山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终204号   上诉人（原审被告）长治市上党区人民政府（原长治县人民政府）。   法定代表人段某，该区区长。   委托代理人王某，山西隆德胜律师事务所律师。   委托代理人周某，山西隆德胜律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，1931年9月3日出生，住山西省长治县。   被上诉人（原审原告）魏某，女，汉族，1933年10月16日出生，住长治县。   被上诉人张某1、魏某的共同委托代理人张某2。   被上诉人（原审原告）张某3，女，汉族，1982年9月21日出生，住山西省长治县。   被上诉人（原审原告）肖某，女，汉族，1959年10月26日出生，住长治县。   被上诉人（原审原告）张某2，男，汉族，1984年5月19日出生，住山西省长治县。   上诉人长治市上党区人民政府因张某1等五人诉长治市上党区人民政府行政强制拆行为一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人长治市上党区人民政府委托代理人王某、周某，被上诉人张某2、张某3、肖某到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告张某1系张代清之父，魏某系张代清之母，肖某系张代清之妻，张某3系张代清之女，张某2系张代清之子。2000年2月25日，长治县南和村村委向长治县土地管理局和东和乡土地办提出申请，申请为南和村村民张代清办理占用耕地许可手续。2000年3月1日，张代清与南和村村委签订《醋厂合同书》，合同约定允许张代清在本村北东师线路西使用土地一亩。2001年6月12日，南和村村委向长治县土地管理局及东和乡土地办提出为张代清所建陈醋厂办理占地许可申请。2001年8月15日，东和乡土地办在该申请上作出“情况属实”的意见并加盖印章。2001年8月17日，张代清与南和村村委签订《复垦土地协议》，协议约定张代清负责在本村关闭矿复垦土地一亩。2002年6月3日，长子县国土资源局等三单位出具了《验收报告》，张代清缴纳了制图费、勘测费、造地验收费、管理费、登记费共计1710元。2001年8月20日，被告作出《批准占用耕地通知书》，批准张代清、刘忠林占用耕地1334平方米；同日，张代清按照该通知要求，缴纳2333.35元税款。张代清未领取到土地手续，开始修建醋厂。张代清将醋厂经营至2007年其死亡。该醋厂从2007年至2017年期间停产，一直由张代清之妻肖某居住。2016年12月21日，长治县人民政府向东和乡人民政府出具《授权书》，该授权书载明：现授权你乡政府对你辖区内违法建筑依法、依规调查、认定、处置并及时向县“五道五治”领导组办公室汇报。2017年7月5日，东和乡人民政府作出《公告》，要求在雄山线东和段沿线违法违章建筑物的户主于2017年7月7日前搬离自己的物品，自行拆除违章建筑物，逾期不拆除的，乡政府将组织综合执法队强制拆除。2017年7月10日该陈醋厂被强制拆除。原告张某1等五人以长治县东和乡人民政府为被告，向山西省长子县人民法院提起行政诉讼，要求确认东和乡人民政府强拆违法。之后五原告认为被告主体不适格，申请撤诉，长子县人民法院于2018年3月6日准许了原告的撤诉申请。张某1等五原告以长治县人民政府为被告，于2018年4月13日向我院提起行政诉讼。   原审法院认为，关于原告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。本案中的陈醋厂系张代清修建，且张代清在办理土地手续过程中，长治县人民政府作出《批准占用耕地通知书》，通知张代清在依法纳税后，到土地管理部门领取手续，张代清按照该通知要求缴纳了相应的税款，张代清对该陈醋厂享有权利。该陈醋厂被强制拆除时，张代清已经死亡，张某1等五原告作为张代清的近亲属，享有诉讼权利。被告长治县人民政府认为原告主体不适格的理由，依法不能成立。   关于被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，东和乡人民政府在作出《公告》之前，进行了联席会议对南和村口与雄山运煤专线交叉口西南角房屋是否合法的问题进行研究，该会议有长治县国土局和长治县住建局参加；且2016年12月21日长治县人民政府出具了一份授权书，授权东和乡人民政府对辖区内违法建筑依法查处，并要求东和乡人民政府将查处情况及时向长治县“五道五治”领导组办公室汇报。综合这些情况来看，对本案房屋进行拆除的行为系长治县人民政府授权委托东和乡人民政府进行。被告认为其不是适格被告的主张，依法不能成立。   关于强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人；行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关可以依法强制执行。本案中，被告长治县人民政府未依法履行事先催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定并直接送达当事人等程序义务；且被告长治县人民政府在案件审理过程中，未提交证据证明案涉强制拆除行为的合法性，故强制拆除本案陈醋厂的行为违法。   综上，本案的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故应确认该强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告长治县人民政府强制拆除位于××县陈醋厂的行为违法。   长治市上党区人民政府上诉称，一、一审判决错误认定了被上诉人的诉讼主体资格。依据《行政诉讼法》第二十五条规定，有权提出行政诉讼的是行政相对人以及利害关系人，而上诉人并未针对被上诉人直接做出具体行政行为，因此被上诉人显然不是行政相对人。同时根据《继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”。本案中，被上诉人所诉称的醋厂建筑未依法办理国土及规划手续，属于非法占地、违法建筑，因此属于无法发生继承的合法财产，被上诉人与被拆除的房屋没有物权上的利害关系。故依据《行政诉讼法》第二十五条及最高人民法院《关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第十二条规定，被上诉人亦不属于利害关系人。被上诉人作为原告的诉讼主体不适格，一审法院对原告主体资格的认定是错误的。应依法驳回其起诉。二、上诉人未实施拆除行为，不是本案适格被告。理由如下：1、上诉人并未实际参与本案房屋的拆除活动。根据长治市人民政府关于“五道五治”工作的要求及部署，“五道五治”实行属地管理，位于××县口与雄山运煤专线交叉口西南角的房屋属于长治县东和乡人民政府管辖范围。2017年6月27日，东和乡人民政府召集有关部门召开了研判会，对该处房屋是否合法的问题进行了专题研判并确认该房屋系非法占地，属违法建筑。此后，东和乡人民政府于2017年7月7日在该建筑物外墙和大门张贴公告要求限期自行拆除；同年7月10日东和乡人民政府组织人员依法对该违法建筑进行了拆除。由此可见，从建筑物属性的认定到拆除的整个过程均系东和乡人民政府实施，上诉人并未参与其中。联席会的召集主体是东和乡政府，县国土局及住建局作为主管部门列席会议是其履职行为，与上诉人无关。2、东和乡政府本身就有对违反城乡规划的违建实施拆除的权利，无需上诉人授权。依据《城乡规划法》第六十五条的规定，对于东和乡政府辖区内的违建，该乡政府作为一级政府有权独立行使拆除的权利，无需得到上诉人的授权。3、一审判决混淆了行政委托与行政授权的概念，错误认定上诉人与东和乡政府之间的授权行为系行政委托。行政授权是指行政机关在法律、法规明确规定可以授权的情况下，根据行政管理的实际需要，依照法定权限和程序，将行政职权部分或全部授予有关组织，后者据此以自己的名义行使该职权，并承受该职权行为效果的法律制度。根据一审中被上诉人提供的《授权书》内容，可证实上诉人将违法建筑的调查、认定、处置及上报工作授权给东和乡政府而不是委托给东和乡政府。东和乡政府作为被授权主体，可以自己的名义行使该职权并承担相应的法律后果。一审判决该授权行为界定为行为委托显然是错误的。此外，根据《行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款的规定，受委托的主体为内设机构、派出机构或者其他组织等非国家机关的组织，而东和乡政府作为一级政府显然不属于该类主体，不能成为行政委托的受托对象。同时行政机关在本系统内相互委托处理某些行政事务，这种委托是行政机关系统内部的公务协作，不属于行政法上的行政委托。综上所述，上诉人依据《行政诉讼法》第八十五条之规定提出上诉，望二审法院查明事实后依法撤销一审判决并驳回被上诉人的起诉。   张某1等5人答辩称，我们对上诉人的上诉理由不予认可。上诉人陈述我们与被拆除的房屋没有物权上的利害关系，对此，我们不予认可。我们的房屋是通过国土资源局的正常手续取得的，手续都有，这个房屋已经存在将近20年，也有交税。我们认可一审判决内容，请求二审法院支持我们的诉讼请求。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点：一是张某1等5被上诉人起诉是否符合法定起诉条件。二是被诉行政强制拆除行为是否合法。   关于张某1等5被上诉人起诉是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。本案中，被强制拆除的的陈醋厂系张代清修建，因张代清已去世，张某1等5被上诉人系张代清的近亲属，享有诉讼权利，具备提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。本案中，2016年12月21日长治县人民政府出具了一份授权书，授权东和乡人民政府对辖区内违法建筑依法查处，并要求东和乡人民政府将查处情况及时向长治县“五道五治”领导组办公室汇报，故本案强制拆除行为实质上系长治县人民政府委托东和乡人民政府进行，长治县人民政府亦是本案的适格被告。综上，张某1等5人起诉符合法定起诉条件。   关于本案被诉行政强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，2017年7月10日，上诉人组织实施被诉强制拆除行为，将被上诉人主张的陈醋厂强制拆除，未依法履行事先催告、听取当事人陈述和申辩、没有告知被上诉人申请复议和诉讼的权利，也没有给被上诉人预留复议和诉讼的合理期限，上诉人组织实施的行政强制拆除行为程序上明显违反上述法律规定，程序存在明显违法。鉴于本案被诉的行政强制拆除行为发生在长治市上党区人民政府开展的“五道五治”行动中，该项行动是长治市、区两级政府解决城乡道沿线环境问题，加强公路沿线环境治理，改善城乡面貌的重大举措，也是一项惠及人民群众福祉的民生工程，且本案被诉的强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故原审法院依法确认该强制拆除行为违法，结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人长治市上党区人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 刘晓芬   审判员 李 强     二○一九年六月十八日   书记员 吴 婷