上海市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2019）沪02行终84号上诉人(原审原告暨诉讼代表人)马元生，女，1954年1月1日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告暨诉讼代表人)朱欣屋，男，1977年5月25日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告暨诉讼代表人)刘锡忠，男，1961年11月4日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)王新华，男，1974年5月6日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)姜伟，男，1979年7月28日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)叶根兄，女，1958年10月6日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)张惠飞，女，1952年12月30日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)任龙根，男，1964年7月4日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)徐学昌，男，1949年2月15日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)郑秀瑜，女，1944年10月15日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)翁锦宏，男，1958年8月11日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)陈翠娥，女，1950年9月22日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)宋契文，男，1949年8月23日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)朱金平，男，1952年4月28日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)杜厚生，男，1953年11月22日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)杜文祥，男，1936年3月28日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)张骏，男，1970年3月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)吴树忠，男，1950年4月4日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)史坚，男，1939年5月17日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)颜国峰，男，1976年8月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)刘天方，男，1973年2月25日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)陆文勇，男，1958年4月18日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)朱学君，男，1953年4月23日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)易轶，女，1978年11月15日出生，回族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)佘静，女，1965年12月30日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)费琦敏，女，1987年4月11日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)张菊娣，女，1959年4月12日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)鲁胜，男，1960年3月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。上诉人(原审原告)张雅桐，男，1963年9月8日出生，汉族，住上海市浦东新区。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区生态环境局，住所地上海市浦东新区。法定代表人章灿钢。委托代理人朱烨，上海毅也岩律师事务所律师。委托代理人徐岚，上海毅也岩律师事务所律师。原审第三人上海浦东工程建设管理有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人李树逊。上诉人马元生、朱欣屋、刘锡忠等29人因环境影响评价审批一案，不服上海市静安区人民法院(2018)沪0106行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认定，上海浦东工程建设管理有限公司(以下简称“浦东建管公司”)系本市济阳路(卢浦大桥-闵行区界)快速化改建工程项目(以下简称“涉案工程项目”)建设单位。2017年12月6日，浦东建管公司向原上海市浦东新区环境保护和市容卫生管理局(因机构改革，现为上海市浦东新区生态环境局，以下简称“浦东环境局”)提交《建设项目环境影响评价审批申请表》，并附《济阳路(卢浦大桥-闵行区界)快速化改建工程项目环境影响报告表》(以下简称《环境影响报告表》)、涉案工程项目主要环境影响及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施及相关资质证明。同日，浦东环境局依法受理，在网上予以公示，并委托上海市环境科学研究院对《环境影响报告表》开展技术评估。同月21日，上海市环境科学研究院向委托实施环评审批单位上海市浦东新区世博地区开发管理委员会出具技术评估报告，认为《环境影响报告表》质量合格，基本符合环评导则要求，评价结论总体可信，同意《环境影响报告表》中从环境保护角度分析工程建设可行的结论意见。同月25日，浦东环境局对涉案工程项目进行建设项目环境影响评价拟审批公示。同月27日，位于涉案工程项目沿线的浦东新区凌兆路88弄、99弄及上浦路36弄、69弄等小区居民直接向浦东环境局提交《环评听证会申请书》，申请就涉案工程项目环境影响评价事宜召开听证会。2018年1月9日，浦东环境局对上述小区八名居民发出《环境保护行政许可听证通知书》，告知听证会的时间及地点等事项。同月17日，环评审批部门组织召开听证会并制作听证笔录，上海市浦东新区世博地区开发管理委员会工作人员主持听证会，审批人员就申请程序及内容等事项进行介绍，上述八名居民、环境影响评价机构中海环境科技(上海)股份有限公司以及浦东建管公司分别发表意见，部分原审原告也旁听了听证。2018年2月12日，浦东环境局作出沪浦环保许评(2018)85号《关于济阳路(卢浦大桥-闵行区界)快速化改建工程项目环境影响报告表的审批意见》(以下简称《环评审批意见》)，主要内容为：一、根据《环境影响报告表》分析、结论意见及建设单位环保措施落实承诺，从环保角度原则同意项目建设。二、项目在设计、施工中应按照《环境影响报告表》提出的要求落实环保设施和污染防治措施，保护环境，具体要求有：1、采取综合性降噪措施，从源头降低噪声对沿线敏感目标的影响；2、优化设计，积极采用减振措施，确保符合有关标准；3、协同交管部门加强交通监管；4、建设单位和运营单位安排或预留充足环保资金，落实《环境影响报告表》提出的各项环保措施及环境管理要求；5、建设单位和运营单位要充分重视沿线地方政府和居民意见；6、按照《环境影响报告表》意见落实施工期间各项环保措施；7、建议规划部门控制本项目两侧建设项目，按照《环境影响报告表》要求实施。三、在建设中，如果项目的内容、性质、规模、地点、采用的生产工艺或防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变化的，应重新报批建设项目环评文件。四、项目建设应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护“三同时”制度，落实建设项目信息公开工作。项目建成后建设单位应按照规定对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告，并向社会公开。随后，上述《环评审批意见》送达浦东建管公司并进行了网上公示。马元生、朱欣屋、刘锡忠等29人不服，在法定期限内诉至原审法院，要求判决撤销上述《环评审批意见》。原审另查明，2014年9月10日，上海市浦东新区人民政府作出浦府(2014)146号《浦东新区人民政府关于印发浦东新区扁平化行政审批体制改革实施方案的通知》，明确职能机构可以委托世博地区办(即上海市浦东新区世博地区管理办公室)等机构在其所辖街镇范围内行使审批建设项目环境影响评价文件的职权。同月22日，上海市浦东新区世博地区管理办公室更名为上海市浦东新区世博地区开发管理委员会。2016年1月21日，浦东环境局作出《关于委托上海市浦东新区世博地区开发管理委员会实施行政审批和管理事项的函》，将建设项目环境影响评价文件审批(不含辐射)和日常管理事项委托上海市浦东新区世博地区开发管理委员会实施，委托区域范围包括世博园浦东地块、耀华地块、前滩地块和南码头街道、周家渡街道、上钢新村街道、东明路街道、三林镇、北蔡镇等区域。同月29日，浦东环境局将上述内容进行网上公示。涉案工程项目处于前述委托实施的区域范围内。原审认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第二十三条第二款、《上海市实施办法》第十九条，《上海市环境保护局审批环境影响评价文件的建设项目目录(2016年版)》第二条的规定，浦东环境局具有作出被诉《环评审批意见》的职权；根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条的规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。本案中，浦东环境局委托上海市浦东新区世博地区开发管理委员会实施建设项目环评文件审批，并事先公示委托事项，符合法律规定。本案争议焦点主要有三个方面：1、《环境影响报告表》基础数据是否失实；2、浦东环境局适用的法律规范是否正确；3、听证程序是否符合法定要求。第一，关于浦东环境局对环评文件中基础数据的审查问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第十一条第五项规定，环评文件基础资料数据明显不实的，环评审批机关对环评文件不予批准。本案中，浦东环境局在受理浦东建管公司所提交的申请材料后，委托具备专业资质的上海市环境科学研究院对环评文件进行了技术评估，评估单位认为系争环评文件符合环评导则要求，评价结论总体可信。浦东环境局根据评估结论，从涉案工程项目环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性及环境影响评价结论的科学性等方面进行审查，作出被诉《环评审批意见》，认定事实清楚。马元生、朱欣屋、刘锡忠等人主张《环境影响报告表》中记载的噪声监测数据失实，应适用《声环境质量标准》对涉案工程项目环境影响进行评估；济阳一村建筑物与道路边界线实际距离与《环境影响报告表》中描述不一致等。首先，关于居民噪声监测数据真实性的问题，原审法院认为，本案行政决定所涉对象是建设项目环境影响评价，适用《环境影响评价技术导则声环境》(HJ2.4-2009)对声环境进行数据采集、评价符合技术要求。马元生、朱欣屋、刘锡忠等人主张适用的《声环境质量标准》，其明确规定“本标准适用于声环境质量评价与管理”，而非本案环评所必须适用的标准。其次，马元生、朱欣屋、刘锡忠等人自行委托上海创蓝检测技术有限公司检测的数据与《环境影响报告表》中的噪声现状监测数据存在差异，实际上系监测时间、监测地点不同所造成，不能据此否定《环境影响报告表》所记载的声环境数据的真实性。再次，《环境影响报告表》所载声环境数据为现状评估数据，意在与建设项目施工期及完工后各项声环境指标进行比较，落实环保要求，不是对涉案工程项目建成后声环境数据的预估。至于《环境影响报告表》中对济阳一村建筑物与道路边界线的距离描述为11米的问题，该距离表述是对小区位置与涉案工程项目距离的概括性描述，根据证人证言和相关证据材料反映，环评基础数据采集来源于测绘部门的测绘数据，而测绘数据包含了不同的相邻建筑物与涉案工程项目之间详细的空间关系，因此该概括描述距离并非环评过程中所采用的基础数据，并不影响环评的科学性与合法性。故马元生、朱欣屋、刘锡忠等人认为《环境影响报告表》中基础资料数据不真实的主张缺乏事实根据。第二，关于浦东环境局适用法律规范的问题。马元生、朱欣屋、刘锡忠等人主张应当适用《建设项目环境保护管理条例》第十一条第二项的规定，“所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准，且建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求”，审批部门不应批准环评文件。从浦东环境局出示的上海市环境科学研究院评估结论和浦东建管公司出示的相关证据来看，涉案工程项目在采取针对性的环保对策后总体可以缓解工程对周边环境的影响，从环保角度考虑项目建设可行，明显不属于上述不予审批的情形。故马元生、朱欣屋、刘锡忠等人该主张不能成立，浦东环境局审核相关材料后作出批准决定，适用法律正确。第三，关于听证程序是否符合法定要求。因环境影响评价及其审批行为涉及行政专业知识，属于行政机关首次判断范围，除非存在显著的相反事实，法院一般予以认可。但环评审批符合实体条件的同时也应当遵循正当程序原则的要求，因此原审法院对被诉《环评审批意见》的程序合法性进行了重点审查。浦东环境局收到浦东建管公司提交的建设项目环境影响评价申请材料后予以受理，依据《建设项目环境保护管理条例》第九条第三款的规定，委托上海市环境科学研究院对《环境影响报告表》进行技术评估，并依申请举行了听证，扣除听证及专家评估的时限，在法定期限内作出被诉《环评审批意见》，符合《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款的规定。本案中，浦东环境局适用《环境保护行政许可听证暂行办法》第五条第三项，根据浦东新区凌兆路88弄、99弄及上浦路36弄、69弄居民申请，组织召开了听证会，但没有依照《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条的规定，告知“行政许可申请人、利害关系人享有要求听证的权利，并送达《环境保护行政许可听证告知书》”。听证程序不同于一般的事实调查、陈述申辩程序，本质是一种事中救济程序。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十八条的规定，听证目的在于通过听证主持人居中组织，执法人员和行政相对人对拟处行政决定的证据、依据进行质辩，揭示行政行为可能涉及的争议内容，帮助行政机关进行利益衡量以正确作出行政决定，体现了行政的公正性和衡平性。而《环境保护行政许可听证告知书》的送达，不仅在于提示当事人提出听证申请、启动听证程序，更为重要的是根据《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条第二款第三项的要求，告知许可申请人、利害关系人行政机关对“被听证的行政许可的初步审查意见、证据和理由”，便于听证参加主体知晓拟处决定内容，准备听证材料，充分行使质辩权利。浦东环境局在组织听证过程中未向行政相对人发送听证告知书，客观上影响了听证参与人充分行使质辩权利的可能，同时听证笔录中也反映出执法人员未在听证程序伊始就开示拟处决定的相关证据和理由，使得听证参与人未能围绕行政许可初步审查意见和相关证据展开质证和辩论，显著影响到听证参与人程序权利的实现。其次，《环境保护行政许可听证暂行办法》第二十条规定，行政许可申请人、利害关系人人数众多或者其他必要情形时，可以通过报纸、网络或者布告等适当方式，将《环境保护行政许可听证告知书》向社会公告。环保许可涉及的利害关系人可能范围广众，虽然无法实现每个利害关系人都在听证中表述意见，但可以通过委托代表的方式参与听证程序，实现其权利主张。而参与听证的前提是知晓听证权利和拟处决定的依据、证据，由于浦东环境局在组织听证过程中未制发听证告知书，也未向社会公告，造成马元生、朱欣屋、刘锡忠等人未能参与或者委托代表参与听证，实质上克减了马元生、朱欣屋、刘锡忠等人的程序参与权利。因此，浦东环境局许可程序违反了正当程序原则，构成程序违法。综上，浦东环境局所作《环评审批意见》，实体内容符合法律规定而行政程序违法，原应撤销被诉行政行为，责令其重新作出，但鉴于马元生、朱欣屋、刘锡忠等人在原审庭审过程中已经对被诉行政行为所依据的证据和法律规范进行了质辩，发表了权利主张，也未提出足以撤销或改变被诉行政行为实体认定的证据事实；浦东建管公司作为建设单位基于对被诉行政行为的信赖，已经开展实施相关建设工作，其信赖利益应当依法予以保障；且涉案工程项目属于市政重要工程，撤销重作被诉行政行为可能对社会公共利益造成损害。因此，被诉《环评审批意见》应当予以确认违法。原审遂判决：确认浦东环境局作出被诉《环评审批意见》的行政行为违法。判决后，马元生、朱欣屋、刘锡忠等29人不服，向本院提起上诉。上诉人马元生、朱欣屋、刘锡忠等29人上诉称，《环境影响报告表》明确载明涉案工程项目适用《声环境质量标准》，被诉行政行为适用的《环境影响评价技术导则声环境》(HJ2.4-2009)本身也明确声环境质量监测执行《声环境质量标准》，原审认为《声环境质量标准》并非本案所必须适用的标准与事实不符。《环境影响报告表》中有关基础数据采集不规范、不具有客观性，原审对此问题不予认定有违客观公正。浦东建管公司提供的检测报告不规范，缺乏参与测试人员、检测设备编号等必要信息。《环境影响报告表》对部分环境指标只是进行了改善分析，并未进行达标分析，根据有关规定，涉案工程项目环境影响可行的结论不合理。被诉《环评审批意见》实体内容不符合法律规定，程序严重违法，不符合确认违法但不撤销的适用条件。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人请求撤销原审判决，改判支持其一审诉请。被上诉人浦东环境局辩称，《环境影响报告表》中的基础数据来源于测绘部门的测绘数据，其中的概括性描述并非环评过程中采用的基础数据，上诉人自行委托检测机构获取的数据与《环境影响报告表》中的数据差异，系检测时间和地点不同所造成，不能就此否定相关声环境数据的真实性，也不影响环评的科学性和合法性。浦东建管公司提供的检测报告记录了必须记载的内容，符合技术规范，上诉人所称检测报告应当记载设备编号等内容缺乏法律法规依据。依据《环境影响报告表》及相关材料，作出被诉《环评审批意见》合法有据，上诉人主张不应批准《环境影响报告表》没有法律依据。被上诉人审查了涉案工程项目的环境可行性、环保措施的有效性等内容后作出被诉《环评审批意见》，符合法律法规的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》《上海市实施办法》《上海市环境保护局审批环境影响评价文件的建设项目目录(2016年版)》等有关规定，被上诉人浦东环境局具有对涉案工程项目《环境影响报告表》进行审批的法定职权。被上诉人依据《环境影响报告表》及相关材料，认定涉案工程项目在采取针对性的环保对策后，总体可以缓解工程对周边环境的影响，达到区域环境改善的目标，其据此作出被诉《环评审批意见》认定事实清楚，适用法律正确。关于上诉人对《环境影响报告表》中基础数据、技术规范等问题所提异议，本院认为，建筑物与道路边界线的距离数据系测绘部门的测绘数据，是测绘部门对上诉人所在小区与道路之间空间关系的整体性概括描述，并非环境影响评价直接使用的数据，上诉人自行测量的距离数据并不能否定测绘数据的科学性及《环境影响报告表》的合法性。噪声监测数据则由于监测的时间、地点等因素不同而有所差异，上诉人自行委托检测公司获得的数据同样不能否定《环境影响报告表》的噪声监测数据。被诉《环评审批意见》系针对涉案工程项目环境影响评价的审批，上诉人主张适用的《声环境质量标准》并非专门的环境影响评价技术规范，其部分技术要求也已经在《环境影响评价技术导则声环境》(HJ2.4-2009)中有所体现，被上诉人适用《环境影响评价技术导则声环境》(HJ2.4-2009)符合技术规范要求，并无不当。关于上诉人对被上诉人适用法律规范所提异议，根据《建设项目环境保护管理条例》的有关规定，只有“所在区域环境质量未达到国家或者地方环境质量标准”且“建设项目拟采取的措施不能满足区域环境质量改善目标管理要求”的，才对环境影响评价文件不予批准。本案中，被上诉人依据《环境影响报告表》及相关材料，认定涉案工程项目在采取针对性的环保对策后，总体上可以缓解工程对周边环境的影响，达到区域环境改善的目标，最终作出原则同意项目建设的审批意见，符合相关法律法规的规定。2017年12月6日，浦东环境局受理浦东建管公司的环评审批申请后，依据《建设项目环境保护管理条例》的有关规定委托上海市环境科学研究院对《环境影响报告表》进行技术评估，并经相关小区居民的申请召开环评审批听证会，但由于浦东环境局在组织听证过程中未制发听证告知书，也未向社会公告，造成作为利害关系人的本案上诉人未能参与或委托代表参与听证，使得其未能充分行使程序参与权利。因此，虽然被上诉人召开听证会后在法定期限内作出被诉《环评审批意见》符合作出行政许可的程序规定，但由于听证会未能充分保障包括上诉人在内的利害关系人在听证过程中的参与权，因此被上诉人已构成程序违法。原审法院考虑到原审过程中诉讼双方已就被诉《环评审批意见》的证据及依据进行了质辩，上诉人未能提供足以撤销本案事实认定的证据和依据，且浦东建管公司也已基于被诉《环评审批意见》开展了工程建设工作，撤销被诉行政行为可能会对社会公共利益造成损害，故判决确认被诉《环评审批意见》违法并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审判决正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人马元生、朱欣屋、刘锡忠、王新华、姜伟、叶根兄、张惠飞、任龙根、徐学昌、郑秀瑜、翁锦宏、陈翠娥、宋契文、朱金平、杜厚生、杜文祥、张骏、吴树忠、史坚、颜国峰、刘天方、陆文勇、朱学君、易轶、佘静、费琦敏、张菊娣、鲁胜、张雅桐共同负担。本判决为终审判决。法官助理祁龙杰审判长  马浩方审判员  张 璇审判员  包建俊二〇一九年六月三日书记员  魏 琦附：相关法律条文附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……