福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)闽行终561号 上诉人（原审原告）范盛华承包经营户。 代表人范盛华，男，1962年12月16日出生，汉族，农民，住福建省松溪县。 被上诉人（原审被告）松溪县人民政府，住所地福建省松溪县大街65号。 法定代表人苏建旗，县长。 原审第三人松溪县河东乡人民政府，住所地福建省松溪县河东路167号。 法定代表人伊丹强，乡长。 原审第三人松溪县河东乡长巷村民委员会，住所地福建省松溪县河东乡长巷村。 法定代表人李斌，主任。 上诉人范盛华承包经营户因诉松溪县人民政府土地征收行政行为违法一案，不服龙岩市中级人民法院（2019）闽08行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”从上述规定可以看出，当事人提起行政诉讼要有具体的诉讼请求，诉讼请求不明确，经法院释明后仍不明确诉请的，则不符合法定的受理条件，应依法裁定驳回起诉。联系本案而言，本案原告要求确认被告松溪县人民政府未经省政府批准、未发布征收公告即强行征收原告承包土地的行政行为违法，从该诉请内容来看，原告未明确其是具体针对征收的哪个行政行为提起诉讼。原审于2019年1月15日、4月19日向原告进行释明：“由于涉案的土地为集体土地，集体土地上的征收包含了多个行政行为，如土地调查登记、征地审批、征地补偿安置方案、责令交出土地等一系列行为”，要求原告明确其诉讼请求即具体是对征收的哪个行为确认违法，原告向原审明确其坚持在诉状中的诉请为：“确认被告松溪县人民政府未经征地审批，征收原告承包土地的行为违法。”经原审释明后，原告仍未明确其具体针对征收行为的哪个行为提起诉讼，诉讼请求不明确，不符合法定的起诉条件。根据上述法律、司法解释的规定，对原告的起诉依法应裁定驳回。 综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款、第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告范盛华承包经营户的起诉。 上诉人范盛华承包经营户不服原审裁定，提起上诉称，原审先后要求上诉人变更诉讼请求、案件拆并、证据交换和质证、现场勘查等，拖延了将近4个月，在被诉行政机关的辩解明显不能成立的情况下未经开庭审理，就以诉讼请求不明确为由驳回上诉人的起诉，该裁定违背事实和法律，依法应予纠正。主要理由是：一、上诉人提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》。上诉人请求事项的第一项是针对被上诉人松溪县人民政府实际使用上诉人承包的土地的情形。上诉人请求事项的第二项是针对被上诉人松溪县人民政府作出的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》涉及上诉人承包的土地的情形。上诉人的诉讼请求表示清晰而明确，不存在原审裁定指出的情形。二、原审裁定适用法律错误。原审裁定所阐述的理由并非源自法律、行政法规、司法解释的规定，也不是相关指导案例的裁判观点，而是互联网上的文章，不能成为人民法院裁判的依据。三、原审未经开庭审理，未听取诉辩双方的陈述和辩论，罔顾被上诉人未经批准强行占用上诉人承包地的事实，以被上诉人的批准行为对上诉人的权利义务不产生影响为由，认为被上诉人松溪县人民政府作出的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》不具有可诉性，以裁定形式对本案实体争议作出认定和处理，该裁定违法。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人松溪县人民政府未提交书面答辩意见。 原审第三人松溪县河东乡人民政府和松溪县河东乡长巷村民委员会未提交书面陈述意见。 本院认为，本案争议焦点为原审是否违反法定程序以及上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。 经查上诉人向原审提交的行政起诉状，其诉讼请求为：“一、请求确认被告松溪县人民政府未经省政府批准、未发布征收公告即强行征收原告承包土地的行政行为违法；二、请求确认被告松溪县人民政府的松政〔2017〕66号《关于印发松溪火车站站前广场及道路项目征地拆迁补偿安置实施方案的通知》违法；三、判令被告松溪县人民政府退还原告承包经营的位于松溪县河东乡长巷村土名‘小垅塬’的2亩水田；四、判令被告松溪县人民政府赔偿原告2017年、2018年无法耕种的青苗损失21600元”。由此可见，上诉人的诉讼请求确实涉及不同性质的行政行为，混同在一起，不利于司法审查，原审按照“一案一行为”的原则，依职权进行分案处理，并未损害上诉人的诉讼权利，亦未违反法定程序。分案后，本案上诉人的诉讼请求为“确认被告松溪县人民政府未经省政府批准、未发布征收公告即强行征收原告承包土地的行政行为违法”。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”因此，原审经过阅卷和询问当事人，认为上诉人的起诉不符合法定起诉条件，未经开庭审理，迳行裁定驳回上诉人起诉，并不违反法定程序。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，上诉人向原审起诉请求确认被上诉人松溪县人民政府未经省政府批准、未发布征收公告即强行征收其承包土地的行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”因此，土地征收行为是由一系列行政行为构成的，涉及土地征收批准行为以及批准后的具体组织实施行为，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条和第四十五条的规定，组织实施行为亦由多个独立的行政行为构成。从上诉人的原审诉讼请求内容来看，上诉人并未明确其是具体针对征收的哪个行政行为提起诉讼。在原审释明要求上诉人明确具体诉讼请求后，上诉人仍坚持原诉讼请求，显然属于诉讼请求不明确。因此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。上诉人若仍对土地征收行为不服，可以明确具体的被诉行政行为和诉讼请求后在法定期限内再行起诉。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  史寅超 代理审判员  黄吉明 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……