广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终56号上诉人（原审原告）：广东阿达彪服装有限公司。住所地：惠州市惠东县平山云田村旱坑仔平深路边133号。法定代表人：朱平，董事长。委托代理人：姚依珊，广东正大联合律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）。住所地：惠州市惠东县平山街道景民路2号。法定代表人：余松庆，局长。委托代理人：林伟仔，该局工作人员。委托代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人广东阿达彪服装有限公司（下称阿达彪公司）因与被上诉人惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）行政撤销纠纷一案，不服广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人阿达彪公司委托代理人姚依珊、被上诉人惠东县自然资源局委托代理人林伟仔、郑启迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：1996年8月25日，惠东县寨场山林场（合同甲方）与原告（合同乙方）签订《土地使用权转让协议书》，转让位于惠东县平山镇××路旁麻油地约10000平方米的土地使用权，合同约定土地用途为厂房用地，第五条违约责任中第3点“甲方转让土地按规划用途必须是工业用地，……”1996年10月6日，惠东县寨场山林场向惠东县林业局提交《申请书》，内容为“……我林场愿意将位于赤岭麻油仓的土地一块面积约壹万平方米的土地使用权属转让给阿达彪服装有限公司，用于建筑厂房，……请县国土局经手办理有关土地使用转让手续……。”1996年10月7日，被告向原告作出编号（L-Y-96）《建设用地规划许可证》，内容为“根据《中华人民共和城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理划拨土地手续。”。1996年10月15日，惠东县地产交易所作出《土地使用权属变更证明书》，内容显示“土地用途：工业用地”。1996年10月16日，惠东县人民政府向原告颁发惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》，该证上用途为“工业用地，住宅”。2013年1月17日，被告向原告作出《利用土地档案证明书》其中第4点内容是“地号：10-2-3-2，地类（用途）：工业用地、住宅”。2018年3月7日，原告向被告提出不动产登记资料查询申请，被告同日作出《惠东县不动产登记资料查询结果证明》，该证明中记载土地用途为工业用地。2018年5月29日，原告因上述查询结果证明中土地用途（工业用地）与其国土证土地用途（工业用地、住宅）差别很大，遂向被告提交《申请书》，请惠东县国土资源局对惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》的土地用途性质进行回复。2018年5月31日，被告作出《回复函》，称“土地权属变更证明书登记土地使用用途为工业用地，申请书、协议书以及建设用地规划许可证、用地项目各方面材料审批表明都是工业用地等记载。故此，你此土地证属于工业用地，根据国家土地登记办法规定，土地证与其他登记不符，应以登记簿（档案）为准。”原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，被告2018年5月31日对原告作出的《回复函》，认为原告的土地使用用途是工业用地，其内容与原告持有的《国有土地使用证》及被告于2013年1月17日向原告作出的《利用土地档案证明书》上记载的是工业用地、住宅用途不相符，对原告的权利义务产生实际影响，因此具有可诉性。被告称该复函并没有对原告的权利义务产生实质影响，一审法院不予认可。《土地登记办法》第十六条第二款规定：“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准”。《中华人民共和国物权法》第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”，本案中，被告颁发给原告的惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》、被告向原告出具的《利用土地档案证明书》上土地用途虽然为工业用地、住宅用途，但是，被告的土地登记簿（档案）中《申请书》、《土地使用权转让协议书》、《建设用地规划许可证》、《土地使用权属变更证明书》、《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书》确定的是工业用地记载，原告没有证据证明土地登记簿确有错误。故此，根据上述国家土地登记办法规定，原告持有的《国有土地使用证》与土地登记簿不一致，应以土地登记簿为准。综上所述，原告请求判令撤销被告于2018年5月31日向原告作出的《回复函》，无事实和法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告广东阿达彪服装有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。上诉人阿达彪公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初159号行政判决；2.撤销被上诉人惠东县自然资源局于2018年5月31日向上诉人阿达彪公司作出的《回复函》或者发回重审；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人惠东县自然资源局承担。上诉理由如下：一、原审法院认定事实错误，有偏袒被上诉人之嫌。本案中，被上诉人存在一个致命的问题就是被上诉人向一审法院提交证据1-11，即所谓的土地登记簿共28页均无原件，均为复印件，复印件能作为证据吗？土地登记簿能以复印件作为土地档案？庭审时主办法官十分惊讶反问被上诉人是怎么管理的？但是在一审判决书中一审法院对这个关键事实真相却有意隐略掉，为何只字不提，说明一审法院有偏袒被上诉人之嫌。原审判决据以认定的土地登记簿中错误载明涉案土地用途为“工业用地”的所有文件中，除了《土地使用权属变更证明书》以外，其他文件均无原件，真实性不应得到确认。而上诉人在一审提交的明确涉案土地用途为“工业用地、住宅”的《国有土地使用证》和《利用土地档案证明书》均为原件，真实性应予确认，原审法院忽略如此重要的问题，错误认定涉案土地用途为“工业用地”。换句话说，一审法院对被上诉人的土地登记簿里复印件的内容作选择性认定，对上诉人有利的复印件如《国有土地使用证》不采信，对上诉人不利的复印件均采信。退一步而言，庭审中上诉人与被上诉人均确认土地登记簿中的国有土地使用证和上诉人提交的国有土地使用证相一致，换言之，无论是认可土地登记簿，还是认可国有土地使用证，涉案土地用途都应当为“工业用地、住宅”。二、上诉人有证据证明被上诉人涉案土地登记簿确有错误。1.首先，被上诉人涉案土地登记簿的档案均没有原件，均为复印件，不具有证明力。根据《土地登记办法》第十六条第二款“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致，记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”的规定，在有证据证明土地登记簿确有错误的情况下，土地权利证书记载的事项与土地登记簿不一致的，并不当然以土地登记簿为准。2.其次，被上诉人于2018年5月31日作出的《回复函》，答复涉案土地用途为“工业用地”，这与上诉人持有《国有土地使用证》记载的土地用途以及被上诉人于2013年1月17日作出的《利用土地档案证明书》中明确注明的涉案土地用途为“工业用地、住宅”存在严重矛盾，这足以证明目前的土地登记簿确有错误。在此种情况下，土地权利证书记载的土地用途与土地登记簿不一致的，并非以土地登记簿为准，应当结合上诉人的《国有土地使用证》所载信息以及被上诉人于2013年1月17日向上诉人出具的《利用土地档案证明书》，才能明确涉案土地用途。但是，原审法院依据土地登记簿中绝大部分非原件的复印件，错误否定上诉人证明涉案土地登记簿确有错误的证据，即上诉人提交的有原件的《国有土地使用证》和《利用土地档案证明书》，对涉案土地性质作出错误的认定，明显偏袒被上诉人。三、即使原审法院认定涉案土地用途为“工业用地”，但由于《回复函》之作出已经违反了正当程序原则，依法应予撤销。（一）原审法院忽视了被上诉人向上诉人作出之《回复函》，已经违反了正当程序原则。1.正当程序原则保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正，而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见，从而保证其真正的参与执法程序，而不是流于形式。2.本案中，根据现行有效的《国有土地使用证》[证号：惠东国用（1996）字第13230108237号]和2013年1月17日被上诉人作出的《利用土地档案证明书》，上诉人有充分的事实根据和法律依据确认涉案土地的用途为“工业用地、住宅”。同时，这也足以表明土地登记簿对于涉案土地用途的登记信息为“工业用地、住宅”是真实的、正确的。但是，被上诉人于2018年5月31日向上诉人作出该《回复函》时，在无法定事由或未经听证会、听取土地权利人陈述与申辩等民主程序的情况下，却公然篡改土地登记簿，无端撤销上诉人涉案土地的“住宅”用途，只保留“工业用地”用途。该行为违反了正当程序原则，严重损害了上诉人的合法权益。（二）原审法院忽视了被上诉人向上诉人作出之《回复函》适用法律不准确，未明确指明或引用具体法律条文，断章取义，有意误导行政相对人，违反了法定程序。1.作为一个对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律规定必须是明确的，具体法律条款的指向是不存在争议的。唯有此，相对人才能确定行政机关的确切意思表示，进而有针对性的进行权利救济。公众也能据此了解行政机关适用法律的逻辑，进而增进对于相关法律条款含义的理解，自觉调整自己的行为，从而实现法律规范的指引、教育功能。2.本案中，被上诉人作出的《回复函》仅载明“根据国家土地登记办法规定”，虽载明了相关法律规范的名称，但未能明确其所适用的具体条款，而上述法律规范的条款众多，相对人难以确定被上诉人援引的具体法律条款。因此，被上诉人作出的《回复函》缺乏明确的法律依据，违反了法定程序。综上所述，为了维护上诉人的合法权益，请求二审法院撤销原审判决，依法判如所请。被上诉人惠东县自然资源局答辩称：一、一审判决程序合法、适用法律正确。1.被上诉人作出的《回复函》符合法律规定。涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用（1996）字第13230108237号]的土地登记簿中的《土地权属变更证明书》、《申请书》、《协议书》以及《建设用地规划许可证用地项目》等材料均记载为工业用地，根据《物权法》第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”因上诉人持有的不动产权属证书与不动产登记簿中的土地用途不一致，被上诉人对上诉人回复以不动产登记簿为准，符合法律规定。2.被上诉人在一审中提交的证据符合法律规定。首先，涉案不动产登记簿中的《地籍调查表》、《土地使用权属变更证明书》、《企业法人营业执照》、《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书》均为原件。其次，《土地使用权转让协议书》、《申请书》的提交主体均为受让、转让双方即上诉人和惠东县寨场山林场，涉案《国有土地使用证》[证号：惠东国用（1996）字第13230108237号]和《建设用地规划许可证》的权利人是上诉人。可见，上述登记材料已由被上诉人在登记时核对原件后收取复印件留存不动产登记簿，而原件应当保存在上诉人处，现上诉人以此理由认为原审事实认定错误是没有事实依据的。二、被上诉人作出的《回复函》不具有可诉性。上诉人于2018年5月29日向被上诉人提交《申请书》，就被上诉人出具的《惠东县不动产登记资料查询结果证明》中用途记载为工业用地有异议，要求被上诉人给予答复。被上诉人于2018年5月31日作出《回复函》，就上诉人提出的异议进行回复。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该复函并没有对上诉人的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，应当驳回上诉人的起诉。经二审审理查明：本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院因此确认原审查明的事实。本院认为，本案被诉行政行为是惠东县自然资源局于2018年5月31日向阿达彪公司出具《回复函》的行政行为，争议的焦点问题是惠东县自然资源局出具的上述回复函是否合法。《土地登记办法》第五十九条第一款规定：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。”第八十条第三款规定：“不动产登记簿记载无误的，不动产登记机构不予更正，并书面通知申请人。”本案中，涉案土地登记档案材料中的《申请书》、《土地使用权转让协议书》、《建设用地规划许可证》、《土地使用权属变更证明书》和《惠东县固定资产投资建设预备项目通知书》，记载的涉案土地用途虽然是“工业用地”，但惠东县自然资源局于1996年10月16日向阿达彪公司核发的惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》中登记的涉案土地用途为“工业用地、住宅”；于2013年1月17日向阿达彪公司出具的《利用土地档案证明书》中记载的涉案土地用途也为“工业用地、住宅”。因此，阿达彪公司据此认为涉案土地登记簿内容存在错误，并非毫无依据，其提出申请要求惠东县自然资源局对涉案土地用途予以核实，理由充分。惠东县自然资源局对于涉案土地用途为什么会出现两种不同的登记状况没有做任何调查，对于惠东国用（1996）字第13230108237号《国有土地使用证》和《利用土地档案证明书》中载明的土地用途与土地登记簿中相关档案材料相冲突的问题也没有作出任何处理，仅以涉案土地登记簿中相关档案材料记载的土地用途是工业用地为由就作出被诉《回复函》，从而否定上述《国有土地使用证》和《利用土地档案证明书》的法律效力，主要证据不足。另外，虽然法律、法规对于土地权利人主张土地登记簿中的内容登记错误，国土部门应当如何进行处理没有规定具体的程序，但国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确要求，依法行政不仅要做到合法行政、合理行政，还包括要做到程序正当。程序正当原则要求行政机关在作出对行政相对人不利的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由、听取相对人的陈述和申辩，事后告知相对人权利救济途径等。本案中，惠东县自然资源局在程序上并未保障阿达彪公司依法享有的参与权和陈述、申辩权，程序亦有所不当。惠东县自然资源局二审答辩称，被诉《回复函》的内容没有对阿达彪公司的权利义务产生实际影响，因而不具有可诉性的问题，一审判决已经阐述清楚，且理由正当，本院在此不再赘述。阿达彪公司二审审理期间向本院申请调取包含涉案土地在内的六万多平方米土地登记簿档案、涉案土地登记簿档案以及1996年前后惠东县住宅用地和工业用地市场成交价格历史数据等证据材料，其依法应向一审法院申请调取，直接向本院申请调取没有法律依据，故本院对其调查取证申请不予支持。综上所述，阿达彪公司的上诉，理由成立，本院予以支持。惠东县自然资源局于2018年5月31日向阿达彪公司出具《回复函》的行政行为，主要证据不足，程序不当，依法应予撤销。原审判决驳回阿达彪公司的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2018）粤1322行初159号行政判决；二、撤销惠东县自然资源局于2018年5月31日向广东阿达彪服装有限公司出具的《回复函》；三、惠东县自然资源局自本判决发生法律效力之日起六十日内对广东阿达彪服装有限公司提出的申请重新作出处理。本案一、二审受理费各50元，合计100元，由惠东县自然资源局负担。广东阿达彪服装有限公司向一审法院缴交的受理费50元，由一审法院退回50元。本判决为终审判决。审判长  钟日红审判员  黄潮明审判员  邱炜炜二〇一九年六月十一日法官助理刘江涛书记员陈伟杰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。