广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤1803行初5号原告何杏葵，女，1964年8月6日出生，汉族，清远市清城区人，户籍地址为清远市清城区，现住清远市清城区，委托代理人王少芬，广东广信君达（清远）律师事务所律师。被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处。地址：清远市清城区洲心街清源西路**。负责人陈伟荣，主任。委托代理人林卫强，清远市清城区司法局洲心司法所干部。委托代理人黎玉莹，广东明典律师事务所律师。第三人清远市清城区洲心街沙湖村民委员会新村村民小组。代表人何桂凌，村民小组组长。原告何杏葵不服被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处（以下简称洲心街办）行政处理决定纠纷一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年1月7日向被告洲心街办、第三人清远市清城区洲心街沙湖村民委员会新村村民小组（以下简称沙湖新村）送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭于2019年4月23日公开开庭审理了本案。原告何杏葵及其委托代理人王少芬，被告洲心街办的委托代理人林卫强、黎玉莹，第三人沙湖新村的村民小组组长何桂凌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告洲心街办依原告何杏葵的申请，于2018年10月13日作出区府洲心街行决字（2018）20号《行政处理决定书》（以下简称涉案行政处理决定），认定原告何杏葵不具备第三人沙湖新村的集体经济组织成员资格。原告何杏葵诉称，被告洲心街办作出的涉案行政处理决定程序违法、内容违法、缺乏法律依据。原告于2018年5月4日向被告提交了《行政确认申请书》，被告收到原告的申请后，并没有依法在60日期限内进行处理，而是直到2018年8月才发函告知原告需补充资料。原告按被告要求补充了相关资料，并着重指出第三人沙湖新村在土地确权中将原告排除在外。被告直到同年10月才作出涉案行政处理决定，认为原告不在第三人处生活，不依赖第三人的土地进行生产活动、生活，没有履行过村中的集体劳动义务，按照第三人的村规民约规定，原告不具备参与第三人集体经济收益分配的权利，若要成为第三人集体经济组织成员，必须经成员大会表决通过，故作出原告不具备第三人集体经济组织成员的资格的决定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，确认农村集体经济组织成员资格主要是户口与是否履行成员义务，而是否在村中生活并非判断标准。原告自出生至今户口一直在第三人沙湖新村处，未曾变动，而第三人一直没有明示作为集体经济组织成员应履行什么义务，也没有告知、要求原告需履行什么义务，原告的成员资格应得到法律保护。根据《广东省实施的办法》第二十三条、第二十四条的规定，村民小组应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，通过村民会议、决议、村规民约等方式侵害前述妇女的合法权益，该些妇女享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。原告虽然已婚，但其户口从未迁出，且在夫家没有享受任何利益分配。根据上述规定，原告的成员资格以及对应的权利受到法律保护，任何侵犯原告前述合法权利的村规民约都是无效的。被告作为执法者，应当根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款的规定，监督、纠正第三人侵害已婚妇女权益的村规民约，而非反以此为由作出违法的涉案行政处理决定。再次，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，只有户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，才要需经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格，原告自出生后户口从未迁出过，其成员资格一直存在，无需经成员大会表决通过。在原告户口所属的村民小组中，存在很多不依赖村中土地进行生产活动等情形的男性成员，而他们至今仍享有农村集体经济组织成员资格，被告作出的涉案行政处理决定明显违背男女平等的原则。综上，请求判决：1.撤销被告作出的涉案行政处理决定；2.责令被告限期对原告的行政处理申请重新作出行政处理决定；3.本案诉讼费由被告负担。原告何杏葵向本院提交了以下证据：1.公民身份证及户口本，证明原告的户口所在地在第三人处；2.《关于沙湖村委会新村村民小组何杏葵行政处理申请的答复书》，证明被告洲心街办拒绝履行本案所涉及的法定职责；3.《对补正材料提交告知书的回应》及附件，证明原告已按被告要求，提交详细的材料，并作回应；4.《计划生育服务证》，证明原告履行了计划生育的义务；5.涉案行政处理决定，证明被告作出的涉案行政处理决定违法。被告洲心街办辩称，一、被告作出涉案行政处理决定认定事实清楚，证据充分。根据被告的调查核实，原告何杏葵出嫁多年，虽然户口未迁出第三人沙湖新村集体，但一直随夫生活，没有在第三人处形成固定的生产和生活的基本条件，未依赖第三人的土地作为生活来源和保障，且没有履行村民义务，不具备集体经济组织成员资格的实质条件。村集体经济组织是自治组织，依法享有自治权，依据第三人的村规民约和集体会议的决定，其没有村集体成员资格，不予分配补偿款，是符合村集体自治原则的。二、被告作出的涉案行政处理决定适用法律、法规正确。依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定。”第十五条“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”第十七条“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”的规定，故被告作出的涉案行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告洲心街办向本院提交了以下证据、依据：1.涉案行政处理决定、《受理告知书》、《关于沙湖村委会新村村小组何杏葵行政处理申请的答复书》、《补正材料提交告知书》、送达回证，证明被告依法作出涉案行政处理决定，并送达给原告何杏葵；2.《对补正材料提交告知书的回应》、申请书、证明等，证明原告主张权利的依据；3.《询问笔录》，证明被告依法对原告的主张进行调查核实。法律依据：《广东省农村集体经济组织管理规定》第九条、第十五条、第十七条。第三人沙湖新村当庭述称被告洲心街办作出的涉案行政处理决定正确。第三人沙湖新村没有向本院提交证据。经庭审质证，原告何杏葵的质证意见是：对被告洲心街办提供的证据1中的涉案行政处理决定和《关于沙湖村委会新村村小组何杏葵行政处理申请的答复书》的真实性、关联性没有异议，合法性有异议，《补正材料提交告知书》、送达回证均没有异议，被告曾答复原告需取得集体经济组织成员表决结果方受理其申请，属违法设置申请的前置程序，被告逾期作出涉案行政处理决定，且没有充分证据及法律依据支持、是违法的决定；证据2中第9-13页和第19-31页来源于原告，真实性、关联性没有异议。但第25页的《农村土地承包经营权证》（部分）证明第三人沙湖新村的合作社没有将原告作为承包方家庭成员的行为，侵犯了原告的财产权利，其余的合法性没有异议。第14-18页非原告提供，不予确认；证据3中两份《询问笔录》有异议，被询问人分别是第三人的村长及合作社的理事，与第三人存在利害关系，其陈述不公正、不客观。对第42-44页的村规民约及签名表有异议，即使真实，但从（2019）粤1803行初12号案被告提供的证据第16、17页分配表可知第三人有55户，而表决同意的只有35户，未达三分之二，应界定为表决不通过，且该村规民约内容与《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条冲突，侵犯了已婚成员的合法权利。被告适用法律错误。被告洲心街办的质证意见是：对原告何杏葵提供的证据1的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告仅婚后仍将户口登记在第三人沙湖新村集体未迁出；证据2的真实性、合法性、关联性没有异议，证明内容有异议，被告依法作出的答辩，并不存在拒绝作出行政处理决定，因当时申请集体经济组织成员资格确认人员较多，被告在审查期限内通知原告补充材料，并不违反法定程序；证据3中《结婚证》的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告已离开第三人村集体生产、生活。《证明》《农村土地承包经营权证》的真实性、合法性、关联性没有异议，亦证明其并非第三人集体的承包方家庭成员，无法履行其集体义务，依法不具备第三人的集体成员资格。对参保名单等的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，并不能证明原告履行了相关的义务；证据4的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，原告除履行计划生育义务，还必须满足居住生活在第三人村集体，及以集体土地为生活保障，并且履行村集体的义务的条件，原告的证据不足以证明其履行了相关的集体义务；证据5没有异议。第三人沙湖新村的质证意见是：一、对原告何杏葵提供的证据的质证意见与被告洲心街办的质证意见一致。二对被告提供的证据及法律依据均没有异议。本院对上述证据认证如下：一、原告何杏葵提供的证据5与被告洲心街办提供的证据1中的涉案行政处理决定，均是本案被诉行政行为，其合法性在本院认为部分论述。二、原告提交的证据1、3、4，被告提供的证据1中的《受理告知书》《关于沙湖村委会新村村小组何杏葵行政处理申请的答复书》《补正材料提交告知书》、送达回证，证据2，具有真实性、合法性与关联性，本院均予以采信。三、原告提供的证据2，本院对其真实性及关联性予以确认，证明内容不予确认。四、被告提供的证据3，可以证实被告向第三人的村民小组组长何桂凌及村代表何鉴洪进行调查询问并制作了《调查笔录》，两人均表示第三人的集体经济组织成员于2011年需要履行修路、修理鱼塘、水利清淤等义务，但没有通知原告参加，不能据此认定原告没有履行村中义务。经审理查明，原告何杏葵于1964年8月6日出生，入户第三人沙湖新村，至今从未迁出，仍保留在清远市清城区××村民委员会新村××号，性质为农业家庭户口。原告于1989年11月7日与李卓辉登记结婚。原告从未享受过李卓辉所在社区居民委员会的有关收益分配。原告自2005年至2010年均有在第三人处登记购买城乡居民医疗保险。原告提交的《农村土地承包经营权证》中记载承包方代表姓名为邓桂珍，承包方式为家庭承包方式，承包方家庭成员包括何万鹏、邓桂珍、何金桥、何少云。2018年1月19日，第三人经部分村民代表签名同意制订了《沙湖新村村规民约》，并没有制定相关组织章程。村规民约约定“村中户口中的空挂户、挂靠户、外嫁女包括其子女户口挂在本村的，不能参与分配村中集体利益，村中集体分配每年每次数据更新按当时实际应分人数分配”等内容，第三人以婚前婚后作为界定集体成员资格的条件之一，村集体近七年每年都有分配集体收益款给集体成员。第三人以原告是外嫁女，不符合《沙湖新村村规民约》的分配人员为由，未予以分配集体收益款给原告。为此，原告于同年5月4日向被告洲心街办提交《行政确认申请书》，要求确认其具有第三人的集体经济组织成员资格，并享有与第三人其他成员平等的权益。被告于同年5月14日向第三人村民小组组长何桂凌及村代表何鉴洪调查询问并制作了《调查笔录》，两人均表示第三人的集体经济组织成员于2011年需要履行修路、修理鱼塘、水利清淤等义务，但没有通知原告参加。被告于同年7月2日对原告作出《关于沙湖村委会新村村小组何杏葵行政处理申请的答复书》，于同年7月27日对原告作出《补正材料提交告知书》。原告收到上述文书后于同年8月5日向被告提交了《对补正材料提交告知书的回应》。被告于同年8月15日受理。之后被告并没有向第三人的其他集体经济组织成员进一步调查核实第三人的集体经济组织成员需要履行何种义务、原告有否履行村中义务。同年10月13日，被告作出涉案行政处理决定，认定原告不具备第三人的集体经济组织成员资格。被告作出的涉案行政处理决定认定事实部分并未查明第三人的集体经济组织成员需要履行何种义务，原告有否应第三人的要求履行村中义务，而被告在本街办认为部分却认定原告没有履行过村中的集体劳动义务。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。本案的争议焦点是原告何杏葵是否具有第三人沙湖新村的集体经济组织成员资格。一、根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定……”的规定，确定集体经济组织成员资格是采取“户口加义务”的原则。本案中，原告出生后即入户清远市清城区××村民委员会新村××号，其户口从未迁出。二、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”结合本院查明的事实及确认的有效证据，第三人并未制定组织章程，从原告提交的《计划生育服务证》等材料可知，原告已在其所知的范围内积极履行了部分的法律义务。第三人的村民小组组长何桂凌及村代表何鉴洪均表示第三人的集体经济组织成员于2011年需要履行修路、修理鱼塘、水利清淤等义务，但没有通知原告参加。被告作出涉案行政处理决定时，对上述事实并未予以确认。鉴于《沙湖新村村规民约》并未明确规定集体经济组织成员应具体履行何种义务，且被告和第三人并未提供证据证明原告未严格依规履行集体经济组织成员所应履行的义务，应由被告和第三人承担举证不能的法律后果。被告在作出涉案处理决定时没有对《沙湖新村村规民约》、集体经济组织成员需要履行何种义务进行审查，便认定原告不依赖第三人的土地进行生产活动、生活，没有履行过村中的集体劳动义务，其不具有第三人的集体经济组织成员资格，显然依据不足，抗辩理由不能成立，本院不予采纳。三、《广东省实施办法》第二十三条规定“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶为由，侵害其合法权益。”第二十四条规定“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费用使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有与前款规定的各项权益。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三人以原告是外嫁女，不符合《沙湖新村村规民约》的分配人员为由，未予以分配集体收益款给原告，违反法律规定，且违背男女平等原则，故不能作为判断原告是否具有集体经济成员资格及是否享有收益分配权的依据。被告作为基层人民政府，理应敢于担当，对第三人侵害或不当限制外嫁女权利的村规民约进行责令改正，保证集体分配的公平公正。对于被告作出的涉案行政处理决定程序是否合法问题。被告于2018年5月4日收到原告提交的《行政确认申请书》等相关材料后，认为材料不齐全的，应当及时告知原告限期补正材料，然后决定是否受理。而被告于同年5月14日便进行了调查，事隔两个月之久，至同年7月27日才向原告发出《补正材料提交告知书》，于同年8月15日正式书面通知原告受理其行政确认申请，并于同年10月13日作出涉案行政处理决定。该行政处理程序确有不妥之处。鉴于被告从受理至作出涉案行政处理决定尚未超过两个月期限，本院确认被告作出的涉案行政处理决定程序存有瑕疵，但不确认程序违法。综上所述，被告洲心街办于2018年10月13日作出的涉案行政处理决定认定事实不清，依据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。原告何杏葵请求撤销被告洲心街办作出的涉案行政处理决定，有事实依据和法律依据，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处于2018年10月13日作出的区府洲心街行决字（2018）20号《行政处理决定书》；二、被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处在本判决生效之日起六十日内就原告何杏葵的行政处理申请重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处负担。本院已收取的受理费50元不作退回，由被告清远市清城区人民政府洲心街道办事处在本判决生效后迳付给原告何杏葵。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈炳聪人民陪审员  韩必康人民陪审员  陈志勇二〇一九年六月二十五日书 记 员  曾蕾欣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。