广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤19行终131号上诉人（原审原告）：东莞市坚达鞋业有限公司，住所地：东莞市道滘镇蔡白村彭辣小组，统一社会信用代码：914419000567978809。法定代表人：续菊秀，该公司经理。委托代理人：谭仲萱，广东君言律师事务所律师。委托代理人：海潋千，广东君言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：国家税务总局东莞市税务局稽查局，住址：东莞市东城区莞龙路**，统一社会信用代码：11441900MB2D052458。负责人：翁伟东，该局局长。委托代理人：钟铿，该局工作人员。委托代理人：潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。上诉人东莞市坚达鞋业有限公司（以下简称“坚达公司”）因与被上诉人国家税务总局东莞市税务局稽查局（以下简称“东莞税务稽查局”）税务行政管理纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2018）粤1971行初832号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。2018年10月10日，坚达公司向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销东莞税务稽查局于2016年1月25日作出的东国税稽处[2016]26号《税务处理决定书》；2.东莞税务稽查局向坚达公司退还税款570424.91元及滞纳金408635.76元，并支付从坚达公司支付上述款项之日起至东莞税务稽查局实际返还之日止的利息（按银行同期贷款利率计算）；3.本案诉讼费用由东莞税务稽查局承担。原审法院经审理查明：2016年1月25日，原东莞市国家税务局稽查局作出东国税稽处[2016]26号《税务处理决定书》，决定追缴坚达公司增值税税款570,424.91元，并对上述追缴的税款从滞纳之日起按日加收万分之五的滞纳金。坚达公司不服，向国家税务总局东莞市税务局（以下简称“东莞市税务局”）申请行政复议。复议机关于2018年9月27日作出东税复驳字[2018]第1号《驳回行政复议申请决定书》，认为坚达公司明显超过法定期限申请行政复议，决定驳回其行政复议申请。坚达公司不服，向原审法院提起行政诉讼，诉请撤销上述《税务处理决定书》。原审法院认为：《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”可见，纳税人与税务机关存在纳税争议，应先申请行政复议，属于法律规定的行政复议为提起行政诉讼必经前置程序，即只有当事人先在法定期限内申请行政复议，当事人对行政复议决定不服，方可就原行政行为提起行政诉讼。本案中，虽坚达公司有向东莞市税务局申请行政复议，但复议机关以其超过复议申请的法定期限为由，驳回其复议申请，并未对案件实体方面作出复议决定，故本案并不能视为已经过行政复议处理的前置程序，坚达公司不服，应先单独就复议机关驳回复议申请决定是否合法提起行政诉讼。若当事人超过法定期限申请行政复议，复议机关决定不予受理后，当事人可直接就原行政行为提起行政诉讼，这显然规避了行政复议前置程序的设定，违背行政复议前置程序的立法目的。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的”及第三款：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，对于坚达公司的起诉，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项、第三款规定，裁定：驳回坚达公司的起诉。本案一审不收取案件受理费。一审宣判后，坚达公司不服，向本院提起上诉，请求:1.撤销原审裁定；2.撤销东莞税务稽查局于2016年1月25日作出的东国税稽处[2016]26号《税务处理决定书》；3.撤销东莞市税务局作出的东税复驳字[2018]2号《驳回行政复议申请决定书》；4.判令东莞税务稽查局向坚达公司退还税款570424.91元及滞纳金408635.76元，并支付从坚达公司支付上述款项之日起至东莞税务稽查局实际返还之日止的利息（按银行同期贷款利率计算）；5.本案一、二审诉讼费用由东莞税务稽查局、东莞市税务局承担。事实与理由：一、一审裁定并未查清本案事实。(一）坚达公司是否涉嫌虚开增值税专用发票尚未定性。坚达公司与与奇台县新亚皮革加工有限公司（以下简称“新亚公司”）具有实际交易，并且坚达公司亦向前述公司实际支付货款，最终前述公司出具的下列发票税务机关认为存在问题：坚达公司于2013年9月至2014年4月取得新亚公司开具的增值税专用发票共13份。1.开票日期为2013-9-9，共1份，发票代码为6500123140，发票号码为00394977，价税合计为1086865.6元；2.开票日期为2013-10-17，共2份，发票代码为6500123140，发票号码为00396231-00396232，价税合计为470000元；3.开票日期为2013-11-18，共4份，发票代码为6500123140，发票号码为00398336-00398339，价税合计为1130000元；4.开票日期为2013-12-18，共3份，发票代码为6500123140，发票号码为0398447-0398449，价税合计为1070000元；5.开票日期为2014-4-16，共2份，发票代码为6500123140，发票号码为00839766-00839767，价税合计为400000元；6.开票日期为2014-4-28，共1份，发票代码为6500123140，发票号码为00841507，价税合计为570424.91元。上述价税合计4395865.6元，税款合计570424.91元。现坚达公司是否涉嫌虚开增值税专用发票尚未定性，因此东坚达公司是否需要补缴税款尚未最终裁决，滞纳金部分亦不应缴纳。根据坚达公司提供的合同、发票及相关证据显示，不能排除坚达公司与新亚公司具有真实交易。（二）税务机关未及时通知坚达公司缴纳税款。《中华人民共和国增值税暂行条例》第二十三条规定“增值税的纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日、1个月或者1个季度。纳税人的具体纳税期限，由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小分别核定；不能按照固定期限纳税的，可以按次纳税。纳税人以1个月或者1个季度为1个纳税期的，自期满之日起15日内申报纳税；以1日、3日、5日、10日或者15日为1个纳税期的，自期满之日起5日内预缴税款，于次月1日起15日内申报纳税并结清上月应纳税款。”由此可知增值税最长缴纳时间为1个季度，然而在本案中，涉案发票最早开出时间为2013年9月，即使确实存在问题，当地税务机关也应在2013年发现问题并通知补缴，然而税务机关未及时发现问题，无端产生了滞纳金。坚达公司迫于无奈，2018年6月1日缴付了全部滞纳金后，于2018年7月27日向东莞市税务局提起行政复议，东莞市税务局驳回了坚达公司的复议申请。坚达公司向原审法院提起诉讼，但原审法院裁定驳回了坚达公司的起诉，坚达公司迫不得已只能再次上诉。二、一审法院违反程序性规定。(一）一审法院未按照法律规定追加复议机关为被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第2款第3款的规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”“复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”又根据《最高人民法院关于适用的解释》第133条规定:“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”二审法院让坚达公司在一审起诉状中变更两被告为一被告，否则就不予受理，毫无理由，根据上述法律及司法解释可知，东莞市税务局驳回坚达公司的复议申请显属复议维持行为，坚达公司有权利作出共同起诉。一审法院无视法律规定，强迫坚达公司变更诉讼对象的行为侵害了坚达公司的诉讼权利。（二）复议机关已经对本案作出实体处理，裁定中“并未对案件实体方面做出复议决定”的说法错误。一审法院驳回坚达公司起诉的理由是复议机关没有对案件作出实体处理，复议机关在驳回行政申请决定书中已经写明其查明坚达公司在2013年3月1日至2014年12月31日涉税情况，这显然已经对案件的实体问题做出了分析，何来复议机关没有对案件做出实体处理的结论。再者本案件坚达公司已经申请行政复议，又在复议驳回申请的情况下向原审法院起诉，一审法院再次驳回坚达公司起诉，增加了坚达公司的诉累，使案件不能在基层得以解决，浪费了司法资源。(三）就算本案复议机关未作出实体处理，亦不能成为一审法认定本案未经复议程序的理由，故原审裁定中“故本案并不能视为已经过行政复议处理的前置程序”的说法错误。本案已经过复议阶段，理所当然可以向法院起诉，一审法院驳回坚达公司起诉，侵害了坚达公司的诉讼权利。被上诉人东莞税务稽查局答辩称：一、一审法院作出原审裁定驳回坚达公司的起诉，适用法律正确，请二审法院予以维持。二、坚达公司对东莞税务稽查局作出的《税务处理决定书》不服而发生的争议属于复议前置案件，坚达公司未经过行政复议程序的实体审查就直接提起诉讼，不符合法定起诉条件，应当裁定不予立案或驳回起诉。1.根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条、《税务行政复议规则》第十四条及第三十三条之规定，坚达公司对东莞税务稽查局作出的《税务处理决定书》不服而发生的争议属于复议前置案件，坚达公司应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。2.根据《税务行政复议规则》第七十八条之规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例和本规则规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。根据《税务行政复议规则》第四十四条，申请行政复议应当符合法定的受理条件，其中之一为在法定申请期限内提出复议申请。本案中，坚达公司向东莞市税务局申请行政复议，东莞市税务局以超过复议申请的法定期限为由驳回坚达公司的复议申请，即行政复议机关认为坚达公司的复议申请不符合受理条件。在此情况下，复议机关只是对复议申请是否符合受理条件进行程序判断和处理，而未对复议请求中的实体问题进行判断和处理，不能认为行政复议前置程序己经完成。因此，本案属于尚未经过行政复议前置程序。3.《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第11条规定：“复议前置案件中，复议机关不予受理或者逾期不作出复议决定的，当事人只能对复议机关的不予受理行为或不履行行政复议法定职责行为提起行政诉讼，直接起诉原行政行为的，不符合法定起诉条件，人民法院应当裁定不予立案”。根据该规定，坚达公司未经过行政复议前置程序就直接起诉东莞税务稽查局作出的税务行政处理行为，不符合法定起诉条件，应当裁定不予立案。一审法院裁定驳回坚达公司的起诉，处理正确。三、一审法院未追加复议机关作为共同被告，没有违反法律规定。1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。2.本案中，东莞市税务局认为坚达公司超过复议申请的法定期限、不符合受理条件，因此驳回坚达公司的复议申请，根据上述法律规定，不属于“复议机关决定维持原行政行为”。因此，本案不属于《行政诉讼法》第二十六条第二款规定的作出原行政行为的行政机关和复议机关需作为共同被告的情形。一审法院未追加复议机关作为共同被告，没有违反法律规定，坚达公司适用法律存在偏差，其上诉理由不能成立。四、坚达公司在二审程序中提出新的诉讼请求，不应予以准许，亦不属于二审程序审理的范围。1.根据一审法院作出的行政裁定，坚达公司在一审程序中以东莞税务稽查局作为被告，诉讼请求为撤销东国税稽处[2016]26号《税务处理决定书》、东莞税务稽查局向坚达公司退还税款及滞纳金并支付利息。根据坚达公司的《行政上诉状》，坚达公司在二审程序中增加东莞市税务局作为被上诉人，并提出新的诉讼请求，要求撤销东莞市税务局作出的东税复驳字[2018]2号《驳回行政复议申请决定书》。2.《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”。据此，坚达公司在二审程序中增加当事人并提出新的诉讼请求，超出了一审程序审理的范围，不应予以准许，该等新的诉讼请求亦不属于二审程序审理的范围。五、在实体上，东莞税务稽查局作出案涉《税务处理决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法，没有违反法律规定，坚达公司的主张缺乏依据。综上所述，一审裁定适用法律正确，请二审法院驳回坚达公司的上诉请求，维持一审裁定。本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。本院认为：《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”根据上述规定，坚达公司与税务机关在纳税上有争议，应在法定期限内向上级税务机关申请复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起诉讼。本案中，坚达公司不服原东莞市国家税务局稽查局于2016年1月25日作出的《税务处理决定书》，向东莞市税务局申请行政复议。东莞市税务局于2018年9月27日作出《驳回行政复议申请决定书》，以坚达公司明显超过法定期限申请行政复议为由，驳回其行政复议申请。因此，复议机关只是对复议申请是否符合受理条件进行程序判断和处理，而未对案件实体问题进行处理，故本案并不能视为已经过行政复议处理的前置程序。原审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项、第三款之规定，驳回坚达公司的起诉，处理正确，本院予以维持。关于坚达公司主张本案属于“复议机关决定维持原行政行为”、应追加复议机关东莞市税务局为被告的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案不属于该规定中“复议机关决定维持原行政行为”，一审法院未追加复议机关作为共同被告，并无不当。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”坚达公司无正当理由二审增加东莞市税务局作为被上诉人，并提出新的诉讼请求，不符合上述规定，本院不予准许。综上所述，坚达公司的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  孙立凡审判员  韦艳芹审判员  张志强二〇一九年六月五日书记员  王凤梅