广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终720号 上诉人（一审原告）横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组。 诉讼代表人周金保，该村民小组组长。 委托代理人吴金祏，广西鼎颂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨西路9号。 法定代表人曾鹏鑫，该县县长。 委托代理人袁业校，该县自然资源局工作人员。 委托代理人陆柏植，该县调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路1号。 法定代表人周红波，该市市长。 委托代理人潘金凤，该市行政复议办公室工作人员。 一审第三人横县莲塘镇六坡村委会第13村民小组。 诉讼代表人周有忠，该村民小组组长。 一审第三人横县莲塘镇六坡村委会第14村民小组。 诉讼代表人周庆香，该村民小组组长。 一审第三人横县莲塘镇六坡村委会第15村民小组。 诉讼代表人陈方成，该村民小组组长。 一审第三人横县莲塘镇六坡村委会第16村民小组。 诉讼代表人周培显，该村民小组组长。 上诉人横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组（以下简称六坡19组）因与被上诉人横县人民政府（以下简称横县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）以及一审第三人横县莲塘镇六坡村委会第13、14、15、16村民小组（以下简称六坡13、14、15、16组）土地行政裁决及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2018）桂01行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人六坡19组的委托代理人吴金祏，被上诉人横县政府的委托代理人袁业校、陆柏植，被上诉人南宁市政府的委托代理人潘金凤到庭参加诉讼。一审第三人六坡13、14、15、16组经本院传票传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。 一审法院查明，案涉纠纷土地坐落于横县××六坡村委会南蛇岭，面积为6.516亩；纠纷土地的东、南、西面均与六坡19组已有土地相邻，北面自西向东分别与六坡13组、六坡19组已有的土地相邻；纠纷土地在土改、合作化、四固定时期均无确权，是原六坡大队的牧牛地。 原莲塘大队于1974年成立莲塘附中时，因学校使用地块中包括有六衣、凤山两村自解放前就存在的埋葬地，自始出现六坡13、14、15、16组到纠纷土地内进行土葬现象，并一直持续到案涉权属纠纷发生之前；实施土地承包责任制后，纠纷土地附近村民群众就近开荒扩种，因而形成了纠纷土地上既有土葬、又有种植经济林的现状。 六坡19组于2000年左右开始在纠纷土地上种植的速丰桉树，被六坡13、14、15、16组于2014年2月间使用钩机毁坏，双方对纠纷土地权属发生的争议，经由横县莲塘镇人民政府组织协商无果后，六坡19组依照法定程序向横县政府提出确权申请，请求将纠纷土地全部确权给其所有。经调查，横县政府认为纠纷土地在土改、合作化、四固定时期均无确权，六坡19组主张纠纷土地全部权属的证据不足，六坡13、14、15、16组以纠纷土地为六衣、凤山两村集体埋葬地为由提出主张两村共同共有的理由亦不充分，于是依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国发〔1980〕135号文第三点之四、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，于2016年6月8日作出了上横政处字〔2016〕3号《横县人民政府土地权属纠纷处理决定书》（以下简称3号处理决定），决定：六坡19组与六坡13、14、15、16组对南蛇岭纠纷的6.516亩土地中，3.376亩的土地所有权××组所有（附图中标注为A地块），3.14亩的土地所有权××、××、××、××共同所有（附图中标注为B地块）。 六坡19组不服3号处理决定，于2016年8月26日向南宁市政府提出行政复议申请，请求撤销3号处理决定。经审查，南宁市政府认为纠纷土地在土改、合作化、四固定时期均无确权，横县政府根据争议双方在纠纷土地内分别进行的不同程度的经营管理事实，按照“三个有利于”原则将纠纷土地分为两部分确权给予双方，并无不妥，于是依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2018年3月6日作出南府复议〔2016〕196号《行政复议决定书》（以下简称196号复议决定），决定维持3号处理决定。 六坡19组不服3号处理决定和196号复议决定，于2018年5月18日向南宁市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销196号复议决定；2.撤销3号处理决定；3.将争议土地所有权判决归六坡19组所有；4.由横县政府和南宁市政府承担本案诉讼费。 另外，为查明案件事实，南宁市中级人民法院通知各方当事人应于2018年8月23日到纠纷土地现场，共同进行现场勘查工作。勘查之日，六坡19组、横县政府派人到场参与，该院还邀请了六坡村委会干部到场参与；南宁市政府向该院电话说明了勘查之日无法抽派人员到达现场参与的情况，六坡13、14、15、16组无正当理由未到现场参与。经勘查，纠纷土地现状与前述内容一致外，另有现场村民证实纠纷土地原本就有一条与山坡平起、约一米宽的小路相通，后因2014年发生钩机毁林事件时把山坡推平，开了现在这条比较宽的路。 一审法院认为，本案六坡19组与六坡13、14、15、16组均未能对纠纷土地的权属主张提出合法有效的证据材料，横县政府与南宁市政府因此对纠纷土地作出“在土改、合作化、四固定时期均无确权”的事实认定，该院予以确认。该院经对纠纷土地进行现场勘查，确认纠纷土地原本就有通行道路存在，横县政府划分出来的B地块不是已为六坡19组所有土地四周包裹的状态，因此，六坡19组以“飞地”为由提出确权结果“不利于第三人管护使用，更不利于原告正常的生产经营，并将导致原告与第三人长期不断的矛盾而严重影响农村的社会稳定”的主张与事实不符，该院不予支持。横县政府根据六坡19组与六坡13、14、15、16组在不同时期、分别在纠纷土地上进行不同程度的经营管理事实，按照“三个有利于”原则将纠纷土地分为两部分（即A、B地块）确权给予双方，并无不妥，南宁市政府复议予以维持，亦无不当。综上所述，六坡19组提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据。3号处理决定和196号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回六坡19组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由六坡19组负担。 上诉人六坡19组上诉称：（一）六坡19组与六坡13、14、15、16组虽然属于同一村委，但分属两个自然村，彼此界限明显。包含争议地在内的100多亩土地，土改时已经分给六坡19组所有，并一直由其进行管理和经营。1983年联产承包时，六坡19组将争议地分给本村村民承包经营，这一事实，有众多村民的证言可以证实。后因承包户外出打工，六坡13、14、15、16组部分村民趁机在争议地上私自葬坟。在没有证据证实的情况下，3号处理决定和196号复议决定以争议地在土改、合作化、“四固定”等时期没有明确归谁所有为由支持六坡13、14、15、16组的侵权行为错误，将B地块确权为六坡13、14、15、16组所有，属于认定事实不清。（二）被诉行政行为的土地确权是错误的行政行为，将引发新的矛盾，影响农村稳定，实体处理错误。B地块周围全是六坡19组的土地，进入该地块的道路也是六坡19组土地上的道路，六坡13、14、15、16组无法在不侵害六坡19组权益的情况下管理、使用该“飞地”。故被诉行政行为将该地确权给六坡13、14、15、16组，违反了“三个有利于”的规定，将造成六坡19组与六坡13、14、15、16组长期的、持续的矛盾，危害农村稳定。3号处理决定和196号复议决定依法应予撤销，一审判决驳回六坡19组的诉讼请求错误。故请求：撤销一审判决；将争议土地所有权判决归其所有；本案诉讼费用由被上诉人共同承担。 被上诉人横县政府辩称：（一）争议地作为原六坡大队的牧牛地，农业学大寨时，六坡大队各生产队曾去南蛇岭开荒部分土地种植，争议地没有书证材料证实在土改、合作化、“四固定”等时期权属归谁所有；现场勘界时纠纷地有土葬现象，但没有种植农作物；上世纪七十年代，原莲塘大队决定成立莲塘附中，占用了六及、凤山两村的埋葬地，自此之后，六坡13、14、15、16组不间断到纠纷地进行土葬至今。3号处理决定认定事实清楚。（二）其由于争议地在土改、合作化、“四固定”等时期没有明确权属归谁所有，横县政府依据《中华人民共和国土地管理法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》作出3号处理决定，适用法律正确。（三）根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，横县政府立案后对争议地进行现场指界确认，组织各方代表实地测量并确定纠纷地范围及面积，同时在查明事实的基础上，召开了质证调解会，故横县政府作出的3号处理决定，程序合法、主体适格。南宁市政府经复议作出196号复议决定维持3号处理决定合法。一审法院经开庭审理和现场勘验，根据调查事实及争议地现状，认定六坡19组提起的诉讼缺乏事实和法律依据，并判决驳回六坡19组的诉讼请求正确。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南宁市政府辨称：现无充分证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”时期已经全部落实给争议双方中的任何一方集体或个人所有或管理，双方各自有部分村民进入争议地内，以开荒种植或葬坟的方式分别管理或使用部分争议地。横县政府根据双方在争议地内分别进行的不同程度的经营管理事实，根据“三个有利于”原则，将争议地分为两部分确权给双方，并无不当。南宁市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，维持横县政府3号处理决定，认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法。一审判决驳回六坡19组的诉讼请求，合法正确。六坡19组的上诉理由于法无据，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审庭审调查阶段，上诉人六坡19组对一审判决查明的事实“北面自西向东分别与六坡13组、六坡19组已有的土地相邻”以及“另有现场村民证实纠纷土地原本就有一条与山坡平起、约一米宽的小路相通”提出异议，上诉人六坡19组主张：1.涉案争议地全部由其所有的土地所包围；2.涉案的该条道路是在上诉人六坡19组所有的土地上由上诉人于2014年开辟。经查，一审判决认定的上述事实有权属争议双方代表、村民签字的《六衣第19队与凤山第13、14、15、16队纠纷平面图》以及一审法院《现场勘查笔录》等证据予以证实，并无不当。六坡19组提出的异议不能成立，本院不予支持。 经二审审理，本院确认一审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案六坡19组主张争议地全部权属，六坡13、14、15、16组则以争议土地为六衣、凤山两村集体埋葬地为由主张两村共同共有，但各方均不能提供争议地在土改、合作化、“四固定”等历史时期的权属凭证，故横县政府认定争议地在上述各个时期未经确权的事实符合本案实际，对六坡19组和六坡13、14、15、16组的上述主张均不予支持并无不当。根据查明的事实，1974年莲塘附中成立后，六坡13、14、15、16组一直在争议地进行土葬，土地承包责任制后，附近村民在争议地就近开荒扩种，形成了争议地上既有土葬、又有种植经济林的现状。在争议双方均无权属凭证的情况下，横县政府经调解未果根据争议地的历史沿革及现状，作出3号处理决定，将争议地分为两部分即A、B地块分别确权给双方，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，程序合法。南宁市政府经复议予以维持合法。因此，一审判决驳回六坡19组要求撤销196号复议决定和3号处理决定的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定。六坡19组上诉主张，涉案争议地全部由其所有的土地所包围，以及争议地在土改时已经分给其所有并一直进行管理和经营，但六坡19组未能提交充分的证据予以证明，其主张与根据本案《六衣第19队与凤山第13、14、15、16队纠纷平面图》等在卷证据查明的事实不符，而且六坡19组上诉称被诉行政行为作出的土地确权裁决违反了“三个有利于”的规定，也无充分事实和法律依据，故六坡19组的上诉理由不成立，本院不予支持。 综上，3号处理决定和196号复议决定合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用50元，由上诉人横县莲塘镇六坡村委会第19村民小组承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  熊 梅 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇一九年六月十一日 法官助理  周艳华 书 记 员  罗雨珊