浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）浙04行初201号原告冯振福，男，1949年2月21日出生，汉族，住海宁市。原告冯皆，男，1986年8月22日出生，汉族，住海宁市。原告吕金兴，男，1964年11月27日出生，汉族，住海宁市。原告冯少杰，男，1970年11月25日出生，汉族，住海宁市。原告冯俊华，男，1977年12月28日出生，汉族，住海宁市。原告祁法根，男，1961年6月29日出生，汉族，住海宁市。原告祁金忠，男，1957年8月12日出生，汉族，住海宁市。原告祁金兴，男，1953年6月27日出生，汉族，住海宁市。原告祁惠彪，男，1970年3月1日出生，汉族，住海宁市。原告祁春明，男，1976年2月8日出生，汉族，住海宁市。原告祁峰明，男，1978年11月18日出生，汉族，住海宁市。原告祁其昌，男，1950年9月1日出生，汉族，住海宁市。原告祁金奎，男，1961年1月26日出生，汉族，住海宁市。原告褚利凤，女，1973年10月3日出生，汉族，住海宁市。原告祁建新，男，1975年6月1日出生，汉族，住海宁市。原告祁福兴，男，1948年1月21日出生，汉族，住海宁市。上述16位原告的委托诉讼代理人王乃龙，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路**。法定代表人曹国良，市长。委托诉讼代理人曹立杰，海宁市自然资源和规划局副局长。委托诉讼代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。原告祁金兴等16人不服被告海宁市人民政府作出的土地管理行政复议决定，于2018年9月26日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月18日、4月26日公开开庭审理了本案。16位原告及其委托诉讼代理人王乃龙，被告海宁市人民政府的委托诉讼代理人曹立杰、王维斌到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准同意延长审限六个月，现已审理终结。被告海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）于2018年9月4日对祁金兴等16人的复议申请作出海宁市人民政府行政复议决定书（海政复决字[2018]28号）（以下简称28号决定），海宁市政府查明，2012年8月23日，国土资源部作出《关于钱江通道及接线项目北接线段工程建设用地的批复》（国土资函[2012]706号），被告于2012年11月19日制作了《征收土地方案公告》（海征公[2012]第23号），同日海宁市国土资源局（以下简称国土局）作出《海宁市国土资源局征地补偿安置方案公告》（海土征公[2012]第23号），同年12月11日，海宁市人民政府批准国土局作出的《征地补偿安置方案》。截止2018年6月26日，涉案工程项目涉及的征地补偿费用已全部支付到村，所涉青苗及地上附着物补偿费除申请人中的祁建新一户经通知未领取外，其余申请人户均已领取，本案所有申请人均由本人或家庭成员因涉案工程项目参加被征地农民基本生活保障。2018年4月4日，申请人向国土局提出申请，称自己的承包土地遭到强推破坏，要求国土局对违法行为进行查处，并恢复原状。同年5月10日，国土局作出《关于的回复》，认为不存在违法强推行为。申请人对此不服，以国土局不履行查处职责为由，向海宁市政府申请行政复议，请求确认国土局不履行查处职责违法，并责令其依法履行查处职责。被告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条第一款和《浙江省实施办法》第三条第一款的规定，县级以上地方人民政府土地行政管理部门统一负责本行政区域内土地管理和监督工作，国土局作为海宁市土地行政主管部门，具有查处土地违法行为的法定职责。又根据《国土资源部关于印发》第十四条“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”的规定，本案涉案工程项目于2012年8月23日经国务院批准后，海宁市政府及国土局已于2012年11月19日作出征收土地与补偿安置方案，申请人提出的国土资函[2012]706号文件已自动失效的主张，没有事实与法律依据。国土局以书面形式将查处申请的调查结果告知了申请人，已保障了申请人投诉举报的合法权利，申请人主张被申请人未履行法定职责无事实依据，不予支持。另根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议实施条例》）第二十八条第一款第（二）项的规定：“行政复议申请符合申请人与具体行政行为有利害关系的，应当予以受理”，根据证据显示，涉案征地程序及补偿安置已经完成，申请人已经丧失了对原集体土地的合法使用权，与征地范围内的清障、清表及场地平整施工已不具有法律上的利害关系。被告根据《复议实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。16位原告起诉称，原告系海宁市周王庙镇上林村村民，在该村拥有承包土地和房屋。2018年4月初，原告承包地及其上生长多年的树木被强制毁损、推平，并且土地上被填埋废弃渣土，原告的房屋也面临强拆风险。原告于2018年4月4日向国土局提出查处申请，国土局于2018年5月10作出《关于的回复》，认为不存在违法强推行为。原告向被告提出行政复议申请，请求确认国土局对原告2018年4月4日提交的查处申请不履行查处行为违法，并责令国土局依法履行查处职责。被告作出28号决定，认为原告与被申请的行政行为没有利害关系，不符合受理条件驳回原告的行政复议申请，原告认为被告作出的28号决定实体、程序均违法，请求法院撤销被告作出28号决定，并责令被告重作复议决定。原告随诉状提交了证据：1.查处申请书；2.国土局2018年5月10日作出《关于的回复》；证明原告于2018年4月4日向国土局提出过查处申请，国土局对查处申请进行了回复的事实；3.原告承包地上生长多年的树木被强制损毁、推平、填埋废弃渣土照片2组13张以及当庭补充照片7张，证明土地被摧毁、树木被砍伐的事实；4.行政复议申请书；5.被告作出的28号决定，证据4－5证明原告向被告提出行政复议，被告作出了复议决定。6.听证审理申请书、阅卷申请书;7.申请书邮寄照片记录;8.申请书邮寄记录；证据6-8证明原告向被告提出过听证审理以及阅卷申请,被告已经收到。被告海宁市人民政府答辩称，被告作出的28号决定认定事实清楚，证据确实充分。有《国土资源部关于钱江通道及接线项目北接线段工程建设用地的批复》《海宁市人民政府征收土地方案公告》《海宁市国土资源局征地补偿安置方案公告》、公告照片、农村集体经济组织统一收据、青苗发放单、屋前屋后作物青苗补助领取单，购买失地保险人员名单，以及《查处申请书》《关于的回复》等证据证明。28号决定适用法律正确，处理结果合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告向法院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.行政复议受理通知书及送达回证；证据1-2证明祁金兴等17人2018年6月12日就国土局作出的《关于的回复》向被告提出行政复议申请，其中6人的申请已为海宁市人民政府另案受理；3.《行政复议申请材料补正通知书》及送达回证;4.行政复议撤回申请书;5.终止审理裁定书；证据3-5证明经通知补正材料后，金玉明申请撤回行政复议申请，并获得被告准许；6.行政复议答复通知书及送达回证;7.行政复议答复书;8.查处申请书;9.关于《查处申请书》的回复（5月10日）;10、国土资源部、浙江省国土资源厅、嘉兴市国土资源局关于钱江通道及接线工程项目北接线段工程建设用地批准文件;11、建设用地征地补偿安置方案公告及土地呈报材料“一书四方案”;12.海宁市人民政府征收土地方案公告、国土局征地补偿安置方案公告及照片;13.征地补偿安置协议;14.国有建设用地划拨决定书;15.钱江通道及接线工程项目示意图、周王庙镇土地利用总体规划图、征地红线图;16.上林村情况说明、土地征用意见书、青苗及地面附着物发放单据;17.情况说明、施工范围示意图;证据6-17证明经海宁市政府通知，国土局按时答复并提供相关证据材料；18.行政复议答复材料查阅通知书及送达回证，证明被告通知原告查阅国土局提交的行政复议答复和相关证据材料；19.行政复议决定延期通知书及送达回证，证明2018年8月7日，被告告知原告，因案情复杂决定延长行政复议限期30日；20.上林村7组购买具体失土保险人员名单、社会保险关系证明、上林村7组在册户籍名单,证明被告依职权调取了原告等被征地农户参加被征地农户社会保障的相关材料；21.28号决定书及送达回证，证明2018年9月4日被告作出被诉行政复议决定，并送达原告。法律依据：《复议实施条例》第二十八条。经庭审质证，原告对被告证据1、4、5、8、19无异议，对证据2、3、6、7、9、10、17、18、20、21真实性无异议，对证据2认为被告受理原告的申请超过法定期限。对证据3认为被告违法要求原告补正。对证据6认为被告送达国土局的时间违反了法定送达期限，属于程序违法。对证据7认为国土局没有履行查处的法定职责，答复不符合事实。对证据9认为国土局作出的回复不能证明其确实作出了调查，不具有合法性。对证据10认为国土资源部等部门的审批是2012年作出的，而本案所涉及土地征收实际在2018年，2012-2018年已有六年的时间，在批复后超过2年没有实施征收土地的，该批复自行失效，该批复现已无效，不能作为征收原告土地的法定依据。不能证明被告的证明目的。对证据11认为形成时间在2011年与本案不具有关联性，因征地批复超过两年时间，没有实际进行实施，征地批复无效，导致一书四方案不具有具体操作性，需要安置的劳动力人数与实际不符，是错误的。对证据12真实性、合法性、关联性均有异议，该公告未实际张贴，不能证明其合法性，与本案不具有关联性。对证据13认为征地补偿协议形成于2012年，与本案不具有关联性，本案征收的土地在2012年具有征地批复，而2012年的征地批复没有实际履行，而2018年进行的征地与该征地协议不具有关联性，与2018年破坏原告承包地上的附着物不具有关联性，不能证明被告的待证事实。对证据14合法性有异议，国土资源部的征地批复是2012年，被告2011年6月就作出了国有建设用地划拨决定违法;且该证据与本案不具有关联性，不能证明本案所涉集体土地是根据该国有建设用地划拨决定书所划拨的。对证据15认为钱江通道建设项目并不涉及上林村三组、四组的土地，对三组、四组人员进行安置违法，损害了原告的利益,被告并未对原告所在的七组进行安置。周王庙镇土地利用总体规划图与本案不具有关联性。钱江通道及接线工程项目示意图编制日期是2011年6月，但2011年当时未进行施工，该图不具有真实性，2011年无征地批复，未征收土地，该工程示意图与征地批复批准后的示意图是否一致，无法证明，与本案不具有关联性，不能证明被告的证明目的。对证据16三性有异议，情况说明虽然是上林村村委会制作，但是16户农民购买养老保险并非因为钱江通道占用土地而是因硖许公路占用土地，故不具有关联性。对土地征用意见书三性均有异议，签字不是本人所签，形成时间是2017年11月，2017年11月不存在任何批复和任何合法征地事实，所以不是对上林村的征地，与2012年的批复一样也与本案不具有关联性。青苗及地面附着物发放单据与本案不具有关联性，是否发放青苗费与平整土地不具有直接的关联性，且青苗费补偿标准按照2010年的标准不合法。证据17恰恰说明2018年5月2日砍伐树木、清障、平整土地是周王庙镇政府直接履行的行为，说明了周王庙镇政府在没有责令原告交出土地的情况下，破坏了原告承包地，不能证明被告的待证事实，也证明被告作出的28号决定违法。证据18证明被告送达超出了法定期限。被告对原告证据真实性无异议，对证据3的照片认为，被告认可钱江通道周王庙段确实在进行施工，对地上树木进行清理，但原告已领取了青苗补偿款，土地补偿款已发放到村，后续的推平清障与原告无关。在庭审中，原告提出被告提交的上林村农户因硖许公路建设得到相关安置与本案无关，被告主张，国土资源部批复的钱江通道及接线工程项目北接线段工程建设用地的批复中同意征收的海宁市集体土地中包含了硖许公路（含连接线硖周线4公里）所占的土地。由于在国土资源部、浙江省国土资源厅及嘉兴市国土资源局文件中均只描述了农用地转为建设用地的面积，故本院要求被告提交关于钱江通道及接线工程项目与硖许公路的关系的进一步材料。被告向本院提交了浙江省发展和改革委员会《省发改委关于钱江通道及接线工程项目核准批复的函》（浙发改函[2008]229号）和浙江省发展和改革委员会《关于钱江通道及接线项目北接线段工程初步设计批复的函》（浙发改设计[2009]191号）和钱江通道及接线工程（海宁段）土地勘测定界综合报告，证明硖周线4公里包含在国土资源部的批复内容中。原告质证认为，对省发改委文件的真实性无异议，但上述证据不能证明硖许公路包含在钱江通道及接线工程的审批中。勘测定界报告没有制作单位公章，该报告也未说明硖许公路包含在钱江通道及接线工程内。原告认为，钱江通道为南北走向，而硖许公路为东西走向，且两者相距甚远。原告为证明自己的主张，向法院提交了原告向嘉兴市生态环境海宁分局申请公开的硖许公路项目环境影响评价批复文件及申报材料、海宁市人力资源和社会保障局对原告的政府信息公开申请答复书以及上林村书记、海宁市周王庙镇政府工作人员周建忠的录音资料。被告对原告的证据的真实性无异议，但是认为硖许公路的环评项目材料只是证明该项目是否符合环保要求，不能证明原告的证明内容，至于海宁市人力资源和社会保障局的信息公开答复与本案无关，上林村书记以及政府工作人员的会议发言是对征迁政策的讲解说明，不能证明原告的主张。本院认为，原告除对被告提交的证据11－16的真实性有异议外，对其他证据的真实性没有异议。被告证据11－14是国土部门在农用地转为建设用地审批程序中向上呈报的材料，原告质证认为国土资源部2012年审批同意钱江通道及接线项目北接线段工程建设用地的批复由于被告在两年内未实施，该批复已经失效，这一主张原告未提交相应证据证明，故对被告证据11－14予以采信。对被告证据15－17的异议主要争议即原告认为对村民征地后的养老保险安置并非因为钱江通道及接线项目北接线段工程，而是硖许公路建设。这一争议，通过被告的进一步举证已经说明，浙江省发展和改革委员会（浙发改函[2008]229号）“经批准的钱江通道及接线项目北接线段工程，项目全长43.585公里,其中…互通连接线3段，总长14.2公里。…全线设骑塘枢纽互通、盐官西枢纽互通、齐贤枢纽互通3处，周王庙互通…益农互通5处，服务区1处，管理分中心1处（含隧道管理站），养护工区2处。”浙江省发展和改革委员会（浙发改设计[2009]191号）“…进入海宁市境内，跨沪杭铁路、规划的硖许一级公路及东西大道和杭浦高速公路后与钱江隧道相接，路线全长11.415公里。全线设枢纽互通2处、互通1处，……。周王庙互通连接线4公里。”上述内容与海宁市国土资源局上报的建设项目呈报材料“一书四方案”中关于钱江通道及接线工程项目北接线段工程项目批准文件和工程涉及批准文件栏的内容相印证，证明硖周线（斜桥镇斜西村至周王庙镇××）全长4公里，属于批准的钱江通道及接线工程项目北接线段工程建设用地范围。被告提交的证据证明了复议经过，钱江通道及接线工程项目北接线段工程的农用地转为建设用地的审批内容，国土局等相关部门组织实施征地安置补偿的内容，与本案具有关联性，予以采信。原告提交的与被告一致的证据，本院予以采信。原告提交的照片，被告认可系道路用地的平整、清障施工，予以采信。原告提交的政府信息公开申请的答复与本案无关，不予采信。道路工程环评报告与本案无关，不予采信。原告提交的音频资料予以采信。经审理查明，2018年4月4日，祁金兴等17人向国土局提出申请，称自己的承包土地遭到强推破坏，要求对违法行为进行查处并恢复原状。2018年5月10日，国土局作出回复称涉案工程项目用地所有征地程序及补偿安置已经落实到位，施工单位在征地范围内实施作业，不存在违法行为。祁金兴等17人（后其中一人撤回复议申请）于2018年6月12日向被告申请行政复议，要求确认国土局不履行查处职责违法。被告于2018年6月19日受理原告的复议申请并于同日向国土局发出行政复议案件答复通知书。被告于2018年8月7日告知复议当事人因案情复杂决定延长复议期限30日并于2018年9月4日作出28号决定（内容如前）并送达原告。另查明，原告均系海宁市周王庙镇上林村**村民。2012年8月23日，国土资源部作出《关于钱江通道及接线项目北接线段工程建设用地的批复》（国土资函[2012]706号），批准农用地转为建设用地129.4289公顷，其中海宁市91.9974公顷。经批准的钱江通道及接线项目北接线段工程，该项目全长43.585公里,其中江北接线段长11.4公里，互通连接线3段，总长14.2公里。全线设骑塘等枢纽互通3处，周王庙等互通5处，并设服务区、管理分中心，养护工区等。周王庙镇上林村部分集体土地在征收范围内。2010年8月18日，周王庙镇上林村经济合作社与海宁市统一征地办公室签订《征收（用）土地补偿安置协议》，在该协议中将钱江通道及接线工程项目北接线段工程称为钱江三通道，协议涉及上林村第3、4、7、8、9、10、12组的集体土地。本院认为，国土局作为海宁市土地行政主管部门，具有查处土地违法行为的法定职责。国土局在2018年4月收到原告要求对土地上违法行为进行查处的申请后，依法进行核实，并向原告作出书面回复，告知原告其所在村组的部分集体土地经国土资源部批准征收为国有建设用地，项目用地所有征地程序及补偿安置已经落实到位，施工单位在征地范围内实施推土作业符合法律规定，不存在违法行为。被告受理原告的复议申请后，审查了国土局提交的征地批准手续、征地补偿费用、青苗及地面附着物补偿费的发放单据、上林村7组购买保险人员名单、上林村7组在册户籍名单等材料后，认为原告主张国土局未履行法定职责无事实依据，并认为原告与征地范围内的清障、清表及场地平整施工已不具有法律上的利害关系具有事实证据。原告认为土地补偿费未足额发放以及上林村其他组的农户占用第7组的征地利益等问题，系在征地补偿安置具体实施工作中，原告对征地补偿费用在集体经济组织内如何分配、人员按何种标准安置持有异议，但不能否定被征收的集体土地已经转为建设用地的事实。原告对补偿标准或者对参加被征地农民基本生活保障的名额有异议，应依据相关法律规定另行主张权利，而不能以上述争议未解决而认为国土局未履行法定职责。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，将延长复议期限的情况告知申请人和被申请人，程序合法。原告认为被告延期违法的主张无法律依据。《复议实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。因此，对复议案件的审查是否采取听证的方式应由复议机关决定，原告认为其提出听证申请，被告未予举行听证违法的主张无法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第四十条第二款的规定，原告关于被告超期受理原告复议申请以及超期向国土局送达答复通知书的主张于法无据，不予采信。至于原告认为该项目在2012年由国土资源部批准征收后数年内一直未对原告房屋征收，征收批复已经失去效力无事实依据，且该项目土地审批的合法性不属本案审查内容。综上，原告要求撤销28号决定，无事实和法律依据，不能成立，其诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告祁金兴等16人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告祁金兴等16人负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。审 判 长  许艳华审 判 员  孙 军人民陪审员  陆月英二〇一九年六月二十四日书 记 员  张琳嫣