山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终140号 上诉人（原审原告）赵新民，男，1963年1月27日出生，汉族，住山东省淄博市临淄区。 被上诉人（原审被告）淄博市临淄区自然资源局（原淄博市国土资源局临淄分局）。住所地：山东省淄博市临淄区雪宫路354号。 法定代表人刘先伟，局长。 委托代理人刘美玲，淄博市临淄区自然资源局工作人员。 委托代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 上诉人赵新民因诉被上诉人淄博市临淄区自然资源局（原淄博市国土资源局临淄分局）不履行法定职责一案，不服淄博市临淄区人民法院（2018）鲁0305行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，赵新民系淄博市××区齐陵街道办事处柳店村村民，住该村11号。2018年8月27日，赵新民向淄博市国土资源局临淄分局（以下简称临淄国土局）书面申请办理农村房地一体不动产登记、颁发《房地一体不动产权证书》。申请书内容：赵新民系临淄区齐陵街道办事处柳店村村民，居住于临淄区××街道办事处××号。由于临淄区人民政府、临淄国土局、临淄区农业局、齐陵街道办事处均未履行法定职责，赵新民位于上述居住地址的房屋、土地一直未办理宅基地使用权证、土地经营权证。为明确使用权归属、避免邻里纷争、维护自身合法权益，根据鲁国土资字〔2018〕191号山东省国土资源厅、山东省财政厅、山东省住房和城乡建设厅《关于做好农村房地一体不动产登记工作的通知》特依法向贵单位申请办理临淄区齐陵街道柳店村农村房地一体不动产登记，颁发房地一体不动产权证书。望批准。临淄国土局于2018年8月31日书面答复赵新民“关于农村房地一体不动产登记工作，山东省国土资源厅2018年5月下发了通知（鲁国土资办字〔2018〕29号），在我市周村区开展农村房地一体不动产登记发证示范点工作，研究指定农村房地一体不动产登记相关办法和流程，为全省农村房地一体不动产登记发证探索经验。待示范点成功后该项工作将在全省展开。届时，我局将根据上级的统一部署，开展农村房地一体不动产登记发证工作。农村承包土地经营权登记工作不在我局职责范围内，应向区农业部门咨询办理”，从而未给赵新民办理。诉讼中，临淄国土局还指出，依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款及鲁政办字〔2015〕188号文件、淄政办发字〔2015〕108号、淄国土资字〔2016〕144号文件规定，临淄国土局不是适格的颁证主体，对此赵新民不予认可。 原审法院认为，房地一体是指房屋与土地联合在一起的组合体，并不指承包经营的土地，故赵新民要求临淄国土局就承包经营的土地登记、颁发《房地一体不动产权证书》属理解错误。赵新民就其住宅要求临淄国土局依法为其办理房地一体不动产登记、颁发《房地一体不动产权证书》，一是临淄国土局要有职责，二是赵新民的申请要符合条件。赵新民要求临淄国土局依据鲁国土资字〔2018〕191号文件的规定为其登记、颁发《房地一体不动产权证书》，从该文件“三”中（三）看，办理《房地一体不动产权证书》要严格按照《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》及相关规定要求进行。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定：“申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提供下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。”鲁政办字〔2015〕188号《山东省人民政府办公厅关于推进市县不动产登记职责和机构整合的意见》“二”中（一）规定：“不动产登记由不动产所在地的县级不动产登记经办机构办理；设区的市政府可以确定本级不动产登记经办机构统一办理所属各区不动产登记。”淄国土资字〔2016〕144号《关于不动产权证书号、登记证明号填写及专用章使用管理的通知》“三”中规定要求“张店区、淄川区、博山区、周村区、临淄区、高新区、经开区、文昌湖区，分别使用‘淄博市国土资源局不动产登记专用章（1）、（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（7）、（8）’”。由此，赵新民所在地的临淄区不动产登记颁证不是由临淄国土局实施办理。再从2018年9月5日淄博市国土资源局、淄博市财政局、淄博市住房和城乡建设局、淄博市规划局联合下发的淄国土资字〔2018〕203号《关于做好农村房地一体不动产登记工作的通知》看，临淄国土局于2018年8月31日向赵新民作出《关于齐陵街道办事处柳店村赵新民申请农村房地一体不动产登记的答复》时，该文件尚未下发实施，且该文件“三”中明确“农村房地一体不动产登记由区县政府统一组织实施，”故临淄国土局不是适格的房地一体不动产权颁证主体，也说明临淄国土局作出涉案答复时，包括临淄区在内的淄博市尚未开展农村房地一体不动产登记、颁证工作，故临淄国土局于2018年8月31日作出的答复也并无不当。即使按照赵新民陈述的鲁国土资字〔2018〕191号文件中的“条件暂不具备的地方，可由农村集体经济组织或群众自行申请”，也应满足《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条的规定，而从赵新民提供的证据看未满足该条的要求。综上所述，赵新民要求临淄国土局履行为其办理农村房地一体不动产登记、颁发《房地一体不动产权证书》的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵新民的诉讼请求。案件受理费50.00元，由赵新民负担。 宣判后，原审原告赵新民不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决并依法改判或发回重审。上诉理由：一审判决认定事实、适用法律错误，裁判逻辑错误，属于故意违背事实和法律所作的裁判，且情节严重。我系临淄区齐陵街道办事处柳店村民，居住于临淄区××街道办事处××号。由于临淄区人民政府、临淄国土局、临淄区农业局、齐陵街道办事处长期以来均未履行法定职责，原告位于上述居住地址的房屋、土地一直未办理宅基地使用权证、土地经营权证。为明确使用归属、避免邻里纷争、维护自身合法权益，根据鲁国土资字〔2018〕191号《关于做好农村房地一体不动产登记工作的通知》第三条确定的规范开展农村不动产权籍调查和确权登记工作，于2018年8月27日依法向临淄国土局书面申请办理农村房地一体不动产登记、颁发《房地一体不动产权证书》。临淄国土局2018年8月31日书面答复：以鲁国土资办字〔2018〕29号通知拒绝给我办理农村房地一体不动产登记、颁发《房地一体不动产权证书》，导致我合法权益继续受到侵犯。第一，一审法院认为临淄国土局不具有接受不动产登记申请的主体资格属认定事实错误。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。据此可知，县级人民政府不动产登记机构受理办理登记申请。无论从法律法规还是证据方面看，临淄国土局都是受理不动产登记申请的行政机关。临淄国土局在收到我的申请材料后，没有履行法定职责对我的申请材料进行审核并作出回应，仅以自己没有颁证职责为由拒绝我的申请，不符合法律规定。按照法律规定，临淄国土局如果认为我的申请材料不齐全，应当书面并一次性告知需要补正的全部材料，而不是拒绝申请。第二，一审法院适用法律错误。不动产登记办理机构首先是由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案中，一审提供的所有证明材料及法律法规中没有一个可以证明淄博市人民政府明确确定由淄博市不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。我认为一审法院适用错误的法律解释作出了错误的法律裁判，是对我不动产登记权利的再一次侵犯。二审法院应根据行政诉讼全面审查的裁判原则，对我的诉求和政府的职权进行全面审查，对我的不动产确权申请是否由临淄国土局履行接收审核并给予书面的一次性告知回复进行审查，以期解决不动产登记行政程序中各个行政机关之间的权限划分，给行政相对人一个明确的行政机关权力清单，让我的诉求有一个合法及时的救济途径。 淄博市临淄区自然资源局二审期间未提交答辩意见。 本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 另查明，2019年1月9日，中国共产党临淄区第十三届委员会第六次全体扩大会议通过了《中共临淄区委、临淄区人民政府关于临淄区区级机构改革的实施意见》（临发〔2019〕2号）。根据该文件，临淄国土局的职责整合到淄博市临淄区自然资源局，不再保留临淄国土局。 本院认为，本案中赵新民要求临淄国土局依据鲁国土资字〔2018〕191号文件即《关于做好农村房地一体不动产登记工作的通知》为其办理农村房地一体不动产登记并颁发房地一体不动产权证书。根据该《通知》确定的内容，山东省推进农村房地一体不动产登记工作是针对农村宅基地和集体建设用地开展的一项登记发证工作，并不涉及赵新民所称的承包经营土地。该《通知》在第三部分“规范开展农村不动产权籍调查和确权登记工作”中指出，要依法依规办理不动产登记，按照《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》及相关规范要求履行受理、审核、登簿程序。根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款、鲁政办字〔2015〕188号《山东省人民政府办公厅关于推进市县不动产登记职责和机构整合的意见》、淄政办发字〔2015〕108号《淄博市人民政府办公厅关于推进全市不动产登记职责和机构整合的实施意见》以及淄国土资字〔2016〕144号《关于不动产权证书号、登记证明号填写及专用章使用管理的通知》的相关规定，淄博市的不动产登记工作由淄博市不动产登记中心统一办理，临淄区的不动产产权登记证书，加盖“淄博市国土资源局不动产登记专用章（5）”。因此，本案中赵新民在2018年8月27日向临淄国土局提出办理房地一体不动产权证书申请之时，临淄国土局并不具有颁发不动产权证书的法定职责。此外，根据淄博市国土资源局、淄博市财政局、淄博市住房和城乡建设局、淄博市规划局联合下发的淄国土资字〔2018〕203号《关于做好农村房地一体不动产登记工作的通知》，淄博市农村房地一体不动产登记由区县政府统一组织实施，且该《通知》于2018年9月5日下发，说明临淄国土局于2018年8月31日向赵新民作出《关于齐陵街道办事处柳店村赵新民申请农村房地一体不动产登记的答复》时，该《通知》尚未下发实施，淄博市尚未开展农村房地一体不动产登记颁证工作。因此，赵新民向临淄国土局提出办理房地一体不动产权证书申请之时，临淄区尚未开展相关工作，临淄国土局尚不具备相应法定职责，临淄国土局及时作出答复，对有关政策进行解释并告知赵新民其将根据上级统一部署适时开展农村房地一体不动产登记发证工作，并无不当。综上，赵新民要求临淄国土局为其办理农村房地一体不动产登记并颁发《房地一体不动产权证书》的理由不成立，故对赵新民的上诉请求依法不予支持。原审法院判决驳回赵新民的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由赵新民负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  姜 敏 审 判 员  陈 磊 审 判 员  荣明潇 二〇一九年六月二十四日 法官助理  吴 昊 书 记 员  高梦琪