中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申582号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：管郭峰，男，1970年6月23日出生，汉族，住江苏省泰州市高港区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：苏旭红，女，1969年10月16日出生，汉族，住江苏省南京市栖霞区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省泰州市高港区人民政府。住所地：泰州市高港区港城路8号。 法定代表人：孙宏建，该区人民政府区长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省泰州市人民政府。住所地：泰州市凤凰东路58号。 法定代表人：史立军，该市人民政府市长。 再审申请人管郭峰、苏旭红诉江苏省泰州市高港区人民政府（以下简称高港区政府）房屋征收补偿及江苏省泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）行政复议一案，江苏省泰州市中级人民法院于2018年5月2日作出（2017)苏12行初344号行政判决:驳回管郭峰、苏旭红的诉讼请求。管郭峰、苏旭红不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2018年10月23日作出（2018）苏行终1383号行政判决:驳回上诉，维持一审判决。管郭峰、苏旭红仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 管郭峰、苏旭红向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，依法改判。主要事实和理由为：1.高港区政府泰高房补〔2017〕1号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》）所依据的高港区政府泰高房征〔2016〕01号房屋征收决定违法，征收行为的目的为商业开发，并非为了公共利益。2.涉案房产属于营业用途。2000年拍卖案涉房屋时登月大酒店已实际经营，土地性质已实际变更为营业用途。2001年，管郭峰已取得房产登记部门颁发的设计用途为营业的合法房屋产权证，且涉案房屋一直用于经营，应属于营业用途，征收时应按照营业用房标准进行补偿。3.《补偿决定》仅给予货币补偿违法，剥夺了管郭峰、苏旭红补偿安置方式的选择权。4.《补偿决定》补偿不合理。评估价格不合理，未将案涉房产按照营业用途进行评估，且缺少停产停业损失补偿。5.征收价格与市场价格差距太大，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十九条的规定。 本院认为：本案的核心问题是案涉土地、房屋的性质以及补偿决定的合法性等问题 一、关于案涉土地、房屋的性质和案涉房屋的面积 案涉土地的性质。案涉土地的原使用权人原泰兴自行车脚蹬厂（厂区）持有的泰国用（93）字第4003xxxx号国有土地使用证显示，土地用途系工业用地，取得方式为划拨。原泰兴自行车脚蹬厂投资设立的江苏登月集团公司2000年拍卖案涉房产时，管郭峰以75万元的价格竞得案涉房产。当时实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。现有证据显示，管郭峰取得涉案房产后，并未办理国有土地使用权证，亦未缴纳土地使用权出让金。故，无论案涉房屋实际上如何使用，案涉土地仍然属于工业划拨用地。高港区政府组织泰州市高港区住房和城乡建设局等六单位根据江苏登月集团公司与管郭峰签订的《出售协议书》所附平面图并经实际测量，认定管郭峰享有土地使用权的面积为1296.75平方米，管郭峰、苏旭红对此予以认可。故，高港区政府认定涉案土地系工业划拨用地，案涉土地面积为1296.75平方米，并无不当。 案涉房屋的性质。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》（苏政发〔2011〕91号）第十五条第一款规定，擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。管郭峰、苏旭红现持有的房屋所有权证记载的房屋性质为“非居住”，在案涉土地的性质为工业划拨用地的情况下，无论案涉房屋实际上如何使用，都不应认定为营业用房。 案涉房屋的面积。管郭峰办理的房屋所有权证记载，案涉房屋面积为1515.76平方米。管郭峰、苏旭红主张另有部分房屋未计入证载面积，但经二审法官实地勘查，其主张的未计入证载面积的房屋属于附属设施，依法不具备颁发房屋所有权证的条件。故，高港区政府认定案涉房屋面积为1515.76平方米并无不当。 二、关于《补偿决定》的合法性问题 《征补条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定，建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定，被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。本案中，因协商不成，经公证机构公证，高港区征收与补偿办公室通过抽签方式确定了评估机构，符合法律规定。案涉房屋部分建成于1982年，部分建成于1985年，在案涉房屋所占土地系工业划拨用地的情况下，评估机构采用成本法共计评估411万余元并无不当。苏旭红申请复核评估，评估机构亦维持了该评估结果。 《征补条例》第二十五条第一款、第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征补条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。本案中，高港区政府要求管郭峰、苏旭红在“货币补偿”和“高港行政区域范围内的‘非居住非营业用房’进行产权调换”两种补偿方式中进行选择，但管郭峰、苏旭红坚持要求“按原房屋非居住营业用房性质在改建地段进行房屋置换”。由于案涉地块不建非居住营业用房，高港区政府无法保障管郭峰、苏旭红在改建地段进行产权调换的要求，且管郭峰、苏旭红的主要诉求是增加补偿数额，故高港区政府进行货币补偿并无不当。从《补偿决定》的内容看，包含了房屋及土地补偿款、装饰装潢、附属物补偿款、搬迁补助费等内容，故《补偿决定》的作出程序和内容合法。 关于是否应当补偿营业损失的问题。《征补条例》第二十三条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干问题的规定》第十二条规定，停产停业损失是指因征收房屋造成停产停业的直接效益损失。停产停业损失补偿根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。第十三条第一款规定，房屋被征收前的效益原则上按照房屋征收决定作出前3年的平均效益计算；不满3年的，按照实际年限计算。计算平均效益应当结合纳税情况，以会计核算及其他有关资料为依据。具体计算方法由设区的市、县（市、区）人民政府规定。第十四条第一款规定，给予停产停业损失补偿的被征收房屋应当同时符合以下条件：（一）具有土地、房屋权属证明，或者经设区的市、县（市）人民政府组织有关部门依法认定为合法建筑；（二）被征收房屋作为生产经营场所的，经营者应当持有合法、有效的工商营业执照、税务登记证以及其他有关许可证件；（三）因房屋被征收造成停产停业损失的。第十五条第一款规定，擅自改变非住宅房屋用途的，按照原用途计算停产停业损失。本案中，案涉房屋并非营业用房，临街的265.61平方米“非改非”出租给他人经营，高港区政府已与实际承租人协商解决停产停业补偿问题，管郭峰、苏旭红亦未提供符合前述法条要求的材料，故高港区政府未给予停产停业损失并无不当。 三、关于行政复议程序的合法性问题 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理审理之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，泰州市政府2017年7月31日收到复议申请，同年9月4日作出〔2017〕泰行复第136号行政复议决定书并送达，符合法定程序。 四、关于管郭峰申请撤回再审申请的问题 管郭峰因与征收部门达成补偿协议，于2019年3月26日申请撤回再审申请。经审查，该申请系管郭峰的真实意思表示，本院予以准许。 综上，苏旭红的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十五条第二款、第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 一、准许再审申请人管郭峰撤回再审申请。 二、驳回再审申请人苏旭红的再审申请。 审判长  李绍华 审判员  王晓滨 审判员  朱宏伟 二〇一九年六月二十八日 法官助理谭敏娟 书记员朱萌