湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终530号上诉人（原审原告）：贺青梅，女，1973年7月22日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。委托代理人：李尚，男，1997年8月23日出生，汉族，住湖南省长沙市芙蓉区。系上诉人之子。被上诉人（原审被告）：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：湖南省长沙市芙蓉区人民东路**。法定代表人：周春晖，区长。委托代理人：艾梦婕，该区政府工作人员。委托代理人：李靥茜紫，湖南崇民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住。住所地：湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**/div>法定代表人：胡忠雄，市长。委托代理人：郭佳，长沙市司法局工作人员。上诉人贺青梅因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）、长沙市人民政府房屋征收补偿决定及行政复议决定一案，不服长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行初526号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定:2016年9月30日，被告芙蓉区政府作出芙政征字[2016]6-4号《房屋征收决定》并发布芙政征字[2016]6-5号《房屋征收决定公告》，对芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内的房屋作出征收决定。公告还载明了征收目的、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、房屋征收补偿方案以及被征收人的权利义务，明确告知了不服该房屋征收决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的期限。芙蓉区蔡锷中路两厢棚户区改造项目范围内的被征收人谭艳不服芙蓉区政府作出的芙政征字[2016]6-4号《房屋征收决定》，向人民法院提起行政诉讼。经该院一审和湖南省高级人民法院二审，已确认该征收决定的效力。原告房屋位于此次征收范围内。2016年7月20日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，告知房屋征收评估范围以及报名条件、需提交资料以及报名的时间、地点和、地点和联系方式6年7月28日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》，告知涉案项目被征收人符合资质条件的房地产价格评估机构报名的情况，并确定被征收人协商选定房地产价格评估机构的的时间要求和联系方式。2016年8月12日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构公告》，告知涉案项目被征收人，因涉案项目被征收人未能在规定期限内就选定评估机构协商达成一致，该办决定组织涉案项目被征收人投票确定房地产价格评估机构。公告中载明了投票的时间、地点以、地点以及具体要求等信息6年8月20日，湖南省长沙市星城公证处出具（2016）湘长星证民字第7001号公证书，对涉案项目投票选定评估机构的投票统计结果予以公证，明确涉案项目投票选定房地产价格评估机构得票最多的评估机构为湖南思远四达房地产评估咨询有限公司和湖南中信发房地产评估有限公司。2016年8月22日，长沙市征收办发布《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构结果的公告》，明确得票最多的评估机构，即湖南思远四达房地产评估咨询有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司为涉案项目的房地产价格评估机构，并予以公示。以上公告均已在征收范围内张贴公示。原告所有的房屋位于长沙市芙蓉区××路××房，房屋所有权人为贺青梅，产权登记建筑面积34.2平方米，登记房屋用途为住宅，备注处记载另有违章面积27.24平方米不计入产权。经芙蓉区相关职能部门调查和联合认定，《芙蓉区国有土地上改变使用性质房屋综合认定表》确认原告房屋一、二层为商业用途。湖南思远四达房地产评估咨询有限公司、湖南中信发房地产评估有限公司接受长沙市芙蓉区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称芙蓉区征收办）的委托后对原告涉案被征房屋进行了估价作业，于2016年10月14日作出了湘思远四达（房估）字［2016］第Ｆ116-Ａ470号、中信发房估（征）字第××号房屋征收分户估价报告，该报告确定原告房屋在估价时点（2016年9月30日）评估单价为每平方米9293元，总价为317821元，该估价报告于2017年6月26日送达给原告。芙蓉区征收部门经与原告多次协商被征房屋的补偿事宜，双方没有达成补偿协议。2017年12月28日，芙蓉区征收办对原告作出了分户的房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择。征收补偿方案记载：货币补偿方式是货币补偿总额为969407元，其中被征收房屋评估总价为317821元，搬迁费834元，第一层参照商业用途的价格进行补偿增加466123元，第二层参照商业用途的价格进行补偿增加184629元；产权调换方式是提供位于长沙市芙蓉区××街道××号的房屋供被征收人选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。该房屋征收补偿方案特别针对装饰装修的补偿部分作出了说明，并强调：一、被征收人在收到本分户房屋征收补偿方案之日起7日内，就本方案提供的货币补偿和房屋产权调换两种方式向项目指挥部书面提出补偿方式选择决定。逾期未作选择的，视为放弃补偿方式的选择权，芙蓉区征收办将报请芙蓉区政府对原告户作出补偿决定。二、被征收人如对房屋权属、测绘情况和房屋性质认定情况等有异议，请在收到该方案之日起7日内书面向指挥部提出申请，逾期未提交的，征收补偿工作按照该方案进行。上述分户征收补偿方案附有涉案产权调换房屋价值评估报告。根据该报告，凯通公馆31007号产权调换房设计用途为住宅，在评估时点（2016年9月30日）的评估单价为9558元／㎡，总价为440050元。2017年12月28日，芙蓉区征收办向原告户作出了《被征收人陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知了原告所享有的陈述申辩权利及行使权利的方式和期限。2017年12月29日，芙蓉区征收办将分户房屋征收补偿方案及权利告知书送达给原告。芙蓉区征收办工作人员未与原告就装饰装修补偿事宜达成一致意见。2018年1月15日，芙蓉区征收办委托评估公司入户对原告房屋的装饰装修部分进行评估，原告未予配合。2018年1月15日，长沙市征收办出具《资金证明函》，证明涉案房屋征收补偿款已被该办监控。经芙蓉区征收办申请，芙蓉区政府于2018年2月26日对原告作出了芙政征补字［2018］第82号《房屋征收补偿决定》（以下简称82号补偿决定）：一、决定对原告实行货币补偿；二、原告户应得的征收补偿总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为969407元，其中被征房屋补偿费为968573元，搬迁费834元。区房屋征收部门已将房屋征收补偿款专户储存，并为原告户提供周转用房，周转期限6个月。房屋装饰装修价值和其他设施补偿费用另行给予补偿；三、限原告在本房屋征收补偿决定送达之日起十五日内搬迁，并将房屋交付区房屋征收部门拆除。逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行。原告不服82号补偿决定，向被告长沙市人民政府申请行政复议。2018年7月4日，被告长沙市人民政府作出了长府复决字[2018]第102号《行政复议决定书》（以下简称102号复议决定），决定维持82号补偿决定。贺青梅不服，向法院提起诉讼。请求：一、撤销被告芙蓉区政府作出的82号补偿决定；二、撤销被告长沙市人民政府作出的102号复议决定；三、判令被告芙蓉区政府重新对原告房屋进行测量、评估并按原地址、原面积、原用途进行补偿安置，或按同地段同性质房屋的市场价格给予补偿；四、判令被告芙蓉区政府承担因征收部门工作人员违规操作给原告造成六个月的商铺租金损失计4.8万元；五、判令被告承担本案诉讼费用。原审认为：一、被告芙蓉区政府作出82号补偿决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和参照《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。被告芙蓉区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。二、被告芙蓉区政府作出82号补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。本案中，被告芙蓉区政府作出了芙政征字[2016]第6-4号《房屋征收决定》，并在被征收范围内予以公示。原告所有的房屋在此次征收范围内。被告芙蓉区政府发布的征收决定公告确定了签约期限。签约期间和签约期限届满后，芙蓉区征收办与原告就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。经芙蓉区征收办申请，被告芙蓉区政府按照征收补偿方案对原告作出82号补偿决定，符合法律规定。为确定被征收房屋的价值，长沙市征收办按照国务院590号令和市政府116号令的规定，通知被征收人在规定时间内协商选定房产价格评估机构。长沙市征收办在被征收人无法达成一致意见后，采取公开投票方式选定了涉案项目评估机构。湖南省长沙市星城公证处对投票选定评估机构的活动进行了现场监督，证明了该投票过程及结果均真实、有效。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请专家鉴定。原告收到评估报告后未在规定期限内向评估机构提出复估申请，视为放弃提出异议的权利。故原告提出征收单价不公平、不合理的主张，该院不予采信。被告芙蓉区政府在作出涉案房屋征收补偿决定前，向原告送达了分户房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和产权调换两种安置补偿方式供原告选择，从形式上保障了被征收人享有的补偿方式选择权。被告芙蓉区政府还告知原告可在收到该补偿方案后7日内书面选择补偿方式，但逾期未选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。原告在规定期限内未作出书面选择，被告芙蓉区政府根据评估结果并参照房屋商业用途的标准对其适用货币补偿，将其征收补偿费用专户存储，并向其提供周转用房。故被告芙蓉区政府作出补偿决定认定事实清楚，符合法定程序。三、被告长沙市人民政府行政复议程序合法。长沙市人民政府收到上诉人的复议申请后，依法向被申请人送达相关副本材料，并听取了申请人的复议意见，其作出的延长程序并无不当，其在查清案件事实的基础上作出的复议决定符合法律规定。四、原告提出，被告芙蓉区政府提供的谈话笔录系伪造，被告芙蓉区政府未与原告就征收补偿进行过协商。该院认为，根据国务院590号令第二十五条的规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议。但是，国务院590号令或者市政府116号令均未对协商的具体方式作出明确规定。被告芙蓉区政府提供的谈话笔录仅证明了双方就征收补偿问题进行过协商，虽然谈话笔录中存在记录不完善的地方，但不能否定被告芙蓉区政府积极与原告进行协商的事实。故，该院对原告该诉讼主张不予采信。五、原告提出，涉案征收项目不是基于公共利益需要，征收决定、征收补偿方案明显违法，且评估机构的选定程序也违法。该院认为，涉案征收项目的公共利益性及征收补偿方案、征收决定是否符合法定要件等问题属于人民法院对涉案房屋征收决定及公告进行合法性审查的范畴。涉案房屋征收决定及公告的合法性已被湖南省高级人民法院作出的生效（2018）湘行终206号《行政判决书》所确认。原告提出的征收项目系商业开发等主张没有事实和法律依据，该院不予采信。另外，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。本案中，湖南省高级人民法院作出的上述生效判决书也已对评估机构选定事宜进行了审查并予以认可。原告提出评估机构选定程序违法的主张无事实依据，该院不予支持。综上所述，被告芙蓉区政府对原告作出的82号补偿决定认定事实清楚，主体适格，征收程序合法、正当，适用法律正确。被告长沙市人民政府复议程序合法，作出的复议决定符合法律规定。原告提出的各项诉讼理由均无充分的事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贺青梅的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告贺青梅负担。贺青梅不服，提出上诉称：一审并案审理违法；评估机构实地查勘在征收公告之前，其行为的真实性和合法性存疑，其数据的准确性和有效性不应得到确认；评估结果的送达超过了报告规定的期限；芙蓉区政府出具的“征收谈话笔录”明显造假；芙蓉区政府剥夺了上诉人选择产权调换原地回迁的权利。请求撤销原审判决；改判依照国务院590号令第二十一条第三款的规定对上诉人给予安置。芙蓉区政府口头答辩称：分户房屋补偿方案已经送达上诉人，但上诉人拒签；分户评估报告上诉人也拒签。当时上诉人在住院，答辩人送到了医院，有照片为证。答辩人提供了货币补偿及产权调换的选择方式供上诉人选择。上诉人没有作出书面选择视为自愿放弃选择方式。上诉人没有对评估报告提出异议，视为上诉人认可该评估价格。长沙市人民政府口头答辩称：答辩人收到复议申请后依法立案受理。受理后依据行政复议法的规定进行审查后，认为芙蓉区政府作出的补偿决定符合法律规定，在此基础上作出的维持复议决定，程序合法，符合法律规定。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理行政上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。从双方当事人的诉辩情况看，本案主要有以下五个争议焦点：一、关于评估机构的选定是否合法的问题本案中，征收部门于2016年7月28日在征收范围内张贴《蔡锷中路两厢棚户区改造项目协商选定房地产价格评估机构公告》。由于被征收人未在规定时间内协商选定，2016年8月12日，征收部门发布了《蔡锷中路两厢棚户区改造项目投票选定房地产价格评估机构公告》，要求组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定房地产价格评估机构，并于2016年8月20日组织投票，最终确定湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房产评估咨询有限公司作为本项目房地产价格评估机构。长沙市星城公证处对被征收人投票选定房地产价格机构大会进行了现场监督公证。因此该项目评估机构的选定符合国务院590号令和《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。二、关于被诉补偿决定是否剥夺了贺青梅选择权的问题国务院590号令第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。本案中，芙蓉区政府发布的《蔡锷中路两厢棚户区改造项目房屋征收补偿方案》中已经明确“房源保障”是筹集芙蓉区“东方新城”部分房屋（期房，商品房住宅性质），“东方芙蓉园”楼盘和“凯通国际城”楼盘的部分现房，供被征收人进行房屋产权调换。上述房源位置符合前述法律条款规定和通常理解意义上的“就近地段”的范畴。经多次协商，贺青梅未能就被征收房屋的补偿事宜与芙蓉区房屋征收部门达成补偿协议。芙蓉区政府在向贺青梅送达的分户房屋征收补偿方案中提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，在产权调换方式中提供了位于长沙市芙蓉区凯通公馆31007号（期房，建筑面积46.04m2）房屋用于产权调换。经审查，用于产权调换方式的房源有限，期房作为产权调换房源并不违反法律的规定。在评估公司已经对产权调换房作出市场评估价值，且产权调换房的位置并不明显违反“就近地段”要求的情况下，芙蓉区政府告知贺青梅可在收到补偿方案后7日内书面选择补偿方式，逾期未作出选择的，视为放弃选择补偿方式的权利。芙蓉区政府的上述做法没有剥夺贺青梅对补偿方式的选择权。而贺青梅在规定期限内未作出书面选择，芙蓉区政府根据评估结果对其作出货币补偿并无不当。三、关于贺青梅房屋的补偿价格是否合法的问题国务院590号令第十九条第一、二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”。湖南中信发房地产评估有限公司、湖南思远四达房产评估咨询有限公司接受芙蓉区征收办的委托后对贺青梅的被征收房屋进行了估价作业，于2016年10月14日作出《房屋征收分户估价报告》。该报告载明被征收当事人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起10日内，可以申请复核评估；征收当事人对复核评估结果有异议的，应当在收到复核结果之日起10日内申请专家委员会鉴定。该估价报告于2017年6月26日向贺青梅送达。因上诉人未在规定期限内按照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定申请复核评估、申请专家委员会鉴定；诉讼中也没有提交确实充分的证据证明该分户估价报告评估人不具备资质、评估程序违法、评估结论错误，故芙蓉区政府依据评估结果作出82号补偿决定具有事实依据。且芙蓉区政府将贺青梅的征收补偿费用专户存储，并向其提供周转用房，芙蓉区政府的行为并无不当。上诉人认为评估价格不合法的理由不能成立，本院不予支持。四、关于蔡锷中路棚改项目指挥部“征收谈话笔录”是否具有可采信的问题根据国务院590号令第二十六条第一款的规定，房屋征收补偿决定是房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出的决定，因此协商是必经程序。本案中，征收部门与贺青梅进行过多次协商，“征收谈话笔录”实为征收部门工作人员日常工作中与贺青梅沟通商谈情况的书面记载，其目的只是想证明征收部门工作人员为促成补偿协议的达成，与贺青梅就征收补偿事宜进行过“沟通商谈”。虽然用“征收谈话笔录”这种形式不当，应予指正，但不影响补偿决定的合法性。五、关于贺青梅的房屋是否应赔偿停产停业损失和商铺租金损失的问题《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（268号令）第十四条第三款规定，被征收人擅自将住宅房屋改变为经营性用房的，征收时不给予停产停业损失补偿。贺青梅的房屋产权登记用途为住宅，其擅自将房屋改变为经营性用房，芙蓉区政府按照上述规定，征收时不补偿其停产停业损失并无不当。贺青梅诉请判令芙蓉区政府承担商铺租金损失没有法律依据，其诉请依法不予支持。综上所述，82号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，可予维持。102号复议决定予以维持，程序合法，结论正确。原审判决驳回贺青梅的诉讼请求于法有据，应予维持。贺青梅的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贺青梅负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年六月十八日法官助理李晟雷书记员庞亦芝