广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终363号 上诉人（一审第三人）杨炳钦，男，汉族，1944年7月3日出生，住桂平市。 委托代理人杨似强（系杨炳钦之子），男，汉族，1968年9月20日出生，住桂平市。 委托代理人罗敏，广西仁宽律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）桂平市社步镇石井村第1生产队。 诉讼代表人黄中桂，该队队长。 被上诉人（一审原告）陈艺辉，男，汉族，1952年10月10日出生，住桂平市。 上列两被上诉人的共同委托代理人李春谷，广西理维律师事务所律师。 一审被告贵港市人民政府。住所地：贵港市荷城路**。 法定代表人农融，该市市长。 委托代理人杨有毅，该市司法局工作人员。 委托代理人梁艺超，该市司法局工作人员。 一审第三人桂平市麻垌镇白石村第20生产队。 诉讼代表人杨勇荣，该队队长。 上诉人杨炳钦因与被上诉人桂平市社步镇石井村第1生产队（以下简称石井1队）、陈艺辉，一审被告贵港市人民政府以及一审第三人桂平市麻垌镇白石村第20生产队（以下简称白石20队）林业行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨炳钦的委托代理人杨似强、罗敏，被上诉人陈艺辉及其与石井1队的共同委托代理人李春谷，一审被告贵港市人民政府的委托代理人杨有毅、梁艺超到庭参加诉讼。一审第三人白石20队经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 一审法院查明，在集体林权制度改革期间，桂平市人民政府于2010年11月27日向石井1队、陈艺辉颁发浔林证字（2010）第00054102号林权证（以下简称54102号林权证），载明：林地所有权权利人为石井1队，林地使用权权利人为陈艺辉，登记林地共三幅，小地名分别为深井、个标岭、官垌表，其中深井一幅岭地坐落于桂平市××××队，四至界址为：东至冲，南至岭顶，西至岭脊，北至田边，面积8.4亩。经贵港市人民政府以及贵港市中级人民法院现场勘验确认，该林地上主要附着物为陈艺辉在上世纪八十年代初种植的荔枝树、2000年建成的二层半砖混结构楼房和猪栏、牛栏等附属设施，还修建一条东西走向贯穿林地的出入通道。2011年7月27日，白石20队申请桂平市人民政府确权，以54102号林权证登记的林地所有权为其集体所有并在1982年落实承包责任制时发包给了其村民杨炳钦户经营并持有298号《社员自留山证》（以下简称298号自留山证）为由主张权属，与石井1队发生权属争议。桂平市人民政府于2017年11月16日作出浔政决字〔2017〕23号《处理决定书》（以下简称23号处理决定），主文内容为：一、撤销石井1队持有的54102号林权证；二、双方争议的面积为8.4亩的森塘茶山（又名深井）岭的所有权各占4.2亩，具体以岭顶向北直落到岭脚为分界线，该分界线以东的4.2亩属白石20队集体所有，该分界线以西的4.2亩属石井1队集体所有。石井1队和陈艺辉不服该处理决定，向贵港市人民政府提出复议申请，贵港市人民政府于2018年4月13日作出贵政复决〔2018〕18/23号行政复议决定（以下简称18/23号复议决定），以23号处理决定未经法定程序查清撤销的主要事实、理由，属主要事实不清为由，撤销了23号处理决定，责令桂平市人民政府在法定期限内重新作出处理决定，该复议决定现已发生法律效力。至本案庭审辩论结束时止，桂平市人民政府尚未重新作出处理决定。2018年5月21日，杨炳钦向贵港市人民政府申请行政复议，请求撤销54102号林权证。贵港市人民政府受理后，于2018年8月24日作出贵政复决〔2018〕40号行政复议决定（以下简称40号复议决定），撤销了54102号林权证，并于同月29日送达给石井1队委托代理人签收。石井1队、陈艺辉不服40号复议决定，于2018年9月13日向贵港市中级人民法院提起诉讼，请求撤销40号复议决定。 另查明，“林业三定”时桂平县人民政府于1984年6月30日向杨炳钦颁发了298号自留山证，其中登记有一幅山岭森塘茶山，面积为贰亩，四至为：东至冲，南至高岗，西至超辉，北至垌田边。经贵港市人民政府组织各方当事人现场勘验指认，杨炳钦认为，其持有的298号自留山证中的森塘茶山岭就是54102号林权证登记的深井林地，石井1队、陈艺辉则认为杨炳钦298号自留山证与54012号林权证四至的西面和南面不同、面积相差甚远，不属于同一地块，但贵港市人民政府没有证据证实298号自留山证的西面界址与“超辉”相邻，南面的“高岗”是否就是54102号林权证登记的深井林地南面的“岭顶”。石井1队提供的“麻垌公社白石大队20生产队社员自留山登记表”中，登记“杨超辉”有一块自留山在“金星面”，面积2亩，四至界址中并没有与杨炳钦自留山相邻，也没有自留山在森塘茶山岭。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.杨炳钦提起的行政复议申请是否超过法定申请期限；2.贵港市人民政府40号复议决定认定54102号林权证登记的深井岭林地与298号自留山证登记的森塘茶山岭属于同一地块的主要证据是否充足。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外；第二款规定，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。本案中，虽然白石村20队已在2011年确权申请书中承认知道了54102号林权证的发证行为并知晓该证内容，但考虑到其提出的确权申请已被桂平市人民政府受理，在桂平市人民政府作出处理决定之前，基于对桂平市人民政府处理结果的信赖保护，白石村20队认为其与石井1队、陈艺辉之间的权属争议尚可通过桂平市人民政府依法处理得以解决，故白石村20队在2011年知晓54102号发证行政行为之日起至桂平市人民政府作出处理结果之日止的期间，属于行政复议法第九条第二款规定的“其他正当理由耽误法定申请期限”的情形，依法应当予以扣除，其申请期限应当从有关机关作出发生法律效力的文书之日起计算。由于石井1队、陈艺辉在收到23号处理决定书后依法提出了行政复议，贵港市人民政府于2018年4月13日作出了18/23号复议决定，撤销23号处理决定，故白石村20队、杨炳钦提起行政复议的期限应当从该处理决定送达十五天后起二个月内，而其于2018年5月21日向贵港市人民政府提起行政复议申请，显然未超过行政复议法第九条规定的二个月的复议期限。故，对石井1队、陈艺辉诉称贵港市人民政府受理杨炳钦超期提出的行政复议申请属程序违法的意见，该院不予采纳。 关于第二个争议焦点问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用依据是否正确，程序是否合法，内容是否适当进行审查，并根据审查的结果适用该条规定的情形作出复议决定。本案中，首先，从杨炳钦据以提起行政复议申请的298号自留山证的内容看，该证四至中的南面和西面不但内容表述不同，而且贵港市人民政府在复议期间也没有审查核实该自留山证的西面是否与“超辉”相邻或者原来曾经与“超辉”的自留山相邻；“南高岗”与54102号林权证的“南岭顶”是否一致也没有证据予以认定；两证的东面和北面虽然都是“冲”和“田边”，但由于298号自留山证没有附图和足以识别的参照物，也不足以认定298号自留山证的东面和北面与54102号林权证的东面和北面一致。贵港市人民政府的40号复议决定仅凭两证四至的文字表述以及杨炳钦在复议期间的现场指认就认定298号自留山证登记的森塘茶山岭与54102号林权证登记的深井岭是同一地块，显然主要证据不足。其次，从管理使用事实上看，杨炳钦主张的54102号林权证登记的深井岭自上世纪八十年代初起就由陈艺辉种植荔枝树进行使用和收益，2000年起又在该领地上建造房屋和养殖配套使用的猪栏牛栏等设施，2010年集体林权制度改革时，也是由石井1队、陈艺辉申报林权权属登记，直至2011年7月杨炳钦主张权属前，期间均未有任何集体和个人提出过权属主张，足以认定石井1队、陈艺辉长期管理使用深井岭林地的事实。故，贵港市人民政府作出40号复议决定认定54102号林权证的土地权属来源不清，认定事实主要证据不足，并以54102号林权证属于“一地两证”为由予以撤销，属于认定事实错误，主要证据不足，该院依法予以纠正。贵港市人民政府的40号复议决定没有其他足以撤销54102号林权证的事实和理由，应当依法对40号复议决定予以撤销，恢复54102号林权证的效力。撤销后，如果当事人认为有新的证据足以认定54102号林权证登记的深井林地登记的权属确有错误的，可以依法另行申请行政复议或者向原登记发证机关申请行政监督审查作出处理决定予以救济，无必要判令复议机关重作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决：撤销贵港市人民政府于2018年8月24日作出的40号行政复议决定。一审案件受理费50元，由贵港市人民政府负担。 上诉人杨炳钦上诉称，（一）298号自留山证登记的山地与54102号林权证登记的山地是同一块地，且其取得权属时间远在54102号林权证颁发之前。54102号林权证包含了杨炳钦的林地在内，该林权证登记信息错误，侵害了其合法权益，依法应予撤销或更正。（二）陈艺辉是桂平市社步镇石井村过表屯人，并非争议林地所在地人，陈艺辉不具有取得争议林地林权证的集体所有身份依据，也与其主张取得54102号林权证的权属来源存在矛盾。（三）陈艺辉于2014年10月10日在桂平市林业局接受问话时，说到争议地原来是杨炳钦的，之后卖给陈艺辉。该陈述证实了争议地是杨炳钦的事实。2013年4月24日，石井村村干部周火奇的问话笔录，也说到“林业三定”时期争议地是属于杨炳钦户，证实争议地所有权属于白石20队，使用权人是杨炳钦。综上，一审判决认定事实错误，判决错误。故请求：撤销一审判决，驳回石井1队、陈艺辉的诉讼请求；一、二审诉讼费用由石井1队、陈艺辉承担。 被上诉人石井1队、陈艺辉辩称：298号自留山证记载的森塘茶山四至为：东至冲，南至高岗，西至超辉，北至垌田边。54102号林权证包记载的深井四至为：东至冲，南至岭顶，西至岭脊，北至田边。40号行政复议决定将298号自留山证记载的森塘茶山南至“高岗”等同于54102号林权证记载的深井南至“岭顶”，以及将298号自留山证的西至“超辉”等同于54102号林权证记载的西至“岭脊”，这是完全没有依据的。40号复议决定认定“两证登记的该幅争议山岭四至界址完全一致”，属于认定事实不清，证据不足。一审判决撤销40号行政复议决定正确。杨炳钦的上诉理由没有证据支持，不能成立。故请求驳回上诉，维持原判。 一审被告贵港市人民政府述称：（一）本案调处过程中查明的事实有桂平市人民政府以及贵港市人民政府现场核查和相关调查予以证实，40号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。（二）一审判决撤销40号复议决定的理由不能成立。1.本案298号自留山证系“林业三定”时期，林业主管部门依法核发的林地权属凭证，因历史条件的限制，发证程序有瑕疵，但当时也组织了工作队进行核实林地边界等工作，物权登记效力应当予以确认。根据当地表述习惯，“高岗”跟“岭顶”都是指林地最高点，对298号自留山证与54102号林权证的东南北面指向是没有异议的，对西面的表述不一致，自留山证西至“超辉”，54102号林权证西至“岭脊”，争议地入口是在东面，超辉的林地确实在岭的西面。根据现场指界，两本证的西面界至是一致的。在没有充分证据证实298号自留山证系登记错误的情况下，林业主管部门对该证记载的宗地再次进行登记，有违物权登记原则。一审判决否认“林业三定”期间政府部门对林地登记工作的成果，混淆了司法与行政的界线，依法应当撤销。2.争议地自八十年代开始由杨炳钦户管理使用，后因移民搬迁，管理不便，陈艺辉从2000年开始建房。在桂平市人民政府作出23号处理决定的过程中，陈艺辉曾自述其向杨炳钦购买取得该土地，但相关的买卖契约没有杨炳钦的签字、捺印。1987年8月16日杨均瑞与黄燕明换地契约中也明确记载，杨均瑞在深塘岭土地西至下洞冲与杨炳钦为界，还提供了相邻土地权利人杨炳光、杨平、黄超源、梁善林、杨树人等证言证实。在该案调处过程中，陈艺辉对两证登记的土地是同一幅土地均没有提出过任何异议。且一审判决关于管理事实认定也有失偏颇。综上，请求撤销一审判决，驳回石井1队、陈艺辉的诉讼请求。 二审中，各方当事人没有提交新的证据。 二审庭审调查阶段，上诉人杨炳钦、一审被告贵港市人民政府对一审判决查明的“该林地上主要附着物为陈艺辉在上世纪八十年代初种植的荔枝树”提出异议，杨炳钦主张部分荔枝树是其种植，部分是陈艺辉种植；贵港市人民政府则主张种植时间没有办法确定。本院认为，涉案登记宗地的种植经营情况虽然与当事人的权属主张或存在关联，但本案不是权属争议行政裁决，本案被诉行政行为是对行政登记的复议行为，涉案登记宗地的种植经营情况不是作出被诉行政行为的依据，也不影响被诉行政行为的合法性审查，故本院对此在本案中不作出认定，若当事人认为该事实影响到权属的最终判定，可另行通过权属争议调处程序予以裁决，而并非在行政登记程序中解决。另，上诉人杨炳钦还对一审判决查明的事实“经贵港市人民政府组织各方当事人现场勘验指认，杨炳钦认为，其持有的298号自留山证中的森塘茶山岭就是54102号林权证登记的深井林地，石井1队、陈艺辉则认为杨炳钦298号自留山证与54012号林权证四至的西面和南面不同、面积相差甚远，不属于同一地块”提出异议，杨炳钦主张上述认定与现场勘查时的情况不一致，复议时石井1队、陈艺辉认可是同一块地。经查，贵港市人民政府提交的现场勘验笔录中并无石井1队和陈艺辉对298号自留山证的意见记录，一审判决关于“石井1队、陈艺辉则认为杨炳钦298号自留山证与54012号林权证四至的西面和南面不同、面积相差甚远，不属于同一地块”的这一表述虽然与石井1队、陈艺辉诉讼中的主张相符，但该语句前使用逗号欠妥，应将该逗号改为句号。除上述异议外，各方当事人对一审判决查明的其余事实无异议，本院予以确认。 本院认为，人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，杨炳钦持有的298号自留山证，其中登记的“森塘茶山”，面积为2亩，四至为：东至冲，南至高岗，西至超辉，北至垌田边。而54102号林权证，其中登记的“深井”，面积为8.4亩，四至为：东至冲，南至岭顶，西至岭脊，北至田边。从登记的宗地面积和四至看，上述两证登记的面积相差甚远且四至的表述内容并不完全一致，而且贵港市人民政府提交的现场勘验笔录中仅是杨炳钦单方认为298号自留山证与54102号林权证实际均是同一界址，并无石井1队和陈艺辉对此的意见记录。根据该现场勘验笔录及298号自留山证、54102号林权证，贵港市人民政府作出的40号复议决定即认定“298号自留山证登记的‘森塘茶山’即系54102号林权证登记的‘深井’，且两证登记的山岭四至界址完全一致”，显然作出被诉行政行为时所依据的证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。故一审判决认定40号复议决定主要证据不足并予以撤销，有事实和法律依据。因此，杨炳钦上诉认为应改判驳回石井1队、陈艺辉的诉讼请求，理由不能成立。但结合贵政复决〔2018〕18/23号行政复议决定等在案证据，298号自留山证尚有进一步调查核实的需要，而且贵港市人民政府复议审查的原行政登记行为所依据是何证据材料并没有在诉讼中向法庭出示，同时考虑到涉案登记宗地的权属争议正在由人民政府调处，故在撤销本案40号复议决定时，应一并责令复议机关贵港市人民政府重新作出复议决定为宜。一审判决认为本案无必要判令复议机关重作以及应当恢复54102号林权证的效力，不当，本院予以纠正。 综上所述，一审判决认定的基本事实清楚，撤销40号复议决定并无不当，本院予以维持。但本案一审判决未责令贵港市人民政府重新作出复议决定不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、维持贵港市中级人民法院（2018）桂08行初144号行政判决，即“撤销贵港市人民政府于2018年8月24日作出的贵政复决〔2018〕40号行政复议决定”； 二、责令贵港市人民政府在法定期限内重新作出复议决定。 一、二审案件受理费合计100元，由贵港市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年六月二十一日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳