浙江省德清县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0521行初36号 原告：毕某1，女，2009年5月19日出生，汉族，住浙江省湖州市南浔区。 法定代理人：毕某2，男，1986年1月30日出生，汉族，住址同上。 法定代理人：沈某，女，1988年5月4日出生，汉族，住址同上。 委托诉讼代理人：孙静、葛敏敏，浙江银湖律师事务所律师。 被告：湖州市南浔区南浔镇人民政府。住所地：浙江省湖州市南浔区人瑞路388号。 法定代表人：姚文斌，镇长。 出庭应诉负责人：朱晓明，副镇长。 委托诉讼代理人：王会，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 第三人：湖州市南浔镇丁家桥村村民委员会。住所地：浙江省湖州市南浔区丁家桥村。 负责人：陈利祥，主任。 原告毕某1诉被告湖州市南浔区南浔镇人民政府（以下简称南浔镇政府）其他行政行为一案，原告毕某1于2019年4月11日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月16日立案受理后，向被告南浔镇政府邮寄起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并通知湖州市南浔镇丁家桥村村民委员会（以下简称丁家桥村委会）作为第三人参加诉讼。被告南浔镇政府在法定期限内进行了举证和答辩。后本院依法组成合议庭，于2019年5月24日公开开庭审理了本案。原告毕某1的委托诉讼代理人葛敏敏，被告南浔镇政府的出庭应诉负责人朱晓明及委托诉讼代理人王会，第三人丁家桥村委会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 毕某1诉称：位于南浔镇家桥莲池兜40号的沈某户（户内人员包括沈正福、沈某、毕某2、沈佳颖、毕某1、毕梓芯，以下简称沈某户）属于丁家桥村拆迁安置户，毕某1亦属于户内人口，该户于2015年7月与南浔镇政府签订有《房屋拆迁补偿安置协议书》，协议第八条约定毕某1作为该户增加人员应享有同村拆迁安置的过渡费300元/月及安置面积60平方米的拆迁安置待遇。但南浔镇政府与丁家桥村委会于2018年无故取消了毕某1理应享有的拆迁安置待遇，经多次交涉无果后，请求：1.判令南浔镇政府支付毕某12018年1月至今的过渡费4500元（暂计算至2019年3月），并自2019年4月恢复发放毕某1过渡费300元/月直至过渡期结束；2.确认毕某1享有丁家桥村委会拆迁安置面积60平方米。 毕某1在法定期限内向本院提交以下证据：1.沈某户的户口簿，用以证明毕某1属于拆迁安置户成员的事实；2.《房屋拆迁补偿安置协议书》，用以证明毕某1所在拆迁户与丁家桥村委会签订有拆迁补偿安置协议，对毕某1所享有的拆迁安置待遇有明确约定；3.《申请报告》，用以证明南浔镇政府认可毕某1应享有拆迁安置待遇；4.《信访事项受理告知书》《信访事项处理意见书》，用以证明毕某1所享受的拆迁安置待遇被南浔镇政府无故取消。 毕某1在庭审中向本院提交以下证据：5.《证明》，用以证明毕某2和毕某1在其老家黄山市长陔乡南源村未享受农村土地承包权及农村房屋土地使用权；6.《关于丁家桥村安置房建设的回复》的现场照片，用以证明被征地拆迁后是异地安置，不是新农村原址回迁安置；7.题为“南浔镇掀起拆迁拆违新高潮”的报道，用以证明南浔镇政府对涉案土地实施征收拆迁。 南浔镇政府答辩称：一、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而从本案毕某1的诉讼请求和证据材料来看，毕某1的诉讼请求实际上是对南浔镇政府作出的《信访事项处理意见书》的处理意见不服提起的行政诉讼。故毕某1的起诉不属于人民法院的受案范围。二、毕某1系依据沈某所签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》提起本案诉讼，其合同相对方为丁家桥村委会，故南浔镇政府并非适格被告。三、丁家桥村委会有权与沈某签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，且协议系双方当事人真实意思表示，不违反行政法规的强制性规定，合法有效。四、毕某1要求按照协议确认其享有村里拆迁安置面积和支付过渡费，该请求事项属于丁家桥村委会村民自治范畴，涉及丁家桥村全体村民的利益，应由丁家桥村委会召开村民代表大会讨论决定。故南浔镇政府不能够干预依法属于村民自治范畴内的事项。 南浔镇政府在法定期限内未向本院提交任何证据材料。经本院释明，南浔镇政府于庭审中向本院提交《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》两份文件。 丁家桥村委会答辩称：沈某与丁家桥村委会于2015年7月29日签订有《房屋拆迁补偿安置协议书》，户内人口为3人，按照照顾1人即共计4人给予安置。后沈某与毕某2再婚，毕某1属于毕某2婚前子女，按照《宣传手册》政策规定，毕某1属于挂靠户口，不属于安置对象。 丁家桥村委会向本院提交以下证据：8.《宣传手册》，用以证明丁家桥村委会系依据其发放的《宣传手册》有关的政策规定对村民予以安置。 南浔镇政府对毕某1提交的证据1证明对象有异议，认为毕某2和毕某1都是2017年7月迁入沈某户，故不属于丁家桥村集体组织成员；证据2无异议；证据3证明对象有异议，认为该申请报告并未提交到南浔镇政府，且涉案安置问题系村民自治事项；证据4证明对象有异议，认为信访处理意见仅系针对王美姣的信访申请作出的处理意见；证据5无关联性；证据6证明对象有异议，认为该证据反而能够证明丁家桥村没有实施土地征收；证据7真实性有异议，认为新闻报道并不能证明丁家桥村存在土地征收，征收需相关程序和手续。 丁家桥村委会对毕某1提交的证据质证意见与南浔镇政府一致，并补充认为证据3真实性、合法性有异议，认为该申请报告出具的程序不合规，应当无效。 毕某1对丁家桥村委会提交的证据8证明对象有异议，认为丁家桥村委会应当提交发放记录予以证明其向村民发放的事实。 南浔镇政府对丁家桥村委会提交的证据8无异议。 本院对证据综合认证如下：证据2双方均无异议，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院予以认定；证据1仅能够证明毕某2和毕某1于2017年7月迁入沈某户的事实，但该证据尚不足以证明二人系属于丁家桥村委会集体经济组织成员；证据3经毕某1及丁家桥村委会核实，该申请报告确未提交给南浔镇政府，故本院不予认定；证据4仅能够证明南浔镇政府针对王美姣关于毕某1安置问题的信访事项予以答复处理的事实，本院予以认定；证据5无关联性，本院不予认定；证据6-7仅能够证明丁家桥村区块涉及丁家桥农民新社区建设拆迁活动，尚不足以证明丁家桥村存在土地征收，本院不予认定；证据8能够证明丁家桥村委会系依据《宣传手册》有关的政策规定对村民予以安置，本院予以认定。 本院查明，沈某系沈正福的女儿，沈佳颖的母亲，其三人作为一户（以下简称沈正福户）均系湖州市南浔区南浔镇家桥村村民。2015年7月29日，沈某代表该户与丁家桥村委会签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，其中协议签订目的系“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈正福户）座落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》的有关规定，结合前期双方对房屋丈量、评估的确认，就乙方的房屋以及附属物，由甲方给予补偿并搬迁安置。”协议安置人口为沈某、沈正福、沈佳颖三人。协议另载明：“五、乙方在所属自然村达到甲方规定签约率，凭甲方书面通知十五天内乙方将房屋腾空……六、安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，以户为单位安置，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域。……八、从签约起到安置房统一交付日前，不因乙方人口减少调整安置面积，但增加人员按实计算，安置面积同时作相应增加。”2017年4月，沈某与毕某2登记再婚，毕某2再婚前生有一女毕某1。毕某2和毕某1于2017年4月24日从湖州市南浔区南浔镇人瑞路浔园小区19幢501室迁入沈正福户。后毕某2和毕某1均领取了上述协议约定的2017年度拆迁过渡费。2017年7月3日，沈某与毕某2生育一女毕梓芯。2018年，丁家桥村委会认为毕某1不属于安置人口，不应当享受安置政策，遂立即停止了毕某12018年度的拆迁过渡费发放。毕某1对此不服，提起本案诉讼。 另查明，沈某的母亲王美姣曾于2018年12月27日就毕某12018年度拆迁过渡费停发一事向南浔镇政府申请信访。南浔镇政府于2019年1月15日向王美姣作出信访事项处理意见，其中明确“根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》及《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》规定，毕某2属于安置人口，其女儿毕某1不属于安置人口，故不享受安置政策。” 还查明，现沈某户所签订的上述协议所约定的安置房尚未交付。 本院认为，本案的争议焦点在于毕某1要求确认其享有拆迁安置面积60平方米并支付拆迁安置过程中的过渡费是否具有合同或法律、政策依据。本案中，丁家桥村委会与沈某户于2015年7月29日签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，协议中载明订立协议的目的系“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈某户）座落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》的有关规定，结合前期双方对房屋丈量、评估的确认，就乙方的房屋以及附属物，由甲方给予补偿并搬迁安置。”协议另载明：“五、乙方在所属自然村达到甲方规定签约率，凭甲方书面通知十五天内乙方将房屋腾空……六、安置房屋地点在丁家桥农民新社区，由甲方统一规划、统一设计、统一建造，以户为单位安置，甲方根据村民代表会议通过的分房方案确定乙方的安置区域。”同时，协议订立系依据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》等政策就拆迁安置补偿事项协商约定。可见，本案涉及的系丁家桥农民新社区建设拆迁活动，其并非《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款所规定的“对土地实行征收或者征用并给予补偿”的法定形式。涉案的政策依据虽取名为《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》，但涉案土地性质仍然是集体土地，并未被征收为国有。毕某1提出涉案拆迁活动系集体土地征收。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收既包括国务院或者省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门组织实施行为；该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿安置方案公示批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等多阶段、不同内容具体的行为。而本案中，南浔镇政府及丁家桥村委会均明确涉案拆迁性质为丁家桥农民新社区建设，毕某1亦未向本院提交上述法定征收批文及相关征收补偿程序文件，故本院对毕某1上述主张不予采信。 由于协议的签订双方即沈某户与丁家桥村委会均对协议本身的真实性、合法性及效力无异议，仅是对于协议中第八条所规定的“从签约起到安置房统一交付日前，不因乙方（沈某户）人口减少调整安置面积，但增加人员按实计算，安置面积同时作相应增加。”如何理解存有异议。毕某1认为其作为沈某户增加人员，应当享有该协议所约定的安置待遇。丁家桥村委会则辩称，根据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》等政策规定，毕某2系与沈某于2017年4月再婚，其女儿毕某1为同月迁入沈某户。毕某1不属于安置人口，故其不应当享受协议约定的“增加人员”的安置待遇。本院认为，协议的订立系依据《南浔城区规划范围内征用土地农房拆迁补偿安置办法（试行）》《关于南浔城区规划范围内农房拆迁补偿安置办法中有关几个具体问题的操作意见》等政策规定，上述政策规定均明确有对符合拆迁安置对象及不符合拆迁安置对象的明确、具体规定。因此，协议虽规定有“增加人员”可以享受安置待遇。但在此环节，仍然需由相关部门对“增加人员”的资质进行审核。本案中，毕某2和毕某1虽于2017年7月迁入沈某户，但由于我国目前已开始实施城乡户籍统一管理制度，毕某2和毕某1虽可以迁入沈某户，但并不代表其二人就属于该户所在的丁家桥村集体经济组织成员。应当指出的是，农村集体经济组织成员资格的认定，涉及农村集体经济组织成员的基本权利，新“增加人员”的加入势必会影响到该农村集体组织成员每个人的利益，故农村集体经济组织成员资格的认定系村民自治范畴。其中，农村集体经济组织成员资格的认定主要以是否依法登记在所在地常住户口为形式要件，以是否实际在集体经济组织生产生活为实质要件来综合判断。因此，在立法未作出明确规定的情况下，人民法院不宜直接对有关农村集体经济组织成员资格等村民自治范畴的纠纷进行审查和干预。鉴于协议的履行中存在上述前提条件或“障碍”，本院亦在庭审中要求丁家桥村委会尽快召开村民代表大会，表决毕某2和毕某1的农村集体经济组织成员资格问题。综上，毕某1要求按照所签协议履行的诉讼请求，条件尚不成熟。毕某1可在其被认定为农村集体经济组织成员后，重新向丁家桥村委会及南浔镇政府提出落实安置待遇申请。 另关于南浔镇政府提出其并非协议签订的相对方，亦无权干涉村民自治事项，故其并非本案的适格被告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”涉案协议签订时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。本案中，涉案协议订立的目的即是“为加快推进318国道改线工程建设，根据南浔中心城区总体规划和丁家桥农民新社区建设规划，经相关部门批准，由甲方（丁家桥村委会）对乙方（沈正福户）座落于南浔镇××村××（自然村）组的房屋进行拆迁。”虽然，本案实质上涉及的系丁家桥农民新社区建设拆迁活动，但该新社区建设拆迁活动亦并非丁家桥村委会可自主决定实施，亦需南浔镇政府指导、监督，其用地规划、房屋建设亦需报批相关部门审核。因此，无论系“为加快推进318国道改线工程建设”还是新社区建设拆迁活动，签订协议的目的均是为了社会公共利益需要，而非丁家桥村委会以及南浔镇政府自身的法人利益。同时，丁家桥村委会具体实施的涉案拆迁活动并非《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款、第二款所规定的“依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”，其与沈某户签订的拆迁安置协议应当视为南浔镇政府委托。因此，南浔镇政府为了实现公共利益，行使公权力而与公民签订的协议并非一般意义上平等主体之间签订的民事协议，而是具有明显公共管理色彩的行政协议。毕某1起诉要求南浔镇政府及丁家桥村委会按照协议履行，并无不当。故丁家桥村委会提出其并非本案适格被告的主张并不成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告毕某1的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告毕某1负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  沈 堃 人民陪审员  施安成 人民陪审员  沈云飞 二〇一九年六月十七日 书 记 员  方依云