浙江省义乌市人民法院 行 政 判 决 书 （2018）浙0782行初363号 原告蒋小娟，女，1975年5月28日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。 原告季国欣，男，1972年10月3日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。 委托代理人：朱国华，浙江稠州律师事务所律师。 被告义乌市自然资源和规划局，住所地：义乌市义东路131号。 法定代表人：鲍建平，局长。 委托代理人：金京华，浙江纵伸律师事务所律师。 委托代表人：汪金助，被告资规局工作人员。 被告义乌市人民政府，住所地：义乌市县前街21号。 法定代表人：王健，市长。 委托代理人：胡钰琳，被告司法局工作人员。 原告蒋小娟、季国欣不服被告义乌市自然资源和规划局土地行政审批及被告义乌市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2018年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月7日立案受理，并于同年12月12日分别向被告义乌市自然资源和规划局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月16日公开开庭审理了本案。原告季国欣及其委托代理人朱国华，被告义乌市自然资源和规划局行政负责人陈正强、委托代理人金京华、汪金助，被告市政府的委托代理人吴钰琳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告义乌市自然资源和规划局于2018年8月22日作出义土告（2018）20号告知单，答复原告季国欣：2003年9月，季敬红（系季国欣父亲）户申请旧村改造时，因当时季国欣提供没有参加过房改的证明，季敬红户报批108平方米最终未获审批通过。2004年4月，经季敬红申请，要求与妻赵美芳、子季国欣及媳蒋小娟一起报批，申请报告由星火村委会见证。2004年5月20日，义乌市政府批准季敬红户建房用地90平方米[镇（街道）改字（2004）第2086号农村私人建房建设用地审批呈报表]，审批表载明季敬红户审批人口为“一农三居”，审批面积为90平方米，其中蒋小娟为农业户口。季敬红户建房审批符合《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第五条第一款、《星火村旧村改造补充细则》第十三条的规定。 被告市政府于2018年11月8日作出义政复[2018]第490号行政复议决定书，驳回二原告的行政复议申请。 原告蒋小娟、季国欣诉称，原告因不服义土告（2018）20号关于季敬红户建房审批符合《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第5条第1款《星火村旧村改造补充细则》第十三条的规定"的错误决定，依法向义乌市人民政府行政复议局提出行政复议，但是义乌市人民政府行政复议局作出了"驳回二申请人的行政复议申请"的错误决定，故原告依法提起行政诉讼。事实与理由如下：自2001年开始，义乌市北苑街道四季社区（原星火村周村)进行旧村改造。在拆迁改造安置过程中，被告义乌巿国土资源局的派出机构及其工作人员没有按照相关规定报批和落实原告的建设用地指标。具体情况如下：1、原告蒋小娟为义乌市星火村（周村)土生土长的本村农业人口，1998年蒋小娟与原告季国欣（也是从小出生在周村，后转为城镇户口)登记结婚。蒋小娟的户口从小一直在星火村××处，后从农民父亲蒋春海的户口中分出单独立户，为义乌巿星火村（周村)中独立的农村户口，按照义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则第5条第1款的规定在旧村改造中应当安排108平方米的建设用地指标予以安置。2、原告季国欣的父亲季敬红出生于义乌市××街道××社区（××）周村，1964年参军，为国守卫18年后转业到杭州工作，转为城镇户口。依据义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则第10条的规定和星火村旧村改造补充细则第9条的规定，季敬红原有旧房面积为110平方米，应当报批面积为108平方米。3、当时报批是季敬红名义上报，季敬红、蒋小娟是各自的户口，蒋小娟丈夫也早就与其父亲季敬红户口分立的，义土告（2018）20号中所认定的“一农三居”是根本不成立的。在义乌巿国土资源局农村私人建房建设用地审批呈报表北苑改字（2004）第2086号中明确载明报批家庭人口2人,应当是不包括原告夫妇。原房间数3间,原房面积110平方米,报批间数3间,报批面积108平方米,后被改成90平方米。合并报批一事原告蒋小娟根本不知情，只有申请报告是季敬红签的，其余签名是不知道什么人代签上去的，何来“一农三居”？以上两个户型依据义乌巿北苑街道星火村旧村改造实施细则的规定应当各自独立，分别报批的。因为身为农村户口的原告蒋小娟及其丈夫和身为不在本地的非农户的季敬红夫妇，规定享受的是两种不同性质的标准，即身为农村户口的原告蒋小娟及其丈夫无论是否有旧房拆迁，依照义乌巿北苑街道星火村旧村改造实施细则第5条第1款的规定都应当安置108平方米的建房面积；而身为不在本地的非农户的季敬红夫妇，依照义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则第10条的规定，是有多少拆迁的旧房面积才有相同面积的安置建房面积，并且最多不能超过中等户型，即126平方米的建房面积。两种完全不同性质的户型，根本不应当合并报批，剥夺其中一方的安置权利。当时被告义乌市国土资源局委派机构及其工作人员和义乌市北苑街道星火村旧村改造办公室强行要求原告的父亲季敬红写合并报批的申请，威胁如果不写就不予报批。这样的字条也能作为依据吗？依据民事法律的规定：如果是放弃民事权益的,他人无权代行处分。该合并报批的申请依法不具有法律效力。原告蒋小娟依法独立享有的安置建房用地指标的权利任何人无权剥夺。因此义乌市国土资源局适用《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第5条第1款是曲解规定，对适用《星火村旧村改造补充细》第十三条是完全错误的。而且义乌市国土资源局作出的义土告（2018）20号名义上是个告知书，实质上是确定了“一农三居”的不真实的情况，以义土告（2018）20号"关于季敬红户建房审批符合《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第5条第1款《星火村旧村改造补充细则》第十三条的规定的错误决定，明确剥夺了原告夫妇依法享有安置建房指标的重大财产权利。义乌市人民政府行政复议局以原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件为由作出"驳回两申请人的行政复议申请"的决定是完全错误的。因为《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件为:“申请人与具体行政行为有利害关系。”本案被告义乌市国土资源局作出的义土告（2018）20号关于季敬红户建房审批符合《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第5条第1款《星火村旧村改造补充细则》第十三条的规定"的决定直接确定和损害了原告夫妇的建房安置权利，与原告夫妇具有直接的利害关系。故复议机关引用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定所作出的决定是完全错误的。复议机关还引用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，该规定驳回的条件是：“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条列规定的受理条件的”。本案所有事实和证据都表明原告夫妇与申请行政复议的事项具有直接的利害关系，并且义乌市国土资源局作出的义土告（2018）20号的书面告知事项直接确定和损害了原告夫妇的重大财产权利。因此，义乌巿人民政府行政复议局以原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件以及引用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定为由作出“驳回两申请人的行政复议申请”的决定是完全错误的。为维护原告的合法权益，今原告具状请求人民法院依法撤销被告义乌巿国土资源局作出的义土告（2018）20号关于季敬红户建房审批符合《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第5条第1款《星火村旧村改造补充细则》第十三条的规定"的错误决定。撤销义乌市人民政府作出的驳回两申请人的行政复议申请的错误决定。判决两被告重新作出行政行为补批两原告的建房安置指标。原告的诉讼请求是：1、请求依法撤销义土告（2018）第20号关于季敬红户建房审批符合《义乌市北苑街道星火村旧村改造实施细则》第5条第1款《星火村旧村改造补充细则》第十三条的规定的错误决定。2、撤销义乌市政府义政复（2018）第490号行政复议决定书。3、判决二被告重新作出行政行为，依法补批原告的建房用地平房。 原告蒋小娟、季国欣为证明自己的主张，向本院提交以下证据： 1、行政复议决定书复印件一份，证明本案经过复议。 2、告知单复印件一份，证明被告义乌市自然资源和规划局已作出损害权利的决定。 3、义乌市国土资源局农村私人建设用地审批呈报表复印件一份，证明表中报批2人原告未安置。 4、义乌市建设局文件星火村旧村改造实施细则复印件一份，证明原告主张的依据。 5、金华市中级人民法院补充补正材料、一次性告知书复印件一份，证明原告已在时效内起诉。 6、原告蒋小娟户籍证明复印件一份，证明原告旧村改造时的身份。 7、原告蒋小娟身份证复印件一份，证明原告旧村改造时的身份。 8、义乌市国土资源局农村私人建房申请用地审批签复印件一份，证明原告类似情况审批结果。 9、义乌市农村村民建房用地审批表复印件一份，证明原告主张有据，同村爆破落实结果。 被告义乌市自然资源和规划局辩称，一、被诉的告知行为对原告的权利义务不产生实际影响，故不属于行政诉讼的受案范围。因此，不具有可诉性。依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”结合本案，从《行政起诉状》及原告的《被星火周村旧改办刻意隐瞒的事实》件来看，其实质是对义乌市人民政府作出的镇（街道）改字（2004）第2086号《农村私人建房建设用地审批呈报表》不服。而被告作出的义土告（2018）第20号《告知单》是将该《农村私人建房建设用地审批呈报表》的内容和有关事项进行告知的行为，没有对原告的权利义务产生实际影响，也没有对原告设定新的权利义务，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告作出的被诉告知行为符合规定。被告收到原告反映的《被星火周村旧改办刻意隐瞒的事实》件后，经调查，将有关情况告知，并于2018年8月22日依法作出了义土告（2018）第20号《告知单》，并送达原告。可见，被告已履行了告知义务。三、原告的起诉不符合法律规定。从《行政起诉状》上看，既对“义土告（2018）第20号《告知单》”不服，同时又对“义政复（2018）490号行政复议决定书”不服；并且同时将“作出被诉告知行为的行政机关和复议机关”为共同被告起诉，这实属不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”其中“复议机关决定维持原行政行为”不包括本案的“复议申请不符合受理条件为由驳回两原告的行政复议申请”的情形。所以，原告必须明确本案是针对哪个行政行为，同时确定相应的被告。另外，2018年11月8日市政府作出义政复（2018）490号行政复议决定，以不符合受理条件为由驳回原告的行政复议申请。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告义乌市自然资源和规划局在法定期限内向法庭提交了作出行政行为的事实依据和法律依据： 事实证据： 1、义土告（2018）第20号《告知单》及全球邮政特快专递单及邮件查询单复印件一份，证明依法作出被诉告知行为，并送达的事实。 2、被星火周村旧改办刻意隐瞒的事件复印件一份，证明蒋小娟、季国欣反映情况的事实。 3、义乌市人民政府作出的镇（街道）改字（2004）第2086号《农村私人建房建设用地审批呈报表》、《义乌市北苑星火村旧村改造实施细则》、《星火村旧村改造补充细则》复印件各一份，证明被告告知有关情况的依据。 4、义政复（2018）490号行政复议决定书复印件一份，证明被诉的告知行为经过复议，及以不符合受理条件为由驳回原告的行政复议申请的事实。 法律依据： 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款。 被告义乌市人民政府辩称：被告市政府于2018年9月5日收到原告的行政复议申请材料，受理后告知原告并要求义乌市自然资源和规划局进行复议答复和举证。2018年10月29日，被告作出延长审理期限30日的决定。2018年11月8日，被告作出义政复（2018）第490号行政复议决定书，并邮寄送达给原告和义乌市自然资源和规划局。二、被告作出的行政复议决定事实清楚，法律、法规适用正确。市政府经审理后认为，涉案告知书只是针对原告、季敬红、赵美芳一家在旧村改造中申请建房建设用地审批的事实情况的描述，其主要对应的系原告对土地审批不服而提交的信函，并没有对原告的权利义务产生影响。原告如对土地审批行为不服，应直接以土地审批行为为对象进行行政复议、行政诉讼，因此原告提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国复议法事实条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被告作出了渤海原告行政复议申请的决定。综上，被告作出的行政复议决定事实清楚，程序正当，法律、法规适用正确，请求法院驳回二原告的诉讼请求。 被告义乌市人民政府在法定期限内向法庭提交了作出行政行为的事实依据和法律依据： 事实证据： 1、行政复议申请书及附件、邮寄单据、授权委托材料一份，证明原告向被告提出行政复议申请。 2、行政复议答复书及证据清单一份，证明被告资规局在复议程序中进行答复。 3、受理通知书、答复通知书、延长审限通知、邮政快递单据一份，证明被告作出的复议决定程序合法。 4、义政复[2018]第490号行政复议决定书、EMS快递单据一份，证明被告作出的行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法律正确。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法事实条例》第四十八条第一款第二项。 经庭审质证。 经审理查明。 本院认为，之规定，判决如下： 驳回原告的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  朱海玉 人民陪审员  杜志贵 人民陪审员  何 超 二〇一九年六月三日 书 记 员  郑 婧