广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1322行初9号原告黄锦光，男，汉族，1975年6月25日出生，住址：广东省惠州市仲恺高新区，委托代理人黄赞荣，广东经纶律师事务所律师。被告惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处。住所地：广东省惠州市仲恺大道惠环段222号。负责人陈亮，主任。诉讼负责人林雨勇，党委委员。委托代理人鄢义兵，广东卓凡律师事务所律师。委托代理人陈仲生，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。原告黄锦光诉被告惠州仲恺高新技术产业开发区惠环街道办事处（以下简称惠环街道办）确认行政行为违法纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人黄赞荣，被告诉讼负责人林雨勇及委托代理人陈仲生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月16日，被告作出惠环审决字[2018]第2号《不予行政审批决定书》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村规划许可实施意见》第五条的规定，决定对原告的申请不予许可。原告诉称，2018年7月16日，被告对原告在2018年6月19日向被告申请办理《乡村建设规划许可证》作出不予行政审批决(惠环审决字[2018]2号)。被告认为原告申请建设许可的地块所在的沙角头村民小组老村庄，已被2015年8月24日作出的《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》（惠府函[2015]320号）列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围，规划为R2类“二类居住用地”，认为原告报建申请不符合上述控制性详细规划的要求，且被告认为村民对被告出具的多套村庄规划方案至今尚未达成一致意见，决定不予许可。首先，原告认为申请符合了法律的要求。该案的实体内容涉及《乡村建设规划放可证》的申请及审批，所适用的基本法律依据为①全国人大常委会制定的《城乡规划法》。该法第四十一条第1款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划放可证。”第2款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”②《广东省城乡规划条例》根据《城乡规划法》前述授权，在其第五十一条作出规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”且《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件……人民法院审理行政案件，参照规章。”原告黄锦光已向被告提交了《申请书》、《乡村建设工程许可证申请表》、《集体土地使用证》、《建设用地规划许可证》及房屋设计图等申请材料，且原告提交的证明材料，已经由村民委员会签署书面同意意见，已完全符合《广东省城乡规划条例》的规定，原告的申请是合法、有效的。原告提交的申请材料中包括了《建设用地规划许可证》，已经合法取得了土地使用证明，而被告所认为的申请所在地不符合惠州市政府的控制性详细规划的要求。根据《广东省城乡规划条例》第五十一条第一款：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”原告已具备申请乡村建设规划许可证的法定条件，被告无权以惠州市控制性规划来否定原告提出的申请。因此，被告对原告提出办理《乡村建设工程规划许可证》不予行政审批决定的行为违法。其次，被告作出本行政处理决定，援引了《城乡规划法》第四十条及《住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》的第五条的规定，但该等条款均不适用于本案，被告作出的行政处理决定没有法律依据。据此，原告提起诉讼，请求判令：1.依法确认被告对原告提出办理《乡村建设工程规划许可证》不予行政许可的行为违法；2.被告依法为原告办理《乡村建设工程规划许可证》及《建设工程施工许可证》的行政许可；3.由被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：1.《不予行政审批决定书》，证明被告仲恺高新区惠环街道办事处对原告黄锦光在2018年6月19日所申请办理的《乡村建设规划许可证》作出不予行政审批决定书;2.业务回执，证明原告于2018年6月19日提出办理“乡村建设工程规划许可证”的申请，被告确认收到原告的申请材料，包括申请表、集体土地使用证等、施工图等;3.《乡村建设工程规划许可证申请表》及证明材料，证明原告于2016年曾向被告提出办理“乡村建设工程规划许可证”的申请，并附上了《集体建设用地使用证》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》等证明材料。以及建筑工作设计图纸，该申请已经由惠州仲恺高新区惠环街道办事处红旗村沙角村民小组、惠州仲恺高新区惠环街道办事处红旗村民委员会加具“同意上报审批”的意见。原告所提的申请材料完全符合申请条件;4.信访事项交办情况告知单，证明仲恺高新区综治信访维稳中心就原告的信访事项，于2016年6月23日提出处理意见：“责成惠环街道办在（2016年）6月底前召开红旗沙角头村小组户代表会，研究、商量该村小组规划建设问题”;5.《关于黄泽明、黄锦光、刘友信访事项回复意见》,证明2016年11月15日，原告等就本案所涉报建问题到市信访局进行信访，该次信访最终交由被告惠环街道办处理。该办事处2016年12月29日的回复意见仍坚持“我办事处暂缓你们办理规划报建手续”;6.撤销信访事项处理意见告知书,证明原告依循法定途径，就惠环街道办2016年12月29日的回复向上级部门申请复查，2017年2月15日，仲恺高新区委政法委员会作出处理意见，认为惠环街道办的回复“理据不够充分”，决定撤销惠环街道办作出的处理意见，并要求该办事处重新办理并予以答复;7.《关于红旗沙角头村民小组村民黄泽明、黄锦光、刘友等人反映房屋无法报建问题的回复意见》,证明针对仲恺高新区委政法委员会2017年2月15日的决定，惠环街道办于2017年5月18日重新作出答复称：“我办事处认为，应在沙角村小组对老村庄规划形成统一意见后，方可根据规划方案为你们办理《乡村建设规划许可证》、《施工许可证》等报建凭证”。被告坚持拒绝受理原告的报建申请;8.《撤销信访事项处理意见告知书》,证明仲恺高新区委政法委员会于2017年6月30日作出处理意见，决定撤销惠环街道办2017年5月18日作出的《回复意见》，并要求该办事处重新办理并予以答复;9.惠州中院《行政判决书》,证明由于被告拒绝受理原告办理“乡村建设工程规划许可证”的申请，原告曾对被告提起行政诉讼，惠州中院于2018年5月29日作出《行政判决书》，判令被告受理原告申请。被告辩称，一、被告接收原告的申请材料，立案受理并依法作出行政处理决定，程序完全合法，不存在行政不作为。被告于2018年6月19日收到原告提交的申请书、申请表、集体土地使用证、身份证、施工蓝图附光盘（建施3结施1）等申请材料，经审查后答辩人予以受理并出具了回执给被答辩人。受理后被告依法予以审理，并在法定期限内于2018年7月16日作出《不予行政审批决定书》并于当天送达给原告。被告提出的行政申请已依法受理并作出决定，不存在行政不作为的情形。二、原告申请办理《乡村建设工程规划许可证》《施工许可证》不符合法定条件。1.老村的规划方案尚未经村民会议或者村民代表会议讨论通过，依法不符合法定要件。《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”和《广东省城乡规划条例》第十六条规定：“村庄规划由镇人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府审批。村庄规划的编制应当符合农村实际情况，满足村民生产生活需求，通俗易懂，明确村庄建设范围、住宅建设布局、公共服务设施和基础设施配置、历史文化和自然风貌保护等内容”，因沙角头村民小组老村庄地势低洼、村道狭窄，多年来内涝严重，被告一直引导该村完善村庄规划，并委托了规划设计院，出具多套村庄规划方案供村民选择，但村民至今无法达成一致意见，其规划建设方案并最终讨论通过。在规划方案未通过之前，原告的报建申请不符合法律规定。2.原告的申请不符合控制性规划的要求。惠州市人民政府于2015年8月24日作出《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》（惠府函[2015]320号），该批复明确:“规划范围内的所有建设和开发必须按照该规划组织实施，任何单位和个人不得随意变更。”而涉案土地已被列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围中（详见规划图），而且所在范围被规划成为R2类“二类居住用地”，根据《城市用地分类与规划用地标准》（GB50137-2011）的规定，“二类居住用地”是指公共设施、交通设施和公共服务设施较齐全、布置较完整、环境良好的多、中、高层住宅用地。而且前涉案地块的现状的公共服务设施欠缺、环境较差、以棚户区为主，属于需要加以改造的简陋住宅为主的用地，显然不符合上诉的控制性详细规划的要求。3.在办理手续中，原告所提交的报建材料不符合法律法规规定。根据《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》第五条乡村建设规划许可的申请的要求，“进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，申请材料应包括：1.国土部门书面意见。2.房屋用地四至图及房屋设计方案或者简要设计说明。3.经村民会议讨论同意、村委会签署的意见。4.其他应当提供的材料。”原告提出申请的建设规划未经村民会议讨论同意，不符合该文件的要求。再者，办理《施工许可证》应当在办理《乡村建设工程规划许可证》后方可办理。三、如被告支持了原告的申请，将导致老村无序建设损害老村的集体利益和长远发展。如被告违法支持了原告提出的建设申请，则沙角头村民小组老村庄的建设将会陷入无序的状态，村庄内涝，消防安全隐患（消防车将无法进出老村）将无法得到改善，必将损害老村其他村民的集体利益和长远发展，对全村人民群众的财产安全造成长久的威胁。综上所述，被告不存在行政不作为，原告提出的建设申请不符合法律行政规所规定的申请条件且会对公共利益造成损害，请贵院依法驳回原告的全部诉请。被告向本院提交了以下证据：1.沙角头村小组新村庄规划总平面布置图（草案1）一张、沙角头村小组新村庄规划总平面布置图（草案2）一张、开会视频光盘一个，证明被告就村庄规划委托设计并提交村民讨论，但村小组至今仍未形成一致的意见。村庄的规划和原告的报建申请未经村民会议讨论同意。原告的报建申请不符合法规规定；2.承诺书，证明仅为完成征地拆迁工作，被告协助原告办理了集体土地使用权证和建设规划许可证，原告出具了承诺书；3.相片，证明沙角头村老村庄下雨天会发生水浸，在统一规划方案未经村民表决通过的情形下，若批准原告建设，不仅不符合法律法规，而且会损害公共利益；4.《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》，证明惠州市人民政府于2015年8月24日作出批复，确认规划范围内的所有建设和开发必须按照规划组织实施；5.《城市用地分类与规划建设用地标准》节选，证明城市规划建设用地R2类用地标准规定为：设施较齐全、环境良好，以多、中、高层住宅为主的用地；6.惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划，证明争议地块位于规划内的R2类范围之内，其开发需要符合相关规划要求；7.惠环街道办事处办理乡村建设规划许可证业务回执，证明被告于2018年6月19日收到原告交来的申请书、申请表、集体土地使用证、身份证、施工蓝图附光盘（建施3结施1），原告并未提交其报建申请已经过村民会议讨论同意的证明；8.不予行政审批决定书，证明被告经过审理认为原告的申请不符合法律法规及上述控制性详细规划的要求，且批准会损害公共利益，依法作出不予审批的决定；9.惠州市惠城区人民法院执行裁定书，证明被告已依法履行了广东省博罗县人民法院作出的（2017）粤1322行初254号行政判决书所确定的义务；10.《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》，证明进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，原告的申请未经村民会议讨论通过，申请材料欠缺；11.《中华人民共和国城乡规划法》节选，证明依照规定，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自制区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；12.《广东省城乡规划条例》节选，证明依照规定，村庄规划建设应当遵循先规划后建设的原则，沙角头村村民未讨论得出一致的规划方案，原告申请报建违背该原则。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2015年7月21日，被告向原告颁发仲恺高新区惠环地证（2015）0033号《建设用地规划许可证》。2015年8月24日,惠州市人民政府作出惠府函[2015]320号《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》，该批复明确:“规划范围内的所有建设和开发必须按照该规划组织实施，任何单位和个人不得随意变更”,涉案土地已被列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围中（详见规划图），而且所在范围被规划成为R2类“二类居住用地”。2016年3月22日，原告取得惠州市人民政府颁发集体土地使用证。2016年5月3日，原告向惠环街道办事处建管所提交《申请书》和《申请表》等材料，申请为其位于仲恺××新区××街道××村××头村小组老村××0140011011，面积107平方米的土地办理《建设工程规划许可证》。原告所在的沙角头村民小组及红旗村民委员会均同意原告的申报申请，并在《申请书》和《乡村建设工程规划许可证申请表》中加盖了印章。被告未受理原告的申请，后原告不断以信访形式反映诉求。2016年6月23日，仲恺区综治信访维稳中心作出《信访事项交办情况告知单》，告知其反映的有关问题已于当日交办惠环街道办研究处理，并责成惠环街道办在6月底前召开红旗村沙角头村小组户代表会，研究商量该村小组规划建设问题。2016年10月20日，被告作出《关于黄锦光信访事项的回复意见》，称在沙角头村小组尚未对老村庄规划达成统一意见前，暂缓受理其报建手续。2016年12月29日，被告惠环街道办作出《关于黄泽明、黄锦光、刘友信访事项回复意见》，针对黄锦光反映的无法报建房屋问题，被告回复称在该村小组未对老村庄规划达成统一意见前，暂缓其办理规划报建手续。2017年2月15日，仲恺区委政法委作出《撤销信访事项处理意见告知书》，认为被告作出的上述回复意见理据不够充分，决定撤销惠环街道办于2016年12月29日作出的处理意见，并要求惠环街道办重新办理并答复。2017年5月18日，被告作出《关于红旗沙角头村小组村民黄泽明、黄锦光、刘友等人反映房屋无法报建问题的回复意见》，认为应在该村小组对老村庄规划形成统一意见后，方可根据规划方案为其办理《乡村建设规划许可证》、《施工许可》等后续手续。原告不服，诉至博罗县人民法院。2017年6月30日，仲恺区委政法委作出《撤销信访事项处理意见告知书》，告知原告经核查，决定撤销惠环街道办于2017年5月18日作出的处理意见，并要求惠环街道办重新办理并答复。2017年12月25日，博罗县人民法院作出（2017）粤1322行初252号《行政判决书》，责令被告于判决发生法律效力之日起60日内对原告提出办理《乡村建设工程规划许可证》的申请作出行政处理决定，被告对该判决不服，上诉至惠州市中级人民法院。2018年5月29日，惠州市中级人民法院作出（2018）粤13行终51号《行政判决书》，驳回被告上诉，维持原判。2018年6月19日，原告再次向被告申请办理《乡村建设规划许可证》，被告于当日受理了原告申请。2018年7月16日，被告作出惠环审决字[2018]2号《不予行政审批决定书》，认为原告申请建设许可的地块已被惠府函[2015]320号《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围，规划为R2类“二类居住用地”，原告的申请不符合控制性规划的要求，且村民会议或者村民代表会议对涉案地块所在村庄规划方案至今未达成一致意见，因此，对原告的申请决定不予许可。原告不服上述决定，向法院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条规定：“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意”、第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”。《中华人民共和国住房和城乡建设部乡村建设规划许可实施意见》第五条规定：“进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，申请材料应包括：1.国土部门书面意见。2.房屋用地四至图及房屋设计方案或者简要设计说明。3.经村民会议讨论同意、村委会签署的意见。4.其他应当提供的材料”。《广东省城乡规划条例》第十六条规定：“村庄规划由镇人民政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报上一级人民政府审批。村庄规划的编制应当符合农村实际情况，满足村民生产生活需求，通俗易懂，明确村庄建设范围、住宅建设布局、公共服务设施和基础设施配置、历史文化和自然风貌保护等内容”，第五十一条规定：“在村庄规划确定的宅基地范围内建设农村村民住宅的，应当持村民委员会签署的书面同意意见、土地使用证明、住宅设计图件等材料，向镇人民政府提出申请，由镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。镇人民政府应当自受理申请材料之日起五个工作日内将申请材料报送城市、县人民政府城乡规划主管部门。……城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证”，依据上述法律规定及规范性文件，被告具有作出是否核发《乡村建设工程规划许可证》的法定职权。本案中，原告虽然已取得被告颁发的《建设用地规划许可证》和惠州市人民政府颁发的集体土地使用证，经所在村民委员会和村民小组同意申请乡村建设工程规划许可证后，向被告提交了申请材料，但是，惠州市人民政府已作出《惠州市人民政府关于同意惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划的批复》，案涉土地已经列入“惠州仲恺高新区液晶产业园控制性详细规划”的范围，规划为R2类“二类居住用地”，村民会议或者村民代表会议对涉案地块所在村庄规划方案至今未达成一致意见，原告的申请不符合规划的要求，被告以此为由不予核发建设工程规划许可证给原告，有事实和法律依据，本院予以支持。对于原告主张确认被告不予行政许可的行为违法和请求判令被告办理《乡村建设工程规划许可证》，没有事实和法律依据，本院不予以支持。原告仅向被告申请《乡村建设工程规划许可证》，并未申请办理《建设工程施工许可证》，因此，对原告办理《建设工程施工许可证》的请求应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄锦光的诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  叶东来人民陪审员  张敏才人民陪审员  朱月燕二〇一九年六月十四日法官助理温露娜书记员周小榆