广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤0606行初824号原告佛山市三水长运制衣有限公司，住所地佛山市三水区西南街道对外经济开发区。法定代表人彭晓明。委托代理人杜圣操，广东浩淼律师事务所律师。被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局（原佛山市三水区国土城建和水务局），住所地佛山市三水区西南街道广海大道中38号。法定代表人何国永。行政负责人刘荣达，副局长。委托代理人陈志劲，广东华法（三水）律师事务所律师。委托代理人李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。（委托权限自2018年8月13日起至2019年4月9日）委托代理人林荫辉，该局工作人员。（委托权限自2019年4月10日起）被告佛山市三水区西南街道办事处，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路18号。法定代表人黎达贤。行政负责人何仕谦。委托代理人郑哲，该办事处工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。第三人三水对外经济开发区三旧改造工作指挥部，住所地佛山市三水区西南街道河口车仔路18号。法定代表人李文一。委托代理人冼月霞，该指挥部工作人员。委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。原告佛山市三水长运制衣有限公司诉被告佛山市三水区住房城乡建设和水利局（以下简称三水住建局）、被告佛山市三水区西南街道办事处（以下简称西南街道办）国有土地房屋征收与补偿协议一案，于2018年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，因三水对外经济开发区三旧改造工作指挥部（以下简称三旧指挥部）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼，于2018年9月19日、2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杜圣操，被告西南街道办的委托代理人张栩，三旧指挥部委托代理人冼月霞、张栩到庭参加本案第一次、第二次开庭，被告西南街道办的行政负责人何仕谦、原佛山市三水区国土城建和水务局（以下简称原三水国土局）的行政负责人刘荣达及委托代理人陈志劲到庭参加本案的第一次开庭，被告三水住建局的委托代理人陈志劲、林荫辉、被告西南街道办的委托代理人郑哲到庭参加本案的第二次开庭。经广东省高级人民法院批准，本案审限延长至2019年7月16日。本案现已审理终结。原告诉称，2012年4月25日，佛山市三水区人民政府颁发了三府[2012]31号《关于征收三水对外经济“三旧”改造项目范围内国有土地及地上房屋的决定》（以下简称三府[2012]31号文），明确原三水国土局为房屋征收部门，三旧指挥部为征收实施单位。2012年7月11日，三旧指挥部与原告签订了两份《三水对外经济开发区“三旧”改造项目征收补偿合同书》（以下简称《合同书》），分别约定：A、原告所有的位于佛山市三水区XX街道XX开发区X区X小区的土地［土地证号：06××61］等由三旧指挥部收回，三旧指挥部向原告补偿包括土地面积14429㎡等合计人民币8657400.00元，拆迁补偿所产生的一切税费均由三旧指挥部或由西南街道办承担,若三旧指挥部逾期付款的，则应每天按照所欠款总额的0.1%向原告支付违约金；B、原告所有的位于佛山市三水区XX街道XX开发区X区X小区的所有地上建（构）筑物等附属设施由三旧指挥部收回，三旧指挥部向原告补偿地上建（构）筑物面积、搬迁及其他费用等合计人民币13421209.33元，拆迁补偿所产生的一切税费均由三旧指挥部承担,若三旧指挥部逾期付款的，则应每天按照所欠款总额的0.1%向原告支付违约金等等。2013年6月28日，三旧指挥部、西南街道办与原告签订了一份《补充合同》,分别明确了前述两份《合同书》中所述“一切税费”为包括但不限于各方应缴的所得税等税费，上述税费由三旧指挥部承担，西南街道办承担连带清偿责任等。三旧指挥部在2012年7月20日至2013年9月16日间，陆续分四笔合计向原告委托收款的彭晓明银行帐户支付了补偿款及搬迁奖励合计23002523.68元。2014年6月13日，原告向国家税务局缴纳税款4062764.23元。此后，原告向西南街道办、三旧指挥部提出交涉，要求偿还原告已经支付的税费，但后者均没有履行偿还义务，全部前述税费拖欠至今。原告认为，三旧指挥部承担前述税费是原告同意签订前述征收补偿合同并移交被征收土地及地上建筑物等的一项必要条件，实际上也是补偿价款的有效组成部分，并没有违反法律强制性规定，也没有给国家造成任何损失，三旧指挥部应当如约履行义务。三水住建局（原三水国土局）作为政府确定的土地房屋征收部门，应当承担三旧指挥部所实施的征收补偿行为产生的法律后果。西南街道办作为三旧指挥部承担税费的连带责任保证人，亦应当对前述所列税费承担连带清偿责任。原告为维护企业的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特向法院起诉，请求依法判令如前述诉讼请求。请求法院：1.判令确认原三水国土局、三旧指挥部没有履行2012年7月11日所签订《合同书》及《补充合同》的行为违法；2.判令被告三水住建局、三旧指挥部偿还原告已经支付的相关税费合计人民币4062764.23元及承担自起诉之日起至原告实际收到款项之日止的逾期付款违约金（按照欠款总额每天0.1%计算）;3.判令被告西南街道办对上述款项承担连带清偿责任；4.本案诉讼费用全部由两被告及第三人承担。原告在诉讼中提供了以下证据：三府[2012]31号文、《三水区对外经济开发区三旧改造项目征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）及《关于确定三水对外经济开发区“三旧”改造项目用地范围实施主体的批复》（以下简称《批复》）、三水区政府关于加快对外经济开发区三旧改造的实施意见、关于三水对外经济片区用地收储及开发等问题的批复、《合同书》2份、《补充合同》2份、移交确认书及证件移交登记表、收到被告补偿款的银行流水、电子缴款凭证（原告缴税）、纳税审查报告、李国华、李文一的声明书和公证书。被告三水住建局辩称，一、本案作为拆迁补偿安置协议中税费承担条款引起的纠纷，应作为民事案件审理，法院应驳回原告提起的本次行政起诉。原告本案起诉并非对国有土地使用权收回或者国有土地上房屋征收的行政行为有异议，而仅仅是要求合同相对方履行合同约定义务支付税款。因此，本案是基于国有土地上房屋拆迁补偿安置协议中税费承担条款而产生的争议纠纷。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第一条的规定，只有对人民政府或城市房屋主管行政机关作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服的，方可提起行政诉讼。该批复第二条更加明确的规定“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”，本案中，原告主张的税收承担条款并非是由佛山市三水区人民政府（以下简称三水区府）作出的《征收补偿方案》予以确定的补偿标准，该条款属于实施单位擅自增加的扶持条款，属于双方在超出征收补偿标准以外订立的民事权利义务条款。同时，案涉《合同书》签订时间在2015年施行的新修订《中华人民共和国行政诉讼法》之前，故原告要求被告支付税款而提起的本案诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应当驳回原告的起诉。二、原告主张的税费承担条款超出了法定补偿范围，涉嫌变相退税，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》的规定，属无效条款。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定，对地上房屋的拆迁补偿包括被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁和临时安置的补偿、以及因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，但其中并不包括对被拆迁人应纳税款的补偿。而《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款则明确规定：“任何机关、单位或个人不得擅自作出免税、退税、补税的决定。”本案中，征收实施单位在未经原三水国土局及三水区人民政府批准同意的情况下，擅自与原告订立税费承担条款，不仅超出了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和征收补偿方案规定的补偿范围，还涉嫌违反《中华人民共和国税收征收管理法》进行变相退税。因此，《合同书》中有关税费承担的条款因违反法律、行政法规的强制性规定而属无效条款，原告据此提出的诉请应当予以驳回。三、征收实施单位在未经得原三水国土局同意或追认的情况下，超出《征收补偿方案》规定的补偿标准，擅自与原告订立有关税收承担的条款属于超越委托权限，由此产生的法律责任应由实施单位承担。原三水国土局委托实施单位进行征收拆迁时，已明确要求按照三水区政府公布的《征收补偿方案》确定的标准进行补偿。该征收补偿方案早已向原告等被征收拆迁人公示，原告对此也是完全知情的。然而拆迁实施单位却在未经得原三水国土局事前审批同意的情况下，擅自与原告订立税费承担条款，签订后也未提交原三水国土局备案，因此原三水国土局对该部分税费承担条款不予追认。从民事法律层面说，实施单位属于超越委托范围缔约，且原告对实施单位超越委托范围缔约的情况知情，因此越权代理的法律责任不应当由三水住建局（原三水国土局）承担，而应当由实施单位承担。从行政法律层面说，实施单位属于超越委托权限作出行政行为，该违法行政行为所产生的法律责任应当由实施单位承担。因此，无论从何种法律关系分析，实施单位超越《征收补偿方案》规定的补偿标准范围且未经原三水国土局同意或追认，而与原告订立的税费承担条款，其产生的法律责任不应由三水住建局（原三水国土局）承担，而应由实施单位（即三旧指挥部）或设立其的单位（即西南街道办）独自承担。三水住建局依法无需承担税费支付责任，原告要求三水住建局支付款项的诉请应予驳回。四、原告主张支付税款的金额有误，主张的利息损失缺乏依据，相关诉请应当予以驳回。本案中，原告对其主张的税款金额仅仅提供了《纳税审查报告》，但该报告核算的税款金额是该企业纳税总额，其中还包括了大量的“营业收入”所产生的企业所得税，故无法准确核定因本次征收补偿产生的额外税费金额。原告以包含“营业收入”产生的企业总所得税金额主张显然是错误的。另外，原告主张的利息缺乏法律规定或合同约定的依据，其利息金额明显过高，法院不应予以支持。综上，本案应属民事纠纷，不应作为行政案件进行审理；原告主张的税费承担条款属于违反法律、行政法规强制性规定的无效条款；该税费承担条款未经三水住建局（原三水国土局）同意或追认，属于拆迁实施单位擅自订立的，超出《征收补偿方案》规定补偿范围的“越权条款”，由此产生的支付责任和义务，应当由实施单位或设立其的单位独自承担，三水住建局无需支付该部分税费款项。恳请法院查明事实，驳回原告诉请。被告三水住建局在诉讼中提供了下列证据：三水住建局（原三水国土局）的统一社会信用代码证书、三府[2012]31号文、征收补偿方案、批复。被告西南街道办辩称，西南街道办不是《合同书》的当事人，西南街道办无义务承担该合同中的义务。西南街道办虽签署了《补充合同》，但西南街道办属于行政主体，其签署合同需有法律依据，即西南街道办不是征收人，也不是征收人授权的主体，所以无权签订征收补偿合同的补充协议。从《补充合同》的内容分析，西南街道办对《合同书》中的税费承担连带责任应是属于担保责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第三条规定“国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。”《中华人民共和国担保法》第八条规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”依据上述规定，西南街道办作为国家机关为本案税费提供担保的行为无效。综上所述，《补充合同》对于西南街道办属无效合同，西南街道办无需承担本案税费。其它答辩意见同三旧指挥部的答辩意见一致。被告西南街道办在诉讼中无提供证据。第三人三旧指挥部述称，一、原告的第一项诉讼请求没有法律依据，本案不存在确认违法的问题。本案是行政合同纠纷，原告的主要诉求是要求被告履行给付义务，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第七十三条的规定，对于该类纠纷的判决，或者驳回诉讼请求，或者判决履行给付义务，而不存在确认违法的问题。是否违法针对的是行政主体签订合同的行为，而不是履行合同的行为，如果履行合同不符合约定，仅属违约行为，不能等同违法行政行为。二、《合同书》具有行政管理性质，属行政合同，行政机关商谈合同条款并不同于民事合同，拥有完全的意思自治权，而应符合相关法律法规规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。该条规定中的补偿范围并未包括税费补偿。虽然上述条文第二款规定政府可以对被征收人给予补助，该补助是否可以包含税费补助，并没有相关法律法规予以解释。根据行政行为“法无授权即为禁止”的原则，法律未规定征收补偿项目包括税费，则征收补偿合同中不能约定由政府机关承担税费。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，任何机关、单位或个人都不得擅自作出免税、退税、补税的决定。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）第三条规定，未经国务院批准，各部门不得规定具体税收优惠政策，不得对企业规定财政优惠政策，包括先征后返、以代缴或给予补贴等形式。对已签订的合同要予以清理。本案《合同书》中约定由三旧指挥部承担税费实际属于变相退税的约定，该行为不符合法律法规及国家政策的规定。《合同书》的税费条款应为无效条款。本案税费应由法定纳税义务人即原告自行承担。三、现有证据不能证明，原告主张的税费是因征收补偿款而产生的税费。原告主张的税费是2013年度的企业所得税，且缴款凭证上未显示应税金额，该税款可能包括原告的正常营业收入和其它收入，即使《合同书》中的税费条款有效，三旧指挥部也仅承担因征收补偿款产生的税费。本案中因无法区分补偿款税费与其它收入产生的税费，应由原告承担举证不能的不利后果。四、三旧指挥部不是本案的适格主体。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。三旧指挥部是由三水区府组织成立的负责三水对外经济开发区“三旧”改造工作的组织，其作为征收补偿合同的主体合法。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。依据上述规定，三旧指挥部作为房屋征收实施单位，其实施的征收补偿行为由委托单位负责。三旧指挥部是由三水区府成立的临时组织，虽有办理登记，但已过了登记有效期，因现有法律法规缺乏对这类临时机构年审程序的相关规定，导致三旧指挥部无法进行年审，所以三旧指挥部并不是独立的行政机关，不是本案的适格主体。五、原告的交税时为2014年6月13日，其交税后应及时向被告主张权利，但原告未在行政诉讼的起诉期限内向被告主张权利，应视为原告对自己胜诉权的放弃。且《合同书》中约定由三旧指挥部承担税费，如果该条款有效，则交税主体应为三旧指挥部，实际上原告已自行交纳了税费，应视为原告用自己的行为变更该合同条款为原告自行承担税费。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人三旧指挥部在诉讼中提供了下列证据：三府[2012]7号《印发关于加快三水对外经济开发区“三旧”改造的实施意见的通知》、第三人组织机构代码证、三府[2012]31号文、《合同书》、《补充合同》、中国建设银行进账单、收据、国发[2014]62号《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》。经审理查明，2012年7月11日，三旧指挥部与原告签订了两份《合同书》，分别约定：A、原告所有的位于佛山市三水区XX街道X开发区X区X小区的土地［土地证号：06××61］等由三旧指挥部收回，三旧指挥部向原告补偿包括土地面积14429㎡等合计人民币8657400.00元，拆迁补偿所产生的一切税费均由三旧指挥部或西南街道办承担,若三旧指挥部逾期付款的，则应每天按照所欠款总额的0.1%向原告支付违约金；B、原告所有的位于佛山市三水区XX街道XX开发区X区X小区的所有地上建（构）筑物等附属设施由三旧指挥部收回，三旧指挥部向原告补偿地上建（构）筑物面积、搬迁及其他费用等合计人民币13421209.33元，拆迁补偿所产生的一切税费均由三旧指挥部或西南街道办承担,若三旧指挥部逾期付款的，则应每天按照所欠款总额的0.1%向原告支付违约金。2013年6月28日，三旧指挥部、西南街道办与原告签订了一份《补充合同》,分别明确了前述两份《合同书》中所述“一切税费”为包括但不限于各方应缴的所得税等税费，上述税费由三旧指挥部承担，西南街道办承担连带责任等。三旧指挥部在2012年7月20日至2013年9月16日间，先后向原告支付了征地补偿款及搬迁奖励合计23002523.68元。2014年6月13日，原告向三水国家税务局缴纳税款4062764.23元。另查，西南街道办和三旧指挥部对原告主张在缴纳税款后就本案涉及的税费问题持续向其交涉的内容不予确认。又查，三水区政府于2012年4月25日颁发了三府[2012]31号文，明确原三水国土局为西南街道口岸大道至河口城区内的三水对外经济开发区（即东至口岸大道、南至西河路、西至工业大道、北至321国道一带）区域的内房屋、地上建（构）筑物的房屋征收部门，被告三旧指挥部为上述区域的征收实施单位。《合同书》所约定征收改造的土地、厂房位于上述范围内。再查，2012年1月6日，三水区政府作出三府办复[2012]5号文，批复同意原三水国土局作为三水区国有土地房屋征收部门，负责组织三水区相关房屋征收与补偿工作，由该局委托相关实施单位负责三水中心城区“三旧”改造项目以及各镇（街道）国有土地上房屋的征收工作。2012年1月12日，三水区政府作出三府复[2012]2号《关于三水对外经济开发区片区用地收储及开发等问题的批复》，批复同意被告西南街道办负责对纳入“三旧”改造项目的三水对外经济开发区片区用地进行统一改造，改造范围内的土地征收及房屋拆迁等工作由西南街道办负责，相关补偿费用由西南街道办解决。2012年1月13日，三水区政府作出三府[2012]7号文，成立被告三旧指挥部，下设办公室，负责指导、协调三水对外经济开发区“三旧”改造工作，并作为该片区土地资源整理工作的责任主体，负责拆迁补偿、土地征收、土地租赁、资产处置等相关工作。本院认为，本案主要争议焦点一：原告的起诉是否行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼案件的受理范围。从被诉的《合同书》的内容看，作为三水区政府成立负责涉案“三旧”改造土地征收和拆迁补偿等工作的三旧指挥部，其根据三水区总体规划、三府[2012]31号文的文件精神及相关国家政策、法规规定，与原告就土地收回、厂房拆迁补偿等有关事宜订立的该合同，故属于行政协议。原告要求判令确认原三水国土局、西南街道办没有履行《合同书》的行为违法及要求上述被告偿还原告已经支付的相关税费及承担逾期付款违约金及判令被告西南街道办对上述款项承担连带清偿责任，属于行政诉讼的受案范围。本案主要争议焦点二：原告的起诉是否已超过行政诉讼的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告认为被告不履行《合同书》及《补充合同》条款引起的纠纷，根据《合同书》及《补充合同》约定，涉案征收补偿款的税费分别由三旧指挥部、西南街道办承担清偿责任及连带清偿责任，至2013年9月16日止，三旧指挥部已向原告支付完毕征地补偿款及搬迁奖励合计23002523.68元，2014年6月13日，原告也向三水国家税务局缴纳完毕税款4062764.23元。自此之后至本案前，原告一直未向法院提起行政诉讼，西南街道办及三旧指挥部也对原告主张向其协商交涉税费的内容不予确认，故原告至2018年7月才向本院就本案提起行政诉讼明显超出上述法律及司法解释规定提起行政诉讼的起诉期限，就算根据上述司法解释施行前的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，原告提起行政诉讼的起诉期限也应在知道或者应当知道被诉行政行为内容之日起至迟两年内提起，原告的起诉明显已超过上述法定期限且不属因不可抗力或者其自身的原因耽误起诉期限的情形，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市三水长运制衣有限公司的起诉。案件受理费不需交纳，预收的案件受理费人民币50元，退还给原告佛山市三水长运制衣有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  董 虹人民陪审员  李爱真二〇一九年六月二十八日书 记 员  肖静紫