柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）桂7101行初18号 原告王熠彬，男，1989年12月18日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人于森，北京市中盾律师事务所律师。 委托代理人史明杰，北京市中盾律师事务所律师。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区潭中东路66号，统一社会信用代码114502000076044999。 法定代表人唐作斌，柳州市城市管理行政执法局局长。 委托代理人张勇军，广西众维律师事务所律师。 委托代理人曾园园，柳州市城市管理行政执法局工作人员。 被告柳州市人民政府，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路66号。 法定代表人吴炜，柳州市市长。 委托代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 委托代理人韦怡，柳州市司法局工作人员。 原告王熠彬诉被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）、柳州市人民政府（以下简称市政府）行政强制一案，本院于2019年1月21日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告王熠彬及其委托代理人于森，被告市城管执法局的委托代理人曾园园、张勇军，被告市政府的委托代理人莫妮旎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王熠彬诉称：其于2019年1月9日收到市政府作出的柳政复字〔2018〕123号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称123号《复议决定书》），该123号《复议决定书》对市城管执法局于2018年9月17日作出的柳城管柳东规划行决字〔2018〕2059号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（以下简称《责令限期拆除决定书》）予以维持。王熠彬认为《责令限期拆除决定书》认定事实错误，适用法律错误，程序违法，应予以撤销；市政府认定事实错误，适用法律错误，作出的123号《复议决定书》应予撤销。理由：一、市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》违反国务院的有关规定和市政府《开展清查整治违法违规用地专项行动实施方案》的规定，认定事实错误；123号《复议决定书》认定事实错误。王熠彬系柳州市鱼峰区雒容镇盘古村村民，2009年结婚，婚后育有一子一女，全家5口早已分户。王熠彬一家居住的房屋因年久失修，已经成为危房，为了解决住房问题，王熠彬自2013年开始向有关部门申请建房手续，但是相关部门怠于行使其职责不予审批。无奈之下，王熠彬依照“一户一宅基地”的原则在原老房屋的位置翻建房屋360平方米，并居住至今。因政府建设需要征收其所在村屯的土地，市城管执法局以拆“违建”的方式对王熠彬的房屋进行拆迁，市城管执法局作出该《责令限期拆除决定书》违反了关于占地建房手续不全的问题的处理原则：（一）国务院《关于做好拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条明确规定“对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续。对政策不明确但确属合理要求的，要抓紧制订相应的政策，限期处理解决；一时难以解决的，要耐心细致地做好解释工作，并积极创造条件，争取早日解决”。（二）市政府《开展清查整治违法违规用地专项行动实施方案》第二条第4项规定：对农村居民违法占地建房要区分不同情况作出处理，其中属于符合“一户一宅”，建房自住，其用地符合规划用地指标，尽快予以完善用地手续。王熠彬建房自住，符合“一户一宅”和用地规划，《责令限期拆除决定书》错误认定事实，违反上述相关规定，应当予以撤销。《责令限期拆除决定书》对房屋面积360平方米认定为510.12平方米，与事实不符，属于认定事实不清；123号《复议决定书》对上述事实认定错误。二、市城管执法局没有对王熠彬的房屋进行行政处罚的职权，其作出的《责令限期拆除决定书》应当被撤销，123号《复议决定书》对此认定错误。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第六十六条、六十七条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条、第六十四条规定，在城市、镇规划区内进行工程建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。可见，对于土地和建筑物的管理是县级以上人民政府土地行政主管部门和城乡规划部门、镇政府的职权，市城管执法局无此职权，更无作出行政处罚的职权。再者，王熠彬所在地为柳州市鱼峰区雒容镇，根据城乡规划法第四十一条第一款的规定，理应由鱼峰区规划局或者雒容镇人民政府行使职责，市城管执法局无此职权。三、市城管执法局违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的规定，程序违法，123号《复议决定书》对此认定错误。根据行政处罚法第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，行政机关应当履行立案审批、现场勘察、告知、批准等程序，作出行政处罚之前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，保障当事人进行陈述和申辩的权利，行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利等。市城管执法局没有依法履行法律规定的程序，程序违法，根据行政处罚法第四十一条的规定，《责令限期拆除决定书》不能成立，理应予以撤销，123号《复议决定书》对此认定错误。四、市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》依据城乡规划法第六十四条的规定作出责令限期拆除的决定，属于适用法律错误；123号《复议决定书》对此认定错误，适用法律错误。王熠彬的房屋是其唯一住房，符合“一户一宅”和用地规划，可以补办手续。根据城乡规划法第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，根据违法行为的不同阶段和情节轻重，分别应承担的法律责任为:责令停止建设、责令限期改正并处罚款、限期拆除。按照该规定，对于已经建成尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以限期改正并处罚款，只有当违法建筑无法采取改正措施的，经城乡规划主管部门确认后，才能在规定的期限内拆除全部或者部分，市城管执法局不能证明原告的房屋无法采取改正措施消除对规划实施的影响，亦不能证明原告的房屋不能通过改建达到符合城乡规划的要求，依据城乡规划法第四十条、第六十四条的规定作出责令限期拆除的决定，显然是适用法律错误；123号《复议决定书》对此认定错误。综上，王熠彬认为市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》认定事实错误，适用法律错误，程序违法，该决定书应被撤销。市政府作出的123号《复议决定书》认定事实错误，适用法律错误，应予以撤销。为维护自身合法权益，王熠彬向法院提出诉讼请求：1.撤销被告市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》；2.撤销被告市政府作出的123号《复议决定书》；3.本案诉讼费用由被告承担。 王熠彬提供的证据有：1.户口本及盘古村委出具的证明，证明涉案房屋是王熠彬在本村内的唯一住房，其具有本案的原告主体资格；2.《责令限期拆除决定书》，证明该决定书认定面积错误，房屋建设时间也不明，故该决定书认定事实错误，适用法律错误，应予撤销；3.123号《复议决定书》及EMS邮寄底单，证明王熠彬已收到该复议决定书，该复议决定认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。 被告市城管执法局辩称:一、王熠彬的原告主体不适格，其无权向法院提起诉讼。就本案而言，王熠彬并无证据能证实涉案房屋归其所有，且市城管执法局在对涉案违法建筑物作出《责令限期拆除决定书》之前，已经向房屋的建设人或所有人、管理人送达了关于涉案违法建筑物的柳城管柳东规划调字〔2018〕6083号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（以下简称《调查通知书》）及柳城管柳东规划停字〔2018〕6083号《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（以下简称《责令停止违法行为通知书》），要求房屋的建设人或所有人、管理人携带相关证件材料到市城管执法局处配合调查涉案房屋的相关情况，但均未见任何人前来配合调查或声称与涉案房屋有关。至目前为止，王熠彬也没有任何的证据能证实其是涉案房屋的建设人或所有人、管理人。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。而王熠彬没有任何证据，空口无凭就想证实其是涉案房屋的所有权人或管理人，显然是不符合法律规定。由此，王熠彬既没有证据能证实涉案房屋系属其所有，也无法证实市城管执法局侵犯了其合法权益，其无权向法院提起诉讼。二、市城管执法局享有行政执法权。按照广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函[2005]220号）的规定，市城管执法局具有对城市规划管理方面对未经规划部门审批的建筑物、构筑物以及不按规划部门批准建设的建筑物、构筑物行政处罚的权利。三、市城管执法局执法程序合法。在市城管执法局送达了《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》，但并没有任何人在规定时间内到市城管执法局处配合调查工作。随后，市城管执法局又送达了柳城管柳东规划告字〔2018〕2059号《责令限期拆除告知书》（以下简称《责令限期拆除告知书》），相关权利人直至市城管执法局对本案违法建筑物作出《责令限期拆除决定书》之前，均未向市城管执法局提出任何异议及陈述、申辩。四、据查，本案涉案的房屋属于未经合法报建、审批所建的房屋，系违建房屋，其未取得建设规划许可证擅自建设房屋，已经违反了城乡规划法第四十条的规定。因此，市城管执法局依据城乡规划法第六十四条的规定对涉案违法建筑作出《责令限期拆除决定书》的行为认定事实清楚，适用法律正确。五、市政府依据相关事实作出的123号《复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。综上所述，市城管执法局于2018年9月17日作出的《责令限期拆除决定书》事实清楚，程序合法，应当予以维持。 市城管执法局提供的证据有：1.责令停止违法行为相关文书：《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》、送达照片，证明市城管执法局对涉案违法房屋责令停止违法行为进行通知及开展行政执法调查的情况；2.现场勘验检查笔录及照片，证明对涉案违法房屋进行现场勘验检查的情况；3.公告及送达回证、照片，证明对涉案违法房屋违法行为进行公告及送达的情况；4.柳东新区快速处理在建违法占地违法建设联合处理意见，证明由多部门对涉案违法房屋作出违法建设联合处理意见的情况；5.《责令限期拆除告知书》及送达回证、照片，证明对涉案违法房屋责令限期拆除告知的情况；6.《责令限期拆除决定书》及送达回证、照片，证明对涉案违法房屋作出责令限期拆除决定的情况。 被告市政府辩称:一、市政府依法有权受理王熠彬对市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》不服提出的复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市城管执法局本级人民政府，有权受理王熠彬对市城管执法局具体行政行为不服提出的复议申请;二、123号《复议决定书》正确。市政府收到复议申请后，依法予以受理。经审查，市政府认为市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。综上，市政府作出123号《复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。 市政府提供的证据有：1.《行政复议案件审批表》，证明市政府依法受理了王熠彬提出的复议申请；2.市城管执法局行政复议答复材料，证明市城管执法局已依法提交答复及当初作出具体行政行为的证据等有关材料；3.延期审理通知书及送达回执，证明由于案件需要延期审理，市政府已按法律规定制作延期审理通知并送达各方当事人；4.123号《复议决定书》及送达回证、邮寄凭证，证明市政府在法定期限内依法作出行政复议决定，并按照当事人提供的地址邮寄送达给各方当事人。 经庭审质证，王熠彬对市城管执法局提交的证据1～5的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，对证据6的真实性认可，但对其合法性、关联性有异议；对市政府提交的证据1、3无异议，对证据2的真实性无异议，但认为不具有合法性，对证据4中的送达回证和邮寄凭证无异议，对复议决定书有异议。市城管执法局对王熠彬提交的证据1中的户口本的真实性无异议，但对盘古村委的证明不予认可，认为涉案房屋的实际情况应以市城管执法局现场勘验检查的情况为准，对证据2、3的真实性、合法性无异议；对市政府提交的证据1～3的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据4，认为王熠彬并无证据证实涉案房屋归其所有，涉案违法房屋建筑面积应以市城管执法局现场勘验检查的结果为准。市政府对王熠彬提交的证据1质证意见与市城管执法局的质证意见一致，对证据2、3的真实性、合法性、关联性无异议，但不同意王熠彬的证明目的；对市城管执法局提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：双方对真实性无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证;王熠彬对市城管执法局提交的证据1～5的真实性有异议，但在市城管执法局提供了证明原件的情况下王熠彬并未能提供相反证据予以反驳，故对该组证据的真实性予以确认，可以作为本案证据使用;至于双方提交的证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合全案证据予以综合认定。 经审理查明，原告王熠彬系柳州市鱼峰区雒容镇盘古村王家屯人，其在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在柳州市鱼××区××家××距村路约5米处建设了房屋。2018年8月13日，市城管执法局作出《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》，认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人涉嫌未取得《建设工程规划许可证》在柳州市××镇盘古村王家屯建房，要求其立即停止违法行为并接受调查，并将该两份文书张贴于涉案房屋大门上。当日，市城管执法局的工作人员在涉案房屋处作现场勘验检查笔录，记录位于柳州市××镇盘古村王家××距村路约5米处房屋一栋三层，砖混结构，尺寸为：8.8米×16.3米×3，房屋南侧、东侧第二、三层出挑楼，尺寸为：（8.8米×1.5米+17.8×1.5米）×2。2018年8月22日，柳州市国土资源局柳东分局出具意见，认为该房屋系未办理有合法有效的用地手续，属于非法占地行为，依法应退还非法占用土地并拆除地上建构筑物；2018年8月27日，柳州市规划局柳东分局出具意见，认为该建构筑物在规划区范围内未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，属违法建筑物，且无采取改正措施消除影响，依法应予拆除；2018年8月29日，市城管执法局柳东分局出具意见，认为该建构筑物未办理合法有效的用地手续和建设规划手续，依法应予拆除。2018年9月11日，市城管执法局作出《责令限期拆除告知书》，拟对涉案房屋的建设人或所有人、管理人作出责令限期拆除的行政处理。市城管执法局将该告知书张贴于涉案房屋外墙上。同年9月17日，市城管执法局作出《责令限期拆除决定书》，要求涉案房屋的建设人或所有人、管理人自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。该决定书亦张贴于涉案房屋大门上。王熠彬对该《责令限期拆除决定书》不服，于2018年10月24日向市政府申请行政复议。市政府于2018年12月26日作出123号《复议决定书》，决定维持市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》。 本院认为，根据行政处罚法第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据城乡规划法第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，城市管理行政执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》，王熠彬建设的建筑物处于城市规划区的范围。因此，本案被告市城管执法局的行政主体资格合法，本院予以认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议。被告市政府是被告市城管执法局的本级人民政府，其有权受理王熠彬的复议申请。王熠彬提供的《证明》加盖雒容镇盘古村民委员会公章证实了该建筑物系其所建设，其是该建筑物的实际使用人和管理者，故王熠彬与该建筑物及本案均有利害关系，可作为本案的原告参加诉讼，被告市城管执法局认为王熠彬无诉讼主体资格的意见，与事实不符，本院不予采纳。 关于市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》是否合法的问题，根据城乡规划法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可釆取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，市城管执法局作出《责令限期拆除决定书》中认定涉案房屋未取得建设规划许可证的事实清楚，应限期拆除。王熠彬认为涉案建筑物是其在宅基地上进行的合法建设，但其未能提供《建设工程规划许可证》证实其主张，本院不予采信。但是，根据行政处罚法第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”及第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，虽然涉案房屋应当拆除，但市城管执法局在作出行政处罚前，应当履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的意见，保障当事人陈述和申辩的权利。本案中，王熠彬陈述其未收到过市城管执法局送达的《责令停止违法行为通知书》及《调查通知书》等文书，市城管执法局亦未提供证据证明其已对涉案房屋的所有人或建设者进行调查询问，因此，本院认为，市城管执法局在未对房屋所有人、建设者进行调查的情况下将《责令停止违法行为通知书》、《调查通知书》张贴在涉案房屋外墙及大门上，并未依法送达给房屋所有人、建设者。市城管执法局在作出行政处罚前，未告知房屋所有人、建设者要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，在未听取当事人陈述和申辩的情况下即作出《责令限期拆除决定书》，市城管执法局上述行政行为均违反法定程序。鉴于涉案房屋已被部分拆除，市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》已不具有可撤销的内容，但本院对该行政行为的违法性予以确认。因市城管执法局作出的《责令限期拆除决定书》违法，市政府作出的123号《复议决定书》对市城管执法局的具体行政行为认定不当，应依法撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告柳州市城市管理行政执法局于2018年9月17日作出的柳城管柳东规划行决字〔2018〕2059号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》违法； 二、撤销被告柳州市人民政府于2018年12月26日作出的柳政复字〔2018〕123号《柳州市人民政府行政复议决定书》。 案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 田义迅 审 判 员 任春喜 审 判 员 胡兰兰 二〇一九年六月二十六日 法官助理 罗昌昆 书 记 员 王 璐