上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初80号原告上海恰尔思游艇有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人崇建勋。委托代理人吴妹珍。委托代理人张金艳，上海九泽律师事务所律师。被告上海市松江区人民政府永丰街道办事处，住所地上海市松江区。法定代表人肖刚。委托代理人王天健，上海市诚至信律师事务所律师。原告上海恰尔思游艇有限公司(以下简称“恰尔思公司”)诉被告上海市松江区人民政府永丰街道办事处(以下简称“永丰街道办”)要求确认查封行为违法，向本院提起诉讼。本院于2019年1月18日受理后，依法组成合议庭，于同年5月16日公开开庭审理了本案。原告恰尔思公司，被告永丰街道办的副主任朱慰军及委托代理人王天健，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告恰尔思公司诉称：原告于2009年11月25日依法成立，在上海市松江区建中路XXX号(以下简称“涉案房屋”)合法进行生产经营活动。2017年3月27日，原告收到永丰街道环境保护委员会的通知，要求同月31日之前未按规定完成环评或者环评审批工作的，必须于4月1日起停止建设或停止生产，如未按要求继续建设或生产的，将采取强制措施。由于被告未能提供办理环评的相关证照，致使原告已经准备齐全的环评资料未能一起向环保局提交，导致无法参与环评。2017年10月19日，被告在未依法进行告知，也未出示证件及任何手续的情况下，以永丰街道环境综合整治办公室的名义径行对原告生产经营场所的电表箱予以查封，生产用电被拉掉，直接导致原告无法进行正常的生产经营活动，给原告造成了巨大的经济损失。故起诉要求：1、判决确认被告于2017年10月19日对原告生产经营场所电表箱予以查封的行政行为(以下简称“被诉行为”)违法；2、本案诉讼费由被告承担。被告永丰街道办辩称：第一，原告的生产经营地处黄浦江北岸毛竹港西侧的黄浦江二级水资源保护区域内，且一直没有进行企业环境影响审批评价。2017年3月，中央环保督查组组织对上海市地区水资源保护区进行环保督査检查，在检查中原告确认其未进行环保评估。因原告位于被告的行政管辖区域内，故根据上级环保部门要求，被告于2017年3月27日向原告发出《告知书》，告知其在同月31日前未按规定完成环评审批工作的，必须于同年4月1日起停止生产，如企业未按要求继续建设或生产的，被告将会同区环保局按照上级要求采取强制措施。但该《告知书》仅是一种通知、告知行为，而并非强制措施。第二，原告曾于2018年8月14日以同一案由提起行政诉讼，案号为(2018)沪0112行初517号。该案中原告明确请求判决确认被告于2017年4月1日对原告位于建中路XXX号办公场所予以查封的具体行政行为违法，并提供了三张没有拍摄日期的黑白照片(经法院查证属办公场所内的配电房)，显示分别在三处存有标示为“永丰街道环境综合整治办公室封”字样和公章的封条，明确封条系被告于2017年4月1日张贴。2018年10月31日，法院召集双方当事人到现场进行取证和应原告申请进行证据保全，但在现场并未见到上述照片中的封条。后原告也确认被告并未于2017年4月1日对其办公场所实施过查封行为，故法院于2018年12月3日裁定驳回原告之诉。原告不服，提起上诉称其在诉请中将被告的行政行为写成2017年4月1日系笔误，行政行为实际发生于同年10月19日。若原告在前案上诉裁判结果作出前，又提起本案诉讼，则存有一案二诉之嫌。第三，本案原告诉请要求确认被告对其生产经营场所电表箱予以查封的行政行为违法，并明确查封日期为2017年10月19日，但其提交的照片仍是前案中已被其否认的2017年4月1日张贴在办公场所的照片。另，法院于2018年10月31日取证的三张封条上日期均为2017年10月18日，而非2017年10月19日，故原告提起本案诉讼缺乏事实根据。被告从未于2017年10月19日对原告生产经营场所的电表箱张贴过封条，仅于同年3月27日对原告出具过《告知书》，但从原告的电费单据及纳税情况证实，原告在收到《告知书》后并未按要求执行，继续进行违法生产经营，相关职能部门对该行为仍在调查处理中。第四，在(2019)沪0117民初3052号案件审理过程中，原告称其占有使用涉案房屋和土地至2017年3月底，若是这样，本案原告所诉2017年10月19日查封电表箱的行为即使存在，也与其无关。另，原告直至2018年9月仍在生产，且无任何证据证明其有损失。综上，请求法院依法驳回原告之诉。庭审中，为证明被告实施了查封行为，原告提供了以下证据：1、2018年6月22日由原告的委托代理人张金艳拍摄的封条照片3张，证明被告对原告的电表箱进行了查封，封条上载明永丰街道环境综合整治办公室封，并有相应印章，但落款时间没有写，另在原告起诉至法院提供照片后，照片中的封条随之不见，后法院在现场其他电表箱上取得了三张封条并封存；2、2017年3月27日松江区永丰街道环境保护委员会向原告发出的《告知书》，证明《告知书》要求原告于同月31日前停止生产，否则将会同环保局采取强制措施，这与封条形成了完整的证据链，被告是在有计划地实施查封行为，但并无相应职权；3、2010年上海市电力公司与原告签订的《低压供用电合同》1份，第二页第2项供电方式、用电容量中，显示最低用电量148千瓦，可证明即使原告不用电，电力公司也会按照标准电量收取约6000多元/月的电费；4、2018年10月25日永丰街道产业园区管理委员会工作人员张雷俊与永丰派出所白剑锋与原告方吴妹珍、周瑾、张金艳的谈话录音光盘2份、录音内容整理(1)(2)及张雷俊的照片一张，其中录音内容整理(2)中黑体字标注的部分，当时原告方人员询问永丰街道环境综合整治办是否存在，张雷俊说这种综合整治是一种联动性的，且查封时他也是在的，证明当时对原告进行查封的背景是联动性的综合整治，本应由环保部门实施，但实际是由被告实施的；5、(2018)沪0112行初517号案件中法院至现场收集的封条3张，证明被告确实对原告实施了查封行为，目前封条也保存在法院；6、原告生产管理的员工于2017年10月19日在现场拍照后发到微信群里的截图，证明从聊天日期可显示出查封日期为2017年10月19日。经质证，被告对证据1不予认可，在另案诉讼期间，原被告连同法官一起到现场进行查看，在该组照片所显示的位置并无三张封条，故不予认可。对证据2无异议，被告确认向原告出具过，但目的仅是行政告知，原告确实存在未进行环境评估违规生产的情况。对证据3的真实性无异议，从供电部门调取的2017年1月至2018年9月的电费发票来看，确实有分档，但最后结算的电费还是大于合同中规定的最低档用电量，说明原告除148千瓦的基本用电外还有其他用电，故无法证明其目的。对证据4，即使光盘和内容是一致的，也不清楚是在什么情况下进行录音，根据原告所说系进博会期间民警到原告处的检查，那么应该是执法检查，原告的录音有问题，且无法证实被告于2017年10月19日对原告生产车间的电表箱进行了查封，另，确认被告为了配合中央环境综合整治大检查成立过临时机构，且照片中的人确实是被告的工作人员张雷俊，但无法辨别录音是否是他。对证据5，现场有封条无异议，三张封条中的两张在电表箱上，一张掉在地上，但不能证明系被告于2017年10月19日张贴。对证据6不予认可，照片中的封条与法院取证的封条是一致的，既然是同一天贴的，为何一部分封条有日期，一部分没有日期，现有证据无法证明2017年10月19日由谁来贴的封条。庭审中，被告提供了以下证据：1、国网上海市电力公司发票联(201701-201809)共21张，证明原告在另案民事诉讼中称其占用至2017年3月底，但2017年4月的用电量还在增加，之后的用电量虽有起伏，但仍产生费用，说明原告仍在进行违规生产，并没有被拉电，也不存在巨大的经济损失；2、2016年11月25日松永委[2016]149号《关于调整永丰街道违法建筑整治、环境综合治理工作领导小组的通知》，证明被告根据上级规定和要求，为进一步做好区域环境综合整治工作，决定调整街道违法建筑整治、环境综合治理工作领导小组的名单，领导小组下设办公室，故封条上的机构是不存在的；3、2019年4月17日上海市松江区人民法院(2019)沪0117民初3052号《民事纠纷案件询问笔录》，证明原告在该案中称因2017年4月1日受到政府告知书勒令停止经营等，导致无法继续使用涉案房屋和场地，明确其占用期限至2017年3月底，故原告在本案中主张2017年3月底后的查封行为无法成立，另原告称其受到环保部门调查，证明当时原告已被环保部门因违规生产进行了调查，被告仅发布行政告知予以辅助。经质证，原告对证据1的真实性无异议。对证据2，认为恰可证明确有环境综合整治办公室，其中第一条提到了环境综合整治内容，最后一段提到下设办公室，封条上载明的就是环境综合整治办公室，可见该机构实际存在。对证据3的真实性认可，但民事案件中占用时间和承担费用的问题系赔偿问题，本案涉及的是行政行为的合法性问题，若被告无执法权限却实施了查封行为即属违法。对此，被告质辩称：关于证据2，通知内的小组名称中无法证明原告的观点，综合整治工作领导小组只是调整名单，并没有说要成立办公室。关于证据3，原告在该案中表述的观点和时间节点恰可证明其认为使用涉案房屋和场地至2017年3月底，即使有查封行为也与其无关，且目前也无证据证明被告实施了被诉行为以及原告有损失。上述证据，本院认为：原被告提供的证据，均符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：原告在上海市松江区建中路XXX号生产经营，但未办理环评手续。2017年3月27日，被告向原告发出《告知书》，称“根据《中华人民共和国环境保护法》及上级环保部门环保督查的有关精神，对街道辖区内建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，在2017年3月31日前未按规定完成环评审查工作的，必须于4月1日起停止建设或停止生产，如企业未按要求继续建设或生产的，街道将会同区环保局按照上级要求采取强制措施”。同年10月19日，有人至原告经营场所在其多个电表箱上粘贴封条，封条上载明“永丰街道环境综合整治办公室封”。原告不服，诉至本院。另查明：原告曾另案起诉被告要求确认2017年4月1日查封其办公场所的行政行为违法，后于诉讼中确认2017年4月1日被告并未实施查封行为，实际查封行为发生于同年10月19日，故本院作出(2018)沪0112行初517号行政裁定，驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。2017年3月27日，上海市第一中级人民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。另，在(2018)沪0112行初517号案件审理过程中，本院至原告经营场所，现场查看到有三张封条，封条上载明“永丰街道环境综合整治办公室封”，落款日期为2017年10月18日。本案诉讼中，原被告对此均予以确认。再查明：2016年11月25日，松永委[2016]149号《关于调整永丰街道违法建筑整治、环境综合治理工作领导小组的通知》中，提到被告成立有违法建筑整治、环境综合治理工作领导小组，目的是为了做好区域环境综合整治工作，且领导小组下设办公室。还查明：原告在(2019)沪0117民初3052号案件中，称因政府部门整治，其无法继续经营使用涉案房屋和场所，故主张占用费计算至2017年3月底，但案外人上海仓桥资产经营有限公司(系该案原告)主张原告仍控制涉案房屋和场所，至今未返还。本院认为：本案的争议焦点有以下两个方面：一是被诉行为是否存在。原告提供的照片、封条以及被告提供的电费发票联等证据，可证明确实有人在原告经营场所的电表箱上粘贴了封条，且电费从2017年10月起开始有明显下降。被告对现场存在三张封条的情况也予以确认，对于查封日期未能提供证据予以反驳，故本院采纳原告关于2017年10月19日存在查封行为的意见。另外，被告认为原告在(2019)沪0117民初3052号案件中，称其实际占用涉案房屋和场所至2017年3月底，故即使存在被诉行为，也与原告无关。但本院注意到，上海仓桥资产经营有限公司主张原告仍控制涉案房屋和场所，至今未返还。被告亦无证据证明在被诉行为作出时，原告已返还了涉案房屋和场所，故其上述意见，本院不予采纳。二是被诉行为的实施主体。封条上载明的查封机构名称为“永丰街道环境综合整治办公室”，原告据此主张系被告以该机构名义实施了被诉行为，但被告对此予以否认，仅认可曾于2017年3月27日向原告发出过《告知书》。本院注意到，被告在上述《告知书》中明确告知原告在当月月底未按规定完成环评审查工作的，必须于4月1日起停止建设或停止生产，若未按要求继续建设或生产的，街道将会同区环保局按照上级要求采取强制措施。根据原被告的陈述，原告至今未完成环评手续，且在接到该《告知书》后仍有进行生产。被告称其后续并未采取任何强制措施，但却未能给出合理解释。另，被告提供的《关于调整永丰街道违法建筑整治、环境综合治理工作领导小组的通知》中，可以看出被告为了做好区域环境综合整治工作，成立了环境综合治理工作领导小组，该领导小组下设办公室。被告称该办公室的名称并非封条上的名称，但却未能提供相应的证据予以证明，故其以此证明封条上的机构不存在的意见，本院难以采纳。被告坚称其未至原告处粘贴过封条，亦无本案中涉案的封条，但在知晓该封条存在及涉诉的情况下，至今未采取相应的救济措施，也不符合常理。基于上述考虑，原告诉称被告实施了被诉行为的意见，本院予以采纳。诉讼中，被告确认其并无查封职权，故其实施被诉行为显属超越职权，现该行为已经实施，不具有可撤销的内容，应予确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(四)项、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告上海市松江区人民政府永丰街道办事处于2017年10月19日对原告上海恰尔思游艇有限公司生产经营场所电表箱予以查封的行政行为违法。案件受理费50元，由被告上海市松江区人民政府永丰街道办事处负担(于本判决生效之日起七日内交付本院)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇一九年六月十九日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的；……第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……