河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终872号上诉人（一审原告）焦诗恩，女，汉族，2016年6月4日出生，住郑州市管城回族区。法定代理人焦路萍，男，汉族，1996年4月11日出生，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）焦红河，男，汉族，1971年6月17日出生，住郑州市管城回族区。二上诉人共同委托代理人贾光娟，河南中豫律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人徐雅超，河南中豫律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会，住所地河南省郑州市郑东新区商务外环路**。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处，，住所地河南省郑州市郑东新区万通街与康平路交叉口被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会，，住所地郑州市郑东新区博学路与莲湖路交叉口向东800米上诉人焦诗恩、焦红河因与被上诉人郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）、郑州市郑东新区商都路办事处（以下简称商都路办事处）、郑州市郑东新区商都路办事处白佛村村民委员会（以下简称白佛村委会）履行法定职责一案，不服郑州市中级人民法院（2018）豫01行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦诗恩、焦红河提起本案行政诉讼，请求判令东区管委会、商都路办事处、白佛村委会向其交付焦诗恩应得的70㎡安置房。郑州市中级人民法院一审确认以下事实：焦红河为郑州市管城回族区圃田乡白佛村村民，户籍地郑州市管城回族区圃田乡白佛村**附**，系焦诗恩的爷爷。焦诗恩出生于2016年6月4日，同年6月21日以出生申报方式落入焦红河户内。2012年郑东新区为推进合村并城工作，对商都路办事处龙子湖区域内穆庄、白佛两个行政村进行拆迁。2012年10月10日郑东新区管委会印发的《穆庄白佛征迁安置补偿方案》（郑东文［2012］202号）。该文“七、人口界定”规定：“新迁入穆庄、白佛村的以下人员，享受郑东新区征迁补偿安置政策：……五是符合国家计划生育政策的新生婴儿。其中有关安置人口界定问题按回迁安置细则执行”。2015年12月21日商都路办事处发布《商都嘉园人口界定及回迁安置方案的通知》，其中对人口界定截止日、应享受住房安置人员、可购买安置房人员、人口界定程序等问题作出了详细规定，制作了商都嘉园享受安置房人口界定表，最终确定应享受安置房待遇人员。该文规定：2015年12月31日，为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，公示2015年12月31日为商都嘉园回迁安置（穆庄村、白佛村）人口界定截止日。2016年5月对焦诗恩、焦红河所在家庭进行安置房屋分配，其家庭代表焦路萍予以签字确认。2016年6月4日焦诗恩出生，后因认为未向焦诗恩分配安置70㎡安置房，焦诗恩、焦红河提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于焦红河是否符合原告主体资格的问题。本案中，郑东新区管委会及商都路办事处在对涉案村庄实行合村并城工作过程中，以户为单位对被拆迁村民予以安置。焦红河本人虽系享受安置住房分配的人员，但与焦诗恩所诉请要求交付的安置住房具有法律上的利害关系，符合原告的诉讼主体资格。（二）关于本案的适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。被告郑东新区管委会是其辖区内土地征收、补偿的主体，是本案适格的被告；商都路办事处不具有组织实施征收土地法定职责，亦无补偿安置职权，不是本案适格的被告，对商都路办事处的起诉依法应当予以驳回；白佛村委会不是行政机关，在本案中亦不属于依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的情形，不是适格的被告，对白佛村委会的起诉依法应当予以驳回。（三）关于起诉是否超过起诉期限的问题。本案中，东区管委会等虽然于2016年5月份实际完成了对焦诗恩、焦红河家庭的住房分配工作，但彼时焦诗恩尚未出生。自2016年6月4日焦诗恩出生之日焦诗恩、焦红河即已知道焦诗恩未分配70㎡安置房，故焦诗恩、焦红河的起诉期限应当自此时开始计算。此时，按照当时尚有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，焦诗恩、焦红河应当在“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年”内提起诉讼。至2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》实施时，焦诗恩、焦红河剩余尚未经过的诉讼期限不超过该司法解释第六十四条规定的一年的起诉期限。故从切实保护当事人诉权的角度出发，焦诗恩、焦红河2018年2月23日提起本案诉讼时尚不超过起诉期限。（四）关于焦诗恩、焦红河要求为其分配70㎡安置房的请求能否成立的问题。城中村改造中的安置补偿方案，是对特定村民发出的且具有承诺履行的内容，应认定为要约，而村民以签订协议或以其它方式同意拆迁改造，是对补偿方案的认可，应认定为承诺。郑东新区管委会发布的补偿方案即郑东文［2012］202号，该文第七条关于“人口界定”部分对户口户口迁入时间、婚姻法和计划生育政策的情况等分别进行了规定，同时规定：“其他有关人口界定问题按回迁安置细则执行”。此后，商都路办事处补偿方案即商都文［2015］126号第（三）关于“人口界定”部分规定，2015年12月31日为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，对2015年12月31日为回迁安置人口界定截止日予以公示。对此，由于商都路办事处是郑东新区管委会的派出机构，在法律上对外代表郑东新区管委会并由其承担法律责任，故2012年郑东新区管委会所公布的安置补偿方案，应与商都路办事处2015年所公布的安置补偿方案作为一个整体去理解，后一方案是对前一方案的细化、补充。根据这种系统解释的方法，焦诗恩出生于2015年12月31日人口界定截止日之后，不属于应当享受住房安置人员。同时，是否属于应享受住房安置人员首先由村组作出认定，而村组是否将焦诗恩认定为应享受住房安置人员属于该村自治范围内的事项，不属于本案的审查范围。在焦诗恩未被村组确定为应享受住房安置人员的情况下，其要求为其分配70㎡安置房的请求不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回焦诗恩、焦红河的诉讼请求。上诉人焦诗恩、焦红河不服一审判决，向本院上诉称：（一）商都路办事处、白佛村委会是本案适格被告。白佛村拆迁工作一直由其主导，商都文［2015］126号文件即由商都路办事处制定。（二）一审判决认为商都文［2015］126号文件与2012年安置补偿方案是一个整体错误。白佛村2012年拆迁，2015年商都路办事处制定出商都文［2015］126号文件。（三）拆迁后对被拆迁人员进行安置系政府拆迁行为后续附属义务，不属于村民自治范围。（四）2015年12月28日发布回迁了回迁公告，但安置小区当时仍在施工建设无法回迁，安置小区至今未通过消防验收，依法仍不具备回迁入住条件。2015年12月28日的回迁公告违法系无效公告，不能据此确定人口截止时间。请求撤销一审判决，改判支持交付焦诗恩应得的70平方米安置房或者发回重审。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，东区管委会郑东文［2012］202号第七项内容对穆庄白佛两村享受郑东新区征迁安置补偿政策的人口界定问题作出规定，按照该条规定，在发布回迁公告之日之前的人口方可以享受安置补偿政策的人口，同时也规定“其他有关人口界定问题按回迁安置细则执行”。商都路办事处商都文［2015］126号对人口界定的时效和范围中规定2015年12月31日为人口界定截止日。2015年12月28日商都路办事处发布回迁安置公告，公示回迁安置人口界定截止日为2015年12月31日。据上，可以认为商都文［2015］126号文是对郑东文［2012］202号文的细化和补充，一审法院认为应将郑东文［2012］202号与商都文［2015］126号作为整体理解并无不当。本案中，焦诗恩出生于2015年12月31日人口界定截止日之后，不属于上述方案规定的应当享受住房安置人员。另外，依照上述补偿方案的要求，是否属于应享受住房安置人员需要组、村回迁安置领导小组签字确认后提交办事处回迁安置领导小组审核审批，而焦诗恩并未经上述程序认定为应享受安置房待遇人口。据上，焦诗恩关于为其分配安置房的诉讼请求不能成立。焦诗恩主张发布回迁安置公告之日安置房仍在施工无法回迁，结合上述补偿方案内容和回迁安置公告的内容，回迁安置公告仅是对人口界定截止日的公示，不等同于回迁入住安置房之日。综上，一审判决结果正确，上诉人焦诗恩、焦红河的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人焦诗恩、焦红河负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇一九年六月十三日书记员  王志远