河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4105号上诉人（原审原告）申秋梅，女，汉族，1959年9月26日出生，住河南省洛阳市老城区。上诉人（原审被告）洛阳市人民政府，住所地洛阳市洛龙区开元大道228号。法定代表人刘宛康，系该市人民政府市长。委托代理人刘全斌，系该市国土资源局工作人员。委托代理人高晓军，河南大进律师事务所律师。上诉人申秋梅因与上诉人洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）为土地征收纠纷一案，均不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称原审法院）（2017）豫01行初1130号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理终结。上诉人申秋梅原审诉讼请求：1、依法确认洛阳市政府征占申秋梅集体土地的行政行为违法。2、依法判令洛阳市政府停止在申秋梅集体土地上的非法施工和经营业务。3、依法判令本案诉讼费用由洛阳市政府承担。原审法院经审理查明：洛阳市政府呈报《洛阳市人民政府关于洛阳市2007年度第二批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》，经河南省人民政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函[2007]780号文件下达批复。河南省人民政府于2008年6月19日作出豫政土[2008]205号《河南省人民政府关于洛阳市实施2007度第二批城市建设用土地的批复》（以下简称豫政土[2008]205号批复），同意洛阳市政府实施转用并征收西工区、洛龙区、老城区、瀍河区8个乡（镇）39个村集体耕地354.6819公顷、园地19.7859公顷、林地8.7528公顷、其他农用地14.3621公顷；征收集体建设用地150.7567公顷，共计548.3124公顷。该批复附件《洛阳市实施2012年度第四批城市建设用地明细表》显示，申秋梅所在的老城区邙山镇苗北村被征收土地29.3419公顷。洛阳市国土资源局和洛阳市老城区人民政府于2011年3月10日作出《关于征收老城区邙山镇集体土地的公告》。在本案诉讼中，申秋梅当庭明确其诉讼请求中的征占申秋梅集体土地的行政行为指的是洛阳市政府收到河南省人民政府征地批复后组织实施征地的行为。原审法院认为：一、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，洛阳市政府主张申秋梅所在村于2013年8月14日经村民代表大会表决形成《报请老城区政府收回申秋梅等村民户的集体土地使用权》的决议，并于2013年8月15日将该决议送达申秋梅，自此申秋梅应知道被诉实施征收行为。在送达该决议的送达回证上的受送达人为申秋梅，且在受送达人签名或盖章一栏显示“拒签”，即便据此推定申秋梅于2013年8月15日知道该决议，因该决议仅涉及村委会报请洛阳市老城区人民政府收回涉案土地使用权的研究意见，并不涉及被诉实施征地行为的相关内容，亦不能证明申秋梅此时已经知道洛阳市政府实施征地行为，洛阳市政府提交的证据均不能证明洛阳市政府在组织实施征地过程中发布了征地公告和征地补偿安置方案公告，故洛阳市政府辩称申秋梅起诉超期的理由不能成立。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《征收土地公告办法》第三条规定，征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。第五条规定，征收土地公告应当包括：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第八条规定，征地补偿安置方案公告应当包括：本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。本案中，申秋梅所诉标的系河南省人民政府作出豫政土[2008]205号《河南省人民政府关于洛阳市实施2007年度第二批城市建设用地的批复》批准征收涉案土地后洛阳市政府组织实施征收的行为，洛阳市政府作为法定的组织实施机关，是本案的适格被告。洛阳市政府在涉案土地被依法批准征收后，应当依照上述法律法规规章的规定依法组织实施。洛阳市国土资源局与洛阳市老城区人民政府虽然于2011年3月10日作出了《关于征收老城区邙山镇集体土地的公告》，对征收集体土地的位置、范围及用途等情况予以明确，但洛阳市政府提供的证据不能证明该公告依法进行了张贴告知，亦不能证明制作并张贴了征地安置补偿方案公告并依法进行了补偿安置。因此，洛阳市政府组织实施征收涉案土地，不符合上述法律法规以及规章的规定，其实施征收申秋梅使用的集体土地的行政行为违反法定程序，该行为应确认违法。另外，申秋梅还诉请洛阳市政府停止在申秋梅使用的土地上的非法施工和经营业务，因申秋梅请求确认实施征收行为违法且经本院审查，涉案土地也已依法批准征收为国有，申秋梅作为原集体土地使用人已经丧失了对土地的合法使用权，此后涉案土地如何使用申秋梅均无权主张。但申秋梅如认为涉案征地实施中其未获得相应补偿或遭受了损失，申秋梅可依法另行主张，故对其该项诉请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、确认洛阳市政府组织实施征收申秋梅使用的集体土地的行政行为违法；二、驳回申秋梅的其他诉讼请求。案件受理费50元，由洛阳市政府承担。上诉人申秋梅上诉称：一、原审判决认定涉案土地已被征收为国有，申秋梅已丧失对土地的合法使用权，是认定事实错误。洛阳市国土资源局2017年5月15日作出的洛国土资告［2017］117号《洛阳市国土资源局政府信息公开告知书》，答复的批准征地文件豫政土［2008］205号批复与申秋梅的集体土地没有任何关系。二、洛阳市政府关于涉案土地的征地报批等程序违法，且豫政土［2008］205号批复已依法自动失效。1、根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、原国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》的相关规定，农用地和土地征收文件两年内有效，市、县级政府两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。豫政土［2008］205号批复作出的时间是2008年6月19日，老城区政府作出《关于征收老城区邙山镇集体土地的公告》为2011年3月10日，豫政土［2008］205号批复已依法自动失效。洛阳市政府在该批复作出后，未张贴公告，亦未依法作出征地公告和安置补偿方案，该事实已被洛阳铁路运输法院（2017）豫7102行初183号行政判决所认定。2、洛阳市政府征占集体土地未听取被征地农民意见，未经被征收人签字确认，所谓的村委会签字没有法律依据，洛阳市政府征地报批程序违法。3、法律规定被征地农民社会保障费用未足额落实的，不得批准征地。豫政土［2008］205号批复涉及的社会保障费根本不存在，洛阳市政府实施征地严重违法。三、洛阳市政府组织实施征收行为，征地批复也是针对洛阳市政府，故洛阳市政府是适格主体。涉案土地仍属申秋梅的情况下，洛阳市政府应停止施工经营。四、《报请老城区政府收回申秋梅等村民户的集体土地使用权的决议》仅涉及村委会报请上级政府收回涉案土地使用权的研究意见，并不涉及被诉征地行为，不能证明申秋梅据此已知道洛阳市政府实施征地行为。且申秋梅的集休土地并不在征地批复范围内，洛阳市政府依据的征地批文和公告与申秋梅没有任何关系，申秋梅起诉未违反法律规定的起诉期限。五、原审未经批准并告知申秋梅延期或中止审理，存在超审限问题。综上，原审法院判决认定事实错误，主要证据不足，依法应予撤销并改判。请求二审撤销原判，支持申秋梅的原审诉讼请求，本案诉讼费用由洛阳市政府承担。上诉人洛阳市政府上诉称：一、河南省人民政府于2008年6月19日作出豫政土［2008］205号批复，同意洛阳市政府征收涉案土地，并同意洛阳市国土资源局拟定的农用地转用和土地征收实施方案。后洛阳市政府委托老城区人民政府具体组织实施，2011年洛阳市国土局与老城区政府作出《关于征收老城区邙山镇集体土地的公告》并予以张贴，发布《洛阳市老城区苗北村整体开发改造征收补偿安置方案》，将补偿范围、征收价格、房屋面积及性质认定方法等作了详细规定，经村民代表大会一致通过，并已完成涉案土地征收补偿。二、申秋梅的起诉超过起诉期限。申秋梅2013年8月15日就已知道征地行为，并拒签《报请老城区政府收回申秋梅等村民户的集体土地使用权的决议》，但原审认定该决议与征地行为无关是错误的。请求撤销原审判决，改判驳回申秋梅的诉讼请求，本案诉讼费用由申秋梅承担。本院经审理查明的事实除与原审法院查明事实一致外，另查明：经本院二审中现场勘察、运用GPS定位系统测量，申秋梅家原房屋所处位置包含在豫政土［2008］205号批复批准征收的土地范围之内，目前涉案土地上已经建设大量高层商业住宅。本院认为：一、关于申秋梅的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，洛阳市政府主张以申秋梅所在村经村民代表大会表决形成《报请老城区政府收回申秋梅等村民户的集体土地使用权》的决议于2013年8月15日送达申秋梅的时间作为申秋梅应知道被诉实施征收土地行为的时间，应自此时间开始计算起诉期限，但经审查，在送达该决议的送达回证上的受送达人为申秋梅，且受送达人签名或盖章一栏显示“拒签”，不能证明该决议已送达了申秋梅，并且该决议仅涉及村委会报请洛阳市老城区人民政府收回涉案土地使用权的问题，并不涉及被诉实施征地行为的相关内容，据此不能证明申秋梅此时已经知道洛阳市政府实施征地行为，故洛阳市政府上诉称申秋梅的起诉超过起诉期限的理由不能成立。二、关于洛阳市政府组织实施征收涉案土地的行为是否合法的问题。根据二审查明的事实，申秋梅家原房屋所处位置包含在豫政土［2008］205号批复批准征收的土地范围之内，故洛阳市政府依据豫政土［2008］205号批复对涉案土地实施征收具有法律依据，应予支持。但根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征收土地方案经依法批准后，被征收土地所在地的市、县人民政府在组织实施征收过程中依法应发布征收土地公告；土地行政主管部门应发布征地补偿、安置方案公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，在征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由土地行政主管部门组织实施；同时根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的相关规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案中，河南省人民政府于2008年6月19日作出豫政土[2008]205号批复后，洛阳市国土资源局与洛阳市老城区人民政府虽然于2011年3月10日作出了《关于征收老城区邙山镇集体土地的公告》，对征收集体土地的位置、范围及用途等情况予以明确，但洛阳市政府提供的证据不能证明该公告依法在被征地村（组）进行了张贴告知，亦不能证明制作并张贴了征地补偿、安置方案公告并依法进行了补偿安置，并且洛阳市政府在实施征地的时间上亦不符合有关规定，因此，原审判决认定洛阳市政府实施征收涉案土地的行政行为违反法定程序，并依法确认该行为违法适用法律正确。鉴于涉案土地上已经建设大量高层商业住宅，如果确认涉案征地批复文件失效将会给社会公共利益造成重大损害，因此本院对涉案征地批复的效力予以确认。关于申秋梅原审诉请洛阳市政府停止在涉案土地上的非法施工和经营业务的问题，因涉案土地现在已依法被征收为国有土地，申秋梅作为原集体土地使用人已经丧失了对涉案土地的合法使用权，此后涉案土地如何使用申秋梅已无权主张，故原审判决依法驳回其该诉讼请求并无不当。如果申秋梅认为涉案征地实施中其未获得相应补偿或遭受了损失，其可依法另行主张权利。综上，上诉人申秋梅和洛阳市政府的上诉理由均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，申秋梅和洛阳市政府分别负担25元。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  李平均审判员  荆向丽二〇一九年六月十日书记员  王欣如