山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终193号   上诉人（原审原告）赵八斤，男，1946年6月22日出生，汉族，住太原市万柏林区街办彭村东街82号2户。   委托代理人李仟仟，北京浩硕律师事务所律师。   委托代理人臧瑶，北京浩硕律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）太原市万柏林区人民政府，住所地太原市万柏林区西矿街道35号。   法定代表人袁尔铭，职务区长。   委托代理人仪淑娟，太原市万柏林区司法局副局长。   上诉人赵八斤因诉被上诉人太原市万柏林区人民政府土地使用权批复一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初319号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，原告赵八斤所在的彭村社区在2013年被太原市人民政府列入城中村改造名录。彭村居民委员会作为集体土地所有权人严格按照“四议两公开”的民主议事程序审议通过了关于“交回整村范围内的集体土地使用权”的表决事项，后彭村居民委员会在审议通过后依法上报所在的街道办事处，由街道办事处依法审查核实后向彭村集体土地的批准机关即被告太原市万柏林区人民政府进行报批，被告太原市万柏林区人民政府在审查核实后，依法作出《关于同意收回万柏林街道彭村社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的批复》（万政〔2017〕22号）。被告太原市万柏林区人民政府作出批复后在彭村社区到处张贴公告，进行了广泛的宣传，同时在政府网站、太原日报等媒体进行了广泛公示。原告赵八斤认为被告太原市万柏林区人民政府无权作出收回集体建设用地使用权和宅基地使用权之决定，侵犯其权益特提起本诉。   原审法院认为，本案的争议焦点有两个：一是被告作出的批复行为是否属于行政诉讼受案范围；二是被告作出的《关于同意收回万柏林街道彭村社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的批复》是否合法。针对第一个争议焦点，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条之规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公共利益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。原告赵八斤父亲赵连元之宅基地使用证系区政府批准颁发，现被告依据土地管理法第六十五条之规定，批复收回宅基地使用权，该批复行为系被告太原市万柏林区人民政府在其职权范围内作出的具体行政行为，该批复后经太原市万柏林区人民政府对外以自己的名义发布通告，该内部行为已经外部化，且已经影响到了原告赵八斤之权益，故原、被告主体均适格。针对第二个争议焦点，被告作出的涉案批复首先是彭村居民委员会作为集体土地所有权人严格按照“四议两公开”的民主议事程序审议通过了关于“交回整村范围内的集体土地使用权”的表决事项，该表决事项中已经包含了拆迁补偿的相关事项；其次，彭村居民委员会在审议通过后依法上报所在的街道办事处，由街道办事处依法审查核实后向彭村集体土地的批准机关即被告进行报批；再次，被告在审查核实后，依法作出同意收回的批复；最后，被告批复后在彭村社区到处张贴公告，进行了广泛的宣传，同时在政府网站、太原日报等媒体进行了广泛公示。故被告收回原告集体土地使用权的行为事实清楚、程序合法、适用法律正确。关于原告所提收回涉案土地需要有省级人民政府或国务院的批准文件方可进行，而被告实施的程序显然不具备合法的批准文件的理由，经查，本案原告起诉被告作出的批复行为的内容仅涉及集体土地使用权的收回，并不涉及土地性质的变更，被告作出批复行为的法律依据系土地管理法第六十五条规定的条件和程序，并不需要省级人民政府或国务院批准，故原告所提理由于法无据，不予采纳。事实上，本案被告作出的是彭村社区收回原告集体土地使用权的批复行为，虽以被告自己名义对外发布，但该批复行为依据事实清楚、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵八斤的诉讼请求。   赵八斤上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）被上诉人收回万柏林街道彭村社区集体土地建设用地使用权和宅基地使用权不符合土地管理法第六十五条之规定，其收回土地系进行商业建设而非乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地。被诉批准行为明显与乡(镇)村公共设施、公益事业建设无关，是为了所谓“公共利益”进行的征地拆迁。根据土地管理法相关规定，征收集体土地必须由国务院或者省级人民政府作出征地批准文件，被诉批准行为明显违反了法律规定。（二）彭村居民委员会行使权利的法律依据是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，该法没有赋予居民委员会处分土地的权利。土地管理法第六十五条针对的是村集体土地，即便行使土地处分权利也应该由村委会行使，但居民委员会并不是村集体。（三）原审判决认定未改变土地性质明显错误。本案被上诉人一直在进行招商引资，先和恒大集团签订商业建设三方协议，将土地使用权转在所谓的村集体公司名下，然后再变成国有土地进行出售，故其是为了商业建设目的收回土地使用权，被诉批复行为已涉及到土地性质变更。（四）被上诉人收回并注销上诉人土地使用权，没有履行土地征收程序，程序明显违法，严重侵害了上诉人的合法权益。二、原审判决适用法律错误。本案属于土地征收，而被上诉人没有征地批准文件，县级国土部门也没有进行征地公告，没有履行征地程序，明显违反了法律规定。原审法院驳回上诉人诉讼请求是错误的。请求二审法院支持上诉人的诉讼请求。   本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，本案被诉行政行为是太原市万柏林区人民政府批准彭村社区收回集体土地使用权（包括上诉人宅基地使用权）的行为。根据土地管理法第六十五条、第六十二条第三款的规定，收回集体土地使用权的批准机关为原批准用地的县级人民政府，故本案被上诉人享有批准彭村社区收回集体土地使用权的法定职权。撤村改居是一项涉及基层组织建设、集体土地处置、集体资产处理、集体房产和村民住宅处理、村民农转非、市政设施建设管理、社保及群团组织关系理顺等问题的系统工程，往往需要一定时间才能够彻底完成，在这一过程中上述问题不可能完全同步进行。本案争议发生在彭村“村改居”尚未完成之前，虽然原彭村村委会已将名称改为彭村居民委员会，但该村集体财产（如土地）、成员结构、管理方式、决议程序等问题尚未真正理顺，村委会职能向居民委员会职能的转变尚处于过渡阶段，在这种情况下，原彭村范围内的集体事务需要通过彭村居民委员会进行组织办理才能够落实到位，故彭村居民委员会根据社区居民民主议定结果办理相关报批手续符合该村的实际情况，上诉人的相关上诉理由不能成立。   本案因彭村实施城中村改造时收回集体土地使用权引起，收回集体土地行为是否具有公益性是被诉批准行为合法与否的关键。本院认为，城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性。被改造的城中村为了顺利推进改造工作、实施统一规划，根据民主议定结果收回集体土地使用权用于改造建设用地，与土地管理法第六十五条第一款第（一）项规定的目的、性质相同，故上诉人关于该村实施的城中村改造不属于土地管理法第六十五条第一款第（一）项规定情形的主张，系对法律规定的狭义理解，本院不予支持。同时，彭村社区居民委员会收回土地使用权决议、请示及《关于同意收回万柏林街道彭村社区集体建设用地使用权和宅基地使用权的批复》中均对补偿问题作了相应安排，符合土地管理法第六十五条第二款的规定，被诉批复行为的内容合法。综上，原审判决认定事实基本清楚，判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人赵八斤负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 魏晓俊   审判员 郑 宏     二〇一九年六月四日   书记员 高 天