湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）湘04行初126号 原告：湘潭广嘉煤业有限公司。住所地：湖南省湘潭县云湖桥镇史家坳村蒋家组。 法定代表人：资江平，该公司董事长。 原告：资江平，男，汉族，1967年1月2日出生，住湖南省长沙市岳麓区。 二原告共同委托诉讼代理人：刘景明，湖南日月明律师事务所律师。 被告：湘潭市人民政府。住所地：湖南省湘潭市岳塘区湘潭大道。 法定代表人：谈文胜，该市市长。 出庭负责人：彭术龙，该市副秘书长。 委托诉讼代理人：黄要红，湘潭市安全生产监督管理局副县级干部。 委托诉讼代理人：谢志刚，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。 被告：湘潭县人民政府。住所地：湖南省湘潭县易俗河镇大鹏路。 法定代表人：段伟长，该县县长。 出庭负责人：周贤，该县副县长。 委托诉讼代理人：田灿，湘潭县安全生产监督管理局副局长。 委托诉讼代理人：胡学军，湖南康泰律师事务所律师。 被告：湘潭县云湖桥镇人民政府。住所地：湖南省湘潭县云湖桥镇七里铺村。 法定代表人：彭光宇，该镇镇长。 委托诉讼代理人：杨铁强，男，汉族，1973年3月19日，住湖南省湘潭县。系该镇政府工作人员。 委托诉讼代理人：彭社英，女，汉族，1953年2月4日，住湖南省湘潭县。系该镇政府工作人员。 原告湘潭广嘉煤业有限公司（以下简称“广嘉煤业公司”）、资江平因与被告湘潭市人民政府（以下简称“湘潭市政府”）、湘潭县人民政府（以下简称“湘潭县政府”）、湘潭县云湖桥镇人民政府（以下简称“云湖桥镇政府”）确认强制关闭行为违法及行政赔偿一案，于2016年3月31日向湖南省高级人民法院提起诉讼，湖南省高级人民法院于2016年9月30日作出（2016）湘行辖6号行政裁定，将案件指定由湖南省株洲市中级人民法院管辖。后因株洲市中级人民法院新任院长在湘潭市工作多年，且曾在被告之一的云湖桥镇政府挂职锻炼，该院认为不适宜审理本案，报请湖南省高级人民法院再次指定管辖。湖南省高级人民法院于2017年5月2日作出（2017）湘行辖2号行政裁定，将本案指定由本院管辖。本院于2017年6月5日立案受理后，向被告湘潭市政府、湘潭县政府、云湖桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月15日、2018年1月26日公开开庭审理了本案。原告广嘉煤业公司、资江平及其委托诉讼代理人刘景明，被告湘潭市政府的出庭负责人彭术龙、委托诉讼代理人黄要红、谢志刚，被告湘潭县政府的出庭负责人周贤、委托诉讼代理人田灿、胡学军，被告云湖桥镇政府的委托诉讼代理人杨铁强、彭社英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告广嘉煤业公司、资江平诉讼请求：一、依法确认被告实施关闭湘潭县联营煤矿的行政行为违法；二、依法判决被告补偿原告231082009.52元（其中财务成本暂计至2015年11月30日，之后另行计算）；三、依法审查并确认《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》含附件《湘潭市煤矿关闭退出方案》（潭政[2014]80号）、《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）、《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号）、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号）违法；四、依法判决被告承担本案诉讼费用。事实与理由：湘潭广嘉煤业有限公司联营井（即原湘潭县联营煤矿）位于湘潭县云湖桥镇史家坳村，是经省政府2007年批准保留的合法煤矿。2010年，原告投资28000000元收购联营煤矿，依法取得联营煤矿的所有权、采矿权、经营权等全部权益。收购后，原告依照湘政办函[2007]238号、安监总煤装[2010]146号等文件要求，进行技术改造并建立煤矿井下安全“六大系统”。根据国办发[2010]46号、湘政办发[2011]37号、潭政办发[2012]7号等一系列支持性文件，以联营煤矿为主体，将联营井、良湖井及韶山亿德井重组为湘潭广嘉煤业有限公司。除上述收购款外，另行投入煤矿建设等各项巨额资金（报告但不限于人工工资、电费、机电设备、器材、地材、农赔、房赔、地租、开办经费等各种费用）。原告自2010年收购联营煤矿以来，在政府众多文件引导下，从技术改造、安全升级、兼并重组到整合良湖井、重新设定矿区范围扩能改造，办理各种手续，均是遵照省、市、县政府及其管理部门的要求进行的，目的就是做大做强，建设一个机械化、标准化、现代化的矿井，累计已投入231082009.52元（其中财务成本暂计至2015年11月30日为78424444.3元，之后另行计算），但至今还未取得任何收益。根据《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号）文件，联营煤矿矿区煤炭资源储量、走向长度等均高于省保留矿井必备条件（潭煤整字第[2014]1号文件），完全符合保留改扩建成30万吨/年矿井的条件并已完成部分前期的审批工作。2014年9月22日，被告湘潭市政府以潭政[2014]80号向湖南省人民政府呈报了《湘潭市煤矿关闭退出方案》，全市退出煤炭产业，明确列明原告所有联营煤矿为关闭退出对象，且该方案已获湖南省人民政府批准。而后湘潭市政府作出一系列文件均限定在2015年10月前关闭湘潭除国有潭家山煤矿外的所有煤矿，决定政府相关部门停办煤矿一切相关手续。被告根据上述违法文件，组织人员实施了强行将原告联营煤矿完全关闭的行政行为，被告的行政行为给原告造成巨大的经济损失。原告多次要求被告按照原告实际投入的损失予以补偿或赔偿，但至今未给予答复。为维护原告合法权益，特提起本案诉讼，请求法院支持原告全部诉讼请求。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 第一组证据：证据1、《湘潭市人民政府办公室关于进一步加强煤矿整顿关闭工作的通知》（潭政办函[2007]94号）；证据2、《湖南省人民政府办公厅关于湘潭市煤矿整顿关闭规划的复函》（湘政办函[2007]238号）；证据3、湖南省煤炭工业局、湖南省国土资源厅，湖南煤炭安全监察局《关于湘潭市调整煤矿整顿关闭规划问题的建议意见》（湘煤行函[2009]67号）；证据4、湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室《关于调整煤炭整顿关闭规划的复函》（湘煤安整办函[2009]14号）；证据5、《云湖桥镇人民政府会议纪要》（云湖桥镇党政办公室[2011]第7号）；证据6、《湘潭县人民政府关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政字[2011]113号）；证据7、《湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市煤矿企业兼并重组实施方案的通知》（潭政办发[2012]7号）；证据8、《湘潭市人民政府关于批准湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政[2012]21号）；证据9、湘潭县煤矿整顿关闭工作领导小组《关于审批（煤矿整合关闭方案）的请示》（潭煤整字[2014]1号）；证据10、湘潭市煤矿安全专项整治工作领导小组办公室《关于审批（煤矿整合关闭方案）的请示》（潭煤整治[2014]1号）；证据11、湘潭市发展和改革委员会《关于审批的请示》（潭发改[2014]149号）；证据12、湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室《关于对湘潭县联营煤矿整合原湘潭市亿德煤矿资源有关问题的复函》（湘煤安整办函[2012]14号）；证据13、湘潭广嘉煤业有限公司《采矿许可证》。 第二组证据：证据14、《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号）；证据15、《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号）；证据16、《关于全力做好全市落后小煤矿关闭退出工作的会议纪要》（潭府阅[2015]1号）；证据17、《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号）；证据18、《关于坚决打好全市煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]68号）。 第三组证据：证据19、湘潭市湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会主任彭炳林关于湘潭广嘉煤业有限公司联营井被关闭情况的《谈话笔录》；证据20、湘潭市湘潭县云湖桥镇史家坳村支部书记张智文关于湘潭广嘉煤业有限公司联营井被关闭情况的《谈话笔录》；证据21、被告组织实施关闭煤矿的现场资料；证据22、2016年1月17日《湖南日报》关于湘潭市政府对湘潭市所有煤矿已实现关闭的报道；证据23、湘潭县人民政府文件《湘潭县落后小煤矿关闭退出工作情况汇报》；证据24、湘潭市人民政府文件《湘潭市煤矿关闭退出工作情况汇报》；证据25、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号）。 第四组证据：证据26、《湖南煤矿安全监察局关于联营煤矿安全许可证延期换证有关问题的意见》（湘煤监监察函[2014]107号）；证据27、关于执行《湖南省改扩建煤矿竣工验收及证照变更暂行规定》若干问题的处理意见（湘煤安监察[2010]32号）； 第五组证据：证据28、《湘潭广嘉煤业有限公司（及股东）自2011年1月1日至2015年11月30日期间煤矿的收购整合和技改等投入及资金成本情况专项审计报告》（湖南湘银联合会计师事务所湘银所（2015）第122201号）及相关审计所需财务凭证、资料等；证据29、内资企业情况登记表。 被告湘潭市政府答辩称：一、本案依法应由湘潭市中级人民法院管辖；二、原告资江平不具备原告主体资格；三、湘潭市政府不是本案适格被告。1、湘潭市政府未对原告煤矿作出关闭决定，也未对原告煤矿实施强制关闭行为，更未与本案其他被告共同作出关闭行为。2、湘潭市政府为落实国家产业政策调整和加强煤矿安全生产工作，而制作的规范性文件，形成的内部会议纪要，不对当事人直接产生法律约束力和强制力，不属于可诉的行政行为。3、原告将湘潭市政府列为被告或者本案共同被告不符合法律规定，其对规范性文件提出的确认违法请求于法无据；四、根据国务院和省政府加强煤矿安全生产工作有关意见以及加快落后小煤矿关闭退出的有关精神，湘潭县联营煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象；五、原告对湘潭市政府提出的补偿请求缺乏事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告对湘潭市政府的起诉。 被告湘潭市政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：证据1、湘潭广嘉煤业有限公司企业信用公示信息；证据2、湘潭县联营煤矿企业法人营业执照。以证明原告主体不适格。证据3、国务院办公厅《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号），以证明国务院作出了加强煤矿安全生产以及关闭落后小煤矿的决策，提及了煤炭产业升级后落后小煤矿关闭退出。 第二组证据：证据4、《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），以证明湖南省根据国务院的工作意见，作出了湖南省内煤矿安全生产及落后小煤矿关闭退出的实施意见，明确了全省煤矿关闭退出的目标和责任，并提出各州、县市区人民政府要按照省政府确认的关闭目标，制定方案，强化措施，严格责任追究，确保按期完成任务。 第三组证据：证据5、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于印发的通知》（湘煤关退办[2014]1号），以证明县级以上地方人民政府可决定应予关闭的煤矿。 第四组证据：证据6、湘潭市人民政府《关于批准同意我市煤炭关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），以证明市政府根据国家省级文件精神，结合湘潭市实际情况，作出了包括湘潭县联营煤矿在内的湘潭煤矿关闭退出的方案，报请湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室批准。 第五组证据：证据7、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），以证明湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室批准同意了湘潭市煤矿关闭退出的方案，湘潭县联营煤矿属于应当关闭的煤矿之一。 第六组证据：证据8、湘潭市人民政府办公室《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），以证明为落实湘潭市煤矿关闭退出工作，湘潭制定了工作实施意见，明确全市煤矿关闭。 第七组证据：证据9、国务院《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号），证据10、国家安全监管总局等十二部门《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤炭[2014]44号），证据11、关闭矿井“六条标准”，以证明根据相关政策，行政机关可以对煤矿实施关闭。 被告湘潭县政府答辩称：一、湘潭县政府没有对原告的矿口实施封堵措施，原告诉称湘潭县政府对原告的矿口实施了封堵措施与事实不符；二、相关单位因公共安全需要对原告的矿井采取临时封堵措施，其性质不属于强制关闭行为；三、原告所收购的湘潭县联营煤矿因长期存在严重的安全隐患，收购后，井口一直处于水淹状态，已被省、市人民政府列为强制关停对象，相关机构为消除公共安全隐患，对其采取封堵矿井的临时措施符合相关政策规定；四、原告请求湘潭县政府对其进行赔偿无事实依据，也不符合法定程序。综上，请求法院依法驳回原告对湘潭县政府的诉讼请求。 被告湘潭县政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 第一组证据：证据1、国务院关于预防煤矿生产安全事故特别规定（第446号令）；证据2、国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发[2016]7号）；证据3、国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见（国办发[2013]99号）；证据4、十二部委关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知（安监总煤监[2014]44号）；证据5、湖南省人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见（湘政办发[2014]38号）；证据6、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于印发湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案（湘煤关退办[2014]1号）。证据1-6，共同证明国务院及各级人民政府发布了落后小煤矿关闭退出标准及关闭退出程序。原告经营的煤矿长期存在重大安全隐患，且生产能力低下，设备落后，无法正常生产，属于落后小煤矿，依据有关政策及法律规定，符合关闭退出的条件。 第二组证据：证据7、关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请求（潭政发[2014]80号）；证据8、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函（湘煤关退办函[2014]17号）；证据9、湘潭市人民政府办公室关于推进煤矿关闭退出的实施意见（潭政办发[2014]60号）。证据7-9共同证明，原告作为落后小煤矿，符合关闭退出条件，原告关闭退出已获得省、市人民政府的确认，并已列入了省、市人民政府的工作规划。 被告云湖桥镇政府答辩称：一、法律行政法规没有赋予云湖桥镇政府关闭矿山职能；二、云湖桥镇政府没有实施关闭湘潭县联营煤矿行为；三、因为没有实施关闭行为，云湖桥镇政府不承担原告提出的补偿款和本案诉讼费。 被告云湖桥镇政府没有提交证据。 经庭审质证，针对原告提交的证据，被告湘潭市政府发表如下质证意见：1、对第一组证据的真实性、合法性无异议，对其与本案的关联性和证明目的有异议；2、对第二组证据的“三性”无异议，对其证明目的有异议；3、对第三组证据中的二份《谈话笔录》的“三性”均有异议。证人应当出庭作证，接受质证后其证言方可作为法院裁判的根据。对该组证据中其他证据的真实性，合法性无异议，对其与本案的关联性和证明目的有异议。这些证据不能证明湘潭市政府是本案的适格被告；4、对第四组证据的真实性、合法性无异议，对其与本案的关联性和证明目的有异议；5、对第五组证据的“三性”和证明目的均有异议，该组证据不能客观反映原告的损失情况。 被告湘潭县政府发表如下质证意见：1、第一组证据中证据1、2、3、4、7、8、12，由于不是由湘潭县政府作出，对其真实性不作评价，对其关联性有异议，以上文件并没有将原告列为关闭、退出的对象，与原告的诉讼请求没有关联性。对证据5，对其真实性不作评价，对其关联性有异议。对证据6的真实性无异议，对其关联性有异议。对证据9、10、11的真实性不作评价，对其关联性提出异议。对证据13请求法院核实其真实性。2、对第二组证据真实性不作评价，该组证据可以证明对原告煤矿作出关闭、退出决定并组织实施，均是由湘潭县政府的上级机关决定的。3、对第三组证据中的证据19、20的“三性”均有异议，由于证人没有出庭，无法当庭进行询问，其真实性无法确认。同时，证人所述内容无法证明是由湘潭县政府对原告经营的矿井实施了封堵行为。对证据21的“三性”和证明目的均有异议。对证据22的“三性”均有异议，该新闻并未特指原告煤矿被湘潭县政府关闭，不能证明该报道与原告诉请有关联。对证据23的真实性、关联性有异议，同时对原告获取该证据来源的合法性提出质疑。对证据24不作评价。对证据25的真实性不作评价，但该证据进一步证实湘潭县政府未对原告煤矿作出过强制关闭的决定。4、对第四组证据中证据26、27的真实性不作评价，对其关联性有异议。5、对第五组证据中证据28的“三性”均有异议，原告因政策性关闭，补偿的数额应当依据现行法律法规的要求对原告投入的设施设备的现值、矿产开采情况进行评估，以确定应补偿原告的财产数额，该审计机构不具有以上资质，仅对原告的财务数据进行累积，对其审计的损失与本案的关联性有异议。 被告云湖桥镇政府发表如下质证意见：1、对第一组和第二组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，这些文件与云湖桥镇政府无关。2、对第三组证据中证据19、20的“三性”均有异议，封堵矿井的行为是基层自治组织因原告矿井存在重大安全隐患，有可能危害公共安全，对其采取封堵矿井的临时措施，不属于关闭矿井行为，该行为不是云湖桥镇政府实施的行政行为，是村民自治行为。对第三组证据其他证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。3、对第四组证据的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。4、对第五组证据的“三性”均有异议，该审计报告是原告单方委托行为，其真实性、合法性严重存疑。 针对被告湘潭市政府提交的证据，原告发表如下质证意见：第一组证据、真实性和合法性没有异议，对其关联性和证明目的有异议。原告是在收购后进行的名称变更，在湘潭市政府的证据有明确的记载，所以原告是本案适格的原告。第二组证据、真实性没有异议，对其关联性和证明目的有异议，原告煤矿不属于落后的小煤矿。第三组证据、真实性没有异议，对其关联性和证明目的有异议，原告的湘潭县联营煤矿不属于关闭退出的对象，不能证明被告的行政行为的合法性。第四组证据、同意第三组证据的质证意见。第五组证据、真实性没有异议，对其合法性有异议，对其证明目的有异议。该证据应当是证明被告所作出的具体行政行为违法，这也是本案应当附带审查确认其行政行为违法的文件。原告的煤矿不仅不属于关闭退出的对象，而且在退出煤矿方案的前三个月，经湘潭市政府、发改委审批的（2014）149号请示，证明原告煤矿实际是湘潭市政府支持加快扩建至30万吨/年产量的现代化、标准化矿井。第六组证据、真实性没有异议。但对其证明目的和合法性有异议。其他意见同第五组证据的意见。第七组证据、对真实性没有异议，对其合法性以及证明目的有异议。不能证明其强制关闭原告煤矿的行政行为合法。第八组证据、真实性没有异议，对其关联性和证明目的有异议。原告的煤矿不属于关闭退出煤矿。 被告湘潭县政府、云湖桥镇政府对湘潭市政府提交的证据没有异议。 针对被告湘潭县政府提交的证据，原告发表如下质证意见：第一组证据、真实性没有异议，对其关联性以及证明目的有异议，原告的煤矿属于技改期。没有任何的安全隐患，是加快扩建的储量罕见的大型煤矿，而且湘潭市政府一直支持加快扩建为一个30万吨/年产量的矿井。该证据不能证明被告实施强制关闭的行政行为的合法性。第二组证据、真实性没有异议，对其合法性和证明目的有异议，该证据明显违法，请求法院对其违法性予以确认。且不能证明被告对原告的煤矿实施强制关闭的行政行为的合法性。 被告湘潭市政府、云湖桥镇政府对湘潭县政府提交的证据没有异议。 本案审理过程中，由于被告对原告自行委托湖南湘银联合会计师事务所出具的《湘潭广嘉煤业有限公司（及股东）自2011年1月1日至2015年11月30日期间煤矿的收购整合和技改等投入及资金成本情况专项审计报告》（湘银所审字[2015]第122201号）提出异议，认为该审计机构不具有相关资质，且是由原告单方委托，真实性、合法性存疑。而后原告向本院申请法院委托司法鉴定。本院依法委托湖南华鹏有限责任会计师事务所对本案进行会计审计。湖南华鹏有限责任会计师事务所于2017年12月20日出具湘华专审[2017]第4030号会计审计报告。该会计审计报告载明：“1、截止至2015年11月30日，湘潭广嘉煤业有限公司共计投入湘潭县联营煤矿联营井、亿德煤矿良湖井收购及技改支出153438521.30元。2、从2015年11月30日至2017年12月20日湘潭广嘉煤业有限公司资金利息按银行基准年利率4.9%测算的资金利息为15448947.01元，按年综合利率7.35%测算的资金利息为23173420.52元。”对于该份会计审计报告，被告湘潭县政府认为矿山及地质损害的评估应当由具有资质的机构进行评估，审计单位私自接受第三人的凭证，程序不当，对于一些白条，其真实性难以确认，申请法院重新鉴定。湘潭市政府和云湖桥镇镇政府同意湘潭县政府重新鉴定的要求。尔后，本院依法委托国众联资产评估土地房地产估价有限公司对广嘉煤业公司所有的房屋建筑物、构筑物及其他附属物市场价值及联营井煤矿采矿权价值分别进行评估。2019年6月18日，国众联资产评估土地房地产估价有限公司出具《资产评估报告》（国众联评报字[2019]第2-0641号）、《采矿权评估报告》（深国众联矿评字[2019]第1-021号）。《资产评估报告》中载明：“本次资产评估基准日为2018年12月7日，即现场勘查日。本次评估对象于评估基准日所表现的评估原值为18778700元，于评估基准日所表现的评估净值为13095800元。”《采矿权评估报告》中载明：“本次采矿权评估基准日为2018年12月7日。本次采矿权价值于评估基准日所表现的评估价值为3685800元。” 针对国众联资产评估土地房地产估价有限公司出具的《资产评估报告》、《采矿权评估报告》，原告发表如下质证意见：1、本案原告申请法院依法委托鉴定机构对被告违法实施关闭湘潭县联营煤矿的行政行为对原告造成的损失进行司法鉴定。法院依法委托湖南华鹏有限责任会计师事务所进行鉴定，该司法鉴定结论153438521.30元是原告实际投入的损失，均为直接损失，应当全额予以支持；2、《采矿权评估报告》对采矿权价款的购买价值重新进行了评估，评估价为3685800元，比《会计审计报告》中原价值2317680元高，应当按照3685800元计取，故应当将差价1368210元计入赔偿总额中；3、《资产评估报告》中，因煤矿被政府强行关闭，无法到现场进行勘察，仅对少部分资产予以评估，因此应将《资产评估报告》估值13090000.58元加入损失赔偿总额中；4、现场勘测时，未对两口“深水井”及配套设施（3172500元+3373500元=6546200元）、两条“高压线路”进行评估，在《会计审计报告》中也仅计入一条“高压线路”价款3629510元，故应增加赔偿价款10175710元；5、法院委托鉴定的委托内容是对“损失”进行评估，原告主张的也是赔偿损失，但评估公司作出的评估类型是“市场价值”。其答复称“异议人当场同意本次评估类型为市场价值”，与事实不符；6、被告应赔偿原告的所有损失，均应以损失赔偿金额为基数按年利率24%标准自2015年10月31日起支付至实际赔偿之日。 被告湘潭县政府对《资产评估报告》、《采矿权评估报告》的发表如下质证意见：1、原亿德煤矿（良湖矿井）的房屋建筑物、构筑物、设施、设备损失不应列入本案损失范围。《资产评估报告》中良湖矿井29项房屋、建筑物评估值共计1835200元、构筑物评估明细15项共计1972700元应当予以排除；2、苗木资产共计四项，合计价值23700元，不属于委托鉴定范围，应予以排除；3、设备、设施共计49项，合计价值17042.11元。该项财产全为可移动的办公设备设施，没有任何损毁，仍可变现，应予排除；4、涉及土石方开挖费用评估的部分，由于不属委托鉴定范围，且鉴定所依据的证据材料未经原、被告双方质证，对其真实性有异议；5、原告未开采矿产资源的损失，系实际交纳的矿产资源费。另外湘潭县政府不同意对矿产资源进行评估，故对《采矿权评估报告》真实性、客观性提出异议。湘潭市政府、云湖桥镇政府同意湘潭县政府的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二、三、四组证据，被告对其真实性、合法性都无异议，可以作为认定本案事实的依据。原告提交的第五组证据中的会计审计报告不符合证据的“三性”原则，不予采纳。被告湘潭市政府、湘潭县政府提交的证据，原告对其真实性、合法性均无异议，可以作为认定本案事实的依据。对湖南华鹏有限责任会计师事务所作出的会计审计报告，主要是原告方收购整合联营井和良湖井及技术改造的投入，该会计报告与国众联评估报告不存在冲突的部分，没有相反证据推翻，以该会计报告为准；该会计报告中涉及的采矿权价值为2317680元，而国众联的采矿权评估值为3685800元，应当采信具有专业资质的国众联的评估结果，即采信国众联的采矿权评估报告，原告的采矿权价值为3685800元。国众联的资产评估报告客观真实，本院予以采信，可作为认定本案原告资产的依据。 经审理查明：原告于2010年收购联营煤矿。收购该矿后，原告开始进行矿井技术改造。同年11月30日，与联营煤矿比邻的原湘潭市亿德煤矿良湖井发生较大水害事故。2011年4月11日，湘潭县政府对原湘潭市亿德煤矿作出关闭决定。同年12月29日，湘潭县政府以《关于湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源的请示》（潭政字[2011]113号），向湘潭市政府作出请示。2012年2月27日，湘潭市政府办公室发布《关于印发湘潭市煤矿企业兼并重组实施方案的通知》（潭政办法[2012]7号），《湘潭市煤矿企业兼并重组实施方案》中第四点载明：联营煤矿作为兼并重组的主体煤矿。2012年3月29日，湘潭市政府以《关于批准湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭县亿德煤矿资源的请示》（潭政[2012]21号），向湖南省人民政府作出请示。同年9月26日，湖南省煤矿安全专项整治工作领导小组办公室以《关于对湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源有关问题的复函》（湘煤安整办函[2012]14号）答复：同意湘潭县联营煤矿收购整合原湘潭市亿德煤矿资源，整合矿井设计能力必须达到9万吨/年以上。原告根据上述文件，以联营煤矿为主体，将联营井、良湖井及韶山亿德井重组为湘潭广嘉煤业有限公司。 2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强湖南省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月11日，湖南煤矿安全监察局给湘潭监察分局发函：联营煤矿是省人民政府同意保留的整合技改矿井，应加快技改进度，近期完成改扩建工程，经有关部门竣工验收合格后，可依法申办煤矿安全生产许可证。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发的通知》（湘煤关退办[2014]1号）。该文件要求：由市州人民政府拟定关闭和保留矿井名单，上报省审批，在9月底前，确定关闭矿井和保留矿井名单。市、县人民政府在10月底前组织将应关闭矿井依法关闭到位。 2014年9月19日，湘潭市政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤炭关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），原告的亿德煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》，联营煤矿被列入《湘潭市2015年底前力争关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出了《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函[2014]17号），同意了湘潭市政府上报的总体方案。2014年10月16日，湘潭市政府办公室作出了《关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），该实施意见指出各有关县、区要按照“一矿一套班子”的要求，成立关闭退出工作组，附件《湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组名单》中具体明确由湘潭市经济与信息委员会、湘潭市国土资源局、湘潭市交通运输局各派一名负责同志，由湘潭市经济与信息委员会主任任组长，要求于2015年10月底前关闭原告的联营煤矿。2015年6月23日，湘潭市政府办公室印发《关于坚决打好落后小煤矿关闭退出攻坚战的会议纪要》（潭府阅[2015]26号），该会议纪要指出：各相关县区人民政府要按照“五包”要求，加快推进关闭退出工作，主要领导负主要责任，分管领导负直接责任。2015年10月30日，湘潭县政府、云湖桥镇政府组织在云湖桥镇政府二楼会议室召开会议，统一安排部署，委托史家坳村村委会出面关闭联营煤矿，要求必须在2015年10月31日前完成关闭工作。2015年10月31日，湘潭县云湖桥镇史家坳村村委会组织多名人员将联营煤矿予以关闭。 另查明，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你市湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，仅封闭了井口，验收不合格。” 还查明，经本院委托审计，原告收购整合联营井和良湖井及技术改造投入151120841.3元（不含采矿权）；评估基准日即2018年11月7日原告两个煤矿资产原值为18778700元，净值为13095800元（含良湖井房屋净值1835200元、构筑物净值1972700元）；评估基准日采矿权价值为3685800元（矿山已足额缴纳了采矿权价款）。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告主体资格是否适格；二、被告主体资格是否适格；三、被告强制关闭原告湘潭县联营煤矿的行政行为是否合法；四、原告因关闭煤矿导致的损失是否可以获得行政补偿或者赔偿。 关于原告主体资格是否适格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，广嘉煤业公司、资江平因其经营的湘潭县联营煤矿被关闭，提起本案诉讼，是本案适格原告。湘潭市政府辩称原告资江平不具有原告主体资格的理由不成立，本院不予采纳。 关于被告主体资格是否适格的问题 本案中，湘潭市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后小煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对原告煤矿的关闭作出实质性的行政行为，因此湘潭市政府不是本案适格被告。云湖桥镇政府亦未对原告煤矿的关闭作出实质性的行政行为，且其不是落实煤矿关闭的实施主体，故云湖桥镇政府亦不是本案适格被告。《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》、《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》、《湘潭市煤矿关闭退出的实施意见》均明确县级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，同时，根据本院对原告提交的云湖桥镇史家坳村村委会主任、村支部书记证词的调查、核实，史家坳村村委会是根据湘潭县政府的要求安排相关人员对原告煤矿井口进行强制关闭。故湘潭县政府虽然没有对原告煤矿作出书面的关闭决定，但却对原告煤矿组织实施了强制关闭的行政事实行为。因此，湘潭县政府是本案适格被告。 关于被告强制关闭原告湘潭县联营煤矿的行政行为是否合法的问题 根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告煤矿已被列入应当关闭的煤矿。被告湘潭县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对原告煤矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，且给予当事人陈述和申辩权。经催告，当事人无正当理由仍不履行行政决定的，行政机关可以作出强制执行决定。据此，被告湘潭县政府强制关闭原告煤矿本应当按照法定程序进行，但湘潭县政府未依照法律规定对原告煤矿作出关闭决定的情况下，径行采取封闭矿井等行为，事实上实施了对原告煤矿的强制关闭。因此被告湘潭县政府强制关闭原告湘潭县联营煤矿的行政行为程序违法。 四、关于原告因关闭煤矿导致的损失是否可以获得行政补偿或者赔偿的问题 《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告作为合法经营联营煤矿的经营者，其合法权益应当受到法律保护。被告湘潭县政府在原告的联营煤矿并无违法情形的情况下，因政策性原因对其进行关闭，其性质可视为行政机关对相关行政许可的撤回。被告湘潭县政府是具体实施关闭原告煤矿的责任主体，有责任对原告予以适当补偿。根据被告湘潭县政府提供的相关政策规定，原告可向湘潭县政府主张14000000元的行政补偿。原告诉称其因被告强制关闭其联营煤矿造成损失达231082009.52元，且申请了委托鉴定及会计审计。但根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，原告煤矿已被列入应当关闭的煤矿。湘潭县政府关闭其煤矿虽然程序上违法，但关闭行为与其损失之间不存在必然因果关系，故对原告主张的损失数额及评估机构出具的相关评估报告，本院不予采信。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十四条第一款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、确认被告湘潭县人民政府强制关闭原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平的湘潭县联营煤矿的行政行为违法； 二、由湘潭县人民政府于本判决生效之日起六十日内补偿原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平损失14000000元； 三、驳回原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平对湘潭市人民政府、湘潭县云湖桥镇政府的起诉； 四、驳回原告湘潭广嘉煤业有限公司、资江平的其他诉讼请求。 案件受理费50元，原告已先行垫付的司法审计费用200000元，司法鉴定费用160000元由湘潭县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 陈龙飞 审 判 员 邓 雪 审 判 员 何利国 二〇一九年六月二十八日 法官助理 陈 智 书 记 员 张文珍