广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终587号上诉人（原审原告）：湛江市坡头区乾塘镇米稔村委会埇尾垌村民小组。住所地：广东省湛江市坡头区乾塘镇米稔村委会埇尾垌村。负责人：陈浩，村民小组长。委托代理人：吴国志，广东誉志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人：姜建军，市长。委托代理人：陈伟强，湛江市法制局干部。原审第三人：湛江市坡头区坡头镇五合经济联合社。。住所地：广东省湛江市坡头区坡头镇五合村委会负责人：陈华胜，社长。委托代理人：张瑞强，广东国邦律师事务所律师。上诉人湛江市坡头区乾塘镇米稔村委会埇尾垌村民小组（下称埇尾垌村）因与被上诉人湛江市人民政府（下称湛江市政府）、原审第三人湛江市坡头区坡头镇五合经济联合社（下称五合经济联合社）行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2016）粤08行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2011年埇尾垌村向湛江市坡头区人民政府（下称坡头区政府）提交《申请书》，认为五合村委会占用其村所有的“花果岭”土地，申请对该地块进行确权。坡头区政府于2011年6月立案受理，随后展开调查、勘验、调解等工作。2016年1月12日，坡头区政府作出湛坡府发［2016］1号《关于埇尾垌村与五合经济联合社对花果岭部分林木林地权属争议的处理决定》（下称湛坡府发［2016］1号《处理决定》），该处理决定查明：争议的林木、林地位于坡乾公路南的花果岭东部。争议地的四至是：东至埇尾垌村林木的林地，西至往垉屋村的道路边，北至坡乾公路排水沟，南至垉屋村林木林地，面积共47.3亩。解放初期，埇尾垌村群众已在花果岭争议地范围内开垦种植和经营使用，并于1953年部分土地领取了《土地房产所有证》，其在种植农作物的同时，还到附近海沟挑海泥到争议地晒干堆放出售等。由于土地干旱，他们的种植生产时断时续。上世纪70年代，埇尾垌村又在该地开办砖厂烧制红砖出售等生产经营，直到80年代初期由于砖厂经营不善倒闭，土地被闲置弃荒。1983年五合林场解散，五合乡（现五合经济联合社）将争议地种上林木，后连同大环花果岭原林场林木发包给花果村村民陈华文等人管理；1984年陈华文等人经五合乡同意，将大环花果岭（包含争议地）的林木、林地转包给陈观用、陈观柳经营，时间五年。1989年1月至今，五合经济联合社再次将该林地发包给陈观用、陈观柳经营使用。1987年，陈观柳承包经营争议林地时与埇尾垌村村民发生冲突纠纷。1990年土地详查时，涉案土地被坡头区国土局组织坡头、乾塘两镇国土部门干部及五合管区、米稔管区认定为争议地。2000年，坡头区组织相关部门进行行政界线勘定时，认为该林地权属纠纷按照坡头区1986年12月作出的《关于大环岭山林权属问题的决定》已处理，故将争议地划入坡头镇的行政管辖范围，但经核对文件内容及附图，却发现该文件没有处理争议地权属的相关内容。2006年6月，埇尾垌村在争议地插种林木，与承包户陈观用、陈观柳发生冲突。2007年7月，埇尾垌村第二次在争议地插种林木。2009年9月，埇尾垌村再次在争议地范围插种林木。坡头区政府认为：五合经济联合社提供的1982年NO.XXXXXXX号《山权林权证》第一栏记载的林地、林木面积600亩，经调查其社不能确认该证记载的四至范围是否涵盖争议地，且五合经济联合社在答辩中称“1983年五合大队将花果岭按湛江市政府颁发《山权林权证》所述的面积及四至范围全部种上树木”，因此以该《山权林权证》主张争议地权属不予采纳；五合经济联合社提供的1983年《承包管理林木合同书》和1989年《承包大环花果岭造林、种果合同书》，因在经营期间双方当事人已发生争议，故不予采纳；其提供的1986年坡头区政府作出的《关于大环岭山林权属问题的决定》《关于五合管理区大环岭权属问题的复函》（湛坡府函［1990］4号）和《关于大环东队与原五合大队所争议的大环岭部分林地的处理决定》（湛坡府发［1990］34号），所指的林地范围均位于坡乾公路北面，与本案争议地无关，故不予采纳。综上所述，五合经济联合社主张争议地权属不能支持。埇尾垌村提供的1953年吴川县颁发的《土地房产所有证》及1953年《广东省吴川县八区（镇）乾塘乡埇尾垌村土地产量分户清册》记载的土地符合事实，该村从解放初期至1980年改革开放初期经营使用争议地符合实际，其主张争议地的权属应予支持。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第七条、第八条、第十二条（一）（二）款，特作如下处理：一、争议林地面积47.3亩的所有权与使用权归埇尾垌村所有（如附图红线所示范围）。二、争议林地面积47.3亩林地上的林木归五合经济联合社所有。三、本处理决定生效后一个月内，五合经济联合社将林地上的林木处理完毕，将林地交埇尾垌村。四、争议地范围内坟墓、道路及电线杆等公共设施要保持原状，不得破坏。湛坡府发［2016］1号《处理决定》作出后，五合经济联合社向湛江市政府提出行政复议申请，湛江市政府于2016年3月14日向五合经济联合社作出《行政复议受理通知书》，并于同日向埇尾垌村作出《第三人参加行政复议通知书》、向坡头区政府作出《行政复议答复通知书》。湛江市政府受理该行政复议案件后，于2016年4月15日组织相关方对争议地现场进行了勘验。2016年5月9日，湛江市政府作出湛府行复［2016］14号《行政复议延长审理期限通知书》，决定对该案复议审理期限延长30天。2016年6月8日，湛江市政府作出湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》，在复议决定中另行查明：埇尾垌村提供的1953年《土地房产所有证》记载“花果岭”的总面积为4.11亩。1983年，五合经济联合社将包含本案争议地范围约400亩的地上林木发包给花果村陈华文、陈世元管理，双方签订《承包管理林木合同书》；1989年，五合经济联合社将包含本案争议地约500亩土地发包给陈观用、陈观柳种植桉树及种果，双方签订《承包大环花果岭造林、种果合同书》，并于1989年6月28日经湛江市坡头区公证处办理公证。湛江市政府认为：五合经济联合社1983年开始在争议地种植林木，并于同年将争议地的地上林木发包给他人管理，又于1989年将争议地发包给他人种植使用，该事实清楚，证据确凿。埇尾垌村提供的1953年《土地房产所有证》记载“花果岭”的总面积为4.11亩，坡头区政府却将本案争议地（47.3亩）的所有权全部确定给埇尾垌村，明显证据不足和处理不当，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第5目的规定，决定：撤销坡头区政府2016年1月12日作出的湛坡府发［2016］1号《处理决定》，责令坡头区政府180日内重新作出具体行政行为。2016年8月24日，埇尾垌村向原审法院提起本案行政诉讼，请求依法撤销湛江市政府于2016年6月8日作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案各方当事人争议的焦点问题是湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》的合法性问题。在案证据显示，五合经济联合社在1983年开始在争议地种植林木，并于同年将争议地的地上林木发包给他人管理，又于1989年将争议地发包给陈观用等人承包经营，上述事实有五合经济联合社提供的《承包管理林木合同书》《公证书》《承包大环花果岭造林、种果合同书》等证据证明，坡头区政府在湛坡府发［2016］1号《处理决定》中对该事实亦予查明。所以，湛江市政府在争讼的行政复议决定中认定“五合经济联合社1983年开始在争议地种植林木，并于同年将争议地的地上林木发包给他人管理，又于1989年将争议地发包给他人种植使用”，并无不当。另一方面，埇尾垌村虽对争议地有使用事实，但其提供的1953年《土地房产所有证》等书面证据登记的面积与本案争议地面积确有不符，因此湛江市政府在行政复议决定中对埇尾垌村提交上述证据中登记面积与本案确权面积不一致的认定，亦无不妥。由查明事实可以确认，本案进入行政复议程序后，湛江市政府根据《中华人民共和国行政复议法》等相关规定要求，先后向埇尾垌村、五合经济联合社、坡头区政府发出受理通知书，进行了现场勘验，办理了延长审理期限手续，最终作出湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》，该行政复议过程与相关规定的程序性要求一致，属程序合法。综上所述，湛江市政府作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。埇尾垌村的起诉意见理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回埇尾垌村的诉讼请求。上诉人埇尾垌村不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决对争议地面积来源查明不清，导致判决错误。埇尾垌村提交的坡头区调处办《调查报告》，已经证实了当时的争议地面积为90多亩，五合经济联合社将争议地中的40多亩出租给陈观用建设管桩厂。余下部分47.3亩土地，坡头区政府协调确权给埇尾垌村。因此争议地已经坡头区政府进行了划分，实际是一方一半。二、湛江市政府作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》对争议地的使用事实查明错误。1983年五合经济联合社发包给陈华文、陈世元管理的400亩林木是不包含争议地的，只是与争议地相邻。1989年五合经济联合社将该400亩林木再发包给陈观用、陈观柳时，故意将面积写成500亩。这都是争议期间的行为，且坡头区政府在1990年已经正式将该土地划入争议的范围，1989年发包行为不能作为土地合法使用的依据。三、坡头区政府作出处理决定将争议地全部确权给埇尾垌村，并非仅凭1953年《土地房产所有证》。埇尾垌村从70年代争议地办砖厂到80年代初期的使用事实，也是确权依据。综上所述，坡头区政府作出的处理决定事实清楚，证据充分。湛江市政府撤销处理决定，明显证据不足，一审判决也不当。请求：一、撤销一审判决；二、撤销湛江市政府作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》，并责令湛江市政府重新作出具体行政行为。被上诉人湛江市政府于二审时口头答辩称：主要按照湛江市政府一审的答辩意见，湛江市政府作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。坡头区政府作出的处理决定明显不当，湛江市政府予以纠正符合法律规定。埇尾垌村的起诉缺乏事实和法律依据。请求二审法院驳回埇尾垌村的诉讼请求。原审第三人五合经济联合社于二审时书面答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。湛江市政府作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》证据确凿，程序合法。埇尾垌村提交的1953年《土地房产所有证》不是《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定的林权争议处理依据；且该证涉及土地只有几亩，位置也不清；该证是个人所有，而不是埇尾垌村所有。对于争议林地，五合经济联合社已经使用超过20年，应属于五合经济联合社所有。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：一审时，埇尾垌村提供1953年吴川县人民政府核发给埇尾垌村居民陈瑞兰、杨玉英、陈美南、陈康桃的《土地房产所有证》，其中载明：花果岭，壹亩贰分玖厘，东至启方，南至启方，西至岭，北至伟毫。埇尾垌村还提供1953年吴川县人民政府核发给埇尾垌村居民陈启芳、陈福英、林瑞英等的《土地房产所有证》，其中载明：花果岭，伍分三厘，东至垉屋村，南至岭边，西至岭边，北至陈瑞兰；花果岭，壹亩五分，东至陈秀山，南至陈华丰，西至陈献崇，北至岭边；花果岭，七分九厘，东至陈实祥，南至陈亚元，西至陈瑞兰，北至路边。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审需审查湛江市政府作出的湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”经查，争议的林木、林地位于坡乾公路南的花果岭东部。争议地的四至是：东至埇尾垌村林木的林地，西至往垉屋村的道路边，北至坡乾公路排水沟，南至垉屋村林木林地，面积共47.3亩。对于争议林地，五合经济联合社提供了1982年湛江市政府核发给原五合大队的NO.XXXXXXX号《山权林权证》，其中第一栏记载大环花果岭，面积600亩，东至米稔江垌，西至大环林木，北至横路垌燃，南至垉屋林木；五合经济联合社为证明对争议林地有长期经营使用事实还提供了《承包管理林木合同书》《公证书》《承包大环花果岭造林、种果合同书》。而埇尾垌村未能提供林地林木权属证书，但提供了1953年《土地房产所有证》，亦主张其对争议林地有历史使用事实。由于坡头区政府在埇尾垌村、五合经济联合社均主张对涉案林地有经营使用事实，且埇尾垌村提供的1953年《土地房产所有证》登记的面积与本案争议林地面积确有较大差别的情况下，未进一步查清埇尾垌村提供的1953年《土地房产所有证》及土地产量分户清册明确的四至范围以及与争议林地是否相符，而作出湛坡府发［2016］1号《处理决定》，认定争议林地所有权和使用权均归埇尾垌村所有，依据不足。湛江市政府履行《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议受理、调查、延长审理期限等规定的程序后，作出湛府行复［2016］14号《行政复议决定书》，决定撤销坡头区政府作出的上述处理决定，及责令坡头区政府限期重新作出具体行政行为，属于适用法律、法规正确，符合法定程序。原审法院认为湛江市政府作出的被诉行政复议决定合法，判决驳回埇尾垌村的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。坡头区政府在重新作出处理决定时应核查五合经济联合社与埇尾垌村的权属情况以及经营管理使用事实，尊重历史，兼顾现实，根据公开、公平、公正的原则对林权争议进行处理。埇尾垌村上诉主张坡头区政府作出的处理决定正确，一审判决被诉行政复议决定合法属明显不当，请求撤销一审判决并予以改判等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湛江市坡头区乾塘镇米稔村委会埇尾垌村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年六月二十七日书记员  肖 威王秋喆