广东省云浮市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤53行终36号上诉人（原审原告）：谭志生，男，汉族，1963年8月14日出生，住云浮市罗定市。被上诉人（原审被告）：罗定市卫生健康局。住所地：云浮市罗定市皮鞋街23号。法定代表人：陈志华，局长。委托代理人：谭宪友，罗定市卫生健康局政策法规与综合监督股股长。委托代理人：邓月明，广东焯谦律师事务所律师。上诉人谭志生因与被上诉人罗定市卫生健康局卫生行政监督纠纷一案，不服云浮市云城区人民法院（2018）粤5302行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定事实：1991年9月19日，罗定县××乡××村民委员会出具一份《证明》，载明“兹有我管理区谭志生，男，28岁，已从事多年乡村医疗卫生工作，希有关的单位给予办理有关证件。”2004年2月28日，谭志生向罗定市卫生局提交一份《申请书》，申请加入乡村医生组织。2007年2月25日，罗定市卫生局作出一份罗卫函[2007]06号《关于谭志生申请加入××村卫生站的批复》，载明：谭志生：你要求加入我市××镇××村卫生站的申请已收悉，经审核，目前××村卫生站已有乡村医生三名，依据《罗定市医疗机构设置规划》和《乡村医生从业管理条例》的有关规定，对你申请加入××村卫生站的申请，不予批准。并将该批复抄送××镇卫生院。2018年8月7日，罗定市卫生健康局卫生监督员到罗定市××镇××村××小学背谭志生屋现场进行检查，发现：……3、现场见桌子有两个抽屉，其中一个抽屉见开封了的一次性注射器一批和复方穿心莲等空药瓶；桌子右下角是一个带柜门的柜子，柜子里见复方氨林巴比妥注射液和硫酸庆大霉素注射液等药品；4、入门右侧见用过的空药盒、静脉注射器等医疗垃圾一堆；5、现场未能出示《医疗机构执业许可证》和谭志生的相关从医资质。罗定市卫生健康局的卫生监督员就现场发现的有关情况向谭志生作询问笔录。同日，罗定市卫生健康局向谭志生作出编号：201808071《卫生监督意见书》，查明谭志生在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下擅自在罗定市××镇××村××小学背谭志生屋开展诊疗活动，违反了《医师机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医师机构管理条例》第四十四条的规定，责令谭志生停止开展诊疗活动。如不服本决定，可在收到本决定书之日起60日内向云浮市卫生和计划生育局或罗定市人民政府申请行政复议，或6个月内向人民法院起诉。谭志生不服该决定，于2018年9月19日依法向原审法院提起行政诉讼，要求撤销罗定市卫生健康局作出的处罚决定。另查明，2018年8月7日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医证保决[2018]18号《证据先行登记保存决定书》决定对涉案的医疗药品、器械从2018年8月8日至2018年8月14日进行登记保存。2018年9月10日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医证保决[2018]21号《证据先行登记保存决定书》决定对涉案的医疗药品、器械从2018年9月11日至2018年9月17日进行登记保存。2018年8月7日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医证保处[2018]28号《证据先行登记保存处理决定书》，根据罗卫医证保决[2018]18号《证据先行登记保存决定书》对涉案先行登记保存的物品作为物证，随案查处。2018年9月10日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医证保处[2018]31号《证据先行登记保存处理决定书》，根据罗卫医证保决[2018]21号《证据先行登记保存决定书》对涉案先行登记保存的物品作为物证，随案查处。2018年10月9日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医证保处[2018]32号《证据先行登记保存处理决定书》，根据罗卫医证保决[2018]18号《证据先行登记保存决定书》，对作为证据保存的壹箱纸箱封装的医疗器械、药品作出没收的处理决定。同日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医证保处[2018]33号《证据先行登记保存处理决定书》，根据罗卫医证保决[2018]21号《证据先行登记保存决定书》，对作为证据保存的壹箱纸箱封装的医疗器械、药品作出没收的处理决定。上述《证据先行登记保存处理决定书》、《证据先行登记保存决定书》，谭志生均在当事人签收处签名确认。2018年9月27日，罗定市卫生健康局向谭志生作出一份罗卫医罚告[2018]15号《行政处罚事先告知书》拟向谭志生告知处罚的事项、理由及陈述和申辩的权利等。谭志生拒绝在告知书上签名，罗定市卫生健康局通过留置送达方式送达告知书给谭志生。随后，谭志生向罗定市卫生健康局提交一份《谭志生不服行政处罚申辩情况》。根据上述有关的情况，罗定市卫生健康局对谭志生涉嫌无证行医的有关情况进行复核，认为：根据调查复核，当事人谭志生未取得执业医师资格证开展诊疗活动事实清楚，证据确凿，不改变事先告知的行政处罚内容。2018年10月9日，罗定市卫生健康局作出一份罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》，查明谭志生存在未取得执业医师资格证在罗定市××镇××委××小学背谭志生屋开展诊疗活动的行为。决定予以谭志生：1、没收医疗药品；2、处罚人民币肆仟元正的行政处罚。庭审中，谭志生明确其没有取得乡村医生医师资格证书及相关医师技术之称。一审庭审中，谭志生陈述，其请求法院责令罗定市卫生健康局撤销行政处罚的具体内容包括：罚款、未向其发证、没收药品及罗定市卫生健康局于2018年8月7日作出的编号为201808071号卫生监督意见书的行为。原审法院认为：本案是卫生行政处罚纠纷。根据《医疗机构管理条例》第二十四条：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”第四十四条：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”国家卫生计生委、国家中医药管理局关于《印发无证行医查处工作规范的通知》第二条：“本规范适用于县级以上地方卫生计生行政部门（含中医药管理部门，下同）及其监督执法机构依据法律、法规、规章对辖区内未经批准擅自开办医疗机构行医的单位和个人进行检查，依法追究其法律责任的行政执法活动。主要包括以下无证行医情形：（一）未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的……”本案中，罗定市卫生健康局作为罗定市人民政府卫生行政部门，具有对罗定市辖区范围内的医疗机构进行监督管理、对医疗机构的执业活动进行检查指导、对违反《医疗机构管理条例》的行为给予处罚等法定职责，对无证行医行为进行查处。为此，罗定市卫生健康局在本案中主体适格。本案的争议焦点是：一、罗定市卫生健康局于2018年8月7日作出编号：201808071号卫生监督意见书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。二、罗定市卫生健康局于2018年10月9日作出的罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》在本案中是否予以处理的问题。一、关于罗定市卫生健康局作出201808071号卫生监督意见书认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”罗定市卫生健康局经调查发现谭志生存在未取得医疗机构执业许可证开展诊疗活动，谭志生的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，罗定市卫生健康局依照该条例责令谭志生立即停止开展诊疗活动，是行政机关实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，符合相关法律法规的规定。罗定市卫生健康局在作出编号201808071号卫生监督意见书之前，对谭志生进行了询问、现场检查及证据保存，作出该监督意见书的程序合法。谭志生请求撤销罗定市卫生健康局于2018年8月7日作出的《卫生监督意见书》的理由不成立，依法不予支持。二、罗定市卫生健康局于2018年10月9日作出的罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》在本案中是否予以处理的问题。谭志生于2018年9月19日向原审法院提出本案诉讼后，罗定市卫生健康局才于2018年9月27日向谭志生作出的罗卫医罚告[2018]15号《行政处罚事先告知书》及2018年10月9日向谭志生作出的罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》，根据该《行政处罚事先告知书》和《行政处罚决定书》，谭志生依法享有陈述、申辩、复议等权利，为保障谭志生在该行政处罚决定中依法享有的权利，原审法院对罗定市卫生健康局作出的罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》不予处理，谭志生可根据该《行政处罚决定书》申请复议或另行提出诉讼。关于谭志生认为其符合医疗机构执业许可和具备医师执业的条件，而罗定市卫生健康局未对其作出许可的请求，属另一法律关系，谭志生可另寻途径解决。综上所述，罗定市卫生健康局于2018年8月7日作出的《卫生监督意见书》事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。谭志生的起诉理由不能成立，其相应的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回谭志生的全部诉讼请求。案件受理费50元，由谭志生负担。上诉人谭志生不服原审法院上述判决，向本院上诉称：被上诉人不履行职责造成上诉人无证行医（详见原审判决）。被上诉人工作人员知法犯法不履行职责，几十年来就没有一个人站出来监督执法，对上诉人就有那么多的人来执法。因此，请求二审法院：适当处理，责令被上诉人赔偿上诉人经济和名誉损失。改判。被上诉人罗定市卫生健康局辩称：一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确、判决得当，请求二审法院依法维持。二、被上诉人对上诉人作出的罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》程序合法、处罚得当，被上诉人无需向上诉人赔偿任何经济和名誉损失。从2015年开始，上诉人在未取得《医疗机构执业许可证》《执业医师证》《医师资格证》的情况下，在其家中开展诊疗活动，其行为违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款的规定。被上诉人作为罗定市人民政府卫生行政部门，具有对罗定市辖区范围内的医疗机构进行监督管理、对医疗机构的执业活动进行检查指导、对违反《医疗机构管理条例》的行为给予处罚等法定职责。所以，上诉人主张赔偿损失是没有任何事实和法律依据的。三、上诉人的上诉请求不属于二审法院的审理范围。本案属于行政诉讼，上诉人在一审并未提出其在上诉时提出的赔偿经济和名誉损失请求，故上诉人增加了诉讼请求，且该请求不属于二审法院的审理范围。四、上诉人主张被上诉人不履行职责，对其未作出许可属另一法律关系，不属于本案的审理范围。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。另查明：上诉人于2018年9月19日向原审法院提起本案诉讼时的诉讼请求是：责令罗定市卫生和计划生育局（现被上诉人）撤销行政处罚。在一审庭审过程中，上诉人明确其请求责令罗定市卫生健康局撤销行政处罚的具体内容包括：罚款、未向其发证、没收药品及罗定市卫生健康局于2018年8月7日作出的编号为201808071号卫生监督意见书的行为。再查明：2019年2月19日，罗定市组建罗定市卫生健康局，罗定市卫生和计划生育局的职责由罗定市卫生健康局继续行使。本院认为：本案是卫生行政监督纠纷。本案二审的争议焦点是：被上诉人作出的编号：201808071《卫生监督意见书》是否合法？《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”根据上述规定，被上诉人具有对罗定市辖区内的医疗机构进行监督管理的职权。《医疗机构管理条例》第二十四条规定：“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。”第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”卫生部《卫生行政执法文书规范》第十五条规定：“卫生监督意见书，是卫生行政机关制作的对被监督单位或者个人具有指导性或者指令性作用的文书。对存在违法事实，依法需要责令改正的，应当写明法律依据、改正期限及责令改正意见等内容。”本案中，被上诉人查明上诉人在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下擅自开展诊疗活动，遂作出编号：201808071《卫生监督意见书》责令上诉人停止开展诊疗活动符合上述规定。原审法院对上诉人关于撤销该卫生监督意见书的诉讼请求予以驳回并无不当。关于在本案中是否应一并对罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》是否合法及赔偿问题进行审理的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，上诉人于2018年9月19日向原审法院提起本案诉讼，请求责令罗定市卫生和计划生育局（现被上诉人）撤销行政处罚，而被上诉人于2018年10月9日才作出罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》。因此，上诉人在起诉时所请求撤销的行政处罚并不是指罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》。上诉人在一审庭审时才请求原审法院一并对罗卫医罚[2018]15号《行政处罚决定书》进行处理，原审法院为保障上诉人依法享有的权利而在本案中对该行政处罚决定不予处理，并告知上诉人可对该行政处罚决定申请复议或另行提起诉讼符合上述规定。至于赔偿问题。因上诉人在上诉时才提出要求被上诉人对其进行赔偿的请求，根据上述规定，本院对上诉人提出的该请求在本案中不作审查，上诉人若认为被上诉人对其造成了经济和名誉损失，可另寻法律途径解决。关于上诉人认为其符合医疗机构执业许可和具备医师执业的条件，而被上诉人不履行法定职责、未对其作出许可故导致其违法的问题。本院认为，被上诉人是否存在不履行法定职责属另一法律关系，上诉人可另寻途径解决。综上所述，上诉人谭志生的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人谭志生负担。本判决为终审判决。审判长  黄海燕审判员  陆汉容审判员  李婉婉二〇一九年六月二十四日书记员  陈辉财附：相关法律条文《医疗机构管理条例》第五条国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。中国人民解放军卫生主管部门依照本条例和国家有关规定，对军队的医疗机构实施监督管理。第二十四条任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。第四十四条违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。卫生部《卫生行政执法文书规范》第十五条卫生监督意见书，是卫生行政机关制作的对被监督单位或者个人具有指导性或者指令性作用的文书。对存在违法事实，依法需要责令改正的，应当写明法律依据、改正期限及责令改正意见等内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。