河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初216号原告张文治，男，汉族，1940年10月18日出生，住河南省新郑市。委托代理人侯小云，河南文浩律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原区中原路233号。法定代表人王新伟，郑州市人民政府市长。委托代理人余晓龙，郑州市行政复议中心工作人员。委托代理人李建军，郑州市行政复议中心工作人员。原告张文治诉被告郑州市人民政府撤销行政复议决定一案，本院于2019年5月15日受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告张文治及其委托代理人侯小云，被告郑州市人民政府的委托代理人余晓龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。张文治诉讼请求：1．撤销郑政（行复驳决）〔2019〕《驳回行政复议申请决定书》，判令郑州市人民政府继续审理，并做出《行政复议决定书》；2．本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告系薛店镇花庄村二组村民，原告房屋东邻张茂壮，西邻张建国，南邻张国勋，北邻张建国，建筑面积227.932平方米。原告向新郑市人民政府邮寄了《依法履行法定职责申请书》。2018年12月29日，新郑市人民政府做出了《关于对〈申请书〉的回复》。原告对此不服，于2019年3月4日向郑州市人民政府申请复议，郑州市人民政府依法受理了原告的复议申请。2019年4月24日，郑州市人民政府做出了郑政（行复驳决）〔2019〕《驳回行政复议申请决定书》。原告认为，郑政（行复驳决）〔2019〕《驳回行政复议申请决定书》认定事实的主要证据不足，适用法律错误。郑政（行复驳决）〔2019〕《驳回行政复议申请决定书》认为的理由就是，新郑市人民政府做出的《关于对〈申请书〉的回复》没有侵害原告的实体权利义务，也没有对原告的合法权益产生实质影响。原告认为，这是郑州市人民政府怠于履行法定职责的体现。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定了县级以上地方各级人民政府的法定职责，新郑市人民政府也必须遵守这些法定职责：领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利等等。保护公民的合法权益是新郑市人民政府和被告的法定义务，因此，被告作为郑州市的最高行政机关，有义务对所属的任何行政机关予以监督，原告向新郑市人民政府提出的是履行法定职责申请，被告应当先查清楚，原告提出的履行法定职责申请是不是新郑市人民政府的法定职责，再查清楚新郑市人民政府是否履行了法定职责，如果新郑市人民政府不具有这项法定职责，是否转给了具有法定职责的单位。毕竟原告作为一个农民，对行政机关的设置以及行政机关职权的划分没有新郑市人民政府清楚，加上行政机关经常更换职责以及名称，就像公司经常发生合并分立一样，原告怎么能清楚这些法定职责。被告更应该查清楚，所谓的新郑市解放路北延工程是否经过审批，是否合法，整个安置程序是否合法，造成原告至今没有安身之处的所谓安置协议的主体是否具备资格，是否涉嫌犯罪，如果涉嫌犯罪的，郑州市人民政府是否有义务移送司法机关。原告提出的都是和自身切身利益相关的申请和诉求，新郑市人民政府没有履行相关法定职责，原告的申请都和自身利益息息相关，属于行政复议受理范围。郑州市人民政府答辩称：一、郑州市人民政府所作129号复议决定程序合法。原告不服新郑市人民政府其他行政行为，于2019年3月4日提出行政复议申请，被告依法受理。2019年4月24日，被告做出129号复议决定，并于2019年4月30日将复议决定邮寄送达给原告，行政复议程序合法。二、郑州市人民政府所作129号复议决定事实清楚，适用法律正确。行政复议审理期间，被告查明：1.2012年4月19日，申请人与花庄村村民委员会（甲方）、薛店镇人民政府（见证方）签订了《花庄村解放北路北延宅基地拆迁户安置协议》（以下简称“安置协议”）。同日，申请人与薛店镇人民政府签订了《花庄村宅基地拆迁户（需安置）附属物补偿协议》（以下简称“附属物补偿协议”）。2.2018年12月2日，被申请人收到转办的申请人的《依法履行法定职责申请书》。3.2018年12月29日，被申请人作出回复，并邮寄送达申请人。被告认为依据《中华人民共和国行政复议法》第二条，《河南省农村宅基地用地管理办法》第四条的规定，本案中申请人不服被申请人回复，案件起因是2012年4月19日申请人与花庄村村民委员会、见证方薛店镇人民政府签订的安置协议。该协议中，申请人已“自愿放弃对主体房屋一次性货币补偿方式，而选择享受随后经群众讨论通过，上级批准的花庄村新农村安置方案中的安置方式”，同时亦“自愿接受只对主体房屋以外的附属物补偿，并接受自找住所享受过渡费5元/月/㎡”的过渡方式，在附属物补偿协议中对申请人的附属物补偿情况作了相关明确。本案申请人提起行政复议时对其向被申请人提出的“依法履行法定职责申请书”中请求1、2、3、5项内容提出复议请求，申请人向被申请人提交“依法履行法定职责申请书”时，提出要求将申请人的宅基地（包括已拆迁和未拆迁）办理好相关手续归还申请人、限期安置申请人、依法查处占用申请人宅基地等事项。因申请人在2012年已和花庄村村民委员会签订安置协议，自愿放弃了对其主体房屋一次性货币补偿，而选择花庄村新农村安置方案中的安置方式，申请人也自愿接受对主体房屋以外的附属物补偿过渡方式。被申请人针对申请人的“依法履行法定职责申请书”的回复，并未增加或减损申请人的实体权利义务，该回复存在与否并不会对申请人的合法权益产生实质影响，不属于具体行政行为。故申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。本案中申请人在2012年4月19日与花庄村村民委员会、见证方薛店镇人民政府签订安置协议，至本案行政复议申请之日已有7年之久。本案行政复议申请虽不符合复议法实施条例规定的受理条件，被申请人也不是2012年申请人与相关方签订的安置协议的参与方，但被申请人作为申请人所在地的政府，负有服务群众，为群众排忧解难的职责，被申请人应当认真履行相应职责，全面做好拆迁安置工作，及时协调解决中间出现的问题；应当组织有关部门积极采取补救措施，做好被拆迁人的思想工作，并在政策允许范围内帮助解决因延迟安置带来的一些实际困难，确保被拆迁人的合法权益得到保障。三、行政机关之间的层级监督，不具有可诉性。本案中，被申请人不是2012年申请人与相关方签订的安置协议的参与方。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。这里的法定职责，指的是行政机关依据法律、法规、规章的规定，具有针对行政相对人申请直接进行处理、解决行政相对人诉求的职责，并不包括上级人民政府对下级人民政府基于层级监督产生的管理职责。政府间基于层级监督形成的职责属于内部监督管理行为。新郑市政府并不是安置协议的参与方，且新郑市政府的回复并未给原告设定新的权利义务。因此本案中申请人要求法院判决行政机关履行保护人身权、财产权等权益，其实质是要求行政机关履行层级监督的职责，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过对安置协议直接起诉来维护其合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，原告起诉人民政府不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。张文治提供并经庭审质证的证据如下：一、新郑市政府信息公开答复书一份；拟证明拆迁补偿方案没有备案，没有取得拆迁许可。二、新郑市政府信息公开答复书一份；拟证明申请获取的新郑市薛店镇花庄房屋拆迁许可证信息不存在，申请获取的土地许可证内容不明确。三、关于张文治申请政府信息公开的回复一份；拟证明其申请获取的2012年薛店镇花庄解放北路北延工程拆迁补偿方案，拆迁安置方案的信息不存在，其申请获取的补助费用的发放和使用情况政府信息，因为新郑市薛店镇政府制作保存，可以向新郑市薛店镇政府申请公开。四、新郑市住房和城乡规划建设局政府信息公开告知书一份；拟证明对其申请公开的2012年薛店镇花庄村解放北路北延工程建设用地许可证、房屋拆迁许可证信息不在该局管辖范围之内。五、新郑市住房和城乡规划建设局政府信息公开告知书一份；拟证明没有取得房屋拆迁许可，没有取得建设用地规划。六、新郑市政府信息公开答复书一份；拟证明拆迁其房屋没有经过有关部门的批准，该项目没有立项，属于违法的行为，其申请保护自己的财产权利应当受到新郑市政府的保护，新郑市政府应当履行相应的法定职责。七、郑州市人民政府驳回行政复议申请决定书一份；拟证明不符合行政复议法第六条第九项规定。八、受理复议通知书一份；九、新郑市政府的行政复议答复书一份；十、张文治复议申请书一份；该三份证据拟共同证明其申请符合受案范围。郑州市人民政府针对张文治提交的证据质证意见如下：第一，关于张文治所提供的证据信息公开内容，在行政复议申请时张文治并未提交给复议机关，且该证据和本案无关。本案针对的是新郑市政府的回复，而不是信息公开案件。第二，关于张文治提供的复议申请书，郑州市人民政府做出的129号驳回行政复议决定书以及新郑市政府对张文治的回复，真实性无异议，该材料是复议案件中复议机关审查的材料。郑州市人民政府提交并经庭审质证的证据如下：一、申请人行政复议申请书及证据清单。二、行政复议受理通知书及答复通知书。三、被申请人行政复议答复书及证据清单。四、申请人与被申请人身份证明及授权委托书。五、129号行政复议决定书。六、送达回证。以上证据拟证明郑州市人民政府对张文治行政复议申请作出驳回的复议决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。张文治针对郑州市人民政府提交的证据质证意见如下：对复议申请书没有异议。对申请书的回复，因为没有履行有关法定职责，所以才提出申请复议，对真实性没异议。对依法履行法定职责申请书没异议。对安置协议真实性没有异议，但是这份协议不具有合法性，作为村委会没有权力进行拆迁安置。就附属物补偿协议，作为镇政府不能从事经营行为，也没有权力去做这些补偿。对郑州市人民政府行政复议受理通知书没有异议。说明张文治的申请符合法律规定，属于受案范围。对行政复议答复书没有异议。对驳回行政复议申请决定书真实性没异议，因为被诉行政行为是否合法，有待法庭审理。本院对上述证据认定如下：张文治提供的证据均具有真实性，但与其证明目的之间缺乏关联性，故对其证据的证明力，依法不予确认。郑州市人民政府提供的证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。根据上述有效证据及当事人陈述，本院确认以下事实：2012年4月19日，张文治（乙方）与花庄村村民委员会（甲方）、薛店镇人民政府（见证方）签订了《花庄村解放北路北延宅基地拆迁户安置协议》；同日，张文治与薛店镇人民政府签订了《花庄村宅基地拆迁户（需安置）附属物补偿协议》。2018年12月2日，新郑市人民政府收到转办的张文治《依法履行法定职责申请书》，2018年12月29日，新郑市人民政府作出《关于对〈申请书〉的回复》并邮寄送达张文治。张文治不服该回复，于2019年3月4日向郑州市人民政府申请行政复议。2019年4月24日，郑州市人民政府做出郑政（行复驳决）〔2019〕129号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了张文治的复议申请。张文治因不服该行政复议决定，于2019年5月15日向本院提起本案诉讼。本院认为，本案争议焦点为被诉的郑政（行复驳决）〔2019〕129号《驳回行政复议申请决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确。根据本案查明的事实，张文治最初向新郑市人民政府提交“依法履行法定职责申请书”要求将拆迁时未占用完的剩余宅基地办理好相关手续并予以归还、尽快限期安置、依法查处非法占用其宅基地等事项，新郑市人民政府针对张文治的请求根据查明的相关情况逐项做出了回复，该回复并未增加或减损张文治的实体权利义务，也不对张文治的合法权益产生实质影响。故此，郑州市人民政府认定新郑市人民政府做出的回复不属于具体行政行为，张文治的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。郑州市人民政府受理了张文治的行政复议申请后，通知新郑市人民政府提供做出行政行为的证据和依据并进行书面答复，确保了各方当事人的陈述、申辩及提供证据的权利。郑州市人民政府也在法律规定的期限内做出了复议决定并送达给各方当事人，已经依法履行了受理、通知应诉、审查、作出复议决定及送达等相关的法定程序和义务，本院对其作出复议决定的合法性予以确认。综上，张文治的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张文治的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张文治负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  徐 滢审判员  张 启二〇一九年六月十七日书记员  钱梦阳