黑龙江省东宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黑1024行初5号 原告高永华（曾用名高荣华），男，1956年2月22日出生，汉族，自来水公司退休职工，住所地东宁市。 委托代理人赵洪杰，黑龙江正义律师事务所律师。 被告东宁市城市管理行政执法局，统一社会信用代码12231024E68555098E，住所地东宁市。 法定代表人丁旭，男，该局局长。 行政负责人石文磊，男，该局副局长。 委托代理人王彦淳，男，1982年9月29日出生，汉族，住所地东宁市。 原告高永华不服被告东宁市城市管理行政执法局（以下简称“东宁执法局”）于2018年10月16日作出的限期拆除决定，于2019年1月11日向本院提起诉讼。本院于同年1月14日受理后，依法适用普通程序，组成合议庭，于同年6月11日公开开庭审理了本案。原告高永华及委托代理人赵洪杰、被告行政负责人石文磊及委托代理人王彦淳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 东宁市城市管理行政执法局于2018年10月16日作出东城管限拆[2018]第004号限期拆除决定，其根据东宁市城乡管理局移送的东规移字[2018]第3号文件，确定原告高永华在发达小区院内的车库未经规划审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限高永华于2018年10月30日9时前自行拆除所建设的违法建筑物。 原告诉称，1.东城管限拆[2018]第004号《限期拆除决定书》处罚的主体错误。原告于1995年从东宁县发达房地产开发公司处购买的该公司开发的发达小区2号车库，自原告购买以后一直使用至今，即使存在违法建设的行为，实施该违法建设行为的主体也不是本案的原告，而是开发建设该小区的东宁县发达房地产开发公司，因此被告处罚的主体错误。2.被告认定原告所购买的发达小区2号车库为违法建设的法律依据不足。原告所购买的发达小区2号车库建设施工的时间是1995年通过竣工验收的。《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日起开始实施的。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》四十条规定认定原告所购买的发达小区2号车库为违法建设是适用法律错误。3.被告作出东城管限拆[2018]第004号《限期拆除决定书》的行政处罚行为依据超过时效期间。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”发达小区实施施工建设的时间是1995年，至今已过去23年远远超过2年的处罚时限。为此请求依法撤销东城管限拆[2018]第004号《限期拆除决定书》；诉讼费用由被告承担。 原告向法庭出示下列证据： 第一组证据：东城管限拆[2018]第004号《限期拆除决定书》。证明原告对被告作出的行政处罚不服，向法院提起诉讼，要求撤销该份限期拆除决定书。 第二组证据：东宁市不动产中心出具的东宁县发达房地产开发公司建设的发达小区三号楼工程质量竣工核验证书两份、施工许可证（建筑位置平面图）、建设用地许可证。证明发达小区三号楼盘分别在1996年2月12日取得了政府部门颁发的建设用地许可证、施工许可证。该楼盘竣工后，分别于1995年3月14日、1996年2月12日取得了政府相关部门的验收，其质量为合格，而原告购买的车库就是东宁县发达房地产开发公司建设的发达小区三号楼盘，其车库位置也坐落在该小区的规划范围内，并且原告在购买该小区楼房时一并购买的该车库，而开发商东宁县发达房地产开发公司是在工商部门登记注册的合法企业，该小区取得了建设许可，原告购买其开发商开发的三号楼盘楼房及车库并无过错，由于原告是从开发商手里购买的，没有产权证。 经庭审举证、质证，被告对第一组证据的形式要件没有异议，对证明的问题有异议，原告所购买的车库没有相应的产权，其应在购买时就向开发商索要产权手续，但其在开发商提供不了产权手续时还继续购买，买卖交易不动产时要求卖方出具相关手续是事实，不能以不知情或者一直使用为由，就不存在过错，因原告是违法建设的继受者，也是受益人，其所有管理的车库具有违反行政管理的状态，可认为其具有违反管理的行为，所以我局认为作为处罚相对人并无过错。对第二组证据的形式要件没有异议，对证明的问题有异议，工程质量竣工核验证书核验登记为合格，但是通过施工许可证建筑位置平面图中显示并没有原告所购买的车库，也就是说在审批许可的时候只存在1号楼、2号楼、3号楼，没有原告所购买的车库，原告的车库属于违规建设。 本院经审查认定，原告提交的第一组证据限期拆除决定书系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证；第二组证据与本案有关联性，符合证据基本形式要件，本院予以确认。 被告辩称，1.被告具有《中华人民共和国城乡规划法》的行政处罚权。根据《城市管理执法办法》第八条“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、中共黑龙江省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，理顺了管理体制、匡定管理职责。城市管理的职责包括城市规划实施管理。城市管理执法在违法建设治理领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。推进了综合执法。与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。其范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。被告依据黑龙江省住房和城乡建设厅《关于推进城市综合执法行政处罚权集中行使工作有关情况的函》及本市的文件，被告对原告实施行政处罚的证据及事实是城乡规划管理局对违法违规行为进行调查取证、核实认定确定违法违规行为的法律适用、裁量基准移交我局，我局依照行政处罚法定程序向违法违规相对人下达相应法律文书，实施处罚。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，行政处罚的相对人是违法行为人。发达小区内的2号车库是开发商东宁县发达房地产开发公司所建。1995年原告从开发商处购买的车库，开发商建设该车库时并未办理规划审批手续。原告购买的2号车库，开发商未办理规划审批手续，该车库也就无相应产权，系违法建设，即原告在购买车库时应要求开发商提供产权手续，在开发商提供不了产权手续时仍购买，且一直使用至今，原告本身对其行为具有过错，不能以不知情或者一直使用为由否认购买的2号车库为违法建设的事实，原告是该违法建设状态的继受者（买受人），也是现使用人和受益人，其所有、管理的房产具有违反规划行政管理秩序的状态，可认为其具有“违反行政管理秩序的行为”，所以我局以原告作为行政处罚相对人并无错误，符合行政法的比例原则、效率原则。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为由连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。另外，全国人大法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》中指出，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。原告购买的2号车库属于违法建筑且违法状态一直延续至今，随着违法状态的延续，该法律对此违法建筑有权进行规范的。因此依据《中华人民共和国城乡规划法》对其作出的限期拆除决定也是合法合理的。4.违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。本案中，原告所购买的2号车库属违法建设，一直使用至今未予拆除，根据《中华人民共和国行政处罚法》和全国人大法工委的意见，2号车库属违法建设事实至今存在，对其进行行政处罚符合法律规定，因此并未超过时效期间。庭审中被告对东宁县发达房地产开发公司是否是行政处罚相对人发表了意见称，认为东宁县发达房地产开发公司没有主体资格，因为工商营业执照已被吊销，是指有严重的违法行为，被受到吊销营业执照的行政处罚，是主管部门依职权强制终止其资格、资质和身份。因此东宁县发达房地产开发公司主体资格已经灭失。综上，被告所作[2018]第004号限期拆除决定是有法律依据的，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告为证明作出行政行为的合法性，在法定期限内向本院提供下列证据材料和依据： 第一组证据：1.中华人民共和国住房和城乡建设部令第34号《城市管理执法办法》；2.中发[2015]37号中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；3.黑发[2017]3号中共黑龙江省委黑龙江省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》；4.东办发[2017]64号中共东宁市委办公室东宁市人民政府办公室印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》的通知；5.东编发[2017]5号东宁市机构编制委员会关于印发《东宁市城乡管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知；6.黑龙江省住房和城乡建设厅《关于推进城市综合执法行政处罚权集中行使工作有关情况的函》。证明东宁市城乡管理行政执法局对高永华作出行政处罚决定具有相应行政处罚权限。 第二组证据：关于转发全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知。证明东宁市城乡管理行政执法局对原告所作行政处罚依据未超过时效期间。 第三组证据：1.发达小区业主委员会关于清理发达小区非法侵占买卖，公共财产违法建筑妨碍消防通道的请求报告；2.发达小区业主委员会诉关于清理发达小区非法侵占买卖公共财产违法建筑妨碍通道的请求报告；3.宏源社区关于发达小区（1、2、3号楼）私搭乱建车库情况说明；4.东宁县业主委员会登记证书。证明发达小区院内车库、库房等属于违法建筑，应予拆除。 第四组证据：1.东宁市城乡规划管理局对发达小区业主委员会李强作的《询问笔录》，证明东宁市规划局对原告违法建设一案受理调查。2.东宁市城乡规划管理局关于发达小区院内车库棚厦等建筑调查情况的说明；3.东宁县规划处规划图，证明小区西侧警卫室和仓库为临时建筑，该临时建筑已过使用期限；4.高永华户口本及身份证复印件，证明高永华即为高荣华；5.《东宁市城乡规划管理局现场检查笔录》，证明高永华使用的车库未办理审批手续，属违法建筑；6.施工许可证，证明发达小区施工建设时的规划许可不含警卫室、车库；7.车库照片复印件；8.东宁市绘宁测绘有限责任公司测绘图；9.《东宁市城乡规划管理局案件立案审批表》；10.高永华《询问笔录》；11.《东宁市人民政府专题会议纪要》，证明东宁市人民政府决定将发达小区院内7个车库、消防通道所建的门市房和库房及西侧警卫房、车库予以拆除；12.《东宁市城乡规划管理局案件处理审批表》；13.《东宁市城乡规划管理局行政处罚告知书》；14.《东宁市城乡规划管理局案件移送单》。证明东宁市城乡规划管理局对高永华作出行政处罚决定程序合法，已告知听证，适用法律手续完备。 第五组证据：1.《东宁市城市管理行政执法局立案审批表》；2.《东宁市城市管理行政执法局案件调查终结审批表》；3.《东宁市城市管理行政执法局行政处罚事先告知书》；4.《东宁市城市管理行政执法局行政处罚告知笔录》；5.《东宁市城市管理行政执法局听证告知书》；6.《东宁市城市管理行政执法局听证回执》；7.《东宁市城市管理行政执法局行政执法文书送达回证》；8.《东宁市城市管理行政执法局限期拆除决定书》；9.《东宁市城市管理行政执法局履行行政决定催告书》。证明东宁市城市管理行政执法局对原告高永华作出行政处罚决定程序合法，已告知听证，适用法律手续完备。 被告向法庭出示作出该行政行为所依据的法律、法规、地方性文件：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及六十四条、全国人大常委法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》、《城市管理执法办法》第八条、中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中发[2015]27号第推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》黑发[2017]3号第二项（一）1.4、中共东宁市委办公室文件《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》东办发[2017]64号（二）2.（1）、东编发[2017]5号东宁市机构编制委员会关于印发《东宁市城乡管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知（四）、黑龙江省住房和城乡建设厅《关于推进城市综合执法行政处罚权集中行使工作有关情况的函》黑建函[2017]175号第二部分、《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款、第二十九条。 经庭审举证、质证，原告对第一组证据的形式要件没有异议，对证明的问题有异议，1.该组证据与原告无关，原告不是行政处罚的相对人；2.该证据对原告没有法律效力，也证明不了被告要证明的问题；3.车库建设的时间是1994年，而被告提供的证据是1994年以后颁布的，法律没有赋予溯及既往的效力。对第二组证据的形式要件没有异议，对证明的问题有异议，该组证据发布的时间是2012年，而原告购买车库的时间是1994年，该意见与原告没有关系，因为原告不是该车库的建设人。对第三组的证据的形式要件没有异议，该组证据与原告没有关系，原告没有在发达小区违法建房，原告是在1995年在开发商处购买车库与楼房，并是一起购买的，当时该小区还没有成立业主委员会，原告购买的车库都在发达小区规划范围内，并且已经经过政府及相关部门的验收，其质量是合格的，该组证据不能证明被告所证明的问题。对第四组证据的形式要件没有异议，对证据4证明的问题没有异议，对其他证据证明的问题有异议，证据证明不了被告要证明的问题，而且与原告也没有关系。原告的询问笔录能够证实房子是原告购买的，原告购买该房时没有过错，原告不是该车库的建设人。对第五组证据的形式要件没有异议，原告不是被告行政处罚的适格主体，不是违法行为人。原告对被告所作出的限期拆除决定已经提起诉讼，被告适用法律错误，原告处罚的时间是2018年，原告购买车库时间已经超过二十多年。该组证据也证明不了被告要证明的问题。对被告出示所适用的法律、法规、地方性文件，对原告不产生效力，与原告无关。相关文件系政府颁发，且发布时间是2017年以后。原告不是被告处罚的适格主体，原告购房系1995年，其购买的是开发商所建设的且验收合格的房屋。城乡规划法是2008年颁布实施的，无法律溯及既往的效力。因原告不是处罚的相对人，所以被告适用法律错误。 本院经审查认定，被告东宁执法局提交的第一组证据、第二组、第三组、第四组、第五组1－7、9号证据，能证明其作出行政行为的经过，与本案有关联性，符合证据基本形式要件，本院予以确认；第五组8号证据限期拆除决定书系本案合法性审查对象，不作为单一证据进行认证。 本院依职权调取证据：东宁市市场监督管理局出具的证明，证明东宁县发达房地产开发公司营业执照已于1999年1月12日吊销，其吊销原因为未进行年检，批量吊销。 经当庭质证，原、被告对该份证明无异议。该证据与本案有关联性，予以作为审查的依据。 经审理查明，1994年东宁县发达房地产开发公司（以下简称“发达开发公司”）开工建设发达小区，原告高永华于1995年在发达开发公司处购买住宅楼及2号车库，并使用至今。相关职能部门于1999年对该小区工程质量竣工进行核验，确定为合格建筑，其中施工许可证（建筑位置平面图）中不存在原告所购买的2号车库。2018年8月东宁市城乡规划管理局对他人反映发达小区院内有违法建筑的情况进行调查，通过调取小区档案、现场实地踏查、现状与原图比对、走访等方式，核实出原告所购买的2号车库系违法建筑。根据《城市管理执法办法》第八条“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、中共黑龙江省委黑龙江省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、黑龙江省住房和城乡建设厅《关于推进城市综合执法行政处罚权集中行使工作有关情况的函》及本市的文件所匡定管理职责，东宁规划局将对原告实施行政处罚证据及事实、核实认定确定违法违规行为的法律适用、裁量基准移交东宁执法局。东宁执法局于2018年10月16日作出东城管限拆[2018]第004号限期拆除决定，其内容：“高永华在发达小区院内的车库未经规划审批，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，限你于2018年10月30日9时前自行拆除你（单位）所建设的违法建筑物。逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。” 同时查明，发达开发公司营业执照已于1999年1月12日吊销，其吊销原因为未进行年检，批量吊销。 本院认为，根据《城市管理执法办法》第八条“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。”中共中央国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、中共黑龙江省委黑龙江省人民政府《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》、黑龙江省住房和城乡建设厅《关于推进城市综合执法行政处罚权集中行使工作有关情况的函》等文件所匡定的管理职责，推行的综合执法，东宁市城市管理行政执法局是本案的适格被告。《中华人民共和国城乡规划法》规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；无法采取改正措施削除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，东宁县发达房地产开发公司建设的发达小区2号车库未取得规划许可证，系违法建筑。被告东宁执法局认为原告高永华在购买2号车库时有过错的事实，未有相关证据予以证实。现东宁县发达房地产开发公司因未进行年检被吊销营业执照。企业法人被吊销营业执照后，应当依法进行清算，清算程序结束并办理工商注销登记后，该企业法人才归于消亡。因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续。因此，发达小区2号车库违法建筑由东宁县发达房地产开发公司建设并由其获益，该房地产公司应当作为被处罚对象，处罚购买者明显不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 撤销被告东宁市城市管理行政执法局于2018年10月16日作出东城管限拆[2018]第004号《限期拆除决定书》。 案件受理费50元，由被告东宁市城市管理行政执法局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。 审 判 长  张 玲 人民陪审员  胡克民 人民陪审员  王秀玲 二〇一九年六月二十七日 书 记 员  刘晓彤