海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终134号上诉人（原审原告）杜齐添，男，1962年7月8日出生，公民身份证号码×××，汉族，住海口市。委托代理人蔡相岑，海南法立信律师事务所律师。委托代理人林琳，海南法立信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局琼山分局（原海口市琼山区工商行政管理局），住所地海口市琼山区琼州大道28号。法定代表人文昭徽，该局局长。委托代理人李娜，海口市市场监督管理局反垄断和不正当竞争科副科长。上诉人杜齐添因其诉被上诉人海口市市场监督管理局琼山分局（以下简称琼山市监局）工商行政处罚一案，不服海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：琼山市监局于2017年12月15日作出海工商琼处字[2017]41号《行政处罚决定书》（以下简称41号处罚决定），该决定的主要内容为：杜齐添于2016年1月1日至2月17日春节前后，在经营成本没有明显变化的情况下，对韭菜、葱和蒜三种蔬菜进行远超平均净利润比例的非理性的涨价销售，导致蔬菜价格哄涨，严重扰乱市场经济秩序，属哄抬物价行为。杜齐添在经营中，管理混乱，没有建立进货台账，危害食品安全。琼山市监局根据《海南经济特区商品交易市场管理条例》、《海南省农产品质量安全条例》的规定，对杜齐添罚没98824元。原审审理查明：2016年2月7日，琼山市监局对杜齐添琼山区中山南路南北蔬菜批发市档口进行执法检查时，发现该档口存在哄抬物价、未按规定建立台账等违法行为，为此于当日决定立案调查。经调查核实，杜齐添自2005年起一直在该市场经营韭菜、葱、蒜三种蔬菜的批发。在2016年1月1日至2016年2月17日春节前后，在经营成本没有明显变化的情况下对韭菜、葱和蒜3种蔬莱进行远超平均净利润比例的非理性的涨价销售，销售韭菜进、销价格涨幅超过平均净利润比例160%，违法所得2686元；销售葱进、销价格涨幅超过平均净利润比例161%，违法所得4122元；销售蒜进、销价格涨幅超过平均净利润比例214%，违法所得7996元；共计违法所得14804元。该行为违反了《海南经济特区商品交易市场管理条例》第二十六条第（一）项“市场内禁止下列行为：第（一）项垄断货源、欺行霸市、哄抬物价”的规定，属哄抬物价的行为。杜齐添在经营过程中，未按规定建立进货检查验收制度，查验销售的农产品检验、检疫合格证明和产品标识，未建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及联系方式、进货时间等，该行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第一款及《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第一、二项的规定，属未按规定建立进货台账的行为。因此，琼山市监局于2016年3月14日向杜齐添送达了海工商琼处听告字[2016]34号《行政处罚听证告知书》，杜齐添在收到该告知书后要求听证，琼山市监局于2016年10月26日举行听证会。2017年12月15日琼山市监局对杜齐添作出“41号处罚决定”，罚没杜齐添98824元。杜齐添不服该决定，遂向原审法院提起本案诉讼。原审判决认为：本案的争议焦点是：琼山市监局作出的“41号处罚决定”认定的事实是否清楚，证据是否充分，适用的法律是否正确。在本案中，琼山市监局根据杜齐添提供的登记本记录的销售量、成本、销售毛利等数据，制作了《杜齐添销售韭菜进、销价格涨幅比例情况统计表》、《杜齐添销售葱进、销价格涨幅比例情况统计表》和《杜齐添销售蒜进、销价格涨幅比例情况统计表》，认定杜齐添在2016年1月1日至2016年2月17日春节前后，在经营成本没有明显变化的情况下对韭菜、葱和蒜3种蔬菜进行远超平均净利润比例的非理性的涨价销售，大幅提升单位净利润，期间的净利润为14804元。其经营过程中存在：（1）经营成本没有发生明显变化，但是单位毛利却大幅提升，提升比例分别达到160%、161%、214%；（2）在成本、费用基本不变的情况下，利润的大幅增加势必会导致商品价格的上涨，作为一级批发商的价格波动，对下级经销商的价格会产生影呴，最终虚高的菜价会转嫁到消费者身上，损害消费者利益。其行为违反了《海南省经济特区商品交易市场管理条例》第二十六第一项的规定，构成哄抬物价。另外，杜齐添在经营韭菜、葱和蒜3种蔬菜批发销售过程中，未按规定建立进货台账，存在严重危害食品安全的行为。因此，琼山市监局在履行行政处罚告知程序及听证后，依据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十二条及《海南省农产品质量安全条例》第五十一条的规定，对杜齐添作出罚没款98824元的行政处罚。据此，可认为琼山市监局作出的“41号处罚决定”，其认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予支持。杜齐添主张根据其在韭菜批发市场的占有量、销售量，不足以提高整个韭菜、葱和蒜3种蔬菜市场销售的平均价格，也不可能通过哄抬物价操纵韭菜、葱和蒜3种蔬菜市场的价格；其批发销售韭菜、葱和蒜3种蔬菜毛利率的涨幅与下属批发商、零售商销售韭菜、葱和蒜3种蔬菜的价格增长没有必然联系，其不存在利用商品供不应求的情况，强行抬高物价的行为。但其未能举证证明，应承担举证不能的不利后果。杜齐添还主张其因文化水平不高，加之有关职能部门未加以引导，致使其未按规定建立进货台账，其过错不在杜齐添。且经营的韭菜、葱和蒜3种蔬菜均经过食品药品监督管理部门的检测，不存在有严重危害食品安全的行为，故不应对其进行行政处罚。其抗辩理由无事实和法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，琼山市监局作出的“41号处罚决定”，其认定的事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审法院予以支持。杜齐添请求撤销该处罚决定理由欠当，原审法院不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杜齐添的诉讼请求；案件受理费50元，由杜齐添负担。上诉人杜齐添不服一审判决，提起上诉称，一审法院确认被上诉人作出的41号处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确，是错误的，依法应予纠正，理由如下：一、一审法院认定被上诉人作出《行政处罚决定书》确定上诉人“哄抬物价”属事实清楚、证据确凿充分，系认定法律事实错误。理由如下：1.被上诉人单方制作的《2016年1-2月韭菜、葱、蒜进销价格涨幅比例情况统计表情况统计表》与客观事实不符。（1）韭菜、葱、蒜头价格每天都在随着市场行情上下浮动，并不固定。（2）韭菜、葱、蒜头作为生鲜蔬菜，本身即存在优劣之分，销售价格自然也存在高低不同。因此，上诉人销售的韭菜每天不可能只存在一个销售价格，被上诉人在统计时只将当天售价最高的记录作为数据，显然与事实相悖。被上诉人依据错误的方法进行统计，得出的结论自然不具备客观性、准确性，认定事实严重错误。2.在市场经济制度下，影响价格的因素除了成本之外，还有市场的供需状况，这是经济学常识。被上诉人在没有考虑春节期间韭菜存在供小于求的情形，就简单的认为该期间上诉人销售韭菜价格上涨是“哄抬物价”，其逻辑显然存在重大疏漏，被上诉人依据错误的逻辑作出的认定结论绝不可取。3.“哄抬物价”，根据《制止牟取暴利的暂行规定》可知，必须要通过比较才可以得出结论，即要对比同一地区、同一期间、同一档次、同种商品的价格，然后才能得出上诉人销售的价格是否合理，是否存在哄抬行为。本案中，被上诉人以上诉人本人2016年春节期间销售韭菜的毛利率对比2015年淡季韭菜销售毛利率得出的增长比例进行判定上诉人哄抬物价，没有法律依据，更不具备可比性。先不论其准确性如何，仅就这一项数据不能证明任何问题，被上诉人的处罚逻辑严重错误。4.上诉人客观上不具备哄抬物价的可能，本案《行政处罚决定书》的逻辑违背了常理。（1）南北蔬菜市场共有13个档口做韭菜生意，上诉人销售韭菜、蒜、葱的份额只占整个南北市场的一小部分，对于整个海口地区的韭菜、蒜、葱价格不可能产生决定性影响。（2）韭菜、蒜、葱属于生鲜产品，容易腐烂，不适合囤积，当天必须销售完毕，否则就会造成损失。（3）韭菜、蒜、葱非生活的必需品。由以上三点可以看出，上诉人根本没有能力哄抬韭菜、蒜、葱价格，被上诉人忽视常理，得出的结论显然是错误的。5.本案《行政处罚决定书》将上诉人的净利润全部认定为违法所得，并依此作为处罚的依据，显然属于认定事实错误，决定书的逻辑本身错误。综上所述，被上诉人作出《行政处罚决定书》认定上诉人“哄抬物价”属于事实认定不清、认定标准于法无据，严重违反依法行政原则，依法应被撤销。一审法院所作出的判决系认定法律事实错误，应予纠正。二、一审法院认定被上诉人作出《行政处罚决定书》适用法律法规正确，是错误的，依法应予纠正。1.本案《行政处罚决定书》引用《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十二之规定，即：违反本条例第二十六条第（一）项规定，垄断货源、欺行霸市、哄抬物价、强买强卖、骗买骗卖的，由工商行政管理部门没收其经营的商品，没收违法所得，处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。该条规定中的“垄断货源、欺行霸市、哄抬物价”是递进关系，并不是简单的并列关系。本案中，上诉人显然不存在“垄断货源、欺行霸市”情形，被上诉人单独依据该条款认定上诉人存在“哄抬物价”的行为，显然是适用法律错误。2.退一步讲，即使本案中上诉人存在“哄抬物价”、“未建立销售台账”的违法行为，但未有任何一份证据证明该等违法行为已经达到法律规定的最严重的情形，需要顶格处罚。因此，被上诉人在没有任何事实依据的情形下，直接适用最严厉的处罚条款，属于适用法律错误。因此《行政处罚决定书》适用法律错误，依法应予撤销。上诉人的诉求有事实和法律依据，依法应得到支持。一审法院认定《行政处罚决定书》适用法律法规正确，是错误的。综上所述，一审法院在审理此案中，存在认定事实错误、适用法律错误之情形，依法应予纠正，请求二审法院依法查明事实，依法支持上诉人的上诉请求。上诉请求为：依法撤销海口市琼山区人民法院作出的（2018）琼0107行初18号《行政判决书》，并依法改判支持上诉人一审所有诉讼请求。被上诉人琼山市监局答辩称：一、被上诉人对上诉人作出的哄抬物价行政处罚程序正当合法。2016年1月，海口市菜价大幅度上涨，临近春节，部分蔬菜品种价格大幅涨价，被上诉人在省工商局的指导下，立足工商职责，成立“专案组”对海口市南北蔬菜批发市场开办者海口南北蔬菜批发市场有限公司（市场管理方）以及市场内经营49个档口的33家蔬菜一级批发商展开调查，在调查过程中，被上诉人依法依次对被市场管理公司方、上诉人及关联批发商进行询问调查，市场公司及上诉人也配合提交了相关材料。全面调查后，被上诉人综合全部调查取证的事实结果及相关证据资料，拟对上诉人作出涉案处罚，为充分保障上诉人的陈述权和申辩权，被上诉人依法向上诉人送达《行政处罚听证告知书》，根据上诉人提出的听证要求依法举行了听证会。之后，被上诉人作出维持拟作出的处罚认定，依法对上诉人作出涉案《行政处罚决定书》并送达上诉人。综上，被上诉人在涉案行政处罚立案、调查取证、听证、处罚及相关文书的送达等程序上均严格履行《行政处罚法》的相关规定。二、被上诉人对上诉人杜齐添作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚恰当，符合法律规定，应予以维持。上诉人长期在南北蔬菜批发市场经营韭菜、葱、蒜批发业务。自2012年已开始经营蔬菜批发业务，应当是遵循市场经济规律以及一般经营者的经营思维，以固定的单位净利润比例经营蔬菜批发业务，比如以固定单位净利润比例5%长期稳定经营。然而事实并非如此，个别日期蔬菜净利润比例远超平均净利润比例，涨幅惊人，属于非理性的借机哄抬物价的行为。根据杜齐添提供的2016年1月1日-2月17日韭菜、葱和蒜3个蔬菜品种流水账制作了2016年1-2月销售韭菜进、销价格涨幅比例情况统计表、2016年1-2月销售葱进、销价格涨幅比例情况统计表、2016年1-2月销售蒜进、销价格涨幅比例情况统计表3张统计表，直观地让数据说话，对单位净利润比例一目了然。经查明，上诉人2016年1-2月销售韭菜的平均净利润比例为5%。从询问笔录和2016年1-2月销售韭菜进、销价格涨幅比例情况统计表比对可以得出：以2月13日（净利润比例13.00%）、2月14日（净利润比例13.67%）、2月15日（净利润比例11.44%）、2月16日（净利润比例11.44%）这4天计算（分别超过平均净利润比例160%、173%、129%、129%），统计韭菜哄抬物价远超平均净利润比例销售的违法所得1420×4.5×13%+1526×4.5×13.67%+470×4.5×11.44%+1310×4.5×11.44%=2686元。上诉人2016年1-2月销售葱的平均净利润比例为13%。从上诉人的询问笔录和2016年1-2月销售葱进、销价格涨幅比例情况统计表比对可以得出：以2月13日（净利润比例33.91%）这1天计算（超过平均净利润比例161%），统计葱哄抬物价，远超平均净利润比例销售的违法所得2210×5.5×33.91%=4122元。上诉人2016年1-2月销售蒜的平均净利润比例为6.90%。从上诉人的询问笔录和2016年1-2月销售蒜进、销价格涨幅比例情况统计表比对可以得出：以2月5日（净利润比例21.64%）、2月6日（净利润比例21.64%）、2月13日（净利润比例21.64%）、2月16日（净利润比例20.23%）这4天计算（分别超过平均净利润比例214%、214%、214%、193%），统计蒜哄抬物价，远超平均净利润比例销售的违法所得1368×7×21.64%+2250×7×21.64%+860×7×21.64%+922×6.5×20.23%=7996元。以上韭菜、葱、蒜3个品种蔬菜违法所得总计14804元。以上事实有被上诉人制作并经上诉人签字确认的《杜齐添档口2016年1-2月销售韭菜进、销价格涨幅比例情况统计表》和《杜齐添档口2016年1-2月销售葱进、销价格涨幅比例情况统计表》、《杜齐添档口2016年1-2月销售蒜进、销价格涨幅比例情况统计表》等三张表格予以证实。上诉人在经营成本没有明显变化的情况下，净利润比例的大幅增加势必会导致商品价格的上涨，作为一级批发商的价格波动，对下级的经销商的价格会产生影响，最终虚高的菜价会转嫁到消费者身上，损害消费者的合法权益。这种行为是牟取暴利的行为，是和我国公认的公平、合理、诚实信用的商业道德相悖的，在经营活动中，大幅度提高人民群众生活必需品的价格，扰乱市场经济秩序，对社会造成一定的影响，其行为违反《海南省经济特区商品交易市场管理条例》第二十六条第一项规定，构成哄抬物价行为。根据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十二条：“违反本条例第二十六条第（一）项规定，垄断货源、欺行霸市、哄抬物价、强买强卖、骗买骗卖的，由工商行政管理部门没收其经营的商品，没收违法所得，处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”的规定，被上诉人决定责令上诉人立即停止违法经营行为，并对上诉人作出如下行政处罚：一、没收违法所得人民币14804元；二、罚款人民币74020元。另外，上诉人经营管理混乱，未依法履行市场内经营者义务。从2012年开始至今一直在南北蔬菜批发市场经营蔬菜批发业务，应该知道并履行相关的法律法规规定，却一直未建立台账，没有依法建立农产品进货记录，没有如实记载进货的蔬菜名称、产地、数量、生产日期、供货方及其联系方式、进货时间等内容。违反了《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第一项和第二项”之规定，以及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容”的规定，蔬菜批发市场内的批发商应当按规定建立台账。被上诉人根据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条的规定，被上诉人对上诉人作出如下行政处罚：罚款10000元。以上罚没款合计98824元。被上诉人对上诉人所作出的行政处罚决定事实清楚、定性准确、处理恰当、程序合法。遂请贵院予以维持，同时驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、《海口市基本蔬菜品种目标价格管理试行办法》明确规定基本蔬菜品种的平均零售价格涨幅，正常气候条件下不超过基准价格的30%，台风、旱涝、长期低温阴雨等重大灾害天气期间不超过基准价格的50%。从本案证据可看出，上诉人集中在2016年2月期间，将经营的蔬菜净利润比例大幅飙升100%以上甚至达到214%，已远远超出正常的涨价范围。2016年1月寒潮和琼州海峡的全线停航，导致蔬菜调运进岛受阻，且时间临近春节（2016年2月8日），使得市场蔬菜供应失衡。上诉人在成本、费用基本变动不大的前提下，大幅提高毛利导致价格上涨，特别是在灾害等特殊时期，这种扰乱市场经济秩序的行为应当受到严惩。其行为属于《海南经济特区商品交易市场管理条例》第二十六条：“市场内禁止下列行为：第（一）项垄断货源、欺行霸市、哄抬物价；”中的哄抬物价行为，应当予以惩处。被上诉人根据该条例第四十二条的规定，责令上诉人立即停止违法经营行为，并对上诉人行政处罚没收违法所得14804元、罚款74020元，处罚恰当，适用法律法规正确。上诉人未能履行作为市场经济经营主体的应尽义务。根据《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第一项“建立并执行进货检查验收制度，查验销售的农产品检验、检疫合格证明和产品标识”和第二项“建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及联系方式、进货时间等内容”之规定及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。”的规定，蔬菜批发市场内的批发商应当按规定建立台账。上诉人于2012年开始至今一直在南北蔬菜批发市场经营蔬菜批发业务，应该知道并履行相关的法律、法规规定，但却一直未建立台账，该行为违反法律、法规规定，理应依法进行惩处。（二）食品安全问题，涉及人身安全，责任重于泰山，对违反与食品安全相关的行为，应依法施予重典。根据《海南省农产品质量安全条例》第一条“为保障农产品质量安全，维护公众健康，保护生态环境，促进农业和农村经济发展，根据《中华(http://www.hainanpc.net/eap/18.news.relatelistnews_keywords=%E4%B8%AD%E5%8D%8E)人民共和国农产品质量安全法》等有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。”和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第一条“为了加强食品等产品安全监督管理，进一步明确生产经营者、监督管理部门和地方人民政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合，保障人体健康和生命安全，制定本规定。”之规定可以看出，国家对与食品的产品的立法本意是加强食品安全监管，促进食品安全生产，对违反相关的与食品安全有关规定的行为予以重罚。上诉人作为蔬菜批发市场的一级蔬菜批发商，没有履行法定义务，没有建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及其联系方式、进货时间等内容，其行为给食品安全生产带来严重的安全隐患，符合《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》第三条第（六）项“当事人有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：……3、严重危害食品安全的违法行为的。”的情形，被上诉人根据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条“违反本条例第三十三条规定，农产品销售者未执行进货检查验收制度、未建立进货记录的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，并处2000元以上1万元以下罚款；”的规定和自由裁量理由，对上诉人作出的行政处罚，裁量恰当。琼山市监局经过调查、行政处罚事先告知、处罚听证等程序后，作出41号处罚决定，程序合法。综上所述，上诉人杜齐添的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜齐添负担。本判决为终审判决。审 判 长 张莲凤审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二〇一九年六月二十八日法官助理 安建萍书 记 员 麦海燕附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。