海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终71号上诉人（原审原告）郭碧琴，女，1980年4月6日出生，汉族，住海口市美兰区海府路61号之一省。委托代理人郭泽栋，男，1979年10月18日出生，汉族，住海口市美兰区海府路61号之一省，系上诉人郭碧琴之兄。被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局（原为海口市工商行政管理局），住所地海南省海口市龙华区坡博路13号。法定代表人潘永强，该局局长。委托代理人陈智，海口市市场监督管理局琼山分局工作人员。委托代理人韩笑梅，海南中邦律师事务所律师。原审第三人海口元联通信有限公司清算组（原审为海口元联通信有限公司），住所地海口市海府路150号。负责人廖向琦，清算组组长。委托代理人朱晓宇，清算组成员。原审第三人李瑞花，女，1941年4月15日出生，汉族，住澄迈县。原审第三人伍桂花，女，1942年4月30日出生，汉族，住海口市。原审第三人吴金容，女，1951年4月27日出生，汉族，住海口市。原审第三人袁锋，男，1978年12月29日出生，汉族，住海口市。原审第三人何佩玲，女，1965年5月18日出生，汉族，住东方市。原审第三人冯雪，女，1976年12月1日出生，汉族，住海口市。原审第三人麦晓芳，女，1977年7月10日出生，汉族，住海口市美兰区海府路38号省。原审第三人陈显彪，男，1972年10月1日出生，汉族，住海口市。上述八位原审第三人共同委托代理人王立峰，北京德和衡（海口）律师事务所律师。上述八位原审第三人共同委托代理人吴佳莉，北京德和衡（海口）律师事务所律师。原审第三人陈健，男，1978年4月28日出生，汉族，住海南省海口市。原审第三人王丽君，女，1990年12月13日出生，汉族，住万宁市。上诉人郭碧琴因其与被上诉人海口市市场监督管理局（以下简称市监局）、原审第三人海口元联通信有限公司清算组（以下简称元联公司）、李瑞花、伍桂花、袁锋、吴金容、何佩玲、冯雪、麦晓芳、陈显彪、陈健、王丽君撤销工商登记变更一案，不服海口市龙华区人民法院（2018）琼0106行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2017年11月22日市监局根据元联公司申请，对元联公司的董事、监事进行了变更登记，将董事“陈显彪”变更为“伍桂花”，将监事“冯雪、何佩玲”变更为“吴金容”。郭碧琴认为该公司提交的股东会决议及公司章程修正案等材料中“郭碧琴”的签名不是本人所签，要求市监局撤销，遂成讼。原审审理查明：郭碧琴系元联公司股东。元联公司于2017年11月22日向市监局申请法定代表人变更登记，提交了以下材料：《公司登记（备案）申请书》《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》《股东会决议》《董事会决议》《章程修正案》《董事长、监事任免书》《营业执照副本》《承诺书》。市监局经审查认为，元联公司提交的变更申请材料符合国家工商总局《公司变更登记提交材料规范》和《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，于当日核准了该公司变更登记。郭碧琴获悉公司办理了关联人员变更登记，认为该公司提交的股东会决议及公司章程修正案等材料中其签名不真实，该签名不是本人所签，遂提起本案诉讼。经原审法院释明，郭碧琴明确其主张申请撤销的只是关于管理人员的变更登记。原审判决认为：本案的争议焦点是市监局对元联公司办理的公司管理人员变更登记是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。本案中，市监局根据元联公司提交的变更登记申请资料，进行审查后认为材料齐全，符合变更登记的相关法律规定，决定受理变更登记申请并进行了变更登记。《企业登记程序规定》第三条并未规定登记机关必须对变更登记申请资料实质内容进行核实。申请资料中的郭碧琴签名是否真实，郭碧琴签名是否系本人所签，均不属于市监局办理变更登记行为时必须审查清楚的对象。申请公司变更登记是公司的行为，法律、法规也并没有要求还需其他相关人员亲自到场。行政机关在办理行政确认登记审查时，应对申请人提交的有关变更登记的申请材料和证明文件是否齐全，以及变更登记的申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行形式上的审查，申请人申请登记的民事法律关系在实质上处于何种状态，不是登记机关作出行政行为时的审查范围。因此，市监局进行变更登记时已尽到法律规定的审查义务，对元联公司办理的公司管理人员变更登记符合法律规定。郭碧琴以该公司申请变更登记时提供的材料中郭碧琴签名并非本人所签为由，要求撤销市监局对该公司变更公司管理人员的登记行为，缺乏法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回郭碧琴的诉讼请求。案件受理费50元，由郭碧琴负担。上诉人郭碧琴上诉称：一、原审判决认定事实不清。再次向法院申请笔迹或指纹鉴定证明股东会决议不是上诉人真实意思表示。只有本人真实意思表示以及通过被代理人授权或者追认的签名才对被代理人发生效力，这是《中华人民共和国民法总则》和《中华人民共和国民法通则》的基本原则。上诉人一再强调所有股东会决议及章程修正案由郭碧琴本人签名或者授权同意的委托人签名，才对上诉人发生效力，不承认其他人冒签的名字对上诉人发生效力。一审错误的理解为只要其他任何人在股东会决议及章程上签“郭碧琴”的名字，都是郭碧琴真实意思表示并产生效力，严重违反了《中华人民共和国民法总则》第一百七十一条的规定。一审无正当理由驳回上诉人向法院提出笔迹鉴定请求，在没有任何证据支持本案中股东会决议是上诉人授权或授意其他人签名并对上诉人发生效力的情况下，不认真厘清和审查办理本次工商变更的行政行为的基础证据是否是上诉人真实意思表示，是否真实有效的情况下作出不予支持上诉人诉求的认定。一审中元联公司承认该签名不是郭碧琴本人签名，没有必要做笔迹或指纹鉴定，这充分说明了原审第三人心虚。退一步讲，没有任何证据证明在本案变更中的“郭碧琴”签名是上诉人本人签名或授权其它人签名。笔迹鉴定结果能充分证明办理本案工商变更登记基础证据的股东会决议虚假。本案重要证据中元联公司提交虚假的股东会决议及公司章程修正案等材料，向被上诉人办理了公司变更登记。上诉人在2017年任何时间都没有参加过元联公司召开的股东会，也未在上述文件及材料上签过名。本次元联公司提交的所有材料中的股东签名及捺手印中的郭碧琴名字全部不是上诉人本人签名，也不是上诉人的指纹，均系伪造，提交材料中很多签名都是同一个人笔迹。上诉人作为元联公司的股东，在完全不知情的情况下，无法行使股东权利，也无法决定公司董事、监事等管理人员。综上，伪造股东签名而形成的股东会决议，在公司法司法解释四出台后，应当作无效股东会决议处理。以无效的股东会决议办理了工商变更登记等行政行为，应当对该行政行为进行撤销。二、原审判决适用法律严重错误。本案应当围绕上诉人提起诉讼后，是否符合撤销工商变更登记等适用法律法规进行审理，而不应当适用形式审查及规程进行审理。本案股东会决议内容涉及到公司高管人员变更。《中华人民共和国公司法》第四十一条规定，召开股东会会议，应当于会议召开十五日前通知全体股东；股东会应当对所议事项的决定作成会议记录，出席会议的股东应当在会议记录上签名。工商机关在注册登记审查中一般情况下应当只进行形式审查，但是，当上诉人对依据虚假申请材料取得登记提起行政诉讼后，法院仍应当本着追求客观真实的目的，在查清事实的基础上，作出判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳，对具体行政行为是否合法进行审查。司法审查并不存在形式审与实质审的选择。对于申请材料的真实性，法院既有权利也有义务进行实质审查，即在司法审查时，法院不仅仅对工商登记机关在作出具体行政行为过程中自身的行为形式上的对错进行审查，也要对其行为实质上的对错进行审查。在诉讼程序中，申请人提交的申请材料是否符合法律规定应该由法院根据证据规则的要求独立进行判断，如果最终证明申请人提交的材料确属虚假，即使公司登记机关已尽到了审查义务，法院仍应本着有错必纠的原则，判决撤销或确认违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。最高人民法院办公厅关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知（法办〔2012〕62号）规定，一、以虚假材料获取公司登记的问题：因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，上诉人不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。上诉人对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。三、本案工商变更的行政行为严重损害上诉人合法权益，且撤销该行政行为不会给国家、社会公共利益及行政机关以及原审第三人造成任何损害。元联公司股东之间的纠纷已经进入了强制清算阶段，上诉人怎么可能会与纠纷对方一起签名同意与判决书相互矛盾的股东会决议并同意做变更登记，将袁锋的股东及其法定代表人变更为77岁的李瑞花，何佩玲将股东和高管身份变更为其76岁的母亲伍桂花，冯雪将股东和高管身份变更为其67岁的家婆吴金蓉。这几个人为了逃避法律责任，在双方纠纷期间都敢伪造上诉人的签名制作虚假股东会决议办理工商变更登记。以上变更是上述人员为了逃避其任法定代表人或公司高管期间的违法责任。上诉人更为严重的经济损失将是，元联公司现已被法院判决解散，上诉人已向法院申请强制清算，并已经进入了强制清算程序，元联公司将公司的法定代表人及高管变更为这些年迈的老人，在法院指定清算组成员后，清算组都无法找到公司的高管人员，就算找到了，以其这么大的年龄也无法履行相关职责，公司强制清算无法进行下去，将会给上诉人造成无法弥补的损失。请求法院撤销变更，能更好的保护上诉人、原审第三人等合法权益，对违法行为人进行责任追究。且支持上诉人的诉讼请求不会给国家、社会公共利益及行政机关，甚至原审第三人造成任何损害。四、法院查明股东纠纷长期存在，股东之间争议和分歧长期存在，股东之间丧失了信任和合作基础，无法形成有效股东决议。自2011年起，该公司未召开过股东会，亦未形成有效决议，元联公司权力决策机制无法运行超过六年，出现公司僵局的情形。各方当事人均表示无法通过股东会决议解决公司股东纠纷问题。五、被上诉人对元联公司办理变更登记时进行形式审查不能免除发现基本证据为虚假后应当撤销变更登记的行政责任。被上诉人在为元联公司办理变更时，只进行了形式审查，即使是形式审查，也要尽到合理注意义务，不能以形式审查为由推卸其应当承担的过错责任，尤其是对一些常识性、有明显错误或瑕疵的情况，在形式审查中应当予以注意，并得以纠正。工商登记机关应当在法律规定的范围内最大程度地保障登记行为的合法性、真实性、有效性。发现登记基础证据存在造假的，应当撤销变更登记。综上所述，为维护上诉人的合法权益，请求法院依法判决：1.撤销（2018）琼0106行初174号判决；2.改判撤销市监局于2017年11月22日对元联公司办理的公司变更登记；3.本案一审、二审诉讼费、鉴定费由被上诉人承担。被上诉人市监局答辩称：一、被上诉人2017年11月22日对元联公司申请变更登记事项，依法予以变更登记，适用法律正确，程序合法，应予维持。2017年11月22日，元联公司委托王丽君向被上诉人提交变更登记申请资料，申请变更公司董事、监事。被上诉人在收到元联公司提交的上述变更登记申请资料的当日，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款关于“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”的规定，以及国家工商总局《企业登记程序规定》第九条关于“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查”的规定，被上诉人依法进行了审慎审查，认定元联公司提交的变更登记申请材料，符合国家工商行政管理总局要求申请人提交的全部材料；符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。据此，依照《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十一条、第五十三条规定，对元联公司的变更登记申请决定予以受理，并当场决定予以变更登记。被上诉人的前述行政行为，适用法律正确，程序合法。二、上诉人要求撤销变更登记的诉讼请求，不符合《中华人民共和国公司法》第二十二条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十条规定。上诉人在其诉状中声称2017年11月22日向工商局申请变更登记，经郭碧琴核实，郭碧琴在2017年任何时间都没有参加过公司召开的股东会，未在上述文件及材料上签名过。上诉人的这一主张，涉及公司股东会决议的效力，而被上诉人在审查公司登记申请时，履行的法定职责是形式审查，不是实质审查，无权就公司股东会决议的效力予以审查。《中华人民共和国公司法》第二十二条规定：“公司股东会或者股东大会、董事会的决议内容违反法律、行政法规的无效。股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。股东依照前款规定提起诉讼的，人民法院可以应公司的请求，要求股东提供相应担保。公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。”《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十条规定：“公司依照《公司法》第二十二条规定向公司登记机关申请撤销变更登记的，应当提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的申请书；（二）人民法院的裁判文书。”被上诉人认为，公司股东申请撤销变更登记也应当适用该条规定，应当提交人民法院撤销股东会决议或是确认股东会决议无效的裁判文书，但上诉人至今并没有提交。综上，被上诉人对元联公司的变更登记，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求没有法律依据，应当依法予以驳回。原审第三人元联公司述称，本案上诉人于2017年9月30日对元联公司提出了强制清算申请，海口市中级人民法院于同日依法裁定受理上诉人提出的强制清算申请，并于2019年4月4日向元联公司送达了民事决定书（2018）琼01强清11号，决定清算组成立。目前元联公司的所有民事和行政活动均由清算组负责，清算期间公司存续但不能开展与清算无关的经营活动，公司宣告解散之后，其权利能力受到限制，仅限于以清算为目的的业务范围，而在本案当中进行的变更登记发生于强制清算之后，这个情况会影响接下来的清算程序，请求支持上诉人的上诉请求。原审第三人李瑞花、伍桂花、吴金容、袁锋、何佩玲、冯雪、麦晓芳、陈显彪述称：原审第三人对股东决议的内容是无异议的，是在同意的前提下签署了股东决议，证明股东决议是真实有效的，上诉人所持有的股份实际为郭泽栋所有，一直也是郭泽栋代为行使股东权利，代“郭碧琴”签名决策，元联公司自成立以来召开的多次股东会，形成的会议纪要中郭碧琴的签名均是由上诉人或其实际控股人郭泽栋及其家属签署的，召开股东会也是由郭泽栋参加的，即使不是郭碧琴本人的签名，也不代表不是其本人的真实意思表示。原审第三人陈健、王丽君未提供书面陈述。二审期间，上诉人出示了以下证据：1.（2019）琼行终131号行政判决。拟证明：关联公司的变更都是对方单方面作出的，没有经过股东同意，所以才会撤销，元联公司不按法律规定进行工商变更登记，侵害了债权人、股东的合法权益和影响清算程序的进行，依据131号判决书中的法条，应当作出相同的判决。2.（2018）琼民申245号民事裁定。拟证明：元联公司、智方公司、胜升公司三个公司是集腾公司的子公司。双方的股东长期存在着纠纷，无法形成有效的股东会决议，也无法作出有效的变更决议。被上诉人对上述证据的质证意见：对证据1文本的真实性、合法性没有异议，对其关联、证明内容有异议，该判决书并不能影响本案审理结果的依据，也无法推断本案登记行为所涉及的民事问题是否真实。对于证据2的文本的真实性、合法性没有异议，关联性证明内容有异议，该裁定书仅仅能反映公司的内部纠纷，与被上诉人的行政行为没有关系。元联公司的质证意见：对于证据1、2的三性均和证明内容均予以认可。李瑞花、伍桂花、吴金容、袁锋、何佩玲、冯雪、麦晓芳、陈显彪的质证意见：对于证据1、2的真实性、合法性没有异议，对关联性、证明内容有异议，我方认为与本案无关，在判决书最后提到不影响清算程序及侵害债权人的利益，在清算中不存在有债权人，不具有比照性。本院认为，（2019）琼行终131号行政判决和（2018）琼民申245号民事裁定中的内容是案外人与其他公司之间的纠纷，与本案无关，本院不予认定。本院经审理查明，2019年4月4日，本院作出（2018）琼01强清11号民事决定书，决定指定由海南法立信律师事务所执业律师廖向琦、吴宇青、朱晓宇、田芳菲、林琳组成清算组，负责对元联公司的强制清算工作，由廖向琦为清算组组长。李瑞花、伍桂花、吴金容、袁锋、何佩玲、冯雪、麦晓芳、陈显彪称，在本次变更登记中元联公司向被上诉人提交的股东会决议及公司章程修正案中“郭碧琴”的签名不是郭碧琴本人所签，是由其亲属代签，但不知具体由何人代签。以上事实由（2018）琼01强清11号民事决定书和当事人的陈述证实。本院经审理查明的其余事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：市监局对元联公司的董事、监事进行变更登记是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。本案中，市监局对元联公司提供的文件和材料进行形式审查后，对元联公司的董事、监事进行了变更登记已经尽到审慎审查义务，不存在过错。但在二审审理过程中，原审第三人元联公司的股东李瑞花、伍桂花、吴金容、袁锋、何佩玲、冯雪、麦晓芳、陈显彪均认可在本次变更登记中元联公司向被上诉人市监局提交的股东会决议及公司章程修正案中“郭碧琴”的签名不是上诉人郭碧琴本人所签，并称是由郭碧琴的亲属代签，但不知具体由何人代签。故不能证明上述文件中的表决是郭碧琴本人的真实意思表示，因此元联公司向市监局提交的变更登记申请资料不真实。虽然《企业登记程序规定》第三条并未规定登记机关必须对变更登记申请资料实质内容进行核实，但依据《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会议纪要》第一条第一款的规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正……登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为，确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。故在本院查明原审第三人向被上诉人申请变更登记所依据的申请文件、材料不真实的情况下，市监局应主动撤销依据虚假材料进行的变更登记，在市监局未主动撤销的情况下，上诉人要求撤销市监局对该公司变更公司管理人员的登记行为，有法律依据。综上所述，原审判决认定事实不清，导致适用法律和判决结果均存在错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销海口市龙华区人民法院（2018）琼0106行初174号行政判决；二、撤销海口市市场监督管理局于2017年11月22日对海口元联通信有限公司的董事、监事变更登记。一、二审案件受理费共100元，由被上诉人海口市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审 判 长 张莲凤审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二○一九年六月二十八日法官助理 文 静书 记 员 江 楠附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。