湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终502号上诉人（原审被告）：怀化市人民政府。住所地：怀化市政务中心大楼。法定代表人：雷绍业，市长。委托代理人：张礼华，怀化市经济和信息化委员会工作人员。委托代理人：黄剑平，湖南玉峰律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：湖南省怀化安江惠峰印染有限公司。住所地：湖南省洪江市安江镇东风路。法定代表人：杨惠兰，董事长。原审被告：洪江市人民政府。住所地：湖南省洪江市黔城镇雪峰大道行政中心大楼。法定代表人：张龚，市长。委托代理人：肖迪文，洪江市国土资源局工作人员。委托代理人：钦新华，洪江市司法局工作人员。原审第三人：湖南怀化市安江纺织有限责任公司。住所地：湖南省洪江市安江镇东风路。法定代表人:杨杰，董事长。委托代理人:马仁斌，湖南星星律师事务所律师。原审第三人:湖南万家鑫置业有限公司。住所地：湖南省洪江市安江镇东风路小溪坑。法定代表人：唐靖，总经理。委托代理人：李世久，男，1972年7月23日出生，汉族，住长沙市雨花区。湖南省怀化安江惠峰印染有限公司（以下简称惠峰公司）诉怀化市人民政府、洪江市人民政府土地核减行为违法、土地行政登记及行政赔偿一案，惠峰公司不服怀化市中级人民法院2017年11月7日作出的（2017）湘12行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年10月30日作出（2018）湘行终414号行政裁定，将本案发回重审。怀化市中级人民法院于2019年1月21日作出（2018）湘12行初78号行政判决、（2018）湘12行初78号之一行政裁定和（2018）湘12行赔初9号行政赔偿判决。怀化市人民政府对（2018）湘12行初78号行政判决不服，提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开审理。上诉人怀化市人民政府的委托代理人张礼华、黄剑平，被上诉人惠峰公司的法定代表人杨惠兰，原审被告洪江市人民政府的委托代理人肖迪文、钦新华，原审第三人湖南怀化市安江纺织有限责任公司（以下简称安纺公司）的委托代理人马仁斌，原审第三人湖南万家鑫置业有限公司（以下简称万家鑫公司）的委托代理人李世久到庭参加诉讼。本案现已审理终结。怀化市中级人民法院查明：2002年11月8日，以怀化市经济贸易委员会为甲方、以杨惠兰为乙方，双方签订《资产收购合同书》，由杨惠兰整体收购怀化市经济贸易委员会所属全资企业--原湖南怀化纺织厂安江分厂印染部分的资产（主体资产为1500万米/年的印染生产线）。2003年1月21日，双方签订《关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同书》，怀化市经济贸易委员会将原属纺织部分的动力车间的水处理设施等资产转让给杨惠兰。该部分资产包括：提水站泵房（地产除外）、生产生活用水处理设施、蓄水池、化验室、办公楼等。2003年6月6日，杨惠兰办理了权证号为怀国用（2003）字第212号《国有土地使用证》，权证上载明，土地使用者为惠峰公司，用途为工业用地、使用权类型出让，终止日期为2053年5月13日止，使用权面积为50075.17㎡（75.11亩）。2008年6月12日，因修建安江防洪堤的需要，以洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部为甲方，以惠峰公司为乙方，双方签订《安江防洪堤搬迁补偿协议》，约定惠峰公司搬迁房屋面积共计1517.67㎡，洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部一次性补偿房屋及生产安置款130万元。2011年5月19日，惠峰公司与唐承开签订《备忘录》，约定：惠峰公司将位于洪江市安江镇东风路的土地使用权面积为50075.17㎡的土地（权证号为怀国用（2003）字第212号、性质为工业出让地），作价3000万元出售给唐承开，惠峰公司负责将土地使用权过户到唐承开名下的公司，过户中的相关税费由惠峰公司承担40%，唐承开承担60%。2011年9月4日，以万家鑫公司为甲方，惠峰公司所有的股东杨惠兰、夏剑峰、夏松为乙方，双方签订《企业收购协议》，约定万家鑫公司整体收购惠峰公司。收购标的具体指向惠峰公司名下的土地资产及地上建筑物和其他附属设施、设备及全部无形资产、乙方在惠峰公司的全部股权；该《企业收购协议》于2011年9月5日经湖南省洪江市公证处公证。2011年11月4日，惠峰公司将怀国用（2003）字第212号《国有土地使用证》使用权过户到万家鑫公司的名下，新的权证号为洪国用（2011）第043号，土地使用权面积为50075.17㎡。2011年1月10日，原告惠峰公司向当时的怀化市经济贸易委员会提出《关于请求对原安纺改制遗留问题进行协调处理的报告》和《请求协调处理安纺消防管道用水一事的报告》；同年1月20日，第三人安纺公司向市驻企业帮扶工作组提出《关于请求尽快解决资产遗留问题的报告》。上述三份报告中均提出，双方在资产划分与土地存在争议。为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市人民政府成立了由怀化市经济和信息化委员会（以下简称市经信委）牵头，怀化市轻纺工业管理处等单位参加的协调处置小组。通过查阅资料、与当事人谈话、现场走访、实地测绘等多种方式进行调查了解，协调处置小组于2012年8月6日作出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，该报告涉及惠峰公司、安纺公司及万家鑫公司土地问题的处理建议是：1、土地使用权面积。①安纺公司的土地：发证面积124169㎡，供水系统转入的土地1811.38㎡，土地使用权面积125980.38㎡（188.97亩）；②惠峰公司的土地：发证面积50075.17㎡，减修防洪堤征用土地5988.16㎡，减供水系统转出的土地1811.38㎡，土地使用权面积为42275.63㎡（63.41亩）。2、土地调整。为满足安纺公司生产的需要，将属于万家鑫公司红线范围内原安纺动力车间的土地面积7119.68㎡，一部分划归安纺公司作生产用地，面积为5656.16平方米，另一部分留作公共道路用地，面积为1463.52平方米，公共道路所属产权安纺公司与万家鑫公司，面积各为731.76㎡；将位于万家鑫公司围墙边属安纺公司洗衣房的一块466.99㎡的土地划归万家鑫公司，将万家鑫公司与原安纺老医院交界的一处红线拉直，减少万家鑫公司57.88㎡的土地面积。综上，安纺公司净增土地5920.93㎡，万家鑫公司减少土地面积5978.81㎡，增加原安纺老医院空地57.88㎡。3、安纺公司、万家鑫公司调整后的土地。安纺公司的土地：红线范围土地122179.86㎡，供水系统转入土地1811.38㎡，从万家鑫公司调入土地5920.93㎡，合计土地面积129912.17㎡；万家鑫公司的土地：供水系统转出1811.38㎡，动力车间、道路等调出土地5978.81㎡，洪江市修防洪堤征用惠峰公司土地5988.16㎡，红线调整道路面积误差1615.78㎡，万家鑫公司实得土地面积40506.38㎡（60.76亩）；惠峰公司多得土地5825.34㎡，扣除红线调整产生的道路误差1615.78㎡，惠峰公司净多得土地4209.56㎡。此次调整万家鑫公司净减少土地5978.81㎡，致使万家鑫公司土地在惠峰公司土地使用权的基础上净减1769.25㎡。另外，报告上还对惠峰公司的土地面积进行核实，认定惠峰公司的土地权证红线范围内的土地面积经洪江市国土资源局测绘队复核，实际土地面积为55900.51㎡，比发证面积多5825.34㎡（8.74亩）。比收购合同应得面积32607.74平方米多23292.77平方米（34.94亩）。2012年8月6日，市经信委向怀化市人民政府提出《关于请求处理安纺和惠峰改制遗留问题的请示》（以下简称《请示》），并以《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》为附件，怀化市人民政府主要领导在《请示》上签字批示，同意市经信委意见，请尽快执行到位。2013年2月6日，怀化市人民政府召开专题会议，专题研究惠峰公司拖欠留守职工的工资、社保医保和部分职工的欠款以及该公司土地面积确认、变性问题。会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并要求把土地面积确定的法律和政策依据向惠峰公司通报。2013年4月10日，市经信委领导组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩（即40508.69㎡），并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。2012年8月25日，万家鑫公司以市经信委文件精神及处理建议为由，向洪江市国土资源局申请置换洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。洪江市人民政府依据洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》和市经信委《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》进行变更登记。于2012年8月29日向万家鑫公司颁发洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》，该权证除使用权面积由50075.17㎡变更为40490.2㎡外，其他事项均未变更。同时，注销洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》。2012年10月26日，洪江市人民政府再次根据万家鑫公司的变更登记申请，依据市经信委《关于洪国用（2012）第041号宗地红线变化的说明》向万家鑫公司颁发了洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》，该权证除使用权面积由40490.2㎡变更为40601.2㎡外，其他事项均未变更，同时注销洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》。2013年6月28日，安纺公司亦向洪江市人民政府申请变更土地登记，洪江市人民政府于2013年8月20日向安纺公司核发了洪国用（2013）第090号和洪国用（2013）第091号《国有土地使用证》。洪江市人民政府颁发给第三人安纺公司的洪国用（2014）第038号国有土地使用权证，原告在庭审中称该洪国用（2014）第038号国有土地使用权证没有争议。惠峰公司对核减土地及颁发新土地证的行为不服，向法院提起诉讼。请求：1、确认洪江市人民政府将惠峰公司已转让给万家鑫公司的土地使用权（发证面积50075.17㎡，实际面积应为55900.51㎡）核减调整至40601.2㎡（核减调整的面积为15299.31㎡）并重新给万家鑫公司核发洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》、给安纺公司核发新土地证的行政行为违法；2、撤销洪江市人民政府核减调整惠峰公司土地的行政行为，同时撤销给万家鑫公司重新核发的洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》以及给安纺公司核发的新土地证；3、判决洪江市人民政府赔偿给惠峰公司造成的损失794万元，并从2012年8月29日开始按银行同期贷款利率计算利息。本案在审理期间，曾组织当事人进行了现场勘查，并委托洪江市国土资源局对洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》与洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》红线图进行对比，明确核减调整的土地位置、面积。洪江市国土资源局对此制作了万家鑫公司宗地变更套合图，该图明确载明核减调整的土地主要有二块：靠近安纺公司变电站的7845.51㎡与靠近惠峰公司生活区的1390.66㎡。洪江市人民政府承认核减调整7845.51㎡的土地使用权登记在第三人安纺公司名下，另一块1390.66㎡土地作为公共道路使用。2014年12月4日，关于上诉人李光宏与被上诉人向永华、惠峰公司，原审被告万家鑫公司、唐承开，原审第三人杨惠兰债权人代位权纠纷一案，湖南省高级人民法院作出（2014）湘高法民一终字第185号民事判决，该判决于2015年1月5日送达给惠峰公司与杨惠兰。该民事判决确认根据惠峰公司与万家鑫公司的协议约定，万家鑫公司从惠峰公司受让的土地使用权面积应为50075.17㎡，现土地使用权面积变更为40601.2㎡，双方应按变更后的土地使用权面积计算收购价款，原协议价格3000万元，万家鑫公司实际应付价款24324151元，现已支付。2017年4月17日，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终1168号行政裁定,该行政裁定认为：根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，为其知道或应当知道该行为的内容起计算2年。市经信委于2013年4月10日向惠峰公司通报本案所涉土地调整情况，惠峰公司从该日起知道被诉土地登记行为的内容，即惠峰公司提起本案诉讼的期限从2013年4月11日起至2015年4月10日止。惠峰公司在本案的起诉状上签署日期为2015年3月20日，在“湖南省怀化市中级人民法院当事人送达地址确认书”上当事人确认签署日期为2015年4月3日，可推定其于2015年4月3日前向原审法院提出了起诉。惠峰公司提起本案诉讼未超过期限，符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十八条规定，撤销该院（2015）怀中行初字第25号行政裁定，指令该院对本案继续审理。怀化市中级人民法院（2018）湘12行初78号行政判决认为：原告惠峰公司诉求之一是撤销被告怀化市人民政府作出的核减原告土地9566.48平方米的行政行为，诉求之二是撤销被告洪江市人民政府给万家鑫公司重新核发的洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》、给第三人安纺公司核发新土地证的行政行为，故本案应对怀化市人民政府作出的核减原告土地行为以及被告洪江市人民政府向第三人万家鑫公司、安纺公司核发新土地权证的变更登记行为的合法性进行审查。结合各方当事人的诉请及答辩内容，该院作如下评述分析：原告起诉是否超过法定期限的问题。因湖南省高级人民法院已经作出（2016）湘行终1168号行政裁定，该行政裁定认为本案没有超过起诉期限，（2016）湘行终1168号行政裁定是生效法律文书，故本案对原告是否超过起诉期限不再评述。原告惠峰公司的诉讼主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，惠峰公司将位于洪江市安江镇东风路的使用权面积为50075.17㎡的土地使用权（土地使用权证号为怀国用（2003）字第212号《国有土地使用证》）转让给第三人万家鑫公司。2011年11月4日，惠峰公司将该宗土地过户到万家鑫公司，并办理了洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》，土地使用权面积为50075.17㎡。至此，惠峰公司与万家鑫公司的交易行为已完成，惠峰公司与万家鑫公司持有的洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》无法律上的利害关系。但因涉及安纺公司与惠峰公司的改制遗留问题，怀化市人民政府成立的协调处置小组作出《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，明确要核减惠峰公司发证面积中的修防洪堤征用土地5988.16㎡以及从供水系统转出的土地1811.38㎡，据此，第三人万家鑫公司申请置换洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》，洪江市人民政府依据该处理情况报告向万家鑫公司核发了洪国用（2012）第046号《国有土地使用证》，将原权证面积50075.17㎡核减至40601.2㎡。根据已生效的湖南省高级人民法院（2014）湘高法民一终字第185号民事判决确认的事实，惠峰公司与万家鑫公司之间的土地转让价款是按洪江市人民政府最终核发的土地使用权面积40601.2㎡计算的，惠峰公司的土地转让收购价款由3000万元变更为24324151元。事实上怀化市人民政府核减了惠峰公司的土地使用权面积，故怀化市人民政府核减调整土地行为与惠峰公司存在法律上的利害关系，惠峰公司是本案适格的原告。原告诉请撤销被告洪江市人民政府给第三人万家鑫公司核发的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证，给第三人安纺公司核发的洪国用（2013）第090号和第091号国有土地使用权证，是否符合起诉条件问题。该院将另行制作行政裁定书详细予以说明。洪江市人民政府提出不是本案适格被告的问题。湘国土资发（2015）31号《湖南省国土资源厅、湖南省机构编制委员会办公室关于整合市县不动产登记职责的实施意见》于2015年8月24日印发，该《实施意见》对于市县国土资源局为本地区的不动产登记机构，负责不动产登记工作，承担不动产登记相关事务性工作。2016年7月22日，怀化市人民政府常务会议第48期会议纪要中，听取了怀化市国土资源局关于全市不动产统一登记情况汇报，有关全市不动产统一登记工作，在此会议上才明确了工作职责。对于全市不动产统一登记工作，统一了思想。原告于2015年4月3日提起本案诉讼时，洪江市国土资源局尚未履行不动产登记的相关工作职责，国有土地使用权证上的公章依然是洪江市人民政府，洪江市人民政府是本案适格的被告。怀化市人民政府作出的核减原告土地行政行为是否有事实依据和程序是否合法的问题。针对改制遗留问题，怀化市人民政府根据客观情况并经正当程序的予以调整和处理，系职责所在，关键在于这种“调整和处理”是否有事实依据和是否依正当程序。2003年6月6日，怀化市人民政府为杨惠兰办理了权证号为怀国用（2003）字第212号《国有土地使用证》，使用权面积为50075.17平方米（75.11亩）。行政行为一旦作出即具有法律效力。但是，对于违法或不当的行政行为以及由于事实及法律政策变化而不宜存续的行政行为，行政机关有自我纠正的权利和职责。《土地登记办法》第五十条规定，国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，可以报经人民政府批准后进行更正登记。因怀国用（2003）字第212号《国有土地使用证》已经几次更正登记，更正登记行为需洪江市国土资源局呈报洪江市人民政府、怀化市人民政府批准后方可实施更正登记。怀化市人民政府向该院提交的七项证据中，有《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》《关于惠峰公司土地面积核实的情况说明》（证据3和证据5），该两项证据对于原告惠峰公司土地面积的核实和核减依据有书面记载，但其相关的核减依据，如与当事人谈话，现场走访、实地测绘等材料并未向该院举证证明，是为事实依据不足。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。根据国土资源部1995年国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”。综合本案，怀化市人民政府答辩称核减原告土地的原因，是因惠峰公司与安纺公司发生了土地使用权争议和生产用水争议等问题，均书面申请怀化市人民政府出面解决，怀化市人民政府作为一级政府，处理双方的争议亦应遵循法律、法规和规章。如果存在土地使用权争议或发证面积错误，亦应按照上述的法律、法规或者规章规定进行。“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”。同时，土地行政处理决定即土地行政裁决，应依照《湖南省行政程序规定》第一百零九条规定进行。该规定中对于行政裁决的申请、审查办法、程序以及行政裁决书的主要内容均作了详细的规定。因本案行政程序的启动是双方当事人书面申请，依法应当在受理申请之日起60日内作出。情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出，并应当将延长期限告知申请人。本案怀化市人民政府对于惠峰公司与安纺公司的土地争议并没有按照上述程序规定执行，而是以情况报告及会议纪要的形式改变土地行政登记的发证面积，从而改变土地登记的内容。在该院诉讼过程中，亦未提交相关的履行程序、送达的相关证据，程序违法。为解决安纺公司与惠峰公司改制遗留问题，怀化市人民政府成立了由市经信委牵头，怀化市轻纺工业管理处等单位参加的协调处置小组，在怀化市人民政府相关领导批复同意《请示》、召开专题会议研究的基础上，2013年4月10日市经信委组织市国土、市监察、市国资委、市轻纺等相关单位约见了惠峰公司的法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为40508.69平方米（即60.76亩），核减9566.48平方米。并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。而在此之前的2012年10月26日，第三人万家鑫公司的土地行政登记已经变更成了洪国用（2012）第046号，同时注销了涉案的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证，政府职能部门变更登记在前，通知调整土地面积在后，明显程序不当。综上所述，怀化市人民政府核减原告土地面积事实不清，证据不足，程序违法。该土地核减行为应予以撤销，但鉴于该核减土地行为已经付诸实施，判决撤销势必会造成社会公共利益的重大损失，引发更多的社会矛盾和纠纷，故应确认该核减行政行为违法；且怀化市人民政府核减土地面积行政行为没有遵循正当程序，向该院提供的核减行为事实依据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条、《湖南省行政程序规定》第六十二条第一款、第七十三条第一款之规定，判决：确认怀化市人民政府对惠峰公司的土地核减行为违法。本案案件受理费50元，由怀化市人民政府承担。怀化市中级人民法院（2018）湘12行初78号之一行政裁定认为：原告惠峰公司诉求之一是撤销被告怀化市人民政府作出的核减原告土地9566.48平方米的行政行为，诉求之二是撤销被告洪江市人民政府给万家鑫公司重新核发的洪国用（2012）第041号《国有土地使用证》、给第三人安纺公司核发新土地证的行政行为。本文探讨的是原告诉请撤销被告洪江市人民政府给第三人万家鑫公司核发的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证、给第三人安纺公司核发的洪国用（2013）第090号和第091号国有土地使用权证，是否符合起诉条件问题。因原告惠峰公司诉请撤销的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证系从怀国用（2003）字第212号、洪国用（2011）第043号国有土地使用权证变更登记而来，该证因变更登记行为已经被洪江市人民政府注销。新的权证号为洪国用（2012）第046号国有土地使用权证。洪国用（2012）第041号国有土地使用证的权利人是第三人万家鑫公司，非原告公司，且原告惠峰公司所诉洪国用（2012）第041号土地行政登记是变更登记，不是初始登记。参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（法释［2010］5号）第五条规定，同一宗土地多次变更登记，原土地权利人、原利害关系人对初始登记及后续变更登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应依法受理；原土地权利人、原利害关系人未就初始登记行为提起行政诉讼，只对后续变更登记行为提起行政诉讼，人民法院应予驳回起诉。现原告只诉洪国用（2012）第041号国有土地使用权证，且该证已经被洪江市人民政府注销，该行政行为不复存在，其起诉撤销一不存在的行政行为，不符合行政案件起诉条件。同理，原告惠峰公司诉请撤销第三人安纺公司的洪国用（2013）第090号和洪国用（2013）第091号国有土地使用权证，其权属来源是第三人万家鑫公司的洪国用（2011）第043号和洪国用（2012）第046号国有土地使用权证，该090号和091号土地行政登记亦不是初始登记，而是变更登记。现原告惠峰公司只诉洪国用（2013）第090号和洪国用（2013）第091号国有土地使用权证，不符合行政案件的起诉条件。综上，原告惠峰公司诉请撤销洪国用（2012）第041号国有土地使用权证以及给第三人安纺公司核发的洪国用（2013）第090号和第091号国有土地使用权证的行政登记行为，不符合起诉条件，应予以驳回起诉。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告惠峰公司诉请撤销第三人万家鑫公司的洪国用（2012）第041号国有土地使用权证和第三人安纺公司的洪国用（2013）第090号和洪国用（2013）第091号国有土地使用权证的起诉。怀化市人民政府不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定上诉人核减惠峰公司土地面积事实不清、证据不足与事实不符。本案核减惠峰公司土地面积的行政行为，系原怀化市直属企业湖南怀化纺织厂安江分厂国企改制时，将国企资产于2002年通过拍卖转让给安纺公司和惠峰公司，因双方对各自取得的资产及土地使用权范围一直存在争议所引起。安纺公司一直主张惠峰公司的《国有土地使用证》记载的面积错误，将安纺公司的部分资产和土地划给了惠峰公司，要求怀化市人民政府予以解决。但由于双方意见不一，问题未能解决。直到2011年1月惠峰公司和安纺公司双方向怀化市人民政府提交请求解决遗留问题的报告，要求对资产和土地使用权范围等问题予以处理。怀化市人民政府为此组成协调小组，负责对此事进行处理。期间，惠峰公司却于同年9月将涉案土地转让给了万家鑫公司，并办理了土地变更登记。此后的2012年8月6日，协调小组形成了《安纺、惠峰改制遗留问题调查处理情况报告》，确认惠峰公司土地证所记载面积确有错误，应予核减，并对核减依据和核减土地面积的构成作出详细说明。2013年2月6日，怀化市人民政府召开专题会议，会议形成决议，确认惠峰公司的土地面积为60.76亩（即40508.69m2）。2013年4月10日，相关单位约见了惠峰公司法定代表人杨惠兰，通报了调整后的土地面积为60.76亩(即40508.69m2)。之后，相关单位向杨惠兰进行了通报，并将调整的依据以文字形式交与杨惠兰。期间，万家鑫公司以上述协调小组的报告为证明文件向洪江市人民政府申请了土地变更登记。后又以协调小组《关于洪国用(2012)第041号宗地红线变化的说明》为依据，再次申请土地变更登记。2013年6月，安纺公司也办理了新的国有土地证。因怀化市人民政府人事变动较大，原有部分证据未能在本次诉讼中提供，但安纺公司提供了相关证据，这些证据也正是上诉人核减惠峰公司土地的主要证据。因此不能认为上诉人未提交谈话、走访、指界笔记等非实质性材料就属于核减土地的事实依据不足。二、一审判决适用法律有误。(1)针对企业改制遗留问题，怀化市人民政府对土地行政的错误进行纠正和处理是职责所在，并不违反土地管理法和国土资源部有关行政规章，并非违法核减。(2)上诉人在整个行政过程中，虽然没有证据证明完全履行了《湖南省行政程序规定》的有关期限、送达等程序，但多次组织了双方协调，听取了双方意见，也告知了权利、依据、结果。因此原审判决属于适用法律有误。而且，这个失误直接影响到(2018)湘12行赔初9号《行政赔偿判决书》的结果，应当予以纠正。请求：1.撤销原审判决，对本案依法予以改判;2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人惠峰公司答辩称：答辩人没有多次请求政府核减土地。安纺公司是因为《请示》得到的土地，没有经过招拍挂程序。上诉人核减惠峰公司的土地违法。请求法院公平、公正判决。原审被告洪江市人民政府答辩称：涉案土地变更登记是根据土地权属人——万家鑫公司的申请依法作出，所变更登记的土地权属人是万家鑫公司。实施变更登记行为时，惠峰公司已不是土地权属人，洪江市人民政府无需通知及听取惠峰公司意见。洪江市人民政府根据万家鑫公司的申请，在万家鑫公司提交相应材料后，进行了变更登记。因此，被诉变更登记符合法定程序。请求依法裁判。原审第三人安纺公司口头答辩称：同意怀化市人民政府的上诉意见。原审第三人万家鑫公司口头答辩称：万家鑫公司买多少地就支付多少价款。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。原审法院经审理查明的案件事实本院予以确认。本院另查明：原审法院作出（2018）湘12行初78号之一行政裁定后，各方当事人均未提出上诉，该裁定已经发生法律效力。原审法院作出（2018）湘12行赔初9号行政赔偿判决：由怀化市人民政府采取补救措施以弥补惠峰公司所受的相应损失。惠峰公司不服，向本院提出上诉。本院已经另案受理。2002年8月10日，怀化方兴有限责任会计师事务所受原湖南省安江纺织印染厂破产清算组的委托，对该厂可供破产资产、托管资产进行了评估，并出具了《资产评估报告书》，该报告书上没有涉及土地的面积。2002年11月8日，怀化市经济贸易委员会与杨惠兰（惠峰公司）签订的《资产收购合同书》载明，收购范围：1.安江分厂印染部分的主体经营性资产：印染生产线及其附属设施、动力车间10吨锅炉及其配套设施（含锅炉水化验室）、污水处理站、化工厂（含原医院）、劳服公司在纺织车间的办公室、煤渣砖厂、装载车、推土机、废料仓库、双排座汽车1台、生产用汽车1台、两栋公房、叁口水井、对河渣场、变压器、蓄水池、无形资产等。2.以上产权及产权设施所涉及的土地的使用权以出让方式处置，土地出让年限为50年，从惠峰公司领得土地使用权证之日算起。收价款：以上资产的收购总价款为305万元。2003年1月21日，怀化市经济贸易委员会与杨惠兰（惠峰公司）签订的《关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同书》载明：怀化市经济贸易委员会将原属纺织部分的动力车间的水处理设施等资产转让给杨惠兰（惠峰公司）。转让价格以怀化方兴有限责任会计师事务所对怀纺安江分厂的资产评估中该部分资产的评估值132.4万元乘以纺织部分资产的变现率69.47%所得的金额91.98万元为准，并同时相应增加惠峰公司的收购价格91.98万元。本院认为：从本院查明的事实看，《资产评估报告书》中没有涉及到土地的面积，杨惠兰（惠峰公司）与怀化市经济贸易委员签订的《资产收购合同书》《关于怀纺安江分厂资产处置的补充合同书》，也没有明确收购土地的面积。杨惠兰（惠峰公司）收购原湖南怀化纺织厂安江分厂资产是包括土地、地上建筑物、附属设施、设备、无形资产在内的一揽子收购，其支出的396.98万元（305万元+91.98万元）收购款并非是按照土地面积支付的价款。之后惠峰公司取得了怀国用（2003）字第212号《国有土地使用证》。证载面积为50075.17㎡（75.11亩）。2008年6月12日，洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部与惠峰公司签订的《安江防洪堤搬迁补偿协议》，只约定搬迁惠峰公司的房屋面积1517.67㎡，洪江市铜湾电站洪江库区协调指挥部一次性补偿房屋及生产安置款130万元，并未征收惠峰公司的土地。2011年万家鑫公司整体收购惠峰公司的全部资产（含涉案土地）。随后，万家鑫公司对涉案土地的使用权进行了变更登记，取得了洪国用（2011）第043号《国有土地使用证》，证载面积为50075.17㎡。因此，惠峰公司通过合法的途径取得了涉案50075.17㎡的《国有土地使用证》。按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。惠峰公司对50075.17㎡的土地享有使用权，其合法权利依法应予保护。因此，怀化市人民政府认为惠峰公司土地证所记载面积确有错误，应按照收购价格核减土地面积，扣减修防洪堤征用惠峰公司土地5988.16㎡以及从供水系统转出的土地1811.38㎡，并调整部分土地面积，事实依据不足。虽然本案核减土地面积时，该土地的使用权已登记到万家鑫公司名下，但上诉人核减土地面积的行为将直接影响到惠峰公司获得土地转让金的数额，惠峰公司与被诉核减土地行为具有直接的利害关系。怀化市人民政府在核减土地时，应当告知惠峰公司，并听取其意见，但上诉人在核减土地后才告诉惠峰公司，核减行为程序违法。一审认为：“怀化市人民政府核减原告土地面积事实不清，证据不足，程序违法。该土地核减行为应予以撤销，但鉴于该核减土地行为已经付诸实施，判决撤销势必会造成社会公共利益的重大损失，引发更多的社会矛盾和纠纷，故应确认该核减行政行为违法”并无不当。综上所述，原审判决认定基本事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。怀化市人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人怀化市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳审 判 员  赵 旻二〇一九年六月三日法官助理李晟雷代理书记员  庞亦芝