福建省长汀县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽0821行初2号 原告沈文锦，男，1959年2月18日生，汉族，住福建省龙岩市永定区。 被告龙岩市永定区民政局，住所地福建省龙岩市永定区凤城街道沿河北路北155号，统一社会信用代码11350822004106996Ｆ。 法定代表人陈荣欣，局长。 委托代理人游耀宗，福建宝能律师事务所律师。 第三人江秋华（原告沈文锦之妻），女，1960年8月22日生，汉族，住福建省龙岩市永定区。 第三人沈宝珠（原告沈文锦之女），女，1984年8月11日生，汉族，住福建省龙岩市永定区。 第三人江秋华和第三人沈宝珠共同的委托代理人沈文锦（原告）。 原告沈文锦因要求撤销被告龙岩市永定区民政局作出的停发江秋华户最低生活保障金的行政行为，并要求补发最低生活保障金、赔偿经济损失，于2018年12月13日向龙岩市永定区人民法院提交起诉状及相关材料。龙岩市中级人民法院于2018年12月19日裁定将本案指定本院管辖。本院于2019年1月17日立案后，于2019年1月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院经审查并对原告及其家人了解情况，通知原告的妻子江秋华及女儿沈宝珠作为第三人参加诉讼。本院根据原告的诉讼请求，将行政诉讼和行政赔偿二部分诉讼请求分开，分成二个案件进行审理，本案为行政诉讼案件，行政赔偿案件另行立案审理。本院依法组成合议庭，于2019年4月12日、2019年6月21日二次公开开庭审理了本案。原告沈文锦（同时为第三人江秋华和第三人沈宝珠共同的委托代理人）、被告龙岩市永定区民政局副局杨波、委托代理人游耀宗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年3月15日，被告龙岩市永定区民政局未按往常做法（每月15日将最低生活保障金发放转帐至低保户的银行帐户）将原告户的最低生活保障金发放转帐到原告的银行帐户，从2016年3月起停发原告低保金。 2016年4月7日，被告龙岩市永定区民政局向凤城街道民政办发送《关于暂缓发放周凤娇等103户城市居民最低保障金的通知》（永民〔2016〕51号），认为因周凤娇等103户的信息核对数据异常（出现存款超过月低保标准24倍等），根据《福建省民政厅关于妥善处理低保对象清核认定有关问题的意见》、《龙岩市人民政府办公室关于做好城乡低保对象家庭经济状况核对工作的紧急通知》的规定，决定从2016年3月起暂缓发放周凤娇等103户城市居民最低生活保障金。乡镇（街道）要入户调查，核实情况，并确认核对结果。对数据超标对象立即予以清退，对认定为仍符合城市低保条件的予以补发。该通知附表中，第三人江秋华在列，村居东坊，家庭人口2人。 2016年7月7日，被告龙岩市永定区民政局向江秋华户作出《关于停发江秋华户最低生活保障金的通知》，基本内容为：2016年2月4日对你户进行经济状况核对发现你户全家银行存款156328.16元，人均金融资产达78164.08元，超过永定区2016年城市低保标准492元/人的24倍，且没有重大疾病治疗支出、没有危旧房改造和非义务教育阶段就学等刚性支出，也没有小额扶贫贷款、国家助学贷款等支出。根据《社会救助暂行办法》第十三条第三款、《福建省民政厅关于妥善处理低保对象清核认定有关问题的意见》附件《低保对象甄别认定若干问题处理原则》第三部分第4款、《福建省民政厅关于救助申请家庭经济状况核对有关问题的批复》第一部分的规定，决定从2016年3月起停发江秋华户最低生活保障金。告知了如不服本通知可申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径。 原告沈文锦诉称，原告原系下岗职工，1998年开始每月领取救济金。2015年，救济金改为最低生活保障金，户名改为妻子江秋华的名字，家庭人口为夫妻两人。最低生活保障金每月打到银行帐户，原告每月16日到银行支取。2016年3月16日，原告到银行支取最低生活保障金，低保金没有到帐，原告一连几天前往支取均未到帐，4月份和5月份的低保金也没有到帐。原告前往凤城街道民政办咨询方知，因查到江秋华有银行存款15万元、有经营臻宝礼品店的营业执照，不符合享受低保条件，低保被区民政局批准撤销。 原告向被告反映，存款是女儿沈宝珠（第三人）准备买房子的钱，借用江秋华的银行帐户存放的，礼品店也是沈宝珠因买房贷款需要办的营业执照，实际没有开业的。被告应当履行职责进行调查而不调查属行政不作为，反而要求原告提供证据，坚持不予恢复原告低保。 2016年4月7日的暂缓发放通知和2016年7月7日的停发通知，原告在起诉后看到被告提供的证据才知道，此前一概不知。被告先停止发放原告的低保，后发通知，违反法定程序。 被告撤销原告享受最低生活保障金的行政行为没有事实依据，程序违法，应予撤销。请求判令：一、撤销被告龙岩市永定区民政局作出的停发江秋华户最低生活保障金的行政行为；二、被告补发原告自2016年3月起至2019年3月止的最低生活保障金22750元（650元*35个月）。 原告沈文锦向本院提交了以下证据、依据：1.原告下岗证，证明原告系下岗职工；2.江秋华待业证，证明第三人（原告妻子）无业；3.原告于2018年2月2日写给被告法定代表人的材料，证明原告低保金被取消后，有向被告书面反映；4.龙岩市永定区凤城街道办事处于2018年2月23日向原告作出的《关于沈文锦投诉问题的回复》，明文告知原告，提供银行证明和撤销工商登记证明后可以重新申请城镇居民低保，并告知原告如不服本回复可以按信访程序寻求救济途径；5.原告于2018年3月18日写给被告法定代表人的材料；6.原告于2018年7月18日写给永定区凤城镇东坊社区领导的材料，证据5-6证明原告有向被告和社区提交要求恢复低保的书面材料。 被告龙岩市永定区民政局辩称：一、本案行政行为是被告于2016年7月7日作出的《关于停发江秋华户最低生活保障金的通知》；二、被告具有作出本案行政行为的法定职权；三、本案行政行为事实清楚，证据充分，适用法律正确；四、被告作出行政行为有按《社会救助暂行办法》第十三条第二款、第三款和《最低生活保障审核审批办法（试行）》第三十二条第一款的规定办理，程序合法；五、原告自2016年3月就知道其最低生活保障金被停发的事实，其起诉已超过起诉期限。请求驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 被告龙岩市永定区民政局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于暂缓发放周凤娇等103户城市居民最低保障金的通知》（永民〔2016〕51号），证明第三人江秋华户的最低生活保障金于2016年3月起被被告决定暂停发放；该通知由居委会通知原告户；2.《福建省救助申请家庭经济状况核对报告》（2016年2月4日受理，2016年4月1日出具），证明原告家庭存款156328.16元，并经营“永定县臻宝礼品行”，不符合低保条件，应暂缓发放（停发）低保金；3.永定区凤城街道东坊居委会“会议记录”及参加会议的低保人员名单（2016年5月18日），证明原告参加了会议，已知自己属取消低保对象，会议告知了如认为自己符合享受低保条件应重新申请并提供证据，但原告未提供证据；4.《江秋华户调查情况》，证明截止2016年5月20日，原告家庭没有依法应当扣除的刚性开支；5.《龙岩市永定区人民政府关于提高城乡低保标准和特困人员供养标准的通知》（永政综〔2016〕44号），证明永定区2016年的低保标准为492元/人；6.2016年1-2月《永定区凤城镇城市居民最低生活保障金花名册》，证明低保金按月发放，原告的低保金从2016年3月起停发，原告应当知道其低保金从此时起停发；7.《关于停发江秋华户最低生活保障金的通知》，证明被告于2016年7月7日作出停发江秋华户最低生活保障金的行政决定；8.《永定区民政局信访转办单》、原告信件、凤城镇街道办事处《关于沈文锦投诉问题的回复》，证明凤城镇街道办事处于2018年2月23日对原告要求恢复其低保待遇的信访诉求进行了复查并答复了原告，如你家庭存款系女儿寄存的购房款情况属实，应提供证据证实，并撤销江秋华的工商登记后重新申报，东坊居委会会按程序办理；9.国务院《社会救助暂行办法》第三条第二款、第九条、第十三条第二款、第三款；10.民政部《最低生活保障审核审批办法》第二条、第四条、第七条、第八条、第三十二条；11.《福建省城乡居民最低生活保障家庭经济状况核对暂行办法》（闽民保〔2013〕551号）；12.《龙岩市永定区人民政府办公室转发福建省民政厅关于妥善处理低保对象清核认定有关问题意见的通知》（永政办〔2016〕47号），证据9-12证明被告作出行政行为的程序依据和法律依据；13.《龙岩市永定区人民政府办公室转发福建省人民政府办公厅关于严禁直接将任何群体或个人纳入最低生活保障范围的通知》（永政办〔2015〕16号），证明省政府明确规定不能把“下岗职工”等群体直接纳入低保范围。 本院依法调取了以下证据：龙岩市永定区市场监督管理局出具的《个体工商户登记基本信息》及工商登记档案资料《租赁合同》、《经营场所（企业住所）证明》、《个体工商户开业登记申请书》、《个体工商户营业执照》、《食品流通许可证》、江秋华身份证复印件，证明第三人江秋华于2012年12月13日申请并经核准开业“永定县臻宝礼品行”，2017年12月8日换照。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为，证据1原告没看到，是原告起诉后被告编造的；该通知于2016年4月7日作出，实际停发低保金的时间是2016年3月份，被告停发原告低保金程序违法；证据2涉及银行存款和营业执照，都是女儿购房贷款需要使用江秋华的名字，原告于2016年5月已面陈，请求家访，该证据不能作为停发原告低保金的证据；证据3原告参加了会议，原告有填表申请复议，但没下文；证据4是原告起诉后被告伪造的；证据5无异议；证据6三性无异议，但不能证明原告知道3月份起停发低保金；证据7是原告起诉后被告伪造的，3月份停发，7月份作出停发通知，程序颠倒；证据8中的回复，内容不符合事实；证据9-13被告未依法适用。 对原告提供的证据，被告质证认为，证据1-2具备真实性、合法性，但与本案无关联性；证据3真实性、合法性有异议，是原告自己写的；证据4证明原告收到了信访回复；对证据5-6无异议。 对本院调取的证据，原告认为，证据是真实的，是为女儿办银行贷款办的营业执照，店是没有开的。被告对证据的三性没有异议，认为江秋华于2017年有换照，证明江秋华有经营的事实。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据和本院依法调取的证据均来源合法，客观真实，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据予以确认。 经审理查明，原告沈文锦原系永定县副食品公司职工，1985年下岗。第三人江秋华系原告之妻，于1985年11月12日领取待业证，此后长期待业。原告于1998年开始每月领取救济金。2015年，救济金停发，改为由江秋华户领取最低生活保障金，户名改用江秋华的名字，家庭人口为原告夫妻两人。民政部门每月15日将当月最低生活保障金转帐到低保金领取者的银行帐户，原告每月到银行支取。 2016年2月4日，龙岩市永定区社救科委托龙岩市永定区城乡居民最低生活保障和低收入家庭认定中心对江秋华户的家庭经济状况进行核对。经龙岩市永定区核对中心核对，龙岩市永定区城乡居民最低生活保障和低收入家庭认定中心于2016年4月1日出具《福建省救助申请家庭经济状况核对报告》，结论：1.资金信息“全家所有银行存款合计156328.16元；江秋华交易记录为累计交易次数14次，累计转出金额29803元，累计转入金额95241.32元”；2.工商方面，“江秋华个体经营者，注册名称永定县臻宝礼品行”。 从2016年3月开始，被告未向江秋华户发放低保金。 2016年4月7日，被告龙岩市永定区民政局向凤城街道民政办发送《关于暂缓发放周凤娇等103户城市居民最低保障金的通知》（永民〔2016〕51号），其中江秋华户包括在内。 2016年5月18日，龙岩市永定区凤城街道东坊社区居民委员会召开“东坊社区城乡低保工作会议”，会议要求对缓发低保对象的家庭情况要认真核查，并通知缓发低保对象如认为核查报告结论有误可提供证据，符合享受低保条件的可重新申请低保。原告参加了会议，对停发其低保金问题提出了意见，要求恢复。 2016年5月20日，龙岩市永定区凤城街道东坊社区居民委员会工作人员对江秋华户家庭情况进行调查，结论为江秋华户没有刚性开支。 2016年7月7日，被告龙岩市永定区民政局作出《关于停发江秋华户最低生活保障金的通知》。 2018年1月20日，原告向被告提起信访，要求恢复其低保金。被告于2018年2月1日将该信访转给凤城街道办事处处理。凤城街道办事处于2018年2月23日向原告作出《关于沈文锦投诉问题的回复》，未支持原告要求恢复低保的主张，并告知原告如提供证据符合低保条件，可以重新申请城镇居民低保，还告知原告如不服本回复可按信访程序寻求救济途径。 本院认为，根据《社会救助暂行办法》第三条第二款、第十三条第二款、第三款的规定，被告具有发放、停发最低社会保障金的职权，是适格的被告。原告是“江秋华户”的家庭成员，与江秋华共同享受低保待遇，根据《社会救助暂行办法》第六十五条的规定，对被告停发“江秋华户”低保金的行政行为有权提起行政诉讼，是适格的原告。 本案行政行为是被告决定停发“江秋华户”低保金的行为。被告具体实施了三个相关行为：1.从2016年3月起停止向原告发放低保金；2.2016年4月7日，向凤城街道民政办发送《关于暂缓发放周凤娇等103户城市居民最低保障金的通知》；3.2016年7月7日，对江秋华户作出《关于停发江秋华户最低生活保障金的通知》。即实施停发、决定缓发、决定停发三个行为。决定停发行为是三个行为中被告作出的最重要的一个行为，直接对“江秋华户”作出，是停发“江秋华户”低保金的标准的行政行为；实施停发行为，属决定停发行为的一个执行行为；决定缓发行为，是被告作出决定停发行为的一个前置、缓冲行为，属于决定停发行为的组成部分。被告认为本案行政行为是决定停发行为，本院予以肯定。 被告经核查取得证据证明江秋华户人均金融资产已超过当地月低保标准的24倍，且不存在重大疾病治疗、非义务教育阶段就学等应当扣除的情形；经营工商企业“永定县臻宝礼品行”。被告作出决定停发“江秋华户”低保金行政行为事实清楚、证据充分。原告诉称银行帐户中的钱是其女儿的、营业执照是女儿买房的需要借江秋华的名字办理的，经本院释明，原告未提供证据证明，原告诉称被告行政行为没有事实依据的意见，本院不予采纳。 根据《福建省行政执法程序规定》第二十三条第一款、第二十七条的规定，行政机关办理行政案件应当先由办案人员调查取证，后向行政机关提出调查报告和处理意见，行政机关经集体讨论分别情况处理。被告未提供证据证明其作出行政行为有履行集体讨论的程序。 《福建省行政执法程序规定》第四十三条第一款规定“行政执法决定书送达时生效，生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定，申请行政复议或者依法向人民法院起诉的，不停止决定的执行……”，可见，行政行为作出、送达生效在前，执行在后。本案被告却是先执行（2016年3月），后作出行政行为（2016年7月7日作出，作为决定停发行为一部分的决定缓发行为也是实施停发之后的2016年4月7日作出），程序不符上述法律规定。同时，该条款规定行政决定书送达时生效，被告没有提供已送达的证据，亦不符合上述法律规定。 《社会救助暂行办法》第十三条第二款规定“县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府、街道办事处应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。”，第三款规定“最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。”；《最低生活保障审核审批办法(试行)》第三十二条第一款规定“县级人民政府民政部门应当根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理。乡镇人民政府（街道办事处）应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。”可见，核查已享受低保家庭的情况在前，县级民政部门根据核查情况决定是否增发、减发或者停发低保金在后。本案龙岩市永定区城乡居民最低生活保障和低收入家庭认定中心于2016年4月1日向被告出具《福建省救助申请家庭经济状况核对报告》，被告应当此时才得知核查结果，但被告于此前的2016年3月在未得知调查结果、没有作出停发行政行为的情况下就以江秋华银行帐户存款和工商登记礼品行的事实实施了停发“江秋华”户低保金的行为，程序不符合上述法律规定。 据此，原告认为被告停发“江秋华”户低保金的行政行为违反法定程序，要求撤销被告停发“江秋华”户低保金行政行为的诉请，本院予以支持。 被告停发“江秋华”户低保金的行政行为既被撤销，被告应自停发之日起向“江秋华”户恢复发放低保金。原告要求被告补发自2016年3月起至2019年3月止最低生活保障金的诉请，本院予以支持。 另外，原告开始不能领取到低保金（被告实施停发）的时间是2016年3月，该时间不是行政诉讼起诉期限的起算日期。被告行政决定书送达生效才是行政诉讼起诉期限的起始日期，被告未提供证据证明其送达了行政决定书，原告诉称起诉后收到被告提供的证据才知道存在行政决定书，被告认为原告自2016年3月就知道其最低生活保障金被停发，其起诉已超过起诉期限的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第二十五条第一款，《福建省行政执法程序规定》第二十三条第一款、第二十七条、第四十三条第一款，《社会救助暂行办法》第三条第二款、第十三条第二款、第三款、第六十五条，参照《最低生活保障审核审批办法(试行)》第三十二条第一款的规定，判决如下： 一、撤销被告龙岩市永定区民政局于2016年7月7日作出的《关于停发江秋华户最低生活保障金的通知》； 二、撤销被告龙岩市永定区民政局于2016年4月7日作出的《关于暂缓发放周凤娇等103户城市居民最低保障金的通知》（永民〔2016〕51号）中有关江秋华户的内容； 三、被告龙岩市永定区民政局于本判决生效后一个月内按规定的金额标准向原告（江秋华户）补发自2016年3月起至2019年3月止的最低生活保障金 案件受理费50元，由被告龙岩市永定区民政局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 黄 石 荣 人民陪审员 汤 文 杰 人民陪审员 上官院斌 二〇一九年六月二十五日 法官助理刘兴达 书记员罗丹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 二、福建省行政执法程序规定 第二十三条对已经立案的案件，行政执法机关应及时组织调查取证。凡能证明案件真实情况的一切事实都是证据。证据必须经过查证核实。 行政执法机关调查、收集证据，应遵循合法、客观、全面、及时的原则，既收集对相对人不利的证据，也收集对相对人有利的证据。 凡了解案件事实的公民、法人和组织，都有作证的义务。 第二十七条办案人员在完成调查取证后，应向所在行政执法机关提出调查报告和处理意见。行政执法机关经过集体审议，按下列规定分别处理： （一）事实清楚，证据确凿，依法应受处罚的，应作出处罚决定； （二）没有违法事实或者依法不应追究行政责任的，应作出撤销案件的决定； （三）证据不足的，应退回原办案部门或者承办人补充调查，补充调查应在退回之日起的十五日内结束，经补充调查，证据仍然不足的，应作出撤销案件的决定； （四）撤销案件依法应报上级行政机关批准的，经批准后予以撤销； （五）接受委托办理的违法案件需要撤销的，应报告委托机关批准； （六）相对人的行为属于民事侵权行为的，应依法定权限作出处理决定或者告知被侵权人依法向人民法院起诉； （七）相对人拒绝或者阻碍行政执法人员依法执行公务，违反治安管理处罚条例的提请公安机关处理； （八）国家工作人员违反党纪、政纪的，应提书面建议，随附有关证据材料，及时移送有关机关处理； （九）相对人行为构成犯罪的，应及时移送司法机关依法追究刑事责任。 第四十三条行政执法决定书送达时生效，生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定，申请行政复议或者依法向人民法院起诉的，不停止决定的执行；相对人逾期不申请复议、不起诉，又不履行已经生效的行政执法决定的，作出行政执法决定的行政执法机关应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行，执行费用由被处罚人承担。 行政强制执行程序依照国家有关行政强制执行的规定。 三、社会救助暂行办法 第三条国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设。国务院民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责相应的社会救助管理工作。 县级以上地方人民政府民政、卫生计生、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障等部门，按照各自职责负责本行政区域内相应的社会救助管理工作。 前两款所列行政部门统称社会救助管理部门。 第十三条最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，应当及时告知乡镇人民政府、街道办事处。 县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府、街道办事处应当对获得最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况定期核查。 最低生活保障家庭的人口状况、收入状况、财产状况发生变化的，县级人民政府民政部门应当及时决定增发、减发或者停发最低生活保障金；决定停发最低生活保障金的，应当书面说明理由。 第六十五条申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。 四、最低生活保障审核审批办法（试行） 第三十二条县级人民政府民政部门应当根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理。乡镇人民政府（街道办事处）应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。 低保家庭应当向乡镇人民政府（街道办事处）定期报告家庭人口、收入和财产状况的变化情况。