安徽省合肥高新技术产业开发区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）皖0191行初20号 原告左克芳，女，1979年5月4日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 委托代理人王双京，北京德恒律师事务所律师。 委托代理人周建勋，北京德恒律师事务所律师。 被告合肥市生态环境局，住所地安徽省合肥经济技术开发区繁华大道。 负责人丁志松，局长。 委托代理人周琪，该局工作人员。 委托代理人王飞，国浩律师（合肥）事务所律师。 第三人合肥万达城投资有限公司，住所地合肥市滨湖区庐州大道与嘉陵江路交口万达揽湖苑。 法定代表人李文军，执行董事。 委托代理人蒋凯，该公司员工。 委托代理人符俊杰，该公司员工。 原告左克芳不服被告原合肥市环境保护局于2013年12月4日作出的《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》（环建审[2013]346号），向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月11日立案后，本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告左克芳及委托代理人王双京、周建勋，被告合肥市生态环境局的委托代理人周琪、王飞，第三人合肥万达城投资有限公司委托代理人蒋凯，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2016年3月10日购买了位于合肥市××新区的合肥万达文化旅游城一期的商业用房。此后，原告从新闻中得知，中央环保督察组曾经考察我省巢湖流域，并指出巢湖水环境治理形势严峻，被告作出《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》时，违法对该项目进行了批复。 原告认为，被告作为环境管理机关公然违背环保法律法规以及规章的规定，属于违法违规审批环评文件，应当予以撤销。故诉至法院。请求法院判令：1、撤销被告作出的《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》；2、判令被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据：1、《人民日报》（2017年08月04日10版）；2、购房合同(摘要）；3、合肥建委公示涉案万达文旅城一期A2地块项目施工许可证；4、关于合肥万达文旅城一期住宅及商务办公项目环评批复；5、万达文旅城一期项目环评报告书（摘录）；6、安徽省重要流域水质月报（2013年12月）；7、国务院落实科学发展观加强环境保护的决定（2007)摘录；8、水污染防治法2008版（摘录）； 建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）；16安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）；17、环境影响评价法（2003）摘录；18、关于印发包河区巢湖流域水环境一级保护区餐饮业专项整治工作方案的通知。9、淮河巢湖流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法2009；10、安徽省环保厅关于暂停审批合肥市巢湖流域新增水污染物排放建设项目环评文件的函；11、安徽省环保厅关于解除合肥市巢湖流域新增水污染物排放建设项目环评限批的函（2015）；12、环境保护部对未通过重点流域水污染防治专项规划考核的相关区县实施限批；13、关于解除吉林省、安徽省、湖北省、云南省相关区域新增化学需氧量和氨氮排放建设项目环境影响评价限批的通知；14、关于公开征求《巢湖流域水污染防治条例（修订草案）》意见的公告；15建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）；16安徽省环境保护“挂牌督办”和“限批”管理办法（试行）；17、环境影响评价法（2003）摘录；18、关于印发包河区巢湖流域水环境一级保护区餐饮业专项整治工作方案的通知。 被告合肥市生态环境局辩称，一、合肥市生态环境局严格履行了法定审批职责，依法作出案涉环评审批意见。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条第二款之规定，合肥市生态环境局对被诉建设项目环境影响评价文件负有法定的审批职责。合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目位于合肥市××新区，于2013年9月13日经合肥市规划局批准出具《合肥规划（单体）设计条件通知书》，于2013年10月18日经合肥市发展和改革委员会批准备案。此后，项目单位委托具有乙级资质的环评单位河南蓝森环保科技有限公司编制了环境影响报告书，合肥市生态环境局于2013年11月13日依法受理了合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书，并于合肥市生态环境局网站上依法进行了受理公示。2013年11月20日，合肥市生态环境局组织召开了建设项目环境影响报告书专家评审会，专家作出“报告书评价结论总体可信”的评审结论。河南蓝森环保科技有限公司编制的合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书也作出“本项目的建设是可行的”结论意见。合肥市生态环境局对环境影响报告书及附件材料进行了严格审查后，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第22条和《建设项目环境保护管理条例》第10条之规定，于2013年12月4日作出了《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》［环建审（2013）346号］。此外，需要指出的是，《巢湖流域水污染防治条例》系于2014年12月1日起施行，而合肥市生态环境局作出案涉环评审批意见的时间为2013年12月4日，当时《巢湖流域水污染防治条例》尚未施行，故合肥市生态环境局作出案涉环评审批意见并不存在原告于诉状中所述情形。 二、原告与案涉环评审批行政行为之间不具有行政法上的利害关系，原告并非行政诉讼中的行政相对人及利害关系人，诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。从上述法律规定可知，和被诉行政行为之间是否存在利害关系是判断原告是否有权提起诉讼的核心问题。就本案而言，只有在原告基于行政实体法律规定上的合法权益因被诉行政行为受到影响或侵害时，才是行政诉讼中所称的利害关系人；然而事实上，原告的合法权益并不会因案涉行政行为遭受到任何损害或影响，相反，如果案涉行政行为被撤销，反而会给原告造成严重损害或影响，故原告并非行政诉讼中的利害关系人。 三、原告提起诉讼已超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。被诉行政许可作出后，合肥市生态环境局依法送达相对人，无法也没必要送达给每一位购房业主，购房业主后期签订购房合同时，理应知道该项目依法已经办理了包括环境影响评价在内的各项手续，方可销售。如果购房业主以不知情为由，将起诉期延长，行政机关作出的法定文书将长期处于可诉的不稳定状态，同时也不利于维护购房业主自身的权益。原告提交的证据中，有一组证据系2017年8月5日《人民日报》刊登的新闻报道。合肥市生态环境局认为，原告不可能于2018年7月起诉时特意去查找一年前的新闻，而且恰恰是与其购买的商品房相关的新闻，这明显与事实不符，合肥市生态环境局认为，原告应于2017年8月5日即已知道了该新闻，并且已知道案涉行政行为的做出。《人民日报》系国家级具有较大影响力的报刊，《人民日报》上刊登的新闻报道应当具备公示的效力（实践中，诸多行政机关办理公告包括人民法院办理公告送达，均是选用省级报刊进行公告，《人民日报》作为国家级报刊，其公示效力应当等于甚至高于省级报刊公告的效力）。此外，需要说明的是，中央环保督察组对合肥巢湖流域开展督查活动时，中央新闻联播以及安徽省电视栏目及报刊均有报道，全国人民对此信息基本上均知晓，原告称于2018年7月起诉时才获知该信息，明显与事实不符。据此，应当认定原告提起诉讼已经明显超过了法定的起诉期限。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合肥市生态环境局向本院提交了以下证据：1、《合肥万达城投资有限公司合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书》；2、《关于合肥万达城投资有限公司合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公受理公示》；3、《技术评审意见》、《合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书专家审查会专家签到表》、《合肥市环保局环保领域专家库》；4、《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》[环建审（2013）346号]；5、《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年版）；6、《建设项目环境保护管理条例》（1998年版）；7、《环境影响评价公众参与暂行办法》（2006年版）。 第三人合肥万达城投资有限公司述称，一、原告与涉案环评报告审批行政行为之间不具有行政法上利害关系，原告并非行政诉讼中的行政相对人及利害关系人，诉讼主体不适格，应驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”，其中列举了：被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；要求行政机关依法追究加害人法律责任的；撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；其他与行政行为有利害关系的情形。从上述法律规定可知，和被诉行政行为之间是否存在利害关系是判断原告是否有权提起诉讼的核心问题。就本案而言，首先，从做出行政批复的时间维度上来看，案涉行政批复行为的做出时间是2013年12月4日，而原告购买案涉房屋的时间为2016年3月10日，案涉行政批复行为系在原告购房之前做出，批复行为做出时不可能对原告的合法权益造成损害。其次，从原告主张受到侵害的理由来看，其是听闻中央环保督察组提出的巢湖水环境治理形式严峻，故得出行政违法审批的结论，而中央环保督察组做出的意见属于上级行政机关对下级行政机关的执法检查及监督行为，行政诉讼法司法解释第一条第八款已将该类行为明确为不可诉的行政行为。最后，行政诉讼为公法上的诉讼，利害关系也仅指公法上的利害关系，只有在原告基于行政实体法律规定上的合法权益因被诉行政行为受到影响或侵害时，才是行政诉讼中的利害关系人，实际上，原告的合法权益并不会因案涉行政批复行为遭受到任何损害或影响，故原告并非行政诉讼中的利害关系人。 二、案涉环保批复行为符合法律规定，为合法的行政行为。我公司于2013年8月委托河南蓝森环保科技有限公司编制合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书，并于2013年11月向合肥市生态环境局申请了预审，合肥市生态环境局于2013年11月13日做出了环建函（2013）75号预审意见，原则同意项目建设，同时注明，具体要求以环评批复意见为准。同年12月4日，合肥市生态环境局向我公司作出环建审（2013）346号审批意见，批复意见中明确，同意按照环评报告中所列项目的性质、规模、地点、环境保护对策措施进行项目建设。同时提出了一系列项目建设过程中的环保措施和要求，如排水实行雨污水分流、各地块内配套设施的具体环保要求等。该环保批复的做出程序适当，内容合法，我公司在建设过程中也投入了大量资金，落实了各项环保措施，通过了环评验收，我公司向原告交付的商品房符合合同约定的交付标准及使用条件，案涉行政审批行为为合法的行政行为。 综上所述，原告对案涉房屋的使用经营和被诉行政行为之间无任何利害关系，原告并非行政相对人及利害关系人，故请求法院裁定驳回起诉。 第三人合肥万达城投资有限公司向本院提交了以下证据：环保守法证明[合环污（2014）111号]。 经庭审质证，本院对原被告及第三人提交的证据认证如下：原告提交的证据1-5、10-13、18，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定；原告提交的证据6-9、14-17，与案涉行政行为没有关联性，本院依法不予认定。被告合肥市生态环境局提交的证据1-7，具有真实性、合法性、关联性，本院依法予以认定。第三人合肥万达城投资有限公司提交的证据1，与案涉行政行为没有关联性，本院依法不予认定。 经审理查明，合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目位于合肥市××新区。原合肥市规划局于2013年9月13日向该项目出具《合肥规划（单体）设计条件通知书》；2013年10月18日，合肥市发展和改革委员会发改备［2013］330号文予以备案。合肥万达城投资有限公司据此委托具有乙级资质的河南蓝森环保科技有限公司编制了环境影响报告书，河南蓝森环保科技有限公司编制的合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书也作出了“本项目的建设是可行的”结论意见。合肥万达城投资有限公司将上述材料报送原合肥市环境保护局进行环评。原合肥市环境保护局于2013年11月13日依法受理了合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书，并在官网上进行了受理公示。2013年11月20日，原合肥市环境保护局组织召开了建设项目环境影响报告书专家评审会，专家作出“报告书评价结论总体可信”的评审结论。原合肥市环境保护局对环境影响报告书及附件材料进行了严格审查后，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第22条和《建设项目环境保护管理条例》第10条之规定，于2013年12月4日作出了《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》（环建审［2013］346号）。 原告于2016年3月10日购买了合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目的商业用房。原告从新闻中获知中央环保督察组曾经考察安徽省巢湖流域，并指出巢湖水环境治理形势严峻等问题后，认为合肥市生态环境局作出《关于合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书的审批意见》（环建审[2013]346号），违反了相关法律、法规及规范性文件的规定，侵害其合法权益，故原告诉至本院，请求判如所请。 另查明，2017年8月5日《人民日报》刊登的新闻报道与案涉行政行为有关联的内容为：“根据2014年修订的《巢湖流域水污染防治条例》，岸线外延1000米范围内的陆域，为一级保护区，禁止新建、扩建排放水污染物的建设项目。督查组了解到，《条例》实施后，合肥市国土局、环保局仍在一级保护区内违规审批万达文化旅游城商业项目，项目中心位置距离巢湖湖体约500米，最近处距离湖体约300米，而项目建设之前，原址主要是沼泽和湿地。”上述报道内容针对的是2014年12月1日《巢湖流域水污染防治条例》修改实施后“违规审批项目”的问题，而案涉项目环评审批意见的时间是2013年12月4日，是《巢湖流域水污染防治条例》实施前审批的项目，与报道涉及的内容无关。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。根据上述规定，原告与案涉被诉行政行为之间是否存在利害关系是本案的核心问题，关系到本案原告是否有权提起案涉行政诉讼。本案中，原合肥市环境保护局于2013年11月13日受理合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环境影响报告书后，在其官网上予以受理公示，与案涉项目有利害关系的相邻各方有权就案涉项目的环保问题向其反映、投诉和提出异议。案涉环评意见作出的时间是2013年12月4日，而原告购买案涉房屋的时间是2016年3月10日。案涉行政行为作出时间是在原告购房之前，环评意见作出时原告尚未购买房屋，不可能对原告的合法权益造成损害。原告系购买第三人合肥万达城投资有限公司的商业房屋的产权人，不是合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目环评时的利害关系人。原告主张其因案涉环评审批意见遭受损失并与案涉行政行为有利害关系的主要证据是《包河区巢湖流域水环境一级保护区餐饮业专项整治工作方案》（下称工作方案），但工作方案中明确记载：（一）对一级保护区内有以下情形之一的餐饮（农家乐）企业和个体经营户，责令停业限期整改：1、餐饮和农家乐项目经营审批证照不全的；2、无污水收集处理、无废油和垃圾收集设施的；3、直接向水体排放污水的；4、经有资质的环境监测机构监测废水排放指标不达标的；5、其他违反环保法律法规排污的。该工作方案是对存在上述违法情形的餐饮业进行整改，而根据原告提供的《商品房买卖合同》，该合同并无案涉商铺系专项用于餐饮业经营的约定。同时，涉案环评批复第二条第4点明确批复：“项目区商业用房的使用严格执行《合肥市服务业环境保护管理办法》的规定，设置饮食娱乐业项目等对环境有不良影响的项目须编制环评另行报批。”由此可见，被告的环评意见并没有对合肥万达文化旅游城一期住宅及商务办公项目中的饮食娱乐业等项目批复许可。因此，原告与本案被诉行政行为没有利害关系，原告的起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告左克芳的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  毕守国 人民陪审员  李章伦 人民陪审员  袁新洲 二〇一九年六月二十七日 书 记 员  谢 文 附本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第五十四条：依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。 第六十九条：有下列情形之一的，已经立案的，应当承担驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；