江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终237号 上诉人（原审原告）太仓华融教育投资有限公司，住所地太仓市城厢镇人民南路8号。 法定代表人：黄小娟，执行董事。 委托诉讼代理人：张峰，北京大成律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何海清，湖南人和律师事务所上海分所 律师。 被上诉人（原审被告）太仓自然资源和规划局（原太仓市国土资源局），住所地太仓市上海东路96号。 法定代表人：何永林，局长。 行政首长出庭人：韩小翔，副局长。 委托诉讼代理人:王敏，江苏众谊律师事务所律师。 委托诉讼代理人：冯韬，该局工作人员。 上诉人太仓华融教育投资有限公司（以下简称华融教育公司）与太仓自然资源和规划局（原太仓市国土资源局，以下简称太仓资源规划局）因政府信息公开纠纷一案，不服太仓市人民法院（2018）苏0585行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年2月1日，华融教育公司向太仓资源规划局递交《信息公开申请书》一份，请求公开以下信息：1、江苏省太仓高级中学、苏州健雄职业技术学院一、二期建设项目相关的所有申请（呈报）文件、批复文件及备案文件；2、长三角国家高级技能人才培训中心项目的所有申请（呈报）文件、批复文件及备案文件；3、太仓市人民政府2005、2006、2007年年度核定的可开发利用的建设用地指标及实际下达的建设指标等；4、原长三角高技能人才培训中心500亩建设用地土地收储及储备贷款有关请示、批示文件和储备贷款使用情况。华融教育公司在申请时，附有申请公开的目录清单（即：1、江苏省太仓高级中学项目：立项批文；2、江苏省太仓高级中学项目：项目可行性批复；3、江苏省太仓高级中学项目：选址意见书及相关附图；4、江苏省太仓高级中学项目：土地预审批文；5、江苏省太仓高级中学项目：建设项目用地呈报说明书；6、江苏省太仓高级中学项目：建设用地规划许可证及红线图；7、江苏省太仓高级中学项目：供地方案、供地批文；8、江苏省太仓高级中学项目：土地出让合同；9、江苏省太仓高级中学项目：划拨供地文书；10、江苏省太仓高级中学项目：土地使用权证；11、江苏省太仓高级中学项目：建设用地批准书；12、江苏省太仓高级中学项目：项目用地验收及土地申报材料；13、苏州市健雄职业技术学院一、二期：立项批文；14、苏州市健雄职业技术学院一、二期：项目可行性批复；15、苏州市健雄职业技术学院一、二期：选址意见书及相关附图；16、苏州市健雄职业技术学院一、二期：土地预审批文；17、苏州市健雄职业技术学院一、二期：建设项目用地呈报说明书；18、苏州市健雄职业技术学院一、二期：建设用地规划许可证及红线图；19、苏州市健雄职业技术学院一、二期：供地方案、供地批文；20、苏州市健雄职业技术学院一、二期：土地出让合同；21、苏州市健雄职业技术学院一、二期：划拨供地文书；22、苏州市健雄职业技术学院一、二期：土地使用权证；23、苏州市健雄职业技术学院一、二期：建设用地批准书；24、苏州市健雄职业技术学院一、二期：项目用地验收及土地申报材料；25、（太）地呈字【2005】第14号建设用地项目呈报材料：（1）建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案，（2）土地分类面积汇总表，（3）征收土地数量及安置农业人口情况总汇表，（4）建设拟征（占）地土地权属情况汇总表，（5）标注拟占用土地位置的土地利用现状图，（6）标注拟占用土地位置的土地利用总体规划图，（7）建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图；26、关于长三角国家高技能人才培训中心教育用地出让相关事宜的情况反映；27、苏国土资地函【2005】1334号《关于批准太仓市2005年度第14批次城镇建设用地的通知》及相关附件、附图；28、太政呈【2005】97号“关于请求解决长三角国家高技能人才培训中心项目建设用地指标的请示”；29、太政呈【2005】97号“关于请求解决长三角国家高技能人才培训中心项目建设用地指标的请示”的批复材料；30、太城投【2008】104号“关于350亩建设用地进入土地储备中心的请示”；31、太城投【2008】104号“关于350亩建设用地进入土地储备中心的请示”的批复材料；32、太城投【2008】78号请示;33、太城投【2008】78号请示的批复材料;34、太政办【2008】23号文件；35、太政办【2008】59号文件;36、太府抄2005字第11号“太仓市人民政府办公室抄告单”；37、太仓市人民政府2005年、2006年、2007年的年度核定的可开发利用的建设用地指标及实际下达的建设用地指标；38、太仓市人民政府2005年、2006年、2007年的年度实际投入开发使用的建设用地指标；39、原长三角高技能人才培训中心500亩建设用地土地收储及储备贷款有关请示、批示文件和储备贷款使用情况。）。 太仓资源规划局于2018年3月16日作出太土信开（2018）字4号《政府信息公开申请答复书》。内容大致为：华融教育公司申请的信息1、2、13、14不属于太仓资源规划局公开，建议向太仓市发展和改革委员会申请；信息3、6、15、18不属于太仓资源规划局公开，建议向太仓市住房和城乡建设局申请；信息28、29、34、35、36不属于太仓资源规划局公开，建议向太仓市人民政府申请；信息30、31、32、33不属于太仓资源规划局公开，建议向相关单位申请；信息4、9太仓资源规划局已于2017年1月10日太土信开（2017）字1号信息公开答复中向华融教育公司代理律师提供，不再重复提供；信息5、7、17、19、25（2-7）为过程性材料，不予提供；信息8、11、20、21二期、23、37，信息不存在；信息10、22由权利人持有，非由太仓资源规划局保存；信息12、24申请内容不明确，请明确相关内容；信息16、21一期、25一书三方案、26、27可提供，见附件；信息38属于需要汇总、加工的信息，故不予提供；信息39中“土地收储及储备贷款有关请示、批示文”为过程性材料，不予提供，“储备贷款使用情况”信息不能证明与华融教育公司生产、生活、科研等特殊需要有关，不予提供。 2018年5月7日，华融教育公司向太仓资源规划局递交《信息公开补正书》，对原申请的第12项、第24项进行了补充；对第5、7、17、19、25项信息继续要求公开；对第8项要求完整公开；对第20项认为原答复与事实不符，要求公开出让合同或土地划拨批文。 太仓资源规划局于同年5月31日作出太土信开（2018）字20号《政府信息公开申请答复书》，内容大致为：一、华融教育公司申请的“江苏省太仓高级中学、苏州市健雄职业技术学院一、二期项目竣工后，用地单位提交的用地验收申请材料以及土地申报登记材料”等信息，其中“用地验收申请材料”信息，太仓资源规划局在尽到充分检索义务的前提下，未查询到该信息，该信息不存在；“土地申报登记材料”信息，华融教育公司应按照《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定至太仓市不动产登记中心依法查询。二、华融教育公司申请的“江苏省太仓高级中学、苏州市健雄职业技术学院一、二期项目供地方案、供地批文及（太）地呈字【2005】第14号建设用地项目呈报材料”等信息，太仓资源规划局已于2018年3月16日在太土信开（2018）字4号中答复书中答复，现再次告知：1、“（太）地呈字[2005]第14号建设用地项目呈报材料等”信息，相关地块为批次征地，征地时无供地方案，根据《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》相关要求已向你提供一书三方案，其他信息如《土地分类面积汇总表》、《征收土地数量及安置农业人口情况汇总表》等信息为上报过程性文件，不予提供；2、“江苏省太仓高级中学、苏州市健雄职业技术学院一、二期项目的建设项目用地呈报说明书、供地方案”等信息，为用地单位用地前上报材料，属于过程性材料，不属于征地“一书四方案”中的“项目用地呈报说明书、供地方案”材料，故不予提供；3、“江苏省太仓高级中学、苏州市健雄职业技术学院一、二期项目的供地批文”等信息，其中江苏省太仓高级中学、苏州市健雄职业技术学院一期相关供地批文太仓资源规划局已向华融教育公司提供，对苏州市健雄职业技术学院二期已尽充分检索义务，该信息不存在。三、华融教育公司申请的“继续公开江苏省太仓高级中学、苏州市健雄职业技术学院二期项目土地出让合同或者土地划拨批文”等信息，太仓资源规划局已尽充分检索义务，该信息不存在。 华融教育公司认为，太仓资源规划局仅向华融教育公司公开了其中的6份信息，大部分信息均以属于过程性信息或者信息不存在等理由而不公开，太仓资源规划局不公开的行为属于行政不作为，故向原审法院起诉，要求太仓资源规划局继续公开5、7、8、11、17、19、20、21、23、25、26、27、37、39项信息。 原审法院另查明以下事实：一、太仓资源规划局对华融资源规划局起诉要求继续公开的信息，作如下陈述：1、华融教育公司申请的第5项、第7项、第17项一期、第19项一期、第21项一期、第39项请示和批示等信息存在，已在2018年9月20日告知华融教育公司工作人员。2、华融教育公司申请的第8项、第11项、第17项二期、第19项二期、第20项、第21项二期、第23项、第37项、第39项贷款使用情况等信息不存在。3、第25项、第26项、第27项已通过其他案件向华融教育公司公开。二、华融教育公司陈述如下：1、其主张的第25、26、27项信息已经通过另外途径获得，不再需要太仓资源规划局公开。2、华融教育公司工作人员确实于2018年9月20日在太仓资源规划局处查阅了华融教育公司申请公开的第5项、第7项、第17项一期、第19项一期、第21项一期、第39项的请示和批示等信息，但太仓资源规划局没有提供纸质的材料。太仓资源规划局当庭提供了上述信息，华融教育公司予以认可。3、对于太仓资源规划局认为不存在的信息，华融教育公司要求太仓资源规划局提供检索证明，由法庭审查。三、太仓资源规划局于2019年1月24日向原审法院提交了信息不存在的检索证明，记录了太仓资源规划局的检索过程。 原审法院认为：根据《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第(三)项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，太仓资源规划局对华融教育公司申请的第5、7、8、11、17、19、20、21、23、25、26、27、37、39项信息，以信息不存在或系过程性信息为由没有向华融教育公司公开。上述信息确有部分属应公开而未公开，包括太仓资源规划局在审理过程中已经向华融资源公司予以公开的第5项、第7项、第17项一期、第19项一期、第21项一期、第39项请示和批示，以及华融教育公司通过其他方式获得的第25项、第26项、第27项信息。对于上述应公开而未公开的信息，原审法院具体分析如下：1、太仓资源规划局在审理过程中公开的第5项、第7项、第17项一期、第19项一期、第21项一期、第39项请示和批示，华融教育公司当庭表示认可太仓资源规划局的该公开行为，不再要求太仓资源规划局另行公开，但认为其中第39项提供不完整，信息有遮挡，太仓资源规划局则陈述仅对批示人员进行了隐名处理，批示内容已予以公开。原审法院认为，对上述审理中公开的信息，华融教育公司已经实际获得，太仓资源规划局所公开第39项中的隐名方式系对个人属性信息的处理，不影响华融教育公司获知政府信息的权利，故对华融教育公司主张该部分信息公开不完整的意见，原审法院不予采纳；2、华融教育公司通过其他方式获得的第25项、第26项、第27项信息，华融教育公司表示不再要求太仓资源规划局另行公开，原审法院予以采纳。综上，对太仓资源规划局该部分不予公开的决定已没有撤销的必要，鉴于华融教育公司未放弃上述信息公开的诉讼请求，故太仓资源规划局在本案诉讼前未公开的上述信息构成违法。对于太仓资源规划局认为不存在第8项、第11项、第17项二期、第19项二期、第20项、第21项二期、第23项、第37项、第39项贷款使用情况等信息，太仓资源规划局已经向原审法院提交了信息不存在的检索证明，华融教育公司亦没有提供该部分信息存在的相关的证据，故对于华融教育公司要求太仓资源规划局继续公开该部分信息的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（二）项的规定，判决：一、太仓资源规划局于2018年3月16日作出的太土信开（2018）字4号《政府信息公开申请答复书》违法；二、驳回华融教育公司的其他诉讼请求；案件受理费50元，由太仓资源规划局负担。 上诉人华融教育公司上诉称：一、原审判决部分事实不清。1、被上诉人2018年3月16日作出的太土信开（2018）字4号《政府信息公司申请答复书》，对申请人申请公开的39项信息内容，仅公开了其中6份文件，其余皆以“过程性信息”、“信息不存在”等为由，不予公开。2、原审判决第二项对于“包括：江苏省太仓高级中学项目立项批文；江苏省太仓高级中学项目可行性批复，用地许可文件；原长三角高技能人才培训中心500亩建设用地土地收储及储备贷款请求、批示文件和储备贷款使用情况……”等本案基础事实，在一审判决书的事实认定部分，记载不周全。二、原审判决第二项，判决依据的事实证据不足。1、原审判决第二项“驳回上诉人其他诉讼请求”的依据，系基于被上诉人2019年1月23日提供的《华融信息公开信息不存在检索证明》，该《检索证明》使用的检索方法，仅以“建设用地批准书”、“供地方案”、“项目用地验收”等作为检索关键词检索，如此检索方法差一字就检索不出所需文件。被上诉人未尽到合理检索义务，故该检索记录不能作为认定信息不存在的依据。2、从《华融信息公开信息不存在检索证明》内容来看，太仓高级中学200亩左右的校区，只有25.77亩划拨用地批文，剩余的用地没有任何合法手续。3、《华融信息公开信息不存在检索证明》文件中，明显有改动痕迹。基于以上事实及理由，原审判决认定事实部分有误，判决依据的证据不足。请求：1、二审依法撤销一审判决第二项，或由二审直接改判；2、判决撤销被上诉人作出的太土信开（2018）字4号《政府信息公开申请答复书》；案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人太仓资源规划局答辩称，原审判决事实清楚，适用法律准确，审判程序合法，上诉人提出的上诉依法不能成立，请求二审法院驳回上诉。 原审原告华融教育公司提起诉讼时向原审法院提供的证据有：1、2018年1月31日《信息公开申请书》；2、太土信开（2018）字4号《政府信息公开申请答复书》；3、华融教育公司与太仓市人民政府行政诉讼案件中，太仓市人民政府在该案中提交的（太）地呈字【2005】第14号建设用地项目呈报材料，包括建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案；4、江苏省国土厅网站《建设用地项目呈报说明书》格式文本；5、2018年5月7日《信息公开补正书》；6、太土信开（2018）字20号《政府信息公开申请答复书》。 原审被告太仓资源规划局向原审法院提供的证据和法律依据有：（一）证据：1、苏国土资地函【2005】1334号《关于批准太仓市2005年度第14批次城镇建设用地通知》；2、【太】地呈字【2005】第14号《建设用地项目呈报材料》；（二）法律依据：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第十三条、第二十一条；2、《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》第十四条；3、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条、第二条；4、《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》第三条第（一）项第4款；5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第二十二条第（二）、（三）项；6、《建设用地审查报批管理办法》第七条。 华融教育公司提出上诉后，原审法院将上述证据均随案移送本院。 本院经审查认定，原审法院认证正确。 二审中，本院就上诉人华融教育公司提出的被上诉人答复所称不存在的信息部分，应使用的更合理的“关键词”作为检索方法的意见。经协调，双方同意再次于2019年6月5日前往被上诉人处进行了现场检索，并形成《工作会议纪要》，其中经双方确认，华融教育公司申请公开的第8、11、12、17项中的二期、19项中的二期、20、21项中的二期、23、24、25中的供地方案、37、38、39项中的贷款使用情况，经充分检索，信息不存在。华融教育公司则认为部分信息应当存在。太仓资源规划局还就华融教育公司坚持认为上述第37项，即太仓市人民政府2005年、2006年、2007年的年度核定的可开发利用的建设用地指标及实际下达的建设用地指标信息应当存在的意见，向本院出具了《情况说明》：关于用地指标，苏州市人民政府每年均会发文，明确各县市年度土地利用计划，2005、2006、2007年，苏州市人民政府分别制发了苏府(2005)52号、苏府(2006)50号、苏府(2007)83号文件，将当年度的全市土地利用计划分解下达给各县市区，上述土地利用计划即华融公司申请公开的第37项信息中的用地指标，太仓市人民政府未另行制发关于土地利用计划的文件。 本院认定事实与一审判决认定事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条第(三)项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。本案中，太仓资源规划局对华融教育公司申请的相关信息，太仓资源规划局以信息不存在或系过程性信息为由没有向华融教育公司公开。但在一审审理过程中太仓资源规划局就部分属应公开而未公开的信息已向华融资源公司予以公开，华融教育公司也当庭表示认可太仓资源规划局的该公开行为，不再要求太仓资源规划局另行公开。鉴于华融教育公司未放弃上述信息公开的诉讼请求，故一审法院认定太仓资源规划局在本案诉讼前未公开而应当公开的信息的行为构成违法，正确。 关于对于太仓资源规划局答复不存在的部分信息，即华融教育公司申请的第8项、第11项、第17项二期、第19项二期、第20项、第21项二期、第23项、第37项、第39项贷款使用情况等信息。二审期间，华融教育公司以太仓资源规划局未尽到合理检索义务为由，主张应使用的更合理的“关键词”进行检索上诉意见，经本院协调，双方于2019年6月5日前往被上诉人处进行了现场检索，并形成《工作会议纪要》，其中经双方确认，华融教育公司申请公开的第8、11、12、17项中的二期、19项中的二期、20、21项中的二期、23、24、25中的供地方案、37、38、39项中的贷款使用情况，经充分检索，信息不存在。太仓资源规划局还就华融教育公司坚持认为上述第37项，即太仓市人民政府2005年、2006年、2007年的年度核定的可开发利用的建设用地指标及实际下达的建设用地指标信息应当存在的意见，向本院出具了《情况说明》。华融公司认为上述部分信息应当存在，但未能提供相关证据。据此，对于华融教育公司要求太仓资源规划局继续公开该部分信息的诉讼请求，太仓资源规划局已尽检索义务。原审法院对华融教育公司的该部分诉讼请求予以驳回，并无不当。 综上，上诉人华融教育公司提出上诉，没有新的事实、证据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定的事实正确，适用法律准确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人华融教育公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  周剑鸣 审判员  孙 莹 审判员  姜雨昊 二〇一九年六月二十一日 书记员  严立群