山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁03行终85号 上诉人（原审原告）高青县华美家具店。住所地：山东省高青县个体私营经济园3号。 经营者李爱玲，女，1981年8月2日出生，汉族，住山东省高青县。 委托代理人逯大伟（李爱玲之夫），男，1982年1月15日出生，汉族，高青县华美家具店经理，住山东省高青县。 被上诉人（原审被告）淄博市生态环境局高青分局（原高青县环境保护局）。住所地：山东省高青县黄河路92号。 法定代表人孙金峰，局长。 委托代理人李姚，该局法规科科长。 委托代理人张继舜，山东同方律师事务所律师。 上诉人高青县华美家具店（以下简称华美家具店）因诉被上诉人淄博市生态环境局高青分局（原高青县环境保护局）环境管理行政处罚一案，不服高青县人民法院（2018）鲁0322行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年6月11日，高青县环境保护局（以下简称环保局）执法人员杜其民、柴鑫磊在高青县个体私营经济园进行日常环保检查，在出示执法证后，由华美家具店经理逯大伟陪同，对华美家具店进行了现场检查，发现华美家具店在其后院的民房内，在无任何环保治理设施的情况下对家具进行喷漆，现场异味刺鼻。执法人员制作了现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录，逯大伟对上述笔录进行了签字确认。2018年6月12日，环保局对华美家具店的违法行为进行了立案。2018年6月15日，环保局根据调查的事实，组织负责人对案件进行了集体讨论，认为华美家具店涉嫌违法排放污染物的事实清楚、证据充分，决定对华美家具店处以罚款五万元的行政处罚,且该决定经过环保局负责人签字审批。2018年6月19日，环保局作出高环责改字〔2018〕15号责令改正违法行为决定书和高环罚告字〔2018〕15号行政处罚事先（听证）告知书，责令华美家具店立即改正违法行为，告知其陈述申辩权、听证权以及陈述申辩、听证的期限，因华美家具店工作人员拒收，环保局执法人员将责令改正违法行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书张贴于华美家具店经营场所并拍照证实。因华美家具店在指定的期限未提出陈述申辩，也未申请听证，环保局依据《大气污染防治法》第一百零八条第一项的规定，于2018年6月28日作出高环罚字〔2018〕15号行政处罚决定书，对华美家具店处以罚款五万元，并于2018年7月2日送达华美家具店。华美家具店不服，于2018年10月23日向法院提起诉讼。 原审法院认为，第一，关于环保局是否具有作出被诉行政处罚决定书的法定职权问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第五条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款、第十七条第一款的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域包括大气污染防治在内的环境保护工作实施统一监督管理，应当在法定职权范围内实施环境行政处罚。本案环保局作为高青县人民政府环境保护主管部门，具有对本行政区域内包括大气污染在内的环境违法行为进行监管的法定职责，因此环保局对华美家具店实施污染大气的违法行为作出行政处罚符合法定职权。第二，关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法的问题。根据《大气污染防治法》第一百零八条第一项之规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，违反本法规定，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款，拒不改正的，责令停产整治。本案环保局提交的证据能够证明华美家具店在无任何环保治理措施的情况下，在其后院喷漆，违反了《大气污染防治法》第四十五条的规定，因此环保局依据《大气污染防治法》第一百零八条第一项的规定，对华美家具店作出罚款五万元的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。此外，环保局履行了立案、现场检验（勘察）、调查询问、责令改正、集体讨论决定、处罚告知（听证）等法定程序，行政程序符合法律规定。第三，关于华美家具店主张其在室内喷漆且已经关闭了门窗，采取了减少废气排放措施的问题。《大气污染防治法》第四十五条规定，“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放”。该条规定了两种情况：一是“产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施”；二是“空间无法密闭的，应当采取措施减少废气排放”。据此，从事产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动首先应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施，对空间无法密闭的，才应当采取措施减少废气排放。本案中，华美家具店是在室内进行喷漆作业的，应当认定其是在密闭的空间内进行喷漆。根据上述规定，华美家具店还应当按照规定安装、使用污染防治设施，而华美家具店没有提供证据证明其已按规定安装、使用防治设施。因此，华美家具店认为其在室内喷漆且已经关闭门窗，按照在无法密闭的情况下，采取关闭门窗的措施减少废气排放，是对上述法条的错误理解，其该主张的理由不能成立，依法不予支持。第四，关于华美家具店认为被诉行政处罚决定的事先告知书和听证告知书送达程序违法的问题。因华美家具店认可送达照片是环保局针对华美家具店经营场所的门面进行的拍摄，从拍摄的照片上可以看出店铺门是敞开的，能够认定送达这两份文件时，华美家具店的经营场所内有人，符合环保局陈述的华美家具店工作人员拒收而留置送达的情况，因此华美家具店的该主张不成立，依法不予支持。第五，关于华美家具店认为被诉行政处罚决定没有告知华美家具店可以向淄博市环境保护局申请复议，导致其丧失了向更专业的行政机关申请复议的问题。行政机关作出行政行为应当履行教示义务，告知行政相对人两种救济途径：一是申请行政复议，二是提起行政诉讼。本案中，环保局作出的被诉行政处罚决定，既告知了相对人申请行政复议的权利，也告知其提起行政诉讼的权利，已经履行了告知相对人复议权和起诉权的教示义务，只是履行告知申请行政复议之教示义务的过程中存在瑕疵，对环保局作出被诉行政处罚决定的合法性的评判不产生实际影响，但环保局应当在行政管理过程中予以改正。第六，关于环保局给予华美家具店处以罚款五万元的行政处罚的合理性问题。《大气污染防治法》第一百零八条第一项规定，从事产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018版）第43条规定，实施产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的行为，违法程度一般的处以二万元以上五万元以下的罚款。根据本案环保局提供的视频资料的记载，环保局认定华美家具店为初犯，属于一般违法，给予五万元的罚款并无不当。综上，环保局作出的高环罚字〔2018〕15号行政处罚决定书符合法定职权，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回高青县华美家具店的诉讼请求。案件受理费50.00元，由高青县华美家具店负担。 华美家具店上诉请求：一、撤销一审判决，发回重审或依法改判撤销环保局高环罚字〔2018〕15号行政处罚决定；二、诉讼费由环保局承担。事实和理由：一、一审判决认定事实错误，对涉案处罚决定证据不足、适用法律错误没有依法审查。我店只是在库房内进行家具油漆修补，在操作前已将门窗关严，刺鼻气味量少，虽然没有处理措施，但采取了减少废气排放措施。环保局的处罚决定主要证据不足，其只对我店的行为本身进行想当然的处罚，没有考虑行为的程度和后果，致使适用法律错误，处罚明显违法，应予撤销。二、一审判决对涉案处罚决定违反法定程序没有依法审查。环保局处罚程序违法。环保局在本案中的留置送达违反法律程序，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第八十六条的规定；涉案行政处罚决定书中没有告知我店可向上一级行政机关申请复议属于程序违法；根据《行政处罚法》第三十八条第三款的规定，环保局对从事行政处罚决定审核的人员的资格问题没有举证证明，属于主要证据不足，违反法定程序，应当认定没有审核资格，处罚无效。 被上诉人淄博市生态环境局高青分局辩称，一、一审判决认定事实清楚。华美家具店违反环境保护法律规定，我局对其违法行为作出环保行政处罚符合法定职权，认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，适用法律法规正确。二、一审判决适用法律正确。三、华美家具店的上诉无事实和法律依据，应予驳回。华美家具店在密闭的室内进行喷漆，没有安装、使用污染防治设施，违反法律规定。关于留置送达，因华美家具店工作人员拒绝签收文书，我局执法人员在其开着的店门上张贴文书拍照并无不当。行政处罚决定书已经载明了行政复议和行政诉讼的途径和期限，没有限制或妨害华美家具店的复议权利。我局根据《大气污染防治法》第一百零八条第一款第一项和《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018版）第43条规定认定华美家具店为初犯，属于一般违法，给予5万元罚款并无不当。我局作出处罚决定的审核人员具有从事行政处罚决定审核的资格，华美家具店所提的《行政处罚法》第三十八条第三款规定仅适用新上岗的审核人员。请求驳回上诉，维持原判。 华美家具店在二审上诉中提出了环保局对从事行政处罚决定审核的人员的资格问题没有举证证明的理由，该理由系其在行政处理程序和一审中均未提出的理由。对此本院进行了专门调查。经本院准许，淄博市生态环境局高青分局对此补充提供了高青县环境保护局《关于副科级干部轮岗及科室人员调整的通知》（高环字〔2017〕6号）一份和关于李姚同志任职的证明一份，证明环保局在一审提供的案件处理意见书中的审核人员李姚自2017年2月至今担任该局法规科科长职务并从事行政处罚审核工作，其审核的资格不受《行政处罚法》第三十八条第三款的影响，其有资格参与案件审核工作，环保局作出的行政行为合法有效。华美家具店对上述两份证据质证后表示对其真实性不能确认，对其证明内容也不确定。 本院对上述证据认证如下：对于淄博市生态环境局高青分局提供的高青县环境保护局《关于副科级干部轮岗及科室人员调整的通知》（高环字〔2017〕6号）一份和关于李姚同志任职的证明一份，华美家具店虽对该两份证据的真实性和证明内容不能确定，但该两份证据均加盖了淄博市生态环境局高青分局的公章，且华美家具店亦无相应证据对其真实性和证明内容予以否定，故对于淄博市生态环境局高青分局提供的该两份证据依法予以确认。 二审经审理查明，环保局在一审提供的案件处理意见书中的审核人员李姚自2017年2月至今担任该局法规科科长职务并从事行政处罚审核工作。 2019年1月11日，中国共产党高青县第十四届委员会第五次全体会议通过了《中共高青县委、高青县人民政府关于高青县县级机构改革的实施意见》（高发〔2019〕1号）。根据该文件，因高青县县级机构改革调整，环保局的职责整合到淄博市生态环境局高青分局，其职能已经被淄博市生态环境局高青分局承继，环保局不再保留。 二审经审理查明的其他事实与原审认定一致，依法予以确认。 本院认为，根据双方二审诉辩主张，本案二审争议的焦点问题在于涉案行政行为即环保局作出的高环罚字〔2018〕15号行政处罚决定是否合法，对此则应从认定事实、适用法律和程序方面予以分析认定。 一、关于涉案行政行为的事实认定。 华美家具店对此上诉主张处罚决定主要证据不足，一审判决认定事实错误。环保局在一审中提供了4-10号证据即逯大伟签名确认的现场检查（勘察）笔录和调查询问笔录、现场检查（勘察）视频、华美家具店营业执照、李爱玲身份证和逯大伟的身份证复印件以及杜其民、柴鑫磊的执法证复印件，上述证据相互印证，能够证明华美家具店作为企业在无环保治理措施的情况下在其租用的民房内进行喷漆作业，存在违反《大气污染防治法》第四十五条规定的环境违法行为。华美家具店对其该行为虽提出了一些辩解理由，但其对此并未提供相应证据予以证实。故华美家具店提出的关于涉案行政行为在事实认定方面的上诉理由不成立，依法不予支持。 二、关于涉案行政行为的法律适用。 华美家具店对此上诉主张处罚决定适用法律错误，对其行为本身进行想当然的处罚属于违法，一审判决因此亦适用法律错误。首先，根据一审中环保局提供的证据，能够认定华美家具店实施了违反《大气污染防治法》第四十五条规定的行为，环保局因此对华美家具店进行环境违法行政处罚系依法履行职责。其次，关于华美家具店提出的其在室内喷漆虽没有处理措施但采取了减少废气排放措施的主张，其主要涉及对于《大气污染防治法》第四十五条规定的正确理解和适用问题，对此一审判决已经进行了详细的分析论述，且该分析论述正确，二审不再赘述。再次，关于处罚幅度即处罚的合理性问题，其主要涉及对于《大气污染防治法》第一百零八条第一款第一项和《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018版）第43条规定的正确理解和适用问题，对此一审判决同样已经进行了详细的分析论述，且该分析论述亦属正确，二审不再赘述。因此，环保局在依法认定涉案环境违法行为的基础上作出本案行政处罚行为符合法律规定，处罚的金额亦在法律法规规定的范围之内。故华美家具店提出的关于涉案行政行为在法律适用方面的上诉理由不成立，依法不予支持。 三、关于涉案行政行为的程序。 华美家具店对此上诉主张处罚程序违法，一审判决对此没有依法审查错误，并对此提出了三方面理由：一是涉案行政行为中的留置送达不符合《民事诉讼法》第八十六条规定；二是涉案行政处罚决定书中未告知其可向上一级行政机关申请复议；三是环保局未举证证明从事行政处罚决定审核的人员资格符合《行政处罚法》第三十八条第三款的规定。 第一，关于涉案行政行为中的留置送达是否合法的问题。对此一审判决根据环保局提供的相应证据和双方庭审陈述情况进行了详细的分析认定，二审予以确认并不再赘述。故华美家具店关于涉案留置送达不合法的上诉理由不成立，依法不予支持。 第二，关于涉案行政处罚决定书中未告知华美家具店可向上一级行政机关申请复议的问题。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《山东省行政复议条例》、《山东省人民政府关于同意淄博市及下辖县（区）人民政府集中行使行政复议职权的批复》（鲁政字〔2012〕278号）、《淄博市人民政府关于进一步调整和规范集中全市行政复议职权的通知》（淄政字〔2015〕48号）和《高青县人民政府关于进一步调整和规范集中全县行政复议职权的通知》（高政发〔2015〕36号）等法律法规和政府文件的规定要求，高青县已于2015年8月1日起调整行政复议案件管辖权，由高青县行政复议机关负责管辖以县政府工作部门及部门管理机构为被申请人的复议案件；在现行推行集中行政复议职权工作的基础上，进一步明确一级政府只设一个复议机构，市、区县两级人民政府的工作部门不得受理、审理行政复议案件；各行政执行部门应对现有的行政复议权告知方式进行调整，具体要求为县直各有关部门、单位（包括县政府工作部门、直属事业单位及法律法规授权的组织和省以下垂直管理的行政机关）作为的行政决定，不服该决定可以申请行政复议的，只告知行政管理相对人到县人民政府申请行政复议途径，不再告知向市人民政府申请行政复议的途径，其中对于不属于复议前置的，在行政处理决定书中明确告知行政管理相对人“如不服本决定，可自接到本决定之日起60日内向高青县人民政府申请行政复议，或在6个月内向人民法院提起行政诉讼。”本案中，高环罚字〔2018〕15号行政处罚决定书第四部分“申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”中明确写明：“如不服本处罚决定，可自接到本决定之日起六十日内向高青县人民政府申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。”即环保局作出的涉案行政处罚决定已经明确告知了华美家具店如何申请行政复议和提起行政诉讼，其对华美家具店已经履行了相应的告知义务。且该告知完全符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《山东省行政复议条例》、《山东省人民政府关于同意淄博市及下辖县（区）人民政府集中行使行政复议职权的批复》（鲁政字〔2012〕278号）、《淄博市人民政府关于进一步调整和规范集中全市行政复议职权的通知》（淄政字〔2015〕48号）和《高青县人民政府关于进一步调整和规范集中全县行政复议职权的通知》（高政发〔2015〕36号）等法律法规和政府文件的规定要求。故华美家具店关于涉案行政处罚决定书中未告知其可向上一级行政机关申请复议属于程序违法的理由不成立，依法不予支持。 第三，关于环保局从事行政处罚决定审核的人员资格是否符合《行政处罚法》第三十八条第三款规定的问题。该理由系华美家具店在二审上诉中才提出，其在行政处理程序和一审中均未提出该理由。对此二审经专门调查并经本院准许由淄博市生态环境局高青分局补充举证，证明环保局在一审提供的案件处理意见书中的审核人员李姚自2017年2月至今担任该局法规科科长职务并从事行政处罚审核工作。2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第八部分“对《中华人民共和国行政处罚法》作出修改”中明确规定在第三十八条中增加一款，作为第三款：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》自2018年1月1日起施行。故2018年1月1日之后的《行政处罚法》第三十八条第三款明确规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”尽管根据这一规定，行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。但“法不溯及既往”即新法对其实施前的行为不具有溯及力是一项基本的法律适用的原则和法治的原则。因此，新法实施前的行为只能按照当时的法律规定来调整，而不应按照现在的法律规定来调整。具体到本案而言则显然是2018年1月1日起实施的《行政处罚法》第三十八条第三款的规定对其实施前的行为没有溯及力。即不能用2018年1月1日起实施的《行政处罚法》第三十八条第三款来否定之前已经依法从事行政处罚决定审核的人员的审核资格。故华美家具店以此为由上诉主张涉案行政行为违反法定程序故而处罚无效不成立，依法不予支持。 综上所述，本案中的涉案行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。一审判决对于涉案行政行为的认定正确，判决驳回华美家具店的诉讼请求正确，依法应予维持。高青县华美家具店的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人高青县华美家具店负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 商利群 审 判 员 陈 磊 审 判 员 荣明潇 二〇一九年六月十八日 法官助理 吴 昊 书 记 员 高梦琪