广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终7号 上诉人（一审原告）兰合敏，男，壮族，1955年1月1日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰照科，男，壮族，1941年11月11日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰红妹，女，壮族，1947年3月24日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰贵良，男，壮族，1965年7月18日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）韦木高，男，壮族，1954年11月30日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰云贵，男，壮族，1962年5月3日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）韦院蝶，女，壮族，1956年11月6日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰宽望，男，壮族，1979年12月13日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰相连，女，壮族，1956年8月5日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）余万代，男，壮族，1968年10月6日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）覃庆长，男，壮族，1966年8月23日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）覃国姬，女，壮族，1943年5月26日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰建木，男，壮族，1963年6月5日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰照恒，男，壮族，1937年2月2日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰秀忠，男，壮族，1954年10月6日生住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰有团，女，壮族，1965年2月28日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰建壮，男，壮族，1967年1月5日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰尚而，男，壮族，1947年5月19日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰耐士，女，壮族，1975年4月26日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰东城，男，壮族，1977年9月2日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰理正，男，壮族，1955年8月20日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰永红，男，壮族，1971年2月19日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰菊埠，女，壮族，1953年7月13日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）陈青和，男，壮族，1950年6月9日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）方正伟，男，壮族，1966年4月2日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰植树，男，壮族，1985年12月22日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）覃海焕，女，壮族，1974年8月14日生，住河池市金城江区。 上诉人（一审原告）兰解放，男，壮族，1954年5月29日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同诉讼代表人兰合敏，男，壮族，1955年1月1日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同诉讼代表人兰照科，男，壮族，1941年11月11日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同诉讼代表人兰红妹，女，壮族，1947年3月24日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同诉讼代表人兰贵良，男，壮族，1965年7月18日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同诉讼代表人韦木高，男，壮族，1954年11月30日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同委托代理人兰宽爽，男，壮族，1984年10月23日生，住河池市金城江区。 上列上诉人的共同委托代理人乔岗，北京京平律师事务所律师。 上诉人（一审被告）河池市金城江区人民政府。住所地：河池市金城江区。 法定代表人曾朝伦，该区区长。 行政机关负责人廖梦哲，该区副区长。 委托代理人韦升，广西弘生联合律师事务所律师。 上诉人兰合敏等28人、上诉人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）因土地行政强制一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人兰合敏等28人的共同委托代理人兰宽爽、乔岗，上诉人金城江区政府的行政机关负责人廖梦哲副区长及委托代理人韦升到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，兰合敏、兰照科等均系河池市金城江区东江镇加道村加道屯二组的村民。因城市建设的需要，2010年和2014年，河池市人民政府决定征收包括涉案的土地并上报上级相关部门。2010年10月13日和2015年5月19日，分别得到广西壮族自治区人民政府作出的桂政土批函〔2010〕561号《关于河池市2010年第一批次城市建设用地的批复》和广西壮族自治区国土资源厅作出桂国土批函〔2015〕269号《关于河池市2014年第一批次城市建设用地的批复》。因征地拆迁工作的需要，金城江区政府成立河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，负责包括兰合敏等28人所属的集体组织所在的行政区域范围内的征地拆迁工作。2014年9月19日，河池市国土资源局作出《征收土地预公告》，载明拟征收土地的位置和范围、征收面积及征收土地的标准、安置途径等内容。2017年5月13日，该指挥部作出《关于清点加道村一、二队地上附着物的公告》，载明内容为：城东商业中心加道A地块面积已全部丈量。为了加快推进项目建设，东江镇征地工作组定于2017年5月13日至5月17日对A地块上附着物进行清点工作，届时请涉及到的农户到现场做好配合工作A地块。同年5月31日，金城江区人民政府下属的金城江区城乡建设投资有限公司作为甲方与金城江区东江镇加道村加道一、二组为乙方，签订《征地协议书》，该协议明确甲方代政府征收乙方集体土地（A地块）140.856亩，作为城市规划项目建设用地。还约定有：征收土地位置；征地补偿费；地上附着物按实际清点、计算、公示结果另行补充协议进行补偿、本协议书于2017年5月31日签订，自签字之日起生效等内容。2017年8月15日，金城江区城东征地拆迁分指挥部作出《东江镇加道村加道屯一、二组A地块地上附着物清点公告》，载明内容为：在金城江区城东征地拆迁分指挥部的安排下，由测绘院技术员采用GPS技术对群众的田地块进行丈量的工作已经完成，下步工作是对群众的田地块的附着物进行清点，需要涉及到的农户安排家中的一个成年人配合工作组人员一起到田地块进行清点确认，清点时间为2017年8月16日到2017年8月20日，请涉及的农户配合好清点工作。就征地的补偿款经加道一队、二队队干及群众代表出具2017年8月11日的《声明》，2017年8月16日指挥部将征地补偿费14561975元全部汇入到加道一队、加道二队指定的银行账户。2017年11月，指挥部完成了征地范围内地面附着物清点工作。2017年12月7日，对地上附着物进行登记造册汇总，明确A地块农户有的附着物情况。2017年12月8日，指挥部作出《通告》，载明内容为：根据城市建设需要，河池市红星美凯龙文旅小镇项目已于11月16日举行开工仪式，为了确保项目建设的顺利推进，近期我指挥部将对加道一、二组A地块140.846亩已征土地进行清表。凡在该地块内有附着物的农户，请于2017年12月16日前自行收取或清理，并到我指挥部办理征地及地上附着物补偿手续，逾期后果自负。就地上附着物的补偿款经加道一队、二队队干及群众代表出具2017年12月14日的《声明》，2017年12月18日指挥部将补偿款1487971.65元全部汇入到加道一队、加道二队指定的银行账户。《公告》载明的期限届满后，2017年12月25日，金城江区政府组织东江镇政府及相关部门对A地块上的附着物进行清理。2018年3月28日，兰合敏等28人提起诉讼，请求依法判令金城江区政府和东江镇政府2017年12月25日强毁其承包地及承包地内种植的农作物的行政行为违法。 一审法院认为，行政机关实施行政行为应当在事实清楚、证据充分，适用法律正确及遵守法律规定的程序下进行。本案中，就涉案的土地，金城江区政府在得到上级人民政府和相关部门作出的桂政土批函〔2010〕561号和桂国土批函〔2015〕269号的《批复》后，成立了河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，负责包括兰合敏等28人所属的集体组织所在的行政区域范围内的征地拆迁工作。对征地事项委托，金城江区政府委托河池市金城江区城乡建设投资有限公司负责与被征收土地所在的土地所有权人加道村××、××组签订《征地协议书》，签订《征地协议书》后，河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部按加道一、二队队干、群众代表出具的《声明》，已将征地补偿款汇入指定的银行账户。据此，金城江区政府实施的征地行为具有合法性。 关于东江镇政府是否是本案适格被告的问题。经对本案证据审查，对包括讼争土地在内的土地实施征地、签订《征地协议书》和发出清点被征地上附着物《公告》、《通告》的行政行为，金城江区政府予以认可是其设置的机构所实施的行为，为此，上述行为应当视为金城江区政府的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项的规定，本案在2017年12月25日对被征收土地上附着物实施的清理，是金城江区政府组织东江镇政府在内的相关部门实施。据此，东江镇政府只是实施清理行为的参与者，东江镇政府不具备本案适格的被告主体资格。兰合敏等28人将该政府作为本案的被告，缺乏法律依据。东江镇政府辩称其不应成为本案被告的理由，该院予以采纳。 关于被告实施的行政行为是否有法律依据及该行为是否属于行政诉讼的受案范围问题。涉案的土地经过了依法征收，《征地协议书》中的第三项明确规定：“地上附着物按实际清点、计算、公示结果另行补充协议进行补偿。”本案中，金城江区政府成立了河池市金城江区城东征地拆迁分指挥部，主要负责所征收土地的拆迁工作，该指挥部分别在2017年5月13日、2017年8月15日、2017年12月8日发出清点地上附着物的《公告》、《通告》，该内容虽然载明清点附着物的时间等内容，但金城江区政府没有提供本案的兰合敏等28人知道或者应当知道《公告》、《通告》情况的证据。过后进行清点、登记、造册，确认地上附着物情况，是否也按《征地协议书》规定的内容履行，没有证据证实。该行为属于事实不清、证据不足。金城江区政府对所征收土地上的附着物（包括本案讼争土地）进行清理行为，实质上属于强制交出土地的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第十二项的规定，本案中，兰合敏等28人诉称其地上的附着物被损毁，是被告的行政行为导致，该行为侵害其合法权益并提起诉讼。金城江区政府并未否认实施了该行为。据此，金城江区政府实施的行政行为属于行政诉讼调整的范畴。金城江区政府辩称政府进行清理是行政管理内部行为的理由，不属于行政诉讼范围，该院不予以支持。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，金城江区政府在实施行政行为时，既没有作出责令交出土地的决定，也没有向人民法院申请执行，违反法定程序，超越法定权限。据此，金城江区政府实施的行政行为没有法律依据。 综上所述，兰合敏等28人请求确认该行政行为违法，有法律依据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第四项的规定，判决：确认金城江区政府2017年12月25日实施的行政行为违法。一审案件受理费50元，由金城江区政府负担。 上诉人兰合敏等28人上诉称：（一）兰合敏等28人承包的土地被有权机关批准征收后，没有证据证明金城江区政府在其所在村组发布征收土地公告、组织其办理征地补偿登记、发布征地补偿安置方案公告、征求兰合敏等28人意见、批准征地补偿安置方案、将补偿费支付给兰合敏等28人，金城江区政府实施征地不具有合法性。一审判决认定其实施征地具有合法性，属于认定事实不清。（二）本案兰合敏等28人的诉讼请求是要求确认被告2017年12月25日强毁兰合敏等28人承包地及承包地内种植的农作物的行政行为违法。该行政行为是事实行为，不具有可撤销内容。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第四项而不是第七十四条第一款第二项的规定，属于适用法律错误。此外，金城江区政府和东江镇政府作为2017年12月25日强毁兰合敏等28人承包地及承包地内农作物的组织者和事实参与者，东江镇政府应为本案适格被告。即使东江镇政府不是适格被告，一审法院未就兰合敏等28人对东江镇政府的起诉作出裁定也不当。综上，一审判决结果虽然正确，但认定事实不清、适用法律错误。故请求：1.撤销一审判决中“金城江区政府实施的征地行为具有合法性”的认定；2.本案诉讼费由被上诉人承担。 上诉人金城江区政府上诉称：（一）涉案土地的征地决定在获得上级部门的合法有效批复后，是由金城江区政府对涉案土地以及地上附着物实施相关的征收工作，东江镇政府不是本案适格的被告。在具体的实施过程中，金城江区政府及相关行政机关按照法定程序，对拟征收的涉案土地以及地上附着物进行了测绘、丈量、清点等工作；与包括本案兰合敏等28人在内的行政相对人签订相关征地协议，并发布了相关公告；对涉案的地上附着物经清点确认后，制作了相应的清单和表格，并进行了公告告知了行政相对人。之后，分别于2017年8月份至12月18日期间，将土地补偿费以及地上附着物的补偿款支付给包括兰合敏等28人在内的集体成员所在的村集体经济组织，相关的村集体组织群众代表也在支付凭证上签字确认。据此，应认定金城江区政府对涉案土地以及地上附着物的征收行为已依法实施完毕，涉案土地以及地上附着物已被征收，依法属于国家所有，兰合敏等28人已丧失了对涉案土地以及地上附着物的所有权，金城江区政府有权自行处理。兰合敏等28人诉请确认金城江区政府2017年12月25日对A地块上的附着物进行清理的行为违法，没有事实和法律依据。（二）金城江区政府对涉案土地以及地上附着物的征收行为已实施完毕，涉案土地以及地上附着物也就属于国家所有。金城江区政府作为行政机关，依职权对涉案土地以及地上附着物进行平整、清理，是行政机关的内部管理行为，不属于行政诉讼受理案件的范围。综上，一审判决存在错误，故请求二审法院撤销一审判决，改判驳回兰合敏等28人的诉讼请求，并由兰合敏等28人承担本案诉讼费。 二审期间，上诉人兰合敏等28人提交了一份2018年6月20日的《2018年度补贴公示表》和一张存折，拟证明兰合敏等人仍享受耕地补贴。本院依法组织当事人对上述证据进行了质证，对方当事人对证据的关联性提出异议。本院认为，上述证据与本案的关联性无法确认，故不予采纳。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，综合当事人的意见，本案争议焦点为：1.被诉行为是否属于行政诉讼受案范围的行政行为；2.东江镇政府是否是本案适格被告；3.被诉行为是否合法；4.一审判决适用法律是否错误。 一、被诉行为是否属于行政诉讼受案范围的问题 本案金城江区政府在公告载明的期限届满后对所征收的土地及地上附着物进行清理的行为，实际上是强制交出土地的行政行为，实质上属于法律意义上的行政强制。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法提起行政诉讼，而且《中华人民共和国行政诉讼法》第二条也规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。兰合敏等28人认为2017年12月25日的行政强制行为侵犯其权益而提起确认违法之诉，依法属于行政诉讼受案的范围。金城江区政府关于被诉行为是行政机关的内部管理行为而不属于行政诉讼受案范围的主张，没有法律依据，本院不予支持。 二、东江镇政府是否是本案适格被告的问题 本院已另行制作裁定予以论述，并驳回兰合敏等28人对东江镇政府的起诉，故在此不再赘述，而且亦不再将东江镇政府列为本判决的当事人。 三、被诉行为是否合法的问题 本案中，金城江区政府未按照《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，于2017年12月25日对涉案被征收土地及地上附着物实施清理，一审判决确认金城江区政府实施被诉行政强制行为违法，有事实和法律依据。故金城江区政府要求改判驳回兰合敏等28人的上诉请求，本院不予支持。 人民法院审理行政案件是对被诉行政行为合法性进行审查，故本案是对2017年12月25日对涉案被征收土地及地上附着物实施清理的这一行政强制行为合法性进行审查。需要指出的是，行政机关的征收土地行为包括土地征收决定、征收补偿方案制定、征收补偿决定或者补偿协议、强制交出土地等一系列行政行为，并非一个单一的行政行为，而本案2017年12月25日对涉案被征收土地及地上附着物实施清理的被诉行政行为亦只是土地征收系列行政行为中一个行政行为。一审判决在本案判决理由中作出“金城江区政府实施的征地行为具有合法性”这一概括性表述并不适当，故本院予以指正。 四、一审判决适用法律是否错误的问题 2017年12月25日对涉案被征收土地及地上附着物实施清理的行政强制行为已经实施完毕，该被诉行政行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故本案应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项而不是第七十条作出判决。一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条确有不妥，本院予以纠正，但其判决结果正确，故予以维持。 综上所述，一审判决认定的基本事实清楚，适用法律虽然存在瑕疵，但其判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第一百零一条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市金城江区人民政负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年六月十八日 法官助理 周艳华 书 记 员 赵小柳