河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫08行初48号原告周小战，男，汉族，1962年6月25日出生，住河南省武陟县。委托代理人段新江，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托代理人付华伟，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告武陟县人民政府。住所地：武陟县木城镇兴华路8号。法定代表人申琳，男，县长。委托代理人李颖，女，武陟县人民政府法制办工作人员。委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。原告周小战诉被告武陟县人民政府以协议搬迁方式进行土地征收行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告周小战诉称，2018年10月9日，被告武陟县人民政府作出《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案公告》（以下简称“补偿安置方案公告”）并发布《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》（以下简称“补偿安置方案”），原告的房屋位于上述搬迁范围内，原告认为上述《补偿安置方案》的发布实质上应当是被告进行土地征收的行政行为，由于《补偿安置方案》所规定的范围内既包括集体土地也包括国有土地，但不管是集体土地还是国有土地，都应当严格依法履行法定程序进行征收。然而被告却违反法律的规定，采取所谓的“协议搬迁”的方式进行土地征收行为，原告认为该方式应当属于违法的行政行为，具体理由如下：一、无论是对集体土地还是国有土地进行征收，都应当依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定由县级以上人民政府组织实施，并且应当办理征地审批手续、履行公告、制定征地补偿安置方案、听取被征地集体经济组织和农民的意见等法定程序，但是在该项目中，被告并没有提供证据证明其已经履行了上述相关法定程序，因此可以认定被告在原告房屋所在范围内的土地征收行为违法。二、根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。本案中，被告武陟县人民政府实施的协议搬迁实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被告虽然已经与涉案土地范围内的大多数被搬迁人签订了所谓的征收补偿合同，但也不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地征收行为。综上所述，被告发布的《补偿安置方案》对原告在内的被征收人的权利造成实际影响，属于具体行政行为，也属于行政诉讼受案范围。同时，《补偿安置方案》的制定及实行“协议搬迁”的方式均没有法律依据，属于违法的土地征收行为。故原告为了维护自身的合法权益，根据《行政诉讼法》第二十六条之规定，特诉至贵院，请判如所请。原告庭审中明确诉讼请求为：1、依法确认被告以“协议搬迁”的方式进行土地征收行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。被告武陟县人民政府答辩称，答辩人没有实施原告所诉的土地征收行为，《补偿安置方案》的制定和协议搬迁的方式不属于土地征收行为。答辩人也没有征收原告的土地和房产等。理由：一、原告所诉的《补偿安置方案》和协议搬迁的方式不属于土地征收行为，亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。答辩人于2018年10月9日向社会公告了《武陟县人民政府关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》(以下简称《补偿安置方案》）内容，该《补偿安置方案》只是将武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿标准对广大群众进行告知，该公告行为仅是对不特定主体普遍适用的文件，并不会对包括原告在内的某个人的权利义务产生实际影响。答辨人目前尚未作出任何具体行政行为，原告所诉的《补偿安置方案》亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。为了加快龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造的进度，政府本次采取了“协议搬迁”的方式，即根据《中华人民共和国合同法》的规定，遵循平等、自愿的基本原则，这也是区别于行政法律和行政征收的基本特征。双方当事人法律地位平等，双方在充分协商达成一致意思表示的前提下订立合同，无论是国有土地还是集体土地上的被搬迁户，只要认可并同意《补偿安置方案》规定的补偿安置标准，就可以自愿与政府指定的部门签订补偿安置协议；如果不认可的，完全可以不签订补偿安置协议，不存在一方把自己的意志强加给另一方，也不存在政府以强迫命令等手段签订合同的情况。所以，本次棚户区（城中村）改造项目并非行政征收行为，签订协议的法律依据是《合同法》，因此也就不存在原告提出的《补偿安置方案》适用法律错误以及违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序的问题。二、《补偿安置方案》的制定符合相关法律规定。虽然本次棚户区（城中村）改造采取的是“协议搬迁”的方式，但在《补偿安置方案》及补偿标准的制定上，按照《中华人民共和国土地管理法》，参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》、《焦作市人民政府关于印发焦作市建设征收（用）土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（焦政文〔2014〕8号）等法律法规政策文件规定。具体主要要点如下：1、《补偿安置方案》制定程序符合法律规定。《补偿安置方案》的制定结合武陟县的实际情况，经实地走访深入调查，并通过召开座谈会、论证会等方式，先后征求了有关街道办事处（含村街）、职能部门、搬迁户、老干部等各界人士代表的意见后，分别于2018年10月7日和8日先后经县政府第二十一次常务会议、县十四届人大常委会第十二次会议讨论审议通过，于2018年10月9日向社会发布公告。2、《补偿安置方案》充分保障了被搬迁户的自由选择权。《补偿安置方案》明确规定被搬迁户可以自由选择货币补偿或者产权调换。方案第二条明确规定，被搬迁户可以自由选择按照方案规定的补偿安置标准购买安置房，也可以根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，由评估公司评估确定补偿金额，充分保障了被搬迁户的自由选择权。3、《补偿安置方案》规定的补偿标准充分保障了被搬迁户的利益。根据实际数据测算，按照方案规定标准购买安置房的，其得到的安置房价值也大大高于被搬迁房屋的价值。例如，某搬迁户的宅基地面积为199.5平方米，房屋为面积238.86平方米，其补偿结果为安置房面积262.8平方米（成本价3600/㎡)，另外还可以得到货币补偿10万元左右以及安置房免费安置两个价值各8万元的停车位（共计：262.8㎡x3600元+10万元+2x8万元=120.6万元），而根据评估公司评估，其房屋每套价值约为95万元，两者比较后《补偿安置方案》测算金额比评估公司评估结果高出约25.6万元。另外，选择货币补偿的，在公平补偿的基础上，方案还规定了多种类、高标准的奖励政策。由此可见，方案规定的补偿安置标准已经远高于被搬迁房屋的实际价值，并不存在申请人提出的补偿标准明显过低的问题。综上，《补偿安置方案》不属于具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。同时，《补偿安置方案》的制定符合相关法律规定，不存在适用法律错误及违反法定程序的问题。答辩人没有实施原告所诉的土地征收行为，《补偿安置方案》的制定和协议搬迁的方式不属于土地征收行为。答辩人也没有征收原告的土地和房产等。请求贵院依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，原告周小战在武陟县党校院内拥有房产一处，并持有国有土地使用权证和房屋所有权证。2018年10月9日，武陟县人民政府作出武布（2018）7号《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案公告》，将《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》予以公布。该《方案》确定搬迁范围包括原告房屋所在区域。现原告周小战未与任何部门签订协议，房屋也并未被拆除。原告周小战认为被告武陟县人民政府以“协议搬迁”的方式进行土地征收行为违法，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（二）项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，原告周小战以武陟县人民政府为被告提起诉讼，请求法院依法确认被告以“协议搬迁”的方式进行土地征收行为违法。但是，原告周小战并未提供证据证明被告存在以“协议搬迁”的方式对其进行土地征收的行为，且原告周小战也认可其并未与任何部门签订协议，其房屋也并未被拆除。因此，周小战提起的诉讼缺乏事实依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告周小战的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 卫向娟审判员李培军审判员张杰二〇一九年六月二十六日书记员 吕      东      伟