黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行再12号再审申请人（一审被告、二审被上诉人）哈尔滨市香坊区园林管理办公室，住所地哈尔滨市香坊区香坊大街副49号。法定代表人田立群，该办主任。行政机关负责人牟振佳，该办副主任。委托代理人付瑜，哈尔滨市香坊区园林管理办公室松江生态园管理处主任。委托代理人王兴杨，黑龙江佛艾尔律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）哈尔滨市鸿腾合金厂，住所地哈尔滨市香坊区通乡街2号。法定代表人艾鸿鹰，该厂厂长。委托代理人艾福全，该厂经理。委托代理人关刘，黑龙江宏珲律师事务所律师。一审被告、二审被上诉人哈尔滨市香坊区城乡建设局，住所地哈尔滨市香坊区旭升南街77号。法定代表人杨立夫，该局局长。一审第三人、二审被上诉人哈尔滨工业资产经营有限责任公司，住所地哈尔滨市南岗区一曼街189号。法定代表人吕刚，该公司总经理。委托代理人赵伊娜，黑龙江仁大律师事务所律师。哈尔滨市鸿腾合金厂（下称鸿腾合金厂）诉哈尔滨市香坊区园林管理办公室（下称香坊区园林办）拆除房屋及行政赔偿一案，哈尔滨市中级人民法院于2018年7月11日作出（2018）黑01行终287号行政赔偿判决，已经发生法律效力。香坊区园林办不服向本院申请再审，本院于2018年12月17日作出（2018）黑行申588号行政裁定，对本案提起再审。本院依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人进行了询问。再审申请人香坊区园林办委托代理人付瑜、王兴杨，被申请人鸿腾合金厂委托代理人艾福全，哈尔滨工业资产经营有限责任公司（下称哈尔滨工业公司）委托代理人赵伊娜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。1996年12月8日，鸿腾合金厂与原哈尔滨松江电机厂（以下简称松江电机厂）供应处签订租赁协议，约定：松江电机厂供应处向鸿腾合金厂提供2000平方米场地一处、37平方米车间以及51平方米铁皮库，作为生产用房，并约定如生产车间不够，鸿腾合金厂自行投资建设厂房。协议自1996年12月8日起至2005年12月8日止。2000年4月16日，鸿腾合金厂与松江电机厂民品公司签订租赁协议，约定：松江电机厂民品公司为鸿腾合金厂提供11,528.00平方米生产用场地一处，建厂房等费用由鸿腾合金厂自行承担。协议自2000年4月16日起至2005年4月16日止。2002年6月8日，鸿腾合金厂与松江电机厂签订租赁协议，约定鸿腾合金厂使用松江电机厂11,528.00平方米场地，租赁期为10年，自2002年6月8日起至2012年6月8日止。鸿腾合金厂根据上述协议约定，先后在租赁场地内自行建设了包括两处涉案房屋在内的共计1,418.80平方米的房屋，另，两处涉案房屋坐落于06号宗地。2010年2月25日，原哈尔滨市房产住宅局作出哈房拆公字[2010]第008号拆迁公告，内容：经哈尔滨市人民政府批准，由哈尔滨市城市建设投资集团有限公司（下称市城投公司）在东起香坊通乡街、西至哈平路西侧沿保健路经松兰路、松竹路、松梅路、松元街、哈轻型车厂、松菊街、旭升街、健康路、三合路、马家沟、育林街所含范围内进行道路改造，委托黑龙江金峰房屋拆迁有限公司（下称金峰公司）承办拆迁任务。征收拆迁过程中，金峰公司对鸿腾合金厂自建的包括本案涉诉房屋在内的房屋进行了现场勘查测量，黑龙江广润源资产评估有限公司（下称广润源公司）对鸿腾合金厂的机器设备（包括涉案房屋内的机器设备）的搬迁费用进行了评估。2014年7月17日，哈尔滨市香坊城建局（下称香坊城建局）召开哈尔滨市香坊道路拓宽拆迁拆违办公室会议，议题为关于2010年保健路征收遗留问题的协调会，会议决定对鸿腾合金厂的793平方米无照房屋，按照每平方米1,200.00元标准补偿，鸿腾合金厂的资产搬迁费用部分按照广润源公司评估报告为准进行补偿。2014年8月14日，鸿腾合金厂的法定代表人艾鸿鹰与市城投公司签订房屋拆迁补偿协议，获得补偿房屋面积为793平方米，房屋补贴金额951,600.00元，其他补偿费用89,840.29元。2008年4月9日，哈尔滨市国土资源局（下称市国土局）作出《哈尔滨市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》，将包含06号宗地在内的用地面积为354,630.50平方米松江电机厂10宗国有建设用地使用权挂牌出让。2008年5月14日，哈尔滨工业公司摘牌取得该10宗土地，摘牌价283,000,000.00元（毛地摘牌），其中土地出让金164,200,000.00元，地上房产补偿金118,800,000.00元。2008年8月20日，哈尔滨工业公司将上述款项缴纳完毕。2008年10月31日，哈尔滨市人民政府召开第37次常务会议，会议决定：“关于松江电机厂土地问题。为保护城区环境，提高城区绿化率，适度调整用地规划，将哈尔滨工业公司已挂牌的6号土地划入公园绿地。”“关于规划部门调整，松江电机厂6号土地已纳入公园绿地面积，将已缴纳该宗地的出让金、房产补偿金按规定程序返回工业公司。”2008年12月15日，市国土局向哈尔滨市财政局出具哈国土函字[2008]295号《关于返还哈尔滨松江电机厂土地挂牌部分成交价款的函》，内容为：“根据哈尔滨市人民政府第37次常务会议关于松江电机厂6号土地已纳入公园绿地面积，将已缴纳该宗地的土地出让金、房产补偿金按规定程序返回哈尔滨工业公司的决定，经核查，06号宗地土地的出让价款为29,200,000.00元、地上建筑物价值为20,549,700.00元，共计49,749,700.00元。”2015年4月20日，哈尔滨工业公司向市国土局出具《关于放弃原哈尔滨松江电机厂部分国有土地使用权的说明函》，函中称“根据2008年10月31日哈尔滨市人民政府常务会议纪要，经市规划部门调整，将中标土地06号宗地（61,701.40平方米）纳入劳动公园绿地面积。2011年12月，哈尔滨工业公司与市城投公司及哈尔滨市园林绿化办公室经协商签订了该宗土地上建筑物征用动迁安置合同。合同约定由市城投公司给哈尔滨工业公司支付补偿价款49,748,300.00元，合同签订后，市城投公司支付了20,548,300.00万元，余款29,200,000.00万元现也支付到位。为了支持城市绿化建设，哈尔滨工业公司同意放弃上述61,701.40平方米国有工业用地土地使用权，由政府收回作为公园建设用地。”2016年1月4日，哈尔滨市香坊区人民政府召开第2届56次常务会议，会议决定，“原则通过哈尔滨劳动主题公园建设项目的相关安排。由香坊园林办牵头，积极沟通协调哈尔滨市城市管理局，并严格按照相关法律法规履行好程序，加紧推进公园的规划建设，力争早日建成。”2016年7月28日，哈尔滨市人民政府向哈尔滨市园林绿化办公室颁发了哈国用[2016]第10019124号《国有土地使用证》，地类：公园与绿地，使用权类型：划拨。2016年8月4日，香坊园林办在进行劳动公园建设过程中，将鸿腾合金厂在该宗土地上的两处房屋（分别为：安装车间469.00平方米、冶炼翻砂工厂156.80平方米）拆除。另查明，2003年11月28日，哈尔滨市中级人民法院作出（2003）哈破字第2号民事裁定书，裁定宣告松江电机厂（国营第423厂）进入破产程序并宣告破产。2004年5月28日，哈尔滨市中级人民法院作出（2003）哈破字第2-18号民事裁定书，裁定终结松江电机厂破产程序。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”《哈尔滨市城市绿化条例》第二条第一款规定，“本条例适用于本市行政区域内城市（含建制镇）规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理。”第五条第一款、第二款规定，“市城市绿化行政主管部门负责全市城市绿化工作，并负责组织实施本条例。区、县（市）城市绿化行政主管部门按照职责分工，负责本辖区内城市绿化工作。”根据以上规定，香坊园林办是具有在辖区内进行绿化的规划、建设、保护和管理等工作的法定职责的地方性法规授权的事业单位组织。香坊区园林办根据香坊区人民政府第2届56次常务会议决定，推进公园的规划建设，系行使其在辖区内进行绿化的规划、建设的法定职权。哈尔滨市香坊区人民政府的会议决定，并未超出香坊园林办的法定授权范围，故该会议决定不能视为哈尔滨市香坊区人民政府对香坊园林办的委托行为。鸿腾合金厂认为香坊园林办在建设劳动公园过程中拆除其房屋，侵害其权益，诉请确认香坊园林办违法并予以赔偿，香坊园林办是本案适格被告。香坊园林办提出不具备行政案件的诉讼主体资格的抗辩，不予支持。关于鸿腾合金厂的诉讼主体资格问题。两处涉案房屋系鸿腾合金厂基于与松江电机厂的租赁协议，经土地使用权人同意，自行投资建设。两处房屋虽未在房产部门登记取得房屋所有权，但不应认定为违法建筑。综合考量鸿腾合金厂的另一部分自建房屋（793.00平方米）在保健路打通工程房屋征收工作中已经获得补偿，鸿腾合金厂自建的两处涉案房屋合法性应予认可。鸿腾合金厂根据政府在保健路打通工程房屋征收工作中获得补偿的事实，出于对政府的信赖以及基于此信赖产生的利益期待，诉请香坊园林办因行使法规授权的行政行为过程中对鸿腾合金厂造成侵害予以赔偿，符合法律规定，故鸿腾合金厂具有本案诉讼主体资格。关于鸿腾合金厂诉请香坊城建局赔偿两处涉案房屋因被拆除造成损失的问题。根据庭审中双方当事人提交的证据，可以认定如下事实：1.香坊城建局未实施拆除两处涉案房屋的行政行为；2.香坊城建局根据哈尔滨市香坊道路拓宽拆迁拆违办公室会议纪要，依法对征收范围内的房屋进行了征收拆迁补偿工作，征收范围不包含本案涉诉的两处房屋；3.香坊城建局无组织、授权、委托香坊园林办拆除两处涉案房屋的行为。基于上述事实，鸿腾合金厂诉请香坊城建局赔偿两处涉案房屋因被拆除造成的损失于法无据，依法予以驳回。关于香坊园林办拆除鸿腾合金厂的两处涉案房屋违法性问题。2008年4月9日，市国土局将包含06号宗地（两处涉案房屋坐落于06号宗地）在内的10宗国有建设用地使用权挂牌出让。2008年5月14日，哈尔滨工业公司摘牌取得该十宗地，并交付了土地出让金及地上房产补偿金。因政府调整用地规划，哈尔滨工业公司已摘牌取得的06号宗地划入公园绿地，哈尔滨工业公司放弃06号宗地的土地使用权。市城投公司将哈尔滨工业公司在摘牌时对06号宗地缴纳的土地出让金及地上房产补偿金返还哈尔滨工业公司后，哈尔滨市园林绿化办公室依法取得06号宗地土地使用权。因06号宗地的地上建筑物补偿款已缴纳完毕，香坊园林办在此基础上，依法实施法规授权的城市绿化规划及建设的法定职权，未违反相关法律规定，鸿腾合金厂的诉讼请求于法无据，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鸿腾合金厂的诉讼请求。二审法院审理查明，鸿腾合金厂案涉两处房屋坐落于市国土局挂牌出让的松江电机厂06号宗地内，自06号宗地土地使用权挂牌出让至房屋被拆除，鸿腾合金厂案涉房屋均未得到补偿。2003年9月30日，松江电机厂房屋建筑物清册；2003年11月28日，松江电机厂固定资产—房屋建筑物清查评估明细表；2004年2月6日，松江电机厂破产清算组破产核定建筑房屋汇总表中均不包括案涉两处房屋。其余事实与一审判决认定事实一致。二审法院认为，鸿腾合金厂和松江电机厂为了振兴经济和解决下岗待业职工就业，解决残疾人生活，双方签订租赁协议，由松江电机厂为鸿腾合金厂提供场地，鸿腾合金厂自行建设案涉两处厂房。鸿腾合金厂建设案涉房屋虽未获得规划部门批准，但松江电机厂为了落实原中国兵器工业集团公司的民品股份制改造任务，同意鸿腾合金厂进行建设，涉案房屋一直由鸿腾合金厂用于生产经营，涉案房屋系在特定历史时期建成，具有一定的特殊性，应作为历史遗留问题进行处理，其合法性不应被否定。因土地上尚存在权利人为鸿腾合金厂的房屋，香坊园林办在未与鸿腾合金厂就涉案房屋达成补偿协议，也未作出征收补偿决定的情况下，对房屋实施强制拆除，属于违反法定程序、超越职权的行政行为，其拆除行为于法无据。应确认香坊园林办强制拆除涉案房屋的行为违法，对拆除行为造成的损失应予赔偿。鉴于本案涉案房屋已被拆除，香坊园林办在拆除房屋前未作证据保全及房屋价格评估，赔偿标准应参考鸿腾合金厂在松江××厂厂区内另一处房屋补偿标准（2014年7月17日），《哈尔滨市香坊道路拓宽拆迁拆违办公室会议纪要》中确定的无照房屋补偿标准为每平方米1,200.00.元）确定。香坊园林办主张涉案房屋已对鸿腾合金厂补偿完毕的理由缺乏事实依据，该辩解理由不能成立。一审判决驳回鸿腾合金厂的诉讼请求系事实不清、适用法律错误，应依法予以纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销哈尔滨市香坊区人民法院（2016）黑0110行初247号行政判决；二、确认香坊园林办2016年8月4日拆除鸿腾合金厂房屋的行为违法；三、由香坊园林办于判决生效60日内赔偿鸿腾合金厂房屋损失人民币750,960.00元（625.80平方米×1,200.00元每平方米）。香坊园林办申请再审称，1.依据《哈尔滨市城市绿化条例》第二条第一款、第五条第一款和第二款、《哈尔滨市城市公园管理办法》第二条、第五条第一款和第二款的规定，香坊园林办具有对辖区内城市公园、绿化进行规划建设的法定职权；2.案涉06号宗地已被划入公园绿地，相关补偿已经进行完毕。包括案涉06号宗地在内的10宗地使用权已于2008年4月9日挂牌出让，5月14日，哈尔滨工业公司摘牌取得该10宗地，并缴纳土地出让金及地上建筑物补偿金。10月31日，因政府调整用地规划，将案涉06号宗地划入公园绿地，2011年经评审中心评审，相应款项返还哈尔滨工业公司，2015年哈尔滨工业公司放弃案涉06号宗地使用权，由政府收回。后市国土局将争议地划拨至哈尔滨市园林绿化办公室，2016年7月28日，哈尔滨市人民政府颁发《国有土地使用证》，案涉06号宗地被划入公园绿地；3.香坊园林办在案涉06号宗地进行规划建设的行为，系依据法规授权实施的行为，并未超越法定职权，且案涉06号宗地地上建筑物已经补偿完毕，案涉06号宗地使用权已经依法收回，香坊园林办在划拨的公园绿地上进行规划、建设的行为并未侵犯他人的合法权益。综上，二审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销二审判决，维持一审判决。鸿腾合金厂辩称，香坊园林办在行使职权时存在违法拆除案涉房屋的行为，松江电机厂在破产财产中并未包括鸿腾合金厂的房屋，该建筑为鸿腾合金厂的合法财产。该处土地为毛地出让并非净地出让，所以该处土地仍然应当补偿。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。哈尔滨工业公司述称，该公司与案件无利害关系。本院经再审查明的事实与二审判决认定的事实一致。另，2011年12月9日，市国土局作出哈政土拨供字（2011）55号《国有建设用地划拨决定书》，将包括争议地在内的447,571.10平方米划拨给哈尔滨市园林绿化办公室。本院认为，《哈尔滨市城市绿化条例》第五条第一款、第二款规定：“市城市绿化行政主管部门负责全市城市绿化工作，并负责组织实施本条例。区、县（市）城市绿化行政主管部门按照职责分工，负责本辖区内城市绿化工作。”据此，香坊园林办具有在辖区内进行绿化的规划、建设、保护和管理等工作的法定职责，但其并不具有对被征收房屋安置、补偿的法定职责。根据《土地管理法》第五十八条的规定，为了公共利益需要使用土地，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十六条、第一百四十七条、《中华人民共和国房地产管理法》第三十二条的规定，我国实行“地随房走、房随地走”的管理模式，收回国有土地的同时需对地上房屋予以征收并根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定给予公平补偿。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”据此，国有土地的使用，应按照土地收回或房屋征收—（土地储备）—土地出让、划拨的顺序进行，对于原土地使用人、房屋所有人的补偿是在土地收回或房屋征收程序中进行的，出让、划拨时土地需为净地，即已对原土地使用人、房屋所有人进行了安置补偿，在法律层面上无权属纠纷，划拨、出让后的土地使用人不负责对原土地使用人、房屋所有人的补偿工作。本案中，市国土局于2011年12月9日将案涉土地划拨给哈尔滨市园林绿化办公室，哈尔滨市人民政府于2016年7月28日给哈尔滨市园林绿化办公室颁发了哈国用[2016]第10019124号《国有土地使用证》，从法律层面讲该土地应已完成了对原土地使用人、房屋所有人的补偿，系无相关权属纠纷的净地。事实方面，本案各方当事人均承认，本案所涉房屋已经废弃多年，在香坊园林办拆除房屋前，该房屋曾被案外人部分拆除，只剩主体框架。2016年香坊园林办拆除房屋前，鸿腾合金厂亦没有向香坊园林办提出房屋未补偿等情况。因此香坊园林办作为具体建设单位，有充分理由相信案涉房屋已经不存在权属争议。故香坊园林办为进行绿化建设，将涉案房屋予以拆除没有违反相关法律规定。鸿腾合金厂的损失是由于国土部门收回土地时未对其地上房屋进行补偿造成的，鸿腾合金厂对此应当另行主张权利。综上，香坊园林办清除房屋的行为不违反相关规定，一审判决结果正确，应予维持。二审判决适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第九十一条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销哈尔滨市中级人民法院2018年7月11日（2018）黑01行终287号行政赔偿判决；二、维持哈尔滨市香坊区人民法院2017年12月6日（2016）黑0110行初247号行政判决。一、二审案件受理费共计100.00元，由哈尔滨市鸿腾合金厂负担。本判决为终审判决。审判长  张俊伟审判员  张云强审判员  冷 慧二〇一九年六月二十一日法官助理宋英杰书记员吴迪