湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初26号 原告：宁夏大荣实业集团有限公司。住所地：宁夏石嘴山市大武口区金工路。 诉讼代表人：宁夏大荣实业集团有限公司管理人。 委托诉讼代理人：宋淑琴，北京市盈科（银川）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蒋伏星，北京市盈科（银川）律师事务所律师。 被告：衡南县人民政府。住所地：湖南省衡南县云集四大家机关院。 法定代表人：李军，该县县长。 委托诉讼代理人：倪洪涛，上海建纬（长沙）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡光明，衡南县司法局副局长（原衡南县人民政府法制办副主任）。 第三人：湖南大荣化工农药有限公司。住所地：湖南省衡南县咸塘镇新街。 诉讼代表人：左捷，该公司破产管理人的负责人。 委托诉讼代理人：符容涛，湖南金雁律师事务所律师。 原告宁夏大荣实业集团有限公司（以下简称“宁夏大荣集团”）因与被告衡南县人民政府（以下简称“县政府”）、第三人湖南大荣化工农药有限公司（以下简称“大荣公司”）行政协议一案，本院曾于2018年5月15日作出（2017）湘04行初193号行政判决，县政府不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2018年12月21日作出（2018）湘行终1136号行政裁定，撤销本院（2017）湘04行初193号行政判决，发回本院重审。本院于2019年2月14日立案受理后，依法另行组成合议庭，于2019年3月28日公开开庭进行了审理。原告宁夏大荣集团的委托诉讼代理人宋淑琴、蒋伏星，县政府的委托诉讼代理人倪洪涛、胡光明，第三人大荣公司的委托诉讼代理人符容涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宁夏大荣集团诉讼请求：一、判令县政府为大荣公司名下土地办理变更用地性质手续，并免缴土地出让金；二、判令县政府兑现协议承诺的32亩出让土地；三、本案诉讼费用由县政府承担。事实与理由：2003年12月12日，宁夏大荣集团收购了衡阳华尔泰化工厂（原衡南县化工农药厂）为全资子公司，收购后更名为湖南大荣化工农药有限公司（第三人）。而后，宁夏大荣集团与县政府于2005年1月12日签订了《收购资产的补充协议》，协议约定：乙方收购甲方整体资产后，如因城市规划调整或因环保等原因需要改变土地用地性质时，县政府同意变更用地性质，同时乙方免缴土地出让金。由于调整职工住宅及房改的原因给原告造成收购整体资产的损失，按照补充协议约定：县政府同意在新县城联络线与工业园区大道交汇处南面以人民币92万元的总征地价款，以出让方式提供乙方实际用地32亩作为对乙方的补偿。由于2011年“衡茶吉铁路”征迁涉工厂53亩土地，同时，衡阳市的城市规划也将工厂纳入规划“红线”。至此，工厂完全停产，不能继续生产经营。宁夏大荣集团多次要求县政府按照协议约定办理土地性质变更手续并免缴土地出让金。期间，县政府以会议纪要等形式再次承诺履行协议，但至今仍未实际履行协议。由于城市规划调整未能及时办理土地变性加之市场行情等因素变化，大荣公司无法正常生产经营，致资不抵债，衡南县人民法院于2017年9月18日依法裁定第三人破产清算，数百名职工现无法安置。县政府不履约行为已严重损害了宁夏大荣集团和大荣公司的合法权益。故提起本案诉讼，请求法院判如所请。 宁夏大荣集团为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据： 第一组证据：证据1、2003年12月12日《衡南县全民所有制企业改革改制［2003］年合字8号《产权转让合同书》；证据2、2003年12月12日《宁夏大荣实业集团有限公司整体收购衡阳华尔泰化工厂产权转让补充合同》；证据3、2005年1月12日《关于宁夏大荣实业集团有限公司收购衡阳华尔泰化工厂整体资产有关问题的补充协议》。拟证明1、宁夏大荣集团出资收购衡阳华尔泰化工厂，而后将资产整体并入大荣公司的事实。2、县政府向宁夏大荣集团允诺，宁夏大荣集团收购华尔泰化工厂整体资产后，如因城市规划调整或因环保等原因需要改变土地用地性质时，县政府同意变更用地性质且宁夏大荣集团免缴土地出让金，以及在收购过程中，调整职工住宅及房改原因给宁夏大荣集团造成资产损失，在新县城提供32亩土地作为对宁夏大荣集团的补偿。 第二组证据：证据4、2005年7月20日《衡南县人民政府关于衡阳华尔泰化工厂改制与大荣公司相关事宜确认意见的函》南政函（［2005］82号），拟证明县政府于2005年7月20日再次向宁夏大荣集团作出允诺，如因城市规划调整或因环保等原因需要改变土地用地性质时，县政府同意变更用地性质且宁夏大荣集团免缴土地出让金，没有附加任何条件。 第三组证据：证据5、2011年10月25日《衡南县人民政府县长办公会议纪要》（［2011］45号）；证据6、2016年1月16日衡南县人民政府专题会议纪要（［2016］3号）。拟证明因规划和环保等原因需要变土地性质，县政府承诺为大荣公司办理变更土地性质并免缴土地出让金，同意大荣公司用地由工业用地变更为住宅兼容商业用地。 第四组证据：证据7、《衡南县人民政府关于将大荣公司坐落在茅坪村的土地处置权仍归我县的请示》（南政［2007］12号）；证据8、《衡南县人民政府关于将我县大荣公司位于珠晖区的工业用地变更为商住用地及相关问题的请示》（南政［2010］26号）；证据9、《规划条件通知书》（南规条字［2011］111号）。拟证明1、衡阳市委、市政府已将大荣公司部分土地划归珠晖区管辖，该部分土地已符合县政府允诺的城市规划调整的客观条件。2、县政府自认允诺的变更土地性质、免缴土地出让金的条件已成就并请求衡阳市政府为大荣公司划归给珠晖区管辖的部分土地办理土地变性手续并免缴土地出让金。3、大荣公司所属土地规划已由衡南县城乡规划局变更了用地规划性质（由工业用地变更为商业、住宅用地）。 第五组证据：证据10、湖南大荣农药化工有限公司营业执照；证据11、关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知（环发［2012］98号）；证据12、衡阳市关于印发《衡阳市湘江保护和治理第二个“三年行动计划”（2016-2018年）实施方案的通知》；证据13、照片；证据14、中共衡南县委常委会议《关于万峰、宝丰、宏翔化工业关停有关工作》（县委常委会议纪要［2014］5号）。拟证明1、大荣公司经营范围属于化工行业。2、根据国家环保部的要求，凡化工企业必须设立在环境基础设施齐全并经规划环评的产业园区内布设，大荣公司属于化工企业，周边靠近学校、居民区、河道、铁路等属于国家和衡阳市人民政府明令禁止开展化工生产的区域布局，已无法达到生产的环评条件，根据县政府的允诺，大荣公司土地已达到需要变更土地性质的条件。3、县政府已就类似大荣公司的化工企业因环保问题关停的事实。 第六组证据：证据15、关于敦促履行《衡南县全民所有制企业改制产权转让合同》及相关协议的函。拟证明宁夏大荣集团多次书面函报给县政府要求按照允诺内容为大荣公司办理变更土地性质的手续并免缴土地出让金。 第七组证据：证据16、国有土地使用权证［南国用（2003）字第26008号-26014号］、土地红线图；证据17、衡南县国土管理局地籍地政档案（2003—26008至2003-26014，共7份）。拟证明1、案涉土地面积、坐落、使用权属等基本情况。2、截至目前，案涉土地仍然在大荣公司名下。 第八组证据：证据18、县长办公会议纪要（［1999］11号）；证据19、衡南县人民政府关于合资组建湖南大荣化工农药有限公司的有关事项的通知（南政发［1998］11号）；证据20、衡南县人民政府关于合资组建湖南大荣化工农药有限公司的有关事项的批复（南政函［1998］3号）。拟证明1、县政府为了招商引资，发展当地经济，给予外来投资企业极大地优惠。2、就本案县政府对宁夏大荣集团所作的允诺符合当时的经济政治环境。 第九组证据：证据21、衡南县审计局2003年11月20日《关于衡阳华尔泰工厂改制的审计报告》；证据22、衡南县审计局2003年11月20日《关于湖南大荣化工农药有限公司资产、负债及净资产的审计报告》；证据23、关于拍卖衡阳华尔泰化工厂资产的《公告》2份、照片。拟证明宁夏大荣集团收购衡阳华尔泰化工厂时，该公司负债巨大，县政府公告对华尔泰化工厂资产进行拍卖，但无人接手。宁夏大荣集团与衡阳华尔泰化工厂是上下游企业关系，应县政府请求才予以收购华尔泰化工厂，并非县政府所述宁夏大荣集团的收购导致县政府国有资产流失。 第十组证据：证据24、账目4份。拟证明1、宁夏大荣集团垫付大荣公司员工工资、保险费等总计达1122.42万元；2、宁夏大荣集团对大荣公司股权投资1648万元；3、宁夏大荣集团支付收购华尔泰化工厂资金977.8万元。4、宁夏大荣集团采用原材料投资形式对大荣公司投资781.95万元。四项总计投资达4560万元。 县政府答辩称：一、宁夏大荣集团起诉状中存在违背法律与事实的四个问题：1、大荣公司不是宁夏大荣集团“全资子公司”，二者是两个互不隶属的独立企业法人；2、大荣公司自改制至今未实际生产经营；3、会议纪要是对原行政协议中承诺事项的变更而不是完全的再次确认；4、宁夏大荣集团诉讼请求所涉标的即土地已发生重大变更，宁夏大荣集团仍然按原协议起诉属于客观不能。二、宁夏大荣集团不是本案适格原告，不具备诉讼主体资格。三、大荣公司也不是本案适格诉讼主体。四、宁夏大荣集团有关判令县政府为大荣公司名下的土地办理变更用地性质、免缴土地出让金的诉求不成立：1、宁夏大荣集团为大荣公司的利益提起诉讼于法无据；2、宁夏大荣集团诉求所涉及的行政行为尚未发展到人民法院立案受理的起诉条件，不属于行政诉讼受案范围；3、免缴土地出让金的行政允诺违反我国法律、法规、规章和行政规范性文件的强制性规定，属无效行政允诺行为；4、宁夏大荣集团在协议履行中有多处严重违约，本案中的政府承诺未达到行政协议及其附属文件约定的兑现条件。五、兑现32亩土地的诉求依法也应予以驳回。 县政府为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 第一组证据：1、2003年12月12日《产权转让合同书》；2、2003年12月12日《宁夏大荣实业集团有限公司整体收购衡阳华尔泰化工厂产权转让补充合同》；3、2005年1月12日《关于宁夏大荣实业集团有限公司收购衡阳华尔泰化工厂整体资产有关问题的补充协议》；4、2010年6月21日《衡南县人民政府关于衡阳华尔泰化工厂改制与大荣公司相关事宜确认意见的函》（南政函［2005］82号）；5、2011年10月25日《衡南县人民政府县长办公会议纪要》（［2011］45号）；6、2016年1月16日《衡南县人民政府专题会议纪要》（［2016］3号）；7、2018年9月30日对朱玲的《律师调查笔录》；8、2018年10月19日对许太国的《律师调查笔录》。拟证明：1、本案土地变性约定的兑现条件及其变更情况，即需满足以下三个条件：（1）宁夏大荣集团按约支付改制款，对企业进行改制并生产经营，企业员工安置与就业；（2）城市规划调整或因环保等原因大荣公司需要改变土地用地性质；（3）在衡南县依法新建工厂。2、对本案土地变性约定的兑现条件的变更情况，大荣公司及其股东、高管是知悉并认同的。 第二组证据之一：9、衡南县化工农药厂内资企业登记基本情况表；10、衡阳华尔泰化工厂内资企业登记基本情况表；11、湖南大荣化工农药有限公司内资企业登记基本情况表；12、湖南大荣化工农药有限公司企业信用信息公示报告；13、宁夏大荣实业集团有限公司企业信用信息公示报告。拟证明大荣公司并非宁夏大荣集团的子公司，也不是宁夏大荣集团的分公司，二者是完全独立的两个公司法人，只是目前两个法人的股东相同即都是朱振林夫妇；同时，即便行政协议约定的土地变性并免缴土地出让金合法，申请土地变性的主体也是改制后的大荣公司，而不是宁夏大荣集团。故宁夏大荣集团不是本案适格原告，不具备本案的诉讼主体资格。 第二组证据之二：14、南国用（2003）字第26008号-26014号国有土地使用证（7份）；15、衡阳市国土资源局《关于办理抵押登记的回函》（衡国土资函［2016］315号）；16、2011年11月16日《衡茶吉铁路湖南大荣化工农药有限公司以及职工宿舍楼整体搬迁补偿实施协议》（简称“省五方协议”）；17、2015年9月1日《关于请求支付湖南大荣化工农药有限公司铁路征拆补偿余款的报告》（湖南大荣［2015］012号）；18、甘肃省高级人民法院（2015）甘民二初字第14号民事调解书；19、衡阳市中级人民法院（2018）湘04行终27号行政裁定书摘录；20、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之三执行裁定书；21、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之四执行裁定书；22、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之五执行裁定书；23、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之六执行裁定书；24、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之七执行裁定书；25、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之八执行裁定书；26、2017年9月4日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号协助执行裁定书；27、2017年5月27日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号执行通知书。拟证明1、本案涉案土地共七宗，土地证号是南国用（2003）字第26008号至26014号。2006年衡阳市行政区划调整，有两宗土地共计138.7亩划归衡阳市珠晖区管辖，其中南国用（2003）字第26008号52.05亩土地因武广高速铁路和衡茶吉铁路的修建在征收中被收回。余下的南国用（2003）字第26009号至26014号六宗土地，被甘肃省兰州市中级人民法院公开拍卖，2017年11月7日经法院裁定，分别由上海汇兴长善投资中心（有限合伙）、丁岚、周勇华竞得国有土地使用权及地上建筑物的产权；2、抛除破产因素，大荣公司名下涉及到本案的七块宗地土地使用权主体都已依法发生变更，即便行政协议的相关约定合法，涉案约定也不能在新旧使用权人之间进行承继，大荣公司在丧失土地使用权的同时，也就失去了基于案涉土地使用权取得的合同利益。所以，大荣公司不是本案适格原告。 第二组证据之三：28、2017年9月18日衡南县人民法院（2017）湘0422破申2号民事裁定书；29、2017年10月19日衡南县人民法院（2017）湘0422破2号决定书；30、2017年10月19日破产案件清算组组长《授权委托书》；31、2017年9月18日《湖南省衡南县人民法院（函）》；32、2017年10月12日《湖南省衡南县人民法院（函）》；33、2017年10月26日《回函》（2017）湘0422破2-3号。拟证明大荣公司破产申请已由衡南县人民法院裁定受理，破产管理人为恒信弘正会计师事务所有限责任公司，本案依法应由破产管理人代表大荣公司参加诉讼、仲裁或者其他法律程序，宁夏大荣集团不具备本案诉讼主体资格。 第二组证据之四：34、2011年8月12日大荣公司向衡南县人民政府《关于请求按多、高层建筑合理确定我公司宗地容积率的报告》；35、2011年8月23日《规划条件通知书》（南规条字［2011］111号）；36、2018年9月30日《证明》（衡南县国土资源局出具）。拟证明自2005年元月至今，大荣公司未向衡南县国土资源局就咸塘镇内宗地改变国有土地使用权用途及土地类型提出书面申请，同时涉案土地的规划调整程序尚未结束，案涉行政行为尚未发展到适合人民法院处理的阶段。 第三组证据：37、2018年9月30日《宁夏大荣实业集团有限公司收购衡阳华尔泰化工厂付款情况汇总表》及资金来往财务凭证；38、《关于继续履行收购华尔泰化工厂总体资产产权合同中若干问题的商函》（大荣实业函字［2004］015）（宁夏大荣发往衡南县政府）；39、2016年1月16日衡南县人民政府专题会议纪要（［2016］3号）；40、2016年12月5日《关于请求解决我司有关问题的报告》（湖南大荣字［2016］027号）；41、2018年9月18日《关于湖南大荣化工农药有限公司查询情况说明》（国家税务总局衡南县税务局）；42、2018年9月17日《湖南大荣化工农药有限公司情况说明》（国家税务总局衡南县税务局）；43、2014年1月7日《关于协调解决衡茶吉铁路建设征用湖南大荣土地、房屋整体搬迁补偿余款和土地变性及新厂选址等问题的会议纪要》；44、劳动人事争议仲裁申请书（149份）。以上证据共同证明宁夏大荣集团存在严重违约行为，主要表现在：1、未履行应择优聘用老化工厂员工和员工安置的协议约定义务，因企业员工安置问题一直未得到解决，员工多次到市、县上访，现大量企业员工向衡南县劳动人事争议仲裁委提起仲裁；2、根据行政协议及其附属文件约定，宁夏大荣集团收购款总计为922万元，2005年1月12日支付266万元，2005年1月20日之前支付300万元，余款256万元在2005年3月15日前付清，实际上宁夏大荣集团于2012年1月11日才支付完毕，严重违反合同约定；3．大荣公司改制以来一直未生产经营；4、本案中涉案土地变性条款的兑现是附条件的即有对价的，而宁夏大荣集团并未完成大荣公司成功改制、原职工安置引发的信访一直存在，根据目前改制进展情况，案涉土地变性条款兑现条件尚未成就。 第四组证据：45、2018年9月19日《关于大荣公司行政允诺案件需要咸塘镇政府协助提供相关资料的情况说明》；46、2018年9月30日《说明》（衡南县城乡规划局）。拟证明衡南县正在编制包括大荣公司在内的镇总体规划修编工作，规划方案审批程序正在进行中。大荣公司在咸塘镇范围内的土地使用权用途仍是工业用地，未达到涉案土地变性的规划条件。 第五组证据：47、2014年1月7日《关于协调解决衡茶吉铁路建设征用湖南大荣土地、房屋整体搬迁补偿余款和土地变性及新厂选址等问题的会议纪要》；48、2018年6月3日衡阳市中级人民法院（2017）湘04行初134号行政判决书。拟证明大荣公司未完成整体搬迁和异地建厂的约定。 大荣公司陈述意见称：一、本案行政允诺条件已经成熟，县政府理应按照约定履行承诺。二、大荣公司现已破产清算，县政府不兑现行政允诺也给大荣公司雪上加霜，因职工遗留问题没有资金解决，导致极大社会不稳定因素。 大荣公司未提供证据。 经庭审质证，针对县政府提交的证据，宁夏大荣集团发表如下质证意见： 1、关于第一组证据，对证据1-4的“三性”无异议，对证明目的有异议。该四份证据证明了县政府向宁夏大荣集团作出了允诺，且允诺的前提非常明确，仅是宁夏大荣集团收购华尔泰化工厂整体资产后，如因城市规划调整或因环保等原因需要改变土地用地性质时，县政府同意变更用地性质，同时宁夏大荣集团免缴土地出让金。县政府同意提供32亩土地作为对宁夏大荣集团既有损失的补偿。对证据5-6，只认可县政府向宁夏大荣集团承诺的内容的真实性，对县政府单方面提出的有关兑现承诺的附加条件不予认可，没有证据表明宁夏大荣集团代表参会且同意县政府的附加条件。并且该补充协议签订后，宁夏大荣集团陆续支付了收购资金，衡阳华尔泰化工厂也将其全部财产移交给了宁夏大荣集团。对证据7-8，不予认可，因两位证人都是衡南县政府部门的工作人员，与县政府有重大利害关系，且都强调是时任县长拍板，既不能证明宁夏大荣集团代表参会，也不能证明宁夏大荣集团同意接受附加条件。 2、关于第二组证据之一，对证据9-12的“三性”无异议，对证明目的有异议。县政府的允诺清晰明了，是明确向投资收购方宁夏大荣集团作出的，宁夏大荣集团当然是本案适格的原告。 3、关于第二组证据之二，对证据13-19的“三性”无异议，对证据20-27的合法性不予认可。对证据13-27的证明目的不予认可。甘肃省兰州市中级人民法院在衡南县人民法院已经裁定受理本案第三人大荣公司的破产申请并多次送达公函告知后，仍然强制执行大荣公司的涉案土地使用权，是违法的，即便已经完成拍卖，也不发生土地使用权转移的法律效力。 4、关于第二组证据之三，对证据28-33的“三性”无异议。对证明目的有异议。宁夏大荣集团的原告资格毋庸置疑，大荣公司的第三人身份也无问题，在破产程序中，管理人只是诉讼代表而已。同时该组证据恰恰证明了兰州中院拍卖案涉土地使用权的违法性。 5、关于第二组证据之四，对证据34-36的“三性”无异议。但对证明目的不予认可。该组证据不能证明宁夏大荣集团未向县政府敦促履行承诺。上述第二组证据不能证明宁夏大荣集团与大荣公司诉讼主体资格不适格。 6、关于第三组证据，对该组证据证明目的不予认可。对证据37、38、40、41的“三性”无异议。证据37证明宁夏大荣集团已支付完成所有收购资金，且在收购当年已支付完毕最初约定的800万元。收购中宁夏大荣集团不负责职工安置。改制是否成功，不由县政府单方面评判，改制是否成功也与县政府兑现承诺无关。员工上访是有多方面原因的，与县政府的承诺本身亦没有关系。 7、关于第四组证据，对该组证据不予认可。无论是因规划调整还是环保原因，案涉土地变性的条件早已成就。 8、关于第五组证据，对该组证据不予认可。异地重建和整体搬迁不是宁夏大荣集团的主张，也不是宁夏大荣集团对县政府的承诺。 针对县政府提交的证据，大荣公司发表如下质证意见：基本同意宁夏大荣集团的质证意见，提几点补充意见。关于县政府提供的第四组证据，该组证据与之前的证据自相矛盾，达不到县政府证明目的。对第五组证据的“三性”均有异议，相关会议纪要，需要核实原件，请求法院查实来源。 针对宁夏大荣集团提交的证据，县政府发表如下质证意见：1、对第一组证据的真实性、关联性无异议，不认同其合法性。其一、涉案土地变性条款因违法而无效；其二、对其证明目的存在两个方面的质疑：第一，这三份证据不能完全概括土地变性约定的兑现条件，兑现条件还包括企业改制条件和异地建厂条件；第二，32亩土地的诉求符合事实，但早已超过起诉期限，诉求依法不受诉讼保护。2、对第二组证据的关联性、真实性无异议，对其合法性和证明目的有异议。其一，行政协议不仅包括《产权转让合同》、《产权转让合同的补充合同》以及《补充协议》，还包括《确认意见的函》和《衡南县人民政府2011（45）号会议纪要》，甚至《2016年（3）号会议纪要》。上述行政协议及行政协议附属文件具有同等法律效力，构成完整的协议文本，缺一不可；其二，土地变性免缴土地出让金违背法律强制性规定，属于无效约定条款。3、对第三组证据的“三性”无异议，对其证明目的有异议。县政府同意为改制后的大荣公司在符合约定条件的情况下变更土地属性，但免缴土地出让金违背法律的强制性规定，依法行政要求政府不能兑现违法承诺；同时第三组证据恰恰证明了县政府方关于土地变性约定条件的变更情况，即异地建厂是兑现土地变性的前提。4、对第四组证据的真实性、关联性无异议，但是对其合法性和证明目的存疑：其一，证据7和证据8恰恰证明在法律框架内县政府在积极履行行政协议约定的义务；其二，证据7和证据8也同时证明，由于区划调整，县政府已无法完成土地变性免缴出让金的职责；其三，衡阳市国土资源局《关于已经划归珠晖区管辖的土地由衡南县处置的答复》于法无据，因违法而不发生任何法律效力；其四，证据7和证据8并不意味着县政府可以违法行政，即违背法律的强制性规定而免缴土地出让金；其五，证据9有效期只有一年，早已失效，同时证据9是在违背《土地管理法》和《土地管理法实施条例》强制性规定的情况下做出的，该通知并未依法函告衡南县国土主管部门，因此不产生任何法律效力；其六，规划条件通知书与我县规划调整的程序不相符合，我县规划调整程序正在进行中，最终的规划调整法律文书并未正式出台。5、对第五组证据的证据10的合法性、关联性无异议，其余证据的“三性”证明目的都存疑。其一，只能证明国家宏观生态环境政策的调整，而无法证明合同约定的法定环保条件的成就；其二，宏观和抽象层面的政策调整无法得出涉案土地变性环保条件的成就；其三，证据14正说明了涉案土地变性环保法定条件没有成就，同时也再次印证本案起诉过早，不符合行政诉讼受案范围和起诉条件的法定要求；其四，对于宁夏大荣集团的第五组证据反倒能够证明我方异地建厂是土地变性前提条件的主张。6、对第六组证据的“三性”都存疑，一方面该组证据无法证明县政府收到函件的事实，另一方面宁夏大荣集团要申请土地变性必须依照法律规定向国土和规划主管部门提出，而不是向人民政府提出。同时，这组证据也证明提出土地变性申请的主体是错误的，土地变性申请主体应当是改制后的大荣公司，而不是宁夏大荣集团。申请主体错误且被申请对象错误，该函件不具任何法律效力。7、对第七组证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性存疑。该组证据不能证明土地担保状况，也不能证明土地使用权的权属归属现状，是宁夏大荣集团混淆案件事实，有意扰乱案件审理提出的证据材料。第七组证据反映的土地使用权由于担保和偿债，其权属的绝大部分早已归属上海汇兴长善等三家主体。还有一宗土地52.05亩土地在征收中已被收回国有。可见，目前宁夏大荣集团和大荣公司都不是本案诉讼标的物的产权人。本诉讼因缺乏标的物基础依法应予驳回起诉。8、对第八组证据的合法性、真实性无异议，对其关联性有异议。第一，这组证据与本案关系不大；第二，这组证据恰恰证明了县政府招商引资、企业改制的真诚性、急迫性。但县政府只能给外来投资企业合法性优惠不能违法给予优惠；第三，行政协议签订当时确实符合招商引资的经济政治环境，但不符合法律的强制性规定。9、对第九组证据的合法性、关联性无异议，但是其一，由于是复印件，无法证明其真实性；其二，即便其真实，也只能证明县政府引资改制国有企业的目的是盘活企业、增加税收安置当地工人就业，由于宁夏大荣集团至今没有进行生产，改制目的均未达到；其三，在此情况下，县政府如若免费变更涉案土地用途，不仅违法，而且民愤极高。10、对第十组证据的“三性”均存疑。其一，改制后的企业应按市场规律自主经营、自负盈亏，其经营不善导致的损失与政府无关；其二，第十组证据中的第3项所列金额与合同约定和事实不符，应为922万，多出的50万是宁夏大荣集团借支走账导致的；其三，依照法律规定，投资额度要成为诉讼证据，必须经过司法鉴定。该组证据是无效证据。 大荣公司对宁夏大荣集团的证据没有异议。 经审查，本院对上述证据认证如下：县政府、宁夏大荣集团提供的证据，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2003年12月12日，出让方衡阳华尔泰化工厂、受让方宁夏大荣集团、鉴证方衡南县产权管理中心签署衡南县全民所有制企业改革改制［2003］8号《产权转让合同书》。同日，出让方衡阳华尔泰化工厂与受让方宁夏大荣集团签订《宁夏大荣集团整体收购衡阳华尔泰化工厂产权转让补充合同》。2005年1月12日，出让方衡阳华尔泰化工厂与受让方宁夏大荣集团签订的《关于宁夏大荣集团收购衡阳华尔泰化工厂整体资产有关问题的补充协议》约定：1．因受让方未认真履行产权转让合同及收购资产费用未及时足额支付到位，而导致出让方改制时间推迟一年的原因，受让方同意在原定的收购总价款800万元的基础上，追加支付一年的职工安置费54万元，一年的社保“三金”18万元，两项合计72万元；到本协议签字之日止，受让方付给出让方收购资金260万元，现约定，受让方在2005年1月20日前付出让方收购资金300万元，余款356万元在2005年3月15日前一次性付清。2．受让方同意调整出让方职工住宅及将调整后职工的住房予以房改；因出让方调整职工住宅及房改的原因给受让方造成收购整体资产损失，衡南县政府同意在新县城联络线与工业园区大道交汇处南面以92万元的总征地价款，以出让方式提供受让方实际用地32亩作为对受让方的补偿。3．双方于2003年12月12日签订的产权转让合同，因出让方主体不符合法律要求而进行了变更，变更后的合同内容与原合同内容不变，合法有效；衡南县政府给予受让方7项优惠政策，其中第7项承诺：受让方收购出让方整体资产后，如因城市规划调整或因环保等原因需要改变土地用地性质时，县政府同意变更用地性质，同时受让方免缴土地出让金。衡南县政府的时任法定代表人在该补偿协议上签字。该补充协议签订后，宁夏大荣集团陆续支付了收购资金，衡阳华尔泰化工厂也将其全部财产（包括土地、厂房及职工）移交给了宁夏大荣集团。 2005年7月20日，县政府向宁夏大荣集团出具的《衡南县人民政府关于衡阳华尔泰化工厂改制与大荣公司相关事宜确认意见的函》（南政函［2005］82号）中第11项承诺：如因城市规划调整或因环保等原因，新企业需要改变其土地用地性质时，县政府同意变更用地性质，免缴土地出让金。2007年6月27日，县政府向市政府提交书面请示报告《关于将大荣公司座落在茅坪村的土地处置权仍归我县的请示》。2010年6月21日，县政府向市政府提交书面请示报告《关于将我县大荣公司位于珠晖区的工业用地变更为商住用地及相关问题的请示》。2011年8月23日，衡南县城乡规划局出具的南规条字（2011）111号《规划条件通知书》中载明，衡南县城乡规划局已将大荣公司106.28亩土地用地使用性质变更为居住、绿化用地，可兼容商业、市政设施。2011年10月25日，县政府［2011］45号县长办公会议纪要中载明：1、会议原则同意大荣公司用地由工业用地变更为住宅兼容商业用地；2、秉着“尊重历史、兑现承诺”的原则，会议原则同意大荣公司土地处置所得按照衡南县人民政府南政函［2005］82号文件明确的相关规定办理；3、会议同意大荣公司在我县新建工厂，并以此作为实施原厂土地变性的前提条件。新厂选址由黄日荣同志牵头，县国土、规划、环保等相关部门参与。新厂用地需缴纳购地款，新厂建成后将继续享有衡南县人民政府在该企业改制文件中已经明确的优惠政策和衡南县其它相关优惠政策；4、大荣公司要履行改制合同中所约定的条款，迅速缴清所欠款项。 因湘桂铁路扩能改造工程和衡茶吉铁路建设工程征地拆迁，需征收大荣公司的52.05亩土地及建筑物、附属设施等。2011年9月4日，大荣公司原法人代表朱振林在市国土局重点工程用地办公室致大荣公司的《关于衡茶吉铁路建设项目涉及大荣公司补偿有关意见的函》上面签署了“此项工作历时两年有余，为了推进重点项目进程，支持地方社会经济发展，我公司不再坚持异地重建补偿4100余万，同意3137万补偿金额。但要求：一、协议签订后，补偿金要及时足额给付，以便我公司异地重建项目及早开工。二、国土及铁路建设各相关方积极协助我公司将原有工厂的工业用地变性为商住用地，以利于根据市府总体规划开发。” 2011年11月16日，湖南省国土资源厅、湖南省铁路投资集团有限公司（以下简称省铁投公司）、衡茶吉铁路有限责任公司作为委托方（甲方），衡阳市国土资源局、衡阳市珠晖区人民政府作为受委托方（乙方）签订了衡茶吉铁路湖南大荣化工农药有限公司以及职工宿舍楼整体搬迁补偿实施协议（省五方协议），该协议明确该厂办公生活区、住宅区需整体搬迁，异地重建；补偿费用：大荣公司整体搬迁、异地重建费用31383000元，其中报省政府批准的补偿金额为31103300元，另增加漏评补偿279700元等；付款方法：协议签订后，省铁投公司付给乙方补偿费用总额的70%，按协议要求全部腾地并且新址重建经甲方验收后，再付给乙方补偿费用总额的30%，专款专用，及时腾地。2011年12月28日，省铁投公司将衡茶吉铁路征地拆迁补偿款打入衡阳市衡茶吉铁路建设工程征地拆迁补偿专户。2011年12月29日，21884100元补偿款转入大荣公司账户，大荣公司向衡阳市国土资源局出具了收款收据。2011年12月28日，省铁投公司将衡茶吉铁路征地拆迁补偿款打入衡阳市衡茶吉铁路建设工程征地拆迁补偿专户。2011年12月29日，21884100元补偿款转入大荣公司账户，大荣公司向衡阳市国土资源局出具了收款收据。2013年12月22日，衡阳市政府副巡视员许祥发主持召开了衡阳市国土资源局、衡阳市珠晖区人民政府、衡茶吉铁路衡阳段建设协调指挥部、衡南县经济发展局、衡南县国土资源局及大荣公司等单位负责人参加的衡茶吉铁路建设征用大荣公司土地及房屋整体搬迁补偿余款和涉及土地变性及新厂选址等问题专题协调会，并形成了会议纪要，主要内容是：1、未支付余款原因是大荣公司新厂选址未确定，新厂重建未启动，前期补偿款没有用于新厂建设，补偿款去向不明；衡阳华尔泰化工厂改制的遗留问题未解决，退休职工医保、单身职工的住房补贴等问题均未落实；2、县政府将大荣公司重新选址衡南县精细化工园，但大荣公司对于新址没有明确态度，而该公司曾向政府承诺“改变产品结构、工厂迁址”，但未向当地政府立项，投资方向等不明；3、大荣公司要求地方政府土地变性，但变性后作何用途未明确，衡南县政府以［2011］45号《会议纪要》提出同意大荣公司新建工厂，并以此作为原厂土地变性的前提条件。新址未定，关于土地变性减免土地出让金事宜未提上议程。此次会议上提出如下处理意见：1、请大荣公司书面承诺：新厂重建确址和遗留问题与征地补偿无关，其遗留问题公司负责处理到位；2、请衡南县经济发展局承诺：根据大荣公司承诺，支付480万元给衡南县经济发展局，由衡南县经济发展局负责处理退休职工医保、单身职工住房补贴等遗留问题；3、请珠晖区衡茶吉铁路协调指挥部向省国土资源厅等说明大荣公司未重建原因并报请拨付补偿余款；4、未征地如需变性，衡阳市国土资源局全力支持办理。2015年9月1日，大荣公司向湖南省委、省政府提交《关于请求支付湖南大荣化工农药有限公司铁路征迁补偿余款的报告》（湖南大荣［2015］012号文件）中称由于公司没有异地重建，补偿余款30%为941.49万元至今未予支付，并请求督促衡阳市（政府）、衡南县（政府）落实土地变性并免缴土地变性差价款、在衡南县内提供一处适合工厂建设用地，以便新建工厂。 除前述因修建衡茶吉铁路，大荣公司52.05亩国有土地土地使用权被依法征收外，根据衡阳市国土资源局《关于办理抵押登记的回函》（衡国土资函）［2016］315号、甘肃省高级人民法院（2015）甘民二初字第14号民事调解书、2017年5月27日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号执行通知书、2017年9月4日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号协助执行裁定书、《衡阳市中级人民法院（2018）湘04行终27号行政裁定书》、2017年11月7日甘肃省兰州市中级人民法院（2017）甘01执恢49号之三、四、五、六、七、八执行裁定书，大荣公司名下其他六宗土地使用权，因宁夏大荣集团以该六宗土地抵押贷款未还，也被甘肃省兰州市中级人民法院依法拍卖，由上海汇兴长善投资中心（有限合伙）和丁岚、周勇华两位自然人竞得。其中，上海汇兴长善投资中心竞得土地使用权范围是大荣公司位于衡南县咸塘镇茅坪村的“南国用（2003）字第26009号”（面积为57765.08㎡，原证载面积为58247.54㎡）、“南国用（2003）字第26010号”（面积为68831㎡），位于咸塘镇花江村的“南国用（2003）字第26013号”（面积为10237.5㎡）、“南国用（2003）字第26012号”（面积为529㎡）的国有土地使用权及地上建筑物；自然人丁岚竞得位于咸塘镇新街的“南国用（2003）字第26014号”（面积为2023.5㎡）的国有土地使用权及地上建筑物；自然人周勇华竞得咸塘镇花江村的“南国用（2003）字第26011号”（面积为5183㎡，原证载面积为5939㎡）的国有土地使用权及地上建筑物。 另查明，大荣公司现坐落的区域范围近邻耒水河畔、武广高速铁路、衡茶吉铁路（衡南段），且厂区周围遍布居民生活区、学校等，系化工企业，专业生产硫脲、钡盐等化工原料。硫脲易燃，受热分解，放出氮、硫的氧化物等毒性气体，具有刺激性、腐蚀性。钡盐具有剧毒性、刺激性。2012年8月8日，国家环境保护部《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》（环发［2012］98号）中规定：化工石化、有色冶炼、制浆造纸等可能引发环境风险的项目，在符合国家产业政策和清洁生产水平要求、满足污染物排放标准以及污染物排放总量控制指标的前提下，必须在依法设立、环境保护基础设施齐全并经规划环评的产业园区内布设。在环境风险防控重点区域如居民集中区、医院和学校附近、重要水源涵养生态功能区等，以及因环境污染导致环境质量不能稳定达标的区域内，禁止新建或扩建可能引发环境风险的项目。2016年11月11日，衡阳市人民政府办公室《关于印发的通知》（衡政办发［2016］35号）中规定：到2016年底前，依法全面取缔不符合国家产业政策的严重污染水环境的生产项目。按照资源禀赋和工业基础，继续推进重点行业企业整合、升级，进入产业园区聚集发展，做优做强优势主导产业。全面深化流域内工业企业污染整治，依法关停取缔各类不符合国家产业政策和装备水平低、环保设施差的污染严重企业，基本完成产业园区外重化工企业搬迁入园和园区循环化改造。 还查明，2017年9月15日，大荣公司以资不抵债、无法清偿到期债务为由向衡南县人民法院申请破产清算。同月18日，衡南县人民法院指定恒信弘正会计师事务所有限责任公司衡阳分所担任大荣公司管理人，左捷为负责人。2018年12月12日，宁夏大荣集团以不能清偿到期债务为由向宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院申请破产清算。同月13日，宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院指定北京市盈科（银川）律师事务所担任宁夏大荣集团管理人。 本院认为，本案争议的焦点问题是县政府是否存在未按约定履行义务的行为并承担继续履行的行政责任。结合双方当事人的诉辩意见，本院对宁夏大荣集团、大荣公司是否具有本案诉讼主体资格、双方关于土地变性并免缴土地出让金的约定是否合法有效及县政府是否应当履行以92万元价款出让32亩土地等问题分别评述如下： （一）关于宁夏大荣集团是否具有本案行政诉讼的原告资格、大荣公司是否具有本案诉讼主体资格的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第六十四条规定：企业依法清算并注销前，以该企业法人为当事人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》（法释［2008］6号）第十条规定：公司依法清算结束并办理注销登记前，有关公司的民事诉讼，应当以公司名义进行。《中华人民共和国破产法》第二十五条规定：管理人履行下列职责：……（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；……。根据上述规定，处于破产阶段的企业，注销前，仍应以企业为当事人。本案宁夏大荣集团是以县政府不履行行政协议提起诉讼，而宁夏大荣集团是签订被诉行政协议的当事人。因此，宁夏大荣集团是行政行为的相对人。虽然，宁夏大荣集团在本案诉讼过程中进入破产程序，而大荣公司亦在诉前已经进入破产程序，但均未进行清算并注销登记。因此，宁夏大荣集团作为行政协议的相对人具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，大荣公司具有本案诉讼主体资格，并分别以各自的管理人代表其参加诉讼。 （二）关于土地变性并免缴土地出让金的约定是否合法有效的问题 我国《城市房地产管理法》第3条规定：“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”该法第18条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）明确：任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金等土地收益；对于低价出让土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。据此，《关于宁夏大荣实业集团有限公司收购衡阳华尔泰化工厂整体资产有关问题的补充协议》中“县政府同意变更用地性质，同时乙方免缴土地出让金”的内容，违反了前述法律、行政法规的强制性规定，损害了社会公共利益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条（四）、（五）项规定，应当认定前述协议约定中关于免缴土地出让金的内容无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，合同无效自始没有法律约束力。因此，县政府无须履行为大荣公司土地变性并免缴土地出让金的约定义务；宁夏大荣集团关于县政府履行为大荣公司土地变性并免缴土地出让金的诉讼请求，本院不予支持。 （三）关于宁夏大荣集团是否存在违约情形的问题 按照行政协议约定，宁夏大荣集团收购费用为922万元，2005年1月12日支付266万元，2005年1月20日之前支付300万元，余款256万元在2005年3月15日前付清，而实际上宁夏大荣集团2012年1月11日才将上述款项支付完毕，拖延收购款的支付长达七年之久，故应当认定宁夏大荣集团存在违约情形。 从2011年9月4日大荣公司原法人代表朱振林在市国土局重点工程用地办公室致大荣公司的《关于衡茶吉铁路建设项目涉及大荣公司补偿有关意见的函》上面签署的意见、省五方协议、衡南县政府［2011］45号《会议纪要》、衡茶吉铁路建设征用大荣公司土地及房屋整体搬迁补偿余款和涉及土地变性及新厂选址等问题专题协调会会议纪要等证据看，均涉及到异地建厂的问题，可以认定异地建厂属于大荣公司土地使用权变性的前提条件，而大荣公司向湖南省委、省政府提交《关于请求支付湖南大荣化工农药有限公司铁路征迁补偿余款的报告》（湖南大荣［2015］012号文件）认可没有异地重建，因此，应当认定宁夏大荣集团未按约定异地建厂存在违约行为。 （四）关于县政府是否存在未按约定履行以92万元价款出让32亩土地义务的行为并应当承担继续履行的行政责任 从2005年1月12日衡阳华尔泰化工厂（甲方）与宁夏大荣集团（乙方）签订的《关于宁夏大荣实业集团有限公司收购衡阳华尔泰化工厂整体资产有关问题的补充协议》约定的“因甲方调整职工住宅及房改的原因给乙方造成收购整体资产损失，衡南县政府同意在新县城联络线与工业园区大道交汇处南面以人民币玖拾贰万元的总征地价款，以出让方式提供乙方实际用地32亩作为对乙方的补偿”的内容看，协议签订时已经明确原衡阳华尔泰化工厂调整职工住宅及房改原因，造成了宁夏大荣集团在收购整体资产有一定的损失，衡南县政府愿意以出让方式按92万元向宁夏大荣集团提供32亩出让地。但协议签订后，县政府未按约定向宁夏大荣集团出让土地以弥补其损失，故应当认定县政府未按约定履行义务；但县政府该出让土地的义务属于依申请履行约定的义务而非依职权履行的法定职责，宁夏大荣集团没有在知道权利受到侵害之日起二年内向人民法院提起诉讼。参照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定，宁夏大荣集团应当在2007年1月12日前主张权利，但其直至2017年11月27日才向本院提起请求县政府履行以92万元价款出让32亩土地的行政诉讼，已经超过了二年诉讼时效，且经查不存在诉讼时效中断、中止、延长情形，故对宁夏大荣集团该项诉讼请求，本院不予支持。 综上，涉案行政协议关于土地变性并免缴土地出让金的条款因损害社会公共利益且违反法律、行政法规的强制性规定而无效；宁夏大荣集团起诉要求县政府以92万元价款兑现32亩出让土地已超过二年诉讼时效，且无中止、中断、延长情形。故宁夏大荣集团诉讼请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宁夏大荣实业集团有限公司的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告宁夏大荣实业集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  邓 雪 审 判 员  何利国 审 判 员  丁枥澎 二〇一九年六月十八日 法官助理  陈 智 书 记 员  张文珍