河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫09行初87号原告楚西各，男，1945年3月27日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人刘彦青，女，1983年4月2日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。被告濮阳市华龙区人民政府，住所地濮阳市华龙区中原东路**。法定代表人高尚功，该区区长。委托代理人刘晓庆，濮阳市华龙区人民政府法制办工作人员。委托代理人刘洁，河南泽民律师事务所律师。原告楚西各因要求确认被告濮阳市华龙区人民政府行政强制违法一案，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月22日立案后，于2019年1月25日向被告濮阳市华龙区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。原告楚西各及委托代理人刘彦青、范家华，被告濮阳市华龙区人民政府委托代理人刘晓庆、刘洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告楚西各诉称，楚西各为濮阳市华龙区建设路办事处戚城村居民，在村内6组有房屋一处，楚西各一家在此居住生活。自2010年始，楚西各所属的戚城社区居委会以城中村改造的名义断断续续进行村民房屋拆迁工作。由于补偿不合理，楚西各至今尚未签订拆迁补偿协议。2016年7月5日，戚城社区居委会对涉案房屋实施了强拆。楚西各认为，按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等相关法律规定，以及河南省高级人民法院（2018）豫行终2673号行政判决的裁判要旨，楚西各涉案房屋被强拆的法律后果应当由濮阳市华龙区人民政府承担。故请求判决确认濮阳市华龙区人民政府将楚西各位于濮阳市华龙区建设路办事处戚城村6组的房屋强制拆除的行政行为违法，本案诉讼费由濮阳市华龙区人民政府承担。原告楚西各向本院提交了以下证据：1、戚城居委会送字（2016）第1号送达告知书一份；2、戚城村新村规划建房用地协议书一份；3、建房用地分配原则及标准一份；4、濮阳市房屋评估结果通知单及濮阳市房屋评估表各一份；5、照片九张。以上证据证明涉案房屋被戚城社区居委会实施了强制拆除。被告濮阳市华龙区人民政府答辩称，一、城中村改造包括诸多环节，既包括政府的行政管理、指导行为，也涉及村民自治等范围。根据《戚城村改造拆迁补偿安置方案》显示，本案所涉房屋“改造拆迁是在社区支部、居委会领导下，组建戚城社区改造安置办公室，负责本社区的旧房拆迁和组建后新房分配工作”，另根据戚城社区居委会与濮阳安邦拆迁服务公司签订的《房屋拆除承包协议书》也能证实，涉案房屋拆除主体是戚城居委会。由此可见，拆迁行为并非濮阳市华龙区人民政府委托实施，也没有参与所涉房屋拆除，不是拆迁主体，主体不适格。二、根据楚西各行政起诉状显示，涉案房屋系戚城居委会于2016年7月5日拆除，明显已经超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。三、戚城村城中村改造建设项目经戚城村两委研究，全体党员与村民代表讨论，戚城社区制定了《戚城新村改造拆迁补偿安置方案》，楚西各已经签字，戚城居委会有理由认为楚西各同意安置方案，故楚西各所诉涉案房屋被强拆，与事实不符。综上，请求驳回楚西各的起诉。被告濮阳市华龙区人民政府向本院提交了以下证据：1、戚城新村改造拆迁补偿安置方案一份，用于证明楚西各与濮阳市华龙区人民政府之间并不存在拆迁关系，楚西各自愿与戚城居民委员会签订了补偿安置方案，拆迁补偿主体双方并不包括濮阳市华龙区人民政府；2、房屋拆除承包协议书、濮阳市安邦拆迁服务有限公司营业执照复印件各一份，用于证明戚城居民委员会与濮阳安邦拆迁服务有限公司签订房屋拆除承包协议书，由戚城居委会委托安邦服务有限公司对楚西各的房屋进行了拆除；3、戚城居委会通知一份，该证据证明戚城居民委员会已经对楚西各的房屋进行了评估定价，并履行了告知楚西各领取补偿款及过渡安置费，并腾空房屋的告知义务；4、华龙区人民法院（2016）豫0902民初7251号、濮阳市中级人民法院（2017）豫09民终215号、河南省高级人民法院（2017）豫民申1508号裁判文书各一份，该证据证明楚西各在2016年11月起诉至华龙区人民法院恢复原状纠纷一案，经一审、二审和再审，已经查明拆迁主体系戚城居民委员会，且该拆迁行为是出于集体利益考虑，并不存在拆迁过错。经庭审质证，楚西各对濮阳市华龙区人民政府提交的证据1的真实性、合法性及证明目的均不予认可，在方案上“楚西各”三个字并不是本人所签。从该方案内容看，并没有规定戚城居民委员会有组织安排强拆村民房屋的权利，只能依法追究其违约责任。证据2没有提供原件，对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。该协议书不是强制拆除房屋的依据。对证据3的真实性、合法性、及证明目的不予认可，这是戚城社区居委会在未与楚西各协商，未经楚西各同意的情况下，单方强行评估并单方作出的决定，对楚西各没有任何约束力。对证据4真实性均无异议，但证明目的不予认可。判决均认定房屋是由戚城居委会拆除的，但戚城居委会不构成侵权，故楚西各认为强拆的法律后果应由濮阳市华龙区人民政府承担。濮阳市华龙区人民政府对楚西各提交的证据1-4的真实性及证明目的均无异议。对证据5未显示拍摄时间、地、地点及相关不动产权属证明此不能证明照片中显示的房屋与楚西各有关联关系。本院在本案审理中调取的证据：1、濮阳市人民政府《关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》（濮政文〔2011〕46号）；2、濮阳市人民政府就濮阳市2003年度第四批城市建设部分用地、濮阳市第一批城市建设部分用地、濮阳市2011年度第四批城市建设部分用地（戚城社区居委会城中村改造项目）征收土地方案公告〔2012〕21号）。上述证据均经质证，经审核，结合双方的质证意见，楚西各提交的证据能够证明其房屋在城中村改造过程中被强拆的事实，本院予以采信。被告濮阳市华龙区人民政府提交的证据，能够证明戚城村城中村改造是经濮阳市人民政府批准由濮阳市华龙区人民政府实施，戚城村城中村改造过程中戚城村村委会制定了改造拆迁补偿安置方案，但不能证明楚西各的房屋是自愿由村委会委托的拆迁公司拆除。经审理查明:楚西各系濮阳市华龙区建设路办事处戚城村居委会居民，在村内建有两层楼房住宅一处。2011年3月11日，濮阳市人民政府对濮阳市华龙区人民政府作出《关于戚城居委会（原戚城村）进行城中村改造有关问题的批复》（濮政文〔2011〕46号），批复涉及戚城居委会城中村改造的内容主要有：同意濮阳市华龙区人民政府在濮区政〔1992〕75号文件批复的村庄规划用地范围内实施戚城居委会城中村改造，享受城中村改造优惠政策；戚城居委会城中村改造要按照整村改造，安置优先、基础设施及配套设施同步建设的原则，由濮阳市华龙区人民政府具体负责实施；市城乡规划、国土部门要按照国家、省、市有关规定，积极办理戚城村城中村改造项目的有关手续，对社会实施公开供地。2012年6月8日，濮阳市人民政府就濮阳市2003年度第四批城市建设部分用地、濮阳市第一批城市建设部分用地、濮阳市2011年度第四批城市建设部分用地（戚城社区居委会城中村改造项目）发布征收土地方案公告（〔2012〕21号)，征收范围：华龙区建设路办事处戚城社区居委会集体耕地0.16公顷、晒谷场用地0.3公顷、居民点（村庄）用地29.0344公顷，总计29.4944公顷。土地补偿费、安置补助费、地、地面附属物补偿标准及农业人口安置办法照濮阳市人民政府濮政文〔2011〕46号，濮阳市人民政府市长办公会议纪要〔2010〕115号、濮阳市土地规划建设项目审批联席会议纪要〔2011〕2、4号文规定的意见办理，被征地四至范围内的土地所有权人、使用权人，应严格履行戚城社区居委会改造实施方案的有关内容和要求。在征地及城中村改造过程中，经戚城居委会两委研究，全体党员与村民代表讨论，制订了《戚城新村改造拆迁安置补偿方案》。2016年6月17日，戚城居委会向楚西各送达了住宅评估价值145,752元的评估结果。2016年6月17日戚城居委会通知楚西各七日内到居委会领取房屋拆迁补偿款及过渡安置费，并在七日内将房屋内所有财物搬离完毕，逾期将依法拆除，由此产生的损失，由本人承担。2016年7月2日，戚城居委会与濮阳安邦拆迁服务有限公司签订了《房屋拆除承包协议书》，戚城居委会将在城中村改造过程中对集体土地上原村民的房屋进行拆除的工程，承包给濮阳安邦拆迁服务有限公司。2016年7月5日，楚西各的两层住宅被强制拆除。另查明，楚西各以戚城居委会为被告提起民事诉讼，请求戚城村委会恢复原状。一、二审均认为不具备民事侵权行为所要求的主观方面存在损坏他人财产过错的构成要件，不是民事侵权行为，驳回了楚西各的诉讼请求。楚西各向河南省高级人民法院申诉，河南省高级人民法院认为戚城村委会根据拆除方案对诉争的房屋进行拆除，推进城中村改造，不具备民事侵权行为的构成要件，恢复原状不具有可能性，以（2017）豫民申1508号民事裁定驳回了楚西各的再审申请。本院认为:本案是集体土地征收与城中村改造过程中引发的纠纷。濮阳市人民政府《关于戚城居委会(原戚城村)进行城中村改造有关问题的批复》确定戚城村的城中村改造工作由濮阳市华龙区人民政府的组织实施。濮阳市人民政府征收土地方案公告中土地补偿、安置补助、地、地面附属物补偿等按照包括上述批复在内的文件进行征地范围内的土地所有权人、使用权人，应严格履行戚城社区居委会改造实施方案的有关内容和要求。上述批复及公告内容能够证明戚城居委会城中村改造与土地征收同时进行。楚西各的房屋被强制拆除，发生在濮阳市华龙区人民政府在组织实施戚城村城中村改造过程中。无论是城中村改造还是土地征收补偿工作，在法律和政策上都是由县级以上政府组织进行的，戚城居委会和拆迁公司均不具有拆除或清除地上附着物的职责，本案拆除行为虽是戚城居委会委托拆迁公司直接实施的，但从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任，如不这样认定，就会主张非法强制行为，也造成公民索赔的困难，还会影响社会管理秩序和社会稳定。故本案拆除行为应当认定为是华龙区政府的行为，由濮阳市华龙区人民政府承担责任。濮阳市华龙区人民政府是本案适格的被告。因本案强制拆除楚西各房屋的行为并无法律依据，应确认濮阳市华龙区人民政府强制拆除楚西各房屋的行为违法。楚西各的房屋被强制拆除时外在的表现是居委会委托拆迁公司实施了拆除行为，在房屋被强制拆除前后，濮阳市华龙区人民政府、街道办事处、居委会委会均未公示或告知楚西各拆除行为属于行政行为。在房屋被强制拆除后，楚西各为寻求救济曾以民事侵权为由提起民事诉讼，民事案件经一审、二审、再审程序，均认定不构成民事侵权行为。但从相关涉案民事裁判文书中，均未告知楚西各救济途径，亦不能解读出拆除楚西各房屋行为属于行政行为。甚至在本案诉讼中濮阳市华龙区人民政府仍不认可是其组织或委托实施的拆除行为。楚西各房屋被拆除是一种事实行为，但该事实行为是否构成行政事实行为，需要综合本案证据作出认定，楚西各房屋被拆除后一直通过民事诉讼途径寻求救济，最终提起本案行政诉讼，其权利救济途径可谓艰辛。矛盾未得到实质化解，终是社会不和谐因素，对于当地政府和人民法院而言，均不应让受到财产损失的公民救济无门，本案楚西各房屋被拆除至提起本案行政诉讼的时间虽然较长，但不应认定为楚西各是因自身原因耽误起诉期限，不应认定楚西各提起本案行政诉讼超过法定起诉期限，本院对华龙区政府提出的本案超过起诉期限的理由不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条、第七十四条第二款第一项规定，判决如下：确认被告濮阳市华龙区人民政府2016年7月5日强行拆除原告楚西各房屋的行为违法。案件受理费用50元，由被告濮阳市华龙区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  周培勋审判员  魏献忠审判员  葛传立二〇一九年六月二十六日法官助理肖潇书记员李艳