广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终366号 上诉人（一审第三人）环江毛南族自治县大才乡大才社区上才肯第一村民小组。 诉讼代表人莫启鹏，该村民小组组长。 上诉人（一审第三人）环江毛南族自治县大才乡大才社区上才肯第二村民小组。 诉讼代表人莫明波，该村民小组组长。 上列两位上诉人的共同委托代理人郁德游，广西皓辰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）环江毛南族自治县大才乡大才社区下才肯第一村民小组。 诉讼代表人覃爱研，该村民小组组长。 被上诉人（一审原告）环江毛南族自治县大才乡大才社区下才肯第二村民小组。 诉讼代表人莫志勇，该村民小组组长。 上列两位被上诉人的共同委托代理人郭艳民，广西欣源律师事务所律师。 上列两位被上诉人的共同委托代理人唐丽华，广西欣源律师事务所律师。 一审被告环江毛南族自治县人民政府。住所地：环江毛南族自治县思恩镇江滨路**。 法定代表人黄炳峰，该县县长。 委托代理人李伟宁，该县林业局工作人员。 委托代理人谭俊儒，广西永泉律师事务所律师。 一审被告河池市人民政府。。住所地：河池市百旺路** 法定代表人唐云舒，该市市长。 委托代理人邹庆梅，该市司法局工作人员。 上诉人环江毛南族自治县大才乡大才社区上才肯第一、第二村民小组（以下简称上才肯第一、第二村民小组）因与被上诉人环江毛南族自治县大才乡大才社区下才肯第一、第二村民小组（以下简称下才肯第一、第二村民小组）以及一审被告环江毛南族自治县人民政府（以下简称环江县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人上才肯第一、第二村民小组的诉讼代表人莫启鹏、莫明波及委托代理人郁德游，被上诉人下才肯第一、第二村民小组的诉讼代表人覃爱研、莫志勇及委托代理人郭艳民、唐丽华，一审被告环江县政府的委托代理人李伟宁、谭俊儒，一审被告河池市政府的委托代理人邹庆梅，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，争议地位于上下才肯两屯西北面，下才肯第一、二村民小组称为“肯牛洞”，上才肯第一、二村民小组称为“肯牛洞”和“凤凰山”。四至范围：东至北斗屯山林交界，南至久坡佬，西至下石街，北至同进村门洞，争议地面积约700亩（详见争议地范围图）。争议地东部四分之三为石山灌木林地；西面四分之一为土坡地。争议地在土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确定过权属。下才肯第一、第二村民小组和上才肯第一、第二村民小组均提供1979年的《山权证》，均记载有地名“下山华”、“冷才山（冷柴山）”，下才肯第一、第二村民小组的《山权证》备注栏填写：联队，上才肯第一、第二村民小组的《山权证》备注栏填写：联队牛场。双方当事人原有联队牧场实际上位于“下山华”和“冷才山（冷柴山）”，当时有一条牛路经过争议地通向“下山华”牧场。在争议地内下才肯第一、第二村民小组有1座坟墓，上才肯第一、第二村民小组有2处坟地共7座坟墓、饮水池1座、鱼塘1个约5亩、开荒后丢荒地约1亩，之后上才肯第一、第二村民小组于2011年种植桉树约0.3亩。争议地在2010年进行林权制度改革时因生态公益林界线和面积问题发生过纠纷，下才肯第一、第二村民小组于2017年向环江县政府提出山林权属纠纷调处申请。环江县政府受理确权申请后，调解未果，于2017年12月18日作出环政处（2017）15号《环江毛南族自治县人民政府关于大才乡大才社区下才肯第一、第二村民小组与上才肯第一、二村民小组林地林木权属纠纷处理决定书》（以下简称15号行政处理决定）。下才肯第一、第二村民小组不服，向河池市政府申请行政复议。河池市政府于2018年4月28日作出河政复决字（2018）30号《行政复议决定书》（以下简称30号行政复议决定），决定维持环江县政府所作的15号行政处理决定。下才肯第一、第二村民小组不服，向该院提起诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。环江县政府作为县级人民政府对本辖区内的林地林木权属争议有权作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。河池市政府作为环江县政府的上一级地方人民政府，其行政复议主体资格适格。 本案中，下才肯第一、第二村民小组和上才肯第一、第二村民小组均认可因时间久远记不清楚争议地在土改、合作化、四固定等几个历史时期是否经政府确定过权属，目前亦没有其他证据证实争议地在土改、合作化、四固定等几个历史时期经政府确定过权属。下才肯第一、第二村民小组和上才肯第一、第二村民小组各自提供的1979年《山权证》所记载的“下山华”、“冷才山（冷柴山）”不在争议地范围内，不能作为争议地确权的依据。上才肯第一、第二村民小组主张1979年《山权证》所记载的“那板”地;地块与争议地存在交叉相连“那板”记载的四至范围无法证实与争议地地名、四至范围有关，上才肯第一、第二村民小组的这一主张不成立，不予采纳。下才肯第一、第二村民小组主张争议地属于双方当事人共同的牧场，对此环江县政府除了向下才肯第一、第二村民小组和上才肯第一、第二村民小组调查以外，并未向周边的村屯调查核实清楚。上才肯第一、第二村民小组的饮水池、鱼塘、开垦的荒地主要在争议地西面，没有充分的证据证实上才肯第一、第二村民小组对全部争议地进行了经营管护。环江县政府在确权时未充分考虑争议地的地形地貌，划分给下才肯第一、第二村民小组的林地基本为石山，划分给上才肯第一、第二村民小组的土地则为土坡地，实体处理明显不当。综上所述，环江县政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足，实体处理存在明显不当，应当予以撤销。河池市政府复议维持15号行政处理决定，所作的30号行政复议决定亦属于认定事实不清，证据不足。下才肯第一、第二村民小组的诉讼请求成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决撤销环江县政府的15号行政处理决定和河池市政府的30号行政复议决定，由环江县政府重新作出行政行为。 上诉人上才肯第一、第二村民小组上诉称：（一）一审判决认定并采信了环江县政府以及其村民小组提交的全部证据，相关证据证实“联队牧场”不在本案争议地范围内，争议地在土改、合作化、四固定等几个历史时期未经政府确权，争议地与其村民小组耕作区相连，没有与下才肯第一、第二村民小组毗邻，争议地历史以来一直由其村民小组经营管护至今，下才肯第一、第二村民小组没有管护事实。2009年现场勘界时，争议地周边没有任何村屯向政府主张权利，认可其山界林权图四至包含了争议地范围。环江县政府在处理本案纠纷过程中调查详尽，调取的证据与认定的事实吻合，也与一审庭审查明的事实一致。但一审法院却以环江县政府未向周边村屯调查核实，作出的处理决定认定事实不清、证据不足为由予以撤销，明显不当。（二）争议地内有三处水源，由其村民小组长期有效保护，禁止村民开发种植，水源分别引入固定蓄水池，作为村民日常生活用水。一审法院认可其村民小组在争议地内建有饮水池的事实，又否认其村民小组对全部争议地进行经营管护错误。（三）其村民祖辈自清朝初期已在争议地定居生活并繁衍生息，有乾隆年间祖墓葬于争议地内为证，比下才肯第一、第二村民小组至少早七、八代人，现争议地及周边土地历来由其村民小组用于耕种、水产养殖和作为水源用地等，存在客观管护事实。下才肯第一、第二村民小组对争议地没有任何管护依据，以争议地原为共同牧场为由申请调处，经环江县政府和一审法院核实客观事实予以否定。本案是因争议地北面的生态公益林补贴问题引发的纠纷，环江县政府从纠纷原因切入，按照三个有利于原则，确认部分山林给下才肯第一、第二村民小组，体现了法律赋予政府对未经确权的土地山林的自由裁量权。一审法院认定环江县政府裁决明显不当，没有事实依据。（四）由于争议地南面周边均是其村民小组的耕作区，环江县政府将连接其村民小组土地的部分争议地确权给其村民小组所有，既方便管理又避免留下纠纷隐患，有利于社会和谐稳定；既符合上诉人的饮水安全需要，又匹配争议地的生态合理、科学环保开发要求。况且争议地没有一处与下才肯第一、第二村民小组山林土地毗邻，不管如何确权划分，对于下才肯第一、第二村民小组而言都是一块“飞地”，现政府将争议地北面山林划分给下才肯第一、第二村民小组，既符合下才肯第一、第二村民小组争取生态公益林补助金的初衷，又利于化解矛盾。（五）环江县政府基于其村民小组的鱼塘、水源、水池、桉树分布在争议地南部，周边是其村民小组耕作区的客观事实，在确权划界时，按A、B、C三个标高点从东到西沿山脊走向划分，符合争议地地形走向，也符合山界林权划分的惯例，便于争议双方管护和辨认。综上，15号行政处理决定兼顾争议双方利益，处理正确，应得到全面维持，请求：1、撤销一审判决；2、驳回下才肯第一、第二村民小组的诉讼请求，维持环江县政府的15号行政处理决定及河池市政府的30号行政复议决定。 被上诉人下才肯第一、第二村民小组辩称：（一）从环江县政府在一审提供的证据结合一审查明的事实来看，争议地在土改、合作化、四固定三个特定历史时期均未经政府确权，上才肯第一、第二村民小组与其村民小组均没有证据证实权属。实际上争议地历来都由争议双方共同使用。环江县政府没有对该事实进行核实，造成作出的处理决定事实不清，证据不足。（二）在争议双方都没有证据主张权属的情况下，如何划分争议地权属，法律法规并没有明确规定，政府有自由裁量权，但环江县政府没有按兼顾各方利益的原则作出处理。上才肯第一、第二村民小组主张在争议地挖鱼塘、种桉树和修水池的行为，其村民小组一直存有异议，即便存在上述事实，也不构成经营管护，环江县政府以此作为确权依据，势必会鼓励后续未经确权的土地被村民抢种强占的行为。（三）环江县政府的处理决定属于明显不当的具体行政行为，具有《中华人民共和国行政诉讼法》第70条规定的可以撤销法定情形。表面上其村民小组得到部分争议地，实际上该种分配方式明显不当，表现在分配数量上其村民小组分配到的面积比上才肯第一、第二村民小组少一倍，并且其村民小组所得土地几乎没有利用价值，同时被裁定给上才肯第一、第二村民小组的土地围绕，无法经营。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应驳回上诉，维持原判。 一审被告环江县政府述称：（一）15号行政处理决定程序合法。其政府在调处工作中，遵循纠纷调处程序，组织双方当事人到争议地现场勘验，确认争议地四至范围和绘制现实管护图并做了现场勘查笔录。对当事人提供的证据材料进行调查核实，在作出处理决定前组织双方当事人调解，组织会审组讨论确权建议和确权决定。作出处理决定后依法进行送达等，程序上完全合法。（二）15号行政处理决定认定事实清楚，证据充分。争议地地名、四至范围和面积清楚。争议地内双方村民均有祖坟，上才肯第一、第二村民小组还修建有饮水池、鱼塘和开荒有丢荒地，种植有桉树，说明上才肯第一、第二村民小组对争议地有现实的管护事实，争议地的管护情况明确。经调查争议地历史情况和认真核实相关书证材料，在土改、合作化、四固定几个历史时期，争议地均未经政府确权。双方都提供1979年《山权证》，且双方所提供的《山权证》均填写有“下山华”、“冷才山（冷柴山）”的地名，下才肯屯《山权证》里备注栏填写：联队；上才肯屯《山权证》里备注栏填写：联队牛场。双方当事人的原有联队牧场实际上位于“下山华”和“冷才山（冷柴山）”，而“下山华”和“冷才山（冷柴山）”又不在争议地范围，只是当时有一条牛路经过争议地通向“下山华”牧场。故双方所提供的1979年《山权证》均不涉及争议地。（三）15号行政处理决定适用法律正确，该处理决定适用了《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第二十五条、第三十条第二款之规定，程序法和实体法引用正确。综上，应撤销一审判决，维持15号行政处理决定，驳回下才肯第一、第二村民小组的诉讼请求。 一审被告河池市政府述称：（一）其政府作出的30号行政复议决定程序合法。下才肯第一、第二村民小组不服15号行政处理决定，向其政府申请行政复议。经审查符合受理条件，其政府在法定期限内依法予以受理，向环江县政府送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本，向上才肯第一、第二村民小组送达《第三人参加行政复议通知书》。环江县政府在法定期限内提交了答复及作出处理决定时的证据、依据和相关材料。复议期间，还向争议双方当事人送达《行政复议调解意愿确认书》，其中一方当事人不同意调解。因案情复杂，该案延期审理。经依法组织听证，作出30号行政复议决定，并依法送达当事人。（二）30号行政复议决认定事实清楚，适用法律准确。复议期间，其政府全面审查了15号行政处理决定所依据的证据材料。经审查，环江县政府所提交的证据材料具有真实性、合法性和关联性，能够证明其作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。其政府对环江县政府提交的证据材料予以采信，并依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项的规定，依法维持15号行政处理决定。综上，应撤销一审判决，维持30号行政复议决定，驳回下才肯第一、第二村民小组的诉讼请求。 二审庭审中，各方当事人均未向本院提交新的证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上才肯第一、第二村民小组与下才肯第一、第二村民小组未能提交相应证据证明在土改、合作化、“四固定”等几个历史时期具有土地权属，争议土地在上述历史时期没有经过政府确权。在争议地范围内，下才肯第一、第二村民小组只有祖坟1座，上才肯第一、第二村民小组除有祖坟2处7座外，还有饮水池1座、鱼塘1个、开荒地1亩，从现场勘查情况能够确认上才肯第一、第二村民小组对争议土地具有现实的管业事实，下才肯第一、第二村民小组对争议土地没有现实的管业事实。下才肯第一、第二村民小组以争议地属于双方共同使用的牧场为由申请确权，但其所提供的1979年《山权证》并不涉及争议地。下才肯第一、第二村民小组和上才肯第一、第二村民小组各自提供的1979年《山权证》所记载的“下山华”、“冷才山（冷柴山）”亦均不在争议地范围内。因此，争议地不属于双方当事人共同的牧场的事实清楚，证据充分，且从争议地2009年现场勘界到2010年本案争议双方因生态公益林界线和面积问题发生纠纷，直至2017年环江县政府作出本案行政处理决定期间，周边的村屯从未就争议地的权属提出异议，故一审判决以环江县政府处理决定对争议地属于双方当事人共同的牧场的事实未向周边的村屯调查核实属于认定事实不清、证据不足的理由不当，本院予以纠正。 环江县政府基于上才肯第一、第二村民小组的鱼塘、水源、水池、桉树分布在争议地南部，周边是该村民小组耕作区的客观事实，以及争议地没有与下才肯第一、第二村民小组山林土地毗邻的现实状况，将争议地北面山林划分给下才肯第一、第二村民小组，既符合下才肯第一、第二村民小组争取生态公益林补助金的初衷，又利于化解矛盾。况且本案是因争议地北面的生态公益林界线和面积引发的纠纷，环江县政府从纠纷原因切入，按照“三个有利于”的原则，行使自由裁量权将部分山林确认给上才肯第一、第二村民小组和下才肯第一、第二村民小组所有，符合法律规定，河池市政府复议维持环江县政府的处理决定正确,并无不当。一审判决撤销环江县政府15号处理决定和河池市政府30号复议决定的理由不成立，本院予以纠正。 综上所述，环江县政府15号行政处理决定合法，河池市政府30号行政复议决定维认定事实清楚，程序合法。一审判决认定事实不清，撤销环江县政府和河池市政府的处理决定错误，本院予以纠正。上诉人上才肯第一、第二村民小组的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销河池市中级人民法院（2018）桂12行初47号行政判决； 二、驳回被上诉人环江毛南族自治县下才乡大才社区下才肯第一村民小组、环江毛南族自治县下才乡大才社区下才肯第二村民小组的诉讼请求。 一审、二审案件受理费100元，由被上诉人环江毛南族自治县下才乡大才社区下才肯第一村民小组、环江毛南族自治县下才乡大才社区下才肯第二村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年六月十七日 法官助理 满 衍 书 记 员 赵小柳 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。