浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙08行初6号 原告王志明，男，1964年10月24日出生，汉族，住浙江省江山市市区。 委托代理人（特别授权代理）许广平，浙江论剑律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）吴坚，浙江论剑律师事务所律师。 被告江山市人民政府，住所地浙江省江山市中山路118号。 法定代表人舒畅，市长。 出庭的行政机关负责人潘毅刚，副市长。 委托代理人（特别授权代理）郑樟飞，江山市应急管理局工作人员。 委托代理人郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。 第三人江山市碗窑乡人民政府，住所地浙江省江山市碗窑乡达河村。 法定代表人毛锋君，乡长。 委托代理人（特别授权代理）王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）姜飞虎，浙江刚诚律师事务所 律师。 第三人林勇明，男，1977年12月17日出生，汉族，住浙江省江山市。 第三人林善樟，男，1955年12月15日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）姜辉，浙江刚诚律师事务所律师。 原告王志明诉被告江山市人民政府（以下简称江山市政府），第三人江山市碗窑乡人民政府（以下简称碗窑乡政府）请求撤销安全生产事故批复一案，于2019年2月22日向本院提起行政诉讼。本院于同月28日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。因林勇明、林善樟与案件审理结果有利害关系，本院依法追加其为第三人。本案于同年5月9日公开开庭审理，原告王志明及其委托代理人许广平，被告江山市政府副市长潘毅刚及委托代理人郑樟飞、郑建国，第三人碗窑乡政府的法定代表人毛锋君及委托代理人姜飞虎，第三人林勇明，第三人林善樟的委托代理人姜辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告江山市政府于2017年9月9日审批同意林善樟“11·7”高处坠落事故调查组作出的《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》，该报告认定林善樟高处坠落事故是一起生产安全责任事故，林勇明、王志明、林善樟分别对该事故的发生负有责任。 原告王志明起诉称，1.被告程序违法。事故发生后，碗窑乡政府和原江山市安全生产监督管理局（以下简称江山市安监局）均未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定及时向上级部门报告。事故调查组成员组成不符合法律规定，且提交事故调查报告严重超期，属程序严重违法。2.被告认定事实错误，且有遗漏。林勇明具有村镇建筑工匠甲级施工资质，并已经承建凤凰小区的多幢房屋，原告与林勇明签订了承包建房合同，施工现场的安全责任由林勇明负责。根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》规定，碗窑乡政府对整个项目建设进行全程监管，对现场施工人员进行资质审查，办理备案登记并收取施工履约保证金，故本案施工现场管理责任由碗窑乡政府负责。关于林善樟受害经过的认定事实不清、证据不足。事故调查组仅根据林善樟的陈述和现场照片认定相关事实，未经专业部门鉴定，证据不足。原告不存在安全管理责任，也不存在侵权过错，不应当承担事故责任。3.本案“生产安全责任事故”的认定及责任划分缺乏法律依据。《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）及其他法律、法规均未明确个体建筑工匠承建国有土地上私人房屋的建设活动适用安全生产的相关规定，政法函[2007]39号《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》将生产经营单位扩大至自然人，明显不符合法律规定，国家安全生产监督管理总局作出的解释属于无权解释。且修改后于2014年12月1日实施的《安全生产法》也未明确规定安全生产责任主体适用于自然人。综上，请求：1.依法撤销江山市政府于2018年9月5日作出的同意《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》的批复；2.依法对国家安全生产监督管理总局出具的政法函[2007]39号《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》的合法性进行审查。庭审中，原告进一步明确请求对上述规范性文件第二点中将《安全生产法》所称的生产经营单位扩大至自然人的规定进行合法性审查。 原告王志明为证明其主张，向本院提供了以下证据：1.2018年9月5日的林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告审批材料，证明江山市政府批准同意涉案事故调查报告错误，该报告认定本次事故为“生产安全责任事故”没有法律依据，且本次事故仅受伤一人，不符合《生产安全事故调查处理条例》中关于认定安全生产事故的规定。2.国有建设用地使用权出让合同、建设用地批复书、建设工程规划许可证，证明原告取得涉案地块用于住宅建设合法。3.《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》及相关费用收据，证明碗窑乡政府对涉案工程建设负有全程监管职责以及对施工人员进行资质审查并办理登记备案的义务。5.承包建房合同，证明原告将涉案房屋的建设事宜发包给第三人林勇明负责，且明确约定双方不存在雇佣关系，原告也不存在安全生产责任。 被告江山市政府答辩称，1.行政程序合法。调查组人员组成符合《生产安全事故报告和调查处理条例》，事故调查组在法定期限内提交调查报告，被告也在法定期限内批复同意事故调查报告。2.事故调查报告认定事实清楚，证据确凿。林勇明的村镇建筑工匠甲级资质不符合承建原告房屋要求。原告将房屋建设工程发包给不具备安全生产条件和施工资质条件的个人，且未按规定在房屋建设工程中配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，负有事故房屋施工安全管理责任。碗窑乡政府制定的管理办法是对整个小区规划建设的管理，不能免除和替代原告的责任。事故调查报告认定事实的依据有《国有建设用地使用权出让合同》《建设用地批准书》《建设工程规划许可证》《承包建房合同》和林善樟、林勇明、原告及相关人员的询问笔录、事故现场照片等，证据充分。3.事故调查报告适用法律正确，依据充分。事故调查报告认定本案事故性质为生产安全事故的依据是《安全生产法》和《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》。原国家安全生产监督管理总局作为安全生产监督管理部门，有权就如何执行好《安全生产法》进行规范和指导。且经原江山市安全生产监督管理局逐级请示，原浙江省安全生产监督管理局在复函中明确：不宜以房屋建筑发包人或承包人主体是自然人为由，在举报处理中排除适用安全生产法等相关法律法规。综上，被告批复同意《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》的行为合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告江山市政府向本院提交了下列证据：1.国有建设用地使用权出让合同，建设用地批准通知书，建设工程规划许可证，承包建房合同，事故现场照片，王志明、林勇明、林善樟、林龙至、周宗立、王正富等人的询问笔录以及身份证明材料，证明本案案件事实情况。2.关于要求认定生产安全事故的申请、江山市安监局出具的关于要求认定生产安全事故的答复、衢州市柯城区人民法院（2017）浙0802行初42号行政裁定书、江安监〔2017〕35号江山市安监局《关于成立林善樟“11·7”高处坠落事故调查组的通知》、江安监〔2017〕43号江山市安监局《关于要求延期提交“11·7”高处坠落事故调查报告的请示》、江政函〔2017〕115号江山市政府《关于同意延期提交“11·7”高处坠落事故调查报告的批复》、2017年9月15日林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告审批材料、衢州市人民政府衢府复〔2017〕78号《行政复议决定书》、关于撤销《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》同意批复的决定、江安监〔2018〕36号江山市安监局《关于要求延期作出林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告的请示》、江政函〔2018〕175号江山市政府《关于延期作出林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告的批复》、2018年9月5日林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告审批材料，共同证明被告作出被诉同意事故调查报告的批复程序合法。 被告江山市政府向本院提交了下列依据：《安全生产法》《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）、《建设工程安全生产管理条例》《浙江省建筑业管理条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《建设工程质量管理条例》、2018年8月20日江山市政府生产安全事故调查组《函》、2018年8月21日江山市建筑工程安全生产监督站《复函》、国家安全生产监督管理总局政法函[2007]39号《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》、江山市安监局《关于自然人是否属于生产经营单位的请示》、原浙江省安全生产监督管理局《关于涉及自然人的安全生产法律适用问题的复函》。 第三人碗窑乡政府陈述称，根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》规定，第三人对出让地块的监管是对工程施工是否符合规划的监督管理，是保证出让地块按照规划施工的协调、监督责任，并非对施工现场的施工安全保障责任。根据上述管理办法第十一条的规定，原告在房屋建筑施工的过程中必须服从乡政府统一管理，加强安全生产管理，严格执行建筑管理有关规定，确保人身和财产安全，否则造成的不良后果由原告承担。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人碗窑乡政府未提交证据、依据。 第三人林勇明未提供书面意见，当庭表示同意被告的意见，并陈述称，其是以包工不包料的方式承建原告王志明的房屋，与原告之间是雇佣关系，非承揽关系。林善樟高处坠落事故发生的原因是其施工时倚靠的毛竹架断裂，而原告不及时采购粉墙原料致毛竹架使用时间过长是造成毛竹架断裂的主要原因。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人林勇明未提供证据、依据。 第三人林善樟未提供书面意见，当庭表示同意江山市政府及碗窑乡政府的意见。具体理由如下：1.江山市政府批复同意《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》程序合法。2.事故调查报告认定事实清楚，证据确实充分。调查报告认定的事实与林勇明、林善樟的陈述一致，且有事故现场照片、《承包建房合同》及相关人员的询问笔录等证据予以证明。3.原告认为其不存在安全管理责任，不应承担事故责任显属错误。原告作为工程的发包人，应当对施工人员的资质进行全面审查，并对是否具备安全生产的条件进行监督。4.本案生产安全责任事故的认定及责任划分具有充分的法律法规依据，原告所提异议不能成立，原告对规范性文件提出的合法性审查意见亦无依据。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 第三人林善樟未提供证据、依据。 经审理查明，原告王志明于2012年10月18日与原江山市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，以出让方式取得位于浙江省江山市碗窑乡凤凰山小区宗地编号为碗窑乡2010001-1、-2#区块42号地块，面积为133平方米的建设用地使用权，用于住宅用地建设。同年12月17日，原江山市国土资源局向原告作出上述地块的建设用地批准通知书。2013年6月26日，原告取得涉案房屋的建设工程规划许可证，并以包清工的方式将该房屋承包给第三人林勇明建造，双方于2015年12月11日签订《承包建房合同》。建房过程中，林勇明雇佣林善樟等人施工。2016年11月7日，林善樟在施工时从高处坠落受伤。2016年12月23日，林善樟向江山市安监局和江山市住房和城乡建设局提出关于要求认定生产安全事故的申请，请求认定其高处坠落事故为生产安全事故。2017年6月13日，江山市安监局作出关于成立林善樟“11·7”高处坠落事故调查组的通知。经过调查、询问、申请延期提交事故调查报告等程序，2017年9月5日，事故调查组作出《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》。同月22日，江山市政府作出同意该事故调查报告的审批意见。原告不服，于2017年11月22日向衢州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销江山市政府作出的同意《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》的批复，衢州市人民政府于2017年12月29日作出衢府复〔2017〕78号《行政复议决定书》，决定维持上述批复。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销江山市政府批准同意事故调查报告中事故责任认定部分针对原告的内容，撤销衢州市人民政府衢府复（2017）78号行政复议决定维持上述认定部分内容，并对建村[2006]303号建设部《关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》以及政法函[2007]39号国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》的合法性进行审查。该案审理过程中，江山市政府于2018年6月5日作出关于撤销《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》同意批复的决定，认为该报告的事故责任认定部分存在表述不清，未援引法律法规等问题，决定撤销被诉批复，并责令江山市安监局在收到该决定之日起60日内牵头事故调查组重新作出事故调查报告。原告向本院申请撤回起诉，本院经审查于2018年6月6日作出（2018）浙08行初10号行政裁定书，裁定准许原告王志明撤回起诉。2018年7月25日，江山市安监局作出关于要求延期作出林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告的请示。同月31日，江山市政府作出批复，同意延期60日作出事故调查报告。2018年8月20日，事故调查组向江山市住房和城乡建设局发函，请该局对涉案建设工程是否必须发包给有资质企业，是否必须配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构作出答复。次日，江山市建筑工程安全生产监督站复函明确了涉案工程在上述方面适用的法律法规规定。2018年9月5日，事故调查组再次作出《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》，认定该事故是一起生产安全责任事故，林勇明、王志明、林善樟分别对该事故的发生负有责任。2017年9月7日，江山市安监局同意将上述调查报告报江山市政府审批，同月9日，江山市政府作出同意该事故调查报告的审批意见。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉请如前。 以上事实，有经庭审举证、质证，本院予以认定的下列证据及各方在庭审中的陈述、自认予以证实：江土让合字[2012]027-9号国有建设用地使用权出让合同、江土字（2012）第002（09）号建设用地批准通知书、建字第330881201300125建设工程规划许可证、承包建房合同、事故现场照片、相关人员询问笔录、关于要求认定生产安全事故的申请、江安监〔2017〕35号江山市安监局《关于成立林善樟“11·7”高处坠落事故调查组的通知》、江安监〔2017〕43号江山市安监局《关于要求延期提交“11·7”高处坠落事故调查报告的请示》、江政函〔2017〕115号江山市政府《关于同意延期提交“11·7”高处坠落事故调查报告的批复》、2017年9月15日林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告审批材料、衢州市人民政府衢府复〔2017〕78号《行政复议决定书》、关于撤销《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》同意批复的决定、江安监〔2018〕36号江山市安监局《关于要求延期作出林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告的请示》、江政函〔2018〕175号江山市政府《关于延期作出林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告的批复》、江山市人民政府生产安全事故调查组函、江山市建筑工程安全生产监督站复函、2018年9月5日林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告审批材料。 本院认为，首先，关于事故调查报告认定涉案事故是一起安全生产责任事故是否正确的问题。本案中，事故现场照片、江山市安监局对相关人员作的询问笔录以及各方在庭审中的陈述均可以证实林善樟在原告王志明作为发包方的房屋建设工程施工过程中从高处坠落受伤的事实，该起事故符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项关于“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”的规定，结合《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）第二条第三款关于“生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故”的规定，涉案事故属于生产安全事故。原告以《安全生产法》规定的“生产经营单位”不应当包括自然人为由，主张涉案事故不应当认定为生产安全事故。根据《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。结合《国家安全生产监督管理总局关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函〔2007〕39号）第二条的规定，《安全生产法》所称的生产经营单位，是指从事生产活动的基本单元，既包括企业法人，也包括不具有企业法人资格的经营单位、个人合伙组织、个体工商户和自然人等其他生产经营主体；既包括合法的基本单元，也包括非法的基本单元。可见，原告关于《安全生产法》中“生产经营单位”不包括自然人的主张缺乏依据，本院不予采纳。原告请求对上述政法函〔2007〕39号文件第二条的规定进行合法性审查，本院经审查认为，《安全生产法》等相关法律、法规并未明确将自然人排除在“生产经营单位”的范围之外，政法函〔2007〕39号文件第二条的规定与相关上位法律、法规以及规章的规定之间并不存在冲突，可以作为认定被诉行政行为合法性的依据。但事故调查报告在认定生产安全事故时将“生产安全事故”表述为“生产安全责任事故”，表述不规范，存有瑕疵，本院予以指正，但该瑕疵不影响对涉案事故属于生产安全事故这一结论的理解。 其次，关于事故调查报告责任认定是否正确的问题。该调查报告认定林勇明、王志明及林善樟分别对事故的发生负有责任。其中原告王志明作为房屋建设工程业主，将房屋建设工程发包给不具备安全生产条件和施工资质条件的个人，且未按规定在房屋建设工程中配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，违反《建筑法》第二十二条及《浙江省建筑业管理条例》第八条第二款、第十条的规定。根据《建筑法》第二十二条规定，……建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。《浙江省建筑业管理条例》第八条第二款规定，业主发包建设工程，应当按规定选择资质符合工程要求的承包商。……该条例第十条规定，业主应按规定配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，对建设工程质量、进度、投资等进行管理。本案中，原告王志明将工程发包给林勇明承建，但林勇明并非《建筑法》第十二条规定的具备条件的建筑施工企业，且原告也未配备相应的工程管理人员或委托建设监理机构，事故调查报告据此认定王志明对林善樟高处坠落事故的发生负有责任并无不当。原告主张，根据《碗窑乡2010001-1#、-2#区块规划建设管理办法》规定，碗窑乡政府对整个项目建设进行全程监管，对现场施工人员进行资质审查，办理登记备案并收取施工履约保证金，故本案施工现场管理责任由碗窑乡政府负责。本院认为，《建筑法》等法律法规对业主在建房过程中的义务及责任已作出明确规定，即使上述管理办法规定由碗窑乡政府对该地块的建设事项进行全程监管，也不能免除原告王志明作为涉案房屋业主的法定责任，且该管理办法系碗窑乡政府制定的管理规定，并未对乡政府在房屋建设过程中发生安全生产事故须承担的责任作出规定。故原告相关主张不能成立，本院不予支持。关于事故调查报告对相关责任人的责任大小未作区分的问题，被告主张未作区分的原因系在涉案事故中，各责任人的责任大小区别不明显。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第一款的规定，事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。可见，该条例并未规定事故调查报告必须对各责任人的责任大小作出区分，本案事故调查组在事故责任大小区分不明显的情况下仅认定相关人员对事故发生负有责任并无不当。 最后，关于涉案事故调查报告作出程序以及被告江山市政府批准同意涉案事故调查报告的程序是否合法的问题。原告以本案事故调查报告作出的时间超过法定期限为由主张程序违法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。该条例第三十二条第一款规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。本案中，被告江山市政府于2018年6月5日作出撤销原批复的决定，事故调查组在收到该决定后，以该起事故的调查处理在衢州范围内尚属首次，影响重大为由，于2018年7月25日向被告申请延期作出事故调查报告，被告江山市政府于同月31日作出批准延期60日作出事故调查报告的批复。2018年9月5日，事故调查组重新作出事故调查报告，并于同月7日上报江山市政府，江山市政府于同月9日作出同意该调查报告的批复。涉案事故调查报告及被诉批复作出的期限均符合上述条例的规定。原告还以事故发生后碗窑乡政府和原江山市安监局均未按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十条第三款、第十一条的规定及时逐级上报事故情况为由，主张被告江山市政府程序违法。但上述规定系针对安全生产事故上报的程序规定，并非作出被诉批复或涉案事故调查报告的程序规定，原告以事故发生后的上报程序违法主张被诉批复行为程序违法，本院不予支持。原告还提出，事故调查组成员组成不合法。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款的规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。但因适逢国家监察体制改革，浙江省作为改革试点省份自2016年12月26日起即在所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权，并将人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。2018年3月20日公布实施的《中华人民共和国监察法》第十一条亦规定了监察委员会对公职人员依法履职的监督、调查、处置职责。故本案事故调查组成员虽无人民检察院工作人员，但江山市监察委员会已派人参加，结合国家监察体制改革，人民检察院相关职能已整合至监察委员会的实际情况来看，该做法并不违反法律法规的规定。原告相关异议，本院不予采纳。 综上，被告江山市政府批复同意《林善樟“11·7”高处坠落事故调查报告》的行为合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告王志明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告王志明负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  祝伟荣 人民陪审员  孙肖昌 二〇一九年六月十二日 法官助理何辛 书记员林柯莉