广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终733号 上诉人（一审原告）韦日兰，女，1965年7月24日生，壮族，住柳州市鱼峰区。 委托代理人潘玉强，男，1964年11月24日生，壮族，住柳州市鱼峰区，系韦日兰丈夫。代理权限为特别授权。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人覃忠明，柳州市柳东新区社会治安综合管理委员会办公室副主任。 上诉人韦日兰因其诉柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）责成行政强制拆除行为一案，不服柳州市中级人民法院作出的（2017）桂02行初256号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审了本案，经阅卷和询问当事人，认为事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：韦日兰是柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪地屯村民。2015年，韦日兰在柳州市鱼××区××地××距离村路约3米处的土地上建设了一栋砖混结构的三层房屋（以下简称涉案房屋）。尺寸为：16米×8.3米×3，局部第四层，尺寸为：4米×4.5米，建筑面积为：416.4平方米，已建好。柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市执法局）于2015年9月10日向房屋建设人或所有人、管理人依法作出并公告送达了执法调查通知书、责令停止违法行为通知书，责令其立即停止违法行为，接受调查，听候处理。2015年9月11日，柳州市执法局对涉案房屋进行了现场勘验检查，并制作了笔录。在规定的期限内，韦日兰未按照通知要求到现场接受询问及对涉案房屋进行确认。2015年9月15日和9月17日，经国土、规划、城市管理行政执法部门核实认定，涉案房屋未办理合法有效的用地手续，未办理《建设工程规划许可证》，属于非法占地违法建设，依法应予拆除。2015年10月21日，柳州市执法局对涉案房屋实施了强制拆除。2016年1月，韦日兰到柳州市执法局柳东分局问询，该局于2016年1月11日出具了关于韦日兰房屋被强制拆除意见的回复。韦日兰对该回复有异议向柳州市柳东新区管理委员会（以下简称柳东新区管委会）申请复查，柳东新区管委会于2016年6月12日作出关于韦日兰信访事项的复查意见。该意见载明“9月14日，柳州市城市管理行政执法局柳东分局对你下达《责令限期拆除决定书》，要求你限期自行拆除，逾期不履行将依法组织强制执行或者申请法院强制执行”。韦日兰收悉后不服，于2016年8月30日向一审法院提起本案行政诉讼，认为柳东新区管委会作出强制拆除其涉案房屋的行政决定，并请求撤销该决定。2016年9月2日，一审法院作出（2016）桂02行初233号行政裁定，以“经柳州柳东新区管理委员会决定”系行政机关的内部决定、命令，与韦日兰的权益不直接关联，也不产生实际影响，故其不属于行政诉讼的受案范围和行政审判权限范围，不符合法定起诉条件为由，对韦日兰的起诉，不予立案。韦日兰不服，于2016年9月20日向广西壮族自治区高级人民法院提出上诉。2017年3月16日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2016）桂行终884号行政裁定，以柳东新区管委会作出强制拆除韦日兰房屋的决定，直接影响了韦日兰权利义务为由，撤销了（2016）桂02行初233号行政裁定，指令一审法院对韦日兰的起诉予以立案。2017年8月31日，一审法院对韦日兰的起诉予以立案。 另查明，韦日兰在本案一审庭审过程中增加了判决确认柳州市政府作出的强制拆除韦日兰房屋的决定违法以及柳州市政府采取补救措施、恢复原状二项诉讼请求。 柳州市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；国发〔2002〕17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作了规定，其中规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围，城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围；国发〔2002〕17号文件还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，广西壮族自治区人民政府于2005年8月9日作出桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，批准柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作；设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关；市、城区城市管理行政执法局具有行政执法主体资格，其主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。同时，《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，建设工程所在地县级以上地方人民政府即柳州市政府具有拆除本行政区域内违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权。本案中，韦日兰认为其涉案房屋被强制拆除系柳东新区管委会决定所致，将委托柳东新区管委会行使管理职权的柳州市政府列为被告。但从本案现有的证据材料来看，首先，从柳州市执法局柳东分局、柳东新区管委会回复意见中关于“经柳东新区管委会决定，组织执法、公安、消防、财政、征地等部门于2015年10月21日对韦日兰的违建房屋进行强制拆除”的字面含义来看，其是柳州市政府行使其行政强制执行权的一种体现，是行政机关实施行政强制过程中的一个环节，属于上下级机关之间的内部行为，并不对外产生法律效力，且其未向韦日兰送达，作用对象也不是韦日兰，而是下级机关或职能部门。因此，韦日兰就此提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。韦日兰应以对其合法权益产生实际影响的、依该决定实施拆除行为的机关或职能部门为被告提起行政诉讼。其次，上述回复意见中关于“经柳东新区管委会决定……”等文字表述，也是上述机关就韦日兰涉案房屋被强制拆除处理经过的阐述，亦属于不产生法律效果的观念表示、通知行为，不具备行政行为的特征，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。再次，韦日兰的涉案房屋被强制拆除仅系柳州市执法局在依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定作出的行政强制执行措施。而且，柳州市执法局柳东分局、柳东新区管委会的回复意见并不足以证实柳州市政府实际作出了具有外化法律效力的强制拆除韦日兰涉案房屋的决定，韦日兰也未能提供其它充分有效的证据证实涉案房屋被强制拆除系上述决定所致，本案亦无任何法律文件确定过柳州市政府对涉案房屋进行强制拆除的行政职责和义务。因此，柳州市政府不是本案的适格被告，韦日兰仅凭柳州市执法局柳东分局、柳东新区管委会的回复意见中关于“经柳东新区管委会决定……”等文字表述主张柳州市政府作出了强制拆除其涉案房屋的决定缺乏相应的事实根据。 综上，韦日兰起诉主张柳州市政府作出了强制拆除其涉案房屋决定违法的理由不充分，证据不足，其撤销该决定并确认该决定违法的诉讼请求难以支持。而韦日兰关于判决柳州市政府采取补救措施、恢复原状的诉讼请求，则因缺乏该强制决定的违法确认前提，一审法院一并予以驳回。柳州市政府的抗辩理由成立，一审法院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回韦日兰的诉讼请求。 上诉人韦日兰上诉称：一、经上诉人向柳州市执法局柳东分局询问，柳州市执法局柳东分局回复及柳东新区管委会复查意见，已经明确是柳东新区管委会作出对涉案房屋强制拆除的决定。该决定应当是对涉案房屋作出行政处罚及行政强制的依据，应当由柳东新区管委会承担举证责任。该决定经实际实施，直接影响了韦日兰的权利义务，产生了外化效果，该决定属于可诉的行政行为，柳东新区管委会是柳州市政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，柳州市政府是本案适格被告。二、上诉人的房屋被强制拆除是被上诉人征地行为所致，即使上诉人的房屋未取得《建设工程规划许可证》，其法律后果也不仅仅是强制拆除一种。上诉人建造涉案房屋的土地来源合法，所建房屋没有违反农村家庭“一户一宅”的法律规定，没有证据证明上诉人所建造的房屋是违法建筑，即使在本案中存在违建情形，行政执法也应遵循“最小损害原则”或“比例原则”，依照《城乡规划法》第六十四条规定，对于违法建筑，强拆只是选择之一，而不是唯一选择，涉案房屋暂时没有被征收征用，也没有妨碍城市规划交通建设，按照最小损害原则，没有必要强制拆除涉案房屋。三、本案纠纷发生原因在于被上诉人或柳州市城市执法局未向上诉人下发处罚决定书，直接拆除涉案房屋，当时上诉人无法确定行政机关，寻找不到救济途径所致。综上，一审法院驳回上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求：一、撤销一审判决；二、撤销被上诉人委托柳东新区管委会作出的强制拆除上诉人房屋的行政决定；三、判令被上诉人采取补救措施，恢复原状。 被上诉人柳州市政府答辩称坚持其一审答辩意见，即：一、韦日兰的起诉已超过法律规定的起诉期限。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，行政相对人应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。韦日兰在2015年10月21日已知道其房屋被强制拆除，其于2016年9月才提起诉讼，明显已超过法律规定的起诉期限。二、韦日兰诉请的行政决定不具有可撤销的内容。韦日兰诉请撤销的行政决定中所涉房屋已经被拆除，该行政决定已不具有可撤销的内容。并且，针对该拆除行为，韦日兰已对柳州市执法局提出起诉，法院已另案处理。三、韦日兰诉请撤销的行政决定合法有效。本案所涉房屋经城管执法部门调查及规划部门认定，属违法建筑，应责令限期拆除。在城管执法部门责令韦日兰限期拆除其违法建筑后，韦日兰未在规定期限内自行拆除，柳州市政府责令相关部门对该违法建筑实施强制拆除并无不当。四、韦日兰所陈述的事由无任何法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条款是对农村村民宅基地数量和面积的限制，更未规定农村村民建房可以无视法律规定，不办理土地使用和建设规划相关手续。综上所述，柳州市政府认为韦日兰的起诉已超过法律规定的起诉期限，其诉请也无任何事实和法律依据，请求：法院驳回韦日兰的起诉。 经审查，根据柳州市政府提供涉嫌违法建筑照片，涉案房屋未安装门、窗，应认定在建建筑物，一审判决认定涉案房屋已建好，不符合事实。据此，本院对一审判决查明的除认定涉案房屋已建好的之外的其他事实，予以确认。 另查明，韦日兰于2016年9月29日诉柳州市执法局拆除本案涉案房屋行为，柳州市鱼峰区人民法院作出（2016）桂0203行初75号行政裁定，以超过起诉期限为由，驳回韦日兰的起诉。韦日兰不服前述行政裁定提出上诉，柳州市中级人民法院作出（2017）桂02行终61号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院作出（2017）桂行申360号行政裁定，驳回韦日兰的再审申请。 本院认为，柳东新区管委会在信访回复意见中所称“经柳东新区管委会决定……”，因其属于柳州市政府的派出机构，对下属部门下达强制拆除涉案房屋的决定，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的责成行为。涉案房屋属于在建建筑物，柳州市执法局作出责令停止建设通知后，柳东新区管委会根据柳州市执法局查明的事实，涉案房屋的建设人在指定期限内没有提供用地及建设的合法手续，相关部门已核实涉案房屋无用地及建设审批手续，足以认定涉案房屋不属于合法建筑的情况下，责令相关部门强制拆除涉案房屋，符合上述《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，该责成行为合法。一审法院判决驳回韦日兰的诉讼请求，并无不当。韦日兰的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由韦日兰负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年六月二十八日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青