湖南省湘潭市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）湘03行初79号 原告湖南锦元矿业投资有限公司，住所地长沙市。 法定代表人朱友亮，董事长。 委托代理人余缨，湖南昌言（长沙）律师事务所律师。 委托代理人谭胜涛，湖南昌言（长沙）律师事务所律师。 被告湘潭市雨湖区人民政府，住所地湘潭市。 法定代表人周艳希，区长。 委托代理人赵柏荀，湘潭市雨湖区人民政府工作人员。 委托代理人王亚林，湖南湘晋律师事务所律师。 被告湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府，住所地湘潭市雨湖区。 法定代表人谭湘，镇长。 出庭负责人周少红，湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府副镇长。 委托代理人刘玉明，湖南谛议律师事所律师。 被告湘潭市雨湖区应急管理局（即原湘潭市雨湖区安全生产监督管理局），住所地湘潭市雨湖区。 法定代表人丁书炎，局长。 委托代理人张韧，湘潭市雨湖区应急管理局工作人员。 委托代理人林子龙，湘潭市雨湖区应急管理局工作人员。 原告湖南锦元矿业投资有限公司（以下简称锦元公司）于2016年4月向本院提起诉讼，要求确认被告湘潭市人民政府、湘潭市雨湖区人民政府（以下简称雨湖区政府）、湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府（以下简称楠竹山镇政府）、湘潭市雨湖区安全生产监督管理局（以下简称雨湖区安监局，现已变更为湘潭市雨湖区应急管理局，以下简称雨湖区应急管理局）于2015年11月1日将其楠竹山煤矿强制关闭的行为违法，并赔偿投资损失及预期收益损失共2.35亿元。本院于2017年6月8日作出（2016）湘03行初20号行政判决，双方均不服上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院于2018年1月3日作出（2017）湘行终804号行政判决，撤销本院一审判决，就赔偿部分发回本院重审。本院于2018年4月4日重新立案，并另行组成合议庭，于2019年3月29日、4月16日、5月24日三次公开开庭进行了审理。原告锦元公司的法定代表人朱友亮、委托代理人余缨、谭胜涛，被告雨湖区政府的委托代理人赵柏荀（第一、二次开庭为干建武）、王亚林，被告楠竹山镇政府出庭负责人周少红、委托代理人刘玉明，雨湖区应急管理局委托代理人张韧、林子龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称，三被告强制关闭楠竹山煤矿的行为已被湖南省高级人民法院生效判决确认违法，并就赔偿部分发回重审。重审过程中，原告已申请人民法院依法委托鉴定机构就损失进行审计。请求法院判决三被告共同赔偿原告投资损失120，414，076.04元（利息暂时计算至2018年9月30日，最终应计算至全部赔偿支付完毕之日）以及预期收益损失1.35亿元（按投产后三年的收益预估），合计255,414,076.04元，另由被告承担原告所支付的鉴定费用48万元。 为支持自己的主张，原告提供了以下证据： 证据一、湖南国信会计师事务所有限公司出具的湘国会专审字（2019）第001号《专项审计报告》，拟证明因被告的违法行为，给原告造成的投资损失为120，414，076.04元（截至2018年9月30日）； 证据二、鉴定业务约定书； 证据三、审计发票三张； 拟证明被告应当承担重审一审的司法鉴定费用300，000元； 证据四、湘潭市国土资源局出具的湘潭市楠竹山煤矿采矿权延续登记初审意见书； 证据五、湘潭市楠竹山煤矿关于申请采矿许可证有效期到期顺延的申请报告； 证据六、《采矿许可证》。 拟证明直至2014年9月3日，各级主管部门均认定楠竹山煤矿系依法依规经营的合法煤矿，并同意采矿权延续，但仅几天后，湘潭市人民政府即开会决定关闭全市煤矿，行政行为完全不具有合理性且有悖于诚信原则。 证据七、2014年8月（具体日期看不清楚）被告雨湖区政府出具的《湘潭市雨湖区人民政府关于建议保留楠竹山煤矿的报告》； 证据八、2014年11月省委督查室出具的《关于湘潭市楠竹山煤矿有关问题调查核实情况的汇报》。 拟证实原告的损失情况。 被告雨湖区政府质证认为，对证据一、二、三的三性不予认可。依据《司法鉴定程序通则》及相关司法解释之规定，湖南国信会计师事务所有限公司属于应当回避的情形，证据不合法；对证据四、五、六的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。证据四是初审意见，不是确定性意见，湘潭市国土局只是进行了初审，最终的确定机构是在省国土厅。对证据五的关联性有异议，最终能确定继续开采的是省国土厅，达不到原告的证明目的。证据六的开采期限截止到2014年9月22日，在此期间国家政策或者产业管理制度发生变化，应当依法按照国家政策来处理。对证据七的关联性、合法性有异议，该报告只是建议，是在原告向雨湖区政府出具报告的基础上形成的，建议中提到的仅是瓦斯及相关煤矿设备的建设情况，与2013年水患发生后及楠竹山煤矿现在实际存在的水淹情况没有任何关系，达不到原告的举证目的，相关井下设备早已损坏，已经没有任何价值。对证据八的三性均有异议，证据来源不明，没有相关部门的公章。 楠竹山镇政府、雨湖区应急管理局的质证意见与雨湖区政府的意见一致。 被告雨湖区政府答辩称，原告的赔偿请求没有事实和法律依据。一、原告在原案一审中提交的湘国会审鉴字（2017）第005号鉴证报告是代理原告方的律师事务所单方委托的，鉴证机构对所审核资料未认真审核，不具有公正性，且原告提供的大量数据均为白条，不是正式规范的凭证，不能作为合法结算凭证予以认定。二、在本次诉讼中原告方申请进行审计的机构与原鉴证机构系同一单位，审计依据的财务凭证不具有真实性，该份审计报告没有按规定对帐目进行合法审核；三、2013年楠竹山煤矿发生透水事故，至今未治理，井下的相应设备当时即已报废，不具备作出赔偿的条件，而原告的诉求未将该部分资产区分剔除；四、原告接手楠竹山煤矿到关闭煤矿未进行生产，关闭时煤矿行业已大幅滑坡，原告提出的预期利益不应当支持。请求驳回原告的诉讼请求。 被告楠竹山镇政府答辩称，同意雨湖区政府的意见。实际上答辩人没有权利关闭矿山，也没有实施关闭矿山的行为，答辩人没有赔偿的义务和能力。 被告雨湖区应急管理局的答辩意见与雨湖区政府的答辩意见一致。 被告雨湖区政府、楠竹山镇政府、雨湖区应急管理局在本案中未提供证据。 经审理查明，原告锦元公司于2013年4月5日与罗金塘村委会签订《湘潭市楠竹山煤矿采矿权转让协议书》，收购楠竹山煤矿。接手该矿后，原告开始进行矿井技术改造。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发［2013］99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，国家安监总局等十二部门也作出相应部署。2014年9月19日，湘潭市人民政府向湖南省人民政府呈报《湘潭市人民政府关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政［2014］80号），原告的楠竹山煤矿被列入《湘潭市2014年关闭退出煤矿名单》。2015年11月1日，根据被告雨湖区政府的要求，雨湖区安监局对原告的楠竹山煤矿井口实施强制封闭。原告对强制关闭行为不服，于2016年4月向本院提起诉讼，要求确认三被告以及湘潭市人民政府强制关闭楠竹山煤矿的行为违法，并赔偿投资损失9966.87万元及预期利益损失约1.35亿元（按投产后三年的收益预估），合计约2.35亿元。本院于2017年6月8日作出（2016）湘03行初20号行政判决，确认被告雨湖区政府强制关闭原告的楠竹山煤矿的行政行为违法，由被告雨湖区政府采取补救措施；驳回原告对湘潭市人民政府、楠竹山镇政府、雨湖区安监局的起诉。双方均不服上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2018年1月3日作出（2017）湘行终804号行政判决，撤销本院一审判决，确认雨湖区政府、楠竹山镇政府、雨湖区安监局强制关停原告矿山行为违法，驳回原告对湘潭市人民政府的起诉，并就赔偿部分发回本院重审。 在本院就赔偿部分进行重审诉讼过程中，原告锦元公司于2018年5月4日、10月15日分别向本院申请对投入损失和资源储量价值进行评估审计。湖南国信会计师事务所有限公司根据本院委托于2019年1月12日作出湘国会专审字（2019）第001号《专项审计报告》，审计结果为锦元煤矿至2018年9月止已投入资金 66，489，517.41元，已投入资金计算利息1,543,047,530元，民间借贷资金计算利息为21，504，083.33元，应付未付款为 16，990，000.00元，共计120，414，076.04元。对于原告申请的资源储量价值评估，因不属于直接损失，本院未予准许。 本院另查明，1、湖南国信会计师事务所有限公司接受湖南昌言（长沙）律师事务所的委托，于2017年4月22日出具湘国会审鉴字（2017）第005号《鉴证报告》，鉴证人为尹志平和杨恕霞，鉴证结果为锦元公司截止2017年4月20日对楠竹山煤矿投入资金总额为 657，83，539.99元；2、因机构体制改革，原湘潭市雨湖区安全生产监督管理局在本案诉讼过程中已变更为湘潭市雨湖区应急管理局。 以上事实，有湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初20号行政判决、湖南省高级人民法院2018年1月3日作出（2017）湘行终804号行政判决、《采矿许可证》、当事人的陈述等证据予以证实。 本院认为，本案主要有以下争议焦点： 一、三被告是否应当承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告锦元公司经营的楠竹山煤矿于2015年11月1日被三被告强制关闭，该行为已由湖南省高级人民法院2018年1月3日作出的（2017）湘行终804号行政判决确认违法，三被告依法应当对原告的损失承担相应的赔偿责任。 二、湖南国信会计师事务所有限公司作出的《专项审计报告》是否可以作为证据采信。在本案诉讼过程中，原告方申请对投入损失进行司法评估审计，本院依法予以准许。湖南国信会计师事务所有限公司接受本院委托进行审计，并于2019年1月12日作出《专项审计报告》，结论是原告投入总额共计120，414，076.04元。但在庭审质证阶段，三被告对湖南国信会计师事务所有限公司及相关审计人员的审计资格提出异议，认为湖南国信会计师事务所有限公司曾在2017年4月接受过湖南昌言律师事务所的委托，对原告锦元公司与本案审计的同一事项出具过鉴证报告，属于应当回避的情形。经本院审查，湖南国信会计师事务所有限公司确在2017年4月接受代理原告方的湖南昌言律师事务所的委托，就原告对楠竹山煤矿截至2017年4月20日的投入资金出具了鉴证报告，鉴证人为尹志平和杨恕霞；在本院诉讼过程中又接受本院委托，就原告的投入损失进行审计，审计人员亦为尹志平和杨恕霞。根据司法部《司法鉴定程序通则》第二十条第二款：“司法鉴定人曾经参加过同一鉴定事项鉴定的，或者曾经作为专家提供过咨询意见的，或者曾被聘请为有专门知识的人参与过同一鉴定事项法庭质证的，应当回避”之规定，湖南国信会计师事务所有限公司审计人员尹志平和杨恕霞属于应当回避的情形。在此情况下，湖南国信会计师事务所有限公司作出的《专项审计报告》的合法性存疑，不能作为认定原告方损失的依据。需要指出的是，原告方明知此前曾委托过同一家会计师事务所就性质基本相同的同一事项出具过鉴证，在本院选定审计机构时未予主动说明，导致《专项审计报告》不能采信，自身行为欠妥当；第一被告雨湖区政府和第三被告雨湖区应急管理局在本院通知选定审计机构时拒不到场参加，在本院确定审计机构并将《专项审计报告》听取意见稿及正本进行送达后，未及时就回避问题提出异议，在本院指定的时间内不申请重新审计，第一被告雨湖区政府和第三被告雨湖区应急管理局存在怠于行使相关权利、履行相应应诉义务的情形。 三、原告具体损失的确定。国家赔偿法已确定对于侵犯财产权造成损害的，按直接损失给予赔偿，本案争议的焦点是如何确定原告直接损失的项目、范围、数额等。本案原告方受让楠竹山煤矿后，一直在进行技改和相关设施设备的建设，尚未投入生产，故主要是确定投入损失。原告受让楠竹山煤矿后基于对行政许可的信赖进行前期投入改建，其合法权利应当受到保护。被告虽出于政策性原因可以对矿山进行关闭，但未严格依法依程序作出关闭决定并给予相应补偿，其采取强制手段对原告矿山进行关闭，且在长达三年多的时间内未采取积极措施补救，不仅有违依法行政的原则，也给原告方造成难以弥补的损失。因本案涉及大量专业问题，牵扯因素多，相对敏感复杂，在诉讼过程中双方就损失存在重大争议，在《专项审计报告》不能作为认定损失的依据、目前缺乏确定损失的有效证据的情况下，本院难以就损失的具体项目和金额直接作出认定和判决，应由三被告先行处理为宜。三被告应充分考虑相关法律、法规和政策规定，在不违反法律、法规禁止性规定的情况下，结合在矿山整顿阶段就楠竹山煤矿情况向有关部门的汇报、资产的初步核查，综合考虑原告的实际情况，尽可能通过协商化解矛盾，以体现对违法行政行为的担当和对被侵权人的体恤。如仍难就赔偿问题达成一致，三被告可以重新启动评估或审计程序，按《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定确定行政赔偿标准与额度，及时作出赔偿决定。原告方如不服，仍有权依法寻求司法救济。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决如下： 责令被告湘潭市雨湖区人民政府、湘潭市雨湖区楠竹山镇人民政府、湘潭市雨湖区应急管理局在本判决生效后六十日内依法对原告湖南锦元矿业投资有限公司就强制关闭行为造成的直接损失予以合理赔偿。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 刘     宏 审 判 员 谢颖审判员何翔 二〇一九年六月二十一日 代理书记员 谭  聪  乐 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条 人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。