湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终673号上诉人（原审原告）：左承祥，男，1964年11月15日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。委托代理人：单矛，湖南云盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府。住所地：湖南省岳阳市岳阳楼区巴陵中路523号。法定代表人：黄建文，该区区长。委托代理人：段铸，岳阳市岳阳楼区征收安置工作局工作人员。委托代理人：谭泽华，湖南湘北律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府。住所地：湖南省岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，该市市长。委托代理人：许赞，岳阳市司法局工作人员。委托代理人：陈先，岳阳市司法局工作人员。上诉人左承祥因与被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）房屋征收补偿决定、被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）行政复议一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初161号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：岳阳楼区杨树塘片区棚户（旧城）改造项目（以下简称杨树塘棚改项目）被列入2015年度岳阳市中心城区旧城（棚户）区改造计划。在确认该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划之后，岳阳楼区政府于2015年启动项目房屋征收程序。经社会稳定风险评估、征求房屋征收补偿安置方案意见并予修改后，岳阳楼区政府于2016年1月7日发布并公示了《房屋征收决定公告》，决定对杨树塘片区棚改项目征收红线范围内的国有土地上的房屋及附属物实施征收，征收部门为岳阳楼区征收安置工作局，征收实施单位为岳阳楼区五里牌街道办事处，签约期限为被征收人收到分户评估报告之日起90天内，并附有《岳阳楼区杨树塘片区棚户（旧城）改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征补方案》），明确本项目征收补偿以货币补偿方式为主，以被征收人在项目周边已建成或预控商品房楼盘进行团购为辅。同时告知，被征收人对房屋征收决定不服的，可在房屋征收决定公布之日起60日内向岳阳市政府申请行政复议，或在6个月内向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼。在公告规定期限内，左承祥未对征收决定申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2016年1月26日，杨树塘片区棚户（旧城）区改造项目部组织被征收人通过票选方式选定了湖南友朋房地产评估咨询有限公司和岳阳方源房地产评估经纪有限公司为杨树塘棚改项目的房地产价格评估机构。涉案房屋位于岳阳市岳阳楼区××大道××栋之间门面105、205，在本项目征收范围内。房屋所有权证号为岳房权证岳阳楼区字第××号，幢号028，房号为105、205号，混合结构，建于上世纪九十年代，建筑面积为121.34平方米，商业用途。经实测，该房屋建筑面积为121.34平方米。2017年9月10日，岳阳方源房地产评估经纪有限公司作出分户评估报告［岳方房评字（2016）Ｚ003—1048号］，经评估，左承祥的房屋主体在评估时点2016年1月7日的市场价值为2288081元（未包含室内装饰装修价值），其中105号房建筑面积42.03㎡，按评估单价36060元／㎡计1515602元；205号房建筑面积79.31㎡，按评估单价9740元／㎡计772479元。因左承祥未在签约期限内与房屋征收部门签订补偿协议，2018年5月2日，岳阳楼区政府作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》，确认左承祥的房屋总建筑面积为121.34平方米，如左承祥选择货币补偿，依据分户评估报告和《房屋征补方案》，左承祥应得的货币补偿金额为，房屋主体补偿2288081元、搬迁补助3640元、停产停业损失96099元，上述三项合计人民币2387820元（室内装修价值在被征收人办理补偿安置和移交手续时再行评估确定），全部存储于交通银行岳阳分行营业部。左承祥不服，向岳阳市政府申请行政复议。岳阳市政府于2018年8月7日作出岳政复决字[2018]111号行政复议决定（以下简称111号复议决定），维持了房屋征收补偿决定。另查明，岳阳市中心城区棚户（旧城）区改造工作领导小组办公室为棚改项目居民提供了包括政府保障房在内的自主购房房源信息。原审法院认为，本案争议的焦点为：一、岳阳楼区政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》是否应予撤销。二、岳阳市政府作出的111号复议决定是否应予撤销。关于焦点一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。岳阳楼区政府作为一级地方人民政府，依法具有作出房屋征收与补偿决定的职权。本案涉及的项目属于岳阳市旧城改造项目，已经岳阳市发展与改革委员会批复同意，其目的是为了加快岳阳市城市化进程，提升城市品位，改善人居环境，符合公共利益的需要。岳阳楼区政府在岳阳市发展和改革委员会核准该项目的批复后，在规定的期限，启动了该项目的征收工作。在对左承祥作出征收决定这一具体行政行为前，发布了房屋征收决定公告，并采取“协商票选”的方式确定了评估机构，并对左承祥的房屋进行了评估，后因无法达成补偿协议，岳阳楼区政府在签约期限届满后对左承祥作出了房屋征收补偿决定。因此，岳阳楼区政府作出的征收补偿决定的主体合法，程序并无不当。针对左承祥提出的岳阳楼区政府应予提供改建地段房屋进行产权调换的意见，因本案中房屋征收决定和房屋补偿决定中均给予了被征收人货币补偿和产权调换两种补偿方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。因改建地段需根据城市整体发展规划确定土地用途而无法在改建地段进行产权调换，岳阳楼区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，提供了项目周边已建成或预控商品房楼盘进行团购，还提供了政府保障房在内的自主购房房源信息，保证了左承祥的选择权，亦符合前述规定。且左承祥被征收的房屋并非住宅，即使不给予产权调换亦不违反相关法律规定。综上，左承祥提出岳阳楼区政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》违法的理由不能成立，对其申请撤销该决定的请求不予支持。关于焦点二，根据对焦点一的分析认定，岳阳楼区政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》并不具备违法应予撤销的情形，故左承祥请求撤销岳阳市政府作出的111号复议决定的理由亦不能成立，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回左承祥的诉讼请求。原审案件受理费50元，由左承祥负担。左承祥不服上述判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。1.岳阳楼区政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》程序违法。（1）评估机构选定违法。岳阳楼区政府选定评估机构前,没有通知左承祥参与，选定评估机构后,也没有及时告诉左承祥。（2）评估程序不合法。在房屋评估过程中,没有和左承祥联系,更没有要求左承祥在实地查勘记录上签字,岳阳楼区政府至今无法提供证据证明其行为合法。（3）评估报告至今没有送达给左承祥,送达回证上没有显示任何留置送达的内容,代收人、见证人、备注全部为空白,其送达回证明显造假。（4）在房屋征收的补偿方式上,拒绝左承祥在原地段进行产权置换的要求。（5）风险评估票选明显造假。2.岳阳楼区政府2016年1月7日发布房屋征收决定公告，2018年5月下达《国有土地上房屋征收补偿决定书》。因房产价格大涨,严重侵害了上诉人的合法权益,违反了公平补偿的基本原则。3.岳阳楼区政府违法断水断电,修建围墙,导致左承祥无法经营,并对左承祥的房屋进行了部分拆除。4.岳阳楼区政府的下属单位拆迁项目部在2018年6月4日同意左承祥自行选择评估机构重新评估,项目部向评估机构支付了评估费并承诺评估结果作为参考依据,而当评估结果出来后,又不承认评估结果。5.岳阳楼区政府未保障左承祥产权调换选择权。6.岳阳市政府在行政复议过程中,没有举行听证，也未充分听取左承祥的意见,即作出了维持的复议决定违法。二、原审判决适用法律错误。综上，请求，1.撤销原审判决。2.确认岳阳楼区政府作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》违法并撤销。3.撤销岳阳市政府作出的111号复议决定。4.判令岳阳楼区政府对左承祥作出在原地段进行价值相当房屋的产权调换。岳阳楼区政府答辩称：1.原审法院认定事实清楚,证据充分,岳阳楼区政府作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》程序合法。2.房屋评估及补偿标准合理合法。3.岳阳楼区政府为左承祥提供了改建地段产权调换的房屋。原审判决认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,程序合法。上诉人的上诉理由不能成立,请求依法维持原判。岳阳市政府答辩称：1.杨树塘棚改项目系经依法批准的项目,岳阳楼区政府已按照相关程序依法作出房屋征收决定,因左承祥未在规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议,岳阳楼区政府对被征收房屋作出征收补偿决定,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。2.杨树塘棚改项目部组织被征收人通过票选方式选定评估机构，评估机构对涉案房屋出具分户评估报告,岳阳楼区政府将分户评估报告进行了送达。左承祥认为未依法选定评估机构、评估程序不合法、评估报告未送达、侵犯其知情权的意见,与事实不符。3.关于评估价格,评估公司按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定,采用比较法和收益法,根据被评估房屋所在区位、用途、建筑面积等予以评估,符合规定。如左承祥对评估结果有异议,亦应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定,向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的,向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。4.房屋征收决定和补偿决定中均给予了左承祥货币补偿和产权调换两种补偿方式,保障了左承祥的选择权,符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：杨树塘棚改项目征收范围内的被征收人杨瑛、左承祥于2018年6月8日向杨树塘棚改项目部提出《关于申请重新评估的报告》，请求自选有资质的评估公司重新对其房屋进行评估。同日，杨树塘棚改项目部在该申请报告上签署了“经项目部研究，同意报告，并将结果作为参考依据”的意见，并签字加盖项目部公章。岳阳楼区政府为证明其已依法向左承祥送达分户评估报告，在原审时提交了《送达回证》，该证上载明，名称《岳阳市岳阳楼区杨树塘片区棚户区（旧城）改造项目房地产分户评估报告》；送达地点为杨树塘南湖大道临街门面；受送达人一栏只写明“左承祥拒签”；送达人一栏写明“梁样浩、肖琼。2017.9.24.”；见证人（社区）一栏空白;备注栏写明“拒签。2017.9.24.”。二审中，杨树塘棚改项目指挥部向本院提交《杨树塘棚改项目产权调换房屋的情况说明》，就产权调换相关内容进行了补充说明，1.产权调换的房屋（现房）。①征收人岳阳楼区政府提供位于岳阳楼区××家桥村××小区××家桥路一侧的商业门面供被征收人选择；②征收人岳阳楼区政府提供位于岳阳市青年路××尚××城××青年中路临街商业门面供被征收人选择；③根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《岳阳市人民政府关于印发岳阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》等相关文件规定,被征收人选择上述地段的产权调换房屋,房屋征收部门将与被征收人计算、结清被征收房屋的价值与用于产权调换房屋价值的差价。装饰装修按评估公司出具的评估价值据实补偿,其它补助及奖励按岳政办发［2014］9号和岳政办发［2015］21号文件的标准执行。2.被征收地段于2019年3月由岳阳祥源实业有限公司竞得,该地段改造××用途为岳阳市金融中心。本院认为，本案审理对象是《国有土地上房屋征收补偿决定书》的合法性问题。争议焦点主要集中在以下四个方面：第一，关于岳阳楼区政府作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》的条件是否具备问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，岳阳楼区政府作出涉案项目的征收决定后，与左承祥在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对左承祥作出征收补偿决定。第二，关于评估机构选定以及评估程序是否合法。根据《湖南省实施办法》第九条第二款规定,房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的,应当由公证机构依法公证。本案中，岳阳楼区政府组织被征收人通过票选方式由多数人选定具有房地产估价机构资质证书的湖南友朋房地产评估咨询有限公司和岳阳方源房地产评估经纪有限公司为评估机构，但投票选定过程没有进行公证，故评估机构的选定程序不符合上述规定。左承祥认为评估程序违法，经查，岳阳楼区政府在诉讼中未提供评估公司是否入户调查的相关证明材料，也未提供左承祥是否存在拒绝评估人员入户调查的证明材料，评估报告中亦未说明被征收人拒绝评估公司入户、拒绝签字或者盖章的情况。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产评估机构应当安排注册房地产估计师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估计师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝签字或者盖章的，应当由房屋征收部门和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。因此，左承祥认为评估程序不合法的理由成立。第三，关于分户评估报告是否依法送达的问题。左承祥一直否认岳阳楼区政府依法送达了其被征收房屋的分户评估报告，而根据本院查明的事实，该送达回证上未注明被送达的分户评估报告的具体编号。在受送达人拒签的情况下，送达时亦未有见证人，而岳阳楼区政府认为是留置送达，但却对该送达情况及送达回证上存在的问题不能作出合理说明和解释。因此，左承祥认为分户评估报告未依法送达的理由成立。第四，关于左承祥提出就地产权调换的问题。本案中，《房屋征补方案》明确涉案项目征收补偿以货币补偿方式为主，以被征收人在项目周边已建成或预控商品房楼盘进行团购为辅。二审中，杨树塘棚改项目指挥部就产权调换的相关内容进行了补充说明，房屋补偿决定中亦给予了左承祥货币补偿和产权调换两种补偿方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。因被征收地段规划××为岳阳市金融中心而无法在改建地段进行房屋产权调换，征收部门提供周边已建成或预控商品房楼盘进行产权调换，不违反法律规定。综上所述，因评估机构选定程序未依法公证，分户评估报告未依法送达，左承祥对分户评估报告无法按照法律规定的途径提出异议，而岳阳楼区政府直接依据分户评估报告的结论作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》，该征收补偿决定事实依据不足，程序违法。由于评估报告未将左承祥被征收房屋的装饰装修价值进行评估且未说明理由，岳阳楼区政府作出的征收补偿决定遗漏了左承祥被征收房屋的装饰装修价值的补偿。复议决定对《国有土地上房屋征收补偿决定书》予以维持不当，应予以撤销。原审判决驳回左承祥的诉讼请求错误，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初161号行政判决；二、撤销被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府于2018年5月2日对产权登记证号为岳房权证岳阳楼区字第××号的房屋所有权人作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》和被上诉人岳阳市人民政府于2018年8月7日作出的岳政复决字［2018］111号行政复议决定；三、责令被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府在本判决生效之日起六十日内重新对产权登记证号为岳房权证岳阳楼区字第××号的房屋所有权人就被征收房屋的补偿事宜作出处理（签订房屋征收补偿协议或作出房屋征收补偿决定）。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府和被上诉人岳阳市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年六月二十八日法官助理薛珊珊书记员林俊宇