广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初13号原告郭敏静，女，1987年6月7日出生，汉族，清远市人，住清远市清城区。委托代理人王少芬，广东广信君达（清远）律师事务所律师。被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处。住所地：清远市清城区人民政府洲心街道办事处清源西路188号。负责人陈伟荣，主任。委托代理人林卫强，该办事处干部。委托代理人胡清锋，广东金亚律师事务所律师。第三人清远市清城区洲心街塘坦村民委员会五街村民小组。代表人黄光勇，该村民小组组长。原告郭敏静不服被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称洲心街办）行政处理决定纠纷一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年1月7日向被告洲心街办，第三人清远市清城区洲心街塘坦村民委员会五街村民小组（以下简称五街村）送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于2019年4月24日公开开庭审理了本案。原告郭敏静的委托代理人王少芬，被告洲心街办的委托代理人林卫强、黎玉莹到庭参加诉讼，第三人五街村本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告洲心街办于2018年10月13日作出区府洲心街行决字(2018)49号《行政处理决定书》（下称涉案《行政处理决定书》），确认原告不具备五街村集体经济组织成员的资格。原告郭敏静诉称，第三人因原告系所谓“外嫁女”而否认了原告的农村集体经济组织成员资格，继而侵害了原告的合法权益。为此，原告于2018年5月7日向被告提交了《行政确认申请书》，请求被告洲心街办确认原告系五街村集体经济组织成员，并享有与其他成员同等福利待遇。被告收到原告的申请后，并没有依法在60日期限内进行处理，而是直到2018年8月份才发函告知原告需补充第三人存在哪些侵权等资料。原告按被告要求补充了相关资料，并着重指出第三人在本轮土地确权中将原告排除在外。被告直到同年10月份才作出涉案《行政处理决定书》，认为原告不在五街村生活，不依赖五街村小组的土地进行生产活动、生活，没有履行过村中的集体劳动义务，按照五街村村规民约原告不具备参与五街村集体经济收益分配的权利，若要成为五街村集体经济组织成员，必须经成员大会表决通过，故作出原告不具备五街村小组集体经济组织成员的资格的决定。原告认为被告作出的上述决定不仅程序违法、内容也违法，其据以作出上述决定的理由没有法律依据。首先，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第2款之规定，确认农村集体经济组织成员资格主要看户口与是否履行成员义务，而是否在村中生活并非判断标准。原告出生后即入户五街村小组，其户口未曾发生变动，因此，其当然取得该村小组农村集体经济组织成员的身份，而第三人一直没有明示作为农村集体经济组织成员应履行哪些成员义务、也没有告知、要求过原告需履行哪些成员义务，原告的成员资格应得到法律保护。其次，根据《广东省实施的办法》第二十三条、第二十四条之规定可知，村民小组应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，通过村民会议、决议、村规民约等方式侵害前述妇女的合法权益，该些妇女享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。原告虽然已婚，但其户口从未迁出，且在夫家没有享受任何利益分配，根据上述规定，原告的成员资格以及对应的权利受到法律保护，任何侵犯原告前述合法权利的村规民约都是无效的。被告作为执法者，应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第2款以及第3款之规定，监督、纠正第三人侵害已婚妇女权益的所谓村规民约，而非反以此为由作出违法的行政处理决定。再次，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第3款之规定，只有户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，才要需经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，原告自出生后户口从未迁出过，其成员资格一直存在，无需经成员大会表决通过。实际上，第三人以及被告之所以否认原告的农村集体经济组织成员资格，归根到底只因原告系所谓的“外嫁女”。在原告户口所属的村民小组中，存在被告上述决定书中罗列的不依赖村中土地进行生产活动等情形的男性成员大有人在，这点被告非常清楚，而他们至今仍享有农村集体经济组织成员资格！被告作出的案涉违法处理决定的理由，只是针对所谓的“外嫁女”，这明显违背男女平等的原则，歧视妇女！为此，向法院提起行政诉讼，请求判决：一、撤销被告洲心街办作出的区府洲心街行决字（2018）49号《行政处理决定书》；二、责令被告洲心街办限期对原告的行政处理申请重新作出行政处理决定；三、本案诉讼费用全部由被告承担。原告郭敏静向本院提交了以下证据：1.原告身份证及户口本，证明原告户口在塘坦村民委员会六街村24号；2.答复书，证明被告曾企图拒绝履行本案所涉的法定职责；3.《对补正材料提交告知书的回应》及附件，证明原告已按被告要求提交详尽材料（如被侵权的具体表现、没在夫家享受农民权益的证明、参保情况等），并作回应；4.计划生育服务证，证明原告履行了计划生育义务；5.涉案《行政处理决定书》，证明被告作出的行政处理决定违法。6.《证明》，证明原告有在第三人处购买城乡居民医疗保险。被告洲心街办辩称，一、被告认定事实清楚，证据确凿。原告出生于1987年10月21日，常住户口登记在清运市清城区洲心塘坦村委会六街24号，2013年6月13日，原告与向建坤结婚，婚后即离开户口所在地与其丈夫居住、生活。以上事实证明：被答辩人户口虽然一直在清城区塘坦村委会六街村民小组，但其婚后已经离开六街村民小组，不在六街村民小组居住和生活，且其不依赖六街村民小组的土地进行生产活动、生活，也没有履行六街村民小组集体经济组织的义务，六街村民小组集体亦不承认其集体经济组织成员资格。二、被告适用依据正确，根据上述认定的事实及《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十条、十五条等规定，认定原告不具备六街村集体经济社成员的资格是正确的。三、被告作出涉案《行政处理决定书》程序合法。被告根据原告反映的问题，对原告自身反映的情况进行了核查，并对洲心塘坦村委会六街村小组村干部和村民展开了调查，根据查明的事实，如实作出涉案《行政处理决定书》，程序合法。综上所述，被告作出涉案《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告洲心街办向本院提交了以下证据、依据：1.《行政确认申请书》，证明原告向被告申请行政确认；2.《关于塘坦村民委员会五街村小组郭敏静行政处理的答复书》，证明被告依法答复申请人；3.《补正材料提交告知书》，证明被告依法告知申请人就其申请需补充的材料；4.行政确认申请书及有关材料，证明申请人向被告申请行政确认及提交补正材料；5.受理告知书及送达签收表，证明被告依法受理申请人的行政确认申请并送达给申请人；6.对李珍女、郭建华所制作的《询问笔录》及复议件，证明五街村小组的集体经济收益分配和实际分配情况。原告没有在五街村小组长期居住、生产和生活，没有履行集体经济成员的义务；7.涉案《行政处理决定书》及邮寄送达，证明被告作出行政处理决定并送达给申请人。法律依据：《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十五条、第十七条。第三人五街村没有答辩，亦没有向本院提交证据。经庭审质证，被告洲心街办的质证意见是：对原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其所证明的内容不予认可。虽然原告的户口在洲心街塘坦村委会六街24号，但不能证明其为六街村小组农村集体经济组织成员；证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其所证明的内容不予认可。被告认为，答复书依法要求原告对其申请事项补正证据材料，且作出时间未超出法律规定期限，符合程序规定；证据3的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其所证明的内容不予认可，补正提交的证据不能证明原告在村中长期居住，依赖村中土地生活；证据4的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其所证明的内容不予认可，计划生育服务证明仅证明原告没有违反计划生育条例的相关规定，不能证明其长期在村中居住，依赖村集体土地生活；证据5的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其所证明的内容不予认可。被告作出《行政处理决定书》的时间在法定期限内，处理决定依据法律规定和具体事实作出，程序合法，认定事实清楚。证据6的真实性予以认可，关联性不予认可。虽然原告有在第三人处参加城乡居民医疗保险，但经调查，原告是可以自行购买城乡居民医疗保险，不能因此就认定原告有在第三人处居住生活，从而认定原告具有第三人处经济组织成员资格。原告郭敏静的质证意见是：对被告洲心街办提供的证据1、3无异议；证据2真实性、关联性没有异议，合法性有异议。被告要求原告需取得集体经济组织成员表决结果方受理其申请，属违法设置申请的前置程序。证据4真实性、关联系没有异议，但第13、14页要证明第三人剥夺原告的土地收益分配权，侵犯了原告的合法财产权利，其余三性无异议。证据5真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告逾期受理原告申请，程序违法；证据6对两份《询问笔录》的三性不予认可。修缮水坑、农田灌溉等都是第三人出钱请人做的，非村民义务，更非成员义务。第三人发包的土地系原告一家人最基本的保底的生活保障。原告多次对被告的违法分配方案提出过异议。黄江勇作为村长，其女儿及外孙女就一直享受着农村集体经济组织成员的各项权利；证据7《行政处理决定书》真实性、关联系没有异议，合法性有异议。被告逾期作出行政处理决定，属程序违法，且该决定书所作出的决定没有充分证据及法律依据支持、是违法的决定。被告适用法律法规条款错误。本院对上述证据认证如下：一、原告郭敏静提供的证据5与被告洲心街办提供的证据7中的涉案行政处理决定，均是本案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分论述。二、原告提交的证据1-4，6，被告提供的证据1-6，本院确认其具有证据效力。经审理查明，原告郭敏静于1987年10月21日出生，户口在洲心街塘坦村委会六街24号（即第三人五街村24号），性质为农业家庭户口，从未迁出。2013年6月13日，原告郭敏静与向健坤登记结婚。向健坤为非农业家庭户口。原告从2011年至2018年有在第三人处登记购买城乡居民医疗保险。原告提交的《农村集体土地承包经营权证书》中记载承包方户主为郭润昌，填写承包人口为6人。由于第三人的土地被征收，村小组理事拟定并由村民户代表签名确认《五街村征田款分配方案》，规定“所有外嫁女不准参加分配，包括（事实婚姻）外嫁女所在村的户口，只能作挂靠户处理，如有异议者带未婚证给村理事会，可能参与分配。”分配人员时间划定由2017年1月1日零点起至2017年11月30日24时。原告没有参与第三人五街村的该次集体收益款分配，遂于2018年5月7日向被告洲心街办提交《行政确认申请书》，要求确认其具有第三人的集体经济组织成员资格，并享有与第三人其他成员平等的权益。被告于同年6月26日向第三人五街村村民小组组长黄江勇及村代表郭建华调查询问并制作了《调查笔录》，两人均表示原告郭敏静不是三人的集体经济组织成员，而集体经济组织成员需要履行修缮水坑、农田灌溉修等义务，但第三人五街村没有制定村集体组织章程，按村规凡外嫁女不参与村集体收益分配。之后被告并没有向第三人的其他集体经济组织成员进一步调查核实第三人的村集体经济组织成员需要履行何种义务。被告于同年7月2日对原告作出《关于塘坦村委会五街村小组郭敏静行政处理申请的答复书》，要求原告重新整理申请书及提交相关佐证材料，并于同年7月27日对原告作出《补正材料提交告知书》。原告收到上述文书后于同年8月7日向被告提交了《对补正材料提交告知书的回应》。被告于同年8月15日受理了原告的申请。于同年10月13日被告作出涉案《行政处理决定书》，认定原告不具备第三人的集体经济组织成员资格。被告作出的涉案行政处理决定认定事实部分并未查明第三人的村集体经济组织成员需要履行何种义务，原告有否应第三人的要求履行村中义务，而被告在本街办认为部分却认定原告没有履行过村中的集体劳动义务。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查，因行政机构的改革，原清远市清城区洲心塘坦村民委员会六街村民小组现已合并入清远市清城区洲心街塘坦村民委员会五街村民小组。本院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。人民法院审理行政案件是审查被诉行政行为的合法性。本案需要审查的是被告洲心街办作出的涉案《行政处理决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。一、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”。第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”从上述规定可知，确定集体经济组织成员资格是“户口加义务”的原则。本案中，原告郭敏静出生于清远市清城区洲心塘坦村民委员会六街村民小组（现五街村），未出嫁前属第三人五街村的农村集体经济组织成员。结婚后户口一直保留在第三人所在地，从未迁出，其户口性质符合上述《广东省农村集体经济组织管理规定》确定的集体经济组织成员身份的审查原则。至于履行义务方面，被告洲心街办仅凭其向五街村村长及村代表调查制作的《询问笔录》便认定原告未履行村中义务，上述《询问笔录》在没有其他证据相佐证的情况下，并不足以证明原告未严格依规履行集体经济组织成员所应履行的义务，第三人五街村在行政处理程序及诉讼程序中均未能提供相应的证据证明其有积极通知或督促原告履行相关义务，故被告洲心街办认定原告未履行村中义务，不具有第三人五街村的集体经济组织成员资格的依据不足，其抗辩理由不成立，本院不予采纳。二、《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有与前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”本案中，第三人以原告系外嫁女为由不予分配集体收益分配款，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收等方面显然没有坚持男女平等原则，违反上述法律、法规的规定，被告洲心街办作为乡、镇的人民政府，应该责令第三人五街村进行改正，不能以此作为判断原告是否具有集体经济成员资格及是否享有收益分配权的依据。综上所述，被告洲心街办作出的涉案《行政处理决定书》认定事实不清、依据不足。对于被告作出的涉案行政处理决定程序是否合法问题。被告于2018年5月7日收到原告提交的《行政确认申请书》等相关材料后，认为材料不齐全的，应当及时告知原告限期补正材料，然后决定是否受理。而被告于同年6月26日便进行了调查，但至同年7月27日才向原告发出《补正材料提交告知书》，于同年8月15日正式书面通知原告受理其行政确认申请，并于同年10月13日作出涉案行政处理决定。该行政处理程序确有不妥之处。鉴于被告从受理至作出涉案行政处理决定尚未超过两个月期限，本院确认被告作出的涉案行政处理决定程序存有瑕疵，但不确认程序违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决如下：一、撤销被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处于2018年10月13日作出的区府洲心街行决字（2018）49号《行政处理决定书》。二、责令被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处在本判决发生法律效力之日起60日内重新作出行政处理决定。本案受理费50元，由被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  潘玉琪人民陪审员  韩必康人民陪审员  陈焕潮二〇一九年六月二十一日书 记 员  阮思然附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。