广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终777号 上诉人（一审原告）刘祖乐，男，1964年1月7日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 委托代理人王庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨西路9号。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托代理人韦威海，广西辉博律师事务所律师。 委托代理人袁业校，横县自然资源局工作人员。 被上诉人（一审被告）横县横州镇人民政府。住所地：横县横州镇茉莉花大道073号。 法定代表人周念远，镇长。 出庭应诉负责人宁瑜，副镇长。 委托代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 委托代理人覃永勤，广西辉博律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）横县公安局。住所地：横县横州镇教育路14号。 法定代表人王铭军，局长。 委托代理人苏钒，广西任钒律师事务所律师。 委托代理人苏思和，广西任钒律师事务所律师。 上诉人刘祖乐因其诉横县人民政府、横县横州镇人民政府（以下简称横州镇人民政府）、横县公安局行政强制行为违法一案，不服南宁市中级人民法院于2018年12月20日作出的(2018)桂01行初303号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：因城市建设需要，广西壮族自治区人民政府通过桂政土批函[2011]795号《广西壮族自治区人民政府关于横县2011年第二批次城市建设用地的批复》、桂政土批函[2013]107号《广西壮族自治区人民政府关于横县2012年第一批次城市建设用地的批复》、桂国土批函[2014]231号《广西壮族自治区国土资源厅关于横县2013年第四批次城市建设用地的批复》、桂国土批函[2014]721号《广西壮族自治区国土资源厅关于横县2013年第三批次城市建设用地的批复》、桂政土批函[2015]302号《广西壮族自治区人民政府关于横县2015年第一批次城市建设用地的批复》、桂政土批函[2017]715号《广西壮族自治区人民政府关于横县2017年第一批次城市建设用地的批复》等文件批准横县人民政府依法征收位于横县丽冠人造板有限公司以南、郁江以北范围内合计69.5015公顷土地。 刘祖乐为横县横州镇石村第13村民小组村民，其主张在位于南宁市××××石村第13村民小组“岭顶埚”处有0.37亩承包地纳入案涉征收范围并被强制清表。横县房屋和征地拆迁办公室确定刘祖乐有地块编号为B57（土地面积0.37亩）承包地被纳入桂政土批函〔2014〕721号文件确定的征收范围。刘祖乐本人参与上述承包地面积丈量确认。横县人民政府已于2013年通过银行转账方式向刘祖乐支付上述地块征地补偿款，刘祖乐签字确认领取征地补偿费。横县人民政府先后三次对位于桂国土批函〔2014〕231号《广西壮族自治区国土资源厅关于横县2013年第四批次城市建设用地的批复》范围内云燕公司搬迁技改项目用地、桂国土批函〔2014〕721号《广西壮族自治区国土资源厅关于横县2013年第三批次城市建设用地的批复》范围内万力隆项目用地和桂政土批函〔2013〕107号《广西壮族自治区人民政府关于横县2012年第一批次城市建设用地的批复》范围内万物楼物流项目用地分区域实施强制清表。因刘祖乐名下B57承包地为桂政土批函〔2014〕721号文件所涉范围，横县人民政府第二次组织的强制清表涉及刘祖乐B57承包地。刘祖乐于2018年2月13日提起行政诉讼，经释明后，于2018年6月11日重新提交起诉状，请求：依法确认横县人民政府、横州镇人民政府、横县公安局在上述时间对涉案土地及地上农作物实施的强制行为违法。 南宁市中级人民法院一审认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。横县人民政府有关材料反映刘祖乐确有家庭承包地被强制清表，刘祖乐作为家庭成员有权以自己名义对案涉土地的行政强制行为提起诉讼。但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：。（三）有具体的诉讼请求和事实根据”、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释﹝2002﹞21号）第四条第一款“公民向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，刘祖乐主张被诉行政机关重复多次对其承包地实施清表行为，却未提供有效证据证明其承包地的具体分布位置和被诉行政机关确已重复多次实施强制清表行为，其部分主张不符合行政诉讼的受理条件，法院仅审查被诉行政机关已确认的强制清表行为。 关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被诉强制行为由横县人民政府具体组织实施，横州镇人民政府及横县公安局作为横县人民政府的下属部门，协助参加部分工作非以自己意思独立行使职权，不属于法律规定的共同被告，该结果应由横县人民政府一并承受，刘祖乐经庭审仍坚持横县人民政府、横州镇人民政府及横县公安局为共同被告不符合法律规定，不予支持。鉴于本案行政行为已有适格被告承受且为减少程序分化对当事人的不利影响，一并在本案判决中裁定驳回刘祖乐对横州镇人民政府及横县公安局的起诉。 关于起诉期限的问题。当事人提起诉讼，应当在法定起诉期限内提出。因刘祖乐主张被诉强制行为发生于2016年3月18日至2016年12月30日期间，横县人民政府无证据证明其实施被诉强制行为的具体期限，依照被诉行政行为发生期间仍生效施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释﹝2000﹞8号）第四十一条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释﹝2002﹞21号）第四条第三款的规定，刘祖乐于2018年2月13日提起本案诉讼没有超过2年期限。 关于被诉强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条等规定，国家征收土地应按照土地征收审批权限报经批准同意后由市县人民政府组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此可知，有关行政机关完成土地征收实施程序后，有权要求土地权利人及时交出土地。任何人员不得因土地征收补偿争议阻挠交出土地。本案中，涉案土地征收程序已完成，即使刘祖乐对土地征收补偿有异议，亦不应影响土地征收实施工作，相关权利人本应积极配合交出土地，刘祖乐主张被诉行政机关无权要求其交出已被征收土地没有事实依据。但依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，在相关权利人不配合交土地情形下，依法应申请人民法院强制执行，横县人民政府自行对涉案土地实施强制行为在程序上不符合法律规定，刘祖乐主张横县人民政府强制行为程序违法应予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条、第七十四条第二款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第六十九条第（一）项的规定，作出如下处理：一、裁定驳回刘祖乐对横州镇人民政府、横县公安局的起诉；二、判决确认横县人民政府所实施的行政强制行为违法。 上诉人刘祖乐上诉称：一、被上诉人在举证期限内只提供复印件，并未提供证据原件，一审法院要求其庭后核实原件违反证据规则。二、被上诉人对上诉人所在的土地没有实施征收并完成征收。横县人民政府没有依照法律规定发布征收土地公告，没有制定安置补偿方案并予以公告，上诉人没有得到任何补偿。三、由于被上诉人没有对土地实施征收，故被上诉人无权也没有作出责令交出土地决定书，上诉人不存在拒绝交出土地，阻挠国家建设的情况。四、根据谁行为谁被告的原则，上诉人提交的现场证据足以证明横州镇人民政府、横县公安局共同组织实施了强制清表行为，应为共同被告。五、被上诉人没有举证证明清表范围与征收土地范围一致，被上诉人超范围清表。综上，一审判决确认横县人民政府强制行为违法是正确的，但是一审判决对被上诉人征收行为违法导致强制清表行为严重违法的事实没有作认定，属于认定事实不清，且对本案被告的确定错误，请二审法院依法改判或发回重审。 被上诉人横县人民政府答辩称：一、本府依法获得批准后征收涉案土地，具有组织实施的法定职权，对阻挠征收土地的，有权责令其交出土地。二、本府在法定举证期限内提交了作出被诉行政行为的证据和法律依据，一审判决认定事实清楚，程序合法。三、本府依照法律规定给予上诉人征地补偿，如上诉人对征地补偿安置有异议，可根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定向广西壮族自治区人民政府申请裁决。为避免司法资源浪费，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人横州镇人民政府答辩称：一、本府不是本案适格被告。横县人民政府依法组织实施征地，本府只是派员协助横县人民政府的征地工作，本府并非征收涉案土地的主体。二、横县人民政府征收土地程序合法，依法发布了征地公告，由于上诉人拒绝领取补偿款，横县人民政府已将征地补偿款提存在横县公证处，没有损害上诉人的合法利益。三、上诉人提出横县人民政府在未与其签订征地补偿安置协议的情况下进行征地，说明上诉人并不反对横县人民政府征用土地，只是对征地补偿标准和安置有异议，故本案应由广西壮族自治区人民政府裁决。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人横县公安局答辩称：本局没有参与和实施涉案土地的征地拆迁工作。2015年7月2日、2016年9月29日、12月29日、12月30日，因当地村民阻挠施工，本局接到报警后依法出警到现场，经劝说现场部分村民自觉撤离。但刘昌佈等人不听劝阻继续阻挠施工，经调查取证后，本局依法对刘昌佈等人予以行政处罚，该处罚已被宾阳县人民法院（2015）宾行初字第118号行政判决和南宁市中级人民法院（2016）桂01行终145号行政判决依法认定合法有效。故本局是在现场履行出警职责，强制清表行为并非本局实施，不是本案适格被告。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 本案二审审理期间，为进一步查明上诉人提出的一审判决确认证据合法性的问题，本院要求被上诉人横县人民政府就此向法庭提供作出被诉行政行为的证据原件。横县人民政府向法庭提供了作出被诉行政行为的证据原件，经核对，上诉人刘祖乐认可横县人民政府一审提交的证据复印件与原件无异。 被上诉人横县人民政府还向法庭补充提交了下列证据：证据1、刘昌成等27户现场征地记录表，用以证明上诉人被征收地块情况；证据2、石村片区征地范围图及三次清表范围图，用以证明征地和清表的情况和范围；证据3、横县房屋征收补偿和征地拆迁中心于2019年6月10日出具的《情况说明》，用以证明2016年2月5日张贴通告的人员系未领补偿款的家庭户，已领补偿款的家庭户不在通告名单中；证据4、横县房屋征收补偿和征地拆迁中心于2019年6月10日出具的《清表范围是否超出征地范围的情况说明》，用以证明横县人民政府没有超范围清表；证据5、横县房屋征收补偿和征地拆迁中心于2019年6月10日出具的《刘大坚、刘瑞秀两户是否有农作物被清表情况说明》，用以证明刘大坚其中2块在清表范围内，刘瑞秀的土地不在清表范围内；证据6、27户送达的各种文书回证，用以证明清表和征地都已经告知27户人员；证据7、征地补偿兑付表，用以证明27户已领补偿款情况及公证提存情况。上诉人质证认为：横县人民政府二审提交的证据属于没有正当事由逾期举证的证据，不能作为本案定案证据。被上诉人横州镇人民政府和横县公安局对横县人民政府二审提交的证据三性没有异议。本院认为，被上诉人横县人民政府在二审中补充提交的证据2和证据4，是本院为了查清上诉人二审新提出的被上诉人超范围清表的问题而要求横县人民政府提供的证据，证据2和证据4不属于被上诉人逾期举证的证据。证据2和证据4可以证实石村片区征地范围以及被上诉人对涉案土地清表的范围，本院予以采信。被上诉人横县人民政府在二审补充提交的证据1、证据3、证据5、证据6、证据7，均属被上诉人横县人民政府逾期举证的证据，本院不予接纳。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：横县国土资源局已于2016年2月5日对刘昌成、刘瑞西、刘达雄、刘昌钦、付英快（系刘启斌母亲）、刘瑞福（系刘文吉、刘文很父亲）、刘文照、刘瑞进、刘瑞朝、刘东新（曾用名刘昌新）、刘祖溢、刘昌标、刘瑞迎等10户作出《通告》，限上述农户在2016年2月14日前自行清理征地范围内各自的地上附着物并交出土地。另外有刘祖乐、刘昌防、宋小颜（系刘昌寅配偶）、刘朝江、刘昌桂、刘昌佈、刘瑞秀、刘昌田、刘昌斌、刘昌福、刘大坚、刘祖诒、刘昌华13户已于2016年2月5日前自觉领取征地补偿款，故没有责令其交出土地。上诉人对刘祖乐等13户已领取征地补偿款的事实没有异议。未领取征地补偿款的刘昌成等10户，横县人民政府已完成其征地补偿款的提存工作。 再查明：上诉人刘祖乐被强制清表的土地在征收范围内，不存在超范围清表的情况。 本院认为：本案被诉的是横县人民政府强制清表行为的合法性，由于本案实施强制清表行为是基于横县人民政府对涉案土地的征收，征收行为是强制清表行为的前置和基础行为，故应审查横县人民政府对涉案土地的征收行为是否存在重大明显违法的情形。本院经核实，横县人民政府是根据广西壮族自治区人民政府的建设用地征地批复文件组织实施涉案土地征收工作，并按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条规定，履行了发布征收土地预公告、征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告、听证告知书，组织实施土地丈量和公证调查，发放征地补偿款等征地程序，横县人民政府对涉案土地的征收行为符合法律法规的规定，上诉人主张横县人民政府没有完成对涉案的土地征收与事实不符。 关于被诉强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。本案中，横县人民政府在完成土地征收程序后，应当由其土地行政主管部门责令土地权利人交出土地，对于拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据横县国土资源局2016年2月5日在上诉人所在村委会办公楼张贴的《通告》，可以证实横县人民政府未按照上述法规规定责令上诉人交出土地的情况下，直接自行组织对上诉人土地实施强制清表行为，横县人民政府对涉案土地强制清表属于超越法定职权，违反法定程序。一审判决认定横县人民政府实施强制清表行为违法有事实和法律依据。 关于上诉人被征土地是否已经得到补偿的问题。经核实，上诉人已于2016年2月5日前自觉领取征地补偿款，证实横县人民政府已经完成涉案土地征收补偿工作，上诉人亦对领取征地补偿款的事实没有异议。因此，上诉人主张横县人民政府未完成涉案土地征收补偿工作与事实不符。 关于上诉人提出横县人民政府超范围清表的问题。经核实，横县人民政府提供的石村片区征地范围图及清表范围图，可以证实横县人民政府是对上诉人被征收的土地进行强制清表，没有超出征地红线范围进行清表，上诉人该项主张缺乏事实依据。 关于上诉人提出横州镇人民政府和横县公安局参与实施强制清表行为，应为共同被告的问题。经核实，被诉强制行为源于横县人民政府征收土地过程中产生，该强制行为由横县人民政府组织实施，横县公安局只是实施维护治安的职责，横州镇人民政府只是协助参与部分工作并非以自己意思独立行使职权，其行为法律后果应由横县人民政府承担。一审法院没有将横州镇人民政府和横县公安局列为共同被告，并无不妥。 综上，横县人民政府对上诉人涉案土地实施的强制行为违法，一审判决认定事实清楚、证据充分，程序合法。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘祖乐负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年六月二十五日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣