文书内容重庆市江津区人民法院民 事 判 决 书(2018)渝0116民初12882号原告：四川鑫圆建设集团有限公司，住所地成都市金牛区兴盛西路2号3栋17层2号，统一社会信用代码915100006653770561。法定代表人：邹俊杰，该公司董事长。委托诉讼代理人：程茂荣，重庆索达律师事务所律师。委托诉讼代理人：何芬兰，重庆索达律师事务所律师。被告：重庆市江津区清溪沟水库管理所，住所地重庆市江津区蔡家镇清溪沟核桃村三社，统一社会信用代码12500381450557666W。法定代表人：邓伯君，该单位所长。委托诉讼代理人：刘光敏，女，该单位员工。委托诉讼代理人：代霖，重庆渝津律师事务所律师。原告四川鑫圆建设集团有限公司（以下简称鑫圆建司）与被告重庆市江津区清溪沟水库管理所（以下简称清溪沟水库管理所）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2018年11月1日受理后，适用简易程序于2018年12月6日公开开庭进行审理，因案情复杂，本案转为普通程序，于2019年6月19日公开开庭进行审理。原告鑫圆建司的委托诉讼代理人程茂荣、何芬兰，被告清溪沟水库管理所及其委托诉讼代理人刘光敏、代霖到庭参加诉讼。双方当事人经庭外和解未果。本案现已审理终结。原告鑫圆建司向本院提出诉讼请求：1.解除原、被告签订的《建设工程施工合同》；2.被告支付应付工程款及损失450万元；3.被告退还原告担保金30万元；4.被告支付原告违约金50万元；5.诉讼费由被告承担。审理过程中，原告变更诉讼请求：确认原、被告签订的《建设工程施工合同》无效。事实和理由：2015年7月14日原告通过公开投标的方式承接了被告的重庆市江津区清溪沟水库渡改人行桥项目工程，双方因此签订了《建设工程施工合同》，但是该项目没有建设用地审批及规划许可等相关手续。根据法律规定，修建案涉工程，不得擅自改变土地用途，也不得在规划范围外进行修建。而且桥梁高度已超过管护范围，因此，上述建设工程施工合同无效。另外，合同签订后，原告按照被告提供的图纸进行施工。后因被告的设计图纸存在安全隐患且与现场实际施工情况出入太大，按照原施工图纸无法施工。2016年12月20日，被告组织原告及设计、监理单位就案涉工程的变更召开会议，就案涉工程需要变更的项目进行讨论，就项目的设计图纸、施工等问题做了研究，最后要求停止施工等待设计变更后再恢复。但是被告至今未得到设计方变更后的图纸，也未告知变更的情况。由于变更等问题未得到解决，监理方于2017年4月23日以按原设计图纸进行施工存在安全隐患，变更未完成等原因为由出具了《工程暂停令》。之后，原告停工至今。另外，由于变量增项部分设计工程款巨大，材料等建筑款基数于2017年大幅上涨，按照现在的造价成本是原合同价的数倍，在原告垫付工程款未得到支付的情况下，已无法继续垫资。被告清溪沟水库管理所辩称，驳回原告的诉讼请求。1.原告变更诉讼请求的同时，变更了事实、理由及法律关系，应另案处理。2.被告于2019年6月3日收到变更申请，举证期只有15天，不符合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》举证期限不少于30日的规定。3.原、被告签订的《建设工程施工合同》有效。一是本工程所在地为清溪沟水库，水域面积1264亩，自修建时已经征用（含河滩地），属于国有用地。经核查，本工程不在城市、镇、乡和村庄规划区，不适用《中华人民共和国城乡规划法》，也不适用《最高人民法院审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条规定。二是案涉工程为水利工程，案涉项目在《江津区大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》中有规划，该规划经重庆市大中型水库移民后期扶持工作领导小组作了批复，并于2012年1月经区发改委批准立项，2014年1月区发改委批准初步设计，2014年9月、2015年4月区财政局下达资金计划。项目经招投标确定了设计单位、监理单位、施工单位，程序合法。4.被告不存在违约行为，设计图纸经具备资质的机构审查合格的图纸，不存在安全隐患问题；由于鑫圆建司的原因，导致案涉工程停工至今；被告已支付工程款146.0497万元，支付率为73.64%，工程款的拨付符合招投标文件及合同约定。当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2015年，被告清溪沟水库管理所就江津区清溪沟水库渡改人行桥项目进行公开招标。同年7月14日，原告鑫圆建司中标，中标工程范围为重庆市江津区清溪沟水库渡改人行桥工程施工图范围内的所有内容，包括基础、桥台、拱座、桥墩、盖梁、主拱圈、拱上建筑、桥面板、桥面系、桥面铺装、人行道栏杆等工程。工程地址位于江津区清溪沟水库中部船舶渡口上游150米处。同年8月22日，原、被告签订《建设工程施工合同》，约定由鑫圆建司承建该项目，签约合同价3035531.62元。工期为240日历天。双方还约定了其他权利义务。上述合同签订后，原告鑫圆建司进场施工。2017年4月23日，由于施工现场存在安全隐患原因，监理单位向原告鑫圆建司出具《工程暂停令》，通知鑫圆建司于2017年4月25日时起，暂停拱圈支撑体系部位（工序）施工，并提出相应施工要求。之后，原告鑫圆建司停工至今。另查明，该水库坝顶高程623.98m，校核洪水线622.35m。案涉人行天桥设计最高位置630.368m。2011年，江津区大中型水库移民后期扶持工作领导小组编制《江津区大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（2011-2015）》，其中规划在蔡家镇清溪沟村建设1座“清溪沟水库渡改人行桥工程”。桥面宽4M，桥高高出最高洪水位2M。重庆市大中型水库移民后期扶持工作领导小组向江津区人民政府对关于江津区大中型水库移民后期扶持规划（2011-2015年）作出批复，同意江津区编制的上述规划。审理过程中，被告清溪沟水库管理所陈述，由于案涉工程没在城乡规划确定的建设用地范围内，所以无须办理规划许可。案涉工程未办理建设用地规划许可、建设工程规划许可。上述事实，有当事人的陈述、建设工程施工合同、《重庆市江津区规划和自然资源局关于的说明》、江津区蔡家镇清晰购房村村规划等证据，经庭审质证，在卷佐证。本院认为，原告鑫圆建司与被告清溪沟水库管理所签订的《建设工程施工合同》无效。理由为：第一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条的规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，总体规划是城市在一定时期内的发展计划和各项建设的总体部署。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，前者用以控制建设用地性质等，作为城市规划管理的依据；后者用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。建设用地、建设工程需符合详细规划。本案中，被告提交的《江津区大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划（2011-2015）》属于总体规划，不属于上述规定的修建性详细规划，因此，对于被告认为其已取得规划手续的意见，本院不予采纳。根据双方当事人的陈述及相关证据，江津区清溪沟水库渡改人行桥项目未取得建设用地规划许可、建设工程规划许可等规划审批。第二，根据《城乡规划法》第四十条、第四十一条规定，建设单位取得建设用地规划许可、建设工程规划许可是进行合法建设的前提，未取得上述规划审批即进行建设是法律明确禁止的行为。关于被告辩称，由于案涉工程未在规划用地范围内，所以无须办理规划许可的意见。根据《城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。该条款应理解为，用地规划许可是工程规划许可的前提，没有取得用地规划许可的建设工程，不可能取得建设工程规划许可。本案中，由于被告未取得建设用地规划许可，所以没有达到工程规划许可的前提条件，因而无法取得案涉工程规划许可。被告将其无法取得规划许可理解为不需要取得，不符合法律规定，对被告的该辩解意见，本院不予采纳。第三，根据《土地管理法》第四十三条、《城乡规划法》第三十八条、第三十九条规定，建设单位应当取得建设用地规划许可。上述条款体现了国家对土地使用的调控和监管，属于社会公共利益的范畴。本案中，被告作为发包方，未办理建设用地规划许可证的行为，违反了《合同法》第五十二条第（5）项规定的违反法律、法规效力性强制规定的行为。原、被告签订的施工协议的标的即属违法，双方签订的建设工程施工合同亦应属无效。第四，《最高人民法院审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条规定，当事人以发包人未取得建设工程规划许可证等规划审批手续为由，请求确认建设工程施工合同无效的，人民法院应予支持。本案起诉前，发包人清溪沟水库管理所未取得建设工程规划许可证等规划审批手续，原、被告签订的《建设工程施工合同》无效。第五，关于原告变更诉讼请求的程序问题。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条，诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。本案审理过程中，本院依职权审查了案涉合同的效力，由于原告主张的效力与本院作出的认定不一致，故本院向原告进行释明，之后原告选择变更诉讼请求，符合法律规定，故本院对被告辩称原告变更诉讼请求程序不合法的意见，不予采纳。关于举证期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，人民法院确定举证期限，第一审普通程序案件不得少于十五日。本案中，本院确定的举证期限未少于十五日，程序合法。被告辩称本院确定的举证期限不合法，于法无据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国土地管理法》第四十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：原告四川鑫圆建设集团有限公司与被告重庆市江津区清溪沟水库管理所于2015年8月22日签订的《建设工程施工合同》无效。案件受理费31084元，由被告重庆市江津区清溪沟水库管理所负担，此款限被告于本判决生效后七日内向本院缴纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  李昱娇人民陪审员  刘崇福人民陪审员  朱道群二〇一九年六月二十六日书 记 员  刘晓琴