湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再28号再审申请人（一审原告、二审上诉人）:周志云，男，1950年9月11日出生，汉族，住湖南省沅江市。委托代理人：袁勋，湖南银联律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）:益阳市司法局。住所地：益阳市赫山区大桃北路**。法定代表人：曾戈彬，该局局长。委托代理人：陈民，该局律公科科长。委托代理人：郭卫星，湖南激扬律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：益阳市人民政府。住。住所地:益阳市梓山西路/div>法定代表人：张值恒，该市市长。委托代理人：熊昌文，该政府工作人员。委托代理人：李奇国，湖南万维律师事务所律师。原审第三人：湖南滨湖律师事务所。住。住所地：湖南省沅江市桔城南路/div>负责人：李艳召，该律师事务所主任。原审第三人：李艳召，男，1968年7月24日出生，汉族，住湖南省沅江市。上述二原审第三人的共同委托代理人：徐劲松，湖南滨湖律师事务所律师。申请人周志云因与被申请人益阳市司法局、益阳市人民政府不履行投诉处理法定职责及行政复议一案，湖南省益阳市中级人民法院（以下简称益阳中院）受理后，将益阳市司法局追加为共同被告，于2017年6月2日作出（2017）湘09行初27号行政裁定，本案移送湖南省益阳市赫山区人民法院（以下简称赫山区法院）处理。2017年12月26日，赫山区法院作出的(2017)湘0903行初46号行政判决。周志云不服，提出上诉，益阳中院于2018年6月4日作出（2018）湘09行终23号行政判决，周志云不服，向本院申请再审。本院于2018年11月20日作出（2018）湘行申454号行政裁定，决定提审本案。本院立案再审后，依法组成合议庭进行了审理,由审判员付海燕担任审判长，审判员钟玺波主审，审判员林芝参审，于2019年4月15日进行了调查询问。本案现已审理终结。原一审法院经审理查明：2011年，周志云委托湖南滨湖律师事务所律师李艳召作为他与张惠民、杨志、刘育红民事案件的诉讼代理人参加诉讼。之后，周志云认为李艳召与他人恶意串通，将原应双倍返还定金的定金合同纠纷定性为借款纠纷，造成了他的损失，故与李艳召多次发生纠纷。2015年11月2日，周志云向益阳市司法局递交申请，要求确认李艳召存在私自收案收费、收费未出具正式票据、索拿卡要、与他人恶意串通侵害委托人合法权益的违法行为，要求确认湖南滨湖律师事务所疏于管理、逃税等行为违法，并要求益阳市司法局给予李艳召和湖南滨湖律师事务所行政处罚。2015年12月18日，益阳市司法局以周志云的请求事项不属于行政确认范畴，逃税事项不属于其管辖等，向周志云作出《答复函》。2015年12月24日，益阳市司法局向周志云出具《关于投诉湖南滨湖律师事务所及李艳召律师相关答复的情况说明》，就有关情况再次向周志云进行了说明。周志云不服，认为李艳召及湖南滨湖律师事务所的行为违反了《中华人民共和国律师法》的规定，益阳市司法局未立案查处的行为构成行政不作为，遂向益阳市人民政府申请行政复议，益阳市人民政府于2016年1月8日立案受理。2016年2月2日，周志云向沅江市地方税务局稽查局举报李艳召收费不开票，有偷税行为。2016年2月17日，沅江市地方税务局稽查局作出《回复举报李艳召同志偷税一案的查处情况》，认定李艳召取得诉讼代理费未开具发票、未申报纳税的行为属偷税行为，处理、处罚尚在执行中。在行政复议中，周志云认为益阳市司法局提交的《委托代理合同》系伪造，要求对合同上的签名和捺印进行鉴定，并选定由北京明正司法鉴定中心进行鉴定。2016年4月7日，北京明正司法鉴定中心鉴定落款时间为“2011年1月5日”的《委托代理合同》原件以及落款时间为“2011年4月21日”的《委托代理合同》原件上共两枚红色指印均是周志云的右手食指捺印形成。因周志云未提供当年签名的其他笔迹样本，鉴定机构没有受理笔迹鉴定申请。益阳市人民政府审查后认为，益阳市司法局虽然向周志云进行了书面回复，但未按照《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国律师法》的有关规定进一步调查核实，以确定湖南滨湖律师事务所及李艳召是否有执业违法行为，是否应当给予行政处罚，存在不作为的情形。2016年5月5日，益阳市人民政府作出益府复决字（2016）02号行政复议决定书（以下简称《2号复议决定》），责令益阳市司法局对周志云的申请事项按照行政执法程序进一步调查处理。益阳市司法局收到《2号复议决定》后，即对周志云投诉湖南滨湖律师事务所及李艳召执业违法行为立案。立案后，益阳市司法局对李艳召、周志云进行调查，向有关单位调取了证据。2016年5月16日，周志云向益阳市司法局申请对二份《委托代理合同》中的签名、盖印时间、合同打印形成时间和手写字时间进行鉴定。益阳市司法局派员陪同周志云前往鉴定机构进行鉴定。2016年7月29日，因无法提供相关样本，周志云放弃在司法部司法鉴定科学技术研究所进行鉴定。2016年9月5日，周志云咨询了华东政法大学司法鉴定中心相关教授，又电话咨询了北京明正司法鉴定中心和司法部司法鉴定科学技术所司法鉴定中心，得到了笔迹形成时间鉴定不了、印章时间的鉴定有无结果不确定、笔迹鉴定不必要等答复，周志云表示不需要再做鉴定。2016年11月21日，司法部司法鉴定科学技术所司法鉴定中心表示，印章盖印时间、打印字迹时间和手写字迹时间的鉴定要求高，由于没有相关样本，故只有笔迹鉴定可以做。虽然周志云同意只做笔迹鉴定，但由于周志云对鉴定机构不信任，在鉴定机构大声喧哗、吵闹，导致鉴定机构拒绝接受鉴定。2016年12月15日，益阳市司法局作出益司罚决字（2016）2号行政处罚决定（以下简称《2号处罚决定》），认定湖南滨湖律师事务所用收据收取周志云代理费且不及时提供正式发票的行为，属于违反规定收取费用。李艳召作为负责人，未尽管理责任，给律师行业造成不良影响，情节严重，决定作出对湖南滨湖律师事务所警告和罚款一万元，对李艳召警告的行政处罚。2016年12月20日，益阳市司法局以《答复函》的形式，将《2号处罚决定》的内容告知了周志云。2017年1月23日，周志云申请行政复议。2017年5月8日，益阳市人民政府作出益府复决字[2017]06号行政复议决定书（以下简称《6号复议决定》）维持了《2号处罚决定》。2017年5月22日，周志云以益阳市人民政府为被告，向益阳中院提起本案诉讼，要求：1.确认益阳市人民政府不履行行政复议法定职责行为违法，并责令其履行法定职责。2.确认复议程序违法。3.确认《6号复议决定》违法并撤销。4.责令重新作出复议决定。益阳中院受理后，将益阳市司法局列为共同被告，于2017年6月2日作出（2017）湘09行初27号行政裁定，将本案移送赫山区法院进行处理。周志云在本案审理中，明确其诉讼请求为撤销《2号处罚决定》和《6号复议决定》，并提出了继续进行鉴定的申请。原一审法院认为：《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（三）项规定，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。依据上述规定，周志云要求益阳市司法局依法追究李艳召恶意串通他人损害其合法权益等行为的法律责任，周志云可以对益阳市司法局、益阳市人民政府作出的有关行政行为提起诉讼。故对益阳市司法局提出的周志云不具有原告诉讼主体资格的辩论意见不予支持。益阳市司法局对周志云投诉举报事项立案调查后，对所查明的湖南滨湖律师事务所违反规定收取费用的违法行为作出《2号处罚决定》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。益阳市司法局将上述处罚决定的内容以《答复函》的形式告知周志云，周志云对《答复函》不服申请复议，益阳市人民政府对《2号处罚决定》进行审查的行为并无不当，其作出的《6号复议决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。对周志云提出“益阳市人民政府未对他申请复议的事项进行复议,复议程序违法”的意见不予支持。益阳市司法局、益阳市人民政府多次陪同周志云辗转于北京、上海等地进行相关鉴定，终因周志云无法提供比对样本等自身原因导致鉴定未能进行。益阳市司法局、益阳市人民政府针对周志云的鉴定申请，已做到了勤勉尽责。基于上述原因，加之法院在案件审理中不能代替行政机关行使行政处理和行政处罚等行政职权，故对周志云提出继续进行鉴定的申请不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周志云的诉讼请求。原二审另查明，周志云诉张惠民委托合同纠纷一案，沅江市人民法院于2011年1月9日作出（2011）沅民二初字第113号民事裁定，准许周志云撤回起诉。周志云与杨志、刘育红债权纠纷案，沅江市人民法院于2011年3月6日作出（2011）沅民二初字第124号民事判决，判决由杨志、刘育红共同偿还周志云本金33万元及相关利息。该民事判决书载明周志云委托代理人李艳召，湖南滨湖律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。杨志、刘育红不服，向益阳中院提出上诉。同年，益阳中院作出（2011）益法民二终字第39号民事判决，判决撤销沅江市人民法院（2011）沅民二初字第124号民事判决；由杨志、刘育红在判决生效后十日内共同偿还周志云借款本金33万元，并根据本案56万元借款本金的分期还款情况参照中国人民银行规定的同期同类贷款利率分段计付利息至借款还清之日止。该民事判决书载明周志云委托代理人李艳召，湖南滨湖律师事务所律师，代理权限为特别授权。另查明，关于案件代理费，2015年5月5日，湖南滨湖律师事务所出具了号码为05557732、05557733、05557734的发票，金额共计为2万元。原二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。原二审法院认为：《中华人民共和国律师法》第二十五条规定，律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。本案中，落款时间为2011年1月5日的《委托代理合同》载明，甲方（周志云）与张惠民财产返还纠纷一案，委托乙方（湖南滨湖律师事务所）的律师代理诉讼。乙方接受甲方的委托后，指派李艳召律师为甲方纠纷案的第一审代理人。根据律师业务收费标准的规定，甲方应向乙方缴纳代理费壹万元，并负责办案律师的旅差费。落款时间为2011年4月21日的《委托代理合同》载明，甲方（周志云）与杨志、刘育红债权纠纷一案，委托乙方（湖南滨湖律师事务所）的律师代理诉讼。乙方接受甲方的委托后，指派李艳召律师为甲方纠纷案的第二审代理人。根据律师业务收费标准的规定，甲方应向乙方缴纳代理费壹万元，并负责办案律师的旅差费。上述两份合同甲方一栏有手写的“周志云”字样并有指纹捺印；乙方盖有“湖南滨湖律师事务所”印章。虽然周志云认为该两份委托代理合同系伪造，申请对委托代理合同中的签名、盖印时间、合同打印形成时间和笔迹形成时间进行鉴定，但益阳市司法局、益阳市人民政府多次陪同周志云辗转于北京、上海等地进行相关鉴定，终因周志云无法提供比对样本等自身原因导致鉴定未能进行，益阳市司法局、益阳市人民政府针对周志云的鉴定申请已尽到了勤勉尽责；并且，经北京明正司法鉴定中心鉴定，该两份委托代理合同原件上红色指印是周志云的右手食指捺印形成。周志云在二审庭审中申请法院对该两份代理合同中其本人的笔迹进行鉴定，不符合法律规定，依法不予准许。二审中，周志云陈述李艳召共代理了3个案子，实际支付包括其他费用总共为2万元。经审查，一审中提供的湖南滨湖律师事务所函（日期为2011年2月28日）载明“沅江市人民法院：本所接受周志云的委托，指派李艳召律师，担任你院办理的民间借贷纠纷案件的周志云的诉讼代理人”，并且，沅江市人民法院（2011）沅民二初字第124号民事判决书也列明李艳召以湖南滨湖律师事务所律师的身份代理周志云与杨志、刘育红债权纠纷案，结合湖南滨湖律师事务所于2015年5月5日开具了总金额为2万元的正式发票，故认定李艳召卡拿索要理由不能成立，现有证据亦不足以认定李艳召私自收案收费。周志云与张惠民以及与杨志、刘育红的民事纠纷已经法院审理并作出裁判，周志云认为李艳召恶意串通侵害委托人合法权益没有依据。周志云认为编号分别为NO00236939、NO00236944、NO00236951的三张收据不能排除合理怀疑，但并未提供相反证据证明该三份收据系伪造，其在二审开庭后申请对三张收据字迹形成的时间和盖印形成的时间作签定，亦不符合法律规定，不予准许。本案中湖南滨湖律师事务所违反规定收取费用，益阳市司法局作出对湖南滨湖律师事务所警告、罚款一万元，对李艳召警告的行政处罚决定并以《答复函》的形式将此结果告知周志云，《答复函》对周志云的权益并不产生直接影响，益阳市人民政府将行政处罚决定作为复议对象并无不当。综上，周志云的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实基本清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。周志云再审申请称：原判决认定事实主要证据不足，益阳市司法局的《2号处理决定》和益阳市人民政府的《6号复议决定》遗漏了其申请请求，对申请书中第2项申请事项“要求确认李艳召具有侵害当事人合法权益的违法执业行为没有处理回应。原判决认适用法律、法规确有错误。请求依法再审。请求，1.撤销原一、二审判决和《6号复议决定》。2.确认益阳市司法局未全面履行查处李艳召律师执业违法的法定职责，作出《2号处理决定》违法。3.责令益阳市司法局继续履行法定职责，继续立案调查。益阳市司法局答辩称：1.其已就周志云投诉的相关问题进行了查处并给予了书页答复，已履行了法定职责。2.其对被投诉人湖南滨湖律师事务所的处罚事实清楚、证据确凿、程序合法。3.其处罚适当。请求驳回申诉，维持原审判决。益阳市人民政府答辩称：其作出《6号复议决定》认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法。请求驳回申诉，维持原审判决。各方当事人在本案一、二审中提交的证据，已随案移送本院。经审查，一、二审法院采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。另查明：2011年1月5日，湖南滨湖律师事务所与周志云签订《委托代理合同》，指派李艳召律师代理周志云与张惠民财产返还纠纷一案，约定代理费1万元，同日湖南滨湖律师事务所出具金额为6000元的NO.00236939号收据；2011年3月5日出具为2000元的NO.00236944号收据。2011年4月21日，湖南滨湖律师事务所再次与周志云签订《委托代理合同》，指派李艳召律师代理周志云与杨志、刘育红债权纠纷一案，约定代理费1万元，并出具金额为1万元的NO.00236951号收据。以上3张收据均注明“由承办律师代交，凭此据换正式发票”，并盖湖南滨湖律师事务所财务专用章。2015年5月5日，湖南滨湖律师事务所向周志云提供正式发票。2019年元月7日，湖南省沅江市人民法院作出（2018）湘0918民初1027号民事裁定，认为在审理周志云与湖南滨湖律师事务所、李艳召法律服务纠纷一案过程中，部分与该案相关的事实争议尚处于行政诉讼审理过程中，其结果可能影响对该案部分事实证据的认定，有必要等待其他案件的处理情况作为该案审理的依据，裁定中止审理。还查明：2019年6月6日，益阳市司法局出具承诺书承诺，基于周志云的诉求延续时间长、诉点分散等原因，该局将就周志云的诉求整理归纳后在60日内另行处理。本院认为：本案的争议焦点有二，一是益阳市司法局是否充分履行了投诉处理的法定职责，二是《2号处理决定》《6号复议决定》是否合法。一、关于益阳市司法局是否充分履行了投诉处理的法定职责的问题《中华人民共和国律师法》第四十八条规定，律师有“（一）私自接受委托、收取费用，接受委托人财物或者利益的；（三）利用提供法律服务的便利牟取当事人争议的权益的”行为的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予警告，可以处一万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，给予停止执业三个月以上六个月以下的处罚。第四十九条第（五）项规定，律师有接受对方当事人财物或者其他利益，与对方当事人或者第三人恶意串通，侵害委托人利益的行为的，由设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门给予停止执业六个月以上一年以下的处罚，可以处五万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门吊销律师执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《最高人民法院、司法部关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》第五章第四十三条第（二）项规定，司法行政机关履行受理对律师的举报和投诉的职责。《湖南省司法行政机关律师和律师事务所投诉处理办法》进一步明确了上述规定的程序，第二十二条规定：“投诉调查终结后，司法行政机关应当就投诉事项分别情况作出如下处理，并书面回复投诉人或者投诉代理人：（一）投诉事实不清或者证据不足的，对投诉事项作出不予处理的决定，同时做好投诉人的说服解释工作；（二）投诉事实清楚、证据确凿，但情节轻微不应给予行政处罚或者行业处分的，可以主持进行调解，促成双方和解；同时，对被投诉人可以采取谈话提醒、发整改通知书、责令作出书面检讨、通报批评等方式进行批评教育；（三）违反律师行业管理有关规定，应当予以行业处分的，移送律师协会并建议给予行业处分；（四）违法事实清楚，证据确凿，依法应当给予行政处罚的，按照有关法律法规规章的规定进行立案查处，或者移送有处罚权的司法行政机关处理；（五）被投诉人涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”本案中，周志云向益阳市司法局申请投诉处理的事项涉及李艳召在履行委托代理合同中是否存在侵害委托人利益，收取律师费违规，偷税等问题。益阳市司法局实际仅处理了周志云投诉中1个事项（针对违反规定收取律师费的投诉事项，《2号处理决定》对李艳召及湖南滨湖律师事务所进行了行政处罚），而对其他事项未受理并处理，不符合法律规定。现益阳市司法局承诺另行处理，故周志云认为未充分履责的请求不能成立。二、《2号处理决定》《6号复议决定》是否合法的问题《中华人民共和国律师法》第二十五条规定，律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。本案中，2011年1月5日，湖南滨湖律师事务所与周志云签订《委托代理合同》，指派李艳召律师代理周志云与张惠民财产返还纠纷一案，约定代理费1万元，同日湖南滨湖律师事务所出具金额为6000元的NO.00236939号收据，2011年3月5日出具为2000元的NO.00236944号收据。2011年4月21日，湖南滨湖律师事务所再次与周志云签订《委托代理合同》，指派李艳召律师代理周志云与杨志、刘育红债权纠纷一案，约定代理费1万元，并出具金额为1万元的NO.00236951号收据。以上3张收据均注明“由承办律师代交，凭此据换正式发票”，并盖湖南滨湖律师事务所财务专用章。但直至2015年5月5日湖南滨湖律师事务所才向周志云提供正式发票。《2号处理决定》认为在上述代理中，湖南滨湖律师事务所用收据收取律师代替费，且不及时提供正式发票的行为属于违反规定收取费用，李艳召作为律所负责人，未尽管理职责给律师行业造成不良影响情节严重，从而对湖南滨湖律师事务所和李艳召进行处罚。《2号处理决定》认定事实清楚，处罚并无不当。复议机关益阳市人民政府就《2号处理决定》的合法性进行审查后，作出维持《2号处理决定》的复议决定，有事实和法律依据。故对周志云请求确认《2号处理决定》违法和撤销《6号复议决定》，责令益阳市司法局继续履行法定职责的再审申请理由本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：维持益阳市中级人民法院（2018）湘09行终23号行政判决。本判决为终审判决。审判长  付海燕审判员  钟玺波审判员  林 芝二〇一九年六月十日法官助理薛珊珊书记员林俊宇