安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终71号 上诉人（一审原告）：汪家彬，男，1967年9月17日出生，汉族，住安徽省泾县。 委托代理人：赵金波，安徽征帆律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：泾县蔡村镇人民政府，住所地安徽省泾县蔡村镇街道。 法定代表人：邵鹏，镇长。 出庭应诉负责人：汪宗芳，该镇人民武装部部长。 委托代理人：汪雨顺，泾县司法局蔡村司法所所长。 委托代理人：曹静，安徽泾川律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：泾县人民政府，住所地安徽省泾县泾川镇谢园路。 法定代表人：施怀中，县长。 委托代理人：王阳，该县政府办公室工作人员。 委托代理人：吴梦勤，安徽泾川律师事务所律师。 一审第三人：汪国良，男，1949年10月29日出生，汉族，住安徽省泾县。 委托代理人：胡厚毅，安徽桃潭律师事务所律师。 上诉人汪家彬因诉被上诉人泾县蔡村镇人民政府（以下简称“蔡村镇政府”）、泾县人民政府（以下简称“泾县政府”）土地行政裁决及行政复议一案，不服安徽省泾县人民法院（2018）皖1823行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年6月27日公开开庭进行了审理。上诉人汪家彬及其委托代理人赵金波，被上诉人蔡村镇政府人武部部长汪宗芳及委托代理人汪雨顺、曹静，被上诉人泾县政府的委托代理人王阳、吴梦勤，一审第三人汪国良及其委托代理人胡厚毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 汪家彬向一审法院起诉称，其与汪国良同系蔡村镇月亮湾村汪村组村民。2016年以来，其与汪国良因某地块的权属问题发生纠纷，经多部门调解未果。2017年6月5日，蔡村镇政府对其二人的纠纷作出蔡政〔2017〕73号《关于月亮湾村汪村组汪家宏、汪国良自留地权属纠纷的处理决定》。2017年10月9日，泾县政府作出泾政复决字〔2017〕4号行政复议决定，撤销了蔡政〔2017〕73号决定。2018年6月6日，蔡村镇政府作出蔡政〔2018〕85号《关于对泾县××村镇月亮××村汪村组汪国良、汪家彬争议自留地的承包经营权归属认定的决定》（以下简称“〔2018〕85号《决定》”），认定争议地块权属汪国良。其对该决定不服，向泾县政府申请行政复议。泾县政府于2018年10月30日作出泾政复决字〔2018〕14号行政复议决定（以下简称“〔2018〕14号复议决定”），决定维持〔2018〕85号《决定》。其认为蔡村镇政府及泾县政府认定案涉土地的承包经营权归汪国良，错误，理由如下：1.认定争议地块属自留地，错误；2.在汪国良未能提供权属凭证的情况下，仅凭村民组长汪建红组织召开的内容不确定的村民户代表会议记录，认定土地的性质及归属，实属武断；3.其与弟弟汪家宏从未承认过在“三定”时期村集体将案涉土地分给汪国良；4.1989年7月，案涉土地被特大洪水冲毁，无人管理，其全家联合邻居汪国光，历时数月用毛竹、石头、木桩修筑了数个拦水坝，将河水支走，且在河滩栽种了枫杨树、毛竹，经过三十多年的管护，案涉土地才有了今天的模样。蔡村镇政府以案涉土地上生长的枫杨树大小不一，呈不规则状，看不出有人为经营管护的痕迹，而否认其几十年来对案涉土地的管理，错误；5.案涉土地即便原本属汪国良承包经营，但因汪国良撂荒土地多年，村集体应当依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第三款之规定终止承包合同，收回案涉土地。请求:1.撤销蔡村镇政府作出的〔2018〕85号《决定》;2.撤销泾县政府作出的〔2018〕14号复议决定。 一审法院审理查明：2016年12月13日，汪国良向蔡村镇政府反映汪家彬之弟汪家宏用河石填平自家的自留地，欲将土地占为己有。随后，蔡村镇政府展开调查，但经数次调解未果。2017年4月21日，蔡村镇政府作出《关于月亮湾村汪村组汪家宏、汪国良自留地权属问题的请示》，请示泾县农委：1.案涉农村自留地权属纠纷可否作为农村土地承包经营纠纷案件处理，在当事人协商或调解不成后，通过仲裁途径予以解决；2.如果该自留地权属纠纷不属于农村土地承包经营纠纷，可否对自留地权属问题确认流程进行指导。2017年5月5日，泾县农委作出答复：1.农村自留地没有纳入农村土地承包经营范围，因此农村自留地使用权争议不适用农村土地承包经营权纠纷仲裁；2.《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”2017年6月5日，蔡村镇政府作出蔡政〔2017〕73号《关于月亮湾村汪村组汪家宏、汪国良自留地权属纠纷的处理决定》，认定争议自留地权属归汪国良所有。，汪家宏针对前述决定向泾县政府申请行政复议。2017年10月9日，泾县政府作出泾政复决字〔2017〕4号行政复议决定，认为：根据蔡村镇政府提供的走访调查相关材料和汪国良提供的证明材料，权属争议土地是“三定”时期分给汪国良户的自留地，汪国良享有土地使用权（经营权），蔡村镇政府认定争议地块属汪国良所有，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款、第八条第二款和第九条之规定，属内容明显不当。另外，该土地权属争议的双方应为汪国良和汪家彬，蔡村镇政府认定汪家宏与汪国良之间存在土地权属纠纷，属主要事实认定不清，决定撤销蔡村镇政府的上述决定。2018年6月6日，蔡村镇政府作出〔2018〕85号《决定》，认定：1.月亮湾村汪村村民组户代表会议70%以上户代表认为承包经营权应为汪国良所有。汪村村民组“三定”时期人口共八十余户，2017年1月17日，时任村民组长汪建红组织召开的村民组户代表会，有32名代表参加，会议认为该块土地是“三定”时期分给汪国良户，因水毁无法正常经营，但是水毁前汪国良还种过菜，水毁后没有人对该块土地进行经营管护，承包经营权应该还是属于汪国良户，会议通过举手表决的形式通过。因外出务工人员较多，在腊月返乡后汪国良找到未参加会议的另36户代表在会议记录上补签字按手印；2.通过走访调查，该镇了解到该争议地块是在“三定”时期承包给汪国良户的自留地，因水毁无法正常经营，上面生长的枫杨树都是自然生长，不存在人为种植的情况，以前对这样的土地没人重视，也没有人对该块土地进行管护，从此块自留地现状来看，上面生长的枫杨树大小不一，呈不规则状，看不出该争议地块有人为经营管护的痕迹，因此，认定位于泾县××村镇月亮××村汪村组汪家彬住宅与河道之间的一块自留地的承包经营权归属于汪国良。汪家彬不服该决定，向泾县政府提起行政复议。2018年10月30日，泾县政府作出〔2018〕14号复议决定，认为：1.蔡村镇政府有权处理案涉土地权属纠纷；2.根据蔡村镇政府提供的走访调查相关材料和汪国良提供的证明材料，权属争议土地是“三定”时期分给汪国良户的自留地，汪国良享有土地使用权（经营权），决定维持〔2018〕85号《决定》。2018年11月1日、11月7日，泾县政府分别向汪家彬和蔡村镇政府送达了复议决定书。汪家彬不服该复议决定，提起本案行政诉讼。 一审法院审理认为:根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，蔡村镇政府有权处理案涉土地使用权争议。自留地是农村集体经济组织分配给其成员长期使用的土地，蔡村镇政府根据其调查走访查明的事实，并结合当地历史和现实情况，作出〔2018〕85号《决定》，认定争议土地使用权归属于汪国良，并无不当。泾县政府复议决定维持〔2018〕85号《决定》，亦无不当。汪家彬无有效证据证明其对争议土地进行了多年的管护，即使该主张成立，也不能证明其对争议土地当然享有使用权。汪家彬关于争议地块非自留地，且即便原本属汪国良承包经营，但因撂荒多年无人经营，村集体应当终止承包合同，收回争议土地的意见，因与事实不符且无法律依据，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回汪家彬的诉讼请求。案件受理费50元，由汪家彬负担。 汪家彬不服上述行政判决，向本院提起上诉称：1.依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，村民代表会议是为可能涉及全体成员利益的事项而召开，而案涉纠纷系两户之间的土地使用权排除妨害之纠纷，为民事纠纷，故采用村民代表会议的方式对该纠纷进行表决，不合法，且未通知汪家彬参加会议。事后经了解，很多在家的村民也不知晓该会议，故即使会议确已召开，因未出席会议人数远多于出席人数，在人数上也不符合法律规定。综上，案涉村民代表会议记录不能作为认定案涉相关事实的有效证据。2.其一审所举照片和证人证言可以证明争议地块上有其栽种的毛竹和树木，即争议地块在汪国良弃种后，其已管护多年。蔡村镇政府仅凭地上生长的树木大小不一，就推断该树木系自然生长，错误。3.虽然争议地块曾经是汪国良户的自留地，但此地块在1989年被洪水冲毁，洪水过后成为了河滩，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，河滩应为国有，蔡村镇政府无权确权，更不存在耕地经营权。4.泾县农委在答复中明确指出“农村自留地没有纳入农村承包经营范围”，而蔡村镇政府却确认案涉自留地的承包经营权归属于汪国良，显然与前述答复相悖。请求：1.撤销一审判决；2.撤销蔡村镇政府作出的〔2018〕85号《决定》和泾县政府作出的〔2018〕14号复议决定。 蔡村镇政府辩称：1.案涉村民会议记录仅仅是核查土地权利人的相关情况，不属于《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条的调整范围，更不属于应当由村民会议或者村民代表会议表决通过的内容。因此，汪家彬提出的到会人数不合法等意见与该会议记录的合法性之间没有关联，同时，一审法院基于会议记录所证明的内容并结合其他证据，对案件事实予以综合认定，符合本案客观事实及法律规定。2.汪家彬对争议地块的原土地使用权人为汪国良并无异议，只是认为该地块于1989年被洪水毁为河滩，并主张此河滩为国有。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国物权法》的相关规定，滩涂可以为国有，也可以为集体所有，而且无论属于国有还是集体所有，汪家彬主张其对争议地块享有使用权，没有事实根据和法律依据。3.汪家彬对争议地块主张使用权的主要理由为其已“管护”多年，但“管护”不是取得土地使用权的法定事由。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 泾县政府辩称：同意蔡村镇政府的答辩意见。另补充：案涉争议为自留地的土地使用权争议，其在作出的〔2018〕14号复议决定书中已经明确此点。请求：驳回上诉，维持原判。 汪国良述称：1.案涉村民代表会议是对争议地块权利人的调查记录，并不是对村民组的相关事项进行讨论及决定，参会人员的多少以及汪家彬是否参会，均不影响该会议记录的有效性。2.汪家彬所举照片只能反映出争议地块上有树木，但不能证明此树木为其栽种。3.其从未放弃过该地块的使用权，只是在洪水之后因土壤流失了一部分致不能种植，因此土地闲置，无人管护，自然生长了现在的地上树木，直至2016年其准备垫土重新使用该地块时，遭到汪家彬户的阻碍。况且，即使其放弃该地块的使用权，也不代表汪家彬即取得争议地块的权利。请求：驳回上诉，维持原判。 蔡村镇政府一审中提交了以下证据和依据：1.蔡村镇政府的统一社会信用代码证复印件，拟证明蔡村镇政府的登记信息；2.汪国良《关于本人自留地的情况说明》、蔡村镇综治工作中心工作日志、综治工作中心受理事项登记簿、综治工作中心分流交办通知书各1份，拟证明汪国良向蔡村镇政府提出处理申请，蔡村镇政府予以受理并分流交办；3.第一次现场调解的照片、2017年1月5日的调解记录及照片、2017年4月24日的调解记录各1份，拟证明蔡村镇政府组织双方进行调解及各方的相关陈述；4.案涉地块卫星图及示意图1份（系蔡村镇政府〔2018〕85号文件附件1、2），拟证明案涉地块的图示情况；5.村民组户代表会议记录及签字确认材料各1份，拟证明该组村民对涉案事实的相关确认；6.蔡村镇月亮湾村村民委员会、汪村社区出具的证明各1份，拟证明当地基层组织对涉案事实的确认；7.2017年4月4日、2017年4月12日月亮湾村村民委员会出具的证明各1份，拟证明月亮湾村村委会对汪村组全部户数的确认；8.蔡村镇政府作出的蔡政〔2017〕51号《关于月亮湾村汪村组汪家宏、汪国良自留地权属问题的请示》及泾县农委的答复各1份，拟证明蔡村镇政府将相关涉案事实向县农委请示，县农委给予了答复；9.蔡村镇政府作出的蔡政〔2017〕73号《关于月亮湾村汪村组汪家宏、汪国良自留地权属纠纷的处理决定》、泾县政府《行政复议决定书》各1份，拟证明蔡村镇政府于2017年6月5日作出处理决定以及此决定被泾县政府撤销；10.2018年6月6日镇长办公会会议记录1份，拟证明蔡村镇政府接到泾县政府的复议决定后，召开了镇长办公会，讨论并重新作出了处理决定。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《安徽省土地权属争议处理条例》第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十五条、第三十六条。 泾县政府一审中提交了以下证据和依据：1.《行政复议案件立案登记审批表》1份，拟证明泾县政府于2018年9月7日受理了汪家彬的复议申请；2.《行政复议答复通知书》及送达回证各1份，拟证明泾县政府于2018年9月7日告知蔡村镇政府其受理了汪家彬的复议申请；3.《行政复议阅卷记录》1份，拟证明泾县政府于2018年9月18日向汪家彬送达了行政复议答复通知书及相关证据材料；4.《行政复议案件结案审批表》及泾政复决字〔2018〕14号《行政复议决定书》各1份、送达回证（复印件）2份，拟证明泾县政府于2018年10月30日作出行政复议决定，决定维持蔡政〔2018〕85号决定，并于2018年11月1日、11月7日向汪家彬及蔡村镇政府送达了复议决定书。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条。 汪国良一审中提交了以下证据：1.其身份证，拟证明其身份情况；2.2017年1月8日的村民组会议记录1份，拟证明村民组会议确认争议地块由汪国良经营；3.2018年11月29日对汪国成、汪国祥进行调查的笔录各1份，拟证明争议地块系汪国良家的自留地，汪国成还帮汪国良在争议地块上犁过地；4.现场照片5张（2019年1月6日拍摄），拟证明争议地块的现状，即枫杨树不在争议地块内，照片上车子旁边的2棵树在争议土地内，照片上显示的毛竹也不在争议地块内；5.证人秦某、汪某、施某的证言，拟证明争议地块系汪国良户经营。 上述证据均随案移送本院。 经审查，本院认为一审法院证据认定意见正确，关于汪家彬上诉所提出的“汪村村民组会议记录”不具有证据效力的问题，本院认为，该会议记录虽然从形式上体现出的是村民小组会议，但从会议的实质内容方面看，所涉议题并非依照有关法律规定应由村民小组会议讨论决定的事项，而仅是有关村民对争议地块原始使用情况及权属问题就其所了解的情况的陈述，故该“会议记录”可以作为认定案件相关事实的证据。同时，因不是法律意义上的村民小组会议，故到会人数的多少以及汪家彬是否参会的问题，均不影响该记录的证据效力。汪家彬关于该会议记录因不符合法定形式，不能作为有效证据的意见不能成立。 经对本案有效证据的审查，结合当事人庭审陈述，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 另查明：争议地块在1989年之前即为村民组分配给汪国良户的自留地。争议地块于1989年时因洪水流失了部分土壤致不能种植，由此，汪国良多年来未在该地块上种植作物。争议地块上现有树木若干，汪国良主张系自然生长，汪家彬主张系其种植。 本院认为：根据一审判决及双方当事人的诉辩情况，本案的争议焦点是：行政机关认定争议地块的使用权归汪国良所有，有无相应的事实根据和法律依据。 本案中，争议地块在1989年之前为村民组分配给汪国良户的自留地，汪家彬对此予以认可，但主张1989年的洪水将争议地块冲刷成了河滩，因河滩属于国家所有，由此导致汪国良在原地块上的使用权消灭，且因其多年来对争议地块实际进行了管护，从而取得了土地使用权。本院认为汪家彬的此项主张不能成立，理由如下：河滩地属于河道的行洪泄洪区域，因影响河道安全而被纳入河道管理范围内的土地，从而排除了村民的使用权，但是，此河滩地系指河体原始存在的河滩地，并非基于洪水等自然灾害而形成的河滩样貌地。结合本案，争议地块原为村民组分配给汪国良户的菜地，为自留地，不是河滩地，即使因1989年的洪水致土壤部分流失而呈现出河滩样貌，但其土地性质并不发生改变，汪国良户并不因此而丧失对原地块的土地使用权。即使汪家彬所主张的其对争议地块进行了管护的事实成立，该管护行为为民法中的无因管理行为，而非取得土地使用权的法定事由。 另外，需要指出的是，汪家彬与汪国良之间的争议系对自留地的土地使用权争议，因自留地未被纳入农村承包土地的范畴，故蔡村镇政府〔2018〕85号《决定》中表述为“自留地的承包经营权”，表述存在不当，但基于泾县政府的〔2018〕14号复议决定中已经明确“汪国良依法享有争议地块的土地使用权”，故前述表述不当对案涉争议的处理不产生实质性影响。 综上，蔡村镇政府作出的被诉土地行政裁决及泾县政府作出的行政复议决定均认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。汪家彬的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律及裁判结果正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汪家彬负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡少华 审判员  谢 贞 审判员  满先进 二〇一九年六月二十八日 书记员  余亚琴 附：本判决适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……