浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）浙行终1479号 上诉人（原审原告）马海亮，男，1966年2月6日出生，汉族，住杭州市江干区。 委托代理人叶满天，上海剑湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地杭州市江干区庆春东路1号。 法定代表人楼建忠，区长。 委托代理人王琦朴，该区政府工作人员。 委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。 马海亮诉杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）房屋行政协议一案，杭州市中级人民法院于2018年9月21日作出（2017）浙01行初439号行政判决。马海亮不服，向本院提出上诉。本院于2018年11月5日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2019年1月15日组织双方当事人进行询问。上诉人马海亮及委托代理人叶满天，被上诉人杭州市江干区人民政府的委托代理人王琦朴、江旭，参加询问。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，针对马海亮位于彭埠街道××社区××官××区××号的房屋的补偿安置，马海亮主张其签字确认的是编号为集住实（2017）5091140005号的《杭州市征收集体所有土地房屋补偿安置协议书（调产安置）》（以下简称征收补偿安置协议），江干区政府主张其盖章确认的是编号为LBNHSG（2017）002号《杭州市集体土地所有土地房屋收购安置协议书》（调产安置）》（以下简称收购安置协议）。征收补偿安置协议中仅有乙方马海亮的签名，甲方处未签名或盖章，签订日期也未填写。收购安置协议中有甲方杭州市城东新城建设投资有限公司（以下简称城投公司）及乙方马海亮的签字盖章，签订日期载明为2017年6月1日。两份协议的不同之处在于协议的标题及第一段内容不同，其他内容均一致。另，城投公司与马海亮签订两份《补充协议》。征地补充安置协议与收购安置协议均载明补偿款为1940000元，两份补充协议的金额分别为239600元、421600元，共计661200元。补偿费用支付凭证上记载款项内容为房屋补贴费用1940000元，其他661200元，预留购房款280000元，实际支付2321200元。马海亮签订协议后将房屋腾空交付。2017年6月11日，马海亮收到房屋补偿费用2321200元。马海亮于2017年9月22日提起本案行政诉讼，请求：一、撤销被告向马海亮提供的格式合同征收补偿安置协议第十条第二款“如本户中有分户建房或享受公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房、及安置房等待遇的，乙方应如实向甲方说明。乙方隐情不报，一经查实，扣除乙方相应补偿及安置面积”；二、判令被告以本案判决生效时同地段房产市场评估价为标准，向马海亮支付两个安置人口的货币化安置款；三、判令被告向马海亮赔偿自2017年8月12日起至被告实际付清货币安置款之日止，以两个人口货币化安置款为基数，按人民银行基准贷款利率（暂定年利率为4.35%）计算的利息损失；四、请求人民法院对《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》第四条第二款的规定“适用撤村建居政策的项目，原农转居家庭成员安置面积标准按原有关政策标准确定。对己享受过公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房等待遇的拟安置人口，需结合其实际享受面积情况重新核定安置资格和安置面积”，是否违反《立法法》第八十二条第六款、《物权法》第四十二条、《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第六条及第二十条、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人或者其他组织合法权益或者增加其义务的决定”的规定进行合法性审查。 原审法院认为，关于本案的适格被告。根据马海亮提交的协议记载，与其签订协议的主体是城投公司，根据杭州市人民政府向本院提交的《杭州市江干区人民政府关于同意杭州市城东新城建设投资有限公司为钱江新城昙花庵路（创新路-同协路）工程等148个项目补偿人的复函》的内容，城投公司负责马海亮房屋所在地块的房屋补偿工作系基于江干区政府的指定，城投公司与江干区政府之间构成委托关系，故城投公司与马海亮签订协议应为江干区政府的委托，本案的适格被告为江干区政府。江干区政府称其不是本案适格被告的意见，不能成立。马海亮认为其签字确认的是征地补偿安置协议，江干区政府认为其盖章确认的是收购安置协议，征地补偿安置协议与收购安置协议中均有第十条第二款“如本户中有分户建房或享受公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房、及安置房等待遇的，乙方应如实向甲方说明。乙方隐情不报，一经查实，扣除乙方相应补偿及安置面积”的约定，故应认定对于该约定，双方均已确认。马海亮要求撤销该条款，可予审查。《合同法》第五十四条第一、二款规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”马海亮提出案涉条款显失公平且违反法律、规章规定，本院认为案涉条款的约定并未违反法律、法规的禁止性规定，亦不存在显失公平的情形。马海亮提出江干区政府扣除安置面积超越了其职权范围，违反等价有偿原则等撤销理由不属于合同可撤销的法定情形。故对马海亮的第一、二、三项诉讼请求应不予支持。关于马海亮提出对规范性文件审查的请求，《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十八条第三款规定“实行产权调换安置的，经补偿人与被补偿人协商一致，也可以由补偿人对被补偿人实行货币化安置，由被补偿人自行解决补偿安置用房。货币化安置的具体办法，由市人民政府另行制定。”根据该条例，杭州市人民政府办公厅制定《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》不违反《立法法》第八十二条的规定。《杭州市征收集体所有土地住宅房屋补偿货币化安置指导意见》第四条第二款的规定亦不与上位法的规定相抵触。马海亮的该项诉讼请求应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回马海亮的诉讼请求。案件受理费50元，由马海亮负担。 马海亮上诉称：一、原审认定事实不清。1.根据原审认定，城投公司并不必然是《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条定义的补偿人。原审法院仅认定城投公司与上诉人签订协议，但未认定签订的是上诉人主张的征收补偿安置协议，还是被上诉人主张的收购安置协议。2.鉴于杭州市人民政府和被上诉人均已向一审确认自己没有征收上诉人房屋的事实，城投公司作为民事主体，无权征收上诉人房屋，其行为涉嫌构成合同诈骗，应当移送公安机关处理。如被上诉人实际是委托城投公司征收上诉人房屋，被上诉人构成向法庭作伪证。3.上诉人已向原审法院提供大量证据证明，收购安置协议系被上诉人与城投公司通过更换征收补偿安置协议第一页的方式变造形成。原审法院对被上诉人的造假事实不作确认和指正，不符合《行政诉讼法》的任务和立法目的。二、原审法院对上诉人提供的相关证据不予采纳和采信不当。三、原审中，上诉人请求责令被上诉人提交上诉人证据4、5、6、7的原件，以查明案件事实，原审法院不予准许，上诉人有异议。四、原审判决适用法律和裁判结果均错误。综上，请求二审法院：1.撤销杭州市中级人民法院于2018年9月21日作出（2017）浙01行初439号行政判决；2.请求改判支持上诉人一审中的全部诉讼请求。 被上诉人江干区政府答辩称：一、本案不属于行政诉讼的受理范围，且被上诉人非本案适格被上诉人，应当驳回上诉人的上诉。本案中，上诉人马海亮与城投公司签订的是收购安置协议，约定上诉人房屋由城投公司进行收购，该收购安置协议系双方基于真实意思表示，平等、自愿协商达成，并不存在集体所有土地上的房屋征收行为，也未约定江干区政府对城投公司的行为承担担保责任，故该协议应属民事协议，本案争议为民事争议，而非行政争议。上诉人对城投公司的民事行为不服，不属于行政诉讼的受案范围，案涉房屋是由城投公司进行收购，而非由江干区政府进行征收，江干区政府不是适格的被上诉人，法院应当驳回起诉。二、上诉人马海亮自愿与城投公司就案涉房屋签订收购安置协议，且上诉人户已享受房改房建筑面积，上诉人无权主张撤销案涉收购安置协议，要求货币化安置。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，上诉人马海亮提交《拆迁工作就是群众工作一一记江干区彭埠街道六堡社区党委委员江爱娟》新闻报道等材料。 本院认为，上诉人马海亮提起本案诉讼的核心诉求为要求撤销协议的特定条款。协议是否成立是审查协议条款是否存在可撤销事由等的前提。本案中，根据现有证据显示，涉案编号为集住实（2017）5091140005号的征收补偿安置协议及编号为LBNHSG（2017）002号的收购安置协议，协议所列的双方当事人均为上诉人马海亮与城投公司。原审中，被上诉人江干区政府主张上诉人马海亮与城投公司签订的系收购安置协议，该协议中有城投公司的盖章和马海亮的签名。上诉人马海亮主张其签订的系征收补偿安置协议，并提交《司法鉴定意见书》，以证明收购安置协议书系通过换页方式变造征收补偿安置协议书后形成。因征收补偿安置协议与收购安置协议的缔约目的不同，协议签订后产生的法律效果不同，人民法院在审查过程中所适用的法律法规和审查规则也不尽相同，故查明上述两份协议如何形成、是否成立、合同性质等事实，是本案依法裁判的前提和基础。即使两份协议的相关条款相同，因缔约目的不同、法律后果不同，在上诉人明确表示只签订了其中一份协议的情况下，并不能当然得出双方当事人对于两份协议中的该相关条款已经确认的结论。原审法院对于上述事实并未查清，径行以征地补偿安置协议与收购安置协议中均有第十条第二款“如本户中有分户建房或享受公房分配、房改房、经济适用房、廉租房、货币分房、及安置房等待遇的，乙方应如实向甲方说明。乙方隐情不报，一经查实，扣除乙方相应补偿及安置面积”的约定，故应认定对于该约定双方均已确认，并对该协议条款是否存在可撤销的情形等予以审查，属认定事实不清，未能体现人民法院对于行政协议缔约过程的司法监督。另，城投公司作为涉案两份协议列明的当事人，对于查清上述两份协议如何形成、是否成立、协议性质等相关事实十分关键，如追加为本案的第三人，更为妥当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 撤销浙江省杭州市中级人民法院（2017）浙01行初439号行政判决； 发回浙江省杭州市中级人民法院重审。 上诉人马海亮预交的二审案件受理费50元予以退回。 （此页无正文） 审判长  危辉星 审判员  管 征 审判员  刘家库 二〇一九年六月二十日 法官助理 穆咏梅 书记员  刘 芳