河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫13行初43号原告马玉兰，女，汉族，1950年2月15日出生，住唐河县。委托代理人席中玉，男，北京京尚律师事务所律师。委托代理人韩建业，男，北京京尚律师事务所律师。被告唐河县城郊乡人民政府。法定代表人郭立林，任乡长。出庭应诉负责人李钦，唐河县城郊乡人大主席。委托代理人张鹏雲，河南恒阳律师事务所律师。被告唐河县人民政府。法定代表人周天龙，任县长。委托代理人李征，唐河县国土资源局工作人员。委托代理人王杰生，河南匡世律师事务所律师。原告马玉兰诉被告唐河城郊乡人民政府、唐河县人民政府确认行政行为违法一案，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告马玉兰的委托代理人席中玉，被告唐河县城郊乡人民政府的应诉负责人李钦、委托代理人张鹏雲，被告唐河县人民政府的委托代理人李征、王杰生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2018年12月14日，唐河县人民政府组织唐河县城郊乡人民政府等将原告承包土地上的农作物及树木清除。原告马玉兰的诉讼请求：一、请求法院依法确认二被告对原告的承包地以及地上的农作物以及果树等地上附着物实施的强制行为违法。二、本案诉讼费用由二被告承担。事实和理由：原告系河南省唐河县城郊乡刘马洼村西马庄村民，在该村拥有居住多年的房屋和耕种多年的承包地。在原告毫不知情的情况下，其承包地被河南省人民政府通过豫政土(2018)254号征地批复征收。因唐河县人民医院分院建设的需要，需要占用原告的承包地。因该项目建设需要，自2018年开始，唐河县人民政府开始组织城郊乡人民政府等部门对包括原告在内的村民实施拆迁。2018年12月14日，二被告将原告的承包地毁损，将其承包地上的农作物以及果树等附着物强行铲平破坏。原告认为二被告的强制行为违法，理由如下：一、在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有征收集体土地及其附属物的职权，市、县级人民政府是征地的组织、实施机关,被告唐河县人民政府是此次征地的法定征收责任主体。二、对于河南省人民政府的征地批复，原告之前根本不知情，原告的承包地位于该征地批复的红线范围内。该征地批复做出后，被告唐河县人民政府也没有履行“两公告一登记”的法定征收程序，没有依法与原告签订征地补偿安置协议，并且在没有依法责令原告交出土地并申请法院强制执行的情况下，二被告突然强行将原告承包地上的种植物采用暴力、野蛮的方式拆毁，后违法在其所属土地上进行上述项目的建设。二被告的行为，系严重违法行为。三、原告对涉案土地有承包经营权，原告依法对其享有财产权益，任何单位或个人不得侵犯。然而，二被告为达到强行施工的违法目的，采取暴力手段将原告上述地上附着物非法铲除的行为，违反了我国《土地管理法》等相关法律的规定，其行为严重侵犯了原告的财产权益，给原告及其集体组织成员造成了巨大的财产损失及精神损害，请求法院依法确认二被告对原告承包地上的地上附着物实施的强制行为违法。原告为支持其诉请，向本院提交如下证据：1、土地承包经营权证、种粮补贴存折。证明原告在城郊乡刘马洼村有承包地。2、征收原告承包地的征地批复及附件、勘测定界图。证明原告的承包地被征收，被告唐河县人民政府系此次征地的法定责任主体。3、唐河县医院分院项目建设指挥部的公告、公开信以及刘马洼村村委会公示表。证明方向与第二组证据一致。4、原告的承包地、地上物被强行铲除的现场视频、照片。证明被告将原告的承包地、地上物强行铲平。被告唐河县人民政府答辩称：一、原告承包的土地不在豫政土（2011）518号批复之内。原告马玉兰等人的土地并不在《河南省人民政府关于唐河县2010年度第三批城市建设用地补办手续的批复》豫政土（2011）518号之内。原告等人的土地在《河南省人民政府关于唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》豫政土（2018）254号和《河南省人民政府关于唐河县2017年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》豫政土（2018）284号文件中的刘马洼村马庄组部分之内。二、对原告承包土地的征收，手续完善，程序合法。因唐河县医院分院建设需要，2017年9月23日，答辩人以唐河县县医院分院项目建设指挥部发布公告对征地范围、征地用途、补偿政策等进行了公告；2018年1月16日，城郊乡政府公示了《刘马洼村马庄组土地面积公示表》，对征地面积、补偿标准等进行了公布，并告知了提出异议的期限。2018年3月2日，经《河南省人民政府关于唐河县2017年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》豫政土（2018）284号文件、《河南省人民政府关于唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》豫政土（2018）254号、《南阳市人民政府关于唐河县2017年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》宛政土（2018）58号、《南阳市人民政府关于唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》宛政土（2018）59号文件批复，原告承包的集体土地被批准征收。答辩人征用的该宗土地符合唐河县土地利用总体规划和年度土地利用计划。答辩人在此次征地过程中报批前按照征收土地相关程序进行，张贴拟征地告知书，听证告知书，征地调查结果经被征地所在地乡、村、组及农户确认。经河南省人民政府批准后，唐河县人民政府于2018年6月19日发布了《唐河县人民政府征收土地方案公告》唐政土公字（2018）第002号、唐河县国土资源局于2018年6月19号发布了《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》唐国土公字（2018）002号，两公告内均公告了批准时间、文号和征地方案内容。并在村委公示栏进行了公示。征地补偿标准按照省政府公布的征地区片综合地价执行。因此，符合国家对集体土地征收的法律规定。三、征地补偿、安置补偿费已拨付村委。原告在2018年1月16日的《刘马洼村马庄组土地面积公示表》公示后，在规定的期限内没有对公示的内容提出异议，在2018年9月21日《致马庄群众的一封公开信》发出后，该补偿款已拨付给原告所在村委，具体由村委核实拨发。四、原告承包田上的附属物在清除前，已经项目建设指挥部清点登记并按照规定标准予以补偿。由于原告原承包的集体土地已被依法征用，原告丧失了土地的承包经营权，为了不影响县医院分院项目建设的工程进度，城郊乡人民政府在原告对其地上附属物无异议补偿款也已到位的情况下，对原告已丧失承包权的集体土地上的种植物进行清理，没有对原告财产权益造成损失。综上所述，答辩人认为，唐河县城郊乡人民政府对原告原承包土地依法实施征用并予以补偿，程序合法，事实清楚，符合法律规定，依法应予以维持。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告唐河县人民政府向本院提交了以下证据：1、豫政土（2018）254号、284号关于唐河县2017年第一批和第三批城乡挂钩项目的批复、宛政土（2018）58号、59号批复文件。证明刘马洼村的土地面积4.5234公顷和14.9972公顷。2、唐政文（2017）57号、59号文件，是对于涉案土地一个增减划拨申请。3、唐国土资征告字（2017）002号、005号《拟征地告知书》及送达回证、唐国土资征听告字（2017）002号、005号《征地听证告知书》及送达回证、唐河县城郊乡刘马洼村《放弃征地听证证明》两份、唐河县国土资源局《听证情况说明》两份、《征地调查结果确认表》两份、唐国土公字（2018）001号、002号《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》、唐政土公字（2018）001号、002号《唐河县人民政府征收土地方案公告》。证明对被征收的土地，依法履行了两公告一登记。被告唐河城郊乡人民政府答辩称：一、原告起诉答辩人属诉讼主体错误。答辩人系乡人民政府，依法不是征收土地的责任主体，答辩人只是在唐河县政府征收土地时进行了配合工作，原告起诉答辩人属于诉讼主体错误。二、对原告承包的集体土地进行征收的手续完善，且符合法律规定。因唐河县医院分院建设需要，2017年9月23日答辩人根据唐河县政府的安排以唐河县县医院分院项目建设指挥部发布公告对征地范围、征地用途、补偿政策等进行了公告：2018年1月16日公示了《刘马洼村马庄组土地面积公示表》，对征地面积、补偿标准等进行了公布，并告知了提出异议的期限。2018年3至5月，经豫政土（2018）254号、284号文件及宛政土（2018）58号、59号文件批复，原告承包的集体土地被批准征收。在土地征收工作中，答辩人根据县政府的安排，以唐河县县医院分院项目建设指挥部的名义于2018年9月21日发布《致马庄群众的一封公开信》，对征地的批准机关、批准文号、被征土地的所有权人。位置、面积、补偿款的领取等予以了公告。答辩人根据县政府的安排，在有国家征地批复的情况下，对集体土地的承包人进行了公告，符合国家对集体土地征收的法律规定。征地补偿、安置费用已拨付给村委，由村委发放。原告在2018年1月16日的《刘马洼村马庄组土地面积公示表》后，在规定的期限内没有对公示的内容提出异议，在2018年9月21日《致马庄群众的一封公开信》发出后，该补偿款已拨付给原告所在村委，由村委对其发放。四、原告承包田上的附属物在清除前，已经县医院项目建设指挥部清点登记。由于原告原承包的集体土地已被依法征用，原告丧失了土地的承包经营权，为了不影响县医院分院项目建设的工程进度，答辩人在原告对其地上附属物无异议的情况下，对原告已丧失承包权的集体土地上的种植物进行了清理，因答辩人一直同意对其地上附属物进行补偿，且补偿款也已到位，没有对原告财产权益造成损失。被告唐河城郊乡人民政府向本院提交了以下证据：1、机构代码、法定代表人身份证明、委托书。证明被告唐河县城郊乡人民政府的应诉资格。2、唐国土公字（2018）001号、002号《唐河县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》、唐政土公字（2018）001号、002号《唐河县人民政府征收土地方案公告》、2018年1月16日《刘马洼村马庄组土地面积公示表》。证明乡政府在征地时依法发布有公告。3、豫政土（2018）254号、284号文件，宛政土（2018）58号、59号文件。证明原告所诉的承包地已被依法征收。4、2018年9月21日发布《致马庄群众的一封公开信》。证明征地批文下达后，乡政府又依法进行了公告。5、张贴公告的照片、证人证言。原、被告提交的证据经庭审质证，双方质证意见如下：对原告提交的证据：1、被告唐河县城郊乡人民政府认为：证据1真实性无异议，但是他已经丧失了权利；对证据2和3无异议；对证据4无异议，但是对地上附着物的清理行为是在土地征收以后的。2、被告唐河县人民政府：同唐河县城郊乡人民政府的意见。对被告唐河县人民政府提交的证据：1、原告认为：证据1和2，真实性认可，但不认可证明目的。按照国土局的回复，（2018）284号的批复不涉及原告土地，与本案没有关联性，原告已申请行政复议，不能达到证明目的。证据3，原告没有见到四份公告的张贴，是否张贴不明，不认可证明目的。2、被告唐河县城郊乡人民政府无异议。对被告唐河县城郊乡人民政府提交的证据：1、原告认为：对于四份征地相关公告，原告并没有见到张贴。且根据唐河县国土局的回复，征收原告承包地的相关批复为河南省人民政府的豫政土（2018）254号批复，豫政土（2018）284号征地批复与本案无关。且原告已对河南省人民政府的豫政土（2018）254号批复申请了行政复议，目前正在审理中。故不认可被告的证明目的。对于张洋、张电的说明，属于证人证言，证人未到庭，证据不具有合法性，且二人系政府工作人员，与本案具有利害关系，证明效力低。按照证言显示，只公示了唐河县国土局的征收土地补偿安置方案，并没有将征地批复进行公告。对于刘马洼村委会的证明，不能显示公告的具体文号，从证据形式看，没有注明出具证据的经办人和负责人，故此份证据不具有合法性。对于马春印（村干部，具体职务不详）和马海群（组长）以及马飞（会计）的证言，二人系村干部，不能证明公示的具体内容，且证人未到庭，证据不具有合法性，真实性不予认可。对于张贴照片，张贴内容不明，不认可证明目的。对于马庄组土地面积公示表，真实性认可，但面积有异议，不认可证明目的。对于豫政土（2018）254号批复，真实性认可，但原告针对该批复的行政复议程序正在进行中，不认可被告证明目的。根据唐河县国土局的信息公开回复，征收原告承包地的是豫政土（2018）254号批复，该批复与本案无关。关于《致马庄群众的一封公开信》，真实性认可，但不认可被告证明目的。2、被告唐河县人民政府无异议。原、被告双方提交的证据，本院将在事实认定和评判过程中综合予以分析运用。本院审理查明：原告系河南省唐河县城郊乡刘马洼村西马庄村民，在该村拥有承包地，地上栽种有农作物及树木等附属物。2018年2月12日，河南省人民政府批复同意对唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点的土地进行征收。2018年3月2日，河南省人民政府批复同意对唐河县2017年度第一批城乡挂钩试点的土地进行征收。本案涉案的土地位于上述批复征收土地范围内。2018年6月19日，唐河县人民政府分别作出唐政土公字[2018]001号、002号征收土地方案公告。同日，唐河县国土资源局分别作出唐国土公字[2018]001号、002号征收土地补偿安置方案公告。唐河县人民政府将征地补偿款项发放至村组，但原告认为补偿标准低未领取。2018年12月14日，唐河县人民政府组织唐河县城郊乡人民政府等相关人员将涉案土地上的农作物及树木清除。原告认为二被告清除农作物及树木的行为违法，诉至本院。本院认为：1、被告的主体是否适格问题。本案征收土地的主体是唐河县人民政府，唐河县城郊乡人民政府实施的与征收相关的行为基于唐河县人民政府的授权委托。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的第二十六条第五款的规定，唐河县城郊乡人民政府不是本案适格的被告。原告对唐河县城郊乡人民政府的起诉没有依据，不予支持。2、被诉行政行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定的条件，唐河县人民政府征收土地过程中遇到阻力，可以按照规定继续实施土地征收方案，但应遵守法定程序。唐河县人民政府在未责令原告交出土地的情况下，自行清理地上附属物的行为不符合正当程序原则，程序违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告对被告唐河县城郊乡人民政府的诉讼请求。二、确认被告唐河县人民政府对原告的承包地及地上附着物实施的强制清除行为违法。案件受理费50元，由被告唐河县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并向河南省高级人民法院预交上诉费用，上诉于河南省高级人民法院。审判长  刘旭东审判员  郭国旗审判员  郭 娟二〇一九年六月十二日法官助理郭聪书记员王坤