贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔27行初43号原告丁光勇，男，1968年7月25日生，汉族，住贵州省瓮安县，委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。被告瓮安县人民政府，住所地：瓮安县行政新区政府大楼。法定代表人黄桂林，该县政府县长。委托代理人马国琼、袁亮超，瓮安县司法局工作员。原告丁光勇诉瓮安县人民政府房屋行政征收案，于2018年1月13日向本院提起诉讼，本院于2018年2月7日作出（2018）黔27行初101号行政裁定书，裁定不予立案。原告丁光勇不服，提出上诉。贵州省高级人民法院于2018年4月9日作出（2018）黔行终868号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）黔27行初101号行政裁定，指令本院予以立案。本院于2018年5月4日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2018年6月25日作出（2018）黔行初279号行政裁定书，驳回原告丁光勇的起诉。丁光勇不服提起上诉，贵州省高级人民法院于2018年12月17日作出（2018）黔行终1886号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年1月17日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告丁光勇及委托代理人朱艳姝，被告瓮安县政府委托代理人马国琼、袁亮超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告瓮安县政府于2016年2月29日发布《瓮安县人民政府关于草塘“十二塘”建设项目土地房屋征收决定的公告》，公告载明根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规和政策规定，决定对草塘“十二塘”项目建设规划红线范围内的土地房屋予以征收；征收用途为瓮安县草塘“十二塘”建设；征收范围为“十二塘”建设项目规划范围，涉及猴场镇草塘社区、下司社区、宋家寨社区、马场坪社区、金竹社区、那乡村和大金星村；并告知了诉权及六个月起诉期限。公告附件为《瓮安县草塘“十二塘”建设项目土地房屋征收安置补偿方案》。原告丁光勇诉称，其在瓮安县××镇下××社区枧榜桥组合法拥有房屋。房屋面临被征收，仍未就补偿问题与拆迁方达成协议。2017年11月30日，原告收到被告作出的瓮府房征补字〔2017〕3号《瓮安县人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称“3号征收补偿决定书”），得知被告作出了《瓮安县人民政府关于草塘“十二塘”建设项目土地房屋征收决定》（以下简称“十二塘”项目征收决定）。前述征收决定违法，侵犯其合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定应当依法确认为无效。特提起本案诉讼，请求：1.依法确认《瓮安县人民政府关于草塘“十二塘”建设项目土地房屋征收决定》无效；2.本案诉讼费由被告承担。为证明其主张，原告丁光勇在举证期限内向本院提交并当庭举示如下证据：1.瓮集建（1993）字第329号集体土地建设用地使用证，拟证明原告与被诉行政行为存在利害关系，涉案房屋位于集体土地上。2.黔国土资信告字〔2017〕365号《政府信息告知书》及附件《省人民政府关于瓮安县2017年度第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕377号），拟证明2017年9月2日前省人民政府未对原告房屋所附着的土地进行农用地转用和集体土地征收的批复前，被告于2016年2月作出涉案征收决定没有任何法律依据和职权依据，涉案行政行为没有依据且严重违法。3.瓮府房征补字〔2017〕3号房屋征收补偿决定书，拟证明被告做出涉案房屋征收决定且未依法公示，系通过3号征收补偿决定于2017年11月底，获知涉案征收决定的，并于2018年1月13日起诉。被告瓮安县政府对原告丁光勇举示证据的质证意见为：对1号证据真实性无异议。对2号证据的关联性有异议，认为省政府的批复与十二塘项目没有改变土地用途，所以没有办理建设用地审批。对3号证据真实性、关联性、合法性无异议。被告瓮安县政府辩称，我国行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法应当确认无效之情形，1.主体适格。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，作为十二塘建设项目实施的房屋征收的主体资格，是涉案行政行为实施主体，本案无主体不适格之问题。2.涉案项目实施程序合法、手续齐全。十二塘建设项目是县十三五规划重点建设项目，是2016年省州重大建设项目，项目用地已获省政府审批同意并办理了各项许可，针对项目作出的征收决定并无违规违禁之情形。3.涉案征收决定不存在违法行为。十二塘建设项目经立项审批、用地审批、规划许可等，并依法对项目进行了风险评估、组织群众大会、公告等，不存在实体或程序违法的情形。为证明其主张，被告瓮安县政府在法定期限内向本院提交并当庭举示如下证据：第一组证据共7份，拟证明涉案征收决定实体合法。1.《瓮安县发展和改革局关于瓮安县草塘“十二塘“一期工程建设项目立项的通知》（瓮发改〔2015〕722号）。2.《县人民政府关于的批复》（瓮府函〔2016〕335号）。3.《省人民政府关于黔南州及所辖县（市）土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》（黔府函〔2017〕225号）。4.瓮安县国土资源局关于草塘“十二塘”建设项目用地审批的说明。5.地字第520000201716362号建设用地规划许可证〔瓮规地2017（02）号〕。6.建字第520000201718146号建设工程规划许可证〔瓮规建2017（05）号〕。7.5227251706069916-SX-002号建筑工程施工许可证。第二组证据共9份，拟证明涉案征收决定合法有效。8.十二塘项目建设土地房屋征收群众大会照片。9《关于征求意见公告》。10.《瓮安县人民政府拟征收土地公告》。11.《瓮安县人民政府关于严禁在草塘“十二塘”建设项目红线内抢建、抢栽、抢种改变土地用途等相关问题的通告》。12.猴场镇人民政府关于未收到群众反馈意见和要求听证请求的证明。13.《县人民政府关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置方案的批复》附方案（瓮府函〔2016〕44号）。14.关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告。15.草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部签定补偿安置协议通知。16.猴场镇人民政府致“十二塘”建设项目被征地拆迁户的告知书。原告丁光勇及其委托代理人对被告瓮安县政府举示证据的质证意见为：对第一组证据的真实性有异议，认为未举示原件，对1-7号证据的合法性、关联性及证明目的均不认可，认为十二塘项目无合法立项批复，1号证据的批复不是项目建议书批复及可行性研究报告批复；2号证据只是旅游发展规划，而非《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的国民经济和社会发展规划，不能证明项目符合公共利益需求；3号证据与涉案项目并无关联，不是土地利用总体规划，不能证明涉案征收决定符合土地利用总体规划；4号证据系在涉案征收决定之后，不能证明涉案行为的合法性；5号、6号、7号证据在十二塘项目取得合法用地审批前都是违法的，不能证明涉案行为的合法性。对第二组证据的8号证据真实性、关联性、合法性均有异议，认为该证据无原件，会议时间、地点不明确，无参会人员签到记录，原告本人亦未参加；对9号证据真实性、合法性均有异议，认为无张贴公告的证据，不能达到征求意见已公告张贴的证明目的；对10号证据合法性及证明目的均不予认可，认为与9号证据互相矛盾，在2016年1月涉案房屋所附着的土地是集体土地，发布征收补偿安置征求意见无法律依据，不能证明涉案行为合法；对11号、12号、13号、14号、15号、16号证据真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议，认为不清楚征收补偿事宜，批复同意征收补偿安置方案无合法依据及职权依据，在未作出征收决定的情况下批复同意补偿安置方案没有合法前提，且该公告张贴照片没有提供原件，无法辨认在何地点张贴，被告无权作出两份告知书，原告亦未见过告知书。经庭审举证、质证，原、被告提交的证据客观真实、来源合法，能够证明本案的基本事实，本院予以确认。经审理查明，原告丁光勇在瓮安县××镇下××社区枧榜桥组拥有房屋一栋。1993年6月30日，被告瓮安县政府为原告颁发瓮集建（1993）字第329号《集体土地建设用地使用证》载明：土地所有权性质为集体，批准用途为住宅，用地面积201.81平方米，建筑占地96.26平方米。2015年12月13日，瓮安县发展和改革局作出《关于瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目立项的通知》（瓮发改〔2015〕722号），批准“瓮安县草塘“十二塘”一期工程建设项目”立项。2016年1月4日，被告瓮安县政府作出《拟征收土地公告》《关于征求意见公告》，并公告。同年2月25日，瓮安县政府作出瓮府函〔2016〕44号《县人民政府关于对瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案的批复》，同意猴场镇政府关于前述项目的安置补偿方案请示。2016年2月29日，瓮安县政府发布《关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告》及附件《瓮安县草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收安置补偿方案》。该公告载明了征收用途、范围、签约期限及土地房屋补偿标准及安置方式，并告知了申请复议的权利及期限，以及诉权及六个月起诉期限。2016年7月18日，瓮安县草塘古镇暨草塘“十二塘”建设指挥部（以下简称“十二塘建设指挥部”）、猴场镇政府分别发布《通知》，明确涉案项目土地房屋征收签订安置补偿协议时间为2016年7月18日—2016年8月1日。原告丁光勇户房屋位于十二塘建设项目征收红线范围内，被告瓮安县政府于2017年11月29日就丁光勇户房屋作出瓮府房征补字〔2017〕3号《房屋征收补偿决定书》。原告丁光勇不服该征收补偿行为，遂向贵州省国土资源厅申请政府信息公开。贵州省国土资源厅于2017年12月25日作出黔国土资信告字〔2017〕365号告知书，告知：“经瓮安县国土资源局核实，你申请政府信息公开所涉土地为瓮安县十二塘项目用地，该项目用地贵州省人民政府已以《省人民政府关于瓮安县第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕37号）批准。该批复可以提供。”该告知书附件《省人民政府关于瓮安县第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕37号），批复同意了将瓮安县××镇下司社区的集体建设用地0.1771公顷征为国有。另查明，原告涉案房屋已于2017年12月19日被强制拆除。本院于2018年12月18日作出（2018）黔27行初631号行政判决，确认被告瓮安县人民政府对原告丁光勇涉案房屋实施拆除的行政行为违法。本院认为，本案的争议焦点是涉案“十二塘”项目征收决定是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条具体列举规定了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条重大且明显违法情形为：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”由此可知，“重大且明显违法”是构成无效行政行为的条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”县级以上地方人民政府具有组织实施土地征收的法定职权，故本案被告瓮安县人民政府作出涉案征收决定并无不具有行政主体资格的情形。同时该条还规定了土地征收应先经法定程序批准后方能组织实施。本案中，无论是原告丁光勇，抑或是被告瓮安县政府均未向本院提交涉案征收决定的具体文本。但是，从原、被告举示并经质证确认的3号征收补偿决定书，以及2016年2月29日《关于草塘“十二塘”项目建设土地房屋征收决定的公告》可知，确有涉案征收决定存在，且该征收决定至迟系于制作公告的2016年2月29日作出。而十二塘项目用地的批文《省人民政府关于瓮安县第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕37号）于2017年9月2日作出，涉案征收决定确实存在未批先征，违反法定程序的违法情形。该土地征收行为已实际获得批复同意，相关审批程序已经得到补正、完善，故涉案征收决定不存在“重大且明显违法”之情形，不符合判定行政行为无效的条件。庭审中，经本院释明原告丁光勇坚持其要求确认涉案征收决定无效的诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条之规定，判决如下：驳回原告丁光勇的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告丁光勇负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不上诉，则本判决即发生法律效力。审 判 长  罗 艳审 判 员  夏 永人民陪审员  广家雍二〇一九年六月十二日法官助理张忙书 记 员  甘运祥