广东省东莞市第一人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤1971行初84号原告叶伟明，男，1973年3月20日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告吴炳均，男，1973年10月21日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告陈镇财，男，1977年12月6日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告张振华，男，1973年4月17日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，原告吴炳雄，男，1980年9月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被告东莞市沙田镇人民政府，住所地：广东省东莞市沙田镇横流大街46号，统一社会信用代码：11441900007331320N。法定代表人叶淦奎，该镇镇长。委托代理人林敏聪，该镇政府工作人员。委托代理人潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。第三人东莞市沙田镇中围股份经济联合社，住所地：广东省东莞市沙田镇中围村村民委员会，组织机构代码：61810947-0。负责人周淦坤，该社理事长。委托代理人曾淑云，该镇法律服务所法律工作者。委托代理人梁汉文，该镇法律服务所工作人员。原告叶伟明、吴炳均、张振华、陈镇财、吴炳雄诉被告东莞市沙田镇人民政府行政不作为纠纷一案，于2019年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭进行了审理。原告叶伟明、吴炳均、张振华、陈镇财、吴炳雄，被告东莞市沙田镇人民政府的委托代理人林敏聪、潘洁莹，第三人东莞市沙田镇中围股份经济联合社的委托代理人曾淑云、梁汉文均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶伟明、吴炳均、张振华、陈镇财、吴炳雄诉称，一、本案五名原告均持有合法有效的东莞市沙田镇中围村的股权证，是农村土地承包经营权确权（以下简称土地确权）的法定合资格确权对象。二、根据2017年8月22日从东莞市国土资源局依法申请取得的信息公开内容显示：目前第三人名下共有三项不动产登记：(1)粤（2017）东莞市不动产权第0050490号，宗地面积为2413948.18平方米；(2)粤(2017)东莞不动产权第0050501号，宗地面积为7494.21平方米；(3)粤(2017)东莞不动产权第0050511号，宗地面积为238504.07平方米。以上三项不动产权登记证明中围村集体名下的土地合法、清晰明确、且毫不争议。三、根据依法从东莞市国土资源局申请取得的东国土资函[2016]1053号和东国土资函[2016]1094号文件，及从被告依法申请取得的沙府办公开[2016]151号文件，以上三份文件关于第三人土地征收状况的内容，均准确、明晰地说明中围村委未征收土地面积为3968.7亩，这3968.7亩未征收土地的面积准确地与上述不动产登记第0050490号、第0050501号及第0050511号面积总和单位换算后完全一致，互相印证，同样证明中围村集体这3968.7亩土地权属清晰明确，毫无争议。四、根据东莞市农业局的东农诉讼[2018]6号文件所回复内容，明确说明被告没有报送第三人的土地确权办证申请材料，以致东莞市农业局无法进行后续的材料审核工作，农村土地承包经营权的颁证是依申请按流程进行的，因此中围村的土地确权至今仍未实施。五、东莞市的土地确权专项文件东农[2014]100号文，也明确指出土地确权工作中镇（街）负主体责任。既然被告负有向东莞市农业局报送中围村土地确权申请材料的主体责任，但如今客观事实是被告从未向东莞市农业局报送任何中围村的办证申请材料，这就是失职失责的行政不作为具体表现。综合上述情况，显而易见在本宗原告确权对象身份合格及第三人名下土地权属明确且无争议情况下，也完全符合土地方面的土地确权条件。然而就在以上两项土地确权因素完全合法的情况下，被告无视从中央的中发[2014]1号、到广东省××［××］××及东××［××］××号，自上而下贯彻落实，逐级负责制的土地确权实施工作，而被告向东莞市农业局报送办证申请材料的工作从未实施，毫无负主体责任可言。就被告的不作为毫无争议，为促进被告履行其法定职责，特提起诉讼，请求：1、依法确认被告东莞市沙田镇政府未履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的不作为行为违法；2、判令被告东莞市沙田镇政府依法履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的法定职责；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1、东农诉讼[2018]6号《行政答辩状》、证据材料目录、粤农[2014]275号《关于印发〈广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案〉的通知》、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》、东农[2014]100号《关于印发〈东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案〉的通知》、《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》、《关于举办全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作培训班的通知》及附件、2017年沙田镇某户村民获颁发的农村土地承包经营权证书照片，证明东莞市农业局证实被告至今未向其报送土地确权申请材料；2、东农[2014]100号《关于印发〈东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案〉的通知》、《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，证明土地确权东农[2014]100号明确指出镇（街）负主体责任；3、东国土资函[2016]1053号《关于政府信息公开申请的答复更正书》，证明东莞市沙田镇中围村历年各批次征地情况、中围村尚有3968.7亩地未征；4、东国土资函[2016]1094号《关于政府信息公开申请的答复》，证明东莞市沙田镇中围村名下共有3968.7亩地，均可以村集体名义确土地所有权，且所有权归全体股东所有；5、沙府办公开[2016]151号《关于政府信息公开的答复》，证明被告承认中围村名下共有3968.7亩地未征；6、东莞市土地登记资料查询结果表，证明东莞市沙田镇中围村集体共有三项土地不动产登记确认；7、股权证书（吴炳雄、张振华、陈镇财、叶伟明、吴炳均），证明原告的中围村合法股东身份，是土地确权的合资格对象；8、东沙信告字[2018]98号《信访事项不予受理告知书》、照片三张、询问的问题，证明五位原告主动询问沙田镇政府相关土地确权事项，所取得回复及现场人员截图。被告东莞市沙田镇人民政府辩称，一、原告不具有诉讼主体资格，本案不符合法定起诉条件。1、根据《行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，如原告诉请确认行政机关不作为的行为违法，其需提供证据证明存在被告不履行法定职责的基本事实。但本案起诉不符合上述规定，原告不具备诉讼主体资格。根据《行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，本案应裁定驳回起诉。二、颁发农村土地承包经营权证属于依申请而履行的行政行为，被告未收到发包方报送的资料，故被告没有启动行政程序的义务，被告不是本案的适格被告。三、原告已就同样的事实与理由向法院起诉，本案属于重复诉讼，违反“一事不再理”的原则，依法应裁定驳回起诉。1、2018年10月，原告已向东莞市第一人民法院起诉[案号：(2018)粤1971行初828号]，要求确认东莞市农业局、被告未依法履行农村土地承包经营权确权颁证法定职责的行为违法，并要求东莞市农业局、被告履行农村土地承包经营权确权颁证的法定职责，目前，该案正处于东莞市中级人民法院二审审理过程中。2、本案中，原告起诉所依据的事实、理由、证据与(2018)粤1971行初828号案件基本一致，因此，本案属于重复诉讼。依法应裁定驳回原告的起诉。四、原告对本案诉请不享有诉讼利益。综上，请法院查明事实，依法处理。第三人东莞市沙田镇中围股份经济联合社述称，第一，根据东莞市委市政府对虎门港的规划，立沙岛实行整岛开发，立沙岛涵盖沙田镇中围村、和安村、大流村以及泥洲村四个行政村的所有辖区。为配合虎门港开发，中围村辖区内的各股份经济合作社依法定的民主决策程序后，同意由第三人统筹原属其所有的集体土地用于虎门港开发建设。第二，沙田镇中围村内的各股份经济合作社作为原土地的所有权人，有权依照法定的民主决策程序，对集体土地进行处分。第三，第三人向其辖区内各股份经济合作社统筹土地用于开发虎门港时，已向各股份经济合作社支付补偿款。第四、由于东莞市委市政府对立沙岛实行整岛开发的发展规划，以及第三人统筹各股份经济合作社之土地为用于虎门港开发建设并已作出相应的补偿，则登记在第三人名下的集体土地将不能用作耕地进行承包经营并申请颁证确权。基于上述，第三人及中围村内各股份经济合作社未向被告报送中围村土地承包经营权实施方案、土地承包合同等土地承包经营权确权颁证的资料。因此，原告要求确认被告未履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的不作为行为违法及要求被告依法履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的法定职责的诉请缺乏法律和事实依据，恳请法院依法予以驳回。本院认为，符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，本案首先应当审查原告起诉是否符合法定的起诉条件。本院对此予以分析如下。首先，从原告提交的起诉状及庭审来看，是关于诉求确认被告未履行向东莞市农业局报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料的不作为行为违法，针对的是原告主张被告对中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料没有履行向东莞市农业局报送的行为。从被告的答辩及第三人的述称来看，被告没有收到第三人报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料,故没有启动行政程序的义务。原告也没有举证证明第三人曾向被告报送中围村的农村土地承包经营权确权的办证申请材料。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”的规定，本案中，原告提起行政诉讼并未提供证据初步证明被告曾经收到原告等中围村村民与中围村签署的承包合同等相关农村土地承包经营权确权的办证申请材料、被告没有履行向东莞市农业局报送的职责、不作为存在的材料。因此，原告的起诉缺乏基本的事实根据，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，应当依法驳回原告的起诉。综上所述，原告的起诉不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告叶伟明、吴炳均、张振华、陈镇财、吴炳雄的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。审 判 长  余润忠人民陪审员  李志军人民陪审员  欧浩森二〇一九年六月二十八日书 记 员  陈紫莹袁绮琪附相关法律法规条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。