山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终288号   上诉人（原审原告）苗某1，女，汉族，1977年10月7日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）胡某，女，汉族，1956年11月12日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）康某，女，汉族，1980年5月10日出身个，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）李某1，女，汉族，1943年12月18日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）苗某2，男，汉族，1980年12月31日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）苗某3，女，汉族，1978年12月17日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）万某，女，汉族，1987年5月8日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）王某，男，汉族，1941年5月2日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）张某1，男，汉族，1989年1月8日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）白某，女，汉族，1960年11月30日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）张某2，男，汉族，1979年10月25日出生，住山西省太原市。   上诉人（原审原告）张某3，男，汉族，1987年11月2日出生，住山西省太原市。   上述12人的诉讼代表人苗某3。   委托代理人潘某，北京市盛廷律师事务所律师。   委托代理人龚某，北京市盛廷律师事务所律师。   被告太原市人民政府。   法定代表人李某2，该市市长。   委托代理人刘某，该单位工作人员。   委托代理人李某3，该单位工作人员。   上诉人苗某1、胡某、康某、李某1、苗某2、苗某3、万某、王某、张某1、白某、张某2、张某3（以下简称苗某1等12人）因诉太原市人民政府行政复议决定一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初447号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人苗某1、白某、张某1、康某以及12名上诉人共同委托代理人龚某，被上诉人太原市人民政府的委托代理人刘某到庭参加询问。本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告苗某1等十二人向太原市万柏林区人民府申请政府信息公开，万柏林区政府于2018年8月16日向申请人出具了万政答[2018]第7号《太原市万柏林区人民政府信息公开申请答复书》和万政[2016]49号《太原市万柏林区人民政府关于彭村社区集体经济改制新设公司代替彭村社区行使经济管理职能的批复》。申请人苗某1等12以上述批复严重侵害了申请人作为彭村集体经济组织成员的权益为由向太原市人民政府申请行政复议。原告苗某1等十二人于2018年9月18日向被告提出行政复议申请，被告于2018年11月14日作出并政行复驳字[2018]135号《驳回行政复议申请决定书》，认定涉案批复行为是内部批示，不对原告实际权利义务产生影响为由，驳回了原告的行政复议申请。原告不服该决定书遂形成本案诉讼。   原审法院认为，太原市万柏林区人民政府作出万政[2016]49号《太原市万柏林区人民政府关于彭村社区集体经济改制新设公司代替彭村社区行使经济管理职能的批复》是上级机关针对下级机关的请示而做出的内部批复行为，并非针对原告等12人做出，该批复行为对外并不产生法律效力，亦不对原告的合法权益产生影响，故原告苗某1等12人针对该批复向被告太原市人民政府提起行政复议要求予以撤销，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，被告太原市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告苗某1等十二人的行政复议申请，程序合法，适用法律准确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告苗某1、胡某、康某、李某1、苗某2、苗某3、万某、王某、张某1、白某、张某2、张某3的诉讼请求。   苗某1等12人上诉称，一、一审法院认定行政复议受案范围错误，涉案批复依法属于行政复议受案范围。1、涉案批复与上诉人具有法律上的利害关系，对上诉人的权利义务已产生实际影响。万柏林区人民政府作出的万政[2016]49号《关于彭村社区集体经济改制新设公司代替彭村社区行使经济管理职能的批复》，同意由彭村社区集体经济改制新设公司太原市蓬和经贸有限公司代替彭村社区行使经济管理职能，办理彭村社区城中村改造项目相关手续。该批复已经确认新设立的蓬和经贸公司为新的集体经济组织形式，并以有限公司的形式改变原有集体经济组织形式和决策流程、决策主体。在公司成立后，不担任股东的村民则丧失了集体经济组织成员的资格，无法实现参与集体经济组织决策、管理、利益分配。另外，原有集体经济组织财产转移到蓬和经贸公司名下，原集体经济组织成员亦丧失了对于原集体经济组织财产的权益。因此，在作出批复后从人身、财产上来说，都对上诉人的权利产生巨大影响，明显与上诉人具有法律上的利害关系，对上诉人的权利义务已经产生影响。2、涉案批复已经产生外部法律效力，属于行政复议受案范围。一审法院认定涉案批复不属于行政复议受案范围错误。涉案批复是否是上下级之间的内部批复行为、是否直接针对上诉人作出，均并非判断是否属于行政复议受案范围的标准。参照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。因此，当行政机关内部批复产生外化效力并且对其他利害关系人产生影响时，其他利害关系人提起复议申请应属于复议受案范围。而本案批复效力已经得到外化，蓬和经贸公司通过批复的形式获得了彭村集体经济组织的经济管理职能，对包含上诉人在内的集体经济组织成员的人身、财产权益均已经产生了实际影响。因此，该批复依法具有可复议性，应属于行政复议受案范围。二、涉案批复的作出违反相应法定程序，被上诉人对批复合法性认定错误。涉案批复实质上是对于集体经济组织改制后主体的行政确认行为，并且赋予了新确立的蓬和经贸公司行使集体经济组织相应职权的权利。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定，村委会的设立、撤销、范围调整，由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。因此，对于集体经济组织改制，亦应当履行相应程序，由村民会议讨论同意后，再报县级以上人民政府依照法律程序作出批复。且根据《太原市城中村改造管理试行办法》相关规定，集体经济组织改制前需经过清产核资、资产评估等程序。而确认蓬和经贸公司为改制后的彭村集体经济组织前，并未经村民会议讨论同意，并无清产核资、资产评估文件，明显违背相应程序。被上诉人虽以涉案批复不属于行政复议受案范围为由，从程序上驳回上诉人的行政复议申请，但其却在复议决定书本机关认为部分，对涉案批复进行实体性审查并认定涉案批复合法。该认定明显与《村民委员会组织法》、《太原市城中村改造管理试行办法》等对于集体经济组织改制的相关法律规定相违背，因此涉案复议依法应予撤销。三、一审法院遗漏审查案件重要事实，未对涉案复议决定书作出程序是否合法进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，复议机关作出复议决定，应经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过；又根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。而根据被上诉人提交的证据材料显示，被上诉人作出的复议决定前，缺少复议机关负责人批示签字，且案件承办人仅为一人。作出复议决定必经的法定程序明显缺失。并且，被上诉人提交的证据，无法证明其进行相应审查的过程，且无任何案件办结程序。任何法律程序均有相应程序规定，程序合法是保障复议决定正确的重要前提，被上诉人未遵循相应法定程序，作出的复议决定明显违法。综上，一审法院未查清案件事实，错误适用法律，对上诉人提出的观点均未进行审查认定。为此，上诉人特根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，依法提起上诉，请求二审法院依法判如所请。   太原市人民政府答辩称，上诉人苗某1等12人向万柏林区政府申请政府信息公开，万柏林区政府于2018年8月16日向上诉人出具了万政答[2018]第7号《太原市万柏林区人民政府信息公开申请答复书》和万政[2016]49号《太原市万柏林区人民政府关于彭村社区集体经济改制新设公司代替彭村社区行使经济管理职能的批复》。上诉人苗某1等12人以上述批复严重侵害了上诉人作为彭村集体经济组织成员的权益为由向市政府申请行政复议。答辩人认为，被申请人万柏林区政府作出的批复行为，是答复下级机关的请示事项，是上级机关向下级机关作出的内部批示，并非直接针对申请人作出，对上诉人的权利义务不直接产生影响，不属于具体行政行为范畴，依法不具有可诉性。基于以上事实和理由，本机关请求驳回上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案争议焦点是被诉人太原市人民政府作出的并政行复驳字[2018]135号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。本案中，上诉人苗某1等12人不服太原市万柏林区人民政府作出万政[2016]49号《太原市万柏林区人民政府关于彭村社区集体经济改制新设公司代替彭村社区行使经济管理职能的批复》，向被上诉人太原市人民政府申请行政复议。而该批复是上级行政机关基于下级机关针对特定事项的请示而做出的内部行政批复行为，对外并不产生法律效力，且该批复并非针对上诉人等12人作出，对上诉人等12人的合法权益也不产生直接影响。故上诉人苗某1等12人针对该批复向被上诉人太原市人民政府提起行政复议，并不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定。被上诉人太原市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出的并政行复驳字[2018]135号《驳回行政复议申请决定书》，驳回苗某1等十二人的行政复议申请，程序合法，适用法律准确，应予支持。原审判决结果正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   一、二审案件受理费各50元，由上诉人苗某1等12人负担。   本判决为终审判决。   审判长 李振华   审判员 程彦斌   审判员 李 强     二○一九年六月十八日   书记员 吴 婷