河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行再5号再审申请人（原审被告）商丘市人民政府，住所地商丘市睢阳区府前路**。法定代表人张建慧，市长。委托代理人高敏，该市政府工作人员。委托代理人屈长峰，河南京港律师事务所律师。再审被申请人（原审原告）吴金彪，男，汉族，1967年10月16日出生，住河南省商丘市。委托代理人曹小连，北京市才良律师事务所律师。商丘市人民政府因吴金彪诉其履行征迁补偿安置协议一案，不服周口市中级人民法院（2016）豫16行初86号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法作出（2017）豫行申675号行政裁定，裁定提审本案。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。吴金彪一审诉称：2014年9月1日，吴金彪与商丘市城乡一体化示范区平安街道办事处（以下简称平安街道办）签订《征迁补偿安置协议》，但平安街道办并未依约履行协议，而是仅给吴金彪一套安置房，另两套没有安置。已安置的房屋因未取得国有土地使用证和建设工程规划许可证至今不能办理房屋所有权证。吴金彪对此不服，提起行政诉讼，请求法院判令：1、商丘市人民政府继续履行《征迁补偿安置协议》，为吴金彪安置和福小区两套安置房，每套房屋面积在105平方米左右，安置房屋价格按安置价720平方米执行，安置房要符合国家标准，证件齐全；2、商丘市人民政府承担违约金及误工费、精神损失费、律师费、差旅费、传真、复印等一切费用256400元；3、商丘市人民政府承担诉讼费用。周口市中级人民法院一审查明：2014年9月1日，吴金彪与商丘市城乡一体化示范区平安街道办事处签订《征迁补偿安置协议》，该协议主要内容为：一、平安街道办事处一次性补偿给吴金彪补偿款834729元；二、补偿款到位后吴金彪搬清所有东西，并交出房屋钥匙；三、平安街道办事处同意给吴金彪安置房屋一套，位置在和贵小区3号楼西单元五楼西户，车库一间，在和福小区安置房两套，每套面积在105平方米左右，安置房屋价格按每平方米720元执行，由吴金彪负责缴纳房款，并特别注明2015年12月31日前交房，安置房必须符合国家质量标准；四、协议由双方共同遵守，协议生效后，双方不得违约，任何一方违约，所造成的损失由违约方承担。协议签订后，吴金彪依约交出了房屋钥匙，平安街道办事处依据协议向吴金彪提供了和贵小区的一套安置房；由于安置费价格等原因未向吴金彪提供约定的和福小区的两套安置房。和贵及和福小区安置房项目未取得国有土地使用证和建设工程规划许可证。吴金彪就履行协议一事多次与平安街道办事处协商，但平安街道办事处至今未完全履行协议。另查明，2007年经商丘市人民政府批准，商丘市经济开发区设立平安街道办事处，后商丘市经济开发区并入商丘市城乡一体化示范区，商丘市经济开发区平安街道办事处随之改为商丘市城乡一体化示范区平安街道办事处。周口市中级人民法院一审认为：一、关于商丘市人民政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”本案中商丘市城乡一体化示范区，应当认定是商丘市人民政府成立的并赋予行政管理职能的派出机构；该示范区并不是法律意义上的“市辖区”，其无权设立街道办事处等派出机关，其成立的平安街道办事处，也只能认定为是商丘市城乡一体化示范区这一派出机构的派出机构，组建该机构的行政机关也只能被认定是商丘市人民政府。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”所以商丘市人民政府是本案的适格被告。至于商丘市人民政府提供的平安街道办事处组织机构代码证中显示其为“机关法人”，由于组织机构代码不是机关法人证明的法定文件，商丘市人民政府以此证明平安街道办事处是独立的机关法人的理由不能成立。二、吴金彪与商丘市城乡一体化示范区街道办事处签订的《征迁补偿安置协议》，是该办事处代表政府机关为实现行政管理目标与吴金彪签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴，吴金彪认为商丘市人民政府不完全履行该协议可以提起行政诉讼。该协议并不违反我国法律强制性规定，合法有效，协议双方均应诚实信用地履行该协议，而平安街道办事处无正当理由未按照协议约定向吴金彪以每平方米720元的价格在和福小区安置两套面积为105平方米左右的房屋，依法应判决承担行为后果的商丘市人民政府继续履行协议约定的义务。安置房的质量当然应符合国家规定的标准，同时要各项手续齐备，政府不应当向被安置户提供手续并不齐备的“违法建筑”，这是政府提供安置房所应当遵守的法定义务和必备条件，而无需在协议中明确约定。面对和贵及和福小区没有取得国有土地使用权证及建设工程规划许可证的现状，鉴于这两个小区已实际建成，吴金彪仍愿意接受协议约定的房子的实际情况，为了切实解决双方之间的矛盾，应当责令商丘市人民政府积极地采取补救措施，完善上述安置房有关用地和建设手续。三、关于吴金彪要求赔偿问题。吴金彪与平安办事处签订的协议中，虽然有“造成的损失由违约方承担”的约定，但该协议中并没有明确约定违约金，所以对吴金彪要求支付违约金的请求不应支持。吴金彪所主张的误工费、律师费、差旅费、精神损失费、传真打印等费用，其中的精神损失费没有法律和事实的依据，误工费、律师费、差旅费、传真打印等费用支出并不是商丘市人民政府不履行协议必然会给吴金彪造成的直接损失，吴金彪要求赔偿其上述费用没有法律依据。吴金彪在一审庭审中称其损失应包括其应得的临时安置费，首先吴金彪在起诉时的诉讼请求中并没有此项诉请，其次安置费的规定是《商丘市国有土地房屋征收与补偿实施细则》中的规定，吴金彪可以根据该地方规范性文件要求此项费用，但并不能把其也一同列入到商丘市人民政府不履行协议造成损失的范畴，吴金彪与平安办事处所签协议中并未涉及安置费的问题，吴金彪是否应当获得安置费以及安置费的多少可以另行通过协商或诉讼解决。综合上述理由，对吴金彪主张赔偿其共计256400元的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定,判决：一、商丘市人民政府继续履行协议，即向吴金彪以每平方米720元的价格在和福小区安置两套房屋，每套房屋面积105平方米左右；二、责令商丘市人民政府就安置房没有国有土地使用证和建设工程规划许可证等问题采取相应的补救措施；三、驳回吴金彪的其他诉讼请求。一审判决后，各方当事人没有上诉。后商丘市人民政府向本院申请再审：（一）在涉案征迁补偿安置协议中，并未对安置房屋是否必须具备合法产权手续进行约定，仅是约定安置房屋必须符合国家质量标准，且安置房属于集体土地上的房屋，没有产权手续不违反法律规定；（二）申请人已经按照协议要求支付给被申请人补偿款，并且已经提供安置房屋，被申请人要求安置房屋必须证件齐全超过了行政诉讼的受案范围，也超过了执行的可行性。综上，请求再审法院撤销原一审判决中的第二项判决。被申请人吴金彪答辩称：（一）政府向被安置户提供的安置房应当要各项手续齐备，不能提供手续不齐备的违法建筑，原审判决第二项正确；（二）任何单位和个人进行建设必须依法申请使用国有土地，申请人以安置房建设在集体土地为由规避义务的理由不能成立。请求再审法院驳回再审申请，维持原判。本院再审查明事实与周口市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案吴金彪的一审诉讼请求是商丘市人民政府继续履行《征迁补偿安置协议》，为吴金彪安置和福小区两套安置房，每套房屋面积在105平方米左右，安置房屋价格按安置价720平方米执行，安置房要符合国家标准，证件齐全，即要求商丘市人民政府按照协议约定交付证件齐全的安置房。该诉讼请求依法不予支持。（一）涉案征迁补偿安置协议系双方自愿签订，不违反法律强制性规定，属有效协议，双方均应履行。该协议虽然关于安置房的约定包括房屋坐落、面积、价格、质量标准、交房时间等，但对安置房应办理哪些相关证件、协议双方关于办理证件方面的权利义务等没有约定。（二）安置房是县级以上人民政府在征拆房屋后对原房屋所有权人的补偿，相关法律更多关注的是补偿的公平性，对安置房是否必须为商品房没有明确规定，但是，根据行政机关依法行政原则，建设安置房不得违反法律规定是基本要求。根据相关法律法规规定，建成房屋需要办理土地、规划建设、建设施工等手续，房屋建成后还需要竣工验收、登记等程序，才能达到取得房屋所有权的目的。本案吴金彪一审诉讼请求中“证件齐全”含糊不清，没有达到法律所要求的清晰程度，该诉请无法支持。（三）本案中，吴金彪在诉讼请求中没有明确说明办理哪些法律手续，商丘市人民政府和吴金彪关于“证件齐全”的内容没有达成一致意见，一审法院将吴金彪的诉讼请求确定为国有土地使用权证和建设工程规划许可证，没有法律依据。其一，土地应为划拨土地还是出让土地不清晰；其二，将“证件齐全”仅理解为国有土地使用权证和建设工程规划许可证并不利于当事人权利保护。关于一审判决第二项责令商丘市人民政府就安置房没有国有土地使用证和建设工程规划许可证等问题采取相应补救措施的问题。（一）本案吴金彪的诉讼请求只有一项,即由商丘市人民政府交付证件齐全的安置房,没有将交付安置房和办理齐全证件作为两项独立的诉讼请求,一审判决第一项和第二项是将吴金彪的一个诉讼请求分解为两个独立的诉讼请求,存在不当。（二）一审判决第二项对土地性质没有明确，裁判内容不确定；“等问题”中还包含哪些证件手续也不明确。（三）办理国有土地使用证和建设工程规划许可证是相关职能部门的职责，需要相关职能部门依法作出，商丘市人民政府无权直接办理上述证件,对履行该项判决存在客观障碍。上述因素会导致该判项难以实际执行，吴金彪因此遭受的损失也难以确定。该判项依法应予撤销。综上所述，本院对吴金彪要求商丘市人民政府交付证件齐全的安置房的诉讼请求依法不予支持。吴金彪和商丘市人民政府就协议约定不明的内容可以进一步协商，吴金彪认为商丘市人民政府对其造成损失的，可另行通过法律途径解决。再审申请人的部分理由成立，本院依法予以支持。一审判决部分判项适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销周口市中级人民法院（2016）豫16行初86号行政判决第一项、第二项，改判为驳回吴金彪第一项诉讼请求；二、维持周口市中级人民法院（2016）豫16行初86号行政判决第（三）项。本案一审诉讼费50元，由商丘市人民政府和吴金彪各承担25元。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  姜立恒二〇一九年六月三日法官助理王宁书记员陈瑞丹