山东省烟台市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2018）鲁06行赔初7号原告蓬莱市花炮厂，住所地：蓬莱市北沟镇上魏家村。法定代表人魏勤先，厂长。委托代理人魏立业，该厂工作人员。被告蓬莱市人民政府，住所地：蓬莱市钟楼东路1号。法定代表人杨升岩，市长。委托代理人王勇，蓬莱市安全生产监督管理局工作人员。委托代理人陈永瑞，蓬莱市安全生产监督管理局工作人员。原告蓬莱市花炮厂诉被告蓬莱市人民政府行政赔偿一案，于2018年5月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后后，依法组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。原告蓬莱市花炮厂的法定代表人魏勤先、委托代理人魏立业，被告蓬莱市人民政府的委托代理人王勇、陈永瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蓬莱市花炮厂诉称，蓬莱市花炮厂系合法烟花爆竹生产转型批发企业，2000年参加行业整改方案由蓬莱市公安局于当年11月7日上报省公安厅请示验收，已具备发证生产条件。但基于种种原因，在省公安厅尚未对蓬莱市花炮厂进行验收的情况下，工商局于2001年越权吊销蓬莱市花炮厂执照，公安局亦下达处理销毁材料关闭蓬莱市花炮厂的通知，并以危险物品肇事罪将蓬莱市花炮厂公诉至法院。因伪证经庭审认定无效自行撤销，后又被迫指示蓬莱市花炮厂于2002年-2005年继续进行整改换证工作。2006年，蓬莱市花炮厂申请产改销，成立蓬莱市京华花炮有限公司。蓬莱市安全生产监督管理局《关于设立蓬莱市京华花炮有限公司的请示》（蓬安监[2006]9号）证明蓬莱市人民政府决定实施转型，不让蓬莱市花炮厂干生产企业。魏勤先在信访答复意见中签有“政府如协调转产未果，我厂申请继续生产或给予补偿，请烟台市人民政府复查”，蓬莱市工商局预核准企业名称“蓬莱市京华花炮（批发）有限公司”、烟台市安全生产监督管理局于2005年12月1日核发蓬莱市京华花炮有限公司编号烟爆[2005]010014上岗证，证明山东省公安厅因蓬莱市有关部门不同意而未做审批。蓬莱市花炮厂是《行政许可法》第五十条“行政许可证件准予依法延续”和《烟花爆竹安全许可证实施办法》第二十八条“已经建成投产的烟花爆竹生产企业，换证期间应当依法组织生产”范围内的合法生产企业。蓬莱市公安局阻止2000年省公安厅对蓬莱市花炮厂第一批生产企业验收，延续到2002年、2003年才验收，2005年6月，蓬莱市人民政府决定给蓬莱市花炮厂转型批发。转型未果，依法应当经济补偿。蓬莱市人民政府于2018年4月3日作出的回复，无事实与法律依据。2000年整改存在延期移交验收的情形，2005年的转型工作拖延至2006年、2007年才补报，造成了蓬莱市花炮厂巨大的损失。蓬莱市人民政府于2000年-2005年指示有关部门实施侵权行为，有其指示补报蓬安监[2006]9号函及信访回复为证。为蓬莱市花炮厂请示转型批发公司，实际是以此推脱经济补偿责任。蓬莱市花炮厂有档案证明核定工人50人，过去未处理的工资按日200.69元计算，列入8年的不动产建厂整改投资2800万元，13年的转型生产企业待业工资为4550万元，建厂不动产厂房物损1300万元，整改物损值勤工资利息仍按1200万元，股份制工厂土地373亩复垦耕地费4476万元，厂房5000平方米为2500万元，合计1.6826亿元，计息五年为3.1亿元的经济损失，依法应当补偿。因执行上级法院指令、执法错误，（2013）鲁行再终字第6号行政判决虽做了实体纠正意见，但终未纠正（2008）烟安监38号批复越权侵权行为。请求本案衔接（2015）烟行初字第70号行政裁定已认定事实、（2018）烟行建字第1号司法建议书及上述事实、法律依据，一并审查撤销（2007）龙行初字第127号行政判决和（2008）烟行终字第64号行政判决。蓬莱市花炮厂主张蓬莱市人民政府不履行法定职责，是针对2000-2005年法定期间行政行为。请求判决：1、依法撤销蓬莱市人民政府2018年4月3日作出的回复；2、确认蓬莱市人民政府承担经酌情调解或判决的不动产物损、工资及利息3.1亿元，从《国家赔偿法》范围内支付。原告蓬莱蓬莱市花炮厂未向本院提交证据。被告蓬莱市人民政府辩称，一、蓬莱市人民政府作出的回复认定事实清楚，证据充分。收到蓬莱市花炮厂的《行政补偿申请书》后，蓬莱市人民政府于2018年4月3日作出回复并送达蓬莱市花炮厂。该回复是针对蓬莱市花炮厂申请的内容作出，有明确的法律依据和事实依据，蓬莱市花炮厂在行政补偿申请书中要求蓬莱市人民政府补偿的说法无事实和法律依据。二、蓬莱市花炮厂不能生产是因为未取得省公安厅换发的烟花爆竹安全生产许可证。公安部等六部门《关于加强烟花爆竹安全管理的通知》（公通字[1999]102号）、山东省公安厅《转发公安部等六部门关于加强烟花爆竹安全管理的通知的通知》（鲁公发[2000]17号）和山东省公安厅《关于对全省烟花爆竹生产企业换发许可证的通知》（鲁公发[2000]32号）等文件对当时换发许可证的发证部门、程序、提交的材料等作出了明确规定，许可证由省公安厅负责换发，蓬莱市人民政府在蓬莱市花炮厂换发许可证的过程中不承担任何责任。因此，蓬莱市花炮厂不能取得许可证与蓬莱市人民政府无关，蓬莱市花炮厂在起诉状中涉及蓬莱市人民政府的说法无事实和法律依据。三、根据修订前的《烟花爆竹安全管理条例》第十九条第一款的规定，蓬莱市人民政府也不承担烟花爆竹企业批发销售许可的职责。因此，蓬莱市花炮厂不能转型批发企业也不是蓬莱市人民政府造成的。四、蓬莱市花炮厂在起诉状中所提及的蓬莱市公安局、安全生产监督管理局和原工商局等部门的“行为”或“说法”，都不是其不能取得许可证的原因，更不能成为其要求蓬莱市人民政府进行补偿或赔偿的证据。而且，蓬莱市花炮厂已对蓬莱市公安局、安全生产监督管理局等部门提起行政诉讼，有关法院已依法作出生效裁判，这些部门对蓬莱市花炮厂不能生产和不能转型批发企业不承担任何责任。五、蓬莱市花炮厂要求蓬莱市人民政府从《国家赔偿法》范围内支付的费用无事实和法律依据。综上，回复认定事实清楚，证据充分，蓬莱市花炮厂要求撤销该回复并申请行政赔偿的请求于法无据，请求依法驳回其诉讼请求。被告蓬莱市人民政府向本院提交了以下证据：1、《行政补偿申请书》。2、《关于蓬莱市花炮厂申请行政补偿的通知》。3、公安部等六部门《关于加强烟花爆竹安全管理的通知》（公通字[1999]102号）、山东省公安厅《转发公安部等六部门关于加强烟花爆竹安全管理的通知的通知》（鲁公发[2000]17号）和山东省公安厅《关于对全省烟花爆竹生产企业换发许可证的通知》（鲁公发[2000]32号）。4、烟台市中级人民法院（2008）烟行终字第64号行政判决书。5、山东省高级人民法院（2010）鲁行终字第42号行政裁定书。6、山东省高级人民法院（2013）鲁行再终字第6号行政判决书。7、山东省高级人民法院（2016）鲁行终942号行政裁定书。8、烟台市中级人民法院（2015）烟行初字第70号行政裁定书和山东省高级人民法院（2016）鲁行终942号行政裁定书。9、私营企业吊销情况。10、修订前的《烟花爆竹安全管理条例》。11、烟台市安全生产监督管理局《关于对设立蓬莱市京华花炮有限公司请示的批复》（烟安监[2006]38号）。蓬莱市人民政府提供的证据均为复印件，证明蓬莱市花炮厂诉请没有事实根据和法律依据。经庭审质证，蓬莱市花炮厂对蓬莱市人民政府提供证据的真实性未提出异议。本院对上述证据认证如下：对于蓬莱市人民政府提交的证据均系相关政府文件、法律规定以及人民法院生效裁判文书，蓬莱市花炮厂未对其真实性提出异议，本院予以采纳。经审理查明，蓬莱市花炮厂是经依法批准生产烟花爆竹的制造企业，其营业执照已于2001年7月25日因未参加年检被吊销。1999年12月29日，公安部等六部门联合发布《关于加强烟花爆竹生产管理的通知》（公通字（1999）102号），要求各地对所有烟花爆竹生产经营企业进行全面大检查，对存在不安全隐患的，要依照《民用爆炸物品管理条例》的有关规定责令限期整改或停业整顿，“凡不具备安全生产、经营条件的，一律吊销有关许可证件；符合要求的，重新核发有关许可证件”，烟花爆竹生产企业由省级公安机关负责审批核发《爆竹物品安全生产许可证》。蓬莱市花炮厂参与了此次整顿。2000年11月7日，蓬莱市公安局对蓬莱市花炮厂的整改结果验收后上报烟台市公安局请示验收。2002年11月5日，山东省公安厅对蓬莱市花炮厂验收后提出了十条存在问题，要求蓬莱市花炮厂进一步整改。2003年7月17日，蓬莱市公安局再次验收并上报烟台市公安局，省公安厅二次验收后，要求蓬莱市花炮厂迁址改建。2003年11月23日，蓬莱市花炮厂选址后向蓬莱市公安局申请，蓬莱市公安局上报烟台市公安局，烟台市公安局于2004年1月10日同意蓬莱市花炮厂的选址。2004年1月13日，国务院《安全生产许可证条例》颁发并实施，明确烟花爆竹行业企业的安全生产许可由省级安监部门负责，各级公安机关与安监机关之间进行了业务交接。2004年11月4日，山东省公安厅向山东省安全生产监督管理局出具《关于移交烟花爆竹安全生产经营管理有关工作的函》，其中载明：2000年还有16家烟花爆竹安全生产企业经逐级审查后将申报材料报到山东省公安厅，申请换发爆炸物品安全生产许可，但后来当地政府或有关部门不同意等原因未予审批（名单附后），名单中包括蓬莱市花炮厂。2005年9月16日，烟台市人民政府召开关于烟花爆竹安全监管工作的专题会议，并形成第123号会议纪要。会议确定各相关部门抓紧做好烟花爆竹安全监管职责的交接工作，公安局要将有关档案材料移交安全生产监督管理局，专人负责衔接，确保不出现监管脱节，整个交接工作要于9月底前结束。会议确定根据烟台市人民政府确定的产业政策，烟台市原则上对原有的烟花爆竹生产企业不再换发新的安全生产许可证，今后不再审批设立新的烟花爆竹生产企业。2005年9月30日，蓬莱市人民政府召开专题会议，对蓬莱市公安局与安全生产监督管理局的交接问题进行部署，作出[2005]27号专题会议纪要，会议确定蓬莱市公安局要将有关材料移交给安全生产监督管理局，根据烟台市人民政府确定的产业调整政策，蓬莱市不再审批设立新的烟花爆竹生产企业。2007年7月2日，蓬莱市公安局将蓬莱市花炮厂的档案资料移交给蓬莱市安全生产监督管理局。2006年3月1日，烟台市安全生产监督管理局发布烟安监[2006]27号文，决定暂停烟花爆竹批发销售许可证和常年销售许可证的申请受理工作。蓬莱市花炮厂于2006年3月10日申请产改销，成立“蓬莱市京华花炮有限公司”，蓬莱市安全生产监督管理局向烟台市安全生产监督管理局上报，烟台市安全生产监督管理局于2006年3月28日作出烟安监（2006）38号批复，不予受理蓬莱市花炮厂的申请。2007年6月12日，蓬莱市花炮厂以蓬莱市公安局、蓬莱市安全生产监督管理局不履行烟花爆竹安全生产、批发销售许可法定职责及行政赔偿为由，向蓬莱市人民政府申请行政复议，申请的内容不涉及烟安监（2006）38号批复。2007年7月30日，蓬莱市人民政府作蓬政复决字[2007]第4号行政复议决定，决定终止复议。蓬莱市花炮厂诉蓬莱市公安局、蓬莱市安全生产监督管理局不履行烟花爆竹安全生产、批发销售许可法定职责及行政赔偿一案，龙口市人民法院于2008年1月10日作出（2007）龙行初字第127号行政判决，驳回了蓬莱市花炮厂的诉讼请求。蓬莱市花炮厂不服，上诉至本院。本院于2008年4月30日作出（2008）烟行终字第64号行政判决，驳回上诉，维持原判。蓬莱市花炮厂对烟台市安全生产监督管理局于2006年3月28日作出的烟安监（2006）38号批复不服，于2007年10月24日以烟台市安全生产监督管理局不履行法定职责为由向烟台市人民政府申请行政复议。烟台市人民政府于2007年12月10日作出烟政复驳字（2007）3号驳回行政复议申请决定，驳回蓬莱市花炮厂的行政复议请求，并告知蓬莱市花炮厂如不服本决定，可在接到决定书之日15日内向山东省烟台市芝罘区人民法院起诉，当日送达蓬莱市花炮厂。2009年5月22日，蓬莱市花炮厂不服烟台市安全生产监督管理局的烟安监（2006）38号批复，起诉至本院，请求确认该批复违法并赔偿其经济损失680万元及利息。本院于2009年9月22日作出（2009）烟行初字第15号行政裁定，驳回蓬莱市花炮厂的起诉。蓬莱市花炮厂不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2010年3月12日作出（2010）鲁行终字第42号裁定，驳回上诉，维持原裁定。蓬莱市花炮仍厂不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院以（2010）行监字第658号行政裁定指令山东省高级人民法院再审。山东省高级人民法院再审后于2012年11月27日作出（2012）鲁行再终字第7号行政裁定，指令本院对本案进行审理。本院于2013年3月22日作出（2013）烟行再初字第1号行政判决，维持烟台市安全生产监督管理局所作烟安监（2006）38号批复，驳回蓬莱市花炮厂关于行政赔偿的诉讼请求。蓬莱市花炮厂不服，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2013年8月5日作出（2013）鲁行再终字第6号行政判决书，驳回上诉，维持原判，并指出蓬莱市花炮厂对其诉称的经济损失可另循法定途径解决。2015年5月14日，蓬莱市花炮厂以蓬莱市人民政府、烟台市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认蓬莱市人民政府、烟台市人民政府未予换发生产许可证违法并赔偿其经济损失1200万元，本院于2015年12月25日作出（2015）烟行初字第70号行政裁定，驳回了蓬莱市花炮厂的起诉。蓬莱市花炮厂不服，上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2016年9月14日作出（2016）鲁行终942号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2018年2月9日，蓬莱市花炮厂向蓬莱市人民政府提交《行政补偿申请书》，请求事项：申请行政补偿以转型不让我厂干烟花爆竹生产企业、转型批发公司未果后的建厂整改值勤待业维权工资作为不动产投资、物料利息损失5000万元。2018年4月3日，蓬莱市人民政府作出《关于蓬莱市花炮厂申请行政补偿的回复》，主要内容为：一、蓬莱市花炮厂提出的行政补偿请求没有法律依据。二、蓬莱市花炮厂提出的行政补偿请求没有事实依据。（一）蓬莱市花炮厂不能生产的原因是未取得《烟花爆竹安全生产许可证》和营业执照被吊销。（二）蓬莱市花炮厂转型批发企业未果与蓬莱市人民政府和蓬莱市安全生产监督管理局无关。鉴于上述理由，决定对蓬莱市花炮厂不予行政补偿。2018年5月16日，蓬莱市花炮厂提起本案之诉。本院认为，蓬莱市花炮厂因不服蓬莱市人民政府对其行政补偿申请作出的回复而提起本案诉讼，其作为本案原告的主体适格。作为经依法批准从事烟花爆竹生产的企业，蓬莱市花炮厂参与到了公安部等部门于1999年发起的整改中。蓬莱市花炮厂整改的结果经上报后，山东省公安厅进行了验收，提出了存在的问题，要求蓬莱市花炮厂进一步整改。二次验收后，山东省公安厅要求蓬莱市花炮厂迁址改建。蓬莱市花炮厂选址后，经蓬莱市公安局上报，烟台市公安局同意蓬莱市花炮厂的选址。此后，烟花爆竹行业企业安全生产许可职责转归安监部门，公安部门与安监部门进行了业务交接。山东省公安厅在向山东省安全生产监督管理局移交工作的函件中，明确蓬莱市花炮厂申请换发爆炸物品安全许可的材料经逐级审查后申报至山东省公安厅，后来因当地政府或有关部门不同意等原因未审批。之后，未有行政机关对蓬莱市花炮厂的整改措施提出异议，或要求其进一步采取整改措施。烟台市人民政府在2005年9月16日召开的专题会议中提出原则上对原有烟花爆竹企业不再换发新的安全生产许可证，蓬莱市人民政府在2005年9月30日召开的专题会议上确定根据烟台市人民政府确定的产业政策，不再设立新的烟花爆竹生产企业。纵观蓬莱市花炮厂申请换发安全生产许可证的全过程，蓬莱市花炮厂一直按有关行政机关的要求积极参与和作为，没有行政机关以蓬莱市花炮厂不按要求整改为由而决定不予重新核发烟花爆竹生产许可证件。山东省公安厅向山东省安全生产监督管理局的移交函、烟台市人民政府和蓬莱市人民政府的两份会议纪要相互印证，可以证实蓬莱市人民政府的决策与蓬莱市花炮厂未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证件之间存在因果关系。蓬莱市花炮厂后虽在2006年3月10日申请产改销，但烟台市安全生产监督管理局在此前的2016年3月1日即已发文决定暂停烟花爆竹批发销售许可证和常年销售许可证的受理。结合山东省公安厅在出具给山东省安全生产监督管理局函件中的说明、当地公安与安监部门管理移交的进程、当地产业政策调整等事实，应当认定蓬莱市花炮厂未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证件及申请产改销未果并非其自身的过错行为所致。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”蓬莱市花炮厂此前系经依法批准从事烟花爆竹生产的企业，未能获准重新核发烟花爆竹生产许可证件及申请产改销未果必然导致其利益受损，依据前述规定，蓬莱市人民政府作应当给予蓬莱市花炮厂补偿救济。蓬莱市人民政府如何对蓬莱市花炮厂采取补偿措施，属于其法定职责内应主动处理的事项，而蓬莱市人民政府对蓬莱市花炮厂未进行补偿一直处于延续状态，因此本院认定蓬莱市花炮厂的起诉未超过法定起诉期限。蓬莱市花炮厂参与安全生产整顿至今已十余年，相比于人民法院，蓬莱市人民政府更掌握整个事项的过程，更便于取得确认蓬莱市花炮厂遭受损失数额的证据。因此，对于蓬莱市花炮厂的补偿金额，应当尊重行政机关的首次判断权，由蓬莱市人民政府先行针对蓬莱市花炮厂的补偿申请作出行政补偿决定，更有利于有效解决行政补偿争议。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、撤销被告蓬莱市人民政府于2018年4月3日作出的《关于蓬莱市花炮厂申请行政补偿的回复》；二、限被告蓬莱市人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告蓬莱市花炮厂的补偿申请作出补偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  吴继辉审 判 员  纪晓静人民陪审员  于 一二〇一九年六月二十八日书 记 员  高祎轩