江苏省徐州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2018)苏03行初454号原告：邳州市议堂镇王庄居委会王庄组，住所地邳州市议堂镇王庄居委会王庄组。诉讼代表人：孙希胜，男，1944年6月2日生，汉族，住邳州市。诉讼代表人：周之勉，男，1949年10月15日生，汉族，住邳州市。诉讼代表人：徐韬，男，1976年1月29日生，汉族，住邳州市。被告：邳州市人民政府,住所地邳州市长江路行政中心1号楼。法定代表人：曹智，邳州市人民政府代市长。委托诉讼代理人：魏东，江苏魏东律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐勤剑，邳州市司法局工作人员。被告：邳州市议堂镇人民政府，住所地邳州市议堂镇。法定代表人：娄晓立，该镇政府镇长。出庭应诉负责人：孙立，该镇副镇长。委托诉讼代理人：魏东，江苏魏东律师事务所律师。委托诉讼代理人：魏壮，江苏魏东律师事务所实习律师。被告：邳州市自然资源和规划局，住所地邳州市恒山路4号。法定代表人：王光辉，该局局长。委托诉讼代理人：吴士芹，江苏徐淮律师事务所律师。委托诉讼代理人：庄全，该局工作人员。原告邳州市议堂镇王庄居委会王庄组（以下简称邳州市王庄组）诉被告邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、邳州市议堂镇人民政府（以下简称议堂镇政府）、邳州市自然资源和规划局（以下简称邳州资源规划局）土地行政管理土地征收行为违法一案，向本院提起行政诉讼,本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告邳州市王庄组的诉讼请求为：确认三被告在未进行土地征用公告、未听取农户意见、未将拟征用土地调查结果交于农户确认、未予征地补偿和安置情况下，相互串通非法征收了原告所有并由王庄组村民依法承包的593.862亩集体土地。事实和理由：邳州市议堂镇工业园共占用邳州市议堂镇王庄居委会王庄组土地630余亩（以下简称“涉案土地”），现位于江苏省邳州市议堂镇邳睢路（215省道）南，东至江昕路西至王庄居委会王庄组村庄。其中，被非法征收约593.862亩。“涉案土地”于I960年前后完成水利系统建设后成为当时邳县万亩丰产田的一部分，并于1980年前后被江苏省、徐州市、邳县三级政府确认为基本农田。“涉案土地”土地性质为集体所有土地，土地用途为农用地，王庄居委会王庄组是涉案基本农田的所有权人，王庄居委会王庄组村民依法享有土地承包权。1994年12月，邳州市议堂乡人民政府向王庄组村民颁发了由中共徐州市委农村工作部、徐州市农村经济委员会制作的土地使用权证。长期以来，王庄居委会王庄组村民在“涉案土地”上以耕作为生（一年两季，一季小麦亩产1200-1400斤，一季水稻亩产1400-1700斤)。2003年以来，邳州市、议堂镇两级政府以发展地方经济为由，通过“邳州市议堂镇人民政府”和“中国共产党议堂镇邳南村王庄支部委员会”签订土地租赁协议的方式，陆续破坏630余亩基本农田用于建设工业厂房，同时向王庄居委会王庄组村民谎称是租用“涉案土地”并每年支付租金（从2003年每亩300元陆续涨到现今的每亩1200元)。但实际上，三被告采取欺诈手段，违反《土地管理法》第五章第四十三条至第四十八条的规定，通过分割分块逐步进行违法征收的方式，未向王庄居委会王庄组村民进行公告、未进行任何听证程序、未予任何征地补偿和安置，将“涉案土地”由农村集体所有土地转变为国有土地并向相关企业单位制发自始无效的《国有土地使用权证》，严重侵犯了王庄居委会王庄组对“涉案土地”的所有权和王庄居委会王庄组村民对“涉案土地”的承包经营权，给王庄居委会王庄组及王庄组村民造成了极其严重的经济损失。被告邳州市政府答辩称：一、原告主体不适格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，以村小组的名义提起诉讼需过半数村民同意，因此原告主体不适格。二、原告诉讼请求不明确，起诉不符合法定起诉条件。根据《行政诉讼法》第49条的规定，提起行政诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据，而本案之诉的诉讼请求不明确。原告所起诉的涉案土地面积数百亩、数宗土地，针对每一宗土地的征收行为即为一个具体的行政行为，原告即便提起诉讼也应针对每一个具体行政行为分别提起诉讼，而不应针对数个具体行政行为提起一个行政诉讼。因此，原告的起诉不符合法定起诉条件。三、答辩人征地行为合法。涉案地块共征收王庄居委会王庄组土地230.462亩，其中2003年12月31日征收16.8亩｛邳土（转换）字[2003]字21号｝，2004年8月27日征收46.8亩（徐国土资耕补[2004]字第260号），2013年6月8日征收34.9185亩（苏政地[2013]252号），2014年1月24日征收15.2835亩（苏政地[2013]4173号），2003年12月31日征收9.65亩｛邳土（征补）字[2003]字41号｝，2014年10月15日征收12.81亩（苏政地[2014]476号），2004年4月24日征收9.6亩｛邳土（征补）字[2004]字96号｝，2004年8月27日征收39.6亩（徐国土资耕[2004]字第250号），2004年8月27日征收45亩（徐国土资耕补[2004]字第262号）。以上征收的土地中，涉及批次征收的，均告知了拟征地的面积、地类、征地补偿标准及享有听证的权利等，并在相关村组张贴公示了告知书，在法定期限内相关村组及群众未申请听证。征地前，邳州市国土资源局进行了勘测，确定了位置、面积，对征地地块进行了调查确认，制作了《征地调查结果确认表调查》，征地涉及到的部分农户在调查表上签字确认。征收土地方案、安置补偿方案在被征收村组进行了公示。因此，征地行为是合法有效的。综上，原告提起本案之诉主体不适格，不符合法定起诉条件，且超过法定起诉期限，征地行为合法有效，请求法院依法驳回原告的起诉。被告议堂镇政府答辩称：一、原告不具备诉讼主体资格。原告诉状中提及的土地属于议堂镇王庄居民委员会集体所有，而并非是原告所有；原告诉状落款处打印署名的诉讼代表人孙希胜、周之勉、徐韬并非是王庄组合法推举的诉讼代表人，其三人并不能够代表该小组对被告提起诉讼。因此，原告不具备诉讼主体资格。二、原告诉讼请求不是同一法律关系，不能合并审理。如果原告所诉涉案的590余亩土地被征用属实，那也是分批次征用，而并非一个行政行为，如原告具备主体资格，也不能一并提起诉讼，本案亦不能合并审理。三、原告所在的集体经济组织已支付被征土地农户的补偿款。据查，邳州市议堂镇王庄居民委员会每年以租金形式支付了被征用土地农户的租金和补偿款。被征用土地农户对土地租用和征用以及租金与补偿款支付形式也是认可的，并没有侵犯农户合法权益。四、答辩人不是本案的适格被告。五、原告起诉已超过诉讼时效。如原告具备主体资格，其起诉超过了法定期限。综上所述，原告不具备诉讼主体资格，其诉请依法不能支持，请法庭依法驳回原告的起诉。被告邳州资源规划局答辩称：一、答辩人不是适格的被告。根据《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》第一条、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二条的规定，县级政府是征地组织实施的主体，因此原告诉答辩人非法征收土地，系所诉主体错误，答辩人不是适格的被告。二、原告主体不适格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，以村小组的名义提起诉讼需过半数村民同意，因此原告主体不适格。三、超过起诉期限。王庄居委会王庄组村民就涉案土地的征收问题曾多次信访，早已知悉涉案土地被征收，现提起本案之诉已超过起诉期限。四、原告起诉不符合起诉条件。根据《行政诉讼法》第49条的规定，提起行政诉讼应有具体的诉讼请求和事实根据，而本案之诉的诉讼请求不明确。原告所起诉的涉案土地面积近600亩、十几宗土地，针对每一宗土地的征收行为即为一个具体的行政行政，原告即便提起诉讼也应针对每一个具体行政行为分别提起诉讼，而不应针对数个具体行政行为提起一个行政诉讼。因此原告的起诉不符合条件。综上，答辩人不是本案适格被告，原告主体也不适格，超过了起诉期限，不符合起诉条件，请求依法驳回原告的起诉。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。”据此，行政诉讼的诉讼请求应当具体，且在诉多个行政行为的案件中还应符合合并审理的条件。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。据此，土地征收行为包括批准征地行为和征地实施行为，其中征地实施行为又是一系列行为的组合，包括登记、公告和补偿等行为。在土地征收及补偿过程中，邳州市政府和邳州资源规划局承担不同的行政职责，其作出的行政行为可能应由不同级别的法院管辖或不符合合并审理的条件。而经本院释明，原告并未明确其本次起诉所针对的系三被告实施的何种具体行政行为。且根据原告诉状所述，涉案土地近600亩，可能涉及多次征收，还有可能涉及未取得征地批准手续的违法用地情形，在此情况下，本院既无法确定被诉行政行为是否存在，亦无法审查是否属于本院管辖及是否符合合并审理的条件。综上所述，原告邳州市王庄组的起诉不符合法律规定，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回原告邳州市议堂镇王庄居委会王庄组的起诉。预交案件受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 赵 涛审判员 周美来审判员 杜 林二〇一九年六月十日书记员 郁梦晨