广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1335号 上诉人（一审第三人）博白县沙河镇玉桥村民委员会典武队。 诉讼代表人黄典武，队长。 委托代理人黄永付，男，1968年10月1日出生，汉族，农民，住博白县。 上诉人（一审第三人）博白县沙河镇玉桥村民委员会典昆队。 诉讼代表人黄典昆，队长。 委托代理人黄典观，男，1980年8月23日出生，汉族，农民，住博白县。 两上诉人共同委托代理人黄大川，广西桂铭律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）博白县沙河镇玉桥村民委员会瓦窑岭队。 诉讼代表人刘贤辉，队长。 委托代理人刘传桂，男，1954年8月6日出生，汉族，农民，住博白县。 委托代理人林强，广西杜坤律师事务所律师。 一审被告博白县人民政府，住所地：博白县博白镇大街**。 法定代表人罗培球，县长。 委托代理人王虔亮，博白县自然资源局干部。 一审被告玉林市人民政府，住，住所地：玉林市玉东大道**城东办公大楼/div> 法定代表人韦韬，市长。 委托代理人黄洁，玉林市司法局干部。 委托代理人黎文娴，玉林市司法局干部。 上诉人博白县沙河镇玉桥村民委员会典武队（以下简称典武队）、博白县沙河镇玉桥村民委员会典昆队（以下简称典昆队）因与被上诉人博白县沙河镇玉桥村民委员会瓦窑岭队（以下简称瓦窑岭队），一审被告博白县人民政府（以下简称博白县政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服玉林市中级人民法院（2018）桂09行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2019年4月29日公开开庭审理了本案。上诉人典武队委托代理人黄永付、典昆队委托代理人黄典观及共同委托代理人黄大川，被上诉人瓦窑岭队诉讼代表人刘贤辉及委托代理人刘传桂、林强，一审被告博白县政府委托代理人王虔亮，一审被告玉林市政府委托代理人黄洁、黎文娴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：各方讼争的山岭坐落在博白县××××村境内，讼争山岭名称为宽教蟹岭（瓦窑岭队称金瓜岭）、天堂排（瓦窑岭队称安面岭），面积约66亩；犬狗岭（瓦窑岭队称圆岭）、狮形岭（瓦窑岭队称狮仁岭），面积约61亩。讼争山岭的名称、四至界址清楚，各方均无异议，附着物主要有速丰桉树和荔枝树。各方均提供不出确实充分的证据证明土改、合作化时期讼争山岭的权属归属。1961年间，当时的山桥大队分为山桥、玉桥两个大队，瓦窑岭队和典武队、典昆队均属玉桥大队管辖。1962年玉桥大队进行“四固定”，并形成了“四固定”书面材料《山界管理的具体界线》，其中6队（即现瓦窑岭队的前身）登记的山岭有安面岭、狮形岭、园岭、金瓜岭、三佰岭、细石岭、大石岭（西至北边）。当时的10队（即现典武队、典昆队的前身）和11队在《山界管理的具体界线》并没有登记安面岭、狮形岭、园岭和金瓜岭字样,其中11队登记有宽教蟹岭。此后，瓦窑岭队在讼争的部分山岭上种植果树、林木等。自1983年林业“三定”后发生纠纷，经当地有关部门调处未果。1993年典武队、典昆队提出确权申请，2001年6月23日博白县政府作出博政发[2001]52号处理决定，瓦窑岭队不服，申请行政复议，玉林市政府作出玉政复决字[2001]第57号复议决定，以主要事实不清，证据不足为由，撤销了博政发[2001]52号处理决定，由博白县政府重新调查处理。2008年9月27日，博白县政府重新作出博政决[2008]12号处理决定，瓦窑岭队不服，经复议后提起行政诉讼，后被玉林市中级人民法院作出的（2009）玉中行终字第38号行政判决予以撤销，并判令博白县政府重新作出行政行为。2013年11月4日，典武队、典昆队重新提出确权申请，博白县政府于2017年12月15日作出本案被诉的博政决〔2017〕11号《博白县人民政府行政处理决定书》（以下简称11号处理决定），认为：争议的狮仁岭、犬狗岭、天堂排岭在“四固定”时没有明确四至界址，但山桥大队在80年代的山岭有登记造册，故讼争山岭的四至界址清楚。博白县政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）款、《林业部关于个人种植的林木所有权问题的答复》（79）林护字26号之规定，决定：1.把宽教蟹（金瓜岭）以中间水槽至岭顶为界，流水西北边的山岭处理给典昆队、典武队共同所有，面积约19亩；流水东南边的山岭处理给瓦窑岭队所有，面积约17亩。把天堂排（瓦窑岭队称安面岭）处理给典昆队、典武队共同所有，四至界址是以簕菜塘胚（瓦窑岭队称簕菜塘尾）岭脚起，向东北沿岭直上到高程88m岭顶，转向西北沿岭岗分水直到过95.5m高程岭顶后转向西沿岭崎直落到天堂岭胫（瓦窑岭称），过天堂岭胫转向东南沿岭脚回到原起点止，面积约30亩。2.将犬狗岭（瓦窑岭队称圆岭）、狮形岭（瓦窑岭队称狮仁岭）处理给典昆队、典武队共同所有，四至界址是东以簕菜塘胫（瓦窑岭队称簕菜塘尾）的犬狗岭脚起，向西直上到岭岗，转向南沿岭岗分水直落到岭胫直上到96m高程岭顶，转向西北沿岭岗分水直落到狮形岭咀，转向东沿岭脚到岭胫，转向西北绕犬狗岭脚回到原起点止，面积约61亩。瓦窑岭队不服，申请行政复议，玉林市政府经复议后于2018年3月19日作出玉政复决字〔2018〕14号《玉林市人民政府行政复议决定书》（以下简称14号复议决定），维持11号处理决定，瓦窑岭队不服，向法院提起行政诉讼，请求判决撤销11号处理决定和14号复议决定，并判令博白县政府重新作出行政行为。 玉林市中级人民法院一审认为：11号处理决定不具备合法性，应予撤销。首先，各方讼争的山岭在土改、合作化时期没有确实充分的证据证明权属归属。1962年“四固定”时，当时的玉桥大队进行“四固定”形成了《山界管理的具体界线》，此《山界管理的具体界线》属于“四固定”时期书证类文件材料，真实、合法有效，并且明确记载有讼争山岭，与讼争山岭相关联，依法应作为确定本案讼争山岭权属归属的定案依据，而11号处理决定以上世纪80年代林业“三定”时期的《山岭界限登记册》作为确定讼争山岭权属的定案依据，显然属于采信主要证据错误。另外，11号处理决定认定宽教蟹岭“四固定”时固定给当时的清湖屯10队（典武队、典昆队）所有没有事实根据。理由是根据《山界管理的具体界线》的记载，宽教蟹岭是登记固定给当时11队所有，而并非是10队。因此，11号处理决定属于认定事实不清，主要证据不足。其次，讼争山岭的附着物有当事人种植的林木和果树，且当事人申请请求是对讼争山岭的山林权属进行确权，而11号处理决定只对山岭权属进行了确权，没有对林木权属作出确权处理，因此11号处理决定遗漏依法应当处理的事项，属于程序严重违法。其三，本案有“四固定”时期的书证证据材料，根据国发[1980]135号《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》第三点第(二)项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、‘四固定’时的定论为依据。…”之规定，本案应适用上述法律规定中关于“四固定”时定论的事实来处理本案纠纷，而11号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项规定的“权属纠纷当事人管理使用(包括投资)争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”关于管理使用事实来确定讼争山岭的权属，显然属于适用法律错误。综上所述，博白县政府作出的11号处理决定认定事实不清，主要证据不足，程序严重违法，适用法律错误，不具备合法性，应予撤销。玉林市政府作出的14号复议决定维持11号处理决定亦属于事实不清，同样应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决：1.撤销14号复议决定；2.撤销11号处理决定；3.由博白县政府对本案纠纷重新作出行政行为。 上诉人典武队、典昆队上诉称：博白县政府作出的11号处理决定和玉林市政府作出的14号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。政府将上世纪80年代林业“三定”时期的《山岭界限登记册》作为确定争议山岭权属的定案依据是正确的。而一审判决认为“四固定”时期的《山界管理的具体界线》应作为确定本案争议山岭的权属凭证，否认《山岭界限登记册》的效力是错误的，采信证据严重偏袒。请求二审法院撤销一审判决。 被上诉人瓦窑岭队答辩称：1.林业“三定”时期的《山岭界限登记册》不能作为争议山岭权属凭证，一审判决认为应将“四固定”时期的《山界管理的具体界线》作为定案证据是正确的，并没有偏袒。11号处理决定认定宽教蟹岭在“四固定”时期固定给典武队、典昆队的前身清湖屯10队，该认定没有事实依据，主要证据不足，事实上宽教蟹岭是固定给当时的11队，而不是10队。2.博白县政府作出的11号处理决定遗漏处理林木这一重要事项，程序违法，且适用法律错误。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审被告博白县政府答辩称：“四固定”时期的《山界管理的具体界线》只登记了山岭名称，没有四至界址，当时是各队队长口头申报进行登记，没有现场踏界指认，各方对争议山岭有不同称谓，存在个别山岭重复固定的现象。因此，《山界管理的具体界线》无法认定固定给各队的山岭界址起止。而山桥大队在80年代对山岭进行登记造册，争议山岭四至界址清楚，具有客观真实性和合法性，应予以认可。《山岭登记底册》不属于1983年林业“三定”的登记底册，仅是1980年代生产责任制时期对1962年“四固定”时分配给各队管理的山岭进行明确。一审判决有误，请求二审法院撤销一审判决，维持11号处理决定和14号复议决定。 一审被告玉林市政府答辩称：1962年的《山界管理的具体界线》不能作为唯一权属定案依据，理由是：首先这份材料登记的岭名和上诉人主张的岭名不一样，岭名存有歧义。一审判决把争议山岭的名称和《山界管理的具体界线》记载名称对号入座，以此认定争议山岭在“四固定”时期固定给了瓦窑岭队，这是不恰当的。其次，博白县政府调查了当时参加“四固定”工作的证人刘某、朱某、黄某等人，均证实当时没有踏界，而是各队自报山岭，再由大队集中登记造册，因此在《山界管理的具体界线》中出现重复登记的情形，该《山界管理的具体界线》不能作为本案的唯一确权依据。最后，根据村委存档的一份林业“三定”时期的山岭划分材料看，虽然登记的岭名和瓦窑岭队主张的岭名有所不同，但从这份材料看是可以撇开岭名看界址的，每个争议山岭都登记有具体四至界址，且与本案讼争山岭界址一致，还有《其他“四固定”山岭未清的岭的处理》来佐证，进一步说明林业“三定”活动是经过每个队核实的，有纠纷有争议已在当时协商解决。综上所述，一般情况下以“四固定”时期材料为确权依据，但也要具体情况具体分析，不能一刀切，在遇到能够推翻“四固定”时期材料的情况下，需结合实际情况进行认定。因此，11号处理决定正确合法，14号复议决定程序合法，一审判决错误，请求二审法院依法撤销一审判决。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院不作认定，证据如何采信由政府在重新确权时重新认定。本院仅确认在案证据不能证明被诉11号处理决定认定事实清楚，理由充分。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：本案关键的两份书证为“四固定”时期的《山界管理的具体界线》及上世纪80年代的《山岭界限登记册》。“四固定”时期的《山界管理的具体界线》记载6队（瓦窑岭队前身）山界包括争议岭名安面岭、狮形岭、园岭、金瓜岭，记载11队(典武队、典昆队前身为10队、11队)山界包括争议岭名宽教蟹岭。上世纪80年代的《山岭界限登记册》记载典武队、典昆队的山岭内容有争议岭名“狮仁岭”、“天堂排”、“金瓜岭”、“犬狗岭”的字眼，记载瓦窑岭队的山岭内容有“狮仁岭”、“金瓜岭”、“犬狗岭”字眼。在上述两份书证记载瓦窑岭队的山岭均含有多个争议岭名的情况下，一审被告博白县政府简单以上世纪80年代的《山岭界限登记册》四至界址清楚为由，作出11号处理决定，将半个宽教蟹岭确权归瓦窑岭队，将其余争议山岭确权给典武队、典昆队，存在认定事实不清，依据不足的问题。两份关键书证中争议岭名与争议地的实际关系，两份书证之间的关系，以及如何结合其他在案证据对上述两份书证分析认定，博白县政府在11号处理决定中均未具体说明。尤其是书证中填写给瓦窑岭队的争议岭名“狮形（仁）岭”等土地与本案争议地的关系，是否存在同一个岭的两面，一面填入瓦窑岭队土地范围，一面填入典武队、典昆队土地范围等情况，如果存在，政府处理时是否就是考虑了争议岭的另一面非争议部分土地权属已归瓦窑岭队等因素。而从11号处理决定书的内容看，博白县政府“认为”部分仅为一句话，作出的确权结果缺乏依据，难以让人信服。此外，博白县政府作出11号处理决定适用了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：……（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，本案博白县政府查明瓦窑岭队对争议地有管理使用的事实，如果适用该条规定得出的结论应是政府根据瓦窑岭队的用地事实确权，而政府实际是根据上世纪80年代的《山岭界限登记册》来划分争议地权属。因此，11号处理决定存在适用法律与处理结果不相符的问题。 综上所述，11号处理决定认定事实不清，依据不足，适用法律有误，应予撤销重做。玉林市政府作出的14号复议决定，亦应一并撤销。一审判决结论正确，应予维持。上诉人典武队、典昆队提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人博白县沙河镇玉桥村民委员会典武队、典昆队共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇一九年六月十三日 书记员  饶 栖