河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀行终323号上诉人（原审原告）张家口灏福商贸有限公司。住所地：张家口市万全区宣平堡乡新窑子村110国道北侧。法定代表人王富宝，该厂厂长。上诉人（原审被告）张家口市万全区人民政府。住所地：张家口市万全区民主东街39号。法定代表人张志友，该区区长。原审第三人张家口市万全区宣平堡乡新窑子村民委员会。住所地：张家口市万全区宣平堡乡新窑子村。法定代表人杨海萍，该村委会主任。原审第三人闫长德，男，汉族，住张家口市经开区。上诉人张家口灏福商贸有限公司（以下简称灏福公司）因诉上诉人张家口市万全区人民政府（以下简称万全区政府）、原审第三人张家口市万全区宣平堡乡新窑子村民委员会（以下简称新窑子村委会）与闫长德行政协议一案，灏福公司于2017年1月13日向张家口市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2017）冀07行初1号行政裁定，驳回灏福公司的起诉。灏福公司不服向本院提出上诉，本院作出（2017）冀行终508号行政裁定，撤销张家口市中级人民法院（2017）冀07行初1号行政裁定，指令该院继续审理。张家口市中级人民法院于2018年9月14日作出（2018）冀07行初107号行政判决，灏福公司与万全区政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2013年11月23日，第三人闫长德作为甲方与乙方王富宝签订租赁协议，约定将甲方位于万全区新窑子村口110国道北二层楼院落一处租赁给乙方，用于生产经营，租赁期间为五年。为推进张呼铁路项目建设，万全区政府于2014年6月30日发布《张呼客专铁路建设项目征拆工作公告》，上述院落位于张呼铁路项目建设征地范围内。2016年6月27日，第三人新窑子村委会作为拆迁方与作为被拆迁方的第三人闫长德就上述院落签订《拆迁补偿协议》。该协议约定，拆迁闫长德企业地表物及附属物，包括彩钢棚、宿舍、厂房等，拆迁补偿选择货币补偿方式，补偿金额标准以评估报告的货币补偿基准价为准，拆迁补偿费3897840元。该补偿协议所涉的拆迁范围包括灏福公司所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对灏福公司被拆除部分的建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等补偿项目。上述拆迁补偿款已经足额给付闫长德。另查明，第三人新窑子村委会与第三人闫长德之间签订《拆迁补偿协议》系万全区政府授权新窑子村委会签订。原审认为，《拆迁补偿协议》所涉的拆迁范围包括灏福公司所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对灏福公司被拆除部分的建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费等补偿项目。灏福公司经营场所被征收，涉及补偿项目，应当给予灏福公司适当补偿，灏福公司主体适格。万全区政府仅与第三人闫长德签订《拆迁补偿协议》并将补偿款足额给付第三人闫长德，未将灏福公司列入补偿范围，未尽到审慎审查义务。万全区政府作出该行政行为认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应当予以撤销。但因建设张呼铁路是国家重点交通建设项目，涉及重大公共利益，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失，故对灏福公司申请撤销第三人新窑子村委会于2016年6月27日与第三人闫长德签订《拆迁补偿协议》的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认万全区政府授权第三人新窑子村委会于2016年6月27日与第三人闫长德签订《拆迁补偿协议》行政行为违法；二、责令万全区政府采取补救措施。上诉人灏福公司不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，改判撤销被诉《拆迁补偿协议》。主要理由：一审判决认定事实及适用法律均错误。本案拆迁补偿协议应当依法予以撤销。首先，拆迁补偿协议非法处分了灏福公司的财产，万全区政府作出的拆迁补偿协议认定事实不清，而且本案土地尚未取得征地批复；其次，撤销拆迁补偿协议不会给公共利益造成重大损失。行政协议是新窑子村委会与闫长德签订，相对人是有限的当事人，行政协议的内容是针对灏福公司所在区域的房屋等拆迁补偿，不会发生给公共利益造成重大损失的后果，也不会对张呼铁路建设造成任何影响。上诉人万全区政府上诉称，一、灏福公司主体资格不适格。万全区政府委托的征收单位与建筑物所有权人闫长德自愿达成协议，合法、合规。灏福公司不是补偿协议涉及的建筑物所有权人，也不是协议的当事人，无权干涉协议双方的自由意愿，不具有提起行政协议无效、撤销诉讼的主体资格。二、灏福公司所诉拆迁补偿协议不存在违法情形。新窑子村委会作为征收实施单位具有签订补偿协议的主体资格，本案拆迁补偿协议所涉建筑物及土地是在张呼铁路建设范围内，是基于公共利益的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收部门与被征收人可以订立补偿协议。闫长德是涉案拆迁补偿协议房屋所有权人和土地使用权人，万全区政府经过清登、评估等程序，在与闫长德平等协商的基础上签订的被诉协议。三、一审法院认为万全区政府未尽到审慎审查义务，未将灏福公司列入补偿范围与事实不符。被诉协议是在双方协商并经专门评估机构评估后签订的，涉案房屋、搬迁、经营损失等补偿均已包含在内。灏福公司与闫长德之间的分配纠纷应由民事诉讼解决，被诉协议对灏福公司合法权益不产生实际影响。综上，请求撤销一审判决，驳回灏福公司的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议是行政主体为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案被诉《拆迁补偿协议》是万全区政府在张呼铁路建设项目征收补偿过程中与被征收人协商达成的补偿协议，属于行政协议。一、关于本案诉讼主体资格问题。虽然《拆迁补偿协议》签订的双方主体系新窑子村委会与闫长德，但万全区政府自认是其授权新窑子村委会签订的上述补偿协议，并对该协议表示认可，故万全区政府系本案适格被告。《拆迁补偿协议》所涉的拆迁范围除闫长德的建筑物及附属物外，还包括实际使用人灏福公司所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对灏福公司被拆除部分建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等补偿项目。故灏福公司与被诉《拆迁补偿协议》具有法律上的利害关系，具备本案诉讼原告主体资格。二、关于《拆迁补偿协议》是否应予撤销问题。万全区政府作为案涉征收补偿主体，应当依照相关法律规定及相应补偿标准对被征收人进行合法、合理、适当的补偿。万全区政府明知补偿协议涉及灏福公司的相关权益，在未与灏福公司协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签订被诉《拆迁补偿协议》，处置了灏福公司的权益，对灏福公司造成了实际权利义务影响。具体说，灏福公司被拆除部分建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等项目的补偿标准及具体数额等，这些均直接影响灏福公司最终获得补偿权益的多少，在缺失与补偿权益主体协商的情况下，万全区政府就包含灏福公司补偿权益在内的范围一并与闫长德签订《拆迁补偿协议》，该行政补偿行为明显不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予判决撤销的情形。同时，被诉《拆迁补偿协议》仅是协议当事人就拆迁补偿内容作出的行为，其撤销不会给公共利益造成重大影响，一审判决确认被诉《拆迁补偿协议》违法并责令万全区政府采取补救措施，属于适用法律错误，依法应予撤销。另外，关于万全区政府有关灏福公司与闫长德之间的补偿款分配纠纷应由民事诉讼解决的主张，民事诉讼可能解决的是既定补偿款额在灏福公司与闫长德之间的分配问题，但涉及灏福公司权益的补偿问题，除直接对行政协议诉讼提起撤销之诉外，确无其他更为有效的途径予以保护，故万全区政府的该项主张不能成立。综上，上诉人灏福公司的上诉理由成立，本院予以支持。上诉人万全区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销张家口市中级人民法院2018年9月14日作出的（2018）冀07行初107号行政判决；二、撤销张家口市万全区人民政府授权张家口市万全区宣平堡乡新窑子村民委员会于2016年6月27日与闫长德签订的《拆迁补偿协议》；三、责令张家口市万全区人民政府就本案所涉补偿事宜重新依法作出处理。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人万全区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  邱振刚审判员  韩锦霞审判员  李冠华二〇一九年六月十八日书记员  马清舰