江西省吉水县人民法院民 事 判 决 书（2018）赣0822民初460号原告：周顺民，男，1951年9月13日出生，汉族，住吉水县。委托诉讼代理人：江丽华，女，1956年3月16日出生，汉族，住址同上，与原告周顺民系夫妻关系。委托诉讼代理人：万德仁，江西吉宏律师事务所律师。被告：吉水县城市建设投资开发有限公司，住所地:吉水县城城西新村174号，统一社会信用代码9136082274850505XY。法定代表人：康安，总经理。委托诉讼代理人：曾力军，副总经理。委托诉讼代理人：艾华洲，风控部部长。委托诉讼代理人：胡国敏，江西秉志律师事务所律师。原告周顺民与被告吉水县城市建设投资开发有限公司（以下简称吉水城投公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2018年3月12日立案后，依法适用普通程序，分别于2018年5月24日、7月31日、10月18日与本院（2018）赣0822民初458、459号案件公开开庭进行了合并审理。原告周顺民参加了第二次庭审，其委托诉讼代理人江丽华、万德仁均到庭参加诉讼，被告吉水城投公司均有委托诉讼代理人参加诉讼。本案现已审理终结。原告周顺民向本院提出诉讼请求：1、判令被告依照协议约定在吉水县城吉阳安置小区内再安置一宗170㎡的土地给原告（多出的土地原告按[2006]138号文件补交土地款）；2、本案的诉讼费由被告承担。事实和理由：（一）基本事实因吉水县城北新区建设需要征地拆迁，被告作为吉水县人民政府下属的国有独资公司，具体负责城北新区规划区内房屋拆迁、安置、基础设施项目投资和建设及土地开发与经营工作。而原告当时是居住在规划区内（原龙华北大道380号），自建房的占地面积为110㎡，土地使用许可面积104.4㎡。2008年3月18日，原被告双方签订了《吉水县城北新区房屋拆迁（异地安置土地自建产权调换）补偿安置协议书》（以下简称《协议书》），约定将原告的房屋全部拆迁，被告按照1﹕1（即拆一补一）的安置比例安置了一宗土地给原告自建房屋。在丈量土地时，原告提出对房屋旁边2米宽、27.75米长的巷道共计55.5平方米的土地面积拥有产权，但被告拒绝算入安置面积。《协议书》第十一条还约定“要是调价，照样补偿”。该条款的具体意思表示当事双方约定，在新区的拆迁安置过程中，如他人的补助价格上扬，或者安置土地的比例大于1﹕1，则原告照样享受，一视同仁。之后，原告即依据《协议书》的约定搬迁，并自筹资金在吉阳路建了一幢房屋。原告在建完房屋之前，发现原先的老邻居周贵平和自己是同一批拆迁安置户，只有一幢面积不大的房屋，被告却安置给了他两宗土地、建了两幢房屋，明显是按1﹕2的比例对其进行了安置。原告深入了解后发现了多起按1﹕2进行安置的拆迁户。例如：居民黄炎生（黄燕生）明明只有103㎡出让性质的国有土地，却安置了两宗土地给黄炎生；居民黄松庆也只拆迁了180㎡的房屋和土地，也安置了两宗土地；居民罗润生家应拆迁的旧房位于“外滩壹号”对面，至今未拆除，被告却早已安置了两宗土地给其建房。还有居民周小刚、李志坚两户，都只拆迁了一幢房屋，被告却都分别安置了两宗土地给他们。类似按1﹕2进行安置的例子还有很多。另外，被告只安置原告174.6㎡，剩余的98㎡却未安置，仅按60元/㎡予以货币补偿，却未安置土地。导致原告未安置的土地面积达153.5平方米，而事实是有些拆迁户却未严格按照土地使用权和面积来安置，存在多安置的情况。特别是同样的拆迁户陈平文、刘卫华、郭紫文和潘异云四户明明不符合按1﹕1的异地安置条件，被告竟然上报县政府下发[2014]469号抄告单为他们办理《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，使得该四户在形式上符合异地安置条件。拆迁户杨建群也是由政府下发[2014]552号抄告单，使其按“拆一补二”获得安置。鉴于上述情况，原告从2014年10月开始，多次到被告处反映，并提出自己合理的要求，要求被告按照《协议书》第十一条的约定，参照黄炎生等拆迁户1﹕2的比例再安置一宗土地给原告。被告则以书面回复原告，极力否认、掩盖其对部分拆迁户按1﹕2进行安置的事实，对原告的合理要求均予拒绝。原告不得不多次向县市省甚至国家信访局反映情况，非但问题得不到解决，原告的家属还被公安机关行政拘留。经原告等人不停地举报，吉水县人民检察院于2017年初到文峰镇、土管等部门进行详细调查，初步查明黄松庆、黄炎生在拆迁安置中存在的种种问题。（二）理由1、《协议书》是原被告双方真实意思表示，其内容完全符合法律规定，因此对双方都具有法律约束力。《协议书》是双方在充分协商的基础上签订的，原告完全按照约定履行了自己搬迁的义务，被告当然也应当信守约定的义务。第十一条的约定，就是要求被告对任何拆迁户公平公正，一视同仁。而在实际拆迁安置的过程中，被告对原告的安置实行约定的1﹕1，面对其他拆迁户却按1﹕2予以安置。那么原告基于合同的约定，当然有权要求被告信守承诺，对自己再安置一宗土地。2、被告是县政府下属的国有独资企业法人，其行为具有很强的社会公信力。被告虽是一家企业，但其与拆迁户签署拆迁安置协议的行为，实际上是代表政府行为，具有很强的政府公信力。自古以来，老百姓对政府都抱有坚定的信赖，从而产生一种信赖利益。被告在和原告签订《协议书》时，承诺了要对原告一视同仁，甚至又专门出具书面承诺，这实际上是政府向拆迁户作出了承诺，对拆迁户而言是可以信赖的。因此，当被告对其他拆迁户按1﹕2进行安置时，原告完全有理有据也要求给予同等待遇。3、不管被告是基于何种目的对部分拆迁户按1﹕2进行安置，这也只能说是政府内部管理上的问题，对拆迁户而言，其作出的承诺就必须信守。更何况被告对一些明显不符合异地安置条件的拆迁户，或者一些拆迁户按“拆一补二”的标准进行了安置，上报政府下发抄告单，使这些拆迁户的安置符合政策。那么县政府下发的抄告单，就表明政府的拆迁安置政策发生了调整，出现了“拆一补二”的情形，那么原告就可以按照协议约定也主张“拆一补二”。尽管在原告等人的多次上访举报下，有关部门基本查清了被告为什么对部分拆迁户违法按1﹕2进行了安置，但其内部出现的错误，不能抹杀拆迁户对其的信赖，因此被告也必须按照《协议书》的约定对原告进行安置。综上所述，因原告基于合同约定的诉求通过信访等途经无法实现，原告特具状，请求法院依法查明事实，公正判决，支持诉请。被告吉水城投公司辩称：（一）本案属于行政案件处理范围，案件定性上为行政诉讼，不属于民事案件受理范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，被答辩人对政府对其位于新区规划区内的房屋进行征地拆迁及补偿决定不服，因而提起诉讼，在性质上属于行政协议，案件定性上为行政诉讼，不属于民事案件的受理范围。（二）本案的征地拆迁行为是严格按照吉办字[2006]138号《关于批转吉水县城北新区房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》的规定进行房屋拆迁补偿安置工作，但少部分协议书中，类似“如补偿安置政策或标准有调整，不因提前拆迁而影响”、“要是调整，照样补偿”的条款因超出了规定的授权范围，并不能在法律上产生效力。退一步讲，即使该条款有效，但政府目前为止还未出台相关调整补偿安置的标准或政策，不符合“要是调整，照样补偿”的要求。（三）按照法律的规定，在法定的诉讼时效期间届满之后，被答辩人行使请求权的，人民法院就不再予以保护。拆迁工作是2007年进行的，并且已经全部完成，被答辩人于2018年2月1日向吉水县人民法院提起诉讼，按照诉讼时效的规定，从案件发生之日起到起诉时，已经超过了法定诉讼时效。在法定诉讼时效期间届满之后，权利人行使请求权的，人民法院不再予以保护。综上所述，首先本案属于行政案件受理范围，被答辩人以民事纠纷为由提起民事诉讼，应予驳回；其次，少数工作人员违反规定与被答辩人签订的“要是调整，照样补偿”等无理条款超出授权范围，属于无效条款；最后，被答辩人在诉讼时效届满之后行使请求权，法院不再予以保护。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人没有争议的事实，本院确认如下：2006年11月24日，中共吉水县委办公室、吉水县人民政府办公室共同下发吉办字[2006]138号《关于批转吉水县城北新区房屋拆迁补偿安置实施方案的通知》（以下统称138号方案）。该方案与本案有关的主要内容有：（一）拆迁补偿安置方式实行货币补偿和产权调换，其中产权调换又分房屋产权调换和异地安置土地自建产权调换（以下简称异地安置）。（二）货币补偿标准按市场评估价进行补偿。（三）异地安置按被拆迁人主房占地面积1︰1置换（即拆一补一。被告在拆迁中主要是按土地使用许可面积置换）。如拆迁土地面积少于安置土地面积，则补交土地款；如多于安置面积，则补偿土地款等。异地安置被拆房屋地上建筑物补偿标准以吉水县府发[2006]4号《关于吉水县城区房屋拆迁补偿补助标准》的房屋重置价进行评估。被拆迁人住房占地面积超过安置标准地块面积60%以上可另选规划区内相应用途的一宗标准地块建房等。2007年8月29日，吉水县人民政府办公室下发吉水县府办[2007]198号《批转关于做好城北新区征地遗留问题处理工作实施意见的通知》，明确对已办理规划许可证、土地使用证两证的土地，可以进行货币补偿或异地安置；对未办理两证或还属集体土地的土地，不作异地安置，只进行货币补偿；对已办理土地使用权证未办理规划许可证的土地，不作异地安置，只能进行货币补偿。被告吉水城投公司成立于2003年4月11日，系由吉水县人民政府授权吉水县国有资产监督管理办公室履行出资人职责的国有独资公司。该公司的经营范围为基础设施项目投资和建设（含水利），土地开发与经营，保障房开发与建设等。该公司于2008年3月26日获得吉水县城北新区（以下简称城北新区）房屋拆迁许可。2008年1月28日，吉水城投公司与被拆迁人周顺民（户主）经协商签订了《吉水县城北新区房屋拆迁（异地安置土地自建产权调换）补偿安置协议书》（以下统称1.28安置协议），约定周顺民自愿选择异地安置。该协议与本案有关的主要内容还有：1、周顺民被拆迁房屋坐落位置：龙华北大道384号，土地性质及取得方式为国有划拨，土地面积271.95㎡（注：含无证土地），主体占地面积105.69㎡，土地使用许可面积174.6㎡；2、置换地块：吉阳路，占地面积为144㎡；3、被拆迁人应在2008年5月31日之前搬迁拆除完毕；4、其他事项条款（协议第十一条）：无内容。2008年3月18日，双方又签订了一份补偿安置协议（以下统称3.18安置协议）。该协议调整了补偿费及搬迁时间，并在第十一条其他事项条款特别约定“要是调价，照样补偿”等内容。2008年6月27日，原告和戴三芽、晏浩麟两户拆迁户共同与被告签订了一份补偿安置协议（以下统称6.27安置协议），约定原告等三户合并获得一宗面积为140㎡的安置土地，原告所占份额为30.6㎡等。以上安置协议履行完毕后，原告仍一直以存在其他拆迁户按土地使用权面积1︰2的标准获得安置土地（以下统称拆一补二）或者无证土地获得补偿安置（以下统称无证安置）等情形为由，不断地向被告或有关部门提出再获得一宗安置土地的要求，均被拒绝。对有争议的证据和事实，本院认定如下：当事人之间就本案事实的争议集中在城北新区拆迁补偿安置过程中是否存在拆一补二及无证安置的情形，原告主张存在拆一补二及无证安置的情形，而被告予以否认。原告周顺民为支持其事实主张，提供了如下证据：（一）黄燕生等十二户被拆迁人的拆迁安置资料等证据，以证实1.存在拆一补二等情形；2.吉水县府办抄字[2014]469号抄告单（以下简称469号抄告单），以证实吉水县政府以抄告单的形式为不具备异地安置条件的拆迁户陈平文等四户办理《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》，使其具备了相应条件；3.吉水县府办抄字[2014]552号抄告单（以下简称552抄告单），以证实吉水县政府以抄告单的形式为杨建群拆迁户拆一补二提供政策依据。（二）唐敏等五户被拆迁人的拆迁安置资料，以证实存在拆一补二及无证安置等情形。被告对以上证据质证后提出如下意见：（一）对以上证据的真实合法性没有异议。（二）对证据（一）所涉被拆迁人的资料，被告提供了《关于征地拆迁户夏安明、周顺民、周顺民案件所涉及的人员安置情况》的书面说明，以说明所涉黄燕生等十二户被拆迁人中不存在拆一补二或无证安置的情形；抄告单所涉办理两证的对象是安置土地，而不是拆迁土地，且抄告单只是对个别遗留问题进行处理，不是对拆迁政策的调整。（三）对证据（二），指出其中被拆迁人唐敏和唐秋根虽然只有一本土地证，但是因为规划许可证是分别办理的，所以是按两户予以安置；被拆迁人庄淑珍和杨有泉的房屋占地面积经测量每户均有近80㎡，远高于土地证登记的46㎡，所以最终是按房屋占地面积予以安置；被拆迁人王乐栋97㎡的建设用地取得了合法手续，因此才给予了安置。本院对以上证据审核认证如下：（一）以上证据来源于被告保存的档案资料，其真实性可以认定并可以作为本案证据使用。（二）证据（一）所涉被拆迁人的资料，本院结合被告书面说明（陈述）进行了审核，结论如下：1、黄燕生等被拆迁人的补偿安置情况，对原告的事实主张不具有证明作用。黄燕生等被拆迁人被拆迁房屋土地使用权面积及安置土地面积等基本情况如下：（1）黄燕生，土地证面积189.4㎡；安置土地两宗，面积均为140㎡，共280㎡；黄燕生补差。（2）周小刚，土地证面积246.5㎡；安置土地两宗，面积分别为168㎡和140㎡，共308㎡；周小刚补差。（3）李志坚，土地证面积246.05㎡（权属人李小勇、李翔）；安置土地两宗，面积分别为168㎡和140㎡，共308㎡；李小勇、李翔补差。（4）陈平文，土地证面积380㎡；安置土地两宗，面积均为140㎡，共280㎡。（5）刘卫华，土地证面积115.8㎡（权属人刘卫华、周志军、周春平、周承厚）；安置土地一宗（刘卫华、周志军、周承厚），面积为168㎡，周春平货币补偿；刘卫华补差。（6）郭紫文，被拆迁房屋土地证面积308.25㎡，因其弟分割一半土地，实际土地面积154.12㎡；安置土地一宗，面积168㎡；郭紫文补差。（7）潘异云，两宗房产，其一，土地证面积177.84㎡，其二，建设用地许可证面积52.61㎡，共230.45㎡；安置土地面积252㎡。（8）杨建群，土地证面积165㎡；安置土地面积168㎡。（9）周贵平，两宗土地使用权，面积共269.4㎡；安置土地两宗，面积分别为168㎡和140㎡，共308㎡。（10）廖永真、廖文明，土地证面积196㎡，土地证号：（1999）262、263号；安置土地两宗，面积均为140㎡。（11）罗润生，土地证面积185.5㎡（权属人罗剑珉、罗剑锋、罗建勇）；安置土地一宗，面积120㎡；另有一份安置协议被告尚未盖章生效。（12）黄松庆，建设用地许可证面积280㎡（权属人黄松庆、罗桂兰，存根面积180㎡。有关部门已对证照与存根面积不一致的情况进行了调查，并依法作出了处理）；安置土地两宗，面积分别为144㎡和140㎡，共284㎡。以上被拆迁人的补偿安置中均未发现拆一补二或无证安置等情形，因此，对原告的事实主张不具有证明作用。2、442号抄告单对原告的事实主张不具有证明作用。该抄告单所涉办理《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》两证的对象是安置土地，而非拆迁房屋的土地使用权。该抄告单所涉被拆迁人陈平文（4）、刘卫华（5）、郭紫文（6）、潘异云（7）的补偿安置中均不存在拆一补二或无证安置等情形，因此，对原告的事实主张不具有证明作用。3、552号抄告单对原告的事实主张也不具有证明作用。该抄告单的内容是同意被告提出的杨建群户被拆迁人的土地置换安置方案及依法办理安置房相关用地等手续的处理意见。该抄告单中被拆迁人（8）明显不属于拆一补二或无证安置的情形，因此，对原告的事实主张不具有证明作用。（三）证据（二）所涉唐敏等被拆迁人的补偿安置中均不存在拆一补二或无证安置等情形，对原告的事实主张不具有证明作用。综上所述，由于原告所提供的证据不具有相应的证明作用，不能支持其事实主张，本院依法认定原告主张城北新区拆迁补偿安置中存在拆一补二及无证安置情形的待证事实不成立。本院认为：（一）关于本案是否属于法院民事案件受理范围的争议焦点本院认为本案当事人围绕原告诉求而产生的两个主要争议，即3.18安置协议第十一条约定的效力；以及前述约定适用的条件是否成就，也就是138号方案确定的城北新区房屋拆迁补偿安置政策是否调整为拆一补二及无证安置。以上争议均属于协议履行过程中就合同内容发生的争议，因此，根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（[2007]民立他字第54号）的规定，本案属于法院民事案件受理范围。（二）关于案涉纠纷是否已过诉讼时效的争议焦点本院认为由于原告自协议签订以来，就一直在向被告或有关部门提出再获得安置一宗土地的要求，因此本案纠纷未过诉讼时效。（三）关于3.18安置协议第十一条约定效力的争议焦点本案当事人先后签订了三份安置协议，其中只有第二份协议，即3.18安置协议第十一条约定“要是调价，照样补偿”。本院认为，由于三份协议中后签订的协议只是就之前协议中需要调整的部分条款重新作了约定，因此，之前协议中未作重新约定的条款不因后一份协议的签订生效而失去法律效力。又由于该约定的内容不具有合同法第五十二条或者其他法律法规规定的无效情形，因此，该约定自成立之日起即具有法律效力。对于被告以该约定超出授权范围，应当认定为无效条款的意见，本院认为，首先，吉水城投公司未就此答辩意见举证；其次，吉水城投公司作为合法拆迁人，其独立实施房屋拆迁的权利受法律保护；最后，吉水城投公司虽然是国有独资公司，但依法享有经营自主权，其行为即便超出国有资产监督管理机构的授权，也不能对抗善意第三人。综上，本院对被告的上述答辩意见不予采纳。（四）关于城北新区房屋拆迁补偿安置政策是否调整为拆一补二及无证安置的争议焦点上述政策调整存在与否是原告能否适用3.18安置协议第十一条约定以达成其诉讼请求的前提条件，而相应事实存在的证明责任应由原告承担。依照相关法律规定，原告可以通过以下两种途径证明其事实主张，一是直接证明，即提供记载了相关政策调整内容的政府公文予以证明；二是间接证明，即依法转移举证责任，也就是通过举证证明确实存在拆一补二、无证安置的情形，产生由被告来承担合理解释及举证证明责任的后果。如果被告不能作出合理解释，或拒绝举证，则可以依法推定原告主张成立。原告在本案中试图通过间接证明的途径达到其证明目的，但因其举证不能证明存在拆一补二、无证安置的情形，未能完成举证责任的转移，因此，本院认为原告相关政策调整的事实主张不能成立。综上所述，本院认为由于原告周顺民不能举证证明其相关政策调整的事实主张成立，依法应承担被驳回诉讼请求的不利后果。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决如下：驳回原告周顺民的诉讼请求。案件受理费100元，由原告周顺民负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。审 判 长  肖 晖审 判 员  凌卫根人民陪审员  罗晓东二〇一九年六月三日书 记 员  许慧慧附相关法条：《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。