福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）闽行终1029号 上诉人（原审被告）平潭县人民政府，住所地平潭综合实验区金井湾商务营运中心7号楼。 法定代表人林文耀，县长。 委托代理人孙明，福建拓维律师事务所律师。 上诉人（原审被告）平潭综合实验区管理委员会，住所地平潭综合实验区金井湾商务营运中心7号楼。 法定代表人林文耀，主任。 委托代理人魏燕萍，福建拓维律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）海洋国际文化艺术管理（平潭）有限公司，住所地平潭综合实验区芦洋乡产业服务中心256室。 法定代表人彭海东，董事长。 委托代理人王云英、齐剑，福建新世通律师事务所律师。 海洋国际文化艺术管理（平潭）有限公司(以下简称海洋文化公司)诉平潭县人民政府土地行政登记及平潭综合实验区管理委员会(以下简称平潭管委会)行政复议一案，平潭县人民政府和平潭管委会不服莆田市中级人民法院（2018）闽03行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2015年3月24日，原告海洋文化公司就竞买所得的2015G002号宗地与平潭国土局签订《土地出让合同》，双方约定：该宗地分为三块，各有不同用途；全宗地的国有建设用地使用权出让价款为4.14亿元，分三期支付，第一期付款时间为2015年4月22日前，第二期为2015年7月21日前，最后一期为2015年9月19日前；受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记；受让人不能按期支付出让价款、经催交仍不能缴纳后出让人有权解除合同。随后，因原告第一期不缴纳，自2015年5月5日至2016年1月21日，平潭国土局分别八次对原告的延期支付进行书面催款，且在最后一次催款时明确告知其若不足缴将解除土地出让合同。截至2016年7月20日，原告分批共缴纳3.94亿元，尚余2千万元至今未缴。在该情况下，被告平潭县人民政府仍于2015年11月5日向其颁发第二、三地块的平潭国用(2015)第001550号、第001551号《国有土地使用证》。鉴于原告公司的屡次违约，平潭国土局于2016年8月9日作出岚环土解[2016]1号《关于解除2015G002号宗地国有建设用地使用权出让合同的通知书》，解除其与原告签订的土地出让合同。2017年8月11日，被告平潭县人民政府作出岚政综［2017］7号《关于撤销土地(初始)登记的决定》，以在原告未缴清涉案宗地全部土地出让价款的情况下为其办理土地(初始)登记并颁发《国有土地使用证》的行为，违反《中华人民共和国物权法》第一百四十一条及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条的规定，决定撤销对涉案宗地的初始登记，并废止颁发给其《国有土地使用证》。原告不服，申请复议。2017年11月15日，被告平潭管委会作出岚综管行复［2017］15号《行政复议决定书》，以平潭县人民政府作出的撤销决定符合依法行政、有错必纠的原则，予以维持。原告不服，致讼。 原审认为，行政机关在行使职权时必须遵守正当程序原则，在作出任何使相对人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人的意见，保障其程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。而相对人只有在充分了解案件事实、法律规定及可能面临不利后果之情形下，才能够有针对性地进行陈述与申辩，发表有价值的意见，从而保证其真正地参与执法程序，而不是流于形式。正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准，其在我国行政处罚法、行政许可法等基本行政法律规范中均有体现。作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊的情形，行政机关都要遵守；即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为可以不受程序限制；只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规定时，行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。本案中，被告平潭县人民政府在行使撤销土地(初始)登记、废止已颁发《国有土地使用证》的职权时，亦应遵守该原则，即使相关法律、法规未对行使该职权规定具体程序，其也应自觉采取适当的方式来践行上述原则，以保证其决定程序的公正性。根据被告平潭县人民政府提供的证据，其在作出被诉行政行为前，没有履行任何必要的行政程序，剥夺原告的陈述、申辩权利，不符合正当程序原则，故程序违法。被告平潭管委会作为复议机关，忽视平潭县人民政府违法作出的行政行为而予以维持，不符合法律规定，其复议决定依法应当撤销。故原告的诉求合法有据，依法予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决：1.确认被告平潭县人民政府作出的岚政综［2017］7号《关于撤销土地(初始)登记的决定》行政行为违法；2.撤销被告平潭综合实验区管理委员会作出岚综管行复［2017］15号《行政复议决定书》。案件受理费五十元，由被告平潭县人民政府负担。 上诉人平潭县人民政府提起上诉称，1.上诉人依职权自我纠错作出本案被诉行政行为，程序正当合法。2.法律、法规等皆未对行政机关自我纠错程序作出规定，上诉人作出被诉行政行为前已多次与海洋文化公司进行沟通，充分保障其知情、陈述、申辩权。3.一审判决适用法律错误，应当予以纠正。请求二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。 上诉人平潭管委会提起上诉称，1.平潭县人民政府依职权自我纠错作出本案被诉行政行为，程序正当合法，上诉人对行政程序已尽到审查义务，在全面审查后作出了本案复议决定，应当予以维持。2.上诉人依法作出行政复议行为，程序正当合法。请求二审撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。 被上诉人海洋文化公司答辩称，平潭县人民政府作出的被诉行政行为及平潭管委会作出的行政复议决定均系滥用职权，并没有遵守正当程序原则。平潭县人民政府及平潭管委会称其在撤销过程中已尽到多方沟通告知义务，已听取答辩人陈述、申辩意见，有悖客观事实。事实上，平潭县人民政府及平潭管委会在作出撤销土地登记决定前，并没有给予答辩人陈述和申辩的机会。一审法院认定平潭县人民政府剥夺被上诉人陈述、申辩权利，不符合正当程序原则，程序违法，认定事实清楚。平潭县人民政府的违法行为是在平潭管委会的授意下进行的，导致行政复议决定不公平、不公正。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院，相关证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实和证据予以确认。 本院认为，本案中，上诉人平潭县人民政府以被上诉人海洋文化公司在未缴清宗地全部土地出让价款的情况下，办理了相关土地登记并颁发《国有土地使用证》违法为由，作出岚政综［2017］7号《关于撤销土地(初始)登记的决定》(以下简称被诉行政行为)，决定撤销为海洋文化公司办理的土地登记并废止相关土地使用权证。为此，平潭县人民政府作出的上述被诉行政行为将对被上诉人海洋文化公司重大财产权益产生不利影响。按照正当程序的基本要求，行政机关作出对行政管理相对人的重大财产权益不利的行政决定之前，应当保障行政管理相对人的知情、参与等程序权利，告知其提供证据并给予其陈述和申辩的机会。上诉人平潭县人民政府向原审提供的有关国土主管部门的催款通知、解除土地出让合同通知等证据，均不属于其作出的行为，亦不属于被诉行政行为的决定事项，不足以证明其在作出被诉行政行为前给予被上诉人有针对性地进行陈述和申辩的机会，不足以证明其为被上诉人知晓和参与作出被诉行政行为提供程序保障。因此，上诉人迳行作出被诉行政行为并未满足正当程序的要求，不符合依法行政原则，应属违反法定程序。由于上诉人平潭县人民政府作出的被诉行政行为违法，而上诉人平潭管委会作出的行政复议决定却维持了被诉行政行为，亦违反法律规定。 综上，上诉人平潭县人民政府作出的被诉行政行为违反法定程序，依法应判决撤销，原审却作出确认被诉行政行为违法的判决，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人平潭管委会作出的行政复议决定维持违法的被诉行政行为，不符合法律规定，原审判决撤销行政复议决定，合法、正确，应予维持，上诉人平潭县人民政府提出有关原审判决适用法律错误的上诉理由虽然成立，但其提出的其他上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。上诉人平潭管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项、第八十九条第一款第（一）项、第(二)项的规定，判决如下： 一、维持莆田市中级人民法院（2018）闽03行初69号行政判决第(二)项，即撤销平潭综合实验区管理委员会作出的岚综管行复［2017］15号《行政复议决定书》的判决内容； 二、撤销莆田市中级人民法院（2018）闽03行初69号行政判决第(一)项，即确认平潭县人民政府作出的岚政综［2017］7号《关于撤销土地(初始)登记的决定》行政行为违法的判决内容； 三、撤销平潭县人民政府作出的岚政综［2017］7号《关于撤销土地(初始)登记的决定》。 一、二审案件受理费各五十元，由上诉人平潭县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 珩 审判员 吴声鸣 审判员 许秀珍 二〇一九年六月十七日 书记员 宋安然 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… (三违反法定程序的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……