南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初317号 原告吴美媖，女，1976年10月14日出生，汉族，住南昌市进贤县。 委托代理人郭宏山，江西华赣律师事务所律师。 被告进贤县国土资源局，住所地：江西省南昌市进贤县人民大道。统一社会信用代码：11360124014541369P。 法定代表人黄奉水，该局局长。 委托代理人张瑜军，江西法剑律师事务所律师。 被告进贤县民和镇人民政府，住所地：江西省南昌市进贤县民和路1号。 法定代表人于金明，该镇镇长。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人钟超逸，江西豫章律师事务所律师。 原告吴美媖认为被告进贤县民和镇人民政府（以下简称镇政府）、进贤县国土资源局（以下简称县国土局）不依法履行协议，本院受理后于2018年9月20日作出（2018）赣7101行初672号判决，两被告上诉至南昌铁路运输中级法院，南昌铁路运输中级法院于2018年12月21日作出（2018）赣71行终595号裁定，撤销（2018）赣7101行初672号判决，发回本院重审。本院于2019年2月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月8日公开开庭合并审理了（2019）赣7101行初317至322号案件。原告吴美媖及其委托代理人郭宏山，被告县国土局工作人员吴悦及委托代理人张瑜军，被告镇政府副镇长章晓晖及委托代理人董峰、钟超逸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年3月4日，原告吴美媖与被告镇政府签订《房屋征收回购安置房协议书》，约定原告可回购安置房面积为125平方米，应缴纳安置房购房款87500元；被告应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付回购安置房。现被告以签订协议违法为由拒绝向原告交付125平方米安置房和支付逾期过渡费。 原告吴美媖诉称，原告系南昌市进贤县民和镇风岭村委会塔上村村民，虽然出嫁，但一直没有将户口迁出该村集体组织。2014年3月4日，被告镇政府与原告签订了《青岚新区房屋征收货币补偿协议书》（以下简称《货币补偿协议书》）、《青岚滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》（以下简称《回购安置房协议书》），约定被告镇政府共计补偿原告411161元，原告享有回购安置房面积125平方米，购房款87500元；被告在24个月内交付房屋，逾期未交房，被告从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付安置房。协议签订后，原告搬迁出自己的房屋在外租房居住。原告父亲吴海南与被告签订了相同的协议，于2016年11月21日、22日参与了第一期、第二期选房，选购了三套共计346平方米的安置房。由于被告拒不将房屋交付原告，原告于2018年6月7日委托律师发函催告履行，但被告置之不理。被告的行为严重违反了双方达成的协议，侵害了原告的合法权益，故诉至法院请求判决二被告共同向原告支付逾期交房而产生的过渡费（暂计算至起诉之日为48600元）并向原告交付面积为125平方米的回购安置房。 原告吴美媖向本院提交以下证据：1.身份证、户口本,证明原告系南昌市进贤县民和镇风岭村委会塔上村村民，虽然是出嫁女，但一直没有将户口迁出该村集体组织，有资格购买安置房；2.青岚新区房屋征收货币补偿协议书、安置协议书，证明征收的事实及补偿的约定，包括过渡费、生活补贴的支付标准及被告向原告交付房屋的面积、交付时间、违约责任；3.法发〔2018〕19号《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》、最高人民法院民一庭负责人答中国妇女报记者问答，证明最高人民法院规定要依法依规保护农村外嫁女的合法权益；4.原告的父亲吴海南与被告民和镇人民政府签订的《青岚新区房屋征收货币补偿协议书》《青岚新区滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》、吴海南选房确认单，证明与原告土地房屋审批情况相同的，且吴海南已经选房，被告没有理由不安排原告选购安置房；5.进贤县县长信箱受理平台截屏打印件，证明原告吴美媖通过网上信访反映情况后，信访部门回复要点县分房指挥部研究后再确认，过渡费要等财政局拨付后才能支付；6.南昌县泾口乡大沙村《证明》、吴美媖《结婚证》、江西省高院发布2016年行政审判典型案例，证明吴美媖与姜迪亮结婚后，婚前在原集体享有宅基地和承包地权益，婚后没有迁出，亦未在男方所在集体经济组织内另外分配有宅基地和承包地的，不因结婚而丧失村集体经济组织成员身份，其家庭宅基地被征收时应享有补偿安置权益。 被告县国土局辩称，虽然进贤县人民政府把进贤县国土局列为征收部门，但进贤县国土局并未具体组织实施征收，而是由民和镇政府具体组织实施；发放过渡费、生活补贴及交付房屋均不是国土局的工作职责和工作权限，进贤县国土局不应当承担继续履行协议的责任。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告县国土局向本院提交以下证据、依据：1.进府办发（2014）12号、进府办发（2014）13号，证明根据文件精神，6原告不具有安置房回购资格；2.国土资发（2010）96号，证明按照国土资源部按照96号文件，国土局不是拆迁主体。 被告镇政府辩称，民和镇政府作为镇一级政府无权征地，不具备拆迁补偿的主体资格，也不具备履行能力，与原告签订协议是基于行政命令作出的行政行为。《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》（以下简称《征收补偿实施方案》）出台后发现实际操作过程中不完善、界限不清晰，当时工作组工作人员对《征收补偿实施方案》理解不透、执行不到位，导致出现部分安置房回购协议的执行标准不统一问题。县政府为了纠偏，出台《关于印发的通知》（进办字[2017]114号，以下简称《遗留问题解决办法》）。由于原告吴美媖没有提供土地、建设等相关合法手续，不享有安置房回购资格。原告属于非本村居住户原已建房的外嫁女，按每栋每月1200元一次性给予24个月共计28800元过渡安置补偿，不存在过渡费和生活补助。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.关于印发《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》的通知（进府办发【2014】13号）、关于印发《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》的通知（进府办发【2014】12号）、进贤县城市建设项目推进指挥部办公会议纪要（进城建指字【2014】23号），证明安置房回购资格的认定程序是“遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定。”而根据操作细则第二条第二项第2目规定，原告没有在本村生活、居住，且已出嫁，不能享受安置房回购资格，也不提供过渡房源和生活补助；2.村组干部会会议记录、会议签到表、胡家村小组选举产生村民代表会议记录、塘湾村小组选举产生村民代表会议记录、塔上村小组选举产生村民代表会议记录、关于风岭村委会胡家、塘湾、塔上三个村小组村民代表、胡家村村小组代表名单、塘湾村小组代表名单、塔上村小组代表名单、照片，证明2014年征收过程中存在安置房随意分配的问题，胡家村、塘湾村、塔上村为制定安置房资格认定标准，在2016年9月召开了村民代表选举大会，经选举胡家村选出10名村民代表，塘湾村选出6名村民代表，塔上村选出6名村民代表；3.2016年9月12日向村民代表征求分房资格指导意见座谈会——近水胡家村民代表座谈、2016年9月12日会议签到表、关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法、关于凤岭村委会塘湾自然村代建安置房享受资格认定的操作办法、关于凤岭村委会塔上自然村代建安置房享受资格认定的操作办法、关于印发《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》的通知（进办字【2017】114号），证明2016年9月13日，根据村民代表会议讨论，村民代表大会制定了安置房资格的认定办法，进贤县政府对村民讨论结果进行了确认和公布。根据村民自治的操作办法第2条第（二）项“户口（农业户口）在本村、居住在本村，生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权并且承担村民义务的村民，原则上享受安置房资格”，且第2条第（五）项第2目“户口在本村但已出嫁的女儿及其子女”不能享受安置房资格；4.青岚新区近水胡家代建房享受对象审核公告、青岚新区塘湾代建房享受对象审核公告、青岚新区三个自然村外嫁女合同回购房情况复核公榜表、青岚新区三个自然村本村村民代建及回购房差异情况复核公榜表、青岚新区三个自然村居住户合同回购房情况复核公榜表、青岚新区三个自然村养猪户合同回购房情况复核公榜表、公榜照片，证明经村民集体讨论，公布了第一榜享有回购资格的村民及享有回购房的数量，经村民表决、公榜、复核、一事一议等程序后，在最终的公榜中，仍没有确认原告具有安置房回购资格。 经庭审质证，原告对被告县国土局提交的证据1合法性关联性有异议，认为不能推翻原告与被告镇政府在2014年已经签订的拆迁安置协议的约定，政府应当履行协议；证据2关联性有异议，认为国土资源部发文是规范性文件，不属于国土资源部门规章，是否是适格被告应当依据现有的法律规定。原告对被告镇政府提交的证据1的真实性无异议，但合法性关联性有异议，认为不能推翻原告与被告镇政府在2014年已经签订的拆迁安置协议的约定，政府应当履行协议；证据2、3合法性关联性有异议，认为吴美媖虽然出嫁了但在她丈夫所在地并没有分得宅基地，取得农村土地承包权益，2016年村干部村民代表开会讨论的结果不能推翻之前与吴美媖达成了的协议内容，实际上是剥夺了吴美媖作为一个村民的生存权利，使她在丈夫娘家靠不上。塔上村村民代表产生的程序有异议。《遗留问题解决办法》并没有否认外嫁女一律没有回购资格；证据4合法性关联性有异议，认为被告没有公榜侵犯了原告的合法权益。 被告县国土局、镇政府对原告提交的证据1的关联性有异议，认为认定是否有安置房回购资格并不是完全以户口，根据方案还需要生产生活在集体并且经过村民集体讨论经过复核后才能够确认；证据2真实性无异议，但合法性关联性有异议，认为协议签订没有按照方案中认定安置房资格的程序，吴美媖没有提供房屋的建设合法手续，也没有经过相应的资格认定程序，不应当享有安置房回购资格；证据3的关联性有异议，认为与本案无关；证据4三性有异议，认为协议是原告父亲所签，且原告父亲与原告情况并不相同，并不能因为其父亲享有安置房回购资格而推定原告也享有相应资格；证据5三性有异议，认为原告回购资格应当根据相关程序认定以后才能予以分房；证据6中《证明》《结婚证》三性有异议，认为无法确定原告在其丈夫的所在地没有分得承包地和宅基地，案例的关联性有异议，认为本案情况与其他案例不同，不能直接适用。 本院对上述证据认证如下：各方当事人经质证真实性无异议的证据，予以确认。原告提交的证据4、5与本案待证事实无直接关联，不予采信；证据6中证明、结婚证并无相反证据推翻，予以确认，案例与本案待证事实无直接关联，不予采信。被告镇政府提交的证据2、3、4能反映案涉行政协议签订后安置房资格认定等事宜通过村民代表会议讨论、决定及《遗留问题解决办法》出台情况，予以确认。 经审理查明，进贤县人民政府办公室于2014年2月13日下发《关于印发的通知》（进府办发[2014]13号）文件，其中《征收补偿实施方案》对征收范围和对象、征收补偿签约期限、征收部门和实施单位、安置房回购等作了规定，明确了征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域，征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为进贤县国土局，实施单位为民和镇政府；安置房回购标准：被征收人安置房回购建筑面积标准为每人90平方米。2014年3月4日，原告与被告镇政府签订《货币补偿协议书》和《回购安置房协议书》，《货币补偿协议书》约定被告镇政府对原告房屋及附属物等给予各项补偿费用共计411161元；《回购安置房协议书》，约定原告可回购安置房面积为125平方米，应缴纳安置房购房款87500元；被告应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付回购安置房。 2016年9月，凤岭村委会胡家、塘湾、塔上三个村小组推选出村民代表，召开村民代表会议讨论回购安置房、代建房事宜，并制定《关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》《关于凤岭村委会塘湾自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》《关于凤岭村委会塔上自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》。2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》，针对《征收补偿实施方案》《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购房资格认定操作细则》不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对《征收补偿实施方案》理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因造成的签订安置房回购协议的执行标准不一样等问题，作出纠偏规定“时间界限为2014年2月28日前”，其第二条第（二）项第2目关于原已建房的外嫁女回购安置房问题进行了细化处理，规定按照已签订回购协议的情况，先审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，再确定回购房屋面积，最后将审定情况张榜公布。被告镇政府根据《遗留问题解决办法》规定重新审核，认为原告没有提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，原告不符合安置房回购资格，原告遂诉至法院请求判如所请。 另查明，原告吴美媖的户口一直在进贤县民和镇风岭村委塔上村，与南昌县泾口乡大沙村村民姜迪亮相识后于1994年生育一子姜子超，随父落户。原告吴美媖与姜迪亮于1995年9月20日办理结婚登记，于2010年生育一女姜子琦，随母落户。婚后,原告吴美媖与姜迪亮在塔上村建有房屋、猪栏等，未办理审批手续。 本院认为，根据原、被告的诉辩主张，本案争议焦点为一、两被告主体是否适格；二、本案是否超过起诉期限；三、被告是否应履行《回购安置房协议书》。 关于焦点一：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，以及《江西省征用土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导。土地行政主管部门负责征用土地的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施。”的规定，被告县国土局、镇政府在征用土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，应共同承担《回购安置房协议书》确定的权利义务。《安置实施方案》第三条亦明确了进贤县国土资源局系征收部门，民和镇人民政府具体组织实施，故两被告关于其没有相应的工作职责和工作权限，不应当承担继续履行协议的责任的辩解意见，本院不予支持。 关于焦点二：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时都会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告民和镇政府于2014年3月4日与原告签约后直至2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》后才向原告明确表示不履行约定的125平方米安置房的交付义务，原告于2018年6月22日向本院提起诉讼，要求两被告继续履行约定，并未超过起诉期限，两被告关于原告起诉超出起诉期限的辩解意见，本院不予支持。 关于焦点三：《征收补偿实施方案》第八条第二项对回购资格认定作出明确规定：1.享有安置房回购资格，原则上是户口（农业户口）在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权的村民；2.认定程序要遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定；3.符合规定认定条件的，可以计算虚拟人口数（如独生子女等），享有安置房回购资格。本案中，原告户口不在本村，在本村也没有土地联产承包责任权，根据《征收补偿实施方案》的规定，原告原则上不享有安置房回购资格，故原告与被告镇政府签订的《回购安置房协议书》不符合《征收补偿实施方案》中对回购资格认定作出的规定，也未遵循认定程序的要求。随后，进贤县人民政府启动行政纠错工作，成立进贤县青岚新区滨湖新城安置房分配领导小组，重新进行安置房回购资格及人数的认定工作，并出台《遗留问题解决办法》。该《遗留问题解决办法》系对《征收补偿实施方案》的部分规定进行明确和解释。在《征收补偿实施方案》第八条未赋予非本村养殖户享有安置房回购资格的情况下，《遗留问题解决办法》第二条第(二)项第2目为原已建房的外嫁女已经签订回购协议后，是否享有安置房回购资格提出了解决办法，属于行政机关的裁量权限，该条款合法、有效，本院予以尊重。按其规定，重新认定安置房回购资格的前提是原已建房的外嫁女所涉被征收房屋具有土地、建设等相关合法手续。本案中，原告未提供征收房屋的土地、建设等合法手续，故被告依据《遗留问题解决办法》不履行《回购安置房协议书》的理由成立。由于原告与被告镇政府签订了《回购安置房协议书》，被告拒绝履行该协议，应视为被告单方面解除该行政协议。该协议解除后，被告应当给予协议相对方一定的补偿。综合本案的实际情况，本院酌定被告按照该协议约定的125平方米给予原告每平方米800元的补偿，即125平方米×800元=100000元。 综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决如下： 一、责令被告进贤县国土资源局在本判决生效之日起三十日内给付原告吴美媖100000元； 二、驳回原告吴美媖的其他诉讼请求。 案件受理费3022元，由两被告负担（由两被告在本判决生效之日起十日内迳付原告）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  曾艾雪 人民陪审员  刘春香 人民陪审员  王惠珍 二〇一九年六月二十六日                                          法官助理  甘丹丹                                            书记员  吴堃 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。