海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行初11号原告海口环澳贸易有限公司，住所地海南省海口市国贸路16号金福城小区C幢222房。法定代表人梁小平，总经理。委托诉讼代理人纪红，海南浩来律师事务所律师。被告海口市人民政府，住所地海南省海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。法定代表人丁晖，市长。委托诉讼代理人钟文勤，市国土局工作人员。委托诉讼代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。被告海南省人民政府，海南省海口市国兴大道9号海南省人民政府办公楼。法定代表人沈晓明，省长。委托诉讼代理人苏鹏，海南省司法厅工作人员。委托诉讼代理人王世贤，海南正益律师事务所律师。原告海口环澳贸易有限公司（以下简称环澳公司）不服被告海口市人民政府（以下简称市政府）、海南省人民政府（以下简称省政府）土地管理行政处罚及行政复议争议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日公开开庭审理了本案。原告环澳公司的委托诉讼代理人纪红，被告市政府的委托诉讼代理人钟文勤、吴孔军，被告省政府的委托诉讼代理人苏鹏、王世贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年1月31日，市政府作出海府罚字[2018]51号《海口市人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称51号收地决定），决定无偿收回环澳公司位于海口市××里的2340.27平方米国有建设用地使用权[土地证号为海口市国用（2013）第009222号,以下简称009222号土地证]。环澳公司不服，向省政府申请行政复议。2018年9月25日，省政府作出琼府复决[2018]182号《行政复议决定书》（以下简称182号复议决定），决定维持市政府作出的51号收地决定。2018年12月7日，省政府向环澳公司送达了182号复议决定。环澳公司不服，向本院提起行政诉讼。原告环澳公司起诉称：2013年经新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院裁定，环澳公司通过拍卖竞得涉案5.01亩土地的70%份额，折合2340.27㎡，海南凤华投资有限公司（以下简称凤华公司）之前已竞得30%份额。环澳公司同年取得009222号土地证。被告市政府于2018年1月31日作出的51号无偿收地决定，被告省政府于2018年9月25日作出维持的182号复议决定均认定事实不清，适用法律错误，程序违法。事实理由如下：一、涉案土地动工开发已超过投资总额25%，不属于法律规定的闲置土地。首先，不应将涉案5.01亩土地认定为单独的一宗土地。1992年经当时的琼山县国土局将包含涉案5.01亩土地在内的18亩土地作为同一宗建设用地办理出让手续；琼山县计划委员会将包含涉案5.01亩土地在内的18亩土地作为同一宗建设用地立项,土地的权属人是新疆尉犁房地产开发海南兴海公司（以下简称兴海公司）。当时琼山县国土局和琼山县计划委员会都是在同一批复和文件中将18亩土地出让给兴海公司与海南省水电工程建设总公司（以下简称水电工程公司）联营开发房地产项目，兴海公司在取得土地使用权后，也都是以同一宗地进行报建和建设。18亩地中的另外13亩建设用地由凤华公司2006年取得土地，2010年已建设竣工，按18亩地作为宗地计算，竣工面积达到72%，投资额超过25%。其次，环澳公司在涉案5.01亩土地上的投资额超过总投资额的25%。环澳公司取得涉案土地后，积极与凤华公司合作筹备资金开发建设，2014年5月开始进场施工，在涉案土地上按原先设计开挖基坑，2014年9月已完成基础土方开挖、基坑护处理、地下室部位的桩基础和筏板施工工程，投资额达1046.9万元，超过工程总投入额的25%。因水电工程公司职工以涉案土地建设影响其安置和居住为由强行要求环澳公司停工，并强行推土将建好的基础填复。环澳公司提供的证据《琼山区建设委员会建筑许可证》、《报建单》、《建筑安装工程报建审批通知单》、《琼山区规划建设局说明书》都足可证明水电工程公司与兴海公司于1993年取得该出让土地时已经向当时的琼山县建设委员会申请办理报建手续，土地使用权人已取得合法报建手续，环澳公司取得土地使用权的同时，也取得了涉案土地建设许可的权利。《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》第一条第三项规定：“闲置土地处置时，有关行政主管部门已作出拆除所建建筑物或构筑物的行政处理文书或者已由有关部门拆除所建建筑物或构筑物、且行政处理文书和拆除行为未经依法撤销或者确认违法的，不视为已动工开发。”环澳公司在原来基础上施工并完成的基础工程共投入达1046.9万元，超过工程总投入额的25%。环澳公司在涉案5.01亩土地上完成的工程，是有建设许可证的合法建筑，且也从未有关行政主管部门已作出拆除所建建筑物或构筑物的行政处理文书。已建工程后因和水电工程公司职工发生纠纷被用土填复，但只要将填复的土挖开，即可复工，不应认定为闲置土地。二、即使认定涉案土地为闲置土地，也是因政府原因造成的。水电工程公司职工阻拦环澳公司和凤华公司继续施工的理由：一是政府原先批准兴海公司与水电工程公司联营开发土地，但在联营过程中，水电工程公司职工认为他们在联营中得不到任何利益，政府批准联营并未取得他们同意。兴海公司拖欠水电工程公司700万元，水电工程公司要求将涉案5.01亩土地作为改制资产用于对其职工的安置。二是水电工程公司宿舍当时没有停车场和活动场地，如该5.01亩土地用于建设住宅，将造成该公司宿舍今后没有土地建设活动场地。三是涉案5.01亩土地上仍建有其公司宿舍用的变电站，变电站没有搬迁，涉案土地的建设将影响其用电面对水电工程公司主张5.01亩土地应属其公司所有，地问题和变电站须一并解决等职工阻拦施工的问题，环澳公司和凤华公司曾向水电工程公司领导反映，要求该公司理性解决职工问题，建议有关问题向政府提出，该公司领导层认为公司已经改制，其无法处理职工信访行为，须由环澳公司和凤华公司直接和职工协商。环澳公司曾向派出所报警，并向琼山区相关部门反映，相关部门建议环澳公司和凤华公司与水电工程公司职工协商，将涉案土地与水电工程公司占地合并作为自主棚改项目。因为该公司职工信访内容涉及职工安置问题，有关部门难以处理，环澳公司和凤华公司更是无能力处理，且涉案土地的变电站不搬迁项目无法继续建设，同时水电工程公司职工也愿意以其公司宿舍用地和涉案5.01亩土地合并进行自改，经协商一致，环澳公司和环澳公司与水电工程公司职工共同向琼山区政府申请自改。虽然琼山区政府现在电脑数据库中显示2016年10月12日收到环澳公司和凤华公司棚改申请，但早在2016年3月份申请人已经将棚改申请报送，琼山区政府要求申请人完善相关材料后报送，环澳公司和凤华公司又逐一和该公司职工达成协议后于2016年9月向琼山区政府报送。在此期间，2016年2月23日《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》(琼府〔2016〕22号，以下简称“省政府22号文”)出台，环澳公司无法将涉案土地按原规划用途报建，只能等待政府审批后按自主棚改项目开发涉案土地。三、市政府作出本案行政决定程序错误。在行政听证程序中，海口市国土资源局（以下简称市国土局）向海口市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）去函核实环澳公司及凤华公司用地情况，并向琼山区人民政府去函征述环澳公司及凤华公司申报自主棚改项目情况，市住建局和琼山区政府均作出复函，但听证机关未将复函告知环澳公司并听取环澳公司抗辩，行政听证形同虚设。四、被告省政府作出182号复议决定书认定事实不清，适用法律错误。在行政复议中，环澳公司提交的涉案土地现状及水电工程公司职工信访情况，足以证明涉案土地未开发系历史遗留问题所致，复议机关不予采纳，显然错误。因此，特向提出诉讼请求：1.撤销被告市政府于2018年1月31日作出的海府罚字[2018]51号《海口市人民政府关于无偿收回国有建设用地使用权决定书》；2.撤销被告省政府于2018年9月25日作出的琼府复决[2018]182号行政复议决定书；3、判令二被告承担本案诉讼费。环澳公司向本院提交了以下证据：1.海口市国用（2013）009222号、（2012）第005105土地使用权证。证明：（1）环澳公司于2013年取得涉案土地70%份额折合2340.27㎡。凤华公司于2012年取得涉案土地30%份额折合1002.98㎡的土地使用权。（2）涉案土地属环澳公司、凤华公司名下的不可分割宗地，凤华公司名下土地法定开发动工期限为2013年6月9日。而环澳公司于2013年10月11日才取得土地证，先取得土地的公司无法动工。（3）涉案土地不可分割，凤华公司登记的用途为商业服务业用地，环澳公司登记的用途为城镇住宅用地，2个企业曾因此协调延误开工时间。2.海府罚字[2018]50、51号收地决定书。证明市政府于2018年1月31日作出50、51号收地决定，无偿收回环澳公司与凤华公司的土地使用权。3.琼府复决[2018]181、182号复议决定及送达回执。证明省政府于2018年11月25日、9月25日作出181、182号行政复议决定，维持市政府50、51号收地决定。4环澳公司与市国土局签订的《国有建设用地限期开发协议》。证明限期开发协议中没有关于规划条件的条款,不符合《城乡规划法》第三十九条规定，涉案土地在省政府实施两个暂停前未构成土地闲置被收回的情形。51992年10月琼山县国土局、计划委员会关于兴建商住楼及别墅的批复。证明琼山县国土局将包含涉案土地在内的18亩土地作为同一宗建设用地办理出让手续，琼山县计划委员会将包含涉案土地在内的18亩土地作为同一宗建设用地立项。61990年7月23日颁发的琼山国用（府城）字第00144号国有土地使用证。证明包含本案土地在内的88亩土地原来均属水电工程公司的划拨地。72005年2月3日颁发的海口市国用（2005）第000423号土地证，面积13亩，产权人凤华公司，原土地证号为琼山国用（府城）字第06786号。证明涉案的5亩土地与另外13亩土地为同一宗用地，用地单位为凤华公司，该地另外13亩土地建设工程现已完全竣工。81993年5月5日琼山县建设委员会建筑许可证。证明包含涉案土地在内的18亩土地作为同一宗建设用地已经于1993年5月5日取得建筑许可证。91993年5月5日琼山县建设委员会审批的报建单、建筑安装工程报建审批通知单、琼山区规划建设局2005年3月7日说明书。证明包含涉案土地在内的18亩土地作为同一宗建设用地已经办理报建手续。10建设施工合同。证明涉案的5亩土地环澳公司已于2014年开始建设并完成基础桩，投资额达1000多万元。11相片5张。证明：（1）涉案的5亩土地已由申请人于2014年开始建设并完成基础桩，后被填复，现将表面填土挖开，即可复工；（2）政府出让土地时未完成清表工作，涉案土地上仍有水电工程建设总公司职工宿舍用的变电站。12关于水电工程公司职工宿舍的棚户项目自改申请报告。证明环澳公司于2014年底便着手准备向政府申请棚户自改，于2016年3月曾向琼山区政府提出棚改申请，因材料不齐被退回，于2016年9月重新报送，并被受理。13《棚户改造拆迁合同》。证明环澳公司在施工过程中遭到水电工程公司职工反对，2014年底与该公司职工协调相关棚改事宜。14《海南省工程建设项目工程结算书》。证明环澳公司已完成涉案土地建设项目的基础工程，投资额超过工程总额的25%。15《河琴湾设计方案》，证明环澳公司于2016年5月完成了涉案土地工程的设计方案。庭审中，环澳公司申请水电工程公司退休职工曾祥禄出庭作证，证明因为兴海公司欠水电工程公司700多万元未付，所以水电工程公司职工曾阻拦凤华公司、环澳公司开发涉案土地，而且地上有变压器，施工会导致变压器拆除，影响职工生活。后来凤华、环澳公司干不下去了只好跟职工谈判，帮职工解决排污问题并和职工签定自改协议，并曾报送琼山区政府。被告市政府答辩称：一、涉案宗地的基本情况。涉案宗地位于海口市××镇，为不可分割宗地，土地登记面积为3343.28平方米（约合5.01亩）。其中分摊面积为2340.27平方米（约合3.51亩）登记在环澳公司名下，宗地土地证号为第009222号，土地登记用途为城镇住宅用地，使用权类型为出让。另分摊面积为1002.98平方米（约合1.5亩）登记在凤华公司名下，宗地土地证号为第005105号，土地登记用途为商业服务业用地，使用权类型为出让。涉案宗地系环澳公司以司法过户方式取得。因涉案宗地属原琼山县国土局以琼山国土复（1990）21号文批复同意划拨给水电工程公司的88亩仓储、住宅用地范围内。1992年10月28日，原琼山县计划委员会以琼计字（1992）368号文批复同意水电工程公司与兴海公司利用18亩土地联营兴建商住楼及别墅项目，经变性分割核发了琼山国用（府城）字第06787号国有土地使用证。2001年年检换证核发了琼山籍国用（2001）字第01-02867号国有土地使用证。2013年10月13日，因司法判决裁定过户，市政府给环澳公司核发了分摊面积为2340.27平方米的第009222号国有土地使用证，市国土局与环澳公司签订了《国有建设用地限期开发协议》，约定涉案宗地动工开发期限为2014年10月1日，竣工期限为2016年10月1日。二、市政府作出的51号收地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。市国土局在2016年11月的外业调查中，发现登记在环澳公司名下位于海口市××镇的涉案宗地存在土地闲置的情况。市国土局以《关于征询用地规划报建情况的函》[海土资处字（2017）312、340号]向市规划局去函核查包括涉案宗地的用地规划报建情况。2017年8月28日，市规划局以《关于海南凤华投资有限公司用地规划意见》[海规函（2017）2362号]函告市国土局，说明未查到该公司申报项目报建的记录。2017年10月12日，市国土局向环澳公司下发了《闲置土地调查通知书》（海土资琼山字﹝2017﹞390号），要求环澳公司就涉案宗地闲置情况接受调查并提供相关材料。环澳公司于2017年10月提交了《关于我司琼山区三峰里土地开发的情况说明》及相关材料。2017年10月12日，市国土局以《关于征询海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地棚改进展情况的函》[海土资存处字（2017）765号]向琼山区政府去函核查涉案宗地的棚改进展情况。2017年10月19日，琼山区政府以《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司用地棚改进展情况的复函》（琼山府函﹝2017﹞622号）函复有关涉案宗地的棚改情况:“上述3家单位申请的海南省水电工程公司职工宿舍自主改造项目未纳入海口市2017年棚改计划”。2017年10月19日，市国土局以《关于海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地闲置认定意见的请示》[海土资存处字（2017）796号]报请市政府，市政府同意市国土局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。2017年10月27日，市国土局向环澳公司下发《闲置土地认定书》（海土资处字﹝2017﹞837号）、《听证权利告知书》（海土资处字﹝2017﹞848号），告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。2017年11月14日，环澳公司向市国土局提出《行政听证申请书》。根据环澳公司的申请，市国土局于2017年11月21日以《听证通知书》（海土资执字﹝2017﹞675号）通知环澳公司举行听证。环澳公司于2017年11月22日领取了该《听证通知书》。2017年12月11日，市国土局就拟无偿收回环澳公司国有土地使用权事宜进行听证，环澳公司派员参加听证并提交了相关材料。举行听证后，针对环澳公司反映的有关涉案宗地建设情况和旧改情况，2017年12月13日，市国土局以《关于核查海南凤华投资有限公司及海口环澳贸易有限公司相关用地情况的函》（海土资存处字﹝2017﹞1022号）向海口市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）去函核查涉案宗地的相关用地情况。2017年12月15日，市住建局以《关于核查海南凤华投资有限公司及海口环澳贸易有限公司相关用地情况的复函》（海住建审﹝2017﹞93号）复函市国土局，就有关建设工程的施工许可证问题进行答复。2018年1月16日，市国土局以《关于征询海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的函》[海土资存处字（2018）38号]向琼山区政府去函核查涉案宗地的旧改申请情况。2018年1月18日，琼山区政府以《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的复函》[琼山府函（2018）45号]告知涉案宗地有关旧改情况。2018年1月22日，市国土局以《关于海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地闲置处置意见的请示》[海土资存处字（2018）41号]报请市政府，市政府同意市国土局关于无偿收回涉案宗地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月31日，市政府以环澳公司存在因公司原因超过《国有建设用地限期开发协议》约定的动工开发日期满2年未动工开发建设的情况为由，根据《国有建设用地限期开发协议》的约定，环澳公司名下涉案宗地动工开发期限为2014年10月1日，扣除《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》[琼府（2015）24号]相关规定可以不计入土地闲置时间后，环澳公司存在因公司原因超过动工开发期限满2年未动工开发建设的情况，根据《海南省闲置土地认定和闲置规定》第二十九条第一项“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满2年未动工开发的；……”的规定，涉案宗地属于市政府2011年3月14日批复的《海口市府城片区控制性详细规划》范围内，完全具备动工开发条件，环澳公司因自身原因致使土地未如期动工建设，且闲置时间已超二年，属于企业原因造成的土地闲置。市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，决定收回第009222号国有土地使用证项下2340.27平方米土地的国有建设用地使用权，遂向环澳公司作出51号决定书。据此，市政府作出的51号决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。环澳公司的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求依法驳回其诉请。被告市政府向本院提交了以下证据：1琼山县国土局《关于水电工程公司申请补办土地征用手续的报告的复函》[琼山国土复（1990）21号]；2琼山县计划委员会《关于兴建商住楼及别墅项目的批复》[琼计字（1992）368号]、《关于水电工程公司请求改变土地用途的规划意见书》、琼山县国土局《关于同意海南省水电工程总公司与新疆尉梨房地产开发海南兴海公司联营兴建商住楼别墅的批复》（琼山国土函[1992]154号）及琼山国用（府城）字第06787号《国有土地使用证》；3琼山市土地证书年检登记表；土地使用权强制裁定核准表[核准表编号：市场核（2013）0247号]；4009222号国有土地使用证；5《国有建设用地限期开发协议》（市土资场协【2013】第CW0005号）；证据1~6证明环澳公司取得009222号国有土地使用证的有关材料情况及相关信息。7.（存量国有建设用地处置外业调查表宗地唯一编码：4601000000009568）；8.4601000000009568宗地现状照片5张；9（宗地唯一编码：4601000000009568）宗地位置图；10(宗地唯一编码：4601000000009568）宗地2015年影像图；11（宗地唯一编码：4601000000009568）坐标表、土地登记情况；12海口市琼山区府城镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图；13海口市土地利用现状局部图（2015年变更调查成果）；证据7-13证明市国土局对涉案宗地进行的外业调查、测量、影像、套图等工作。14.市规划局《关于海南凤华投资有限公司用地规划意见》（海规函﹝2017﹞2362号）。证明市国土局去函市规划局征询涉案宗地用地规划报建情况，市规划局函告市国土局，对涉案宗地的有关用地规划报批情况进行了说明；15.市国土局的《闲置土地调查通知书》（海土资琼山字﹝2017﹞390号），要求环澳公司就涉案宗地闲置情况接受调查并提供相关材料；16.环澳公司《关于我司琼山区三峰土地开发的情况说明》及相关材料；证据15~16证明市国土局向环澳公司发出闲置土地调查的通知，环澳公司接到闲置土地调查后提交了有关书面材料；17市国土局《关于征询海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地棚改进展情况的函》（海土资存处字﹝2017﹞765号）；18琼山区政府的《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司用地棚改进展情况的复函》（琼山府函﹝2017﹞622号）；证据17~18证明市国土局向琼山区政府去函核查涉案宗地的棚改进展情况，琼山区政府函复有关涉案宗地的棚改情况。19.市政府办公厅公文呈批表（公文卡号×××）、市国土局的《关于海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地闲置认定意见的请示》（海土资存处字﹝2017﹞796号）、《海口市人民政府专题会议纪要》（﹝2017﹞560号）。证明市政府同意市国土局报请就涉案宗地的闲置认定的意见；20.市国土局的《闲置土地认定书》（海土资处字﹝2017﹞837号）、《听证权利告知书》（海土资处字﹝2017﹞848号）及送达回证。证明市国土局向环澳公司下发闲置土地认定书和听证权利告知书，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利；21.市国土资源局公文呈批表（呈批表编号20172289711）、《行政听证申请书》、授权委托书、法定代表人身份证明书、律师所函、梁小平、吴小川、纪红身份证复印件；22.《听证通知书》（海土资执字﹝2017﹞675号）；23.《行政处罚听证笔录》；证据21~23证明环澳公司提出听证申请后，市国土局通知环澳公司于2017年12月11日派员参加由市国土局就涉案宗地因闲置问题召开的听证会和听证会的记录情况。24.市国土局《关于核查海南凤华投资有限公司及海口环澳贸易有限公司相关用地情况的函》（海土资存处字﹝2017﹞1022号）；25.市住建局《关于核查海南凤华投资有限公司及海口环澳贸易有限公司相关用地情况的复函》（海住建审﹝2017﹞93号）；26.市国土局《关于征询海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的函》（海土资存处字﹝2018﹞38号）；27.琼山区政府的《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的复函》（琼山府函﹝2018﹞45号）；证据24~27证明：举行听证后，针对环澳公司反映的有关宗地建设情况及旧改问题，市国土局向市住建局和琼山区政府去函征询核查涉案宗地的有关建设情况及旧改问题，市住建局和琼山区政府复函将涉案宗地的有关建设情况及旧改问题进行说明。28.市政府办公厅公文呈批表（公文卡号×××）、市国土局《关于海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地闲置处置意见的请示》（海土资存处字﹝2018﹞41号）。证明市国土局于2018年1月22日就涉案宗地拟无偿收回的意见报请市政府，市政府同意市国土局关于涉案宗地无偿收回土地使用权的处置意见；29.市政府《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（海府罚字﹝2018﹞51号）、《送达回证》及符伊平身份证复印件。证明市政府于2018年1月31日下发51号收地决定书，环澳公司于2018年2月27日收到该决定书。被告省政府答辩称：市政府作出51号收地决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。省政府经复议依法予以维持，符合法定程序，且适用法律正确。环澳公司的诉请主张没有事实根据和法律依据。理由：一、环澳公司主张以18亩整体来认定闲置地，进而主张动工开发超过投资总额25%没有法律依据。涉案宗地系1990年琼山国土复（1990）21号批复同意给水电工程公司补办的88亩土地征用出让手续范围内土地，1992年10月28日，经琼计字（1992）368号文批复同意水电工程公司与兴海公司联营兴建商住楼及别墅项目，项目用地共计18亩。1996年原琼山市人民政府向水电工程公司颁发琼山国用（府城）第06786国有土地使用证（13亩，已建成别墅）、琼山国用（府城）第06787号国有土地使用证（5.01亩，即涉案宗地）。市政府于2012年6月9日向凤华公司颁发第005105号（1.5亩）土地证，于2013年10月11日向环澳公司颁发第009222（3.5亩）号土地证。按照《海南省闲置土地认定和处置规定》以及《海南省进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号，以下简称24号通知）中关于闲置土地宗地的认定标准规定，对涉案土地的闲置认定应以宗地为单位。本案中鉴于环澳公司与凤华公司已就涉案宗地办理土地证，按照上述规定应以土地证载宗地为闲置土地认定标准。2环澳公司称其在2014年5月与凤华公司进场施工，2014年9月已完成全部桩基础，其在涉案5.01亩土地上的投资额超过总投资额的25%没有事实根据和法律依据。首先，环澳公司在行政复议阶段未能提供充分证据证明其基础桩已全部完成，其主张没有事实根据。其次，按照24号通知第一条第（三）项之规定，“土地使用权人应当依法取得施工许可证后才能开发建设，在依法取得施工许可证后动工开发的，方可认定为已动工开发。未依法取得施工许可证即动工开发的，不视为已动工开发。”环澳公司未能提供证据证明其已获得施工许可证，应视为其未动工开发。三、环澳公司称其在2014年进场施工后与水电工程公司职工存在纠纷，进而主张系因政府原因导致涉案宗地闲置没有法律依据。首先，即使环澳公司与水电工程公司职工存在纠纷，也非因市政府颁证行为所引起；其次，环澳公司与水电工程公司职工之间系民事纠纷，不属于《海南省闲置土地认定和处置规定》中可以认定为政府原因造成土地闲置的情形。4、环澳公司称其与凤华公司、水电工程公司于2016年3月份申请涉案宗地自主棚改，正在等待政府审批造成土地闲置。其主张没有事实根据和法律依据。首先，琼山区政府2017年10月19日向市国土局的复函：2016年10月12日收到环澳公司与凤华公司、水电工程公司的自改申请报告。2018年1月18日琼山区政府再次向市国土局复函：环澳公司等3家公司在2016年3月只是向区征收部门了解相关工作流程，并未提出书面申请。另，环澳公司等3家公司申请的自主改造项目未纳入海口市2017年棚改计划。其次，涉案宗地具备独立开发条件，环澳公司可选择以自有土地开发建设，也可选择申请以棚改方式进行开发，并承担相应法律后果。环澳公司申请自主棚改不属于因政府原因造成土地闲置，而且，环澳公司在2016年10月12日申请时，涉案宗地已闲置满2年。被告省政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.受理通知书送达回证；3.答复通知书送达回证；4.行政复议答复书；5.181、182号行政复议决定书；6.复议决定书送达回证。以上证据共证明省政府受理环澳公司、凤华公司行政复议申请后，依法通知市政府答复，后经审理作出181、182号行政复议决定书，并及时送达，程序合法。经庭审质证，（一）环澳公司对被告市政府提交证据的质证意见为：对所有证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。但证据1~6与本案土地是否闲置及是否因企业原因造成闲置没有关联性。对证据7证明内容有异议，该表开发情况一栏中，有五项选择，被告选择“尚未开发建设”显然错误，应选择“进行地面以下基础工程阶段”，说明被告处置涉案土地先入为主，没有认真调查。证据8的照片未拍摄涉案土地中的变电站，说明被告对涉案土地调查有误。对证据11中重叠林地和重叠200海岸线的登记有异议，因为涉案土地在城市中心，不应有重叠林地和重叠海岸线的问题。证据14同时也可证明涉案土地和原凤华公司的13亩土地为同一宗地规划，18亩地应作为同一宗地处置。证据15~16正好证明环澳公司已在接到处置土地调查通知书前，向琼山区政府申报棚改，至少在2014年9月已准备进行棚改。证据17~18，虽然琼山区政府现在电脑数据库中显示环澳公司棚改申请于2016年10月12日收到，但此前2016年3月份申请人已经将自主棚改申请报送，琼山区政府要求环澳公司完善相关材料后报送，环澳公司又逐一和水电工程公司职工达成协议后于2016年9月向琼山区政府报送，琼山区人民政府收文时并没有签收。对证据24~27的证明内容有异议，因为国土局向住建局的询问函包括2个问题，一是环澳公司建设的桩基工程是否须经审批，二是原规划许可证是否有效，若已失效，2014年的建设工程如何定性。而市住建局的答复函只明确应适用建筑法第九条和第十条规定。这两条规定适用于不同情形，本案应适用第十条，该条规定建筑工程复工时，建设单位只须报发证机关核验施工许可证，而不须审批。根据该条规定，不能得出涉案规划许可证已失效。即使失效，也不能认定涉案工程必须拆除。对于琼山区政府的答复函，我方认为关键是琼山区政府没有签收文件的规范制度，不能证明其是否收到文件。证据28，原楼兰新村一号的设计与现规划不一致，不等于其桩基建设与规划不一致，且桩基建设可经过整改与规划保持一致，国土局的意见不仅越权，而且认定事实不清，显然违法。（二）环澳公司对被告省政府提交证据的质证意见为：对省政府所有证据材料的真实性、合法性、关联性均予以认可，但认为省政府认定的事实错误，所做的决定也错误。（三）被告市政府对环澳公司提交证据的质证意见为：对于证据1~10，12~14的真实性没有异议，但不认可其证明内容。证据6的0144号证整个面积88亩是核发给水电公司的，环澳公司始终坚持18亩土地作为同一宗地进行建设，但是18亩土地早已经进行了分割，本案涉及的5亩土地也又进行了分割，并非像环澳公司所说的是同一宗土地。证据8许可证上许可的是一栋商住楼和11栋别墅，与本案没有关系。证据10、14，环澳公司没有其他证据证明已进行了桩基建设，且是在2014年建设的，而且桩基建设并没有取得相关职能部门的施工许可。证据11，因为没有去现场核查过，无法确认其真实性，环澳公司所说的变压器并不属于清表工作范围。证据12，环澳公司说2014年就开始着手准备棚改，但是琼山区政府于2016年10月16日才收到棚户区自改申请。对于证据13文本的真实性没有异议，关联性有异议，因为这些拆迁户房屋所在的地块跟涉案宗地并不属于同一宗地，环澳公司根据相关政策申请自改，是其权利的自由处分。证据15，没有经过相关职能部门的备案，属于环澳公司单方制作。（四）被告省政府对环澳公司提交证据的质证意见为：对于证据1~4的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证据4的证明内容有异议。对于证据5~9的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，证明内容有异议。对于证据10的文本真实性、关联性没有异议，但没有相关证据证明该合同是为了本案开发而制订的，合同中并没有约定桩基设计方案，也没有证据证明合同已经得到了实际的履行，由此可以证明该建设合同是不真实的。证据11相片，我们无法确认拍摄时间和地点。对于证据12的真实性没有异议，即使文本是真实的，也是环澳公司单方面的意思表示，不能证明环澳公司闲置土地、不开发土地是由政府原因造成。对于证据13的真实性没有异议，证明内容有异议。证据14的关联性、真实性均有异议。证据15的真实性有异议，需要指出的是桩基合同中约定了相应的单价，但是实际并没有按照合同约定进行结算。被告市政府与被告省政府对对方提供的所有证据的真实性、合法性、关联性均没有异议。经庭审质证和本院现场勘查核实，本院对各方提交的上述证据认证如下：（一）对于环澳公司提交的证据，经两被告质证后对其中的证据1~10、12~13的真实性、合法性、关联性没有异议，本院予以确认。两被告对于证据11、14~15中的桩基工程是否进行建设施工和合同是否履行的事实提出异议，经本院组织各方当事人到涉案宗地现场进行现场勘查核实后，确认涉案土地上已建设有桩基工程，故本院对环澳公司提交的证据11、14~15的真实性、关联性予以确认。（二）对于被告市政府提交的证据，经环澳公司和被告省政府质证后对其提交的全部证据的真实性、关联性均没有异议，本院予以确认；但环澳公司对被告市政府欲证明的内容和目的提出异议，认为市政府没有证据证明土地是由于企业原因造成的闲置，且市政府在作出51号收地决定时并未到现场进行调查取证，对涉案土地是否存在闲置问题和原因先入为主，作出收地决定的事实不清，还存在越权的行为。（三）对于被告省政府提交的证据，经环澳公司和被告市政府质证后对其提交的全部证据的真实性、关联性均没有异议，本院予以确认；但环澳公司对被告省政府欲证明的内容和目的提出异议，认为省政府作出的182号复议决定认定事实错误，在没有进行核实的情况下所做的决定也是错误的。综上，对于本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。对于各方对对方提交证据的证明内容存在争议的问题，将在本案说理部分再进一步阐述。经审理查明：涉案宗地位于海口市××镇，原属于原琼山县国土局在琼山国土复（1990）21号文批复中同意划拨给水电工程公司的88亩仓储、住宅用地范围。1992年10月28日，原琼山县计划委员会作出琼计字（1992）368号文批复，同意水电工程公司与兴海公司就其中18亩土地联营兴建一幢17层商住楼及16栋别墅项目。在建设过程中，18亩宗地经分割核发了琼山国用（府城）第06786号国有土地使用证（13亩，已建成别墅）和琼山国用（府城）第06787号国有土地使用证（5.01亩，即涉案宗地）。涉案宗地为不可分割宗地，于2001年12月31日经年检换证核发了琼山籍国用（2001）字第01-02867号国有土地使用证，土地登记面积为3343.28平方米（约合5.01亩）。该宗地因司法裁定过户分证，按不可分割形式办理登记。其中，市政府于2012年6月9日向凤华公司颁发第005105号土地证（占涉案宗地30%，分摊面积1002.98㎡），土地用途登记为商业服务业用地；于2013年10月11日向环澳公司颁发第009222号土地证（占涉案宗地70%，分摊面积2340.27㎡，为本案被诉收地地块），土地用途登记为城镇住宅用地。2013年，市国土局与环澳公司签订了《国有建设用地限期开发协议》一份。主要约定：市国土局同意环澳公司延期开发利用该宗地，建设项目动工开发期限为2014年10月1日，竣工期限为2016年10月1日；因政府或政府有关部门的原因导致未能按约定期限动工开发、竣工的，可依据有关文件在约定的动工开发、竣工并申请竣工验收期限到期之前，提前30日向市国土局提出延期申请，经审核同意后，方可延期开发。市国土局未与凤华公司签订限期开发协议。环澳公司取得涉案土地后，与凤华公司合作筹备资金开发建设。2014年5月，环澳公司与凤华公司组织施工队开始进场施工，在涉案土地上按原先设计开挖基坑，2014年9月已完成基础土方开挖、基坑护处理、地下室部位的桩基础和筏板施工工程，投资额达1046.9万元。在施工期间，因案外人水电工程公司职工以涉案土地建设影响其安置和居住为由要求环澳公司与凤华公司停工而发生纠纷，强行推土将建好的基础填复。环澳公司与凤华公司曾向派出所报警，并向琼山区相关部门反映。因水电工程公司职工信访内容涉及职工安置问题，且涉案土地的变电站不搬迁，项目无法继续建设，相关部门难以处理，为此建议环澳公司、凤华公司与水电工程公司职工协商，将涉案土地与水电工程公司占地合并作为自主棚改项目。经双方多次协商，水电工程公司职工也愿意以其公司宿舍用地和涉案5.01亩土地合并进行自改。2015年至2016年9月期间，环澳公司与凤华公司向琼山区政府及相关部门了解自改政策要求后，按规定准备资料并同水电工程公司职工逐一达成自改协议。2016年10月12日，环澳公司与凤华公司同水电工程公司共同向琼山区政府提出了自改申请。琼山区政府审核后于2016年12月16日向市房屋征收局发函申请将该项目列入海口市自改项目。2016年12月23日，市房屋征收局复函，要求企业按照要求梳理材料后重新申报。2016年11月，市国土局在外业调查中发现登记在环澳公司名下涉案宗地存在土地闲置的情况，遂向市规划局去函核查涉案宗地用地规划报建情况。2017年8月28日，市规划局复函在其档案管理系统及规划管理平台中均未查到环澳公司申报项目报建的记录。2017年10月12日，市国土局向环澳公司下发了《闲置土地调查通知书》（海土资琼山字﹝2017﹞390号），要求环澳公司就涉案宗地闲置情况接受调查并提供相关材料。环澳公司于2017年10月提交了《关于我司琼山区三峰土地开发的情况说明》及相关材料。2017年10月12日，市国土局向琼山区政府去函核查涉案宗地的棚改进展情况。2017年10月19日，琼山区政府作出琼山府函（2017）622号《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司用地棚改进展情况的复函》，主要内容为：“我区于2016年10月12日收到海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司、海南省水电工程建设总公司等3家公司提出自改申请，申请自改项目所涉及土地面积为7531.21平方米，其中水电工程公司占地4187.96平方米，环澳公司占地2340.27平方米，凤华公司占地1002.98平方米。区政府于2016年12月16日向市房屋征收局发函申请将该项目列入自改项目，市房屋征收局于2016年12月23日复函，要求企业按照要求梳理材料后重新申报。后经工作人员与企业相关负责人对接，企业方于2017年4月份已按要求签订所有补偿安置协议，完善策划方案。但由于2017年4月13日市房屋征收局下发通知[海征办（2017）9号]，废止企业自改项目工作流程相关文件，因此未重新上报方案。上述3家公司申请的海南省水电工程公司职工宿舍自主改造项目未纳入海口市2017年棚改计划。”2017年10月19日，市国土局作出海土资存处字（2017）796号《关于海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地闲置认定意见的请示》报请市政府，市政府同意市国土局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。2017年10月27日，市国土局向环澳公司下发海土资处字﹝2017﹞837号《闲置土地认定书》、海土资处字﹝2017﹞848号《听证权利告知书》，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。2017年11月14日，环澳公司向市国土局提出《行政听证申请书》。根据环澳公司的申请，市国土局于2017年11月22日向环澳公司送达了《听证通知书》。2017年12月11日，市国土局就无偿收回环澳公司国有土地使用权事宜进行了听证，环澳公司派员参加听证并提交了相关材料。在听证会上，环澳公司和凤华公司均提出其两块地属同一项目、已有打桩施工和申请列入自主棚改等申辩理由。听证后，针对环澳公司反映的有关涉案宗地建设情况和旧改情况，市国土局于2017年12月13日向市住建局去函核查涉案宗地的相关建设工程施工许可情况。2017年12月15日，市住建局向市国土局作出海住建审﹝2017﹞93号《关于核查海南凤华投资有限公司及海口环澳贸易有限公司相关用地情况的复函》，就有关建设工程施工许可证的相关法律规定问题进行了答复，并请市国土局按建筑法的规定进行认定。2018年1月16日，市国土局向琼山区政府发出海土资存处字（2018）38号《关于征询海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的函》，核查涉案宗地的旧改申请情况。2018年1月18日，琼山区政府作出琼山府函（2018）45号《关于征询海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司名下宗地相关情况的复函》，主要内容为：“我区于2016年10月12日收到海南凤华投资有限公司、海口环澳贸易有限公司、海南省水电工程建设总公司等3家公司提出自改申请，申请自改项目所涉及土地面积为7531.21平方米。区政府于2016年12月16日向市房屋征收局发函申请将该项目列入自改项目，市房屋征收局于2016年12月23日复函，要求企业按照要求梳理材料后重新申报。后经工作人员与企业相关负责人对接，企业方于2017年4月份已按要求签订所有补偿安置协议，完善策划方案。但由于2017年4月13日市房屋征收局下发通知[海征办（2017）9号]，废止企业自改项目工作流程相关文件，因此未重新上报方案。关于企业提出早在2016年3月就已向区政府提出旧改申请’的问题，经调查，企业只是向区征收部门了解相关工作流程，我区并未在该时间段收到相关书面申请文件”。2018年1月22日，市国土局以海土资存处字（2018）41号《关于海南凤华投资有限公司海口环澳贸易有限公司用地闲置处置意见的请示》报请市政府，市政府同意市国土局关于无偿收回涉案宗地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月31日，市政府以环澳公司存在因公司原因超过《国有建设用地限期开发协议》约定的动工开发日期满2年未动工开发建设的情况为由，根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条规定，向环澳公司作出了《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（海府罚字﹝2018﹞51号），决定无偿收回涉案宗地2340.27平方米土地的国有建设用地使用权。环澳公司于2018年2月27日收到上述决定书后，因不服该无偿收地决定向省政府申请行政复议。省政府认为环澳公司在取得国有建设用地使用权后未依法开工建设，且未提供证据证明土地未开发系历史遗留问题所致，认定土地闲置属于企业原因，于2018年9月25日作出182号复议决定，维持市政府作出的51号收地决定。环澳公司不服，遂诉至我院。在本案审理期间，为查明涉案土地的现状和是否存在已开发的事实，本院组织原被告各方委托代理人到涉案土地现场进行了勘查。勘查情况如下：（一）根据现场勘查要求，由环澳公司派人用挖掘机抽样挖开了涉案土地四处土表范围约40至50平方米、深约1~3米不等的位置，显示建有钢筋混凝土桩基基础。（二）经询问，凤华公司法定代表人吴亚川陈述涉案的5亩地里共建有三百余个桩，水电工程公司退休职工王周、谢世炳、符毅等人证明，他们看到过施工队在涉案土地下面打了基桩后被填土。（三）环澳公司和凤华公司称自2014年开始就和水电工程公司职工逐一谈棚改协议，历时一年多，到2016年才全部谈妥签完。（四）涉案土地上有案外人水电工程公司职工宿舍建设使用的变压器，还堆放有部分建筑工具材料；涉案土地相连的地块上有四栋建于上世纪70年代的水电工程公司宿舍楼，住户约有80户。目前，涉案土地范围内建有围墙，暂时作为各类型车辆的停靠点。本院认为，本案的主要争议焦点为：一、涉案土地是否属于未动工开发的闲置土地；二、涉案土地未按时开发是否存在政府原因；三、被告市政府作出的51号无偿收地决定和省政府作出的182号复议决定是否合法。一、关于涉案土地是否属于未动工开发的闲置土地的问题。根据《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，超过动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条还规定，本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，环澳公司和凤华公司称在涉案土地上已进行桩基础建设，后因水电工程公司职工阻拦施工而填平，被告市政府、省政府称其未到现场实地调查，只是从空中影像资料看到土地闲置。为查明涉案土地是否存在已开发的事实，本院组织原被告各方到涉案土地进行了现场勘查，环澳公司经要求挖开涉案土地土表，证实涉案土地下有基础桩基工程建设。故根据本案查明的事实，涉案土地不应认定为是未动工开发的闲置土地。被告市政府未经现场调查核实即认定涉案土地为未动工开发的闲置土地并据此作出51号无偿收地的行政处罚决定，属于认定事实不清，主要证据不足。二、关于涉案土地未继续按时开发是否存在政府原因的问题。《闲置土地处置办法》第八条、《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，或者因国家和地方出台相关政策，需要对约定或者规定的规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发导致无法动工开发的，因行政行为引起处置土地上相关群众信访事项等导致无法动工开发的，可以认定为政府原因造成土地闲置。本案中，涉案5.01亩土地原属于水电工程公司的划拨地，虽然土地已进行分割办证，但在涉案土地上有水电工程公司职工宿舍楼建设使用的变电器，相连的地块上有四栋建于上世纪70年代的水电工程公司宿舍楼。首先，环澳公司在开发涉案土地时，因水电工程公司职工以涉案土地开发影响其生活和用电为由，强行阻拦环澳公司施工的行为是构成环澳公司不能继续开发建设的原因之一。另外，水电工程公司改制后职工安置未妥善解决，职工信访长期未得到解决，存在一定的历史原因和政府因素，故环澳公司开发涉案土地需要先处理好水电工程公司职工建在涉案土地上的变电器的搬迁和安置等前期问题。其次，为一并解决水电工程公司职工安置和环澳公司开发的问题，根据相关部门建议，环澳公司、凤华公司与水电工程公司职工将涉案土地与水电工程公司占地合并作为自主棚改项目，向琼山区政府申请自改，经琼山区政府要求，环澳公司和凤华公司逐一和水电工程公司职工谈判，历时一年多和所有职工达成拆迁补偿安置协议，此为造成工期延迟的原因之二。再次，琼山区政府也证实环澳公司已按照要求完善了自改策划方案，但由于2017年4月13日市房屋征收局下发通知（海征办﹝2017﹞9号），废止企业自改项目工作流程相关文件，由此导致环澳公司未重新上报自改方案。在此期间，2016年2月23日琼府〔2016〕22号《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》出台，政府暂停对新增商品住宅项目规划报建审批。因此，环澳公司在土地出让合同约定的动工开发期间，主动协调、积极准备涉案土地进行自主棚改项目开发的申报材料，申请按自主棚改项目开发涉案土地、等待琼山区政府和市政府自改审批这一过程属于政府、政策原因，不能认定是环澳公司主观原因造成的延迟开发。三、关于51号收地决定适用法律、法规是否正确的问题。根据《闲置土地处置办法(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,0))》第八条(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,14))的规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。依照该办法第十二条和第十三条的规定，参照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）第三条第（二）项的规定，“对因政府原因造成土地闲置的，要采取多种方式予以有效处置。”即以有偿方式收回土地使用权或者以延长动工开发期限、改变用途、土地置换、安排临时使用土地的方式等方式处置；“通过延长动工开发期限、改变用途、置换等方式处置闲置土地后，土地使用权人仍未按照文件规定或者合同约定进行开发，造成土地闲置，依法或者按照约定可以无偿收回土地使用权的，应当无偿收回土地使用权。”首先，本案中，市政府在向环澳公司和凤华公司分割颁证时，明确涉案的5亩土地为不可分割地块，但是市政府给凤华公司的1.5亩土地登记用途为商业服务业用地，给环澳公司的3.5亩土地登记用途为城镇住宅用地，环澳公司与凤华公司共同开发需要协调用地规划，也会延误开工时间，政府颁证行为一定程度上构成延误工期的原因之一。故环澳公司的主张成立，应予以采纳。其次，根据以上事实和法规、规章的规定，涉案土地开发建设迟延，存在因政府解决信访不利，以及因国家和地方出台相关政策需要对原规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发，导致项目后期无法动工建设的情形，此种情形可以认定为政府原因造成土地闲置。市国土局作出的《闲置土地认定书》认定涉案土地未按时开发建设构成土地闲置，且闲置原因为企业自身原因，不符合事实和法规、规章的规定。故市政府据此作出的51号收地决定，认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误。再次，涉案宗地不完全属于限制土地，后期工期停滞的原因存在政府原因，而且环澳公司和凤华公司自取得涉案土地后，一直积极想方设法主动开发涉案土地。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。因此，对闲置土地依法进行处置的目的不在于处罚，而在于督促土地使用权人及时开工，盘活土地资源。本案中，涉案宗地已有前期立项报建，而且原告已对前期桩基工程进行了大量的投入，应由原告继续开发涉案土地，更有利于涉案土地的盘活利用，以保护原告的实际投入等合法利益。综上，市政府作出的51号收地决定认定该宗地属于闲置土地错误，并依据《闲置土地处置办法(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,0))》第十四条(http://148.0.9.212:8080/FullText/javascript:SLC(176541,14))和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定直接无偿收回该土地，属于适用法律、法规错误，依法应予撤销。而省政府在没有核实51号收地决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误等相关情况下，作出维持原行政行为的182号复议决定的程序、适用法律和处理结果也不符合法律法规的规定，依法也应予以撤销。因此，环澳公司的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销海南省人民政府琼府复决[2018]182号行政复议决定；二、撤销海口市人民政府海府罚字〔2018〕51号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。一审案件受理费50元，由被告海口市人民政府、海南省人民政府共同负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 傅海燕审 判 员 张莲凤审 判 员 吴 茜 二○一九年六月二十六日法官助理 梁 汕书 记 员 麦海燕附相关法律条文《闲置土地处置办法》