广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂06行初38号 原告黄乃永，男，1962年5月10日出生，地址防城港市港口区。 原告黄黎明，男，1997年12月2日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄海宝，男，1979年1月4日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄继才，男，1951年12月10日出生，地址广西防城港市港口区。 原告甘小秀，女，1993年10月18日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄晓东，男，1983年2月10日出生于广西防城港市港口区，地址防城港市东兴市。 原告陈丽华，女，1996年8月18日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄乃越，男，1965年4月5日出生，地址防城港市港口区。 原告黄妹，女，1995年2月6日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄海菲，女，1989年1月15日出生，地址广西防城港市港口区。 原告骆佩娟，女，1964年10月10日出生，地址广西防城港市港口区。 原告韦淑英，女，1960年7月3日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄乃标，男，1952年5月2日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄雪良，女，1986年8月9日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄乃部，男，1968年3月10日出生，地址广西防城港市港口区。 原告唐国梅，女，1971年12月8日出生，地址广西防城港市港口区。 原告陈华珍，女，1966年4月7日出生，地址广西防城港市港口区。 原告杨姚新，女，1949年8月16日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄海权，男，1987年11月14日出生，地址广西防城港市港口区。 原告黄海文，男，1990年5月9日出生，地址广西防城港市港口区。 以上原告共同诉讼代表人黄乃永，男，1962年5月10日出生，地址防城港市港口区。 以上原告共同诉讼代表人黄晓东，男，1983年2月10日出生于广西防城港市港口区，地址防城港市东兴市。 被告防城港市人民政府，地址防城港市行政中心区市政府楼 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，防城港市司法局干部。 委托代理人朱金凤，防城港市司法局干部。 被告防城港市港口区人民政府，地址防城港市港口区渔洲坪建政路 法定代表人朱靓，区长。 委托代理人阮洪涛，港口区人民政府法制办干部。 委托代理人陈荣健，广西幸程律师事务所律师。 原告黄乃永等因要求被告防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）、防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）履行法定职责及不服相关行政复议纠纷一案，于2019年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月14日受理后依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告共同诉讼代表人黄乃永、黄晓东，被告防城港市政府委托代理人黄允毅、朱金凤，被告防城区政府委托代理人阮洪涛、陈荣健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄乃永等人于2018年7月19日向被告港口区政府提出听证申请，包括对防城港市2017年第十三批次、2018年第三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组的土地批后实施阶段拟定的征地补偿安置方案、社会保障相关方案、报批前拟定的征地补偿方案听证。2018年7月24日，港口区征地拆迁办作出《关于黄晓东等人听证申请的答复意见书》称：你们于2018年7月19日以快递方式向我办邮寄《听证申请书》，我办于2018年7月20日已收悉，现答复如下：你们向我办提出对防城港市2017年第十三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组土地报批前拟定的征地补偿安置方案听证申请事项不属于我办职责权限范围，建议你们向防城港市国土资源局提出申请。 2019年1月21日，防城港市政府作出防政复决〔2019〕5号行政复议决定书，查明：2018年7月20日，被申请人（港口区政府）收到申请人（原告方）邮寄的《听证申请书》，内容为：申请人为冲孔村下二组户籍村民，防城港市2018年第三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组。但至今未见任何单位向申请人及其他下二组村民告知过该批次土地报批前拟订的征地补偿安置方案，及对该补偿安置方案的听证权利。为维护自身权利，申请人现要求对该批次土地报批前拟订的征地补偿安置方案申请听证。2018年7月24日，港口区征地拆迁办向申请人黄晓东等人作出《关于黄晓东等人听证申请的答复意见书》称：你们于2018年7月19日以快递方式向我办邮寄《听证申请书》，我办于2018年7月20日已收悉，现答复如下：你们向我办提出对防城港市2017年第十三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组土地报批前拟定的征地补偿安置方案听证申请事项不属于我办职责权限范围，建议你们向防城港市国土资源局提出申请。 防城港市政府认为：《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第二条规定：港口、防城两城区辖区范围内的集体土地、青苗及地上附着物和其他各种设施的征（回）收、拆迁、补偿以及人员安置适用本办法。第三条规定：市国土资源行政主管部门是本市集体土地的征收部门，负责全市集体土地征收的监督管理工作。第九条规定：征地依法报批前，市国土资源行政主管部门应当书面告知权利人。权利人对拟征收土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。权利人申请听证的，应当按照相关的程序和要求组织听证；权利人在规定期限内未提出听证申请的，视为放弃听证。第十一条规定：权利人对补偿安置方案有异议要求听证的，应当在公告送达之日起10个工作日内向市国土资源行政主管部门提交书面申请。符合听证条件的，市国土资源行政主管部门应当举行听证会。依据上述规定，港口、防城两城区辖区范围内的集体土地相关听证工作由防城港市国土资源局负责，申请人应当向该局申请听证，港口区政府称听证申请事项不属于其职责权限范围，予以支持。申请人提出两项复议请求，一是认定被申请人不履行听证职责的行为为行政不作为；二是责令被申请人按照申请人于2018年7月19日申请听证的事项履行听证职责。本案中，被申请人没有组织听证的职责，申请人的复议请求本机关不予支持。但被申请人没有及时答复申请人，不利于保护公民合法权益的合法权益。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定，同时履行本机关保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的职能，决定如下：1.驳回申请人黄晓东等22人的复议申请。2.责令港口区政府在收到本决定之日起十五日内书面答复申请人的《听证申请书》。 原告黄乃永等诉称：原告为冲孔村下二组村民，于一次偶然的机会了解到防城港市2017年第十三批次、2018年第三批次城市建设用地正在征收，且该两批次土地均涉及原告所在的冲孔村（其中2018年第三批次涉及冲孔村下二组）。但一直以来，从来没有相关征地组织实施机关向原告及原告所在的下二组告知过该两批次土地报批前拟订的征地补偿安置方案、报批前拟订的被征地农民社会保障相关方案、批后实施阶段拟订的征地补偿安置方案（以下简称“三方案”）等，也从来没有相关征地组织实施机关向原告及原告所在的下二组告知过对该两批次土地的“三方案”等享有听证权利。为维护自身权利，原告于2018年7月19日以EMS(单号1039913066029)向被告港口区政府提交6份《听证申请书》，要求对该两批次土地报批前拟订的征地补偿安置方案、报批前拟订的被征地农民社会保障相关方案、批后实施阶段拟订的征地补偿安置方案申请听证。但直至2018年10月9日，被告二仍未就该两份听证申请作出任何答复。原告遂于10月9日以EMS(单号1039913056829)向被告防城港市政府提起行政复议申请，并于10月29日以EMS(单号）补全了六份授权委托书。被告防城港市政府于11月5日对该复议申请进行立案受理。但直到2019年3月18日，才通过EMS(单号1082604159632)向原告作出5号决定书。原告于2019年3月21日签收该决定书。在该份决定书中，被告防城港市政府以被告港口区政府无组织听证的职责为由，驳回原告的复议请求。理由：一、被告港口区政府有对原告申请听证的事项组织听证的职责。被告港口区政府是管辖涉案土地的人民政府，对涉案土地的征收负有统筹、协调及具体实施的职责，原告申请对涉案土地的“三方案”举行听证，被告港口区政府有义务进行听证。故行政复议决定书中以被告港口区政府无听证职责为由，驳回原告的复议申请，属认定事实不清，明显系违法。二、被告防城港市政府逾期作出行政复议决定，违反法律规定。被告防城港市政府于2018年11月5日受理原告的复议申请，但其直到2019年3月18日才向原告作出行政复议决定书，违反了《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。综上，被告防城港市政府不责令被告港口区政府履行听证职责明显系违法，其作出的《行政复议决定书》（防政复决[2019]5号）严重侵害原告的合法权益。原告特依据《行政复议法》第五条、《行政诉讼法》第二条之规定，向贵院提起行政诉讼，希望贵院支持原告的诉讼请求：1、判决确认被告防城港市政府作出《行政复议决定书》（防政复决[2019]5号）的行为违法,并撤销该决定书；2、判决确认被告港口区政府对原告2018年7月19日提起的听证申请不作任何有效答复的行为为行政不作为。3、责令被告港口区政府针对原告2018年7月19日提起的听证申请举行听证会。 原告为其诉请提交了相应证据、依据：1、《行政复议决定书》（防政复决[2019]5号)、EMS收据，证明被告防城港市政府作出了该决定书，原告于2019年3月21日签收该决定书；2、原告身份证复印件，证明原告身份。 被告防城港市政府答辩称，一、行政复议决定程序合法。1.防城港市政府依法有权受理申请人黄晓东等22人提出的行政复议申请。申请人黄晓东等22人不服被申请人港口区政府对申请人听证申请不做答复的行政不作为行为，向防城港市政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”防城港市政府作为港口区政府的上一级地方人民政府，依法可以受理原告对港口区政府的具体行政行为不服而申请的行政复议。2.防城港市政府依法作出行政复议决定。申请行政复议后，复议机构防城港市政府行政复议办公室依法予以受理，对案件进行审查，组织当事人调解，由于当事人各方分歧太大，调解不成后依法作出防政复决〔2019〕5号复议决定，该程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》有关程序的规定。二、防政复决〔2019〕5号复议决定认定事实清楚，证据确凿。具体事实与复议决定查明事实一致。三、防政复决〔2019〕5号复议决定适用法律正确。防城港市人民政府于2019年1月21日作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。复议机关防城港市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回申请人黄晓东等22人的复议申请并责令港口区政府书面答复申请人的《听证申请书》。综上所述，防政复决〔2019〕5号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请防城港市中级人民法院驳回原告的诉讼请求，维持防政复决〔2019〕5号行政复议决定并责令港口区政府书面答复申请人的《听证申请书》。 被告防城港市政府当庭提交法律文件（桂劳社发[2008]129号《关于做好被征地农民社会保障审核工作的通知》），证明被告港口区政府没有听证职权。 被告港口区政府辩称，一、港口区政府并不是本案的适格被告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告：复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”因此本案的被告应是作出复议的防城港市人民政府。二、港口区政府对于原告方要求作出听证申请事项并不属于其职责权限范围。1、原告诉称其于2018年7月19日向港口区政府邮寄了《听证申请书》，港口区政府也签收了，就认为港口区政府必须作出答复，这是一种浪费政府资源的行为。因为港口区政府签收其邮寄的文件，只是一种签收的收行，并不等同于认可受理其申请行为。2、根据①《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发(2004)28号第（十四）项规定：健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。②国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发(2004)238号第（十一）规定：组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。国土资源部《征用土地公告办法》第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。”③《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第二条规定：港口、防城两城区辖区范围内的集体土地、青苗及地上附着物和其他各种设施的征（回）收、拆迁、补偿以及人员安置适用本办法。第三条规定：市国土资源行政主管部门是本市集体土地的征收部门，负责全市集体士地征收的监督管理工作，第九条规定：征地依法报批前，市国土资源行政主管部门应当书面告知权利人。权利人对拟征收土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。权利人申请听证的，应当按照相关的程序和要求组织听证：权利人在规定期限内未提出听证申请的，视为放弃听证。第十一条规定：权利人对补偿安置方案有异议要求听证的，应当在公告送达之日起10个工作日内向市国土资源行政主管部门提交书面申请。符合听证条件的，市国土资源行政主管部门应当举行听证会。依据上述相关法律法规及行政规章，港口区范围内的集体土地相关听证工作应由防城港市国土资源局负责。与港口区人民政府无关。三、综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，应驳回原告方的诉讼请求。 被告港口区政府未提交证据。 经庭审质证（或交换证据），本院对证据作如下确认：原告提交的证据，各方当事人均无异议，且确实能证明案涉事实，予以认证；被告防城港市政府当庭提交的证据，系法律规范，且与本案争议的职权认定有直接关联，予以认证。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定事实与行政复议决定认定事实一致。 另查明，原告黄乃永等人于2018年7月19日向被告港口区政府提出听证申请，包括对防城港市2017年第十三批次、2018年第三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组的土地批后实施阶段拟定的征地补偿安置方案、社会保障相关方案、报批前拟定的征地补偿方案听证。 本院认为： 关于被告港口区政府不予答复原告申请是否构成不作为的问题。针对申请的答复行为本身并未对原告方创设新的权利、义务，对原告方土地征收权利、义务不具有实质影响。针对案涉不作为的审查应围绕被告港口区政府是否有职权进行防城港市2017年第十三批次、2018年第三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组的土地批后实施阶段拟定的征地补偿安置方案、社会保障相关方案、报批前拟定的征地补偿方案听证，以及港口区政府是否怠于履职进行。故原告诉请确认“港口区政府对原告2018年7月19日提起的听证申请不作任何有效答复的行为为行政不作为”不予支持；被告港口区政府答辩认为，防城港市政府作出行政复议决定中，“但被申请人没有及时答复申请人，不利于保护公民合法权益的合法权益。”系复议撤销、变更行政行为，亦不予支持。 关于被告港口区政府不予听证是否构成行政不作为的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门是征地补偿方案的登记部门、拟定部门和公告部门。根据《征用土地公告办法》第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。”参照《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第九条规定：“征地依法报批前，市国土资源行政主管部门应当书面告知权利人。权利人对拟征收土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。权利人申请听证的，应当按照相关的程序和要求组织听证；权利人在规定期限内未提出听证申请的，视为放弃听证。”、第十一条规定：“权利人对补偿安置方案有异议要求听证的，应当在公告送达之日起10个工作日内向市国土资源行政主管部门提交书面申请。符合听证条件的，市国土资源行政主管部门应当举行听证会。”根据以上法规、规章的规定，针对案涉土地征收补偿安置方案的听证系市土地管理部门的职权而非被告港口区政府的职权范围。其次，结合《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）第（十二）“动保障部门作为被征地农民就业培训和社会保障工作的主管部门，要切实履行职责”、《动和社会保障部、民政部、审计署关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]31号）“各级劳动保障部门作为被征地农民杜会保障工作的主管部门，负责被征地农民社会保障政策的制定和实施。”以及桂劳社发[2008]129号《关于做好被征地农民社会保障审核工作的通知》第一条第二款“由劳动保障部门商国土资源、财政等部门制定该征地项目被征地农民社会保障实施方案，然后履行告知或听证等程序后报人民政府审定”等相关规定，被告港口区政府不是具体实施针对被征地农民社会保障相关方案听证的职能部门，不具有相应法定职责。 关于被告防城港市政府作出行政复议决定是否违法，是否应予撤销的问题。首先，原告黄乃永等人于2018年7月19日向被告港口区政府提出听证申请，包括对防城港市2017年第十三批次、2018年第三批次城市建设用地涉及冲孔村下二组的土地批后实施阶段拟定的征地补偿安置方案、社会保障相关方案、报批前拟定的征地补偿方案听证。而后，原告向被告防城港市政府申请行政复议，申请请求为：1.认定被申请人不履行听证职责的行为为行政不作为；2.责令被申请人按照申请人于2018年7月19曰申请听证的事项履行听证职责。但行政复议决定中遗漏对第十三批次征地相关申请事宜的事实查明，也未对港口区政府不依申请进行征地农民社会保障相关方案听证事宜进行论证，属于遗漏审查，但其复议结果“1.驳回申请人黄晓东等22人的复议申请。2.责令港口区政府在收到本决定之日起十五日内书面答复申请人的《听证申请书》”正确，故不予撤销，但应确认违法；其次，被告防城港市政府于2018年11月5日受理复议申请，于2019年1月21日做出行政复议决定，根据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”的规定，被告防城港市政府未在法定期限内做出行政复议决定，也未举证证明其经复议机关负责人批准且告知申请人和被申请人，甚至未举证证明其经过何种复议程序，应承担举证不能的责任，亦应确认程序违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、确认防城港市人民政府于2019年1月21日作出的防政复决〔2019〕5号《行政复议决定书》违法； 二、驳回原告黄乃永、黄黎明、黄海宝、黄继才、甘小秀、黄晓东、陈丽华、黄乃越、黄妹、黄海菲、骆佩娟、韦淑英、黄乃标、黄雪良、黄乃部、唐国梅、陈华珍、杨姚新、黄海权、黄海文的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄乃永等与被告防城港市人民政府各承担25元。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审判长  郭传亿 审判员  田 海 审判员  刘帅武 二〇一九年六月二十七日 书记员  莫骐祯 附：本判决适用的相关法律法规 《行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 附：上诉须知： 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院,并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元。汇款户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；账号：20×××77。如逾期未预交又不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。