河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀09行初4号原告泊头市富镇杨王村村民委员会。法定代表人王连江，该村民委员会主任。委托代理人赵磊，河北中宇律师事务所律师。委托代理人赵和贵，河北中宇律师事务所律师。被告泊头市人民政府，住所地河北省泊头市裕华西路。法定代表人张荣霞，该市市长。委托代理人崔志业，该市人民政府工作人员。委托代理人刘健，河北衡泰律师事务所律师。被告沧州市人民政府，住所地河北省沧州市运河区解放西路39号。法定代表人梅世彤，该市市长。委托代理人左东霞，该市司法局工作人员。委托代理人潘兴娟，该市司法局工作人员。第三人泊头市交通运输局，住所地河北省泊头市龙华街87号。法定代表人刘建军，该局局长。委托代理人田同旺，该局副局长。委托代理人孟浩，泊头市解放法律服务所法律工作者。第三人沧州市交通运输局，住所地河北省沧州市运河区解放西路77号。法定代表人刘国恩，该局局长。委托代理人刘若菊，河北建平律师事务所律师。原告泊头市富镇杨王村村民委员会（以下简称杨王村委会）不服被告泊头市人民政府（以下简称泊头市政府）作出的泊国土资权争字[2018]第01号土地权属纠纷处理决定（以下简称01号决定），及被告沧州市人民政府（以下简称沧州市政府）作出的沧政复决字（2018）63号行政复议决定（以下简称63号复议决定），于2018年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，于2019年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月14日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人赵磊、赵和贵，被告泊头市政府的委托代理人崔志业、刘健，被告沧州市政府的委托代理左东霞、潘兴娟，第三人泊头市交通运输局（以下简称泊头市交通局）的委托代理人田国旺、孟浩，第三人沧州市交通运输局（以下简称沧州市交通局）的委托代理人刘若菊到庭参加诉讼。本案已审理终结。被告泊头市政府于2018年7月18日作出01号决定，认为争议土地并非临时用地，根据《土地权属争议调查处理办法》第三十条、第三十一条的规定，决定争议土地所有权归国家所有，使用权归沧州市交通局所有。沧州市政府于2018年12月6日作出63号复议决定，认为涉案土地不属于临时占用情形，被申请人泊头市政府作出的01号决定认定事实清楚，符合法定程序，遂依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了原行政行为。原告杨王村委会诉称：01号决定书列述事件过程基本属实，但刻意将争议土地没有经法定程序征用的重要事实隐瞒，1997年，泊头市对302国省道进行拓宽改建，其征用原告集体所有的耕地26.78亩是依法经河北省政府批准的，而后占用原告9.38亩用于建设收费站未进行审批，也未办理征用手续，属于临时占地，01号决定刻意隐瞒这一事实，据此作出决定是错误的。01号处理决定理由错误，9.38亩临时用地的用途系收费站使用、是经原告同意的，如果要改变用途必须重新经批准并取得原告同意，未经原告同意而改变土地用途的理由不能对抗原告的权利。01号处理决定没有法律依据，泊头市政府系超越职权、于法无据。沧州市政府仅以所谓临时占地补偿与征地补偿款金额一致，就认定争议土地已被征收而维持泊头市政府的决定，显然是错误的。原告请求撤销二被告分别作出的01号决定和63号复议决定。原告提交证据如下：1.01号决定书，2.63号复议决定书，3.泊头市国土资源局于2015年10月14日作出的《关于原富镇收费站占地地类情况的说明》，内容为原富镇收费站位于泊富南侧，杨王村北，东至空地，西至树地，南至空地，北至泊富，权属性质为国有，权属单位名称杨王村。被告泊头市政府辩称：本案争议的9.38亩土地已是国有土地，原告主张属于临时用地没有任何证据，征用该地用于建设富镇收费站，发生于1997年，泊头市交通局与原告订立的协议以及向沧州市交通局提交的报告，均能证实征用土地的事实，且泊头市交通局向原告支付的补偿款数额与另征用的26.28亩土地补偿标准相同，被告适用当时的法律规定及查明事实证据后作出处理决定，适用法律正确、证据充分。被告请求驳回原告诉讼请求。被告泊头市政府提交证据、依据如下：1.本院于2017年12月15日作出的（2017）冀09行初30号行政判决书，判令撤销泊头市政府作出的泊国土资权争（2016）字第01号土地权属争议案件不予受理决定，责令其重新作出行政行为。2.泊头市国土资源局土地权属争议案件受理建议书。3.泊头市国土资源局土地权属争议案件受理决定书。4.泊头市国土资源局土地权属争议案件受理决定书送达回证。5.泊头市交通局答辩状。6.沧州市高速公路建设管理局答辩意见。7.泊头市国土资源局于2018年7月6日作出的土地权属争议调查处理意见。8.土地权属争议案件呈报表。9.01号决定书。10.01号决定书送达回证。11.63号复议决定书。12.1997年3月26日，泊头市土地管理局与泊头市富镇杨王村民委员会订立的征用土地协议。13.沧州市交通局关于印发《已撤销政府还贷二级公路收费站委托管理使用及相关县（市）交通局借调市局通行费征管处人员安置实施方案》的通知（沧交〔2010〕358号）14.泊头市交通局关于申请泊富富镇收费站征地及地上附着物补偿资金的报告【泊交字（1997）44号】15.沧州市交通局关于公路工程建设征地拆迁补偿标准的请示【（1995）沧交办字第41号】16.沧州市政府关于工程建设征地拆迁补偿标准的批复（沧政复字[1995]30号）17.泊头市政府关于印发泊头市泊富工程建设征地拆迁补偿办法的通知【泊政通（1997）8号】18.泊头市交通局关于申请泊富富镇收费站征地及地上附着物补偿资金的报告【泊交字（1997）44号】（与证据14相同）19.（泊头）市交通局与富镇杨王村于1997年6月26日订立的收费站补充协议书。20.沧州市收款收据。21.中国建设银行汇票委托书。22.泊富工程征用土地及附着物补偿表。23.泊富工程施工建桥、料场临时占地及附着物补偿统计表。被告沧州市政府辩称：1997年，泊头市政府对其境内的泊富进行拓宽和改建并修建收费站，先后占用原告两宗土地，面积分别为26.78亩和9.38亩，其中占用9.38亩修建收费站拨付的征地补偿款金额与当时的征地补偿款一致，与临时占地补偿款不一致。因此，涉案土地不属被于临时占用。泊头市人民政府作出的01号决定正确，复议机关作出63号复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告请求驳回原告诉讼请求。被告沧州市政府提交证据如下：1.原告提交的行政复议申请书。2.行政复议立案审批表。3.行政复议答复通知书。第三人参加复议通知书。4.延期审理通知及呈文笺。5.63号复议决定及呈办笺。7.送达回证。第三人泊头市交通局述称：涉案土地在1997年由国家征用，当时泊头市政府的补偿办法和申请补偿资金的报告以及收款收据，能够证明收费站占地按每亩2000元的标准由国家征用，并已由富镇财政所给付了原告及相关村民，并不是所谓的临时租用。第三人泊头市交通局提交的证据与被告泊头市人民政府提交的证据一致。第三人沧州市交通局述称：涉案土地在1997年就转为国有，原告与之无关。第三人沧州市交通局提交证据一份：富镇收费站普通公路资产管理处托管固定资产核查明细表（2013年11月5日）。经庭审质证，原告对被告泊头市政府提交证据的质证意见为：证据1至4，均为案件受理程序性材料，无异议。证据5、6，分别为泊头市交通局、沧州市交通局《答辩状》，并非证明案件事实的客观证据；但严格意义上讲可属于言词证据，其只强调了支付补偿款事项，也仅仅属于间接证据范畴；原告对其内容的真实性不予认可、对其观点也不认可，因没有客观证据予以佐证。证据7《土地权属争议处理意见》，在本案诉讼中仅具有程序性证据意义，对于被告用其来证明程序合法，原告没有异议；但原告对其就事实部分的表述及处理意见，不予认同，具体意见与原告诉状观点一致。证据8《土地权属争议案件处理呈批表》，属于被告内部程序性证据，无异议。证据9《土地权属纠纷处理决定书》，这是案件处理的法律文书，不属于证明案件事实的证据材料；原告对其就事实部分的表述及处理意见，不予认同，具体意见与原告诉状观点一致。证据10《送达回证》，无异议。证据11《沧州市人民政府复议决定书》，这是案件处理的法律文书，不属于证明案件事实的证据材料；原告对其就事实部分的表述及处理意见，不予认同，具体意见与原告诉状观点一致。证据12《征用土地协议》，真实性、合法性无异议。但该证据表明的，是泊头市土地管理局征用原告26.78亩土地的合法手续，与被告用来证明本案涉及的9.38亩土地不具有关联性。就证明目的来讲，原告认同《征用土地协议》的合法性，但需要强调的是，本案涉及的9.38亩土地没有与该证据相同的《征用土地协议》。证据13《沧州市交通运输局关于印发的通知》。对其真实性、关联性无异议。该文件未经原告同意，即将涉案争议9.38亩土地改作他用，对其合法性有异议、对证明目的有异议；该文件系沧州市交通运输局工作安排事项，对于涉案争议9.38亩土地的权属不具有证明力；但该文件可以证明原告所述收费站撤销的事实。证据14《泊头市交通运输局》，该证据至多也只能证明泊头市交通局曾经向沧州市交通局做过请示，但未见批复文件，故对其真实性、合法性、关联性均无法确认；对其证明目的也有异议，该证据至多也只能证明泊头市交通局确实曾占用原告9.38亩土地，但并不能证明土地被依法征收。证据15《沧州市交通运输局关于公路工程建设征地拆迁补偿标准的请示》、16《沧州市人民政府关于公路工程建设征地拆迁补偿标准的批复》、17《泊头市人民政府的通知》，对该3份文件真实性、合法性、关联性无异议。但补偿仅是征收或者征用土地的一个环节，补偿并不能代替合法的审批，故对证明目的有异议。证据18《泊头市交通运输局》，与证据14系同一材料，属重复提交，质证意见同对证据14的质证意见。证据19《收费站补充协议书》，真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，该《收费站补充协议书》仅涉及补偿环节，不能代替合法的审批。证据20《沧州市收款收据》，真实性、合法性、关联性无异议。但对证明目的有异议，该《沧州市收款收据》右上角，清楚标明有“列收费站工程费”字样，显然是临时占用9.38亩土地的补偿，不是国家征收土地程序中的补偿。证据21《中国建设银行汇票委托书》、证据22《泊富工程征用土地及附着物补偿表》，该证据列明的款项是6万多元，原告因9.38亩土地收到的土地补偿和青苗补偿是1.9万多元，与本案无关联性。证据23《泊富工程施工建桥、料场临时占地及附着物补偿统计表》，真实性、合法性、关联性无异议。但对证明目的有异议，该证据名称中已经表明系“施工建桥、料场临时占地及附着物补偿”，显然是临时占用9.38亩土地的补偿，不是国家征收土地程序中的补偿。原告对被告沧州市政府提交的程序证据无异议。对第三人泊头市交通局提交证据的质证意见同对泊头市政府提交证据的质证意见。原告认为第三人沧州市交通局提交证据属于内部管理所用材料，对证明涉案土地归属不具有决定性证明力。被告泊头市政府对原告提交证据3来源的合法性存疑，认为原告是村集体，只能涉及集体土地使用权，该证据不能证明原告的目的；对被告沧州市政府及二第三人的证据无异议。被告沧州市政府认为原告提交证据3属于泊头市国土局出具不够严谨的说明，国有土地的使用人是当地政府，不能达到原告的证明目的；对被告泊头市政府及二第三人的证据无异议。二第三人同意二被告对原告证据的质证意见；对二被告的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告证据1、2和被告证据9、11属于本案所诉行政行为的载体，不作为证据使用；各方当事人提交的其他证据与本案具有关联性，对以上证据的真实性，本院予以确认。结合以上经认证的证据，本院查明如下事实：1997年，泊头市对其境内的302省道泊富路）进行拓宽改建，3月26日，泊头市土地管理局与原告杨王村委会订立土地征用协议，约定泊头市土地管理局征用原告耕地26.78亩，东至四营乡赵庄村，西至富镇尚庆村。土地补偿费每亩2000元，青苗补偿费共4140元，附着物补偿费共6510元，合计64210元，于该年度内一次性支付。同时约定，待征地报批后，土地所有权归国家，使用权依法划拨归泊头市交通局。1997年6月26日，泊头市交通局与原告订立收费站补充协议书。内容为：“甲方为建收费站，除征地协议已订外，地上附着物订补充协议如下：征地面积内已浇地面积南北60米×东西24米＝2.16亩，补偿收电费。征地面积内花生地0.4亩，补偿青苗费。征地面积内有枣树22棵，予以补偿。经协商三项合计补偿费捌佰伍拾元整。此款拨给杨王村委会，由村委会补偿给有关各户。”1997年11月13日，泊头市富镇财政所收到武港路收费站占地赔偿款，每亩2000元，另加补偿费850元，共计19610元。1998年1月16日，泊头市富镇财政所收泊富路修路指挥部交来永久占地款67380元。2009年4月，根据省政府统一安排，富镇收费站被撤销。2010年6月24日，沧州市交通局制定方案，将泊富线富镇收费站全部资产委托泊头市交通局管理使用。另查明，原告于2016年5月19日向泊头市国土资源局申请处理土地权属争议，称泊头泊富路修路指挥部于1997年占用原告集体土地9.38亩用于建设富镇收费站，未依法审批办理征用手续，属于临时占用，请求确认302省道原富镇收费站所占土地所有权属于原告，由原告收回该土地使用权。泊头市政府于2016年5月27日决定不予受理原告的申请。原告不服，诉至本院。本院于2017年12月25日作出（2017）冀09行初30号行政判决，撤销了泊头市政府作出的不予受理决定，责令其重新作出行政行为。泊头市政府根据该判决受理了原告的申请，于2018年1月23日立案，于2018年7月18日作出01号决定，该决定认为，“根据1997年建设富镇收费站土地补偿的相关文件和收据，以及沧州市交通局建设富镇收费站的事实，富镇收费站虽不再承担收费用途，但改为其他用途，因此，申请人主张临时用地、收回土地使用权的主张证据不足。”遂决定将争议土地所有权归国家，土地使用权归沧州市交通局。原告不服，向沧州市政府申请行政复议。沧州市政府于2018年9月7日收到申请，于9月10日受理，于9月11日向被申请人泊头市政府发送行政复议答复通知书和行政复议申请书副本，于10月11日通知第三人泊头市交通局、沧州市交通局参加复议。2018年11月6日，经批准，行政复议机关决定延期审理30日作出复议决定，并通知各当事人。2018年12月6日，沧州市政府经负责人同意作出63号复议决定，维持原行政行为。原告仍不服，诉至本院。本院认为：泊头市国土资源局依法受理原告的土地权属争议处理申请，在作出调查处理意见后报送泊头市政府，由泊头市政府作出01号决定，在处理程序上符合《土地权属争议调查处理办法》第二十八条、第三十条第一款的规定。本案的关键问题是泊头市政府作出将争议土地所有权归国家、土地使用权归沧州市交通局的处理决定证据是否充分、适用法律是否正确。一、除乡村公共设施和公益事业建设外，经有权部门批准征用或征收是修建公路等大型建设项目占用集体土地的唯一合法途径。1997年施行的《中华人民共和国土地管理法》第四章第二十一条规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地或者使用国有土地的，按照本章规定办理。”第四章第二十三条第一款规定：“国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案中，302省道拓宽改建及收费站建设等其他设施所需用地，属于建设项目用地，按照以上法律规定，涉及集体土地的，必须经过有权部门征收或征用。该法第二十五条第二款规定，征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准。本案争议土地如在1997年即被征用为国有，须经泊头市人民政府批准。原泊头市土地管理局与原告杨王村委会订立的土地征用协议中，仅就公路占地26.78亩进行了征用和补偿，不包括涉案收费站的建设用地。其后泊头市交通局与原告订立的收费站补充协议，只是约定了土地及地上附着物、青苗等补偿数额，且泊头市交通局也不是合法的土地征收征用主体。因此，泊头市政府提交的证据不能证明争议土地已经该市批准征收或征用。二、土地权属的确定除查明争议的事实外，还应以法律、法规为依据。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”原国家土地管理局制订施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条规定，“国家建设征用的土地，属于国家所有。”第八条规定，“县级以上（含县级）公路线路用地属于国家所有。公路两侧保护用地和公路其他用地凡未经征用的农民集体所有的土地仍属于农民集体所有。”以上规定，是调查处理土地权所有权归属的主要法律、法规依据。本案中，争议土地为收费站建设用地而非公路线路用地，该土地确定为国家所有的前提已经依法征收或征用，而01号决定只是在查明争议土地的补偿金额后，即以“申请人主张为临时用地、收回土地使用权的主张，证据不足”为由作出确权决定，明显缺乏争议土地被合法征收征用这一确定国有土地所有权的关键证据，确权理由亦没有法律依据，不符合以上法律、法规的规定。综上，泊头市政府提交的证据不能证明其对涉案土地的征用符合1997年施行的《中华人民共和国土地管理法》第四章规定的相应内容，故不能证明涉案土地所有权归国家所有。因此，泊头市政府作出的01号处理决定主要证据及法律依据不足，应予撤销。沧州市政府经复议维持了该行政行为，主要事实未予查清，处理结果错误，其作出的63号复议决定也应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：一、撤销被告泊头市人民政府作出泊国土资权争字[2018]第01号土地权属纠纷处理决定的行政行为；二、撤销被告沧州市人民政府作出沧政复决字（2018）63号行政复议决定的行政行为；三、责令被告泊头市人民政府依法重新作出行政行为。案件受理费50元由泊头市人民政府、沧州市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院（上诉状可直接向河北省高级人民法院递交）。审判长  庞爱民审判员  张春明审判员  苗萍萍二〇一九年六月二十六日法官助理魏伟书记员兰明慧