安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)皖行终677号上诉人（一审原告）杨秀英，女，1952年5月20日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。委托代理人牛贵铭，北京市中闻律师事务所律师。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路**，统一社会信用代码113413020031917117。法定代表人张建军，该区区长。被上诉人（一审被告）宿州市公安局埇桥分局，住，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利路**一社会信用代码113413000031918501。法定代表人武晓东，该分局局长。被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区房屋征收办公室，住所地，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利西路**会信用代码12341302MB12031681。法定代表人桂阳，该办公室主任。上诉人杨秀英因诉宿州市埇桥区人民政府（简称埇桥区政府）、宿州市公安局埇桥分局（简称埇桥公安分局）、宿州市埇桥区房屋征收办公室（简称埇桥区征收办）房屋行政强制拆除一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2018）皖13行初314号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。杨秀英向一审法院起诉称，其系安徽省宿州市埇桥区XX办事处XX村居民，在村内拥有房产一处，房屋4层18间，建筑面积417.26平方米，土地面积193.125平方米。2018年4月6日，埇桥区政府发布《关于对道东15号地二期项目范围内房屋征收的决定》和附件《道东15号地二期项目房屋征收补偿安置方案》，要求2018年6月4日前签订补偿协议，并腾空房屋交付给征收部门，否则拆除房屋。同年10月18日上午，埇桥区政府指使其他被告，在没有与其达成协议的情况下，埇桥公安分局带队控制住其及家人，埇桥区征收办及宿州市埇桥区沱河街道办事处（简称沱河办事处）强行拆除其房屋，并将家中物品压在废墟之中，给其造成严重财产损失。综上，请求确认四被告实施的强拆行为违法。一审法院经审理查明，杨秀英于1991年取得宿集建（91）字第X号集体土地建设用地使用证，该证载明土地使用者杨秀英，地址宿州市，地址宿州市小李村44平方米。该证备注栏中记载：该宗土地由于国家粮库扩建，已于1998年11月12日拆迁安置在沱河小李村建设南路东侧生活区内。2018年4月6日，埇桥区政府作出埇政征〔2018〕4号《关于对道东15号地二期项目范围内房屋进行征收的决定》，决定对淮河东路以北、建设路以东、道东17号地以西、安徽省物测勘探队及中煤三建院墙以南范围内房屋进行征收。杨秀英的房屋位于该征收范围内，现已被强制拆除。同年12月22日，沱河办事处出具《关于对杨秀英户房屋进行拆除的情况说明》，认可其组织实施了对该户房屋的拆除工作。一审法院认为，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为是由被告作出的基本义务。对行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。本案中，杨秀英既未能提供有埇桥区政府、埇桥区征收办工作人员在房屋拆除现场的证据，也未能提供该拆除行为是由埇桥区政府、埇桥区征收办组织实施的证据，其认为是埇桥区政府、埇桥区征收办实施了该房屋拆除行为，证据不足。关于杨秀英诉称强拆行为系在埇桥区政府指示和安排下实施，其应承担违法责任的理由，虽然杨秀英提供了有分管领导签字的请示文件，但该报请并非法定的必经程序，应视为内部报请程序，侵犯杨秀英合法权益的主体应为实施强制拆除房屋行为的主体，而非内部报请主体，故该理由不能成立，该院不予支持。对于埇桥公安分局是否为本案适格被告的问题，杨秀英虽提供了拆除现场照片，但并不能达到埇桥公安分局实施了拆除行为的证明目的，故埇桥公安分局辩称其在拆迁现场维护秩序的理由成立，该院予以采信。对于沱河办事处是否为本案适格被告的问题，沱河办事处已出具情况说明，认可杨秀英的房屋系由其实施拆除，沱河办事处虽是埇桥区政府的派出机关，但具有独立承担责任的能力，故其应作为本案的适格被告。综上，杨秀英未能提供充足的证据证明埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办参与房屋拆除行为，相关事实无法予以确认，故其对埇桥区政府、埇桥公安分局及埇桥区征收办的起诉应予驳回。杨秀英提供的集体土地建设用地使用证可以证明其与本案强拆行为具有利害关系，杨秀英作为本案原告主体适格，沱河办事处认为杨秀英原告主体不适格的理由不能成立。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定驳回杨秀英对埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办的起诉。杨秀英上诉称，1、其提供的分管副区长签字的请示文件能够证明埇桥区政府参与强拆。2、本案属于“多因一果”案件，是多个行政机关共同违法实施的侵害其权益的案件，其提供的照片和视频能够证明其他被上诉人的主要领导在现场参与强拆。3、一审法院在裁定中要求其提供证据达到“对行政行为是否由被诉行政机关做出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准”是严重的违法要求。4、埇桥区政府为达到非法征收的目的，命令和指使其他被上诉人共同实施强拆其房屋的违法行为，给其及家人造成严重财产损失，各被上诉人应连带赔偿。请求撤销一审裁定，指令一审法院以外的中级法院重新审理本案。埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办未向本院提交书面答辩意见。埇桥区政府与埇桥区征收办在一审中共同向法庭提交了以下证据：《关于对杨秀英户房屋进行拆除的情况说明》，证明其没有参与强拆行为，不是适格被告。埇桥公安分局在一审中向法庭提交了以下证据：1、特巡大队出具的《情况说明》；2、埇桥公安分局沱河派出所出具的《情况说明》；3、梅跃华出具的《情况说明》；4、沱河办事处出具的《情况说明》；5、接处警情况登记表，以上证据证明其没有参与任何拆迁活动，不是适格被告。杨秀英在一审中向法庭提交了以下证据：1、强拆现场视频光盘、照片一组，证明多部门在现场参与拆除房屋，埇桥公安分局副局长李新弟、沱河办事处主任吴章出现在强拆现场指挥拆迁。2、宿州市城市管理局埇桥分局埇城管〔2018〕75号《关于依法强制拆除胡长永、邬浩浩、张持贵、毛洪芝、秦珍、郭志亚、陈怀明、马峰、任启英、马良、曹翠萍违法建设的请示》，证明拆除房屋行为系在埇桥区政府的指示安排下，由埇桥公安分局、沱河办事处、埇桥区征收办实施。3、埇政征〔2018〕4号《关于对道东15号地二期项目范围内房屋进行征收的决定》，证明埇桥区政府于2018年4月6日公布的征收决定，拆除房屋于征收公告公布后实施，拆除目的系征收。4、宿州市中级人民法院（2018）皖13行初93号行政判决书、安徽省高级人民法院（2018）皖行终1101号行政判决书，证明埇桥区政府的征收决定已被生效判决认定为违法，埇桥区政府在明知征收决定违法情况下，仍实施强拆行为，应承担违法责任。5、现场录音记录，证明埇桥公安分局参与了强拆行为，并制止其及家人记录强拆过程。6、集体土地建设用地使用证，证明涉案房屋属于其所有。上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2019年1月31日，安徽省宿州市中级人民法院作出（2018）皖13行初314号之一行政裁定，将杨秀英对沱河办事处提起诉讼的案件，移送宿州市埇桥区人民法院管辖。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，杨秀英认为埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办实施了强制拆除行为，但埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办对此明确予以否认；杨秀英一审中虽提供了宿州市城市管理局埇桥分局埇城管〔2018〕75号《关于依法强制拆除胡长永、邬浩浩、张持贵、毛洪芝、秦珍、郭志亚、陈怀明、马峰、任启英、马良、曹翠萍违法建设的请示》，认为上有分管副区长的签字，但因该签字行为只是就内部请示所作出的处理行为，不能证明埇桥区政府直接实施了被诉强制拆除行为；其提交的视频光盘及照片等其他证据，亦不能直接证明埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办实施了强制拆除行为。鉴于沱河办事处已出具情况说明，认可该强制拆除行为系其实施，故杨秀英对埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。杨秀英在起诉埇桥区政府、埇桥公安分局、埇桥区征收办的同时，一并对沱河办事处提起了诉讼，一审法院根据行政诉讼法关于管辖的规定，将杨秀英对沱河办事处提起诉讼的案件移送宿州市埇桥区人民法院审理，已保障了杨秀英的诉讼权利。综上，一审裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。杨秀英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王玉圣审判员  宋 鑫审判员  蒋春晖二〇一九年六月二十六日法官助理石音书记员奚雨杭附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。