广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终74号上诉人（原审被告）：湛江市质量技术监督局，住所地：湛江经济技术开发区乐宾路6-8楼。法定代表人：林鋆明，该局局长。委托代理人：陈标，该局稽查分局科员。委托代理人：卢绰玲，该局法规科科员。被上诉人（原审被告）：广东富漫电器有限公司，住所：廉江市遂六线公路西侧丹竹塘小学北广龙实业有限公司内。法定代表人：杨树雨。原审被告：湛江市人民政府，住所地：湛江市赤坎区跃进路67号。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：廖章雅，湛江市法制局干部。上诉人湛江市质量技术监督局（以下简称湛江质监局）因质量监督行政处罚纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初350号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，因接到举报线索称廉江市有一企业涉嫌生产假冒“半球”牌电饭锅，湛江市质监局向广东半球实业集团公司发出协助调查邀请，要求该公司派人员参与执法检查。2017年9月5日，湛江市质监局的执法人员到广东富漫电器有限公司(以下简称富漫公司)位于廉江市遂六线公路西侧丹竹塘小学北广龙实业有限公司内的生产电饭锅现场进行执法检查。经检查发现，该公司当日正常生产，在该公司的车间及仓库存有已包装好的型号为CFWB40-B700W4.0L，生产日期为2017年8月22日的电饭锅共1000台。经广东半球实业集团公司确认，该批电饭锅并非假冒半球牌电饭锅。湛江市质监局执法人员对该批电饭锅进行抽样送检。湛江市质监局出具的《监督检查抽样单》中显示，该批被抽样产品包装良好，为“合格待销产品”，富漫公司的法定代表人杨树雨在该《监督检查抽样单》上签字确认。湛江市质量计量监督检测所检测发现，该样品的输入功率、电源连接和外部软线、接地措施、螺钉和连接共四项不符合GB4706.1-2005、GB4706.19-2008标准要求，检验结果为不合格，并作出《检验报告》及（湛）质监检（鉴）告字〔2017〕C28号《检验/检定/鉴定结果告知书》。该两份文书于2017年9月18日送达富漫公司。同日，湛江市质监局对富漫公司法定代表人进行调查询问，该次调查笔录显示，湛江市质监局执法人员出示工作证及询问目的，并告知申请回避的权利后，经询问，被调查人员称对该批电饭锅不合格的检验结果无异议，该批电饭锅生产数量为1000台，成本价为48元/台，出厂价为50元/台。富漫公司收到检验报告及结果告知书后，并未提出异议，亦未在法定期限内申请复检。2017年11月16日，湛江市质监局对富漫公司的法定代表人杨树雨进行调查询问。杨树雨称富漫公司已按要求对该批不合格的电饭锅进行拆除整改，并提供了湛江市质量计量监督检验所出具的《检验报告》。该份《检验报告》显示，该样品符合GB4706.1-2005、GB4706.19-2008标准要求。2017年11月20日，湛江市质监局向富漫公司作出（湛）质监告字〔2017〕C28号《行政处罚告知书》，认为该公司涉嫌生产不合格电饭锅的违法行为违反《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第（一）项的规定，拟对其给予“1、责令停止生产销售不合格电饭锅；2、处以罚款肆万捌仟元整（￥：48000元）”的行政处罚，同时告知其享有陈述、申辩的权利，并告知了“根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，你（单位）享有要求举行听证的权利……”。该告知书于2018年3月6日送达富漫公司。在法定期限内，富漫公司未向湛江市质监局提出陈述和申辩意见。2018年3月14日，湛江市质监局向富漫公司作出（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》，以富漫公司生产不合格电饭锅的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第（一）项的规定，依照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，决定对富漫公司给予以下行政处罚：1、责令停止生产销售不合格电饭锅；2、处以罚款肆万捌仟元整（￥：48000元）。富漫公司不服湛江市质监局作出的上述行政处罚决定，于2018年5月11日向湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）申请行政复议。2018年5月18日，湛江市人民政府向湛江市质监局送达湛府行复〔2018〕21号《行政复议答复通知书》，通知湛江市质监局于收到该通知书10日内提交书面答复及相关证据、依据。2018年5月25日，湛江市质监局向湛江市人民政府作出书面答复并提交了相关证据。湛江市人民政府经查明，认为富漫公司生产不合格产品的行为已明显违反法律规定，湛江市质监局对其作出的行政处罚并无不妥，遂于2018年7月4日作出湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》，决定维持湛江市质监局作出（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》的具体行政行为。富漫公司认为湛江市质监局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律错误，湛江市人民政府作出湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》的维持决定违法，诉至该院，请求撤销上述两份决定书。在庭审中，湛江市质监局称富漫公司在收到行政处罚告知书后向其申请听证，但因不符合法律规定的申请听证的情形，湛江市质监局对于该申请不予接受。一审法院认为，该案属于质量监督行政处罚纠纷。案件的争议焦点在于：湛江市质检局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》及湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》是否合法。本案富漫公司称湛江市质监局所抽查的样品未完成工作程序，不属于正在销售的产品。而湛江市质监局于2017年9月5日到原告生产电饭锅现场进行执法检查，向富漫公司出具的《监督检查抽样单》中显示，该批被抽样产品包装良好，为“合格待销产品”，富漫公司的法定代表人杨树雨已在该《监督检查抽样单》上签字确认，故应认定湛江质监局抽查的该批产品已完成生产工序，处以待销售状态，富漫公司主张未完成工序，该院不予支持。经湛江市质量计量监督检测所检测，该样品的输入功率、电源连接和外部软线、接地措施、螺钉和连接共四项不符合GB4706.1-2005、GB4706.19-2008标准要求，检验结果为不合格，富漫公司法定代表人在接受湛江市质监局调查询问时亦称对该批电饭锅不合格的检验结果无异议，在收到检验报告及结果告知书后亦未在法定期限内申请复检。在起诉状中，富漫公司亦写明“原告所生产的涉案产品虽然是不合格产品……”因此，富漫公司确实存在生产不合格电饭锅的行为。经查明，该批电饭锅生产数量为1000台，成本价为48元/台，出厂价为50元/台。湛江市质监局以富漫公司生产不合格电饭锅的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第（一）项的规定，依照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，决定责令富漫公司停止生产销售不合格电饭锅，考虑到富漫公司已整改并检验合格，决定从轻处以罚款48000元。湛江市质监局作出该处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确，处罚得当。一审法院认为，湛江市质监局于2017年9月18日将《检验报告》及（湛）质监检（鉴）告字〔2017〕C28号《检验/检定/鉴定结果告知书》送达富漫公司。于2018年3月6日向富漫公司送达（湛）质监告字〔2017〕C28号《行政处罚告知书》，同时告知其享有陈述、申辩的权利，即湛江市质监局依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定履行了告知权利、送达等程序。被告湛江市质监局拟作出责令停止生产销售不合格电饭锅和处以罚款48000元，该处罚并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条所列的听证范围。但在《行政处罚告知书》中，被告湛江市质监局告知富漫公司“根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，你（单位）享有要求举行听证的权利如要求听证，应于收到本告知书之日起三日内向本局提出，逾期未提出的，视为放弃上述权利……”基于信赖保护原则，湛江市质监局告知富漫公司有举行听证的权利，富漫公司在规定期限内要求举行听证的，湛江市质监局应当组织听证。而在庭审中，湛江市质监局称富漫公司在收到行政处罚告知书后向其申请听证，但因不符合法律规定的申请听证的情形，湛江市质监局对于该申请不予接受又无依据告知原告不予听证的理由。一审法院认为湛江市质监局作出（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律准确，故应认定被告湛江市质监局未举行听证的行为违反了行政法上的信赖保护原则，造成作出行政处罚的程序上存有瑕疵。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，应当判决确认违法，但不撤销该行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”，本案因湛江市人民政府作出湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》的维持决定与湛江市质监局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》在内容上具有一致性，而湛江市质监局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，故维持原行政行为的湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》亦属于轻微违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，应当予以确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决如下：一、确认被告湛江市质量技术监督局于2018年3月14日作出（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》的行政行为违法；二、确认被告湛江市人民政府于2018年7月4日作出的湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》违法。案件受理费50元，由被告湛江市质量技术监督局和被告湛江市人民政府共同负担。湛江市质监局不服上述判决，向本院提出上诉称：一审法院援引了信赖保护原则，认定上诉人在实施行政处罚程序中违反了该原则并据此确认行政处罚程序违法。上诉人认为是一审法院对法律原则、规定理解有误。一、信赖保护原则不是行政处罚法规定的行政处罚基本原则，行政处罚法并未设定信赖保护原则。本案中（湛）质监罚告字〔2017〕C28《行政处罚告知书》中明确注明听证，仅适用于责令停产停业、吊销许可证、给予五万以上罚款的行政处罚。上诉人严格按照《广东省行政处罚听证程序实施办法》(广东省人民政府令第54号)第五条的规定，未对不符合听证规定的行政处罚案件进行听证并告知被上诉人并无不当。二、被上诉人无信赖利益，不能适用信赖保护原则。本案中，上诉人在已作出的《行政处罚告知书》中明确只有符合五万元以上罚款的才适用听证，被上诉人知悉后仍然向上诉人提出听证请求，上诉人专此作出复函再次告知被上诉人不符合申请听证的理由，因此，被上诉人不存在听证必然举行的信赖。另外，《行政处罚告知书》只是告知性质，并不是生效的行政处罚决定。湛江市质量技术监督局请求：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初350号行政判决；二、维持湛江市质量技术监督局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28行政行为。湛江市质监局在二审期间提交《关于行政处罚听证申请的回复意见及送达回证》作为证据，主张证明向被上诉人解释涉案行政处罚不适用听证程序的事实。被上诉人广东富漫电器有限公司既不到庭，也不向本院提交答辩状。原审被告湛江市人民政府述称：一、湛江市政府作出的湛府行复[2018]21号行政复议决定书认定事实清楚、证据确凿。湛江市政府在复议阶段查明，上诉人收到举报线索，廉江市有以企业涉嫌生产假冒“半球”电饭锅，于2017年9月2日上诉人向广东半球事业集团公司发出协助调查邀请，要求派员参与。2017年9月5日，上诉人执法人员到上诉人位于廉江市遂六线公路西侧丹竹塘小学北广龙实业有限公司内的生产电饭锅现场进行执法检查。上诉人的执法人员现场检查发现,当日被上诉人正常生产,在被上诉人的车间及仓库存有已包装好的型号为CFXB40-B700W4.0L的电饭锅共1000台。后经半球牌工作人员现场确认,该批次的电饭锅并不是假冒“半球”牌的电饭锅。在执法检查现场,执法人员对该批电饭锅进行抽样送检,同时让被上诉人的法定代表人杨树雨在《监督检查抽样单》上签字确认。经湛江市质量计量监督检测所检验,该样品的输入功率、电源连接和外部软线、接地措施、螺钉和连接共四项不符合GB4706.1-2005、GB4706.19-2008标准要求,检验结果为不合格。上诉人调査发现,被上诉人生产的涉案电饭锅生产数量为1000台,成本价为48/台,销售价为50元/台。上诉人认为被上诉人生产不合格电饭锅的行为,违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款第(一)项规定。2018年3月6日,上诉人向被上诉人送达(湛)质监罚告字〔2017〕028号《行政处罚告知书》,告知被上诉人拟给予行政处罚的事实、理由及其享有陈述、申的权利,但被上诉人未向上诉人提出陈述和申辩意见。2018年3月14日,上诉人依据《中华人民共和国产品质量法》第四十九条规定,作出(湛)质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》,决定责令被上诉人停止生产销售不合格电饭锅,并处以肆万捌仟元整(￥48000元)的罚款。湛江市政府以上查明的事实清楚,证据确凿,在提交的证据材料中均可印证。二、湛江市政府作出湛府行复〔2018〕21号行政复议决定书适用法律依据正确,程序合法。《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第二款第(一)项规定:“产品质量应当符合下列要求:不存在危及人身、财产安全的不合理的危险,有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,应当符合该标准”该法第四十九条规定:“生产、销售不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品的,责令停止生产、销售,没收违法生产、销售的产品,并处违法生产销售产品(包括已售出和未售出的产品,下同)货值金额等值以上三倍以下的罚款。本案中,经湛江市质量计量监督检测所抽样检验,被上诉人所生产的1000台电饭锅的输入功率、电源连接和外部软线、接地措施、螺钉和连接共四项不符合GB4706.1-2005、GB4706.19-2008标准要求,检验结果为不合格。被上诉人生产不合格产品的行为已明显违反了上述规定。上诉人依据上述规定作出(湛)质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》对被上诉人进行处罚,并无不妥。湛江市政府根据《中华人民共和国行政复议法》的规定,依法受理行政复议申请,向上诉人发出答复通知书,上诉人在法定期限内提交书面答复,并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,湛江市政府在法定期限内作出复议决定,程序合法。三、一审判决认为上诉人未举行听证的行为违反了行政法上的信赖保护原则,造成了作出行政处罚的程序上存有瑕疵。本案中，(湛)质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚告知书》中明确听证仅适用于责令停产停业、吊销许可证、给予五万元以上罚款的行政处罚,该处罚并不属于《行政处罚法》第四十二条及《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条所列的听证范围。而上诉人也向被上诉人口头解释和书面告知其不符合申请听证的要求,该项证据在一审庭审时,上诉人也予以出示。因此,上诉人不举行听证符合法律法规的规定，综上所述,湛江市政府作出的行政复议决定,认定事实清楚,证据确凿,适用法律正确,并无不当。原审被告湛江市人民政府请求：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初350号行政判决；二、维持湛江市质量技术监督局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28和湛江市政府作出的湛府行复〔2018〕21行政复议决定书。本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。对于湛江市质监局在二审期间提交的《关于行政处罚听证申请的回复意见及送达回证》，由于未在一审法定期限内提交，且无正当理由，亦不属于新的证据，本院不予认可。本院认为，本案属于质量监督行政处罚纠纷。案件的争议焦点在于：一、湛江市质监局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》及湛江市政府作出的湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》是否合法；二、一审法院在本案适用信赖利益保护原则是否得当。一、关于湛江市质监局作出的（湛）质监罚字〔2017〕C28号《行政处罚决定书》处罚及湛江市政府作出的湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》是否合法问题湛江市质监局于2017年9月5日到富漫公司生产电饭锅现场进行执法检查，向富漫公司出具的《监督检查抽样单》中显示，涉案批被抽样产品包装良好，为“合格待销产品”，富漫公司的法定代表人杨树雨也在该《监督检查抽样单》上签字确认。经湛江市质量计量监督检测所检测，该样品的输入功率、电源连接和外部软线、接地措施、螺钉和连接共四项不符合GB4706.1-2005、GB4706.19-2008标准要求，检验结果为不合格，富漫公司法定代表人在接受湛江市质监局调查询问时对该批电饭锅不合格的检验结果无异议，在收到检验报告及结果告知书后亦未在法定期限内申请复检。因此，可以认定富漫公司存在生产不合格电饭锅的行为。根据查明事实，该批电饭锅生产数量为1000台，成本价为48元/台，出厂价为50元/台。湛江市质监局以富漫公司生产不合格电饭锅的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十六条第（一）项的规定，依照《中华人民共和国产品质量法》第四十九条的规定，决定责令富漫公司停止生产销售不合格电饭锅，考虑到富漫公司已整改并检验合格，决定从轻处以罚款48000元。湛江市质监局作出该处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确，处罚得当。湛江市人民政府在行政复议期间，按照法定程序受理复议申请，依法审查湛江市质监局作出行政处罚决定的证据材料，在法定期限内作出湛府行复〔2018〕21号《行政复议决定书》并依法送达，认定事实清楚、适用法律正确、复议程序合法，本院予以支持。二、一审法院适用信赖利益保护原则是否得当问题湛江市质监局向富漫公司发出的（湛）质监告字〔2017〕C28号《行政处罚告知书》中告知富漫公司有申请举行听证的权利，但在《行政处罚告知书》后面明确注明申请听证的条件，明确听证仅适用于责令停产停业、吊销许可证、给予五万元以上罚款的行政处罚。本案中，涉案行政处罚是责令被上诉人富漫公司停止生产销售不合格电饭锅,并处以48000元的罚款，其不属于应当听证的情形。此外，信赖利益保护原则是《行政许可法》确立的原则，它要求行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。但在信赖利益保护原则适用上，我国目前仅仅对授益行政行为规定了明确适用，而具体行政行为，抽象行政行为和负担行政行为都未做规定。因此，一审法院认定湛江市质监局未举行听证的行为违反了行政法上的信赖保护原则，造成作出行政处罚的程序上存有瑕疵有误，一审法院适用法律原则不当，予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初350号行政判决；二、驳回广东富漫电器有限公司的诉讼请求。一审和二审案件受理费各50元，由广东富漫电器有限公司负担。本判决为终审判决审判长  王丽华审判员  梁子轩审判员  杨丹红二〇一九年六月十九日法官助理许瀚文书记员朱志权附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。