辽宁省沈阳市和平区人民法院行 政 判 决 书（2019）辽0102行初8号原告大连第一有机化工有限公司。住所地：辽宁省大连普湾新区松木岛化工园区松源街9号。法定代表人孙逢武，总经理。委托代理人刘亚新，北京市京师律师事务所律师。被告大连市自然资源局。住所地：辽宁省大连市中山区人民路72号。负责人刘东立，局长。委托代理人黄琳，该局工作人员。委托代理人陈琳，辽宁智库律师事务所律师。被告辽宁省自然资源厅。住所地：辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街29号。负责人刘兴伟，厅长。委托代理人李佳，该厅工作人员。委托代理人杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。原告大连第一有机化工有限公司（以下简称大连有机公司）不服被告大连市自然资源局（以下简称市自然资源局）答复及被告辽宁省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）行政复议一案，于2019年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市自然资源局、省自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，由审判员王晓东担任审判长并主审，人民陪审员张誉升、谭伟坡参加评议，于2019年3月4日公开开庭审理了本案。原告大连有机公司的委托代理人刘亚新，被告市自然资源局的委托代理人黄琳、陈琳，被告省自然资源厅的委托代理人李佳、杨璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市自然资源局于2018年5月22日作出《告知书》，内容为“你公司《关于工业用地转为商业用地的申请报告》收悉。经研究，你司申请使用经营性用地事项，根据行政许可法、土地管理法及相关政策明确规定，经营性用地必须通过国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让等公平竞争的方式出让，行政机关按招标、拍卖等出让结果作出决定。根据上述规定，我局决定不予受理你司申请。另外，你司申请书中指向宗地位于2006年11月29日由大连恒昇房地产开发有限公司、大连力佳房地产开发有限公司、大连永亿房地产开发有限公司联合竞得的出让地块中（大土储交中字〔2006〕-22号《中标确认书》），该地块由竞得人负责动迁补偿。市政府相关部门已督促竞得人与贵公司协商解决动迁补偿问题”。大连有机公司不服，向省自然资源厅申请复议，省自然资源厅于2018年10月19日作出辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》，决定维持市自然资源局作出的《告知书》。大连有机公司诉称，其于2002年7月1日通过出让取得大连市甘井子区振兴路201号20788.3平方米工业用地使用权（土地证号：大国用（2002）字第××号），建有工业厂房12248.76平方米。2014年9月10日，市自然资源局为大连有机公司换发大国用（2002）字第××号国有地使用证。因该地块被大连市规划局调整为商业用地，大连有机公司于2017年12月12日向市自然资源局提出申请，将前述土地变更使用性质，由工业用地使用权变更为商业用地。2018年1月17日，市自然资源局以大国土房屋函发〔2018〕6号《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》通知大连有机公司:“该宗地块于2006年11月29日挂牌出让（大土储交中字〔2006〕-22号《中标确认书》），竞得人是大连恒昇房地产开发有限公司、大连力佳房地产开发有限公司、大连永亿房地产开发有限公司，鉴于该宗地在挂牌成交地块范围内，贵公司无权进行商业开发，建议与竞得人协商动迁补偿事宜”。大连有机公司不服，向省自然资源厅提出行政复议申请。2018年5月2日，省自然资源厅作出辽国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，撤销大国土房屋函发〔2018〕6号答复，责令市自然资源局自收到本决定之日起20日内重新作出回复。2018年5月22日，市自然资源局回复大连有机公司，不予受理《关于工业用地转为商业用地的申请报告》。2018年7月19日，大连有机公司再次向省自然资源厅提出行政复议申请，请求撤销市自然资源局2018年5月22日作出的《告知书》，责令其受理大连有机公司提交的申请。2018年10月19日，省自然资源厅作出辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》，维持2018年5月22日市自然资源局作出的《告知书》。大连有机公司认为，市自然资源局于2018年5月22日作出的《告知书》及省自然资源厅于2018年10月19日作出的辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》违反合同约定及法律、法规的规定，损害了大连有机公司的利益。理由如下：1.2006年11月29日，涉案土地挂牌出让程序违法，不得以此认定大连有机公司对涉案土地无权进行商业开发。大连有机公司于2002年7月1日通过出让合法取得涉案土地工业用地使用权，建有工业厂房12248.76平方米。2014年9月10日，市自然资源局为申请人换发大国用（2002）字第××号国有土地使用证，大连有机公司系涉案土地合法使用权人。2005年10月19日，大连市规划局发布规条字2005-135号《大化振兴路渣场及周边地区改造项目（北区）规划设计条件》规定，在进行招标工作前，要落实规划红线范围内的土地权属和房屋权属问题，应在明确权属并与产权单位达成协议后，方可进行下一步工作。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》亦明确规定，国家提前收回土地使用权需依照法律程序并根据实际情况予以相应补偿。市自然资源局在未与大连有机公司达成协议，依照法律程序收回涉案土地使用权的情况下，于2006年11月29日将涉案土地挂牌出让是对大连有机公司享有的土地使用权的侵权行为，不能因其侵权行为改变大连有机公司对该宗土地享有合法使用权这一事实。因此，市自然资源局将一块宗地二次出让的行为违法，不得以此认定大连有机公司对涉案土地无权进行商业开发，不得拒绝受理大连有机公司关于工业用地转为商业用地的变更请求；2.行政机关拒绝受理大连有机公司变更土地使用性质的行为违反合同约定和法律规定。根据涉案土地《国有土地使用权出让合同》（合同编号：2002040）第十五条约定，在出让期内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用权条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条亦明确规定了土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途必须经人民政府土地行政主管部门同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同即可变更土地用途。综上所述，市自然资源局作出的《告知书》及省自然资源厅作出的辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》损害了大连有机公司的利益，故诉至法院。诉讼请求：1.撤销省自然资源厅作出的辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》；2.撤销市自然资源局于2018年5月22日作出的《告知书》，责令市自然资源局受理并批准大连有机公司提交的《关于工业用地转为商业用地的申请报告》；3.判令市自然资源局、省自然资源厅承担本案诉讼费。大连有机公司向本院提供了以下证据：1.《关于向大连有机公司出让国有土地使用权的批复》，证明2002年大连市人民政府同意将涉案土地出让给大连有机公司；2.《国有土地使用权出让合同》，证明2002年大连有机公司与市自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得涉案土地使用权；3.大国用（2002）字第××号《国有土地使用证》，证明大连有机公司为涉案土地合法使用权人；4.《大化振兴路渣场及周边地区改造项目（北区）规划设计条件》，证明2005年大连市规划局将涉案土地调整为商业用地；5.《关于工业用地转为商业用地的申请报告》，证明2017年12月12日，大连有机公司向市自然资源局递交了申请报告及相关材料；6.《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》，证明2018年1月17日，市自然资源局回复大连有机公司对涉案土地无权进行商业开发；7.《行政复议申请书》，证明大连有机公司不服市自然资源局的答复向省自然资源厅提起行政复议；8.辽国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，证明2018年5月2日，省自然资源厅以市自然资源局作出的答复认定事实不清、证据不足为由，撤销该答复并责令市自然资源局自收到上述《行政复议决定书》之日起20日内重新作出回复；9.《告知书》，证明市自然资源局重新作出答复；10.《行政复议申请书》，证明大连有机公司不服市自然资源局作出的《告知书》向省自然资源厅提起行政复议；11.辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》，证明2018年10月19日，省自然资源厅以市自然资源局作出的《告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法为由，维持该答复。市自然资源局辩称，1.根据《土地管理法》第五十六条规定，市自然资源局具有对大连有机公司《关于工业用地转为商业用地的申请报告》作出答复的行政职权；2.市自然资源局作出的《告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予维持。2017年12月12日，大连有机公司向市自然资源局递交《关于工业用地转为商业用地的申请报告》，申请将涉案土地工业用地变更为商业用地。2018年1月17日，市自然资源局作出《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》，告知大连有机公司涉案土地已于2006年11月29日挂牌出让，并由大连恒昇房地产开发有限公司等竞买，建议大连有机公司与竞买人协商处理。大连有机公司不服，于2018年1月29日向省自然资源厅提出复议申请。2018年5月2日，省自然资源厅作出《行政复议决定书》，撤销市自然资源局作出的答复，责令市自然资源局限期重新作出回复。根据《物权法》第一百三十七条第二款及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令[第39号]）第四条规定，现大连有机公司拟通过书面申请方式来变更土地用途以实现商业开发的目的，不符合上述法律规定的取得、使用经营性用地的方式，依法不应予以受理。根据《大连市人民政府关于经营性开发项目用地有关规划管理工作的通知》（大政发〔2005〕47号）第一条、第四条、《大连市人民政府办公厅关于印发大连市建设用地收储规划交易工作委员会工作方案的通知》（大政办发〔2018〕45号）、《大连市人民政府办公厅关于印发大连市土地储备实施办法的通知》（大政办发〔2011〕7号）第十条、《市级土地储备机构土地收购储备工作细则》（大土储委〔2015〕1号）第一条第（九）项、第二条第（三）项的规定，市自然资源局于2018年5月22日向大连有机公司作出《告知书》，对其申请不予受理，并将《告知书》邮寄送达给大连有机公司代理律师刘亚新。综上，大连有机公司的诉请无事实及法律依据，请法院依法驳回大连有机公司的诉讼请求。市自然资源局向本院提供了以下证据：1.《关于工业用地转为商业用地的申请报告》；2.大国用（2002）字第××号《国有土地使用证》。证据1-2证明2017年12月12日，大连有机公司向市自然资源局递交申请，申请将涉案土地工业用地变更为商业用地；3.《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》，证明2018年1月17日，市自然资源局作出答复，告知大连有机公司涉案土地已于2006年11月29日挂牌出让，并由大连恒昇房地产开发有限公司等竞得，建议大连有机公司与竞买人协商处理；4.辽国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，证明2018年5月2日，省自然资源厅作出《行政复议决定书》，撤销市自然资源局作出的答复，责令市自然资源局限期重新作出回复；5.《告知书》；6.顺丰运单截图。证据5-6证明2018年5月22日，市自然资源局向大连有机公司作出《告知书》，决定对大连有机公司的申请不予受理，并将《告知书》邮寄送达给大连有机公司代理人；7.辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》，证明2018年10月19日，省自然资源厅作出《行政复议决定书》，维持市自然资源局作出的不予受理《告知书》。省自然资源厅辩称，1.省自然资源厅具有作出行政复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，大连有机公司请求撤销市自然资源局于2018年5月22日作出的《告知书》，责令市自然资源局受理其提交的《关于工业用地转为商业用地的申请报告》，向省自然资源厅申请行政复议，省自然资源厅具有作出被诉行为的法定职权；2.省自然资源厅作出的行政复议决定事实清楚、程序合法。大连有机公司向省自然资源厅提出行政复议申请，省自然资源厅依法受理后，按照法定程序，向市自然资源局发送了辽国土资复〔2018〕27号《行政复议答复通知书》。市自然资源局在法定时间内，提出答复意见。经审理查明，2002年7月1日，大连有机公司通过出让取得涉案土地工业用地使用权，土地证号为大国用（2002）字第××号，建有工业厂房12248.76平方米。2017年12月12日，大连有机公司向市自然资源局提出《关于工业用地转为商业用地的申请报告》，申请变更土地性质。2018年1月17日，市自然资源局作出《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》（大国土房屋函发〔2018〕6号），称该地块已挂牌出让，大连有机公司无权进行开发，建议与竞得人协商动迁补偿事宜。大连有机公司不服向省自然资源厅申请复议。2018年5月2日，省自然资源厅作出辽国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，撤销市自然资源局作出的答复，责令市自然资源局自收到本决定书之日起20日内重新作出回复。2018年5月22日，市自然资源局作出《告知书》，告知大连有机公司经营性用地必须通过国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让等公平竞争的方式出让，行政机关按招标、拍卖等出让结果作出决定。故市自然资源局决定不予受理大连有机公司的申请，省自然资源厅亦作出了维持市自然资源局作出的《告知书》的行政复议决定；3.省自然资源厅作出复议决定适用的法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《大连市土地储备办法》（大连市政府第30号令）第十四条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，省自然资源厅作出维持市自然资源局作出的《告知书》的复议决定。综上，省自然资源厅作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法，请求法院查清事实，依法维持省自然资源厅作出的行政复议决定。省自然资源厅向本院提供了以下证据：1.《行政复议答复通知书》、《行政复议延期审理通知书》、EMS快递单；2.《行政复议申请书》；3.《行政复议答复书》；4.辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》、EMS快递单。证据1-4证明行政复议案件审查程序合法，认定事实清楚，行政复议决定正确并已送达。经庭审质证，大连有机公司、省自然资源厅对市自然资源局提供的证据1-7真实性均无异议；大连有机公司、市自然资源局对省自然资源厅提供的证据1-4真实性均无异议。市自然资源局及省自然资源厅对大连有机公司提供证据1真实性、合法性无异议，关联性及证明事项有异议，认为该份证据与本案的争议无关，该证据仅能证明市自然资源局于2002年7月1日将涉案土地出让给大连有机公司，用地性质为工业用地；证据2、3真实性、合法性无异议，关联性及证明事项有异议，认为仅能证明涉案土地用途为工业用途，如大连有机公司申请变更土地用途，以实现获取经营性用地以及商业开发的目的需依据《招标拍卖挂牌出让国有土地出让规定》通过招、拍、挂的方式取得，而非通过申请的方式取得，因此市自然资源局有权就大连有机公司的申请不予受理；证据4真实性、合法性无异议，关联性及证明事项有异议，认为与本案无关，该规划条件规定涉案土地为商业用地，是针对涉案土地被政府收回后重新挂牌出让时确认的用地性质，而大连有机公司取得涉案土地为工业用地，其不能依据该规划条件申请土地用途变更，且该规划设计条件是2005年下发的，文件规定有效期为6个月，该规划设计条件已失效；证据5真实性、合法性无异议，关联性及证明事项有异议，认为大连有机公司以申请的方式变更土地用途以实现获取经营型用地以及商业开发的目的，不符合法律规定，根据法律规定应通过招、拍、挂的方式取得，因此不予受理；证据6-9真实性、合法性、证明事项均无异议；证据10、11真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：对大连有机公司提供的证据1-8，因市自然资源局、省自然资源厅对真实性均无异议，本院依法予以采信；对大连有机公司提供的证据9，因该证据系本案的审查客体，本院依法不予认证；对大连有机公司提供的证据10，因市自然资源局、省自然资源厅对真实性均无异议，本院依法予以采信；对大连有机公司提供的证据11，因该证据系本案的审查客体，本院依法不予认证。对市自然资源局提供的证据1-4，因大连有机公司、省自然资源厅对真实性均无异议，本院依法予以采信；对市自然资源局提供的证据5，因该证据系本案的审查客体，本院依法不予认证；对市自然资源局提供的证据6，因大连有机公司、省自然资源厅对真实性均无异议，本院依法予以采信；对大连有机公司提供的证据7，因该证据系本案的审查客体，本院依法不予认证。对省自然资源厅提供的证据1-3，因大连有机公司、市自然资源局对真实性均无异议，本院依法予以采信；对省自然资源厅提供的证据4，因《行政复议决定书》系本案的审查客体，本院依法不予认证；因大连有机公司、市自然资源局对EMS快递单的真实性均无异议，本院依法予以采信。经审理查明，2017年12月12日，大连有机公司向市自然资源局递交《关于工业用地转为商业用地的申请报告》，申请将大连市甘井子区振兴路201号20788.3平方米工业用地变更为商业用地。2018年1月17日，市自然资源局作出《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》（大国土房屋函发〔2018〕6号），告知大连有机公司其申请的宗地所在地块已于2006年11月29日挂牌出让，竞得人是大连恒昇房地产开发有限公司、大连力佳房地产开发有限公司、大连永亿房地产开发有限公司。…建议大连有机公司与竞得人协商动迁补偿事宜。大连有机公司不服，向省自然资源厅申请复议。2018年5月2日，省自然资源厅作出辽国土资复〔2018〕2号《行政复议决定书》，撤销市自然资源局作出的《关于大连有机公司工业用地变更为商业用地有关事宜的函》并责令市自然资源局自收到决定书之日起20日内重新作出回复。2018年5月22日，市自然资源局作出《告知书》，决定不予受理大连有机公司递交的前述申请，并向大连有机公司邮寄送达。大连有机公司不服，于2018年7月20日向省自然资源厅邮寄复议申请。2018年9月25日，省自然资源厅作出《行政复议延期审理通知书》，告知行政复议决定延期30日作出，并向大连有机公司及市自然资源局邮寄送达。2018年10月19日，省自然资源厅作出辽国土资复〔2018〕27号《行政复议决定书》，维持市自然资源局作出的《告知书》，并向大连有机公司及市自然资源局邮寄送达。大连有机公司不服，诉至法院。另查明，2002年7月1日，大连有机公司通过出让取得大连市甘井子区振兴路201号20788.3平方米国有土地使用权，国有土地使用证号为大国用（2002）字第××号，用途为工业用地。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。市自然资源局具有对大连有机公司的申请事项作出答复的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。省自然资源厅具有接受涉案复议申请并作出被诉复议决定的法定职责。本案中，虽然大连有机公司于2002年7月1日通过出让取得涉案土地国有土地使用权，但涉案土地所在地块已于2006年11月29日挂牌出让，并由大连恒昇房地产开发有限公司、大连力佳房地产开发有限公司、大连永亿房地产开发有限公司联合竞得，故市自然资源局决定不予受理大连有机公司将涉案土地工业用地变更为商业用地的申请并无不当。经审查，省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，在收到大连有机公司复议申请后90日内作出《行政复议决定书》，维持市自然资源局作出的《告知书》程序合法、适用法律正确。综上，大连有机公司的诉讼请求，没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告大连第一有机化工有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告大连第一有机化工有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费,上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费,按自动撤回上诉处理。审 判 长  王晓东人民陪审员  张誉升人民陪审员  谭伟坡二〇一九年六月二十七日书 记 员  蔡玉玲附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。