贵州省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）黔行终2484号 上诉人（原审原告）杨正鹏，男，布依族。 委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。 上诉人（原审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路9号县政府大楼。 法定代表人杨兴华，县长。 委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。 原审被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。 法定代表人罗如宝，镇长。 上诉人杨正鹏因与上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、原审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初302号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗甸县政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县边阳镇新街村部分土地。罗甸县政府于2011年5月18日发布公告，明确了园区范围。罗甸县政府认可杨正鹏户涉案承包土地位于该园区范围。同年8月3日，罗甸县政府发布《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》（罗府发〔2011〕20号）。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会批复同意省道S315线罗甸县土坝至边阳段公路改扩建工程。2015年12月23日，贵州省交通运输厅批复同意《黔南州交通运输局关于申请对〈S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计>执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县政府办公室作出《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》（罗府办发〔2016〕10号）。2016年2月20日、4月8日，罗甸县政府发布《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》（〔2016〕8号）并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局批复同意《黔南州交通运输局关于审查S315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》（罗水发〔2016〕72号）。2016年8月15日贵州省林业厅批复同意S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目长期占用罗甸县边阳镇集体林地面积3.7836公顷。 杨正鹏之父杨再俊（已故）为户主的承包土地“野猫冲”（登记面积0.4亩）位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内，该户承包土地由杨正鹏管理使用。 2015年5月罗甸县政府、边阳镇政府先后组织人员铲除前述涉案地块地上附着物，并在该地块上强制施工作业。一审庭审中，罗甸县政府认可杨正鹏涉案地块的地名“野猫冲”及面积0.62亩的事实。 另查明，杨正鹏于2017年2月23日以边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制推挖土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初19号行政裁定书，裁定驳回杨正鹏的起诉。杨正鹏不服，向一审法院提出上诉。一审法院于2017年8月30日作出（2017）黔27行终140号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初19号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初171号行政裁定书，以杨正鹏在诉讼中追加罗甸县政府为被告，该院无管辖权，杨正鹏可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回杨正鹏的起诉。杨正鹏遂于2018年5月28日向一审法院提起诉讼，请求确认罗甸县政府、边阳镇政府铲除其位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制推挖该土地的行政行为违法。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一是杨正鹏是否本案适格的原告；二是杨正鹏起诉是否超过法定起诉期限；三是被诉土地行政强制行为是否合法。 关于杨正鹏是否本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，杨正鹏主张的涉案土地“野猫冲”第二轮土地承包时是以其父亲杨再俊为户主承包的，其父杨再俊已故。边阳镇新街村委会出具证明证实杨正鹏系杨再俊之子，且涉案土地由杨正鹏管理，作为土地的实际使用人，杨正鹏有权以自己的名义提起本案诉讼。因此，杨正鹏是本案适格的原告。罗甸县政府、边阳镇政府关于杨正鹏不是本案适格原告的理由不成立，一审法院不予采纳。 关于杨正鹏提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。综合考虑罗甸县政府提交的《土地征收合同》于2014-2015年期间签订，以及杨正鹏在起诉状中的诉称罗甸县政府、边阳镇政府自2015年5月起强制施工作业并铲除其地上附着物，可认定涉案土地行政强制行为发生于2015年5月。杨正鹏因不服土地行政强制行为于2017年2月23日向龙里县人民法院提起诉讼。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案罗甸县政府、边阳镇政府未提交证据证明就涉案土地行政强制行为已向杨正鹏告知诉权和起诉期限，则应适用前述司法解释规定2年的起诉期限。杨正鹏于2017年2月23日就涉案行为提起行政诉讼并未超过起诉期限。该起诉行为即为杨正鹏对权利救济途径的选择，即已明确通过诉讼解决行政争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，只是要求原告直接向人民法院提起诉讼的应当在法定期限内提出，而并未苛责原告向正确的管辖法院提起诉讼。适格的被告、正确的管辖法院，均需要通过诉讼中的司法审查方可确定，杨正鹏起诉所列被告是否适格、管辖法院是否正确，并非其自身原因所能够决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误的起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”杨正鹏向龙里县人民法院提起诉讼以及一审法院二审的期间，不应计算在起诉期限内。故杨正鹏提起的本案诉讼并未超过起诉期限。罗甸县政府、边阳镇政府关于杨正鹏的起诉已超过起诉期限的主张不成立，一审法院不予采纳。 关于本案被告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。另，《罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》第二条第（十）项规定：“边阳镇、栗木乡人民政府负责征地拆迁补偿安置的协调、拆迁户的安置、信访维稳、拆迁安置小区的建设管理等工作”。罗甸县政府作为征收土地的组织实施主体，边阳镇政府系按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作，罗甸县政府认可其对杨正鹏主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县政府实施征收。因此，罗甸县政府是本案适格的被告，边阳镇政府不是本案适格的被告,应驳回杨正鹏对边阳镇政府的起诉。 关于被告占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令杨正鹏交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府径行实施的强制施工作业行为和铲除地上附着物行为违反法定程序，且无强制执行权。 鉴于涉案承包土地系杨正鹏耕种管理，杨正鹏举示的土地承包证上地名为野猫冲的地块载明类别为田。在罗甸县政府不能提供证据证明涉案地块系撂荒地的前提下，可以认定涉案土地上存在地上附着物。杨正鹏主张其涉案土地上种植的200棵紫荆花均被铲除，但并未提供证据证明涉案地块上附着物具体品类、数量。故对于杨正鹏所主张的地上附着物具体内容不予确认。同时，庭审中罗甸县政府对杨正鹏所诉地名、面积均予认可，故对涉案地块面积一审法院依法认定为0.62亩。 综上，罗甸县政府于2015年5月针对杨正鹏主张权利的上述土地所实施的占用土地和铲除地上附着物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。杨正鹏要求确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。边阳镇政府不是本案适格被告，基于诉讼经济原则的考虑，一审判决中一并驳回杨正鹏对边阳镇政府的起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决：一、确认罗甸县政府于2015年5月对杨正鹏位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“野猫冲”（0.62亩）实施的强制作业及铲除地上附着物的行政行为违法；二、驳回杨正鹏对边阳镇政府的起诉。 一审宣判后，杨正鹏向本院提起上诉，请求依法纠正贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院关于“原告主张其涉案土地上种植的200颗紫荆花均被铲除，但原告并未提供证据证明涉案地块上附着物具体品类、数量。故对于原告所主张的地上附着物具体内容本院不予确认。”的错误认定。事实和理由为：一审法院事实认定和法律适用存在错误。其主张涉案土地上种植的200颗紫荆花树均被罗旬县政府、边阳镇政府铲除，有其提交的照片等证据证明。罗甸县政府承认对涉案土地进行铲除，但是没有提供证据证明其行政行为符合法定征收程序。即便征收程序合法，按照法定程序，应该由县级土地行政主管部门作出责令限期交出土地决定书，若未交出，也应该申请法院强制执行，并且在强制铲除地上附着物时应当对地上附着物的种类、数量、质量等进行统计。罗甸县政府在强制铲除涉案土地上的上述树木时没有履行上述程序，故在罗甸县政府行政行为违法的情况下，其应对上诉人涉案土地上附着物的数量承担举证责任，若罗甸县政府不能提供证据证明，应当承担举证不能的不利后果。故一审法院应当根据上诉人的主张和证据认定涉案土地上的紫荆花树为200颗。 罗甸县政府向本院提起上诉，请求依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初302号行政判决书，驳回杨正鹏的起诉。事实和理由为：1.根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，杨正鹏起诉状中明确涉诉行政行为系2015年5月实施，而其于2018年5月28日方才提起一审诉讼。因其错列被告致超出起诉期限，不应当属于不可抗力或非因其自身原因耽误起诉期限之范畴。因行政诉讼起诉期限不适用中断、中止制度，故杨正鹏提起的一审诉讼已明显超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。2.本案系罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的行政征收引起。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员宣传活动，前期征地程序符合法律规定。3.上诉人在对涉案土地拆除前，已就该土地及地上附着物开展测量、登记工作，并交被征收户签字确认，杨正鹏的权益可通过土地及地上附着物登记清册，结合相应补偿标准予以确定，上诉人拆除行为并不会造成对其实体权力的损害。 原审被告边阳镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为：一、杨正鹏的起诉是否超过法定起诉期限；二、被诉土地行政强制行为是否合法；三、杨正鹏请求确认铲除涉案地块上附着物是否应得到支持。 关于杨正鹏提起本案一审诉讼是否超过起诉期限问题。涉案土地行政强制行为发生于2015年5月，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案罗甸县政府未提交证据证明就涉案土地行政强制行为已向杨正鹏告知诉权和起诉期限，则应适用前述司法解释规定2年的起诉期限。杨正鹏于2017年2月23日就涉案行为提起行政诉讼并未超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，只是要求原告直接向人民法院提起诉讼的应当在法定期限内提出，而并未苛责原告向正确的管辖法院提起诉讼。适格的被告、正确的管辖法院，均需要通过诉讼中的司法审查方可确定，杨正鹏起诉所列被告是否适格、管辖法院是否正确，并非其自身原因所能够决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误的起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”杨正鹏向龙里县人民法院提起诉讼以及黔南布依族苗族自治州中级人民法院针对该诉讼二审审理的期间，不应计算在起诉期限内。故杨正鹏提起的本案诉讼并未超过起诉期限。 关于罗甸县政府占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令杨正鹏交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府径行实施的强制占地行为和铲除地上附着物行为违反法定程序，且无强制执行权。 关于杨正鹏请求确认铲除涉案地块上附着物是否应得到支持的问题。杨正鹏主张涉案土地上种植的紫荆花树200颗均被罗甸县政府、边阳镇政府铲除，因其未提供充分证据证明涉案地块上附着物具体品类、数量，一审法院对于其所主张的地上附着物具体内容不予确认并无不当。杨正鹏可在全面搜集证明案涉地块上附着物具体品类、数量证据的基础上，另案主张。 综上，一审判决确认罗甸县政府于2015年5月对杨正鹏位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“野猫冲”（0.62亩）实施的强制作业及铲除地上附着物的行政行为违法，并驳回杨正鹏对边阳镇政府的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人杨正鹏、罗甸县人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 赵 敏 审判员 冉依依 审判员 孟 婷 二〇一九年六月二十四日 法官助理刘畅 书记员邵征壮