安徽省阜阳市颍州区人民法院行 政 判 决 书（2018）皖1202行初202号原告阜阳洁正花卉盆景园，住所地阜阳市颍州区卜子东路。经营者陶洁之，男，1935年9月26日出生，汉族，户籍地安徽省太和县，现住阜阳市颍州区。委托代理人孙超，安徽尊天律师事务所律师。被告阜阳市自然资源和规划局（原阜阳市国土资源局），住所地阜阳市清河东路**，统一社会信用代码11341200MB19391321。法定代表人杨增泓，该局局长。委托代理人邵丽萍，该局工作人员。委托代理人师博，安徽仲天律师事务所律师。第三人常州新城房产开发有限公司，住，住所地江苏省常州市武进高新技术开发区一社会信用代码91320412716899074N。法定代表人唐云龙，该公司董事长。委托代理人黄玉珍，该公司员工。委托代理人潘秀宗，该公司员工。原告阜阳洁正花卉盆景园（以下简称洁正盆景园）要求确认被告阜阳市自然资源和规划局﹙原阜阳市国土资源局﹚土地出让合同无效一案，于2018年8月13日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，于2018年8月15日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因常州新城房地产开发有限公司（以下简称常州新城公司）与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。原告洁正盆景园的委托代理人孙超，被告阜阳市自然资源和规划局的委托代理人邵丽萍、师博，常州新城公司的委托代理人黄玉珍、潘秀宗到庭参加诉讼。本案于2019年1月17日中止诉讼，2019年6月26日恢复审理，现已审理终结。2019年1月23日原阜阳市国土资源局因机构改革原因更名为阜阳市自然资源和规划局，原阜阳市国土资源局以下均称为阜阳市自然资源和规划局。原告洁正盆景园诉称：原告于1998年取得位于阜阳市颍州区卜子东路国有建设用地规划许可，后阜阳市人民政府于2006年1月25日给原告颁发了《国有土地使用证》。原告取得土地使用证后即在该地块上进行了大量投资，建设了330平方米的房屋，经营盆景、花卉、苗木、园艺用品等至今。2018年8月，原告得知被告在未将原告享有上述土地使用权及房屋依法征收的情况下，竟然公开将包含原告享有土地使用权的编号为[2018]-11的地块出让给第三人常州新城公司。原告认为，被告的行为严重侵害了原告的合法权益，违反《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》等相关法律规定，其向常州新城公司出让编号为[2018]-11土地的行为违法，土地出让合同应为无效，请求：依法确认阜阳市自然资源和规划局以《阜国土（拍）告字[2018]10号《公告》向常州新城公司出让地块编号为[2018]-11号的土地出让合同无效。原告洁正盆景园向本院提举如下证据：1、原告营业执照、经营者身份证复印件，证明原告的身份信息。2、国有土地使用证及土地登记档案，证明原告对位于阜阳市颍州区五里行政村卜子东路的面积为2725.30平方米的土地享有使用权。3、阜阳市自然资源和规划局[2018]-11号地块拍卖出让文件，证明被告公开出让的[2018]-11号地块包含了原告仍享有土地使用权的地块，阜阳市城乡规划局在被告出让前，已经对[2018]-11号地块整体规划的事实。4、阜国土（拍）告字[2018]-11号地块成交公示，证明被告于2018年6月29日在其网站上公示，其将[2018]-11号地块以99422.07万元出让给第三人常州新城公司的事实。被告阜阳市自然资源和规划局辩称：1、被告与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法。被告与常州新城公司签订《国有建设用地使用权出让合同》前，阜阳市城乡规划局依法对该宗地设定了规划设计条件，土地出让方案经阜阳市人民政府批准，被告严格依据《中华人民共和国土地管理法》及有关国有建设用地出让的相关规定，在履行“招、拍、挂”程序后，依法与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。2、被告与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》与原告没有利害关系，应依法驳回原告的起诉。综上，被告与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法，原告与被告的出让行为没有利害关系，请求法院依法驳回原告的起诉。被告阜阳市自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条，证明被告主体资格。2、皖政地[2006]116号《关于阜阳市2006年第二批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2006]91号《阜阳市人民政府征地通告》、阜阳市国土局通告《阜阳市科教文卫中心建设征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2009]535号《关于阜阳市2009年第一批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2011]88号《关于阜阳市2009年第一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》、《阜阳市2009年第一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2009]928号《关于阜阳市2009年第二批次城市建设用地的批复》；阜政秘[2011]54号《阜阳市人民政府征地通告》；阜政秘[2011]96号《关于阜阳市2009年第二批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》、《阜阳市2009年第二批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2009]606号《关于阜阳市2010年第十一批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2011]55号《阜阳市人民政府征地通告》、阜政秘[2011]97号《关于阜阳市2010年第十一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案的批复》、《阜阳市2010年第十一批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案》；皖政地[2014]776号《关于阜阳市2014年第1批次城市建设用地的批复》、阜国土资函[2014]421号《阜阳市2014年第1批次城市建设用地征地公告》、《阜阳市2014年第1批次城市建设用地征地拆迁补偿标准和安置方案公告》；皖政地[2014]819号《关于阜阳市2014年第47批次城市建设保障性安居工程用地的批复》、《阜阳市2014年第47批次城市建设保障性安居工程用地征地拆迁补偿标准和安置方案公告》、阜国土资函[2014]517号《阜阳市2014年第47批次城市建设保障性安居工程用地征地公告》；皖政地[2016]652号《关于阜阳市2016年第1批次城市建设用地的批复》、阜政秘[2016]192号《阜阳市人民政府征地公告》；3、阜阳市收储土地项目颍西办事处卜子片区征地拆迁补偿标准和安置实施细则；4、房屋拆迁安置协议书、征收集体土地房屋附属物调查评估单、差价补偿表、领款单及存根；5、阜阳市[2018]-11号宗地供地方案；6、阜阳市城乡规划局规划设计条件通知书；7、阜国土（拍）告字[2018]10号国有建设用地使用权拍卖出让公告、拍卖转挂牌出让公告、阜国土（拍）告字[2018]10号公告地块成交公示、竞买申请书及附件（常州新城公司营业执照、[2018]-11号宗地安置房开发建设承诺书、[2018]-11号宗地大型购物中心开发建设承诺书、关于自持大型购物中心建成运营后税收的承诺、承诺书）；8、合同审查单；9、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同和变更协议。证据2-9证明被告对案涉地块依法实施征收并进行安置补偿后，阜阳市城乡规划局依职权对上述地块进行了规划并出具规划设计条件通知书。出让方案经阜阳市人民政府批准后，被告依法履行招拍挂牌程序与第三人签订出让合同，该出让行为完全符合法律规定。10、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四、六、七、八、九、十、二十一条，证明被告出让国有土地符合法律规定。第三人常州新城公司述称：1、被告公开出让涉案地块，第三人通过招拍挂程序依法受让涉案土地，并与被告签订土地出让合同，双方签订的合同合法有效。第三人没有核实出让土地权属的义务，基于对政府机关的信任参与土地出让行为并支付了土地出让金，第三人在整个土地出让过程中不具有任何过错。2、原告称其为争议地块的土地使用权人，情况是否属实请求法庭予以查明。3、即使原告所述属实，第三人受让土地共计五块，与原告有利害关系的仅此其中一块。原告无权请求宣告所有土地出让合同无效。4、合同效力和合同履行分属两个不同阶段，合同能否履行不影响合同效力认定，即使本案被告未对争议地块进行收储，也不影响案涉出让合同效力。5、国有土地出让合同在《中华人民共和国行政诉讼法》修订之前一直是作为民事纠纷予以处理，按照负担行为与处分行为相分离原则，出让人即使对争议地块无处分的情形，并不影响出让合同的效力。6、《中华人民共和国行政诉讼法》修订之后部分省份法院将土地出让合同归为于行政协议，但是行政协议并不必然排斥民法关于合同成立、合同生效、合同解除的适用原则。行政协议中涉及到行政规划、容积率等问题具有行政管理职责的部分，依法适用行政法规；土地出让合同中涉及到合同效力、合同成立等与行政管理职能无关的部分，仍然适用民法关于物债二分原则。本案中，被告属于法定土地出让机关，双方在土地出让、受让中意思表示真实，出让行为并未违反法律禁止性规定，因此出让合同依法有效。至于被告能否交付土地，仅仅涉及到合同履行，并不影响出让合同效力。7、最高人民法院2005年公布并实施的审理涉及国有土地使用权纠纷案件适用法律问题的解释依然有效。即使我国法律将土地出让合同归为行政协议，民法中的相应规定依然适用。8、依据被告与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，案涉地块应当于2018年8月8日交付给第三人使用，第三人目前没有收到该地块。第三人常州新城公司向本院提交如下证据：阜阳市惠颍公证处出具的公证书，证明被告并未将诉争的地块实际交付给第三人使用。经庭审质证，各方当事人对对方提举的证据发表如下质证意见：被告对原告提举的证据真实性均无异议，对证据2证明目的提出异议，认为国有土地使用证及土地登记档案均记载土地用途为公用设施用地，与原告的营业执照载明的经营范围相矛盾。第三人对原告提举的证据真实性亦无异议，对证据2、4证明目的提出异议，认为原告的国有土地使用证载明的土地使用权类型为划拨，只能用于公益事业；被告未将原告享有土地使用权的土地交付给第三人使用。原告对被告提举的证据的真实性均无异议；对证据2-4关联性提出异议，被告征收的是集体土地，与原告使用的国有土地无关；对证据5-10的证明目的提出异议，认为该几份证据恰能证明被告违法将原告仍享有国有土地使用权的土地出让给第三人。第三人对被告提举的证据1、7-9的真实性无异议；证据2-6均是被告的内部行为。原告对第三人提举的证据真实性无异议，对证明目的有异议，认为第三人及其子公司于2018年7月对原告享有使用权的土地上附着物强行拆除，说明被告已经和第三人进行土地交接。被告对第三人提举的证据无异议。本院对原、被告及第三人提举的证据认证如下：原告提举的证据真实客观，能够达到其证明目的，被告及第三人虽提出异议，但不能否定原告对洁正盆景园范围内的土地享有使用权的事实，异议不能成立，对原告提举的证据予以确认。被告提举的证据1真实合法，对方无异议，予以确认；证据2-4均与本案无关联性，不予确认；证据5-10不能证明被告对拟出让土地范围内的国有土地使用权履行了收回程序，对其证明目的不予确认。第三人提举的证据真实合法，对其证明目的予以确认。经审理查明：原告洁正盆景园位于阜阳市颍州区卜子东路，于2006年1月25日取得国有土地使用证，土地使用类型为划拨，所有权面积2725.30平方米。2018年4月27日，阜阳市土委会会议研究拟出让[2018]-11号宗地[阜阳市颍州区淮河路两侧、阜南路（五里路）两侧，共计五块地，土地面积182593平方米]，并形成了阜政地（出让）[2018]26号供地方案。原告拥有土地使用权的土地在上述拟出让的地块二内。[2018]-11号宗地范围内的集体土地自2006年至2016年，安徽省人民政府以7个批复批准进行征收，阜阳市自然资源和规划局亦分批次进行组织实施。2018年5月10日，阜阳市城乡规划局对拟出让地块出具阜规设函（2018）043号规划设计条件通知书。2018年5月25日，被告发布阜国土（拍）告字[2018]10号国有建设用地使用权拍卖出让公告，决定以拍卖方式出让[2018]-11号宗地的国有建设用地使用权。2018年6月20日，被告再次发布公告，将2018年5月25日拍卖公告中的[2018]-11号地块出让方式由拍卖出让转为挂牌出让。常州新城公司于2018年6月29日竞得[2018]-11号宗地的国有建设用地使用权，并与被告签订成交确认书。2018年7月9日，被告与常州新城公司签订编号为341201出让[2018]-29号的国有建设用地使用权出让合同。常州新城公司于2018年6月29日在阜阳市成立全资子公司阜阳新城亿博房地产开发有限公司（以下简称阜阳新城公司）。常州新城公司于2018年7月25日向被告申请以阜阳新城公司签订项目地块的《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，经常州新城公司、阜阳新城公司、阜阳市自然资源和规划局三方协商，签订变更协议：一、[2018]-11号宗地《出让合同》受让人变更为阜阳新城公司。阜阳新城公司股权未经市政府批准不得进行转让。二、阜阳新城公司作为受让人享有341201出让[2018]-29号出让合同约定的权利并履行合同约定的各项义务，常州新城公司承担连带责任。2018年12月7日，被告与阜阳新城公司签订补充协议，该协议第二项内容约定：因原出让宗地内有部分零星国有土地使用权未收回，经双方协商同意，决定解除[2018]-11号宗地位于淮河路南侧、城泉路西侧范围内的部分《国有建设用地使用权出让合同》。将原宗地出让面积由182593平方米调整为174019.75平方米，出让面积减少8573.25平方米，退还给阜阳新城公司土地出让价款4668.1346万元。被告在庭审中确认其与阜阳新城公司于2018年12月7日签订的《补充协议》中减少出让土地面积8573.25平方米包含原告使用的土地。本院认为：参照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。前款规定的出让方案应当包括出让地块的范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。”阜阳市自然资源和规划局作为阜阳市人民政府的国土资源行政主管部门，依据上述规定具有作出被诉行政行为的法定职权。国有土地出让合同作为行政协议，既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于无效行政行为的判断，即适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中无效合同的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，因公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的等情形需要依法实施国有土地收回程序。本案中，原告持有的是《国有土地使用权证》，在该证未被依法撤销或者认定无效的情形下，原告依法享有相应土地使用权。被告阜阳市自然资源和规划局在没有依法办理国有土地收回手续的情况下，直接将原告享有使用权的土地进行挂牌出让缺乏事实根据，其与常州新城公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中涉及国有土地使用权未收回的部分应依法确认无效。但在案件审理期间，被告阜阳市自然资源和规划局与阜阳新城公司签订补充协议，解除了包括原告享有土地使用权的部分土地出让协议，阜阳市自然资源和规划局新作出的行政行为已经纠正原土地出让合同中的无效部分内容。原告的权利受到侵害的情形已经消除，其仍坚持诉讼，因此应确认被告该次挂牌出让未收回国有土地使用权的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：确认被告阜阳市自然资源和规划局将原告阜阳洁正花卉盆景园享有国有土地使用权的土地于2018年6月29日挂牌出让的行为违法。案件受理费50元，由被告阜阳市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。审 判 长  曹 阳审 判 员  李黎东人民陪审员  杜 梅二〇一九年六月二十七日书 记 员  许诗蕊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；