安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终735号 上诉人（一审原告）李强，男，1979年9月20日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。 法定代表人刘牧愚，该县县长 上诉人李强诉安徽省太和县人民政府（简称太和县政府）规划行政批准及规范性文件审查一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 李强向一审法院起诉称，其从网上看到了太和县城乡规划局于2017年1月10日发布的《太和县城总体规划（2013-2030）》（以下简称“《总体规划》”）公告，该公告载明：“《总体规划》于2016年1月7日经阜阳市人民政府批准，现予以公布。”原告认为该规划严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第二十一条、第二十二条之规定，属未经有权批准机关批准，擅自改变土地性质及用途，不具有合法性，依法应予以撤销。且被告及其下属单位早在2015年就以该规划已经批准、影响该规划实施为由，对原告及原告周边村民实施了“拆迁”及“逼迁”的行政行为，侵害了原告的合法权益。综上，原告认为被告在没有合法依据的情况下，制作了该总体规划并公布实施，为原告设定了义务，侵害了原告的合法权益；被告未经批准，擅自改变原农用地的性质及用途的具体行政行为，违反了土地管理法等相关法律规定，破坏生产经营的行政行为违法；被告此行政行为涉嫌滥用职权，影响社会稳定。请求：1、依法确认被告作出《太和县城总体规划（2013-2030）》的具体行政行为违法；2、依法撤销被告作出的《太和县城总体规划（2013-2030）》；3、请求依法审查被告作出的《太和县城市规划区范围内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》的合法性；4、由被告承担本案原告为主张权利所产生的包括、但不限于律师代理费等一切诉讼费用。 一审法院审理查明，太和县第十五届人大常委会第十八次会议于2013年12月12日审议通过了《总体规划》。阜阳市人民政府于2014年4月2日作出阜政秘[2014]25号《阜阳市人民政府关于太和县城市总体规划的批复》，原则同意修订后的《总体规划》。后因《总体规划》空间结构及用地布局产生重大变化，导致县城规划区范围等规划强制性内容发生了改变，经阜阳市人民政府同意，对该《总体规划》进行修改，修编后的《总体规划》于2016年1月7日经阜阳市人民政府批准，太和县城乡规划局于2017年1月10日公布。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼，应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第十三条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起行政诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定，“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。本案被诉的是太和县政府作出的《总体规划》。《城市规划编制办法》(建设部令146号)第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一。该办法第七条规定，城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。根据上述规定，城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，属政府协调城市空间布局的公共政策，其目的是保障公共安全和公共利益，属社会公共政策范畴，其指向的对象为不特定的公众，系在一定期限内可以反复适用、具有普遍约束力的行政规范性文件。因此，本案中李强以太和县政府作出的《总体规划》违法为由提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。关于《太和县城市规划区范围内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”）的合法性审查问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此一并提起对规范性文件审查的前提条件是，被诉行政行为属于可诉的行政行为，且该文件属于被诉行政行为所依据的文件。本案中，李强请求对《暂行办法》的合法性一并进行审查，但其所诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，该《暂行办法》亦不属于《总体规划》作出的依据，因此其一并对该《暂行办法》进行合法性审查的诉讼请求，也不符合法定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李强的起诉。 李强上诉称，1、《总体规划》不属于“具有普遍约束力的决定、命令”，具有特定性、不能反复适用，是可诉的行政行为。2、《总体规划》实体违法。阜阳市政府无权批准该规划，其批准行为违法，应当予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审裁定，确认被诉的《总体规划》违法并予以撤销。 本院认为，根据上诉人提出的诉讼请求，本案争议的焦点为李强对规划行为以及太和县政府作出的《太和县城市规划区范围内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》提起诉讼是否符合法定起诉条件。 针对第一个焦点问题，规划和规划审批行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务关系直接产生影响。《中华人民共和国城乡规划法》规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等环节。依据城乡规划法作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的具体行政行为；但对依据城乡规划法作出的规划编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。此外规划和规划审批行为同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划审批行为等同于行政规范性文件，规划和规划审批行为之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。故李强对《太和县总体规划（2013-2030）》不服起诉，一审法院裁定驳回起诉，处理结果并无不当。 针对第二个焦点问题，《太和县城市规划区范围内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》从内容上看属于地方人民政府制定的规范性文件，具有针对不特定对象发布的能反复适用的特点，一般不能单独对其提起诉讼。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，可以在提起行政行为时，请求对行政行为所依据的规范性文件一并审查。据此，诉请一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件。如果李强认为地方人民政府根据上述暂行办法实施了征收行为，侵犯其合法权益的，应当对征收行为提起行政诉讼时一并要求人民法院审查规范性文件；如果李强认为地方人民政府根据上述暂行办法制定了被诉《总体规划》，根据一审法院查明的事实，上述补偿安置暂行办法不是《总体规划》所依据的规范性文件，二者之间没有关系。故李强要求对《太和县城市规划区范围内集体土地征收房屋拆迁补偿安置暂行办法》一并审查，不符合法定起诉条件。一审法院裁定驳回起诉并无不当。李强的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年六月二十四日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。