河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫01行初186号原告王芳，女，汉族，1987年5月5日出生，住河南省新郑市。委托代理人孙维，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人马志峰，市长。委托代理人钱书伟，新郑市龙湖镇人民政府工作人员。委托代理人曹利霞，河南林泽律师事务所律师。原告王芳因要求确认被告新郑市人民政府征收其宅基地的行为违法，于2019年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。原告王芳及其委托代理人孙维，被告新郑市人民政府的委托代理人钱书伟、曹利霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告系河南省新郑市龙湖镇崔垌村村民，在河南省新郑市龙湖镇崔垌村拥有合法宅基地及房屋，因“新郑市龙湖镇崔垌社区建设”项目被征收。为核实征收的合法性，2019年2月15日原告以邮寄方式向河南省人民政府申请公开上述项目征地批文及申报材料，2019年3月25日原告收到《政府信息公开申请答复书》，从中得知河南省人民政府于2014年12月25日作出豫政土〔2014〕1161号《关于新郑市2014年度第十批乡镇建设征收土地的批复》，对该项目用地予以审批。新郑市人民政府于2013年8月已经开始征迁，此前并未得到相关征收土地的批复文件。作为该征收宅基地行政行为的直接受害者和利害关系人，原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提出行政诉讼，具体事实与理由如下：一、“新郑市龙湖镇崔垌社区建设项目”未批先占，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定。根据新郑市新型城镇化建设指挥部2014年8月8日作出的新城指［2014］9号《关于龙湖镇崔垌社区建设项目的批复》及龙湖镇人民政府2014年7月31日作出的《龙湖镇崔垌村新型社区建设项目改造实施方案》可知，龙湖镇崔垌村自2013年8月已经开始征迁，此时建设项目用地并未得到河南省人民政府的征地批复。二、被告作出的用地批复程序违法，未真正履行告知、确认、听证的程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)第十四条规定，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发[2004]238号)第三条规定:“关于征地工作程序(九)告知征地情况。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。(十)确认征地调查结果。当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地、地类积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。(十一)组织征地听证。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”可知，告知、听证和确认是征地审批的必经程序。本案中，首先，被征地农民对于本案的征地批复及相关报批手续并不知情，其次，征地报批程序违法，即在征地的报批材料中并没有被征地农民知情、确认的有关材料，没有对地上附着物权属、种类、数量等进行调查，调查结果也没有与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。再次，未依法进行征收土地公告。依据《中华人民共和国土地管理办法实施条例》第二十五条:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。”如今，原告尚未得到合理安置补偿，房屋已被强拆，致使原告居无定所无法正常生活，严重侵害了原告的合法权益。原告认为，被告征收宅基地的具体行政行为违反了土地管理法的规定，为维护原告的合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定向法院提起行政诉讼，恳请法院在查明事实的基础上依法支持原告的诉讼请求。请求：依法确认被告征收宅基地的行政行为违法。庭审中，原告明确其所诉征收行为是指所有的征收行为，包括征收、公告以及具体实施行为违法，认为被告没有进行批复就征收的行为违法。被告新郑市人民政府答辩称：一、本案中，王芳不具备原告的诉讼主体资格。2013年原告所在的崔垌村为改善人居环境，根据村民自治原则建设新型社区。同年10月21日，原告与所在的新郑市龙湖镇崔垌村民委员会、新郑市龙湖镇人民政府签订了《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，新郑市龙湖镇人民政府对原告宅基地上的建筑物和附属物进行了补偿，原告依据此协议取得补偿款项和村民享有的安置权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款之规定，宅基地属于农民集体所有。原告对本村的宅基地只具有使用权，地，地上建筑物被拆除后基地应归村集体所有。根据物权法定原则，地，地上房屋被拆除后告对其原有的宅基地已经丧失了使用权。因此，原告既不是其所诉的行政行为相对人，也不是该项行政行为的利害关系人，其作为本案原告，主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。二、答辩人征收崔垌村16.3393公顷土地程序合法。新郑市国土资源局于2014年8月1日发布新国土资文[2014]213号《新郑市国土资源局关于新郑市2014年度第十批乡镇建设征收土地征地告知书》，于2014年8月4日将该《征地告知书》送达给被征收土地所有权人新郑市龙湖镇崔垌村民委员会，并将该《征地告知书》张贴在崔垌村委会办公室门口，公开告知新郑市龙湖镇崔垌村民委员会和崔垌村农户。新郑市国土资源局于2014年8月6日作出《征地调查结果确认表》，调查结果由新郑市国土资源局、新郑市龙湖镇崔垌村民委员会、被征地农户代表共同确认。新郑市国土资源局于2014年8月7日作出《征地听证告知书》，并于2014年8月8日将该告知书送达给新郑市龙湖镇崔垌村民委员会，与此同时将该告知书张贴于新郑市龙湖镇崔垌村民委员会办公室门口，告知新郑市龙湖镇崔垌村民委员会和农户享有听证的权利。2014年10月11日郑州市人民政府向河南省人民政府提出《关于新郑市2014年度第十批乡镇建设征收土地的请示》（郑政土[2014]362号文件），认为新郑市国土资源局拟定的征收土地方案符合土地管理法律、法规的规定，报请省政府审批。河南省人民政府收到该请示后经过审查，于2014年12月25日作出《关于新郑市2014年度第十批乡镇建设征收土地的批复》（豫政土[2014]1161号），同意新郑市征收崔垌村16.3393公顷土地。基于上述，答辩人征收崔垌村16.3393公顷土地，符合法定程序，不存在违法之处。三、原告王芳的起诉已经超过法定起诉期限，依法应予驳回。基于上述，答辩人在征收崔垌村集体土地的过程中，依法履行了告知、听证等程序，并在2014年8月将有关书面告知书等材料张贴于新郑市龙湖镇崔垌村民委员会办公室门口。而征收范围内的土地所有权人是崔垌村集体组织，原告生活居住在本村，对该项征收行为是明知的。此前的2013年，原告所在的崔垌村实施新型社区改造时，已对原告宅基地上的建筑物、附属物进行调查登记且经原告本人确认，原告与新郑市龙湖镇崔垌村民委员会、新郑市龙湖镇人民政府签订征迁补偿安置协议书，领取地上建筑物和附属物的补偿款，事实上原告在2013年就已明知其所在村组进行拆迁改造，答辩人于2014年8月对崔垌村集体土地进行征收，原告的起诉已经超过了行政诉讼法规定的起诉期限。综上所述，答辩人认为，原告既不是涉案行政行为相对人也不是利害关系人，其作为本案原告主体不适格；答辩人征收崔垌村集体土地的行为程序合法，且原告在2014年8月便已经知道涉案土地征收行为，其于2019年4月23日起诉，已经超过了法定起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定,提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实依据。所谓具体的诉讼请求,就是指当事人提起行政诉讼,其要指向的行政行为应当是具体和明确的。就征收土地行为来讲,根据我国土地管理法及相关法律法规的规定,征收土地的行为主要包含国务院、省级人民政府的征地审批行为和市、县人民政府组织实施行为中的公告、补偿、安置等行为。人民法院受理公民、法人或者其他组织请求确认行政机关征地违法的案件,应当要求其明确对征收土地过程中哪个行政行为提起行政诉讼,笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起行政诉讼的,属于没有明确的诉讼请求的情形,不符合起诉的条件。本案中,原告的诉讼请求为依法判决确认被告征收其宅基地的行为违法。虽经本院释明，但原告在庭审中也未能具体说明其所诉的行政行为,无法判断其请求法院审查的是哪个行政行为,不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定,原告的起诉不符合法律规定的起诉条件，故其起诉应予驳回。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。……”本案中，原告于2013年10月21日已经签订了《新郑市龙湖镇崔垌村征迁补偿安置协议书》，其于2019年4月30日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故其起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：驳回原告王芳的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 胡 涛审判员 耿 立审判员 付保东二〇一九年六月二十四日书记员 王胜玲