广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终1366号 上诉人（一审原告）桂林市临桂区四塘镇自信村委会柘木罡村民小组。 负责人骆守才，组长。 被上诉人（一审被告）桂林市临桂区人民政府，住所地:桂林市临桂区兴临路1号。 法定代表人李绍政，区长。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人周家斌，市长。 上诉人桂林市临桂区四塘镇自信村委会柘木罡村民小组（以下简称柘木罡村）因诉桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政给付一案，不服桂林市中级人民法院（2017）桂03行初99号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2004年12月28日，临桂县人民政府作出临政发[2004]49号《临桂县人民政府关于收回秧塘旧机场国有土地使用权及清理地面附着物的有关规定》（以下简称49号《规定》），决定收回烧鸡岭、小飞机坪土地153.3052亩，并于2005年8月18日支付1571072.2元生产扶持金给盘上村。柘木罡村对上述行政行为不服，于2016年10月18日向桂林市政府申请复议，桂林市政府于2017年3月28日作出市政复决字[2017]49号《行政复议决定书》（以下简称49号复议决定），驳回了柘木罡村的行政复议申请。柘木罡村仍不服，于2017年4月17日向该院提起行政诉讼。另查明，2006年，柘木罡村就把塘头至道背岭一带土地权属（含烧鸡岭、小飞机坪土地）向临桂县人民政府申请确权,2006年12月22日，临桂县人民政府作出临政处字[2006]16号《行政处理书》，作出如下处理决定：“一、烧鸡岭、小飞机坪及铁路两边预留地的土地属于国有。二、自信村委会果园场的土地属自信村委会集体共同所有。由自信村委会统一管理使用。三、争执范围内除上述国有土地及自信村委会果园场土地外，其余土地归盘上村集体所有。（详见裁决草图）。四、争执地范围内的坟墓维持现状。”柘木罡村不服，申请复议，2007年5月9日，桂林市政府作出市政复决字[2007]30号《行政复议决定书》。柘木罡村对此仍不服，于同年5月31日，向临桂县人民法院提起行政诉讼。同年8月23日，临桂县人民法院作出“维持被告临桂县人民政府于2006年12月22日作出临政处字[2006]16号《行政处理决定书》，案件受理费由原告负担”的（2007）临行初字第9号行政判决。该判决认定如下事实：“柘木罡村与第三人盘上村系第三人自信村委区域的两个自然村。两村争执把塘头至道背岭一带土地（含烧鸡岭、小飞机坪）在解放前和解放初期是一片牧牛土地。1954年6月12日盘上村与柘木罡村因把塘头湘桂铁路两旁的草地发生争议，经临桂县人民政府第六区召集双方代表勘查观场，绘制草图后，进行协商，双方达成了协议（以下简称五四协议)，协议约定：一、草地界地如图。盘上民众私有地界，南从铁路边起，北以成林土脊为界，经西南田边，上直至西边塘上。二、盘上之私地柘木罡村不得割草牧牛，界限以北之草地，盘上与柘木罡村按习惯牧牛割草种地使用；但铁路边东南之地草地为今后牧牛割草，除原有种地外，不得再扩大开荒地。三、鹧鸪塘西南边草地离水（一般日子之水）二丈五尺宽不种生产以作牛路经过。1966年9月7日盘上村村民在道背岭坟墓旱地种麻，柘木罡村发现后向四塘工作队反映，四清工作队在自信大队召集各队有纠纷的生产队集中进行处理，并作出《自信大队关于解决山塘、地界问题的会议纪要》，该“纪要”的第八条约定:根据了解把塘头以北（道背岭坟墓以上）原系两村的共同牧场，1966年盘上村未经双方协商开垦种麻、影响牧牛，现决定：盘上村今冬（66年）收回麻后，不再种植作物，1967年起恢复来共有牧场（坟墓以下盘上可种作物）如需开垦耕种，必须经双方协议解决。1968年3月27日盘上村在道背岭朝南坟后的连地种茹菜，柘木罡村得知后要求政府处理，四塘人民公社及自信大队组成调查组进行处理，并作出《关于处理两村地场纠纷的补充协议书》，该协议约定，把塘头以北即道背岭朝南坟后（详细看图为准）以内为连地，双方可以牧牛，割草（道背岭坟前盘上可以种作物）盘上村原在连地上的大小四块茄菜自收走后起，今后永远不准种植任何作物。但事后，盘上村与柘木罡村仍为道背岭坟后的连地有争议。1970年自信大队为平息两村的纠纷，经大队研究并召集本大队各生产队的主要干部开会通过，将道背岭坟后连地约60亩收归大队管理，成立了多种经营场。开始开办砖厂,种植甘庶，罗汉果，由生产队派人共同管理。1974年自信大队在该地改种柑子，1978年成立自信大队果园场。后因果园场经营不善，自信村委于1983年将果园场发包给他人承包至今。1986年7月份柘木罡村与盘上村为成基头、成林、道背尾、四方地、小飞机坪、烧鸡岭等土地发生争执。四塘乡人民政府经调查后，于1986年7月4日作出处理决定：一、小飞机坪、烧岭的土地属于国家所有，双方不得争执，任何人应以保护，不得损毁。二、成基头、成林、道背尾、四方地的土地属于盘上村管理使用。三、为保护坟墓，葬入成基头、成林、道背尾、四方地的坟墓，坟前留五尺，坟后留2尺，坟墓左右两旁留三尺，留出的面积不准开垦种植。四、维护1986年（笔误，实际是1968年）协议，但果园作另外处理，盘上村从成基头到道背岭的一段牛路要疏通，保证耕牛通行。该决定没有将把塘头以北（即道背岭坟后）连地含自信大队果园场用地以及把塘头（塘)、把塘尾（塘)、鱼仔塘、镰刀塘的权属尚未确权。柘木罡村不服，于1996年12月18日向县政府申请解决柘木罡村与盘上村争执道背岭一带连地的补充报告。1998年7月10日县调处办作出《四塘乡盘上村与柘木罡村争执道背岭一带土地的调解书》。由于该调解书，双方未有签字认可，都认为是无效的调解书。事后柘木罡村又向县政府多次申请解决本村与盘上村争执把塘头至道背岭一带的两村共有牧牛地纠纷报告。经县政府调查，把塘头以北即道背岭连地朝南及朝东坟前土地盘上村在80年代可曾播过旱秧，种过黄麻、花生等作物。生产责任制后，盘上村将该地分给农户耕种。2001年盘上村又将该地收回重新分配给农户。农户在该地上种柑子，建鸭棚养鸭等。把塘头（塘)、把塘尾（塘)、鹧鸪塘、鱼仔塘、镶刀塘解放前后均为牧牛洗澡塘。1990年后，盘上村将上述的水塘发包给本村村民养鱼使用至今。2006年4月13日临桂县政府组织柘木罡村、盘上村、自信村委到争执地勘查观场，绘制了平面草图，并召集各方当事人进行两次调解未果，于2006年12月23日县政府作出临政处字（2006）16号《行政处理决定书》，柘木罡村不服，向桂林市政府申请复议，桂林市政府作出市政复决字（2007）30号《行政复议决定书》，复议结果维护临桂县政府的处理决定。柘木罡村仍不服向法院提起行政诉讼。请求法院撤销临桂县政府作出临政处字（2006）16号《行政处理决定书》，令其重新作出处理，本案诉讼费用由被告承担。”柘木罡村对（2007）临行初字第9号行政判决不服上诉，桂林市中级人民法院于2007年11月9日作出（2007）桂市行终字第106号行政判决，维持了（2007）临行初字第9号行政判决。 一审法院认为，本案争议的焦点在于柘木罡村的起诉是否符合法定条件，一是柘木罡村起诉是否超过法定期限，二是柘木罡村与临桂区政府作出的49号《规定》是否存在利害关系。 关于柘木罡村起诉是否超过法定期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案临桂区政府于2004年12月28日作出49号《规定》,决定收回“烧鸡岭、小飞机坪”国有土地使用权，并于2005年8月18日支付生产扶持金给盘上村。柘木罡村于2016年10月18日向桂林市政府申请行政复议主张“烧鸡岭、小飞机坪”生产扶持金已超过了5年的起诉期限。柘木罡村主张本案应适用20年的起诉期限，因《最高人民法院关于适用的解释》第九条明确规定：“……‘因不动产提起的诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，本案行政行为没有导致物权变动，不属于行政诉讼法第四十六条所称“因不动产提起诉讼”的情形，不适用20年的起诉期限，柘木罡村的此项主张于法无据，该院不予支持。 关于柘木罡村与临桂区政府作出的49号《规定》是否存在利害关系问题。尽管柘木罡村长期主张把塘头至道背岭一带土地权属。但临政处字[2006]16号《行政处理决定书》及(2007)临行初字第9号《行政判决书》等所有政府及法院生效文书都确认“烧鸡岭、小飞机坪”属国有土地，其他土地属自信村委会或盘上村集体所有，同时这些生效法律文书都未认定柘木罡村在上述土地上有生产经营活动，柘木罡村也未提供有效证据证明在上述国有土地上存在稳定的生产经营活动。因此，临桂区政府作出49号《规定》并向盘上村发放生产扶持金的行为，与柘木罡村没有利害关系，柘木罡村不能对此行政行为提起诉讼。另外，临桂区政府49号《规定》已发生效力，桂林市政府2017年3月28日作出的《行政复议决定》（市政复决定字[2017]49号）没有改变该规定的内容，实际属于答复性质的行政重复处理行为，不具有可诉性。综上所述，柘木罡村与49号《规定》的行政行为没有利害关系、起诉已超过法定期限，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六第二款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第九条第一款、第六十五条、第六十九条第一款第（一）、（二）、(八）项、第三款的规定，裁定驳回柘木罡村的起诉。 上诉人柘木罡村不服一审裁定，上诉称，柘木罡村与49号《规定》存在直接利害关系，临桂区政府的行政行为违反法律规定或涉嫌违法征地，柘木罡村提起诉讼没有超过法定期限。为此，请求撤销一审行政裁定；由桂林市政府责成临桂区政府作出决定并支付给柘木罡村共同管理国有土地“小飞机坪、烧鸡岭”的生产扶持金76652元；本案诉讼费用由桂林市政府、临桂区政府承担。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。柘木罡村以与盘上村共同管理国有土地“小飞机坪、烧鸡岭”为由，诉请要求撤销49号复议决定，并由桂林市政府责成临桂区政府作出决定支付给该组共同管理国有土地“小飞机坪、烧鸡岭”的生产扶持金76652.6元。关于涉案争执地，临桂区政府临政处字[2006]16号《行政处理决定书》、临桂县人民法院（2007）临行初字第9号行政判决书及一审法院（2007）桂市行终字第106号行政判决书等均确认“烧鸡岭、小飞机坪”属国有土地，自信村委会果园场属自信村委会集体共同所有，争执范围内除国有土地及自信村委会果园场土地外，其余归盘上村集体所有，并没有确认柘木罡村在争执地有所有权，该事项已被生效判决所羁束。柘木罡村在争执地范围内也没有稳定的生产经营活动，因此临桂区政府所作49号《规定》以及对收回“小飞机坪、烧鸡岭”国有土地给盘上村发放生产扶持金的行政行为，与柘木罡村没有利害关系。因柘木罡村与49号复议决定所复议的原行政行为49号《规定》没有利害关系，柘木罡村诉请撤销49号复议决定及要求行政机关给付土地扶持金的诉求，亦不具备适格的原告主体资格。 综上所述，上诉人柘木罡村的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 贺利研 审 判 员 黄文臻 审 判 员 杨 钉 二〇一九年六月十日 法官助理 谢达思 书 记 员 周俊玲