宁波海事法院 行 政 判 决 书 （2019）浙72行初4号 原告盛久云，男，1961年1月10日生，汉族，住浙江省乐清市。 原告盛英才，男，1967年11月18日生，汉族，住浙江省乐清市。 原告胡飞云，女，1968年6月23日生，汉族，住浙江省乐清市。 以上三原告共同委托代理人施益敏，浙江红邦律师事务所律师。 被告乐清市自然资源和规划局，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。 法定代表人林瑾瑜，该局局长。 出庭应诉负责人徐恭胜，该局副局长。 委托代理人戴家华，浙江乐泰律师事务所律师。 被告乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市城东街道伯乐东路888号。 法定代表人方晖，该市人民政府市长。 委托代理人赵培丹，乐清市行政复议局干部。 第三人盛英宝，男，1954年11月12日生，汉族，住浙江省乐清市。 原告盛久云、盛英才、胡飞云诉被告乐清市自然资源和规划局（以下简称乐清市资规局）、乐清市人民政府（以下简称乐清市政府）海洋行政处罚及行政复议一案，于2019年1月2日向乐清市人民法院提起行政诉讼，乐清市人民法院于2019年1月4日立案受理后，经审查认为其无管辖权，遂移送本院。本院于2019年2月12日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月18日召开庭前会议。因盛英宝与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2019年5月9日公开开庭审理了本案，三原告及其共同委托代理人施益敏，被告乐清市资规局副局长徐恭胜及委托代理人戴家华，被告乐清市政府委托代理人赵培丹到庭参加诉讼，第三人盛英宝经本院依法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 2018年8月23日，原乐清市海洋与渔业局（以下简称原乐清市海渔局）作出乐海监处罚﹝2018﹞14号行政处罚决定（以下简称14号处罚决定），认定盛久云、盛英宝、盛英才、胡飞云四人于2007年10月4日开始擅自在大××镇××村下泥岙塘外和二坑岩嘴头两处填海0.4458公顷（蒲湾下泥岙塘外填海0.3221公顷，二坑岩嘴头填海0.1237公顷）建造简易码头，用于大荆镇水涨入海口河道疏浚工程疏浚物堆放场地及砂场经营的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域法》）第三条的规定，依据《海域法》第四十二条、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，作出如下处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得5.42199万元，并处罚款334.35万元。经行政复议，被告乐清市政府于2018年12月17日作出乐政复决字﹝2018﹞76号行政复议决定（以下简称76号复议决定），认为14号处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，对14号处罚决定予以维持。 原告盛久云、盛英才、胡飞云诉称，两被告认定事实不清，程序违法，理由如下：一、原告不是案涉行政行为的处罚对象，若案涉的情况属于应处罚的情形，处罚的对象应该是乐清市大荆镇人民政府（以下简称大荆镇政府）和业主单位。2007年，大荆镇上花坦、后洋门、中花坦、小花坦、盛宅下、盛家塘等六村村民委员会（以下简称水涨六村）向原乐清市海渔局报告，要求在乐清××水××潮段河道疏浚。2007年7月12日，盛英宝与水涨六村签订中滩梳溪发包合同。2008年，乐清市水利局作出乐水政发【2008】62号《乐清市水利局关于大荆镇水涨入海口河道疏浚的批复》（以下简称62号批复），同意对入海口河道进行疏浚，由大荆镇政府负责办理项目的相关手续。后大荆镇政府成立了大荆镇水涨入海口河道疏浚工程指挥部（以下简称疏浚指挥部）。2008年8月15日，水涨六村委托原告盛久云对该项目进行疏浚，2009年10月6日，疏浚指挥部与原告盛久云签订了协议书，确定由原告盛久云承包河道疏浚工程，经续包，疏浚时间为2009年10月至2016年9月30日。依据民法相关理论，承包人在承包期间以发包人的名义实施的行为，应当认定为发包人的行为。案涉码头是疏浚工程的配套设施，系按照大荆镇人民政府和水涨六村的文件和要求实施，应由其负责。二、被告认定原告临时使用的场地属于海域范围的证据不足。根据《浙江省海域使用管理条例》第二条第二款规定，海域是指本省行政区域内海岸线向海一侧的内水、领海的水面、水体、海床与底土。疏浚项目由乐清市水利局审批，并非由海洋行政主管部门审批，原告临时使用的场地不属于海域，而是内河地带。疏浚工程是防灾减灾的公益项目，实施的10年间，从未被要求补办用海手续或告知存在违法行为。疏浚项目所在区域之前并未划定海陆分界线，乐清市政府后来协调按河道疏浚项目来实施。案涉码头从乐清市水利水电勘测设计院出具的图纸来看位于疏浚项目内，而非疏浚工程区域外，且在原告使用前，该场地就已是陆地，并不存在原告破坏海域的事实。三、假设案涉码头所在的场地是海域，且不区分处罚对象的情况下，根据主客观相统一的原则，原告也不应受处罚。行政主体对行政违法行为进行责任认定时，必须遵守主客观相统一原则，被处罚的对象不仅要有违法行为、社会危害性、能够独立承担法律责任，还必须存在主观过错。根据前述事实可以看出，原告并不存在任何过错。四、被告乐清市政府认定案涉码头位于疏浚工程所在区域范围外是错误的。疏浚工程的设计图由乐清市水利水电建筑勘测设计院设计，案涉码头是否属于工程范围内应当由相关专业机构认定，而不是乐清市政府通过肉眼就能判断的。五、案涉码头的审批申请应由大荆镇政府负责，而不是原告去申请，现因码头的位置不属于海域，若因码头未审批而处罚，也应当按照《浙江省河道管理条例》对大荆镇政府、水涨六村进行处罚。综上，请求：1．撤销原乐清市海渔局作出的14号处罚决定；2．撤销被告乐清市政府作出的76号复议决定。 三原告向本院提供了以下证据材料： 证据1.原告的身份证，证明原告主体资格。 证据2.76号复议决定、14号处罚决定，证明原告不服复议决定和处罚决定，提起行政诉讼。 证据3.关于要求在乐清××水××潮段河道疏浚的报告、建设工程设计合同、大荆镇水涨河口河道疏浚区平面图、大荆镇水涨大众河滩涂开采示意图、水利防洪评价报告（报批稿），证明疏浚工程及临时码头所在的位置，大荆镇政府及水涨六村就疏浚工程向乐清市海洋渔业局报审批，乐清市水利水电勘测设计院出具的图纸来看案涉码头在红线范围内，不属于海域范围。 证据4.各村书记、村长会议记录，中滩疏浚溪发包合同，证明2007年，为水涨入海口河道疏浚，水涨六村决定将案涉的工程进行投标发包，2007年7月12日，盛英宝取得该疏浚工程承包权，双方签订中滩疏溪发包合同并明确权利义务。 证据5.收据，证明大荆镇政府将水涨六村中标的费用中的6万元给大荆派出所，该项目的经费由大荆镇政府支配。 证据6.62号批复，证明疏浚工程由乐清市政府牵头，经大荆镇政府、乐清市水利局、原乐清市海渔局确认该项目是水利项目，是政府的公共项目，并约定由大荆镇政府办理相关项目的审批手续。 证据7.委托书、协议书，证明三原告和第三人取得该疏浚工程承包权经合法批准，并与疏浚指挥部签订协议，明确各方权利义务。 证据8.中滩疏溪续包合同、协议书、关于水涨入海口河道疏浚工程情况说明的报告，证明疏浚工程约定工期届满后，非因申请人的原因未能如期竣工，经政府及各村同意，疏浚工程工期延长至2016年9月30日。 证据9.场地租赁协议书、会议记录，证明案涉码头所在区域在2007年从蒲湾村委租赁而来时就是场地，并非海域。 证据10.书面证明，证明案涉码头在疏浚工程前就已经形成二处陆地。 证据11.乐清市人民检察院不起诉决定书，证明原告盛久云的采沙行为检察院也作出存疑不诉。 证据12.乐海渔责（2016）01号责令限期拆除通知书、乐海渔撤（2016）01号关于撤销责令限期拆除通知书的通知，证明原乐清市海渔局、原乐清市国土资源局、乐清市水利局、大荆镇政府认为案涉的码头无需拆除。 证据13.农历正月初三涨潮时码头照片。 证据14.大××镇××村村民委员会（以下简称蒲湾委会）出具的关于下泥岙塘外、二坑岩嘴头两块场地租赁事宜的书面情况说明。 被告乐清市资规局辩称：一、原告未经批准填海建造简易码头，系违法行为的当事人。根据调查的事实，三原告及第三人自2007年10月开始未经批准在涉案的两处海域填海建造简易码头，用于堆放河道疏浚工程的疏浚物和砂场经营。河道疏浚工程与原告未经批准填海建造简易码头、非法占用涉案海域之间并无必然关联。二、原告违法占用区域为海域。证据中的海涂定权图、浅海滩涂使用权证、丽水市勘察测绘院的测量报告、温州市海域使用动态监管中心的核查结果等证据可以证明，原告违法占用的位于大××镇××村下泥岙塘外和二坑岩嘴头的两处区域一直系海域的事实。本案所涉疏浚工程工期异常冗长，村民屡屡上访称该工程名为疏浚实为采砂牟利，反响强烈。综上，案涉14号处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，处罚程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院予以驳回。 被告乐清市资规局向本院提交了以下证据： 证据1.中国海监乐清市大队举报信息接报记录表、现场笔录及照片、立案审批表，证明案件来源及立案情况。 证据2.盛久云询问笔录及身份证复印件、杨虞来询问笔录及身份证复印件、胡飞云询问笔录（2次）及身份证复印件、盛英才询问笔录及身份证复印件、盛英宝询问笔录、陈金迪询问笔录、租用码头场地协议书、2007年10月4日会议记录、2015年11月6日会议记录、2009年10月6日及2013年6月10日协议书，证明盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝实施违法填海行为的经过情况。 证据3.盛久云涉嫌非法占用海域面积测量报告书、乐政渔权证字第127号浙江省乐清县浅海滩涂使用权证（存根）、《水××、湖务乡海涂定权图》、《关于盛久云涉嫌非法占用海域位于水××、湖务乡海涂定权图>上的具体位置及面积鉴定报告》、浙江省海洋功能区划（2011-2020年）、关于盛久云占用海域所在海洋功能区划的核查结果、谷歌卫星图，证明涉案区域一直为海域，目前的海洋功能区划为农渔业区，填海面积0.4458公顷，以及涉案海域填海前后对比情况。 证据4.盛宅下砂场日销售登记表、砂石成本价调查记录及王昌辉、李有玉身份证复印件，证明违法所得5.42199万元。 证据5.案件调查终结报告、案件讨论会审记录、行政处罚意见审批表、案件调查终结补充报告、案件集体讨论会审概要、行政处罚意见审批表，证明涉案行政处罚决定作出前的内部程序。 证据6.户籍证明类、照片、行政处罚意见告知书、听证告知书、听证通知书、听证公告、听证笔录、听证报告书及相关文书的送达回证，证明涉案当事人、证人等的基本情况，以及所有法律文书均已送达，并已依法经过听证的事实。 被告乐清市资规局向本院提交了以下法律依据：《海域法》第四十二条、第五十条；《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）。 被告乐清市政府辩称：一、76号复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，法律依据正确。2018年9月7日，原告因不服原乐清市海渔局14号处罚决定，向乐清市政府申请行政复议，乐清市政府于次日予以受理。同年11月15日，乐清市政府作出延期审理的通知，决定延长审理期限30日。经审查，原乐清市海渔局根据《海域法》第四十二条的规定作出14号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，故乐清市政府予以维持。二、原告起诉没有事实和法律依据。1．涉案证据可以证明两区域位于疏浚工程所在区域范围外，原告等人填埋涉案两区域建设简易码头与疏浚工程之间不存在必须的因果关系，原告诉称的处罚对象应为疏浚工程的业主和行政主管部门没有事实和法律依据。此外，信赖利益保护原则只适用于疏浚工程审批范围内，原告等人填埋涉案两区域建设简易码头不是疏浚工程必须的附属设施，不能适用信赖利益保护原则。原告称涉案两区域在其使用前，已被其他单位进行土方加坝和矿石堆放成陆地，但缺乏证据，涉案证据可以证明两区域系疏浚工程承包方于2007年和2008年间填埋，处罚对象并无不当。2．根据《盛久云涉嫌非法占用海域面积测量报告书》、浙江省乐清县浅海滩使用权证、《水××、湖务乡海涂定权图》、《关于盛久云非法占用海域位于水××、湖务乡海涂定权图>上的具体位置及面积的鉴定报告》等证据，涉案两区域自1984年至今一直系海域，原告称该两区域不属于海域，没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告乐清市政府向本院提交了以下证据： 证据1.行政复议申请材料，证明原告申请行政复议的事实。 证据2.行政复议立案审批表、送达回证，证明乐清市政府依法受理的事实。 证据3.行政复议答复材料，证明原乐清市海渔局依法答复的事实。 证据4.情况说明，证明原乐清市海渔局向乐清市政府作出情况说明的事实。 证据5.补充意见、证据材料，证明申请人盛久云向乐清市政府补充提交材料。 证据6.延期审理通知书、送达回证，证明乐清市政府依法延期审理的事实。 证据7.现场图，证明乐清市政府依法现场调查的事实。 证据8.76号复议决定、送达回证，证明乐清市政府依法作出复议决定的事实。 被告乐清市政府向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 第三人盛英宝未作陈述，亦未提供证据材料。 经三原告申请，本院依法向乐清市人民检察院调取了谈话笔录1份。 经庭前会议及庭审质证，原告对被告乐清市资规局提交的证据1、5、6没有异议；对证据2中询问笔录部分内容的表述不认可；对证据3的证明目的不予认可，认为与客观实际不符；对证据4真实性没有异议，但对于违法所得的定性有异议。原告对乐清市政府提交的证据1、2、5、6没有异议；对证据3中原乐清海渔局向乐清市政府提交的证据的质证意见同前述对乐清市资规局在本案中向法院提交的证据的意见；对证据4不予认可；对证据7、8真实性没有异议，对复议决定的结果不予认可。两被告对原告提供的证据1、2没有异议；对证据3、5-9、11、12证明目的有异议；对证据4真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议；对证据10真实性有异议；对证据13关联性有异议，且无法确认拍摄时间。两被告对于对方的证据均无异议。三原告和两被告对于本院调取的证据真实性均没有异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据5、13与本案不具有关联性，不予采纳；证据10不符合证人证言的证据形式，亦无其他客观证据予以佐证，不予采纳；证据11系检察机关认为不符合起诉盛久云非法采矿的起诉条件，故决定不予起诉，与本案不具有关联性，不予采纳。原告提供的其他证据材料及两被告提交的证据均来源合法、形式真实、与本案具有关联性，予以采信。本院依法调取的证据，予以确认。 经审理查明，1984年9月28日，原乐清县人民政府颁发了乐政渔权证字第127号浅海滩涂使用权证，确定浅海滩涂两块，面积2970亩，划归水涨乡人民政府使用。2007年7月12日，水涨六村（甲方）在中滩疏溪发包合同上盖章，将座落在盛家塘村下流的一块滩涂发包给盛英宝（乙方），合同约定了四至座落、承包金额等，承包年限自2008年1月1日至2013年12月30日，并约定，上级有关部门需要办手续，由乙方自行办理，甲方应协助办理，并提供有关手续。2007年9月10日，盛英宝代表乐清市大荆镇盛宅下砂场与乐清市水利水电建筑勘测设计院签订建设工程设计合同，由乐清市水利水电建筑勘测设计院作水利防洪评价。2007年10月4日，蒲湾委会召开会议，同意在下泥岙塘外和岩蒲头的两块高滩上进行建筑简易码头，供疏溪工程免费使用，码头建筑由盛久云投资，工程结束后，设备归盛久云拆回，码头归村无条件收回，如盛久云需要经营，可在同等的情况下优先承包。2007年10月15日，蒲湾委会（甲方）与大荆镇盛宅下砂厂（乙方）签订场地租赁协议书，将下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方，第一条载明“下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方临时建筑码头，作河道疏浚使用”，第四条载明“乙方在使用期内填筑码头、三通、购置设备一切自负”。 2008年7月，乐清市水利水电建筑勘测设计院出具了《大荆镇水涨入海口河道疏浚项目水利防洪评价报告（报批稿）》，同年8月15日，水涨六村向疏浚指挥部报告，全权委托盛久云疏浚。2008年8月19日，乐清市水利局作出批复，原则同意对入海口河道进行疏浚，工程实施前必须做好政策处理工作，工程实施要按规定办理相关手续。2009年10月6日，疏浚指挥部（甲方）与盛久云（乙方）签订协议书，约定，甲方同意乙方自带设备承包河道疏浚项目，疏浚时间为2009年10月至2013年10月。2013年5月9日，水涨六村代表与盛久云续签了疏浚合同，承包年限自2015年1月1日至2017年12月30日。2013年6月10日，疏浚指挥部与盛久云签订协议书，将工程续包至2016年9月30日。 2016年1月4日，中国海监乐清市大队接到举报，反映大荆镇盛宅下村副书记盛久云在蒲湾码头私自填海运砂，要求查处。次日，检查人员至大××镇××村下泥岙塘外检查发现，码头场地有吊机1台、石子破碎机1台、一间混凝土结构简易房约40平方米、场地上堆放有沙石。2016年1月11日，原乐清市海渔局对盛久云涉嫌违反《海域法》第三条，未经批准擅自占用海域进行砂场经营的行为立案调查。 2016年1月12日，原乐清市海渔局对盛久云进行了询问，盛久云陈述，2007年7月，其与胡飞云、盛英才、盛英宝等承包了疏浚工程，盛久云投资350万元，胡飞云投资100万元，盛英才投资75万元，盛英宝投资100万元（2012年退股），还有部分小股东记不清了；2007年10月4日荆蒲湾委会同意，在泥岙塘外高滩投资建设码头，2008年8月投入使用；当被问及“在大××镇蒲湾村××、××二块海域滩涂被填海用为沙石堆场的情况你知道吗”时，盛久云陈述“知道，这是我们填的”。 2016年1月19日，原乐清市海渔局对蒲湾村主任杨虞来进行了询问，其陈述，村委开会决定将下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块滩涂租给盛久云他们用于疏浚工程的堆场码头使用，两块滩涂由盛久云他们自己负责填，两块场地是高滩，有浅海滩涂使用权证，之前有人养殖贝类。 2016年4月14日、6月10日，原乐清市海渔局对胡飞云进行了询问，其陈述，疏浚工程主要负责人是盛久云，其本人与盛英才、盛英宝是股东，中途盛英宝退出了，疏浚工程从2008年7月开始，未取得海域使用权证；砂场所销售的海砂、台砂、细砂成本每吨分别为25-27元、48元和35元，售价每吨30元、53元和40元。在对胡飞云进行第二次询问的同时，调查人员提取了当年1月3日至3月29日砂场日销售登记表，显示销售海砂817.677吨、台砂2999.77吨、细砂2298.3吨、粗砂501.48吨。2016年6月21日，原乐清市海渔局到乐清市湖雾××头砂××、××村水涨搬运站沙场对2016年1月至3月期间的海砂、台砂、细砂、粗砂的进价成本和销售价格进行了调查，海砂、台砂、细砂、粗砂每吨利润分别约为2.5-15元、5-15元、3.5-15元、5-15元。 2016年6月17日，原乐清市海渔局对盛英才进行了询问，其陈述，疏浚工程主要负责人是盛久云，其本人与胡飞云是股东。当被问及“岸上的堆场是你们所填吗”时，盛英才回答“是的，那里原来是高滩，我们疏浚不搞了，堆场就还给村里，现在盛久云用于砂场经营”。 2016年4月20日，原乐清市海渔局委托丽水市勘察测绘院对两处涉嫌违法填海面积进行测量，杨虞来、胡飞云到场指界。经丽水市勘察测绘院测量，蒲湾下泥岙塘外填海面积0.3221公顷，二坑岩嘴头填海面积0.1237公顷，合计0.4458公顷。2017年4月26日，温州市海域使用动态监管中心出具《关于盛久云占用海域所在海洋功能区的核查结果》，指出，大××镇××村下泥岙塘外、二坑岩嘴头用海范围全部位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内。2017年5月9日，原乐清市海渔局对盛久云作出乐海监处罚〔2017〕05号处罚决定，经复议，乐清市政府于2017年9月29日作出复议决定，以原乐清市海渔局认定涉案两区域填埋建设成码头的证据不充分、认定的违法主体不准确为由，予以撤销并责令60日内重作。 2017年12月12日，原乐清市海渔局对盛英宝进行了询问，其陈述，水涨六村对疏浚工程进行发包，其以518.886万元中标，并与水涨六村签订了发包合同，疏浚工程的股东有其本人和盛久云、胡飞云。 2017年12月15日，原乐清市海渔局对大荆镇政府退休工作人员陈金迪进行了询问，其陈述，其原系疏浚指挥部成员，疏浚指挥部与盛久云签的协议不涉及填海和建筑码头的事情。 2017年11月24日，原乐清市海渔局委托丽水市勘察测绘院就涉案两块填海区域在水××、湖务乡海涂定权图（乐政渔权证字第127号）上的具体位置及面积进行鉴定。同年12月28日，丽水市勘察测绘院作出鉴定报告，明确涉嫌非法占用大××镇××村下泥岙塘外海域、二坑岩嘴头海域均位于水涨乡（一）定权区内，面积分别为0.3221公顷和0.1237公顷。 案件补充调查终结后，经集体讨论，原乐清市海渔局于2018年1月9日向盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝作出乐海监罚告〔2018〕03号行政处罚意见告知书，告知了拟认定的违法事实和处罚意见，以及陈述申辩的权利。次日，原乐清市海渔局听取了盛英宝陈述申辩意见。盛久云于同年1月14日提出了听证申请，原乐清市海渔局举行听证，但未通知胡飞云、盛英才、盛英宝参加听证。2018年2月5日，原乐清市海渔局作出乐海监处罚〔2018〕4号处罚决定，对盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝四人作出处罚。经复议，乐清市政府于2018年6月4日作出复议决定，以原乐清市海渔局未给予胡飞云、盛英才、盛英宝听证权利，程序违法为由，撤销了处罚决定并责令60内重作。 2018年7月9日，原乐清市海渔局作出乐海监罚告〔2018〕11号行政处罚意见告知书，向盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝告知了拟认定的违法事实和处罚意见，以及陈述申辩的权利。同年7月21日，盛久云申请听证。原乐清市海渔局向盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝通知了听证事宜后，于2018年8月13日召开了听证会。2018年8月23日，原乐清市海渔局作出被诉14号处罚决定，认定盛久云、盛英宝、盛英才、胡飞云四人于2007年10月4日开始擅自在大××镇××村下泥岙塘外和二坑岩嘴头两处填海0.4458公顷（蒲湾下泥岙塘外填海0.3221公顷，二坑岩嘴头填海0.1237公顷）进行建造简易码头，用于大荆镇水涨入海口河道疏浚工程疏浚物堆放场地及砂场经营的行为，违反了《海域法》第三条的规定，依据《海域法》第四十二条、《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，作出如下处罚：责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得5.42199万元，并处罚款334.35万元。 三原告不服，于2018年9月17日向乐清市政府申请行政复议，乐清市政府于同年9月18日受理后，于9月20日对三原告进行了告知，并通知原乐清市海渔局提出答复，通知盛英宝作为第三人参加行政复议程序。原乐清市海渔局提出了答复意见并提交了相关证据材料。因案情复杂，不能在规定期限内审结，乐清市政府于11月15日决定延期30日，并向各方进行了告知。2018年12月17日，乐清市政府作出76号复议决定，认为14号处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，对14号处罚决定予以维持。 另查明，根据乐委发〔2019〕3号《中共乐清市委乐清市人民政府关于印发的通知》，将市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职权……进行整合，组建市自然资源和规划局……不再保留市海洋与渔业局。 本院认为，任何单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权，违法实施填海活动的，应承担相应的法律责任。根据各方的诉辩意见以及本案查明的事实，本案的争议焦点有三：第一，案涉两处简易码头所在区域是否属于海域，应否受《海域法》调整；第二，三原告及第三人是否实施了填海行为；第三，三原告及第三人应否承担行政责任。针对以上争议焦点，本院作如下分析： 案涉两处简易码头所在区域是否属于海域 从法律规定来讲，《海域法》第二条规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法。”根据上述规定，由领海基线向陆地一侧至海岸线的海域的范围属于海域。从实践调查来讲，1984年9月24日，原水涨乡人民政府取得了两块浅海滩涂的使用权，经鉴定，案涉两处简易码头位于该使用权证的定权图区内。温州市海域使用动态监管中心出具的检查结果也指出，大××镇××村下泥岙塘外、二坑岩嘴头用海范围全部位于浙江省海洋功能区划乐清湾农渔业区内。此外，根据《盛久云涉嫌非法占用海域面积测量报告书》中大荆镇蒲湾至雁荡跳头海陆管理界线图，案涉两处码头均位于海域管理范围内。上述事实均可以直接证明荆镇蒲湾下泥岙塘外、二坑岩嘴头两处简易码头所在区域属于海域。 三原告主张，疏浚项目由乐清市水利局审批，且案涉码头从乐清市水利水电勘测设计院出具的图纸来看位于疏浚项目内，故原告临时使用的场地不属于海域，而是内河地带。对此，本院认为：第一，前期的防洪评价报告并不能证明两处简易码头所在区域属于内河地带。在案证据中《大荆镇水涨入海口河道疏浚项目水利防洪评价报告（报批稿）》在项目背景中明确记载“本项目业主法人单位：由大荆镇水涨片上花坦、后洋门、中花坦、小花坦、盛宅下、盛家塘等六个村联合组成……本院于2007年10月接受业主单位委托……完成初步研究成果……现根据评审意见进行修改予以上报”。可见，该报告并非经有关主管部门审批的正式的结论性报告，而是由水涨六村委托进行的疏浚项目前期准备活动。报告并不针对两处码头的建设问题，报告中亦未见案涉简易码头并非海域的结论性意见和相关事实依据，相反，疏浚区平面图所示河道疏浚区周边区域均标示为“下泥岙海塘”等海塘，印证了该区域为海域的事实。第二，有关疏浚项目的批复不能证明两处简易码头的建设得到了相关许可。乐清市水利局所作62号批复虽原则同意入海口河道进行疏浚，但亦明确指出“工程实施前必须做好政策处理工作，工程实施要按规定办理相关手续”。然而，并无任何在案证据显示工程实施办理了相关手续。行政批复并不同于行政许可，一个项目从启动到实施，需要经历批复、立项、行政备案、行政许可等多个环节，仅取得批复，并不能直接证明所实施行为的合法性。除此之外，该批复系根据2008年7月1日市府办协调会议精神和防洪评价报告建议意见所作，其目的是提高河道排洪能力，并不具备直接证明案涉两处简易码头建设合法以及所涉区域并非海域的证明力。 因此，原告的前述主张，本院不予采纳。案涉两处简易码头所在区域属于海域，应当受《海域法》调整。 二、三原告及第三人是否实施了填海行为 第一，有关询问笔录，直接证明了三原告及第三人实施填海行为。在对盛久云的询问笔录中，当被问及“在大××镇蒲湾村××、××二块海域滩涂被填海用为沙石堆场的情况你知道吗”时，盛久云陈述“知道，这是我们填的”，盛久云还陈述，进行了简易码头建设施工，于2008年8月投入使用。在对盛英才的询问笔录中，当被问及“岸上的堆场是你们所填吗”时，盛英才回答“是的，那里原来是高滩，我们疏浚不搞了，堆场就还给村里，现在盛久云用于砂场经营”。结合被调查人的其他陈述，可以确认盛久云、胡飞云、盛英才、盛英宝共同投资参与了建设简易码头，开办砂场。 第二，在案其他证据可以印证，两处简易码头所在位置在租给盛久云之前系高滩。蒲湾委会的会议记录，表示同意盛久云租赁两块高滩用于投资建设码头。在蒲湾委会（甲方）与盛久云（乙方）于2007年10月15日签订的场地租赁协议书中，第一条载明“下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块场地供给乙方临时建筑码头，作河道疏浚使用”，第四条载明“乙方在使用期内填筑码头、三通、购置设备一切自负”。在对蒲湾村主任杨虞来的询问笔录中，杨虞来明确表示，村委开会决定将下泥岙塘外和二坑岩嘴头两块滩涂租给盛久云他们用于疏浚工程的堆场码头使用，两块滩涂由盛久云他们自己负责填，两块场地是高滩，有浅海滩涂使用权证，之前有人进行养殖贝类。以上均可以证明，填海建设码头的行为发生在将两处区域租予盛久云后。 因此，可以认定三原告及第三人未经批准，实施了填海行为。三原告主张在其使用前，该场地就已是陆地，原告并未破坏海域，缺乏事实依据，本院不予采纳。 三、三原告及第三人应否就其实施的违法行为承担相应的行政责任 前述已经阐明，三原告及第三人在蒲湾下泥岙塘外和二坑岩嘴头实施了填海违法行为，填海面积合计0.4458公顷。有关责任的承担问题，三原告主张，依据民法相关理论，承包人在承包期间以发包人的名义实施的行为，应当认定为发包人的行为，故应由水涨六村承担相应责任。 对此，本院认为，一方面，行政法律关系中，应当依据行政法律的有关规定对违法行为人、责任人进行认定。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”行政处罚的行政相对人是实施了违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织。具体到本案中，在从蒲湾委会处取得两处高滩的租赁权后，三原告及第三人投资建设了两处简易码头，填海行为客观上由三原告及第三人投资实施，并在填海完成后将所填区域用于砂场经营等，具有违法的意思表示，实施了违法行为，并因违法行为而获益，符合认定为违法行为人的条件。 另一方面，并不存在水涨六村将码头建设工程发包给三原告及第三人的事实。虽然水涨六村和疏浚指挥部曾就疏浚项目与盛久云等订立承包合同，但上述承包合同并不涉及填海进行码头建设。盛久云与蒲湾委会订立的租赁协议，也仅能证明双方之间的租赁关系，与发包、承包无涉。上述协议的订立也并不能成为三原告和第三人实施填海行为的依据。 因此，填海行为系由三原告及第三人独立实施，具有自身独立的意思表示，三原告及第三人应当对自身违法行为承担相应的行政责任，是本案所涉行政处罚的适格相对人。对于三原告的有关主张，本院不予采纳。 综合以上分析，本院认为，未经许可的填海行为改变了海域的自然属性，不符合海洋功能区划的要求，破坏了海洋使用管理秩序，应当予以纠正并由违法行为人承担相应责任。《海域法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”盛久云、盛英宝、盛英才、胡飞云四人未经批准，于2007年10月开始在位于乐清××渔业区××镇××村下泥岙塘外和二坑岩嘴头两处填海共0.4458公顷处建造简易码头，于2008年8月建成，用于大荆镇水涨入海口河道疏浚工程疏浚物堆放场地及砂场经营，改变了海洋主体功能，未取得海域使用权，其行为违反了上述规定。 海洋主体功能区制度是海洋资源开发保护制度的重要组成部分，它确定了近海海域海岛的主体功能，引导、控制和规范各类用海用岛行为，是加快推进生态文明建设的重要一环。对于违反法律规定围海填海等破坏海洋环境的行为，海洋行政主管部门必须积极作为，严厉查处，落实海域海岛资源监管和海洋生态环境保护法定责任，加快解决海洋资源环境突出问题，保护海洋生态环境。《海域法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”《财政部国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综〔2007〕10号）的规定，海域使用金统一按照用海类型、海域等别以及相应的海域使用金征收标准计算征收。其中，对填海造地、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等项目用海实行一次性计征海域使用金，对其他项目用海按照使用年限逐年计征海域使用金。根据该文件规定，乐清市海域等别为四等，对应填海的海域使用金75万元/公顷，一次性计征。原乐清市海渔局根据提取的销售记录、对胡飞云的询问以及对附近地区砂场经营情况的调查，计算违法所得额和罚款数额，并作出责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得5.42199万元，并处罚款334.35万元的处罚，并无不当。 原乐清市海渔局作为本案案发时乐清市人民政府海洋行政主管部门，是海洋行政处罚的实施机关，具有对乐清市行政区域范围内海洋违法行为进行调查处理的法定职权，原乐清市海渔局经过了立案、调查、处罚前告知、听证等程序，对三原告及第三人作出行政处罚，符合《海洋行政处罚实施办法》的有关规定。原乐清市海渔局作出14号处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因机构改革，乐清市将市海洋与渔业局的海洋规划、海洋资源调查和确权登记职权进行整合，组建市自然资源和规划局，不再保留市海洋与渔业局，故原乐清市海渔局所作14号处罚决定的法律后果由被告乐清市资规局承继，乐清市资规局是本案的适格被告。乐清市政府作为原乐清市海渔局及被告乐清市资规局的同级人民政府，具有对原乐清市海渔局所作行政行为进行行政复议的法定职权。乐清市政府收到复议申请后，在法定期限内履行受理、通知提出答复、通知第三人参加复议、审查等程序，依法延长审查期限后，在法定期限内作出了维持原行政行为的76号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，原告要求撤销14号处罚决定和76号复议决定的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告盛久云、盛英才、胡飞云的诉讼请求。 案件受理费100元，由原告盛久云、盛英才、胡飞云负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长  吴胜顺 审判员  姚雪锋 审判员  肖 琳 二〇一九年六月五日 书记员  徐梅娜