河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终111号上诉人（一审原告）濮阳华润燃气有限公司，住所地濮阳市金堤中路**。法定代表人陈国勇，董事长。委托代理人李新颖、乔恒燕，河南陆达律师事务所律师。上诉人（一审被告）濮阳市城市管理局，住，住所地濮阳市昆吾路**/div>法定代表人冯勇，局长。委托代理人韩培山，濮阳市城市管理局工作人员。委托代理人郭松林，金研律师（北京）事务所律师。上诉人（一审第三人）濮阳市华龙区华隆天然气有限公司，住所地，住所地濮阳市中原路东段南华隆配气站院内iv>法定代表人韩梅玉，经理。委托代理人田华钢、朱晓阳，河南金谋律师事务所律师。一审被告濮阳市人民政府，住所地，住所地濮阳市人民路**iv>法定代表人宋殿宇，市长。委托代理人靳爱红,濮阳市人民政府法制办工作人员。委托代理人李杰，濮阳市人民政府法制办工作人员。濮阳华润燃气有限公司（以下简称华润公司）诉濮阳市人民政府、濮阳市城市管理局、第三人濮阳市华龙区华隆天然气有限公司（以下简称华隆公司）行政行为违法一案，双方均不服鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华润公司的委托代理人李新颖、乔恒燕，一审被告濮阳市人民政府的委托代理人靳爱红、李杰，上诉人濮阳市城市管理局的委托代理人韩培山、郭松林、上诉人华隆公司的委托代理人田华钢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。华润公司一审诉称：2012年8月21日，濮阳市人民政府委托濮阳市城市管理局与华润公司签订了《濮阳华润燃气有限公司管道经营协议》。2013年12月10日濮阳市人民政府委托濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》。两份特许经营协议，经营地域范，经营地域范围部分重合管理局与第三人华隆公司签订的特许经营协议，将已由华润公司特许经营地域，又交由第三人华隆公司经营，华润公司对此不服，提起行政诉讼，请求确认2013年12月10日濮阳市人民政府委托濮阳市城市管理局签订的《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》无效。鹤壁市中级人民法院一审查明：2012年8月21日，华润公司与濮阳市城市管理局签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》合同约定的特许经营权行使范围为：濮阳市规划区[包括但不仅限于华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业聚集区）等以及下属的各乡镇]及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大则扩大。但在设立濮阳华润燃气有限公司《合资合同》签署时在濮阳市规划区内已经由市公用局批复的中原油田内部职工自供用户范围、天伦燃气公司的供气区域除外。2013年12月10日，濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》，协议约定第三人华隆公司的特许经营权范围为：（1）①现清丰县南县界以南、文化路以南、绿城路以北、龙乡路以西，该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区；②绿城路以南、盘锦路以东、黄河路以北、龙乡路以西。③在规定区域内，由其他燃气公司供应的原用户保持不变；④特殊情况由市燃气主管部门根据情况确定。（详见附件2《濮阳市华龙区华隆天然气有限公司特许经营区域图示》）。（2）在濮阳市城区内，乙方不得超出协议第3.4条（1）项所规划的特许经营区域经营管道燃气。毗邻乙方的管道燃气特许经营者的供气管道需要通过乙方的特许经营区域并影响乙方的燃气设施建设或安全时，毗邻双方先自行协商确定路由等建设方案；双方达不成一致意见的，管道燃气建设方应制定详细的方案，甲方在听取乙方的合理意见后有权依法确定方案，甲方有权同乙方执行该方案，乙方不得拒绝执行。（3）在濮阳市市城区内，乙方的供气管道需要通过毗邻的特许经营区域时，乙方有权提请甲方协调按照本协议第3.4（2）项约定的同等条件和程序执行，乙方的供气管道允许通过，但不许开口或安装阀门。（4）在濮阳市城区内，乙方与其他毗邻管道燃气经营者就管道燃气特许经营区域产生的争议的，在争议解决之前，任何一方不得改变供气现状、擅自停止供气及调整供气量、擅自建设。2015年8月1日，濮阳市城市管理局又与华润公司签订《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营补充协议》。协议又将华润公司特许经营范围确定为：①现清丰县南县界以南、金堤路以东、绿城路以北、文化路以西，该区域不包括油田内部单位、企业有职工住宅区；②绿城路以南、开州路以东、黄河路以北、盘锦路以西，该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区；③黄河路以南、濮阳市界以东、现濮阳市市区行政辖区南界以北、106国道以西、该区域不包括油田内部单位、企业和职工住宅区及濮阳县行政所辖区；④现黄河路以南的王助乡和新习乡行政所辖区；⑤濮阳市工业园内（《濮阳市人民政府（濮政文[2010]322号）关于濮阳市产业集聚区空间发展规划和濮阳市产业集聚区控制性详细规划的批复》）（A、纬一路以南、经一路以东、顺北路－经四路－纬九路以北、经五路以西；B、纬三路以南、经五路以东、纬八路以北、顺西路以西；C、纬五路以南、顺西路－赵寨路以东、于家村路以北、大寨口路－周村路以西）；⑥龙乡路以东现岳村乡行政所辖区；⑦黄河以南、106国道以东、现濮阳县北县界以北、西县界以西的濮阳市区行政管辖区；⑧特殊情况由市燃气主管部门根据情况确定。（具体经营区域详见附件：《濮阳华润燃气有限公司特许经营区域图示》）。另查明，2015年12月31日，濮阳市公用事业局组建为濮阳市城市管理局。鹤壁市中级人民法院一审认为：濮阳市城市管理局是独立的机关法人，独立承担法律责任，濮阳市人民政府在签订协议过程中，无作出行政行为，华润公司诉称经濮阳市人民政府授权濮阳市城市管理局签订协议无证据支持，依法不予采信。濮阳市城市管理局与华润公司签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》，约定的特许经营范围与濮阳市城市管理局与第三人华隆公司签订的《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》约定的范围，四至不清，表述不明。濮阳市城市管理局2012年8月21日与华润公司签订了协议，又在2013年12月10日与第三人华隆公司签订协议，经营区域部分重叠该协议约定的经营区域范围行为违法。案经合议庭评议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十八条之规定，判决1、确认2013年12月10日，濮阳市城市管理局与第三人濮阳市华龙区华隆天燃气有限公司签订《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》中第3.4条款违法；2、责令濮阳市城市管理局采取补救措施；3、驳回濮阳华润燃气有限公司的其他诉讼请求。上诉人华润公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院已经认定被诉协议由濮阳市城市管理局独立担责，其越权签订行政合同应当被认定无效，一审法院适用法律错误；（二）一审法院认定被诉协议与上诉人在协议经营区域存在重叠，却未认定涉案协议的签订属于重复授权，适用法律错误；（三）本案被诉协议系濮阳市城市管理局越权签订，一审法院仅仅确认协议部分内容违法不能解决纠纷，属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。上诉人濮阳市城市管理局不服一审判决，向本院上诉称：（一）濮阳市城市管理局与华润公司签订补充协议之后，特许经营边界已经清晰，不存在与华隆公司特许经营区域重叠的情况，本案被诉协议合法有效；（二）濮阳市城市管理局以濮公用（2016）1号文的形式进一步调整了涉案的特许经营区域，濮阳市城市管理局已经尽责，一审法院判决濮阳市城市管理局采取相关补救措施已无必要。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判驳回华润公司的诉讼请求。华隆公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）濮阳市城市管理局有权与华龙公司签订特许经营协议，不存在越权行为，本案被诉行政协议合法有效；（二）华隆公司与华润公司的特许经营区域不存在重叠，华润公司与濮阳市城市管理局签订的补充协议中对经营区域四至已经进行明确，一审法院认定事实错误；（三）华隆公司签订的特许经营协议不存在应予撤销情形，也不存在重大明显违法情形，一审法院判决协议中个别条款违法属适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或者改判驳回华润公司的诉讼请求。本院二审查明事实与鹤壁市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：（一）燃气管道经营属于《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）款规定的“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”的事项，管道燃气特许经营协议中关于经营范围的内容属于行政许可。本案中，濮阳市城市管理局与华润公司2012年8月21日签订的《濮阳华润燃气有限公司管道燃气特许经营协议》3.4显示，“乙方管道燃气经营区域：濮阳市规划区[包括但不限华龙区、濮阳市高新技术开发区、濮阳工业园区（濮阳市产业集聚区）等以及下属的各乡镇]及原濮阳市天然气公司已取得的其他经营区域，并随所在区域的扩大而扩大。”华润公司以2005-2020年城市规划图、燃气规划图等证据主张涉案争议经营区域在其燃气特许经营许可范围内，濮阳市人民政府、濮阳市城市管理局、华隆公司虽然均主张该争议区域边界不明，但未提供相反证据予以证实。濮阳市人民政府主张华润公司提供的城市规划图已经废止，但未提供相应证据予以支持，且濮阳市人民政府、濮阳市城市管理局、华隆公司均未提供濮阳市其他城市规划图等来证明规划图之间关于涉案争议区域不一致、边界不清晰或未包含涉案争议区域的事实，故本院对华润公司的主张予以支持。濮阳市城市管理局2013年12月10与华隆公司签订的特许经营协议约定的范围经营区域，与其和华润公司签订的特许经营范围部分重叠，该重叠部分属于重复许可，自始不发生法律效力。因涉案争议区域是签订被诉协议的基础，故该协议依法应属于无效协议。（二）濮阳市城市管理局与华润公司签订的补充协议对争议经营区域的经营权的归属没有明确，濮阳市城市管理局以补充协议主张华润公司与华隆公司特许经营区域不重叠的理由不成立。（三）关于濮公用（2016）1号文，濮阳市城市管理局和华隆公司均主张该文系各方协调的结果,华润公司则不予认可。因该文的表现形式是单方决定，濮阳市城市管理局和华隆公司均没有举出协商一致的其他证据，且该文第二条中涉及的调整给华润公司作为补偿的华隆公司的两块经营区域，原本在濮阳市城市管理局与华润公司2012年8月签订的特许经营范围内，不符合常理，故本院对濮阳市城市管理局和华隆公司的该项主张不予支持。（四）《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定“县级以上人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”濮阳市城市管理局是濮阳市人民政府成立的职能机构，其主要职责包括负责燃气经营许可，故本案适格被告是濮阳市城市管理局，濮阳市人民政府不是本案适格被告。华润公司关于该局无权签订协议的理由不能成立。综上，一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销鹤壁市中级人民法院（2014）鹤行初字第38号行政判决；二、确认2013年12月10日濮阳市城市管理局与濮阳市华龙区华隆天然气有限公司签订的《濮阳市城市管道燃气特许经营协议》无效。本案一审和二审诉讼费各50元，由濮阳市人民政府、濮阳市城市管理局、濮阳市华龙区华隆天然气有限公司共同承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  段励刚审判员  王盛楠二〇一九年六月十八日法官助理王宁书记员陈瑞丹