内蒙古自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2019）内行终89号上诉人（原审原告）内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区铜川镇神山村冯家渠社。负责人李世祥，社长。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府。法定代表人马玉清，区长。委托代理人李军，1976年9月11日出生，汉族，内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区国土资源局工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。委托代理人孙波，内蒙古义盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格，市长。委托代理人哈晴，1991年12月16日出生，蒙古族，内蒙古自治区鄂尔多斯市司法局工作人员，内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区。委托代理人郝晓虎，1991年10月30日出生，汉族，内蒙古自治区鄂尔多斯市司法局工作人员，住内蒙古自治区鄂尔多斯市。原审第三人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区铜川镇神山村牧家沟社。负责人刘奋歧，社长。上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区铜川镇神山村冯家渠社（以下简称冯家渠社）因诉内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府（以下简称东胜区政府）土地处理决定及内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府（以下简称鄂尔多斯市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院(2018)内06行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2019年5月8日开庭审理了本案。上诉人冯家渠社的负责人李世祥、被上诉人东胜区政府的委托代理人李军、孙波、被上诉人鄂尔多斯市政府的委托代理人哈晴、郝晓虎、原审第三人内蒙古自治区内蒙古自治区鄂尔多斯市××区社）的负责人刘奋歧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，本案争议地共计823亩，东至刘家圪卜交界，西至长青村白家渠交界，南至前阳湾炭窑渠，北至份壕北圪梁、刘小渠圪梁至马家塔、大水道至连二栓水库。本案土地权属争议双方牧家沟社和冯家渠社原属于省城梁村，2007年省城梁村与神山村合并为神山村，冯家渠社与牧家沟社划归神山村。争议地中位于靠北偏西的耕地约50余亩，于1958年左右原告社将其分配给第三人社经营。其余争议地由本案第三人通过设置网围栏等形式进行管理使用，用途包括耕地、荒地和林地。争议地范围内有本案第三人社员刘羊换、刘栓、张二栓等承包户的五荒土地，且有第三人社员张明栓、刘栓家祖坟。上述土地一直由第三人社经营管理。2015年案外人征用此处土地用于煤炭生产，并与第三人社签署用地协议，第三人已经领取部分用地补偿款。另查明，被告行政处理程序中，原告社提出本社成员马生、白俊如持有争议地内土地使用证，被告经现场核实均不在争议地范围之内。本案第三人向被告东胜区人民政府提出确权申请，2017年6月7日被告作出东政处字（2017）1号行政处理决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条、二十一条之规定，决定：争议地块Jl到J16为确权界线，以北为冯家渠社所有，以南为牧家沟社所有（参照附图中J1到J16线）。2017年11月15日被告鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字（2017）97号行政复议决定书，决定维持鄂尔多斯市东胜区人民政府于2017年6月7日作出的《行政处理决定书》（东政处字〔[2017]1号）。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，关于本案第三人牧家沟社是否具有行政确权申请人资格问题。《中华人民共和国土地管理法》第10条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第12条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。《中华人民共和国民法总则》第九十九条明确规定，农村集体经济组织依法取得法人资格。故作为农村集体经济组的牧家沟社具有确权主体资格。行政相对人是行政法律关系主体，不以具备民事法律主体资格为前提条件，行政行为影响其权益的个人或组织即具有主张行政权益资格。故本案中牧家沟社具有土地确权申请人资格。被告认为社集体可以作为农村集体土地确权主体的意见予以采纳。关于被告作出处理决定和复议决定事实是否清楚问题。被告认定争议地中50余亩耕地为原告社分配给第三人社经营，原告对此无异议。争议地其余土地，被告提出第三人社集体村民从一轮土地承包开始在争议地内长期作为五荒地、林地和耕地经营的大量证据，处理决定依据土地实际经营的历史情况确定争议地属于第三人所有事实清楚，证据确凿。原告社提出的争议地内有本社两户成员经营土地的证据不足，处理决定未予确认，并无不妥。关于被告作出处理决定是否超越职权和程序违法问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。本案属于原告和第三人之间的集体土地权属争议，被告东胜区人民政府依法有权作出被诉行政处理决定。听证程序并非作出处理决定的必经程序，本案中原告社和第三人社均已实际参与本案土地纠纷的处理程序，现场确认地界、提交证据材料、接收政府部门调查等，虽未经听证但并未严重侵犯各方当事人的程序性权利，故本案未经听证并不满足撤销的法定条件。原告主张本案应该先由村内协调才可提交政府确权，村内协调并不是解决纠纷的一种方式，但未经村内协调申请确权并不违法。被诉决定文书中存在的个别用词不当或表述不准之处，属于瑕疵并不影响其效力。处理决定中涉及争议地位置的确定应当将文字的四至和附件的坐标图结合确定，原告认为部分地界文字部分已经将其所有土地涵盖在内的意见并不准确。综上，被诉土地权属处理决定和复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告东胜区铜川镇神山村冯家渠社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人冯家渠社上诉称，第一，一审判决认定事实错误。争议地内除上诉人划给原审第三人的80余亩土地外，其余的700余亩土地均属于上诉人。同时，上诉人的社员白俊如、马生的《五荒土地、草牧场使用证》的四至界线在争议地内。一审判决认定原审第三人一直经营管理争议地的事实错误。第二，东胜区国土局在调查时没有调取地籍档案资料，对上诉人提供的证人、证据不予采纳，也没有组织上诉人与第三人进行听证；东胜区政府在作出处理决定前，没有实地调查并核查东胜区国土局的调查资料，也没有组织双方调解，其作出处理决定认定事实不清，证据不足。第三，被上诉人鄂尔多斯市政府在复议程序中，仅进行了听证，没有实地查看，也没有核实证据真伪，照搬东胜区政府的决定，没有充分发挥行政复议智能。综上，请求撤销原判，改判撤销被上诉人东胜区政府东政处字（2017）1号行政处理决定书和被上诉人鄂尔多斯市政府鄂府复委复决字（2017）97号行政复议决定，或发回原审法院重审。被上诉人东胜区政府答辩称，第一，原审第三人社员的《土地承包经营权证》、《五荒土地草牧场使用证》、《林权证》、退耕还林（草）证及相关证人证言能够证实争议地内的其余土地由原审第三人社集体村民从一轮土地承包开始长期作为五荒地、林地和耕地经营的事实。第二，东胜区国土局受理原审第三人的土地确权申请后，经实地调查勘测、询问知情人员、调取有关证据材料后，向答辩人上报了调查处理意见。答辩人经现场调查和书面审查，充分听取了双方当事人的意见，并向知情的相关人员调查取证，作出东政处字（2017）1号行政处理决定书程序合法，适用法律准确。第三，关于冯家渠社主张本案应先由村内协调才可提交政府确权的理由，答辩人认为，该争议发生后，经村委会调解无果后，铜川镇政府出面解决，并作出《关于神山村冯家渠社反映地界纠纷问题的答复意见的函》。故该案经调解未达成一致意见的情况下，申请人民政府进行土地确权并不违反法律规定。被上诉人鄂尔多斯市政府答辩称，答辩人收到上诉人的复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》等法律、法规的相关规定，严格履行法定程序。经审查认定，本案争议地由原审第三人社员持续使用证据充分，上诉人无明显优势证据证明争议地系其集体经营管理使用。据此，作出《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。原审第三人陈述的意见与东胜区政府、鄂尔多斯市政府答辩意见一致。本院经审理查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人东胜区国土局认定争议地中50余亩耕地为上诉人冯家渠社分配给原审第三人社经营，上诉人对此无异议。争议地内的其余土地，被上诉人经过实地调查勘测、询问知情人员、调取有关证据材料，认定原审第三人牧家沟社村民从一轮土地承包开始在争议地内长期作为五荒地、林地和耕地经营证据充分，其依据土地实际经营的历史和现实情况作出本案被诉的土地处理决定并无不当。另，上诉人冯家渠社虽主张争议地内有本社社员马生和白俊如经营的土地，但并未提供充足有效的证据予以证实，被上诉人东胜区政府作出的土地处理决定未予确认，亦无不妥。被上诉人鄂尔多斯市政府依法受理上诉人的行政复议申请后，依照法定程序作出行政复议决定，符合法律规定。原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区铜川镇神山村冯家渠社负担。本判决为终审判决。审 判 长 任慧卿审 判 员 侯晓静审 判 员 史燕龙二〇一九年六月十四日法官助理 王保保书 记 员 王保保