山东省乳山市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁1083行初18号 原告荣成某某有限公司，住所地荣成市。 法定代表人李某某，总经理。 委托代理人刘惠，荣成某某有限公司经理。 委托代理人谢彩营，北京顶言律师事务所律师。 被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处，住所地荣成市伟德东路66号。 法定代表人田国全，主任。 委托代理人邵亮，山东威扬律师事务所律师。 委托代理人孙阳，荣成大天鹅国家级自然保护区管理处保护管理科科长。 被告荣成市人民政府，住所地山东省荣成市伟德东路9号。 法定代表人刘昌松，市长。 委托代理人张贺、贾德利，荣成市司法局工作人员。 原告荣成某某有限公司诉被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处、荣成市人民政府行政复议一案，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘惠、谢彩营，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处副主任秦道战，委托代理人邵亮、孙阳，荣成市人民政府委托代理人张贺、贾德利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月29日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处下发文件，认定原告法定代表人李树喜在大天鹅国家级自然保护区养鱼池湾内有养殖设施，从事养殖活动，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，要求其立即拆除养殖设施，停止养殖活动。2019年1月18日被告荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书，维持荣成大天鹅国家级自然保护区管理处所作的文件。 原告荣成某某有限公司诉称，2001年1月1日山东省旅游汽车公司与荣成市成山镇人民政府签订产权转让协议，成山镇政府将涉案海域转让给山东省旅游汽车公司，转让金额250万元，转让期限从2001年1月1日至2031年12月31日，共30年。2002年11月23日，原告与山东省旅游汽车公司签订海域使用权转让合同，山东省旅游汽车公司以250万元的转让费转让给原告，转让期限自2002年11月23日至2031年12月31日。2003年4月25日，荣成市成山镇政府将海域确权给原告。2011年1月1日，荣成市人民政府与荣成市海洋与渔业局为原告颁发了海域使用权证。2018年9月29日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处给原告法定代表人李树喜下发了《荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件》要求立即拆除养殖设施。原告认为该文件违反法律规定，侵犯原告合法权益，向被告荣成市人民政府提出行政复议申请，荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书，维持荣成大天鹅国家级自然保护区管理处所作的文件。原告认为管理处下发的文件认定事实错误，理由如下1、该文件内容上认定原告在大天鹅自然保护区从事养殖行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、二十八条的规定。该内容是以政府文件的形式直接否定原告海域养殖行为的合法性，如果文件生效，直接侵犯原告合法权益。2、该文件要求原告立即拆除养殖设施，停止养殖活动。这一内容明显具有强制性，对原告具有强制力。3、原告的养殖行为从2003年开始，成山镇政府进行了确权，并且政府颁发了合法的养殖权属证书。而该海域被认定为大天鹅自然保护区要远晚于原告合法养殖行为。根据行政行为的信赖保护原则、法不溯及既往原则，即使原告的养殖行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》也不能认定为违法养殖。综上，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处作出的文件认定事实错误，被告荣成市人民政府作出的复议决定书认定事实错误，适用法律错误，故请求1、依法确认被告荣成市大天鹅自然保护区管理处在2018年9月29日作出的《荣成市大天鹅国家级自然保护区管理处文件》违法。2、请求法院依法撤销被告荣成市人民政府作出的荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书。 原告在法定期限内提交以下证据： 1.成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订的产权转让合同书； 2.山东省旅游汽车公司与原告签订的海域使用权转让合同； 3.滩涂确权协议书。 以上证据证明原告通过合法的合同转让方式取得涉案海域使用权并经过荣成市成山镇人民政府权利确认，享有对该海域被征收获得补偿的权利。 4.国海证033701336号海域使用权证书； 5.国海证103701588号海域使用权证书； 6.原告起诉荣成市海洋与渔业局行政起诉状一份。 以上证据证明1、2001年原告依法取得涉案海域使用权证。大天鹅保护区及政府部门的文件都晚于原告取得使用权证的时间。2、原告已就海洋管理局违反注销行为提起行政诉讼，其注销证件的行为处于效力待定的行政行为，原告的海域养殖行为仍然处于合法的状态。 被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处辩称，1、原告在大天鹅国家级自然保护区内从事养殖活动是违法的。根据《国务院办公厅关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》，包括涉案海域在内的部分海域被批准建设为山东荣成大天鹅国家级自然保护区，确认保护区面积及核心区、缓冲区、实验区的面积。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动。原告在大天鹅国家级自然保护区的核心区和缓冲区从事养殖活动违反了法律规定，其养殖活动是违法的。2、被告作出的《荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件》是对原告的告知，没有违反法律规定。被告向原告下发的《荣成市大天鹅国家级自然保护区管理处文件》的内容为“望你严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”从内容可以看出，该文件是被告给予原告在自然保护区范围内从事养殖活动，违反法律规定而向原告发出的一种告知行为，该告知不具有强制力和执行力，未对原告的权利义务造成实际影响。而且被告作出文件依据的是《中华人民共和国自然保护区条例》中关于自然保护区管理的规定，而非法律责任的规定。被告作出文件中并未对原告作出处罚，也没有限期要求恢复原状，不具有强制力和执行力。综上，原告在自然保护区内从事养殖活动是违法的，被告作出的文件是一种劝告，不是行政强制。 被告荣成市大天鹅国家级自然保护区管理处在法定期限内提交以下证据： 1.荣成市人民政府关于界定荣成大天鹅国家级自然保护区有关管理权限的通知（荣政发[2007]12号）； ２.荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知; 证据1-2证明荣成大天鹅国家级自然保护区管理处的职责包括贯彻执行国家和省市有关自然保护区的法律、法规和方针、政策。 3.《国务院办公厅关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》； 4.《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》； 5.天鹅湖保护区功能区图片一张; 证据3-5证明涉案区域已经被划定为国家级自然保护区，属于自然保护区的缓冲区、核心区。 6.原告在保护区内从事养殖活动照片三张，证明原告在自然保护区开展生产经营活动。 7.山东省人民政府鲁政字（2000）74号文件，证明山东省人民政府于2000年3月13日下发了《关于建立荣成大天鹅省级自然保护区的批复》，该批复中确定了建立荣成大天鹅省级自然保护区，自然保护区总面积10500公顷，其中核心区2200公顷，实验区4100公顷等，证明涉案的区域范围在2000年被省政府划定为自然保护区，该时间早于原告提出的其海域使用权证的时间。 被告荣成市人民政府辩称，1、被告作出荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书程序合法。2018年11月1日，被告收到原告提交的行政复议申请书及相关材料。2018年11月5日，被告根据法律规定依法立案审查，并向原告邮寄送达行政复议受理通知书。同日被告向荣成大天鹅国家级自然保护区管理处送达《提出行政复议答复通知书》。2018年11月14日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处提交了行政复议答复书及相关材料，对原告申请事项进行了答复。2018年12月25日，因案件情况复杂，被告决定延期至2019年1月31日。2019年1月18日，被告在法定期限内作出荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书，维持荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件，并依法送达原告和荣成大天鹅国家级自然保护区管理处。整个复议过程，被告均按照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行无违法之处。2、被告作出的荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书认定事实清楚。被告查清以下事实：2001年1月1日，荣成市成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订了产权转让合同书，2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与原告签订海域使用权转让合同，2003年4月25日，荣成市成山镇人民政府与原告签订了滩涂确权协议书。根据协议，荣成市成山镇人民政府将荣成市成山水产公司辖区坝北养鱼池水面，南到养鱼池大坝，北至养鱼池北岸水边、西至环海公路、冬至淡水库大坝，坝南海区东至海军码头，南和马道镇后神堂口村交界，西至成山水产公司码头边，北至养鱼池大坝，以及陆上340平方米二层办公楼转让给原告，转让期满后管理使用权仍归荣成市成山镇人民政府。2007年国务院办公厅下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》，批准新建包括山东荣成大天鹅国家级自然保护区在内的19处国家级自然保护区。国家环境保护总局下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能区等有关事项的通知》确定荣成大天鹅国家级自然保护区面积、范围以及功能分区。2011年原告办理了面积33.413公顷和140.158公顷共计173.571公顷的开放式养殖的海域使用权证。因原告养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区范围内，根据中央督查要求，2018年9月29日，山东荣成大天鹅国家级自然保护区管理处向原告法定代表人李树喜发出正式文件，告知：“根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动，望你严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”被告荣成市人民政府认为，原告在荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区从事养殖活动不符合法律规定。荣成大天鹅国家级自然保护区管理处作为保护区管理机构，有义务根据相关法律法规要求通知原告纠正违法行为，其通知原告立即拆除养殖设施、停止养殖活动，实质上系责令原告停止违法行为，并未对原告的实体权利作出处理，并未侵犯原告的合法权益。综上，被告在行政复议过程中严格遵守法律规定，公正的履行复议职责，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告荣成市人民政府在法定期限内提交以下证据： １.行政复议申请书，证明收到行政复议申请的时间； ２.行政复议受理通知书，证明在法定期限内受理案件； ３.提出答复通知书及送达回证，证明立案后，在法定期限内向荣成大天鹅自然保护区管理处下达答复通知； 4.行政复议答复书，证明荣成大天鹅自然保护区管理处在法定期限内完成答复； 5.行政复议决定延期通知书及送达回证，证明依法作出延期决定并通知当事人； 6.行政复议决定书及送达回证，证明在法定期限内审结行政复议案件，并向各方当事人送达行政复议决定书。以上证据均证明我机关作出复议决定程序合法； 7.山东荣成大天鹅自然保护区功能区划图，证明李树喜养殖区域位于山东荣成大天鹅自然保护区核心区和缓冲区内； 8.荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知。证明荣成大天鹅国家级自然保护区管理处具有对自然保护区进行管理的职权。 经庭审质证，原告对被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处提交的证据提出以下质证意见：对6份证据真实性无异议，对证明观点不予认可。原告2001年依法取得海域使用证，被告提供的证据形成时间都晚于原告取得海域使用证的时间，根据法不溯及既往原则，这些文件不能否定原告取得在先权利，所以不能认定原告的养殖行为违法。对证据6被告仅根据该照片就认为原告的养殖行为违法是不符合事实的，被告作出具体行政行为至少应有两名工作人员进行调查取证，并听取当事人的辩解，但是被告作出该文件时并没有履行相关的程序，所以被告作出涉案文件程序违法。对证据7不予认可，根据被告提交的证据3的文件中没有标明涉案海域位于保护区内，并且该文件是复印件，并没有提供原件。被告荣成市人民政府对被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处提交的证据没有异议。 原告对被告荣成市人民政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1-6没有异议。对证据7真实性没有异议，但对证明观点有异议，该证据不能证明原告养殖区域位于该保护区内。对证据8真实性无异议，对证明观点有异议，被告下发的文件要求原告立即拆除养殖设施，该行为应该属于强制措施，根据行政强制法第十七条规定，该文件不能证明被告荣成市大天鹅国家级自然保护区管理处具有要求原告拆除养殖设施的行政权利。被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处对被告荣成市人民政府提交的证据没有意见。 被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处对原告提交的证据提出以下质证意见：证据1是复印件，真实性无法确认，即使是真实的但合同的主体也非本案原告方，其合同的内容系产权转让合同，是对辖区内水面和办公楼产权的转让。证据2海域使用权转让合同真实性没有异议，但该合同转让的内容也是对产权的转让，并未明确对海域使用权进行如何处理。对证据3真实性没有异议，但该证据是2003年荣成市成山镇人民政府与原告所签订的，协议内容是对滩涂海区的申请确权，但荣成市成山镇人民政府并不是海域使用权证及滩涂养殖证的发放主体。对证据4-5真实性没有异议，但该四份证据的发证时间均为2011年，涉案海域被山东省人民政府和国务院分别在2000年和2007年确定为自然保护区，山东省政府文件可以看出省政府所确立的自然保护区的面积，要远超过国务院所确定的面积，涉案海域都属于法律规定的自然保护区的核心区域，根据法律规定该区域范围内禁止从事经营活动。证据6真实性没有异议，但该证据的涉案海域使用权证已经被荣成市海洋与渔业局予以注销。 被告荣成市人民政府的质证意见同被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处。 本院对以上证据认证如下：原告提交的证据与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处提交的证据真实合法，与本案待证事实具有关联性，原告对其真实性亦无异议，本院予以采信。被告荣成市人民政府提交的证据，原告对其真实性没有异议，本院予以采信。 经审理查明，2001年1月1日荣成市成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订了产权转让协议，将成山水产公司辖区坝北养鱼池水面，坝海南区以及陆上340平方米二层办公楼转让给山东省旅游汽车公司，转让金额为250万元，转让期限为30年，从2001年1月1日至2031年12月31日，期满使用权归成山镇人民政府。2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与原告签订海域使用权转让合同，以250万元的转让费全部转让给原告，转让期限自2002年11月23日至2031年12月31日。2011年，荣成某某有限公司办理了共计173.571公顷的开放式养殖的海域使用权证。因原告养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区范围内，2018年9月29日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处向原告荣成某某有限公司法定代表人李树喜发出正式文件，告知：“根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动，望你严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”2018年9月29日，原告不服被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处作出的文件，向被告荣成市人民政府提出行政复议。2019年1月18日，被告荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书，决定维持2018年9月29日荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件。原告不服被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处作出的文件和被告荣成市人民政府作出的复议决定，故起诉至法院。 另查明，2007年国务院办公厅下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》，批准新建山东荣成大天鹅国家级自然保护区。2007年国家环境保护总局下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》，确定山东荣成大天鹅国家级自然保护区面积、范围以及功能分区。2007年威海市机构编制委员会文件威编[2007]14号《关于荣成大天鹅自然保护区管理委员会更名的批复》确定更名为荣成大天鹅国家级自然保护区管理处。 本院认为，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。”《荣成市机构编制委员会关于调整荣成大天鹅国家级自然保护区管理处有关机构编制事项的通知》中明确，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处的主要职责是贯彻执行国家和省市有关自然保护的法律、法规、方针、政策。本案中，山东荣成大天鹅国家级自然保护区管理处系自然保护区管理机构，具有对违反《中华人民共和国自然保护区条例》的行为进行责令改正的权利。 本案中，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件责令李树喜立即拆除养殖设施、停止养殖活动，实际上是对李树喜作出的一种告知责令改正行为，其不属于行政处罚。虽然相关法律规范并没有关于行政机关作出责令改正行为的程序性规定，但行政机关在作出行政行为时仍然应当遵循“程序正当”的基本原则，在查清案件事实的前提下、依照法定程序作出行政行为。本案中，首先原告荣成某某有限公司作为有限责任公司，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处下达文件的主体应为本案原告而非李树喜个人，该文件认定主体错误。其次，遵循程序正当的基本原则，行政机关作出的行政行为必须经过调查取证、告知、申辩权利、送达等必备程序，在查清事实后才可以依法作出行政行为。本案中，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处在作出具有责令改正性质的文件前，未针对原告的违法行为进行调查取证、制作现场笔录，亦未告知原告违法事实和当事人依法享有的权利，剥夺了原告依法享有的陈述、申辩权利，其行为存在程序违法，依法应予撤销，但撤销该文件将影响荣成大天鹅国家级自然保护区环境，给社会公共利益造成重大损害，故本院依法确认被告荣成大天鹅国家级自然保护区于2018年9月29日作出的行政行为违法。被告荣成市人民政府在复议决定中维持荣成大天鹅国家级自然保护区于2018年9月29日作出的文件，现本院依法确认被告荣成大天鹅国家级自然保护区作出的行政行为违法，依照法律规定，被告荣成市人民政府作出的维持复议决定应一并予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处于2018年9月29日作出的《荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件》违法。 二、撤销被告荣成市人民政府所作的荣政行复决字〔2018〕54号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东 省威海市中级人民法院。 审 判 长  李玉宝 人民陪审员  王 强 人民陪审员  丁国元 二〇一九年六月六日 法官助理张丽鑫 书记员宫洁