江苏省如皋市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏0682行初134号 原告南通鸿昌牧业有限公司，住所地如皋市磨头镇星港村16组。 法定代表人林朝和，经理。 委托代理人何艳，南通市港闸区江东法律服务所法律工作者，一般代理。 委托代理人王进祥，男，1952年11月11日生，住通州区，系南通鸿昌牧业有限公司工作人员，特别授权。 被告南通市生态环境局，住所地南通市崇文路2号。 法定代表人孙立新，局长。 出庭负责人杨文峰，南通市如皋生态环境局第四分局局长。 委托代理人周欣欣，江苏张峰律师事务所律师，特别授权。 原告南通鸿昌牧业有限公司（以下简称鸿昌公司）不服原如皋市环境保护局（以下简称如皋市环保局）行政处罚，于2018年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并向如皋市环保局送达了起诉状副本和应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年2月20日公开开庭审理了本案，原告鸿昌公司的委托代理人何艳、王进祥，原如皋市环保局第四分局局长杨文峰及委托代理人周欣欣到庭参加诉讼。因南通市环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，2019年5月7日，原告变更被告如皋市环保局为南通市生态环境局。本案现已审理终结。 如皋市环保局于2018年5月21日作出皋环罚字〔2018〕61号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），认定：鸿昌公司利用渗坑的方式违法排放污染物的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款和《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条之规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项之规定，决定责令鸿昌公司停产整治，处罚款人民币六十万元。 原告鸿昌公司诉称，原告为民营资本从事奶牛养殖的公司法人，登记设立于2016年7月13日，2018年3月15日环境执法检查时存栏奶牛260头。经营期间的环境保护措施系采牛粪水干湿分离，将分离后的干牛粪回填牛床，粪水入污水池。经营场所三十余亩的自然雨水排入周边河道，用污水车将污水池内牛粪水外运，供万顷良田浇灌农作物，经营场所自然雨水的排放与经营生产的牛粪水处理相安无事。奶牛规模养殖产生的排风机的噪音以及气味影响了居民的生活，居民对此反映强烈，将原告经营场所的所有排水口堵死，导致经营场所的自然雨水无法排放，磨头派出所多次出警处理。2018年2月23日上午，众居民以污水渗出围墙外为由将原告经营场所的围墙推倒，强烈要求采取有效措施，严防污水渗出。缘于此因，拟修建水池解决排水问题。工程于2018年2月28日左右动工，施工期间当地居民以无政府批准手续为由阻挠施工，由此形成半拉子工程。此后，连续雨天致经营场所自然雨水进入污水池，雨水和粪水混同四处漫溢，为减损污染将池内粪水排入半拉子工程的土坑。出水口被居民堵死前二百多头奶牛产生的粪水全用污水车外运，从未发生向周边河道违法排放的行为。向半拉子工程的土坑排放的行为事出有因，并非法律上的利用渗坑排放污染物逃避法律监管。对此行为只能作出排放畜禽废弃物不符合国家或地方规定的污染物排放标准的法律评价。牛粪水为有机物，自然界的净化功能在短时间内能够消纳，对环境污染甚微。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十一条规定，可以处5万元以下的罚款。如皋市环保局作出的处罚决定书将主客观割裂导致认定事实错误，适用法律不当。请求法院依法判决变更如皋市环保局对原告的60万元罚款为2万元。 原告向本院提交证明其主张的证据如下： 证据1、照片若干，照片1-4证明生产经营中对牛粪实行干湿分离处理，废水进入废水池，排放的牛尿水为有机物，并非工业化学物。照片5-7证明雨水排放渠道被周边居民堵死，导致经营场所雨水无法排放，雨天雨水流入水池后导致污水池的污水四处漫溢，污染周边环境。照片8-10证明经营中用污水车将污水外运灌溉农田、花草树木、生产基地浇灌农作物，生产和环境保护相安无事，该组证据共同证明鸿昌公司排污行为事出有因，并非法律上的利用渗坑排放污染物，逃避法律监管，而是为了减损污染。 证据2、动物检疫合格证书若干份、光盘1份，证明因行政处罚作出后，鸿昌公司2018年5月31日前将所有奶牛迁出经营场所，停止经营，且鸿昌公司知错认错，及时采取有效措施对渗坑内的污水及污泥外运处理，并将渗坑填平，恢复原状。 如皋市环保局辩称，如皋市环保局工作人员在2018年3月15日对原告进行执法检查时发现，原告奶牛养殖项目正在养殖，存栏奶牛有260头，原告在养殖场北侧建设一个长约65米宽约25米的露天渗坑，且在地面向上四周又加了约一米的梗，原告将奶牛养殖产生的部分粪污排放到上述未采取任何防渗措施的露天渗坑中，属于通过渗坑的方式违法排放污染物的情形。如皋市环保局工作人员同日对原告单位员工曹某进行的调查也记录了原告上述违法事实，原告单位员工朱某、曹某、黄某、宋某等人也予以确认，原告违法事实清楚。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定了严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物，《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物，原告单位属于利用渗坑排放水污染物的情形，故适用环境保护法及水污染防治法的规定对原告进行处罚，并无不当，且环境保护法与水污染防治法均属法律位阶，法律应优先于行政法规适用，如皋市环保局针对原告的上述违法情形，对原告适用水污染防治法第八十三条的规定结合自由裁量标准对其处以60万元的罚款，适用法律准确，量罚适当。案涉行政处罚决定书程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 如皋市环保局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据： 一、事实证据 1、企业法人营业执照复印件，证明原告的主体身份以及经营范围。 2、2018年3月15日和3月19日现场检查时制作的现场检查笔录，证明如皋市环保局分别在2018年3月15日以及3月19日对原告单位进行执法检查时发现原告通过渗坑的形式排放养殖产生的粪污的事实。 3、如皋市环保局执法人员对原告单位员工的调查询问笔录，证明原告单位奶牛养殖项目正在养殖，且擅自将养殖产生的部分粪污排入养殖场北侧无任何防渗措施的渗坑中。 4、如皋市环境监测站的监测报告，证明原告将奶牛养殖产生的部分粪污排入养殖场北侧渗坑内，渗坑内废水所测化学需氧量、氨氮、总磷分别超过国家规定的排放标准的77倍、10.3倍、10.1倍，同时证明根据南通市环保局自由裁量标准，因原告排污所测废水已超过国家标准的三倍以上，在确定罚款数额时增加了0.5的系数。 5、现场照片、影像资料及说明一组，证明如皋市环保局工作人员于2018年3月15日、3月19日、4月18日现场执法检查时的情况。 6、自由裁量标准，证明案涉行政处罚决定书责令原告停产整治、对其罚款60万元的依据。 7、如皋市环境保护局立案审批表、案件调查报告、皋环罚告字〔2018〕58号行政处罚事先告知书、送达回证、案件集体讨论笔录、皋环罚字〔2018〕61号行政处罚决定书，证明如皋市环保局行政处罚程序合法。 二、法律依据：《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》 三、违法事实认定的依据：《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款、《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条 四、违法事实处罚的依据：《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条 经庭审质证，原告鸿昌公司对如皋市环保局提供的证据发表质证意见认为，对证据1无异议，对证据2、3内容的真实性没有异议。就该关联性发表意见，被询问人员朱某、曹某等人的询问内容相互认证反映，存栏奶牛为260头，牛粪经过干湿分离机处理，干牛粪回填牛床，牛污水流入污水池，以一头牛一天生产40公斤污水计算，260头牛共计五吨左右，部分污水排入半拉子工程土坑事出有因，所有排水口被居民堵死，雨水无处排放，雨天导致雨水流入污水池四处漫溢，污染周边居民生活环境，激化居民矛盾，部分污水排入土坑的行为是基于客观形势的需要，减损污染措施的表现形式并非法律上的利用渗坑排放污染物，逃避法律监管，但采取减损污染措施的行为时没有采取防渗措施，构成法律上的过错。对证据4，对该报告监测人员资格和监测结果持有异议，监测报告仅有监测人员签名，没有监测人员从业资格证书，监测结果违背客观事实，鉴定样本来自于土坑，该土坑为露天土坑，有雨水、地下水、牛尿水混为一体，于情于理，其浓度应当低于水池内的污水，而监测结果高于水池内的污水，因此该鉴定结果有悖于常理。对证据5真实性无异议。对证据6，该自由裁量标准是由南通市环保局制定，制定过程中没有广泛征求社会公众意见，存在程序瑕疵，自由裁量数据手段公式化，与环境行政处罚办法第六条规定的行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑行为所造成的环境污染、生态破坏及社会影响、当事人的过错程度、违法行为的具体方式、手段的相关原则相悖，因此该文件不能成为本案行使自由裁量的依据。本案的事实是养殖业排污，不适用水污染防治法调整，应由国务院颁布的畜禽规模养殖污染防治条例调整本案。对证据7真实性无异议，但合法性有异议，其中的停产整治部分因与本案无关，不发表意见。对法律依据无异议。 如皋市环保局对原告鸿昌公司所举证据发表质证意见认为，原告所举证据的真实性由法庭进行核实，对于关联性不予认可。原告在如皋市环保局举证及庭审过程中均向法庭陈述了露天粪坑当中所排放的污染物是直接排放的。原告所述的与周边居民之间的矛盾，也是因为其在生产经营过程当中因为粪污排放的问题，导致其经营过程当中排放的并不是雨水，而是粪污，而且作为生产企业，其应当做好排污的应急预案，而不是通过更加严重的污染环境的方式来排放污染物。所以即便如原告所述的事出有因，也不能成为其免罚的依据，不能成为其违法的理由。对于原告所举的证据二，与案涉行政处罚决定并不具有关联性。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。原告所举证据1不能证明鸿昌公司所主张的排污行为事出有因，周边居民不同意其向外界排污不能成为其开挖没有任何防渗漏措施的土坑用于储存污染物的合法理由。如皋市环保局所提供证据是在行政执法过程中依职权制作或收集的，能够证明案件事实，对其关联性、合法性、真实性本院予以认定。 经审理查明：鸿昌公司成立于2016年7月13日，住所地如皋市磨头镇星港村16组，公司类型为有限责任公司，经营范围为奶牛养殖（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2018年3月15日如皋市环保局工作人员杨文峰、冯文权到鸿昌公司进行现场检查，现场检查情况为：鸿昌公司于2017年在厂区南侧扩建成一座约5800平方米的新厂房用于养殖奶牛，现场检查时该单位奶牛养殖项目正在养殖，目前存栏奶牛260头，奶牛养殖项目产生的粪便进行干湿分离，其中干粪铺撒于奶牛场地面用作发酵床使用，湿粪排入厂区北侧蓄粪池内，现场正在用软管向蓄粪池内排粪。紧邻养殖大棚北侧有一大堆发酵床清理物，场地内环境较差。在养殖场北侧发现一座1000立方米左右的露天粪坑，露天粪坑内贮存有养殖粪污，露天粪坑东侧四级沟内发现有养殖粪污流入迹象。如皋市环境监测站监测人员对露天粪坑取水样一份。监察意见：奶牛养殖项目配套建设的污染防治设施不合格，擅自向养殖场北侧露天粪坑中排污，必须立即停止养殖；妥善处理好养殖场北侧粪坑中的养殖粪污；做好露天粪坑的土地复垦工作；听候市环保局进一步处理；依法履行其他环保法律义务。 2018年3月19日，如皋市环保局工作人员对朱某进行询问，朱某反映：我是总公司派遣鸿昌公司负责了解公司相关环保事宜的负责人。露天粪坑大约是2018年2月左右挖掘的，没有采取任何防渗措施，挖掘该粪坑用于贮存厂区内的雨水及污水，同时由于厂区东侧蓄粪池内的粪污来不及及时清运，也将来不及及时清运的粪污排入该露天粪坑中。市环境监测站监测人员对养殖场北侧露天粪坑中的粪污取水样一份时我单位曹某在取样单上签字的。当初我们挖这座坑的初衷不是用于贮存粪污的，后来由谁擅自将养殖产生的粪污排入该露天粪坑中，我公司将进行调查。 2018年3月30日，鸿昌公司员工曹某在如皋市环保局调查询问笔录中反映：养殖场北侧的露天粪坑是我公司安排人挖的，时间在2月底左右，老百姓过来闹事将北侧围墙推倒不让我们将养殖产生的粪污下河，老百姓要求我们将外溢粪水围起来，不让其下河。 2018年4月18日，如皋市环保局工作人员对宋某进行询问，宋某反映：我在星港的奶牛场上班，主要负责喂牛、打粪。养殖场北侧的露天粪坑大约是在去年腊月初开始挖的，在2017年6月份之前在场内建了一座化粪池，随着牛越来越多，粪污越来越多，为了防止粪污外排挖了该露天粪坑暂存的，之前是用吸粪车拖走作农肥的。露天粪坑大约五亩地大，粪坑也不怎么深，是挖掘机把泥挖在了旁边形成了围堰，粪坑没有采取任何防渗漏措施。露天粪坑里的粪污是坑挖好之后往里打的，是曹厂长叫我用泵从蓄粪池内抽入北侧的露天渗坑内的，打的时候先用井水打到蓄粪池进行稀释。只要我看见蓄粪池内的粪满了就往露天粪坑内抽粪，一般3-5天打一次，每次打半个小时。露天粪坑没有满过，也没有将粪坑中的粪污抽到其他地方。 2018年3月19日，如皋市环境监测站出具（2018）皋环监（水）字第（042）号监测报告一份，结论为渗坑中所测废水氨氮、化学需氧量、总磷测定值分别超过《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）表五标准10.3倍、77.0倍、10.1倍。 2018年4月23日，如皋市环保局决定对原告涉嫌通过渗坑的方式违法排放污染物的行为立案查处。同日，如皋市环保局作出了皋环罚告字〔2018〕58号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于次日送达原告。原告于2018年4月25日向如皋市环保局提交听证申请，如皋市环保局于2018年5月16日组织听证。2018年5月21日如皋市环保局作出被诉行政处罚决定并于同日送达原告。原告不服，于2018年12月17日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。 根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是原如皋市环保局作出行政处罚决定是否合法？ 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。故原如皋市环保局有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。 本案中，如皋市环保局作出的被诉行政处罚决定合法，具体理由如下： 第一、被诉行政处罚决定认定的事实存在，证据确凿。如皋市环保局于2018年3月15日对原告公司进行检查时，原告奶牛养殖项目正在养殖，存栏奶牛有260头，原告在养殖场北侧建设一个长约65米宽约25米的露天渗坑，且在地面向上四周又加了约一米的梗，原告将奶牛养殖产生的部分粪污排放到上述未采取任何防渗措施的露天渗坑中，根据如皋市环保局所作的现场检查（勘察）笔录及对朱某、曹某、宋某等人所作的调查询问笔录，结合如皋市环境监测站所作的监测报告，证明被诉行政处罚认定的违法事实确实存在。对于原告所述的建设渗坑排放污染物属于事出有因的问题，本院认为正如如皋市环保局在发表质证意见时所言，原告所述的与周边居民之间的矛盾是因为其在生产经营过程当中因为粪污排放的问题导致其经营过程当中排放的并不是雨水，而是粪污，作为生产企业，其应当做好排污的应急预案，而不是通过更加严重的污染环境的方式来排放污染物。 第二、被诉行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定，严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。原告符合上述通过渗坑导致污染物违法排放的情形。对于本案是否如原告所述应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》的问题，本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条规定“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施消除污染，依照《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定予以处罚：……（二）从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动，未采取有效措施，导致畜禽养殖废弃物渗出、泄露的”，根据该规定，本院认为如皋市环保局适用《中华人民共和国水污染防治法》处理本案与《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定并无冲突。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。如皋市环保局据此对原告作出要求停产整治并罚款人民币60万元的行政处罚符合法律规定。 第三、被诉行政处罚决定程序合法。本案中，如皋市环保局于2018年3月15日发现原告公司的违法行为，于2018年4月24日向原告送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩和听证权利，原告在法定期限内向如皋市环保局提出陈述申辩意见并要求听证，如皋市环保局于2018年5月16日组织听证并于同年5月21日作出被诉行政处罚决定并依法送达原告，该程序符合法律规定，并无不当。 综上，原如皋市环保局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南通鸿昌牧业有限公司的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告南通鸿昌牧业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，帐号：46×××65，开户行：中国银行南通市濠南路支行）。 审 判 长 王 华 人民陪审员 杨 建 人民陪审员 钱吴明 二〇一九年六月十三日 书 记 员 宗美兰 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。