湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘06行初78号原告：罗如科，男，汉族，1967年11月24日出生，住汨罗市。委托诉讼代理人：郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告：汨罗市人民政府，住所地汨罗市建设西路22号。法定代表人：朱平波，该市市长。委托诉讼代理人：卢玲，汨罗市人民政府工作人员。被告：汨罗市归义镇人民政府，住所地汨罗市汨新路。法定代表人：毛利，该镇镇长。委托诉讼代理人：杨益，汨罗市归义镇人民政府工作人员。被告：汨罗市房屋征收安置办公室，住所地汨罗市港鑫龙城小区二楼。法定代表人：雷进，该办公室主任。委托诉讼代理人：袁亮，汨罗市房屋征收安置办公室工作人员。委托诉讼代理人：伍琼，湖南大义律师事务所律师。原告罗如科诉被告汨罗市人民政府（以下简称汨罗市政府）、汨罗市归义镇人民政府（以下简称归义镇政府）、汨罗市房屋征收安置办公室（以下简称汨罗市征收安置办）确认强拆行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告罗如科及其委托诉讼代理人郑弘，被告汨罗市政府的委托诉讼代理人卢玲，被告归义镇政府的委托诉讼代理人杨益，被告汨罗市征收安置办的委托诉讼代理人袁亮、伍琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗如科诉称，其系汨罗市窑洲社区四组的村民，在该村拥有合法的宅基地和房屋。由于汨罗市“沿江风光带棚户区改造项目”，原告房屋被列入拆迁规划范围内，用于商业开发建设。汨罗市征收安置办制订了《房屋征收补偿安置方案》，但是在实施安置补偿过程中，汨罗市征收安置办的下属机构沿江风光带棚户区改造项目指挥部对于不同的被拆迁人给予不同的补偿标准，给原告提供的安置补偿方案显失公平，原告多次主动和拆迁指挥部协商补偿标准，并向指挥部询问相关政策均被拒绝，并遭到打骂，因此原告拒绝签署房屋拆迁补偿协议。2018年3月24日，被告未给原告发送任何拆除通知，并且在原告及家人不在场的情况下，擅自拆除了原告的房屋并清理了屋内的家用电器，导致原告的房屋彻底损毁，屋内许多物品被掩埋，给原告造成了巨大损失，为维护原告合法权益，向法院提起诉讼，请求：1、依法确认被告强制拆除原告所有房屋的具体行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交了如下证据：证据1、原告身份证复印件，拟证明原告是汨罗市窑洲社区4组13号的村民，并且拥有房屋的坐落位置与身份证一致；证据2、房屋拆迁安置补偿协议，拟证明邻居罗穏陶没有房屋产权证但是同样签订了拆迁补偿协议并被被告拆除；证据3、村委会的证明两份，第一份证明原告的房屋是位于归义镇窑洲社区4组，第二份证明面积为145平方米，其中房屋占地面积为65平方米，菜地、园林2亩，该2亩地被告在2018年3月25日支付了原告800元作为拆迁补偿，但是对原告宅基地上的房屋没有支付补偿款，证明被告拆除该房屋违法，同时证明原告的房屋系继承所得；证据4、汨罗市人民政府征地公告、汨罗市国土资源局拟征地公告、征收安置补偿协议，拟证明原告所诉房屋位于征收拆迁范围之内，征收责任主体是汨罗市人民政府；证据5、2017年12月13日，归义镇派出所笔录，拟证明原告与征拆方就安置补偿协议进行过协商解决，但是未能达成一致意见；证据6、房屋拆迁前后的对比照片，拟证明原告的房屋被三被告强制拆除；证据7、原告与归义镇镇长的微信聊天截图及原告在网上投诉的事件，拟证明归义镇人民政府参与了强制拆除，是拆迁的实施主体。证据8、拆迁补偿安置方案，拟证明本案三被告主体资格适格。另有证人罗某出庭作证，拟证明涉案房屋位于汨罗市窑洲社区4组，系原告罗如科所有，并且窑洲社区4组其余被拆房屋实施拆迁的主体是三被告。被告汨罗市政府答辩称，汨罗市政府从未实施过原告诉称的强制拆除行政行为，亦未安排、指令过其余两被告归义镇政府、汨罗市征收安置办实施过上述行为。综上所述，因被诉具体行政行为不存在，故原告起诉确认行政行为违法不符合起诉条件。原告的起诉缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告汨罗市政府未向本院提交证据。被告归义镇政府答辩称，归义镇政府和汨罗市征收安置办以及其他行政机关并没有实施过强制拆除原告诉及房屋的具体行政行为。因被诉具体行政行为并不存在，故原告起诉确认行政行为违法不符合起诉条件，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告归义镇政府未向本院提交证据。被告汨罗市征收安置办答辩称，一、原告主体不适格，原告没有充分证据证明其所诉房屋的所有权归属，即无法证明其与被诉房屋之间的利害关系，不具备起诉资格。二、汨罗市征收安置办没有自行或者委托任何单位、个人拆除原告所述房屋，也不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，原告起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。而原告未提供其房屋拆除主体的基本证据，对于汨罗市征收安置办被告的地位只是基于推测，无任何事实与法律依据。三、本案定性为行政征收强拆纠纷不妥当。鉴于拆除主体的身份不明，目的不明，没有证据证明原告所诉房屋拆除属于行政行为。综上，原告不具备起诉资格，亦无证据证明涉案房屋是汨罗市征收安置办拆除，请求人民法院驳回原告起诉。被告汨罗市征收安置办未向本院提交证据。经庭审质证，汨罗市政府对罗如科提交证据的质证意见如下：对证据1真实性无异议，对关联性有异议，不清楚被拆除的房屋是否在窑洲社区4组13号，不能达到原告的证明目的；对证据2真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议，与本案无关，无法达到其证明目的；对证据3，首先需要核实原件与复印件是否一致，对其合法性、关联性、证明目的有异议，该证明中没有提供社会机构代码证，在汨罗市，集体经济组织中没有细化到组，该两份证明均无法达到原告的证明目的，青苗补偿款是否一定能推断出三被告对原告实施了强制拆除行为有待核实，且该两份证明都无法证明涉案房屋合法所有权人；对证据4真实性、合法性无异议，对关联性与证明目的有异议，征地公告涉及的征地范围没有包括原告所诉房屋所在地，不能证明原告诉及的房屋在征地公告的征收范围，对汨罗市政府的征收责任主体资格无异议；对证据5真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，询问笔录是基于原告主动向公安机关报警，记录属于接待记录，系原告个人单方的陈述，因此无法达到原告证明目的，也不能推定是三被告强拆原告所诉房屋；对证据6真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，无法分辨照片中房屋就是案涉房屋，达不到原告证明目的，更不能证明照片中房屋就是被三被告强制拆除的；对证据7真实性无法核实，若是属实，则对关联性及证明目的有异议，截图时间是2017年9月左右，而强制拆除时间是2018年3月份，其内容也是原告作为归义镇窑洲社区村民向归义镇镇长表达诉求，因此不能达到原告证明目的；对证据8，网站上公布的讨论稿并非官方政府信息，无法达到原告证明目的。对证人证言真实性有异议，证人可以作证，但是因为与原告身份关系，证人证言效力较低；其次，根据证人身份证上的地址当时是依据民政局发放的牌子来登记的；再次，证人自始自终都没有看见被告强制拆除了原告的房子；最后，证人陈述证人哥哥4间房子留给了原告没有事实和法律依据。被告归义镇政府对罗如科提交证据的质证意见与汨罗市政府的质证意见一致。被告汨罗市征收安置办对罗如科提交证据的质证意见如下：对证据1的质证意见与汨罗市政府的质证意见一致；对证据2真实性无异议，关联性无异议，在棚户区改造中三类房屋不在棚改范围内；对证据3合法性有异议，村民小组随便可以刻章，根据集体经济组织法人的地位，章应该属于法人证明，经手人应当签字，并且基层自治组织没有权限证明继承关系与权属关系。原告至少要提供房子所依附的土地被征收的证据；对证据4真实性无异议，具体要看勘测定界图，安置补偿方案是合法的，原告无法以房屋在征收范围之内为由就推定被告强制拆除了原告的房屋；对证据5补充两点：1、询问笔录事实上属于原告单方陈述，不能以此作为定案依据；2、在拆迁中村干部不属于拆迁指挥部或者房屋拆迁安置办或者政府工作人员，原告到拆迁办公室是因为拆迁事宜与当地村干部发生纠纷。对证据6的质证意见与汨罗市政府质证意见一致；对证据7，形式上属于电子数据，应当予以核实，原告自己陈述房屋被拆除时间是2018年3月，而截图时间是2017年8月左右，该截图不能达到原告证明目的；对证据8的质证意见与汨罗市政府质证意见一致。对证人证言的质证意见与汨罗市政府的质证意见一致经庭审举证、质证，本院对双方当事人均无异议的证据予以采信，对双方当事人有异议的证据，在本院事实查明部分予以综合认定。经审理查明，2017年11月22日，汨罗市国土资源局发布拟征地告知书，该告知书中载明拟征地位置包括归义镇窑洲社区。2017年8月30日、9月17日，原告通过微信告之归义镇政府镇长毛利，因邻居房屋拆迁，使自己房屋严重损坏，请求予以解决。2017年12月23日，原告与窑洲社区拆迁人员发生争执，并产生肢体冲突，向公安机关报警，并在归义镇派出所接受询问。2018年10月9日，汨罗市政府征地公告（2018）第9号载明，被征收土地单位：汨罗市归义镇车站社区、百丈口社区、窑洲社区；土地用途：建设用地。2018年10月23日，汨罗市国土资源局征地补偿安置方案公告载明，被征地单位包括窑洲社区。原告罗如科居民身份证、户口簿载明，住址为汨罗市窑洲社区四组13号，该社区四组出具证明：罗如科是本村村民，其继承的祖宅房屋位于归义镇窑洲社区四组，宅基地面积145平方米，有菜地、园林2亩，原告在外地经营，未居住在该房屋。2018年3月27日，该房屋被他人强拆。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，三被告均否认组织或实施了对涉案房屋强制拆除的行为，故本案争议焦点为三被告是否为本案被诉行政强制行为的主体。一般情况下，行政行为一经作出，该行为主体是明确的，但本案三被告均否认组织或实施了该强拆行为，只能通过审理，适用举证责任规则来作出判断。在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则和举证责任作出认定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见”，法律明确了征收农民集体所有土地由县级以上人民政府负责。《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第三条也规定“县（市）人民政府负责组织、协调、监督和管理本辖区内征拆工作”，更加明确集体土地征收与房屋拆迁补偿责任主体是县（市）人民政府。本案原告提供证据证实2017年11月22日汨罗市国土资源局发布拟征地公告中征收范围包括原告所在的窑洲社区。原告是该社区村民，并拥有合法房屋和宅基地。证人到庭证实，自己房屋与原告房屋相邻相连，并在2017年与征收部门签订安置补偿协议，房屋由拆迁部门依法拆除，当时原告房屋并没有拆除。从2018年10月汨罗市政府发布的公告也可以认定，原告房屋在拆迁范围之内，该社区四组也出具证明证实，原告在该社区四组有宅基地、房屋和菜地园林。三被告对公告均认可，但均对实施强拆行为予以否认。根据上述法律法规规定，汨罗市政府负有对涉案房屋所在区域土地征收与补偿的法定职责，除非有相反证据证明涉案房屋是其他组织拆除，否则应有汨罗市政府承担责任。本案中，在原告罗如科已经提供初步证据证明其系窑洲社区4组居民，在该组有合法的房屋及宅基地，且房屋位于汨罗市政府征收范围内，其房屋是因征收而被拆除的情况下，其初步举证责任已经完成，至于是谁实施了强拆行为这一事实，汨罗市政府作为集体土地及房屋征收补偿安置责任主体对此应当承担举证责任，汨罗市政府在本案中没有提供证据证明强拆行为系其他行政主体实施的情况下，应承担举证不能的不利后果，本院推定本案强拆行为是汨罗市政府所为。本案的强制拆除行为属于《中华人民共和国行政强制法》第十二条、第四十四条规定的行政强制执行行为，本案强拆行为发生在2018年3月17日，在此之前，原告未与征收部门达成补偿安置协议，也没有收到任何机关的依法强拆决定，也未按照法律规定催告、公告，明显违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定，在该房屋灭失排除他人非法损毁财产的刑事犯罪的情况下，应当认定该强制拆除行为违法。另外，归义镇政府、汨罗市征收安置办不具有征收补偿法定职责，也没有证据证明其实施了强拆行为，故归义镇政府、汨罗市征收安置办不是本案适格被告。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：一、确认被告汨罗市人民政府对本案原告强制拆除行为违法；二、驳回原告其它诉讼请求。案件受理费50元，由被告汨罗市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审判长  李先治审判员  姚孟君审判员  王延红二〇一九年六月五日书记员  许子恒