项目前置审批程序中的立项、国土部门预审等存在效力问题，以及涉案房屋不符合棚户区标准等为由，对涉案补偿决定的合法性提出异议。孙玉英主张上述问题均属涉案《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目国有土地房屋征收决定的公告》（双政发［2016］46号）合法性审查范围，但本案审查的是双清区政府作出的征收补偿决定是否合法，故孙玉英提出的上述情况不属于本案审理范围。且双清区政府作出的“房屋征收决定”明确告知被征收人权利救济途径，孙玉英作为征收范围内的被征收人在法定期限内并未就双清区政府发布的房屋征收决定申请复议或提起诉讼，应视为其放弃主张权利。综上所述，双清区政府作出的3号补偿决定主体适格、程序合法、正当、补偿合理，对其合法性应当予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙玉英的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孙玉英负担。孙玉英不服上述判决，向本院提起上诉称：1.选定评估机构程序违法。双清区政府未组织所有被征收人协商选定评估机构，直接采用抽签的方式选定评估机构违法，评估人员不具有评估资质。2.评估报告存在遗漏评估项目。除房屋占地面积外，还有30平方米宅基地没有评估。3.没有对装饰装修和附属设施进行补偿。4.双清区政府无权出让诉争地块。5.征收决定违法。该征收决定征收范围不明确，不是基于公共利益的需要，未提供符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划的证据。请求撤销原判，依法改判。双清区政府答辩称：1.评估报告合法有效，孙玉英在收到评估报告后在法定期限10天内未提出异议，视为其已认可了评估报告。2.评估师具备评估的资质。3.空评隙地的价值包括在评估房屋的价值内，且该土地是划拨用地，不应该对空地进行补偿。原判认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在本案原审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据。本院对原审判决查明的事实予以确认。二审另查明：1.2018年2月5日，双清区政府工作人员上门送达3号补偿决定时，罗教恒不在家，其妻孙玉英同意转交其丈夫罗教恒。此后，罗教恒去世，其户口于2018年6月28日被注销。孙玉英于2018年7月17日提起本案诉讼。孙玉英与罗教恒夫妇共生有二女一子，分别是长女罗巨运、次子罗巨群、三女罗巨艳。本案一审期间，孙玉英的三个子女未向法院申请参加诉讼。在二审期间，罗巨运、罗巨群、罗巨艳向本院表示同意由其母孙玉英代表四继承人提起本案诉讼。2.2019年6月17日，双清区政府向本院出具《邵阳市双清区人民政府关于罗教恒、罗巨艳房屋征收补偿的情况说明》，明确表示：在房屋拆除时，双清区政府将严格按照评估机构依法评估的价值足额补偿到位。双清区征收部门已经对涉案房屋的装饰装修及保坎等附属设施进行调查摸底，并制作了《附属物明细表》。本院认为：本案二审争议的焦点为双清区政府作出的3号补偿决定的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十九条、第二十一条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户改造项目国有土地房屋征收决定的公告》，决定对涉案项目范围内国有土地上的房屋实施征收，涉诉房屋处于该项目的征收范围内。在征收实施过程中，双清区政府对征收范围内被征收房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查，依法制定了房屋征收补偿方案，抽签选定评估机构并作出了评估报告。在规定的签约期限内，房屋征收部门与孙玉英未能就征收补偿达成一致，房屋征收部门遂申请双清区政府作出房屋征收补偿决定。双清区政府根据房屋征收补偿方案作出3号补偿决定。该补偿决定以评估机构的评估报告为依据，提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供被征收人选择，符合上述行政法规的规定。孙玉英上诉提出评估机构的选定违法，评估人员不具有评估资质。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，房屋征收部门从具有房地产评估资质的5家报名评估机构中采用抽签的方式选定评估机构，且由公证机关对抽签过程进行公证，涉案征收项目评估机构的选定符合上述法规规定。相关评估人员均具有注册房地产评估师资质，且均资质证书均在有效期内。孙玉英的该上诉理由不能成立，本院不予支持。孙玉英上诉提出双清区政府的3号补偿决定未对装饰装修和附属设施进行补偿。被征收房屋的装饰装修及附属设施一般应当在征收补偿决定中一并做出补偿。本案中，双清区政府在3号补偿决定中没有对装饰装修和附属设施一并进行补偿不当，本院予以指正。但考虑到在本院二审过程中，双清区政府向本院出具情况说明，表示将在房屋拆除时对涉案房屋的装饰装修和附属设施进行评估、补偿，且已经对附属设施进行了调查，制作了《附属物明细表》，故孙玉英的该部分权利，会得到充分救济。此外，关于空地未补偿的问题，现有证据表明，罗教恒名下空地属出让地的依据不足，如孙玉英有足够证据证明该地属出让地，双清区政府亦应在对附属设施进行补偿时按出让地一并补偿。孙玉英上诉提出双清区政府无权出让诉争地块。房屋征收补偿与国有土地的出让属于不同的行政行为。本案的诉讼标的是双清区政府3号补偿决定的合法性，国有土地出让行为不是本案审理的范围。孙玉英的该上诉理由本院不予支持。孙玉英上诉提出案涉征收决定违法。根据查明的事实，涉案项目已列入邵阳市棚户区改造计划，并报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅批准列入2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目备案目录；该项目经邵阳市规划局同意选址，邵阳市国土资源局项目用地预审同意，邵阳市发展和改革委员会等部门核准，符合邵阳市2016年度国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划（2006-2020年）、城乡规划和专项规划。孙玉英的该上诉理由没有事实依据，本院不予支持。综上，孙玉英的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙玉英负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年六月十九日书记员  刘海涛