安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖行终762号上诉人（一审原告）程志焰等21人（原告名单及基本身份情况附后）。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人程建舟，男，1983年1月25日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人程有原，男，1976年7月14日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人程飞舞，男，1980年7月17日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人程满春，男，1967年3月2日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）暨诉讼代表人程建保，男，1982年9月15日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。共同委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）宿松县人民政府，住所地安徽省宿松县太白路。法定代表人王赵春，县长。出庭负责人曹丹凤，副县长。委托代理人胡喆，安徽皖松律师事务所律师。委托代理人詹智君，北京市炜衡（合肥）律师事务所律师。一审原告程继华，男，1973年9月28日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。一审原告胡香花，女，1967年10月7日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。一审原告程金中，男，1963年4月18日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。一审原告程水星，男，1958年1月25日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人程志焰等17人因诉宿松县人民政府土地行政征收一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人程飞舞、程建舟、程建保及委托代理人苏黎明、高飞，被上诉人的出庭负责人曹丹凤及委托代理人胡喆、唐智君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审原告程志焰等21人向一审法院诉称，2018年10月16日，被告作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号），决定征收待建安九高速铁路沿线（设计范围）佐坝、五里、长铺、河塌乡等乡镇土地、房屋及其附属物。原告的土地、房屋及其附属物位于征收范围内，原告认为被告作出的上述行政行为对原告及其他被征收人设定了权利义务，与原告具有利害关系。原告认为，被诉行政行为侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销，理由如下：第一，被告作出被诉行政行为超越职权。被告无权对原属于集体所有而未经法定程序批准征收的土地及地上的房屋进行征收。第二，被诉行政行为作出的主要证据不足。第三，被诉行政行为违反法定程序。第四，被诉行政行为适用法律、法规错误。综上，被告作出的行政行为，主要证据不足，适用法律错误,超越职权，程序违法，请求：1、依法确认被告作出的《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号）违法，并予以撤销；2、依法确认被告作出安九高速铁路（宿松段）建设项目涉及的征收原告承包土地的行政行为违法，并予以撤销；3、依法确认被告作出安九高速铁路（宿松段）建设项目涉及的征收原告房屋及附属物的征收决定行为违法，并予以撤销；4、本案的诉讼费用由被告承担。一审法院经审理查明，2016年12月国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》，同意建设安庆至九江铁路。2017年5月中国铁路总公司作出《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》（铁总鉴函〔2017〕411号）。2017年9月国土资源部办公厅作出《国土资源部办公厅关于新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2017〕1407号），该复函明确，为支持安徽省经济社会发展，使建设工程尽快开工，考虑该项目部分单体工程施工难度大、建设工期紧的实际情况，同意先行用地71.5459公顷。2018年1月宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于印发安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（松政〔2018〕4号），规定了土地、房屋的征收范围、征收时限、征收补偿标准及工作分工、要求等。2018年7月宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于印发安九铁路宿松段房屋征收安置实施方案的通知》（松政秘〔2018〕88号），规定了房屋安置的原则和方式等。2018年10月16日宿松县人民政府作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号），通告称为配合国家重点建设项目安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路佐坝、五里、长铺、河塌等乡镇沿线土地、房屋及其附属物。原告程志焰等21人的土地及地上房屋附属物等在上述通告规定的征收范围内。原告不服该通告，向该院提起诉讼。一审法院另查明，本案审理中原告程志焰等21人认为宿松县人民政府作出的《安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案》违法，应予撤销，向安徽省人民政府申请复议。安徽省人民政府受理后，认为需以本案审理结果为依据，而中止复议案件审理。一审法院认为，2018年10月被告作出《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》，告知因安九高速铁路建设需要，需征收及拆迁待建安九高速铁路沿线宿松县部分乡镇的土地、房屋及其附属物，并载明征收人、拆迁实施单位、拆迁期限、征收及拆迁补偿安置办法等。根据被告的陈述及提供的证据，可证明该铁路工程建设用地的征地报批工作正在进行，尚未获得相关部门的征地批准文件，但因安九高速铁路建设需要，国土资源部已批准其中部分土地可先行用地。经查明，程水星、程有原等部分原告的土地在先行用地范围内。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。依据上述规定，宿松县人民政府作为法律规定的土地征收组织实施机关，根据国土资源部的先行用地复函，可先行实施征收该工程所需土地并进行补偿安置，然后补办建设用地审批手续。故被告对属于先行用地范围内的部分原告的土地及地上房屋等附属物，根据先行用地复函进行征收、补偿，有事实和法律依据。这部分原告认为被告征收其土地超越职权、证据不足、程序违法的理由不能成立。另原告对通告中征收补偿安置方案不服，已提起行政复议，不属本案审查范围。对于先行用地范围以外的部分原告的土地，被告虽称这些原告的土地也在通告规定的征收范围内，但目前双方处于自行协商补偿阶段，被告尚没有实施征收行为，没有使用这些原告的土地。被告在本案审理中也表示，现仍处于拟征收阶段，会待相关部门作出征地批复后，按法定程序组织实施征收。据此，被告作出的通告对这些原告的权利义务，尚没有产生实际影响，对其权利义务产生影响的应当是后续的具体土地征收行为。这些原告也没有证据证明被告已实际征收其土地及地上房屋附属物等。综上，原告程志焰等21人要求确认被告作出的通告及征收原告土地及地上房屋附属物等行为违法并撤销的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告程志焰等21人的诉讼请求。程志焰等17人上诉称，一、被上诉人作出的松政秘〔2018〕119号《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》包括征收主体、实施单位、征收范围、搬迁期限、安置补偿方案等内容，客观上实施了征收土地及地上附属物的行政行为，属于征收土地及地上附属物的征收决定行为，对上诉人设置了权利义务，具有行政强制力。二、先行用地的复函本身缺少建设项目用地预审意见、建设项目批准文件，未按规定办理征地审批手续的法定义务，不具有合法性。被上诉人至今未补偿到位，未在规定期限内完成报批手续，即动工用地违法。被上诉人在先行用地范围外实施土地征收行为，没有法律依据。三、被上诉人对被诉行政行为，没有举证，应视为没有相应的证据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审全部诉讼请求。宿松县人民政府答辩称，一、答辩人作为安九高速铁路建设宿松段的土地征收组织实施机构，严格按照国家相关部委的规定制定征收方案，进行动员宣传，至今没有对包括先行用地范围内的被征收对象作出强制征收的决定，一直是与被征收对象予以协商，土地均处于拟征收阶段。目前涉案土地及地上附属物没有被征收和使用。涉案通告没有被具体实施，未对被答辩人的权益造成任何侵害；二、涉案通告依据国家有关部委和安徽省人民政府文件作出，仅是将国家建设安九高速铁路沿线需要征收土地、房屋及附属物等文件信息统一告知，不是征收决定，也不会予以强制实施，故答辩人发布通告行为合法。综上，答辩人作出通告行为合法，没有事实侵害上诉人合法权益的土地征收行为，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。一审原告程志焰等21人起诉时向一审法院提交了以下证据：一、原告的身份证复印件、户口簿复印件，证明原告的基本身份事项；二、部分原告的集体土地建设用地使用证、房屋所有权证、农村建房准建证、宅基地批准通知书、建房缴纳税费票据复印件，证明原告依法享有涉案土地的房屋产权等事实；三、《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》(松政秘〔2018〕119号)复印件，证明被告作出了被诉行政行为。一审被告宿松县人民政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：一、《国家发展改革委关于新建安庆至九江铁路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2716号）；二、《中国铁路总公司安徽省人民政府湖北省人民政府江西省人民政府关于新建安庆至九江铁路初步设计的批复》（铁总鉴函〔2017〕411号）；三、《国土资源部办公厅关于新建安庆至九江铁路（安徽段）控制性工程先行用地的复函》（国土资厅函〔2017〕1407号）；四、《土地勘测定界技术报告书》部分内容，勘界单位为安徽省城建设计研究总院股份有限公司；五、《新建安庆至九江铁路安庆市宿松县段勘测定界图》，制图单位安徽省城建设计研究总院股份有限公司；六、《宿松县人民政府关于印发安九铁路（宿松段）建设项目土地房屋征收补偿安置方案的通知》（松政〔2018〕4号）；七、《宿松县人民政府关于印发安九铁路宿松段房屋征收安置实施方案的通知》（松政秘〔2018〕88号）；八、《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（松政秘〔2018〕119号）；一审被告宿松县人民政府在开庭审理时向一审法院提交了以下证据：九、《宿松县人民政府关于加强合安九城际铁路建设规划区管理的通告》（松政秘〔2015〕139号）；十、宿松县国土资源局《新建安庆至九江铁路建设工程（宿松段）先行用地征地拆迁补偿安置途径告知书（预告知）》（〔2017〕预第01号）；上述证据一至证据五证明被告作出的通告行为仅是对上级决定的程序性告知行为，通告合法。证据六至证据八证明原告所诉的土地征收行为并未对其创设新的义务，仅是对之前行政行为的告知，发布通告仅是将上级机关的事项在一定范围内公布，对原告并未产生实际影响。证据九、十证明通告及告知书分别在2015年、2017年作出，公告期内原告未对拆迁事项提出任何异议，且与证据六、七、八印证，证明涉案通告只是对之前行为的重复告知，对原告未产生新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。以上证据均已随案移送本院。一审判决对证据认定符合法律规定，对一审判决查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案争议焦点是宿松县人民政府作出的松政秘〔2018〕119号《宿松县人民政府关于安九高速铁路建设征迁的通告》（以下简称《通告》）是否合法。本案中，《通告》所涉土地包括因安九高速铁路建设需要，已由国土资源部批准可先行使用的土地和其他不属于先行用地范围的土地。对于先行用地应按照何种方式、步骤予以实施，法律、法规尚未作出明确具体的规定，故根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，宿松县人民政府作为法律规定的土地征收组织实施机关，根据国土资源部的先行用地复函，针对该部分可先行使用的土地，发布《通告》，并无不当。上诉人虽提出案涉先行用地复函不合法的上诉理由，因该函是否合法不属于本案审查范围，故该节上诉理由不能成立；对先行用地范围外的涉案土地，尚未经法定程序批准征收，宿松县人民政府即作出了具有征迁内容的《通告》虽有不妥，但鉴于其并未采取任何强制措施予以实施，故《通告》该部分内容实质上属于征收前的预备行为。另，宿松县人民政府在二审庭审中当庭保证，并在庭后出具书面承诺称，在未经有权机关批准征收之前，不会对该范围内的土地强制实施征收行为。因此，一审判决驳回程志焰等21人的诉讼请求，并无不当。上诉人程志焰等17人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年六月二十五日书记员  潘玉丹附1：上诉人程志焰等17人的名单及基本身份情况：上诉人（一审原告）程志焰，男，1971年9月28日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程志翔，男，1983年10月26日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程满春，男，1967年3月2日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程建保，男，1982年9月15日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程飞舞，男，1980年7月17日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程周记，男，1946年9月1日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程万中，男，1954年9月8日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程建舟，男，1983年1月25日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程绍立，男，1952年4月13日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程有原，男，1976年7月14日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程记军，男，1988年3月1日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程志中，男，1962年9月4日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程良中，男，1969年3月3日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程江红，男，1967年10月3日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程万记，男，1972年9月12日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）程晓洋，男，1979年8月13日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。上诉人（一审原告）许的巧，女，1958年2月10日出生，汉族，住安徽省安庆市宿松县。附2：本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……