内蒙古自治区高级人民法院民 事 判 决 书（2019）内民再106号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司。法定代表人：孔祥龙，总经理。委托诉讼代理人：张献华，男，该公司法律顾问。委托诉讼代理人：胡永茂，内蒙古蒙商律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：巴彦淖尔市民政局。法定代表人：袁增柱，该局局长。委托诉讼代理人：王斯琴，内蒙古日恒律师事务所律师。一审第三人：巴彦淖尔市司法局。法定代表人：王永有，该局局长。委托诉讼代理人：魏青梅，内蒙古蒙宁律师事务所律师。再审申请人巴彦淖尔市祥珑装饰有限责任公司（以下简称祥珑公司）因与被申请人巴彦淖尔市民政局（以下简称民政局）及一审第三人巴彦淖尔市司法局（以下简称司法局）确认合同效力纠纷一案，不服内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院（2016）内08民终1706号民事判决，向本院申请再审。本院作出（2017）内民申797号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人祥珑公司的法定代表人孔祥龙及其委托诉讼代理人张献华、胡永茂，被申请人民政局的委托诉讼代理人王斯琴，一审第三人司法局的委托诉讼代理人魏青梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。祥珑公司申请再审称，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（二）项、第（六）项的规定，请求：1、撤销巴彦淖尔市中级人民法院（2016）内08民终1706号民事判决，确认司法局和祥珑公司2006年9月19日签订的协议书为有效合同，驳回民政局的诉讼请求；2、案件受理费由民政局承担。事实及理由：第一，原一、二审法院认定2006年9月19日司法局与祥珑公司签订的协议书无效错误，祥珑公司认为该协议书合法有效。1、根据《中华人民共和国物权法》第一百一十八条“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益”、《中华人民共和国土地法》第十五条“国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”的规定，国有土地可以以承包方式进行发包和承包，因此，祥珑公司承包国有土地是法律允许的，祥珑公司与司法局签订的协议书也是合法的。2、2010年3月23日，司法局和民政局根据巴彦淖尔市人民政府市长办公会议纪要（【2009】47号）“研究民政福利事业园区建设相关事业”的精神双方就原先锋监狱资产移交事宜，达成协议，约定：“1、司法局将先锋监狱土地以及先锋监狱旧办公楼及监狱其他所属土地上的建筑物移交转让给民政局，用于民政福利事业园区。2、司法局负责偿还先锋监狱原债务，民政局给付司法局582.73万元。3、司法局对该宗土地上的出租、承包手续一并移交民政局，民政局作为发包方继续履行合同，承包人不按合同约定履行的由司法局解决。4、本协议签订之后发生的其他涉及该宗土地的一切问题，均由甲方（司法局）自行处理，乙方（民政局）概不负责。5、司法局负责协助乙方办理土地使用证等手续证件，所需规费由乙方（民政局）负责解决”。从该协议内容可以看出，祥珑公司与司法局所签订的协议书是承包合同性质，不属于土地使用权转让。3、2003年12月1日【2003】24号巴盟行政公署盟长办公会议纪要《研究监狱上划后债权、债务处置及人员安置有关问题的纪要》“一（一）……（二）先锋监狱整建制移交给民政局，并一次性接收监狱现有资产、债权、债务，同时交接双方要签署协议确认。（五）监狱所欠干警工资和下岗职工的社保费以及所有债务由资产变现和接收单位解决，财政不另作支出）”。2009年8月31日【2009】47号巴彦淖尔市人民政府市长办公会议纪要《研究民政福利事业园区建设相关事宜》“一、根据原巴盟行署盟长办公会议【2003】24号和【2004】1号纪要精神，同意维持‘将原盟司法局先锋监狱的资产、债权债务整体移交民政局’的议定事项，以利于原先锋监狱历史遗留问题的加快解决和民政福利事业园区建设的总体发展”。由此可以看出，当时的盟公署同意司法局对先锋监狱的资产进行变现，处理债权债务，因此司法局将国有土地以承包方式交由祥珑公司使用抵顶债务，符合盟公署会议纪要精神，双方所签的协议书是合法有效的。第二，原一、二审法院适用法律错误。原一、二审法院均援引最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定，认定祥珑公司与司法局签订的协议书无效，属于适用法律错误。根据《城市房地产管理法》第二十三条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制”。根据该条规定，如果司法局与祥珑公司签订协议书是转让划拨土地使用权，那么协议书中就不应该有期限的约定，应该是司法局无限期将土地交由祥珑公司使用，但本案恰恰相反，祥珑公司与司法局签订的协议书中明确约定了期限，这就说明祥珑公司是有期限的承包使用土地，而不是无期限的使用土地，有没有期限的约定，这是判断转让划拨土地使用权和承包国有土地使用权的本质区别，一、二审法院混淆了这一本质区别，进而错误认定导致错误判决。民政局辩称,司法局存在转移国有财产、损害国家利益的事实。巴政字（2017）150号《巴彦淖尔市人民政府关于收回市民政局部分国有土地使用权的批复》、（2018）1号《巴彦淖尔市双河区开发建设管理委员会会议纪要》将市政府收回的国有土地即祥珑公司与司法局2006年9月19日协议书内的土地被市电管局征用，建成电力综合技术服务中心大楼，该大楼于2017年施工建设，现主体工程全部完工封顶。一、二审判决均认定祥珑公司与司法局2006年9月19日签订的协议无效，认定事实清楚，适用法律正确，再审应予维持。司法局辩称，司法局和祥珑公司签订的协议是存在的，但是当时确实存在损害国有资产利益的情形，没有经过国资局的批准许可，对于原一、二审判决我们认可，与民政局的答辩意见一致。民政局向一审法院起诉请求:1、确认司法局与祥珑公司于2006年9月19日签订的关于原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂、坯厂一次性转让经营使用《协议书》为无效合同。2、确认民政局与祥珑公司于2009年6月24日、26日签订的关于建设民政福利园区的老年康乐项目协议书为无效合同。3、祥珑公司返还原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂、坯厂（四至界限详见协议）。一审法院认定事实：2006年9月19日，司法局与祥珑公司签订了一份协议书，约定：司法局将原先锋监狱玛钢厂和部分荒水池、坯厂及砖厂土地以一次性转让的形式包给祥珑公司经营使用，其范围：1、玛钢厂四界为：东至公安警犬厂西墙；南至自然路；西界南部至康复精神病院东墙，西界北部至康复精神病院西墙；北至耕地。2、荒水池、坯厂及砖厂占地四界为：东至土地局确定的地界；南至南果园水池的南界；西至北果园东界；北至自然路。转让费为60万元，转让期限从2006年8月16日起至2041年8月18日止。在合同期内，祥珑公司依照国家政策治理四荒，植树、造林、发展养殖物、渔业、生态旅游业或者社会公益事业，也可以办厂等其它使用；对土地及房屋可进行转包、出租、出让、其他形式的经营；所经营的土地和建筑物被征用、占用所得的补偿费归祥珑公司；按照祥珑公司的经营要求，需办理有关土地使用方面的证件，由司法局负责出具相关手续。合同到期后祥珑公司可延续继承土地使用权。合同签订后，祥珑公司于2006年9月22日交纳承包费41万元，于2009年12月1日书面证明欠祥珑公司装修款18万余元，抵顶祥珑公司承包费，以上两笔可以认定祥珑公司将承包费全部交清。2009年6月24日民政局与祥珑公司签订了一份协议书，双方约定共同规划建设民政福利园区内建设水上公园，项目占地约58亩，祥珑公司办理相关手续及施工，民政局负责规划设计、工程质量监督，及投入建设资金350791元，水上公园建成后由双方共同使用，以后的投入由双方共同承担。同年6月26日民政局与祥珑公司又签订了一份协议书，约定在巴彦淖尔市临河区民政福利园区内实施老年康乐园项目，该项目由市政府立项，民政局牵头组织，负责行业指导和监督管理；协调完成规划、土地等审批手续；园区整体规划、布局和设计等，祥珑公司债权实施、统一经营，负责总体规划布局的设计进行分期建设；积极筹措资金，按期完成民建公助、民建民营项目建设；组织园区宣传、广告、策划、营销等。2009年8月31日，巴彦淖尔市人民政府下发了市长办公会议纪要【2009】47号“研究民政福利事业园区相关事宜”文件，议定“将原盟司法局先锋监狱的资产、债权、债务整体移交巴市民政局”，加快解决民政福利事业园区建设的总体发展。2010年3月23日，民政局与司法局签订了一份协议书，约定：司法局将原先锋监狱的资产（包括祥珑公司使用的土地）全部移交给民政局，并将该宗土地的出租、承包手续一并移交给民政局，民政局作为发包方继续履行合同。2010年4月1日，民政局将原先锋监狱辖区的土地办理了国有土地使用证，并在原玛钢厂基础上建成现在的巴彦淖尔市儿童福利院。一审法院判决：确认司法局与祥珑公司于2006年9月19日签订的关于将原先锋监狱玛钢厂、荒水池、砖厂及坯厂一次性转让经营使用的《协议书》为无效合同。案件受理费100元，由祥珑公司负担。祥珑公司不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判驳回民政局的全部诉讼请求，并由民政局承担一、二审全部诉讼费用。二审法院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。二审法院认为，本案的主要争议焦点为：1、一审程序是否违法；2、2006年9月19日司法局与祥珑公司签订的《协议书》的性质是承包还是转让，该协议是否有效。针对双方争议问题，本案案由定为确认合同效力纠纷较为妥当。（一）关于一审程序是否违法的问题。祥珑公司上诉认为，一审法院准予民政局在本案发回重审阶段变更诉讼请求以及对民政局提出的两项诉讼请求未作判决，程序违法。依照最高人民法院《关于适用的解释》第二百五十一条规定，“二审裁定撤销一审判决发回重审的案件，当事人申请变更、增加诉讼请求或者提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求的，依照民事诉讼法第一百四十条规定处理”，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十条规定“原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理”。本案中，民政局在案件发回重审时将其诉讼请求变更，并不违反上述法律规定。对于民政局的第二、第三项诉讼请求，一审法院未作调整，对此民政局并未提出异议，故一审程序并不违法。（二）关于司法局与祥珑公司于2006年9月19日签订的《协议书》的性质是承包还是转让、该协议是否有效的问题。祥珑公司上诉称，其与司法局于2006年9月19日签订的《协议书》中对承包经营期限、费用及用途进行了明确的约定，该协议性质为承包经营，合法有效。经审查，司法局及其下属单位先锋监狱作为国家司法行政事业单位，将其以无偿划拨方式取得的土地使用权，以一次性转让的形式将原先锋监狱玛钢厂和荒水池、坯厂及砖场“包”给祥珑公司经营使用，并且约定“合同期内，乙方（祥珑公司）对其土地及房屋可进行转包、出租、出让或其它形式的经营”，“合同期内，所经营的土地和建筑物被征用、占用，所得的补偿费归乙方（祥珑公司）所有”，“甲乙双方在履行合同期间，如任何一方违约，承担总费用100%的违约金，同时承担继续履行合同的责任。合同到期乙方可延续继承土地使用权”。之后，祥珑公司又与民政局签订了《建设儿童福利院征用土地的协议》，征用了玛钢厂院，占地18亩，民政局付给祥珑公司35年承包补偿费150万元，祥珑公司出具了内容为“收到市民政局交来购置玛钢厂款壹佰伍拾万元”的收据。从该《协议书》的内容及履行结果认为，该协议虽有承包内容，但其性质实为转让协议。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。司法局对其以划拨方式取得的国有土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，就以协议书的形式将其中的玛钢厂和荒水池、坯厂及砖场转让给祥珑公司，且未经批准办理土地使用权出让手续，一审判决确认司法局与祥珑公司签订的《协议书》为无效合同并无不当。祥珑公司的上诉请求不能成立，应予驳回。二审法院判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由祥珑公司负担。本院再审查明的事实与二审认定的事实一致。另查明，本案涉案土地原属于先锋监狱，其土地使用权类型为国有划拨，2010年4月1日，民政局将原先锋监狱辖区的土地办理了国有土地使用证。本院再审认为，根据双方当事人诉辩意见，本案的争议焦点是：司法局和祥珑公司于2006年9月19日签订的《协议书》是否有效。祥珑公司主张其与司法局签订的《协议书》是承包合同而非土地使用权转让合同。但根据该协议的内容，祥珑公司是通过一次性转让的形式取得该土地的经营使用权，而且明确约定了转让费为60万元，转让期限从2006年8月16日起至2041年8月18日止。在合同期限内，祥珑公司对于土地及房屋有权进行转包、出租、出让及其他形式的经营，如果土地和建筑物被征用、占用，所得的补偿费归祥珑公司所有，而且如果根据祥珑公司的经营要求，需办理有关土地使用方面的证件，司法局要负责出具相关手续。该《协议书》虽然约定了转让期限，但还约定了合同到期后祥珑公司还可以延续继承土地使用权。之后祥珑公司又与民政局签订了《建设儿童福利院征用土地的协议》，征用了玛钢厂院，占地18亩，民政局付给祥珑公司35年承包补偿费150万元，祥珑公司出具了收据。该《协议书》的内容以及履行的过程均证明该协议书实际上是对争议土地使用权的转让，而非承包，祥珑公司的主张不能成立。该《协议书》转让土地的使用权类型为划拨，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。本案司法局对其以划拨方式取得的国有土地使用权，未经有批准权的人民政府批准，就以《协议书》的形式将其转让给祥珑公司，且未经批准办理土地使用权出让手续，原审判决确认该《协议书》无效并无不当。综上，祥珑公司的再审申请不能成立，依法应予驳回。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持内蒙古自治区巴彦淖尔市中级人民法院（2016）内08民终1706号民事判决。本判决为终审判决。审判长  庞志军审判员  武 杰审判员  武丽英二〇一九年六月十日书记员  涂 彬