广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)桂03行终117号 上诉人（一审原告）广西臻艾商贸有限公司，住所地：北海市云南路北部湾西路交叉口西北角正虹广场203号商铺。 法定代表人梁花美，董事长。 委托诉讼代理人唐本万，桂林市维度法律事务所主任。 被上诉人（一审被告）桂林市七星区人民政府城市管理局，住所地：桂林市七星区骖鸾路26号高新开发大厦。 法定代表人卓志炳，局长。 委托诉讼代理人程捷，该局工作人员。 委托诉讼代理人刘训迪，广西中心律师事务所律师。 上诉人广西臻艾商贸有限公司（以下简称臻艾公司）因行政协议纠纷一案，不服桂林市七星区人民法院2018年11月22日作出的（2018）桂0305行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人臻艾公司的委托诉讼代理人唐本万，被上诉人桂林市七星区人民政府城市管理局（以下简称七星区城管局）的委托诉讼代理人程捷、刘训迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，2017年7月10日，被告委托广西机电设备招标有限公司桂林分公司在互联网上发布非机动车停放收费管理点位服务采购项目招标公告。原告前往投标。2017年7月19日，原告中标。2017年8月8日，原、被告签订了一份《桂林市七星区非机动车停放收费管理点南(北)片区协议书》，协议载明：被告将城市管理部门批准设立的桂林市七星区非机动车停放收费管理点南(北)片区交由原告进行车辆保管服务，原告向被告交纳场地费用。管理点位包括Ａ分标（含9个非机动车保管点，第8处为环城南一路万达广场人行道）、Ｂ分标（含7个非机动车保管点）。进场服务时间：2017年9月10日起。服务协议期限自2017年8月8日至2019年8月7日止，共24个月。原告向被告交纳的场地费用为：Ａ分标：人民币41,666元／月,Ｂ分标：人民币12,500元／月。场地费用交纳时间从进场服务之日算起。原告还应先被告交纳履约保证金。付款方式为先付费后使用的原则按季度支付。原告于进场前3个工作日内先交足第一个季度的承包费用和履约保证金，并于每季度第一个月的l5号之前交纳当季度的场地使用费。如超期15天未交纳场地费用，被告有权立即终止协议，收回场地并没收履约保证金。原告的责任有：“……必须服从桂林市七星区人民政府城市管理局工作人员管理，不得超出指定停车范围收费，必须按桂林市物价局制定的车辆保管收费价格标准收费，不得变相委托其他单位或个人进行收费及停车管理工作。不允许原告通过任何形式对场地进行转包、转租、转让、转借等，一旦发现，被告有权单方终止协议，取消其保管服务权，并追究其违约责任。原告进行管理收费时要微笑服务，文明用语，不得与顾客发生争吵，必须严格遵守桂林市城管委发〔2015〕87号《关于加强市区非机动车占道停放管理的通知》要求，实行收费管理‘四个统一’，即：统一着装、统一标识牌、统一收费标准、统一票据。收费保管员着全市统一的工作服，佩戴桂林市七星区人民政府城市管理局统一的收费工作牌，公示出物价公示牌，停放车辆须发放统一制作的车辆保管牌，使用税务部门认可的收费票据，实行‘收费给票、一车一票、标识上岗、票据合理’，如违反以上规定的，每次扣除履约保证金500元。因场地属于公共市政人行道路，如因政府、政策、城市建设及管理需调整场地的，乙方应无条件服从，并按规定期限撤出保管服务场地。”协议自双方签字、盖章之日起生效。2017年9月25日，原告向桂林市七星区人民政府财政局交付了上述协议中Ａ、Ｂ两个分标的履约保证金124,998元、37,500元。协议签订后，原告即进驻协议约定的地点收取非机动车停放费用，但环城南一路万达广场人行道（约730个停车点位）因被告与有关单位未厘清管理关系，暂未移交，至2018年5月1日交付原告。为此，被告在2018年1月将桂林市漓江路会展中心前人行道、五医路、穿山东路彰泰天街前人行道等共计800个停车点位补充给原告。由于原告一直未交纳协议约定的场地费用，被告于2018年3月21日向原告发出了催款通知书，要求原告交纳2017年12月至2018年5月的费用，但原告至今未交纳。2018年3月26日，被告约谈原告，对原告在停车服务中的不规范行为提出批评，要求原告改进并要求原告提供与下属员工的聘用合同、工资发放记录等资料，以杜绝转租、转包等行为，但原告至今未将有关材料交付被告。2018年5月7日，桂林市城市管理委员会对原告管理的停放点位巡查中，发现违规问题较多，责令被告严肃处理。2018年5月8日，被告对原告发出《协议终止通知书》，通知原告终止协议，要求原告在7日内撤出非机动车保管场地，不得再进行保管服务。原告对此不服，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。 一审判决认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益，履行行政职责，实现行政管理目标与相对人所订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在行政协议之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益、实现行政管理目标的目的，因此，在行政协议签订和履行期间，行政机关享有行政优益权及管理权。签订行政协议的过程中，为保障履行职责和公益目的不被改变，有关法定职责义务的内容行政协议不得协商，在协议履行过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。本案中，被告依据《中华人民共和国城市道路管理条例》《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》的规定以及桂林市城市管理委员会发布的规范性文件的规定，通过合法的招投标程序，就其管理区域的非机动车停放事宜与原告签订协议，没有超越其法定职权，是被告为实现其行政管理职能而签订，故被告签订协议的行为合法。原告在履行相关协议的过程中，出现了长期不交纳场地服务费，停车服务收费、人员管理违反协议规定等严重违反协议的行为，经过被告发函催索、当面约谈等措施督促，原告未作改进，有关的违规行为被被告的上级机关发现。在继续由原告履行协议已经无法实现管理目的的情况下，被告经合法程序作出终止协议履行的行政行为，符合法律规定以及协议的约定。综上所述，被告对原告作出终止协议的通知，主要事实清楚，证据确凿，没有违反法律，符合法定程序，应予维护。原告主张被告未依约交付桂林市环城南一路万达广场人行道（约730个停车点位），可以行使同时履行抗辩权的意见，本院分析如下：一、本案涉案协议属于行政协议，原、被告的地位并不平等，原告应当服从被告的管理，及时履行相关义务。即使被告未能将协议约定的点位全部移交，原告亦应通过行政程序或行政诉讼等方式救济解决。二、被告未交付的点位仅是协议约定的点位的十六分之一且三个月后另行补足了其他点位，原告拒付全部的费用，明显不具备合理性。综合以上两点，本院对原告此项主张不予采纳，对其要求撤销被告作出的协议终止通知的诉讼请求不予支持。由于原告出现长期不交纳场地服务费，停车服务收费、人员管理违反协议规定等严重违反协议的行为，经督促后仍无改观，显示原告履行协议的能力不足，不愿意服从被告的管理，再行由原告履行协议，已无法实现相关的行政管理职能，无法更好地实现公共利益，被告据此行使行政管理的自由裁量权，不再同意原告继续履行，没有违反法律规定，也符合协议的约定，因此本院对原告要求被告继续履行合同，并将合同约定管理地点同意原告入场进行车辆保管服务的诉讼请求亦不予支持。依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告广西臻艾商贸有限公司的诉讼请求。本案收取案件受理费50元（原告已预付本院），由原告负担。 上诉人臻艾公司不服一审判决，上诉称：一审法院不以事实为依据，法律为准绳，明显袒护被上诉人。首先，行政合同是一个双方行为，是双方当事人意思表示一致的协议。双方签订的《桂林市七星区非机动车停放收费管理点南（北）片区协议书》，其中Ａ分标的环城南一路万达广场人行道管理点是该协议内容最主心和决定上诉人能否维持签订该协议的意义（利益的均衡），但被上诉人从一开始就没有按照协议约定履行，甚至将自己根本没有处理权限的上述管理点作为协议签订优势。一审中被上诉人承认上述管理点是万达广场商场自行管理的范围。被上诉人称经过上诉人的同意变更，但其没有交付变更管理点的事实依据，更没有上诉人同意变更的合法证据。被上诉人不完全履行协议内容在先，且没有协商达成一致补充，便强行作出了《协议终止通知书》。其次，一审法院认定停车服务收费、人员管理违反协议规定，不符合事实。一审中被告仅提供路人几张照片及一份非上诉人签订的转让协议，就认定上诉人严重违反协议规定。一审法院只注重和过分强调双方主体不平等，完全忽视双方诉讼地位平等的规定。本案不论是协议的签订、履行还是诉讼，都让上诉人在无条件服从，别无选择。上诉人特提起上诉，请求撤销一审判决；改判并支持上诉人的一审诉讼请求；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人七星区城管局辩称：一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有事实与法律依据。一、答辩人依据《中华人民共和国城市道路管理条例》《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》的规定以及桂林市城市管理委员会发布的规范性文件的规定，依照法定职权，通过合法的招标程序，就管理区域的非机动车停放事宜与上诉人签订协议的行为合法。二、答辩人对上诉人作出《协议终止通知书》依据的主要事实清楚，证据确实充分，符合法定程序。上诉人在履行该协议的过程中，存在长期不交纳场地使用费、人员管理违反协议规定以及擅自将协议场地转包、转让给他人等严重违反协议的行为，经答辩人发函催索、当面约谈等措施催促，上诉人仍未作整改，以致被答辩人的上级发现。在继续由被答辩人履行协议无法实现管理目的的情况下，答辩人经合法程序作出终止协议的行政行为符合法律规定以及协议的约定。综上所述，请依法判决驳回上诉，维持原判。 本院审理查明，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，当事人没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现公共利益，履行行政职责，实现行政管理目标与相对人所订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在行政协议之中，行政机关是以行政管理者的身份与行政相对人订立协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益、实现行政管理目标的目的，因此，在行政协议签订和履行期间，行政机关享有行政优益权及管理权。签订行政协议的过程中，为保障履行职责和公益目的不被改变，有关法定职责义务的内容行政协议不得协商，在协议履行过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。本案中，被上诉人七星区城管局依据《中华人民共和国城市道路管理条例》《广西壮族自治区实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉办法》《桂林市城市市容和环境卫生管理条例》的规定以及桂林市城市管理委员会发布的规范性文件的规定，通过合法的招投标程序，就其管理区域的非机动车停放事宜与上诉人签订协议，没有超越其法定职权，是被上诉人为实现其行政管理职能而签订，故被上诉人签订协议的行为合法。上诉人在履行相关协议的过程中，出现了长期不交纳场地服务费，停车服务收费、人员管理违反协议规定等严重违反协议的行为，经过被上诉人发函催索、当面约谈等措施督促，上诉人未作改进，有关的违规行为被被上诉人的上级机关发现。在继续由上诉人履行协议已经无法实现管理目的的情况下，被上诉人经合法程序作出终止协议履行的行政行为，符合法律规定以及协议的约定。上诉人主张被上诉人对本案行政协议管理点位Ａ分标中的桂林市环城南一路万达广场人行道管理点没有处理权限。桂林市城市管理委员会作出了市城管委发〔2017〕44号《桂林市城市管理委员会关于确定桂林市区非机动车停放收费管理点位的通知》，该通知中桂林市区非机动车停放收费管理点位表包含有“环城南一路（万达广场周边）”点位，因此，被上诉人对该点位有权管理。被上诉人认为万达广场管理点位由万达进行管理更容易实现市容管理，没有将管理点位交于上诉人，但经调整管理点位于2018年1月已将桂林市漓江路会展中心前人行道、五医路、穿山东路彰泰天街前人行道等共计800个停车点位补充给原告，被上诉人为了城市整体的市容市貌而调整上诉人的管理点位，符合行政管理的目的，亦充分保障了上诉人的利益。上诉人这一上诉理由不成立，本院不予支持。由于上诉人出现长期不交纳场地服务费，停车服务收费、人员管理违反协议规定等严重违反协议的行为，经督促后仍无改观，显示其履行协议的能力不足，不愿意服从被上诉人的管理，再行由上诉人履行协议，已无法实现相关的行政管理职能，无法更好地实现公共利益，被上诉人据此行使行政管理权，不再同意上诉人继续履行协议，没有违反法律规定，也符合协议的约定。综上所述，一审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广西臻艾商贸有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  安 涛 审 判 员  庾安明 审 判 员  陶 明 二〇一九年六月二十八日 法官助理  李琳萍 书 记 员  张茗通 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。