河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀行终264号 上诉人（原审原告）贺林春，男，汉族，1958年11月2日出生，住黑龙江省铁力市。 委托代理人曹广，男，北京市盛延律师事务所律师，执业证号：11101199910559943。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区人民政府，地址承德市双桥区中华路6号，统一社会信用代码：111308020759914868。 法定代表人杨玉甫，男，区长。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区牛圈子沟镇人民政府。住所地：承德市双桥区半壁山路1号，统一社会信用代码：11130802000501681N。 法定代表人薛敬伟，男，满族，镇长。 被上诉人（原审被告）承德市双桥区城市管理行政执法局。住所地：承德市双桥区流水沟建行九楼，统一社会信用代码：11130802662226551N。 法定代表人刘海涛，男，局长。 原审第三人承德市双桥区农业局。住所地：双桥区中华路6号，统一社会信用代码：11130802MB0Q06377H。 法定代表人程立光，男，局长。 上诉人贺林春因诉承德市双桥区人民政府（以下简称“双桥区政府”）、承德市双桥区牛圈子沟镇人民政府（以下简称“牛圈子沟镇政府”、承德市双桥区城市管理行政执法局（以下简称“双桥区城管局”）强制拆除行为违法一案，不服承德市中级人民法院（2018）冀08行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2007年5月12日，贺林春与承德市双桥区牛圈子沟镇桲椤树村村民委员会签订《承包合同》，约定由贺林春承租该村平台子北沟河套地，承包期限从2007年6月1日至2057年6月30日，有效期五十年，承包金额共计贰万元整。 2009年11月25日，经贺林春申请，牛圈子沟镇桲椤树村委会、承德市双桥区国土资源局城区中心所、承德市双桥区牛圈子沟镇人民政府审核批准后，承德市双桥区农业畜牧局作出了承双农牧字（2009）73号“关于牛圈子沟镇桲椤树村农家乐养殖厂建设项目备案的通知”，告知贺林春“抓紧办理土地、规划、建设等相关手续，并严格按项目要求进行建设”。 贺林春在没有取得上述备案的土地、规划、建设等手续的情况下，于2014年到2015年间在树村平台子北沟河套地内建设圈舍（涉案）约800多平米（原告自述）。此地系风景区、饮用水保护区。另外，贺林春曾于2009年6月12日申请养鸡前，在距涉案圈舍一路之隔的另一地方建设五间房屋（至今闲置未被拆除）。2012年由于禽流感事件贺林春停止养鸡，涉案圈舍由原告贺林春用于养种猪，经营至2018年6月12日。 2017年12月双桥区政府下发《双桥区人民政府关于在全区饮用水源保护区和风景名胜区内禁止养殖的通告》，并张贴于所属各村。贺林春的涉案养殖厂在上述禁止养殖区范围内。2017年12月，双桥区张国强副区长、牛圈子沟镇薛敬伟镇长、朱瑞民副镇长、曾与贺林春商议养殖厂迁出补偿事宜，一直未达成协议。 2018年4月8日，承德市双桥区人民政府防汛指挥部（以下简称“双桥区防汛指挥部”）依据《中华人民共和国防洪法》有关规定，下发了《清障令》，并向各镇防汛分指挥部下发。 2018年6月12日上午，双桥区政府依据其下属双桥区防汛指挥部下发的《清障令》，组织牛圈子沟镇政府、双桥区城管局、双桥区农业局、双桥区环卫局等人员分工合作，由双桥区农业局工作人员对原告养殖厂内的种猪进行点数、称重、登记后送屠宰厂，最后，由双桥区防汛指挥部委托的第三方对河道内的涉案圈舍实施了强制拆除，全程均有公证处人员现场录像公证。 2018年11月8日，原审法院受理了贺林春诉请确认双桥区政府、牛圈子沟镇政府、双桥城管局于2018年6月12日强制拆除其养殖厂的行政行为违法一案。 原审认为，由于贺林春无证据证实有涉案养殖厂合法用地、规划、建设等批准手续，因此，涉案建筑物虽然在贺林春2007年5月12日与承德市双桥区牛圈子沟镇桲椤树村村民委员会签订《承包合同》范围之内，但也否定不了涉案建筑物系没有合法批准手续的违法建筑物的事实。 双桥区防洪指挥部系双桥区政府组建并赋予其行政管理职能，但其不具有独立承担法律责任能力的机构，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，相对人对其作出的行政行为提起行政诉讼，被告就是双桥区政府。本案中，涉案强制拆除的组织者亦是双桥区政府，因此，双桥区政府是本案适格被告。从现场的录像、照片等证据中能够证实牛圈子沟镇政府、双桥区城管局在涉案强制拆除过程中是具体的实施者，因此，二被告的主体身份适格。双桥区农业局只是在涉案种猪的清点、登记、移送屠宰过程中，履行了双桥区政府交付的任务，其作为本案第三人参加诉讼主体适格。综上，双桥区政府、牛圈子沟镇政府、双桥区城管局、双桥区农业局在庭审时对自己在本案中的诉讼地位提出的主张，本院不予认可。 针对涉案建筑物建在河道内，且临近汛期等特殊性、紧迫性特征，双桥区政府按照双桥区防汛指挥部2018年4月8日依据《防洪法》第四十二条规定作出的《清障令》的内容和要求，遵从最基本的行政程序，对涉案违法建筑物进行的强制拆除行为，既不违反“正当的行政程序”，也未对贺林春合法财产造成损害。贺林春诉请人民法院“确认双桥区政府、牛圈子沟镇政府、双桥城管局于2018年6月12日强制拆除贺林春养殖厂的行政行为违法”的主张，既无有效证据支持，也无法律依据，不予支持。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贺林春的诉讼请求。 贺林春不服，提起上诉，请求撤销一审判决，依法支持贺林春的诉讼请求。主要理由：首先，一审法院认定事实不清，证据不足。1、所使用的土地有承包合同，建设项目以“农家乐饲养鸡建设项目”申请写农业项目立项，获得村委会、承德市双桥区农业畜牧局城区中心所、镇政府、区农业畜牧局等相关部门的立项审批。之后，投资建圈舍880平方米用于养鸡。2012年按照畜牧局要求改养猪贺林春的建设行为合法。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地,包括规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地。设施农业用地按农用地管理，生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。贺林春的养殖厂属于农业生产设施用地，性质属于农用地，按农用地管理，不受《城乡规划法》调整，无须办理规划、建设等审批手续。同时，贺林春养殖厂所占用的土地为河套内的荒地，依法应大力鼓励扶持。综上，贺林春的建筑物系合法农用设施，并非违法建设。一审法院认为上诉人的“养殖厂系没有合法批准手续的违法建筑物”，属于事实认定错误。２、贺林春的养殖厂没有建设在河道内，承包地的所有权属于牛圈子椁椤树村村民委员会。一审法院直接认定涉案建筑物建在河道内，亦属于事实认定错误。其次，双桥区政府、牛圈子沟镇政府作出涉案强制拆除行为的实体和程序上存在以下错误，具体表现在：1、强制拆除行为缺乏事实依据。2、强制拆除行为没有法律依据、程序违法。 双桥区政府与牛圈沟镇政府未作答辩。 经审理查明，2018年4月8日，承德市双桥区人民政府防汛指挥部（以下简称“双桥区防汛指挥部”）依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条和第四十二条的规定，下发了《清障令》，该命令要求各防汛分指挥部立即开展河道整治专项行动，按照清障令要求组织对辖区内河道及水域岸线管理范围内的违章建筑、阻碍行洪的障碍物和种植的农作物进行全面拆除、清除，恢复河道原貌。2018年6月12日上午，双桥区防汛指挥部组织成员单位对中国风林春养殖厂实施了拆除。 本院认为，从案涉清障令的内容看，该命令未直接设定贺林春养殖厂的权利义务，不具有可诉性。案涉拆除行为直接影响了贺林春的权利义务，贺林春对拆除行为提起行政诉讼符合行政诉讼法关于受案范围的规定。 关于适格被告的问题，本院认为，双桥区防汛指挥部作出清障令的法律依据是《中华人民共和国防洪法》第四十二条，该条规定：对河道、湖泊范围，人阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除，逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除。根据该规定，双桥区防汛指挥部为法律授权行使行政职权的组织，其权力渊源为法律授权，而非双桥区政府赋予，故双桥区防汛指挥部应为本案适格被告。一审认为承德市双桥区人民政府防汛指挥部系双桥区政府组建并赋予其行政管理职能欠缺相关依据。此外，拆除行为是双桥区防汛指挥部的意志体现，牛圈子沟镇政府及双桥区城管局是执行者，亦不是本案适格被告。 综上所述，贺林春起诉被告错误，对其起诉应予驳回。一审作出实体判决适用法律错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销承德市中级人民法院（2018）冀08行初90号行政判决； 二、驳回贺林春的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  王天剑 审判员  邱振刚 审判员  韩锦霞 二〇一九年六月十日 书记员  周 璐