广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂01行终66号 上诉人(原审被告)隆安县国土资源局。住所地：隆安县城厢镇蝶城路**。统一社会信用代码：11450123737633064T。 法定代表人林万杰，该局局长。 行政机关负责人农受家，该局副局长。 委托代理人罗建佳，该局工作人员。 委托代理人马闻生，广西益佳律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)广西北部湾银行股份有限公司南宁市秀灵支行。住。住所地：南宁市秀灵路**嘉士商住公寓楼****一社会信用代码：91450100747997953C。 负责人韩日权，该支行行长。 委托代理人冷宗晋，广西北部湾银行股份有限公司员工 委托代理人陈源，广西北部湾银行股份有限公司员工。 原审被告隆安县人民政府。住所地：。住所地：隆安县城厢镇广场路**信用代码：11450123MB0173630K。 法定代表人甘诚，县长。 委托代理人李文清，隆安县法制办公室主任。 委托代理人林宇海，广西钰锦律师事务所律师。 原审第三人广西飞捷铝业有限公司。住所地：。住所地：隆安县华侨经济区v> 法定代表人杨杰云，董事长。 上诉人隆安县国土资源局因土地行政收回一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月12日组织当事人到庭就本案争议事项进行了调查、辩论。上诉人隆安县国土资源局的行政机关负责人农受家及其委托代理人罗建佳、马闻生，被上诉人广西北部湾银行股份有限公司南宁市秀灵支行（以下简称为北部湾银行秀灵支行）的委托代理人冷宗晋，原审被告隆安县人民政府的委托代理人李文清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决查明，2009年5月22日，第三人飞捷公司与被告隆安国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定包括以下内容：隆安国土局出让给飞捷公司宗地位于隆安浪湾华侨管理区旁，宗地编号为05433-1，宗地面积31663.35平方米，土地用途为工业用地；隆安国土局同意在2009年5月22日前将出让宗地交付给飞捷公司，隆安国土局同意在交付土地时该宗地应达到现状土地条件；飞捷公司同意在2009年8月21日之前动工建设，在2011年8月21日之前竣工，不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延建申请；本合同项下宗地出让方案业经隆安县人民政府批准，自双方签订之日起生效。2012年10月21日，第三人飞捷公司取得上述土地的隆安国用（2012）第180号《国有土地使用权证》。2012年10月26日，第三人飞捷公司取得登记在上述土地上房屋的《房屋所有权证》（隆房权证字第××号），该证载明房屋性质为自建房，建筑面积为12271.5㎡。2015年11月16日，被告隆安国土资源局向第三人飞捷公司作出隆国土资闲认字［2015］1号《闲置土地认定书》，认定涉案位于隆安华侨管理区，宗地号为4501234505010121000（原宗地号05433-1）土地存在超过合同约定开工日期42个月（2010年8月22日-2014年3月12日）未动工兴建的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）的规定，认定该为闲置土地，闲置原因为：飞捷公司无资金投资该宗地建设，导致项目未能开工，应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。第三人飞捷公司于同月18日签收该认定书。2015年11月16日，被告隆安县国土资源局分别向南宁市青秀区人民法院、南宁市西乡塘区人民法院、北部湾银行南宁秀灵支行作出《闲置土地情况告知书》，告知隆安国土局于2015年11月16日向飞捷公司作出隆国土资闲认字［2015］1号《闲置土地认定书》的相关情况。2015年12月2日，被告隆安县国土资源局分别向南宁市青秀区人民法院、南宁市西乡塘区人民法院、北部湾银行南宁秀灵支行作出《闲置土地处置告知书》，告知隆安国土局将拟定无偿收回飞捷公司宗涉案地号为4501234505010121000（原宗地号05433-1）国有建设用地使用权处置方案，请被告知人于2015年12月10日前将该宗闲置土地处置意见书面函告隆安国土局。同日，被告隆安国土资源局向第三人飞捷公司作出隆国土资闲告字［2015］4号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知隆安国土局将无偿收回涉案宗地号为4501234505010121000（原宗地号05433-1）国有建设用地使用权，飞捷公司可书面向隆安国土局提出听证的书面申请。2015年12月7日，原告北部湾银行南宁秀灵支行向隆安国土局作出《关于无偿收回广西飞捷铝业有限公司土地使用权的异议书》。经被告隆安国土资源局请示，被告隆安县政府于2015年12月12日对隆安国土局作出隆政函［2015］74号《隆安县人民政府关于同意无偿收回广西飞捷铝业有限公司不锈钢产品加工生产项目闲置土地的批复》，同意隆安国土局拟定的无偿收回涉案土地方案。因第三人飞捷公司向被告隆安国土资源局提出听证申请，被告隆安国土资源局于2015年12月18日依法召开听证会，在对第三人飞捷公司提出的事实和理由进行复核后，被告隆安国土资源局于2016年1月11日作出隆国土收决字［2016］1号《收回国有建设用地使用权决定书》，内容如前所述。原告北部湾银行南宁秀灵支行不服上述决定，向被告隆安县政府申请行政复议。2016年3月10日，被告隆安县政府向原告北部湾银行南宁秀灵支行出具隆府复议［2016］1号《行政复议案件受理通知书》。2016年5月8日，被告隆安县政府作出隆府复议［2016］1号《行政复议决定书》，该决定书认为：根据《闲置土地处置办法》第四条规定，隆安国土局是闲置土地调查认定和处置工作的行政主管部门，具有作出本案行政决定的主体资格。飞捷公司取得涉案宗地使用权后满两年未开工建设，应认定为闲置土地，符合无偿收回的法定条件，作出《收回国有建设用地使用权决定书》，该决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。北部湾银行南宁秀灵支行提出的行政复议主张证据不足，理由不充分，隆安县政府不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持隆安国土局隆国土收决字［2016］1号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告北部湾银行南宁秀灵支行于2017年2月24日签收该复议决定书。另查明，2015年7月31日，北部湾银行南宁秀灵支行以金融借款合同纠纷为由将飞捷公司等起诉至一审法院，在该案审理中因北部湾银行南宁秀灵支行提出财产保全的申请，一审法院于2015年9月7日对涉案国有土地使用权证号为隆安国用（2012）第180号，宗地号为4501234505010121000的土地以及坐落在该土地上的房屋所有权证号为隆房权证字第××号的房屋进行了查封。 原审法院认为，《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”本案中，被诉决定书根据第三人飞捷公司所有的涉案土地被认定闲置土地的事实，决定无偿收回该土地的土地使用权。但在被告隆安国土资源局作出被诉处理决定前，原告北部湾银行南宁秀灵支行以第三人飞捷公司持有登记在所有的涉案土地上房屋《房屋所有权证》（隆房权证字第××号），第三人飞捷公司已在涉案土地上建设厂房为由向被告隆安国土资源局通过书面形式提出异议，认为涉案土地不符合闲置土地的认定标准，不应认定为闲置土地。被告隆安国土资源局收到后未对该异议书反映的隆房权证字第××号《房屋所有权证》所登记涉案土地上房屋的情况进行核实，径行作出被诉《收回国有建设用地使用权决定书》，以涉案土地为闲置土地为由决定收回土地使用权，属主要证据不足，认定基本事实不清。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）第二十二条规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”本案中，第三人飞捷公司所有的涉案土地，被认定为闲置土地前已处于人民法院司法查封状态，被告隆安国土资源局作出被诉决定即予以无偿收回，事实上是对涉案土地的权属进行了变更，与上述规定精神不相符合。《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发（2008）178号）第三条第（七）项规定：“对因司法查封不能处置的闲置土地，市、县国土资源行政主管部门应提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。协商意见应报市、县人民政府，经市、县人民政府同意后，国土资源主管部门可与法院进行协商，视为处置完毕，但要跟踪，切实落实。”本案中，被告隆安国土资源局在未经相关法院协商同意并解除相应司法查封之前作出被诉决定，对涉案土地作出处置，违反法定程序，于法不符。被告隆安县政府作为被告隆安国土资源局的本级人民政府，受理原告的行政复议申请并作出维持被告隆安国土资源局作出的隆国土收决字［2016］1号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政复议决定，亦属认定事实不清，依法应予撤销。判决：一、撤销被告隆安国土资源局于2016年1月11日作出隆国土收决字［2016］1号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告隆安县人民政府于2016年5月8日作出的隆府复议［2016］1号《行政复议决定书》。本案案件受理费50元，由被告隆安县国土资源局、隆安县人民政府负担。 上诉人隆安国土资源局上诉称，一、上诉人隆安国土资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》前已对涉案土地的情况进行核实，该土地上并无房屋，符合法律规定的闲置土地认定及处置标准。上诉人提交的证据包括《关于土地闲置的情况说明》、《询问笔录》、《现场照片、核查》、《调查报告》等足以证明原审第三人飞捷公司超过合同约定的动工开发日期六年未动工开发建设，土地处于闲置状态。2015年5月，上诉人执法人员到现场核查，涉案土地没有动工建设，并无被上诉人所称的厂房存在。经调查，原审第三人飞捷公司亦承认其在取得该宗地使用权后，因资金问题不能按合同约定动工开发建设，目前土地处于闲置状态。原审判决认定事实错误。二、上诉人处置涉案闲置土地程序合法。上诉人对涉案土地立案后，进行了调查取证，在调查核实有关情况后，向原审第三人飞捷公司送达了《闲置土地认定书》并告知有听证权利；并向被上诉人、查封司法机关南宁市青秀区人民法院、南宁市西乡塘区人民法院送达了《闲置土地情况告知书》和《闲置土地处置告知书》，告知被上诉人、司法机关涉案土地闲置情况并通知被上诉人、司法机关参与涉案闲置土地处置方案拟定工作。经原审第三人飞捷公司申请，上诉人于2015年12月18日组织听证，听取了当事人的陈述和申辩。经过审查，涉案土地符合法定无偿收回的条件，在报经隆安县人民政府批准后，上诉人隆安国土资源局依法作出被诉决定，并送达原审第三人飞捷公司、被上诉人、法院等单位，之后在门户网站发布了土地注销公告。以上程序符合国土资源部《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》的有关规定。三、原审判决适用法律错误。原审判决适用最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第22条的规定是错误的。该条是针对平等主体间不动产的转让、交换等行为，不适用闲置土地的处置，闲置土地的处置应适用《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》的规定，这两个《办法》规定闲置土地只要符合无偿收回条件的，国土资源行政主管部门即可依法无偿收回闲置土地。原审判决适用《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》第3条第（七）项的规定也是错误的。该意见并没有规定有司法查封的闲置土地须经相关法院协商并解除查封后才能对闲置土地作出处置，该项是规定由国土资源行政主管部门向市、县人民政府提出与相关法院的协商意见，经市、县人民政府同意后，国土资源行政主管部门可以与法院进行协商的，视为处置完毕，而不是规定须经相关法院协商并解除查封后才能对闲置土地作出处置。上诉人已依法向查封法院告知涉案土地闲置情况，并通知查封法院参与涉案闲置土地处置方案拟定工作，上诉人依法已履行了告知、通知义务，但查封法院没有理会。上诉人已按《南宁市国有闲置土地处置办法》第二十三条的规定将有关文书通知、送达相关法院，因此上诉人对涉案土地作出处置没有违反法定程序。三、《闲置土地处置办法》和《南宁市国有闲置土地处置办法》是规范闲置土地处置的特别法律，根据特别法优于普通法的原则，对于闲置土地的处置，应优先适用上述两办法的有关规定。四、对于涉案土地上是否有房屋的问题，二审法院可依法到现场进行苦难，以查明案件事实。 被上诉人北部湾银行秀灵支行口头辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一、被收回的土地上确实建有房产，并且有房产局颁发的房产证，被上诉人北部湾银行秀灵支行办理了抵押权证，经过确认该土地是存在房产的，上诉人隆安国土资源局认为该土地为闲置土地事实不清，证据不足。二、土地房产在被查封期间不能办理变更转移登记手续，而上诉人隆安国土资源局在查封期间依然作出无偿收回决定与最高人民法院的规定相冲突。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告隆安县人民政府口头辩称，原审被告隆安县人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审撤销复议决定所依据事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，维持原审被告隆安县人民政府作出的复议决定。 原审第三人飞捷公司未作陈述。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。另外，本院于2019年4月26日组织各方到涉案地块进行了现场勘查，并制作了现场勘查笔录。 据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，原审第三人飞捷公司在与上诉人隆安国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》后至今并未动工开发。 本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。据此，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。本案中，根据上诉人隆安国土资源局前期的调查，隆安国土资源局2015年5月6日到涉案现场进行勘测，从现场勘测所拍摄的照片来看，涉案土地上未建设有房屋；原审第三人飞捷公司在被调查过程中亦向上诉人隆安国土资源局提交了《关于土地闲置的情况说明》，在该说明中，原审第三人飞捷公司亦承认该公司“已无资金投资该宗地建厂房”，即原审第三人飞捷公司已经明确认可其直至上诉人隆安国土资源局调查时未在涉案地块上动工开发的事实；上诉人隆安国土资源局在调查过程中还询问了原审第三人飞捷公司所在区域的隆安华侨行政区的工作人员，该工作人员亦证实原审第三人在取得了涉案地块后并未投入资金进行建设。因此，上诉人隆安国土资源局在作出被诉收回国有建设用地使用权决定时所调查收集的证据已经足以证明原审第三人飞捷公司存在“超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发、可以无偿收回土地使用权”的情形，因此，被诉决定认定事实清楚。而至于涉案土地上所核发的房产证的问题，该房产证与该地块的实际状况并不符，因此，该房产证不能作为证明涉案地块上建设有房屋的证据。一审判决认为被诉收回决定认定事实不清是错误的，本院予以纠正。 关于涉案地块已经设定抵押权，已经被司法机关查封的问题。根据《南宁市国有闲置土地处置办法》第二十三条的规定，“依法收回闲置土地的，国土资源行政主管部门按下列程序进行：……（三）书面告知用地单位或个人拟收回闲置土地的事实、依据以及要求听证的权利。闲置土地设有抵押权或被采取查封等强制措施的，还应当通知抵押权人、相关行政机关和司法机关……（六）收回国有土地使用权决定书自作出之日起七个工作日内送达用地单位或个人，同时抄送土地抵押权人、相关行政机关和司法机关，并书面通知发展和改革、规划、建设等部门撤销相关批准文件……”。据此，国土资源行政主管部门依法收回设有抵押权或被采取查封等强制措施的闲置土地的，国土资源行政主管部门负有通知的义务，其应当通知该土地的抵押权人、相关行政机关和司法机关。本案中，上诉人隆安国土资源局已经依法向抵押权人，即本案被上诉人北部湾银行秀灵支行以及查封司法机关南宁市青秀区人民法院、南宁市西乡塘区人民法院发出了《闲置土地情况告知书》，上诉人亦已将被诉收回决定送达给出了上述抵押权人及查封司法机关，上诉人已经履行完处置闲置土地时对相关权利人的通知义务，被诉收回决定程序合法。而一审所适用于的《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》并不适用于对闲置土地的处置；一审所适用的《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》是对2007年底前的现状闲置土地进行清理的规范性文件，现已失效，该意见不能适用于本案。一审适用前述两份文件认定被诉收回决定程序违法，属于适用法律错误，本院亦予以纠正。 综上所述，被诉收回决定及复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人隆安国土资源局的上诉理由成立，本院予以支持。一审认定被诉收回决定认定事实不清，程序违法错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条以及第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107行初69号行政判决； 二、驳回被上诉人广西北部湾银行股份有限公司南宁市秀灵支行的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人广西北部湾银行股份有限公司南宁市秀灵支行负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  晏 琼 审 判 员  陆文勇 审 判 员  韦影年 二〇一九年六月十二日 法官助理  林国帅 书 记 员  岑冬梅 附相关法律条文： 《中华人民共和国城市房地产管理法》 第二十六条以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。 《南宁市国有闲置土地处置办法》 第二十三条依法收回闲置土地的，国土资源行政主管部门按下列程序进行： （一）立案，向用地单位或个人发出书面调查通知； （二）调查取证； （三）书面告知用地单位或个人拟收回闲置土地的事实、依据以及要求听证的权利。闲置土地设有抵押权或被采取查封等强制措施的，还应当通知抵押权人、相关行政机关和司法机关； （四）听取陈述和申辩； （五）符合法定的收回条件的，国土资源行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后作出收回国有土地使用权决定书； （六）收回国有土地使用权决定书自作出之日起七个工作日内送达用地单位或个人，同时抄送土地抵押权人、相关行政机关和司法机关，并书面通知发展和改革、规划、建设等部门撤销相关批准文件； （七）被收回闲置土地的用地单位或个人应当自收回国有土地使用权决定书送达之日起三十日之内，将土地证书交回土地登记机关，逾期不交回的，土地登记机关予以公告注销。 用地单位或个人根据前款第三项规定要求听证的，应当在收到书面通知之日起五个工作日内提出书面申请，国土资源行政主管部门自收到书面申请之日起二十个工作日内举行听证。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。