河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1271号上诉人（一审原告）曹香珍，女，汉族，1966年1月27日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）程彩红，女，汉族，1974年4月1日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）崔永建，男，汉族，1965年7月16日出生，住郑州市惠济区。上诉人（一审原告）杜帅斌，男，汉族，1987年10月6日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）冯卫民，男，汉族，1979年1月27日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）郜庆丰，男，汉族，1958年1月15日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）胡婉婷，女，汉族，1984年7月12日出生，郑州市金水区。上诉人（一审原告）景振先，女，汉族，1967年10月9日出生，住河南省登封市。上诉人（一审原告）马克勇，男，汉族，1972年12月23日出生，住河南省巩义市。上诉人（一审原告）彭晨，女，汉族，1973年10月23日出生，住湖北省宜昌市西陵区。上诉人（一审原告）乔保敏，男，汉族，1963年2月5日出生，住河南省孟州市。上诉人（一审原告）乔书侠，男，汉族，1970年10月22日出生，住河南省新密市。上诉人（一审原告）王本涛，男，汉族，1964年5月25日出生，住河南省荥阳市。上诉人（一审原告）王永亮，男，汉族，1963年8月29日出生，住河南省新密市。上诉人（一审原告）徐小龙，男，汉族，1977年1月4日出生，住浙江省兰溪市。上诉人（一审原告）杨桂松，男，汉族，1970年5月10日出生，住郑州市。上诉人（一审原告）易红燕，女，汉族，1975年8月25日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）袁爱东，男，汉族，1972年11月22日出生，住郑州市经济技术开发区。上诉人（一审原告）悦旸，女，汉族，1968年2月3日出生，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）张春花，女，汉族，1957年11月6日出生，住河南省巩义市。上诉人（一审原告）张娟，女，汉族，1975年6月25日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）高文革，男，汉族，1967年4月17日出生，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）苏花娣，女，汉族，1952年2月9日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）万荣凯，男，汉族，1946年8月14日出生，住郑州市中原区。上诉人共同的诉讼代表人张娟、彭晨、冯卫民、易红、胡婉婷。上诉人共同的委托代理人董琛，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南省人民政府。住所地郑州市金水东路22号。法定代表人陈润儿，省长。委托代理人范淮河，河南省人民政府行政应诉工作人员。委托代理人刘杰，河南省人民政府行政应诉工作人员。曹香珍等24人因与河南省人民政府行政复议一案，不服河南省郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曹香珍等24人的共同诉讼代表人冯卫民、彭晨、张娟，共同委托代理人董琛，被上诉人河南省人民政府委托代理人范淮河到庭参加诉讼，本案现已审理终结。曹香珍等24人一审诉讼请求为：1.判决撤销河南省人民政府豫政复决〔2018〕864-888号、889-913号行政复议决定书，责令河南省人民政府对曹香珍等24人的行政复议申请进行实体审理；2.本案诉讼费用由河南省人民政府承担。一审查明的事实：曹香珍等24人均不是郑州市中原区西流湖街道西岗村村民，其先后与河南大庄园置业有限公司签订《中原汽配大世界商铺经营权转让协议书》，取得位于郑州市中原区郑上路南中原汽配大世界内商铺的经营权。2012年9月26日，河南省人民政府作出《关于郑州市2012年度第一批城市建设征收土地批复》（豫政土〔2012〕966号），同意郑州市征收中原区西流湖街道办事处西岗村集体建设用地34.8338公顷，作为该市2012年度第一批城市建设用地。2012年11月20日，河南省人民政府作出《关于郑州市实施2011年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2012〕1086号）称，经国务院批准，国土资源部以国土资函〔2011〕726号文件下达批复，同意郑州市实施转用并征收二七区等8个区京广路街道办事处等13个街道办事处（乡镇）冯庄村等29个农村集体经济组织集体耕地126.5407公顷、园地12.1518公顷、林地14.1817公顷、其他农用地35.5148公顷，征收二七区等7个区京广路街道办事处等7个街道办事处（乡镇）冯庄村等18个农村集体经济组织集体建设用地112.9837公顷，未利用地8.3503公顷，共计309.7230公顷，作为该市实施2011年度第三批城市建设用地。曹香珍等24人不服上述批复，于2018年10月30日向河南省人民政府申请行政复议。河南省人民政府于2018年12月16日作出被诉行政复议决定书。曹香珍等24人不服，诉至法院。一审认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；”河南省人民政府作出的涉案批复属于土地征收决定，即将土地所有权从农村集体经济组织转移至国家。曹香珍等24人取得位于郑州市中原区郑上路南中原汽配大世界内商铺的经营权，并非享有涉案土地的所有权或承包经营权，其不是法律意义上的被征收人，与被申请复议的涉案批复之间没有行政法律上的利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》上述规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”河南省人民政府根据上述规定，在法定期限内作出被诉行政复议决定，驳回曹香珍等24人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。判决驳回曹香珍等24人的诉讼请求。曹香珍等24人不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院将土地与房屋分割开，作出判决违法。曹香珍等24人依法购买涉案房屋，为涉案房屋的所有权人，土地、房屋在物理上具有不可分割的特殊性，征地批复的作出，必然会对曹香珍等24商铺所有权人的经营设施、经营利益产生影响，曹香珍等24人对涉案批复是有利害关系的。二、曹香珍等24人是涉案土地的实际使用权人，认为涉案批复侵害自身合法权益，有权提起行政复议。无论是否是商铺的所有权人还是经营权人，或仅仅是“土地实际使用人”，都与涉案批复具有行政法律上的利害关系，依法享有充分的复议权益。且曹香珍等24人起诉郑州市中原区人民政府强拆一案，已作出二审判决。综上，请求判决撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初48号行政判决，改判支持其诉讼请求。被上诉人河南省人民政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。本院审理查明的事实与一审一致。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定，公民、法人和其他组织申请行政复议必须是认为行政机关的行政行为侵犯其“合法权益”，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人应当“与具体行政行为有利害关系”，因此，行政复议的申请人应当是具有与行政行为内容直接相关的受法律保护的合法的权益，而不仅仅是行政行为使其利益受到了影响。征收土地批复的核心内容是决定农村集体所有的土地通过征收转变为国家所有，公民、法人或其他组织对征收土地批复申请行政复议，应当是认为批复侵犯了自己的合法的土地权益。曹香珍等24人通过与他人签订《商铺经营权转让协议书》取得位于郑州市中原区郑上路南中原汽配大世界内商铺的经营权，但并未取得涉案土地的合法的使用权，即不具备合法的土地使用权益。因此，其与涉案批复之间不具有法律上的利害关系，无权对涉案批复申请行政复议。河南省人民政府驳回曹香珍等24人的行政复议申请，事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决驳回曹香珍等24人的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初48号行政判决。本案二审诉讼费50元，由24名上诉人承担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 杨 巍审判员 李平均二〇一九年六月二十五日法官助理董亚伟书记员刘路路