山西省高级人民法院   行政裁定书   （2019）晋行申101号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）段某，男，1959年3月21日出生，汉族，山西省忻州市忻府区秦城乡顿村506号。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）忻州市国土资源局忻府分局。   法人代表人樊某，该局局长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）忻州市国土资源局。   法定代表人李某，该局局长。   再审申请人段某因诉被申请人忻州市国土资源局忻府分局土地行政处罚及忻州市国土资源局行政复议一案，不服山西省忻州市中级人民法院（2018）晋09行终25号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。   代县人民法院一审查明：原告段某系忻州市忻府区秦城乡顿村村民，曾在本村西坡以经营瓦盆窑为业。2003年，忻州市政府在顿村西坡南窑构建“世界民族园”区，进行绿化治理需拆迁旧场地，段某经营的瓦盆窑也在拆迁范围。2003年12月5日，顿村村委会与段某签订了《重点工程项目区迁窑协议书》。根据该协议，段某从即日起十日内将其花盆窑迁移完毕，顿村村委会一次性付清补偿费4.5万元，双方协议签订交接完毕后，将不再有任何事项发生，与段某无任何关系。2004年5月1日，顿村村委会与段某签订了《迁瓦窑合同》。该合同约定：“一、原瓦窑交承包费10元无作时间及其他具体说明，根据现行实际情况，村委只作场地提供，费用由段某自己支付，以作为历年的上缴承包费；二、顿村村委会将南小堰南端沟边地，转山渠西5米处提供给段某，地属本村刘如意所分口粮地（东西宽东27.5米，西38米；南北宽南28米，北33米）由段某负责补偿；荒地（20×12＝0.36亩）由集体负责一次性将费用付清，供段某占用；三、占用时间从2004年5月1日开始至2034年5月1日，占用期30年；四、如集体占用该土地时，应无条件退出；五、段某占用土地后，要遵纪守法，工商税务等一切费用均由其自己负责，出现任何问题均与村委无关”。由此可见，顿村村委会对段某一次性补偿过4.5万元，2004年又提供场地供段某占用。段某不仅占用了村委提供的土地，还对刘如意所分口粮地进行补偿。为扩大生产规模，段某、刘全喜于2004年5月31日与刘欢喜签订“土地使用买卖协议”将刘欢喜位于南门堰转山渠西边开垦的荒地一小块（南北23米，东西9米）以450元的价格购买使用，形成现在所占地块。2015年春，段某在该场地上新建了两排彩钢房（正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）及砖混结构的东围墙、北围墙，但段某自始至终未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理用地手续。忻州市国土局忻府分局于2017年1月3日对段某送达《责令停正违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，于2017年2月20日对非法占地现场进行勘测，确认占地总面积1390.7平方米（合2.08亩），段某签字予以认可。又根据地理位置及图斑号，认定段某非法占地地类为耕地且不符合忻府区土地利用总体规划。2017年4月10日，忻州市国土局忻府分局对段某非法占地行为立案查处，于2017年4月17日向段某送达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，段某于4月20日提出听证申请，忻州市国土局忻府分局于2017年5月8日举行了听证会，于2017年5月11日作出了忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主要内容是：顿村村民段某未经批准于2017年春在顿村西建房占用顿村集体土地1390.7平方米（地类：耕地、图斑61号、建筑占地面积236.56平方米）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条第一款和第五十九条之规定。上述违法事实有证人证言、勘测笔录、地类及土地利用总体规划的认定、图件、村委证明、现场勘测时影像资料、停工通知书、报告、迁瓦窑合同等证据证实。综合调查结果和听证结论，根据《中华人民土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，决定对段某的土地违法行为作出如下处罚：责令段某十五日内自行拆除非法占用1390.7平方米土地上所建的一切建筑物和其它设施（包括：正房东西27.8米、南北5.2米、高3米、建筑占地面积144.56平方米的一层7间彩钢平房；西房东西4米、南北23米、高3米、建筑占地面积92平方米的一层6间彩钢房）；退还土地，恢复土地原状；处以段某非法所占1390.7平方米土地每平方米10元的罚款共计13907元。段某不服，于2017年7月5日向忻州市国土局申请复议，忻州市国土局受理该复议申请后，依法定程序听取了复议申请人的意见，在查清事实的基础上，于2017年8月16日作出忻国土资复决字[2017]5号《行政复议决定书》，维持了忻州市国土局忻府分局作出的行政处罚决定。段某仍不服，遂提起本案行政诉讼。   代县人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一项规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。本案中，被告忻州市国土局忻府分局作为县级人民政府土地行政主管部门，在发现原告违法占用土地的行为后进行立案查处，对占用土地情况进行了调查，并进行现场勘测，制作了现场勘测笔录和定界图，认定原告非法占地面积为1390.7平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十六条第二款、第四十三条第一款和五十九条的规定，系未经批准擅自占用集体土地进行建设的违法行为，故依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，对段某作出该行政处罚决定。原告段某以其与顿村村委会签订的《迁瓦窑合同》为据，认为该违法占地主体不应是自己，而是村委会的主张，与事实不符，与法无据。村委会提供集体土地为原告占用，不能改变原告未经县级以上人民政府批准而非法占用土地进行建设的事实，原告的起诉理由不能成立。综上，被告忻州市国土局忻府分局作出的忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》，主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；被告忻州市国土局的复议程序合法，作出的复议决定符合相关法律规定，原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告段某的诉讼请求。   忻州市中级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。   忻州市中级人民法院二审认为：段某未经批准在农用地上建设彩钢房，占用的土地由何人提供不影响对未经批准改变土地用途的认定。段某主张其建设彩钢房是在原有的旧房拆除基础上重新建设，经国土部门核实，段某建设彩钢房所占用土地性质为耕地，并非建设用地，地类的认定与原实际情况有出入，存在合理性问题，但段某拆旧建新无需批准的观点无相应的法律依据，该院不予支持。国土资源部门在执法中，通过实地勘测，当事人签字确认，对段某新建建筑物和其它设施非法占用土地的行为作出处罚，违法事实确认准确，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。行政复议中，忻州市国土资源局通过对相关证据的审查核实，作出的复议决定符合法律规定。综上，上诉人段某的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。   段某申请再审称：一、原判决认定事实错误。（一）申请人承包的是砖瓦窑，并非土地更不是耕地，有《迁瓦窑合同》与《国土资源行政处罚听证告知书》等证据证明。重新建窑资金是申请人使用应交村委会的承包费，充分证明新建窑是村集体的窑，所有权人是村委会。违法占地是因迁窑造成，村委会应当承担一切后果。（二）承包期内的改建行为是按照合同第五条和环保法，在砖瓦窑基础上并取得了村委会的同意，改建临建彩纲养殖房毫无疑问还是村集体的。这一点是改变不了的事实，承包期满村委要收回的。被申请方举不出来最关键的证据。二、被处罚主体错误。（一）砖瓦窑厂属村办集体企业，村委会是窑厂的所有权人，拆迁前后申请人是窑厂的承包人，交一定的承包费，村委会代理人虽辩称村委会不是涉案土地的使用人，但不能举证证明其诉讼主张。根据《土地管理法》第六十条（乡村企业建设用地审批），村委会是窑厂占地报批的法定责任人。（二）村委会提供场地明知是建窑，就应先审批后提供，却把未经审批的耕地作为建窑场地，改变了土地的性质与用途，村委会应当负有责任，更应该遵纪守法。（三）《迁瓦窑合同》在用词用字上有一定的不恰当，没有提到土地手续，也没责令乙方办理土地审批，村委会代理人断章取义歪曲事实。合同既然合法，再审申请人照合同办事。土地审批是合同之外的事，故被处罚主体错误。请求：一、依法撤销忻州市中级人民法院（2018）晋09行终25号行政判决和代县人民法院（2017）晋0923行初12号行政判决；二、依法撤销忻州市国土资源局忻府分局忻国土忻府监处字（2017）第11号《国土资源违法案件行政处罚决定书》。   本院认为，本案的争议焦点是被申请人忻州市国土资源局忻府分局作出的行政处罚是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”；第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”；第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。本案中，再审申请人段某与顿村村委会签订《迁瓦窑合同》后，对合同所涉村民刘如意的口粮地进行补偿；为扩大生产规模，将村民刘欢喜开垦的一小块荒地有偿使用，形成现在案涉土地。段某自始至终未按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定办理用地审批手续，忻州市国土资源局忻府分局通过对案涉土地勘测、地类及土地利用总体规划的认定、调查，结合图件、村委证明、停工通知书、迁瓦窑合同等相关证据和听证结论，根据《中华人民土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出被诉行政处罚决定，符合法律规定。被申请人忻州市国土资源局受理复议申请后，通过审查核实相关证据，作出的复议决定亦符合法律规定。段某申请再审时关于案涉土地系顿村村委会根据《迁瓦窑合同》提供集体土地为其使用的主张，并不能改变其违法在耕地上实施建窑以及擅自占用集体土地建设彩钢房的事实，该申请再审的理由不能成立。综上，段某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六第二款之规定，裁定如下：   驳回段某的再审申请。   审 判 长 程彦斌   审 判 员 刘晓芬   审 判 员 李 强     二〇一九年六月二十五日   法官助理 周小明   书 记 员 武 蕾