河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1262号上诉人（原审被告）巩义市人民政府，住所地巩义市陇海路3号。法定代表人袁聚平，市长。委托代理人刘晓利，巩义市自然资源和规划局工作人员。委托代理人康建乔，河南星光律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王贵，男，1953年11月21日出生，汉族，住河南省巩义市。委托代理人张书占、刘世豪（实习），河南舒展律师事务所律师。上诉人巩义市人民政府因与被上诉人王贵履行法定职责一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫01行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人巩义市人民政府委托代理人刘晓利、康建乔，被上诉人委托代理人张书占到庭参加诉讼。现已审理终结。被上诉人王贵原审诉讼请求：1.判令巩义市人民政府限期履行房屋征收与补偿工作的法定职责，依《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序、项目、标准对王贵所有的国有土地使用权及房屋与附属建筑物进行补偿；2.本案诉讼费用由巩义市人民政府承担。王贵当庭提交了明确诉讼请求申请书，将原诉讼请求第一项变更为：要求判令巩义市人民政府限期对提前收回王贵国有土地使用权作出处理决定，依法作出补偿。原审查明的事实为，王贵于2001年4月12日以出让方式取得位于河洛镇七里铺、面积为578.3平方米的国有土地使用权一处，巩义市人民政府为王贵（该证记载使用权人为“王贵民”）颁发了巩国用（2001）字第00990号国有土地使用证。2013年4月10日，为建设省道S314线沿黄快速通道，经对该国有土地使用证上的建筑物及附属物进行清点，刘五洲（代签）在清点明细单上签名确认。2013年4月19日王贵（乙方）与巩义市河洛镇人民政府（甲方）签订《拆迁安置协议》，约定：（一）按照巩义市人民政府[2011]20号文件规定，经丈量清点测算，乙方应得附着物补偿款共计125076元，乙方搬家费、借居费14720元，共计139796元；……（三）乙方需两套105m2住房安置，按490元/平方米预留建房款102900元，余款一次性付清。同日，王贵向巩义市河洛镇人民政府出具《拆迁完毕申请》。2013年6月17日，王贵预留建房款102900元后，从巩义市河洛镇人民政府领取搬家费、借居费、附着物补偿款、奖励资金共计41896元。后王贵领取了2014年《夏季河东社区即314占地补偿款》783元、借居费15360元；2018年1-6月份借居费7680元。2018年4月2日，王贵向巩义市人民政府办公室邮寄《土地使用权补偿申请书》，申请巩义市人民政府依法对王贵的国有土地使用权补偿问题做出处理。后王贵提起本案行政诉讼。原审法院认为，一、关于王贵是否是涉案国有土地使用权人的问题。本案中，虽然涉案国有土地使用证中记载的使用权人为“王贵民”，但巩义市人民政府所做涉案土地附属物调查表中备注内容、《拆迁安置协议》、附属物补偿款领取条、《拆迁完毕申请》等均由王贵签字，巩义市人民政府在答辩状中也有“由王贵及其家人委托的代理人刘五洲对证号为国有（2001）00990号国有土地使用证上的建筑物及附属物进行清点，后刘五洲在清点明细单上签名”的表述，另有巩义市河洛镇七里铺村民委员会出具“王贵与王贵民为同一人”的证明，以上证据足以证明涉案土地的实际使用权人即王贵。二、关于王贵起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案所涉S314省道的修建虽于2013年开始，但涉案土地的补偿问题一直在实际进行中，王贵于2018年4月仍在实际领取借居费。同时，原、被告均认可，虽然S314省道事实上占用了涉案土地，但涉案土地的使用权仍登记在王贵名下。2018年4月王贵向巩义市人民政府提出“对王贵的国有土地使用权补偿问题做出处理”的申请。综上，王贵于2018年5月22日提起本案行政诉讼时，并未超过法定的起诉期限。三、关于王贵要求判令巩义市人民政府限期对提前收回王贵国有土地使用权作出决定，依法作出补偿的诉讼请求能否成立的问题。本案中，从2013年4月19日王贵与巩义市河洛镇人民政府签订的《拆迁安置协议》及相应附属物清点调查表来看，该协议约定补偿的对象为地上附着物。巩义市人民政府主张其以“每人每亩夏季800斤、秋季700斤粮款”的方式向王贵支付占地补偿款，巩义市人民政府提供的证据可以证明王贵实际领取过此补偿款。但关于此补偿款的性质是否是土地补偿款，双方是有争议的，至少在王贵提起本案行政诉讼时，其否认此种补偿方式的意思表示已十分明确，而双方对王贵剩余年限的国有土地使用权补偿亦无相应的协议予以约定。有征收必有补偿，无补偿则无征收。原、被告均认可S314省道实际占用了涉案土地，王贵虽仍持有国有土地使用证，但已无使用该土地的现实可能性，故巩义市人民政府应当对王贵剩余使用年限的国有土地使用权的补偿问题做出处理。综上，判决责令巩义市人民政府在判决生效后三个月内对王贵剩余年限的国有土地使用权补偿问题做出处理。上诉人巩义市人民政府不服原审判决，提起上诉称：一、王贵签订《拆迁安置协议》，选择了被安置的权利，同时也放弃了获得国有土地使用权补偿的权利，其要求对提前收回国有土地使用权另行予以补偿，没有事实依据。王贵的《拆迁完毕申请》是涉案土地使用权已经收回的事实依据。王贵获得的置换房屋面积中同样包含房屋建筑成本及土地成本，由此置换面积不单是对房屋价值的置换，同样包含对土地使用权价值的置换。二、王贵与巩义市河洛镇人民政府签订的《拆迁安置协议》已经履行，王贵已交付了该土地，巩义市人民政府对王贵剩余年限的国有土地使用权补偿问题做出处理的前提条件不存在。三、一审判决判令对王贵剩余使用年限的国有土地使用权的补偿问题作出处理，没有法律依据，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定。四、王贵的诉讼请求不明确，没有明确需要补偿的土地使用权具体剩余年限和补偿的具体数额，不符合行政诉讼法规定的起诉条件，应当依法驳回起诉。综上，请求撤销郑州市中级人民法院（2018）豫01行初187号行政判决，改判驳回王贵诉讼请求或发回重审。被上诉人王贵答辩称：一、王贵以出让方式取得涉案土地国有土地使用权证，对该土地拥有使用权。二、根据《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，巩义市人民政府负有依法定程序、项目、标准，对辖区内国有土地上房屋进行征收与补偿，并给予国有土地使用权人以土地使用权补偿费的法定职责。三、巩义市人民政府没有对王贵拥有的国有土地使用权进行征收及补偿。王贵没有超过法定起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与原审一致。本院认为，我国对国有土地和集体所有的土地实行不同的管理制度，在征收或收回使用权的程序、补偿的范围和标准等方面都存在较大差异。因建设省道314沿黄快速通道需占用王贵取得使用权的国有土地，有关单位应当依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律法规关于收回国有土地使用权和征收国有土地上的房屋的规定办理。目前，王贵拥有使用权的国有土地已被道路占用，应视为巩义市人民政府提前收回其国有土地使用权。虽然巩义市河洛镇人民政府与王贵签订了《拆迁安置协议》，但该协议依据的是巩义市人民政府征收集体土地补偿安置的相关规定，与王贵取得的是国有土地使用权明显不符，同时该协议也未对王贵的国有土地使用权补偿问题予以明确，因此，王贵要求巩义市人民政府对提前收回其国有土地使用权作出决定符合法律规定。一审判决责令巩义市人民政府在判决生效后三个月内对王贵剩余年限的国有土地使用权补偿问题做出处理正确。巩义市人民政府上诉理由不能成立，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2018）豫01行初187号行政判决。本案二审诉讼费50元，由巩义市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 杨 巍审判员 李平均二〇一九年六月十八日法官助理董亚伟书记员刘路路