厦门海事法院 行 政 判 决 书 （2018）闽72行初4号 原告谢顺国，男，1970年4月30日出生，汉族，住福建省龙海市。 原告谢水珠，男，1970年12月26日出生，汉族，住福建省龙海市。 原告谢清安，男，1968年5月28日出生，汉族，住福建省龙海市。 原告蔡山河，男，1974年10月6日出生，汉族，住福建省龙海市。 以上四原告委托代理人刘艺珍，福建三和律师事务所律师。 被告龙海市海洋与渔业局，住所地福建省龙海市石码镇锦江道136号。 法定代表人洪亚智，局长。 委托代理人蔡柳生，福建闽隆律师事务所律师。 委托代理人罗荣浩，该局工作人员。 第三人龙海市海洋与渔业执法大队，住所地福建省龙海市石码镇解放东路54号。 法定代表人欧水成，大队长。 委托代理人柯振兴，该大队工作人员。 原告谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河因不服被告龙海市海洋与渔业局渔业行政处理行为，于2018年9月9日分别向本院提起行政诉讼。本院于2018年9月11日立案，案号分别为（2018）闽72行初4号、（2018）闽72行初5号、（2018）闽72行初6号、（2018）闽72行初7号，并于2018年9月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因上述四案件之讼争行政行为属同种类行政行为，为节省司法资源，经征询双方当事人意见后，本院于2018年9月25日作出（2018）闽72行初5号、（2018）闽72行初6号、（2018）闽72行初7号行政裁定书，裁定将此三案件并入（2018）闽72行初4号案件合并审理。2018年9月26日，鉴于龙海市海洋与渔业执法大队与讼争行政行为有利害关系，本院依职权追加其为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2018年10月24日公开开庭审理了本案。四原告委托代理人刘艺珍，被告副职负责人郑惠明、被告委托代理人蔡柳生、罗荣浩、第三人委托代理人柯振兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙海市海洋与渔业局于2018年5月16日作出（2018）龙行征2字、（2018）龙行征3字、（2018）龙行征4字、（2018）龙行征1字等四份《追缴决定书》（以下合称讼争行政行为），认定如下事实：原告谢顺国所有“闽龙渔63090”渔船、谢水珠所有“闽龙渔63766”渔船、谢清安所有“闽龙渔63032”渔船、蔡山河所有“闽龙渔63442”渔船的船舶实质状况与船舶证书所载情况不符，违规领取油补款（即渔业油价补助款）；其中，原告谢顺国已领取2012年度油补款58875.38元，原告谢水珠已领取2010年度油补款37605.47元、2011年度1月至4月份油补款15847.43元、2011年度5月至12月份油补款36323.25元（合计89776.15元），原告谢清安已领取2012年度油补款55304.82元，原告蔡山河已领取2011年度1月至4月份油补款16870.56元、2011年度5月至12月份油补款38668.33元、2012年度油补款58875.38元（合计114414.27元）。被告依据《农业部办公厅关于做好2011年渔业油价补助资金发放工作的通知》（以下简称《农业部办公厅2011年通知》）第四点“渔业油价补助资金核发工作完成后发现误发或冒领的，一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门”之规定决定如下：谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河应当于收到决定书后十日内退缴上述各自领取的油补款。 原告谢顺国提出诉讼请求：一、判决撤销被告作出的（2018）龙行征2字《追缴决定书》；二、诉讼费用由被告承担。原告谢水珠提出诉讼请求：一、判决撤销被告作出的（2018）龙行征3字《追缴决定书》；二、诉讼费用由被告承担。原告谢清安提出诉讼请求：一、判决撤销被告作出的（2018）龙行征4字《追缴决定书》；二、诉讼费用由被告承担。原告蔡山河提出诉讼请求：一、判决撤销被告作出的（2018）龙行征1字《追缴决定书》；二、诉讼费用由被告承担。四原告主张事实和理由如下：原告于2018年09月05日收到被告的《追缴决定书》，该决定书据以认定的事实明显违背政府公信力；适用法律、法规错误；明显不当；违反法定程序，严重危害到原告合法权益，应予以撤销。一、该决定书据以认定的事实明显违背政府公信力。决定书的事实依据是漳州市中级人民法院的（2016）闽06刑终132号刑事判决书、龙海市人民法院的（2015）龙刑初字第746号刑事判决书、漳州市中级人民法院的（2016）闽06刑终133号刑事判决书、龙海市人民法院的（2015）龙刑初字第751号刑事判决书、账目等证据，原告经网络搜索始得知系原任龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队中队长、助理验船师（洪建勇、阮福顺）犯玩忽职守罪案。该案当时公诉机关龙海市人民检察院要求海鹏村村干部动员渔民配合办案，并一再强调只是配合公、检、法办案，在询问笔录上签名，是一个良好公民的表现，不会对渔民现在及今后有任何的不利影响。未曾想到，涉嫌玩忽职守罪的原任龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队中队长、助理验船师刚被判决玩忽职守罪，免于刑事处罚，龙海市海洋与渔业局就以此事由决定追缴原告的渔船油补款，更是以此为由至今截留：1、原告谢顺国所有“闽龙渔63090”渔船2014年度油补款52260.65元、2015年度油补款15000元、2016年度油补款2500元，共计69760.65元。2、原告谢水珠所有“闽龙渔09896”渔船2014年度油补款84368.05元、2015年度油补款60900元、2016年度油补款49938元、2017年度油补款40900元，共计236106.05元。3、原告谢清安所有“闽龙渔63032”渔船2014年度油补款49091.25元。4、原告蔡山河所有“闽龙渔63442”渔船2014年度油补款52260.65元，原告蔡山河所有“闽龙渔63178”渔船2014年度油补款150202元，2015年度油补款136400元，2016年度油补款11848元，2017年度油补款91700元，共计442410.65元。四原告所有木质渔船与同村的其他绝大多数木质渔船都基本一模一样，原告一直是守法模范渔民，但此次却因为自己的守法模范给自己惹上了这场无妄之灾，法院审判调解过程中，调解双方所作的对自己不利的陈述，不作为调解不成后的不利证据，这是法律和法理上大家一致认可的准则，更何况是政府的行为。眼下的情况是配合龙海市人民检察院办案的渔民遭殃，未配合的渔民却能安然无事，被告的该行为势必导致善良渔民将来不敢出庭作证，不敢配合政府相关部门开展工作，有损政府公信力。故本身被告依据该事实作出追缴决定明显违背政府公信力。二、被告的原任负责人玩忽职守作出的发放油补具体行政行为，行政相对人并非只有本案原告一人，而是绝大多数渔民（例如海门岛分为海鹏村和海山村，共有240-250艘船，不到10艘船例外），涉及绝大多数渔民的公共利益，且该追缴决定书理解、适用法律、法规错误，明显不当。（一）被告作出该追缴决定书的法律依据是《农业部办公厅2011年通知》第四点，据此认定原告对被告误发的油补款应全部追缴。被告该认定明显属于理解、适用法律错误，何为“误发”？根据1、《福建省海洋与渔业厅2009年上半年机动渔船油价补贴发放工作方案》第三部分不予或暂缓补贴对象；2、《福建省海洋与渔业厅福建省财政厅关于做好2010年度渔业油价补助工作的通知》（闽海渔【2011】27号）第五部分，明确不予补助、暂缓补助或扣减补助标准的具体情形；3、《福建省海洋与渔业厅关于做好2011年度机动渔船油价补助工作的通知》第五部分明确不予补助、暂缓补助或扣减补助标准；4、《福建省财政厅福建省海洋与渔业厅关于做好2012年度机动渔船油价补助资金发放工作的通知》第一部分发放补助对象；5、莆田市海洋与渔业局《2013年度机动渔船油价补助开始申报》明确不予补助、扣减补助标准；6、《福建省海洋与渔业厅福建省财政厅关于做好2014年度国内机动渔船油价补助资金发放工作的通知》第二部分渔船油价补助发放执行规定；7、2016年6月14日福建省海洋与渔业厅福建省财政厅关于印发《福建省渔业油价补贴政策调整实施方案》的通知及《福建省国内捕捞机动渔船油价补贴标准调整实施方案》第三部分发放标准；8、《福建省海洋与渔业厅关于做好2016年度国内机动渔船油价补贴发放工作的通知》；9、《福建省海洋与渔业厅关于做好2017年度国内机动渔船油价补贴发放工作的通知》等规定，被告陈述的原告船舶实质状况与船舶证书所载情况不符并不属于机动渔船油价补贴规定的被告可以不予补助、扣减补助、暂缓补助的任何一种情形，这种情况下被告认定误发并予以追缴，明显系被告理解及适用法律错误，违背法律法规及政策性规定。（二）被告向原告发放油补款系被告依据其行政管理权作出的具体行政行为，现被告又仅凭“误发”两个字直接要收回向原告发放的油补款，明显违背具体行政行为的基本原则即行政行为的公定力，行政行为对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力即公定力，源于包括相对人即原告在内的社会对行政主体作为公共利益代表者、维护者和分配者的一致信任。任何行政行为都具有公定力，本案被告自说自话，草率自行否定自己实施的具体行政行为导致相对人即原告无所适从、承担极其不公平的法律责任。虽然本案被告向原告发放油补款，不是传统意义上的行政许可行为，但是却有极其相同的法律效果，都是相关行政机关实施行政管理，赋予行政相对人一定的权利或者资格，参照《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第六十九条明确规定了撤销的事由：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；依照该款规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。被告的原任负责人玩忽职守作出的发放油补款具体行政行为，行政相对人并非只有本案原告一人，而是绝大多数渔民，被告之所以向原告作出讼争追缴决定书，其他多数渔民并没有，也是因为原告信任政府配合龙海市人民检察院调查案件做了询问笔录，但其他渔民的渔船情况和原告的一模一样，这是客观存在的事实，并不因为其他渔民未配合龙海市人民检察院做询问笔录，配合办案，就予以改变。如果仅对原告追缴明显对原告显失公平即明显不当，原告只是倾力配合政府的所有工作，从一开始同所有渔民一起响应被告号召办证、申报材料，到最后申报领取油补款，都是依照被告的号召及要求所为，到后来龙海市人民检察院及村干部要求配合办案，一直以来原告都是奉公守法，相信政府，被告不应由于其自身的错过而反过来苛责原告及其他渔民，与民牟利，“机动渔船油价格补贴”本身就是中央政府体恤渔民的贫苦生活，而实施的一项“惠农惠渔”政策，被告的此行为，给原告希望，却再次亲自将该希望打破，明显违背中央政府的精神。故该追缴决定书适用法律、法规错误，追缴事由涉及绝大多数渔民的公共利益，不应撤销，再者如若仅对原告等人撤销，实行追缴明显不当。三、该《追缴决定书》违反法定程序。根据福建省海洋与渔业厅规定的办理流程，应经过立案、调查取证、处理意见、送达处理通知书、听取陈述申辩、送达决定书、执行处罚、结案，而被告违反上述程序，且其《追缴决定书》作出的时间系2018年5月16日，但是直至2018年9月5日原告才自行至被告办公室领取该《追缴决定书》，被告的《追缴决定书》明显违反法定程序。综上所述，被告在明知其他绝大多数渔民都是如此，且也一直都是在被告的号召、倡导之下行使自己的权益，原告及其他绝大多数渔民自身并无过错，但是被告并未考虑其自身行政行为以及绝大多数渔民的普遍情况，违反法定程序作出该《追缴决定书》，明显不合法，明显不当，请求法院依法撤销被告作出的《追缴决定书》。另，《农业部办公厅2011年通知》不属于农业部规范性文件，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。本案行政机关对原告支付油补款的行政给付行为已完成，出于信赖利益保护原则，在先决条件未改变时不应直接作出追缴决定。 四原告提交如下证据：（2018）龙行征2字、（2018）龙行征3字、（2018）龙行征4字、（2018）龙行征1字《追缴决定书》，用以证明原告、被告主体适格，被告作出具体行政行为的相应事实和法律依据不合法，明显不当。而且根据该《追缴决定书》，以被告提供的规范性法律文件、《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第六条以及《财政部、农业部关于印发〈渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法〉的通知》（财建[2009]1006号，以下简称《油补管理办法》）第十条都没有明确的具体权利义务内容规定，而《农业部办公厅2011年通知》不属于农业部规范性文件，不能作为行政机关行政行为合法性的依据。故被告作出该行政行为，事实认定不清，证据不足，没有相应的法律法规、规章以及规范性文件为依据，应予以撤销或确认无效。 被告辩称：原告的诉讼请求与事实、法律不符，不应采纳。一、《追缴决定书》据以认定的事实系符合客观真实情况，维护了政府公信力。被告作出的《追缴决定书》系以生效的法律文书、账目等材料认定的事实为依据。原告于起诉状中陈述有关司法机关向其做笔录时出现的问题系原告主观臆断，有关办案单位均客观真实制作笔录，不存在《追缴决定书》违背政府公信力的情况。二、被告作出的《追缴决定书》适用法律正确。（一）其一《渔业法》第六条“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”。其二、《油补管理办法》第十条“年度终了后，县级渔业主管部门应组织符合申请条件的渔业生产者填报补助申请表，内容包括国内捕捞机动渔船和养殖机动渔船、船主和养殖证基础信息、补助年度内是否正常生产作业、有无违反《渔业法》等法律法规情况等”。其三、《农业部办公厅2011年通知》“四、切实加强渔业油价补助工作监督检查，……渔业油价补助资金核发工作完成后发现误发或冒领的，一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门”等相关规定。原告方的船舶实质状况与船舶证书所载情况不符，原告方违规领取补助，致国家经济利益重大受损。系原告方不具有领取补助款的主体资格，其在起诉书中所解释的不予补助、暂缓补助或扣减补助标准的问题与本案是无关的，其指有资格的情况下出现相关违法违章的情况。原告起诉书在此理解系错误。（二）关于起诉书陈述的误发问题，已为生效法律文书所认定，误发系错误发放，被告作为具体核发部门有义务负责追回。原告所解释的内容系其主观认定，其内容与生效刑事判决书不符。三、《追缴决定书》不存在违反法定程序的情况。本案系有关落实国家油补款惠民政策过程中出现的矛盾，不是行政处罚，至今法律法规未对该追回程序作出规定。被告作出的行政行为系依生效判决书及有关司法部门要求，并依据相关政策与规定作出的，不存在程序违法的情况；至于起诉状中称的送达情况系2018年5月16日被告至原告处及村委会要送达此文书时，原告方看了文书后拒签。至2018年9月5日原告方主动至被告单位要补领文书，为方便群众，被告让原告方补签名。总之，被告作出的《追缴决定书》，程序合法，事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。另外，关于对方所说的适用法律法规的问题。农业部办公厅的文件里，已经明确要求各级主管部门都要严格依法遵守，所以行政机关根据上级行政部门的部署来实施这方面工作，是有明确的依据的。生效判决书认定的误发事实具有最高的法律效力，所以行政机关只能根据生效判决书所查明认定的事实来作出追缴决定。 被告向本院提交了以下证据、依据：证据1、（2016）闽06刑终132号、（2015）龙刑初字第746号、（2016）闽06刑终133号、（2015）龙刑初字第751号等四份刑事判决书。用以证明这组判决书已经确认本案四原告出现了船舶实际状况与船舶证书所记载不符，然后造成的违规领到油补，该事实已经确认。被告《追缴决定书》里所写到的船舶实际状况与船舶证书所记载不符违规领取油补的事实，被告的依据就是这些生效刑事判决书；证据2、油价补助花名册、银行交易凭证、审计报告，用以证明四原告违规领取油补款的金额、时间点等情况。花名册里记载的金额，均是被告通过专项资金转到银行，然后才由银行直接发到原告个人的账户上。为进一步确认对方领取油补款的情况，被告还补充了审计报告。该审计报告来源是当时检察机关在办理案件过程中依法委托审计部门对渔民违规领取油补款数额、领取时间所作的审计专项报告。该审计报告就是生效刑事判决书里提及的审计报告；证据3、公文处理单，用以证明《追缴决定书》的制作流程。经过了经办人制作、有关领导审批、签发；证据4、《追缴决定书》以及送达回证，用以证明《追缴决定书》作出后的送达情况，各个原告每人到村委会领取，先是拒收。过后为了起诉需要，他们又到被告单位要求领取《追缴决定书》，被告从最大利益保护行政相对人角度考虑再次送达了《追缴决定书》。被告讼争行政行为的依据如下：《渔业法》第六条，主要说明被告的职权依据；《油补管理办法》第十条，体现发放油补款是国家在落实油补惠民政策；《农业部办公厅2011年通知》第四点，明确规定核发工作完成后发现误发或冒领的，一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门。本案出现误发，应由被告进行追缴并上缴财政。 第三人龙海市海洋与渔业执法大队述称，其对本案的意见与被告相同。第三人未提交证据。 经庭审质证，四原告对被告证据、依据发表如下质证意见：一、对证据1刑事判决书表面真实性没有异议，但对证明的内容有异议，首先刑事判决书认定的是被告工作人员构成刑事犯罪法律事实，而非被告作出《追缴决定书》认定的事实。原刑事案件主审法院是通过侦查机关侦查的系列证据包括35个证人证言、11份物证、书证、审计报告、被告人供述等，综合认定的洪建勇、阮福顺构成刑事犯罪法律事实，而不是被告陈述的所谓原告客观事实，两者法律事实和客观事实之间会有差异的。另，原告的证人证言并非作为单独证据认定其三性，而是直接依据全案证据做出的证据综合认定，被告人洪建勇、阮福顺的刑事犯罪事实，故该刑事判决书无法证明被告的证明目的。刑事判决书内明确，浮宫镇海平村与海鹏村属于同一行政村，海门岛又分为海鹏村（海平村）和海山村（参见（2015）龙刑初字第751号刑事判决书第16页第一段），而单单海鹏村，东山县樟塘镇重康发动机维修厂经营者杨旭东自我陈述的内容（为了怕承担责任一般都会瞒报、少报数量）就有开具了50-60艘同原告一样渔船的修理证明（参见（2015）龙刑初字第751号刑事判决书第3页倒数第二段）。二、对于油价补助花名册真实性有异议，该证据属于被告单方制作，更无法证明原告违规领取油补。被告庭审前刚刚提交的审计报告，已超过举证期限，原告依法对该证据不予质证。三、对于证据3公文处理单属于被告内部性、单方性文件，无法证明行政行为程序合法。四、对于证据4，其中原告自己的《追缴决定书》真实性没有异议，对其他人的《追缴决定书》三性都有异议，连公章都没有盖不符合证据的表面真实性，对第一份送达回证不符合送达回证形式要求，收件人、见证人皆空白，属于行政机关单方自制文件，由于原告没有见过该证据，无法对证据三性进行质证。对第二份送达回证的真实性没有异议，送达时间为2018年9月5日。另结合被告答辩状第三大点自我陈述，被告由于至今法律法规未对该追回程序做出规定，立法空白，及其仅提供了公文处理单和2018年9月5日送达回证，可印证原告陈述，本案被告并无听取原告陈述、申辩，都是直接单方制作《追缴决定书》。五、本案被告适用的依据。《农业部办公厅2011年通知》不属于农业部规范性文件，不能做为认定被诉行政行为合法的依据。理由阐述如下：（1）从公文种类看，其属于党政机关公文中的“通知”种类，从抬头看是“农业部办公厅向下级机关和有关单位包括各省、自治区、直辖市及计划单列市渔业主管厅（局），新疆生产建设兵团水产局，农业部南海区渔政局，中国农业发展集团”发布、传达要求下级机关执行的事项及有关单位周知的公文，效力仅适用于行政机关内部的上下级监督指导，及同级周知，对于行政机关内部有约束力，但对社会大众并无直接约束力。（2）从内容上看，该通知系农业部办公厅于2011年对下级渔业行政主管部门下发的关于2011年有关渔业油价补助资金发放工做的阶段性执行事项的工做部署，系上级对于下级事务工做的指导性、框架性指示，并无新的、具体明确的对于公民、法人或者其他组织的权利义务性规定，具体行政行为的做出还需要渔业行政主管部门依据《渔业法》等法律、法规、规章依法行政。（3）依据农业部令2012年第1号《农业部规范性文件管理规定》第二条：“本规定所称规范性文件，是指农业部在履行职责中，为执行法律、行政法规、规章和国务院所制定的，直接涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力并可以反复适用的文件。下列文件不属于规范性文件：（二）单纯转发的文件；（三）农业部与部属单位、其他国家机关之间的行文；（四）工作部署和行业发展规划、计划；”第九条：“规范性文件名称可以使用“办法”、“规定”、“决定”、“规则”、“细则”、“意见”等。”及《党政机关公文处理工做条例》第八条规定：“公文种类主要有：“（八）通知。适用于发布、传达要求下级机关执行和有关的单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。《农业部办公厅2011年通知》不具备规范性文件外部性、反复适用性、普遍约束力的特征，不属于规范性文件范畴，不能做为认定被诉行政行为合法的依据。另，被告适用的《渔业法》第六条仅是主体性总体规定、《油补管理办法》第十条仅是规定，年度终了后，县级渔业主管部门应组织填报补助申请表的具体工作内容包括哪些，都并非对公民、法人或者其他组织的权利义务的具体法律规定，与本案被告向原告做出《追缴决定书》的行政行为，并无直接关联性，不能做为认定被诉行政行为合法的依据。 被告对原告证据发表如下质证意见：《追缴决定书》是我方依法作出。该证据不能证明原告的证明目的。原告认为《追缴决定书》适用法律错误、认定事实错误等，该证据是不能证明的。《追缴决定书》本身就是本案被诉的具体行政行，是审查的对象，不能直接当证据。 第三人对原告证据的质证意见与被告相同。第三人对被告证据无异议。 本院对本案证据认证如下：被告证据1、四份刑事判决书，与原件核对无异，原告对其真实性无异议，本院对该证据真实性予以确认。至于该证据能否证明被告证明目的，系本案核心争议点，下文综合评析；被告证据2，其中油价补助花名册无任何印章，且系被告单方面制作，证明力不予认可。审计报告无原件可供核对，且系被告超过举证期限后提交，其证明力不予认可。银行交易凭证系复印件，无原件可供核对，但考虑到四原告对被告《追缴决定书》中认定的相应年度的已领油补款金额予以认可，也即银行交易凭证的待证事实已被原告的自认所佐证，故本院对银行交易凭证的证明力予以确认；被告证据3公文处理单，与原件核对无异，本院对证据真实性予以确认，关于其证明力下文综合评析；被告证据4《追缴决定书》及送达回证，其中落款处无印章的《追缴决定书》，不符合行政行为的基本形式要件，证明力不予认可。讼争的四份《追缴决定书》，证明力予以确认。至于四份《追缴决定书》的行政行为合法问题，下文评析。送达回证中落款为2018年5月16日的部分，虽注明“当场送达，当事人拒签”，但未按留置送达的法定形式要求，由见证人签名或拍照、录像佐证，故这部分送达回证无证明力。送达回证中落款为2018年9月5日的部分，有原告签名，证明力予以确认；原告证据系讼争的四份《追缴决定书》，与被告提交的一致，真实性予以确认，至于讼争四份《追缴决定书》是否合法的问题下文评析。 经审理，本院查明： 2015年9月30日，福建省龙海市人民检察院向福建省龙海市人民法院提起公诉，分别指控龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队中队长兼助理验船师阮福顺、龙海市海洋与渔业局执法大队海监股负责人兼助理验船师洪建勇犯玩忽职守罪。 2015年12月25日，福建省龙海市人民法院作出（2015）龙刑初字第746号刑事判决书。该判决书认定：2010年至2011年间，阮福顺在担任龙海市海洋与渔业局执法大队直属巡查中队中队长兼助理验船师期间，在对龙海市浮宫镇海平村的渔船进行年度检验过程中，对工作严重不负责任，违反渔业船舶检验规章制度，致使船舶实质状况与船舶证书所载情况不符的渔船被年检合格（2010年间为闽龙渔63766、63055、63782、63821、63033、63756，2011年间为闽龙渔63766、63055、63782、63821、63033、63756、63029、63725、63429、63074、63442），造成以上违规渔船领取到渔船油补款共计812640.09元，致使国家经济利益遭受重大损失。判决阮福顺犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年三个月。同日，福建省龙海市人民法院作出（2015）龙刑初字第751号刑事判决书。该判决书认定：2012年间，洪建勇在担任龙海市海洋与渔业局执法大队海平渔港中队中队长兼助理验船师期间，在对龙海市浮宫镇海平村的闽龙渔63725、63442、63782、63821、63029、63733、63789、63490、63171、63090、63032、63756、63074等13艘船舶进行年度检验时，违反渔业船舶检验规章制度，对上述实质状况与船舶证书所载情况不符的渔船予以年检合格，造成以上违规渔船领取到2012年度油补款，共计722222.76元，致使国家经济利益遭受重大损失。判决洪建勇犯玩忽职守罪，判处有期徒刑九个月，缓刑一年。经上诉，福建省漳州市中级人民法院于2016年8月10日分别作出（2016）闽06刑终132号、（2016）闽06刑终133号刑事判决书，确认上述两刑事判决书的一审查明事实，维持一审判决的定罪部分，量刑部分改判免于刑事处罚。 在上述两刑事案件中，谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河与其他证人出具了证人证言。谢顺国出具证言如下：其（谢顺国）在2004年间建造一艘“闽龙渔63090”渔船，主机登记功率为31.6千瓦（48马力），在新船检验下水后，由于48马力的船速不够，又更换为功率80马力的主机。2005年度至2008年度的渔船检验时，检验人员没有核对主机功率，所以年检都合格。在2009年度的年检时，检验人员发现船的主机实际功率与证件不相符，后来其向东山一家发动机维修厂买了一份修理证明，才通过年检。2010-2013年度均检验合格。其没有去修理过主机，检验人员没有核对主机功率。2006年度至2013年度的油补款都是其本人向龙海市海洋与渔业局领取。谢水珠出具证言如下：其（谢水珠）于1995年间购买一艘“闽龙渔63766”船，主机功率是31.6千瓦。2007年农历7月，其将原有主机功率更换为80马力。更换主机功率后，检查人员检验时没有对主机进行核查，所以每年船检都过关，2006-2013年的油补款其都有领取。该船于2014年2月间卖给谢建陆。谢清安出具证言如下：其（谢清安）原有一艘“闽龙渔63032”渔船，证件上登记的主机功率是31.6千瓦。2009年7至8月间，其叫谢春国将主机更换为80马力，并通过村里组织购买了一份修理证明。2010年度至2013年度，其渔船均年检合格。检验人员有时有看主机，有时没有看，如有发现渔船主机与原来的不一样时，其就拿那张修理证明给检验人员看，他们就让其年检合格。其没有去维修，只是买证明，检查人员也没有问过其是否维修。2006-2013年间，其都有领取油补款。蔡山河出具证言如下：其（蔡山河）原有一艘“闽龙渔63442”渔船，证件上记载的主机功率是31.6千瓦，后来在2009年7月-8月间，其通过村主任和村书记购买一份修理证明。2010年6月间，其叫谢春国将“闽龙渔63442”渔船的主机更换为80马力，后该船于2014年拆解。船检时检验人员发现主机功率更换，其就将证明拿给检验人员看，检验就合格。2006-2012年的油补款其都领取。 被告龙海市海洋与渔业局于2018年5月16日作出讼争四份《追缴决定书》，以谢顺国、谢水珠、谢清安、蔡山河所有船舶实质状况与船舶证书所载情况不符，违规领取油补款为由，通知退缴已领的油补款（即谢顺国已领的2012年度油补款58875.38元，谢水珠已领的2010年度、2011年度油补款89776.15元，谢清安已领的2012年度油补款55304.82元，蔡山河已领的2011年度、2012年度油补款114414.27元）。该四份《追缴决定书》于2018年9月5日送达四原告。 本院认为，本案是一起渔业行政处理案件。被告以《渔业法》第六条“……县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作……”、《油补管理办法》第十条“年度终了后，县级渔业主管部门应组织符合申请条件的渔业生产者填报补助申请表，内容包括国内捕捞机动渔船和养殖机动渔船、船主和养殖证基础信息、补助年度内是否正常生产作业、有无违反《渔业法》等法律法规情况等”、《农业部办公厅2011年通知》第四点“切实加强渔业油价补助工作监督检查……渔业油价补助资金核发工作完成后发现误发或冒领的，一律由具体核发部门负责追回并上缴当地财政部门”，主张其有作出讼争《追缴决定书》的行政职权。上述三项依据，第一项、第二项依据可证明被告具有核发2010年度-2012年度辖区内渔船油补款的职权。第三项依据《农业部办公厅2011年通知》规定核发工作完成后发现误发或冒领的，一律由具体核发部门负责追回。但，《农业部办公厅2011年通知》不具备行政规范性文件应有的外部性、反复适用性特征，不属于行政规范性文件，不能作为被告具有行政职权的直接依据。虽然如此，本院认为被告仍具有作出讼争《追缴决定书》的职权，分析如下：目前尚无涉及渔船油价补助工作的法律、法规、规章等，渔船油价补助工作实践中主要适用国家有关行政主管部门制定的规范性文件，而此类规范性文件毕竟缺乏系统性，不可能对渔船油价补助领域发生的所有情况作详尽规定。但这不代表国家财政补贴专项资金被冒领、侵占之时，可以任由国家利益遭受损失，不代表行政机关可以不作为。行政机关核发油补款行为的性质属于行政给付行为，而与之相对应的追缴油补款行为的实质为：决定撤销原来的行政给付行为，并予追回已给付款项。这属于行政机关纠正原行政行为、重新作出行政行为（即行政自纠）的范畴。根据行政法原理，行政自纠之职权本属于作出原行政行为的行政主体及其上级机关，故本案被告具有作出讼争行政行为之职权。 综合全案事实、证据，本院认为被告作出的讼争行政行为，应予撤销，评析如下： 一、法律适用错误 讼争四份《追缴决定书》援引的依据、本案诉讼中被告提交的行政行为依据清单,全部是关于被告职权的依据，并无任何一项依据是关于原告为什么应当负有缴回油补款义务的规定，或者是关于原告为什么不具有领取油补款资格、条件的规定。四份《追缴决定书》中认定两项基础事实：1、原告船舶实质状况与船舶证书所载情况不符；2、原告在相应年份已领油补款的金额。被告上述所援引、所述称的全部行政行为依据中，没有条文可以解释为什么原告船舶实质状况与船舶证书所载情况不符，即构成违规领取油补款、即应当缴回油补款。 被告所作四份《追缴决定书》，从形式上考察，并无法律规范依据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：……（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据……”之规定，如增加行政相对人义务的行政行为没有法律规范依据的，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”，若原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。但是，本案情况特殊，与上述规定情形有所区别，本案并非实质上的无法律规范依据，仅是被告没有援引正确的法律规范依据。被告提交的主要证据是四份刑事判决书（即被告证据1）。从该刑事判决书的说理部分内容，可知：“船舶实质状况与船舶证书所载情况不符”这一事实，与“渔船船主不具备领取国内渔船油补款的条件、环节”这一后果之间，有法律联系；该法律联系不仅为生效刑事判决书确认，也是该生效刑事判决书作出定罪的基础所在。不仅如此，本院注意到《油补管理办法》文本中，有领取油补款条件、资格方面的条文规定（既有积极性的条件，也有消极性的条件）。但是，被告并未在讼争《追缴决定书》、本案诉讼所提交的行政行为依据清单、答辩状、庭审言辞陈述中向对方当事人（及本院）指出具体条文依据、法律联系所在，反而一再援引其有权追缴油补款的职权性条文依据。综上，本案是形式上的无法律规范依据，实质上的法律适用错误（法律规范条文援引不正确,属广义上的法律适用错误），结合原告起诉状的诉讼请求是要求撤销行政行为并非确认无效这一情况，本院认为在本案中不应判决确认讼争行政行为无效。 二、事实不清、主要证据不足 被告的讼争《追缴决定书》作出过程中，存在以相关刑事判决书认定结论代替行政调查结论的倾向，甚至认为《追缴决定书》就是在执行生效刑事判决书的相关要求（答辩状第2页）。但是，行政行为与刑事司法活动，不能混为一谈，不能相互取代。刑事司法活动无法、也不能替代行政机关履行行政职责，不能替代行政机关实施行政调查活动、行政事实认定、行政裁量权行使。被告以四份刑事判决书作为其讼争行政行为的主要证据，故，被告实系认同刑事判决书中关于渔船船主（含本案四原告）本不具备油补款领取条件的事实认定，并以之为据。本院认为，即便退一步，姑且将上述刑事判决书中的事实认定（即渔船船主本不具备油补款领取条件），直接视为被告的事实认定，依据这些事实认定作出讼争《追缴决定书》仍有不足。四份刑事判决书与本案相关的事实认定是：1、认定包括四原告渔船在内的若干渔船存在“船舶实质状况与船舶证书所载情况不符”的事实；2、认定洪建勇、阮福顺（即负责渔船的船舶检验证书年检工作的助理验船师）工作不负责任，没有按照渔业船舶检验相关规章制度的规定认真审核而给予上述渔船签发年检合格，使不符合年检规定的渔船予以年检合格；3、船舶年检合格证书系相关渔船船主领取国内渔船油补款的各条件、环节之一（见〔2016〕闽06刑终132号、133号刑事判决书第四页最后一段）。但，被告如果仅基于这些事实作出讼争《追缴决定书》，则存以下缺陷： （一）船舶检验证书、检验记录的公定力、拘束力被突破、被越过。 四原告渔船从行政机关取得的2010年至2012年期间的船舶检验证书、检验记录（年检合格），依据《行政许可法》第十二条第四项规定，属于行政许可。行政许可作为一种行政行为，具有公定力、拘束力，除非经有权机关依法撤销、确认违法，一经作出即推定其为合法有效（即公定力），不仅对行政相对人、第三人有拘束力，对行政机关自身亦有拘束力。即便四原告“船舶实质状况与船舶证书所载情况不符”的事实成立，但鉴于案涉船舶检验证书、检验记录并未被有权机关撤销、确认违法，船舶检验证书、检验记录仍有公定力、拘束力。被告未经撤销、确认违法，直接突破、越过船舶检验证书、检验记录的公定力、拘束力，直接认定案涉渔船船主不具备油补款领取条件，并作出讼争《追缴决定书》，属于事实不清、主要证据不足。 此外，从四份刑事判决书记载内容看，四原告可能存在以购买的修理厂维修证明从行政机关骗取船舶检验合格的情况。但即便如此，依照《行政许可法》第六十九条第二款规定，以欺骗手段取得的行政许可属于“应予撤销”行政行为之列。“应予撤销”不等于“已撤销”，更不等于“无效”。在被有权机关依法定程序撤销、确认违法之前，此类行政许可仍有公定力、拘束力（该效力是行政法意义上的效力，非刑法意义上的，不约束刑事司法判决）。 案涉四艘渔船的船舶检验证书在被告作出讼争行政行为的时间点（2018年5月16日）可能已经失效，这会衍生出一个问题：对于已经到期失效的船舶检验证书，当发现其存在应撤销的情形时，行政机关是否还有必要启动行政自纠程序。就该问题，如行政行为失效之前的法律状态（是否合法、是否应撤销等）对当事人的后续衍生利益有重大影响，对当事人的法律地位有重大关系，则仍应当由有权机关（作出行政行为的行政机关及其上级机关、复议机关、法院等）作出确认，比如确认行政行为违法（或合法）。就本案而言，如果在被告作出讼争行政行为的时间点，四艘渔船的船舶检验证书已经失效，被告仍应先启动自纠程序，如查明船舶检验证书确有应撤销之情形，则针对船舶检验证书作出“确认行政行为违法”的决定。而非无视船舶检验证书的公定力，越过其公定力直接作出讼争行政行为（行政许可到期失效后，行政相对人的相应许可权益虽不再继续享有，但行政机关作出的行政许可决定的公定力仍存续）。另需指出的是，案涉船舶检验证书的效力有无、失效与否，是被告作出讼争行政行为时应当考量的重要基础事实，该项事实本身属于被告应当调查清楚、应当举证的范围。被告未曾调查案涉船舶检验证书失效与否，亦构成讼争行政行为所依据事实不清、证据不足。 （二）对行政相对人可能有利的事实，被告没有调查。 行政机关先是发给行政相对人行政给付款，事隔多年之后，又基于一定事由决定追回。是否属于朝令夕改，是否有损国家公信力，是否符合比例原则，是否违背信赖利益保护。这些问题的妥善解决，首先要求行政机关全面调查行政案件涉及的各方面具体情况，尤其应当查清可能有利于行政相对人的事实，并在行使行政裁量权时充分考虑有利于行政相对人的事实。本案中，被告主要依据四份刑事判决书认定的事实（主要是不利于原告的事实），作出讼争行政行为。但，同样是这四份刑事判决书，亦有部分对原告有利的记载内容。比如，关于原告等海平村渔民向修理厂购买修理证明用于应付渔船年检一事。刑事判决书中的部分证人证言提及，是通过海平村村委主任、书记统一组织向修理厂购买；而村里的组织购买行为，又事先经村委主任、书记与被告单位的分管副局长、执法大队教导员等讨论决定。这些情况，若经全面、客观调查，可能对原告有利。但被告在作出讼争行政行为之前并未全面调查清楚，并未作出相应事实认定，更未纳入《追缴决定书》作出过程的行政裁量考虑范围。而且，针对这些事实，在查清之后，应如何具体裁量，亦属于“行政首次判断权”的范围，不宜在本案下由法院直接查明之后直接行使裁量权。 三、程序违法 讼争行政行为，属于行政机关撤销授益性行政行为的性质，依据行政法的程序正义原则，行政机关应当在作出决定之前给予行政相对人陈述、申辩权。但本案被告没有保障原告陈述、申辩权，系程序违法。且本院认为，前文已经述及的，被告法律适用错误、未先行撤销船舶检验证书导致事实不清证据不足、对当事人可能有利的事实未调查未纳入裁量等具体情况，与原告陈述、申辩权未获保障这一点相互结合，导致原告无法对这些争议的事实问题、法律适用问题充分知情，也无从进行充分申辩、无从反驳举证，已对原告权利造成实质性损害。综合本案具体情况，可认定该项错误构成严重程序违法。 综上所述，被告讼争行政行为，法律适用错误，所依据事实不清、主要证据不足，程序严重违法，应予撤销。考虑到全案具体情况，应当责令被告重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决如下: 撤销被告龙海市海洋与渔业局作出的（2018）龙行征1字《追缴决定书》、（2018）龙行征2字《追缴决定书》、（2018）龙行征3字《追缴决定书》、（2018）龙行征4字《追缴决定书》，责令被告龙海市海洋与渔业局重新作出行政行为。 本案系海事行政案件，依据《诉讼费用交纳办法》第十三条第五项第一目规定，受理费为100元，由被告龙海市海洋与渔业局负担。 如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长 李 洪 审判员 曾大津 审判员 王端端 二〇一九年六月三日 法官助理李慧 书记员高彩虹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政许可法》 第十二条下列事项可以设定行政许可： （一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项； （二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项； （三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项； （四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项； （五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项； （六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。 -31-