广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终552号 上诉人（一审原告）：华燕，女，1967年4月16日生，汉族，住柳州市鱼峰区。 被上诉人（一审被告）：柳州市人民政府，住所地柳州市城中区文昌路66号。 法定代表人：吴炜，市长。 委托代理人：朱宁，广西众维律师事务所律师。 一审第三人：柳州市鱼峰区人民政府，住所地柳州市学院路10号。 法定代表人：王轶，区长。 上诉人华燕因与被上诉人柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）、一审第三人柳州市鱼峰区人民政府（以下简称鱼峰区政府）房屋拆迁补偿纠纷一案，不服柳州市中级人民法院（2017）桂02行初198号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，华燕非柳州市郊区羊角山乡社湾村十一队（以下简称社湾十一队）村民。华燕在社湾十一队修建的涉案房屋持有记载时间为1996年12月20日、加盖柳州市郊区羊角山乡人民政府（以下简称羊角山乡政府）公章的《柳州市村镇建设工程开工通知单》。该通知单存根在柳州市城市规划档案馆有登记在档。2016年，因柳州市阳和工业新区社湾村城中村改造（一期）建设项目需要，华燕与柳州市政府下属的柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室（以下简称阳和新区拆迁办）协商拆迁其在工程范围内集体土地上的房屋及附属物，双方确认拆迁涉案房屋的面积为729.20平方米。同年10月21日，双方签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定阳和新区拆迁办暂时给予华燕被拆迁房屋货币补偿及其他各种补偿安置费用总计367112元。同时，该协议还载明华燕就被拆迁房屋是否合法问题可向法院提起确认房屋合法性的行政诉讼，如其胜诉，阳和新区拆迁办将按照有关拆迁补偿的规定补偿华燕应得的差价。协议签订后，阳和新区拆迁办已支付房屋拆迁补偿安置款367112元给华燕。之后，华燕以其涉案房屋系经合法批准建设，无需再另行确认为由提起本案诉讼，要求法院判如所请。 一审法院认为，首先，国家权力的分工使得司法权与行政权固有各自的领域，司法权虽然能审查行政权的合法性但不能过度的干涉行政权力。其次，行政诉讼法制定的一个重要目的就在于保护相对人的合法权益，但司法权能对行政权审查的前提条件就是相对人的权益发生可确定性的损害，否则在行政行为都还没有完成阶段司法权的介入会侵蚀行政权固有的领域。再次，依据行政诉讼法及相关司法解释规定的精神，法院只能对实在的、现实的问题进行裁判，在需要裁判的问题出现之前，在行政机关充分发挥其专业知识和经验作出最后的、确定的决定之前，即行政行为对当事人发生具体影响之前，法院不能预测未来可能发生问题，不得介入行政程序。也就是说在行政程序尚未完结，行政机关作出最后决定之前，法院不得对行政行为进行审查。这是因为在行政程序完成之前的行政行为一般属于阶段性的行政行为，需要经过若干连续不断的阶段，各阶段不具有独立的法律意义，也即不产生独立的法律后果，属于不成熟的行政行为，法院不宜进行裁判。最后，行政诉讼法明确规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。即行政诉讼法将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。可见，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的阶段性的行政行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。 本案中，首先，涉案房屋的合法性判断与房屋拆迁补偿行为是不同的行政行为。而对被拆迁房屋进行补偿是柳州市政府的法定职权，并应结合其行政管理实际方能作出。鉴于司法权与行政权的分离，法院司法权的行使只应对被告的作为或不作为等行为的合法性进行审查，法院不能代替被告直接行使行政职权对涉案房屋是否合法进行判断并作出决定。因此，华燕关于请求法院判决柳州市政府按合法房屋标准对其予以补偿的请求，不属于人民法院受案范围和行政审判权限范围。其次，对华燕提交的建房手续穷尽手段进行合法性审查，对华燕被拆迁房屋提出明确具体、独立、完整、终局性的补偿安置方案，是柳州市政府作为拆迁人应尽的义务，也是柳州市政府的法定职责。但从华燕起诉的理由以及本案查明的事实和证据来看，柳州市政府以无证房屋标准给华燕被拆迁房屋暂予补偿的行为是行政程序尚未终结的阶段性、不成熟的房屋拆迁补偿行政行为，其尚不属于独立、完整、终局性的行政行为，未对华燕的权利义务产生终局性、确定性的影响。在柳州市政府依法独立履职对涉案房屋的合法性进行判断并作出终局性的补偿行为前，在其补偿行为属于尚未成熟和待定的状态下，对该行政行为的审查无助于从根本上解决纠纷，也会逾越行政权与司法权的界限，故不能直接接受司法审查，不属于行政诉讼的受案范围。再次，从另一方面解读，在柳州市政府尚未最终决定以何种房屋标准对华燕进行补偿的情况下，华燕起诉认为柳州市政府拆迁其房屋未按合法房屋标准予以补偿的行为违法，要求柳州市政府按合法房屋标准对华燕予以补偿亦无事实根据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回华燕的起诉。 上诉人华燕不服一审裁定，根向本院上诉称:(一)一审裁定以诉讼请求不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉，理由不能成立。本案各方当事人对涉案房屋合法性均没有提出异议，华燕的诉讼请求是“确认柳州市政府拆迁华燕房屋未按合法房屋标准予以补偿的行为违法”以及“判决柳州市政府按合法房屋标准予以补偿”，起诉符合行政诉讼法第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，则法院应当对柳州市政府“作为或不作为行为的合法性进行审查”。但是一审裁定将诉讼请求曲解为“法院不能代表被告直接行使行政职权对涉案房屋是否合法进行判断并作出决定”和“要求对被拆迁房屋提出明显具体、独立、完整、终局性的补偿安置方案”。（二）一审裁定适用法律错误。华燕的诉讼请求明确，涉案房屋在拆迁补偿安置协议书之前已被拆除，协议仅按照非法建筑的每平方米500元标准暂补偿，对华燕产生严重影响。一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定驳回起诉错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人柳州市政府答辩称：（一）柳州市政府具有征收土地的合法主体资格。柳州市阳和工业新区管理委员会（以下简称阳和新区管委会）系柳州市政府派出机构，阳和新区拆迁办系其职能部门，负责具体实施征地，符合土地管理法第四十六条第一款的规定。而签订房屋拆迁补偿协议是征地中必要的环节，柳州市政府当然具有签订协议的主体资格。（二）华燕主张柳州市政府未按合法房屋标准予以补偿的行为违法，无事实和法律依据。双方签订的补偿安置协议已证实其无法证明拆迁房屋是其合法建设，协议亦明确如其房屋合法性经过行政诉讼确认，柳州市政府则按规定补偿差价。由于其自身原因未对涉案房屋合法性进行确认即要求按照合法房屋标准予以补偿，明显无事实依据。（三）本案被诉行政行为是阶段性行政行为，未最终确认华燕权利义务，对其权利义务不产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，华燕的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院认为，华燕起诉请求确认柳州市政府拆迁涉案房屋未按合法建筑标准予以补偿的行为违法，并判决柳州市政府按合法房屋标准予以补偿，其第一项请求为违法确认之诉，第二项请求为行为给付之诉，两项请求均基于柳州市政府对涉案房屋实施行政拆迁行为之事实，涉案房屋为合法房屋之主张以及涉案房屋行政拆迁行政补偿之请求权提出，即均是基于房屋拆迁补偿之法律关系提出，故本案被诉行政行为系涉案房屋拆迁补偿行为。双方当事人争议的实质问题为涉案房屋是否合法建筑？涉案房屋是否应按合法建筑给予补偿？上述问题未经行政机关作出认定和处理情况下，人民法院在本案中直接作出实体判决是否符合行政诉讼法律规定？也即本案争议焦点是涉案房屋拆迁补偿纠纷是否符合行政诉讼案件受理条件。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中，涉案房屋所在土地原为集体土地，尚无证据证实土地已经依法变更为国有土地，则作为集体土地上的房屋拆迁补偿仍属集体土地上附着物或构筑物征收补偿性质，有关拆迁补偿应适用上述规定实施。柳州市政府在实施补偿过程中，在对涉案房屋是否合法建筑存疑的情况下，与华燕协议暂时给予货币补偿，对涉案房屋是否合法建筑问题暂予搁置，即涉案房屋拆迁补偿结果尚处于待定状态，一审法院认定被诉拆迁补偿行为目前尚属于阶段性行政行为，与查明的事实相符，本院予以确认。 根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第四十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，非农村集体村民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照土地管理法规定向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。由上规定，建筑物是否合法建筑的认定和处理，属于行政机关法定职责范围，即行政机关的职权包括法定的自由裁量权。 本案中，华燕关于按合法建筑给予补偿的请求应否得到支持，涉及涉案房屋是否系合法建筑，报建手续是否合法，依法应按何种程序进行认定并给予相应处理？这一系列事实的认定及处理，均属于行政机关行政法定职责范围，行政机关应当依法穷尽程序和手段履职作出终结性处理意见，并在此基础上决定是否可按合法建筑给予全额或差额补偿。故华燕起诉请求人民法院判决确认柳州市政府未按合法建筑给予补偿的行为违法，并要求判决柳州市政府按合法建筑给予补偿，实为请求人民法院代替行政机关行使行政执法权，缺乏法律依据，也即本案被诉拆迁补偿行为尚不属于人民法院主管的案件范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，华燕的起诉不符合行政诉讼受理条件。 综上，一审法院裁定驳回华燕的起诉正确，本院予以维持。华燕的上诉主张不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  文 东 审 判 员  梁冬云 审 判 员  禤柔伶 二〇一九年六月二十八日 法官助理  李生智 书 记 员  何 洁 附：有关法律法规、司法解释规定 1.《中华人民共和国土地管理法》 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。 2.《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 3.《村庄和集镇规划建设管理条例》 第十八条农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理： （一）需要使用耕地的，经乡级人民政府审核、县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，方可依照《土地管理法》向县级人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府批准后，由县级人民政府土地管理部门划拨土地； （二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。 城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，应当经其所在单位或者居民委员会同意后，依照前款第（一）项规定的审批程序办理。 回原籍村庄、集镇落户的职工、退伍军人和离休、退休干部以及回乡定居的华侨、港澳台同胞，在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的，依照本条第一款第（一）项规定的审批程序办理。 4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条第三款市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 5.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。 6.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。