广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终484号 上诉人（一审原告）河池市宜州区祥贝乡祥贝社区祥贝街第一居民小组。 诉讼代表人覃永忠，该居民小组组长。 上诉人（一审原告）河池市宜州区祥贝乡祥贝社区祥贝街第二居民小组。 诉讼代表人莫庆托，该居民小组组长。 上诉人（一审原告）河池市宜州区祥贝乡祥贝社区祥贝街第三居民小组。 诉讼代表人韦连华，该居民小组组长。 上列上诉人的共同委托代理人韦孔希，男，1954年11月20日出生，仫佬族，农民，住宜州区。 上列上诉人的共同委托代理人赵俊东，广西超世纪律师事务所律师。 上诉人（一审原告）河池市宜州区祥贝乡祥贝社区肯单（肯滩）居民小组。 诉讼代表人韦玉连，该居民小组组长。 委托代理人覃谟山，男，1961年9月18日出生，壮族，农民，住河池市宜州区。 委托代理人雷洋，广西昭义律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府（原宜州市人民政府），住所地河池市宜州区金宜大道**。 法定代表人梁宁，该区区长。 委托代理人罗增磊，该区调处办工作人员。 委托代理人潘敏，该区调处办工作人员。 被上诉人（一审被告）河池市人民政府，住，住所地河池市金城江区/div> 法定代表人唐云舒，该市市长。 委托代理人邹庆梅，该市法制办公室工作人员。 上诉人河池市宜州区祥贝乡祥贝社区肯单（肯滩）居民小组（以下简称肯单居民小组）、河池市宜州区祥贝乡祥贝社区祥贝街第一、第二、第三居民小组（以下简称祥贝街一、二、三居民小组）因诉被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2018）桂12行初60号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肯单居民小组的诉讼代表人韦玉连及委托代理人覃谟山、雷洋，上诉人祥贝街一、二、三居民小组的诉讼代表人覃永忠、莫庆托、韦连华及共同委托代理人赵俊东，被上诉人宜州区政府的委托代理人罗增磊、潘敏，被上诉人河池市政府的委托代理人邹庆梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，祥贝街一、二、三居民小组与肯单居民小组均属于宜州区祥贝乡祥贝社区所辖的居民小组。 本案讼争的土地，位于红泥岭一带，其四至范围为：东面以大洞村民小组林地为界，南面以肯单居民小组耕地为界，西面以肯单居民小组土地（官河）为界，北面以肯单居民小组与祥贝社区居委会已砍伐树木为界。总面积约14公顷。地。地上现状011年8月22日现场勘查时争议地老路东面为马尾松和湿地松，老路西面为马尾松及零星的茶子树和杉木树。2017年9月8日，经组织双方到现场勘查及现状为：争议地中间小路上现剩余界线林（湿地松）约60株。官河边有少部分甘蔗地及桑叶地，是肯单居民小组所种。其余争议地为祥贝街一、二、三居民小组村民所种的速生桉。 讼争土地，在土改、合作化、“四固定”等时期，没有经过人民政府确定过权属。祥贝街一、二、三居民小组曾在该土地范围内开荒少量土地种植过农作物，未开荒前作为牛场使用。祥贝街一、二、三居民小组和肯单居民小组均在争议地内及周边岭坡上放牧。1984年后，祥贝街一、二、三居民小组开荒地丢荒弃耕，争议地作为牛场使用。1980年，根据上级部署，祥贝大队组织林业“三定”工作队落实各生产队的山界林权，制作了《人民公社社员自留山登记表》。1981年6月，当时的宜山县人民政府颁发给肯单居民小组《宜山县国营、集体山（林）使用证》，该证载明有：单位名称为祥贝大队肯单生产队，经营面积地名及四至范围为包括山坡和其他荒山野岭，总计面积2482亩，其中荒山2370亩。东以更塘坳为界，西至后洞山，南至可王坳，北以更平倒水为界。该证既没有经办人签名及附图，又没有祥贝街一、二、三居民小组到场核实。1990年，肯单居民小组到争议地内的老路西面造林。1992年春，祥贝街一、二、三居民小组在祥贝乡政府发动下，到争议地内老路东侧造林，肯单居民小组也到老路东侧造林。此后，老路西侧林木为肯单居民小组管护，东侧林木为祥贝街一、二、三居民小组管护。2005年，宜州市国土资源局进行集体土地权属界线勘查，双方就红泥岭的土地发生争议。同年，核发了《集体土地所有证》。该纠纷曾经宜州区祥贝乡人民政府调处。肯单居民小组认为结果错误，向宜州区政府提出调处。与此同时，祥贝街一、二、三居民小组向宜州区政府申请调处。2007年1月24日，宜州区政府作出宜政发〔2007〕11号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街第一、二、三居民小组与肯单居民小组在红泥林林木林地权属争议的处理决定》（以下简称〔2007〕11号处理决定）。双方收到该处理决定后均不服，分别向河池市政府提出行政复议。2007年5月23日，复议机关作出维持宜州区政府处理决定的河政复决字〔2007〕33号《行政复议决定书》。祥贝街一、二、三居民小组、肯单居民小组分别向宜州市人民法院提起诉讼。2007年10月12日，该院作出（2007）宜行初字第14号行政判决。祥贝街一、二、三居民小组、肯单居民小组不服，分别向河池市中级人民法院提出上诉。案经审理后，该院于2008年2月25日作出（2008）河市行终字第6号行政判决：驳回上诉，维持原判。祥贝街一、二、三居民小组不服，向河池市中级人民法院申请再审。该院经再审后认为，原判决维持宜州区政府的处理决定，属于认定事实不清，证据不足。2010年7月29日，该院作出（2010）河市行再字第26号行政判决：一、撤销该院（2008）河市行终字第6号行政判决和宜州市人民法院（2007）宜行初字第14号行政判决；二、撤销宜州区政府〔2007〕11号处理决定；三、本案土地权属争议由宜州区政府重新作出处理决定。判决生效后，宜州区政府对该纠纷进行了调查核实，2011年8月22日，召集当事人对争议地进行勘查，并制作现场勘查笔录及绘制权属争议现场勘查图，明确争议地地名、范围现状及地上附着物，当事人均签名认可。对涉及的林木权属，该政府召集当事人调解，双方均同意先处理林木纠纷，土地权属争议待人民政府另行调查处理。2012年7月17日，双方对争议地上林木达成协议，并制作了《调解协议书》，该协议书载明争议地内以林场老路中心线往西移动4米为界线，界线以西的林木为肯单居民小组所有；林场老路中心线以东及东北的林木为祥贝街一、二、三居民小组共同所有等内容。双方于2013年3月、2014年3月申请砍伐并已全部砍伐完毕，之后祥贝街一、二、三居民小组村民在争议地种植速生桉。2017年9月8日，宜州区政府组织双方到现场勘查，制作现场勘查图，明确了红泥岭及周边地上作物及现状，当事人均签名认可。调处期间，因涉及争议地内北面有祥贝社区居民委员会持有的宜集有（2005）第1077号《集体土地所有权》中登记的部分土地，宜州区政府将勘察情况告知祥贝社区居民委员会，该社区居民委员会于2017年6月28日作出《关于红泥岭约20亩社区土地权属主张的声明》，明确表示决定对该部分约20亩的土地所有权放弃主张。因2015年2月18日作出的宜政发〔2015〕7号处理决定中，将韦秀英（肯单屯农户）列为第三人，经调查，2011年8月22日勘界时以肯单居民小组耕作地边为界，而不含韦秀英已经营的面积，2014年3月祥贝街的《林木采伐许可证》伐木设计图也不含韦秀英的3亩林地；2016年10月《宜州市祥贝乡祥贝社区肯单屯一轮公示图》标明，韦秀英的3亩林地不在争议范围内。2017年12月6日，宜州区政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八、九、十、十六条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的第四条、第三十条第二款的规定，作出宜政发〔2017〕11号《关于祥贝乡祥贝社区祥贝街一、二、三居民小组与肯单（肯滩）居民小组为红泥岭土地权属争议的处理决定》（以下简称〔2017〕11号处理决定），决定：一、以红泥岭至祥贝社区林场的原老路为分界线（即现在老路上尚有约60棵湿地松为界），界线西面的土地属肯单居民小组农民集体所有和使用，界线东面的土地属祥贝街一、二、三居民小组农民集体所有和使用（详见权属界线图）。二、2014年擅自超越老路西面种植速生桉的部分，属于在调处期间改变争议地利用现状，违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四十一条的规定，其矛盾纠纷问题属于另外一种法律关系，不属区人民政府裁决职能范围内。因此，在该文确权生效后，祥贝街一、二、三居民小组在3个月内自行清除，将土地归还给肯单屯管理使用。双方亦可自行协商解决，或者权利人根据法律有关规定依法申请解决。 祥贝街一、二、三居民小组及肯单居民小组不服，分别向河池市政府申请行政复议。2018年5月21日，河池市政府作出河政复决字〔2018〕38号《行政复议决定书》（以下简称38号复议决定），决定：维持宜州区政府作出〔2017〕11号处理决定。河池市宜州区祥贝乡祥贝社区祥贝街一、二、三居民小组、河池市宜州区祥贝乡祥贝社区肯单居民小组分别于2018年6月21日向一审法院提起诉讼。祥贝街一、二、三居民小组的诉讼请求是：撤销〔2017〕11号处理决定及38号复议决定。责令由宜州区政府重新作出具体行政行为，将争议地依法全部确权给其所有。肯单居民小组的诉讼请求是：依法撤销〔2017〕11号处理决定及38号复议决定。 一审法院认为，祥贝街一、二、三居民小组与肯单居民小组因土地权属发生争议，宜州区政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定受理并作出本案被诉的行政行为，其执法主体资格适格。河池市政府依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定受理复议并作出本案被诉的行政行为，其执法主体资格适格。庭审中，一审原告均对此没有异议，该院予以确定。 经审查，本案讼争的土地，在土改、合作化、“四固定”等时期，没有经过人民政府明确过权属。争议当事人也未能提供该历史时期已确权归己的书面证据。虽然祥贝街一、二、三居民小组在行政调处时，提供谢年新等共有人持有的1953年政府颁发的《土地房产所有证》，拟证明讼争土地属其所有。但经对该证的审查，该证不能确认是否涉及本案争议地，尤其是经过不同时期的土地变革，宜州区政府不作为讼争土地的确权依据，有法律依据。纠纷发生后，宜州区政府组织争议当事人对争议地进行勘查，明确争议地的地名、面积及四至范围，附着物，庭审中，争议当事人均表示无异议。对此，该院予以确认。1980年，祥贝大队组织工作队进行林业“三定”，肯单居民小组确实得到过政府1981年颁发的《宜山县国营、集体山（林）使用证》，肯单居民小组以此证明讼争土地已权属归己所有。经审查，该证既未经祥贝街一、二、三小组到场核实，又没有经办人签名、附图，不能充分证实讼争的土地在该时期已明确确定属肯单居民小组所有。2005年，宜州市国土资源局进行过集体土地权属界线调绘，核发过《集体土地所有证》。宜州区政府核实后证实该证不包含讼争的土地，不能作为本案的土地确权依据。对讼争的土地，争议当事人均进行过不同程度管理使用。尤其是就讼争土地内的林木权属所达成的协议看，更明显的证实了争议当事人的经营管理使用的事实。在行政调处时，因涉及案外人祥贝社区居委会的部分土地问题，宜州区政府经征求该居委会的意见，该居委会作出书面《声明》放弃主张权属。据此，宜州区政府对现争议地的实际范围确定正确。宜州区政府根据调查的事实和结合“三个有利于原则”，对讼争土地进行分割，属于行使自由裁量权的行政行为，作出的〔2017〕11号处理决定中对土地权属的确认，事实清楚，行政程序合法，适用法律、法规正确。但该处理决定第二项对林木处理的表述没有法律依据，河池市政府复议决定对此项作出维持的决定错误。对此，该院不予支持。 综述，祥贝街一、二、三居民小组主张该争议地归其所有，请求撤销被诉的行政行为，没有事实和法律依据。肯单居民小组认为属重复确权，该争议地已明确归其所有，请求撤销被诉的行政行为，亦没有事实和法律依据，该院不予支持。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（五）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一项、第五项的规定，判决：一、撤销宜州区政府〔2017〕11号处理决定第二项；二、撤销河池市政府38号复议决定中维持宜州区政府〔2017〕11号处理决定中第二项部分。三、驳回祥贝街一、二、三居民小组、肯单居民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由祥贝街一、二、三居民小组负担25元；肯单居民小组负担25元。 祥贝街一、二、三居民小组不服一审判决上诉称，根据祥贝乡政府的《处理意见》及其提交的更生村、大洞屯的《证明》，可以证明争议地包括红泥岭在内，在1990年以前直至现在一直是其管理使用。肯单居民小组在1990年起都没有管理使用红泥岭。祥贝乡政府在1992年指定其在争议地红泥岭600亩造林任务，明确肯单居民小组丁坡岭700亩造林任务，但肯单居民小组抢种红泥岭。对此，2005年12月29日祥贝乡政府处理意见是，以老路下方的林木归肯单居民小组，林地则归还给其村民小组。2006年祥贝乡政府明确红泥岭土地归其所有。肯单居民小组对此没有提出任何异议，该文件至今也没有被撤销。2012年宜州区政府调处办人员采取欺骗方式让其签订了调解协议书，政府便以管护现状为由将红泥岭老路以西的林地确权给肯单村民小组错误。该协议不成立，不能作为定论，肯单居民小组以该协议主张红泥岭的所有权的理由不成立。宜州区政府在处理本案时，违反法定程序，没有依法向相关单位调取证据，对韦炳登等人的笔录是事后取得的证据，记载的内容不客观，没有询问人员的最后签字，是非法证据，不能作为本案确权证据。〔2017〕11号处理决定认定事实不清，证据不足，结果错误。一审判决认定事实不清，故请求二审法院撤销一审判决，撤销两级政府的涉案决定，将红泥岭老路下方的林地还给其管理使用。 肯单居民小组不服一审判决上诉称，在客观历史条件下，谁种的林木归谁所有，并不等于该林地的权属就归谁所有。由于其集体人口稀少，占地面积宽广，政府不可能下发2480亩的造林任务给其。故祥贝街一、二、三居民小组主张祥贝乡政府在上世纪九十年代下达争议地红泥岭600亩造林任务给祥贝街一、二、三居民小组，红泥岭的所有权就归祥贝街一、二、三居民小组错误。政府在1981年左右颁发给各单位或个人的权属证件均没有经办人和交界代表签字，两级政府以肯单居民小组持有的1981年集体山林证上没有经手人签字，也没有交界双方代表签字为由，认为该证无效，没有事实和法律依据。其持有的1981年集体山林证是经政府通过实地勘查后颁发的，且政府在1981年至1985年对争议地进行了地籍调查确认，2005年又再次予以界限细化，踩界时各相邻方均予以签字认可，该证面积2480亩与2005年公告面积是相符的，因此，该证符合《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，合法有效，争议地在该证登记的范围内，应归其集体所有。“更平”是指“更加平的地方”的意思，不是地名，〔2017〕11号处理决定认为其对1981年山林权证中的“更平”指认不一，属认定事实错误。该处理决定结果不清，没有划分具体范围及具体面积。38号复议决定没有对该处理决定结论的合法性进行审查，也应予撤销。故请求撤销一审判决第三项，改判撤销〔2017〕11号处理决定第一项及38号复议决定中维持该项的决定。 宜州区政府答辩称，（一）祥贝街一、二、三居民小组的上诉理由不能成立：1.争议地老路以西是肯单居民小组1991年在祥贝乡政府的组织下先行造林灭荒，不属于抢种行为，在1992年祥贝乡政府下达造林灭荒任务时，争议地已不是荒地。2.争议双方于2012年签订的林木处理调解协议是双方自愿达成的结果，并且双方已按协议履行了树木砍伐的约定。其并非直接以该协议作为本案的确权依据，而是以造林灭荒范围作为争议各方对争议地管理使用的凭据，按“三个有利于”的原则对争议地进行分割。（二）肯单居民小组的上诉理由不能成立。1.其于2005年核发给肯单居民小组的集体土地所有证登记的范围不包含现本案争议地，即使该证登记的范围面积与1981年林权证范围面积一致，也不能用于佐证1981年林权证登记的面积。2.肯单居民小组1981年取得的林权证记载的文字内容无法准确确定四至范围，不能形成闭合线，属于四至范围不清，依法不能作为确权的依据。综上，其作出的〔2017〕11号处理决定认定事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，请求二审法院维持该决定。 河池市政府答辩称，其在法定期限内依法受理肯单居民小组、祥贝街一、二、三居民小组的行政复议申请。在复议期间，其全面审查了〔2017〕11号处理决定所依据的证据材料，认为该证据具有真实性、合法性和关联性，能够证明该处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。其作出的38号复议决定维持〔2017〕11号处理决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持两级政府的涉案决定。 二审审理期间，肯单居民小组对一审判决查明事实提出以下异议：1.对“总面积是14公顷”有异议，认为是争议面积约300多亩。2.对“争议地中间小路上现剩余界线林（湿地松）”有异议，认为上世纪九十年代其种植的是马尾松，祥贝街一、二、三居民小组种植的是湿地松。3.对“争议地作为牛场使用”有异议，政府在1981年已经发证给肯单居民小组，不存在祥贝街一、二、三居民小组开荒丢荒以及作为牛场的事实。4.对“核发了《集体土地所有证》”有异议，认为2005年没有核发该证，也没有作为确权依据提交。 对于上述异议，祥贝街一、二、三居民小组认为，1.2005年经过乡政府调解，乡政府作出了处理决定。2.其认可双方都在争议地有种植行为，双方都种有马尾松，湿地松是其种植。3.肯单居民小组异议不成立。4.其在调处的时候提供了对《集体土地所有证》进行公示的证据材料。宜州区政府与河池市政府认为，1.争议各方对四至范围没有异议，其根据四至范围确定面积。2.该事实是根据现场勘查现状确定，且松树是作为区分界线使用，不属于任何一方，是“湿地松”或是“马尾松”对本案处理结果没有影响。3肯单居民小组承认不开荒的地方留作牛场。4.2005年集体土地所有证是由政府发到村委会，由村委会干部钟富强签收，肯单居民小组提交该土地证主张权属。因该土地证不涉及本案争议地，所以与本案没有关系。 祥贝街一、二、三居民小组对一审判决查明“1981年6月，当时的宜山县人民政府颁发给肯单居民小组《宜山县国营、集体山（林）使用证》”的事实提出异议，认为没有证据证明该事实。肯单居民小组认为，其在一审提交了该份使用证作为权属依据，祥贝街一、二、三居民小组所述不符合事实。宜州区政府、河池市政府认为，祥贝街一、二、三居民小组的异议不成立，肯单居民小组已经持有《宜山县国营、集体山（林）使用证》，并在调处阶段作为权属证据提交。 对此，本院认为，一审判决认定的事实有宜州区政府提供相应的证据予以佐证，祥贝街一、二、三居民小组与肯单居民小组提出异议，没有充分的证据予以推翻，故对双方提出的异议，本院均不予支持。 二审期间，本案当事人均未向本院提交新证据，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。 综合各方当事人的意见，本案二审争议焦点为：宜州区政府作出的〔2017〕11号处理决定以及河池市政府作出的38号复议决定是否合法。 本院认为，本案争议地，在土改、合作化、“四固定”等时期，没有经过人民政府明确权属。虽然祥贝街一、二、三居民小组在行政调处时，提供谢年新等共有人持有的1953年政府颁发的《土地房产所有证》，拟证明争议地属其所有。但因此后经过不同时期的土地变革，该证不能作为涉案争议地权属的确权依据。肯单居民小组以其持有的1981年《宜山县国营、集体山（林）使用证》及2005年宜集有第1081号《集体土地所有证》作为涉案争议地权属凭证，主张全部争议地权属。经审查，《宜山县国营、集体山（林）使用证》没有附图，未经祥贝街一、二、三居民小组到场核实，也没有经办人签名，不能作为本案确权依据。2005《集体土地所有证》登记范围并不包含争议地，亦不能作案本案确权依据，即本案争议当事人均没能提供充分的权属书证证明争议地权属归己方所有。经宜州区政府调查，争议双方当事人均对争议地进行不同程度管理使用。宜州区政府根据争议双方的管业事实并结合“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”，行使自由裁量权作出〔2017〕11号处理决定，将争议地以红泥岭至祥贝社区林场的原老路为分界线（即现在老路上尚有约60棵湿地松为界），界线西面的土地属肯单居民小组农民集体所有和使用，界线东面的土地属祥贝街一、二、三居民小组农民集体所有和使用，符合法律规定，是正确的。38号复议决定对土地权属的确认，认定事实清楚，行政程序合法，适用法律、法规正确，应予以维持，但〔2017〕11号处理决定中第二项对林木处理的表述没有法律依据，38号复议决定对此项作出维持的决定错误，一审判决予以撤销，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人祥贝街一、二、三居民小组及肯单居民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区祥贝乡祥贝社区祥贝街第一、第二、第三居民小组负担25元，河池市宜州区祥贝乡祥贝社区肯单（肯滩）居民小组负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 熊 梅 二〇一九年六月二十七日 法官助理 潘小桃 书 记 员 赵小柳