广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终585号 上诉人（一审被告）大化瑶族自治县人民政府。住所地：广西大化县新化东路87号。 法定代表人蓝胜，该县县长。 委托代理人黄卫，该县政府法律顾问室工作人员。 委托代理人覃宝江，该县自然资源局工作人员。 被上诉人(一审原告)李士敏，男，1970年9月30日出生，汉族，住广东省廉江市。 被上诉人(一审原告)李清源，男，1972年1月12日出生，汉族，住广西北流市。 上列二位被上诉人的共同委托代理人张献，广西桂盟律师事务所律师。 被上诉人韦志全，男，1965年5月15日出生，壮族，住广西大化县。 委托代理人覃朝发，广西弘景律师事务所律师。 委托代理人庞梧桐，广西弘景律师事务所实习律师。 上诉人大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）因与被上诉人李士敏、李清源、韦志全撤销国有土地使用证一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初88号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大化县政府的委托代理人黄卫、覃宝江，被上诉人李士敏、李清源及共同委托代理人张献，被上诉人韦志全及其委托代理人覃朝发、庞梧桐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，大化县政府于2018年7月18日作出大政处字〔2018〕第9号《关于撤销韦志全国有土地使用证的决定》，以韦志全于1998年11月和2013年2月分别申请给予位于大化县××镇××东路××号宅基地进行土地登记时，因提交虚假材料致使土地登记簿记载的事项有误，故决定撤销韦志全位于大化镇××东路××号《国有土地使用证》（证号：大国用第0123号和大国用第0124号），土地证书同时废止。 涉案宗地于1995年1月20日经原河池地区行政公署作出河行函［1995］8号征用土地批复，确定由大化县公安局使用。1995年6月7日，大化县公安局作出大公发（1995）3号《关于局办公通讯大楼建设问题的决定》，公安局决定为了吸引承建者先行垫资建设该局办公通讯大楼，作为优惠条件对中标者出租一块黄金地皮给中标者使用20年。1995年8月18日，韦志全以大化县城市建设综合开发公司名义与大化县公安局签订《关于建设公安局综合服务大楼协议书》，约定韦志全按大公发（1995）3号文件规定获得涉案宗地使用权，由韦志全自筹资金建设一栋综合服务楼，产权自协议签订后归韦志全所有，使用期限20年，到2018年12月31日期满后韦志全无偿将房产所有权、土地使用权等产权交回给大化县公安局，否则按违约处理等事项。1998年3月31日，大化县公安局给大化县国土局出具书面材料“我局办公大楼右侧土地面积约1000平方米，现转让给韦志全同志作私人建房用地，请按规定给予办理有关手续为盼。”1998年11月18日，韦志全与大化县公安局签订《关于建设公安局综合服务大楼补充协议书》，明确涉案土地使用权和房产权先登记在韦志全名下，到2016年1月1日起要将土地使用权和房产权变更为公安局所有。1998年11月25日，韦志全申请办理涉案土地权属登记，经土地行政管理人员组织大化县公安局与韦志全进行地籍调查现场指界，由大化县国土局进行审核，大化县人民政府批准后，韦志全于1998年12月25日取得了大国用（1998）字第0110298号、第0110299号两本《国有土地使用证》，登记土地使用者为韦志全；用途为商、住；使用权类型国有。2013年2月间，韦志全与大化县国土局签订《划拨土地使用权补办出让合同》并缴纳土地出让金。之后，韦志全向大化县国土局申请“国有建设用地使用权补办出让及更址登记”，经过审查、批准，大化县政府于2013年2月22日变更原颁发给韦志全的两本《国有土地使用证》，其中，大国用（2013）第0123号《国有土地使用证》（以下简称涉案国土证）登记为：土地使用权人韦志全；座落大化镇××东路××号；地号451229100010ＧＢ00215；地类（用途）城镇住宅用地；使用权类型出让；终止日期2083年2月3日；使用权面积493.25㎡；旧证大国用（1998）字第01100298收回注销。”大国用（2013）第0124号《国有土地使用证》（以下简称0124号国土证）登记为：“土地使用权人韦志全；座落大化镇××东路××号；地号451229100010ＧＢ00216；地类（用途）城镇住宅用地；使用权类型出让；终止日期2083年2月3日；使用权面积375.44㎡；旧证大国用（1998）字第0110299号收回注销。”2013年3月1日，韦志全取得大化县政府颁发的大房权证大字第××号《房屋所有权证》（以下简称涉案房产证），该房屋位于韦志全涉案国土证项下的地块。2013年6月26日，韦志全以涉案房产证作为抵押担保向李士敏、李清源借款，双方办理抵押登记手续，登记机关向李士敏、李清源颁发了大房他证大字第××号《房屋他项权证》（以下简称涉案他项权证）。房产管理部门在韦志全涉案房产证附记栏记载“该房产已办理抵押登记，权利人：李士敏、李清源，权利价值：贰佰零柒万元整，设定日期：2013年6月26日，约定期限：至注销之日止。”因韦志全未能按期还款，李士敏、李清源向人民法院提起诉讼，大化县人民法院于2014年8月18日作出（2014）大民初字第420号民事判决，判决韦志全于判决生效之日起二十日内偿还李士敏、李清源借款1895763元及相应利息。因韦志全未能履行该生效判决确定的还款义务，李士敏、李清源申请大化县人民法院强制执行。2015年1月5日，大化县人民法院作出（2014）大法执字第252号执行裁定，裁定拍卖韦志全所有的位于大化县××镇××东路××号的楼房（房屋所有权证号为大房权证大字第××号；国有土地使用证号为涉案国土证）。2015年4月22日，大化县公安局向大化县人民法院提起行政诉讼，请求撤销大化县政府颁发给韦志全的涉案国土证、涉案房产证及李士敏、李清源的涉案他项权证。大化县人民法院立案受理后，该院将该案提级审理。审理中，大化县公安局撤回起诉，该院作出（2016）桂12行初字6号行政裁定书予以准许。2017年2月9日，大化县政府作出大政处〔2017〕1号《关于撤销韦志全土地使用证的决定》，决定撤销颁发给韦志全位于大化镇××东路××号的涉案国土证和0124号国土证。2017年2月23日，大化县国土局作出《注销公告》，注销韦志全的涉案国土证和0124号国土证。李士敏、李清源不服，于2017年3月14日向该院提起诉讼。该院于2017年8月28日作出（2017）桂12行初24号行政判决，撤销大化县政府作出的大政处〔2017〕1号《关于撤销韦志全土地使用证的决定》。大化县政府不服，提出上诉，广西区高级人民法院于2017年12月28日作出（2017）桂行终1302号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2018年7月18日，大化县政府作出大政处〔2018〕第9号《关于撤销韦志全国有土地使用证的决定》（以下简称9号撤证决定）。李士敏、李清源与韦志全均不服9号撤证决定，于2018年9月先后向该院提起诉讼，均诉请撤销大化县政府9号撤证决定，诉讼费由大化县政府承担。 一审法院认为，关于执法主体资格的问题。土地权属证书是土地登记的载体，本案大化县政府作出撤销韦志全土地权属证书的行为仍是土地权属登记行为。根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”本案所涉及的土地登记已经转变为不动产统一登记。即原由大化县政府行使的土地登记职权已经转由新的不动产登记机构承继。据此，大化县政府不再具有作出撤销涉案土地权属证书的法定职权，大化县政府作出被诉行政行为执法主体不适格。 关于被诉行政行为的事实依据问题。被诉行政行为认定“韦志全申请131号宅基地进行土地登记时，因提交虚假材料致使土地登记簿记载的事实有误”，但从大化县政府的举证以及诉称的事实均不能反映韦志全申请土地登记时存在隐瞒事实提供虚假材料的行为。经审查，涉案宗地经原河池地区行政公署作出河行函（1995）8号征用土地批复确定归大化县公安局使用，后大化县公安局与韦志全协商确定，将涉案宗地登记在韦志全名下，经过大化县国土局审核，大化县人民政府批准后，韦志全于1998年12月25日取得了大化县人民政府颁发的大国用（1998）字第0110298号、0110299号两本《国有土地使用证》。该土地初始登记涉及土地来源合法，界线清楚，并未违反当时的法律、法规规定。大化县公安局与韦志全签订的《关于建设公安局综合服务大楼协议书》以及《关于建设公安局综合服务大楼协议书》约定有韦志全限期将土地权属交回给大化县公安局等事项，均属于当事人之间民事法律关系范畴，并不影响该物权登记的效力。且此两份协议已经作为土地登记的材料予以存档，不存在韦志全申请土地登记隐瞒事实提供虚假材料的违法情形。2013年间韦志全与大化县国土局签订《划拨土地使用权补办出让合同》并缴纳土地出让金，又经大化县国土局审核、大化县政府批准后，准予韦志全办理土地变更登记将涉案土地类型变更为出让性质，该土地变更登记行为并无不当。2002年开始施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》对之前的行为不具有溯及力，且并无划拔土地变更为出让土地必须经过招标拍卖程序的规定，大化县政府主张大化县国土局为韦志全补办土地出让手续办理土地变更登记行为违法的理由不能成立。因此，大化县政府作出9号撤证决定的事实不清，证据不足。 关于被诉行政行为程序合法性问题。根据行政正当程序原则，行政机关作出对行政相对人权利义务产生重大影响决定前，应当听取利害关系人的意见。本案大化县政府作出的被诉行政行为虽然记载“大化县国土局于2018年1月30日向韦志全发出书面通知，要求按规定期限到县国土局办理土地登记更正手续，并已告知韦志全有要求举行听证的权利。”但韦志全对此予以否认，大化县政府未能提供证据佐证，应承担不利的法律后果。据此，大化县政府本次行政行为剥夺行政相对人的知情权和辩论权，属于程序违法。 另外需要指出的是，韦志全办理涉案国土证后，李世敏、李清全已经善意取得该宗地上房屋的抵押权办理有《房屋他项权证》，根据物权法第一百八十二条、担保法第三十六条及城市房地产管理法第三十二条等法律的规定，我国实行房地一体主义原则，以房地产抵押的，房地产占用范围内的土地使用权一并抵押。因此，李世敏、李清全一并善意取得涉案国土证项下土地的抵押权。根据物权法第一百零六条之规定并参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条之规定，在李世敏、李清全已经抵押的债权未能实现前，即使行政机关认为涉及抵押权的《国有土地使用证》违法，依法亦不能予以撤销。大化县政府作出9号撤证决定时未考虑前述法律规定，属适用法律、法规错误。 综上所述，大化县政府所作9号撤证决定存在执法主体不适格，证据不足，程序违法，适用法律、法规错误之违法情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（四）项之规定，判决：撤销大化县政府于2018年7月18日所作9号撤证决定。案件受理费50元，由大化县政府负担。 大化县政府上诉称，（一）韦志全涉案国土证和0124号国土证是其在2013年颁发，尽管2015施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”，但法律并未禁止作为县级人民政府不动产登记机构的上级部门县级人民政府办理此项业务，且从行政职能设置程序而言，其有权行使下属职能部门依法可以行使的权力，一审法院认为其执法主体不适格，应由县级人民政府不动产登记机构撤销县级人民政府涉案行政行为属于理解法律不当。（二）韦志全与大化县公安局签订的《关于建设公安局综合服务大楼协议书》约定韦志全从2016年1月1日应将原登记在韦志全名下的涉案宗地土地使用权变更登记到公安局名下，但韦志全申请将该土地使用权登记到2083年，韦志全提供虚假申请材料导致其为韦志全作出错误登记行为，故其撤证并无不当，一审法院认为被诉行政行为的事实依据不足错误。（三）自发生本案纠纷以来，国土资源局尽其所能，穷尽一切合法手段送达法律文书，韦志全却想方设法回避，韦志全等人称其知情权及辩论权未受保障的主张不成立。本案抵押权不适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条关于所有权的善意取得的规定以及《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条的规定。李士敏、李清源取得的抵押权标的仅189万元的本息，但涉案宗地是大化县公安局的土地，价值近1000万元，抵押权的价值低于所有权的价值，不许追回对原所有权人不公平，如按一审判决处理，将损害国有资产权益。故请求撤销一审判决，维持9号撤证决定。 韦志全答辩称，（一）根据2015施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，大化县政府行使的土地登记职权已经转变为不动产登记机构承继，大化县政府不再具有作出撤销涉案土地权属证书的法定职权，一审判决认定大化县政府作为涉案9号撤证决定的执法主体不适格正确。（二）大化县公安局与韦志全签订的《关于建设公安局综合服务大楼协议书》《关于建设公安局综合服务大楼》两份协议以及《公证书》无效，属民事法律范围，并不影响涉案物权登记的效力。而且该两份协议已经作为涉案土地登记的材料予以存档，大化县政府从其举证以及诉称的事实均不能反映韦志全申请土地登记时存在隐瞒事实、提供虚假材料的行为，韦志全不存在申请土地登记时提供虚假材料的违法情形。本案发生的根本原因是大化县公安局长期拖欠其巨额工程款引起，大化县公安局如认为其利益受损，应提起民事诉讼，不应以民事违法为由否定政府具体行政行为的合法性。2013年间其与大化县国土局签订《划拨土地使用权补办出让合同》并缴纳了土地出让金，又经大化县国土资源地局审核，大化县政府批准后，准予其办理土地变更登记将涉案土地类型变更为出让性质并无不当，大化县政府主张大化县国土资源局为其补办土地出让手续、办理土地变更登记行为违法的理由不能成立，因此，大化县政府9号撤证决定事实不清，证据不足。（三）大化县政府称“其于2018年1月30日向韦志全发出通知，要求按规定期限到国土局办理土地更正手续，并已知韦志全要求行政听证的权利”没有提供证据佐证，应承担不利的法律后果。大化县政府剥夺了韦志全的知情权和辩论权，属程序违法，李士敏、李清敏已经善意取得涉案土地上房屋的抵押权，大化县政府作出的9号撤证决定适用法律、法规错误。大化县政府的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持一审判决。 李士敏、李清源答辩称，根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条以及《房屋登记办法》第八十一条的规定，李士敏、李清源善意取得抵押权，应受法律保护，大化县政府作出涉案撤证决定已经严重侵害其作为抵押权人的合法权益，属认定事实不清和适用法律错误。大化县政府的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持一审判决，并明确判决大化县政府作出9号撤证决定的行政行为实体违法。 二审审理期间，各方当事人均没有提交新证据，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为：一、大化县政府的执法主体是否适格；二、大化县政府作出的9号撤证决定认定事实是否清楚，程序是否合法；三、在存在善意第三人的情况下，大化县政府能否作出涉案处理决定。 关于大化县政府的执法主体资格是否适格的问题。2015施行的《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”，一般而言，从该条例施行之后，不动产登记应当由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构具体办理，但根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，人民政府对其所属的工作部门所做出的不适当的行政行为，有权改变或者撤销，这属于行政监督纠错。且本案中韦志全的涉案国土证系大化县政府2013年颁发，故大化县政府有权作出9号撤证决定。一审判决认为大化县政府不再具有作出撤销涉案土地权属证书的法定职权，执行主体不适格，法律依据不充分，本院予以纠正。 关于大化县政府作出的9号撤证决定认定事实是否清楚，程序是否合法问题。本案中，涉案宗地经原河池地区行政公署于1995年批复确定归大化县公安局使用，大化县公安局同意登记在韦志全名下，经大化县国土局审核和大化县政府批准，韦志全于1998年12月25日取得了大化县政府颁发的国有土地使用证，该土地初始登记涉及土地来源合法，界线清楚，并未违反当时的法律、法规规定。大化县公安局与韦志全签订的《关于建设公安局综合服务大楼协议书》和《关于建设公安局综合服务大楼协议书》约定有韦志全限期将土地权属交回给大化县公安局等事项，属于当事人之间民事法律关系范畴，并不影响该物权登记的效力，此两份协议也已经作为土地登记的材料予以存档，不存在韦志全申请土地登记隐瞒事实提供虚假材料的违法情形。2013年韦志全与大化县国土局签订《划拨土地使用权补办出让合同》并缴纳土地出让金，大化县国土局审核、大化县政府准予韦志全办理土地变更登记将涉案土地类型变更为出让性质。2002年施行的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》对之前的行为不具有溯及力，且并无划拔土地变更为出让土地必须经过招标拍卖程序的规定。因此，一审判决认定大化县政府作出9号撤证决定事实不清，证据不足，并无不当。大化县政府主张韦志全申请土地登记时存在隐瞒事实提供虚假材料的行为，没有充分的证据证实，本院不予支持。大化县政府9号撤证决定记载“大化县国土局于2018年1月30日向韦志全发出书面通知，要求按规定期限到县国土局办理土地登记更正手续，并已告知韦志全有要求举行听证的权利”，但韦志全对此予以否认，大化县政府亦未能提供证据佐证，一审判决认为大化县政府9号撤证决定剥夺韦志全的知情权和辩论权属于程序违法正确。 关于在存在善意第三人的情况下，大化县政府能否作出被诉处理决定的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百八十二条、《中华人民共和国担保法》第三十六条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条等法律的规定，我国实行房地一体主义原则，以房地产抵押的，房地产占用范围内的土地使用权一并抵押。本案中，韦志全办理涉案国土证后，李世敏、李清全已经善意取得该宗地上房屋的抵押权，并办理了涉案他项权证。根据《中华人民共和国物权法》第一百零六条之规定，并参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条之规定，在李世敏、李清全已经抵押的债权未能实现前，即使行政机关认为涉及抵押权的《国有土地使用证》违法，依法亦不能予以撤销。大化县政府作出9号撤证决定时未考虑前述法律规定，适用法律、法规错误。 综上，大化县政府的上诉主张其作出的9号撤证决定合法的理由不成立。一审判决认定大化县政府的执法主体不适格不当，本院予以纠正，但一审判决认定主要事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人大化瑶族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年六月二十八日 法官助理 潘小桃 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。