江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终443号 上诉人（原审原告）张茂志，男，汉族，住江苏省邳州市。 被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地在江苏省邳州市长江路行政中心1号楼。 法定代表人唐健，该市市长。 被上诉人（原审被告）江苏邳州经济开发区管理委员会，住所地在江苏省邳州市城东工业园区内。 法定代表人苗加雨，该管委会常务副主任。 被上诉人（原审被告）邳州市房屋征收办公室，住所地在江苏省邳州市青年东路53号（邳州市人民公园东二楼）。 法定代表人龚向峰，该办公室副主任。 上诉人张茂志与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、江苏邳州经济开发区管委会（以下简称邳州开发区管委会）、邳州市房屋征收办公室（以下简称邳州征收办）强拆行为违法并赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 张茂志一审诉称，邳州市政府、邳州开发区管委会和邳州征收办强行与其签订房屋征收补偿协议，拆除其合法拥有的253平方米房屋，侵占其宅基地和耕地，致其无家可归。为维护自身合法权益，请求依法判决：1.确认邳州开发区管委会拆除张茂志房屋的行政行为违法；2.邳州市政府、邳州开发区管委会和邳州征收办赔偿张茂志房屋等财产损失910800元（单价3600元/平方米乘以张茂志房屋建筑面积，并扣除已领取的补偿款计算得出）；3.诉讼费用由邳州市政府、邳州开发区管委会和邳州征收办承担。在本案一审开庭审理后，张茂志主张其被损毁的室内物品价值1000元，要求邳州市政府、邳州开发区管委会和邳州征收办双倍赔偿2000元。 邳州市政府、邳州开发区管委会和邳州征收办一审答辩称，张茂志房屋位于邳州××开发区八杨居委会，在邳房征字2014第（02）号八杨社区地块房屋征收决定确定的房屋征收范围内；房屋征收补偿额系在对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况调查评估后确定，张茂志自愿签订协议予以确认；房屋拆除系张茂志为履行征收补偿协议将房屋清空后交付拆除，不存在强占财产强制拆除房屋的情形；张茂志签字确认了征收补偿协议项下的补偿数额，且选择以产权调换找补差额的方式进行补偿，租房只是过渡期内的状况，张茂志现已上房，并非其诉状所述无家可归；张茂志在2014年将案涉房屋交付邳州开发区管委会拆除，但直至2016年6月才向法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限。张茂志诉请赔偿房屋财产损失没有事实根据和法律依据，请法院依法驳回其诉请。 一审法院经审理查明：2012年8月30日，江苏省人民政府作出苏政地[2012]431号《江苏省人民政府关于邳州市2012年度第9批次村镇建设用地的批复》，同意将开发区八杨社区等36.0454公顷集体建设用地征收为国有（其中八杨社区集体建设用地13.0248公顷），后邳州市政府及土地部门根据该批复，分别发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告并办理征地补偿登记；2013年8月5日，江苏省人民政府作出苏政地[2013]366号《江苏省人民政府关于邳州市2013年度第5批次村镇建设用地的批复》，同意将开发区八杨社区等40.9237公顷集体建设用地征收为国有（其中八杨社区集体建设用地22.6645公顷），后邳州市政府及土地部门根据该批复，分别发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告并办理征地补偿登记。2014年2月11日，邳州市政府发布邳房征字2014第（02）号《八杨社区地块房屋征收决定公告》，该公告载明：“……三、征收部门：邳州市房屋征收办公室。四、委托征收实施单位：江苏邳州经济开发区管理委员会……。”张茂志的涉案房屋在征收范围内，征收评估编号7-107。经抽签选定的评估机构江苏首佳房地产评估咨询事务所有限公司徐州分公司对上述房屋及附属物分别出具房屋征收估价分户报告单、装修及附属物评估分户报告单后，2014年2月21日，张茂志与邳州开发区管委会（甲方）就评估编号7-107的房屋签订了编号为2014.02.21.111的《邳州市房屋征收补偿协议》，乙方由张茂志签字捺指印。该协议约定，张茂志户合法建筑面积是94.72平方米，选择的补偿方式为产权调换。张茂志选取面积109.61平方米的安置房一套（每平方米2600元）、储藏室一间。产权调换后张茂志应向邳州开发区管委会支付差价款人民币20847.88元，张茂志应在协议签订7日内将编号7-107的房屋腾空交给邳州开发区管委会拆除。协议签订后张茂志未在约定的期限内将房屋腾空交付拆除。2016年3月，涉案房屋被拆除，拆除时室内有张茂志的部分生活用品。后张茂志提起本案诉讼。案件审理过程中，张茂志陈述，其安置房于2016年10月上房，2014.02.21.111号《邳州市房屋征收补偿协议》约定的张茂志应支付的差价补偿款免于收取。 一审法院另查明：邳州开发区管委会陈述，房屋征收过程中，第一次支付的是房屋补偿款、附属物补偿款及安置费等扣除安置房价值所得的差价，另将农户的签约奖等作为腾空验收押金，待房屋腾空验收后再予以支付，因此叫二次支付，支付的明细在二次支付单上体现。如果房屋没有腾空则无法领取二次支付的款项。张茂志认为，所谓的签约奖、名次奖只是邳州开发区管委会起的名目，该部分钱本来就是张茂志的，只是在房屋腾空后才能领取。 一审法院认为，一、本案张茂志所诉为邳州市政府、邳州开发区管委会、邳州征收办违法强拆其位于邳州××开发区八杨社区房屋的行政行为。从审理查明的事实看，江苏省人民政府两次用地批复涉及的八杨社区被征收农用地均未超过三十五公顷，且被征收土地总量亦未超过七十公顷，故江苏省人民政府未超越《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定的土地征收审批权限。在房屋征收过程中，张茂志于2014年2月与邳州开发区管委会签订《邳州市房屋征收补偿协议》，邳州开发区管委会根据具有资质的评估机构对张茂志被征收房屋及其附着物的评估价格，对张茂志予以了相应的补偿，张茂志选取了产权调换安置房。根据张茂志、邳州开发区管委会的陈述，房屋征收过程中，在房屋腾空后才能领取房屋腾空押金，而张茂志未领取腾空押金，再结合张茂志提供的房屋被拆除后的照片，可以认定涉案房屋是在签订协议后、房屋尚未腾空的情形下被拆除，邳州开发区管委会在未经张茂志同意、未将室内物品清空并妥善保管的情况下拆除涉案房屋，其强制拆除房屋的程序违法。邳州市政府未参与对张茂志房屋的拆除行为，其不是本案适格被告，张茂志对邳州市政府的起诉应予驳回。邳州开发区管委会在房屋征收过程中受征收部门邳州征收办的委托行使行政权力，其相应后果应由委托方邳州征收办承担相应责任，邳州征收办为本案适格被告。 二、关于张茂志的赔偿请求能否成立的问题。（一）张茂志主张的房屋损失。如前所述，在涉案房屋征收过程中，邳州开发区管委会根据具有资质的评估机构对涉案房屋及附着物的评估价格，与张茂志签订《邳州市房屋征收补偿协议》，对张茂志进行了相应的补偿，张茂志选取了产权调换安置房，2016年10月该安置房已上房。综合张茂志获得的拆迁补偿款及所选取的产权调换房价格，征收评估合理、补偿安置到位，未损害张茂志的合法权益，故张茂志要求赔偿房屋征收补偿协议约定的补偿价值与周边房地产市场价的差价，无事实和法律依据。对张茂志在一审庭审前提交的房屋评估申请，不予准许。（二）张茂志主张的室内物品损失。因邳州开发区管委会、邳州征收办无证据证明拆除涉案房屋前对张茂志履行了催告等程序，涉案房屋被强拆时亦未进行物品清点及公证等程序，导致双方当事人均举证不能。根据张茂志提供的涉案房屋被拆除后照片、张茂志关于室内物品的相关陈述、结合日常生活经验，酌定给予张茂志室内物品损失800元。张茂志要求双倍赔偿室内物品损失的诉讼请求，不予支持。 综上，一审法院依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款、第三十六条第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，判决：一、驳回张茂志对邳州市政府的起诉；二、确认江苏邳州经济开发区管理委员会强制拆除张茂志涉案房屋的程序违法；三、邳州市房屋征收办公室于本判决生效之日起十日内赔偿张茂志室内物品损失的赔偿金人民币800元；四、驳回张茂志的其他诉讼请求。案件受理费50元，由邳州开发区管委会、邳州征收办负担。 上诉人张茂志不服，向本院提起上诉，请求本院依法改判，支持张茂志一审诉讼请求。理由如下：第一，一审法院未对邳州市政府、邳州开发区管委会、邳州征收办征收行为是否合法进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，集体土地必须征收为国有后才能进行开发。案涉苏政地[2012]431号《江苏省人民政府关于邳州市2012年度第九批次村镇镇建设用地的批复》、苏政地[2013]336号《江苏省人民政府关于邳州市2013年度第五次批次村镇建设用地的批复》是针对村、镇建设用地建设商品房，并非国家建设用地。邳州市政府以“征收”名义进行商品房开发。第二，案涉《邳州市房屋征收补偿协议》是张茂志受欺骗签订的无效协议且显失公平。张茂志持有集体土地使用权证、宅基地的房屋可以合法继承，三被上诉人应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，委托评估机构评估案涉房屋周边市场价格，并按该市场价格对张茂志予以补偿。张茂志并未得到按照市场价格给予的补偿，也非自愿将房屋腾空拆除。第三，邳州征收办是邳州市政府内设办事机构，邳州市政府、邳州开发区管委会、邳州征收办应共同向张茂志承担责任。邳州开发区管委会单方在协议中写受房屋征收办委托，张茂志未与邳州征收办签订协议，房屋被拆除属于违法拆除。一审法院仅对行政诉讼予以审理，对张茂志附带提起的财产损失民事赔偿未予审理不当。 被上诉人邳州市政府、邳州开发区管委会、邳州征收办二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于案涉土地征收是否合法的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，江苏省人民政府两次用地批复涉及的被征收农用地均未超过三十五公顷，且被征收土地总量亦未超过七十公顷，并未超越土地征收审批权限。案涉土地已经江苏省人民政府依法审批收为国有，故张茂志认为案涉土地征收不合法的上诉理由，不能成立。 （二）关于邳州开发区管委会是否具有与张茂志签订征收补偿协议的主体资格的问题 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据该规定，县级以上地方人民政府对征收土地工作负有组织实施之责。本案中，邳州市政府作为组织实施征收土地主体，委托被征收土地范围内的邳州开发区管委会具体实施，是邳州市政府组织实施征收土地工作的具体方式，并不违反法律规定，故邳州开发区管委会具有签订案涉征收补偿协议的行政主体资格。在此情形下，邳州开发区管委会与张茂志根据安置补偿方案签订案涉征收补偿协议，依据充分。 （三）关于张茂志与邳州开发区管委会签订的《邳州市房屋征收补偿协议》是否有效的问题 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”由此可见，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，邳州开发区管委会具有与张茂志签订征收补偿协议的主体资格，案涉被征收土地经江苏省人民政府批准，征地补偿安置方案经邳州市政府公告，不存在重大且明显违法情形。因此，张茂志认为案涉征收补偿协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。被上诉人根据具有资质的评估机构对张茂志被征收房屋及其附着物的评估价格予以了相应的补偿。张茂志选取了产权调换安置房、领取了拆迁补偿款。案涉征收补偿协议内容不违反法律、行政法规的强制规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。张茂志主张应按同地段房地产市场价对其予以补偿，亦没有事实及法律依据。案涉征收评估合理、补偿安置到位，未损害张茂志的合法权益。因张茂志的房屋是未腾空的情况下被拆除，一审法院确认实施拆除的邳州开发区管委会强制拆除张茂志房屋违法，并判决委托邳州开发区管委会行使行政权力的邳州征收办对张茂志的财产损失予以酌情赔偿，并无不当，亦不存在未对张茂志提起的财产损失赔偿未予审理的情形。 综上，张茂志的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张茂志负担。 本判决为终审判决。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年六月四日 书记员 钱培培