湖北省恩施市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂2801行初31号原告湖北华炜房地产开发有限公司，住所地：湖北省恩施市航空路三巷**，统一社会信用代码91422801764121945U。法定代表人朱智慧，该公司董事长。委托代理人（特别授权）鲁诚，湖北联信律师事务所律师。被告恩施市自然资源和规划局，，住所地：恩施市施州大道**负责人孙光学，该局副局长。出庭负责人杨启超，该局副局长。委托代理人（特别授权）张发忍、杨军，湖北正典律师事务所律师。原告湖北华炜房地产开发有限公司（以下简称华炜房地产公司）诉被告恩施市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）撤销土地行政征收决定一案，本院于2019年2月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月23日公开开庭进行了审理。原告委托代理人鲁诚，被告市自然资源和规划局副局长杨启超及其委托代理人张发忍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华炜房地产公司诉称，原告于2005年12月31日竟得位于航空××××17830㎡土地使用权开发修建东方华庭项目，原、被告于2006年7月19日签订《国有土地使用权出让合同》并办理合同项下宗地国有土地使用权证，2007年5月22日就该合同又完善登记资料予以补签,合同中约定原告在受让该宗地上建筑物容积率、建筑密度、建筑限高、绿地比例、其他土地利用要求均按规划要求修建。2006年11月24日原告向恩施州城市规划管理局申请办理建设工程规划许可代理证，核定了原告建设的东方华庭1-5号楼建筑面积等规划指标,2010年12月29日，恩施州城市规划管理局对建设工程规划验收合格。因此原告修建东方华庭1-5号楼的容积率、建筑面积等规划指标是依据合同约定和恩施州城市规划管理局通过规划审批修建,没有超出合同约定的容积率，被告认为合同约定的容积率为小于2.5调整为3.137与客观事实不符，且原告取得该宗地的时间是2006年，当时尚未完全实施按土地容积率实际缴付土地出让金。市国土资源局于2013年6月17日就向原告送达补缴通知要求其补缴土地出让金305.76万元，后经人民法院予以撤销该通知，现事隔五年后被告再次作出行政决定予以追缴，已过法定追索时效。基于原告依合同约定开发建设取得的宗地不存在超容积率的行为，被告作出的行政征收决定认定事实错误,请求依法撤销被告于2018年7月2日作出的“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》，本案诉讼费由被告承担。为支持其诉讼请求，原告向本院提交了以下证据：1、原告营业执照复印件、法人代表证明书各一份。证明原告主体资格。被告对该组证据无异议。2、“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》一份。证明被告于2018年7月2日作出了征收土地出让价款的行政决定，原告有权在收到该决定书后6个月内提起行政诉讼。被告对该证据无异议。3、恩施市城市单位建设工程规划许可代理证（编号2006-095）一份。证明恩施州城市规划管理局于2006年11月24日核定原告建设的东方华庭1-5号楼建筑面积等规划指标。被告对该证据无异议。4、建设工程规划验收合格证(恩规（州）验[2010]0018号)一份。证明恩施州城市规划管理局于2010年12月29日对原告建设的东方华庭按核定的规划指标验收合格。被告认为恩施州城市规划管理局经工程验收超过容积率，就应当向市国土资源局来函，告知超容积率的情况，市国土资源局就会向土地使用单位征收超容积率的土地出让金，但在当时的工作中存在不规范不完善的情况。5、国有土地使用权出让合同(GF-2000-2601)一份。证明原、被告双方于2007年5月22日补签国有土地使用权出让合同(GF-2000-2601),约定原告在受让宗地上新建建筑物容积率等均按规划要求修建。被告对该证据的真实性无异议，但认为该合同约定按规划要求修建并不能免除受让方在成交拍卖时土地容积率因规划变更后补交土地出让金的义务。6、(2013)鄂咸丰行初字第00003号行政判决书、(2013)鄂恩施中行终字第00120号行政判决书各一份。证明被告就本案涉及的事项已于2013年作出行政行为，并经法院判决撤销。被告对该组证据的真实性无异议，但认为该行政决定被撤销，并不能免除原告因容积率变更需要补交土地出让金的义务，被告作为土地行政管理部门有权依据法律法规及政策性依据向原告重新作出征收决定。被告市自然资源和规划局辩称，一、华炜房地产公司所建东方华庭项目超出合同约定的容积率0.637事实清楚。市国土资源局与华炜房地产公司于2006年7月19日签订《国有土地使用权出让合同》，华炜房地产公司以出让的方式取得位于航空路4巷75号一宗国有土地使用权,该合同第十一条约定按规划要求修建。根据恩施州城市规划管理局2005年10月24日局长办公会议([2005]14号)审议同意，该地块容积率小于2.5,即市国土局挂牌出让时确定的容积率为2.5。但根据恩施州城市规划管理局《关于恩施市国土资源局的回函》,华炜房地产公司该出让合同项下宗地容积率经批准调整为3.137(不含5#楼)，超出让时合同约定的批准容积率0.637。二、华炜房地产公司超容积率应补缴土地出让价款的法律、政策依据充分。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二项、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一项、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四项及《湖北省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函》（鄂土资函[2012]100号）等规定，华炜房地产公司应补缴经批准调整后超出让合同约定容积率的土地出让价款。三、华炜房地产公司超容积率应补缴土地出让价款326.13万元系市国土资源局参照有资质的第三方机构评估报告集体决策作出。根据市国土资源局的委托，永业行(湖北)土地房地产评估咨询有限公司于2018年3月3日出具“鄂永地[2018](估)字第ES0034号”《土地估价报告》，根据相关技术规范及规定，建议华炜房地产公司补缴土地价款326.13万元。经市国土资源局集体讨论决定按评估报告建议金额征收土地出让价款。四、市国土资源局作出补缴决定的程序合法。2018年3月5日，被告作出“恩市土资告[2018]3号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的告知书》，告知书中对拟征收土地出让价款的事实、法律依据及相应的权利进行告知。告知书作出后，被告无法通过其他方式送达告知书，于2018年3月22日在《恩施日报》向华炜房地产公司公告送达告知书，告知其告知书的主要内容。公告期满后，华炜房地产公司未提出听证申请，也未提出陈述及申辩。2018年7月2日，市国土资源局作出“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》，决定华炜房地产公司在接到决定书之日起10日内向市国土资源局补缴土地出让价款326.13万元。同样因其他方式无法送达，于2018年7月22日在《恩施日报》向华炜房地产公司公告送达该决定书。综上，市国土资源局作出的“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告市自然资源和规划局为支持其抗辩理由，在法定举证期限内向本院提交以下证据：1、统一社会信用代码证书复印件、负责人身份证明书、负责人身份证复印件各一份。证明被告的主体资格。原告对该组证据无异议。2、恩施州规划局《关于恩施市自来水公司加压站选址等建设项目规划方案审批的会议纪要》([2005]14号)、恩施市国土资源局《关于恩施宏业魔芋开发有限责任公司土地使用权出让方案的报告》(恩市土资[2005]261号)、恩施天宝拍买有限公司关于恩施市航空大道三巷50号地块的《拍卖公告》、拍卖成交确认书、国有土地使用权出让合同、公司变更通知书各一份。证明恩施市航空大道三巷50号地块在拍卖出让时规划的容积率为2.5,国有土地使用权出让合同约定按规划条件修建亦指出让时的规划条件即容积率小于2.5。原告对该组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为本案涉及的宗地规划的容积率是小于2.5，但土地出让合同当中约定的容积率按规划要求修建，并非是指容积率小于2.5，而应该是按照规划行政主管部门核定的规划指标进行修建。3、州城规划委员会2006年第六次主任办公会议纪要（[2006]07号）、建设工程规划验收合格证、恩施自治州城市规划管理局关于恩施市国土资源局《关于核定东方华庭建筑容积率的函》的回函各一份。证明华炜房地产公司合同项下宗地容积率经批准调整为3.137(不含5#楼)，超出让时合同约定的批准容积率0.637。原告对该组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为原告修建的东方华庭项目是按照规划部门核准的规划指标进行修建，符合原、被告双方签订的土地出让合同有关容积率的约定，不存在超合同规划指标。4、“鄂永地[2018](估)字第ES0034号”土地估价报告、恩施市国土资源局“恩市土资告[2018]3号”《关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的告知书》及送达记录与送达公告、恩施市国土资源局[2018]4号会审纪要、恩施市国土资源局“恩市土资决[2018]8号”《关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》及送达公告。证明恩施市国土资源局依法作出征收决定并送达华炜房地产公司。原告对土地估价报告的真实性、合法性有异议，对其他证据的真实性无异议。认为该土地估价报告的地价定义是根据“国土资厅发[2013]20号”及“鄂土资办文[2013]16号”文件要求补交土地出让金，而本案涉及的土地出让是2006年，所以作出鉴定适用的法规对本案不适用，且该报告作出的鉴定是建议补交，因此，被告依据该土地估价报告认定原告应该补交土地出让金326.13万元证据不足。被告市自然资源和规划局向本院提交的法律法规及规范性文件是：《中华人民共和国土地管理法》第55条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第2条、《关于加强土地供应管理促进房屋市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）第3条、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第1条、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第4条、《湖北省国土资源厅关于房地产用地调整容积率后补缴土地出让价款有关问题的函》（鄂土资函[2012]100号）、《国有土地出让使用权收支管理办法》第2条和第5条。根据原、被告举证、质证情况，结合庭审陈述，按照认证一般规则，本院对所提交证据认证如下：对均无异议的证据，本院予以采信；对持有异议的证据，本院将结合案情予以综合认定。经审理查明，2005年10月，恩施州规划局作出“[2005]14号”《关于恩施市自来水公司加压站选址等建设项目规划方案审批的会议纪要》，该会议要求对恩施宏业魔芋开发公司位于恩施市航空路三巷五十号地块的规划设计条件进行局部调整，建筑密度调整为﹤30%，容积率调整为﹤2.5。2005年11月29日，恩施市国土资源局依据该会议纪要规定的规划条件向恩施市人民政府报请了该地块土地使用权出让方案，该方案经恩施市人民政府审定通过，出让的该地块用途为城镇单一住宅用地，规划用地设计条件为建筑密度﹤30%、容积率为﹤2.5、绿地率≥30%。2005年12月9日，恩施市国土资源局依法对位于恩施市航空大道三巷50号，土地面积约17830平方米的上述地块，委托恩施天宝拍卖有限公司进行拍卖，拍卖公司就主要控制性规划指标（容积率﹤2.5）等竞卖事项在《恩施日报》等报刊上依法予以公告。2005年12月30日，恩施市宏业房地产开发有限公司竞得该宗地土地使用权并签订了《拍卖成交确认书》（注：2009年5月8日恩施市宏业房地产开发有限公司变更为湖北华炜房地产开发有限公司），用于修建东方华庭项目，2006年7月19日，恩施市宏业房地产开发有限公司与恩施市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（注：2007年5月22日为完善登记资料又予以补签），该合同第十一条对建筑容积率约定为“按规划要求修建”。2006年9月28日，经州城规划委员会2006年第六次主任办公会议审议，原则同意宏业魔芋老厂区开发建设方案，其技术经济指标的容积率需控制在3.0以内。2006年11月24日，原告办理编号为2006-095的恩施市城市单位《建设工程规划许可代理证》，2010年12月29日，原告办理“恩规（州）验[2010]0018号”《建设工程规划验收合格证》。后因恩施市国土资源局给恩施自治州城市规划管理局去函，要求核定东方华庭建筑容积率，2013年1月9日，恩施自治州城市规划管理局作出《关于恩施市国土资源局的回函》，认定航空路四巷75号地块（即东方华庭项目）规划条件在该局2005年10月24日局长办公会议（[2005]14号）审议同意容积率﹤2.5，经州城规划委员会2006年第六次主任办公会议审议，要求其容积率需控制在3.0以内，该项目规划竣工验收核算的容积率为3.137（不含5＃楼），超出让时合同约定的批准容积率0.637。根据恩施市国土资源局的委托，永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司于2018年3月3日作出“鄂永地[2018]（估）字第ES0034号”《土地估价报告》，建议华炜房地产公司因容积率调整补缴土地价款326.13万元。2018年3月5日，市国土资源局作出“恩市土资告[2018]3号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的告知书》，告知对原告应补缴的土地出让价款326.13万元拟作出征收决定，并告知原告享有陈述、申辩及要求听证的权利。因无法通过其他方式送达告知书，被告于2018年3月22日在《恩施日报》上公告送达告知书。2018年4月18日，恩施市国土资源局就全市欠缴土地出让金进入行政征收程序等事项召开会审会，决定对华炜房地产公司下达征收决定。2018年7月2日，市国土资源局作出“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》，决定原告在接到决定书之后起10日内向市国土资源局补缴土地出让价款326.13万元，同样因其他方式无法送达，被告于2018年7月12日在《恩施日报》上公告送达该决定书。原告不服被告所作出的土地征收决定，具状诉至本院，请求判准前述诉讼请求。另查明，恩施市国土资源局于2019年4月5日更名为恩施市自然资源和规划局。恩施市国土资源局于2013年6月17日作出《恩施市国土资源局关于补缴国有建设用地使用权出让价款的通知》（恩市土资函[2013]53号），通知原告在收到该通知后15日内到被告处补缴土地出让价款305.76万元，原告不服于2013年6月24日提起行政诉讼，咸丰县人民法院作出（2013）鄂咸丰行初字第00003号行政判决书，认定该《通知》违反法定程序，判决对被告所作出的该《通知》予以撤销，后经恩施自治州中级人民法院二审，驳回上诉，维持原判。本院认为，被告恩施市自然资源和规划局依法具有负责具体征收土地出让收入的职责，应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入国库。对房地产用地调整容积率的，被告应及时核定应补缴的土地出让价款并予以征收，切实履行国土资源管理职能。本案中，原、被告于2006年7月19日签订的《国有土地使用权出让合同》第十一条对建筑容积率的约定是按规划要求修建，为此原、被告发生争议，亦为本案争议焦点。中华人民共和国住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》第四条规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。本案所涉宗地出让前，恩施州规划局办公会议纪要（[2005]14号）已经要求本宗地规划设计条件容积率调整为﹤2.5，被告据此向恩施市人民政府报请了该地块的出让方案并经审定同意，依法委托恩施天宝拍卖有限公司拍卖，在《恩施日报》上刊登的《拍卖公告》约定本宗地规划用地条件为容积率﹤2.5，故原、被告签订的《国有土地使用权出让合同》约定“按规划要求修建”，而规划要求明确的容积率为﹤2.5，原告在拍卖该地块时对容积率的规划条件是明知的。恩施州规划局办公会议纪要决定的该宗地容积率﹤2.5等规划条件，应作为原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》的组成部分。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第一条第一款中规定，改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴土地价款。本案被告挂牌出让时，规划用地条件为容积率﹤2.5。后经州城规划委员会2006年第六次主任办公会议审议，该宗地建设方案的容积率变更为3.0以内。恩施自治州城市规划管理局于2010年12月对原告所建的东方华庭项目竣工验收，核算其容积率为3.137（不含5#楼）。综上，应认定东方华庭项目超出让时合同约定的批准容积率0.637。因本案出让土地容积率发生改变，原告按规定应补缴土地价款。为此，被告委托具备土地评估资质的评估机构对该项目超容积率补缴地价款进行了价格评估，并通过会审决定按评估价格征收原告应补缴的土地出让价款符合法律规定。在征收过程中，市国土资源局先作出“恩市土资告[2018]3号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的告知书》，因无法通过其他方式送达，在《恩施日报》上公告送达，告知原告陈述、申辩及要求听证的权利，后依法作出“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》，也在《恩施日报》上公告送达，程序合法。综上，原告称原、被告所签合同约定按照规划要求修建，并非是建筑容积率按小于2.5修建的意见与本院查明的客观事实不符，原告用地超出让时合同约定的批准容积率0.637事实清楚，被告依法核定原告应补缴的土地出让价款并予以征收，符合法律及相关政策规定，其行为是防止国有土地资产流失，本院应予支持。原告称该追缴行为已过追诉时效，没有法律依据。故本院对恩施市国土资源局作出的“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》依法予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告湖北华炜房地产开发有限公司要求撤销被告作出的“恩市土资决[2018]8号”《恩施市国土资源局关于建设用地调整容积率后征收土地出让价款的决定书》的诉讼请求。二、案件受理费50元，由原告湖北华炜房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  刘彬彬人民陪审员  胡 斌人民陪审员  王清国二〇一九年六月二十六日书 记 员  刘九江