湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）湘行终866号上诉人（原审原告）：刘高光，男，汉族，1964年12月4日出生，住湖南省涟源市。委托代理人：吴合楼，男，汉族，1951年2月11日出生，住湖南省涟源市。被上诉人（原审被告）：涟源市人民政府。住所地：涟源市政府机关大院。法定代表人：刘杰，该市市长。委托代理人：李劲松，该市政府工作人员。原审第三人：娄底市白马灌区管理局。住所地：涟源市人民政府机关院内。法定代表人：周慎加，该局局长。委托代理人：曾建新，该局工作人员。上诉人刘高光因与被上诉人涟源市人民政府其他行政行为一案，不服湖南省娄底市中级人民法院（2018）湘13行初65号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。刘高光原审诉称，涟源市人民政府在没有发布征地公告也没有任何批准文件的情况下，非法强制征收原告的土地，且未按2018年湖南省征地补偿标准给予原告补偿。被告的行为严重侵犯了原告的合法权益。请求：确认涟源市人民政府征收原告土地行为违法，按照《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发【2018】5号）（以下简称湘政发【2018】5号文）征地补偿标准对原告进行补偿。涟源市人民政府原审辩称，白马灌区配套与节水改造项目属公益性民生工程，1998年，经过湖南省人民政府国家建设征用土地审批单通过了用地审批，工程开始施工建设。后因计划资金配套投入不足等问题，工程搁置。2015年湖南省水利厅以湘水函（2015）110号文件，批准建设因配套资源不到位的2100米渠道。2016年11月被告组织对征地地段进行现场丈量并确认造册。2016年12月30日，原告在《征用明细表》和《补偿费用汇总表》上签字予以认可。原告在2016年就已经知道该征地行为，于2018年提起诉讼已超过了法定的起诉期限，且该土地属于集体所有，原告不具备主体资格。综上，请求驳回原告的起诉。第三人娄底市白马灌区管理局原审未陈述意见。原审法院审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告涟源市人民政府与第三人娄底市白马灌区管理局因白马灌区配套与节水改造项目对原告刘高光的旱土和荒山进行了登记、计算和补偿。2016年12月30日，原告刘高光在《白马灌区芙蓉支干建设土地等征用明细表》及《白马灌区芙蓉支干建设土地等征用补偿费汇总表》上签字予以确认，并领取了补偿款3636元。故原告最迟在2016年12月30日就已经知道被告所作的具体行政行为，其在2018年7月2日向该院提起诉讼，已经超过了上述法律规定的起诉期限，应予驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回刘高光的起诉，不收取案件受理费。刘高光不服，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误，证据不足。原审裁定认定上诉人最迟在2016年12月30日就已经知道被上诉人制定的征地拆迁补偿安置方案的内容的事实根本不存在，缺乏证据证明。证明被征地人对征地拆迁补偿安置方案的内容知情，由征地拆迁补偿安置方案公告、公告地点、公告日期这三个要件构成，这三个要件必须同时具备。只要缺少其中一个要件，就不构成知情。在被上诉人向法院提供的全部证据均不能证明上诉人最迟在2016年12月30日就看见了《征地拆迁补偿安置方案》内容的情况下，以及被上诉人没有向人民法院提供证据证明征地拆迁补偿安置方案的内容已经进行了公告的情况下，原审法院认定上诉人最迟在2016年12月30日就已经知道征地拆迁补偿安置方案的内容，认定上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，显然属于事实认定错误。涟源市人民政府答辩称：白马灌区续建配套与节水改造项目属公益性民生工程。1997年10月6日，涟源市委市政府决定启动大江口干渠配套工程建设。同年10月26日，后溪范围第一次征地67.860亩，经过现场丈量后被上诉人与用地单位签订了征地协议。1998年，经过湖南省人民政府国家建设征用土地审批单通过了用地审批，工程开始施工建设。后因计划资金配套投入不足等问题，工程搁置。2015年湖南省水利厅以湘水函（2015）110号文件，批准建设因配套资金不到位的2100米渠道。2016年11月被上诉人组织对征地地段进行现场丈量并确认造册。2016年12月30日，刘高光在《征用明细表》和《补偿费用汇总表》上签字予以认可。刘高光应当在2016年就已经知道该征地行为，于2018年提起诉讼已超过了法定的起诉期限，且该土地属于集体所有，刘高光主体资格不符合，依法应予以驳回起诉。娄底市白马灌区管理局口头答辩称：其答辩意见与涟源市人民政府的答辩意见一致。当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院另查明：刘高光2018年7月2日的起诉状上写明的诉讼请求有八项：“1、撤销被告的《征收土地决定及补偿决定》；2、确定被告的征收土地决定及其补偿决定，侵害了原告的合法权益；3、确认第三人的建设项目用地属于违法用地；4、确认征收土地程序违法；5、判令被告和第三人按照（娄政发【2013】7号）（娄政发【2016】13号）公布的标准足额支付土地补偿费；6、确认第三人建设的项目用地没有依法批准，第三人使用的土地没有经市国土资源局和征地拆迁机构依法进行征收；7、第三人建设的水渠用地在未依法批准前和未经市国土资源局、征地拆迁机构征收原告的承包地前，判令第三人中止该项目的建设；8.诉讼费由被告承担。”2018年8月14日，经娄底市中级人民法院法官释明后，确定了诉讼请求为：确认涟源市人民政府的征收行为违法，要求按照湘政发【2018】5号文征地补偿标准进行补偿。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项规定，提起诉讼应当有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，刘高光2018年7月2日的起诉状上写明的诉讼请求有八项：“1、撤销被告的《征收土地决定及补偿决定》；2、确定被告的征收土地决定及其补偿决定，侵害了原告的合法权益；3、确认第三人的建设项目用地属于违法用地；4、确认征收土地程序违法；5、判令被告和第三人按照（娄政发【2013】7号）（娄政发【2016】13号）公布的标准足额支付土地补偿费；6、确认第三人建设的项目用地没有依法批准，第三人使用的土地没有经市国土资源局和征地拆迁机构依法进行征收；7、第三人建设的水渠用地在未依法批准前和未经市国土资源局、征地拆迁机构征收原告的承包地前，判令第三人中止该项目的建设；诉讼费由被告承担”。一审法院就刘高光诉请不明的问题向当事人进行了释明，要求其明确被诉的行政行为。虽然上诉人在法院释明后，重新确定了诉讼请求：确认涟源市人民政府征收原告土地行为违法，按照湘政发【2018】5号文的征地补偿标准进行补偿。但征收土地行为由一系列行政行为构成，涉及土地征地批准行为以及批准后的具体组织实施行为，而组织实施行为亦由多个独立的行政行为构成。刘高光经法院释明后，将诉讼请求变更为确认征地行为违法，该诉讼请求仍然不明确，不符合行政诉讼的起诉条件，依法应予驳回。刘高光请求按照湘政发【2018】5号文的征地补偿标准进行补偿。该诉请实质是对土地管理部门组织征收过程中确定的补偿标准提出异议,根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定及国务院法制办公室国法【2011】35号《关于做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，依法应先申请行政机关裁决或复议。上诉人直接提起诉讼,人民法院不应予以受理。虽然一审裁定理由不当，但驳回起诉的结论并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄 一 凡审 判 员 夏   阳审 判 员 赵   旻二〇一九年六月三日法官助理蹇菲代理书记员 蹇菲(兼)