广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终693号 上诉人（一审第三人）荔浦县双江镇江埠村委第1、2、3、4、5、6村民小组。 诉讼代表人黄杰初，第1村民小组组长。 诉讼代表人韦家贵，第2村民小组组长。 诉讼代表人何斌，第3村民小组组长。 诉讼代表人韦现云，第4村民小组组长。 诉讼代表人韦家祥，第5村民小组组长。 诉讼代表人黄杰宣，第6村民小组组长。 上列6上诉人共同委托代理人何龙海，广西创想律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）荔浦县青山镇永华村委钟家村第8村民小组。 诉讼代表人钟星华，村民小组组长。 委托代理人吴公福，广西春良律师事务所律师。 一审被告荔浦市人民政府，住所地：荔浦县荔城镇滨江路6号。 法定代表人李玉清，市长。 委托代理人李锦飞，荔浦市林业局调处办主任。 委托代理人李铸文，广西华桂律师事务所律师。 一审被告桂林市人民政府，住所地：桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人邓人铭，桂林市司法局干部。 上诉人荔浦县双江镇江埠村委第1、2、3、4、5、6村民小组（以下简称江埠1-6组）因荔浦县青山镇永华村委钟家村第8村民小组（以下简称钟家8组）诉荔浦市人民政府（以下简称荔浦市政府）山林确权、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）行政复议一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2018）桂03行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院审理后依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭审理了本案。上诉人江埠4组的诉讼代表人韦现云、江埠5组的诉讼代表人韦家祥以及江埠1-6组的共同委托代理人何龙海，被上诉人钟家8组诉讼代表人钟星华及委托代理人吴公福，一审被告荔浦市政府的委托代理人李锦飞、李铸文，一审被告桂林市政府的委托代理人邓人铭，到庭参加诉讼。现已审理终结。 荔浦市政府（原荔浦县人民政府）于2018年1月15日作出的荔政处（2018）1号《权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定）认定：钟家8组与江埠1-6组争执的山场位于江埠屯背后，是草帽岭的一小部分，双方均称为钟家岭（江埠屯又称凤凰岭、钟家地、草帽岭），面积23.7亩，山上有零星湿地松，岭顶有少量桉树，有江埠屯人的祖坟、钟家村人的祖坟4个。争执山解放前是钟家村民购买的山场，解放后至1981年前，双方均无有效的权属凭证证实各自的主张。2004年至2010年期间，江埠村民先后将部分争执山内的松树租给孙炳均、何昭能割松脂。2012年供电公司在争执山场架设电线，补偿款支付给了江埠村相关村民。钟家8组提交的证据1.三份《山界林权证》，一份证中登记的钟家地四至范围与争执山四至范围一致，但无原件；另二份证中登记的天井孙家屋背，四至范围、面积与争执山不相符。均不能采信。证据2.自留山证，因缺少有效的权属来源依据，钟家8组所在的村委和镇政府无存根可查，且江埠1-6组村民也有自留山证，双方的自留山证内容重叠，不能采信。证据3.荔浦县森林公安局的证明，不能证明争执山及其林木所有权的归属。4.调解协议，与争执山的权属无关联。江埠1-6组提交的证据1.1952年的二份《土地房屋所有权证》，一份记载的土地不在争执山内，另一份记载的钟家地，西面界线和面积均不清楚，且无原件，均不能采信。证据2.自留山证，证中有5项土地在争执山内，但无填证日期和填证人，也没有土地权属来源凭证，内容与原告自留山证重复，不能采信。证据3.江埠村民韦家学、韦启朝2011年取得的B451000934741号、B451000934742号《林权证》，颁证程序合法，是有效权属凭证，二本《林权证》登记的争执山场不再重复确权。荔浦市政府遂根据我国《森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款、第十八条第一款、第三十五条第（二）项之规定，作出被诉确权决定：韦家学B451000934741号《林权证》、韦启朝B451000934742号《林权证》登记范围外的争执山及其林木所有权归江埠××组集体所有，争执山内的祖坟依农村习惯予以保留。钟家8组不服荔浦市政府作出的确权决定，申请复议，桂林市政府作出市政复决字〔2018〕119号《行政复议决定书》（以下简称119号复议决定）维持荔浦市政府的确权决定。 一审法院查明，争执山位于江埠××组村庄背后，是草帽岭的一小部分，双方均称为钟家岭，江埠1-6组又称其为凤凰岭、钟家地、草帽岭。四至范围：东以山漕为界，南以岭顶倒水为界，西以山漕为界，北以山脚下的大路为界，面积23.7亩，四周均是江埠1-6组的山场土地，有零星湿地松，岭顶有少量桉树，有江埠1-6组村民祖坟、钟家8组村民祖坟4个。争执山树木双方均主张为本村所种植。争执山在解放前是钟家8组村民的私山，解放后至1981年前，双方均没有提供争执山属己所有的权属凭证。1981年后争执山的权属凭证，钟家8组提交了三份《山界林权证》和一份自留山证，江埠1-6组提交了一份自留山证，经荔浦市政府查实，这些证均不能作为争执山的有效权属凭证。2004年至2010年间，江埠1-6组村民将争执山内部分松树租给孙炳均、何昭能割松脂。2011年荔浦县进行林改发证时，钟家8组向其所在的青山镇人民政府申办争执山的《林权证》，青山镇人民政府工作组到现场实地踩界勾图，江埠1-6组进行阻止，引发了本纠纷。2012年供电公司在争执山场架设电线，补偿款支付给了江埠1-6组相关村民，2013年江埠1-6组村民在争执山砍伐松树，钟家8组村民向荔浦县森林公安局报警，经公安局处理所砍伐的6.71立方米的树木交付给了钟家8组，江埠1-6组未提出树木的权属异议。同年，江埠1-6组村民韦家祥等人在争执山葬坟因距钟家8组村民的祖坟太近而发生纠纷，后双方达成协议，协议载明江埠1-6组村民韦家祥等人“不得再在争议岭上葬坟”。2013年5月，钟家8组申请荔浦市政府对争执山确权。荔浦市政府调处期间，江埠1-6组提交了本村村民韦家学、韦启朝2011年分别取得的B451000934741号、B451000934742号《林权证》。韦家学《林权证》中钟家地5.8亩和韦启朝《林权证》中草帽岭6.3亩位于争执山内。钟家8组遂向该院起诉要求撤销这二本《林权证》，后钟家8组撤回了起诉。荔浦市政府调查后认为江埠1-6组对争执山的管业事实清楚，韦家学、韦启朝的二本《林权证》合法有效，遂于2018年1月15日作出1号处理决定，将二本《林权证》登记的二块山场之处的争执山及其林木全部确权给了江埠1-6组，争执山内的祖坟依农村习惯予以保留。钟家8组不服，申请桂林市政府复议，桂林市政府于2018年8月22日作出119号复议决定，维持荔浦市政府作出的1号处理决定。钟家8组提起本案诉讼，请求：撤销119号复议决定和1号处理决定，责令荔浦市政府重新作出处理决定。 一审法院认为，争执山场在解放前是钟家8组村民的私山，江埠1-6组和荔浦市政府、桂林市政府均认可这一事实。解放后至2011年林改前，争执双方均无有效权属凭证证实争执山属己所有，荔浦市政府认定江埠1-6组对争执山管业事实清楚，而对钟家8组通过公安局要回被江埠1-6组村民砍伐的争执山内6.71立方米的松树、不允许江埠1-6组村民韦家祥等人再在争执山葬坟的事实不予认定，仅以江埠1-6组对争执山的管业事实作出了被诉的确权决定。该决定没有参考争执山在解放前是钟家8组村民私山的历史情况和钟家8组对争执山的现实管业事实，也没有根据“三个有利于”的原则，实质化解纠纷，所作出的被诉确权决定，主要事实不清，证据不足，依法应予撤销。桂林市政府作出119号复议决定维持1号处理决定错误，也应一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销荔浦市政府2018年1月15日作出的1号处理决定；二、撤销桂林市政府于2018年8月22日作出的119号复议决定；三、责令荔浦市政府重新作出行政行为。 上诉人江埠1-6组上诉称：荔浦市政府根据江埠1-6组对争执地的管业事实，依据“三个有利于”原则确权，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，桂林市政府复议决定予以维持正确，一审判决认定事实不清,证据不足,依法应予以撤销。一、一审判决认定“争执地在解放前是原告村民的私山,解放后至1981年前,双方均没有提供争执地属己所有的权属凭证”是错误的。上诉人村民黄淡然、黄信然两兄弟持有的“土地房屋所有权证”,证中登记有争执地“钟家地”。虽然该证登记的只是争执地的一部分,但足以说明争执地在土改时已进行了土改,且土改时是分给上诉人江埠1-6组村民管理使用的,该两份证据的真实性、合法性和关联性毋庸置疑,因此,争执地早已经不是钟家8组的私山。一审法院忽视该份证据,导致认定事实错误。二、一审法院没有采信荔浦市政府提供的证据是错误的。荔浦市政府提供的证据大部分是江埠1-6组在调处时提交,一审法院不予认定而作出判决,明显没有查清相关事实。江埠1-6组提供给荔浦市政府的“土地租用协议书”“孙树楷的证明书”“孙炳均、何昭能的证明”“双江镇人民政府关于双江镇江埠村新建电线线路补偿的情况说明”等证据,已形成了一个完整的证据链,足以证明江埠1-6组对争执地有充分的管业事实。庭审质证后一审法院却对这些证据避而不谈,对荔浦市政府和上诉人的质证意见和庭审主张,没有回应,导致案件基本事实没有查清。三、一审判决认定钟家8组对争执地具有管业事实,证据明显不足。首先,一审判决仅仅以钟家8组提交的《调解协议》、《荔浦县森林公安局《证明》两份证据,即认定钟家8组对争执地有管业事实,明显证据不足。其次,这两份证据的真实性、合法性或关联性有待严格考证。《调解协议》是处理相邻葬坟太近所引发的纠纷,其与土地权属无关,与争执地的管业事实无关,因为葬坟既不是宣示土地权属的行为,亦不是彰显管业事实的依据。《荔浦县森林公安局》没有存根，没有森林公安立案的相关材料作为依据,来路不明,合法性关联性无法核实;且荔浦市森林公安局事后书面说明前述证明不能作为土地及林木权属证明。江埠村民之所以不认领《荔浦县森林公安局》所涉林木，是因为没有办理砍伐证，村民担心受处罚，权衡利弊后才不认领。一审法院对争执地钟家地的审理查明表述江埠1-6组又称钟家地为风凰岭,其实风凰岭的是钟家8组的称呼,江埠1-6组从来没有表述为风凰岭,一直称呼为钟家地,并且是草帽岭的一部分,可见一审法院对江埠1-6组提供的答辩意见及有关证据材料没有认真审阅,导致出现表述错误。四、一审判决严重失当。一审法院在没有确凿的证据、充分事实理由和明确的法律依据的情况下,应当给予行政机关必要的理解、支持和尊重,准确把握行政裁量权与司法审判权之间的关系,避免对钟家8组提供材料偏听偏信,进而牵强附合、强词夺理,并最终作出错误判决。五、一审作出撤销涉诉确权决定的判决不利于社会稳定。数十年来,争执地一直由江埠1-6组占用、使用和经营管理,对争执地享有无可争议的合法权益和正当利益,强行改变这种多年形成的合法经营现状和利益格局的做法,势必造成民情激愤,影响社会稳定。综上所述,1号处理决定事实清楚、证据确凿，符合相关法律原则,有利于社会和谐稳定,应当予以维持。119号复议决定正确,应予以维持。一审判决认定事实错误、适用法律错误,应予以撤销。请求：撤销一审判决，驳回钟家8组的诉讼请求。 被上诉人钟家8组答辩称：一、一审判决认定的基本事实清楚,应当维持。争执地钟家岭是钟家8组钟姓家族的祖宗地,1952年土改时由钟家8组钟姓村民使用管理,合作化时期由钟家8组钟姓村民带入社,1962年四固定时划归钟家生产队集体所有。多年来一直由钟家8组村民管业,主要用于葬坟及种植树木,长期没有任何人提出异议,钟家8组对岭上的树木进行管护和补种并对各种侵害山权林权的行为进行制止。钟家8组通过公安局要回江埠村民砍伐的争执山内6.71立方米的松树,不允许江埠村民韦家祥等人在争执地葬坟的事实,是钟家8组对争执地的事实管业。2004年-2007年江埠1-6组擅自将争执地湿地松出租给天井屯村民刮松脂,当时钟家8组找到天井屯村民,天井屯村民没有任何人敢承认是自己承包刮松油,钟家8组将刮油接油包尽数打坏,制止天井屯村民刮油,也是钟家8组行使事实管业。二、钟家8组持有本案争执地的权属证明。1985年,该地由原荔浦县政府向钟家8组颁发《山界林权证》,1986年钟家8组集体将该地发包给本集体村民钟明生户,原荔浦县政府也向该户颁发《社员自留山承包责任山使用证》。而且这些权属凭证未经法定程序撤销,是合法有效,由此证明,钟家8组在争执地有合法有效的权属凭证。而江埠1-6组没有任何权属凭证。三、一审判决符合处理山林土地纠纷的原则。处理山林土地纠纷的原则是:有权属凭证的,按权属凭证,没有权属凭证的按事实管业,没有事实管业的按“三个有利于”原则确权。在本案中,钟家8组有合法权属凭证,而江埠1-6组在没有任何政府文书及权属证明的前提下,否定钟家8组的土地权属凭证,显然没有法律依据。再者,江埠1-6组对争执地也无任何事实管业。荔浦市政府把争执地确权给江埠1-6组是错误的。综述,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,程序合法应当予以维持,请求：驳回上诉，维持原判。 一审被告荔浦市政府述称：一、一审判决仅凭钟家8组提交的《荔浦县森林公安局》及处理葬坟的《调解协议》即认定钟家8组具有对争执地的管业事实，不符合证据采信规则。荔浦市森林公安局于2015年7月10日出具的《证明》,所反映的内容无档案可查,那么,该证明的真实性、合法性存疑,且荔浦市森林公安局于2017年4月7日另出具《声明》亦明确查获的松原木所有权不明,即荔浦市森林公安局于2015年7月10日出具的《证明》与本案的关联性无从说起。钟家8组所提交的《调解协议》是关于处理葬坟问题的协议,而葬坟问题不是法律规定的事实管业行为,那么,一审判决以此协议作为认定被上诉人具有对争执地管业事实的证据之一明显不符合证据关联性。二、一审判决在查明争执地的权属来源方面认定争执地在解放前为钟家8组村民的私山无任何证据支持。因为,新中国成立后经历了土地改革、合作化、四固定、大包干等历史时期,争执地依当时的法律和土地政策,其土地权属性质已发生了根本性的改变,依据法律相关,土地权属调处应以土地改革后形成的相关权属凭证作为认定土地的权属来源,而一审判决在无任何证据支持的情况下认定争执地在解放前为被上诉人的私山是无任何现实意义的,也是错误的。综上,钟家8组的一审诉求依法是不能成立的。请求：撤销一审判决,驳回原告诉讼请求。 一审被告桂林市政府述称：1号处理决定正确。争执地自1952年土地改革至1981年落实“林业三定”期间,双方当事人均无有效的权属凭证证实各自主张。钟家8组1985年5月20日《山界林权证》无原件相核实,依法不能作为本案确定权属的凭证。钟家8组1986年3月6日的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》与钟家8组1985年5月20日《山界林权证》所登记四至界限及面积一致,但该证属于使用权属凭证,土地权属来源由所有权凭证《山界林权证》中衍生而来,而《山界林权证》没有原件核实,其衍生出来的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》属于土地权属来源不清,因此,依法不能作为本案确定权属的凭证。《调解协议》与本案无关联。荔浦县森林公安局出具的《证明》,仅是证明盗伐一事,不能证明争执地及林木所有权的归属、依法不能作为本案确定权属的凭证。荔浦市政府为江埠1-6组颁发的两份编号为B451000934741、B45100034742《林权证》,均在争执地范围内,荔浦市政府发证程序合法。钟家8组没有其他合法有效的证据证明争执地属其所有。自1981年“林业三定”之后至造林灭荒期间争执地是江埠1-6组村民韦忠建、韦忠树等人植树造林。2004年至2010年江埠1-6组将争执地范围内的湿地松租给天井屯村民孙炳均、何昭能割松脂。在2012年期间得到过供电公司新建供电线路的补偿款。因此,江埠1-6组管业事实清楚。荔浦市政府作出的1号决定适用依据正确,程序合法,内容适当,本府经复议予以维持是正确的。请求：撤销一审判决,支持江埠1-6组的上诉请求。 二审审理过程中，江埠1-6组提交5份土改时期的《土地房产所有证》影印本，及相应的荔浦市公证处出具的证明影印本与原本相符的公证书。对该5份《土地房产所有证》，江埠1-6组主张，陈亚娇户《土地房产所有证》登记项“江户拱桥头”、黄福然户《土地房产所有证》登记项“钟家地”、黄信然户《土地房产所有证》登记项“钟家地”、黄淡然户《土地房产所有证》登记项“钟家地”，均在现争执地范围内；黄惠然户《土地房产所有证》登记项“烂土田底”与黄福然户《土地房产所有证》登记项“钟家地”相邻。荔浦市政府、桂林市政府认可江埠1-6组的证明目的。钟家8组否认江埠1-6组的证明目的。本院认为，土改时期《土地房产所有证》发证距今年代久远，保存不易，江埠1-6组二审期间发现并提交，理由正当，本院对上述证据予以接纳。该5份证据均有公证证明影印本，并与原本相符，本院对其真实性予以认可。黄福然户、黄淡然户、黄信然户的《土地房产所有证》登记“钟家地”，因地貌变化，虽然无法确定准确位置，但鉴于钟家8组、江埠1-6组均称争执地名为钟家地，且二审庭审时没有指认另有其他地方称为钟家地，故本院认定黄福然户、黄淡然户、黄信然户的《土地房产所有证》登记“钟家地”坐落本案争执地范围内，从而认定土改时本案争执地已分给江埠村民所有。 据上述分析，一审法院查明的事实中“解放后至1981年前，双方均没有提供争执山属己所有的权属凭证”与本院查明的事实不一致，本院不予确认，除此之外一审法院查明的事实，有相应证据证实，本院予以确认。 另查明，据二审审理期间各方当事人确认，争执地临近江埠××组村庄，四周土地均属江埠1-6组。争执地距离钟家8组村庄约13公里。钟家8组村民最后一次葬坟于民国期间。 《调解协议》的双方当事人为钟家8组村民钟明成、钟灿雄、钟星华、钟星飞、钟灿军与江埠村民韦家祥、韦家富、韦家敏，争议起因是韦家祥等人葬坟太靠近钟明成等人祖坟，协议主文内容为“被申请人（韦家祥等人）同意与2013年农历8月初一前将争议岭上的祖坟迁走，被申请人不得再在争议岭上葬坟。” 荔浦县森林公安局2015年7月10日《证明》陈述，江埠村民砍伐钟家岭的湿地松6.71立方米，报警后砍伐林木人员已逃，所砍林木退给钟家村。荔浦县森林公安局2017年4月7日出具《声明》，称该局在滥伐林木人员已逃且无法查找林木物主的情况下将查获的松原木全部退给钟家厂屯，前述《证明》不作为土地及林木权属纠纷的确权证据。 本院认为，争执地临近江埠××组村庄，四周土地均属江埠1-6组。本案调处期间，荔浦市政府认定争议双方均没有合法有效的权属凭证，根据江埠1-6组对争执地有发包割松脂、领取架设电线补偿款，以及办理了部分争执地的《林权证》的事实，将争执地确权归江埠××组，符合土地山林权属纠纷无权属凭证情况下、根据管业事实确权的原则。二审审理期间，江埠1-6组提供的土改时期《土地房产所有证》，补强1号处理决定确权归江埠××组的事由。据此，荔浦市所作1号处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 根据《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》第五条“任何人不得侵占国有和集体的山林，不准要回‘祖宗山’、‘土改山’和入社山林”的规定，钟家8组以祖宗山为由主张权属不符合法律规定。钟家8组提供的《山界林权证》无原件，依法不能作为确权证据；所提供的《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》无存根可查，且与土改时期争执地已分给江埠村民的事实相悖；江埠1-6组村民也有自留山证，双方的自留山证内容重叠，钟家8组《山界林权证》《荔浦县社员自留山、承包责任山使用证》不能作为确权证据。钟家8组扫墓行为，不属于行使土地所有权的管业行为，不能认定为确权依据。钟家8组主张在争执地种植林木，没有相应证据证实。《调解协议》的双方当事人为各自村民，协议涉及的“争议山”仅限于葬坟所使用的土地，不涉及本案全部争执地，且争议地属于农民集体所有，个人无土地所有权，个别村民处置农民集体所有的土地无法律依据。荔浦市森林公安局无土地及林木权属调处的法定职权，亦没有对土地及林木权属进行调查，且荔浦市森林公安局已出具《声明》证实《证明》不作为土地及林木权属纠纷的确权证据。综上，钟家8组从公安机关要回被砍伐的松树、不允许江埠1-6组村民韦家祥等人在争议山葬坟的事实，不宜认定为钟家8组的管业行为。 综上所述，荔浦市政府作出的1号处理决定有事实和法律依据，桂林市政府作出119号复议决定维持1号处理决定并无不当，钟家8组的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实错误，导致判决结果不当，应予撤销。上诉人江埠1-6组上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下： 撤销桂林市中级人民法院（2018）桂03行初325号行政判决； 驳回荔浦县青山镇永华村委钟家村第8村民小组的诉讼请求。 一审、二审案件受理费各50元由荔浦县青山镇永华村委钟家村第8村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇一九年六月五日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青