河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀行终373号 上诉人（原审原告）陈全果，男，汉族，住河北省石家庄市赵县。 委托代理人金沙，河北谦实律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）赵县人民政府。住所地：河北省赵县府前街1号。 法定代表人高楠，该县县长。 委托代理人赵彦辉，赵县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人张建军，赵县自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（原审被告）石家庄市人民政府。住所地：河北省石家庄市中山东路216号。 法定代表人邓沛然，该市市长。 委托代理人王勇，石家庄市司法局工作人员。 委托代理人张福军，石家庄市司法局工作人员。 上诉人陈全果因诉赵县人民政府、石家庄市人民政府批准收回宅基地使用权及行政复议一案，不服石家庄市中级人民法院（2018）冀01行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理本案，现已审理终结。 原审查明，1987年陈全果在赵县赵州镇××编号××、225两块宅基地。编号224旧宅基地面积150.5平方米，编号225旧宅基地面积86.8平方米。1990年东晏头村因规划调整，对冲街户、宅基地面积窄小户安排发放新宅基地。对陈全果两块旧宅基地以小换大，安排了符合村庄规划面积的新宅基地，当时村委会与陈全果约定建新腾旧。1990年发放新宅基地时陈全果长子陈辉波、次子陈辉利均未成年。1990年发放的新宅基地每块约227.5平方米，两块新宅基地毗邻。后陈辉波、陈辉利在两块新宅基地上建起住宅居住至今。但陈全果未腾退两块旧宅基地，直至2018年9月旧宅拆除。2015年7月21日东晏头村召开全体党员与村民代表会议，当时党员与村民代表共计71人，实到53人，该53人均在会议记录上签名按手印。会议商讨解决遗留问题“以小换大户”，决议对未腾退的旧宅，原占户可以每平方米600元价格优先购买，限期一个月交款，如不能及时交款村委会要收回归为集体资产。对该决议同意51人，不同意2人，弃权0人。原占户限期内均未购买。2018年6月14日东晏头村召开村民代表会议审议村宅基地遗留问题及处理意见，当时村民代表共计25人，实到23人，该23人均在会议记录上签名按手印。会议决议，因未在限期内足额交款，对2015年表决通过的“以小换大”处理决议予以否认，宅基地收归集体，地上附着物可参与评估给予奖励。对该决议表决同意23人，不同意0人，弃权0人。2018年9月8号东晏头村村民委员会向赵州镇人民政府提交《收回陈明法等九户村民宅基地使用权的申请》，请求收回陈全果编号224、225两处宅基地使用权。2018年9月9日赵州镇人民政府向赵县人民政府提交《的请示》，当日赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，同意收回陈全果等九户的旧宅基地使用权，由赵州镇人民政府负责督促东晏头村村民委员会依法申请注销登记，赵县国土资源局负责依法办理注销登记。陈全果的宅基地使用权于2018年9月9日被注销登记。赵州镇人民政府与东晏头村民委员会受赵县人民政府委托，于2018年9月9日向陈全果留置送达两份《通知》。《通知》显示，经赵县人民政府批准，已依法收回编号224、225的旧宅基地使用权，并注销了该宅基地登记。限期三日内拆除腾清该宅基地上的建筑物与附着物。另查明，2018年9月20日，陈全果对赵县人民政府作出的赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》不服，向石家庄市人民政府提出行政复议申请。石家庄市人民政府立案后于2018年9月21日向赵县人民政府送达了《行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》副本及相关证据材料。赵县人民政府于2018年9月27日递交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2018年11月9日，石家庄市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》，维持了该批复，并于2018年11月12日向陈全果邮寄送达了石政行复[2018]133号《行政复议决定书》。 原审认为，本案争议焦点有二，一是陈全果诉请撤销赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二是该批复作出是否有事实根据和法律依据以及程序是否合法。关于争议焦点一。陈全果诉请撤销批复，实质上是对赵县人民政府批准收回宅基地使用权行为不服，属于人民法院行政诉讼受案范围。赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》后，委托赵州镇人民政府与东晏头村民委员会于2018年9月9日向陈全果送达两份《通知》。《通知》显示，经赵县人民政府批准，已依法收回编号224、225的旧宅基地使用权，并注销了该宅基地登记。该批复直接对陈全果的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化，属于可诉行政行为。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《河北省农村宅基地管理办法》第十三条规定，本省依法实行农村村民一户一处宅基地制度。农村宅基地的面积按照下列标准执行:(一)人均耕地不足一千平方米的平原或者山区县(市)，每处宅基地不得超过二百平方米;(二)人均耕地一千平方米以上的平原或者山区县(市)，每处宅基地不得超过二百三十三平方米;(三)坝上地区，每处宅基地不得超过四百六十七平方米。县(市)人民政府可以根据当地实际情况，在前款规定的限额内规定农村宅基地的具体标准。另1986年12月29日起施行的《赵县人民政府关于农村宅基地实施细则》第九条规定，发放村民宅基地应严格掌握发放条件，即男年满十八周岁，男到女家落户的，可作为特殊情况，符合条件的予以安排。第十条规定，家有两个以上男孩的户，必须有一男孩随老人居住，不得另行发给宅基地。第十五条规定，村民宅基地限额应从严掌握，新发放的宅基地每处控制在三分以内，最大限额不得超过三分。依照以上规定，1990年赵州镇东晏头村民委员会因规划调整，以小换大，建新腾旧，为陈全果发放两块新的宅基地，而陈全果不腾退两块旧宅基地，违反了“一户一宅”的规定。《河北省土地管理条例》第五十四条第一款规定，农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体经济组织或者村民委员会提出申请，经乡级人民政府审核，报市、县人民政府批准后，予以收回，统一安排使用。陈全果等九户建新不腾旧，2015年7月21日东晏头村召开全体党员与村民代表会议商讨遗留问题“以小换大户”，与会人员超过党员与村民代表总数的三分之二。会议决议对原占户可以每平方米600元价格优先购买，限期一个月交款，如不能及时交款村委会要收回归为集体资产，同意决议人数超过到会人数半数。陈全果未出资购买旧宅基地。2018年6月14日东晏头村再次召开村民代表会议审议村宅基地遗留问题及处理意见，会议决议因未在限期内足额交款，对2015年表决通过的“以小换大”处理决议予以否认，宅基地收归集体。与会人员超过村民代表总数的三分之二，同意决议人数超过到会人数半数。2018年9月8号东晏头村村民委员会向赵州镇人民政府提交《收回陈明法等九户村民宅基地使用权的申请》，请求收回陈全果编号224、225两处宅基地使用权。赵州镇人民政府经审核，呈报赵县人民政府，2018年9月9日赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，同意收回陈全果等九户的旧宅基地使用权。该批复作出具有事实根据和法律依据，程序合法。陈全果对涉案批复不服，向石家庄市人民政府申请行政复议，请求撤销该批复。石家庄市人民政府对陈全果提交的行政复议申请及相关材料进行审查后，认为赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》符合法律规定，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持了涉案批复。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确。但对陈全果提出的《拆迁保证书》鉴定申请未予答复，属于程序瑕疵，在以后工作中应予纠正。综上，陈全果的诉请理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回陈全果的诉讼请求。 上诉人陈全果不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，撤销赵县人民政府作出的涉案批复及石家庄市人民政府作出的复议决定。主要理由：一、行政行为的作出应当符合程序正当的原则，赵县人民政府作出该行政行为时程序严重违法，剥夺了上诉人的陈述、申辩权，对此一审法院未做任何审查和认定。二、被上诉人据以作出批复的《拆迁保证书》、关于召开的商议解决“以小换大”户的村民代表会议记录等证据是村委会伪造的或存在法律问题的，因为剥夺了上诉人的陈述、申辩权，导致上诉人无法对此进行阐述和质证。三、被上诉人赵县人民政府并未完成其举证责任，在此情况下一审判决认定涉案批复的作出事实清楚、程序合法，证据不足。四、对于在被上诉人作出涉案批复时这一时间点上，上诉人是否存在违反“一户一宅”的规定这一焦点问题，被上诉人并未举证证明。五、一审判决认定事实错误。六、一审判决认定被上诉人石家庄市人民政府作出的行政复议决定事实清楚，也与在案证据所体现出来的事实不符。 被上诉人赵县人民政府答辩主要称，一、上诉人的诉讼请求是撤销被上诉人所作批复，该批复系针对赵州镇人民政府就东晏头村民委员会收回陈明法等九户村民宅基地使用权的请示而作出，并未向上诉人送达，不直接对上诉人发生法律效力。对上诉人产生实际影响的系东晏头村民委员会作出的限期拆除《通知》。二、根据《中华人民共和国土地管理法》规定，依法安排发放、调整收回村民宅基地是法律赋予村民委员会的权利。东晏头村民委员会作为收回涉案宅基地使用权的行为主体，所作行为证据充分、程序合法、适用法律正确。赵县人民政府作出涉案批复，属于东晏头村委会为收回宅基地使用权这一行为而实施的准备、论证、研究、层报的过程性行为，收回涉案宅基地使用权的行为，以东晏头村委会办理注销涉案宅基地使用权登记进而向当事人送达限期拆除通知为最终决定性结果。当时东晏头村委会与包括上诉人在内以小换大的九户村民约定建新腾旧，限期拆清旧宅上的一切建筑物，上诉人也签订了拆迁保证书。新宅建成居住多年拒不腾清交还旧宅，不符合一户一宅的规定。根据《河北省土地管理条例》第五十四条第一款规定，东晏头村委会经村民代表会议研究通过，向赵州镇人民政府提出收回村民宅基地使用权的申请，经赵州镇人民政府审核同意后，报赵县人民政府批准，赵县人民政府对相关材料认真审查后作出批复，事实清楚，证据确实充分，程序合法。三、赵县人民政府在审查时结合相关证据材料，又调取查验了1990年村委会存档文件，提交的证据互相印证成为完整的证据链，上诉人对单一证据提出的置疑未能否定客观事实。经村委会提出申请，镇政府审核后报县级人民政府批准，县级人民政府认真审查后在事实清楚，证据确实充分，适用法律正确的情况下作出批复，符合法律规定。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人石家庄市人民政府答辩称，2018年9月20日，陈全果对赵县人民政府作出的批复不服，提出行政复议申请，石家庄市人民政府立案后于2018年9月25日向赵县人民政府送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关证据材料。2018年11月9日，石家庄市人民政府根据行政复议法第二十八条第一款第一项之规定，作出维持复议决定并依法送达。被诉行政复议决定程序合法，适用法律正确。请求维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《河北省农村宅基地管理办法》第十三条规定，本省依法实行农村村民一户一处宅基地制度。根据上述规定，1990年赵州镇东晏头村委会因规划调整，以小换大，建新腾旧，为陈全果发放了新的宅基地，而其拒不腾退旧宅基地，违反了“一户一宅”的规定。《河北省土地管理条例》第五十四条第一款规定，农村村民一户一处之外的宅基地，由村集体经济组织或者村民委员会提出申请，经乡级人民政府审核，报市、县人民政府批准后，予以收回，统一安排使用。本案中，陈全果建新不腾旧，经东晏头村召开村民代表会议审议村宅基地遗留问题及处理意见，会议决议未腾退的旧宅基地收归集体。2018年9月8号，东晏头村村民委员会向赵州镇人民政府提交《收回陈明法等九户村民宅基地使用权的申请》，请求收回陈全果的224、225号宅基地使用权。赵州镇人民政府经审核，呈报赵县人民政府。2018年9月9日，赵县人民政府作出赵政函[2018]36号《赵县人民政府关于对的批复》，同意收回陈全果的旧宅基地使用权。该批复作出具有事实根据和法律依据，程序合法。石家庄市人民政府对陈全果提交的行政复议申请及相关材料进行审查后作出石政行复[2018]133号行政复议决定，适用法律正确，程序合法。综上，一审判决驳回陈全果的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。上诉人陈全果的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈全果负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  韩锦霞 审判员  李冠华 二〇一九年六月二十七日 书记员  马清舰