四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1402行初96号 原告何雨,男,1964年9月1日出生,汉族,住四川省洪雅县。 委托代理人黄兴友，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人李宏鹏，北京市京师律师事务所实习律师。 被告洪雅县房屋征收与补偿服务中心。住所地：洪雅县洪川镇人民路。 法定代表人刘学祥，主任。 委托代理人李思行，四川达宽律师事务所律师。 第三人洪雅县瓦屋山镇人民政府。住所地：洪雅县瓦屋山镇康庄路39号。 法定代表人王义，镇长。 出庭负责人余文均，该镇政法委书记。 委托代理人祁明忠，恒初律师事务所律师。 委托代理人祝瑞,恒初律师事务所律师。 原告何雨诉被告洪雅县房屋征收与补偿服务中心（以下简称洪雅县征补中心）行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月6日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭进行了审理,原告何雨及其代理人黄兴友、李宏鹏，被告洪雅县征补中心法定代表人刘学祥、委托代理人李思行，第三人洪雅县瓦屋山镇人民政府(以下简称瓦屋山镇政府)出庭负责人余文均、委托代理人祁明忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2018年1月11日，因洪雅县瓦屋山旅游快速通道建设需要，洪雅县人民政府作出了征决字[2018]1号《洪雅县人民政府国有土地上房屋征收决定书》（以下简称《1号征收决定》）和洪府通[2018]3号《洪雅县人民政府关于公布瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋征收决定的通告》（以下简称《3号征收通告》），决定对洪雅县瓦屋山镇至金花桥段新建项目涉及的国有土地上所有房屋及附属物实施征收。2018年3月1日,原告何雨与瓦屋山镇政府签订了《洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《征补协议》），双方就位于洪雅县瓦屋山镇射亭村四组的洪雅县瓦屋山镇盛世酒店（以下简称盛世酒店）的征收补偿事项进行约定。原告认为《征补协议》无效，向本院提起行政诉讼。 原告诉称，原告系洪雅县瓦屋山镇射亭村村民，申请使用本村4组土地0.8亩，并依法取得该土地的国有土地使用权（土地证号：洪国用[2010]第1327号），土地使用面积为533.92平方米，用途为商业，性质为出让，使用年限为40年。原告在该土地上修建了盛世酒店用于经营。2018年，因洪雅县瓦屋山旅游快速通道建设需要，原告所有的盛世酒店被纳入征地范围。2018年3月1日，瓦屋山镇政府与原告签订了《征补协议》。原告认为，瓦屋山镇政府不具有签订行政协议的行政主体资格，且该协议不是原告的真实意思表示。因此瓦屋山镇政府与原告签订的《征补协议》，属于无效协议。遂诉至本院。请求:确认洪雅县瓦屋山镇人民政府与原告于2018年3月1日签订的《洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目房屋征收补偿协议书》无效。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据：1.《关于洪雅县瓦屋山镇盛世酒店补办征用土地的批复》、建设项目选址意见书（选字第5114230017）、2.《3号征收通告》、《瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》、3.《征补协议》及《盛世酒店房屋搬迁补偿结算表》。 被告洪雅县征补中心辩称，被告作为洪雅县人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，委托洪雅县瓦屋山镇人民政府作为“瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目”的房屋征收实施单位。故瓦屋山镇政府与原告何雨签订的《征补协议》，主体适格，内容真实合法有效，符合法律规定。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其主张，向本院提供如下证据：1.统一社会信用代码证、洪委编办发[2011]64号《关于同意设立洪雅县房屋征收与补偿服务中心的批复》、洪委办发[2016]14号《关于印发的通知》、洪委办[2019]23号《关于印发的通知》；2.洪发改[2017]135号《洪雅县发展和改革局关于调整洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程建设规模内容及项目总投资的批复》、《瓦屋山旅游快速通道（瓦屋山场镇至金花桥段）新建工程建设国有土地上房屋征收申请》、洪府通[2017]14号《洪雅县人民政府关于征求意见的通告》、《洪雅县房屋征收与补偿服务中心关于瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告书》、《1号征收决定》和《3号征收通告》及其张贴的照片、《国有土地上房屋征收补偿委托书》、《房屋征收评估委托书》、《房屋征收评估委托合同》、房地产估价机构确认书；3.房屋面积测绘实测报告及张贴的照片、企业投资项目备案通知书、洪府函[2010]125号《洪雅县人民政府关于洪雅县瓦屋山镇盛世酒店补办征用土地的批复》、洪府函[2010]149号《洪雅县人民政府关于出让国有土地使用权的批复》、土地登记审批表、洪雅县国土资源局洪雅县瓦屋山镇盛世酒店办理国有土地使用权出让手续的请示及土地出让金票据、盛世酒店在建工程照片、初步评估结果公示、房地产（在建工程）估价结果明细表、初评报告送达回执、估价结果报告、现场照片、《征补协议》、洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋搬迁补偿结算表及公示；4.金花桥项目搬迁残质放弃承诺书及照片、洪雅县人民法院（2018）川1423执32号之一、（2018）川1423执34号之一《协助执行通知书》、（2018）川1423执32号之一《执行裁定书》、记账凭证、财政资金支付凭证、单位付款凭证、洪雅县国库集中支付中心报账凭证、委托书及何顺章身份证、银行卡复印件、领款领条。 第三人述称，案涉项目的征收主体是洪雅县人民政府，征收实施主体是洪雅县征补中心，瓦屋山镇政府是受洪雅县征补中心委托负责案涉路段房屋征收的具体工作。第三人与原告何雨签订的《征补协议》，主体适格、事实清楚、证据确凿、符合法律规定。且原告在签订协议后，领取了补偿款并交房、自愿放弃残质；第三人已对协议内被征收房屋全部拆除，原告与第三人签订的征补协议已履行完毕。请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人为证明自己的主张，向本院提交了如下证据：1.《1号征收决定》和《3号征收通告》、洪雅县住房和城乡规划建设局关于提供瓦屋山镇射亭村何雨盛世酒店评估材料的函；2.房地产估价机构确认书、房地产（在建工程）估价结果明细表、初步评估结果公示、送达回执及照片；3.《征补协议》、房屋搬迁补偿结算表及公示；4.金花桥项目搬迁残质放弃承诺书及照片、洪雅县人民法院（2018）川1423执32号之一、（2018）川1423执34号之一《协助执行通知书》、（2018）川1423执32号之一《执行裁定书》、记账凭证、财政资金支付凭证、单位付款凭证、洪雅县国库集中支付中心报账凭证、委托书及何顺章身份证、银行卡复印件、领款领条。 经庭审质证,原告对被告提供证据的质证意见为：对第一组证据真实性、合法性认可，不认可关联性；对第二组证据，真实性认可，合法性不认可，违背了法定程序，不认可被告证明目的；对第三组证据中的测绘报告、备案通知、在建照片三性均不认可，无原告签字确认，对评估报告、估价结果明细表及送达回执，真实性认可，合法性、关联性不认可，评估公司不是共同确认，对现场照片、征补协议、补偿结算表及公示真实性认可，合法性不认可，因为采取多人与原告谈判，消耗原告的体力，使原告身心疲惫时在协议上签字，原告对协议内容不清楚；对第四组证据，与本案无关联性，不予质证。 第三人对被告提交证据的质证意见：三性均无异议。 被告对原告提交证据的质证意见：三性均无异议。 第三人对原告提交证据的质证意见：三性均无异议，对原告资格有异议，盛世酒店属在建工程尚无营业执照。 原告对第三人提交证据的质证意见：对证据1，三性认可；对证据2，其中房地产估价机构确认书不是原告本人签订的字，对合法性关联性不认可，对估价结果明细表、初步评估结果公示、送达回执，原告未见过；对证据3，真实性认可，合法性不认可，镇政府不具有实施行政行为的主体资格，对补偿结算，真实性认可，合法性、关联性不认可，补偿价格太低，原告不清楚协议内容；对证据4，残质放弃承诺书，合法性不认可，原告是被迫的，没有看到内容的情况下签的字。 被告对第三人提交证据的质证意见：三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告、被告、第三人举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告何雨系洪雅县瓦屋山镇射亭村村民，2010年10月26日，何雨以盛世酒店名义向洪雅县人民政府申请使用本村4组土地0.8亩，洪雅县人民政府经审查后作出洪府函[2010]125号《洪雅县人民政府关于洪雅县瓦屋山镇盛世酒店补办征用土地的批复》，同意盛世酒店建设项目，原告取得了盛世酒店项目用地的国有土地使用权证（土地证号：洪国用[2010]第1327号），土地使用面积为533.92平方米，用途为商业，性质为出让，使用年限为40年，原告在该土地上建设盛世酒店。2017年，因大峨眉国际旅游西环线瓦屋山快速通道和瓦屋山镇总体及产业发展规划需要，洪雅县交通实业有限责任公司向洪雅县发展和改革局提请《关于调整洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程规模内容及项目总投资的请示》，2017年11月3日，洪雅县发展和改革局作出《关于调整洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程建设规模内容及项目总投资的批复》，同意将金花桥路段纳入建设规划。因建设规模调整，2017年11月20日，洪雅县交通实业有限责任公司向洪雅县房屋征收与补偿服务中心提出《瓦屋山旅游快速通道（瓦屋山场镇至金花桥段）新建工程建设国有土地上房屋征收申请》，请求拆除项目建设区范围内国有土地上房屋。2017年11月30日，洪雅县人民政府作出《关于征求意见的通告》，公开征求意见，并对该路段新建工程项目进行社会风险评估。2017年12月11日，被告向第三人作出《国有土地上房屋征收补偿委托书》，委托瓦屋山镇政府具体实施瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目的房屋征收补偿工作。2017年12月12日，瓦屋山镇政府与四川永正资产评估土地估价有限公司签订了《房屋征收评估委托合同》，委托该公司承担“洪雅瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程国有土地上房屋征收”的房屋征收补偿价格的评估。2018年1月2日，瓦屋山镇政府向何雨发出《房地产估价评估确认书》，确认评估机构为四川永正资产评估房地产土地评估有限公司。2018年1月8日，瓦屋山镇政府委托四川省恒泰祥测绘有限公司对盛世酒店进行了测绘、制作了测绘报告并将测绘结果进行了公示，报告显示：盛世酒店属于在建工程，建筑面积3029.30平方米，房屋总层数为6层，其中地面下负3层。2018年1月11日，洪雅县人民政府作出了《1号征收决定》及《3号征收通告》附《瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋征收补偿方案》，上述文件载明：房屋征收部门为洪雅县房屋征收与补偿服务中心，房屋征收范围为瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目涉及的国有土地上所有房屋及附属物。2018年2月27日，四川永正资产评估房地产土地估价有限公司对盛世酒店进行了初步估价，评估总价为4771148.00元，单价1575元/㎡。2018年2月28日，洪雅县房屋征收与补偿服务中心及瓦屋山镇金花桥搬迁工作组将初步评估结果公示送达何雨。2018年3月1日，瓦屋山镇政府与何雨签订了《征补协议》，协议的主要内容为：甲方：洪雅县瓦屋山镇人民政府，乙方：洪雅县瓦屋山镇盛世酒店。第一条,被征收土地和在建工程现状。1.土地情况。位于洪雅县瓦屋山镇射亭村四组，土地证号：洪国用（2010）第1327号，土地使用权面积533.92平方米（约0.80亩），用途商业，性质为出让，使用年限为40年。2.在建工程情况。洪雅县瓦屋山镇盛世酒店在建工程经测绘，建筑面积为3029.30平方米。第二条，征收补偿方式。乙方自愿选择土地调换，在建工程货币补偿的征收补偿方式。第三条，搬迁补偿费用。1.在建工程补偿价为3711931.98元……以上各项搬迁补偿费用总计：4435373.00元，大写肆佰肆拾叁万伍仟叁佰柒拾叁元整。在甲、乙双方签订征收补偿协议后，甲方应在10天内全部付清。第四条，交房。乙方应在2018年3月4日前将被征收的在建工程腾空移交给甲方。……附件：洪雅县瓦屋山旅游快速通道瓦屋山镇至金花桥段新建工程项目国有土地上房屋拆迁补偿结算表。同时，何雨还与瓦屋山镇政府签订了《金花桥项目搬迁残质放弃承诺书》，承诺动产部分自签订协议起3日内全部搬迁完毕，剩余在建工程房屋残质自愿放弃。 另查明，案外人彭茂良、王天明分别申请执行何雨建设工程合同欠款，四川省洪雅县人民法院于2018年2月28日分别作出（2018）川1423执32号之一《执行裁定书》、（2018）川1423执34号之一《执行裁定书》，分别裁定对何雨在洪雅县瓦屋山人民政府的房屋及土地补偿款100万和70万予以扣留，并向瓦屋山镇政府发出（2018）川1423执32号之一《协助执行通知书》、（2018）川1423执34号之一《协助执行通知书》，要求瓦屋山镇政府协助执行。2018年3月14日，何雨之父何顺章受何雨委托办理领款事宜，向瓦屋山镇政府出具了委托书、何顺章的身份证复印件、银行卡复印件，并向瓦屋山镇政府出具了领条，领取了房屋征收补偿搬迁补偿费用共4435373.00元，扣除执行扣留的170万，实际领取2735373.00元。瓦屋山镇政府已将搬迁补偿费用全部划入何顺章指定银行账户，将《征补协议》内被征收房屋全部拆除完毕。 本院认为，本案的争议焦点为：一、第三人瓦屋山镇政府是否具有签订《征补协议》的主体资格；二、《征补协议》是否无效。 一、关于第三人瓦屋山镇政府是否具有签订《征补协议》的主体资格的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”、第五条“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”之规定，洪雅县征补中心作为洪雅县人民政府确定的房屋征收部门，组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,洪雅县征补中心委托瓦屋山镇政府作征收补偿的具体工作,符合法律规定。因此，瓦屋山镇政府作为房屋征收补偿的具体实施工作主体，具有与何雨签订《征补协议》的主体资格。 二、关于本案征补协议是否无效的问题。行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，瓦屋山镇政府与何雨签订的《征补协议》，是瓦屋山镇政府受洪雅县征补中心委托而签订的为了实现行政管理或公共服务目标的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也参照适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条之规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，瓦屋山镇政府受洪雅县征补中心委托承担房屋征收补偿具体工作，与何雨签订《征补协议》的法律主体适格。从协议签订过程看，洪雅县政府作出《1号征收决定》、发布了《3号征收通告》和制定了《房屋征收补偿房屋》，明确将案涉房屋纳入征收范围；被告洪雅县征补中心对案涉建设项目实施了社会风险评估，委托了具有评估资格的四川永正资产评估房地产土地估价有限公司对原告建设的盛世酒店进行了估价，将评估结果送达了原告；第三人瓦屋山镇政府依据征补方案、评估报告与原告多次协商后签订了《征补协议》，该协议签订程序符合法律规定；从协议内容看，协议对建筑面积、补偿方式、搬迁补偿费用标准、补偿金额等进行了约定，同时对双方的其他权利与义务进行了约定，由双方签字确认，不存在违反法律规定的情形；从协议履行看，双方签订协议后，原告在约定期限内腾出了房屋、放弃了建筑残质，并委托其父亲何顺章办理领取补偿款事宜；瓦屋山镇政府亦按照约定向原告支付了全部被征收房屋的补偿款，并对被征收房屋拆除完毕，双方均已按照协议履行了自己的义务。因此，瓦屋山镇政府与何雨签订的《征补协议》，事实清楚、程序合法、内容真实有效，双方均已按协议履行，不存在法律规定的无效情形。原告称自己是在受胁迫的情况下签订协议的理由，因原告未能向本院提供证据证明，本院不予认可。 综上,瓦屋山镇政府与原告签订行政协议的行为，是第三人受被告洪雅县征补中心委托实施征收补偿工作的行为，瓦屋山镇政府具有签订《征补协议》的主体资格；原告与被告所签订的《征补协议》事实清楚、程序合法、符合法律规定。故原告请求确认《征补协议》无效的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告何雨的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告何雨负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  姚良全 人民陪审员  罗 燕 人民陪审员  夏文安 二〇一九年六月二十七日 书 记 员  郭 兴 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2019）川1402行初96号 附相关法律条文： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。 房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条 …… 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 《中华人民共和国合同法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。