安徽省宿州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）皖13民初17号 原告（反诉被告）：宿州市大唐园林绿化工程有限公司，住所地安徽省宿州市埇桥区灰古镇秦圩村，统一社会信用代码913413020636052504。 法定代表人：张怀宝，该公司经理。 委托诉讼代理人：马军，安徽达安律师事务所律师。 委托诉讼代理人：周建，安徽皖光大律师事务所律师。 被告（反诉原告）：宿州市埇桥区林业局，住所地安徽省宿州西昌路财富广场7号楼。 法定代表人：营飞，该局局长。 委托诉讼代理人：尹建杰，该局职工。 委托诉讼代理人：王成，安徽君光律师事务所律师。 第三人：宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市胜利路。 法定代表人：张建军，该区区长。 委托诉讼代理人：刘旭，该区法制办工作人员。 原告（反诉被告）宿州市大唐园林绿化工程有限公司（以下简称宿州大唐公司）诉被告（反诉原告）宿州市埇桥区林业局、第三人宿州市埇桥区人民政府土地承包合同纠纷一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭进行了审理。原告宿州大唐公司的法定代表人张怀宝及委托诉讼代理人马军、周建，被告宿州市埇桥区林业局的委托诉讼代理人尹建杰、王成，第三人宿州市埇桥区人民政府的委托诉讼代理人刘旭均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 宿州大唐公司诉讼请求：一、宿州市埇桥区林业局给付违约金96万元；二、宿州市埇桥区林业局退还土地承包租金1907871元；三、宿州市埇桥区林业局赔偿经济损失29089006元。四、宿州市埇桥区人民政府承担连带清偿责任。事实和理由：2012年10月1日，双方签订了《泗许高速公路东段森林长廊承包工程合同》，宿州市埇桥区人民政府以鉴证放的名义参加合同的签订，约定将位于泗许高速公路宿州市埇桥区米内流转的1783.864亩土地承包给宿州大唐公司，实施埇桥区高速公路绿化长廊工程建设，承包期限12年，自2012年10月1日至2024年9月30日，承包价款每年428127.36元，由宿州大唐公司按照森林长廊工程实施方案，自行承担整地、苗木栽植费用，不得改变土地用途，不得转包。杨树每亩间伐后保留40株以上，栾树。女贞按设计标准。采伐前应仅宿州市埇桥区林业局批准办理采伐证方可实施，并及时进行补植。违约方应向守约方支付十二年总承包费的百分之二十作为违约金，并赔偿损失。合同订立后，其公司投入大量的人力、财力，购买设备，建设场地及平整土地，种植树木等，后其公司发现村民种植杨树未伐占地106.65亩，鱼塘2.5亩及付湖村周茂丰占用4.3亩，2014年206国道改建被征用11亩，其承包的土地实际仅有1590.85亩，双方直至2017年6月28日在资金清算说明文件中予以核减。 2018年1月29日，其公司向宿州市埇桥区林业局递交采伐申请，要求间伐杨树未获批准。同年3月26日，其公司再次申请仍未获批准。2018年2月，埇桥区森林正常建设领导小组作出决定，重点工程造林主体单位20%土地流转租金交由乡镇收取。2018年3月4日，宿州市埇桥区林业局负责人签字答复其公司，同意流转土地移交灰古镇人民政府，请镇政府加强管理。宿州市埇桥区林业局的根本违约行为致使合同目的无法实现，滥用公权力损害民营企业，其公司被迫发函要求解除合同并诉至安徽省宿州市埇桥区人民法院，法院已经判决解除合同。综上，合同解除后，其公司现主张要求赔偿违约金及损失。 宿州市埇桥区林业局答辩称：1、其并不是本案适格主体，双方签订的承包合同所涉土地所有权人及使用权人系三个村集体组织，宿州市埇桥区林业局只是受宿州市埇桥区人民政府指令，代三个村民组签订合同，承包费用也是直接交付到三个村民委员会账户，并不应当由其承担责任。2、本案所涉合同不能轻易解除，如承包合同解除，1715亩土地又在短期内无法复耕，势必造成农民利益受损，宿州市埇桥区林业局在履行合同过程中也不存在根本违约行为。合同约定的办理采伐许可证系行政许可行为，不受签订合同时的民事行为所约束，应当按照行政许可申请的制度和程序进行，宿州大唐公司在得不到采伐证的情形下应当提起行政诉讼。从宿州大唐公司的申请看，其申请手续并不完善，不符合采伐许可的条件，存在重复间伐的可能。双方租金履行和承包土地数量在签订合同之后发生了变化，并不能等同于合同已经解除。3、本案应中止审理，宿州市埇桥区林业局已经就生效的民事判决书申请再审，宿州市埇桥区人民法院也已经进入再审，本案应等待再审结果后再进行判决。4、宿州大唐公司的违约金、退还租金和赔偿损失没有事实和法律依据。 第三人宿州市埇桥区人民政府答辩称：其只是合同鉴证方，并不是合同一方主体，不应承担责任。本案合同系公益性合同，双方应继续履行。 宿州市埇桥区林业局反诉称：1、宿州大唐公司继续履行双方所签订的《泗许高速公路东段森林长廊工程承包合同》；2、宿州大唐公司支付2018年拖欠的租金22213.8元，2018、2019年823344元；3、宿州大唐公司支付违约金96万元。事实和理由：2012年，其和宿州大唐公司签订了案涉合同，承包期限12年，承包费为每年每亩1000斤小麦价格，违约方应支付合同标的20%的违约金。协议签订后，宿州大唐公司不按约定支付承包金，并擅自转承包给他人用于养殖。抵债等，抛荒闲置土地达348.299亩，存在严重违约行为。 针对宿州市埇桥区林业局的反诉，宿州大唐公司答辩称：其公司在2018年之前并不拖欠土地承包金，之后合同通过诉讼已经解除，不存在支付承包金的问题。宿州市埇桥区林业局存在严重违约行为，不应要求支付违约金。其公司也不存在故意抛荒土地的事实，请求驳回宿州市埇桥区林业局的反诉请求。 宿州大唐公司为支持其诉讼请求，向本院提供如下证据： 证据一、《森林长廊工程承包合同书》一份，证明双方存在合同关系及合同约定的违约责任等； 证据二、宿州市埇桥区林业局出具的资金清算说明一份，证明双方承包的面积五年后经核算少123亩。 证据三、林木采伐申请表等申请资料一组，证明因宿州市埇桥区林业局不批准其公司的采伐申请，致使其公司无法正常经营，违反了合同约定。 证据四、报告一份，证明宿州市埇桥区灰古镇人民政府已经代替宿州市埇桥区林业局成为合同一方，双方的合同已经实际解除。 证据五、林木采伐申请表等申请资料一组，证明因宿州市埇桥区林业局再次不批准其公司的间伐申请，致使其公司无法正常经营，违反了合同约定。 证据六、询问函两份，证明双方的合同已经实际解除。 证据七、宿州市埇桥区人民法院民事判决书一份，证明双方的合同经法院判决解除。 证据八、平整土地工程量、林木造价及工地建房造价、购买机械设备的款项明细，证明其公司为履行合同产生的实际支出。 证据九、现存林木、苗木统计表一份，证明现存杨树、栾树、女贞的树木数量及价值。 宿州市埇桥区林业局对上述证据的质证意见为：对证据1、2、3、4、5的真实性无异议，但不能证明宿州埇桥区林业局存在违约行为；对证据6的真实性有异议，对证据7的真实性无异议，但该案已经进入再审。对证据8、9认为系大唐公司单方制作，真实有异议。 宿州市埇桥区人民政府同意宿州市埇桥区林业局的质证意见。 宿州市埇桥区林业局提供如下证据： 证据一、宿州市人民政府宿政秘（2012）89号文件，证明本案流转土地的合法性； 证据二、《森林长廊工程承包合同书》一份，证明合同约定的承包期限，违约责任等； 证据三、地亩一览表，证明双方已经就承包的土地亩数进行丈量，予以确认。 证据四、2017年、2018年宿州市埇桥区灰古镇财政收付款通知。证明宿州大唐公司拖欠承包费。 证据五、资金清算说明，证明宿州大唐公司尚欠22213.8元。 证据六、报告一份，证明宿州大唐公司已经存在不付租金的违约行为。 证据七、林木采伐许可证的审批手续，证明宿州大唐公司于2017年2月15日已经申请了采伐证。 证据八、《林木采伐许可证》服务指南，证明办理采伐证的手续。 证据九、林木采伐许可证的审批手续，证明宿州大唐公司之后申请采伐手续不齐备。，证明双方的合同已经实际解除。 证据十、情况说明二份，证明宿州大唐公司擅自该笔土地用途。 证据十一、三村民组证明，证明三村民组不存在村民在案涉承包地栽树的事实。 证据十二、秦立亮、秦立仁、秦立红、周茂丰等人的询问笔录，证明宿州大唐公司转租土地用于抵债。 证据十三、照片一组，证明案涉承包地存在限制抛荒的事实。 证据十四、律师函及送达签证，证明宿州大唐公司拖欠承包费31万元。 证据十五、宿州市埇桥区人民法院民事判决书及再审决定书一组，证明原解除合同的判决已经进入再审。 证据十六、文件一份，证明工程造林20%的土地流转租金交由乡镇收取。 证据十七、苗木市场价格调查表，证明苗木价格远低于宿州大唐公司自己报价 证据十八、周茂丰、张远征出庭作证，证明宿州大唐公司存在违约行为。 证据十九、粮食价格证明，证明合同约定的承包价。 宿州大唐公司对上述证据的质证意见如下：对证据1、2、3、4、5、6、7、8、9的真实性无异议，但双方就承租的亩数存在争议，宿州市埇桥区林业局将收取租金的权利转让给灰古镇政府后对履行合同持放任态度，未起到管理责任，也不批准间伐，存在违约行为；对证据10、11、12、13的真实性有异议，不能证明其公司存在违约行为。对证据14的真实性无异议，但当时收费主体已经变更为灰古镇政府。对证据15、16的真实性无异议，对证据17、18、19的真实性有异议。 宿州市埇桥区人民政府对宿州市埇桥区林业局的证据没有异议。 针对宿州市埇桥区林业局的反诉，宿州大唐公司提供了如下证据： 证据一、张军的证言一份，证明合同签订的时间是2013年3月。 证据二、大唐公司的账册，证明其公司支付了租金。 证据三、宿州市埇桥区人民法院的文书一组，证明土地撂荒的原因系履行法院的生效判决。 宿州市埇桥区林业局对证据1的真实性有异议，对证据2的真实性有异议，对证据3认为宿州大唐公司未能及时补种林木，存在违约行为。 宿州市埇桥区人民政府同意宿州市埇桥区林业局的质证意见。 宿州市埇桥区人民政府未能提供证据。 本院认证意见：一、针对宿州大唐公司提供的本诉证据，因相对方对证据1、2、3、4、5、7的真实性无异议，本院对上述的证据的真实性均予以确认。对证据8、9认为系大唐公司单方制作，本院对其证明效力不予确认。二、针对宿州大唐公司提供的反诉证据，对证据1因证人未到庭作证，真实性不予确认。对证据2认为系宿州大唐公司支付的承包费，本院予以确认，对证据3的真实性予以确认。三、针对宿州市埇桥区林业局提供证据，宿州大唐公司对证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、15、16的真实性无异议，本院对上述证据的真实性均予以确认。对证据10、11、12、14认为均系宿州市埇桥区林业局单方调查的言辞证据，无其他相关书证相印证，相对方对真实性不予认可，本院对其证明效力不予确认。对证据13照片的真实性予以确认。对证据17的真实性不予确认。对证据18认为证人证言无其他书面证明相印证，真实性不予确认。对证据19认为应当以双方核算的承包费进行计算，证明效力不予确认。对证据18认为证人证言无其他书面证明相印证，真实性不予确认。 经审理查明：2012年9月27日，安徽省宿州市人民政府发布《宿州市人民政府关于全市今冬明春植树造林工作的实施意见》（宿政秘（2012）89号），该意见决定实施宿城万亩森林长廊工程，重点事实泗许高速公路城区段森林长廊工程，每侧建设宽度100米，增加防护林面积4000亩。责任单位为宿州市埇桥区人民政府，宿州市林业局配合。 2012年10月1日，宿州市埇桥区林业局与宿州大唐公司签订了《泗许高速公路城区段森林长廊工程承包合同书》一份，约定宿州市埇桥区林业局将坐落在灰谷段泗许高速公路两侧各100米内从农户流转的1783.864亩土地承包给宿州大唐公司，按规划用于林业生产经营。承包期限12年，自2012年10月1日起至2024年9月30日止。承包费结算标准为每年每亩1000斤小麦价款（中等小麦国家当年保护价），上述价款的20%为计算承包费缴纳标准，计算公式为每年每亩1000斤小麦的价款×20/12个月×实际用地亩数（占地以防火沟内侧为外边线计算）×实际用地月数。每年9月底前将当年实际发生的承包费足额汇至宿州市埇桥区林业局指定账户。宿州大唐公司从事生产经营活动，接受当地政府及有关部门监督指导。在树木移挖、间伐等正常生产管理活动，宿州市埇桥区林业局不得干涉，但采伐时必须事先申请并经批准，办理采伐许可证后方可实施，并及时进行补植补造。第六条违约责任约定，双方应全面诚信履行合同，非因法定或约定情形不得变更或解除合同。违约方应向守约方支付合同标的百分之二十的违约金。宿州大唐公司和宿州市埇桥区林业局在合同上盖章。宿州市埇桥区人民政府在合同鉴证方处盖章。 2017年2月15日，宿州市埇桥区林业局向宿州大唐公司签发《林木采伐许可证》，许可宿州大唐公司主伐46.66公顷树木，株数30800株。2018年1月、3月，宿州大唐公司两次申请林木采伐，宿州市埇桥区林业局以手续不全为由未予批准。 2017年6月28日，双方就2014年、2015年承包费及工程款等进行了结算，出具了《关于宿州大唐公司承包泗许高速地租与合徐高速宿州出口南侧绿化工程资金清算的说明》，经结算后，宿州大唐公司应付林业局款891414元，林业局应付宿州大唐公司869200元，清算后宿州大唐公司应付林业局22213.8元。宿州市埇桥区林业局原法定代表人李朝阳签字“同意按程序办理地租兑现和抵扣”。该清算说明载明实际承包土地亩数为1715.3亩。 2016年8月1日，宿州市埇桥区森林增长工程建设领导小组办公室发布通知，要求造林主体承担的20%的地租，交由所在乡镇（街道）统一收取，会同财政补助款一并给群众兑现。后因土地承包费问题，宿州大唐公司向宿州市埇桥区林业局发函要求确认收费主体，宿州市埇桥区林业局同意将收取承包费的权利移交灰古镇人民政府。 2018年3月26日，宿州大唐公司认为宿州市埇桥区林业局未经其公司同意的情况下将合同的权利义务转让给宿州市埇桥区灰古镇人民政府，且未能履行合同义务，发函要求解除合同。后宿州市埇桥区林业局起诉要求确认解除合同函不发生效力，宿州市埇桥区人民法院作出（2018）皖1302民初3093号民事判决，驳回宿州市埇桥区林业局的诉讼请求。2019年2月18日，宿州市埇桥区人民法院作出（2019）皖1302民监2号民事裁定书，就上述案件决定进入再审。 归纳当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1、宿州市埇桥区林业局是否是本案适格主体；2、如宿州市埇桥区林业局是本案适格主体，本案合同是否符合解除条件；3、宿州大唐公司和宿州市埇桥区林业局在履行合同过程中，哪方存在违约行为，是否应当承担赔偿责任；4、宿州市埇桥区人民政府是否应当承担相应的民事责任。 本院认为，关于焦点1，宿州市埇桥区林业局在案涉《泗许高速公路城区段森林长廊工程承包合同书》盖章，原法定代表人亦签字确认，现双方因合同的履行产生纠纷，宿州市埇桥区林业局是本案适格主体，且宿州市埇桥区林业局提起反诉，以自己的行为明确认可自己系本案诉讼主体，故其辩称仅系管理方，不应承担责任的理由，本院不予采信。 关于焦点2，即本案合同是否应当解除，结合当事人的诉辩意见，详细分析阐述如下： 一、关于本案是否应当中止审理的问题 宿州市埇桥区林业局认为本案管理解除通知函效力的判决宿州市埇桥区人民法院已经决定再审，本案应以再审判决的结果为依据，应当中止审理。审理认为，本案宿州大唐公司起诉要求给付违约金及赔偿损失的基础是，宿州大唐公司认为宿州市埇桥区林业局擅自变更收取承包费的主体，并其公司已经发出解除合同通知函，宿州市埇桥区林业局起诉要求确认解除通知无效的诉请已经被法院驳回，现合同已经解除。现案已查明，宿州市埇桥区人民法院已经就上述合同效力确认案件裁定进入再审，即宿州大唐公司认为合同已经解除的判决已被撤销，本案应首先判断合同是否符合解除条件，继而判断宿州大唐公司的诉请能否在合同解除的前提下获得支持，故本案无须中止审理。 二、关于本案合同是否解除的问题 （一）本案合同是否实际解除的问题 宿州大唐公司认为宿州市埇桥区林业局未经过其同意，擅自将收取承包费的权利转让给宿州市埇桥区灰古镇人民政府，合同的权利义务主体已经变更，案涉合同已经实际解除。审理认为，宿州市埇桥区林业局之所以将承包费的收费主体转让给宿州市埇桥区灰古镇人民政府，系因宿州市埇桥区森林增长工程建设领导小组办公室发出文件通知，要求变更承包费收费主体为各乡镇人民政府。上述变更的目的为了更加快捷方便的将承包费发放给村集体组织，系一项有利于农民的政策性调整和变更，上述变更仅是对承包费收缴主体的变更，并未实际改变合同的基本权利义务，也未加大宿州大唐公司的合同义务，且无论缴纳给哪一方，承包费都是流向宿州市埇桥区财政收入并最终分配给具体农户，并不是合同主体的根本性变更，不能因此认为双方合同因此而发生解除的法律后果。 （二）本案合同是否已经通知解除 《中华人民共和国合同法》第九十六条规定，当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。宿州大唐公司认为其认为宿州市埇桥区林业局未按约给付承包亩数，未能批准其采伐申请，擅自干涉公司经营活动等，存在严重违约行为，其已经向宿州市埇桥区林业局发出解除通知，本案合同已经合同。宿州市埇桥区林业局则认为宿州大唐公司不按时给付承包费，存在土地撂荒情形等，存在违约行为，本案合同不符合解除条件。审理认为，判断本案合同是否依通知的方式发生解除的效力，首先应当判断宿州大唐公司是否享有合同解除权。解除权性质上属于形成权，按照上述法律规定，发出解除通知的成本很小，而以诉讼、仲裁方式提出异议，则需要投入高昂的人力、物力、财力等。为弥补此种权利义务的不平衡，有必要适当提高对发出通知一方的资格要求，这就需要要求发出一方享有某种实体权利，否组不符合合同的诚实信用原则。具体到本案中，本案合同为植树造林承包合同，宿州大唐公司作为专门从事园林绿化的公司，应当对植树造林、树木采伐的基本流程有所了解。《中华人民共和国森林法实施条例》第二十七条规定，未经发包方和承包方协商一致，不得随意变更或者解除承包造林合同。依照上述规定，宿州大唐公司并不享有任意解除权，宿州市埇桥区林业局亦不同意解除合同。众所周知，林木生产期较长，且本案合同涉及众多村集体组织利益，如随意解除亦有损社会公众利益。宿州大唐公司认为宿州市埇桥区林业局未批准其采伐许可，影响其公司正常经营。而采伐许可系行政行为，宿州大唐公司可以通过行政诉讼的方式要求确认不批准行为违法，不是其要求解除合同的理由。综上，宿州大唐公司并不享有解除合同的权利，其公司仅系认为继续履行合同在短期内对自己不利，而采取发出解除合同通知的形式要求解除合同，本院不予确认合同已经解除。 三、关于宿州市埇桥区林业局是否应当赔偿责任的问题 同上文分析所述，因本院不予确认合同已经解除，且宿州大唐公司主张的各项损失系其因公司经营产生的正常投入，宿州大唐公司亦不能提供证据证明宿州市埇桥区林业局存在严重违约行为，故对宿州大唐公司要求赔偿损失及评估树木损失的要求，本院均不予支持。 四、关于宿州市埇桥区林业局的反诉请求能否支持的问题 宿州市埇桥区林业局反诉要求赔偿违约金及给付承包费的问题，因双方就承包费约定按实际承包亩数计算，双方之后也多次进行结算，就承包费予以抵扣等，且承包费的收费主体已经变更为宿州市埇桥区灰古镇人民政府，故对宿州市埇桥区林业局的反诉请求不予支持。宿州市埇桥区林业局亦不能提供证据证明宿州大唐公司存在严重违约行为，故对宿州市埇桥区林业局要求苏州大唐公司赔偿违约金的诉讼请求，本院不予支持。 宿州市埇桥区人民政府仅是合同鉴证方，并不是本案合同主体，不承担合同权利义务，不应承担相应的民事责任，故对宿州大唐公司要求宿州市埇桥区人民政府承担责任的诉请，本院不予支持。 综上，综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，第一百四十二条之规定，判决如下： 一、驳回宿州市大唐园林绿化工程有限公司的诉讼请求； 二、驳回宿州市埇桥区林业局的反诉请求。 案件受理费201584元，由宿州市大唐园林绿化工程有限公司承担。反诉案件受理费10525元，由宿州市埇桥区林业局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之次日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  欧阳顺 审 判 员  李 超 人民陪审员  刘引建 二〇一九年六月二十八日 法官助理刘柳 书记员刘素青 附：本案相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。