浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）浙04行初181号原告陆爱林，男，汉族，1965年4月7日生，身份证住址嘉兴市南湖区）东进村施家埭12号，诉讼确认地址为南湖区。原告嘉兴市湘湖塑业有限公司，公司登记住所地嘉兴市七星镇（街道）东进村杨家浜16组。法定代表人陆爱林。被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。法定代表人毛宏芳，市长。委托代理人吴超，嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会副主任。委托代理人黄伟，浙江子城律师事务所律师。被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处，住所地南湖区人民政府七星街道七星路358号。负责人张锡锋，主任。出庭负责人夏旅君，街道办事处副主任。委托代理人周永革，浙江子城律师事务所律师。原告陆爱林、嘉兴市湘湖塑业有限公司因要求确认被告嘉兴市人民政府、嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处强制拆除房屋行为违法及行政赔偿一案，于2018年8月13日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2018年8月16日分别向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2018年9月17日组织双方进行证据交换；同月25日进行开庭审理。原告陆爱林、原告嘉兴市湘湖塑业有限公司（以下简称湘湖塑业公司）法定代表人陆爱林，被告嘉兴市人民政府委托代理人吴超、黄伟，被告嘉兴市南湖区人民政府七星街道办事处（以下简称七星街道办）副主任周振祥（出席证据交换）、副主任夏旅君（出席开庭）及委托代理人周永革出庭参加诉讼。因案情复杂，经浙江省高级人民法院批准延长审理期限六个月。现已审理终结。原告陆爱林、湘湖塑业公司诉称：1.嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会（以下简称湘家荡管委会）、七星街道办不具有对外作出行政行为的主体资格，其对两原告作出《限期拆除违法建筑告知书》违法；两被告既未送达强制拆除决定，也未告知复议、诉讼的救济权利，强制拆除原告厂房行为违法。2.被强制拆除的厂房，系1998年4月原七星乡湘店村民政塑印厂转制时原告合法受让的资产，此后原告在该房屋内与他人合伙开办了湘湖塑业公司，从事合法经营；两被告采取胁迫的手段、违背原告意志，迫使原告签订了拆迁补偿协议，并强制拆除了原告房屋。3.根据宪法、物权法和征收补偿相关法律规定，两被告应当恢复重建被拆除的厂房，并按市场价赔偿房屋价值450万元及原告房屋装修、设备等10万元，精神损失10万元或者“拆一赔一”的20万元，合计470万元。请求法院判决：1.依法认定被告拆除原告房屋行为违法；2.依法判令被告恢复重建房屋并赔偿原告各项损失470万元；3.依法追究湘家荡管委会、七星街道办党工委书记毛某某的全部法律责任。原告陆爱林、湘湖塑业公司于起诉时提交了下列证据：1.1998年4月15日嘉兴市郊区七星乡湘店村与陆爱林签订的《关于村民政塑印厂厂房、设备转让的协议》，用以证明原告合法受让了村民政塑印厂。2.2017年8月3日、8月9日被告湘家荡管委会、七星街道办共同作出的、分别发送两原告的《限期拆除违法建筑告知书》各1份，用以证明两被告作出告知书未告知救济权，程序违法，且认定违法建筑无事实与法律依据。3.2007年8月8日南湖区地名委员会办公室核发的JN10502070483《浙江省嘉兴市门牌证》，用以证明涉案厂房在城乡规划法实施之前已取得门牌编号，为合法建筑。4.2018年2月8日原告向嘉兴市人民政府递交的申请《撤回行政复议申请书》（对《限期拆除违法建筑告知书》的合法性进行复议），用以证明该协议是在被告逼迫下签订的。5.2018年2月8日嘉兴湘家荡投资有限公司（以下简称湘家荡投资公司）与原告签订的《拆迁补偿协议》，用以证明该拆迁协议不符合法律规定。6.光盘2张及译文2份，用以证明如果不签订协议，被告将直接拆除涉案房屋。原告于“交换证据”当日，补充提交了：7.关于嘉兴市人民政府法制办复议的录音，用以证明市政府法制办所寄的材料（终止审理决定书、告知函、行政复议决定书等）没有送达给原告，邮局退还。8．2018年2月8日签约当日现场照片，用以证明当时拆迁队的挖泥机已在现场，原告是迫不得已签订协议的。9.1985年嘉兴市七星民政塑印厂企业工商登记信息，用以证明该企业于1985年6月20日成立，涉案厂房1985年前已建设。被告嘉兴市人民政府辩称：1.湘家荡管委会、七星街道办虽作出了《限期拆除违法建筑告知书》并向两原告进行了送达，但被告未组织、实施、参与对原告厂房拆除行为；原告后来与湘家荡投资公司签订了拆迁补偿协议、承诺书，明确原告“违反承诺愿意按照相关规定接受强制拆除”，事后涉案厂房被拆除；湘家荡管委会、七星街道办均未参与拆除涉案房屋的行为。2.原告在知晓厂房评估结论的情况下与湘家荡投资公司签订拆迁补偿协议，意思表示真实，并领取了协议约定的补偿款，不存在被告胁迫情形。3.被告不存在国家赔偿法规定的违法情形，故不是国家赔偿义务机关。请求驳回原告诉讼请求。嘉兴市人民政府提交下列证据及依据：1.2018年2月8日湘家荡投资公司与原告陆爱林、湘湖塑业公司签订的《拆迁补偿协议》，用以证明原告与湘家荡投资公司就涉案厂房达成了拆迁补偿方面的合意。2.2018年2月8日原告陆爱林与东进村民委员会签订的《承诺书》，用以证明原告对逾期不搬离的行为，自愿承担被拆除的法律约定后果。3.2018年2月8日浙江和诚房地产估价有限公司出具的原告陆爱林厂房《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》，用以证明涉案房屋的补偿价格经专业评估机构评估所得，参照并高于了“两分两换”的标准。4.浙江省农村信用社2018年6月5日转账支票存根，用以证明原告已领取了拆迁房屋补偿款项。5.依据：《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》。被告七星街道办辩称：1.原告厂房既未办理土地使用证、也未取得产权证，且企业经营属于“低、小、散”，在“退散进集”整治过程中，湘家荡管委会、七星街道办向原告作出了《限期拆除违法建筑告知书》，并对厂房进行了评估，原告就拆迁补偿事项与湘家荡投资公司签订了协议，并按约定领取了补偿款，而后湘家荡投资公司实施了拆除行为，故原告诉请确认两被告强制拆除行为违法无事实与法律依据。2.原告在知晓评估结果的情况下，与湘家荡投资公司签订的拆迁补偿协议是建立在平等、自愿、有偿的基础上达成的合意，属于民事合同且已履行完毕，原告无证据证明对方存在欺诈、胁迫、乘人之危的情形。3.被告未组织、实施、参与对原告房屋拆除的行为，不存在国家赔偿法规定的违法情形，不是赔偿义务机关。请求驳回原告的诉讼请求。被告七星街道办提交了下列证据、依据：1.涉案厂房丈量评估照片7份，用以证明原告是同意丈量评估，且反映出该企业“低、小、散”的情况。2.涉案厂房拆除当日的现场视频；3.涉案厂房拆除当日现场照片4张。证据2、3用以证明原告及其家人在拆除现场，是自愿接受拆除，被告未实施强制拆除行为。4.2018年2月8日湘家荡投资公司与两原告签订的《拆迁补偿协议》，用以证明两原告与湘家荡投资公司就涉案厂房的拆迁补偿协商一致。5.2018年2月8日浙江和诚房地产估价有限公司出具的原告陆爱林厂房《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》，用以证明涉案房屋的补偿价格是经专业评估机构评估所得，参照并高于了“两分两换”的标准。6.浙江省农村信用社2018年6月5日转账支票存根，用以证明原告已领取了补偿款。原告对此无异议。7.规范性文件：浙政发[2014]6号《浙江省人民政府关于实施“空间换地”深化节约集约用地的意见》、嘉政发[2016]《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市推进“低小散”企业“退散进集”三年行动方案》、浙转升[2017]1号《浙江省工业转型升级领导小组关于以“四无”企业（作坊）为重点全面深化“低小散”块状行业整治提升的指导意见》、南政办发[2017]15号《嘉兴市南湖区人民政府办公室关于印发〈关于推进“低小散”企业整治工作的意见〉〈关于推进南湖区创业创新中心建设的实施意见〉〈南湖区“低小散”企业“退散进集”工作考核办法〉的通知》、《湘家荡区域（七星街道）全面实施“低小散”企业“退散进集”整治工作通知》，用以证明因工业转型升级要求，原告涉案企业属于整治范围，应予以取缔和关闭。被告七星街道办于“交换证据”当日补充提交了：《七星镇农村新社区布点规划（2006-2020）》图纸,南湖区七星镇统筹城乡综合配套改革领导小组七统[2008]1号《七星镇农村住宅转换城镇房产实施细则》,《关于对“低小散”企业（作坊）在整治过程中给予转产补助政策的实施意见》，2018年2月8日原告陆爱林与东进村民委员会签订的《承诺书》。原告于“交换证据”次日（即2018年9月18日），向本院递交下列证据：1.2018年2月6日三家浜社区张明甫与陆爱林谈话录音记录1份、2017年8月3日七星街道办与陆爱林谈话录音记录1份；2.2017年8月11日《拆迁补偿协议》，2017年8月11日浙江和诚房地产估价有限公司出具的原告厂房《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》；3.2018年2月8日《拆迁补偿协议》，4.2018年2月8日浙江和诚房地产估价有限公司出具的原告厂房《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》；5.2018年1月31日陆爱林通知湘家荡投资公司《解除合同通知书》；6.2018年6月5日《进帐单》；7.2017年8月18日原告向南湖区人民政府申请对《限期拆除违法建筑告知书》的《行政复议书》、8月22日嘉兴市人民政府受理陆爱林、湘湖塑业公司对《限期拆除违法建筑告知书》复议申请的《受理通知书》；8.手机有关张小明短信截屏；9.《限期拆除违法建筑告知书》；10.湘湖塑业公司《营业执照》、嘉兴市七星民政塑印厂企业登记信息；11.南湖区人民政府《行政复议答复书》、七星街道办《行政复议答复书》；12.陆爱林2018年8月11日向南湖区人民法院起诉撤销2017年8月11日的《拆迁补偿协议》、评估报告的起诉状，证据清单（附《当事人送达地址确认书》、转让协议、门牌号××；13.湘家荡投资公司的企业登记信息。经庭审质证，两被告对原告提交的证据1《关于村民政塑印厂厂房、设备转让的协议》、证据2《限期拆除违法建筑告知书》、证据3《浙江省嘉兴市门牌××《撤回行政复议申请书》、证据5《拆迁补偿协议》的真实性无异议，但认为证据2、证据3与本案争议无关，证据4、证据5不能达到原告的证明目的；证据6光盘2张及译文2份、证据7嘉兴市人民政府法制办复议的录音真实性不予认可或不清楚，且与本案争议无关；证据8现场照片，被告嘉兴市人民政府认为照片拍摄时间应当是2018年2月12日的拆除现场，被告七星街道办在“交换证据”时对其真实性不予认可，但在其2018年9月30日出具的《情况说明》中承认2018年2月8日签约时拆迁队的挖掘机在现场；证据9嘉兴市七星民政塑印厂工商登记信息，被告嘉兴市人民政府对该证据真实性无异议，被告七星街道办对其真实性不予认可。对嘉兴市人民政府提交的证据真实性原告无异议。但认为证据1《拆迁补偿协议》与强制拆除厂房无关；证据2《承诺书》下面的签字和手印是原告所为，但没有仔细看内容；证据3《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》中被拆房屋按“两分两换”的补偿标准补偿太低。对被告七星街道办提交的证据、依据，原告对其真实性无异议。但认为证据对1涉案厂房丈量评估照片，丈量评估行为未经原告同意；证据2涉案厂房拆除当日的现场视频是2018年2月8日录制，证据3涉案厂房拆除当日现场照片是2018年2月12日拍摄，对此被告七星街道办在2018年9月30日出具的《情况说明》中纠正为：“现场视频”是2018年2月8日，“现场照片”中3张是2018年2月8日的，另1张是2018年2月12日；证据4《拆迁补偿协议》是受到胁迫的情况下签字的；证据5《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》中被拆房屋按“两分两换”的标准补偿补偿太低；被告七星街道办提供的依据与本案无关。被告嘉兴市人民政府与被告七星街道办对对方提交证据的“三性”（即真实性、合法性、关联性，下同）均无异议。对被告七星街道办于“交换证据”当日补充提交的证据，原告及被告嘉兴市人民政府分别发表了质证意见；对原告于“交换证据”次日提交的证据，两被告明确表示因超过举证期限而不愿意质证。本院对上述证据认证如下：原告于证据交换前提交的证据，两被告对证据1、证据2、证据4、证据5、证据8的真实性无异议，证据2也与本案争议相关，至于原告之证明目的系附加在证据之上的主观意见，是否采信不影响证据本身的“三性”，对此本院对上述证据的证明效力予以确认；证据9与本案争议相关联，被告七星街道办虽不认可其真实性，但未提供相反证据，本院对其证明效力予以认定；证据3与本案争议不具有关联性，本院对其证明效力不予认定；证据6、证据7，被录音人身份不明、录音制作时间不清，原告也未提供取得被录音人同意录音的证据，本院对其真实性、合法性不予认定。对被告嘉兴市人民政府答辩时提交的证据，原告及被告七星街道办对其真实性无异议，证据1也与本案争议相关联，本院对其证明效力予以确认。对被告七星街道办答辩时提交的证据，原告及被告嘉兴市人民政府对其真实性无异议，本院对其证明效力予以确认，但证据3的视频、照片，在时间上根据原告质证意见将视频时间确定为2018年2月8日，照片时间确定为3张于2018年2月8日拍摄、1张为同月12日拍摄。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定“原告或第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。”，本院向原告送达的《举证通知书》第一条也明确“人民法院组织庭前交换证据的，你方应当在指定的证据交换之日提供证据”，本院于2018年9月13日向原告送达了同月17日组织“证据交换”的传票，期间原告未申请延期举证，故在“证据交换”后再提供证据已超过法定的举证期限，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状”，本院向被告七星街道办送达的《举证通知书》第一条也明确“你方应当在收到起诉状副本之日起十五日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状”，本院于2018年8月16日向被告七星街道办送达了《应诉通知书》及《举证通知书》，被告七星街道办于“交换证据”当日补充提交的证据已超过法定的举证期限，本院不予采纳。经审理查明，1998年4月，原告陆爱林与嘉兴市原郊区七星乡湘店村经济合作社签订了《关于村民政塑印厂厂房、设备转让的协议》，原告以转让款15万元的价格受让了嘉兴市七星民政塑印厂的厂房、设备、库存材料及1995年以后的应收款。2006年12月，原告（原告称与他人共同）在受让房屋基础上设立了湘湖塑业公司（私营有限责任公司）。2017年8月3日、8月9日被告嘉兴市人民政府下属的湘家荡管委会、七星街道办共同作出《限期拆除违法建筑告知书》并分别送达了两原告。该告知书认定七星街道东××号厂房（即受让房屋）属于未依法取得建设工程规划许可证擅自在城市旧、镇规划区内进行违法建设行为，责令两原告收到告知书之日起7日内自行拆除违法建筑并将占地物品搬离，逾期，有关部门将依法予以强制拆除。同月，两原告向被告嘉兴市人民政府申请行政复议，请求撤销该告知书。2018年2月8日浙江和诚房地产估价有限公司对原告坐落在七星街道东××号的厂房进行了评估并出具了《“两分两换”搬迁评估补偿清单（退散进集）》，评估标的包括420.31㎡房屋及附属设施、装修、停产停业补偿、搬迁和过渡费等，合计459928元。原告陆爱林签字予以确认。同日，原告陆爱林、湘湖塑业公司与湘家荡投资公司签订了《拆迁补偿协议》，该协议载明湘家荡投资公司对原告陆爱林所属的房屋、附属物、附属设施实施拆迁，合计补偿原告459928元，原告于2018年2月12日前搬迁完毕并将钥匙交给湘家荡投资公司。原告陆爱林、湘湖塑业公司在该协议书上签字盖章。同日，原告陆爱林与东进村民委员会签订了《承诺书》，原告承诺将于2018年2月12日前彻底搬离，并保证不拆旧房屋中任何附属设施，如违约愿意按照相关规定接受强制拆除。同日，两原告向嘉兴市人民政府撤回之前要求撤销《限期拆除违法建筑告知书》的行政复议申请。2018年2月11日原告向东进村民委员会交出坐落在七星街道东××号的厂房钥匙，同月12日房屋拆迁队拆除了上述厂房及附属设施。2018年6月5日原告领取了湘家荡投资公司支付的房屋拆迁补偿款459928元。庭审中，原告认为是两被告依据《限期拆除违法建筑告知书》强制拆除了涉案厂房及附属设施；两被告则认为是湘家荡投资公司依据《拆迁补偿协议》《承诺书》委托拆迁队拆除了涉案厂房，两被告未参与拆除行为。此外，庭审中，本院已对两原告进行释明：其请求“依法追究嘉兴市湘家荡区域开发建设管理委员会、七星街道办事处党工委书记毛某某的全部法律责任。”不属于行政诉讼的审查范围。本院认为，根据本案当事人诉辩主张，引发原告涉案厂房被拆除存在两个法律行为：一是依据《限期拆除违法建筑告知书》实施的强制拆除行为；二是依据《拆迁补偿协议》《承诺书》约定实施的拆除行为。虽然在原告的起诉状对要求确认强制拆除行为的理由是模糊的，将上述两个法律行为违法均作为要求确认强制拆除行为违法的理由，但其在庭审中明确两被告是依据《限期拆除违法建筑告知书》实施强制拆除行为；而两被告则坚持认为是湘家荡投资公司依据《拆迁补偿协议》《承诺书》协定委托拆迁队拆除了涉案厂房，且两被告未参与拆除行为。根据庭审查明的事实，虽然嘉兴市人民政府下属的湘家荡管委会、七星街道办作出了《限期拆除违法建筑告知书》，认定涉案厂房为违法建筑，责令两原告自行拆除，逾期有关部门将依法予以强制拆除，但原告并未提交证据证明两被告在该告知书规定的期限内或者根据该告知书的内容在以后实施了强制拆除涉案厂房行为。而此后，发生了浙江和诚房地产估价有限公司对涉案房屋重新评估、两原告与湘家荡投资公司签订了《拆迁补偿协议》、原告陆爱林与东进村民委员会签订了《承诺书》，两原告撤回对《限期拆除违法建筑告知书》的行政复议申请的新的法律事实，《拆迁补偿协议》《承诺书》明确了拆迁涉案厂房的补偿价格、腾退的时间及原告承诺接受强制拆除的意思表示，从原告2018年2月11日交付涉案厂房钥匙、该厂房于2018年2月12日被拆除及原告领取的补偿款数额，均与上述协定及承诺内容相符，故本案拆除行为应认定为依据协议实施的行为。履行双方协议拆除厂房的行为属于事实行为，除拆除行为超出约定内容或者存在其他职权、程序违法等自身情况外，其合法性依附于协议合法性，因而，确定双方协议的合法性是认定拆除行为合法性的前提。虽然，原告在本案起诉中表示了协议、承诺书的签订受胁迫、违背其真实意思等意见，但未将协议违法、撤销、无效等作为诉讼请求，同时该请求与原告起诉要求确认强制拆除行为不属于同一个请求，诉讼当事人也不尽相同，不能在同一案件中进行诉讼，协议的合法性不属于本案审理范围，故原告认为被告依据违法协议实施强制拆除违法的裁判基础不成立。综上，原告主张两被告依据《限期拆除违法建筑告知书》实施了强制拆除行为的事实不存在，故其要求确认两被告强制拆除行为违法并进行行政赔偿无事实依据；同时，协议的合法性不属于本案审理范围，本院对履行协议实施的拆除房屋行为合法性的裁判基础条件不具备。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第㈢项之规定，裁定如下：驳回原告陆爱林、嘉兴市湘湖塑业有限公司的起诉。如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审判长  李土根审判员  许艳华审判员  孙 军二〇一九年六月十八日书记员  张琳嫣