湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终466号上诉人（原审原告）：邹跃林，男，1962年12月2日出生，汉族，住韶山市，系原韶山市大坪乡韶新采石场业主。委托代理人：胡军辉，上海建纬（长沙）律师事务所律师。委托代理人：葛敏，上海建纬（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶山市人民政府，住所地韶山市清溪镇英雄路1号。法定代表人：唐杰，市长。委托代理人：蒋军，韶山市人民政府工作人员。委托代理人：张小虎，湖南典明律师事务所律师。上诉人邹跃林因与被上诉人韶山市人民政府（以下简称韶山市政府）行政补偿一案，不服湘潭市中级人民法院（2018）湘03行初158号行政判决，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2014年5月28日，韶山市政府与原大坪乡韶新采石场（以下简称韶新采石场）签订《矿山关闭补偿协议》，协议主要内容为：“为推进韶山市两型社会和区域生态文明建设，进一步保护韶山风景名胜区自然风光，韶山市人民政府决定，2014年年底前将关闭（关停）韶山市外环线内的四家非煤矿山。……一、韶山市人民政府一次性补偿韶山市大坪乡韶新采石场52.5万元，在矿山关闭验收后一个星期内一次性付清。……三、韶山市大坪乡韶新采石场在签订协议半个月内封闭洞井，拆除设施设备，遣散务工人员，消除安全隐患，没有任何遗留问题。……”。协议签订后，韶新采石场业主邹跃林已实际领取补偿款52.5万元。2015年8月19日，邹跃林以韶山市政府的关闭行为违法，补偿协议违背本人真实意思、显失公平为由向湘潭市中级人民法院提起另案行政诉讼。2016年7月28日，湘潭市中级人民法院作出（2015）潭中行终字第46号行政判决，撤销韶山市政府与韶新采石场签订的《矿山关闭补偿协议》中的第一条，由韶山市政府在三个月内重新作出行政行为；驳回邹跃林的其他诉讼请求。韶山市政府不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。2017年4月14日，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终1216号行政判决，驳回上诉，维持原判。2017年8月7日，韶山市政府与邹跃林签订《委托开展“矿山资产评估”和编制的协议》。该协议约定：1.双方共同委托湖南华信求是评估公司对矿山资产进行评估；2.双方共同委托湖南省有色地质勘查局二总队编制《矿山地质环境恢复治理及土地复垦方案》；3.双方应对“矿山资产评估”的结果和《矿山地质环境恢复治理及土地复垦方案》均无异议。2017年10月25日，韶山市国土资源局、邹跃林与中联资产评估集团湖南华信有限公司（即原湖南华信求是评估公司，以下简称华信公司）签订《采矿权评估协议书》。该协议约定，邹跃林与韶山市政府委托华信公司对韶新采石场石灰岩矿采矿权价值进行评估。2017年12月11日，华信公司出具中联湘矿评字[2017]082号《采矿权评估报告》，确定韶新采石场石灰岩矿采矿权的价值为4.24万元。同日，该公司出具中联湘资评报字[2017]第036号《资产评估报告》，确定韶新采石场实物资产及相关费用价值为478.56万元。2017年12月，湖南省有色地质勘查局二总队出具《矿山闭坑地质环境综合治理方案》，认定全部的地质环境保护防治工程及矿山土地复垦工程概算合计估算费用为456.1万元。2018年7月30日，韶山市政府作出《关于关闭大坪乡韶新采石场的补偿决定》（以下简称《补偿决定》），认定“经中联资产评估集团湖南华信有限公司评估，大坪乡韶新采石场资产评估为478.56万元，采矿权评估为4.24万元，其中158.99万元的机器设备已由韶新采石场业主自行处理；根据湖南省有色地质勘查局二总队编制的矿山地质环境恢复治理及土地复垦方案，矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用为456.1万元；2014年，韶山市政府已支付大坪乡韶新采石场关闭补偿费52.5万元，韶山清沟片石场业主肖年山已支付大坪乡韶新采石场采矿权补偿费8万元。”在将前述款项扣除后，韶山市人民政府决定“追回实际多支付给邹跃林的192.79万元”。原审判决另认定：韶新采石场系个体工商户，成立于2012年7月11日，经营范围为石灰岩露天开采、石灰岩加工、销售，生产规模为每年5.00万吨，矿区面积为0.0503平方公里，2014年6月5日被注销登记。以上事实，有经查证属实的下列证据证明：双方当事人陈述一致的部分、委托开展“矿山资产评估”和编制《矿山地质环境恢复治理及土地复垦方案》的协议、采矿权评估协议书、采矿权评估报告、资产评估报告、矿山闭坑地质环境综合治理方案、韶山市政府《补偿决定》、湘潭市中级人民法院（2015）潭中行初字第46号行政判决书、湖南省高级人民法院（2016）湘行终1216号行政判决书、《矿山关闭补偿协议》、企业登记信息等。2018年8月，邹跃林以上述《补偿决定》确定的补偿数额错误为由，提起本案诉讼，请求：将《补偿决定》所确定的补偿数额变更为343.3万元，并判决韶山市政府以343.3万元为基数按照同期银行存款利率计算利息，利息起算时间为2014年7月29日起计算至补偿款支付完毕之日止。理由：第一，《补偿决定》直接扣除邹跃林处置机器设备评估款158.99万元错误。第二，补偿决定扣除矿山地质环境恢复治理土地复垦费用478.56万元错误。1.根据《矿山关闭补偿协议》第三条的约定，邹跃林并无义务承担矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用，且湘潭市中级人民法院和湖南省高级人民法院作出的生效判决，该条约定仍然有效。2.矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用属于经营矿山生产成本，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条的规定，韶山市政府应当对邹跃林投入的生产成本进行补偿。在韶山市政府没有对矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用进行补偿的情况下要求邹跃林承担相关费用显然错误。第三，补偿决定扣除韶山清沟片石场业主肖年山支付给邹跃林的8万元错误。该8万元是肖年山为奖励韶新采石场不再采矿的转型补贴，补偿决定中扣除该笔费用既无约定依据，也无法定依据。第四，韶山市政府应当支付邹跃林利息。双方于2014年5月28日签订协议，韶山市政府应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，韶山市政府应当在两个月内完成补偿义务，故韶山市政府应当自2014年7月28日开始按银行同期存款利率计算利息。原审判决认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”韶山市政府因公共利益的需要，对采矿许可证尚处于有效期内的韶新采石场进行关闭，应视为行政许可的撤回，韶山市政府有给予补偿的义务，此事实已由人民法院生效判决确认。根据两级法院的判决要求，韶山市政府重新对邹跃林作出了涉案《补偿决定》，本案所审查的对象即涉案《补偿决定》的合法性问题。一、根据双方共同委托，华信公司对涉案的石灰岩矿采矿权的价值和韶新采石场实物资产及相关费用价值分别进行了评估，中联湘矿评字[2017]082号《采矿权评估报告》确定韶新采石场为4.24万元，中联湘资评报字[2017]第036号《资产评估报告》确定韶新采石场实物资产及相关费用价值为478.56万元。邹跃林、韶山市政府双方对前述评估报告确定的金额均无异议，故依法对评估报告认定的采矿权价值、实物资产及相关费用价值予以确认。其中机器设备的评估价值为158.99万元，邹跃林、韶山市政府双方约定对可以再次利用的机器设备交由邹跃林自行处理，故该部分价值应从实物资产及相关费用价值的总金额中予以扣减。邹跃林虽称在采石场关闭阶段，为防止损失扩大已将机器设备打包处置，实际价款为88万元，故主张只能在实际机器设备处置款88万元以内予以扣减。由于该处置行为系由邹跃林单方进行的，韶山市政府没有参与，对处置价值不知情，而涉案机器设备的价值已由双方认可的评估报告予以确定，故邹跃林的主张不能成立，不予支持。二、邹跃林、韶山市政府虽然签订了委托编制《矿山闭坑地质环境综合治理方案地质环境恢复治理及土地复垦方案》的协议，但湖南省有色地质勘查局二总队编制的《矿山闭坑地质环境综合治理方案》并未送达给邹跃林，该方案中载明的矿山地质环境保护防治工程及与矿山土地复垦费用456.1万元系估算，且建议“该方案中所涉及的工程设计图、工程估算不能代表实际施工过程中施工图及费用估算，矿山实际治理与复垦工作前，应当聘请有专业资质的单位对工程进行重新设计及费用预算等”，韶山市政府亦认可在矿山实施治理与复垦前会通过招标及专家评审的方式确定最终方案及价格，本案所涉韶新采石场尚未启动该程序，相关费用尚不确定，韶山市政府在对邹跃林作出的补偿决定中直接扣除矿山地质环境保护防治工程及与矿山土地复垦的估算费用456.1万元，缺乏法律依据，且程序违法。根据《矿山地质环境保护规定》的规定，对矿山地质环境恢复治理及土地复垦系采矿权人的法定义务，矿山地质环境保护与治理恢复工程的设计和施工应当与矿产资源开采活动同步进行。采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。如果邹跃林未履行相应义务，韶山市政府及相关职能部门可以依据相关的法律法规、规章另行作出处理。三、韶山清沟片石场业主肖年山支付给韶新采石场的8万元，系韶新采石场与肖年山之间就矿山相关事项达成的约定，韶山市政府并非约定主体，也未支付该笔费用，该8万元与本案的矿山关闭补偿没有关联性。韶山市政府在作出的补偿决定直接扣除该笔费用，没有事实和法律依据。综上，韶山市政府涉诉《补偿决定》认定事实不清，主要证据不足，程序违法，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：撤销韶山市政府于2018年7月30日作出的《补偿决定》，责令韶山市政府在本判决生效之日起九十日内重新作出补偿决定。案件受理费50元，由韶山市政府负担。邹跃林上诉称：1.原审判决责令韶山市政府在判决生效之日起九十日内重新作出补偿决定属于明显拖延裁判、制造诉累、浪费司法资源行为，且适用法律错误。2.原审判决对于韶新采石场可再次利用的机器设备应当按照评估价值158.99万元从实物资产及相关费用价值的总金额中予以扣减不合理，也与实际处置事实不符。韶山市政府扣除的机器设备费用应为88万元，原审判决直接扣除158.99万元与实事不符也不合理。此外，邹跃林因处置设备设施产生了1万元合理费用，依据合同法第119条第二款关于“当事人因防止损失扩大而支出的合理费用，由违约方承担”的规定，该1万元应由被上诉方承担，原审判决未就该费用予以认定错误。请求：1.撤销原审判决；2.改判韶山市政府依法补偿邹跃林343.3万元，并判决韶山市政府以343.3万元为基数按照同期银行存款利率计算利息，利息起算时间为2014年7月28日起计算至补偿款支付完毕之日止。韶山市政府答辩称：1.原审判决责令韶山市政府在判决生效后90日内重新作出补偿决定，符合法律规定。2.原审判决将邹跃林可再次利用的机器设备评估价值158.99万元从实物资产及相关费用价值的总金额中予以扣除，符合事实。邹跃林在对机器设备进行处置时，没有通知韶山市政府，整个处置过程都是邹跃林单方面进行，韶山市政府不应当承担邹跃林处理后造成的后果，该后果只能由邹跃林自行全部承担。对于邹跃林所谓的合理损失1万元，邹跃林没有举出任何证据证明韶山市政府给其造成了该损失，原审不予认定正确。3.矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用应在补偿费用中扣抵。请求驳回上诉，维持原判。本院二审对原审判决认定的事实予以确认。在本院二审审理期间，本院给华信公司出具《关于出具补充评估意见的函》，要求该公司对涉诉评估报告作出补充：1.已作评估报告对机器设备评估所采用的评估方法；2.涉诉采石场机器设备的清算价值及明细。华信公司对本院回函称：韶新采石场已处理机器设备清算价值为人民币123.64万元。本院组织双方对该回函质证时，邹跃林对该回函的三性均无异议；韶山市政府对该回函亦无异议，但主张邹跃林在处理相关资产时是自行处理，没有通知韶山市政府，这部分损失应由邹跃林自行承担。本院认为，本案争议的焦点为涉诉《补偿决定》的合法性。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”韶山市政府因公共利益的需要，对采矿许可证尚处于有效期内的韶新采石场进行关闭，应视为行政许可的撤回，韶山市政府有给予补偿的义务，此事实已由人民法院生效判决确认。根据两级法院的判决要求，韶山市政府重新对邹跃林作出了涉案补偿决定，本案所审查的对象即涉诉《补偿决定》的合法性。本案中，涉诉《补偿决定》载明：“经中联资产评估集团湖南华信有限公司评估，大坪乡韶新采石场资产评估为478.56万元，采矿权评估为4.24万元，其中158.99万元的机器设备已由韶新采石场业主自行处理；根据湖南省有色地质勘查局二总队编制的矿山地质环境恢复治理及土地复垦方案，矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用为456.1万元；2014年，韶山市政府已支付大坪乡韶新采石场关闭补偿费52.5万元，韶山清沟片石场业主肖年山已支付大坪乡韶新采石场采矿权补偿费8万元。”在将前述款项扣除后，韶山市政府决定“追回实际多支付给邹跃林的192.79万元”。对该《补偿决定》，邹跃林对其中关于“采矿权评估为4.24万元”和已支付韶新采石场“关闭补偿费52.5万元”的处理均无异议。原审判决认为“韶山清沟片石场业主肖年山已支付大坪乡韶新采石场采矿权补偿费8万元”，不应从韶山市政府应给予邹跃林的补偿款中扣减，对此韶山市政府于本院二审中对原审的该部分不持异议。故，本案二审双方争议的部分主要有：一是机器设备的补偿问题；二是矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案中，对机器设备处理与矿山地质环境恢复治理及土地复垦费用等问题，双方当事人存在争议，且《补偿决定》对该部分主要证据不足。故，根据上述法律规定，原审判决由行政机关重作行政行为亦无不可。综上，邹跃林的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，对其判决主文可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由邹跃林负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年六月十一日法官助理邹志斌书记员刘海涛