内蒙古自治区高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）内行申46号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）内蒙古自治区鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府。法定代表人呼木吉乐，苏木达。委托代理人隋明芳，北京王玉梅律师事务所海拉尔分所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）斯仁巴拉吉尔，男，1955年7月1日出生，蒙古族，牧民，住内蒙古自治区。再审申请人内蒙古自治区鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府（以下简称伊敏苏木政府）因斯仁巴拉吉尔诉其行政强制及行政赔偿一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2017）内07行终36号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院经审理查明，原告斯仁巴拉吉尔系鄂温克族自治旗伊敏苏木阿贵图嘎查牧民。2016年8月，原告斯仁巴拉吉尔在运输草捆时被伊敏苏木吉登嘎查牧民阻止。伊敏苏木吉登嘎查牧民认为原告斯仁巴拉吉尔打草的草场属吉登嘎查所有，原告不能在该草场打草，更不能将草捆运走。双方发生肢体冲突。被告赶到现场后对草捆数量进行了清点，并为原告出具了书面证明。原告斯仁巴拉吉尔认为被告扣押了其890捆草，该行政强制措施违法，给原告造成了重大损失，故诉请人民法院判决确认被告的行政行为违法并赔偿相同数量的草捆。内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条的规定，扣押财产应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。但本案中原告未能提供查封、扣押决定书和清单。原告应向本院证明被告对其实施了行政强制措施或者行政强制措施客观存在。但原告提交的证据不能证明原告主张。原告诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告斯仁巴拉吉尔的诉讼请求。案件受理费50元，由原告斯仁巴拉吉尔负担。内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院经审理查明，斯仁巴拉吉尔系鄂温克族自治旗伊敏苏木阿贵图嘎查牧民。2016年7月末至8月初，斯仁巴拉吉尔在大牛圈地区其草场使用证（该草场使用证后于2017年被撤销）标示区域及周边打草。8月3日，斯仁巴拉吉尔在运输草捆时被伊敏苏木吉登嘎查牧民阻止。吉登嘎查牧民认为斯仁巴拉吉尔打草的草场属吉登嘎查所有，其不能在该草场打草，更不能将草捆运走。双方陷入僵持。之后斯仁巴拉吉尔一方人员离开，待其返回时70捆饲草已不在现场。期间伊敏苏木政府工作人员赶到现场维持秩序，但没能阻止斯仁巴拉吉尔的儿子伊敏、儿媳妇艳君与吉登嘎查牧民巴图孟和等多人发生肢体冲突。当晚伊敏苏木政府对草捆数量进行了清点，并为斯仁巴拉吉尔出具了书面证明，证明内容为：“2016年7月28日至8月11日，阿贵图嘎查牧民斯仁巴拉吉尔在大牛圈地区打草数量为890捆，其中：运到吉登嘎查的70捆，在大牛圈地区820捆”。其后，伊敏苏木政府将斯仁巴拉吉尔所打820捆饲草在打草地点集中到一起，并围绕草捆架设一圈围栏，期间因围栏破损曾修补一次，该状态持续至今。另查明，双方均认可被围草捆数为820捆，每捆500斤，草捆现在已无饲草价值。内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院认为，伊敏苏木政府将斯仁巴拉吉尔所打草捆聚拢在一起并架设围栏，客观上实施了控制行为，具有行政强制措施的宣示效果，应当认定其实施了行政强制措施。依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”伊敏苏木政府作为乡镇政府，没有法律、法规规定的行政强制措施权，其实施强制措施没有法律依据，应当认定其强制行为违法。伊敏苏木政府强调当时斯仁巴拉吉尔一方与吉登嘎查牧民之间冲突的严重性、紧迫性，以及其作为一级政府应当行使必要的行政管理职能。对此本院认为，伊敏苏木政府并不具备行政强制措施权，其无权采取行政强制措施。同时伊敏苏木政府也没有在控制草捆之后采取有效措施解决纠纷或者避免损失，而是一围了之，草捆因长期在户外堆放已无饲草价值。故伊敏苏木政府应当对斯仁巴拉吉尔所受损失承担赔偿责任。斯仁巴拉吉尔要求伊敏苏木政府赔偿的其余70捆饲草，是在吉登嘎查牧民阻拦斯仁巴拉吉尔一方运草过程中散失。在场的政府工作人员既没有看管饲草的法定职责，因人数悬殊和场面失控，也没有保管饲草的现实能力。同时，斯仁巴拉吉尔不能举证证明伊敏苏木政府对该70捆饲草采取了强制措施或者其他强制行为，故伊敏苏木政府对该70捆饲草不应承担赔偿责任。对斯仁巴拉吉尔该部分上诉请求本院不予支持。综上所述，二审期间当事人提交的新证据能够补充证明案件基本事实，斯仁巴拉吉尔的上诉请求部分成立。依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）款之规定，判决：一、撤销内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院（2017）内0702行初6号行政判决；二、确认鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府架设围栏控制斯仁巴拉吉尔所打820捆饲草的行为违法；三、被上诉人鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府赔偿上诉人斯仁巴拉吉尔820捆伊敏苏木大牛圈地区当年饲草（每捆500斤），于本判决生效后15日内履行。如果不能履行草捆，则按照市场价格折价赔偿；四、驳回上诉人斯仁巴拉吉尔的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府负担。再审申请人伊敏苏木政府申请再审称，一、本案二审法院认定再审申请人实施了行政强制措施，毫无事实根据和法律依据。被申请人与吉登嘎查因大牛圈地区的草场使用权发生争议，双方发生群体性械斗事件。再审申请人派工作人员及时赶到现场处置。为避免事态扩大，引发更大的群体冲突，再审申请人工作人员对双方进行了耐心的说服调解工作，最后双方达成如下处理意见：在大牛圈地区被申请人所打的820捆饲草就地暂时存放，待双方争议解决后再行处理。后被申请人与吉登嘎查之间的争议始终未能解决，对于存放在被申请人草场之内的饲草，被申请人也不履行管理义务，饲草损失不断扩大。被申请人作为一级政府部门，为避免损失进一步扩大，为了被申请人及吉登嘎查双方的利益，在群体性械斗事件发生大约两个月后，将被申请人存放在大牛圈草场的饲草用围栏护住。上述事实充分证明：第一，再审申请人作为地方一级政府，在处理被申请人与吉登嘎查牧民之间因民事纠纷进而发展为群体性械斗事件中，履行了居中调解、化解社会矛盾、避免恶性事件发生及人民利益受损的义务，这种调解及调解结果不具有行政强制性，属于不可诉的行为。再审申请人的处理并非履行行政管理职能的行为，不符合《中华人民共和国行政强制法》第二条的规定，即行政强制措施是行政机关在行政管理过程中的行为。第二，再审申请人架设围栏的做法不存在任何过错，否则，为避免实施所谓行政强制措施，再审申请人只能对被申请人与吉登嘎查牧民发生的械斗和牧草损失视而不见听而不闻，这种做法显然有悖于社会责任和法律目的。二、本案二审法院关于“客观上实施了控制行为，具有行政强制措施的宣示效果，应当认定其实施了行政强制措施”的认定，明显与客观事实不符。第一，如果再审申请人对涉案饲草实施了查封、扣押的行政强制措施，应向被申请人交付查封、扣押决定书和清单，本案不存在这一事实。第二，存放饲草的地点在被申请人使用的草场上，且没有任何禁止拉走的标示。第三，被申请人至今未提交有效证据证实再审申请人不允许被申请人将涉案饲草拉走。综上，二审认定事实和适用法律错误，请求：撤销二审判决，维持一审判决，本案诉讼费由被申请人承担。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”本案中，再审申请人伊敏苏木政府在行使处理纠纷、维护社会治安职能过程中，为解决现场纠纷，控制事态发展，避免更大的群体冲突造成的人员伤亡及财产损害，对案涉牧草实施了聚拢并架设围栏的暂时性控制行为，该行为符合行政强制措施的法定要件，应认定伊敏苏木政府实施了行政强制措施。再审申请人伊敏苏木政府提出其行为属于调解行为，不具有可诉性的主张不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的……”《中华人民共和国行政强制法》第二十八条第二款规定：“解除查封、扣押应当立即退还财物；已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。”本案中，再审申请人伊敏苏木政府作出被诉行为，缺乏法律依据、超越职权，且其在控制草捆之后没有采取有效措施解决纠纷或者通过拍卖、变卖等方式及时处置财物避免损失，而是一围了之，草捆因长期在户外堆放失去饲草价值。二审判决确认伊敏苏木政府作出被诉行为违法并赔偿820捆牧草并无不当。综上，再审申请人伊敏苏木政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回再审申请人内蒙古自治区鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府的再审申请。审 判 长 侯晓静审 判 员 李 庆审 判 员 博 赫二〇一九年六月十一日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静