黑龙江省七台河市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）黑09行初8号 原告周振华，男，现住黑龙江省七台河市桃山区。 委托代理人白金龙，七台河市茄子河区中心法律服务所法律工作者。 被告七台河市人民政府，住所地黑龙江省七台河市。 法定代表人贾君，该市市长。 负责人岳刚，该市副秘书长。 委托代理人汪胜茂，七台河市自然资源局法律顾问。 委托代理人陈养平，七台河市自然资源局土地利用科科长。 第三人七台河市林业和草原局，住所地黑龙江省七台河市。 法定代表人张生河，该局局长。 负责人崔荣林，该局副局长。 委托代理人樊立聃，该局法律顾问。 第三人七台河和盛房地产开发有限公司，住所地黑龙江省七台河市。 法定代表人陆德军，该公司董事长。 委托代理人王晓灵，黑龙江宏昌律师事务所律师。 原告周振华诉被告七台河市人民政府（以下简称市政府）、第三人七台河市林业和草原局（以下简称林草局）、七台河和盛房地产开发有限公司（以下简称和盛公司）行政撤销一案。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。周振华及其委托代理人白金龙，市政府负责人岳刚及其委托代理人汪胜茂、陈养平，林草局负责人崔荣林及其委托代理人樊立聃，和盛公司委托代理人王晓灵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 周振华诉称，2011年4月24日林草局与和盛公司抢占周振华15.28公顷用地，原因是林草局不履行合同和单方撕毁合同，周振华与林草局及和盛公司产生争议。2013年6月4日市政府与林草局在没有土地来源的情况下，为和盛公司下发七政土发[2013]2号批复等各种用地批示，严重违反法律规定。和盛公司强占周振华15.28公顷用地，市政府明知是周振华用地，但却批复给和盛公司。市政府的违法行为，导致周振华用地被和盛公司与林草局强占的争议一直到今天没有解决。 周振华与合伙人李国臣征用林地建炭精厂，经林业部门批准并已缴纳征地费。后林草局一地两卖，把周振华炭精厂用地强行转征给水电厂。林草局的行为给周振华造成损失，导致周振华的合伙人李国臣退伙，周振华和林草局产生争议。后周振华和林草局达成以下一致意见：“林草局用林业的林地80公顷，每公顷作价4500.00元和幼树每公顷2000.00元，作价为520000.00元，废旧石场、废旧煤矿、安全带、防火带、废弃地、草甸子、高压线走廊及两侧的小开荒地等零散用地40公顷，每公顷作价1500.00元，为60000.00万元，计120公顷林草局用地对抵580000.00元补偿给周振华，并且以永久使用权改为农用地，且当日的1991年3月16日一次性转移给周振华。原炭精厂用地和负责人李国臣，改为新灵花草果园用地和负责人周振华。”两年后的1993年3月16日林草局出具按照1991年3月16日双方达成意见的书面合同，并补充5条约定。林草局为保证以后不再有一地两卖的违约行为，在补充的5条约定中明确约定：“当一方违约时，要以实价给守约方计划利润损失加上全部损失总和的10倍赔偿。”虽然双方没有在该书面合同上签字盖章，但该书面合同已于两年前实际履行并生效。后林草局在该合同的附图中各边界盖章确认，于是市政府及七台河市国土资源局根据林草局的态度制定周振华的法律依据及证据说明目录。以上事实及证据证明,周振华用地得到市政府、七台河市市国土资源局、林草局一致确认为合法有效。在该情况下，市政府与林草局、和盛公司强行砍树，市政府在强占周振华用地争议未解决前作出七政土发[2013]2号批复，属于违法批地行为，并且导致林草局与和盛公司强占周振华用地争议直今得不到解决。周振华因此提起行政诉讼，请求法院：1.依法注销市政府2013年6月4日违法给和盛公司颁发的七政土发[2013]2号批复及针对和盛公司非法建筑作出一切批示；2.停止非法建筑、非法占地毁林等行为，立刻恢复林地、土地原状；3.诉讼费由市政府承担。 市政府辩称，一、土地转用合法审批。2011年七台河市发改委下发七发改[2011]134号《关于市林业局直属林场职工公租房（保障性住房）建设方案的批复》，批准建设公租房6万平方米，占地约10公顷。黑龙江省林业厅下发黑林地许准[2011]227号《使用林地审核意见书》，使用七台河市茄子河林场国有林地9.9公顷。七台河市规划局下发七规地字2011099号《征拨用土地规划意见书》，规划用地9.96公顷。七台河市国土资源局下发七国土资预审字[2011]30号《关于林苑之星小区A区公租房林场危旧房改建设项目用地预审意见的复函》。林草局提交《地质灾害危险性评估报告市级备案登记表》《林苑之星建设项目压覆资源情况证明的函》《关于林苑之星小区项目环境影响报告书的批复》。2012年林草局提交《关于七台河市林业局林场职工公租房项目占用林地的说明》《承诺书》（承诺与周振华发生任何争议、经济纠纷或上访，由林草局自行解决）。七台河市国土资源局组卷上报黑龙江省人民政府，黑龙江省人民政府批准下发黑政土[2012]第192号《关于七台河市二O一二年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收方案的批复》，林草局职工公租房（保障性住房）建设项目土地征转用获得审批。二、供地审批依法办理。2013年七台河市国土资源局依据七台河市发改委提交的《发改委项目审批表》、七台河市规划局提交的《征拨用土地规划意见书》、七台河市环保局提交的《关于林苑之星小区项目环境影响报告书的批复》、林草局提交的《用地申请》《证明》《承诺书》，上报市政府并经批准后，向林草局下发七政土发[2013]第2号《关于市林业局建林苑之星小区A区（国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地的批复》。三、诉讼已过期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条明确规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。周振华提供的行政起诉状能够证明，周振华在五年前就已经知道其诉讼中所涉土地的使用情况，故周振华起诉已过起诉期限。综上，市政府在土地转用和供地审批过程中均依法办理，且周振华起诉已经超过起诉期限，故请求驳回周振华的诉讼请求。 林草局述称，一、本案周振华提起的行政诉讼所依据的事实，与林草局的行政行为无关。本案纠纷不属于行政争议，属于民事纠纷，人民法院应当驳回周振华的诉讼请求。周振华可以另行提起民事诉讼。二、周振华起诉的理由与事实不符，并且本案已经超过诉讼时效。林草局同意市政府针对周振华第一项诉讼请求的答辩意见，周振华的第二项诉讼请求与林草局无关。综上，希望法院驳回周振华的诉讼请求。 和盛公司述称，一、同意市政府的答辩意见。市政府作出的七政土发[2013]2号建设用地审批文件是依法行使职权，且证据充分，适用法律正确，程序合法。二、和盛公司是依法用地，依法开发，合法经营，不存在非法建筑，不存在恢复土地、林地原状，因此实体上应当驳回周振华的诉讼请求。三、周振华不具备诉讼主体资格，且诉讼超过法定期限，应当依法裁定驳回周振华起诉。 本院认为，2013年6月4日市政府针对七台河市林业局（现变更为林草局）申请林苑之星小区A区建设用地的请示报告，作出七政土发字[2013]2号《关于市林业局建设林苑之星小区A区(国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地的批复》。市政府作出的上述批复，将原七台河市林业局茄子河林场国有土地50049平方米，由和盛公司以挂牌出让方式取得土地使用权；将原七台河市林业局茄子河林场国有土地48951平方米，划拨给七台河市林业局，作为七台河市林业局林苑之星小区A区(国有林场危旧房改造和公租房部分）建设用地。该批复属于行政机关依法行使职权，对下级机关的请示事项作出的内部指示，其效力存在于上下级之间，实质上是行政机关内部的审批行为。该行政机关的内部审批行为，对外并不产生法律效力，对周振华合法权益不产生实质性影响，故周振华起诉要求法院撤销上述批复的诉讼请求，不属于法院行政诉讼受案范围。另外周振华要求法院撤销市政府针对和盛公司非法建筑作出一切批示的诉讼请求，由于周振华未能提供其对本案涉及国有土地拥有使用权的证据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”的规定，周振华不是市政府作出本案涉及国有土地使用权行政行为的相对人及利害关系人，故周振华不具备该项诉讼请求的原告主体资格。周振华要求停止非法建筑、非法占地毁林等行为，立刻恢复林地、土地原状的诉讼请求，也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告周振华的起诉。 案件受理费50.00元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。 审判长 王 崴 审判员 石 军 审判员 葛知博 二〇一九年六月二十八日 书记员 马雨卓