福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽行终560号 上诉人（原审原告）赖其有承包经营户。 代表人赖其有，男，1967年1月26日出生，汉族，农民，住福建省松溪县。 上诉人（原审原告）范盛华承包经营户。 代表人范盛华，男，1962年12月16日出生，汉族，农民，住福建省松溪县。 被上诉人（原审被告）松溪县人民政府，住所地福建省松溪县大街65号。 法定代表人苏建旗，县长。 原审第三人松溪县河东乡人民政府，住所地福建省松溪县河东路167号。 法定代表人伊丹强，乡长。 原审第三人松溪县河东乡长巷村民委员会，住所地福建省松溪县河东乡长巷村。 法定代表人李斌，主任。 上诉人赖其有承包经营户、范盛华承包经营户因诉松溪县人民政府拆迁补偿安置实施方案违法一案，不服龙岩市中级人民法院（2019）闽08行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”从上述规定可以看出，行政行为若对当事人的权利义务不产生实际影响，当事人对行政行为提起诉讼的，则不属于人民法院的受案范围，依法应裁定驳回起诉。联系本案而言，两原告要求确认被告松溪县人民政府的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》违法，该通知包含两个方面的内容，即主文件《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》与附件《松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案》。两个文件一同构成完整的《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》。1.从该通知本身的性质来看，属于行政机关批准行为，该批准行为对原告的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性，对原告产生实际影响的是补偿安置方案及后续的补偿安置行为。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，原告对松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》的拆迁补偿安置实施方案不服，根据上述行政法规的规定，原告应当先向行政机关申请裁决，而不能直接针对拆迁补偿安置实施方案提起诉讼。两原告在未向行政机关申请裁决的情况下，直接对涉案拆迁补偿安置实施方案提起诉讼，不符合行政诉讼起诉条件。 综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告赖其有承包经营户、原告范盛华承包经营户的起诉。 上诉人赖其有承包经营户、范盛华承包经营户不服原审裁定，提起上诉称，原审先后要求上诉人变更诉讼请求、案件拆并、证据交换和质证、现场勘查等，拖延了将近4个月，在被诉行政机关的辩解明显不能成立的情况下未经开庭审理，就以诉讼请求不明确为由驳回上诉人的起诉，该裁定违背事实和法律，依法应予纠正。主要理由是：一、上诉人提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。上诉人请求事项的第一项是针对被上诉人松溪县人民政府实际使用上诉人承包的土地的情形。上诉人请求事项的第二项是针对被上诉人松溪县人民政府作出的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》涉及上诉人承包的土地的情形。上诉人的诉讼请求表示清晰而明确，不存在原审裁定指出的情形。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定所阐述的理由并非源自法律、行政法规、司法解释的规定，也不是相关指导案例的裁判观点，而是互联网上的文章，不能成为人民法院裁判的依据。三、原审未经开庭审理，未听取诉辩双方的陈述和辩论，罔顾被上诉人未经批准强行占用上诉人承包地的事实，以被上诉人的批准行为对上诉人的权利义务不产生影响为由，认为被上诉人松溪县人民政府作出的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》不具有可诉性，以裁定形式对本案实体争议作出认定和处理，该裁定违法。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人松溪县人民政府未提交书面答辩意见。 原审第三人松溪县河东乡人民政府和松溪县河东乡长巷村民委员会未提交书面陈述意见。 本院认为，本案争议焦点为原审是否违反法定程序以及上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。 经查上诉人向原审提交的行政起诉状，其诉讼请求为：“一、请求确认被告松溪县人民政府未经省政府批准、未发布征收公告即强行征收原告承包土地的行政行为违法；二、请求确认被告松溪县人民政府的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》违法；三、判令被告松溪县人民政府退还原告承包经营的位于松溪县河东乡长巷村土名‘小垅塬’的2亩水田；四、判令被告松溪县人民政府赔偿原告2017年、2018年无法耕种的青苗损失21600元”。由此可见，上诉人的诉讼请求确实涉及不同性质的行政行为，混同在一起，不利于司法审查，原审按照“一案一行为”的原则，依职权进行分案处理，并未损害上诉人的诉讼权利，亦未违反法定程序。分案后，本案上诉人的诉讼请求为“确认被告松溪县人民政府的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》违法”。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因此，原审经过阅卷和询问当事人，认为上诉人的起诉不符合法定起诉条件，未经开庭审理，迳行裁定驳回上诉人起诉，并不违反法定程序。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”国务院法制办公室国法[2011]35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。本案中，两上诉人要求确认被上诉人松溪县人民政府的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》违法，实际上是对经批准的补偿安置方案不服。根据上述规定，应当先申请裁决或申请行政复议，上诉人未先申请行政裁决或申请行政复议，直接向人民法院起诉，不符合上述规定，其起诉不符合法定起诉条件。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……