湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终516号上诉人（原审原告）：罗巨艳，女，1977年12月27日出生，汉族，住邵阳市双清区。委托代理人：罗巨群，男，1974年1月12日出生，汉族，住邵阳市双清区。系上诉人之兄。被上诉人（原审被告）：邵阳市双清区人民政府。住所地：邵阳市双清区宝庆东路**。法定代表人：肖平，该区区长。委托代理人：袁玉凤，该区司法局工作人员。委托代理人：许婷，湖南东放明律师事务所律师。上诉人罗巨艳因与被上诉人邵阳市双清区人民政府（以下简称双清区政府）房屋征收补偿决定一案，不服邵阳市中级人民法院作出的（2018）湘05行初133号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审认定:邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目已列入邵阳市棚户区改造计划，并报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅批准列入2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目备案目录。该项目经邵阳市规划局同意选址，邵阳市国土资源局项目用地预审同意，邵阳市发展和改革委员会等部门核准，符合邵阳市2016年度国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划（2006-2020年）、城乡规划和专项规划。2016年1月18日，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于启动邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收工作的公告》（双政发［2016］1号），对项目名称、征收范围、房屋征收主体、部门、实施单位及将对项目征收范围内房屋进行调查登记等事项予以公告。2016年1月25日，邵阳市人民政府房屋征收管理办公室（以下简称市征收办）发布《关于选定邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收评估机构的公告》（邵房征评告［2016］1号），就被征收人协商确定房地产价格评估机构等事项予以公告，并将报名评估机构名单予以公布。因涉案项目房屋征收范围内被征收人未在规定时间内向市征收办书面提交选定评估机构的结果，同年2月23日，市征收办发布《关于抽签选定邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地房屋征收评估机构的公告》，对抽签的方式选定房地产价格评估机构的事项予以公布。同年3月1日，在邵阳市罡大公证处的公证下，市征收办通过抽签的方式选定湖南益宏房地产评估有限责任公司为涉案项目的房地产价格评估机构。随后，市征收办对选定评估机构的结果予以公示。在对罗巨艳被征收房屋进行摸底调查后，房屋征收部门于2016年5月25日至5月31日，在被征收范围对罗巨艳等被征收人房屋及其附属物摸底情况予以一榜公示。同年10月19日至10月26日将一榜修正情况予以公示。2016年6月27日，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于对〈邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案〉征求意见的通告》（双政发［2016］25号），公告期30天，将该征求意见及修改情况公示。2016年9月2日，邵阳市双清区征地和房屋征收工作办公室（以下简称双清区征收办）填报了涉案项目的《重大事项社会稳定风险分析评估报告》，经邵阳市双清区重大事项社会稳定风险评估工作领导小组审核同意实施。2016年9月20日，双清区政府组织有关部门就涉案项目征收范围内未登记建筑的认定有关问题召开会议。同年11月10日，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地房屋征收决定的公告》（双政发［2016］46号），决定对涉案项目范围内国有土地上的房屋实施征收。罗巨艳位于邵阳市双清区东风居委会罗家院子的房屋（房屋产权证号为邵房权证监证字第**）处于该项目的征收范围内。2016年11月21日，市征收办将涉案项目被征收房屋分户初步评估结果公示。2016年12月9日，湖南益宏房地产评估有限责任公司在实地查勘的基础上出具湘益房征估字（2016）第1209-18号《房屋征收分户评估报告》，对邵房房权证监证字第**的屋认定房屋建筑产权面积为106.65平方米，评估单价为3209元／㎡，评估价值为342240元，确定价值时点为2016年11月10日。同年12月12日，被告将该评估报告送达给罗巨艳，罗教恒代收，拒绝签字。湖南益宏房地产评估有限责任公司接受市征收办的委托，对涉案项目拟用于安置的房屋进行市场价值评估，并于2017年1月3日出具了估价报告编号为湘益房估（2017）字第0103-1号《房地产估价报告》。2017年1月5日至2017年1月11日，双清区征收办在征收范围内对被征收人房屋征收补偿费用进行二榜公示。2017年5月12日，邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地上房屋征收签约工作开始启动，签约期限至同年5月31日止。经双清区征收办与原告多次沟通、协商均未能达成征收补偿协议，双清区征收办遂于2018年1月16日报请双清区政府作出补偿决定。同年2月2日，双清区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条、第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第二十六条的规定，作出双政征补字【2018】1号《房屋征收补偿决定书》（以下简称1号补偿决定），主要内容为：被征收人可以选择货币补偿或产权调换，被征收人的房地产评估价值为人民币342240元；如被征收人选择货币补偿，给予10%的货币补偿资金奖励，即为人民币34224元，房屋搬迁费2133元，6个月临时安置费6399元；如被征收人选择产权调换，应补偿房屋搬迁费4266元，6个月临时安置费6399元，并按照《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙棚户区改造项目房屋征收补偿方案》确定的产权调换房屋地点和调换原则选择产权过渡安置调换的现房一套，该套安置房面积120.63平方米，实际结算价值为337643元。根据《邵阳市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条、第三十三条、第三十四条规定，结算产权调换房屋价值与被征收房屋产权调换补偿费用的差价为征收人付给被征收人15262元。……决定：一、如被征收人选择货币补偿，被征收房屋货币补偿总额为384996元，全部存储于本次征收补偿资金监管专户。二、如被征收人选择产权调换，被征收房屋产权调换补偿费用为352905元，结算产权调换房屋价值与被征收房屋产权调换补偿费用的差价为征收人付给被征收人15262元。三、因被征收人原因，对其房屋装饰未评估，按《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十三条执行，即：相关机构在人民法院根据补偿决定依法强制执行时对室内装饰装修进行勘察记录、证据保全、评估机构确定室内装饰装修价值。四、限被征收人自收到本决定书之日起十五日内选定被征收房屋的补偿方式，办理房屋征收补偿事宜，腾空邵阳市双清区东风居委会罗家院子1-2产权证号为邵房房房权证监证字第**屋；逾期被征收人不选定征收补偿方式的，按本决定第一条规定对被征收人实行货币安置补偿；被征收人房屋产权人及关系人享受购房安置补贴按市政发［2015］14号、市政办函［2016］96号以及邵阳市房产局对市政发［2015］14号文件相关政策解释的复函的相关内容执行。同年2月5日，双清区政府将该决定书送达给原告罗巨艳，邵阳市罡大公证处对送达过程进行保全公证。罗巨艳不服该补偿决定，向法院提起诉讼。请求：撤销1号补偿决定。原审认为：本案争议的焦点是被告双清区政府作出的1号补偿决定是否合法，原告罗巨艳要求撤销1号补偿决定的诉讼请求应否得到支持。一、被告双清区政府具有作出1号补偿决定的法定职责。在征收补偿方案确定的签约期限内，原告罗巨艳就涉案房屋的征收补偿问题与双清区征收办未能达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条关于“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，双清区政府根据双清区征收办的报请，对涉案房屋作出补偿决定，其主体适格。二、被告双清区政府作出的涉案补偿决定程序合法、正当。在1号补偿决定作出前，负责征收工作的主管部门和承担征收工作的工作部门，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，严格履行了法律、法规规定的一系列前置程序。双清区政府作出1号补偿决定前，市征收办完成了抽签选定评估机构工作程序；房屋征收部门将征收范围内的房屋入户摸底情况予以公示；双清区政府将拟定的征收补偿方案予以公布，并就被征收人的安置问题广泛征求意见；双清区政府组织有关部门就未登记的建筑进行调查、认定和处理并对社会稳定风险进行了评估；征收决定作出后，邵阳市征收办公示了房屋分户初步评估结果，双清区政府将《房屋征收分户评估报告》送达给原告。在就征收补偿安置事宜协商未果的情况下，被告双清区政府才依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定作出涉案补偿决定，其行政程序合法、正当。原告提出选定评估机构违法及双清区政府未对补偿方案进行听证等无事实根据和法律依据。三、被告双清区政府作出的1号补偿决定补偿合理、公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日起被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，依照法律规定程序选定的湖南益宏房地产评估有限责任公司经过测绘，以房屋征收决定公告之日确定被征收房屋的价值时点，对涉案房屋作出评估，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定。被告双清区政府作出1号补偿决定中认定，原告所有的被征收房屋的面积为106.65平方米，房屋用途为住宅，与原告的产权证号为邵房房权房权证监证字第**所有权证记载的面积和用途一致。原告提出房屋评估面积与实际面积不符没有依据。1号补偿决定还充分保障了被征收人的货币补偿和产权调换的选择权。对涉案房屋评估价格、补偿资金奖励、房屋搬迁费、临时安置费等补偿费用逐项予以补偿安置，补偿内容公正合法。原告对涉案评估报告结论不服，未依法向房地产价格评估机构申请复核和申请专家委员会鉴定，应视为其放弃了提出异议的权利。且评估报告是专业技术鉴定，对于技术鉴定问题，非经法定程序，任何人不得改变和任意推翻。现原告没有证据证明评估报告对涉案房屋的评估结果明显不当，其提出评估报告不合法的主张，无事实和法律依据。在案件审查中，该院对湖南益宏房地产评估有限责任公司的评估资质和估价师身份进行了程序性审查。注册房地产估价师黄康平提交的注册房地产估价师证有效期未周延至其估价作业的时间，但被告提交的黄康平的资质证明，能证明黄康平具有注册房地产估价师资质。原告提出的评估机构和注册房地产估价师不具备资质的理由亦不能成立。原告还以涉案项目不属于公益性质，项目前置审批程序中的立项、国土部门预审等存在效力问题，以及涉案房屋不属于棚改项目等为由，对涉案补偿决定的合法性提出异议。该院认为，原告主张上述问题均属涉案《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地房屋征收决定的公告》（双政发［2016］46号）合法性审查范围，但本案审查的是双清区政府作出的1号补偿决定是否合法，故原告提出的上述情况不属于本案审理范围。且双清区政府作出的“房屋征收决定”明确告知被征收人权利救济途径，原告作为征收范围内的被征收人，在法定期限内并未就被告发布的房屋征收决定申请复议或提起诉讼，应视为其放弃主张权利。关于原告提出，原告房屋用于出租经营，应按营业用房进行补偿及征收。经查，原告明确房屋是租到2012年。根据文件规定，对房屋进行住改商认定房屋需在发布征收决定时正在经营并取得执照的才符合，原告房屋不属于营业用房。综上所述，被告双清区政府作出的1号补偿决定主体适格、程序合法、正当、补偿合理，对其合法性予以确认。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告罗巨艳的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告罗巨艳负担。罗巨艳不服，提出上诉称：一、原审判决认定事实错误，应予撤销。（一）原审判决认定双清区政府作出的1号补偿决定补偿合理公平，但是其作出补偿决定所依据的《评估报告书》遗漏重要补偿项目，应予撤销。1.评估机构对上诉人的空地院落没有进行评估，以此作出的补偿决定应予撤销。(1)遗漏上诉人所有的合法国有土地使用权面积33平方米；(2)1993年，罗教恒申请30平方米宅基地一块，但实际面积占111.65平方米。本次征收过程中，即未对30平方米手续齐全的宅基地进行评估，也未对实际占地面积进行评估征收(除30平方米外，还有空地81.65平方米)；(3)上诉人房屋后自留地31.45平方米和房屋右侧自留地156.69平方米未作任何评估及作价。2.评估机构未对上诉人合法建筑面积进行评估，损害了上诉人的合法权益。(1)上诉人房屋坡屋顶部高于1.2米以上部分均未计入评估及征收面积；(2)被征收房屋层高首层4米，二楼层高3.3米，被上诉人应对超出常规面积部分进行补偿；(3)被征收房屋建设时有夹层，被上诉人评估未予认定实际面积；(4)被征收房屋前后三栋，有三层楼梯间相连，中间楼层面积登记在房产证面积中，但一楼及三楼楼梯间未登记于房产面积中，没有被认定面积；3.被上诉人作出的1号补偿决定未对上诉人房屋装饰装修进行评估。(二)评估人员不具有评估资质，作出的《评估报告》不能作为1号补偿决定的依据。(三)被上诉人无权出让诉争地块，该征收程序违法。二、本案被上诉人在2016年11月10日作出《征收决定》，但是在2015年2月3日却已进行了土地出让。在未完成征收，补偿到位之前，任何单位均无权作出出让决定。该出让应为无效。原审判决认定事实不清，证据不足。(一)房屋征收决定所征收项目范围与实际征收项目范围不一致。（二)征收范围不明确。(三)没有任何证据表明被上诉人征收土地是公共利益的需要。(四)被上诉人不能证明该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。三、选定评估机构程序严重违法。1.撤销原审判决；2.撤销双清区政府作出的1号补偿决定。双清区政府答辩称：一、《评估报告书》合法有效。1.上诉人以事实行为认可了该评估报告。评估报告中对相关权利救济途径明确予以告知，但罗巨艳在收到评估报告后在法定期限内并没有递交对评估结果有异议的书面申请材料给评估公司，视为其认可该评估报告的结果，该评估报告已发生法律效力。2、该评估报告对空坪隙地已经予以评估。3、评估人员具有评估资质。黄康平具有评估师资质证书，虽然附的资质证书记载有效期到期，但答辩人提供了相关资质证明其具有评估资格。4、评估机构的选定经过了一系列法定程序，评估机构选定合法有效。二、答辩人的征收合法有效。请求予以维持。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。本院另查明：2019年6月17日，双清区政府向本院出具《邵阳市双清区人民政府关于罗教恒、罗巨艳房屋征收补偿的情况说明》，明确表示：在房屋拆除时，双清区政府将严格按照评估机构依法评估的价值足额补偿到位。双清区征收部门已经对涉案房屋的装饰装修及附属设施进行调查摸底，并制作了《附属物明细表》。本院认为：本案二审争议的焦点为双清区政府作出的1号补偿决定的合法性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第十九条、第二十一条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布；对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估，对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估委员会申请鉴定；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换；被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，双清区政府发布《邵阳市双清区人民政府关于邵阳市金罗湾红星凯美龙城市棚户区改造项目国有土地房屋征收决定的公告》，决定对涉案项目范围内国有土地上的房屋实施征收，涉诉房屋位于该项目的征收范围内。在征收实施过程中，双清区政府对征收范围内被征收房屋权属、区位、建筑面积等情况进行了调查，依法制定了房屋征收补偿方案，抽签选定评估机构并作出了评估报告。上诉人收到评估报告后，未申请复核评估。在规定的签约期限内，房屋征收部门与罗巨艳未能就征收补偿达成一致，房屋征收部门遂申请双清区政府作出房屋征收补偿决定。双清区政府根据房屋征收补偿方案作出了1号补偿决定。该补偿决定以评估机构的评估报告为依据，提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供被征收人选择，符合上述行政法规的规定。罗巨艳上诉提出评估机构的选定违法，评估人员不具备评估资质。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。本案中，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，房屋征收部门采用抽签的方式选定评估机构，且由公证机关对抽签过程进行公证，涉案征收项目评估机构的选定符合上述法规规定。相关评估人员均具有注册房地产评估师资质。罗巨艳的该上诉理由不能成立，本院不予支持。罗巨艳上诉提出1号补偿决定未对装饰装修和附属设施进行补偿。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第十三条第二款规定，因被征收人原因无法确定室内装饰装修价值，相关机构在人民法院根据补偿决定依法强制执行时，应当按照下列规定执行：（一）房屋征收部门对室内装饰装修进行勘察记录；（二）公证机构办理证据保全；（三）房地产价格评估机构确定室内装饰装修价值。本案中，因上诉人的原因，评估机构未能入户，无法确定室内装饰装修的价值。因此，被上诉人未对罗巨艳房屋的装饰装修和附属设施进行补偿并无不当。在本院二审过程中，双清区政府向本院出具了《情况说明》，表示将在房屋拆除时对涉案房屋的装饰装修和附属设施进行评估、补偿，且已经对附属设施进行了调查，制作了《附属物明细表》。上诉人对于装饰装修和附属设施的补偿可待相关评估报告作出后，另行主张权利。故上诉人的该上诉理由不能成立,本院不予支持。罗巨艳上诉提出1号补偿决定遗漏了空地的补偿。经查，罗巨艳没有取得涉案空地的使用权证。该部分土地的使用权人是罗教恒（系罗巨艳之父）。罗巨艳对该部分土地是否享有权利属于另案的法律关系，不属于本案的审理范围，本院不予审查。因此，罗巨艳的该上诉理由缺乏事实依据，本院不予支持。罗巨艳上诉提出双清区政府无权出让诉争地块。房屋征收补偿与国有土地的出让属于不同的行政行为。本案的诉讼标的是双清区政府1号补偿决定的合法性，国有土地出让行为不是本案审理的范围，本院不予审查。罗巨艳的该上诉理由不能成立，本院不予支持。罗巨艳上诉提出案涉征收决定违法。根据查明的事实，涉案项目已列入邵阳市棚户区改造计划，并报湖南省住房和城乡建设厅、湖南省财政厅批准列入2015年公共租赁住房和城市棚户区改造项目备案目录；该项目经邵阳市规划局同意选址，邵阳市国土资源局项目用地预审同意，邵阳市发展和改革委员会等部门核准，符合邵阳市2016年度国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划（2006-2020年）、城乡规划和专项规划。罗巨艳的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上所述，罗巨艳的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗巨艳负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  夏 阳审判员  赵 旻二〇一九年六月二十日法官助理李晟雷书记员庞亦芝