江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终321号 上诉人（原审原告）朱晓峰，男，1961年12月10日出生，汉族，住江苏省昆山市。 上诉人（原审原告）吴馥英，女，1962年2月21日出生，汉族，住江苏省昆山市。 委托代理人张太中，江苏裕和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）昆山市住房和城乡建设局，住所地江苏省昆山市同丰西路598号。 法定代表人石建刚，局长。 委托代理人陆拥军，江苏嘉昆律师事务所律师。 原审第三人徐社然，男，1955年12月15日出生，汉族，住江苏省昆山市。 原审第三人朱建伟，男，1961年11月8日出生，汉族，住江苏省昆山市。 原审第三人马健，男，1946年9月3日出生，汉族，住江苏省昆山市。 原审第三人高桂芳，女，1953年7月29日出生，汉族，住江苏省昆山市。 上诉人朱晓峰、吴馥英因行政协议一案，不服江苏省昆山市人民法院（2018）苏0583行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月16日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，金恒宾馆房屋坐落于昆山市××××号，房屋权属登记状况：2号房建筑面积797.63平方米，规划用途为宾馆，3号房建筑面积840.24平方米，规划用途为宾馆，4号房建筑面积1409.76平方米，规划用途为办公用房，5号房建筑面积104.06平方米，规划用途为非居住用房，所有权人徐社然、马健、朱晓峰、朱建伟按份共有，分别占40%、20%、20%、20%。土地权属登记状况为徐社然、马健、朱晓峰、朱建伟按份共有，使用面积1583平方米，地类（用途）商业用地。所有权人徐社然、马健、朱晓峰、朱建伟（吴馥英系朱晓峰配偶，高桂芳系马健配偶）于2016年12月10日、2017年5月5日两次书面向昆山市住房和城乡建设局征收办请示，愿配合政府先行拆除其房屋，并自愿选择货币方式安置。2017年6月26日，昆山市住房和城乡建设局向昆山市人民政府作出昆住建（2017）147号《关于金恒宾馆申请房屋搬迁的请示》，其主要内容为：金恒宾馆地块未列入房屋征收计划，现结合城市更新改造，提出如下建议：1、拟同意金恒宾馆提出的房屋提前搬迁申请，对该房屋只采用货币安置的方式。2、房屋提前搬迁工作由住建局（征收办）牵头，昆山市建设房屋拆迁有限责任公司实施。3、该房屋提前搬迁执行目前老城区房屋征收政策。该房屋价值时点为发布房屋搬迁通告之日。4、房屋提前搬迁资金由市财政局负责保障。5、为让被搬迁人享有房屋征收契税的相关政策，建议对该房屋发布房屋搬迁通告。昆山市人民政府经审查，于2017年7月20日作出《昆山市人民政府关于房屋搬迁的通告》，决定对玉山镇人民南路89号房屋实施房屋搬迁。房屋被搬迁的，国有土地使用权同时收回。并附玉山镇人民南路89号房屋搬迁补偿方案。所有权人徐社然、马健、朱晓峰、朱建伟经协商，选择昆山恒正土地房地产评估造价咨询有限公司作为金恒宾馆地块房屋搬迁项目的评估机构。2017年7月18日，昆山市人民政府征收办公室与昆山恒正土地房地产评估造价咨询有限公司签订房屋搬迁评估委托合同，委托昆山恒正土地房地产评估造价咨询有限公司承担昆山市××××号项目房屋搬迁补偿价格的评估，评估价值时点为2017年7月20日。2017年8月8日，昆山恒正土地房地产评估造价咨询有限公司出具房屋搬迁评估报告及房地产评估结果汇总表，评估采用测绘报告面积，其中认定4号房建筑面积为1421.79平方米，评估单价为每平方米9930元，评估总价为14118375元。2017年8月10日，徐社然、马健、朱晓峰、朱建伟及其配偶和昆山市住房和城乡建设局签订《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》，玉山镇人民南路89号房屋补偿金额合计人民币78852758元。2017年9月12日，徐社然、朱晓峰、马健、朱建伟签字将涉案房屋交付昆山市住房和城乡建设局，昆山市住房和城乡建设局于2017年9月13日至2017年10月23日分三次付清所有房屋补偿款。2018年1月24日，玉山镇人民南路89号房屋在拆除完毕后交付昆山市园林绿化管理局，原产权登记被注销。 另查明，朱晓峰、吴馥英以涉案房屋评估不合理等为由，于2018年1月3日向苏州市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销昆山市人民政府2017年7月20日作出的《昆山市人民政府关于房屋搬迁的通告》，确认昆山市人民政府对昆山市××××号房屋实施搬迁的行为违法。2018年3月26日，朱晓峰、吴馥英书面撤回“确认昆山市人民政府对昆山市××××号房屋实施搬迁的行为违法”的诉讼请求。2018年8月16日，苏州市中级人民法院作出（2018）苏05行初22号行政裁定书，驳回了朱晓峰、吴馥英的起诉。 原审法院认为，昆山市住房和城乡建设局是涉案《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》的相对方，是本案的适格被告。本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。本案涉案《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》系昆山市住房和城乡建设局为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与朱晓峰、吴馥英等人签订具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。朱晓峰、吴馥英与昆山市住房和城乡建设局对涉案《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》的部分内容存在争议，朱晓峰、吴馥英据此提起的诉讼请求依法属于行政诉讼受案范围。二、朱晓峰、吴馥英是否适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。朱晓峰、吴馥英是涉案《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》的当事人，其对部分内容与被告昆山市住房和城乡建设局存在争议，与相关行政协议存在利害关系，是适格原告。三、涉案昆山市房屋征收货币补偿安置协议书中4号房的补偿安置价格认定是否符合法律规定。本案中，涉案4号房的房屋所有权证明确记载规划用途为“办公用房”，房屋价格评估机构根据上述房屋用途进行价格评估，符合上述条款规定，并无不当，朱晓峰、吴馥英关于评估、补偿不当的理由不能成立。本案行政协议的各方主体适格，所签协议是各方真实意思表示，协议内容合法有效，朱晓峰、吴馥英当庭主张其中一份请示并非本人签字，但确认请示中的内容是表达其的意见，涉案的《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》等其他材料均是本人签字，也没有提出关于本案行政协议存在可撤销情形的证据，朱晓峰、吴馥英关于撤销涉案《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》部分内容，并对4号房进行重新评估、补偿安置的主张没有事实、法律依据，不能成立。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱晓峰、吴馥英的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由朱晓峰、吴馥英负担。 上诉人朱晓峰、吴馥英上诉称，一、涉案《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》不合法，依法应予撤销。“法无授权不可为”是行政法的基本原则，是法治政府依法行政的基本要求。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第九条规定，只有为了公共利益的需要，在符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的前提下，市、县级人民政府才能作出房屋征收决定，因此，昆山市人民政府在没有法律依据的情况下，发布通告对涉案房屋进行所谓“搬迁”(实为征收)，显然违法。而据此签订的协议书属于本次征收行为的主要组成部分，因失去合法性基础，亦属违法，依法应予撤销，考虑到协议书大部分补偿内容尚属合理，上诉人原审只请求撤销其中部分内容，也体现了上诉人实事求是解决问题的态度。从民法角度而言，协议书部分内容显失公平。本次征收中对其他房屋如2号房(宾馆)、3号房(宾馆)、5号房(非居住用房)均按商业用房评估，评估价分别为20700元/m²、23000元/m²、19800元/m²已经偏低(勉强接受)，但对4号房却按非商业用房(办公用房)评估，评估价极不合理，才9930元/m²，远低于正常市场价，尚不到同地段一般商业用房市场价一半，令人无法接受。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十一条、《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，在订立合同时显失公平的，受损害方有权请求人民法院予以撤销。二、被上诉人应对涉案4号房按商业用房进行重新评估，对上诉人予以补偿安置。即便如被上诉人所称本案属于“协议收购”，亦应当按照《昆山市人民政府关于房屋搬迁的通告》所附《玉山镇人民南路89号房屋搬迁补偿方案》执行。该补偿方案载明住宅、非住宅房屋的认定按《昆山市房屋征收计户规则、房屋分类、面积认定等规定》(昆住建[2013]123号)文件执行。该文件明确规定，被征收房屋分为住宅和非住宅二类。本案中4号房事实上一直用于餐饮、宾馆经营，并合法领取营业执照，房屋征收补偿结算表中4号房也被认定为商业用房，享受停产停业补助。被上诉人理应实事求是，按上述文件规定，对4号房以营业执照为准按商业用房进行重新评估，对上诉人按其份额予以补偿。综上，涉案协议书中对4号房的补偿既不合法又不合理。恳请二审法院公正司法，依法改判。 被上诉人昆山市住房和城乡建设局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 原审第三人徐社然、朱建伟、马健、高桂芳未陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。 本案中，被上诉人昆山市住房和城乡建设局在履行管理城乡建设事业的职责过程中，通过协商方式实施搬迁与补偿安置，其签订的涉案协议是具有行政法上权利义务内容的行政协议，并无重大且明显违法之情形。而关于争议的4号房屋评估价值问题，该房屋所有权证明已经记载规划用途为“办公用房”，房屋价格评估机构根据上述房屋用途进行价格评估，符合规定。且从协议的签订与履行过程看，上诉人朱晓峰及原审第三人徐社然、马健、朱建伟等作为金恒宾馆房屋所有权人，于2016年12月10日、2017年5月5日两次书面向昆山市住房和城乡建设局请示，主动要求以货币补偿方式拆除其房屋。后双方于2017年8月10日签订《昆山市房屋征收货币补偿安置协议书》。签订协议时，朱晓峰等人已经获取了载明各房屋评估明细的房屋征收补偿结算表，后又于2017年9月12日交付涉案房屋并分三次领取房屋全部补偿款，足以表明朱晓峰等人对房屋评估价值知悉并认可。据此，涉案补偿安置协议书不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条及第五十四条规定的能够导致协议无效或者可变更、撤销的情形。 综上，上诉人朱晓峰、吴馥英的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱晓峰、吴馥英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 军 审 判 员  孙一鸣 审 判 员  林 磊 二〇一九年六月二十八日 法官助理  杨心刚 书 记 员  丁韵蕾