广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终625号 上诉人（一审原告）：阳长生，男，1959年4月15日出生，汉族，住桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地桂林市七星区骖鸾路26号。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区穿山街道办事处，住所地桂林市七星区施家园路6号。 法定代表人：莫晟峰，主任。 上诉人阳长生因与被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）确认行政强制行为违法一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初268号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，因城市发展需要，广西壮族自治区国土资源厅于2015年4月15日作出的《关于桂林市2013年城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》同意桂林市申报的2013年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地93.1162公顷作为桂林市2013年第三批次城市建设用地。2015年6月18日桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》及2015年7月16日桂林市国土资源局发布《桂林市2013年城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案征地补偿安置方案公告》对征地事项进行公告。广西壮族自治区人民政府于2016年3月25日作出《关于桂林市2015年度城市建设用地第四批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》同意桂林市申报的2015年度城市建设用地第四批次农用地转用和土地征收实施方案，同意使用业经国务院批准农用地转用和土地征收的土地14.0301公顷，作为桂林市2015年第四批次城市建设用地。2016年3月30日桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》及2016年4月29日桂林市国土资源局发布《桂林市2015年度中心城市第四批次农用地转用和土地征收实施方案征地补偿安置方案公告》对征地内容进行了再次公告，要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，将土地权属证明或其他有关证明材料，到指定的地点办理征地补偿登记。2016年12月26日穿山街道办与阳长生所在的和平村委龙家村9、10、11、12组签订了《征地协议书》及《补充协议》，就征地事项达成了一致，其中《征地协议书》第二条明确了征地补偿价格为13.635万元/亩（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费）。阳长生承包的土地在上述征地范围内。2017年5月七星区和平村征收地工作指挥部（以下简称和平征地指挥部）相关工作小组与阳长生开展地上附着物登记工作，阳长生拒绝配合登记。2017年1月及2017年12月，和平征地指挥部分两次付清了龙家村9、10、11、12组的征地补偿款项，该款项目前由和平村村民委员会代管。和平征收指挥部于2017年11月29日至2018年5月4日期间，先后三次发布关于清理龙家村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告，要求阳长生限期清除土地上的附着物及青苗，逾期未清理的，将视为无主附属物、青苗处理，造成的损失将由村民自行承担。通告期满，阳长生仍未对承包地进行清理。2018年5月15日，七星区政府对阳长生的承包地实施了清理。阳长生不服，向一审法院提起了行政诉讼。 一审法院认为，阳长生起诉请求确认七星区政府及穿山街道办强行摧毁阳长生承包地及地上农作物的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，只有公民的合法权益受到行政行为侵害，具有需要司法救济的必要性，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。首先，阳长生诉请所称的承包地及地上农作物已获得补偿，遂丧失了对该承包地及地上农作物的合法权益。2015年6月18日桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》以及2016年3月30日桂林市人民政府发布《桂林市人民政府征收土地公告》，阳长生的承包地在上述征地的范围内。2016年12月26日穿山街道办与阳长生所在的和平村委龙家村11组签订了《征地协议书》及《补充协议》，其中《征地协议书》第二条明确了征地补偿价格为13.635万元每亩（含土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费），阳长生的承包地及地上农作物补偿款已包含在该征地补偿价格内。2017年1月及2017年12月，和平征地指挥部分两次付清了龙家村11组征地协议确定的补偿款。据此，阳长生所在的龙家村11组上述公告范围内的集体土地已被征收，集体土地已转化为国有建设用地，阳长生遂丧失了土地承包经营权。七星区政府向阳长生所在的村民小组足额支付了征地补偿款，阳长生所主张的承包地及地上农作物的合法权益已经转化为补偿款。故七星区政府的强制清除行为没有侵害阳长生的合法权益。其次，阳长生未按规定办理征地补偿登记，依法应视为放弃补偿，即放弃相应的合法权益。根据《广西壮族自治区实施办法》第五十一条第二款“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书和地上附着物的产权证明等文件，到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。逾期不办理征地补偿登记的，视为放弃补偿；但是，有正当理由导致延期办理征地补偿登记的除外”之规定，进行征地补偿登记既是被征地人的权利，也是被征地人的义务，不依法履行义务，其权利也无法得到法律保护。本案中，七星区政府支付征地补偿款之后，实施强制清除之前，2017年11月-2018年5月期间，和平征地指挥部在和平村委会和龙家村多次张贴《关于清理龙家村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告》《关于清理地面附着物及迁坟公告》，告知阳长生在规定的期限内办理相关登记手续并清理地面附着物，逾期按无主物处理。但阳长生在规定的期限内，无任何正当理由不办理征地补偿登记，依上述规定应视为阳长生放弃补偿，即视为阳长生放弃了自己的合法权益。综上所述，七星区政府的行政强制清除行为未侵害阳长生的合法权益，阳长生不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应当驳回其起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回阳长生的起诉。 上诉人阳长生上诉称：（一）一审裁定认定事实错误。阳长生被推的土地及地上农作物没有被桂政土批函〔2016〕79号征地批复批准征收。经阳长生及其他村民申请，广西壮族自治区国土资源厅作出〔2018〕58号《政府信息公开告知书》，告知阳长生的土地被桂政土批函〔2006〕85号和桂政土批函〔2015〕114号征地批复批准征收，与桂政土批函〔2016〕79号征地批复无关。（二）一审裁定认定征收合法严重错误。根据中华人民共和国自然资源部《闲置土地处置办法》及其下发的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》的规定，桂政土批函〔2006〕85号和桂政土批函〔2015〕114号征地批复因没有在批准后两年内实施征地而失效，征地公告和协议也同样不具备法律效力，本案不存在征收的合法前提和有效依据。（三）阳长生是本案适格原告。阳长生对被摧毁的土地有合法承包权，对地上种植物有所有权，且一直没有签订征地补偿协议和领取土地补偿款、安置补助费和青苗补偿费。根据《征收土地公告办法》第十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，阳长生在征收违法的情况下有权拒绝办理补偿手续，不存在阻挠征地行为。更重要的是，国土部门没有依法作出责令交出土地决定，七星区政府和穿山街道办无权推毁土地。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，阳长生有权对土地毁苗行为提起诉讼。（四）一审裁定认定阳长生丧失土地承包经营权和放弃合法权益没有法律依据。根据《中华人民共和行政诉讼法》第六十三条规定，一审裁定适用《广西壮族自治区实施办法》即地方规章认定阳长生放弃补偿是适用法律错误。一审裁定在查明几十位被征地农民没有获得补偿及征地工作没有完成的情况下，认定涉案土地已转为国有建设用地错误。七星区政府和穿山街道办也无权公告确定阳长生的地上作物为无主物，一审裁定以其违法行为认定阳长生放弃补偿权利严重违法。（五）根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，涉及村民切身利益的重大事项，应当召集村民会议讨论决定。和平村委龙家村11组未经村民会议讨论私自与穿山街道办签订一份毫无法律效力且补偿标准极低的征地补偿协议书及补偿协议，严重侵害了阳长生的合法权益，不能作为合法根据。（六）阳长生有0.19亩承包地不在桂政土批函〔2015〕114号征地批复批准征收的范围内，故阳长生与被诉行政行为有利害关系。综上，一审法院在认定事实错误的基础上，适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回阳长生的起诉错误，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或发回重审。 被上诉人七星区政府答辩称：（一）一审裁定认定阳长生承包地在批准征地范围内，已被依法征收，事实清楚。根据桂政土批函〔2015〕114号及桂政土批函〔2016〕79号征地批复，桂林市人民政府作出的市政〔2015〕37号和市政〔2016〕29号征收土地公告，及桂林市国土资源局于2016年3月30日和4月29日作出的征地补偿安置方案公告，经桂林市国土资源规划测绘院依据征地勘测图测量，实际征收土地302.37亩。穿山街道办于2016年12月16日与龙家村9、10、11、12村民小组签订了征地协议，支付了征地补偿款（含青苗补偿费），征地手续齐全，程序合法，补偿到位。其中被征收的农村承包地为284.3亩，阳长生户承包地在征地范围。涉案征地与桂政土批函〔2006〕85号批文无关，不存在桂政土批函〔2015〕114号及桂政土批函〔2016〕79号征地批复自动失效的情形。（二）一审裁定认定阳长生丧失土地承包经营权，有事实和法律依据。穿山街道办于2016年12月16日与龙家村9、10、11、12村民小组签订征地协议，并支付了征地补偿款。根据《广西壮族自治区国土资源厅关于印发新一轮征地同一年产值标准的通知》的规定，桂林市征地统一年产值标准七星区和平片区统一年补偿倍数为22倍，七星区适当提高到了30倍，同时一次性给予8万元/亩的扶持款，合计相当于补偿倍数达到47倍，比自治区规定的补助标准增加了1.13倍，高于优于国家标准。涉案集体土地被征收后已转化为国有建设用地，阳长生原有土地承包经营权依法丧失。穿山街道办已按征收协议向阳长生支付了青苗补偿费，阳长生诉称的承包地及地上农作物的合法权益已转化为补偿款。根据《广西壮族自治区实施颁发》第五十一条第一款第七项的规定，阳长生在政府发布征地公告后，再继续种植农作物的行为，属于抢种、抢栽行为，依法不受法律保护。另外，和平征地指挥部相关工作小组开展地面附着物登记工作，发布了3次清理地面附着物、青苗的通知，但阳长生拒绝予以配合，在规定期限内，无正当理由不办理地面附着物补偿登记，视为阳长生放弃自己的合法权益，符合《广西壮族自治区实施办法》第五十二条第二款规定。阳长生对补偿标准有异议的，可依法申请桂林市人民政府裁决。综上，请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人穿山街道办没有提交书面答辩意见。 本院经审理，除“和平征收指挥部于2017年11月29日至2018年5月4日期间，先后三次发布关于清理龙家村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告，要求阳长生限期清除土地上的附着物及青苗，逾期未清理的，将视为无主附属物、青苗处理，造成的损失将由村民自行承担。通告期满，阳长生仍未对承包地进行清理。2018年5月15日，七星区政府对阳长生的承包地实施了清理”外，确认一审法院查明的其他事实。 另查明，2017年11月29日，和平征地指挥部在和平村委会和龙家村张贴《关于清理龙家村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告》，该通告载明，桂政土批函〔2015〕114号及桂政土批函〔2016〕79号征地批复同意征收龙家村集体土地作为桂林市2013年度第3批次、2015年第4批次城市建设用地使用，已经签订土地征收协议。项目用地范围内仍有附着物及蔬菜的村民在2017年12月3日下午18时前自行清理完毕。逾期未清理的，将视为无主附属物、青苗处理。2018年5月4日，和平征地指挥部在和平村委会和龙家村再次张贴《关于清理龙家村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告》，该通告载明，桂政土批函〔2015〕114号及桂政土批函〔2016〕79号征地批复同意征收龙家村集体土地作为桂林市2013年度第3批次、2015年第4批次城市建设用地使用，已经签订土地征收协议。项目用地范围内仍有附着物及蔬菜的村民在2018年5月30日前自行清理完毕。逾期未清理的，将视为无主附属物、青苗处理。上述通告期满，阳长生仍未清理其承包地的地上附着物。 再查明，七星区政府先后于2017年12月15日、2018年5月15日，对和平村委龙家村被征收的土地实施了清表行为。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，原告应当与被诉行政行为有法律上的利害关系，否则无权对该行为提起行政诉讼。本案被诉行政行为系七星区政府对阳长生承包地实施的清表行为。根据查明的事实，穿山街道办与和平村委龙家村9、10、11、12组于2016年12月26日签订的《征地协议书》及《补充协议》就征地事项达成了一致，明确了征地补偿价格。2017年和平征地指挥部按该协议付清了土地补偿费、安置补偿费及青苗补偿费，目前补偿款由和平村村民委员会代管。阳长生承包的土地在上述征地范围内，但2017年5月和平征地指挥部相关工作小组开展地上附着物登记工作时，阳长生拒绝配合登记。此外，和平征地指挥部先后于2017年11月29日、2018年5月4日在和平村委会和龙家村发布的《关于清理龙家村项目用地范围内地面附着物、青苗的通告》，已将签订涉案征地补偿协议的事实在龙家村进行公告。包括阳长生在内的涉案土地原相关权利人在和平征地指挥部开展地上附着物登记工作及发布上述通告后应当已经知道涉案征地补偿协议内容，但至今未对该协议提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，已经超过法定起诉期限，涉案征地补偿协议已经产生确定力，阳长生遂丧失涉案土地的使用权及地上附着物的所有权，故七星区政府对涉案土地实施清表行为并未损害阳长生的合法权益，阳长生与被诉行政行为没有利害关系，不是本案的适格原告。 综上，一审法院裁定驳回阳长生的起诉正确，依法应予维持。阳长生的上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇一九年六月十一日 书记员 何 洁