河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2019）豫03行初95号原告洛阳市旭升耐火材料厂，原住所地：洛阳市瀍河区下园街。法定代表人何成炎，董事长。委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。一般代理。委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。一般代理。被告洛阳市瀍河回族区人民政府，住所地：洛阳市九都东路18号，统一社会信用代码：11410304582890268E。法定代表人买允建，代理区长。委托代理人韦希源，区司法局工作人员。一般代理。委托代理人杨清政，河南开物律师事务所律师。特别授权代理。被告洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府，住所地：洛阳市瀍河回族区启明北路51号，组织机构代码：00537554-9。法定代表人霍建立，乡长。委托代理人陈建新，乡司法所所长。特别授权代理。委托代理人刘须华，乡政府法律顾问。一般代理。第三人洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会（原洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升村民委员会）。法定代表人张新利，主任。委托代理人任士刚，社区党委副书记。特别授权代理。原告洛阳市旭升耐火材料厂（以下简称旭升耐火厂）诉被告洛阳市瀍河回族区人民政府（以下简称瀍河区政府）、被告洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府（以下简称瀍河乡政府）、第三人洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会（以下简称旭升居委会）行政协议一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告旭升耐火厂的法定代表人何成炎及委托代理人李金平、曹小连，被告瀍河区政府的委托代理人韦希源、杨清政，被告瀍河乡政府的委托代理人陈建新、刘须华，第三人旭升居委会的委托代理人任士刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告旭升耐火厂起诉称，原告是依法设立的企业。2010年瀍河区政府曾要征迁原告企业，原告积极配合搬走了4台生产设备，后政府又不拆迁了，给原告造成巨大损失。2018年瀍河区政府又要拆迁原告企业，且共同选定了评估机构。不料2019年3月8日在未经原告同意的情况下，洛阳市瀍河回族区九都路南开发工程项目指挥部（以下简称指挥部）、瀍河乡政府、旭升居委会擅自就原告企业搬迁补偿签订《搬迁补偿协议书》。瀍河乡政府作为甲方，旭升居委会为乙方，指挥部作为丙方，协议称因洛阳市人民政府的规划，为保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利进行，经甲乙丙三方平等、友好协商，现对位于洛阳市瀍河回族区下园路的乙方所属企业旭升耐火厂的搬迁补偿达成以下补偿协议。该协议书分别对甲方给予乙方实施的补偿，即对旭升耐火厂的固定资产拆迁、生产设备搬迁等补偿、停产停业损失及其他补偿共计各项搬迁补偿费用合计783.8万元、搬迁时限、督促区政府支付等事宜作了约定。原告认为该《搬迁补偿协议书》是违法的无效协议，主要理由如下:一、旭升耐火厂是自主经营，独立核算，自负盈亏的企业，是独立法人，对企业的资产享有财产权，旭升居委会无权代替原告签订《搬迁补偿协议书》。客观上是由于原告没有接受政府方不公平的补偿条件，被告为达尽早拆迁的目的，三方恶意串通损害原告利益。二、瀍河区政府应为本案被告。从《搬迁补偿协议书》来看，协议书的丙方为指挥部，据了解该指挥部为瀍河区政府设立的临时机构。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条的规定，瀍河区政府应为本案被告。三、对原告企业实施搬迁缺乏事实与法律依据。从《搬迁补偿协议书》看，该协议称是依据市政府规划，保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利行而签订的，但原告至今未看到任何征地批准文件，也没有看到任何征地补偿安置方案的公告，政府也没有提供可以实施搬迁的事实与法律依据。综上，请求确认瀍河乡政府、旭升居委会、指挥部于2019年3月8日签订的《搬迁补偿协议书》无效。被告瀍河区政府答辩称，一、答辩人被告主体资格不适格，依法应驳回原告对答辩人的起诉。本案所涉征收项目，系洛阳市国土资源局征收项目，征收主体并非答辩人。答辩人在本案没有作出任何行政行为，指挥部在《搬迁补偿协议书》中盖章，也仅是起到配合洛阳市国土资源局的作用，同样没有任何行政行为。二、原告主体资格不适格，依法应驳回其起诉。本案拆迁对象系旭升居委会的集体土地，并非旭升耐火厂，根据土地法规定，集体土地附属物归集体所有，旭升耐火厂并非本案拆迁对象，无权提起本诉讼。三、本案不属于行政案件的受理范围，系民事案件，依法应驳回原告的起诉。旭升耐火厂系旭升委员会的集体企业，归旭升委员会所有，旭升委员会有权与瀍河乡政府签订《搬迁补偿协议书》。《搬迁补偿协议书》是平等民事主体在自愿、协商一致的基础上签订的，确认该协议无效，应属于民事案件的受理范围。四、旭升耐火厂工商登记证明其为集体所有制，是旭升居民委员会在1992年注册成立。据此，瀍河乡政府有充足理由相信旭升耐火厂是旭升居民委员会的集体企业，归旭升居民委员会所有，故瀍河乡政府与旭升居民委员会签订的《拆迁补偿协议书》并无不当，该协议合法有效。五、旭升耐火厂自愿履行了《搬迁补偿协议书》综上，恳请驳回原告的起诉或诉讼请求。被告瀍河乡政府答辩称，一、原告的企业性质是村办集体企业，所有权归旭升居委会。原告在1992年开办时，是原旭升村企业办公室向工商部门申请开办。原告开办时的厂长是何成炎，是原旭升村企业办公室在1992年8月4日任命的。1996年4月，为扩大生产，原旭升村委会向原告注资150万元，加上原告的积累162.66万元，原告的注册资本已达到312.66万元。原告所使用集体土地约10亩，也是原旭升村委会在1996年向原郊区土地部门申请，获批准使用集体土地约10亩。所以原告的财产权归旭升居委会。二、答辩人和指挥部、旭升村委会（现为旭升居委会）之间的《搬迁补偿协议》不违反法律规定，对原告的合法权益不产生实际影响和损害。1.《搬迁补偿协议》是为了社会公共利益，落实市政府城市规划的需要；2.《搬迁补偿协议》的主体符合实际也合法，原告虽是独立法人，但对该企业不享有财产所有权；3.《搬迁补偿协议》是在公开公正的基础上按市政府的补偿政策，经评估和协商的结果；4.《搬迁补偿协议》是2019年3月8日签订的，旭升居委会与原告又在2019年3月21日签订了其内部的《协议书》，约定由旭升居委会先支付原告500万元用于搬迁。所以《搬迁补偿协议》对原告的合法权益不产生任何的实际影响。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。第三人旭升居委会答辩称，同意瀍河乡政府的答辩意见。经审理查明：旭升耐火厂成立于1992年10月22日，工商登记显示为集体所有制，法定代表人为何成炎。该厂成立时，注册资金共计3万元为何成炎自筹。1996年，旭升村委会在旭升耐火厂投资150万元，何成炎投资162.66万元，该厂注册资金达到312.66万元。之后该厂一直由何成炎负责经营，旭升村委会派驻该厂出纳一名，旭升村委会投资后一直没有分得经营利润。2018年10月，旭升耐火厂因需要拆迁，瀍河区政府成立的指挥部派人对该厂的固定资产进行了盘点，何成炎作为企业盘点人在盘点表上签字。后指挥部、旭升耐火厂共同委托中联资产评估集团河南有限公司对该厂资产进行评估，2019年3月4日，中联资产评估集团河南有限公司作出评估报告，评估结论：共计评估值为987.92万元，其中固定资产拆迁补偿为716.9万元，生产损失补偿为271.02万元。旭升耐火厂2019年3月26日从指挥部获得评估报告后，认为评估报告有误，于2019年4月1日向评估机构递交了《请求评估机构解释的函》。2019年3月8日，瀍河乡政府作为甲方，旭升居委会作为乙方，指挥部作为丙方，共同签订了被诉的《搬迁补偿协议书》，主要内容如下：根据市政府规划，为保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利进行，经甲乙丙三方平等、友好协商，现对乙方所属村集体企业旭升耐火厂的搬迁补偿达成以下补偿协议:一、甲方同意按下述项目对乙方实施补偿:1.旭升耐火厂固定资产拆迁、生产设备搬迁等补偿费716.9万元；2.因停产停业损失没有政策依据，参照其他城区的办法，以旭升耐火厂近三年支付工人工资的月平均额4.1万元为基准，给予乙方9个月的补偿费，计36.9万元；3.对建厂时回填土方、办公附属设施搬迁和变压器拆迁补偿不足部分等费用，采取以奖代补方式补偿，按时搬迁后奖励乙方30万元；4.除上述项目外，甲方不再对乙方进行其他补偿。以上各项搬迁补偿费用合计783.8万元。二、乙方同意于协议签订之日起开始组织实施搬迁，并于2019年3月25日前完成旭升耐火厂全部搬迁任务。三、支付方式:1.在搬迁时限内经甲、丙双方确认乙方按约定时间完成全部搬迁任务后一次付清；2.乙方逾期未完成搬迁任务，扣除以奖代补方式给予的奖励费30万元。四、丙方协助乙方于2019年3月12日完成对旭升耐火厂占用土地的测量定位，并根据开发建设状况确定区政府、乙方和洛阳旭升房地产开发有限公司所承担的比例和费用，督促区政府和洛阳旭升房地产开发有限公司于乙方按时完成搬迁任务后三天内将承担的费用支付给乙方。2019年3月21日，旭升居委会作为甲方，旭升耐火厂作为乙方，瀍河乡政府作为见证方，共同签订《协议书》，主要内容如下：为保障君河湾小区东侧学校建设项目顺利进行，甲、乙双方经友好协商，经见证方见证，现就旭升耐火厂的具体拆迁事宜达成以下协议:一、鉴于乙方对2019年3月8日签署的《搬迁补偿协议书》不认可，各方另行通过法律途径解决；二、甲方先行垫付拆迁补偿款500万元给乙方用于拆迁工作；三、乙方保证收到款后即开始拆迁；四、关于甲方垫付的拆迁补偿款500万元，乙方同意由最终补偿款中扣除；五、若乙方（包括乙方相关人员）未按本协议约定搬迁或以其他形式阻碍旭升耐火厂的拆除工作，甲方有权要求乙方立即退还垫付的拆迁补偿款并要求赔偿损失，且见证方不再支付本协议第一条《搬迁补偿协议书》所涉的拆迁补偿款。目前，旭升耐火厂已经全部拆除完毕。上述事实由经庭审举证、质证的旭升耐火厂的工商档案资料、旭升耐火厂的固定资产盘点表、资产评估委托合同、资产评估报告、旭升耐火厂的《请求评估机构解释的函》、评估机构收到《请求评估机构解释的函》的收条、2019年3月8日瀍河乡政府、旭升居委会、指挥部签订的《搬迁补偿协议书》、2019年3月21日旭升居委会、旭升耐火厂、瀍河乡政府签订的《协议书》等证据以及庭审笔录等予以证明。本院认为，一、关于原告旭升耐火厂的起诉是否属于行政诉讼受案范围问题。本案被诉的《搬迁补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，原告旭升耐火厂的起诉属于行政诉讼受案范围。二、关于瀍河区政府是否为适格被告问题。本案被诉的《搬迁补偿协议书》的丙方为瀍河区政府成立的指挥部，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，瀍河区政府为本案适格被告。三、关于被诉《搬迁补偿协议书》是否应当确认无效问题。根据本案查明的事实，旭升耐火厂成立时的注册资金系是法定代表人何成炎自筹且该厂一直实际由何成炎经营，何成炎后期追加的投资也高于旭升村委会。旭升耐火厂在搬迁时，指挥部前期进行的固定资产盘点、委托评估机构等工作对应的是旭升耐火厂，履行相关手续的也是法定代表人何成炎。在旭升耐火厂对评估报告有异议的情况下，瀍河乡政府、指挥部以旭升耐火厂属旭升居委会所属集体企业为由，与旭升居委会签订被诉的《搬迁补偿协议书》明显属于补偿对象错误，旭升居委会无权单独代表旭升耐火厂处分其财产，旭升居委会代表旭升耐火厂签订的《搬迁补偿协议书》应当被确认无效。综上，原告旭升耐火厂的诉讼请求理由成立，本院应予以持。被告瀍河区政府、瀍河区政府及第三人旭升居委会的答辩理由不能成立，本院不予采信。根据本案的具体情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项之规定，判决如下：确认洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府、洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡旭升社区居民委员会、洛阳市瀍河回族区九都路南开发工程项目指挥部于2019年3月8日签订的《搬迁补偿协议书》无效。本案诉讼费50元，由被告洛阳市瀍河回族区人民政府、洛阳市瀍河回族区瀍河回族乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 强审判员 高 玲审判员 李扬丽二〇一九年六月十九日书记员 水浩浩