山西省高级人民法院   行政判决书   （2018）晋行终206号   上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，1959年6月22日生。住址山西省太原市。   委托代理人侯某，山西华炬律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）大同市天镇县人民政府，所在地：大同市天镇县城府南东街1号。   法定代表人刘某，该县县长。   出庭负责人曹某，该县副县长。   委托代理人张某2，北京大成（太原）律师事务所律师。   委托代理人陈某，北京大成（太原）律师事务所律师。   上诉人张某1因诉天镇县人民政府行政协议违法一案，不服朔州市中级人民法院（2017）晋06行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张某1及其委托代理人侯某，被上诉人天镇县人民政府出庭负责人曹某、委托代理人张某2、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，2008年6月26日，原告张某1通过公开竞标的方式，获得天镇县“四荒”第七标段，标号为91号地块的“四荒”资源治理开发权，并按竞标价格交给被告天镇县人民政府设立的农村资源综合管理中心承包金765万元、治理押金85万元、管理费用23.8万元。现原告张某1认为，该“四荒”开发权的出让，实为因当地有铁矿石储量的采矿权的出让，从而违反国家采矿权出让的有关规定，损害国家的利益，依法应属无效行政协议，为此提起诉讼。   原审法院认为，行政协议属于政府与行政相对人签定的一种合同，在本案中原告张某1通过公开竞拍的形式取得天镇县人民政府出让的涉案“四荒”的治理开发权，从内容到形式均合法，且不违反法律规定，为有效的行政协议。现原告主张该治理开发权的出让不是“四荒”出让，而是因其地表存在铁矿石的采矿权出让，该举证责任应由原告张某1承担。原告张某1所举的证据新闻媒介或舆论监督仅能证明在一段时间天镇县人民政府辖区存在滥采铁矿石的现象，并被政府制止的行为，不能反过来证明是“四荒”出让就是采矿权的出让，进场动用的机械也不能证明是用于采矿，政府并未制止“四荒”治理。综上，原告张某1主张“四荒”治理行政协议无效，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张某1的诉讼请求。   张成春上诉称，一、上诉人在一审时提交了国务院办公厅“国办发（1999）102号”《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》文件，该通知规定：租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，拟定方案，要经村民会议或者村民代表大会讨论通过。如果承包、租赁或拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。而本案上诉人属于集体经济组织以外的单位或者个人，被上诉人并没有证明其发包给上诉人时，方案经过了于西堡村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。该文件还规定，承包、租赁或拍卖“四荒”使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或者协议。而本案没有任何组织，与上诉人签订过关于“四荒”治理的书面协议或者合同。上诉人提交了水利部“水保（1998）546号”《关于印发的通知》文件，该办法第四条规定：各级水行政主管部门归口管理本辖区“四荒”资源的治理开发工作。文件还就四荒资源使用权的转让程序，转让方式、合同签定，均作了详细的程序性规定。而本案被上诉人所实施的“四荒”治理，根本没有遵循这些原则、方法。上诉人也提交了《山西省人民政府印发关于拍卖农村“四荒”地使用权搞好小流域综合防治的若干规定的通知》，该通知第六条规定：拍卖“四荒”地使用权在水利水保部门管理下进行；第七条规定：拍卖方为村民委员会。第十二条规定：拍卖“四荒”地收回的资金实行村有乡管，用于水土保持综合治理。而本案拍卖“四荒”并非在水利水保部门管理下进行，拍卖方也不是当地村委会，资金也没有实行村有乡管。上述文件均证明，农村治理“四荒”法定部门是水利部门，而非临时成立的“农村资源综合管理中心”，天镇县农村资源管理中心行使水利部门的职权于法无据。二、上诉人在一审时也提交了大量新闻报道证据，证明在2008年6月始，天镇县在县农村资源综合管理中心主持下，以拍卖“四荒”资源治理为名为名，行违法许可开采浅层铁矿的事实。本案上诉人的实际情况，在许可时间、承包方式、被叫停的时间，均与报道和省政府下文制止非法采矿文件高度吻合。具体如下：一是违反常规的巨额承包费。总计1278亩“四荒”，三年承包费用达873万多元，平均每年每亩费用达到2276元，试问，天镇县好的良田一年的承包费用需要多少钱？收益又能有多少？如果不是在该块地上有比治理费用高的回报，哪个投资人会如此疯狂的投入？毕竟上诉人不是在作公益。二是不合常规的治理周期。“四荒”治理，是一项周期长、见效慢、利国利民的事情，所以国家鼓励各方面社会力量投入，群策群力办大事。无论种植还是改良，都无法短期见效的，所以治理承包期多在10年以上，甚至30年、50年，而本案约定的治理周期仅为3年。3年，能治理了“四荒”连颗树都长不大，说三年治理好“四荒”，还投入那么大资金并获得回报，给谁说都不会相信的。三是不符合“四荒’’承包的管理方式。“四荒”治理，一旦获得承包权，何时去施工，采用什么器械，是承包人自己的事情，并不需要发包人许可、审批，但本案能否入场施工，却需要发包方同意，未经许可，不得入场施工；四是批准的机械。本案批准的机械设备中，明确有采选机。用这个干什么？这与“四荒”治理无关，而与开采浅层矿砂吻合。五是被叫停的时间。2008年8月，山西省政府紧急下文叫停各类以工程名义实施的开采浅层矿、浅层煤行为，上诉人的项目也就是在8月份，尚未入场，就被紧急叫停。从上诉人提供的前述证据并结合本案存在的诸多疑点、社会背景资料，任何一个略知“四荒”治理实际情形的人，都应该明白本案不是简单的“四荒”治理，而一审法院却对此视而不见。一审没有审查被上诉人实施行政行为时主体身份的合法性，也没有审查其实施该行政行为依据的法律、法规、规章，也没有审查其实施程序、实施具体内容是什么，是否合法，反而在上诉人提供大量证据并形成完整证据链条，被上诉人没有提交任何证据情况下，驳回上诉人的诉讼请求，上诉人认为该判决明显不公，完全是偏袒被上诉人。退一步说，即使合同有效，在上诉人根本没有进场施工、合同并未实际履行的情况下，被上诉人就可以无偿侵占上诉人承包费用？综上所述，请求山西省高级人民法院查明客观事实，排除任何非法干扰，秉公判案，切实维护百姓利益，维护政府的公信力，维护整个社会的公平正义。   天镇县人民政府答辩称，一、本案诉讼已过诉讼时效。本案自2008年签订合同至2017年6月5日起立案，已经超过诉讼时效。二、本案合同签订程序合法。1、被上诉人是四荒土地使用权拍卖和合同签订的合法主体；2、签订合同程序合法，上诉人于2008年6月23日填写《农村四荒资源治理开发权竞包申请书》，通过合法竞包程序，取得所涉标地的承包权。三、本案合同没有违法强制性规定。四、上诉人已经实际施工，有其他村民和承包户的证明。综上，请求二审法院依法审查，驳回其起诉。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案上诉人张某1起诉时的诉讼请求为：“请求人民法院确认该竞标行为违法，开发协议无效，返还承包金765万元、治理押金85万元、管理费用23.8万元，共计873.8万元及相应利息。”故本案争议焦点为，上诉人张某1主张的873.8万元及相应利息是否应当向其返还。   《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中，2008年6月23日，上诉人张某1填写《农村四荒资源治理开发权竞包申请书》，2008年6月26日，通过公开竞标的方式，上诉人张某1获得天镇县“四荒”第七标段，标号为91号地块的“四荒”资源治理开发权，并按竞标价格交给被告天镇县人民政府设立的农村资源综合管理中心承包金765万元、治理押金85万元、管理费用23.8万元。上诉人张某1通过公开竞拍的方式取得天镇县人民政府出让的涉案“四荒”的治理开发权，从内容到形式均不违反法律禁止性规定，形成事实上有效的行政协议，且已按照公开竟价向被上诉人交付了相应的价款。但上诉人与被上诉人之间并没有签订符合法律规定的“四荒”治理开发协议，也没有办理“四荒”治理权证书及其他进行“四荒”治理的前置性条件，比如，被上诉人没有给上诉人办理过准予其进行四荒治理的开工文件及相关规划手续，这充分说明仅仅是上诉人张某1单方履行了支付四荒治理的竞拍价款，却没有取得四荒治理的经营开发权利。而被上诉人天镇县人民政府仅仅是收取了上诉人张某1支付的四荒治理的竞拍价款，获取了其公开拍卖四荒治理权的相应利益，却没有履行向上诉人张某1交付四荒治理权的相关义务。   《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生，为了公共利益的需要，行政机关可以依法法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。本案中，上诉人张某1基于对被上诉人发布的“四荒”土地拍卖公告的合理信赖，通过公开竞价方式取得案涉四荒地开发权，且按照被上诉人的要求将竞拍价款全部支付给被上诉人，上诉人已全部履行了其应当承担的义务。因2008年奥运环保要求以及新闻媒体报道反映天镇县人民政府辖区存在滥采铁矿石的现象，上诉人并没有实际取得竞拍所得的“四荒”土地治理开发权。在长达10年的时间内，上诉人反复与被上诉人进行协商退还向被上诉人支付的四荒治理竞拍价款，但被上诉人因种种理由一直推逶退还，致使上诉人最终不得已通过司法途径来保护自己的合法权益。   各级人民政府及其所属行政机关在行政管理和行政执法过程中，应当树立依法行政、为民服务、诚实守信的执政意识，依法合理地保护行政相对人的信赖利益，新官也应当理旧帐。本案中，在竞拍目的无法实现，被上诉人无法保证上诉人支付了合理价款所得的四荒开发权得以实现，且在案证据也无法证明上诉人已经对竞拍约定的四荒地实施了实际开发的前提下，被上诉人应当主动返还上诉人支付的竞拍价款，从而有效保护行政相对人的合法权益，积极维持人民政府依法行政、办民服务、诚实守信的良好形象。   本院认为，鉴于被上诉人天镇县人民政府公开拍卖涉案的四荒土地开发权、上诉人张某1公开竞拍四荒土地治理开发权，与双方的真实目的并不完全一致，双方的真实目的是涉案四荒土地所占有范围内的资源开发权与收益权，双方均有通过合法拍卖与竞拍的方式规避自然资源出让与开发的强制性规定的意图。但本案所涉及的四荒土地治理开发问题并没有实际付诸实施，并没有对自然资源出让与开发的强制性规定造成实质性的破坏和违反，故本案上诉人与被上诉人对本案所涉四荒土地治理开发竞拍行为均应承担相应责任，上诉人张某1应当为自己的投资竞拍行为承当一定的风险责任，故其主张的竞拍价款873.8万元的利息损失，本院不予支持。为实质性化解本案争议，根据行政诉讼公平公正原则，被上诉人应当返还上诉人张某1主张的873.8万元竞拍价款，但其主张的873.8万元的利息损失，应予驳回。综上，原审判决驳回上诉人张某1的诉讼请求，结果错误，本院予以纠正。上诉人的张某1请求退还其竞拍价款及相应利息的主张，本院予以部分支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   撤销朔州市中级人民法院（2017）晋06行初28号行政判决；   责令被上诉人天镇县人民政府在本判决生效后六十日内向上诉人张某1退还873.8万元。   驳回上诉人张某1的其他诉讼请求。   一、二审案件受理费各50元，由被上诉人天镇县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李克恭     二○一九年六月十八日   书记员 王 静