广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初237号原告广东力王起重机械有限公司，住所地佛山市南海区丹灶镇华南五金基地东区。法定代表人吕圣平，经理。委托代理人邱文杰，广东人可和律师事务所律师。被告佛山市南海区环境保护局，住所地佛山市南海区桂城街道南新三路4号。法定代表人徐永强，局长。出庭负责人徐湛坤，副局长。委托代理人王东海，该局工作人员。委托代理人麦慧莉，广东楉泓律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区南海大道北88号。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人陆林邦，该府工作人员。委托代理人蔡凌波，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原告广东力王起重机械有限公司不服被告佛山市南海区环境保护局（以下简称南海环保局）作出的南环罚〔2018〕296号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）及被告佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）作出的南海府行复〔2018〕900号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），于2019年2月12日向本院提起行政诉讼，本院于同年2月14日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月15日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人吕圣平及委托代理人邱文杰，被告南海环保局的负责人徐湛坤及委托代理人王东海、麦慧莉，被告南海区政府的委托代理人陆林邦、蔡凌波均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告南海环保局于2018年10月26日作出《处罚决定书》，查明：原告产生含挥发性有机物废气的喷漆和手扫漆工序未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施。被告南海环保局认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五的规定，结合原告在检查后停止上述违法行为的从轻情节和两年内因环境违法行为被第二次行政处罚的从重情节，依照《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第（一）项和《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》的规定，对原告作出罚款138000元。原告对此不服，向被告南海区政府申请行政复议，被告南海区政府于2019年1月29日作出《复议决定书》，维持被告南海环保局作出的《处罚决定书》。原告诉称，一、本案适用法律、法规错误。佛山市环境保护局无权就法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，其制作的《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准》没有任何法律效力，不能作为裁量标准。根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十四条的规定，有权就法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定只有行政法规、地方性法规、部门规章（或国务院授权的直属机构制定的规范性文件）、政府规章，而佛山市环境保护局的行政级别明显低于地级市人民政府，也并非国务院授权的直属机构，无权就法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，其制定的《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》没有任何法律效力，不能作为裁量标准。本案，被告南海环保局作出的《处罚决定书》以及被告南海区政府作出的《复议决定书》中，均明确引用“《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第二部分大气污染防治部分第14条（12万元以上16万元以下罚款的标准）”对本案处以138000元罚款，明显属于适用法律、法规错误。二、本案属于事实不清、证据不足。被告南海环保局采纳原告申辩“当事人所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用”的申辩意见，仍作出138000元的高额罚款，该处罚明显与本案的事实、性质、情节以及社会危害程度严重不相当。（一）《处罚决定书》第2页第2自然段显示：“2018年10月22日，我局执法人员再次到当事人现场检查，未发现有手扫漆工序。经研究，当事人提出的‘当事人所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用’的申辩理由符合《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条第（二）项第1点的从重处罚情节，我局依法予以采纳”，表明被告南海环保局认定“原告所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用”的事实，既然不会对环境造成污染，说明原告的违法行为非常轻微，甚至不具有社会危害性。（二）原告的违法行为非常轻微（不会对环境造成污染，且检查后已停用），即表明社会危害程度相当低，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款的规定，被告南海环保局对社会危害程度相当低的轻微违法行为，作出138000元的高额罚款，明显与本案的事实、性质、情节以及社会危害程度严重不相当。（三）涉案水性漆的挥发性有机化学物含量（VOC含量）是否超标存疑(≤300或>300g/L)，被告南海区政府作为复议机关，在没有任何新证据的情形下，擅自改变《处罚决定书》认定的“当事人所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用”的事实，属有罪推定。原告所用的水性漆系正规厂家生产销售的合格产品，也没有任何证据或数据显示涉案水性漆的挥发性有机化学物含量（VOC含量）数值大于300g/L，但被告南海区政府作出的《复议决定书》中直接认为“申请人述称其违法行为不会对环境造成污染不符合客观事实”，明显属于主观臆断。本案的主要事实即涉案水性漆的挥发性有机化学物含量（VOC含量）是否超标未查明，本案明显属于事实不清、证据不足。三、《处罚决定书》违反法定程序。被告南海区政府作出的《复议决定书》明确认定：被告南海环保局自本案立案之日起至作出本案行政处罚决定，超过了法定的3个月期限，《处罚决定书》违反法定程序。四、如本案真应处罚，也应适用广东省环境保护厅粤环〔2011〕7号《环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》的规定进行处罚。广东省环境保护厅《环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》在第一章中明确规定：“编制环境影响报告表的建设项目，大气污染防治设施已建成但未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，处2万元以上3万元以下罚款；大气污染防治设施未建成，主体工程即投入生产使用的，处3万元以上5万元以下罚款；造成较大社会影响或有其他严重情节的，处5万元以上8万元以下罚款。”广东省环境保护厅的该规定并未失效，在广东省环境保护厅未制定新的裁量标准前，根据环境保护部环发〔2009〕24号《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》规定的“高位法优先先适用规则”，如本案真应处罚，也应适用广东省环境保护厅粤环〔2011〕7号《环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试）》的规定对原告进行处罚。综上，被告南海环保局作出的《处罚决定书》不仅适用法律、法规错误，而且事实不清、证据不足，违反法定程序，请求法院判决：1.撤销被告南海环保局作出的《处罚决定书》；2.撤销被告南海区政府作出的《复议决定书》；3.判令被告南海环保局重新作出具体行政行为；4.本案诉讼费由两被告承担。原告向本院提交了下列证据：1.原告的《营业执照（副本）》、法定代表人证明、吕圣平的居民身份证复印件、两被告的统一社会信用代码查询信息，证明原告、两被告的诉讼主体资格。2.《处罚决定书》《复议决定书》，证明原告所诉的行政行为。被告南海环保局辩称，一、被告南海环保局具有作出涉案处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款的规定，被告南海环保局具有作出涉案处罚决定的法定职权。二、被告南海环保局作出涉案处罚决定前已依法告知，并充分听取原告陈述申辩和意见，此程序合法。2018年4月9日，被告南海环保局执法人员到原告生产现场发现，原告主要从事桥式起重机制造，主要生产设备有：1支喷漆枪、3把手扫油漆设备、1台平板机、1台剪板机、1台折弯机、8台焊机、3台钻床、1台等离子切割机、2支氧气乙炔切割枪。现场检查时原告正常生产，喷漆和手扫漆工序未在密闭空间或者设备中进行，产生的含挥发性有机物废气无配套污染物防治设施，在车间无组织外排。2018年4月11日，被告南海环保局对原告法定代表人进行调查询问，并作了《调查询问笔录》。2018年6月13日，被告南海环保局对原告作出南环违改（丹）〔2018〕2号《责令改正违法行为决定书》并于当日送达，要求原告立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自扩建的违法行为；以及要求立即改正未在密闭空间或者设备中进行喷漆和手扫漆生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为。2018年6月19日，被告南海环保局作出南环听告〔2018〕235号《行政处罚听证告知书》，告知原告对拟作出的行政处罚享有陈述申辩及听证的权利；该告知书于同年6月22日向原告送达。原告于同年6月24日提出听证申请，被告南海环保局于同年7月2日通知原告，并于7月12日举行听证会，原告在听证会上充分表达了意见，被告南海环保局方也进行了解读和回应。被告南海环保局复查研究后，针对原告提出的申辩理由予以部分采纳，并调整了罚款额度，在2018年10月26日对原告作出《处罚决定书》，对其处罚款138000元，并于2018年10月30日送达给原告。被告南海环保局作出涉案处罚决定前，依法充分进行了拟处罚告知、陈述申辩和听证告知，原告也充分进行了陈述申辩和在听证中表达了意见，被告南海环保局并在作出涉案处罚决定后及时送达原告，故被告南海环保局行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条，《环境行政处罚办法》第四十八条、四十九条所规定的法定程序。三、涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿，处罚适当。（一）涉案处罚决定认定事实清楚，证据确凿。结合2018年4月9日被告南海环保局执法人员的《现场检查笔录》、同年4月11日询问原告法定代表人吕圣平的《调查询问笔录》、原告在2016年10月的《建设项目排污评估报告》和HG/T4847-2015水性醇酸树脂涂料行业标准，可足以明确以下情况：原告在2016年10月的排污评估报告提及设备外扩建了1支喷漆枪和3把手扫油漆设备，增加了喷漆和手扫油漆工序，没有重新办理环评审批和竣工环境保护验收手续。此外，该工序产生含挥发性有机物废气且未在密闭空间或设备中进行，未按照规定安装、使用污染防止设施，相关废气在车间内无组织排放至厂外。此外，原告提供的《产品质量检验报告》不是权威机构作出，而且并没有检验VOC含量，也不能自证其使用的油漆毫无挥发性有机物废气。正由于没有检验VOC含量，可反面证明水性漆有挥发性有机物是普遍情况。因此，原告存在违反《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年8月29日修订，2016年1月1日施行）第四十五条的违法行为，且证据确凿充分。（二）涉案处罚决定的处罚是合法且适当的，原告主张涉案处罚决定适用法律法规错误、事实不清的观点均不能成立。1.涉案处罚决定适用《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》是正确且合法的，原告主张适用粤环〔2011〕7号《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》反而无依据。（1）根据《中华人民共和国行政处罚法》第九条至第十四条之规定，并未禁止部门、政府规章等其他规范性文件在上位法的规定下，对行政处罚作出细化理解和操作。本案中，佛山市环境保护局在《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日施行）等法律法规规定的行政处罚范围内，出台《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》对自由裁量权予以了细化，并未创设新的行政处罚行为、种类和幅度范围，故被告南海环保局适用该《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》不违反法律法规规定，不存在行政处罚适用法律错误。（2）原告主张本案应适用粤环〔2011〕7号《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》之规定，没有法律依据。该条款系依据修订前的《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年9月1日施行）第四十七条之规定所作的自由裁量规定，本案应当适用的是2015年8月29日修订、2016年1月1日施行的《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条，而非2000年9月1日施行的《中华人民共和国大气污染防治法》第四十七条，两法条内容不一致，处罚幅度也完全不同。此外，粤环〔2011〕7号《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》中没有其他自由裁量规定可与本案情形匹配，因此本案不具备适用广东省裁量标准的基础，原告该主张没有法律依据。2.原告使用的水性醇酸面漆含挥发性有机物废气，无论含量多少，根据规定即应予以处罚。根据原告提供资料《产品质量检验报告》可知，该公司使用的是水性醇酸面漆，而根据《水性醇酸树脂涂料行业标准》（HG/T4847-2015）规定，挥发性有机化合物含量（VOC含量）≤300g/L，即该类面漆涂料必含挥发性有机物废气。此外，原告法定代表人吕圣平在《调查询问笔录》也自认“我公司喷涂和手扫油漆工序有废气产生，废气于车间内无组织排放”。而依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日施行）第四十五条之规定，只要原告的生产和服务活动产生含挥发性有机物废气，且未在密闭空间或设备中进行，也未按规定安装、使用污染防治设施，即构成违法，被告南海环保局即应根据该法第一百零八条第（一）项之规定作出行政处罚，至于挥发性有机物废气是否超标，并非该法规定范围。3.被告南海环保局已充分考虑到本案所涉违法行为存在从重和从轻情节，涉案处罚决定的处罚幅度是适当的。经查，原告存在手扫油漆工序需配套建设的废气治理设施未建成的情况下，主体工程已投入正式生产的违法行为，被告南海环保局于2016年6月16日检查，于同年9月21日作出了南环罚〔2016〕184号《行政处罚决定书》，处以罚款50000元。自2016年6月16日首次检查至本案2018年4月9日检查发现本案环境违法行为，原告在两年内因环境违法行为将被第二次行政处罚，依据《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条第（一）项第1点之规定，应对其加重处罚。此外，在本案听证过程中，原告提出“所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用”，被告南海环保局经现场检查原告确实已停用，因此被告南海环保局采纳了其中“检查后已停用”的从轻情节，符合《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条第（二）项第1点的从轻处罚规定。关于涉案处罚决定第2页第2自然段提及“所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用”只是对原告观点的原话援引，结合本段的字句及上下文义理解可知，被告南海环保局并非认定水性漆不会对环境造成污染、不处罚原告。原告对此有所曲解，被告南海环保局日后援引行政相对人观点时也会更加注意。根据《中华人民共和国大气污染防治法》（2016年1月1日施行）第一百零八条第（一）项规定，参照《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》第十一条第一、二款，第十二条第（一）项第1点、第十二条第（二）项第1点，及该执行规定附件1《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》第二部分的14条“编制环境影响报告表”的规定，原告的违法行为应处以12万元以上16万元以下罚款。经计算，对原告处以138000元罚款是与其违法行为及社会影响相适应的，处罚适当，依法有据。综上所述，涉案处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、处罚适当，原告主张不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告南海环保局向本院提交了下列证据、依据：1.现场检查笔录（2018年4月9日）、现场照片、被告南海环保局对吕圣平所作的《调查询问笔录》，证明：（1）被告南海环保局在原告现场检查、调查的事实。（2）原告法定代表人自认：原告扩建1支喷漆枪和3把手扫油漆设备，未重新办理相关的环评审批及竣工环境保护验收手续；并确认员工在开展喷漆作业和手扫油漆作业，且未配套相应的废气治理设施，废气于车间内无组织排放并最终排放厂外。2.环境违法行为立案审批表、环境违法行为调查报告表，证明对于原告的环境违法行为，被告南海环保局于2018年4月9日立案、启动初步调查。3.南环罚〔2016〕184号《行政处罚决定书》，证明原告在2016年6月16日曾因环境违法行为被首次检查，同年9月被行政处罚，即原告在两年内因环境违法行为被第二次行政处罚，存在《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》第十二条第（一）项第1点规定的从重处罚情节。4.广东力王起重机械有限公司建设项目排污评估报告及南环（丹）备〔2016〕5号《佛山市南海区环境保护局关于广东力王起重机械有限公司建设项目环保备案登记意见的函》，证明原告提交的上述评估报告不包括设表面处理、喷漆等工艺，喷涂需发外加工。再次印证原告扩建的1支喷漆枪和3把手扫油漆设备，未办理相关的环评审批及竣工环境保护验收手续。5.南环违改（丹）〔2018〕2号《责令改正违法行为决定书》及送达回执，证明被告南海环保局责令原告立即改正违法行为。6.南环听告〔2018〕235号《行政处罚听证告知书》及送达回执，证明被告南海环保局在作出涉案处罚决定前已向原告依法送达了《行政处罚听证告知书》，告知了拟处罚内容，并告知其有陈述申辩及申请听证的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》相关规定。7.原告提交的听证申请书，证明原告收到《行政处罚听证告知书》后申请了听证。8.行政处罚听证通知书及EMS邮寄单复印件及快递查询单，证明被告南海环保局在组织听证的七日前，通知了原告举行听证的时间、地点，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第（二）项关于听证通知的规定。9.听证笔录及听证会签到表，证明被告南海环保局依照程序在2018年7月12日举行了听证会，并充分听取及回应原告的陈述申辩意见。10.听证材料证据清单、证据说明清单及材料、原告的《营业执照（副本）》、吕圣平的居民身份证复印件、行政诉讼授权委托书及广东人可和律师事务所函、律师证复印件，证明原告及其受委托人提交了证据并进行了陈述申辩，充分表达了其意见。同时，原告是适格行政相对人。原告提交的产品质量检验报告中显示PM含量为百分之三，PM即丙二醇甲醚，即有机溶剂的一种，原告自认其使用的水性漆含挥发性有机溶剂。11.现场检查笔录（2018年10月22日），证明被告南海环保局在原告处进行现场复查，发现原告已停用喷漆和手扫漆设备，停止相关工序。12.HG/T4847-2015水性醇酸树脂涂料行业标准，证明原告使用的水性漆含挥发性有机物废气是众所周知的普遍事实。13.环境违法行为行政处罚联审小组讨论意见表、处罚小组讨论意见，证明经讨论，被告南海环保局已充分听取讨论原告的陈述申辩意见，并根据相关规定对从轻、从重处罚情节都予以了研究，涉案处罚决定是处罚适当的。14.《处罚决定书》及送达回执，证明被告南海环保局作出了涉案处罚决定并向原告依法送达。被告南海环保局向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）、《中华人民共和国行政处罚法》《环境处罚办法》《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》，作为其作出被诉行政行为的法律依据。被告南海区政府辩称，一、被告南海区政府有权作出涉案行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告南海区政府作为县级人民政府，有权受理原告不服被告南海环保局作出的《处罚决定书》而提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。二、被告南海区政府作出涉案行政复议决定的程序合法。本案中，被告南海区政府于2018年12月24日收到原告提出的行政复议申请后，于同日依法予以受理，并于同年12月25日向被告南海环保局送达《提出行政复议答复通知书》。被告南海环保局于2019年1月4日提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年1月29日，被告南海区政府作出《复议决定书》，并依法向各方当事人送达。整个复议过程符合行政复议法规定的期限和要求，程序合法。三、被告南海区政府作出涉案行政复议决定的内容合法。被告南海区政府经复议查明：原告主要从事桥式起重机制造。2018年4月9日，被告南海环保局所属执法人员到原告处进行检查，并制作《现场检查笔录》。经检查发现：原告正常生产，主要生产设备有：1支喷漆枪、3把手扫油漆设备、1台平板机、1台剪板机、1台折弯机、8台焊机、3台钻床、1台等离子切割机、2支氧气乙炔切割枪，检查时原告的员工正在开展喷漆作业和手扫油漆作业，未配套相应的废气治理设施。同日，被告南海环保局对原告涉嫌未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自扩建；以及涉嫌产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的行为进行立案。同年4月11日，被告南海环保局向原告的法定代表人吕圣平作《调查询问笔录》，吕圣平确认原告于2016年12月办理建设项目环保备案登记手续，但喷漆和手扫油漆工序及1支喷漆枪、3把手扫油漆设备不在环保备案登记手续中，上述设备于2016年10月建成并投入生产使用，扩建后，没有重新办理相关的环评审批及竣工环境保护验收手续，喷漆和手扫油漆工序有废气产生，未配套废气治理设施，废气于车间内无组织排放并最终排出厂外。2018年6月13日，被告南海环保局向原告发出南环违改（丹）〔2018〕2号《责令改正违法行为决定书》，责令原告：（一）立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自扩建的违法行为；（二）立即改正未在密闭空间或者设备中进行喷漆和手扫漆生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为。同年6月22日，被告南海环保局向原告送达南环听告〔2018〕235号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其作出处罚的事实、法律依据和其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利。应原告申请，被告南海环保局于2018年7月12日对该案举行听证。2018年10月22日，被告南海环保局所属执法人员再次到原告处进行检查，原告正常生产，现场检查未发现有手扫、喷漆工序。2018年10月26日，被告南海环保局作出《处罚决定书》，认定被告南海环保局所属执法人员于2018年4月9日现场检查发现，原告存在产生含挥发性有机物废气的喷漆和手扫漆工序，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为。原告的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第（一）项的规定，对原告处罚款138000元。该《处罚决定书》已于同年10月30日向原告送达。另查明，被告南海环保局于2016年9月21日作出南环罚〔2016〕184号《行政处罚决定书》，认定被告南海环保局执法人员于2016年6月16日现场检查发现，原告存在手扫油漆工序需配套建设的废气治理设施未建成的情况下，主体工程已投入正式生产的违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对原告处罚款50000元。本案的争议焦点是：被告南海环保局对原告作出的行政处罚决定是否合法？根据《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年8月29日修订，2016年1月1日起施行，下同）第四十五条的规定，综合《现场检查笔录》、原告法定代表人吕圣平的陈述等证据材料，可证实原告的喷漆和手扫油漆工序有有机物废气产生，被告南海环保局对原告现场检查时，原告的工人正在车间内进行喷漆作业和手扫油漆作业，但未配套废气治理设施，废气于车间内无组织排放并最终排出厂外的事实。其行为违反上述规定，违法事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第（一）项的规定，对原告产生含挥发性有机物废气的喷漆和手扫漆工序未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为，被告南海环保局对其处以罚款138000元的处罚，合法合理。原告述称被告南海环保局认定其所用的漆不会对环境造成污染、且检查后停用，仍作出高额罚款，该处罚与本案的事实、性质、情节以及社会危害程度严重不相当。从原告向被告南海环保局提交的《产品质量检验报告》来看，其使用的油漆属于水性醇酸面漆，根据（HG/T4847-2015）《水性醇酸树脂涂料》规定，该类涂料的产品性能要求应符合挥发性有机化合物含量（VOC含量）≦300g/L。即原告使用的油漆含有挥发性有机物废气，无论该油漆的挥发性有机化合物含量（VOC含量）是否超标，均不改变挥发性有机物废气会造成环境污染的属性，故原告述称其违法行为不会对环境造成污染不符合客观事实。但被告南海环保局基于原告“检查后已停用”的情节而对其从轻处罚，却在上述《处罚决定书》中记载为“当事人提出的‘当事人所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用’申辩理由符合……从轻处罚情节，我局依法予以采纳”确实存在表述不严谨、容易引发当事人误解的问题，被告南海区政府对此予以指正。原告述称佛山市环境保护局无权就行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》不能作为处罚依据。但《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》仅是在相关法律法规规定的行政处罚范围内就自由裁量权予以细化，并未创设新的处罚行为和种类，被告南海环保局适用该裁量标准确定具体的处罚幅度并无不当。原告的该项理由缺乏法律依据，不能成立。原告述称如其应受处罚，也应适用粤环〔2011〕7号《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》的规定进行处罚。但2011年2月1日起施行的粤环〔2011〕7号《广东省环境保护厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》中有关大气污染违法行为的处罚规定是针对2000年4月29日修订通过、2000年9月1日起施行的《中华人民共和国大气污染防治法》，在《中华人民共和国大气污染防治法》已于2015年8月29日修订、且案涉处罚条款已发生变化的情况下，自然应适用2015年8月29日修订的《中华人民共和国大气污染防治法》相关规定。原告的该项理由缺乏法律依据，不能成立。根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，本案中，扣除被告南海环保局案件办理过程中听证、送达等不计入办理期限的时间，被告南海环保局自立案之日起至作出本案行政处罚决定，超过了上述规定的3个月期限，处罚程序存在瑕疵，但不影响处罚结果的合法性，被告南海区政府对此予以指正。被告南海环保局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。故被告南海区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持上述《行政处罚决定书》。涉案复议决定的内容合法有效。综上所述，被告南海区政府作出的《复议决定书》程序符合法律规定，复议结果合法有效，请求依法驳回原告的诉求。被告南海区政府向本院提交了下列证据、依据：1.行政复议申请书、《处罚决定书》、原告的《营业执照（副本）》复印件、法定代表人证明、行政复议授权委托书、广东人可和律师事务所函、律师证、网页截图、产品质量检验报告、技术合同书、当事人送达地址确认书、行政复议证据清单，证明原告于2018年12月24日向被告南海区政府申请行政复议。2.被申请人答复书，证明被告南海环保局在法定期限内对案件进行了答复，并提交了相关证据材料。3.行政复议受理通知书及送达回证、EMS邮寄单及快递查询单、提出行政复议答复通知书及送达回证，证明行政复议程序合法。4.《复议决定书》及EMS邮寄单及快递查询单、送达回证，证明被告南海区政府依法作出行政复议决定并送达各方当事人。被告南海区政府向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年8月29日修订，2016年1月1日起施行）以及《环境行政处罚办法》，作为其作出被诉行政行为的法律、法规依据。经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据，两被告对真实性、合法性、关联性无异议，本院予以采纳。被告南海环保局提交的证据，被告南海区政府对真实性、合法性、关联性无异议，原告对证据1、证据2除《环境违法行为调查报告表》外的其他证据、证据4-12的真实性、合法性、关联性无异议，对证据2中的《环境违法行为调查报告表》以及证据3、13、14的真实性无异议、合法性有异议。经查，被告南海环保局提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。被告南海区政府提交的证据，被告南海环保局对真实性、合法性、关联性无异议，原告对证据1、3和证据4中除《复议决定书》外的其他证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证据2、证据4中的《复议决定书》的真实性无异议、对合法性有异议。经查，被告南海区政府提交的证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，2018年4月9日，被告南海环保局执法人员在原告处检查时发现，原告正在进行喷漆作业和手扫油漆作业，该工序没有配套废气治理设施，产生的废气无组织排放至厂外。同日，被告南海环保局对原告的上述违法行为进行立案调查。同年6月13日，被告南海环保局向原告作出并送达南环违改（丹）〔2018〕2号《责令改正违法行为决定书》，责令原告立即改正未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自扩建的违法行为；立即改正未在密闭空间或设备中进行喷漆和手扫漆生产，亦未按照规定安装、使用污染防治设施的违法行为。同年6月19日，被告南海环保局作出南环听告〔2018〕235号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟对其上述违法行为罚款144000元和相应的陈述、申辩、听证权利。该告知书于同年6月22日送达给原告。同年6月24日，原告向被告南海环保局申请听证。被告南海环保局于2018年7月2日作出南环听通〔2018〕48号《行政处罚听证通知书》，通知原告听证事项，并于同年7月12日举行听证。2018年10月22日，被告南海环保局到原告处检查未发现有手扫漆和喷漆工序。2018年10月24日，被告南海环保局就原告的违法行为和处罚事项进行集体讨论，认为原告已停用手扫漆和喷漆工序符合从轻处罚的情节，但原告在2016年6月16日曾因环境违法行为被处罚，现再次被处罚应予从重，决定对原告罚款138000元。2018年10月26日，被告南海环保局作出《处罚决定书》，并于同年10月30日送达给原告。原告不服，于2018年12月24日向被告南海区政府申请行政复议。被告南海区政府于同日受理，并向被告南海环保局作出南海府行复〔2018〕900号《提出行政复议答复通知书》。经审查，被告南海区政府于2019年1月29日作出《复议决定书》，并分别于同年1月30日、2月1日分别送达给被告南海环保局、原告。另查明，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》并经原告、被告南海环保局确认，原告的喷漆工序属于需要提交环境影响报告表项目。原告喷漆工序和手扫漆工序适用的为水性醇酸树脂涂料。再查明，被告南海环保局于2016年9月21日以原告在手扫油漆工序需配套建设的废气治理设施未建成的情况下主体工程已投入正式生产使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定为由，对原告作出南环罚〔2016〕184号《行政处罚决定书》，处罚款50000元。本院认为，本案中被告南海环保局认定原告的违法行为发生在2018年4月，因此，本案适用2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第（一）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（一）产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的”根据上述规定，被告南海环保局作为县级人民政府环境保护主管部门对原告的违法行为进行查处具有职权依据，其作出《处罚决定书》依法送达原告，并告知相应的诉讼权利和义务，本院予以确认。但《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”本案中，被告南海环保局对原告的违法行为于2018年4月9日立案，于同年10月26日作出《处罚决定书》，扣除鉴定、送达期限，明显超过了3个月的期限，处罚程序存在瑕疵，虽不影响《处罚决定书》的合法性，但本院予以指出。《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条规定：“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。”本案中，根据被告南海环保局向原告法定代表人吕圣平所作的《调查询问笔录》和《水性醇酸树脂涂料行业标准》，原告所使用的水性醇酸树脂涂料会产生挥发性有机化合物（VOC），因此，原告在进行喷漆和手扫漆作业时没有在密闭空间或者设备中进行，也没有配套相应的防治设施违反了上述规定，被告南海环保局依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百零八条第（一）项的规定对原告作出处罚，于法有据，本院予以支持。原告认为，喷漆和手扫漆工序中使用的水性醇酸树脂涂料不会对大气产生污染，被告南海环保局也没有证据证明原告使用水性醇酸树脂涂料产生的挥发性有机化合物超过了行业标准，因此，被告南海环保局作出的《处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误。对此，本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第四十五条的规定,产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，需在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施，至于所排放的废气是否超过标准并非是适用该规定的前提条件，因此，原告的该主张缺乏依据，本院不予支持。至于被告南海环保局适用《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》作为确定处罚金额的裁量标准问题。本院认为，《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》是佛山市环境保护局根据环境违法行为的性质、情节对法律规定的细化，在法律规定处罚幅度大的情况下，有利于规范行政执法行为，避免行政执法的肆意，因此，《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》不违反上位法规定的情况下，被告南海环保局以此作为裁量标准确定最终处罚额度并无不当。但是，在从重处罚的情节规定方面，根据原中华人民共和国环境保护部制定的《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》，对环境违法行为人被处罚后12个月内再次实施环境违法行为的，可从重处罚。而《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权执行规定》规定为两年内因环境违法行为被第二次行政处罚，明显扩大了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》的从重处罚标准，应不予适用。本案中，原告曾于2016年9月21日因环境违法行为被行政处罚，而本案的违法行为发生在2018年4月9日，超过了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》规定的12个月内再次实施环境违法行为的期限，被告南海环保局以此为由对原告从重处罚缺乏依据，明显不当，应予变更。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款的规定，综合考虑本案的违法行为、性质、情节和被告南海环保局在确定处罚金额时的裁量，本院将处罚金额变更为134000元。至于原告提出本案应该适用《广东省环境保护厅行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》确定处罚金额的主张，经查，《广东省环境保护厅行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》于2011年1月21日制定，其所对应的是2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》，而该法并没有具体规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动所需要采取的环保措施和相应的法律责任。并且，《广东省环境保护厅行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》亦未就违反挥发性有机物废气防治措施的行为的处罚标准作出规定，因此，在2015年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》具体规定产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动所需要采取的环保措施和相应的法律责任的情况下，原告主张适用《广东省环境保护厅行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》缺乏理据，本院不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告南海区政府作为被告南海环保局的本级人民政府，对原告不服行政处罚决定提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。被告南海区政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《复议决定书》，并分别送达原告及被告南海环保局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院予以支持。但被告南海区政府在复议程序中未查明被告南海环保局认定原告具有从重情节并从重处罚，确定的处罚金额明显不当，作出维持决定错误，应予撤销。原告提出在被告南海环保局作出的《处罚决定书》中明确“当事人提出的‘当事人所用的漆是水性漆，不会对环境造成污染，且检查后已停用’申辩理由符合……从轻处罚情节，我局依法予以采纳”，被告南海区政府在无新的证据证明的情况下，改变《处罚决定书》认定的该事实缺乏理据。对此，本院认为，根据被告南海环保局向原告法定代表人吕圣平所作的《调查询问笔录》和《水性醇酸树脂涂料行业标准》，原告使用水性醇酸树脂涂料进行喷漆和手扫漆工序作业时会产生废气，被告南海环保局亦对《处罚决定书》的上述表述作出合理的解释，因此被告南海区政府予以纠正并无不当，原告的主张缺乏理据，本院不予支持。综上，被告南海环保局作出的《处罚决定书》认定事实清楚、适用法律、法规正确，程序合法，但处罚金额明显不当，本院依法变更为134000元，原告提出的撤销被告南海环保局作出的《处罚决定书》的请求本院不予支持。被告南海区政府作出的《复议决定书》未查明和纠正被告南海环保局处罚金额明显不当的错误，应予撤销。原告提出的要求撤销被告南海区政府作出的《复议决定书》，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条的规定，判决如下：一、变更被告佛山市南海区环境保护局作出的南环罚〔2018〕296号《行政处罚决定书》中“处罚款人民币138000元”的处罚事项，改为“处罚款人民币134000元”；二、撤销被告佛山市南海区人民政府作出的南海府行复〔2018〕900号《行政复议决定书》；三、驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告佛山市南海区环境保护局、佛山市南海区人民政府负担。服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  涂远鹏人民陪审员  陆意玲人民陪审员  王俊中二〇一九年六月十日书 记 员  黎凯瑶