广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂09行初1号 原告广西铜石岭旅游发展集团有限公司，住所地广西北流市永安路011号2楼。 法定代表人龙晓娜，董事长。 委托代理人卢水全，广西鸿州律师事务所律师。 委托代理人梁干，广西鸿州律师事务所实习律师。 被告北流市人民政府，住所地北流市陵宁路0008号。 法定代表人李岗，市长。 委托代理人郑业浩，广西锦康律师事务所律师。 委托代理人王森永，广西锦康律师事务所实习律师。 被告北流市应急管理局，住所地北流市永顺五区067号。 法定代表人韦剑文，局长。 出庭应诉负责人顾桂源，副局长。 委托代理人郑业浩，广西锦康律师事务所律师。 委托代理人王森永，广西锦康律师事务所实习律师。 原告广西铜石岭旅游发展集团有限公司（以下简称铜石岭公司）诉被告北流市人民政府（以下简称北流市政府）、被告北流市应急管理局因安全生产行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月2日立案后，依法组成合议庭于2019年3月26日公开开庭对本案进行了审理。原告的委托代理人卢水全、梁干，两被告的委托代理人郑业浩、王森永到庭参加诉讼。被告北流市应急管理局副局长顾桂源作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 2018年6月7日，北流市安全生产监督管理局（以下简称北流市安监局）以北安监请（2018）12号《关于上报的请示》向北流市政府提出请示，北流市政府于2018年6月16日作出北政函（2018）122号《北流市人民政府关于广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告的批复》（以下简称122号批复），122号批复内容为：一、原则同意《广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告》（以下简称《“2·19”事故调查报告》）；二、请有关单位认真落实对事故责任人员和责任单位的处理意见，进一步加强安全生产监督，全面抓好事故防范措施的落实，确保人民生命财产安全。 2018年9月18日，北流市安监局作出（北）安监罚（2018）22号《行政处罚决定书（单位）》（以下简称22号处罚决定），22号处罚决定认定，2018年2月19日17时30分左右，在北流××××广西铜石岭国际旅游度假区发生了一起动力悬挂滑翔机坠机事故，事故造成一名动力悬挂滑翔机飞行员死亡的一般的生产安全责任事故。铜石岭公司在和黄伟星就经营动力悬挂滑翔机载客观光项目没有签订合同，没有约定双方的安全责任，没有指派专门的安全责任负责人；铜石岭公司提供的动力悬挂滑翔机升降场地不符合相关规定；并把场地给没有取得相应资质的黄伟星使用，铜石岭公司的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第四十五条、第四十六条，《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款的规定，决定给予处人民币20万元罚款的行政处罚。 原告铜石岭公司诉称，一、北流市政府作出的122号批复认定事实不清，《“2·19”事故调查报告》将驾驶员黄俊彪和铜石岭公司同时列为事故发生单位是错误的。原告是铜石岭景区的经营者，但不是滑翔机项目的经营者，“2·19”事故项目的生产经营单位是黄伟星，原告没有参与该项目的任何生产经营活动，亦没有向黄伟星收取租金或从该项目中有任何的盈利，没有任何证据证明铜石岭公司是滑翔机的生产经营单位，122号批复和《“2·19”事故调查报告》将铜石岭公司认定为事故发生单位，要求铜石岭公司对滑翔机项目承担《安全生产法》规定的生产安全管理义务，继而对事故负有责任，与事实不符，也没有法律依据。二、122号批复对事故原因认定错误，认定铜石岭公司没有对黄伟星具备相关的合法手续进行验证，便提供景区内的场地由其进行动力悬挂滑翔机载客观光飞行使用，是事故发生的原因是错误的，因为“验证与否”与事故发生没有必然的因果关系，122号批复将“没有验证”认定为事故发生的间接原因是错误的。另外，黄俊彪超过有效期驾驶和驾驶操作不当是事故发生的安全隐患，这个安全隐患是黄伟星在经营过程中未尽企业主体安全管理责任导致，即使原告对黄伟星的资质进行了验证，签订了安全协议、提供场地符合规定，也无法排除黄俊彪这个安全隐患，只要黄俊彪的操作不当存在，事故依然还会发生，事故并不是因原告未进行前述行为所致，原告即使存在前述行为，也不直接引起事故发生，也未创造与事故发生有关的危险，原告的行为与事故发生的结果没有因果关系，故铜石岭公司就不应负事故责任。再者，并不是发生在铜石岭景区的所有事故，铜石岭景区都要承担安全生产事故责任。根据《安全生产法》第45、46条的规定，两个经营者之间一方需要对另一方的安全生产工作承担责任，只存在协作生产、发包、出租关系三种法定情形，本案滑翔机项目虽在铜石岭景区内，但是与景区的经营是分别独立的，原告与黄伟星不是协作生产经营关系，也不是发包和出租关系，铜石岭公司对黄伟星的经营是不负有法定的安全生产责任义务的。因此122号批复同意《“2·19”事故调查报告》，认定原告对滑翔机的安全生产事故承担责任是错误的。三、事故调查组成员的组成违反法定程序，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条的规定，调查组的成员必须具有调查所需的知识和专长，《“2·19”事故调查报告》上签字的17名调查组成员，没有一位具备航空飞行或滑翔机所需的知识和专长，因此调查组的组成不符合法律规定，程序违法。四、22号处罚决定认定事实不清，适用法律错误。因为22号处罚决定的主要证据是《“2·19”事故调查报告》前述该报告是错误的，故22号处罚决定的作出没有事实根据。22号处罚决定适用法律错误，适用《安全生产法》第十七条、第一百零九条第一款错误，因为原告并不是滑翔机项目的生产经营单位，对事故不负有责任，故适用前述法律的主体不适格；适用《安全生产法》第四十五条是错误的，因为滑翔机的经营与铜石岭公司的经营是相互独立的，不存在协作经营和签订安全协议的指定安全管理员的问题，即使存在协作行为，也是应适用《安全生产法》第一百零一条的规定处五万元以下罚款，22号处罚决定对原告罚款高达20万元是适用法律错误；适用《安全生产法》第四十六条也是错误的，原告并没有发包、也没有出租的行为，22号处罚决定认定“把场地给没有取得相应资质的黄伟星使用”,法律没有规定“给的方式”可以进行处罚，因此，22号处罚决定于法无据；22号处罚决定适用《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条的规定也是错误的，因为铜石岭公司并不是滑翔机项目经营的组织者，所以适用的主体也不适格。综上所述，122号批复和22号处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。原告请求撤销122号批复和22号处罚决定。 原告向本院提供了如下证据：1、原告营业执照，用以证明原告诉讼主体适格；2、最高人民法院指导案例22号，用以证明行政管理部门将地方人民政府对其所作出的批复付诸实施，并对行政相对人的权利和义务产生了实际影响的，该人民政府批复属于行政诉讼受案范围；3、122号批复，用以证明该批复的部分事实认定错误、适用法律错误、认定事故责任错误、违反法定程序，应予撤销；4、22号处罚决定,用以证明该处罚决定的事实认定错误、法律适用错误，应予撤销；5、北海市银海区人民政府关于转发北海市银海区银滩景区“4.15”滑翔伞掉落事故调查报告的通知，用以证明银滩景区“4.15”事故与铜石岭景区“2·19”事故，案情高度一致；“4.15”事故的政府批复只将滑翔伞经营者（燕莎公司）认定为事故发生单位，并没有把不是生产经营者的驾驶员（陈智鑫）、银滩景区当作事故发生单位，参照同类事件的处理结果，用以证明122号批复所认定的事故发生单位存在错误；6、黄伟星与龙海盛的微信聊天记录，7、东莞市蓝鹰航空科技有限公司工商登记公示信息，均用以证明原告已经对黄伟星提供的资质进行过验证。补充证据：1、黄伟星第一次来展示飞行的微信聊天记录，用以证明黄伟星以东莞蓝鹰航空科技有限公司的名义对外与铜石岭公司打交道，首次带滑翔机来到铜石岭展飞，介绍推荐该滑翔机项目，但双方从未协商过经营、收费事宜；2、黄伟星第一次来展示飞行结束后聊天记录，用以证明黄伟星在第一次展飞结束后已在2017年11月19日将飞机拉走，至此第一次的展飞行为已经结束。3、黄伟星第二次来铜石岭飞行的微信聊天记录，用以证明黄伟星第二次来到是独立于第一次的行为，时间、场地、性质、目的方式等都不同，铜石岭公司只提供场地，其他一切由黄伟星自行处理。场地是黄伟星自己重新选择并指导修缮的，双方也从未共同经营的意思表示；4、飞行项目体验券，用以证明该体验券是黄伟星第二次来铜石岭后自行印制（收费二维码是黄伟星个人的二维码），用作自己经营的滑翔机项目的收费门票；5、铜石岭各项目门票，用以证明属于铜石岭的项目（例如卡丁车、儿童乐园、凤凰滑道、玻璃栈道），都有严格的要求和规范的版式，且都需加盖专用章方可对外使用，飞行项目体验券与铜石岭自营项目门票有本质区别，印证滑翔机项目不是铜石岭公司经营的项目。 被告北流市政府辩称，一、122号批复不属于行政诉讼的受案范围。122号批复是对事故调查小组作出的一个内部工作答复，不对外产生法律拘束力，对铜石岭公司的权利义务未产生影响，因此不属于行政诉讼法规定的受案范围。二、铜石岭公司将北流市政府作出的122号批复与北流市安监局作出的22号处理决定作为同一案件提起诉讼，违反法定程序。一行为一诉讼是人民法院受理行政案件的基本原则，除法律和司法解释有明确规定外，在同一案件中，针对不同行政机关作出的不同行政行为提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件。三、北流市政府作出122号批复是法律规定的职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，北流市政府对事故调查必须作出批复。四、122号批复是合法、正确的。“2·19”事故发生时是铜石岭公司法定代表人安全生产的负责人，铜石岭公司超越经营范围经营滑翔机载客观光项目，违反了《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，依法应当承担相应的责任，调查小组的报告事实清楚、证据充分，适用法律正确。据此，北流市政府请求驳回起诉或者判决驳回诉讼请求。 被告北流市应急管理局辩称，一、22号处罚决定程序合法。“2·19”事故发生后，北流市政府根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，成立事故调查小组，根据该条例第二十二条规定，北流市安监局派员参加调查和收集与本案有关的证据。北流市安监局是作出22号处罚决定的适格机关，其根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条和《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定有权作出处罚决定。北流市安监局于2018年9月15日向原告送了（北）安监罚告（2018）22号《行政处罚告知书》和（北）安监罚告（2018）22号《行政处罚听证告知书》，明确告知原告有权在收到本告知书之日起3日内进行陈述和申辩、有权要求举行听证及申请听证的期限，但原告没有在规定期限内提出陈述和申辩，也没有提出听证申请。二、22号处理决定的作出实体处罚正确。“2·19”事故是由于原告开展滑翔机载客观光项目造成的，虽然原告一再称该项目是黄伟星经营的，但该说法完全不符合情理，根据原告提供的其法定代表人龙海盛和黄伟星的微信记录足以认定，滑翔机载客观光项目是原告和黄伟星共同经营的旅游项目。即使滑翔机载客观光项目仅仅是黄伟星经营的项目，该项目是在原告经营的旅游区范围内，原告没有和黄伟星签订安全生产管理协议，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十五条关于“两个以上生产经营单位在同一作业区域内进行生产经营活动，可能危及对方生产安全的，应当签订安全生产管理协议，明确各自的安全生产管理职责和应当采取的安全措施，并指定专职安全生产管理人员进行安全检查与协调。”的规定，被告依法可以对原告作出相应的行政处罚。原告提供的动力悬挂滑翔机升降场地不符合相关规定，根据现场测量，原告提供的滑翔机升降场地长为167米，宽为47米，场地旁边设置有围栏，下降方向东面围栏高为3.2米，南面方向围栏与场地高为1米。根据《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条“组织开展动力悬挂滑翔机飞行活动，所选择的场地要求平坦开阔，地面坚硬，面积通常不小于300×100米，净空良好，起飞和着陆方向左右各30度内无障碍物影响。”规定，原告提供的升降场地明显不符合上述规定。原告和黄伟星均没有经营动力悬挂滑翔机旅游观光项目资质。根据《中华人民共和国安全生产法》第十七条和第四十六条的规定，安监局可以对原告依法作出行政处罚。被告对原告作出的行政处罚种类和幅度是正确的，原告经营的悬挂滑翔机旅游观光项目造成1人死亡、直接经济损失60多万元的安全生产事故，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一款“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……”的规定，北流市安监局对原告作出罚款20万元的行政处罚是有法律依据的。三、原告将北流市政府作出的122号批复和北流市安监局作出的22号处理决定作为同一案件提起诉讼，违反法定程序。“一行为一诉讼”是人民法院受理行政案件的基本原则，在一个行政案件中，当事人可以针对同一被告作出的行政行为提出多个相关联的诉讼请求，但不能针对不同被告作出的多个行政行为提出诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，对于因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为有必要且经当事人同意的可以合并审理，但需要强调的是，同类行政行为引起的是内容类似但相互独立的案件，而非一个案件，仅仅因为被诉行政行为属于同一种类，为节约诉讼成本，提高诉讼效率，才将其合并审理。本案也不符合复议机关作为共同被告提起诉讼的案件，因此，原告提起本案诉讼明显违反了行政诉讼法的规定。据此，北流市应急管理局请求裁定驳回起诉或者判决驳回原告的诉讼请求。 被告北流市应急管理局向本院提供了如下证据：一、程序方面证据：1、统一社会信用代码证，用以证明被告行政机关身份；2、（北）安监现决[2018]3号现场处理措施决定书、现场照片，用以证明被告在广西铜石岭国际旅游度假区发生“2.19”事故后，作出现场处理决定；3、北政办函[2018]24号《北流市人民政府办公室关于成立广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查组的通知》，用以证明北流市就广西铜石岭国际旅游度假区“2.19”事故成立调查组对该事件进行全面调查；4、《广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告》，用以证明经过事故调查小组调查，认为原告对事故负有安全生产责任；5、北流市安监局关于上报《广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告》的请示，用以证明被告按法律程序向北流市人民政府上报事故调查报告；6、北流市政府关于广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查报告的批复，用以证明北流市政府对事故调查报告进行了批复，同意事故调查小组的报告；7、（北）安监立[2018]8号立案审批表、（北）安监案延[2018]1号案件延期审批表，用以证明北流市安监局依照法定程序对广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故予以立案查处；8、（北）安监罚集[2018]3号行政处罚集体讨论记录，用以证明被告在作出行政处罚决定之前，依照《行政处罚法》的相关规定对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚相关负责人进行了集体讨论决定；9、（北）安监罚告[2018]22号行政处罚告知书、（北）安监听告[2018]21号行政处罚听证告知书、（北）安监回[2018]33号文书送达回执，用以证明被告按照法律规定告知原告给行政处罚的事实、理由、依据，给李原告陈述、申辩、听证的权利；10、（北）安监罚[2018]22号行政处罚决定书（单位）、（北）安监回[2018]34号文书送达回执，用以证明被告根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，依法对原告作出了行政处罚决定；11、最高人民法院（2018）最高法行申1515号《行政裁定书》，用以证明原告将122号批复和22号处罚决定作为同一案件提起诉讼，不符合行政诉讼的起诉条件，违反了行政诉讼中的“一行为一诉讼”的基本原则。二、实体方面证据：1、《关于铜石岭景区滑翔机坠毁事故情况汇报》、安全事故传真快报，用以证明2018年2月19日在原告经营的铜石岭国际旅游度假区内发生了死亡一人的安全生产事故；2、北流市公安局治安管理大队对彭润航、何德成、叶绍伟、陈增华、梁义南、黄伟星、梁金生、黄海恩的询问笔录，用以证明广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故动力悬挂滑翔机的升降场地是原告为了给自己经营的铜石岭国际旅游度假区拉人气，提升商业经营地位和品位，提供景区内场地给黄伟星经营滑翔机载客观光项目并为其做宣传的，原告提供的升降场地是明显不符合法律有关规定的标准；3、营业执照，用以证明原告景区内经营动力悬挂滑翔机旅游观光项目超出工商登记的经营范围；4、《关于2.19动力悬挂滑翔机坠毁情况的汇报》，用以证明2018年2月19日下午17时30分左右，在原告经营景区内发生动力悬挂滑翔机坠毁、驾驶员死亡的安全生产事故；5、广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故现场图，用以证明现场滑翔机升降场地长为167米，宽为47米，场地旁边设置有围栏，下降方向东面围栏高为3.2米，南面方向围栏与场地高为1米，明显不符合相关规定；6、龙海盛和黄伟星的微信聊天记录，用以证明原告和黄伟星经协商，决定在原告景区内经营悬挂滑翔机旅游观光项目；7、龙海盛等人的询问笔录，用以证明原告分别于2017年11月、2018年1月至2月在没有办理任何手续的情况下和黄伟星在铜石岭景区内开设动力悬挂滑翔机载客观光项目，以此来为该度假区拉人气，做宣传，且在2017年11月的宣传中原告还向黄伟星支付了2.6万元的宣传费用；8、事故调查光碟，用以证明原告出于为该度假区拉人气，做宣传，提升商业价值和品位的目的，邀请领导、记者乘坐悬挂滑翔机观光，在景区内开展滑翔机旅游观光项目。 经庭审质证，各方当事人对他方当事人提供的证据的质证意见如下： 原告对被告北流市应急管理局提供的证据质证意见如下：对程序方面证据1、2、3无异议；证据4证明内容有异议；证据5-9无异议；证据10有异议；证据11的关联性、证明内容有异议；对目录二实体方面证据1、2、3真实性无异议，对证明内容有异议；证据4除对调查组组成人员不具有相关专业知识有异议之外，其余均无异议；证据5三性无异议；证据6证明内容有异议；证据7三性无异议，对证明内容有异议；证据8证明内容有异议。 2、被告北流市政府对北流市应急管理局提供的证据没有异议。 3、被告北流市政府和北流市应急管理局对原告提供的证据质证意见如下：证据1三性无异议；证据2与本案无关联性；证据3真实性无异议，证明作用有异议；证据4真实性无异议，证明内容有异议；证据5关联性有异议，认为北海银滩并不是封闭的，滑翔伞并不需要任何资质，与本案滑翔机事件没有可比性，与被告做出的处罚是否符合法律规定没有关系；证据6关联性有异议；证据7关联性异议，认为驾驶人没有驾驶资质与本案没有关联；对补充部分证据1-5真实性均有异议，认为不能作为本案的定案依据。 本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据：原告提供的证据具备真实性、合法性，与证明原告只是提供场地给黄伟星开展滑翔机飞行业务、原告不是“2·19”事故滑翔机飞行项目的经营者事实相关联，能作为本案认定原告不是该项目的生产经营单位的定案依据。 被告北流市应急管理局提供的证据:对程序部分的证据真实性本院予以认定，能证明22号处罚决定依照有关规定的程序作出，能作为证明22号处罚决定程序合法的定案依据；对实体部分的证据内容虽然具备真实性、合法性，但与证明铜石岭公司是“2·19”事故滑翔机飞行项目的经营者没有关联性，不具有认定“2·19”事故滑翔机飞行项目的生产经营单位是铜石岭公司的证明效力，因此不能作为认定22号处罚决定具备合法性的定案依据。 经审理查明，广西铜石岭旅游发展集团有限公司成立于2014年6月30日。2017年底，黄伟星与时任铜石岭公司的法定代表人龙海盛联系后，于2018年1月25日携带两架动力悬挂滑翔机和一架滑翔伞在广西铜石岭国际旅游度假区经营飞行项目，在其经营期间并没有办理相关飞行手续和向北流市当地有关部门登记备案。2018年2月19日下午17时30分左右，由黄伟星的儿子黄俊彪作为飞行驾驶员，驾驶一架动力悬挂滑翔机搭载一名乘客进行观光飞行，在降落过程中由于黄俊彪操作不当，导致滑翔机最终发生坠落，造成黄俊彪当场死亡和有关物品损毁约60多万元的直接经济损失。事故发生后，北流市政府成立了广西铜石岭国际旅游度假区“2·19”事故调查组，对事故进行调查，并于2018年6月5日出具了《“2·19”事故调查报告》，2018年6月16日北流市政府作出122号批复，原则同意《“2·19”事故调查报告》，同时要求有关单位认真落实对事故责任人员和责任单位的处理意见。2018年9月18日，北流市安监局对铜石岭公司作出22号处罚决定，处以20万元的罚款，同时，对铜石岭公司当时的法定代表人龙海盛作出（北）安监罚（2018）23号《行政处罚决定书（个人）》，决定给予警告的行政处罚。 另查明，因北流市人民政府2019年2月实行机构改革，北流市安全生产监督管理局已不再保留，其职权依法由新组建成立的北流市应急管理局行使，故依法变更被告为北流市应急管理局。 本院认为，本案争议的焦点，一是原告能否对122号批复和22号处罚决定一并提起诉讼；二是122号批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三是122号批复和22号处罚决定是否具备合法性。 首先，关于原告能否将122号批复和22号处罚决定一并提起诉讼的问题。本院认为，122号批复和22号处罚决定虽然是由不同的行政机关作出的行政行为，但该两个行为均是针对“2·19”事故即同一事件作出的，相互之间具有关联性，而且行政诉讼法和司法解释都没有关于一个行政诉讼案件中不能审两个或者两个以上行政行为的规定，相反行政诉讼法专门规定了合并审理，相互关联的几个被诉行政行为合并一案审理，恰恰有利于纠纷的解决。因此，原告铜石岭公司一并提起对122号批复和22号处罚决定的起诉并没有违反法律的规定，对被告北流市政府关于原告一并提起对122号批复和22号处罚决定的起诉违反法定程序的主张本院不予采信支持。 其次，关于122号批复是否可诉的问题，根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，本案中，122号批复只是针对北流市安监局的请示作出的内部批示回复行为，没有对原告铜石岭公司直接作出处理，既没有增加原告的义务，也没有减损原告的权益，因此对原告的权利义务并没有产生实际的影响，而对原告权利义务产生直接实际影响的是之后的22号处罚决定，故本院认定122号批复属于批示性的内部行政行为，不具有可诉性，原告提起对122号批复的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，因此原告提起对北流市政府作出的122号批复不符合法律的规定，对原告关于122号批复的起诉应予以驳回，本院另行制作驳回起诉的裁定。 其三，关于本院对原告不服22号处罚决定提起诉讼是否有管辖权的问题，22号处罚决定的作出机关是北流市安监局，如原告单独提起对22号处罚决定的诉讼，一审管辖法院应为北流市人民法院，但原告在本案诉讼中，由于其与有相关联性122号批复提起了诉讼，本院作为北流市人民法院的上级人民法院已经对本案一并进行了立案，尽管122号批复不具有可诉性，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，鉴于本案已经开庭审理，从减少当事人讼累角度出发，故本院不再将本案交由下级法院管辖，直接审理裁判并不违法。 其四，关于122号批复是否具备合法性的问题。由于122号批复前述本院已认定属于不可诉的行政行为，因此对其实体上的合法性本院不作审查评判。 其五，关于22号处罚决定是否具备合法性问题。本院认为，22号处罚决定不具备合法性，理由是：1、22号处罚决定认定事实不清，主要证据不足。主要表现为认定铜石岭公司是“2·19”事故发生的生产经营单位的事实不清，综合本案各方提供的证据，不能认定铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的经营者，一是在2018年2月21日北流市公安局对黄伟星的询问中，黄伟星承认该项目是其个人经营；二是被告提供不出证据证明铜石岭公司对该项目实施了经营活动；三是没有证据证明铜石岭公司对该项目的经营所得有支配权，也没有证据证明铜石岭公司在该项目中有违法所得；四是对铜石公司提供场地给黄伟星使用的性质认定不清，铜石岭公司到底是发包、出租或者无偿出借等，22号处罚决定没有作出认定，此明显属于事实不清的表现之一。2、22号处罚决定适用法律错误。一是正如前面所述，由于不能认定铜石岭公司是“2·19”事故动力悬挂滑翔机飞行项目的生产经营单位，故22号处罚决定认定铜石岭公司违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条、《动力悬挂滑翔运动管理办法》第二十三条的规定，从事动力悬挂滑翔机飞行项目的生产经营活动，其适用该法第一百零九条的规定进行处罚是错误的；二是22号处罚决定既然认定铜石岭公司违反了该法第四十五条、第四十六条的规定，那么该两条的规定是关于是否签订安全生产管理协议和租赁合同等的规定，而违反该两条规定的行为相对应的法律责任应是第一百条、第一百零一条，但22号处罚决定并没有依据该两条的规定进行相应处罚，此明显属于适用法律错误；三是22号处罚决定适用该法第一百零九条第一款的规定不明确，理由是该法第一百零九条本身只有一款，其中有四项，究竟适用该条哪一项的规定，22号处罚决定并没有明确，故应认定此情形属于适用法律错误。 综上所述，22号处罚决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，不具备合法性，应予撤销。原告请求撤销22号处罚决定有事实根据和法律依据，对其请求本院予以支持。被告北流市应急管理局主张22号处罚决定合法、正确的理由不成立，对其主张本院不予采信支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下： 撤销北流市安全生产监督管理局于2018年9月18日作出的（北）安监罚【2018】22号《行政处罚决定书（单位）》。 本案受理费50元，由被告北流市应急管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期限届满之日起七日内预交二审案件受理费50元，逾期不交或者提出缓交、减交、免交申请的，广西壮族自治区高级人民法院可能按撤回上诉处理。上诉案件的案件受理费等诉讼费用交纳地点和办法：开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇一九年六月十三日 法官助理  吕 博 书 记 员  宁 婷 陈国昭 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》（2014修正） 六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。