广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终680号 上诉人（一审第三人）钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会水流垌村民小组。 诉讼代表人李其桂，该村民小组组长。 委托代理人黄荣亨，钦州市城区法律服务所法律工作者。 委托代理人赵巧玲，北京市京师（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会。 法定代表人梁鸿杰，该村委会主任。 委托代理人林志明，北京市佳法律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会沙沟村民小组。 诉讼代表人叶永典，该村民小组组长。 委托代理人刘雄宇，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会石江渡村民小组。 诉讼代表人叶明镇，该村民小组组长。 委托代理人刘雄宇，北京市尚衡（南宁）律师事务所律师。 一审被告钦州市钦南区人民政府。住所地：钦州市钦南区金海湾东大街111号。 法定代表人胡颎，该区区长。 委托代理人宋志行，该区司法局副局长。 一审被告钦州市人民政府。住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，该市市长。 委托代理人翁菽伶，该市司法局工作人员。 委托代理人罗锴，广西源群律师事务所律师。 上诉人钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会水流垌村民小组（以下简称水流垌村）因与被上诉人钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会（以下简称海棠村委）、被上诉人钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会石江渡村民小组（以下简称石江渡村）、被上诉人钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会沙沟村民小组（以下简称沙沟村）、一审被告钦州市钦南区人民政府（以下简称钦南区政府）、一审被告钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2018）桂07行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，争议的“扫青岭（秀青岭）、马坑岭、细矮岭（矮岭）、望州岭南派、桉岭、龟仔岭（猫仔岭）、海口岭”，在土改、合作化及1962年“四固定”时期，海棠村委、水流垌村、石江渡村和沙沟村均未能提供相关的书证予以证实。在管理上，除“扫青岭”上的林木属水流垌村种植外，“马坑岭、细矮岭、望州岭南派、龟仔岭、海口岭”林地上的林木均系石江渡村和沙沟村共同种植，“桉岭”上的林木系海棠村委种植。上世纪六十年代，海棠大队组建大队林场，争议的“桉岭”属大队林场管理。1981年“林业三定”时期，海棠大队（现海棠村委）根据当时的政策，召集全大队各生产队的干部开会，统一进行林地的登记发证工作，并组织了各生产队干部共同进行走山定界，在勘查清楚各生产队相邻界至后，由各生产队的干部在发放的《山某》上自行填写属自己生产队所有的林地，经各生产队干部核对盖章后上报给大队，再由大队干部审核后逐级上报至公社复核、县人民政府审批。按照当时的政策规定，有争议的林地不能填写入《山某》并上报。石江渡村在《山某》内填写有“海口岭、猫仔岭、秀青岭、矮岭”及其它无争议的林地。水流垌村在《山某》上也填写有其它无争议的林地，但没有填写本案争议的林地申报。海棠村委在《山某》上填写有“桉岭”。1982年，石江渡生产队分为石江渡（现石江渡村）与沙沟（现沙沟村）两个生产队，分队时只分农田，未分林地。2010年左右，石江渡村和沙沟村、海棠村委与水流垌村就上述林地发生争议。水流垌村向钦南区政府申请调处。钦南区政府立案调查，并组织了争议的各方进行调解，因各方意见分歧较大未能达成调解协议。钦南区政府依据调查的知情人及证人，经钦南区政府办公会议讨论决定，于2017年4月27日作出钦南政处字〔2017〕6号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定书》（以下简称6号处理决定），将争议的全部林地确权归水流垌村所有，并撤销石江渡生产队与海棠村委《山某》内登记的与争议林地有关的内容。海棠村委、石江渡村和沙沟村不服，向钦州市政府申请复议，钦州市政府立案受理后，于2017年8月25日作出钦政复决字〔2017〕53号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称53号复议决定），维持了钦南区政府作出的6号处理决定，海棠村委、石江渡村及沙沟村不服于2017年9月提起本案诉讼，诉请撤销6号处理决定和53号复议决定，责令钦南区政府重新作出行政行为。 一审法院认为，本案属土地权属纠纷,海棠村委、石江渡村及沙沟村对钦南区政府、钦州市政府依职权作出的6号处理决定及53号复议决定的行政主体资格、法定程序均无异议，该院予以确认。 关于钦南区政府作出的6号处理决定的证据是否确凿、适用法律及法规是否正确、程序是否合法问题。本案争议地范围及四至，经钦南区政府召集海棠村委、石江渡村及沙沟村现场勘界，各方对争议的岭地范围没有异议。争议的7幅林地各方当事人均没有土改、合作化及1962年“四固定”的书证证实属其所有。而本案的书证只有1981年“林业三定”时争议各方填报的《山某》。对于“四固定”是否已确权的问题，钦南区政府调查了彭彩信、龙日升、吕忠进等上世纪六十年代大队干部，证明“四固定”时，争议的林地固定落实给水流垌村，但证人证言与争议各方当事人1981年《山某》登记的内容相矛盾。虽然1981年“林业三定”时走山定界所填报的《山某》只是1962年“四固定”确权基础上的一次重新登记行为，不是重新确权行为，但《山某》登记的内容也反映1962年“四固定”当时的事实，在证人证言与书证记载的内容不一致的情况下，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（二）项的规定，书证的效力要高于证人证言，钦南区政府未充分考虑证据采信的效力大小，以证人证言否定书证欠妥，在6号处理决定中认定争议的林地已于“四固定”时固定落实归水流垌村所有，证据不足。本案中，在1981年“林业三定”时，《山某》是由各生产队自行填写并盖了本生产队干部的私章后汇总到大队的，再由大队干部核实后上报公社、县人民政府存档的，钦南区政府调查吕忠进、吕良坤、龙日升、刘喜、黎强、何祖成、梁业畅等无利害关系的证人证言证实。同时，钦南区政府作出的6号处理决定认定当时的海棠大队长叶大东误将争议的“桉岭”填入海棠大队的《山某》内，误将“海口岭、猫仔岭、秀青岭、矮岭”填入石江渡生产队的《山某》内，与水流垌村的《山某》上就盖有当时水流垌生产队干部李胜的私章的事实不一致，尽管钦南区政府调查李胜本人时其否认参与填报《山某》的工作并盖有私章，但钦南区政府调查的刘喜、吕良坤、龙日新、龙日焕等无利害关系的证人已证实李胜当时是生产队干部参与了走山定界及填报《山某》的工作，李胜的证言规避了对己不利的事实，该证言不能作为定案根据。水流垌生产队《山某》所登记的内容及海棠大队、石江渡生产队《山某》所登记的内容具有客观真实性，钦南区政府在6号处理决定中认定“误填”没有事实依据。并且无证据证明1981年申报填证时，上述《山某》内填写的林地有争议。从本案争议的岭地管理事实，水流垌村除在“扫青岭”上种植林木外，其他争议山岭石江渡村和沙沟村，海棠村委均种植林木。因此，钦南区政府作出的6号处理决定以证人证言否定《山某》的效力，将争议林地全部确权给水流垌村，主要证据不足。 综上所述，钦南区政府作出的6号处理决定及钦州市政府作出的53号复议决定程序合法，但认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项和第七十九条的规定，判决撤销钦南区政府6号处理决定和钦州市政府53号复议决定，责令钦南区政府对本案争议的林地重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由钦南区政府和钦州市政府共同负担。 水流垌村上诉称：（一）本案争议的扫青岭、马坑岭、细矮岭、望州岭南派、桉岭、龟仔岭、海口岭，从解放前至今都是水流垌村集体所有是历史客观事实。（二）原沙埠公社海棠大队时任大队长叶大东1981年伪造海棠大队、石江渡、水流垌生产队山某的行为违法，依法无效。（三）石江渡村、沙沟村因国家征用土地，到望州岭南派砍掉水流垌村村民在那里种植的桉树，而种上他们的桉树苗引发纠纷是错误的。（四）钦南区政府对争议岭地确权处理认定事实清楚，证据确凿，程序合法，确权公正。（五）海棠村委、石江渡村、沙沟村持1981年海棠大队发《山某》时的调查登记底册作为依据要求水流垌村耕作区内的争议岭地的权属属其所有，没有事实和法律依据。（六）1981年的山界林权证发证程序存在瑕疵，该证如发生争议，应当由人民政府先作确权处理，人民法院不宜直接作为侵权纠纷案件处理。因此，一审判决认定事实错误，判决错误，请求撤销一审判决，维持钦南区政府作出的6号处理决定和钦州市政府的53号复议决定。 海棠村委答辩称：（一）水流垌村认为海棠村委存在误填的行为不是事实，但是根据山界林权证的字迹不是同一人填写的。（二）钦南区政府和钦州市政府的处理决定没有事实依据，存在错误。钦南区政府撤销的林权证是11G-6，是海棠大队的，而海棠村委的林权证证号是11G-13，海棠村委向钦州市政府申请复议时提出该错误，但钦州市政府未予纠正。（三）海棠村委1981年的山界林权证经过走山定界，没有错误。（四）水流垌村和两级政府均没有提供书面的林权手续，根据前后矛盾的证人证言确定权属不当，海棠村委1981年的山界林权证优于证人证言，一审判决采信山界林权证来认定事实正确。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 石江渡村和沙沟村答辩称：（一）本案争议的扫青岭、马坑岭、细矮岭、望州岭南派、龟仔岭、海口岭是其祖宗山，历经土改、合作化、四固定、1981年走山定界均归其所有。（二）水流垌村歪曲事实，叶大东不存在误填行为。（三）争议的扫青岭、马坑岭、细矮岭、望州岭南派、龟仔岭、海口岭等山岭一直由其管理使用。水流垌村小组长李其桂也承认“争议岭除了扫青岭的树林和房屋是我村小组种树和起屋外，其余均是沙沟村小组、石江渡小组所种”，证实其一直管理使用该争议林地。叶明镇的证言也证实其有管理使用扫青岭的事实。（四）钦南区政府6号处理决定证据不足，认定事实错误，依法应当予以撤销。（五）其山界林权证作为证据，真实合法有效。该山界林权证经过现场确认界至填写登记，大队管理委员会、人民公社管理委员会核实签章，上报政府林业部门审核颁发，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条明确规定，县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，一审法院以其1981年的山某作为合法有效的书证是正确的，而广西高院（2004）桂请字第62号批复不是针对本案的批复，与本案没有关联性。且该批复载明的是普遍做法并非全部山某程序瑕疵，没有全部否定山某的效力，还载明了颁发《山界林权证》是政府在“土改、合作化、四固定”的基础上进行一次清理、登记行为，真实反映了当时的权属情况，直接认定了《山界林权证》的证据效力。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 钦南区政府述称：（一）6号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分。其立案受理水流垌村的确权申请后，经组织争议的各方到现场勘查勾图，确定了争议的“扫青岭、马坑岭、细矮岭、望洲岭南派、桉岭、龟仔岭、海口岭”等7个山岭所在的位置及面积，并通过调查取证，查明上述争议岭土改时分给水流垌村村民所有、合作化时由这些村民带入社、1962年“四固定”时固定给水流垌村集体所有。1981年国家落实山界林权时，时任海棠大队长叶大东误将争议的“海口岭、龟仔岭、扫青岭（秀青岭）、矮岭”填入石江渡生产队的《山某》内，误将“桉岭”填入海棠大队的《山某》内，但争议的7个山岭长期由水流垌村管理使用。（二）6号处理决定的程序合法有效。其在调处期间，进行了调查走访，听取争议各方的陈述和意见，组织争议各方代表进行调解，调解不成功后才作出6号处理决定的。（三）其作出的处理决定适用法律、法规及其他规范性文件准确。其根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利的情况报告》第三部分第（二）项以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条的规定，并本着人民政府对历史遗留问题实行有错必纠的原则而做出支持水流垌村的确权申请。另，其作出6号处理决定过程中，由于笔误将海棠大队的《山某》证号11-G-13写成11-G-6。综上，其作出的6号处理决定事实清楚、程序合法、适用法律准确适当。请求二审法院依法予以维持。 钦州市政府述称：（一）钦州市政府53号复议决定程序合法。其受理行政复议申请后，将《行政复议申请书》副本送达钦南区政府；同时向行政复议申请人和被答辩人发出《关于征求行政调解、和解意愿的通知》；在法定期限内对钦南区政府作出的6号处理决定依法进行书面审查后作出复议决定，并向各方当事人送达了复议决定书。（二）钦州市政府53号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。争议的7个岭在土改时期分给水流垌村的村民所有，合作化时期由水流垌村的村民带入社，1962年“四固定”时期固定落实给水流垌村所有。1981年“林业三定”时，时任海棠大队长叶大东误将海口岭、龟仔岭、扫青岭、细矮岭填入石江渡生产队的《山界林权证》（证号11-G-3），误将桉岭填入海棠大队的《山界林权证》（证号11-G-13）。但争议的这些林地长期由水流垌村管理收益。钦南区政府作出6号处理决定把争议的林地确权属水流垌村所有，撤销海棠村委、石江渡村的《山界林权证》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。其经过复议，依法维持钦南区政府的6号处理决定并无不当。综上所述，请求二审法院公正审理，依法裁判。 二审庭审中，水流垌村提交了一份《协议书》和三份《证明》，拟证明2009年发生争议时石江渡村在争议地抢种一部分农作物并请求镇政府予以调处的事实。对此，本院认为，水流垌村提交的四份证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，而且无法证明与案件有关联性，故本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议的焦点是钦南区政府6号处理决定和钦州市政府53号复议决定认定事实是否清楚、证据是否确凿问题。本案涉及“扫青岭（秀青岭）、马坑岭、细矮岭（矮岭）、望州岭南派、桉岭、龟仔岭（猫仔岭）、海口岭”七个岭的范围及四至，各方当事人均没有异议。从在案证据来看，争议的七个岭地在土改、合作化及1962年“四固定”时期，水流垌村和海棠村委、石江渡村和沙沟村均未能提供书证证实权属。钦南区政府认定争议岭土改时期分给水流垌村村民所有，合作化时由水流垌村村民带入社，1962年“四固定”时期固定给水流垌村集体所有，主要依据彭彩信、龙日升、吕忠进等上世纪六十年代大队干部的证人证言，但这些证人证言与争议各方当事人1981年《山某》登记的内容相矛盾。本案中，1981年《山某》是由各生产队自行填写并盖了本生产队干部的私章后汇总到大队，再由大队干部核实后上报公社、县人民政府存档，钦南区政府调查的吕忠进、吕良坤、龙日升、刘喜、黎强、何祖成、梁业畅等无利害关系的证人证言证实这些事实。钦南区政府6号处理决定认定当时的海棠大队长叶大东误将争议的“桉岭”填入海棠大队的《山某》内，误将“海口岭、猫仔岭、秀青岭、矮岭”填入石江渡生产队的《山某》内，该认定与水流垌村的《山某》上就盖有当时水流垌生产队干部李胜的私章的事实不一致；李胜否认参与填报《山某》的工作并盖有私章，与钦南区政府调查刘喜、吕良坤、龙日新、龙日焕等无利害关系的证人证实李胜当时系水流垌生产队干部参与了走山定界及填报《山某》的工作相矛盾，李胜的证言依法不能作为定案根据。水流垌生产队《山某》所登记的内容及海棠大队、石江渡生产队《山某》所登记的内容，钦南区政府在6号处理决定中认定“误填”，依据不足。一审判决认为钦南区政府未充分考虑证据采信的效力大小，以现有的证据在6号处理决定中认定争议的林地已于“四固定”时固定落实归水流垌村所有证据不足，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。故一审判决撤销被诉行政行为并责令钦南区政府重新作出行政行为，有事实和法律依据。因此，水流垌村上诉认为维持钦南区政府作出的6号处理决定和钦州市政府的53号复议决定，理由不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人水流垌村的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人钦州市钦南区沙埠镇海棠村民委员会水流垌村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韩胜强 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇一九年六月二十四日 法官助理 张 蕾 书 记 员 赵小柳 附：相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。