广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终1951号上诉人（原审原告）：怀集县怀城镇育秀村第六经济合作社。负责人：朱树然，社长。委托代理人：方雄文，广东合邦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀集县人民政府。住所地：广东省怀集县怀城镇县府行政大楼。法定代表人：申翰杰，县长。委托代理人：梁凯忠，该府工作人员。委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：怀集县国土资源局。住所地：广东省怀集县怀城镇上郭北路。委托代理人：邓帜宏，该局工作人员。委托代理人：魏琳，广东洊江律师事务所律师。上诉人怀集县怀城镇育秀村第六经济合作社（以下简称育秀六社）因诉怀集县人民政府（以下简称怀集县政府）和怀集县国土资源局（以下简称怀集县国土局）履行土地征收安置义务行政纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院于2018年9月25日作出的（2018）粤12行初142号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，本案系土地征收补偿协议纠纷。原告育秀六社因认为被告怀集县府及怀集国土局没有履行相关土地征收补偿协议约定的留用地安置义务而提起本案诉讼。根据审理查明的事实，2011年至2012年间，原告与被告授权的部门签订相关《建设项目征收土地协议书》及《附加协议》。2016年3月14日，被告怀集县府为安置给原告育秀六社的留用地核发了怀国用（2016）第00188号和第00195号两个《国有土地使用权证》，原告确认于2016年3月17日签领上述两证。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，原告育秀六社不服被告怀集县府作出的留用地安置行为提起行政诉讼的起诉期限应从其签领两土地使用权证之日，即2016年3月17日起算，最长一年。而原告育秀六社至2018年3月20日才提起本案诉讼。其起诉显然已超过法定起诉期限且无提出正当理由。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，对原告育秀六社的起诉，应裁定予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条第一款第（二）项和第三款的规定，裁定：驳回育秀六社的起诉。上诉人育秀六社不服上诉，请求撤销一审裁定并继续审理。主要理由是：本案不仅是土地征收补偿协议纠纷，还包含土地占用侵权纠纷。上诉人对土地征收留用地安置义务履行争议提起诉讼，不存在超过法定起诉期限的情形。上诉人对诉请土地侵占返还争议的诉讼提起，不存在诉讼时效问题。2016年县政府向上诉人核发的国土证登记的地段与原协议及附加协议确定的留用地安置地块存在价值上的差异、未推平不能使用且面积不足，给予安置的地块价值显著低于原征地协议及附加协议和答复承诺中确定的留用地价值，被上诉人对未完成安置无异议，双方一直在协商争取落实安置，2018年3月30日被上诉人仍给予上诉人安置处理方案的答复意见，同日上诉人起诉符合法律的规定；一审法院审理程序存在瑕疵等。被上诉人怀集县政府、怀集县国土局答辩称：县政府及国土资源局依法对涉案土地实施征收、补偿安置，有关征地补偿、留用地安置已悉数兑现，为安置给上诉人的留用地核发了怀国用（2016）第00188号和第00195号两个《国有土地使用权证》，履行了留用地安置义务。上诉人确认于2016年3月17日签领了上述国土证，其于2018年3月20日才提起本案诉讼，显然已超过法定起诉期限且无正当理由，请求驳回上诉，维持原审裁定。本院经审理查明，根据上诉人育秀六社起诉时提交的材料反映，2010年9月29日，经广东省人民政府批准同意，广东省国土资源厅代表广东省人民政府作出粤国土资（建）字（2010）727号《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的批复》（以下简称涉案批复），同意肇庆市人民政府上报的《关于怀集县2009年度第四批次城镇建设用地的请示》的农用地转用方案和征收土地方案，将怀集县怀城镇育秀村委会属下的农民集体农用地转为建设用地。2011年7月21日，怀集县征地服务中心与上诉人签订了两份《建设项目征收土地协议书》，分别征收上诉人位于天湖佛灯地段的水田土地13.201亩以及位于王屋埇地段的水田土地55.059亩。同年，甲方怀集县土地储备中心与乙方上诉人签订了《关于征收坏城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》，其中第三条约定“关于第六经济社总面积60.259亩扣原宅基地5.2亩，实征55.059亩按10%留用地5.51亩，其中留用地位置定于金龙二路（六十米大街）第一排门面12米乘19米包括后4米路，地块面积为0.342亩，不足部分安排在周屋岭地段。10%留用地订协议之日起2年半内政府有关职能部门（以县规划局规划为准）推平交付给乙方使用……”在上诉人被征收地块东侧与S263线公路并行的水沟（总面积2.159亩），由于在勘测踏查征地界址时，上诉人的代表未指明该水沟也属其所有，故未被列入征地范围一并征收。后因城市建设需要，需将上诉人所有的该2.159亩水沟作为道路建设用地。上诉人要求以置换方式在已征地范围内置换同面积地块，怀集县人民政府同意与上诉人置换土地。2013年4月27日，经上诉人村民代表朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人多次向政府有关部门反映本村被征土地情况，怀集县国土资源局作出《关于对育秀村第六队朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人反映本村被征土地情况的答复》，主要内容：“4月23日下午，在怀城镇党委罗树海的带领下，组织了怀集城维稳中心、国土资源局等干部到育秀居委会，与你们几位同志座谈了解其六队被征地情况，现就你们反映的问题。经研究答复如下：一、坐落在怀集中学对面龙西片区育秀六队2.159亩水田留作给该队使用、并帮助办理好集体使用证书。应征13.2亩的10%留用地1.32亩也安置在本地块内，并在安排55.09亩的留用地时一同划拨，同时帮助办理好国有土地使用证。二、该队在悦景康城这边地块被征的55.09亩的10%留用地调整四卡安置在怀集中学对面被征用的13.2亩地块内，并同该地块的留用地一齐帮办理好国有土地使用证……”2016年3月14日，怀集县人民政府向上诉人核发了《国有土地使用证》，其中怀国用（2016）第00188号《国有土地使用证》，座落在怀集县怀城镇新城东片区金龙二路，面积228平方米、怀国用（2016）第00195号《土地使用证》，座落在怀集县怀城镇新城东片区育秀“周屋岭”，面积4020平方米。经核对，被上诉人核发的国土证的位置与《答复》承诺的留用地安置位置不一致、面积不足。另，2.159亩水田也未予置换并办理集体土地使用证。2018年3月20日，怀集县国土资源局作出《关于要求怀集县国土资源局兑现征地承诺的申请的答复》，内容为：“怀集县怀城镇育秀村第六经济合作社伍式乐等人：你们向我局申请兑现征地承诺的事项，经我局研究决定，答复如下：原征收你社位于龙西片区‘佛灯’地段水田13.201亩时承诺“在座落怀集中学对面龙西片区属育秀六社2.159亩水田留作你社使用，及应征13.2亩的10%留用地1.32亩和调整四卡宅基地在龙西片区地块内，并办理好土地使用证“的事项，但后来，因城市规划调整的需要，县政府已规划在龙西片区怀集中学对面地块建设商住综合小区，导致未能按照承诺位置兑现留用地，因而需将原安排在怀集中学对面地块的留用地调整至‘梁屋门口’（土名）地段。调整后的留用地‘梁屋门口’（土名）范围内，目前虽然有一条入龙西村罗容经济社村道，但如果你社同意该留用地位置选址，我局承诺按照龙西片区规划，将该村道进行改道，确保不影响你社的留用地使用。若你对上述方案不满意的，可继续与县征地服务协商解决。特此答复”2018年3月20日，上诉人育秀六社向原审法院起诉主张，被上诉人怀集县政府立项征地，被上诉人怀集县国土局及其下属怀集县征地服务中心执行征地，上诉人与被上诉人签订的土地征收协议以及附加协议均合法有效，双方均应遵照执行，上诉人己经将合同地块交付给被上诉人，但两被上诉人对于应给予上诉人两被征地块10%的留用地，未遵照协议及其答复进行安置履行。如确己无法完成土地发还与安置，被上诉人应按照现土地市场价向上诉人补偿土地对价。且因两被上诉人未按照协议及答复确定的时间进行留用地安置，上述涉案土地被占用至今，造成上诉人损失，两被上诉人应参照市场土地租金标准向上诉人支付土地占用费以弥补其损失。另，位于怀集中学对面龙西片区育秀六队的2.159亩水田并未被征收，属于上诉人集体所有，上诉人应遵照其答复及承诺返还该地块给上诉人并为上诉人办妥相应的集体土地使用权证，故请求：1、判令怀集县政府、怀集县国土局继续履行与育秀六社签订的两份《建设项目征收土地协议书》及《关于征收坏城镇育秀村第六经济合作社土地的附加协议》中确定的留用地安置义务，按照《关于对育秀村第六队朱树坚、伍灿威、林东华、伍式乐等四人反映本村被征土地情况的答复》在位于怀集中学对面龙西片区原育秀六队地块内安置1.32亩留用地（被征天湖佛灯地段13.2亩的10%留用地）给育秀六社，并在位于怀集中学对面龙西片区原育秀六队地块内安置育秀六社在悦景康城这边被征55.059亩的10%留用地的四卡（即0.456亩）给育秀六队；2.判令怀集县政府、怀集县国土局向育秀六社支付土地占用费，暂计至起诉之日为2003478.40元（参照土地租赁市场价按10元／平方米／月，乘以土地面积（6.83亩，即4553.36平方米）以及占用月数44月（从2014年7月1日开始计算，暂计至2018年3月1日），实计至土地交还育秀六队之日止，并于判决确定的十日内支付；3.判令怀集县政府、怀集县国土局一并将位于怀集中学对面龙西片区育秀六队的尚未征用的2.159亩水田返还给育秀六队等。本院认为，本案是履行土地征收安置义务行政纠纷，争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”本案中，经广东省人民政府批准同意，广东省国土资源厅代表广东省人民政府作出涉案批复，同意肇庆市人民政府上报的农用地转用方案和征收土地方案，将怀集县怀城镇育秀村委会属下的农民集体农用地转为建设用地。2011年，被上诉人与上诉人签订了征地协议及附加协议，上述协议约定被上诉人按实征面积的10%作为上诉人的留用地及安置的位置。涉案集体土地征收后，怀集县国土资源局未依照协议约定履行留用地安置义务。上诉人村民多次向政府有关部门反映被征土地情况，怀集县国土资源局于2013年4月27日就留用地、水田置换地等问题作出《答复》。2016年3月14日，怀集县人民政府虽然向上诉人核发了怀国用（2016）第00188号、第00195号《国有土地使用证》，但该证的位置与《答复》承诺的留用地安置位置不一致、面积不足，即被上诉人未按《答复》承诺的位置兑现留用地，2.159亩水田也未予置换并办理集体土地使用证。怀集县征地服务中心与上诉人继续就留用地安置问题积极协商解决，直到2018年3月20日，怀集县国土资源局向上诉人村民作出《关于要求怀集县国土资源局兑现征地承诺的申请的答复》，如对留用地调整方案不满意，可继续与县征地服务中心协商解决。因此，上诉人于2018年3月20日起诉，请求法院判令怀集县人民政府、怀集县国土资源局履行涉案征收补偿协议义务，按2013年4月27日的《答复》履行留用地安置义务及返还水田等事项，未超过上述法律规定的起诉起限，符合立案受理条件。本案上诉人并非起诉被上诉人颁发涉案国土证的行为，原审法院以上诉人不服怀集县政府作出的留用地安置行为提起行政诉讼的起诉期限应从其签领涉案土地使用权证之日即2016年3月17日起算，故其于2018年3月20日起诉已超过一年的起诉期限，并据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律不当，本院依法予以纠正。上诉人上诉主张，其起诉未超过起诉期限，请求撤销一审裁定并继续审理，理由成立，本院予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销肇庆市中级法院人民（2018）粤12行初142号行政裁定；二、本案由肇庆市中级人民法院继续审理。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年六月二十九日书记员  赖心仪