河南省滑县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0526行初4号原告内黄县后河镇大柴村村民委员会，住所地河南省内黄县后河镇大柴村305号。负责人李占雷，该村民委员会主任。委托代理人王凤寒，男，汉族，1955年10月15日生，住河南省内黄县，系该村村民。委托代理人刘开宪，河南奥博律师事务所律师。被告内黄县自然资源局（原内黄县国土资源局），住所地河南省内黄县城顺河路中段路东。法定代表人张姝娜，该局局长。参加诉讼行政机关负责人张翠玲，该局副局长。委托代理人韩利超,该局工作人员。委托代理人冯保安，河南高陵律师事务所律师。第三人内黄县六村乡破车口村村民委员会，住所地河南省内黄县六村乡破车口村。负责人王贵甫，该村民委员会主任。原告内黄县后河镇大柴村村民委员会不服被告内黄县自然资源局不予受理决定，于2019年1月11日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告内黄县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因内黄县六村乡破车口村村民委员会与本案有事实和法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年3月19日公开开庭审理了本案。原告内黄县后河镇大柴村村民委员会的委托代理人王凤寒、刘开宪，被告内黄县自然资源局的出庭负责人张翠玲及委托代理人韩利超、冯保安到庭参加诉讼。第三人内黄县六村乡破车口村村民委员会经本院传票传唤,未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原内黄县国土资源局于2018年12月28日对原告内黄县后河镇大柴村村民委员会作出内国土资（2018）第3号不予受理决定，主要内容为：“内黄县后河镇大柴村村民委员会：你分别申请对700亩土地及300亩土地确权一案。经审查，因内黄县政府1990年11月10日作出内政（52号）文件，对该宗地已作出决定，因此，我局对该案决定不予受理，如不服本决定，可在接到本决定之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼”。原告内黄县后河镇大柴村村民委员会诉称，原告于2017年10月21日和2017年11月30日分别通过邮政速递邮寄土地确权申请书。以上2份申请书，滑县人民法院分别作出（2018）豫0526行初28号行政判决及（2018）豫0526行初42号行政判决，限被告内黄县国土资源局于判决生效后六十日内，针对原告的申请作出行政行为。被告于2018年12月28日出具不予受理决定书。一、被告不予受理决定书中表述原告申请对700亩土地确权不精准。原告向被告邮寄的申请书内容为县政府颁发的“集体土地初始登记发证资料”所指明的73、75、84、72、71拐点土地（约700亩），而被告认定700亩与原告申请内容不一致。同样，原告不予受理决定书中表述的300亩土地，也与原告2017年11月30日邮寄的申请书内容不符。二、被告所依据的内政52号文件，决定不予受理。依据行政诉讼法第五十三条规定，公民法人或者其他组织认为行政行为所依据的人民政府文件不合法。请求对该文件进行审查。原告向法院提供相关证据证明，内黄县人民政府1990年11月10日作出的处理决定书，早已失去法律效力。因此，原告认为内政52号文不合法，请求法院针对内政（52号）文件进行审查。综上所述，内黄县国土资源局作出不予受理决定程序违法，未使用法律依据，且与原告申请内容不一致。请求法院依法撤销内国土资（2018）第3号不予受理决定；依法审查内黄县人民政府1990年11月10日作出的内政﹝1990﹞52号文件。原告内黄县后河镇大柴村村民委员会向本院提交的证据材料有：1.内黄县人民政府内政﹝1990﹞52号文件；2.大柴村窑场占地图示；3.河南省安阳市内黄县集体土地初始登记发证资料：土地登记法人代表身份证明书、安阳市内黄县土地利用现状调查权属面积通知单、土地登记申请书、附权属界线图及说明、权属界线协议书、大柴村所有权地籍图、土地房产所有权证；4.内黄县国土资源局2017年6月7日关于大柴村王合廷对于所有权调查异议情况说明；5.图片2幅；6.内黄县人民法院（2006）内行初字第2号行政案件应诉通知书；7.内黄县人民政府2006年2月9日行政诉讼答辩状；8.后河镇基本农田保护区规划图照片2幅；9.滑县人民法院（2018）豫0526行初28号行政判决书；10.滑县人民法院（2018）豫0526行初42号行政判决书；11.内黄县后河镇大柴村村民委员会2017年11月30日申请书；12.内黄县后河镇大柴村村民委员会2017年10月21日申请书；13.内黄县国土资源局内国土资（2018）第3号不予受理决定书。被告内黄县自然资源局辩称：1.内黄县人民政府于1990年11月10日已对该宗地作出内政（52）号文件，并已经内黄县人民法院、安阳市中级人民法院依法驳回上诉，该裁定为终审裁定判决。因此，我局不予受理。2.内政（52）号文件于1990年11月10日作出。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第46条规定，人民法院应不予受理。请求法院依法驳回原告内黄县后河镇大柴村村民委员会的诉讼请求。被告内黄县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.关于后河镇大柴村与六村乡破车口村土地权属争议案情简要汇报；2.内黄县人民政府内政﹝1990﹞52号文件；3.大柴村窑场占地图示；4.内黄县后河镇大柴村党支部、村委会1990年4月20日关于我村与六村乡破车口硝河边界争执问题的支部扩大会意见；5.1990年10月5日对杨长生询问笔录；6.1990年10月5日对杨白生询问笔录；7.1990年10月5日对代河山等人询问笔录；8.1990年9月30日对李铭堂询问笔录；9.1990年10月5日对王振江询问笔录；10.1990年10月5日对王敬明询问笔录；11.王敬顺1989年11月29日证明；12.赵兰成1990年10月8日证明；13.陈怀仁1989年11月29日证明；14.大柴村村委会、党支部1990年9月30日证明；15.王凤亭证明；16.程车贤证明；17.刘育民证明；18.丁发青1990年7月20日证明；19.闫文荣1990年7月9日证明；20.内黄县人民法院（1991）内法民裁字第8号民事裁定书；21.内黄县人民政府1992年6月30日申请执行书；22.内黄县人民政府1992年7月26日申请；23.内黄县人民法院传票存根；24.内黄县人民法院（2006）内行字第2号传票；25.内黄县人民政府内政（1990）52号发文处理笺；26.内黄县人民法院（2006）内行初字第2号行政案件应诉通知书；27.内黄县人民法院（2006）内行初字第2号行政裁定书；28.内黄县人民政府关于对后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷行政处理强制执行申请书；29.人民法院执行案件立案审批表；30.李同广书写材料；31.对李二同、王留安询问笔录；32.纪要4份；33.张占勤执行前简要说明；34.参加执行人员名单；35.现场执行笔录；36.诉讼费收据；37.内黄县后河镇大柴村村民委员会2017年10月21日土地确认申请书；38.内国土资（2018）第3号不予受理决定书及邮寄回执；39.内国土资（2019）第2号不予受理决定书及邮寄回执；40.图片4幅；41.安阳市中级人民法院（2006)安立行终字第11号行政裁定书。第三人内黄县六村乡破车口村村民委员会未向本院提交答辩状及证据材料。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据本身真实性、相关性无异议，证据内容是对职权的不当运用，是对法律及其他依据的曲解。被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对第3份证据有异议，与本案没有关联性，不是合法有效的权属凭证。本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据，证据来源和取得方式合法，可以证明案件事实，对其效力本院依法予以确认。经审理查明，2017年10月21日，原告内黄县后河镇大柴村村民委员会通过中国邮政特快专递（EMS）向内黄县国土资源局邮寄《土地确权申请书》，次日，内黄县国土资源局收到该特快专递。2017年12月5日，内黄县国土资源局作出《关于后河镇大柴村村民委员会反映问题的答复》。2018年1月23日，内黄县后河镇大柴村村民委员会对内黄县国土资源局向本院提起行政诉讼，请求判令内黄县国土资源局未在规定期限内作出具体行政行为属行政不作为；责令内黄县国土资源局在60日内作出具体行政行为。本院于2018年11月15日作出（2018）豫0526行初42号行政判决，限内黄县国土资源局于判决生效后六十日内，针对原告内黄县后河镇大柴村村民委员会的申请作出行政行为。2017年12月1日，原告内黄县后河镇大柴村村民委员会通过中国邮政特快专递（EMS）向内黄县国土资源局邮寄《申请书》，次日，内黄县国土资源局收到该特快专递。原告于2018年5月14日向本院提起行政诉讼，请求判令内黄县国土资源局在一定期限内履行职责。本院于2018年11月5日作出（2018）豫0526行初28号行政判决，限内黄县国土资源局于判决生效后六十日内，针对原告内黄县后河镇大柴村村民委员会的申请作出行政行为。2018年12月28日，内黄县国土资源局作出本案被诉的内国土资（2018）第3号不予受理决定。原告不服，向本院提起本案行政诉讼。另查明，内黄县人民政府于1990年11月10日作出内政﹝1990﹞52号《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》，主要内容为：大柴村窑场占地达十年之久，考虑到大柴村管理时间长，投资大，大柴村窑场占地划归大柴村所有；除大柴村窑场占地确定给大柴村以外，所争议的土地以三号路中心为界，以西归破车口所有，以东归大柴村所有。本院还查明，本案审理过程中，内黄县进行机构改革，决定将原国土资源局的职责由组建后的自然资源局承担。本院认为，根据原告提出的两项诉讼请求，本院从以下两个方面对案件的处理予以论述：第一，被诉内国土资（2018）第3号不予受理决定是否应予撤销。本院认为，基于该不予受理决定存在的以下问题，依法应予撤销：一是超越职权。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起７个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起５个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起３０日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”根据该规定，国土资源行政主管部门对于申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定，而不是迳行以自己的名义作出不予受理决定。本案中，内黄县国土资源局针对原告内黄县后河镇大柴村村民委员会土地确权的申请，认为不应当受理，直接以自己的名义作出不予受理决定，显然属于超越法定职权。二是适用法律错误。一方面，本案中，内黄县国土资源局在作出被诉行政行为即不予受理决定时没有适用任何法律条文，应视为其作出该决定无法律依据。另一方面，不予受理决定书中向申请人交代权利救济的期限和主体错误。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据该规定，本案中，如果申请人对内黄县国土资源局作出的不予受理决定不服，依法可以向内黄县人民政府或者安阳市国土资源局申请行政复议，但是，内黄县国土资源局作出的不予受理决定书却告知申请人向安阳市人民政府申请行政复议，明显错误。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，内黄县国土资源局作出的不予受理决定书中却告知申请人如不服决定，可在接到决定书之日起十五日内向人民法院起诉，明显错误。第二，关于本院是否应根据原告的请求审查内黄县人民政府内政﹝1990﹞52号文件。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”原告据此请求本院对内黄县人民政府内政﹝1990﹞52号文件进行审查。本院认为，根据该条规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，一并请求对规范性文件进行审查的前提是该文件属于行政行为所依据的规范性文件。本案中，原告请求法院审查的内黄县人民政府内政﹝1990﹞52号文件的内容是《内黄县人民政府关于后河乡大柴村与六村乡破车口村土地纠纷处理决定》，该处理决定显然是内黄县人民政府针对原告和第三人之间的土地权属争议作出的具体行政行为，而不是针对不特定对象作出的规范性文件，同时，该文件更不是内黄县国土资源局作出被诉不予受理决定所依据的规范性文件。因此，原告请求法院审查内黄县人民政府内政﹝1990﹞52号文件不符合前述《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，本院在本案中对该文件不作为规范性文件予以审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、四项规定，判决如下：撤销内黄县国土资源局于2018年12月28日作出的内国土资（2018）第3号不予受理决定。本案案件受理费50元，由被告内黄县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。审判长  吕万众审判员  王德勋审判员  张宁宁二〇一九年六月二十八日书记员  王 超附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。