河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫12行初121号原告：杨拴强，男，1967年5月15日出生，汉族，住河南省三门峡市陕州区。原告：石苏仙，女，1968年1月3日出生，汉族，住河南省三门峡市陕州区。委托诉讼代理人：常树山，河南崤山律师事务所律师，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：王佰超，河南崤山律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告：三门峡市陕州区人民政府，住所地三门峡陕州区陕州大道中段。法定代表人：胡志权，该区区长委托诉讼代理人：刘媛媛，女，1989年10月30日出生，汉族，住河南省陕县。系三门峡陕州区政府工作人员，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：任晓可，河南长浩律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告：三门峡市陕州区张湾乡人民政府，住所地三门峡陕州区张湾乡尤湾街。法定代表人：韩冰，该乡乡长委托诉讼代理人：杨晓波，男，1978年3月17日出生，汉族，住河南省陕县。系该乡副乡长，代理权限为特别授权。委托诉讼代理人：王亚利，河南宇萃律师事务律师，代理权限为一般代理。原告杨拴强、石苏仙诉被告三门峡市陕州区人民政府、三门峡市陕州区张湾乡人民政府不履行法定职责一案，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人常树山、王佰超，被告三门峡市陕州区人民政府委托代理人刘媛媛、任晓可，被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府的委托代理人杨晓波、王亚利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求，请求判令被告：一、执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定，对原告作出“多分一人份”安置房的补偿决定，即按多一个子女标准分给250平方米的安置房；二、执行《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第三项规定，在关沟村征地补偿中对原告作出“多分一人份”的补偿决定，即按原告多一个子女标准给予补偿；三、被告承担本案诉讼费等各项费用。事实及理由：2011年11月，三门峡市人民政府颁布《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》即三政（2011）80号文件。张湾乡人民政府制定了《关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题实施细则》（以下简称《实施细则》），具体负责关沟村的土地征收、村民拆迁安置。但是上述文件中并没有对包括原告在内的独生子女光荣户家庭在拆迁安置和征地补偿中按照《河南省人口与计划生育条例》（以下简称《条例》）第三十一条的规定，对独生子女家庭应当享有的多分一人份作出规定，致使原告合法权利受到侵犯，而同时期违反计划生育政策多生、超生的家庭却依照被告张湾乡人民政府制定的《实施细则》“多一个子女即多一户”的原则，多分了一户安置房（多一户即多分安置房250㎡），多分了征地补偿款，得到了实惠。原告和其他独生子女光荣户家庭一起以个人、联名等形式向乡、县、市、省各级政府部门和职能部门反映，要求执行《条例》规定，落实计划生育奖励政策，兑现党和政府给原告的终生承诺。然而包括被告在内的各级人民政府部门均以“无政策依据”“过高诉求”“《实施细则》是以户安置，而不是以人安置”等理由推诿。原告系河南省三门峡市陕州区张湾乡关沟村村民，有《独生子女父母光荣证》，原告身份符合《条例》规定的主体资格，依法应当享受《条例》第三十一条第一款第三项规定，在关沟村拆迁安置和土地征收补偿中给予“多分一人份”政策性待遇。本案被告陕州区人民政府作为县级人民政府，在关沟村土地征收、村民拆迁、安置工作中，应当主动履行法定职责，依据《条例》规定，制定出与《条例》要求相一致的政策标准。张湾乡人民政府作为实施关沟村土地征用、村民拆迁、安置工作的具体实施者和政策制定者，明知原告系领取《独生子女父母光荣证》的独生子女光荣户家庭，却无视《条例》的存在，拒不履行法定职责，在其制定的《实施细则》中拒不按照《条例》规定制定出与《条例》相一致的政策规定，导致包括原告在内的关沟村七十余户独生子女光荣户家庭的合法权益长期得不到落实和解决。其“事实行为”已经对“现实造成实际上的影响”，“其应当在实际影响和附属义务内承担相应责任。”原告诉求两被告履行法定职责，执行《条例》规定合情、合理、合法。被告三门峡市陕州区人民政府辩称：一、原告的诉讼请求没有法律依据。一是原告依据的《河南省人口与计划生育条例》第三十一条系2011年11月25日河南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过修改，并“自决定公布之日起实施的”（原条例第三十七条）。而《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》（三政【2011】80号文）制定和实施在先（2011年11月6日），被告是贯彻和执行三门峡市人民政府的文件精神和意见，并没有违反当时的法律、法规。二是上述三政【2011】80号文的规定，是以户为单位并以合法使用的宅基地及附属物为依据进行分配的，而原告依据的《河南省人口与计划生育条例》第三十一条是“按人分配”的，两者适用的条件不同，原告在以户为单位得到安置补偿的情况下，再以“按人分配”的方式要求多补偿没有法律依据。二、原告的诉讼请求没有事实依据。原告作为独生子女家庭一直享有相应的优惠政策，在拆迁安置补偿之后所在集体经济组织还以发放物品、补助、补偿等多种方式给予其优惠待遇。《河南省人口与计划生育条例》第三条规定，各级人民政府必须加强对人口与计划生育工作的领导，负责本条例的贯彻实施。被告是条例的贯彻实施单位，但并不是义务人，更何况被告已经对被拆迁人（包括原告）进行了安置并将征地补偿款等支付给原告所在村民委员会，由村集体经济组织负责分配。三、原告的起诉已经超过起诉期限。根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告诉公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。三门峡市商务中心区建设从2011年10月1日起已经开始实施（调查摸底），2012年3月30日陕州区张湾乡人民政府制定了实施细则并陆续与被拆迁人签订了《拆迁安置补偿协议》，被拆迁人已经妥善得到安置，然而原告于2018年8月才提起诉讼明显已经超过诉讼期限。综上所述，原告的诉讼请求已经超过起诉期限，且没有事实和法律依据，请求人民法院驳回原告对三门峡市陕州区人民政府的诉讼请求。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府辩称：原告对答辩人的起诉，于法无据，依法应驳回其对答辩人的起诉。一、答辩人被告主体资格不适格，依法应驳回原告对答辩人的起诉。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。结合本案，答辩人不是涉案拆迁房屋的征收主体，依法应驳回原告对答辩人的起诉。二、本案原告对答辩人的起诉，已构成重复起诉。2019年3月，河南省高级人民法院关于答辩人与原告要求履行法定职责上诉一案的裁定书中已就“张湾乡人民政府应否承担补偿责任的问题”明确阐明，现该裁定早已生效，已具法律效力，而原告又再次以同样事实和理由对答辩人提起同样的诉讼请求，答辩人认为原告对答辩人构成了重复起诉。原告向本院提交了五组证据：第一组证据：1、原告身份证；2、独生子女父母光荣证。拟证明：原告为关沟村村民，系领取独生子女父母光荣证家庭，具有享受优惠政策的资格。第二组证据：3、焦作市中级人民法院裁定书；4、河南省高级人民法院裁定书；5、三门峡市人民政府【2011】三政80号文；6、三门峡市陕县张湾乡人民政府制定《陕县张湾乡人民政府关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题实施细则》；7、原告代理律师2019年4月8日给陕州区人民政府关于关沟村77户计划生育光荣户家庭要求落实《河南省人口与计划生育条例》第三十一条规定享受独生子女光荣户家庭优惠政策待遇的情况反映。拟证明：两被告是本案适格被告；二被告至今未执行《条例》第三十一条第一款第三项规定对原告作出“多分一人份”拆迁安置房及相关补偿的决定及第三组证据：8、被告在关沟村公开张榜公布的“关沟村拆迁安置编号”表；9、部分张湾乡关沟村两个以上子女家庭分拆迁安置房名单。拟证明：被告对关沟村村民实施拆迁安置房分配时，是按照子女数量对应分配相应数量的拆迁安置房。一个户型拆迁安置房含二百平方米住宅房、五十平方米的商业用房和车库。第四组证据：10、河南省人民政府土地管理文件豫政土[2012]620号；11、河南省人民政府土地管理文件豫政土[2013]268号；12、河南省人民政府土地管理文件豫政土[2013]269号；13、河南省人民政府土地管理文件豫政土[2013]270号；14、河南省人民政府土地管理文件豫政土[2013]1355号；15、河南省人民政府土地管理文件豫政土[2013]1356号；16、河南省人民政府文件豫政[2013]11号；17、商务中心区拟挂牌出让007-194-01-01等七宗地示意图；拟证明：原告所在关沟村土地已被征收；被告陕州区人民政府是关沟村土地征收实施主体；被告陕州区人民政府负有相应的补偿安置职责，根据河南省人民政府文件豫政[2013]11号关沟村被征土地安置补偿费每亩地62000元；关沟村被征土地由政府挂牌出让用于商业目的。第五组证据：18、2012年1月11日包括原告在内关沟村独生子女光荣户家庭向被告张湾乡人民政府反映要求落实《河南省人口与计划生育条例》第三十七条第一款第三项规定，对原告独生子女光荣户家庭作出“多分一人份”安置房的待遇问题。19、2013年6月27日关沟村独生子女光荣户家庭向被告反映要求落实独生子女待遇问题，张湾乡人民政府2013年7月18日经复查后给原告代表人的答复：原告诉求超出县乡政府处理权限，独生子女户可以享受成本价购买100平方米住房一套。20、2013年9月12日陕县张湾乡人民政府对原告等人反映的要求落实独生子女待遇问题。21、2013年11月21日陕县人民政府信访事项复查委员会决定由陕县张湾乡人民政府妥善处理信访人反映的问题。22、2014年5月13日陕县人民政府信访事项复查委员会对原告等反映的要求落实独生子女待遇问题的复查答复不予支持。23、2014年6月9日陕县人民政府信访事项复查委员会对原告等反映的要求落实独生子女待遇问题的复查答复维持张湾乡人民政府意见。24、2014年7月25日，陕县人民政府信访事项复查委员对原告等人不服张湾乡人民支付的处理意见提出复查，给原告等人的答复维持张湾乡人民政府意见。25、2014年7月31日三门峡市人民政府告知原告代表2014年7月30日退办陕县人民政府由陕县人民政府重新处理。26、2014年9月12日陕县人民政府信访事项复查委员会答复对原告等人的诉求不予支持。27、2014年12月17日三门峡市人民政府告知原告代表2014年12月16日退办陕县人民政府，让到陕县人民政府信访事项复查委员会问询重新办理结果。28、2017年8月14日包括原告在内关沟村独生子女光荣户家庭101人向被告反映要求落实独生子女待遇问题。29、2018年5月8日，杨金方、韩转文、殷义川等代表101人继续向河南省人民政府省长陈润儿邮寄申请书反映独生子女光荣户待遇问题。拟证明：2012年1月11日包括原告在内的关沟村77户独生子女光荣户家庭在得知土地征收及拆迁安置方案后，曾到张湾乡人民政府反映情况。张湾乡人民政府作出答复后，原告等不服，继续向有关部门反映，张湾乡人民政府2018年6月6日答复不再受理，从而引发该诉讼。经庭审质证，被告三门峡市陕州区人民政府对原告提交的证据发表质证意见如下：第一组证据真实性无异议。第二组证据真实性无异议，但对其证明目的有异议。对第三组证据的关联性有异议。第三组证据中拆迁补偿款的依据是三门峡市政府下发的三政【2011】80号文件，陕州区人民政府是根据市里面的文件来执行的，只是一个执行者。对第四组证据，认为该组证据不能证明陕州区人民政府就应当对原告作出多分一人份的证明目的，且土地补偿款已经发放到关沟村村民委员会。第五组证据，被告认为信访不是法定的起诉期限中断的一个事由，且根据相关法律规定，行政诉讼法的起诉期限不存在中止、中断、延长的事由。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府对原告提交证据的质证意见与被告三门峡市陕州区人民政府的质证意见一致。被告三门峡市陕州区人民政府向本院提交了三组证据：第一组证据：1、《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》（三政【2011】80号文）；2、《陕县张湾乡人民政府关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题的实施细则》；3、河南省人民政府关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复（豫政土【2013】268号）；4、河南省人民政府关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复（豫政土【2013】269号）；5、河南省人民代表大会常务委员会关于修改《河南省人口与计划生育条例》的决定；6、《河南省人口与计划生育条例》（2011版）。该组证据拟证明：第一、三政【2011】80号文制定和实施在《河南省人口与计划生育条例》修改之前，三门峡市陕州区人民政府是贯彻和执行三门峡市人民政府的文件精神和意见，三门峡市陕州区张湾乡人民政府制定的实施细则没有违反当时的法律、法规；第二、三政【2011】80号文的规定是以户为单位进行分配的，而《河南省人口与计划生育条例》第三十一条是“按人分配”的，两者适用的条件不同，原告在以户为单位得到安置补偿的情况下，再要求“按人分配”的方式要求多补偿没有法律依据。第三、《河南省人口与计划生育条例》第三条规定，各级人民政府必须加强对人口与计划生育工作的领导，负责本条例的贯彻实施。人民政府是条例的贯彻实施主体，不是义务主体。第二组证据：1、中心商务搬迁安置审批表壹份；2、陕县张湾乡关沟村安置房中请审核表壹份；3、关沟村拆迁安置补偿结算清单壹份；4、三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议壹份；5、河南省行政事业单位资金往来结算票据伍份。该组证据拟证明：第一、原告已经按照三政【2011】80号文的规定签订了《拆迁安置补偿协议》，领取了拆迁安置补偿的各项费用。第二、在实际安置补偿过程中也是按照三政【2011】80号文以户为单位进行的安置补偿，并不是“按人分配”；第三、拆迁的土地补偿款已经支付给原告所在村民委员会，并由村集体经济组织负责分配。第三组证据：1、关沟村村民委员会会议记录柒份；2、关沟村2019年春节独生子女户发放物品明细壹份；3、关沟村独生子女户用水补助发放明细壹份；4、关沟村回迁独生子女户发放生活困难补助款明细壹份；5、关沟村一组至五组独生子女门面房补助、补偿、分红明细各壹份。该组证据证明：原告作为独生子家庭一直享受相应的优惠政策，在拆迁安置补偿之后所在集体经济组织还以发放物品、补助、补偿等多种方式给予其优惠待遇。原告对被告三门峡市陕州区人民政府提供的证据发表质证意见如下：对陕州区人民政府所举的第一组的真实性没有异议，但对其证明的案件事实和目的有异议。一、《条例》公布时间是2011年11月25日，张湾乡人民政府公布制定的《实施细则》时间是2012年的3月30日，张湾乡政府制定的《实施细则》是在计划生育条例公布实施之后。二、陕州区人民政府征地是在2012年6月1日之后开始，区政府至今没有制定与《条例》规定相对应的政策，其证明区政府对土地征收补偿合法的证明目的不能成立。三、不存在陕州区政府在证明目的中所说原告在以户为单位得到安置补偿的情况下再要求以人分配的方式要求多补偿的情况。四、省政府征地批复文件等证据均证明两被告就是本案关沟村拆迁安置、土地征收的实施主体。对第二组证据、第三组证据，原告有异议。一是被告违反《行政诉讼法》第35条的规定，向第三人收集证据，收集证据行为违法。区政府所举证据将2019年春节独生子女发放物品清单递交法庭，原告认为该行为属于违法收集。二是上述证据证明不了证明不了区政府履行了职责。三是区政府向法庭递交的拆迁安置补偿协议并没有给原告，该拆迁安置补偿协议中没有涉及到《条例》第三十一条的奖励，与本案诉求没有关系。四是对其证明目的提出异议。原告有充分的证据能够证明被告所称的以户为单位进行安置补偿，实际就是以子女的多少为依据。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府对三门峡市陕州区人民政府提交的证据没有异议。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府向本院提交了一组证据：1、焦作市中级人民法院行政裁定书一份；2、河南省高级人民法院行政裁定书一份。该组证据拟证明：1、本案原告曾基于同一事实和理由，向焦作市中级人民法院对张湾乡人民政府提起行政诉讼，后经两级法院依法审理裁定驳回原告的起诉，现该裁定书已生效。本次原告对张湾乡人民政府的起诉构成重复起诉。2、河南省高级人民法院作出的裁定中就涉案拆迁项目陕州区张湾乡人民政府对原告依法不负有“多分一人份”的补偿的认定。原告对被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府提交的证据发表质证意见如下：对这两份法律文书真实性没有异议，但对其想证明的内容和证明的目的有异议。焦作市中院的裁定和河南省高院的裁定，是以主体不合法作出的裁定，并不是裁定驳回了原告“多分一人份”的要求。原告在诉状中已经谈到了张湾乡人民政府在本案中的法律地位，不存在重复起诉问题。被告三门峡市陕州区人民政府对三门峡市陕州区张湾乡人民政府提交的证据没有异议。本院认为原被告双方提交的证据均客观真实，与案件事实有关联，可作为定案依据，本院予以采信。本院经审理查明：2011年11月6日，三门峡市人民政府出台《关于加快商务中心区项目建设的实施意见》三政【2011】79号文件，该文件载明：商务中心区范围内土地实施统一征用、统一开发、统一出让、统一管理，有关县（区）政府负责土地拆迁、住户安置和土地征用。同日，三门峡市人民政府出台《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》三政【2011】80号文件，对拆迁安置政策主要规定如下：1、安置对象为户口在本村（含在校大中专学生、服役士兵、“两劳”人员）有宅基地且有责任田的被拆迁户。2、一户村民有多处宅基地的，按1处宅基地予以安置，3、原籍在本村，有宅基地无责任田的，原则安置100㎡（建筑面积）的安置房。…….5、按照分户标准，达到分户条件的没有分过宅基地的村民，可按成本价购买1套100㎡（建筑面积）以内的安置房……。2012年3月30日陕州区张湾乡人民政府制定了《关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题的实施细则》。其中关于安置补偿标准的主要内容如下：。二、安置的对象:安置对象为户口在本村(含在校或毕业未就业的大中专学生、服役士兵、“两劳”人员)有宅基地且有责任田的被拆迁户。三、房屋置换办法:根据《三门峡市人民政府关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》(三政【2011】80号)规定：(一)一户村民有多处宅基地的，按一处宅基地予以安置，其余的按三政[2010]47号进行补偿；…….(四)截止2012年12月31日前年满16周岁的被拆迁户，达到分户条件的。(五)户口在2011年11月6日以后迁入的不予认定。……七、生活保障问题:…第四、中心商务区为村集体提供的门面房收入用于物业管理、社区公共设施维修及村民福利等。……十六、关于宅基地认定办法:……(二)2004年以来，我县被纳入三门峡市城市规划，停止审批宅基地，造成许多达到分户标准的农户没有申请到宅基地，同时造成部分已建成的房屋没有合法的宅基地手续。在尊重现实的基础上，视情况认定……。2012年6月1日河南省人民政府作出《关于陕县2012年度第一批调整乡镇建设征收土地区位的批复》豫政土【2012】620号文件，同意征收原告所在的关沟村20.6305公顷土地作为乡镇建设用地。2013年3月18日河南省人民政府作出三份批复，分别为《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】268号文件，同意征收关沟村5.3725公顷土地作为乡镇建设用地；《关于陕县2012年度第五批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】269号文件，同意陕县征收原告所在的关沟村10.9758公顷土地作为乡镇建设用地；《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】270号文件。2013年12月19日河南省人民政府作出《关于陕县2013年度第一批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】1355号文件、《关于陕县2013年度第二批乡镇建设征收土地的批复》豫政土【2013】1356号文件，分别同意征收关沟村土地37.9883公顷、21.9295公顷作为乡镇建设用地。三门峡市人民政府收到河南省人民政府的批复后作出《关于陕县2012年度第一批乡镇建设征收土地的批复》三政土【2013】35号、《关于陕县2012年度第四批乡镇建设征收土地的批复》三政土【2013】37号文件，同意陕县征收关沟村在内的土地作为乡镇建设用地，同时要求陕县人民政府按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》调整后的征地区片综合地价标准落实核减面积后的征地补偿安置方案。原告于2012年9月11日陆续签订了《陕县张湾乡关沟村安置房申请审批表》、《关沟村拆迁安置补偿结算清单》、《三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议》。原告系河南省三门峡市陕州区张湾乡关沟村村民，持有《独生子女父母光荣证》。原告作为独生子女家庭，认为在关沟村征地安置补偿中未按照《河南省人口与计划生育条例》第三十一条第一款第（三）项的规定，对包括原告在内的独生子女父母光荣证家庭在拆迁安置和征地补偿中作出“多分一人份”的规定。为此，原告以个人、联名等形式曾向乡、县、市、省各级政府、信访部门反映情况，均没有得到解决。2018年12月份原告诉三门峡市人民政府、三门峡市陕州区张湾乡人民政府履行法定职责一案，焦作市中级人民法院作出（2018）豫08行初168号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告向河南省高级人民法院提起上诉，2019年3月份河南省高级人民法院作出（2019）豫行终480号行政裁定书，驳回原告上诉，维持一审裁定。上述裁定发生法律效力后，原告的代理律师于2019年4月9日向被告陕州区人民政府书面报告，希望被告主动履行法定职责，至今没有回应。原告向本院提起本案诉讼。本案经合议庭评议并报本院审判委员会讨论后认为，起诉行政机关不履行行政行为，该行政行为的履行必须是行政机关的法定职责。因此，本案主要争议焦点在原告的诉求是否为被告必须履行的法定职责。（一）关于原告诉求是否为被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府法定职责的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。市、县人民政府代表国家组织实施土地征收，对被征收人进行安置补偿也系其应当履行的义务。因此，本案实施征收土地行为的主体应当是被告三门峡市陕州区人民政府。被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府虽然参与了拆迁、签订安置补偿协议等具体工作，作出了相应的事实行为，但该行为应视为受三门峡市陕州区人民政府的委托从事具体的拆迁安置补偿事宜，其法律后果应当由三门峡市陕州区人民政府承担。原告向被告三门峡市陕州区张湾乡人民政府的主张，于法无据，本院不予支持。（二）关于原告诉求是否为被告三门峡市陕州区人民政府法定职责的问题。《河南省人口与计划生育条例》第三十一条规定：凡领取《独生子女父母光荣证》的，凭证享受下列待遇：……（三）农村在调整责任田时，对独生子女父母每人按二人（份）分给；按人分配城镇拆迁安置、移民搬迁安置、新农村建设安置、集体经济收入、集体福利、征地补偿等经济利益时，独生子女家庭多分一人份；在招收乡（镇）、村集体企业事业职工及农业经济发展、贷款、扶贫、救灾等方面给予优先照顾……。该条例明确规定按人分配上述经济利益时独生子女家庭“多分一人份”，因此对采用按人分配上述经济利益的行政机关及其他组织而言是其必须履行的法定义务，但该规定并未限定行政机关及其他组织分配拆迁安置、征地补偿等经济利益时必须实行按人分配，不得采用其他分配方式。第一，关于原告主张被告三门峡市陕州区人民政府作出“多分一人份”安置房的补偿决定问题。根据三门峡市人民政府《关于商务中心区土地征用和社区建设工作的实施意见》三政[2011]80号文件第五项关于拆迁安置政策的规定以及陕县张湾乡人民政府《关于三门峡市中心商务区张湾乡区域范围内建设拆迁安置补偿有关问题的实施细则》关于安置的对象、房屋置换办法、安置房屋的面积、关于宅基地认定办法等内容，政府在拆迁安置时对安置房的分配主要结合宅基地、户口、责任田、年龄等要素，以宅基地为主，参考其他要素，实行按户分配；达到分户条件没有分过宅基地的村民（截止2011年12月31日前年满16周岁）按照460元每平方可以购买250平方的房屋，享受过渡期安置房。上述文件虽然对分户的资格并没有进一步明确，但亦受年龄和截止日期两个因素限制，不能从根本上否认上述文件对安置房的分配系按户分配的性质，原告诉称被告实际是按照“多一子女多一户”的标准进行分配，其提交的“张湾乡关沟村两个以上子女家庭分拆迁安置房名单”并不能完全让本院达到足以认定安置房是按照“多一子女多一户”进行分配的程度，根据现有证据不能认定对安置房的分配实质上系按人平均分配。在实际分配过程中存在的个别不按照上述文件要求进行安置房分配的违法违纪行为，原告可向有关部门反映。由于行政事项的广泛性和复杂性，在拆迁安置过程中对安置房如何分配和采用何种分配方式，行政机关在职权范围内享有一定程度的自由裁量权，本案被告三门峡市陕州区人民政府根据当地实际情况对安置房实行按户分配，对达到分户条件没有分过宅基地的村民作为一户分配并不违反法律规定，且原告与被告就安置房等事宜已签订了陕县张湾乡关沟村安置房申请审核表、关沟村拆迁安置补偿结算清单、三门峡市中心商务区建设农村改造拆迁安置补偿协议。第二，关于原告主张被告三门峡市陕州区人民政府在关沟村征地补偿中对原告作出“多分一人份”的补偿决定问题。承包地征收补偿费用主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补助费归地上附着物及青苗的所有者所有；安置补助费因安置方式不同支付的对象和方式亦不同。承包地被征收主要涉及两个层次的法律关系，国家和集体土地所有权人之间的关系属于公法上的关系，集体土地所有权人和土地承包经营权人之间属于平等民事主体之间的关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四项之规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，属于涉及农村土地承包的民事纠纷，应当作为民事案件予以受理。该解释第二十二条第一款规定“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持”；该解释第二十三条规定“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持”；该解释第二十四条规定“农村集体经济组织或村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”。根据上述规定，当事人就承包地征收补偿费用分配纠纷提起行政诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。土地补偿费的分配行为，属于村集体经济组织行使自治权的行为，不属于行政行为。结合本案，原告诉求在征地补偿中“多分一人份”，并没有向本院进一步明确主张对哪一部分费用“多分一人份”，且地上附着物、青苗的补偿费以及安置补助费根据补偿的主体，不存在“多分一人份”的基础，土地补偿费系该村集体经济组织在制定土地补偿费分配方案时予以考虑事项，责任主体为村集体经济组织成员，并非被告三门峡市陕州区人民政府的职责范围。根据被告三门峡市陕州区人民政府提供的证据，本案征地补偿费用已经支付给原告所在村集体经济组织。因此，原告要求被告三门峡市陕州区人民政府在关沟村征地补偿中对原告作出“多分一人份”的补偿决定，即按原告多一个子女标准给予补偿，无事实和法律依据，本院不予支持。综上分析，原告积极响应国家计划生育政策只生育了一个子女，依法有权享受国家法律、法规、政策给予独生子女家庭的优待。但原告起诉请求依据的《河南省人口与计划生育条例》第三十一条的规定不适用本案情形，其要求被告三门峡市陕州区人民政府、三门峡市陕州区张湾乡人民政府依据该规定作出“多分一人份”安置房及在征地补偿中对原告作出“多分一人份”的补偿决定，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨拴强、石苏仙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨拴强、石苏仙负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  申宇航审判员  张军保审判员  肖爱祥二〇一九年六月二十八日法官助理茹雅宾书记员申卓玺