南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）桂71行终81号 上诉人（一审原告）岑朝彬，男，1981年8月8日出生，汉族，住玉林市玉州区。 被上诉人(一审被告)南宁市农业农村局（原南宁市农业委员会），住所地南宁市嘉宾路1号市政府大楼4楼。 法定代表人杨敏，该局局长。 出庭应诉负责人吴诚，该局党组成员、副调研员。 委托代理人曾志锋，广西法严律师事务所律师。 上诉人岑朝彬因诉南宁市农业农村局（以下简称市农业农村局）行政处罚一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2018）桂7102行初184号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2016年6月16日，市农业农村局接到邕宁分局移送的“岑朝彬生产有毒有害食品案”卷宗材料，便组织人员进行核查，分别于2016年11月17日和2017年2月27日向市政府上报《关于对岑朝彬涉嫌未取得饲料生产许可证生产销售单一饲料不予以立案处罚的情况报告》（南农委报[2016]287号）和《关于对岑朝彬生产、销售有毒有害食品案办理意见的报告》（南农委报[2017]49号）。根据2017年3月21日南宁市人民政府工作专题会议纪要《关于协调处理岑朝彬生产销售有毒有害食品案专题会议纪要》（[2017]59号）精神，市政府要求市农业农村局按程序启动对该案的立案调查和处理，市农业农村局遂将该案件交由市农业综合行政执法支队进行立案调查。2017年3月29日，市农业农村局对本案违法行为进行立案。2012年6月4日，岑朝彬注册设立超威加工坊，经营范围及方式为饲料原料用料销售、半成品加工（以上经营范围均不含食用油），住所地南宁市那××街道××村××组白坟岭苏新喜房屋，企业性质为个人独资企业，投资人岑朝彬。2016年3月18日，超威加工坊的名称变更为南宁市石雨饲料原料半成品加工厂，地址变更为南宁市西乡塘区心圩街道办振兴村陈屋坡大渌田，投资人变更为陈带群。2013年5月24日，公安机关对超威加工坊进行现场检查、搜查，提取了相关证据，制作现场勘验检查笔录、搜查笔录，拍摄现场照片。之后，公安机关扣押岑朝彬所有的“猪油可疑物”，共581桶，桶和油共计116820公斤。2013年6月9日，南宁市价格认证中心出具南价认鉴[2013]1256号价格鉴定结论书，载明：废弃油脂残值为1500元/吨。同日，公安机关与厦门卓越生物质能源有限公司签订回收销毁协议，该公司以1500元/吨的价格回收公安机关扣押的油脂、油渣。2013年5月25日至2013年6月13日期间，公安机关对岑朝彬进行讯问，岑朝彬承认其所经营的超威加工坊主要生产饲料用的油渣片和生产油渣片中产生的油渣油，其中油渣片以回收的猪油渣为生产原料，生产的产品销售给饲料厂、制油厂。公安机关还对超威加工坊雇佣工人岑萃礼、杨雪冰、杨展荣进行讯问，三人均指证超威加工坊生产油渣油、油渣片、油渣粉，并将上述产品销售给饲料厂、制油厂。2015年11月9日，邕宁分局向区饲料办公室发出《协查函》，要求其核查超威加工坊是否办理有生产饲料、饲料添加剂的生产许可证。同日，区饲料办公室复函载明，区饲料办公室从未审核、发放超威加工坊相关生产许可证。2016年6月3日，南宁市公安局治安警察支队出具《关于处理“蓝光”行动查获动物油脂、油渣具体数量的情况说明》，主要内容为：2013年5月24日，根据南宁市公安局党委的统一部署，全市公安机关在市区内查处了西乡塘区大化路窝点、西乡塘区医科大二附院后窝点、江南区三金村窝点、江南区吴圩镇莫老爷厂、江南区留村共五个“地沟油”生产窝点，在行动中查获了大量油脂及油渣。其中江南区留村岑朝彬窝点油脂105.49吨，以1500元/吨价值回收，价值158235元；油渣155.06吨，其中有37.39吨已发黑变质无法回收，再减去2吨塑料包装袋重量，回收油渣重量115.67吨，以1500元/吨价值回收，价值173505元。2017年2月22日，南宁市农业综合行政执法支队对南宁市江南区那洪街道办留村莲塘岭5组进行现场检查，制作现场检查（勘验）笔录，拍摄了现场照片。2017年4月9日，南宁市农业综合行政执法支队对岑朝彬进行询问，岑朝彬认可超威加工坊收购猪油渣再加工生产猪油和猪油渣，产品主要销往饲料厂和糖脂厂。2017年4月12日至2017年7月8日期间，南宁市农业综合行政执法支队对华纳公司、富丰公司就涉案事实进行调查，提取了两公司与岑朝彬交易往来的账单、转账凭证等证据，并制作相关询问笔录。2017年4月12日，华纳公司出具2011年8月24日至2011年12月16日岑朝彬供货华纳公司明细表，列明岑朝彬向华纳公司销售猪油、肉粉共计52吨，交易金额197180元。2017年6月9日，富丰公司出具2011年9月18日至2011年11月14日岑朝彬供货富丰公司明细表，列明岑朝彬向富丰公司销售猪油共计2.44吨，交易金额23544元。市农业农村局综合调查情况及取得的证据，于2018年3月16日作出南农委（饲）告[2018]1号《行政处罚事先告知书》，认为岑朝彬于2011年-2013年5月期间，经营无饲料生产许可证、无产品标签、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料产品合计326.32吨，该行为违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款“禁止经营、使用无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂……”之规定，依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十三条第二项“饲料、饲料添加剂经营者有下列行为之一的，由县级人民政府饲料管理部门责令改正，没收违法所得和违法经营的产品，违法经营的产品货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款；情节严重的，责令停止经营，并通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）经营无产品标签、无生产许可证、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂的”之规定，拟作出如下行政处罚：1.罚款1657392元（总货值3倍的罚款，即552464元×3）；2.没收岑朝彬在2011年-2013年期间，已查证属实的经营无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料违法所得220724元；3.没收公安机关依法扣押、当事人违法生产经营的无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料产品和饲料原料（油脂和油渣）共计271.88吨；因该批物品已被公安机关按相关规定和程序进行变价处理，所得处理款项331740元已上缴财政，故应收缴该变价331740元，并告知岑朝彬有陈述申辩、申请听证的权利，并于同日向其送达了该告知书。2018年3月19日，岑朝彬向市农业农村局提交听证申请书，要求举行听证。同日，市农业农村局作出《行政处罚听证会通知书》并送达岑朝彬，告知岑朝彬听证的时间、地点及其他相关事项。2018年3月26日，市农业农村局对岑朝彬涉嫌经营无饲料生产许可证、无产品标签、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料案举行了听证。2018年3月28日，市农业农村局作出涉案的南农委（饲料）罚[2018]1号行政处罚决定书（以下简称1号处罚决定），查明：“（一）当事人2011-2013年5月间，与2家饲料企业华纳公司、富丰公司发生饲料交易，交易数量54.44吨，交易金额为220724元，交易的饲料无生产许可证、无产品标签，属生产、经营无产品质量标准饲料的事实；（二）2013年5月，公安机关办理岑朝彬刑事案件共扣押岑朝彬生产、经营的涉案物品271.88吨（其中油渣155.06吨，油脂116.82吨）、变价处理货值331740元（其中油渣173505元，油脂158235元）属生产、经营无产品质量标准饲料的事实。”市农业农村局认为岑朝彬生产、经营无产品质量标准饲料，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款的规定，依照《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十六条第一款第（二）项的规定，对岑朝彬处以以下处罚：1.没收岑朝彬在2011年5月25日至2013年5月24日期间生产、经营无产品质量标准的饲料的违法所得220724元；2.没收岑朝彬生产、经营无产品质量标准的饲料产品（油脂和油渣）共计271.88吨，因该批物品已被公安机关按照相关规定和程序进行变价处理，变价所得331740元，该款项已上缴财政，故应没收该变价所得款331740元；3.对岑朝彬罚款1657392元（总货值552464元的3倍罚款）；以上罚没款共计2209856元，扣除公安机关变卖所得、并已上缴财政的331740元后，实际执行罚没款1878116元，并于同日向岑朝彬送达该处罚决定书。 一审法院认为，关于市农业农村局否享有相应的管辖权的问题。市农业农村局认定岑朝彬“生产、经营无产品质量标准饲料”的违法行为发生在南宁市，根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条第二款的规定，县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门（以下简称饲料管理部门），负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作。市农业农村局是县级以上地方人民政府负责饲料、饲料添加剂管理的部门，是本案行政违法行为的执法主体，享有相应管辖权，依法予以确认。 关于市农业农村局认定的主体是否正确的问题。岑朝彬主张本案行政相对人是超威加工坊。一审法院认为，岑朝彬于2012年6月4日注册设立超威加工坊，超威加工坊于2016年3月18日将名称变更为南宁市石雨饲料原料半成品加工厂，投资人变更为陈带群。根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条的规定，本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。本案违法行为时间跨度从2011年8月至2013年5月，在2012年6月4日前的违法责任由岑朝彬承担，2012年6月4日之后的违法责任本应由超威加工坊承担。但由于本案行政处罚决定于2018年3月28日才作出，此时的超威加工坊名称已变更为南宁市石雨饲料原料半成品加工厂，投资人也由岑朝彬变更为陈带群。因个人独资企业是以投资人个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体，岑朝彬作为投资人应对超威加工坊转让前的违法行为承担无限责任。故市农业农村局认定岑朝彬作为本案行政相对人并无不当，认定主体正确，依法予以确认。 关于市农业农村局认定岑朝彬构成生产、经营无产品质量标准饲料的违法行为证据是否充分，适用法律是否正确，对岑朝彬作出行政处罚的幅度是否适当的问题。一、岑朝彬主张“其生产经营的不是饲料，是猪油和猪油渣”。本案中，岑朝彬及之后其设立的超威加工坊采购猪油渣再加工生产成猪油和猪油渣，猪油和猪油渣主要销往饲料厂，有岑朝彬及超威加工坊雇佣工人岑萃礼、杨雪冰、杨展荣的询问笔录，华纳公司、富丰公司提供与岑朝彬的交易凭证、公安机关提供的《现场勘验笔录》现场照片可证实。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第一款、第三款“本条例所称饲料，是指经工业化加工、制作的供动物食用的产品，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料。饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布”的规定及农业部发布的《饲料原料目录》，猪油、猪油渣属于单一饲料的范畴。结合岑朝彬及超威加工坊生产猪油、猪油渣主要销往饲料厂这一事实，可以认定岑朝彬生产经营的猪油、猪油渣属于饲料。二、岑朝彬主张“根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。市农业农村局于2017年3月29日立案，本案的违法行为已超过二年的处罚时间”。《行政处罚法》第二十九条是对行政处罚追责时效的规定，指行政机关追究违法行为当事人的行政法律责任的法定有效期限。发现违法行为的主体为处罚机关或其他行使国家公权力的机关。市农业农村局于2017年3月29日立案并不意味着岑朝彬的违法行为于当日才被发现。本案的违法行为于2013年5月24日被公安机关查获，往前推两年即从2011年5月25日至2013年5月24日，在这期间实施的违法行为，应当给予行政处罚。三、岑朝彬主张“市农业农村局查明的数量认定不清，行政处罚幅度过高”。关于市农业农村局认定的第（一）项事实，有华纳公司、富丰公司出具的明细表为凭，结合市农业农村局对两公司的调查笔录，提取的交易往来账单、转账凭证，对市农业农村局认定的第（一）项事实予以确认。关于市农业农村局认定的第（二）项事实，根据南宁市公安局治安警察支队于2016年6月3日出具的《关于处理“蓝光”行动查获动物油脂、油渣具体数量的情况说明》“2013年5月24日，公安机关查获超威加工坊油脂105.49吨，以1500元/吨价值回收，价值158235元；油渣155.06吨，其中有37.39吨已发黑变质无法回收，再减去2吨塑料包装袋重量，回收油渣重量115.67吨，以1500元/吨价值回收，价值173505元”。市农业农村局认定油脂吨数“116.82吨”及“涉案物品271.88吨”与该情况说明有出入，公安机关实际扣押的油脂应为105.49吨，涉案物品260.55吨。市农业农村局认定扣押油脂数及涉案物品总数有误，一审法院予以指正。但市农业农村局认定的油渣155.06吨及变价处理货值331740元（其中油渣17.505元，油脂158235元）无误，一审法院予以确认。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款“禁止经营、使用无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂。禁止经营、使用无产品批准文号的饲料添加剂、添加剂预混合饲料。禁止经营、使用未取得饲料、饲料添加剂进口登记证的进口饲料、进口饲料添加剂”及第四十六条第一款第（二）项“饲料、饲料添加剂生产企业、经营者有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令停止生产、经营，没收违法所得和违法生产、经营的产品，违法生产、经营的产品货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）生产、经营无产品质量标准或者不符合产品质量标准的饲料、饲料添加剂的；……”规定，岑朝彬生产、经营无产品质量标准的饲料，属于违法行为。市农业农村局虽对公安机关扣押岑朝彬的油脂数及涉案物品总数认定有误，但适用《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十六条第一款第（二）项对岑朝彬进行处罚是以其违法生产、经营的产品货值为基础，市农业农村局对岑朝彬违法生产、经营的产品货值认定无误，在该条款规定的处罚幅度内对岑朝彬进行处罚符合法律规定。故市农业农村局适用该条款对岑朝彬作出处罚，适用法律正确，处罚幅度适当，予以确认。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回岑朝彬的诉讼请求。 上诉人岑朝彬上诉称，1.一审认定事实缺乏依据和有效证据，依法应予撤销。一审判决书第14页第9行至第15行认定“2013年……饲料厂、制油厂”、第15页倒数第2行至第16页第2行认定“被告南宁市农委……326.32吨”、第17页第6行至第14行认定“查明……标准饲料”、第19页第2自然段认定“关于被告……属于饲料”缺乏事实依据和有效证据。理由：岑朝彬的行为不是生产饲料的行为，也不是生产饲料添加剂的行为，仅仅是单纯销售猪油和猪油渣这一货物的行为，至于饲料企业是否把岑朝彬销售的货物作为饲料添加剂，与岑朝彬无关。2.一审适用法律严重错误，依法应予撤销。市农业农村局错误适用《饲料和饲料添加剂管理条例》第29条、第46条作出本案被诉的具体行政行为属于适用法律严重错误。一审法院认定岑朝彬对本人投资的个人独资企业的行为承担行政责任缺乏法律依据，混淆生产许可与销售无需许可。请求二审法院依法撤销一审判决并支持岑朝彬的诉讼请求，判决一、二审诉讼费由市农业农村局承担。 被上诉人市农业农村局辩称，1.一审法院认定岑朝彬的行为是生产饲料行为是正确的。岑朝彬在没有成立南宁市超威饲料原料半成品加工坊之前，其加工猪油和猪油渣并将其销售给饲料生产企业的事实，有证据证实和岑朝彬及其雇佣工人的陈述证实。岑朝彬成立的企业名称是“饲料原料半成品加工坊”，意为生产饲料原料半成品的企业，岑朝彬也自述其所生产的猪油及油渣市销售给饲料生产企业用于生产饲料，与其成立该企业的目的相符。2.市农业农村局认定岑朝彬为本案违法行为的当事人是正确的。岑朝彬是南宁市超威饲料原料本成品加工坊的出资人，登记为个人独资企业，性质是个体工商户。参照《民事诉讼法》的相关规定，南宁市超威饲料原料本成品加工坊市行政处罚案件的当事人，岑朝彬市经营者，当案件进入执行程时，两者的财产都是被执行财产。即使经营者注销或转让企业，仍是承担违法行为责任的主体。岑朝彬违法行为的金额分两部分，一为公安机关移送的已经变卖所得的部分，二为市农业农村局查处的岑朝彬尚在注册××饲料原料本××坊前生产销售给两家饲料生产企业的部分。前一部分为企业行为，同时也是经营者的行为，因企业已经转让而由岑朝彬承担，后一部分纯粹是岑朝彬的个人行为，由其本人承担；3.市农业农村局适用《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十六条的规定对岑朝彬进行处罚正确，该条例第二十九条规定市禁止性规定，适用该条规定认定岑朝彬违反禁止性规定，是把经营者无产品标签、无产品质量标准的饲料视为生产无产品标签、无产品成本质量标准的饲料行为的后续行为，岑朝彬也承认其有销售行为。而岑朝彬生产的产品是当作饲料销售给饲料生产企业，这些产品既无生产标签也无质量标准，因此适用《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十六条的规定对岑朝彬进行处罚正确。综上所述，一审法院判决维持市农业农村局作出的行政处罚决定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决确认的证据合法、有效，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 另查明，二审审理期间，因南宁市机构改革，根据中共南宁市委办公室南宁市人民政府南发字[2019]5号《关于印发的通知》内容，南宁市政府新组建南宁市农业农村局，不再保留南宁市农业委员会，由新组建的南宁市农业农村局承担原南宁市农业委员会在本案中的诉讼权利义务。 本院认为，依照《饲料和饲料原料添加剂管理条例》第三条第二款、第四十六条的规定，市农业农村局作为农业行政管理部门，负责本行政区域饲料、饲料添加剂的监督管理工作，对涉案行政违法行为进行监管和行政处罚的职权。 关于1号处罚决定认定的事实是否清楚，适用法律、法规是否正确的问题。市农业农村局查实了岑朝彬及之后其设立的南宁市超威饲料原料本成品加工坊采购猪油渣再加工生产成猪油和猪油渣，猪油和猪油渣主要销往饲料厂，且岑朝彬成立饲料原料半成品加工坊的目的，也是用于生产饲料原料半成品，而生产经营的猪油、猪油渣属实。南宁市公安局邕宁分局及广西壮族自治区饲料工业办公室均查实岑朝彬设立的南宁市超威饲料原料本成品加工坊未办理生产饲料、饲料添加剂的生产许可证的事实属实。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二条第一款、第三款“本条例所称饲料，是指经工业化加工、制作的供动物食用的产品，包括单一饲料、添加剂预混合饲料、浓缩饲料、配合饲料和精料补充料”、“饲料原料目录和饲料添加剂品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布”的规定及农业部发布的《饲料原料目录》，猪油、猪油渣属于单一饲料的范畴。因此，市农业农村局根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款之规定，认定岑朝彬经营无饲料生产许可证、无产品标签、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料产品的行为，属于违法行为。市农业农村局按程序启动对本案的立案调查和处理，在作出1号处罚决定前，市农业农村局将拟处罚的事实、理由、依据告知原告，并告知其有陈述、申辩和要求听证的权利。在原告提出听证申请后，举行了听证会，听证人员认为调查查明的事实清楚，证据确实充分，岑朝彬提出不应处罚的理由与查明的事实和法律不服，但其提出的处罚拟适用的《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十三条规定处罚不当的理由充分，最终1号处罚决定适用该条例第十六条第一款第二项的规定进行处罚。综上所述，1号处罚决定认定的事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审判决的认定有事实及法律依据，上诉人提出的其没有生产饲料、饲料添加剂，只是单纯销售猪油和猪油渣行为的上诉理由，无事实及法律依据，本院不予支持。关于岑朝彬是否对其投资的个人独资企业承担责任的问题，根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条的规定：“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”因此，岑朝彬作为经营者，即使在实施违法行为后已经将企业转让，仍需要承担违法行为责任的后果。岑朝彬提出其不知情及不应对违法行为承担行政责任的上诉理由，无事实及法律依据，本院不予支持。 关于1号处罚决定的处罚幅度是否适当的问题。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十六条第一款第（二）项“饲料、饲料添加剂生产企业、经营者有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府饲料管理部门责令停止生产、经营，没收违法所得和违法生产、经营的产品，违法生产、经营的产品货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（二）生产、经营无产品质量标准或者不符合产品质量标准的饲料、饲料添加剂的；……”的规定，鉴于岑朝彬的违法行为尚未引起严重后果，且积极配合执法机关调查取证，决定给予违法所得金额3倍的罚款，并扣除已上缴财政的部分，实际执行罚没款187.8116万元，是罚当其责，并无不当。 综上所述，岑朝彬的上诉请求均无事实及法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人岑朝彬（上诉人已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇一九年六月十四日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  明俊君 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； 原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。