广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0704行初113号 原告：江门市蓬江区金华商业中心物业管理有限公司，住所地：广东省江门市蓬江区东华一路61号十一楼1101室。 法定代表人：吴志鸿，该公司执行董事。 委托代理人：区健辉，广东弘新君睿律师事务所律师。 委托代理人：**婧，广东弘新君睿律师事务所律师。 被告：江门市城市管理和综合执法局，住所地：广东省江门市江海一路83号6-7层。 法定代表人：赖惠镇，该局局长。 委托代理人：毛国华，该局科长。 委托代理人：徐林英，广东焯群律师事务所律师。 被告：江门市人民政府，住所地：广东省江门市蓬江区西园里中三号之一市政府西侧门。 法定代表人：刘毅，该政府市长。 委托代理人：吴璧廷，江门市司法局行政复议一科科长。 委托代理人：陈莹颖，江门市司法局行政复议一科工作人员。 原告江门市蓬江区金华商业中心物业管理有限公司（以下简称“金华物业公司”）诉被告江门市城市管理和综合执法局、江门市人民政府（以下简称“江门市政府”）城市规划管理行政命令纠纷一案，本院于2019年3月19日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月23日公开开庭进行了审理。金华物业公司的法定代表人吴志鸿及其委托代理人区健辉，江门市城管局的法定代表人赖惠镇及其委托代理人毛国华和徐林英，江门市政府的委托代理人吴璧廷和陈莹颖，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 金华物业公司诉称，一、江门市城市管理综合执法局作出的江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销。首先，位于蓬江区东华一路65号金华商业中心楼顶设置的两个喷画广告在设置之初都是符合江门市户外广告设置规划的范围和要求的，并且有合法的审批手续，事实上在涉案广告牌的许可证有效期满以后，金华物业公司依法向有关部门申请续期，但有关部门不仅不受理金华物业公司的续期申请，甚至连金华物业公司递交的资料都不接收，结果才导致涉案的广告牌在许可证有效期满以后没能完成续期的审批手续；其次，江门市城管局作出的江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》责令金华物业公司限期拆除涉案广告牌主要的法律依据是《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款以及《广东省户外广告管理规定》第八条和第九条的规定，从其引用的法律依据来看，其作出江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》所依据的事实理由是金华物业公司设置的涉案广告牌没有经过有关行政主管部门同意办理审批手续，并且涉案的广告牌不符合江门市户外广告设置专项规划的范围和要求，存在户外广告设置专项规划禁止设置广告牌的其他情形，然而，根据《中华人民共和国广告法》第三十三条的规定，江门市户外广告的设置规划和管理办法应当由江门市政府负责制定，而江门市政府早在涉案广告牌设置之前就已经对外公布了户外广告设置专项规划，该规划的有效期为2011年至2020年，而涉案广告牌也是完全根据江门市2011年至2020年户外广告专项规划申报和设置的，并且取得相关部门颁发的《江门市区户外广告设置许可证》，此后江门市政府再无对外公布过任何新的户外广告设置专项规划，因此涉案的广告牌不可能存在不符合江门市户外广告设置专项规定的范围和要求或户外广告设置专项规划禁止设置户外广告的其他情形，而且涉案的广告牌并非没有经过有关主管行政部门的同意或合法审批，而是在经过主管部门同意并且办理了合法审批手续的以后，由于相关的主管行政部门怠于履行自己的法定职责才导致涉案广告牌的许可证至今没有完成续期的审批手续；再次，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款的规定，如果涉案的广告牌真的存在违法情形，也并非必须采取限期清理、拆除的措施，而是可以采取其他补救措施处理的，只要有关主管部门受理金华物业公司的续期申请，补办涉案广告牌《江门市区户外广告设置许可证》的续期手续，根本无需拆除涉案的广告牌，退一步说，即使涉案的广告牌真的必须强制拆除，江门市城管局应当申请人民法院强制执行，而不能自己实施强制拆除行为，因此，江门市城管局后来作出涉案的《行政强制拆除催告书》并主张自己实施强制拆除涉案广告牌的行为明显是适用法律错误，并且超越江门市城管局的法定职权。二、江门市城市管理综合执法局采取强制拆除涉案广告牌的行为明显违法并且超越了自己的法定职权，依法应当立即停止。金华物业公司已申请行政复议，并且申请停止江门市城管局强制拆除涉案广告牌的行为，如果不停止江门市城市管理综合执法局的强制拆除行为，将会造成难以弥补的损失，而且停止执行并不损害公共利益，因此，金华物业公司要求复议机关终止江门市城市管理综合执法局的行政强拆行为具有充分的事实和法律依据。因此请求法院判令：1、撤销江门市城市管理综合执法局作出的江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》及江门市政府作出的江府行复〔2018〕44号《行政复议决定书》；2、江门市城市管理综合执法局和江门市政府负担本案诉讼费用。 金华物业公司在举证期限内向本院提供的证据有：1、金华物业公司营业执照复印件；2、江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》；3、江府行复〔2018〕44号《行政复议决定书》及《送达回证》；4、江门市2011年至2020年户外广告设置专项规划图纸（节选）、金华商业中心设计图纸。金华物业公司当庭补充提交江府行复〔2018〕28号《行政复议决定书》；庭后补充提交《物业管理委托合同》、《致全体业主和租户的一封信》、《金华商业中心业主意见函》。以上证据拟共同证明金华物业公司所诉属实。 江门市城管局辩称，一、江门市城市管理综合执法局是发出江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》的适格主体；二、江门市城市管理综合执法局责令金华物业公司限期改正认定事实清楚，适用法律正确；三、江门市城市管理综合执法局责令金华物业公司限期改正程序合法；四、金华物业公司认为江门市城市管理综合执法局怠于履职缺乏事实依据。 江门市城管局向本院提供的证据有：1、《江门市机构改革工作方案》复印件；2、江府办〔2014〕28号《江门市人民政府办公室关于印发江门市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》复印件；3、《江门市区户外广告管理办法》复印件；4、《江门市蓬江区、江海区户外广告设置专项规划（2011-2020）》第24、27、28、54页及大型落地式广告（PJ05-M、Q、R）分区规划图复印件；5、（江城管）户外广告许可证第2014050号《江门市区户外广告设置许可证》及相关申请材料复印件；6、《调查询问笔录》和《现场检查笔录》复印件；7、江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》及《送达回证》复印件；8、《中华人民共和国行政处罚法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《广东省户外广告管理规定》打印件。上述证据材料及依据拟共同证明被诉行政行为合法。 江门市政府辩称，一、江门市政府认为江门市城市管理综合执法局作出的江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确；二、江门市政府认为江门市城市管理综合执法局作出的江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》程序合法；三、江门市政府作出行政复议决定的程序合法；四、金华物业公司提出撤销江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》的诉求缺乏事实和法律依据。 江门市政府向本院提供的证据有：1、《行政复议申请书》；2、江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》；3、江府行复〔2018〕44号《复议案件立案呈批表》；4、江府行复〔2018〕44号《行政复议受理通知书》及《送达回证》；5、江府行复〔2018〕44号《提出行政复议答复通知书》及《送达回证》；6、《行政复议答复书》及《行政复议答复证据目录》；7、江府行复〔2018〕44号《行政复议决定书》及《送达回证》。上述证据拟共同证明被诉行政行为合法。 经审理查明，江门市人民政府办公室于2014年9月18日发布《关于印发江门市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，市住房和城乡建设局（市城市管理综合执法局）的主要职责中包括指导和监督各市、区城市综合管理相关的行政管理工作，负责市区有关市政公用事业（含大型户外广告、灯杆广告、生活垃圾无害化处理、管道燃气等）的管理等。因此，江门市城市管理综合执法局是江门市市容环境卫生和户外广告设施管理的行政主管部门。 中共江门市委、江门市政府于2018年12月29日发布江发〔2018〕9号《关于印发的通知》，将市住房和城乡建设局（市城市管理综合执法局）的城市管理和综合执法职责，以及市林业和园林局的园林绿化管理职责，市水务局的城市供水、用水、节水、排水、污水处理职责，相关机构的城市管理领域行政执法职责等整合，组建市城市管理和综合执法局。因此，江门市城市管理综合执法局的城市管理和综合执法职责已转由江门市城市管理和综合执法局承担。 2014年6月10日，江门市城市管理综合执法局颁发（江城管）户外广告许可证第2014050号《江门市区户外广告设置许可证》，广告使用单位为友邦保险有限公司江门支公司，广告制作单位为江门市朗晴广告装饰设计有限公司，广告设置地点为江门市××号金华商业中心楼顶，设置规格及要求为高8米、宽23米、总面积为184平方米，批准设置期限从2014年6月22日至2015年6月21日止，并备注：1、该广告牌属于临时建（构）筑物，如今后因城市规划、城市管理工作需要，则无条件拆除；广告牌的安全及维护等工作由广告使用单位负责，有协议约定的，按约定执行；2、广告牌每年续报一次（拍卖或招标的除外），期满后该广告牌如需继续使用的，请在期满前30日携本许可证、彩色效果图原件及复印件到江门市××服务中心市城市综合管理局窗口办理延期手续，否则按《江门市区户外广告管理办法》办理。批准设置期限届满后，友邦保险有限公司江门支公司于2017年将涉案广告牌交还业主，业主再将涉案广告牌交由金华物业公司管理，之后金华物业公司向江门市城管理综合执法局提交《江门市区户外广告设置申请表》，对涉案广告牌申请续期。 江门市滨江建设投资有限公司（甲方）与友邦保险有限公司江门支公司（乙方）签订编号为2014-050号《江门市区户外广告设置合同》，记载根据江门市住房和城乡建设局核发的（江城管）户外广告许可证第2014050号《江门市区户外广告设置许可证》，市住建局同意乙方在蓬江区东华一路61号金华商业中心楼顶设置霓虹灯广告牌，使用期限从2014年6月22日起至2015年6月21日止，共1年；乙方在使用期内发布的广告，必须到工商行政管理部门办理登记手续，并在广告牌右下角标明户外广告设置批准号及《户外广告登记证》证号，否则，甲方有权通知市住建局或工商管理部门责令乙方改正或处罚。 江门市蓬江区金华商业中心物业管理有限公司（甲方）与广东省红太阳传媒股份有限公司（乙方）签订《广告牌使用协议书》，记载甲方同意将金华商业中心A座顶楼广告牌租赁给乙方发布其广告，广告牌位置在江门市××号金华商业中心A座顶楼，面积约190平方米，甲方保证有权将其租赁给乙方使用，广告牌使用期限为2016年11月1日至2021年10月31日。 江门市城市管理综合执法局于2018年10月31日作出江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》，认为金华物业公司在江门市××号金华商业中心楼顶设置了两个大型户外广告牌，违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款和《广东省户外广告管理规定》第九条第九项之规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第一款第一项、《广东省户外广告管理规定》第二十一条之规定，责令金华物业公司立即停止违法行为，于2018年11月10日前改正违法行为，改正内容和要求如下：自行拆除该广告牌并恢复建筑物原貌。逾期不改正，江门市城市管理综合执法局将依法予以查处。江门市城市管理综合执法局于2018年11月2日将《责令改正违法行为通知书》直接送达金华物业公司。 金华物业公司对此通知书不服，于2018年12月28日向江门市政府申请行政复议。江门市政府于同月29日决定予以受理及书面通知金华物业公司，江门市政府于同日作出《提出行政复议答复通知书》后送达江门市城市管理综合执法局，通知江门市城市管理综合执法局提出书面答复及提交当初作出行政行为的证据、依据等有关材料。经江门市城市管理综合执法局提出书面答复及提交当初作出行政行为的证据、依据等有关材料后，江门市政府于2019年2月26日作出江府行复〔2018〕44号《行政复议决定书》，决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持江门市城市管理和综合执法局于2018年10月31日作出的江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》。载明如对该决定不服，可在收到《行政复议决定书》之日起15日内，以江门市城市管理和综合执法局、江门市政府为被告向有管辖权的人民法院起诉。江门市人民政府于2019年2月28日将该《行政复议决定书》分别向金华物业公司及江门市城市管理和综合执法局进行送达。金华物业公司对前述《行政复议决定书》仍不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明：涉案的两块广告牌中其中一块并未取得《江门市区户外广告设置许可证》，属于未经许可非法设置的户外广告牌，属于江门市金华商业中心全体业主所有。 再查明：2012年11月1日，江门市金华投资有限公司（甲方）与金华物业公司（乙方）签订《物业管理委托合同》，甲方将金华商业中心委托于乙方实行物业管理，并委托乙方对金华商业中心广告位的招租和管理；委托管理期限为三年，自2012年11月1日起至2015年10月31日止。2018年7月19日，江门市蓬江区白沙街道城市建设与环保局发出《致全体业主和租户的一封信》，记载继续暂由金华物业公司提供服务与管理，直至业主大会依法选聘或续聘处新物业管理公司为止。2019年4月1日，江门市金华商业中心各业主在《金华商业中心业主意见函》上签名，同意并要求金华物业公司继续实施物业管理。 本院认为，本案为城市规划管理行政命令纠纷。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条规定：“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。”第十一条第二款规定：“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”第三十六条第一款规定：“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；…….”《江门市人民政府办公室关于印发江门市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》“……负责市区有关市政公用事业（含大型户外广告、灯杆广告。……的管理。）”第五大点第（一）项“市住房和城乡建设局加挂市城市管理综合执法局名义行政职权”《中共江门市委、江门市人民政府关于印发的通知》明确……（7）组建市城市管理和综合执法局。将市住房和城乡建设局（市城市管理综合执法局）的城市管理和综合执法职责，……等整合，组建市城市管理和综合执法局。……”江门市城市管理综合执法局的城市管理和综合执法职责已转由江门市城市管理和综合执法局承担，城市管理和综合执法局作为江门市人民政府所属市容环境卫生和户外广告设施管理的行政主管部门，并经广东省人民政府公告赋予了综合行政执法权，其做出涉案《责令改正违法行为通知书》行政行为的主体资格应当予以确认，并对其履行法定职责过程中产生的一系列法律后果承担责任。 同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，江门市政府作为江门市城管局的本级人民政府，有权受理对江门市城管局作出的行政行为不服申请的行政复议并作出处理。江门市人民政府作出涉案《行政复议决定书》主体适格，本院亦予以确认。 综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、江门市城管局作出的《责令改正违法行为通知书》是否合法；二、江门市政府作出的《行政复议决定书》是否合法。 一、关于江门市城管局作出的涉案《责令改正违法行为通知书》是否合法的问题。 根据前述，江门市城市管理和综合执法局作为江门市人民政府所属市容环境卫生和户外广告设施管理的行政主管部门，并经广东省人民政府公告赋予了综合行政执法权，其做出涉案《责令改正违法行为通知书》行政行为的主体资格应当予以确认，并对其履行法定职责过程中产生的一系列法律后果承担责任。在江门市市区内擅自设置大型户外广告，未经江门市城市管理和综合执法局同意设置的，江门市城市管理和综合执法局有权责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款。 本案中，江门市城市管理综合执法局于2014年6月10日向友邦保险有限公司江门支公司颁发的(江城管)户外广告许可证第2014050号《江门市区户外广告设置许可证》，载明江门市××号金华商业中心楼顶广告的批准设置期限为从2014年6月22日至2015年6月21日止，该广告牌属于临时建（构）筑物，如今后因城市规划、城市管理工作需要，则无条件拆除；广告牌每年续报一次，期满后该广告房如需继续使用的在期满前30日到江门市××服务中心市城市综合管理局窗口办理延期手续，否则按《江门市区户外广告管理办法》办理。现有证据显示该户外广告许可已经期满，金华物业公司是在友邦保险有限公司江门支公司于2017年将涉案广告牌转交其管理后才提出涉案户外广告设置续期申请，不足以证明该设置续期申请符合前述规定“许可期满前30日提出”的法定条件。且《江门市区户外广告设置许可证》载明涉案广告牌位于江门市××号金华商业中心楼顶，广告牌长23米，总高度为8米，本案证据并不足以证明其进行涉案户外广告设置续期申请时提供的材料显示该户外广告设施设置符合《江门市蓬江、江海区户外广告设置专项规划（2011－2020）》关于屋顶户外广告设施设置的基本要求。另外，金华物业公司承认涉案另一户外广告牌未取得《江门市区户外广告设置许可证》，经江门市城市管理综合执法局核查现有户外广告牌审批资料，确认该户外广告牌属于未经许可非法设置的户外广告牌。 综上，金华物业公司未经江门市城市管理综合执法局同意，擅自设置两涉案户外广告牌，江门市城市管理综合执法局于2018年11月2日作出江城责改[2018]33号《责令改正违法行为通知书》，责令金华物业公司立即停止违法行为，在2018年11月10日前改正违法行为，自行拆除该广告牌并恢复建筑物原貌。该通知书认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。 二、关于江门市人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见……按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”江门市政府经审查依法受理了涉案行政复议申请，并制作《提出行政复议答复通知书》送达给江门市城管局,经江门市城市管理综合执法局提出书面答复及提交当初作出行政行为的证据、依据等有关材料后,在行政复议过程中经过调查审核，江门市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出涉案《行政复议决定书》维持前述《责令改正违法行为通知书》，后送达各方当事人并告知如当事人不服该复议决定提起行政诉讼的救济途径和期限，在本案认定江门市城市管理综合执法局作出涉案《责令改正违法行为通知书》事实清楚、适用法律依据正确、程序基本符合法律规定等情况下，该行政复议决定符合相关法律规定。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告江门市蓬江区金华商业中心物业管理有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元（已由原告江门市蓬江区金华商业中心物业管理有限公司预交），由原告江门市蓬江区金华商业中心物业管理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  李国盛 人民陪审员  邓月海 人民陪审员  刘晓慧 二〇一九年六月二十一日 法官 助理  许静怡 书 记 员  郑锡安