浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙行终795号上诉人（原审原告）陈明龙，男，1962年11月23日出生，汉族，住浙江省磐安县。被上诉人（原审被告）磐安县人民政府，住所地浙江省磐安县安文镇龙山路1号。法定代表人王志强，县长。委托代理人郑文方，磐安县司法局副局长。委托代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所地金华市双龙南街801号。法定代表人尹学群，市长。委托代理人吕洪武，金华市人民行政复议局工作人员。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。陈明龙诉磐安县人民政府、金华市人民政府不履行补偿安置法定职责及行政复议一案，金华市中级人民法院于2019年3月26日作出（2018）浙07行初101号行政裁定。陈明龙不服，向本院提出上诉。本院于2019年4月24日受理后依法组成合议庭，并于2019年6月3日进行了庭询调查。上诉人陈明龙，被上诉人磐安县人民政府的委托代理人郑文方、陈永平，被上诉人金华市人民政府的委托代理人吕洪武、倪雪冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告陈明龙系磐安县××古竹村村民，在磐安县××古竹村拥有承包地。2013年9月14日，国土资源部作出国土资函[2013]694号批复，同意对42省道磐安县下葛至潘潭段改建工程建设项目征收集体土地。原告的部分承包地因上述工程建设需要被征收。被告磐安县人民政府根据前述批复于2013年9月22日发布了第8号磐安县人民政府征收土地方案公告，对涉及42省道磐安县下葛至潘潭段改建工程建设用地实施土地征收。同日，磐安县国土资源局发布第8号磐安县国土资源局征地补偿安置方案公告。原告陈明龙认为在该次征收中仅收到旱地9000元每亩、水田18000元每亩的货币补偿，但并未获得农业安置、留地安置、社保安置等为由，主张被告磐安县人民政府在该次集体土地征收过程中未向其履行安置补偿职责，并据此向被告金华市人民政府申请行政复议。2018年1月26日，被告金华市人民政府收到原告陈明龙的行政复议申请，经审查，认为其复议请求不明确、材料不齐全情形，经通知补正，原告明确其复议申请为：1、责令磐安县人民政府依法安置陈明龙户；2、磐安县人民政府十多年不安置陈明龙户，陈明龙户蒙受重大经济损失，至2018年2月10日，须赔偿156852元。被告金华市人民政府于2月12日依法受理原告的行政复议申请。被告审查后于2018年4月2日作出（2018）金政复字第8号行政复议决定书，驳回陈明龙的行政复议申请。2018年10月10日，金华市人民政府通过更正通知，将（2018）金政复字第8号《行政复议决定书》中法律适用更正为《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项。原告认为，国土资源部于2010年6月下发国土资发[2010]96号，该文件规定，安置被征地农民有三种途径：优先农业安置、规范留地安置、推进被征地农民社会保障资金的落实。磐安县人民政府在42省道（原先叫诸永高速连接线）建设和加宽中数次征收原告户土地共计645平方米。原告户除接收旱地9000元每亩，水田18000元每亩的货币补偿外，一家四口均未得到国土资发[2010]96号规定的安置。被告在处理行政复议过程中，存在违法行为，并枉法裁判。故原告提起本案诉讼，请求：1.撤销[2018]金政复8号行政复议决定书；2.判定被告金华市人民政府责成磐安县人民政府依法安置原告户；3.磐安县人民政府十多年不安置原告户，使原告户蒙受重大经济损失，判定被告金华市人民政府责成磐安县人民政府赔偿经济损失，至2018年2月10日，须赔偿156852元；4.本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为：本案原告陈明龙的复议申请系主张在42省道磐安县下葛至潘潭段改建工程建设项目征收集体土地过程中，被告磐安县人民政府未向其履行安置补偿职责，故原告以磐安县人民政府不履职为由向被告金华市人民政府提起涉案行政复议，请求责令磐安县人民政府依法安置陈明龙户并赔偿等。根据2011年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案原告请求补偿安置系基于其部分承包地因42省道磐安县下葛至潘潭段改建工程建设项目被征收，该征收补偿安置的法定职责应属于磐安县自然资源和规划局。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”原告所请求履行的补偿安置职责明显不属于被告磐安县人民政府的权限范围。因此在该原行政行为不可诉的前提下，因被诉复议决定维持原行政行为，对该复议决定亦无司法审查之必要。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回原告陈明龙的起诉。陈明龙上诉称：一、一审裁定推定事实不合法。上诉人在《行政复议申请书》、《起诉状》以及一审庭审时多次提到，从2005年开始42省道建设的“数次征收”了申请人户645平方米，而一审裁定却认定“本案原告陈明龙的复议申请主张系42省道下葛之潘潭段改建工程建设项目征收集体土地过程中，被告磐安县人民政府未向其履行安置职责…”这一次征收。二、磐安县人民政府是本案诉讼的适格被告。根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地是市、县人民政府和土地行政主管部门共同参与，一个是批准、组织、领导机关，一个是具体实施部门。一审法院裁定是凭主观臆断、对法律断章取义，因为磐安县自然资源局拟定的征地补偿、安置方案未经被上诉人批准没有法律效力，也不可能实施。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书署名的机关为被告。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）第十二条规定：“（十二）强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征收补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行。”因此本案以磐安县人民政府为被告，主体完全适格。退一步讲，即便被告不适格，一审法院应按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，告知上诉人变更被告，上诉人不同意变更，法院才可以驳回起诉。但一审法院毫无理由驳回上诉人起诉。三、一审裁定遗漏了必须参加的当事人（磐安县自然资源局）。磐安县国土资源局是土地征收的实施部门，共同参加土地征收、补偿安置工作。一审法院没有按《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第一款规定通知其参加，也未要求上诉人追加其为被告。综上，请求依法撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。磐安县人民政府答辩称：磐安县政府仅仅是征收土地方案的公告人和征地补偿、安置方案的批准人，磐安县自然资源和规划局才是具体土的土地征收组织实施机构，针对陈明龙“履行安置补偿职责”这一特定诉讼请求，磐安县政府不是本案适格被告。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。金华市人民政府答辩称：一、市政府依法审理了陈明龙的行政复议申请并在法定期限作出政复议决定，程序合法。市政府于2018年1月26日收到行政复议申请，经通知补正后，于2月11日收到申请人的补正材料，于次日受理，并分别向陈明龙及磐安县人民政府寄送受理通知书、答复通知书及申请材料副本。市政府收到磐安县政府答复材料后，于2018年4月2日作出[2018]金政复字第8号行政复议决定书，并寄送各方当事人。二、陈明龙要求县政府对其进行安置并赔偿损失的主张依据不足。陈明龙要求责令磐安县政府依法安置申请人户，指向的就是要求磐安县人民政府落实征地农民社保资金。该复议请求与上诉人之前要求撤销与其相关的省政府征地批文时的复议请求一致，根据国务院国复[2017]1097号、国复[2017]1098号最终裁决认定“征地相关补偿费用和被征地农民社会保障费用已经落实到位，磐安县人民政府已经履行集体土地征收补偿职责。”陈明龙未列入被征地农民社会保障系因其未提出申请所致，其现仍可以申请参加。故陈明龙主张依据不足。三、一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回上诉人的起诉正确。本案上诉人就征地问题已向国务院申请过两次裁决，国务院裁决均已认定磐安县政府已经落实到位了相关的征地补偿费用和被征地农民社会保障费用。经一审法院庭审调查，认定上诉人系要求磐安县政府履行安置补偿职责（即办理被征地农民社会保障的行为），依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，征收补偿安置的法定职责应属于磐安县自然资源和规划局。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。本院认为，本案系因上诉人陈明龙不服被上诉人磐安县人民政府、金华市人民政府不履行补偿安置法定职责及复议决定而提起的诉讼。上诉人陈明龙主张，按照国土资发[2010]96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定，对被征地农民的补偿安置有农业安置、留地安置、社保安置三种安置途径，故其要求被上诉人磐安县人民政府对其履行在上述三种安置途径中选择一种进行安置的法定职责。但依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案上诉人请求补偿安置系基于其部分承包地因42省道建设项目被征收，该征收补偿安置的法定职责应属于磐安县自然资源和规划局。并且，根据磐政[2007]72号《磐安县被征地农民基本生活保障制度实施办法》第六章“业务管理”的有关规定，被上诉人磐安县人民政府亦非负责组织实施和具体落实被征地农民基本生活保障的职责主体。此外，该文件第二十四条规定：“被征地农民参加基本生活保障，由本人申请，经村集体讨论、公示监督、乡镇政府审查、县国土资源等部门核准后，原则上由村委会或居委会指定专人到社保经办机构办理。”国务院2017年10月25日作出的国复[2017]1097号、国复[2017]1098号最终裁决中查明，申请人符合被征地农民基本生活保障参保条件，因其未提出参保申请，未办理社保手续；该裁决还认定，本案中，征地报批前，当地有关部门已按规定落实被征地农民社会保障费用。故本案中，并不存在有关行政机关拒绝或规避履行被征地农民基本生活保障法定职责的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第七款之规定，应一并驳回上诉人陈明龙对被上诉人磐安县人民政府、金华市人民政府不履行补偿安置法定职责及复议决定的起诉。本案系行政相对人起诉行政机关不履行法定职责的案件，故不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条关于人民法院应当告知原告变更被告的规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈裕琨审判员  沈 妙审判员  董 东二〇一九年六月××日书记员  吕圣姻·1·