湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘31行初44号 原告：花垣县天正矿业有限责任公司，住所地：花垣县花垣镇双龙潭37号。 法定代表人：彭清松，该公司董事长。 委托代理人：易永锋，湖南中奕律师事务所律师。 委托代理人：邹东腾，湖南中奕律师事务所律师。 被告：花垣县人民政府，住所地花垣县花垣镇城南社区赶秋南路99号。 法定代表人：隆立新，该县县长。 委托代理人：龙再流，花垣县人民政府办公室副主任。 委托代理人：姚敏娜，湖南边城律师事务所律师。 原告花垣县天正矿业有限责任公司诉被告花垣县人民政府行政管理及行政赔偿一案，于2018年9月3日向本院提起行政诉讼，本院裁定不予立案。原告不服上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院作出裁定撤销本院不予立案裁定。本院于2019年3月18日立案后，于2019年4月3日向被告了送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法合议庭，于2019年6月10日、6月27日公开开庭审理了本案。原告花垣县天正矿业有限责任公司法定代表人彭清松、委托代理人易永锋、邹东腾，被告花垣县人民政府行政负责人副县长张远军及委托代理人龙再流、姚敏娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告花垣县天正矿业有限责任公司诉称，原告系2002年6月17日依法设立的有限责任公司，主要从事铅锌矿浮选、加工、销售、政策允许的农副产品产品购销等业务。2018年2月，被告安排龙潭镇政府组织原告等浮选矿以及尾渣库负责人开会，龙潭镇政府以不符合环保要求为由通知原告等浮选矿企业在2018年2月28日前自行拆除所有的厂房以及生产设备，否则将会强行拆除。鉴于原告系合法的浮选矿企业，依法办理了营业执照、税务登记证、机构代码证、安全生产许可证、排污许可证、环境保护验收批复等相关行政许可审批手续，所以未能接受被告自行拆除的要求。2018年2月26日，被告未经任何法律程序即组织公安、城管、环保、龙潭镇政府等相关单位人员强行拆除了原告位于花垣县龙谭镇大坪村的浮选厂。 根据我国《行政处罚法》第42条规定，行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。此外我国《行政处罚法》第31条和32条还规定，行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应予采纳。同时我国《行政处罚法》第41条还明确规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。原告依法办理了工商、环境等行政许可手续，依法应受国家的法律保护，被告花垣县人民政府未经任何法律程序即强制拆除原告浮选矿的行为明显属于超越职权和程序违法，并且因此给原告造成了很大的经济损失，为此依据我国《行政诉讼法》第二条之规定提起行政诉讼。请求：1.确认被告2018年2月26日对原告位于花垣县龙潭镇大坪村浮选厂的强制拆除行为违法；2.判令被告赔偿因其强制拆除的违法行为给原告造成的经济损失人民币5780万元（具体以第三方评估为准）；3.本案诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交证据如下：证据一、营业执照，拟证明原告为合法经营主体。证据二、湘西州环保局环境保护验收批复，拟证明原告铅锌矿浮选及尾矿石项目通过环保验收合格。证据三、1.排污许可证、2.安全生产许可证、3.完税凭证，拟证明原告的生产经营按照规定办理了相关证照，被强拆前一直依法纳税，系合法有效经营企业。证据四、照片，拟证明被告在未下达任何行政处罚决定通知的情况下，对原告的浮选厂进行强制拆除。证据五、信访事项答复，拟证明被告作出强拆行为后，原告等人不服被告的强拆行为上访，被告所属矿业环境综合整治领导小组办公室对原告等人的书面答复。证据六、损失清单，拟证明被告的违法行为给原告造成的损失。证据七、纳税公示牌，拟证明原告每年的产值和营业收入非常高。证据八、中共花垣县委常委会议纪要，拟证明原告系花垣县政府认可的合法企业。此外，本院根据原告的申请，向被告调取了以下三份证据：1、《花垣县矿业环境综合整治行动计划》，2、《花垣县铅锌矿资源开采标准》，3、《花垣县尾矿库综合整治标准》。 原告当庭提交证据如下：证据九、1.证人证言、2.强拆视频，拟证明原告的浮选厂系被告组织的执法组强制拆除。证据十、花垣县人民政府网站公布的《关于花垣县铅锌浮选企业环境保护验收的公告》，拟证明原告的浮选厂属于环保验收合格企业之一。证据十一、纳税申报表，拟证明截止2019年5月，原告仍然在进行依法纳税申报。证据十二、土地纳税凭证，拟证明原告厂房占用土地系合法使用。证据十三、资产负债表、资产清单及其他损失附件材料，拟证明原告由于被告的强拆行为造成的损失。证据十四、《生态环境部关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，拟证明环保部要求对于符合生态环境保护要求的企业不得采取集中停产整治措施。此外，原告还当庭申请证人彭某、罗某、王某出庭作证，拟证明原告浮选厂系被告组织人员强行拆除。 被告花垣县人民政府答辩称：1.原告起诉状中所陈述其位于花垣县龙潭镇大坪村的浮选厂系答辩人强制拆除与事实不符，原告的厂房和设备并非答辩人强制拆除，而是原告自行拆除和处理。2.原告诉请答辩人赔偿因强制拆除的违法行为给原告所造成的经济损失，无事实和法律依据。综上所述，原告的厂房和设备系其自行拆除，答辩人并未实施强拆行为，并且原告未办理相关手续，厂房系违法建筑，系违法经营，原告诉称的损失也无合法有效的证据支撑。故原告诉请确认答辩人强拆违法，并要求答辩人赔偿其相关损失，无事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交证据如下：第一组1.《湖南省人民政府办公厅关于花垣县矿山环境污染问题实施挂牌督办的通知》湘政办函[2017]123号、2.《湖南省环境保护厅办公室关于印发的函》湘环办[2018]1号、3.《中共花垣县委办公室、花垣县人民政府办公室关于印发的通知》花办发[2018]3号、4.《中共花垣县委办公室、花垣县人民政府办公室关于印发的通知》花办发[2018]6号、5.《湖南省人民政府办公厅关于花垣县矿业环境综合整治方案的复函》湘政办函[2018]32号、6.《湘西自治州人民政府关于审批的请示》州政[2018]8号、7.《湘西自治州人民政府关于花垣县矿业环境综合整治方案有关事项的批复》州政函[2018]46号。拟证明答辩人根据上级督办文件及花垣县委的整治实施办法要求实施的行政行为。第二组1.2015年航摄数字正射影像图、2.花垣县国土资源局证明、3.花垣县规划局证明。4.选厂和尾沙库占用林地统计表、天正选厂占用林地位置图，拟证明原告未办理建设用地审批及建设规划许可手续，非法占用林地及耕地，违法征用当地村民集体土地，其浮选厂房建筑属于违法建筑的事实。第三组对账单查询，拟证明原告自2016年7月22日后无铅、精矿缴费记录，企业处于停产状态，不存在停产停业损失。第四组承诺书，拟证明原告承诺自行拆除厂房及设备。 经庭审质证，双方当事人质证意见如下： （一）对被告提交的第一组证据，原告对真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。对被告提交的第二、三、四组证据，原告对证据“三性”均有异议，认为违反证据规则，不能作为证据使用。 （二）对原告提交的证据一，被告没有异议。对原告提交的证据二、三，被告对真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为不能达到原告的证明目的。对原告提交的证据四，被告对证据“三性”均有异议，且没有看到照片。对原告提交的证据五，被告对证明目的有异议。对原告提交的证据六，被告认为系原告自己制作，不符合证据要求。对原告提交的证据七，被告认为与本案无关。对原告提交的证据八，被告对真实性无异议，对关联性有异议，不能达到原告证明目的。对原告当庭提交的六组证据及当庭申请三名证人出庭作证的证言，被告认为超过举证期限，均不予质证。 （三）对原告申请调取的3份证据，原告对合法性均提出异议，但认为可以证明本案被诉行政行为客观存在。被告对证据“三性”均无异议，但认为不能达到原告证明目的。 本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对上述证据认证如下： 对被告提交的第一组证据，系相关通知、函、批复等文件，能够证明被告主体资格等与本案相关的案件事实，予以采信。对被告提交的第二、三、四组证据，系被告在被诉行政行为作出后、行政诉讼过程中所收集，违反法定程序，不予采信。 对原告提交的证据一、二、三、五、八，能够证明本案的相关事实，予以采信。原告提交的证据四、六、七不符合证据三性，不能作为证明本案待证事实的证据，不予采信。对原告当庭提交的证据（含当庭申请证人出庭的证言），并非在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供的证据，亦未向人民法院申请延期提供证据，依法应视为原告放弃举证权利，本院不予认定。 对原告申请调取的3份证据，经审查均符合证据的“三性”要求，可以证明案件的相关事实，予以采信。 经审理查明，2017年12月5日，花垣县矿业污染严重的问题被媒体披露后，引起相关部门高度重视。湖南省人民政府于2017年12月18日召开花垣县矿业整治整合及矿山环境综合治理现场会。湖南省人民政府办公厅于2017年12月28日发布《关于对花垣县矿山环境污染问题实施挂牌督办的通知》（湘政办函[2017]123号），要求2018年2月底前，完成矿区儿童血铅排查诊疗和矿区扬尘污染防治工作；2018年8月底前，完成尾矿库安全综合和浮选加工企业整治工作；2018年12月底前，按照非煤矿山开采新准入标准，对低品位非煤矿山实行关停并转，压缩过剩产能。湖南省环境保护厅办公室于2018年1月9日发布《关于印发的函》(湘环办[2018]1号)。同期，湖南省安全生产监督管理局发布《关于花垣县尾矿库治理及闭库标准》，湖南省国土资源厅发布《关于印发的函》（湘国土资函[2018]9号）。根据上述文件要求，花垣县人民政府制定了《花垣县矿业环境综合整治方案》，明确要求于2018年底前，下大力度关停不合格浮选企业，将浮选企业由163家减少到10家，并相应配套安全达标、环保合格的尾矿库。根据该方案，被告成立了由县委、县政府主要领导担任组长及副组长的矿业综合整治领导小组。该方案由湘西自治州人民政府于2018年1月31日以州政[2018]8号文件报湖南省人民政府审批。湖南省人民政府办公厅于2018年3月2日以湘政办函[2018]32号文件函复湘西自治州人民政府,原则同意该方案,并要求严格执行省相关职能部门制定的指导意见,并进一步补充完善整治方案。2018年2月11日，中共花垣县委办公室、花垣县人民政府办公室发布《关于印发的通知》（花办发[2018]3号）。该实施办法对于矿坪选址、新建矿山规模、新建及改造选矿企业废水循环利用率、排放标准等依据国家标准及上级指导意见做出了具体规定，同时还明确了现有铅锌浮选企业的退出及保留机制。其第十七条规定：“2016年12月31日前没有通过环境影响评价审批及‘三同时’验收的铅锌浮选厂，由所在乡镇及铅锌浮选厂业主于2018年2月底之前全部拆除。”第十八条规定:“2016年12月31日前已通过环境影响评价审批及‘三同时’验收且不参与整合的铅锌浮选厂，由业主向县矿业环境综合整治领导小组书面提出退出申请。在规定时限内，业主自行拆除机械设备、厂房及附属建筑，注销相关证照，经所在乡镇和浮选企业整治组验收通过后，进行奖补。”第十九条规定2016年12月31日前已通过环境影响评价审批及“三同时”验收的铅锌浮选厂可以予以保留，同时规定了保留企业的条件、申报程序、验收程序。上述规范性文件发布后，花垣县人民政府以“企业所在乡镇、职能部门召开会议”、“电话通知”、“乡镇书面通知”等方式，要求纳入整治范围的铅锌浮选企业自行拆除厂房、设备及附属建筑、设施。本案原告在诉状及庭审中自认，花垣县龙潭镇政府通知其开会，要求在2018年2月28日前自行拆除厂房及生产设备，2018年2月26日上午，其厂房被强制拆除，机械设备其已自行处理。2018年3月15日，部分被拆除铅锌企业业主到湘西自治州人民政府上访。经信访交办，花垣县矿业环境综合整治领导小组办公室做出统一书面答复，认为通过调查被拆除的浮选厂确实存在比较严重的污染环境和破坏生态问题，拆除浮选厂是根据其存在的违法事实依法采取的整治措施，符合上级有关政策要求。在本次整治过程中被拆除的浮选厂都属于违法建设和运营的浮选厂，依法不能给予补偿。原告遂于2018年9月3日向本院提起行政诉讼。 另查明：1、原告于2002年6月17日注册成立。2、被告当庭确认以下事实：截止本案一审庭审为止，花垣县境内全部162家铅锌浮选企业已全部关停；浮选企业所在乡镇人民政府实施的拆除行为系接受其委托。3、原告已纳入花垣县拟补助已拆除企业名单，表明其已于2016年12月31日前已通过环境影响评价审批及“三同时”验收。4、原告申请对被诉行为造成的浮选厂、尾砂库等各项损失申请司法鉴定，本院司法技术科于2019年6月18日作出书面回复，认为申请评估、鉴定的标的物已不复存在，评估机构对评估、鉴定资料无法现场进行勘验、确认和核对，不能得出客观、公正的评估、鉴定结果，对于原告的申请不能启动鉴定程序。5、被关停的162家浮选企业中有包括原告在内的32家企业向本院提起行政诉讼。 本院认为，综合全案进行分析和归纳，本案的争议焦点主要是：（一）被告的主体资格是否适格；（二）原告的起诉是否超过法定期限；（三）被诉行政行为是否合法。（四）赔偿责任的认定。 首先，关于被告主体资格的审查。被告辩称其并非本案适格被告，主要理由是：1、原告的浮选厂是停产后自行关闭、自行拆除。2、被诉行为的具体实施系委托其下属各乡镇人民政府。经查，根据被告所提交的证据《花垣县矿业环境综合整治方案》表明，花垣县矿山整治行动是由被告花垣县人民政府统一组织实施，并成立了由县委、县政府主要领导担任组长及副组长的矿业综合整治领导小组。被告在类案庭审中也承认：乡镇人民政府所实施的相关行为均是受县人民政府的委托。因此，应当认定被告是被诉行为的实施主体和责任主体，其关于并非本案适格被告的诉讼理由不能成立，本院不予采纳。 其次，关于原告起诉期限的审查。诉讼中，被告认为原告的起诉已经超过行政诉讼法所规定的六个月的起诉期限。经查，被告实施本案被诉行政行为时，并没有告知原告诉权或者起诉期限。因此，本案对于起诉期限的审查，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的相关规定，根据该规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案原告于2018年2月26日知道被诉行为的内容，至其2018年9月3日向本院提起行政诉讼，明显没有超过一年的起诉期限。故，被告关于原告超过法定起诉期限的诉讼理由不能成立，本院不予支持。 再次，关于被诉行为的合法性审查。原、被告双方对于被诉行为是否合法的争执主要体现在三个方面：被诉行为的事实依据是否充分；被诉行为的程序是否合法；被诉行为适用法律是否正确。对此，本院分别作如下分析和认定： 关于事实依据。花垣县境内环境污染导致儿童血铅超标，遭媒体披露后引发高层关注并挂牌督办，这是被告开展矿业整治行动的主要原因和事由。对此，被告所提交的湖南省人民政府办公厅发布的《关于对花垣县矿山环境污染问题实施挂牌督办的通知》和湖南省环境保护厅发布《花垣县铅锌采选行业污染综合整治的指导意见》可以印证。被告在诉讼中还主张，原告所开设的浮选厂没有行政审批和行政许可，且存在违法征用农村集体土体等事实。对此，被告没有提交其在作出被诉行政行为时所收集的相关证据予以证实，其所提交的相关证据均系在被诉行为作出之后、在本案诉讼过程中自行收集的国土、规划等部门出具的证明。被告的举证行为违反了行政诉讼法第三十五条关于“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据”的规定。本院依照行政诉讼证据规则的规定，对此类证据均依法予以排除，不作为认定被诉行为合法的事实依据。因此，应当认定被告作出的被诉行为事实依据不足。 关于行政程序。根据审理查明的案件事实，被告在对包括原告在内的全县境内浮选企业采取关停、拆除行为时，均没有以自己的名义作出书面的行政决定、限期拆除通知等，其告知原告拟实施被诉行为的方式主要有三：一是由乡镇人民政府发出书面通知，二是由乡镇人民政府或被告的职能部门召开会议进行通知，三是由乡镇人民政府的工作人员进行电话通知。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”经查，被告所采取的上述三种告知方式中，均没有证据可以证实被告在实施被诉行为时，已经充分保证了原告依法所享有的陈述、申辩权和原告要求听证的权利。因此，应当认定被告实施的被诉行为违反法定程序。 关于法律适用。被告对其作出被诉行为所依据的法律主要有两点抗辩理由：一是自认没有具体的法律依据，并辩称主要是根据上级人民政府和上级行政机关的相关政策性文件作为法律依据。二是认为原告开设浮选厂违反了城乡规划法、土地管理法的规定。鉴于被告对包括原告在内的全县境内浮选企业采取关停、拆除行为时，均没有以自己的名义作出书面的行政决定、限期拆除通知，并载明其所依据的法律规范，且被告在庭审中亦自认所作的行为没有法律依据，其主张原告违反城乡规划法、土地管理法亦没有明确到具体条、款。因此，应当认定被告作出被诉行为适用法律错误。 最后，关于赔偿责任的认定。原告在诉讼中提出行政赔偿的请求，赔偿内容主要包括厂房、设备和停产停业损失等。原告为证明其因被告的违法行为而遭受的损害后果，主要提供了其自行列举的财产损失清单或者拆除后的现场照片等。此类证据均不能达到足以证实损失后果客观存在并可以确定具体金额的目的。被告对于原告的财产损失以及赔偿责任的构成持否定态度，认为原告的生产经营行为不具有合法性，且原告的浮选厂在实施被诉行为前已处于停产停业状态。诉讼中，被告对于原告的财产损失以及损失后果与被诉行为之间是否具有因果关系，也不能提供证据予以证实。根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害后果提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”经查，本案被诉行为主要涉及关停、拆除原告的浮选厂，无论从被告所提交的整治行动实施方案的内容来看，还是从被诉行为的实际实施情况来看，应当认定被告所实施的被诉行为具有行政强制性和行政相对人的不可对抗性，从而客观上导致原告无法完成举证责任。故，按照上述法律的规定，本案关于行政赔偿的举证责任应当归责于被告。鉴于原告所举证据不足以证实损害后果的客观存在以及具体金额，且按照本案确定的举证责任，被告也不能就行政赔偿提供不予赔偿或减轻赔偿责任的相关证据，故，不利的法律后果应当由被告承担。前述中，本院已经对被诉行为的违法性予以确认，因此被告应当对违法行为所造成的相关后果，在认真核实的基础上，采取必要的补救措施。 综上所述，被告作出的被诉行政行为事实依据不足，该行为适用法律错误且违反法定程序，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下： 确认被告花垣县人民政府对原告花垣县天正矿业有限责任公司作出的强拆行为违法； 责令花垣县人民政府在本判决生效后六个月内对违法行为而给原告合法权益造成的损失采取补救措施； 驳回原告的其他诉讼请求。 一审案件受理费五十元，由被告花垣县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  张海生 审判员  陈学军 审判员  唐云峰 二〇一九年六月二十七日 书记员  田 勋 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。