河北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）冀行终56号上诉人（原审被告）:河北省自然资源厅（原河北省国土资源厅）。住所地：石家庄市红旗大街。法定代表人：张维亮，厅长。委托代理人：严卫青，河北省自然资源厅工作人员。委托代理人：邢建民，河北卓联律师事务所律师。上诉人（原审原告）:任丘市京联建材有限公司。住所地：任丘市梁召镇北丁务村。法定代表人：刘云青，总经理。委托代理人：杨福闽，副总经理。委托代理人：孟祥坡，河北建平律师事务所律师。上诉人河北省自然资源厅与上诉人任丘市京联建材有限公司（以下简称京联建材）确认探矿权行为违法一案，不服河北省石家庄市中级人民法院作出（2017）冀01行初132号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判长窦淑霞、审判员刘云鹏、邢会丽参加评议的合议庭，于2019年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人河北省自然资源厅委托代理人严卫青、邢建民，上诉人京联建材委托代理人孟祥坡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，河北省人民政府办公厅、河北省环境保护厅于2006年6月12日向承德市人民政府作出的办字【2006】57号《关于同意建立千鹤山、都山省级自然保护区的复函》载明：“你市政【2006】7号文收悉。经省政府研究，同意建立千鹤山、都山两个省级自然保护区。保护区管理机构按有关程序报批。”河北省环境保护厅于2017年1月17日向京联建材作出《关于大岭庙X矿地理位置的复函》，结果显示大岭庙X矿探矿权勘探范围大部分在保护区缓冲区内，部分在实验区内。京联建材于2009年6月25日签订《探矿权挂牌出让成交确认书》，通过参与探矿权挂牌出让活动，竞得“河北省宽城满族自治县汤道河镇大岭庙X矿普查”探矿权，成交价1060万元整，由竞得人一次缴纳，该确认书有出让组织单位承德市国土资源局及出让承办单位承德市矿业权交易所印章。2010年10月13日河北省省国土资源厅（现河北省自然资源厅）向京联建材颁发证号T13XX21探矿权证，证载勘查项目名称为河北省宽城满族自治县汤道河镇大岭庙X矿普查，地理位置河北省承德市宽城满族自治县，勘查面积6.04平方公里，有效期限2010年10月31日至2012年10月13日。2013年1月25日承德市国土资源局为京联建材办理探矿权延续，探矿权有效期限2013年1月25日至2014年10月13日。在2015年11月18日宽城满族自治县国土资源局作出宽国土资勘核【2015】18号《探矿权延续变更的情况说明》向承德市国土资源局上报办理探矿权延续变更登记手续，承德市国土资源局未作出答复。2013年8月5日宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处向大岭庙X矿下达《停止作业告知书》，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条的规定，告知停止作业。一审法院认为，因本案系河北省高级人民法院发回重审的案件，京联建材的原诉讼请求包含判决确认颁证行为违法和赔偿损失两项请求，一审法院按照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定分别立案，并非京联建材撤诉后又以同一事实和理由重新起诉的情形，故河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）认为京联建材的起诉违反了“一事不再理”，京联建材丧失诉权的理由不能成立。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条规定：“勘查下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证：（一）跨省、自治区、直辖市的矿产资源；（二）领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；（三）外商投资勘查的矿产资源；（四）本办法附录所列的矿产资源。勘查石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主管部门登记，颁发勘查许可证。勘查下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发勘查许可证，并应当自发证之日起10日内，向国务院地质矿产主管部门备案；（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。”据此，河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）具有颁发“河北省宽城满族自治县汤道河镇大岭庙X矿普查”探矿权证的法定职权。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是法律、行政法规另有规定的除外。”从该条字面上来看，“探矿”行为并没有作为禁止在自然保护区内进行的活动明确写入本条，但是“探矿”行为究竟是不是可以在自然保护区内进行活动，还得考察《中华人民共和国自然保护区条例》的立法目的以及“探矿”行为与“开矿”行为之间的关系。《中华人民共和国自然保护区条例》第一条规定：“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”根据该条可知，《中华人民共和国自然保护区条例》立法目的主要是为了保护自然保护区内的生态系统、珍稀濒危野生动植物物种等自然环境和自然资源，那么在自然保护区内进行的活动有可能造成自然环境和自然资源破坏后果的，就应该予以禁止。“探矿”行为需要进行修路、建厂房、打孔、钻探等工作，这些活动显然会破坏自然环境和自然资源。“探矿”行为与“开矿”行为并不是孤立的、互不联系的两个行为，只有经过“探矿”行为探明矿物种类和储量才会进行后续的大规模开采活动，因此对第二十六条规定的“开矿”行为应该做一个广义的理解，即此处的“开矿”行为包含了“探矿”行为的前置程序。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。”根据宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处作出的《关于核查大岭庙X矿地理位置有关情况的说明》可知，京联建材的探矿权证勘查范围绝大部分在保护区缓冲区范围，小部分在实验区范围，按照该条的规定，京联建材是不可以在核心区和缓冲区建设任何生产设施的，据此可以说明在自然保护区内的“探矿”行为是不允许的。宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处下达的《停止作业告知书》是根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得、责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处300元以上10000元以下的罚款。”的规定作出的。这里宽城满族自治县都山省级自然保护区管理处是把京联建材的“探矿”行为，作为了应予禁止的行为来作出处理的，由此可以印证“开矿”行为包含了“探矿”行为，在自然保护区的“探矿”行为是不被允许的。综上所述，在自然保护区内，“开矿”行为是应予禁止的活动，“探矿”行为同样是应予禁止的活动，在自然保护区内设立探矿权的行为是违法的。河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）为京联建材颁发编号为T13XX21矿产资源勘查许可证，违反《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条的规定，是违法的行政许可行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）颁发编号为T13XX21矿产资源勘查许可证的行为违法。案件诉讼费50元，由河北省国土资源厅（现河北省自然资源厅）负担。河北省自然资源厅不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人颁发的T13XX21探矿权证行为合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、三十五条规定，上诉人为京联建材设置的探矿权，是“在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利”非上述条例所禁止的“开矿权”，即“开采矿物”的权利。（二）上诉人颁发的T13XX21探矿权证程序合法。上诉人作为地质矿权的行政主管部门，根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》第四条和第十六条的规定，委托承德市国土资源局进行公开招投标，京联建材中标，上诉人为京联建材颁发矿产资源勘查许可证，具体行政行为程序合法。（三）京联建材起诉违反了“一事不再理”原则，京联建材已经丧失诉权。京联建材在本案审理期间申请撤回起诉，在一审法院准予撤回起诉后，又再次起诉，违反了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十六条的规定，一审法院应予驳回起诉。上诉人任丘市京联建材有限公司不服一审判决，向本院提起上诉：（一）本案所涉探矿权的行政许可包含三方面内容，一是双方签订探矿权挂牌出让成交确认书，进而初次准许探矿权的行政许可。二是第一次准许延长探矿权期限的行政许可。三是第二次视为准许延长的探矿权期限的行政许可。上诉人的诉讼请求要求对上述三个方面给予审查，而一审法院只审查了初次准许探矿权行政许可的合法性，没有审查探矿权挂牌出让成交确认书和两次准予延长探矿权期限的行政许可合法性。（二）因河北省自然资源厅在自然保护区内设置探矿权违反法律规定，所以双方签订的探矿权挂牌出让成交书是无效的，继而初次准许许可和两次准许延长许可的行政许可也是无效的。综上，本案所涉探矿权始于双方签订的挂牌出让成交确认书，终于2017年9月5日承德市国土资源局下发整改通知，这是探矿权的一个完整过程，请二审法院对探矿权整个过程进行审查。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条明确规定了“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、开矿、狩猎、采石挖沙等活动”。该《条例》规定的“开矿”是否包含探矿权在内，即自然保护区内可否设置探矿权的问题。依据《矿产资源法实施细则》第六条规定，探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。虽然在未取得采矿许可证前，不享有开采矿产资源和获得所开采矿产品的权利。但是探矿权人获得勘查矿产资源的权利即包含了查明工业矿床、取得地质勘查成果，以及获得相关收益的权利。探矿权人勘查目的并非是获得矿产品，但在其勘查过程中，必然会有作为标本的矿石采出，因此，勘查过程必然会有对地矿、山体进行破坏，与矿产资源保护的立法目的相违背。且设置探矿权的目的是勘探矿产资源的储备量，并作出勘查储量报告，是申请采矿权的基础文件，探矿权是采矿权的必然前提。因此，一审法院认为《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定中禁止的“开矿”行为无论从文义解释还是目的解释，均应包括“探矿”行为在内。二审法院予以支持。上诉人河北省自然资源厅主张京联建材二次起诉违背“一事不再理原则”，应予驳回起诉。因京联建材撤诉后再行起诉是按照一、二审法院的要求以及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》实施的诉讼行为，并非“一事不再理原则”规定情形，故上诉人河北省自然资源厅该项上诉请求，本院不予支持。关于上诉人京联建材主张一审法院未对探矿权颁证与延续许可全面审查，未对河北省自然资源厅挂牌出让成交确认书的效力进行审查。对此本院认为，上诉人京联建材一审诉讼请求为“请求确认被告作出的准予原告探矿权的行政许可行为违法无效，矿产资源勘查许可证编号为T13XX21”。其请求的是河北省自然资源厅的颁发探矿权证的行为，即针对的是一个行政主体作出的一个具体行政行为，故一审法院在审理后作出确认河北省国土资源厅颁发编号为T13XX21矿产资源勘查许可证的行为违法。符合行政诉讼法的审理范围，亦与京联建材的诉讼请求一致。故上诉人京联建材上诉理由理据不足，本院不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二审上诉费50元，由河北省自然资源厅负担。本判决为终审判决。审判长  窦淑霞审判员  刘云鹏审判员  邢会丽二〇一九年六月二十九日书记员  贾 靖