甘肃省张掖市甘州区人民法院民事判决书（2019）甘0702民初2293号原告：张某，女，1968年12月16日出生，汉族，甘肃省张掖市人，农民。公民身份号码：×××委托诉讼代理人：高某1，男，1965年12月14日出生，汉族，甘肃省张掖市人，系原告张某之夫。公民身份号码：×××被告：甘州区某井镇某村民委员会。统一社会信用代码：54620702ME09187527法定代表人：贾某，该村主任。第三人：高某2，男，1974年1月16日出生，汉族，甘肃省张掖市人，农民。公民身份号码：×××原告张某与被告甘州区某井镇某村民委员会（以下简称某井镇某村委会）第三人高某2确认合同效力纠纷一案，本院于2018年11月15日作出（2018）甘0702民初954号民事判决书，原告张某不服提起上诉。张掖市中级人民法院作出（2019）甘07民终14号民事裁定书，认为一审判决部分事实认定不清，适用法律错误，裁定撤销甘州区人民法院（2018）甘0702民初954号民事判决书，发回本院重审。本院于2019年3月22日立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张某及其委托诉讼代理人高某1、被告某井镇某村委会法定代表人贾某及第三人高某2均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张某向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告与第三人签订的《土地承包合同书》无效；2.请求认定5亩土地承包经营权归原告所有；3.诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告公公高某3生前生育三个儿子，长子高某1、次子高某4、三子高某2，原告系高某1配偶。第一轮农村土地承包时，高某3及三个儿子取得承包地17.66亩。1996年，高某3与三个儿子分家时，因原告丈夫高某1户口不在本社，遂将5亩承包地分配至原告名下。同年，原告外出务工，将分家分得的5亩承包地交由第三人租赁耕种。1998年第二轮农村土地承包经营合同签订时，被告在未告知原告的情况下，私自与第三人签订了新的土地承包合同，被告的行为侵害了原告的承包经营权，致使原告赖以生存的土地承包经营权长期丧失，为维护原告合法权益不受侵害，现提起诉讼，请求判如所请。被告某井镇某村委会辩称：原告公公与三个儿子分家时把承包的土地分了，当时原告丈夫高某1在甘州区明永乡镇府经营诊所，无暇耕种土地，遂将所分土地让第三人进行耕种。1998年对土地进行确权时，原告并未前来确权，土地被确认到第三人名下，原告对此应知情。后来原告就土地问题要求村委会解决处理，村委会从中亦调解多次未果，原告因此提起诉讼，请求人民法院依法进行裁判。第三人高某2述称：1982年进行第一轮土地承包时，父亲高某3和三个儿子的承包地是12亩。1996年分家前，原告及高某1夫妇在父亲和家人支持下，在甘州区明永乡明永村经营个体诊所和商店，分家时父亲要给高某1分5亩地，原告与高某1说只要把诊所和商店分给他们，他们不要土地。当时由于土地效益低下，承担的费用多，加之还有挑渠上坝等公差，原告根本不愿意把土地分配到自己名下，也未在社里立户头，目的就是避免承担公差和费用。在此情况下，有些农户的土地退也退不掉，没人耕种，更没人租赁耕种，其没有向原告付过租金，原告也未提及租金事宜。1998年土地进行二轮承包时，社里要修渠，农户不但自己拉运施工材料还要承担搅拌机租赁费等施工费用，当时父亲年迈多病，家里只有第三人一个劳动力，其就向原告告知修渠和土地进行二轮承包的事，原告为了不承担修渠费用，他们表示不耕种土地也不承包土地。无奈之下第三人贷款交纳施工费用，找人帮忙修渠，由于土地费用高，收入低，修渠工程量大，农户把十几亩地退回合作社，社长去找十二社的移民进行耕种，其中就包括其所退的3.2亩土地。在这十几年中，原告从未耕种过土地，也没有参加过任何修渠、打井等农田基本建设，在2005年之前亦未交过农业税及其他税费，也未向村社要过土地。2014年，第三人通过诉讼将3.2亩土地要了回来。2008年，原告与高某1邀请曾参加分家的长辈找其索要土地，经协商各方达成协议，由老二高某4退2亩地，其退2亩地，条件则是原告必须亲自耕种，不能流转。2009年，原告与高某1找到村委会要求将4亩土地的粮食直补款分在他们名下，并表示他们不进行耕种进行租赁，各方再次经协商后达成协议，高某4和其退给原告的4亩地分别由高某4和其租赁耕种，租期10年，租金每年500元，粮食直补款由高某4和第三人领取，租金扣除粮食直补款后支付给原告。2011年，原告夫妇再次找到村委会，提出不要高某4的2亩地，要求第三人给他5亩地，其不同意，村委会调解未果。后镇政府发文让其向原告退4.3亩地，其不服提出行政诉讼，案件经过一审、二审及再审后撤销了镇政府的确权文件。原告主张的5亩地其中有3.2亩是第三人通过诉讼要回的，另外的1.8亩地由高某4耕种。第三人耕种的土地具有土地承包经营权证，其与村委会签订的《土地承包合同书》合法有效，请求驳回原告的诉讼请求。本院经审理认定事实如下：原告张某与高某1于1988年11月10日登记结婚，高某1、高某4与第三人高某2系同胞兄弟。农村土地第一轮承包时，其父高某3承包土地17.66亩，人均耕地约2.5亩，1996年高某3与三个儿子高某1、高某4、高某2分家时，原告张某分得耕地5亩。同年原告张某外出务工，将自己分得的其中4.3亩耕地交由第三人高某2耕种，高某2每年给张某一定数量的粮食。1998年农村土地第二轮承包时，张某在外务工，没有及时参加第二轮承包，在原告张某没有自愿放弃承包权的情况下，被告所属的某井镇某村十社与第三人于1998年7月8日签订了《土地承包合同书》，将其中原告分家时分得的4.3亩耕地（地名为细腰子地，第一块1.6亩，东至水沟，西至高某2地，南至高某5地，北至高某6地；第二块1.7亩，东至张某地，西至高某2地，南至高某5地，北至高某2地；地名为三块地，1亩，东至张某地，南至高兴海地，西至路，北至高亮明地）承包给第三人高某2经营，并由被告在第三人高某2的土地承包经营权证书签章确认承包地块登记表，原张掖市人民政府向高某2颁发了《土地承包经营权证书》。原告张某及其丈夫高某1与第三人高某2就上述承包土地事宜发生争议后，某井镇某村人民调解委员会于2008年2月28日经过调解后，原告丈夫高某1、高某4、高某2就高某1要求返还的5亩土地达成协议，约定由高某4、高某2各给高某12亩土地，于2008年3月20日交高某1耕种，达成协议后三人分别在调解协议上签名确认，并由某井镇某村人民调解委员会盖章确认。在履行调解协议过程中，原告丈夫高某1提出将高某4、高某2各给的2亩共计4亩土地写到自己的明白册上，某井镇某村人民调解委员会又于2009年1月22日再次进行调解，三人再次达成协议，约定：（1）高某1的4亩地从2009年起由高某2、高某4每人租种2亩，每亩地租金250元，地租时间为10年；（2）2009年至2018年的粮食直补款由高某1领取；（3）10年之内高某2、高某4给高某1付地租时应扣回当年的粮食直补和其他补助；（4）高某1的4亩耕地，明白册上只填写2.8亩。上述调解协议分别由高某1、高某4、高某2以及某井镇某村人民调解委员会签字或盖章确认。在履行该协议过程中，高某4未按协议约定向高某1支付租金，原告张某及丈夫高某1申请被告某井镇某村委会以及某井镇司法所进行调解，但未果。原告张某向某井镇人民政府申请对争议的4.3亩土地的承包经营权进行确权，某井镇人民政府于2012年3月5日作出沙政发（2012）第79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》，认为争议的4.3亩土地承包经营权属张某所有。第三人高某2收到该决定后不服，向甘州区人民政府申请行政复议，甘州区人民政府于2012年7月12日作出甘区复决字[2012]1号行政复议决定书，维持了某井镇人民政府作出的对张某土地承包经营权进行确权的决定。第三人高某2对甘州区某井镇人民政府作出的《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》不服，向本院提出行政诉讼，本院经审理后于2012年11月5日作出（2012）甘行初字第25号行政判决书，判决维持甘州区某井镇人民政府作出的（沙政发（2012）第79号）《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》的具体行政行为。第三人高某2不服提出上诉，张掖市中级人民法院于2013年2月4日作出（2013）张中行终字第5号行政判决书，撤销本院作出的（2012）甘行初字第25号行政判决书，撤销甘州区某井镇人民政府作出的沙政发（2012）79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》。本案原告张某不服向张掖市中级人民法院提出申诉，该院于2013年9月13日作出（2013）张中行监字第2号驳回申诉通知书，驳回其申诉。本案原告张某又向张掖市人民检察院申请监督，该院经审查后提请甘肃省人民检察院抗诉，甘肃省人民检察院经审查后，于2014年6月30日作出甘检民（行）监[2014]62000000024号民事（行政）抗诉书，以原审判决认定事实不清为由向甘肃省高级人民法院提起抗诉，甘肃省高级人民法院作出（2014）甘行抗字第2号行政裁定书，指令张掖市中级人民法院另行组成合议庭进行再审。张掖市中级人民法院再审后作出（2015）张中行再终字第1号行政判决书，认为本案原告张某作为某井镇某村社集体经济组织成员，在农村土地第一轮承包时，其作为高某3为户主的家庭成员之一享有土地承包经营权，且双方均认可在分家时分给了张某5亩承包地，但在农村土地第二轮承包时，双方争议的4.3亩土地却登记在了本案第三人高某2的《土地承包经营权证书》中，该《土地承包经营权证书》由原张掖市人民政府（现甘州区人民政府）颁发给高某2。《土地承包经营权证书》作为县级人民政府颁发的具有公信力的证书，非经法定机构、法定程序变更或撤销，不能否定其效力。某井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》，对高某2持有的《土地承包经营权证书》记载的内容进行了变更，作为下级的某井镇政府无权对其上级政府作出的行政行为进行变更或撤销，其行政行为系超越职权的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项4目的规定，某井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》应予撤销。甘州区人民法院作出的（2012）甘行初字第25号行政判决书适用法律错误，判处不当，应予撤销。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十八条的规定，人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。本院作出的（2013）张中行终字第5号行政判决亦适用法律错误，依法应予撤销，判决：一、撤销张掖市中级人民法院（2013）张中行终字第5号行政判决和甘州区人民法院（2012）甘行初字第25号行政判决；二、撤销甘州区某井镇人民政府作出的沙政发（2012）第79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》。2015年8月17日，甘州区农村经营管理局向某井镇人民政府作出甘区农经[2015]31号《关于张某承包地权属问题的确认说明》，内容为：张某（高某1之妻）系某井镇某村十社村民。农村土地第一轮承包时，高某1父亲高某3共承包土地17.66亩，1996年与儿子高某1、高某4、高某2分家时给张某分得承包地5亩，同年张某外出务工，将其分得的5亩承包地的4.3亩交由高某2耕种。1998年农村土地第二轮承包时，某井镇某村委会在张某没有放弃土地承包权的情况下，将其交由高某2耕种的4.3亩承包地签订了土地承包合同，并登记在高某2土地承包经营权证上。依据1998年土地二轮承包时中央及全省的政策规定，原张掖市人民政府颁发给高某2的土地承包经营权证书已登记的9.98亩承包地中，应包含张某的4.3亩承包地。另查明：涉案承包土地发生纠纷后曾经某村人民调解委员会、某井镇人民调解委员会等组织多次调解。2011年3月4日，某村人民调解委员会向某井镇司法所发函请求对该纠纷进行调解，函文内容：本村十社高某1、高某4、高某2兄弟三人因土地纠纷已长达三年，2008年2月28日经村委会调解达成协议，年底反悔，2009年1月22日再次经村委会处理达成协议，但又反悔，现经村委会调解仍未达成协议，请求司法所出面调解。2011年4月13日，被告甘州区某井镇某村委会出具一份变更证明，载明：某井镇某村十社高某31996年分家时，分给高某1、张某5亩土地，位置处于细腰子地3.3亩，三块地1亩，三块地埂下0.7亩，因张某、高某1在外开铺子，张某及其孩子的户籍在某村，其将5亩地租给高某2耕种；第二轮土地承包时，高某2未经张某夫妇同意私自将5亩地登记在自己的承包经营权证书上，5亩土地的经营权应变更到张某的土地经营权证书。2011年4月16日，某井镇某村人民调解委员会出具一份证明，载明：因本村村民张某要求确认土地承包经营权事宜，村委会于2009年1月22日主持调解后，高某1、高某4、高某2三人达成协议，张某得知后明确反对，要求村委会处理土地承包经营权问题，因高某1户口不在本村，无权承包土地，其签名有误，出具证明由张某去镇政府处理。2011年8月11日，某井镇人民调解委员会向原告发出终止调解书，内容为：张某申请的分家时分得的5亩耕地由高某2租赁耕种，在农村土地第二轮承包时，登记在高某2的经营权证中，张某申请变更耕种，经多次调解高某2拒不变更，通知张某另寻解决途径。2011年11月8日，被告在“申请承包地块登记表证明”上签章确认情况属实，内容为原告申请的5亩地的地名及四至。庭审中，原告主张除甘州区农村经营管理局在甘区农经[2015]31号《关于张某承包地权属问题的确认说明》中载明的4.3亩土地外，另外的0.7亩土地由高某4耕种，但这0.7亩地登记在第三人高某2的土地承包经营权证中。第三人高某2陈述其给高某4耕种的土地是1.8亩，并认可这1.8亩包含在原告的5亩土地中，且登记在自己的土地承包经营权证中。上述事实，由原告提交的（2012）甘行初字第25号行政判决书、（2013）张中行终字第5号行政判决书、甘检民（行）监[2014]62000000024号民事（行政）抗诉书、（2014）甘行抗字第2号行政裁定书、（2015）张中行再终字第1号行政判决书，2011年3月4日甘州区某井镇某村调解委员会便函、2011年4月13日甘州区某井镇某村民委员会变更证明、2011年4月16日某井镇某村人民调解委员会的证明、2011年8月11日甘州区某井镇人民调解委员会的终止调解书、2011年10月8日村委会登记表证明、2011年11月8日甘州区某井镇某村民委员会承包地块登记表以及申请承包地块登记表证明、2012年3月5日甘州区某井镇人民政府[2012]79号确权决定、甘州区人民政府行政复议决定书、甘州区农村经营管理局作出的2015[31]号确认说明、视频资料，第三人提交的《土地承包合同书》、《土地承包经营权证书》，以及原、被告、第三人陈述在卷作证，并经庭审质证属实，足以认定。本院认为：我国集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策，在第一轮土地承包到期后，中央关于延长土地承包期的政策是再延长30年不变，即就是在第一轮土地承包的基础上再延长家庭土地承包经营的期限。本案原告张某作为农村集体经济组织成员，依当时的政策享有本集体经济组织发包的农村土地承包经营权。第一轮土地承包时，原告张某作为高某3为户主的家庭成员之一，分家时分得5亩承包地。被告某井镇某村委会在1998年开展延长土地承包期工作时，并未按当时延长土地承包期的国家政策与原告张某签订土地承包经营合同，在原告未放弃土地承包经营权的情况下，与第三人签订了《土地承包合同书》，并将双方争议的4.3亩土地登记在了第三人高某2的《土地承包经营权证书》中，被告与第三人的行为侵害了原告的合法权益。其后原告多次找村委会、镇政府要求解决土地纠纷，镇政府经调查核实后作出《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》，确认双方争议的4.3亩土地承包经营权属张某所有，因本案第三人高某2不服上述行政行为引发行政诉讼，案经一审、二审和再审，再审判决书认定原告享有诉争土地承包经营权，但因某井镇人民政府作出[2012]79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》的行政行为系超越职权的行为，故撤销了一审、二审判决，并撤销了某井镇人民政府作出的[2012]79号《关于对张某土地承包经营权进行确权的决定》。原告向某井镇人民政府提出承包地权属确认请求后，镇政府上报区政府，甘州区农村经营管理局亦按照当时延长土地承包期的中央政策，明确说明原张掖市人民政府颁发给第三人高某2的《土地承包经营权证》中的9.98亩土地包含原告的4.3亩承包地。本案双方争议的土地承包纠纷虽然发生在《中华人民共和国农村土地承包法》实施之前，但该法实施前所开展的二轮土地承包符合当时党中央国务院相关文件精神以及当时的地方性规章和政策，本案的处理可参照该法第六十二条的规定，即“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书”，另外，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。因此，本案原告张某作为农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，被告某井镇某村委会作为农民集体所有土地的发包方，在农村土地二轮延包时应按当时的政策履行民主管理程序，但其在原告张某并未放弃承包经营权的情况下，未经过民主议定程序，将原告张某承包的4.3亩土地发包给第三人高某2耕种，并与第三人签订了土地承包合同书，其行为损害了原告的合法权益，亦与《中华人民共和国农村土地承包法》的规定相违背，应认定被告某井镇某村委会与第三人高某2签订的《土地承包合同书》无效。关于原告要求依法认定涉案的5亩土地的承包经营权归其所有的诉讼主张，根据庭审查明的事实，原告享有案涉4.3亩土地的承包经营权，对于另外0.7亩土地，庭审中第三人认可其《土地承包经营权证书》中包含原告的5亩土地，故原告的该项主张依法成立，本院应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第五条、第九条、第十九条、第二十七条、第六十二条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律法规的解释》第六条的规定，判决如下：确认被告甘州区某井镇某村民委员会与第三人高某2于1998年7月8日签订的《农村土地承包合同》无效；二、确认原告张某享有第三人高某2《土地承包经营权证书》中涉及的5亩土地的承包经营权（地名为细腰子地：第一块1.6亩，具体四至东至水沟，西至高某2地，南至高某5地，北至高某6地；第二块1.7亩，具体四至东至张某地，西至高某2地，南至高某5地，北至高某2地。地名为三块地：1亩，具体四至东至张某地，西至路，南至高兴海地，北至高亮明地。地名为埂下：0.7亩，具体四至东至高某6地，西至张某地，南至高某6地，北至高某2地）。案件受理费70元，由被告甘州区某井镇某村民委员会负担。原告已交纳，被告直接给付原告，本院不再退还原告的案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省张掖市中级人民法院。审 判 长 侯红梅审 判 员 于菊瑛人民陪审员 朱金兰 二〇一九年六月二十四日法官 助理 王以斌书 记 员 周俊熙 【本案适用的法律法规】《中华人民共和国农村土地承包法》第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第九条国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。第十九条土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。第二十七条承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。第六十二条本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律法规的解释》第六条因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方请求返还承包地的，应予支持；（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。