西安铁路运输法院     行 政 判 决 书                 （2019）陕7102行初1051号     原告秦汉新城权某某养殖场，经营场所陕西省西咸新区XX城XX镇XX村。   经营者权某某，男，1964年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市渭城区XX镇XX村XX号。   委托代理人兰希飞，北京盛廷律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会。住所地陕西省咸阳市渭城区。   法定代表人杨占文，主任。   委托代理人薛文安，该管委会工作人员。   委托代理人姚林，该管委会工作人员。   原告秦汉新城权某某养殖场（以下简称权某某养殖场）不服被告陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会（以下简称秦汉新城管委会）作出的责令改正违法行为决定，于2019年3月6日向本院提起行政诉讼，本院于2019年3月11日立案后，于2019年3月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日公开开庭审理了本案，原告权某某养殖场的经营者权某某及其委托代理人兰希飞，被告秦汉新城管委会的委托代理人薛文安、姚林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告秦汉新城管委会下属的环境监察执法大队于2018年7月22日以陕西省西咸新区秦汉新城环境保护局的名义对原告作出西咸秦环监改字[2018]78号《责令改正违法行为决定书》，责令原告在接到本决定书之日起立即停止违法行为，并于2018年7月24日前将改正情况书面报告。   原告权某某养殖场诉称，原告于2016年9月18日成立并取得营业执照。秦汉新城环保局于2018年7月22日作出西咸秦环监改字[2018]78号《责令改正违法行为决定书》，原告认为该决定书实体和程序均违法，侵害了原告的合法权益。现诉至法院，请求：1、撤销被告作出的西咸秦环监改字[2018]78号《责令改正违法行为决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向法庭提交了下列证据：   秦汉新城权某某养殖场营业执照。证明原告的养殖场是成立在先，而被告下达的禁养令是在之后，原告在经营过程中并未收到过行政处罚。   被告秦汉新城管委会辩称，一、作出涉案《责令改正违法行为决定书》的XX环XX大队是具有法人资格的事业单位，其经过西安市政府、咸阳市政府、西咸新区管委会、秦汉新城管委会的文件授权，具有在辖区内行使行政和社会管理职能的权限。二、该《责令改正违法行为决定书》的作出，经过了立案调查、询问勘察、权利告知、文书送达等严格的法定程序，并无违法之处。请求驳回原告的诉讼请求。   被告秦汉新城管委会向本院提交了下列证据和依据：   第一组：1、陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会关于印发《陕西省西咸新区秦汉新城环境保护局主要职责和领导职数规定》的通知；   2、中共陕西省西咸新区秦汉新城管委会机构编制管理   办公室关于设立秦汉新城统计调查中心等下属管理服务机构的通知；   3、事业单位法人证书。   证明XX环XX大队是秦汉新城环保局下属管理服务机构，秦汉新城环保局是本案被告的职能部门，但环保局不具有主体资格，XX环XX大队具有主体资格。   第二组职权依据：1、咸阳市人民政府陕西省西咸新区开发建设管理委员会关于西咸新区全面行使托管范围内行政和社会管理职能的授权协议；   2、西安市人民政府关于授权西咸新区行使辖区内行政和社会管理职能的决定（市政发[2017]30号）；   3、陕西省西咸新区开发建设管理委员会关于印发《西咸新区部门行政职权目录》的通知（陕西咸发[2017]10号）及附件秦汉新城行政职权清单。   证明西安市及咸阳市授权西咸新区管委会在辖区内行使行政和社会管理职能的事实。   第三组证据1、陕西省西咸新区开发建设管理委员会办公室关于印发《西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案》的通知 （陕西咸办发[2017]87号）；   2、关于印发《秦汉新城畜禽养殖退出工作攻坚行动方案》的通知（秦汉退养办发[2018]1号）。   证明西咸新区授权各新城行使辖区内行政和社会管理职能的事实，以及本次畜禽养殖禁养区的相关规定，原告在禁养扩展区之内。   第四组证据：立案审批表、责令改正违法行为决定审批表、案件调查报告、调查询问笔录、勘察笔录、照片、责令改正违法行为决定书、送达回证。   证明被告环保部门作出该决定经过了严格的法定程序。   经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为：第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可；对第二组职权依据无异议；对第三组证据真实性认可，合法性不予认可。理由：原告的养殖场是成立在先，而被告颁布的这两个文件是在2017年。原告在经营过程中，当地政府是鼓励的，而十年之后，被划入了禁养区，作为政府应该给予合理的补偿，而本案的下属职XX环XX大队以不符合环保条件作出涉案行政行为是没有依据，并且已经另案起诉了这两份文件。对第四组证据中《立案审批表》真实性认可，合法性不予认可，立案本身就违反法律规定，原告的养殖在先，被告立案时在2018年才进行调查，原告的养殖场就不应该被立案；对《责令改正违法行为决定审批表》证明目的不认可，原告在没有划定禁养区之前，是符合要求的，被告作出的涉案行政行为不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第37条的规定；《案件调查报告》所载明的内容与原告的实际情况、客观情况不符，所作的调查报告称原告正在建设，和作出的结果是自相矛盾的；《调查笔录》真实性认可，合法性不予认可，所载明的内容是真实的，但程序违反法律规定，执法人员并没有出示相应的执法证件，按照行政处罚办法的相关规定，被告并未提供执法人员证件的证据，没有按照法律规定进行调查；对《责令改正违法行为决定书》真实性认可，合法性不予认可，该决定书载明的内容是正在建设，停止违法行为，但是原告早在2007年左右已经建成，在被告作出该决定书之前已经在养殖经营；送达回证是被告工作人员于2018年7月23日送达的，但权某某没有签收，该送达回证载明“拒绝签收，留置送达”，按照送达相关规定，留置送达应该有基层组织人员签字，故该送达方式不合法，没有见证人签字。   被告对原告提交的证据的质证意见为：真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。   本院对原、被告提交的证据认定如下：原、被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案具有关联性，对证据的内容予以确认。   经审理查明，原告权某某养殖场在2012年9月18日作为个体工商户注册取得营业执照。被告秦汉新城管委会的内设机构秦汉新城环境保护局工作人员2018年7月18日对原告权某某养殖场的经营者权某某进行询问和现场检查（勘察），7月21日对该养殖场涉嫌违反《畜禽规模养殖污染防治条例》立案，XX环XX大队于2018年7月22日以陕西省西咸新区秦汉新城环境保护局的名义对原告作出西咸秦环监改字[2018]78号《责令改正违法行为决定书》，主要内容为：该机关于2018年7月18日对你公司进行调查，发现你公司实施了以下环境违法行为：在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场。上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治管理办法》第七条第三款禁止在县级人民政府依法划定的禁养区域内建设畜禽养殖场的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条的规定，责令原告在接到该决定书之日起立即停止违法行为，并于2018年7月24日前将整改情况进行书面报告，该机关对原告改正违法行为的情况进行监督。逾期未改正的，将申请渭城区人民法院强制执行。依据《畜禽规模养殖污染防治管理条例》第三十七条的规定，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。同时告知原告如不服该决定，可在收到该决定书之日起六十日内向陕西省西咸新区环境保护局或者秦汉新城管理委员会申请复议，也可以在收到该决定书之日起六个月内向咸阳市渭城区人民法院提起行政诉讼。加盖陕西省西咸新区XX环XX大队的印章。被告工作人员于2018年7月23日将该决定书送达原告，原告负责人权某某拒绝签收，被告工作人员在送达回证中收件人签名及收件日期一栏载明：权某某（当事人）拒绝签收，留置送达，附有两位送达人签名。   另查明，西咸新区开发建设管理委员会办公室2017年10月16日向各新城管委会、环境保护局等部门下发了《西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案》，该方案对禁养区、禁养扩展区、可养区的标准及范围进行了明确规定，同时还规定该方案实施前，禁养区范围内已建成的畜禽养殖场及养殖专业户，由所在地各新城管委会负责退养。庭审中，原被告均认可原告养殖场在该划定方案规定的禁养区范围内。   2018年5月31日陕西省西咸新区秦汉新城畜禽养殖退出工作领导小组办公室下发了《陕西省西咸新区秦汉新城畜禽养殖退出工作攻坚行动方案》，该方案规定要在30天内完成禁养区内的畜禽养殖场（户）的清零关闭、搬迁工作。规定环境保护局负责法规政策的宣传；负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理，做好畜禽养殖户超标排污及其他破坏环境违法行为的查处工作。   再查明，原告在2019年1月10日就本案涉及的责令改正决定书以秦汉新城环境保护局为被告向本院提起行政诉讼，本院于2019年2月18日以被告不适格，原告拒绝变更为由作出（2019）陕7102行初264号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。   西咸新区秦汉新城环境保护局为秦汉新城管委会内设机构。西咸新区XX环XX大队XX城管委会设立的事业单位法人，其主要职责是负责贯彻执行国家和地方环境保护的有关法律、法规、政策和规章制度；依据主管部门委托依法对辖区单位执行环保法规的情况进行现场监督检查并按规定处理；负责废水、废气、固废、噪声、放射性物质等超标排污费和污水费征收；负责对生态破坏事件的调查，并参与处理；参与环境污染事故的调查处理；承办上级主管部门及新城党委、管委会交办的其他事项。   本院认为，本案争议的焦点是XX环XX大队于2018年7月22日以陕西省西咸新区秦汉新城环境保护局的名义对原告作出西咸秦环监改字[2018]78号《责令改正违法行为决定书》是否合法。   首先，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，XX环XX大队是秦汉新城管委会组建并赋予行政管理职能的内设机构，依据上述司法解释的规定，秦汉新城管委会为本案的适格被告。   其次，《畜禽养殖污染防治管理办法》第七条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场：(一)生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；(二)城市和城镇中居民区、文教科研区、医疗区等人口集中地区；(三)县级人民政府依法划定的禁养区域；(四)国家或地方法律、法规规定需特殊保护的其他区域。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定，违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。本案中，XX环XX大队XX城管委会设立的事业单位法人，其进行行政执法的职责主要是依据主管部门委托依法对辖区单位执行环保法规的情况进行现场监督检查并按规定处理。秦汉新城环境监察大队既不是县级以上人民政府环境保护主管部门，也不是行政机关，亦未提供证据证明其具有作出涉案责令改正违法行为决定的职权，故应认定秦汉新城环境监察大队作出涉案责令改正违法行为决定书的主体资格不合法。   第三，原告权某某养殖场是在《西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案》下发前已经建成，且该方案规定在该方案实施前，禁养区范围内已建成的畜禽养殖场及养殖专业户，由所在地各新城管委会负责退养。同时，被告提交的调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录只显示原告未办理环评登记及审批，不能证明原告存在在禁养区内建设畜禽养殖场的事实；涉案责令改正违法行为决定书责令原告立即停止违法行为，但没有明确载明要求原告停止违法行为的具体内容。   综上，原告权某某养殖场位于《西咸新区畜禽养殖禁养区划定方案》划定的禁养区范围内，被告应当依照法律及其下发的规范性文件的规定实施退养。被告秦汉新城管委会下属的秦汉新城环境监察大队作出涉案责令改正违法行为决定书，没有法定职权，认定事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（四）项的规定，判决如下：   撤销被告陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会下属的环境监察执法大队于2018年7月22日作出的西咸秦环监改字[2018]78号《责令改正违法行为决定书》。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区秦汉新城管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                审判长   胡海军                          人民陪审员   魏来计   人民陪审员   娄静霜                          二〇一九年六月二十四日     书记员  周扬                   附法律条文：     《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。          1