海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行初262号原告海南天乡旅业有限公司，住所地海口市蓝天路33号京航大厦1101房。法定代表人熊晓庆，总经理。委托代理人隋颖毅，广东正大方略（海口）律师事务所律师。被告海口市人民政府，住所地海口市长滨路3号市政府第二行政办公区。法定代表人丁晖，市长。委托代理人韦伟，海口市国土资源局工作人员。委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。被告海南省人民政府，住所地海口市国兴大道9号海南省人民政府办公楼。法定代表人沈晓明，省长。委托代理人徐伟强，海南省司法厅行政复议处工作人员。委托代理人廖向琦，海南法立信律师事务所律师。原告海南天乡旅业有限公司（以下简称天乡公司）与被告海口市人民政府（以下简称市政府）、被告海南省人民政府（以下简称省政府）土地行政管理及行政复议一案，于2019年1月29日向本院提起本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年的3月25日公开开庭审理了本案。原告天乡公司的委托代理人隋颖毅，被告市政府的委托代理人韦伟、吴孔军，被告省政府的委托代理人廖向琦、徐伟强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2018年1月24日，被告市政府以促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，向原告作出了海府罚字〔2018〕41号《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称41号决定），决定有偿收回原告名下位于海口市××区的35604.05平方米国有建设用地使用权[土地证号为海口市国用（2004）第000350号，以下简称350号土地证]，适当补偿标准按照琼府〔2015〕24号《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（以下简称24号文）的规定执行。原告不服41号决定，于2018年3月27日向被告省政府提起行政复议。省政府于2018年12月29日作出琼府复决〔2018〕167号行政复议决定书（以下简称167号复议决定），认为市政府因公共利益需要为由作出41号决定的行政行为，并非闲置土地处置行为，原告以市政府未与原告达成协议即收回涉案宗地，违反《海南省闲置土地认定和处置规定》为由，主张41号决定违反法定程序，理由不成立，决定维持41号决定。原告不服41号决定和167号复议决定，遂成讼。原告天乡公司诉称，一、被告省政府作出的167号复议决定认定事实错误。虽然被告市政府作出的41号决定是以公共利益需要为由作出行政决定，但在该决定作出前的2017年12月25日，海口市国土资源局（以下简称市国土局）就有偿收回国有土地权召开协商会议，该会议纪要已明确认定拟收回的原告名下所有的国有土地为闲置土地，并认定闲置原因为政府原因造成，且将根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十四条规定，建议有偿收回。而且在2017年10月16日市国土局就已向原告下发《闲置土地认定书》，已认定原告名下土地为闲置土地。虽然被告市政府以公共利益需要为由作出收回原告名下土地，但事实上是以闲置土地为由收回原告名下土地，故省政府作出167号复议决定认定事实错误。二、被告市政府作出的41号决定程序违法。原告在2004年以招拍挂的方式取得海口市××区的35604.05㎡国有建设用地使用权（土地证号为海口市国用（2004）第000350号），因政府原因导致该土地闲置未开发。2017年10月27日市国土局公告确认原告名下所有的上述土地为闲置土地。2017年11月7日，市国土局做出了海土资存处字〔2017〕892号《市国土局关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，通知中载明经市政府批准，拟以有偿方式收回原告公司上述土地使用有权，并要求原告在收到本通知之日起5个工作日内提交土地取得成本，前期合理投入证明材料。原告对该通知内容表示不予认可，但还是按照市国土局的要求提供了相应的证明材料。在2018年1月24日，被告市政府作出的41号决定，决定收回原告名下所有的上述土地。原告认为，被告市政府作出的41号决定程序违法，既然市国土局已在2017年10月27日认定原告拥有的上述土地使用权为闲置土地，就应当依据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十七条：“因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县土地行政主管部门应当与国有建设用地使用权人协商后拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后实施。”的规定，应先与原告协商后拟定处置方案，报被告市政府批准后实施。市国土局至今未与原告就上述土地使用有权进行过协商，也未达成任何处置方案，被告市政府就做出了41号决定，已构成程序违法。综上所述，两被告的行政行为已严重侵犯了原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法提起诉讼，请求：1.撤销省政府2018年12月29日作出的167号行政复议决定；2.撤销市政府于2018年1月24日作出的41号决定；3.本案诉讼费用由被告承担。原告针对其诉讼请求和理由提交了以下证据：1.国有土地使用权证书。证明：2004年3月4日，市政府给原告颁发350号土地证。2.闲置土地认定书。证明：市国土局在2017年10月16日向原告下发海土资存处字〔2017〕771号《闲置土地认定书》，认定原告名下所有的土地为闲置土地。3.有偿收回国有土地使用权协商会议记录。证明：2017年12月25日，在市国土局会议室召开有偿收回原告证号为2004000350号项下土地使用权协商会，该会议明确原告名下土地为闲置土地，且闲置原因为政府原因，拟有偿收回。4.收回国有建设用地使用权决定书。证明：2018年1月24日，市政府作出41号决定，决定收回原告名下土地。5.行政复议决定书。证明：2018年12月29日，省政府作出167号复议决定，决定维持市政府作出的41号决定。被告市政府辩称，一、涉案宗地的基本情况。涉案宗地登记在原告名下，宗地位于海口市××区，土地证号为海口市国用（2004）字第000350号，土地登记面积35604.05平方米（约合53.41亩），土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。涉案宗地系原告以通过挂牌交易方式取得。2004年2月26日，市国土局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定土地用途为住宅，土地交付条件为现状交付，并明确了相应的用地规划条件。土地出让金为160.68元/平方米，总额为5720858.80元。2004年3月4日，市政府给原告核发了350号土地证，土地登记用途为城镇单一住宅用地。涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，原告与市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，约定涉案宗地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。二、市政府作出的41号决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。在2016年10月开始的海南省存量国有建设用地专项清理处置行动中，市国土局在2016年11月的外业调查中发现，原告的涉案宗地涉嫌闲置土地，因此对涉案宗地展开闲置调查处置活动，并依法通知原告参加调查，原告提交相关材料进行说明。市国土局以《关于征询海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的函》（海土资处字〔2017〕279号）向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况。2017年7月14日，海口市规划局以《关于海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1760号）函告市国土局，就有关涉案宗地的复函情况如下：一、规划情况。天乡公司350号土地证中所标示的土地位于白驹大道与琼山大道交叉口东南侧，属于2008年7月市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围。规划用途为行政办公用地。二、报建情况。2013年6月24日，依天乡公司申请，我局以海规函〔2013〕970号提供了用地规划设计条件。2013年11月14日，天乡公司向我局申报“亚特兰蒂斯官邸”项目建筑设计方案审查；2013年12月3日，我局以海规函〔2013〕2019号文函告建设单位：“根据市政府《关于加快推进重点招商项目前期工作的通知》精神，该区域暂停规划报建审批工作，待市政府解除后我局再依据江东控规进行审批，现对申报材料作退档处理”。2015年6月8日，天乡公司再次申报“亚特兰蒂斯官邸”项目建筑设计方案审查，因设计方案不符合规划要求及土地超两年未开发，2015年6月16日，我局以海规函〔2015〕1061号文函告建设单位对申报材料暂作退档处理。2017年8月9日，市国土局以《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》（海土资存处字〔2017〕459号）向海口市美兰区人民政府去函核查涉案宗地的土地征收相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府以《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》（海美府函〔2017〕596号）复函市国土局，就有关涉案宗地的土地权属、征地手续、民房占用等相关问题从六个方面进行回复。综上，因涉案宗地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。根据《省政府办公厅关于印发海南省存量国有建设用地处置若干问题意见的通知》（琼府办〔2016〕241号）中“因政府原因造成土地闲置的，市县政府可以与土地使用权人协商，双方协商达成一致的，可依法整体或分割有偿收回国有建设用地使用权。双方协商不能达成一致的，市县政府可以按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，作出收回土地使用权的决定，给予土地使用权人适当补偿，适当补偿标准按照24号文的规定计算”的规定，因促进国民经济和社会发展等公共利益需要，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，市政府决定有偿收回350号土地证项下35604.05平方米土地的国有建设用地使用权，遂向原告作出41号决定。据此，市政府作出的41号决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。三、市政府作出的41号决定程序合法，符合法律规定。在2016年10月开始的海南省存量国有建设用地专项清理处置行动中，市国土局在2016年11月的外业调查中发现，登记在原告名下土地证号为350号土地证项下的涉案宗地存在土地闲置的情况。2016年12月28日，市国土局向原告下发了《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2016〕746号）以及在2017年6月16日在《海南日报》刊登《市国土局闲置土地调查通知书》（海土字执字〔2017〕245号），要求原告就涉案宗地闲置情况接受调查并提供相关材料。原告于2017年6月26日提交了《关于海南天乡旅业有限公司土地闲置情况说明》及相关材料。市国土局以《关于征询海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的函》（海土资存处字〔2017〕279号）向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况，向海口市美兰区人民政府去函核查涉案宗地的土地征收相关情况。2017年9月21日，市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请市政府，市政府同意认定涉案宗地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决。由市国土局有偿收回涉案宗地。2017年10月16日，市国土局向原告下发《闲置土地认定书》（海土资存处字〔2017〕771号），告知闲置土地的认定情况。2017年11月7日，市国土局向原告下发《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》（海土资存处字〔2017〕892号），告知拟以有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月15日，原告提交了《关于海南天乡旅业有限公司土地取得成本及其他投入的情况说明》。市国土局于2017年12月19日以《关于召开有偿收回国有土地使用权会议的通知》（海土资执字〔2017〕812号）通知原告参加有偿收地协商会议。原告于2017年12月21日领取了该通知。2017年12月25日，市国土局就拟有偿收回原告国有土地使用权事宜召开协商会议，原告派员参加会议。2018年1月17日，市国土局以《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）报请市政府，市政府同意市国土局关于有偿收回350号土地证项下35604.05平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2018年1月24日，市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，向原告作出了41号决定，决定有偿收回原告位于海口市××区的35604.05平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿。原告于2018年3月5日领取了该决定书。据此，市政府作出的41号决定程序合法，符合法律规定。市政府作出的41号决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定；原告的诉请没有事实根据和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。被告市政府针对其作出的行政行为提交了以下证据：1.《关于海南天润房地产开发有限公司、海南天庄旅业有限公司、海南天乡旅业有限公司竞买原琼山旅游花园项目用地问题的批复》（市国土用字〔2004〕72号）；2.《国有土地使用权出让合同》（合同编号：市国土用批字〔2004〕19号）；3.海口市国用（2004）第000350号《国有土地使用权登记卡》；4.《土地登记发证送审表》；5.350号土地证复印件；6.《国有建设用地限期开发协议》。证据1-6证明：原告取得350号土地证的有关材料情况及签订限期开发协议的相关信息。7.（宗地唯一编码：4601000000018771）存量国有建设用地处置外业调查表；8.4601000000018771宗地现状照片5张；9.（宗地唯一编码：4601000000018771）宗地位置图；10.（宗地唯一编码：4601000000018771）宗地2015年影像图；11.（宗地唯一编码：4601000000018771）坐标表；12.土地登记情况；13.海口市土地利用现状局部图（2015年变更调查成果）；14.海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图。证据7-14证明：市国土局对涉案宗地进行的外业调查、测量、影像、套图等工作。15.市国土局的《闲置土地调查通知书》（海土资美兰字〔2017〕746号）、2017年6月16日《海南日报》的《海口市国土资源局闲置土地调查通知书》（海土资执字〔2017〕245号）；16.《关于海南天乡旅业有限公司土地闲置情况说明》及附件。证据15-16证明：原告接到闲置土地调查后提交了有关书面材料。17.海口市规划局的《关于海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的复函》（海规函〔2017〕1760号）；18.市国土局以《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》（海土资存处字〔2017〕459号）；19.海口市美兰区人民政府的《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》（海美府函〔2017〕596号）。证据17-19证明：市国土局向海口市规划局、海口市美兰区人民政府去函核查涉案宗地的项目用地规划报建情况、土地征收情况以及海口市规划局、海口市美兰区人民政府就涉案宗地的有关项目用地规划报建情况、土地征收相关情况向市国土局复函的情况。20.市政府办公厅公文呈批表（公文卡号：×××）、市国土局的《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）、《海口市人民政府专题会议纪要》（〔2017〕500号）。证明：市国土局向市政府报请涉案宗地的闲置认定的意见以及市政府的处理意见。21.市国土局的《闲置土地认定书》（海土资存处字〔2017〕771号）、《送达回证》及何声雁身份证复印件。证明：市国土局向原告下发闲置土地认定书，告知相关认定情况。22.市国土局的《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》（海土资存处字〔2017〕892号）、《送达回证》及原告的《关于海南天乡旅业有限公司土地取得成本及其他投入的情况说明》。证明：市国土局向原告告知拟有偿方式收回涉案宗地，要求其提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月15日，原告提交了《关于海南天乡旅业有限公司土地取得成本及其他投入的情况说明》。23.市国土局的《关于召开有偿收回国有土地使用权会议的通知》（海土资执字〔2017〕812号）、《送达回证》、《有偿收回国有土地使用权协商会议记录》及《会议签到表》。证明：市国土局通知原告参加有偿收地协商会议，原告派员参加协商会议及会议记录情况。24.市政府办公厅公文呈批表（公文卡号：×××）、市国土局的《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）。证明：市国土局于2018年1月17日就涉案宗地有偿收回的意见报请市政府，市政府同意市国土局关于有偿收回涉案宗地土地使用权的处置意见。25.41号决定、《送达回证》。证明：市政府于2018年1月24日作出的涉案的41号决定，原告于2018年3月5日领取了涉案的41号决定。被告省政府辩称，一、省政府作出的167号复议决定程序合法。原告不服市政府于2018年1月24日作出的41号决定，以市政府为被申请人向省政府提出行政复议申请，省政府受理案件后依法分别向原告、市政府分别送达《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。嗣后，省政府组织各方当事人进行听证。省政府在认真审查相关材料的基础上依法作出167号复议决定，且业已向各方当事人送达。综上，省政府作出《行政复议决定书》符合法定程序。二、省政府维持市政府作出的41号决定认定事实清楚，适用法律正确。涉案宗地位于海口市××区，面积35604.05平方米（约合53.41亩）。2004年2月28日，市国土局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案宗地出让给原告，合同约定土地用途为住宅用地，土地交付条件为现状交付，并明确了相应的用地规划条件，土地出让金为160.68元／平方米，总额为5720858.80元。同年3月4日，市政府给原告核发了350号土地证，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。2012年12月31日，原告与市国土局签订的《国有建设用地限期开发协议》，认定涉案宗地系因政府原因未按期开发建设，约定市国土局同意原告延期开发涉案宗地，动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。原告取得涉案宗地后一直未动工建设。2016年11月，市国土局开展外业调查。同年12月28日，市国土局作出海土资美兰字〔2016〕746号《闲置土地调查通知书》，对涉案宗地启动闲置土地调查，要求原告就涉案宗地闲置情况接受调查并提供相关材料。原告于2017年6月26日提交了《关于海南天乡旅业有限公司土地闲置情况说明》及相关材料。2017年市国土局作出海土资存处字〔2017〕279号《关于征询海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的函》，向海口市规划局核查涉案宗地的用地规划报建情况。同年7月14日，海口市规划局向市国土局作出海规函〔2017〕1760号《关于海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的复函》，载明：一、规划情况。涉案宗地位于白驹大道与琼山大道交叉口东南侧，属于2008年7月市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，规划用途为行政办公用地；二、报建情况。2013年6月24日，依原告申请，海口市规划局以海规函〔2013〕970号复函提供了用地规划设计条件。同年11月14日，原告向海口市规划局申报“亚特兰蒂斯官邸”项目建筑设计方案审查。同年12月3日，海口市规划局以海规函〔2013〕2019号文函告建设单位：“根据市政府《关于加快推进重点招商项目前期工作的通知》精神，该区域暂停规划报建审批工作，待市政府解除后我局再依据江东控规进行审批，现对申报材料作退档处理。”2015年6月8日，原告再次申报“亚特兰蒂斯官邸”项目建筑设计方案审查，因设计方案不符合规划要求及土地超两年未开发，同年6月16日，海口市规划局以海规函〔2015〕1061号文函告建设单位对申报材料暂作退档处理。2017年8月9日，市国土局向海口市美兰区人民政府作出海土资存处字〔2017〕459号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》，核查涉案宗地的土地征收相关情况。2017年10月16日，市国土局作出海土资存处字〔2017〕771号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地。同年11月7日，市国土局向原告下发海土资存处字〔2017〕892号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》，告知原告拟以有偿方式收回涉案宗地，要求其提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。同年11月15日，原告提交了《关于海南天乡旅业有限公司土地取得成本及其他投入的情况说明》。同年12月23日，海口市美兰区人民政府向市国土局作出海美府函〔2017〕596号《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》，称涉案宗地属于琼山市2002年第三批次公告征地，因当时农民对土地补偿标准有异议，没有办理征地手续，也未拨款给村民，存在征地遗留问题尚未解决，致使村民在该宗地上私自建房。同年12月25日，市国土局就拟有偿收回涉案宗地使用权事宜召开协商会议，原告派员参加会议。会上，双方未就有偿收回涉案宗地及收回价格达成一致意见。2018年1月17日，市国土局向市政府报送海土资存处字〔2018〕40号《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》，市政府同意市国土局对涉案宗地的处置意见。同年1月24日，市政府作出41号决定，载明：因促进国民经济和社会发展等公共利益需要，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，决定有偿收回涉案宗地使用权，并给予原告适当补偿，补偿标准按24号文的规定执行。2015年4月22日，省政府印发24号文，该通知规定：“以有偿方式收回土地使用权。因政府原因造成土地闲置的，市县土地行政主管部门可以与土地使用权人协议有偿收回土地使用权。以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日和前期合理投入资金之日至收回土地使用权期间按中国人民银行发布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算利息总额予以确定；如按照上述规定确定的收回土地使用权价格高于市场评估价的，按照市场评估价格协议收回土地使用权。”综上，原告2004年经出让取得涉案宗地使用权时，涉案宗地证载土地用途为城镇单一住宅用地；市政府于2008年7月批复实施的《海口市江东组团片区控制性详细规划》，将涉案宗地规划用途调整为行政办公用地。行政办公用地系政府组织实施为发展公共事业需要兴建党政机关办公场所的建设用地，符合公共利益的需要，且规划调整后，原告客观上已不能对涉案宗地进行开发建设。市政府依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；（一）为公共利益需要使用土地的……”的规定，以公共利益需要为由作出41号决定，决定收回涉案宗地国有建设用地使用权，并给予适当补偿，补偿标准按24号文的规定执行，认定事实清楚，适用依据正确，并无不当。被告省政府针对其作出的行政行为提交了以下证据：1行政复议申请书；2.行政复议受理通知书送达回证。证据1-2证明：原告向省政府提出行政复议申请，省政府受理案件。3.行政复议答复通知书送达回证。证明：省政府依法向市政府送达行政复议答复通知书，并附行政复议申请书。4.行政复议答复书及证据材料清单。证明：市政府作出的41号决定认定事实清楚，适用依据正确。5.海南省法制办公室行政复议听证笔录。证明：省政府依法组织原告、市政府进行听证。6.167号复议决定及送达回证。证明：省政府依法向原告、市政府送达行政复议决定书。证据1-6共同证明：省政府作出维持市政府作出的41号决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。经庭审质证，原被告双方对对方提交的全部证据的真实性、关联性没有异议，本院予以确认。本案各方当事人提交的前述证据材料和诉、辩意见，业经庭审质证和核实，记录在案，可以作为认定本案事实的证据和依据。经审理查明，涉案宗地位于海口市××区交叉口东南侧，系原告天乡2004年以通过公开挂牌交易方式取得。2004年2月18日，市国土局与原告签订《国有土地使用权出让合同》，约定将涉案宗地出让给原告，合同约定市国土局于2004年2月28日前将宗地交付给原告，原告需在2005年2月28日之前动工建设，土地用途为住宅用地，土地交付条件为现状交付，并明确了相应的用地规划条件，土地出让金为160.68元／平方米，总额为5720858.80元。同年3月4日，被告市政府给原告核发了350号土地证，土地登记面积35604.05平方米，土地登记用途为城镇单一住宅用地，使用权类型为出让。2008年7月，市政府批复同意《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围，涉案宗地规划性质为行政办公用地。由于涉案宗地因列入2012年海口市闲置土地集中清理范围，2012年12月31日，原告与市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，认定系因政府原因未按期开发建设，同意原告延期开发利用涉案宗地，并约定涉案宗地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。2013年原告向海口市规划局申请提供“亚特兰蒂斯官邸项目”设计要点，海口市规划局于2013年6月24日作出海规函〔2013〕970号《关于提供海南天乡旅业有限公司用地规划设计条件的复函》，查明：“涉案土地土地用途为城镇单一住宅用地，出让合同约定容积率为小于1.2，土地使用权面积为35604.05㎡，规划路占用3205.22㎡后剩余用地面积32398.83平方米。根据《海口市江东组团片区控制性详细规划》，涉案宗地用地性质为行政办公用地，容积率≤2.0、建筑密度≤20％、建筑限高≤45米、绿地率≥40％，建设时西面需退让20米市政绿化带、南面需退让10米市政绿化带。”复函中要求原告按照规划控制要求编制项目规划方案，报送审批。涉及土地性质变更及增容问题请按程序到市国土部门办理。2013年11月14日，原告向海口市规划局申报“亚特兰蒂斯官邸”项目建筑设计方案。2013年12月3日，海口市规划局作出海规函〔2013〕2019号《关于亚特兰蒂斯官邸项目方案审查问题的复函》，认为该项目属《海口市江东组团片区控制性详细规划》沿江片区，根据市政府《关于加快推进重点招商项目前期工作的通知》精神，该区域暂定规划报建审批工作，代市政府解除后再依据江东控规进行审批，并对原告申报材料进行退档处理。2015年天乡公司向海口市规划局申请报建“亚特兰蒂斯官邸项目”，海口市规划局于2015年6月16日作出海规函〔2015〕1061号《关于亚特兰蒂斯官邸项目方案的退档函》，认为涉案土地送审方案用地性质为住宅，与控规中行政办公用地土地性质不符，要求项目送审时需提供与市国土局签订的《延期开发合同》或《闲置土地认定书》。2016年10月，海南省开展存量国有建设用地专项清理处置行动。在清理行动中，市国土局在2016年11月18日的外业调查中发现，原告的涉案宗地仍尚未开发建设，涉嫌闲置土地。市国土局作出的《存量国有建设用地处置外业调查表》中对土地实际利用状况描述为：现状为农田，灌木林、空地和部分已建成的农宅。农宅共10栋2层混房，6栋3层混房，农宅的概略面积为5000㎡。根据调查情况，2016年12月28日，市国土局作出海土资美兰字〔2016〕746号《海口市国土资源局闲置土地调查通知书》，认为涉案宗地涉嫌闲置，并依法通知原告参加调查，原告提交相关材料进行说明。市国土局作出海土资存处字〔2017〕279号《关于征询海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的函》，向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况。2017年7月14日，海口市规划局作出海规函〔2017〕1760号《关于海南天乡旅业有限公司用地规划报建情况的复函》函复市国土局，就有关涉案宗地的复函情况如下：“一、规划情况。天乡公司海口市国用（2004）第000350号宗地位于白驹大道与琼山大道交叉口东南侧，属于2008年7月市政府批复的《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围。规划用途为行政办公用地。二、报建情况。2013年6月24日，依天乡公司申请，我局以海规函〔2013〕970号提供了用地规划设计条件。2013年11月14日，天乡公司向我局申报‘亚特兰蒂斯官邸’项目建筑设计方案审查；2013年12月3日，我局以海规函〔2013〕2019号文函告建设单位：‘根据市政府于2017年7月15日下发的《关于加快推进重点招商项目前期工作的通知》精神，该区域暂停规划报建审批工作，待市政府解除后我局再依据江东控规进行审批，现对申报材料作退档处理’。2015年6月8日，天乡公司再次申报‘亚特兰蒂斯官邸’项目建筑设计方案审查，因设计方案不符合规划要求及土地超两年未开发，2015年6月16日，我局以海规函〔2015〕1061号文函告建设单位对申报材料暂作退档处理。”2017年8月9日，市国土局以《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的函》（海土资存处字〔2017〕459号）向海口市美兰区人民政府去函核查涉案宗地的土地征收相关情况。2017年12月23日，海口市美兰区人民政府以《关于核查海南天润房地产开发有限公司等3家单位土地征收相关情况的复函》（海美府函〔2017〕596号）复函市国土局，就有关涉案宗地的土地权属、征地手续、民房占用等相关问题从六个方面进行回复：涉案宗地项目属于琼山市2002年第三批次公告征地，因当时农民对土地补偿标准有争议，并未办理征地手续以及未拨款给村民，确实存在征地遗留问题尚未解决。关于民房占用产生原因一是由于征地手续并未完善，村民认定该地并未被征收，致使在该宗地上私自建房；二是原琼山大道征地拆迁安置点在上述宗地范围内，面积约为6.9亩。2017年9月21日，市国土局以《关于海南天庄旅业有限公司等3家单位3宗土地认定意见的请示》（海土资存处字〔2017〕673号）报请市政府批示。市政府于2017年9月29日召开专题会议讨论涉案土地闲置认定有关问题，同意认定涉案宗地未开发建设造成闲置超过2年为政府原因，且涉案宗地存在的征地遗留问题在短时间内较难解决，由市国土局有偿收回涉案宗地土地使用权。2017年10月16日，市国土局作出海土资存处字〔2017〕771号《闲置土地认定书》并于2017年10月23日送达原告。海土资存处字〔2017〕771号《闲置土地认定书》认为，涉案土地存在超过动工开发期限已满一年未动工开发的情况，认定为闲置土地。2017年11月7日，市国土局作出海土资处字〔2017〕892号《关于提供土地取得成本和前期合理投入相关材料的通知》并于2017年11月15日送达给原告，告知原告拟有偿方式收回涉案宗地，要求提供土地取得成本、前期合理投入证明相关材料。2017年11月15日，原告提交了《关于海南天乡旅业有限公司土地取得成本及其他投入的情况说明》。市国土局于2017年12月19日作出海土资执字〔2017〕812号《关于召开有偿收回国有土地使用权会议的通知》通知原告参加有偿收地协商会议并将该通知于2017年12月21日送达给原告。2017年12月25日在有偿收回国有土地使用权会议上，原告表示不同意有偿收回涉案宗地。2018年1月17日，市国土局以《关于有偿收回8宗土地使用权的请示》（海土资存处字〔2018〕40号）报请市政府。2018年1月24日，市政府以因促进国民经济和社会发展等公共利益需要为由，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，作出41号决定，决定有偿收回原告位于海口市××区的35604.05平方米国有建设用地使用权，并给予适当补偿。41号决定于2018年3月5日送达原告。2018年3月27日，原告因不服41号决定，向省政府申请复议。省政府受理后作出行政复议答复书并于2018年4月18日送达给市政府。2018年8月28日，省政府主持行政复议听证，原告和市政府参加了听证会议。2018年12月29日，省政府作出167号复议决定并于2019年1月22日送达给原告和市政府。167号复议决定维持市政府41号决定，并认为：“被申请人因公共利益需要为由作出41号决定的行政行为，并非闲置土地处置行为，申请人以被申请人未与申请人达成协议即收回涉案宗地，违反《海南省闲置土地认定和处置规定》为由，主张41号决定违反法定程序，理由不成立，本机关不予支持。……行政办公用地系由政府组织实施为发展公共事业需要兴建党政机关办公场所的建设用地，符合公共利益需要，且规划调整后，申请人客观上已不能对涉案宗地进行开发建设。……被申请人以公共利益需要为由作出41号决定，决定收回涉案宗地国有建设用地使用权，并给予适当补偿，补偿标准按24号文规定执行，认定事实清楚，适用依据正确，并无不当。”本院认为：一、被告市政府作出的41号决定是否合法的问题。（1《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。上述定义中的“未动工开发”是指土地实际未动工开发的事实状态。在2008年市政府批复同意《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围后，原告于2012年12月31日与市国土局签订《国有建设用地限期开发协议》，市国土局认定系因政府原因未按期开发建设，同意原告延期开发利用涉案宗地，并约定涉案宗地动工开发期限为2014年1月1日，竣工期限为2015年12月31日。但涉案土地至今未开发，存在土地闲置的客观事实。《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定，因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，属于政府原因造成的土地闲置。由于涉案土地土地登记用途为城镇单一住宅用地，《海口市江东组团片区控制性详细规划》范围将涉案宗地规划性质规划为行政办公用地，无法开发。规划调整造成无法开发系因政府原因导致闲置，对此双方均无异议。（二）由于涉案土地被规划为政府行政办公用地，原告无法按照土地证载明的单一城镇住宅用地的用途来进行开发建设，故被告市政府因促进国民经济和社会发展公共利益需要，决定有偿收回涉案土地，认定事实清楚，证据确凿。（三）关于市政府作出的41号决定程序是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政管理主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。《闲置土地处置办法(javascript:SLC(48924,0))》第十二条第一款第（六）项规定，因政府原因造成土地闲置的，市、县人民政府土地行政主管部门还可以根据实际情况规定的其他处置方式收回土地。根据上述规定，在土地既存在因政府原因造成土地闲置、又存在因公共利益需要使用土地的情形下，政府既可通过闲置土地处置程序有偿收回国有建设用地土地使用权，也可通过因公共利益需要国家依法有偿提前收回程序收回国有建设用地使用权。因涉案土地现被规划为行政办公用地而至今未开发，市国土局在2016年11月发现涉案土地涉嫌闲置，遂启动闲置土地调查处置程序，通过调查、论证、认定、协商、请示等程序，最终作出41号决定，符合《闲置土地处置办法》的相关规定，故被告市政府以公共利益为由作出41号决定收回涉案土地程序合法。（四）关于41号决定适用法律是否正确的问题。1.《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，为公共利益需要使用土地而收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该款规定的“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即综合考虑被征收土地的性质、用途、区位、评估办法、闲置原因等因素，参考市场价格予以补偿。自然资源部办公厅向原海南省自然资源和规划厅作出《关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）函复称，需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。省政府作出的《关于鼓励存量商品住宅用地转型利用和解决有关历史遗留问题的实施意见》（琼府〔2019〕12号）也作出了和上述回函同样的规定，并称省政府及各有关部门之前发布的规定与本意见不一致的，按照本意见执行。故本案的收回土地补偿金额应适用上述函和文件的精神。2.24号文第三条第（二）项第1点以有偿方式收回土地使用权。“因政府原因造成闲置的……1.以协议方式收回闲置土地使用权的价格，可以按照土地使用权人已缴交的土地出让价款、前期合理投入以及自土地出让金缴交之日……予以确定。”根据上述规定，24号文中明确规定的有偿收回国有土地使用权的补偿标准适用于因政府原因导致土地闲置、政府部门与土地使用者协商一致收回国有建设用地使用权的情形。但本案当中市政府并未与原告就收回土地达成一致意见，而是基于公共利益需要而收回涉案土地。故被告按照闲置土地的相关规定从而适用24号文中的标准确定收回土地使用权价格属于适用法律错误，故该项内容应予以撤销。二、被告省政府作出的167号复议决定是否合法的问题。原告因不服市政府作出的41号决定，以市政府为被申请人向省政府提出行政复议申请。省政府受理案件后，分别向原告及市政府送达了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书并于2018年8月28日组织了听证。省政府在对证据材料及事实进行调查的基础上，认定市政府系因公共利益需要为由作出41号决定的行政行为，并非闲置土地处置行为，认为市政府作出的41号决定调查事实清楚，程序合法。但是由于省政府维持了市政府的41号决定，而41号决定所适用的法律错误，故应予以撤销。综上，涉案土地被规划为行政办公用地，不能满足原告对涉案土地进行开发建设的条件，市政府以公共利益为由做出的41号决定有偿收回涉案土地认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，依法应予部分撤销。省政府的复议决定程序合法，但适用法律错误，据此，省政府作出的被诉行政复议决定，也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）的规定，判决如下：一、撤销被告海口市人民政府于2018年1月24日作出的《海口市人民政府收回国有建设用地使用权决定书》（海府罚字〔2018〕41号）中“适当补偿标准按照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》（琼府〔2015〕24号）的规定执行”的内容。二、撤销被告海南省人民政府于2018年12月29日作出的琼府复决〔2018〕167号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告海口市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张莲凤审 判 员 吴 茜审 判 员 张珂瑜 二○一九年六月二十七日法官助理 梁 汕书 记 员 江 楠附相关法律条文：中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。闲置土地处置办法