江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终288号 上诉人（原审原告）张高锋，男，1991年2月17日出生，汉族，住安徽省宿州市砀山县。 被上诉人（原审被告）苏州市吴江区市场监督管理局，住所地江苏省苏州市吴江区开平路550号。 法定代表人杨志荣，局长。 被上诉人（原审被告）苏州市市场监督管理局，住所地江苏省苏州市姑苏区平泷路188号。 法定代表人王庆煊，局长。 委托代理人张杰，江苏钟山明镜（苏州）律师事务所律师。 上诉人张高锋因食品行政监督及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2018）苏0508行初371号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月25日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年4月12日，张高锋向苏州市吴江区市场监督管理局（以下简称吴江市监局）举报，称其于4月10日在苏杭时代超市（苏州苏慕商贸有限公司）购买的“庆和手磨纯香芝麻糊”正面包装上较为突出“黑米、红豆、莲子、杏仁”图像，背面载明“庆和牌黑芝麻糊选用颗粒饱满的黑芝麻、大米、黑米等为原料……”。黑米、红豆、莲子、杏仁、黑芝麻、大米定义不同，营养价值不同，其在满足特别强调情形时未依据《预包装食品标签通则》的规定标示其所强调配料的添加量或成品中含量，违反《中华人民共和国食品安全法》第二十六条第四项之规定，故要求吴江市监局予以查处并给予其举报奖励。吴江市监局于2018年4月17日作出举报回复，认定被举报商品的配料不属于《预包装食品标签通则》中所述的“特别强调”，生产商并未以显著的文字或图形形式对上述配料进行突出宣传，故对张高锋的举报不予立案，并依法予以送达。张高锋不服，向原苏州市食品药品监督管理局（以下简称原苏州食药监局）提出行政复议申请，认为涉案产品名称为黑芝麻糊，包装正面及背面有黑芝麻、红豆、莲子、杏仁图形且非常显著，应视为“特别强调”。经张高锋补正，原苏州食药监局于2018年6月28日立案受理，并于同日分别向张高锋、吴江市监局邮寄《行政复议申请受理通知书》和《行政复议答复通知书》。因案情复杂，原苏州食药监局于2018年8月23日决定延期审理30日，并于同日将《延期审理通知书》邮寄各方当事人。2018年8月31日，原苏州食药监局作出（2018）苏食行复第30号行政复议决定，维持吴江市监局所作不予立案决定并依法予以送达。张高锋仍不服，提起本案诉讼。 原审法院另查明，2019年1月7日，中共苏州市委机构编制委员会办公室发布苏编办通〔2019〕16号《关于市市场监督管理局职责机构编制转隶方案的通知》：根据《苏州市机构改革方案》，将原苏州食药监局的职责与其他部门相关职责整合，组建苏州市市场监督管理局。 原审法院认为，依据《食品药品投诉举报管理办法》第五条第二项之规定，吴江市监局主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，有权调查处理本行政区域的食品药品投诉举报事项并作出相应答复，系本案适格被告。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，原苏州食药监局经张高锋申请作出行政复议决定，系履行行政复议法定职责，因其所作的系维持决定，且职能已由苏州市市场监督管理局承继，故苏州市市场监督管理局与作出原行政行为的吴江市监局为本案共同被告。 本案争议焦点在于涉案产品标签是否存在“特别强调”情形，未标注配料的添加量或成品中的含量是否违反食品安全标准，吴江市监局所作不予立案的举报回复是否合法。《预包装食品标签通则》第4.1.4.1条规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。第4.1.4.2条规定，如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量。第4.1.4.3规定，食品名称中提及的某种配料或成分而未在标签上特别强调，不需要标示该种配料或成分的添加量或在成品中的含量。对某一食品标签上是否特别强调添加或含有一种或多种配料或成分，应当结合具体情况进行认定。从本案被举报产品外包装图片判断，该产品标签“配图”中出现红豆、莲子、杏仁等配料是为了让消费者更直观、可视地了解产品中添加的成分，是反映产品真实属性的需要，是对产品配料组成客观必要的描述，尚未构成“特别强调”。关于配图中碟装黑色农作物的属性及特别强调问题，涉案产品配料中存在黑芝麻、黑米两种外形具有相似性的配料，张高锋根据药典判断产品配图中碟装黑色农作物系黑芝麻，故而认为标签对于黑芝麻存在特别强调，但普通消费者并不能完全予以区分，且该碟装黑色农作物亦没有反复出现或附加文字以注明并强调其价值和特性，故对张高锋的上述观点，不予采纳。综上，涉案被举报商品的外包装标签不存在“特别强调”情形，因此并未违反《预包装食品标签通则》规定的对所强调配料的添加量或成品中的含量应予标示的情形。《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第二项规定，立案应当符合“有违法事实”的条件。因涉案被举报违法事实不存在，吴江市监局据此作出不予立案决定并回复张高锋，亦无不当。 关于涉案行政复议决定是否合法，经查，复议机关经张高锋申请和补正后，依法受理并向当事人发送通知书，经延期审理后作出行政复议决定并予以送达，以上程序均符合行政复议法之规定；且所作维持的复议决定，亦无不当。 综上，经对被诉行政行为全面审查，吴江市监局作出的吴市监稽回[2018]第030号《关于举报苏州苏慕商贸有限公司涉嫌违法行为的回复》和原苏州食药监局作出的（2018）苏食行复第30号行政复议决定，证据充分，适用法律正确，程序合法，张高锋要求撤销上述两决定的诉请，缺乏事实和法律依据，不予支持。对于张高锋要求赔偿交通费的诉讼请求，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政赔偿的前提是行政机关及其工作人员的行政行为存在违法情形。本案中，行政赔偿的前提并不存在，故对张高锋该诉请亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张高锋的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张高锋负担。 上诉人张高锋上诉称，GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第4.1.4.1条规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。“有价值、有特性的配料”是指对人体有较高的营养作用，配料本身不同于一般配料的特殊配料。通常理解，此种配料的市场价格或营养成分应高于其他配料。涉案产品在标签配料表以外，在包装图案主版面和背面碗装芝麻糊旁以图形方式反复出现“莲子、杏仁、红豆”，系强调黑芝麻糊有以上三种配料，以此突出这三种配料的价值和特性。众所周知，莲子、杏仁、红豆的市场价格和营养价值远远高于其他配料。综上所述，原审法院认定事实不清，请求撤销原判，依法改判支持上诉人诉请。 被上诉人吴江市监局未向本院提交答辩意见。 被上诉人苏州市市场监督管理局答辩称，根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第4.1.4.1条的规定，食品标示需同时满足两个条件：一是“特别强调”，二是“有价值、有特性”。所谓“特别强调”，是指食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出添加或含有一种或多种配料或成分。所谓“有价值、有特性”是指强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。本案中，涉案产品配图中的黑芝麻、莲子、红豆等是为了让消费者更直观地了解产品中添加的成分，系出于反映产品真实属性的需要，且涉案产品名称及标签相关文字描述中并未着重强调黑米、莲子、红豆、杏仁的特性及价值。因此，从涉案产品的名称、图形、文字说明等综合考虑，其并未暗示黑米、红豆、莲子、杏仁对人体有益的程度超出一般情况所应当达到的程度，不属于“有价值、有特性”的配料，也并不构成特别强调。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院查明事实与原审法院查明事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人张高锋的投诉举报事项是否属实，即涉案黑芝麻糊产品标签的标注方式是否符合食品安全国家标准。GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》第4.1.4.1条规定，如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量。根据该条文的释义，当强调某种预包装食品“含有”某种配料或成分时，需要进行定量标示，应同时满足两个条件：1.“特别强调”即食品生产者通过对配料或成分的宣传引起消费者对该产品、配料或成分的重视，以文字的形式在配料表内容以外的标签上突出或暗示添加或含有一种或多种配料或成分；2.“有价值、有特性”即暗示所强调的配料或成分对人体有益的程度超出该食品一般情况所应当达到的程度，并且配料或成分具有不同于该食品的一般配料或成分的属性，是相对特殊的配料。本案中，涉案产品包装上附有碗装黑芝麻糊的图案，在碗碟旁边出现了杏仁、莲子、红豆等杂粮图案，并在包装背面注明“本包装图案仅供参考，具体以配料为准”的字样。根据对黑芝麻糊的一般理解，其主要应当以黑芝麻作为主料，并可添加核桃仁、红豆、黑米等其他杂粮作为配料。而从涉案产品的包装来看，其配图中所体现的杏仁、莲子、红豆等配料既未超出黑芝麻糊一般配料或成分的范畴，在背面亦对包装图案仅供参考的情况进行了说明，不属于“特别强调”的情形，故涉案产品未就上述配料的添加量或成品中含量进行标示的行为符合上述规定。被上诉人吴江市监局在接到上诉人的投诉举报后，经审查认为不存在违法事实，决定不予立案并书面告知上诉人，符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条的规定，并无不当。原苏州食药监局作出的（2018）苏食行复第30号行政复议决定适用法律正确，程序合法。 综上所述，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张高锋负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙一鸣 审 判 员 曹 军 审 判 员 林 磊 二〇一九年六月二十七日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷