内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终220号上诉人（原审原告）王利，1973年10月18日出生，满族，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区锡林浩特市人民政府。法定代表人郭轶杰，市长。委托代理人张国栋，1986年10月21日出生，蒙古族，内蒙古自治区锡林浩特市住房和城乡建设局工作人员员，住内蒙古自治区锡林郭勒盟锡林浩特市。委托代理人王建琦，内蒙古合志律师事务所律师上诉人王利因诉被上诉人内蒙古自治区锡林浩特市人民政府（以下锡市政府）征收决定一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2017）内25行初5号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王利及其委托代理人刘光明，被上诉人锡市政府的委托代理人张国栋、王建琦到庭参加诉讼，本案现已审理终结。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院经审理查明，2015年1月28日，锡林浩特市晨辉城市基础设施建设投资有限责任公司（以下简称晨辉公司）向锡林浩特市城市规划局提交了《关于锡林浩特市植物园南区二期绿化工程选址意见的请示》。2015年1月30日，锡林浩特市城市规划局作出《关于锡林浩特市植物园南区二期绿化工程选址的批复》（锡市规发[2015]51号），原则同意绿化工程选址。2015年2月5日，晨辉公司向锡林浩特市发展和改革局提交了《关于锡林浩特市植物园南区二期绿化工程可研报告的请示》。2015年2月6日，锡林浩特市住房和城乡建设局向锡林浩特市发展和改革局行文（锡市住建函字[2015]82号），原则同意该工程项目建设。锡林浩特市发展和改革局于2015年3月8日，作出《关于锡林浩特市植物园南区二期绿化工程可行性研究报告的批复》（锡市发改字[2015]61号），批复如下：一、项目名称：锡林浩特市植物园南区二期绿化工程；二、项目建设规模及内容：绿化总面积57.5公顷，主要实施栽植常绿乔林、常绿灌木、落叶乔木、花灌木、地被植物相结合的园林绿化工程，并同步实施园路铺设、广场铺装、休闲小品等配套工程；三、总投资：2100万元；四、建设地点：锡林浩特市；五、建设时间：2015年；六、其他未尽事宜，请严格按照国家有关执行。2016年2月，锡林浩特市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要提出，锡林浩特市棚户区改造及基础设施建设项目：建设21个社区（居委会）9109套返迁楼，对15个已建成返迁楼的社区进行基础设施建设，建设7条断头路55套返迁楼。2016年4月13日，锡市政府印发了《锡林浩特市贯彻落实内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例的实施意见》。同日，锡市政府网站发布了锡市政府关于印发《锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿项目补偿方案》的通知。2016年5月20日，锡林浩特市住房和城乡建设局向锡市政府提交了《关于对希日塔拉街道办事处一棵树居委会、巴彦查干街道办事处塔林社区等国有土地上房屋征收范围图审核的请示》，内容为：根据我市2016年棚户区改造计划，现计划实施1、希日塔拉街道办事处一棵树居委会、巴彦查干街道办事处塔林社区国有土地上房屋征收项目……请予审核。锡林浩特市巴彦查干街道办事处提出的房屋征收与补偿工作项目情况调查表，反映塔林社区棚户区改造项目，测算总户数53户，调查后实际户数48户，调查时间2016年5月17日，同意征收48户，占比100%；对该项目安置补偿方案同意48户，占比100%。2016年5月22日，锡林浩特市住房和城乡建设局对该房屋征收项目作出了社会稳定风险评估报告，风险等级低风险，工作建议：实施。2016年7月4日，锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局在中国农业银行股份有限公司锡林浩特融盛分理处开户许可证，2016年8月4日锡林浩特市财政国库收付中心向该账户拨付4000万元。2016年7月7日，内蒙古自治区住房和城乡建设厅对锡林郭勒盟住房和城乡建设局作出《关于同意锡林郭勒盟2016年城市棚户区改造项目列入自治区年度计划的批复》，同意锡林郭勒盟住房和城乡建设局上报的列入锡林郭勒盟2016年度建设计划的34个、共计9468套（户）城市棚户区项目列入自治区2016年度城市棚户区改造计划。该文件附件《锡林郭勒盟2016年城市棚户区项目计划表》中，序号27为锡林浩特市一棵树居委会、塔林社区棚户区改造房屋征收项目，项目所在地点：东至赛马场，南至南二环，西至上海路，北至规划希日塔拉街，城市棚户区，计划改造套数232套。2016年7月11日，锡市政府公告（2016第01号）公布了《锡林浩特市人民政府关于巴彦查干街道办事处塔林社区项目国有土地上房屋征收决定》，该决定的日期是2016年7月11日。同日，公告了《锡林浩特市巴彦查干街道办事处塔林社区棚户区改造房屋征收项目补偿方案》。另查明，原告王利未获得建房审批、房屋、土地权属证件。案涉房屋征收项目范围内的房屋已全部拆除。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，被告锡市政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定了《锡林浩特市贯彻落实内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例的实施意见》和《锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿项目补偿方案》。锡市政府按照方案确定的步骤、程序要求，由房屋征收部门进行入户调查、征求被征收户意见，进行社会稳定风险评估，选定评估机构，将预算征收资金存入指定征收账户。被告虽然缺乏对征收补偿方案征求公众意见并根据公众意见进行修改、对房屋调查情况予以公告的程序，但该项目的征收补偿方案与锡市政府网站2016年4月13日公布的《锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿项目补偿方案》在补偿方式、权属确定、价格评估、货币补偿、奖励办法、产权调换等实体内容上是一致的，在进行入户调查时房屋征收小组工作人员已作出过说明，原告在房屋征收调查表上签字同意征收；且本案中的征收范围内的房屋未获得建房审批、土地、房屋权属证件，绝大多数被征收人已签订征收补偿协议并已领取了征收补偿款，被告锡市政府在作出房屋征收决定时虽然存在程序瑕疵，但原告的实体权利义务可以在房屋征收补偿中予以主张。综上，原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十二条、第十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论，判决：驳回原告王利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王利负担。上诉人王利上诉称，一、原审人民法院违反法定程序。原审法院对本案的审理，明显已经超过了六个月的审理期限，且原审法院在行政判决中也并未释明是否向高级人民法院申请延长审理期限。另，原审法院在2018年7月3日第二次开庭前，依职权主动向有关部门调取了证据22、23、24、25，用以证明本案被诉征收决定所涉及的棚户区改造项目合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条、第六十七条的规定，《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的规定，原审法院的上述行为存在程序违法。二、被上诉人提出的证据1、2、3所涉及的项目“锡林浩特市××区工程”，并非本案被诉的《锡林浩特市人民政府关于巴彦查干街道办事处塔林社区国有土地上房屋征收决定》所涉及的项目，二者是截然不同的两个项目，不能混为一谈。三、本案被诉征收决定不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。原审判决未对被诉征收决定是否符合“四规划一计划”作出明确认定。四、被上诉人未能依法进行社会稳定风险评估，未能依法在作出被诉征收决定前征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用。五、被上诉人在作出被诉征收决定前，未依法履行调查登记的调查程序，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等存在大量认定错误，导致上诉人不能依法获得相应补偿安置。六、被诉征收决定及征收补偿方案未能依法履行公示、公告的程序，未能充分保障上诉人等被征收人的知情权、参与权。故请求依法撤销一审判决，将本案发回原审人民法院重审，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人锡市政府答辩称，一、一审法院程序正当。《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用的司法解释》规定，公告期间、鉴定期间、调解期间、中止诉讼期间、审理当事人提出的管辖异议以及处理人民法院之间管辖争议期间不应计算在内。该案无论法庭上还是法庭下都经过多次调解，依据上述法律规定调解不计算在审理期限内，一审法院未超过法定的审理期限。另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。所以在二次开庭前提供证据并不违反法律规定。原审法院对答辩人提供的22-25号证据认为是举证期限届满后提交的证据，并未予以认定。上诉人对原审判决内容认识错误，所以原审法院并不存在程序违法的事实。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，对答辩人作出的被诉征收决定定性准确。锡市政府作出的征收决定不论程序还是实体完全符合法律规定，不存在违法之处。锡市政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，制定了《锡林浩特市国有土地上房屋与征收条例的实施意见》和《锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿项目补偿方案》。锡市政府按照方案确定的步骤、程序要求进行征收。入户调查，征求被征收人意见，依法进行了社会稳定风险评估，征收补偿款足额到位、专款专用、专项存储。社会风险评估工作由评估主体组织实施，房屋征收部门为项目组织的实施主体，住建部门符合评估主体的实施单位，住建部门组成领导小组和工作小组入户调查，了解民意、广泛听取意见，对涉案房屋进行了全面认真的风险评估，形成了社会风险评估报告，分析按评估为低风险、工作建议为：实施。2016年7月4日设立了征收补偿款专用帐户（中国农业银行锡林浩特市融盛分理处开户），锡林浩特市财政局国库收付中心向专户专项拨款4000万元。锡市政府提供的证据能够证明征收补偿款足额到位及专款专用、专项存储。依法履行了调查登记程序，对案涉房屋认定事实清楚。案涉房屋未获得建房审批、无土地证、房产证等权属证件，答辩人通过民意测评表及房屋征收调查表、现场图片均由被征收人签字，并且对房屋用途、结构、权属等进行了调查，被征收人对评估机构亦进行了自行选定。《锡林浩特市国有土地房屋征收与补偿方案》依法予以公布，征求了公众意见，征收决定依法在征收范围进行了公告。锡市政府于2016年4月13日在锡市政府网站上对《锡林浩特市国有土地房屋征收与补偿方案》在补偿方式、权属确定、价格评估、货币补偿、奖励办法、产权调换等进行了公布，同时征收工作人员在入户调查时也对上述内容做过说明，在调查项目中对房屋征收补偿情况有记载，上诉人的房屋征收调查表上签字同意征收，充分征求了公众意见，征收决定在征收范围内进行了张贴、公示，绝大多数被征收人已签订征收补偿协议并已领取了征收补偿款。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为锡市政府作出的房屋征收决定是否合法。首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案中，被上诉人仅提交了《锡林浩特市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。被上诉人虽在一审法院第二次开庭审理时补充提交了锡市国土资源局“关于希日塔拉街道办事处一棵树居委会棚户区改造房屋征收项目土地规划与土地利用现状的说明”、关于2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划草案的报告、锡市第十四届人民代表大会第四次会议关于市2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议和锡市政府“关于对《一棵树居委会、塔林社区征收决定》会议讨论决定情况的说明”。以上补充提交的证据已经超过举证期限，且不能证明涉案征收行为符合上述法律规定。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，被上诉人提交了锡市征补条例及网络公布等证据，但不能证明涉案征收项目曾拟定过征收补偿方案，且被上诉人提交的48份民意测评表和4份谈话笔录，均不能证实其作出被诉征收决定前对拟定征收补偿方案征求被征收人意见。故被上诉人未提交对拟定征收补偿方案论证、公布、征求公众意见的有效证据。第三，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，被上诉人提供的社会稳定风险评估是锡林浩特市住房和城乡建设局作出的，被上诉人锡市政府将该报告予以采纳后，可以认定其履行了该项义务。第四，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被上诉人于2016年7月11日作出被诉征收决定，2016年7月4日锡林浩特市国有土地上房屋征收与补偿管理局在中国农业银行股份有限公司锡林浩特融盛分理处开户许可证，2016年7月26日锡林浩特市住房和城乡建设局向锡林浩特市财政局作出《关于申请拨付房屋征收补偿款的函》。2016年8月4日锡市财政国库收付中心向该账户拨付4000万元。因此，认定征收补偿费在作出房屋征收决定前足额到位证据不足。第五，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”本案中，征收实施单位虽进行了房屋征收调查，但被上诉人提供的房屋征收调查表未显示被征收房屋的权属、区位、用途以及建筑面积等情况，且未提交调查结果向被征收人公布的证据。综上，锡市政府作出的被诉征收决定证据不足，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，予以撤销并责令锡市政府重新作出房屋征收决定。但是，由于该征收已实际开展，大多数房屋已经被征收。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；……”本案中，撤销被诉征收决定势必会给社会公共利益造成重大损害，亦影响行政征收的工作效率，故锡市政府可以通过采取补救措施，以达到巴彦查干街道办事处塔林社区项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的要求。综上，一审判决驳回王利的诉讼请求属认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2017）内25行初5号行政判决；二、确认被上诉人内蒙古自治区锡林浩特市人民政府作出的《锡林浩特市人民政府关于巴彦查干街道办事处塔林社区项目国有土地上房屋征收决定》违法；三、责令被上诉人内蒙古自治区锡林浩特市人民政府对问题部分采取补救措施。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人内蒙古自治区锡林浩特市人民政府负担。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 史燕龙二〇一九年六月十一日法官助理 苏玉静书 记 员 苏玉静附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行政为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；第七十六条人民法院判决确认违法或者无效后，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；