安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖行终518号 上诉人（一审原告）孙振，男，1984年1月16日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人（一审被告）安徽省太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路46号，统一社会信用代码113412220031739862。 法定代表人刘牧愚，该县县长。 被上诉人（一审第三人）付秀丽，女，1964年6月2日出生，汉族，住太和县。 上诉人孙振因诉安徽省太和县人民政府（简称太和县政府）土地行政登记一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2017)皖12行初275号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。 孙振向一审法院起诉称，其父亲孙洪洲生前与付秀丽的父亲付连星就争议土地进行了承包权互换，孙洪洲将该块土地承包给李民生和付嵩种植中药材，并建设了生产用房。承包结束后，李民生和付嵩将生产用房赠与了孙洪洲，孙洪洲将房屋交给了原告占有使用，原告在此开饭店至今。原告是土地和房屋的实际占有人和用益物权人，被告在原告不知情的情况下将该块土地确权给第三人，侵害了原告的利益。付秀丽不是发包单位村民集体成员，没有被确权的资格，确权前没有进行公示，没有告知原告，在有争议的情况下为原告确权，且已被太和县农业委员会的信访答复意见书确定为确权行为无效。请求：1、依法撤销被告颁发的（太和2016）第176319号土地经营权证；2、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2015年6月20日，太和县郭庙镇梅庙村前付村民组与付秀丽签订编码为341222202202100020Ｊ的《农村土地（耕地）承包合同》，地块名称为庄前地，地块编码为3412222022021000258，坐落为东至付玉礼，西至后去，南至乡村道路，北至小路、沟渠，面积为1.71亩，质量等级为三等地，承包期限为1994年12月31日至2024年12月31日。此后，太和县政府于2016年8月7日为付秀丽颁发农地承包权（太和2016）第176319号《农村土地承包经营权证》，地块名称为庄前地，地块编码为00258，实测面积为1.71亩，四至为东至付玉礼，西至沟渠，南至乡村道路，北至小路、沟渠，承包期限为1994年12月31日至2024年12月31日。孙振向太和县信访局信访，太和县农业委员会接到信访局转来的信访事项后，于2017年3月2日作出信访事项答复意见书，处理意见为：1、付秀丽在郭庙镇××前××村民组的土地承包确权行为无效。2、建议注销付秀丽《农村土地承包经营权证》（农地承包权（太和2016）第176319号），由郭庙镇人民政府收回。 一审法院认为，信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。孙振对该土地承包经营权确认行为提出信访，太和县农业委员会作出信访答复意见书，孙振可以继续依照《信访条例》的规定继续进行救济。孙振在本案诉讼中虽提供信访答复意见书，但未提供其他的相关证据，本案行政诉讼中不宜仅以信访答复意见书认定的事实直接作出后续处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，付秀丽所持的农村土地承包经营权证是太和县政府对其签订承包合同后对土地承包经营权的确认，该行政确认行为本身并未设立土地承包经营权，设立土地承包经营权的是太和县郭庙镇梅庙村前付村民组与付秀丽之间签订的土地承包合同。太和县政府基于承包合同向付秀丽颁发《农村土地承包经营权证》符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙振的诉讼请求。 孙振上诉称，1、太和县农委的答复意见明确付秀丽与前付村民组的土地承包确权行为无效，并建议撤销被诉土地承包经营权证。2、付秀丽于2015年与村集体签订的承包合同无效。主要理由为：付连星已经去世，付秀丽不是本集体经济组织成员，其无权继承付连星的土地；村委会与付秀丽签订的合同损害集体利益系无效合同。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉土地承包经营权证。 太和县政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告太和县政府在法定期限内向一审法院提交的证据、依据有：1、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条。证明实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。2、太和县农委关于孙振信访事项的答复意见书；3、送达回执；4、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第五条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地承包法>办法》第八条、第十七条。 一审原告孙振向一审法院提供以下证据：1、身份证复印件。证明原告诉讼主体资格。2、第176319号农村土地承包经营权证。证明被告为第三人确权的事实。3、太复字（2017）76号行政复议决定书、太和县公安局太公（法）撤字（2018）5号、（2017）皖1222行初95号行政裁定书。证明原告是土地经营权证确权土地的行政利害关系人，在该土地上有板房，正在经营富民饭店，原告有权主张撤销（太和2016）第176319号土地经营权证。4、太农信复（2017）2号关于孙振信访事项的答复意见书。证明被告未尽审核义务，违反法律规定和法定程序为第三人确权和颁发土地经营权证；太和县农委认定付秀丽在郭庙镇××前××村民组的土地承包确权行为无效，建议注销并收回土地证；原告诉请撤销（太和2016）第176319号土地经营权证是正确的。 一审第三人付秀丽一审法院提供以下证据：1、付秀丽身份证复印件。证明基本信息。2、郭庙镇农村土地承包经营权确权登记颁证农户档案。证明家庭成员付秀丽系户主，付连星是付秀丽父亲，在承包期限内第三人父亲去世，将该土地承包经营权发包给付秀丽符合法律规定。3、安徽省耕地承包合同书。证明该争议土地在1994年3月份已经发包给付秀丽的父亲使用，承包期限为30年，原告占用第三人土地属于侵权行为。4、农村土地承包经营权证。证明第三人对该土地使用权享有合法的承包经营。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”，该《办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中，自2015年6月太和县郭庙镇前付村民组就涉案集体土地与付秀丽签订的《耕地承包合同书》成立生效之日起，付秀丽即取得该土地承包经营权，太和县政府为付秀丽颁发承包经营权证，仅是事后对付秀丽已经取得的承包经营权的登记确认。故一审法院判决驳回孙振请求撤销该土地承包经营权证的诉讼请求并无不当。 关于太和县农委信访答复行为能否作为撤销被诉土地承包经营权的依据。由于信访制度是与行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。孙振仅提供信访答复意见书，但未提供相关部门落实该答复的处理行为，故涉案信访答复意见书不能作为撤销被诉土地承包经营权的依据。至于孙振提出的太和县郭庙镇前付村民组就涉案集体土地与付秀丽签订的《耕地承包合同书》是否合法有效，则不属于人民法院行政审判权限范围。孙振如认为该承包合同违法并实际侵犯其承包经营权，应当先行通过仲裁或民事诉讼等法定途径予以解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人孙振的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙振负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年六月三日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。