广东省佛山市南海区人民法院民 事 判 决 书（2018）粤0605民初25320号原告：叶永基，男，1995年8月23日出生，汉族，住佛山市南海区。委托诉讼代理人：庄娘友，广东广瀚律师事务所律师。被告：佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社，住所地：佛山市南海区。负责人：叶永杰。委托诉讼代理人：叶惠海，男，该经济社社委。委托诉讼代理人：梁丽云，广东循理律师事务所律师。原告叶永基与被告佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社土地租赁合同纠纷一案，本院于2018年12月11日立案后，依法适用简易程序，于2019年2月21日、2019年4月23日分别公开开庭审理了本案。原告叶永基及其委托诉讼代理人庄娘友，被告负责人叶永杰及其委托诉讼代理人叶惠海、梁丽云，均到庭参加了两次庭审。诉讼中，原被告向本院申请庭外和解，和解期间依法不计入审理期限。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.确认原被告签订的《下安村白沙二队猪地塘投包协议书》无效；2.被告向原告返还土地款541990元及以541990为本金从2016年12月30日起至实际清偿之日止按中国人民银行同期同类贷款利率年利率4.75%计算的利息；3.被告向原告返还下水道建设工程款6000元及以6000为本金从2017年4月25日起至实际清偿之日止按中国人民银行同期同类贷款利率年利率4.75%计算的利息；4.本案的全部诉讼的费用由被告承担。事实和理由：2016年12月，被告通过招投标的方式对外转让8幅位于佛山市南海区××土地使用权，并由中标人用于建设房屋。原告与7位案外人参与招投标并投得上述8幅土地，其中，原告投得2号地块（以下简称涉讼土地），土地转让款为541990元。招投标时，被告并未告知土地性质，原告中标并付清土地款后，双方补充签订协议书，原告才得知该土地现状为农业用地，被告承诺会将土地性质变更为非农业用地并用于建设房屋，为规避法律，被告要求原告签订《下安村白沙二队猪地塘投包协议书》（以下简称《协议书》），以永久使用的方式进行土地转让。原告投标时已向被告支付了押金100000元，中标后于2016年12月30日向被告付清剩余土地款441900元。同时，原告根据《丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社关于对外开投“猪地塘”附加工程及规定说明》（以下简称《说明》）第1条规定，于2017年4月25日向被告支付了下水道建设工程款6000元。但被告至今未能办理土地性质变更手续，也没有进行下水道建设工程，导致原告至今无法办理房屋规划报建手续，无法在涉讼土地上建设房屋，合同根本目的无法实现。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，双方的集体土地使用权转让合同关系违反了国家法律强制性规定，并且，被告以永久使用的方式掩盖转让集体土地使用权的非法目的，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（三）以合同形式掩盖非法目的；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，《协议书》应属无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，被告应当返还原告支付的土地款541990元、工程款6000元并赔偿损失。被告辩称：一、《协议书》是合法成立并且已经生效正在履行的，原告早在被告发布投包公示时已知晓涉讼地块用途为农业用地，自愿承包该土地的。1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条、第十九条、第二十条的规定，被告作为发包方将其辖区内的农民集体所有土地，依法拟订承包方案经本集体经济组织成员的三分之二以上表决通过同意后，并公开发布投包（投标承包）公示发出要约，最终与投标人签订《投包协议书》的行为，实为农村土地承包行为，《协议书》性质实为农村土地承包合同。2.被告发包“猪地塘”地块程序合法，原告投标承包该地块后与被告所签订的《协议书》是合法成立的，依法生效。（1）再根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第九条、第十条、第十五条，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条，《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，被告发包“猪地塘”农业用地符合法定形式，通过法定程序公开发布投包公示最终与承包方签订承包合同的行为是合理合法的，自合同成立即发生法律效力。（2）《协议书》约定了被告与原告的权利义务，包括被告应向原告提供周边道路出入、排水设施使用（有偿）的基础设施建设便利；地块可使用范围；当出现本村经济社集体要使用或者政府征用时应交还土地；拆迁补偿收受方的约定；依时足额支付费用的要求；地块性质为农业用地，应按照地方政府相关用地的规定与使用要求使用土地等，这些均是符合法律规定的约定。（3）关于《协议书》中所约定的永久使用，实为文字上的表述不清。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十六条规定，“猪地塘”地块为耕地性质，承包期依法为30年，按照“猪地塘”总面积4亩（每亩666.67平方米），原告投标的地块为八分之一，即面积约为300平方米，使用金总价为541990元，541990元÷30年÷300平方米=60.22元/年/平方米，则每月使用金价格为5元/平方米，该价格十分之低廉，属于合理范畴，应认定为30年承包期的总费用，而不是永久无限期的价格。而且当法定30年的承包期结束，承包方即原告可依法与被告再签订土地承包合同继续承包该土地，所以被告在《协议书》中以“永久使用”的字眼表明了原告在30年期满后可继续承包使用地块的约定，至于使用金价格由双方协商再定。3.被告在发布“猪地塘”地块投包（投标承包）公示以及与承包人签订《协议书》时均明确告知土地性质为农业用地，被告投包时已明确知悉地块性质。双方于2016年12月27日签订《协议书》后，原告根据《协议书》第4条的约定，于2016年12月30日一次性将除已交付的100000元按金以外的441990元交齐给被告，原告在付清所有土地使用金之前已经签订了《协议书》，原告是明确知悉该地块性质用途为农业用地的。事实上，从被告于2016年12月26日发布的投包公示以及2016年12月27日与原告签订的《投包协议书》附《附加工程及规定说明》上可知，原告一直明示“猪地塘”地块的农业用地性质用途，原告在投标之时是已知自己将要投标地块的性质用途的。因此，原告在起诉状中称“招投标时，被告并未告知土地性质，原告中标并付清土地款后，双方补充签订协议书，原告才得知该土地现状为农业用地”是虚假陈述，与事实不相符。二、国家相关法律法规规定土地使用权是可以依法转让的，原告是故意曲解法律条文意图达到确认合同无效的目的。1．被告转让“猪地塘”土地的使用权有法可依，依法应受法律保护。据上所述，被告经过村民会议三分之二以上成员或村民代表同意后即具有向本集体经济组织以外的个人发包“猪地塘”地块的权利。被告发布投包公示，原告进行投标并中标后，被告作为发包方与原告作为承包方订立承包合同即《协议书》，约定双方就此产生的权利和义务、承包经营期限等，并明确涉讼土地性质为农业用地，表明不得用于非农业用途。这些均是依法进行的集体土地使用权转让行为，依法受法律保护的。2．《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定真实涵义为：农民集体所有的土地的使用权不得以特定方式用于非农业建设，而并非不得转让集体土地使用权，原告以此要求确认《协议书》根本毫无事实与法律的依据。三、被告与原告曾经就“猪地塘”地块申请农用地转建设用地进行过沟通协商，但并无进行过任何书面承诺。因此，地块是否可转变用途与《协议书》的履行及效力无关。1．原告在明确知悉“猪地塘”地块为农业用地性质后表示过希望在该地块上建房，要求被告进行配合办理地块性质转变手续，被告答应在法律允许范围内尽量配合申办该手续但未予正式承诺，且被告于2017年8月25日召开了村民代表会议表决通过将“猪地塘”地块办理农用地转为建设用地手续，而且已经向相关部门交纳了测绘费（见缴费凭证）。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第三条、第八条第三款的规定，兴建农村住宅是可以向行政主管部门申请办理农用地转建设用地的，因此，被告同意原告的请求并配合进行地块转用途申请手续是符合法律规定的。2．《协议书》仅约定了被告与原告之间关于土地承包的权利义务等，对于地块转用途未有提及，因此，原告是否可在地块用途转变后进行建房，与《协议书》的效力无关。被告与原告并无在《协议书》以及《说明》中对“猪地塘”地块转用途进行过任何约定，而且在原告所提交的录音证据中，被告也是一直提醒原告要遵守规定，在审批未通过之前不能违法建房。所以，原告是否能在投包地块上建房并不是《协议书》的合同目的，也不是生效要件，与《协议书》的效力无关。四、“猪地塘”地块有着特殊的历史缘由。2009年开始，由于被告辖下土地涉及广明高速征收土地事宜，村民未得到合理的征地补偿款，被告为此多次向主管部门反映情况并进行信访。直至2016年9月16日，佛山市南海区丹灶镇人民政府出具丹信答复字【2016】033号《答复》允许被告将“猪地塘”填土改良耕作环境转为其它农用耕地用途，经下安村委会审批后开始实施。随后，佛山市南海区丹灶镇下安村委会于2016年10月14日审批同意被告包括“猪地塘”填土等的申请，并派出相关人员监督实施“猪地塘”的填土以及公开发包工作（见视频证据），即该举措是得到政府批准与支持。实际上，上述举措是最终要将“猪地塘”地块以填土出让获得使用金的形式补偿被告因被广明高速征用地块未获得合理补偿的部分。被告合法将“猪地塘”地块进行发包后所得的土地使用金可作为被告村民的收益，为的是在合法范围内维护村集体的利益。所以每一个程序步骤均小心翼翼地遵循法律法规的规定进行，以避免村集体利益遭受损失。诉讼中，原告举证如下：1.《下安村白沙二队猪地塘投包协议书》、地块方位图原件各1份，用以证明原被告就涉讼土地使用权转让签订永久使用协议书，以合法形式掩盖非法目的。2.借记卡账户历史明细清单打印件2页、中国农业银行银行卡交易明细清单复印件1份、收据复印件1份，用以证明原告按照《协议书》及《说明》向被告支付了土地款541990元及工程款6000元。3.录音文字整理打印件1份及光盘1张，用以证明原被告在土地使用权转让之时已明确涉讼土地是用于建设房屋,对话人是原告与被告的负责人叶永杰。经质证，被告对原告举证1-3的真实性无异议。其中：举证1《协议书》上已明确猪地塘属于农业用地，且土地使用权可转让，是法律赋予的权利。举证2，双方签订《协议书》及《说明》后，原告明知猪地塘属于农业用地，仍按照约定于三日内交齐土地使用金441990元，自愿承担协议书中的所约定的农业用地承包权利义务，反证原告所述其交齐了款项才签订《协议书》才发现涉讼土地是农业用地，与事实不符。举证3，被告负责人叶永杰一直在强调与政府沟通，与大队沟通，手续办齐可以建房，从没有认可手续齐全前可以建房。诉讼中，被告举证如下：1.回复复印件1份。2.申请书原件1份。3.光盘1张。4.照片4张。举证1-4，用以证明“猪地塘”地块是经过佛山市南海区丹灶镇人民政府的回复可以填补作为农用耕地用途，并载明经下安村委会审批后开始实施，下安村委会于2016年10月14日同意被告的该申请所具体的按照申请的书面内容落实，同时，丹灶镇政府派出工作人员到猪地塘地块现场去实施填土工作，也是证明猪地塘地块的填土投包均是由政府及村委会去带头实施的，是合法获得的发包权。5.下安村白沙二队猪地塘招投公示复印件1份。6.证明书原件2份、身份证复印件33份。7.下安村白沙二队户主名册原件2页。举证5-7，用以证明被告发包猪地塘地块给原告，是经过了三分之二以上的村民代表表决通过的，并且发布公示，明确说明了猪地塘地块是属于农业用地，原告作为投地人在看到该公示时已经知道该地块的性质用途。8.南海区土地测绘所缴款通知书原件1份。9.发票（NO.44161299）原件1份。10.证明复印件1份。11.会议记录复印件1份。12.土地测绘缴款通知书复印件1份。13.土地勘测定界技术报告书、发票（NO.17643742）原件各1份。14.结算业务委托书复印件1份。举证8-14，用以证明原被告曾就猪地塘地块是否能转为建设用地进行过沟通，被告也已经缴纳相应的土地测绘费用进行申请的合法手续，该手续的进行是原告拍得地块后自行与被告去协商的，被告坚持在法定程序完成后才能新建住宅，与《协议书》内容无关。15.关于南海区丹灶镇下安村委会拒绝返还白沙村高明高速征地兼指标及私自改写外滩白沙村租赁土地合同年限的情况反映复印件1份。16.集体实名举报及附件复印件1份。17.集体实名举报南海丹灶金沙下安白沙村原件1份。举证15-17，证明猪地塘地块的填土发包是有历史原因的，故才通过丹灶镇政府的协调满足了最后合法发包的条件，故每一步骤都遵循法律法规的规定进行的。经质证，原告对被告举证1、3-7、10-12、14-17的真实性有异议，对举证2、8、9、13的真实性无异议。其中：举证1，即使能提供原件，只能证明土地性质是农业用地。举证2、15-17与本案无关。举证4中第1、2张照片是土地现场的照片，第3、4张照片不清楚，就原告到现场可见，八块土地大部分已经长了草，均处于荒废的状况。举证5，原告在投标前没有见到过该公示，该公示的第3条的“永久使用”，第4条的“缴纳土地使用金”，可推出双方当时是转让土地使用权，非承包的关系，若承包关系，应写的是承包费用，且约定承包的期限。举证6中证明书是被告单方制作，身份证是案外人的，无法核实真实性。举证7，不清楚被告的名册情况，原告不是被告集体经济组织成员。举证8、9，可推断出双方存在转让土地使用权用于建房的约定，被告才会在事后办理相关的手续。举证10、11即使有原件，也只能证明被告在配合办理由农业用地转为建设用地手续，可以推断出原被告存在转让使用权的关系。举证13，证明原被告存在转让涉讼土地用于建房的法律关系，否则被告不会对涉讼土地办理农转非的手续，且报告书显示，被告将该涉讼土地定性为建设用地，非农业用地。诉讼中，本院根据被告的申请准许证人叶××1、叶××2出庭作证。经审查，原被告对对方举证无异议或对其真实性无异议的证据，本院对其真实性予以确认并在卷佐证。对当事人有争议的证据，本院认定如下：1.被告举证1、3、7、15-17，原告对其真实性有异议，因该些举证与本案的处理没有直接利害关系，本院在本案中对其真实性不作认定。2.被告举证4、6、10、11、14，证人叶××1的证言，原告对其真实性均有异议，本院将综合案件审理情况进行认定。3.被告举证5，被告对涉讼土地进行公开招投，原告虽对该招投公示有异议但未能举证推翻，本院对该举证的真实性予以采信。综合原被告的陈述及本院采信的证据，认定以下事实：涉讼土地位于佛山市南海区丹灶镇下安村土名猪地塘的土地。诉讼中，原被告均确认涉讼土地为农用地，目前未办理权属登记。2016年12月26日，被告发布《下安村白沙二队猪地塘招投公示》，载明：被告拟于2016年12月28日对包括涉讼土地在内的八块土地按现状进行公开招投；本次的猪地塘投包以永久使用的形式，属于农业用地；单笔投标按金100000元。2016年12月27日，被告作出《丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社关于对外开头“猪地塘”附加工程及规定说明》（即《说明》），载明：被告负责六米总巷及叶兆当屋边至中心公路简易下水道工程建设，投得者要承担每座6000元作为下水道建设工程费用，经济社下水道包支包付，如经费不足，由被告负担；六米总巷及其他街巷地面应与中心公路持平，并规定屋与屋之间各负责50%地面的水泥路铺设，地面厚度按0.15米混凝土铺设好；全部街巷不能砌步级，做到一步到街巷，另外街巷不能摆放任何花草、杂物，保证街巷畅通；以上说明请屋主自觉遵守执行。2016年12月28日，原告通过现金缴款的方式支付了100000元予被告。同日，原告经招投后投得涉讼土地。2016年12月30日，原告通过转账支付了441990元予被告。原告（乙方、投得者）与被告（甲方）签订《下安村白沙二队猪地塘投包协议书》（即《协议书》），约定：本次的猪地塘投包以永久使用的形式，属于农业用地；乙方投得猪地塘的地块后，必须遵守地方政府相关用地的规定与使用要求，遵循谁使用谁负责的原则，如果地方政府允许办理相关手续时，甲方只协助乙方出具办理手续的证明，不负责任何办理费用；乙方投得涉讼土地后，甲方即交付乙方使用，乙方自行保护好相关的桩界桩点，严禁投少用多，道路上不能建设任何建筑物（包括步级）；涉讼土地投金为541990元。诉讼中，原告主张《协议书》是于2017年1月初签订的，被告主张《协议书》是于2016年12月27日签订的。2017年4月25日，被告开具收据确认收取了原告支付的涉讼土地下水道建设工程费用6000元。2017年8月25日，被告经召开社员代表会议，决定将为“猪地塘”地段的土地办理农用地转为建设用地手续。2017年10月，被告委托长沙定维工程技术有限公司佛山分公司对“猪地塘”地段坑塘水面面积进行测绘。2018年11月9日，原告与被告的负责人叶永杰进行电话沟通，询问何时可以报建建房，叶永杰提到“下水道建设要等完成调规再搞”、“一调好规，我们就全面欢迎你们8座地的人”。诉讼中，原被告共同确认：原告并非佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队农民集体组织成员；涉讼土地一直闲置。被告陈述：被告同意将下水道建设工程费6000元退还予原告。本院认为：原告不是佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队农民集体组织成员，原被告签订的《协议书》约定土地使用年限为“永久使用”，并未明确具体起止期限，故《协议书》实为买卖土地的合同。被告在招投前发出《说明》将投得者称为“屋主”并要求“屋与屋之间各负责50%地面的水泥路铺设”、“全部街巷不能砌步级，做到一步到街巷”，结合原告签订《协议书》后一直对涉讼土地闲置、被告在土地竞投之后陆续开展办理涉讼土地用地功能转换的申请手续的情况，可见，原被告买卖涉讼土地的目的是将其用于建房的非农建设使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，原被告签订的《协议书》为无效合同。无效合同自始无效，原告有权要求被告返还所收取的土地款。根据《协议书》的约定，涉讼土地已交付原告，故原告应参照合同约定的标准承担至法庭辩论终结时（2019年4月23日）止的土地闲置费用，因涉讼土地不存在收回的障碍，被告应及时收回涉讼土地。原被告对《协议书》签订日期各执一词，但未能举证予以证实，本院根据原告支付土地尾款的情况，确认原被告于2016年12月30日已达成买卖合意、涉讼土地自该日起交付原告使用。原被告约定土地用于非农建设使用，参照国有工业用地土地使用权出让最高年限50年，本院确定涉讼土地每年使用费标准为10839.8元（541990÷50年）。经核算，原告应承担自2016年12月30日起至2019年4月23日止的土地使用费25142.3元（计2年3个月又25天），故被告应返还土地款516847.7元予原告（541990－25142.3），原告请求超出本院核定范围的，本院不予支持。原被告约定的下水道建设工程尚未实施，原告请求被告退还下水道建设工程款6000元，被告无异议，本院予以支持。合同无效，双方均存在过错，原告主张被告自收取土地款及下水道建设工程款之日起计付利息予原告，缺乏依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：一、确认原告叶永基与被告佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社签订的《下安村白沙二队猪地塘投包协议书》无效；二、被告佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社应于本判决发生法律效力之日起十日内返还土地款516847.7元予原告叶永基；三、被告佛山市南海区丹灶镇下安村白沙二队股份合作经济社应于本判决发生法律效力之日起十日内返还下水道建设工程费6000元予原告叶永基；四、驳回原告叶永基的其他诉讼请求。被告如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费9770.84元，减半收取计4885.42元（原告已预交），由原告负担371.42元，被告负担4514元并应于本判决发生法律效力之日起十日内迳付予原告，本院不另收退。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审判员  梁惠妍二〇一九年六月六日书记员  郭文静书记员  程学斌