中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申2815号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）陈洪志，男，1956年6月8日出生，汉族。 委托代理人赖柱君，广东理然律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省罗定市人民政府。 法定代表人彭仲典。 委托代理人陈波。 委托代理人林沛文。 一审第三人、二审上诉人李华荣，男，1955年5月10日出生，汉族。 原审第三人广东省罗定市罗平镇罗周围村民委员会。 法定代表人陈镇文。 原审第三人广东省罗定市罗平镇人民政府。 法定代表人蒋锐文。 再审申请人陈洪志因诉被申请人广东省罗定市人民政府（以下简称罗定市政府）、一审第三人、二审上诉人李华荣、广东省罗定市罗平镇罗周围村民委员会（以下简称罗周围村委会）、广东省罗定市罗平镇人民政府（以下简称罗平镇政府）颁发集体土地使用证一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终664号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 罗定市政府于2000年5月29日向李华荣颁发罗府集用（2000）字第000829号《集体土地使用证》（以下简称829号证），载明：土地使用者李华荣，坐落于广东省××××村，用途为住宅，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为127.5平方米。经查，该证项下土地系罗平镇政府开发。1992年7月3日，罗周围村委会（原为罗周围管理区）与李华荣签订《关于承包罗周围加油站合同》，约定：“为了发展集体经济，壮大集体企业，提高农民的生活水平，经双方协商，特订以下合约：一、罗周围管理区称甲方，李华荣为乙方。二、甲方提供办证条件，但办证一切费用由乙方负担，甲方提供场地，但地皮款由乙方分五年交镇政府。三、甲方负责协助借贷款叁万元，乙方负责在贰年内将所办油站的贷款利息归还，否则由乙方负一切责任。四、乙方每季度的第一个月1-15日前向甲方交付陆佰元承包款，特殊情况，协商解决交款时间。五、承包期乙方开油站就得向甲方交纳承包款。六、乙方负责交纳税收及一切费用、办证手续，甲方只协助办好证件工作，督促服务工作及法定代表。七、乙方所购置的设施及地房产归乙方所有。八、乙方开业壹个月后才计算交纳承包款时间。”罗周围管理区在该合同上盖章，陈洪志作为甲方代表也在该合同上签名。合同签订后，涉案土地建成了加油站，李华荣办理了相关手续，并经罗定县公安消防大队验收，符合安全要求，准许开业。李华荣交纳了部分承包款给罗周围村委会。1996年6月补办《建筑许可证》《建筑工程规划许可证》。2000年5月29日，罗定市政府为李华荣颁发829号证。2004年因经营不善，加油站关闭。李华荣与雷土阳分别于2006年1月14日和2011年10月2日两次签订合约，约定将加油站租给雷土阳使用，两次合约的年租金分别为2200元、2500元。雷土阳在涉案土地上开办打铁加工场。2015年1月，陈洪志向罗平镇政府申请办理涉案土地的权利登记，知道罗定市政府为李华荣颁发了829号证。陈洪志认为上述土地使用权为罗平镇政府转让给其本人，罗定市政府向李华荣颁发829号证侵犯其权益，遂提起本案行政诉讼，请求撤销829号证。 另查明，1995年8月16日，罗平镇政府收到陈洪志交来购买土地款17793元，罗平镇政府开具了NO.0012654收据，载明：单位罗周围，1995年8月16日，今收到陈洪志在雀儿顶开发区购买地皮面积593.1㎡按30元／㎡计值款。金额壹万柒仟柒佰玖拾叁元￥17793元。陈洪志起诉时提交该收据的第三联会计记账联复印件，系从罗平镇政府复印，罗平镇政府予以确认。 广东省云浮市中级人民法院（2015）云中法行初字第26号行政判决认为，陈洪志提供其于1995年8月16日向罗平镇政府支付购买涉案土地购地款的收据，证明其对涉案土地支付购地款，且该事实得到罗平镇政府确认。因此，陈洪志与829号证有利害关系，具有本案原告资格。罗定市政府在举证期限内没有提交办理829号证的证据和依据，应认定被诉颁证行为没有证据、依据。李华荣虽然也提交了证据，但不足以证明罗定市政府给李华荣颁发829号证的行为是合法的。罗定市政府给李华荣颁发的829号证应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决撤销829号证。李华荣不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2016）粤行终664号行政裁定认为，陈洪志起诉时提交的收款收据，是该收据第三联会计记账联复印件，既不是收据的原件，也不是应由交款人自行保管的收据第二联，并且收据中记载的事项与陈洪志起诉主张的事实之间缺乏关联性，不能证明陈洪志对829号证记载的涉案土地拥有包括使用权、租赁权或者承包经营权在内的土地权利和利益。因此，应确认陈洪志与被诉颁证行为没有利害关系，无权对被诉颁证行为提起诉讼。一审判决认定事实基本清楚，但认定陈洪志“作为本案原告的主体适格”部分适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定撤销一审判决，驳回陈洪志的起诉。 陈洪志申请再审称：1.陈洪志与被诉颁证行为有利害关系，具有原告资格。陈洪志一审中提交的收据系复印于罗平镇政府，罗平镇政府在庭审过程中对该事实亦予以确认，另还有土地原权属人罗平镇政府、罗周围村委会对涉案土地的确认，形成证据链，足以证明陈洪志向罗平镇政府购买了涉案土地。2.罗定市政府及李华荣无法提供证据证明颁发829号证的合法性，该证应予撤销。3.李华荣不是涉案土地所在的村集体的村民，不具备办理涉案土地的宅基地使用权登记的主体资格。4.二审未经开庭审理，剥夺当事人辩论权利，可能影响公正审判，应予再审。综上，请求依法再审，撤销二审裁定，维持一审判决。 罗定市政府、罗平镇政府、罗周围村委会均未提交书面意见。 李华荣答辩称：1.陈洪志提供的收据，没有原件核对，且只记载陈洪志购买地皮的面积和单价，并无地皮的具体四至范围，不能证实与829号证项下土地有任何关联性。陈洪志和本案没有利害关系，不具备原告资格。2.陈洪志主张的其经营加油站的事实没有依据，加油站一直是李华荣在经营。李华荣购买涉案土地后出资建房，已依法补办《建筑许可证》《集体土地使用证》《建设工程规划许可证》，并依法经营加油站。3.虽然罗定市政府颁发829号的档案材料已缺失，但李华荣提供的《关于承包罗周围加油站合同》《土地使用权法律见证书》《收据》及《建筑许可证》等证据足以证实被诉颁证行为事实清楚，证据充分。综上，陈洪志提出再审没有依据，请求驳回其再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条、第四十九条第一项则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，陈洪志起诉请求撤销罗定市政府向李华荣颁发的829号证，应当提供其符合起诉条件的相应证据。陈洪志起诉时提交的收款收据，所记载的缴纳土地款事项，只有面积和金额，记载的位置范围“雀儿顶开发区”不够具体，不足以认定就是829号证登记的涉案土地。其提交的《证明》《存折》等其他证据也缺乏关联性，均不足以认定其对涉案土地享有使用权、租赁权或者承包经营权在内的土地权利和利益。因此，陈洪志未能提供相应证据证实其与被诉颁证行为之间具有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。一审判决认定事实基本清楚，但认定陈洪志是具有本案原告资格属于适用法律错误。二审判决撤销一审判决并驳回陈洪志的起诉正确，本院予以维持。陈洪志主张829号证权属来源不清、程序违法，李华荣不具有办理涉案土地的宅基地使用权登记的主体资格等问题，属实体审理范畴，本院在本案中不予评涉。陈洪志还主张二审未经开庭审理审判程序违法，但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。二审法院不予开庭审理并不违反上述规定。 综上，陈洪志的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回陈洪志的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  熊俊勇 审判员  寇秉辉 二〇一九年六月二十五日 书记员  唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定 第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外： （一）被告应当依职权主动履行法定职责的； （二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。 被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。