广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终932号上诉人（原审原告暨诉讼代表人）：梁均宝，男，汉族，1987年1月15日出生。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）：陈永垣，男，汉族，1974年3月11日出生。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）：梁志江，男，汉族，1986年6月8日出生。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）：陈少梅，女，汉族，1979年9月23日出生。上诉人（原审原告暨诉讼代表人）：何健欣，男，汉族，1992年8月19日出生。以上上诉人的共同委托代理人：吴国强，刘大伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：佛山市禅城区岭南大道**。法定代表人：朱伟，市长。委托代理人：林盛山、李嘉雯，佛山市南海区法制局工作人员。上诉人梁均宝等360名村民（具体名单附后）因诉佛山市人民政府行政复议纠纷一案，不服佛山市中级人民法院于2018年1月31日作出的（2017）粤06行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”从上述规定可知，行政复议中所审查的行政行为必须是具体行政行为。而具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。本案中，原告梁均宝等360人因不服佛山市南海区人民政府作出的南府复〔2016〕944号批复，故而向被告佛山市人民政府申请复议。经查，南府复〔2016〕944号批复的内容是批准同意佛山市城市轨道交通二号线一期工程（南海桂城段）住宅拆迁补偿方案，而该补偿方案亦是根据《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律、法规制定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”另外，即便属纳入城市规划区的集体土地上的房屋及其他不动产需参照执行国有土地上房屋征收标准补偿的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条的规定，亦是由房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，在期限内达不成补偿协议的，由市、县人民政府作出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以申请复议或诉讼。由此可见，市、县人民政府批准的征收补偿方案只是征收实施部门与被征收人进行补偿协商的依据，并不具有单方强制性，最终补偿数额应以双方协商为准或由批准征收土地的人民政府裁决，故该补偿方案对被征收人的补偿权益并不产生直接影响，南海区人民政府批准该补偿方案的行为不属于行政诉讼和行政复议的范围，故被告作出佛府行复〔2017〕97号《驳回行政复议申请决定书》，认为原告的申请复议不属于行政复议的受理范畴，遂驳回原告的复议请求，并无不当。同时，虽然本案被诉行政行为是被告作出的佛府行复〔2017〕97号《驳回行政复议申请决定书》，但结合原告的复议申请及诉请，其本质上是基于对南府复〔2016〕944号批复的不服而引起的复议及本案诉讼，如前所述，南府复〔2016〕944号批复不属于行政复议审查的范畴，且对原告的合法权益并不产生直接影响，亦不具有可诉性。原告就该不属于行政复议范围的行为申请复议后，再就不予受理的复议决定提起行政诉讼，不具有需要保护的诉讼利益，故为节约诉讼资源，避免诉累，依法驳回原告提起的本案诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回原告梁均宝等360名村民的起诉。梁均宝等360名村民不服，上诉请求撤销原审裁定，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：南海区人民政府作出的南府复[2016]944号批复有明确的适用范围和适用对象，属于具体行政行为，且批复作用已经外化，对上诉人的利益产生现实的影响；上诉人对涉案批复申请行政复议，属于行政复议受理范围；上诉人在行政复议阶段要求撤销的是安置补偿方案的批复行为并非安置补偿方案，南海区人民政府超越职权作出涉案安置补偿方案的批复违法，该批复证据不充分，适用法律错误；佛山市人民政府作出被诉行政复议决定违法，依法应予撤销。佛山市人民政府二审答辩称：市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确，上诉人提起本案诉讼已超过起诉期限，且起诉没有事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原审裁定。本院经审理查明：2016年12月1日，南海区人民政府作出南府复[2016]944号《佛山市南海区人民政府关于佛山市城市轨道交通二号线一期工程（南海桂城段）住宅拆迁补偿方案的批复》（以下简称南府复[2016]944号批复），同意桂城街道办事处实施上述住宅拆迁补偿方案。本案诉讼代表人于2017年4月18日通过邮寄的方式向佛山市南海区人民政府提交了政府信息公开申请表，请求书面公开西步村相关集体土地的征收补偿安置方案及其公告文件。2017年4月28日，诉讼代表人收到南府复〔2016〕944号批复。上诉人梁均宝等360名村民以其在涉案批复范围内有自己的合法住宅和宅基地使用权，涉案批复违法等为由，于2017年5月14日向佛山市人民政府申请行政复议，请求撤销南府复[2016]944号批复。佛山市人民政府于2017年8月1日作出本案被诉的佛府行复[2017]97号《驳回行政复议申请决定书》，认为涉案批复所确定的补偿标准因存在协调后变动的可能，在未经人民政府协调或裁决前无法强制按照该标准强制执行或申请人民法院强制执行，故不具有强制力，不属于具体行政行为，且涉案批复处于“补偿”阶段之前，即“预审”阶段，尚未对外发生法律效力，不属于行政复议的受理范畴，申请人可在正式征地的“审批”阶段就该补偿问题提起行政复议，据此驳回复议申请。2017年8月5日，上诉人收到该复议决定。2017年8月11日，上诉人梁均宝等360名村民，以其是佛山市南海区桂城街道平洲林岳西步村民小组集体经济组织成员，佛山市地铁2号线工程用地涉及了林岳西步村民小组的土地，佛山市人民政府驳回上诉人关于撤销南府复[2016]944号批复的复议请求，程序上和实体上均违法，严重侵犯其合法权益为由，向原审法院起诉，请求：1.依法撤销被告作出的佛府行复〔2017〕97号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令被告依法重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告负担。本院认为，本案属于行政复议纠纷，争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原国务院法制办公室国法[2011]35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》明确要求，依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述法律、法规和通知的规定，在土地征收程序中，经市、县人民政府批准后实施的具体征地项目补偿、安置方案对被征地单位和个人的权利义务产生了实际影响，被征地集体经济组织和村民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服申请行政复议的，上一级地方人民政府应当予以依法受理，妥善审理相关征地补偿行政复议案件，及时化解行政争议，切实维护社会和谐稳定。本案中，南海区人民政府于2016年12月1日作出南府复〔2016〕944号批复，同意实施《关于佛山市城市轨道交通二号线一期工程（南海桂城段）住宅拆迁补偿方案》。上诉人梁均宝等360名村民不服涉案批复，向佛山市人民政府申请行政复议，请求撤销涉案批复。佛山市人民政府以涉案批复不具有强制力，不属于行政复议的受理范畴等为由，决定驳回上诉人的行政复议申请，不符合上述规定。原审法院以涉案批复不属于行政复议审查范围，对上诉人的合法权益不产生影响，不具有可诉性为由，裁定驳回梁均宝等360名村民的起诉不当，本院依法予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销佛山市中级人民法院（2017）粤06行初114号行政裁定；二、本案由佛山市中级人民法院继续审理。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年六月二十八日法官助理李穗珍书记员  刘桂宜