江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）赣11行初4号原告周天君，男，1978年12月26日出生，汉族，江西省玉山县人，住江西省玉山县，委托代理人吴志华，江西贤和律师事务所律师。被告玉山县人民政府，住所地江西省玉山县府前路**。法定代表人徐树斌，男，该县县长。委托代理人柳胜杨，江西帝经（玉山）律师事务所律师。被告玉山县六都乡人民政府，住所地江西省玉山县六都乡。法定代表人吴承材，男，该乡乡长。委托代理人魏文辉，玉山县下镇法律服务所法律工作者。被告玉山县交通运输局，住所地江西省玉山县行政中心后西侧。法定代表人邱灿荣，男，该局局长。委托代理人徐祥洲，江西帝经（玉山）律师事务所律师。原告周天君与被告玉山县人民政府（以下简称玉山县政府）、玉山县六都乡人民政府（以下简称六都乡政府）、玉山县交通运输局（以下简称玉山交通局）土地行政征收一案，本院于2019年1月17日依法受理后，依法分别向三被告送达起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2019年5月13日公开开庭对本案进行了审理，原告周天君及其委托代理人吴志华，被告玉山县政府负责人委托代理人姚荣和、机关委托代理人柳胜杨，被告六都乡政府负责人委托代理人占建明、机关委托代理人魏文辉，被告玉山交通局负责人王岳云、机关委托代理人徐祥洲到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告周天君诉称，2016年2月初，原告在玉山县六都乡大路边村、四都村承包的地块种植经济林木铁树、紫藤树、银杏树、紫薇树、鸡血藤、茶花树、油麻藤、榆树等总计3167颗。2017年11月份，这些经济植物被人强行铲除，直至起诉前，原告才得知是第一被告指令第二被告、第三被告对相关土地进行征收，对县道进行升级改造。原告认为三被告征收土地应依法、依规进行，对外公开征收土地补偿安置方案等。三被告未经法定程序背着原告强行铲除原告种植的经济林木，属于严重的行政违法行为，损害原告的合法权益，特起诉行政诉讼，请求人民法院依法判决三被告铲除原告种植的经济林木的行为违法。原告周天君为支持其主张，向本院提交以下证据：1、原告身份证，证明原告主体资格。2、玉山县政府玉府字[2015]145号《关于印发的通知》，证明玉山县X028梨园至南阳公路六都段公路升级改造，由玉山县政府组织实施，由六都乡政府负责征地，由玉山交通局负责组织施工。3、四都村委会证明书、大路边村证明书，证明原告在四都村地块种植的茶花1330棵、紫藤树400棵，在大路边村钱某责任田种植的树被六都乡政府、玉山交通局铲除。4、证明一份，证明2017年9月22日，带队乡干部占主席、交通局王副局长及村干部组织人员对原告种植苗木进行铲除。5、农村土地租赁合同和证明一份、钱某身份证复印件一份，证明原告租用钱某的农村耕地种植经济林木，约定如遇国家开发建设征用土地，所得青苗补偿费归原告。6、农村土地租赁合同和证明一份、陈水旺身份证复印件一份，证明原告租用钱某的农村耕地种植经济林木，约定如遇国家开发建设征用土地，所得青苗补偿费归原告。7、植物检疫证书，证明原告从浙江省金华市采购经济林木的事实。8、资产评估报告书，证明原告遭铲除的经济林木价值1548900元。9、苗木采购合同书和收据，证明原告从浙江金华市周雪玲苗木市场采购铁树花400棵，花费97400元。10、苗木采购合同书和收据，证明原告从浙江金华市杜群南处采购茶花等，花费344000元。11、照片十张，证明原告种植的经济林木被三被告铲除的事实。12、证人钱某、朱某、鄢某、尹某、钱绍义等五位证人的出庭证言，证明事发当天有乡干部、派出所人员在场等上百号人组织挖原告的苗木，并在挖出后由三被告拉走处理，没有归还给原告。被告玉山县政府答辩称，1、行政诉讼应以作出具体行政行为的机关为被告，答辩人从未实施过原告诉称的行政行为，并非本案适格被告。2、原告主张无事实依据，不符合法定起诉条件，原告未能提供证明相关行政机关实施了被诉行政行为的充分依据，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。3、原告所诉事项已经人民法院终审处理，现就相同事实理由再次提起行政诉讼，属重复起诉，依法应不予受理。故请求人民法院依法驳回原告起诉。被告六都乡政府答辩称，1、答辩人没有实施征收和铲除林木的行政行为，涉案公路改造项目建设由玉山交通局负责实施，土地是由集体经济组织内部流转方式取得，原告也没有任何证据证明答辩人征收了土地，答辩人更没有铲除经济林木。2、原告在公路沿边种植林木是在得知公路改造项目后，谋划实施的抢种行为，违法在先。3、原告的起诉是重复起诉，依法应不予受理。请求人民法院驳回原告起诉。被告玉山交通局答辩称，1、答辩人仅负责涉案公路改造项目的建设，涉及项目改造所需要的土地征用（含青苗补偿）、房屋拆迁等不属于答辩人的职责，原告所诉的情况答辩人不知情。2、原告的起诉是重复起诉，依法应不予受理。故请求人民法院驳回原告起诉。被告玉山县政府、六都乡政府、玉山交通局为证明自己的主张，共同向本院提交以下证据：1、施工单位江西中川公路工程有限公司出具的《情况说明》，证明案涉苗木系施工单位应实际所有人周天国请求，安排施工机械起挖并帮忙运走，不存在被告铲除苗木的事实。2、2017年9月22日现场照片三张，证明施工单位在起挖和装运苗木时，苗木的实际所有人周天国在场，照片可见案涉苗木沿线靠路种植。3、施工单位挖掘机操作工韩伟平出具的《情况说明》，证明施工单位起挖，周天国在场并未发生纠纷。4、起挖苗木路段改造后现状照片，证明案涉苗木当时全部沿线靠路种植在路基范围之内。5、运送案涉苗木的车辆驾驶员现场指认苗木卸货地点照片，证明根据周天国的指定，将案涉苗木运送至周天国住址村，卸在村庄公路边“水库底”地块附近。6、六都乡官仓边村委会出具的《证明》，证明周天君长期在外务工，周天国于2017年运回一批铁树等苗木，移栽至“水库底”地块。7、案涉苗木移栽后的现状照片，证明案涉苗木的去向。8、刑事判决书，证明周天国曾经因非法砍伐国家重点保护植物被处刑罚，与本案有关。9、证人程某的出庭证言，证明经与周天国协商后，周天国同意将苗木起挖并装运至其指定地点，不存在铲除行为。10、德兴市人民法院（2018）赣1181行初19号、行赔初4号，上饶市中级人民法院（2018）赣11行终89号、行赔终5号等四份行政裁定书，证明本案是重复起诉。经庭审质证，原告对三被告提供的证据质证认为：对证据1-7、9均认为真实性有异议，证据中说明周天国在10月份运苗木移栽，与2017年9月22日铲除的时间不符，时间跨度大；周天国并没有在铲除现场，没有人和周天国协商，周天国更没有同意委托施工单位去挖树，原告和周天国对铲除苗木均不知情；证人证言刚好可以证明三被告联合执法。对证据8、10认为与本案无关，原告在第一次起诉时是依据两份村委会证明起诉的，并没有提供其他证据。三被告对原告提供的证据质证认为：对证据1、2无异议，证据2在原告第一次起诉时就向法院提交，可以证明原告重复起诉。对证据3的三性均有异议，该份证据已经被生效裁定确认没有证明力。对证据4的三性均有异议，2017年9月22日是因公路拓宽涉及到相应范围内的苗木清理，是由乡政府领导、村委会领导以及施工单位共同与相关当事人协商苗木迁移事项，并非铲除。对证据5、6的三性均有异议，原告家离租赁地块有两三公里，原告舍近求远，租赁的地块均紧靠公路沿边，且租赁期限是两年，而县政府公布该路段拓宽是在2015年12月份，且征地合同上明确规定了青苗补偿问题。对证据7三性均有异议，不能证明原告苗木与本案有关，原告的哥哥一直都在种植苗木。对证据8的三性均有异议，原告租赁的地块是0.6亩，在上面种植的树木不可能有三千多棵、价值一百五十四万元。对证据9、10的三性均有异议。对证据11认为只有三张照片是现场照片，可以明显看出是由挖机把苗木装上汽车，显然不是铲除，其他苗木的损坏与本案无关。对五位证人证言认为除了证人陈述周天国不在现场、乡政府组织人员铲除外，其他陈述的事实没有异议，可以说明苗木是周天国种植管理的，苗木是通过挖机保护性的起挖装车运走，不存在铲除和毁损的情况。根据双方当事人的质证意见，本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1、2因真实性无异议，予以认定，证据3已被生效裁定认定无证明效力，不予认定；证据4虽然被告对其真实性提出异议，但未提供相反证据推翻，该证据能够反映事发当时的客观情况，予以认定；证据5、6被告对其真实性有异议，但原告在该租赁地块种植苗木是客观事实，故予以认定；证据7系复印件，且原告不能证明与本案有关，不予认定；证据8因其中所列被评估苗木的数量没有其他证据佐证，其客观性无法确认，不予认定；证据9、10虽然被告提出异议，但原告种植苗木是客观事实，予以认定，但合同签订于2016年1月份，与本案所诉行为时间相差一年半有余，原告亦陈述经营过程中苗木的数量是一个动态，故其中载明的苗木数量不能直接作为认定赔偿数额的依据；证据11对被告认可的部分予以认定；对五位证人证言因可以互相佐证，结合其他证据，其真实性可以认定。对三被告提供的证据，除证据10外，其他证据均在法律规定的举证期限届满后提交，本院不予认定。经审理查明，原告周天君系江西省玉山县六都乡官仓边村村民。2015年12月24日，被告玉山县政府下发《关于印发的通知》（玉府字〔2015〕145号），制定了玉山县“十三五”期农村公路建设的实施方案，对玉山县农村公路的升级改造项目的农村公路规划目标、建设管理和要求、资金保障措施、工程管理要求等作出规定，其中明确县道工程改造项目由玉山交通局负责建设，征地拆迁部分由所在乡镇人民政府负责。2016年1月1日、3月25日，原告周天君分别与六都乡大路边村村民钱某、六都乡四都村村民陈水旺签订土地租赁合同，约定原告周天君租赁钱某农村耕地0.2亩、陈水旺农村耕地0.4亩用于种植或种草，租赁期均为两年，并约定在租赁期内遇国家建设或进行其他开发建设需征用土地时，青苗补偿费由原告所享有。之后，原告周天君在该两地块上种植铁树、茶花等经济林木。因原告周天君所租赁使用的该两地块在县道公路改造升级项目用地范围内，2017年9月22日，在公路施工时，在被告六都乡政府、玉山交通局工作人员在场情况下，组织人员将原告周天君种植在该两地块上的铁树等林木用挖掘机挖出并由运输车辆运走。另查明，原告周天君于2018年1月25日以玉山交通局、六都乡政府为被告，向江西省德兴市人民法院提起行政诉讼，请求确认玉山交通局、六都乡政府铲除其种植林木的行政行为违法，并一并提起行政赔偿诉讼，江西省德兴市人民法院以原告周天君提供材料不足以证明被告玉山交通局、六都乡政府实施了铲除其经济林木的行为，不符合起诉条件为由，裁定驳回了原告周天君的起诉并驳回原告的行政赔偿起诉，该案经本院二审审理后维持了原裁定。本院认为，本案争议焦点主要有：原告周天君提起本案诉讼是否构成重复起诉；三被告是否组织实施了强制铲除原告周天君种植苗木的行政行为，以及如果实施了上述行政行为，该行为是否合法。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案与前诉的诉讼标的均为铲除原告种植林木的行为，诉讼请求亦相同为确认该行为违法，但本案当事人与前诉不尽相同，更重要的是，禁止重复起诉制度旨在节约司法资源，避免法院就同一诉讼进行重复审理，甚至作出矛盾裁判，也为避免行政机关被迫参加不必要的诉讼，亦体现法院生效裁判的既判力作用。但在本案中，前诉裁定驳回原告的起诉是基于原告起诉不符合受理条件，对被诉行政行为的合法性未作实体审理，在原告补充提交起诉材料并符合起诉条件的情形下，人民法院应当受理并进行审理。故对三被告认为原告提起本案诉讼属于重复起诉的主张，本院不予支持。根据被告玉山县政府《关于印发的通知》（玉府字〔2015〕145号）可知，本案铲除苗木的行为发生在被告玉山县政府确定的农村公路建设施工过程中。《中华人民共和国土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，涉及农用地的应依法办理农用地转用审批手续及征收程序，或因乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准才可使用农民集体所有的土地。国土资源部、交通运输部、铁道部《关于进一步加强和改进公路、铁路项目建设用地服务和监管的通知》（国土资发〔2011〕30号）中，亦要求各主管部门在公路建设中严禁违法违规用地，认真执行土地征收和临时用地补偿安置的法规政策，保障被征地农民权益。而根据土地管理法律法规规定，在因行政区域内公路建设需要使用农用地时，被告玉山县政府是代表国家负责具体集体土地征收的法定主体，被告六都乡政府是玉府字〔2015〕145号文确定的负责征地拆迁工作的主体，被告玉山交通局是玉府字〔2015〕145号文确定的负责工程建设的主体，因此，原告周天君作为土地实际使用人，在其使用的土地因人民政府公路建设需要被征收使用，应享有获得相应补偿的权利。在原告已经提供证据证明其在施工路段种植了苗木、该苗木已在施工过程中被铲除、铲除现场有被告工作人员在场，且被告玉山县政府、六都乡政府、玉山交通局在该公路改造项目中具有相应职权时，三被告不能仅以没有实施被诉行政行为作简单抗辩，而应当提供充分证据证明具体实施行政行为的主体。三被告虽主张苗木系在与周天国（实际管理人）协商后由施工单位挖出并帮助周天国运输至指定地点，但未在法定举证期限内向本院提交证据，本院不予支持。被告玉山县政府已通过规范性文件的形式确定六都乡政府承担征地拆迁工作、玉山运输局承担建设工作，结合被告六都乡政府、玉山运输局工作人员在现场组织实施的客观事实，本院认定被告六都乡政府、玉山运输局实施了强制铲除（清理）原告周天君种植的苗木的行为。人民政府及其职能部门合法使用农用地，必须经合法审批，并已经依法通过补偿安置协议或者补偿决定、责令交出土地决定等方式解决了补偿问题。本案中，原告周天君合法租赁使用农用地，并种植苗木，被告六都乡政府、玉山运输局在未就地上种植物的补偿问题进行处理的情况下，就强制铲除（清理）原告周天君种植的苗木的行为，违反征收使用农用地及依法补偿的法律规定，原告周天君要求确认被告六都乡政府、玉山运输局实施铲除苗木的行为违法的诉讼请求，本院予以支持，因被告玉山县政府未具体实施诉争行政行为，故对原告周天君对被告玉山县政府的诉请，不予支持。综上，案涉苗木已被铲除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告玉山县六都乡人民政府、玉山县交通运输局于2017年9月22日铲除原告周天君种植在玉山县六都乡大路边村、四都村租赁地块上的苗木的行为违法；二、驳回原告周天君对玉山县人民政府的起诉。本案受理费50元，由被告玉山县六都乡人民政府、玉山县交通运输局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇一九年六月二十六日书记员 李 娴