广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终161号上诉人（原审被告）：东莞市应急管理局。住所地：东莞市东城区八一路一号机关二号大院。法定代表人：张志强，局长。委托代理人：许金忠，该局工作人员。委托代理人：余海培，广东广和（东莞）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：严志君，男，1980年1月20日出生，汉族，身份证住址：广州市海珠区，委托代理人：吴冠，广东解治律师事务所律师。上诉人东莞市应急管理局因与被上诉人严志君安全生产监督行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初617号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2018年7月20日，严志君向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.依法撤销东莞市安全生产监督管理局（以下简称“东莞安监局”）作出的（东凤岗）安监罚[2018]03号《行政处罚决定书》；2.本案一审诉讼费用由东莞安监局承担。原审法院查明：2018年8月14日15时58分，黄汝强驾驶粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车牵引粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车自塘厦往深圳方向行驶，途经东深××竹塘××路段时，于道路中间车道车头追撞前方同车道由王庚妹驾驶的粤Ｂ×××××号小型轿车（搭载乘客李雪梅）尾部，后粤Ｂ×××××号小型轿车车头与前方同车道由李瑞朝驾驶的粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车牵引的粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车尾部碰撞，后粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车车头又与前方同车道行驶由肖斌驾驶的粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车牵引的粤Ｂ×××××号重型集装半挂车尾部发生碰撞，导致四车不同程度损坏及王庚妹、李雪梅当场死亡，李瑞朝受伤的交通事故。2017年8月17日，东莞市人民政府作出《关于成立凤岗8.14交通事故调查组的通知》，决定由凤岗镇人民政府、凤岗镇安监分局等单位就上述事故成立事故调查组。2017年8月25日，广东康怡司法鉴定中心作出康怡司鉴中心[2017]安检意字第1413号《车辆安全技术检验鉴定意见书》，鉴定意见为：粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车及其拖挂的粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车制动系统及灯光系统不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》有关规定，转向系统功能有效。2017年9月12日，东莞市公安局交通警察支队凤岗大队作出东公交认字[2017]第920号《道路交通事故认定书》，认为黄汝强疲劳驾驶存在安全隐患的机动车上路时未与前车保持足以采取紧急制动措施的安全距离是形成该起交通事故的原因，违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第二十一条、第二十二条、第四十三条的规定，对事故负全部责任。2017年11月10日，凤岗“8.14”交通事故技术组作出《凤岗8.14一般道路交通事故技术报告》，认为事故发生的直接原因是黄汝强疲劳驾驶安全设施不齐全、机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车没有按照操作规范安全驾驶，与前车未保持安全距离；事故发生的间接原因是深圳市车路顺物流有限公司（以下简称“深圳车路顺公司”）未落实企业安全生产主体责任，未能按照安全生产工作要求建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，对货运车辆疏于管理，对驾驶人员的教育培训不到位，未能依法对所属道路运输车辆和驾驶人的道路运输行为进行实时监控和管理，并认定上述交通事故是一起生产安全责任事故，建议对深圳车路顺公司及严志君按照《中华人民共和国安全生产法》的规定进行行政处罚。2017年11月27日，凤岗“8.14”交通事故调查组作出《凤岗8.14一般道路交通事故调查报告》，与上述技术报告内容一致。2017年12月19日，东莞市人民政府作出《关于凤岗8.14一般道路交通事故结案的批复》，同意《凤岗8.14一般道路交通事故调查报告》作出的处理意见。2017年12月22日，东莞安监局就上述事故进行立案调查，并向东莞市人民政府申请调取了相关证据材料。2018年3月20日，广东省安全生产监督管理局批准东莞安监局办理案件期限延长至180日。2018年3月6日，东莞安监局分别向深圳车路顺公司、严志君、公司财务人员作出（东凤岗）安监询[2018]D01、02、03号《询问通知书》，要求深圳车路顺公司及严志君、财务人员提交身份证、营业执照、安全生产规章制度、车辆保养记录、严志君公司2016年的财务报表和记录等相关资料，执法人员将通知书送达严志君时，由于无法进入办公场所，无法联系相关人员，遂将调查询问通知书张贴在严志君办公场所外墙壁上，并在送达回执上标注留置送达。2018年3月17日，东莞安监局向严志君作出（东凤岗）安监听告[2018]03号《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，告知严志君拟对其作出的行政处罚，事实、依据以及提出陈述申辩和听证的权利。2018年3月20日，严志君向东莞安监局提出听证申请。2018年4月12日，东莞安监局根据严志君提出的听证申请举行了听证会。2018年5月22日，东莞安监局作出（东凤岗）安监罚[2018]03号《行政处罚决定书》，认为严志君作为深圳车路顺公司主要负责人，未履行好安全工作职责，存在：1.未建立、健全本单位安全生产责任制；2.未组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；3.未有效督促、检查本单位的安全生产工作并及时消除安全事故隐患，对事故负有责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（一）项、第（三）项、第（五）项，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，决定对严志君作出12687.3元罚款，并送达严志君。严志君不服，向原审法院提起行政诉讼。另，严志君为深圳车路顺公司的法定代表人。粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车所有人登记为深圳车路顺公司，粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车车主登记为深圳市天达穗港货运有限公司（以下简称“深圳天达穗公司”）。严志君述称，粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车系梁伟林挂靠在深圳车路顺公司名下，并提交了双方于2016年5月24日签订的《挂靠经营合同》。凤岗交警大队于2017年8月14日对黄汝强进行询问，黄汝强称其老板于2017年8月13日17时30分左右到他家里进行对账，后来离开。原审法院在庭审中询问严志君、东莞安监局双方是否清楚黄汝强所称的老板是谁，严志君称系梁伟林，而东莞安监局称不清楚。原审法院认为：本案的争议焦点在于东莞安监局作出的涉案（东凤岗）安监罚[2018]03号《行政处罚决定书》是否合法有据。首先，关于东莞安监局职权。根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款“县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”的规定，东莞安监局作为东莞市行政辖区内的安全生产监督管理部门，对辖区内的安全生产违法行为有实施行政处罚的法定职权，其作出涉案的行政处罚是在履行其法定职权，执法主体适格。第二，关于东莞安监局程序。东莞安监局于2017年12月22日对涉案安全生产事故立案调查，经延期，于2018年5月22日作出涉案的（东凤岗）安监罚[2018]03号《行政处罚决定书》，且在作出行政处罚前经过了集体讨论，并告知了严志君具有陈述、申辩和听证的权利，也根据严志君的申请举行了听证会，亦依法送达了相关法律文书，并无不当。然而，东莞安监局在送达（东凤岗）安监询[2018]03号《询问通知书》时，没有向严志君居住地进行送达，且在严志君没有拒绝签收的情况下，直接将《调查询问通知书》张贴在严志君公司办公场所外墙壁上，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，程序违法。第三，关于证据和事实认定。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。”由此可知，在生产经营活动中发生安全生产事故的，应当对负有责任的生产经营单位进行处罚。本案中，粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车所有人登记为深圳车路顺公司，粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车车主登记为深圳天达穗公司。康怡司鉴中心[2017]安检意字第1413号《车辆安全技术检验鉴定意见书》鉴定意见为：粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车及其拖挂的粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车制动系统及灯光系统不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》有关规定，转向系统功能有效。上述鉴定意见书虽然在分析中有对牵引车和挂车的安全技术性能进行了具体的分析，但在鉴定意见中并未对两者进行区分。本案中，粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车和粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车分别登记在深圳车路顺公司和深圳天达穗公司名下，均在司机黄汝强的驾驶下发生了交通事故。进一步讲，本案中的生产经营活动是粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车与粤Ｂ×××××号重型半挂牵引车在司机黄汝强的驾驶下进行的道路运输，牵引车和挂车在进行同一生产经营活动，但是东莞安监局没有对粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车登记车主深圳天达穗公司进行充分调查和认定，也未能对黄汝强与深圳车路顺公司、深圳天达穗公司以及梁伟林之间的从业人员关系进行充分调查和认定。由此可知，严志君作为深圳车路顺公司公司的法定代表人是否对涉案事故负有责任仍需进一步调查和认定。东莞安监局作出的涉案（东凤岗）安监罚[2018]03号《行政处罚决定书》，证据不足，事实认定不清，依法应当予以撤销，并应当重新对本案进行调查处理。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销东莞安监局于2018年5月22日作出的（东凤岗）安监罚[2018]03号《行政处罚决定书》；二、责令东莞安监局于本判决生效后在法定期限内重新对涉案事故进行调查处理。本案收取诉讼费用人民币50元，由东莞安监局承担。一审宣判后，东莞安监局不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原审判决。事实和理由：一、东莞安监局涉案行政处罚并未程序违法。1.深圳车路顺公司为严志君工作场所，东莞安监局前往深圳车路顺公司进行调查同时通知严志君接受调查并无不当。东莞安监局张贴《询问通知书》的行为并非是对诉讼文书的送达，《询问通知书》仅是行政处罚阶段，调查人员行使调查权的一种书面证明。询问是调查人员的一种调查手段，当无法找到被调查人时，使用书面通知以使被调查人知晓通知其前来配合调查，无须依据与参考民事诉讼法关于送达的规定。《行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”除行政处罚决定书外，法律并未明确限定询问通知书等行政调查文书的送达方式。行政诉讼法、民事诉讼法等法律对文书送达的规定亦仅限于判决书、裁定书等诉讼文书，这些文书，都是一些会对当事人的实质权益造成影响的文书。而询问通知书，仅是东莞安监局证明案件调查方式与过程的文书，不对当事人的实质权益造成影响。2.调查人员在前往严志君工作场所调查前多次通过电话通知严志君接受调查，因严志君未前来配合调查，故调查人员至严志君工作场所进行调查。在不接受调查人员联络，使调查人员无法进入经营场所进行调查时，可视为严志君已拒绝调查。张贴询问通知书，只是为了证明调查人员已通过前往严志君工作场所的手段调查案情，穷尽了调查手段，在当事人配合接受调查的情况下，并不需要使用此种文书。询问所有当事人及使用询问通知书均非案件调查过程中必须的程序。否则行政处罚中每一次询问都要进行公告送达，将远远超出办案期限，反而是违法的。3.东莞安监局依法送达了《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》等涉及严志君重大权利义务的文书，并依严志君申请依法举行了听证会听取了严志君的陈诉申辩，依法充分保障了严志君的合法权益。一审判决以通知未送达，违反法定程序为之一的理由，而撤销行政处罚决定也是错误的。《行政诉讼法》第七十条规定的违反法定程序而撤销，不仅是指此程序由法律明确规定，还要求违反的法定程序达到了严重的程序，对行政相对人的权利义务产生了影响，比如听证程序、行政处罚决定书的事先告知程序等。而本案中《询问通知书》的通知程序，并没有法律规定，不是法定程序。因此，张贴《询问通知书》并非送达，也不违反法定程序，一审更不能以此为由认定程序违法。二、案涉行政处罚证据充分、事实清楚。1.一审对证据认定有误。康怡司鉴中心[2017]安检意字第1413号《车辆安全技术检验鉴定意见书》分别对牵引车及半挂车的安全技术性能进行了具体的分析，其中的“鉴定过程”及“分析说明”部分均详细区分说明了牵引车及半挂车的安全技术性能情况，其中“牵引车第一轴轮制动功能失效，不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》有关规定”，而半挂车制动系统“未见异常”。因此，一审判决中认定“鉴定意见中并未对两者进行区分”与事实不符。2.虽然在本案中牵引车与半挂车共同在驾驶员黄汝强的驾驶下进行道路运输，不管半挂车登记车主深圳天达穗公司是否与深圳车路顺公司共同参与到了本次生产经营活动中，两者所有的车辆功能并不一致，在生产经营活动中亦应对两者的情况进行区分认定。（1）根据鉴定意见，深圳车路顺公司所有的牵引车制动系统存在安全技术性能隐患，深圳天达穗公司所有的半挂车制动系统不存在的安全技术性能上的隐患，若是将牵引车与半挂车认定为一体，即是将深圳车路顺公司所有的车辆存在的隐患同时归咎于深圳车路顺公司和深圳天达穗公司，有失公平。（2）生产安全责任事故的责任，主要通过生产经营单位是否存在违法行为，及此违法行为是否导致事故发生来进行认定。在安全生产法律中，导致事故发生的原因分为直接原因与间接原因，直接原因为人的不安全行为，即驾驶员的不安全行为，导致驾驶员黄汝强追究了刑事责任；以及物的不安全状态，即深圳车路顺公司所有的牵引车的安全隐患未得到及时排除，而深圳天达穗公司所有的半挂车不存在安全技术性能隐患；其次，深圳天达穗公司也不存在导致事故发生的间接原因，间接原因是生产经营单位，未履行《中华人民共和国安全生产法》规定的各项法定义务而未被评价为间接原因，本次事故的管理责任，直接指向生产经营单位的驾驶员的安全教育培训、车辆的隐患排查与排除，这都与深圳天达穗公司是无关的，所以，深圳天达穗公司即使参与了本次运输行为，其没有违反《安全生产法》的行为，没有可归责的事由，不对事故的发生负有责任。而深圳车路顺公司与事故的直接原因及间接原因相关，是对本次生产安全事故的发生负有责任的生产经营单位。3.在生产经营性道路运输活动中，驾驶员以被许可人的名义进行生产经营活动，道路运输企业有权利及义务对其名下车辆的驾驶员进行管理，驾驶员理所当然是被许可人的从业人员。事故发生时，黄汝强正在进行生产经营性道路运输活动，作为生产经营性道路运输活动的被许可人及牵引车的所有人，不论黄汝强所说的“老板”是否为梁伟林，均无法排除黄汝强与深圳车路顺公司的从业人员关系。首先，作为被许可的进行生产经营性道路运输活动的生产经营单位，深圳车路顺公司对其生产经营活动负有安全生产主体责任，因道路运输活动具有较大的风险，法律规定个人不得独立从事道路运输活动，故安全生产管理责任并不因违法的挂靠行为而合法转移。其次，即使梁伟林将案涉车辆挂靠在深圳车路顺公司处，安全生产管理责任亦不因挂靠而转移，所以对驾驶员进行安全生产教育和培训的义务仍应由深圳车路顺公司承担。最后，严志君并未提交任何证据证明深圳天达穗公司与黄汝强存在从业人员关系。综上，东莞安监局处罚程序合法、证据充分、事实清楚。原审判决事实认定不实，适用法律错误，现向二审法院提起上诉，请求二审法院正确适用法律，撤销一审判决，驳回严志君的诉讼请求。被上诉人严志君答辩称：一、东莞安监局在作出涉案行政处罚的过程中程序严重违法。1.在行政处罚整个过程中，行政机关对相对人需进行调查、告知、处罚时所需向相对方送达的相关文书，均应当依据《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的相关规定按照法定方式和期限送达，如此才能保证执行公平公正，充分保障当事人的合法权益。2.本案中，东莞安监局在送达《询问通知书》时未严格按照法律规定的方式送达，没有联系深圳车路顺公司可以代表公司工作人员及严志君本人，且留置送达时既没有给严志君本人居住地址送达，也没有邀请社区等熟悉居住情况的人参与，更没有采用拍照、录像等方式记录留置送达过程，属于严重程序违法。3.因东莞安监局送达程序违法，造成东莞安监局未就涉案事故具体情况向严志君及时调查取证，剥夺了严志君的陈述、辩论等权利，导致最终作出了错误的行政处罚。因此，东莞安监局作出的行政处罚依法应予以撤销。二、东莞安监局涉案行政处罚事实调查不清，没有合法有效的充分证据。1.东莞安监局所依据的主要证据是广东康怡司法鉴定中心所出具的《司法鉴定意见书》，在本案一审法定的举证期间并未提交，根据《行政诉讼法》的规定，该证据不应当予以采纳，应视为未提交证据。2.退一步讲，该《司法鉴定意见书》中的“鉴定过程”及“分析说明”部分中，明确提及了涉案的粤Ｂ×××××车（登记车主为：深圳天达穗公司）的灯光系统存在问题，不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》的有关规定，而东莞安监局却称深圳天达穗公司的粤Ｂ×××××车不存在安全技术性能隐患，明显与事实不符。因此，在深圳天达穗公司的粤Ｂ×××××车存在安全技术性能隐患情形下，东莞安监局只处罚深圳车路顺公司而不处罚深圳天达穗公司，显失公平，属于调查事实不清。三、（东凤岗）安监罚〔2018〕02号、03号《行政处罚决定书》违法行为主体认定错误，违法事实并未查清，缺乏主要证据，适用法律错误。1.涉案道路交通事故驾驶员黄汝强并非深圳车路顺公司的员工，《行政处罚决定书》将其作为深圳车路顺公司从业人员对深圳车路顺公司作出处罚，属于事实认定错误。粤Ｂ×××××是实际车主梁伟林所有，仅登记在深圳车路顺公司名下，事故发生时，涉案车辆运输的是梁伟林个人运输业务且涉案驾驶员系梁伟林所聘请，根据最高人民法院《关于车辆实际所有人聘用的司机与挂靠单位之间是否形成事实劳动关系的答复》〔（2013）民一他字第16号〕“个人购买的车辆挂靠其他单位且以挂靠单位的名义对外经营的，根据2008年1月1日起实施的《劳动合同法》规定的精神，其聘用的司机与挂靠单位之间不具备劳动关系的基本特征，不宜认定形成了事实劳动关系”，故黄汝强并非是深圳车路顺公司员工。《安全生产法》第四十九条的规定，从业人员是指与生产经营单位订立劳动合同、建立劳动关系的人员。黄汝强与深圳车路顺公司并无劳动关系，更没有订立劳动合同，以其作为深圳车路顺公司从业人员并以未对其进行安全生产教育和培训为由对严志君作出行政处罚，显然是违反行为主体认定和法律适用均存在错误。2.（东凤岗）安监罚〔2018〕02号、03号《行政处罚决定书》作出时，并未查清粤Ｂ×××××牵引车是否存在何种安全隐患及所谓“安全隐患”与事故发生是否具有因果关系，认定粤Ｂ×××××牵引车存在安全隐患缺乏主要证据。《行政处罚决定书》认为深圳车路顺公司“未及时消除安全隐患，对事故负有责任”，根据其提交的各类事故报告及答辩意见，所谓“安全隐患”是指“粤Ｂ×××××牵引车及其拖挂的粤Ｂ×××××车制动系统及灯光系统存在安全隐患”，但东莞安监局却未查清粤Ｂ×××××牵引车存在何种安全隐患，直到本案庭审时东莞安监局也无法陈述粤Ｂ×××××牵引车具体存在什么安全隐患。并且，东莞安监局对其主张的粤Ｂ×××××牵引车存在所谓的“安全隐患”没有在法定期限内提交证据，却在开庭后自行向东莞市公安局交通警察支队凤岗大队收集证据，根据《行政诉讼法》第三十四条、第三十五条之规定，法院依法应当认定东莞安监局具体行政行为作出时认为粤Ｂ×××××牵引车存在安全隐患没有证据。同时，粤Ｂ×××××车并非登记在深圳车路顺公司名下，其登记车主是案外人深圳天达穗公司，深圳天达穗公司同样具有道路运输从业资格，按照东莞安监局的推论，同样可能存在安全隐患，东莞安监局却没有进行调查和相应的处罚，不仅违法行为主体认定错误，也有为逃避其查清违法事实的责任而进行选择执法嫌疑。3.（东凤岗）安监罚〔2018〕02号、03号《行政处罚决定书》将与事故发生并无直接因果关系的“安全生产教育培训”及“粤Ｂ×××××牵引车及其拖挂的粤Ｂ×××××车制动系统及灯光系统存在安全隐患”这两项与事故发生没有因果关系的事项作为处罚理由，缺乏主要证据并且适用法律错误。东莞市公安局交通警察支队凤岗大队的《道路交通事故认定书》认定“当事人黄汝强驾驶存在安全隐患的机动车上路时未与前车保持足以采取紧急制动措施的安全距离，是形成该起事故的原因”，而根据《道路交通事故认定书》记载，涉案事故发生在2017年8月14日下午15时58分，是白天且视线良好，灯光系统隐患显然与事故发生没有因果关系；对于东莞安监局并无证据证明的制动系统安全隐患，与事故同样没有因果关系。驾驶车辆是否与前车保持足以采取紧急制动措施的安全距离需要考虑多方因素，这并不能单纯依靠安全生产教育培训来解决，安全生产教育培训对事故发生亦无直接的因果关系。最高人民法院在给湖北省高级人民法院的《关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（〔2010〕行他字第12号）中规定“运输企业违反《安全生产法》第二十一条……未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”，可见，不是事故发生直接原因的安全生产教育培训不应当成为行政处罚的理由。四、（东凤岗）安监罚〔2018〕02号、03号《行政处罚决定书》在针对同一违法行为的深圳交通运输管理委员会深交罚决第Z0060729号、第Z0060725号、Z0060728号等处罚决定之后作出，并且同样给予罚款的行政处罚，违反一事不再罚原则，依法应当予以撤销。深圳交通运输管理委员会因涉案事故发生对深圳车路顺公司进行检查，2017年8月17日进行现场检查，深圳交通运输管理委员会作出正式处罚决定时间早于本案东莞安监局。深圳交通运输管理委员会的行政处罚同样有“未按照规定对从业人员进行安全生产教育培训”，部分处罚内容仅仅表述略有不同，针对的均是深圳车路顺公司的安全生产教育和培训、主要负责人的安全管理职责、安全事故应急救援预案及演练，而安全事故应急救援预案及演练、卫星定位汽车行驶记录仪实时传送相关数据这两项均属于东莞安监局处罚的安全隐患排查治理制度范畴且与本案东莞安监局行政处罚的法律依据相同，在此情况下东莞安监局仍对严志君同一行为再次作出罚款的行政处罚，违反了《行政处罚法》第二十四条的规定。五、（东凤岗）安监罚〔2018〕02号、03号《行政处罚决定书》认定的深圳车路顺公司“未建立健全本单位安全生产责任制”、“未对从业人员进行安全生产教育培训，安排未经培训人员上岗作业”、“未建立健全生产安全隐患排查治理制度，未及时发现并消除事故隐患”并不属实。本案一审庭审时，东莞安监局认为从深圳车路顺公司提交交警部门的材料与听证程序提交材料对比来看，区别不大，笔迹也存在合理怀疑，显然属于临时伪造材料，安全管理流于形式；车辆存在严重事故隐患，未对驾驶员进行培训且挂车对事故发生作用力小。事实上，深圳车路顺公司在听证程序及起诉时均提交了包括涉案司机黄汝强参会在内的会议记录，会议记录可以显示深圳车路顺公司已经对从业人员进行了安全生产教育及每次进行安全生产教育的日期；提交了足以证明建立了安全生产责任制度、劳动保护制度、安全生产台账的材料，同时深圳车路顺公司也制定了安全生产教育及培训计划，并对从业人员进行安全生产培训，组织事故应急演练；建立车辆档案，督促车辆年审及监管车辆证件有效性，定期对安全生产进行检查并在广东省安全信息平台每季度至少一次上报；深圳车路顺公司建立有车辆GPS档案，对车辆进行动态监控；定期进行安全生产监督检查及事故隐患排查、整改并留存有相应记录，并建立车辆技术档案，对名下车辆技术参数、维修、部件更换、依法办理证件、按时审验等进行督促并监控，排查车辆可能存在的技术隐患，已经建立了健全的隐患排查制度。综上，希望二审法院采纳上述意见。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查，在案涉交通事故调查阶段，深圳车路顺公司曾向事故调查组提交过其自制的《检查与隐患整改记录档案》、《深圳市道路货运企业安全生产和隐患排查月度自查表》、《关于我公司加强交通安全管理和教育整改情况的报告》等材料。《检查与隐患整改记录档案》显示，深圳车路顺公司于2017年8月18日对建立安全监督检查记录档案并进行定期检查、安全隐患记录档案并及时整改安全隐患、安全教育培训记录档案并定期开展安全培训等15个项目进行检查时均发现存在问题。《深圳道路货运企业安全生产和隐患排查月度自查表》系深圳车路顺公司在2017年8月自查时所形成，当中载明包括企业是否已建立完善的安全生产管理制度及事故处理应急预案、对营运车辆和相关设施设备进行日常性的安全检修和维护、配备具有专业资质的安全生产管理人员（注册安全主任）、利用GPS监控平台对运营车辆进行有效的监控和管理以及定期对安全工作人员和驾驶员进行安全生产、职业道德和业务知识的培训、考核在内的7个自查项目均为不合格，落款处有法定代表人严志君本人的签字确认。《关于我公司加强交通安全管理和教育整改情况的报告》的制作时间为2017年8月26日，大致内容如下：其收到《整改通知书》后，已落实主体责任，明确事故安全责任落实到的人，完善《车辆技术档案》，通过组织所有驾驶员及公司管理人员进行安全生产教育，组织所有驾驶员及安全管理应急小组人员参与事故应急预案演练，学习和完善《安全生产应急预案》，落实《安全生产责任制》，日后将对安全生产监督检查和事故隐患排查以及驾驶员安全生产教育等工作常态化。2018年3月20日，深圳车路顺公司向原东莞安监局提出听证申请，申辩理由仅有两点：一、其已将规章制度及车辆保养记录等相关资料移交给原东莞安监局，并无违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条第一款：“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”之规定，案涉行政处罚告知书拟作出行政处罚的事实认定错误；二、深圳市交通运输委员会针对同一违法行为已对其作出行政处罚，原东莞安监局拟作出的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”的规定，应当予以撤销。深圳车路顺公司提交的深圳市交通运输委员会所作出的违法行为通知书及行政处罚决定书显示，该委员会是在日常稽查中发现深圳车路顺公司存在违法问题，进行对其作出相关处理，并不涉及案涉交通事故。再查，2017年8月25日，广东康怡司法鉴定中心作出康怡司鉴中心〔2017〕安检意字第1413号《车辆安全技术检验鉴定意见书》，其中，“四、分析说明”：1.牵引车第一轴轮制动功能失效，不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》有关规定；2.牵引车左右两侧倒车灯灯丝断离、功能失效及半挂车倒车灯缺失为早期形成，不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》有关规定。“五、鉴定意见”：BCY333号重型半挂牵引车及其拖挂的粤Ｂ×××××号重型集装箱半挂车制动系统及灯光系统不符合GB7258-2012《机动车运行安全技术条件》有关规定，转向系统功能有效。又查，2019年1月10日，东莞市应急管理局挂牌成立。根据东莞市机构改革方案，整合原东莞安监局的职责以及东莞市政府办公室的应急管理职责，东莞市公安局的消防管理职责，东莞市民政局的救灾职责，东莞市国土资源局的地质灾害防治职责，东莞市税务局的水旱灾害防治职责，东莞市林业局的森林防火职责，相关机构的震灾应急救援职责，防汛防旱防风、减灾、抗震救灾、森林防火等指挥部（委员会）的职责等，组建东莞市应急管理局，为东莞市政府工作部门，不再保留原东莞安全监局。本院认为：本案为安全生产监督行政处罚纠纷。二审争议焦点归纳如下：一、案涉行政处罚的程序有无违法；二、案涉行政处罚的依据是否合法。关于争议焦点一。首先，原东莞安监局就案涉安全生产事故立案调查后，从事故调查组提取了相关证据，而当中就包含了深圳车路顺公司在事故调查阶段向事故调查组所提交过的材料。在此基础之上，原东莞安监局在作出案涉行政处罚前经过了集体讨论，告知严志君具有陈述、申辩和听证的权利，还依其申请举行听证，并及时作出与送达案涉行政处罚决定，已充分保障其程序性权利。原东莞安监局通过在深圳车路顺公司办公场所外张贴方式送达《询问通知书》，督促其及法定代表人严志君到该局接受调查询问，只是行使调查权的一种表现形式，对案涉行政处罚程序的合法性不产生任何影响。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”原东莞安监局通过在深圳车路顺公司办公场所外张贴方式送达的只是《询问通知书》，并非案涉行政处罚决定。原审法院仅以《询问通知书》的送达与前述规定不符为由认为案涉行政处罚程序违法，属于法律适用错误，应予纠正。其次，案涉行政处罚是基于深圳车路顺公司作为案涉交通事故责任单位以及严志君作为法定代表人对深圳车路顺公司的安全生产未尽管理职责所作出，而深圳市交通委员会对深圳车路顺公司作出行政处罚则是基于日常稽查过程中所发现的违法问题，并非针对同一违法行为，不存在违反“一事不两罚”的问题。据此，对于案涉行政处罚程序的合法性，本院予以认可。关于争议焦点二。根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二之规定，生产经营单位的主要负责人未履行法定安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，对主要负责人应当处以罚款。结合交警部门出具的《道路交通事故认定书》、凤岗“8.14”交通事故调查组制作的《凤岗“8.14”一般道路交通事故调查报告》、广东康怡司法鉴定中心作出的《车辆安全技术检验鉴定意见书》以及深圳车路顺公司在事故调查阶段向事故调查组所提交的《检查与隐患整改记录档案》、《深圳市道路货运企业安全生产和隐患排查月度自查表》、《关于我公司加强交通安全管理和教育整改情况的报告》等材料显示，司机黄汝强驾驶机件不符合技术标准等具有安全隐患的机动车上路时未与前车保持足以采取紧急制动措施的安全距离是导致事故发生的直接原因，间接原因则是深圳车路顺公司未认真落实建立健全生产安全事故隐患排查治理制度、未及时发现并消除事故隐患以及未对从业从员进行安全生产教育和培训便安排上岗作业。广东康怡司法鉴定中心作出的《车辆安全技术检验鉴定意见书》的结论意见虽然为牵引车及半挂车制动系统及灯光系统不符合《机动车运行安全技术条件》有关规定，但在“分析说明”部分详细区分并说明了牵引车与半挂车的安全技术性能。其中，牵引车第一轴轮制动功能失效以及左右两侧倒车灯灯丝断离、功能失效，半挂车则仅为倒车灯缺失。可见，造成案涉交通事故的机动车重大安全隐患源于牵引车制动功能失效，而非倒车灯缺失亦或功能失效，故半挂车倒车灯是否缺失与案涉交通事故之间毫无关联。再结合案涉牵引车登记在深圳车路顺公司名下，司机黄汝强在事故发生当天接受交警部门调查讯问时确认深圳车路顺公司与其是雇佣关系，深圳车路顺公司在案涉事故调查及行政处罚听证阶段亦无就此提出任何反驳。原东莞安监局将深圳车路顺公司认定为案涉安全生产事故责任单位，进而对作为法定代表人的严志君未履行法定安全生产管理职责导致交通事故发生作出案涉行政处罚，理据充分。严志君在听证阶段提交相关材料，拟证明其作为生产经营单位的法定代表人已尽到安全生产管理职责，但该部分材料与其此前向事故调查组递交的证据《检查与隐患整改记录档案》、《深圳市道路货运企业安全生产和隐患排查月度自查表》、《关于我公司加强交通安全管理和教育整改情况的报告》自相矛盾，而严志君又无法就此作出合理解释，不足以推翻其提交在先的前述证据。至于牵引车是否存在挂靠及司机实际聘请方问题，严志君在进入诉讼前从未作为辩驳理由提出过，原东莞安监局在作出案涉行政处罚时不予审查，符合行政效率原则，并无不妥。在进入诉讼后，严志君主张案涉牵引车为案外人梁伟林购买并挂靠其处，司机黄汝强亦由梁伟林雇佣，但并不能提供挂靠合同原件，也没有申请梁伟林和黄汝强出庭作证，故其该项主张不能成立。综上所述，东莞市应急管理局上诉请求撤销原审判决，理据充分，本院予以支持。原审法院认定事实不清，适用法律错误，导致处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销东莞市第一人民法院作出的（2018）粤1971行初617号行政判决；二、驳回严志君的全部诉讼请求。本案一审、二审案件受理费各50元，均由严志君负担。原东莞安监局已向本院预交二审案件受理费50元，本院予以退还；严志君应于收到本判决书之日起七日向本院补交二审案件受理费50元。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年六月二十日书记员  李添伟