河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初199号原告孙爱花，女，回族，1972年3月25日出生，住河南省洛阳市瀍河回族区。委托代理人张豫军，河南新企合律师事务所律师。被告洛阳市人民政府，住所地河南省洛阳市洛龙区开元大道**，统一社会信用代码11410300005274159T。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人刘全斌，洛阳市人民政府工作人员。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师。原告孙爱花诉被告洛阳市人民政府履行法定职责一案，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张豫军，被告洛阳市人民政府委托代理人刘全斌、崔神宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2011年11月5日，旭升村委会和塔西村委会以城中村改造名义颁布《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》。洛阳市瀍河回族区人民政府成立“洛阳市美居乐项目指挥部”实施涉案土地的征迁工作。2012年8月6日，洛阳市美居乐项目指挥部下发《关于美居乐项目拆迁补偿问题的补充意见》，严格执行洛市政〔2011〕49号文件标准补偿。2012年12月22日，洛阳市美居乐项目指挥部下发征迁《通知》，要求村民与洛阳国泰美居乐置业有限公司签定《房屋征迁补偿安置协议》。由于村民对补偿标准和签订补偿协议主体有异议，美居乐项目指挥部对被征地村民采取中断供水、供电和道路通行及威胁、暴力等非法方式迫使被征收人搬迁，导致村民不断上访，在区政府和开发商的淫威下，据《通知》所称截止到2013年6月24日已签定征迁协议75%以上，搬迁民宅70%以上。河南省人民政府于2013年7月16日作出《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕911号）批准征收上述地块，作为洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地，并要求洛阳市要按照《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政〔2013〕11号）调整后的征地区片综合地价标准落实征地补偿安置方案；严格依法履行征地批后实施程序，按照征地补偿安置方案及时支付补偿费用，落实安置措施，做好被征地农民的社会保障工作，妥善解决好被征地农民的生产和生活，保证其生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不到位，社会保障资金和措施不落实，不得使用土地。2013年8月9日，洛阳市人民政府在网上发布《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号），地，地上附着物补偿标准按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政〔2009〕**行。该批次用地的征地拆迁工作分别由涧西区政府、西工区政府、老城区政府、瀍河区政府和高新区管委会具体负责，统一组织协调。2013年10月10日，洛阳市国土资源局在网上发布《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号），地，地上附着物补偿标准按照市政府和瀍河区政府有关文件标准执行体补偿情况详见附表。本次征地拟采取货币安置和社保安置两种途径。基于上述事实和征收土地文件规定，由于所征收地块早已纳入城市规划区，系城中村，该地块上的房屋均为宅基地上的房屋，被征收土地的村组已无土地给被征迁户重新划分宅基地，如果被征收宅基地上的房屋，按照耕地上的补偿标准进行补偿，不能保证被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障，按照国家有关政策应单列补偿标准，以确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。但自2013年10月至今，被告没有按照国家规定制定该地块宅基地上《房屋征迁安置补偿办法或方案》，其委托同样为被征收人的村委会按照2011年11月5日旭升村委会和塔西村委会颁布的《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》与被征迁人协商安置补偿事宜，不仅程序违法而且村委会使用的补偿标准违法，造成长期对补偿问题协商无果。由于被告长期缺位，不与原告协商补偿问题，在补偿问题尚未按照法定程序解决情况下，原洛阳市国土资源局于2018年9月13日违法制作并向原告下发了《责令交出土地决定书》。原告于2019年1月28日向被告洛阳市人民政府申请依法履行法定职责，请求对原告房屋作出书面安置补偿决定。但被告至今未给原告任何答复，拒绝履行补偿职责。因洛阳市人民政府和原洛阳市国土资源局弄虚作假，征收土地程序违法，不履行法定职责，以委托村委会协商代替书面决定，长期缺位，自2013年10月以来，以拖待变造成安置问题长期无法通过法治化渠道解决，在达不成协议情况下，被告洛阳市人民政府未在合理期限内（即征地批文2年时效）及时作出书面的补偿决定，又不指定原洛阳市国土资源局及时作出书面的补偿决定，规避法定义务，严重损害原告补偿安置权益，造成原告长期未依法得到安置补偿。原告认为，洛阳市人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。洛阳市人民政府在实施征收原告宅基地上合法房屋时，有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得及时公平合理补偿的义务。在原告未签订补偿安置协议的情况下，在合理的期限内，被告洛阳市人民政府或其指定的土地管理部门依法应当以书面形式作出补偿安置决定，履行补偿安置义务。请求：1．判决被告洛阳市人民政府依法履行法定职责，对原告坐落在城市规划区内宅基地上房屋征收作出书面安置补偿决定；2．本案诉讼费用由被告承担。原告在法定举证期限内提交的证据有：1.2002年11月1日国务院办公厅《关于批准洛阳市城市总体规划的通知》（国办函〔2002〕87号）。证明原告宅基地上的房屋在城市规划内。2.2013年7月16日河南省人民政府《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕911号）、2013年8月9日洛阳市人民政府《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号）。证明河南省人民政府批复同意征收涉及到原告宅基地及房屋，由被告洛阳市人民政府实施征收原告位于所涉十六及十七地块上的宅基地及房屋。3．宅基地协议。证明原告宅基地被征收，原告具有资格。4.2018年9月13日洛阳市国土资源局《责令交出土地决定书》。证明被告在没有对原告被征收涉案土地上房屋进行补偿、安置的情况下，根据土地管理法实施条例的授权，洛阳市国土资源局违法责令原告交出土地已严重侵害了原告应获得的补偿安置利益。5.2019年1月28日全国邮政特快专递单，邮件全程跟踪查询，单号是100686894031。证明原告通过全国邮政专递向被告邮寄补偿申请书，要求被告依法履责，对原告被征收土地的房屋作出补偿安置决定，但被告在收到补偿申请书后，在法定的期间内既不作书面的答复，也不作补偿安置决定，拒绝履行补偿安置职责。被告辩称：首先，涉案房屋已经在涉案地块被征收时作为地上附着物一并征收，被答辩人要求答辩人作出书面补偿决定无法律依据。根据《土地管理法》第四十七条、《物权法》第四十二条第二款，征收集体所有的土地，集体土地上的地上附着物是一并征收的。房屋即为地上附着物。2013年7月16日，省政府批准了《洛阳市实施2012年度第一批城市建设建设用地》（豫政土〔2013〕911号），涉案房屋所在的地块已经被征收，涉案房屋作为地上附着物已经被一并征收。同时，洛阳市瀍河区人民政府按照《洛阳市国土资源局关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置公告》对被征土地的农民进行了补偿。因此，原告起诉要求答辩人作出书面的补偿决定无法律依据。其次，涉案房屋的征收补偿标准符合法律规定。根据《土地管理法》第四十七条第一款“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。被征收土地和地上附着物为集体土地和房屋，按照《土地管理法》第四十七条第二款、第三款“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”在《洛阳市国土资源局关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置公告》中，补偿标准是按照《河南省人民政府关于公布实施河南省征地区片综合地价标准的通知》（豫政土〔2013〕11号），但是在洛阳市人民政府发布《洛阳市人民政府关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号）至洛阳市国土资源局作出《洛阳市国土资源局关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置公告》期间，洛阳市人民政府又发布了《洛阳市人民政府办公室关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办〔2013〕113号），实际补偿是按照最新的政府文件进行，补偿符合法律的规定。最后，原告直接提起行政诉讼违反法律规定，应驳回起诉。原告虽然诉请答辩人作出书面的征收补偿决定，但是其实质是对征收补偿的标准有异议。原告虽然在2018年10月26日向答辩人邮寄了《征地补偿标准协调申请书》，但答辩人及其职能部门经过协调，无法按照原告的请求进行补偿，因此，驳回了原告的请求。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第二款：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”原告应向批准此次征地的河南省人民政府申请裁决，而不是直接提起行政诉讼。因此，原告的起诉不符合法律规定，应予驳回。请求驳回原告的起诉。被告在法定举证期限内提交的证据有：1．洛阳市国土资源局《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号）。证明原告土地被征收后，洛阳市国土资源局及时发布补偿安置公告，及时告知原告房屋补偿相关事宜。2．旭升社区居民委员会出具的补偿到位证明、瀍河回族区人民政府出具的补偿到位证明。证明原告房屋的征收补偿已经到位。3．原告《征地补偿标准协调申请书》、洛阳市国土资源局《关于旭升村卫建云等人征地补偿标准的答复》及送达凭证。证明：原告向被告申请协调补偿标准，但是经过协调，认为补偿标准符合省政府和洛阳市政府规定的标准，不支持原告的申请，同时该证据也能够证明原告在此次起诉之前对于征收补偿的标准是明知的，所以才会要求协调和提高他们的补偿标准。经庭审质证，原告对被告证据发表如下质证意见：对被告证据1的真实性没有异议，对其证明方向有异议。一是该公告征收旭升村集体土地补偿安置面积8.4740公顷，与河南省人民政府豫政土〔2013〕911号征收土地批复和洛阳市人民政府2013年8月12日《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号）征收旭升村集体土地面积9.413公顷不符，该批次征收土地涉及旭升村集体土地两个地块，共计9.413公顷，但该补偿安置方案公告仅涉及其中的第十六地块8.4740公顷补偿安置，对第十七地块0.939公顷土地没有包括其中。二是该公告是以什么形式发布的，是否对被征收人公开并让其知晓，并无证据佐证。对于原告是否在被征收之列、是否已经补偿，原告现在不得而知，因为第十六地块和第十七地块最后补偿的费用是不一样的。现在让被告告知原告这块地补偿了没有？是不是应当去对原告进行补偿？如果要进行补偿的话就必须作出补偿决定。对被告证据2旭升社区居民委员会出具的补偿到位证明、瀍河区人民政府出具的补偿到位的证明方向有异议。一是从两份证明看，看不出其支付来源和渠道，被告不仅没有提供其与谁签订的补偿安置协议，作为被征收主体的原告也没有直接参与补偿费用的协商、确定和分配过程，原告的被征收主体地位丧失殆尽，完全成为征收的客体，剥夺了原告的被征收人主体地位，违反《物权法》规定。二是该批次涉及的旭升村集体土地征收面积为9.413公顷，合计141.195亩，而不是补偿到位证明载明的126.561亩，反而证明被告没有足额支付补偿安置费用。三是不能证明对原告进行了安置补偿。瀍河区人民政府不是征收人，原告与瀍河区人民政府不存在征收法律关系；旭升社区居民委员会与原告在征收法律关系中同为被征收人，地，地位是相同的升社区居民委员会是集体土地所有人，但其并不是附着物及青苗的所有者，地，地上附着物及青苗补偿费应当直接支付给原告不是直接支付给旭升社区居民委员会。该两份证据仅能说明补偿费只是支付给了旭升社区居民委员会，既没有征收主体与原告签订的补偿安置协议，又没有证据证明原告已领取补偿资金或已得到安置。同时被告也没有提供足额支付给原告的银行转账凭证。对被告证据3《征地补偿标准协调申请书》《关于旭升村卫建云等人征地补偿标准的答复》的真实性无异议，但对其证明方向有异议。该两份证据与本案无关，本案原告提起的是请求被告依法履行法定职责，要求被告洛阳市人民政府对原告城市规划区内宅基地上房屋作出书面补偿决定之诉，不是征收补偿标准争议之诉，两者救济渠道不同，诉因不同，适用法律不同，本案诉讼请求明确，符合一案一诉原则。对于本院当庭责成被告提交的洛国土资公告〔2013〕12号公告的附表，原告质证认为，首先该份附表被告没有告知给原告，且是复印件，有些原告本人出庭对该附表进行质证的时候讲到该签名不是其本人的，另外系列案中杨秀花的母亲叫刘巧玲，但是表上是刘巧珍，刘巧珍也好，刘巧玲也好，需要进一步核实是否是一个人，如果是一个人的话，那么该人在2009年时就已经去世了，怎么会在附表上签名。如果这个事实是成立的话，那么该附表可能涉及到伪造，请法庭对该附表的真实性进行核实。如果是伪造的话，应当依法进行处罚。被告对原告证据发表如下质证意见：对原告证据1的真实性没有异议，但对其证明方向有异议，该证据虽然能够证明原告的宅基地房屋位于城市规划区，但是处于城市规划区内的土地并不一定都是国有土地，原告房屋所占土地是宅基地，即是农村集体所有土地。对证据2的真实性没有异议，证明方向也没有异议；但是根据证据2也能够证明原告房屋所在的宅基地，属于农村集体土地，不是国有土地。对证据3没有异议。对证据4的真实性没有异议，但是对其证明方向有异议，原告的土地及房屋被征收后，原告长期未交出土地，已经严重影响了公共利益和秩序，因此洛阳市国土资源局按照法律的规定，向原告发出责令交出土地决定书，符合法律的规定。对证据5的真实性没有异议，但对其证明方向有异议，洛阳市人民政府已经对原告房屋及其所在土地作出了征收及补偿，但是原告拒领拆迁补偿款、拒绝签协议，被告多次就有关问题与原告协商，原告仍然拒绝。因此，此次被告无须再对原告的申请进行回复。对原告证据6无异议。综合各方质证意见，本院对上述证据认证如下：原告证据客观真实且与本案相关，可作为认定本案事实的依据；被告对原告证据的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分中综合评述。被告证据，原告除对其证据1公告所附的附表真实性有异议外，对其他证据的真实性无异议，本院亦确认其真实性，可作为认定本案事实的依据；原告对其证明目的的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分中综合评述。根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2011年11月洛阳市瀍河回族区旭升村村委会与塔西村村委会以城中村改造的名义发布《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》。后洛阳市瀍河回族区人民政府成立“洛阳市美居乐项目指挥部”，实施涉案土地的征迁工作。2012年8月6日，洛阳市美居乐项目指挥部下发《关于美居乐项目拆迁补偿问题的补充意见》，严格执行洛市政〔2011〕49号文件标准补偿。2012年12月22日，洛阳市美居乐项目指挥部下发征迁《通知》，要求村民与洛阳国泰美居乐置业有限公司签定《房屋征迁补偿安置协议》。因原告对补偿标准和签订补偿协议主体有异议，未达成协议，原告涉案集体土地上房屋至今仍由其居住使用，位于城市规划区内。2013年7月16日河南省人民政府作出《关于洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的批复》（豫政土〔2013〕911号），原告虽没有提供涉案宅基地《集体土地建设用地使用证》，但2002年10月31日原告父亲孙成功与旭升村支部所签相关《协议》及被告当庭提交的《瀍河区旭升村地面建筑物补偿清单》能够相互印证证明原告的涉案房屋在该批复批准征地范围内。2013年8月9日被告洛阳市人民政府发布《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号），其中规定对于本案争议的地上附着物补偿标准是按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政〔2009〕9号）执行；该批次用地的征地拆迁工作分别由涧西区政府、西工区政府、老城区政府、瀍河区政府和高新区管委会具体负责，统一组织协调等。2013年10月10日洛阳市国土资源局发布《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号），其中规定“地上附着物补偿标准按照市政府和瀍河区政府有关文件标准执行，具体补偿情况详见附表。”应本院要求，被告当庭提交了该公告的附表即《瀍河区旭升村地面建筑物补偿清单》，附表中显示“孙爱花，建筑面积274.22m2，补偿合计687293.12元”。原告称未见过该附表，也未在该附表上签过字，该附表系伪造。2014年11月26日旭升社区居民委员会、洛阳市美居乐项目指挥部、洛阳市瀍河回族区人民政府签章出具《补偿到位证明》。2018年9月13日洛阳市国土资源局向原告作出《洛阳市国土资源局责令交出土地决定书》。2018年10月26日原告向被告洛阳市人民政府提交《征地补偿标准协调申请书》，称“两公告”之间的补偿标准以及旭升村委会与塔西村委会公布的《瀍河回族区启明南路以东地块开发改造征迁补偿安置办法》补偿标准均不明确、不一致，互相矛盾，洛阳市国土资源局怠于履行补偿安置职责，以委托村委会协商代替其应履行的行政职责，自2013年10月以来以拖待变造成安置问题长期无法解决，在征地批文2年时效内不能达成补偿协议，又不及时作出书面的补偿决定，请求洛阳市人民政府协调洛阳市国土资源局，明确补偿标准，并参照国有土地上房屋征收补偿标准给予合法安置补偿。洛阳市人民政府将该申请书转交洛阳市国土资源局。2018年12月29日原洛阳市国土资源局作出《关于旭升村卫建云等人征地补偿标准的答复》，告知原告：在洛阳市人民政府发布洛政通〔2013〕14号通告至洛阳市国土资源局发布《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号）期间，因洛阳市人民政府发布了《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办〔2013〕113号），导致市政府征地通告和国土部门发布补偿安置公告的补偿文件不一致，按规定应以最新的文件执行，符合有关规定，对原告提出的申请不予支持。2019年1月28日原告向被告邮寄了补偿申请书，要求被告依法履职，对原告房屋作出书面安置补偿决定。被告签收后未作回复。原告不服，诉至本院。本院认为：《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修正）》第二十五条规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”即在集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是法定的公告和组织实施主体。本案中2013年8月9日被告洛阳市人民政府就涉案土地的征收发布的《关于征收洛阳市实施2012年度第一批城市建设用地的通告》（洛政通〔2013〕14号）中规定地上附着物补偿标准是按照《洛阳市人民政府关于印发洛阳市建设征收土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政〔2009〕9号）执行。而2013年10月10日原洛阳市国土资源局发布的《关于征收瀍河区瀍河乡旭升村集体土地补偿安置方案公告》（洛国土资公告〔2013〕12号）中规定“地上附着物补偿标准按照市政府和瀍河区政府有关文件标准执行，具体补偿情况详见附表”。但具体按照市政府和瀍河区政府哪个文件规定的什么标准执行并不清楚。根据原洛阳市国土资源局《关于旭升村卫建云等人征地补偿标准的答复》，被告主张地上附着物补偿执行的是《洛阳市人民政府关于印发洛阳市国家建设征收集体土地地上附着物补偿标准的通知》（洛政办〔2013〕113号）。但诉讼中被告又称“两公告”之前瀍河区政府实施的补偿标准实际上高于公告的标准，所以只要高于公告标准就可以。被告诉讼中还称，除了洛国土资公告〔2013〕12号补偿安置方案公告附表所载《瀍河区旭升村地面建筑物补偿清单》中对原告地面建筑物的金钱补偿外（具体计算标准不详，且原告称其没见过该附表，也不是其本人签名，申请笔迹鉴定），还会给原告安置房，但如何对原告安置，具体安置标准是什么，均不得而知。涉案集体土地的征迁，从2013年“两公告”发布开始计算，至今已近六年，然而涉案集体土地的征收补偿工作仍未结束。原告申请被告明确补偿标准，履行法定职责，对其作出安置补偿决定，具有现实必要性。从依法行政、法治政府和责任政府的角度而言，被告洛阳市人民政府系涉案集体土地征收的法定组织实施主体。在其下级国土资源部门、区政府长期未能解决原告房屋征收安置补偿问题的情况下，被告应当对原告申请的其宅基地上房屋的安置补偿问题作出处理。而被告对原告的申请未作任何处理和回复，构成行政不作为。故应判令被告对原告的申请依法作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告洛阳市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告孙爱花申请的其涉案被征收房屋的安置补偿问题依法作出处理。案件受理费50元，由被告洛阳市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于河南省高级人民法院。并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  魏丽平审判员  侯 贇审判员  付保东审判员  张志立审判员  赵晓涵二〇一九年六月二十七日书记员  马 芮