安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖18行终75号 上诉人（一审原告）：广德县福能金属制品有限公司,住所地安徽省广德县桃州镇高湖社区,统一社会信用代码91341822MA2N13CM1C（1-1）。 法定代表人：欧扬清，该公司总经理。 委托代理人：陈继，安徽渊源律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：广德县市场监督管理局,住所地安徽省广德县桃州镇天官山路5号,统一社会信用代码11341723090757022H。 法定代表人：邢超平，局长。 出庭应诉负责人：杨代军，该局党委委员、总工程师。 委托代理人：常广银，该局政策法规科工作人员、公职律师。 上诉人广德县福能金属制品有限公司（以下简称“福能公司”）因诉被上诉人广德县市场监督管理局（以下简称“广德县市场监管局”）工商行政处罚一案，不服安徽省广德县人民法院（2019）皖1822行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人福能公司的委托代理人陈继，被上诉人广德县市场监管局的党委委员、总工程师杨代军及委托代理人常广银到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 广德县市场监管局于2018年6月4日作出广市监罚字﹝2018﹞0001号行政处罚决定，认定福能公司生产国家明令淘汰的产品，违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十九条“生产者不得生产国家明令淘汰的产品”之规定，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十一条“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照”及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，责令福能公司立即改正违法行为，并决定罚款920万元，上缴国库。 一审法院审理查明，福能公司于2017年6月从天津市盛达顺金属制品有限公司采购150mm*150mm*12m的钢坯8次共计2702.88吨，于2017年6月—8月从天津市俊诚无缝钢管有限公司采购150mm*150mm*12m钢坯12次共3936.02吨，上述采购的钢坯总计6638.9吨，被天津市北辰区工业和信息化委员会认定为“地条钢”。福能公司将上述钢坯轧制成螺纹钢全部对外销售，销售金额为（税后）18405543.02元。 广德县市场监管局认为，福能公司在采购原材料过程中存在过失，没有查询供货方的相关资质，采购国家明令淘汰的产品（地条钢）作为原材料生产螺纹钢。根据国家经济贸易委员会2002年6月2日发布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第三批）、国家经济贸易委员会对国家质检总局作出的《关于地条钢有关问题的回复》（国经贸产业函[2002]156号）及国家发改委、建设部、商务部、工商总局、质检总局、环保总局、电监会于2004年6月7日联合发布的《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》（发改运行[2004]1003号）的规定，福能公司违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十九条的规定，构成了“生产国家明令淘汰的产品”的违法事实。 广德县市场监管局依据《中华人民共和国产品质量法》第五十一条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，于2018年6月4日作出广市监罚字﹝2018﹞0001号行政处罚决定。福能公司不服该行政处罚决定，于2018年12月3日提起行政诉讼。 一审法院另查明，根据国家质检总局《建筑用钢筋产品生产许可证实施细则（一）》的规定，我国对热轧钢筋混凝土产品（含钢坯），实行的是生产许可证管理制度。 一审法院认为，根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作”的规定，广德县市场监管局具有本案行政管理之法定职责。 根据国家经济贸易委员会《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》（第三批）、国家经济贸易委员会对国家质检总局《关于地条钢有关问题的回复》及国家发改委、建设部、商务部、工商总局、质检总局、环保总局、电监会联合发布《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》的规定，国家早在2002年就明令禁止生产“地条钢”或以“地条钢”为原料轧制建筑用材（线材、螺纹钢、小型材）。 根据上述文件规定，福能公司以“地条钢”为原材料轧制建筑用材，亦应界定为生产“建筑地条钢”。 福能公司作为获得国家许可的钢筋混凝土热轧钢筋制造生产单位，应当知道我国对热轧钢筋混凝土产品（含钢坯）实行的是生产许可证管理制度，在采购原材料（钢坯）过程中，应当具有把握原材料质量关和谨防“地条钢”钢坯流入轧制建筑用材环节的常识，其向天津市盛达顺金属制品有限公司及天津市俊诚无缝钢管有限公司采购生产用原材料（钢坯）时，没有认真核实供货方的工业品生产许可证明，导致以“地条钢”为原材料轧制建筑用材。该行为违反了《中华人民共和国产品质量法》第二十九条：“生产者不得生产国家明令淘汰的产品”的规定。据此，福能公司虽然没有采购、生产“地条钢”的主观故意，但存在过失过错，应当承担相应的法律责任。 综上，福能公司关于“其没有主观故意，不应受到行政处罚，即使处罚，也应适用《工业产品生产许可证管理条例》第四十八条的规定，在5万元至20万元幅度内进行处罚”的诉讼理由，没有事实根据和法律依据，不予采纳。广德县市场监管局依照《中华人民共和国产品质量法》第五十一条“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款……”之规定，对福能公司作出的行政处罚决定，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。对福能公司的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广德县福能金属制品有限公司关于撤销广德县市场监督管理局广市监罚字﹝2018﹞0001号行政处罚决定的诉讼请求。本案受理费50元，由广德县福能金属制品有限公司负担。 福能公司不服上述判决，向本院上诉称，一、一审法院认定事实不清。案涉行政处罚作出时，福能公司采购的钢坯是否属于地条钢尚无明确结论。广德县市场监管局提供的案件协查函及案件通报书均未生效，也未经司法确认，故不能据此认定福能公司采购的钢坯属于地条钢。地条钢的界定标准有两个判断依据，一是用于生产的原材料为废钢渣等假冒伪劣产品，产品质量达不到国家和行业标准，存在质量不合格的情形；二是用于生产的设备为工频炉、中频炉等高能耗、高污染的设备，为国家明令淘汰的产能。现有证据只能证明钢坯供应商销售的钢坯涉嫌为地条钢，但尚未最终确定，故广德县市场监管局认定福能公司所采购的钢坯为地条钢的证据不足。即使案涉钢坯生产厂家未取得生产许可证，其所生产的钢坯也并不当然属于地条钢。 二、一审法院适用法律错误。一审判决援引《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》中的“本通知地条钢建筑用材和地条钢建筑用材生产设备的界定范围。以废钢为原料，采用感应炉（工频炉、中频炉)生产建筑用材的钢坯、钢锭，以及以其为原料轧制的建筑用材(线材、螺纹钢、小型材）”之规定错误，主要理由如下：一是客观方面，现有证据不能证明供货单位的产品是以废钢为原料，采用感应炉(工频炉、中频炉)生产的钢坯；二是主体方面，该规定的适用主体是“以废钢为原料，采用感应炉（工频炉、中频炉）生产钢材的生产企业，而非采购了上述生产企业的产品并进行再加工的企业。本案中，即使钢坯供应商提供的是地条钢产品，但采购方进行再加工后的产品不应当然地认定为地条钢产品。《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十条规定：“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，一审法院应当适用上述行政法规的规定来审查案涉行政处罚的合法性，而非按照部门规章的相关规定进行审查，其明显违反了法律适用原则。 三、案涉行政处罚明显不当。通过在案证据可知，福能公司生产的产品质量完全符合国家标准和行业标准，其生产设备和生产流程也无任何违反法律和政策的情形，广德县市场监管局对福能公司处以920万元的罚款，已经导致该公司停产。上述处罚结果明显不当，也不符合情理。综上，请求：撤销一审判决，支持福能公司的一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费由广德县市场监管局负担。 广德县市场监管局辩称，1、一审判决认定事实清楚。广德县市场监管局提供的案件协查函及案件通报书均来自于天津市北辰区市场和质量监督管理局，系已经生效的行政文书。根据天津市北辰区市场和质量监督管理局提供的津市场监管辰稽质罚〔2017〕2号、3号行政处罚决定书来看，案涉钢坯的生产厂家天津市俊诚无缝钢管有限公司、天津市盛达顺金属制品有限公司所生产的钢坯确系地条钢，故一审法院将福能公司采购的钢坯认定为地条钢的结论正确。 2、一审判决适用法律正确。津市场监管辰稽质罚〔2017〕2号、3号行政处罚决定书已经明确认定福能公司的生产原料系地条钢，故其以地条钢为原料轧制的螺纹钢也必然为地条钢。根据《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》中的“本通知地条钢建筑用材和地条钢建筑用材生产设备的界定范围。以废钢为原料，采用感应炉（工频炉、中频炉)生产建筑用材的钢坯、钢锭，以及以其为原料轧制的建筑用材(线材、螺纹钢、小型材）”之规定，完全可以认定福能公司生产的产品为地条钢，故福能公司认为一审判决适用法律错误的上诉理由不能成立。 综上，福能公司的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审法院对证据的认定意见符合法律规定，本院予以确认。二审查明的案件事实与一审判决认定的事实无异。 本院另查明，2017年8月23日，天津市北辰区工业和信息化委员会向天津市北辰区市场和质量监督管理局出具的《证明》载明，“经认定，天津市俊诚无缝钢管有限公司、天津市盛达顺金属制品有限公司为‘地条钢’生产企业，两公司生产的钢坯、带钢均为‘地条钢’。”2017年8月29日天津市北辰区市场和质量监督管理局向广德县市场监管局出具的《案件协查函》载明，“我局在查处××诚无缝钢管有限公司（天津市盛达顺金属制品有限公司）销售国家明令淘汰产品地条钢一案中，发现该公司生产的钢坯（地条钢）销往福能公司。”2017年9月18日，天津市北辰区市场和质量监督管理局在其作出的《案件通报书》中称“经有关部门认定，两家地条钢生产企业（天津市俊诚无缝钢管有限公司、天津市盛达顺金属制品有限公司）生产的产品均为‘地条钢”，该公司生产的部分地条钢销往福能公司。” 本院认为，本案二审争议焦点为：1、福能公司向天津市两公司采购的钢坯是否属于地条钢；2、福能公司以从天津市两公司采购的钢坯为原材料生产的钢制品是否属于国家明令淘汰的产品(地条钢)；3、一审法院适用法律是否正确；4、案涉行政处罚是否适当。 关于争议焦点1，即关于福能公司向天津市两公司采购的钢坯是否属于地条钢的问题。根据天津市北辰区工业和信息化委员会向天津市北辰区市场和质量监督管理局出具的《证明》及天津市北辰区市场和质量监督管理局向广德县市场监管局出具的《案件通报书》载明的内容可知，福能公司从天津市盛达顺金属制品有限公司及天津市俊诚无缝钢管有限公司处采购的钢坯均为地条钢。上述《证明》及《案件通报书》均系行政机关作出的行政行为，基于行政行为的拘束力和公定力，上述行政行为一经外化便发生法律效力，相关当事人均应当遵守和服从，其是否生效并非以司法确认为前提，故福能公司关于“《案件协查函》及《案件通报书》均未生效，也未经司法确认，故不能据此认定福能公司采购的钢坯属于地条钢”的主张不能成立，本院不予支持。 关于争议焦点2，即关于福能公司以从天津市两公司采购的钢坯为原材料生产的钢制品是否属于国家明令淘汰的地条钢的问题。2002年6月2日，国家经济贸易委员会发布的国家经贸委令第32号《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第三批）》之65项明确将“地条钢”列入了“落后产品”的范畴，该委对国家质检总局回复的国经贸产业函[2002]156号《关于地条钢有关问题的复函》称，《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第三批）》的65项“地条钢”是指以废钢铁为原料，经过感应炉等熔化，不能有效地进行成分和质量控制生产的钢及以其为原料轧制的钢材。本案中，天津市盛达顺金属制品有限公司、天津市俊诚无缝钢管有限公司生产的钢坯是以废钢铁为原料，经过感应炉等熔化，不能有效地进行成分和质量控制生产的钢，属于地条钢，据此，福能公司以该两公司生产的钢坯为原料轧制的螺纹钢，亦属于地条钢。福能公司上诉称“即使钢坯供应商提供的是地条钢产品，但采购方进行再加工后的产品不应当然地被认定为地条钢”的理由，无事实和法律依据，本院不予支持。 关于争议焦点3，即关于一审法院适用法律是否正确的问题。《关于进一步打击地条钢建筑用材非法生产销售行为的紧急通知》将“地条钢建筑用材”界定为以废钢为原料，采用感应炉（工频炉、中频炉)生产建筑用材的钢坯、钢锭，以及以其为原料轧制的建筑用材(线材、螺纹钢、小型材）。据此可知，以废钢为原料，采用感应炉（工频炉、中频炉)生产建筑用材的钢坯、钢锭属于地条钢建筑用材；以钢坯、钢锭等地条钢为原料轧制的建筑用材(线材、螺纹钢、小型材）同样属于地条钢建筑用材。一审法院援引上述通知并结合《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第三批）》及《关于地条钢有关问题的复函》，认定福能公司以地条钢为原料轧制的建筑用材亦为建筑地条钢，并无不当。根据上述紧急通知对地条钢建筑用材的界定可知，本案中，福能公司以天津市两公司生产的地条钢（钢坯）为原料进行再加工后所生产出的螺纹钢亦为地条钢，故福能公司关于一审法院援引上述紧急通知错误,并从客观方面和主体方面陈述的主张，均无事实根据和法律依据，本院不予支持。 福能公司又主张一审法院应当依照《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第四十八条“销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录产品的，责令改正，处5万元以上20万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，审查案涉行政处罚的合法性。对于此，本院认为，根据体系解释可知，上述第四十八条规定主要是针对该管理条例第五条“企业未取得生产许可证不得生产列入目录的产品。任何单位和个人不得销售或者在经营活动中使用未取得生产许可证的列入目录的产品”之行为设定的处罚，并非针对生产或销售国家明令淘汰产品的行为。本案中，无论是福能公司使用的原材料地条钢，还是其生产出的地条钢制品，均非列入目录的产品，该公司使用地条钢为原料生产地条钢产品的行为，应当依据《中华人民共和国产品质量法》第五十一条关于生产、销售国家明令淘汰产品的规定予以处罚。 关于争议焦点4，即案涉行政处罚是否适当的问题。《中华人民共和国产品质量法》第五十一条规定：“生产国家明令淘汰的产品的，销售国家明令淘汰并停止销售的产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以下的罚款……”。本案中，福能公司以从天津市两公司采购的钢坯为原材料轧制成的螺纹钢已全部对外销售，销售金额为（税后）18405543.02元，案涉罚款920万少于销售金额的一半，明显低于销售产品的货值金额，据此，该处罚数额符合上述规定。《安徽省质量技术监督行政处罚裁量权基准》（2018年版本）对《中华人民共和国产品质量法》第五十一条自由裁量的规定为：有以下情形之一的，处产品货值金额百分之五十以上等值以下的罚款：（一）造成环境污染、生态破坏等后果的；（二）产品全部或大部销售，且拒不追回或无法追回的；（三）属于高耗能的。本案中，福能公司生产、销售地条钢制品的行为，符合上述规定的情形，应当处产品货值金额百分之五十以上等值以下的罚款，案涉罚款920万元系在产品货值金额百分之五十以下幅度范围内的处罚，属于减轻处罚，该罚款数额适当。至于福能公司采购天津市两公司的钢坯生产的钢材（螺纹钢）是否合格的问题并非本案的审查范围，即使该产品合格也无法改变其系地条钢制品的属性，故福能公司主张“因其生产的产品质量完全符合国家标准和行业标准，故被诉行政处罚决定不当”的理由，不能成立，本院不予支持。 综上，福能公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律及裁判结果均正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人广德县福能金属制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 周宏韬 审判员 满先进 二〇一九年六月二十七日 书记员 余亚琴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……