湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂10行初5号原告陈飞，男，1987年3月4日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。被告荆州市住房和城乡建设委员会(现更名为荆州市住房和城乡建设局)，住所地：荆州市沙市区公园路13号。法定代表人杨冰，主任。负责人谢先武，党委委员。委托诉讼代理人杨颖，湖北昭信律师事务所律师。被告荆州市人民政府，住所地：荆州市沙市区江津西路262号。法定代表人崔永辉，市长。委托诉讼代理人周永梅，荆州市司法局工作人员。委托诉讼代理人韩永胜，荆州市司法局工作人员。原告陈飞因诉被告荆州市住房和城乡建设局（以下简称荆州市住建局）行政管理及被告荆州市人民政府（以下简称荆州市政府）行政复议一案，于2018年12月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。原告陈飞，被告荆州市住建局负责人谢先武及委托诉讼代理人杨颖，荆州市政府委托诉讼代理人周永梅、韩永胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月4日，原告陈飞向被告荆州市住建局邮寄《违法查处申请书》，7月6日荆州市住建局签收。7月11日，荆州市住建局电话联系、回复陈飞，陈飞对此不满意。8月17日，原告陈飞向荆州市政府提起行政复议。8月27日，荆州市住建局作出《关于“陈飞等云中阁商住小区业主申请对该小区开发商违规行为进行查处”的回复意见》并邮寄送达给陈飞。2018年11月26日，荆州市政府作出了荆政复决〔2018〕32号复议决定书，并于同年11月29日向陈飞邮寄送达。原告陈飞诉称，原告于2018年7月4日以顺丰快递向被告荆州市住建局邮寄了《违法查处申请书》，被告荆州市住建局2018年7月6日签收，未书面回复，于2018年7月11日电话告知本人无法处理，原告于2018年8月17日向荆州市政府提起行政复议，2018年11月29日收到被告荆州市政府的荆政复决〔2018〕32号复议决定书。原告认为行政复议决定书的认定事实、适用法律条款均错误，应予撤销。诉讼请求为：一、撤销被告荆州市政府的荆政复决〔2018〕32号行政复议决定书。二、判决被告荆州市住建局依法履行法定职责：1.启动并监督办理不动产产权权属证书的程序，并追责开发商和建筑商的行政违法行为。（以下简称请求1）；2.协调各部门为业主办理产权证书，对房屋安全隐患问题对开发商和建筑商进行行政处罚。（以下简称请求2）；3.对开发商和建筑商违规交付未竣工验收房屋进行行政处罚，并处罚款。（以下简称请求3）；4.对开发商和建筑商违规使用预售房屋监管资金的行为进行行政处罚。（以下简称请求4）。原告陈飞在法定期间内提交如下证据及法律依据（均为复印件）：1.原告身份证一份。拟证明原告诉讼主体资格。2.行政复议决定书及附页、行政复议延期告知书、行政复议材料不全通知函各一份。拟证明被告荆州市政府作出的行政复议决定书适用法律错误。3.行政复议决定书EMS运单及签收截图。拟证明原告申请了行政复议。4.《违法查处申请书》一份。拟证明原告向荆州市住建局申请了违法查处。5.荆州市住建局的回复函。拟证明荆州市住建局的处理程序不合法。6.行政复议申请书、附件及复议申请时的证据目录一份（不带证人证言）。拟证明原告提起行政复议。被告荆州市住建局答辩称：1、原告所投诉问题本属民事纠纷，不属于我单位的行政管辖范围。原告购买了荆州市华翔房地产开发有限公司（以下简称华翔公司）开发建设的云中阁项目的房屋，因办证等问题产生分歧，应通过民事诉讼途径解决，且事实上陈飞与华翔公司商品房买卖合同纠纷，已由荆州市沙市区人民法院审理完毕并在执行之中，案件是否执行、判决能否履行是法院职权范围内的事情，不属于我单位行政职权范围。2、2016年以来，原告向荆州市信访局和我单位多次信访，荆州市信访局和我单位依法给予了信访答复，信访程序已终结。原告重复信访，其信访请求与行政复议、行政诉讼的请求相同，不能再申请行政复议与行政诉讼。3、2018年7月6日，我单位收到《违法查处申请书》后，尽管是民事纠纷范畴，且原告多次信访、我单位已依法进行了信访答复，我单位仍进行了调查，多次约谈开发商华翔公司，并与陈飞电话交流、沟通，最后作出书面回复意见，于2018年8月27日送达原告，依法履行了职责。4、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。（1）对于原告的请求1。办理不动产权属证书登记不是我单位的职权，并且需依当事人申请才能办理。（2）对于原告请求2。开发商华翔公司不存在“未组织竣工验收，擅自交付使用的”违法行为。华翔公司开发建设的云中阁项目已经建设、设计、施工、工程监理等有关单位进行主体验收，且验收合格，故其交付房屋并不违反法律的规定。尽管如此，我单位事前、事中都进行了监管与督促。（3）对于原告的请求3。我单位不能协调各部门为业主办理产权证书。必须经过综合验收后，开发商向我单位申请备案，我单位在综合验收备案时根据验收情况下才能要求开发商整改。（4）对于原告请求4。经核查，华翔公司开发建设的云中阁项目的销售款用于支付征地拆迁补偿、工程款及税金等费用，不存在违规使用商品房预售款项的情况，行政机关不能对其处罚。被告荆州市住建局在法定期限内提交如下的六组证据（均为复印件）：1.统一社会信用代码证书。拟证明被告系适格的行政主体。2.信访信息系统分办通知单、不予受理告知书。拟证明原告多次通过信访途径反映问题，且被告和市信访部门给予了回复，本案应属信访事项，信访程序已经终结。3.建设行政执法案件调查询问笔录、告知函、报告。拟证明被告已履行了法定职责，对开发商进行了监管与督促。4.基础验收表、主体验收报告、建筑工程竣工验收报告。拟证明开发商对房屋工程进行了竣工验收。5.荆州市房产管理局的说明、监管合同、资金流水。拟证明被告已对开发商的预售资金实时监控，未发现违规抽离预售资金问题，已履行了法定职责。6.约谈记录表、承诺书、回复意见、快递投递运单详情。拟证明被告约谈了开发商负责人，对原告进行了书面回复并送达，履行了法定职责。被告荆州市政府答辩称：一、答辩人行政复议的程序合法。二、行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。原告的行政复议申请书有5项请求，现逐项阐明：（1）答辩人驳回了原告请求1。理由是：荆州市的不动产登记机构是荆州市国土资源局，不是荆州市住建局。并且应当由当事人提出办证的申请。原告应和华翔公司共同向荆州市不动产登记中心申请办理不动产登记。（2）答辩人驳回了原告请求2。理由是：荆州市住建局已在职权范围内进行了调查处理。荆州市住建局提交了三份报告均显示云中阁工程项目已经主体验收合格。荆州市住建局于2018年4月16日、4月18日、7月7日多次督促与约谈华翔公司尽快办理云中阁项目的综合验收备案。原告提交的云中阁小区玻璃破损的照片及业主微信群进行讨论的截图，只能证明云中阁小区存在质量瑕疵，原告应通过民事途径解决。（3）答辩人驳回了原告请求3。理由是：荆州市住建局提交的证据材料显示，2013年6月与12月华翔公司组织勘查、设计、施工、监理等单位分别对云中阁项目的地基基础和主体的结构进行了验收，相关单位在竣工验收报告上盖了章，表明验收合格。华翔公司在工程验收合格后交付房屋的行为不属于违规交付房屋。但华翔公司未及时进行综合验收备案，答辩人已在复议决定书责令荆州市住建局就华翔公司未及时进行综合验收备案进行调查处理，答辩人对这一请求的复议决定是有利于原告的。（4）答辩人驳回了原告请求4。理由是：荆州市住建局提交了“荆州市房产管理局《关于上访人反映‘荆州市住建局在政府部门的预售资金被非法抽出挪用’问题的说明》”、监管合同和资金流水等证据，足以证明华翔公司开发建设的云中阁项目的销售款用于支付征迁补偿、工程款及税金等费用；原告未提交华翔公司违规使用预售资金的具体证据。（5）原告的第5项请求为：对荆州市住房和城乡建设委员会上述事项监管不力，严重失职，造成人民群众财产损失，人身安全无法保障作出相关处罚决定，涉嫌违法犯罪的请移送司法机关（以下简称请求5）。答辩人驳回了原告请求5。理由是：从已查明的事实来看，荆州市住建局已对华翔公司进行了调查与多次约谈，并与原告进行了电话沟通，作出了书面回复，现有证据并不能证明荆州市住建局不作为。原告如认为荆州市住建局监管不力的失职行为涉嫌犯罪，应通过司法机关依法处理，不属于行政复议受案范围。原告在行政复议申请书中引用新闻报道来证明荆州市住建局承认了未履行法定职责，答辩人未采信新闻报道的这组证据，理由是：该新闻报道并非原始资料，是经过新闻单位剪辑过的内容，很可能会断章取义，新闻节目中夹杂着大量的记者评论，难以做到真正客观，对其在真实性、客观性、证明力上均存疑。综上，答辩人的行政复议决定书的程序和内容均合法，依法应驳回原告的全部诉讼请求。被告荆州市政府在法定期限内提交如下的五组证据及法律依据（以下均为复印件）：1.行政复议申请资料一套。2.行政复议答复通知书及送达回证各一份。3.行政复议答复及证据材料各一份。4.行政复议延期审理通知书及送达凭证各一份。5.荆政复决〔2018〕32号行政复议决定书及送达凭证各一份。证据1-5拟证明行政复议行为合法。法律法规依据：《行政复议法》节选；《行政复议法实施条例》节选；《不动产登记暂行条例》节选；《荆州市政府关于荆州市城区实施不动产统一登记的通告》节选；《建设工程质量管理条例》节选。经庭审质证，被告荆州市住建局、荆州市政府对原告陈飞的证据质证意见为：对证据1无异议。对证据2无异议，证明目的有异议。两被告均认为行政复议决定书是合法的。证据3-4无异议，原告向荆州市住建局提起《违法查处申请书》。对证据5-6真实性无异议，证明目的有异议。均可证明被告荆州市住建局履行了职责，荆州市政府作出的的复议决定合法。经庭审质证，原告陈飞对被告荆州市住建局提交的证据质证意见为：对证据1予以认可。对证据2的证明目的不予认可。对证据3不予认可。《湖北省建设行政执法案件调查询问笔录》和《关于催办建设工程竣工验收告知函》是由荆州市建设工程质量监督站对华翔公司进行调查询问，日期分别落款为2018年4月16日和4月18日，华翔公司《关于荆州市住房和城乡建设委员会质监站报告》里面有明显修改的痕迹，明显是在行政复议之后，荆州市住建局私下与华翔公司沟通后补发的。荆州市住建局提供的证据并没有这个报告的签收回执单和邮寄单，而且4月18号的告知函，9月份才回函，正好证明了荆州市住建局并未履行法定职责、不作为。证据4不予认可：《建筑工程竣工验收报告》里面除了参建各方竣工验收意见处有五个公章和有五个签名外，其他地方都是空白，最关键的开工日期和竣工验收日期是空白，该文件是事先盖章签字，根本没有提交的竣工验收报告，建设、勘察、设计、施工、监理单位事先暗箱操作在白纸上盖章，事后打算填写日期。其余的验收都只能证明主体合格和框架地基合格。再依照《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》（建质2013171号）文件第五条和第六条规定，竣工验收必须符合第五条里的十一个要求才可以向（荆州市建设工程质量监督站）提交竣工验收申请，而文件里面的第六条第（三）条规定明确说明，建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。对证据5不予认可。《荆州市中心城区商品房预售资金监管协议书》（合同编号20130052）,明确规定乙方对房屋监管资金有义务监管，第一条预售商品房概况，预售面积为26999平米，预算清册金额为5660万元，第三条第一款预售资金的监管范围，其中明确规定20％的预售资金为重点监控资金，第二款规定重点预售监管资金不可以低于10％，第七条也有明确规定房屋预售监管资金必须办理完房屋所有权初始登记后才可以解除。荆州市房产管理局在出具的《金融交易历史明细》中收入明细只有1870862元，并没有预售清册资金里面的5660万元，并且每次流水都转向于923021001201010001此账户，该流水无法证明预售监管资金属于合法使用，并且依照法律规定预售监管资金不得低于5％，协议书约定不得低于10％、也就是566万元，监管资金被非法挪用，监管单位未履行法定职责。对证据6不予认可：华翔公司的负责人袁汝华签字承诺于2019年2月5日以前提交备案，至今却无任何消息，荆州市住建局多次放任华翔公司交付未竣工验收的房屋，并且在2016年11月许可了房地产四级资质证书，有效期从2016年11月27日---2019年11月27日，许可单位是：荆州市住房和城乡建设委员会，许可内容是:四级资质延续。因荆州市住建局的不作为导致房屋至今无法办理产权证。荆州市住建局依法应对开发商华翔公司进行罚款、房地产四级资质证书进行注销。被告荆州市政府对被告荆州市住建局提交的证据均无异议。原告陈飞对被告荆州市政府提交的证据质证意见为：对证据1-5的真实性无异议，对证明目的有异议。原告认为行政复议决定书违法、应予撤销。荆州市政府认为“请求1”的职权属于国土资源局，但原告要求竣工验收，验收环节归属于荆州市住建局，竣工验收环节也属于监督办理不动产权属证书的程序之一，应当追责并监督建设方完成竣工综合验收。荆州市政府认为“请求2”工程竣工验收合格就属于“安全无隐患”缺乏事实依据，云中阁商住小区迟迟未完成竣工综合验收，未完成竣工综合验收的房屋都属于未竣工，荆州市住建局应当对建设方进行相关责令整改和行政处罚。荆州市政府认为“请求3”建设方没有违规交付房屋，原告不予认同，并且适用法律条款错误。法律明文规定不得将未竣工综合验收的房屋交付使用，荆州市政府将工程款竣工验收和竣工综合验收分开理解是错误的，荆州市政府认为“请求4”荆州市房产管理局提供的上访回复能证明监管资金没有被违法挪用，原告不予认同，依照《荆州市中心城区商品房预售资金监管实施细则》第十四条规定“监管项目具备竣工交付使用条件前，监管账户内的资金余额原则上不低于重点监管资金总额5%，专户银行亦不得以任何形式拨付该项资金。”而荆州市住建局因放纵开发商违规使用监管资金，导致房屋无法完成竣工验收，应当依法对建设方进行处罚。荆州市政府认为“复议申请中第5项请求”----荆州市住建局不存在监管不力、失职行为，原告不予认同，荆州市住建局在2016年就知晓建设方违规交付未完成竣工综合验收的房屋及监管资金不知去向，而荆州市住建局在2015-2018年从未对建设方违规交付未竣工综合验收房屋以及非法挪用监管资金进行处罚，荆州市住建局对前述四项请求监管不力，严重失职，荆州市政府应责令荆州市住建局履行原告全部请求，荆州市政府的行政复议决定违法。被告荆州市住建局对被告荆州市政府提交的证据均无异议。结合庭审质证意见，本院对原告提交的六组证据认证如下：对证据1予以认可，原告有诉讼主体资格。证据2行政复议决定书系本案诉讼标的，其真实性予以认可，是否合法，本院结合其他证据综合判断。证据3真实性予以认可，证明荆州市政府向原告送达了复议决定书。对证据4的真实性予以认可，证明原告向荆州市住建局邮寄了《违法查处申请书》。对证据5荆州市住建局回复函的真实性、关联性予以认可。证据6行政复议申请书真实性予以认可，证明原告提起了涉案行政复议。结合庭审质证意见，本院对被告荆州市住建局提交的六组证据认证如下：对证据1予以认可，能证明被告主体适格的行政主体。对证据2的信访信息系统分办通知单、不予受理告知书的真实性予以认可，证明了原告多次通告信访途径反映问题，且被告和市信访部门给予了回复。对证据3的行政执法案件调查询问笔录、告知函、报告的真实性予以认可，说明了荆州市住建局曾对华翔公司进行了监管与督促。对证据4的基础验收表、主体验收报告、建筑工程竣工验收报告真实性予以认可。证明了开发商华翔公司已对房屋工程进行了竣工验收。对证据5荆州市房产管理局的说明、监管合同、资金流水的真实性予以认可。说明了被告荆州市住建局对开发商的预售资金进行了监控。对证据6的约谈记录表、承诺书、回复意见、快递投递运单详情真实性予以认可。说明被告荆州市住建局约谈与督促了开发商华翔公司，对原告陈飞的申请进行了书面回复并送达。结合庭审质证意见，本院对被告荆州市政府提交的五组证据认证如下：对证据1的行政复议申请资料予以认可，系原告申请、启动了行政复议程序。对证据2的行政复议答复通知书及送达回证真实性予以认可，说明了程序合法。对证据3-5的真实性、关联性予以认可，证据5的荆政复决〔2018〕32号行政复议决定书是系本案诉讼标的，其真实性予以认可，是否合法、是否达到证明目的，本院结合其他证据综合判断。经审理查明，2018年4月16日，荆州市住建局安排工作人员向华翔公司总经理袁汝松进行调查，并制作了调查笔录。2018年4月18日，荆州市住建××××荆州市建设工程质量监督站向华翔公司下达了《关于催办建设工程竣工验收的告知函》。2018年7月17日，荆州市住建局约谈华翔公司总经理袁汝松，约谈中再次催办华翔公司进行综合验收备案。2018年6-7月，陈飞多次通过阳光信访系统进行信访，荆州市住建局均进行了回复，陈飞对该回复不满意。2018年7月4日，原告陈飞以顺丰快递向被告荆州市住建局邮寄了《违法查处申请书》，要求荆州市住建局进行书面回复。陈飞的《违法查处申请书》主要内容为：云中阁业主就房屋产权证书3年仍无法办理不动产证，向荆州市住建局提出五项请求：请求1，请求2，请求3，请求4及请求5（荆州市住建局监管不力，应当做出相应的补救）。2018年7月6日，被告荆州市住建局签收《违法查处申请书》；2018年7月11日，荆州市住建局对陈飞进行了电话沟通与回复。陈飞对此不满意，2018年8月17日，陈飞向荆州市政府提起行政复议申请书。在复议过程中，2018年8月27日，荆州市住建局作出了《荆州市住房和城乡建设委员会关于“陈飞等云中阁商住小区业主申请对该小区开发商违规行为进行查处”的回复意见》纸质文本邮寄送达给陈飞。原告陈飞申请行政复议的事项为：请求1、请求2、请求3、请求4及请求5（请求荆州市政府对荆州市住建局监管不办的行为，做出处罚决定）。被告荆州市政府于2018年11月26日作出了荆政复决〔2018〕32号复议决定书，主要内容为：一、驳回陈飞的复议请求1、请求2、请求4及请求5；二、责令荆州市住建局对华翔公司未按规定报送备案的行为依法进行调查处理。荆州市政府于2018年11月29日向陈飞送达了荆政复决〔2018〕32号复议决定书。另查明：陈飞于2015年2月与华翔公司签订了预售合同并付款，合同约定2015年5月31日交付房屋。云中阁小区开发商为华翔公司，施工方为武汉第六建工集团有限公司。华翔公司因与武汉第六建工集团有限公司产生合同纠纷，荆州市沙市区人民法院于2015年10月15日裁定查封了华翔公司2900万元的财产，云中阁小区预售房屋在查封财产之列。2015年底，市房管局会同市信访部门与法院协调，法院同意解封部分房屋用于销售。由于武汉第六建工集团有限公司不将备案资料交给华翔公司，云中阁项目一直未能完成综合备案验收。2015年5月31日前后，华翔公司在云中阁小区房屋没有完成综合备案验收的情况下，将房屋陆续交付给申请人，导致无法办理不动产权登记和房屋质量等问题，因而与荆州市住建局产生了纠纷。本院认为,根据原告陈飞的诉请与庭审查清的事实，本案的争议焦点为：被告荆州市住建局是否应履行原告请求1-5。被告荆州市政府的荆政复决〔2018〕32号行政复议决定书是否合法、是否应予撤销1、关于原告请求1。原告陈飞请求荆州市住建局启动并监督办理不动产权证书程序。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。”，又根据《荆州市人民政府关于荆州市城区实施不动产统一登记的通告》（荆政发〔2015〕11号）规定“不动产登记工作由荆州市国土资源局负责实施。荆州市不动产登记中心负责具体办理不动产登记有关业务工作。”荆州市的不动产登记机构不是被告荆州市住建局。2.关于原告请求2。荆州市住建局已在职权范围内进行了调查处理。荆州市住建局提交了云中阁项目的《地基基础结构质量验收报告》《主体结构质量验收报告》《建筑工程竣工验收报告》，三份报告显示云中阁工程项目已经主体验收合格。荆州市住建局已督促华翔公司尽快办理云中阁项目的综合验收备案。2018年4月16日，荆州市住建局向华翔公司总经理袁汝松进行了调查并制作了调查笔录。2018年4月18日，荆州市住建××××荆州市建设工程质量监督站向华翔公司下达了《关于催办建设工程竣工验收的告知函》。2018年7月7日，荆州市住建局约谈了华翔公司总经理袁汝松，再次催办华翔公司进行综合验收备案。3.关于原告请求3。2013年6月与12月，华翔公司组织勘查、设计、施工、监理等单位分别对云中阁项目的地基基础和主体的结构进行了验收，相关单位在竣工验收报告上盖了章，表明验收合格。华翔公司在工程验收合格后交付房屋的行为并不违反法律规定。但华翔公司未及时进行综合验收备案，违反了《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”以及该条例第五十六条第（八）项规定“未按照国家规定将竣工验收报告、有关认可文件或者准许使用文件报送备案的。”荆州市政府的复议决定中责令荆州市住建局就华翔公司未及时进行综合验收备案进行调查处理。支持了原告的部分请求，并无不当。4.关于原告请求4。因原告认为开发商和建筑商违规使用预售房屋监管资金，请求荆州市住建局进行行政处罚。原告未提交华翔公司违规使用预售资金的具体证据；且荆州市住建局提交了监管合同和资金流水等证据，足以证明华翔公司开发建设的云中阁项目的销售款用于支付征迁补偿、工程款及税金等费用。行政复议决定书驳回该请求并无不当。5.关于原告请求5。荆州市住建局已对华翔公司进行了调查与多次约谈，并与原告进行了电话沟通，作出了书面回复，现有证据并不能证明荆州市住建局不作为。原告如认为荆州市住建局监管不力的失职行为涉嫌犯罪，应通过其他救济途径处理。综上，被告荆州市政府作出的荆政复决〔2018〕32号行政复议决定书的程序合法、对荆州市住建局是否应履行原告五项请求的事实认定清楚、适用法律正确。故本院对原告陈飞的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈飞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈飞承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  欧阳庆审判员  孙开炎审判员  盛 千二〇一九年六月六日法官助理王文娟书记员李丽红