安徽省淮南市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）皖04民初1号原告：淮南市安广经济房开发有限公司，住所地安徽省淮南市淮舜南路，统一社会信用代码91340400150224341C。法定代表人：冯苏春，该公司董事长。委托诉讼代理人：凌伟，安徽汉合律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈海航，北京市两高律师事务所律师。被告：淮南市房地产管理局，住所地安徽省淮南市洞山中路财金大厦12层，统一社会信用代码113404000030501696。法定代表人：常运河，该局局长。委托诉讼代理人：杨守源，安徽巨铭律师事务所律师。委托诉讼代理人：季益青，安徽巨铭律师事务所律师。原告淮南市安广经济房开发有限公司（以下简称安广房开公司）与被告淮南市房地产管理局（以下简称市房管局）房地产开发经营合同纠纷一案，本院于2018年7月25日作出（2017）皖04民初194号民事判决，淮南市房地产管理局不服，向安徽省高级人民法院提出上诉，安徽省高级人民法院于2018年11月8日作出（2018）皖民终632号裁定，发回本院重审，本院于2019年1月3日立案后，依法重新组成合议庭适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告安广房开公司的委托诉讼代理人凌伟、陈海航，被告市房管局的委托诉讼代理人杨守源、季益青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。安广房开公司诉讼请求：一、请求市房管局赔偿安广房开公司损失104957781.09元。二、由市房管局承担案件受理费及其他涉诉费用。重审时安广房开公司向本院提出将第一项诉讼请求变更为：请求“市房管局赔偿安广房开公司损失104,957,781.09元”变更为请求“市房管局赔偿安广房开公司损失61392461.93元，资金占用费17992196.3元（以61392461.93元为基数，按照中国人民银行同期贷款利率4.75%的四倍从2016年1月18日暂计算至2017年8月3日，以后顺延计算至款付清之日），合计79384658.23元”。事实和理由：2006年7月10日，市房管局与安广房开公司签订《康安家园经济适用房项目合同协议书》，约定由安广房开公司负责康安家园的开发建设，由市房管局负责协调，如因市房管局协调不及时、不到位，耽误了开工、施工时间，则工期顺延。合同未约定事项，按《淮南市经济适用住房管理办法》执行。2007年3月15日，安广房开公司与李根华、余岳林、李潮湘签订《关于合作开发淮南市“康安家园”的框架协议书》，约定由李根华、余岳林、李潮湘负责康安家园项目的建设实施。2011年11月1日，安广房开公司与淮南市腾龙房地产开发有限公司（以下简称腾龙房开公司）签订《关于合作开发淮南市“康安家园”的补充协议书》，约定腾龙房开公司为实际投资人，债权、债务均由其独立承担。《康安家园经济适用房项目合同协议书》签订后，市房管局协调不力，拆迁迟缓，康安家园项目未及时实施净地出让，直到2013年12月份才完成拆迁。因毛地出让、拆迁迟缓，导致成本大大增加，经济适用房价格却未有大的浮动，给安广房开公司造成重大损失，故提起诉讼。市房管局辩称，市房管局没有违约行为，拆迁迟延与市房管局无关。安广房开公司没有损失，即使有损失也是其自身原因所导致，其请求不能成立，应予驳回。一、市房管局没有拆迁义务也无违约行为。首先，市房管局不是拆迁的义务主体，没有拆迁义务，不存在违约之说。安广房开公司是项目的建设方，盈亏应自行负担。安广房开公司作为中标单位对项目状况是明知的，对项目的各种风险也应是明知的。其次，合同签订后，所有建设全部由安广房开公司按市场运作进行，利润及风险也由其承担。按照合同约定，如因甲方协调不及时、不到位，耽误了开工、施工时间顺延，并未约定违约金。协议第七条约定，康安家园开发周期为两年。以土地使用权办理完毕、具备开工条件为准。由此可见开发时间是不确定的，如果开发延迟，建材、人工价格上涨，原告完全可以根据增加的成本申报新的售价价格。再者，安广房开公司诉称的市房管局协调不力，因毛地出让、拆迁迟缓给其造成重大损失的主张亦不能成立。安广房开公司清楚拆迁状况，其是项目土地的使用权人，对毛地出让显然是认可的，合同中也未约定净地出让，因毛地出让产生的问题其应自行承担责任；拆迁工作由淮南市田家庵区人民政府负责，根据合同约定，所有拆迁费用均由安广房开公司承担，拆迁费用是否及时到位直接影响拆迁进度，这不是协调的问题，而是拆迁费用支付问题。二、安广房开公司没有损失，安广房开公司的投资总额为166,595,454元，并非审计报告中的200,038,466.24元，管理费、利息、利润不应计算在内。1、华东天地工程造价咨询有限公司出具的审计报告是根据《经济适用房管理办法》的规定测算经济适用房的价格而作出的审计报告，并非为安广房开公司的建设投资总额。2、商业用房不应减去商业用房工程造价和商业用房利润，应当减去商业用房销售额。3、审计报告的管理费及利润不应的计算在损失内。4、审计报告内利息（17,885,687.94元）不应当作为原告的损失。5、开发周期延长期间的管理费作为损失毫无根据。6、损失计算利息没有任何法律依据。三、比照安广房开公司投标价格，土地成本并没有增加，建安成本虽然成本增加，但可以计算在成本内以提高经济适用房价格弥补，安广房开公司即使有损失也系自身原因所导致，与市房管局无关。1、安广房开公司投标文件中土地成本为34,581,000元，审计报告中土地成本为33,485,512元，经济适用房分摊土地成本29,595,984.53元，土地成本并没有增加。没有证据证明迟延拆迁导致了土地成本增加。2、成本增加的原因是建安费用的增加，主要原因是安广房开公司资金实力不足，管理混乱导致。3、损失系由安广房开公司造成，且有弥补方式。根据淮价服（2008）94号文第2条，全部工程竣工后正式核定实际销售价格，安广房开公司在实际成本增加的情况下应当按规定报价格主管部门审查成本费用，核定销售（预售）价格，但安广房开公司没有申请核定实际销售价格。四、淮南市政府的承诺与市房管局没有关系，市房管局从没对安广房开公司作出任何承诺。首先市政府的会议纪要提及的是依法补偿，并未表明要补偿安广房开公司全部损失。其次，淮南市政府已经通过退税和让原告缴纳出让金的方式对外出售商铺，已经履行了会议纪要中的补偿承诺。最后，淮南市政府与市房管局是两个独立的法律主体，淮南市政府的承诺与市房管局无关，不应由市房管局承担。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。安广房开公司提交了以下证据，双方举证、质证意见如下：第一组证据：淮南市经济适用住房康安家园工程项目投标书，拟证明：2006年7月10日，由安广房开公司出具的综合报价表，提供经济适用住房面积为98224.43平方米，单价为1,550.99元/平方米。土地（拆迁）34,581,000元、前期费用18,417,127元、建安费用66,392,860元、配套设施13,844,206元、管理费2,411,083元、利息3,784,408元、税金9,298,075元、利润3,616,625元，合计152,345,384元。初审质证意见：对证据真实性没有异议，但不能证明其诉讼理由，只能证明其当时投标了。重审补充质证意见：对证据三性没有异议，但在其投标书中的综合报价表中列明的土地（拆迁）费用34581000元，显示其土地费用就是拆迁费用，因为该土地是经济适用房，无需缴纳土地出让金，表明安广房开公司是明知土地是需要拆迁的，况且当时毛地划拨或出让并没有禁止。第二组证据：《康安家园经济适用房项目合同协议书》，拟证明：2006年7月18日，市房管局与安广房开公司签订《康安家园经济适用房项目合同协议书》。合同约定由安广房开公司负责康安家园的开发建设，开发周期为2年；由市房管局负责协调，如因市房管局协调不及时、不到位，耽误了开工、施工时间，则工期顺延；本合同未约定事项，按《淮南市经济适用住房管理办法》执行。初审质证意见：对合同内容无异议。重审补充质证意见：对证据三性无异议，但提出以下补充观点：1、协议书第二条第三款说明地上建筑物拆迁费用由安广房开公司承担。2、协议第七条规定项目开发周期为两年，以土地使用权办理完毕，具备开工条件为准。3、项目必须由安广房开公司自己开发建设。第三组证据：《关于合作开发淮南市“康安家园”的框架协议书》，拟证明：2007年3月15日，安广房开公司与李根华、余岳林、李潮湘签订《关于合作开发淮南市“康安家园”的框架协议书》。合同约定由李根华、余岳林、李潮湘负责康安家园项目的建设实施。初审质证意见：真实性由法院核实认定，是安广房开公司、腾龙房开公司的内部合作问题，与市房管局无关。重审补充质证意见：真实性无异议，对关联性和证明目的有异议。1、协议约定利益共享、风险共担，证明安广房开公司明知该项目存在风险。2、该协议说明安广房开公司单方面没有开发该项目的实力。3、该协议说明安广房开公司转让该项目的事实，造成了管理混乱。第四组证据：《征地拆迁安置补偿包干协议》，拟证明：2007年5月10日，市房管局与淮南市田家庵区人民政府签订《征地拆迁安置补偿包干协议》，约定由淮南市田家庵区人民政府采取全包方式开展征地工作，在协议生效之日起三个月内（即2007年5月15日至2007年8月15日）做好征地工作；如未能按期完成征地工作，每推迟一天罚款0.5万元。初审质证意见：无异议。重审补充质证意见：真实性、合法性没有异议，关联性和证明目的有异议，市房管局与田家庵区签订的协议与安广房开公司无关。第五组证据：2008年12月31日淮南市人民政府常务会议纪要，拟证明：该会议纪要中明确了康安家园小区通过提高容积率等方式进一步降低成本，可以适当给予税收补贴。初审质证意见：无异议。重审补充质证意见：真实性、合法性没有异议，关联性和证明目的有异议，说明经济适用房价格仍需要重新测算。第六组证据：淮价服[2008]94号关于兰亭、龙兴园、康安家园经济适用住房项目预售价格方案的请示及关于康安家园、龙兴园经济适用住房预售价格的批复，拟证明：康安家园经济适用住房项目预售价格为1,580元/平方米。初审质证意见：无异议。重审补充质证意见：对证据三性没有异议，该批复“全部工程竣工后，正式核定审计销售价格”的文字证明了安康家园的预售价格只是暂定价格，安广房开公司的实际销售价格在竣工后可以核定增加。第七组证据：《关于合作开发淮南市“康安家园”的补充协议书》，拟证明：2011年11月1日，安广房开公司与腾龙房开公司签订《关于合作开发淮南市“康安家园”的补充协议书》。合同约定腾龙房开公司为实际投资人，债权、债务均由其独立承担。初审质证意见：真实性由法院核定，是安广房开公司、腾龙房开公司之间签订的，市房管局不知道。该协议同时印证了安广房开公司私自转让开发经营权，违反了其与市房管局签订的合同协议书的约定。重审补充质证意见：同证据三。第八组证据：2011年5月26日淮南市人民政府专题会议纪要，拟证明：该会议纪要中明确，会议听取了关于康安家园小区经济适用房预售价格方案的汇报。会议指出，经济适用房是国家解决中低收入家庭住房困难的保障性措施，必须经济、适用，让老百姓买得起、住得起。会议决定康安家园小区通过提高容积率等方式进一步降低成本，重新测算，如仍偏高，可以适当给予税收补贴。初审质证意见：真实性无异议，这份会议纪要里面没有对方提到的证明理由。重审补充质证意见：对证据三性没有异议，证明目的有异议。1580元为一期价格，二期价格需要物价局根据实际成本进行核定。第九组证据：《康安家园小区经济适用房项目成本支出审计报告》，拟证明：2015年12月3日由江苏华东天地工程造价咨询有限公司出具的审计报告载明，该项目送审价（包括土地成本费、前期开发费、附属配套费用、工程施工建安费用、管理费、财务费、利润、税金等）为256,486,464元，核减金额为54,063,700.80元，核定价为202,422,763.20元。初审质证意见：对真实性无异议，对观点有看法。1、关于贷款利息，当时双方在合同中并没有约定，贷款利息不合理。2、关于土地成本，拆迁成本已经计算了三千多万，后面建筑成本里面有两万平方米的还原房面积，这里面是不是有重复计算部分，对这部分市房管局也不能确定。重审补充质证意见：对证据三性没有异议，对证明目的有异议。1、其内容有异议，报告没有将附属配套费用21383587.85元分摊给还原房20713.11平方米，从而增加了经济适用房与廉租房的成本。2、此审计报告是用于测算经济适用房的价格的内部审计，并非安广房开公司的实际投入。第十组证据：2015年12月8日淮南市人民政府专题会议纪要，拟证明：该会议纪要中明确了因毛地出让、拆迁迟缓而初审增加的土地成本要依法进行补偿。质证意见：真实性无异议，对于对方想证明的观点，如何补偿，并不能依据这个会议纪要直接进行补偿。重审补充质证意见：真实性合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议。1、此会议纪要安广房开公司没有参加会议，会后也没有发送给安广房开公司，不构成政府承诺。2、会议纪要只是对毛地出让、拆迁迟缓增加的土地成本依法补偿，并非对建安费用的补偿。第十一组证据：淮南市审计局审计报告与复审报告，拟证明：2016年5月25日，经审计，康安家园项目住宅中经济适用房面积为81685.71平方米。结算审核情况，截至2016年1月18日，审计审定项目建设投资累计22723.57万元，其中经济适用房为20003.85万元，廉租房为2719.72万元；经济适用房及廉租房建安费用两项共增加建设费用4712.24万元，廉租房项目整体超概算793.99万元；项目建设周期长，主要原因为项目未实施净地出让，直到2013年12月份才完成拆迁；建设周期过长，建筑市场价格波动大，致使建安费用攀升；经济适用房及廉租房项目施工单位累计申报工程款29233.10万元，审计核定数22723.56万元。初审质证意见：对真实性无异议，同第九组证据质证意见。从安广房开公司提交的审计报告中能看出，其管理也是有问题的，损失是否是其自己管理所造成的。重审补充质证意见：对证据三性没有异议，但对证明目的不认可。该审计是行政机关内部审计，并非对原告投资额的审计，不涉及原告的权利义务关系。第十二组证据：2017年5月17日，淮南市审计局淮审投〔2017〕107号文，拟证明：康安家园经济适用房及廉租房项目土地成本总费用为76,194,024.47元，其中土地成本33,485,512元，经济适用房中分摊还原房和配套附属37,745,783.32元，廉租房中分摊还原房和配套附属4,962,729.15元；因毛地出让，康安家园实际增加土地成本费用为66,908,424.47元。初审质证意见：真实性无异议，对于合法性与关联性有异议。对于总成本七千多万有异议，这个文件中说的土地成本与审计报告的土地成本不一致，数字怎么来的没有明确。重审补充质证意见：真实性合法性没有异议，关联性和证明目的有异议。1、该审计是内部审计，对外不产生效力。2、根据审计报告，经济适用房的土地成本为29595984.53元，土地成本没有增加。第十三组证据：房地产估价报告，拟证明：商业用房在评估时的利润为1,299,446元。初审质证意见：对真实性无异议。对关联性、合法性有异议，里面载明的价格与实际市场价不符。对于商业用房的面积市房管局予以认可。重审补充质证意见：此报告是原告单方面评估，初审时已经提出评估不合理，法官没有向被告释明是否重新评估。商业房评估价格明显偏低。第十四组证据：2017年2月6日，市房管局关于康安家园有关情况的汇报，拟证明：康安家园项目是2006年批下的三个经济适用房之一，此项目于2006年通过招标，由安广房开公司中标进行建设。该公司考虑到建设资金与进度问题，通过招商引资引进腾龙房开公司，是合作开发项目。质证意见：没有市房管局公章，真实性有异议，对证明观点也有异议。安广房开公司、腾龙房开公司第一份合同是合作开发，第二个补充协议是腾龙房开公司自己开发。重审期间安广房开公司补充提交了两份证据，双方进行了举证质证，意见如下：补充证据一：淮南市房管局、物价局、审计局《关于兰亭、康安家园、龙兴园经济适用住房项目造价审核（测算）销售价格和建设资金方案等情况的汇报》及附件二《对康安家园经济适用房项目的测算》。拟证明：1、2012年5月6日南市房管局、物价局、审计局就康安家园等项目向市政府进行汇报，对三个小区盈亏进行预测并提出问题解决方案。2、康安家园亏损原因是征地拆迁迟缓、未净地划拨、部分规费减免未到位等原因造成的。3、房管局、物价局、审计局三部门预测康安家园项目将亏损6381万元，扣减还原房补差款及商业用房销售后还将亏损4000余万元（实际亏损以最终审计为准）。质证意见：对证据真实性合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。系审计局对政府的内部文件，对安广房开公司不具有任何法律效力，与本案没有关联性。补充证据二:淮南市房管局文件《关于委托市审计局对康安家园廉租房及经济适用房项目审计的请示》淮房地（2015）3号。拟证明2015年1月7日，市房产局向淮南市政府请示，请求委托市审计局对康安家园廉租房及经济适用房项目进行审计，并有市政府相关领导批示同意审计。质证意见：对证据的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的有异议。此文件系市房管局对淮南市政府的请示，在项目竣工后按照相关规定请示对项目建设成本进行审计，系市房管局依法履行职务的行为，与安广房开公司主张事实没有关联性。市房管局提交了以下证据，双方举证、质证意见如下：第一组证据：招标书、中标确认书、合同协议书，拟证明：市房管局是按照法律规定对康安家园进行招标，安广房开公司中标，然后进行实际开发经营。质证意见：对真实性无异议，对证明事项无异议。重审补充质证意见：对证据三性没有异议。证明开发周期为两年，招标时对工期要求是非常紧的。第二组证据：征地拆迁公告和包干协议，拟证明：这个项目是从2007年5月份开始拆迁。质证意见：无异议。第三组证据：施工许可证、工程竣工验收报告，拟证明：开工时间与竣工时间。施工许可证载明的是一期开工的时间，竣工验收报告是最后一栋楼的竣工时间。质证意见：无异议。重审补充质证意见：因康安家园工期非常紧，原告是先开工后办证，康安家园并未分期开发，只要有空地符合开工条件就先组织开工，同时办理相关手续。第四组证据：淮价服[2008]94号文、经济适用房买卖合同，拟证明：价格核定过后，安广房开公司即开始出售房屋。质证意见：对真实性无异议，具体情况需要庭后核实。第五组证据：商业房屋测量报告，拟证明：有五千多平方米的商业房，安广房开公司没有卖掉。商业房的建筑成本包括在审计报告里，商业房销售以后，可以冲抵对方所说的损失。质证意见：对真实性与商品房的面积都无异议，商业房确实尚未出售。第六组证据：拆迁情况报告，拟证明：到2011年3月的销售和拆迁情况。一期应当已经销售完毕，二期销售了一部分，资金已经回笼了很多。质证意见：对真实性无异议，对证明事项有异议。安广房开公司、腾龙房开公司资金一直很紧张，不存在资金回笼的问题。安广房开公司初审所举的十四组证据,除第十三、十四组证据外，市房管局对证据的真实性均无异议。对安广房开公司重审补充提交的两组证据，市房管局对证据的真实性合法性无异议。对市房管局初审所举的六组证据，安广房开公司对证据的真实性均无异议。对双方认可真实性的证据，本院对证据的真实性予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：安广房开公司所举证据：第十三组证据，估价报告，市房管局对估价结果虽然不予认可，但并未在举证期限内申请重新评估，亦无证据证明评估单位不具备相应资质或评估程序违法。且市房管局对评估报告真实性并无异议。因此，对该估价报告予以采纳；第十四组证据，情况汇报，该份情况汇报系打印件，无相关单位签字、盖章，对真实性不予认定。本案审理过程中，本院就审计报告中的有关问题向淮南市审计局进行了核实。淮南市审计局作出了《关于淮审投（2016）26号审计报告相关问题的解答》，双方当事人对该解答真实性均无异议，本院予以采纳。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2006年6月16日，市房管局作为本市经济适用房的主管部门，就淮南市经济适用住房康安家园工程项目对外进行公开招标。招标书主要内容：一、招标说明书：1、标书编号jjf2006-01;2、工程名称淮南市经济适用住房。二、投标须知：……6、授予合同…….23.3、本项目由招标人暂垫付或记账的该项目规划方案设计费及土地测量费由中标单位在签发中标确认书前负责支付，同时，由于招标人全程参与项目的管理，中标单位向招标人支付0.5%的项目管理费。三、开发项目：……24.5、土地供应方式：以划拨方式供应，土地费用（含拆迁补偿）30万/亩（暂定）。待拆迁完成后，根据实际发生费用调整投标报价。招标书还要约了其他事项。2006年7月10日，安广房开公司作出投标书，投标康安家园经济适用住房工程项目。2006年7月17日，市房管局向安广房开公司出具中标确认书，告知安广房开公司中标康安家园经济适用住房项目，同时告知安广房开公司于五日内签订合同。2006年7月18日，市房管局（甲方）与安广房开公司（乙方）签订了《康安家园经济适用房项目合同协议书》，主要内容约定：“一、工程概况。工程名称：淮南市经济适用住房项目—康安家园。工程地点：田大路消防队以西、铁路线以南、规划道路以北。工程内容：见招标文件。二、土地征用。1、康安家园的土地实行划拨方式供应。划拨面积：118亩。乙方持《中标确认书》和本《合同协议书》到国土资源部门办理土地使用权划拨手续。2、按国家和淮南市有关划拨土地使用权需要支付费用的规定，所有费用由乙方支付。3、地上建筑物的拆迁，费用由乙方支付。以上费用作为康安家园成本项目的组成部分。三、规划审批……四、施工招标……五、工程监理……六、工程质量……七、开发周期。康安家园的开发周期定为两年。以土地使用权证办理完毕、具备开工条件为准。八、开发建设。康安家园项目的开发必须是乙方自己开发建设，甲方全程参与项目的管理。九、价格审核。康安家园的销售价格必须经淮南市物价局和甲方共同审核后公开发布，乙方执行。十、房屋销售……十一、违约责任。1、由甲方负责协调的事项，甲方积极主动地协调，如因甲方协调不及时、不到位，耽误了开工、施工时间，则工期顺延。……十二、其他。……2、本合同经双方签字盖章后，具有法律效力，双方应严格信守本合同的所有条款。……4、本合同未约定事项，按《淮南市经济适用房管理办法》执行。”合同签订后，涉案项目的土地使用权证分别于2010年10月28日、2010年12月10日办理完毕。2007年5月10日，市房管局（甲方）与淮南市田家庵区人民政府（乙方）签订一份《征地拆迁安置补偿包干协议》，约定：甲方依法征用舜耕镇青锋社居委集体土地106亩，作为政府经济适用房项目“康安家园”建设用地。为加快该宗地的征地及其附属物拆迁工作，该宗地由乙方采取全包方式开展征地工作；由乙方负责该宗地的征地及地面附着物拆迁补偿工作，于协议生效之日起三个月内（即2007年5月15日至2007年8月15日）做好征地工作，及时提供土地给甲方使用。双方同时在协议中对包干费用、付款方式、权利义务、奖惩办法等进行了约定。2007年5月29日，淮南市国土资源局发布淮国土征迁告字（2007）第18号征地拆迁补偿安置方案公告，明确征地拆迁时间自2007年6月1日至2007年8月31日。由于种种原因，征迁工作未能在上述期限内完成。2008年12月26日，淮南市人民政府召开第十四届人民政府第16次常务会议。会议听取了淮南市物价局局长唐剑同志关于兰亭、龙兴园、康安家园小区经济适用房预售价格方案的汇报，并决定：康安家园小区通过提高容积率等方式进一步降低成本，重新测算，如仍偏高，可以适当给予税收补贴；预售价格报淮南市住房保障领导小组研究决定。2008年12月31日，淮南市物价局对安广房开公司《关于申请制定康安家园小区预售价格的报告》作出批复：1、康安家园经济适用住房项目预售价格为1,580元/㎡；2、全部工程竣工后，正式核定实际销售价格。2011年3月16日，安广房开公司、腾龙房开公司向市房管局出具一份《关于康安家园经济适用房项目拆迁情况报告》，载明：“康安家园项目是市政府2006年的经济适用房项目。自2007年6月开始征地拆迁以来，到目前为止已完成一期工程4.8万㎡，尚有二期7.54万㎡未建设完成。二期工程进度缓慢主要原因是因为房屋拆迁未完成。……目前……尚有八户未签订协议。我公司已多方组织力量进行了动迁，但因为拆迁户要求过高，均未能达成一致意见。……目前康安家园项目二期已出售房屋535套。……目前康安家园项目已到拆迁不完成，项目就无法进行的地步，一旦停工，后果极其严重。敬请局领导予以关注和协调，破解拆迁难题，使康安家园经济适用房项目建设圆满完成。”2011年5月12日，淮南市人民政府就康安家园经济适用房建设项目有关问题召开了专题协调会议。会议听取了建设单位关于康安家园经济适用房项目建设过程中有关问题的汇报，并形成会议纪要如下：一、拆迁工作必须抓紧进行。康安家园经济适用房项目未拆迁的8户申请法院强制拆迁问题，由田家庵区政府、市国土资源局、市房管局尽快按职能分工完善申请资料，田家庵区法院抓紧启动司法强拆程序。此项工作由田家庵区政府负责，市国土资源局、市房管局密切配合，争取6月底净地交付使用。二、已申购康安家园的176户购房价格，按市物价局核定的均价1,580元/平方米（一期）执行。市物价局负责二期工程的核价工作，如果建设成本与售价出现倒挂问题，可通过对社会公开出售商铺等方式弥补。……四、开发企业要配合有关部门做好拆迁补偿安置工作，具备条件立即开工，尽快交付使用，要保证在净地交付后7个月内交房。2012年5月6日，淮南市房地产管理局、物价局、审计局向淮南市政府汇报《关于兰亭康安家园龙兴园经济适用住房项目造价审核（预算）销售价格和建设资金方案等情况的汇报》，提出按照市政府3月27日上午专题会议精神，淮南市房地产管理局、物价局、审计局立即对上述三个小区经济适用住房的建设成本、资金规模、项目盈亏等进行审核、测算，并就有关问题提出建议方案。其中在第四项“价格倒挂的主要原因”中指出：“造成我市三个经济适用房项目建造成本与预售价格倒挂的原因：一是征地、拆迁原因造成建设周期过长，期间遇房价和建筑材料、人工费用等快速上涨期。二是未实现净地划拨，边拆边建使拆迁成本难以控制，大量的还原房推升土地成本，难以消化，如安康家园和龙兴园。三是部分执收部门规费减免政策未落实到位”。在第五项“三个小区总盈亏预测”中提出：三个小区经济适用房分别以现行预售价实现销售后，扣除三个项目计提利润仍将会出现12,930.76万元亏损，其中安康家园项目亏损4001.79万元。亏损因素：土地成本推升3350.42元、建安费用推升2908.55万元、其他因素96.32元、商业房及企业开发利润减少2353.50万元。在第八项“解决三个项目资金问题的建议方案”中提出：兰亭一、二、三期的购房户仍按1530元/平方米、康安家园按1580元/平方米、龙兴园按1570元/平方米的价格进行销售；……余下的资金缺口为9466.76万元。（其中:……康安家园项目亏损4001.79万元）。建议解决方案：资金缺口9466.76万元由政府协调财政资金解决，每年安排3156万元，分3年支付。兰亭、康安家园和龙兴园三个项目实际亏损以有资质的会计事务所对项目最终决算的审计结论为准。2015年1月7日，市房管局向淮南市政府提出《关于委托市审计局对康安家园廉租房及经济适用房项目审计的请示》，指出康安家园项目已全部建成，根据市政府协调会“康安家园项目竣工验收之后，市审计部门抓紧审计，核算项目成本”的会议精神，建议市审计局对该项目的建设成本进行全面审计核算。淮南市政府相关领导在文件上进行了批示。2015年11月30日，淮南市人民政府主持召开专题会议，研究推进龙兴园和康安家园项目建设。会议议定：从市级房屋维修基金增值收益借支800万元，用于康安家园完善基础设施配套，办理竣工验收、房产证，支付拆迁户房租等相关收尾工作。项目成本及效益问题由市审计局审计。对因毛地出让、拆迁迟缓而增加的土地成本，依法进行补偿。同年12月，该次会议决定的800万元已经落实到位，支付给了安广房开公司。2015年12月3日，江苏华东天地工程造价咨询有限公司受淮南市审计局委托，对康安家园小区经济适用房项目的成本支出作出审计报告，成本支出审核结论为202,422,763.20元。淮南市审计局复审后，于2016年5月25日作出淮审投报〔2016〕26号审计报告，载明：“一、基本情况。（一）工程基本情况。康安家园项目位于大通区政府北侧，2008年5月开工建设，2015年12月竣工。小区总建筑面积116015㎡，其中住宅113134㎡、配套面积2881㎡，总共38栋住宅、一个幼儿园、三个配电房。住宅中经济适用房面积为81685.71㎡，廉租房面积为10735.20㎡，拆迁还原房面积为20713.11㎡。……二、工程款及相关费用支付情况。结算审核情况：截至2016年1月18日，审计审定项目建设投资累计22723.57万元，其中：土地成本3348.55万元，前期工程费451.18万元，附属配套费1098.85万元，工程建筑费用14351.17万元，利息1810.69万元，管理费353.65万元，利润586.72万元，税金722.76万元。审定金额中经济适用房为20003.85万元，廉租房为2719.72万元。建设资金支付情况：截至2016年1月18日，代建单位（安广房开公司）累计收到项目资金2512万元，其中廉租房建设资金1732万元，田家庵区财政局支付代建单位廉租房配套资金120万元，淮南市财政国库支付中心退税660万元。……四、审计发现的主要问题。（一）项目前期基本建设程序履行不规范，应招未招问题突出。……（二）项目建设成本攀升，未按时履行调概手续。由于项目建设周期过长，建筑材料和人工成本大幅增长，导致康安家园项目整体成本攀升。……截至审计之日，项目的代建单位和建设单位尚未向主管部门申请调整概算。（三）项目建设周期严重超计划。该项目于2006年7月16日签订合同，开发周期为两年，但直到2015年12月才竣工，建设过程滞后，没有达到约定经济适应住房建设计划。究其原因，一是由于项目未实施净地出让，作为拆迁主体的田家庵区政府一直持续到2013年12月份才完成拆迁任务，影响了建设进度；二是由于建设周期过长，建筑市场价格波动大，致使经济适用房项目建安费用攀升，造成负责垫资代建单位筹资压力，这也是项目周期延长的原因。（四）合同部分条款及建设资金支付不规范。在工程价款审计中发现，康安家园经济适用房二期项目施工合同中部分条款签订不规范，……对后续结算审计工作造成影响，拖延决算审计进度。……（五）代建单位未编制竣工财务决算。……（六）施工单位多计工程价款6509.54万元。……”2017年5月17日，淮南市审计局作出淮审投〔2017〕107号文，载明：经审核，康安家园经济适用房及廉租房项目土地成本总费用为76,194,024.47元，其中土地成本33,485,512元，经济适用房分摊还原房和配套附属37,745,783.32元，廉租房分摊还原房和配套附属4,962,729.15元。扣除本应有开发单位支付的净地征收费9,010,000元、办证费用75,600元、办公费用200,000元。因毛地出让，康安家园实际增加土地成本费用为66,908,424.47元。2018年6月26日，淮南市审计局向本院出具了《关于淮审投（2016）26号审计报告相关问题的解答》，载明：一、按照文件规定经济适用房基准价格是由开发成本、税金、利润构成，报告中的土地成本、前期费、附属配套费、工程建筑费、利息、管理费是对开发成本的细化；属于经济适用房的200,038,466.24元是由以下费用构成：经济适用房分摊的土地成本29,595,984.53元、前期工程费3,987,725.93元、附属配套费9,712,105.82元，这三项费用合计为43,295,816.28元，房屋建安费用123,299,637.70元，管理费3,331,909.08元，贷款利息17,885,687.94元，利润4,997,863.619元，税金7,227,551.621元。二、康安家园经济适用房200,038,466.24元的成本价格中是包括二期工程1#、2#、11#、24#、25#号楼的一二层部分价格的。按照一二层均为商业用房由此计算出商业部分的工程造价为7,277,471.40元，由于不知道商铺售价无法计算出该部分的成本支出。康安家园经济适用房项目共有两期工程，一期工程包括18#、19#、26#-38#楼，二期工程包括1#-5#、8#-15#、20#-25#楼（1#、2#、11#、24#、25#号楼的1-2层为商业用房，建筑面积为5361.08平方米）。其中，一期工程为净地，建设工程施工许可证于2009年8月17日补办，载明合同开工日期为2008年5月，竣工日期为2009年12月，实际于2008年4月开工，于2010年6月左右竣工；二期工程为毛地，开工时间较晚，1#、2#、4#、5#、8#-13#、22#-25#楼的建设工程施工许可证办理时间为2012年6月10日，3#、14#、15#、20#、21#楼的建设工程施工许可证的办理时间为2013年10月1日；二期工程的交房时间为2014年7月31日。自2009年1月份起，安广房开公司开始对外预售经济适用房，至2014年左右销售完毕，销售价款共计136,406,699元。1#、2#、11#、24#、25#号楼的1-2层商业用房至今未销售。2016年12月19日，安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司受腾龙房开公司的委托，对淮南市康安家园小区商业用房的市场价值、成本、利润作出安徽广利估字（2016）第0082号房地产估价报告，确定估价结果为：1、估价对象在价值时点的市场价值为14,558,059元，其中一层单价3,805元/㎡，建筑面积2802.67㎡；二层单价1,522元/㎡，建筑面积2558.41㎡。2、估价对象在价值时点的成本为13,258,613元。3、估价对象在价值时点的利润为1,299,446元。另查明：2007年3月15日，安广房开公司（甲方）与李根华、余岳林、李潮湘（乙方）签订一份《关于合作开发淮南市“康安家园”的框架协议书》，约定：协议签订后一周内乙方在淮南市成立一家房地产开发公司，与甲方共同组建“康安家园”建设项目部，项目部工作由乙方负责，并由乙方独立承包完成“康安家园”的开发建设和销售工作。双方同时在协议中对各自的职责、费用支出和利益分配、资料管理、违约责任等进行了约定。2007年3月21日，腾龙房开公司经注册登记成立。2011年11月1日，安广房开公司与腾龙房开公司签订一份《关于合作开发淮南市“康安家园”的补充协议书》，载明：框架协议签订后，李根华、余岳林、李潮湘依法组建了腾龙房开公司，腾龙房开公司按照框架协议独立开发了“康安家园”的一期工程，二期工程正在开发。经财务测算，本项目预计会出现较大亏损。现公司内部结构调整，为明确双方责任和权利，现按框架协议约定签订补充协议。双方在补充协议中对双方职责、费用支出和利益分配、资料归档与管理、违约责任等进一步进行了约定。根据双方当事人的诉辩意见，本院归纳本案争议焦点为：安广房开公司要求赔偿损失及要求支付资金占用费的诉讼请求应否予以支持，损失数额如何认定。本院认为，双方签订的《康安家园经济适用房项目合同协议书》系双方当事人真实意思表示，合法有效，双方均应遵守。针对双方在履行协议过程中产生的上述争议焦点，本院分析评判如下：一、关于安广房开公司开发的经济适用房项目是否存在损失问题根据市审计局审计结论和本案已查明事实，康安家园项目开发完成后，其中经济适用房建设投资累计200,038,466.24元，而销售收入为136,406,699元，因此，经济适用房因建设成本与销售收入倒挂产生的亏损为63,631,767.24元。由于经济适用房成本中包含商铺建设成本，因此经济适用房亏损中应扣除商铺的销售收入，因商铺至今未销售，经安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司评估，2016年12月19日商铺的市场价值为14,558,059元，应当作为安广房开公司的销售收入予以计算。安广房开公司提出商业用房中应当扣除商铺中不能对外销售的幼儿园、区物业用房造价问题。根据《物业管理条例》等有关规定，物业管理用房的所有权依法属于业主所有，且安徽广利宏远房地产评估咨询有限公司评估报告中评估的商铺的市场价值并不包括小区幼儿园、物业用房价值。因此，安广房开公司提出扣除幼儿园、区物业用房造价的理由不能成立，依法不予支持。安广房开公司可通过出售商铺获得收益为14,558,059元，应当弥补亏损。因此经济适用房项目亏损为49,073,708.24元（200,038,466.24元-136,406,699元-14,558,059元）。二、造成亏损的原因及责任承担问题根据《审计报告》和淮南市房地产管理局、物价局、审计局向淮南市政府汇报《关于兰亭康安家园龙兴园经济适用住房项目造价审核（预算）销售价格和建设资金方案等情况的汇报》可以得出：造成康安家园经济适用房项目建设成本与预售价格倒挂的原因：一是征地、拆迁迟缓造成建设周期过长，期间遇房价和建筑材料、人工费用等快速上涨。二是未实现净地划拨，边拆边建使拆迁成本难以控制，大量的还原房推升土地成本。三是部分执收部门规费减免政策未落实到位。根据市房产局与安广房开公司签订的《康安家园经济适用房项目合同协议书》约定，市房管局对土地征用、拆迁工作负有积极协调的义务，市房管局全程参与项目的管理，合同虽然没有明确约定市房管局是土地征用、拆迁等事项的义务主体，但协议明确约定了市房管局应负积极协调、管理的义务。根据《经济适用住房管理办法》第七条规定“经济适用住房建设用地以划拨方式供应。经济适用住房建设用地应当纳入当地年度土地供应计划，在申报年度用地指标时单独列出，确保优先供应”。国土部、住建部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（2010）151号，第四条“严格住房建设用地出让管理”中规定：“……严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得毛地出让”。因此，市房管局作为经济适用房主管部门，应当负有保障净地划拨的供地义务。本案中市房管局在协调土地征用、拆迁工作过程中与淮南市田家庵区政府签订了《征地拆迁安置补偿包干协议》，将涉案土地拆迁安置工作采取包干的方式交于田家庵区政府进行完成，但在《征地拆迁安置补偿包干协议》的履行过程中，田家庵区政府并没有按照协议要求的时间完成土地征地工作，客观上造成了土地征用、拆迁的延误，由此可以认为市房产局没有尽到积极协调、管理及时交付划拨土地义务。因此，对不能按合同约定提供划拨用地，房管局应承担相应的违约责任。根据已查明的事实，康安家园经济适用房项目在2008年建设初期，淮南市政府即提出：“经济适用房是解决中低收入家庭住房困难的保障性措施，必须经济、适用，让老百姓买得起住得起”。要求康安家园小区通过提高容积率等方式进一步降低成本，并给予适当税收补贴。市房管局2012年5月6日在向市政府的汇报中，对康安家园项目亏损情况进行了预测，其中预测安康家园项目亏损4001.79万元,并提出了解决问题的建议。由此可以看出，市政府对康安家园项目出现亏损是知晓的，并且采取了一定的补救措施，由于部分措施没有落实到位，亏损未能得到完全弥补，为此，淮南市政府2015年12月8日作出《研究推进龙兴园和康安家园项目建设》专题会议纪要，明确提出对康安家园项目成本及效益问题由市审计局审计。对因毛地出让、拆迁迟缓而增加的土地成本，依法进行补偿。由于该次会议纪要是康安家园项目建设竣工后作出的，可以视为是淮南市政府对该项目因毛地出让、拆迁迟缓造成土地成本增加引起的项目亏损的最终解决方案。本院认为，该纪要是淮南市政府履行经济适用房管理职责的政府行为，应当作为认定政府补偿的依据。根据经济适用房的性质，康安家园项目是政府实施的惠民工程，市房管局作为本市经济适用住房的实施和管理单位代表政府对外进行招标后，与安广房开公司签订的《康安家园经济适用房项目合同协议书》，除了市房管局自身的义务之外，作为淮南市管理经济适用住房的政府职能部门还应当执行淮南市政府作出的有关康安家园经济适用房项目的有关决议，代表淮南市政府履行政府在管理经济适用房中的相关义务。市房管局认为市政府的承诺与其没有关系的抗辩理由不予采纳。因此，安广房开公司认为市房管局应承担赔偿责任的理由成立，本院予以采信。三、关于安广房开公司的损失如何计算问题本案在初审期间，安广房开公司诉请赔偿损失104,957,781.09元，并附有《补偿工程款计算表》一份，主要依据审计报告对损失进行的计算。在重审期间，安广房开公司向本院申请变更诉讼请求，要求市房管局赔偿损失61,392,461.93元，资金占用费17,992,196.3元，合计79,384,658.23元,并附《诉请计算清单》一份，该计算清单中的经济适用房投资总额、商铺造价、工程管理费、国库退税等计算依据主要为淮南市审计局审计报告，商业房利润计算依据为广利宏远评估咨询公司的评估报告，经济适用房销售收入计算依据为双方对账结果。经查，淮南市房管局就康安家园项目只进行了一次招标，与安广房开公司只签订了一份《协议》，康安家园项目为一个整体，只是在施工过程中边拆迁边建设，人为的将康安家园项目分成了两期，一期为净地开发，二期为毛地开发，由于二期征地延误造成开发周期延长，开发成本增加，项目出现亏损，二期亏损是导致整个项目亏损的主要原因。审计报告是对整个康安家园项目投资进行的审计，并没有按照一期、二期分开审计，其审计结果是经双方签字确认的送审金额经审计局复核的结果，市房管局在案件的审理过程中并未对审计报告的真实性提出异议，亦未提供证据证明一期、二期工程单独的建设投资成本情况。本院认为：淮南市审计局作出淮审投报（2016）26号《审计报告》是对淮南市康安家园小区经济适用房及廉租房项目竣工后的投资成本审计，市审计局的审计结论是根据政府纪要作出的，应当作为本案定案的依据。由于安广房开公司在庭审中明确表示诉请的损失不包括廉租房，因此，淮南市审计局作出的审计报告中载明的廉租房建设投资及安广房开公司已收取的廉租房建设资金均不应作为计算损失的依据。关于康安家园项目中的部分商业用房虽然至今未销售如何计算损失问题。根据淮南市审计局作出的解答，商业用房的造价包括在经济适用房的建设投资成本内，安广房开公司亦表示其要缴纳土地出让金，取得商业用房所有权。目前在商铺没有销售的情况下确实存在将来销售收入不确定的状态，但根据广利宏远房地产评估咨询公司评估报告，该商业用房在2016年12月19日的市场评估价值为14,558,059元，可以作为安广房开公司的销售收入予以计算。关于安广房开公司主张的开发周期延长期间的管理费应作为其损失进行计算问题。康安家园项目工程管理费经审计为3,331,909.08元，是以工程完工后的土地成本、前期费用、附属配套费、工程建筑费等为基数按照固定费率计算得出。根据合同约定，康安家园项目开发周期仅为两年，由于拆迁迟缓，导致开发周期过长，加大管理费用成本，确实存在管理费增加的客观事实，但由于管理费只是构成项目投资总成本的费用之一，且管理费已经计入项目投资总成本之中。安广房开公司再要求作为损失计算属于重复计算，依法不予支持。同时安广房开公司要求按照实际延长开发周期7.42年增加计算管理费，没有法律依据，依法也不予采纳。关于借资款8,000,000元问题。双方在初审时均认可是经淮南市政府同意借给对方用于支付工程的尾款，安广房开公司在重审时虽提出该借款并非其公司所借，但未提供相关证据予以证实，根据初审时双方的自认，对该部分款项应当冲抵安广房开公司的损失。关于6,600,000元政府退税问题。安广房开公司认可已分四次支付给安广房开公司，应当冲抵安广房开公司的损失。另外，安广房开公司在《补偿工程款计算表》中，认可的其应负担的净地征收费、办证费、办公费相关费用9,285,600元亦应由安广公司自行承担。综上，安广房开公司开发的康安家园经济适用房项目投资总额为200,038,466.24元，销售经济适用房销售收入为136,406,699元；商铺可得销售收入14,558,059元；市政府通过借资8,000,000元；政策退税6,600,000元；安广房开公司应当承担的土地成本9,285,600元。综合以上因素，投资成本与收入相互冲抵，安广房开公司的实际损失应为25,188,108.24元（经济适用房投资总额200,038,466.24元-经济适用房销售收入136,406,699元-商业用房市场价值14,558,059元-政府借资8,000,000元-政府退税6,600,000元-净地征收费9,285,600元）。四、关于安广房开公司对项目损失是否承担责任问题根据《审计报告》第四项：“审计中发现的问题”。安广房开公司对康安家园经济适用房项目管理也存在一定不规范情况，对造成项目损失也应承担部分责任。另外，在康安家园二期项目开发完成后，安广房开公司没有按照市物价局、房产局“淮价服（2008）94号文件”要求重新进行核价，就对外进行销售，对造成销售价格与成本倒挂产生的亏损也应承担一定的责任。但是，由于经济适用房项目是政府主导的惠民工程，价格没有上调得到实惠的是购房的老百姓，不应将这种损失全部要求由安广房开公司承担。综合以上安广房开公司的过错责任，对康安家园项目的最终损失，本院酌定由安广房开公司承担20%为宜，即5,037,621.65元（25,188,108.24×20%）。综合以上因素，市房管局应当赔偿安广房开公司的经济适用房项目损失为20,150,486.59元。五、关于安广房开公司主张的资金占用费（占用资金利息）是否应当得到支持问题根据安徽省高级人民法院,《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见（二）》第十六条：“当事人同时主张违约金和利息的，可予以支持”。第一款规定：“当事人主张的总额超出人民银行公布的同期同类贷款利率或贷款基础利率4倍范围内的，应当综合违约行为的情节、程度，给守约方造成损失的大小等因素进行确定”。由于市房管局对于安广房开公司的损失未能及时予以赔偿，致使安广房开公司因应得资金未能取得而无法获益，且产生的损失较大，市房管局应予以适当赔偿。由于造成项目损失安广房开公司也有一定的过错，其主张按照同期银行贷款利率四倍计算不予支持，结合本案实际情况，参照合同法及相关司法解释的规定，应以损失20,150,486.59元为基数，按照审计报告确定的审核截止时间2016年1月18日时中国人民银行同期贷款利率4.75%（一至五年期）的2倍计算安广房开公司的利息较为适宜。安广房开公司主张利息从2016年1月18日计算至2017年8月3日，符合本案实际情况，本院予以采纳。故安广房开公司的利息应为2,952,736.37元（20,150,486.59元×4.75%÷365天×563天×2倍）。市房管局认为不应支持利息的抗辩意见不能成立，本院不予采纳。综上所述，安广房开公司的部分诉讼请求成立，本院予以部分支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决如下：一、淮南市房地产管理局于本判决生效后十五日内一次性赔偿淮南市安广经济房开发有限公司经济损失20,150,486.59元及利息2,952,736.37元（自2016年1月18日计算至2017年8月3日按照中国人民银行同期贷款利率4.75%的2倍计算，以后顺延计算至款付清之日），合计23,103,222.96元；二、驳回淮南市安广经济房开发有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费438722元，由淮南市安广经济房开发有限公司负担311041.3元，淮南市房地产管理局负担127680.7元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  桂华雷审判员  焦 波审判员  葛新亮二〇一九年六月十四日书记员  张海燕附相关法律条文：《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。