吉林省珲春市人民法院行政判决书（2019）吉2404行初13号原告：长春汽车经济技术开发区东山村民委员会，住所地长春市兴顺路与通达路交汇处西行350米处。法定代表人：张明玉，村委会主任。委托诉讼代理人：王宏，上海市锦天城（长春）律师事务所律师。原告：长春市珲春朝阳砖厂，住所地珲春市春城乡。负责人：张明玉，厂长。委托诉讼代理人：朱海多，吉林上维律师事务所律师。被告：珲春市自然资源局，住所地珲春市龙源西街2395号。法定代表人：董永利，局长。参加诉讼行政机关负责人：金革，副局长。委托诉讼代理人：何玉林，法规科科长。原告长春汽车经济技术开发区东山村民委员会（以下简称东山村委会）、长春市珲春朝阳砖厂（以下简称珲春朝阳砖厂）不服原珲春市国土资源局收回国有土地使用权决定，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月9日立案后，依法由审判员赵强适用简易程序公开开庭进行了审理。原告东山村委会的委托诉讼代理人王宏、原告珲春朝阳砖厂的委托诉讼代理人朱海多、被告珲春市自然资源局的负责人金革及委托诉讼代理人何玉林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原珲春市国土资源局于2018年11月21日作出珲国土资发[2018]62号《珲春市国土资源局收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定书》，认定：1992年8月，长春汽车经济技术开发区东山村民委员会在珲春投资设立珲春朝阳砖厂，同年9月15日办理了“国用（春城)字第D013号”国有土地使用证。取得位于珲春市××镇面积为54797平方米的国有土地使用权。同时查明，珲春朝阳砖厂于1992年取得土地使用权时没有缴纳土地出让金，没有签订土地使用权出让合同。此后也没有按照珲春市政府有关全面推行土地有偿使用制度的相关规定办理出让或者租赁用地手续。根据登记档案和相关资料，我局确认珲春朝阳砖厂土地使用权为划拨土地使用权。另查明，珲春朝阳砖厂于1996年停止使用划拨土地。砖厂经营至1996年停产，1998年7月28日因连续两年未参加年检，被珲春市工商局吊销营业执照，此后一直未恢复生产经营。目前，原砖厂用地仅剩下残破砖窑一座，看护房一栋。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项规定“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权”。据此，经我局报请珲春市政府批准（批准文号：珲政函[2018]190号)，现做出如下决定：无偿收回珲春朝阳砖厂国有划拨土地使用权。另因该划拨土地使用权范围内存有砖窑一座和看护房一栋，我局已委托评估机构进行评估，价值为306878元人民币。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其它附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的规定，经珲春市政府批准，决定按照评估价值给予补偿。原告长春汽车经济技术开发区东山村民委员会、长春市珲春朝阳砖厂诉称：请求依法判决撤销被告于2018年11月21日作出的珲国土资发[2018]62号《珲春市国土资源局收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定书》。事实和理由：一、被告作出行政行为的程序违法。（一）被告在2014年9月17日就开始启动收回原告享有合法使用权的土地，自2014年至2018年11月21日作出《珲春市国土资源局收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定书》（简称“决定书”）期间，被告向原告陆陆续续送达了很多通知书，2015年原告对被告送达的通知书提出异议后，被告未作任何答复也未继续选定评估机构，更加没有作出任何中止收回程序的书面文件送达给原告，而是此事不了了之。2018年4月11日被告又向原告送达《通知书》，称“因该地涉及历史遗留问题，成因较为复杂，你单位提出异议后，本局高度重视，对有关历史事实和相关政策进行研究论证，暂时中止了收回程序”。根据《吉林省土地监察条例》第26条“土地行政主管部门查处土地案件，应当自立案之日起60日内，出处罚、处理决定，并制作法律文书。属重大、复杂的案件，需要延长期限的，须经部门主管领导批准，但延长期限不得超过30日”。被告查处原告土地案件应从立案之日起最长不得超过90日内处理完毕，被告于2014年就开始查处原告的土地，直至2018年被告才做出处理决定的法律文书，已经远远超过法定的重大、复杂案件延长期限的规定，被告不但没有重新履行土地查处的程序，反而直接以2018年4月11日作出的《通知书》送达原告欲接续之前的收回程序，原告认为该《通知书》不具有接续之前土地收回程序的作用，更不具有法律效力，被告以该《通知书》为依据向原告作出的其他书面通知以及具体行政行为均应被撤销。根据《国土资源执法监督规定》第9条“从事国土资源执法监督的工作人员应当具备下列条件：（三）取得国土资源执法证件。”，第10条“国土资源执法人员经过考核合格后，方可取得国土资源执法证件。执法人员不得超越法定职权使用执法证件，不得将执法证件用于国土资源执法监督以外的活动”。被告在土地案件查处过程中并没有提供执法人员的相关证件，原告认为被告指派的调查人员不具备土地案件的调查资格，因此被告的土地查处、认定程序存在违法、违规行为，被告作出的行政行为应当依法被撤销。（二）根据《中华人民共和国土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《闲置土地处置办法》、《行政诉讼法》、《国土资源执法监督规定》以及《吉林省土地监察条例》等相关规定以及立法原则，被告作为行政机关其作出的行政行为应当履行法定程序，而不是单纯的发出一个决定书就可以对土地使用权的性质进行认定并收回土地使用权。被告应当至少按照立案、调查、搜集、调取证据（包括但不限于：书证、物证、证人证言、当事人陈述、现场笔录、视听资料和勘验笔录）、听证、决定书的步聚履行程序，然而本案中，被告没有任何前期调查、没有认定划拨用地的程序以及提供或者搜集原始土地划拨的证据资料，直接向原告发出通知要求原告选取评估机构，原告在对评估报告提出异议后，被告以及评估机构没有给出任何书面回复和说明，并且在听证程序中，被告对评估结果也没有进行合理的解释说明，直接在决定书中依据有异议的评估结果为标准对原告进行补偿，剥夺了原告权利救济途径，被告作出的行政行为是完全违反法定程序的。二、被告认定案涉土地使用权为划拨用地证据不足，原告珲春朝阳砖厂也并未撤销、迁移。1、被告提供诉争土地的地籍档案和土地使用权证书，以土地使用期限为“长期”认定土地取得方式为划拨用地，被告再没有其他证据予以证明划拨土地的性质，原告认为被告调查、认定土地性质的证据不足，以期限倒推案涉土地使用权为划拨用地是明显错误的。2、珲春朝阳砖厂仅是营业执照被吊销，并非被终止法人资格，也不是土地管理法第五十八条所说的撤销、迁移，营业执照被吊销与单位撤销、迁移是完全不同的法律概念，被告混同二者概念进而收回土地使用权是没有任何依据并且违法的。3、原告当年受让案涉土地使用权已经到国土部门办理了土地使用权证，并且向珲春市春城乡人民政府缴纳了费用6万元，足以说明案涉土地使用权的转让已经取得了政府部门的同意，根据1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条定“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权”。原告缴纳的6万元为土地出让金，否则国土部门不会批准案涉土地使用权的转让，因此原告取得的土地使用权为出让方式并非划拨用地。三、被告作出行政行为适用法律、法规错误。被告依据《土地管理法》第58条第一款第四项规定和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条作出收回原告土地使用权的决定，存在以下认定错误。1、根据《土地管理法》第58条第一款第四项规定，符合收回土地使用权主体应满足的条件为“因单位撤销、迁移等原因”，原告并未被撤销也未迁移，仅是营业执照被吊销，并非被终止法人资格，营业执照被吊销与单位撤销、迁移是完全不同的法律概念，被告以《土地管理法》第58条第一款第四项的规定作为其行政行为的依据是明显错误的。2、《土地管理法》第58条第一款第四项和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第一款规定的前提是拟收回的土地使用权为划拨用地。本案中，被告并未履行相应的法定程序认定案涉土地使用权为划拨用地，同时原告有证据证明缴纳了土地出让金，因此本案不能适用该条规定。同时经原告查询，被告于2019年3月份名称由原珲春市国土资源局变更为珲春市自然资源局。综上所述，被告作出的行政行为程序违法、违规、认定事实主要证据不足、适用法律、法规错误，根据《行政诉讼法》第70条规定，请求贵院依法撤销被告作出的珲国土资发[2018]62号《珲春市国土资源局收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定书》。望贵院裁如所请，维护原告的合法权益。原告东山村委会、珲春朝阳砖厂向本院提交了以下证据：1.珲春市新地方村与珲春市燃料公司于1992年6月3日签订的合同书一份;2.珲春市燃料公司与长春市朝阳西新乡东山村于1992年7月25日签订的合同书一份;3.交款人珲春朝阳砖厂用途为购买砖厂款的110万元收据一份;4.土地使用者为珲春朝阳砖厂的土地登记申请表一份;5.土地登记审批表一份;6.吉林省行政事业性收费专用票据（6万元）;7.国有（春城）字第D013号国有土地使用证;8.珲春市计划经济委员会文件，珲计经发[1992]1367号关于珲春市燃料公司砖厂更名及变更隶属关系的批复。证明本案争议的土地使用权已由东山村委会通过买卖的方式取得，并已支付全部价款。合同签订后，珲春朝阳砖厂向珲春市春城乡政府申请砖厂占用范围内的土地登记，春城乡政府于1992年9月15日审批同意使用者由新地方砖厂变更为珲春朝阳砖厂，收取了珲春朝阳砖厂转让费6万元，并为珲春朝阳砖厂办理了国有土地使用证。1992年10月9日，珲春市计划经济委员会作出批复，同意将珲春朝阳砖厂隶属于东山村，属于集体企业。砖厂用地属于出让地，不属于划拨用地。经质证，被告对证据真实性无异议，对证明的目的有异议。质证意见为，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》的规定，划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。原告所举的证据不能证明该地属于出让土地使用权。首先，原告没有与人民政府土地管理部门签订出让合同，原告所列举的合同书，是与第三人签订的买卖砖厂的合同。原告所提交的缴费票据，也没有显示向政府交纳过土地出让金，按照当时珲春市在该地范围出让金标准，应当是每平方米35元，而原告仅缴纳了每平方米1元的相关办理手续的费用，并且票据上也没有显示出让金字样。原告所提交的土地使用证仅仅是永久性一项，就足以证明该地是划拨土地。至于原告是通过什么方式购买的砖厂，如何办理的土地登记，都不能否定该地不是出让地，而是通过除出让土地使用权以外其它方式依法取得的国有划拨土地。本院认为，对上述证据的真实性本院予以确认，但上述证据不具有证明朝阳砖厂所取得的土地使用权通过出让方式取得的证明力，故对原告的证明目的本院不予采纳。被告珲春市自然资源局辩称：一、答辩人收回土地使用权的行政行为程序合法。《土地管理法》第五十八条第一款第四项规定，因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。针对“停止使用原划拨的国有土地”予以收回处理，现行法律法规并没有具体的程序性规定。我局启动调查后，确认了土地使用权人已经停止使用原划拨土地的事实，履行了告知义务，听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的异议以《通知书》方式进行了答复，对地上建筑物在当事人拒不选择评估机构情况下，依法评估后告知当事人评估结果，依申请组织了听证会，依照法律规定报请有批准权的珲春市人民政府批准后做出收回决定，依法送达法律文书。以上程序符合法律规定。原告依据《国土资源执法监督规定》和《吉林省土地监察条例》的规定，认为答辩人应当履行而未履行立案、调查、收集调取证据、听证、决定书的步骤，以及履行中止程序和延长期限、出示执法证件等程序，该主张既无事实依据也无法律依据。是对法律法规的错误理解，是将收回土地使用权的行政处理行为与查处土地违法案件的行政处罚和处理行为混为一谈。适用原告所列举的《国土资源执法监督规定》、《吉林省土地监察条例》进行处罚或者处理的前提是当事人不遵守或者违反土地管理法律法规，执法部门对其进行监督检查、制止或者查处，从而做出行政处罚或者处理的行政行为。而本案中，收回当事人土地使用权并非基于当事人的违法行为，而是基于当事人因自身原因不再使用原划拨的土地使用权后，政府部门作为行使国家土地所有权管理职能的机构，对其原有土地使用权予以收回处理，并对地上建筑物予以适当补偿的行为。这一行为不适用《国土资源执法监督规定》、《吉林省土地监察条例》和《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序。原国家土地管理局曾经印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》该文件明确规定“收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《中华人民共和国行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《中华人民共和国行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定程序实施”，该文件还明确规定原“《中华人民共和国土地管理法》规定的对用地单位已经撤销或者迁移的，未经批准连续两年未使用的等情形《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行规定》第47条规定情形依法收回国有划拨土地使用权，属于行政处理决定”，而对闲置土地的收回和对临时用地拒不退还的收回均属于行政处罚决定。因此，原告主张答辩人应当按照行政处罚的相关规定履行土地使用权收回程序于法无据。二、关于对划拨土地使用权的认定问题。原告认为答辩人没有履行划拨土地的认定程序，以及认定为划拨土地的证据不足。这一主张的错误在于，原告实际上是在要求行政机关在执法过程中为每一个执法步骤都设定一套单独的程序，而且每一个程序都要求有救济途径，这一观点没有法律依据，也不符合行政效率原则。土地依申请登记后，当事人领取土地使用证，登记部门依据当事人的土地证和登记资料办理转移、抵押、收回、注销、挂失等行政管理职能，但是没有在颁发土地使用证后再对土地使用权的性质单独进行确认的程序。答辩人作为土地管理的职能部门，有权利直接根据登记资料和土地证书做出判断，并据此作出行政行为。因此，原告主张答辩人应当履行认定程序，没有法律依据。答辩人确认原告的土地使用权为划拨土地，主要基于以下事实和法律规定：一是根据1992年2月24日国家土地管理局发布实施的《划拨土地使用权管理办法》第二条规定“划拨土地使用权是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”。原告取得土地使用权并未办理出让手续，没有签订出让合同，没有缴纳出让金。1990年5月19日国务院发布实施《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权应当签订出让合同”，该条例第十二条规定“工业用地土地使用权出让最高年限为五十年”。而原告所持1992年9月15日颁发的土地使用证注明的批准使用期限为“永久性”，明显不符合出让年限的规定。二是从出让金的标准来看，根据吉林省物价局和吉林省土地管理局1991年12月26日《关于对珲春市人民政府《城镇国有土地实行有偿使用的暂行规定》的复函》（吉士联字(1991)8号）文件规定，珲春市工矿区和乡（镇）范围内建设用地出让金标准为35元/平方米。而原告所缴纳的六万元，仅相当于1元/平方米，缴费票据上也没有标注“出让金”字样。因此，原告主张已缴纳出让金，缺乏事实依据，该主张明显不能成立。三是我国用地方式经历了从最初的无偿无限期划拨使用，到1990年5月《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》实施后，开始在划拨基础上推行土地出让，实行有偿有限期的土地供应制度。各地在推行有偿使用过程中，又出现了租赁制度，被1999年《土地管理法实施条例》正式确认为有偿使用方式的一种。珲春市于1995年正式实行租赁制，出台了《关于划拨土地使用权实行租赁制的若干规定》规定原通过划拨方式取得土地使用权的单位，除国家机关用地等符合划拨条件的用地以外，一律实行有偿使用，签订土地租赁合同。从现有资料来看，原告1996年停产前后并未与国土部门签订租赁合同，也未交纳租赁费。综合上述事实，答辩人认定原告的土地使用权为划拨土地使用权，符合相关历史事实和法律规定。三、关于原告是否停止使用土地的问题。朝阳砖厂在1996年就已经停产，1998年被珲春市工商局吊销营业执照。因此，朝阳砖厂作为一个独立核算的企业法人已经于1998年被终止法人资格和经营资格，根据《民法通则》第四十条、《民法总则》第七十二条、第六十九条的规定，企业应当停止除清算以外的经营活动，由东山村作为投资人或者由主办单位负责清算，而不是继续经营。事实上，朝阳砖厂已经停止了砖厂的生产经营，砖窑已经废弃坍塌，仅存一栋看护房，原用地范围已经被雇佣的看护人员开垦为耕地。由于我国实施土地用途管制制度，土地使用权人应当按照批准的用途使用土地，砖厂属于工业用地，原告的耕种行为不是在行使工业用地使用权，因此不影响对“停止使用原划拨土地”的认定。四、关于单位撤销、迁移的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项的规定和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其它原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权。”的规定。上述法律法规强调的是“停止使用原划拨的土地”，至于停止使用的原因，可以是撤销、迁移、解散、破产，也可以是其他原因。根据立法本意，只要基于上述等原因停止使用原划拨的土地，人民政府就可以无偿收回，并不局限于“撤销和迁移”两种原因。因此，原告纠结于朝阳砖厂是否被撤销或者迁移，并无实际意义。答辩人查实原告停止使用划拨土地的事实后，依法收回国有土地使用权符合法律规定。综上，答辩人做出收回国有土地使用权的行政行为，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请人民法院依法驳回原告诉讼请求。被告珲春市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：一、事实方面。第一组：证据1.朝阳砖厂国有土地使用证；证据2.土地登记档案；证据3.交费票据。该组证据证明根据档案和土地证记载的发证时间、使用期限等内容，以及缴费票据费用名称，证明土地使用权的性质为划拨工业用地使用权，不是出让土地使用权。经质证，二原告对该组证据的真实性及合法性无异议，但对证明事项有异议，认为土地登记审批表中显示案涉土地使用权是1992年9月15日由新地方砖厂变更而来，说明该地块原告不是原始取得。据1992年《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条的规定，如该地块原始取得是划拨用地，再转让给原告时，原告在办理批准手续时应当交付土地使用权出让金，否则土地管理部门不应当批准。而原告在1992年受让土地使用后，到土地办部门办理变更登记并取得了土地使用权，足以说明该土地使用权并非划拨用地。被告提出的没有签订出让合同或租赁合同以及登记地为永久性，均是当时登记机关的行政行为。所以行政机关以此为由，判定土地使用权为划拨用地并没有法律依据。被告应当提供其将土地划拨给原始取得方新地方砖厂时的土地档案资料。否则不能证明案涉土地为划拨用地。同时该组证据当中的交费票据，也可以说明我方当时在办理变更登记时已经向行政单位交纳相关费用，更加证明案涉土地并非划拨用地。本院认为，该组证据真实合法，本院予以采信，对于该土地使用权是否为划拨用地将结合其他证据予以综合评判。第二组证据：证据4.珲春市工商行政管理局处罚决定书；证据5.关于东山村所属珲春砖厂问题的报告；证据6.东山村致英安镇新地方村村民委员会关于珲春朝阳砖厂情况的函；证据7.朝阳砖厂现状示意图；证据8.现场照片。该组证据证明珲春朝阳砖厂1996年停产，1998年被吊销营业执照，至今未办理注销登记，也没有恢复生产，砖窑已经废弃坍塌，用地现场已形成耕地，证明用地单位已经停止使用原划拨的国有土地，事实清楚。经质证，二原告对该组证据的质证意见为：对于证据4真实性没有异议，但对证明的问题有异议，原告在1998年被吊销营业执照是事实，但被吊销营业执照只是公司可以解散的一个法定事由，并非该法定事由一经出现，公司就自动解散，企业解散是应当按照法定程序进行清算、注销。因此吊销营业执照并非意味着企业解散，该处罚决定书仅能说明存在营业执照被吊销的事实。但不能证明原告已经解散。对证据5和证据6这两份东山村出具的函和报告的真实性没有异议，对证明的事项有异议，被告将该两份材料作为证据提供，说明被告认可两份材料的内容，材料中明确说明雇佣刘成祥无偿经营砖厂闲置土地，说明案涉土地使用权并非被告所说的停止使用，并且材料中也说明了土地所在的新地方村一直阻挠原告方使用经营土地使用权，被告的该组证据不能证明原告方停止使用土地使用权。对证据7和证据8真实性及证明事项均有异议，照片本身并未显示出拍摄地点和时间，也无法判断是否为原告方砖厂的现状，该份证据形式上所体现出的照片地点、时间和摄影人均是被告方单方制作，不具备证明效力。本院认为，该组证据真实合法，可以证明珲春朝阳砖厂于1996年停产，1998年被吊销营业执照，雇佣刘成祥看管并无偿经营涉案土地，珲春朝阳砖厂已停止使用涉案土地的事实。故本院对该组据予以采信。二、程序方面。证据9.2014年9月17日原珲春市国土资源局作出的《关于收回国有土地使用权的通知》；证据10.2014年9月23日东山村《致原珲春市国土资源局的回复函》；证据11.2015年5月18日《原珲春市国土资源局关于共同委托评估机构的通知》；证据12.2015年5月26日东山村《致原珲春市国土资源局的回复函》；证据13.2018年4月11日原珲春市国土资源局向东山村委会与朝阳砖厂作出的《通知书》；证据14.《征收估价报告》；证据15.2018年6月11日原珲春市国土资源局向东山村委会与朝阳砖厂作出的《评估结果告知书》；证据16.2018年6月11日《原珲春市国土资源局拟收回国有土地使用权告知书》；证据17.东山村委会与朝阳砖厂的《听证申请书》；证据18.2018年8月15日原珲春市国土资源局向东山村委会与朝阳砖厂作出的《听证会通知书》；证据19.听证笔录；证据20.原珲春市国土资源局报请珲春市人民政府关于收回珲春朝阳砖厂国有土地使用权的请示；证据21.珲春市人民政府关于收回珲春朝阳砖厂国有土地使用权的批复；证据22.珲春市国土资源局及收回珲春朝阳砖厂国有土地使用权决定书。上述证据证明珲春市自然资源局已经依法履行了收回土地使用权的程序，履行告知义务，保障当事人知情权、陈述申辩权和申请听证的权利。依法对土地上的建筑物进行评估，保障当事人依法获得补偿的权利。依法报请市政府批准，做出收回决定，告知救济途径。经质证，二原告对上述证据真实性没有异议，但对相关程序有异议。被告在其答辩中已经自认，关于停止使用原划拨的国有土地予以收回处理，现行法律法规并没有具体的程序性规定，那么可以说明被告相当于自认其作出的程序性方面的文件，均没有法律依据及规范性文件的依据。然后在被告2014年向原告方发出通知后，原告方2015年5月26日进行回复，对收回一事及评估一事均有异议。之后被告方未再向原告方出具任何的结论性的意见，整个收回程序原告方认为已经暂停，并且可以视为被告方默认了原告方提出的异议。而被告方在2018年4月11日突然又向原告方发出通知书，要求收回土地使用权，并且要求原告方选定评估机构，而原告方在提出异议后，被告方未采纳原告的意见，直接选择评估机构，并出具了评估报告。根据法律规定，原告方有权对该评估结果提出异议，而事实上原告方也向被告及评估单位均发送了异议书，但被告方在没有向原告方进行任何说明及答复的前提下，直接向原告方下发了告知书，明显违反程序性的规定。该组证据中关于被告向珲春市政府的请示，以及珲春市人民政府的批复，系被告与政府之间内部文件的往来，不能够作为其收回土地使用权的法律依据，也并不是规范性文件。此整组证据当中并没有被告方可以收回案涉土地使用权的法律依据、规范性文件的依据。因此，被告作出的行政行为违法。本院认为，被告提供的上述证据真实合法，被告已履行告知义务，保障当事人知情权、陈述申辩权和申请听证的权利，并依法报请市政府批准，做出收回决定符合法律规定，故本院对上述证据予以采信。三、适用法律、法规。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款。二原告意见为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项规定的是有下列情形之一的，由有关人民政府土地管理部门报经原批准的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。说明本条规定的是可以收回国有土地使用权的情形，而不是程序性规定。并且被告方所依据的是因单位撤销迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的，那么本案当中案涉土地使用权到底是否属于划拨用地被告方并未提供证据明确证明。原告方的单位并不存在撤销、迁移的情形，不符合本条的规定，因此，被告方适用该条规定收回土地使用权是不合法的。被告方实施收回土地使用权的行政行为已经直接关系到原告的切身的权利义务，被告方作为行政单位，除了其收回土地使用权应当提供法律依据以外，履行收回土地使用权的程序也应当提供法律依据，而该两条规定并不是其收回土地使用权的程序性的规定，如果被告方不能够提供程序性规定的法律依据，那么就说明被告方收回土地使用权的履行的程序没有法律依据。经审理查明，2019年3月19日珲春市组建成立珲春市自然资源局，对原国土资源局的职能及组织编制合并，不再保留原珲春市国土资源局。1992年6月3日珲春市燃料公司与珲春市春城乡新地方村签订合同，约定由珲春市燃料公司以60万元的价格购买珲春市新地方村的砖厂。1992年7月25日珲春市燃料公司与长春市朝阳区西新乡东山村签订合同，约定由长春市朝阳区西新乡东山村以110万元价格购买珲春市燃料公司砖厂。1992年8月17日，珲春市朝阳区西新乡东山村在珲春投资设立长春市珲春朝阳砖厂，同年9月15日申请办理了“国用（春城)字第D013号”国有土地使用证，取得位于珲春市××镇面积为54797平方米的国有土地使用权，用途为砖厂用地，批准使用期限为永久性。1992年10月9日，珲春市计划经济委员会作出珲计经发[1992]1367号关于珲春市燃料公司砖厂更名及改变隶属关系的批复，同意将原珲春市燃料公司砖厂更名为珲春市朝阳砖厂，更名后企业性质为集体所有制，隶属于长春市朝阳区西新乡东山村企业办。1992年10月20日，珲春朝阳砖厂向珲春市春城乡人民政府交纳了项目名称为转让费的款项6万元。珲春朝阳砖厂未与珲春市土地管理部门签订土地使用权出让合同，亦未支付土地使用权出让金。珲春市自然资源局根据登记档案和相关资料，确认珲春朝阳砖厂土地使用权为划拨土地使用权。珲春朝阳砖厂于1996年停止生产经营。1998年7月28日因未按规定日期参加年检，被珲春市工商管理局处以吊销营业执照处罚。砖厂土地上存有砖窑一座，看护房一栋。2014年9月17日，原珲春市国土资源局向东山村委会下发《关于收回国有土地使用权的通知》，通知东山村委会拟收回朝阳砖厂的国有土地使用权。2014年9月23日东山村委会回复原珲春市国土资源局，认为收回国有土地使用权没有依据，不同意收回国有土地使用权。2015年5月18日，原珲春市国土资源局向二原告发出共同委托评估机构的通知。2015年5月26日，东山村委会回复，不同意土地性质为划拨地的认定，亦不同意原珲春市国土资源局自行评估。2018年4月11日，原珲春市国土资源局向二原告发出通知书，告知因该地涉及历史遗留问题，成因较为复杂，需对有关历史事实和相关政策进行研究论证，暂时中止了此前的收回国有土地使用权程序，现通知重新启动土地使用权收回程序，并通知二原告与原珲春市国土资源局于2018年4月28日共同选定评估机构。因二原告未按通知时间及要求选定评估机构，原珲春市国土资源局委托延边资信房地产评估有限公司对珲春朝阳砖厂的地上附着物征收估价，估价结果为306878元。2018年6月11日，原珲春市国土资源局向二原告下发评估结果告知书，告知因二原告未在2018年4月11日的《通知书》确定的期限内与原珲春市国土资源局共同选定评估机构，经原珲春市国土资源局自行选定评估公司，珲春朝阳砖厂上两处建筑估价价值为306878元。2018年6月11日，原珲春市国土资源局向二原告下达拟收回国有土地使用权告知书，告知二原告陈述申辩和申请听证权。经二原告申请，2018年8月30日，原珲春市国土资源局组织召开听证。2018年9月17日，原珲春市国土资源局向珲春市人民政府报请关于收回珲春朝阳砖厂国有土地使用权的请示。2018年10月25日，珲春市人民政府作出批复：原则同意珲春市国土资源局关于无偿收回珲春市朝阳砖厂国有划拨土地使用权的请示事项；原则同意对该土地上建筑物、其他附着物按照评估价值给予补偿。2018年11月21日，原珲春市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，作出珲国资发[2018]62号《原珲春市国土资源局收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定书》，决定：无偿收回珲春朝阳砖厂国有划拨土地使用权。另因该划拨土地使用权范围内存有砖窑一座和看护房一栋，经原珲春市国土资源局委托评估，价值为306878元。原珲春市国土资源局依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其它附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的规定，经珲春市政府批准后，决定按照评估价值给予补偿。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定“行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。原珲春市国土资源局已不再保留，其职能由珲春市自然资源局行使，故本案珲春市自然资源局是适格的被告。针对原、被告双方的争议焦点，本院综合评判如下：一、本案被告认定事实是否清楚。1.关于被告认定的“国用（春城)字第D013号”土地使用权系划拨土地使用权的事实是否清楚。本院认为，根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（国家土地管理局令〔92〕第1号）第二条规定“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权应当签订出让合同”。该条例第十二条第二项规定“工业用地土地使用权出让最高年限为五十年”。该条例第四十三条规定“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。前款土地使用者应当依照《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》的规定缴纳土地使用税”。综合上述法律规定，本案珲春朝阳砖厂取得的“国用（春城)字第D013号”国有土地使用权时，未签订土地使用权出让合同，未交纳土地出让金（其交纳的6万元转让费无法认定是土地出让金），亦未按规定缴纳土地使用税，并且该土地批准使用期限为永久性，不符合上述法律规定中关于出让土地使用权的定义。故原珲春市国土资源局依据“国用（春城)字第D013号”国有土地使用权证、土地登记档案及交费票据认定案涉土地属于划拨土地使用权的事实清楚。且原珲春市国土资源局作为土地行政管理部门有对土地使用权性质予以认定的职权。2.被告认定朝阳砖厂“因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地”的事实是否清楚。本院认为，根据查明的事实，案涉地块批准用途为砖厂用地，但珲春朝阳砖厂于1996年开始停止生产经营，1998年被吊销营业执照，停止了以砖厂生产经营为用途的使用土地行为。虽然朝阳砖厂雇佣刘成祥看管并无偿经营砖厂土地，但刘成祥在砖厂土地上耕种行为不属于《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项中规定的使用划拨国有土地的行为。故被告认定朝阳砖厂停止使用原划拨的国有土地事实清楚。对于停止使用的原因，《中华人民共和国土地管理法》第一款第四项规定：因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。其中的原因包括但不限于撤销、迁移，本案珲春朝阳砖厂因停止生产经营而停止使用原划拨的国有土地就属于除撤销、迁移以外的其他原因。二原告以珲春朝阳砖厂不属于因撤销、迁移而停止使用原划拨国有土地的原因，因此不应收回土地使用权的意见，本院不予支持。二、本案被告作出收回朝阳砖厂土地使用权的决定程序是否合法。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第一款第四项规定：因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。根据该规定，只要土地管理部门认定有因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地的事实，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后，就可以收回国有土地使用权。本案中被告经过调查核实后向二原告发出收回国有土地使用权通知，在通知中告知了收回的原因及依据。在作出收回决定前向二原告送达了告知书，告知二原告享有陈述、申辩和申请听证的权利，组织召开听证会，充分听取了二原告的申辩意见。然后报经珲春市人民政府批准后，作出收回珲春朝阳砖厂国有土地使用权的决定。被告已履行告知义务，保障当事人知情权、陈述申辩权和申请听证的权利，并依法报请市政府批准，做出收回决定程序符合法律规定。关于二原告提出对于收回国有土地使用权程序，应该适用《国土资源执法监督规定》和《吉林省土地监察条例》中程序性规定的意见。本院认为，《国土资源执法监督规定》第二条“本规定所称国土资源执法监督，是指县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对公民、法人和其他组织执行和遵守国土资源法律法规的情况进行监督检查，并对违反国土资源法律法规的行为进行制止和查处的行政执法活动”。《吉林省土地监察条例》第二条规定“本条例所称土地监察，是指县级以上人民政府土地行政主管部门和乡（镇）人民政府，依法对单位和个人执行、遵守土地法律、法规、规章（以下简称土地法规）情况进行监督检查，并对违反土地法规的行为进行查处的活动”。上述两规定是针对违反土地法规定进行查处的行政执法活动，而本案是因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地，需要依法收回国有划拨土地使用权的行政处理决定，不适用《国土资源执法监督规定》和《吉林省土地监察条例》中关于程序性的规定，故对原告的该意见本院不予支持。关于二原告提出，对珲春朝阳砖厂地上附着物的评估，被告未按照《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕第77号）的程序要求进行，因此评估程序不合法的意见。本院认为，《国有土地上房屋征收评估办法》第二条规定“评估国有土地上被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法“。本案并非是针对国有地上房屋征收的评估活动，故不适用该办法。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款规定”无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿“。原珲春市国土资源局拟无偿收回划拨土地使用权，并根据实际情况决定对珲春朝阳砖厂地上附着物给予二原告补偿，同时通知二原告于2018年4月28日共同选定评估机构，因二原告未按通知时间及要求选定评估机构，原珲春市国土资源局委托延边资信房地产评估有限公司对珲春朝阳砖厂的地上附着物估价，上述程序并无不当，故对二原告的意见本院不予支持。三、本案被告作出收回国有土地使用权适用法律、法规是否正确。本院认为，本案被告经调查核实，认定因珲春朝阳砖厂因撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地，并依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第四项、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款作出《珲春市国土资源局收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定书》，适用法律、法规正确。综上，被告作出收回珲春朝阳砖厂土地使用权决定的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，二原告的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条的规定，判决如下：驳回原告长春汽车经济技术开发区东山村民委员会、长春市珲春朝阳砖厂的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由长春汽车经济技术开发区东山村民委员会、长春市珲春朝阳砖厂共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。审判员 赵强 二〇一九年六月三日书记员 孙丹