海南省三亚市中级人民法院行政裁定书（2019）琼02行初58号原告蒲某1。法定代理人蒲某2。委托代理人陈太真。被告三亚市吉阳区人民政府。法定代表人张华文。委托代理人王娟。委托代理人秦瑞。第三人三亚市吉阳区临春社区居民委员会。负责人李明学。原告蒲某1诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及第三人三亚市吉阳区临春社区居民委员会（以下简称临春居委会）房屋征收行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告蒲某1诉称，一、吉阳区政府实施临春棚户区改造项目，对该项目范围内宅基地、村民房屋实施征收至今已两年多之久，涉及房屋2309栋，包宅基地在内的集体土地1956亩。吉阳区政府对此次征收没有取得任何有批准权限行政机关的征收批复文件，既没有三亚市政府的征收批复文件，也没有海南省政府、国务院的征收批复文件，该严重的行政不作为违法。二、吉阳区政府实施上述征收已与约80%的临春原籍村民、农户达成征收拆迁协议，说明政府的征收行为已对临春村及所有的村民、农户造成直接的、巨大的权益影响。本案原告蒲某1于2018年10月5日出生，属于临春原籍居民，应当得到征收补偿安置。吉阳区政府拒绝给予相应的征收补偿安置侵害了其作为受益人依法应享受权益。吉阳区政府的上述征收至今仍然没有完成，一直处于继续状态之中，那么蒲某1作为原籍村民，既有要求吉阳区政府依法行政，依法取得具有征收批复文件的权利，而且吉阳区政府应当对蒲某1的补偿安置要求予以兑现。三、大约在2019年3月，蒲某1向吉阳区政府以书面的文件明确提出征收补偿安置，但是一直没有得到吉阳区政府的任何回应。综上所诉，请求法院判决确认吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋应取得有批准权机关征收批复文件而未取得的行政不作为行为违法。被告吉阳区政府辩称，一、根据蒲某1的诉讼请求，其诉的是吉阳区政府应当经有批准权机关的批复而未取得批复的行政不作为行为违法，吉阳区政府认为蒲某1的原告诉讼主体资格不适格。本案中，蒲某1并不是涉案的被拆迁人，既然原告不是被拆迁人，其是没有权利就涉案拆迁是否合法的行为提起诉讼，也即原告不具有权益，因此蒲某1不具有原告主体资格。二、蒲某1所主张的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。原告请求判决吉阳区政府的行政不作为违法，既然吉阳区政府不作为，并且目前涉案项目没有取得批复文件，说明该行为还没有作出，也即涉案项目的征收拆迁决定具体行政行为至今是尚未作出的，既然没有具体的行政行为，也不存在违法行为。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项规定，行政诉讼的受案范围是对征收、征用决定及其补偿决定，对该行为不服的可以提起行政诉讼。而本案中，涉案项目的征收补偿决定还未作出，目前吉阳区政府作出的只是征收补偿方案。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第六项规定，行政机关未作出行政行为，而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性的行为不属于行政诉讼受案范围，故蒲某1所提出的诉讼请求只是吉阳区政府在作出征收补偿决定具体行政行为之前的一些准备、论证、研究、呈报的工作，并不属于具体的行政行为。因此，蒲某1的诉讼请求不属于行政诉讼受案范围的，依法应当予以驳回其起诉。经审理查明：2016年10月11日，三亚市人民政府作出《关于印发2016年三亚市棚户区改造工作推进方案的通知》（三府〔2016〕270号），通知《2016年三亚市棚户区改造工作推进方案》已经市常委会、市政府常务会议审议通过，现印发给各区人民政府、各管委会、市各有关单位，认真组织实施。2017年2月25日，临春居委会根据三亚市吉阳区住房和城乡建设局《关于提供棚户区改造项目基本信息的通知》要求进行调查后，向其作出《关于临春村棚户区改造项目基本信息情况》，情况如下：临春棚户区改造项目范围内土地面积约2300亩；总户数1838户，其中原籍1407户，外来户431户；人口总数4642人，其中原籍3343人，外来户1299人；房屋总面积约915575㎡，其中原籍户706345㎡，外来户209230㎡；房屋总栋数2054栋，其中框架结构1087栋，混合结构967栋。2017年6月13日，中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室作出《关于三亚市棚户区改造征收工作强区扩权的通知》（三办发〔2017〕29号），就三亚市棚户区改造征收工作强区扩权有关事项进行通知。2017年7月4日，三亚市发展和改革委员会向吉阳区政府作出《关于三亚市临春村危旧房改造项目立项的批复》（三发改投〔2017〕773号），同意启动三亚市临春村危旧房改造项目前期论证。该项目征收集体土地面积2096亩，征收房屋面积989000㎡，改造户数2321户，涉及4642人；新建安置房1973套，共1160户，占地面积163亩，总建筑面积236742㎡，其中住宅面积197285㎡，配套设施面积39457㎡。项目匡算总投资778146万元，资金来源为政府投资。2017年7月12日，三亚市人民政府办公室作出《关于三亚市吉阳区临春片区棚户区改造项目土地调查有关事项的通知》（三府办〔2017〕216号），三亚市吉阳区临春片区棚户区改造项目用地位于吉阳区辖区内，用地调查面积约1320364平方米（海南平面坐标系）具体的土地调查范围四至及坐标详见三亚市规划局出具的临春改造片区（含棚户区改造）土地调查规划红线图。其中吉阳区临春社区居委会集体土地约1103714平方米。2017年7月25日，中共三亚市吉阳区委政法委员会作出《关于吉阳区临春棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》（吉政字〔2017〕29号），对临春棚户区改造项目社会稳定风险进行评估，确保该项目顺利推进。2017年9月12日，三亚市住房和城乡建设局作出《关于临春、海螺、抱坡、月川棚户区改造项目征收补偿安置方案备案的复函》（三住建函〔2017〕3135号），原则同意临春、海螺、抱坡、月川棚户区改造项目征收补偿安置方案，已按程序予以备案登记。同日，吉阳区政府作出《关于印发临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）的通知》（吉阳府〔2017〕284），通知各有关单位：《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案（修订稿）》已经区委、区政府审议通过，并经三亚市住房和城乡建设局备案登记，印发《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》，同时在吉阳区政府门户网站进行公示。临春棚户区改造项目征收四至范围：西至凤凰路，北至虎豹岭，东至凤凰岭，南至会岭，海拔高程约35米等高线以下用地，计划征收土地面积约1956亩。具体范围四至坐标以项目规划红线的实际勘测定界为准。临春棚户区改造项目涉及临春居委会以及下辖7个居民生产小组，现有住户2068户，总人口数4642人，房屋2309栋，总建筑面积约98.9万平方米。最终数据以实际核实为准。该方案第四条安置对象的认定：（一）第一类：原籍居民第三项规定，自本方案批注发布之日起10个月内出生的婴儿，由临春居委会调查上报，临春棚户区改造项目推进工作领导小组复核后，报吉阳区政府审核通过后按原籍居民认定。自本方案批准发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。另查明，蒲某1父母蒲某2、高美玉于2012年5月17日登记结婚，2018年10月5日生育蒲某1。蒲某2系临春居委会临春村一组原籍村民，2014年1月27日，高美玉因夫妻投靠由三亚市海棠区青田村委会青田深中村一队迁入临春居委会临春村一组，2018年10月18日，蒲某1因出生入户临春居委会临春一组。2018年11月23日，蒲某2在《国家建设征收拆迁补偿表》签字确认现居住房屋面积450.25㎡，安置人口数为3人，人均安置房屋面积85㎡，置换房屋面积240㎡，补偿金额共计1164078.90元，并经吉阳区政府审核通过。同年11月26日，蒲某2与吉阳区政府签订房屋征收补偿协议，该协议中蒲某2作为户主签字确认其户籍人口数为3人，分别是蒲某2、高美玉、蒲烨。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，被诉的吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋的行政行为，涉及整个临春居委会全体村民权益。依照上述司法解释的规定，蒲某1作为临春居委会村民个人，无权对涉及全体村民权益的吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋的行政行为提起诉讼，蒲某1作为村民个人起诉没有原告资格，其起诉不符合法定的起诉条件，对蒲某1的起诉应予驳回。另，根据《临春棚户区改造项目征收补偿安置方案》第四条安置对象的认定，蒲某1于2018年10月5日出生于临春居委会，属方案发布之日起10个月后出生的婴儿，不再认定为安置对象。安置对象只能是具有集体经济组织成员资格的人员，具有特定的身份性。蒲某1不享有征收安置资格，其请求确认吉阳区政府实施临春棚户区改造项目征收集体宅基地、村民房屋应取得有批准权机关征收批复文件而未取得的行政不作为行为违法，因蒲某1与行政行为无利害关系，其起诉不符合法定的起诉条件，对蒲某1的起诉亦应予驳回。蒲某1的相关主张可以通过村民民主自治程序提出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告蒲某1的起诉。本案不交纳案件受理费，原告蒲某1已预交的案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 梁 泽审 判 员 杨冲冲人民陪审员 莫 政 二〇一九年六月二十五日书 记 员 陈 浩附：本裁定适用的相关法律、法规等依据中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第三条村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。