贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行初378号原告：周丕伦，男，汉族，1974年10月29日出生，住遵义市汇川区。原告：田茂伦，男，汉族，1950年12月27日出生，住遵义市汇川区。原告：田伟，男，汉族，1971年4月6日出生，住遵义市汇川区。原告：钱朝英，女，汉族，1948年12月4日出生，住遵义市汇川区。原告：黎清荣，男，汉族，1935年12月22日出生，住遵义市汇川区。原告：田茂禄，男，汉族，1940年11月28日出生，住遵义市汇川区。原告：黎清明，男，汉族，1952年2月6日出生，住遵义市汇川区。七原告共同委托代理人：徐中权，汇川区高桥法律服务所法律工作者。七原告共同委托代理人：宋治昌，汇川区高桥法律服务所法律工作者。被告：遵义市人民政府。法定代表人：魏树旺，市长。委托代理人:包生波，市政府工作人员。委托代理人：郭丰，贵州宇辉律师事务所律师。第三人：遵义市汇川区团泽镇四合村民委员会（以下简称四合村委会）。负责人：刘金合，主任。第三人：遵义市汇川区团泽镇四合村三角组（以下简称三角组）。负责人：胡兴全，组长。第三人：周宗国，男，汉族，1948年4月28日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：胡兴强，男，汉族，1954年1月1日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：胡兴海，男，汉族，1969年6月5日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：胡兴陆，男，汉族，1967年3月11日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：胡兴明，男，汉族，1951年10月30日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：张天贵，男，汉族，1942年6月30日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：张天应，男，汉族，1961年3月19日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：张兴全，男，汉族，1975年4月22日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：罗芝辉，男，汉族，1978年11月28日出生，农民，住遵义市汇川区。第三人：胡兴全，男，汉族，1976年9月2日出生，农民，住遵义市汇川区。以上十名第三人共同委托代理人：徐红灵，贵州唯通律师事务所律师。原告周丕伦等七人诉被告遵义市人民政府，第三人四合村委会、三角组、周宗国等十人土地确权复议纠纷一案，本院于2018年7月3日受理后，因部分第三人下落不明，本院依法进行公告送达。后本院依法组成合议庭于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告周丕伦、田贸伦、田伟、黎清明及委托代理人徐中权、宋治昌，被告遵义市人民政府委托代理人包生波、郭丰，第三人四合村委会负责人刘金合，第三人三角组负责人胡兴全，第三人周宗国、胡兴明、胡兴全、张天应、张兴全及委托代理人徐红灵到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2018年5月15日，遵义市人民政府作出遵府行复〔2017〕240号行政复议决定书，其中查明：争议林地位于遵义市××区团××村××组，小地名为：“大坡”，林地登记在三角组的名下，所有权属××××组。2008年9月8日，三角组作为发包方，周丕伦作为承包方，签订了《贵州省农村林地家庭承包合同》，合同发包方签字为：“张天印”，承包方“周丕伦”，合同承包方位置加盖了遵义市汇川区团泽镇四合村委会印章。林权证档案资料内的联合发证委托书表明周丕伦代表的权利人是：周丕伦、田茂才、田茂绿、田茂金、黎清明、黎清云、田茂成、田茂伦八户。行政复议过程中，张天应等人申请笔迹鉴定。2017年12月13日，遵义市人民政府委托西南政法大学司法鉴定中心对上述合同中发包方“张天印”签名进行笔迹鉴定。2017年12月26日，西南政法大学司法鉴定中心出具（2017)鉴字第6245号《鉴定意见书》，鉴定结论为：《家庭承包合同》原件上负责人签名字迹“张天印”与供检的张天应样本字迹不是同一人书写。遵义市人民政府认为争议林地所有权××××组，四合村委会加盖公章不能代表发包方的意思，张天应在承包合同上的签字不属于其本人签名，该发包关系不成立，承包合同亦不成立。故作出复议决定：一、撤销被申请人作出的汇府行确决字〔2017〕01号行政确权决定书；二、责令汇川区人民政府在收到本决定书之日起60日内重新作出行政行为。原告周丕伦等七人诉讼请求：一、撤销遵义市人民政府作出的遵府行复〔2017〕240号行政复议决定书；二、本案的诉讼费由被告承担。事实及理由：周丕伦、田茂伦、田伟、钱朝英、黎清荣、田茂禄、黎清明与第三人周宗国、胡兴强、胡兴海、胡兴陆、胡兴全、胡兴明、张天贵、张天应、张兴全、罗芝辉等为汇川区团泽镇四合村××组的村民。1983年土地下户时，周宗奎（系原告周丕伦之父）等八户村民按照当时的界定，承包了团泽镇四合村××组“大坡”林地。2008年林权制度改革时，承包人周丕伦等八户与汇川区团泽镇四合村签订了《贵州省农村林地家庭承包合同》（以下简称《承包合同》），将上述争议林地（四至界限：东至周丕伦土、南至田维金土、西至周丕福土、北至英台林，面积为：63.2亩）以合同的方式承包给了原告等人，双方明确了权利义务，该合同为有效合同。2008年11月16日,汇川区人民政府给原告等八户颁发了汇府林证字（2008)第5203030405077-2/2号林权证。2013年,由于该林地部分被征用，第三人周宗国等向法院申请撤销上述林权证，由于行政机关颁证时，工作量大，时间紧，把田茂成户的林地颁到了上述林权证上，后上述林权证被绥阳县人民法院撤销。生效判决书审理查明的事实为，田茂成户系死亡绝户，原告周丕伦等七户承包大坡林地从第一轮开始是事实。原告周丕伦等七户向汇川区人民政府申请林地确权，三角组、周宗国不服汇川区人民政府做出的《行政确权决定书》（汇政行决字〔2017〕01号），向被告遵义市人民政府申请复议。2018年5月15日，遵义市人民政府复议撤销了上述行政确权决定。该复议决定不当。贵州省绥阳县人民法院行政判决书已经明确，1983年土地下户时争议地由原告管理使用，被告作为行政机关无权否认人民法院生效判决对事实的认定。此外承包合同是真实的，工作人员代签并不影响合同的真实性，属于有权代理。2008年确权颁证至2013年发生纠纷，第三人张天应等一直未提异议，对于签订林地合同与颁证行为，第三人张天应等人知道或者应该知道这个事实，诉讼期限己过，被告否定合同效力违法。原告向本院提交了如下证据：第一组：协议书，证明2014年4月24日贵州省绥阳县人民法院作出行政判决书后，原告等人协商将田茂成一户的土地及征用补偿金协商进行分配。第二组：贵州省绥阳县人民法院（2014）绥行初字第4号行政判决书，证明原告周丕伦等七户承包争议地是事实，应当取得林地权属，只是登记出现瑕疵，因此被撤销汇府林证字〔2008〕第5203030405077-2/2号林权证。第三组：绥阳县人民法院行政审判庭审笔录，证明林地确权是事实和整个过程。第四组：一、二、三榜公示，证明林地确权的事实和整个过程。第五组：第三人等人家庭的承包合同，证明原告、第三人林权签字中的“张天印”签字都是代签。被告遵义市人民政府答辩称：一、汇川区政府虽然在行政复议答复中提供了周丕伦等8户与第三人三角组之间签订的《承包合同》，但经司法笔迹鉴定，该《承包合同》上发包方“张天印”的签名不是其本人所签，故该合同不能作为三角组已发包“大坡”林地的依据；且争议林地属于三角组所有而非四合村所有，四合村委会没有权利处理属组集体所有的林地。该发包关系依法不能成立。涉案《林权证》的基础来源于承包合同，承包合同不成立，林权证的颁发则没有权属来源，且周丕伦等人所持有的林权证已被绥阳县人民法院生效判决予以撤销。二、汇川区政府提供的听证记录记载，张天应等人提出土地下户时周丕伦才11岁左右，不能作为承包主体。根据《民法通则》第十二条第二款“不满十周岁的未成年人是无民事行为能力人，由他的法定代理人进行民事活动”之规定，1983年周丕伦未满十周岁系无民事行为能力人，无权代表家庭以及八户村民与发包人签订土地承包合同，故对1983年承包给周丕伦等8答辩人的事实不予认定。三、本案行政复议程序合法。2017年9月13日、9月22日，答辩人分别受理了三角组和周宗国（另案案号〔2017〕251号）对同一行政行为提出的行政复议申请，后决定合并审查。9月13日、9月22日，答辩人作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》和《第三人参加行政复议通知书》并予以送达。9月18日、9月30日，汇川区政府签收《提出行政复议答复通知书》，于9月27日、10月11日，提交行政复议答复书及证据材料。审查中，三角组对《承包合同》中“张天印”签名的真伪持有异议并申请笔迹鉴定，答辩人作出《行政复议中止通知书》，并委托西南政法大学司法鉴定中心开展鉴定。2018年5月8日，答辩人作出《行政复议恢复审理通知书》并送达各方。5月15日，答辩人作出遵府行复〔2017〕240号《行政复议决定书》并予以送达。被告遵义市人民政府向本院提交如下证据：第一组：《西南政法大学司法鉴定中心鉴定意见书》，证明张天印的签名不是其本人所签。第二组：《行政确权案件听证记录》证明市政府作出行政复议决定查清事实的证据来源。第三组：《行政复议受理通知书》（遵府行复受字〔2017〕240号）、《行政复议文书送达回证》、《提出行政复议答复通知书》、《行政复议文书送达回证》、《第三人参加行政复议通知书》、相关《行政复议文书送达回证》、《行政复议中止通知书》、《行政复议决定书》。证明市政府的行政复议程序合法。第四组：《承包合同》、四合村三角组2008年林改方案、绥阳县法院的生效4号行政判决、汇川区政府行政确权决定书2015年第1号、市政府行政复议决定书（2015年119号）、区政府2号决定及市政府的2015年301号、区政府2017年1号决定。证明本案纠纷的处理过程。第三人四合村委会、三角组、周宗国等十人的答辩意见同被告遵义市人民政府。第三人村委会、三角组未向本院提交证据。第三人周宗国等十人向本院提交如下证据：第一组：西南大学笔迹鉴定意见，证明承包合同中周丕伦的签字不是本人所签，合同不成立。第二组：汇川区政府中止处理决定书，证明汇川区政府已经中止了行政处理程序。经庭审举证质证，原告对被告遵义市人民政府出示的证据质证意见如下：第一组证据真实性无异议，关联性、合法性有异议，鉴定系被告单方委托，“张天印”的签名是林改小组工作人员代签，不影响合同效力。第二组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。第三组证据质证意见同第二组。第四组证据承包合同、林改方案、绥阳县人民法院行政判决书三性无异议。2015-2016年的确权决定及复议决定真实性无异议，关联性有异议，这几份证据证明政府的不作为。第三人四合村委会、三角组及周宗国等十人对被告出示的所有证据均无异议。对原告出示的证据，被告质证意见如下：第一组证据关联性不予认可，该证据仅能证明原告内部对争议地权利进行划分的情况。第二组证据三性认可。第三组证据因为庭审笔录没有加盖法院公章，真实性不予认可。第四组证据三性无异议。第五组证据真实性、合法性不予认可，张天印的签字已经经过鉴定并非本人所签。第三人四合村委会、三角组及周宗国等十人对原告证据的质证意见同遵义市人民政府。对第三人周宗国等十人提供的证据，原告质证意见如下：第一组证据三性均有异议，该鉴定系第三人单方委托。第二组证据三性不予认可。被告遵义市人民政府、四合村委会、三角组对第三人出示的证据无异议。本院结合各方举证质证意见，对上述证据作如下认定：对被告出示的所有证据的真实性、关联性予以确认。对原告出示的除绥阳县人民政府庭审笔录之外的所有证据真实性、关联性予以确认。对第三人周宗国等十人出示的证据的真实性予以确认。本院经审理查明，争议林地位于遵义市××区团××村××组，小地名叫“大坡”，林地登记在三角组的名下，所有权属××××组。庭审中各方对争议地所有权××组均无异议，原告陈述其对争议地主张权利的主要依据为：2008年9月8日，三角组作为发包方，周丕伦作为承包方，双方签订的《承包合同》。该合同载明：“宗地2、林地名称（小地名）为“大坡”，坐落团泽镇四合村××组，东至周丕伦土，南至田维金土，西至周丕福土，北至英台林，面积63.2亩。”。合同发包方为：张天印，承包方为：周丕伦。发包方位置加盖了四合村委会印章，鉴证单位为：遵义市汇川区团泽镇人民政府。合同约定承包期限为70年，从2008年1月1日起至2077年12月31日止。2008年，原告周丕伦等依据上述合同向汇川区人民政府申请颁发林权证，并提交了联户发证委托书。该联合发证委托书表明周丕伦代表的权利人是：周丕伦、田茂才、田茂绿、田茂金、黎清明、黎清云、田茂成、田茂伦八户。2008年11月16日，汇川区人民政府向周丕伦等8户颁发了“汇府林证字（2008）第5203030405077-2/2号”林权证，将座落于贵州省遵义市××区团××村××组小地名为“大坡”、面积为63.12亩的林地使用权明确给周丕伦等8户。后周宗国等第三人不服，向贵州省绥阳县人民法院提起行政诉讼，2014年4月24日，绥阳县人民法院作出（2014）绥行初字第4号行政判决书，撤销了上述林权证。该判决书同时查明了“原告（周宗国等第三人）争议的“大坡”林地位于遵义市××区团××村××组，1983年由村民组承包给周丕伦、田伟、田茂六、钱朝英、黎清明、黎清云、田茂伦、田茂成等8户管理使用，其中田茂成系孤寡，于1984年农历十月初十死亡，该户无家庭成员。2008年进行林权制度改革时，汇川区团泽镇四合村三角村民组于9月8日又与该8户签署了“林地家包字〔2018〕03040902470号”《贵州省农村林地家庭承包合同》，将小地名为“大坡”的林地（四至界限为东至周丕伦土、南至田维金土、西至周丕福土、北至英台林，面积为63.2亩）承包给周丕伦等8户管理使用…”。2008年元月，四合村进行林改时成立了四合村集体林权制度改革工作领导小组，张天应为小组成员之一并任三角组组长。2008年《汇川区团泽镇四合村××组集体林权制度改革实施方案》载明：“集体林权制度改革是一项涉及面宽、政策性强、工作难度较大的工作，经村民组研究成立村民组集体林权制度改革领导小组，组长：张天应。领导小组下设办公室在张天应家，由周宗国、焦玉康具体负责业务工作，张天应总负责。”原告及第三人对争议地发生争议后，汇川区政府先后作出汇政行决字（2015）1号、2号行政确权决定，后上述处理决定均被遵义市人民政府予以撤销。2017年7月25日，汇川区政府作出汇府行确决字〔2017〕01号行政确权决定书，遵义市人民政府复议过程中应第三人张天应等人申请，对其在《承包合同》中的签字向西南政法大学司法鉴定中心申请笔迹鉴定。2017年12月26日，西南政法大学司法鉴定中心出具（2017)鉴字第6245号《鉴定意见书》，鉴定意见为：《承包合同》原件上负责人签名字迹“张天印”与供检的张天应样本字迹不是同一人书写。复议过程中罗芝昌于2017年6月22日死亡，其继承人有其妻匡祖群、其子罗茂文、其女罗茂群，均自愿放弃权利，不参加行政确权和行政复议。遵义市人民政府认为根据笔迹鉴定的结论来看，上述承包合同不成立，同时争议地的所有权××组，四合村委会无权代表三角组将争议地发包给本案原告。另查明，原告及第三人均认可当地没有“张天印”其人，仅有张天应本人。第三人周宗国等人庭审中陈述即将针对承包合同提起民事诉讼维权，但需要等待本案的审理结果。本院认为，原告周丕伦等人主张争议地权利的重要依据之一即为涉案的《承包合同》，第三人张天应等人在复议过程中向被告申请笔迹鉴定，其实质即为否定承包合同的效力，而原告等人坚持认为《承包合同》合法有效。在此情况下，被告应当及时中止复议案件的审理，并告知当事人另行提起民事诉讼确认合同效力后再恢复行政复议。需要指出的是，合同中一方当事人笔迹经鉴定并非本人所签并不必然导致合同的不成立或无效，合同是否成立或有效，还需考虑是否存在委托、授权、事后追认、表见代理等因素并结案全案证据进行综合判断。被告遵义市人民政府仅仅依据西南政法大学司法鉴定中心的笔迹鉴定意见就认定涉案承包合同“发包关系不成立、承包合同不成立”属超越职权、适用法律错误且可能对当事人后续的民事诉讼维权产生不利影响，该复议决定依法应予撤销。综上，被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2017〕240号行政复议决定认定案件基本事实清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”之规定，判决如下：一、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复〔2017〕240号行政复议决定；二、由被告遵义市人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告遵义市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  王 伟人民陪审员  李黔志人民陪审员  李成书二〇一九年六月三日法官助理陈博书记员伍宏