广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初461号原告徐标平，男，1961年8月13日出生，汉族，住佛山市南海区。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人邝欢澄，佛山市自然资源局南海分局工作人员。委托代理人邓日科，广东法品律师事务所律师。被告佛山市南海区人民政府，住所地佛山市南海区桂城街道南海大道北88号。法定代表人顾耀辉，区长。委托代理人曾晓璐，该府工作人员。委托代理人陈景聪，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。原告徐标平诉被告佛山市自然资源局（以下简称市资源局）行政处罚、佛山市南海区人民政府（以下简称南海区政府）行政复议纠纷一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。原告徐标平，被告市资源局的委托代理人邝欢澄、邓日科，被告南海区政府的委托代理人曾晓璐、陈景聪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称原南海区国土局）于2018年12月28日作出丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》，查明原告从2017年3月至今，未经依法批准擅自对佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”地段（四至及范围详见违法用地红线图XXX的土地），用作建设农村住房的行为。经现场勘查及南海区土地测绘所测算，原告非法占用土地面积12.4平方米。上述土地在佛山市南海区土地利用总体规划中用途为城镇建设用地区，上述土地在佛山市南海区2016年土地利用变更调查成果中地类为建设用地。原告上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十二条的规定，原南海区国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，决定对原告作出如下处罚：1.责令原告拆除位于佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”地段土地上新建的住宅；2.责令原告退回非法占用的土地给佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社。原告不服，向被告南海区政府申请复议。被告南海区政府于2019年3月23日作出南海府行复〔2019〕59号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持原南海区国土局于2018年12月28日作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》。原告诉称，原告有位于二甲村××旧房屋一间，在拆除前由南海区国土部门于2016年4月26日最终测绘的结果是南北向4.62米、东西向8.06米，实际占地面积37.23平方米，但是1987年的土地证登记只有33.8平方米，对比房屋的实际面积少了3.43平方米，那么应该按照房屋的实际占地面积37.23平方米才符合实际情况。2016年9月12日，原告向同村人陈欢桂购买位于二甲村××号之一面积为46平方米房屋一间。房屋成交后原告前往房管部门询问建房情况，相关工作人员告知原告将买来的房屋先办理过户。2016年9月15日，原告再次去不动产办证中心询问房屋过户详情，工作人员递给原告一份房屋买卖转移的全流程并指导原告如何去办理。2016年9月19日，原告带上房屋转让协议、房产证和土地证去到西联村委会核实买卖房屋的情况，工作人员核对无误后开具买卖房屋的地址证明（六巷9号之一）给原告。2016年9月20日，原告带上所购房屋的房产证和土地证、地址证明去南海区国土局申请测绘。时隔几日，南海区国土局派出工作人员对原告所购的二甲村××号之一的房屋进行现场测绘。2016年10月10日，南海区国土局测绘所绘制出原告所购的二甲村××号之一的房屋宗地图，占地面积为44.8平方米。2016年10月13日原告将所购房屋进行拆除。2016年10月15日，原告前往不动产办证中心递交过户材料，被告知必须要先将买来的房屋原房产证注销然后土地证才可以办理过户手续。2016年10月25日，原告夫妻及陈欢桂、陈欢桂儿子徐正岗前往不动产办证中心窗口按照工作人员指引将所购房屋办理了注销手续。2016年12月8日，原告将宗地图、地址证明、土地证、无房产证明等材料递交到不动产办证中心窗口。2016年12月14日，原告收到不动产办证中心的告知，告知原告去丹灶镇国税部门递交资料审核。2016年12月21日，原告收到丹灶镇国税部门工作人员的电话通知交了国税增值税费。2016年12月25日，原告带上国税发票到丹灶镇行政服务中心地税部门递交资料审核并于2017年1月8日交完了房屋买卖的全部税费。2017年1月22日，原告及陈欢桂等人办理过户手续，相关工作人员让原告回家等待拿新的土地证。2017年3月18日，原告开始动工做建房屋的地基。2017年4月6日,二甲村村长和西联村委会负责人一同查看原告的地基，次日原告与西联村委会负责人等人在西联村委会办公室讨论原告地基问题，最终确定了现在房屋的格局。原告对所购宅基地有证有据，政府部门也多次派人到现场测绘、核实的地址完全一致，同时原告也是按照政府相关部门的指引去办理过户并交纳了全部税费。因此原告合法的宅基地使用面积应为37.23平方米加上44.8平方米，合共82.03平方米，原告现在所建房屋的占地面积只有79.8平方米并没有超占面积的说法。原告自从1993年开始组建家庭以来在本村没有一间属于自己独立的房屋居住，一直以来带着妻儿一家3口到处租房，至今实在无能力继续租下去，且儿子已经二十多岁所以急于建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定：“农村村民一户只可以拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”佛山市的宅基地标准为80平方米，原告并没有违反这条规定，而且二甲村集体组织也是认可原告所买的用地面积为46平方米。原告所建房屋从2017年3月18日开始动工到2018年1月10日基本完工，在这期间一直没有部门向原告提出阻止或停止建房的通知，在2018年5月16日才收到国土部门的责令通知。原告夫妻二人在2018年9月7日到丹灶镇国土所参加由所长主持的会议，所长告知原告可以按照现在的实际建房占地面积补办合法的手续，原告因为资金空缺暂缓办理。综上，原告起诉请求：1.撤销原南海区国土局作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》及被告南海区政府作出的南海府行复〔2019〕59号《行政复议决定书》；2.诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.原告的身份证，证明原告的诉讼主体资格。2.《国土资源行政处罚决定书》《行政复议决定书》，证明被诉行政行为的内容错误。3.佛山市南海区在建宅基地补办手续操作指南，证明当时国土所要求原告办理建房的合法手续。4.原告的佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份经济合作社成员资格证、陈欢桂的身份证、土地增值税纳（免）税证明、广东增值税普通发票、中华人民共和国税收完税证明两份，证明原告和陈欢桂去不动产窗口办理手续，工作人员仔细核对了身份，买卖是合法的，而且原告还交了增值税、所得税、印花税，反正所有的税费原告均交齐。5.（1993）南法民初字第60号《民事判决书》、收据三张，证明原告一家三口现在在外面租房子住，法院的判决也将原告名下的房子判给了陈平枝，因此没有房子居住。6.行政服务中心项目办理表、集体土地建设用地使用证（土地使用者：陈欢桂），证明原告向案外人陈欢桂购买了土地证号为06××15号的土地及房子。7.宅基地范围内赠与转移登记，证明当时办理过户的时候，不动产登记中心给予原告相关的材料及流程。8.地址变更证明，证明原告购买的土地的地址是9号之一。9.宗地图（宗地编码：XXX），证明地址确定之后，经测量，发现宗地面积为44.8平方米。10.房屋转让协议，证明原告与陈欢桂买卖一墙之隔的房子的协议，协议的出卖方是陈欢桂以及其儿子、丈夫签字的。11.宗地图（地号：XXX），证明原告的房子实际是长方形的，实际占地面积是37.23平方米，由于土地证是33.8平方米，所以分割了部分土地，未计算到测量的面积中。12.老房子照片2张，证明原告的房子是长方形的，并没有与证据11的宗地图一致。被告市资源局辩称，一、原南海区国土局具有作出案涉决定的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，原南海区国土局作为南海区的土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出处罚的职权。二、涉案决定作出的程序合法。（一）原南海区国土局依法立案及作出涉案决定。因有群众信访投诉原告存在违法用地行为，原南海区国土局于2018年8月24日发现原告涉嫌非法用地后，于2018年8月24日立案，符合《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定。由于案件情况特别复杂，原南海区国土局于2018年10月23日经合法办理延期手续将办案期限延期至2019年1月18日，最终，原南海区国土局于2018年12月28日作出案涉决定并依法送达给原告，符合《国土资源行政处罚办法》第三十二条第二款的规定，程序合法。（二）原南海区国土局已依法告知原告享有陈述、申辩、听证权。经调查后，原南海区国土局在作出处罚决定前，依法作出《国土资源行政处罚告知与听证告知书》。向原告告知原南海区国土局拟作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据，并告知原告享有陈述、申辩、听证权。因原告一直拒绝签收该告知书，原南海区国土局便于2018年11月9日将此告知书留置送达给原告。此后原告未要求听证，程序上符合《国土资源行政处罚办法》第二十七条、第二十八条的规定。三、涉案决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。经调查发现，原告涉嫌在未经批准的情况下，擅自将位于佛山市南海区丹灶镇西联村二甲小组“六巷9号”的土地用作建设农村住房，非法占地面积12.4平方米。经现场调查，上述12.4平方米土地原告未能提供其合法使用土地的有关文件、资料。另经内业核查，涉案土地位于已颁发给佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社农民集体的所有权证范围内；在佛山市南海区土地利用总体规划（2010年至2020年）中用途为建设用地区；在佛山市南海区2016年度土地利用现状数据中地类为建设用地。原告未经依法批准非法占用土地进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十二条的规定，属非法占用土地行为。原南海区国土局遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，责令其限期拆除非法占用土地上的建筑，恢复土地原状并退还所占用的土地给佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社。涉案决定的作出认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确。四、原告的主张不成立，原告建筑占地面积约80平方米，已办理土地使用权证的土地面积约为67.6平方米，非法占地面积12.4平方米。根据现场勘查及内业调查，原告建筑占地面积约80平方米，其中67.6平方米办理土地使用权证，证号为集用（2016）第XXX、集用（1989）XXX，证载面积分别为33.8平方米、33.82平方米，未办理土地使用权证面积12.4平方米，因此原告非法占地面积12.4平方米。根据《中华人民共和国物权法》第六、第十七条的规定可知，不动产物权以登记为准。因此原告主张集用（2016）第XXX土地面积应以房屋实际建筑面积37.23平方米无依据。而且房屋实际建筑面积并不绝对等同于土地面积，其事实与理由不成立。原告自称购买案外人陈欢桂46.46平方米土地，但经调查，佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”的建筑位于集用（2016）第XXX、集用（1989）06××16号的土地上，其中集用（1989）06××16号的土地登记在陈欢桂名下，证载面积为33.82平方米，并非原告所称陈欢桂名下44.8平方米土地，且原告已在2018年8月24日的《询问笔录》中自述“后经相关部门调查，46.46平方米的土地证并不对应该地块，陈欢桂称该证对应其在六巷另一块土地”，因此其事实与理由并不成立。综上所述，涉案决定合法有效，原告的起诉理由不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市资源局向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据：1.执法中队国土资源违法案件立案呈批表、原告的身份证、2018年8月24日询问笔录、原告拒签询问笔录照片、现场勘查笔录、违法用地位置及四至范围示意图、现场照片2张、图纸证据清单及说明、2016年影像图、2010-2020年土地利用总体规划图、2016年土地利用现状图、违法用地红线图、徐标平用地所有权位置示意图、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果[集有（2012）XXX]、徐标平违法占用土地位置示意图、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果2张[集用（2016）XXX、集用（1989）XXX]、土地违法行政案件调查报告、违法案件处理决定呈批表、国土资源行政处罚告知与听证告知书文件稿纸、国土资源行政处罚告知与听证告知书及回执、国土资源行政处罚告知与听证告知书留置送达现场照片及送达回证，证明原南海区国土局经初步调查，发现原告涉嫌存在非法占地，因此按照规定在10个工作日内立案，程序合法，经现场调查及内业核查，原告非法占地的事实清楚、证据确凿，原南海区国土局拟对其作出行政处罚。原南海区国土局作出处罚决定前，已依法告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及法律依据，并告知原告享有陈述、申辩、听证权，程序合法。2.关于丹灶镇违法用地案件立案查处延期的报告、国土资源违法案件延期申请表、重大执法决定法制审核意见表、国土资源行政处罚决定书文件稿纸、《国土资源行政处罚决定书》、国土资源行政处罚决定书留置送达现场照片及送达回证，证明由于案情特别复杂，原南海区国土局经延期后在规定期限内作出涉案处罚决定，涉案处罚决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确、程序合法。被告南海区政府辩称，一、被告南海区政府有权作出涉案行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述规定，被告南海区政府作为县级人民政府，有权受理原告不服原南海区国土局作出的行政处罚决定提出的行政复议申请，并依法作出行政复议决定。二、被告南海区政府作出涉案行政复议决定的程序合法。本案中，被告南海区政府于2019年2月1日收到原告提出的行政复议申请后，于同日依法予以受理，并于同月11日向原南海区国土局送达《提出行政复议答复通知书》。原南海区国土局于2019年2月21日提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年3月23日，被告南海区政府作出《行政复议决定书》，并依法向各方当事人送达。整个复议过程符合行政复议法规定的期限和要求，程序合法。三、被告南海区政府作出涉案行政复议决定的内容合法。经复议查明，2018年8月24日，原南海区国土局就坐落于佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”地段的农村房屋建设问题向原告制作《询问笔录》。原告陈述涉案房屋为其2017年3月开始动工建设，建设基底占地面积约80平方米，其在该地原有一间旧屋土地证面积33.8平方米。同日，原南海区国土局对现场进行勘查，并制作《现场勘查笔录》。同日，原南海区国土局对该案立案调查。经核查及测算，涉案房屋占地面积约80平方米，其中67.6平方米办理了土地使用权证，证号为集用（2016）第XX、集用（1989）XXX，证载面积分别为33.8平方米、33.82平方米，未办理土地使用权证面积12.4平方米。同年10月23日，原南海区国土局决定将该案办理期限延期至2019年1月18日。2018年11月9日，原南海区国土局向原告留置送达丹国土执（听告）字〔2018〕第001号《国土资源行政处罚告知与听证告知书》，告知原告拟作出的处罚事实、法律依据和其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利。原告在规定期限未申请听证。同年12月28日，原南海区国土局作出丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》，认定上述事实，原告未经依法批准非法占用土地进行非农业建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十二条的规定，属非法占用土地的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令原告拆除位于佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”地段土地上新建的住宅；2.责令原告退回非法占用的土地给佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社。上述《国土资源行政处罚决定书》已于2019年1月14日送达原告。另查明：一、涉案土地位于已颁发佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社的所有权证范围内。二、涉案土地在佛山市南海区土地利用总体规划（2010年至2020年）中用途为建设用地区，在佛山市南海区2016年度土地利用现状数据中地类为建设用地。本案的争议焦点是：原南海区国土局作出的上述《国土资源行政处罚决定书》是否合法。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，原南海区国土局于2018年8月24日对原告涉嫌国土资源违法行为立案调查，于同年10月23日依法将办案期限延期至2019年1月18日，并于2018年12月28日作出行政处罚决定，其行为符合上述规定的期限要求，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”根据上述规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并经人民政府审批，否则不得从事住宅建设。本案中，根据原告的陈述、《现场勘查笔录》、现场照片、违法用地红线图、2016年土地利用现状图、土地利用总体规划图（2010-2020年）、不动产登记信息查询结果等证据材料，可证实原告未经依法批准于2017年擅自占用佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社所有的位于佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”地段的未办理土地使用权证的12.4平方米土地用作建设私人住宅的事实。其行为违反上述规定，违法事实清楚、证据充分。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”对原告的上述违法行为，原南海区国土局根据上述规定，责令原告拆除涉案的私人住宅，并将非法占用的土地退还给土地所有人，合法有据。原告述称其原有的房屋实际建筑面积是37.23平方米，但是旧的土地证土地使用面积只有33.8平方米，比实际少了3.43平方米。但在原告并未就其主张提交充分证据予以证明的情况下，应当以不动产权属证书作为认定相关土地使用权面积的有效依据。其该项理由缺乏事实根据，不能成立。原告述称其于2016年9月12日向同村人陈欢桂购买一间面积为46.46平方米的平房，其已按照相关部门的指引于2017年1月8日交完全部税费。但原告并未提交相关的证据予以证实；且从原告在《询问笔录》中反映的情况来看，其自述向陈欢桂购买的46.46平方米的土地证并不对应涉案房屋所在地，过户手续亦未能办理。其该项理由缺乏事实根据，不能成立。根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市××等××点县××、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年2月27日起施行）、《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市××等××点县××、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》（2017年11月5日起施行），在南海区实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第六十二条第三款规定有所调整，原南海区国土局在丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》中未援引上述规定作为处罚依据，适用法律依据存在瑕疵；鉴于上述规定仅就宅基地的审批权限进行了调整，并未改变农村村民建住宅仍应经人民政府审批的事实，故对本案的处理结果并无实际影响，对原南海区国土局的该项瑕疵，被告南海区政府予以了指正。原南海区国土局作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，程序合法。故被告南海区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持原南海区国土局于2018年12月28日作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》。涉案复议决定的内容合法有效。综上所述，被告南海区政府处理南海府行复〔2019〕59号行政复议案件的程序符合法律规定，复议结果合法有效，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。被告南海区政府向本院提交了以下作出被诉行政行为的证据：1.行政复议申请书、原告的身份证、丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》、行政复议提交证据材料清单、当事人送达地址确认书，证明被告南海区政府于2019年2月1日收到原告提出的行政复议申请和材料。2.《行政复议答复书》、授权委托书、所函、律师证复印件、EMS邮寄单及相关证据材料，证明原南海区国土局在法定期限内对案件进行了答复，并提交了相关证据材料。3.《行政复议受理通知书》及EMS邮寄单、邮件查询记录、《提出行政复议答复通知书》及送达回证，证明行政复议程序合法。4.《行政复议决定书》及EMS邮寄单、邮件查询记录，证明被告南海区政府依法作出行政复议决定并送达各方当事人。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1、2，两被告对其真实性、合法性、关联性均无异议，本院均予以采纳。原告提供的证据3、7，该证据仅为不动产登记部门的办事指引，与本案认定事实无关，本院不予采纳。原告提供的证据4，该组证据系原告针对被告南海区政府在复议决定书中认为原告未提供税费票据而在诉讼阶段新提供的证据，因此与本案认定事实有关，本院予以采纳。原告提供的证据5，本案系行政处罚纠纷，该组证据与本案认定事实无关，且该组证据亦无法证明原告拟证明的目的，故对该组证据本院不予采纳。原告提供的证据6、8、10，上述证据能形成完整的证据链证实原告与案外人陈欢桂购房的事实，故对上述证据本院予以采纳。原告提供的证据9，本院认为该宗地图虽然测量面积为44.8平方米，但庭审查明，该测量的地点并不是原告所属地块，而是案外人陈欢桂房屋所占地块，但该宗地图显示权属人却载明原告，由此可见该宗地图并不客观。此外根据我国物权法的规定，物权登记方有公示公信效力，在宗地图并不具有物权公示效力，宗地图所测土地的面积并不能代表陈欢桂合法占有土地的面积，故对该组证据本院不予采纳。原告提供的证据11,该组证据系原告本人所占土地测绘的结果，且宗地图与原告证载面积33.8平方米相一致，本院予以采纳。原告提供的证据12，与本案认定事实无关，本院不予采纳。被告市资源局提供的证据1中的执法中队国土资源违法案件立案呈批表、原告的身份证、2018年8月24日询问笔录、原告拒签询问笔录照片、现场勘查笔录、违法用地位置及四至范围示意图、现场照片2张、图纸证据清单及说明、2016年影像图、2010-2020年土地利用总体规划图、2016年土地利用现状图、违法用地红线图、徐标平用地所有权位置示意图、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果[集有（2012）XXX]、徐标平违法占用土地位置示意图、佛山市（南海区）不动产登记信息查询结果2张[集用（2016）XXX、集用（1989）XXX]、土地违法行政案件调查报告、违法案件处理决定呈批表、国土资源行政处罚告知与听证告知书文件稿纸均是在行政处罚调查阶段所搜集的材料以及内部的审批情况，原告虽然对上述证据材料提出异议，但并未提供反证将其推翻，上述证据材料与本案认定事实有关系，本院均予以采纳。关于该组证据中的国土资源行政处罚告知与听证告知书文件稿纸、国土资源行政处罚告知与听证告知书及回执、国土资源行政处罚告知与听证告知书留置送达现场照片及送达回证详见本院认为部分。被告市资源局提供的证据2中关于丹灶镇违法用地案件立案查处延期的报告、国土资源违法案件延期申请表、重大执法决定法制审核意见表、国土资源行政处罚决定书文件稿纸均是被告市资源局内部审批文件，本院予以采纳。《国土资源行政处罚决定书》、国土资源行政处罚决定书留置送达现场照片及送达回证，因本案中原告已承认收到该决定书，故对上述证据本院予以采纳。被告南海区政府提供的证据1-4，各方当事人均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。经审理查明，2018年8月24日，原南海区国土局就坐落于佛山市南海区丹灶镇西联村二甲村小组“六巷9号”地段的农村房屋建设问题向原告制作《询问笔录》，询问时，原告表示涉案房屋为其2017年3月开始动工建设，建设基底占地面积约80平方米，其在该地原有一间旧屋土地证面积33.8平方米，陈欢桂向原告提供一个46.46平方米的土地证，原告按照相关部门要求办理过户手续，后经相关部门调查46.46平方米土地并不对应该地块，陈欢桂称该证对应其在六巷另外一个地块。后原告在《询问笔录》上拒绝签名，但由原南海区国土局工作人员拍摄确认。与此同时，原南海区国土局对现场进行勘查，并制作《现场勘查笔录》，后原告亦对《现场勘查笔录》上拒绝签名。2018年8月24日，原南海区国土局对该案立案调查，认为涉案房屋占地面积约80平方米，其中67.6平方米办理了土地使用权证，其中证号为集用（2016）第XXX号、证载面积为33.8平方米登记在徐讲平、徐标平名下，证号为集用（1989）06××16号、证载面积为33.82平方米登记在陈欢桂名下。2018年10月23日，原南海区国土局认为涉案地块属于拆旧建新宅基地，但建设范围超出土地使用证范围约12.4平方米。由于村集体本身对用地人使用该地并未提出异议，且该地已建成三层房屋，对该地块进行立案拆除处理存在较大不稳定因素，另一方面由于今年南海区出台宅基地批少用地补办政策，建议优先引导用地人补办该地手续，但经多次沟通，用地人始终未理解，以手续繁复为由拒绝补办，鉴于上述原因，原南海区国土局经批准决定将该案办理期限延期至2019年1月18日。2018年11月9日，原南海区国土局向原告送达丹国土执（听告）字〔2018〕第001号《国土资源行政处罚告知与听证告知书》，告知原告拟作出的处罚事实、法律依据和其依法享有陈述、申辩及要求听证的权利，原南海区国土局通过张贴该告知书在原告家门口的方式进行留置送达，庭审中，原告表示并未收到过听证的告知书。同年12月28日，原南海区国土局作出丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》，并于2019年1月14日通过张贴该决定书在原告家门口的方式进行留置送达给原告。原告不服原南海区国土局作出的《国土资源行政处罚决定书》，于2019年2月1日向被告南海区政府申请行政复议，被告南海区政府当日依法予以受理，并于同月11日向原南海区国土局送达《提出行政复议答复通知书》。原南海区国土局于2019年2月21日提出书面答复，并提交相关证据材料。2019年3月23日，被告南海区政府作出《行政复议决定书》，于2019年3月27日向原告及原南海区国土局送达。另查明，涉案土地位于已颁发佛山市南海区丹灶镇西联村二甲股份合作经济社的所有权证范围内。涉案土地在佛山市南海区土地利用总体规划（2010年至2020年）中用途为建设用地区，在佛山市南海区2016年度土地利用现状数据中地类为建设用地。再查，2016年9月12日，原告与陈欢桂签订《房屋转让协议》，协议约定原告同意购买陈欢桂拥有的坐落在佛山市南海区丹灶镇西联社区居民委员会二甲村小组六巷9号的平房及土地使用权，面积为46平方米，成交价为23000元。其中陈欢桂向原告提供一份南府集建字〔89〕第06××15号《集体土地建设用地使用证》，证载显示用地面积为46.46平方米，该地地籍号为2-69。又查，2017年1月8日，南海区地方税务局土地增值税出具《土地增值税纳（免）税证明》，证明陈欢桂转让佛山市南海区丹灶镇西联社区居民委员会二甲村小组六巷9号之一的房地产，面积44.8平方米，经审核，已按属免税范围的房地产转让办理纳税事项。此外，原告向相关税务部门缴纳相关的税费。因机构改革，原南海区国土局不再保留，本案中，其诉讼主体资格由佛山市自然资源局承接。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款、《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，原南海区国土局作为南海区的土地行政主管部门，具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并作出处罚的职权。因机构改革的原因，原南海区国土局已撤并，上述相关职责由佛山市自然资源局南海分局所承接，因佛山市自然资源局南海分局系佛山市自然资源局的派出机构，故市资源局应为本案的适格的被告。被告南海区政府作为原南海区国土局的本级人民政府，具有受理原告对原南海区国土局作出的行政行为不服提起的行政复议并作出复议决定的法定职责。本案争议的焦点是案涉《国土资源行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否充分、处理程序及适用法律是否正确。首先，关于程序是否合法的问题。原南海区国土局依职权对原告进行调查询问，调查询问前出示了执法证件，并由两名工作人员对其进行调查，调查前告知相关的权利和义务，故原南海区国土局对证据的调取程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定。此外，根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案中，原南海区国土局于2018年8月24日对原告涉嫌国土资源违法行为立案调查，于同年10月23日依法将办案期限延期至2019年1月18日，并于2018年12月28日作出行政处罚决定，其行为符合上述规定的期限要求。关于原南海区国土局是否告知原告陈述、申辩及听证的问题。本院作如下分析：首先，原南海区国土局拟对原告处罚的事项包括拆除房屋及退回非法占用的土地，故应符合《国土资源行政处罚办法》第二十八条应当进行听证的范畴，因此该听证程序是案涉处罚的必经程序。其次，原南海区国土局送达《国土资源行政处罚告知与听证告知书》是否违法的问题。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的情况下前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。本案中，从被告市资源局提供的送达照片来看，当时送达《国土资源行政处罚告知与听证告知书》时，并未显示原告或同住成年家属在场，因此在原告并不在场的情况下，被告市资源局并不能采取留置送达的方式进行送达。本案中，在原告否认收取《国土资源行政处罚告知与听证告知书》的情况下，本院无法认定原南海区国土局对原告送达《国土资源行政处罚告知与听证告知书》有效。因原南海区国土局并未合法有效向原告送达陈述、申辩及听证告知材料，应认定并未向原告告知陈述、申辩及听证的权利，属程序违法。庭审中，被告市资源局认为案涉处罚决定书亦通过上述方式送达，因此听证告知书送达有效。本院认为处罚决定书及听证告知书的送达是两个不同时间段的送达，不具有类比性。即便处罚决定书送达存在问题，因原告承认收到处罚决定书而使送达目的得到实现，而《国土资源行政处罚告知与听证告知书》在原告否认收取的情况下，被告市资源局应当按照法律规定举证证明留置送达的合法性，而本案中被告市资源局所举证的材料经上文论述并不能证明送达合法，故对《国土资源行政处罚告知与听证告知书》送达材料均不予采纳。被告南海区政府受理原告的复议申请后，经调查核实，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并依法送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，程序合法，本院予以确认。其次，事实认定及法律适用方面。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”根据上述规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并经人民政府审批，否则不得从事住宅建设。本案中原告所建的房屋占用两处地块，一块为集用（2016）第XXX号土地使用权证，面积为33.8平方米，该地块登记原告名下，故原告对地块使用不存在非法用地的情形，故对该地块使用应为合法。庭审中，原告认为自己所有的地块实际为37.23平方米，但我国物权法是登记生效主义，集用（2016）第XXX号土地使用权证证载面积为33.8平方米，故原告认为自己所在地块面积为37.23平方米缺乏事实依据，本院不予采纳。关于另一块地的问题，本院认为，庭审中被告市资源局认为原告所占用的系案外人陈欢桂所有土地证号为06××16号面积为33.82平方米的土地，并认为原告与案外人陈欢桂所签订的协议中原告所购买土地为证号06××15号土地。但该事实并未向案外人陈欢桂所调查，并未查清原告与案外人陈欢桂所交易土地的真实交易对象。即便原告与案外人陈欢桂所签订的协议所购买系06××15号土地，但原告实际占用的为案外人陈欢桂06××16号土地，该占用的行为是否合法亦未征求案外人陈欢桂的意见。此外，按通常理解，非法占用土地面积应以原告拆旧建新房屋占地面积减去合法使用土地面积所得，本案中未有证据显示原南海区国土局对原告新建房屋所占地的面积进行测量，因此案涉处罚认定的非法占用12.4平方米土地证据不足。退一步说，即便原南海区国土局所认定原告违法占地12.4平方米成立。本院认为，比例原则是行政法合理性基本原则的内容之一，一般来说，比例原则适用于行政裁量范围内的行政行为，是否符合比例原则属于对行政行为合理性的判断内容。行政审判对行政行为的合法性进行审查，但是，对涉及行政行为合理性的滥用职权和明显不当的行政行为可判决撤销。本案中，原告的房屋已建成，即便存在违法占地12.4平方米，原南海区国土局可要求原告拆除所非法占用地段的建筑物，且庭审中被告市资源局表示原告非法占用土地12.4平方米并不影响房屋的主体结构，原南海区国土局不应当责令原告拆除整个土地上新建的住宅，这样的处罚方式违反了行政比例原则。再者来说，庭审中，被告市资源局表示即便原告存在非法用地，亦可以根据现有政策进行补办手续。原南海区国土局在对原告处罚时应当充分考虑其所作的行政行为是否对违法建设人居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡用地规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。本案中，原告房屋已于2017年建成，即便存在违法用地，被告市资源局在处罚前完全可以正确引导原告补办手续，但原南海区国土局却直接处罚责令原告拆除新建住宅，这明显影响原告的正常生活，原南海区国土局所作的处罚违反了行政比例原则。综上所述，原南海区国土局作出的行政处罚决定程序违法，认定事实有误，适用法律错误，原告主张要求撤销，本院予以支持。因原行政行为与维持的复议行为具有同向性，被告南海区政府在原行政行为明显不当的情况下，作出行政复议决定维持原行政行为，该复议决定亦应一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条规定，判决如下：一、撤销原佛山市南海区国土城建和水务局作出的丹国土执〔2018〕第001号《国土资源行政处罚决定书》；二、撤销被告佛山市南海区人民政府作出的南海府行复〔2019〕59号《行政复议决定书》。本案受理费50元，由被告佛山市自然资源局、佛山市南海区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  李爱真人民陪审员  董 虹二〇一九年六月二十四日书 记 员  罗盛权