江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终598号 上诉人（原审原告）顾宝亮，男，汉族，住阜宁县。 被上诉人（原审被告）阜宁县公安局，住所地阜宁县阜城街道香港路588号。 法定代表人徐向东，该局局长。 出庭应诉负责人张社教，该局副政委。 委托代理人顾永俊，该局郭墅派出所所长。 委托代理人霍长亮，该局法制大队行政审核中队中队长。 被上诉人（原审被告）阜宁县人民政府,住所地阜宁县阜城街道香港路598号。 法定代表人张利华，该县县长。 委托代理人刘勇，该县政府办法制科科长。 委托代理人单学闻，该县法律顾问委员会办公室专职助理。 上诉人顾宝亮因诉阜宁县公安局、阜宁县人民政府（以下简称阜宁县政府）价格认定协助行为及行政复议一案,不服江苏省盐城市中级人民法院（以下简称盐城中院）（2018）苏09行初296号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。本案现已审理终结。 顾宝亮向一审法院提起诉讼称，2018年4月27日凌晨，顾宝亮家成长多年的白哺鸡竹林被破坏性砍伐，报警后阜宁县公安局郭墅派出所出警，并按行政案件受理。同年7月1日阜宁县公安局向阜宁县价格认定中心出具价格认定协助书，7月9日阜宁县价格认定中心作出价格认定结论书。顾宝亮认为阜宁县价格认定中心将案涉正在生长的白哺鸡竹林，自行认定为市场流通买卖的其他竹子，没有依法通过经营者自主制定，同日政府也没有发出明确定价，没有指派符合岗位条件的价格认定人员组成价格认定小组，擅自将案涉204棵白哺鸡竹子用单一市场定价为1480元，事实错误、证据不足、适用法律错误。于7月30日向阜宁县公安局依法申请价格复核，因该局拒不提供确切理由和依据，盐城市物价局价格认定中心作出价格认定复核不予受理通知书。11月5日，顾宝亮依法向阜宁县政府申请行政复议，阜宁县政府认为不属于受案范围不予受理。阜宁县公安局在明知破坏森林资源案件已达到追诉刑事案件标准的情形下，故意认定事实错误，作出对顾宝亮不利的行为，证据不足、滥用职权、程序违法。请求法院确认阜宁县公安局价格认定协助行为违法，撤销阜宁县政府作出的不予受理行政复议申请决定书。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。本案中顾宝亮以阜宁县公安局和阜宁县政府为共同被告提起本案行政诉讼，一是要求确认阜宁县公安局价格认定协助行政行为违法，二是要求撤销阜宁县政府作出的不予受理行政复议申请决定书。两个诉讼请求是针对两个不同的行政机关的不同行政行为提起的诉讼，不符合合并审理的共同诉讼的情形，依法应当分别提起诉讼。该法第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。顾宝亮针对阜宁县公安局提起的诉讼，依法应当由基层人民法院管辖，现其向盐城中院提起诉讼，违反了行政诉讼法关于级别管辖的规定，其起诉不符合起诉条件，依法应当裁定驳回。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。据此由于复议机关作出的是不予受理行政复议申请决定书，所以不属于以作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告提起诉讼的情形。本案中，顾宝亮针对阜宁县政府作出的不予受理行政复议申请决定书提起的诉讼，不属于上述法律规定的复议机关决定维持原行政行为的以原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的情形，顾宝亮应以阜宁县政府为单独被告提起本案行政诉讼。经盐城中院传票传唤顾宝亮到庭释明，顾宝亮拒绝到庭。盐城中院经电话对顾宝亮释明，要求其修改诉状，其明确表示拒绝接受法院释明。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。 关于顾宝亮提出的要求确认阜宁县公安局价格认定协助行政行为违法的诉讼请求问题，法院认为，阜宁县公安局在办理顾宝亮竹林被毁行政案件中作出的价格认定协助书，系依据《价格认定规定》等规定对公安机关在办理行政案件过程中涉及价格不明或价格有争议的事项提请价格认定中心进行价格确认的行为，系办理行政案件过程中的程序性行为，依法不具有可诉性。即使顾宝亮就阜宁县公安局价格认定协助行政行为单独提起诉讼，亦应依法裁定驳回起诉。也正是基于此，对顾宝亮就阜宁县公安局申请价格复核时的行为不服提起的复议申请，阜宁县政府亦认为其申请复议的事项明显不属于行政复议受案范围，才据此作出涉案不予受理行政复议申请决定。且，阜宁县价格认定中心依据阜宁县公安局提交的价格协助认定书依法作出价格认定结论，顾宝亮对该价格认定结论不服，依法只能向盐城市物价局价格认定中心提出复核，故价格认定结论本身只是鉴定意见性质的证据，亦不属于人民法院行政案件的受案范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。法院在审理本案时，经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理，依法可以迳行裁定驳回起诉。综上，顾宝亮针对不同的行政机关提起的不同诉讼请求的诉讼，不符合合并审理共同诉讼的条件，其坚持在本诉讼中同时起诉，不符合起诉条件，其针对阜宁县政府不予受理行政复议决定的诉讼不符合列共同被告的情形，该复议决定以申请复议事项不属于复议受案范围决定不予受理，并无不当。顾宝亮的起诉，依法应予驳回。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款的规定，裁定驳回顾宝亮的起诉。 上诉人顾宝亮上诉称：上诉人所有的204棵白哺鸡竹林遭到破坏性砍伐，报警后公安机关按行政案件受理，阜宁县价格认定中心作出价格认定结论书，该认定存在认定事实不清、适用法律错误及认定证据不足等情形，故上诉人向阜宁县公安局申请价格复核，该局受理后拒不提供确切理由与依据，仅提交《价格认定协助书》，导致盐城市物价局作出价格认定复核不予受理通知。上诉人依法向阜宁县政府申请行政复议，其作出不予受理决定错误。被上诉人明知前述竹林被破坏性砍伐已经达到刑事案件的追诉标准，故意作出对上诉人有不利影响的鉴定结果，违反了法律法规的相关规定。综上，请求本院撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人阜宁县公安局答辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，行政复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于原行政机关和行政复议机关作为共同被告的情形，本案中，上诉人顾宝亮不服被上诉人阜宁县政府以不符合受理条件为由向其作出的行政复议决定，不属于前述规定中原行政机关和行政复议机关作为共同被告的情形。阜宁县公安局在办理顾宝亮竹林被毁行政案件中作出的价格认定协助书，系依据《价格认定规定》等规定对公安机关办理行政案件过程中涉及价格不明或价格有争议的事项提请价格认定中心进行价格确认的行为，系办理行政案件过程中的程序性行为，依法不具有可诉性。综上，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人阜宁县政府答辩称，阜宁县政府作出被诉不予受理行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。阜宁县公安局在向盐城市物价局价格认定中心申请复核时提交《价格认定协助书》，盐城市物价局价格认定中心作出《价格认定复核不予受理通知书》，上诉人认为阜宁县公安局在申请复核时没有提供确切理由和依据的行为违法，向阜宁县政府申请行政复议，该申请明显不属于行政复议的受案范围，阜宁县政府于2018年11月5日收到复议申请，于2018年11月9日作出不予受理行政复议申请决定，并向各方当事人依法送达，符合法律规定。一审法院认定事实清楚，法律适用准确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，上诉人顾宝亮认为阜宁县公安局向盐城市物价局申请复核时没有提供确切理由和依据的行为违法，向阜宁县政府申请行政复议。阜宁县政府作出被诉不予受理行政复议申请决定，以该行政复议申请不属于行政复议受案范围为由驳回了其行政复议申请，从性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，未对被申请行政行为的合法性作出实体性评判和处理，不同于“复议机关决定维持原行政行为”之情形。故阜宁县政府虽为复议机关但不满足作为共同被告的条件。上诉人顾宝亮将阜宁县公安局与阜宁县政府作为共同被告向人民法院提起诉讼，不符合法律规定。一审法院在依法告知上诉人应变更被告，但上诉人顾宝亮拒绝变更的情况下，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款的规定，迳行裁定驳回顾宝亮的起诉并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱建新 审 判 员 陆 媛 审 判 员 杨 述 法官助理 唐 颖 二〇一九年六月二十七日 书 记 员 胡志成