海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行终135号上诉人（原审原告）江奕耕，男，1972年2月2日出生，汉族，现住广东省普宁市。委托代理人蔡相岑，海南法立信律师事务所律师。委托代理人林琳，海南法立信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海口市市场监督管理局琼山分局（原海口市琼山区工商行政管理局），住所地海口市琼山区琼州大道28号。法定代表人文昭徽，该局局长。委托代理人李元元，海口市市场监督管理局龙华分局新坡监督管理所工作人员。上诉人江奕耕因其诉被上诉人海口市市场监督管理局琼山分局（以下简称琼山市监局）工商行政处罚一案，不服海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：琼山市监局于2017年8月17日作出海工商琼处字[2017]31号《行政处罚决定书》（以下简称31号处罚决定），该决定的主要内容为：江奕耕是海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商，其在经营活动中未建立农产品进销货台账、短尺少称的行为，违反了《海南省农产品质量安全条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《海南经济特区商品交易市场管理条例》，故对其罚款共计314734元。原审审理查明，江奕耕是海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商。琼山市监局针对2016年春节期间，海口市蔬菜价格过高的情况，于2016年2月对海口南北蔬菜批发市场蔬菜销售情况开展调查，在调查中发现，江奕耕在经营位于海口南北蔬菜批发市场A38号档口中，存在涉嫌短尺少秤和不建立农产品进销货台账的行为，即对江奕耕进行立案调查。琼山市监局工作人员通过对江奕耕的经营进行调查，对江奕耕及其相关工作人员进行询问，江奕耕及相关工作人员对琼山市监局的询问调查笔录均进行了签名确认，江奕耕亦对现场笔录及现场收集相片证据表进行了签名确认，并确认了江奕耕的经营情况。调查中江奕耕向琼山市监局提供了其销售记录表。2016年3月15日琼山市监局向江奕耕送达了海工商琼处听告字[2016]16号《行政处罚听证告知书》，告知江奕耕拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容。江奕耕提出听证要求,琼山市监局于2016年10月31日举行听证会。听证后，琼山市监局于2017年8月17日对江奕耕作出31号处罚决定，并于同日将该处罚决定送达给江奕耕。江奕耕不服该决定,遂提起本案诉讼。原审判决认为：本案需处理问题是琼山市监局对江奕耕作出31号处罚决定的行政行为是否证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、关于31号处罚决定认定事实证据是否确凿，适用法律、法规是否正确的问题。31号处罚决定所查明的事实，有琼山市监局提供的营业执照、居民身份证、南北蔬菜市场铺面租赁合同及收据、询问通知书、现场笔录、询问调查笔录、现场收集相片证据表、销售账目或单据、询问调查笔录等证据，相互为证，足以认定，原审法院予以确认。据此，原审法院作如下认定：（一）《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第一款规定“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容。从事产品批发业务的销售企业应当建立产品销售台账，如实记录批发的产品品种、规格、数量、流向等内容。在产品集中交易场所销售自制产品的生产企业应当比照从事产品批发业务的销售企业的规定，履行建立产品销售台账的义务。进货台账和销售台账保存期限不得少于2年。销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。”、《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第（二）项规定“农产品销售者应当对其销售的农产品质量安全负责，并遵守以下规定：（二）建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及其联系方式、进货时间等内容”，本案中，江奕耕作为海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商，在该市场A38档口从事蔬菜经营活动中没有建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供应商及其联系方式、进货时间等内容。江奕耕未履行上述法规规定建立台账的义务，其情节严重扰乱了社会管理秩序等。琼山市监局依据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条“违反本条例第三十三条规定，农产品销售者未执行进货检查验收制度、未建立进货记录的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，并处2000元以上1万元以下罚款；储存农产品不符合质量安全要求的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，对变质的农产品进行无害化处理；销售不符合质量安全标准农产品的，由县级以上工商行政管理部门责令停止销售，并处5000元以上2万元以下罚款。”的规定，对江奕耕处罚罚款10000元，并无不当，适用法规正确。（二）江奕耕经营的A38号档口销售的莲花白、大白菜、小白菜、青笋、西兰花、兰豆、芹菜、大蒜，使用含有冰瓶泡沫包装成箱销售，每箱使用两瓶冰瓶，每瓶3.5市斤，加上塑料泡沫1斤，每箱除蔬菜外，毛重8市斤。但销售过程中江奕耕每箱仅除掉2市斤后按净重价款卖给购买者，经琼山市监局现场核实，短缺部分价款共计30473.40元。琼山市监局此数额是根据现场调查、询问调查及江奕耕提供的销售账目计算所得，原审法院对此予以确认。江奕耕提出其无主观故意，这属于交易习惯，在南北蔬菜批发市场的每个档口立柱和横杠上都已公示告知相应的买受人，批发蔬菜时不扣除毛重和保鲜冰瓶的重量等主张。根据《中华人民共和国民法通则》第四条“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”之规定，任何单位和个人从事商业活动，均应当遵循以上原则。江奕耕在销售蔬菜时，将夹杂在蔬菜中的保鲜冰瓶等同于蔬菜售出，一方面使买受人买到的蔬菜数量短缺，另一方面额外增加了蔬菜成本。即使作为二级批发商的买受人愿意接受，但其为了保证销售利润，势必将这些额外的成本层层转嫁，最后转嫁到消费者身上，最终损害的是消费者的权益。江奕耕在销售蔬菜时采取的这种所谓的“行业交易惯例”违反了公平、合理和诚实信用的原则，且损害了消费者的合法权益，不应受到法律的保护，故原审法院对江奕耕的主张不予采纳。《海南经济特区商品交易市场管理条例》第三条规定“在海南经济特区市场内从事商品交易活动的经营者以及市场开办者、市场管理部门，必须遵守本条例。”，江奕耕作为海口市琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市场一级蔬菜批发商，其从事商品交易活动，应遵守该条例。因此，对江奕耕提出不受该条例调整主张，原审法院不予采纳。该条例第二十六条第（三）项规定“市场内禁止下列行为：(三)短尺少秤”，江奕耕将冰瓶的其他重量随菜价出售，实属短尺少秤行为。江奕耕短尺少秤部分价款为30473.4元，琼山市监局依据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十三条“违反本条例第二十六条第（三）项规定，短尺少秤的，由工商行政管理部门责令其补足缺少部分，并处以短缺部分价款总额10倍的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”的规定，决定责令江奕耕停止违法行为，并对江奕耕处以短缺部分价款总额10倍的罚款304734元，并无不当，适用法规正确。二、关于31号处罚决定是否符合法定程序的问题。琼山市监局经对周高聪的经营行为进行立案调查后，琼山市监局向江奕耕送达了《行政处罚听证告知书》履行了告知义务，且根据江奕耕要求举行了听证会，听证后对江奕耕作出31号处罚决定，程序合法。综上所述，琼山市监局对江奕耕作出的31号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，处罚恰当。江奕耕的诉讼主张，原审法院不予采纳，其要求撤销31号处罚决定的请求，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如驳回江奕耕的诉讼请求。案件受理费50元，由江奕耕负担。上诉人江奕耕不服一审判决，提起上诉称，一、上诉人不存在短尺少秤的违法行为，对外地蔬菜批发进货用冰瓶保鲜是市场规则、行业惯例，全国各地都是采取此种做法对蔬菜进行保鲜的。1、上诉人扣除部分冰瓶重量，其余按蔬菜价格出售仅为采用简单便捷的成本计价方式。在蔬菜销售的市场中，用冰瓶进行保鲜是一个海南乃至行业内众所周知的保鲜手段。蔬菜运输、包装以及货损均存在成本，而上诉人将冰瓶扣除两斤，其余按照蔬菜价格出售，仅为计算方便而将所有成本摊入整体重量，退一步说，上诉人将冰瓶重量全部去除，再加入运输、包装等成本价格，其计算结果与前者基本相同，故上诉人仅仅是使用了较为方便快捷的计价方式而已。2、作为二级批发商的买受人对包装盒内存在冰瓶以及上述计算方式知情，不构成短尺少秤的必要条件。短尺少秤是要在买受人不知情的情况下向其作出的一种欺骗行为，然而，南北蔬菜批发市场在每个档口立柱和横杠上都已公式告知相应的买受人，批发蔬菜时不扣除毛重和保鲜冰瓶重量的，这已经说明买受人是在已知情的前提下，自愿承担了冰瓶和毛重的成本，上诉人主观上并无欺瞒且短斤缺两的恶意。二、一审法院认定事实错误，被上诉人的处罚决定中有多种蔬菜不需要冰瓶保鲜。被上诉人所认定的使用塑料泡沫盒和瓶装冰冻水包装的蔬菜种类严重失实，导致重量及处罚金额计算严重错误。被上诉人在海工商琼处字[2016]31号《海口市琼山区工商行政管理局行政处罚决定书》认定上诉人通过绑定塑料泡沫盒和瓶装冰冻的水进行蔬菜销售，共短尺少秤莲花白6396斤、大白菜5364斤、小白菜888斤、青笋12斤、西兰花126斤、兰豆24斤、芹菜84斤、大蒜30斤，短缺部分价款为人民币30473.4元。而事实上除西兰花和兰豆需要冰瓶保鲜外，其余蔬菜均未使用塑料泡沫盒和瓶装冰冻的水进行包装。在庭审过程中，上诉人提交了视频资料作为证据证明莲花白、大白菜、小白菜、青笋、大蒜等蔬菜时不需要冰瓶保鲜的，这个属于常识。同时被上诉人提交的证据中没有证据证明上述蔬菜需要冰瓶保鲜，也没有证据证明上诉人在出售上述蔬菜时放置冰瓶三、被上诉人从未履行其法定管理职责，存在行政不作为的违法行为。《海南经济特区商品交易市场管理条例》第五条规定：“工商行政管理部门是市场的主管机关。”而南北蔬菜批发市场自2005年搬迁至现址至2016年2月，被上诉人作为工商行政管理机关，从未对市场或市场内的批发商进行普法教育，亦未对批发商经营行为进行引导和教育。市场内各批发商档口立柱和横杠上关于批发蔬菜时不扣除毛重和保鲜冰瓶的重量的告示，是由南北蔬菜市场基于统一计价方便交易的目的统一张贴的，并非上诉人私自定价的行为，上诉人作为市场内的批发商，服从市场管理，且蔬菜批发销售商由于文化水平不高，销售商没有建立进货台账而直接销售产品的情况实属常见，被上诉人十年来未进行任何的引导和指正，直到2016年初内地受寒潮影响大幅降温导致蔬菜产量急速降低、蔬菜价格上涨、消费者怨声载道的情况下，才对上诉人进行了草率的检查、认定以及处罚，明显有失公允。综上，原审法院判决事实不清、证据不足，被上诉人明显存在程序违法，处罚依据事实不清、证据不足，上诉人恳请贵院根据法律为依据、事实为准绳改判支持上诉人的上诉请求，诉讼请请求为：1、请求依法撤销海口市琼山区人民法院（2018）琼0107行初13号行政判决书。2、请求依法发回重审或者改判支持上诉人一审全部的诉讼请求。3、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人琼山市监局答辩称：被上诉人对上诉人江奕耕作出的短尺少秤、未建立台账行政处罚程序正当合法。2016年1月海口市菜价大幅度上涨，临近春节，部分蔬菜品种价格甚至出现了“天价”。被上诉人在省工商局的指导下，立足工商职责，成立“专案组”对海口市南北蔬菜批发市场开办者海口南北蔬菜批发市场有限公司（市场管理方）以及市场内经营49个档口的33家蔬菜一级批发商展开调查，在调查过程中，被上诉人依法依次对市场管理公司方、上诉人及关联批发商进行询问调查，市场公司及上诉人也配合提交了相关材料。全面调查后，被上诉人综合全部调查取证的事实结果及相关证据资料，拟对上诉人作出涉案处罚，为充分保障上诉人的陈述权和申辩权，被上诉人依法向上诉人送达了《行政处罚听证告知书》，根据上诉人提出的听证要求依法举行了听证会。之后，被上诉人作出维持拟作出的处罚认定，依法对上诉人作出涉案《行政处罚决定书》并送达至上诉人。综上，被上诉人在涉案行政处罚立案、调查取证、听证、处罚及相关文书的送达等程序上均严格履行《行政处罚法》的相关规定。二、被上诉人对上诉人江奕耕作出的短尺少秤、未建立台账违法行为事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当。1、不按规定记录台帐的行为。2016年2月7日，被上诉人执法人员依法对琼山区府城镇中山南路南北蔬菜批发市档口进行检查，发现上诉人不建立进销货台账，无法取得上诉人完整的购销记录,涉嫌违反了《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第二项的规定。2、存在短尺少秤违法行为。经调查，上诉人通过绑定塑料泡沫盒和瓶装冰冻的水进行蔬菜销售，包装蔬菜所使用的塑料泡沫盒的重量是1市斤（500克）；塑料泡沫盒内的两瓶冰冻的水合计重量是7市斤（3500克）。每箱（件）货物仅减掉2市斤（1000克）的重量进行销售，剩余6市斤（3000克）重量按照该箱蔬菜当日售价（元/斤）计价售出，根据2016年2月10至2月17日期间，当事人销售莲花白、大白菜、小白菜、青笋、西兰花、兰豆、芹菜、大蒜的账单，计算出上诉人销售的八种蔬菜短缺重量，并根据当天的菜品单价计算出短缺价款共计30473.4元。结合相关证据及调查事实，其行为违反了《海南省农产品质量安全条例》第三十三条第二项以及《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条第一款未建立台账之规定，同时，在销售蔬菜的过程中短尺少秤的行为违反了《海南经济特区商品交易市场管理条例》第二十六条第三项之规定。鉴于以上事实，依据《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十三条短尺少秤之规定对上诉人罚款304734元，同时，依据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条未建立台账的规定，对上诉人作出罚款10000元，以上罚款总计314734元。综上所述，被上诉人对上诉人所作的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法。恳请贵院依法驳回上诉人的全部诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《海南经济特区商品交易市场管理条例》第四十三条规定，“违反本条例第二十六条第（三）项规定，短尺少秤的，由工商行政管理部门责令其补足缺少部分，并处以短缺部分价款总额10倍的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”本案中，上诉人江奕耕在采用整箱称重方式销售涉案莲花白、大白菜、小白菜、青笋、西兰花、兰豆、芹菜、大蒜的过程中，知晓箱内所含冰瓶重达7斤及1斤塑料泡沫，却仅扣除2斤冰瓶重量，实质上每箱短缺6斤蔬菜。被上诉人琼山市监局根据上诉人的销售单据和询问笔录，以每箱短缺6斤为标准，以上诉人自己陈述的销售数量为依据，折算上诉人自2015年12月期间的销售箱数、短缺斤数和销售金额，计算方式和计算结果并不损害上诉人的合法权益，认定事实清楚，证据确凿。上诉人称在批发蔬菜的档口已明确标示批发蔬菜时不扣除保鲜冰瓶的重量，二级批发商也自愿接受出卖人这种销售蔬菜的计重、计价方式，因此不构成短斤缺两，但是短尺少秤是指出卖产品时的份量短缺，无论以何种方式明示、买受人是否接受，均无法改变上诉人出买的蔬菜实际重量减少，售价变相上升这一事实，故上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第一条“为了加强食品等产品安全监督管理，进一步明确生产经营者、监督管理部门和地方人民政府的责任，加强各监督管理部门的协调、配合，保障人体健康和生命安全，制定本规定。”之规定可以看出，国家对与食品的产品的立法本意是加强食品安全监管，促进食品安全生产，对违反相关的与食品安全有关规定的行为予以重罚。上诉人作为蔬菜批发市场的一级蔬菜批发商，没有履行法定义务，没有建立农产品进货记录，如实记载农产品名称、产地、数量、生产日期、供货方及其联系方式、进货时间等内容，其行为给食品安全生产带来严重的安全隐患，符合《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关正确行使行政处罚自由裁量权的指导意见》第三条第（六）项“当事人有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚：……3、严重危害食品安全的违法行为的。”的情形，被上诉人根据《海南省农产品质量安全条例》第五十一条“违反本条例第三十三条规定，农产品销售者未执行进货检查验收制度、未建立进货记录的，由县级以上工商行政管理部门责令改正，并处2000元以上1万元以下罚款；”的规定和自由裁量，对上诉人作出的行政处罚裁量恰当。琼山市监局经过调查、行政处罚事先告知、处罚听证等程序后，作出31号处罚决定，程序合法。综上所述，上诉人江奕耕的上诉请求，缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江奕耕负担。本判决为终审判决。审 判 长 张莲凤审 判 员 张珂瑜审 判 员 吴 茜 二〇一九年六月二十八日法官助理 安建萍 中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。