安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖12行终189号 上诉人（一审被告）阜南县城乡管理行政执法局，住所地阜南县鹿城镇地城北路195号，统一社会信用代码11341225MB1749945J。 法定代表人王海涛，该局局长。 委托代理人徐付忠，安徽洪淮律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）王炳和，男，1975年3月6日出生，汉族，住安徽省阜南县。 一审被告阜阳市城市管理行政执法局，住所地阜阳市颍河西路181号，统一社会信用代码113412007509644663。 法定代表人朱贺明，该局局长。 上诉人阜南县城乡管理行政执法局（以下简称“阜南县城管局”）因行政处罚及行政复议一案，不服阜阳市颍泉区人民法院于2018年12月12日作出的(2018)皖1204行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 王炳和向一审法院诉称，2018年1月18日，阜南县城管局对王炳和作出了(南)城管罚决字[2017]第66号行政处罚决定，认定王炳和于1995年后在阜南县经济开发区六里村王腰队41号建设的房屋未办理《建设工程规划许可证》，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令王炳和于三日内自行拆除完毕。王炳和不服，向阜阳市城市管理行政执法局（以下简称“阜阳市城管局”）提起行政复议，阜阳市城管局作出阜城管复决字[2018]001号行政复议决定，维持了(南)城管罚决字[2017]第66号行政处罚决定，该复议决定于4月19日向王炳和送达。现请求撤销阜南县城管局2018年1月8日作出的（南）城管罚决字[2017]第66号行政处罚决定、阜阳市城管局2018年4月17日作出的阜城管复决字[2018]001号行政复议决定。 一审法院经审理查明，2017年12月25日,阜南县城管局接到安徽阜南经开区管委会南经管会[2017]300号《关于要求依法查处涉嫌违法建设的函》，反映阜南经济开发区六里居委会王腰居民组王炳和等人房屋涉嫌违法建设的问题。阜南县城管局经查认定，王炳和在阜南县经济开发区六里村王腰队41号（富陂大道西侧），建设北侧一层砖木结构的房屋、面积为75.04平方米，东侧一层砖木结构的房屋、面积为33.12平方米，西侧一层简易结构的房屋、面积为3.78平方米。2017年12月29日，安徽阜南经开区六里居委会出具证明一份，载明：“王炳和在阜南县经济开发区六里居委会王腰居民组41号所建房屋于1995年后翻建。”2018年1月8日，阜南县城乡规划局出具南规字[2018]6号《关于对阜南县经济开发区六里居委会居民李新侠等四人所建房屋认定的回复函》，认定王炳和的建房属于没有办理《建设工程规划许可证》的违法行为，其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。同时认定涉案房屋属于无法采取改正措施消除影响的违法建设行为。2018年1月9日，阜南县城管局作出（南）城管罚告字2017第66号行政处罚案件事先告知书、行政处罚案件听证告知书，并送达给王炳和。2018年1月18日，阜南县城管局作出(南)城管罚决字[2017]第66号行政处罚决定。阜南县城管局提供了询问调查笔录、现场勘验笔录、视听资料证据、阜南县住房和城乡建设局认定、阜南县城乡规划局认定等证据证明。王炳和不服该决定，向阜阳市城管局申请行政复议。阜阳市城管局根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，将行政复议申请书副本发送给了阜南县城管局，阜南县城管局提交了书面答复及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料。经审查认为，王炳和在阜南县经济开发区六里村王腰队41号（富陂大道西侧）建房未办理《建设工程规划许可证》，阜南县住房和城乡建设局提供的《阜南县城总体规划图》（1992-2000）显示该房屋所处位置位于阜南县城镇规划区内。王炳和未提供建设工程规划许可证等证明材料，阜南县住房和城乡建设局证明该房屋未办理《建设工程规划许可证》，阜南县城乡规划局对该处房屋作出了属于无法采取改正措施消除影响的违法建设认定。阜南县城管局在履行了立案、调查、勘验、告知、决定及送达等程序后，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条之规定，作出的处罚决定并无不妥。2018年4月17日，阜阳市城管局作出的阜城管复决字[2018]001号行政复议决定，维持了阜南县城管局作出的(南)城管罚决字[2017]第66号行政处罚决定。 另查明，王炳和申请的证人王某1、张某同出庭作证，证明王某1、张某同的房屋与王炳和的房屋都是在1988年秋天建设的，当时都没有办理建房手续。王炳和提供的阜南县城近期规划图（1984-1990）、阜南县城总体规划图（1984-2000）显示,王炳和建设涉案房屋时所在的村庄，不属于阜南县城规划范围内。阜南县城管局提供的阜南县城总体规划图（1992-2000）显示，目前王炳和涉案房屋所在的村庄属于阜南县城规划范围内，规划用途为城市用地。 一审法院认为，结合本案的事实，总结本案的争议焦点为：1．关于阜南县城管局是否具有行政执法主体资格的问题。阜南县城管局提供的阜南县城总体规划图（1992-2000）显示，王炳和所建设的房屋，目前属于阜南县城规划范围内，规划用途为城市用地。依据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》的规定、皖府法［2007］72号《关于在阜南县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的精神，阜南县城管局具有行政执法的主体资格。2.关于王炳和涉案房屋的建设时间及适用法律问题。安徽阜南经开区六里居委会出具“王炳和在阜南县经济开发区六里居委会王腰居民组41号所建房屋于1995年后翻建”的证明时，未能提供其出具证明的相关依据，阜南县城管局在向法庭举证时，也未能提供王炳和在1995年后翻建房屋的相关依据。王炳和申请的证人王某1、张某同出庭作证，证明王炳和的房屋是在1988年秋天建设的，证人之间的证言能够反映出当时农村建房时的真实情况，相互印证王炳和的房屋建设于1988年秋。阜南县经济开发区六里居委会是配合征迁指挥部实施征收行为的成员之一，其出具的证明具有偏向性，本院不予采信。结合本案的证人王某1、张某同出庭作证的证词，应认定阜南县城管局作出的行政处罚决定，属于事实不清，证据不足。1984年1月5日国务院颁布同时实施《城市规划条例》，1990年4月1日起施行《中华人民共和国城市规划法》，2008年1月1日起施行《中华人民共和国城乡规划法》，新法颁布实施之日起旧法同时废止。本案中，王炳和的房屋建设于上世纪80-90年代，阜南县城管局适用2008年1月1日起实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对上世纪80-90年代的建房行为进行行政处罚，所适用法律不具有溯及既往的效力。王炳和提供的阜南县城近期规划图（1984-1990）、阜南县城总体规划图（1984-2000）显示，王炳和当时建房时所在的村庄不属于阜南县城规划范围内，阜南县城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》的规定对王炳和进行行政处罚，属于适用法律错误。关于王炳和在复议期间向阜阳市城管局提出要求停止执行的申请，以及阜南县城管局实施的强制拆除行为，不属于本案审理的范围，不予评判。综上所述，阜南县城管局作出（南）城管罚决字［2017］第66号行政处罚决定，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予依法撤销。阜阳市城管局依据阜南县城管局提供的证据和认定的事实，作出的阜城管复决字［2018］001号行政复议决定，也应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决，一、撤销阜南县城管局2018年1月8日作出的（南）城管罚决字［2017］第66号行政处罚决定；二、撤销阜阳市城管局2018年4月17日作出的阜城管复决字［2018］001号行政复议决定。 阜南县城管局上诉称，1、原判决认定事实错误，六里居委会出具的证明能够证明王炳和的房屋是1995年翻建的，一审判决却采信了王炳和提供的证人证言，不采信居委会的证明，以上诉人不能提供王炳和在1995年翻建房屋的相关证据为由，认定上诉人作出的行政处罚决定事实不清，证据不足，属认定事实错误；2、原判决适用法律错误，上诉人适用2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》对王炳和的违法房屋进行处罚，适用法律正确。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人作出的（南）城管罚决字[2017]第66号行政处罚决定。 上诉人阜南县城管局向一审法院提交的证据有:主体资格方面的证据：1.《行政处罚法》第十六条、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、第三条、第十二条第二项的规定、安徽省人民政府法制办公室皖府法[2007]72号《关于在阜南县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》。2.执法人员执法资格，证明执法人员具有执法资格。提供事实与程序方面的证据：1.公文处理单、安徽省阜南县经济开发区管理委员会南经管会[2017]300号《关于要求依法查处涉嫌违法建设的函》、立案登记表（处罚卷第1、2、12页），证明案件的由来，立案程序合法。2.户籍证明，证明王炳和主体资格（处罚卷第4页）。3.询问调查笔录、询问调查笔录视听资料证据、现场勘验笔录、现场勘验照片2张，证明涉案房屋的位置、面积、建设时间，王炳和自认其建设房屋没有办理《土地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《房屋产权证》（处罚卷第5-11页）。4.协助调查函及阜南县住房和城乡建设局回复，证明经调查阜南县住房和城乡建设局确认王炳和所建涉案房屋没办理《建设工程规划许可证》（处罚卷第13页）。5.安徽省阜南县经济开发区六里居委会出具的证明（处罚卷第14页），证明涉案房屋建设时间。6.阜南县城管局南执字[2018]3号《关于对阜南县经济开发区六里居委会居民李新侠等四人所建房屋进行认定的函》及送达回执、阜南县城乡规划局南规字[2018]6号《关于对阜南县经济开发区六里居委会居民李新侠等四人所建房屋进行认定的回复函》（处罚卷第17-19页），证明经阜南县城乡规划局确认王炳和所建涉案房屋属于违法建设。7.调查终结报告、事先告知书、听证告知书、邮寄单（处罚卷第20-24页），证明对王炳和处罚时及时告知其权利，处罚程序合法。8.行政处罚决定呈批表、行政处罚决定书、行政处罚决定书邮寄单（处罚卷第25-27页），证明对王炳和处罚程序合法。9.阜南县城市总体规划图（1992年-2000年），证明王炳和所建违法建筑在城市规划区内。提供的法律依据为：《城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。 被上诉人王炳和向一审法院提交的证据、依据有：1、身份证，证明主体资格情况。2.（南）城管罚决字［2017］第66号《阜南县城管局行政处罚决定书》，证明阜南县城管局对王炳和做出了被诉的行政处罚。3.阜城管复决字［2018］001号《行政复议决定书》，证明王炳和起诉前经过了行政复议程序，复议维持了被诉的处罚决定。4.阜南县政府（县办秘）［2018］14号文件，证明阜南县城管局的局长余继林系涉案房屋所在片区棚改指挥部的组成人员，城管局作出处罚决定的目的在于推进征迁工作。5.2017年11月20日（被诉处罚决定作出前）征迁指挥部作出的《王炳和限期征迁告知书》，证明征迁指挥部要求王炳和限期签订协议，否则将强制拆迁。6.2018年1月30日王炳和房屋强拆现场录音（附文字记录一份），证明涉案房屋被强拆，并不是因为被处罚决定认定为违法建筑，而是因为王炳和不肯签订空白的拆迁协议。7.王炳和诉阜南县城管局强拆案件阜南县城管局提供的答辩状，证明阜南县城管局称其虽然做出了处罚决定，但并未实施该处罚决定的内容，未强拆王炳和的房屋。8.危房鉴定书，证明征迁指挥部和经开区管委会为了达到“依法拆迁”王炳和房屋的目的，除了指令阜南县城管局依法作出行政处罚外，还委托鉴定公司将房屋鉴定为“危险房屋”。上述证据4-8共同证明了阜南县城管局对王炳和作出被诉处罚决定的目的不是要消除违法行为，而是要协助阜南县政府及阜南经开区管委会等征迁单位推进征迁项目的实施，顺利拆除王炳和的房屋；被诉处罚决定行政目的不当，系阜南县城管局滥用职权的结果。9.王炳和的妻子张玉梅于2018年6月30日与六里居委会掌管印章人员李辉、工作人员张磊交涉的录音录像，证明六里居委会掌管印章人员李辉、工作人员张磊均称不知道盖证明章的问题。10.张玉梅于2018年6月30日与六里居委会书记张某田通话录音；11.张玉梅于2018年6月30日与六里居委会工作人员乔伟伟通话录音；12.张玉梅手机通话记录一份；13.王炳和于2018年10月31日与六里居委会主任刘国刚通话录音；14.王炳和电话通话记录一份；15.《六里居委会综治平安建设暨矛盾纠纷排查化解工作网格化责任表》一份。上述证据9-15证明六里居委会负责人刘国刚、张某田、工作日人员乔伟伟均对盖证明章一事不知情；刘国刚称涉案房屋不是违法建筑。16.《关于做好苗南河北岸整体征迁工作的通知》及《公告》各一份，证明张某田、乔韦伟既是六里居委会的相关负责人和工作人员，同时也身兼涉案拆迁项目工作人员，六里居委会出具涉案房屋建造时间的证明，目的在于协助征迁单位推进征迁工作；两人的电话号码均系王炳和妻子张玉梅上述通话清单中所拨打的电话。17.南棚改办［2017］7号文件，证明依据县政府征迁文件，违法建设的时间节点为2008年11月23日。18.阜南县两张规划图照片,证明涉案房屋在建设时并没有在城市规划区内，阜南县城管局提供的规划图是经过数次变更的。19.王炳和向阜阳市城管局邮寄的《停止执行申请书》、快递单及快递结果查询单,证明王炳和在申请××××向阜阳市城管局依法提出了停止执行的申请，阜阳市城管局未作出任何的决定，其行政复议程序违法。同时，王炳和申请的证人王某1、张某同出庭作证，证明王炳和的房屋是1988年秋天建设的，当时都没有办理建房手续。证人王某2出庭作证，证明王炳和没有签空白的协议，自己签了空白协议，拆迁款没有到位。证人王某3出庭作证，证明张玉梅到村委会找管村委会印章的李辉，李辉说是拆迁办盖的章、村书记张某田和乔伟伟盖的章，他们是领导谁都管盖章。 上述证据均已随案移送本院。 本院二审查明的事实与一审判决查明的事实无异。 本院认为，对于王炳和涉案房屋的建设时间问题，阜南县城管局仅提供了一份阜南县经济开发区六里居委会出具的证明，该证明没有居委会负责人签字，且与王炳和提供的证人证言相互矛盾，证明效力较弱。阜南县城管局亦未能提供航拍图等其他相关证据证明王炳和房屋的建造时间，故认定王炳和的房屋系1995年之后翻建证据不足。阜南县城管局对王炳和涉案房屋作出行政处罚决定，属事实不清，依法应予撤销，阜阳市城管局作出的复议决定予以维持属适用法律错误，应一并撤销。综上，一审判决并无不当，依法应予维持，上诉人阜南县城管局的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人阜南县城乡管理行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长  周海龙 审判员  郭 敏 审判员  杨 柳 二〇一九年六月二十七日 法官助理凡昊明 书记员李炳彤 附适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。