江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终446号 上诉人（原审原告）张登义，男，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 委托诉讼代理人张茂金，江苏禾嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市贾汪区人民政府，住所地在江苏省徐州市贾汪区府后街1号。 法定代表人杨明，该区区长。 委托诉讼代理人李稳，贾汪区司法局工作人员。 原审第三人梁开宝，男，汉族，住江苏省徐州市贾汪区。 原审第三人贾汪区人民政府老矿街道办事处四清村村民委员会，住所地江苏省徐州市四清村村中路与徐贾快速通道交叉口。 法定代表人张春侠，该村委会主任。 委托诉讼代理人黄卫刚，江苏佑本律师事务所律师。 上诉人张登义因与被上诉人贾汪区人民政府（以下简称贾汪区政府）要求撤销农村集体土地承包经营权证一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初348号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 张登义原审诉称，其一家原系原铜山县青山泉乡四清村村民，1990年原铜山县青山泉乡人民政府向其颁发编号为39的《土地使用证》。1990年，张登义转为城镇户口；1993年3月，张登义的妻子徐冬梅、长子张光辉、次子张新户籍由青山泉乡迁入贾汪区北宿舍255号；1993年7月，张登义户籍亦迁入同一地址。2008年换发农村集体土地承包经营权证书，原审第三人贾汪区人民政府老矿街道办事处四清村村民委员会（以下简称四清村委会）制作四清村农村土地家庭承包情况登记表中显示张灯（登）义户无承包地，案涉承包地被登记给梁开宝户。2008年5月31日，贾汪区政府向梁开宝颁发编号为苏CC11070101054的农村集体土地承包经营权证书，承包地面积合计为20.19亩，其中包括应属于张登义的承包地。张登义遂提起本案诉讼，请求：1.依法撤销梁开宝的苏CC11070101054号农村集体土地承包经营权证书。2.本案诉讼费由贾汪区政府承担。 贾汪区政府原审答辩称，第一，1984年一轮承包时，张登义家属徐冬梅、长子张光辉、次子张新分得承包地，因张登义是韩矿工人未分得土地。1993年3月，徐冬梅、张光辉、张新的户口迁出，其承包地于当年被村集体收回。第二，中共徐州市委徐委发[1994]25号《中共徐州市委徐州市人民政府关于稳定和完善土地承包责任制的决定》（以下简称25号文）规定，“承包人口的确定，应以符合承包政策规定的户口在册的农业人口为准。全市承包土地人口计算时间统一定为1994年8月31日”。在二轮承包土地调整时，张登义及其家属的户口均已迁出四清村，不具备获取承包地资格，所以张登义与案涉承包地无利害关系，不是本案适格的原告。第三，张登义在诉状中称“2008年间，作为被告的贾汪区人民政府以及贾汪国土局、贾汪老矿街道办事处、四清村委会将原告全家6.4亩土地承包经营权以张登义之名办理在梁开宝名下，而后几年里一直讨要、协商未果”，张登义2017年提起本案诉讼已经超过了法定诉讼期限，请求法院依法驳回张登义的起诉。 原审第三人梁开宝同意贾汪区政府的答辩意见。 原审第三人四清村委会原审述称，第一，四清村委会为梁开宝办理土地承包经营权证，是对梁开宝拥有土地承包经营权的确认，该行为不属于具体行政行为，亦对张登义的权利义务不产生实际影响。第二，张登义的起诉已超过起诉期限。请求驳回张登义的起诉。 原审法院经审理查明，张登义一家原系原铜山县青山泉乡四清村村民，张登义系工人身份并于1990年前转为城镇户口。1990年，原铜山县青山泉乡人民政府向张登义颁发《土地使用证》，该证载明户主姓名为张灯（登）义，编号39，承包人口4人，承包地块为家东、石猴、石安、中节地及土地庙、公路南、赵林、养猪厂。1993年3月23日，张登义妻子徐冬梅、长子张光辉、次子张新户籍由青山泉乡迁入贾汪区北宿舍255号。1993年7月20日，张登义户籍由韩矿迁入贾汪区北宿舍255号。2008年换发农村集体土地承包经营权证书，四清村委会对四清村农村土地家庭承包情况制作登记表，显示编号为39的张灯（登）义户无承包土地，编号为54的梁开宝户登记有案涉家庭承包土地。贾汪区政府据此向梁开宝颁发涉案农村集体土地承包经营权证书。张登义自述其2014年开始向梁开宝索要土地，而后几年里一直讨要、协商未果。 原审法院认为，一、关于张登义是否具有提起本案诉讼主体资格的问题。为稳定和完善土地承包责任制，1994年徐州市委下发25号文，就延长承包期及承包土地人口的确定进行了政策性规定。该文件明确规定徐州市的耕地承包期从1982年起算，承包期为15年，1994年符合条件参与延长承包期的可再延长30年不变。承包人口的确定应以符合承包政策规定的户口在册的农业人口为准，对全市承包土地人口计算时间统一定为1994年8月31日。张登义提交的《土地使用证》发证时间是1990年，张登义1990年前已转为城镇户口，且其家属徐冬梅亦陈述张登义、徐冬梅及其长子张光辉、次子张新户籍均于1993年迁入贾汪区北宿舍255号，亦即至1993年张登义家庭成员均已由农业户口转为非农业户口。经原审法院当庭与四清村委会主任张春侠电话核实，该村农转非家庭均未参与1994年延包，原承包土地均由村组收回另行发包。根据张登义所举证据，其未参与1994年延包，即使其曾参与案涉土地的一轮承包，也已经到期。张登义向法庭陈述自1994年搬离四清村就未再耕种涉案土地，其与案涉土地承包经营权证的颁发已无行政诉讼法意义上的利害关系。故张登义不具备提起本案的原告主体资格。 二、关于张登义的起诉是否超过法律规定的起诉期限的问题。2008年换证系根据国家、省、市有关要求和部署在徐州市范围内统一进行，在农村应当是家喻户晓的事。张登义在庭审中陈述其从村里搬走后其所承包的地块均由其亲戚耕种，案涉承包地一直处于耕种状态，且张登义亦自述2014年就已经向梁开宝索要土地，而后几年里一直讨要、协商未果，张登义关于其对2008年换发证的情况完全不知晓的主张不符合常理。即使张登义2014年才知道涉案行政行为，至本案起诉也已超过2年。故张登义的起诉已超过法定起诉期限。 综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项规定，裁定：驳回张登义的起诉。 上诉人张登义不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审裁定，改判撤销编号为苏CC11070101054土地经营权证书；2.一、二审诉讼费用由贾汪区政府承担。理由是：第一，张登义一家参与了原铜山县青山泉乡四清村土地承包，1990年张登义转为城镇户口，但政府并未收回承包地，原铜山县青山泉乡人民政府向张登义一家颁发了《土地使用证》。25号文中规定了农转非人员的土地承包：“农转非人员的承包地原则上由集体收回，对于就农转非、尚无固定收入来源的人员，本人愿意承包土地并履行相应义务的，可暂时保留承包地。”1994年二轮土地承包前，虽然张登义的妻子、孩子户口都变成非农户口，但张登义一家直至二轮土地承包时也没有放弃承包地。张登义的子女当时并未成年，妻子也没有固定工作，故二轮土地承包时，村委会没有收回张登义一家的土地，张登义一家的承包地仍然由亲戚代为耕种，符合25号文关于农转非人员承包地可以保留的规定。第二，二轮土地承包时政府没有颁发新的土地承包经营权证，贾汪区政府应提供二轮土地承包的原始材料，在其未能提供的情况下，不应断定张登义一家没有参与二轮土地承包，贾汪区政府将张登义一家原承包地登记在梁开宝名下是错误的。第三，四清村委会主任张春侠不是二轮土地承包的工作人员，其陈述“该村农转非家庭均未参与1994年延包，原承包地均由村组收回另行发包”没有事实依据。张登义原审提供了梁开金出具的证明，能够证明张登义同村同组的农转非人员高茂升、高庆杰、张光林三人在二轮承包时承包地至今仍然存在。第四，原审法院认定张登义的起诉超出法定期限错误。张登义自知道土地被梁开宝耕种使用后从未放弃主张承包权利。承包地属于不动产，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，适用20年的诉讼时效。 被上诉人贾汪区政府答辩称，张登义自述其2014年起即一直向梁开宝索要土地，证明张登义在2014年即知道案涉行政行为。故张登义于2017年8月11日向原审法院起诉，显然已经超过2年起诉期限，原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 原审第三人梁开宝、四清村委会二审中未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 二审中，张登义向本院提交下列证据： 证据一、2018年1月3日张登义与四清村委会法定代表人张春侠的谈话录音，拟证明：1.2011-2012年间，梁开宝冒用张登义名义签订合同，并卖掉张登义位于石猴地块上的树木；2.张春侠在二轮承包时并非四清村委会的领导成员，没有参加组织实施二轮承包，对二轮承包情况不知情；3.二轮承包时，赵龙领也是农转非人员，但其参加了二轮承包。 证据二、梁开金2017年12月20日出具的证明，拟证明张登义一家在农转非后，将承包地交由亲属代为耕种；四清村的高茂升、高庆杰、张光林等农转非户不仅参加了二轮承包且至今享有原承包地。 证据三、张炎凤、乔玲、张煜分别出具的证明，拟证明张登义一家在农转非后将承包地交由张炎凤、乔玲、张煜代为耕种；梁开宝曾于2008年向张炎凤、乔玲索要二人代耕的张登义承包地，张炎凤未将其代耕的地交给梁开宝且耕种至今。 证据四、2018年1月2日赵凯等九人联名签署的《关于夏桥办事处四清村支部书记违反党纪国法的反映材料》，举报四清村支部书记王雷利用职权包庇、纵容梁开宝占十几户村民的耕地，目前涉及的土地已经归还承包户。 被上诉人贾汪区政府质证认为，四组证据均与贾汪区政府无关，对证据真实性无法确认。 原审第三人梁开宝对四组证据真实性不予确认，其既未冒用张登义名义签订过合同，也未向张炎凤、乔玲索要张登义的承包地。 原审第三人四清村委会对四组证据真实性不予认可，认为证据二、三、四系证人证言，应由证人出庭作证，否则不应作为定案证据予以采信。 本院认为，本案被诉的是贾汪区政府向梁开宝颁发编号为苏CC11070101054的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人张登义一家虽参加了第一轮土地承包，但其从1994年起就不再实际耕种案涉土地，且未参与1998年案涉土地的第二轮承包。第二轮土地承包时，案涉土地由四清村委会发包给梁开宝承包经营，张登义与被诉颁证行为已无利害关系，其不享有本案诉权。张登义二审中提供的四组证据，无法确认真实性且与本案待证事实无关联，故不应作为认定案件事实的证据予以采信。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案案涉土地第二轮农村集体土地承包时由梁开宝获得承包经营权，并于2008年由贾汪区政府为其颁发土地承包经营权证予以确认。上诉人张登义及其家属自1994年起未耕种案涉土地，即使张登义于2014年才知晓案涉土地被贾汪区政府颁发土地承包经营权证给梁开宝，直至2017年提起行政诉讼，要求撤销该承包经营权证，已明显超过起诉期限。 综上，张登义的上诉理由不能成立，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 臧 静 审判员 赵 黎 审判员 吴晓玲 二〇一九年六月四日 书记员 钱培培