广西壮族自治区贵港市港北区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0802行初14号 原告梁英凡，女，1976年10月10日出生，汉族，住广西贵港市港南区。 委托代理人梁期，贵港市民安法律服务所法律工作者。 被告贵港市市场监督管理局，住所地贵港市港北区金港大道848号。 法定代表人蒋金光，局长。 委托代理人朱绍欢，广西三原律师事务所律师。 委托代理人吕桂秋，男，1981年3月16日出生，汉族，贵港市市场监督管理局食品化妆品稽查科负责人，住贵港市覃塘区。 原告梁英凡不服被告贵港市市场监督管理局食品行政处罚，于2019年1月29日向本院提起行政诉讼。本院于3月1日立案后，于2019年3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告梁英凡及其委托代理人梁期、被告贵港市市场监督管理局的委托代理人朱绍欢、吕桂秋到庭参加诉讼。案件审理过程中，因贵港市政府机构改革，原告同意变更被告为贵港市市场监督管理局。本案现已审理终结。 原贵港食品药品监督管理局（以下简称原食药局）于2017年4月28日作出（贵）食药监食罚[2017]2号《行政处罚决定书》（以下简称2号决定）。2号决定认定，梁英凡未取得食品生产许可从事食品生产经营活动，在《全国工业产品生产许可证》于2016年8月23日超过有效期限后至案发，期间共生产了“葡萄无糖果味饮料”等产品2000件，按每件6元计，货值金额12000元，已经销售320件，销售所得1920元，获利160元，认定梁英凡违法所得160元。上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定.依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款、《广西壮族自治区食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权适用规则》（以下简称《广西适用规则》）第十三条和第二十四条第（七）项、《广西壮族自治区食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权裁量基准》（以下简称《广西裁量基准》）第九十七条第三款第（七）项的规定，经机关负责人集体讨论，对梁英凡作出以下行政处罚：1、没收违法所得160元；2、没收未取得食品生产许可生产的“葡萄无糖果味饮料”等产品共1680件；3、处货值金额16倍罚款共192000元。 原告梁英凡诉称，一、2号决定定性有误，原告没有从重处罚的行为。原告在食品生产许可失效后从事生产经营确实是行政违法，但原告使用的是原经许可使用的生产设备、生产场所进行生产，其卫生符合安全标准，只是因为原告个人认识水平及厂里生产线经营困难没有及时办证，且所有的生产经营活动均为严格按照食品安全要求进行，只是销售了320件，大部分被封存在仓库没有进入流通领域，直至被告监督检查时也没有发生食品安全事故，违法情节轻微且原告积极配合调查处理。此外，原告在厂里只有6人工作，只是一个小作坊，根据《中华人民共和国食品药品安全法》第三十六条的规定，没有必要办理食品生产许可。二、2号决定认定事实不清，在检查时原告厂里的产品多是半成品或材料状态，2号决定将查封的产品全部认定为成品加以处罚不当。三、原告及家人均身患疾病，无法从事体力活动，现饮料厂没有了，无经济来源，无力支付巨额的罚没款。被告检查时原告已做陈述和举证，但2号决定没有认定。根据《广西适用规则》第二十二条的规定，应当没收违法产品和违法所得，可以不予罚款处罚。综上，请求人民法院依法撤销2号决定，并由被告承担诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据： 1.村委证明证明，证明原告身患重病，家里负担重，有小孩无法出外务工，经济困难。2.疾病证明书；3.门诊病历；4.病理报告。证据2-4证明原告身患重病，不及时有效治疗会转化为尿毒症。5、缴费凭证，证明原告每月要支出1000多元的医疗费用。上述证据证明本案应适用《广西适用规则》第二十二条的规定，对原告可以不予罚款。 被告贵港市场监督管理局辩称，被告具有作出具体行政行为的职权，具备行政主体资格。原告持有的生产许可证有效期至2016年8月22日，在未申请办理生产许可的情况下，从事饮料生产经营活动，经查原告共生产了“葡萄无糖果味饮料”等产品2000件，货值金额12000元，违法所得160元，有相关证据予以证实。原告生产厂房分一、二楼，共十间用房面积约600平方米，划分不同功能设置区间，并于2013年7月9日取得《全国工业产品生产许可证》，在许可证到期后，原告也自称仍使用原生产设备、生产场所进行生产经营，且生产的饮料均有精美包装、明确标签，根据《广西壮族自治区食品小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》的规定，原告主张其只是小作坊不能成立。被告在调查取证过程中，均有2名以上执法人员出示证件，调查提取的书证及问话笔录均有原告签字确认，查封经审批，处罚前告知原告权利，并经集体讨论决定。2号决定认定原告的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，并以该法第一百二十二条第一款的规定，以及《广西适用规则》第二十四条、《广西裁量基准》第九十七条的规定作为法律依据，事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，程序合法，原告的诉求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告贵港市场监督管理局向本院提交以下证据、依据： 1.机构代码、法人证明，证明被告主体资格。2.自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于印发《贵港机构改革方案》的通知，证明被告已更名，由贵港市场管理监督局承接贵港食品药品监督管理局的行政职能。3.个体工商户营业执照、梁英凡身份证，证明原告是贵港港北区夏康饮料厂的经营者，贵港港北区夏康饮料厂为个体工商经营户。4.全国工业产品生产许可证，证明生产许可已于2016年8月22日到期，未办有新证。5.询问调查笔录，证明经被告询问，原告向被告陈述其未经许可从事食品生产经营活动。6.现场检查笔录、现场调查相片，证明被告到原告经营场所进行调查取证及现场情况。7.报告，证明原告自认的违法事实。8.查封决定书，被告对原告的经营场所及物品进行查封。9.查封物品清单，证明被告查封的物品。10.陈述申辩笔录，证明被告在查处原告违法行为过程中，保障了原告陈述申辩的权利。11.责令改正通知书及送达回执，证明被告依法责令原告改正。12.行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回执，证明被告依法告知原告陈述申辩及听证权利。13.陈述申辩复核意见书、陈述申辩笔录，证明被告听取了原告的陈述和申辩，并对其陈述和申辩进行复核。14.住院收费票据、费用结算清单、门诊收费票据、出院许可证、肾活检病理检查电镜报告书、建设银行付款回单、邓如春的身份证和社会保障卡、出院记录、疾病证明书、贵港城镇居民基本医疗住院介绍信，证明原告向被告提交了其父亲邓如春在贵港市人民医院和广西医科大学附属医院住院治疗的相关证明病历和住院收费票据，并以认为其经济困难,被告认为该申辩不符合法律规定，没有采信。15.商标图案，是被告提取的原告生产经营产品所用的商标图案，证明原告主张适用“小作坊”进行处理没有事实依据。16.2号决定及送达回执、原告及其委托人的身份证复印件、执业证、授权委托书、公告、EMS回单，证明被告对原告作出行政处罚，并已经送达给了原告。17.履行行政处罚决定催告书及送达回执，被告在法定期限内催告原告履行生效的行政处罚。18.立案审批表、案件来源登记表、查封审批表，被告就原告的违法行为进行立案查处。19.（查封延期）审批表，被告依法审批延期查封原告的经营场所。20.案件合议记录，被告的执法人员就原告的违法行为进行合议讨论。21.局长办公会议议题，原告的违法行为，由被告局长办公室会议进行讨论。22.案件集体讨论记录，被告集体讨论原告的违法事实并就如何处罚进行讨论。23.行政处罚决定审批表，被告履行行政处罚审批程序。24.《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款、第一百二十二条第一款、《广西适用规则》第十三条、第二十四条第一款第（七）项、《广西裁量基准》第九十七条第三款第（七）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，证明被告适用法律正确。 经庭审质证，原告提供的证据，被告对证据1、2、3、5有异议，认为均是2018年以后形成的证据，原告违法行为发生在2017年2月，不能适用。对证据4，原告在处罚过程中陈述申辩时已经提交，但没有提交费用支出的相关证据相佐，不予认定。被告认为证据1-5均不能作为被告适用减轻处罚的依据。 被告提供的证据，原告对证据1、2、3、4、8、10、11、12、13、14、15、16、17无异议；对证据5、6、7、9有异议，认为询问调查笔录日期倒签，对询问笔录、现场检查笔录及照片、报告、查封物品清单上中的产品数量有异议，认为不是原告的真实意思表示，被告据此计算成品和货值金额错误；对证据18-23的真实性有异议，认为是被告内部流程，由法院认定。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、5形成于被告作出2号决定后，无法作为被告作出处罚决定的裁量依据，与本案2号决定的审查无关联性，本院不予认定。对证据4，仅是病理检查报告，无其他相关病历、诊断证明等证据证明，该单一证据不能证明原告主张，本院不予认定。 被告提供的证据符合证据的真实性、合法性和关联性要件，本院予以确认，可以作为本案的定案依据。原告持异议的询问笔录、现场笔录、报告、查封清单等证据，均有原告亲笔签名确认，原告主张非其真实意思表示，无证据证实，本院不予采信。 经审理查明，原告梁英凡是贵港港北区夏康饮料厂的业主，是个体工商户。2017年3月3日，原食药局对正在生产饮料的该厂进行检查时，发现该厂所持有的《全国工业产品生产许可证》已于2016年8月22日到期，到期后未申请办理食品生产许可。经调查询问，原告陈述其自2017年2月19日至检查当天，共生产了两千多件饮料。经现场检查清点，原食药局作出查封决定，对该厂经营场所予以查封，并对存放于该厂成品间内的酷牛混合型无糖果味饮料、鲜橙多无糖果味饮料等七种共计1680件饮料进行查封，原告在查封清单上签字确认。2017年3月14日，原告提交书面报告，明确其未取得生产许可从事饮料生产经营活动，于2017年2月19日至今共生产饮料食品2000件，每件销售价格6元，按销售价格计算饮料的货值金额12000元，已经批发销售了320件，利润0.5元/件，合计销售所得利润160元。2017年4月6日，原食药局作出处罚事先告知书和听证告知书，告知拟对原告未取得食品生产许可从事生产食品的行为进行处罚，其享有陈述申辩和申请听证的权利。原告于4月10日收到上述告知书后，于4月13日以其本人和家人生病、小孩读书等为由，提出处罚过重的陈述申辩意见，并提交了邓如春2016年8月、9月的门诊和住院收费票据、结算清单、出院记录和原告2015年11月病理检查报告、2017年3月门诊收费票据等材料。原食药局对原告的陈述申辩意见进行复核，对原告提出从轻处罚的主张不予采纳。经集体讨论，原食药局认定原告行为违反了《食品安全法》第三十五条第一款的规定，依据《食品安全法》第一百二十二条第一款、《广西适用规则》第十三条和第二十四条第（七）项、《广西裁量基准》第九十七条第三款第（七）项的规定，于2017年4月28日作出2号决定。决定作出后，先后经公告、邮寄、直接送达原告未果，2018年7月30日，由原告委托代理人梁期代为签收2号决定。原告不服，于2019年1月29日向本院提交诉状，提出上述诉讼请求。 另查明，2019年1月15日，贵港市机构改革方案经自治区人民政府批准实施，整合包括原贵港食品药品监督管理局在内的多政府部门职责，组建贵港市场监督管理局，作为市政府的工作部门，不再保留贵港食品药品监督管理局。 对以下事实，双方当事人均无异议，本院予以认定：1、原告梁英凡具有本案适格原告主体资格并在法定期限内起诉；2、原食药局具有作出2号决定的法定职权，因贵港市政府机构改革，原贵港食品药品监督管理局的相关职能由被告贵港市场监督管理局承接，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，贵港市场监督管理局是本案的适格被告；3、原食药局作出2号决定的程序符合法律规定。 本院认为，本案的争议焦点是：1、2号决定认定原告未取得食品生产许可生产饮料2000件、货值金额12000元的事实是否清楚，证据是否充分？2、2号决定适用法律是否正确？处罚是否适当，应否适用减轻处罚或不予处罚的规定？ 关于第一个争议焦点，2号决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题，双方当事人主要对2号决定认定原告生产饮料2000件、货值金额12000元的事实有争议。本院认为，原告梁英凡经营的贵港港北区夏康饮料厂在其原《全国工业产品生产许可证》于2016年8月23日到期的情况下，没有重新取得食品生产许可从事食品生产经营活动，自2017年2月17日至2017年3月3日检查时止，共生产饮料食品2000件，每件批发销售价格6元，货值金额12000元，已销售320件，销售所得利润160元，以上事实，有原告梁英凡提供的《全国工业产品生产许可证》、报告、调查询问笔录、检查笔录、现场照片等证据证实，事实清楚，证据充分。原告主张，2017年3月3日检查当日很多是半成品或材料，2号决定将查封的产品全部认定为成品加以处罚不当。本院认为，根据现场检查笔录的记载，原食药局已对饮料厂配料间正在生产的500000毫升饮料和存放于成品间的1680件饮料进行区分，并对成件的1680件饮料进行查封；在询问笔录与原告提交的报告中，对其自2017年2月19日开始生产的行为以及生产的饮料件数以及销售价格进行了确认，原食药局以此作为证据，认定原告生产经营饮料的货值金额为12000元，并无不当，原告主张其在上述证据的签名并非其真实意思表示，无证据支持，本院不予采信。 关于第二个争议焦点，2号决定适用法律是否正确、处罚是否适当的问题。根据《中华人民共和国食品安全法》（2015修订）第三十五条第一款的规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。本案中，原告梁英凡经营的夏康饮料厂进行饮料食品生产和销售，应当遵循上述法律规定依法取得许可，在未取得许可之前，不得进行生产经营。2号决定认定原告行为违反了上述法律规定，适用法律正确。原告主张，原告的饮料厂只是小作坊性质，不需要办理食品生产许可。根据《广西壮族自治区食品小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》第二条的规定，食品小作坊是指有固定生产经营场所，固定从业人员少，生产加工条件和工艺简单，未达到办理食品生产许可证要求，从事散装、简易包装食品生产加工的经营者。本案原告所经营的饮料厂有固定员工6人，共十间约600平方米厂间，分设有更衣室、检验室、配料间、水处理间、混合车间、包装间、成品间等功能区间，达到一定的生产规模，明显不能定义为“食品小作坊”。且该厂也曾于2013年7月9日申请取得《全国工业产品生产许可证》，只是该证已于2016年8月22日到期，期满后未重新取得许可继续从事生产经营。因此，原告主张其属于“小作坊”、不需取得生产许可的主张，本院不予认定。 根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。同时，《广西裁量基准》第九十七条对上述条款中“十倍以上二十倍以下”的裁量基准进行了规定，该条第三款第（七）项规定，符合裁量规则规定的从重行政处罚情形之一的，处货值金额十六倍以上二十倍以下罚款。《广西裁量规则》第二十四条第（七）项规定，未获得行政许可或伪造食品药品生产、经营许可证、批准证明文件、检验报告书从事食品药品生产、经营的，给予从重处罚。本案中，原告未获得食品生产许可从事食品生产经营，符合上述从重处罚的情形，应处以十六倍以上二十倍以下的罚款。原食药局结合原告在陈述申辩时提出的意见，决定给予原告货值金额十六倍的处罚，并无不当。原告主张，原告及其家人在检查时均身患重病，应适用《广西裁量规则》第二十二条的规定，应当没收违法产品和违法所得，可以不予罚款处罚。根据《广西裁量规则》第二十二条第（四）项的规定，对当事人的违法行为适用减轻处罚，若具有下列情形之一且无其他固定收入的，应当没收违法产品和违法所得，可以不予罚款处罚：……（四）与其共同生活的人员患有重症疾病或身体遭受重大伤害的。该条款是可以不予处罚的规定，但其适用前提是“适用减轻处罚”的情形，而本案中并无证据证明符合减轻处罚的情形，原告亦未提供相关证据证明。原告在处罚调查过程中，未提供其与“邓如春”的关系证明及共同生活相关证据，所提供的“邓如春”出院记录载明“治愈出院”，出院记录、病历、费用结算清单等材料均形成于2016年，即在违法行为发生时间2017年3月之前；所提供原告的病理报告书及门诊票据不足以认定原告患有重病确诊治疗。虽然原告在本案审理过程中提交了疾病证明书、村委会出具的困难证明等证据，但证据形成在2号处罚决定作出后，不能作为被告作出2号决定处罚裁量的事实依据。因此，对原告提出可以不予处罚的主张，本院不予支持。 综上，原市食药局作出的2号决定，认定事实清楚，证据充分，罚款数额亦在处罚裁量和法律规定的范围内，程序合法，适用法律正确。原告梁英凡请求撤销2号决定，理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告梁英凡的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告梁英凡负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数加五提出副本，上诉于贵港市中级人民法院。同时应在上诉期届满后七日内预交上诉案件受理费50元，款汇至户名为：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；开户行：农行贵港分行；帐号：20×××16。逾期不交也未提出司法援助申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  吴倩婷 审 判 员  黄明丽 人民陪审员  闭兆禧 二〇一九年六月二十五日 法官 助理  石晓莉 书 记 员  黄彬斌 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国食品安全法》 第三十五条国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。 县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。 第一百二十二条违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。 明知从事前款规定的违法行为，仍为其提供生产经营场所或者其他条件的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品、食品添加剂生产经营者承担连带责任 2、《广西壮族自治区食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权裁量基准》 第九十七条本条是对《食品安全法》第一百二十二条“违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”裁量基准的规定。 …… 符合下列情形之一的，处货值金额十六倍以上二十倍以下罚款： （七）符合裁量规则规定的从重行政处罚情形之一的。 3、《广西壮族自治区食品药品监督管理系统规范行政处罚自由裁量权适用规则》 第十七条当事人既有减轻、从轻处罚情情节，又有从重处罚情节的，应当按照必要性与可行性原则综合裁量后作出适当的行政处罚，但违法行为已经造成严重危害后果的，一般不适用减轻处罚。 第二十条当事人的违法行为有下列情形之一的，给予减轻处罚： （五）违法行为不涉及假劣食品药品，并主动报告或如实交代自己的违法行为，情节相对较轻，主动配合食品药品监督管理部门查处且未造成危害后果的。 第二十二条对当事人的违法行为适用减轻处罚，若具有下列情形之一且无其他固定收入的，应当没收违法产品和违法所得，可以不予罚款处罚： （四）与其共同生活的人员患有重症疾病或身体遭受重大伤害的。 第二十四条当事人有以下情形之一的，给予从重处罚： （七）未获得行政许可或伪造食品药品生产、经营许可证、批准证明文件、检验报告书从事食品药品生产、经营的。