浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙08行初54号 原告郑金香，女，1962年1月25日出生，汉族，身份证住址浙江省衢州市柯城区。 委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。 被告衢州市柯城区人民政府，住所地浙江省衢州市柯城区荷花三路28号。 诉讼代表人徐洪水，常务副区长。 出庭的行政机关负责人毛志宏，副区长。 委托代理人（特别授权代理）傅颖，衢州市柯城区人民政府工作人员。 委托代理人（特别授权代理）廖品利，浙江天赞（杭州）律师事务所律师。 被告衢州市柯城区住房和城乡建设局，住所地浙江省衢州市柯城区浮石路188号。 法定代表人林良友，局长。 出庭的行政机关负责人徐诚瑞，副局长。 委托代理人（特别授权代理）姜素梅，浙江东昊律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）郑芬燕，浙江东昊律师事务所律师。 郑金香与衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市柯城区住房和城乡建设局（以下简称柯城住建局）行政强制一案，原告郑金香于2018年6月6日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案，原告郑金香的委托代理人王令刚，被告柯城区政府副区长毛志宏及委托代理人傅颖、廖品利，被告柯城住建局副局长徐诚瑞及委托代理人姜素梅、郑芬燕到庭参加诉讼。由于本案的审理需要参考相关案件的审理结果，本案于2018年9月25日、2019年4月28日暂停计算审理期限。2019年6月13日，本院收到上级法院相关案件的裁判文书，故恢复案件审理。本案现已审理终结。 2018年1月30日，柯城区政府组织其工作人员，根据柯城区政府于2018年1月27日对郑金香作出的《衢州市柯城区人民政府解危拆除决定书》（以下简称《解危拆除决定书》），对郑金香所有的位于衢州市××××室的房屋予以强制解危拆除。 原告郑金香起诉称，原告在衢州柯城区斗潭片区有房屋用于居住，具有房屋所有权证。2017年11月2日，柯城区政府发布《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋实施征收决定的公告》，原告才知房屋被划入征收拆迁范围内。截止诉讼时，原告未能就拆迁安置补偿与政府相关部门达成一致意见。2018年1月30日，原告房屋被被告联合强制拆除，屋内财物被损坏。被告无任何手续，未经任何法定程序强制拆除原告房屋，违反法律规定，侵害原告财产权益。请求法院判决确认被告强行拆除原告房屋及损害房屋内财物的行为违法；本案诉讼费用由被告承担。 被告柯城区政府答辩称，1.被告依法拆除危房认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《城市危险房屋管理规定》第四条、第十二条、第十五条及《衢州市柯城区人民政府办公室关于印发柯城区危旧房屋安全大排查工作方案的通知》（柯政办发〔2014〕26号）及《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）的规定，衢州柯城区信安街道办事处（以下简称信安街道）对其辖区内的城镇住宅房屋进行安全隐患排查、监督检查时，发现包括涉案房屋在内的部分房屋存在重大安全隐患。2016年1月4日，信安街道委托浙江省建设工程质量检验站有限公司（以下简称省建设工程质检站）对涉案房屋在内的160余幢房屋予以排查并进行安全鉴定。经鉴定，斗潭社区斗潭31幢房屋危险性处于C级状态，承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋局部出现险情，构成局部危房。信安街道片区监管员、房屋安全管理员加大房屋巡查力度，增加房屋巡查频率。2018年1月3日，柯城住建局委托中国建筑科学研究院有限公司（以下简称中国建科院）对涉案房屋进行房屋安全评估，经评估涉案房屋存有危害公共安全隐患，应立即采取措施。同月21日，柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部启动安全应急预案，并根据评估报告，在考虑涉案房屋没有保留修缮价值，加固改造可行性、城市规划要求等因素后，决定启动应急抢险措施采取停止使用、整体拆除处理，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。同月22日，柯城住建局向原告送达《督促解危通知书》，将鉴定报告及评估报告的内容通知原告并要求其在期限内自行采取解危措施。同月25日，向原告送达了《解危催告书》，催告其履行解危措施。因原告逾期未采取解危措施，经柯城住建局报请后，柯城区政府于2018年1月27日作出《解危拆除决定书》并于同日送达原告。同月30日，柯城区政府拆除原告位于衢州斗潭社区斗潭31幢的房屋，拆除前衢州信安公证处对原告屋内现状予以保全，其屋内已腾空搬离。2.被告的拆除行为是为了保证公民生命财产安全、维护公共安全和社会秩序而采取的应急处置措施，涉案房屋虽已在斗潭片区危旧房屋治理改造国有土地上房屋征收范围内，但在启动征收前已进行了房屋安全鉴定并确定为C级危房，并不是斗潭房屋征收中的行政行为。3.被告已在斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收项目中根据征收程序就涉案房屋作出了征收补偿决定书，保障了原告的财产权益，故在解危拆除时不予额外补偿。2018年1月9日，被告向原告送达《征收补偿决定方案》，原告于同月15日寄送意见反馈。2018年5月4日，被告向原告送达《房屋征收补偿决定书》。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告柯城住建局答辩称，1.柯城住建局非本案适格被告，不应当承担相应的法律责任。本案中作出解危拆除决定书的行政机关系柯城区政府，柯城住建局作为住房城乡建设主管部门，根据相关法律法规对原告作出《督促解危通知书》，但并非是作出解危拆除行为的行政机关。2.柯城住建局依法履行了法定的告知程序。经鉴定评估，涉案房屋系C级危房，存在发生房屋安全事故的现实危险。柯城住建局根据相关法律法规已向原告履行了相关的告知程序，于2018年1月22日向原告送达了《督促解危通知书》，要求原告立即停止使用危险房屋，自行腾空解危，并在收到通知书之日起2日内委托相应单位实施拆除或至本单位办理委托拆除手续。但原告未在规定期限内采取任何措施，该局又依法于2018年1月25日向原告送达《解危催告书》，催告其履行自行解危措施，原告仍未采取任何解危措施，故依法报请柯城区政府。综上，请求裁定驳回原告对柯城住建局的起诉。 经审理查明，原告郑金香系衢州斗潭31幢503室（现地址31幢1单元503室）产权人。2016年初，因信安街道根据《衢州市柯城区人民政府办公室关于印发柯城区危旧房屋安全大排查工作方案的通知》（柯政办发〔2014〕26号）和《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）文件规定，组织街道社区人员分批划片对辖区内危旧房屋进行全面排查，发现斗潭片区内住宅楼存在地基局部下沉、基础存在较多裂缝、外墙面粉刷风化剥落、墙体多处裂缝、楼板裂缝并渗漏水、水电管线严重老化等安全隐患，故委托省建设工程质检站对斗潭社区住宅楼进行房屋结构安全性检测、分析，并对房屋的安全性做出评价。2016年3月10日，省建设工程质检站作出Z2016-0028-04-04《衢州柯城区信安街道斗潭社区斗潭31幢房屋安全鉴定报告》，鉴定结论为斗潭31幢房屋危险性评级为D级，承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。并提出相关防潮、维修、检查、加固补强等建议。2017年11月2日，柯城区政府作出柯政发〔2017〕143号《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》，决定征收斗潭片区的房屋。 2018年1月3日，柯城住建局委托中国建科院对包括斗潭31幢在内的11栋危险房屋进行公共安全危害评估，该院于同月10日作出CABR-咨询-2018-9号《咨询报告》，认为斗潭31幢房屋自身的安全性存有较大隐患，如发生局部或整体倒塌，存在对周边过往居民人身安全、周围建筑、市政道路、小区道路及公共服务设施的危害。建议考虑有无保留修缮价值，加固改造可行评估、城市规划要求等因素，采取处理使用、停止使用或整体拆除处理。必要时根据《浙江省房屋使用安全管理条例》可启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。2018年1月21日，衢州柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部作出《关于启动柯城区城镇住宅房屋安全应急预案的通知》，次日，该指挥部召开会议，听取柯城住建局相关汇报，经讨论形成会议纪要，认为包括涉案斗潭31幢危房在内的房屋，存有危害公共安全隐患，应立即采取措施。斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收决定已经生效，且涉案房屋没有保留修缮价值，为全面消除住房安全隐患，保障人民群众生命财产安全，决定采取停止使用，整体拆除予以处理，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。同时明确由柯城住建局负责通知相关危房的产权人自行采取解危措施，各街道予以配合。若在期限内未自行解危，则依法采取强制解危拆除。同月22日，柯城住建局对郑金香作出《督促解危通知书》，告知郑金香，其所有的位于斗潭31幢503室房屋为C级危房，依照《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》规定，请立即停止使用危险房屋，并于2018年1月24日前自行腾空解危，在收到本通知书之日起的2日内委托具有相应资质的施工单位实施拆除或至柯城住建局办理委托拆除手续。逾期未委托拆除的，柯城住建局将报请柯城区政府采取应急处置措施。因郑金香未在规定期限内自行腾空解危，同月25日，柯城住建局作出《解危催告书》，对自行腾空解危予以催告，要求原告于2日内将委托拆除的相关材料报至柯城住建局。同月27日，柯城住建局作出《关于要求对斗潭社区部分危房采取应急处置措施的报告》，报请柯城区政府对原告郑金香涉案危房采取应急处置措施予以强制解危拆除。同日，被告柯城区政府作出《解危拆除决定书》，决定于2018年1月28日强制拆除郑金香位于斗潭31幢1单元503室房屋所在的该幢危房。同月30日，柯城区政府派员对原告郑金香涉案房屋进行强制解危拆除。拆除前浙江省衢州信安公证处应柯城住建局申请就涉案房屋现状进行证据保全。经向原告郑金香征求补偿决定方案意见，2018年5月4日，柯城区政府对涉案房屋作出柯政征补字〔2018〕第10号《房屋征收补偿决定书》，对上诉人所有的位于斗潭31幢503室（现地址31幢1单元503室）的房屋，按照《斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收补偿方案》给予补偿安置。原告对强制拆除行为不服，提起本案诉讼，诉请如前。 另查明，原告先后就柯城区政府《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋征收的决定》、涉案房屋《解危拆除决定》《房屋征收补偿决定》等向本院提起行政诉讼。针对《解危拆除决定》，本院于2019年1月16日作出（2018）浙08行初22号行政判决确认违法，该判决认为：“原告郑金香涉案房屋所在的楼幢被鉴定为D级危房，但柯城住建局及被告柯城区政府在《解危催告书》《解危拆除决定书》中错误表述为C级危房，显属错误，但由于该错误没有影响原告的实体权益，故依法可不予撤销。”郑金香不服，上诉至浙江省高级人民法院，该院于2019年5月6日作出（2019）浙行终349号行政判决，驳回上诉，维持原判。《房屋征收补偿决定》行政诉讼案件在本院一审审理中，《房屋征收决定》行政诉讼案件在浙江省高级人民法院二审审理中。 上述事实有经庭审举证、质证，本院予以认定的下列证据及各方陈述、自认予以证实，足以认定：涉案房屋产权证及原告身份证明材料、信安街道关于斗潭社区住宅楼危旧房排查情况说明及排查照片、信安街道委托省建设工程质检站进行技术鉴定的技术服务合同、省建设工程质检站资质文件、房屋安全鉴定报告、柯城住建局委托中国建科院进行危险房屋安全危害评估的技术服务合同、中国建科院的资质文件、咨询报告、关于启动柯城区城镇住宅房屋安全应急预案的通知、衢州市柯城区城镇住宅房屋安全应急指挥部会议纪要、柯城区政府《关于斗潭片区危旧房治理改造国有土地上房屋实施征收决定》、柯城住建局督促解危通知书、解危催告书及送达回证、送达视频、柯城住建局关于要求对斗潭部分危房采取应急处置措施的报告、解危拆除决定书副本及送达回证、送达图片、柯城区政府柯政征补字〔2018〕第10号征收补偿决定书、公证书、本院（2018）浙08行初22号行政判决书、浙江省高级人民法院（2019）浙行终349号行政判决书等。 原告郑金香对被告柯城区政府提供的排查情况说明、鉴定报告、咨询报告结论等证据提出异议，认为排查情况说明形成于危房鉴定之后，不能作为行政行为合法有效的证据，排查照片不能反映房屋存在危险性，委托鉴定主体不合法且鉴定报告亦未作出需要拆除的鉴定结论，鉴定报告未向原告送达，咨询报告结论与鉴定报告相反不能作为证据使用。本院认为，排查情况说明是对于排查情况的一个回顾，本就形成于排查之后，其说明的情况与排查当时形成的照片等证据可以相互印证，本院予以采信。关于鉴定报告合法性问题，根据委托鉴定当时适用的《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）文件第五条第（一）项规定，乡镇政府（街道办事处）负有做好城镇住宅房屋使用安全日常管理工作的职责，《衢州市柯城区人民政府办公室关于印发柯城区危旧房屋安全大排查工作方案的通知》（柯政办发〔2014〕26号）第五部分第（二）条第1项亦规定各乡镇（街）、管委会为危旧房排查整治实施主体，负责本区域内危旧房屋安全大排查工作的组织领导、综合协调等工作的规定，乡镇街道在日常巡查中发现成片危旧房屋，存在重大险情，在房屋责任人未依法履行相关职责的情况下，从保证公共安全角度考虑提出鉴定申请，亦不违反相关规定；2018年1月，柯城住建局根据房屋现状委托中国建科院对包括涉案房屋在内的危险房屋进行公共安全危害咨询，亦不违反法律法规和规章的规定。咨询报告在鉴定结论的基础上对危险房屋的处置提出明确的意见，两者并不相互矛盾。柯城区政府通过政府常务会议的形式，决定采取停止使用、整体拆除的方式解决危房危害，亦不违反法律规定。原告相关质证意见，本院不予采纳。 本院认为，现有证据及各方自认可以证明，涉案房屋的强制拆除行为系被告柯城区政府根据该政府于2018年1月27日对郑金香作出的《解危拆除决定书》作出，被告柯城区政府系本案适格被告。原告以柯城住建局为被告提起本案诉讼，被告主体不适格。经本院释明，原告明确表示不同意变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款关于“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，原告对柯城住建局的起诉，依法应当裁定驳回。 关于柯城区政府实施强制拆除行为是否合法的问题。本院认 为，被告柯城区政府对于鉴定为危房的房屋，在考虑修缮、保留没有价值的前提下，决定采取拆除的方式进行解危，不违反法律规定。由于房屋所有人、使用人未积极履行相关解危义务，柯城区政府决定予以强制解危拆除，符合《城市危险房屋管理规定》第十七条、《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条的规定。原告关于《解危拆除决定》违法的相关主张，法院在其诉《解危拆除决定》违法的案件中经审理，虽以《解危拆除决定书》中将D级危房表述为C级危房显属错误为由判决确认违法，但同时认为，该错误未影响原告实体权益，对原告关于解危拆除决定存在缺乏事实依据、执法目的不正当等主张均未予以支持。原告在未提供证据证明拆除行为本身存在违法事实的情形下，仅以上述未被法院生效裁判采纳的意见为由主张拆除行为违法，与生效裁判意见相悖，本院不予支持。但被告提供的强制拆除前涉案房屋现状的公证书能够证明涉案房屋内仍有财物未搬离，被告在拆除涉案房屋过程中，应当依法妥善处置并制作财物清单移交原告且保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽审慎、妥善之注意义务。但被告柯城区政府未提供证据证明其就涉案房屋内财物制作清单并向原告移交或告知原告财物保存情况，依法应当承担举证不能的不利后果。鉴于拆除行为已经实施，且以拆除方式进行解危并不违法，对上述财物处置行为本院依法予以确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下： 一、驳回原告郑金香对衢州市柯城区住房和城乡建设局的起诉； 二、确认被告衢州市柯城区人民政府拆除原告房屋行为违法。 案件受理费50元，由被告衢州市柯城区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  钟海华 二〇一九年六月十八日 法官助理何辛 书记员林柯莉