广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂03行终176号 上诉人（一审原告）：蒋以飞，男，1990年1月18日出生，汉族，住广西壮族自治区全州县。 上诉人（一审原告）：蒋远槐，男，1954年5月25日出生，汉族，住广西壮族自治区全州县。 上诉人（一审原告）：蒋寿喜，男，1962年11月6日出生，汉族，住广西壮族自治区全州县。 上诉人（一审原告）：蒋林利，男，1965年7月22日出生，汉族，住广西壮族自治区全州县。 四上诉人共同委托诉讼代理人：吴中远、李平，广西桂山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：桂林市环境保护局，住所地广西壮族自治区桂林市象山区中山南路102号。 法定代表人：邓学云，该局局长。 被上诉人（一审被告）：广西壮族自治区生态环境厅，住所地广西壮族自治区南宁市佛子岭路16号。 法定代表人：檀庆瑞，该厅厅长。 一审第三人：全州县汉世伟食品有限公司，住所地广西壮族自治区全州县全州镇菱角塘1号内第1幢第1层，统一社会信用代码：91450324MA5KDJ8K19。 法定代表人：李双斌，该公司总经理。 上诉人蒋以飞、蒋远槐、蒋寿喜、蒋林利因与被上诉人桂林市环境保护局、广西壮族自治区生态环境厅，一审第三人全州县汉世伟食品有限公司撤销行政批复、行政复议纠纷一案，不服广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2018）桂0304行初92号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 蒋以飞、蒋远槐、蒋寿喜、蒋林利向一审法院诉称，原告系广西全州县凤凰镇立岗村村民，第三人全州县汉世伟食品有限公司（以下简称：汉世伟公司）拟在距立岗村村民集中式饮用水水源地上游500米处建设生猪养殖产业化项目，于2017年6月14日向被告桂林市环境保护局（以下简称：市环保局）提交了广西壮族自治区全州县现代化生猪养殖产业化项目环境影响评价文件许可申请，被告市环保局经受理公示、审批公示后于2017年7月11日作出市环审〔2017〕19号《关于广西壮族自治区全州县现代化生猪养殖产业化项目环境影响报告书的批复》，并于2017年7月14日通过桂林环境保护网公开审批决定情况及《批复》全文，告知公民、法人或者其他组织提起行政复议与行政诉讼的权利及期限，公示期为2017年7月14日至21日。2018年9月13日，四原告以被告市环保局作出《批复》违反《中华人民共和国行政许可法》行政许可实施程序为由向被告广西壮族自治区生态环境厅（以下简称：区环保厅）申请行政复议，区环保厅认为四原告的申请已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限，并以行政复议申请不符合行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，于2018年11月8日作出桂环复议字〔2018〕41号行政复议决定书驳回了原告的行政复议申请。 一审法院立案后于2018年11月30日书面通知四原告，向其释明：“《桂林市环境保护局关于广西壮族自治区全州县现代化生猪养殖产业化项目环境影响报告书的批复》系行政许可行为，而《广西壮族自治区环境保护厅行政复议决定书》主要内容为你四人超过法定申请期限申请复议，广西壮族自治区环境保护厅依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回了你四人的复议申请。你四人的诉讼请求包含两个行政行为、涉及两个行政主体。按照“一案一诉”的诉讼原则，你四人仅能择一而诉。请你四人就下列问题在收到本通知之日起三日内书面答复本院下列问题：你四人就哪一项行政行为提起本次诉讼”。四原告于2018年12月3日书面答复本院，认为区环保厅驳回原告复议申请的情形属于复议机关决定维持原行政行为，其与市环保局是共同被告，本案不适用“一案一诉”原则，人民法院应当对本案的行政许可、行政复议决定一并作出裁判。 一审法院经查，2018年11月，广西壮族自治区生态环境厅在原区环保厅的基础上，将发展改革、国土、水利、农业、海洋和渔业等部门的环境保护职能整合成立。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。该条款确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度，但共同被告的前提是，“复议机关决定维持原行政行为”。所谓“维持”，既包括明确表示的“维持”，也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求”但实质效果是对原行政行为予以“维持”的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持”，关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件”为由驳回，则无论是驳回复议申请，还是驳回复议请求，均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断，而不能定性为“维持”，进而也就不符合共同被告的条件。具体到本案，四原告向区环保厅申请行政复议，区环保厅以四原告的申请超出了法律规定的复议申请期限不符合受理条件为由驳回了四原告的复议申请，未对市环保局作出的《批复》进行实质审查。因此，区环保厅作出的复议决定并不能视为上述规定中“复议机关决定维持原行政行为”，其不能与市环保局作为共同被告。 “一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则。在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为一并提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”根据上述规定，对于因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为有必要且经当事人同意的可以合并审理。但需要强调的是，同类行政行为引起的是内容类似但相互独立的案件，而非一个案件，仅仅因为被诉行政行为属于同一种类，为节约诉讼成本，提高诉讼效率，才将其合并审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款虽然规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，但复议机关作共同被告是一项特殊的法律制度，并不能因此否定行政诉讼中“一行为一诉讼”的基本原则。本案中，市环保局作出的行政许可行为与区环保厅作出的驳回复议申请的行政复议决定属于两个不同的行政行为，区环保厅作出的行政复议决定不属于复议机关决定维持原行政行为情形，因此其与市环保局不能作为共同被告。四原告应当以市环保局、区环保厅的各自行政行为择一提起诉讼。经一审法院释明，四原告仍坚持以市环保局、区环保厅为共同被告，故其起诉不符合行政诉讼的起诉条件。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第第六十九条第一款第十项、第二款的规定，裁定驳回原告蒋以飞、蒋远槐、蒋寿喜、蒋林利的起诉。 上诉人蒋以飞、蒋远槐、蒋寿喜、蒋林利不服一审裁定，上诉称，1、请求依法裁定撤销桂林市象山区人民法院（2018）桂0304行初92号行政裁定，发回桂林市象山区人民法院重新审理;2、本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人承担。事实和理由：一、一审裁定认定被上诉人广西壮族自治区环境保护厅（以下简称“区环保厅”）的复议决定未对《批复》进行实质审查，认定事实错误。一审裁定认定被上诉人区环保厅驳回上诉人的复议申请是属于“不符合受理条件”,从而认定复议决定驳回上诉人的复议申请不能视为“复议机关决定维持原行政行为”，该部分认定事实错误。区环保厅作出的复议决定里并没有以“不符合受理条件”为由直接驳回上诉人的复议申请，该表述是一审法院自己作出的解释。事实上复议申请已经由区环保厅受理，并经区环保厅审理查明，认定被上诉人桂林市环境保护局（以下简称“市环保局”）于2017年7月14日通过桂林环境保护网公开审批决定情况及《批复》全文，视为《批复》在政府网站发布之日起，上诉人已经知晓了《批复》的内容以及复议、诉讼权利和期限。认定市环保局履行了《中华人民共和国行政许可法》告知申请人和利害关系人复议、诉讼的权利及期限等相关法定义务，从而认定上诉人的复议期限应当从2017年7月14日开始计算，已经超过了六十日的规定，故驳回了上诉人的复议申请。该部分事实认定已经对《批复》程序上的合法性进行了实质审理并认定其程序上合法，并非一审裁定认为复议决定没有对原行政行为的合法性进行实质审查。上诉人起诉要求撤销《批复》，认为《批复》违反告知利害关系人的义务，程序违法；实体上侵害上诉人的合法权益，实体违法。但区环保厅在复议决定里认定《批复》程序合法，直接影响上诉人的诉讼权利和实体权利，故复议决定已经对原行政行为的合法性进行了实质审查。一审裁定对复议决定的表述和对法律的解释纯粹是主观臆断，随意解释法律规定。因此一审裁定认定复议决定不能视为“复议机关决定维持原行政行为”，不能与市环保局作为共同被告，事实认定错误。二、一审裁定认为本案违反“一行为一诉讼”原则，市环保局与区环保厅不能作为共同被告，从而驳回上诉人的起诉，适用法律错误。1、上诉人认为本案的两个行政主体市环保局、区环保厅符合《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用的解释》关于共同被告的相关规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”之规定，本案属于复议机关区环保厅驳回上诉人复议申请的情形，属于“复议机关决定维持原行政行为”，而非一审裁定认定的属于“不符合受理条件”。故复议机关区环保厅与原行政机关市环保局是共同被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十四条“复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。”故本案两个行政主体是共同被告，且必须是共同被告，一审裁定认定区环保厅和市环保局不属于共同被告适用法律错误。2、法院应当对市环保局作出的行政许可和区环保厅作出的复议决定一并作出裁判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”第一百三十六条“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”之规定，因复议决定认定市环保局在程序上履行了告知利害关系人的法定义务，认定《批复》程序合法。而法院在审理《批复》行政许可行为时，应当审查其程序和实体是否合法。因此，复议决定对于《批复》程序是否合法的认定与《批复》行政许可行为程序是否合法的认定相互关联，应当保持一致，不可能有两种不同的结论。故法院应当对市环保局作出的行政许可和区环保厅作出的复议决定一并作出裁判。综上所述，一审裁定认定事实和适用法律错误，导致裁定驳回上诉人的起诉错误，恳请二审法院在查明事实的基础上裁定撤销审裁定。 二审期间，被上诉人桂林市环境保护局、广西壮族自治区生态环境厅未予答辩。 经审理查明，二审查明事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人桂林市环境保护局依据一审第三人全州县汉世伟食品有限公司提交的《关于广西壮族自治区全州县现代化生猪养殖产业化项目环境影响报告书》，于2017年7月11日作出市环审〔2017〕19号《关于广西壮族自治区全州县现代化生猪养殖产业化项目环境影响报告书的批复》。上诉人蒋以飞、蒋远槐、蒋寿喜、蒋林利四人不服上述《批复》，于2018年9月13日向被上诉人广西壮族自治区生态环境厅申请复议，被上诉人广西壮族自治区生态环境厅于2018年11月8日作出桂环复议字〔2018〕41号《行政复议决定书》，该复议决定以超过复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款规定的行政复议的申请条件为由，驳回上诉人蒋以飞等四人的复议申请。现四上诉人以二被上诉人为共同被告，要求同时撤销上述《批复》及《行政复议决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，本案中，被上诉人广西壮族自治区生态环境厅以四上诉人的申请超出了法律规定的复议申请期限，不符合受理条件为由驳回了四上诉人的复议申请，未对被上诉人桂林市环境保护局作出的《批复》进行实质审查，其性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，不属于维持原行政行为，因此四上诉人将二被上诉人列为本案的共同被告错误。在复议机关不受理复议申请的情况下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定，上诉人可以起诉原行政行为，也可以起诉复议机关驳回行政复议申请的决定系行政不作为，但上诉人不可以同时起诉两项行为。由于四上诉人在诉请中，既起诉请求撤销桂林市环境保护局作出的《批复》即起诉原行政行为，同时又起诉请求撤销复议机关广西壮族自治区生态环境厅作出的驳回复议申请的《行政复议决定书》即是起诉复议机关行政不作为，包含了两个行政行为和法律关系，其起诉不符合“一案一诉”的基本原则。上诉人不仅不可以在一个案件中同时起诉两个行政行为，而且也不可以同时对两个行政行为分别起诉，应当选择其一进行起诉，因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销驳回复议申请的《行政复议决定书》，但撤销该《行政复议决定书》的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，不仅违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，还违反了司法最终原则，因为对复议机关不作为的审查结果如果是撤销驳回行政复议申请的《行政复议决定书》，重启行政复议程序，由此造成人民法院和行政复议机关在并行的两个法定程序中对同一行为即原行政行为合法性进行审查，两个程序重复且结果可能矛盾，违反司法最终原则。故本案四上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，一审法院裁定驳回四上诉人的起诉符合法律规定。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李永群 审 判 员 霍凤玲 审 判 员 杨 红 二〇一九年六月二十一日 法官助理 王 灿 书 记 员 伍解红