南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初166号 原告贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组，住所地江西省贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组。 委托代理人李永军，北京京润律师事务所律师，律师执业证号11101199510223222。 委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师，律师执业证号11101200310745852。 被告贵溪市自然资源局，住所地江西省贵溪市建设大道，统一社会信用代码11360681014649441A。 法定代表人付新荣，该局局长。 委托代理人严福生，江西华星律师事务所律师，律师执业证号13606200610803072。 被告贵溪市农业农村粮食局，住所地江西省贵溪市沿河路**。 法定代表人王建生，该局局长。 委托代理人方群录，江西首达律师事务所律师，律师执业证号13606201210585570。 被告贵溪市林业局，住所地江西省贵溪市冶金大道**。 法定代表人徐金富，该局局长。 委托代理人彭瑶寒，江西鹰翔律师事务所律师，律师执业证号13606201810028786。 委托代理人仲伟荣，贵溪市直八法律服务所基层法律服务工作者，执业证号31411011100582。 被告贵溪市滨江镇人民政府，住所地江西省贵溪市城西片区鹰雄大道以北贵兴十路以西，统一社会信用代码113606810146493451。 法定代表人林新长，该镇镇长。 委托代理人方群录，江西首达律师事务所律师，律师执业证号13606201210585570。 第三人江长旺，男，1953年8月23日出生，汉族，住江西省贵溪市。 第三人江有发，男，1958年11月5日出生，汉族，住江西省贵溪市。 第三人江福生，男，1952年5月26日出生，汉族，住江西省贵溪市。 第三人江胜龙，男，1958年8月30日出生，汉族，住江西省贵溪市。 第三人江小生，男，1969年4月14日出生，汉族，住江西省贵溪市。 第三人滨江镇滨江社区居委会，住所地江西省贵溪市滨江镇滨江社区中区。 负责人江建军，该居委会主任。 原告贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组（以下简称其桥村小组）诉被告贵溪市自然资源局（以下简称自然资源局）、贵溪市农业农村粮食局（以下简称粮食局）、贵溪市林业局（以下简称林业局）、贵溪市滨江镇人民政府（以下简称滨江镇政府）行政协议一案，本院于2019年1月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月28日、6月26日公开开庭审理了本案。原告其桥村小组委托代理人李永军、殷玉航，被告自然资源局副局长琚雁飞、委托代理人严福生，被告粮食局、滨江镇政府委托代理人方群录，被告林业局工作人员杨树忠、委托代理人仲伟荣，第三人江长旺、江有发、江福生、江胜龙、江小生、滨江镇滨江社区居委会（以下简称居委会）主任江建军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告其桥村小组诉称，原告系贵溪市滨江镇滨江社区的农村集体经济组织，拥有本组集体土地包括水田、园地、林地、宅基地等面积约193亩。2018年10月1日，滨江社区居委会书记江辉轮、其桥组原小组长江长旺及本组村民江胜龙、江有发、江福生、江小生与四被告共同签订了一份《征收土地协议书》和两份《征收土地补充协议书》，将原告享有土地所有权的集体土地予以征收。原告认为，案涉征地协议书，系征收原告所有的农村集体土地的行政协议，按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地必须经过法定机关通过法定程序予以办理，而被告在违反法定程序的情况下，滥用职权签订涉案协议，其行政行为不具有合法性，协议补偿内容不公平合理，且有遗漏，应依法确认无效。原告作为集体经济组织，决定提起行政诉讼的有79人，超过组织成员半数，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，现提起确认行政行为无效的诉讼，请求法院确认被告与第三人签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》无效。 原告其桥村小组向法院提交如下证据、依据： 第一组证据：1.三份协议书，证明本案诉讼标的。 第二组证据：2.公示及张贴照片，证明原告所在的村民组拥有村民事务表决权的人口数为129人。3.村民会议决定书，证明原告所在村民组有超过半数的村民表决意见，符合以村民小组名义提起行政诉讼的要求。 第三组证据：4.土地租赁合同，证明原告是被征收土地的所有权人，并且拥有收益权。5.村务公开，证明原告一直享有土地所有权和收益权，至2019年2月3日，被告和第三人完成了征收补偿。 第四组证据：6.照片8组，其中第1组证明被告给予林地附属物补偿3.99万元不公平不合理，第2-8组证明征地补偿协议补偿内容有遗漏。 被告自然资源局辩称，被告自然资源局与原告签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》合法有效；江南、江广娥、张长花、江水旺无权以原告名义提起诉讼；请求驳回原告的诉讼请求。 被告自然资源局向本院提交如下证据、依据： 第一组证据：1.江西省国土资源厅《关于贵溪市2012年度第五批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2012〕2200号）;2.江西省国土资源厅《关于贵溪市2014年度第一批次城市建设用地的批复》（赣国土资核〔2004〕851号）；3.红线图，证明涉案征地协议上的集体土地己经被依法批准征收。 第二组证据：l.征地公告及张贴照片；2.《关于公布贵溪市征收土地补偿标准的通知》（贵府字〔2011〕16号）；3.《贵溪市人民政府办公室关于印发贵溪市城市规划区内建设项目土地征收工作方案的通知》（贵府办字〔2018〕24号），证明涉案批准征地批复进行了公告，对确定的征地补偿安置方案进行了公告，以及对涉案被征收土地具体适用的补偿标准。 第三组证据：1.勘测定界技术报告书；2.调查确认表；3.征收征用土地丈量记录及权属情况表；4.附着物清单；5.征地踏勘记录；6.征地协议书；7.照片贵溪市征地现场踏勘工作表，证明征地批准后，被告积极开展了征地工作，涉案征地协议合法有效。 第四组证据：1.《江西省自然资源厅关于贵溪市2018年度第二批次城市建设用地的批复》（赣自然资征〔2019〕260号）；2.《贵溪市2018年度第二批次城市建设用地拟征收（转用）土地权属情况汇总表》；3.铜拆解园土地勘测定界图，证明涉案土地，已经全部经江西省人民政府批准同意给予征收。 第五组证据：江西省建设用地审查报批系统表，证明2019年4月1日省政府通过网站送达批复至鹰潭市。 被告粮食局、滨江镇政府辩称，被告与第三人签订的征收协议书及征收补充协议书，应当认定合法有效；被告粮食局、滨江镇政府不是本案适格被告。 被告林业局辩称，被告的征收行为，虽然未经过村民小组民主一定程序，但并不必然导致征收合同无效；依据本案的基本事实，确认合同无效已无实际意义。 被告粮食局、林业局、滨江镇政府未向本院提交证据。 第三人江长旺、江有发、江福生、江胜龙、江小生、居委会述称，与四被告的答辩意见一致。 第三人江长旺、江有发、江福生、江胜龙、江小生、居委会未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告自然资源局提交的证据中的第一组证据质证认为：1.对照贵溪市2012年度第5批次建设用地申请67.4656公顷，总面积与该批复面积一致，根据贵溪市人民政府的用地呈报说明书并核实地图，其中地块3包括其桥组集体土地，在本次协议所确定的征收193.39亩之内，表明本次签订补偿协议所依据的批准手续之一，系江西省国土厅赣国土资核〔2012〕2200号批复。根据该批复第三条的规定，被告要在鹰潭市国土局的督促下，按照征收程序及方案，及时足额支付补偿费用，落实安置措施，安排好原告的生产生活，保证原告的生活水平不降低，但是被告没有却按照上级部门的要求执行，是上有规定不执行，是消极不作为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第四部分第十九条以及国土资源部2004年11月2日发布的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三部分第十四条规定，当农用地转用或土地征收经批准后，如果县市人民政府在两年内未用地或未实施征地补偿安置方案，则该批准文件将自动失效。就是说被告的不作为行为在2014年之前没有实施征地补偿安置、没有用地，该批复就自动失效了，被告依据失效的文件签订征收补偿协议，当然也是无效的行政行为。2.对照贵溪市申请2014年度第1批次建设用地33.2797公顷，总面积与该批复面积一致，但是根据贵溪市人民政府的用地呈报说明书并核实地图，其中地块6包括其桥组集体土地，但是地图中体现的是地块6，在本次协议所确定的征收193.39亩之内，表明本次签订补偿协议所依据的批准手续之一，系江西省国土厅赣国土资核〔2014〕851号批复。根据该批复第三条的规定，被告要在鹰潭市国土局的督促下，按照征收程序及方案，及时足额支付补偿费用，落实安置措施，安排好原告的生产生活，保证原告的生活水平不降低，但是被告没有却按照上级部门的要求执行，是上有规定不执行，是消极不作为。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第四部分第十九条以及国土资源部2004年11月2日发布的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三部分第十四条规定，当农用地转用或土地征收经批准后，如果县市人民政府在两年内未用地或未实施征地补偿安置方案，则该批准文件将自动失效。就是说被告在2016年之前没有用地、也没有实施征地补偿安置，该批复就失效了，被告依据失效的文件签订征收补偿协议，当然也是无效的行政行为。3.对证据3真实性无异议，合法性有异议，红线图所涉及的56.3491亩、14.5653亩之外，其余122.79亩，被告没有提供江西省政府或者江西省自然资源厅的农用地转用和土地征收批准手续，严重违反土地管理法第四十四条关于“建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，属于被告征收行政行为违法，被告与第三人签订的补偿协议也是违法的。在《鹰潭市征地工作规则》第10条规定：“划定拟征地红线图。拟征地红线图由规划和国土资源部门共同划定，未经规划和国土资源部门共同确认的，不得实施征地”，而该证据没有显示规划部门的确认意见，所以被告实施征地违反鹰潭市土地部门的工作规则规定，因此未经规划部门确认红线图而直接签订征收补偿协议，也是违反本地区规范性文件的。对第二组证据质证意见：1.征收公告原告没有见过；张贴照片无法确定是哪一天张贴，无法确定是在其桥组公告。2.2011年补偿标准已经过期失效，并且征收补偿协议也没有依据该标准，不做评价。3.城市规划区补偿标准：该土地征收工作方案，指的是城市规划区内建设项目的土地征收，其中包括规划区内集体土地的土地补偿费、安置补助费、青苗树木等补偿、房屋等建筑物补偿，在工作程序中没有规定省级人民政府农用地转用和土地征收批准手续的程序，缺少这个基础性依据，属于违反土地管理法情形，因此制定的相关补偿标准部分应属无效范畴。虽然该标准是2018年3月1日下发执行，但是关于土地补偿费还是执行2015年标准（第3页），表明土地补偿费的补偿违反了国务院关于尽快调整提高标准的规定【国办发（2010）15号】，违反了自然资源部关于每2到3年调整提高补偿的规定【国土资发（2010）96号】，也违反了江西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第12条关于每年评定和公布基准地价的规定。还有关于房屋补偿执行2014年的暂行规定，其标准估计也是不高的，不会参照同类房屋的2018年房地产市场价格执行。以耕地为例，江西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第27条规定土地补偿费为前3年平均年产值的6至10倍、平均每人耕地200平方米以下的安置补助费不超过前3年平均年产值的15倍，合计就是不超25倍即为符合江西省的规定，但是24号文件仅规定19倍，并且该19倍金额为42579.00元，相比2011年规定的32.5倍41246.00元，七年之后仅仅增加1333.00元，明显是故意降低对原告的补偿标准。对第三组证据质证意见：1.勘测技术报告：面积193.3912亩，没有异议。2.调查确认表：面积无异议。3.丈量记录：2013-7-19为征收邻村土地而配合测量邻村土地的记录，并非征收其桥组而测量。4.附着物清单：2013-9-3系邻村的情况，不是其桥组的集体资产情况。5.踏勘记录：2013-6-4为征收邻村土地而配合现场勘察记录，并非征收其桥组而勘察。6.征收土地协议书：村民代表根据村民委员会组织法第二十四条规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:(七)征地补偿费的使用、分配方案”、第二十八条规定“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布”，本案中涉及被告征收其桥组193亩土地，村民小组长等人员未经村民小组会议讨论决定，即擅自在协议上签字表示同意，其行为违法，损害本组村民利益，应当属于无效；补偿标准有异议，土地补偿费的补偿标准偏低，质证意见与第二部分3的意见一样；青苗附着物补偿中的林地，按照每亩1200元的标准，合计补偿3.99万元，与事实严重不符，因为在征地范围内百年以上古树大约100多株，甚至其中很多名贵树种，有三百多年的椎树、香樟树等，每株市场价格就是贰拾万元叁拾万元，给予补偿严重损害原告利益；祠堂补偿50万元，无评估方面的根据，并且补偿价格偏低。对第四组证据质证意见：证据1真实性、合法性无异议，不能证明被告和第三人签订的协议是有效的，因为在3月21日批复之前，被告和第三人就签订了征收土地协议，证明被告和第三人在没有批准的前提下就实施了征收行为，只能证明征收协议无效，严重违反程序；证据2关联性有异议，不属于新证据，证据落款时间是2018年11月12日，第一次庭审之前这个证据就存在了，不具有证据效力；证据3真实性无异议。对第五组证据真实性无异议。 被告自然资源局对原告提交的证据第一组证据三性无异议，证明目的有异议，三份协议是属于行政管理目的形成的行政协议，可以作为行政诉讼标的，里面所涉及的内容是国家土地行政管理机关，为了达到征收土地的目的，依据法律规定与被征收主体依法签订的协议，主体适格；江长旺，为村小组组长，其有权代表原告签订具有行政管理和强制性的协议。第二组证据中的证据2，三性有异议，作为村小组具有村民资格村民名单和人数必须有当地户籍管理部门以及当地基层居委会才能印证相关的村民资格；证据3，三性有异议，村民签字是否为本人无法核实，不能说明人数达到了表决权半数以上，具有表决资格的人数没有有效证据证明，不能达到其证明目的，根据最高人民法院2006民立他字23号规定，以村小组为当事人提起诉讼应当以村小组组长提起，不能以推选诉讼代表人的方式提起，诉讼代表人提起的前提是一方当事人人数众多，而原告村小组是一个组织，不存在人数众多的情况。第三组证据中的证据4，真实性由相关单位核实，证明目的有异议，合同里租赁范围没有界定田地的四至，合同里所涉及的土地是否与本案征收土地一致无法确定，不具有关联性；证据5，三性无异议，证明目的有异议，说明征收土地补偿款1230万元已经拨付到村小组，三份征地补偿协议履行完毕，村小组其他收入不能证明与涉案征收土地存在关联性。第四组证据三性有异议，照片所显示的附着物是否客观存在，是否是依附于被征收土地上，照片无法核实，必须由相关部门确认登记；如果的确存在附着物清点遗漏，不影响三份协议的效力，依然可以通过补充协议进行对遗漏物补偿。被告粮食局、滨江镇政府对原告提交的证据第一组证据三性无异议，证明目的有异议，三份协议不能证明其本身无效。第二组证据中的证据2三性有异议，公示照片是否具有表决权应当由有资质组织认定，难以确保公示真实性，合法性也存在问题；证据3，三性有异议，签字是否是其本人难以确认，村民会议召开有组织程序的，必须有村民小组长召集，不能以村民小组召开会议，合法性有异议。第三、四组，同被告自然资源局的质证意见。被告林业局对原告提交的证据第一组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，证明目的与原告方诉状是不统一的，诉状请求确认签订三份协议无效，证明目的是被告所有行政行为都是无效的。证明目的与诉讼请求互相矛盾，三份协议本身并不能证明被告行为是无效的。第二组证据三性有异议，村民小组村民数量应该以户口为准，本案中原告只依据市区公告来确定村小组的村民数量，本身不具有法律效力；村民小组参加诉讼依据最高人民法院两份司法解释，应由村民经过一定程序授权提起诉讼，如不提起诉讼，应该由村民小组过半数以上的村民提起诉讼。本案原告诉讼是以村小组的名义提起诉讼，不符合法律规定，主体不适格。第三组证据同被告自然资源局的质证意见。第四组证据不能证明照片上所述的设施价值是多少，是否遗漏，如果确实是遗漏的也要由相关部门核实、定价；可以通过补救措施予以解决，不影响被诉行为的效力。 第三人江长旺、江有发、江福生、江胜龙、江小生、居委会对原告提交的证据第一组无异议，第二、三、四组证据的质证意见同四被告的质证意见。对被告自然资源局提交的证据的三性无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告及被告自然资源局提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明，江西省国土资源厅分别于2012年12月31日、2014年10月27日作出《关于贵溪市2012年度第五批次城市建设用地的批复》《关于贵溪市2014年度第一批次城市建设用地的批复》，主要内容：经江西省人民政府批准，分别批准建设用地67.4656公顷（其中其桥村小组征地面积为56.3491亩）、33.2797公顷（其中其桥村小组征地面积为14.5653亩）。贵溪市人民政府分别于2013年1月10日、2014年11月1日发布《关于贵溪市2012年度第5批次城市建设用地征收土地公告》《关于贵溪市2014年度第1批次城市建设用地征收土地公告》，并张贴公示。2018年10月1日，原告其桥村小组小组长江长旺、村民江胜龙、江有发、江福生、江小生与四被告共同签订了一份《征收土地协议书》和两份《征收土地补充协议书》，约定：根据贵溪市建设用地需要和贵府办字〔2018〕24号征地工作方案，四被告征收将原告其桥村小组位于铜拆解园地块范围内的集体土地面积193.39亩，被告支付土地补偿费和安置补助费6397412.64元、青苗和附着物补偿款127756.49元、原村庄集体架电设施一次性补偿1875900元、原村庄集体水利设施建设一次性补偿936500元、原村庄公共道路设施建设一次性补偿2462430.87元、村集体祠堂一次性补偿500000元等。协议签订后，被告已如约支付上述征地补偿款，原告其桥村小组部分村民已领取补偿款。2019年2月3日，原告其桥村小组将征地款、征地分配等事项进行村务公开。原告认为，被告在违反法定程序的情况下，滥用职权签订涉案协议，其行政行为不具有合法性，应依法确认无效。原告作为集体经济组织，决定提起行政诉讼的有79人，超过组织成员半数，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款之规定，现提起确认行政行为无效的诉讼，请求法院判如所请。 另查明，2019年3月21日，江西省自然资源厅作出《江西省自然资源厅关于贵溪市2018年度第二批次城市建设用地的批复》，主要内容：经江西省人民政府批准，同意征收贵溪市滨江镇铜都村（其桥村小组）集体土地8.0096公顷（120.15亩），用于工业项目建设。 再查明，在诉讼过程中，被告贵溪市农业局变更为粮食局，被告贵溪市国土资源局变更为自然资源局。 又查明，起诉时，其桥村小组18周岁以上人口有129人，其中有79人同意以其桥村小组名义提起本案诉讼。 本院认为，本案争议焦点为： 一、原、被告主体是否适格 本院认为，1.在起诉前其桥村小组18周岁以上人口有129人，其中有79人同意以其桥村小组名义提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，故其桥村小组已超过半数18周岁以上村民以其桥村小组的名义提起诉讼，符合法律规定，具有本案的原告诉讼主体资格。2.四被告与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订了《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》，四被告系案涉行政协议相对人，是本案适格被告。 二、《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》是否有效 本院认为，四被告与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》合法有效，理由为： 1.其桥村小组小组长江长旺、村民江胜龙、江有发、江福生、江小生与四被告签订案涉征地协议，虽未经其桥村小组会议讨论决定，但被告签订案涉征地协议征收其桥村小组集体土地，系为实现国家利益和公共利益需要，且被告已如约全部支付征地补偿款，其桥村小组部分村民亦已领取补偿款，原告其桥村小组亦对征地款、征地分配等事项进行了村务公开，案涉征地协议的签订程序不违反法律、行政法规的强制性规定； 2.《江西省征用土地管理办法》第一款规定：“土地行政主管部门按下列规定实施征用土地工作：……（四）与拟被征地单位协商征用土地补偿安置方案，签订征用土地协议；（五）依法逐级报请有权批准的人民政府审批……”。四被告经江西省人民政府批准征收其桥村小组集体土地70.9144亩（56.3491亩+14.5653亩）后，与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》，约定征收其桥村小组集体土地面积193.39亩。虽然存在先签订征地协议，后经省政府审批建设用地问题，但并不违反《江西省征用土地管理办法》第一款规定。且在2019年3月21日前，江西省人民政府已批准征收其桥村小组120.15亩，案涉征地协议约定征地面积98.8%已得到省政府批准，故案涉征地协议约定征地面积的内容合法有效； 3.原告主张案涉征地协议约定补偿不公平合理，缺乏事实依据，不予采纳。原告主张案涉征地协议约定补偿内容有遗漏，因被告在协议中遗漏对征收财产补偿并不影响该协议已约定补偿内容的法律效力，协议遗漏补偿的被征收财产权利人可另行向被告主张补偿。 综上所述，案涉征地协议是双方真实意思表示，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，亦无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定的无效情形。据此，原告要求确认被告与第三人江长旺、江胜龙、江有发、江福生、江小生签订的《征收土地协议书》《征收土地补充协议书》无效的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告贵溪市滨江镇滨江社区居委会其桥村民小组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长 叶 青 人民陪审员 孙 莉 人民陪审员 丁洪发 二〇一九年六月二十八日                                            法 官 助 理 龚翼                                            书记员  吴堃 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。