广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终687号上诉人（原审原告）：严泽光，男，1959年6月7日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人：蔡文锋，广东丽日律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳春市人民政府（下简称阳春市政府）。法定代表人：罗汉杰，该市市长。委托代理人：刘泳，阳春市法制局工作人员。委托代理人：黄厚锋，阳春市法制局工作人员。第三人：严泽洪，男，1955年9月5日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人：李文波，男，汉族，1971年10月21日出生，住广东省阳春市。上诉人严泽光因诉阳春市政府行政复议纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年5月27日，严泽光以松柏镇政府为被申请人，向阳春市政府申请复议，请求：撤销松柏镇政府于2017年2月23日作出的《调解意见书》，责令阳春市政府将严泽光承包经营的位于松柏镇松柏村委会围岗村地塘仔约4.5亩林地的使用权裁决归严泽光。阳春市政府经审查后于当日予以受理，并于2017年5月27日向松柏镇政府、严泽洪分别发出了答复通知书和第三人参加行政复议通知书。阳春市政府由于本案较复杂，经批准后，决定对审查期限延长30天，并向各当事人发出春府行复〔2017〕1号《延长行政复议审查期限通知书》。2017年8月7日，阳春市政府召集各方当事人进行本案听证。2017年8月18日，阳春市政府认为松柏镇政府作出的《调解意见书》仅是在调解过程中对争议林地权属作出的一种建议性处理意见，并没有对争议林地的权属作出决定性处理，不是具体行政行为，不具有法律约束力。因此，阳春市政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，于2017年8月18日作出春府复决字[2017]17号《行政复议决定书》，驳回严泽光的复议申请。严泽光不服被诉复议决定向人民法院提起本案行政诉讼。另查明，2016年10月11日，严泽光向松柏镇政府提出确权申请，请求确认争议的位于松柏镇松柏村委会围岗二村地塘仔约3.5亩的林地使用权裁决给严泽光。松柏镇政府于2016年11月3日组织严泽光和严泽洪到争议林地进行现场勘验。严泽光认为争议林地面积为4.5089亩，严泽洪认为争议林地面积为2.672亩。松柏镇政府组织严泽光和严泽洪进行调解，并于2017年2月23日作出《调解意见书》，认为争议山名地塘仔，面积约2.672亩，四至为：东至冲垌村委会旧屋村渔塘为界，南至严泽洪林地为界，西至新寨村新二队严卫平兄弟山地为界，北至严泽光、严泽钦、严泽贤、严泽强等人山地为界。此四至范围内的山林使用权严泽光与严泽洪各半，即各分得1.336亩。原审法院认为，本案主要争议在于阳春市政府作出的案涉行政复议决定是否合法。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。也就是说，只有对可能侵犯当事人合法权益的行政行为申请行政复议，才属于行政复议范围；对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议范围。严泽光与严泽洪因林地使用权纠纷，向松柏镇政府申请调处。松柏镇政府于2017年2月23日作出的《调解意见书》，是在调解过程中对争议林地权属作出的一种建议性调解意见，对当事人权利义务不产生实际影响，松柏镇政府尚未对争议林地的权属作出处理决定。因此，阳春市政府认定严泽光的行政复议申请不符合受理条件，并作出驳回复议申请的决定，在事实认定、法律适用上均无不当。阳春市政府收到严泽光提交的行政复议申请后，于法定期限内受理并通知松柏镇政府答复及提交证据材料。阳春市政府经审查，于法定期限内作出被诉复议决定的程序合法。综上所述，严泽光起诉的请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告严泽光的诉讼请求。上诉人严泽光不服原审判决，上诉请求：撤销一审判决，撤销阳春市人民政府春府复决字（2017）17号行政复议决定书。理由如下：一、争议地四至为东至冲垌村委会旧屋塘村鱼塘，南至第三人山地，西至新寨新二村严卫平兄弟山地，北至严泽钦山地，争议地面积约为4.5089亩，属于上诉人严泽光所有。到了2008年6月，第三人乘上诉人在地塘仔林地挖穴改种八角树之机，无理提出争端，企图侵占属于上诉人的林地。后来，经松柏林业站、村委会调处，以原来五兄弟所分的三份山界线为准，确认地塘仔中间一份林地权属归上诉人和严泽钦。到了2016年5月27日，上诉人再次向阳春市松柏镇人民政府书面申请，要求解决地塘仔林地使用权纷争。因阳春市松柏镇人民政府多次调解无果，上诉人遂要求阳春市松柏镇人民政府确权，裁定地塘仔4.5089亩争议山地的使用权。二、但阳春市松柏镇政府却于2017年2月23日作出《关于严泽光与严泽洪争议林地使用权的调解意见书》。该意见书存在认定基本事实错误，将争议的地塘仔林地4.5089亩主观地认定为2.672亩，将上诉人与第三人在地塘仔界至分明的林地错误地认定为没有明显界至，将争议林地一直由上诉人管理使用的事实错误地认定为争议林地从1981年后一直由第三人管理使用至2008年。该意见书没有适用《中华人民共和国土地管理法》，属于适用法律错误。三、阳春市松柏镇人民政府是镇一级人民政府，对公民个人的土地使用权之争应作裁决书来确定权属。但阳春市松柏镇人民政府出具意见书，不履行职责，是行政不作为的违法行为。四、被上诉人的行政复议决定书只是简单地驳回上诉人的复议申请，并没有责令阳春市松柏镇人民政府履行职责依法行职责依法裁决，这是非常错误的。五、中级人民法院维持被上诉人这样的行政复议决定书也是错误的。被上诉人阳春市政府答辩称：一、答辩人受理严泽光不服松柏镇政府于2017年2月23日作出的《关于严泽光与严泽洪争议林地使用权的调解意见书》（下称《调解意见书》）的行政复议申请后，召集各方当事人进行了听证，答辩人审查相关资料后，认为松柏镇政府作出的《调解意见书》未按照《行政复议法》规定告知严泽光，致使严泽光直接向法院提起行政诉讼而延误了行政复议期限，因此，严泽光提出行政复议申请并没有超过60日，符合法律规定。二、松柏镇政府作出的《调解意见书》仅是在调解过程中对争议林地权属作出的一种建议性处理意见，并没有对争议林地的权属作出决定性处理，不是具体行政行为，不具有法律约束力。因此，严泽光根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回被答辩人的复议申请是正确的，一审法院作出驳回严泽光的诉讼请求亦符合法律规定。第三人严泽洪答辩称：原告认为争议林地4.5089亩在内的地塘仔的20多亩林地，是80年代初，围岗村集体分配给答辩人与原告的父亲严某林。1981年，答辩人与父母兄弟分家，严某林把林地中南边的一块林地划分给答辩人，答辩人管理使用至2008年争议前，原告没有对答辩人管理使用的林地提出异议。2008年5月，原告以争议林地使用权属四至不清为由，将答辩人2007年种下的桉树砍掉从而引发纠纷。原告诉讼请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回原告的诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明，上诉人严泽光与第三人严泽洪曾于2008年因地塘仔林地使用权发生纠纷，经松柏镇政府多次组织调处，没有解决。2016年5月27日，上诉人严泽光再次因塘仔林地使用权向松柏镇政府提出该争议林地使用权纠纷申请，要求松柏镇政府调处，松柏镇政府经调查取证并多次组织协调，但无结果。松柏镇政府在上诉人申请行政复议至今，并未就涉案林权争议作出新的行政行为。本院认为，本案争议焦点为阳春市政府作出被诉的《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条规定：“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”第四十条规定：“林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。”根据上述法规规定，本案上诉人严泽光因涉案山林使用权与第三人严泽洪发生纠纷，向松柏镇政府申请确权，属于个人之间发生的林权争议，松柏镇政府依法负有受理、调解和处理本案林权争议的法定职责。松柏镇政府在权属争议双方未达成调解协议的情况下，应当依法作出处理决定。本案中，松柏镇政府在组织争议双方调解未达成协议的情况下，作出了涉案《调解意见书》，认定争议山名地塘仔，面积约2.672亩，四至为：东至冲垌村委会旧屋村渔塘为界，南至严泽洪林地为界，西至新寨村新二队严卫平兄弟山地为界，北至严泽光、严泽钦、严泽贤、严泽强等人山地为界。此四至范围内的山林使用权严泽光与严泽洪各半，即各分得1.336亩。该《调解意见书》虽然名称为调解意见书，但“本府认为”部分已经对争议林地的面积和四至范围作出认定，并对争议林地的权属作出明确的划分确认，应认定为属于一份行政处理决定，对权属争议双方当事人具有法律约束力，即对当事人权利义务产生实际影响。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；……。”本案阳春市政府作出被诉行政复议决定，认定上述《调解意见书》只是在调解过程中对争议林地权属作出的一种建议性调解意见，对当事人权利义务不产生实际影响，松柏镇政府尚未对争议林地的权属于作出处理决定，上诉人严泽光的行政复议申请不符合受理条件，并据此作出驳回复议申请的复议决定，不符合上述法律规定，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销重作。原审法院判决驳回上诉人严泽光的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。综上，上诉人严泽光上诉请求改判，撤销被诉复议决定的理由成立，本院予以支持；被上诉人阳春市政府答辩主张维持原判的理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（六）项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初14号行政判决；二、撤销阳春市政府于2017年8月18日作出的春府复决字[2017]17号《行政复议决定书》，由阳春市政府自收到本判决之日起六十日内重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由阳春市政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年六月十九日书记员  刘桂宜