安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终59号上诉人（原审被告）无为县卫生健康委员会，住所地安徽省无为县法定代表人魏宝中，该委员会主任。委托代理人陆在春，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所兼职律师。上诉人（原审被告）无为县妇幼保健计划生育服务中心，住所地安徽省无为县。法定代表人聂乾坤，该中心主任。委托代理人鲁拥军，安徽鲁拥军律师事务所律师。委托代理人陆在春，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所兼职律师。上诉人（原审第三人）无为县城市建设投资有限公司，住所地安徽省无为县。法定代表人吴学彬，该公司经理。委托代理人马辉能，安徽有为律师事务所律师。委托代理人胡海惠，安徽有为律师事务所律师。被上诉人（原审原告）汪命芝。上诉人无为县卫生健康委员会（原无为县卫生和计划生育委员会）、无为县妇幼保健计划生育服务中心（以下简称无为县妇幼保健中心）、无为县城市建设投资有限公司（以下简称无为县建投公司）与被上诉人汪命芝不履行法定职责一案，不服安徽省无为县人民法院（2019）皖0225行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明，汪命芝与其已故丈夫一直工作于无为县医疗卫生系统。上世纪七十年代，由无为县妇幼保健计划生育服务中心（原无为县妇幼保健所）分配汪命芝居住于无为县妇幼保健所的西大街宿舍（当时为平房）。1989年，该西大街宿舍被单位拆除后，在被拆宿舍基地上重建了三层的办公综合楼，汪命芝参与了建楼集资，后被重新安置在一楼（50平方米）和二楼楼梯间（9平方米）居住。汪命芝共集资2832元，其中烂板944元（含汪命芝原住宿舍被拆期间，单位没有支付暂租住民房房租，单位补助租房费80元/月，一年计房租960元），汪命芝实际支付1888元。1996年《无为县进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案》出台，原无为县妇幼保健所向原无为县卫生局请示要求对原无为县妇幼保健所综合楼中居住的职工住房房改，原无为县卫生局表示同意且上报至无为县住房制度改革办公室。无为县住房制度改革办公室遂作出无房改[1996]041号文件，对原无为县妇幼保健所出售公有住房范围作出了批复，同意对汪命芝所居住的公房予以出售。其后，因妇幼保健所负责人考虑到单位办公与住宿混合，办公空间有限而暂停出售，意图待办公条件改善后实施。无为县卫生系统改革及职能整合后，原无为县妇幼保健所并入新机构即无为县妇幼保健中心。现无为县妇幼保健中心已建了新办公楼，原无为县妇幼保健所办公及宿舍综合楼除职工居住的宿舍外，办公场所已腾空。另，汪命芝至今没有享受无为县廉租房、购买经济适用房及享有产权的干部、职工合作建房等相关政策确定的待遇；无为县人民政府无政[1996]149号文件，是无为县房改基础性文件，现没有停止执行，住建部门仍按其一些相关政策在执行；无为县建投公司现为案涉房屋的实际权利人。汪命芝再次请求对其居住的公房房改，原无为县卫生和计划生育委员会、无为县妇幼保健中心仍不予办理，因而成讼。原审认为，汪命芝系无为县妇幼保健中心单位退休职工，原无为县卫生和计划生育委员会、无为县妇幼保健中心对其具有行政管理职责；无为县自1996年9月1日起施行城镇住房制度改革的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的住房制度，实现住房商品化、社会化，是加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求，也是经济体制改革的重要组成部分。房改的基本内容为“三改四建”即把住房建设投资由国家、单位统包的制度，改为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制，改为社会化、专业化运行的体制；把住房实物分配的方式改为以按劳分配为主的货币工资分配方式。建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度……，为此，无为县人民政府专门出台了《无为县公有住房出售实施细则》（以下简称《实施细则》）其中对售房范围和对象、售房价格、产权、优惠政策等都作了详细规定，是对符合房改政策的单位职工利益的补充，也是单位职工依法享有的一种法定权利。汪命芝系实际居住单位公房的职工，其所居住的公房亦属于可以出售的范围，现请求给予房改，且一直没有享受过房改政策（包括公租、廉租房及享有产权的干部职工合资、合作建房）的无房户，符合无为县人民政府仍在执行的无政[1996]149号文件及其《实施细则》的规定，原无为县卫生和计划生育委员会和无为县妇幼保健中心不予办理，属于不履行法定职责行为，应予纠正；汪命芝自1996年以后多次向原无为县卫生和计划生育委员会、无为县妇幼保健中心申请房改，两者皆不予办理，属于持续状态，不受诉讼期限限制，具有诉讼权利；无为县人民政府以规范性文件形式确立的社会保障权利，也属于行政诉讼法保护的范畴。因此，原无为县卫生和计划生育委员会抗辩“原告提起行政诉讼不符合行政诉讼法第十二条规定的受案范围”的理由不能成立，原审不予支持；汪命芝申请准予房改，是其行使职工权利的诉求，不属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷；无为县建投公司现已成为案涉房产的权利人，负有对案涉房屋的行政管理职责，亦应当负有履行无为县人民政府颁发的无政[1996]149号文件及其《实施细则》规定的义务。综上所述，汪命芝请求原无为县卫生和计划生育委员会和无为县妇幼保健中心依据房改政策及地方人民政府规范性文件精神，为其办理居住公有住房产权改革上报的请求，依法应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决无为县卫生和计划生育委员会、无为县妇幼保健计划生育服务中心及无为县建投公司在本判决生效后一个月内，为汪命芝办理完毕居住公有住房产权改革上报手续。案件受理费50元，由无为县妇幼保健计划生育服务中心负担。上诉人无为县卫生健康委员会上诉称，1、本案争议焦点不属于行政诉讼受案范围，上诉人并无落实房改政策的法定职权；2、本案被上诉人在1997年即主张相关权利，但直至2018年才提起诉讼，已经超过起诉期限；3、本案系历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院管辖范围；故请求撤销一审判决，裁定驳回原告起诉。上诉人无为县妇幼保健中心上诉称，1、本案争议焦点不属于行政诉讼受案范围，上诉人并无落实房改政策的法定职权；2、本案被上诉人在1997年即主张相关权利，但直至2018年才提起诉讼，已经超过起诉期限；3、本案系历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院管辖范围；故请求撤销一审判决，裁定驳回原告起诉。上诉人无为县建投公司上诉称，1、涉案争议房屋虽然登记在上诉人公司名下，但该房屋仍然属于原单位即无为县卫生健康委员会；2、被上诉人汪命芝并非上诉人单位职工，故上诉人公司没有为其以参加房改办理居住公有住房产权改革上社保手续的职责和权利，原审判决超越上诉人职责范围，上诉人客观上履行不能，请求撤销原审判决。被上诉人汪命芝答辩称，一、原判认定事实清楚，证据充分，程序合法；二、上诉人无为县卫生健康委员会、无为县妇幼保健中心行政不作为，不为被上诉人申报房改手续，侵犯其合法权益，本案不属于单位内部建房、分房、占房、腾房纠纷，属于人民法院受案范围；三、本案涉及行政不作为，未超过起诉期限；四、上诉人无为县建投公司现为房屋权利主体，应协助办理房改相关手续。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，二审中均未提交新的证据。本院认证意见与一审基本相同。汪命芝未向三上诉人提交《关于要求办理房改手续的申请书》。诉争房屋产权现已于2012年登记到无为县建投公司名下，性质为办公用房。无为县卫生与计划生育委员会在本案审理期间更名为无为县卫生健康委员会。本院二审查明的其他事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是汪命芝诉请的理由能否成立。一、本案系房改遗留问题，不属于历史遗留的政策性房地产纠纷，宜按现有政策进行处理。本案中汪命芝所主张应予出售的房改房，原系其单位办公楼，建成后未办理产权证，大部分房屋用于其原单位办公，底层小部分房屋分配给单位职工居住。虽在1996年无为县住房改革启动时，无为县住房制度改革办公室曾复函，诉争房屋所在地段范围符合房改政策和规划要求，可予出售；但按无为县房改《实施细则》的规定，除无为县政府认为不宜出售的外，均可出售的系房改范围内的公有住房。而该单位出于办公需要，当时未将该部分居住用房用于房改并出售给职工。汪命芝在此居住至今，未享受到房改福利，其要求享受房改政策而形成争议。同时，该房产目前已登记在无为县建投公司名下，用途为办公，已不符合《实施细则》有关可以出售公有住房的规定。可见，汪命芝有关对其所住房屋进行房改并购买的诉请目前显与相关政策规定存在差异。其本案之诉请事实依据显属不足，尚难得到支持。原审判令三上诉人为汪命芝启动房改上报手续缺乏实际意义，予以指正。二、至于汪命芝诉讼中主张的单位内部集资建房争议，不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定：“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。”依据上述规定，汪命芝若对其本人与原工作单位之间的内部集资建房存有异议，应通过其他程序处理，不宜通过行政诉讼方式解决。综上，被上诉人汪命芝本案之诉请的理由不能成立，应予驳回。原审认定基本事实不清，适用法律法规不当，应予纠正。被上诉人汪命芝如果认为其所住房屋被登记到上诉人无为县建投公司名下，导致相关房改手续不能办理，从而侵犯其合法权益，则可通过适当途径另行主张权利。如果被上诉人汪命芝认为还存在其它有关房改争议，争议各方仍可通过行政程序处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销安徽省无为县人民法院（2019）皖0225行初3号行政判决；二、驳回汪命芝的诉讼请求。一审、二审案件受理费各50元，合计100元，均由被上诉人汪命芝承担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  孙 俊审判员  徐 琳二〇一九年六月十九日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。