河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终143号上诉人（一审原告）宋会春，女，1969年3月4日出生，汉族，住郑州市中原区。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地就郑州市桐柏路200号。行政负责人李晓雷，代区长。委托代理人李磊强，郑州市中原区流湖街道办事处工作人员。委托代理人丁锐，河南豫和律师事务所律师。上诉人宋会春因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）行政协议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初1201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宋会春，被上诉人中原区政府的委托代理人李磊强、丁锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宋会春一审诉称：2013年12月23日，中原区政府与宋会春签订了行政合同，即本案所诉：动1-061《拆迁补偿安置协议》。签订合同后，宋会春履行了合同规定的全部义务。签订合同已有五年之久，但中原区政府至今不能履行房屋安置义务，宋会春对此不服，提起行政诉讼，请求：解除中原区政府与宋会春签订的行政合同，并责令中原区政府采取补救措施。郑州铁路运输中级法院一审查明：2013年12月23日，宋会春与中原区政府签订了涉案的编号为动1-061的《拆迁补偿安置协议》。该协议中甲方为中原区柿园村拆迁安置工作指挥部；乙方为宋会春。协议内容包括：一、被拆迁房屋状况；二、被拆迁房屋补偿；三、搬迁补助费、过渡费及奖励费发放标准；四、停车位选择；五、安置房位置及交房标准。协议第五项中约定的安置方式为“柿园村采取就地安置方式”，宋会春认为应理解为：宋会春原房屋的所在地即为安置地。协议签订后，宋会春于2018年6月8日收到郑州市城乡规划局出具的《关于宋会春同志申请政府信息公开的答复》。该答复载明：截止目前，尚未有建设单位到我局申请办理上述项目的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。郑州铁路运输中级法院一审认为：涉案的拆迁安置补偿协议作为行政协议的一种，宋会春申请解除该协议，本案属于行政诉讼的受案范围。根据郑州市人民政府出台的关于郑州市城中村改造的相关规定，区政府是辖区内合村并城项目的主体，负责辖区内的合村并城改造的相关工作，对改造范围内的拆迁补偿安置活动负总责。本案涉案协议的签订主体中原区柿园村拆迁安置工作指挥部，是中原区政府在拆迁安置活动中设立的临时性机构，其在区政府的授权下，与宋会春签订涉案的动1-061的《拆迁补偿安置协议》，并无不当。因此，本案的涉案协议签订主体合法、适格。此外，签订涉案协议的依据：附属物普查表、空房验收单、面积确认单等相关材料，宋会春对其中确认的内容并无异议。且双方签订协议时，无证据证明非双方真实意思表示，故该涉案协议的签订合法有效，协议效力予以认可。拆迁安置补偿协议虽由拆迁改造主体作为一方当事人签订，但要求双方以协商的方式解决问题、分担义务，并非只包含拆迁主体约定、交付安置面积一项内容。因此，拆迁安置补偿协议也可以称为一种行政契约，那么就要求协议双方以合同的方式、契约的精神达到维护公共利益和个人权益的目的，协议双方诚实守信是协议可以存在的基础。双方签订本案协议后，中原区政府已经履行了协议约定的多项补偿权益。宋会春也已足额获得了协议约定的除了安置面积之外的其他补偿权益。此外，该协议内容还约定“甲方为乙方设立存折账户，每半年支付一次过渡费，每次支付28800元。”过渡费即在拆迁活动中，拆迁主体向被拆迁对象发放的经过核算的、类似房租补贴的钱款，一般发放至拆迁主体履行完毕交付安置房义务时止。庭审查明，本案协议一直在按照约定的内容和方式履行：各项应付费用并未停止发放，过渡费按照约定也进行了翻倍发放。因此，宋会春单以中原区政府尚未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证为由，认为中原区政府无法交付安置房、可能出现协议目的不能实现的情况并要求解除协议的理由，不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宋会春的诉讼请求。宋会春不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案涉案合同签订至今已经5年，但中原区政府尚未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，不能实现上诉人的合同目的，应当依法解除涉案行政合同，并责令中原区政府采取补救措施；（二）中原区政府未经法律授权，无权签订涉案补偿安置协议，也无权授权指挥部签订该协议，其签订该协议违反了先安置后拆迁的原则，明显不当；（三）一审庭审过程中被上诉人负责人未出庭应诉，也未出示不能出庭应诉的情况说明，属程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人中原区政府答辩称：（一）柿园村指挥部是中原区政府授权成立的拆迁安置工作临时机构，其有权与上诉人签订补偿安置协议；（二）涉案补偿安置协议是根据补偿安置办法制定的，不存在违法情形；（三）答辩人一直对宋会春支付过渡费，现阶段已经按照协议约定双倍支付过渡费，贯彻了先安置后拆迁的原则；（四）柿园村安置房建设已经开始，事实上不存在不能向宋会春交房的问题，不存在解除涉案补偿安置协议的情形。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审中，中原区政府提供了（2013）187号郑州市政府市长办公会议纪要、给宋会春支付补偿款的证明以及房屋安置的情况说明。本院经审查，（2013）187号会议纪要系郑州市政府作出，具有真实性客观性，能够说明郑州市政府同意中原区柿园城中村改造控规、修规的事实，本院对该事实予以认定；因双方当事人对支付安置过渡费的事实没有争议，本院对支付补偿款的证明不再作出认定；关于房屋安置的情况说明，该说明加盖的是中原区柿园村拆迁安置工作指挥部的公章，应视为中原区政府的陈述，该陈述中关于实际建设安置房的内容与中原区政府二审庭审中的陈述不一致，也没有提供其他证据来证明按照协议约定进行了实际建设或者办理了相关法律手续，故本院对该情况说明不予认定。因宋会春提出的责令中原区政府采取补救措施的诉讼请求内容不清晰，本院在二审庭审中予以释明，要求宋会春进一步明确诉讼请求，宋会春表示，该项诉讼请求的具体内容是要求中原区政府恢复房屋原状。其他认定事实与一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：涉案拆迁安置补偿协议是中原区政府为完成行政目标与宋会春达成的一致意见，中原区政府取得宋会春使用的土地并在土地上进行城中村改造，宋会春退出土地并获得中原区政府提供的安置房和支付的过渡费等补偿，该协议的签订是双方真实意思表示，也不违反法律规定，属有效协议。该协议中，关于安置房的约定是主要条款，也是宋会春愿意交出原有土地和房屋的主要原因和签订协议的主要目的。虽然该协议没有约定交付安置房的具体时间，但从生活常识、社会常理以及行政机关依法行政和信守承诺的基本要求判断，中原区政府在2013年签订拆迁安置补偿协议后长达5年的时间里，没有对安置房进行规划并获得建设规划、土地使用等方面的法律手续，也没有证据表明在协议约定的安置地点进行了实际建设，更没有明确交付安置房的时间，这种履行行为的拖延，已经超出了社会对此类情况的一般认知，也远远超出了协议当事人宋会春的预期，属于迟延履行主要合同义务的情形，从宋会春的角度，在合理期限内获得安置房的合同目的已经落空。因行政协议也是双方当事人协商一致达成的结果，故对行政协议的审理参照《中华人民共和国合同法》的规定是法律应有之义。根据该法第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”之规定，结合本案事实，本院对宋会春要求解除合同的诉讼请求予以支持。关于宋会春第二项诉讼请求，该项诉讼请求宋会春在一审中没有明确具体内容，在二审中明确说明是恢复原状，本院围绕恢复原状的诉讼请求予以审理。因郑州市政府已经同意中原区柿园城中村改造控规、修规方案，涉案土地有新的规划，故宋会春要求恢复原状的诉讼请求不具备客观条件，本院对该项诉讼请求不予支持。宋会春认为中原区政府给其造成损失的，可另行通过法律途径解决。一审认定事实清楚，但适用法律法规有误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项之规定，判决如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2018）豫71行初字1201号行政判决；二、解除郑州市中原区人民政府与宋会春签订的动1-061《拆迁补偿安置协议》；三、驳回宋会春要求恢复原状的诉讼请求。本案一、二审诉讼费各50元，由郑州市中原区人民政府和宋会春各承担50元。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  原永杰审判员  王盛楠二〇一九年六月三日法官助理王宁书记员陈瑞丹