江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终47号 上诉人（原审被告）上饶市自然资源局，住所地江西省上饶市信州区吉阳中路。 法定代表人周荣华，该局局长。 委托代理人汪莉蓉，江西贤和律师事务所律师，一般代理。 委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师，一般代理。 被上诉人（原审原告）曹小荣，男，1968年1月12日出生，汉族，住江西省玉山县。 被上诉人（原审原告）上饶市派利蒙家私有限公司，住所地江西省上饶市经济开发区三清山大道北侧国际家具城A4栋，统一社会信用代码91361100705759877L。 法定代表人王以土，该公司董事长。 二被告共同委托代理人刘腮佗，江西瀛赣律师事务所律师，特别授权。 二被告共同委托代理人李有军，江西瀛赣律师事务所律师，特别授权。 上诉人上饶市自然资源局与被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司履行法定职责一案，不服上饶县人民法院（2018）赣1121行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审查明，2002年5月30日上饶县土地管理局向上饶县深光家具厂颁发饶县国用（2002）字第176号《国有土地使用证》；2003年1月2日上饶县土地管理局向上饶市派利蒙家私有限公司颁发饶县国用（2003）第38号《国有土地使用证》，上述两块土地坐落位置相连。 2004年浙赣线施工全线展开，实施浙赣线上饶城区段北移取直工程，具体实施协议由南昌铁路局与上饶市政府签订，负责整体推进，并帮助协调改线工程中的其他相关问题，另由省政府及有关部门帮助协调浙赣线提速工程中的征地拆迁等问题。该工程在上饶县石狮乡石狮村地段穿越上饶县深光家具厂和上饶市派利蒙家私有限公司两家企业用地范围，经上饶市、上饶县铁路北移指挥部实地察看，同意对该两企业用地予以置换。2007年9月21日，上饶县国土资源局出具上饶县土预审字2007［34］号《建设项目用地预审报告书》，预审结论为该宗地符合土地利用总体规划，拟按程序办理相关手续。2007年10月12日，上饶市城市规划局发函上饶市国土资源局：同意将铁路北移涉及两公司的用地等值置换至紫阳大道与货场路交叉口东南侧地块。根据《上饶市城东地区概念规划》，该地块用地性质拟定为商业金融业用地。2007年10月29日，上饶市城市规划局出具（2007）饶市规选第48号《建设项目选址意见书》，选址意见为同意选址。截止2008年1月28日，上饶市铁路北移指挥办公室缴纳了置换用地的土地报批、森林植被恢复、耕地开垦等相关费用。之后，两原告多次要求上饶市国土资源局颁发置换用地的土地使用证，上饶市国土资源局一直未予办理。2018年1月3日，两原告再次向被告书面申请，要求被告按照上饶市铁路北移指挥部所确定的土地置换方案、上饶市城市规划局和上饶市城乡规划局确定的《建设项目选址意见书》、上饶市城市规划局向上饶市国土资源局函告的内容，向两原告颁发规划和选址为上饶市紫阳大道与货场路交叉口东南侧、面积19,177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的《国有土地使用证》。2018年1月23日，被告向两原告作出《回复函》，认为两原告申请登记的事项，属于紫阳大道两侧18宗土地遗留问题，根据上饶市政府督查通知书（饶府督字［2014］7号）的处理意见，紫阳大道两侧18宗土地遗留问题应由上饶县政府负责处理。具体事项对接上饶县政府。两原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，1、上饶县深光家具厂系原告曹小荣2002年5月28日登记注册的个人独资企业，2008年11月21日被上饶县市场和质量监督管理局吊销；2、2017年9月28日，上饶县国土资源局分别在其门户网站和上饶日报刊载饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》，对包括所有权人为上饶县深光家具厂的饶县国用（2002）字第176号和所有权人为上饶市派利蒙家私有限公司的饶县国用（2003）第38号《国有土地使用权证》在内的18宗地块国有土地使用权证书以公告方式办理了注销登记手续；3、《上饶市城市总体规划（2007-2020）》，系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，根据此规划，涉案土地属上饶市中心城区规划范围内，涉案土地的规划、建设审批的主体已经不再是上饶县政府。4、两原告曾多次信访要求解决颁证问题。 原审认为，两原告于2002年取得的位于石狮乡石狮村黄婆塘的两宗土地，2004年因上饶市铁路北移被上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部牵头征收、使用，并同意将两原告的用地等值置换至紫阳大道与货场路交叉口东南侧地块，虽然没有签订用地置换合同，但上饶市铁路北移指挥部出具的说明，上饶县国土资源局、上饶市规划局等相关职能部门出具的函件、审批文件中均能明确体现用地置换的方案，该土地置换的方案是基于国家重大项目建设需要而成立，也是双方意思表示一致的结果，合法有效。为了完成上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部与两原告达成的置换用地的方案，上饶县国土资源局、上饶市城市规划局、上饶市城乡规划局等相关政府职能部门，按照部门职责和工作程序，先后完成了“置换用地”的建设用地预审、选址、用地性质、用地面积等审批工作，上饶市铁路北移指挥部也完成了置换用地的相关征地缴费工作。根据行政职能划分和行政办事程序，被告理应在置换土地的所有前置审批程序完成后，在法定期限内为涉案置换土地进行土地登记，向两原告颁发经前置程序审批的国有土地使用证，但被告一直不予履行上述法定职责。关于被告在《回复函》中认为两原告申请登记的事项，属于紫阳大道两侧18宗土地遗留问题的问题，本院认为，虽然两原告在2002年取得的两宗土地包含在上述18宗土地之内，但在2004年该两宗用地已被上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部征收用于建设铁路，而两原告申请颁证的土地是本案的“置换用地”，并非在被告所称的18宗历史遗留问题的土地范围之内，另外，虽然涉案置换用地仍在上饶县行政区划范围内，但由于上饶市城市总体规划方案经江西省政府审批通过后，该置换用地的规划、建设审批权已经实际脱离上饶县政府的职权范围，归于上饶市政府，而且在涉案置换用地已完成的审批程序中，对该置换用地的规划、建设审批的审批职权也已经归于上饶市政府的规划、建设等相关职能部门行使，根据上饶市不动产登记地域管辖的规定，上饶市中心城区的土地登记行政机关为本案被告，两原告提出的置换用地的土地登记和颁证事项属于被告职能范围内，而非被告在《回复函》中所称属于上饶县政府处理的事项，故被告的上述主张与事实不符，不予采纳。关于被告主张两原告用于与上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部置换的两宗土地，系在出让前没有完成集体土地征收的非法取得的土地的问题，因被告并没有提供确实充分的证据予以证明，且该两宗土地在2004年已经被征收用于上饶市铁路北移的铁路用地，所以，即使在2002年该两宗土地出让给两原告之前没有完成集体土地的征收手续，在2004年变为铁路用地后，即已不存在未完成集体土地征收的事实，故被告的该主张不予采纳。关于原告是否超过法定期间的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案被告于2018年1月23日向两原告作出《回复函》，认为两原告申请登记的事项应由上饶县政府负责处理。至两原告提起诉讼时尚未超过法定起诉期限，故被告的主张不予采纳。判决限被告上饶市不动产登记局在本判决生效之日起30个工作日内，履行为原告曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司办理上饶市紫阳大道与货场路交叉口东南侧、面积19,177.8平方米、土地性质为商业金融用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责。 上诉人上饶市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，1、申请涉案土地不动产登记的形式不符合规定，当事人申请不动产登记应当到不动产登记机构办公场所申请，填写登记申请书，提供申请登记材料的原件。本案中，被上诉人于2018年1月向上诉人申请涉案土地的不动产登记时，以邮寄申请材料的方式提出申请，且申请材料均为复印件，无法核实申请材料的真实性，也未填写登记申请书，申请不符合规定申请形式。2、办理涉案土地不动产登记的机构不符合规定，涉案土地位于紫阳大道与货场路交叉口东南侧，属上饶县行政区域，其申请办理国有土地使用权证不应由上诉人办理。3、申请登记提供的申请材料不符合规定，被上诉人申请办理办证时未提供合法的土地权属来源材料、权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标、缴纳凭证等材料，申请材料不符合规定。土地置换需要经县级及以上人民政府同意，而被上诉人未提供县级及以上人民政府出具的同意土地置换批文及相关出让合同等，其提供的《建设项目用地预审报告书》、《建设项目选址意见书》已失效。4、申请办理不动产登记的涉案地块目前仍属于集体土地，涉案土地原为石狮乡的集体土地，至今未完成征地报批、实施征地、人民政府批准供地等程序。涉案土地未完成征地的情况下直接登记为商业金融性质的国有土地，违反法律规定。5、上饶市人民政府已明确不同意土地置换，上饶市人民政府办公厅于2012年10月15日印发《关于印发紫阳大道两侧用地收回协调会会议纪要的通知》，该通知明确紫阳大道两侧的上饶县办证企业，按评估方式收回，不予置换。故被上诉人申请办证的土地未完成后续的征地、供地等手续，未办理国有土地使用权证。6、被上诉人申请置换土地的程序没有完成，其仅办理用地手续，未得到政府核准。综上，请求法院驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。 被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司辩称，1、一审法院已查明，被答辩人于2018年2月23日的书面《回复》可以证明被答辩人提出的“申请涉案土地不动产登记的形式不符合规定”上诉意见，不是被答辩人作出不予履行涉案申请事项法定职责并告知答辩人的理由，该上诉理由不成立。2、一审法院已查实并释明，涉案土地的行政区划目前虽仍在上饶县，但已被上饶市规划为上饶市中心程序的城东片区用地，该片区的土地不动产登记机构就是被答辩人。3、答辩人申请材料不符合规定并不能必然导致登记事项不符合规定，更不能成为被答辩人不履行涉案登记事项法定职责的理由。4、涉案的置换用地是上饶市政府、铁路北移指挥部与答辩人协商一致达成的土地征用置换方案，且铁路北移指挥部完成了置换用地的征地手续后，由市建设局、城乡规划局对该置换用地行使了选址、规划、建设等一系列审批手续，答辩人置换之前的土地还是置换之后的土地都已不再是集体土地。5、涉案置换用地方案的达成，是上饶市政府的决定，并由铁路北移指挥部具体经办，之后置换用地经过上饶市规划局、城乡建设局等政府部门的审批。被答辩人以“上饶市政府不同意置换土地”作为其不予履行法定职责的理由，不能成立。故请求法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案卷移送至本院，经查证核实，对其证据效力予以确认。二审中各方当事人均无法定的新证据提交。 本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。 另查明，2015年10月26日上饶市委机构编制委员会《关于组建上饶市不动产登记机构的批复》中，确定“在上饶市国土资源局增挂上饶市不动产登记局的牌子”。2019年1月7日市委办公厅、市政府办公厅关于印发《上饶市机构改革实施方案》的通知，“为调整优化市政府机构和职能，组建市自然资源局，将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及……，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。不再保留市国土资源局、市城乡规划局”。 本院认为，本案在二审期间的争议焦点是：案涉土地不动产登记是否属于上饶市自然资源局的职责范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。上饶市人民政府于2019年组建上饶市自然资源局，上饶市不动产登记局的职权由上饶市自然资源局承继，故上饶市自然资源局为本案被告。 根据《不动产登记暂行条例》第二条规定：本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，案涉土地位于紫阳大道与货场路交叉口东南侧，虽然该地块属于上饶市城市总体规划方案的范围内，但该地块目前仍在上饶县行政区划范围内，根据不动产属地登记原则，被上诉人应向上饶县自然资源局提出办理案涉土地不动产登记的申请。上诉人称案涉土地属于上饶县行政区域，申请办理国有土地使用权证，不应由其办理的上诉理由，本院予以采纳。上诉人上饶市自然资源局不是本案正确的登记机构。 综上，原审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销上饶县人民法院（2018）赣1121行初25号行政判决； 二、驳回被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司要求上饶市自然资源局为其颁发《国有土地使用证》的诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘铭 审判员  赖晓 审判员  王鹿 二〇一九年六月二十六日 法官助理孙劼 书记员黄明佳 （此页无正文）