甘肃省宁县人民法院行 政 裁 定 书（2019）甘1026行初5号原告镇原县新城镇新城村五一自然村村民小组（以下简称五一村民小组）。住所地：镇原县新城镇新城村五一自然村。负责人王博，该村民小组组长。委托代理人裴富毅，甘肃达硕律师事务所律师。被告镇原县自然资源局。住所地：镇原县城关镇。法定代表人豆立忠，该局局长。委托代理人安鸿志，该局国土资源执法监察队队长。委托代理人马社锋，该局国土资源执法监察队副队长。第三人镇原县新城镇新城村村委会（以下简称新城村村委会）。住所地：镇原县新城镇新城村。法定代表人王忠，该村委会主任。原告镇原县新城镇新城村五一自然村村民小组诉被告镇原县自然资源局、第三人镇原县新城镇新城村村委会不履行法定职责一案，于2019年1月17日向本院提起行政诉讼，本院受理后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告五一村民小组委托代理人裴富毅、被告镇原县自然资源局的委托代理人安鸿志、马社锋，第三人新城村村委会的法定代表人王忠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告五一村民小组诉称：1983年新城镇新城村欲在五一村村民王玉福的承包地上修建五一工程队场地，原告用村上的机动地与王玉福的承包地进行了兑换。1990年五一工程队解散后，该场地所建房屋一直由新城镇新城村非法占有。2018年第三人在未经原告同意且没有合法审批手续及土地使用权证书、建设工程规划许可证、施工许可证的情况下，在五一工程队旧址修建新的村部。原告向被告提起确认该土地权属并要求第三人立即停止施工的申请，但被告对第三人的违法用地建房行为不管不顾，坐视不理。被告的行政不作为违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款之规定。请求：1.确认被告不履行对镇原县新城镇新城村村委会违法行为予以查处阻止职责违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告五一村民小组向本院提交了以下证据：1.镇国土资信发﹝2018﹞32号镇原县国土资源局关于王学鹏信访案件的答复意见，证明第三人未取得审批手续，被告有对违法用地行为进行阻止并要求恢复原状的职责；2.第三人施工现状照片三张，证明被告的行政不作为致使第三人违法施工，现建筑主体已修建完成；3.一份44户村民签字的便笺，证明王学鹏、王泽、梁彦鹏诉讼经过村民授权。被告镇原县自然资源局辩称：被告作出的具体行政行为合理合法，没有任何超越法定职权行为和不作为，更未侵害原告的合法权益。一是涉案土地归新城村集体所有，权属明确。2018年9月21日，被告接到甘肃省网上信访系统交办《关于王学鹏信访案件的通知》的信访事项后，通过现场勘查、走访村组干部及查阅相关文件资料等方式进行了调查，调查结果显示：1986年8月，原新城乡新城村用新城科研站集体土地兑换五一自然村集体土地用于修建新城五一工程队，1989年五一工程队解散，新城村将原工程队土地及附属物租给贺广荣、贺广旭开办食品厂，双方曾因租金问题诉讼至法院，法院判决贺广荣、贺广旭二人退还新城村土地及地面附属物和所欠租金。期间，五一自然村也未向新城村要过该宗土地。二是被告依法履行了职责。新城村在用地审批手续正在办理的情况下，擅自动工建设。被告在接到群众举报后，现场下发了《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》等相关法律文书并现场进行了制止。同时了解到，根据《中共中央办公厅国务院办公厅〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见〉的通知》厅字〔2017〕41号文件规定，镇原县属于深度贫困县，新城村建设村部项目的相关用地手续可以边建边报。目前，新城村委会主体已建成。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告镇原县自然资源局在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知（厅发﹝2017﹞41号）；2.庆阳市脱贫攻坚领导小组关于转发《甘肃省脱贫攻坚领导小组关于印发全省深度贫困县区、深度贫困乡镇名单和深度贫困村规模的通知》的通知（庆市脱贫领发﹝2017﹞12号）；3.国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见（国土资规﹝2017﹞10号）；4.《确定土地所有权和使用权的若干规定》。证明被告所作的行政行为是有文件依据的。第二组证据：1.镇原县国土资源局电话记录；2.镇原县国土资源局关于王学鹏信访案件的答复意见（镇国土资信发﹝2018﹞32号）；3.镇原县国土资源局关于新城镇新城行政村与五一自然村土地权属问题的调查报告（镇国土资信发﹝2018﹞18号）；4.关于王学鹏信访案件的情况说明；5.信访事项处理意见书送达回执登记。证明被告依法作出了行政行为。第三组证据：1.律师事务函、授权委托书、身份证复印件；2.人民调解调查记录；3.关于新城村原五一工程队场地权属问题的处理意见；4.甘肃省镇原县人民法院（2001）镇经初字第41号民事判决书；5.1986年的会议记录；6.地账。证明五一村民小组就涉案土地上访的时候，被告进行过调查，并出具了答复意见（镇国土资信发﹝2018﹞32号）。第四组证据：1.责令停止违法行为通知书（﹝2018﹞256号）及法律文书送达回证；2.责令改正违法行为通知书（﹝2018﹞256号）及送达回证；3.询问笔录；4.责令停止违法行为通知书（﹝2018﹞453号）及送达回证；5.责令改正违法行为通知书（﹝2018﹞453号）及送达回证；6.询问笔录三份。证明被告作出了行政执法行为，并且涉案土地属于新城镇新城村集体所有。第五组证据：1.关于镇原县新城镇新城村村级活动阵地建设项目用的预审意见（镇国土资预审字﹝2018﹞51号）；2.集体建设用地项目报件清单；3.镇原县国土资源局平泉中心所建设项目用地审查表；4.用地申请书；5.新城镇人民政府关于申请办理新城村村级活动阵地建设项目用地的报告（政府发﹝2018﹞224号）；6.中共镇原县委组织部关于下达村级活动阵地建设项目计划的通知（镇组发﹝2018﹞10号）；7.镇原县2018-2019年村部建设计划表；8.投资项目审批事项转办通知书（镇发改审批转办﹝2018﹞8号）；9.统一社会信用代码证书、身份证复印件；10.会议记录及新城村新修村部村民代表签名；11.新城村村级活动阵地建设项目平面图及现场勘测记录表；12.镇原县发展和改革局关于新城镇新城村村级活动阵地建设项目实施方案的批复（镇发改审批发﹝2018﹞18号）；13.新城村村委会证明两份；14.建设项目选址意见书及照片、宗地图。证明：1.项目来源合法；2.该项目属于精准扶贫项目，符合国家对深度贫困地区精准扶贫项目所用的政策；3.该项目用地手续正在办理中。第三人新城村村委会述称：一、原告五一村民小组组长系王博，而王学鹏、王泽、梁彦鹏既不是五一村民小组的负责人，也未经王博的授权委托，其以五一村民小组名义提起诉讼不符合法律规定。二、原告诉称与事实不符，涉案土地系原新城乡新城村用集体土地兑换所得，归新城村所有。三、第三人在接到被告的停工通知后即停止施工，后经新城镇司法所调解，王学鹏等人明确表示同意继续施工建设。故请求驳回原告的起诉。第三人新城村村委会向本院提交以下证据：1.（2001）镇经初字第41号民事判决书；2.关于新城村原五一工程队场地权属问题的处理意见；3.会议记录及参会照片；4.新城村关于新修村部选址结果的公示；5.会议记录；6.1986年建设五一工程队的会议记录照片；7.人民调解调查笔录三份、录像视频一份；8.镇原县新城镇新城村村委会出具的证明；9.2018年6月19日、9月19日村民小组会议记录两份。证明：涉案土地是属于新城村委会的；五一村民小组组长为王博；五一村民小组人口数为110户，329人；王博并未提起本案诉讼。本院依法调取的证据：王博（五一村民小组组长）的调查笔录一份。经庭审质证，被告镇原县自然资源局对原告五一村民小组提交的镇国土资信发﹝2018﹞32号镇原县国土资源局关于王学鹏信访案件的答复意见的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为该文件是对信访问题的答复，并不是法律文书；对便笺的真实性和证明目的均有异议，认为形式不合法并且没有达到户数要求；对第三人施工现状照片无异议。第三人新城村村委会对原告五一村民小组提交的镇国土资信发﹝2018﹞32号镇原县国土资源局关于王学鹏信访案件的答复意见和第三人施工现状照片均提出异议，认为第三人没有强行用地和违法建设，经新城镇司法所进行调解，王学鹏等人明确表示同意第三人施工。原告五一村民小组对被告镇原县自然资源局提交的第一组证据1-3的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的有异议，认为该三份文件无法证明被告的行为合法。第二组证据2-5的真实性、合法性和关联性无异议，证明目的有异议，认为土地权属尚未最终确定，被告虽作出镇国土资信发﹝2018﹞32号文件明确责令第三人停止其违法行为，并恢复原貌，但第三人目前对该土地仍进行施工，足以说明被告并未切实履行其行政职责。第三组证据2-6的真实性、合法性和关联性有异议，认为上述证据属土地权属问题，与本案无关，且1986年的会议记录系伪造。第四组证据1、2、4、5真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，证据3、6均有异议。认为该通知书不属于强制行政行为，未给新城村带有任何强制性的行政处罚，足以说明被告未履行其职责。第五组证据的真实性、合法性没有异议，但与本案没有任何关联性。认为：1.被告称该涉案土地用地合法，却在答复意见中载明该土地属于违法用地，两者相互矛盾；2.该土地权属尚存在争议，依据相关法律规定，任何一方不得改变土地现状。第三人新城村村委会对被告镇原县自然资源局提交的证据，均予以认可。原告五一村民小组对第三人提交的证据1-7的真实性、合法性无异议，证明目的、关联性有异议；对证据8-9的真实性无异议，新城村村委会出具的证明上有110户，可能是按照分户之后算的，应该按照分户之前的55户计算。被告镇原县自然资源局对第三人新城村村委会提交的证据，均予以认可。原告、被告、第三人均对本院依职权调取的证据无异议。因本案审查的焦点在于原告起诉是否符合法定起诉条件，故本院对相关证据作如下确认：被告在法定举证期限内提交的证明其履行法定职责的相关证据材料，原告对真实性、合法性无异议的，本院予以采信；对原告提交的镇国土资信发﹝2018﹞32号镇原县国土资源局关于王学鹏信访案件的答复意见和第三人施工现状照片，被告对真实性、合法性无异议，本院予以采信；原告对第三人提交的新城村村委会出具的证明、村民小组会议记录两份及王博的调查笔录，真实性无异议，本院对以下事实：五一村民小组共有110户、村民小组组长王博未提起本案诉讼，予以确认。经审理查明，涉案土地位于新城镇新城村，属原五一工程队旧址。新城镇人民政府为搞好村镇建设，欲在涉案土地上修建新城村村级活动阵地，2018年9月16日，新城村开始平整土地动工建设。2018年9月21日，五一村村民王学鹏向镇原县信访局信访要求县政府有关部门对原五一工程队旧址的权属予以确认。镇原县国土资源局分别于2018年10月9日作出镇国土资信发〔2018〕18号《镇原县国土资源局关于新城镇新城村与五一自然村土地权属问题的调查报告》、11月2日作出镇国土资信发〔2018〕32号《镇原县国土资源局关于王学鹏信访案件的答复意见》，意见为：1.原五一工程队旧址所有权归新城村集体所有；2.新城村在未取得用地手续的情况下，擅自动工平整场地进行村部建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，责令新城村立即停止违法行为。镇原县国土资源局于2018年9月26日、10月23日前后两次向新城村村委会发出《责令停止违法行为通知书》及《责令改正违法行为通知书》，责令立即停止违法行为，补办相关用地手续。现新城村级活动阵地两层建筑主体已修建完成。另查明，镇原县新城镇新城村下设十个村民小组，其中五一村民小组人口为110户，329人。五一村民小组组长为王博。王学鹏、梁彦鹏是五一村民小组村民，而王泽的户籍不在五一村民小组，其户籍所在地为镇原县城关镇原州中路21号。2019年1月22日，中共镇原县委办公室镇办字〔2019〕2号关于印发《镇原县机构改革方案》的通知文件，将县国土资源局等单位职责整合，组建县自然资源局，不再保留县国土资源局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”本案审理过程中，镇原县国土资源局职权发生调整，并进行了更名，由镇原县自然资源局继续行使其管理职责，因此，镇原县自然资源局是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”五一村民小组依法享有对本小组集体土地进行管理的权利，具有诉讼主体资格。最高人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（2006年7月14日，﹝2006﹞民立他字第23号），以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》，履行民主议定程序。本案中，五一村民小组组长王博明确表示不参与本案诉讼，诉讼是由五一村村民王学鹏、梁彦鹏和王泽以五一村民小组名义提起的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”按照上述法律规定，王学鹏、梁彦鹏、王泽要代表五一村民小组提起诉讼，需要召开村民小组会议，并由本村十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。五一村民小组共有110户，但是原告只提交了一份44户村民签字的便笺和一份37户村民签字的委托事项为“现委托王学鹏、王泽、梁彦鹏在代表我村村民小组诉新城镇五一村村委会确认所有权纠纷一案中，与甘肃达硕律师事务所办理相关委托代理手续”的授权委托书，未提交相关会议记录，无法证明五一村民小组通过会议决定由王学鹏、王泽和梁彦鹏代表村民诉讼，且王泽的户籍不在五一村民小组，故其三人以村民小组的名义提起诉讼，不符合法律规定，属原告主体不适格。综上，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条，《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条第一款第二项规定，裁定如下：驳回镇原县新城镇新城村五一自然村村民小组的起诉。案件受理费50元，予以退付。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省庆阳市中级人民法院。审 判 长  南维平审 判 员  王新华人民陪审员  魏功有二〇一九年六月五日书 记 员  于 凡附相关法律条文：《中华人民共和国土地管理法》第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；第一百零一条裁定适用于下列范围:(一)不予立案；(二)驳回起诉；对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉:(一)请求事项不属于行政审判权限范围的;