安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终695号上诉人（一审原告）张水保，男，1955年7月15日出生，汉族，住安徽省南陵县。上诉人（一审原告）张某3，男，1986年1月1日出生，汉族，住安徽省南陵县。上诉人（一审原告）黄某，女，1986年7月17日出生，汉族，住安徽省南陵县。上诉人（一审原告）张某1，女，2012年7月4日出生，汉族，住安徽省南陵县。法定代理人张某3，系张某1之父，自然身份状况同上。法定代理人黄某，系张某1之母，自然身份状况同上。上诉人（一审原告）张某4，男，1984年11月15日出生，汉族，住安徽省南陵县。上诉人（一审原告）程某，女，1989年10月1日出生，汉族，住安徽省南陵县。上诉人（一审原告）张某2，女，2013年4月6日出生，汉族，住安徽省南陵县。法定代理人张某4，系张某2之父，自然身份状况同上。法定代理人程某，系张某2之母，自然身份状况同上。被上诉人（一审被告）南陵县城市管理行政执法局，住所地安徽省南陵县籍山镇春谷南路南化小区。法定代表人江武，该局局长。被上诉人（一审被告）南陵县人民政府，住所地安徽省南陵县籍山路党政大楼。法定代表人陈海俊，该县县长。被上诉人（一审被告）芜湖市城市管理行政执法局，住所地安徽省芜湖市政通路66号。法定代表人朱发沐，该局局长。委托代理人杨静，该局副局长。委托代理人张行，该局工作人员。原告张水保、张某3、黄某、张某1、张某4、程某、张某2（简称张水保等7人）因诉南陵县城市管理行政执法局（简称南陵县城管局）、南陵县人民政府（简称南陵县政府）、芜湖市城市管理行政执法局（简称芜湖市城管局）行政强制一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2018）皖02行初82号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。张水保等7人在一审中诉称，其7人为一户人家，住南陵县籍山镇大港村长塘自然村44号。2018年5月24日，其户的房屋和养猪场共805.37平方米遭南陵县人民政府城管部门强制性拆除。因未与其签订拆迁协议，未依法定程序拆除，故强拆程序违法。芜湖市国土资源局作出的[2017]552号《撤销办理意见告知书》，撤销了南陵县国土资源局[2017]16号《信访事项处理意见书》，要求南陵县国土资源局就“张水保户住宅为合法住宅”重新答复信访人，已从另一个角度证明被强拆的上述房屋和养猪场系合法建筑，且其房屋和养猪场存在18年。本案涉及行政补偿依法属于政府行为，实际强拆是南陵县政府授权的，南陵县城管局作为政府部门，应受政府监管，故南陵县政府也是本案适格被告。此外，其家庭8个人的户口都在该住宅内，住宅里有居民户口就是合法住宅。芜湖市城管局未履行行政复议职责，作出（芜）行执复驳字[2018]1号《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清。请求：1.依法认定被告南陵县城管局强拆原告房屋和养猪场程序违法；2.判令被告南陵县政府依法补偿强拆原告805.37平方米房屋和养猪场2416110元（按最低市场价每平方米3000元计算）；3.在补偿前，被告南陵县政府依法为原告支付临时安置费或者提供周转用房；4.判令被告南陵县政府补偿161头猪价共计224300元。2018年12月30日，张水保等7人申请追加芜湖市国土资源局为被告，并增加诉讼请求：判令芜湖市国土资源局依照相关规定予以补偿李清香（系张水保之妻）死亡费用100万元（现已补偿40万元，另还需补偿60万元）。一审法院审理查明，2014年6月16日，南陵县城管局对张水保涉嫌违法建设案立案调查，后南陵县城管局认为张水保户建设的805.37平方米建筑物为违法建设，于2014年8月26日依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定向南陵县政府请示，请求南陵县政府责成有关部门对张水保805.37平方米违法建筑物依法进行强制拆除。2014年8月28日，南陵县政府向南陵县城管局作出《关于对籍山镇大港村张水保户违法建设进行强制拆除的批复》载明，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定责成南陵县城管局组织实施对张水保户805.37平方米违法建筑物依法进行强制拆除，并请县公安局、籍山镇人民政府等有关部门予以配合。2014年9月2日，南陵县城管局作出（南）城管（规划）[2014]052号《强制拆除决定书》，并于当日留置送达。2018年5月24日，南陵县城管局组织执法人员将案涉建筑实施强制拆除，并制作《强制执行现场笔录》。2018年7月17日，张水保等7人以南陵县城管局为被申请人，向芜湖市城管局申请行政复议，1.请求依法补偿强拆805.37平方米房屋和养猪场2416110元；2.在补偿前，请求依法为原告支付临时安置费或者提供周转用房；3.请求补偿161头猪价共计224300元。2018年9月25日，芜湖市城管局于作出《驳回行政复议申请决定书》（芜行执复驳字[2018]1号），以申请人的复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请。张水保等7人对上述强拆行为和复议行为不服，于2018年10月17日向该院提交行政诉状等材料起诉立案，同年10月22日，该院向张水保等7人发送《起诉材料补正告知书》要求补正相关材料，经补正后，该院于2018年11月13日立案受理。一审法院认为，一、关于南陵县政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案中，被诉行政行为系案涉房屋和养猪场强制拆除行为，被告南陵县城管局提交了（南）城管（规划）[2014]052号执法案件卷宗以证明其实施强制拆除行为的合法性，可见，南陵县城管局是案涉房屋和养猪场强制拆除的实施主体。南陵县政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定作出批复责成南陵县城管局实施强制拆除行为，该批复是内部行政行为，南陵县政府并不是案涉强拆行为的实施主体，故南陵县政府不是本案适格被告，原告请求南陵县政府承担补偿责任缺乏法律依据。经该院电话向原告释明，原告坚持以南陵县政府为被告，故原告起诉依法应予驳回。二、关于芜湖市城管局是否能为共同被告问题。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项有关“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，被告芜湖市城管局作出的芜行执复驳字[2018]1号《驳回行政复议申请决定书》，既没有改变原行政行为，又不属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定的“复议机关决定维持原行政行为”之法定情形。该驳回复议申请决定对被告南陵县城管局作出的强拆行为不具有羁束力，原告可以直接对原行政行为即强拆行为单独提起诉讼。原告如认为芜湖市城管局作出的《驳回行政复议申请决定书》不当，可以另外对该复议决定单独提起行政诉讼。本案中，原告将南陵县城管局和芜湖市城管局列为共同被告提起本案之诉，不符合“一行为一诉讼”原则，依法应当驳回其起诉。三、关于张水保等7人的原告主体资格问题。本案中，南陵县城管局在调查处理及强拆案涉房屋和养猪场过程中，所制作的《询问调查通知书》、《限期拆除通知书》、《拆除违法建设公告》、《催告书》、《强制拆除决定书》等文书所载行政相对人均是张水保，而无其他原告姓名。原告提供的《个体工商户营业执照》载明经营者为张水保，经营范围及方式是生猪饲养.销售。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。”本案适格原告应是张水保一人。四、关于张水保等7人在诉讼过程中请求增加被告和增加诉讼请求的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告在诉讼过程中申请追加芜湖市国土资源局为被告，申请追加诉讼请求为请求芜湖市国土资源局依照相关规定予以补偿李清香死亡费用100万元（现已补偿40万元，另还需补偿60万元）。该请求与原告在起诉立案时所提交的《行政起诉书》中第五项诉讼请求相同，该院在立案审查时，已通过《起诉材料补正告知书》告知该项诉讼请求不属于人民法院行政诉讼受案范围，要求予以补正，后经原告删除该项诉讼请求后，该院才予以立案。现原告在起诉状副本送达被告后，又提出同样的追加申请，于法无据，故该院不予准许。五、关于吴礼明能否作为本案代理人资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款规定：“下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”本案中，吴礼明自称其是上海狼哨互联网信息服务有限公司的工作人员，原告张某3是其同事，并提供《聘用合同书》一份，用以证明张某3系该公司的工作人员，其可以作为当事人所在单位推荐的公民作为诉讼代理人。经该院释明后，原告至今未提供吴礼明和张某3在公司的领取工资凭证、缴纳社会保险记录凭证等证据材料加以佐证，仅一份《聘用合同书》达不到张某3系该公司员工的证明目的，故张水保等7人共同授权委托吴礼明作为本案代理人不符合法律规定。六、关于原告张水保权利救济问题。因实施案涉房屋和养猪场强拆行为的行政主体是南陵县城管局，原告张水保如认为自身权利受到侵害，可以另行通过法律途径，依法向南陵县城管局主张权利。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第三十一条第二款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款、第七十条之规定，裁定：驳回原告张水保等7人的起诉。张水保等7人上诉称，其7人系一户人家不可分割，其共同拥有被拆除房屋和养猪场，作为共同原告主体适格；南陵县城管局强拆程序违法；南陵县政府征地动迁前未向其户履行告知、确认、听证程序，剥夺其相关权利；南陵县政府既是作出房屋征收决定的机关，又是作出批复强制拆除的机关，同时还是实施强拆的南陵县城管局的上级机关，应为本案适格被告；芜湖市城管局系复议机关，应为本案共同被告；其一审中申请追加芜湖市国土资源局为共同被告，并增加诉讼请求，符合法律规定。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。南陵县政府答辩称，南陵县城管局针对上诉人的违法建设作出行政处罚，并对违法建设进行了强制拆除，南陵县政府并没有组织和参与强拆，不是本案适格被告，请求驳回上诉，维持原裁定。芜湖市城管局答辩称，其作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法，依据充分，且该复议决定交代了诉权和起诉期限，一审原告起诉也超过起诉期限。一审裁定事实清楚，证据确实充分，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。南陵县城管局未向本院提交书面答辩意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。结合《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，原告起诉的被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于查明案件事实，也不利于人民法院最终作出原告诉请所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中，要求人民法院针对不同行政机关作出的两个以上行政行为作出裁判，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，要求原告明确诉讼请求，原告仍坚持原诉讼请求的，视为诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。张水保等7人在一审中的诉讼请求，既有请求确认南陵县城管局实施的强拆其房屋和养猪场的行为程序违法的内容，又有请求判令南陵县政府对其因强拆造成的损失予以补偿的内容。因行政补偿是以行政行为合法为前提，行政赔偿是以行政行为违法为前提，张水保等7人的诉讼请求混淆了行政补偿与行政赔偿不同法律关系，以及不同的请求权基础，且诉请确认一个行政机关的行政行为违法，请求另一个行政机关给予行政补偿，诉讼请求混乱。经一审法院电话向原告释明，原告仍坚持原诉讼请求，应视为原告诉讼请求不具体，不符合起诉条件，故一审裁定驳回起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，张水保等7人在一审中提供的南陵县政府作出的批复，不能证明南陵县政府系涉案强拆行为的组织实施主体，其在一审中也未主张南陵县政府组织实施了强拆行为，其诉请南陵县政府予以补偿与本案所诉南陵县城管局强拆行为违法，系两个不同的法律关系，故南陵县政府作为本案被告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案中，芜湖市城管局以不符合行政复议受理条件为由作出的驳回行政复议申请决定，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，不能作为本案诉强拆行为违法的共同被告，且原告起诉原行政行为即不能起诉复议行为，一审中张水保等7人亦并未对芜湖市城管局提出具体的诉讼请求，故一审裁定认为芜湖市城管局不是本案适格被告并无不当。张水保等7人在一审起诉状副本送达被告后申请追加被告并增加诉讼请求，无正当理由，且其增加的诉讼请求与本案不是同一法律关系，一审法院未予准许符合法律规定。本案系因南陵县城管局的强拆行为引发的争议，涉案《限期拆除通知书》、《强制拆除决定书》、《强制执行现场笔录》等均系南陵县城管局作出，涉案强拆行为亦由南陵县城管局组织实施，一审中南陵县城管局对此也不持异议，故南陵县城管局系涉案强拆行为的组织实施主体。原告若对强拆行为不服，可依本裁定为据，以南陵县城管局为被告，另行依法向有管辖权的基层人民法院主张其相应权利。综上，张水保等7人的上诉理由不能成立，一审裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年六月二十四日法官助理戴红书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。