辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终285号上诉人（一审原告）李洪峰，男，汉族，1974年10月3日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）白金明，男，汉族，1967年2月26日出生，住址辽宁省盘山县。上诉人（一审原告）郭宪忱，男，汉族，1944年6月10日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）王井明，男，汉族，1959年8月16日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）张希亭，男，汉族，1963年7月7日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）徐洪生，男，汉族，1964年12月20日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）阚丽丽，女，汉族，1975年11月20日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）刘洪顺，男，汉族，1969年12月2日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）顾金福，男，汉族，1971年2月20日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）孙公杰，男，汉族，1978年6月5日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）孙公军，男，汉族，1965年10月20日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）何绍武，男，汉族，1974年11月25日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）郎忠宝，男，满族，1971年6月2日出生，住址盘锦市双台子区。上诉人（一审原告）许永成，男，汉族，1971年7月22日出生，住址盘锦市双台子区。诉讼代表人李洪峰，自然情况同上。诉讼代表人白金明，自然情况同上。诉讼代表人王井明，自然情况同上。诉讼代表人郭宪忱，自然情况同上。委托诉讼代理人姜泉，北京万典律师事务所律师。委托诉讼代理人刘磊，北京万典律师事务所律师。上诉人（一审被告）盘锦市双台子区人民政府，住所地盘锦市双台子区城北街中珠大厦。法定代表人李吉峰，该区政府区长。委托诉讼代理人赵亮，该区政府司法局工作人员。委托诉讼代理人陈路，北京市凯誉律师事务所律师。李洪峰等14人诉盘锦市双台子区人民政府（以下简称双台子区政府）征收行为违法一案，均不服盘锦市中级人民法院（2018)辽11行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并对双方当事人进行了询问。上诉人李洪峰等14人的诉讼代表人白金明、王井明、郭宪忱，委托诉讼代理人姜泉，上诉人双台子区政府的委托诉讼代理人赵亮、陈路到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，按照住建部、国家发改委、财政部等7部委联合下发的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）文件规定及辽宁省保障性安居工程领导小组下发的《关于盘锦市2016年棚改项目纳入全国棚改计划的通知》（辽保居办发[2016]109号）等文件的精神，盘锦市双台子区人民政府经区政府九届七次常务会议讨论，于2018年3月27日作出了《盘锦市双台子区人民政府关于印发辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案的通知》（双区政发[2018]9号），并予以公示。该方案的主要内容是：征收范围为东至东风东街、西至沟海铁路、北至城北街（第一条）；本改造区域签订补偿安置协议期限为2018年3月20日——2018年11月30日内，逾期进入依法征收或者其他强制程序（第4条）；征收补偿安置方案、征收决定、征收补偿决定、违法建筑强制拆除决定由区人民政府负责制定或者作出，征收补偿安置协议以区房屋征收管理办公室名义签订，具体事务由征管办委托铁东、胜利街道办事处、统一镇、辽河房屋征收管理中心负责实施（第5条）；在协议拆迁期限内，按照本方案规定的优惠价签订补偿安置协议的，被征收房屋可以不进行评估。超过2018年11月30日不签订协议进行依法征收的，按照下列标准计算补偿金额:(一)对国有土地上合法房屋，由依法选定的房地产评估公司对征收范围内的房屋（含土地使用权）、构筑物和附属物进行市场价评估；（二）对集体土地上的合法房屋，由依法选定的房地产评估公司对地上房屋进行重置价评估，合法宅基地按照区片地价对村集体进行补偿，然后享受分配待遇（第七条）；2018年11月30日协议期限届满，针对国有土地上合法房屋，区人民政府依法作出补偿决定并按照下列标准进行补偿或安置：（一）选择货币补偿的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，按照被征收房地产评估报告进行货币补偿；（二）选择安置的，进行双向评估结算差价，没有任何优惠和奖励。补偿或安置的，征收房屋范围内的土地使用权一并无偿收回（第十六条）；2018年11月30日协议期限届满，针对合法及认定组认定视为合法的集体土地上房屋，依法强制拆除，并按照下列标准进行货币补偿：（一）按照被征收房屋房地产评估报告进行货币补偿；（二）选择安置的，新旧房屋各计各价，没有任何优惠和奖励（第二十四条）；根据被征收人签订协议的阶段（以指挥部分组公告为准）按照下列标准进行奖励，此项目分三个阶段。第一阶段：（一）2018年7月20日前签订协议的，奖励20000元/户；（二）2018年7月21日至2018年7月25日签订协议的，奖励5000元/户；（三）2018年7月26日至2018年7月30日签订协议的，奖励2000元/户；（四）2018年7月30日之前没有签订协议的，没有奖励。第二阶段：（一）2018年9月20日前签订协议的，奖励20000元/户；（二）2018年9月21日至2018年9月25日签订协议的，奖励5000元/户；（三）2018年9月26日至2018年9月30日签订协议的，奖励2000元/户；（四）2018年9月30日之前没有签订协议的，没有奖励。第三阶段：（一）2018年11月20日前签订协议的，奖励20000元/户；（二）2018年11月21日至2018年11月25日签订协议的，奖励5000元/户；（三）2018年11月26日至2018年11月30日签订协议的，奖励2000元/户；（四）2018年11月30日之前没有签订协议的，没有奖励（第四十三条）；为防止形成半拉子工程，确保安置房按计划开工建设，对逾期不签订补偿安置协议的，根据不同情况分别或者同时采取下列方法强制解决：（一）针对本村村民的房屋，可以按照《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定，作出收回土地决定，依法申请人民法院强制执行；也可以按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，召开村民代表大会形成决议，不签订协议的，依法向人民法院提起民事诉讼并申请人民法院强制执行；（二）针对国有土地上房屋，区人民政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，作出征收补偿决定；……（第五十条）。另查，李洪峰、白金明、郭宪忱等14名原告的房屋均座落在《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》确定的征收范围内。其中，部分原告涉及集体土地上的房屋。再查，该征收区域共涉及被征收户2000余户，现多数住户依此征收与补偿安置方案已与双台子区房屋征收管理办公室达成房屋征收与补偿安置协议。一审法院认为，房屋征收乃是一种行政行为，其补偿方案在通常情况下是征收环节的一个非独立阶段，就法律意义而言，其不产生独立的法律效果，其是依附于征收决定的作出才具有意义。因此，在不影响到被征收人及其他利害关系人的情形下，单独就房屋征收补偿方案提起诉讼一般不予受理。但在房屋征收补偿方案对被征收人及其他利害关系人的权益产生影响的情况下，则其应具有可诉性。本案中，李洪峰等14人涉案的房屋座落在此次征收的范围内，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”的规定，如对其房屋征收，首先应由市、县级人民政府作出房屋征收决定并及时予以公告。同时，应载明征收补偿方案及交代救济权利等事项。然而，双台子区政府在此次征收过程中，在尚未依法作出征收决定的情形下，径行作出《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》，并在该方案中设定对逾期不签订补偿安置协议的，根据不同情况分别或者同时采取下列方法强制解决……等涉及被征收人权益的内容。对此，该方案具有可诉性。因该行为的作出未依征收决定公告的程序实施，且在征收的范围内含有集体土地的房屋，故其行为的作出及实施欠缺合法性的要件，由此亦导致双台子区政府提出的“区政府制定的《方案》不产生外部法律效力且未对原告的权利义务产生任何实际影响及不属于行政诉讼受案范围”等抗辩理由不能成立。但鉴于依此方案签约的被征收人人数众多，如判决撤销将会给国家利益、社会利益造成重大损失。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告盘锦市双台子区人民政府2018年3月27日作出的《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》行为违法；二、责令被告依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，采取补偿措施。案件受理费50元，由被告负担。李洪峰等人上诉称：一、《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》已经通过并公告，对外发生效力，对上诉人的权利义务产生实际影响，具有可诉性，属于法院受理范围。二、被上诉人实施的行政行为，以补偿安置方案之名，行征收决定之实。三、该《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》严重违法，也不属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形，应当撤销。四、依被诉补偿安置方案签订的《双台子区房屋征收与补偿安置协议》，该协议并不是平等主体民事行为。故请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》。双台子区政府上诉称，《通知》的制定符合国家政策规定要求，《通知》不是行政诉讼立案范围，而是《合同法》调整的民事要约行为。一审判决混淆了补偿行为和征收行为，对本案协议拆迁发生在依法征收之外的事实未予正确认定，将制订安置补偿方案视为依法征收中的补偿环节并据此进行了行政法评价于法无据。二、依据方案进行的协议拆迁与依法征收并不相悖，协议拆迁后仍会也必须进行依法征收。故方案不具有行政可诉性，一审判决超越了行政裁判权的范围。给我市、我区的征拆工作造成不可低估的负面影响，请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，李洪峰等人的诉讼请求为撤销双台子区政府作出的《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》。故本案的审查客体为双台子区政府作出的《辽河新城棚户区改造征收与补偿安置方案》。一、该补偿安置方案是否可诉的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”也就是说，政府为了公共利益需要，依照法律程序作出将某一区域内的公民、法人或者其他组织国有土地上的房屋所有权及其所附土地使用权收归国家所有，应当作出征收决定，明确征收主体、征收范围，补偿方案、被征收人的权利义务以及权利救济等具体内容。本案中，双台子区政府于2018年3月27日作出了被诉补偿安置方案并公示，内容包括征收范围、安置时间、征收主体，以及关于评估公司的选定、房屋认定及公示等征收程序的规定。并自述据此与90%的被征收人签订了安置补偿协议，但至今未作出征收决定。被诉补偿安置方案中载有征收的具体内容，确定了被征收人及其利害关系人的权利义务关系，对被征收人直接产生了法律后果，因此一审判决认定其具有可诉性正确。二、关于被诉补偿安置方案的合法性问题。如前所述，征收人在征收过程中应当作出征收决定，补偿安置方案应当只是征收决定的一个内容。双台子区政府在征收过程中只制定了补偿安置方案并公示，未依法作出征收决定并公告，违反了上述条例的规定。且在征收的范围内还有对集体土地上房屋的征收，故一审法院认定其行为欠缺合法性的要件，并判决确认该方案违法并无不当。三、关于被诉补偿安置方案是否应被撤销的问题。本案案涉地块为双台子区棚户区改选项目，并已纳入全国2016年棚改计划，涉及居民2000余户，已有90%的居民通过补偿协议的方式搬迁，如判决撤销将会给国家利益、社会利益造成重大损失。故一审判决确认违法并责令双台子区政府采取补救措施正确，本院应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人双台子区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇一九年六月二十一日法官助理贾依妮书记员王巽（代）