西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初1775号     原告杜乃荣，男，汉族，1961年生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   委托代理人贾欢，陕西博义律师事务所律师。   被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局（原西安市长安区林业局），住所地西安市长安区。   法定代表人薛亚洲，局长。   委托代理人戴永正，该局副局长。   委托代理人肖阳阳，陕西宽明律师事务所律师。   原告杜乃荣因不服被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局（以下简称长安区环保和执法局）于2018年11月1日向其作出的长林罚决字【2018】第005号林业行政处罚决定，于2019年4月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月7日受理后，于2019年5月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告杜乃荣的委托代理人贾欢，被告长安区环保和执法局的委托代理人戴永正、肖阳阳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告长安区环保和执法局于2018年11月1日向原告杜乃荣作出长林罚决字【2018】第005号林业行政处罚决定，内容为“1.对擅自改变林地用途面积每平米30元，合计93928.8元罚款。2.责令限期三个月内拆除违法建筑，恢复林地原状。”   原告杜乃荣诉称，原告于1992年10月经陕西省林业厅批准成立“在长安县国营沣峪林场建设西安沣峪森林公园”，该景区的相关旅游设施系合法建设，原告系承包第三人西安市长安区沣峪国有生态林场，并非涉案建筑物的所有权人。被告未经调查对原告作出处罚，显然处罚主体错误。其次原告承包地块属于河滩地，并不属于林地，被告在未查明事实的情况下，2018年11月1日向原告下发长林罚决字[2018]第005号《林业行政处罚决定书》。被告未经实际调查作出的处罚决定缺乏事实根据，严重损害原告合法权益，且未事先告知原告有陈述、申辩的权利，明显违法法定程序，故原告诉至法院，请求1、撤销被告于2018年11月1日作出的长林罚决字[2018]第005号《林业行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1.长林罚决字【2018】第005号《林业行政处罚决定书》1份；2.（1）1994年12月12日原告与长安县沣峪林场签订《西安市沣峪森林公园承包经营合同》1份；（2）1997年2月15日原告与长安县沣峪林场签订《旅游景点承包经营合同》及《旅游景点承包经营合同修改补充条款》共1份；（3）2012年5月28日原告与西安市长安区沣峪林场签订《龙潭戏水、净业寺景区经营承包合同》1份；（4）2017年4月6日《收款收据》1份；3.1995年元月《可行性分析报告》1份；4.（1）2005年4月10日西安市长安区旅游局颁发的《西安市长安区国内旅游经营登记证》1份；（2）西安市沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区《特种行业许可证》1份；（3）长价发【2011】9号《门票价格的批复》1份；（4）2014年3月28日陕西省物价局制证，西安市长安区物价局颁发的《经营性服务收费证》1份；（5）陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区的《营业执照》1份；5.（1）2012年12月20日全国旅游景区质量等级评定委员会向西安市沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区颁发《国家级旅游景区证书》1份；（2）2015年《目标责任书》1份。以上证据证明原告承包涉案景区合法，且被告作出的处罚对象错误。   被告长安区环保和执法局辩称，1.被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确；2.被告行政处罚程序合法，原告请求撤销涉案行政处罚决定的理由不成立；3.被告处罚对象正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告长安区环保和执法局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《林业行政处罚程序规定》第六条及长字【2019】14号《中共西安市长安区委 西安市长安区人民政府关于印发〈西安市长安区机构改革实施方案〉的通知》。事实依据方面，1.长检行建[2018]20号《西安市长安区人民检察院检察建议书》；2.长林罚立字[2018]第005号《林业行政处罚立案登记表》；3.勘验、检查笔录；4.沟通文件、关于沣峪口龙潭戏水景区占地调查报告、龙潭戏水景区位置图；5.询问笔录；6.原告提供的证据材料。证明被告处罚事实清楚，证据确凿充分。法律依据方面，依据《中华人民共和国森林法》第18条及《中华人民共和国森林法实施条例》第43条的规定。程序依据方面，1.长林罚意字[2018]第005号《林业行政处罚意见书》1份；2.长林罚权告字[2018]第005号《林业行政处罚先行告知书1份；3.长林罚听权告字[2018]第005号《林业行政处罚听证权利告知书》1份；4.长林罚决字[2018]第005号 《林业行政处罚决定书》1份；5.履行行政处罚决定催告书（编号：2019-002号、2019-003号）；6.长林罚送字[2018]第005号《林业行政处罚文书送达回证》、EMS邮寄快递回执书2份。以上证据证明被告处罚程序正确。   经庭审质证，原告对被告提交的事实方面的证据除询问笔录真实性不予认可外，对其余证据的真实性均予以认可，对证明目的均不予认可，认为2018年8月15日10时29分的调查笔录没有执法人员签字，也未写明执法人员的证件号码，形式要件不合法，2018年8月15日10时58分的询问笔录，该执法人员签字处只有一人，不满足两人执法的规定，调查报告中未附鉴定人员资质证书及鉴定人员签字，鉴定资质过期，不应作为认定案件事实的依据。对被告提交的程序方面的证据真实性均予以认可，对证明目的均不认可，认为被告程序违法，其处罚依据的事实及法律依据均不合法。   被告对原告提交的证据真实性均予以认可，对除第一组证据外的证明目的均不予认可，认为原告是涉案建设的所有权人，其建设无合法手续。   本院对原被告双方提交的证据因来源合法、内容真实且均有原件核对，故对其真实性均予以确认。   经审理查明，1994年12月12日，原告杜乃荣与国营长安县沣峪林场签订《承包经营合同》，约定将西安市沣峪森林公园（包括龙潭戏水、净业寺、观音山、万华山四个景点）承包给杜乃荣，承包期限自1995年1月1日起至1998年12月31日止。1997年2月15日，原告杜乃荣与长安县沣峪林场经协商对原承包合同进行修改，并签订《旅游景点承包合同》，约定将“龙潭戏水”和“净业寺”两个旅游景点承包给杜乃荣，承包期限自1997年1月1日起至2008年12月31日止。1998年8月28日，原告杜乃荣与长安县沣峪林场签订《“旅游景点承包合同”修改补充条款》，约定：（一）合同第三条“承包期限自……共十二年”，变更为1997年1月1日起至2011年，共计十五年。（二）合同第四条……;（三）甲方将“龙潭戏水、净业寺景区XX园中的一个“园中园”，按分支机构为乙方首次办理营业执照……2012年5月28日，原告杜乃荣与西安市长安区沣峪林场签订《经营承包协议》，约定将西安市长安区沣峪林场“龙潭戏水 净业寺”景区承包给杜乃荣开展森林生态旅游，承包期限自2012年1月1日至2041年12月31日。2017年5月19日，西安市工商行政管理局长安分局向陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区颁发营业执照，负责人为原告杜乃荣。2018年8月21日，被告（原西安市长安区林业局）委托西安市长安区XX队对长安区滦镇街办沣峪口龙潭戏水的建设项目进行现场勘查，根据《林业调查规划设计资质证书》记载该XX队的资质有效期至2018年6月30日。2018年10月3日，该XX队对沣峪口龙潭戏水景区占地情况出具调查意见，认定涉案地块部分占地区域为林地。2018年8月15日，被告对“沣峪森林公园龙潭戏水景区擅自改变林地用途案”进行立案调查，认定涉案建设占地3130.96平方米，经询问原告其未在林业部门办理相关手续。2018年10月25日，被告向原告作出行政处罚先行告知书及行政处罚听证权利告知书，告知原告三日内向被告提出听证申请，并向原告邮寄送达；2018年11月1日被告向原告杜乃荣作出行政处罚决定，以《询问笔录》、《森调队调查报告》为依据，认定原告未经县级以上林业部门审核同意，在沣峪口内龙潭戏水景区建设占用林地4.696亩，属于擅自改变林地用途的行为，责令原告在三个月内拆除违法建筑、恢复林地原状，并处每平方米30元，共93928.8元罚款。2019年4月28日，原告杜乃荣以被告向其作出的涉案处罚决定缺乏事实根据，严重损害原告合法权益，且未事先告知原告有陈述、申辩的权利，违反法定程序为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。   另查明，根据2019年2月13日长字【2019】14号《中共西安市长安区委 西安市长安区人民政府关于印发〈西安市长安区机构改革实施方案〉的通知》要求，组建区秦岭生态环境保护和综合执法局，将区秦岭生态环境保护管理委员会办公室及其他相关部门秦岭生态环境保护管理和执法职责，区林业局除森林、湿地资源调查和确权登记管理、有关森林防火外的其他林业管理职责整合，组建区生态环境保护和综合执法局，作为区政府工作部门。   本院认为，本案的争议焦点为被告长安区环保和执法局作出的长林罚决字【2018】第004号林业行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《林业行政处罚程序规定》第六条“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织。”及第九条“林业行政处罚由违法行为发生地的林业行政主管部门管辖”之规定，本案中，被告长安区环保和执法局具有对辖区内的林地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，被告处罚的涉案建设对象为原告杜乃荣以经营者身份注册登记的陕西省沣峪森林公园净业寺龙潭戏水旅游区，被告以原告杜乃荣个人为被处罚对象，属于处罚对象错误。根据本院对被告作出处罚的事实依据，被告委托调查勘验的长安区XX队因在本案调查勘验时技术资质超过有效期限，故本院对其作出的调查报告合法性及有效性不予采信，对被告据以认定原告违法行为存在的事实依据因证据不足，本院对该事实认定依法不予确认。根据《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”之规定，被告对原告处以每平方米30元罚款的顶格处罚数额因缺乏其自由裁定权的适当性依据，本院对其违反行政处罚比例原则的处罚结论不予认可。综上，被告作出的处罚决定因事实认定不清、证据不足，违反行政处罚的适当性原则，构成违法，本院对其处罚决定依法不予认可，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局向原告杜乃荣作出的长林罚决字【2018】第005号林业行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年六月二十六日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1