广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行终76号上诉人（原审原告）：严水沅，男，1947年11月9日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区，被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区九洲大道中2002号。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：张捷，该局工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：黄荣，珠海市司法局工作人员。上诉人严水沅因与被上诉人珠海市国土资源局（因政府机构改革，原由珠海市国土资源局承担的土地行政管理职责改由珠海市自然资源局承担）、珠海市人民政府（以下简称市政府）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实经审理查明，在严水沅与霍xx返还原物纠纷一案[（2017）粤0403民初633号]中，斗门区人民法院为调查案涉土地性质向国土部门发出《协助调查函》。2017年11月27日，原珠海市国土资源局下属斗门分局（以下简称原市国土局斗门分局）作出珠国土斗函〔2017〕889号《关于霍xx用地有关情况的复函》，载明：“霍xx于1993年4月8日经原斗门县xx北国土所批准用地建房，批准征地面积184.8㎡。我分局未见霍xx用地缴交土地出让金记录。该宗地为划拨用地”。2018年1月8日，严水沅向原市国土局斗门分局提出申请，要求办理转让霍xx（现用名霍长x）位于白藤××农民新村××面积为184.8㎡的划拨土地（以下简称案涉土地）。2018年1月25日，原珠海市国土局斗门分局向珠海市不动产登记中心斗门分中心发出珠国土斗函〔2018〕103号《关于霍xx位于白藤湖土地登记问题的征询函》，征询案涉土地的权属情况。2018年1月30日，珠海市不动产登记中心斗门分中心作出珠登记斗函〔2018〕71号《关于征询霍xx位于白藤湖土地登记问题的复函》，载明：“核查产权系统未见霍xx位于白藤湖土地使用权的登记，核查CAD图有霍xx、郭xx的记录，宗地号10××28”，确认霍xx对案涉土地未办理土地使用权的登记手续。2018年2月7日，原珠海市国土局斗门分局作出珠国土斗函〔2018〕147号《关于严水沅要求办理土地转让事项的复函》（以下简称《复函》），函复严水沅：“……因未见该土地已依法登记领取权属证书的资料，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条的规定，该土地暂不符合转让条件。建议由符合资格的申请人完善登记手续后，经审核符合转让条件的，再按规定上报有批准权的人民政府批准。”严水沅不服该《复函》，于2018年3月5日向市政府申请行政复议。2018年5月29日，市政府作出珠府行复〔2018〕133号《行政复议决定书》，决定维持原珠海市国土资源局作出的《复函》，并于2018年6月6日向严水沅邮寄送达。严水沅不服上述《复函》和《行政复议决定书》，于2018年6月20日向一审法院提出行政诉讼。严水沅一审的诉讼请求为：1.判令撤销珠国土斗函[2018]147号《关于严水沅要求办理土地转让事项的复函》；2.撤销市政府珠府行复[2018]133号《行政复议决定书》；3.判令珠海市国土资源局、珠海市人民政府支付本案诉讼费。一审法院判案理由及结果《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”第十七条第一款规定：“双方当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后十五日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权转让、出租、抵押登记手续。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条规定：“下列房地产，不得转让：……（六）未依法登记领取权属证书的；（七）法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。”根据上述法律规定，办理划拨土地使用权转让手续，需要满足土地使用者交付土地使用权出让金、办理划拨转出让手续、办理土地使用权登记手续领取权属证书以及土地使用者和受让者双方当事人共同办理等条件。但据已查明的事实，案涉土地为划拨用地，土地使用者霍xx未交付土地出让金、未办理过划拨转出让手续、未依法登记领取权属证书且2018年1月8日，仅严水沅一方前往办理案涉划拨土地转让手续。因此，严水沅向原珠海市国土局斗门分局要求办理案涉土地转让，缺乏事实依据和法律依据。原珠海市国土局斗门分局作出的被诉《复函》，告知严水沅案涉土地需要完善登记手续，符合转让条件后再按规定报有批准权的人民政府批准办理，处理并无不妥。鉴于严水沅对市政府作出复议决定的程序没有异议，经审查，市政府复议程序合法，一审法院予以确认。另结合严水沅的庭审阐述和所提交的材料，本案源于严水沅与霍xx的土地权属纠纷，建议另循法律途径解决。据上，被诉《复函》认定事实清楚，适用法律正确，处理正确。严水沅的诉讼请求缺乏事实基础和法律依据，一审法院不予支持，遂判决驳回严水沅的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由严水沅负担。当事人二审诉辩主张上诉人严水沅的二审诉讼请求为：撤销珠海市金湾区人民法院（2018）粤0404行初194号行政判决，改判或发回重审。事实与理由如下：一、一审认定事实错误，证据采信错误1.上诉人提供的所有证据能够证明，从1993年初开始，不是上诉人与土地使用权人不申请办理土地转让手续，而是当时行政违法违规违反程序不作为，乱作为，被上诉人珠海市自然资源局应当依职权主动履行法定职责。类似的土地转让也有两例办成的特例，即可证明。本案的情形，因之造成的后果和损失，却推给了善意善行诚信守法的上诉人一人承担，不合理、不合法。2.一审判决罗列的珠国土斗函[2017]889号文、珠国土斗函[2018]103号文、珠登记斗函[2018]71号文、珠国土斗函[2018]147号文、珠国土行复字[2018]8号文、珠府行复[2018]133号等等，充其量只能说明它的现状，而不能证明其正确合法。因为以上文件全部建立在1993年行政机关违反法定程序，违规违法为前提的失职、渎职行为基础上，并不能抵销行政机关当时按法定程序，法定职权、职责应承担的责任。时效性才是真实有效的。3.一审中，两被告对原告提交的证据1“国土分局档案编号041-053页”的真实性没有异议，但认为这些材料是土地审批的材料，而不是土地登记的材料。这是谎言，如果不是为了走程序、办登记、办转让，上诉人为什么去找行政机关审批？其中有审批的材料，还有合同的核实监证，还交了双方的申请书，未见在卷和编号，也未记日期。这也从另一面证明上诉人的主张成立。4.一审判决关于“原告提交的证据5-10均为其单方面意思表示，不能作为本案认定客观事实的依据”的认定错误。既然原告提交的证据真实性合法性关联性没有异议，虽然内容大部分为原告单方制作，用以表达自己的意思，但也可以通过其他事实证据作旁证，佐证，实现原告的证明目的。5.上诉人与霍xx的民事纠纷与行政诉讼案互为因果有直接关系，行政审批是转出让土地的资格主体关键一方。一审法庭可以有权决定并案审理，对决定正确审判本案有决定性意义。行政复议设置的意义就是政府担当。最高法院的相关司法解释对之前发生的补救措施追认，将补办合法手续的时间放宽至一审诉讼期间以利促进合同的加速履行和社会资源有效利用。上诉人反复请求深入调查，但市政府严重官僚主义，至今不知事实真相，导致决定权、监督权处罚权等行政权力放弃。珠海市国土资源局回应江西省xx县人民政府等二块地所阐述的观点不符合事实真相，是不负责任的塘塞与想当然。6.xx联合发展总公司是初始授权土地规划管理机构，是公司行政，是体制机制的缺陷背景，有权利作祟支撑，其当运动员又作裁判员，由此操作过程乱象丛生，案例比比皆是。被上诉人是在以上行政基础上把违规侵权记录的行政工作流程上升为法律武器，脱离事实强词夺理，一方面推卸责任，一方面滥用权力。7.本案涉及不仅只是一桩土地纠纷案，霍xx故意制造事端恶性毁约已发展成社会恶性事件。霍xx拆毁了已交付给上诉人的老房子一间约42平方米，并在交付土地上强行新建基础，故意指证合同是伪造要鉴定，声称自己是土地使用权人，不断侵犯我财产权、人身权。霍xx的这些事实行为与行政不作为、乱作为相关，二被上诉人应当依法进行管理。8.本案源于一群集体投资人的两地政府牵头的项目，牵连涉案十几块地，本案结案将影响可能的十几场民事或行政诉讼。从涉案已办成功的两例土地过户事实也证明政府应当能够解决行政争议，纾解民困。9.办案以事实为依据以法律为准绳，依照常识常规、公序良俗。行政部门可以、应当为解决土地纠纷协助补办、补交完善手续申报；市政府可以、应当审批并行使监督权、决定权。二被上诉人在所有的复函文件中都有建议性的表述定位。但是，一审判决并未认定行政机关的违法违规、违反程序，却要求另循法律途径解决，实际上已经抛弃了诚信抛弃，上诉人没有一条路可通。10.本案本应由中院一审，高院二审。本案既涉及民事，也涉及行政，可以也应当并案审理，有利于查明事实、采信证据以及适用法律，有利于综合全案作出正确的分析判断。全案瓶颈集中在审批为焦点。采信证据、适法焦点在审批手续，简单与复杂分析推理体现在审批手续，公平与错误判案也体现在审批手续。二、本案适应法律存在明显错误一审法院机械地照搬《划拨土地使用权管理暂行办法》，“双方当事人应当在办理土地使用权出让登记手续后十五日内，到所在地市、县人民政府土地管理部门办理土地使用权转让、出租、抵押登记手续。”该法条是针对正常情况下的土地转让行为，本案源于1993年，双方当事人当时已经按照规定到行政机关办理手续，因为行政机关的原因，没有按照《行政许可法》第三十二条的规定，履行告知义务，导致事情久拖不决，后转让方霍xx反悔，自然不会配合共同去办理手续。上诉人与霍xx当年的转让行为合法有效，且已是既定事实，现在仅因行政机关的过错而缺少了一个程序上的登记行为导致一个已经事实存在了20多年的土地转让行为得不到法律的认可和保护，对上诉人明显不公平，上诉人在这件事情上不存在任何过错，上诉人的合法权益应该得到法律的保护。本案在证据采信方面，应当适应《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款、第二款、第五十四条、第六十条第三款、第六十九条。本案还应适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适应法律问题的解释》第七条、第八条、第九条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条的规定，本案符合适用该司法解释的情形。三、请求二审法院撤销一审行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审1.一审判决认定事实错误。一审法院认为，办理土地转让事项需满足四个条件：一是交付土地出让金，二是办理划拨转出让手续，三是办理土地使用权登记手续领取权属证书，四是土地使用者和受让者双方当事人共同办理。一审法院脱离事情的实际情况来套用法律存在严重错误，错误地将这四个义务强加在上诉人身上，与立法精神相背离，这四个条件除了最后一条与上诉人有关，其它几条都是转让方霍xx的义务，现在转让方霍xx由于其个人利益考虑肯定不会积极地去履行这些义务，而在我们双方于1993年转让时，当时的条件都是满足的，是因为行政机关的过错导致这些手续没有及时履行，当转让方反悔后，行政机关一纸复函，告知上诉人需要满足上诉四个条件才可以办理转让事项，相当于将法律规定属于转让方的法定义务强加到受让方身上，这种脱离事实论法条的审判严重损害了上诉人的合法权益。2.土地纠纷案完全是霍xx故意暴力毁约造成，一审判决却固化在“另案”而把正义隐形，正是行政机关没有正确履行职责导致上诉人承担不应由其承担的相反责任，使上诉人的正当财产权、人身权无法得到法律保护。3.上诉人选择投资是政府信用背书，始终本着良心让利于人自得利，没有一处违法违规行为，是社会正能量。到底是行政机关应为上诉人服务，还是上诉人为行政机关服务？本案上诉人并没有犯错违法，一审判决诉讼费由上诉人承担，张冠李戴。被上诉人珠海市自然资源局答辩称：涉案土地未缴纳土地出让金，为国有划拨土地，依法应由有资格的申请人完善土地登记手续后，经审核符合转让条件的，再予以办理；涉案土地未依法登记办理权属证书，不符合法律规定的转让条件。上诉人与霍xx之间的土地权属纠纷，应另循法律途径解决。被上诉人下属斗门分局作出的涉案《复函》事实清楚、法律依据充分。一审判决正确，上诉人的上诉请求应予以驳回。被上诉人市政府辩称：市政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚，证据确凿，法律依据充分，符合法定程序，内容适当。一审判决认定事实清楚，依据充分，请二审法院予以维持，并驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果上诉人严水沅要求办理转让案涉土地缺乏事实依据和法律依据，被上诉人珠海市自然资源局斗门分局作出的被诉《复函》认定事实清楚，适用法律正确，处理适当。本案中，在案证据显示，案涉土地属于国有划拨用地，土地使用权人霍xx没有办理土地使用权登记手续，没有领取权属证书，也没有缴交土地出让金的记录，且案涉土地亦未履行划拨转出让的审批手续。因此，一审判决关于“严水沅申请办理案涉土地转让不符合《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条和《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定的划拨土地使用权转让手续条件”的评断正确，本院予以认同。被诉《复函》认定涉案土地暂不符合转让条件与前述法律法规的要求相符，且对上诉人严水沅不符合法律规定条件的申请事项作出了正确的建议和指引，故上诉人关于二被上诉人在本案中存在行政不作为和乱作为的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人提出，案涉土地在1994年5月即已由霍xx申请办理土地使用权登记，且霍xx与上诉人双方均递交了申请书，未能办理案涉土地使用权登记并领取权属证书是当年行政机关的过错所致。经查，案涉土地档案材料中，霍xx仅填写了土地登记申请书，在案涉土地的地籍调查审批表上，初审意见、复审意见以及发证机关审批意见等栏目均是空白，可以证明案涉土地使用权的登记手续并未完成，显然不可能领取到土地权属证书。如果上诉人认为行政机关对其当年递交的相关申请材料未能正确履行法定职责，亦应在法定期限内维护自身合法权益。上诉人关于案涉土地未能办理土地使用权登记并领取土地权属证书系行政机关不作为和乱作为所致的主张没有事实依据和法律依据，本院不予支持。上诉人提出，李xx和xx县斗门办事处等另两起类似土地转让过户手续已经成功办理，案涉土地的转让过户也应当许可办理。经查，本案中，霍xx未缴交土地出让金，案涉土地也未经划拨转出让的审批，且出让和承让双方并非共同申请办理，本案的事实与另两起成功办理了转让过户手续案例的情况明显不同。上诉人的该项主张缺乏事实依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果正确，应予维持。上诉人的二审诉请理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人严水沅负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇一九年六月二十四日书记员 王 嘉