辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽07行初34号原告张德贵,男,汉族,1963年8月15日出生,住北镇市。委托代理人李殿申，辽宁金钟律师事务所律师。被告北镇市人民政府，住所地辽宁省北镇市福佑街。法定代表人刘畅,该市市长。委托代理人姚知远，北镇市司法局公职律师。委托代理人韩凌云，辽宁德营律师事务所律师。原告张德贵与被告北镇市人民政府不履行法定职责一案，原告于2019年5月8日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理本案。原告张德贵的委托代理人李殿申，被告北镇市人民政府的委托代理人姚知远、韩凌云到庭参加诉讼。现本案已审理终结。原告张德贵诉称，原告为北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩石场经营人之一。2007年7月1日，北镇市富屯乡XX村将其境内所有的花岗岩资源统一发包给北镇市景鑫石材有限公司经营开采，承包期限为20年，即从2007年7月1日起至2027年6月30日止。同日，北镇市景鑫石材有限公司将部分采石场承包租赁给原告，租赁期限为5年，即从2007年7月1日起至2012年7月1日止。到期后合同延续，原告仍为实际承包人。2012年9月28日，被告下达通知，各采石场必须采用刀具生产，否则合同不再延续。原告按照被告要求花巨资购买生产刀具及其设备并进行相关投入。但因案涉采石场在自然保护区内，不能再办理采矿证，又被告知原告向国家申请将案涉采石场从自然保护区内调出，再办理采矿证，但被告于2016年10月27日给原告下达了停产通知，致使原告无法继续经营，给原告造成10182283.00元损失。原告至今也不知道被告是否已经提交将涉案采石场调出自然保护区的申请，也不知道最终结果如何，迫不得已于2019年2月20日向被告递交了《请求北镇市人民政府作出补偿决定申请书》，请求被告为原告作出书面补偿决定书，但时至今日毫无结果，故原告提起诉讼，请求被告依法作出书面补偿决定书。原告向本院提供了以下证据：证据1.花岗岩场承包合同（甲方北镇市富屯乡XX村，乙方北镇市景鑫石材有限公司）、采矿许可证、营业执照、组织机构代码证、安全生产许可证、石场承包租赁合同书（甲方北镇市景鑫石材有限公司，乙方是各石场承包租赁人）各一份，证明北镇市景鑫石材有限公司合法承包了富屯花岗岩采石场，原告从北镇市景鑫石材有限公司承包租赁了其中一个工作场。合同签订时间为2007年7月1日。证据2.北镇市人民政府文件（北政发[2012]6号）一份、2012年9月28日《通知》一份，证明被告依据北政发[2012]6号文件给北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场老板下达通知，告知必须道具生产，否则收回石场，合同不再延续，合同延续的其他事宜再行通知。原告在被告的要求下投资改造。证据3.锦州市国土资源局文件（锦国土资函发(2014)30号）一份、锦州市人民政府关于调整闾山自然保护区范围的请示（锦政[2016]26号）一份、辽宁省林业厅答复（辽林复字[2016]33号）一份，证明被告曾向锦州市国土资源局请示办理采石许可证，锦州市国土资源局答复为“依据法律规定，非经国务院授权的有关主管部门同意不得在国务院规定的自然保护区范围内开采矿产资源”，并告知被告涉案采石场属于禁止开采区，如被告和辽宁闾山国家级自然保护区管理局同意继续开采，则同意开采意见以正式文件形式上报锦州市国土资源局；如果不同意开采，则应不同意开采，则应有被告与矿业产权人协商解决。锦州市人民政府向辽宁省政府申请调整闾山国家级自然保护区范围，将涉案采石场从自然保护区内划出。省人大代表田德营也建议将采石场从从自然保护区内划出，辽宁省林业厅答复“可以申请调整，具体调整工作由地方政府严格按照《规定》和申请程序执行”。证据4.停产通知（2016年10月27日被告下属的北镇市石场监管小组做出）一份，证明被告明确告知原告在内的6名采石场场主因涉案采石场在保护区内，各种手续在办理中，采矿许可证到期，采石开采区域调整置换无结果三种原因，责令原告停产。被告一直协调该事但没有结果，最终给原告下发停产通知。证据5.请求北镇市人民政府作出补偿决定申请书、邮寄凭证各一份，证明原告于2019年2月20日向被告邮寄作出补偿决定申请书，但被告未答复，故原告提起诉讼。证据6.2019年2月20日赵某宝、张某昌、胡某生、李某昌的证人证言，证明北镇市景鑫石材有限公司到现在由北镇市政府代管。被告北镇市人民政府答辩称，1.原告无诉讼主体资格。原告仅作为北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场非法承包租赁人，不具有诉讼主体资格。2.2016年10月27日北镇市国土资源局依法作出停产通知有事实、法律依据。3.原告的起诉已超过法定起诉期限。综上所述，原告的诉讼请求无事实依据、法律依据，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告北镇市人民政府向本院提供了以下证据：证据1.2016年11月12日北镇市国土资源局对北镇市景鑫石材有限司富屯花岗岩采石场通知单，证明原告当时在通知下发时行政相对人是北镇市景鑫石材有限公司。告知对方已到期。通知单签收单位是北镇市景鑫石材有限公司。证据2.北政发【2016】52号文件，证明政府下发的单位针对的是北镇市景鑫石材有限公司。经庭审质证，原告提供的证据1-6来源合法，更够证明采石场的承租情况和被关停的原因，能够反映案件的真实情况，本院予以采信。被告提供的证据1-2来源合法，与本案具有关联性，但仅凭证据1-2不能否定原告与被诉的行政行为之间存在利害关系。经审理查明，2007年7月1日，北镇市富屯乡XX村将其境内所有的花岗岩资源统一发包给北镇市景鑫石材有限公司经营开采，承包期限为20年，即从2007年7月1日起至2027年6月30日止。同日，北镇市景鑫石材有限公司将部分采石工作车间租赁给原告使用，租赁期限为5年，即从2007年7月1日起至2012年7月1日止。合同到期后没有续签，但合同事实上依然履行。2012年9月28日，被告北镇市人民政府依据北政发[2012]6号文件给北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场老板（包括本案原告）下达通知要求各采石场必须采用刀具生产，否则合同不再延续。原告按照被告要求购买生产刀具及其设备并进行相关投入。之后，经相关部门批准案涉采石场位于自然保护区内，被告因能否继续开采问题向锦州市国土资源局请示，锦州市国土资源局于2014年10月18日答复：“依据《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意不得在国务院规定的自然保护区范围内开采矿产资源。北镇市景鑫石材有限公司和北镇市闵雨沟采石场位于北镇市医巫闾山自然保护区范围内，属于禁止开采区。鉴于该矿权的设立在自然保护区批准之前，如被告和辽宁闾山国家级自然保护区管理局同意继续开采，则同意开采意见以正式文件形式上报锦州市国土资源局；如果不同意开采，则应有被告与矿业产权人协商解决。”2016年4月25日，锦州市人民政府关于调整闾山自然保护区范围向辽宁省人民政府请示：“位于保护区范围之内的北镇市XX街道村办的15处石场均开设于生产队时期或上世纪70年代，石场经营收入是当地村民重要的收入来源。2016年省、市两级人代会均有代表提出将北镇市XX街道村办石场从闾山自然保护区范围之内调整出来的建议议案。鉴于石场开设在保护区成立之前，且不具备保护价值，为了保证民生，维护当地社会稳定，依据《国务院关于印发国家级自然保护区调整管理规定的通知》，我市申请调整闾山自然保护区范围。”被告及锦州市政府的上述申请没有结果，被告于2016年10月27日给原告下达了停产通知：“北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场老板（包括本案原告），北镇市景鑫石材有限公司富屯花岗岩采石场因该采石场在医巫闾山国家级自然保护区范围内，各种手续正在办理中，采矿许可证到期，石场开采区域调整置换无结果，请各石场场主在接到此通知后立即停产。”原告于2019年2月20日向被告邮寄《请求北镇市人民政府作出补偿决定申请书》，请求被告为原告作出书面补偿决定书，被告未予答复。原告提起行政诉讼，请求被告依法作出书面补偿决定书。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条之规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，争议的采石场在实施行政许可时并未列入国家级自然保护区范围。被告在争议采石场列为国家级自然保护区范围后采取措施，通过申请锦州市国土资源局和向上级政府锦州市人民政府汇报申请通过调整闾山自然保护区范围来保证民生，维护当地社会稳定，符合法律规定。在没有获得批准的情形下及时下达停产通知属于依职权保护国家自然保护区的行为，并无不当。根据上述法律规定，原告无法再采石场继续经营与被告在收回行政许可的行为存在因果关系。被告为了公共利益的需要可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，但由此造成财产损失的，被告应当依法给予补偿。关于原告的主体资格问题。原告与案外人北镇市景鑫石材有限公司签订石场承包租赁合同书，其并非以个人名义进行开采，而是在北镇市景鑫石材有限公司的名义下进行经营并交付管理费用，关于被告认为该租赁合同书属于非法转包的行为，没有证据显示原告通过该合同书的签订，以个人名义独立经营采矿并获取利益。根据原告提交的证据2和证据4，被告在更换刀具通知和责令停产通知均将原告列为被通知人，并未认为原告属于非法承包采矿人。故根据查明的事实，原告与被告没有作出相关补偿决定的行为存在利害关系，具有诉讼主体资格。关于采矿许可证到期北镇市景鑫石材有限公司是否存在未申请延期的问题。被告因刑事案件对北镇市景鑫石材有限公司进行代管，关于采砂许可证的申请延期并非北镇市景鑫石材有限公司或原告的过错，且不能继续生产的主因是争议采石场列为国家级自然保护区范围，在未获得批准石场开采区域调整置换的情形下该许可客观上也无法延期。综上，被告北镇市人民政府未针对原告的申请在法定期限内未作出答复的行为，应予纠正。关于补偿的项目和标准需要被告先行裁量，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：责令被告北镇市人民政府于本判决生效之日起三个月内针对原告的申请作出明确的书面答复。案件受理费50元，由被告北镇市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  张小凡审判员  闻 伟审判员  王锦鹏二〇一九年六月十八日书记员  宋启林