安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行初10号原告北京城建建设工程有限公司，住所地北京市海淀区。法定代表人苗林庆，该公司董事长。委托代理人卢毅，北京市盈科律师事务所律师。被告芜湖市人民政府,住所地安徽省芜湖市。法定代表人贺懋燮，市政府市长。委托代理人石晶晶，市政府工作人员。委托代理人陈凯，安徽国伦律师事务所律师。原告北京城建建设工程有限公司（以下简称北京城建公司）不服被告芜湖市人民政府作出的其他（城建）行政复议一案，于2018年12月11日向本院提出行政诉讼。本院于2019年1月16日立案后，于2019年1月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告北京城建公司委托代理人卢毅，被告芜湖市人民政府委托代理人石晶晶、陈凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告芜湖市人民政府于2018年11月27日作出芜市行复字【2018】107号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告北京城建公司申请行政复议超过申请期限，驳回行政复议申请。原告北京城建公司诉称，2011年10月26日原告参加芜湖市政府的招标活动，并向芜湖市第一招标采购代理处电汇了80万元投标保证金和1000万元诚信保证金，项目开标后，原告并未中标，遂等待芜湖市人民政府退还合计1080万元的保证金。2018年8月1日原告因其他案件调取招投标文件时才知悉芜湖市招标采购交易中心管委会办公室以原告未在规定时间缴纳招标代理费及履约保证金为由，于2011年12月30日作出芜招管罚字【2011】8号行政处罚决定书，决定取消原告中标资格，没收原告1080万元保证金。原告于2018年9月向芜湖市人民政府申请行政复议，但被告驳回原告复议申请。原告以芜湖市公共资源交易管理局（以下简称：芜湖市公管局）为被复议申请人主体适格且原告申请行政复议未超过行政复议申请期限，芜湖市公管局作出的行政处罚没有事实和法律依据、程序违法，应予撤销。综上，请求人民法院撤销芜市行复字【2018】107号驳回行政复议申请决定书，责令被告依法对案件进行审理。原告为支持其主张，向本院提交了以下证据：芜湖市公管局网下载的2014年、2015年、2016年、2018年、2019年五份简介；证明原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室撤销，设立芜湖市公管局，该局为市政府直属事业单位，正县级编制，其职能第十条载明了该局承担市公共资源交易管理委员会的日常工作，原告可以确定本案的被申请人就是芜湖市公管局。被告芜湖市人民政府答辩称，一、原告申请行政复议已经超过法定期限，原告实际于2012年就已经知道了行政处罚决定，直至2018年9月19日方提起行政复议申请已经超过了60日的期限；二、即使行政处罚决定书送达给原告的证据不足，原告申请行政复议也已经超过了5年的期限；三、芜湖市招标采购交易中心管委会办公室被撤销后继续行使其职权的为芜湖市住房和建设委员会，而非芜湖市公共资源交易管理局；综上，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》适用法律正确、程序合法、内容适当，应予维持，请求驳回原告起诉。被告向本院提交以下证据：第一组，《行政复议申请书》、《授权委托书》，《延期申请通知书》、《驳回行政复议申请决定书》，及邮寄《延期审理通知书》《驳回行政复议申请决定书》给原告代理人的国内特快专递邮件详情单；证明原告代理人申请行政复议，被告依法作出行政复议决定并依法送达给原告，被告复议程序合法。第二组，《芜湖市公共资源交易管理办法》、预中标、中标公告网上截图、中标通知书、芜招管罚字【2011】8号《行政处罚决定书》、《招投标活动保证金收款通知书》、国内特快专递详情单，证明根据《芜湖市公共资源交易管理办法》，芜湖市招标采购交易中心管委会办公室撤销后，职权由多个部门承继，其中芜湖市公管局配合监管的职责，而工程类招投标监管职权由芜湖市住房和城乡建设委员会行使，本案被申请人主体不适格，芜湖市招标采购交易中心管委会办公室作出行政处罚后送达原告，并已经于2012年执行完毕。经庭审质证，原告对被告提交的证据意见为：对第一组证据的三性予以认可，但证明目的不予认可，第二组证据第一项关联性不予认可，第二项合法性不予认可。被告对原告提交证据真实性不予认可，证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据“三性”予以认可，但达不到其证明目的；对于被告芜湖市政府提交的证据予以综合认定。经审理查明，2011年10月26日原告北京城建公司投标参加芜湖市白象绿洲二期二标段项目招标，依据招标文件要求，其向芜湖市政府第一招标采购代理处电汇了80万元投标保证金和1000万元诚信保证金。2011年12月30日芜湖市招标采购交易中心管委会办公室作出了《行政处罚决定书》，认定原告作为中标单位，未按规定缴纳履约保证金和中标代理服务费，视为放弃中标行为，决定：一、取消北京城建公司中标资格；二、取消该公司两年内参加芜湖市政府招标采购活动的投标资格；三、建议芜湖市政府招标采购代理处按招标文件等规定没收北京城建公司此次交纳的投标保证金及诚信保证金。2012年1月5日湖市政府第一招标采购代理处作出《招投标活动保证金收款通知书》并将原告保证金交纳的保证金上缴。2018年9月19日原告向被告芜湖市人民政府申请行政复议，要求撤销涉案《行政处罚决定书》并返还原告投标保证金及诚信保证金合计1080万元。被告于2018年11月27日作出《驳回行政复议申请决定书》，并送达给原告。原告对此行政复议决定不服，遂成讼。本院认为，本案争议焦点为:原告北京城建公司提起行政复议是否符合法律规定，芜湖市人民政府相应作出的《驳回行政复议申请决定书》依法是否应当撤销。一、芜湖市公管局非适格的行政复议被申请人。《中华人民共和国招投标法实施条例》第四条第二款规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招投标活动实施监督，依法查处招投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。就本案而言，涉案行政处罚决定系原芜湖市招标采购中心管委会办公室作出，该办公室是芜湖市人民政府组建成立的招投标管理机构，其行使招投标活动的监督职责系基于芜湖市人民政府对其所属部门的职责分工。此后该办公室撤销，芜湖市人民政府成立芜湖市公管局，并明确有关建设工程招投标活动的监督职责由原芜湖市住房和城乡建设委员会（现改为“芜湖市住房和城乡建设局”）继续承担。被告有关因芜湖市招标采购中心管委会办公室依法被撤销，继续行使其职权的为芜湖市住房和城乡建设委员会，故本案适格被申请人应为原芜湖市住房和城乡建设委员会的观点符合上述法律规定。二、原告北京城建公司申请行复议明显超过合理期限。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项又规定，申请行政复议应在法定申请期限内提出。同时，《中华人民共和国行政复议法》第九条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”，由此可知当事人申请行政复议一般应当自知道行政行为内容之日起六十日内提出。如行政机关作出行政行为时，未依法送达行政相对人，依法可以视为该相对人不知道该行政行为内容。本案中，被告并无证据证明案涉《行政处罚决定书》已送达给北京城建公司，也未能提供证据足以证明该公司知晓受到该行政处罚的事实，故可以认定原告在一定期限内对该行政处罚不知情。如复议申请期限按一般规定的六十日计，对相对人必将有失公正。但据此认定该期限一直延续至行政复议申请之日亦法无明文，难免不当。针对上述情况，为督促当事人积极履行救济权利，维护行政管理秩序的稳定，就复议申请的合理期限宜作必要限缩。主要理由如下：第一，被申请复议的行政行为已过最长起诉期限。案涉《行政处罚决定书》于2011年12月30日作出，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，原告若对该行政处罚决定提起行政诉讼，最长起诉期限为五年，即应自该行政行为作出之日起五年内提起行政诉讼，超过期限起诉依法应予驳回。而原告2018年9月19日对该行政行为申请行政复议之时，明显超过上述最长起诉期限，行政诉讼已不可为。此时，若不考虑前述法定情形，认定原告尚处在行政复议申请期限内，复议中势必需对该行政处罚行为加以审查，明显有悖于上述行政诉讼法有关最长起诉期限的规定。第二，与行政复议相关的法律法规规定明确。行政诉讼法与行政复议法密切关联。关于申请行政复议的最长期限，行政复议法律法规虽无明文规定，但从立法价值取向上，与行政复议相关的行政诉讼法及有关司法解释已有明确规定，具有一定的可采性。如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定：原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。由此可知，本案中原告对案涉行政处罚决定因超过起诉期限而起诉不能，如对其复议申请期限不加限缩，当事人必然迂回选择行政复议程序以达到对行政处罚行为进行实质审查的目的，有悖于法理，必将损害到法律适用的统一性。第三，诉争行政行为对当事人合法权益不产生实际影响。综合审理情况，案涉行政处罚决定涉及原告合法权益的共有三项内容。其中前两项仅涉及其招投标准入资格，且已过禁止期，对原告合法权益不再产生约束力，没有证据证明目前尚存可诉的利益；与其权益相关的处罚决定第三项内容，即“建议芜湖市政府招标采购代理处按招标文件等规定没收你（北京城建）公司的投标保证金及诚信保证金”，亦仅属建议行为，但该建议本身并不对该公司的合法权益产生实际影响。原告争议和诉请被没收的1080万元保证金，系芜湖市政府招标采购代理处所为，显属其他主体实施不同的行政行为，与本案分属不同的法律关系，不可归责于原芜湖市招标采购交易中心管委会办公室。换言之，原告复议请求撤销案涉处罚决定从根本上难以达到其返还被芜湖市政府招标采购代理处没收的1080万元保证金之目的；其不服该没收行为而提起行政复议，以此没收行为为标的，而非案涉行政处罚行为。此外，案涉被没收的保证金达1080万元，数额巨大，原告历经近十年均疏于管理，不知所归，难言合理。故原告主张其单位对该保证金被没收不知情，自2018年8月1日方得知涉案行政处罚决定的理由难以成立，应不予认可。综上所述，本案原告申请行政复议的合理期限最长宜认定为自行政处罚决定作出之日起不超过5年，其申请行政复议显已超过复议申请期限，不符合行政复议的受理条件，理应予以驳回。被告芜湖市人民政府受理案涉行政复议申请后，以该行政复议申请不符合行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件为由，依据前述条例第四十八条第一款第（二）项的规定，作出《驳回行政复议申请决定书》并无不当，本院予以认可。原告诉请撤销芜市行复字【2018】107号《驳回行政复议申请决定书》的理由不能成立，本院不予支持。其有关案涉行政处罚决定程序违法、没有事实和法律依据的主张，不属于本案审理范围，不作认定。北京城建公司若对有关没收保证金行为不服，可依法另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告北京城建建设工程有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告北京城建建设工程有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长 孙 俊人民陪审员 王 跃人民陪审员 刘荣霞二〇一九年六月二十六日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。