云南省玉溪市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云04行终25号上诉人（原审原告）谭建昌，男，1961年7月15日生，汉族，住云南省玉溪市通海县。上诉人（原审原告）通海县九龙成晟景观苗木场，住所地：云南省玉溪市通海县九龙街道九龙社区三组小半沟果园山地。投资人谭诚。共同委托代理人普进飞，云南名邦律师事务所律师，特别授权代理。共同委托代理人王蕊，云南名邦律师事务所实习律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）通海县人民政府九龙街道办事处，住所地：云南省玉溪市通海县九龙街道东片131号。法定代表人曹玲，主任。委托代理人王成，云南万捷律师事务所律师，一般授权代理。第三人云南电网有限责任公司玉溪通海供电局，住所地：云南省玉溪市通海县秀山街道礼乐西路151号。负责人张智华，局长。委托代理人卢文超，该供电局工作人员，特别授权代理。第三人彭富全，男，1964年11月18日生，汉族，住云南省玉溪市通海县。上诉人谭建昌、通海县九龙成晟景观苗木场（以下简称成晟苗木场）因与被上诉人通海县人民政府九龙街道办事处（以下简称九龙街道办）、第三人云南电网有限责任公司玉溪通海供电局（以下简称通海供电局）、彭富全行政强制措施及行政赔偿纠纷一案，不服云南省通海县人民法院于2019年2月15日作出的（2018）云0423行初8号行政裁定，向本院提出上诉。原审法院审理查明，成晟苗木场系2015年10月29日成立的个人独立企业，投资人谭诚。谭建昌系谭诚的父亲。2011年4月11日，谭建昌与九龙社区三组签订《小半沟果园山地承包合同》，九龙社区三组将其所有的小半沟果园山地（面积19.81亩）承包给谭建昌经营管理，承包期限自2011年7月1日至2030年6月30日止。2006年12月1日，彭富全以其承包九龙社区畜牧场搞养殖需要用电为由，向九龙街道供电所申请安装变压器一台，2007年4月18日，通海供电局与彭富全签订《高压供用电合同》，并施工为其在三岔河水库上段安装了变压器，《高压供用电合同》约定：未经供电方同意，用电方不得自行向第三方转供电力。2007年12月24日，彭富全与谭保勇、陈祖斌、程双福签订《变压器共用协议》，约定上述变压器的产权由四人共同均分占有。2014年1月20日，以彭富全、谭保勇、陈祖斌、程双福为甲方，谭建昌为乙方，双方签订《电源搭接使用协议》，约定：为便于乙方在小半沟三组果园种植绿化苗木，甲方同意乙方搭接使用位于林家营大山交界处的变压器电源至2022年10月1日，在搭接使用期限内，如电源被电力部门征用，甲乙双方的协议终止等内容。协议签订后，谭建昌私下雇请时任九街供电所的抄表、收费员苏为庭为其搭接电线，并委托苏为庭为其抄表、收费，苏为庭收取电费后并入变压器户头后向供电局交纳电费。2016年5月25日，通海县委办公室下发通办发[2016]40号《中共通海县委办公室通海县人民政府办公室关于进一步加强禽畜养殖规范管理工作的通知》，该通知将城乡集中式饮水水源地径流区：作为地表水水源地的水库坝塘径流区范围内，作为地下水水源地的深井、龙潭、泉点半径500米范围内列为全县禁养区范围，相关要求第（三）点明确：各乡镇（街道）要认真细致做好养殖户思想工作，对辖区内不配合规范管理工作的养殖场（户），可依据有关法律政策和村规民约采取停水断电等行政措施。三岔河水库属于玉溪市通海县乡镇集中式供水水源地，彭富全开办的养殖场位于三岔河水库上游。2017年3月24日，九龙街道办向彭富全养殖户下发《九龙街道办事处关于规范管理畜禽养殖的通知》，内容如下：九龙街道毗邻通海县中心城区，资源匮乏，环境容量小，承载能力弱，切实加强畜禽养殖规范管理是科学防控重大动物疫病的重要举措，是加快生态文明建设，保障人民群众身体健康，促进畜牧业健康可持续发展的有效途径。根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《杞麓湖保护条例》和通海县《关于规范管理畜禽养殖的通知》的相关规定，结合九龙街道实际，对你养殖场（户）作如下通知：因你场（户）养殖地点不符合以上法律法规的规定，请你场（户）于2017年9月30日前做好自行关停转迁，如到期拒不自行关停转迁，将按照相关法律法规、村规民约对你场（户）进行强制拆除。该通知被通知人签名处有彭富全的名字。2017年9月27日，九龙街道办向彭富全养殖户下发《九龙街道办事处关于对逾期未落实〈规范管理畜禽养殖通知〉养殖户执行停电停水的通知》，内容如下：因你养殖场（户）未履行《九龙街道办事处关于规范管理畜禽养殖的通知》的相关事项，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》和通海县《关于规范管理畜禽养殖的通知》的相关规定，结合九龙街道实际，决定对你位于三岔河水库上游的养殖场进行停水、停电。停电停水时间：2017年10月25日00时起，直至你完全停止养殖行为，并拆除养殖设备设施。对于此次停水、停电造成的任何不良后果和损失，九龙街道办事处概不负责。如果你方拒不配合，九龙街道办事处将根据相关规定，依法对你养殖设备设施强制拆除。该通知未书面送达给彭富全，仅作电话通知。2017年10月10日，九龙街道办向九龙街道供电所下发《关于对九龙街道违规养殖场（户）采取停电措施的函》，内容为：九龙街道部分养殖场位于村庄内、水源地等禁养区域，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国畜牧法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》和通海县《关于规范管理畜禽养殖的通知》的相关规定及《九龙街道办事处关于规范管理畜禽养殖的通知》，请贵单位于2017年10月25日0时对彭富全养殖场（户）采取停电措施，恢复供电时间以街道办事处的书面函为准，请贵单位给予配合为谢。九龙街道供电所依据该函的内容，关停了彭富全的变压器。成晟苗木场日常生产生活用水通过用电抽水解决。强制断电后，谭建昌、成晟苗木场向九龙街道办反映要求恢复供电未果，其于2017年11月在苗园内移栽雪松苗木，直至2018年春节前均是用水管引山上、山箐里的水浇灌苗园，因天干山箐水量减少，谭建昌在2018年春节前后多次找九龙街道办分管领导反映要求供电仍未果，移栽雪松大面积死亡，谭建昌、成晟苗木场提起本案诉讼，请求：1、确认九龙街道办断电的行为违法；2、判令九龙街道办因违法行为给谭建昌、成晟苗木场造成的损失人民币1038600元。原审法院认为，关于成晟苗木场、谭建昌是否是本案适格的原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”按上述法律规定，有权提起行政诉讼的主体为行政行为的相对人及与行政行为有利害关系的人。本案中，九龙街道办作出行政行为的相对人为彭富全，谭建昌、成晟苗木场是否有权提起本案行政诉讼，应审查其与本案行政行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将产生实际影响。判断本案原告主体资格的标准应为九龙街道办强制断电行为是否侵害了谭建昌、成晟苗木场的合法权益。《中华人民共和国电力法》第二十六条第二款规定：“申请新装用电、临时用电、增加用电容量、变更用电和终止用电，应当依照规定的程序办理手续。”《电力供应与使用条例》第三十条第（六）项规定：用户不得有下列危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为：（六）未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网。”《云南省供用电条例》第二十四条第二款规定：“申请新装用电、临时用电、变更用电或者终止用电的单位、个人，应当依照供电企业公告的用电程序办理手续。”法律法规禁止擅自转供电，谭建昌、成晟苗木场新装用电，需依法向供电企业申请，按照供电企业公告的用电程序办理手续，其私自搭接彭富全变压器电源的行为已违反了法律法规禁止性规定，该行为不应受到法律保护，九龙街道办强制断电的行为并未侵害其合法权益，故谭建昌、成晟苗木场不是本案行政行为的利害关系人。综上，谭建昌、成晟苗木场既不是本案行政行为的相对人，也不是利害关系人，其原告主体不适格。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回谭建昌、成晟苗木场的起诉。案件受理费50元，退还谭建昌、成晟苗木场。上诉人谭建昌、成晟苗木场不服一审裁定上诉称，一、原审法院认定谭建昌、成晟苗木场不是本案适格主体的事实错误，适用法律错误。2011年4月，谭建昌、成晟苗木场为解决其位于成晟苗木场的树苗灌溉用电问题，在取得变压器户主彭富全的同意并签订《搭电协议》后，征得时任九街供电所抄表收电费员苏为庭许可（通海供电局的电力营销辅助服务外包业务由通海东宇商务服务有限公司承接，苏为庭系玉溪市泰东劳动事务服务有限公司派遣到通海东宇商务有限公司的抄表员，负责九龙片区的电路管理、收取电费等工作，于2015年12月31日与用人单位解除劳动合同），苏为庭查勘现场安排谭建昌、成晟苗木场购买了用电设备，并由苏为庭负责架设搭接电路，谭建昌、成晟苗木场开始用电至今。基于上述事实，谭建昌、成晟苗木场搭接用电时已经履行了善意相对人的注意义务，完全有理由相信抄表员苏为庭代表通海供电局行使用电管理的职权职责，完全有理由认为其搭接用电的行为已经取得通海供电局的许可。2017年11月，谭建昌、成晟苗木场在苗园内移种6000株雪松后不久，出现连续多日停电的情况，期间未收到任何停电通知。随后谭建昌、成晟苗木场才知晓由于九街供电所执行了九龙街道办下发的停电通知，造成苗园停电，无法取水灌溉树苗，而谭建昌、成晟苗木场多次到九龙街道办反映未果，最终导致谭建昌、成晟苗木场树苗因缺水而大面积死亡，经济损失严重。对行政诉讼上“利害关系”的界定，是指可能受到行政行为的不利影响。具体考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于谭建昌、成晟苗木场的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。结合本案，首先，本案涉及一项财产权利，即涉案树苗的所有权；其次，该财产权为谭建昌、成晟苗木场依法所享有；最后，由于九龙街道办违反相关行政程序法律规定，未履行实地勘察的合理注意义务而草率实施强制停电的行政行为，导致谭建昌、成晟苗木场遭受到严重的财产损失，侵害了二人的合法权益。因此，谭建昌、成晟苗木场属于与行政行为有利害关系的公民、法人，有权提起本案的行政诉讼。二、九龙街道办作出的强制断电的行政强制措施系违法行为。1、九龙街道办不具备作出行政强制措施的权限。九龙街道办未能向法庭提供法律法规规定的其职能职权的法律依据，其不具有作出行政强制措施的权限。2、九龙街道办的强制措施程序违法。九龙街道办针对彭富全实施被诉的行政强制措施时，程序存在以下违法：①未通知当事人到场；②未告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；③未听取当事人的陈述和申辩；④未制作现场笔录；⑤当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或盖章。3、九龙街道办的强制停供电措施缺乏合理性、停电程序显然不当。九龙街道办实施强制断电的强制措施时，彭富全已经停止使用涉案的变压器，且该变压器下段设有分户闸，由多家养殖户和种植户共同使用，如果九龙街道办到现场查看后，完全可以根据各户用电的不同情况，选择不同的断电方法，避免本案后果的发生。但九龙街道办草率采取对整个变压器统一断电的方法，给谭建昌、成晟苗木场造成巨大的经济损失，其实施的行政强制措施明显不当。三、谭建昌、成晟苗木场请求九龙街道办赔偿因其违法行为造成的损失人民币1038600元合法有据，依法应得到人民法院支持。九龙街道办的行为导致谭建昌、成晟苗木场种植的4753株雪松树苗因无电抽水灌溉而死亡，造成了人民币1038600元的损失，九龙街道办依法应当承担赔偿责任。因而请求：1、撤销通海县人民法院（2018）云0423行初8号行政裁定，改判支持谭建昌、成晟苗木场的全部诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由九龙街道办承担。本院认为，谭建昌、成晟苗木场主张其搭接户主为彭富全的涉案变压器用电得到九街供电所抄表、收费员苏为庭的同意，但其并未提供证据予以证明；相反，苏为庭非通海供电局的工作人员，且通过（2018）云0423民初1237号民事诉讼案件中对彭富全、苏为庭的调查笔录可以证实谭建昌、成晟苗木场搭接彭富全为用电申请人的涉案变压器用电系其彼此间的私人行为，且系其私人聘请苏为庭个人帮忙搭接线路，与通海供电局无关。因此，谭建昌、成晟苗木场就涉案事件用电与通海供电局未建立法律上的权利义务关系，通海供电局对谭建昌、成晟苗木场不负有供电的义务，通海供电局的下属机构九龙街道供电所关停彭富全为用电申请人的涉案变压器用电的行为与谭建昌、成晟苗木场涉案事件用电无法律上的关联性。同理，本案九龙街道供电所对彭富全为用电申请人的涉案变压器停电系根据九龙街道办的通知而为，九龙街道办的该通知亦与谭建昌、成晟苗木场涉案事件用电无法律上的关联性，即无法律上的利害关系。因此，谭建昌、成晟苗木场非涉诉行政行为的相对人，亦非该行政行为法律上的利害关系人，其对该行政行为提起诉讼，原告不适格。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回谭建昌、成晟苗木场的起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙忠宁审判员  王 华审判员  沈培敏二〇一九年六月十四日书记员  冯雯静