河北省邢台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀05行终99号 上诉人（原审原告）钟守莲，女，1969年1月26日出生，汉族，住邢台市任县。 被上诉人（原审被告）任县国土资源和城乡规划局，住所地任县昌平路，组织机构代码78409841-2。 法定代表人赵俊怀，局长。 被上诉人（原审第三人）李连海，男，1969年8月8日出生，汉族，住邢台市任县。 上诉人钟守莲因与被上诉人任县国土资源和城乡规划局（以下简称任县国土局）、被上诉人李连海土地行政处理一案，不服河北省沙河市人民法院（以下简称沙河法院）（2016）冀0582行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，李志海系郎合妮长子，第三人李连海系郎合妮三子。就本案争议宅基地李志海持有任县人民政府1987年3月8日办理的宅基证。钟守莲与李志海自1999年开始同居，至2011年李志海去世双方未办理婚姻登记。2010年8月3日，李志海立有处理其房屋、财产及相关权利义务的遗嘱。2011年6月李志海去世。2011年10月26日，郎合妮同钟守莲签订婆媳协议书，约定各自权利义务及财产继承。2012年郎合妮对第三人李连海立有遗嘱，并经公证。2012年郎合妮去世。2013年4月27日，第三人李连海就争议宅基地以清理登记补办手续名义申请办理宅基证，经任县国土局审批，任县人民政府于2013年7月3日为其办有任集用（2013）第14-29-02号集体土地使用证。2015年8月21日，第三人李连海向任县人民政府申请注销李志海宅基证，任县人民政府交由被告任县国土局办理。经任县人民政府同意，2015年9月23日，被告作出任国土资【2015】27号《关于任集用（2013）第14-29-02号宗地权属的调查处理决定》（以下简称《调查处理决定》）。原告钟守莲称其于第三人李连海诉其民事案件诉讼过程中得知第三人办有任集用（2013）第14-29-02号集体土地使用证和任县国土局作出的《调查处理决定》，遂向本院提起诉讼，诉请撤销该《调查处理决定》。另查明，钟守莲自1999年与李志海同居后实际居住争议宅基地至今。 原审法院经审理认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款的规定，有权提起行政诉讼的主体为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，原告钟守莲与李志海自1999年开始同居，至2011年李志海去世，但双方未办理婚姻登记，而根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》及其司法解释、最高人民法院《关于人民法院审理未办婚姻登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》等相关规定，钟守莲并非李志海及郎合妮的法定继承人，其持有的李志海对其的遗嘱及郎合妮对其的遗赠抚养性质协议同第三人李连海持有的郎合妮对其的公证遗嘱内容冲突，在未经有管辖权人民法院对上述遗嘱及遗赠抚养性质协议作出司法裁判明确继承权的情况下，不能认定原告钟守莲同被告针对争议宅基权属所作的《调查处理决定》存在法律上的利害关系，且根据行政诉讼举证责任的分配，原告对其同被诉行政行为具有法律上的利害关系负有举证义务，因其未予证实，对其起诉予以驳回。二、被告任县国土局作出的任国土资【2015】27号《调查处理决定》，虽系对政府交办土地权利证书的认定处理，但实质为对土地权属争议所作的处理决定，该《调查处理决定》既未列明土地权属争议各方，亦在未查明争议宅基地存在内容相抵触的遗嘱及遗赠抚养性质协议情况下作出减损相关方权利的《调查处理决定》，没有法律依据，存在重大且明显违法情形，且争议基础民事法律关系未予查清，处理过程亦不符合正当程序原则，确权决定适用法律不当，属无效行政行为。三、若原告钟守莲经依法确认其享有对李志海或郎合妮合法继承权，符合行政诉讼起诉要件，可另行主张权利。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，原审法院裁定驳回原告钟守莲的起诉。 上诉人钟守莲不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求，既撤销任县国土局作出的任国土资【2015】27号《调查处理决定》。主要理由：一、本案事实清楚，证据充分，应依法认定。1、被上诉人李连海和李志海是亲兄弟，兄弟两人早已分家另过。各有各的财产和宅院。上诉人从1999年开始与李志海共同生活至2011年农历5月29日李志海去世。在此期间共同生活、共同劳动、共同调整宅基并建立新宅院。2010年8月3日李志海立下遗嘱将宅院、财产、宅基证交给上诉人。上诉人从1999年至今一直在争议宅院居住。2011年10月26日郎合妮同上诉人签订的婆媳协议书，2011年农历5月30日上诉人与李连海的协议书等证据，均能证实本案事实。2、被上诉人李连海是明知争议的宅院一直由上诉人使用和所有，而隐瞒事实办理了宅基证。3、被上诉人任县国土局在办理李连海（2013）第14-29-02号集体土地使用证和【2015】27号《调查处理决定》时，不但明知有违反实体和程序的行为，而且也有明显的违法行为。4、上诉人对争议的宅院不管在李志海、郎合妮在世时，还是在李志海、郎合妮去世后，都有权利，更是利害关系人。二、一审下列论述错误。1、上诉人不是李志海、郎合妮法定继承人，并不代表不是李志海、郎合妮权利的继承者。2、一审在明知被上诉人任县国土局作出的《调查处理决定》，没有法律依据，存在重大且明显违法情形，且争议基础民事法律关系未予查清，处理过程亦不符合正当程序原则，确权决定适用法律不当的情况下，仍不依法得出正确结论，作出判决支持上诉人的诉讼请求。三、由于一审对本案事实认识的偏差和论述错误，造成一审错误的适用法律，从而作出错误的法律裁判。综上，为维护上诉人的合法权益，特提起上诉，望二审法院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销被上诉人任县国土局作出的任国土资【2015】27号《调查处理决定》。 被上诉人任县国土局、李连海未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院经审理认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款规定，有权提起行政诉讼的主体为行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，李志海已于2011年去世，钟守莲虽自1999年起与李志海同居生活，但并未办理婚姻登记，故钟守莲并非李志海的近亲属。钟守莲向法院提交了李志海的代书遗嘱与郎合妮对其的遗赠扶养性质协议，但与李连海向法院提交的公证遗嘱内容冲突，在未经有管辖权的人民法院通过民事诉讼对上述遗嘱、遗赠扶养性质协议作出明确的司法裁判确认继承权之前，不能认定钟守莲与任县国土局作出任国土资【2015】27号《调查处理决定》存在法律上的利害关系。故钟守莲不具备行政诉讼的主体资格，若钟守莲经法院确认其对涉案宅基地享有继承权，符合了行政诉讼起诉要件，可另行主张权利。其次，行政诉讼具有“不告不理”原则，一审裁定已经认定上诉人钟守莲被上诉人任县国土资源局作出的《调查处理决定》尚不具有法律上的利害关系，就不应当对本案进行实体审理，也不应对《调查处理决定》是否合法作出认定。但一审裁定仍对《调查处理决定》进行了实体审理，并在原审裁定中认为《调查处理决定》属无效行政行为，违反法定程序，本院对此依法予以纠正。但一审裁定驳回了上诉人钟守莲的起诉，裁定结果正确，应予维持。综上，上诉人钟守莲的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  阴志尧 审判员  李怀勇 审判员  赵国凯 二〇一九年六月二十八日 法官助理  崔龙强 书记员    郭红雨