广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1090号上诉人（原审原告）：李慰堂，男，汉族，住广东省英德市，上诉人（原审原告）：李兵士，男，汉族，住广东省英德市，系李慰堂的儿子。上述上诉人共同的委托代理人：万川、杨萱君，均为广东邦昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市国土资源局。法定代表人：任大伟，局长。委托代理人：朱光毅，该局工作人员。委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：邓江河、朱凯文，均为英德市司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：英德市东华镇规划建设管理所。法定代表人：傅宏厚，所长。委托代理人：朱国勇、周杰，分别为广东劲龙律师事务所律师、实习律师。原审第三人：英德市东华镇鱼湾村委会跃进经济合作社。负责人：李启武，社长。原审第三人：英德市东华镇鱼湾村委会前进经济合作社。负责人：李路跑，社长。上述原审第三人共同的委托代理人：邢卫国，广东劲龙律师事务所律师。上诉人李慰堂、李兵士因与被上诉人英德市国土资源局、英德市人民政府、英德市东华镇规划建设管理所（下称东华镇规建所）以及原审第三人英德市东华镇鱼湾村委会跃进经济合作社（下称跃进经济合作社）、英德市东华镇鱼湾村委会前进经济合作社（下称前进经济合作社）农村集体土地使用权纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：1999年9月18日，李慰堂因兴建房屋，向所在用地村集体、管理区、镇建办及国土部门申请宅基地用地，经审核同意后，2000年8月12日，英德市国土资源局作出英国土用地（2000）39号《关于鱼湾镇李慰堂要求用地建房的批复》，同意李慰堂使用鱼湾镇规划区外旺塘村仓子李屋村内空闲地150平方米作兴建住宅用地，其土地所有权属集体，使用权属用地者,并要求所建住宅要按照村镇规划实施。2001年12月4日,原鱼湾镇规划所经审核对该处住宅用地中的96平方米为李慰堂办理了编号为040的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，许可李慰堂在原鱼湾镇文光路建设用地面积为96平方米的住宅楼。之后，李慰堂按照规划兴建了用地面积为96平方米的住宅楼。剩余54平方米的土地一直闲置。因跃进经济合作社、前进经济合作社所属集体土地使用权规划变更，李慰堂住宅后排小巷面安置了多户拆迁住户，出行须通过涉案闲置的54平方米的空地作为唯一的通道。2016年5月8日，跃进经济合作社、前进经济合作社召开了村民代表大会，经超过三分之二村民代表表决，通过《鱼湾村委会仓子村村民代表会决议》，决定收回李慰堂家楼房以北，李月华家楼房以南的54平方米的土地使用权作为公共通道之用。2016年5月9日，跃进经济合作社、前进经济合作社向东华镇规建所提出申请，并提供了《鱼湾村委会仓子村村民代表会决议》，申请将位于东华镇S252线以东、鱼湾村委会对面的54平方米的集体土地收回作为公共通道使用。东华镇规建所收到该申请后，经审核于2016年5月10日颁发给跃进经济合作社、前进经济合作社编号为建字第xxx号《建设工程规划许可证》，许可跃进经济合作社、前进经济合作社将位于东华镇S252线以东、鱼湾村委会对面的54平方米的土地使用权作为公共通道建设项目。2016年6月15日,跃进经济合作社、前进经济合作社向英德市东华镇人民政府（下称东华镇人民政府）提交申请书，要求收回涉案土地使用权作为公共通道之用，2016年6月16日，东华镇人民政府就跃进经济合作社、前进经济合作社的申请向英德市人民政府提交东府［2016］92号《请示》，请求英德市人民政府同意跃进经济合作社、前进经济合作社提出的收回土地使用权的申请。2016年8月11日，英德市国土资源局接英德市人民政府批转材料后，向英德市人民政府出具了英国土资函［2016］318号《关于东华镇鱼湾村跃进经济合作社、鱼湾村前进经济合作社申请收回李慰堂建造房屋所空置土地使用权的意见》，意见认为：2000年批复给李慰堂使用的150平方米土地，李慰堂使用了其中的96平方米用于建房，剩下54平方米闲置至今，该54平方米空地现是李慰堂屋后排住户出入的唯一通道，经跃进经济合作社、前进经济合作社召开村民代表大会，超过三分之二的村民代表同意，经东华镇人民政府同意，要求收回该54平方米的土地使用权作为村集体公共通道，建议同意东华镇人民政府请示事项，同意跃进经济合作社、前进经济合作社因公共利益需要收回李慰堂宅基地54平方米土地使用权作为村集体公共通道。2016年9月22日，英德市人民政府作出英府办函［2016］136号《英德市人民政府办公室关于东华镇鱼湾村跃进、前进经济合作社申请收回空置土地使用权的批复》，同意东华镇人民政府提交的跃进经济合作社、前进经济合作社要求收回涉案土地使用权作为村集体公共通道的请示。李慰堂、李兵士向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决：一、依法撤销英德市国土资源局于2016年8月11日作出的英国土资函［2016］318号《关于东华镇鱼湾村跃进经济合作社、鱼湾村前进经济合作社申请收回李慰堂建造房屋所空置土地使用权的意见》；二、依法撤销英德市人民政府于2016年9月22日作出的英府办函［2016］136号《英德市人民政府办公室关于东华镇鱼湾村跃进、前进经济合作社申请收回空置土地使用权的批复》；三、依法撤销东华镇规建所于2016年5月10日给跃进经济合作社、前进经济合作社颁发的《建设工程规划许可证》；四、确认李慰堂、李兵士对涉案土地具有使用权。另查明：原审法院于2017年3月23日组织李慰堂、李兵士、东华镇规建所和跃进经济合作社、前进经济合作社赴涉案土地所在地现场勘查，涉案公共通道土地呈不规则梯形状,四周边长分别为3.87米、10米、7.5米、12米。而东华镇规建所颁发给跃进经济合作社、前进经济合作社编号为建字第xxx号《建设工程规划许可证》的附图为正长方形,边长分别为5.4米、10米、5.4米、10米。证载附图与实地对照,形状与面积均不相符合。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”第六十二条第二、三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”依据上述法律规定，英德市人民政府作为县级人民政府，对农村集体所有的土地核发集体建设用地使用证书，确认或收回土地使用权是其法定权限。英德市国土资源局作为英德市人民政府管理土地的职能部门负责其所辖区域内土地的管理和监督工作是其法定职责。跃进经济合作社、前进经济合作社作为农村集体经济组织依法有权管理本村范围内的集体土地。对农村村民建住宅，应符合乡（镇）村建设规划。本案中，跃进经济合作社、前进经济合作社因规划变更、公共利益需要召开了村民代表会议，决定收回李慰堂宅基地54平方米土地使用权作为村集体公共通道，经东华镇人民政府同意后，向英德市人民政府提出书面申请，英德市国土资源局按照法定程序进行了调查、核实情况，向英德市人民政府提交英国土资函［2016］318号《关于东华镇鱼湾村跃进经济合作社、鱼湾村前进经济合作社申请收回李慰堂建造房屋所空置土地使用权的意见》，而后英德市人民政府作出英府办函［2016］136号《英德市人民政府办公室关于东华镇鱼湾村跃进、前进经济合作社申请收回空置土地使用权的批复》，同意东华镇人民政府提交的跃进经济合作社、前进经济合作社要求收回涉案土地使用权作为村集体公共通道的请示。上述两个行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》以及英府［2013］71号《英德市人民政府印发英德市农村宅基地审批管理暂行办法（试行）的通知》第二十一条“下列宅基地的使用权，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，由集体土地所有权人按程序收回，并经市人民政府批准，注销其集体建设用地使用证或者撤销有关批准文件：（一）为实施镇村规划进行旧村改造、农村公共设施或者公益事业建设需要调整的；……”的规定。因此，英德市人民政府和英德市国土资源局作出的上述行政行为认定事实清楚，法律依据充分，程序合法，应予确认其合法性。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”英德市国土资源局在英德市人民政府作出收回闲置54平方米土地使用权的批复后，对原英国土用地（2000）39号《关于鱼湾镇李慰堂要求用地建房的批复》中同意李慰堂使用150平方米兴建住宅用地其中的闲置54平方米住宅用地，应当作出注销处理，完善收回闲置土地使用权的行政审批程序，但英德市国土资源局未作出注销行政处理存在的纰漏，并不影响被诉行政行为的合法性。因此，对李慰堂要求撤销英德市人民政府和英德市国土资源局作出的行政行为的诉讼请求，不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”根据本案查明的事实，跃进经济合作社、前进经济合作社在召开村民代表大会决定收回李慰堂宅基地54平方米土地使用权作为公共通道使用之后,于2016年5月9日向东华镇规建所提出申请，而东华镇规建所即于次日2016年5月10日就颁发给跃进经济合作社、前进经济合作社编号为建字第xxx号的《建设工程规划许可证》，从颁证程序上看,是在镇人民政府、国土规划部门、县级人民政府审核批准之前先予发证,属程序违法。从证载使用权附图看，与实地不相符，属事实不清,应当予以撤销,重新对该公共通道核发《建设工程规划许可证》。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：一、撤销东华镇规建所于2016年5月10日颁发给跃进经济合作社、前进经济合作社的编号为建字第xxx号的《建设工程规划许可证》,由东华镇规建所重新作出行政行为；二、驳回李慰堂、李兵士的其他诉讼请求。本案受理费50元，由李慰堂、李兵士和东华镇规建所各负担25元。上诉人李慰堂、李兵士不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误。一、李慰堂、李兵士从2000年8月12日开始合法拥有涉案150平方米宅基地使用权。2014年10月初，案外人李月华在李慰堂、李兵士隔壁动工建房，将原规划长10米、宽5米的后排住户出入通道及李慰堂、李兵士的部分宅基地占用建房，才导致后排住户不能正常出入。二、跃进经济合作社、前进经济合作社对于收回李慰堂宅基地54平方米土地使用权作为公共通道使用，从未召开村民代表大会决定。《鱼湾村委会仓子村村民代表会决议》上签名不真实，有签名的村民表示不知情，存在签名签错的情形。跃进经济合作社、前进经济合作社也不知道村里有多少户，村民代表总数是多少。一审将合法性不能确认的证据作为定案的依据。三、一审判决认定可以收回土地使用权，但对法律规定应给予适当补偿未作处理。英德市国土资源局、英德市人民政府、东华镇规建所也未提供任何涉案土地权属证明的证据，收回土地明显程序违法。综上所述，请求二审法院：一、撤销原审判决第二项；二、改判撤销英德市国土资源局于2016年8月11日作出的英国土资函［2016］318号《关于东华镇鱼湾村跃进经济合作社、鱼湾村前进经济合作社申请收回李慰堂建造房屋所空置土地使用权的意见》；三、改判撤销英德市人民政府于2016年9月22日作出的英府办函［2016］136号《英德市人民政府办公室关于东华镇鱼湾村跃进、前进经济合作社申请收回空置土地使用权的批复》；四、确认李慰堂、李兵士对涉案土地具有使用权。二审时，李慰堂、李兵士向本院递交两份申请书，分别请求：一、对《鱼湾村委会仓子村村民代表会决议》的家长代表签字村民的笔迹进行鉴定；二、调取李慰堂、李兵士处房屋附近的土地规划图，证实其住处房屋有多条道路可供通行，且办理了相应手续。被上诉人英德市国土资源局于二审时书面答辩称：跃进经济合作社、前进经济合作社对于将54平方米用于村集体公共通道已召开了村民代表大会，并且超过三分之二的代表同意，符合《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。英德市国土资源局作出的意见程序合法，仅是行政机关之间往来的公函，不影响李慰堂、李兵士实质的权利义务，为不可诉行为。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人英德市人民政府于二审时书面答辩称：一、英德市国土资源局作出的意见只是行政机关内部往来交流的文件，不影响李慰堂、李兵士的实际权利义务，不存在撤销的说法。二、英德市人民政府作出批复同意东华镇人民政府的请求事项，收回李慰堂的54平方米土地使用权，符合相关法律法规以及英德市有关规范性文件的规定。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人东华镇规建所于二审时书面答辩称：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对于闲置的集体土地，村民代表大会有权经过表决决定收回土地用作公共用途。李慰堂、李兵士起诉请求撤销国土部门及人民政府决定的理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人跃进经济合作社、前进经济合作社于二审时共同书面答辩称：跃进经济合作社、前进经济合作社经召开村民代表会议，收回李慰堂空置的土地用于解决本村居民进出，属于农村公共设施或者公益事业建设调整的需要，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第六款的规定。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。二审经审查，原审法院审理查明的事实基本清楚，本院予以确认。本院认为：本案系因跃进经济合作社、前进经济合作社收回李慰堂的54平方米宅基地使用权作为公共通道使用，李慰堂、李兵士不服该收回土地使用权行为以及英德市国土资源局、英德市人民政府的批准行为等而引起的纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”第六十二条第二、三款规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”根据上述规定，农村村民建住宅应符合乡（镇）村建设规划，跃进经济合作社、前进经济合作社作为农村集体经济组织依法有权管理本村范围内的集体土地。经查，李慰堂因兴建房屋，自1999年申请取得使用鱼湾镇规划区外旺塘村仓子李屋村内空闲地150平方米作住宅用地，并于2001年12月4日经原鱼湾镇规划所审核对该处住宅用地中的96平方米办理了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》。之后，李慰堂按照规划兴建了用地面积为96平方米的住宅楼。剩余54平方米的土地一直闲置。因规划变更、公共利益需要，跃进经济合作社、前进经济合作社决定收回李慰堂宅基地54平方米土地使用权作为村集体公共通道，为此召开了村民代表会议，经东华镇人民政府同意后又向英德市人民政府提出书面申请。英德市国土资源局按照法定程序进行了调查、核实情况，向英德市人民政府提交英国土资函［2016］318号《关于东华镇鱼湾村跃进经济合作社、鱼湾村前进经济合作社申请收回李慰堂建造房屋所空置土地使用权的意见》。英德市人民政府作出英府办函［2016］136号《英德市人民政府办公室关于东华镇鱼湾村跃进、前进经济合作社申请收回空置土地使用权的批复》，同意东华镇人民政府提交的跃进经济合作社、前进经济合作社要求收回涉案土地使用权作为村集体公共通道的请示。英德市国土资源局、英德市人民政府作出上述意见、批复的行政行为符合《中华人民共和国土地管理法》以及英府［2013］71号《英德市人民政府印发英德市农村宅基地审批管理暂行办法（试行）的通知》第二十一条关于为实施镇村规划进行旧村改造、农村公共设施或者公益事业建设需要，集体土地所有权人收回宅基地使用权的程序规定，事实清楚，依据充分。虽然英德市国土资源局在英德市人民政府批准后对收回李慰堂闲置54平方米住宅用地未作出注销处理，但该完善收回闲置土地使用权的行政审批程序存在的瑕疵，不影响被诉行政行为的合法性。因此，原审法院判决驳回李慰堂、李兵士提出的撤销英德市国土资源局英国土资函［2016］318号《关于东华镇鱼湾村跃进经济合作社、鱼湾村前进经济合作社申请收回李慰堂建造房屋所空置土地使用权的意见》和英德市人民政府英府办函［2016］136号《英德市人民政府办公室关于东华镇鱼湾村跃进、前进经济合作社申请收回空置土地使用权的批复》的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”跃进经济合作社、前进经济合作社在召开村民代表大会决定收回李慰堂宅基地54平方米土地使用权作为公共通道使用之后,于2016年5月9日向东华镇规建所提出申请。东华镇规建所于2016年5月10日就颁发给跃进经济合作社、前进经济合作社编号为建字第xxx号的《建设工程规划许可证》，从证载使用权附图看，与实地不相符，且在镇人民政府、国土规划部门、县级人民政府审核批准之前先予发证,构成事实不清，程序违法。据此，原审法院判决撤销东华镇规建所核发的建字第xxx号《建设工程规划许可证》,责令由东华镇规建所重新作出行政行为，理据充分，本院依法予以维持。李慰堂、李兵士上诉主张一审认定事实不清，跃进经济合作社、前进经济合作社收回其宅基地54平方米土地使用权作为公共通道使用，未召开村民代表大会决定，请求撤销一审判决第二项，以及撤销英德市国土资源局、英德市人民政府作出的被诉行政行为等，因依据不足，本院不予采纳。至于李慰堂、李兵士二审时申请笔迹鉴定与调取证据，由于均超过了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的举证期限提出，本院亦不予支持。李慰堂、李兵士主张政府收回土地使用权后应给予补偿的问题，可另寻救济途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李慰堂、李兵士共同负担。本判决为终审判决。审判长  秦红梅审判员  方丽达审判员  付庆海二〇一九年六月二十八日书记员  肖 威王秋喆