湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂28行初9号原告朱万菊，女，生于1971年8月8日，湖北省利川市人，住利川市。被告利川市人民政府。住所地：利川市龙船大道。法定代表人张涛，市长。委托代理人陈建萍，湖北圣树律师事务所律师。委托代理人牟学武，利川市国土资源局干部。被告恩施土家族苗族自治州人民政府。住所地：恩施市舞阳大街一巷21号。法定代表人刘芳震，州长。委托代理人罗智，湖北雄视律师事务所律师。委托代理人李卉，恩施州司法局干部。原告朱万菊不服被告利川市人民政府、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州人民政府）房屋征收决定及行政复议一案，于2019年1月10日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。原告朱万菊，被告利川市人民政府负责人钱鹏及其委托代理人陈建萍、牟学武，被告恩施州人民政府委托代理人罗智、李卉，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月6日，利川市人民政府作出利政征字（2018）第001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》，决定对六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目红线范围内国有土地上所有房屋（具体范围以规划红线图为准）进行征收。该征收公告中附有六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目征收范围规划红线图和《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》。朱万菊的房屋被纳入征收范围内，因不服征收决定，朱万菊向恩施州人民政府申请行政复议。2018年11月29日，恩施州人民政府作出恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》，决定维持原行政行为。原告朱万菊诉称，利川市人民政府所作征收决定适用法律、法规错误，程序违法。该征收项目不但涉及国有土地，还涉及集体土地，不应全部按照国有土地的标准和程序来征收补偿。利川市人民政府作出房屋征收决定前，没有相关社会稳定风险评估和可行性研究报告作为依据，利川市财政局“资金专户存储证明”不能证明征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用。利川市人民政府没有举行听证程序，且前后作出两个不同的补偿方案，程序违法。请求撤销利川市人民政府作出的利政征字（2018）第001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》中的房屋征收决定和恩施州人民政府恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》。原告朱万菊为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：1.利川市人民政府作出的利政征字（2018）第001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》；2.恩施州人民政府恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》；3.收款票据。以上证据证明朱万菊房屋位于六合大道，位于征收范围内，对政府征收决定不服依法向恩施州政府提出行政复议。4.2017年7月19日和2018年7月6日征收补偿方案征求意见公告；证明征收决定涉及的征收范围已于2017年7月19日由利川市人民政府制作了征收补偿方案并予以公告征求意见，未经废止，利川市人民政府于2018年7月6日作出了内容不一致的补偿方案，明显违法。5.利川市国土资源局利土资发（2019）38号；证明征收范围的土地及房屋要经过湖北省政府的批准，涉及项目是六合大道改扩建项目以及华盛大道西段建设项目，湖北省政府批准征收批复时间为2013年6月5日以及2017年7月19日补偿方案及六合大道的改造方案与本案具有关联性。6.行政复议期间利川市政府向复议机关提交的证据目录；证明复议期间没有提交风险评估报告、补偿资金、储蓄证明等证据。被告利川市人民政府辩称，为公共利益的需要，利川市人民政府决定对六合大道进行改扩建项目及华盛大道西段进行建设。利川市人民政府在作出征收决定前，完成了相关前期工作，并依法对征收决定进行了公告，程序合法。请求驳回原告诉讼请求。被告利川市人民政府在法定期限内，向本院提交了以下证据：1.利川市国民经济和社会发展第十三五规划纲要；证明涉案项目符合利川市国民经济和社会发展规划。2.利川市发展和改革局立项批文；证明涉案项目通过了依法立项审批程序。3.利川市政府专题会议备忘录；证明经过了民主决策程序。4.原利川市规划局用地红线图2张；证明经过了规划审批程序。5.利川市清源商贸城项目拟征收房屋及宅基地调查汇总表；证明对征收范围内的建筑进行调查、认定。6.六合大道改扩建项目及华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案征求意见公告；证明对征收补偿方案进行论证，广泛征求公众意见。7.六合大道改扩建项目及华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的说明；证明对征收补偿方案进行论证，广泛征求公众意见。8.社会稳定风险评估意见；证明经过了社会稳定风险评估程序。9.专户存储证明；证明设立专户，征收补偿费用已足额到位。10.《六合大道改扩建项目及华盛大道西段建设项目房屋征收决定》；证明作出了《征收决定》并经过了公告程序。11.《六合大道改扩建项目及华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案》；证明经过了公告程序。12.补偿方案征求意见公告照片；证明2018年5月16日补偿方案征求意见公告。13.关于举行的听证会公告照片；证明2018年6月15日发出关于6月22日举行的听证会公告。14.听证会现场照片；证明听证会现场。15.不产该方案征求意见及修改情况的说明公示照片；证明对不产该方案征求意见及修改情况进行了说明。16.征收决定、征收补偿方案及征收范围规划红线图公示照片；证明对征收决定公告、征收补偿方案及征收范围规划红线图进行了公示。被告利川市人民政府在法定期限内，向本院提交了以下依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条、第九条至第十三条，《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第五条、第十条至第二十三条。被告恩施州人民政府辩称：1.恩施州人民政府作出的恩州政复决字〔2018〕93号《行政复议决定书》认定事实清楚，内容适当。利川市人民政府在作出房屋征收决定前，对《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案》进行了公布，公开征求了被征收人意见，并将征求意见情况和修改的情况进行了公告。利川市社会稳定风险评审委员会作出了社会稳定风险评估意见，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。利川市人民政府作出的征收决定公告符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十条、第十一条、第十二条的规定，恩施州人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出恩州政复决字〔2018〕93号《行政复议决定书》，维持了利川市人民政府作出的征收公告。2.恩施州人民政府作出的复议决定适用法律正确，程序合法。恩施州人民政府受理原告的行政复议申请后，依法通知利川市人民政府在法定期限内进行答复，并在法定期限内，根据查明的事实和证据材料，依法作出了复议决定，并将该决定送达给了双方当事人。综上，恩施州人民政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法予以维持。被告恩施州人民政府在法定期限内，向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；证明原告提出行政复议的事实。2.行政复议案件登记表、《提出答复通知书》及送达回证、《行政复议延期审理通知书》及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证；证明受理原告的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并依法送达各方当事人，行政程序合法。实体证据以利川市政府提交的为准。经庭前交换证据，对原告提交的证据，二被告无异议，证据4不具关联性，证据5达不到证明目的，证据6与实际提交证据不一致。对被告利川市人民政府提交的证据，原告认为，证据1不合形式要件，证据2表明征收没有提供可行性研究报告，作出征收决定前没有项目论证，证据3与本案无关，证据4不能达到证明目的，证据5表明被征收土地存在国有和集体两种土地性质，证据6达不到证明目的，证据7达不到履行了听证的证明目的，证据8显示风险评估在作出征收决定之后，证据9不能表明拆迁款专款专用、足额到账，证据10、11适用法律错误，证据12无异议，证据13、14、15不能证明举行了听证会，证据16不能证明征收决定符合规划；被告恩施州人民政府无异议。对被告恩施州人民政府提交的证据，原告认为无异议，但行政复议未能实质性审查原行政行为的错误；被告利川市人民政府无异议。本院对各方当事人无异议的证据予以采纳，对有异议的证据认证如下：原告提交的证据4因被后续补偿方案取代，不予采纳。被告利川市人民政府提交的证据8、9的证明目的不予采信，其余证据予以采纳。经审理查明，因六合大道改扩建和华盛大道西段项目建设需要，利川市人民政府拟对规划红线范围内的房屋实施征收，并对拟征收房屋及宅基地进行了调查。2018年5月8日，利川市人民政府发布《征收意见公告》，于同年5月16日公示。同年5月16日，利川市国土资源局土地储备分局出具《资金专户存储证明》，载明资金由本级财政拨入，“利川市国土资源局土地储备分局保证足额到位、专户存储、专款专用”。同年6月22日，利川市人民政府就征收补偿事宜举行听证程序。同年7月5日，针对收集到的被征收人反馈意见，利川市人民政府作出《关于六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的说明》。次日，利川市人民政府作出《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》，并以7月5日修改后的补偿方案作为附件。同年10月24日，利川市社会稳定风险评审委员会作出利稳评[2018]3号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收社会稳定风险评估意见》，认为社会稳定风险较小，项目可以实施。依据利川市人民政府的调查，朱万菊被征收房屋位于利川市都××办事处××号，土地性质登记为国有，无房屋证号。2002年7月2日，朱万菊缴纳代收代付建设许可证费用4500元。关于土地性质的问题，利川市人民政府辩称，没有填写房屋证号原本都是集体土地，但被征收人交纳了土地出让金，所以按照国有土地处理。因不服征收决定及补偿方案，朱万菊于2018年9月18日向恩施州人民政府申请行政复议。2018年11月29日，恩施州人民政府作出恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》，决定维持利川市人民政府作出的利政征字[2018]001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》。朱万菊遂向本院提起行政诉讼，请求撤销利川市人民政府利政征字[2018]001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》和恩施州人民政府恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》，由二被告承担本案诉讼费。另查明，经庭审调查，利川市人民政府关于本案土地性质的问题只有相关会议纪要，朱万菊尚未取得国有土地证明。利川市国土资源局土地储备分局对本案的征收行为保证足额到位、专户存储、专款专用。本院认为，利川市人民政府负有辖区内房屋土地行政征收的法定职责，恩施州人民政府有权依申请对利川市人民政府的征收决定作出行政复议，二者均是本案的适格被告。利川市人民政府通过利政征字[2018]001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》取代单独作出征收决定，因此，该征收决定公告属可诉的行政行为。国有土地上房屋的征收与集体土地的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用的法律法规等方面均存在明显区别，不能在同一征收程序中既征收国有土地，又征收集体土地。根据利川市人民政府提交的拟征收房屋及宅基地调查汇总表显示，该项目涉及被征收户49户，其中，国有土地性质20户，集体土地性质17户，无法确定土地性质12户，且本案现有证据不足以证明被征收的集体土地均已依法转为国有土地，因此，利川市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》统一实施征收，忽略了集体土地的农用地转用审批等相关法定程序，补偿方式也与《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定不符。但基于本案对未涉诉被征收人的征收补偿工作已经基本完成的事实，撤销利川市人民政府利政征字[2018]001号《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，且国有土地的征收补偿标准明显高于集体土地的征收补偿标准，因此，对利川市人民政府作出的《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》依法应予确认违法但不撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定与原行政行为一并作出裁判。本案中，恩施州人民政府作出的复议决定建立在原行政行为（即利川市人民政府作出的《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》）上，并维持了原行政行为，对原行政行为的合法性予以认可。故本院确认原行政行为违法，就意味着复议决定的合法性丧失了根基，据以作出复议决定的法律依据不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，应予撤销。关于朱万菊提出利川市人民政府前后作出两个不同的补偿方案程序违法的问题。经查，2017年7月19日，利川市征地拆迁安置工作指挥部颁布的是《清源广场和六合大道建设项目房屋征收补偿方案征求意见公告》。2018年5月6日，利川市人民政府颁布的《六和大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收补偿方案》征求意见公告。两个是不同单位发布的征求意见公告，是为征收决定作的前期工作，两者并不矛盾。至于朱万菊提出风险评估报告及利川市财政局资金专户存储的问题，本院认为确有瑕疵，但不对被征收人的实体权利产生实质性影响。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认利川市人民政府作出“利政征字[2018]001号”《六合大道改扩建项目和华盛大道西段建设项目房屋征收决定公告》违法；二、撤销恩施土家族苗族自治州人民政府恩州政复决字[2018]93号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告利川市人民政府和恩施州人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  李野审判员  彭文审判员  李丽二〇一九年六月三日法官助理廖静书记员屈璐