江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终626号 上诉人（原审原告）邱福明，男，汉族，住苏州市相城区。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。 法定代表人李亚平，该市市长。 上诉人邱福明诉苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）行政复议一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2017）苏05行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2015年4月8日，原江苏省国土资源厅作出苏国土资函[2015]274号《江苏省国土资源厅关于同意苏州市2014年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》，函告苏州市政府，其上报的《苏州市人民政府关于报批2014年度国务院批准城市建设用地农用地转用和土地征收第1批次实施方案建设用地的请示》业经江苏省人民政府审核同意。苏州市政府于2015年4月16日作出苏府通[2015]12号《苏州市人民政府征收土地方案通告》，对75.6698公顷集体土地进行征收，其中耕地9.8315公顷，征收土地位于相城经济开发区采莲居委会、北河泾街道常楼居委会、胡巷村、朱泾村、元和街道莫阳村等。原苏州市国土资源局相城分局（以下简称原相城国土分局）根据江苏省人民政府批准的征收土地方案拟定了征地补偿安置方案，于2015年4月27日发布了（2015）年第02号《苏州市国土资源局相城分局征地补偿安置方案公告》。2016年12月29日，原相城国土分局向苏州市相城区人民政府（以下简称相城区政府）提交了苏相地[2016]103号《关于要求批准苏州市相城区2015年度15个批次（项目）土地征收补偿安置方案的请示》。相城区政府于2016年12月30日作出了相政复[2016]28号《关于苏州市相城区2015年15个批次（项目）土地征收补偿安置方案的批复》（以下简称《28号批复》），同意原相城国土分局拟定的征地补偿安置方案，对苏州市相城区2015年15个批次（项目）征收土地所涉及的村（组）进行经济补偿。 邱福明于2016年11月3日以相城区政府为被申请人向苏州市政府申请行政复议，请求撤销相城区政府批准的原相城国土分局的涉案征地补偿安置方案。苏州市政府于2016年11月10日作出[2016]苏行复第137号《不予受理行政复议申请决定书》。邱福明不服上述不予受理决定诉至法院，在该案审理过程中，苏州市政府于2017年5月16日受理了邱福明的行政复议申请，邱福明向法院申请撤回起诉，江苏省苏州市中级人民法院于2017年5月18日作出（2016）苏05行初232号行政裁定书，准许邱福明撤回该案的起诉。苏州市政府受理邱福明的行政复议申请后，于2017年5月18日向相城区政府发出了《行政复议答复通知书》。相城区政府于2017年5月27日向苏州市政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料与法律依据。2017年7月7日，邱福明至苏州市政府查阅相城区政府提供的《行政复议答复书》及相关证据材料后，明确其复议请求为确认相城区政府于2016年12月30日作出的《28号批复》违法。苏州市政府于2017年7月12日作出[2016]苏行复第137-1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《137-1号驳回行政复议决定》），驳回邱福明的复议请求，并于2017年7月13日向邱福明和相城区政府邮寄送达。 另查明，邱福明系苏州市相城区元和常楼村××组村民。邱福明在常楼村××组有承包地面积三亩二分五厘，有宅基地。2014年11月27日，邱福明与苏州高铁新城常楼村村民委员会就其位于常楼村××组宅基地上房屋的拆迁事宜签订了《苏州高铁新城民房动迁安置补偿协议》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，邱福明对相城区政府的行政行为不服申请行政复议，苏州市政府具有复议的法定职责，系本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议机关受理复议申请的法定要件之一。本案中，邱福明向苏州市政府提出行政复议申请，明确其复议请求为确认相城区政府于2016年12月30日作出的《28号批复》违法。经查，原相城国土分局根据江苏省人民政府批准的征收土地方案拟定了征地补偿安置方案，在征地范围内予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见后，上报相城区政府批准。相城区政府于2016年12月30日作出了《28号批复》，同意原相城国土分局拟定的征地补偿安置方案。之后由原相城国土分局具体组织实施征地补偿安置工作。相城区政府作出的《28号批复》属于行政机关之间运作的内部行政行为，对外不发生法律效力，对公民、法人或者其他组织的合法权益不产生实际影响，因此不属于行政复议的受案范围。苏州市政府受理了邱福明的行政复议申请后，经审查，邱福明提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，遂作出《137-1号驳回行政复议决定》并送达邱福明和相城区政府，符合法律规定。 关于起诉期限，经查，邱福明收到苏州市政府作出的《137-1号驳回行政复议决定》后，在15日内向一审法院提交了起诉状，未超过法定起诉期限。苏州市政府认为邱福明超过了法定起诉期限的主张缺乏依据。 综上，苏州市政府作出的《137-1号驳回行政复议决定》符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。邱福明认为上述复议决定违法，侵害其合法权益，该理由缺乏事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邱福明的诉讼请求。 上诉人邱福明上诉称，其申请行政复议时，复议请求是撤销相城区政府批准的征地补偿安置方案，上诉人并未提交过正式的变更复议申请。一审法院认定其复议请求是确认相城区政府作出的《28号批复》违法不正确；相城区政府作出的《28号批复》并非内部行政行为，而是对其权利义务产生直接影响的行政行为，属于行政复议的受案范围。请求本院撤销一审判决，并支持其诉讼请求。 被上诉人苏州市政府答辩称，《28号批复》属于行政机关之间的内部行为，对外不发生法律效力，对公民、法人或者其他组织的合法权益不产生实际影响，也未对上诉人邱福明的权利义务产生实际影响，因此，不属于行政复议的受案范围。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为，本案中，上诉人邱福明以相城区政府为被申请人向被上诉人苏州市政府申请行政复议，请求“撤销被申请人批准的《苏州市国土资源局相城分局征地安置补偿方案》”。在复议过程中，被上诉人苏州市政府于2017年7月7日询问上诉人邱福明，要求其明确复议请求。上诉人邱福明表示，“这个很清楚的，复议请求与事实和理由是一致的，针对的是被申请人批准《苏州市国土资源局相城分局征地补偿安置方案》的批准行为，而不是针对《苏州市国土资源局相城分局征地补偿安置方案》，刚才我查阅了被申请人提供的材料，既然被申请人的批准行为是有载体的，我的行政复议请求现明确为确认被申请人苏州市相城区政府于2016年12月30日所作的《关于苏州市相城区2015年15个批次（项目）土地征收补偿安置方案的批复》（相政复[2016]28号）违法”。据此，上诉人邱福明已在行政复议期间变更了复议请求，故其称复议请求是撤销相城区政府批准的征地补偿安置方案，而非确认相城区政府作出的《28号批复》违法与事实不符，本院不予支持。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。根据以上规定，在集体土地征收过程中，征地补偿安置方案应当由市、县人民政府批准。但该批准行为系针对市、县人民政府土地行政主管部门的报请而为，属于行政机关内部的行政行为，故并不对上诉人邱福明的权利义务产生直接的影响。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条还以列举的方式明示了应予受理的行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，由于《28号批复》系相城区政府针对原相城国土分局的请示作出的批复，该行为并不直接对上诉人邱福明的权利义务产生影响，故不属于行政复议的受理范围。被上诉人苏州市政府经审查，作出《137-1号驳回行政复议决定》，驳回上诉人邱福明的复议请求，并向其送达并不违反上述法律规定。一审法院判决驳回上诉人邱福明的诉讼请求正确。 综上，上诉人邱福明的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人邱福明负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇一九年六月二十五日 书记员 张家松