河北省遵化市人民法院行政判决书（2019）冀0281行初9号原告：侯秀伶，女，1955年4月5日出生，汉族，农民，住所地遵化市。委托代理人：蔡其展，河北华川（宽城满族自治县）律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人：刘广智，男，1952年11月5日出生，汉族，退休干部，住所地承德市，代理权限为特别授权代理。被告：遵化市卫生健康局（原遵化市卫生和计划生育局），住所地遵化市文化北路7号。法定代表人：刘燕松，该局局长。出庭负责人：纪奉武，该局副局长。委托代理人：齐海霞，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人：梁红英，河北立昌律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。原告侯秀伶与被告遵化市卫生健康局卫生行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月2日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月15日、2019年5月20日公开开庭进行了审理。原告侯秀伶的委托代理人蔡其展、刘广智，被告遵化市卫生健康局负责人纪奉武、委托代理人齐海霞、梁红英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告侯秀伶诉称：经原告侯秀伶申请，被告审查批准，侯秀伶在本市西三里乡张各庄村设置了西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所（以下简称侯秀伶卫生所）。近四十年来，侯秀伶一直在该所执业。2016年初，被告为在本市××村”的医疗改革政策，在对侯秀伶卫生所进行年度校验时，依职权许可侯秀伶做为西三里乡张各庄村卫生室负责人，在张各庄村委会院内执业。因所建筑的张各庄村卫生室不具备执业的基本条件，且未将卫生室的房屋交付给西三里乡张各庄村卫生室使用。为了使群众治疗伤病不受影响，原告侯秀伶仍在侯秀伶卫生所地址内开展诊疗活动，侯秀伶继续在侯秀伶卫生所内执业，被告对原告西三里乡张各庄村卫生室2018年度校验结论仍为合格。2019年2月3日，被告非法作出唐遵卫告字(2019)第001号《公告》，决定立即停止执业活动，并派员在侯秀伶卫生所处驱赶医疗人员和患者。2019年2月21日，被告又非法向侯秀伶送达告知书，内容为：“1.立即暂停包括卫生室诊疗活动、公共卫生活动在内的所有诊疗行为；2.配合市卫生监督所调查；3.积极从速妥善处理与王凤珍及其家属之间的纠纷。”同时，被告六名工作人员在卫生所内强令原告不得接诊，并非法拿走血压计、听诊器。后原告工作人员多次到被告处诘问，被告才于2019年3月5日作出唐遵医保字(2019)203051号《证据先行登记保存决定书》，但至今仍未将所保存的诊疗器械依法返还。被告上述非法和滥用职权的行为致使原告侯秀伶至今不能开展诊疗活动和执业，上述事实有被告作出的《公告》、《告知书》、《证据先行登记保存决定书》及证人证言等证据所证实。综上所述，为保护原告的合法权益，纠正被告非法行使职权和滥用职权行为，特向贵院提出起诉，请求贵院依法判令：一、撤销被告作出的唐遵卫告字(2019)第001号《公告》；二、撤销被告于2019年2月21日作出的《告知书》；三、撤销被告作出的唐遵卫医保字〔2019〕第203051号《证据先行登记保存决定书》；四、判令被告负担本案的全部诉讼费用。原告侯秀伶为证明其主张，向本院提交如下证据：证据1、搜狐网政务新闻网页截图复印件一份，用以证明原遵化市卫生和计划生育局于2019年1月3日挂牌为遵化市卫生健康局；证据2、西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所《医疗机构执业许可证》复印件一份（登记号130281340835），用以证明2016年以前，被告批准西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所在张各庄村内执业。证据3、遵化市卫生和计划生育局关于村级等卫生机构设置中相关问题的通知（遵卫审批字[2016]5号）复印件一份，用以证明遵化市卫生和计划生育局（现遵化市卫生健康局）决定设置村卫生室，改为“一村一室”。证据4、西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构执业许可证》复印件一份（登记号PDY00137013028112D3001），用以证明2016年以后被告批准西三里乡张各庄村卫生室在该村村委会院内执业。证据5、侯秀伶《乡村医生执业证书》复印件一份（编码141XXXXXXXX），用以证明侯秀伶的执业地点为西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所。证据6、2019年3月26日遵化市西三里乡张各庄村村民委员会证明一份，用以证明政府投资委托该村委会建筑供水和排水设施，因资金不足和村内无下水管道，没有安装供水和排水设施，无法建设卫生间，被告等单位对村卫生室建筑检查过，但至今未依法将卫生室交付原告使用。证据7、2019年1月29日遵化市卫生健康局公布的关于公布2018年医疗机构年度检验结果的通知及附件2018年遵化市医疗机构校验结果表（遵卫健医字【2019】2号），用以证明截止到2018年度，被告对西三里乡张各庄村卫生室的检验结果为合格。证据8、唐卫字【2019】第001号《公告》、《告知书》、唐遵卫医保字【2019】第203051号《证据先行登记保存决定书》复印件各一份，用以证明遵化市卫生健康局非法作出停业决定，滥用职权，非法扣押原告的诊疗器械。证据9、申请于海霞、侯小星、张凤阁出庭作证的证人出庭作证申请书各一份，用以证明被告作出具体行政行为。证据10、唐遵卫医罚调证通字（2019）202031号《调取证据通知书》复印件一份，用以证明西三里乡张各庄村卫生室是本案适格的原告。证据11、侯秀伶的身份证复印件一份，用以证明侯秀伶家是西三里乡张各庄村10号，侯秀伶从未在家中行医。证据12、照片3张，用以证明候秀玲常年居住在××镇，侯秀伶从未在家中行医。证据13、照片提取单复印件三页，用以证明2019年2月3日被告检查的行医场所，是西三里乡张各庄村侯秀玲卫生所，而不是侯秀玲家中。证据14、侯小星、于海霞的助理医师资格证书、侯秀玲的乡村医生执业证书复印件，用以证明侯小星可以在遵化市乡、镇、村执业，于海霞可以在遵化市执业，侯秀玲于2019年10月29日前在西三里乡张各庄村侯秀玲卫生所执业。证据15、2019年2月18日张国强与于海霞通话录音材料；2019年2月21日被告工作人员张晓峰、张启明、张国强、张国锋与西三里乡卫生院的崔红云、孙淑玲和侯小星、于海霞谈话录音材料；2019年2月25日侯小星、于海霞与张国峰谈话录音材料；2019年3月2日被告工作人员张晓峰科长在西三里乡卫生院主持会议的录音材料；2019年3月7日张国锋与侯小星的谈话录音材料；包括录音光盘及文字材料，光盘一张，文字材料原件共13页。用以证明本案承办人张国强利用高额罚款威胁，低额罚款利诱于海霞到被告处改笔录；被告工作人员张晓峰、张启明、张国强、张国锋等人在被告医政科向侯小星、于海霞送交有要求解决民事纠纷内容的《告知书》时，用原告涉嫌刑事非法行医行为吼下原告方，并且认可被告作出《公告》之日原告不得进行执业活动；本案承办人张国锋用高额罚款和非法行医威吓原告方解决民事纠纷，并且认可让原告暂停业一个月；被告拒绝给张各庄卫生所发放必要的为公共服务的手续，威胁原告方是否准许执业活动待定；本案承办人员张国锋要求、指挥侯小星在2019年3月7日完善被告之前违法收集的证据；被告工作人员本案承办人张国强不准许于海霞陈述和辩解。证据16、证人于海霞出庭证言，证言内容为：“2019年2月3日卫生局医政科的工作人员去我们卫生室，向我要村卫生室的营业执照，说我们非法行医，说我们应该在大队那行医，还问了我们执业资格，当时侯小星我们俩在那，侯秀伶不在现场。当时诊所还有等着输液的，还有买药的，卫健局工作人员当场要求我们停止营业，并拿走我们资质证书，并在门口贴了停止营业的《公告》。当时还问了我几句话，我还签了字，领导让我签，我就签了。当天卫生局的人就去了一次，除了签笔录，没有给我其他东西了，《责令改正通知书》没有给我。后来我们诊所就关门了，初七我就去找卫生局的人了。我在诊所上班十几年了，侯秀伶诊所有村卫生室的营业执照，诊所有没有营业执照不清楚”。证据17、证人侯小星出庭证言，证言内容为：“2月3日下午，我们在诊所正常营业，有几个人进来就向我们要卫生室执照，说我们营业地点不对，非法行医，后来他们向于海霞询问着。他们对正在输液的、买药的人说我们这非法行医，让他们别来了，临走时还贴了《公告》。3月7日张国峰找我去，在张国峰科室签的字，让我往证件复印件上签字，我就给签了。检查当天没有给我做笔录，给于海霞做了什么，我也不知道是不是笔录，当天也没有给我什么手续。我现在没在卫生所上班，因为停业了。我是2017年在卫生室上班的，卫生室有执业许可，侯秀伶诊所原来有手续，后来变卫生室了，但我们没有在卫生室执业过。我们批的地点在村委会院内，具体我也不太清楚，我看到过的侯秀伶卫生所的手续，到没到期不清楚，但我们一直用卫生室的手续。侯秀伶的家在文礼大街，不在诊所”。证据18、证人张凤阁出庭证言，证言内容为：“2018年过年前一天下午我上诊所买药，有四五个人卫生局的人一个劲推我，让我走，问我干啥的，我说买药的，他说不让买了。下去几天我又去诊所看见那贴着《公告》，没营业，我就走了。我与侯秀伶认识，侯秀伶诊所在买药那，开了十几年了，家在仁康那，卫生室没有上下水，所以没搬”。经质证，被告遵化市卫生健康局对原告提交的证据发表质证意见如下：对证据1没有异议，但被告名称是2019年1月3日变更为遵化市卫生健康局，但公章一直使用原遵化市卫生和计划生育局公章。对证据2真实性、合法性没有异议，对关联性不认可，与本案无关，该《医疗机构执业许可证》名称为西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所，地址为××里，有效期限为2012年1月1日至2016年3月31日，已经过期，不是合法有效的《医疗机构执业许可证》，与双方争议的处罚无关。对证据3真实性、合法性没有异议，对关联性不认可，与本案无关。对证据4真实性、合法性没有异议，从该份证据可以看出医疗机构名称为西三里乡张各庄村卫生室，登记地址为××里村地址为××里委会院内。对证据5真实性没有异议，对合法性有异议，侯秀伶《乡村医生执业证书》发证日期为2014年10月30日，侯秀伶卫生所《医疗机构执业许可证》在2016年3月31日到期，侯秀伶《乡村医生执业证书》登记的执业地点已经不存在，执业地点按《乡村医生从业管理条例》第十七条规定，乡村医生应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业，变更执业的村医疗卫生机构，应当依照本条例第十三条规定的程序办理变更注册手续。对证据6有异议，对证据目的不认可，原告2018年10月31日曾提出《医疗机构校验申请书》，地址为村委会院内，被告依法对其进行校验，现场照片显示执业地点为村委会院内，不存在村委会没有将卫生室交付原告使用的情况；原告说村委会没有卫生间，不能成为原告私自在家开设行医场所以侯秀伶卫生所名义执业的理由，按照法律法规规定，原告可以申请变更医疗执业地点。对证据7没有异议，被告校验合格的是西三里乡张各庄村卫生室，并不是侯秀伶家中的行医场所。对证据8的真实性没有异议，对证明目的不认可，被告并不存在滥用职权非法扣押的行为。对证据9没有异议。对证据10没有异议，但不认可原告的证明目的，被告虽要求原告提交证书的原件及复印件，但原件已经退还；因原告在调查时主张所持有的是村卫生室《医疗机构执业许可证》，被告才要求村卫生室提交相关证件。对证据11没有异议，对证明目的有异议，侯秀玲在询问笔录中自认现住址为张各庄村，而且被告认为侯秀玲的现住址与行医场所是否一致并不影响认定侯秀玲在登记的执业地点以外的场所行医的事实。对证据12没有异议，被告认为与本案无关。对证据13没有异议，但对证明目的不认可。对证据14证据的真实性没有异议，但对证明目的不认可；侯小星、于海霞执业地点应为村卫生室，侯秀玲的执业地点也应为村卫生室，其所持有的证件应按照规章进行变更登记。对证据15证明目的不认可，一切应以被告提交的书面证据为准，不存在威胁情况。对证据16有异议，证人与原告侯秀玲有利害关系，所作证言与事实不符，应以被告方提交的书面证据为准；证人证言能证实侯秀玲是在村卫生室以外场所行医；被告向证人当场下达了《责令改正通知书》，已经签收。对证据17有异议，证人与原告有利害关系，所做的证人证言与事实不符，前后矛盾，证人最初所说侯秀玲卫生所变更为村卫生室，之后又否认。对证据18有异议，证人证言不能证明原告在2月3日以后一直没有营业，侯秀玲笔录中显示在被告工作人员3月5号现场检查时侯秀伶卫生所仍在营业，有输液和买药的。经质证，原告对于海霞、侯小星、张凤阁的证言没有异议。被告遵化市卫生健康局辩称：一、原告侯秀伶起诉的一、三项并不属于法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定：行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。由此可知，先行登记保存是行政机关收集证据的一种方式，是行政机关执法人员在执行公务中在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，对相关物品和其他相关资料予以清点并登记造册的一种证据保全措施。被告作出《证据先行登记保存决定书》后，在法律规定的期限内于3月12日作出《证据先行登记保存处理决定书》，决定将保存的物品作为物证，被告将该《证据先行登记保存处理决定书》送达给原告侯秀伶，侯秀伶拒收。被诉行政行为系被告在作出行政处罚过程中，对证据的先行登记保存行为，系具体行政行为中的程序性、阶段性行为，不是一个完整的、结论性的行政行为，不属具体行政行为。原告侯秀伶对被告在行政处罚过程中所作出的程序性行为不服，应当以该行政处罚结果为诉讼标的提起行政诉讼。《卫生行政执法文书规范》第二十三条规定：公告，是指卫生计生行政机关为制止违法行为或者防止危害后果扩大，对当事人的违法行为依法采取执法行为并需要公众知晓或者配合时使用的文书。本案(2019)年第001号《公告》，公告的是唐遵卫责改通字第2021号《责令改正通知书》的内容。依据河北省卫生厅下发的《河北省卫生计生行政处罚案件办理工作规范》及卫计委下发的《无证行医查处工作规范》的相关规定，《公告》是被告在具体行政行为中的一个环节，是为作出具体行政行为而实施的准备，是依职权在行政执法过程中针对原告侯秀伶违法行为而实施的过程性、阶段性行政行为，对原告的合法权益明显不产生实际影响，不能视为终局性的行政处罚。《公告》本身是一种行政强制措施，不属于行政处罚，是要求被告改正违法行为。根据《行政诉讼法》理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，原告不能滥用司法权介入救济权益，司法权也不应过早介入进行司法审查，以避免司法权破坏行政权行使的独立性和完整性。因《公告》和《证据先行登记保存决定书》均是被告为作出行政行为的而实施的过程性、阶段性行政行为，不是一个完整的、结论性的行政行为，是为了作出行政行为而实施的准备。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条对不属于人民法院行政诉讼的受案范围有明确的约定，其中包括“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，依据该解释，原告起诉的一、三项请求并不属于法院的受案范围，应依法予以驳回。二、原告要求撤销的《告知书》不具有可撤销性。从内容上来看，《告知书》告知的第一点与《公告》内容一致，是对《公告》内容的一种重申；第二、三点是建议，属于行政指导行为。行政指导是指行政机关在其所管辖的事务范围内，根据国家的政策规定，或者法律原则，针对特定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实现一定的行政目的主动的管理行为，并不具有强制性。因该《告知书》第一项属于对以前《公告》的重申，并没有对原告产生新的实质影响，第二、三项对原告权利也不产生实质影响，因此，尽管程序上有轻微违法，但是依据《行政诉讼法》第七十四条规定，不应撤销被告的行政行为。三、原告起诉的事实和理由并不成立，被告所作出的行政行为既有事实依据，也有法律依据，程序合法。第一、原告侯秀伶有违反《医疗机构管理条例》事实。被告在接到举报人关于在侯秀伶卫生所（侯秀伶家中）给其母亲治疗事件的举报后第二天到原告侯秀伶行医处即侯秀伶家中进行现场检查，现场检查时执法人员发现门口悬挂侯秀伶卫生所指示牌、鼻炎鼻窦炎康复中心，现场有3名就诊病人输液。被告执法人员要求卫生所工作人员出示相关资质证件时，仅出示了西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构执业许可证》，而该卫生室的执业地点为村委会院内，工作人员于海霞、侯秀伶、候小星的执业证书执业地点也为西三里乡张各庄村卫生室。被告执法人员到西三里乡张各庄村卫生室查看，村委会门口依旧悬挂卫生室牌属，而在侯秀伶家中检查时并没有出具指示牌注明的“侯秀伶卫生所”《医疗机构执业许可证》，严重违反了《医疗机构管理条例》第二十四条规定。第二、被告所做的行政行为程序合法。被告作为卫生行政机关依据法律规定对本辖区的医疗机构享有监督管理权，对违反《医疗机构管理条例》的享有行政处罚权。被告接到举报后所进行的登记、立案、调查等相关的行政程序均是符合《医疗机构管理条例》、《无证行医查处工作规范》、《卫生行政处罚程序》、《河北省卫生计生行政处罚案件办理工作规范》相关规定，所制作的文书也符合《卫生行政执法文书规范》，因此所做的行政行为程序也是合法。按照法律规定，被告应在2个月调查完毕，3个月作出行政处罚决定。被告调查结束后制作案件调查终结报告，并进行了合议，同时原告于2019年3月27日向法院提起诉讼，依据《河北省卫生行政处罚案件办理工作规范》第四十四条规定，行政诉讼期限不计入办案期限，针对原告的行政处罚程序正在进行，包括作出《行政处罚事先告知书》，告知陈述、申辩及申请复核，行政处罚程序尚未走完，还没有形成处罚结论。综上，被告认为原告侯秀伶起诉事项不属于行政诉讼范围，被告所做的行政行为既有事实依据，也有法律依据，程序合法，应驳回原告的诉讼。被告遵化市卫生健康局为证明其主张，向本院提交如下证据：证据1、统一社会信用代码证、罚没许可证复印件各一份，用以证明被告有执法权；证据2、2019年2月2日遵化市卫生健康局投诉举报登记表复印件一份，用以证明案件的来源；证据3、2019年2月3日案件受理记录复印件一份，用以证明案件受理情况；证据4、2019年2月3日于海霞签字的现场笔录、询问笔录复印件各一份，用以证明现场检查、调查及当事人违法情况；证据5、2019年2月3日立案报告、立案信息录入表复印件各一份，用以证明立案情况；证据6、2019年2月11日侯秀伶、陈卫华、2019年2月13日侯小星询问笔录及陈卫华、王凤珍身份证复印件各一份，用以证明调查的情况及存在的违法事实；证据7、2019年2月3日《调取证据通知书》、西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构执业许可证》、侯小星、于海霞的《执业助理医师资格证》、《执业助理医师执业证书》、侯秀伶的《乡村医生执业证书》、三人身份证复印件及侯秀伶提供的《处方笺》等复印件各一份，用以证明被告程序合法；证据8、2019年2月3日《责令改正通知书》复印件一份，用以证明被告程序合法；证据9、2019年2月3日《公告》复印件一份，用以证明被告程序合法；证据10、2019年3月5日侯秀伶现场笔录一份，用以证明2019年2月3日被告作出责令整改后对原告侯秀伶行医所检查时，侯秀伶仍在继续行医，违法事实依旧存在；证据11、2019年3月5日《证据先行登记保存决定书》、卫生执法事项审批表复印件各一份，用以证明被告程序合法；证据12、2019年3月12日《证据先行登记保存处理决定书》、卫生执法事项审批表复印件各一份，用以证明被告程序合法；证据13、2019年2月3日证据（相片）提取单，拍摄的侯秀伶行医地点照片，用以证明2019年2月3日现场检查的情况；证据14、2019年2月3日现场检查光盘一张（存有证据先予保存登记现场相片），用以证明原告违法事实及被告检查程序合法；证据15、执法人员执法证复印件，用以证明执法人员身份合法；证据16、西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构校验申请书》及有关校验材料，用以证明被告校验合格的是西三里乡张各庄村卫生室；证据17、2019年4月9日遵化市行政审批局出具的情况说明一份，用以证明西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所因进驻村卫生室，侯秀伶于2016年2月26日申请将医疗机构名称变更为西三里乡张各庄卫生室，医疗机构地址××里委会院内；证据18、西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所《医疗机构申请变更登记注册书》，用以证明2016年2月20日经过西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所申请，2016年2月26日西三里乡张各庄村侯秀玲卫生所变更为西三里乡张各庄村卫生室，执业地点为村委会院内，侯秀玲卫生所已经不存在，已不是合法的医疗机构。证据19、卫生行政执法文书实用指南关于《公告》的样式，用以证明《公告》并不是一种行政处罚措施，只是一种文书。经质证，原告对被告遵化市卫生健康局提交的证据发表质证意见如下：被告提交的证据1与本案没有关联性，该证据仅是行政执法机关实施罚没行为的证明。证据2举报登记表不具有真实性，只是口头举报，没有笔录支持；不具有合法性，从举报内容上属于医患纠纷，不属于行政案件受案范围。证据3与证据2相矛盾，受理记录载明2019年2月3日接受陈卫华的举报，另外举报的内容不属于行政案件受案范围。对证据4有异议，违反了《卫生行政执法文书规范》第八条、第十八条的规定，笔录载明当事人是侯秀伶，但确认签名的是于海霞，而且执法人员张国强没有行政执法资格。对证据5有异议，立案报告中陈卫华的举报内容不属实，如属实也应是医疗纠纷范畴，不属于行政处罚立案范围；被告称2019年2月3日受理举报，当天下午就到现场核实不具有真实性，与答辩状的陈述不相符。对证据6侯秀伶、侯小星的笔录有异议，不具有合法性，被告于2019年2月3日作出“立即停止执业活动”的行政行为，2019年2月11日对侯秀伶进行询问，2019年2月13日对侯小星进行询问，严重违反了《行政处罚法》先调查取证，后作出行政处罚行为的程序规定；立案报告上批准的办案人是张国峰、张国强，但对侯秀伶询问取证的人是王峥，不是本案的执法人员，没有按照相关工作规范全程录音录像；侯小星的笔录是张国峰指挥制作的，不具有真实性、合法性；对陈卫华的笔录有异议，不具有关联性，不属于行政管理范畴，不能作为认定事实的证据，且程序不合法，也没有全程录音、录像，没有证据证明陈卫华系王凤珍的子女。对证据7没有异议，但处方笺与本案不具有关联性，不能证明被告程序合法。对证据8有异议，《责令改正通知书》不具有合法性，该通知书送达给于海霞，没有证据证明该通知书已经送达给侯秀伶，侯秀伶在起诉后法庭转交被告证据时才知道该行为，该通知书不发生效力，不能证明被告程序合法；该通知书认定的事实错误，原告有证据证明其执业地点有《医疗机构执业许可证》。对证据9《公告》有异议，不具有合法性，依据《行政处罚法》第八条第（四）项规定，该《公告》属于行政处罚种类；被告作出《公告》的行为，严重违反了《行政处罚法》、《卫生行政处罚程序》中作出行政处罚的程序规定；该《公告》严重违反了《无证行医查处规范》第十七条的规定；《公告》内容认定的事实错误，侯秀伶、于海霞、侯小星行医地点有侯秀伶卫生所的《医疗机构执业许可证》，且与三人医师执业证的执业地点相符。对证据10有异议，不具有合法性，制作笔录的赵凤军依法不具有承办本案的资格，且没有全程录音、录像。对证据11有异议，不具有合法性，登记保存的血压计、听诊器不能客观的证明侯秀伶无证行医，同时也不符合需要先行登记保存的法定条件；登记保存的物品没有依法得到批准，没有录音、录像。对证据12有异议，不具有合法性，登记保存的血压计、听诊器不能客观的证明侯秀伶有无证行医行为；该处理决定书没有依法送达给侯秀伶，侯秀伶是在起诉后法庭转交被告证据时才知道该决定书的存在，被告违反送达的程序规定。对证据13、14有异议，不具有真实性，该组照片并非拍摄于侯秀伶家中，而是拍摄于侯秀伶卫生所；照片取证人是张国强，没有合法的执法证件，不具有合法性。对证据15有异议，张国强的行政执法证没有依规进行年检，不具有效力；王峥、赵凤军不是本案的承办人员，其二人的执法证件与本案无关联性；对张国峰的证件无异议。对证据16无异议。对对证据17有异议，不具有合法性，单位出具的证据应当由单位负责人和经手人签字；不能直接证明侯秀伶已经把个人卫生所的的地××村集体，侯秀伶卫生所是个人所有，而且行医地点不一致有历史原因。对证据18有异议，证据没有关联性，村卫生室是按照国家医疗改革政策由村委会注册成立的，不是按照注册登记成立的；不具有合法性，《行政诉讼法》明确规定在诉讼中被告不能再继续收集调取证据。对证据19有异议，被告提交的法律依据能够证明被告行政行为违法，不能作为被告作出行政行为的依据。本院对原、被告提交的证据认定如下：被告对原告提交的证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、12、13、14的真实性没有异议，本院予以认定，但原告提交的证据5侯秀伶《乡村医生执业证书》执业地点为西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所，该卫生所已于2016年变更为西三里乡张各庄村卫生室，地址××里委会院内，故对原告的证明目的不予认定。证据6不能作为原告在西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所变更为西三里乡张各庄村卫生室后，仍在原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所内开展诊疗活动的合法依据，原告应依法按照相关规定变更登记手续后开展诊疗活动，故对证据6不予认定。证据8的证明目的不予认定，被告在原告行医场所张贴《公告》要求原告停止执业，该行政行为属于行政强制措施，不属于行政处罚，是被告要求原告改正违法行为，防止危害扩大而使用的一种文书。对证据14的证明目的不予认定，于海霞、侯小星批准的执业地点为西三里乡张各庄村卫生室，不能在其他医疗机构或场所执业。对证据15录音内容的真实性予以认定，但该证据不能证明原告的证明目的。对证据16、17于海霞、侯小星证言证明目的不予认定，证人证言证明原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所在变更为西三里乡张各庄村卫生室后一直没有到批准的执业地点执业，且一直使用西三里乡张各庄村卫生室的《医疗机构执业许可证》，不能证明原告侯秀伶行医地点原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所取得了合法的《医疗机构执业许可证》。对证据18张凤阁的证言不予认定，张凤阁的证言与被告现场检查原告停业情况不符。对被告提交的证据1-16证据的真实性本院予以认定，原告虽对证据有异议，但未提交相反证据证明被告提交的证据不具有合法性；原告虽否认收到《责令改正通知书》，但于海霞作为原告侯秀伶聘用的工作人员代收《责令改正通知书》不违反相关法律规定；原告认为被告张贴《公告》要求原告停止执业活动属于行政处罚，没有履行事先告知、听证等程序，没有给原告陈述申辩权利，但被告《公告》的内容实际上是《责令改正通知书》中要求原告侯秀伶改正的内容，因此《公告》在性质上属于责令当事人立即改正违法行为，是被告实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种行政命令，属于行政强制措施，不属于行政处罚。对证据17本院予以认定，能够证明原告于2016年2月26日申请将医疗机构名称变更为西三里乡张各庄卫生室，医疗机构地址××里委会院内。对证据18、19不予认定，该两份证据系被告超出法定举证期限后提交的证据。本院在审理过程中，为了了解被告相关处罚程序情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，要求被告提供了部分后续处罚程序材料，包括：案件调查终结报告、卫生执法文书合议笔录、重大行政处罚集体讨论记录、集体讨论照片、卫生行政执法事项审批表、行政处罚事先告知书、责令改正通知书（21、22号）、陈述和申辩笔录、陈述和申辩复核意见书、要求听证申请书、卫生监督意见书、行政处罚听证通知书、复核答复意见书、送达回执，并组织原、被告方进行了质证。经质证，原告表示，这些证据被告没有在举证期限内向人民法院提交应当视为没有证据；根据《行政诉讼法》第三十五条规定，在诉讼当中被告不得再行收集证据，另外根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款规定，人民法院不得为证明被告行政行为合法性收集调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据，本案已经经过人民法院依法法庭调查、法庭辩论、最后陈述，已经闭庭，再就被告提供或者是法院调取的证据进行质证，认为没有法律依据。当事人逾期提交证据的，人民法院不组织质证，不应采纳；原告对这些证据不予质证。经质证，被告表示，本案因侯秀玲未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业引发，现已举行过听证，被告会在近期内作出行政处罚。经审理查明：原告候秀伶系乡村医生，已取得《乡村医生执业证书》，其在遵化市××里开办卫生所，名称为“西三里乡张各庄村候秀伶卫生所”，候秀伶执业地点为“西三里乡张各庄村候秀伶卫生所”，并取得《医疗机构执业许可证》，《医疗机构执业许可证》有效期限为2012年1月1日至2016年3月31日。2016年西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所因进驻村卫生室，2016年2月侯秀伶申请变更登记，将医疗机构名称由“西三里乡张各庄村候秀伶卫生所”变更为“西三里乡张各庄村卫生室”，地址××里委会院内”，所有制形式由“私人”变更为“集体”，2016年2月26日进行了审核登记。2016年2月29日西三里乡张各庄村卫生室取得《医疗机构执业许可证》，负责人为侯秀伶，地址为××里村地址为××里委会院内，诊疗科目为预防保健科、全科医疗科，有效期限自2016年4月1日至2021年3月31日。侯秀伶主张西三里乡张各庄村卫生室没有卫生间，没有实际入驻村卫生室开展诊疗活动，而是继续在原西三里乡张各庄村候秀伶卫生所内执业。2016年2月2日陈卫华到被告遵化市卫生健康局举报侯秀伶，要求对侯秀伶进行调查处理，并由侯秀伶负责亲属王凤珍住院等相关费用及损失。2019年2月3日被告受理举报后，指派执法人员张国锋、张国强负责调查，执法人员到位于遵化市××里到位于遵化市××里西院侯秀伶卫生所进行核实，现场发现卫生所执业人员于海霞正在给3名就诊病人输液。于海霞向执法人员出示了名称为西三里乡张各庄村卫生室的《医疗机构执业许可证》，并出示了于海霞个人执业地点为西三里乡张各庄村卫生室的执业助理医师的《医师资格证书》和《医师执业证书》，未出示侯秀伶卫生所的《医疗机构执业许可证》，被告执法人员给于海霞制作了询问笔录。被告经初步调查认为侯秀伶的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依法应当给予行政处罚，予以正式立案。2015年2月3日被告向西三里乡张各庄要卫生室下达《调取证据通知书》，要求在2019年2月18日前提供《医疗机构执业许可证》正、副本复印件；负责人侯秀伶居民身份证复印件；侯秀伶乡村医生执业证书复印件、原件，于海霞、侯小星医师资格证书复印件、原件，于海霞在《调取证据通知书》签收人处签字。2019年2月3日被告向侯秀伶下达《责令改正通知书》，认定侯秀伶存在执业地点与《医疗机构执业许可证》地址不符情形，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条规定，责令在2019年2月3日前按照以下要求改正：立即停止开展诊疗活动，于海霞在《责令改正通知书》签收人处签字。2019年2月3日被告在侯秀伶卫生所处张贴《公告》，《公告》内容为：“卫生行政执法文书公告唐遵卫告字[2019]第001号本机关于2019年2月3日15时对侯秀伶、侯小星、于海霞行医地点（张各庄村文龙道39-4号西院）进行检查，经查实该行医地点无《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动的行为。上述活动违反了《医疗机构管理条例》第二十四的规定，被认定为非法行为，现决定依法对该单位立即停止执业活动。特此公告”。2019年2月21日，被告向原告侯秀伶下达《告知书》，内容为：“张各庄村乡村医生侯秀玲：因你涉嫌违法违规行医，现告知如下：1、立即暂停包括卫生室诊疗活动、公共卫生活动在内的所有诊疗行为；2、积极配合市卫生监督所调查；3、积极从速妥善处理与王凤珍及其家属之间的纠纷。”卫生所工作人员于海霞在《告知书》上签字。2019年3月5日，被告执法人员再次对位于遵化市××里西院侯秀伶卫生所进行检查时，发现卫生所观察室内有一名患者正在输液，药房取药窗口一名患者正取药，并制作了现场笔录，侯秀伶在现场笔录上签字。2019年3月5日被告向原告侯秀伶下达《证据先行登记保存决定书》，文号为唐遵卫医保字[2019]第203051号，内容为：“侯秀伶：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，本机关决定对你（单位）下列物品作为证据以指定地点保存方式，从2019年3月5日至2019年3月12日在遵化市卫生健康局卫生监督所进行登记保存。登记保存的物品清单如下：手臂式电子血压计一台、听诊器一个。”原告侯秀伶在《证据先行登记保存决定书》当事人签收处签字。2019年3月12日被告向原告侯秀伶下达《证据先行登记保存处理决定书》，文号为唐遵卫医保处字[2019]第203121号，内容为：“侯秀伶：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，本机关2019年3月5日作出的文号唐遵卫医保字[2019]第203051号《证据先行登记保存决定书》载明的作为证据保存的物品，作出以下处理决定：根据《无证行医查处工作规范》第十五条第一款第（二）项，由于当事人的行为涉嫌违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，已于2019年2月3日立案，上述登记保存的物品作为物证。”原告侯秀伶拒收该《证据先行登记保存处理决定书》。被告调查期间分别给侯秀伶、于海霞、侯小星、陈卫华制作了询问笔录，并对西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所及西三里乡张各庄村卫生室现场情况拍摄了照片。另查明，于海霞、侯小星系侯秀伶聘用的助理医师，二人均取得了助理医师资格证书和助理医师执业证书。原告侯秀伶虽未实际入驻西三里乡张各庄村卫生室，但根据西三里乡张各庄村卫生室2018年医疗机构校验申请，被告对西三里乡张各庄村卫生室进行了校验。2019年1月29日，被告公布了2018年基层医疗机构年度校验结果，西三里乡张各庄村卫生室2018年度校验结论为“合格”。2019年4月2日本院受理原告诉被告遵化市卫生健康局行政案件后，被告依据2019年3月13日的《案件调查终结报告》，经过相关执法人员合议，认为对侯秀伶的行政处罚属于重大行政处罚的情形，决定提交行政机关负责人集体讨论决定。2019年5月16日被告对侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业案进行重大行政处罚集体讨论，一致通过对“侯秀伶责令停止执业活动，没收器械、违法所得人民币柒万柒仟玖佰捌拾陆元整，处以罚款人民币玖仟元整的行政处罚”。2019年5月22日被告向原告侯秀伶下达了《行政处罚事先告知书》，拟对侯秀伶作出“没收器械、违法所得人民币柒万柒仟玖佰捌拾陆元整，处以罚款人民币玖仟元整的行政处罚”，并告知根据《中华人民共和国行政行政处罚法》第三十一条和第三十二条规定，享有陈述和申辩的权利；根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，有要求举行听证的权利，如要求听证，应当在收到本通知后3日内提出申请，逾期视为放弃。原告侯秀伶收到《行政处罚事先告知书》后在当事人签名处签字，并注明本人要求听证。2019年5月23日原告侯秀伶到被告处进行了陈述和申辩。2019年5月23日被告向于海霞、侯小星下达了《责令改正通知书》，责令于海霞、侯小星按照《医师执业证书》注册的执业地点执业，于海霞、侯小星在《责令改正通知书》上签字。2019年5月23日，被告向原告侯秀伶下达《卫生监督意见书》，要求侯秀伶在2019年5月31日前办理变更注册手续，将执业地点由“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”变更到“西三里乡张各庄村卫生室”。2019年5月27日，被告向原告侯秀伶送达《行政处罚听证通知书》，告知被告定于2019年6月6日9时30分在遵化市卫生健康局二楼会议室公开听证，并告知了听证主持人、记录人以及听证的相关权利、义务。2019年5月31日，被告向原告侯秀伶送达了复核答复意见书，原告侯秀伶亲属姚勋在送达回执上签字。本院认为：一、关于原告侯秀伶是否存在未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动行为。2016年原告侯秀伶申请将“西三里乡张各庄村候秀伶卫生所”变更为“西三里乡张各庄村卫生室”（包括医疗机构名称及医疗机构行医地点），获得批准后，西三里乡张各庄村卫生室依法取得了《医疗机构执业许可证》，西三里乡张各庄村候秀伶卫生所已不具备《医疗机构执业许可证》，原告侯秀伶仍在原西三里乡张各庄村候秀伶卫生所处开展诊疗活动；原告侯秀伶虽持有《乡村医生执业证书》，但侯秀伶行医地点原西三里乡张各庄村候秀伶卫生所已无《医疗机构执业许可证》，原告的行为属于未经批准开设医疗机构开展诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”的规定。原告侯秀伶如认为行医地点为西三里乡张各庄村村委会院内的西三里乡张各庄村卫生室不具备行医条件，应当向卫生行政主管部门申请变更行医地点，在履行变更登记手续并获得批准后才能开展诊疗活动，但原告侯秀伶未履行行医地点变更手续，在行医地点未取得《医疗机构执业许可证》情况下开展诊疗活动，故被告认定原告侯秀伶存在无证行医行为，事实清楚，证据充分。同时，被告作为县级以上地方人民政府卫生行政部门，查处本辖区内无证行医行为，主体适格。二、关于原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围，被告作出的唐遵卫告字(2019)第001号公告是否应予撤销，被告责令原告侯秀伶停止执业活动是否属于行政处罚。首先，被告责令原告侯秀伶停止执业活动实际上是责令原告改正违法行为，属于责令改正范畴，系行政强制措施。责令改正是指行政机关在实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种行政命令，而行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序所给予的法律制裁。其次，责令改正和行政处罚性质、内容不同。责令改正违法行为，本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果；而行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺。第三，责令改正和行政处罚规制角度不同。责令改正是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法；而行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚。第四，责令改正和行政处罚两者形式不同。责令改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式；而《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的具体种类，具体包括：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等。综上，责令改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为，不属于行政处罚。本案中，被告作出的《公告》系被告依照国家卫生计生委、国家中医药管理局制定的《无证行医查处工作规范》第十七条“对调查认定属实的无证行医行为，县级以下地方卫生计生行政部门应当依法责令其停止执业活动，并在无证行医场张贴《公告》”的规定作出的行政行为，在被告张贴《公告》之前，被告已向原告下达《责令改正通知书》，要求原告侯秀伶立即停止开展诊疗活动，《公告》的内容也是《责令改正通知书》中要求原告侯秀伶改正的内容，因此《公告》在性质上属于责令当事人立即改正违法行为，是为了防止危害后果扩大，需要公众知晓而制作的文书，是被告实施行政处罚过程中对违法行为人发出的一种行政命令。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。被告要求原告侯秀伶立即停止执业活动，不属于行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条关于听证程序的规定。因此，被告张贴《公告》责令原告改正违法行为，属于行政强制措施，该行政行为已对原告的权利义务造成实际影响，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告作出的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，故原告侯秀伶主张被告作出“立即停止执业活动”的行政处罚未履行听证等程序，违法法定程序应予撤销的理由不成立。三、关于原告要求法院撤销被告2019年2月21日作出的《告知书》及被告2019年3月5日作出的唐遵卫医保字〔2019〕第203051号《证据先行登记保存决定书》，本院是否应一并处理。因原告的诉讼请求涉及多个行政行为，经本院释明，原告仍坚持不变更诉讼请求，故对被告作出的其他行政行为，原告应另行起诉为宜。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条，《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条之规定，判决如下：驳回原告侯秀伶要求撤销被告遵化市卫生健康局作出的唐遵卫告字(2019)第001号《公告》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告侯秀伶负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。审 判 长 葛志国人民陪审员 王凤武人民陪审员 闫保海 二○一九年六月二十日书 记 员 于水清