江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏05行终257号 上诉人（原审原告）常熟市虞山镇宽宽移门加工厂，住所地常熟市虞山镇压路机村新胜15组。 经营者蔡明杰，性别，××族，住常熟市。 被上诉人（原审被告）常熟市人民政府常福街道办事处,住所地江苏省常熟市联丰路58号。 负责人顾锋，主任。 委托代理人糜志豪，江苏正大发展律师事务所律师。 委托代理人刘佳，江苏正大发展律师事务所律师。 上诉人常熟市虞山镇宽宽移门加工厂（以下简称宽宽移门厂）因房屋拆迁管理行政强制一案，不服常熟市人民法院（2018）苏0581行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年4月2日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，宽宽移门厂经营者蔡明杰称其厂房于2017年4月被拆除，后庭审中蔡明杰称其厂房于2017年5月初被拆除。另查明，在拆除前，蔡明杰将厂房连同蔡明杰户原压路机村媳妇桥墩XX号宅基地腾空后交付给原大义管理区房屋征收中心。宽宽移门厂于2018年8月20日向原审法院提起本案诉讼，要求法院判决常熟市人民政府常福街道办事处（以下简称常福街道办事处）拆除其厂房行政行为无效。 原审法院再查明，因原虞山镇人民政府已被撤销，原常熟市虞山镇大义管理区现属于常福街道办事处管辖及行使职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案被告为常福街道办事处。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的事实根据。据此，被告“作出行政行为”，是公民、法人或者其他组织提起撤销诉讼、确认无效、确认违法诉讼等诉讼类型的前提。本案中拆除宽宽移门厂厂房的行为是基于其经营者蔡明杰将厂房腾空交付后实施，并非原大义管理区房屋征收中心依据行政法律规范、行使行政职权作出的行政行为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，故应当裁定驳回起诉。即便存在原大义管理区房屋征收中心依据行政法律规范、行使行政职权作出的行政行为，宽宽移门厂也应当在法律规定的起诉期限内提起行政诉讼。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”在庭审过程中，经法庭释明，宽宽移门厂将诉讼请求变更为请求法院确认常福街道办事处拆除其厂房的行政行为违法。本案中，即便宽宽移门厂厂房于2017年5月被拆除，其于2018年8月20日提起行政诉讼要求确认常福街道办事处拆除宽宽移门厂厂房的行政行为违法，亦已超出法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，应当裁定驳回起诉。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、二项的规定，裁定驳回宽宽移门厂的起诉。 上诉人宽宽移门厂上诉称，一、原审裁定认定事实与事实不符，证据不足。原审法院未对双方提供的证据作出采信与排除的认定意见，同时，在庭审中也未要求被上诉人提供其作出行政行为时应该出示的合法性证据，没有证据证明分中心拆迁宽宽移门厂具有程序和实体上的合法性证据。二、本案被告是否适格，管辖权问题。在《大义农宅解急解危预置换》中，认定宽宽移门厂属于农宅附房，并进行征收、拆迁、拆除、关停等一系列行政决定的实施组织，是原常熟市虞山镇人民政府2011年成立，2017年解散的临时组织，即原常熟市虞山镇大义管理区房屋征收实施分中心，按照常规的行政法律关系，推定本案的被告是原虞山镇人民政府具有行政主体资格。但是，本案是涉及农村集体土地的预拆迁中发生的，预拆迁也是集体土地上的征收、拆迁。根据土地管理法及实施条例的相关规定，应当由区县级人民政府组织实施，虞山镇人民政府视为接受常熟市人民政府的委托实施预拆迁，应当追加区县级人民政府为被告。在未撤销原行政区划的情况下，被告一应当是常熟市人民政府，被告二虞山镇人民政府。2017年11月，常熟市人民政府撤销虞山镇人民政府，设立常福街道办事处，常福街道办事处是常熟市人民政府的派出机构，属于垂直领导的。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十三条“实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。”之规定，本案的适格被告也应当是常熟市人民政府。鉴于本案案情复杂，涉及多种法律，上诉人在2019年1月16日向原审法院提交了《提级管辖申请书》。根据《提级管辖申请书》中列明的行政案件管辖的相关规定，原审法院应当主动向苏州中院移交本案。原审法院在审理中，根据行政诉讼法应当审查本案的被告是否适格?如果是常熟市人民政府，根据法律规定也应当主动移交苏州中院。根据案情，苏州中院也应当主动提审本案。三、立案案由与法官自定的诉求“拆除行为无效”不一致。本案的案由是房屋拆迁管理行政强制，属于强制征收、强制拆迁的行政强制，与本案起诉状陈述的事实与理由一致。因为上诉人对法律知识的欠缺，误以为拆迁与拆除是一个意思。鉴于上诉人起诉请求确认拆除行为无效，有悖于本案的事实与理由，有悖于本案的案由，也与被上诉人提供的规范性文件《常熟市集体土地房屋拆迁管理实施细则》不一致，在庭审中，原审法官理应就此问题主动向上诉人释明，要求上诉人应当根据立案案意、事实与理由、依据的规范性文件一致性，要求补正明确诉讼请求为征收或者拆迁的行政行为无效。庭审中，上诉人主动补正明确诉讼请求为确认征收(拆迁)行为无效，但是原审法官坚决不同意上诉人的补正，认为上诉人是变更诉讼请求。基于原审法官不同意补正，按照拆除宽宽移门厂的行政行为是事实行为进行审理，适用的法律应当是《行政强制法》，法官应当要求被上诉人提供《行政强制法》中应当履行的相关程序的证据，但是没有。在本案裁定书上，根据《行政强制法》的相关规定，应当查明的事实是只有区县级人民政府通过司法裁定后才可以实施强制拆除。本案适格被告是常熟市人民政府，但是本案的被告是常福街道办事处，岂不又是自相矛盾?上诉人原庭审中补正明确诉讼请求合法、合理、正当。如果上诉人补正的确认征收(拆迁)行为无效的诉讼请求不符合本案案由、起诉状事实理由、被上诉人作出行政行为所依据的规范性文件，那么法官可以终止审理，要求被上诉人重新答辩。但是，法官依旧按照个人确定的诉讼请求继续审理，明显违反相关法律规定，剥夺上诉人的意思自治和处分权的自愿行使的权利。综上，请求撤销原审裁定，审查原审被告资格是常熟市常福街道办事处?还是常熟市人民政府?如果是常熟市人民政府，并根据行政案件管辖规定，按一审程序提审本案；如果是常福街道办事处，根据案情的复杂性提审本案或者指令原审法院继续审理本案。诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人常福街道办事处答辩称，一、本案案由为房屋拆迁管理行政强制一案，但根据原审查明及上诉人自认事实，本案涉案厂房的拆除均是上诉人自愿，而非强制。上诉人的厂房系蔡明杰建造，没有房屋所有权证及批准建造手续，并且该厂房连接蔡明杰位于压路机村媳妇桥墩XX号宅基地主房而建。另外企业性质为个体工商户，是从事工商业经营的自然人或家庭，个人经营的，以个人财产承担，家庭经营的，以家庭财产承担。因此宽宽移门厂与其经营者蔡明杰的财产是混同的无法区分，蔡明杰系厂房及宅基地房屋的所有权人。根据常熟市虞山镇人民政府文件虞政(2014)110号文件：预置换实行自愿原则。蔡明杰主动向原虞山镇大义管理区提出房屋预置换申请，与原常熟市虞山镇大义管理区房屋征收实施分中心签订《农宅置换补偿安置协议书》，该协议书涉及的补偿金中已经包括上诉人厂房。最后蔡明杰将房屋腾空交付给分中心，由分中心委托拆房公司进行拆除。被上诉人认为提起房屋拆迁管理行政强制诉讼的事实根据应是行政机关强制实施了房屋拆迁，这样才符合行政诉讼法第四十九条第三项的规定，但本案中所有行政行为均是由上诉人的经营者自愿参与及配合，并不存在起诉的事实根据，依法应适用行政诉讼法第四十九条第三项规定依法裁定驳回起诉。二、上诉人未能在法定的起诉期内提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条均对起诉期限有明确规定。法律规定起诉期限的目的，就是督促行政相对人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷。本案被诉行政行为系房屋拆除行为，原审中上诉人及被上诉人均认可房屋拆除时间为2017年5月，可见上诉人对行政行为的内容是明确知晓的，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条的规定，最迟应于2018年5月提起诉讼。但上诉人在2018年9月才提起行政诉讼明显超过起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 上诉人二审调查时向本院提交以下材料：1、管辖权异议书（附异议书图）。2、批量文件明细信息、查询打印一页。3、大坝头拆除要求图片；4、选房通知书；5、常熟市人民法院诉讼材料收据。本院认为，以上材料1、5涉及管辖权异议问题，不属于证据，其余材料均已超过行政诉讼法所规定的举证期限，且无正当理由，本院不予接纳。 本院经审理查明，上诉人宽宽移门厂系个体工商户，其经营者为蔡明杰。2016年12月12日，蔡明杰填写《虞山镇农村住宅房屋预置换申请审批表》，申请对其位于常熟市虞山镇压路机村媳妇墩桥XX号的房屋实施预置换。经当地村委公示、相关部门审批同意进入预置换程序，并且认定主房批建面积为280平方米，安置面积260平方米，安置方式为产权调换。根据房屋平面示意图，蔡明杰的宅基地房占地面积为199.7平方米，涉案厂房占地面积为254.97平方米。涉案厂房无相关批建手续，按照附房进行补偿。 2017年4月11日，原常熟市虞山镇大义管理区房屋征收实施分中心作为甲方，蔡明杰作为乙方，双方签订了《农宅置换补偿安置协议书》，协议中约定：一、乙方主房实际建筑面积为199.7平方米，附房建筑面积254.97平方米，批准土地面积为200平方米，现确认主房产权面积为280平方米（含虚拟面积）；……四、被置换房屋的交付：乙方于2017年4月20日前将被置换房屋搬清并移交给甲方，由甲方负责组织实施拆除。……八、附则，乙方在将老房交出前须将乙方所属的绿化树木等附着物全部清理掉，否则视作自动放弃。后双方均按照上述协议履行。 2017年5月，原常熟市虞山镇大义管理区房屋征收实施分中心组织施工人员对相关房屋及厂房实施了拆除。在拆除前，蔡明杰主动腾空了房屋及厂房。 2018年8月20日，上诉人向原审法院提起本案诉讼。 另查明，2017年11月，经江苏省人民政府批准，撤销常熟市虞山镇，设立常熟市虞山街道、琴川街道、莫城街道、常福街道。原常熟市虞山镇大义管理区属于常熟市人民政府常福街道办事处管辖及行使职权。 以上事实由大义字第002660号《村镇房屋所有权证》、《申请书》、《虞山镇农村住宅房屋预置换申请审批表》、《公示》、《农宅置换补偿安置协议书》、房屋平面示意图、评估材料、《住宅验房单》、《承诺书》、《选定安置房屋证明》、银行转账流水及确认单、《苏州市人民政府关于常熟市虞山镇行政区划调整的批复》（苏府复[2017]62号）、原审庭审笔录及当事人陈述等予以证实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因原虞山镇政府已被撤销，原常熟市虞山镇大义管理区现属于常福街道办事处管辖及行使职权，故常熟市人民政府常福街道办事处为本案适格被告，原审法院对本案具有管辖权。 当事人向法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据本案查明的事实，上诉人的经营者蔡明杰与原常熟市虞山镇大义管理区房屋征收实施分中心就其房屋及涉案厂房签订了补偿安置协议，且该协议已实际履行。原常熟市虞山镇大义管理区房屋征收实施分中心对涉案厂房的拆除系基于对上述补偿安置协议的履行，不存在上诉人所称的违法拆除事实。二审调查时上诉人经营者蔡明杰称其签订协议是受胁迫，属于另一法律关系，不属于本案审理范围，本院不予理涉。综上，上诉人宽宽移门厂提起本案诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼法第四十九条第三项所规定的起诉条件，依法应裁定驳回起诉，原审裁定驳回起诉正确，依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年六月二十四日 法官助理 赵 芬 书 记 员 张 雷