浙江省青田县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙1121行初17号 原告吕崇德。 委托诉讼代理人钭丽芬，系原告村委会推荐。 被告缙云县人民政府五云街道办事处，住所地浙江省缙云县五云街道复兴街154号。 法定代表人麻晓华，主任。 出庭负责人钭永强，副主任。 委托诉讼代理人丁想，浙江民晖律师事务所律师。 原告吕崇德与被告缙云县人民政府五云街道办事处房屋拆迁管理（拆迁）行政征收一案，本院于2019年1月15日立案受理，依法组成合议庭于2019年4月11日公开开庭对本案进行了审理。原告吕崇德及委托诉讼代理人钭丽芬，被告出庭负责人钭永强及委托诉讼代理人丁想均到庭参加诉讼。本案现已经审理终结。 原告起诉称：原告被征收房屋原是下××村分配站，位于下××村骑马岩公路边。1979年村集体将房屋1幢46.17㎡，连同屋边宅基地27.93㎡共计74.1㎡出卖给村民姚桂汉；1995年姚桂汉出卖给胡问才；胡问才将宅基地修建房屋后，于2006年出卖给原告，共计74.1㎡房屋。2013年该房屋被县政府征用。原告被征用房屋面积为74.1㎡，被告确认征收面积仅为40.96㎡。原告的征收房屋74.1㎡是由原村集体分配站46.17㎡、胡问才于1995年未批先建住房27.93㎡两部分组成。胡问才于1995年5月17日办理了房屋契证【浙契字（95）第10044号】（缙云县城建局房管处办理，县财政局授权委托县城建局房管处代办），载明房屋2间，占地面积74.1㎡，并交纳了契税。1995年7月23日，缙云县土地管理局对未批先建的27.93㎡房屋进行了处罚，收缴了未批先建罚款和土地管理费。原告74.1㎡住房均有合法权属。但原告的建于1995年且被处罚的27.93㎡的房屋未予补偿安置；另有原分配站泥胚房北面墙体倒塌，后用水泥砖修补的建筑面积5.24㎡也未补偿安置，两项共计33.17㎡。政府部门已经对原告房屋进行了处罚，在本次房屋征收中应一视同仁，予以补偿安置。修补的房屋是在老房原基础上修补，未进行加宽升高，因为公路加宽升高，使原告的房屋陷于公路下，造成低洼积水，因此而受损修补，被告更应给予补偿安置，不能让私有财产受损。在房屋征收过程中，被告没有听取原告的意见。被告仅以40.96㎡安置原告；还以将原告列入“典型”及以进行强制拆除相威胁，无奈，原告只能与被告签订了《缙云县城新区项目建设征收房屋补偿协议书》（以下简称《协议书》）。原告不服，多次以书面和口头形式要求被告按实际拆迁面积74.1㎡给予补偿安置，要求根据缙云县城新区项目建设房屋征收补偿安置实施方案规定选择产权调换增加10％安置建筑面积；选择高层或小高层的增加15％安置建筑面积，原告房屋征收面积74.1㎡，根据现行政策安置面积至少为92.63㎡，并要求撤销《协议书》。但被告不按政策规定给原告增加安置面积，于2018年7月份答复原告可通过法律途径解决。综上所述，被告没有依法对原告进行合理补偿，侵犯了原告的合法权益，据此，原告特向贵院提起诉讼，希望依法判令：一、被告增加原告在县城新区项目建设征收房屋面积33.14㎡和临时安置补助费，变更征收房屋面积40.96㎡为74.1㎡。二、判令被告按房屋征收补偿安置政策给原告增加安置面积51.67㎡，变更安置面积40.96㎡至少为92.63㎡。三、本案诉讼费用由被告承担 原告向本院提交的证据如下：1.《房屋契证》、《浙江省财政厅契税完税证》、《契税缴款书》复印件各一份，待证1995年已建74.1㎡合法建筑。2.《国家税务局关于契税征收管理若干具体事项的通知》（以下简称《通知》），待证房屋契证是有效的房屋权属凭证。3-4.《浙江省罚没财物统一收据》《浙江省行政事业性收费统一票据》复印件各一份，待证交纳了27.93㎡未批先建罚款、土地管理费，根据一事不再罚和以罚代批的实际通行做法，该块土地已经得到有关土地部门认可，取得合法所有权。5.拆迁房照片复印件，待证拆迁前房屋状况。6.《杜卖契》《房屋杜卖绝契》复印件各一份，待证2006年房屋杜卖契上房屋面积为74.1㎡。7.《协议书》复印件，待证原、被告签订了补偿安置协议及被告确认的征收面积违反了相关规定。8-9.《缙云县城新区项目建设房屋征收范围内违法用地和违法建设处理意见》(缙拆指【2012】17号，以下简称《处理意见》)第六条、第七条，《缙云县城新区项目建设房屋征收补偿安置实施方案》(缙政发【2012】12号)第十六条、第十八条，证明原、被告签订了补偿安置协议及被告确认的征收面积违反了相关规定。10.关于要求撤销《缙云县城新区项目建设项目征收房屋补偿安置协议书》报告，待证2013年11月8日原告及时将不同意意见送达征收办，要求撤销《协议书》。11.缙云县五云街道办事处答复复印件，待证原告从未间断要求增加拆迁安置面积。12.胡问才证明复印件，待证1995年胡问才在建房时被土地部门罚款。13.被告送达《协议书》照片复印件，待证被告于2017年8月23日前未将协议书、房屋补贴等送达原告，直到2017年8月23日经原告多次要求，才取得这些材料。14.2017年9月7日缙云县五云街道办事处答复，待证该答复在房屋建造时间、出售时间等内容上存在与客观事实相违背的情况。15.申请报告复印件三份，待证原告从未间断诉求，维护自己的权益，力求解决拆迁安置问题。 被告答辩称：一、原告提起本案诉讼显已超过法定起诉期限。首先，行政诉讼法于2015年5月1日修改实施之前，并未将《协议书》等行政协议争议纳入行政诉讼范围，而是以“拆迁补偿安置合同纠纷”民事案由纳入民事诉讼范围。案涉《协议书》于2013年10月28日签订，原告如果认为签订该协议时遭受胁迫并非其真实意思表示，从而请求变更该协议，依照当时相关法律和司法解释的规定，其救济渠道应该是：以“拆迁补偿安置合同纠纷”案由提起民事诉讼。而且，依照当时《最高人民法院关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第73条关于可变更的民事行为的规定，起诉期限为一年，且该期限为除斥期间，并不存在中止中断期限计算的情形。其次，案涉《协议书》于2013年10月28日签订并予以实际履行，原告至2019年1月才提起本案诉讼请求变更，明显也已超过现行行政诉讼法第46条所规定的行政诉讼最长起诉期限五年的期限。由此可见，原告现提起本案诉讼显已超过法定起诉期限。二、原告诉请变更《协议书》缺乏依据。综合分析原告的诉请及理由，其诉请变更《协议书》的主要理由是“33.14㎡房屋未作拆迁补偿安置”。对此，根据《处理意见》第五条第三款的规定，关键在于对案涉未作拆迁补偿安置的33.14㎡房屋建造时间的把握和认定。答辩人认为，该未作拆迁补偿安置的33.14㎡房屋建造时间应在2006年之后，不属拆迁补偿安置范围，理由如下：其一，1995年的《卖契》可以证实，该房屋东面当时仍为“空基”。其二，2001年及2006年的“航拍图”均显示该房屋东面为“空基”。由此可见，答辩人对“33.14㎡房屋未作拆迁补偿安置”有充分的事实依据和政策依据，原告据此诉请变更《协议书》缺乏依据。综上所述，答辩人请求依法驳回原告吕崇德的起诉。 被告向本院提交的证据如下：1-3.《协议书》及《签订协议、房屋腾空的补助和奖励结算协议》《房屋腾空验收申请》《房屋腾空验收证明》《房屋征收产权情况确认表》《吕崇德户被征收房屋确权情况与补偿金额一览表》复印件各一份，待证原、被告之间签订补偿安置协议和补助奖励结算协议，系双方真实意思表示，并且被告已经实际履行该协议。6-7.《房屋现状面积测绘报告书》《被征收房屋分户评估报告》复印件各一份，待证原告起诉不实，要求变更征收面积，增加安置面积没有依据，案涉房屋最初系案外村民向村集体购得，测绘图中的40.96㎡土木部分是最原始的房屋，旁边的水泥砖结构24.37㎡房屋，系原告在2011年建设。8.《杜卖契》《房屋杜卖绝契》复印件各一份，待证原告起诉不实，要求变更征收面积，增加安置面积没有依据。9.下××村委《证明》复印件，待证原告起诉不实，要求变更征收面积，增加安置面积没有依据。10.2005年影像图，2002年、2009年地形图复印件各一份，待证原告起诉不实，要求变更征收面积，增加安置面积没有依据。在2001年的航拍图至2009年的地形图都显示案涉房屋40.96㎡东面仍是空基，东面空基处的房屋建设应于1999年1月1日之后，不属于房屋征收补偿安置范围。11.吕崇德户被征收房屋照片复印件，待证原告要求增加的面积系2006年后建造，据被告向村民了解，建造时间应当在2011-2012年之间。 原告提供的证据，被告质证认为：证据1本身没有异议，对契证取得的合法性、关联性有异议。契证只能证明房屋所有权变动时缴纳税费，不能证明1995年的房屋全是合法建筑。1995年的合法建筑仅是被告认定40.96㎡。房主胡问才并非该村的村民，而是居民，是当时财政局的员工。如果1995年胡问才修建仅是墙体，也不会写明为房屋。证据2本身没有异议，但是没有说明契证可以代替所有权证，不能证明当时核实并确认了房屋合法性的转移。证据3、4，根据被告提交的证据，不存在未批先建。即便存在未批先建，也仅有两年的用地时间，不能代表该建筑是合法建筑。胡问才是财政局的员工，不能排除对罚款本身的合理怀疑。证据5，不能待证原告的待证事实，被告实际已经依法给予了合理补偿。证据6三性均有异议。姚桂汉和胡问才的杜卖契落款时间是1995年5月6日，面积是40.96㎡，右边是空基，和前面契证上填写的74.1㎡房屋有出入。姚桂汉是村民，胡问才非本村村民，他们之间的房屋买卖不合法，宅基地不能买卖。即便像原告说的，当时有临时用地并交纳了罚款，两年也过期了，之后也不享有宅基地的使用权。原告是2006年从胡问才手中买到案涉被征收房屋。房屋东面空基处房屋是在2011年后建的。证据7，签订和拆迁关系事实存在没有异议。协议书和结算协议都是原告本人签字，不存在被告强迫，被告也履行了义务。证据8、9，被告没有违反相关政策，根据证据8第五条第三款规定，被告已经按规定合理补偿，原告诉请没有依据。证据10，行政协议是要遵循合同法的义务，原告不享有自由解除权，关于合同的变更和解除在协议的第七条有约定。原告如果认为符合撤销条件，应当向法院起诉撤销。但是本案原告已经超过起诉期限。证据11，答复是2018年作出的，系对原告2018年7月份信访的答复，信访事项的答复没有影响原告的实质权利，不具有可诉性，与本案没有关联性。证据12，证人应当出庭接受法庭质询，该证据不符合证据的合法要件。证据13，不能待证原告要待证的事实。证据14为信访事项答复，质证意见同证据11。证据15原告实际知道自己权利状况，应当在2013年起诉，本案超过起诉期限。根据证据15，原告一直都是知道测绘和安置协议的事实，一直不接受，直到2017年才过来签字领取材料。 被告提供的证据，原告质证认为：证据1-5真实性没有异议，送达时间有异议，从原告提交的图片可以看出，被告在2017年8月23日之前从未送达过其提交的证据1-7。原告于2017年8月23日签字时，才将证据1-4,6-7送达原告，证据5从未送达原告。证据8、9、11没有异议。证据10，原告的房屋是征收公告之前建造的，都应得到补偿安置。被告的航拍图模糊不清，不应作为证据。 2019年3月19日，原告向本院陈述，“《协议书》是我签的，当时我是被迫签的。当时跟我说，我不签就把我当做典型处理，我当时也不懂就签了。2017年8月23日，我们去要《协议书》时，被告才给我们《协议书》及《签订协议、房屋腾空的补助和奖励结算书》，还有一张银行卡，里面有签订协议奖励和腾空奖励还有房租。当时签协议的时候，什么都没给。2013年11月8日，我向被告提出书面申请要求撤销《协议书》。从递交申请撤销之后，我一直向拆迁办公室反应要处理这些事情。我不认为协议无效，只是认为面积要修改。” 本院认证认为，原告提供的证据1、3-7，真实性本院予以确认，综合证据10、11、14、15，本院对原告多次反应要求增加变更被征收面积而被告也予以答复的事实予以采信。证据12，结合证据4、5，本院对胡问才缴纳相应罚款的事实予以采信。证据13，结合原告陈述与被告质辩意见，本院对2017年8月23日原告领取《协议书》及银行卡的事实予以采信。证据2、8、9，系政府行政规定，是否适用本案本院将结合事实认定予以分析。被告提供的证据1-7，真实性原告不持异议，本院予以确认。证据8、9、11，原告无异议，待证事实本院予以采信。证据10，被告提供的放大后的图纸能够清晰反映涉案事实，本院对真实性予以确认。 本院认定事实如下：涉案争议房屋坐落于缙云县××××村。原告吕崇德及案外人胡问才均非下××村村民。1995年5月6日，下××村村民姚桂汉将案涉房屋出卖给胡问才，双方签订《杜卖契》。在该卖契中载明，“其屋长捌米壹拾公分。宽伍米柒拾公分计面积肆拾陆点拾柒平方米。其屋东边空基长肆米柒拾公分，宽伍米柒拾公分计面积贰拾柒点玖叁平方米，两项共计面积柒拾肆点壹平方米”。1995年5月17日，胡问才缴纳案涉房屋过户契税403.2元，取得案涉《房屋契证》，该契证载明房屋类型为土木，房屋间数为两间，建筑面积为74.1平方米。1995年7月23日，胡问才向缙云县土地管理局缴纳“临时用地未批先建罚款”“临时用地土地管理费”两项共计27.93*2+27.93*0.5=80元。后胡问才在已缴纳临时用地罚款土地所建的房屋倒塌，2002年、2005年、2009年地形图及影像图均显示涉案房屋仅为后已被确认征收的一间房屋，其东边空基处不存在房屋。2006年10月6日，胡问才将案涉房屋出卖给原告，双方签订《房屋杜卖绝契》，该卖契上载明“房屋坐落在下××村骑马岩公路边，房屋两间，土木建筑、砖瓦结构，共计面积柒拾肆点壹平方米”。2011-2012年间，原告在东边空基处重新修建房屋一间。2013年7月1日，缙云县环宇地产测绘中心对涉案房屋面积进行了测绘，两间房屋面积共计40.96+24.37=65.33㎡，连同水泥砖、垫脚，占地面积共为71.33㎡。2013年10月25日，缙云县城新区拆迁工作指挥部作出吕崇德户《房屋征收产权情况确认表》，对原告占地、建筑面积40.96㎡的房屋予以补偿安置，对于建筑占地面的4.58㎡，建筑面积3.77㎡的建筑按重置价30%给予自行拆除补贴；对于建筑占地面积25.79㎡，建筑面积24.37㎡的建筑，占地面积按Ⅳ级住宅用地标准给予补偿，建筑面积按重置价30%给予自行拆除补贴。2013年10月25日，原告向缙云县拆迁安置办公室提交《要求增加拆迁补偿面积的报告》，在该报告中原告对安置面积40.96㎡持异议，要求至少应增加补偿面积33.14㎡。2013年10月28日，原、被告签订《协议书》及《签订协议、房屋腾空的补助和奖励结算协议书》，双方在《协议书》中约定，“甲、乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上就房屋征收补偿达成如下协议……乙方可安置建筑面积40.96平方米，其中，计算安置建筑面积40.96平方米，……七、合同的变更和解除在选房过程中轮到乙方选房时，供乙方选择的房屋若不能满足乙方的选房要求，乙方按《实施方案》的相关规定另行选择其它安置方式，并重新签订《协议书》和相关补充协议”。2013年11月5日、11月8日，2017年7月3日，原告多次反映要求撤销或者变更案涉《协议书》。被告也分别于2017年9月7日、2018年7月18日给予了答复。2017年8月23日，原告领取了案涉《协议书》及相关补充协议以及中国银行银行卡一张。2019年1月原告诉至本院要求变更其被确认征收房屋面积及安置面积。 本院认为:本案争议焦点有三个。一、本案是否属于行政诉讼受案范围。本案系因集体土地上的房屋征迁协议发生的纠纷，属于行政协议，应作为行政案件受理。被告主张案涉纠纷应属民事案件范围，本院不予采纳。 二、涉案行政协议的起诉期限。行政协议作为一种行政活动方式，虽然借用民事合同的方式，但行政机关因公共利益需要或者其他法定理由，可以单方变更、解除协议，这种行政优益权的行使，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定；同时，行政机关与协议相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行该协议，基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。正是基于行政协议本身具有的这两种属性，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对行政协议诉讼的起诉期限问题规定了两种处理方式：一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”；二是“对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。因此，在行政协议纠纷中，对行政机关的单方行政行为提起的诉讼，应适用行政诉讼关于起诉期限的规定；对行政协议中的合同性内容有争议的，可以参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定。原告主张因被告胁迫而于2013年10月与被告签订了《协议书》，约定了确认征收面积及安置面积。根据上述规定，原告要求变更协议条款的诉讼请求，本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，按照上述法律及司法解释的规定精神，原告提起的合同变更之诉应参照合同法、民事诉讼法等相关规定予以审查。 《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：……一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权……”，并参照当时有效的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第73条第二款规定“可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”之规定，合同变更权的行使同撤销权一样，应适用上述一年除斥期间的有关规定。案涉《协议书》签订于2013年10月28日，同年11月5日及8日，原告就分别提出了变更和撤销《协议书》。即便原告于2017年8月23日领到《协议书》及相关补充协议的原件，其于2019年1月诉至本院要求变更，也超过了一年的除斥期间。 三、原告主张变更案涉行政协议的事实是否成立。行政协议不同于民商事合同，综合考虑行政协议的特殊性，本院也对原告主张变更事实进行了审查。原、被告对《处理意见》适用于本案均无异议，该《处理意见》第五条第一款第三项规定，“1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修正案实施后违法占地建造的房屋，不予补偿安置，按重置价的30%自行拆除补贴”。原告主张其提供的《房屋契证》可证明其享有74.1㎡房屋合法权益，并提供了《通知》佐证。本院认为，《通知》发布于1997年11月25日，结合该通知第七条的规定，并不适用于原告提供的颁发于1995年的《房屋契证》。原、被告提供的《浙江省罚没财物统一收据》《浙江省行政事业性收费统一票据》，2002年、2005年、2009年地形图及影像图，下××村委会《证明》可以形成证据链，能够证实案涉已被确认征收房屋的相邻东面一间房屋并未取得合法土地使用权，并系原告于2011年-2012年间修建，该组证据相对于《房屋契证》具有更强的证明力，且原告亦非下××村村民，不具备在该村申请宅基地建房的资格，故被告未将该间房屋作为征收面积予以确认、安置依据理由充分。 另原告并未提供被告胁迫其签订协议的任何证据。综上，原告诉请变更的《协议书》已经超过法定起诉期间，且主张变更的事实与理由证据不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第五十五条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条之规定判决如下： 驳回原告吕崇德的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告吕崇德承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  牛文军 人民陪审员  陈祝君 人民陪审员  洪志光 二〇一九年六月五日 代书 记员  徐嘉静 附：本案适用的主要法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 二、中华人民共和国合同法 第五十五条【撤销权的消灭】有下列情形之一的，撤销权消灭： （一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权； （二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权。 三、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十条人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。 人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。 行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。