内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终67号上诉人（原审原告）郭应忠，1948年9月17日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人郭兆瑞，内蒙古铁恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民政府。法定代表人张永文，旗长。委托代理人庞艳，1983年9月2日出生，汉族，内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗司法局工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人张鑫，内蒙古嘉祺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人张宇，1974年11月26日出生，汉族，内蒙古自治区包头市司法局工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人康娇岭，内蒙古金矢律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）史三仁，男，1954年9月14日出生，汉族，住内蒙古自治区。委托代理人屈秀珍，内蒙古珍和律师事务所律师。上诉人郭应忠因诉被上诉人内蒙古自治区达尔罕茂明安联合旗人民政府（以下简称达茂旗政府）草场使用权行政确认、内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2018）内02行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郭应忠及其委托代理人郭兆瑞，被上诉人达茂旗政府的委托代理人庞艳、张鑫，包头市政府的委托代理人张宇、康娇岭，被上诉人史三仁的委托代理人屈秀珍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理查明，原告郭应忠与第三人史三仁均系达茂旗都荣敖包苏木乌兰察布嘎查牧民。1988年草场承包到户时，原告郭应忠作为户主家庭承包分得草场9721.8亩。1990年该嘎查牧民温都尔将自己承包的2728.7亩草场退回嘎查，原告郭应忠认为1988年承包到户应分到草牧场11717.2亩，实际分到9721.5亩，尚欠1995.7亩，以自己承包草场不够为由与嘎查委员会协商承包该片草场，都荣敖包苏木政府于1992年3月10日为原告办理了第04202号草牧场使用权证。1992年11月9日第三人史三仁就同一草场也取得了与原告郭应忠相同证号草牧场使用权证。为此，原告郭应忠与第三人史三仁就该草牧场使用权产生了纠纷。后郭应忠经过相关部门处理和行政诉讼。2003年9月18日达茂旗牧业经营站确认史三仁所持的承包合同无效，郭应忠与乌兰嘎查签订的草原管理保护责任书合法有效。2003年9月30日都荣敖包苏木乌兰嘎查委员会召开会议，认为原告与第三人持有的1992年的草场使用权证均不合法，均没有通过嘎查委员会集体讨论和经村民代表签字，确认承包合同无效，决定收回该草场，重新发包。为此，原告郭应忠提起民事诉讼，要求都荣敖包苏木乌兰嘎查委员会继续履行合同。达茂旗人民法院于2004年10月21日作出（2004）达民初字第46号民事判决，判决驳回原告郭应忠的诉讼请求。郭应忠不服，提起上诉，包头市中级人民法院于2005年6月8日作出（2005）包民一终字第21号民事判决，驳回上诉，维持原判。2006年3月19日达茂旗百灵庙镇乌兰察布嘎查委员会召开村民代表大会，以2003年9月30日都荣敖包苏木乌兰嘎查委员会召开会议和牧民代表签字表决为依据，作出决定将争议草场重新发包给史三仁经营，上报镇委员会、草监所、牧经站、畜牧局，并签订了草场承包合同。被告达茂旗政府于2006年6月30日作出达政发（2006）40号《的批复》，同意撤销牧民史三仁持有的04202号《草原经营权证》和《草牧场承包合同》。草监所、畜牧局根据达政发（2006）40号批复于2006年11月8日从该嘎查牧民温都尔退回营盘的2728亩面积中补给原告郭应忠草场1995.7亩，签订了《草牧场承包经营权合同书》，达茂旗政府于2006年11月9日办理了合同编号为04202（A）号的《草场承包经营权证》。剩余733亩承包给史三仁经营。2008年4月24日达茂旗政府又作出达政发（2008）17号《关于对更正通知书》，该通知认为《关于撤销乌兰察布嘎查牧民史三仁的草原经营权证和承包合同的请示》与达茂旗人民法院和包头市中级人民法院判决相悖，根据达茂旗人民法院（2004）达民初字第46号和包头市中级人民法院（2005）包民一终字第21号民事判决认定结果，决定对达政发（2006）40号进行更正，以人民法院判决结果为准。2008年6月27日乌兰嘎查委员会根据达政发（2008）17号《关于对更正通知书》作出决定，同意将2728.7亩草场继续承包给嘎查史三仁经营使用。为此，2008年10月15日原告郭应忠就达茂旗人民法院（2004）达民初字第46号和包头市中级人民法院（2005）包民一终字第21号民事判决进行申诉。内蒙古自治区高级人民法院于2010年12月17日作出内高法联函（2010）16号《关于郭应忠与达茂旗都荣敖包苏木乌兰察布嘎查委员会草场承包合同纠纷一案的答复函》，将该案交包头市中级人民法院处理。2011年4月29日包头市中级人民法院将该案转至达茂旗人民法院，达茂旗人民法院向达茂旗人大常委会呈报了汇报材料。达茂旗政府于2014年8月25日对郭应忠的信访请求作出（2014）120号《关于郭应忠信访事项的复查意见书》，认为郭应忠在1989年第一轮草场承包到户和1997年第二轮草场承包到户时，均在《草场承包责任制合同》上签字确认，对其分配草场数量并无异议。巴音敖包苏木乌兰察布嘎查的草场已全部承包到户，无可分配机动草场，根据“尊重历史，尊重现实”的原则，不支持信访人要求补发草场的诉求。包头市政府信访事项复查工作小组于2015年1月19日作出包政访复组发（2015）11号《关于郭应忠反应问题的复核意见书》。后郭应忠于2015年6月10日向我院提起行政诉讼，要求达茂旗政府履行确认草场纠纷法定职责。2015年9月6日包头市中级人民法院作出（2015）包行初字第52号行政判决，驳回郭应忠的诉讼请求。郭应忠不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。2016年3月24日内蒙古自治区高级人民法院作出（2016）内行终7号行政判决，撤销包头市中级人民法院作出（2015）包行初字第52号行政判决，责令达茂旗政府对争议草场使用权作出裁决。被告达茂旗政府于2016年12月22日作出达政发（2016）173号处理意见。郭应忠对该处理意见不服，于2017年3月13日向我院提起诉讼，请求撤销该处理意见。我院于2017年6月28日作出（2017）内02行初77号行政裁定，驳回郭应忠起诉。郭应忠不服，提起上诉。内蒙古自治区高级人民法院于2017年11月14日作出（2017）内行终254号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。郭应忠对达茂旗政府作出的达政发（2016）173号处理意见向包头市政府提起行政复议，包头市政府于2018年5月14日作出包府复决字（2018）3号行政复议决定，维持达茂旗政府的处理意见。另查明，争议草场自1990年该嘎查牧民温都尔将自己承包的2728.7亩草场退回嘎查后，一直由第三人史三仁占有使用至今。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，本案的争议焦点为被告达茂旗政府作出的173号处理意见及被告包头市政府作出的行政复议决定是否合法：被告达茂旗政府作出被诉173号处理意见系依据内蒙古自治区高级人民法院（2016）内行终7号行政判决作出，故被告达茂旗政府有权作出173号处理意见。根据《中华人民共和国草原法》第十三条规定，“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。”因此，草场承包经营权基于发包方与承包方签订合同。根据本案查明的事实，2003年9月30日乌兰察布嘎查委员会召开会议，决定收回争议草场，重新发包。2006年3月19日，乌兰察布嘎查委员会决定将争议草场重新发包给第三人史三仁承包经营，并于同日与史三仁签订了草场承包合同，明确将争议草场承包给史三仁。2006年12月20日乌兰察布嘎查又出具证明认可与史三仁的承包合同。2007年7月1日乌兰察布嘎查再次出具处理意见，仍认为诉争草场应由史三仁承包经营。2008年6月27日乌兰察布嘎查委员会作出决定，同意将争议草场继续承包给史三仁经营使用。被告达茂旗政府在作出173号处理意见召开听证会中，乌兰察布嘎查委员会仍明确表示与史三仁建立承包合同关系。另外，第三人史三仁一直占有使用该争议草场，且对草场进行了投资，尽到了草场管理义务。被告达茂旗政府据此针对原告郭应忠与第三人史三仁发生已久的草场纠纷作出173号处理意见具有事实依据。被告达茂旗政府在作出173号行政处理意见前，召开了听证会听取了各方意见，并将173号处理意见送达郭应忠及史三仁，履行了相应的程序，且原告郭应忠及第三人史三仁对被告达茂旗政府作出173号处理意见的程序并无异议。因此，被告达茂旗政府作出的173号处理意见并不违反相关法律规定。被告包头市政府在受理复议申请后，经过调查作出维持被告达茂旗政府的173号处理意见的行政复议决定亦无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告郭应忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭应忠负担。上诉人郭应忠上诉称，上诉人郭应忠与被上诉人史三仁系同嘎查牧民。上诉人1988年草牧场承包到户时分草场11717.23亩，由于当时联片草场不足，差2000余亩。于1992年又通过发包方乌兰嘎查补足2728.7亩，并签了承包合同，领取了草场使用权证。第三人史三仁是后来从农区西营盘乡迁入的外来农户，草场承包时没有分得草场资格。1992年其通过时任苏木达王*、草原监理所长李惠民私下串通，将已为郭应忠补发的2728.7亩草场办理了草场使用权证。这样出现了同一块草场承包给两户的纠纷。为此，双方纷争进行多次行政、民事诉讼。被上诉人达茂旗政府作出过四次行政处理意见。上诉人认为，只有（2006）40号文件具有客观性、合法性。双方当事人均已接受并付诸实施。根据这一文件，2006年11月8日给当事人双方补签了第二轮承包合同，并颁发草场使用权证，该纠纷已妥善处理。之后的2008年4月24日达茂旗政府签发了达政发（2008）17号文件程序违法，剥夺了当事人的诉权、知情权。而且只发给行政机关，没有发给当事人。2016年12月22日达茂旗政府作出被诉的达政发（2016）173号文件否认郭应忠应分11717.2亩草场的事实，错误认定郭应忠第二轮未与发包方签承包合同，并错误地依据两份民事判决的结果，把争议草场确定给第三人。而且处理决定收回1992年第一轮的草场使用证，现郭应忠持有的2006年11月9日的二轮承包证仍生效。包头市政府作出的复议决定依据2006年3月19日召开嘎查村民委员会代表大会决定应确定给第三人使用。该依据完全违背了《内蒙古自治区农牧业合同承包条例》和《中华人民共和国农村土地承包法》的三十年不变的原则。一审判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，对被上诉人以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为予以支持，驳回原告的诉求，属适用法律不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，判决被上诉人达茂旗政府对涉案争议的草场使用权依法作出有效裁决或二审法院直接改判。被上诉人达茂旗政府答辩称，答辩人认定所争议草场承包经营权由第三人史三仁享有，证据确凿，具有事实与法律依据，一审法院认定事实清楚。按照《中华人民共和国草原法》第十三条、第十四条和《内蒙古自治区实施办法》第十一条的规定，草场承包经营权的确立是基于发包方与承包方签订草场承包合同。本案中，2003年9月30日达茂旗乌兰察布嘎查委员会召开会议，决定收回争议草场，重新发包，此决议经过村民代表签字确认。2006年3月19日达茂旗乌兰察布嘎查委员会以2003年9月30日的会议决议内容为依据决定将争议草场重新发包给第三人史三仁承包，并于同日与史三仁签订了草场承包合同，明确将争议草场承包给史三仁，据此第三人史三仁依法享有诉争草场的承包经营权。2006年12月20日达茂旗乌兰察布嘎查委员会又出具证明认可与史三仁的承包合同。2007年7月1日达茂旗乌兰察布嘎查再次出具处理意见，仍认可诉争草场应由史三仁承包经营。2008年6月27日达茂旗乌兰察布嘎查委员会作出决定，同意将争议草场继续承包给史三仁经营使用。答辩人在作出被诉的173号处理意见时召开听证会，达茂旗乌兰察布嘎查委员会仍明确表示与史三仁建立承包合同关系。另外，第三人史三仁一直占有使用该争议草场。答辩人据此作出被诉173号处理意见证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人包头市政府答辩称，达茂旗乌兰察布嘎查委员会村民代表大会将争议草场重新分配给史三仁并未违背《内蒙古自治区农牧业合同承包条例》和《中华人民共和国农村土地承包法》三十年不变的原则，村民代表大会做出的将争议草场重新分配给史三仁的决定是依据相关会议精神和牧民代表的签字表决进行的争议草场使用权的分配及确认。综上，答辩人作出包府复决字[2018]3号《行政复议决定书》符合法律规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人史三仁答辩称，本案争议草场是1992年退回嘎查委员会后，双方在不同时间先后都没有经过达茂旗乌兰察布嘎查委员会发包方取得，该事实已经被两级法院判决确认无效。本案争议是发生于2003年达茂旗牧区经营管理站所谓的合同确认后，发生一个旗畜牧局（2006）40号文件错误颁发给上诉人一个草场证书引发的纠纷。上诉人提供的几组证据都不能成为其取得发包方草场使用权的根据。答辩人取得与达茂旗乌兰察布嘎查委员会重新合法承包草场，是发生于两级法院判决以后的2006-2008年期间。无论是行政还是民事诉讼生效判决多份，达茂旗政府（2008）第17号文件更正了（2006）第40号错误文件，争议双方并没能对17号文件进行诉讼，该文件生效至今十多年。上诉人起诉认定被诉173号处理意见篡改了诉讼结果是不存在的。争议草场所有权人为达茂旗乌兰察布嘎查委员会，除此外其他任何组织或者机关无权发包集体所有草场的权利。政府只是审批机关无权决定集体所有草场的权属关系。综上，请求二审法院维持达茂旗政府的处理意见及包头市政府的复议决定,依法驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人达茂旗政府依据内蒙古自治区高级人民法院（2016）内行终7号行政判决作出被诉173号处理意见。《中华人民共和国草原法》第十三条规定：“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原，可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。”草场承包经营权基于发包方与承包方签订合同。本案中，2003年9月30日乌兰察布嘎查委员会召开会议，决定收回争议草场，重新发包。2006年3月19日，乌兰察布嘎查委员会决定将争议草场重新发包给史三仁承包经营，并于同日与史三仁签订了草场承包合同，明确将争议草场承包给史三仁。2006年12月20日乌兰察布嘎查又出具证明认可与史三仁的承包合同。2007年7月1日乌兰察布嘎查再次出具处理意见，仍认为诉争草场应由史三仁承包经营。2008年6月27日乌兰察布嘎查委员会作出决定，同意将争议草场继续承包给史三仁经营使用。且史三仁一直占有使用该争议草场。被上诉人达茂旗政府作出被诉173号处理意见具有事实依据并履行了相应的程序，符合相关法律规定。被上诉人包头市政府在受理复议申请后，经过调查作出维持被上诉人达茂旗政府的173号处理意见的行政复议决定亦无不当。原审判决事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭应忠负担。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 史燕龙二〇一九年六月十日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。