湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终677号上诉人（一审原告）：龚文兰，女，汉族，1941年12月15日出生，住岳阳楼区。被上诉人（一审被告）：岳阳市岳阳楼区人民政府。住所地：湖南省岳阳市岳阳楼区巴陵中路523号。法定代表人：黄建文，区长。委托代理人：段铸，岳阳市岳阳楼区征收安置工作局工作人员。委托代理人：谭泽华，湖南湘北律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市金鹗中路235号。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：许赞，岳阳市司法局工作人员。委托代理人：陈先，岳阳市司法局工作人员。上诉人龚文兰因诉被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府（以下简称岳阳楼区政府）房屋征收补偿决定、被上诉人岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）行政复议决定一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初152号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省岳阳市中级人民法院经审理查明，岳阳楼区杨树塘片区棚户（旧城）改造项目（以下简称杨树塘棚改项目）被列入2015年度岳阳市中心城区旧城（棚户）区改造计划。在确认该棚改项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划之后，岳阳楼区政府于2015年启动项目房屋征收程序。经社会稳定风险评估、征求房屋征收补偿安置方案意见并予修改后，岳阳楼区政府于2016年1月7日发布并公示了《房屋征收决定公告》，决定对杨树塘棚改项目征收红线范围内的国有土地上的房屋及附属物实施征收，征收部门为岳阳楼区征收安置工作局，征收实施单位为岳阳楼区五里牌街道办事处，签约期限为被征收人收到分户评估报告之日起90天内，并附有《岳阳楼区杨树塘片区棚户（旧城）改造项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《房屋征补方案》），明确本项目征收补偿以货币补偿方式为主，以被征收人在项目周边已建成或预控商品房楼盘进行团购为辅，同时告知：被征收人对房屋征收决定不服的，可在房屋征收决定公布之日起60日内向岳阳市人民政府申请行政复议，或在6个月内向岳阳市中级人民法院提起行政诉讼。在公告规定期限内，原告未对征收决定申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2016年1月26日，杨树塘片区棚户（旧城）区改造项目部组织被征收人通过票选方式选定了湖南友朋房地产评估咨询有限公司和岳阳方源房地产评估经纪有限公司为杨树塘棚改项目的房地产价格评估机构。涉案被征收房屋位于岳阳市岳阳楼区××大道××—××栋之间门面103、203，在本项目征收范围内。房屋所有权证号为岳房权证岳阳楼区字第××号，房屋所有权人为刘美章（其于1999年死亡），幢号028，共一、二两层，房号分别为103、203号，混合结构，建于上世纪九十年代，建筑面积为61.48平方米，登记设计用途为“其它”。经实测，该房屋建筑面积为61.58平方米。2017年9月10日，岳阳方源房地产评估经纪有限公司作出分户评估报告（岳方房评字（2016）Ｚ003—1046号），经评估，被征收房屋主体在评估时点2016年1月7日的市场价值为1507566元（未包含室内装饰装修价值），其中：103号房建筑面积34.49平方米，按评估单价36060元／平方米计1243709元；203号房建筑面积27.09平方米，按评估单价9740元／平方米计263857元。因相关权利人未在签约期限内与房屋征收部门签订补偿协议，2018年5月2日，岳阳楼区政府作出《国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称房屋征收补偿决定），确认被征收房屋总建筑面积为61.58平方米。根据该决定，对位于岳阳市岳阳楼区××大道××—××栋之间门面103、203房的房屋实施征收，按照《房屋补偿方案》的规定给予货币补偿或产权调换，如被征收人选择货币补偿，依据分户评估报告和《房屋征补方案》，被征收人应得的货币补偿金额为：房屋主体补偿1507566元、搬迁补助1847元、停产停业损失63318元，上述三项合计人民币1572731元（室内装修价值在被征收人办理补偿安置和移交手续时再行评估确定），全部存储于交通银行岳阳分行营业部。原告（系刘美章之妻）不服，向岳阳市政府申请行政复议。岳阳市政府于2018年8月1日作出岳政复决字［2018］96号行政复议决定，维持了岳阳楼区政府对原告作出的房屋征收补偿决定。另查明，岳阳市中心城区棚户（旧城）区改造工作领导小组办公室为棚改项目居民提供了包括政府保障房在内的自主购房房源信息。湖南省岳阳市中级人民法院认为，本案争议的焦点为：一、被告岳阳楼区政府作出的《房屋征收补偿决定书》是否应予撤销。二、被告岳阳市政府作出的《复议决定书》是否应予撤销。关于焦点一，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定。岳阳楼区政府作为一级地方人民政府，依法具有作出房屋征收与补偿决定的职权。本案涉及的项目属于岳阳市旧城改造项目，已经岳阳市发展与改革委员会批复同意，其目的是为了加快岳阳市城市化进程，提升城市品位，改善人居环境，符合公共利益的需要。岳阳楼区政府在岳阳市发展和改革委员会核准该项目的批复后，在规定的期限，启动了该项目的征收工作。在对龚文兰作出征收决定这一具体行政行为前，发布了房屋征收决定公告，并采取“协商票选”的方式确定了评估机构，并对原告的房屋进行了评估，后因无法达成补偿协议，被告在签约期限届满后对原告作出了房屋征收补偿决定。因此，岳阳楼区政府作出的征收补偿决定的主体合法，程序并无不当。针对原告提出的该份决定书存在的诸多违法事实，分述如下：1、关于原告提出评估机构系被告单方选定，没有进行评估以及分户评估报告未送达的问题。根据被告岳阳楼区政府提交的证据可以证实，杨树塘片区棚户（旧城）改造项目部于2016年1月26日拆封改造项目被征收人选定评估机构的选票后根据选票的高低由此推选出湖南友朋房地产评估经纪有限公司与岳阳方源房地产评估经纪有限公司两家评估机构，上述票选评估机构的程序并无不当。在确定原告房屋价值的过程中，评估公司按其产权证登记的面积确定为房屋建筑面积，并根据房屋内的装饰装修价格确定了装饰装修价值，故评估机构实行的评估方式并无不当。被告岳阳楼区政府就分户评估报告向原告进行送达时，因原告拒绝签收故被告就分户评估报告采取留置送达的行为有效。原告提出的评估机构选定不当，评估报告未送达的主张不能成立，该院不予采纳。2．关于评估时点的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。……”的规定，本案岳阳楼区政府于2016年1月7日发布并公示了《房屋征收决定公告》，故评估公司以2016年1月7日作为评估时点并无不当，原告提出应当以房屋征收补偿决定作出之日计算评估时点的理由不能成立，不予采纳。至于原告提出应当采信重新评估结论的理由，因岳阳楼区政府并未委托相关评估机构对原告的财产进行重新评估，故原告主张应当采纳重新评估结论补偿的主张，系其单方意愿主张不能成立，该院不予采纳。3．关于原告提出的被告岳阳楼区政府应予提供改建地段房屋进行产权调换的意见。本案中房屋征收决定和房屋补偿决定中均给予了被征收人货币补偿和产权调换两种补偿方式，保障了申请人的选择权，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。因改建地段需根据城市整体发展规划确定土地用途而无法在改建地段进行产权调换，被告岳阳楼区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”的规定，提供就近地段房屋，保证了原告的选择权，亦符合前述规定。且原告被征收的房屋并非住宅，即使不给予产权调换亦不违反相关法律规定。故原告提出的该项主张理由不能成立，不予采纳。关于焦点二，根据对焦点一的分析认定，被告岳阳楼区政府作出的《房屋征收补偿决定书》并不具备违法应予撤销的情形，故原告请求撤销被告岳阳市政府作出的《行政复议决定书》的理由亦不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告龚文兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龚文兰负担。龚文兰不服上述判决，向本院提出上诉称：1．被上诉人作出的《房屋征收补偿决定书》程序违法。1）被上诉人选定评估机构前，没有通知上诉人参与，选定评估机构后，也没有及时告诉上诉人，选定评估机构违法。2）在房屋评估过程中，没有和上诉人联系，更没有要求上诉人在实地查勘记录上签字，评估程序不合法。3）评估报告至今没有送达给上诉人，送达回证上没有显示任何留置送达的内容，代收人、见证人、备注全部为空白，其送达回证明显造假。4）在房屋征收的补偿方式上，拒绝上诉人在原地段进行产权置换的要求。5）风险评估票选明显造假。2．被上诉人2016年1月7日发布房屋征收决定公告，2018年5月下达《房屋征收补偿决定书》，因房产价格大涨，严重侵害了上诉人的合法权益，违反了公平补偿的基本原则。3．被上诉人违法对上诉人断水断电，修建围墙，导致上诉人无法经营，并对上诉人的房屋进行了部分拆除。4．被告的下属单位拆迁项目部在2018年6月4日同意上诉人自行选择评估机构重新评估，项目部向评估机构支付了评估费并承诺评估结果作为参考依据，而当评估结果出来后，又不承认评估结果。5．岳阳市政府在行政复议过程中，没有举行任何形式的听证也没有充分听取上诉人的意见，即作出了维持的《行政复议决定书》违法。6．原审判决适用法律错误。综上，请求：依法撤销一审判决；撤销岳阳楼区政府作出的《房屋征收补偿决定书》；撤销岳阳市政府作出的《行政复议决定书》；请求判令岳阳楼区政府对上诉人作出在原地段进行价值相当的房屋产权置换。本案诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人岳阳楼区政府答辩称：1．原审法院认定事实清楚，证据充分，答辩人与上诉人签订的《房屋征收补偿决定书》程序合法。2．房屋评估及补偿标准合理合法。3．答辩人对被征收人提供了改建地段产权调换的房屋。综上，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法维持原判。被上诉人岳阳市政府答辩称：1．杨树塘棚改项目系经依法批准的项目，岳阳楼区政府已按照相关程序依法作出房屋征收决定，因相关权利人未在规定的签约期限内与房屋征收部门达成补偿协议，岳阳楼区政府对被征收房屋作出征收补偿决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。2．杨树塘棚改项目部组织被征收人通过票选方式选定评估机构，评估机构对涉案房屋出具分户评估报告，岳阳楼区政府将分户评估报告进行了送达。上诉人认为未依法选定评估机构、评估程序不合法、评估报告未送达、侵犯其知情权的意见，与事实不符。3．关于评估价格，评估公司按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款的规定，采用比较法和收益法，根据被评估房屋所在区位、用途、建筑面积等予以评估，符合规定。如上诉人对评估结果有异议，亦应按《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，向房地产价格评估机构申请复核评估对复核结果有异议的，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。4．房屋征收决定和补偿决定中均给予了被征收人货币补偿和产权调换两种补偿方式，保障了被答辩人的选择权，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条之规定。综上，一审法院判决驳回原告的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审驳回上诉人的上诉，维持原判。一审查明的事实本院予以确认。本院另查明：1．杨树塘棚改项目征收范围内的另案被征收人杨瑛、左承祥于2018年6月8日向杨树塘片区改造项目部提出《关于申请重新评估的报告》，请求自选有资质的评估公司重新对其房屋进行评估。同日，杨树塘棚改项目部在该申请报告上签署了“经项目部研究，同意报告，并将结果作为参考依据”的意见，并签字加盖项目部公章。2．岳阳楼区政府为证明其已依法向龚文兰送达分户评估报告，在一审时提交了《送达回证》，该证上载明：名称《岳阳市岳阳楼区杨树塘片区棚户区（旧城）改造项目房地产分户评估报告》，送达地点杨树塘项目部C1组办公室，受送达人一栏未注明姓名，只写明“已送达，本人拒收”，送达人一栏注明“梁样浩、王艳群”，（社区）见证人一栏空白，备注栏注明“拒绝签收。梁样浩2017.10.12”。对于上述《送达回证》中受送达人究竟是谁，岳阳楼区政府不能作出合理说明。3．二审中，杨树塘棚改项目指挥部向本院提交《杨树塘棚改项目产权调换房屋的情况说明》，就产权调换相关内容进行了补充说明，1）产权调换的房屋（现房）。①征收人岳阳楼区人民政府提供位于岳阳楼区××家桥村××小区××家桥路一侧的商业门面供被征收人选择；②征收人岳阳楼区人民政府提供位于岳阳市青年路杨树塘小区相邻的君尚理想城临青年中路临街商业门面供被征收人选择③根据《国土土地上房屋征收与补偿条例》、《岳阳市人民政府关于印发岳阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法的通知》等相关文件规定，被征收人选择上述地段的产权调换房屋，房屋征收部门将与被征收人计算、结清被征收房屋的价值与用于产权调换房屋价值的差价。装饰装修按评估公司出具的评估价值据实补偿，其它补助及奖励按岳政办发［2014］9号和岳政办发［2015］21号文件的标准执行。2）被征收地段于2019年3月由岳阳祥源实业有限公司竞得，该地段改造××用途为岳阳市金融中心。本院认为，本案审理对象是房屋征收补偿决定的合法性问题，争议焦点主要集中在以下四个方面：第一，关于被上诉人作出征收补偿决定的条件是否具备问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被上诉人作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，被上诉人可以按照征收补偿方案依法对上诉人作出征收补偿决定。第二，关于评估机构选定以及评估程序是否合法。根据《湖南省实施办法》第九条第二款规定，房屋征收部门组织被征收人通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证。本案中，被上诉人组织被征收人通过票选方式由多数人选定具有房地产估价机构资质证书的湖南友朋房地产评估咨询有限公司和岳阳房源房地产评估经纪有限公司为评估机构，但投票选定过程没有进行公证，故评估机构的选定程序不符合上述规定。上诉人认为评估程序违法，经查，岳阳楼区政府在诉讼中未提供评估公司是否入户调查的相关证明材料，也未提供上诉人龚文兰是否存在拒绝评估人员入户调查的证明材料，评估报告中亦未说明被征收人拒绝评估公司入户、拒绝签字或者盖章的情况。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，房地产评估机构应当安排注册房地产估计师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估计师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝签字或者盖章的，应当由房屋征收部门和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明。因此，上诉人认为评估程序不合法的理由成立。第三，关于分户评估报告是否依法送达的问题。上诉人龚文兰一直否认岳阳楼区政府依法送达了其被征收房屋的分户评估报告，而根据本院查明的事实，该送达回证上既未注明被送达的分户评估报告的具体编号，也未写明受送达人的姓名，送达时亦未有见证人，而岳阳楼区政府认为是留置送达，但却对该送达情况及送达回证上存在的问题不能作出合理说明和解释。因此，上诉人龚文兰认为分户评估报告未依法送达的理由成立。第四，关于上诉人提出就地产权调换的问题。本案中，《房屋征补方案》明确涉案项目征收补偿以货币补偿方式为主，以被征收人在项目周边已建成或预控商品房楼盘进行团购为辅，二审中，杨树塘棚改项目指挥部就产权调换的相关内容进行了补充说明，房屋补偿决定中亦给予了上诉人货币补偿和产权调换两种补偿方式，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。因被征收地段规划××为岳阳市金融中心而无法在改建地段进行房屋产权调换，征收部门提供周边已建成或预控商品房楼盘进行产权调换，不违反法律规定。综上所述，因评估机构选定程序未依法公证，分户评估报告未依法送达，上诉人对分户评估报告无法按照法律规定的途径提出异议，而被上诉人直接依据分户评估报告的结论作出征收补偿决定，该征收补偿决定事实依据不足，程序违法。由于评估报告未将龚文兰被征收房屋的装饰装修价值进行评估且未说明理由，被上诉人作出的征收补偿决定遗漏了龚文兰被征收房屋的装饰装修价值的补偿。复议决定对征收补偿决定予以维持不当，应予以撤销。一审判决驳回上诉人的诉讼请求错误，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2018）湘06行初152号行政判决；二、撤销被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府于2018年5月2日对产权登记证号为岳房权证岳阳楼区字第××号的房屋所有权人作出的《国有土地上房屋征收补偿决定书》和被上诉人岳阳市人民政府于2018年8月1日作出的岳政复决字［2018］96号行政复议决定；三、责令被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府在本判决生效之日起六十日内重新对产权登记证号为岳房权证岳阳楼区字第××号的房屋所有权人就被征收房屋的补偿事宜作出处理（签订房屋征收补偿协议或作出房屋征收补偿决定）。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人岳阳市岳阳楼区人民政府和被上诉人岳阳市人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年六月二十八日法官助理李晟雷书记员庞亦芝附法律条文：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。