贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行初37号原告吴清会，女，汉族，1945年11月9日生，住贵州省兴仁市。委托代理人颜仕武，男，汉族，1983年5月15日生，住址同上，系原告之子。被告兴仁市(原兴仁县)人民政府，住所地：贵州省兴仁市城北街道办事处民主路20号。法定代表人方先红，市长。委托代理人刘成林，兴仁市人民政府办公室工作人员。委托代理人邹伦，贵州公心和律师事务所律师。被告黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地：贵州省兴义市沙井街16号。法定代表人杨永英，州长。委托代理人刘刚，黔西南布依族苗族自治州人民政府副秘书长。委托代理人杨开龙，黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室原行政复议应诉科科长。第三人刘娣，女，汉族，1978年4月1日生，住贵州省兴仁市。第三人罗松，男，汉族，1977年11月13日生，住址同上。系第三人刘娣之夫。委托代理人王朝峄，贵州晶正律师事务所律师。原告吴清会因与被告兴仁市人民政府、黔西南布依族苗族自治州（以下简称黔西南州）人民政府及第三人刘娣、罗松土地行政登记及行政复议一案，于2017年向黔西南州中级人民法院提起行政诉讼，该院受理后报请贵州省高级人民法院指定管辖，贵州省高级人民法院作出（2017）黔行辖18号行政裁定，指定本院管辖。本院于2018年1月15日作出（2018）黔04行初56号行政裁定驳回原告起诉，原告不服，提起上诉，贵州省高级人民法院于2019年1月15日作出（2018）黔行终2268号行政裁定书，指令本院继续审理，本院重新立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告吴清会的委托代理人颜仕武，被告兴仁市人民政府副市长曾蔚、委托代理人刘成林、邹伦，被告黔西南州人民政府的委托代理人刘刚、杨开龙，第三人刘娣、罗松及其委托代理人王朝峄及证人熊某、周某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告兴仁市人民政府于2009年8月13日向第三人颁发兴下集通（2009）字第007号集体土地使用证。被告黔西南州人民政府于2016年12月28日针对原告的复议申请作出驳回原告复议请求的州府行复决字（2016）116号行政复议决定。原告吴清会诉称：案涉土地是原告家庭依法承包的耕地，其丈夫颜绍孔与第三人罗松签订的土地占用协议并不是土地流转形式里面的“转让”，因为通过转让方式流转土地的一个法定要件是须取得发包方的同意且不得改变土地的农业用途。下山村村委会表示从未知晓颜绍孔与罗松流转土地事宜，也从未同意双方流转土地的交易，且根据相关土地法的规定，集体土地是严禁买卖的。所以，双方签订的《土地占用协议》只能是租赁关系，而利用租用或买卖的土地申请土地使用证，显然不符合相关行政法律、法规的规定。被告兴仁市人民政府颁发给第三人的土地使用证未核实案涉土地性质等相关信息，不符合相关规划要求，且存在先审批、后申请及未进行公示、未经相关相邻权人签字确认四至界限等问题，侵害了原告土地承包经营权，颁证程序严重违法。而被告黔西南州人民政府在未对相关问题进行核实和查明的情况下作出驳回原告复议请求的州府行复决字（2016）116号复议决定，违反了依法行政和公平公正的原则。故请求人民法院依法撤销被告兴仁市人民政府于2009年8月13日向第三人颁发的兴下集通（2009）字第XXX号《集体土地使用证》及被告黔西南州人民政府作出的州府行复决字（2016）116号《行政复议决定书》，并依法确认案涉土地为原告合法承包地。原告在举证期限内提交以下证据：1.原告身份证、户口薄，证明原告基本身份情况及家庭成员情况；2.土地承包经营权证，证明案涉土地是原告合法承包地；3.土地占用协议，证明该协议从内容上看只是土地租用协议，并不满足转让的相关要求，且未经村委会同意和批准；4.黔西南州人民政府前后两次作出的﹝2015﹞48号与﹝2016﹞116号《行政复议决定书》，证明第一次作出的（2015）48号事实清楚，适用法律正确，第二次作出的（2016）116号事实不清，适用法律错误；5.土地现状照片，证明案涉土地不符合相关规划要求；6.原兴仁县人民法院（2015）仁民初字第933号《民事裁定书》，证明原告在2015年7月27日才知晓争议地已颁证的事实，其提起行政复议和起诉并未超过法定期限；7.原告申请证人熊某、周某出庭作证，证明第三人的《农村居民建住宅用地申请书》上的签名均非二人所签，村民小组及村委会对第三人申请案涉土地建房均不知情。被告兴仁市人民政府辩称：本案被诉土地登记行为登记的土地来源于下山村民委员会的集体划拨和原兴仁县人民政府仁府复（2009）43号《关于对下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住宅的批复》，土地权属清楚，来源合法。经第三人申请，村民小组、村委会、国土所、镇人民政府、国土局层层审查，最终根据仁府复（2009）43号文件的批准，于2009年8月13日为第三人户颁发兴下集通（2009）字第XXX号集体土地使用证的登记颁证程序正当、合法。第三人刘娣申请涉案土地建房时，原告吴清会之子颜仕武作为相邻权人在《农村居民建住宅用地申请书》上签名捺印确认界限，应视为原告吴清会户的整体意思表示。综上，原告的起诉没有事实基础，于法无据，恳请人民法院依法驳回原告诉讼请求。兴仁市人民政府在举证期限内提交以下证据：1.农村居民建住宅用地申请书、兴仁市农村居民申请用地建设住宅情况统计表、镇府呈（2008）1号《关于下山镇刘胜友等8户申请土地建房的请示》文件、仁国土资呈﹝2009﹞11号《关于下山镇刘胜龙等8户申请土地建住宅的审查意见》文件、仁府复（2009）43号《关于对下山镇刘胜龙等8户农户申请用地建住房的批复》，证明涉案土地权属清楚，来源合法，登记程序合法；2.第0013356号《土地登记申请书》、第0009140号《土地登记审批表》，证明经申请人依法申请，并通过法定程序审批进行登记而颁发土地使用证，符合法定程序；3.吴清会户口信息、承包户主为袁绍孔（袁少孔）的《兴仁县延长土地承包期限登记表》，证明颜仕武系吴清会户家庭成员，在需以户的名义处理事务时享有与户主同等的权利和承担同等的义务。被告黔西南州人民政府辩称：本案实质上是原告与第三人之间的土地使用权争议。根据相关证据，案涉土地使用权已经有偿流转给第三人，原兴仁县人民政府作出的土地登记颁证行为事实清楚、程序合法。黔西南州人民政府经审查后重新作出的州府行复决字﹝2016﹞116号《行政复议决定书》并无不当，请求驳回原告诉讼请求。其在举证期限内提交以下证据：1.《土地占用协议书》《宅基地申请表》《土地登记申请书》《土地登记审批表》《集体土地使用证》、调查询问笔录4份，证明两份申请书不同，不存在先审批后申请的问题；2.《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《第三人参与行政复议通知书》《行政复议决定书》《行政判决书》，证明州政府根据贵州省高级人民法院二审判决，重新作出复议决定的程序合法。第三人刘娣、罗松述称：其合法流转案涉土地后建房使用十余年间，原告早已知晓土地流转事宜但从未提出异议。且该土地经四至界限相邻权人颜绍祥、胡鹏及原告之子颜仕武签字确认，并经村组、镇国土所、镇人民政府、县国土局等层层把关审核，故被告兴仁市人民政府作出的土地登记颁证行为事实清楚，证据充分，程序合法，被告黔西南州人民政府复议程序合法，作出驳回原告复议申请的复议决定正确。原告的诉讼请求没有事实依据，且起诉已超过法定起诉期限，依法应予驳回。此外引起本案诉争的根本原因是因案涉土地增值，原告企图通过提起行政诉讼讨回有偿转让给第三人的土地，有违诚实信用原则，依法不应得到支持。第三人在举证期限内提交以下证据：1.第三人身份证、结婚证及户口簿，证明第三人刘娣、罗松的基本身份情况及刘娣系兴仁县下山镇下山村集体经济组织成员；2.《土地占用协议》，证明罗松支付4100元费用后依法获得争议地使用权；3.宅基地使用证，证明第三人刘娣依法定程序合法取得宅基地使用证的事实。经庭审质证，原告对二被告及第三人所举证据，认为《农村居民建住宅用地申请书》中村民小组及村委会意见栏处的签名不真实，该用地申请并未经过村组同意，程序不合法。复议程序中的证据超出作出原行政行为的证据，且在复议过程中仅采纳了对被告兴仁市人民政府有利的证据，未采纳对原告有利的证据，有失公正，不认可证明目的。二被告及第三人对原告所举证据1-6真实性无异议，但不认可证明目的，对证据7，认为两名证人的陈述不真实、不客观，且二人虽然否认签名的真实性，但不能否认村委会加盖公章的事实，达不到证明目的。二被告及第三人对彼此提交的证据均无异议。本院对各方所举证据认证如下：对二被告与第三人提交的证据及原告提交的证据1-6，来源合法，客观真实，予以采纳。对于各方争议较大的《农村居民建住宅用地申请书》上组、村意见栏的签名盖章是否真实的问题，时任组长周某和村长熊某虽出庭作证该签名并非本人所签，且熊某陈述没有对该申请书盖过村委会公章,结合复议阶段对其二人的调查笔录等证据来看，即使二人陈述属实，也同样符合当地村委会的习惯做法，系村委会对公章的内部管理问题，且根据档案材料证明效力优于证人证言的证据规则，该二人的证言不能否定公章的真实性，并不能推翻村委会已加盖公章认可的事实，故本院对证人周某、熊某的证言不予采纳。经审理查明：第三人罗松（又名罗兴发）与第三人刘娣系夫妻关系。2003年5月28日，第三人罗松与原告吴清会之夫颜绍孔（又名袁少孔，已故）签订《土地占用协议书》，约定由第三人长期占用原告户位于下山蒋家湾公路旁的土地，并对土地四至界限及占用费进行了约定，此后该土地一直由第三人管理使用。2008年3月，第三人刘娣申请使用上述土地建房，包括原告户在内的四至地界相邻人在《农村居民建住宅用地申请书》上签名确认界限，原告吴清会之子颜仕武代表该户作为案涉土地东面与北面地界相邻人签名捺印。经下山村民委员会、下山国土资源所审查盖章确认后，下山镇人民政府同意第三人用地申请，并于2008年3月27日作出镇府呈（2008）1号《关于下山镇刘胜友等8户申请土地建房的请示》，呈报原兴仁县人民政府审批，原兴仁县人民政府国土资源局经审查认为下山镇下山村刘胜友等8户农户申请用地建房，符合用地条件，手续资料齐备，遂于2009年1月14日作出仁国土资呈﹝2009﹞11号《关于下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住宅的审查意见》，报原兴仁县人民政府审批。同年5月8日，原兴仁县人民政府作出仁府复（2009）43号《关于下山镇刘胜友等8户农户申请用地建住房的批复》，同意上述用地请示，并明确各用地户以此批复为依据到国土资源部门办理用地登记手续，领取集体土地使用证。同年8月，原兴仁县人民政府向第三人刘娣登记颁发兴下集用（2009）字第XXX号《集体土地使用证》。此后，原告因认为其权利受侵害于2015年向原兴仁县人民法院提起返还土地民事诉讼。又以在民事诉讼中才得知涉案土地已登记颁证给第三人为由向被告黔西南州人民政府申请行政复议，要求撤销上述《集体土地使用证》并将所涉土地确权给原告。被告黔西南州人民政府受理原告的复议申请后，于2015年10月30日作出州府行复决字﹝2015﹞48号撤销第三人兴下集用（2009）字第007号《集体土地使用证》的复议决定。第三人不服该复议决定，提起行政诉讼，黔西南州中级人民法院受理后判决驳回其诉讼请求，其提起上诉，贵州省高级人民法院以原判事实不清、适用法律错误为由，判决撤销原判及复议决定并判令黔西南州人民政府重新作出行政复议决定。2016年12月28日，被告黔西南州人民政府重新作出驳回原告复议请求的州府行复决字﹝2016﹞116号复议决定，原告不服，遂提起本案诉讼，并提出如前诉请。本院认为，本案各方当事人的争议焦点是:一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、涉案兴下集通（2009）字第XXX号集体土地使用证的登记颁证行为是否合法。关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题，贵州省高级人民法院作出的（2018）黔行终2268号生效行政裁定书已经明确，故不再赘述。关于涉案集体土地使用证登记颁证行为是否合法问题。本案被诉登记行为系2009年作出，根据当时有效的《土地登记办法》第三十三条“依法使用本集体土地进行建设的，当事人应当持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记”的规定，本案所涉土地登记属初始登记。第三人刘娣于2008年申请土地登记时，提交了经下山村村民委员会盖章确认的农村居民建住宅用地申请书及土地权属来源证明材料，下山国土资源所到现场确认土地四至界限并制图，报原兴仁县国土资源局审核后报原兴仁县人民政府审批。原兴仁县人民政府查明刘娣申请土地登记的权属来源合法、界址清楚、面积准确，无《土地登记办法》第十八条规定的不予登记的情形，遂向刘娣颁发涉案集体土地使用证，已经尽到了审慎合理的审查义务，其颁证行为事实清楚，证据确凿。对于原告诉称颁证行为存在未核实土地性质、不符合相关规划要求、先审批后申请、未经相关相邻权人签字确认四至界限等问题，本院认为，各方当事人提交的证据能够充分证明涉案土地权属来源清楚，经村委会盖章同意办理，并经包括原告户在内的相邻各户家庭成员签名捺印确认四至界限，第三人在获得土地相关权属材料后于2008年3月27日向土地登记管理部门正式提交土地登记申请，经相关部门逐级审核，最终由原兴仁县人民政府于2009年8月13日向第三人颁发集体土地使用证符合法定程序。对于原告所提未进行公告的问题，因《土地登记办法》并未将公告明确为初始登记的必经程序，故并不存在违反法定程序情形。故原告的主张没有事实和法律依据，不予支持。另需指出，本案中原告与第三人争议土地，自原告之夫与第三人于2003年5月签订协议以来一直由第三人管理使用长达十几年，原告亦认可该事实，故双方流转土地的事实客观存在。本案实质系土地流转引发的纠纷，在土地权属登记行政与民事法律关系交织状态下，土地权属登记背后的民事基础关系，属于另一法律关系，在没有当事人对其提出一并审理的情况下，应当由民事审判另案解决。综上，被告兴仁市人民政府于2009年8月13日向第三人颁发兴下集通（2009）字第XXX号集体土地使用证的行政行为证据确凿，适用法律、行政法规正确，符合法定程序。被告黔西南州人民政府根据贵州省高级人民法院的生效判决，于2016年12月28日针对原告的复议申请重新作出的州府行复决字﹝2016﹞116号复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告吴清会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴清会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇一九年六月二十五日法官助理齐艳书记员卢晓熳