河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1200号上诉人(一审原告)周丽，女，1986年2月21日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人(一审原告)王宾，男，1987年1月13日出生，汉族，住郑州市管城回族区。二上诉人共同委托代理人殷仁运、孙萌萌（实习），河南国基律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区管理委员会。住所地：河南省郑州市郑东新区商务外环路**。法定代表人王鹏，该管委会主任。委托代理人李丽莎，该管委会工作人员。委托代理人高华，河南仟问律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区圃田乡人民政府。。住所地：河南省郑州市郑东新区圃田乡圃田村**法定代表人王传统，该乡乡长。委托代理人王华，该乡人民政府工作人员。委托代理人马振华，河南威鼎律师事务所律师。上诉人周丽、王宾因请求郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区圃田乡人民政府（以下简称圃田乡政府）继续履行《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初732号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，2014年6月28日，东区管委会作出《郑东新区管委会关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（郑东文（2014）110号），内容包括征迁范围、拆迁计划和实施步骤、拆迁补偿标准、人口界定、安置工作等。2015年4月22日，圃田乡政府作出《郑州市郑东新区圃田乡人民政府关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（圃政（2015）20号），将《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》印发给各村、乡直各部门，各有关单位，认真遵照执行。2015年8月13日，王宾与圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订村民住宅拆迁协议书。周丽、王宾按约搬离房屋，清点土地附属物，并进行了空房交接。2018年7月初，安置房建设完成，进入回迁安置阶段。2018年7月13日，圃田乡政府作出《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政（2018）52号），将《圃田乡回迁安置工作方案》印发给各村（社区）、各部门，各有关单位，认真遵照执行。该方案内容包括人口界定、回迁安置意见等。郑东新区圃田乡回迁安置工作领导小组于2018年7月13日张贴公告，定于2018年7月31日为圃田乡回迁安置人口界定截止日。根据《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》第七条人口界定规定“其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行”，及《圃田乡回迁安置工作方案》第一条第三款第二项规定“在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇”、第三项规定“公示后按‘四议两公开’工作法讨论认可，并将结果公示，三榜定案，公示无异议后，报圃田乡政府备案”。圃田乡政府经过档案整理及初步审查，将可享受回迁安置房的名单公布，根据圃田乡回迁安置工作安排，第三榜放榜公布的人员为本次可享受回迁安置的人员。第三榜定榜前回迁安置工作小组已经及时告知村民需要到其原户籍所在地开取“2018年7月份前未享受过拆迁安置待遇”的证明或提供其他相关证明材料，同时圃田乡辖区内凡是涉及商都路或祭城路办事处的人员，圃田乡政府也向商都路或祭城路办事处进行核实，商都路或祭城路办事处提供在其辖区内未享受过安置待遇的人员名单，周丽不在该名单内，并且直至今日周丽仍未开取相关证明提交回迁安置小组。周丽不服，向圃田乡政府提出信访，2018年10月31日，圃田乡政府送达告知周丽，根据郑东新区圃田乡圃田社区回迁安置实施细则规定，已在其他区域享受安置房待遇的，不再享受本社区安置房待遇。周丽、王宾仍不服，遂诉至一审法院。郑州市中级人民法院一审认为，王宾作为户主代表该户与圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订了《拆迁协议书》，约定圃田乡合村并城征迁安置指挥部严格按照《土地管理法》及相关法律、法规、政策和《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》规定的程序和标准，向乙方兑付各种补偿费用，为乙方搬迁提供服务。依据郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案，对人口界定进行了归类规定，对其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行。而郑东新区圃田乡回迁安置工作方案即进一步对人口界定予以细化，明确三个村（社区）登记在册人员中，在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员不再重复享受安置待遇。未尽事宜，由各村（社区）依据村规民约制定的回迁安置方案执行。该项工作由各村（社区）依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，并予公示。公示后按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果公示，三榜定案，公示无异议后，报圃田乡政府备案。由于周丽已享受了拆迁安置政策，即在原籍所在地全部享受了与圃田乡性质一样的保障性住房**，其中包括了周丽、王宾享受的回迁安置面积，因此周丽、王宾属于在其他区域已享受过拆迁安置待遇的人员。按照圃政（2018）52号文件及郑东文（2014）110号、圃政（2015）20号文件的规定，不应在圃田乡再重复享受安置待遇。如果重复享受政府保障性住房安置待遇，将造成国有资产的严重流失，给社会公共利益带来损失，甚至会引起社会保障制度方面的不公平。东区管委会和圃田乡政府根据河南省审计厅所反馈的意见，严格落实“已经完成安置并将户籍迁出的被安置人，迁入地乡（镇）办事处不再重复安置”等政策，取消了周丽、王宾的安置待遇，正是出于对公共利益和社会公平的维护。由于周丽、王宾不符合安置条件，故要求按照《拆迁协议书》约定人均安置居住面积70平方米的标准对其进行回迁安置，并要求按照村民待遇享受后续安置补偿，缺乏事实根据。周丽、王宾称圃田乡政府擅自变更《拆迁协议书》，恶意违约，无事实及法律依据。一审法院判决：驳回周丽、王宾的诉讼请求。上诉人周丽、王宾不服一审判决，上诉至本院称：（一）一审法院裁判没有法律依据，全凭主观臆断。被上诉人在没有上位法支持下，于2015年与上诉人签订拆迁协议后，又于2018年制定并发布《回迁安置工作方案》，并依此文件对上诉人权利进行减损，违反了《立法法》的相关规定，上诉人系合法享受村民待遇、履行村民义务的村民，被上诉人应当按照村民待遇对上诉人进行房屋安置。（二）一审法院认为《郑州市郑东新区圃田乡人民政府》（圃政（2018）52号）是对《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》（圃政（2015）20号）的细化是错误的。《拆迁协议书》第二条证明《拆迁安置补偿实施方案》是拆迁协议的共同组成部分。（三）一审法院认为上诉人属于《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》（圃政（2015）20号）第七条人口界定规定“其他有关安置人口界定问题按回迁补偿安置细则执行”是错误的。上诉人是在人口界定的时间之内符合婚姻法政策的结婚配偶，属于第七条第一款或第二款规定的第四种情况，是符合拆迁补偿安置方案的本村合法居民，应当享受村民待遇，并不属于“其他”人口，不应适用“其他”情形。（四）法不溯及既往，被上诉人不能依据行政机关强势地位，自己制定新的法律文件来约束之前的行政行为。（五）一审法院认为上诉人享受此次安置补偿待遇是国有资产的严重流失，会给社会公共利益带来损失是错误的。上诉人因婚姻关系将户口迁入本村，经历了二次拆迁，我国没有法律法规规定不可以对二次拆迁的人员进行安置，上诉人作为拆迁对象，签订了拆迁协议，理应享受安置补偿。综上，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人东区管委会答辩称：（一）一审法院将圃政（2018）52号文件和郑东文（2014）110号、圃政（2015）20号文件作为统一整体来理解，认定上诉人不符合安置条件，不应享受安置待遇，证据充分，应予维持。上诉人属于因结婚迁入涉案村庄的成员，且其在本次安置前均已享受过同等安置待遇，明显属于圃政（2018）52号第一部分第三条第二款规定的例外情形，即便符合郑东文（2014）110号、圃政（2015）20号文件的归类规定，属于结婚配偶，但因属于圃政（2018）52号的例外情形，而不符合安置条件。（二）一审法院认定圃政（2018）52号文件是圃政（2015）20号文件的细化而非变更，并无不当。（三）《拆迁协议书》仅涉及涉案房屋的补偿问题，关于上诉人的安置问题直到圃田乡公布（2018）52号文件时才予以明确，因此，不存在上诉人所称的制定新的法律文件来约束之前的行政行为。（四）上诉人已自认其在其他区域享受过保障性安居住房待遇。一审法院据此认定对其进行重复安置，不仅违反圃政（2018）52号文件的规定，还有违公平原则，造成国有资产的流失，有损国家利益并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人圃田乡政府答辩称：（一）《关于印发圃田乡回迁安置工作方案的通知》（圃政（2018）52号）是依据相关的拆迁文件、村规民约制定，系进行回迁安置的指导性文件。（二）被上诉人并未改变与上诉人签订的《拆迁协议书》。《拆迁协议书》仅约定该户房屋搬迁的时间、步骤等事项，并未涉及回迁安置和村民待遇等内容，被上诉人已经按照相关的拆迁文件兑付了相应的补偿费用，该《拆迁协议书》已履行完毕。该协议第七条明确约定“本协议未尽事宜，依照法律、法规、政策或规范性文件规定执行”，故对于回迁安置待遇应严格按照回迁方案执行，上诉人称被上诉人依据自己制定的新的法律文件来约束之前的行政行为无事实和法律依据。（三）上诉人称被上诉人采取诱骗手段，在拆除房屋后单方违法变更拆迁协议无事实依据。郑东文（2014）110号文、圃政（2015）20号文等文件明确规定了由各村依据村规民约界定登记拆迁补偿安置人员名单，实行三榜定案，报圃田乡政府备案，被上诉人依法按照相关的拆迁文件开展回迁安置工作，并不存在所谓诱骗手段。（四）涉案房屋拆迁属于棚户区改造项目，若对上诉人进行重复安置，则会导致国有资产的流失，出现不公平现象，不符合社会公共利益。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议不同于一般的民事协议，是行政机关为了行使行政管理职权签订的协议。本案中王宾作为户主代表与圃田乡合村并城征迁安置指挥部签订的《拆迁协议书》即为行政协议，该协议中约定在拆迁结束后依照有关的补偿标准进行结算补偿，但未约定具体安置事宜和村民待遇等，故上诉人要求依照《拆迁协议书》约定人均安置居住面积70平方米的标准履行对周丽进行回迁安置并且按照村民待遇享受后续安置补偿的义务，没有依据。上诉人已经在原籍所在地获得过安置权益，其作为村民的居住权已经得到了保障，如再行安置，将构成重复安置，违反公平原则，造成公共利益的损失，河南省审计厅在豫审投报[2017]26号审计报告、豫审投报[2018]55号审计报告中也指出了这一问题，东区管委会和圃田乡政府按照圃政（2018）52号文件、郑东文（2014）110号及圃政（2015）20号文件的规定，未将周丽列为安置对象，符合规定。综上，上诉人的上诉理由不成立，不予支持。一审判决结果正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2018）豫01行初732号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人周丽、王宾承担。本判决为终审判决。审判长 吕 平审判员 马 磊审判员 马传贤二〇一九年六月十七日书记员 杨析锟