浙江省永嘉县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0324行初1号 原告潘国新，男，19XX年XX月X日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托代理人孙成耀，浙江永学律师事务所律师。 被告永嘉县人力资源和社会保障局，住所地浙江省永嘉县公共文化中心大楼。 法定代表人周望欣，局长。 出庭负责人陈晓东，永嘉县人力资源和社会保障局办公室主任。 委托代理人吕琦慧、肖晓美，永嘉县人力资源和社会保障局工作人员。 第三人永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司，住所地浙江省永嘉县大若岩镇府岸村。 法定代表人潘伟光，董事长。 委托代理人盛杰、胡建克，浙江震瓯律师事务所律师。 原告潘国新不服被告永嘉县人力资源和社会保障局作出的工伤行政确认行为，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告潘国新及其委托代理人孙成耀，被告永嘉县人力资源和社会保障局负责人陈晓明及委托代理人吕琦慧、肖晓美，第三人永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司的委托代理人盛杰、胡建克到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月20日，原告潘国新向被告永嘉县人力资源和社会保障局申请工伤认定，被告于6月25日作出2018第XXX号《工伤认定申请受理决定书》（以下简称“XXX号受理决定书”）。经调查，被告于2018年9月21日作出永人社工认（2018）第XXX号《工伤认定不予受理决定书》（以下简称“XXX号不予受理决定书”）。 原告诉称，2014年3月1日，原告到永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司（以下简称“百丈瀑公司”）上班。2016年1月4日下午3时许，原告在为百丈瀑公司拆卸钢丝绳时受伤。原告于2018年6月20日向被告提出工伤认定申请，被告于2018年6月25日作出XXX号受理决定，并进行调查核实。2018年9月21日，被告又作出XXX号不予受理决定。原告认为：一、被告作出XXX号不予受理决定的事实认定错误。2014年10月份开始，原告在百丈瀑景区进行飞渡表演，百丈瀑公司为原告投保了人身意外伤害保险，保险期限从2014年9月27日至2015年9月26日。2015年10月，因举行中国非遗“达瓦孜”高空生存70天挑战活动，飞渡表演暂停。活动结束后，百丈瀑公司要求原告拆卸“达瓦孜”表演用的钢丝，并将钢丝移回原来飞渡表演的位置。2016年1月4日下午3时许，原告为百丈瀑公司拆卸“达瓦孜”钢丝时，不慎被钢丝弹伤颈部。受伤后，原告被送往温州医科大学附属第二医院治疗，医院诊断：颈髓损伤，四肢瘫，C5/6椎体脱位，C4、C5、C6椎骨多发骨折，额部皮下血肿形成，肺部感染。综上，原告在百丈瀑公司上班并因工致残，事实清楚，证据充分。被告以原告未能提供证据证明拆卸钢丝的行为是劳动关系及不符合劳动关系的法律特征为由作出XXX号不予受理决定明显是错误的。二、被告作出XXX号不予受理决定的程序不合法。原告于2018年6月20日向被告提出工伤认定申请并提供了工伤认定申请表、身份证复印件、公司登记基本情况、永嘉县人民法院（2017）浙0324民初XXXX号民事判决书、温州市中级人民法院（2018）浙03民终XXX号民事判决书以及病历、医疗证明等材料，被告于2018年6月25日作出XXX号受理决定，告知原告将于受理之日起60日内（在2018年8月23日前）作出工伤认定或不予认定决定。但在2018年9月21日，被告作出XXX号不予受理决定，撤销被告于2018年6月25日作出的XXX号受理决定。原告认为根据《工伤保险条例》第十八、二十条及《工伤认定办法》第六、七、八条之规定，被告应在受理后15日内作出不予受理的决定书，现在距受理时间长达三个月时间，被告才作出XXX号不予受理决定的行为，明显违反法定程序。三、被告作出XXX号不予受理决定所适用的法律错误。原告因工受伤，在2018年6月20日向被告提出工伤认定申请并按照《工伤保险条例》及《工伤认定办法》的规定提交了相关材料，被告接收材料，并在6月25日向原告作出XXX号受理决定，告知原告将于受理之日起60日内（在2018年8月23日前）作出工伤认定或不予认定决定。但在2018年9月21日被告依据《工伤保险条例》第18条、《工伤认定办法》第6条之规定，对原告作出XXX号不予受理决定，很显然适用法律错误。综上，被告作出XXX号不予受理决定的事实认定错误，程序不合法，适用法律错误，其行政行为已经侵犯了原告的合法权益。为此，原告根据《行政诉讼法》的有关规定，诉请法院判令：一、撤销被告于2018年9月21日作出的永人社工认（2018）第XXX号工伤认定不予受理决定，并责令被告受理原告的工伤认定申请。二、本案诉讼费用由被告负担。 原告向本院提供了以下证据：1.身份证，以证明原告的身份情况。2.（2017）浙0324民初XXXX号民事判决书，3.（2018）浙03民终XXX号民事判决书，证据2、3证明原告与百丈瀑公司自2014年3月1日起存在劳动关系的事实。4.受理决定书，以证明被告已在2018年6月20日作出工伤认定申请受理决定书的事实。5.不予受理决定书，以证明被告违反法律程序于2018年9月21日作出不予受理决定书的事实。 庭审过程中，原告补充提供了浙江省高级人民法院（2018）浙民申2645号民事裁定书，以证明原告与第三人百丈瀑公司自2014年3月1日起存在劳动关系的事实，后来也没有解除劳动关系，同时该裁定驳回第三人关于原告与温州XXX文化传媒有限公司（以下简称“XXX公司”）存在劳动关系的主张，可见已认定拆卸钢丝也是存在劳动关系的。 被告永嘉县人力资源和社会保障局辩称，被告作出的XXX号不予受理决定，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。1.原告与第三人百丈瀑公司在飞渡表演中存在劳动关系，这有永嘉县人民法院、温州市中级人民法院的判决书予以证实，但原告在拆卸钢丝的过程中与第三人百丈瀑公司是否存在劳动关系，原告在向被告申请工伤认定时并没有提供拆卸钢丝的行为是劳动关系的证据。被告经调查核实后认为，其拆卸钢丝的行为不符合劳动关系的法律特征。故被告原于2018年6月25日作出的受理决定书是错误的，应予以纠正，故被告于2018年9月21日作出决定，撤销2018年6月25日作出的受理决定，对原告的工伤认定申请不予受理。2.《工伤保险条例》第十八条规定：提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用户人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系的证明材料）；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。可见，申请工伤认定时，必须提供双方是否存在劳动关系的证据，本案中，原告在申请工伤认定时仅提供其飞渡表演与第三人百丈瀑公司存在劳动关系的证据，并没有提供拆卸钢丝的行为是劳动关系的证据，故其申请不符合受理条件。3.本案程序合法。被告接到原告的工伤认定申请后，由于工伤认定受理只需要形式审查，不需要实质审查，实质审查在受理后进行，具体内容在庭审中陈述。被告对原告的工伤认定申请受理后，进行了调查核实，发现原告提供的证据只能证明其飞渡表演与第三人百丈瀑公司存在劳动关系，并不能证明其拆卸钢丝的行为是劳动关系，故被告在调查终结后作出不予受理决定书。被告在作出的期限上虽然超了几天，只能算程序瑕疵，不算程序违法。4.本案适用法律正确。被告依据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第八条的规定，作出了XXX号不予受理决定，适用法律正确。综上，被告请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提供了以下证据、依据：1.被告社会信用代码证，以证明被告的主体资格。2.原告身份证复印件，以证明原告的主体资格。3.百丈瀑公司基本登记情况，以证明第三人的主体资格。4.工伤认定申请书，以证明原告向被告申请工伤认定的事实。5.XXX号受理决定书，以证明原告向被告申请工伤认定，被告依法受理的事实。6.《工伤认定调查核实及举证通知书》及EMS快递单，以证明被告作出的行政行为程序合法。7.第三人百丈瀑公司陈述词，以证明第三人否认“拆钢丝”与原告存在劳动关系。8.永劳人仲案字〔2017〕第0216号仲裁裁决书，以证明原告就劳动关系提出仲裁。9.医院病历、医疗诊断证明书，以证明原告受伤情况。10.（2017）浙0324民初XXXX号民事判决书、（2018）浙03民终XXX号民事判决书，以证明原告在飞渡表演中与百丈瀑公司存在劳动关系，但该两份判决书并不能证明拆卸钢丝的行为是劳动关系。11.微信语音对话，以证明原告在飞渡表演中与百丈瀑公司存在劳动关系。12.中国·非遗“达瓦孜”高空生存70天挑战活动合作协议，中国·楠溪江百丈瀑高空钢丝行走吉尼斯世界纪录挑战赛合作协议，以证明百丈瀑公司与第三方达成合作协议。13.证据清单及营业执照，以证明原告平时有承揽公司的业务。14.被告调查笔录，以证明原告提出工伤认定申请不符合受理条件。15.XXX号不予受理决定书，以证明被告作出了被诉行政行为。16.决定书送达回证，以证明被诉行政行为程序合法。被告适用的法律依据是《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第八条。 第三人百丈瀑公司述称，同意被告答辩意见。另，第三人与案外人XXX公司垫付医疗费用一案已由鹿城区人民法院受理。原告与第三人就拆卸钢丝没有建立劳动关系，据原告提交的原来一审、二审的民事判决书可见双方在飞渡表演上有劳动关系，而在拆钢丝行为上没有劳动关系。 第三人百丈瀑公司未向本院提供证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、4无异议；证据2、3虽证明双方存在劳动关系，但拆卸钢丝行为应定性为承揽关系，不符合劳动关系特征；对证据5，虽作出决定是有迟延几天，但仅是程序瑕疵；对补充提供的证据未提出异议。第三人对原告的证据同意被告的质证意见，并对原告受伤的过程和相关事实没有异议，对是否存在劳动关系尊重生效判决的认定。 原告对被告证据的质证意见如下：对证据1-6、11无异议。证据7内容不真实，称原告与第三人之间不存在劳动关系是不真实的。对证据8的真实性无异议，但该仲裁决定书认定错误，已经被纠正。对证据9的真实性无异议。对证据10的真实性无异议，该组证据能证明原告与第三人存在劳动关系，但被告认为不能证明拆卸钢丝行为是劳动关系是错误的。对证据12的内容，原告不知情。对证据13的真实性有异议，承揽协议书等内容是不真实的，协议书是原告在第三人管理人员叶XX的指导下签的，是为了第三人做账方便，事实是不存在的。其中“结算清单”是第三人与案外人XXX公司之间的结算，原告对其真实性不清楚，如果真实，第三人是与案外人XXX公司结算，再由第三人指示原告拆卸钢丝，说明原告与案外人不存在任何关系。证据14中部分证人包括叶XX等人作了虚假陈述，案外人XXX公司没有委托原告去拆卸钢丝，原告认为是受第三人的指示去拆卸的，是第三人管理人员让原告叫人帮忙拆卸钢丝的，该1200块钱是支付给其他临时工拆卸钢丝的工资，原告分文未取，只是月底第三人会给予奖金，双方不是承揽关系。对证据15、16无异议，但被告作出的不予受理决定书的程序及法律依据是错误的。第三人对被告的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：一、对原告提供的证据均予采信。二、对被告提供的证据1－6、9－11、16均予采信；对证据7、8、12的形式真实均予采信；对证据13的真实性予以采信；证据14的形式真实性、合法性、关联性均予采信；证据15系被诉行政行为。 经审理查明，原告潘国新于2014年3月1日到第三人百丈瀑公司上班，主要从事飞渡表演工作。第三人百丈瀑公司未与原告签订书面劳动合同，亦未为原告办理社会保险。2014年9月26日，第三人为原告投保了人身意外伤害保险，保险期限从2014年9月27日至2015年9月26日。2016年1月4日下午3时许，原告在拆卸钢丝绳时受伤。2016年12月29日，原告向被告提出工伤认定申请，因缺少劳动关系证明材料，被告不予受理。2017年6月26日，原告向永嘉县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，请求裁决潘国新与永嘉县大若岩百丈瀑旅游开发有限公司从2014年3月1日起至今存在事实劳动关系。永嘉县劳动人事争议仲裁委员会于2017年8月29日作出仲裁裁决：驳回潘国新的仲裁请求。原告不服该仲裁裁决，于2017年9月29日向本院提起民事诉讼，请求确认其与百丈瀑公司间从2014年3月1日起至今存在事实劳动关系。本院受理后，经审理于2018年3月20日作出（2017）浙0324民初XXXX号民事判决：确认潘国新与百丈瀑公司从2014年3月1日起存在劳动关系。百丈瀑公司对该判决不服，向温州市中级人民法院提起上诉，该院受理后，经审理于2018年6月4日作出（2018）浙03民终XXX号民事判决：驳回上诉，维持原判。2018年6月20日，原告潘国新就其2016年1月4日下午3时许拆卸钢丝绳时受伤向被告提出工伤认定申请，并提交了工伤认定申请表、本人身份证复印件、第三人公司登记基本情况、前述一、二审民事判决书及门诊病历、医疗证明书、手术记录单、出入院记录等材料。被告于2018年6月25日作出XXX号受理决定书。后经调查，被告于2018年9月21日作出被诉XXX号不予受理决定，决定：“一、撤销本局于2018年6月25日作出的2018第XXX号工伤申请受理决定书。二、本案不予受理。”原告不服该决定，向本院提起本案行政诉讼。 本院认为，《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。”《工伤认定办法》第七条规定：“工伤认定申请人提交的申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当受理。”第八条第一款规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”可见，在工伤认定申请人完整提交了《工伤保险条例》第十八条规定的三组申请材料的情况下，经审查其申请材料符合要求，属于社会保险行政部门管辖范围且在受理时限内的，社会保险行政部门应当予以受理。而对于其中申请材料是否符合要求，结合上述规定，其审查职权和职责均在于社会保险行政部门。对此，从工伤保险制度的设立主旨及保障处于弱势地位的受伤职工的合法权益得到有效救济考虑，在受理阶段，社会保险行政部门对申请材料应只作初步的形式审查，而非实质审查。即只要该些材料能初步证明申请人与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系），并受到了事故伤害或被诊断、鉴定为职业病即可，而不是必须实质有效证明申请人与用人单位存在劳动关系，并在此关系下因工作原因受到事故伤害或被诊断、鉴定为职业病。被告作为社会保险行政部门应当遵循立法宗旨，正确理解、适用法律，依法保障受伤害职工的救济途径在法定条件下通畅，以切实维护公民享受社会保险待遇的合法权益。本案中，被告在受理原告的工伤认定申请后，经调查，已进一步确认了原告与第三人百丈瀑公司之间存在劳动关系和原告在拆卸钢丝过程中受伤的事实，基于该两方面事实，更可见原告提交的工伤认定申请材料是符合受理申请形式要求的。但被告进而又对原告的拆卸钢丝行为是否符合劳动关系特征进行了审查和评判，并以该行为不符合劳动关系法律特征为由认为原告的工伤认定申请不符合受理条件，其实是混淆了受理申请时的程序审查和受理后的实体审查这两个本属不同阶段、不同强度和深度的审查概念，以实体审查结果来评判受理的程序要求，系对上述相关规定的误读，亦有悖受理工伤认定申请的程序要求。故现被告以上述理由并据《工伤保险条例》第十八条和《工伤认定办法》第八条规定作出被诉XXX号不予受理决定，应属适用法律错误，程序违法。 关于原告认为被告在作出受理决定后又在此后近三个月的时间决定不予受理，明显违反法定程序的主张。本院认为，基于行政权的特性和依法行政原则，行政机关具有自我纠错的机能。本案中，虽被告在收到原告的工伤认定申请后已决定受理，但如在此后的调查中发现原告的申请确实存在不符合法定受理条件情形的，仍可以单方的撤销或变更行为来纠正原错误的受理决定。故被告在决定受理原告申请后又决定撤销原受理决定，在形式上并无不妥。但《工伤保险条例》第二十条明确规定了社会保险行政部门作出工伤认定决定的期限为60日，可见受理申请后包括调查和作出决定的全部期限为60日（法定应扣除期限除外），即使经调查认为不符合受理条件而应当纠正，也应当在该期限内作出处理决定。故被告在超过该法定期限28日才作出被诉XXX号不予受理决定，亦属程序违法。综上所述，被诉行政行为存在适用法律错误、违反法定程序的情形，原告要求撤销被诉行政行为，合法有据，本院予以支持。另因被告原已就原告的工伤认定申请作出受理决定，故在撤销被诉XXX号不予受理决定后，原告的申请在程序上仍处于原受理阶段，无需再行责令被告重新受理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告永嘉县人力资源和社会保障局于2018年9月21日作出永人社工认（2018）第XXX号《工伤认定不予受理决定书》的行政行为。 二、驳回原告潘国新的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告永嘉县人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  徐 力 人民陪审员  廖远鲜 人民陪审员  杨学桐 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  潘文泽 永嘉县人民法院门户网站网址:http://yongjia.zjcourt.cn