河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初171号原告郑州航空港区三官庙办事处腾飞木材加工厂，个体工商户，住所地郑州航空港区三官庙办事处教场袁村，注册号410122600073351（1-1）。个体工商户经营者王国军，男，汉族，1968年6月7日出生，住河南省中牟县三官庙乡教场袁村**，公民身份号码4101221968********。委托代理人傅增强、周立华，北京京平律师事务所律师。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区新港大道**，统一社会信用代码11410100071380004N。法定代表人张俊峰，主任。委托代理人张红升，三官庙办事处副主任。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。原告郑州航空港区三官庙办事处腾飞木材加工厂（以下简称腾飞木材加工厂）因要求确认被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）强制拆除行为违法，于2019年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月24日立案后，于2019年4月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。原告腾飞木材加工厂的委托诉讼代理人傅增强、周立华，被告港区管委会的委托代理人张红升、王子万到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告腾飞木材加工厂诉称，请求1、请求确认被告强制拆除原告厂房的行为违法;2、由被告承担本案诉讼费用。事实与理由：原告腾飞木材加工厂系王国军于2008年成立的个体工商户，多年来一直合法经营。2017年原告所在的三官庙办事处教场袁村面临征收拆迁，2017年5月15日三官庙办事处向原告下发《拆除通知》，以原告所有的腾飞木材加工厂属于违法建设，限期原告于2017年5月17日12时自行拆除，否则将按照有关法律法规从严从重处理。2017年5月20日有大批人员和机械在没事先告知原告的情况下，对原告的厂房进行强制拆除，因事发突然，大量生产生活设施设备被掩埋损毁，给原告造成巨大财产损失。为维护合法权益，原告于2017年11月20日以三官庙办事处违法强制拆除原告厂房为由向河南省郑州市航空港经济综合试验区人民法院提起行政诉讼。2017年12月26日，原告收到河南省郑州航空港经济综合试验区人民法院(2017)豫0192行初19号行政裁定书，裁定驳回了原告的起诉。原告不服该裁定于2018年1月2日上诉到河南省郑州市中级人民法院，经开庭审理，2018年4月4日原告收到河南省郑州市中级人民法院(2018)豫01行终128号行政裁定书，裁定撤销原审法院(2017)豫0192行初19号行政裁定，指令原审法院继续审理。经再次开庭审理，原审法院作出(2018)豫0192行初18号行政裁定书，以“原告未能提供充分证据证明郑州市航空港区三官庙办事处作为行政机关实施了拆除原告房屋的行政行为，故原告的起诉没有事实依据，不符合行政诉讼的起诉条件”为由，再次驳回了原告的起诉。2018年12月28日原告收到该裁定。原告不服原审法院的裁定依法提起上诉。2019年1月5日，原告以原审法院认定事实不清，错误驳回了原告起诉为由上诉到河南省郑州市中级人民法院，2019年4月6日原告收到河南省郑州市中级人民法院裁定书(2019)豫01行终185号，驳回了原告上诉请求，维持了一审裁定。本案原告通过信息公开得知原告涉案房屋所在地的土地已经被批准征收，原告案涉厂房被强拆前也曾由三官庙办事处组织人员进行过建筑面积调查等征收登记工作，只是因为对征收补偿未能达成协议，原告才接到三官庙办事处下发的《拆除通知》，随后原告的案涉房屋被拆除，原告认为本案的案涉房屋的拆除本质上不是拆违，而是以拆违为借口达到征收的目的。参考河南省高级人民法院行政判决书(2018)豫行终2673号，港区管委员会因安云堂诉其拆除行为违法，不服河南省郑州市中级人民法院(2017)豫01行初924号行政判决上诉一案。结合本案一审二审的判决理由和裁判要旨可知。一、关于港区管委会是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，原告案涉房屋被拆除系因所涉土地征收，原告有证据证明拆除行为由三官庙办事处组织实施。但三官庙办事处及三官庙办事处教场袁村村委会均不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合航空港区管委会完成土地征收。同时，三官庙办事处是港区管委会的派出机构，港区管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的主体。本案中，三官庙办事处没有强制拆除的法定职权，故其拆除原告房屋产生的法律后果应当由港区管委会承担，港区管委会是本案的适格被告。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，港区管委会在未与原告达成拆迁补偿协议的情况下，即强行拆除了其房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，应当认定其拆除行为违法。上述案件的裁判要旨可见，强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。原告的涉案房屋是因为征收遭到强拆，作为征收主体的本案被告以拆违为借口，达到征收的目的，未履行法定程序拆除原告房屋违法。为维护自己的合法权利，特诉至法院。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会辩称，一、原告属于重复起诉。涉案构筑物被拆除，原告已经进行过诉讼，河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院依法裁定驳回原告的起诉，原告不服河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院一审裁定，上诉至河南省郑州市中级人民法院，2019年4月4日，河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终185号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终185号行政裁定书已生效。原告又以同一事实与理由进行起诉，属于重复起诉，应依法驳回原告的起诉。二、涉案构筑物的拆除主体为郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村村民委员会，港区管委会不具有被告主体资格。河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终185号行政裁定书已经确认涉案构筑物的拆除主体为郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村村民委员会，所以港区管委会不具有被告主体资格。三、涉案构筑物未经规划，也没有用地手续。综上所述，原告属于重复起诉，郑州航空港经济综合实验区管理委员会不具有被告主体资格。恳请法院依法驳回原告的起诉。被告港区管委会向本院提交了以下证据、依据：第一组证据:1、郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村村民委员会《会议记录》；2、郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村村民委员会《交地证明》；3、郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村村民委员会《证明》。以上证据的证明目的:郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村村民委员会为了村的集体利益、公共利益，对涉案构筑物进行拆除。第二组证据:1、河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院(2017)豫0192行初19号行政裁定书；2、河南省郑州市中级人民法院(2018)豫01行终128号行政裁定书；3、河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院(2018)豫0192行初18号行政裁定书；4、河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终185号行政裁定书。以上证据的证明目的:原告已经进行过诉讼，河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院依法裁定驳回原告的起诉，原告不服河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院一审裁定，上诉至河南省郑州市中级人民法院，2019年4月4日，河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终185号行政裁定书裁定驳回上诉，维持原裁定。河南省郑州市中级人民法院(2019)豫01行终185号行政裁定书已生效。原告本次诉讼属于重复起诉。综上，应依法裁定驳回原告起诉。原告腾飞木材加工厂向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、河南省郑州航空港经济综合试验区人民法院（2017）豫0192行初19号行政裁定书；2、河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行终128号行政裁定书；3、河南省郑州航空港经济综合试验区人民法院（2018）豫0192行初18号行政裁定书；4、河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行终185号裁定书；以上证据的证明目的：证明原告的起诉没有超过诉讼时效。第二组证据：5、《拆除通知书》；6、拆除现场录像光盘及照片一组，及拆除前后照片一组；7、与村委会袁敬玉电话录音光盘及文字资料。以上证据的证明目的：证明原告涉案房屋被强拆事实和三官庙办事处参与组织强拆的事实。第三组证据：8、《河南省国土资源厅信息公开告知书》；9、《河南省人民政府关于中牟县2015年第四十六批乡镇建设征收土地的批复》红线图及一书四方案；10、《村民房屋建筑面积调查表》；11、《关于中牟县2015年第四十六批乡镇建设征收土地的通告》。以上证据的证明目的：证明原告案涉房屋是因征收被强拆。第四组证据：12、河南省高级人民法院裁判：安云堂诉港区管委会拆除行为违法案（2018）豫行终2673号。以上证据的证明目的：证明本案被告应对原告案涉房屋在征收过程中被强拆承担责任。原告对被告提交的证据的质证意见如下：对第一组证据的三性及证明目的均不予认可。从这一组证据的内容看。其并不能证明教场袁村村委会具有强制拆除涉案房屋的法定职权，或者是委托授权。该组证据恰恰证明了教场袁村是配合政府的征地拆迁行为，从教场袁村会议记录明确记载征收是按照2012（45）文件实施的征收。而按照我国的土地管理法及其实施条例的规定征收集体土地的行为。被告提交的第一组证据不能证明其没有组织或者参与涉案厂房的强拆。第二组证据的四份裁定，对1、2、3、4裁定书的真实性我们认可，但是证明目的我们不认可。被告对原告提交的证据的质证意见如下：对第一组证据：根据行政诉讼法司法解释第64条的规定，原告的起诉超过了起诉期限，对第二组证据的证据5和6，三官庙办事处并没有参与拆除。对于第二组证据的8、9、10、11：说明原告的起诉超过了起诉期限。本案的拆除主体明确是村委会，而不应实行推定。对于第二组证据的证据10，村民房屋建筑面积调查表，这一个是复印件，真实性无法核实。对第三组证据：原告提供的裁判案例与本案不具有关联性，也与本案的事实等不相符合不能适用于本案。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对于被告所提交的第二组证据原被告双方均无异议，对其真实性本院予以确认。虽然原告对第一组证据的三性均不认可，但该组证据的真实性已被本院生效裁定（2019）豫01行终185号所确认，故，本案中对该组证据的真实性本院予以认定。对于原告所提交的第一组证据与被告提交的第二组证据相同，对其真实性本院予以确认。第二组证据中证据5、6、8、9、10、11的真实性本院予以确认，证据7录音因相关当事人未经法庭质证，本院不予采信。第三组证据裁判案例因与本案事实没有关联性，本院不予采信。对于上述本院确认证据的证明目的将在本院事实认定中综合予以评述。经审理查明，王国军系郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处教场袁村（原河南省中牟县三官庙乡教场袁村）村民，2008年11月26日，王国军注册成立郑州航空港区三官庙办事处腾飞木材加工厂，性质为个体工商户，经营场所为：承包租赁教场袁村第一组集体土地上。2016年3月4日，河南省人民政府以豫政土[2016]117号文对郑州市人民政府作出批复，即《关于中牟县2015年度第四十六批乡镇建设征收土地的批复》，该批复载明：同意中牟县征收张庄镇等2个乡镇生金李村等3个农村集体经济组织集体各类土地共计24.6469公顷，其中涉及征收教场袁村集体土地共计18.6085公顷。“四、征收土地方案”中关于“拆迁安置”一栏中载明：“郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）管理委员会通过合村并城工作，对被拆迁人采取人均安置建筑面积60平方米的安置房……”。2016年4月5日，中牟县国土资源局和中牟县人民政府，分别以牟国土港文[2016]18号文和牟政港告[2016]4号文发布《关于中牟县2015年度第四十六批乡镇建设征收土地征地补偿方案的公告》和《关于中牟县2015年度第四十六批乡镇建设征收土地征地的通告》，腾飞木材加工厂位于上述征收土地范围内。2017年5月15日，郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处（以下简称三官庙办事处）向王国军送达《拆除通知》，以原告厂房属于违法建设为由要求拆除。2017年4月26日的《教场村会议记录》载明：“二、征收依据是严格按照《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》（郑综保管【2012】45号）等相关文件的规定进行补偿……”。2017年5月20日，原告的厂房被强制拆除。原告对此不服，遂引发诉讼。2017年11月27日，原告以三官庙办事处为被告向河南省郑州航空港经济综合试验区人民法院（以下简称港区法院）提起行政诉讼。请求确认被告违法强制拆除原告厂房违法。2017年12月25日，港区法院(2017)豫0192行初19号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告不服向本院提起上诉，经开庭审理，本院作出(2018)豫01行终128号行政裁定书，裁定撤销原审法院(2017)豫0192行初19号行政裁定，指令港区法院继续审理。后经再次开庭审理，港区法院作出(2018)豫0192行初18号行政裁定书，以“原告的起诉没有事实依据，不符合行政诉讼的起诉条件”为由，再次驳回原告的起诉。原告对此仍不服，再次上诉于本院。本院经审理于2019年4月4日作出(2019)豫01行终185号终审裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年4月24日，原告以不服被告强制拆除厂房为由向本院提起诉讼，遂产生本案。另查明，包含原告腾飞木材加工厂厂房所占压土地在内的“河东第四安置区1号地块”目前正在被开发建设为居民安置小区，相关工程正在施工过程中。本院认为：一、关于原告的起诉是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，因此，实务中审查认定是否构成重复起诉，应当以上述法律条文为基本依据。本案中，前诉的被告系郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处，而本诉的被告为港区管委会，即后诉与前诉的当事人不同，且前诉对本案所涉行政行为合法性并未作出实体处理，因此，本案原告的起诉并不构成重复起诉。二、关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，首先，从本院查明的事实可以确认，本案所涉拆除行为系因土地征收而引发。尽管被告辩称原告厂房系违章建筑，但被告对此并没有提供有效证据予以证明，因此，被告辩称原告厂房系因为违建而被拆除的理由不能成立，本院不予采信。其次，港区管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担其辖区内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的行政主体，而原告厂房被拆除系因被告实施合村并城项目建设所涉土地征收，强制拆除行为即便是由三官庙办事处教场袁村委会实际实施，但教场袁村委会依法不具有征收土地的法定职权，其所作拆除行为系为配合被告完成土地征收，此举也契合被告行政征收的行政目的，应当视为被告的行政委托所致，因此，教场袁村委会即便是自认强制拆除原告厂房的行为系其所为，但由此而产生的法律后果亦应当依法由港区管委会承担，即港区管委会应当是该拆除行为的责任主体，故，港区管委会是本案的适格被告。三、关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，2017年5月20日，原告的厂房被强制拆除，对此，被告并没有告知该行为系被告所为，亦未告知原告起诉期限，2017年11月27日原告以三官庙办事处为被告向人民法院提起诉讼，后因原告的起诉“不符合行政诉讼的起诉条件”被本院于2019年4月4日终审驳回起诉，原告遂于2019年4月24日提起本案诉讼，因此，审查本案所涉起诉期限应当本着有利于保护原告诉权的原则，并结合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定进行综合分析判断，原告起诉被告的期限被耽误并非原告自身的原因所致，原告的起诉没有超过法定起诉期限。四、关于原告的诉讼请求是否成立的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”本案中，被告为征收相关集体土地，在未与原告达成拆迁补偿协议的情况下，即强行拆除了原告厂房，且未能提供相应有效证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，故，应当认定其拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会强制拆除郑州航空港区三官庙办事处腾飞木材加工厂厂房的行为违法。本案案件受理费50元，由被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年六月十一日书记员 方超楠