山东省德州市德城区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1402行初68号原告德州瑞华房地产开发有限公司，地址：德州市铁西南路18号。法定代表人刘利海，董事长。委托代理人骆立强，该公司员工。委托代理人刘汝忠，泰和泰（北京）律师事务所律师。委托代理人于健生，山东天衢律师事务所律师。被告德州运河经济开发区经济发展局（山东德州运河经济开发区经济发展局），地址：德州市德城区旭升街16号。法定代表人吴金东，局长。出庭负责人张笛，副局长。委托代理人白秋生，北京市京师（德州）律师事务所律师。委托代理人徐飞，北京市京师（德州）律师事务所律师。原告德州瑞华房地产开发有限公司不服被告德州运河经济开发区经济发展局建设项目立项不予行政备案一案，于2019年5月6日向本院提起行政诉讼。同日本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘汝忠、于健生，被告出庭负责人张笛、委托代理人白秋生均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告德州运河经济开发区经济发展局于2019年4月3日以原告2019年3月30日申请“瑞华新都汇”项目立项备案，没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件，没有予以备案。原告德州瑞华房地产开发有限公司诉称：诉讼请求为，1、依法撤销被告于2019年4月3日作出的不予立项备案的行政行为，并判决被告就原告提起的“瑞华新都汇”项目立项备案申请重新作出行政行为；2、附带对《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》[德政办字（2018）88）号]第三条第（一）款第4项的规定进行审查；3、被告承担本案的诉讼费用。事实理由为，原告系经合法注册成立的房地产开发企业，拟在德州××经济开发区建设“瑞华新都汇”项目。根据鲁政办字〔2018〕184号《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》的规定，房地产开发项目立项已经由核准制改为备案制。2019年3月21日，原告以平台在线申报的方式向被告申请备案。2019年3月29日，被告作出答复：“一、在建设规模及内容一栏内补充关于项目建设位置的具体描述；二、依据德州市人民政府办公室《关于印发〈德州市工程建设项目审批制度改革行动方案〉的通知》文件第三条第三项的规定。因你单位在本地开发项目已经发生影响社会稳定的群体性事件，该项目仍有引发社会稳定风险的可能，故请提交项目社会维稳风险评估报告。”2019年3月30日，原告就被告的第一项要求补充提交了项目建设位置信息，就第二项要求，原告提出异议，认为被告适用法律错误，原告在本项目申请中无须进行社会维稳风险评估。2019年4月3日，被告作出本案被诉行政行为，以原告未提交社会维稳风险评估报告为由决定对原告的申请不予备案，并告知了原告可以提起行政诉讼的权利。2019年4月7日，原告委托律师向被告陈述了法律意见，并在线提交申请，但是被告再未答复。原告认为，本案中，被告作出的涉诉行政行为程序违法，适用法律错误，依法应予撤销并判决其重新作出行政行为。关于程序问题，首先，上级主管部门设立、被告参与运营的“山东省投资项目在线审批监管平台德州市运河经济开发区办事大厅”网站明确承诺办理时限为3个工作日，原告于3月21日提出申请，被告于3月29日才做出答复，已经超出了上级主管部门关于办理时限的要求；其次，被告于4月3日作出的答复中，仅告知原告有提起行政诉讼的权利，未告知原告申请行政复议的权利，违反了行政法关于教示制度的规定；最后，《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》第三条第三项并非关于社会维稳风险评估报告的规定，被告作出的行政行为误将第三条第（一）款第4项记载为第三项，法律适用极不严谨，损害了行政行为的公信力。关于实体问题，被告要求原告提交社会维稳风险评估报告并无法律依据。鲁政办字〔2018〕184号《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》第（八）项明确规定：“房地产开发项目立项由核准改为备案。”在立项备案程序中，《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》并未要求申请人提交社会维稳风险评估报告。《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》第三条第（一）款第4项的规定加重了行政相对人的义务，违反了上位法的要求，亦违反了《山东省行政程序规定》第44条第2款“规范性文件对实施法律、法规、规章以及上级规范性文件作出具体规定的，不得与所依据的规定相抵触”之规定，应当对其进行附带审查。关于附带审查的规范性文件问题，《山东省行政程序规定》第四十四条第一款规定：规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。德政办字〔2018〕88号文件违法规制建设项目审批制度即设定行政许可，且该文件第三条第四项规定违法增加行政相对人的义务（即增加公民、法人、其他组织取得社会维稳风险评估报告的义务），违反上述规章的规定，且没有任何法律法规的依据，又与鲁政办字〔2018〕184号规范性文件第二条（八）项规定相抵触。另，《山东省行政程序规定》第四十七条规定：制定规范性文件，应当采取座谈会、论证会、公开征求意见等方式广泛听取意见。规范性文件的内容涉及重大公共利益的，公众有重大分歧的，可能影响社会稳定的，或者法律、法规、规章规定应当听证的，起草部门应当组织听证。第四十九条规定：制定对公民、法人和其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，应当由制定机关负责人集体讨论决定，并由制定机关主要负责人或者其委托的负责人签署。第五十条规定：制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。德政办字〔2018〕88号文件未公开征求意见，未组织听证，未经法制办审查，未经负责人集体讨论，未经统一登记、统一公布，未经过正当程序，该规范性文件不应当作为认定本案被诉行政行为合法的依据。原告向本院提交了以下证据：天勤工程咨询有限公司德州分公司出具的情况说明一份，针对公安局证明的复印件出具的，证明“公安局证明”不应被采信。被告德州运河经济开发区经济发展局辩称：2019年3月21日，原告通过在线审批平台向被告申请对“瑞华新都汇”项目进行备案，经被告审查，发现原告在本地区前期开发项目中曾引发过群体信访事件，给社会稳定造成恶劣影响，根据《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号文件相关规定，原告应提交申报项目的社会维稳风险评估报告，同时原告还存在填写项目信息不详问题，2019年3月29日，被告将上述情况告知原告，2019年3月30日，原告重新向被告提交了项目建设信息，但未提交社会维稳风险评估报告，2019年4月3日，被告向原告告知其申请不符合规定，同时告知其权利救济途径，综上，被告对原告建设项目申请不予备案认定事实清楚、适用法律正确，并无不当。原告所称的程序问题不能成立，首先原告提交信息及材料不全，不能及时答复的责任在于原告，在原告重新提交信息后，被告已经及时向原告作出答复。并不违反法律规定。其次，被告在答复中已经告知了原告权利救济途径。最后，被告答复中引用的德政办字（2018）88号文件相关条款并未影响原告的理解。《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号合法有效，并不违反《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》鲁政办字（2018）184号之规定。《山东省工程建设项目审批制度改革行动方案》鲁政办字（2018）184号第八项虽然规定房地产开发项目立项由核准改为备案，但并未对备案所提交的材料作出明确规定，《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》第三条第（一）款第4项规定：“取消一般性项目社会维稳风险评估报告（编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外）”。《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》根据具体情况对相关事项作出进一步细化规定，并不违反上位法。综上所述，被告对原告的项目申请不予备案认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并无不当，《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号合法有效。请法庭查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：证据一原告申请项目备案信息截图，证明原告提出项目备案情况。证据二（1）信访部门证明、（2）12345市民热线证明、（3）违约用电证明、（4）社会稳定评估造假证明，证明原告在本地前期开发项目中曾出现群体信访事件。符合要求提供社会维稳风险评估的情况。证据三被告作出答复截图，证明被告对原告的申请作出答复情况。证据四《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号文件，证明被告作出答复的依据。经庭审质证，原告对被告提交证据提出主要异议为，1、对证据一真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明被告作出的行政行为合法，恰恰证明了原告提交的全部信息符合备案的要求，备案本身是一个信息告知行为，不是审批行为，不是核准和许可行为，这组证据证明了原告提及的信息是全面、真实、准确的。证据二（1）形式上的真实性予以认可，内容上的合法性、真实性、关联性不予认可，该证据没有任何证明力，即使原告此前公司涉及到与工人的工资或与被拆迁人的纠纷，也与原告要求备案的新的项目无关，那些纠纷也应该通过合法途径解决，即使过去存在纠纷不代表就存在社会不稳定因素，所谓项目社会风险评估报告本身是指备案项目，与过去发生的事情无关。对证据二（2）12345市民热线证明，该证据不能作为要求原告提交社会维稳风险评估报告的合法性、合理性。对证据二（3）违约用电证明，对其真实性、合法性、关联性、证明力均否定。对证据二（4）情况说明，这是天勤工程咨询有限公司德州分公司所出具的情况说明，对证据三性及证明力均予以否认，特别需要向法庭提出该证明是2018年4月12日出具的，与本案被诉行政行为毫无关系。该说明严重失实，关于瑞华公司新都汇的项目两份社会稳评报告均真实，且该证据与本案被诉行政行为毫无关系，任何行政行为的做出，都不能以当事人提出申请之前的证据也不能以作出了行政行为之后的证据去证明行政行为的合法性。证据三本身不是证据，是被诉行政行为，需要特别指出的是，被诉行政行为援引的规范性文件条款与本案无关，援引的88号文件第三条第三项，该条与原告的申请无关。仅告知诉讼权利，未告知复议权利。对证据四《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号文件，该行动方案规范的是核准（审批）行为或许可行为，而不是备案行为，也是原告认为备案行为不适用该规范性文件的理由。从第三条第一款第四项规定，上下文做字面理解，也可以看出不是规范备案行为，是精简审批服务事项，调整的不是备案行为。另外，结合国务院企业投资项目核准和备案管理条例以及国家发改委企业投资项目核准和备案管理办法都可以看出一般民用房地产项目只需备案，只需报备相关信息。原告认为该规范文件不适用被诉行政行为。且其制定过程部分内容也违反上位法，不能作为依据。另外，本案中瑞华新都汇二期项目涉及投资近五亿的项目，被告没有尽到正当程序，合理审慎的进行取证。在作出对原告不利的行政行为之前，没有告知陈述申辩听证，不符合正当程序原则。被告反驳原告的质证意见认为，关于本案涉及的88号文件，原告的主张是自相矛盾的，其既主张该规范性文件不适用于本案的项目备案，又称88号文相关规定不符合上位法项目备案的规定，自相矛盾。另，被告依据的88号文第三条第一款第四项关于国内发生过类似群体性事件项目当地已经或可能引发社会稳定风险的规定，根据被告提供的证据，足以证实原告已经发生过上述情况。对原告提供的证据，被告质证意见为，该份情况说明形式上的真实性无异议，但是该证明不能否定公安局关于评估报告的结论，该情况说明从内容上看天勤公司分公司向原告所出具的，并不对外，也不代表天勤公司的意见，公安局情况说明说的是天勤公司没有出具，并不涉及天勤分公司，该份证据恰恰证明原告在以前提供的相关报告中确实存在造假行为，能够和被告的证据互相印证。本院对上述证据认证如下：被告提供的相关证据，拟证实原告曾因其他民事纠纷，产生信访事件等，对社会稳定有过影响。本院认为上述证据不能证实原告在申请项目立项备案时应该提供社会维稳评估报告的事实，也就是说被告提供的证据对原告是否应该提供社会稳定风险评估报告，不具有事实上的关联性。同样原告提供的“天勤公司”情况说明，只是想否定被告提供的相关证据，与本案涉及的项目立项是否应该进行社会稳定风险评估，不具有证明力。经审理查明，2019年3月21日，原告通过在线审批平台向被告申请对“瑞华新都汇”项目进行备案，2019年3月29日被告告知原告要求其明确项目的范围以及提交申报项目的社会维稳风险评估报告。2019年3月30日，原告重新提交了项目建设信息，2019年4月3日，被告以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件，没有予以备案。本院认为：一、关于被诉行政行为是否合法的问题。本案中，被告对原告的起诉是否符合起诉条件没有异议；原告对被告的主体权限没有异议。另外，双方对涉案项目需要备案无有异议，只是对是否需要原告提交“社会维稳风险评估报告”有异议。《企业投资项目核准和备案管理条例》第十三条规定，实行备案管理的项目，企业应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：（一）企业基本情况；（二）项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；（三）项目总投资额；（四）项目符合产业政策的声明。企业应当对备案项目信息的真实性负责。备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案；企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。企业需要备案证明的，可以要求备案机关出具或者通过在线平台自行打印。根据上述行政法规规定，涉案项目备案，不需要原告提供社会维稳风险评估报告。本案中，被告依据《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》德政办字（2018）88号文件第三条第三项（被告在答辩中修改为第三条第四项）规定，以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件。该行动方案第三部分即三、精简审批服务事项中，（一）取消部分审批事项部分4、取消一般性项目社会维稳风险评估报告（编制环境影响报告书项目、国内类似发生过群体性事件项目、当地已经或可能发生引发社会稳定风险的项目除外）。本规定是取消一般性项目社会维稳风险评估报告，被告依据该规定让原告提供社会维稳风险评估报告属于对该规定理解有误。综上，被告以原告没有提供社会维稳风险评估报告，不符合立项备案条件，不予备案，没有事实根据和法律依据。关于附带审查《德州市工程建设项目审批制度改革行动方案》“第三条第（4）项”问题。上述方案是为深入推进工程建设项目审批制度改革而制定的，该规定“第三条第（4）项”符合政府“放管服”改革目标，没有增加行政相对人的义务。对原告认为该规定违法的观点本院不予支持。另外，需要指出的是：原告作为房地产开发企业，应当本着对用房户和社会高度负责的态度，严把房产质量关，若有涉及安置户和其他购房户等的问题应该妥善合理解决；作为被告的政府部门应该协调相关部门帮助企业妥善调处解决企业的相关民事纠纷。双方应当积极构建亲清政商关系。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、撤销德州运河经济开发区经济发展局于2019年4月3日作出的不予立项备案行政行为；二、被告依法对原告提起的“瑞华新都汇”项目立项备案申请，重新作出行政行为；案件受理费50元，由被告德州运河经济开发区经济发展局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  陈绪光人民陪审员  刘静莉人民陪审员  左维新二〇一九年六月二十日法官助理李欣欣书记员夏欣媛