山东省淄博市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁03行初15号 原告崔佃海，男，1954年12月14日出生，汉族，现住淄博市高新区。 被告淄博市张店区人民政府，住所地：淄博市张店区新村西路226号。 法定代表人王学刚，区长。 参加诉讼行政机关负责人高新镇，党组成员（分管负责人）。 委托代理人周波，山东元亮律师事务所律师。 被告淄博市人民政府，住所地：淄博市张店区人民西路8号。 法定代表人于海田，市长。 委托代理人赖成兵，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 委托代理人刘家，淄博市人民政府行政复议办公室工作人员。 原告崔佃海不服被告淄博市张店区人民政府土地行政批复以及被告淄博市人民政府行政复议，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月28日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月22日公开开庭审理了本案，原告崔佃海、被告淄博市张店区人民政府的负责人高新镇、委托代理人周波以及被告淄博市人民政府的委托代理人赖成兵、刘家到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告崔佃海诉称，原告合法房屋位于淄博市高新区××街道办事处××区××号。2018年10月11日，原告收到淄博市张店区人民政府四宝山街道办事处北石村民委员会作出的《收回宅基地使用权通知书》，通知书中称收回宅基地使用权行为已经人民政府批准。为核实其真实性，原告向淄博高新技术产业开发区管理委员会申请信息公开，申请书面公开原告房屋所在区域村委会收回宅基地使用权经政府批准的批准文件。2018年11月6日，原告收到淄博高新技术产业开发区管理委员会作出的[2018]第009号《政府信息公开答复书》，以及被告张店区人民政府作出的张政函[2018]24号《关于的复函》，复函同意收回申请人房屋所在地宅基地使用权。原告认为被告张店区人民政府作出的复函行为违法，侵害了原告的合法权益，遂向被告淄博市人民政府申请行政复议。2019年1月21日，原告收到被告淄博市人民政府作出的淄政复[2018]190号行政复议决定书，决定维持张店区人民政府作出的复函。原告认为该复议决定错误，对张店区人民政府作出复函的违法性未予认定。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定诉至贵院，请求撤销张店区人民政府作出的张政函[2018]24号《关于的复函》，撤销淄博市人民政府作出的淄政复[2018]190号行政复议决定书，本案诉讼费用由二被告承担。 被告淄博市张店区人民政府辩称，本机关作出的张政函[2018]24号《关于的复函》属于行政机关内部行为，不具有可诉性。本案涉案的收回崔佃海的集体土地使用权的决定是四宝山街道办事处北石村民委员会作出的，本机关作出的复函是基于淄博高新技术产业开发区管委会转报的四宝山街道办事处北石村民委员会收回宅基地使用权的材料，对淄博高新技术产业开发区管委会作出的复函，是行政机关的内部行为，不具有可诉性，原告崔佃海认为四宝山街道办事处北石村民委员会收回其集体土地使用权错误，可以北石村民委员会为被告另行起诉处理。 被告淄博市人民政府辩称，我机关根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例、《山东省行政复议条例》的相关规定，对原告申请的行政复议进行立案、审理、延期、作出决定，符合法律法规规定，作出的淄政复[2018]190号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 本案的争议焦点为被告淄博市张店区人民政府作出的张政函[2018]24号《关于的复函》是否具有可诉性。围绕这一审理重点，原告崔佃海提交的证据2中北石村村民委员会《收回宅基地使用权通知书》、被告淄博市张店区人民政府提交的证据14北石村村民委员会向四宝山街道办事处呈报的《关于申请收回宅基地使用权的请示》、证据15四宝山街道办事处分别向淄博高新技术产业开发区管理委员会、淄博市张店区人民政府呈报的《关于北石村村民委员会申请收回宅基地使用权的请示》以及证据16淄博高新技术产业开发区管理委员会向淄博市张店区人民政府发出的《关于出具收回北石宅基地使用权批复的函》，来源和形式均符合法律规定，能够证明本案是否符合法定起诉条件的相关事实，本院予以采信。对于各方当事人提交的其它证据，本院在本案中不做分析认证。 经审理查明，原告崔佃海系淄博高新技术产业开发区四宝山街道办事处北石村民，在本村拥有宅基地及住房。2018年9月20日，淄博高新技术产业开发区管理委员会向本案被告淄博市张店区人民政府致函（《关于出具收回北石宅基地使用权批复的函》），内容为：因辖区内四宝山办事处北石新村建设需要，需收回北石位于规划××、化北路××、赵庄路××、××以南区域的农村集体宅基地使用权，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”相关规定，现申请贵政府予以研究批复，如因此产生的一切后果由高新区管委会承担，另附件《四宝山街道办事处关于北石村民委员会申请收回宅基地使用权的请示》。2018年10月9日，被告淄博市张店区人民政府向淄博高新技术产业开发区管理委员会出具复函（张政函[2018]24号《关于的复函》），同意收回北石使用的上述区域内的农村集体宅基地使用权。2018年10月10日，北石村民委员会向原告崔佃海下发《收回宅基地使用权通知书》，主要内容为：经村民代表大会决议通过，决定对北石实施新村建设，为保障新村建设工作的顺利实施，经村民代表大会决议通过，决定收回北石全部宅基地使用权，且已经人民政府批准同意，现收回原告崔佃海名下的坐落于北石的土地证号为张集建（1991）字第06120044号宅基地使用权及地上建筑物、附着物，原告崔佃海应将宅基地及地上建筑物、附着物交付北石村委会，逾期将立即依法收回宅基地及地上建筑物、附着物，收回后依据《北石桥村旧村改造拆迁换房方案》予以补偿。原告崔佃海收到该通知后，认为被告淄博市张店区人民政府出具的张政函[2018]24号《关于的复函》侵害了其合法权益，遂向被告淄博市人民政府申请行政复议。2019年1月18日，被告淄博市人民政府作出淄政复[2018]190号行政复议决定书，决定维持张政函[2018]24号复函。原告崔佃海仍不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项之规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。对于行政行为是否对外产生法律效力，应当以是否对相对人的权益产生实际影响为前提。如果行政行为仅为行政机关内部之间的审阅、批准，并不直接对外发生法律效果，则对于相对人的权利义务一般不产生实际影响，不具有可诉性。本案中，被告淄博市张店区人民政府系向淄博高新技术产业开发区管理委员会出具的张政函[2018]24号复函，系行政机关内部之间的函复行为，不产生外部法律效力，对原告崔佃海的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条之规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案收回原告崔佃海宅基地使用权的决定，是通过北石村民委员会作出的《收回宅基地使用权的通知》对外发生法律效力，因此，对本案原告崔佃海权利义务产生实际影响的是北石村民委员会作出的收回宅基地使用权的决定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款之规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。本案中，北石村民委员会作出《收回宅基地使用权的通知》，是依据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定，在其法律授权范围内履行的行政管理职责，其作出的收回宅基地使用权的决定，对原告崔佃海的权利义务产生了实际影响，原告崔佃海可对该行为另行提起行政诉讼，本次诉讼期间可以不计算在法定起诉期限内。 综上，被告淄博市张店区人民政府作出的张政函[2018]24号《关于的复函》，对原告崔佃海的合法权益明显不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回原告崔佃海对该复函的起诉；原告对被告淄博市人民政府淄政复[2018]190号行政复议维持决定的起诉，亦应一并予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下： 驳回原告崔佃海的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  商利群 审 判 员  陈 磊 人民陪审员  李新莉 二〇一九年六月二十五日 法官 助理  吴 昊 书 记 员  冯 媛