山东省济南市槐荫区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁0104行初140号 原告张振宝，男，1981年1月15日出生，汉族，居民住济南市。 被告济南市天桥区教育和体育局，住所地济南市。 法定代表人张萍，局长。 委托代理人魏菲，该单位教育科副科长。 委托代理人张钦博，山东众城清泰律师事务所律师。 原告张振宝不服被告济南市天桥区教育和体育局（原职权单位济南市天桥区教育局，以下简称天桥教体局）于2016年9月21日作出的[2016]第1号政府信息公开申请告知书（以下简称告知书），向山东省济南市中级人民法院（以下简称济南中院）提起诉讼，济南中院作出（2016）鲁01行辖13号行政裁定书，裁定该案由本院管辖。本院于2016年12月9日受理后，于2016年12月14日向天桥教体局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。原告张振宝，被告天桥教体局委托代理人魏菲、张钦博，到庭参加诉讼。本院于2017年6月2日作出（2016)鲁0104行初96号行政裁定书，裁定驳回原告张振宝的起诉。原告张振宝向济南中院提起上诉后，济南中院作出（2017）鲁01行辖524号行政裁定书，裁定撤销本院上述行政裁定，指令本院继续审理。本院于2018年12月18日重新立案并继续审理，本案现已审理终结。 原告张振宝于2015年8月21日向济南市天桥区教育局（在诉讼中，根据中共济南市天桥区委、济南市天桥区人民政府济天法[2019]3号文件，该局相应职权整合到天桥教体局）申请公开2015年有关适龄儿童入学的相关事项，天桥教体局逾期未予答复。经张振宝提起行政诉讼后，济南中院于2016年8月30日作出(2016)鲁01行终316号行政判决书，判决天桥教体局在规定期限内答复。天桥教体局于2016年9月21日向张振宝作出告知书，主要内容为，一、经审查，你申请公开的“2015年济南市天桥区义务教育招生政策的正式、合法、有效的规范性文件（包含招生政策、招生计划、赋分政策、赋分标准等所有招生相关信息）”，本机关制定发布的《天桥区2015年义务教育阶段学校招生工作意见》（济天教政发14号，详见附件1，以下简称《2015招生工作意见》)和《2015年天桥区中小学入学、转学事项须知》（详见附件2，以下简称《入学、转学须知》)已包含上述内容，现将上述文件复印件提供给你。本机关坚持“阳光招生”政策，公开、公平、公正，使用义务教育阶段学校招生平台，实行网上注册、网上验证、电脑赋分、网上划线、网上录取的办法，认真落实市委、市政府“零择校”政策，一个标准，统一流程，杜绝人为因素。你已全程参与了赋分过程，并且对赋分分值无异议，在确认单上签字。二、经审查，你申请公开的“济南市天桥区实验小学（以下简称实验小学）、山东省济南汇才学校、济南师范附属小学、济南市泉星小学、济南市济洛路小学等相关学位（学额）的详细分配信息”，本机关制定发布的《2015招生工作意见》已包含上述内容，现将该文件提供给你。你申请公开的“学校发放录取通知书的名单和学校上报给天桥教体局的录取数据等相关信息”，涉及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，本机关根据《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，对该信息进行了审查，该政府信息属于不予公开范围，本机关不予公开。三、经审查，你申请公开的“所有享受上述学校学位（学额）适龄儿童家长的审核资料或报名资料[包括户籍证明、居住证明、务工证明、完税证明、社会保险凭证、租房或购房证明等所有与入学有利害关系的材料和保存在《天桥区义务教育入学报名系统》（以下简称《入学报名系统》）里与上述资料相对应的所有电子数据]信息”，涉及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，本机关根据《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，对该信息进行了审查，该政府信息属于不予公开范围，本机关不予公开。四、经审查，你申请公开的“《入学报名系统》网站或软件的所有相关信息（包含开发公司信息，维护人员信息、招投标信息、财政资金拨付票据信息及其他所有与之相关的信息）”与你自身生产、生活、科研等特殊需要无关。根据《政府信息公开条例》第十三条和《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第五条第十四项规定，属于不予公开范围，本机关不予公开。五、经审查，你申请公开的“天桥教体局2015年义务教育‘幼升小’招生工作中，参与量化赋分工作（包括制定赋分标准和一线具体操作打分）的全部人员名单（包括姓名、职务、具体分工）”信息，属于本机关内部管理信息，对外部不具有约束力，亦对你的权利义务不产生实际影响。根据《政府信息公开条例》第二条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条的规定，你所申请信息不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。附件：1.《2015招生工作意见》；2.《入学、转学事项须知》。 原告张振宝诉称，原告于2015年8月21日向被告申请公开2015年有关适龄儿童入学的相关事项，被告逾期未予答复。后原告起诉至济南市天桥区人民法院（以下简称天桥法院），该院作出判决后原告不服向济南中院提起上诉。济南中院于2016年8月30日作出二审判决，判决被告在规定期限内答复。被告于2016年9月21日向原告作出告知书。告知书拒绝公开或遗漏原告所申请政府信息，严重侵犯了原告的知情权和监督权。被告第1项信息请求，答复原告“《2015年招生工作意见》和《入学、转学事项须知》已包含上述内容”与事实不符，两份文件未包含“赋分标准”信息。被告针对原告申请书第2项信息请求，答复原告“相关学位（学额）的详细分配信息己包含在济天教政发[2015]14号文件”与事实不符，未包含“详细分配信息”。上述两项被告遗漏了政府信息公开请求事项内容，构成未完全尽到公开义务。被告针对原告申请书第2项信息请求答复原告“学校发放录取通知书的名单和学校上报给天桥教体局的录取数据等相关信息因涉及个人隐私而属于不予公开范围”以及对原告申请书第3项信息请求的答复内容，主要证据不足，没有说明理由。本项信息属于依法公开范围，被告理应公开。被告认为原告申请的第4项信息与自身生产、生活、科研等特殊需要无关并根据《政府信息公开条例》第十三条和《国务院办公厅关于施行（中华人民共和国政府信息公开条例）若干问题的意见》第五条第十四项规定将此类信息认定为不予公开范围，认为原告申请的第5项信息属于其内部管理信息，对外部不具有约束力，亦对原告的权利义务不产生实际影响。上述两项意见毫无事实根据，且适用法律法规明显错误或不当。原告不服告知书并于9月28日向天桥法院提起诉讼。因天桥法院超过七日的法定期限既不立案，又不作出不予立案裁定，原告向济南中院提起诉讼。诉讼请求为：1.依法撤销被告于2016年9月21日作出的[2016]第1号政府信息公开申请告知书；2.依法判决被告在一定期限内向原告公开依法应当公开和遗漏的政府信息。庭审中，原告张振宝申请将第1项、第2项、第3项、第5项信息内容，变更为只要求被告公开实验小学有直接关联的信息，放弃对其他学校及与实验小学招生无关工作人员的信息。 张振宝向本院提供了政府信息公开申请书、告知书、济南中院(2016)鲁01行终316号行政判决书，以证明其诉讼主张。 被告天桥教体局辩称，被告作为济南市天桥区的教育行政主管部门，具有作出本案告知书的主体资格和权限；所做出的告知书已对原告进行了答复，对不存在或不予以公开的信息均说明了理由，严格履行了政府信息公开义务，程序合法正当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告天桥教体局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据复印件各一份：第一组证据，告知书，证明内容为被诉行政行为；第二组证据，1.原告2015年8月21日提交的《政府信息公开申请书》，2.天桥法院(2015)天行初字第251号行政判决书，3.济南中院(2016)鲁01行终316号行政判决书，4.告知书，5.挂号信函收据及邮局查询单，证明内容为：被告于2016年9月7日收到济南中院终审判决，于9月21日（第10个工作日）对原告的信息公开申请作出答复，符合《政府信息公开条例》等法律法规及法院生效判决的要求；第三组证据，1.原告女儿张某然的赋分情况，2.原告女儿张某然入学通知书，证明内容为：被告对属于公开范围的相关信息已经主动公开，并告知了原告；第四组证据，1.《2015招生工作意见》，2.《入学、转学须知》，3.济南中院(2016)鲁01行终417号行政判决书，证明内容为：1.原告女儿为2015年入学适龄儿童，被告在公平公正原则基础上依法保障了原告女儿受教育的权利，对此法院生效判决已予以确认；2.原告申请公开的其他信息涉及个人隐私、且公开后危及公共安全和社会稳定，与其生产、生活、科研等均不相关，被告对相关信息依法不予公开并无不妥。 经庭审质证，张振宝对天桥教体局所提交证据提出以下质证意见：第一组证据只能证明被告作出了被诉行政行为的事实，被告提供的全部证据都无法证明其在告知书中的主张，被告在故意逃避本案的真正证明对象及争议焦点：1.赋分标准是否公开，在哪里？2.学位详细分配信息是否已经公开，在哪里？3.涉及个人隐私是否是不予公开的决定因素和唯一理由，需不需要公共利益衡量和征求第三方意见？4.原告所申请信息的三需要作出说明，即所申请信息是否与原告自身生产生活科研等特殊需要无关？5.所申请信息是否属于被告内部管理信息，对外部不具有约束力，是否免于公开？被告都没有举证。被告并未明确指出赋分标准和学位分配详细信息，学位分配详细信息是指实际分配给谁而不是教育局计划将多少个学位分配给学校，录取通知书名单仅涉及学生姓名，虽属个人信息，但不构成法律上的所保护的个人隐私权，即使勉强认定为个人隐私也必须首先进行公共利益考量，原告所申请第三项信息理由与此相似，被告显然没有进行公共利益衡量，也未征求第三方意见，只是主观认为公开可能对适龄儿童造成影响。此类信息并非没有法律法规要求公开，根据政府信息公开条例第9条第1项、第2项、第10条第9项以及山东省义务教育条例第12条第2款的规定所申请信息应予公开。政府信息公开行为遵循例外法定，而不是应当公开的必须详细例举。本案当中原告的子女报考实验小学未被录取，难道对于赋分的工作人员基本信息及详细赋分标准以及跟原告子女有竞争关系的适龄儿童家长赋分资料都没有知情权吗？原告子女是否已经入学与原告的知情权没有直接关系。第4项信息原告申请的天桥区义务教育报名网站或所有相关信息，原告作为普通公民具有监督其是否公正、廉明、有无暗箱操作即政府采购方面的腐败问题，更何况原告本身与报名网站或报名系统有交叉或关联。对于机关内部管理信息，司法理论界以及司法实务界和相关指导性案例早就有过明确界定，原告不认可第5项信息属于内部管理信息，因为其对公众产生影响并且是被告及其工作人员的履职行为。原告所申请的全部信息没有一项属于中小学学籍信息，即使认定为学籍信息，也并非绝对不公开，《山东省普通中小学学籍管理规定》第34条规定本意是杜绝非法私下泄露中小学学籍信息，并不限制有利害关系的公民、法人或其他组织通过正常渠道申请公开，只要公开的必要大于不公开的必要，为了维护公共利益和利害关系人的知情权，既得利益者应让渡部分个人信息以示公正。 本院对上述证据认证如下：张振宝对天桥教体局所提交证据提出的异议，实质是不予认可被诉行政行为的合法性，被诉行政行为的合法性由本院结合案情及全部证据综合认定；张振宝和天桥教体局所提交的证据和依据，均内容真实、来源合法且与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，2015年8月21日，张振宝向天桥教体局提出政府信息公开申请书，主要内容为，本人张振宝原籍济南市商河县，在天桥区居住8年，天桥区个体经营5年，向天桥区财政（通过地税征纳和地税代征）缴纳3年税款和教育费附加、地方教育费附加总计数万元，孩子张某然于2009年3月24日出生于济南市妇幼保健院，成长于天桥区，学前就读于工人新村南村幼儿园（整三年）。我们全家现居住并经营于济南市天桥区工人新村南村东区，离实验小学不足百米。本人于2015年6月18日通过网络报名方式向所在学区学校实验小学提出报名申请，于2015年6月25日通过网站查询，未被该校录取（以分数差1.5分为由）,网站以温馨提示形式督促本人尽快网报第二志愿，并自动默认服从调剂，否则将失去在天桥区就学的机会。本人拒绝了这一履行非法定义务要求，并要求贵机关说明实验小学拒绝录取张某然的充分理由，贵机关不仅拒绝提供任何事实和理由来证明所作行政决定的合法性和正当性，还避开或跨越几所相对较近的学校单方面作出决定，将张某然调剂到2公里之外的济南市天成路小学（以下简称天成路小学）并拒绝作任何解释和说明。为了保障本人依法获取政府信息，提高教育行政部门招生工作的透明度，促进依法行政，保障权力规范运行、阳光运作，也为了更好维护孩子的平等受教育权和家长的知情权、参与权及监督权，特申请贵机关依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定对以下政府信息予以公开。信息内容及形式要求：1.2015年济南市天桥区义务教育招生政策的正式、合法、有效的规范性文件（包含招生政策、招生计划、赋分政策、赋分标准等所有招生相关信息）；2.实验小学、山东省济南汇才学校、济南师范附属小学、济南市泉星小学、济南市济洛路小学等相关学校学位（学额）的详细分配信息（学校发放录取通知书的名单和学校上报给天桥教体局的录取数据等相关信息）；3.所有享受上述学校学位《学额）适龄儿章家长的审核资料或报名资料（包括户籍证明、居住证明、务工证明、完税凭证、社会保险凭证、租房或购房证明等所有与入学有利害关系的材料和保存在《入学报名系统》里与上述资料相对应的所有电子数据）；4.《入学报名系统》网站或软件的所有相关信息（包括开发公司信息维护人员信息，招投标信息，财政资金拨付票据信息及其它所有与之相关的信息）；5天桥教体局在2015年义务教育“幼升小”招生工作中，参与量化赋分工作（包括制定赋分标准和一线具体操作打分）的全部工作人员名单（包括姓名、职务、具体分工）。以上政府信息以书面形式备齐后，请贵机关电话通知本人到贵处领取或复制、影印、摘抄。 收到张振宝政府信息公开答复书后，天桥教体局逾期未予答复。张振宝向天桥法院提起行政诉讼，天桥法院作出判决后，张振宝不服向济南中院提起上诉。济南中院于2016年8月30日作出济南中院(2016)鲁01行终316号行政判决书，判决天桥教体局在规定期限内答复。天桥教体局于2016年9月21日向张振宝作出被诉告知书。张振宝对告知书不服，遂提起行政诉讼。 另外查明，张振宝因不服天桥教体局调剂张某然上学事宜，提起行政诉讼。济南中院据此作出的(2016)鲁01行终417号行政判决书确认，2015年，张振宝通过天桥教体局的网上报名系统为其女儿张某然选择实验小学未被该校录取，选择了服从调剂。天桥教体局根据辖区内小学空余学位情况，将张某然调剂到离父母居住地相对较近的天成路小学，被该小学接收并已入学。 本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》（中华人民共和国国务院令第492号，以下简称《政府信息公开条例》）第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）;……”。本案中，张振宝采用书面形式向天桥教体局申请公开的信息涉及规范性文件、第三方的个人信息、相关工作人员的信息等，济南中院(2016)鲁01行终316号行政判决书判令天桥教体局予以答复，故本院认定天桥教体局具有对上述信息进行答复的法定职责。 《政府信息公开条例》第二十一条规定:“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”本案中，张振宝向天桥教体局申请公开的政府信息共计五项，天桥教体局按照张振宝要求的形式予以提供并作出答复，符合形式要求。天桥教体局在其作出的告知书中根据不同的情况分别作出对应的答复，本院对该告知书答复内容逐项认定如下： 一、第一项答复针对张振宝所申请公开的“2015年济南市天桥区义务教育招生政策的正式、合法、有效的规范性文件（包含招生政策、招生计划、赋分政策、赋分标准等所有招生相关信息）”和第二项答复中针对张振宝所申请公开的“实验小学、山东省济南汇才学校、济南师范附属小学、济南市泉星小学、济南市济洛路小学等相关学位（学额）的详细分配信息”，答复内容均为告知书附件《2015招生工作意见》和《入学、转学事项须知》已包含上述内容，但实际情况是《2015招生工作意见》和《入学、转学事项须知》中并未包含赋分政策和赋分标准以及上述小学的学位（学额）的详细分配信息，天桥教体局该部分答复认定事实的主要证据不足，明显不当。第一项答复中所述张振宝“已全程参与了赋分过程，并且对赋分分值无异议，在确认单上签字”，对其履行信息公开的法定职责并无影响。 二、第二项答复中针对张振宝所申请公开的“学校发放录取通知书的名单和学校上报给天桥教体局的录取数据等相关信息”以及第三项答复针对张振宝所申请公开的“所有享受上述学校学位（学额）适龄儿童家长的审核资料或报名资料（包括户籍证明、居住证明、务工证明、完税证明、社会保险凭证、租房或购房证明等所有与入学有利害关系的材料和保存在《入学报名系统》里与上述资料相对应的所有电子数据）信息”，答复内容均为上述信息“涉及个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益，本机关根据《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，对该信息进行了审查，该政府信息属于不予公开范围，本机关不予公开”。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”通常认为，不得公开涉及个人隐私的政府信息是一种非强制性例外，这是因为，第一，权利人对涉及其个人隐私的政府信息拥有决定是否公开的权利，如果权利人同意公开则公开就不成为问题；第二，个人隐私权存在“可克减性”，也就是说，如果与隐私权相对的公共利益足够重要，则允许隐私权为公共利益让步。正是基于这种衡量，《政府信息公开条例》第二十三条还规定了在涉及第三方个人隐私的情况下应当书面征求第三方意见的程序。本案中，天桥教体局认为张振宝申请公开的政府信息涉及个人隐私，却并未举证证明其已履行书面征求第三方意见的程序。在此情况下，其迳行以此为由答复不予公开，不符合上述法规的规定。故该两项答复中涉及个人隐私内容的部分，认定事实的主要证据不足，明显不当。 三、针对张振宝所申请公开的“《入学报名系统》网站或软件的所有相关信息（包含开发公司信息，维护人员信息、招投标信息、财政资金拨付票据信息及其他所有与之相关的信息”，第四项答复为“与你自身生产、生活、科研等特殊需要无关。根据《政府信息公开条例》第十三条和《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第五条第十四项规定，属于不予公开范围，本机关不予公开。”。《政府信息公开条例》虽然在第十三条提到了“自身生产、生活、科研等特殊需要”，但其主要意旨在于规定，除了行政机关主动公开信息之外，公民、法人或者其他组织还可以通过申请获取政府信息，所谓“三需要”，并非对申请人资格的一种限制。另外考虑到“三需要”是一个内涵外延都不特定的法律概念，应结合具体案情作出裁量。本案中，张振宝通过天桥教体局的《入学报名系统》为其女儿张某然选择实验小学未被该校录取，选择了服从调剂，后天桥教体局将张某然调剂至天成路小学上学。张振宝对此不服，提起了行政诉讼诉讼，并经由济南中院作出二审判决。由此可见，张振宝与天桥教体局的《入学报名系统》具有密切关联，就此提出《入学报名系统》相关信息公开的申请应属于其个人生活需要。天桥教体局的该项答复认定事实的主要证据不足，明显不当。 四、针对张振宝所申请公开的“天桥教体局2015年义务教育“幼升小”招生工作中，参与量化赋分工作（包括制定赋分标准和一线具体操作打分）的全部人员名单（包括姓名、职务、具体分工）”信息，第五项答复为“属于本机关内部管理信息，对外部不具有约束力，亦对你的权利义务不产生实际影响。根据《政府信息公开条例》第二条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条的规定，你所申请信息不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。”《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第九条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：……（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；……”按照上述规定，天桥教体局2015年义务教育“幼升小”招生工作中参与量化赋分工作人员名单信息，应属于政府信息，且对外产生相应效力，故在张振宝提出公开申请后，依法应予公开。该项答复认定上述信息属于行政机关内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息，认定事实的主要证据不足，明显不当。 综上，天桥教体局作出的告知书，认定事实的主要证据不足，答复内容明显不当，依法应予撤销，并应在一定期限内重新作出答复。张振宝诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。鉴于张振宝庭审中当庭申请将其申请公开的信息中第1项、第2项、第3项、第5项的内容，变更为只要求天桥教体局公开与实验小学有直接关联的信息，放弃对其他学校及与实验小学招生无关工作人员的信息，天桥教体局可以依照张振宝变更后的政府信息公开申请内容进行重新答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第六款、第七十条第（一）项、第（六）项的规定，判决如下： 一、撤销被告济南市天桥区教育和体育局于2016年9月21日作出的[2016]第1号政府信息公开告知书； 二、限被告济南市天桥区教育和体育局于本判决生效之日起十日内对原告张振宝于2015年8月21日提出的政府信息公开申请书重新作出答复。 本案案件受理费50元，由被告济南市天桥区教育和体育局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。同时，直接向该院预交上诉案件受理费。递交上诉状后七日内仍未预交上诉费又不提出缓（免、减）交申请的按自动撤回上诉处理。 审 判 长  张志涛 人民陪审员  张云琴 人民陪审员  王孝勤 二〇一九年六月十日 书 记 员  刘 乐 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。