广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤04行初3号原告：薛勤，男，汉族，1958年5月8日出生。住址广东省珠海市斗门区，委托代理人：田甜，广东国欣律师事务所律师被告：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区人民东路2号。法定代表人：姚奕生，市长。委托代理人：邹芬芬，珠海市司法局工作人员。原告薛勤诉被告珠海市人民政府（以下简称市政府）社会保险行政复议一案，于2019年1月14日向本院起诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行，于2019年4月23日公开开庭审理本案。原告薛勤及其委托代理人田甜、市政府的委托代理人邹芬芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为2018年12月28日，市政府作出《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2018〕1002号，以下简称被诉行政复议决定），认定薛勤提起行政复议申请超过复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议实施条例》规定的受理条件，遂根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回薛勤的行政复议申请。原告薛勤的诉请、理由及证据原告薛勤的诉讼请求：1.撤销被诉行政复议决定；2.依法责令市政府恢复履行对其申请的行政复议案件的审理职责。其起诉主要理由：一、薛勤根据《珠海市职工基本养老金待遇核定通知单》上的提示，为节约行政成本，认为如果能够复查解决问题，没有必要进行复议和诉讼，故首先申请复查。依据《社会保险行政争议处理办法》第九条和第十四条的规定，经办机构复查期间，行政复议期限中止，复查期限不计入行政复议申请期限。2018年8月25日至11月2日共计69天，扣除复查期限2018年9月13日至9月30日共计17天，薛勤实际上是在第52天提起行政复议，并未超过60日的期限。市政府行政复议委员会既然接受了市人社局的行政复议权，也应当接受该局行政复议有关义务和责任，即市政府应该和市人社局一样，均受《社会保险行政争议处理办法》第十四条的约束。二、市政府错误适用《行政复议法》第九条第一款，而是应当适用该条第二款的规定。该款规定因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算，薛勤在2018年9月13日向珠海市社会保险基金管理中心提出复查申请，2018年9月30日拿到复查结果通知书的行为属于第九条第二款规定的其他正当理由。根据《珠海市职工基本养老金待遇核定通知单》的提示，如对核定待遇有异议，可在收到本核定单之日起60日内，向我中心提出复查申请，亦可在60日内向珠海市人民政府提出行政复议，或在6个月内直接向珠海市金湾区人民法院提出行政诉讼。特别提示给老百姓的指引非常模糊，未能明确说明对于在60日内向珠海市人民政府申请行政复议是可以直接申请还是等到复查结束之后再申请，模糊的特别提示错误引导原告认为，先提出复查申请之后可以再在60日内提起行政复议，而根据普通人的普通认知正常判断，上述提示基本上都会认为向社保部门提出复查申请、向市政府申请行政复议、向人民法院提起行政诉讼这三种救济方式是三选三的选择，即凭借正常认知不会认为在向社保部门提出复查申请之后，就没有时间向人民政府申请行政复议了。三、市政府违反《行政复议法》第三十一条的规定，超期作出被诉行政复议申请决定书，程序违法，依法应当予以撤销。行政复议法规定自受理申请复议起60日内作出行政复议决定且送达申请人，市政府依法应当在2019年1月2号之前就作出行政复议决定并送达复议申请人，但是本案的送达时间是在2019年1月10日。原告薛勤向本院提交了以下证据：1.驳回行政复议申请决定书；2.行政复议申请书；3.对行政复议答复书的质疑书；4.珠海市职工基本养老金待遇核定单；5.行政复议邮单；6.行政复议答复书；7.行政复议材料收据；8.行政复议补充材料收据；9.社保中心业务复查结果通知书；10.养老金待遇复查核定申请。以上证据证明薛勤向珠海市社会保险基金管理中心申请领取养老金，收到通知单后申请复查，而后提起行政复议的经过。被告市政府的答辩意见及证据被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”的规定，就具体行政行为提出复议申请，应当自知道该行为之日起六十日内提出。薛勤提出其向珠海市社会保险基金管理中心申请复查期间，行政复议申请期限应当中止，复查期限不计入行政复议申请期限，依据为《社会保险行政争议处理办法》。经查，该办法为中华人民共和国劳动和社会保障部令第13号，是原劳动和社会保障部于2001年5月27日颁布并于当日起施行的部门规章，其效力低于1999年4月29日颁布的《中华人民共和国行政复议法》（自1999年10月1日起施行）和2007年5月29日颁布的《中华人民共和国行政复议实施条例》（2007年8月1日起施行），不属于“法律规定的申请期限超过六十日的除外”的情形。并且，根据《社会保险行政争议处理办法》第三条“公民、法人或者其他组织认为经办机构的具体行政行为侵犯其合法权益，向经办机构或者劳动保障行政部门申请社会保险行政争议处理，经办机构或者劳动保障行政部门处理社会保险行政争议适用本办法。”的规定，并结合该办法第六条第二款“……公民、法人或者其他组织可以直接向劳动保障行政部门申请行政复议，也可以先向作出该具体行政行为的经办机构申请复查，对复查决定不服，再向劳动保障行政部门申请行政复议。”以及第十三条第一款“申请人对经办机构的复查决定不服，或者经办机构逾期未作出复查决定的，申请人可以向直接管理该经办机构的劳动保障行政部门申请行政复议。”的规定可知，该办法仅适用于向社会保险经办机构和劳动保障行政部门申请社会保险行政争议处理的情形，不能适用于地方人民政府作为行政复议机关的情形。此外，珠海市社会保险基金管理中心作出的《通知单》上，明确载明薛勤可在收到该《通知单》60日内向市政府提起行政复议，不存在未清晰告知行政复议申请期限的情况。因此，对于薛勤就《通知单》提起行政复议的期限，仍应自其收到《通知单》之日起60日内计算。本案中，薛勤于2018年8月25日即收到《通知单》，但其于2018年11月2日才向市政府提出行政复议申请，已经超过行政复议案件申请期限。根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第二项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”规定，薛勤的行政复议申请应当驳回。因此，市政府作出《复议决定书》，驳回薛勤行政复议申请。市政府受理薛勤的行政复议申请后，依法向珠海市社会保险基金管理中心发出提出答复通知书。珠海市社会保险基金管理中心在法定期限内提交了行政复议答复书和具体行政行为的依据、证据。答辩人于法定审查期限内作出《复议决定书》并送达薛勤、珠海市社会保险基金管理中心，复议程序合法。被告市政府在法定举证期限内提交了如下证据：1.行政复议材料收据，证明薛勤于2018年11月2日向市政府提出复议申请。2.行政复议申请书和申请人提交的证据材料，证明其中复议申请书提及薛勤于2018年8月25日收到《珠海职工基本养老金待遇核定通知单》所附证据材料显示其于9月13日提起复查申请。3.提出答复通知书送达回证，证明薛勤要求珠海市社会保险基金管理中心依法提交行政复议答复和证据依据。4.行政复议答复书和证据材料，证明珠海市社保基金中心依法提交行政复议答复和证据依据，其中涉案《珠海市职工基本养老金待遇核定通知单》的邮政快递记录显示申请人于2018年8月25日收到涉案《珠海市职工基本养老金待遇核定通知单》。5.被申请人答复书及相关证据材料送达回证，证明薛勤收到珠海市社保基金中心的答复及相关证据材料。6.被诉行政复议决定，证明市政府依法作出驳回行政复议申请决定。7.行政复议决定书送达回证（薛勤），证明市政府依法送达复议决定书给薛勤。8.行政复议决定书送达回证（珠海市社保基金中心），证明市政府依法送达复议决定书给珠海市社会保险基金管理中心。当事人的质证意见及本院认证意见原告薛勤对被告市政府提交的证据1、7、8的形式合法性予以认可，对证据2-5的关联性、合法性与真实性均认可，对证据6的关联性、合法性与真实性不认可。被告市政府对原告薛勤提交的证据的关联性、合法性与真实性均认可。本院认为，双方提交的证据均具有联性、合法性与真实性，应予采信。本院查明的事实2018年5月29日，薛勤向珠海市社会保险基金管理中心申请领取养老金。2018年8月23日，珠海市社会保险基金管理中心就薛勤的申请作出《珠海市职工基本养老金待遇核定通知单》（档案号：C050202012018080055），核定其基本养老金待遇为每月5531.11元，同时载明如对待遇核定结果有异议，可以在收到该结果之日起60日内向珠海市社会保险基金管理中心提出复查申请，亦可在60日内向市政府申请行政复议，或在六个月内直接向珠海市金湾区人民法院提起行政诉讼。该《通知单》于2018年8月25日邮寄送达薛勤。2018年9月13日，薛勤就该《通知单》向珠海市社会保险基金管理中心提出复查申请，珠海市社会保险基金管理中心于2018年9月28日作出《业务复查结果通知书》（珠社保函〔2018〕1149号），并于2018年9月30日直接送达薛勤。薛勤不服上述业务复查结果，于2018年11月2日向市政府提起行政复议。市政府受理薛勤的行政复议申请后依法向珠海市社会保险基金管理中心发出行政复议答复书，珠海市社会保险基金管理中心在10日内提交了行政复议答复书及证据、依据。2018年12月28日，市政府作出被诉行政复议决定书，认为薛勤提起行政复议申请超过复议申请期限，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议实施条例》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回薛勤行政复议申请。被诉行政复议决定书于2019年1月10日邮寄送达薛勤和珠海市社会保险基金管理中心。薛勤不服该复议决定，2019年1月14日向本院提起行政诉讼。本院判案理由及结果《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”本案中，薛勤2018年8月25日收到职工基本养老金待遇核定通知单，本应于2018年10月25日之前申请行政复议，现其于2018年11月2日向市政府申请行政复议，在《中华人民共和国社会保险法》等法律并未对行政复议期限作出例外规定，本案亦不存在不可抗力因素的情况下，本案需要关注的是薛勤是否存在其他正当理由。对此，本院认为，薛勤向珠海市社会保险基金管理中心申请复查构成正当理由，其主要理由是，与其他行政管理领域的行政争议不同，社会保障主管部门对社会保险行政争议规定了专门的复查程序，社会保险待遇核定往往具有较强的政策性和专业性，由社会保险经办机构对社会保险待遇核定等行为依申请进行复查，可以发挥社会保险经办机构的专业性，有助于在前端及时化解和减少社会保险行政争议。本案中，薛勤申请复查是依据珠海市社会保险基金管理中心告知进行的，从法律上讲，薛勤申请复查后依然可以申请行政复议，但从常情常理上讲，一旦相对人申请复查且社会保险经办机构依法受理后，其通常会等待社会保险经办机构的复查结果，根据复查结果决定是否提起行政复议或行政诉讼。因此，薛勤向珠海市社会保险基金管理中心申请复查，属《行政复议法》第九条第二款中的“其他正当理由”，因此耽误法定申请期限的，其申请期限自障碍消除之日起继续计算，薛勤申请复查前行政复议期限已经计算18天，收到复查结果（2018年9月30日）后可再继续计算42天，故其于2018年11月2日申请行政复议并未超期，市政府认定薛勤的行政复议申请超期，进而据此驳回薛勤的行政复议申请不当，应予纠正。市政府答辩主张《社会保险行政争议处理办法》属于部门规章，不属于《行政复议法》第九条第二款中所指的“法律”，薛勤申请复查的期间，不能根据该办法第十四条的规定，中止计算行政复议期限。对此，本院认为，行政复议属于行政救济的一种，申请行政复议乃相对人的救济权利，其申请期限应由狭义的法律（全国人大及其常委会制定）加以规定。《社会保险行政争议处理办法》确属部门规章，不是一般所称的狭义的法律。该办法第十四条规定：“经办机构复查期间，行政复议的申请期限中止，复查期限不计入行政复议申请期限。”可见，该办法第十四条的规定并非是直接关于行政复议期限的例外规定，即不是《行政复议法》第九条第一款中所称的“法律规定的申请期限超过六十日的除外”，而是认为复查构成正当理由，从而中止计算行政复议期限，该规定实际上与《行政复议法》第九条第二款“申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定并无本质不同。因此，《社会保险行政争议处理办法》属于部门规章与复查期间中止计算行政复议期限并无直接关系。另外，适用特别法优于一般法原则的前提是两法处于同一法律位阶，对不同一位阶的法律规范而言，首先应当考虑的是上位法和下位法的关系，对《行政复议法》、《社会保险行政争议处理办法》和《珠海市人民政府行政复议规定》而言即是如此，原告薛勤对它们之间的关系认识有误。《行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”市政府在受理行政复议申请后两个月内作出被诉行政复议决定，并依法送达各方，市政府作出被诉行政复议决定的程序合法。从文字表述看，上述法律规定的六十日期限仅是指受理申请至作出行政复议决定的期间，并未包括送达时间。原告薛勤主张六十日是从受理申请至送达完毕的时间，缺乏法律依据，不予支持。综上，市政府作出的被诉行政复议决定适用法律有误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：一、撤销被告珠海市人民政府2018年12月28日作出的《驳回行政复议申请决定书》（珠府行复〔2018〕1002号）；二、责令被告珠海市人民政府于本判决生效之日起两个月内重新作出行政复议决定。一审案件受理费人民币50元，由被告珠海市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  陈 伟人民陪审员  梁培德人民陪审员  赖和平二〇一九年六月十七日书 记 员  何凘诺