陕西省华阴市人民法院 行 政 判 决 书 (2019)陕0582行初1号 原告：华阴市红色印象农家宴。住所地：华阴市XX路。 经营者：刘东生，男，1969年XX月XX日出生，汉族。 委托诉讼代理人：杨书强，陕西树理律师事务所律师。 被告：华阴市城市管理执法局。住所地：华阴市。 法定代表人：程伟峰，局长。 出庭行政机关负责人：韩卫强，副局长。 委托诉讼代理人：展永，陕西华岳律师事务所律师。 被告：华阴市环境保护局。住所地：华阴市。 法定代表人：姚建荣，局长。 出庭行政机关负责人：杨金龙，副局长。 被告：华阴市市场监督管理局。住所地：华阴市。 法定代表人：郑华鹏，局长。 出庭行政机关负责人：牛公利，副局长。 委托诉讼代理人：展永，陕西华岳律师事务所律师。 原告华阴市红色印象农家宴诉被告华阴市城市管理执法局(下称“华阴城管局”)、华阴市环境保护局(下称“华阴环保局”)、华阴市市场监督管理局(下称“华阴市场监管局”)、华阴市食品药品监督管理局(下称“华阴食药局”)确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2018年4月25日受理后，于2018年4月26日向各被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2018年6月22日公开开庭审理了本案，并于2018年7月13日作出(2018)陕0582行初5号行政判决。宣判后，原告华阴市红色印象农家宴不服，提起上诉。2018年10月25日，陕西省渭南市中级人民法院作出(2018)陕05行终114号行政裁定：撤销原审判决，发回本院重审。本院在重审期间，华阴食药局因机构改革被撤销，由华阴市场监管局继续行使其职权。本院依法另行组成合议庭，于2019年5月7日公开开庭进行了审理。原告华阴市红色印象农家宴经营者刘东生及其委托诉讼代理人杨书强，被告华阴城管局副局长韩卫强及其委托诉讼代理人展永，被告华阴环保局副局长杨金龙，被告华阴市场监管局副局长牛公利及其委托诉讼代理人展永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华阴市红色印象农家宴向本院提出诉讼请求：1.确认三被告行政强制查封原告店面、厨房的行政行为违法；2.判令三被告共同赔偿原告损失66427.36元；3.诉讼费由三被告承担。事实与理由：原告系在华阴市场监管局合法注册经营餐饮的个体工商户。2018年3月23日，三被告在未告知理由且未依法履行相关程序的情况下，突然联合将原告正在经营的店面查封，直接导致原告不能正常营业达30天之久，给原告造成损失包括店面资金、物业费、人员工资、已购食材损失共计76750元。原告不服三被告联合行政强制查封行为，故提起诉讼，请依法支持原告诉讼请求。 被告华阴城管局、华阴环保局、华阴市场监管局辩称，原告经营的华阴市红色印象农家宴因餐饮油烟排放问题，华阴市银河湾小区住户反映强烈，多次联名上访，要求依法查处。经查，原告违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条、第八十ー条第二款，《陕西省大气污染防治条例》第五十ー条、第五十二条规定，执法人员多次要求其进行整顿，纠正违法行为。但原告餐饮油烟机仍经过公共下水道排放，且不符合油烟排放标准。2018年3月23日，华阴城管局、华阴环保局、华阴市场监管局及原华阴食药局联合执法人员现场检查时发现，原告的油烟排放通道仍不符合标准，经营过程产生的油烟通过地下管道(暗管)直接排入华阴市银河湾小区下水道，属于通过暗管排放污染物。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款、第九十九条第（三）项及《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第四条第（四）项规定，对华阴市红色印象农家宴立即采取查封措施。2018年4月20日，根据《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第十五条、第二十条第二款规定，对原告华阴市红色印象农家宴予以解除查封，并责令其改正违法行为。根据《陕西省大气污染防治条例》第七十条规定，被告华阴城管局、华阴市场监管局作为环保部门的协助执法单位，执法主体适格，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。原告未能正视自身的违法行为，对合法查封措施提出异议并要求赔偿的诉讼请求，依法应予驳回。 被告华阴城管局向本院提交了以下证据： 1.《华阴市城市管理局信访案件接待登记表》2件，以证明华阴城管局查处案件来源； 2．华阴市银河湾小区业主反映材料2件，以证明原告违法事实及被告查处的案件来源； 3．执法人员现场调查执法照片一组，以证明原告违法事实； 4.华阴环保局2018年4月13日《关于华阴市红色印象农家宴环境执法情况的说明》，以证明本次查封扣押行为程序合法； 5.华阴城管局于2018年4月12日对刘东生《信访谈话记录》1份，以证明被告已多次要求原告整改其违法排放问题，履行了告知义务，原告明知油烟排放属于违法行为仍继续实施； 6.《解除查封决定》1份，以证明被告实施的查封行为于2018年4月20日解除； 7.《责令改正违法行为通知书》1份，以证明被告于2018年4月20日在解除查封扣押后，要求原告限期改正违法行为(在30日内整改)。 原告华阴市红色印象农家宴的质证意见：证据1、2无关联性；对证据3质证意见为，华阴城管局称其执法查封时间在晚上10时左右，而其提供照片显示在白天，与事实不符，不能作为定案根据；证据4《情况说明》在行政行为作出20天后形成，不能作为认定案件事实的证据。对证据5真实性认可，该笔录在行政行为之后形成，与被告行政行为无关。证据6不能证明实施查封行为的合法性，与查封行为无关。证据7与行政行为程序合法性无关。 被告华阴环保局、华阴市场监管局对以上证据无异议。 被告华阴环保局向本院提交了以下证据： 1.2018年3月23日《现场检查勘察笔录》。证明目的：被告华阴环保局对原告进行检查，发现其存在私自设暗管将经营过程的污染物(油烟)排入华阴市银河湾小区下水道的违法行为；原告拒绝签字。 2.检查现场照片两张。证明目的：原告通过私设管道将污染物排入下水道，并散发出异味，影响周边居民正常生活。 3.作出被诉具体行政行为的法律依据。证明目的：被告华阴环保局作出的行政行为合法。 原告华阴市红色印象农家宴的质证意见：证据1无行政相对人及见证人签字，只是检查人员与其执法人员(城管人员)签字，不符合证据的合法性要求；该检查笔录整改要求是拆除烟气排入下水道的管道，而不是查封。证据2不是书证，无形成时间，不能反映原告油烟排入华阴市银河湾小区下水道的事实；不能反映影响该小区及周边住户的生活；该证据与行政行为无关联性。 被告华阴城管局、华阴市场监管局对以上证据无异议。 被告华阴市场监管局向本院提交了以下证据： 1.华阴市餐饮油烟治理规范性文件4份。证明目的：本次联合执法是由大气污染整治小组、铁腕治霾领导小组工作部署，根据联合执法整治方案进行的。 2.《华阴食药局举报投诉登记表》、《举报投诉案件处理情况反馈表》。证明目的：原告烟管以前是利用居民烟道排放。 3.会议记录及工作照片一组。证明目的：执法活动是执行铁腕治霾领导小组的统一部署。 原告华阴市红色印象农家宴的质证意见：证据1阴扬尘办发[2018]4号文件是在查封行政行为之后下发，与被诉行政行为无关；对其余3份文件真实性无异议，但均未要求被告不经法定程序可查封行政相对人的店面。证据2与三被告行政行为是否合法无关联性。证据3前4份会议记录在行政行为之前，内容均为通知，后3份会议记录在行政行为之后，与工作照片均无关联性。 被告华阴城管局、华阴环保局对以上证据无异议。 原告华阴市红色印象农家宴向本院提交了以下证据： 《解除查封决定》、《房屋租赁合同》、《厨房承包合同》、厨房承包人樊少平出具收款收据两件、《考勤表》2页、购买食材票据4件(2页)。证明目的：三被告查封原告店面的行政行为违法，应当赔偿给原告造成的直接损失。 被告华阴城管局、华阴环保局、华阴市场监管局的质证意见：原告提供《解除查封决定》不能证明查封行为本身的违法性。《房屋租赁合同》不能证明该合同是否履行，对其真实性不认可。《厨房承包合同》及承包费收据无证据证明，不予认可；本案查封行为发生于3月23日，而4月15日已全额支付3月份的承包费、5月1日全额支付4月份的承包费与实际经营情况不符。《考勤表》显示从3月23日开始员工一直在上班，与客观事实不符，不能作为认定本案事实的依据。对购买食材票据(其中3月21日两张票据)与本案无关联性，其余3月23日两张票据无其他合法票据印证，对真实性不认可。综上，原告经营行为本身违法，不应当继续经营，应当责任自负。 经庭审质证，结合各方质证意见，本院对证据作以下确认： 三被告提供执法照片显示白天拍摄，同被告提供《情况说明》、与刘东生谈话笔录(记载发生于当晚九时)相互矛盾，原告未在现场检查勘察笔录签字，亦无见证人，不具有合法性；且均为行政行为实施之后的证据，均不能作为行政行为实施的依据。 对原告提交证据的真实性予以认定，并可作为认定原告损失的依据。 根据以上认证意见，结合各方当事人陈述、答辩，查明如下案件事实： 华阴市红色印象农家宴系在华阴市场监管局工商注册经营餐饮的个体工商户，经营者为刘东生。2017年4月21日，王卫、刘东生签订《房屋租赁合同》1份，约定刘东生承租王卫位于华阴市XX路XX号商铺，租赁期限6年(自2017年4月21日至2023年5月6日)；每年租金90000元。华阴市红色印象农家宴于2017年6月开始试营业，9月正式运营。2017年9月16日，刘东生、樊少平签订《厨房承包合同》，约定刘东生将该餐馆厨房承包给乙方樊少平经营，承包期限1年(自2017年9月16日至2018年9月15日)；基本人均月工资4300元，10人月工资共计43000元。 华阴市银河湾小区部分业主分别向华阴城管局、华阴食药局反映华阴市红色印象农家宴违法排放油烟、噪声污染问题，华阴城管局多次督促原告整改。2018年3月、4月，华阴市扬尘污染专项整治办公室制定下发“关于加强空气环境综合整治的实施方案”、“关于省XX组反馈餐饮油烟问题专项整改实施方案”，明确了华阴城管局、华阴环保局、华阴市场监管局及华阴食药局作为成员单位的职责和整治范围、要求等。2018年3月23日11时，上述四部门联合执法检查时，发现原告存在私自设暗管将经营过程产生的污染物(油烟)排入华阴市银河湾小区下水道，遂拍照取证，当晚八时许将原告正在营业的大门直接以四部门名义予以查封。原告经营者上访未果。同年4月20日，四部门作出解除查封决定、责令改正违法行为通知书并告知原告。原告认为四部门违法行政，不同意解除查封。此后，原告停止营业，提起本案诉讼。 2018年3月21日至3月23日，华阴市红色印象农家宴进购食材支付费用1660元。2018年4月15日，该餐馆支付樊少平2018年3月份包厨工资43000元。2018年5月1日，该餐馆支付樊少平2018年4月份包厨工资43000元。此外，该餐馆支付王海侠等10名员工3月份工资15920元，支付王海侠等7名员工4月份工资15300元。 本院认为，本案争议焦点：1.三被告对华阴市红色印象农家宴实施的查封行为是否严格依照法定程序；2.原告诉请判令三被告赔偿其66427.36元有无事实根据。三被告及原华阴食药局以原告华阴市红色印象农家宴违反大气污染防治法的相关规定，长期违法排烟为由，采取查封的强制措施，应当严格依照法定的权限、范围、条件和程序实施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，“行政机关实施强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；……”。环境保护部《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第八条规定，“实施查封、扣押的程序包括调查取证、审批、决定、执行、送达、解除”；第十条规定，“需要实施查封、扣押的，应当书面报经环境保护主管部门负责人批准……”；第十一条规定，“环境主管部门决定实施查封、扣押的，应当制作查封、扣押决定书和清单”；第十二条规定，“实施查封、扣押应当符合下列要求：（二）通知排污者的负责人或者受委托人到场，当场告知实施查封、扣押的依据以及依法享有的权利、救济途径，并听取其陈述和申辩”。本案中，三被告未提供能证明其查封行为经相关行政机关负责人批准，制作查封决定书以及当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据和当事人享有的权利、救济途径的相关证据，且无证据证明在查封过程中让当事人行使其陈述申辩权，故被诉的查封行为程序违法。三被告违反行政法的行为导致华阴市红色印象农家宴停止营业29天，给原告造成的经济损失，应由三被告共同赔偿。原告诉请三被告赔偿店面租金损失7150.69元、包厨费用41566.67元、其他人员工资15300元、已购食材损失1660元、物业费损失750元，合计66427.36元，均为直接经济损失，原告已提供比较充分的证据佐证，应予以支持。 综上所述，原告要求确认三被告查封华阴市红色印象农家宴的行政行为违法、三被告共同赔偿原告损失66427.36元的诉讼请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项、第七条第二款、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政强制法》第十八条第一项、第五项、第六项规定，判决如下： 一、华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局、华阴市市场监督管理局查封华阴市红色印象农家宴的具体行政行为违法； 二、华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局、华阴市市场监督管理局在本判决生效后十日内共同赔偿华阴市红色印象农家宴经济损失66427.36元。 案件受理费50元，由华阴市城市管理执法局、华阴市环境保护局、华阴市市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。 审 判 长  王 悦 人民陪审员  杨自申 人民陪审员  高保华 二〇一九年六月十三日 书 记 员  王伟伟