广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终319号 上诉人（一审被告）灵山县人民政府，住所地:灵山县灵城镇广场路31号。 法定代表人刘钦，县长。 委托代理人陆钊，灵山县自然资源局干部。 委托代理人邓成华，广西方凯律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）灵山县平山镇大路败村民委员会第五村民小组。 诉讼代表人宁钦俭，组长。 被上诉人（一审原告）灵山县平山镇大路败村民委员会第六村民小组。 诉讼代表人宁朝岗，组长。 被上诉人（一审原告）灵山县平山镇大路败村民委员会第七村民小组。 诉讼代表人曹成欢，组长。 以上三被上诉人共同委托代理人韦世平，钦州市灵山县法律事务中心法律工作者。 一审被告钦州市人民政府，住所地：钦州市永福东大街11号。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人张湘东，广西源群律师事务所律师。 一审第三人灵山县平山镇大路败村民委员会。 法定代表人陈胜富，主任。 上诉人灵山县人民政府因灵山县平山镇大路败村民委员会第五、六、七村民小组（以下简称五、六、七村民小组）诉灵山县人民政府、钦州市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院(2018)桂07行初26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案。上诉人灵山县人民政府的委托代理人陆钊、邓成华，被上诉人五、六、七村民小组的诉讼代表人宁钦俭、宁朝岗、曹成欢及其共同委托代理人韦世平，一审被告钦州市人民政府的委托代理人邓红、张湘东，一审第三人灵山县平山镇大路败村民委员会（以下简称大路败村委会）的法定代表人陈胜富到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：争议地位于现××路败村委会，地名“复船岭”旧仓库，四至为：东至村道，南至邓屋人耕地，西至坡地，北至邓锡勇楼房，实测面积为5.298亩。该争议地解放前是大路败邓氏人（原大路败队第六队群众）的祖公地，解放后由邓氏人管理使用。1952年，平山区政府用区政府在石碑角的机动田与邓氏人兑换复船岭的土地，1954年，原平山公社粮食管理所在“复船岭”建粮仓。1958年建设灵东水库后，因进出粮仓的道路被水淹没，经县、地区、自治区粮食局同意，确定将粮仓搬迁至大木岭崎处。1973年1月26日，平山公社粮食管理所、平山人民公社革命委员会与大路败大队第三、四、五生产队（1985年后分为第五、六、七、九村民小组）签订了《协议书》（以下简称73协议），征用该3个生产队在大木岭崎9.73亩土地用于建设新粮仓。1973年7月28日，平山粮所与平山卫生院签订《关于兑换房屋的联合报告》，粮所用座落在平山街的11间房屋兑换卫生院位于大木岭岐的10间房屋。1975年7月18日，平山粮所向原灵山县革命委员会提出《关于建基地的报告》，报告明确将复船岭粮仓的基地与大路败大队第三、四、五生产队兑换岭尾园新建粮仓，同时明确复船岭旧面积7.32亩，搬迁工作完成后，将复船岭所有全部土地交给有关生产队改成水田耕种，实际占用生产队旱坡2.41亩。1975年9月9日，原钦州地区革命委员会民政科作出（75）钦地革民字第100号文件，对平山粮所擅自占用大路败大队第四生产队位于大木岭岐的2.41亩坡地，同意补办征用土地手续。平山粮所将上述面积共15.37亩土地用作建粮库。1988年3月30日，平山粮所经平山公社同意，向灵山县土地局提出《关于要求补办征地手续的报告》，报告明确1973年把原建粮所拆除，把土地交给大路败大队第三、四、五生产队耕种，经当地政府和生产队协商同意，在大木岭岐建设仓库。1988年6月10日，灵山县人民政府作出灵政发〔1988〕160号《关于同意补办征用土地手续给平山粮所的批复》，同意补办征地手续。1989年4月17日平山粮所将属其范围的15.37亩土地申请土地登记发证，灵山县人民政府颁发的《国有土地使用权证》。1973年平山粮所搬迁后，“复船岭”旧仓库土地由大路败大队第三、四、五生产队的村民耕种。2013年2月8日，大路败村委会召开村民（代表）会议，在《建设公共服务中心筹资筹劳决议书》上，第七村民小组代表没签字，参会的36名村民代表签字。同日，大路败村委会向县村级公共服务中心建设工作领导小组办公室提交《公共服务中心项目建设申请报告》，经村民代表会议通过，决定在大路败高架坡（旧粮所）建设公共服务中心，占地3900平方米。现公共服务中心及村委会办公楼已建好投入使用。2016年5月10日，五、六、七村民小组向灵山县人民政府提出确权申请，灵山县人民政府于2017年12月27日作出作出灵政处[2017]25号《关于平山镇大路败村委会第五、六、七村民小组与大路败村委会土地权属纠纷的处理决定》（以下简称25号处理决定），将争议地权属确认为国家所有。五、六、七村民小组不服，向钦州市人民政府申请行政复议，钦州市人民政府于2018年3月20日作出钦政复决字[2018]20号行政复议决定书（以下简称20号复议决定），维持了25号处理决定。五、六、七村民小组不服，提起行政诉讼，请求撤销25号处理决定及20号复议决定。 钦州市中级人民法院一审认为：本案讼争的土地，经灵山县人民政府组织双方现场勘测，各方对争议地的位置及四至无异议。争议地原属平山公社粮食管理的粮库，经原平山公社同意，平山公社粮食管理与大路败大队第三、四、五生产队（后分为第五、六、七、九村民小组）签订了《协议书》，征用第三、四、五生产队在大木岭崎土地用于建设新粮库。对旧粮仓的使用权，灵山县人民政府认为1973年平山粮所搬迁后，大路败大队第三、四、五生产队的村民虽然耕种过“复船岭”旧仓库的土地，但该土地没有分配调整，权属没有发生变更，仍属国有性质。同时认为五、六、七村民小组与平山粮所于1973年签订的《协议书》不能约定将国有性质的土地变更为集体所有，该《协议书》不能作为本案的定案依据。灵山县人民政府认定原“复船岭”粮所拆除，是否将复船岭所有全部土地交给有关生产队改成水田耕种，是否交由大路败大队第三、四、五生产队的村民耕种。平山粮所征用大路败大队第三、四、五生产队位于大木岭崎土地，是否办理征地手续，是否按协议进行补偿，本案主要证据不足。综上所述，25号处理决定及20号复议决定程序合法，但认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第七十九条，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十条第一款、第二款的规定，判决：撤销25号处理决定及20号复议决定，责令灵山县人民政府重新作出行政行为。 上诉人灵山县人民政府上诉称：一、证人宁某提供的73协议与灵山县档案局保管的73协议内容一致，73协议第六条的约定真实，一审判决认定土地是否兑换的事实不清，证据不足错误。二、1973年平山粮所搬迁后，上级政府并没有批准将争议地划拨给被上诉人作为补偿，争议地至今未兑换，也没有其他证据证实已按73协议的约定进行补偿，补偿问题与确认本案争议地权属没有关系，可另案解决。三、73协议形式不合法，不能作为本案确权的定案依据，上诉人未采纳该证据，将争议地确认为国有的处理决定正确。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人五、六、七村民小组答辩称：一、根据73协议的约定，争议地已交由被上诉人管理使用了四十多年多，25号处理决定认定争议地属于国家所有是错误的，上诉人灵山县人民政府支持一审第三人侵占土地搞房地产开发。二、73协议自签订时即生效，而且双方已经履了四十多年，被上诉人方提供的73协议与灵山县档案局保存73协议原件相符，因此73协议合法有效。三、根据国务院批转《广西壮族自治区关于处理土地、山林、水利纠纷的情况报告》“对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，73协议各方应当维护。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。 一审被告钦州市人民政府的答辩意见与灵山县人民政府的上诉意见一致。 一审第三人大路败村委会未向本院提交书面答辩意见，庭审中述称与灵山县人民政府的意见一致。 经审查，本院确认一审确认的证据合法有效，据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为:灵山县人民政府作出25号处理决定存在事实不清，证据不足，适用法律错误。其一，1973年，平山公社粮食管理所与大路败大队第三、四、五生产队（后分为第五、六、七、九村民小组）签订了73协议，约定征用第三、四、五生产队在大木岭崎土地用于建设新粮库，将旧粮仓（争议地）交由大路败大队第三、四、五生产队管理使用。旧粮仓拆迁后，被上诉人已经实际接管和使用争议地耕种作物，但25号处理决定认为该争议地没有分配调整，权属没有发生变更，仍属国有性质的事实不清，证据不足。其二，争议双方对73协议真实性均没有异议，在没有相反证据推翻73协议的情况下，25号处理决定未将73协议作为确权依据，与《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发[1980]135号）第三点第二项“对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”的规定不相符。其三，25号处理决定已认定争议地复船岭是平山区政府在1952年从邓氏人兑换而得，但该处理决定又以争议地复船岭没有分配给农民集体适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号）第四条“依据一九五０年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定将争议地确权为国家所有，属于适用法律错误。 综上所述，25号处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。钦州市人民政府作出20号复议决定予以维持错误。一审判决依法予以撤销并责令灵山县人民政府重新作出处理决定正确。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人灵山县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  梁 梅 审 判 员  谭刘宽 审 判 员  张丽丽 二〇一九年六月十四日 法官助理  李华思 书 记 员  孙宇欣