广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂03行终81号 上诉人（一审原告）桂林利昌房地产开发有限责任公司。住所地：桂林市雁山街389号。 法定代表人谢安志，总经理。 委托代理人黄海燕，广东骏通律师事务所律师。 委托代理人李春艳，广东骏通律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）桂林市自然资源局。住所地：桂林市临桂区青莲路投资发展商务大厦南楼9-11层。 法定代表人王飚，局长。 委托代理人胡卫中，广西九宇律师事务所律师。 委托代理人包正杰，桂林市自然资源局工作人员。 上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司因法定职责履行一案，不服桂林市临桂区人民法院（2018）桂0312行初52号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司的法定代表人谢安志、委托代理人黄海燕、李春艳，被上诉人桂林市自然资源局的委托代理人胡卫中、包正杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：1999年2月25日，桂林国家高新技术开发区综合发展局以新星计字【1999】37号《批准建设项目的函》，批准桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司在东环路东侧兴建商住楼，1999年9月30日，桂林高新区七星区建设规划土地房产局向桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司发出新星建字【1999】76号《关于桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司联合兴建东环路东侧兴建商住楼的建设用地规划定点通知书》，1999年9月30日，桂林市建设规划局向桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司发出新【1999】60号《建设用地规划许可证》，2000年9月27日，桂林市建设规划局向高新区七星区建设规划土地房产局发出市建规地〔2000〕4号《关于调整桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司联合兴建商住楼建设用地的通知》，因桂林高新区七星区建设规划土地房产局新星建字【1999】76号文批准桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林市利昌房地产开发公司联合兴建东环路东侧兴建商住楼的建设用地与新建国际体育中心位置发生冲突，为保证城市总体规划和体育中心规划的顺利实施，请高新区七星区建设规划土地房产局,负责做好有关单位工作，涉及前期费用等其他问题应主动协,调相关单位加以解决，有关大庆油田桂林职工疗养院新建综合楼的建设用地问题，请通知大庆油田桂林职工疗养院向桂林市建设规划局提出正式申请，在其他地方另行规划选址新建。2003年3月7日，桂林市建设与规划委员会向雁山区人民政府办公室作出市建规办〔2003〕17号《关于市利昌房地产开发公司申请办理开工手续有关问题的通知》，认为桂林利昌房地产开发公司的建房问题另行选址为宜。2017年9月19日，原告向被告递交《桂林利昌房地产开发有限责任公司关于申请为东环路商住楼项目安排置换土地恢复开发的报告》，请求被告按照市建规办【2003】17号文的决定，另行规划置换同等条件土地给原告进行开发，2017年12月8日，被告向原告发出JXH20170189《桂林市规划局报建案卷退件通知书》，内容为：“你（单位）报送的东环路商住楼规划咨询项目信息工作函申报材料，经研究，暂不予批准，原因如下：经审议，原市建规委复函（市建规办【2003】17号）已有明确意见。请按原意见办理。”2018年2月6日，原告向被告提交《关于申请对桂林利昌房地产开发有限责任公司东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的报告》，认为桂林利昌房地产开发有限责任公司于2017年9月17日向桂林市规划局提交《桂林利昌房地产开发有限责任公司关于申请为东环路商住楼项目安排置换土地恢复开发的报告》，要求解决桂林利昌房地产开发有限责任公司东环商住楼项目恢复开发及土地置换事宜，桂林市规划局于2017年12月8日发出《桂林市规划局报建案卷退件通知书》（编号为：JXH20170189，以下简称《通知书》）回复，要求桂林利昌房地产开发有限责任公司依照原桂林市建设与规划委员会做出的《关于市利昌房地产开发公司申请办理开工手续有关问题的答复》（编号为:市建规办[2003]17号，以下简称《答复》),将承建的东环路商住楼项目进行另行选址，通过土地置换的途径解决继续开发该项目的问题。要求桂林市规划局向桂林市政府报告并向桂林市国土资源局发函，通过市政府并协调国土部门落实桂林市规划局提出的重新选址及土地置换工作，以尽快解决原告东环路商住楼项目恢复开发事宜，弥补十几年拖延开发的巨额损失。被告桂林市规划局于2018年9月13日对原告作出市规办〔2018〕264号《关于对东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的函》，要求原告桂林利昌地产房开发有限责任公补充提供完整原相关的规划批复、土地出让合同、土地证等相关证明文件，补充业主和规模变更的过程及原因说明，以便桂林市规划局研究提出具体解决办法。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，行政机关不履行法定职责的构成要件为：1.公民、法人或者其他组织提出申请；2.请求事项属行政机关的法定职责；3.行政机关在法定期限内拖延或者拒绝履行。本案中，原告在2018年2月6日向被告桂林市规划局递交了《关于申请对桂林利昌房地产开发有限责任公司东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的报告》，要求桂林市规划局向桂林市政府报告并向桂林市国土资源局发函，通过市政府并协调国土部门落实桂林市规划局提出的重新选址及土地置换工作，以尽快解决原告东环路商住楼项目恢复开发事宜，弥补十几年拖延开发的巨额损失。故本案审理范围是原告的请求事项是否属于被告桂林市规划局的法定职责，以及被告桂林市规划局是否在法定期限内拖延或者拒绝履行。本院认为，被告桂林市规划局因规划问题不再执行新星建字【1999】76号《关于桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司联合兴建东环路东侧兴建商住楼的建设用地规划定点通知书》，原告不服该行政行为，可以通过法定程序提起行政复议或者行政诉讼，双方也可以就不再执行新星建字【1999】76号《关于桂林高新技术产业开发区房地产开发有限责任公司、桂林利昌房地产开发公司联合兴建东环路东侧兴建商住楼的建设用地规划定点通知书》的后续事项协商解决，但是桂林市规划局是否应该向桂林市政府报告并向桂林市国土资源局发函是政府部门内部事务，不是法律法规规定桂林市规划局的行政职权，且被告桂林市规划局于2018年9月13日对原告作出市规办〔2018〕264号《关于对东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的函》中，也无答复和要求原告桂林利昌地产开发有限责任公司及时补充提供完整原相关的规划批复、土地出让合同、土地证等相关证明文件，补充业主和规模变更的过程及原因说明，以便桂林市规划局研究提出具体解决办法。故本院对原告的诉讼请求不予支持。判决：驳回原告桂林利昌房地产开发有限责任公司的诉讼请求。 上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司上诉称：（2018）桂0312行初52号行政判决认定事实和适用法律错误，导致错误判决。理据如下：一、上诉人认为桂林市临桂区人民法院作出的（2018）桂0312行初52号判决书(下称一审判决)适用法律错误。一审判决书第16页第17行认定："桂林市规划局是否应向桂林市政府报告并向桂林市国土资源局发函是政府内部事务，不是法律法规规定桂林市规划局的行政职权”，缺乏法律依据。上诉人要求被上诉人对被上诉人自行做出的置换土地决定提出选址及规划条件意见、协调政府及土地部门落实置换土地工作，属于被上诉人法定职责范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条，“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”、第三十八条，“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”、五十条，“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”据此，被上诉人负责桂林市范围内城乡规划管理，并应负责在规划修改后对被许可人造成权益损害采取重新置换土地方案补偿时，依据规划提出选址意见及规划条件，包括置换土地位置、使用性质、开发强度等，再由国土部门负责据此安排办理出让土地程序后，再行办理相关建设用地规划许可证手续。故本案上诉人要求被上诉人履行提出置换土地选址意见、规划条件并协调政府及国土有关部门落实土地置换工作，属于其法定职责范围。二、一审判决第16页第20行认定：“且被上诉人桂林市规划局于2018年9月13日对上诉人作出市规办【2018】264号《关于对东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的函》中，也无答复和要求上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司及时补充提供完整原相关的规划批复、土地出让合同、土地证等相关证明文件，补充业主和规模变更的过程及原因说明，以便桂林市规划局研宄提出具体解决办法。”，并以此认定桂林市规划局己履行调查及处理职责，缺乏法律依据。上诉人认为已多次向被上诉人申请履行职责，但被上诉人均以其档案保存资料不完整为由拖延履行职责，被上诉人认为，桂林市建设与规划委员会于2003年3月7日下发的《关于市利昌房地产开发公司申请办理开工手续有关问题的答复》（市建规办【2003】17号文）及桂林市规划局2017年12月8日下发的《桂林巿规划局报建案卷退件通知书》中置换土地决定意见，明确上诉人的权利，具有可直接执行力，被上诉人应依上诉人诉求履行职责，却拖延15年之久未予办理，严重损害上诉人权益，上诉人既不能获得补偿，也不能开发，经济损失巨大。上诉人在2017年至今多次将本案涉及项目及土地的所有证据材料均提交给被上诉人并申请办理置换土地，但被上诉人却不积极采取措施履行职责，反复以补充资料为由拖延，导致上诉人迟迟无法获取置换土地开发获益。被上诉人丢失相关规划及报建档案，导致无法履行职责，应由被上诉人承担相应过错责任，而不应将无法履职的过错由上诉人承担。基于以上事实与理由，上诉人请求二审法院支持上诉人的上诉请求，依法判决：一、撤销桂林市临桂区人民法院（2018）桂0302行初52号《行政判决书》，改判支持一审上诉人全部诉讼请求。；二、一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人桂林市自然资源局答辩称：答辩人认为原审判决事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案依据，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 另查明，桂林市规划局已于2019年3月与桂林市国土资源局经机构调整，合并为桂林市自然资源局，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，负责组织编制主体功能区规划、城乡规划管理及水资源、草原资源、森林和湿地资源确权登记管理工作。 本院认为，行政机关的职权必须来自于法律法规的明文规定。本案中，为了保证桂林市城市总体规划的运行，桂林市建设与规划委员签发了市规办[2003]17号《关于市利昌房地产开发公司申请办理开工手续有关问题的答复》，要求“开发公司的建房问题应另行选址为宜”。后上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司向桂林市规划局递交了《关于申请对桂林利昌房地产开发有限责任公司东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的报告》，要求桂林市规划局向桂林市政府报告并向桂林市国土资源局发函，通过市政府并协调国土部门落实桂林市规划局提出的重新选址及土地置换工作，以尽快解决原告东环路商住楼项目恢复开发事宜，弥补十几年拖延开发的巨额损失。但根据《桂林市规划局权责清单》以及《城乡规划法》的规定可知，协调安排原告重新选址、土地置换工作并不在桂林市规划局的法定职责范围之内，桂林市规划局并无为上诉人重新选址或安排置换土地的法定职责。而且为维护上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司的合法权益，桂林市规划局签发了市规办[2018]264号《关于对东环路商住楼项目用地协调落实土地置换的函》，要求上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司及时补充提供完整原相关的规划批复、土地出让合同、土地证等相关证明文件，补充业主和规模变更的过程及原因说明，以便被上诉人桂林市规划局研究提出具体解决办法。故本院对上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司的诉讼请求不予支持。 综上所述，桂林市规划局并无法定职责为桂林利昌房地产开发有限责任公司东环路商住楼项目重新选址、安排土地置换工作，一审判决驳回原告诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林利昌房地产开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  邓少荣 审 判 员  吕 明 二〇一九年六月十七日 法官助理  万 强 书 记 员  雷 震 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。