内蒙古自治区高级人民法院民 事 裁 定 书（2019）内民再82号抗诉机关：内蒙古自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：侯三树，男，1947年6月20日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。委托诉讼代理人：任树军，内蒙古辰星律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：包头市东河区沙尔沁镇土合气村民委员会。法定代表人：贾玉柱，主任。委托诉讼代理人：张培龙，内蒙古培隆律师事务所律师。二审被上诉人（一审第三人）：土默特右旗明沙淖乡西杨家圪堵村民委员会。法定代表人：史建，主任。二审被上诉人（一审第三人）：土默特右旗国营黄河机械林场。法定代表人：张杰，场长。委托诉讼代理人：张永清，副场长。申诉人侯三树因与被申诉人包头市东河区沙尔沁镇土合气村民委员会（以下简称土合气村委会）及原审第三人土默特右旗明沙淖乡西杨家圪堵村民委员会（以下简称西杨家圪堵村委会）、土默特右旗国营黄河机械林场（以下简称黄河林场）返还原物纠纷一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2015）包民三终字第258号民事裁定，向检察机关申诉。内蒙古自治区人民检察院于2018年5月23日作出内检民（行）监〔2018〕150XXXXXXXX号民事抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2018年7月2日作出（2018）内民抗58号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。内蒙古自治区土默特右旗人民法院一审查明：原告侯三树系土默特右旗明沙淖乡杨家圪堵村李五营村小组村民。2013年5月，侯三树以其向第三人黄河林场承包位于××道地界南北坝；西至黄河流域中心线；北至黄河流域中心线；南至河道），其对土地享有承包经营权为由进行耕种。但在耕种过程中，被告土合气村委会以侯三树经营耕种的土地属土合气村委会管理使用为由进行阻拦，为此双方产生纠纷。侯三树请求判令土合气村委会对其所承包经营的位于李五营村小组的2000亩土地停止侵权，恢复土地原貌后返还，并赔偿侯三树因两年未能耕种的经济损失90万元。内蒙古自治区土默特右旗人民法院于2015年5月7日作出（2014）土民初字第1767号民事裁定认为，本案争议的焦点是诉争土地的使用权归谁所有。庭审中原、被告一致认可诉争土地位于××旗交界处，系黄河防洪坝内土地，属于黄河防洪河道范围，该土地属国家所有。对于诉争的该国有土地由谁管理使用，即谁对该诉争土地享有使用权是本案的争议焦点。庭审中原、被告各执一词，但都未提供相应证据证实诉争土地的使用权权属。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定可知，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在法定期限内向人民法院提起行政诉讼。由此可知，土地使用权权属争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围。遂裁定驳回侯三树的起诉。侯三树不服提出上诉。内蒙古自治区包头市中级人民法院于2015年7月6日作出（2015）包民三终字第258号民事裁定认为，双方争议的土地属于黄河防洪河道范围，该土地属国家所有。双方因实现使用权产生的纠纷，属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的情形即土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。故该土地争议，不属人民法院受理民事诉讼的范围。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。侯三树不服，向检察机关申请抗诉。内蒙古自治区人民检察院抗诉认为：1.本案诉争的土地黄河林场持有编号为A152XXXXXXX的土林证字（2007）第00XXXXX号林权证，上面明确争议土地（林地）所有权为国家所有，使用权人为黄河林场。同时，已生效的包头市中级人民法院（2015）包立管终字第30号民事裁定也认定“本案侵权行为地即侯三树承包的土地属于土右旗黄河林场”，而土合气村委会向法院提交的证据也证明争议土地是国有土地。终审法院认定双方当事人均未提供证据证实争议土地的使用权归属，土地使用权存在争议，缺乏证据证明。2.终审法院认为此案系“双方因实现使用权产生的纠纷，属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的情形”，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，适用法律确有错误。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”因此，即便涉案土地使用权存在争议，侯三树与黄河林场签订承包合同后经营土地，在争议解决之前，土合气村委会也不得改变使用现状强行耕种争议土地。本案中，侯三树向法院起诉请求判令对方停止侵权、恢复原状、返还原物及赔偿损失，法院应当围绕当事人的诉讼请求进行审理。现法院认为该案属于土地所有权和使用权发生争议应由人民政府处理，本案不属于人民法院民事诉讼范围管辖，适用法律确有错误。侯三树称，黄河林场林权证、土右旗国土资源局《关于黄河林场土地权确认的情况说明》、《对东河区沙尔沁乡土合气村三家砖厂挖土制砖破坏耕地的答复》、包头市国土资源局《关于土右旗明沙淖乡李五营村村民侯三树反映问题的答复》、包头市中级人民法院（2015）包立管终字第30号民事裁定书等证据可以证实，诉争的土地所有权属于国家，使用权人为黄河林场，土合气村委会没有证据证明诉争土地归其所有，本案不属于土地使用权权属不明或存在争议的案件，属于人民法院受案范围。申诉人根据合法的承包合同耕种土地，对方无端阻拦，强行耕种，本案属于侵权诉讼。一、二审法院认定事实和适用法律存在错误，同意检察机关抗诉意见。土合气村委会辩称，（2016）内0202刑初376号刑事附带民事判决所涉及的土地与本案所争议的土地属于同一地块，包头市国土资源局包国土资字（2014）295号文件即《关于对东河区沙尔沁镇土合气村与土右旗明沙淖乡西杨家圪堵村黄河内滩河头地争议处理意见的报告》中，对行政区划界限的问题建议民政部门会同林业和水务部门共同处理，如果该土地系属黄河林场，就不会出现该文件所述的建议各部门共同处理。现有证据不能证明土合气村已实际耕种三十年的土地属于黄河林场。侯三树是以侵权诉讼变相解决土地权属问题，黄河林场的林权证也无法证明与土合气村耕种的河滩地属于同一地块。黄河林场如认为土合气村耕种的河滩地权属不清，可以通过行政程序确认土地权属，无必要利用村民通过侵权之诉变相解决土地权属。黄河林场述称，侯三树所承包的土地属于黄河林场林权证1400亩地块范围内，现该地块实际面积大概3000多亩，林权证的四至中的黄河是指至黄河中心线。西杨家圪堵村委员会未作答辩。本院再审查明的事实与一审查明的一致，另查明，黄河林场林权证项下登记的林地有两部分地块，其中四至记载东至黄河，南至黄河，西至黄河林场五林班1小班，北至黄河林场四林班7、8小班的地块面积为2000亩；四至记载东至黄河林场四林班2小班，南至黄河，西至黄河，北至九原区交界的地块面积为1400亩。侯三树与黄河林场2013年承包合同标明承包范围为东至老河头大杨树地，南至黄河，西至黄河，北至土合气界，未标明面积；2014年承包合同标明范围为东至李五营地界南北坝（GPS点04XXXXX,44XXXXX；04XXXXX,44XXXXX；04XXXXX,44XXXXX），北、西至黄河流域中心线，南至杨家圪堵村委会承包地界，面积为2000亩。2014年11月13日，黄河林场给土右旗国土资源局去函称其将林场经营范围内暂不宜造林地与侯三树签订土地经营合同，承包面积为2000亩，界限为东至李五营地界南北坝（GPS点04XXXXX,44XXXXX；04XXXXX,44XXXXX；04XXXXX,44XXXXX），北至黄河流域中心线，西至黄河流域中心线，南至杨家圪堵村委会承包地界，请求旗国土资源局确认土地权属。11月18日土右旗国土资源局给黄河林场回函，称经核对坐标范围，确认承包合同所涉及的土地均在黄河河道堤防内，属于黄河河道用地，土地性质是国有，土地权属为黄河林场。本案在本院审理期间，黄河林场明确侯三树所承包的土地应位于其林权证中1400亩的地块，因黄河水位涨落淤澄原因，1400亩的地块实际面积已扩展为3000多亩。2014年4月10日，包头市东河区人民政府给包头市国土资源局《关于确认沙尔沁镇土合气村南黄河内滩地使用权属的函》中称，土合气村南黄河滩涂地约为3500亩，该地块为黄河内滩地，应属国家所有，该地块的大部分土地历史上便由土合气村耕种，已超过三十年，部分地是十几年前黄河南移退流出来的滩地。以上地块所有权归国家，由土合气村经营，请求市国土资源局对土合气村南黄河滩涂地使用权进行确认。4月21日包头市国土资源局监察大队《对“东河区沙尔沁乡土合气村三家砖厂挖土制砖破坏耕地问题”的答复》中称，包头市国土监察大队接到市局转来的信访件后，会同东河区国土分局及土右旗国土分局组成联合调查组，通过现场勘查、实地测绘等方式，经市局会议审核研究形成答复意见，经调查核实土右旗西杨家圪堵村李五营村小组西南与土合气村交界处地块，位于黄河防洪河道范围，黄河防洪坝内土地应属国有土地，按照土右旗政府土右政发（1987）第17号文件，黄河防洪坝里的土地属于黄河林场所有，对新淤澄的河头地，使用权、经营权归黄河林场，防洪坝内的土地不属于村民土地承包经营范围，所反映的地块亦属于湿地保护范围。6月26日包头市国土资源局给包头市人民政府《关于对东河区沙尔沁镇土合气村与土右旗明沙淖乡西杨家圪堵村黄河内滩河头地争议处理意见的报告》中称，对市政府批转的东河区政府《关于协调解决沙尔沁镇土合气村与土右旗明沙淖乡西杨家圪堵村黄河内滩河头地使用权纠纷的请示》，经土地权属调查了解并会同市民政局、水务局召集东河区政府、土右旗政府、东河区沙尔沁镇政府、土右旗明沙淖乡政府、东河区国土资源局、民政局、土右旗国土资源局、民政局、水务局及土合气村与杨家圪堵村村民代表，共同参加协调会，调查情况确认，争议的土地地块位于黄河堤坝内，属于国有土地，根据《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规规定，水利部门是河道主管机关，且属于湿地保护范围，建议由林业和水务部门处理，对行政区划界限问题不作为土地权属争议案件受理，建议由民政部门会同林业和水务部门共同处理，并且考虑到土合气村和杨家圪堵村因争夺土地已经引发械斗，建议责成两区两级政府做好处理，防止引发更大社会矛盾。本院认为，本案双方争议的是黄河林场发包的土地是否属于黄河林场林权证范围内，该问题的核心是黄河水位涨落所形成的河滩地的使用权问题，并据此确定本案是否属于土地所有权和使用权不明的案件，是否应由人民法院按民事诉讼受理。综合查明的证据，本案所诉争的土地，位于黄河河道内，土地性质为国有。根据《中华人民共和国河道管理条例》规定，有堤防的河道，两岸堤防间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地均属于河道主管机关管理范围。黄河淤澄的河滩地应归谁使用，争议各方曾多次向政府及政府有关部门请求确认权属，该权属争议目前尚未明确解决。黄河林场林权证四至所标明的界点“黄河”与侯三树及黄河林场所称的界点“黄河流域中心线”是否同一，是否属于林权证范围，仍属不清。本案管辖权争议案件中，包头市中级人民法院（2015）包立管终字第30号民事裁定基于当事人诉请承包合同土地位于黄河林场，进而确认土默特右旗人民法院对本案具有管辖权，并非是对争议土地权属的确认。原审人民法院认为本案为实现使用权产生的纠纷，属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的情形，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项之规定，裁定如下：维持内蒙古自治区包头市中级人民法院（2015）包民三终字第258号民事裁定。本裁定为终审裁定。审判长 图 雅审判员 闫少波审判员 李秀婕二〇一九年六月十八日书记员 蔚宵蒙