广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2018）粤民终2447号上诉人（原审原告）：阳西县汉阳石场。住所地：广东省阳西县程村镇平原管理区水汶村百岁坟。投资人：颜洪正，该公司经理。委托诉讼代理人：谭永雄，广东宏晖律师事务所律师。委托诉讼代理人：谭建华，广东宏晖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东深茂铁路有限责任公司。住所地：广东省江门市新会区会城惠康路3号。法定代表人：周克舜，该公司董事长。委托诉讼代理人：陈菁华，广东天胜律师事务所律师。原审第三人：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市东风二路60号。法定代表人：温湛滨，市长。原审第三人：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县城广场路4号。法定代表人：谭忠健，系代县长。上诉人阳西县汉阳石场（以下简称汉阳石场）为与被上诉人广东深茂铁路有限责任公司（以下简称深茂铁路公司）、阳江市人民政府、阳西县人民政府合同纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院(2017)粤17民初12号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。汉阳石场向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判令深茂铁路公司赔偿汉阳石场采矿权价值损失5500万元（具体以评估结果为准）；二、判令深茂铁路公司赔偿汉阳石场2、3号采矿点复垦复绿损失4000万元（具体以评估结果为准）；三、判令深茂铁路公司赔偿汉阳石场2、3号采矿点固定设备、设施损失200万元（具体以评估结果为准）；四、判令深茂铁路公司赔偿汉阳石场1、4号采矿点停产损失400万元（具体以评估结果为准）；五、本案诉讼费用由深茂铁路公司负担。事实与理由：一、汉阳石场于2008年11月8日取得阳西程村镇百岁坟的饰用花岗岩矿产资源的《采矿许可证》。2010年9月13日阳西国土资源局（以下简称阳西国土局）与汉阳石场签订《广东省阳西汉阳石场饰面用花岗岩矿有偿出让合同书》，约定出让的矿区面积为0.5211平方公里（包括第1、2、3、4号开采点），出让价格为202.23万元，出让期限为5年。汉阳石场已付清矿区面积为0.5211平方公里的全部价款202.23万元。阳江市国土资源局（以下简称阳江市国土局）于2010年9月10日颁发《采矿许可证》给汉阳石场，确定矿区面积为0.5211平方公里，有效期限五年（自2010年9月14日至2015年9月14日）。汉阳石场亦取得《安全生产许可证》。因此，汉阳石场合法取得阳西程村镇百岁坟矿区面积0.5123平方公里、储量294.29万立方米（荒料储量70.34万立方米）的饰面用花岗岩矿采矿权。二、2015年7月28日阳西国土局作出《关于深圳至茂名铁路阳西段阳西县××矿区资源的情况说明》，决定汉阳石场被压覆范围内的54.7%矿区不得再办理采矿许可证，应予以关闭。2015年7月27日阳西程村镇人民政府（以下简称程村镇府）作出《关于汉阳石场申请书的回复意见》，建议在县相关部门核实清楚汉阳石场因深茂铁路修建造成损失后，由县政府牵头与有关各方协商，依法依规解决赔偿问题。三、因深茂铁路建设压覆汉阳石场54.7%矿区，不但造成汉阳石场2、3号采矿点关闭，而且还造成1、4号采矿点未能办理采矿权许可证延期手续，深茂铁路公司应对汉阳石场作出合理的赔偿。1.汉阳石场采矿权的期限只要不超过开发利用方案确定的20年总服务年限，是可以续期的，《采矿许可证》核定的采矿有效期届满不影响汉阳石场的采矿权。经汉阳石场委托广州泰峰地质环境咨询有限公司（以下简称泰峰公司）作出的《广东省阳西程村镇百岁坟汉阳石场饰用花岗岩矿资源储量核实报告》确定矿区准采范围饰用花岗岩矿石尚余保有储量294.29万立方米（荒料量70.34万立方米），泰峰公司出具的《广东省阳西程村镇百岁坟汉阳石场饰面用花岗岩矿矿产资源开发利用方案》亦确定矿区饰用花岗岩矿保有资源荒料量70.34万立方米，矿山总服务年限为20年。阳江市国土局已对上述方案和相关审查意见书进行审核后予以认可和备案，并出具《审查备案证明》。因此，阳江市国土局是认定和批准汉阳石场可开采的保有储量为294.29万立方米（荒料量70.34万立方米），开采年限为20年。根据《国土资源部关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（附件1）第一条“采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应……”的规定以及储量报告载明的“报告可作为采矿权延续和资源储量登记的依据”，阳江市国土局颁发汉阳石场的《采矿许可证》的有效期限应为20年，只是阳江市国土局采取分期缴纳采矿权出让价款的方式确定采矿许可证的有效期为5年。按照《广东省阳西汉阳石场饰面用花岗岩矿采矿权有偿出让合同书》第十九条“本合同约定的采矿权有效期届满，需要继续采矿的，汉阳石场在采矿许可证有效期届满30天内，到登记管理机构办理延续登记手续”的约定以及《矿产资源开采登记管理办法》（附件3）第十条“采矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳”的规定，汉阳石场根据阳江市国土局的要求分期缴纳采矿权价款，不影响矿产资源采矿权和获得补偿的权利。阳西安监局的意见，汉阳石场、深茂铁路公司及阳西县人民政府签订的《协议书》、《会议纪要》，均确定汉阳石场未压覆部分是可以办理采矿权延续手续的，充分说明导致汉阳石场被压覆部分的采矿权不能续期的原因是深茂铁路压覆矿产资源直接造成的。所以，因深茂铁路压覆汉阳石场2、3号采矿点而导致两采矿点关闭不能续期，深茂铁路公司应对汉阳石场作出合理的赔偿。2.汉阳石场依法取得的采矿权是用益物权，汉阳石场对该采矿权依法享有占有、使用、收益的法定权利，依法应受法律保护。现因深茂铁路建设造成汉阳石场损失，深茂铁路公司应对汉阳石场作出合理的赔偿。3.深茂铁路公司对汉阳石场作出合理的赔偿也有约定的依据。2013年11月11日深茂铁路公司、汉阳石场、阳西县人民政府签订《协议书》的第2条约定：“如因深茂铁路工程的建设，造成汉阳石场不能完善相关证照或因其他方面原因而关闭，所造成的损失，由丙方（阳西县人民政府）牵头协调双方研究解决补偿问题，甲方（深茂铁路公司）承诺按国家及广东省的有关法律法规给予合理补偿。”同时，深茂铁路公司、阳西县人民政府、汉阳石场、程村镇府等有关单位和人员亦召开会议，决定对汉阳石场第2、3号采矿点采矿权价值损失进行补偿，并委托有资质的评估机构进行评估，以评估的价值作为补偿汉阳石场损失的依据。四、汉阳石场的具体损失如下：1.因深茂铁路建设压覆汉阳石场2、3号采矿点而导致该两采矿点关闭，2、3号采矿点共有162.77万立方石材储量，动用资源量分别为18.31万立方米和10.19万立方米，未动用分别为48.42万立方米和85.85万立方米，所以深茂铁路公司应按汉阳石场2、3号采矿点的剩余储量的采矿权价值损失进行赔偿。另外，根据深茂铁路公司、阳西县人民政府、汉阳石场、程村镇府等召开会议所形成的《会议纪要》的决定，深茂铁路公司、阳西县人民政府、汉阳石场、程村镇府经抽签决定由深圳市国众联矿业资源咨询有限公司对汉阳石场的采矿权价值进行评估。程村镇府作为代表与汉阳石场共同委托深圳市国众联矿业资源咨询有限公司对汉阳石场2、3号采矿点采矿价值损失进行评估。深圳市国众联矿业资源咨询有限公司在扣减2、3号采矿点相应的开采成本和费用后作出评估结论（初稿），认定汉阳石场2、3号采矿点的采矿权价值损失4039.33万元。但该评估报告书遗漏副矿的价值的评估项目，故汉阳石场认为采矿权价值损失共5500万元（具体以评估为准），应由深茂铁路公司予以赔偿。2.汉阳石场是实行整体开采，在开采过程中边开采边回填矿坑，开采产生无用的余泥可以回填到2、3号采矿点的矿坑，这样不但节省支出清理开采余泥的搬运费，也无需向外购买余泥回填2、3号采矿点的矿坑，因此在汉阳石场正常开采过程中支出回填复绿费用很低，但因深茂铁路建设导致汉阳石场提前关闭，汉阳石场无法进行整体开采，必须要向外购买余泥来回填矿坑，必然会大大增加回填复绿的费用，2、3号采矿点增加的该部分回填复绿费与深茂铁路建设导致该采矿点提前关闭有直接的原因。为了开采2、3号采矿点的全部石材储量，汉阳石场进行了前期大量投入、大量的剥离土方，建造成大型准采平台。现汉阳石场在2、3号采矿点未动用储量分别为48.42万立方米和85.85万立方米，已动用石材和尚未动用石材的比例为17.7%和82.3%，该损失是汉阳石场为开挖2、3号采矿点而进行前期投入，关闭石场就是汉阳石场的损失，所以汉阳石场回填2、3号采矿点的损失应由深茂铁路公司与汉阳石场按比例负担，由深茂铁路公司负担82.3%损失、汉阳石场负担17.7%损失。深茂铁路公司应补偿汉阳石场回填2、3号采矿点损失4000万元（具体以评估为准）。3.汉阳石场为开采1、2、3、4号采矿点，前提投入大量的资金进行设备设施建设，其中2、3号采矿点建设道路、购买设备设施、建造房屋，并投入2套电力设施，但因深茂铁路建设，导致2、3号采矿点要提前关闭，剩余15年采矿期限和大量的矿产储量无法开采，造成汉阳石场该部分投入无法收回。对于2、3号采矿点投入的该部分损失应以汉阳石场与深茂铁路公司已动用储量和未动用的储量比例进行分摊。该部分损失为200万元（具体以评估为准）。4.阳江市国土局以未解决汉阳石场被压覆的2、3号采矿点的补偿为由，暂未办理1、4号采矿点延续手续，导致1、4号采矿点自2015年9月14日起至今停产，给汉阳石场造成严重的经济损失，深茂铁路公司应赔偿汉阳石场1、4号采矿点从2015年9月14日起停产至今的损失400万元（具体以评估结果为准）。原审法院认为，本案中，汉阳石场以深茂铁路建设压覆汉阳石场54.7%矿区，造成汉阳石场2、3号采矿点关闭以及1、4号采矿点未能办理采矿权许可证延期手续，深茂铁路公司应作出合理赔偿为由，向原审法院提起民事诉讼，请求深茂铁路公司赔偿其采矿权价值损失，2、3号采矿点复垦复绿损失，2、3号采矿点固定设备、设施损失和1、4号采矿点停产损失。从本案现有证据来看，虽然深茂铁路公司、汉阳石场与阳西县人民政府在2013年11月11日签订的《协议书》（深茂合字[2013]-*号）中约定，如因深茂铁路工程的建设，造成汉阳石场不能完善相关开采所需的证照办理或其他方面原因而关闭，由此造成的损失，由阳西县人民政府牵头协调深茂铁路公司、汉阳石场研究解决补偿问题，深茂铁路公司承诺按国家及广东省的有关法律法规给予合理补偿；但在2014年10月24日，阳江市人民政府与深茂铁路公司签订《新建深圳至茂名铁路江门至茂名工程阳江市征地拆迁框架协议》【合同编号：深茂铁JM（征）-2014-**号】（以下简称《征地拆迁框架协议》），约定因建设深圳至茂名铁路江门至茂名项目的需要，深茂铁路公司需在阳江市境内征收项目建设用地，由阳江市人民政府按属地原则完成深茂铁路阳江市人民政府辖区内全部征地拆迁、安置补偿，“三电”与管线拆迁，道路与沟渠改移用地补偿以及其他相关工作；该协议明确了阳江市人民政府需要完成的征地拆迁工作内容包括“压覆矿产引起的补偿”，同时也明确了征地拆迁费用包含“压覆矿产资源引起的补偿费用”。显然，上述协议已经将“压覆矿产资源”纳入征地拆迁框架范围内，深茂铁路公司是土地、房屋征收征用部门，阳江市人民政府是深茂铁路公司委托的土地、房屋征收征用实施单位。在2015年3月31日，阳江市人民政府的下属单位阳西县人民政府召开的深茂铁路阳西段征地拆迁工作联席会议中对汉阳石场、大虫劳石场的处理作出了要求，确定“石场损失依法依规补偿”；之后在2016年6月15日由阳西县人民政府召开的深茂铁路阳西压覆石场抽签工作会议也明确“根据西府办纪[2016]33号会议纪要精神，汉阳石场、大虫劳石场在深茂铁路安全控制范围1公里以内压覆的部分进行补偿，委托有资质的评估公司进行评估。”并同时明确将“评估费用纳入深茂铁路征拆费用中解决”。同时，阳江市人民政府与深茂铁路公司在2016年12月22日再行签订的《新建深圳至茂名铁路江门至茂名阳江市征地拆迁包干协议》【合同编号：深茂铁JM合字（征）-2016-1**号】也约定了阳江市人民政府征地拆迁工作的范围包括“压矿等拆搬迁”，并进一步确定汉阳石场、大虫劳2个采石场“所需的征地拆迁补偿费用，另行签订包干补充协议”。因此，本案先不论汉阳石场主张的因深茂铁路建设压覆汉阳石场54.7%矿区，造成汉阳石场2、3号采矿点关闭以及1、4号采矿点未能办理采矿权许可证延期手续，深茂铁路公司应作出合理赔偿的理由是否成立；在阳江市人民政府与深茂铁路公司签订相关征地拆迁协议，将压覆矿产资源所引起的补偿列入征地拆迁范围内，汉阳石场以深茂铁路建设压覆矿产资源为由，请求深茂铁路公司予以财产损害赔偿，实际是属于采矿权人与土地、房屋征收征用部门之间就征收征用补偿问题所引起的争议，由此引起的纠纷，属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”的规定，当事人应当通过行政诉讼解决双方之间的争议。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定驳回阳西汉阳石场的起诉。汉阳石场不服原审裁定，向本院提起上诉称，原审裁定对事实认定错误，适用法律错误。请求撤销原审裁定，将本案发回原审法院进行实体审理。主要事实与理由是：一、本案不属于采矿权人与土地、房屋征收征用部门之间就征收补偿问题所引起的争议，不属于行政诉讼的受案范围。1.上诉人承包土地、自建房产及开挖花岗岩饰面矿均没有被征收、征用。阳江市人民政府、阳西县人民政府没有与上诉人谈过征收、征用事项，也从来没有作出征收、征用决定。2.上诉人被压覆矿区的位置不属于被上诉人建设铁路征收、征用土地红线图范围内的土地，只因距深茂铁路中心线1000米范围内，上诉人采矿会影响深茂铁路运营安全,根据相关规定,上诉人被压覆第2、3号采矿点应关闭，不得进采矿。铁路建设牺牲上诉人采矿权收入的利益，被上诉人应对被压覆矿产资源损失进行直接补偿。即使上诉人被压覆的矿产资源得到原审第三人合理的补偿，补偿后也不导致上诉人土地承包权、房屋所有权等的改变，使用权、所有权还是属于上诉人。本案不存在征收、征用行政法律关系。3.上诉第2、3号采矿点被深茂路建设所压覆事实清楚，证据充分，阳西县人民政府只作中间人和协调人身份出现，不是征收、征用主体。原审裁定没有引用任何法律依据来说明原审第三人阳江市人民政府、阳西县人民政府对被压覆矿产资源具有法定征收、征用或补偿职权。本案不是行政法律关系，不属行政诉讼受案范围。原审法院对行政法律关系认定错误，理应依法纠正。4.阳西县人民政府于2015年7月28日作出的《关于深圳至茂名铁路阳西段压覆阳西汉阳石场矿区资源的情况说明》、阳西安全生产监督管理局于2015年7月22日作出的《关于阳西汉阳石场开采办证的意见》均不是具体征收、征用补偿等行政行为或行政处罚，只是作为政府法定职能部门对上诉人被压覆矿产资源所作出的证明材料，不是征收、征用等行政行为。至今上诉人也没有收到任何政府部门作出撤销行政许可决定或通知。5.本案被压覆采矿权补偿不适用《行政诉讼法》规定的行政案件受案范围。《行政诉讼法》第十二条所列举的行政案件受案范围不包括被压覆采矿权损失补偿。另外也没有任何法律法规等规定，对采矿权的补偿属于行政案件的受案范围，所以本案不属行政案件受理范围。综上所述，本案不是行政征收、征用法律关系，不是行政诉讼受案范围。原审法院对法律关系理解错误，适用法律错误，应予纠正。二、本案是上诉人与被上诉人之间财产损害赔偿纠纷，是平等主体之间因财产关系产生的纠纷，属于民事案件审理范围。本案是因被上诉人铁路建设，上诉人在铁路中心线1000米内不能开采矿产资源，上诉人同意由被上诉人对被压覆的矿产资源损失进行补偿。但因补偿具体数额发生争议，与政府征收、征用无关。被上诉人建设铁路导致压覆上诉人的矿产资源，由被上诉人直接赔偿上诉人的经济损失，既有双方于2013年11月11日签订的深茂合字[2013]-*号《协议书》第2条关于“甲方（深茂铁路公司）承诺将按国家批准的工程设计组织深茂铁路工程建设；如因深茂铁路工程的建设，造成汉阳石场与现行相关法律法规相违背，不能完善相关开采所需的证照办理或其它方面原因而关闭，所造成的经济损失，由丙方（阳西县人民政府）牵头协商甲乙双方研究解决补偿问题，甲方承诺按国家及广东省的有关法律法规给予合理补偿”的约定，也有国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第五条关于“经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续”的规定作为依据。因此，本案被压覆采矿权损失的补偿主体是深茂铁路公司，阳西县人民政府只是在补偿中起协调作用。本案是财产损害赔偿纠纷案，属于民事案件审理范围。综上所述，请求支持上诉人的上诉请求。深茂铁路公司答辩称，原审裁定驳回起诉正确，依法应予维持。具体理由如下：一、汉阳石场起诉的压覆补偿事宜属于其与政府之间关于征收补偿的行政法律关系，不属于平等主体之间的民事争议，原审裁定正确。（一）基于铁路建设等公共建设项目引起的征地补偿属于行政征收拆迁范围，应由行政法律关系调处。1.压覆矿产引起的征收补偿属于政府部门行政权的行使。根据《土地管理法》和《物权法》的规定，征收补偿的法定主体就是国家政府机构，其他主体无权进行征收。实际上，《征地拆迁框架协议》也明确了“因建设深圳至茂名铁路江门至茂名项目的需要，广东深茂铁路有限责任公司需在阳江境内征收项目建设用地。根据《加快推进全省重要基础设施建设方案（2013-2015）》（粤府【2013】30号）的精神，由阳江市人民政府按属地原则负责完成深茂铁路乙方辖区内全部征收地拆迁、安置补偿”。由此可见，深茂铁路建设存在用地需求的，是需要委托政府部门按照属地管辖原则进行征收，征收事宜也属于行政法律关系。2．从征地拆迁工作范围看，《征地拆迁框架协议》明确了政府征地拆迁的工作范围包括压覆矿产资源引起的补偿。根据《征地拆迁框架协议》第2.7条约定，“征地拆迁工作内容包括压覆矿产引起的补偿”，而汉阳石场就是基于铁路建设诉求补偿的，先不考虑汉阳石场是否享有补偿资格，基于铁路建设引起的压覆矿产补偿事宜是在阳江市人民政府的征地拆迁工作范围内的，属于行政法律关系调处。3．压覆矿产资源的补偿费用也纳入了征地拆迁费用范围内。根据《征地拆迁框架协议》第1.5条的约定，“征地拆迁费用包括压覆矿产资源及进行文物保护和处理地质灾害引起的补偿费用”。由此可见，无论是从行政职权、征拆范围、征拆费用的角度出发，基于铁路建设用地需要征收、征用矿产资源的，系属于政府与被征收主体之间的行政法律关系，系政府行使行政职权来完成征收补偿，不属于民事诉讼的受案范围。（二）征收补偿标准的确定也属于行政法律关系，不属于民事法律关系，原审裁定驳回汉阳石场的起诉正确。1．根据《土地管理法》第47条、《土地管理法实施条例》第25条的规定可知，征收及征收补偿标准属于行政行为，征收征用补偿不属于平等民事主体之间的民事争议。2．汉阳石场取得采矿权时签订的《采矿权有偿出让合同书》也约定了征收及征收补偿的支付主体均是政府部门。根据汉阳石场与阳西国土局签订的《广东省阳西汉阳石场饰面用花岗岩矿采矿权有偿出让合同书》第14条约定，“在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回采矿权的，甲方应当根据实际情况，依法给予乙方合理的补偿。”该合同也已经明确了基于公共利益需要，国土部门可以对采矿权进行征用，并给予合理补偿。3.司法案例也均认可征收拆迁补偿标准的确定属于行政行为，不属于民事法律关系调处。（三）假设存在铁路建设引起的征收补偿，也需要由政府部门按照法定程序处理，属于行政执法权的行使，不宜通过司法干预行政执法。1．征拆款项的支出需要完成前置评估及审批流程方能支出，不能通过司法干预行政职权的行使。根据《征收拆迁框架协议》第3条的约定可知，“征收包干费用需要报第三方审价上报中国铁路总公司和广东省人民政府共同审批后，再行签订具体的拆迁包干协议。”由此可见，拆迁费用的划拨需要完成前置评估、审批流程方能支出，属于行政职权的行使范围。2．征收补偿要经过法定程序，对征收补偿的主体、范围、标准进行审查。根据《土地管理法》第46条规定可知，征收需要完成法定的程序，经批准后对外发布征收公告，再由政府核查申请主体是否具有补偿资质、是否具有补偿权限、是否符合补偿标准，才能决定能否补偿，进而进入相应的补偿流程。3．征收费用需要进入政府的征收专户进行处分，不是随意支付的。根据《征地拆迁框架协议》的最后一页可知，所有征地拆迁的费用是需要进入阳江市人民政府的“征地拆迁资金专户”和“征地工作费用专户”，再对外支出的，即所有支出都需要经过政府审查，之后才能通过专用账户支付补偿费用，不可以随意支付。综上所述，征收补偿的法律关系实际是政府部门和汉阳石场之间的行政法律关系，原审裁定驳回汉阳石场的起诉正确，应予维持。二、汉阳石场起诉的采矿许可证未能延续引起的纠纷属于行政法律关系，应适用行政复议前置程序，不属于民事诉讼的范畴。根据《行政复议法》第30条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案中，汉阳石场起诉称是由于深茂铁路建设导致未能办理采矿许可证延续手续而要求赔偿，而采矿许可证是否可以延续属于行政许可行为，若汉阳石场对该行政许可存有争议，理应按照《行政复议法》第30条的规定申请行政复议，而非通过民事诉讼解决。三、汉阳石场与阳江市人民政府、深茂铁路公司签订的《三方协议书》属于行政协议，不属于平等主体之间的民事法律关系。（一）《三方协议书》是基于政府办理用地预审要求签订的，建设项目审批手续通过后才能正式委托政府办理征收补偿。1．《三方协议书》是国土资源部办理用地预审时所需签订的意向补偿协议，具体征收拆迁是在项目用地预审通过后才能委托政府部门开展。根据《建设项目用地预审管理办法》第7条第3、5款的规定，用地预审需要提交补偿拟安排情况以及是否压覆重要矿产资源的证明材料，另根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第4条第3款的规定，压覆矿产资源的审批需提交矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容的协议。由此可见，深茂铁路公司在铁路建设前就需要办理项目用地预审手续，而《三方协议书》也是基于建设项目用地预审批要求而签订的。2.《三方协议书》只是用地预审所需的意向协议，具体要求是否要办理征收补偿手续要根据深茂铁路建设情况确定。根据《三方协议书》第1、2条的约定可知，在深茂铁路开工建设前，汉阳石场可以依法依规地生产经营，无需办理征收补偿手续；只有在铁路建设工程开始后，若汉阳石场继续经营影响铁路运营安全才需要由政府部门开展相应的征收补偿工作。3.《征地拆迁框架协议》的前言也明确了征地拆迁工作是需要完成各项用地、项目审批后才可以委托的。《征地拆迁框架协议》的前言部分，约定了基于深茂铁路项目的需要，需在阳江市境内征收项目建设用地；同时，后面援引了深茂铁路公司事前完成的各项审批工作及取得的批复。换言之，深茂铁路建设前需要完成相应的项目预审、审批，然后才能正式委托属地政府开展征收补偿工作。4.从实际情况来看，深茂铁路建设还涉及工程路线设计走向等问题，在铁路线路规划批复前，具体涉及的征收范围也未确定，也无法委托属地政府办理征收补偿工作。综上所述，《三方协议》是政府办理用地预审所需提供的意向补偿协议，在完成项目用地预审后才能正式委托政府部门开展征收补偿工作。（二）协议的签订主体、目的、内容均突出了行政协议的特征。本案中，虽然汉阳石场与阳江市人民政府、深茂铁路公司签订了《三方协议书》，但该《三方协议书》不属于平等民事主体之间的民事法律关系，而是基于国家基础设施建设可能发生用益物权征收而签订的征收补偿协议，属于行政法律关系调处的范畴。1．从签订主体看，该协议并非平等主体深茂铁路公司与汉阳石场之间单方签订的，而是在阳西县人民政府作为当事人的情况下签订的协议书，不属于民事法律关系调整的范畴。2．从协议签订的目的看，该协议主要是明确如果因深茂铁路建设引起铁路压覆的事宜，需要由阳西县人民政府牵头解决补偿事宜，完全概括了协议属于“行政征收补偿”的性质及法律地位。3．从协议签订的背景看，该协议签订主要是阳江市人民政府履行《征收拆迁框架协议》义务的体现。根据深茂铁路公司与阳江市人民政府签订的《征收拆迁框架协议》第1.5条、第2.7条的约定，深茂铁路公司委托阳江市人民政府办理的征地拆迁的范围包括“压覆矿产资源的补偿事宜”，《三方协议书》的签订实际是阳江市人民政府履行征收拆迁义务的体现。4．从协议约定的争议解决方式看，其约定也体现了行政法律关系的属性。根据《三方协议书》第4条的约定，“如出现纠纷应友好协商，达不成意见时，报请丙方（阳江市人民政府）进行协调。”换言之，基于该行政征收补偿协议引起的纠纷也应适用行政前置的调处程序。5．从协议履行情况看，汉阳石场的压覆补偿事宜也一直是由阳西县人民政府处理、协调的，并出现在阳西县人民政府的多份征地拆迁工作会议纪要中。综上所述，《三方协议书》不属于平等主体之间的民事协议，而是政府参与签订的行政协议，不属于民事法律关系调处。四、汉阳石场不享有合法有效的采矿权，其不具有提起本案诉讼的主体资格，依法应驳回起诉。汉阳石场的采矿许可证已过期，且不符合续期的法定条件，其没有提起本案诉讼的主体资格，应驳回起诉。1．根据证件内容显示，汉阳石场提供的《采矿许可证》均显示汉阳石场持有许可证的有效期只有五年，从2010年9月14日至2015年9月14日。换言之，汉阳石场提起本案诉讼之时，其已经不具有合法、有效的用益物权。2．从政府许可的批文看，阳江市国土局当时批复汉阳石场的采矿权有效期也仅有五年。在《关于阳西汉阳石场调整和扩大矿区范围的复函》（阳国土资函字【2009】239号）第二条中，明确了“同意你石场关于延长采矿许可证年限的申请，具体延长年限原则上按照矿山开发利用方案中的矿山服务年限确定，但最长不能超过五年。”3．从汉阳石场取得采矿权的对价看，其也缴纳了五年的使用费。根据《广东省阳江市阳西汉阳石场采矿权评估报告书》（信达评报字【2010】第0**号），阳江市国土局在2010年将采矿权出让给汉阳石场时，也仅按照五年的使用年限评估出让价款。实际上，汉阳石场在签订《采矿权有偿出让合同书》时也明确仅缴纳五年采矿权的出让价款202.23万元。4．汉阳石场违反法定、约定义务，不符合采矿权的续期条件。阳江市人民政府已经明确认定“汉阳石场目前不具备采矿权延续申请条件”，主要原因是汉阳石场未按规定足额缴存矿山地质环境治理恢复保证金、未履行矿山地质环境保护与恢复治理的法定义务。五、本案实际是私人石场妄图利用国家大型基建项目敛财提起的恶意诉讼，依法应予驳回。深茂铁路公司早已与属地政府签订了《征地拆迁框架协议》，委托了阳江市人民政府办理相应的矿产压覆的征收补偿事宜，根本没有侵权的故意。实际上，阳西县人民政府也多次协调、规劝汉阳石场依法依规按照法定的行政程序申请补偿，但汉阳石场完全不予理会，更是借由国家重大基础设施项目建设提出“天价索赔”，毫无事实和法律依据，依法应予驳回。综上所述，汉阳石场基于铁路建设引起的矿产压覆补偿事宜属于行政法律关系，不属于民事法律关系的调处范畴。原审裁定驳回汉阳石场的起诉适用法律正确、认定事实清楚。请求依法维持原审裁定，驳回汉阳石场的上诉请求。本院认为：汉阳石场以深茂铁路建设压覆汉阳石场54.7%矿区，造成汉阳石场2、3号采矿点关闭以及1、4号采矿点未能办理采矿权许可证延期手续为由提起本案诉讼，请求判令深茂铁路公司作出合理赔偿。根据阳江市人民政府与深茂铁路公司签订的《征地拆迁框架协议》，明确说明“因建设深圳至茂名铁路江门至茂名项目的需要，深茂铁路公司需在阳江境内征收项目建设用地。根据《加快推进全省重要基础设施建设方案（2013-2015）》（粤府【2013】30号）的精神，由阳江市人民政府按属地原则负责完成深茂铁路乙方辖区内全部征收地拆迁、安置补偿”。另外，该协议还明确了阳江市人民政府需要完成的征地拆迁工作内容包括“压覆矿产引起的补偿”，同时也明确了征地拆迁费用包含“压覆矿产资源引起的补偿费用”。因此，本案系政府建设深茂铁路过程中引发的征地补偿纠纷。汉阳石场以深茂铁路建设压覆矿产资源导致其财产受损为由，请求深茂铁路公司予以赔偿，其诉请的实质内容是属于采矿权人与征收征用部门之间就征收征用补偿问题发生争议。汉阳石场起诉所依据的其与阳西县人民政府、深茂铁路公司签订的《协议书》应视为深茂铁路公司受征地单位阳江市人民政府委托，在实施征收征用过程中与汉阳石场协商补偿问题的一个环节，由此产生的纠纷属于行政诉讼受案范围。因此，当事人应当通过行政诉讼解决本案争议。汉阳石场认为本案不属于行政法规调整的争议范围，人民法院应当按照民事诉讼程序进行审理的上诉理由和主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审裁定驳回汉阳石场的起诉正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 江 萍审判员 苏大清审判员 王晓琴二〇一九年六月五日法官助理邓金华书记员李小芬附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。