上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初234号原告彭仁初，男，1960年10月22日生，汉族，住上海市奉贤区。委托代理人程斐然，上海磊天律师事务所律师。委托代理人彭永奎，上海磊天律师事务所律师。被告上海市奉贤区奉城镇人民政府，住所地上海市奉贤区。法定代表人陈纪忠。委托代理人陈笛。委托代理人徐洁，上海理帅律师事务所律师。被告上海市奉贤区奉城镇洪东村村民委员会，住所地上海市奉贤区。法定代表人李华英。委托代理人董卫平，上海景昊律师事务所律师。原告彭仁初诉被告上海市奉贤区奉城镇人民政府(以下简称奉城镇政府)、被告上海市奉贤区奉城镇洪东村村民委员会(以下简称洪东村村委会)确认拆除房屋行为违法并要求赔偿一案，于2019年1月23日向本院提起行政诉讼，本院于2019年3月8日立案受理，并依法组成合议庭于2019年6月3日、6月27日公开开庭进行了审理，原告彭仁初及其委托代理人程斐然、彭永奎、被告奉城镇政府委托代理人陈笛、徐洁、被告洪东村村委会委托代理人董卫平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告在上海市奉贤区奉城镇洪东村柴场837号拥有一处房产，该房产系原告宅基地房屋被征收后经政府批准建造。2018年8月21日，被告洪东村村委会在被告奉城镇政府的委托授权下，对原告的该处房屋强制拆除，造成原告损失120万元。原告认为两被告实施的拆除行为，缺乏职权依据、事实依据、法律依据、程序违法，造成原告经济损失应予赔偿。为维护自身合法权益，原告起诉至法院，请求：1.判决确认两被告于2018年8月21日拆除原告位于上海市奉贤区奉城镇洪东村柴场837号房屋的行政行为违法；2.判令两被告赔偿原告经济损失人民币120万元。原告为证明其诉讼请求，在诉前诉中及庭审中提交如下证据：1.宅基地使用权审核表一份、土地使用费收据二份及上海市征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议一份，证明涉诉房屋系原告原有宅基地房屋拆迁后异地安置取得；2.原告于2004年3月26日的建房申请一份、编订(变更)门弄(楼)号牌通知一份，证明涉诉房屋经原告申请建造并取得门牌号，属于合法建筑；3.照片一组，证明涉诉房屋被拆除前后的状态；4.拆除违法建筑告知书一份，证明两被告未经合法通知及程序即对涉诉房屋予以拆除的事实；5.户口登记簿一份，证明原告的户籍一直在涉诉房屋内，直至2013年11月才将户籍迁出，户籍的迁移不能否定涉诉房屋的合法性。经庭审质证，两被告对于原告提供的证据1的真实性没有异议，但是对该证据的关联性不予认可，认为原告原建筑物的拆迁补偿是货币补偿，涉诉房屋并非安置房。对原告提供的证据2，两被告认为建房申请上仅有村委会的“情况属实”的意见，没有相关审批机关的意见，该组证据不能证明涉诉房屋的合法性。两被告对证据3的真实性没有异议，对证据4的真实性没有异议，但是不认可原告的证明内容，两被告认为该告知书仅是洪东村村委会对原告进行的告知和提示，不能证明被告洪东村村委会是拆违实施主体。两被告对证据5的真实性没有异议。被告奉城镇政府辩称，2018年5月，被告对奉贤区奉城镇洪东村违法建筑集中查处，经查，奉贤区奉城镇洪东村柴场837号房屋未办理合法审批手续，属于违法建筑。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第六十五条的规定，限期原告自行拆除，在原告未自行拆除的情况下，被告于2018年8月21日组织人员对该房屋予以拆除。拆除时，该房屋无人居住，屋内物品基本清空，被告将屋内剩余物品搬出存放于洪东村村委会，要求洪东村村委会转交原告。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告奉城镇政府为证明自己观点，提交答辩状及相关依据、证据：第一组(职权依据)：《城乡规划法》第六十五条。原告对被告奉城镇政府的职权依据提出异议，原告认为根据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管条例》)、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》(以下简称《城管条例实施办法》)的规定，被告奉城镇政府仅有处罚权，并不具有直接实施强制拆除的职权。被告洪东村村委会对奉城镇政府的职权依据没有异议。第二组(事实证据和程序证据，均为复印件)：1.违法建(构)筑物确认书一份、照片二张，证明被拆房屋的原状以及该房屋未经合法审批属于违法建筑的事实。经质证，原告对照片的真实性没有异议，确认照片所摄的建筑物系原告的房屋，原告对违法建(构)筑物确认书的真实性、合法性及关联性均不予认可。2.拆除现场的视频光盘一份及照片一组，证明被告奉城镇政府于2018年8月21日对涉诉房屋清空后，实施拆除的事实。经质证，原告对该组证据的真实性无异议。3.洪东村村委会于2019年3月22日出具的证明二份，证明涉案房屋被拆前用于出租，原告并未居住在内。屋内物品存放于洪东村村委会，洪东村村委会向原告移交物品时，原告拒绝接收的事实。经质证，原告认为该组证据与本案没有关联性。原告确认涉诉房屋建造于2004年，同时原告认为其居住于涉诉房屋内，拆除当天由于原告参加活动，故不在家。洪东村村委会也未通知原告接收物品。被告洪东村村委会对被告奉城镇政府的前述证据均无异议。第三组(法律依据及程序依据)：《城乡规划法》第六十五条，作为被告实施涉诉拆除行为所适用的法律依据及程序依据。经质证，原告对奉城镇政府的法律依据及程序依据均不予认可。原告认为应当适用《城管条例》第十一条、《城管条例实施办法》第六条以及《上海市拆除违法建筑若干规定》，被告适用法律错误，执法程序违法。被告洪东村村委会对奉城镇政府的法律依据及程序依据不持异议。被告奉城镇政府于2019年6月18日提供了“庭后核实情况说明”一份及原告户籍资料一组，认为原告原宅基地房屋所涉拆迁，原告选择的是货币补偿。同时，原告户籍已经迁出奉贤区奉城镇洪东村。经庭审质证，原告对“庭后核实情况说明”的内容不予认可，坚持认为原宅基地房屋拆迁属于异地安置。原告对户籍资料的真实性没有异议，但是认为原告户籍的迁移与涉诉房屋合法性不具有关联性。被告洪东村村委会辩称，村民委员会是村民自治组织，不是行政机关，也不是法律法规授权的组织，不具有实施拆除行为的职责。被告发布的《拆除违法建筑告知书》仅是起到提示和告知的作用，并非行政行为。2018年8月21日，被告奉城镇政府实施拆除行为时，洪东村村委会从维护本村治安稳定的角度，到现场安抚疏导村民。原告将洪东村村委会列为被告，缺乏事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告洪东村村委会就其辩称未提供证据。根据上述有效证据，结合原告和被告在法庭上的陈述，本院确认以下法律事实：原告在上海市奉贤区奉城镇柴场村(现为洪东村柴场)346号有一处宅基地房屋。2004年8月25日，原告就该房屋与上海奉城中心镇投资开发有限公司签订《上海市征用集体所有土地房屋拆迁补偿协议》(适用货币补偿)。2004年3月26日，原告以前述房屋遇开发，准备搬迁为由申请建房。原上海市奉贤区奉城镇柴场村村民委员会写明“情况属实”并加盖公章后，原告遂在上海市奉贤区奉城镇洪东村柴场837号建造房屋，合计面积为924平方米。在2018年奉城镇“五违四必”区域环境综合整治中，上海市奉贤区奉城镇规划土地和环境管理科认定上海市奉贤区奉城镇洪东村柴场837号房屋未经合法审批，属于违法建筑。2018年8月10日，被告洪东村村委会出具《拆除违法建筑告知书》，告知原告于2018年8月20日前自行拆除，逾期拒不拆除，执法部门将强制拆除。2018年8月21日，被告奉城镇政府组织人员将上海市奉贤区奉城镇洪东村柴场837号房屋内物品清空，放置于洪东村村委会，并于当日将该房屋予以拆除。原告不服，遂诉至法院。本院认为，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。本案被告奉城镇政府作为镇级人民政府，涉诉房屋位于其乡、村庄规划区内，故被告奉城镇政府具有对涉诉房屋涉嫌违法搭建行为进行执法并予以拆除的职权。本案中，被告奉城镇政府确认系其组织实施拆除行为，故奉城镇政府是本案的适格被告。洪东村村委会不是法定的拆违实施部门，未取得拆除违法建筑的法律授权，不具有本案行政主体资格，故洪东村村委会并非本案适格被告。原告主张涉诉房屋系拆迁安置房屋，属于合法建筑。被告认为拆迁是货币安置，涉诉房屋并非安置房屋，属于违法建筑。本院认为根据原告提供的拆迁协议及建房申请，原告的建房申请日期早于拆迁协议签订日期，且庭审中，原告陈述：原上海市奉贤区奉城镇柴场村村民委员会在建房申请上写明“情况属实”并加盖公章后，其未向相关部门递交。因此，涉诉房屋并非是拆迁安置房屋，也未取得相关审批手续，且经上海市奉贤区奉城镇规划土地和环境管理科认定为违法建筑，故本院对原告的主张不予采信。本案中，被告奉城镇政府在实施强制拆除前既未针对违法建筑作出限期拆除决定，告知当事人违法建筑认定的具体情况，也未听取当事人的陈述申辩及履行催告程序而径行实施强制拆除，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《行政强制法》等法律法规、规范性文件的相关规定，显属违法。针对原告主张赔偿请求，本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《国家赔偿法》第三十六条的规定,对于财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。依据前述规定，国家赔偿的范围应当是合法财产且系直接损失。因涉诉房屋，而原告未提供证据证明搭建的建筑物取得过合法审批手续，该涉诉房屋不具有合法性，故本院对原告的主张亦难以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告上海市奉贤区奉城镇人民政府于2018年8月21日拆除位于上海市奉贤区奉城镇洪东村柴场837号房屋的行政行为违法；二、驳回原告彭仁初的其余诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告上海市奉贤区奉城镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  钟 渊审 判 员  徐成文人民陪审员  郑建宁二〇一九年六月二十七日书 记 员  徐诗佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。