安徽省淮南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖04行初13号 原告深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司，住所地广东省深圳市南山区高新区南区。 法定代表人张涉，该公司董事长。 委托代理人江峰，该公司工作人员。 委托代理人张学辉，广东广和（武汉）律师事务所律师。 被告寿县城市管理行政执法局，住所地安徽省寿县寿春镇。 法定代表人程德云，该局局长。 出庭负责人李劲松，该局党组成员。 委托代理人孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。 被告寿县人民政府，住所地安徽省寿县寿春镇宾阳大道西侧国投大厦。 法定代表人程俊华，该县人民政府县长。 出庭负责人陶三宝，该县人民政府副县长。 委托代理人李万青，该县人民政府法制办公室主任。 委托代理人郑海龙，安徽郢都律师事务所律师。 第三人中城建第六工程局集团投资有限公司，住所地安徽省亳州市谯城区。 法定代表人杨克亮，该公司执行董事。 委托代理人孙树桐，安徽震一律师事务所律师。 第三人淮南市中六投环保科技有限公司，住所地安徽省淮南市寿县寿春镇。 法定代表人孙宝太，该公司董事长。 委托代理人孙树桐，安徽震一律师事务所律师。 原告深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司（以下简称龙澄公司）诉被告寿县城市管理行政执法局（以下简称县城管局）、被告寿县人民政府（以下简称县政府）行政协议一案，于2019年1月向本院提起诉讼。本院受理后，依法追加中城建第六工程局集团投资有限公司（以下简称中六投公司）、淮南市中六投环保科技有限公司（以下简称淮南中六投公司）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭进行了审理。原告龙澄公司的委托代理人江峰、张学辉，被告县城管局的党组成员李劲松及其委托代理人孟德春，被告县政府的副县长陶三宝及其委托代理人李万青、郑海龙，第三人中六投公司和淮南中六投公司的委托代理人孙树桐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告龙澄公司诉称：2017年11月，原告公司和中六投公司组成联合体（以下简称联合体），参与寿县县域农村生活垃圾治理工程项目（PPP项目）投标。经评标委员会综合评审，联合体被列为第一中标候选单位，被县城管局确定为寿县县域农村生活垃圾治理工程项目（以下简称寿县垃圾治理项目）中标人。2018年1月20日，县城管局向原告签发了《中标通知书》。根据该《通知书》，原告和中六投公司于当月27日与县城管局草签了《寿县县域农村生活垃圾治理工程项目（PPP项目）合同》（以下简称《垃圾治理草签合同》）。根据《合同》和《招标文件》规定，该《合同》为特许经营协议。根据寿县垃圾治理项目《招标文件》（第一卷：投标人须知）第9.1款规定，《垃圾治理草签合同》签订之日后30天内，由中标社会资本与寿县国有资产投资运营（集团）有限公司（以下简称寿县国投公司）共同出资组建项目公司，承接承建寿县垃圾治理项目。 《垃圾治理草签合同》签订后，项目公司并未依约依法设立，原告就项目公司设立事宜多次联络催促中六投公司，但均遭其拒绝。2018年3月10日，原告向县政府出具了《关于寿县县域农村生活垃圾治理工程项目（PPP项目）有关事项商榷函》（以下简称《商榷函》），明确指出：自《垃圾治理合同》草签后，原告未能实质参与到项目方案优化、筹建及接管工作中，按合同约定之项目公司至今仍未设立。同时原告郑重声明：在原告未参与情况下，若县政府单独接受由中六投公司提出的本项目所谓优化方案，并由其筹建实施，所产生的偏离招投标的情况，达不到质量要求，原告概不负责，并保留相关追责之权利。对此《商榷函》，县政府未予回复。2018年3月14日，原告向县城管局和寿县国投公司出具了《关于尽快设立寿县县域农村生活垃圾治理工程项目（PPP项目）项目公司的函》（以下简称《设立项目公司的函》），也未收到相应回复。直到2018年5月初，原告才被中六投公司工作人员告知，县城管局己与淮南中六投公司正式签署了《寿县县域农村生活垃圾治理工程项目（PPP项目）合同》（以下简称《正式项目合同》）。原告此时才确知合法权益受到侵害，对此违法行为，原告于2018年5月17日向县政府和县城管局同时出具了《关于寿县县域农村生活垃圾治理项目违法签订项目合同的投诉函》（以下简称《投诉函》），指出，淮南中六投公司并非由原告、中六投公司与寿县国投公司根据本项目招投标文件设立的项目公司，相关的合同签署行为违法，未获回复。原告向县城管局递交《投诉函》时，才被允许复制《正式项目合同》，才得知县城管局已于2018年3月15日与淮南中六投公司正式签订该《合同》，寿县垃圾治理项目己被淮南中六投环保公司违法承接实施。县政府在明知项目公司合资合同与项目公司章程未签订及项目公司未依法设立的情况下，仍审核同意县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》，其行为违法。县城管局作为项目具体实施机构，违背其与原告和中六投公司草签的项目合同的约定，与错误主体签订项目合同，违反了《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等法律法规规定，致中标项目被非法转让实施，严重侵害原告合法权益，其行为应被确认违法和无效；同时，县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》，因合同的行政主体县城管局在签订时具有重大且明显的违法情形等因素，该项目合同应当被确认无效。鉴于寿县垃圾处理项目己被非法转让给淮南中六投公司承接实施，原告要求继续履行《垃圾治理草签合同》已无可能，因此原告请求解除该合同并另案要求赔偿损失。 为维护自己的合法权益，原告于2018年9月14日就县政府和寿城管局的行政违法行为及相应赔偿事宜向安徽省淮南市中级人民法院（以下简称淮南中院）提起行政诉讼，被告知相关事项应分别立案分别起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项和第十五条第（一）项等规定，提起本案诉讼，请求判决：一、确认被告县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》的行为违法、无效；二、确认被告县城管局与淮南中六投公司签署的《正式项目合同》无效；三、解除原告龙澄公司、第三人中六投公司与被告县城管局签订的《垃圾治理草签合同》；四、被告承担本案诉讼费用。后经本院依法释明，原告将其诉讼请求具体明确为：一、请求依法判决确认被告县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》的行为违法，该《正式项目合同》无效；二、被告承担本案诉讼费用。 被告县城管局辩称：一、其与第三人淮南中六投公司签订的《正式项目合同》合法有效。县政府为落实中央环保督察整改，切实改善农村生活环境，拓展融资渠道，激活民间资本活力，决定以PPP模式实施寿县垃圾治理项目。2017年10月10日，县政府常务会议审议通过寿县垃圾治理项目实施方案，授权县城管局为实施机构，具体负责本项目合同签订和合同履约管理工作。2017年11月24日发布了寿县农村垃圾项目采购公告；龙澄公司(牵头人)和第三人中六投公司联合体于2017年12月15日通过资格预审第一中标候选人。答辩人根据规定的程序和方法，对采购结果进行确认谈判，签署结果确认备忘录，2018年1月20日确定联合体为成交供应商。当月27日,根据招标文件要求,答辩人与龙澄公司、中六投公司签署《垃圾治理草签合同》,约定项目公司为淮南中六投公司。后寿县国投公司《确认函》确认淮南中六投公司作为项目公司，并根据《公司法》及实施方案要求依法依规以存量动产入股准南中六投公司。后经县政府多次专题会议和交办会议，2018年3月15日，县城管局与项目公司淮南中六投公司签订《正式项目合同》，该《合同》的签订主体、内容均合法有效。二、《中华人民共和国合同法》第五十二条中的“强制性规定”是指效力性强制性规定。本案所签订的《合同》不存在《合同法》规定的无效情形；原告认为违反《中华人民共和国招投标法》及其《实施条例》。结合前述规定，针对本案合同内容，与招标文件载明内容完全一致，没有背离合同实质性内容：即使有部分非实质性修改，该法只规定了合同管理性规定，而不是效力性强制规定，不能导致合同无效。故原告主张涉诉的《正式项目合同》无效，没有事实和法律依据。三、涉诉的《垃圾治理草签合同》已被取代且无法定解除理由。龙澄公司、中六投公司预中标后，与县政府、答辩人多次磋商并签署了三方认可、合法有效的《垃圾治理草签合同》。由于案涉合同解除问题，涉及民事问题及不同主体，需通过民事诉讼处理，应依法驳回行政诉求。综上，请求驳回原告诉讼请求。 第三人中六投公司和淮南中六投公司均陈述意见称：县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》的行为没有违反相关法律规定，原告诉请要求确认《正式项目合同》无效没有法律依据，具体理由同县城管局答辩意见。 经审理查明：2017年11月，原告龙澄公司和第三人中六投公司组成联合体，投标寿县垃圾治理项目，被县城管局确定为该项目中标人。2018年1月27日，联合体与县城管局签订《垃圾治理草签合同》。根据该项目《招标文件》（第一卷：投标人须知）第9.1款规定，《垃圾治理草签合同》签订之日后30天内，由中标社会资本与寿县国投公司共同出资组建项目公司，承接承建寿县垃圾治理项目。后被告县城管局与第三人淮南中六投公司于2018年3月15日签订《正式项目合同》，本案涉诉的寿县垃圾治理项目由淮南中六投公司承接实施。原告认为被告县城管局与第三人淮南中六投公司签订《正式项目合同》的行政行为违法,起诉来院，提出前述诉讼请求。 本案争议焦点：原告请求判决确认被告县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》的行政行为违法，该《正式项目合同》无效，有无事实和法律依据，能否得到支持。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该法第四十九条规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据，且属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告具体明确的诉讼请求是：“请求依法判决确认被告县城管局与淮南中六投公司签订《正式项目合同》的行为违法，该《正式项目合同》无效”。对此，只有诉请“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”行政协议的情形，才属于行政诉讼受案范围，进而对其签订行为是否合法以及行政协议的效力予以司法审查。本案原告的诉请，不属于前述可以提起行政诉讼的具体情形，故本案不属于行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。 综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告深圳市龙澄高科技环保（集团）有限公司的起诉。 案件受理费50元不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  李 平 人民陪审员  廖春侠 二〇一九年六月十二日 法官助理刘富丰 书记员汪絮梅 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。