广东省兴宁市人民法院行 政 裁 定 书(2019)粤1481行初37号原告：刁小娟，女，汉族，1962年12月26日出生，地址：广东省兴宁市。委托代理人：罗伟祥，男，汉族，1957年4月8日出生，地址：广东省兴宁市，系原告丈夫。被告一：兴宁市自然资源局，统一社会信用代码：114414810072281984，地址：兴宁市人民大道自然资源局。法定代表人：刘铭中，男，该局局长。委托代理人：何飞明，男，兴宁市国土资源局工作人员。委托代理人：曾荣松，男，广东广兴律师事务所律师。被告二：兴宁市刁坊镇人民政府（以下简称刁坊镇政府），统一社会信用代码：11441481007228614U，地址：广东省梅州市兴宁市刁坊镇新街**。法定代表人：罗平，男，该镇镇长。机关出庭应诉负责人：罗勇辉，男，该镇副镇长。委托代理人：曾荣松，男，广东广兴律师事务所律师。第三人：兴宁市刁坊镇圩东村民委员会（以下简称圩东村）。法定代表人：张小红，女，该村委会主任。原告刁小娟诉被告兴宁市自然资源局、兴宁市刁坊镇人民政府履行法定职责纠纷一案，于2019年1月31日向本院提起行政诉讼。本院受理后于2月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。被告于2019年2月13日向本院提交了书面答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2019年4月4日公开开庭审理了本案，原告委托代理人罗伟祥、被告兴宁市自然资源局委托代理人曾荣松、何飞明、被告兴宁市刁坊镇政府机关出庭应诉负责人罗勇辉及委托代理人曾荣松、第三人村委会主任张小红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刁小娟于1994年12月间与刁坊镇圩东管理区签订《有偿转让土地兴建店铺合同》购买位于圩东开发区的土地兴建××门牌的店铺，因至今未能办理土地使用证，其于2014年4月开始提起信访申诉。并于2019年1月31日向本院提起履行法定职责行政诉讼。原告诉称：兴宁市刁坊镇人民政府以其属下圩东管理区的名义，在1994年12月，把刁坊镇圩东开发区的土地卖给圩东开发区的户主，在《有偿转让土地兴建店铺合同》条款中约定：甲方（即：刁坊镇人民政府及其属下圩东管理区办事处）负责办理好国有土地使用证给乙方（即：圩东开发区户主），办理费用由甲方负责。几经多次催办，刁坊镇人民政府以经济困难为由拖延不办。2014年4月23日下午被告镇政府撕毁《有偿转让土地兴建店铺合同》和2002年10月8日刁坊镇政府镇长谢凤良签署的《刁坊镇政府承诺》，以镇人民政府经济有困难，要求户主出一半费用（即：每平方土地办证费用78.5元，其中包含耕地占用罚款费用（征地批文中没有这一条款规定），每户每个门牌××元至2944元），否则不给钱不办理。同时拒绝圩东开发区2号至7号门牌××至96号门牌办理国有土地使用证，理由是地块在红线图规划外，不能办理土地使用证，并拒绝出示红线规划图。原告等户主质疑、拒绝和反对被告的违约言行，向兴宁市信访办，梅州市信访局、省信访局、国家信访局申诉，但一级级信访部门均无视国家信访条例的规定，每次都把信访申诉内容转给被告单位的工作人员进行处理，导致被告刁坊镇人民政府以假证据材料，在信访网上明目张胆撒谎，拒绝办理国有土地使用证。2017年8月29日至2018年2月2日期间，原告等户主三次在兴宁市国土资源局咨询和揭发了这一案件的造假事实（详见兴宁市国土资源局的回复）：在《梅市土政事(1998)245号》征地批文中，征收水稻面积为6510平方米，但市国土资源局以及刁坊镇人民政府和圩东管理区违规征收和卖地为16366平方米，超出批文9856平方米，从被征收地的批文看，征地范围是：沙一、沙二、沙三、下黎屋经济合作社的水稻田四个生产队，但实际开发利用和征收的不仅是上述四个经济合作社的水稻田，还有大部份批文外的上黎屋经济合作社的水稻田，共五个生产队。可见兴宁市政府属下的国土资源局，刁坊镇人民政府，圩东管理村三个单位，共同伪造国土红线规划图，拒绝为原告等户主办理土地使用证的不法行为。2017年8月28日原告等走访兴宁市信访局，在市长接待日，递交了《关于刁坊镇政府及其属下圩东管理村办理圩东开发区户主土地使用证问题的申诉》材料，至2018年1月15日兴宁市信访局未有回复。2018年1月15日陈日新市长接待日，原告等人再次提出书面申诉，在陈副市长作出“请国强同志调处”的批示下，兴宁市信访局仍未有正面回复。直至2018年3月16日才由刁坊镇政府给了答非所问的回复(2018年3月16日兴访字(2018)1.15-10号《信访事项答复意见书》）。被告这一回复无视当时实际违规征收和开发卖地的事实，违法拒绝为原告办理土地使用证，违反了诚信政府的原则，故原告为维护合法权益，提起行政诉讼，请求被告履行法定职责为原告办理涉案门店的土地使用证。原告起诉时提供的证据有：1、原告身份信息，证明原告的身份；2、买地收据，证明买地块证据；3、刁坊圩东开发区征地卖地平面图，证明开发区2至97号门牌征地卖地平面图；4、关于罗伟祥等人反映刁坊镇圩东开发区征地有关问题的情况说明，证明被告无视事实、为伪造国土征地平面图的行为辩护；5、信访事项答复意见书，证明被告为伪造的国土红线征地图辩护；6、刁坊镇政府承诺、7、有偿转让土地兴建店铺合同，证明购买合同条款规定，由甲方办好证给乙方，被告具有办证的法定职责，但到目前为止被告都未办证给原告。庭审中原告补充提交了：1、2013年10月26日刁坊镇国土资源所通知一份、2、2013年10月23日兴宁市国土资源局通知一份、3、兴宁市人民政府办公室（兴市府办会函[2013]70号）通知书一份，证据1-3证明被告镇政府未落实政策给原告办证；4、证人罗某、刁某、曾某等8人的证人证言一份，证明被告拒绝办证的过程及事实；5、《证人证言》一份，证明包括原告门店范围内的稻田已经被征收；6、2019年3月20日梅州市国土局作出的《信访答复》，证明答复内容违法不事实。被告兴宁市自然资源局辩称：一、原告的起诉不符合提起履责之诉的条件。公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备以下几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础；第三，是向一个有管辖权的行政机关提出。根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《行政诉讼法》等规定，本案原告既没有依法依规申请，也没有提供申请办理国有土地使用证（不动产权证）的必要材料。因此，原告请求办理好刁坊镇圩东开发区××门牌的国有土地使用证给××门牌××办理费用由刁坊人民政府及其圩东管理村负责）不符合法律规定，不能得到支持。二、关于原告请求事项2“赔偿2014年4月23日至今，户主申诉过程中所产生的费用和误工16500元，以及违反合同所造成的连带经济责任损失85000元。”原告的这一请求不仅与被告无关，而且没有事实根据和法律依据，不能成立。三、原告证据显示，原告是以信访形式反映其诉求，答复单位已以信访形式进行了答复。根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围之（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；”第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”等规定，原告的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。综上所述，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请法院在查清事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求或起诉。被告兴宁市自然资源局向本院提交了如下的证据：1、兴访字[2018]1.15-10号《信访事项答复意见书》，证明原告的请求事项属于信访事项，被告已进行信访答复；2、关于罗伟祥等人反映刁坊镇圩东开发区征地有关问题的情况说明，证明原告的请求事项属于信访事项，被告已进行信访答复；3、相关依据，证明相关规定。被告刁坊镇政府辩称：一、原告是以信访形式反映其诉求，答复单位已以信访形式进行了答复。根据法释〔2018〕1号《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款及《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（[2005]行立他字第4号）等规定，原告的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。二、被告不是不动产登记机构，不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国物权法》第十条、《不动产登记暂行条例》第七条等规定，应依法驳回原告的起诉。三、原告的起诉不符合提起履责之诉的条件。公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备以下几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复；第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据和符合要求的申请；第三，是向一个有管辖权的行政机关提出。根据《中华人民共和国物权法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》及《行政诉讼法》等规定，本案原告既没有依法依规向职能机关申请，也没有提供申请办理国有土地使用证（不动产权证）的必要材料。因此，原告请求办理好刁坊镇圩东开发区××门牌的国有土地使用证给××门牌××办理费用由刁坊人民政府及其圩东管理村负责），不符合法律规定，不能得到支持。四、关于原告请求事项2“赔偿2014年4月23日至今，户主申诉过程中所产生的费用和误工16500元，以及违反合同所造成的连带经济责任损失85000元。”原告的这一请求没有事实根据和法律依据，不能成立。综上所述，原告的起诉缺乏事实和法律依据，请法院在查清事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求或起诉。被告刁坊镇政府向本院提交了如下证据：1、来访送阅表及兴访字[2018]1.15-10号《信访事项答复意见书》、2、关于罗伟祥等人反映刁坊圩东开发区征地有关问题的情况说明，证明原告的请求事项属于信访事项，被告已进行信访答复；3、相关依据，证明相关规定。第三人圩东村未向本院提交书面陈述意见及提交相关证据材料。经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见：被告兴宁自然资源局对原告证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，关联性有异议，原告没有向被告提交任何办证申请；对证据2买地收据关联性有异议，该地块不在红线内，证据的真实性由第三人核实，合法性由法院依法认定；证据3是原告自行制作的；证据4-5的三性无异议，对原告证明目的有异议，该证据正好证明原告反映的事项属于信访事项，且已经进行了信访答复；证据6关联性、合法性有异议，虽然出自镇政府，但承诺是属于买卖土地的民事纠纷，不具有行政职能和行政管理的诉求，该承诺关联性是有异议的；证据7该合同真实性由第三人核实，且该合同属于民事合同，不带有行政性质，且与被告自然局无关。对原告的补充证据，被告兴宁自然资源局认为其没有接收过原告申请办证的材料，且根据原告的诉状反映来看不符合办证的要求。对补充证据1-3认为与原告是没有关联的，因为原告的地块不在红线范围内;对补充证据4和5的证人证言的三性有异议;对补充证据6《信访答复》,认为该答复正好证明原告的诉求是属于信访事项，也与本案无关。被告刁坊镇政府对原告证据的质证意见与自然资源局的意见一致,并认为镇政府也没接收过原告的相关申请材料，但原告在2002年前有反映过按合同办事，根据规定镇政府及村委均不具备办理土地使用证的职能，原告要求镇政府和村委办证是没有法律依据的。对原告补充证据的质证意见与自然资源局意见一致。第三人对原告证据的质证意见与镇政府的意见一致。原告对被告兴宁自然资源局证据的质证意见为：对证据1-2真实性无异议，但不属于信访事项，且内容不真实，存疑，因为征地文件造假，面积也不真实。被告刁坊镇政府对被告兴宁自然资源局的证据无异议。第三人对被告兴宁自然资源局的证据无异议。原告对被告刁坊镇政府证据的质证意见为：自然资源局与镇政府不属于信访单位，根据《信访条例》23条，两被告属于被控单位，不能作为答复的主体进行答复。被告自然资源局对被告刁坊镇政府的证据无异议。第三人对被告刁坊镇政府的证据无异议。经审理查明：原告刁小娟为兴宁市刁坊镇新建村罗屋村民。1994年12月22日，原告刁小娟与刁坊镇圩东管理区（即本案第三人）签订了一份《有偿转让土地兴建店铺合同》，以25000元的价格购买圩东开发地土地一块兴建店铺（即现为门牌号为××的店铺），双方在合同中其中约定甲方（刁坊镇圩东管理区）负责办好兴建店铺土地使用证、准建证给乙方（即刁小娟）。合同签订后，因甲方未办理好土地使用证给原告，包括原告在内的店铺业主多次向被告刁坊镇政府反映情况。刁坊镇政府于2002年10月8日向购买圩东开发区兴建店铺方作出《刁坊镇政府承诺》，承诺相关办理土地使用证等事宜。但被告刁坊镇至今仍未为包括原告在内的店铺业主办理好店铺的土地使用证。原告刁小娟的丈夫罗伟祥陈述店铺业主等人为此于2014年4月开始提起信访申诉，其中于2018年1月16日以网上信访的形式提出信访申诉，反映要求妥善解决办理国有土地使用证办证收费问题。被告刁坊镇政府应该信访于2018年3月15日作出兴访字[2018]1.15—10号《信访事项答复意见书》对罗伟祥作出了相应的信访答复意见书。因原告刁小娟所购买的××门牌的店铺至今未能办理土地使用证，原告以兴宁市国土资源局、刁坊镇政府为被告，以兴宁市刁坊镇圩东村为第三人，于2019年1月31日向本院提起履行法定职责行政诉讼，要求被告办理好刁坊镇圩东开发区××门牌的国有土地使用证给原告（办理费用由刁坊镇政府及第三人圩东村负责）并赔偿其2014年4月23日至今因申诉过程中所产生的费用和误工费16500元及违反合同所造成的连带经济责任损失85000元。庭审中，原告的第二项诉讼请求变更为要求被告赔偿其申诉过程产生的费用和误工费100800元及违反合同造成的经济责任损失120万元，合计1300800元。诉讼中，被告兴宁市国土资源局因机构改革，变更为兴宁市自然资源局。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款关于“在起诉被告不履行法定职责的事件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形的除外：（一）、被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）、原告因正当理由不能提供证据的”规定可知，除被告应当依职权主动履行法定职责和原告因正当理由不能提供证据的情形外，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。又根据《不动产登记暂行条例》第七条关于关于“不动产登记由不动产所在地县级人民政府不动产登记机构办理……”、第十六条第一款关于“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：……”的规定可知，不动产登记的职能部门是不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构，且不动产登记是依申请办理的登记事项。本案中，原告刁小娟与第三人于1994年12月22日签订了《有偿转让土地兴建店铺合同》购买了刁坊镇圩东开发区土地兴建店铺，因被告刁坊镇政府及第三人未能依承诺为其办理好土地使用证问题而起诉要求被告兴宁市自然资源局及刁坊镇政府履行法定职责为其办理涉案店铺的土地使用证。但从原告提供的证据来看，未有相关的证据证明其已向被告提出过相关的不动产登记申请资料，缺乏行政诉讼法第三十八条第一款规定的提出申请的证据。原告代理人罗伟祥提出其自2014年4月起，开始提出相关的信访申诉，但从被告刁坊镇政府2018年3月15日《信访事项答复意见书》来看，原告等人提出的信访事项是关于办理国有土地使用证办证收费等问题的信访事项，而不能证明原告已向两被告提出了履行法定职责的申请。且依《不动产登记暂行条例》的规定可知，被告刁坊镇政府作为乡镇人民政府，并不具有受理不动产申请登记的职能，故原告现以刁坊镇人民政府及兴宁市资源资源局为被告提起履行法定职责诉讼要求两被告为其办理土地使用证并赔偿其申诉产生的损失费用及经济责任损失合计1300800元的诉讼，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。原告认为被告刁坊镇政府及第三人刁坊圩东村未依合同依承诺为其办理土地使用证，并造成相应的经济损失，是属另一法律关系，应另行寻求救济途径解决，本案不予处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，裁定如下：驳回原告刁小娟的起诉。本案受理费人民币50元，已由原告预交，本院予以退还。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。审 判 长  何 裕审 判 员  罗健萍人民陪审员  何海琼二〇一九年六月十八日书 记 员  薛 萍