安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终80号 上诉人（一审被告）：宁国经济技术开发区管理委员会，住所地安徽省宁国市经济技术开发区钓鱼台路**。 法定代表人：梅骏国，该委员会主任。 委托代理人：金晟，该委员会公职律师。 委托代理人：许根苗，安徽向群律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）：宁国市百惠牧业有限公司，住所地安徽省宁国市梅林镇沙埠村岗上村民组。 法定代表人：汪柏惠，该公司董事长。 委托代理人：李金平，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人：罗贤忠，北京才良（杭州）律师事务所律师。 上诉人宁国经济技术开发区管理委员会（以下简称“宁国经开区管委会”）因与被上诉人宁国市百惠牧业有限公司（以下简称“百惠牧业公司”）拆迁行政协议一案，不服安徽省宁国市人民法院（2018）皖1881行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月11日立案后，依法组成合议庭,于2019年6月26日公开开庭对本案进行了审理。上诉人宁国经开区管委会的委托代理人金晟、许根苗，被上诉人百惠牧业公司的委托代理人李金平、罗贤忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百惠牧业公司向一审法院起诉称：百惠牧业公司是依法成立的养殖企业。2017年，宁国市梅林镇人民政府因“中德智造小镇”项目的建设要求其公司搬迁，因未向其发送正式的搬迁决定且补偿条件也不合理，故其当时并未完全同意搬迁。此后，梅林镇人民政府向其出示了宁国市人民政府办公室于2017年8月22日作出的《关于印发宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案的通知》（宁政办〔2017〕53号），表示对其公司的搬迁及补偿依据的是前述通知所涉方案。考虑到对地方政府建设的支持，百惠牧业公司无奈停产处理了猪只，并于2018年4月25日与宁国经济技术开发区梅林拓展区签订了《征迁补偿协议》和《补充协议》,约定对百惠牧业公司的土地、房屋等资产补偿5588万元。由于补偿标准过低、补偿范围不全等问题，百惠牧业公司之后一直向政府反映，希望能增加补偿，但政府未予理睬。后经了解发现，此次对百惠牧业公司的征收行为违法，理由如下：1.“中德智造小镇”项目不属于《国有土地上房屋征收及补偿条例》第八条所涉“公共利益”的范围；2.对其房屋的征收没有依法作出房屋征收决定；3.《宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案》不是合法、有效的征收补偿方案；4.宁国经济技术开发区梅林拓展区无权征收其房屋和土地。据此，前述《征收补偿协议》和《补充协议》存在签订协议主体不具有征收主体资格、欠缺合法有效的房屋征收决定及房屋征收补偿方案等情形，系重大且明显违法的无效行政行为。因梅林拓展区系宁国开发区管委会的内设机构，因此以宁国开发区管委会为本案被告。请求：确认宁国经济技术开发区梅林拓展区与百惠牧业公司于2018年4月25日签订的《征迁补偿协议》和《补充协议》无效。 一审法院审理查明：2011年，宁国经开区管委会在梅林拓展区设立了园区办公室，具体负责园区内的建设和发展等各项工作。因“中德智造小镇”项目的建设需要，宁国市人民政府对梅林镇万家岗片区范围内的土地（范围包括百惠牧业公司的国有土地）实施征收，并确定宁国经济技术开发区梅林拓展区（办公室）为房屋征收部门。2017年7月21日，百惠牧业公司选择安徽华瑞房地产土地评估有限公司作为其资产的评估机构。2018年4月17日，北京华瑞行房地产评估咨询有限公司（与安徽华瑞房地产土地评估有限公司的统一社会信用代码均为91340200734985136M）出具华瑞估报字（2018）050032号《房地产估价报告》，载明百惠牧业公司的房屋、土地使用权价值、附属物及附属工程、绿化工程的征收补偿总价值为51438059元。百惠牧业公司于2018年4月25日签收该估价报告。同日，宁国经济技术开发区梅林拓展区与百惠牧业公司签订了案涉《征迁补偿协议》及《补充协议》。此后，全部补偿款给付到位，协议所涉房屋亦在百惠牧业公司腾空交付后被拆除。 一审另查明：百惠牧业公司向宣城市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销宁国市人民政府办公室作出的《关于印发宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案的通知》（宁政办〔2017〕53号），该院经审理认为百惠牧业公司起诉所指向的补偿安置方案针对的是万家岗片区内集体土地的征收补偿，而百惠牧业公司的企业用地系国有土地，该补偿安置方案依法不适用于百惠牧业公司，于2018年10月23日作出（2018）皖18行初39号行政裁定，裁定驳回百惠牧业公司的起诉。百惠牧业公司不服，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年12月6日作出（2018）皖行终1315号行政裁定，维持了原裁定。 一审法院审理认为：宁国经济技术开发区梅林拓展区作为宁国经开区管委会设立的园区机构，其因签订案涉征收补偿协议而产生的相关权利义务应当由宁国经开区管委会享有、承担，故宁国经开区管委会为本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“……确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”；第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布……”；第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”根据上述规定，在对国有土地上房屋进行征收时，应当由宁国市人民政府作出房屋征收决定、制定征收补偿方案并进行公告。本案中，无证据证实案涉协议签订前已履行上述征收的法定程序，属重大且明显违法的情形，故案涉协议应为无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：确认百惠牧业公司与宁国经开区管委会（宁国经济技术开发区梅林拓展区）于2018年4月25日签订的《宁国市百惠牧业有限公司征迁补偿协议》及《补充协议》为无效协议。案件受理费50元，由宁国经开区管委会负担。 宁国经开区管委会上诉称：1.宁国市人民政府因“中德智造小镇”项目建设，由宁国市国土资源局于2017年5月12日发布了宁国土资预公告【2017】9号公告，公告了拟征收土地的位置、四至、面积、用途等，百惠牧业公司的案涉地块在前述预公告所涉土地范围内。2018年3月29日，安徽省人民政府以皖政地〔2018〕179号批复同意前述土地的征收。虽然该批复下发后，宁国市人民政府没有单独就百惠牧业公司的房屋作出征收决定，存在程序瑕疵，但法律没有规定此种程序瑕疵必然导致补偿协议无效。2.征收补偿协议的核心价值体现在对被征收人财产利益的补偿，案涉《征迁补偿协议》对百惠牧业公司各项财产利益的补偿有相应依据：（1）案涉《征迁补偿协议》第一、二条约定对百惠牧业公司的房屋、国有出让土地、附属物及附属工程、绿化苗木，搬迁补助费，停产停业损失费，分别补偿51438059元、597488元、3844453元，即《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条所确定的补偿项目均已补偿；（2）对房屋、国有土地使用权、附属物及附属工程、绿化苗木的补偿依据是具有资质的房地产价格评估机构出具的且百惠牧业公司予以认可的评估报告，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定；(3)评估机构“北京华瑞行房地产评估咨询有限公司”（系由“安徽华瑞房地产土地评估有限公司”吸收合并为“芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司”，再由此公司迁址变更为“北京华瑞行房地产评估咨询有限公司）系百惠牧业公司选定，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定；（4）搬迁补助费、停产停业损失系参照同片区的《宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案》而确定。综上，案涉协议所约定的各补偿项目及各项目的补偿金额均符合法律规定，一审法院仅以宁国市人民政府未履行作出房屋征收决定、制定征收补偿方案并进行公告等程序即认定案涉补偿协议无效，显然系适用法律错误。请求：撤销一审判决，改判驳回百惠牧业公司的诉讼请求。 百惠牧业公司辩称：1.其土地为国有土地，故对其房屋及土地的征收，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出征收决定、发布征收公告、制定补偿方案等，而本案中并没有履行前述程序，致征收程序严重违法，足以导致补偿协议无效；2.被诉协议所涉补偿项目遗漏了相关内容，且各项补偿标准均不合法。约定的补偿金额没有合法的依据。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，本院认为一审法院证据认定意见正确，本院予以确认。 经对本案有效证据的审查，结合当事人庭审陈述，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 另查明：2018年4月25日，宁国经济技术开发区梅林拓展区（房屋征迁部门、甲方）与百惠牧业公司（被征迁人、乙方）签订《征迁补偿协议》，载明“因中德智造小镇项目建设需要，依据《土地管理法》《国家标准房地产估价规范》《安徽省实施〈土地管理法〉办法》及《宁国市国有土地上房屋征收补偿安置暂行办法》等相关法律、法规、政策文件的规定，按照《宁国市梅林镇万家岗片区征收征迁补偿安置方案》规定的补偿安置方式，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就乙方土地、房屋等资产的征迁补偿达成如下协议：第一条被征迁人房屋、国有出让土地、附属物及附属工程、绿化苗木等的补偿，以经乙方确认同意的第三方评估机构芜湖华瑞房地产土地资产评估工程咨询有限公司出具的评估报告出具的价值为准，评估总价值为：51438059元。第二条其他补偿1、搬迁补助费：18元/㎡×33193.78㎡﹦597488元；2、停产停业损失费：640742元×6个月﹦3844453元。第三条补偿合计以上各项补偿合计55880000元。……”。同日，双方在前述协议的基础上另达成《补充协议》，约定“一、乙方不承担土壤污染治理与修复费用；二、甲乙双方签订的征迁补偿协议中的补偿金额为乙方净所得，缴税问题由甲方协调解决；三、甲方按照乙方书面提供的经乙方公司法人及股东共同签字认可的账户拨付补偿款，补偿款分配问题由乙方股东协商解决，由此产生的任何纠纷乙方自行负责；四、乙方土地证证载面积内的土地历史遗留问题，由甲方负责解决，乙方不承担相关费用，乙方有义务协助甲方妥善化解……”。 综合一审判决及双方二审诉辩意见，本案二审的争议焦点是：未经合法征收即签订的《征迁补偿协议》及《补充协议》的效力如何认定。 本院认为：行政机关为了实现行政管理目标，在行使行政职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，为行政协议。案涉《征迁补偿协议》及《补充协议》是政府相关部门基于征收行为对被征收人百惠牧业公司予以补偿的行为体现，系行政协议。 宁国经开区管委会上诉认为因案涉协议关于对百惠牧业公司的补偿内容并没有损害该公司的补偿利益，故征收程序上的瑕疵不足以导致补偿协议无效，本院认为宁国经开区管委员会的此项理由不能成立，理由如下：行政协议具有“行政性”和“合意性”之双重属性，但因行政协议本质上是行政机关通过协议的方式作出相关行政行为的体现，故“行政性”为其第一属性。结合本案，针对房屋征收及补偿行为而言，有征收才有补偿，无征收则无补偿，补偿以合法征收为前提。因征收行为关乎被征收人的重大利益，故《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章对征收国有土地上房屋的实质性条件和程序性要求作出了明确的规定，依法应按其规定实施。但本案中，征收人没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定实施征收，且此情况下，房屋征收部门就以征收人的名义实质开展了征收工作，并与被征收人百惠牧业公司签订案涉补偿协议进行补偿行为，故此补偿行为因无合法的征收为前提，即缺少合法的依据，为行政行为重大且明显违法情形。故一审法院按照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，确认案涉《征迁补偿协议》及《补充协议》无效，并无不当。 综上，宁国经开区管委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人宁国经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年六月二十八日 书记员  余亚琴 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ……