湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终9号上诉人（原审原告）:刘宽锋，男，1961年8月4日出生，汉族，住岳阳市岳阳楼区。委托代理人：张海燕，北京杰睿律师事务所律师。委托代理人：王兴旺，山东盛强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府。住所地：岳阳市岳阳楼区巴陵中路523号。法定代表人：黄建文，该区区长。委托代理人：陈武，湖南碧灏律师事务所律师。委托代理人：王孟华，该区人民政府工作人员。上诉人刘宽锋因与被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）撤销行政协议纠纷一案，不服岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院一审查明：刘宽锋和刘波系两兄弟，刘宽锋在岳阳市岳阳楼区××花果××家组拥有私房一处。2017年3月28日，岳阳市国土资源局发布《拟征地（使用土地）告知书》（岳土征拟告字［2017］17号），告知拟征收包括岳阳经济技术开发区金凤桥管理处白石岭村、通海路管理处大桥湖社区居委会、岳阳楼区梅溪乡滨湖村、冷水铺村、花果畈村、胥家桥村在内的230.73公顷土地，具体见勘测定界图，拟征地项目用途为岳阳市芭（芭蕉湖）南（南湖）两湖连通工程项目（以下简称两湖连通项目），告知书中并载明了补偿标准、安置途径及其他事项。2017年4月19日，岳阳市国土资源局发布《预征地告知书》（岳土征拟告字［2017］17号），告知拟征收包括岳阳楼区梅溪乡滨湖村、冷水铺村、胥家桥村、花果畈村、岳阳经济技术开发区金凤桥管理处白石岭村、通海路管理处大桥湖社区居委会在内36.2402公顷土地，具体见勘测定界图，拟征地用途为岳阳市2017年度第一批次建设用地项目，并载明了补偿标准、安置途径及其他事项。岳阳市国土资源局、两通连通项目部、滨湖村村委会、大桥社区居委会、白石岭社区居委会等拟被征收单位在该《预征地告知书》上盖章并注明“收到并张贴”。2017年5月15日，两湖连通项目部制作《芭南两湖连通工程项目被拆迁房屋、人口调查摸底基本情况公示（第一榜）》并在拟征收区域进行了张贴公示。2017年5月27日，岳阳市规划局出具征收红线图用于两湖连通项目征地拆迁之用，红线图有效期为期一年。2017年6月6日，两湖连通项目部对刘宽锋的被拆迁房屋出具《被拆迁房屋合法性认定表》，该表经花果畈村委会签字盖章，乡镇（办事处）领导签字，规划部门盖章，认定刘宽锋（BL-327）房屋的合法建筑面积为461.21平方米。2017年6月8日，两湖连通项目部向拟征收区域居民张贴公告信《致居民朋友的一封信》及《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》，为征收范围内居民提供和展示国家征收法律法规和政策文件。2017年6月13日，岳阳市政府市长办公[2017]第12次会议中，岳阳市政府审议并通过《岳阳市芭南两湖连通工程修建性详细规划》、《芭南两湖连通工程PPP项目实施方案》。2017年6月13日，岳阳市发展和改革委员会作出《关于芭南两湖连通工程可行性研究报告的批复》岳发改审[2017]58号，批复同意实施芭南两湖连通工程。2017年6月16日，刘宽锋申请对其合法拥有的房屋BL-327，正屋面积461.21平方米的房屋请求参照执行国有土地上房屋征收标准评估，并承诺：“一、申请人的私有房屋拥有合法产权，无产权纠纷，其面积及设施与评估公司和项目指挥部测算的经核对无误差。二、同意参与执行两湖连通项目部关于集体土地上房屋参照执行国有土地上房屋征收标准评估的各项政策，积极配合，不无理取闹。三、在签约后，申请人保证按合同要求，及时腾地。”刘宽锋本人在该申请书上签字确认，两湖连通项目部在该申请书上加盖公章。2017年7月30日，两湖连通项目部出具《集体土地上房屋拆迁参照国有土地上房屋征收补偿项目审批表》，申请对征收区域集体土地上房屋拆迁参照国有土地上房屋拆迁征收补偿项目进行审批，岳阳楼区棚改办、岳阳楼区政府、岳阳市国土资源局、岳阳市棚改领导小组审批同意并签字盖章。2017年7月31日，两湖连通项目部和岳阳楼区棚户（旧城）区改造工作领导小组办公室对花果畈村刘家组的待征收房屋申请评估，并出具《申请评估房屋清单》，该清单中包含中刘宽锋的BL-327房屋。2017年8月14日，湖南省人民政府作出《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（2017）政国土字第1291号，对申请用地单位岳阳市国土资源局的农用地转用、土地征收申请进行审批，批准用地总面积36.2402公顷，建设项目名称为岳阳市2017年第一批次建设用地项目，被用地单位包含岳阳楼区梅溪乡滨湖村、冷水铺村、胥家桥村、花果畈村、岳阳经济技术开发区金凤桥管理处白石岭村、通海路管理处大桥湖社区居委会。2017年9月10日，花果畈村委会对本村村民刘宽锋的房屋出具《房屋权属证明》，证明刘宽锋房屋位于刘家组，属岳阳楼区梅溪乡花果畈村征地拆迁范围，不属于违法建筑，房屋拆迁编号为BL-327。2017年11月27日，两湖连通项目部对刘宽锋的房屋进行情况调查，并制作《房屋产权人及房屋权属认定表》，认定表中载明BL-327户主为刘宽锋，认定面积为461.21平方米，刘宽锋在该认定表上签字确认。两湖连通项目部对刘宽锋的房屋BL-327及家庭人口进行调查登记，并制作《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》，该调查情况登记表经户主刘宽锋、乡村、组代表、调查人、业主（2017年8月8日）、征拆机构（2017年4月3日）签字确认。2017年11月27日，两湖连通项目部对刘宽锋的被征收房屋的房屋主体、装饰、装修、附属设施、搬家过渡及奖金进行拆迁评估补偿计算，制作《岳阳楼区芭南两湖连通工程拆迁项目集体土地房屋拆迁评估补偿计算表（刘宽锋BL-326》计算得出刘宽锋的房屋BL-327评估补偿价值合计为187.9958万元。正阳评估公司受岳阳市岳阳楼区征收安置工作局的委托，对芭南两湖连通工程建设项目集体土地上涉及刘宽锋的房屋BL-327进行征收评估，出具了房屋征收分户评估报告（湘正房[2017]字第梅溪171号），估价结果为：刘宽锋房屋编号BL-327评估价值为人民币161.8256万元。2017年11月27日，两湖连通项目部与刘宽锋签订了《房屋收购协议书》（房屋编号：327），协议书中载明，房屋主体参照湘正房[2017]字第梅溪171号评估报告，房屋整修装饰、附属补偿等参照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》湘政函（2014）113号文件规定价格标准进行收购，收购协议还就补偿范围、补偿依据、补偿明细、补偿方式及腾地要求、房屋收购补助相关奖励等进行了明确约定，刘宽锋本人在收购协议上签字确认。2017年11月27日，刘宽锋在两湖连通项目部领取了房屋收购款185.7185万元。涉案房屋已被拆除。2017年12月12日，岳阳市人民政府发布《岳阳市人民政府征收土地公告》（岳土征告字[2017]24号），内容为：岳阳市2017年第一批次建设用地项目（两湖连通）楼区段经湖南省人民政府[2017]政国土字第1291号文件批准，同意征收岳阳市岳阳楼区梅溪乡滨湖村、冷水铺村、胥家桥村、花果畈村境内部分集体土地。公告还对批准时间、被征收土地单位、位置、面积及用途及征地补偿标准及其他事项进行了公告。2017年12月15日，岳阳市国土资源局岳阳楼区分局根据《征用土地公告办法》有关规定，组织相关部门拟定了《岳阳市2017年第一批此楼区段用地项目征地补偿安置方案》，并予以公示，岳阳市国土资源局岳阳楼区分局要求被征地农村集体经济组织，农村村民或其他权利人，对征地补偿安置有不同意见或要求举行听证会的，可在本方案公示之日起10个工作日内提出书面意见。2018年1月12日，岳阳市国土资源局发布《岳阳市国土资源局征地补偿安置方案公告》岳土征补字[2018]2号，对被征收土地单位；征收土地标准；被征地范围内房屋补偿安置及支付方式；被征地农业人员安置办法；相关告知；腾地办法及时间等内容进行公告。岳阳市中级人民法院一审认为，本案两湖连通项目部对刘宽锋的房屋基于两湖连通工程的建设需要进行收购，双方签订的是房屋收购协议，而不是房屋征收补偿协议，不适用征收相关法律规定。两湖连通项目部在收购刘宽锋房屋前依法对刘宽锋的房屋进行了产权认定和面积测量，并对其家庭人口及房屋情况进行调查，制作了《房屋产权人及房屋权属认定表》、《被拆迁户家庭人口及房屋调查情况登记表（一）》，并经过刘宽锋的签字确认。关于收购价格，刘宽锋在《请求参照执行国有土地上房屋征收标准评估的申请书》上签字，申请对其所有的房屋收购参照国有土地上房屋征收标准进行评估，正阳评估公司对芭南两湖连通工程建设项目集体土地上涉及刘宽锋房屋出具了分户评估报告，正阳评估公司具有评估的资质，评估人员具有相应职业资格，评估报告不存在违法。两湖连通指挥部与刘宽锋在协商一致的情况下于2017年11月27日签订涉案《房屋收购协议》，在协议中约定房屋主体部分根据评估报告结果确定，房屋装修装饰、附属补偿等参照《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》湘政函（2014）113号文件规定价格标准确定，该收购协议是双方真实意思表示，两湖连通项目部针对刘宽锋集体土地上的房屋按照较高标准，参照国有土地上房屋评估价进行收购，充分保障了其合法权益，刘宽锋在协议上签字确认并领取了补偿款，两湖连通项目部已履行了协议义务，并不存在违法之处。刘宽锋在签订房屋收购协议并领取补偿款后，涉案房屋的所有权已经转移给了岳阳楼区政府。至于岳阳市人民政府于2017年12月12日发布《征收土地公告》（岳土征告字[2017]24号），该公告是对征收红线内土地、房屋的征收，刘宽锋的房屋已被依法收购所有权已经转移给两湖连通项目部，之后的征收与刘宽锋无关，刘宽锋不是相关权利人，其认为房屋收购发生在政府发布征收公告之前存在违法的主张缺乏法律依据，应当不予支持。另外，刘宽锋认为评估时存在遗漏项，但其在房屋收购协议签订时并未对补偿项目提出异议，对其主张的遗漏项也未提供相关证据证明，不予支持。综上，刘宽锋要求撤销两湖连通项目部与其签订的房屋收购协议缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘宽锋的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘宽锋负担。刘宽锋上诉称：1.一审法院事实认定错误。刘宽锋认为该《房屋收购协议》属于“房屋征收协议”应当按照征收的相关法律规定进行，岳阳楼区政府未批先征，未依法评估的行为违反了法律规定，应当撤销。评估报告没有具体的评估价值时点，评估日期不明确，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产市场评估管理暂行办法》等规定，先应当明确评估的价值时点，认为评估报告合法，属于事实认定错误。2.刘宽锋没有交付涉案房屋，没有办理不动产转移手续，岳阳楼区政府没有交付涉案房屋，没有办理不动产转移手续，岳阳楼区政府也没有提供任何涉案房屋所有权转移的证据。一审法院认为涉案协议不适用征收相关法律规定，没有法律依据，适用法律错误。请求撤销一审判决，发回重审。岳阳楼区政府答辩称：1.房屋收购协议书不同于征收协议，应属于民事协议，不适用征收相关法律。按照评估结果作为协商依据，没有违反法律强制性规定。本案属于集体土地房屋收购，只是参照《国有土地上房屋征收评估办法》评估，刘宽锋提出没有注明评估时点就认定分户评估报告违法错误。2.涉案房屋已经交付给岳阳楼区政府，刘宽锋已领取补偿款，视为放弃相关诉权。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明：1.刘宽锋与刘波系父子。2.2017年3月21日，中共岳阳市岳阳楼区委、岳阳楼区政府作出《关于成立岳阳楼区芭（芭蕉湖）南（南湖）两湖连通工程项目拆迁指挥部的通知》，决定成立两湖连通项目部，确定了区委书记任政委，副区长任指挥长等指挥部成员。3.正阳评估公司先对刘宽锋的涉案房屋进行评估，两湖连通项目部再根据评估结果对刘宽锋的被征收房屋的房屋主体、装饰、装修、附属设施、搬家过渡及奖金进行拆迁评估补偿计算，制作《岳阳楼区芭南两湖连通工程拆迁项目集体土地房屋拆迁评估补偿计算表（刘宽锋BL-326》计算得出刘宽锋的房屋BL-327评估补偿价值合计为187.9958万元。由于该片区没有按时完成签约，该《计算表》中列明的“片区按时签约奖”22773元未予奖励，刘宽锋实际得到的补偿款总计185.7185万元。4.刘宽锋的户藉所在地为“岳阳市岳阳楼区”，而刘宽锋的涉案房屋所在地为“岳阳市岳阳楼区梅溪乡花果畈村刘家组”。本院二审对一审查明的其他事实予以确认。本院认为，本案的焦点问题是刘宽锋与两湖连通项目部签订的“房屋收购协议”的性质认定。两湖连通项目部是岳阳楼区委、区政府成立的。两湖连通工程项目实施的目的是有效解决王家河水质问题，改善南湖水环境，修复区域水系生态，带动周边区域发展，提升城市品位。涉案的“房屋收购协议”并非因行政机关或两湖连通项目部收购个别房屋引起的，而是岳阳楼区政府在改善水质，修复水系生态过程中，为实现公共利益和行政管理目标，以委托两湖连通项目部“收购”来代替应当依法进行的“征收”而引发的。虽然该收购协议名义上签订主体是两湖连通项目部，但两湖连通项目部是岳阳区委和区政府成立的临时机构，且此种收购本身属于政府征收职能的委托，并服务和服从于改善环境这一公共利益需要，因而此种收购协议具有了行政协议的属性，应由岳阳楼区政府承担相应的责任。将该类行为纳入行政诉讼的审查范围，可以防止行政机关滥用“收购”代替征收，规避司法审查监督。因此，一审判决仅将该收购协议认定为平等主体间民事合同，属于事实认定错误，本院予以纠正。关于刘宽锋请求撤销涉诉《房屋收购协议书》的问题。虽然刘宽锋与两湖连通项目部签订涉诉《房屋收购协议书》在发布土地征收公告之前，不符合相关法律规定。但是两湖连通项目部针对刘宽锋集体土地上的房屋按照较高标准，参照国有土地上房屋评估价进行补偿，充分保障了刘宽锋的合法权益。刘宽锋在协议上签字确认并领取了补偿款，应视为其对房屋补偿数额的认可。且涉诉《房屋收购协议书》已经履行完毕，房屋已经拆除，撤销该协议，并依法由征收部门按集体土地补偿标准对刘宽锋户进行补偿安置，不利于刘宽锋的利益，故涉诉协议不宜撤销。综上，上诉人刘宽锋的上诉理由虽部分成立，原审判决认定事实有误，适用法律不当，但结论可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘宽锋负担。本判决为终审判决。审判长  周婷婷审判员  余旭东审判员  向黎丽二〇一九年六月四日法官助理邹志斌书记员刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……