广西壮族自治区钦州市钦北区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0703行初2号 原告钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组。 诉讼代表人张俊芬，组长。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 被告钦州市不动产登记局，住所地钦州市永福西大街**。 法定代表人李诚，局长。 委托代理人蓝春萌，女，钦州市不动产登记局工作人员。 委托代理人潘登，广西立辉律师事务所律师。 第三人梁兰青，女，1974年10月25日出生，壮族，住钦州市。 第三人梁张梅，女，1972年6月1日出生，壮族，户籍地钦州市钦**，现住钦州市钦**。 原告钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组(以下简称大寺张屋组)不服被告钦州市不动产登记局、第三人梁兰青、梁张梅土地行政登记一案，于2018年5月4日向本院提起行政诉讼。本院于2018年5月4日受理后，于2018年7月25日作出（2018）桂0703行初35号行政裁定书，驳回原告大寺张屋组的起诉。原告不服，向钦州市中级人民法院提起上诉。钦州市中级人民法院经审理后，于2018年12月7日作出（2018）桂07行终102号行政裁定书，指令本院继续审理。本院于2019年1月8日立案后，依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告大寺张屋组的委托代理人张湘东、被告钦州市不动产登记局的委托代理人潘登、第三人梁兰青、梁张梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 1999年8月19日，第三人梁兰青因向钦州市钦北区大寺镇建设办公室购买取得位于大寺镇望俄小区的涉案宅基地土地使用权，2007年10月12日，经第三人梁兰青申请，钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）审批同意向第三人梁兰青颁发了证号为钦国用（2007）字第C1401号的《国有土地使用权证》，土地使用权证载明土地来源和使用权类型为出让，权属性质为国有，用途为住宅，座落大寺镇望俄小区，宗地面积93.60平方米。 原告大寺张屋组诉称，2016年12月11日，第三人梁张梅在原告所有的位于大寺镇饭包岭的坡地上进行平整工作，准备建房。原告的村民予以制止，双方发生纠纷，第三人梁张梅遂停工。后第三人梁张梅与原告的村民张祥发、张永发等人因该地块的土地使用权问题又于2017年4月20日发生争议，双方到大寺镇政府进行调解。第三人梁张梅称，该地块的使用权是经第三人梁兰青于2016年10月份转让而得，原告的村民代表则认为争议的地块是原告的耕地，政府未进行征收补偿，该地块的使用权属原告所有。因分歧较大，双方无法达成调解意见，大寺镇政府建议双方通过诉讼途径解决。2017年11月20日，第三人梁张梅将原告村民张永发等人起诉至钦州市钦北区人民法院，要求排除妨害，该案的诉讼材料于2018年4月中旬送达张永发等人，定于2018年5月15日开庭。2018年4月，原告根据该案梁张梅提供的证据中获知，钦州市政府将原告所有的饭包岭坡的集体土地转为国有出让土地，并为第三人梁兰青颁发了钦国用(2007)字第C1401号《国有土地使用权证》。第三人梁兰青于2016年10月份将上述地块的使用权转让给梁张梅，但未办理变更登记。 原告认为，钦州市政府向第三人梁兰青颁发国有土地使用权证是违法的具体行政行为，应由承继其不动产登记职责的钦州市不动产登记局作为被告，予以依法撤销。理由：本案诉争的地块是原告的耕地，钦州市政府及其有关部门未向原告办理任何征收手续，未对原告作任何补偿，未履行相应的公告等法定程序，故该地块仍是原告的耕地，不是国有出让土地，钦州市政府无权将该地块出让给第三人，第三人梁兰青《国有土地使用权证》是违法取得的，应予撤销。此外，大寺镇建设办作为征地主体，无征地权限，无具备征地权限人民政府批文，也没有将土地补偿款发放给原告，征地行为违法，取得土地来源不合法，无权将集体土地转为国有土地，第三人梁兰青取得的《国有土地使用权出让合同》是效力待定的合同，没有发生法律效力。涉案土地四固定、合作化等时期由原告所辖村民耕作管理。根据土地管理法第十条规定，涉案土地属于原告所有。自2016年6月21日起，因钦州市范围内的不动产登记的法定职责统一由钦州市不动产登记局承担，即原钦州市政府行使的土地登记职权由钦州市不动产登记局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，钦州市政府已不是本案的适格被告，应由承继其不动产登记职责的钦州市不动产登记局作为被告，予以依法撤销。特提起诉讼，请求撤销被告向第三人梁兰青颁发的钦国用（2007）字第C1401号国有土地使用权证。 原告在举证期限内向本院提交以下证据： 1.2018年4月30日大寺村委会《证明》及张俊芬身份证，证明原告的组长是张俊芬； 2.梁张梅、梁兰青户籍信息，证明梁张梅、梁兰青的身份情况； 3.2018年4月18日大寺村民委员会《证明》，证明原告村民小组共有村民36户； 4.会议决议，证明因政府及有关部门未就纠纷土地向原告办理征收手续，原告村民决议起诉请求撤销钦国用（2007）字第C1401号国有土地使用权证，已有30户签字同意； 5.2018年4月8日大寺村民委员会的《证明》，证明涉案土地所划四至包含了一部分属于原告村民张祥发、张永发等兄弟的坡地，坡地上有张屋祖坟一丘，并曾有两棵大荔枝树； 6.（2007）字第C1401号国有土地使用权证，证明涉案土地登记使用权人是梁兰青； 7.宅基地转让协议书、收据，证明梁兰青已转让土地给梁张梅使用的事实； 8.照片5张，证明涉案土地的周边状况及坟址现状； 9.证人陈某1证言：其自1991年7月担任民兵营长至今；约于1993～1995年间征地，具体是哪年记不清，有条水沟在坟山旁经过，当时坟山未征用到，坟山的位置在哪现无法确定；当时其得带队征地，有城建及土地部门的工作人员参与，征地时有丈量土地；涉案土地在哪及距离坟山多远其不清楚；望俄队与张屋村对坟山无纠纷，当时是荒山，谁占谁得；不清楚坟山是否在梁兰青宅基地范围内；两棵荔枝树有一棵在80年代初已经死了，另一棵已出让，具体时间不记得，征地之前有，之后就砍了；陈某2使用到两棵荔枝树的土地，已经建了房子，陈某2是圩头生产队人，陈某2买了这棵树。 10.证人利某证言：其是望俄队人；望俄队以前与张屋是同一生产队，不知道什么时候分开了；其去看过涉案土地，不清楚该土地是否是张屋的，在圩头队的岭脚；征地时其不得参与；征地协议乙方代表上的“利某”不是其签的；不清楚征地协议书内容是否真实；不清楚涉案宅基地的位置；涉案土地附近的坟山位置以前是饭包岭的土地，属圩头队的岭地；涉案宅基地应该是圩头队的土地。 被告钦州市不动产登记局辩称，钦州市政府向第三人梁兰青颁发涉案土地使用证，有事实和法律依据，程序合法。原告不是涉案土地的权利人，与本案的颁证行为没有利害关系，不具有本案的主体资格，依法应驳回原告的起诉。一、钦州市政府颁发涉案土地使用证，具有法定职权来源。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定”。该规定构成钦州市政府实施本案具体行政行为之职权来源。二、梁兰青取得的土地使用权权属来源合法、界至清楚，钦州市政府为其颁发涉案土地使用证的具体行政行为具有事实依据。（一）土地使用权来源合法。1998年8月6日，钦北区大寺镇建设办公室通过征地协议与土地使用人大寺镇大寺××队达成一致意见，政府通过补偿大寺××队54400元征得荒地6.8亩，涉案土地属于这6.8亩中的一部分。2007年8月5日，通过出让合同，给梁兰青办理了涉案土地出让手续，梁兰青交纳了核定的土地出让金14010元。（二）土地权属界至清楚，界至点均以坐标确定。三、颁发涉案土地使用证符合法定程序。钦州市国土资源局根据第三人梁兰青的申请及所提供的土地权属来源证明，进行地籍调查后，认为该宗地的权属来源合法、面积准确，界至清楚，注册登记后，提请钦州市政府向梁兰青颁发了涉案土地使用证，符合《土地登记办法》的规定。四、原告不是涉案土地的权利人，与被诉颁证行为没有利害关系，不具有本案原告的诉讼主体资格。涉案土地经过征收和出让，已经转为了国有土地。被告给第三人颁发国有土地使用权证，该行政行为不可能导致原告失去土地使用权，从而不可能导致损害原告的利益。因此，颁证行为与原告没有法律上的直接利害关系，其不具有本案原告的主体资格。综上所述，钦州市人民政府为第三人梁兰青核发的涉案土地使用证，颁证具有法定职权，土地权属来源合法、面积准确、四至清楚，颁证符合法定程序。原告不是涉案土地的权利人，不具有本案原告的诉讼主体资格。五、本案审理是登记发证问题，原告主张镇政府没有征收征地权限，征地行为是否合法不是本案审理范围。 综上，钦州市政府为第三人梁兰青核发的涉案土地使用证，颁发具有法定职权，土地权属来源合法、面积准确、四至清楚，颁证符合法定程序。涉案土地原所有权属于大寺镇××队，原告诉请撤销无事实和法律依据，请求驳回原告的起诉。 被告在举证期限内向本院提交以下证据： 1.土地登记申请书，证明土地登记依梁兰青申请； 2.梁兰青身份证，证明登记申请书人的身份情况； 3.征地协议书、建设用地申请审批表、国有土地使用权出让合同、村镇规划选址意见书及用地界至图、村镇建设工程施工许可证、土地出让金发票、契税完税证、地皮、地皮款收据涉案征用土地四至包含本案涉案的土地，土地权属来源及用地符合规划，梁兰青通过合法的出让合同取得涉案土地，用地符合规划； 4.地籍调查表、宗地图，证明被告在登记前进行了地籍调查，土地界至、面积明确； 5.土地使用权登记审批表经办人、土地使用权登记审批表、办理土地登记的票据，证明登记已履行内部审批程序； 6.土地登记卡，证明涉案土地已登记备查。 第三人梁兰青述称，土地使用权证是通过合法手续取得的，原告请求撤销涉案的土地使用权证无事实和法律依据，应驳回原告的起诉。 第三人梁兰青在举证期限内没有向本院提交证据。 第三人梁张梅述称，原告称涉案土地一直是其管理不是事实，涉案土地以前一直是陈某2种树，有陈某2出示的照片为证。原告请求撤销涉案的土地使用证无事实和法律依据，应驳回原告的起诉。 第三人梁张梅在庭审时向本院提交以下证据： 1.黄某、劳某《证明》各1份，证明梁兰青宅基地东面部分土地是黄某耕地，西面部分土地是劳某的耕地； 2.陈某2《证明》，证明涉案土地北面土地征收前是陈某2的耕地； 3.何永盛《证明》，证明涉案土地征收前是黄某及劳某的耕地，此地属圩头队管辖耕作； 4.大寺村委《证明》及何永盛身份证复印件，证明何永盛是圩头一队队长； 5.照片2张，证明涉案土地北面是陈某2种植的树木； 6.土地使用证，证明梁兰青依法取得土地使用权证，该土地曾是陈某2、劳某、黄某使用。 经庭审质证，原告、被告对对方当事人提交的证据发表如下质证意见： 被告、第三人对原告提交的证据1、2、6、7、8无异议；对原告提交的证据3的合法性有异议，认为大寺村委无证明资格，应由派出所出具；对原告提交的证据4，认为会议决议上的签字人员无法确定是否是本人签字，是否是村民小组的，无法确定真实性；对原告提交的证据5，认为大寺村民委员会无证明资格，村委会没有证明梁兰青宅基地在张祥发及张永发土地范围内，张屋坟山不在梁兰青宅基地范围内，不能证明原告的主张；对证人陈某1的证言，被告、第三人认为，陈某1称征收地时这些土地是荒地，不是原告所有，证言没有体现出原告与涉案土地有何关系，荔枝树其中一棵80年代砍的，另一棵树是征地时才砍的，原告对征收行为是知情的，当时砍了荔枝树无人提出异议，陈某1称坟山位置是荒地，已被陈某2占用；对证人利某的证言，被告、第三人认为，征地协议书中利某是否是本人签字不清楚，但有镇政府盖章，对合法性无异议，涉案土地并不属于饭包岭范围内，证人称坟山在圩头岭里面，实际坟山与涉案土地距离有十几米远，没有证据证实签订征地协议时利本忠不是队长，涉案的宅基地是圩头队的土地，坟山不在涉案宅基地内，原告不是涉案土地的权利人。 原告对被告提交的证据1、2证明的目的无异议；对证据3，认为大寺建设办公室无权征地，征地行为无效，协议书明确北至圩头队饭包岭土地，实际没有征到涉案土地，该土地由张屋队耕作使用。利某不得在协议书上签字，征地协议书存在瑕疵，但被告提供的材料中没有征地红线图，仅有望俄小区的规划图，该规划图不能证明1998年实际征到原告的土地。对国有土地使用权出让合同真实性无异议、合法性有异议，是效力待定的合同，没有生效，第三人无法依该合同取得土地使用权。对建设用地申请审批表，国有土地使用权出让合同、村镇规划选址意见书及用地界至图、村镇建设工程施工许可证、土地出让金发票、契税完税证、地皮、地皮款收据真实性性无异议，但不能证明1998年已经征到纠纷土地。其中，村镇规划选址意见书及用地界至图实际是望俄小区的界至图，不是原始的征地红线图，征地协议书没有包括涉案地块。梁兰青没有在施工许可证有效期内建房，后2016年转让给梁张梅。土地出让金发票及契税证是2007年才办好，地皮，地皮款只是1999年8月14日的收款收据证明所属地块是哪里；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为地籍调查表不能证明已征用到了涉案土地，登记存在错误；对证据5、6，认为登记的土地所有权者属国家是错误的，实际是集体土地，1998年未征用到涉案地块，至今还是属于集体土地性质。 第三人梁张梅、梁兰青对被告提交的证据均无异议。 原告对第三人梁张梅提交的证据质证认为，黄某、劳某、陈某2的《证明》真实性有异议，不是其本人签字，证人没有到庭证实，耕地由谁使用应由生产队出具证明；何某陈述的内容不是事实，土地是张屋队进行耕种；陈某2私自占张屋的耕地，曾与张屋发生过争议之后陈某2不再占用耕地种树；梁张梅建房时，与劳某买了一块土地，该土地往北方向的一半是在饭包岭范围内。 被告对第三人梁张梅提交的证据质证认为真实性无法确认，证明的内容说明涉案土地已经被征收。 第三人梁兰青对第三人梁张梅提交的证据质证无异议。 综合以上质证意见，本院认证如下： 对原、被告、第三人提交的证据本院结合庭审质证意见综合予以采纳。 被告、第三人对原告提交的证据1、2、6、7、8证明的目的无异议，本院予以确认，可证明待证的事实；原告提交的证据3证明的目的无其他证据佐证，不能作为认定事实的证据，不予确认；原告提交的证据4无法确定真实性，不予确认；原告提交的证据5即在寺村委会的证明，不能证明涉案讼争的土地属原告所有，对其证明力，不予确认；原告提供的证人陈某1、利某的证言，均不能证明涉案讼争的土地属原告所有。 原告及第三人对被告提交的证据1、2证明的目的无异议，本院予以确认；对被告提交的证据3中的征地协议书的效力问题，不是本案审理的范围，本院不作认定；被告提交的其他证据，来源合法，内容真实，符合证据“三性”，相互形成证据链，与待证事实具有关联性，本院予以采信。 第三人梁张梅提交的证人黄某、劳某、陈某2、何某证言及照片，因证人没有到庭接受质证，且证言的真实性原告、被告均不予认可，对该组证据的证明力，不予确认。 经审理查明，原告大寺张屋组与钦州市钦北区大寺镇大寺村委望俄队原为同一生产队即望俄生产队。1996年9月，望俄生产队分立为望俄生产队、张屋生产队(即原告)。1998年8月6日，钦北区大寺镇建设办公室作为甲方、大寺镇大寺××队作为乙方，双方签订一份《征地协议书》，约定甲方根据国家建设需要，征用位于大寺××队望俄岭的荒山6.8亩作为居民建房用地。《征地协议书》第一条载明，征用土地四至界至：东至大寺镇环城路，南至供销社怡园酒家，西至大寺镇北帝庙，北至圩头队饭包岭。第二条载明，土地补偿费以该地被征用前三年平均产值为基数计算，荒山8000元/亩。以上土地补偿费、安置费、青苗费及附着物补偿费四项合计总金额为54400元。甲方代表、经办人及乙方队长、代表在协议书上签名，报村委会、镇政府盖章同意上报。随后，大寺镇建设办公室将征用望俄岭土地开发建设成大寺镇望俄小区。 1999年8月19日，第三人梁兰青向大寺镇建设办公室缴纳35000元地皮款购买大寺镇望俄小区的涉案土地。2006年7月18日，第三人梁兰青取得大寺镇建设办公室核发的编号为2006-060408-005号《村镇规划选址意见书》和编号为005的《村镇建设工程规划施工许可证》。2007年8月5日，第三人梁兰青与钦州市国土资源局钦北分局签订编号为钦地宗合字［2007］第C820号《国有土地使用权出让合同》，完成契税、缴纳土地出让金后，于2007年8月14日向钦州市国土资源局钦北分局提交《土地登记申请书》及《建设用地申请审批表》。期间，国土资源管理部门根据第三人梁兰青的申请及所提供的土地权属来源证明，进行地籍调查、确定面积、界至后，逐级上报。2007年10月12日，钦州市政府审批同意，向第三人梁兰青颁发了涉案土地的使用权证，证号为钦国用（2007）字第C1401号，土地使用权证载明用途为住宅，权属性质为出让，座落大寺镇望俄小区，宗地面积93.60平方米。2016年10月11日，第三人梁兰青为甲方、第三人梁张梅为乙方，双方签订一份《宅基地转让协议书》，甲方自愿将涉案宅基地使用权转让给乙方，但至今尚未办理土地过户登记手续。2017年4月，第三人梁张梅拟在其购买的涉案宅基地动工建房，与原告的村民发生争议，经大寺镇政府调解未果。2018年4月，原告从第三人梁张梅诉原告村民的民事诉讼案件中获知钦州市政府已为第三人梁兰青颁发了涉案土地的《国有土地使用权证》后，遂诉至本院，请求撤销涉案土地的国有土地使用权证。 另查明，2016年6月20日，《钦州市人民政府关于市本级实施不动产统一登记有关事项的通告》载明：自2016年6月28日起，不动产登记工作由市不动产登记局负责实施，其所属的不动产登记中心具体负责办理有关业务。市及钦南区、钦北区、钦州港区国土、房产、林业、海洋等部门停止受理土地、房屋、林权和海域等不动产权利登记业务。 本院认为，根据钦州市中级人民法院作出的（2018）桂07行终102号行政裁定，认为本院裁定驳回起诉不当，指令继续审理，本院即对钦州市政府的颁证行为是否合法进行审查。本案被诉的是颁发国有土地使用权证的行为，应从颁证职权、土地权属来源、颁证程序等方面进行合法性审查。 关于职权和适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”和1996年2月1日起施行的国家土地管理局《土地登记规则》第十九条第一款“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。”规定，钦州市政府具有颁发被诉国有土地使用权证的行政职权。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理：直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据《钦州市人民政府关于市本级实施不动产统一登记有关事项的通告》，钦州市人民政府行使的土地登记职权自2016年6月28日起已由钦州市不动产登记局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中原告要求撤销的钦国用（2007）字第C1401号国有土地使用权证是原由钦州市政府颁发，现钦州市不动产登记工作由被告钦州市不动产登记局负责，因此，被告钦州市不动产登记局是本案适格被告。二、关于土地权属来源是否清楚的问题。本案中，涉案土地基于钦北区大寺镇建设办公室于1998年8月6日与大寺镇大寺××队签订《征地协议书》，征用位于大寺××队望俄岭的荒山6.8亩作为居民建房用地。随后，大寺镇建设办公室将征用望俄岭的土地开发建设成大寺镇望俄小区。1999年8月19日，第三人梁兰青向大寺镇建设办公室缴纳35000元地皮款购买大寺镇望俄小区的涉案土地。故被诉土地证项下的土地权属来源清楚。三、关于登记程序是否正当的问题。国家土地管理局《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：(一)土地登记申请；(二)地籍)地籍调查)权属审核；(四)注册登记；(五)颁发或者更换土地证书。”第十条第一款规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上)地上附着物权属证明中，第三人梁兰青于2007年8月14日向被告提出土地登记申请时，递交了其个人身份证、于2006年7月18日取得的《村镇规划选址意见书》及用地界至图、《村镇建设工程规划施工许可证》和2007年8月5日签订的《国有土地使用权出让合同》、土地出让金发票、契税完税证、地皮、地皮款收据等土地来源证明材料资源管理部门根据第三人梁兰青的申请及所提供的土地权属来源证明，进行地籍调查、确定面积、界至后，逐级上报，经钦州市政府审批同意，向第三人梁兰青颁发了涉案土地证号为钦国用（2007）字第C14**的国有土地使用权证，土地使用权证载明用途为住宅，权属性质为出让，座落大寺镇望俄小区，宗地面积93.60平方米。第三人梁兰青提交的材料符合上述规定，国土资源管理部门受理了第三人梁兰青的土地登记申请后，通过审查相关材料，确认权属关系，逐级上报后，钦州市政府于2007年10月12日审核同意，依法向第三人梁兰青颁发了涉案土地使用权证，土地登记行为认定事实清楚，颁证程序符合国家土地管理局《土地登记规则》的相关规定。原告主张《征地协议书》没有征用到涉案土地及涉案土地是其集体土地，但没有提供证据足以证实，对其主张，本院不予支持。 综上，被告向第三人梁兰青颁发涉案的国有土地使用权证，其颁证的行政行为事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。原告诉请撤销理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告钦州市钦北区大寺镇大寺村委张屋村民小组负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。 审 判 长  梁业盈 人民陪审员  林信杰 人民陪审员  庞 萍 二〇一九年六月十二日 书 记 员  潘廷霞 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。