西安铁路运输法院 行 政 判 决 书    （2019）陕7102行初1357号 原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司，住所地西安曲江新区。法定代表人刘东乐，董事长。委托代理人李婵，陕西呼建武律师事务所律师。被告西安市金融工作局，住所地陕西省西安市未央区。负责人王丽，副局长。委托代理人杨勇，该单位工作人员。委托代理人王阿娟，陕西明萌律师事务所律师。原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司（以下简称隆森公司）不服被告西安市金融工作局（以下简称市金融工作局）金融行政批准，于2019年4月3日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。原告隆森公司委托代理人李婵，被告市金融工作局委托代理人杨勇、王阿娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告于2014年5月28日依法成立，因经营发展需要拟将公司股权转让给奥园企业有限公司（港资企业），并完成了公司内部审批程序。2017年2月22日，原告按照西安曲江新区财政局的要求和《西安市小额贷款公司办理变更事项申报指引》的通知（市金融发[2012]10号）文件规定，向西安曲江新区财政局递交了《股权变更申请》及相应资料。2017年3月27日，西安曲江新区财政局作出了《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的初审意见》（西曲财字[2017]1号）文件，认为此次股权变更申请符合规范。随后，西安曲江新区财政局按照相关规定，将原告的申请及相应资料递交至被告处进行复核。2019年1月19日，被告以奥园企业有限公司（港资企业）不符合《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发【2012】22号）第一条第二项规定的小额贷款公司设立时一般法人股东入股的条件为由作出不同意股权变更申请的批复，然而，此次股权转让时原告已设立四年之久并非发生在原告设立之时，原告并非《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发【2012】22号）规定适合的主体。另，被告作出不同意股权变更申请批复所依据的《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项问题的复函》（陕金融函【2017】119号）系内部行政行为，对原告的实际权利不产生实际影响，被告以此为由作出不同意股权变更申请的答复欠缺法律依据。被告在处理同类企业股权变更事宜上明显违背公平原则。部分同类企业股权变更时，在未按照上述相关规定办理变更的情况下，被告即同意变更。而原告依照上述相关规定办理，被告却作出不同意股权变更的决定，明显违背公平公正原则。综上，被告的行为已侵犯了原告的合法权益，现诉至人民法院，请求：1.撤销被告2019年1月29日作出的不同意原告股权变更申请的批复，并责令被告对原告的申请重新作出同意其股权变更的批复；2.本案诉讼费由被告负担。原告向本院提交了以下证据：第一组：1.西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1266号行政判决书；2.西安市人民政府金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复(市金融函【2019】2号)。证明：1.被告系法定的行政主体，故其在本案中主体适格；2.被告作出不同意原告股权变更申请的批复违法，所依据的规定无法成立。第二组：1.西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更申请表；2.西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股东会决议；3.现金流量表；4.利润表；5.资产负债表；6.西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司章程修正案；7.西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权转让协议2份；8.西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司营业执照；9.奥园企业有限公司董事报告和财务报表。证明原告满足股权变更申请的条件，并向被告提交了申请股权变更的相关资料，被告应当作出同意其股权变更的批复。被告辩称：一、被告作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》(市金融函〔2019〕02号)的行政行为适用依据正确、程序合法。1.被告对于原告的股权变更事项具有法定审批职责。根据《陝西省小额贷款公司监管实施细则》(试行)(陕金融发[2013]11号)第六条之规定:“市金融办主要履行下列监管职责:(五)审查批准公司营业场所变更、原有股东之间的股份转让,不涉及增资的股权转让、公司名称或组织形式变更”原告系住所地为西安市曲江新区的小额贷款公司,被告对其股权变更事项具有法定审批职责。2、被告通过审查原告提交的公司股权变更申请材料,作出不同意股权变更申请之批复,适用依据正确。陕西省金融工作办公室(下简称:省金融办)于2012年发布的《陕西省金融工作办公室关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》(陕金融发[2012]22号)、2013年发布的《陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)的通知》(陕金融发[2013]7号)文件,其性质为地方规范性文件,规定了小额贷款公司在设立和股权变更时股东资格的要求和条件,以及股权变更的具体程序。上述文件对原告具有拘束力,原告的股权变更事宜应符合该规范性文件之要求被告根据上述规范性文件,在审查被答辩人提交的股权变更申请材料中,对上述规范性文件的理解以及具体适用向该规范性文件的有权解释部门省金融办进行了请示。省金融办作出《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》(陕金融函(2018)117号)对上述规范性文件的理解和具体适用进行了解释和阐明,其第三项指出“小额贷款公司申请股权变更时,对新入股东的资格要求适用我省关于小额贷款公司新设及试点中关于股东资格要求。”而我省小额贷款公司新设及试点中关于股东资格的要求出自《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》(陕金融发[2012]22号)这一规范性文件,其在第一项(二)中对一般法人股东作出明确要求“财务状况良好,入股前连续两年度盈利。出资额与企业实力相适应,出资额不超过企业净资产的70%,不高于企业的流动资产。原告提交的公司股权变更申请材料中载明,被答辩人拟变更股权新进入的股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损,2016年末总权益为-38999港元,不符合上述规范性文件要求的小额贷款公司一般法人股东的资质要求,亦不符合《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》及其解释的规定。3. 《陝西省金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》(陕金融函[2017]119号)并非被告作出批复的依据。被告作出《西安市人民政府金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》(市金融函[2019]2号)中明确:“根据《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》(陕金融发[20137号)第三条、第八条第(四)项,《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》(陕金融发[2012]22号)第一条第(二)项和《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》(陕金融函[2018]117号)之规定,批复如下:不同意你公司股权变更申请。”可知,《陕西省金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》(陕金融函[2017]119号)不是被告作出批复的依据。省金融办作为被告的上级主管部门,被告就原告股权变更具体事项以《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的请示》(市金融字〔2017]26号)向上级主管部门予以请示,省金融办就该《请示》以《陕西省金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》(陕金融函〔2017〕119号)予以答复,符合政府工作的职责和程序,被告在批复中对于审批过程予以公开,亦符合政务公开的原则以及《政府信息公开条例》的具体要求。二、被告作出不同意原告股权变更申请之批复,不违背公平公正原则。被告作出案涉批复事实清楚、依据充分,原告诉称“部分同类企业股权变更时,在未按照上述相关规定办理变更的情况下,被告即决定同意变更”的主张与案涉行政行为的合法性认定不具有关联性被告作为行政机关尊崇行政行为的公平公正原则。被告作出不同意原告股权变更申请之批复,依据《陕西省小额贷款公司股权变更办法(试行)》、《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》(陕金融发〔2012〕22号)及其解释的规定,未受到任何利害关系人的影响;与原告在审批过程中进行了积极的沟通,听取了意见;在批复中说明了理由,并对批复过程予以公开,符合行政公平公正原则的要求。综上,被告作出的《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》(市金融函〔2019]2号)的行政行为适用依据正确、事实清楚、程序合法,请法院依法驳回原告之全部诉讼请求。被告向本院提交以下证据、依据：第一组：1.西安曲江新区财政局关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的初审意见  西曲财字[2017]1号；2.中共西安市委、西安市人民政府关于印发《西安市机构改革实施方案》的通知  市字[2019]7号。证明根据（陕金融发[2013]11号）第六条（五）之规定，被告具有审查批准原告股权变更事项的法定职责。第二组：1.西安市人民政府金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的请示  市金融字[2017]26号；2.陕西省金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函  陕金融函[2017]119号。证明被告就原告股权变更申请事项，向省金融办进行了业务请示，省金融办的业务指导意见为原告股权变更申请不符合要求。第三组：西安市人民政府金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的请示  市金融字[2018]96号。证明根据《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号），省金融办对小贷公司股权变更审批问题作出的释明，第三项明确了小额贷款公司申请股权变更时，对新入股东的资格要求适用我省关于小额贷款公司新设及试点中关于股东资格要求。第四组：1.西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更申请表及附件资料；2.西安市人民政府金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复  市金融函[2019]2号；3.收条。证明被告作出的案涉批复内容适当，程序合法。第五组规范性文件1.陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司监管实施细则（试行）的通知  陕金融发[2013]11号；2.陕西省金融工作办公室关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知  陕金融发[2012]22号；3.陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）的通知 陕金融发[2013]7号；4.陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复 ( 陕金融函[2018]117号)。证明被告作出的案涉批复，适用依据正确，内容符合规定。经庭审质证，原告对被告提交第一组证据真实性、证明目的均认可；对第二、三组证据真实性认可，证明目的不认可，认为被告的请示和省金融办的回复是内部指导文件不能作为被告作出具体行政行为的依据；对第四组证据真实性认可，证明目的不认可，认为作出批复是2019年1月29日，被告没有审查作出批复前两年奥园公司的亏损情况，原告认为被告未尽相应的审查责任，作出批复的前两年奥园公司是盈利的，完全符合股权变更的条件。对于规范性文件，股权转让原告是按照公司法相关规定进行的申请，规范性文件不能违背上位法的规定，也限制了原告转让股权的权利，对于以上规范性文件不予认可。被告对原告提交第一组证据真实性认可，证明目的1认可，证明目的2不认可，认为批复是被告根据省金融办的规范性文件依法作出的；第二组证据真实性认可，证明目的不认可，认为原告提交的材料中西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权转让协议是2017年2月22日签订的，其股权转让是在2017年，故对其审核的前两个年度是2015至2017年，其新入的奥园企业是亏损的，不符合省金融办文件连续两年度盈利的要求。本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，2014年5月28日，原告隆森公司依法成立。2017年2月22日，原告因其公司发展的需要，向西安曲江新区财政局递交了《股权变更申请表》及相关材料，西安曲江新区财政局经初步审查后，于2017年3月27日作出《西安曲江新区财政局关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的初审意见》（西曲财字[2017]1号），该局初审认为原告此次股权变更申请符合规范，但因新增股权为港资企业，请被告进行再次审查。随后，西安曲江新区财政局按照相关规定，将原告的申请和相应材料递交至被告处审查。审查期间，被告于2017年5月10日向陕西省金融工作办公室作出《西安市人民政府金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的请示》(市金融字[2017]26号)，该请示称：经审核，该公司拟引入新股东奥园企业有限公司，于2013年12月成立于香港。因该公司为港资企业，特报请省金融办做进一步审查。2017年11月15日，陕西省金融工作办公室向被告作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》（陕金融函[2017]119号），该函主要内容为：经审核，该公司拟变更股权新进入的股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损，2016年末总权益为-38999港元，不符合《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）中对小额贷款公司一般法人股东“要财务状况良好，入股前连续两年盈利。出资额与企业实力相适应，出资额不超过企业净资产的70%，不高于企业的流动资产”的规定，不符合小额贷款公司一般法人股东资质要求。请另行确定符合资质条件的新股东。被告收悉上述复函后，于2019年1月19日，被告作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》（市金融函[2019]2号），主要内容为：经我办审核，你公司新入股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损，2016年末总权益为-38999港元，不符合《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）中一般法人股东“要财务状况良好，入股前连续两年盈利。出资额与企业实力相适应，出资额不超过企业净资产的70%，不高于企业的流动资产”的规定。同时，经请示陕西省地方金融监督管理局，陕西省地方金融监督管理局2017年11月15日做出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》（陕金融函[2017]119号），认定你公司新入股东不符合一般法人股东资质要求。根据《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》（陕金融发[2013]7号）第三条、第八条第（四）项，《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）第一条第（二）项和《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号）之规定，不同意你公司股权变更申请。原告不服该批复，诉至本院。另查明，原告曾于2017年12月13日以陕西省金融工作办公室为被告向本院提起行政诉讼，诉讼请求为撤销陕西省金融工作办公室于2017年11月15日作出的《陕西省金融工作办公室关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》，本院经审理作出行政裁定书，以涉诉《复函》属于行政机关内部行为，裁定驳回西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司的起诉。原告不服上述行政裁定书，上诉至西安铁路运输中级法院，西安铁路运输中级法院审理后，作出行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。后原告向本院提起被告不履行法定职责之诉，本院于2018年12月26日作出（2018）陕7102行初1266号行政判决，判决被告就原告于2017年2月22日提出的《股权变更申请》依法作出处理。该判决生效后，被告于2019年1月29日作出《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更事项的批复》。即本案原告本次起诉要求撤销的诉讼标的。又查明2018年11月12日，被告向省金融工作办公室作出《关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的请示》（市金融函[2018]96号），省金融工作办公室于2018年11月16日对被告作出《关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号），该回复三的内容为：小额贷款公司申请股权变更时，对新入股东的资格要求适用我省关于小额贷款公司新设及试点中关于股东资格要求。对于新入股东与原主出资人出资比例一致的股权变更，如公司未提出变更主出资人，视为一般法人股东变更。再查明，被告名称由西安市人民政府金融工作办公室变更为西安市金融工作局。本院认为，本案的争议焦点是被告作出的具体行政行为是否合法。根据《陕西省小额贷款公司监管实施细则》（试行）（陕金融发[2013]11号）第六条：“市金融办主要履行下列监管职责……（五）审查批准公司营业场所变更、原有股东之间的股份转让，不涉及增资的股权转让、公司名称或组织形式变更”。《陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）的通知》（陕金融发[2013]7号）第八条：“小额贷款公司申请股权变更的程序：……（三）所在县（区）级人民政府进行尽职调查后形成初审意见并提交至所在设区市金融办。（四）所在设区市金融办进行复审并形成复审意见，并将复审通过的申请材料（一正本，两副本）报省金融办进行备案，复审未通过的，申请材料退回所在县政府……”的规定，被告对原告申请的股权变更事项具有法定审批职责。《陕西省金融工作办公室关于印发陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）的通知》（陕金融发[2013]7号）第三条规定：“小额贷款公司申请股权转让的条件（一）小额贷款公司依法合规经营，年审通过。……（六）省金融办要求的其他条件。”、第七条规定：“小额贷款公司申请股权变更须提交的材料；（五）新进入的法人股东经审计的前两年度财务会计报告；自然人股东入股资金来源证明；……”、《陕西省金融工作办公室关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》(陕金融发[2012]22号)第一条(二)项规定一般法人股东的要求为：“财务状况良好,入股前连续两年度盈利。出资额与企业实力相适应,出资额不超过企业净资产的70%,不高于企业的流动资产。”、《陕西省金融工作办公室、陕西省工商行政管理局、中国人民银行西安分行、中国银行业监督管理委员会陕西监管局关于印发的通知》（陕金融发[2008]1号）第十五条规定：“小额贷款公司股东组成实行主出资人制度。小额贷款公司主出资人原则上应当是管理规范、信用优良、实力雄厚的省内民营骨干企业，净资产……。此外，主出资人和其他企业法人股东要符合以下条件：……（四）财务状况良好，入股前两年度连续盈利；（五）有较强的资金实力。”本案原告虽按照规定提交了变更股权所应提交的相关材料，但其新入股东奥园企业有限公司2015年度、2016年度亏损，2016年末总权益为负的38999港元，不符合上述规定中对一般法人股东的要求，被告因此作出不同意原告公司股权变更申请的批复并无不当。对于原告辩称，其本次申请为股权变更，其并非上述陕金融发[2012]22号文件规定适用主体的辩称意见，本院认为，在陕西省金融工作办公室2018年11月16日作出的《陕西省金融工作办公室关于小额贷款公司股权变更审批有关问题的回复》（陕金融函[2018]117号）第三项已明确：小额贷款公司申请股权变更时，对新入股东的资格要求适用陕西省关于小额贷款公司新设及试点中关于股东资格要求。即新入股东的资格要符合上述陕金融发[2012]22号和陕金融发[2008]1号文件中股东的条件。且上述文件均由陕西省金融工作办公室制定，其对上述文件具有解释权。故，原告的辩称理由不能成立，对其诉讼请求，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                        审  判  长    易京京人民陪审员    肖恒有人民陪审员    安  岚 二〇一九年六月五日 书  记  员    王枭尧  1