河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫08行初19号原告王宝华，男，1966年4月21日出生，汉族，住焦作市解放区。被告焦作市解放区城市管理局。住所地：焦作市解放区环城北路66号。法定代表人周向东，局长。委托代理人杨坤，焦作市解放区城市管理局业务科科长。委托代理人寇宏，河南海搏律师事务所律师。被告焦作市解放区住房和城乡建设局。住所地：焦作市解放区新园路2号。法定代表人赵媛,局长。委托代理人马伟，焦作市解放区城乡建设局工作人员。委托代理人袁伟，河南星歌律师事务所律师。被告焦作市解放区人民政府焦西街道办事处。住所地：焦作市解放区普济路中段，统一社会信用代码114108020056571911。法定代表人毋伟民，主任。被告焦作市解放区人民政府，住所地：焦作市解放区大厦南街2号。法定代表人赵海燕，区长。委托代理人马林，焦作市解放区人民政府工作人员。委托代理人李晓琮，河南河阳律师事务所律师。第三人河南星华时代文化传播有限公司。住所地：焦作市解放区新安路1511号锦江现代城和诚外滩10号商住楼2单元33层128号。法定代理人程尚国，总经理。原告王宝华因要求确认被告焦作市解放区城市管理局（以下简称解放区城管局）、焦作市解放区住房和城乡建设局（以下简称解放区住建局）、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处（以下简称焦西办事处）、焦作市解放区人民政府（以下简称解放区政府）强拆经营报刊亭的行政行为违法，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月24日立案后，于2019年1月31日通知河南星华时代文化传播有限公司(以下简称星华公司)参加本案诉讼，星华公司明确表示不参加本案诉讼，但亦不放弃实体权利，本院依法追加其为本案第三人。本院于2019年2月12日向四被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告王宝华，被告解放区城管局的委托代理人杨坤、寇宏，被告解放区住建局的委托代理人马伟、袁伟，解放区政府委托代理人马林、李晓琮到庭参加诉讼。被告焦西办事处经本院合法传唤未到庭，也未提交任何手续，本院依法对其缺席审理。第三人星华公司经本院通知未到庭，不影响本案的审理。本案现已审理终结。原告王宝华诉称，原告经营的报刊亭位于焦作市解放区建设西路电厂群艺宫前。该报刊亭经解放城管局许可，许可期限为2017年1月1日至2017年12月31日。2017年5月20日与该报刊亭所有人星华公司签订经营使用协议。2017年7月5日，四被告对原告下发了《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，要求于2017年7月10日前自行清空、拆除。对支持、配合取缔工作的经营者，优先考虑安置重新规划设置的报刊亭。2、凡逾期未主动清空拆除的，经根据“四城联创”指挥部要求部署和相关规定予以强制拆除和处罚。当时就该通知提出异议，但四被告未予理睬。2017年7月13日下午，四被告未出具执法证件，强行将报刊亭拆除。原告于2017年8月17日，将解放区四城联创指挥部诉至焦作市山阳区人民法院。2018年2月7日山阳区人民法院作出判决，四被告不服提起上诉。焦作市中级人民法院于2018年5月18日以原审法院遗漏当事人属程序违法为由裁定发回重审。后经山阳区人民法院重审，于2018年12月7日以指挥部不具备行政权力、原告起诉的被告不明确为由，裁定驳回原告的起诉。现原告依据焦作市解放区委员会解文【2017】22号文件，将解放区四城联创指挥部变更为解放区政府，提起行政诉讼。请求：1、确认四被告强行拆除原告经营的报刊亭的行政行为违法；2、诉讼费由四被告承担。原告王宝华向本院提交的证据有：证据1、报刊亭占道许可证。证明问题：原告经营的报刊亭经解放区城管局行政许可属于合法设置，受法律保护；证据2、电话书刊亭经营协议。证明问题：原告与被拆除报刊亭产权所有人签订了有偿使用协议，与本案有关联性，原告作为报刊亭实际经营人对被告违法拆除报刊亭有资格提起行政诉讼；证据3、取缔沿街报刊亭的通知。证明问题：四被告在该通知上均使用了公章，行使了行政权力，该通知内容违法，理由是对依法取得行政许可报刊亭下达拆除通知违反行政许可法第八条规定，在本通知第2条，明确注明了如原告不自行拆除，四被告将给予强制拆除，通知内容足以证明四被告都参与了并实施了强制拆除报刊亭的行为；证据4、证明一份。证明问题：四被告在拆除报刊亭前后，没有对其产权所有人星华履行过任何法定程序；证据5、中共焦作市解放区委员会解文【2017】22号文件。证明问题：原告将被告解放区四城联创指挥部变更为解放区政府事实和依据。被告解放区城管局答辩称，一、原告并不是具体行政行为的相对人，其不具备适格主体资格。涉案报刊亭的产权所有人为星华公司，原告只是承租人，并不是行政行为的相对人，只是第三人，在所有权人不提起诉讼，原告是无权参与诉讼的。诉讼主体错误，原告个人并不具备诉讼权利能力。二、涉案报刊亭属于临时建筑物，原告和报亭产权所有权人均与答辩人签订报亭管理办法，对因政策调整或城市发展需要，报亭必须无条件拆除已在办法中明确规定，原告也亦保证会遵章执行。现因城市发展的需要拆除后统一规划重建，原告在收到限期自行清空通知后没有搬走，已经违反了其签署的遵章经营保证书。三、关于《全面取缔沿街报刊亭工作的通知》的性质属于行政强制措施，目的是为了集中整治，统一规划后重新设置符合市容市貌规定的报刊亭，具有行政管理的属性，并没有损害行政行为相对人的合法利益。采取行政强制措施不是以处罚为直接目的，而是为保障公共利益的顺利实现所采取的行政手段。因此，行政强制措施是对权利的一种临时约束，而不是对这种权利的最终处分。实施限期拆除本身并没有对原告课以新的义务，且承诺在拆除统一规划后对原告报刊亭经营人优先考虑安置。四、原告并不是合法经营人，并没有办理相关营业执照，其经营行为本身就违反法律规定。五、根据城市发展需要和焦办【2017】40号市委办公室文件要求，取缔不符合市容市貌的报刊亭，统一整体规划重建，取缔有法可依。为了创建整洁、优美、有序的市容环境，提高城市形象和城市品位，确保我市全国文明城市提名城市创建成功，根据《焦作市城市市容和环境卫生管理办法》以及焦办【2017】40号文件、焦城创指【2017】38号文件要求针对全市城区报刊亭设施破旧老化，妨碍交通、乱摆乱放、超范围经营、擅自移位等影响市容问题，群众反映强烈，集中整治全部拆除，统一规划，重新设置，且已在报亭管理办法中明确告知，并不属于违法强拆。六、在强制拆除前，已向原告下达了全面取缔沿街报刊亭工作的通知书，原告家属业已签收，履行了法定程序。因原告未能自行搬迁，才对其予以强制拆除。综上所述，原告不具备诉讼主体资格，也没有遵照报亭管理办法执行，违反产权所有人管理规定，其经营并没有取得合法营业执照，在答辩人依法履行了法定程序将其拆除并无不当，请求依法驳回原告诉讼请求。被告解放区城管局向本院提交以下证据，证据1、焦作市解放区城市道路临时占用许可证存根。证明问题：证明涉案报刊亭产权所有人为河南星华时代文化传播有限公司，原告与产权所有人是租赁关系，因此原告主体不适格。证据2、解放区城管局所辖报刊亭管理办法。证明问题：原告与报刊亭产权所有人河南星华时代文化传播有限公司都与被告签有报刊亭管理协议，协议第十一条明确，因政策调整城市发展需要，若需要拆除者，报刊亭所有人和经营者必须无条件拆除。证据3、报刊亭遵章经营保证书。证明问题：原告承诺保证依照原告签订的报刊亭协议条款执行。证据4、电话报刊亭管理方案。证明问题：因报刊亭属于临时建筑物，产权所有人要求经营户在遇城市规划建设需要拆除的，经营户必须无条件服从。证据5、焦办【2017】40号文件、焦城创指【2017】38号。证明问题：证明因城市发展需要，争创全国文明城市提名城市，需要将全市沿街报刊亭全部拆除，符合条件的，重新统一安置。根据焦城创指【2017】38号第4项责任分工，明确本辖区沿街报刊亭调查、摸底、拆除均由四城区政府以及城乡一体化管委会负责。符合条件的经营户进行安置，签订经营行为目标责任书和报刊亭日常管理工作并做好不符合安置条件经营户的疏导杜绝上访事件。该文件证明了我单位并没有实施强拆行为。证据6、关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知、送达回执一份。证明问题：证明拆除前履行告知程序合法。被告解放区住建局答辩称，一、原告诉讼主体不适格。涉案的报刊亭的所有人为星华公司，而不是本案原告。答辩人下达的拆迁文书主体是星华公司。二、被答辩人拆除行为合法，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，本案涉及的报刊亭未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，予以拆除并无不当。三、应当依法驳回起诉根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，因原告对报刊亭没有合法利益，故应当裁定驳回原告起诉。综上所述，原告没有依据说明其对报刊亭享有合法权益，请求人民法院依法驳回其起诉。被告解放区住建局未提交证据。被告解放区政府答辩称，1、原告不是本案适格主体,理由同住建局和城管局答辩意见。2、解放区没有实施对报刊亭拆除的行为，我们也不是本案适格被告，请依法驳回原告对我们的诉讼请求。被告解放区政府未提交证据。经庭审质证，一、被告解放区城管局提供的证据。原告王宝华质证称，对证据1、真实性无异议，指向有异议，不能证明我没有诉讼资格。我是该报刊亭实际经营人，与该报刊亭产权所有人河南星华时代文化传播有限公司签订有偿使用协议，被告违法拆除报刊亭对我带来经济损失和精神损失，我依法有权向法院起诉。对证据2、3、4以上证据真实性无异议，但和本案争议焦点无关联性，它不能证明我在经营报刊亭期间，有任何违反被告管理办法的事实，在没有法律依据情况下，被告的这些证据作为每年办理报刊亭占道证的前提条件，刁难我，就是违法。协议中规定“当城市需要时报刊亭需无条件拆除”没有法律依据，报刊亭产权所有人依法取得行政许可受法律保护，行政许可法第8条有明确规定。对证据5、真实性无异议，对指向有异议，这2份文件均提到拆除报刊亭，但是没有说让被告用违法的方法拆除，所以这2份文件都不能作为四被告违法拆除报刊亭的依据。对证据6真实性无异议，对指向有异议，仅凭这一份通知，不能说明四被告合法履行了法定程序，该证据还证明我就是被告行政行为的相对人，因为被告把该通知送达给了我。被告解放区住建局质证称：对这些证据真实性和指向均无异议。被告解放区政府质证称：对证据真实无异议，对焦城创指【2017】38号文，提到的明确本辖区沿街报刊亭调查、摸底、拆除均由四城区政府以及城乡一体化管委会负责，负责和具体实施是两个概念。二、原告王宝华提供的证据。被告解放区城管局质证称：对证据1真实性无异议，指向有异议，临时占用许可证的持有人是河南星华时代文化传播有限公司，该组证据证明了第三人才是本案适格原告，且第三人向我单位申请了临时占用许可，并没有到相关职权部门申请经营证件，不能证明原告的经营行为合法，且该建筑属于临时建筑。对证据2与本案无关联性，仅是原告和第三人的之间的民事合同行为，不能证明原告已向第三人有偿支付。对证据3真实性无异议，指向有异议，且与本案无关联性，根据原告明确诉求，其是强拆事实行为违法，而不是诉求拆除前的通知行为违法，该通知与强拆事实不是同一行政行为，不能证明我方实施了强拆行为。对证据4真实性有异议，鉴于第三人河南星华时代文化传播有限公司没有出席今天的庭审，也从未向我方及法院提出过其所有权受到侵害的事实，所以该证明不能证明原告的证明指向。对证据5对文件无异议。被告解放区住建局质证称：同意城管局意见。补充1、证据针对主体均是第三人，且第三人已经向法庭申明不放弃实体权利，故反而说明原告不是适格的原告。2、临时占道许可证仅证明临时占道是合法的，但不能证明报刊亭是合法的构筑物。根据规划法的规定其应向规划部门申请规划许可证，没有规划许可证的建筑物是违法建筑物。被告解放区政府质证称：我们同意住建局和城管局质证意见。本院对上述证据认证如下：一、解放区城管局提交的证据，原告王宝华、被告解放区政府对解放区城管局提交的证据真实性均无异议，被告解放区住建局对解放区城管局提交的证据真实性和指向均无异议，本院对解放区城管局提交证据的真实性予以确认；二、原告王宝华提交的证据，三被告解放区城管局、解放区住建局、解放区政府对证据1、3、5证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认，证据2系王宝华与第三人签订的电话书刊经营协议，虽然三被告解放区城管局、解放区住建局、解放区政府认为与本案无关联性，但本院认为，该证据与本案其他证据能够相互印证，可以证明其真实性，本院予以确认。证据4系星华公司出具的证明，但该证据没有该公司的法定代表人签字，本院对该证据的真实性不予认可。经审理查明，解放区城管局于2016年12月2日对星华公司作出解城（2017)008号焦作市解放区城市道路临时占用许可证，同意星华公司位于焦作市解放区建设路电厂群艺馆前的报刊亭（即涉案报刊亭）临时占用城市道路（广场），许可时间为2017年1月1日起至2017年12月31日至止。2017年5月20日，原告王宝华与第三人星华公司签订电话书刊亭经营协议，约定王宝华为涉案报刊亭的经营负责人，协议经营期为2017年6月25日起至2019年6月24日止，有偿使用费为26800元。2017年3月10日，解放区政府成立解放区四城联创指挥部，2017年7月4日，焦作市四城联创指挥部作出焦城创指【2017】38号《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》，明确四城区政府、城乡一体化示范区管委会负责本辖区沿街报刊亭的调查、摸底、拆除等工作，2017年7月5日，解放区四城联创指挥部、解放区城管局、解放区住建局、焦西街道办事处作出《关于全面取缔沿街报刊亭工作的通知》，通知：1、各报刊亭经营商户须于2017年7月10日前自行清空、拆除，对支持、配合取缔工作的经营者，优先考虑重新规划设置报刊亭；2、凡逾期未主动清空拆除的，将根据“四城联创”指挥部的要求部署和相关规定予以强制拆除和处罚。2017年7月6日，上述通知送达原告妻子孔令梅。2017年7月13日，涉案报刊亭被强制拆除。本院认为，本案的争议焦点为：一、原告王宝华是否具有本案的主体资格；二、涉案报刊亭是由谁拆除的；三、拆除涉案报刊亭的行政行为是否违法。一、原告的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为由利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被拆除的涉案报刊亭的所有权人为第三人星华公司，根据原告王宝华与第三人签订的电话报刊亭经营协议，该协议约定原告王宝华为涉案报刊亭的经营负责人，两年的有偿使用费为26800元，可以认定原告王宝华对涉案报刊亭享有使用权。在涉案报刊亭所有权人星华公司未提起行政诉讼的情况下，原告王宝华作为实际使用权人，认为拆除涉案报刊亭的行政行为侵犯其合法权益，其与该行政行为具有利害关系，原告王宝华可以作为本案的原告提起本案之诉。二、关于涉案报刊亭是由谁拆除问题。根据焦作市四城联创指挥部作出焦城创指【2017】38号《城区沿街报刊亭整治集中攻坚实施方案》，明确“四城区政府、城乡一体化示范区管委会负责本辖区沿街报刊亭的调查、摸底、拆除等工作”。可以认定解放区政府负责拆除涉案报刊亭的拆除工作，解放区四城联创指挥部是由解放区政府成立的临时机构，解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处均是解放区政府所属部门或派出机构，解放区四城联创指挥部、解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处均在取缔通知上进行署名，且该通知上载明“将根据‘四城联创’指挥部的要求部署和相关规定予以强制拆除和处罚”，据此应当认定拆除涉案报刊亭的行为是由解放区政府组织实施的，其应当作为本案的被告，解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处作为本案被告主体不适格。三、拆除涉案报刊亭的行政行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，解放区政府组织实施拆除涉案报刊亭行为前并未作出强制执行决定，亦未履行上述法定程序，应当确认为违法。综上，原告王宝华具有本案原告的诉讼主体资格，解放区政府组织实施拆除涉案报刊亭的行为违反法定程序，应予确认违法，解放区城管局、解放区住建局、焦西办事处作为本案被告主体不适格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用行政诉讼的若干问题的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、确认焦作市解放区人民政府2017年7月13日拆除王宝华经营的焦作市解放区建设路电厂群艺馆前的报刊亭的行为违法；二、裁定驳回原告王宝华对焦作市解放区城市管理局、焦作市解放区住房和城乡建设局、焦作市解放区人民政府焦西街道办事处的起诉。案件受理费50元，由被告焦作市解放区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  赵秀芳二〇一九年六月二十七日书记员  张 健附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。二、《最高人民法院关于适用行政诉讼的若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形；前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。