广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂行终1089号 上诉人（一审原告）南宁市周德六木业有限公司。住所地：南宁市西乡塘区木棉洞片环城高速公路至高峰林场银岭分场交界处。 法定代表人黄周德，公司负责人。 委托代理人胡丽梅，广西安信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁高新技术产业开发区管理委员会。住所地：南宁市滨河路l号火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人何威强，南宁高新技术产业开发区管理委员会两违办工作人员。 委托代理人王德臻，广西创想律师事务所律师。 上诉人南宁市周德六木业有限公司（以下简称周德六木业公司）因其诉南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称南宁高新区管委会）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院于2018年6月11日作出的(2016)桂01行初45号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人周德六木业公司的委托代理人胡丽梅，被上诉人南宁高新区管委会委托代理人何威强、王德臻到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：周德六木业公司系有限责任公司，办有《企业法人营业执照》及《木材经营（加工）许可证》。周德六木业公司分别于2004年6月9日，2006年4月16日，2006年6月15日，2007年9月15日与南宁市石埠街道办西村二组签订《场地租赁合同》，租赁该村集体土地用作木材加工场地使用。合同签订后，周德六木业公司未经城乡规划主管部门审批同意，在该场地内建设钢架结构及砖混结构房屋等。2014年7月2日南宁高新区管委会以需要对涉案房屋进行规划检查为由，对周德六木业公司发出《综合行政执法检查通知书》[南高管（规监）检通字〔2014〕第0702-4号]，要求该公司持建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及施工红线图等有关手续，到南宁××产业开发区规划监察大队接受检查。同日南宁高新区管委会对周德六木业公司建设的上述房屋进行现场勘查，并制作了《现场勘验笔录》，认定周德六木业公司在南宁市××乡塘区邕隆公路旁建设两栋一层钢架结构和一栋两层砖混结构房屋，钢架房屋占地及建筑面积均为4560平方米，砖混房屋占地面积156平方米，建筑面积312平方米。以上房屋总占地面积4716平方米，总建筑面积4872平方米。2014年7月17日南宁高新区管委会以周德六木业公司未能提供上述房屋的规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案。同日，南宁高新区管委会作出《行政处罚告知书》（处告字〔2014〕第550号），告知周德六木业公司其未经城乡规划部门批准，擅自建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，拟对涉案房屋作出限期拆除的处罚。并告知该公司如有异议，收到该告知书后3日内有权提出陈述、申辩和申请复核的权利。2014年7月24日，南宁高新区管委会作出《行政处罚决定书》（南高新管处字〔2014〕第550号），认定涉案房屋属于违法建筑，要求周德六木业公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年8月4日南宁高新区管委会对涉案房屋实施强制拆除。周德六木业公司对该强制拆除行为不服提起行政诉讼，请求：一、依法确认南宁高新区管委会强制拆除的行政行为违法；二、判令南宁高新区管委员赔偿周德六木业公司的经济损失12592151元（其中木材专业市场损失6199570元，木材加工场损失6392581元）。 南宁市中级人民法院一审认为：一、关于南宁高新区管委会是否具有作出本案被诉行政强制拆除行为法定职权的问题。根据《广西壮族自治区高新技术产业开发区条例》第十四条“高新区管理委员会对高新区的管理职责是：（七）履行所在地的市人民政府授予的其他职权。”的规定及南宁市规划管理局与被告南宁高新区管委会签订的《授权书》，可以确认南宁高新区管委会具有对本辖区内涉及违反城乡规划法的违法建（构）筑物等实施强制拆除的法定职权，是本案被诉行政强制拆除行为的适格被告。 二、关于本案被诉强制拆除行为合法性的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线、和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出行政强制决定。强制执行决定应当以书面的形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，周德六木业公司未经许可，擅自在南宁市××乡塘区邕隆公路旁进行建设的行为，已违反了上述规定，南宁高新区管委会据此作出处罚决定书认定涉案建（构）筑物属于违法建筑并限期拆除，认定事实清楚，适用法律正确。该处罚决定书可作为行政强制执行的依据，但南宁高新区管委会在对涉案建（构）筑物实施强制拆除行为之前并未向周德六木业公司作出书面的行政强制执行决定，未履行催告、公告等程序，违反了上述行政强制法第三十七条及第四十四条的规定。周德六木业公司请求确认南宁高新区管委会对其建设的建（构）筑物实施强制拆除的行政行为违法，法院予以支持。 三、关于周德六木业公司应否获得赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，当事人获取行政赔偿应以被诉具体行政行为违法为前提，且受损的财产应当属于合法财产。本案中，周德六木业公司请求赔偿损失有两项：1、木材专业市场的损失。（其中包括场地平整工程、道路工程、场内水电工程、场内排污工程、消防设施制作与安装、退还租户的租金、2014-2015年租用土地租金与他人鱼塘交换补偿费）；2、木材加工厂的损失。（其中包括建筑物、构筑物的损失、设备损失、产品和原材料的损失）。关于周德六木业公司请求场面平整、道路平整、及地上建（构）筑物损失的问题。因涉案建（构）筑物已被作为执行依据的《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除，周德六木业公司不能证明涉案建（构）筑物属于合法财产，故该项赔偿请求没有事实和法律依据。由于南宁高新区管委会从作出行政处罚决定到违反法定程序实施强制拆除行为，均没有给予周德六木业公司自行拆除的合理时间，导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除，上述可再利用的建筑材料残值属于周德六木业公司合法财产，故周德六木业公司对可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利。关于周德六木业公司请求租金损失的问题，因租金损失并非被诉行政行为造成的直接物质损失，对于该项请求不予支持。关于周德六木业公司请求赔偿机器设备、木材加工成品半成品、办公用品的损失问题。周德六木业公司在涉案建筑物内的机器设备、木材加工成品半成品、办公用品属其合法财产，应受法律保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，被告担举证责任。”本案中，南宁高新区管委会对涉案建（构）筑物实施强制拆除时，没有依法进行证据保全工作，导致建（构）筑物内是否仍有或有多少机器设备及其他动产无法查清。根据上述法律规定，南宁高新区管委会应当承担举证不能的后果。综合分析本案的证据，涉案建（构）筑物被拆除后现场确实留有部分机器设备和木材加工成品半成品且有受损害的情况，故可以确认周德六木业公司的部分机器设备、木材加工成品半成品在强制拆除时有损失的事实。因本案强制拆除行为造成的财产损失不具备委托法定评估机构进行评估条件。为此，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过对本案证据进行分析，根据涉案建（构）筑物的情况及强制拆除行为对机器设备、木材加工成品半成品可能产生的损害程度等因素及一般生活经验，酌定南宁高新区管委会赔偿周德六木业公司的各项损失共计人民币266800元。因强制拆除行为违法，给周德六木业公司造成的上述损失的孳息亦应属周德六木业公司的可得利益损失，参考《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的按照下列规定处理：……（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，确定南宁高新区管委会向周德六木业公司支付上述涉案建（构）筑物损失人民币266800元赔偿金额的相应利息，利息按照中国人民银行同期同类存款利率计算，从2014年8月4日强制拆除行为发生之日起至实际支付之日止。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，判决：一、确认南宁高新区管委会于2014年8月4日对周德六木业公司涉案的建（构）筑物实施强制拆除行为违法；二、南宁高新区管委会赔偿周德六木业公司经济损失人民币266800元及利息。（利息按照中国人民银行同期同类存款利率计算，从2014年8月4日强制拆除行为之日起至实际支付之日止），驳回周德六木业公司的其他赔偿请求。 上诉人周德六木业公司上诉称：一、涉案建筑物系合法的临时建筑物，是经过辖区政府相关部门的审批和备案后建设使用的，只是要求因规划建设需要使用时无条件搬迁，南宁高新区管委会认定涉案建筑物属违法建筑并责令上诉人限期拆除不合法。二、即使涉案建筑物属违法建筑，根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十二条规定，因南宁高新区管委会的违法行为导致上诉人的实际损失应当予以赔偿。一审判决未采信上诉人提交的评估报告，导致上诉人应得的损失赔偿额过低。请求二审法院维持一审判决第一项，改判第二项为责令南宁高新区管委会赔偿上诉人经济损失12592151元及利息（计算方式：以12592151元为基数，自2014年8月4日起按中国人民银行同期同类存款利率计至判决履行期限最后一日止）。 被上诉人南宁高新区管委会答辩称：一、涉案房屋没有规划许可手续，属非法占地、擅自建设的违法建筑事实清楚。二、被上诉人在下达《行政处罚决定书》限其自行拆除涉案房屋后，上诉人仍未自行拆除，被上诉人对涉案房屋进行强制拆除合法合理。三、涉案建筑为违法建筑，不应当赔偿。上诉人提交的评估报告是其单方委托评估，且评估清单上的物品没有合法的产权凭证，属于上诉人单方假设，上诉人要求赔偿没有事实和法律依据，不应支持。四、一审判决被上诉人支付利息超出了上诉人的请求，上诉人在二审中提出赔偿利息属于新的诉讼请求，应不予支持。请求二审法院撤销一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。 经审查，本院认为，对于上诉人在一审提供的部分照片能否作为定案证据问题。本案南宁高新区管委会未能提供证据证明其在强拆过程中对涉案建筑物室内物品依法进行处置并保全证据，南宁高新区管委会对上诉人提供的照片证明强拆的事实没有异议，但又对该证据合法性、关联性有异议，南宁高新区管委会无证据证明上诉人提供的照片内容不属拆除现场，故南宁高新区管委会否定照片的证据效力，理由不能成立。由于上诉人一审时提供的照片显示拆除现场有被压坏的物品，上诉人已经完成了初步举证责任，南宁高新区管委会未能提供证据证实拆除时室内动产已清空，故对上诉人提供照片证实部分动产在拆除时受损的事实，本院予以采信。一审法院对上述照片不予采信，本院予以纠正。除此之外，本院确认一审判决确认的其他证据合法有效，可以作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明：上诉人提供的强拆后现场照片中反映出有部分机器设备、板材以及生活用品受损。 本院认为：关于被诉强制拆除行为的合法性问题。本案中，南宁高新区管委会于2014年7月24日作出《行政处罚决定书》（南高新管处字[2014]第550号），认定涉案房屋属于违法建筑，要求周德六木业公司在收到该决定书之日起1日内自行拆除。同年8月4日南宁高新区管委会对涉案房屋进行强制拆除，该处罚决定书可作为行政强制执行的依据，但南宁高新区管委会在对涉案建（构）筑物实施强制拆除行为之前未作出行政强制执行决定，未履行催告、公告等程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、第四十四条的规定，一审判决确认南宁高新区管委会强制拆除行为违法，有事实和法律依据。 关于涉案建筑物是否合法的问题。根据《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案上诉人所建的涉案厂房位于南宁市××乡塘区××街道××组内，属于南宁市城市规划区范围内，应当取得建设工程规划许可证方可建设。上诉人周德六木业公司不能提供建设建筑物的合法手续，南宁高新区管委会依职权作出的《行政处罚决定书》认定涉案建筑物属于违法建筑并限期拆除，该《行政处罚决定书》没有明显违反法律法规规定的情形。因此，上诉人主张涉案的建筑物属于临时合法建筑物理由不充分。 关于上诉人周德六木业公司的赔偿请求应否支持的问题。根据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围为公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害的情形。本案中，上诉人请求赔偿主要是三项，一是被强拆厂房及宿舍损失；二是被强拆厂房之外土地租金以及相关设施损失；三是被强拆厂房内生产设备以及物品损失。（一）关于上诉人请求的被强拆厂房之外土地租金以及相关设施损失的问题。双方当事人均确认，南宁高新区管委会此次强拆只是周德六木业公司的厂房以及宿舍，由于厂房之外土地租金以及相关设施不属于本次强拆行为造成的直接损失，因此，上诉人请求赔偿该项损失没有事实和法律依据。（二）关于上诉人请求赔偿厂房及宿舍损失的问题。因涉案建筑物已被作为执行依据的《行政处罚决定书》认定为违法建筑并限期拆除，上诉人不能提供证据证明涉案建筑物属于合法财产，故上诉人请求对涉案违法建筑物给予国家赔偿没有事实和法律依据。但是，由于南宁高新区管委会从作出《行政处罚决定书》到违反法定程序实施强拆行为，均没有给予上诉人自行拆除的合理时间，导致本可再利用的钢结构等建筑材料被直接强制拆除，上述可再利用的建筑材料残值属上诉人合法财产，故上诉人对可再利用的建筑材料残值损失，有获得国家赔偿的权利。（三）关于上诉人请求赔偿厂房内机器设备及物品损失的问题。上诉人在涉案建筑物内的机器设备及其他动产属其合法财产，应受法律保护。至于生产设备及物品等财产损失的证明责任，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定进行分配。本案中，南宁高新区管委会实施强制拆除涉案建筑物时，没有依法进行证据保全工作，导致建筑物内是否仍有或有多少机器设备及其他动产无法查清。根据上述法律规定，南宁高新区管委会应当承担举证不能的后果。同时，上诉人也有对强拆行为造成的损害提供证据的责任。本案中，上诉人虽然提供了物品损失清单及强制拆除现场前后的照片，但由于没有购置机器设备及物品付款的有效凭证或其它相关有效票据予以印证，也无法证实上诉人确实拥有其损失清单中的机器设备及物品或强拆时上述机器设备及物品仍在其厂房内，故对上诉人提出按其提供的“物品损失清单及《资产评估报告》”给予赔偿的主张，本院不予支持。但从上诉人提供的强拆现场照片看，涉案建筑物被拆除后现场确实留有部分机械设备以及木材半成品、生活用品等物品，故可以确认上诉人的部分机器设备、木材半成品、生活用品在强制拆除时有损失的事实。（四）关于如何确定上诉人在本案中的财产损失问题。由于涉案建筑物可再利用的建筑材料在被拆除前没有进行登记，上诉人提供的现场照片亦无法证明实际受到损失的机器设备、木材半成品、生活用品的数量、质量及价值，本案上诉人因被诉强制拆除行为造成的财产损失不具备委托法定评估机构进行评估的条件，为此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，经过对本案证据进行分析，根据涉案建筑物的情况、强拆涉案建筑物行为对机器设备、木材半成品、生活用品可能产生的损害程度等因素及一般生活经验，结合上诉人的诉讼请求，酌定上诉人在被强拆过程中受到的各项损失共计人民币58万元，由南宁高新区管委会予以赔偿。 关于损失赔偿是否应当计算利息的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的按照下列规定处理：……（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息”的规定，因强制拆除行为违法造成的损失的孳息亦应属上诉人的可得利益损失，一审判决南宁高新区管委会应当向上诉人支付损失赔偿总金额的相应利息有法律依据。但鉴于本院在酌定上诉人被强拆受到的各项损失时已经考虑了上诉人应得的孳息，故本院不再单独判决给予上诉人计算利息。 综上，南宁高新区管委会作出本案被诉的强制拆除行为违法，一审判决确认南宁高新区管委会对周德六木业公司强制拆除行为违法正确，本院予以维持。但一审判决对上诉人因强拆造成的部分机器设备、木材加工成品半成品、生活用品损失的计算偏低，本院予以纠正。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持南宁市中级人民法院（2016）桂01行初第45号行政判决第一项； 二、变更南宁市中级人民法院（2016）桂01行初第45号行政判决第二项为“由南宁高新技术产业开发区管理委员会赔偿南宁市周德六木业有限公司被拆除建筑物内的部分机器设备、木材加工成品半成品、生活用品损失及涉案建筑物的建筑材料残值损失共计58万元，驳回南宁市周德六木业有限公司的其他赔偿请求。” 二审案件受理费50元，由被上诉人南宁高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗伊里 审 判 员 谭刘宽 审 判 员 张丽丽 二〇一九年六月二十六日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣