海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行初4号原告海南年丰渔业有限公司，住所地海口市南海大道1号亚洲豪苑豪园阁3号202室。法定代表人官强，总经理。委托代理人王广泰，男，1953年5月16日出生，汉族，住海口市，系该公司股东。委托代理人陆知信，海南天皓律师事务所律师。被告海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙华区滨海街道龙昆北路19号。法定代表人郭刚，区长。委托代理人陈垂荣，海口市龙华区综合行政执法局工作人员。委托代理人王燕，海南瑞来律师事务所律师。原告海南年丰渔业有限公司（以下简称年丰渔业）与被告海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）土地行政处罚争议一案，于2019年1月2日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年2月25日公开开庭审理了本案。原告年丰渔业的委托代理人陆知信、王广泰，被告龙华区政府的委托代理人陈垂荣、王燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：被告龙华区政府于2018年7月3日作出的海龙土资队〔2018〕第225号《行政处罚决定书》（以下简称225号决定书）认为原告建设的海口年丰休闲农业观光园项目未经批准擅自占用土地5476.46平方米，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。原告认为225号决定书认定事实还清，申请撤销，遂成讼。原告年丰渔业诉称，被告作出225号决定书认定事实不清，证据不足，于法无据，应依法撤销纠正。一、涉案项目，系经省、市、区三级政府立项的重点项目，项目建设及其用地经政府批准并严格按照政府要求的步骤建设，不存在未依法办理用地审批手续，擅自占地建设的事实。225号决定书认定原告“未经依法办理用地审批手续的情况下，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧土地建设海口年丰休闲农业观光园”与事实不符。（一）原告根据政府要求建设项目，并非擅自占地建设。2006年6月16日，原告委托下属公司海南年丰花梨有限公司与海口市龙华区城西镇大祥村民委员会签订《承包土地上缴利润递增包干合同》，合同约定，大洋村民委员会将涉案土地发包给原告，用于农业开发，承包土地面积10.35亩，承包年限为49年。涉案“海口年丰休闲农业观光园”项目，系于2010年原告根据海口市《海口绿色慢行休闲系统规划》，并经省、市、区三级政府立项作为重点项目在涉案土地上实施兴建。该重点项目在推进过程中，2011年9月10日，被告召开专题会议，研究原告建设休闲农业观光园项目的相关情况，并对项目用地问题要求国土问题协调解决。为确保项目顺利推进和投资计划的落实，2012年5月31日，海口市人民政府、被告与原告签订《2012年海口市推进重点项目建设责任书》，该责任书已经明确了原告的用地位置、用地面积和投资计划，且明确被告系责任单位，并要求原告按照计划推进项目建设，项目的行政审批等各项工作均由责任单位实行牵头责任包干。此后，被告多次要求加快项目建设，为此专门成立工作领导小组，要求各职能部门包括龙华国土分局配合项目建设；并制定工作实施方案对项目建设内容及工作责任进行分解。在此情况下，原告作为项目业主，严格按照政府要求的进度，进场实施建设。2012年4月2日至2012年10月9日，项目领导小组召开十次办公会议，研究协调解决项目在建设过程中存在的问题。目前，该项目已建成并投入使用。以上事实已经生效的海口市秀英区法院（2015）秀行初字第53号行政判决（下称53号判决）确认。上述可见，原告的整个建设过程完全是在政府支持并要求的情况下进行的，不存在原告擅自占地建设的行为。（二）该项目建设已经取得政府许可即政府批准，不存在未经批准擅自占地建设的问题。1.政府要求原告对项目投入建设的行为，实质就是行政机关对项目建设的许可，而行政许可手续的完善系政府应履行的义务及职责，并非原告。作为重点项目，本项目进入政府绿色通道，根据责任书，项目行政审批的责任主体系政府，并非原告，政府的职能部门应主动为原告实施行政审批。在建设过程中，原告对涉案项目的整个建设过程系严格按照政府要求进行投入实施的，并且，原告多次向国土等相关政府部门提出申请，职能部门未实施、完善手续，责任不在原告。因此，该项目虽然未经国土部门的用地审批，但责任不在原告，更不能因此认定原告未经批准擅自占地建设。2.该项目获得行政许可的事实已经生效判决确认。2015年7月23日，海口市国土资源局（以下简称市国土局）向原告作出海土资龙华字〔2015〕532号行政处罚决定书（下称532号决定书），以原告未经依法批准，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧土地建设海口年丰休闲农业观光园配套设施项目为由对原告进行处罚。原告不服提起诉讼，经海口市两级法院生效判决认定：原告该项目虽未经国土部门的用地审批，但在项目建设过程中，得到政府相关部门的批准和海口市人民政府的认可，并被列为省、市、区重点项目。同时，为加快项目建设，海口市人民政府与原告签订项目建设责任书，要求原告按时完成投资计划。龙华区政府为此专门成立项目建设工作领导小组，协调包括征地在内的各项工作。根据土地管理法的规定，市县以上人民政府是使用土地的批准机关，原告的项目建设，海口市人民政府和龙华区政府是知道并同意认可的，市国土局作为土地行政主管部门，对原告用地手续，至今未给予办理，责任不在原告。因此，市国土局作出处罚认定的事实，主要证据不足，市国土局辩解的理由与事实不符，且于法无据，不予采纳，遂判决撤销了市国土局作出的532号决定书。二、225号决定书与被告的行政行为抵触矛盾。2017年10月11日，被告召集各职能部门，针对涉案项目召开专题会议，并于2018年1月形成〔2017〕112号书面的专题会议纪要。该会议纪要第六条明确写道：“考虑年丰驿站属海南省2010年重点项目，并已建成，现给予项目企业半年时间补办完善相关手续，否则将依法处置。”根据上述纪要内容，被告对项目已建成的事实予以承认，从而给予原告半年的时间完善补办手续。另一方面，实际上也是告知参与会议的各职能部门在此期间内不应进行任何形式的处罚。但被告在上述会议纪要规定的半年时间未满的情况下，分别于2018年5月23日、2018年7月3日即作出海龙土资队〔2018〕69号《行政处罚告知书》，225号决定书对原告进行处罚，显然与其作出的决定相矛盾。综上，原告认为，被告以与市国土局向原告作出的532号决定书相同的事实和理由作出的225号决定书实属认定事实不清，证据不足，于法无据，该决定书已侵害了原告的合法权益，为维护原告的合法权益，恳请法院依法支持原告诉讼请求：1.确认被告作出的225号决定书违法；2.撤销225号决定书；3.本案的诉讼费用由被告承担。被告龙华区政府辩称，一、被告做出的225号决定书认定事实清楚。2017年经现场勘测发现，原告在海口市××区沙坡水库北侧土地建设海口年丰休闲农业观光项目（年丰驿站），占地面积5476.46平方米。经查实，原告在未依法办理用地审批手续的情况下，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧土地建设海口年丰休闲农业观光园项目。经海口市土地测绘院实地勘测，上述项目实际占地面积为5476.46平方米；经套合海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地均不符合土地利用总体规划，其规划用途为：园地344.61平方米、林地5131.85平方米；现状地类分别为村庄516.59平方米、建制镇1542.56平方米、灌木林地3018.98平方米、果园317.07平方米、农村道路27.54平方米、有林地53.72平方米。经进一步查明，原告未办理用地审批手续。原告在未办理用地审批手续的情况下擅自建设海口年丰休闲农业观光园项目，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条等法律规定，非法占地的事实清楚。二、被告做出的225号决定书程序合法。经调查发现原告的行为涉嫌违法后，被告向违法行为人下达了《责令改正土地违法行为通知书》、《接受调查通知书》。经立案审查、通知违法行为人进行调查询问，并套合海口市土地利用现状局部图和海口市多规合一示意图、测量示意图等证据材料，做出海龙土资队〔2018〕69号《行政处罚告知书》，告知被告拟对原告违法占地行为做出的处罚以及原告享有陈述申辩听证的权利，原告提交了相关材料进行了申辩，但并未申请听证。经被告审核，原告提交的申辩材料不能予以采信，2018年7月3日，被告遂做出225号决定书并于同日送达原告，该处罚决定程序合法。三、被告做出的225号决定书法律适用正确。依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”之规定，本案中原告并未有政府等相关部门的审批手续，就擅自在涉案土地上建设海口年丰休闲农业观光园项目的行为构成非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，被告对原告处以责令退还非法占用的土地，限期拆除非法占用5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状的处罚符合法律规定。四、原告的主张不符合事实和法律规定。首先，市国土局曾于2015年7月向原告作出532号决定书，针对原告在本案相邻地块违法用地行为作出处罚，尽管该532号处罚决定被法院判决撤销，但经海口市土地测绘院进行勘测，532号处罚决定针对的是位于本案地块东侧地块的违法用地行为，而非本案地块。显然，法院针对532号行政处罚决定作出的司法判决对本案处罚决定不具有拘束力。特别需要说明的是，法院生效判决也认定了原告存在未经审批擅自建设的事实。同时我们也注意到，原告自2016年海口市中级人民法院作出判决撤销532号决定书后至今时隔近两年，原告仍未积极向相关部门提交申报材料，而是在没有任何规划报建的手续下扩大违法占地的范围，较比532号处罚决定作出时又扩大违法占地面积5476.46平方米，因此原告在明知其建设行为属于违法建设的情况下，未能完善手续就继续扩大违法占地的范围，其产生的不利后果自然应当由原告承担。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款“国家实行土地用途管制制度”、第四款“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”等法律规定，涉案土地规划用途为园地、林地，属于农用地，原告在涉案土地上建设年丰观光园项目涉及到农用地转为建设用地的问题，应依法办理农转用审批手续。尽管年丰观光园配套项目曾被列为重点项目，但并不能免除原告履行办理用地审批手续的义务。依据原告提交的《海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表》可知，在被列入产业发展规划予以备案时，海口市龙华区发展和改革委员会亦明确说了“备案不具备项目开工建设许可，项目业主单位应按照基本建设管理程序，依法办理环境保护、土地使用、规划报建、建设工程规划许可等”。但本案原告并未获得“农转用”的相关用地手续。2018年1月，被告召开专题会议讨论该项目整改工作，要求原告在2018年6月30日前依法依规完善好项目相关手续，但至今原告仍未申请办理，更未获得相关部门批准。因此，原告称其建设该项目系取得政府部门批准不符合客观事实。再次，225号决定书与〔2017〕112号会议纪要的内容并不冲突。被告于2018年7月3日做出涉案的225号决定书并未违反〔2017〕112号会议纪要的内容。112号会议纪要第六条称“考虑年丰驿站属海南省2010年重点项目，并已建成，现给予项目企业半年时间补办完善相关手续，否则依法处置”，原告却没有在此期间申请完善报批手续，被告于2018年7月3日作出225号决定书系在给予了原告六个月的补办完善相关手续时间之后，因此也不存在与行政行为相抵触的情形。综上，被告作出的225号决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应当驳回原告的诉求。经审理查明，原告年丰渔业公司的涉案项目2009年在龙华区发展和改革委员会进行了企业固定资产投资项目备案，项目建设及建设主要内容为：项目总用地面积2000亩，主要建设热带果园、花卉园和生产观光园各100亩，蔬菜50亩，青少年科普教育园120亩，农家乐园6万平方米，疗养院5万平方米（占地300亩）、养殖研究所1万平方米，职工宿舍6000平方米，综合服务楼600平方米以及停车场、道路、电力等基础配套设施。“海口年丰休闲农业观光园”在2010年被列入省重点项目，并下发琼政中心[2010]80号通知，确定将符合条件的项目由省政务服务中心统一协调相关部门、市县政府职能部门实施审批。该项目于2009年开工建设。2011年9月10日被告召开专题会议，对项目用地要求国土部门协调解决。2012年被告作出海口市龙华区落实海口年丰休闲农业观光园项目工作实施方案，其中100亩休闲度假中心争取2012年列入市政府建设用地规划，2013年完成建设用地征地工作，2014年开工建设，责任单位为规划龙华分局、国土龙华分局、城西镇政府。2017年10月11日，龙华区政府作出〔2017〕112号会议纪要，研究部署海口年丰休闲农业观光园生态环保图斑整改工作，作出议定如下：一、由区住建局牵头，各相关部门配合，全面摸清情况，收集汇总相关材料，依法依规，分类处置，解决历史遗留问题，推进生态环保红线区图斑整改工作。……六、考虑年丰驿站属海南省2010年重点项目，并已建成，现给予项目企业半年时间补办完善相关手续，否则将依法处置。2018年5月23日被告向原告作出海龙土资队〔2018〕69号行政处罚告知书，认为原告在未依法办理用地审批手续的情况下，擅自占用海口市龙华区城西镇沙坡水库北侧土地建设海口年丰休闲农业观光园项目。拟作出责令退还非法占用土地、限期拆除非法占用5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状并罚款283680.55元，并告知原告有陈述申辩和要求听证的权利。2018年7月3日被告作出225号决定书认为原告擅自占用土地建设海口年丰休闲农业观光园项目，经海口市土地测绘院实地勘测，上述项目实际占地面积为5476.46平方米；经套合海口市龙华区城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地均不符合土地利用总体规划，其规划用途为：园地344.61平方米、林地5131.85平方米；现状地类分别为村庄516.59平方米、建制镇1542.56平方米、灌木林地3018.98平方米、果园317.07平方米、农村道路27.54平方米、有林地53.72平方米。责令退还非法占用的土地，限期拆除5476.46平方米的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。另查明，2015年7月市国土局对年丰渔业的涉案项目作出532号决定书，认为涉案项目未经依法批准，擅自占用集体土地1669.08平方米，遂对其作出罚款的行政处罚。年丰渔业不服该决定书诉至法院。海口市秀英人民法院作出（2015）秀行初字第53号行政判决书，认为涉案项目虽未经国土部门的用地审批，但在项目建设过程中得到了政府部门的批准并列入省、市、区重点项目，同时为加快项目建设，海口市人民政府还与年丰渔业签订项目建设责任书，要求其按时完成投资计划。并且涉案土地的规划用途均为林地，涉案土地应由林业主管部门依法处理，市国土局将林地按农用地进行处罚，超越职权，故判决撤销了上述行政处罚决定书。市国土局不服上诉至本院，本院于2016年3月3日作出（2016）琼01行终8号行政判决书，认为海口市人民政府要求龙华区政府协调解决征地拆迁、行政审批等问题，涉案项目已建成并投入使用，而用地手续未予以办理，该项目的建设与政府息息相关，维持了原审判决。再查明，涉案建筑已于2018年7月24日被海口市龙华区综合行政执法局拆除，拆除依据为海口市龙华区综合行政执法局作出的海龙管法罚决字HL（2017）第783-1号《行政处罚决定书》和海龙综法强执决字（2018）第070201号《行政强制执行决定书》。以上事实由海口市龙华区企业固定资产投资项目备案表、琼政中心[2010]80号通知、专题会议纪要、工作实施方案、〔2017〕112号专题会议纪要、（2015）秀行初字第53号行政判决书、（2016）琼01行终8号行政判决书、海龙土资队〔2018〕69号行政处罚告知书、225号决定书、（2019）琼0105行初72号行政判决书及双方的当庭陈述证实。本院认为，一、《中华人民共和国土地管理》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。虽然生效判决已经认定原告年丰渔业在2015年前建成的涉案项目未办理用地手续系政府原因，从而撤销了532号决定书，但涉案项目确为未经审批而建设，非法占地事实确实存在。故被告龙华区政府作出的225号决定书有法律依据。二、被告龙华区政府作出225号决定书无事实依据。被告认为原告在532号决定书作出后未经批准、又扩大违法占地面积5476.46平方米，故作出225号决定书进行处罚，而原告年丰渔业认为所有项目在2014年已建成使用，并不存在2015年后又扩建的事实。因此，被告应对原告在2015年后违法扩建的事实承担举证责任，但是被告仅向本院提供了原告在2018年1月的用地示意图，并未向本院提交原告在2015年至2018年进行非法扩建证据，不能证明原告在2015年后又进行非法扩建的事实，故被告作出225号决定书的主要证据不足，并且涉案建筑已被强制拆除，且拆除的依据与225号决定书无关。故被告作出225号决定书的主要证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：撤销被告海口市龙华区人民政府于2018年7月3日作出的海龙土资队〔2018〕225号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告海口市龙华区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张莲凤审 判 员 吴 茜审 判 员 温 方 二○一九年六月二十一日法官助理 梁 汕书 记 员 江 楠附法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。=