海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终100号上诉人（原审原告）王明芳，女，1968年12月31日出生，公民身份证号码×××,汉族，住海口市。委托代理人鱼筱军，海南肖明德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局琼山分局（原海口市琼山区工商行政管理局），住所地海口市琼山区琼州大道28号。法定代表人文昭徽，该局局长。委托代理人李娜，海口市市场监督管理局反垄断和反不正当竞争科副科长。上诉人王明芳因其诉被上诉人海口市市场监督管理局琼山分局（以下简称琼山市监局）工商行政处罚一案，不服海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：琼山市监局于2017年12月12日作出海工商琼处字[2017]23号《行政处罚决定书》（以下简称23号处罚决定），该决定的主要内容为：王明芳是海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商，其在经营活动中未建立农产品进销货台账、短尺少称的行为，违反了《海南省农产品质量安全条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《海南经济特区商品交易市场管理条例》，故对其罚款共计252596.8元。原审审理查明，王明芳是海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商。琼山市监局针对2016年春节期间，海口市蔬菜价格过高的情况，于2016年2月对海口南北蔬菜批发市场蔬菜销售情况开展调查，在调查中发现，王明芳在经营位于海口南北蔬菜批发市场A37、A40档口中，存在涉嫌短尺少秤和不建立农产品进货台账的行为，即对王明芳进行立案调查。琼山市监局工作人员通过对王明芳的经营进行调查，对王明芳及其相关工作人员进行询问，王明芳及相关工作人员对琼山市监局的询问调查笔录均进行了签名确认，王明芳亦对现场笔录及现场收集相片证据表进行了签名确认，并确认了王明芳的经营情况；调查中王明芳向琼山市监局提供了其销售记录表。2016年3月14日琼山市监局向王明芳送达了海工商琼处听告字[2016]17号《行政处罚听证告知书》，告知王明芳拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容。王明芳提出听证要求,琼山市监局于2016年11月2日举行听证会。听证后，琼山市监局于2017年12月12日对王明芳作出23号处罚决定，并于同日将该处罚决定送达给王明芳。王明芳不服该决定,遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为，本案需处理问题是琼山市监局对王明芳作出23号处罚决定的行政行为是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、关于23号处罚决定认定事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确的问题。23号处罚决定所查明的事实，有琼山市监局提供的营业执照、居民身份证、南北蔬菜市场铺面租赁合同及收据、询问通知书、现场笔录、询问调查笔录、现场收集相片证据表、销售账目或单据、询问调查笔录等证据，相互为证，足以认定，原审法院予以确认。据此，原审法院作如下认定：（一）《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第一款规定“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。从事产品批发业务的销售企业应当建立产品销售台账，如实记录批发的产品品种、规格、数量、流向等内容。在产品集中交易场所销售自制产品的生产企业应当比照从事产品批发业务的销售企业的规定，履行建立产品销售台账的义务。进货台账和销售台账保存期限不得少于2年。销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。”、《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第（二）项规定“农产品销售者应当对其销售的农产品质量安全负责，并遵守以下规定：（二）建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及其联系方式、进货时间等内容”，本案中，王明芳作为海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商，在该市场A40、A37档口从事蔬菜经营活动中没有建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供应商及其联系方式、进货时间等内容。王明芳未履行上述法规规定建立台账的义务，其情节严重扰乱了社会管理秩序等。琼山市监局依据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条“违反本条例第三十三条规定，农产品销售者未执行进货检查验收制度、未建立进货记录的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，并处2000元以上1万元以下罚款；储存农产品不符合质量安全要求的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，对变质的农产品进行无害化处理；销售不符合质量安全标准农产品的，由县级以上工商行政管理部门责令停止销售，并处5000元以上2万元以下罚款。”的规定，对王明芳处罚罚款10000元，并无不当，适用法规正确。（二）王明芳经营的A37档口销售的上海青、意大利、小黄白、油毛乖蔬菜，使用含有冰瓶泡沫包装成箱销售，每箱使用七喜中号冰瓶2瓶，每瓶3斤，加上塑料泡沫，每箱除蔬菜外，毛重7.1斤。但销售过程中王明芳每箱仅除掉2市斤后按净重价款卖给购买者，经琼山市监局现场核实，短缺部分价款共计24259.68元。琼山市监局此数额是根据现场调查、询问调查及王明芳提供的销售账目计算所得，原审法院对此予以确认。王明芳提出其无主观故意，这属于交易习惯，在南北蔬菜批发市场的每个档口立柱和横杠上都已公示告知相应的买受人，批发蔬菜时不扣除毛重和保鲜冰瓶的重量等主张。根据《中华人民共和国民法通则》第四条“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”之规定，任何单位和个人从事商业活动，均应当遵循以上原则。王明芳在销售蔬菜时，将夹杂在蔬菜中的保鲜冰瓶等同于蔬菜售出，一方面使买受人买到的蔬菜数量短缺，另一方面额外增加了蔬菜成本。即使作为二级批发商的买受人愿意接受，但其为了保证销售利润，势必将这些额外的成本层层转嫁，最后转嫁到消费者身上，最终损害的是消费者的权益。王明芳在销售蔬菜时采取的这种所谓的“行业交易惯例”违反了公平、合理和诚实信用的原则，且损害了消费者的合法权益，不应受到法律的保护，故原审法院对王明芳的主张不予采纳。《海南经济特区商品交易市场管理条例》第三条规定“在海南经济特区市场内从事商品交易活动的经营者以及市场开办者、市场管理部门，必须遵守本条例。”，王明芳作为海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商，其从事商品交易活动，应遵守该条例。因此，对王明芳提出不受该条例调整主张，原审法院不予采纳。该条例第二十六条第（三）项规定“市场内禁止下列行为：(三)短尺少秤”，王明芳将冰瓶的其他重量随菜价出售，实属短尺少秤行为。王明芳短尺少秤部分价款为24259.68元，琼山市监局依据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十三条“违反本条例第二十六条第（三）项规定，短尺少秤的，由工商行政管理部门责令其补足缺少部分，并处以短缺部分价款总额10倍的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”的规定，决定责令王明芳停止违法行为，并对王明芳作出处罚：处以短缺部分价款总额10倍的罚款242596.8元，并无不当，适用法规正确。二、关于23号处罚决定是否符合法定程序的问题。琼山市监局经对王明芳的经营行为进行立案调查后，琼山市监局向王明芳送达了《行政处罚听证告知书》履行了告知义务，且根据王明芳要求举行了听证会，听证后对王明芳作出23号处罚决定，程序合法。综上所述，琼山市监局对王明芳作出的23号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处罚恰当。王明芳的诉讼主张，原审法院不予采纳，其要求撤销23号处罚决定的请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决驳回王明芳的诉讼请求；案件受理费50元，由王明芳负担。上诉人王明芳不服一审判决，提起上诉称，一、上诉人与二级批发商之间依交易惯例将7.1市斤重的泡沫箱和冰瓶的成本折算成5.1市斤蔬菜的价格计算，属于价格问题，不是单方欺诈性质的“短尺少秤”问题，一审判决认定基本事实错误。所谓短尺少秤，必须是销售一方在对方不知情的情况下，利用不合格计量工具，故意隐瞒实际重量，以较低重量充作较重重量的欺诈行为。在本案中，被上诉人不能举证哪怕是一个上诉人的交易方认为上诉人“短尺少秤”，本案中的所谓“短尺少秤”仅仅是被上诉人自己对“短尺少秤”这一概念背离生活经验和常识的歪曲理解，而此种歪曲理解与客观事实不符。并且，没有哪个经营者会向工商执法人员告诉自己“短尺少秤”，工商执法部门根据对上诉人的诚实陈述所做出的“短尺少秤”的认定，是对“短尺少秤”的概念理解错误。实际上，本案涉及的行政法律关系的实质是上诉人对每箱蔬菜按毛重定价是否合理的问题。本案事实表现为：上诉人与其交易的对方明知每箱蔬菜毛重中空泡沫箱和冰瓶共计7.1市斤，只是为了计重和计价的方便，将7.1市斤重的泡沫箱和冰瓶的成本折算成5.1市斤蔬菜的价格计算。上述行为仅仅是一种交易双方明确知晓、依交易习惯而采取的折算计价行为，而不是短尺少秤的交易欺诈行为。二、价格问题不属于被上诉人职权范围，被上诉人行为因为越权而无效。一审判决在此方面没有查明事实，因而适用法律错误。任何有包装的商品的计价方式，都可以有按净重计价和按毛重计价两种。毛重计价在特定情形下是出于交易成本和交易效率所必须要求的计价方式，做为从海南省外长途运输进入海南岛的蔬菜，没有冰瓶保鲜蔬菜将会自然变质，没有泡沫箱分装也会因为堆积发热而腐烂，从而失去交易价值。同样，做为上诉人交易对象的二级批发商在转运、储存过程中也离不开泡沫箱和冰瓶以继续保持蔬菜的质量，没有哪个二级批发商会要求上诉人批发没有泡沫箱和冰瓶的散装蔬菜。鉴于本案的实际情况无非是上诉人按毛重计价批发蔬菜给二级批发商，故本案争议实质是按毛重计价是否违反了工商行政法规？首先，上诉人将蔬菜以毛重计价定价的定价方式即使不合法，也属于是否违反价格法的问题，应由物价部门主管，而非缺尺少秤的问题，轮不到被上诉人主管。因此，被上诉人的行政处罚行为因为越权无效。其次，上诉人是否存在价格违法问题？根据《价格法》第六条规定及被上诉人处罚当时情况，蔬菜价格并不存在政府定价和政府指导价，而是实行经营者自行定价。而根据《价格法》第八条规定，经营者定价的基本依据是生产经营成本和市场供求状况。因此，上诉人将7.1市斤泡沫箱和冰瓶的成本折算成5.1市斤蔬菜的价格计算这一问题的实质，就是上诉人该折价计价方式是否违反《价格法》第八条经营者定价的基本原则的问题。上诉人用于装蔬菜的泡沫箱当时每个进货价是7.5元，冰瓶进货价是1.1至1.2元每个，一箱蔬菜中一个泡沫箱，两个冰瓶，成本价合计9.7元至9.9元，加上箱内四壁所垫的报纸的成本，一箱蔬菜的包装物成本至少为10元。上诉人将价值10元的泡沫箱及冰瓶、报纸按5.1市斤每斤1.2元（小白菜）到6元（韭菜黄）的蔬菜价格计算，无非对于每箱蔬菜包装成本多计算了5.1*1.2-10=-6.12元到5.1*6-10=20.6元。可见，即使以毛重计价，也不能完全弥补上诉人每箱小白菜的包装物成本。而韭菜黄每箱净重均重45斤，将20.6元包装物价格分摊到每斤蔬菜，每斤蔬菜净重价格无非由6元增加为6.46元，仅仅增加了0.46元。这样的定价行为，即使按照价格管理法规，也谈不上任何不合理之处和违法之处。三、被上诉人的处罚依据就是上诉人提供的进货记录，被上诉人以上诉人为建立进货记录而对上诉人罚款1万元，证据不足，适用法律错误。四、一审判决在行政诉讼中适用《民法通则》第四条规定，在没有合同相对人起诉的情况下判定上诉人与案外人交易惯例无效，没有任何法律依据。一项交易习惯是否无效，其判断标准是法律、行政法规的禁止性规定。一审判决认为上诉人以毛重计价方式批发蔬菜，即使是上诉人与二级蔬菜批发商之间的交易习惯也是无效。此种认定一是违反了不诉不理的基本原则，二是超越了行政审判仅审查行政行为合法性的范围，没有任何法律依据。五、从社会影响而言，上诉人与二级批发商的计价方式仅导致按毛重计价比按净重计价每斤蔬菜最多出0.46元，并不能导致“天价菜价”现象的出现，因此处罚上诉人不能产生任何积极的效果。对于2016年春节期间海口出现部分蔬菜价格畸高现象，虽然上诉人是蔬菜一级批发商之一，但上诉人即使是以毛重计价，也最多使部分蔬菜每斤的净重价比毛重价多了0.46元。而在当时市场实行经营者定价的价格机制的情况下，上诉人不存在任何不合理和不合法的行为。现被上诉人以及一审判决笼统、含糊地以上诉人按毛重计价导致“二级批发商……为了保证销售利润，势必将这些额外的成本层层转嫁，最后转嫁到消费者身上，最终损害的是消费者的权益”为由，将一个明显的价格问题强行定性为“短尺少秤”问题，胡乱处罚上诉人。综上所述，一审判决认定基本事实不清，适用法律错误，请求二审人民法院查明事实，正确适用法律，以维护上诉人的合法权益，同时引导被上诉人依法行政，共同建设法治社会。上诉请求为：1、撤销海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初28号《行政判决书》。2、改判撤销23号处罚决定，或者判决23号处罚决定无效。被上诉人琼山市监局答辩称，一、被上诉人对上诉人王明芳作出的短尺少称、未建立台账行政处罚程序正当合法。2016年1月海口市菜价大幅度上涨，临近春节，部分蔬菜品种价格甚至出现了“天价”。被上诉人在省工商局的指导下，立足工商职责，成立“专案组”对海口市南北蔬菜批发市场开办者海口南北蔬菜批发市场有限公司（市场管理方）以及市场内经营49个档口的33家蔬菜一级批发商展开调查，在调查过程中，被上诉人依法依次对被市场管理公司方、上诉人及关联批发商进行询问调查，全面调查后，被上诉人综合全部调查取证的事实结果及相关证据资料，拟对上诉人作出涉案处罚，为充分保障上诉人的陈述权和申辩权，被上诉人依法向上诉人送达了《行政处罚听证告知书》，根据上诉人提出的听证要求依法举行了听证会。之后，被上诉人作出维持拟作出的处罚认定，依法对上诉人作出涉案《行政处罚决定书》并送达至上诉人。综上，被上诉人在涉案行政处罚立案、调查取证、听证、处罚及相关文书的送达等程序上均严格履行《行政处罚法》的相关规定。二、被上诉人对上诉人王明芳短尺少称、未建立台账进行行政处罚，对其违法行为事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。上诉人琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市、A37号两档口在经营蔬菜批发业务过程中，没有建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供应商及其联系方式、进货时间等内容。A37档口销售的上海青、意大利、小黄白、油毛等蔬菜，使用含有冰瓶泡沫箱包装成箱销售，每箱使用七喜中号冰瓶2瓶，每瓶3斤，加上塑料泡沫，每箱除蔬菜外，毛重7.1斤。但销售过程中上诉人每箱仅除掉2市斤后按净重价款卖给购买者。经现场核实每箱短尺少秤5.1斤，多出的重量则随菜价波动而能给上诉人获得额外收益，而对于购买方则意味着支付更多费用，明显短斤少两，被上诉人根据上诉人2016年1月17日至1月30日（不包括本月20日、21日、25日、26日）A37档口销售提供的销售单据及票据科学客观的计算出短缺部分价款24259.68元人民币。上诉人批发蔬菜时短斤缺两的行为，有上诉人认同的现场调查记录、询问笔录及销售记录单据及销售凭证为佐证，确定违反《海南经济特区商品交易市场管理条例》第二十六条第（三）项的规定：“市场内禁止下列行为：（三）短尺少秤；”所指的短尺少秤的违法行为。依据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十三条：“违反本条例第二十六条第（三）项规定短尺少称的，由工商部门责令其补足缺少部分，并以短缺部分价款总额10倍罚款，情节严重的，吊销其营业执照”，被上诉人依照规定和自由裁量理由，责令其补足缺少部分，并对其短尺少称行为处以短缺部分价款总额10倍的罚款决定。同时，依据《海南省农产品质量安全条例》第三十三条以及第五十一条第(二)项之规定依法对李春娇未建立台账违法行为作出10000元行政处罚。综上所述，被上诉人对上诉人所作出的行政处罚决定事实清楚、定性准确、处理恰当、程序合法。遂请贵院予以维持，同时驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十三条规定，“违反本条例第二十六条第（三）项规定，短尺少秤的，由工商行政管理部门责令其补足缺少部分，并处以短缺部分价款总额10倍的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”本案中，上诉人所销售的上海青、意大利、小黄白、油毛乖蔬菜，使用含有冰瓶泡沫包装成箱销售，每箱使用冰瓶2瓶，每瓶3斤，加上塑料泡沫，每箱除蔬菜外，毛重7.1斤。但销售过程中上诉人每箱仅除掉2市斤后按净重价款卖给购买者，经被上诉人现场核实，上诉人期间短缺的蔬菜价款共计24259.68元，该数额是根据现场调查、询问调查及上诉人提供的销售账目计算所得，被上诉人客观计算出所短缺斤数和销售金额，计算方式和计算结果并不损害上诉人的合法权益，认定事实清楚，证据确凿。上诉人称在批发蔬菜的档口已明确标示批发蔬菜时不扣除包装、保鲜冰瓶的重量，二级批发商也自愿接受出卖人这种销售蔬菜的计重、计价方式，因此不构成短斤缺两。但是短尺少秤是指出卖产品时的份量短缺，无论以何种方式明示、买受人是否接受，均无法改变上诉人出买的蔬菜实际重量减少，售价变相上升这一事实，故上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第一条“为了加强食品等产品安全监督管理，进一步明确生产经营者、监督管理部门和地方人民政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合，保障人体健康和生命安全，制定本规定。”之规定可以看出，国家对与食品的产品的立法本意是加强食品安全监管，促进食品安全生产，对违反相关的与食品安全有关规定的行为予以重罚。上诉人作为蔬菜批发市场的一级蔬菜批发商，没有履行法定义务，没有建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及其联系方式、进货时间等内容，其行为给食品安全生产带来严重的安全隐患，符合《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》第三条第（六）项“当事人有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：……3、严重危害食品安全的违法行为的。”的情形，被上诉人根据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条“违反本条例第三十三条规定，农产品销售者未执行进货检查验收制度、未建立进货记录的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，并处2000元以上10000万元以下罚款；”的规定和自由裁量，对上诉人作出的10000行政处罚，裁量恰当。琼山市监局经过调查、行政处罚事先告知、处罚听证等程序后，才作出23号处罚决定，事实清楚，程序合法。综上所述，上诉人王明芳的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王明芳负担。本判决为终审判决。审 判 长 张珂瑜审 判 员 张莲凤审 判 员 吴 茜 二〇一九年六月二十七日法官助理 安建萍 中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。