广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤0606行赔初6号原告佛山市三水致明实业有限公司，住所地佛山市三水工业园区大塘园兴唐路13号。法定代表人贾治现。委托代理人柯逸恩，广东国道律师事务所律师。委托代理人张飚，广东国道律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人陆超凡，该局三水分局工作人员。委托代理人黎霞，广东百浩律师事务所律师。原告佛山市三水某实业有限公司诉被告佛山市自然资源局行政赔偿一案，于2019年3月19日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书并依法组成合议庭。本案现已审理终结。原告诉称，2004年3月，原告通过土地出让方式从佛山市三水区国土资源局购得包括佛山市三水大塘镇工业区员工村94033平方米（约141.05亩）土地，其中就包括大塘镇工业区员工村3号地、4号地、5号地共71339.9平方米（约107亩）在内的地块（以下简称涉案地块），规划用途为商住。2014年9月，原告以涉案地块作为抵押物为佛山市南海区欧美嘉堡五金制品厂（以下简称欧美嘉堡厂）向佛山市三水区农村信用合作联社大塘信用社（以下简称大塘农信社）借款提供担保。由于未能按期偿还5590万元贷款本息，大塘农信社将欧美嘉堡厂以及原告等诉至佛山市三水区人民法院，案件经调解结案后进入执行程序，法院委托拍卖涉案地块清偿大塘农信社债务。2012年6月，原告在以涉案地块向大塘农信社办理抵押前，曾委托评估机构对涉案地块进行评估，评估单价是1350元/平方米，总值为96308856元。大塘农信社据此给予贷款人授信贷款额度约1亿元。2015年11月，法院委托评估机构对涉案地块进行评估，评估单价是1202元/平方米，总值为74732000元。佛山市三水区发展规划和统计局（以下简称三水发规局）于2016年1月29日向法院作出三规北（2016）2号《关于广东省佛山市三水区人民法院调查取证函的回复》，称“上述三处土地按居住用地开发建设不满足环评要求，我局建议先与大塘镇政府协商，转变用地性质后再进行拍卖”；此后，佛山市三水区大塘镇人民政府于2016年6月20日向法院作出《关于三水大塘镇工业区员工村3号、4号、5号地调查事项的复函》，称“上述地块已不适合作为商住功能使用，我镇近期计划在产业园区控制性详细规划中将其规划为工业用地，请贵院在拍卖公告中予以说明”。受此影响，涉案地块三次流拍。2017年，涉案地块以单价约673元/平方米、总价不足4800万元的价格卖给第三人，并已完成交易过户。经查，两被告的所谓“规划调整”并未得到国土、规划部门的任何批复，涉案地块使用权证载用途至今未发生变更。另查，权属人为大塘农信社的相邻地块单价已达约1950元/平方米，据此标准计算涉案地块当地市场估值约总值1.39亿元，原告本案损失约9100万元（1.39亿元-4800万元）。2018年11月6日，原告向三水发规局申请国家赔偿。2019年1月2日，三水发规局作出《不予行政赔偿决定书》，原告对此表示不服。首先，三水发规局对三水区法院的答复是其职权范围的内容，完全是行使法定职权；其次，涉案地块以单价约673元/平方米低于相邻地块单价已达约1950元/平方米，不能单纯理解为受投资风险影响；再次，相邻土地的价差是原告的直接损失，原告对此完全接受评估。综上所述，三水发规局所作的复函，直接向公众传递了涉案地块规划用途将被调整的虚假信息，导致涉案地块处理变现的价值明显低于当前市场价值，严重损害原告的合法权益，三水发规局应赔偿给原告造成的巨大经济损失。因此，原告为了维护自身合法权益，依法提起申请，请予以受理并依法作出支持原告的请求。请求法院：1.撤销三水发规局作出的三规监[2019]2号《不予行政赔偿决定书》；2.判决被告赔偿原告损失约9100万元；3.本案的受理费由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据材料：《国有土地使用权出让合同》、三国土资（2004）54号《同意受让国有土地使用权的复函》、土地使用证、建设用地规划许可证、（2015）佛三法塘民初字第224、225号《民事调解书》；申请执行书；（2015）佛三法执字第2438号《执行裁定书》；（2015）佛三法执字第2438号之一《执行裁定书》；《拍卖告知书》；《告知书》、三正评（土）（2012）估字第0033、0034、0035号《土地估价报告》《房地产估价报告》三规北[2016]2号《关于〈广东省佛山市三水区人民法院调查取证函〉的回复》《关于三水大塘镇工业区员工村3号、4号、5号地调查事项的复函》、拍卖公告、税收完税证明、电子缴费凭证、《不予行政赔偿决定书》、（2018）粤06行终244号《行政裁定书》、（2018）粤0606行初275号《行政裁定书》。被告辩称，一、被告作出《不予行政赔偿决定书》主体适格。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”；第十三条第三款规定：“赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”原告于2018年11月6日向三水发规局提出行政赔偿申请，三水发规局于2019年1月2日作出《不予行政赔偿决定书》，其作出《不予行政赔偿决定书》的主体适格。现根据机构改革的决定，三水发规局当中的规划职能，已经划归被告，因此三水发规局行使规划职能的相关权利义务已由被告承受。二、被告作出的《不予行政赔偿决定书》认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”第九条规定：“赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。”根据前述法律规定，因财产权受侵犯取得行政赔偿必须同时具备下述几个要件：一是所涉行为属于行政机关及其工作人员行使行政职权的行政行为；二是所涉行为属于违法行政行为；三是受害人财产权受到了侵犯；四是受害人的财产损失与违法行政行为之间存在因果关系。原告要取得行政赔偿，前述要件缺一不可。根据原告所提交的行政赔偿申请可知，原告并不符合前述应取得行政赔偿的要件。1.三规北（2016）2号《关于广东省佛山市三水区人民法院调查取证函的回复》（下称《回复》）并不属于被告行使行政职权的行政行为，《回复》并未对原告的权利、义务造成实质性影响。《回复》只是针对三水区法院的调查取证函所作的回复，根据被告的权责清单可知，被告作出《回复》的行为，并非被告行使行政职权的行政行为。被告在《回复》中已表明涉案地块之用地性质为居住用地，且在《回复》中只是提出三水区法院可先与大塘镇政府协商，先转变用地性质再进行拍卖的建议，并没有建议法院迳行改变用地性质进行评估、拍卖。因此，《回复》对原告的权利、义务并没有造成实质性的影响。2.《回复》并不属于违法行政行为。（1）《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条规定：“人民法院有权向有关单位和个人调查取证，有关单位和个人不得拒绝。”根据前述规定，被告接到三水区法院的调查取证函之后，负有对调查取证内容进行回复的义务。（2）被告所作出的《回复》，具有充分的依据，符合被告所查明的实际情况。被告根据案涉地块的规划条件、建设用地规划许可证载明的情况，向法院回复该地块的用地性质为居住用地；根据国家的环保政策，以及大塘镇政府有关部门所作出的回复，该地块已不满足居住用地环评要求，应修改控制性规划将该地块规划为工业用地方能实现该地块的使用功能的实际情况，建议法院与大塘镇政府协商，转变用地性质后再进行拍卖。（3）因《回复》仅为对法院调查取证函的内部回复，因此被告仅需根据自己查明的实际情况，对调查取证的相关问题，向法院作出回复即可，法律、法规、规章对此并无程序性的规定，被告作出《回复》不存在程序违法的问题。3.原告并未在法定的期限内提出确认《回复》违法的行政复议或行政诉讼，因此在《回复》未被依法确认违法的情形下，原告诉请被告给予行政赔偿的前提条件不成立。如前所述，取得行政赔偿的前提条件之一，就是行政行为违法。现行《中华人民共和国国家赔偿法》虽然改变了原《中华人民共和国国家赔偿法》以违法确认作为申请国家赔偿的前置程序的做法，但这并不意味着申请国家赔偿就无需确认行为违法了，现行《中华人民共和国国家赔偿法》只是给予当事人分别单独诉请确认违法和国家赔偿，以及一并诉请确认违法与国家赔偿的选择权而已。《回复》于2016年1月29日作出，在涉案的评估报告中，已经提及了《回复》的内容，因此最迟在原告收到法院送达涉案的评估报告之日，其就已经知道了《回复》的内容，但是其至今未依法通过行政复议或行政诉讼的方式，诉请确认《回复》违法，其显然已经超过了诉请确认《回复》违法的法定期限。实际上，原告在本案中，也未一并诉请确认《回复》违法。且如前所述，即使其在本案中诉请确认《回复》违法，也已经超过了法定期限，也应驳回其关于确认《回复》违法的诉请。综上，在《回复》未被确认违法的情形下，原告单独诉请行政赔偿没有依据。4.被告所作《回复》与原告所主张之损失没有因果关系。（1）原告在《申请书》中主张被告所作《回复》“直接向公众传递了涉案地块规划用途将被调整的虚假信息，导致涉案地块处理变现的价值明显低于当前市场价值，严重损害原告”，但根据佛山市贵源土地房地产与资产评估公司与广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司作出的《房地产估价报告》可知，评估机构已明确表明在评估时并未将《回复》之内容作为影响因素予以考虑，其对涉案地块仍然是按照当时的土地用途（商住用地）标准予以评估，《回复》显然未对其评估结果产生不利影响。同时，三水法院在淘宝网上所发布的涉案之3号、4号、5号地块的司法拍卖公告中，也从来没有对外披露被告所作的《回复》。综上，根本不存在原告所述《回复》直接向公众传递相关信息的事实。因此，《回复》与原告所主张之损失之间不存在因果关系。（2）在司法拍卖中，流拍的情况时有发生，土地价格受多种因素影响。原告作为法人，应对自己为他人债务设置抵押的行为负责，更应为正常的投资行为所带来的各种风险负责。拍卖土地的成交价格受所处地理位置、当时土地供需市场情况、未来的经济社会前景等诸多因素影响，不能将相关不利后果归咎于被告所作《回复》。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的规定，原告应为自身行为以及客观情况所造成的损失承担责任。5.原告所主张的损失并无充分依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。即所造成的损失应是实际发生之损失。本案中，原告始终未能举证证明其实际损失。原告所主张的损失是以其对相邻地块的单价估值为依据自行计算出案涉地块的价值，再以此价值减去案涉地块的实际拍卖成交价格所得出的差额。原告所主张的损失，显然是没有充分依据的。三、被告所作出的《不予行政赔偿决定书》程序合法。2018年11月6日，原告向被告提交了《行政赔偿申请书》，被告当场出具加盖被告印章并注明收讫日期的书面凭证。被告经审查后，认为原告的行政赔偿申请不属于国家赔偿的范围，决定不予赔偿，并于2019年1月2日作出《不予行政赔偿决定书》，告知原告不予赔偿的理由，亦告知了原告享有依法提起行政诉讼的权利，该决定书亦依法送达给原告。以上行为，均符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十三、十四条的规定，因此被告作出《不予行政赔偿决定书》的程序合法。四、原告对《回复》确认违法的行政诉讼，以及所提出的行政赔偿申请已超过法定时效，依法应予以驳回。1.《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。取得行政赔偿的前提条件之一，就是行政行为违法。涉案的评估报告有附上《回复》的内容，因此原告在2016年4月收到法院送达涉案的评估报告之日，其就已经知道了《回复》的内容，但是其至今未依法通过行政复议或行政诉讼的方式，诉请确认《回复》违法，其显然已经超过了诉请确认《回复》违法的法定期限，原告提起的行政赔偿请求也便超过了法定起诉期限，应驳回其关于确认《回复》违法，及行政赔偿的诉请。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。”原告于2016年1月29日已作出《回复》，在2016年4月份向原告送达了涉案地块的评估报告，评估报告中已写明了《回复》的相关内容，三水区人民法院于2016年7月已将涉案地块在淘宝网上公开拍卖，但其于2018年11月6日才向被告提出行政赔偿申请，明显超过了两年的时效，应依法驳回其诉讼请求。综上所述，被告作出《不予行政赔偿决定书》主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，被告的赔偿请求没有事实和法律根据，恳请法院依法维持被告作出的《不予行政赔偿决定书》，驳回原告的各项诉讼请求。被告在诉讼中向本院提供了下列证据材料：《中共佛山市委、佛山市人民政府关于印发〈佛山市机构改革方案〉的通知》、三水区发展规划和统计局（规划）行政执法权责清单、行政赔偿申请书、目录及材料、营业执照、法定代表人身份证明书、所函、律师证、授权委托书、行政赔偿提交材料清单、三水工业园区大塘园控制性详细规划图、《关于不同意三水某实业有限公司配套商品楼建设项目建设的函》、申请书、规划设计条件、《关于加强城市建设项目环境影响评价监督管理工作的通知》（环办[2008]70号）、《关于不同意三水大塘华盛广场花园商务酒店建设项目建设的函》、《关于不同意三水大塘华盛广场花园商住楼建设项目建设的函》、航拍图、关于《广东省佛山市三水区人民法院调查取证函》的回复、调查取证函、关于（2015）佛法三执字第2438号咨询函、3、4、5号地块淘宝网站上拍卖公告截图、《不予行政赔偿决定书》、快递回单、物流查询、佛山市贵源土地房地产与资产评估有限公司报告书、EMS快递单。经审查查明，三水发规局在2016年1月29日向佛山市三水区人民法院作出《回复》，内容认为涉案三处土地按居住用地开发建设不满足环评要求，建议法院先与大塘镇政府协商，转变用地性质后再进行拍卖。2017年12月，原告得知三水发规局作出的《回复》后，于2018年3月1日向本院提起行政诉讼，要求确认《回复》违法，本院于同年3月6日作出（2018）粤0606行初275号《行政裁定书》，认为该回复并不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围，裁定对原告的起诉不予立案。原告不服，向佛山市中级人民法院提起上诉，该院于2018年4月19日作出（2018）粤06行终244号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年11月6日，原告向三水发规局申请行政赔偿，认为《回复》内容侵害其合法权益请求三水发规局和佛山市三水区大塘镇人民政府共同赔偿原告的损失约9100万元。2019年1月2日，三水发规局作出三规监[2019]2号《不予行政赔偿决定书》，并于同年1月7日送达给原告。另查，由于佛山市机构改革，原佛山市国土资源和城乡规划局的职责由佛山市自然资源局继续履行，不再保留佛山市国土资源和城乡规划局，市自然资源局在各区设分局，不再保留三水发规局。本院认为，本案是原告认为三水发规局作出的《回复》侵害其合法权益请求该局和佛山市三水区大塘镇人民政府共同赔偿，因原告要求确认《回复》违法，已向本院提起行政诉讼，该案经过一、二审，认为该回复并不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围，裁定对原告的起诉不予立案。因此，本案原告不服国家赔偿的诉讼标的，已为本院生效裁判所羁束，因本案已立案，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项的规定，裁定如下：驳回原告佛山市三水致明实业有限公司的起诉。案件受理费不需交纳，预收的案件受理费人民币50元，退还给原告佛山市三水致明实业有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判长  李海昌审判员  郑旭辉审判员  许海霞二〇一九年六月四日书记员  肖静紫