云南省保山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）云05行初26号 原告李强军，男，汉族，1968年8月10日出生，住云南省保山市隆阳区。 原告李立宏，男，汉族，1973年5月8日出生，住云南省保山市隆阳区。 二原告共同委托代理人陈婉枫，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。 被告保山市隆阳区人民政府。 住所地：隆阳区永昌社区杏花路82号。 法定代表人段生荣，区长。 委托代理人徐荣华，云南单旭律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 委托代理人赵会莲，保山市隆阳区司法局工作人员。代理权限：一般授权代理。 原告李强军、李立宏诉被告保山市隆阳区人民政府行政批复一案，本院于2019年3月27日收到原告的起诉材料，被告隆阳区人民政府于4月12日提交答辩状及证据材料，本院于2019年4月15日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月16日在本院116号法庭公开开庭审理了本案。原告李强军及其与原告李立宏的共同委托代理人陈婉枫，被告保山市隆阳区人民政府委托代理人徐荣华、赵会莲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年12月17日，被告保山市隆阳区人民政府作出隆政复[2018]154号《隆阳区人民政府关于李强军、李立宏2户国有土地使用证有关事项的批复》，对原国土资源局隆阳分局报请的《关于对李强军、李立宏持有的其土地权属进行更正的请示》（隆国土资发[2018]361号）向该局作出批复：一、李强军、李立宏持有的保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》（地号D-07-8-22，用地面积284.45平方米，其中建筑占地109.00平方米），来源依据为1982年下村公社批准的社员建房占地批复，没有查找到后期将宅基地集体土地性质转为国有土地的相关档案依据。原则同意收回注销李强军、李立宏持有的何福国户保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》，鉴于目前该宗地已被拆除，不再核发新证，按集体土地予以认定。二、接文后，严格按照有关规定办理手续。 原告李强军、李立宏起诉称，原告均在云南省保山市隆阳区青华街道太平社区祝马5组拥有合法房屋一处，且相应权属证件齐全。2018年12月17日，被告作出隆政复（2018）154号《隆阳区人民政府关于李强军、李立宏2户国有土地使用证有关事项的批复》，同意收回注销李强军、李立宏持有的何福国户保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》，原告认为，被告作出该《批复》的行政行为违法，且严重侵犯原告合法权益。请求：1.撤销被告作出的隆政复（2018）154号《隆阳区人民政府关于李强军、李立宏2户国有土地使用证有关事项的批复》；2.本案诉讼费用由被告承担。 其代理人认为：1.涉案行政行为直接对原告产生权利义务的影响，具有可诉性。涉案批复已实际外化并付诸具体实施，原告合法拥有的国有土地使用权证被注销，对原告产生实际影响，且是后续文件产生的一个依据，是对原告产生影响的一个根源性行政行为，不撤销对原告产生的影响将会一直存在。2.涉案行政行为违法，认定事实不清、证据不足。原告涉案土地权属取得因历史原因比较复杂，现被告仅以没有查到土地转换为由决定予以注销属基本事实不清。3.涉案行政行为法律适用错误、程序违法。《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条明确规定了办理变更登记的程序，但被告并未依法办理，而是在隆阳国土局的申请下直接通过内部公文的形式下达对原告权益产生侵害的决定。4.原告在取得证件时，尚没有具体的法律规定土地如何转换，是否需要转换，且被告也未提供证据证明，在当时取得国有土地使用权证书的转换程序及流程。5.涉案行政行为违背行政法基本的信赖保护原则，行政目的存在明显不当情形。本案争议的土地及房屋在征收范围之内，其实质就是拆迁低补偿的手段。 被告保山市隆阳区人民政府辩称：1.答辩人作出的《批复》属于上下级行政机关的内部行政行为，对外并不发生最终效力。《批复》是答辩人对保山市国土资源局隆阳分局2018年11月27日作出的《关于对李强军、李立宏持有的其土地权属进行更正的请示》（隆国土资发[2018]361号）作出的答复，相对方是保山市国土资源局隆阳分局，是答辩人对下级机关的请求事项作出的内部指示，其效力存在与上下级之间，实质上是行政机关内部的管理行为，对外不直接发生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项的规定，不属人民法院的受案范围。2.《批复》涉及的事项事实依据充分，并无不当。原告的保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》属于土地下户时期分给下村中学退休教师何福国（原告父亲）的自留地，1982年下村公社将该宗土地批给何福国作农村宅基地使用；1993年5月，何福国办理产权证书（编号554）；1999年9月20日，何福国在《保山日报》登报申明作废；1999年12月25日，保山市人民政府补发给何福国壹本《国有土地使用证》，证号：保市国用（籍）字第D-07-554号，地号为D-07-8-22，用地面积284.45平方米，其中建筑占地109.00平方米。保山市国土资源局隆阳分局根据查找1993年5月11日何福国户的《土地登记审批表》（编号554），土地性质“国有”字样存在明显涂改痕迹，但地籍调查表上土地性质为“集体”，土地审批表档案内容前后不一致，而认定原告持有的《国有土地使用证》来源依据为1982年下村公社批准的社员建房占地批复，没有查找到后期将宅基地集体土地性质转为国有土地的相关档案依据，系历史错误登记，应属集体土地。3.《批复》适用法律正确，是答辩人依法行使职权，并未侵犯原告的合法权益。经保山市国土资源局隆阳分局调查认定，答辩人此后依据《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条及云府法函[2015]28号的规定，依法对原告持有的《国有土地使用证》进行变更登记适用法律正确，是依法执政的体现。综上请求：驳回原告的诉讼请求。 其代理人庭审中补充认为：1.涉案批复作出后，被告作出了《关于注销和更正国有土地使用证登记的通知》和《更正登记》的公告。更正登记的通知已依法送达原告，更正登记的通知和公告的内容才是最终对本案的原告产生最终法律效力的行政行为。若原告对变更土地登记性质、更正登记行为有异议，应当是对收到的通知和登记的公告提起行政诉讼，不应该对之前的过程性行为和上下级行政机关的内部行政行为的批复提起行政诉讼。2.《土地管理法》是1986年6月25日通过，现在适用的是2004年进行修正的，对集体土地征收为国有土地的程序已作了明确规定。3.关于被诉的批复实际上是对注销行政管理相对人国有土地使用证的一个过程性行为。案涉事项按照《土地管理法》和《实施条例》的规定，职能部门调查后向有权机关作出请示，后得到区政府的批复。但此后还有一系列的行政行为，故批复是过程性的行为，是上下级行政机关的内部行政行为，对外不发生最终的效力。既未对外通知，也未对权利人进行通知，且原告取得该批复的程序并非行政机关依法送达的程序，是从其他行政诉讼案件的证据材料当中得到的。4.本案事实的关键是注销国有土地使用证以及将国有土地更正登记为集体土地的事实依据和法律依据是否成立的问题。本案证据没有相关集体土地转为国有土地的材料。5.在棚户区改造征收的过程当中对土地性质进行认定，是区政府的征收补偿方案中关于土地认定的一项内容，土地性质的认定体现公平原则，在审查过程当中发现错误的，应予以更正。综上，原告应针对最终的行政行为提起起诉，对其对所起诉的批复行为，请求依法驳回原告的起诉。 原告李强军、李立宏共同向本院提交了以下证据材料： A1.两原告身份证复印件;A2.保山市人民政府1993年7月7日保国用（93）字第D-07-554号《国有土地使用证》复印件1份；A3.1993年5月11日保山市人民政府554号《土地登记审批表》；A4.李树珍自书《房产处理办法》；A5.被诉行政批复，欲共同证明证明原告依法享有使用权的土地性质为国有土地，且国有土地权属证书系由有权机关经过审核后颁发。被告以内部公文形式作出涉案对原告权利义务产生实际影响的一个决定。该批复违法，应被撤销。 被告保山市隆阳区人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料及法律适用依据： 证据：B1.2018年11月27日保山市国土资源局隆阳分局《关于对李强军、李立宏持有的其土地权属进行更正的请示》（隆国土资发[2018]361号）；B2.2018年12月17日保山市隆阳区人民政府隆政复[2018]154号《隆阳区人民政府关于李强军、李立宏2户国有土地使用证有关事项的批复》;B3.2018年12月18日保山市隆阳区人民政府《国有土地使用权更正登记公告》；B4.2018年12月18日保山市隆阳区人民政府《关于对保市国用（籍）字第D-07-554号更正登记的通知》；B5.2018年12月26日保山市国土资源局隆阳分局《保山市国土资源局隆阳分局关于对李强军、李立宏持有的其土地权属进行更正的情况材料》，欲共同证明：1.经保山市国土资源局隆阳分局调查两原告持有的国有土地使用证，未查找到后期将宅基地集体土地性质转为国有土地的相关档案依据，系历史错误登记，应属于集体土地。2.隆阳区人民政府依据保山市国土资源局隆阳分局提交的证据，依法作出《更正登记公告》，注销保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》，更正登记为《集体土地使用证》，适用法律正确，证据确实充分。 B6.2018年12月22日保山市国土资源局隆阳分局送达回证；B7.2018年12月25日邮寄单号；B8.2018年12月24日保山市国土资源局隆阳分局送达回证；B9.2018年12月22日《保山日报》；B10.2019年1月4日《保山日报》，欲共同证明：1.关于对涉案国有土地使用证的更正通知，保山市国土资源局隆阳分局应原告要求于2018年12月24日以邮寄方式于2018年12月25日送达给原告，原告已知悉公告内容。2.2018年2月22日，隆阳区人民政府在《保山日报》上刊登关于原告持有的《国有土地使用证》更正登记为《集体土地使用证》。3.2019年1月4日，隆阳区人民政府在《保山日报》上刊登关于原告持有的《国有土地使用证》实为集体土地，故此予注销的注销公告。B11.1981年12月10日《报告》；B12.1982年2月19日《社员建房占用土地存根》；B13.1993年5月11日《土地登记审批表》；B14.1999年8月22日《申请》；B15.1999年9月20日《保山日报》，欲共同证明：1.1981年12月10日，何福国户向下村分社申请在集体土地上建筑新房，经下村分社批准同意。2.何福国户《土地审批表》中载明的土地权属性质“国有”二字，明显可以看出涂改痕迹。3.1999年8月22日，何福国因《国有土地使用证》遗失，向保山市河图镇土地管理所申请补发《国有土地使用证》。4.1999年9月20日，何福国在《保山日报》刊登《国有土地使用证》遗失公告。B16.2018年11月13日《李强军户土地情况调查》3份；B17.2018年11月16日《情况说明》；B18.2018年3月5日《对李强军的询问笔录》；B19.2018年3月5日《对李强军的勘验笔录》，欲共同证明原告户土地的权属性质，均属于下村公社的集体自留地，由土地下户时划分为宅基地，1983年划分给何福国户，故此可以证明何福国户不知何种原因将集体土地转为国有土地，隆阳区人民政府变更该土地权属性质，程序合法，证据充分，适用法律正确。 法律适用依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第十二条、四十五、四十六条；2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条、第五条、第六条；3.《不动产登记暂行条例》第七条、第十九条；4.《不动产登记条例实施细则》第八十一条；5.云府法函（2005）28号文件第二条第五项解释意见、国法函（2005）36号文件。 本院认为，被告提交的证据材料B3、B4能够证实被告在批复作出后，对涉案《国有土地使用证》作出更正并通知两原告和公告的事实;B5系保山市国土资源局隆阳分局对相关工作内容的说明材料，能够印证B3、B4的作出情况；B6、B7、B8能够证实被告作出更正通知后分别送达给两原告的事实；B9、B10能够证实被告分别就涉案土地性质的变更和原告户权属凭证的注销予以公告的事实。被告提交的其余证据材料及原告提交的证据材料本案不予评判。 经审理查明，原告李强军、李立宏的父亲何福国于1982年2月19日经原下村公社批准，使用保山市隆阳区青华街道太平社区祝马5组集体所有的自留地0.30亩建房，并于1993年5月11日向原保山市人民政府以国有划拨土地申请使用权登记。1999年8月22日，何福国以原《国有土地使用证》遗失，经登报申明作废后，被告于1999年12月25日依其申请为其补办保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》。2018年11月27日，原国土资源局隆阳分局以该《国有土地使用证》的土地来源依据为1982年下村公社批准的社员建房占地批复，该集体土地未查找到转为国有土地的相关档案依据，系历史错误登记，应属集体土地。报请被告将该《国有土地使用证》收回注销，鉴于该宗土地已被拆除不再核发新证，按集体土地予以认定并对更正结果予以公告。被告保山市隆阳区人民政府于2018年12月17日针对该请示向原市国土局隆阳分局作出隆政复[2018]154号《隆阳区人民政府关于李强军、李立宏2户国有土地使用证有关事项的批复》，同意其请示内容并要求该单位严格按照有关规定办理手续。 另查明，2018年12月18日，被告隆阳区人民政府对两原告作出《关于对保市国用（籍）字第D-07-554号更正登记的通知》，要求两原告接该通知之日起5日内，持原土地使用证到原国土资源局隆阳分局办理注销登记，逾期不办理的由不动产登记机构依法公告后予以注销。并于2018年12月24日、12月25日分别送达给原告李强军、李立宏后，于当日作出《国有土地使用权更正登记公告》，公告载明了：经区人民政府研究决定，现将保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》更正登记为《集体土地使用证》。并于当月22日在《保山日报》刊登该公告。2019年1月4日，被告隆阳区人民政府在保山日报刊登公告，公告注销保市国用（籍）字第D-07-554号《国有土地使用证》。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，当事人提起行政诉讼，应当符合人民法院受案范围等法定起诉条件。本案两原告认为所诉被告对其职能部门报批的请示作出同意的行政批复，已实质外化并对其权利义务产生影响，但被告已在此后对批复涉及内容另以通知和公告的形式对原告户持有的涉案《国有土地使用证》作出了相应的更正登记和注销的行政行为，被诉批复并未实质外化，也未对原告权利义务产生实际影响。故该批复行为属于行政机关内部过程性批复行为，并未对外发生法律效力，依法不属于人民法院行政案件受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用问题的解释》第一条第二款第（五）项、第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项，裁定如下： 驳回原告李强军、李立宏的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审 判 长  何延武 审 判 员  李海斌 人民陪审员  杨文光 二〇一九年六月五日 书 记 员  李柏毅 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用问题的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。