宁夏回族自治区中卫市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）宁05行初13号 原告：宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）。住所地：宁夏回族自治区中宁县新堡镇。 法定代表人：王学荣，男，该公司董事长。 委托诉讼代理人：王占强，宁夏王占强律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被告：中宁县人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县城宁安东街。 法定代表人：何建勃，县长。 出庭负责人：赵峻峰，副县长。 委托诉讼代理人：王新平，宁夏天盛律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 被告：中宁县自然资源局。住所地：宁夏回族自治区中宁县新区国土资源局办公大楼。 法定代表人：杨晓东，男，局长。 出庭负责人：王占生，男，系该局生态修复办公室主任。 委托诉讼代理人：王新慧，宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 委托诉讼代理人：张海林，该局干部。代理权限为特别授权代理。 被告：中宁县新堡镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区中宁县新堡镇新堡街。 法定代表人：刘永华，男，该镇镇长。 出庭负责人：张建华，男，该镇人大主席。 委托诉讼代理人：吴小多，宁夏丰安律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。 原告宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）（以下简称兴宁驾校）因与被告中宁县人民政府（以下简称中宁县政府）、中宁县自然资源局（以下简称县自然资源局）、中宁县新堡镇人民政府（以下简称新堡镇政府）不依法履行行征征收补偿法定职责一案，于2018年8月6日向本院提起行政诉讼。本院作出（2018）宁05行初15号行政判决，中宁县政府不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院作出（2019）宁行终43号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。本院立案后，依法另行组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭进行了审理。原告兴宁驾校的法定代表人王学荣及委托诉讼代理人王占强，被告中宁县政府的出庭负责人赵峻峰及委托诉讼代理人王新平，县自然资源局的出庭负责人王占生及委托诉讼代理人王新慧、张海林，新堡镇政府的出庭负责人张建华及委托诉讼代理人吴小多到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告兴宁驾校提起行政诉讼，请求：1.依法判令被告对其征收行为给原告造成的实物资产（构筑物、管道渠口、机器设备和生产性生物资产）损失作出补偿决定；2.判令被告按原告委托评估的评估值8896528.48元作出补偿决定；3.诉讼费由被告承担。事实及理由：中宁县政府于2016年7月4日作出《中宁县人民政府关于征收土地的公告》（以下简称征收公告），并于2016年8月22日作出《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿方案的通知》（中宁政房征发[2016]25号）（以下简称补偿安置方案）。根据征收公告和补偿安置方案，原告所有的涉案资产在征收范围内，原中宁县国土资源局（以下简称原国土局）、新堡镇政府为征收实施单位。在征收过程中，原告对被告的征收行为给其造成的实物资产损失，委托北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，评估净值为8896528.48元。但被告对此既不签订补偿协议，又不作出补偿决定，原告多次与被告沟通、协商补偿事宜，被告均以研究、请示、开会决定及其他理由推诿不予解决，现依法提起诉讼。 被告中宁县政府答辩称：（一）本案程序上不应当支持原告的诉讼请求，应予驳回。1.原告的两项诉讼请求，第一项是主张做出补偿决定，第二项是要求按照其评估报告做出补偿决定，第二项包含了第一项，且相互矛盾。2.原告诉讼请求指向的行政行为应当是中宁县政府作出，将县自然资源局、新堡镇政府列为被告不当，应予驳回。（二）本案应当对原告提起行政诉讼的具体行政行为是哪个机关作出进行审查，作出具体行政行为的机关是被告。原告主张的征收行为是原国土局所做，并非中宁县政府。根据相关法律规定，土地管理事务法定由土地行政主管部门处理。原告诉求指向的行政行为与中宁县政府没有关联性，中宁县政府不是本案适格被告，应当驳回其对中宁县政府的诉讼。（三）涉案征地行为属于一个行政行为，征收中虽然出现了房屋搬迁损失、经营性损失以及实物资产损失的补偿情况，但目前已发生了纠纷，各子项的内容是否互相包含或者存在重复，待之前的诉讼终审结论作出后再行确定。原告在此期间无权要求就行政征收中的某一事项再做出行政补偿决定。因此，原告第一项诉讼请求不能成立。实物资产不属于征收补偿范围，且中宁县政府并未征收原告诉请所列资产。依据土地法、征收补偿条例以及补偿安置方案，征收补偿范围中只有土地、地上附着物，其中地上附着物不包含机器设备和生产性生物资产。征地补偿是针对合法的经过批准建设的建筑构筑物，对于未经批准的建筑物构筑物不予补偿，原告主张的建筑物和构筑物是否经批准建设尚未核实。因此，原告第二项诉讼请求亦不能成立。（四）虽然原国土局已委托评估机构对实物资产搬迁损失和费用进行了评估，但评估报告仅仅是作出补偿的一个参考，不是给予征收补偿的唯一依据。被告已经以应付和预付方式共计向原告付款2878.7968万元，其他补偿事项应等待其他案件诉讼结论作出后最终确定。综上，原告的诉讼请求及事实和理由均不成立，请求依法驳回。 被告县自然资源局答辩称，（一）1.按照《土地管理法》及行政法律法规的规定，征收补偿的决定只能由政府作出，原告的一、二项诉请没有法律依据。2.原告主张的实物资产补偿和先前另案起诉的“经营性损失补偿”，是同一征收行为的不同补偿事项，应由政府统一作出补偿决定，原告不能就实物资产损失主张由政府单独作出补偿决定。3.原告第二项诉讼请求不符合征收补偿由政府作出补偿决定的基本原则，也不符合行政诉讼法的规定。4.本案出现的两个评估报告，评估价值为8896528.48元的是原告单方委托作出，不能作为补偿依据；评估价值为496.92万元的评估报告是原告在评估相关文件和测算材料上签字认可的，可以作为政府作出补偿决定的参考。（二）原告将县自然资源局和新堡镇政府作为被告起诉，其诉讼主体不适格。按照自治区政府办公厅宁政办法（2015）179号文件规定，铁路建设项目沿线各市县区人民政府是项目征地拆迁的工作主体、责任主体和实施主体，对本地拆迁工作负总责。本案的征地拆迁工作是由中宁县政府作为实施主体负总责，原国土局和新堡镇政府是县政府明确的具体工作部门，不能作为独立的责任主体承担拆迁补偿责任，不应列为被告。 被告新堡镇政府答辩意见与中宁县政府、县自然资源局的答辩意见一致，同时认为其不是本案适格主体。 原告为支持其诉讼请求，提交以下证据： 证据一：2016年7月4日，中宁县政府发布的《中宁县人民政府关于征收土地的公告》。证明涉案征收主体为中宁县政府，征收实施单位为原国土局，征收土地为集体土地，房屋及建筑物补偿参照《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案》（中宁政房征发【2016】25号）执行。 证据二：《关于印发吴忠至中卫城际铁路（中宁段）建设项目红线范围内房屋征收于补偿安置方案的通知》。证明1.中宁县政府是涉案土地和房屋的征收和补偿主体；2.原国土局、新堡镇政府是涉案征收实施单位；3.企业征收补偿按照用地性质以房地产市场价进行评估，给予一次性货币补偿； 证据三：关于《兴宁驾校整体搬迁重建安置存在并急需解决的问题》的情况汇报（宁兴驾发[2016]13号）。证明因为被告的征收行为原告需整体搬迁重建安置。 证据四：评估报告一份。证明原告委托北京中恒正源资产评估有限责任公司对案涉土地及房屋征收过程中给其造成的实物资产搬迁损失和费用进行了评估，评估值为8896528.48元。 证据五：1.《关于兴宁驾校资产评估问题的具体情况说明及解决问题的建议》（宁兴驾发[2017]02号）；2.《关于兴宁驾校科目二计算机考试系统赔偿事宜现场会议内容的情况汇报》；3.《关于兴宁驾校实物资产搬迁损失补偿的情况说明及亟待解决问题的报告》（宁兴驾字[2017]12号）；4.《关于尽快解决兴宁驾校整体搬迁重建安置补偿问题的汇报》（宁兴驾字[2017]28号）。证明就涉案土地及房屋征收给原告造成的实物资产损失及补偿事宜，原告多次与被告沟通均未解决。 证据六：1.中宁县政府19号、100号《专题会议纪要》各一份；2．已拆迁现场现状照片34张；(拍摄于2018年11月5日的20张；拍摄于2019年5月31日的14张)；3.已拆迁现场现状光盘2张。(拍摄于2018年11月5日和2019年5月31日的各一张)。证明涉案土地上原告的实物资产已被拆迁、占用的事实。 证据七：南京多伦科技股份有限公司出具的《关于宁夏兴宁驾驶员培训学校考试场科目二计算机考试系统改造升级及不能搬迁使用的证明》一份。证明案涉考试系统搬迁后不能使用的事实。 中宁县政府经过质证认为，对证据一的三性及证明目的均予以认可。对证据二的三性予以认可，对证明目的有异议。该补偿安置方案并非以原告委托评估的数据为准。对证据三的三性和证明目的不予认可，系原告单方制作。对证据四的三性和证明目的不予认可。行政机关对其组织实施的行政征收行为是否作出征收补偿决定，应以行政机关作出的行政决定为准，不应当由原告单方作出评估。且该报告载明评估报告仅供委托方为本次评估目的所对应的经济行为使用，不得用于法律诉讼等目的使用。对证据五的三性及证明目的不予认可，系原告单方制作。对证据六中两份会议纪要的真实性和关联性予以认可，对其合法性及证明目的有异议，会议纪要中研究的内容只是一般的工作安排，不能作为认定案件事实的依据。对于照片及光盘的真实性不予认可，均系原告单方制作，不能与实物相互对应。对于违法建构筑物不应该得到补偿。对证据七的三性及证明目的均不认可，证明中没有法定代表人及经办人的签字，且落款处盖的是合同专用章。 县自然资源局经过质证认为，对证据一、二的三性及证明目的均无异议。对证据三内容的真实性有异议，该文件是原告单方起草，对损失的描述夸大其词，与事实不符。对证据四的质证意见与中宁县政府的质证意见一致。资产评估报告由原告单方委托，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定，应由房屋征收部门委托评估。且评估报告中涉及的一些评估事项没有房屋征收部门参与，很多项目、数据和资料是原告单方提供，缺乏客观公正性，不予认可。对证据五的真实性有异议，质证意见与证据四的质证意见一致。对证据六、证据七的质证意见与中宁县政府质证意见一致。 新堡镇政府经过质证认为，其质证意见与中宁县政府、县自然资源局的质证意见一致。 县自然资源局提供以下证据： 证据一：《新建铁路吴忠至中卫项目社会稳定风险评估报告》。证明涉案项目根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定，已由自治区有关部门委托宁夏智诚安环科技发展有限公司进行了社会稳定风险评估。 证据二：自治区发改委《关于新建铁路吴忠至中卫项目社会稳定风险评估意见的报告》。证明自治区发改委将社会稳定风险评估报告上报施工单位中国铁路总公司。 证据三：中宁县政府28号、40号专题会议纪要两份。证明中宁县政府按照《国有土地上征收补偿条例》的规定，对吴忠至中卫城际铁路补偿问题召开专题会议进行了研究。 证据四：《中宁县人民政府关于征收土地的公告》。证明中宁县政府按照《国有土地上征收补偿条例》的规定，对吴忠至中卫城际铁路建设用地征收有关事项进行了公告。 证据五：中宁县政府《关于印发吴忠至中卫城际铁路建设项目红线范围内房屋征收与补偿安置方案的通知》。证明中宁县政府对吴忠至中卫城际铁路建设项目的房屋征收与补偿做出了征收补偿安置方案。 证据六：《中宁县国土资源局拟征收土地事宜涉及宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）实物资产搬迁损失和费用补偿项目资产评估报告》。证明原国土局依据《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定，依法委托宁夏正业通资产评估有限责任公司对涉案资产进行了评估，评估价值为496.92万元。 证据七：宁夏正业通资产评估有限责任公司资产评估档案资料共计75页。证明评估机构出具了资产权属声明和承诺函，原告工作人员在资产评估记录单上签字参与了评估，对评估结果应当认可。 原告经过质证认为，对县自然资源局出示的七组证据的三性均予以认可，但对证明目的不予认可。评估报告在2017年5月份作出时涉案财产已经被征收、拆迁。中宁县政府19号和100号会议纪要要求被告在2016年10月份征收完毕且给予补偿，但至今都没有补偿。 中宁县政府经过质证认为，对县自然资源局提供的证据的三性及证明目的均无异议。其中第六组证据评估报告是由原国土局委托作出，仅作为补偿参考，不是作出补偿的唯一标准。且该评估报告中的实物资产系集体土地上的构筑物，不应予以补偿。 新堡镇政府经过质证认为，其质证意见与中宁县政府的质证意见一致。 新堡镇政府提供以下证据： 证据一：《租赁土地合同书》一份。证明涉案土地性质为集体土地，双方约定在土地租赁期内，如遇国家征用该土地，地上附着物按政府补偿标准给予补偿，并退还租期不到的费用后无条件将土地交还。 证据二：征地补偿款支付凭证三份、房地产评估报告一份、补偿协议一份、黄河农村商业银行业务凭证二份、黄河农村信用社转账存根一份、收据四份。证明新堡镇政府向原告支付预付补偿款总计2878.7968万元。 原告经过质证认为，对证据的真实性和合法性无异议，对关性系和证明目的有异议。支付凭证中的款项属于房屋搬迁损失和经营性损失的补偿款，不是涉案财产、设施、设备的补偿款。 中宁县政府经过质证认为，对租赁合同的真实性和关联性及证明目的予以认可，对其合法性不认可。该证据同时证明在涉案土地上建设驾驶员培训学校未经相关部门批准，原告主张的地面附着物属于违法建筑，不应给予行政补偿。对证据二的真实性、关联性认可，对合法性不予认可。新堡镇政府向原告支付的所有补偿费用未经上级部门批准，该补偿费用应当退还，重新根据地面附着物的合法性作出是否补偿的决定。原告向新堡镇政府出具的2017年7月10日、2017年10月13日两张收据中记载的“经营性损失费”，在相关法律法规中征收补偿的费用没有经营性损失项目，故该两张收据应当定性为预收补偿款。 县自然资源局经过质证认为，对新堡镇政府提供的证据的真实性、关联性不表异议，已付2878.7968万元是对原告整个征收损失进行的补偿，并非是对房屋和部分经营性损失的补偿，原告认为该款项中有部分经营性损失的说法没有依据。 对当事人提供的证据认证如下： 原告提供的证据一、证据二，来源合法，内容客观真实，具有证明效力，予以采信。证据三、证据五，属原告单方制作的文件，被告不予认可，只能证明原告就征地拆迁中的相关问题向中宁县政府提出过处理意见。证据四系原告单方委托作出，各被告不予认可，不予采信。证据六结合本案查明的事实，能够证明涉案资产部分已被拆除。证据七涉案驾驶员考试系统是否能搬迁，应结合客观事实予以认定，对该证据不予采信。 县自然资源局提供的证据经原告及各被告质证，对其三性均无异议，本院予以采信。 新堡镇政府提交的证据，经原告及其他被告质证对其三性无异议，予以采信。 经审理查明，2009年7月1日,原告与新堡镇政府签订《租赁土地合同书》一份，租用新堡镇政府96.1亩土地，租赁期限20年，后在租赁土地上开办了驾驶员考试学校。因国家建设吴忠至中卫城际铁路，宁夏回族自治区人民政府办公厅作出《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路征地拆迁工作的通知》文件（宁政办发﹝2015﹞179号），决定铁路建设项目沿线各市、县（区）人民政府是项目征地拆迁的工作主体、责任主体和实施主体，对本地区征地拆迁工作负总责。2016年4月28日，中宁县政府作出中宁政办发（2016）49号文件，决定成立吴忠至中卫城际铁路建设项目中宁段土地和房屋征收补偿安置工作领导小组和工作办公室，领导小组办公室各成员单位具体职责为：原国土局负责项目用地报批，土地及地上附着物征收等相关工作；沿线各乡镇负责辖区内征地拆迁及补偿费用兑付等工作。中宁县政府根据国家有关部门批复于2016年7月4日对宁夏吴忠至中卫城际铁路（中宁段）工程建设用地作出征收公告，公告征收的土地范围包括原告占用的土地；于2016年8月22日作出补偿安置方案，补偿安置方案确定原国土局、新堡镇政府等部门为房屋征收实施单位。在征地拆迁过程中，中宁县政府于2017年3月9日召开专题会议，形成会议纪要（19号），其中对涉及城际铁路征地拆迁及建设相关事宜的决定为：由原县国土局牵头，相关部门配合，天华正业通资产评估公司具体负责，将原告的资产评估报告进行比对，查漏补缺，对企业电子设备、设施等，因整体搬迁造成毁损不能再利用的，依照相关法律法规按搬迁损失予以评估，对拆迁后电子设备设施仍可继续使用的，按搬迁费用给予评估。在涉案土地征收拆迁过程中对于拆迁造成的房产损失，新堡镇政府与原告签订了《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾校房产搬迁补偿协议》，由新堡镇政府向原告支付房产搬迁损失补偿费18787968元，该协议已履行完毕。对于原告的经营性损失，原国土局委托评估机构作出的评估报告确定的损失数据为3789万元。新堡镇政府与原告签订了两份《吴忠至中卫城际铁路（中宁段）兴宁驾驶员培训学校经营性损失货币补偿协议》，均约定对兴宁驾校的经营性损失按照评估报告评估价款为准予以补偿，已履行1000万元，剩余部分未履行，原告已提起诉讼，本院已作出一审判决。对于本案涉及的实物资产损失，原告于2016年12月28日委托北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，评估值为8896528.48元；原国土局于2017年5月6日委托宁夏正业通资产评估有限公司进行了评估，评估值为496.92万元。后双方未能达成补偿协议，原告提起了起诉。 另查明：2019年年初因政府机构改革，原中宁县国土资源局与其他机构并入中宁县自然资源局。 本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及宁夏回族自治区人民政府办公厅《关于加强银川至西安高速铁路和吴忠至中卫城际铁路占地拆迁工作的通知》（宁政府办发（2015）179号）要求，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。故中宁县政府是本案征地拆迁项目的工作主体、责任主体和组织实施主体，是征地拆迁工作的总负责。中宁县政府依照相关法律、法规的规定，对本辖区内涉及需要征用的土地发布了征地公告，制定了补偿安置方案，组织实施本次征地拆迁工作，并成立领导工作小组办公室，确定原国土局负责项目用地报批、土地及地上附着物征收等相关工作，沿线各乡镇负责辖区内征地拆迁及补偿费用兑付等工作。故县自然资源局及新堡镇政府是本次征地拆迁工作领导小组成员，是征地拆迁工作的具体实施者，受中宁县政府的委托从事本次征地拆迁工作，对外代表中宁县政府，不是征收拆迁主体，如确需对征收或者损失予以补偿应由征收主体作出决定。故原告要求对因征收行为造成的实物资产损失作出补偿决定的应当是中宁县政府，不是县自然资源局和新堡镇政府，县自然资源局和新堡镇政府不是本案适格被告。 中宁县政府在本次征收工作中，对给原告造成的拆迁损失，已由新堡镇政府与原告签订了补偿协议，且部分已经履行。对于在拆迁中给原告造成的实物资产损失，中宁县政府召开专题会议已进行了研究，并已形成会议纪要，决定对因原告整体拆迁造成电子设备、设施等，毁损不能再利用的，依照相关法律法规按搬迁损失予以评估，对拆迁后电子设备设施仍可继续使用的，按搬迁费用给予评估。说明本案被告的征收行为给原告造成了实物资产损失。至于损失的大小，原告委托北京中恒正源资产评估有限责任公司进行了评估，评估值为8896528.48元，原国土局委托宁夏正业通资产评估有限责任公司进行了评估，评估值为496.92万元。原告和原国土局委托作出的评估报告的损失数额差距较大，中宁县政府作为本次征收主体，应当依法履行法定职责，对原告因征地拆迁造成的实物资产损失进行调查核实，客观公正地予以认定，并依法作出处理决定。 县自然资源局、新堡镇政府只是本次征收拆迁工作的具体实施者，不是征收拆迁主体，不具有对外作出征收拆迁决定的权利，不是本案适格被告，对原告要求县自然资源局、新堡镇政府对其实物资产损失作出补偿决定的请求不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，判决如下： 一、被告中宁县人民政府于本判决生效之日起2个月内对本次涉案征地行为给原告宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）造成的实物资产损失作出处理决定； 二、驳回宁夏兴宁驾驶员培训学校（有限公司）其他诉讼请求。 案件受理费用100元，由中宁县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。 审判长  万生虎 审判员  李 娟 审判员  蒋玉春 二〇一九年六月二十七日 书记员  马晓芮 本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于的解释》 第二十五条市、县人民政府确定房的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。