广东省东莞市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤19行终148号上诉人（原审原告）：李满维，女，1948年10月24日出生，汉族，身份证住址：广东省东莞市，被上诉人（原审被告）：东莞市自然资源局（由原东莞市城乡规划局与原东莞市国土资源局等机关合并而成），住所地：广东省东莞市东城区东城大道**。负责人：赖健伟，局长。委托代理人：雷劲松，该局法规科副科长。委托代理人：邓凤岐，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。上诉人李满维因与被上诉人东莞市自然资源局政府信息公开纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院(2018)粤1971行初896号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2018年10月30日，李满维向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销东莞市城乡规划局（以下简称“东莞规划局”）的东规（公开）[2018]265号《东莞市城乡规划局信息公开告知书》；2.东莞规划局依李满维申请准确公开所申请的政府信息。原审法院经审理查明：李满维向东莞市住房和城乡建设局申请公开位于高埗镇低涌村（朱磡加油站对面）大广国际汽车城项目广告围墙的临时施工许可证，该局于2018年7月5日答复称“不属于本机关办理业务事项，在本机关也未查询到高埗镇大广国际汽车城项目广告围墙相关事项办理记录。鉴于您申请公开的信息可能涉及临时建筑，建议向规划部门咨询了解。”李满维于2018年7月12日向东莞规划局提交《政府信息公开申请表》，以生产生活需要（具体为调查取证、公民监督、诉讼所需材料）为由，申请公开位于镇××村委会高埗大广国际汽车项目广告围墙临时施工许可证信息。2018年7月23日，东莞规划局作出东规（公开）[2018]265号《东莞市城乡规划局信息公开告知书》（以下简称“案涉《告知书》”），答复李满维，主要内容为：“经审核，临时施工许可不属于我局的行政许可事项，建议您向高埗镇政府咨询。”东莞规划局以邮寄方式向李满维送达案涉《告知书》，李满维于2018年7月25日收到后，于2018年10月25日以邮寄方式向原审法院起诉。东莞规划局提供的《行政委托协议书》显示：东莞规划局与镇人民政府于2017年4月27日签订协议，依据东府办[2016]60号《东莞市镇人民政府（街道办事处、园区管委会）权责事项通用目录》，建设用地（含临时用地）规划许可证核发二类项目、建设工程规划许可证核发（临时建筑工程）所有项目，委托镇人民政府办理，具体承办机构为高埗镇规划所。原审法院认为：依照《政府信息公开条例》第四条第一款的规定，东莞规划局具有相应的政府信息公开的职责。本案的争议焦点是：东莞规划局的案涉《告知书》是否符合《政府信息公开条例》第二十一条的规定？李满维申请公开的政府信息是“镇××村委会高埗大广国际汽车项目广告围墙临时施工许可证”信息，依照《建筑法》第七条规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。东莞规划局是规划部门，不是建设行政主管部门，依法不能核发临时施工许可证，即东莞规划局不是制作该政府信息的法定部门。依照相关法律规定，李满维可向政府信息的制作机关申请公开，由于李满维已经向东莞住建局提出申请而没有获得相关信息，东莞规划局根据东府办[2016]60号《东莞市镇人民政府（街道办事处、园区管委会）权责事项通用目录》，推断东莞市临时施工许可事项一般由相关职能部门委托项目所在地镇人民政府负责办理，并在案涉《告知书》中告知李满维向高埗镇人民政府咨询了解，该答复符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李满维的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由李满维承担。一审宣判后，李满维不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销原审判决；2.改判支持李满维一审诉讼请求。事实与理由：一、一审法院判决称“经庭审质证，东莞规划局对李满维提供的证据予以确认；李满维对东莞规划局提供的证据也确认证实”；然而，李满维在提供的书面质证意见中对东莞规划局提出的《行政委托协议》的质证意见明确表述为“不是完整证据，真实性、合法性、关联性均不予认可”；一审法院居然将东莞规划局提供的不具有完整性，更无法确认真实性的证据作为定案依据，并称李满维“确认证实”，不仅与事实不符，也违反证据规则。二、东莞规划局作出的行政行为违法。1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定”的规定，办理临时建设用地施工许可证是市县人民政府城乡规划主管部门的法定职责，属于东莞规划局在履行法定职责过程中制作、保存的政府信息，东莞规划局不仅不履行公开法定职责，反而乱作为，给李满维指出错误的公开机关，严重侵犯李满维的知情权等合法权益。2.李满维向东莞市住房和城乡建设局申请公开位于高埗镇低涌村（朱磡加油站对面）大广国际汽车城项目广告围墙的临时施工许可证，其答复称“不属于本机关办理业务事项……建议向规划部门咨询了解”。李满维根据东莞市住房和城乡建设局的答复向东莞规划局申请公开，东莞规划局又要求李满维向高埗镇人民政府申请，东莞规划局的行为显属违法。3.《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”东莞规划局认为其作出行政行为的依据是行政委托协议。然而李满维对东莞规划局提供的行政委托协议三性均不认可，尤其是东莞规划局提供的委托协议根本不完整，不能做定案依据。即使该委托协议是真实的，东莞规划局委托的依据也不是法律法规规章的规定，东莞规划局无权授权委托高埗镇人民政府，高埗镇人民政府也没有将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。东莞规划局的委托行为违反《行政许可法》的规定。一审法院认定事实不清，必然导致适用法律不当。请二审法院查明事实，撤销原审判决，支持李满维的诉讼请求。被上诉人东莞市自然资源局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，李满维的上诉请求没有事实和法律依据。一审法院根据东莞规划局和李满维提供的证据，查明李满维申请公开位于镇××村（朱磡加油站对面）大广国际汽车城项目广告围墙的临时施工许可证，东莞规划局以案涉《告知书》对李满维信息公开申请给予书面回复，告知李满维“临时施工许可不属于我局的行政许可事项”，东莞规划局提供了作出该信息公开行政行为的全部证据。一审法院对上述事实认定清楚，认定东莞规划局行为符合《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，一审法院适用法律正确。而至于证据《行政委托协议》，李满维是否确认该证据“真实性、合法性、关联性”，均不影响人民法院对东莞规划局作出案涉《告知书》行政行为的合法性认定，人民法院有权决定是否采信东莞规划局提供的相关证据，并作为认定本案事实依据。二、法律及条例仅规定东莞规划局核发“临时建设工程规划许可证”，而施工许可类行政许可事项不属于城乡规划管理部门的职能，李满维对《中华人民共和国规划法》第四十四条规定理解错误。结合《广东省城乡规划条例》第四十八条“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证”的规定，《城乡规划法》第四十四条并未规定“办理临时施工许可证”是市县人民政府城乡规划主管部门法定职责。《广东省城乡规划条例》则明确为“临时建设工程规划许可证”。李满维片面理解《城乡规划法》第四十四条，而不结合《广东省城乡规划条例》内容，认定“临时施工许可证”是城乡规划主管部门的职责，对法律规定理解错误。依据《建筑法》第七条的规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门领取施工许可证。东莞规划局是规划部门，不是建设行政主管部门，依法不能核发临时施工许可证。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。另查明，原东莞市城乡规划局，于2019年1月因机构改革与原东莞市国土资源局等机关合并，重新组建了东莞市自然资源局。本院认为：本案为政府信息公开纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日施行）第二条规定：“政府信息是指行政机关在履行职责过程中，制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定及东莞规划局的职能分工，东莞规划局的职责在于东莞市城乡规划管理。李满维向东莞规划局申请公开“镇××村委会高埗大广国际汽车项目广告围墙临时施工许可证”信息。由于东莞规划局按照其职责权限，不具有颁发临时施工许可证的权限，因此在履行职责的过程中，对此信息无从获取和制作，更无法记录和保存。《政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”东莞规划局告知李满维临时施工许可不属于该局的行政许可事项，并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”《广东省城乡规划条例》第四十八条第一款规定：“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证。”东莞规划局对在城市、镇规划区内进行临时建设核发的是临时建设工程规划许可证，并非临时施工许可证，因此，李满维主张东莞规划局在履行法定职责过程中应制作、保存其所申请公开的信息，于法无据，本院不予支持。需要指出的是，关于李满维申请公开的信息是否为其他行政机关在履行职责过程中制作、获取、记录、保存，东莞规划局并未提供有效依据，鉴于该局仅建议李满维向高埗镇人民政府咨询，该告知对李满维的权利义务不产生实际影响，本院不再另行纠正。案涉《行政委托协议》与本案缺乏关联性，原审法院采信该证据不当，鉴于原审法院处理结果正确，本院仍予以维持。李满维主张东莞规划局不履行信息公开法定职责的理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李满维负担（已预交）。本判决为终审判决。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年六月十三日书记员  王凤梅