广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1381号 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第1村民小组。 诉讼代表人张佳燕，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第2村民小组。 诉讼代表人黄穆光，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第3村民小组。 诉讼代表人黄有金，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第4村民小组。 诉讼代表人黄宗修，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第5村民小组。 诉讼代表人赖志松，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第6村民小组。 诉讼代表人黄院来，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第7村民小组。 诉讼代表人黄香恒，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第8村民小组。 诉讼代表人沈青学，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第9村民小组。 诉讼代表人沈启光，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第10村民小组。 诉讼代表人沈瑞谋，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第11村民小组。 诉讼代表人沈泽金，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第12村民小组。 诉讼代表人莫巧玉，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第13村民小组。 诉讼代表人沈念仁，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第14村民小组。 诉讼代表人蒋国清，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第15村民小组。 诉讼代表人郑明亮，组长。 上诉人（一审第三人）荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第16村民小组。 诉讼代表人沈新建，组长。 上列上诉人共同委托代理人潘以双，广西江浔律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第21村民小组。 诉讼代表人周学帮，组长。 被上诉人（一审原告）荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第22村民小组。 诉讼代表人周小全，组长。 被上诉人（一审原告）荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第23村民小组。 诉讼代表人梁必锋，组长。 被上诉人（一审原告）荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第24村民小组。 诉讼代表人周华弟，组长。 被上诉人（一审原告）荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第25村民小组。 诉讼代表人周廷友，组长。 上列被上诉人共同委托代理人黄楠，广西齐兴律师事务所律师。 上列被上诉人共同委托代理人周玉碧，女，1943年1月29日出生，汉族，住广西荔浦市。 一审被告荔浦市人民政府，住所地：荔浦市荔城镇滨江路6号。 法定代表人李玉清，县长。 委托代理人李荣双，荔浦市司法局工作人员。 委托代理人李铸文，广西华桂律师事务所律师。 一审被告桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局工作人员。 上诉人荔浦市马岭镇克新村大冲口屯第1-16村民小组（以下简称大冲口屯）因被上诉人荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第21-25村民小组（以下简称毛洞屯）诉一审被告荔浦市人民政府、桂林市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2018）桂03行初84号判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案，上诉人大冲口屯5组诉讼代表人赖志松、6组诉讼代表人黄院来、10组诉讼代表人沈瑞谋及大冲口1-16组的共同委托代理人潘以双，被上诉人毛洞屯21组诉讼代表人周小全、23组诉讼代表人梁必锋、24组诉讼代表人周华弟、25组诉讼代表人周廷友及毛洞21-25组共同委托代理人黄楠、周玉碧，一审被告荔浦市人民政府委托代理人李荣双、李铸文，一审被告桂林市人民政府委托代理人邓人铭，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原荔浦县人民政府于2017年7月26日作出《荔浦县人民政府权属纠纷处理决定书》荔政处〔2017〕15号(以下简称〔2017〕15号处理决定),查明争执地位于荔浦县马岭镇马石公路边大冲××屯村背，争执的四至范围是：东面从尖峰山顶沿石头边下到大坪子至路；南面以小路及马石公路为界；西面到伍家岭水漕为界（马岭水厂往东约60米处）；北面以岭顶倒水为界。地表附着物：岭上长有少许灌木，人工种植有湿地松，葬有无数的坟墓，有少量的苦楝树、樟树以及大冲××屯村民修建的房屋。1999年原荔浦县人民政府在处理大冲××屯与上大地等村屯对大冲山岭土地权属纠纷时，对本案部分争执地（即：东以冲天山顶直对拦沙坝东头取沙路口为界；南以拦沙坝基向西横过为界；西以长山背岭岐分水为界；北面以岭顶倒水为界）作出过荔政处〔1999〕16号大冲山岭土地权属处理决定（以下简称〔1999〕16号处理决定）。该处理决定已依法产生法律效力，故在本案处理过程中，对该部分已确权生效山岭不必重新确权。另查明，争执地双方当事人都称为坝头寨岭。自从上世纪六十年代开始，大冲××屯部分村民陆续的在争执地山脚下修建房屋，至今已建有数十座房屋，现在大部分房屋都取得县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》。1969年马岭镇克新大队向马岭区委会报告，请求将位于大冲××屯村尾大、小坪子的墓群迁到后背山等地安葬，将原墓群所占土地开垦成良田由周边各生产队使用。上世纪七十代大冲××屯集体在山脚下大坪子处修建过蓝球场，到山上取石修建堤坝，在山脚处开垦良田种植农作物。在山上葬有无数的祖坟，这些祖坟大部分是大冲××屯村民所葬的，只有少许是毛洞屯及周边村民所葬。为了保护环境，大冲××屯对后背山曾进行过封山育林，部分村民在房屋前后种下了各种树木。2009年大冲××屯组织村民到山上种植了大面积的湿地松。在本案调处过程中，毛洞屯提交了一册《山权林权证》证实其对争执地拥有所有权，经核实，该证存在明显的瑕疵，且也无填证人签名，发证程序不合法，同时该证将大冲××屯部分村民所建房屋占用的土地包括在内。因此，该册证书不能作为土地确权的证据。从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定原则，原荔浦县人民政府依法对争执地中未确定权属的部分山岭土地重新确定其所有权。依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二十七条第三款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第一款第（二）项，第三十四条第（九）项之规定，决定：一、在争执地范围内，即东面以高程447.1米往南沿岭脊下至黄成峰屋背岭头，南面以黄成峰屋背岭头沿岭脊下到路一路为界，西面以庙山岭脊分水为界再沿岭脊上至高程418.8米止，北面以岭脊倒水为界。在此范围内的土地及林木所有权归××口屯集体所有。二、在争执地范围内（即东面以高程418.8米沿岭脊下至庙山岭脊分水为界，南面以马石公路为界，西面以马岭水厂往东60米处沿水槽上至信号差转塔止，北面以岭脊倒水向南为界。）的土地及林木所有权归集体所有。三、在争执地范围内修建的坟墓予以保留，不得损坏。四、在争执地范围内，大冲××屯村民种植在房前屋后的树木归种植者所有。 桂林市中级人民法院一审查明：争执的坝头寨岭位于荔浦市马岭镇马石公路边大冲××屯村背，四至范围是：东面从尖峰山顶沿石头边下到大坪子至路；南面以小路及马石公路为界；西面到伍家岭水漕为界（马岭水厂往东约60米处）北面以岭顶倒水为界。争执范围内，地表多为石灰岩覆盖，葬有大量坟墓，中间山谷有少量的苦楝树、樟树和一定面积的松树，大冲××屯黄成峰、黄香钱、林代兴和郑贵文等4户村民在山脚下修建有房屋。2009年4月，因大冲××屯部分村民在争议山场山脚开垦种树，引发纠纷。毛洞屯向原荔浦县人民政府提出权属纠纷调处申请。原荔浦县人民政府受理并查明相关事实后，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则出发，于2014年12月10日作出荔政处〔2014〕10号权属纠纷处理决定（以下简称〔2014〕10号处理决定），认为双方争议的坝头寨岭属于石山，而石山属于矿产资源，其所有权依法归国家所有，双方当事人不具备取得其所有权的资格。同时认为，〔1999〕16号处理决定在1999年已将本案争议范围内的部分山场确权给大冲××屯所有，该处理决定已产生法律效力，应予以维持，为此根据管业事实，对未确权部分的山场的使用权进行了划分，并对争议范围内的坟墓保护和大冲××屯村民种植在房前屋后树木的所有权归属进行了明确。毛洞屯不服，向桂林市人民政府申请行政复议，桂林市人民政府于2015年4月10日作出市政复决字〔2015〕35号行政复议决定（以下简称〔2015〕35号复议决定），维持了原荔浦县政府〔2014〕10号处理决定。毛洞屯仍不服，遂诉至桂林市中级人民法院。桂林市中级人民法院于2015年11月10日作出2015桂市行初字第14号行政判决，认为原荔浦县人民政府〔2014〕10号处理决定，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。桂林市人民政府作出维持〔2014〕10号处理决定的复议决定，显属不当，亦予以撤销,判决撤销〔2014〕10号处理决定和〔2015〕35号复议决定，同时要求原荔浦县人民政府重新作出处理决定。原荔浦县人民政府重新处理后作出〔2017〕15号处理决定。毛洞屯不服，向桂林市人民政府申请行政复议，桂林市人民政府于2018年2月26日作出市政复决字〔2018〕24号行政复议决定（以下简称〔2018〕24号复议决定），维持了原荔浦县人民政府作出的〔2017〕15号处理决定。毛洞屯仍不服，遂向一审法院提起本案行政诉讼。 另查明：1995年，马岭镇克新村上大地屯第1-4生产队、马岭镇大地村下大地屯第12生产队与大冲××屯对大冲山岭土地权属发生争执，原荔浦县人民政府于1999年11月1日作出〔1999〕16号处理决定，将本案争执范围内的部分山场确权归××口屯集体所有，现该处理决定已发生法律效力，当时毛洞屯未参与该部分山场的处理。2009年，在本案纠纷的处理过程中，毛洞屯知道〔1999〕16号处理决定后，坚持对该部分山场的权属主张。 桂林市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有二个：一是原荔浦县人民政府将已确权处理的部分山场再次纳入争执范围是否正确；二是原荔浦县人民政府处理决定认定的事实是否清楚，作出的处理决定是否存在明显不当。对于第一个焦点，经审查，2009年本案纠纷发生后，原荔浦县人民政府根据毛洞屯与大冲××屯的诉请，将1999年已确权的部分山场再次纳入争议范围进行处理，但又以该部分山场已经发生法律效力的处理决定确权为由，不再重新确权。由于毛洞屯是在2009年纠纷发生后，才知道原荔浦县人民政府对争执范围内的部分山场作出过〔1999〕16号处理决定，并一直坚持对这部分已确权山场的权属主张，且〔1999〕16号处理决定从作出之日到本案起诉时没有超过20年。因此，原荔浦县人民政府2017年作出的〔2017〕15号处理决定，既然将1999年已确权的部分山场纳入争执范围，却又以1999年处理决定已发生法律效力而不再处理，且没有明确告知毛洞屯救济权利的途径，客观上侵害了毛洞屯的合法权益，处理程序不当。对于第二个焦点，经一审法院组织各方当事人现场勘验，在争执范围内，大冲××屯除黄成峰、黄香钱、林代兴和郑贵文等四户村民有房屋外，并不存在“至今已建有数十座房屋”的事实，而且毛洞屯明确表示对这四户村民房前屋后的土地不主张权利。因此，〔2017〕15号处理决定认定大冲××屯村民在争执范围内修建大量房屋的事实，不符合客观实际，属于事实认定错误。同时，〔2017〕15号处理决定认定大冲××屯的管业事实：“……上世纪七十代大冲××屯集体在山脚下大坪子处修建过蓝球场……到山上取石修建堤坝……在山脚处开垦良田种植农作物……被申请人对后背山曾进行过封山育林，……。2009年被申请人大冲××屯组织村民到山上种植了大面积的湿地松”，没有提供证据证实，属于事实认定不清，主要证据不足。此外，毛洞屯提交的《山权林权证》，虽然不能作为确定争执山场的权属依据，但是这一证据与其他证据相印证，可以说明毛洞屯对争执范围内的土地具有管业事实。因此，一审法院认为，〔2017〕15号处理决定存在事实认定错误和不清的问题，且仅从三个有利于原则来确定争执范围内山场的权属划分，而未充分考虑毛洞屯的管业事实，将争议山场大部分确权给大冲××屯，小部分确权给毛洞屯，存在明显不当。综上所述，原荔浦县人民政府作出的〔2017〕15号处理决定认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，明显不当，一审法院依法予撤销。桂林市人民政府作出〔2018〕24号复议决定，显属不当，依法亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、（二）、（六）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销原荔浦县人民政府作出的〔2017〕15号处理决定；二、撤销桂林市人民政府作出〔2018〕24号复议决定；三、由原荔浦县人民政府重新作出行政行为。 上诉人大冲××屯上诉称：一、一审判决认定事实不清。从上世纪六十年代以来，上诉人集体成员陆续在争执地建房，大部分房屋取得了原荔浦县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，享有合法物权；七十年代在争执地山脚大坪处修建篮球场；九十年代，对争执地进行封山育林。上诉人集体管理、使用土地事实清楚、客观历史的，有多位证言证实，一审判决对此部分事实没有认定。而被上诉人方面，只有其祖辈在解放前在争执地居住过，解放后其搬迁到毛洞屯址居住，就再没有对争执地进行过有效管理。其提交的《山权林权证》无存根核对、未经现场勘查定界、颁证程序不合法，不能作为确权依据。一审判决认定被上诉人在争执地有管业事实的证据是不充分的。因此，一审判决认定事实不清。二、原蒲县人民政府依据“三个有利于”原则确定争执地权属符合法律规定，决定不存在明显不当。在各方都没有充分证据主张争执地权属，政府适用“三个有利于”原则符合法律规定。适用“三个有利于”原则，并不等同于平均分配。一审判决未充分考虑争执地现状使用情况，仅从权属分配图看，就认定确权结果明显不当是错误的。综上，〔2017〕15号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，一审判决认定事实不清，应予以撤销。请求：撤销一审判决，依法改判。 被上诉人毛洞屯答辩称：毛洞屯持有的《山权林权证》是真实、合法有效的，登记的四至与争议地四至相符，且在林改中毛洞屯获得的新林权证中所涉及的14宗土地与1984年《山权林权证》登记的土地是一致的（除本案争议地外）。大冲××屯没有任何有效权属凭证。根据《广西土地山林水利权属纠纷条例》的相关规定，《山权林权证》是确定权属的有效凭证，〔2017〕15号处理决定不适用上述规定，而仅从“三个有利”原则于出发处理本案，属于适用法律错误。至于荔浦市人民政府认为《山权林权证》登记的面积与实际面积相差较大，属于历史原因，受当时测量技术限制，应以该证登记的四至为准。该证没有填证人属于政府的责任，该瑕疵不影响该证的法律效力。综上，〔2017〕15号处理决定程序错误，认定事实错误，依法应予撤销，同理〔2018〕24号复议决定也错误，也应予以撤销。请求二审法院维持一审判决。 一审被告荔浦市人民政府称：一、〔1999〕16号处理决定是生效的法律文书，在其未被依法撤销前，就应当予以维持。一审判决认为“〔1999〕16号处理决定将本案争执地部分作出过确权处理而未告知被上诉人权利救济途径属于程序不当”是错误的。二、一审判决认定被上诉人提供《山权林权证》与其他证据相印证可以说明被上诉人对争执地具有管业事实的内容与客观事实不符。首先，被上诉人在本案调处过程中，除提交《山权林权证》外，就没有提供能与本案确权相关联的其他证据。其次，该《山权林权证》登记的面积与实际面积悬殊较大，且该证没有填证人签名又无填证单位盖章，该证落款日期为1984年2月10日，县长“白品辉”签章，与白品辉同志任职时间矛盾，因此该证不具备证据三性，依法不能作为合法有效的权属凭证，不能作为确权依据。一审判决认定被上诉人对争执地具有管业事实是错误的。综上，请求：撤销一审判决，维持被诉的处理决定并驳回被上诉人的诉讼请求。 一审被告桂林市人民政府称：争执地长期由周边村屯的群众用于割草、放牧、葬坟,大多数祖坟是上诉人村民所葬,六十年代上诉人村民在争执地山脚下修建房屋并取得原荔浦县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》。七十年代,上诉人在山脚下大坪子处修建篮球场,到山上取石修建堤坝,在山脚处开垦良田种植农作物,其管业事实清楚。毛洞屯提交的《荔浦县山权林权证》,该证上登记的“坝头山”四至界限与实际坐落山岭大致相符,登记的面积“松树10亩、荒山50亩”与实际山岭的面积悬殊较大且该证无填证人签名又无填证单位盖章，违反发证程序,同时该证将上诉人部分村民所建房屋占用的土地包括在内。因此,该证不具有合法性,依法不能作为本案确定权属的证据。毛洞屯没有其他合法有效的证据证明争议山场全部属其所有。原荔浦县人民政府根据查明的事实,依据相关法律法规的规定,本着“三个有利于”原则作出的处理决定并无不当。桂林市人民政府作出〔2018〕24号复议决定维持原荔浦县人民政府〔2017〕15号处理决定，程序合法，上诉人的请求有事实和法律依据。请求二审法院改判驳回被上诉人毛洞屯的一审诉讼请求。 经审查，除毛洞屯提交的1984年的《山权林权证》外，本院确认一审判决采信的其他证据合法有效，对《山权林权证》分析认证见下文。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为：一、关于毛洞屯持有的《山权林权证》能否作为确权依据的问题。本案中，毛洞屯持有《山界林权证》之前，大冲××屯居民已在争执地山脚实际居住生活，并在房前屋后种植了树木，对争执地山脚部分进行管理使用，毛洞屯持有的《山权林权证》虽然将争执地登记在内，但该证将大冲××屯部分村民所建房屋占用的土地包括在内，没有确实充分的证据证明权属来源。同时，经荔浦市人民政府核实，没有该证登记存档资料，且该证内容上存在明显的瑕疵，也无填证人签名，发证程序不合法。同时，也没有证据证实毛洞屯对争执地有管业事实，故该证不能作为本案争执地合法有效的确权依据，本院对毛洞屯认为该证属于合法有效的权属凭证的主张不予支持。在二审中荔浦市人民政府和桂林市人民政府再次明确对该证三性不予认可。一审判决对该证认证错误，以《山权林权证》认定毛洞屯对争执范围内的土地具有管业事实，属于认定事实错误。 关于荔浦县人民政府作出的〔2017〕15号处理决定是否符合“三个有利于”原则。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条及第三十条第一款第（二）项“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”的规定，在各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，政府在作出确权处理决定时应兼顾各方的利益，这也是“三个有利于原则”的应有之意。本案中，争议各方均不能提供合法有效的权属凭证证实争执地已确权归己方所有。从管业方面看，〔2017〕15号处理决定确权划归大冲××屯的范围内有大冲××屯所葬大量坟墓，大冲××屯村民在该范围的山脚处修建房屋，取得了《集体土地建设用地使用证》，并在房前屋后种植了树木，因此，大冲××屯对部分争执地具有一定的管业事实，而毛洞屯未能提供证据证明其对争执地有进行过实际管业。从争执地所处实际地理位置来看，争执地位于大冲××屯屋后，毛洞屯距离争执地具有较远距离并间隔了一条河流。荔浦市人民政府对争执地进行划分确权时，已充分考虑了双方对争执地的管理使用情况以及方便经营管理的客观情形，对争执山岭划分处理结果符合“三个有利于”原则的规定，确权划分山岭的面积比例基本合理，也属其行使自由裁量权的范围内，并无不当。 关于一审法院认为〔2017〕15号处理决定将已确权的部分纳入本案争执范围却又不再处理，处理程序不当的问题。本院认为，荔浦市人民政府以原荔浦县调处办组织争议各方勘查争执地现场时各方一致指认的范围作为本案争执地范围，并无不当。对该范围内，有部分山岭已经由生效的处理决定确定了权属，为避免行政处理程序混乱，在当事人不能提供充分的权属依据证明原处理决定错误的情况下，对已确权部分不应重新确权。荔浦市人民政府在〔2017〕15号处理决定中也已作明确说明不重新确权的原因和理由，并无不当。至于没有明确告知毛洞屯救济权利的途径，确有不妥，但并不足以影响到本案处理决定程序的合法性。 综上，荔浦市人民政府作出〔2017〕15号处理决定正确，桂林市人民政府作出〔2018〕24号复议决定维持该处理决定并无不当。被上诉人毛洞屯请求撤销〔2017〕15号处理决定和〔2018〕24号复议决定的理由不成立，应予驳回。一审判决认定的部分事实错误，判决不当，本院予以纠正。上诉人大冲××屯的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初84号行政判决； 驳回被上诉人荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第21、22、23、24、25村民小组的诉讼请求。 一审、二审案件受理费各50元，合计100元，由被上诉人荔浦市马岭镇德安村毛洞屯第21、22、23、24、25村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年六月四日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青