江苏省苏州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）苏05行终247号上诉人（原审原告）苏州品彧纺织科技有限公司，住所地苏州市吴江区盛泽镇南麻桥南村。法定代表人钱青松，总经理。委托代理人郑汉甜，江苏天辩律师事务所律师。委托代理人孙小蓓，江苏天辩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）苏州市吴江区盛泽镇人民政府，住所地苏州市吴江区盛泽镇舜湖西路。法定代表人吕伟峰，镇长。原审第三人吴江市冬利化纤有限公司，住所地苏州市吴江区盛泽镇南麻桥南开发区。法定代表人吴菊生，经理。上诉人苏州品彧纺织科技有限公司（以下简称品彧公司）因诉盛泽镇喷水织机专项整治工作领导小组办公室（以下简称喷水织机整治办公室）于2018年5月22日对作出的“函”一案，不服苏州市姑苏区人民法院作出的(2018)苏0508行初307号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，品彧公司于2016年1月1日起租用吴江市冬利化纤有限公司（以下简称冬利公司）位于盛泽镇××南开发区的厂房从事喷水织机生产。2015年12月21日，冬利公司曾与盛泽镇桥南村村委会签订喷水织机污水接管协议，接管设备为76台喷水织机，冬利公司支付了3000元/台的接管费合计22800元。2017年6月12日，吴江区委办公室、区政府办公室发布“关于开展吴江区‘三水同治’工作的意见”（吴办发[2017]37号）的附件1“吴江区‘三水同治’喷水织机专项整治实施方案”,对全区所有喷水织机企业（户）数量及台数原则上以2017年5月16日统计为基准数，做到“关停一批，整治一批，提升一批”。2017年7月11日，经品彧公司申请，盛泽镇人民政府向品彧公司核发《盛泽镇喷水织机核定备案数》（编号为SZPZ-2017-0982），核定喷水织机76台，有效期自发证之日起至2018年3月31日止。2018年4月3日，冬利公司向盛泽镇综合执法局提出书面申请，对品彧公司的喷水织机核定备案情况表示异议。经向桥南村发函核实后，喷水织机整治办公室认为应按缴纳污水接管费用确定项目备案主体，考虑到品彧公司与冬利公司在租赁合同中有7.6万接管费的安排事项，决定进行调整，分别于2018年5月22日及5月31日向冬利公司及品彧公司发函告知决定内容，其中在给品彧公司的“函”中告知了查清的情况，决定：1、撤销品彧公司《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书（编号为SZPZ-2017-0982）。2、按照接管费出资比例，品彧公司2017年喷水织机核定备案数为25.4台，冬利公司2017年喷水织机核定备案数为50.6台。3、按照喷水织机专项整治行动对喷水织机总量削减要求，品彧公司2018年喷水织机核定备案数为22台；冬利公司2018年喷水织机核定备案数为45台；两公司按此核发新证，并完善核定备案相关手续。如你公司如本决定不服，可以在收到本函之日起7个工作日内向我办提出书面陈述和申辩意见，逾期未收到你公司的书面陈述和申辩意见，视作你公司放弃上述权利。2018年6月13日，盛泽镇人民政府对品彧公司作出《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书（编号为SZPZ-2018-0982），核定喷水织机22台，有效期限自发证之日起至2018年12月31日止，但该备案证书未送达品彧公司。品彧公司不服，诉至原审法院，要求撤销喷水织机整治办公室2018年5月31日对其作出的“函”。在庭审中，盛泽镇人民政府表示该函的性质系阶段性工作，属告知行为。原审法院要求品彧公司明确其起诉针对该函还是新的备案，品彧公司表示备案尚未拿到，故仍起诉该函。另查明，喷水织机整治办公室系盛泽镇人民政府为落实喷水织机整治工作而组建的内设机构。原审法院认为：关于喷水织机整治办公室于2018年5月31日对品彧公司出具的“函”的可诉性问题，该函系由盛泽镇人民政府的专项整治内设机构喷水织机整治办公室作出，其虽写明“决定”撤销品彧公司的《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书（编号为SZPZ-2017-0982），并将核定备案数依规定削减后分配给品彧公司及冬利公司，但同时告知了品彧公司对该决定事项可以陈述申辩。审理中，盛泽镇人民政府明确表示该，“函”系履行告知的阶段性工作。按照行政法程序正当的基本原则，行政机关在作出对当事人不利的行政决定之前，应当听取当事人的陈述申辩意见，故该“函”系在作出最终行政决定前行政机关履行的告知程序，另在盛泽镇人民政府对品彧公司作出的前后两份《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书中喷水织机核定备案数》证书才系最终行政行为内容，故本案所涉“函”作为告知程序不影响品彧公司的实质性权利义务，不具有可诉性。品彧公司认为“函”中使用“决定”的表述即为最终决定，而告知品彧公司陈述申辩权利系盛泽镇人民政府工作人员对行政程序的无知和混乱，依据不足，原审法院不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回品彧公司的起诉。品彧公司上诉称，一审法院裁定认为所诉“函”为中间过程，不具有可诉性，属于认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。一、《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书不具备行政决定的内容及形式，不是行政决定，而是行政决定的结果。首先，《行政许可法》第四十四条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。上述规定可以看出，证件等只不过是决定的延续，或者对外公示或便于检查的一种结果，而不是决定本身。其次，行政决定应当包括所作决定依据的事实、证据、法律依据、决定内容、相对人的权利义务。而《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书完全不具备上述一个决定应有的内容，也不具备陈述及登记一个决定内容的条件和形式。因此，证书本身从性质上不是决定。二、“函”中文字及内容明确表明这是一个决定。该“函”中陈述了作出决定所依据的事实、调查情况、“政策”，并作出了三个决定，即撤销上诉人的备案、改变2017年的核定数、决定2018年的核定数，并告知了相对人不服决定可以采取的措施和方法，完全符合行政决定的内容。同时该“函”还说明了决定后两公司按此核发新证，作为决定的自然后果。至于文字中“如对本决定不服，可以在收到本函之日起7个工作日内提出书面陈述和申辩意见”，这种表述只是被上诉人及其工作人员错误告知了上诉人针对决定不服的权利。其告知的内容不符合法律规定，但不能仅由此否认“函”作出了决定。而《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书只是前述最后一个决定的体现，自然不是决定本身。三、一审法院审理逻辑混乱，导致裁判错误。一审裁定从“如果程序正当应当有告知程序”推出被上诉人的“函”是告知程序，已经预设了被上诉人的程序是正当的前提，属于逻辑混乱，裁判不当。一审法院又从证书的有效期自发证之日起推出证书是最终行政行为的内容，是将被上诉人的混乱逻辑用于了裁判推理。四、该“函”的决定影响了品彧公司的权利义务。该“函”的决定改变了上诉人喷水织机核定的备案数，影响了上诉人的实质性权利义务。同时，上诉人于2018年5月31日签收了“函”，第二日即2018年6月1日，被上诉人即采取了强制(或执行)措施也从另一层面反映了被上诉人的行为的性质。综上所述，一审法院认定事实不清，错误理解和适用法律，且逻辑混乱，导致裁判错误。请求二审法院撤销一审裁定，发回重审。本院经审理查明的事实与原审裁定查明的事实一致，予以确认。本院认为，喷水织机整治办公室于2018年5月31日对品彧公司出具的“函”，尽管包括撤销品彧公司的《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书（编号为SZPZ-2017-0982），并将核定备案数依规定削减后分配给品彧公司及冬利公司等内容，但该“函”同时强调“两公司按此核发新证，并完善核定备案相关手续”。因此，该“函”并不具备直接对外发生法律效果的特性，其法律效果还需要相关行政机关对品彧公司出具新的《盛泽镇喷水织机核定备案数》证书加以实现。因此，该“函”在性质上属于阶段性的行政行为，对品彧公司权利义务并不产生实际影响，并不具有可诉性，原审法院裁定起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 潘 亮审判员 陈芝颖审判员 姜雨昊二〇一九年六月六日书记员 林晨晖