广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)桂行赔终20号 上诉人（一审原告）：贵港市口岸新海洋机械设备贸易公司。 法定代表人：覃文联，负责人。 上诉人（一审原告）：广西贵港市石塘有限责任公司。 法定代表人：廖南新，经理。 以上上诉人共同委托代理人：赵修旺，广西颂城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：贵港市人民政府，住所地贵港市港北区荷城路888号。 法定代表人：农融，市长。 上诉人贵港市口岸新海洋机械设备贸易公司（以下简称新海洋公司）、广西贵港市石塘有限责任公司（以下简称石塘公司）因与被上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）确认收回土地使用权违法及行政赔偿一案，不服贵港市中级人民法院（2017）桂08行赔初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审查明，新海洋公司系全民所有制企业，石塘公司系国有独资公司，属挂靠贵港市口岸公司，以口岸公司名义领取全民、集体企业营业执照，实行个人或合伙投资经营。1995年6月13日根据《广西贵港市对外经济贸易委员会关于要求口岸各挂靠公司迅速与主管部门脱钩的通知》精神，新海洋公司、石塘公司与口岸脱钩。石塘公司因不按照规定年检，于1997年12月12日被贵港市工商行政管理局吊销营业执照。新海洋公司因公司及其分支机构违法行为于2000年12月28日被贵港市工商行政管理局吊销营业执照。根据新海洋公司、石塘公司自述，1995年11月30日与广西国营西江农场（以下简称西江农场）达成协议，由新海洋公司、石塘公司出资70.65万元购买西江农场位于南梧公路北面的一块土地15700.28平方米，并取得了贵国用（1996）字第7336号国有土地使用证（以下简称7336号土地证），宗地位于贵城镇白沟井，地号55，东与西江农场田地相邻，自墙为界，南与南梧公路相接，自墙为界，西与附城六八村相邻，自墙为界，北与附城六八村田地相邻，自墙为界，用途为办公、住宅，用地面积15700.08平方米。 2003年8月13日，贵港市政府作出贵政处〔2003〕14号《贵港市人民政府关于收回国有土地使用权的决定》（以下简称14号收回土地决定），决定收回西江农场转让给新海洋公司、石塘公司的位于南梧公路北面的23.55亩国有土地使用权。新海洋公司、石塘公司不服，以贵港市政府侵占其所持7336号土地证项下的土地使用权为由，向广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）申请行政复议，在复议过程中，贵港市政府于2004年7月22日作出贵政处[2004]4号《关于撤销贵政处〔2003〕14号文的决定》（以下简称4号撤销决定），撤销14号收回土地决定。 2002年4月29日，自治区政府作出桂政土批函〔2002〕118号《关于贵港市2001年第三批城市建设用地的批复》，将西江农场管理的国有农用地9.4276公顷转为建设用地，使用西江农场管理的国有非农用地2.9746公顷。2003年2月14日，自治区政府作出桂政土批函〔2003〕25号《关于贵港市2002年第三批城市建设用地的批复》（以下简称25号批复），同意将西江农场一分场国有农用地11.6386公顷转为建设用地，同意使用国有建设用地1.2704公顷、未利用地2.2607公顷。为实施上述征地批复，2003年3月13日，贵港市政府根据25号批复发布第三号征地公告，征用土地位于城区大乙岭北、石油大厦东、港城镇六八村东南。2003年8月26日，贵港市国土资源局（以下简称贵港市国土局）与广西农垦集团有限责任公司（以下简称广西农垦公司）签订《划拨国有土地协议书》，双方同意划拨使用广西农垦公司下属企业西江农场位于六八村东南面土地42.523亩，其中包括涉案的23.55亩土地。2003年9月12日，贵港市国土局与广西贵港市中大发展有限公司（以下简称中大公司）签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认中大公司竞得上述土地使用权。同年11月7日，贵港市政府给中大公司颁发贵国用（2003）第2762号国有土地使用证（以下简称2762号土地证），2004年2月25日，2762号土地证被注销。 另查明，经调查发现，新海洋公司、石塘公司在贵城镇白沟井还有宗地一块，国有土地使用证证号为贵国用（1996）第00108号（以下简称00108号土地证），宗地位于贵城镇白沟井，地号23，东与西江农场田地相邻界，南与南梧公路路基相邻为界，西与附城六八村相邻为界，北与附城六八村相邻为界，用途为厂房，用地面积15700.28平方米。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，要有具体的诉讼请求和事实根据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款还规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，新海洋公司、石塘公司提起行政诉讼，要求确认贵港市政府收回7336号土地证项下23.55亩土地的行为违法及赔偿，根据新海洋公司、石塘公司的庭上陈述自认，在1995年与西江农场达成协议，由新海洋公司、石塘公司出资70.65万元购买西江农场位于南梧公路北面的一块土地15700.28平方米，然而，从新海洋公司、石塘公司提供的证据及本院调取的证据来看，新海洋公司、石塘公司在西江农场南梧公路北面持有两块宗地的国有土地使用权证，这与新海洋公司、石塘公司购得宗地一块的自述存在矛盾，而且两个土地证座落、四至基本一致，地号不同，面积也仅相差0.2平方米，新海洋公司、石塘公司对此却未能在指定期限内向法院提供证据初步证明其对涉案地块享有相应的合法权益，因此，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府占用涉案地块侵害其合法权益为由提起本案行政诉讼，其起诉缺乏基本的事实根据。综上，新海洋公司、石塘公司没有提供证据证明起诉具有初步的事实根据，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项，裁定驳回新海洋公司、石塘公司起诉。 上诉人新海洋公司、石塘公司不服一审裁定，向本院上诉称：（一）一审法院以00108号土地证作为定案依据错误。一审法院在诉讼中调取00108号土地证，并据以证明被诉行政行为没有违法，违反行政诉讼法第四十条关于人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据的规定；同时，一审法院系在庭审后送达的贵港市政府的复函、贵港市港北区人民法院（1996）港北民初字第58号民事判决书、00108号土地证，均未经质证而直接在一审裁定中适用，且只送达其中一位代理人，未送达另一位代理人，程序严重违法，况且新海洋公司、石塘公司并未办理00108号土地证。（二）新海洋公司、石塘公司有充分证据证实对涉案土地享有使用权，并已提交一审法院。（三）一审法院拖延审查时间，2017年4月17日起诉，一审法院2018年12月18日裁定，严重超期。本案历经时间长、程序复杂，经过复议、公安机关立案审查、贵港市政府给中大公司颁发土地证行政行为撤销之诉及行政赔偿、向贵港市政府申请行政赔偿至直接起诉行政赔偿，一审法院受到地方政府干扰没有依法裁判，故本案属于在本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。综上，请求二审法院撤销一审裁定，并作为一审法院对本案进行审理。 本院经审理，除“新海洋公司、石塘公司在贵城镇白沟井还有宗地一块”的相关事实外，确认一审法院查明的其他事实。 另查明，新海洋公司、石塘公司于2014年12月3日起诉请求确认贵港市政府颁发给中大公司的2762号土地证违法并返还违法出让的23.55亩土地使用权，2015年7月28日本案一审法院作出（2015）贵行初字第3号行政判决，确认以下事实：1996年4月13日新海洋公司、石塘公司取得7336号土地证，该证宗地原属于西江农场管理使用。2004年2月25日中大公司将2762号土地证宗地使用权分割转给230多户人使用，并分别办理了土地使用证，同时注销2762号土地证。判决认为，贵港市政府颁发2762号土地证存在与7336号土地证宗地部分重叠情况，部分土地权属来源不清，违反法定程序，依法应予撤销。但因2762号土地证已被注销，属于不具有可撤销内容的情形，因此，应当确认贵港市政府颁发2762号土地证行为违法。2762号土地证宗地国有使用权是中大公司经过挂牌出让取得，经投资建设后已将宗地分割转让给其他人并已办理国有土地使用权变更登记，已具备不能执行回转的条件，因此关于返还涉案土地的请求不予支持。对折价赔偿的诉讼请求，因证据不足，本案无法查明损失情况，本案不宜处理。该判决确认2762号土地证颁证行为违法，驳回新海洋公司、石塘公司的其他诉讼请求，判决书于2015年7月3日送达各方当事人，已发生法律效力。 2016年12月底新海洋公司、石塘公司向贵港市政府申请，以贵港市政府作出14号收回土地决定收回并出让涉案土地给中大公司，颁发2762号土地证的行为违法为由，请求给予赔偿23.55亩土地使用权。2017年2月28日贵港市政府作出贵政赔字（2017）1号赔偿决定，以新海洋公司、石塘公司未提交证据证实因贵港市政府行政行为导致的损失为由，不予赔偿。2017年4月27日新海洋公司、石塘公司提起本案诉讼。 再查明，一审法院依职权收集到填发时间为1996年4月8日，“发证机关”处加盖贵港市政府公章的贵国用（1996）第00108号国有土地使用证，该证载明，登记宗地的土地使用者为新海洋公司、石塘公司，宗地位于“贵城镇白沟井”，地号23，东与西江农场田地相邻界，南与南梧公路路基相邻为界，西与附城六八村相邻为界，北与附城六八村相邻为界，用途为厂房，用地面积15700.28平方米。 本院认为，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府违法收回涉案土地并出让给中大公司，侵害其合法土地使用权为由提起本案诉讼，请求确认收回土地行为违法并判决贵港市政府返还涉案土地或赔偿损失，则本案被诉行政行为系贵港市政府收回土地使用权的行为。 公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定，赔偿请求人在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。本案中，新海洋公司、石塘公司以贵港市政府于2003年8月13日作出的14号收回土地决定违法为由，向自治区政府申请复议，在自治区政府复议过程中，贵港市政府于2004年7月22日作出决定撤销14号收回土地决定。据此，可以认定新海洋公司、石塘公司最迟于2004年7月22日知道涉案收回土地行为。根据当时有效施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案起诉期限为2年。新海洋公司、石塘公司提起本案诉讼已超过上述规定的2年起诉期限，且其并无证据证实具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或非自身原因耽误起诉可以扣除起诉期限的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。相应地，其基于收回土地行为违法确认之诉提出的行政赔偿之诉，亦失去受理基础，即不符合受理条件。至于，新海洋公司、石塘公司关于贵港市政府将涉案土地违法出让给中大公司，应承担赔偿责任的主张，属基于另一个法律关系提出的赔偿之诉，本案不予合并审查。 此外，行政诉讼的起诉是否符合受理条件，是人民法院依职权审查的程序问题，一审法院依职权调查涉案土地有关00108号土地证的材料，属于对依法审查起诉是否符合起诉条件的审判行为，并不违反法律规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院经依职权调查收集相关证据后，未经质证即驳回起诉，并没有违法程序规定。至于一审法院审理期限较长的问题，不影响本案新海洋公司、石塘公司起诉超过起诉期限的认定。 本案现有证据材料反映，涉案土地被两份土地证登记于新海洋公司、石塘公司名下，具有重复登记的表征，不符合一地一证的登记原则。至于上述土地行政登记行为是否合法，不属本程序案件审查范围，本院对此不予评判。 综上，一审法院裁定驳回起诉，处理结果正确，本院予以维持。新海洋公司、石塘公司的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年六月十五日 书记员 何 洁 附：有关法律、司法解释规定 1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第四十一条第一款行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 3.《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十九条赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。