吉林省白城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）吉08行初12号 原告吴凤香，女，1969年4月7日生，汉族，农民，现住吉林省白城市洮**。 委托代理人周立华，北京京平律师事务所律师。 被告白城市人民政府。 法定代表人李明伟，市长。 委托代理人罗胜彪，洮北区西郊办事处副主任。 委托代理人刘冰，吉林飞达律师事务所律师。 被告吉林省人民政府。 法定代表人景俊海，省长。 委托代理人王泽晗，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 委托代理人张朝会，吉林省司法厅行政复议应诉一处主任科员。 原告吴凤香因诉被告白城市人民政府（下称白城市政府）不履行法定职责及被告吉林省人民政府（下称吉林省政府）作出的驳回行政复议申请决定，于2019年2月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月25日公开开庭审理了本案。原告吴凤香及其委托代理人周立华，被告白城市政府的委托代理人罗胜彪、刘冰，吉林省政府的委托代理人王泽晗、张朝会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴凤香于2018年8月4日通过EMS快递的方式向被告白城市政府提出履行补偿安置法定职责申请，要求白城市政府依法履行补偿安置法定职责，按照白政发〔2010〕15号《白城市人民政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》确定的标准发放土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费。白城市政府未予答复。原告认为白城市政府不作为行为违法，向被告吉林省政府提起行政复议申请。吉林省政府于2019年1月22日作出吉政复字〔2019〕5号驳回行政复议申请决定书，认定：1.白城市政府履行征收补偿安置的具体行政行为与申请人没有利害关系。嫩丹高速公路坦途至黑水段建设工程被征用土地的主体是二龙村，且征地范围不含申请人的家庭承包地。被申请人履行补偿安置的具体行政行为与申请人没有利害关系。2.白城市政府已履行了补偿安置的法定职责。嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程建设用地共征收白城市洮北区西郊街道二龙村集体经济组织的土地41,825平方米，白城市政府于2011年9月30日将征收补偿安置资金共计2910,060.00元发放至白城市洮北区西郊街道办事处农村经济管理服务中心。该街道所属二龙村按土地补偿费每平方米35.50元、安置补助费每平方米53.25元的标准对被征占的农户进行发放，其具体行政行为合法有效且已完成，本机关对申请人提出的被申请人不履行补偿安置法定职责的行为违法，并责令其依法限期履行补偿安置职责的行政复议请求不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项、第四十八条第一款第一项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告吴凤香诉称，原告是吉林省白城市洮**西郊街道二龙村村民，在该村拥有合法承包的耕地。2010年开始，原告获知因嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程建设用地，其上述耕地被纳入此次征收范围之内。但时至今日土地早已被占用，高速公路也已建成通车，被告至今未完全履行补偿安置职责，征地过程中的各项费用及社保也未全部发放和落实。此外，近两年期间，该高速公路因进行拓宽建设，再次占用原告耕地以及机动地，原告也未获得任何补偿安置。原告认为，被告应根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条、第四十七条规落实补偿安置的法定职责。为此，原告于2018年8月14日，通过EMS快递的方式被告白城市政府递交《履行补偿安置职责申请书》，要求被告“依法履行补偿安置的法定职责，按照白政发〔2015〕15号《白城市人民政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》确定的标准发放土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费”。2018年8月15日，被告签收后至今未予答复，也未履行相应职责。原告认为被告不作为行为违法，并侵犯其合法权益。据此，原告向被告吉林省政府提起行政复议，2019年1月28日收到其作出的驳回行政复议申请决定书，原告对二被告作出的上述行政行为不服，认为该行为违法且侵犯其合法权益。诉讼请求：1.请求依法确认被告白城市人民政府不履行补偿安置法定职责的行为违法，并责令其依法限期履行补偿安置职责；2.请求撤销被告吉林省人民政府作出的吉政复字〔2019〕5号驳回行政复议申请决定书；3.本案诉讼费用由被告承担。法庭审理中，原告明确其诉讼请求为：1.请求白城市政府对原告履行给付二龙村被征收机动地的土地补偿费、安置补偿费及落实社会保险法定职责；2.撤销吉林省人民政府作出的复议决定。 原告向本院提供了下列证据、依据：1.网上下载的2016年9月5日的征地公告，征地批复时间是2013年，超出征地时间2年多。2.信访部门回复的二龙村征地补偿分配方案16,003平方米这个数值和省政府的数值以及白城市政府出具证据的数值均不同，但是可以证明机动地存在被征地的事实。3.申请书以及邮寄清单，证明原告已经向白城市政府邮寄申请书了。 白城市人民政府质证认为：1.对于征收公告，这份证据不能证明是在2016年公布的，以下方落款时间为准，并且时间与原告主张无关，我方认为原告诉求是补偿是否到位的问题，而不是针对批复、公告问题。2.具体数字是村上算的，但是应该分配的款项均已经分配完毕了。分配工作方案的复印件没有加盖公章，对真实性提出异议。3.邮寄清单只能证明邮寄不能证明邮寄内容，这两份证据与本案无关，本案只是要求补偿，而证据是要求政府履行职责。原告就此事多次上访，经开区国土局的工作人员已经对原告作出解释。 吉林省政府质证认为：1.征地批复与原告诉讼请求没有关联性。原告在诉讼请求中要求的是白城市政府履行安置补偿职责，而批复及其他事项均为安置补偿行为的前提行为，应另作说法。2.关于数值的相关问题，现向法庭建议，因二龙村村委会掌握第一手数据，所以向法庭提出，由二龙村村委会就数据相关问题进行回答。 被告白城市政府辩称，请求驳回原告诉讼请求。事实和理由：1.关于原告身份、土地承包。原告吴凤香确系白城市洮**西郊街道二龙村村民，其家庭承包地在嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程中没有被征收。2.关于土地征收事实。2013年12月，《嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段建设用地的请示》经国务院批准（吉政文字〔2013〕95号），工程为吉林省交通运输厅与白城市政府共同建设项目，征收洮北区西郊街道二龙村集体经济组织的土地41,825平方米。白城市开发区征地拆迁办公室与白城市洮北区西郊街道二龙村村民委员会签订土地征收协议书，2011年9月30日，白城市人民政府将征收补偿安置资金共计2910,060.00元发放至白城市洮北区西郊街道办事处农村经济管理服务中心，该街道所属二龙村按《嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程补偿安置方案公告》、白政发〔2010〕15号文件规定标准对被占地农户进行发放，即土地补偿费每平方米35.50元（10倍）、安置补助费每平方米53.25元（15倍）。3.关于再次征收土地问题。在道路建设未开工建设前征地时，二龙村给村民测量时未按照征收计划设定用地界线，造成实际建设时出现原征收面积小于实际用地面积，不是道路加宽。该款已经实际拨付二龙村西郊街道办事处农村经济管理服务中心。此次征收原告承包地未被列入范围。4.二龙村机动地、集体林地属村集体所有，土地征收过程中相关补偿费原告已拨付村集体。5.原告关于落实社保的诉讼请求没有法律依据。《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》、《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见》均对导致失去全部或大部分土地被征地农民的社会保障问题做了规定，《被征地农民基本养老保险指导意见》（吉劳社养字〔2005〕250号）明确“被征地后人均农业用地不足以维持基本生活（具体标准由统筹地政府制定）”才应该参加被征地农民基本养老保险，《白城市人民政府办公室关于切实做好被征地农民参加养老保险工作补充意见的通知》（白政办发〔2011〕33号）相关规定，“被征地后全部或三分之二（含三分之二）以上失去农业用地的农民，都应参加被征地养老保险；被征地未达到三分之二的农民可自愿参保，但要全额缴费，村集体自行确定是否补助，政府不予补贴”，因原告被征收土地未达到其自有耕地三分之二，政府没有补贴义务。6.吉林省人民政府作出的吉政复字〔2019〕5号《驳回行政复议申请决定书》程序合法，证据确实充分，且原告提起行政复议也超过申请期限，应判决驳回原告诉讼请求。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》等法律法规、规范性文件等，答辩人已经完全履行补偿安置职责，且并没有侵害原告权益的事实，人民法院应依法驳回其诉讼请求。 白城市政府向本院提供下列证据、依据： 第一组证据，1.国土资源部国土资函〔2013〕359号批复；2.嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段征收公告；3.嫩江至丹东坦途至黑水段高速工程项目补偿安置方案。证明：征收土地事实及补偿安置的事实。 原告吴凤香质证认为，对证据2、3真实性没有异议，但没有预公告且当事人不知情，即使是征地了，也不能证明征地是合法的。没有公告的照片或者公示的照片，原告不知情。 第二组证据，白城市公路工程建设办公室情况说明一份，证明第二次征收土地是测量问题且不超出批复范围。 原告吴凤香质证认为，这个情况不真实，不存在二次拨款。 第三组证据，1.白城市经济开发区征地办公室与二龙村村民委员会协议以及转账凭证；2.二龙村嫩丹高速征地明细；3.二龙村嫩丹高速征地情况说明。证明：1.白城市政府已经全面履行了补偿义务；2.原告与本案没有关联，不是本案适格主体。 原告吴凤香质证认为，这份证据是复印件，没有原件，对其真实性和证明目的不认可。情况说明上总计面积是19,466平方米和行政复议决定书认定18,828平方米的面积不相符。二龙村嫩江高速征地明细表，补偿不包括机动补偿，不包括青苗费，这是对占用土地的补偿。 第四组证据，《二龙村嫩丹高速征地集体经济组织部分分配工作实施方案》及相关请示批复、成员组成。证明二龙村将要对集体机动地和林地组织二次分配。 原告吴凤香质证认为，这几份证据均是在2019年作出的，是在补偿之后作出的，不能作为补偿安置已经完成证明，不能证明已经进行分配了，对其合法性不认可。 被告吉林省政府认为，对于土地分配方案，白城市政府已经将相关的征地补偿款拨付到农村经济管理服务中心，证明白城政府已经履行了安置补偿的职责。 第五组证据，1.《白城市政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》、《白城市耕地产值标准》白政发〔2010〕15号。2.《白城市人民政府办公室农民参加养老保险工作补充意见的通知》白政办发〔2011〕33号。3.《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理的意见》〔2009〕28号。证明：1.各项补偿已经按照文件标准执行；2.原告诉求办理社保不符合规定；3.原告要求将机动地等补偿发放给集体经济组织成员没有法律规定及依据。 原告吴凤香质证认为，1.对证据真实性没有异议，但是征地发生在2016年，被告提供的是2010年的文件。2.对证据真实性没有异议，但是不能证明原告不符合参加养老保险的条件，原告没有分配土地，机动地被征收，失去了分地权利，有权利要求被补偿。3.安置补助费80%用于农户分配，20%用于集体经济组织所有。且没有对个人承包地和机动地进行区分，故征地补偿应该给原告进行分配。综上，征地不规范，没有给予补偿就征地了，且没有进行批复就征地了，没有补偿完毕。 第六组证据，票据三份，第一份2011年9月1日征地款拨到农村经济管理服务中心数额是2910,060.16元；第二份是2012年11月13日拆迁办公室给二龙村拨付5,903.00元征地款，不是协议中约定的，是林木款，不在本案中；第三份2016年6月16日拨款521,266.00元以及加宽申请一份。收据上李庆是农经站服务中心的现金员。 原告质证认为，土地存在二次征收的问题，二次征收包括部分机动地，但加宽没有报批。 被告吉林省政府辩称，请法院依法驳回原告诉讼请求，本案诉讼费由原告承担。事实和理由：1.行政复议程序合法。原告对被申请人征地补偿安置行为不服，于2018年10月26日提交了行政复议申请书。2018年10月29日，吉林市行政复议机关依法受理该行政复议案件并向原告制发了行政复议受理通知书，同时按照法律规定向白城市人民政府制发了行政复议答复通知书，要求其在法定期限内提出书面答辩，提交相应的证据依据和其他有关材料。2018年11月13日，白城市人民政府向我机关提交了被申请人答复书及相关的证据材料。对案件进行了书面审查后，2018年12月13日在白城市公路建设办公室组织召开了案件听证会。2018年12月25日案件延期审理，2019年1月15日在我办与白城市人民政府组织了案件协调会，其间也与申请人进行了沟通了解情况。2019年1月22日，向原告制发了行政复议决定并书面送达原告。行政复议程序符合法律规定。2.行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。行政复议期间，经原告、原告所在的村委会和白城市政府共同确认，2013年12月，《嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程建设用地的请示》经国务院批准（吉政文字〔2013〕95号），共批准建设用地1252.6269公顷。嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段是省交通运输厅和白城市政府共同建设项目，该项目按工程预算征收洮北区的地类包括旱田、水田、林业、草地、牧场、河道等。征地拆迁总费用为184159,009.99元。嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段征占白城市洮北区西郊街道二龙村集体经济组织的土地41,825平方米，其中占有72户农户承包了22,997平方米，其它土地包括道路沟渠等18,828平方米。征地补偿安置资金共计2910,060.00元。按土地补偿费每平方米35.50元，安置补助费每平方米53.25元的标准对被征占的农户进行发放。经核实，原告在白城市洮北区西郊街道二龙村没有承包地。基于上述事实，原告行政复议申请与实际情况不符，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项、第四十八条规定，答辩人于2019年1月22日驳回原告的行政复议申请。综上答辩人作出行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请人民法院依法驳回原告诉讼请求，本案诉讼费用由原告承担。 被告吉林省人民政府向本院提供以下证据、依据：证据1-6行政复议申请书、受理通知书、延期审理通知书、驳回行政复议决定书、行政复议答复通知书、行政复议被申请人答复通知书，证明复议决定作出的程序合法；证据7白城市公路工程建设办公室对二龙村路段建设的情况说明，证明征地用地合理合法，白城市政府履行相关法定职责；证据8-10，二龙村嫩丹高速占地明细、二龙村村委会证明、行政复议调查取证记录，证明原告土地没有被征收，复议决定属实。 原告吴凤香质证认为，这次征收不包括原告的承包地，但是征收的是集体组织公共用地，原告作为集体经济组织的成员，具有分配的资格。对10份证据的真实性没有异议，对程序合法性没有异议，对作出行政复议决定书有异议。 本院对上述证据认证如下：双方当事人对证据的真实性无异议与本案待证事实有关联性的证据，本院予以采信；对有异议的与本案待证事实有关联性的证据认证如下：原告提供的证据能够证明原告向白城市政府提出履行征收补偿职责申请；白城市政府提供的第三组、第六组证据，能够证明白城市政府已经将征地补偿款全部拨付给二龙村；第四组证据证明二龙村对被征机动地补偿款分配工作尚在进行中。本院予以采信。 经审理查明，吉林省《关于嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段工程建设用地的请示》（吉政文〔2013〕95号）经国务院批准，国土资源部于2013年12月25日作出国土资函〔2013〕959号批复，共批准建设用地1252.6269公顷，由当地人民政府按照有关规定提供。嫩江至丹东高速公路坦途至黑水段是省交通运输厅和白城市政府共同建设项目，该项目征用白城市洮北区西郊街道二龙村集体经济组织的土地41,825平方米。白城市政府于2014年1月5日作出征收土地公告，白城市国土资源局于2014年2月15日作出征收土地补偿安置方案公告。公告载明：（一）耕地地价的计算。1.土地补偿费按照白政发〔2010〕15号文件规定标准的10倍补偿；2.安置补助费按照白政发〔2010〕15号文件规定标准的15倍补偿。（二）农业人员安置途径：一次性货币补偿。2011年9月30日，白城市政府将征收二龙村集体土地的征收补偿安置资金共计2910,060.00元发放至白城市洮北区西郊街道办事处农村经济管理服务中心。二龙村按土地补偿费每平方米35.50元（10倍）、安置补助费每平方米53.25元（15倍）的标准对被征占的农户进行发放。2016年工程施工到二龙村境内时，发现因工程未开工建设前征地时，给村民测量未按照征收设计划定用地界线，因此造成实际建设时出现原征收面积小于实际用地面积。白城市政府对二龙村的土地再次征收。白城市政府于2016年6月16日将再次征收补偿款521,266.00元拨付给西郊办事处。原告没有土地被征收。 另查明，原告是二龙村村民，于2018年8月3日通过EMS快递的方式向被告白城市政府提出履行补偿安置法定职责申请，要求白城市政府依法履行补偿安置法定职责，按照白政发〔2010〕15号《白城市人民政府关于公布全市耕地年产值标准的通知》确定的标准发放土地补偿款、安置补助费、地上附着物及青苗的补偿费。白城市人民政府未予答复。原告认为白城市政府不作为行为违法，向吉林省政府提起行政复议。吉林省政府于2019年1月22日作出驳回申请人行政复议申请的决定书。原告不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，原告明确其诉讼请求为，1.请求白城市政府履行给付原告二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费及落实社会保障职责。2.撤销吉林省政府作出的复议决定。 再查明，目前二龙村正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作。 本院认为，（一）关于共同被告问题。原告认为白城市政府不履行法定职责行为违法，向吉林省政府提起行政复议。吉林省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第二项、第四十八条第一款第一项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述法律、司法解释的规定，白城市政府与吉林省政府应为本案共同被告。（二）关于原告请求白城市政府履行给付二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费问题。经审理查明，原告并不是被征机动地的承包人。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“（四）土地补偿费的分配。按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。具体分配办法由省级人民政府制定。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应全部用于被征地农民生产生活安置。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”《吉林省人民政府办公厅转发省农委关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见的通知》（吉政办明电〔2009〕28号）第二条（四）规定：“严格规范征地补偿费分配程序，征地补偿费的分配原则上应以征地补偿费所属集体经济组织为单位，村民小组没有能力组织的，由所属村民委员会代为组织。征地补偿费分配前，集体经济组织要成立征地分配工作组，按有关规定制定分配实施方案，及时进行民主公开。在实施过程中，要严格按照有关法规和政策规定，规范征地补偿费的分配程序。”根据上述规定，机动地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，但法律、法规允许在集体经济组织内部进行分配。本案中，白城市政府已经将机动地补偿款拨付给二龙村，二龙村也正在按照吉政办明电〔2009〕28号文件的规定，按照法定程序进行机动地补偿款分配工作，该分配行为属于村委会行使自治权的行为，不属本案审理范围。原告请求白城市政府履行给付二龙村被征收机动地土地补偿费、安置补偿费职责，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项的规定，应予驳回起诉。（三）关于落实社会保障问题。《被征地农民基本养老保险指导意见》（吉劳社养字〔2005〕250号）规定，被征地后人均农业用地不足以维持基本生活（具体标准由统筹地政府制定），才应该参加被征地农民基本养老保险。《白城市人民政府办公室关于切实做好被征地农民参加养老保险工作补充意见的通知》（白政办发〔2011〕33号）规定，被征地后全部或三分之二（含三分之二）以上失去农业用地的农民，都应参加被征地养老保险；被征地未达到三分之二的农民可自愿参保，但要全额缴费，村集体自行确定是否补助，政府不予补贴。因原告不存在土地被征收事实，不符合上述文件规定的参加基本养老保险的条件，其不是白城市政府征收二龙村集体土地的行政行为的相对人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定，原告该项起诉应予驳回。综上，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项、第一百三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、二十六条、四十九条的规定，裁定如下： 驳回原告吴凤香的起诉。 案件受理费50.00元，由原告吴凤香负担。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 王 莹 审判员 周东新 审判员 王天立 二〇一九年六月二十五日 书记员 李佳锐