江西省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）赣行申79号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭仁锦，男，1940年9月22日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭圣进，男，1971年2月4日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭兴家，男，1959年11月9日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭义青，男，1973年4月10日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭义钢，男，1964年7月21日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）彭国龙，男，1970年12月26日出生，汉族，住江西省南昌市安义县。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安义县人民政府，住所地江西省南昌市安义县龙津镇解放路228号。 法定代表人彭开先，该县县长。 委托代理人魏亮、周美川，江西商海律师事务所律师。代理权限为一般代理。 再审申请人彭仁锦、彭圣进、彭兴家、彭义青、彭义钢、彭国龙因其诉安义县人民政府土地行政征收一案，不服南昌铁路运输中级法院（2018）赣71行终380号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查,现已审查终结。 彭仁锦等六人向南昌铁路运输法院起诉称：被告于2015年启动《安义县龙津镇仕桥彭家城中村改造项目》(见安国土资征告(2015)第03号《安义县龙津镇仕桥彭家城中村改造征收补偿标准安置途径告知书》)，安义县人民政府为此项目推进前期工作，安义县国土资源局发布批前告知书，但彭仁锦等六人未见到安义县人民政府依法审批文件及批后实施公告。根据(2017)最高法行申4778号行政裁定书，彭仁锦等六人提起诉讼，请求确认安义县人民政府征地行为违法。 南昌铁路运输法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。彭仁锦等六人请求法院确认安义县人民政府征地行为违法，不符合过半数安义县龙津镇凤山村仕桥村小组村民以集体经济组织名义提起诉讼的条件；即便安义县龙津镇凤山村仕桥村小组成员全部转为城镇居民，也不符合过半数的原集体经济组织成员提起诉讼的条件。集体土地征收安置补偿过程中，对村民权利义务产生实际影响的是行政机关与原告签订的安置补偿协议、行政机关作出的安置补偿决定、行政机关实施强拆集体土地上房屋及其他不动产的行政行为。彭仁锦等六人在其在集体土地上房屋被拆除的情况下，请求法院确认安义县人民政府征地行为违法，因其对安义县人民政府征地行为无行政法上的利害关系，不具有原告主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第一项“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，依法应予驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，原审法院裁定驳回彭仁锦、彭圣进、彭兴家、彭义青、彭义钢、彭国龙的起诉。 彭仁锦等六人不服一审裁定，向南昌铁路运输中级法院提起上诉。南昌铁路运输中级法院认为，当事人提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第(一)项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”。根据上述法律规定，农民个人认为村农民集体享有的土地所有权或使用权受到他人侵害，需要对外主张权利的，应当以农民集体的名义对外主张权利。农民个人未经授权不能代表村农民集体对外主张权利，包括提起诉讼。本案中，被诉征地行为涉及的土地是彭仁锦等六人所在的安义县龙津镇凤山村仕桥村的集体土地，影响的是凤山村仕桥村集体整体的权益。彭仁锦、彭圣进、彭兴家等六上诉人未经授权，以个人名义针对被诉征收补偿安置告知书提起本案诉讼，不具备原告主体资格。此外，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，彭仁锦彭圣进、彭兴家等六上诉人未达到安义县龙津镇凤山村仕桥村小组村民的半数，即便以村小组成员全部转为城镇居民，也未达到原集体经济组织成员的半数，不符合以集体经济组织名义提起诉讼的条件，亦不具备原告主体资格。据此，依照中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回上诉，维持原审裁定。 彭仁锦等六人不服二审裁定，向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定，判定被申请人征地行为违法。事实和理由为：1.申请人并未以集体经济组织名义参加诉讼，而是以自己的名义起诉。2.彭义青、彭兴家、彭圣进地上附着物至今未得到补偿，其他三人只得到部分补偿，也影响了申请人实际使用集体土地。3.申请人只见到批前拟征地告知书（即安国土资征告〔2015〕第03号）及征收土地红线图，至今未见到安义县人民政府发布的批后征地公告。综上，请求依法开庭审查，以维护其合法权益。 被申请人安义县人民政府答辩称：申请人彭仁锦等六人不能代表村集体经济组织或者村民委员会向答辩人提起确认征地行为违法的诉讼。申请人属于诉讼主体不适格。原审法院裁定驳回申请人的上诉，事实清楚，适用法律正确，故请求江西省高级人民法院依法驳回再审请求。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等规定，参考国务院法制办国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》精神，在收到国务院或者省级人民政府征地批复后，农村集体土地征收补偿程序可以分为“征收土地公告”环节、“征地补偿安置方案听取意见、批准与公告”环节、“按照征地补偿安置方案向权利人支付补偿项目”环节、“不按照依法批准的方案进行补偿安置引发争议依法申请复议或诉讼”环节、“责令交出土地”环节以及申请法院强制执行等环节。从《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》等相关法律、司法解释、法规规定来看，征收农村集体土地涉及多重权利和不同的主体，包括集体土地所有权人、集体经济组织成员宅基地使用权和土地承包经营权、实际经营者经营权、地上附着物及青苗所有权、集体建设用地使用权等，在不同的征地环节存在不同的原告主体资格问题。在征地环节中，如征地补偿环节、强拆环节等，被征地农户因行政行为涉及到其实际权益，其可以以自己的名义提起行政诉讼；然而在对征地公告（征地批复、征收决定）等直接影响所有权的行为不服的，则村委会或村集体经济组织或过半数的村民可以集体经济组织名义提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼请求应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，申请人彭仁锦等六人请求确认安义县人民政府征地行为违法，从上述分析可知，集体土地的征地行为是多环节的，当事人笼统起诉征地行为违法，属于诉讼请求不具体、不明确。因此申请人彭仁锦等六人的起诉不符合起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……本案申请人彭仁锦等六人就属于这种情形，故应裁定驳回起诉。一、二审法院适用法律虽存在错误，但结果裁定驳回起诉，并无不当。本院予以维持，但对存在的问题，亦予以指明。 综上，彭仁锦等六人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人彭仁锦、彭兴家、彭义青、彭义钢、彭国龙、彭圣进的再审申请。 审判长 葛 伟 审判员 王丽君 审判员 方石清 二〇一九年六月二十六日 书记员 张建平