广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂02行终76号 上诉人（一审原告）黄凤珍，女，1954年9月10日生，汉族，住柳州市柳南区。 上诉人（一审原告）黄素娇，女，1940年9月10日生，汉族，住广东省东莞市。 上诉人（一审原告）黄石姣，女，1946年11月15日生，汉族，住鹿寨县。 上诉人（一审原告）黄杰英，女，1959年4月30日生，汉族，住柳州市柳南区。 上诉人（一审原告）暨以上四上诉人共同委托代理人黄桥运，男，1949年10月26日生，汉族，住鹿寨县。代理权限为特别授权。 以上五上诉人共同委托代理人邱启辉，鹿寨县法律服务所法律工作者。代理权限为特别授权。 上诉人（一审被告）柳州市国土资源局，住所地柳州市城中区高xx路xx巷x号。 法定代表人周龙，局长。 被上诉人（一审被告）鹿寨县国土资源局，住所地鹿寨县鹿寨镇xx大道2xx号。 法定代表人吴宝玲，局长。 委托代理人周诚，该局政策法规股股长。代理权限为特别授权。 委托代理人谭忠禄，广西香桥律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运、柳州市国土资源局（以下简称柳州市国土局）因黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运诉鹿寨县国土资源局（以下简称鹿寨县国土局）、柳州市国土局土地行政登记及行政复议纠纷一案，不服鹿寨县人民法院2018年12月20日作出的（2018）桂0223行初x号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决查明，2016年6月3日，黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运向鹿寨县国土局提交《土地权属登记申请报告》，请求该局依法按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积外〕所确定的面积及四至界线的实际面积进行土地权属登记，核发土地使用证。2016年8月8日，鹿寨县国土局作出《告知书》告知：“黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运要求进行确权发证的土地，因与案外人黄树生、黄小弟对该部分土地权属问题产生纠纷，黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运曾于2012年8月15日通过县委书记大接访活动提出过信访申请，鹿寨县国土局于2013年3月20日对其作出鹿国土信复〔2013〕x号《关于黄桥运信访事项的答复意见》。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运对此不服，并于2013年4月17日再次向鹿寨县人民政府反映，鹿寨县国土局根据鹿寨县人民政府办公室转来的鹿政办转字〔2013〕x号转办单，于2013年4月22日对黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运作出了不予受理告知的答复，并告知其通过行政复议或者行政诉讼途径解决。之后黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运于2013年5月6日向柳州市国土局提出行政复议申请，柳州市国土局于2013年5月13日依法作出了柳国土资复〔2013〕x号《行政复议不予受理决定书》，依法不予受理黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的申请。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运对复议决定不服，于2013年5月28日向鹿寨县人民法院提起行政诉讼，鹿寨县人民法院于2014年3月19日依法作出了（2014）鹿行初字第x号行政判决书，依法判决驳回黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的诉讼请求，此后黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运仍旧不服，经过柳州市中级人民法院二审、再审，以及广西壮族自治区高级人民法院的申诉裁定，均驳回了黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的请求。现黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运要求进行确权发证的土地内有部分已确权给案外人黄树生、黄小弟，该部分权属已确定，因此，黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运提出要求按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给原告黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积外〕所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，核发土地使用证的请求，没有事实及法律依据，鹿寨县国土局不予支持。”黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运不服此《告知书》向柳州市国土局提出行政复议，请求撤销2016年8月8日作出的《告知书》，给予办理土地权属登记和换发新证，柳州市国土局以《告知书》是对黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运提出的土地权属登记申请报告的解释和告知，并不属于具体行政行为，不在行政复议的范围内，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定于2017年1月9日驳回其复议请求。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运不服，以柳州市人民政府、鹿寨县人民政府为被告，于2017年1月20日向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1、判令撤销鹿寨县国土局2016年8月8日的《告知书》、柳州市国土局柳国土资复〔2016〕x号《行政复议决定书》（以下简称x号复议决定）；2、判令按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地证契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积外〕所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地使用证。柳州市中级人民法院于2017年1月22日作出（2017）桂02行初4x号行政裁定书，裁定对黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的起诉不予立案。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运仍不服向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2017年7月11日作出（2017）桂行终6xx号行政裁定书，认定黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运起诉的被告不适格，对第一项请求应裁定不予立案。但对第二项请求不予立案系适用法律错误，故裁定：一、撤销柳州市中级人民法院（2017）桂02行初4x号行政裁定；二、本案指令柳州市中级人民法院予以立案。2017年8月31日黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运向柳州市中级人民法院提起行政诉讼，柳州市中级人民法院经审理后作出（2017）桂02行初2xx号行政裁定，认定黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运以鹿寨县人民政府和柳州市人民政府为被告提起诉讼被告不适格，应以作出《告知书》的鹿寨县国土局和作出复议决定的柳州市国土局为被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。且要求进行权属登记、换发土地使用证的请求与第一项请求相关联，应一并向有管辖权的基层人民法院提出，并于2018年5月21日又驳回了黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的起诉。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运为此于2018年7月6日提起行政诉讼。请求：1、判令撤销鹿寨县国土局2016年8月8日的《告知书》和柳州市国土局的8号复议决定；2、判令按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地证契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给原告黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积外〕所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地使用证；3、判令鹿寨县国土局和柳州市国土局承担本案的全部诉讼费用。还查明，涉案土地原系黄桥运等五人的父亲黄记保于1954年从廖林养处购买，并立有契约。1955年9月6日获得鹿寨县人民政府印发的《买屋契纸》（面积0.5亩，折333.34平方米）。六十年代初，黄记保同意黄来保（黄桥发之父）、黄润八（黄天保之父，黄树生、黄小弟之祖父）在自己持有的《买屋契纸》土地范围内，与其毗邻建房。1990年，黄桥发、黄天保经鹿寨县人民政府批准分别取得了鹿国用（90）字第1x-0x-0x-0xx号国有土地使用权证（系黄桥发的证，面积123.03平方米）、鹿国用（90）字第1x-0x-0x-0xx号国有土地使用权证（系黄天保的证，面积105.46平方米）。1993年，黄桥运经鹿寨县人民政府批准领取了鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号国有土地使用权证（系黄桥运的证，用地面积177.73平方米）。2008年，黄树生、黄小弟经向鹿寨县寨沙镇国土所提出申请，经有关部门批准，将父亲黄天保旧房拆除在原址重建，并于2008年12月办理了变更登记，将黄天保原持有的鹿国用（90）字第1x-0x-0x-0xx号国有土地使用证依法变更为：鹿国用（2008）字第0x-0xx号国有土地使用权证（系黄树生的证，面积52.73平方米）、鹿国用（2008）字第0x-0xx号国有土地使用权证（系黄小弟的证，面积52.73平方米）。上述黄桥运、黄桥发、黄树生、黄小弟的土地使用证的面积共计406.22平方米，完全覆盖了1955年9月6日鹿寨县人民政府印发的买屋契纸的面积范围。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运一直未对黄桥发、黄树生、黄小弟取得的上述土地使用证提出异议。直至2013年5月黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运才向一审法院分别起诉请求撤销鹿寨县人民政府颁发给黄树生、黄小弟的鹿国用（2008）字第0x-0xx号、鹿国用（2008）字第0x-0xx号国有土地使用权证，但均被驳回诉讼请求，并经柳州市中级人民法院二审驳回上诉，维持原判，其申请再审又均被广西壮族自治区高级人民法院予以驳回。 一审判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运向鹿寨县国土局提出进行土地权属登记，换发土地使用权证申请，鹿寨县国土局应依法履行其法定职责。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条“土地公有制前，通过购买房屋或土地及租赁土地方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者国有土地使用权”、第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，本案的涉案土地，经黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的父亲黄记保同意黄润八、黄来保建房，且黄润八的儿子黄天保和黄来保的儿子黄桥发取得了合法的土地使用权证（黄天保的证面积105.46平方米、黄桥发的证面积123.03平方米），黄天保的儿子黄树生、黄小弟也因分割父亲黄天保的房屋在2008年取得了合法的土地使用权证（分别52.73平方米），黄桥运也办理了177.73平方米的土地使用权证，上述四份土地使用权证的面积共计406.22平方米，已完全覆盖了黄记保原契纸的使用面积333.34平方米。而法院的多次裁判已经确认了黄桥运、黄桥发、黄树生、黄小弟取得土地使用权证的合法有效性，买屋契纸范围内已无其他可以使用的土地。因此黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运请求按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地证契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积外〕所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地使用证，该请求无事实依据，也与法律的规定相悖，对其主张依法不予支持。鹿寨县国土局于2016年8月8日作出《告知书》，明确不予支持黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的请求，不予进行土地权属登记，换发土地使用证，该《告知书》直接对黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的请求产生不能实现的结果，对其权利义务产生了影响，因此其依法可提起行政诉讼。黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的起诉一直在三级法院连续审理过程中，并未超过法律规定的起诉期限。鹿寨县国土局依据事实和相关法律于2016年8月8日作出的《告知书》，事实清楚，证据充足，作出不予支持黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运请求的决定正确。柳州市国土局驳回黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的复议请求，未依法对上述《告知书》作出行政复议决定系适用法律错误，该行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第五款之规定，一审判决：一、确认柳州市国土局对黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运申请复议予以驳回的行政行为违法。二、驳回黄凤珍、黄素娇、黄桥运、黄石姣、黄杰英要求鹿寨县国土局按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地证契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给原告黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积外〕所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地使用证的诉讼请求。 上诉人黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运上诉称，一、一审判决错误。1、1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的契纸，土地来源、四至界线、面积清楚，被上诉人系土地登记部门，应依据《土地登记办法》和《中华人民共和国土地管理法》之规定，按鹿寨县人民政府颁发的契纸进行土地权属登记和换发土地使用证。2、一审法院依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十八条和第二十九条的规定，以上诉人的父亲黄记保同意黄润八、黄来保建房为由，不支持上诉人的主张，有悖于国家法律规定。3、一审法院认定上诉人的父亲黄记保同意黄润八、黄来保相邻建房是没有事实依据的。黄天保、黄桥发的行为是侵占上诉人的土地权益的行为。二、一审法院还以黄润八的儿子黄天保和黄来保的儿子黄桥发、黄树生、黄小弟及上诉人之一黄桥运等已经取得了合法的土地使用证，并已完全覆盖了黄记保原契纸的使用面积333.34平方米和法院多次裁判为由，不支持上诉人的主张，也无法律依据。鹿寨县人民政府在发证时没有严格审查，未进行地籍调查和予以公告，导致错误发证，该违法发证行为侵犯了上诉人的合法权益。综上所述，一审判决事实不清，证据不充分，适用法律错误，判决驳回上诉人的诉讼请求无事实根据和无法律依据，亦是显失公平的，请求撤销一审判决的第二项判决内容，撤销《告知书》和x号复议决定，判令按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地证契纸〔扣除鹿寨县人民政府已颁发给黄桥运的鹿国用（93）字字1x-0x-0x-1x号177.73平方米土地使用证面积〕所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记，换发土地证。 上诉人柳州市国土局上诉称，一审法院认为：“鹿寨县国土局于2016年8月8日作出的《告知书》，明确不予支持黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的请求，不予进行土地权属登记，换发土地使用证，该《告知书》直接对其请求产生不能实现的结果，对其权利义务产生了影响……柳州市国土局驳回黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运的复议请求，未依法对上述《告知书》作出行政复议决定系适用法律错误，该行为违法”，与事实不符。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵害其合法权益的”的规定，行政复议的受理范围应当满足申请人申请的行政行为与其具有行政法上的利害关系。本案中，黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运向柳州市国土局提交的行政复议申请书中提出的复议请求为：“请求复议机关撤销被申请人于2016年8月8日作出《告知书》，给予申请人办理土地权属登记，核发更换土地使用证。”而从内容上看，该《告知书》是鹿寨县国土局对不予支持黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运申请的理由的解释和告知，实际影响其权利义务的不是该“解释和告知”，而是鹿寨县国土局不予进行土地权属登记的行政行为。如果认为《告知书》违法，责令重做，则重新作出的是另一份《告知书》，而不是予以登记的行政行为。因此柳州市国土局对黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运提出撤销《告知书》的行政复议申请作出不予受理的行政复议决定适用法律正确。综上所述，一审判决认定的事实错误，应依法改判。 被上诉人鹿寨县国土局答辩称，上诉人黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运主张按1955年9月6日鹿寨县人民政府颁发的土地证契纸（扣出鹿寨县人民政府已颁发给上诉人黄桥运鹿国用（93）字第1x-0x-0x-1x号177．73平方米的土地使用证面积外）所确定的面积及四至界线的实际面积，进行土地权属登记。换发土地使用证给上诉人的上诉理由，没有事实和法律依据，依法应驳回其上诉请求。一、涉案的土地所有权属于国家。二、黄桥运、黄桥发、黄树生、黄小弟的土地使用证的使用面积共计406.22平方米，均在、并且完全覆盖了1955年9月6日鹿寨县人民政府印发的《买屋契纸》范围内。同时，法院的已发生法律效力的多次裁判已经确认了黄桥运、黄桥发、黄树生、黄小弟取得土地使用权证的合法有效性。此外，本案中上诉人黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运主张换发土地使用证的请求，实质上就是“变更登记”的主张。根据《土地登记办法》第四十条的规定，黄凤珍、黄素娇、黄石姣、黄杰英、黄桥运并未能提供出土地公有制之后，当土地转为国有后迄今仍继续使用或者已经取得国有土地使用权证的有关证据证明自己的主张。综上所述，一审判决事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法。请求依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 在二审审理期间，各方当事人均未提交新证据。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院认定的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，上诉人柳州市国土局作出的x号复议决定是以黄凤珍等人的复议申请不符合受理条件为由驳回复议请求，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，因为行政复议机关并没有对被申请的行政行为的合法性作出认定和处理。在这种情况下如果提起行政诉讼，当事人有两种选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。就本案而言，人民法院的正确处理方式应当是告知上诉人黄凤珍等人只能择一而诉，要么起诉原行政行为，要么起诉复议机关不作为。上诉人黄凤珍等人同时起诉原行政行为和复议机关不符合法律规定，一审法院进行审理并作出实体判决不当，依法应予纠正。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销鹿寨县人民法院（2018）桂0223行初6号行政判决； 二、发回鹿寨县人民法院重审。 审 判 长  郭 涛 审 判 员  黄筱贝 审 判 员  游 芳 二〇一九年六月十七日 法官助理  陆美华 书 记 员  唐妤婧