云南省保山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）云05行初33号 原告腾冲市北海乡盈河村新红村民小组。 负责人许大方，组长。 委托代理人马培杰，云南杨守智律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 委托代理人许流芳，男，1969年11月6日出生，汉族，住云南省腾冲市。代理权限：特别授权代理。 被告（原行政机关）腾冲市人民政府。 住所地：腾冲市腾越镇山源社区官厅小区81号。 法定代表人茶春桥，市长。 委托代理人谢金敏，腾冲市林业和草原局工作人员。代理权限：特别授权代理。 委托代理人张安荣，云南援边律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被告（复议机关）保山市人民政府。 住所地：保山市隆阳区同仁街26号。 法定代表人杨军，市长。 委托代理人张馨予，保山市司法局行政复议应诉科工作人员。代理权限：特别授权代理。 第三人腾冲市农业农村局。 统一社会信用代码：115330230152610192。 机构地址：腾冲市腾越镇满邑社区中村小区192号。 法定代表人柴贤，局长。 委托代理人房振斌、赵圭，云南天之泰（腾冲）律师事务所律师。代理权限：均为特别授权代理。 原告腾冲市北海乡盈河村新红村民小组（以下简称新红小组）因不服被告腾冲市人民政府、保山市人民政府分别作出的其与第三人腾冲市农业农村局（以下简称农业农村局）关于土地权属的行政裁决及行政复议决定一案，本院于2019年5月31日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月5日在本院123号法庭公开开庭审理了本案。原告新红小组组长许大方及委托代理人马培杰、许流芳，被告腾冲市人民政府委托代理人张安荣、谢金敏，被告保山市人民政府委托代理人张馨予，第三人农业农村局委托代理人房振斌、赵圭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月10日，被告腾冲市人民政府作出腾政行决字（2018）86号《腾冲市人民政府行政处理决定》，该决定载明腾冲市人民政府因本案第三人农业农村局申请对其与原告新红小组关于辖区内象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼两宗林地的权属争议作出行政裁决，而于2017年9月14日召集争议双方现场勘查确定本案争议范围为：东从国有芹菜塘牧场老保腾公路至老甸地GPS00455257E、2770384N直对小横牛路，再顺小横牛路至大岭子壕，又直对老保腾公路，又顺公路张家组张启学地边，又顺地边至吴绍苍地边（公路边）又顺公路至桃园洼子口；南至从桃园洼子口GPS00455430E、2770145N顺小路至桃园洼子心GPS00455319E、2770068N,又顺岭脊（新坟山）至茶园岭干心；西至从茶园岭干心顺桃园洼头、象鼻岭岭脊至象鼻岭脚GPS00454626E、2770913N直对象塘边GPS00454594E、2770970N；北至从象塘边顺堰墙埂直对GPS00454666E、2771015N顺埂至GPS00454722E、2771038N，又顺埂至GPS00454806E、2771029N，又顺埂至61号桩GPS00454957E、2770885N,又直对60号桩GPS00454969E、2770694N,此范围即是新红小组持有的腾林证字（2007）第0000151741号《林权证》记载的象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼两宗林地，面积947.8亩，现状为有林地，主要树种为杉木树、西南桦、果松。 腾冲市人民政府认定，国有芹菜塘牧场解放前为十三乡所有，曾制定过牧场管理的乡规民约，对牧场管理起到一定作用，解放后土地改革和四固定时期，除划给少数社队零星的山地外，绝大部分牧场未曾划分，仍属国家所有。1983年腾冲县人民政府牵头，相关单位和涉及的黄坡大队、盈河等10个大队参与的情况下，形成了《国有芹菜塘牧场管理公约》，确定了国有芹菜塘牧场的界址，栽下了刻有“国有牧场界”字样的石桩75颗（其中正桩71颗、附桩4颗），绘制了芹菜塘国有牧场草图，腾冲县（市）农业局是管理单位。腾冲市农业局在管理过程中，由于新红村民小组及村民在确定牧场后持有《承包合同书》、《自留山使用证》、《林权证》，种植了人工林，导致发生争议，腾冲市农业局向腾冲市人民政府申请解决。以上事实有《现场勘查》、《调解笔录》、《照片》等书证为证。 腾冲市人民政府认为，双方争议的山林土地，是在国有芹菜塘牧场范围内，国有芹菜塘牧场是腾冲县三定牧场组在腾冲县委、政府的领导下从1982年9月开始工作，深入到原小西、××、××乡调查研究，处理了牧场内的林木和耕地，确定国有芹菜塘牧场范围，并标桩定界，于1983年4月8日召开了国有芹菜塘牧场代表会议，形成《国有芹菜塘牧场代表会纪要》，通过《国有芹菜塘牧场管理公约》，腾冲县人民政府办公室于1983年5月3日发文（腾政办发﹝1983﹞7号）贯彻落实，本应无争议，但由于新红村民小组对国有芹菜塘牧场的认识不一致，组集体、个人继续在国有牧场范围进行耕种管理，导致纠纷发生。农业农村局持有的证据1将争议范围全部记载在内，记载的点线清楚，界线明确，用其主张争议范围归国有（即全民所有），供原有历史放牧习惯的社队放牧使用，并由其实施管理的主张，予以支持。新红小组持有的证据1，该两份《土地房产所有证》虽然对争议范围有部分记载，但土地林地权属有过几次变动，经过了初级社、高级社、人民公社集体化运动及1962年的“四固定”，土地林地由私有改造成农业合作社集体所有；证据2，一是有涂改痕迹，二是与盈河村委会保存的档案记载不一致；证据3，涉及484号《自留山使用证》，该证一是面积严重不符，二是在1983年5月3日腾冲县人民政府办公室下发腾政办发（1983）7号关于印发《国有芹菜塘牧场代表会议纪要》的通知，已经明确芹菜塘国有牧场范围后才颁发的自留山使用证；证据4，登记程序不合法，权属来源依据不清，属错误登记，新红小组以上述四组证据主张争议范围归其所有，不予支持。在查清事实的基础上，经召集双方进行调解未果，为及时消除隐患、维护稳定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）、第（四）项、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条之规定，决定：1.争议范围的土地所有权归国有，由当事人腾冲市农业局管理。2.双方所持有的其他权属凭证与本决定不符的，以本决定为准。 因不服上述处理决定，本案原告新红村民小组于2018年12月18日向被告保山市人民政府申请行政复议。 被告保山市人民政府于2019年3月19日作出保府行复决字[2019]6号《保山市人民政府行政复议决定书》，认定申请人和第三人的争议地，为申请人持有的《林权证》（腾林证字﹝2007﹞第0000151741号）记载的象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼两宗林地，面积947.8亩，按照腾冲市人民政府现场勘测的情况能够确定争议地在国有芹菜塘牧场范围内。解放后除划给少数村社零星山地外绝大部分牧场未划分。1982年4月，腾冲县在开展林权“三定”工作中，原腾冲县三定办牧场组于1982年9月至1983年3月，完成国有牧场划定工作，牧场面积29400亩（其中草场20339亩，育林地1894亩，农地2363亩，疏林地1256亩，灌木林地3548亩），涉及原洞山、打苴、小西、城关四乡镇的13个小乡，即现在的北海乡盈河村、腾越镇凤山社区、东山社区、砚湖社区、玉璧社区（芹菜塘）、黄坡社区（吴邑）、洞山社区、沙坝社区、朝阳社区（胡家湾）、满邑社区（季节性放牧），共栽下刻有“国有牧场界”字样的界桩75颗。国有牧场划定工作结束后，在腾冲县政府主持下1983年4月7日召开了第一次牧场管理区代表会议，通过“国有芹菜塘牧场管理公约”（即“83”公约），明确了牧场的国有性质，明确由农业局作为国有牧场的管理单位，代表会议形成会议纪要，1983年5月3日以腾政办发（1983）7号“《关于印发的通知》下发相关乡镇、单位贯彻落实。1984年8月9日，腾冲市人民政府颁发给申请人《社员自留山使用证存根》（第484号），记载：桃园大岭子，二十亩，东至大路、南至张家地头直壕、西至凹子头，北至凸桥里凹子。2007年申请人领取了《林权证》（腾林证字﹝2007﹞第0000151741号），将争议地面积记载在内。2016年10月9日腾冲市人民政府成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组，对国有芹菜塘牧场进行清理整治。在牧场整治过程中，申请人与第三人就争议地权属发生争议。被申请人经实地调查，并组织调解不成后，作出处理决定。 保山市人民政府认为，申请人持有的1953年《土地房产所有证》虽对争议地面积有部分记载，但经过土地林地权属的数次变动，不能作为申请人主张争议地归其所有的证据。《关于印发的通知》（腾政办发﹝1983﹞7号）明确了芹菜塘牧场的国有性质，是腾冲县政府对土地所有权依法确定的行政决定。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定”的规定，国有芹菜塘牧场国有性质是早在1983年就由腾冲县县人民政府依法确定。申请人持有的1984年8月9日《社员自留山使用证存根》（第484号），将在国有芹菜塘牧场范围内的争议地登记在其中，是在确定了国有芹菜塘牧场范围之后的行为，且面积与申请人主张的争议地面积不符；申请人持有的1994年《承包土地及定产情况》和2003年《腾冲县农村土地承包经营权证分户登记表》有涂改痕迹，与盈河村委会及腾冲市档案馆保存的档案登记不一致，且争议地所有权在1983年就确定属于国有芹菜塘牧场；《林权证》（腾林证字[2007]第0000151741号）在申请登记时记载主要权利依据为自留山证，与本组的《自留山使用证》（第484号）所记载的四至、面积不符，争议地四至无四邻签字，且在国有芹菜塘牧场范围内，均不能作为证据证明争议地属申请人所有。被申请人作出的《腾冲市人民政府行政处理决定》（腾政决[2018]86号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人作出的《腾冲市人民政府行政处理决定》（腾政决[2018]86号）。 原告新红村民小组诉称：1.本案两被告对涉案象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼山林土地权属争议的决定严重脱离客观事实，完全否定原告对涉案山林土地依法享有的合法权益。具体理由：（1）两被告所作决定直接依据的《国有芹菜塘牧场代表会纪要》不应当作为有效证据予以采纳，恳请人民法院对《国有芹菜塘牧场代表会纪要》的合法性予以严格审查。①《国有芹菜塘牧场代表会纪要》是在人为操作及严重背离客观事实的情况下而形成。该纪要中代表原告新红小组参会人员许恩旺及许某能并非原告新红小组的合法、适格代表人员，不能代表原告新红小组村民的集体利益，其中许恩旺为1909年出生并系文盲，许某能1972年出生，1983年时仅为11岁，故在形成纪要的过程中第三人单方确定牧场范围及四至的行为无效。②《国有芹菜塘牧场代表会纪要》不具备法律效力，更不具备划分土地使用性质的权利。两被告在行政处分过程中均依据该代表会议纪要的决定严重违背法律规定，该纪要没有法律效应，不符合作为行政机关区分、评价土地使用权权属的合法依据。2.两被告作出的决定直接依据的《腾冲市人民政府关于成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组的通知》（腾政办发[2016]184号）及相关材料不应当作为有效证据予以采纳。首先，该《通知》依据《国有芹菜塘牧场代表会纪要》不具备合法性；其次，该《通知》系在征地过程中后补形成，而征地过程中原告新红小组已作为利害关系人，向相关职能部门提出异议；最后，在征地过程中原告新红小组中三户村民与第三人签订的撤销相关土地登记及附作物补偿协议系在被告腾冲市人民政府每户多算十亩面积的情况下签订。3.原告主张权利依据均为合法证据，恳请人民法院在对处理决定审查时对原告主张依据予以严格确认。法律要求相对人予以信任和依赖，法律也应保护相对人基于依赖所生之利益，禁止行政行为以任何借口任意变更既有行政决定甚至反复无常，哪怕是“有错必纠”也应受到必要的限制。原告对土地的占有、使用是基于被告等相关主管部门的审批、确认，原告历史以来持有的争议土地权属登记均有迹可循、均为人民政府依法颁布，1953年的《土地证》、1983年的《集体自留山使用证》、1994年的《承包合同》、2003年的《农村土地承包经营权证》、2007年《林权证》，以上权属凭证均系经人民政府依据客观事实及历史发展并经严格认证向原告新红小组颁发的权属登记证书。因此，本案应关注原告基于对被告的信任而取得的财产或其他方面的利益保护，不能因被告的违法行为而承担实际上的损失。同时，就算否认颁证的合法性，依职权再作土地权属的裁判，也应当强调当事人的举证责任，以公平原则、以尊重历史、方便生产生活为原则依法进行裁判。综上，本案争议范围土地所有权为原告新红小组村民集体世代享有，不可争议，被告作为国家行政机关应依法履行法定职责，并依法解决基层土地纠纷，但被告所作决定违背客观事实，未遵循“尊重历史，照顾现实”的原则依法处分相关当事人的合法权益，对原告主张的第三人证据存在重大瑕疵视而不见，而以原告证据存在瑕疵为由否定客观历史，严重脱离群众，为维护原告的合法权利，保障公民合法的权益，请求：1.撤销保山市人民政府行政复议决定书（保政行复决[2019]6号）；2.撤销腾冲市人民政府行政处理决定书（腾政行决字[2018]86号）。 被告腾冲市人民政府未提交答辩状。庭审辩论中，其代理人认为：1.被诉行政处理决定程序正确，认定事实清楚，适用法律正确。该处理决定是依据第三人的申请，之后由林权中心组织各方进行实地现场查看，在调解未果之后，作出本案处理决定，程序符合《土地管理法》《森林法》的规定。2.被告在证据采信基础上作出的事实认定正确。新红小组2007年的权属登记所涉及的权属来源，即自留山证不是合法的权属来源，且2007年登记时未经四邻签字，属错误登记。3.被告结合83公约和当时的界桩、附图、管理方案等作出的行政处理决定，认定涉案该地块属于国有，认定事实清楚，适用法律正确。 被告保山市人民政府辩称：1.被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。是依法定职权作出的行政行为，主体适格，权限合法，适用法律法规正确，内容适当。依照《行政复议法》第十三条、第二十三条的规定，被告在受理后向申请人发送了行政《复议案件受理通知书》，向被申请人发送了《行政复议答复通知书》《行政复议申请书（副本）》，被申请人在规定时间内提交了《行政复议答复书》及作出“处理决定”的法律依据和证明案件事实的证据。依照《行政复议法》第二十二条的规定，被告在书面审查的基础上，向被申请人的相关部门核实了相关证据。依照《行政复议法》第二十八条、第三十一条的规定，在规定的时间内审结。依照《行政复议法》第三十九条的规定，被告在审理复议案件的整个过程中，没有向申请人、被申请人收取过任何费用。2.腾冲市人民政府作出的行政处理决定，认定事实证据确实充分，适用法律法规正确，内容适当。1982年4月，腾冲县在开展林权“三定”工作中，针对芹菜塘牧场内土地权属混乱，矛盾纠纷突出的实际，原腾冲县委政府，对芹菜塘牧场作出三项决定：一是芹菜塘牧场属国家所有，划为国有牧场；二是供原有历史放牧习惯的社队作放牧使用；三是牧场内的林木、耕地，要退归还牧，确保畜牧业的发展。并于1982年9月至1983年3月，完成国有牧场划定工作，于1983年4月7日召开了第一次牧场管理区代表会议，通过《国有芹菜塘牧场管理公约》（即“83”公约），明确了牧场的国有性质，明确由农业局作为国有牧场的管理单位，代表会议形成会议纪要，以腾政办发（1983）7号《关于印发的通知》下发相关乡镇、单位贯彻落实。因此，“83”公约不是一个协议，而是腾冲县政府对土地所有权进行依法确定的行政决定。原告提交的1984年8月9日《社员自留山使用证存根》（第484号）、1994年《承包土地及定产情况》和2003年《腾冲县农村土地承包经营权证分户登记表》不能作为确定争议地所有权属于原告的证据。《林权证》（腾林证字[2007]第0000151741号）在申请登记时记载主要权利依据为自留山证，但与484号《自留山使用证》记载的四至、面积不符，且无四邻签字，不能作为证据证明争议地属其所有。腾冲市人民政府作出的《腾冲市人民政府行政处理决定》（腾政决[2018]86号）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，综上请求：驳回原告的诉讼请求。 第三人农业农村局述称：1.本案争议土地权属为国有。原告新红村民小组持有的《林权证》记载的象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼面积合计947.8亩的地块，在第三人管理的国有芹菜塘牧场范围内。1982年4月，原腾冲县委政府根据《宪法》规定，对芹菜塘牧场作出三项决定：一是芹菜塘牧场属国家所有，划为国有牧场；二是供原有历史放牧习惯的社队作放牧使用；三是牧场内的林木、耕地，要退归还牧，确保畜牧业的发展。并于1982年9月至1983年3月，完成国有牧场划定工作，牧场面积29400亩，涉及原洞山、打苴、小西、城关四乡镇的13个小乡，栽下刻有“国有牧场界”字样的界桩75颗。1983年4月7日召开的第一次牧场管理区代表会议，通过《国有芹菜塘牧场管理公约》（即“83”公约），明确了牧场的国有性质以及由农业局作为国有牧场的管理单位等内容，代表会议形成会议纪要，以腾政办发（1983）7号《关于印发的通知》下发相关乡镇、单位贯彻落实。因此，“83”公约不是原告所说的“是一个协议”，是在特定时期，合法形成的“公约”，具有约束力。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，国有芹菜塘牧场国有性质是早在1983年就由腾冲县人民政府依法确定，并于1986年因划定国有芹菜塘牧场与国有沙坝林场部分四至界限存在重划问题，腾冲县人民政府组织腾冲市林业局、腾冲县农牧业局对国有芹菜塘牧场四至范围再次进行确定，国有芹菜塘牧场权属清楚，四至界限明确。原告新红小组取得《林权证》之前上述地块已经划为国有牧场，土地性质属国有。农业农村局作为国有芹菜塘牧场管理单位行使管理权合法。2.国有芹菜塘牧场自1983年划定以来，长期受到部分群众破坏，私挖乱垦牧场现象严重，部分人员在牧场圈围种树，非法建筑，牧场界桩遭人为损毁，牧草地破坏、垃圾污染严重，自然资源环境遭到严重破坏。腾冲市人民政府多次进行清理整治。自2011年开始，原腾冲县委政府即开展牧场清理工作，2016年10月9日，腾冲市人民政府办公室发文《腾冲市人民政府关于成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组的通知》组建领导小组，在坚持“83”公约的基础上，本着“尊重历史，解决现实”的原则，制定并印发《国有芹菜塘牧场清理整治工作方案》，成立工作组，整治工作以“83”公约、《国有芹菜塘牧场代表会纪要》、《国有芹菜塘牧场地形地貌及四址》、《国有芹菜塘牧场具体处理情况》等为工作依据，从2016年9月13日开始至2017年12月7日止，妥善解决相关问题，一是坚持1983年界定的国有牧场性质不变、范围不变的原则，按照原来位置栽桩，定坐标；二是执行牧场公约，尊重历史放牧习惯；三是对国有牧场范围内长耕地予以认可，若开发使用，应给予补偿；四是对已经在牧场范围内办理过《林权证》《农村土地经营权证》《集体土地使用证》的进行公示，无异议的参照相关补偿标准，对现有的地表附着物给予适当补偿后，相关部门做撤证处理；五是原畜牧局与相关承包人签订的承包协议，予以解除，给予当事方适当补偿，收归国有牧场管理；六是村、组与农户签订的协议，视其是否具备合理性，如合理，给予地表附着物适当补偿，补偿后收归国有牧场管理；七是凡属私挖乱围的壕坎、建筑物填平、拆除后恢复牧场。经清理，工作组围绕1983年牧场划定时的记录，经实地勘界，对损毁及需要加密的界桩进行了地理位置标定及图像保存工作，重新在老界桩旁新栽石质新界桩80颗，牧场周边沿界桩栽水泥桩、围铁丝网、拆除违章建筑、填平牧场内私挖壕沟、拆除各类围栏等、变更错误登记在国有芹菜塘牧场范围内的《林权证》、协商确认长耕地、注销《农村土地承包经营权证》登记地块，涉及4个村（社区）10个小组435户（其中：北海乡盈河村7个村民小组377户，登记地块771块，上证面积700.16亩；腾越镇58户，登记地块58块，上证面积35.7亩）；收回借山育林证、收回腾越镇沙坝社区涉及在国有芹菜塘牧场范围内的腾土集有（2004）字第0000226号《集体土地所有证》，收归国有，解决了国有牧场范围内的其他问题。同时，在解决上述问题的时候，根据相关法律的规定，针对不同实际问题给予各项补偿资金达1292万元。原告所提象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼等面积947.8亩，涉及林权证1个，承包经营权证77个（已协商解决2个），在牧场清理整治过程中，工作组按照《国有芹菜塘牧场清理整治工作方案》多次与原告协商无果；2017年11月16日，市人民政府组织召集原告和第三人调解，因原告否认“83”公约，不承认该区域土地的国有性质，补偿要求与《方案》确定的补偿标准差距较大，未达成调解。综上，1983年划定的国有芹菜塘牧场得到绝大多数群众的认可，腾冲市委政府组织开展的国有芹菜塘牧场进行清理整治得到广大乡村干部和广大人民群众的理解和支持，是合法合理合情的行为，并非原告所说的“置历史、法律不顾”。国有芹菜塘牧场的划定符合当时的历史现状，有法律支撑，“83”公约是牧场的管理公约，具有约束力。《腾冲市人民政府处理决定书》和《保山市人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法完备，适用法律、法规正确，处理恰当，请求：依法裁判。 被告腾冲市人民政府在法定举证期限内未向本院提交作出本案被诉行政行为的证据及适用法律依据和规范性文件。 被告保山市人民政府在法定举证期限内向本院提交以下证据材料： 第一组：A1.《保山市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书》；A2.《保山市人民政府行政复议办公室被申请人答复通知书》；A3.《保山市人民政府行政复议办公室第三人参加行政复议告知书》,以证明被告在收到《行政复议申请书》后依法进行审查后及时作出处理。 第二组：A4.腾冲市人民政府提交的《行政复议答复书》，以证明腾冲市人民政府及时作出行政复议答复；A5.《行政复议证据目录》，以证明腾冲市人民政府作出具体行政行为的依据。 第三组：A6.原告新红小组《行政复议申请书》；A7.保山市人民政府行政复议办公室《行政复议申请回执》，以证明被告依本案原告的申请受理行政复议，原告在行政复议中提交的证据材料。 第四组：A8.原腾冲市农业局《行政复议陈述书》；A9.原腾冲市农业局提供的《行政复议证据清单》，以证明第三人在行政复议过程中提交的证据。 法律适用依据：《行政复议法》第二条、第二十二条、二十八条，《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《中华人民共和国森林法》第十七条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条。 经庭审质证，原告新红小组认为：1.对第一组A1-A3、第三组A6-A7、第4组A8-A9均无异议；2.A4-A5无异议，但关于A5《行政复议证据目录》，对目录中的第1、2、4、6、7、8、9、14、16、17组均无异议；第3组现场勘查笔录，原告作为申请人无主要代表参与确认，对真实性有异议；第5组中83公约、第10组真实性合法性无异议，但对证明观点不认可；第11组真实性合法性无异议，对第一个证明观点“承包合同书有涂改痕迹”，原告说明因当时原告的村民小组经过行政区划的合并，在此过程中，承包合同书也发生变化，所以进行了涂改，但不是原告方自己进行的涂改，而是相关的登记部门进行的涂改，对于第二个证明观点也不认可；第12组484、485号社员自留山使用证，真实性合法性无异议，但争议面积严重不符的原因，系因30多年前测量手段比较落后，实际面积的测量不是很准确；第13组证据真实性合法性无异议，证明观点不认可，当时的规定没有像现在一样需要四邻签字；第15组不认可，对于83公约原告一直反对。 关于法律依据，程序方面的法律依据无异议，保山市人民政府在处理本次行政复议当中的相关程序是严格按照行政复议法，以及相关司法解释的规定来进行的。但对其在维持腾冲市人民政府的行政决定当中所适用的相关法律依据，原告不认可。 被告腾冲市人民政府及第三人农业农村局对被告保山市人民政府提交的证据材料及适用法律依据均无异议。 原告新红小组向本院提交了以下证据材料： B1.地契1份，以证明解放前争议林地为原告村民购买所有的事实。 B2.村民许恩恒、许恩芹、许恩尧1953年3月28日《土地证》3份，以证明1953年土改时期经被告政府确认争议土地权属为原告村民小组各户村民所有并颁发权利证书的事实。 B3.《社员自留山使用证》1份，以证明1983年分产到户期间经被告政府确认争议土地为自留山并确认使用权为原告村民小组各户村民所有以及颁发权利证书的事实。 B4.《腾冲县农村土地承包经营权证分户登记表》1份（涉及村民74户,编号1-79，无7、20、47、57、64号），以证明2003年经被告政府确认争议土地承包经营权分配到原告村民小组各户村民所有并颁发权利证书的事实。 B5.腾林证字(2007)第0000151741号《林权证》1份，以证明：（1）基于原告村民积极响应退耕还林政策在承包土地范围内实施种植经济林木实现争议土地成林的事实；（2）2007年林业部门确认争议土地为林地并确认所有权、使用权的权利人均为原告村民小组的事实；（3）经林业部门确认争议林地林种均为用材林的事实。 B6.照片4张，以证明原告村民小组各户在退耕还林的政策指导下对争议土地实现有效管理并成林的事实。 B7.证人许某能当庭证言，以证明“83”公约的形成严重违法的事实。 经庭审质证，被告腾冲市人民政府认为：1.证据材料B1真实性无从考证，因历经多次改革，证明目的不认可；2.证据材料B2真实性待查，虽对争议面积土地有部分记载，但因自1953年至今，林权经过多次变动，原告的证明观点不能成立；3.证据材料B3作为自留山使用证不具有证书编号及登记时间，故不予认可；4.证据材料B4与村上以及档案馆保管的底册都不一致,不予认可；5.证据材料B5在2006年林权制度改革时，牧场方参与了踏界，但未进行签字确认，且权属来源依据的自留山证也不合法，应属错误登记，故不予认可；6.证据材料B6无从显示拍摄时间和地点，仅凭照片根本无从证明照片上所显示的树林是何人所属所管，故不予认可；7.B7证人是原告方村民之一，且不能确定与1983年公约上的许某能系同一人，不予认可。 被告保山市人民政府质证认为：1.B1具有真实性，但乾隆年间到现在，林权经过多次变更。对原告证明目的不认可。2.B2、B3、B6不具有真实性、合法性，原告的证明目的不能成立。3.B4与盈河村委会和档案馆保管的档案不符，且有涂改痕迹，不予认可。4.B5.合法性及证明目的均不认可。5.B7证人许某能不能证明其就是参加签字的许某能，且材料中记载其只是参加踏界的人员，不予认可。 第三人农业农村局质证认为：1.B1因乾隆年间到现在权利经过了数次变更，不予认可；2.B2具有真实性合法性，但从1953年到现在，经过了数次的土地改革，原告证明观点不能成立；3.B3、B5–B6质证意见与腾冲市政府质证意见一致。4.B4真实性不认可，该组证据与盈河村委会和档案馆的档案不符，且有涂改痕迹。5.B7证人本身就是原告方，许某能自己也说没有参加1983年4月5日的事，不具有作证的资格。 第三人农业农村局向本院提交了以下证据材料： 第一组：C1.《国有芹菜塘牧场代表会纪要》（1983年4月8日）；C2.《腾冲县政府办公室关于的通知》（腾政办发[1983]7号）,以证明腾冲市政府自1982年9月至1983年4月组织相关部门及各公社、大队、生产队历时7个月完成对国有芹菜塘牧场划定工作，并作出会议纪要向所涉部门印发。 第二组：C3.《国有芹菜塘牧场管理公约》（1983年4月7日）,以证明划定国有芹菜塘牧场后召开管理区代表会议通过了《国有芹菜塘牧场管理公约》，进一步明确牧场国有性质，腾冲县农业局为国有芹菜塘牧场的主管单位。 第三组：C4.《国有芹菜塘牧场地形地貌及四址》；C5.《芹菜塘国有牧场地形图》（1983年）；C6.《国有芹菜塘牧场具体处理情况》；C7.《国有芹菜塘牧场界桩记录》（1983年2月）；C8.1989年6月29日《关于重申国有芹菜塘牧场权属问题的请示》；C9.1986年1月23日《关于解决国有芹菜塘牧场和国有沙坝林场部分土地重划协议书》（两份，手写及打印稿）、C10.涉及地块界桩照片,以共同证明：腾冲县人民政府划定国有芹菜塘牧场后，对牧场范围认定清楚，四至界限明确，并行使在牧场边界进行树立界桩、铁丝网等管理行为。 第四组：C11.《借山育林证》10份；C12.《腾冲县畜牧局行政处理决定书》（腾牧行处决字[2001]第1号）,以证明：（1）诉讼争议地块系国有牧场，腾冲市政府一直委托腾冲市农业农村局（原农业局）对国有芹菜塘牧场实施有效管理。牧场划定时部分群众在划定前就栽种的树木，腾冲市农业局向其颁发《借山育林证》，借山育林期限届满后归还，原告村民小组并未取得《借山育林证》，所争议土地系国有牧场划定后原告非法占用。（2）腾冲市农业局对原告村民小组部分群众非法开垦及占用国有牧场的行为曾经作出过《行政处理决定书》，充分说明了腾冲市农业农村局对牧场一直实施管理的事实。 第五组：C13.《腾冲市人民政府办公室关于成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组的通知》（腾政办发[2016]84号）；C14.《腾冲市国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组办公室关于印发腾冲市国有芹菜塘牧场清理整治工作方案的通知》（腾芹牧办发[2016]1号）,以证明国有芹菜塘牧场自划定以来，一直受到部分群众破坏，非法开垦、占用牧场、非法建筑等情况严重。为保护国有芹菜塘牧场，腾冲市人民政府成立了整治工作领导小组，对破坏行为进行整治。同时为了保障广大群众的利益，解决牧场历史遗留问题，制定了相应补偿方案，多次与原告对补偿问题进行协商未果。 第六组：C15.《申请书》；C16.《答辩状》；C17.《现场勘查笔录》；C18.《纠纷调解笔录》《参加纠纷调解人员名单》；C19.《腾冲市人民政府行政处理决定书》（腾政行决字[2018]86号），以证明第三人依法向腾冲市人民政府提出申请，后腾冲市人民政府职能部门林权管理中心组织双方当事人进行现场勘查、调解等工作，调解无果后，腾冲市人民政府依法作出处理决定。 经庭审质证，原告新红小组认为：1.第一组证据材料因会议纪要没有利害关系人原告方参与，相关的参会人员系伪造，利害关系人的权益必然得不到保障，故不予认可；2.第二组证据材料因为没有利害关系人原告方参与，形成的内容原告方也不认可，特别强调的是管理公约虽然是一个具体行政行为之后的文件，但是在协商相关权利义务的时候，应该有利害关系人参与，而原告方没有参与，故不予认可；3.第三组证据材料中对地形地貌这一个部分无异议，但认为不能单纯通过第三人竖立界桩和拉铁丝网的行为就确认相关林地和土地的权属归属，土地林地的权属是按照登记来确定的，对证明目的不予认可。4.第四组证据材料具有真实性合法性，但与本案不具有关联性；5.第五组证据材料系按照83公约形成，而原告一直都不认可公约的合法性、合理性，所以据其形成的相关通知也是违法的，没有法律基础，故不予认可；6.第六组证据材料中的申请书、答辩状、调解书、行政处理决定书，以及现场勘查笔录均无异议，但现场勘查笔录当中载明双方对争议地块确定的地名相同，能够证实本案争议地块所处的范围。 被告腾冲市人民政府、被告保山市人民政府对第三人农业农村局提交的证据及证明目的均无异议。 本院认为：1.被告保山市人民政府提交的证据材料能够证实本案原告新红小组向其提出行政复议申请(A6、A7)后，其在法定期限内决定受理(A1)并依法通知被申请人(A2)及第三人（A3）参加复议(A4、A5、A8、A9)，且根据其提交的被告腾冲市人民政府行政复议过程中提交的《证据清单》(A5)载明的内容，能够证实腾冲市人民政府受理第三人农业农村局的确权申请后，经调查、勘查及调解等程序并依据双方提交的及自己调取的档案资料作出被诉行政处理决定的事实，其复议程序合法，应予以采信。 2.原告新红小组提交的证据：B1为土地改革前的材料，不能作为权属依据，不予采信；B2虽能证实原告村民对涉案部分范围的林地曾经具有管理事实，但不能证实原告所主张的全部权属来源依据，原告证明目的不能成立；B3虽然内容与腾冲市人民政府作出的处理决定中载明的484号自留山使用证内容一致，但既无登记时间又无编号，该材料来源不清，不予采信；B4应当建立在原告具有权属依据并依法发包的情形下，故原告的证明目的不能成立；B5虽系有权机关颁发的权属凭证，原告认为延续了B2、B3、B4的权属来源，但均系林地的管理使用事实依据，而本案争议的林地所有权并无权属来源，被告认为属错误登记的质证意见应予采纳；B6不能反映原告村民的管理事实，原告证明目的不能成立，不予采信；B7的证人不能确定与1983年公约记载的许某能系同一人，原告的证明目的不能成立。 3.第三人农业农村局提交的证据：证据材料C1-C7系本案涉案争议林地在1983年期间确定属国有芹菜塘牧场管理范围，且定桩明确界址等相关事实，并有原告所在的村组织参加，来源合法，内容真实，应予以采信；证据材料C8-C9与本案争议事实不具有关联性，不予采信；证据材料C10因有争议发生之后的重新栽种的界桩，被告的证明目的不能完全成立；证据材料C11与本案争议事实不具有关联性，不予采信；C12能印证1983年公约的存在以及第三人的对牧场的管理以及牧场有界桩的事实，应予以采信；证据材料C13、C14能证实腾冲市人民政府对国有芹菜塘牧场管理过程中出现的问题的相关处理工作，能印证该牧场的管理事实，应予以采信；证据材料C15-C18能证实第三人向腾冲市人民政府提出确权申请后，本案原告进行了答辩以及被告腾冲市人民政府组织双方进行现场勘查、确定争议范围、调解等事实，与本案具有关联性，应予以采信；C19系被诉行政行为的文书载体，不作为证据使用。 经审理查明，1983年2月，原腾冲县人民政府在开展林权“三定”工作中，原腾冲县三定办牧场组对国有芹菜塘牧场完成牧场划定、定桩工作，确定了牧场面积29400亩（其中草场20339亩，育林地1894亩，农地2363亩，疏林地1256亩，灌木林地3548亩），涉及原洞山、打苴、小西、城关四乡镇的13个小乡，即现在的北海乡盈河村、腾越镇凤山社区、东山社区、砚湖社区、玉璧社区（芹菜塘）、黄坡社区（吴邑）、洞山社区、沙坝社区、朝阳社区（胡家湾）、满邑社区（季节性放牧），共栽下刻有“国有牧场界”字样的界桩75颗，绘制了芹菜塘国有牧场地图。该项工作结束后，经原腾冲县人民政府批准，原腾冲县畜牧业办公室于1983年4月6日至7日在原腾冲县农业局组织召开了第一次牧场管理区代表会议，通过“国有芹菜塘牧场管理公约”（即“83”公约），并确定了牧场的主管单位为原腾冲县农业局，也即本案第三人腾冲市农业农村局，以及原告所在的原银河大队张在延等九人为牧场管理委员会成员等事项，代表会议形成会议纪要。1983年5月3日，原腾冲县人民政府办公室以腾政办发（1988）7号《关于印发〈国有芹菜塘牧场代表会纪要〉的通知》，将《国有芹菜塘牧场代表会纪要》印发，并明确发至牧场大队、生产队。2007年5月20日，被告腾冲市人民政府为原告新红小组颁发了《林权证》（腾林证字﹝2007﹞第0000151741号），其中登记为大岭子桃园洼的林地425.8亩（东至老腾保公路、大寨三个组集体林界；南至张家组林界；西至象鼻岭心；北至大岭子山岭子心）、象鼻岭老甸地的林地522亩（东至老腾保公路；南至大岭子心直上到象鼻岭心止；西至从南方止处到象鼻岭心直往北到大闸门止沿古壕上至燕墙埂止；北至本组林界）。2016年10月9日腾冲市人民政府成立国有芹菜塘牧场清理整治工作领导小组，对国有芹菜塘牧场进行清理整治。在牧场整治过程中，原告与第三人就争议地权属发生争议。2017年7月19日，本案第三人农业农村局向被告腾冲市人民政府申请撤销本案原告持有的腾林证字（2007）第0000151741号《林权证》，并要求将林权证中记载的象鼻岭老甸地、大岭子桃园洼两宗地块合计947.8亩确权归其管理的国有芹菜塘牧场。被告腾冲市人民政府经调查并组织双方进行现场勘查，确定争议地现状为有林地，主要树种为杉木树、西南桦、果松。争议范围东从国有芹菜塘牧场老保腾公路至老甸地GPS00455257E、2770384N直对小横牛路，再顺小横牛路至大岭子壕，又直对老保腾公路，又顺公路张家组张启学地边，又顺地边至吴绍苍地边（公路边）又顺公路至桃园洼子口；南至从桃园洼子口GPS00455430E、2770145N顺小路至桃园洼子心GPS00455319E、2770068N,又顺岭脊（新坟山）至茶园岭干心；西至从茶园岭干心顺桃园洼头、象鼻岭岭脊至象鼻岭脚GPS00454626E、2770913N直对象塘边GPS00454594E、2770970N；北至从象塘边顺堰墙埂直对GPS00454666E、2771015N顺埂至GPS00454722E、2771038N，又顺埂至GPS00454806E、2771029N，又顺埂至61号桩GPS00454957E、2770885N,又直对60号桩GPS00454969E、2770694N,位于原国有芹菜塘牧场定桩的范围内，涉及58号桩至61桩的界址范围。经调查并组织双方举证质证，腾冲市人民政府以国有芹菜塘牧场在1983年划定界限、栽桩确定并通过管理公约后，原告新红小组此后取得的自留山使用证登记的面积与争议面积不同；村民承包经营权证与档案登记内容也不相符；案涉2007年林权证登记程序违法且权属来源不清，属错误登记等事实认定争议范围的土地所有权应属国有，由第三人腾冲市农业农村局管理。原告新红小组不服，于2018年12月18日向保山市人民政府申请行政复议，保山市人民政府于2019年3月19日作出维持的复议决定后，原告于2019年4月23日向我院提起行政诉讼，要求撤销两被告作出的行政决定。 另查明，本案第三人腾冲市农业农村局因机构改革、职能划转的原因，名称由原来的腾冲市农业局变更而来。 本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，被告腾冲市人民政府具有对本案原告新红村民小组与第三人农业农村局的林地权属争议作出行政裁决的法定职权，被告保山市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款之规定，具有对本案原告不服被告腾冲市人民政府作出的行政处理决定申请复议的法定处理职权。本案中，被告腾冲市人民政府受理第三人农业农村局的确权申请后，经调查、现场勘查确定了争议范围及面积，在组织双方举证质证并经调解未果的情形下，依职权作出被诉行政处理决定；被告保山市人民政府在受理原告的行政复议申请后，在法定期限内依职权作出被诉行政复议决定，两被告作出的行政行为职权依据充分，程序合法。关于原告与第三人争议的林地权属，双方能够确认一致的是争议地位于1983年4月7日有原告所在的村组织参加并通过《国有芹菜塘牧场管理公约》、形成《国有芹菜塘牧场代表会纪要》过程中明确的芹菜塘牧场的管理范围内，该管理范围的确定有当时的界桩记录、地形图等能够予以印证。原告主张争议范围的权属来源于清朝乾隆年间的村民买卖行为，但根据《林木林地权属争议处理办法》第九条：“土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据”的规定，其观点依法不能得到支持；而其以三户村民保管的1953年土地改革时期的权属凭证及1984年取得的自留山使用证、以及村民2003年的承包经营权证登记表来支持自己的观点，首先凭证并未包含全部争议范围，其次，原告三种凭证均非涉案林地所有权的权属凭证，至其2007年取得的林权证，虽登记了涉案林地的所有权，但同样根据《林木林地权属争议处理办法》第七条第（三）、第（四）项“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据：（三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图；（四）人民政府作出的林权争议处理决定；”及第八条第（一）项“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；”的规定，在土地改革后至1982年普遍开展的林业三定工作时期，在原告所在的村组织参加制定形成《国有芹菜塘牧场管理公约》《国有芹菜塘牧场代表会纪要》等相关工作过程中，能够确认争议范围的林地已为芹菜塘牧场管理的国有土地，且权属性质在原告2007年取得登记时并未有相关依据予以证实发生变更，芹菜塘牧场虽未登记主体资格，但其主管单位也即行使管理职权的机构已经明确为本案第三人，故《管理公约》《会议纪要》所明确的管理范围和附图内容应当作为权属参考依据，原告以其使用以及村民的承包经营等依据作为主张争议范围的所有权取得登记依据的主张不能得到支持。综上，被告腾冲市人民政府虽未在法定举证期限内提交被诉行政行为合法的证据，但本案第三人农业农村局提交的证据能够证明其作出被诉行政处理决定所认定原告已取得的林权登记属错误登记，争议范围在1983年已经明确为国有的依据充分，所裁决的事实清楚，适用法律准确，被告保山市人民政府作出予以维持的行政复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》三十四条、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告腾冲市北海乡盈河村新红村民小组的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告腾冲市北海乡盈河村新红村民小组负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  何延武 审 判 员  李海斌 人民陪审员  严守燕 二〇一九年六月二十七日 书 记 员  李柏毅 附：本判决适用的相关法律法规： 1.《中华人民共和国森林法》第十七条第二款个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。 2.《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议： …… （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；…… 第十三条第一款对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。 3.《林木林地权属争议处理办法》第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据： …… （三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图； （四）人民政府作出的林权争议处理决定； …… 第八条土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据： （一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图； …… 第九条土地改革前有关林木、林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据或者参考依据。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关作出与原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应对复议决定和原行政行为一并作出裁判。