湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终874号上诉人（原审原告）：彭霞，女，1976年8月15日出生，土家族，户籍所在地湖南省保靖县，现住湖南省吉首市。上诉人（原审原告）：龙泻涛，男，1975年12月9日出生，苗族，户籍所在地湖南省凤凰县，现住湖南省吉首市。被上诉人（原审被告）：张家界市永定区人民政府，住所地张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人：朱法栋，该区区长。委托代理人：符田，该区人民政府工作人员。委托代理人：赵沙，湖南人和人（张家界）律师事务所律师。上诉人彭霞、龙泻涛与被上诉人张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）房屋征收决定一案，张家界市中级人民法院于2018年5月14日作出（2018）湘08行初38号行政裁定。彭霞、龙泻涛不服，向本院上诉。本院于2018年12月21日作出（2018）湘行终1051号行政裁定，撤销原裁定，发回重审。张家界市中级人民法院于2019年3月26日作出（2019）湘08行初47号行政裁定。彭霞、龙泻涛仍不服，向本院上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定：2017年4月28日，张家界市人民代表大会常务委员会批准《张家界市人民政府关于提请审议2017年度张家界市城区棚户区改造项目并纳入国民经济和社会发展年度计划的议案》，大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目在列。2017年8月2日，张家界市人民政府作出批复，同意收回大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目规划红线范围内国有土地使用权。2017年6月21日，张家界市发展和改革委员会、张家界市规划管理局、张家界市国土资源局对张家界大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目进行联合审查，认为该项目符合相关规划。2017年7月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布房屋征收预告。2017年11月5日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室将大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目，向永定区社会稳定风险评估中心进行社会稳定风险评估备案。2017年9月25日，张家界市永定区房屋征收与补偿管理办公室发布了关于选定大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目（二期）房屋征收评估机构的公告，并于2017年10月16日对该项目协商选定的征收评估机构结果进行了公示。2017年9月29日，永定区政府发布《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。2017年11月13日，永定区政府对前述房屋征收补偿方案征求意见情况进行了公告。2017年11月17日，永定区政府发布《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》，该决定对征收范围及征收对象、征收部门、房地产评估机构、依据的法律法规及政策进行了公告，并附有《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收补偿方案》。案外人罗文解、覃凤于2003年清房后在自家承包的集体土地上修建的一栋五层房屋，该房屋坐落在张家界市永定区大桥办事处大庸桥居委会，在永定区政府发布的《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》征收范围内，被张家界市永定区房屋征收与补偿办公室以被征收人“罗辉”、“罗丹”的名义予以张榜公示，序号123，实测建筑面积635.37平方米。2009年9月22日，彭霞、龙泻涛（乙方）与罗文解、覃凤（甲方）签订了《房屋买卖合同》，内容为：“甲方自愿将自己房屋卖给乙方，乙方愿意购买。经双方充分协商一致，现就买卖房屋中的有关事项达成本协议，共同遵照执行。第一条甲方对房屋产权声明：甲方有私房一栋，坐落在张家界市永定区大桥办事处大庸桥居委会张家界市民族中学颐乐新村北院对面，东南边以围墙为界与樊世星房屋相抵，东北边以围墙为界与黄大六房屋相抵，西北边与汪泽云房屋相邻。房屋前（西南）邻路，占地面积132平方米，总建筑面积700平方米。该房屋没有取得房屋产权证。在2009年5月25日的地籍调查出席指界通知书中登记编号为22号，用地者名为罗辉、罗丹（两人系罗文解、覃凤之子）。房屋总层数五层，全框架结构，外墙是用欧式建筑装饰材料。房屋买卖时该房屋租给丙方开办张家界市民族幼儿园。房屋买卖后，乙方应承认遵守甲方与丙方签订的房屋租赁合同。第二条乙方对购买权的声明：乙方愿意在本合同第一条款成立的前提下就向甲方购买上述房屋之事签订本协议。第三条房屋售价：双方同意上述房屋售价为每建筑平方米人民币1,200元，价款合计为人民币840000元（大写：捌拾肆万元整）。第四条付款方式：1．乙方应在签订《房屋买卖合同》时支付相当于总房款的10%的定金。2．乙方应在签订《房屋买卖合同》后15日之内，支付剩余90%房款。”2009年10月5日，罗文解给龙泻涛出具收到购买房屋现金款84万元的收条。2017年9月28日，永定区人民法院受理了罗文解、覃凤诉彭霞、龙泻涛确认合同无效纠纷一案，并于2018年1月12日作出（2017）湘0802民初3110号民事判决，确认罗文解、覃凤于彭霞、龙泻涛于2009年9月22日签订的《房屋买卖合同》无效；驳回罗文解、覃凤的其他诉讼请求。彭霞、龙泻涛不服，提出上诉。张家界市中级人民法院于2018年5月25日作出（2018）湘08民终106号民事裁定，撤销原判，发回重审。永定区人民法院在重审时，对该案进行了调解。双方当事人自愿达成如下协议：一、罗文解、覃凤与龙泻涛、彭霞签订的《房屋买卖合同》所涉及的位于张家界市永定区大桥办事处大庸桥居委会颐乐新村北院对面的五层房屋一栋（无证），其中第五层房屋归罗文解、覃凤使用并由其管理收益，如遇征收补偿，该第五层的所有征收补偿归罗文解、覃凤享有。第一层至第四层及该栋房屋的其他附属设施（含楼顶杂物间）归龙泻涛、彭霞使用并由其管理收益，如遇征收补偿，该一至四层及该栋房屋的其他附属（含楼顶杂物间）的相关补偿归龙泻涛、彭霞享有；二、龙泻涛、彭霞不得妨碍罗文解、覃凤通过楼梯间上下通行；三、罗文解、覃凤对双方于2009年9月22日签订的《房屋买卖合同》的效力不再提出异议；四、罗文解、覃凤放弃其他诉讼请求。2018年8月18日，永定区人民法院作出（2018）湘0802民初1634号民事调解书。该调解书已经生效。涉案房屋按照《张家界市城市总体规划（2007-2030）》的规划已经被纳入城市规划区。2018年12月21日、22日，大庸桥社区居民委员会、大庸桥街道办事处、大庸桥黄家阁小区周边城市棚户区改造项目（二期）房屋征收指挥部、张家界市国土资源局、永定区住房和城乡建设局、张家界市规划局永定分局对涉案房屋进行了合法性调查，永定区政府于2018年12月26日作出认定，涉案房屋667.77平方米均为2003年后无证建筑，属违法建筑。在合法性调查程序中，涉案房屋被分成五户，户主分别为“罗文解”、“王焕菊”、“彭程”、“彭霞”和“彭茵霜”。彭霞、龙泻涛不服上述征收决定，提起本案诉讼，请求：确认永定区政府2017年11月13日作出的《大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》违法，并依法予以撤销。原审认为：有权提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。为证明原告主体资格、起诉符合法定条件，原告应当依法承担举证责任。本案中，彭霞、龙泻涛提交的《房屋买卖合同》以及永定区人民法院（2018）湘0802民初1634号民事调解书，仅能证明彭霞、龙泻涛与案外人罗文解、覃凤对涉案房屋的使用、收益、管理以及房屋征收补偿款归属进行了约定，该约定并不产生物权效力；涉案房屋系案外人罗文解、覃凤在自家承包的集体土地上修建，该区域现已纳入城市规划区。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”永定区政府作出征收决定，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案房屋进行补偿并无不当，没有损害土地使用权人罗文解、覃凤的合法权益，彭霞、龙泻涛未依法取得涉案房屋所有权，不是涉案房屋的土地使用权人，与永定区政府作出的《张家界市大庸桥黄家阁小区（二期）周边城市棚户区改造项目房屋征收决定》不具有利害关系，不是征收决定行政行为的相对人。因此，彭霞、龙泻涛不具有原告诉讼主体资格，其起诉不符合起诉条件。综上所述，彭霞、龙泻涛不是本案行政行为的行政相对人，与本案行政行为不具有利害关系，其起诉不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回彭霞、龙泻涛的起诉。一审案件受理费50元不予收取。彭霞、龙泻涛上诉称：1．两上诉人是本案适格原告。上诉人与涉诉征收决定有利害关系。生效调解书明确了上诉人对涉案房屋1-4层及其他附属设施有使用并管理收益、若遇征收享受征收补偿等权益。2．涉案房屋并非违法建筑。涉案房屋修建于2003年，未办手续系因历史原因所致，应按合法建筑对待。3．涉案房屋系在集体土地上修建，应当按照集体土地征收补偿。被上诉人按国有土地上房屋征收，程序违法。原审适用法律错误。请求撤销原裁定，依法改判。永定区政府答辩称：1．两上诉人不是涉案房屋的所有权人，不具备被征收人主体资格，不具备本案原告主体资格。涉案房屋是案外人罗文解、覃凤在该区域内修建，并非两上诉人修建。上诉人与罗文解、覃凤签订的《房屋买卖合同》无论是否有效，均属于债权债务纠纷，不产生物权效力。2．涉案房屋为2003年清房以后在未经规划许可的情况下搭建的违章建筑，不存在产权之说。3．涉案房屋所在区域现已纳入城市规划区，永定区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案房屋进行补偿于法有据。原审适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理，对原审认定的事实予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点为彭霞、龙泻涛是否具备本案原告资格。有权提起行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。无论是集体土地还是国有土地上房屋的征收，与征收决定间有法律上利害关系的，原则上应是集体土地所有权人或国有土地上房屋所有权人。《中华人民共和国物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让、和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。……”据此，房屋所有权的转让，依法应经登记，否则不发生所有权转让的效力。本案中，被征收房屋系罗文解、覃凤所修，用地名为罗辉、罗丹（两人系罗文解、覃凤之子）。彭霞、龙泻涛提交的《房屋买卖合同》以及永定区人民法院（2018）湘0802民初1634号民事调解书，仅能证明彭霞、龙泻涛与案外人罗文解、覃凤对涉案房屋的使用、收益、管理以及房屋征收补偿款归属进行了约定，该约定并不产生涉诉房屋所有权转移的效力。故，现有证据证明，彭霞、龙泻涛尚未依法取得涉案房屋所有权。综上，彭霞、龙泻涛与永定区政府所作涉诉征收决定无法律上的利害关系，不具备本案原告资格，其起诉不符合起诉条件。原审以其不具备本案原告资格为由，裁定驳回起诉，处理结果正确。需要说明的是，彭霞、龙泻涛如对涉案房屋的补偿行为或拆除行为不服，可另行依法寻求救济途径。综上，彭霞、龙泻涛的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年六月二十日法官助理邹志斌书记员刘海涛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……