广东省汕尾市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤15行终23号上诉人（原审原告）海丰县金澳度假村有限公司，地址广东省汕尾市海丰县梅陇镇南山村。法定代表人罗火银。委托诉讼代理人樊文君，广东金地律师事务所律师。委托诉讼代理人袁尧，广东金地律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海丰县自然资源局（原海丰县海洋与渔业局），地址广东省海丰县农林路40号。法定代表人陈锦锋，该局局长。委托诉讼代理人陈贤井，广东展业律师事务所律师。委托诉讼代理人郭伟长，广东展业律师事务所律师。上诉人海丰县金澳度假村有限公司（以下简称金澳公司）因与被上诉人海丰县自然资源局（原海丰县海洋与渔业局）行政处罚一案，上诉人金澳公司不服汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,因符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，本院经过阅卷和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，被告海丰县海洋与渔业局于2017年8月24日对海丰县梅陇镇南山村尖石仔进行现场调查，认为原告金澳公司在海丰县梅陇镇南山村尖石仔山地段动工建设农庄饭店中涉嫌违法填海，于次日对该行为进行立案调查，并向原告发出粤海海执责〔2017〕001号《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止该工程建设行为。2017年9月27日汕尾市海洋与渔业环境监测站出具的《海丰县金澳度假村有限公司违填海宗海界址图》显示原告违填的面积为5461平方米。被告于2017年11月1日在原告法定代表人罗火银的陪同下对梅陇镇南山村委尖石仔山地段农庄饭店施工现场进行核查，发现一处楼宇建设工程项目涉嫌违法填海涉岛，初步核定面积0.56公顷（包括覆盖东澳角岛部分岛面积）。被告于同日对原告法定代表人罗火银进行询问，罗火银回答位于梅陇镇南山村委尖石仔的土地是原告在使用，工程建设项目在2015年6月开始施工，同年10月被国土部门责令停工，工程项目没有编制《海洋环境影响报告书》和取得《中华人民共和国海域使用权证书》。被告认为原告在未取得海域使用权证的情况下，擅自占用海域0.5461公顷实施填海工程建设的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据该法第四十二条的规定及参照《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第2项的规定，拟对原告作出行政处罚。在作出行政处罚决定之前，被告于2017年11月14日对原告作出《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时告知其依法享有陈述、申辩及听证的权利。原告于2017年11月17日申请听证，被告于同年12月1日举行听证，原告委托代理樊文君、王岚出席听证会。被告于2017年12月29日举行行政办公会议，对该行政处罚案进行讨论，一致同意拟对原告作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币叁佰壹拾玖万肆仟陆佰捌拾伍元整（￥3194685元）”的处罚意见。2018年1月5日，被告对原告作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币叁佰壹拾玖万肆仟陆佰捌拾伍元整（￥3194685元）”的粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》并送达给原告法定代表人罗火银，处罚决定书告知原告享有申请复议及提起行政诉讼的权利和期限。原告不服被告所作的《行政处罚决定书》，于2018年6月22日提起行政诉讼，请求依法撤销粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》。另查明，原告金澳公司法定代表人罗火银与自然人蔡新于2015年1月1日与海丰县梅陇镇南山村委南山罗村民小组签订协议，由罗火银和蔡新使用南山罗村沿海荒滩和荒地发展海水养殖业、经营农庄饭店。原告金澳公司于2015年3月20日成立，类型为有限责任公司（自然人独资），经营范围为：旅业；餐饮；观光旅游；体育场所服务；会议场地设施服务；娱乐场所服务。一审法院认为，本案争议的焦点是：被告作出粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》是否合法、裁量是否公正。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第七条第一款规定，被告海丰县海洋与渔业局具有监督管理本行政区域毗邻海域使用的行政职权。一、关于被告作出《行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。汕尾市海洋与渔业环境监测站出具的《海丰县金澳度假村有限公司违填海宗海界址图》所示的海岸线明确，原告金澳公司在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔山地段的建设工程位于违填海域，而非原告所谓的滩涂地带。《海丰县金澳度假村有限公司违填海宗海界址图》显示原告金澳公司建设工程中的楼宇（图示“砼4”）约有二分之一越过海岸线，总体建设工程从海岸线延伸至海域的违法填海面积为5461平方米。原告法定代表人罗火银在2017年11月1日接受被告海洋与渔业局询问时承认2015年6月起在涉案位置施工，10月停工，用海没有编制《海洋环境影响报告书》和取得《中华人民共和国海域使用权证书》。被告认定原告在未取得海域使用权的情况下，于2015年6月至10月期间在海丰县梅陇镇南山村委尖石仔的建设工程中擅自占用0.5461公顷海域进行填海，认定事实清楚，证据确实充分。原告提出所涉地块系南山村民祖辈打石形成的石口位，原告承租时所涉地块与大陆已经形成完整版块，没有进行过新的建设的辩论意见，只有原告提供的《情况说明》证明，并且被告行政程序中向原告提取的《协议书》（甲方：海丰县梅陇镇南山罗村小组，乙方：原告法定代表人罗火银、自然人蔡新）也未明确石口位的具体方位，《情况说明》是言词证据，没有其他证据佐证，不予采纳。被告依据以上事实作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿。二、关于被告作出《行政处罚决定书》适用法律是否正确的问题。被告海丰县海洋与渔业局认为原告金澳公司在未取得海域使用权的情况下，擅自占用0.5461公顷海域进行填海，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用证”的规定，依据该法第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”的规定对原告作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币叁佰壹拾玖万肆仟陆佰捌拾伍元整（￥3194685元）”的行政处罚，适用法律正确。原告提出其使用土地及滩涂的行为不属于《中华人民共和国海域使用管理法》调整范畴的辩论意见，不予采纳。三、关于被告作出《行政处罚决定书》程序是否合法的问题。被告海洋与渔业局于2017年8月25日立案，2017年11月6日调查终结，2017年11月8日对拟处罚的决定进行案件会审，并于2017年11月14日作出了粤海海执罚告〔2017〕001号《行政处罚意见告知书》和粤海海执听告〔2017〕006号《行政处罚听证告知书》，告知原告金澳公司享有陈述、申辩和听证的权利，原告接到告知书后申请听证，被告于2017年12月1日举行了听证，于2017年12月5日作出《听证会报告书》。被告经行政办公会议集体讨论后作出了粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》，对原告作出了“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币叁佰壹拾玖万肆仟陆佰捌拾伍元整（￥3194685元）”的行政处罚，并告知了原告享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。被告作出行政处罚决定的程序符合《海洋违法案件查处期限暂行规定》和《海洋听证办法》的有关规定，程序合法。原告提出被告实体适用法律错误，处罚程序相应也是错误的辩论意见，不予采纳。关于被告作出《行政处罚决定书》裁量是否公正的问题，作如下评判：被告海丰县海洋与渔业局依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条及参照《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第2项“未经批准或者骗去批准，进行围海、填海活动的”的规定对原告金澳公司作出处罚，被告在答辩意见称参照《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第70项的规定，原告的违法情形属于“符合海洋功能区划（或区域用海规划），不按要求停止违法用海行为或没有申办用海手续”的一般违法程度，处罚幅度为“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内应缴海域使用金13-16倍（含16倍）的罚款”，鉴于原告案发后能够积极配合执法人员的工作，被告按海域使用金13倍从轻处罚。根据财政部、国家海洋局《关于加强海域使用金征收管理的通知》（财综[2007]第10号）的规定，在海丰县海域建设填海造地用海的使用金应缴标准为45000O元/公顷。因此，被告对原告作出“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币叁佰壹拾玖万肆仟陆佰捌拾伍元整（￥3194685元）”的行政处罚。被告作出行政处罚决定符合《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》的规定，裁量公正。原告提出被告认定事实错误，作出罚款人民币3194685元的行政处罚显失公正的辩论意见，不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海丰县金澳度假村有限公司的诉讼请求。上诉人金澳公司不服一审判决上诉称，第一、一审法院认定上诉人在海丰县梅龙镇南山村委尖石仔山地段的建设工程位于围田海域，属认定错误，上诉人使用区域为滩涂区域。首先，根据上诉人与南山村委签订的有海丰县国土资源局盖章确认的《协议书》，并且上诉人依据该地块具体位置从工商部门取得了营业执照，及上诉人在使用地块开展过海水养殖活动这一事实，以上均可证明上诉人所使用地块为滩涂地带，并且根据相关法律规定，滩涂属于土地。其次，南山村委出具《情况说明》亦证明上诉人并未对所承租地块进行过新建设，上诉人并未实施违法填海行为。因此，上诉人所使用地块是土地，而非一审判决认定的海域，上诉人未实施违法填海行为且无违法填海的故意，被上诉人对上诉人作出的行政处罚无事实依据，应当予以撤销。第二、上诉人在使用沿海滩涂过程触及海域界限，也仅对绩效范围内地块进行平整，被上诉人认定上诉人涉嫌填海面积达5461平方米毫无事实根据。被上诉人所认定的违法填海范围在2013年的卫星图片上已经存在，而上诉人2015年才开始承租该地，进一步说明上诉人未对该5461平方米进行违法填海。第三、被上诉人作出的行政处罚违反了过罚相当，量罚一致的原则。上诉人仅在涉案区域进行过平整，此外无进行其他改造修筑工程，对环境影响极小，亦并未实施违法围海、填海活动，并且积极配合海监部门的工作，如实提供相关材料，被上诉人作出的13倍罚款超出法律规定的自由裁量范围。第四、被上诉人的处罚决定认定涉案区域为海域，而2015年海丰县国土局作出的行政处罚决定书认定涉案区域为集体土地，两个行政机关的认定互相矛盾，从而作出两种完全不同的处罚决定违反“一事不再罚”的处罚原则，侵犯上诉人合法利益。第五、一审法院拒绝上诉人申请证人出庭作证属程序违法，申请的两位证人出庭是符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于“新证据”的规定。故，被上诉人作出行政处罚依据违法事实不存在，一审法院适用法律依据错误且认清事实不清。请求撤销一审判决，同时撤销行政处罚决定，维护上诉人的合法利益。被上诉人海丰县海洋与渔业局辩称，第一、根据汕尾市海洋与渔业局作出的《关于要求恢复梅陇东澳角岛原貌的通知》，该局在现场勘查中已确认涉案区域为东澳角岛。在我局与上诉人现场检查中亦发现该区域属于无居民海岛，并非上诉人所说的滩涂。第二、上诉人并未在法定期间内提出证人出庭作证的申请，亦无申请延期举证，上诉人在原审中当庭申请证人出庭作证，原审合议庭经合议予以驳回，是正确的。第三、上诉人已在现场检查中承认其在涉案区域未办理审批手续的情况下进行了平整的事实，对于改变海岛的行为，不论改变面积大小，均应受到相应的行政处罚。第四、上诉人在原审举证期届满后提交的海丰县国土资源局《行政处罚决定书》，不能作为认定案件事实的依据。且海丰县国土局作出的行政处罚并非罚款，且其作出的处罚与我局作出的处罚基于不同的违法事实，上诉人的主张无依据。故，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。经审理查明，一审判决认定的事实基本属实，本院予以确认。另查明，2018年1月5日，被上诉人海丰县自然资源局根据汕尾市人民政府《汕尾市人民政府关于汕尾市处理未确权历史遗留用海项目的情况报告》（汕府函【2017】400号）及汕尾市海洋与渔业局《关于处理未确权历史遗留用海项目的紧急通知》（汕海渔函【2017】352号）文规定要求，认定上诉人于2015年6月至10月期间，在梅陇镇南山村委尖石仔的工程建设项目中，因未取得海域使用权证的情况下，擅自占用海域0.5461公顷实施填海工程建设的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用证”的规定，主要证据有《现场笔录》、《询问笔录》、现场照片等，现依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条“未经批准或者骗取批准，非法占用海域，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”及《广东省海洋与渔业规范行政处罚自由裁量权标准》（海洋类）第2项“未经批准或者骗去批准，进行围海、填海活动的”的规定，对金澳公司作出了粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》：“责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处罚款人民币叁佰壹拾玖万肆仟陆佰捌拾伍元整（￥3194685元）”的行政处罚。又查明，因上诉人提出2015年间原海丰县国土局已作出海国土资监字【2015】45号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书认定涉案区域为集体土地，与被上诉人作出的涉诉处罚决定书所认定的相互矛盾。本院向原海丰县国土资源局发出《调查函》，原海丰县国土资源局向本院出具《关于对汕尾市中级人民法院行政审判庭的复函》（以下简称《复函》），《复函》的主要内容为：一、根据2014年海丰县土地利用现状图，“尖石仔山”位于海丰县梅陇镇南山村东澳山靠海地段，土地类型属于集体建设用地。二、海国土资监字【2015】45号《行政处罚决定书》因遗漏了被处罚主体，于2016年8月8日作出撤销决定书予以撤销，并于同年8月24日，重新作出海国土资监字〔2016〕47号《行政处罚决定书》，并向汕尾市城区人民法院申请强制执行该行政处罚，汕尾市城区人民法院以南山村委“尖石仔山”地段的土地类型属“集体建设用地”，不存在非法占用土地为由，作出（2017）粤1502行审21号《行政裁定书》，裁定不准予执行海国土资监字〔2016〕47号《行政处罚决定书》。三、我局在调查梅龙镇南山村委“尖石仔山”地段存在非法占用土地事实的过程中，了解到该土地实际使用人蔡新、罗火银与南山村民已签订《协议书》，南山村民将“尖石仔山”地段出租给蔡新、罗火银用于建设饭店等项目。我局据此认定蔡新、罗火银实施非法占用土地行为。……该《复函》经双方当事人质证。具有证明效力，本院予以确认。又查明，2015年1月1日，上诉人金澳公司的法定代表人罗火银及案外人蔡新与南山罗村签订《协议书》，约定蔡新、罗火银在南山罗村辖区沿海的荒滩建塭造池发展海水养殖业与在荒地经营农庄饭店，南山罗村同意将辖区内的部分沿海地段和蔡新、罗火银自行理妥后无第三方干涉的石口位与林区提供给蔡新、罗火银使用。上诉人金澳公司在一审中提交证据《情况说明》，该《情况说明》上加盖海丰县梅龙镇南山村民委员会及海丰县梅龙镇南山罗村村民小组的印章，主要说明南山罗村村民多年自发投工投劳建设南山村委尖石仔山，村民祖祖辈辈在该处山脚靠海边打石头，并在该处填沙加固，作为船舶避风塘使用，并非新建设。再查明，被上诉人海丰县海洋与渔业局在庭审期间，由于机构改革，该局的职能划入海丰县自然资源局，现以海丰县自然资源局应诉。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人海丰县自然资源局对上诉人金澳公司作出的粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》是否合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”的规定。行政机关实施行政处罚，是以当事人确实存在违法行为为前提，违法行为的构成又以存在事实为条件。因此，作出处罚必须首先查明当事人是否有违法事实。本案中，被上诉人海丰县自然资源局在2017年8月24日对海丰县梅陇镇南山村尖石仔进行现场调查，认为上诉人金澳公司在海丰县梅陇镇南山村尖石仔山地段动工建设农庄饭店中涉嫌违法填海，于次日对该行为进行立案调查，并以上诉人金澳公司为被处罚人作出粤海海执处罚〔2017〕001号《行政处罚决定书》。经审查，被上诉人作为处罚依据的《询问笔录》，该《询问笔录》中载明上诉人回答位于梅陇镇南山村委尖石仔的工程建设是上诉人和南山村村民一起使用，东澳角岛周边所填土方非上诉人所填，而是在上诉人与南山村委签订租赁合同前已经填好，原先是村民多年来自发筹款投工投劳填来给南山村渔民作避风港使用，并不是上诉人所为，提供有加盖海丰县梅龙镇南山村民委员会及海丰县梅龙镇南山罗村村民小组的印章的《情况说明》予以佐证；且上诉人对违填海宗海界址图违填的面积海5461平方米也有异议。但从本案现有的证据中，被上诉人并没有提供相关的证据证明上诉人具有实施进行围海、填海活动的行为。本案究竟是南山罗村村民多年来在该处山脚靠海边打石头、填沙实施进行围海、填海活动的行为,还是上诉人金澳度假村在进行施工时实施进行围海、填海活动的行为，被上诉人没有相关证据予以证明。另之，原海丰县国土资源局向本院出具的《复函》中载明：根据2014年海丰县土地利用现状图，“尖石仔山”位于海丰县梅陇镇南山村东澳山靠海地段，土地类型属于集体建设用地，并认定罗火银非法占用土地进行建设，以违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第七十六条规定为由，对罗火银作出行政处罚；现被上诉人海丰县自然资源局又认定该部分区域（存在重叠）为填海形成的海域，以上诉人金澳公司在此建设工程进行施工时改变东澳角岛自然地形、地貌的行为，违反《中华人民共和国海岛保护法》第三十条第三款及第四十八条规定为由作出行政处罚。原海丰县国土资源局与被上诉人海丰县自然资源局针对同一地块所作出的行政处罚，本案所涉区域究竟是属于集体建设用地还是海域，在认定事实及适用法律方面均存在矛盾。因此被上诉人认定上诉人是实施围海、填海的违法行为人并予以处罚，属于认定事实不清，证据不足。综上，被上诉人作出的涉诉行政处罚决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。一审法院判决事实不清，适用法律不当，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销汕尾市城区人民法院（2018）粤1502行初35号行政判决；二、撤销被上诉人海丰县自然资源局（原海丰县海洋与渔业局）作出的粤海海执处罚〔2017〕001号行政处罚决定。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人海丰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  欧春华审判员  麦莉美审判员  林逢春二〇一九年六月二十六日法官助理丘帝婷书记员林炼琦附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。