广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终19号上诉人（原审原告）：肇庆市端州区睦岗街湾头股份合作经济社，住所地：肇庆市端州区睦岗街湾头村。负责人:赵崇智，该经济社理事长。委托代理人:赵金娣，男，汉族，1965年2月16日出生，住肇庆市。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府，住所地：肇庆市端州区城中路49号。法定代表人:范中杰，该市市长。委托代理人:曾毅，肇庆市国土资源局工作人员。委托代理人:孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。原审第三人：肇庆市端州区土地储备中心，住所地：肇庆市端州区玑东路27号端州三榕工业园。法定代表人：黄国昌，该中心主任。委托代理人：温锡棋，广东端庆律师事务所律师。上诉人肇庆市端州区睦岗街湾头股份合作经济社（以下简称：湾头经济合作社）因与被上诉人肇庆市人民政府（以下简称：肇庆市府）、原审第三人肇庆市端州区土地储备中心（以下简称：端州土储中心）撤销国有土地使用权证行政纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年4月21日，第三人端州土储中心向被告肇庆市府申请土地使用权初始登记，并提交了：土地登记申请书、法人身份证明、组织机构代码证、土地登记委托书、测量队出具地形图、建设用地许可证：肇城规端地字第[2012]10号、国土局批文：肇国土资利用城区建[2012]64号、建设用地规划条件及规划蓝线图：端规地字[2012]010号、土储相关批复：端府函[2012]17号、肇机编办[2012]81号、代办人身份证、土地登记法人代表身份证明书、指界委托书等有关资料。被告肇庆市府经审查，于2016年4月26日向第三人端州土储中心核发了肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》。该证主要记载以下内容：“土地使用权人：肇庆市端州区土地储备中心；座落：肇庆市端州区15区大鼎路南侧；地号：XX；地类（用途）：科教用地（083）公共设施用地（086）；使用类型：划拨；使用权面积：466.15㎡”。原告湾头经济合作社以涉案土地存在权属纠纷，被告违法核发肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》为由，向本院提起行政诉讼。原审另查明，2015年11月，第三人端州土储中心因占有物返还纠纷，以原告湾头经济合作社及案外人梁细均、端州区浩隆液压机床厂为被告，向肇庆市端州区人民法院起诉，立案号为：（2015）肇端法民一初字第935号；以原告湾头经济合作社及案外人周玉娟为被告，向肇庆市端州区人民法院起诉，立案号为：（2015）肇端法民一初字第936号。肇庆市端州区人民法院经审理分别作出（2015）肇端法民一初字第935、936号民事判决，当事人不服，上诉到原审法院，至本案开庭时止，原审法院未就上述纠纷作出终审判决。原审法院认为，本案争议的焦点是被告肇庆市府核发肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”和《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书……”的规定，被告具有核发辖区范围内国有土地的土地使用权证的职责，是本案适格主体。第三人端州土储中心向被告申请核发土地使用权证，并提供了测量队出具地形图、建设用地许可证、国土局批文、建设用地规划条件及规划蓝线图、土储相关批复等相关资料，并有涉案土地《国有建设用地划拨决定书》，符合《土地登记办法》第二十六条：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”的规定。被告根据第三人的申请，核实相关的资料，为第三人核发肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》，事实清楚，程序合法。被告和第三人提出原告湾头经济合作社与本案没有利害关系，不具有诉讼主体资格，理据不充分，不予采纳。第三人与原告等存在占有物返还纠纷，不属于土地权属纠纷，原告认为涉案土地权属存在纠纷，被告违法核发国有土地使用权证的理据不充分，不予采纳。原告提出征收涉案土地没有给付征地补偿、安置的问题，不属于本案审查范围，不予审查。综上所述，被告肇庆市府为第三人端州土储中心核发肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告湾头经济合作社申请撤销该证的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告肇庆市端州区睦岗街湾头股份合作经济社的诉讼请求。湾头经济合作社不服一审判决向本院提起上诉称：1、一审判决未能查清上诉人与被上诉人之间存在土地使用权属纠纷的争议事实，遗漏了被上诉人办证前没有公告的事实；2、一审法院未能查清本案原审第三人没有依法征地、没有提供土地划拨批文、土地权属来源的事实。综上一审判决事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人为原审第三人核发的肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》。被上诉人肇庆市人民政府二审辩称：涉案土地已经被征收成为国有土地，我府已经将涉案土地划拨给了土地储备中心，并作出了国有建设用地划拨决定书。原审第三人起诉的案件为占有物返还的侵权纠纷，不是权属纠纷。法院已经判决上诉人腾退土地交付给原审第三人。另，根据2008年实施的《土地登记办法》，办理国有建设用地使用权的初始登记并没有规定需进行公告，上诉人引用的1989年《土地登记规则》已不再适用，且《土地登记规则》中的初始登记是指土地总登记，并非土地登记办法中的初始登记。综上，原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审第三人肇庆市端州区土地储备中心二审辩称：我方提交的登记申请资料真实、合法、有效，被上诉人向我方颁发土地使用权证书的行为合法，一审判决正确，请求二审法院予以维持。本院二审补充查明：1、2007年7月5日，肇庆市国土资源局与湾头经济合作社签订《收地协议书》，约定湾头经济合作社的161.71亩土地需完善收地手续，并补偿湾头经济合作社808.55万元。涉案土地在《收地协议书》约定的收地范围内，肇庆市国土资源局依约向湾头经济合作社支付了涉案土地的补偿款。2、2012年，肇庆市国土资源局将涉案土地作为国有建设用地划拨给端州区土地储备中心作储备用地。3、2016年7月8日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2016]399号《关于肇庆市端州区2015年度第六批次城镇建设用地（政府统征地）的批复》，批准涉案土地由国有农用地转为建设用地。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为国有土地使用权登记行政纠纷，二审争议焦点为被上诉人肇庆市府向原审第三人端州土储中心核发肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”根据上述规定，农用地转为建设用地应当首先经有批准权的人民政府批准，涉及征地的还应当办理征地审批手续。涉案土地于2016年7月8日才经广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2016]399号批复，同意由国有农用地转为建设用地。但是，在2012年肇庆市国土资源局已经将涉案土地作为国有建设用地划拨给端州区土地储备中心作储备用地。因此，涉案土地在2012年作为国有建设用地的划拨行为并不符合法律规定。《土地登记办法》第十八条第一款规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。”因涉案土地作为国有建设用地划拨给原审第三人时，尚未取得农用地转为建设用地的批准文件，该划拨行为存在违法情形，因此，原审第三人提出涉案土地登记申请亦不符合土地登记办法的上述规定，被上诉人肇庆市府向原审第三人核发涉案肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》的行为应当认定为违法。考虑到涉案土地已经作为储备用地收储多年，而上诉人湾头经济合作社与肇庆市国土资源局签订《收地协议书》时是出于其真实意思表示，且上诉人已经领取了涉案土地的补偿款，加之现广东省国土资源厅已经批复同意涉案土地转为建设用地，根据《行政诉讼法》第七十四条第一款有关“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”的规定，对肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》应判决确认违法，但可不予撤销，保留其效力。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院依法予以纠正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销肇庆市中级人民法院（2017）粤12行初2号行政判决；二、确认被上诉人肇庆市人民政府向原审第三人肇庆市端州区土地储备中心核发肇府国用（2016）第XX号《国有土地使用权证》的行为违法。三、驳回湾头经济合作社的其他请求。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人肇庆市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林秀雄审判员  刘德敏审判员  林劲标二〇一九年六月六日书记员  陈玲茹