辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽03行终260号上诉人（一审起诉人）：韩玉娥，女，汉族，1958年12月30日出生，住海城市。委托代理人：张洪士，辽宁弘扬律师事务所律师。上诉人韩玉娥因海城市人力资源和社会保障局（以下简称海城人社局）履行法定职责一案，不服鞍山市千山区人民法院（2019）辽0311行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年6月18日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。上诉人向一审法院起诉称：起诉人原为海城市王石镇社办集体企业的职工，符合辽宁省人力资源和社会保障厅《关于印发原“五七工”、“家属工”参加基本养老保险实施细则的通知》([2011]399号)参保条件，现起诉人得知该信息后，要求被起诉人办理“五七工”、“家属工”参保事宜时，遭到被告拒绝，致使起诉人不能依法享受相应的社保待遇。具体诉讼请求：1、请求确认被告未给原告办理“五七工”、“家属工”养老保险行为属于行政不作为；2、请求为原告按“五七工”、“家属工”标准办理养老保险。一审法院经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项：“提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定。起诉人要求被起诉人属于依法履行法定职责的行政作为并请求为原告按“五七工”、“家属工”标准办理养老保险的诉讼不属于行政案件的受案范围。其理由是1、该案系符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼即第(二)项规定：行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。《辽宁省“五七工”、“家属工”参加基本养老保险实施细则》是为了执行辽人社【2011】385号文件精神而制定的，不是对个人或者一小部分人群体实施的决定或命令，而是具有广普性的普遍意义的政策性文件，它是与原法令、条例、规定配套使用的，所以，它是具有普遍约束力的，具有行政不可诉性。2、“五七工”、“家属工”被纳入养老保险解决的是上世纪六七十年代，曾在石油、煤炭、化工、建筑、建材、交通、运输、冶金、有色、制药、纺织、机械、轻工、农、林、水、牧、电、军工这19个行业的国有企业中从事生产自救或企业辅助性岗位工作的，具有城镇常住户口、由于历史原因未取得正式职工身份，现未能参加城镇企业职工基本养老保险者，从2011年11月1日起，被纳入当地基本养老保险统筹范围。3、“五七家属工”申请参保应同时具备以下条件：上世纪六十年代至八十年代末曾在省内国有或集体企业中工作累计满三年以上，未取得正式企业职工身份，现未参加城镇企业职工基本养老保险；2011年10月31日前，男年满60周岁、女年满55周岁，2011年10月31日前，己取得省内城镇常住户籍的，从你提交的证据上反映你系农村户口，原则上即不符合条件。4、辽宁省人力资源和社会保障厅、辽宁省财政厅、辽宁省地方税务局联合出台的辽人社【2011】385号文件中明确规定，对于五七家属工的社会保险的问题主要是妥善解决历史遗留问题，对于该问题的解决是有时间限制的，即从2011年11月开始至迟于2014年12月31日截止。另，你所提出的诉请己过诉讼时效即己经过了起诉期限。经查：海城市人社局于2017年11月3日给你类似的情况人员统一下发了“答复意见书”，该书中陈述从2011年11月开始市人社局通过电视台、报社、镇区等新闻媒体机构进行了广泛宣传，宣传工作基本达到全覆盖，特别是2014年年底，按照辽人社函2014【119】号《关于基本养老保险有关问题的指导意见》文件精神，海城市人社局进行了最后一批“五七工、家属工”参保的办理工作，为使符合条件的人员参保，海城市人社局于同年8月21日、11月26日及12月18日向相关部门及各镇区下发了书面通知，规定了截止时间即截至2014年12月31日已落实三批次参保工作，之后再未办理，海城市人社局在2014年12月31日对海城“五七工、家属工”参保工作进行了全面截止。主要是在该书中告知了诉权即：如对本处理意见不服，可在收到该《处理意见书》后15日内，向相关部门申请复议或向人民法院提起诉讼.故你所诉请的事实系发生在2015年5月1日新行政诉讼法修改实施之前，但是你所诉请的时间是2015年新行政诉讼法实施之后，因此你的诉权时间计算即以告知的时间或以6个月为起诉时间，所以你于2019年来本院诉讼显系己超过起诉期限，对于起诉人的诉讼本院不予受理。综上，起诉人所起诉的案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、第五十一条第二款以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第(一)项之规定，裁定如下：对起诉人韩玉娥的起诉，不予立案。上诉人上诉称：一审法院认定事实不清，证据不足，具体理由如下；一、上诉人起诉符合法定条件。1、上诉人未对《辽人社【2011】385号》提出诉讼，一审裁定错误；2、《辽人社【2011】399号》是具体执行《辽人社【2011】385号》办法，而上诉人符合《辽人社【2011】399号》第一条第（四）项参保条件，而被上诉人并未给上诉人办理参保手续；3、此前，被上诉人已为与上诉人条件相同227名工友办理“五七工”“家属工”基本养老保险（《王石镇“五七工”“家属工”参加基本养老保险合格人员名册》，现认定上诉人不符合参保条件无法律依据；4、被上诉人是行政机关，应当为上诉人办理参保手续而未办理参保手续，属于行政不作为的具体行政行为，符合《行政诉讼法》第49条起诉条件，因此上诉人起诉符合法律规定，应当予以立案审理；5、本案符合《最高人民法院关于解释》（法释【2018】1号）第一条“受案范围”，不在该《法释》规定的“不属于人民法院行政诉讼受案范围”之列，因此应当予以立案；6、上诉人现知道，被上诉人认为本案为行政案件，应行政诉讼解决。二、上诉人起诉并未超过时效1、没有证据表明被上诉人向上诉人提供过《辽人社函(2014)119号》文件，并且该文件也未提出到2014年底截止不予办理参保规定；2、由被上诉人出具的《关于“五七家属工”办理养老保险相关事宜说明的函》、《关于“五七家属工”参保申报工作的补充通知》表明是被上诉人自行决定的，并不是依据《辽人社函（2014）119号》文件而截止办理参保手续，又因被上诉人并不无立法权，其无权擅自改变上级法律规定，其擅自改变的规定无法律依据，对上诉人无约束力；3、被上诉人也未提供相应证据证明其通过正当合法程序通知或应当通知到上诉人截止办理人参保通知；4、上诉人通过合法程序向辽宁省人力资源和社会保障局查询后得知，没有截止办理涉案的参保通知，上诉人于2018年12月17日向鞍山市人力资源和社会保障局查询过，也未有截止办理涉案参保法律规定，此后上诉人对被上诉人提起诉讼，符合时效法律规定；5、根据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发【2017】25号）第一条第5项“确因不可抗力归责于当事人自身原因耽误起诉期限的，人民法院不得以超过起诉期限为由不予立案”规定，一审法院应当予以立案，因此一审法院不予立案是错误的，应予纠正。有鉴于此，上诉人为了维护自己合法权益，依据《行政诉讼法》第八十五条之规定，特向贵院提起上诉讼，请求：一、请求撤销鞍山市千山区人民法院行政裁定书予以立案；二、请求确认被上诉人未给上诉人办理“五七工”、“家属工”养老保险行为属于行政不作为；三、请求为上诉人按“五七工”、“家属工”标准办理养老保险。从上诉人提供的起诉材料查明：2017年11月3日，海城人社局向要求办理参加养老保险“五七工、家属工”人员作出【海人信（2017）11号】答复意见：“要求办理参加养老保险“五七工、家属工”人员：我们于2017年10月30日收到你们上访反映要求办理“五七工”的信访事项，经调查，现就你们反映的事项处理如下：一、上访的主要问题：海城市临时工要求办理“五七工、家属工”参保。二、未参保的主要原因：上访人多次到市人社局、市群众××工作部、鞍山市信访局及海城、鞍山两级政府上访，并反映未参保的主要原因：一是部分人员未接到单位通知。二是当时经申报但不符合参保条件被审掉。三是当时因经济困难处于观望状态，没有申报上。……如对本处理意见不服，可在收到该《处理意见书》后15日内，向相关部门申请复议或向人民法院提起诉讼”。张连其等人在送达签收回执上签字。2017年12月28日，鞍山市人力资源和社会保障局（以下简称鞍山人社局）对张连其等人反映要求办理“五七工、家属工”参保人员出具“信访事项处理意见书”一份，提出两点处理意见，并提出“如对此处理意见不服，可以自收到之日起30日内，向上一级行政机关书面提出复查申请”。张连其在来访人意见一栏书写“满意”。2018年2月9日，海城人社局向张连其等人作出“关于鞍山人社局交办五七工信访一事的答复”，就鞍山人社局交办的张连其等信访事项作出两点答复。并提出“如对本处理意见不服，可在收到该《答复意见书》后15日内，向相关部门申请复议或向人民法院提起诉讼”。经本院询问，张连其等人表示，为实现“五七工、家属工”参加养老保险诉求，先后到国家各级信访部门信访。本院认为：信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款（一）项还规定“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”、“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径。本案中，针对上诉人信访反映的问题，鞍山人社局、海城市人社局已作出了书面答复意见。上诉人如不服，在法定期限内享有向法定机关申请复查的权利。对于信访部门的处理事项，按《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（九）项规定“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。海城人社局在两份意见书中提出的“如对本处理意见不服，可在收到该《意见书》后15日内，向相关部门申请复议或向人民法院提起诉讼”意见，无法律根据，对信访部门的处理事项，信访人不能通过行政诉讼的途径寻求救济。一审法院裁定不予立案理由虽不尽妥当，但裁定不予立案的结果正确，应当维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 乔 军审判员 李 群审判员 史新宇审判员 周庆文审判员 胡 明二〇一九年六月二十五日书记员 于佳玉