湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘行终1690号上诉人（一审原告）：许冬林，男，汉族，1959年12月8日出生，户籍住址湖南省湘潭市雨湖区。现住湘潭市雨湖区。委托代理人：许兆南，男，汉族，1984年4月28日出生，户籍地址湖南省湘潭市雨湖区。系许冬林之子。委托代理人：臧云，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：湘潭市雨湖区人民政府。住所地：湖南省湘潭市雨湖区雨湖路292号。法定代表人：白云峰，区长。委托代理人：干建武，湘潭市雨湖区人民政府工作人员。委托代理人：王亚林，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室。住所地：湘潭市雨湖区云塘街道广云路18号综合楼。法定代表人：王志刚，主任。委托代理人：王志军，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室工作人员。委托代理人：张子顺，湖南湘晋律师事务所律师。上诉人许冬林因与被上诉人湘潭市雨湖区人民政府（以下简称雨湖区政府）、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务管理办公室（以下简称雨湖区征管办）撤销房屋收购补偿协议一案，湖南省湘潭市中级人民法院于2017年2月12日作出（2016）湘03行初76号行政裁定，驳回许冬林的起诉。许冬林不服，向本院提起上诉，本院于2017年11月7日作出（2017）湘行终350号行政裁定，撤销该行政裁定，指令湖南省湘潭市中级人民法院继续审理本案。湖南省湘潭市中级人民法院于2018年7月17日作出（2018）湘03行初34号行政判决，许冬林仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。许冬林原审诉称，许冬林在湘潭市雨湖区××街道××城村民××组有一处国有土地上的房屋，自2015年底，雨湖区政府委托的房屋征收实施单位湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所先后以三桥东片区棚户区改造和火车站南片区棚户区改造的名义对包括许冬林房屋在内的繁城村民强组房屋进行征收。房屋征收实施单位最终于2016年3月份对许冬林的房屋进行了实际征收行为。后经许冬林调查了解，三桥东片区并未启动征收程序，且许冬林的房屋也不在火车站南片区棚户区改造范围内。雨湖区征管办与许冬林签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》没有合法依据，违反法律强制性规定，存在胁迫、欺骗，并非许冬林真实意思表示，且许冬林签字时为空白协议。综上，许冬林认为，雨湖区政府客观上实施了“征收”许冬林房屋的行为，但缺乏涵盖许冬林房屋的征收决定这一基本的合法依据，应属无效，请求人民法院确认雨湖区政府和雨湖区征管办征收许冬林房屋为最终体现的湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议行为无效。一审法院经审理查明：许冬林的房屋位于湘潭市雨湖区××街道（原××潭乡）××城村民××组××号。雨湖区政府官方门户网站新闻报道、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所张贴的“三桥东片区项目征地拆迁公告”及“温馨提示”等显示，自2015年起，湘潭市雨湖区相关部门已启动并实施三桥东片区项目征地拆迁工作，三桥东片区项目包括旺城天誉、熙春北路城区段等多个重点项目，涉及万楼街道繁城村民主、民强组等。2016年3月23日，雨湖区征管办（甲方）与许冬林（乙方）签订了《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，协议载明：许冬林的房屋建筑面积826.13平方米，其中住宅用房318.43平方米，混合结构，其他房屋507.7平方米，混合结构；国有土地使用证号：潭国用（2007）第××号，地类（用途）：住宅；使用权面积167平方米；被收购房屋各项补偿总金额为2798800元；本协议自生效之日起10内由甲方提交湘潭市国有土地上房屋征收管理处备案。湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所作为实施单位在该协议上盖章。2016年3月26日，许冬林将潭国用（2007）第××号国有土地使用权证交付给湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所出具了收据，该收据内容为：“今收到火车站南片区棚户区改造项目房屋征收住户许冬林房产证原件一件，国土证原件一本，权证号为1100334”。2016年3月28日，许冬林的房屋被拆除。2016年3月29日，湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所通过银行汇款方式向许冬林支付协议中约定的2798800元，银行汇款回单上显示用途为：“房屋补偿款”。许冬林的房屋被拆除后，房屋所处地段已××大桥××城××楼盘旁边××公路。许冬林认为，雨湖区政府客观上实施了“征收”许冬林房屋的行为，但缺乏涵盖许冬林房屋的征收决定这一基本的合法依据，应属无效，遂提起行政诉讼，请求人民法院确认雨湖区政府和雨湖区征管办征收许冬林房屋为最终体现的湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议行为无效。另查明，一审法院于2017年2月12日作出（2016）湘03行初76号行政裁定，以雨湖区征管办与许冬林签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》为民事买卖合同，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回了许冬林的起诉。许冬林不服，向本院提起上诉，2017年11月7日，本院作出（2017）湘行终350号行政裁定，以一审未要求许冬林进一步明确诉讼请求，且涉案收购协议具有行政权利义务性质，许冬林请求确认雨湖区政府征收其国有土地上房屋行政行为无效的诉讼请求，属于行政诉讼的受案范围为由，裁定撤销一审法院（2016）湘03行初76号行政裁定，指令一审法院继续审理本案。一审法院经审理认为：本案争议的焦点有：一、雨湖区征管办与许冬林签订《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，是对许冬林的房屋进行“行政征收”还是“民事收购”的定性问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项明确将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议纳入行政诉讼的受案范围。本案中，从《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》签订目的来看，雨湖区政府、雨湖区征管办在审理中明确承认与许冬林签订协议是为了实现公共利益；从内容来看，第一条约定，“被收购人选择货币补偿方式”、第三条约定“被收购房屋补偿情况”、第十条约定须“提交湘潭市国有土地上房屋征收处备案”、附件中载明为“补偿费计算表”、“各项奖励补助计算表”等，均表明与许冬林签订协议是为履行行政管理目标，该协议具有行政权利义务性质，不同于平等主体之间所签订的民事合同。另外，从雨湖区政府官方门户网站新闻报道、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所张贴的“三桥东片区项目征地拆迁公告”、“温馨提示”，以及湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所出具的房产证、国土证收据中体现的“房屋征收住户许冬林”字样、湘潭市雨湖区土地和房屋征收事务所支付给许冬林2798800元的银行汇款回单上体现的用途为：“房屋补偿款”字样等证据可以看出，许冬林房屋所在地段处在征拆的大背景下。涉案的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》从格式、条款设置、内容、附件中关于房屋补偿费、房屋装饰装修、附属设施及其他补偿费、各项奖励补助计算情况来看，均是参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定。从以上可知，雨湖区征管办与许冬林签订《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，实际上是房屋征收补偿行政行为。二、雨湖区政府是否为本案适格的被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，雨湖区征管办系雨湖区政府下设的具有行政主体资格的事业单位法人，其具体职责为负责组织辖区内集体土地和国有土地上房屋征收与补偿工作。本案的诉讼标的为雨湖区征管办与许冬林签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》，无论从征收与补偿职能主体还是从协议签订主体而言，均指向了雨湖区征管办，故雨湖区政府不是本案适格的被告，经法庭释明，许冬林拒绝撤回对雨湖区政府的起诉，属于错列被告，依法应当予以驳回。三、雨湖区征管办与许冬林签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》是否合法，是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”从上述分析可知，雨湖区征管办与许冬林签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》实际上为征收许冬林房屋的行政行为。中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定，对国有土地上房屋进行征收，需要进行作出征收决定并公告、公布征收补偿方案、房屋征收部门对被征收房屋进行调查登记、进行补偿等程序。本案中，从签订涉案协议的主体及内容来看，雨湖区征管办具有行政主体资格且具有国有土地上房屋征收与补偿职权，协议补偿内容亦是参照有关征收法规政策设定房屋价值的标准及计算方法进行了补偿，且该协议系在与许冬林自愿协商的基础上签订，协议中约定的补偿款已足额支付给许冬林，许冬林的房屋亦已腾空交付并拆除，故雨湖区征管办与许冬林签订的《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》的行为不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，许冬林主张协议无效不予支持。经一审法院释明，许冬林同意在人民法院审查行政行为不构成无效的情况下，变更诉讼请求为撤销涉案的房屋收购补偿协议。关于《湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议书》的合法性问题。因雨湖区征管办没有提供证据证明其与许冬林签订该协议之前，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定履行了国有土地上房屋征收与补偿的法定程序，故该行政协议行为程序违法，对该行政行为本应考虑予以撤销，但鉴于协议内容基本符合有关规定，许冬林的房屋又已被拆除，且该房屋所处地段已被建成公路，撤销被诉行政行为将对社会公共利益造成重大损害，故依法应确认违法。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认雨湖区征管办与许冬林签订的湘潭市国有土地上房屋收购补偿协议违法。驳回许冬林对雨湖区政府的起诉。本案一审案件受理费予以免收。许冬林不服上述判决，向本院提起上诉称：1.被诉协议没有征收决定这一基本且关键的事实为依据。2.一审判决认定被诉协议经过了协商且内容参照了有关征收法规政策，系认定事实错误。3.一审判决认定被诉协议仅程序违法系认定事实及适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判。雨湖区政府口头答辩称：雨湖区政府不是适格被告，被诉协议是收购行为并非行政行为，被诉协议签订的基础是因公共利益而采取的收购行为。雨湖区征管办口头答辩称：坚持一审答辩意见，一审中许冬林已经明确其诉讼请求为撤销被诉协议，如果二审其再次变更诉讼请求为确认行政行为无效，调解不成只能另行起诉。通过双方签订的协议、交付款项、腾退房屋等一系列行为，收购过程是符合双方真实意思表示，也是基于权利人的真实处分。各方当事人在本案一审中提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，一审法院在开庭中，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款的规定，向许冬林释明，如果一审法院认为被诉协议不属于无效行为，许冬林是否变更诉讼请求。许冬林表示，法院经审理认为不存在无效情形，同意将诉讼请求变更为撤销之诉。本院认为：本案争议焦点一是雨湖区政府是否为适格被告；二是被诉协议的合法性及是否应予撤销。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，雨湖区征管办是雨湖区政府下设的具有行政主体资格的房屋征收部门，有职权在雨湖区范围内实施国有土地上房屋征收与补偿工作。故雨湖区征管办作为被诉协议的签订主体，是本案适格被告，雨湖区政府非本案适格被告。许冬林经一审法庭释明后拒绝撤回对雨湖区政府的起诉，依法应予驳回。第二，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对国有土地上房屋进行征收，需要经过征收项目立项审批、作出征收决定并公告、公布征收补偿方案、房屋征收部门对被征收房屋进行调查登记、评估、补偿等一系列程序。本案中，雨湖区征管办未能提供证据证明其在与许冬林签订被诉协议进行了审批、作出征收决定并公告、调查、评估等征收程序，故本案被诉协议的签订程序违法，一审判决确认被诉协议违法并无不当。在确认违法的基础上，被诉协议是否应予撤销的问题。鉴于许冬林的房屋已被拆除且领取了补偿款，房屋所处地段已建成公路，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，对于本案被诉协议应确认违法但不予撤销。综上所述，许冬林的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决处理结果并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人许冬林负担。本判决为终审判决。审判长  万向东审判员  赫荣生审判员  张少波二〇一九年六月十四日书记员  刘海涛