河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初15号原告王长修，男，汉族，1955年4月7日出生，住南乐县。委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人单培培，北京市盛廷律师事务所实习律师。被告南乐县人民政府，住南乐县城光明路南段。法定代表人曹拥军，县长。委托代理人朱性东，南乐县人民政府办公室科员。委托代理人徐剑锋，河南长庚律师事务所律师。被告南乐县谷金楼乡人民政府，住南乐县谷金楼乡谷金楼集。法定代表人邢晓伟，乡长。委托代理人冯红光，河南长庚律师事务所律师。被告南乐县市政园林管理服务中心，住南乐县光明路南段东侧。法定代表人韩晓飞，主任。委托代理人邵永钢，南乐县市政园林管理服务中心办公室工作人员。委托代理人张锋会，河南长庚律师事务所律师。原告王长修因要求确认被告南乐县人民政府（以下简称“南乐县政府”）、南乐县谷金楼乡人民政府（以下简称“谷金楼乡政府”）、南乐县市政园林管理服务中心（以下简称“南乐县市政中心”）占地违法并返还土地一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告王长修及委托代理人栾金光、单培培，被告南乐县政府委托代理人朱性东、徐剑锋，被告谷金楼乡政府出庭负责人王敬舟及委托代理人冯红光，被告南乐县市政中心委托代理人邵永钢、张锋会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王长修诉称：原告系南乐县谷金楼乡中平邑村村民，在本村合法拥有承包土地用于耕种，原告的承包地被“南乐县城区及大外环绿化景观提升项目（平邑段）”强占。一、三被告强占并使用原告土地侵犯了原告的土地承包经营权，违反了土地管理法的相关规定，属于违法占地行为。被告谷金楼乡政府以“租地”的名义谋取原告的承包地，实际上只给予少量租金及青苗补偿费。在原告不同意签订土地租赁合同的情况下，谷金楼乡政府于2017年10月27日开始在原告的土地上施工开挖，11月初开始在被占土地周围设置围挡，强占土地。在清丰县人民法院审理的（2018）豫0922行初13号行政案件中，被告谷金楼乡政府承认“南乐县城区及大外环绿化景观提升项目（平邑段）”是被告南乐县政府的项目，谷金楼乡人民政府仅仅负责租赁手续及解释相关工作，且指出该项目事实上的土地承租人是被告南乐县市政中心。因此，三被告均是该项目的具体实施方，均应对强占并使用原告土地行为负责；二、三被告行为属于典型的以租代征行为，严重违法。三被告占用原告土地用于建设“南乐县城区及大外环绿化景观提升项目（平邑段）”，该项目为环保水系建设项目，一旦建成，后续根本无法还原农地，被告擅自以租代征将农民集体土地用于非农业建设，属于国土资源部国土资发〔2005〕166号文明令禁止的行为，应依法追究其法律责任。三、三被告强占原告土地的行政行为违反法定程序，应当被确认违法。即便合法征地，也应当按照土地管理法实施条例第四十五条规定，由县级国土部门作出责令交出土地的决定，拒不交出土地的，申请法院强制执行。更何况本案没有征地，以租代征的强占土地行为应当确认为违法。诉讼请求：1、确认被告强占并使用原告土地行为违法，具体强占土地行为方式为用铁皮围挡圈占土地，并用挖土机挖掉地上青苗将地面挖底；2、判决三被告向原告返还所占土地5.2亩并将土地恢复原状；3、本案诉讼费由被告承担。原告王长修提交如下证据：证据1、土地承包经营权证，证明原告对被占土地有承包经营权。证据2、被告强占原告土地的视频光盘一张（内含照片），证明谷金楼乡人民政府具体实施了强占土地的行为。证据3、清丰县人民法院（2018）豫0922行初13号行政裁定书一份，证明本案的三被告是适格被告，且清丰县人民法院曾经以不属于行政诉讼为由驳回起诉，本案属于行政案件。被告南乐县政府辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。经原告同意，谷金楼乡政府将原告所承包的土地进行流转，用于南乐县城区及大外环绿化景观提升项目，谷金楼乡政府按照约定向原告支付了土地流转费。现原告请求确认强占土地行为违法并返还土地、恢复原状，属于原告与谷金楼乡政府之间关于土地流转协议履行及解除问题，属于民事争议范畴，应通过民事诉讼解决。二、南乐县政府未侵犯原告的土地承包权。南乐县政府同意南乐县市政中心在原告所承包土地上实施绿化项目，是基于谷金楼乡政府已将涉案土地从原告流转出来，在流转土地上施工未侵犯原告的土地承包权。三、南乐县城区及大外环绿化景观提升项目属于绿化项目，未改变土地性质，无需进行土地征收。该项目是为了缓解环境污染、美化城市环境、实现可持续发展战略的民心工程。该项目是依据南乐县城市绿地规划所确定的绿地范围进行规划，属于绿化项目，未改变土地性质，不需要进行土地征收。被告南乐县政府提交如下证据：证据1、南乐县发展和改革委员会乐发改〔2017〕72号文件，证明南乐县城区及大外环绿化景观提升项目依据南乐县城市绿地规划所确定的绿地范围进行规划，原告所承包耕地在该绿地规划范围内。证据2、南乐县市政中心乐市政〔2017〕50号文件、南乐县国土资源局2017年4月11日作出的《关于南乐县城区及大外环绿化景观提升项目的意见》，证明南乐县城区及大外环绿化景观提升项目属于绿化项目，不属于建设用地，不需办理预审，不需征收土地。证据3、南乐县政府乐政文〔2017〕48号文件、南乐县政府乐政文〔2017〕84号文件各一份，证明南乐县政府授权南乐县市政中心依法实施南乐县城区及大外环绿化景观项目。被告谷金楼乡政府辩称：谷金楼乡政府与原告虽然未签订书面的租地协议，但在租地前和原告进行了多种形式的充分沟通，原告同意租用其土地，收取了土地租赁费和青苗补偿费，且土地租赁费明显高于当地同类土地的租地价格。原告以侵犯其土地承包权为由提起行政诉讼不符合行政诉讼法第十二条的规定，不属于行政诉讼的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。被告谷金楼乡政府提交如下证据：证据1、南乐县谷金楼乡中平邑村委会出具的证明一份，证明涉案土地虽未签订书面租赁协议，但达成了口头协议。村委会证明该项目经过了村民大会表决通过。证据2、外环水系占地补偿款代发清单、河南省农村信用社账户历史交易明细清单，证明谷金楼乡政府已经把租地款转给了原告，同时证明原告与被告有租赁关系。被告南乐县市政中心辩称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。谷金楼乡政府将原告所承包的土地流转出来，用于南乐县城区及大外环绿化景观提升项目，属于原告与谷金楼乡政府之间关于土地流转协议履行及解除问题，属于民事争议范畴，应通过民事诉讼解决。二、南乐县城区及大外环绿化景观提升项目属于绿化项目，未改变土地性质。三、南乐县市政中心在谷金楼乡政府从原告流转出来土地上进行施工未侵犯原告的土地承包权。被告南乐县市政中心没有提交证据。上述证据经庭审举证、质证，本院认定如下：原告的证据可以证明其承包地被占用及提起行政诉讼的事实，本院予以采信。被告南乐县政府的证据可以证明南乐县城区及大外环绿化景观提升项目是南乐县政府授权南乐县市政中心实施的绿化项目，本院予以采信。谷金楼乡政府的证据1没有其他证据相印证，不予采信；证据2可以证明被告向原告支付款项的情况，予以采信。经审理查明：原告系南乐县谷金楼乡中平邑村村民，在本村有承包地。2017年，南乐县政府实施南乐县城区及大外环绿化景观提升项目，授权南乐县市政中心作为该项目实施机构，项目主要依据南乐县城市绿地规划所确定的绿地范围进行规划，本次景观共涉及南乐县大外环、昌意路南延、昌州路东段、大广高速引线、人民路开元路交叉口分流岛、北关公园、政和公园七大区域，绿化提升总占地面积4208.38亩，其中绿化面积2943.75亩，该项目为新建项目，建设工期12个月，即从2017年5月至2018年5月。原告的涉案土地在绿地规划范围内。2017年，谷金楼乡政府与中平邑村部分村民签订中平邑村土地租赁合同，原告未与谷金楼乡政府签订土地租赁合同，但三被告认可南乐县城区及大外环绿化景观提升项目使用了原告5.2亩土地，谷金楼乡政府向原告支付了2017年至2018年一年的租赁费。涉案土地已经挖出土方并蓄水。原告提起本案诉讼，请求判决确认被告强占并使用土地行为违法，判令被告返还土地，恢复原状。本院认为：南乐县城区及大外环绿化景观提升项目实际使用了原告的涉案土地，被告的证据不能证明其合法取得了该土地的使用权，对被告使用原告涉案土地的行为应予确认违法。关于原告主张被告返还土地并恢复原状的请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要赔偿方式。能够返还财产及恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”恢复原状作为行政赔偿的方式之一，一般适用于在财产损坏不严重的情况下，经过修理等方法恢复到被侵害前的状态，使遭受损失财产的价值和使用价值与原来的状态大体相当，恢复原状不仅要求实际上可能，而且要在经济上合理，否则不能采取这种赔偿方式。涉案土地作为南乐县城区及大外环绿化景观提升项目的一部分已经和其他村民的土地一并挖出土方并蓄水，恢复原状不具有现实可能性，对原告返还土地并恢复原状的诉讼请求不予支持。南乐县政府授权南乐县市政中心作为该项目实施机构，应视为南乐县政府对南乐县市政中心的委托，南乐县政府是涉案土地的使用人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，南乐县政府是本案的适格被告，南乐县市政中心不是本案适格被告。谷金楼乡政府未使用原告的涉案土地，不是本案的适格被告。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认被告南乐县人民政府使用原告王长修5.2亩土地的行为违法；二、驳回原告王长修的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告南乐县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  周培勋审判员  葛传立审判员  魏献忠二〇一九年六月二十五日法官助理李文珂书记员王德东