湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘07行初9号 原告大湖水殖股份有限公司，住所地湖南省常德市武陵区丹阳街道建民巷社区建设东路348号 法定代表人罗订坤，该公司董事长。 委托代理人赵德华，男，1972年7月26日出生，汉族，该公司副总经理，代理权限为特别授权代理。 委托代理人樊启初，湖南中思律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告安乡县人民政府，住所地湖南省安乡县深柳镇潺陵路26号。 法定代表人王兆铭，该县人民政府县长。 出庭负责人林红华，该县人民政府副县长。 委托代理人戴红杰，湖南信义律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人刘利平，湖南信义律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告大湖水殖股份有限公司(以下简称大湖公司)不服被告安乡县人民政府(以下简称安乡县政府)收回水面养殖使用权决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月21日立案后，向安乡县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日召开庭前会议，于2019年6月13日开庭审理，大湖公司的委托代理人赵德华、樊启初，安乡县政府副县长林红华及委托代理人戴红杰、刘利平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告安乡县政府于2018年7月26日作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》(以下简称收回使用权决定)，该决定依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项之规定，收回大湖公司珊珀湖水面养殖使用权，面积为18198599.85平方米(具体范围见附图)，限大湖公司在收到本决定书之日起15日内将上述珊珀湖大湖水面交付给安乡县政府(安乡县政府将依照相关法律规定对大湖公司给予适当补偿)。 原告大湖公司起诉称，一、安乡县政府作出的收回使用权决定主要证据不足。安乡县政府没有证据证明珊珀湖水污染是由大湖公司的养殖行为所造成。大湖公司从2013年开始，对包括珊珀湖在内的所有水域均实行人放天养的生态养殖方式进行养殖，没有投饵投肥，养殖了具有净水功能的鳙鱼。大湖公司的生态养殖方式不仅不会造成污染，反而还可以改善水质，保护好饮用水水源的安全。造成珊珀湖污染的原因是周边有四万亩稻田施肥、喷洒农药，二万多亩精养鱼池投肥投饵料，一到雨季，污水直接向珊珀湖排放，致使湖水受到严重污染。原告的生态养殖行为从未影响珊珀湖水利调蓄等其他功能。二、安乡县政府作出的收回使用权决定适用法律错误。收回使用权决定适用的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项的规定，原告对珊珀湖享有的是养殖使用权，不是土地使用权。大湖公司取得《中华人民共和国水域滩涂养殖使用权证》，该证既是水域滩涂养殖使用权的证明，又是特殊经营的行政许可证明，大湖公司的养殖使用权应受《中国人民共国渔业法》和《中华人民共和国物权法》第一百二十三条的保护，故安乡县政府作出的收回使用权决定适用法律错误。三、安乡县政府作出的收回使用权决定明显不当。大湖公司的生态养殖行为能改善珊珀湖的水质，对切实保护好饮用水水源安全有积极作用。综上所述，安乡县政府作出的收回使用权决定主要证据不足，适用法律错误，明显不当，请求：1、撤销安乡县政府作出的收回使用权决定；2、由安乡县政府承担本案诉讼费用。 原告大湖公司为证明其主张，向本院提供了如下证据材料： 1、2018年7月26日，安乡县政府《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》，拟证明原告不服该决定，提起行政诉讼。 2、《湖南洞庭水殖股份有限公司招股说明书》，拟证明珊珀湖渔场系大湖公司发起人之一，渔场水面22300亩水面养殖使用权属于公司合法财产，根据《公司法》的规定，股东不能收回股权。 3、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，拟证明原告拥有珊珀湖水域滩涂养殖使用权(用益物权)，受法律保护。 4、大湖水环境治理股份有限公司《营业执照》、珊珀湖水体生物修复方案、珊珀湖水体生物修复方案咨询意见、珊珀湖整治完成阶段性目标，水质已达到IV类、购销合同，拟证明原告重视水污染治理与保护，既注重近期的治理，又注重长远的利益，环境科学家对修复方案已经论证，方案是切实可行的，且水质已有明显改善。 5、国务院办公厅国办发(2008)4号文件《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》、谢平博士著《鲢、鳙与藻类水体控制》、谢秀芳《净化渔业是水产养殖未来发展方向》，拟证明原告养殖的鱼类是净水性鱼类，对水体不会造成污染。 6、2018年2月5日《关于收回珊珀湖水面养殖使用权的决定书》、安乡县政府关于撤销《关于收回珊珀湖水面养殖使用权的决定书》的告知函、撤回行政复议申请书、常德市人民政府同意撤回行政复议申请通知书，拟证明被告2018年2月5日对原告作出的决定已被撤销，而2018年7月26日重新作出的决定没有履行听证、告知程序，被告重新作出的行政决定程序违法。 7、大湖公司内资企业登记基本情况表，拟证明原告主体资格。 被告安乡县政府答辩称，一、收回使用权决定所依据的事实清楚。珊珀湖被确定为集中式地表水饮用水水源保护区后，2017年，中央环境保护督查组以及湖南省、常德市等多级环保部门认定该水域已严重污染，水质标准长期为劣五类，并责令安乡县政府限期治理，要求2019年底达到三类水质标准。为此，湖南省委、省政府均作出重要批示。二、收回使用权决定适用法律准确。保护饮用水水源的安全以及对污染水体进行治理，涉及重大公共利益，为改善珊珀湖水质，切实保护好饮用水水源，完成湖南省委、省政府下达的水污染治理任务，安乡县政府适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项的规定，作出收回使用权决定，适用法律正确。三、收回使用权决定程序正当。就收回使用权问题，安乡县政府与大湖公司协商，协商未果的情况下，启动了行政收回程序。履行了拟收回使用权告知、组织听证，听取大湖公司的陈述申辩意见等程序后，最后作出收回使用权决定，程序合法。据此，安乡县政府作出的收回使用权决定合法有效，大湖公司申请撤销收回使用权决定的理由不成立，请求驳回原告大湖公司的诉讼请求。 被告安乡县政府向本院提交了以下证据材料： 1、2014年9月29日，湖南省环保厅湘环函(2014)485号《湖南省环保厅关于划定常德市饮用水水源保护区的函》，拟证明珊珀湖为饮用水水源保护区。 2、2017年11月22日，常德市环保局常环函(2017)156号《关于再次对珊珀湖2017年10月水环境质量超标进行警示的函》，拟证明珊珀湖水质超标、污染严重，急需整治。 3、2017年7月28日，常德市工商行政管理局颁发给大湖公司的营业执照，拟证明珊珀湖水域养殖权利人为大湖公司。 4、1994年4月，原安乡县国土管理局(一九九四年)第2号国有土地使用权认定书；1994年3月10日，土地登记申请书审批表；水面使用权证书，拟证明回收的土地性质、用途、年限等。 5、珊珀湖大湖水面勘测定界图，拟证明收回水域滩涂的现状面积。 6、湖南洞庭水殖股份有限公司招股说明书概要(摘要)；1994年3月9日，安乡县水产养殖总场出具的《关于珊珀湖渔场土地及水面来源的说明》，拟证明1、安乡县水产养殖总场通过投资入股的形式使大湖公司取得了养殖使用权；2、取得成本600万元；3、养殖权年限为30年，即1998年至2027年。 7、2017年10月24日，《安乡县人民政府与大湖水殖股份有限公司关于收回珊珀湖水域滩涂养殖使用权有关问题的会议纪要》，拟证明双方就珊珀湖收回问题进行了充分协商，且大湖公司同意由安乡县政府依法收回。 8、2018年1月12日，安乡县政府向大湖公司作出的《拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权告知书》及《送达回证》，拟证明安乡县政府就收回的理由、依据以及对方享有的陈述申辩及听证权进行了依法告知。 9、2018年1月16日，安乡县政府向大湖公司发送的《听证通知书》及送达回证，听证会签到表，听证笔录，拟证明安乡县政府根据大湖公司的申请依法组织了公开听证，就收回有关问题充分听取了大湖公司的辩解意见。 10、2018年1月4日，安乡县政府《关于启动收回珊珀湖水域滩涂养殖使用权补偿评估事宜工作的函》及送达回证，拟证明安乡县政府启动评估补偿，根据需要请求对方提供评估所需相关资料。 11、2018年7月26日，安乡县政府作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权决定书》及送达回证，拟证明安乡县政府依法作出收回使用权决定并送达。 本案经过庭前证据交换，原、被告双方均20对对方提交的证据材料发表质证意见。本院对原告大湖公司提交的证据材料认定如下：证据1，系被诉行政行为，即本案审查对象，不作为证据使用；证据2、3，真实、合法且与本案存在关联性，予以采纳。证据4，与本案待证事实不具有关联性，不予采纳。证据5中的国办发［2008］4号意见，系国务院办公厅下发的关于《关于加强重点湖泊水环境环护工作的意见》，予以采纳；证据5中的其他证据，因无其他证据相印证，不予采纳。证据6，系安乡县政府于2018年2月5日第一次作出收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定的相关证据，真实、合法且与本案相关联，予以采纳。证据7，系大湖公司的内资企业登记基本情况表，予以采纳。 本院对被告安乡县政府提交的证据材料认定如下：证据1、2，真实、合法且与本案待证事实存在关联性，予以采纳。证据3，系大湖公司的营业执照，可以证明其企业法人身份，予以采纳。证据4，系原安乡县国土管理局颁发的国有土地使用权认定书，以及安乡县政府对珊珀湖渔场的土地登记资料，真实、合法且与本案相关联，予以采纳。证据6，与原告提交的证据2一致，真实、合法且与本案相关联，予以采纳。证据7，原告认为该份会议纪要系虚假证据，但其没有提供其他证据推翻该会议纪要的真实性，故对该会议纪要予以采纳。证据8-11，系作出被诉收回使用权决定前的程序性证据，予以采纳。 经审理查明，珊珀湖系天然湖泊，位于湖南省安乡县境内。安乡县水产养殖总场始建于1956年，单位性质为全民所有制，主要从事淡水养殖及其管理工作，下设二个分场和珊珀湖渔场(全资子企业)。1994年3月29日，安乡县政府为安乡县水产养殖总场办理土地登记，土地所有权性质为国有，权属来源为划拨，批准用途养殖，用地面积31215亩(其中包括了珊珀湖的面积)。1998年11月1日，安乡县水产养殖总场与安乡县政府签订了珊珀湖水面养殖使用权出让协议，出让金为600万元，出让期限为30年，安乡县水产养殖总场取得22300亩珊珀湖水面养殖使用权。1998年11月10日，安乡县水产养殖总场将该水面养殖使用权划转给下属企业珊珀湖渔场。 1999年1月18日，经湖南省人民政府湘政函［1999］26号批准，湖南德海西湖渔业总场、珊珀湖渔场、常德泓鑫水殖有限公司、常德桥南市场开发总公司、中国水产科学研究院5个单位共同发起设立湖南洞庭水殖股份有限公司。珊珀湖渔场以其全部资产整体投入股份公司，其国有资产股权性质界定为国有法人股，持股660万股，占总股本20%，由其原上级主管单位安乡县水产养殖总场持有，是股份公司的第三大股东。1999年1月，湖南洞庭水殖股份有限公司取得珊珀湖水面使用权证(渔养字第1号)，水面面积为27297.8998亩，使用期限自1999年1月1日至2028年12月31日。2009年5月15日，湖南洞庭水殖股份有限公司名称变更为大湖公司。2009年6月22日，大湖公司取得水域滩涂养殖使用证，使用期限42年，用途淡水养殖，使用水域滩涂总面积1467公顷。 湖南省环境保护厅根据常德市人民政府《关于将我市74处饮用水水源地划定为饮用水水源保护区的请示》，报经湖南省人民政府同意，于2014年9月29日向常德市人民政府下发湘环函［2014］485号《关于划定常德市饮用水水源保护区的函》，将珊珀湖划定为常德市集中式饮用水水源保护区。 安乡县政府与大湖公司授权代表于2017年10月18日至24日，先后多次在大湖公司会议室召开会议，就珊珀湖水域滩涂养殖使用权收回问题进行协商，并于2017年10月24日形成《关于收回珊珀湖水域滩涂养殖使用权有关问题的会议纪要》，该会议纪要第六条规定：“双方力争在本纪要形成之日起60日内就水域滩涂养殖使用权收回的补偿办法、评估机构确定、人员归属及权属移交等问题进行协商并达成一致意见”。但自会议纪要形成之日起，60日内双方最终未能就相关问题达成一致意见。 2017年11月22日，原常德市环境保护局向安乡县政府下发常环函［2017］156号《关于再次对珊珀湖2017年10月水环境质量超标进行警示的函》，该函的主要内容为：根据《“十三五”常德市地表水环境质量监测网设置方案》(常环发［2016］27号)文件要求，安乡县珊珀湖为评价、考核断面，水质考核标准为Ⅲ类。但经市环境监督站监测，2017年，珊珀湖面的水质类别为劣Ⅴ类。要求安乡县政府严格照常政发［2016］11号《常德市贯彻落实＜水污染防治行动计划＞实施方案》的要求，迅速排查水质下降原因，及时采取有效措施，确保珊珀湖水质明显改善，并将整改落实情况于2017年12月22日前上报至原常德市环境保护局。 2018年1月4日，安乡县政府向大湖公司发送《关于启动收回珊珀湖水域滩涂养殖使用权补偿评估事实工作的函》，告知大湖公司拟聘请常德万源评估咨询有限公司对珊珀湖水域滩涂养殖使用权进行评估，若大湖公司不同意，应尽快与安乡县政府共同商议，确定评估公司，正式启动收回程序。2018年1月12日，安乡县政府向大湖公司发送《拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权告知书》，告知大湖公司拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩和听证的权利。2018年1月16日，通知大湖公司听证的时间、地点及听证人员。2018年1月24日，组织听证，并形成听证笔录。2018年2月5日，安乡县政府作出《关于收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的决定书》。大湖公司不服该决定，向常德市人民政府申请行政复议。2018年7月6日，安乡县政府以部分依据引用不当为由，撤销了2018年2月5日作出的决定。同日，大湖公司向常德市人民政府撤回行政复议申请。2018年7月9日，常德市人民政府经审查，同意大湖公司撤回行政复议申请。2018年7月26日，安乡县政府再次对大湖公司作出被诉收回使用权决定，并于当日向大湖公司送达。大湖公司不服，遂向本院提起行政诉讼。 在本案审理过程中，本院多次向大湖公司释明是否就补偿问题起诉，大湖公司均表示只要求安乡县政府撤销收回使用权决定，现在不谈补偿的问题。 本院认为，安乡县政府作出被诉收回使用权决定实质上是安乡县政府单方面解除与安乡县水产养殖总场于1998年11月1日签订的珊珀湖水面养殖使用权出让协议，因此安乡县政府具有作出收回使用权决定的主体资格。安乡县水产养殖总场与安乡县政府签订的珊珀湖水面养殖使用权出让协议属行政协议，安乡县水产养殖总场因协议取得珊珀湖水面养殖使用权。安乡县政府与大湖公司双方对珊珀湖水面养殖使用权的流转过程均无异议，安乡县政府认可大湖公司取代安乡县水产养殖总场取得珊珀湖水面养殖使用权。虽然本案中大湖公司和安乡县政府都不能提供该协议具体文本，但一致认可以下事实：从1998年11月1日开始，安乡县水产养殖总场取得22300亩珊珀湖水面养殖使用权，出让期限为30年(从1998年至2027年)，出让金600万元；1998年，安乡县水产养殖总场将22300亩珊珀湖水面养殖使用权划转给下属企业珊珀湖渔场；1999年1月18日，珊珀湖渔场以其全部资产整体投入湖南洞庭水殖股份有限公司(现更名为大湖公司)。大湖公司与安乡县政府对协议的合法性均无异议。 安乡县政府收回珊珀湖水面养殖使用权是公共利益需要，理由有以下两点：1、经湖南省人民政府同意，珊珀湖水域于2014年9月被划定为常德市集中式饮用水水源保护区；2、2017年，经常德市环境监测站监测，珊珀湖的水质为劣Ⅴ类。原常德市环境保护局就珊珀湖水质超标问题多次下达警示函，责令安乡县政府限期治理。安乡县政府收回珊珀湖水面养殖使用权是基于公共利益的需要，而不是因大湖公司的养殖行为造成水污染而作出的惩罚性行为。珊珀湖水被污染的原因，不属于本案审理范围。原告诉安乡县政府作出被诉收回使用权决定主要证据不足，明显不当的观点，本院不予支持。 安乡县政府因公共利益需要作出被诉收回使用权决定履行了以下程序：告知大湖公司拟收回珊珀湖大湖水面养殖使用权的事实、理由及依据，并告知陈述、申辩和听证的权利；组织听证，充分听取了大湖公司的意见；要求与大湖公司就补偿金额进行协商，因大湖公司不同意而没有达成补偿协议。安乡县政府作出被诉收回使用权决定和2018年2月25日作出的收回使用权决定认定的事实基本一致，只是理由有一些不同，因此原告认为被诉收回使用权决定程序违法的观点，本院不予支持。 安乡县政府因公共利益单方面解除协议作出收回使用权决定，应对大湖公司予以补偿。但经过本院释明，大湖公司表示只要求撤销被诉收回使用权决定，现阶段不主张补偿。因本案涉及的补偿金额比较大，大湖公司也没有提交损失方面的证据，本案对补偿问题不予审理。被诉收回使用权决定给大湖公司造成的经济损失，安乡县政府应当积极履行职责，依法给予补偿。大湖公司若对安乡县政府的补偿不服，也可以另行提起诉讼。 综上所述，被诉收回使用权决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律并无不当。大湖公司的诉讼请求，因无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回原告大湖水殖股份有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告大湖水殖股份有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  杨 晋 审 判 员  唐招军 审 判 员  杨名夏 二〇一九年六月二十五日 法官助理  赵阳娟 书 记 员  黄 莺 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。