广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终495号 上诉人（一审第三人）桂平市紫荆镇白云村半冲队。 诉讼代表人涂德南，该队队长。 委托代理人曹旭成，广西旭成律师事务所律师。 委托代理人涂志伟，男，1942年12月6日出生，汉族，住桂平市。 被上诉人（一审原告）桂平市紫荆镇田泗村板厘队。 诉讼代表人涂平昭，该队队长。 委托代理人李坤志，桂平市城区法律服务所法律工作者。 一审被告桂平市人民政府。住所地：桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，该市市长。 委托代理人张生贵，该市林业局工作人员。 委托代理人王永安，广西桂力律师事务所律师。 一审被告贵港市人民政府。住。住所地：贵港市荷城路**/div> 法定代表人农融，该市市长。 委托代理人杨有毅，该市司法局工作人员。 委托代理人梁艺超，该市司法局工作人员。 一审第三人涂文明，男，桂平市村民。 上诉人桂平市紫荆镇白云村半冲队（以下简称半冲队）因诉被上诉人桂平市紫荆镇田泗村板厘队（以下简称板厘队），一审被告桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）、贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）和一审第三人涂文明土地行政裁决及行政复议纠纷一案，不服贵港市中级人民法院（2018）桂08行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。上诉人半冲队的诉讼代表人涂德南及委托代理人曹旭成、涂志伟，被上诉人板厘队的委托代理人李坤志，一审被告桂平市政府的委托代理人张生贵、王永安，一审被告贵港市政府的委托代理人杨有毅、梁艺超到庭参加诉讼。一审第三人涂文明经本院依法传唤，无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，半冲队与板厘队争议的山岭有两幅，地块一，地块一为36亩的石冲口岭冲桥头岭），四至为：东、南、西面均至金田水库边为界，北面至曾姓人山岭种的黄竹边为界，地上主，地上主要附着物有金田林场种植的桉树和白云村下石冲队村民朱寿南于2000年前后所建的楼房；地块二为66亩的屋对面岭子岭），四至为：东面、南面均至金田水库边为界，西面至榄果棍（又称百公棍）分水直上岭顶为界，北面以岭顶向东沿岭脊分水直落至金田水库边与××村××队曾姓山地交界，地上主，地上主要附着物有金田林场种植的桉树和半冲队村民涂志伟取得了土地使用权证的**楼房政府在勘验争议的两幅山岭的四至界址时，未通知与争议地相邻（界址为水库边的除外）的山岭权利人到现场勘验确认相邻边界。上述两幅山岭在土改时属于板厘队涂姓人的祖公山，1957年，因政府修建金田水库，半冲队与板厘队同属搬迁户，半冲队从原居住地三江乡石冲口就近搬迁到现居住地白云村半冲屯，板厘队从原居住地的三江乡三十二坎搬迁到现××田泗村板厘屯，涂文明（涂明凤户）从原居住地的三江乡三十二坎搬迁到现××田泗村卡房屯。自从搬迁后，上述争议山岭划归哪个集体组织所有或者管理，争议双方均无确凿证据证实，桂平市政府调处阶段也未能调取到如何划拨分配的书面证据，四固定时期，争议双方也未能提供证据证实固定为哪一方集体所有。1982年11月22日，桂平县人民政府颁发18号《山权林权证》给半冲队，确认了争议的两幅山岭权属为半冲队集体所有。1989年，桂平县政府号召封山育林，当地政府要求将包括争议山岭在内的荒山加入国营金田林场紫荆联营林场造林，当时的紫荆乡田泗村公所（现在的田泗村民委员会）代表山岭权利人于1989年11月14日与金田林场签订了《联营林场协议书》，将争议的两幅山岭划入了联营林场，板厘队于1989年11月24日还向金田林场提交《土地入股参加联营林场申请书》，该申请书记载有板厘队参加入股联营林场的七幅山岭中包括了桐子岭一幅、石冲桥头一幅，并手写备注有“经县联营造林工作组实地核实，田泗1.5亩，坐落在9林班2小班；板厘45亩坐落在9林班3、4小班”内容。1989年11月23日，半冲队也向金田林场提交《土地入股参加联营林场申请书》，同意将其位于架简冲、老亮冲、任冲、田冲等的山岭共约187亩入股参加联营林场，该申请书手写备注有“此幅土地内杂花有大坪一队、茶地二队、蒙冲、合水、向阳、合水一队、田泗板厘在内”等内容，半冲队时任队长涂德祥在该申请书上签名。1991年6月5日，金田林场与紫荆乡白云村公所（现在的白云村民委员会）补签订了《联营林场协议书》，并于同年的6月制作了《桂平县金田林场紫荆联营场作业设计图》，标示了争议地块一为板厘队且北边相邻方为蒙冲合水和茶地7队，争议地块二分别标示属于板厘、蒙冲向阳队、大坪17队。此后，金田林场在争议的两幅山岭上种植松树等管理收益。2002年，田泗村公所又与金田林场签订了《变更联营林场合作经营方式及收益分配补偿协议书》，把入股联营变更为土地出租并确定每年每亩应支付的租金。2006年3月，半冲队经了解得知争议地两幅山岭在1989年时已被田泗村用于入股参加金田林场联营林场，双方因而发生争议。2006年4月21日，半冲队的涂志伟与板厘队的队长及六名村民代表以及金田林场紫荆分场负责人签订了一份协议书，涂志伟在协议书中认可入股参与金田林场联营的桐子岭一幅属于田泗村板厘队所有，还写明了四至界址等内容。后来半冲队认为此协议属于涂志伟的个人行为不予认可，于2006年5月12日书面申请紫荆镇人民政府调处。经收集证据、调处未能达成协议，紫荆镇人民政府于同年10月23日作出（2006）紫政调字第2号调解意见书，认为争议的两幅山岭半冲队有18号《山权林权证》，所有权应属于半冲队集体所有。2006年12月12日，半冲队向桂平市政府申请确权。桂平市政府于2007年11月14日作出浔政决字[2007]6号处理决定，以半冲队有18号《山权林权证》为由，将争议的两幅山岭所有权确权归半冲队集体所有。板厘队不服申请行政复议，贵港市政府于2008年2月15日作出贵政复决[2008]11号行政复议决定，认为半冲队有18号权属证书，板厘队1989年申请加入金田联营林场没有取得争议地的所有权，故其与金田林场签订的协议书无效为由，维持浔政决字[2007]6号处理决定。板厘队不服，依法提起行政诉讼。桂平市人民法院于2008年10月28日作出（2008）浔行初字第66号行政判决，以桂平市政府作出的处理决定遗漏当事人属程序违法、直接确认《联营林场协议书》无效属超越职权为由，撤销浔政决字[2007]6号处理决定并责令重作。半冲队不服提起上诉，该院二审于2009年1月14日作出（2008）贵行终字第85号行政判决，以桂平市政府提供的证据不能证实争议山岭在移民搬迁时是否作过调整、如何调整分配的事实为由，判决驳回上诉，维持原判。在重作期间，桂平市政府采信重新调查的证人朱某、刘某、蓝某1的笔录，认定因修建水库搬迁后，争议山岭已经当时桂平县十六区政府划归就近的搬迁户半冲队集体管理、三包四固定时白云大队已将争议山岭固定为半冲队所有、桂平县人民政府颁发有18号的《山林权证》给半冲队等事实，于2018年2月9日作出浔政决字[2018]1号（以下简称1号处理决定），将争议的两幅山岭权属确权归半冲队集体所有。板厘队不服依法申请行政复议，贵港市政府于2018年7月26日作出贵政复决[2018]34号行政复议决定（以下简称34号复议决定），维持1号处理决定。板厘队仍然不服于2018年8月提起本案诉讼，诉请撤销贵港市政府34号复议决定和桂平市政府1号处理决定，责令桂平市政府重新作出行政行为。 另查明，根据桂平市政府在重作期间调查田泗村卡房队的梁国春、梁德安、刘章龙以及询问涂文明的笔录，均证实田泗村卡房队不主张争议的两幅山岭的所有权，而涂文明个人以争议山岭在土改时属于其祖辈涂明凤所有为由主张权属；朱寿南在争议地块一上建房及占地使用面积约为1.8亩，涂志伟在争议地块二上建房占地面积约0.9亩；纠纷发生后整个行政调处阶段，涂志伟作为半冲队的村民代表参与调处并发表调处意见。 一审法院认为，对于土地山林水利权属纠纷案件，应当根据国发［1980］135号文第三点第（二）项“根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据”的规定对争议的山岭进行确权。对于本案争议的两幅山岭权属，半冲队是认可在修建金田水库前属于板厘队（当时称为三江乡三十二坎）涂姓人的祖公山，板厘队和半冲队搬迁后，该院生效的（2008）贵行终字第85号行政判决已经明确应当对搬迁后有关机关或者政府是否对争议的两幅山岭进行过划拨调整、如何调整的事实进行查实，而根据桂平市政府重作期间重新收集的证据，1号处理决定认定“争议山岭经桂平县十六区政府划归就近的搬迁户半冲队集体管理，到三包四固定时白云大队将上述争议山岭固定为半冲队所有”这一事实，没有相关书面文件或者划拨经手人的材料予以认定，其采信的证人朱某、刘某、蓝某2的调查笔录，根据其各自陈述的任职经历均不足以认定此三人属于争议山岭划拨的参与人或者经手人，而且他们都是白云村的村民，在没有书证的情况下，采信其三人陈述内容认定关键事实应当有形成证据链的证据佐证。故，1号处理决定认定争议的两幅山岭经桂平县十六区政府划归就近的搬迁户半冲队集体管理，属于主要证据不足；对于四固定划分事实，根据刘某讲“白云村的山岭按当时划入象军大队时，山岭划归哪个生产队管就归哪个生产队管”、“石冲、半冲队土地的划分人是朱子熙和陈尚先”的划分原则，这一陈述内容与提供的书证《1962年划分各生产队山界存根》记载板厘队四固定时期在花蕾大队进行四固定并分配得到山岭的事实相矛盾，故刘某调查笔录目前尚不足以认定。在搬迁时争议的两幅山岭如何调整分配尚未明确和刘某、朱某、蓝某1在四固定时均不是石冲、半冲队土地的划分人的情况下，桂平市政府采信该三人的调查笔录认定争议的两幅山岭在四固定时已固定给半冲队的事实，也属于主要证据不足。 此外，1号处理决定在事实认定中既然确认争议的两幅山岭在合作化时期已由政府划拨给了半冲队，四固定时期已经固定给了半冲队，在说理部分又认为争议双方在各个历史时期均不能提供证据证明争议山岭属于各自所有，据此适用国发[1980]135号文的第三点第（四）小点，即根据“三个有利于”的原则进行确权，认定事实与适用法律互相矛盾，属于适用法律错误。 另外，从林业三定之后的管理使用看，争议的两幅山岭在1989年由田泗村公所作为权属代表与金田林场联营签订联营协议，田泗村公所当时也认为该两幅山岭所有权属于板厘队并由板厘队提出书面的入股联营申请书予以明确，此后金田林场在板厘队提供联营的两幅争议山岭上种上松林进行管理收益，2002年后又变更联营方式为出租土地，租金也由板厘队收取一直到2006年3月发生纠纷时止，没有任何单位和个人提出异议。桂平市政府确权认定的事实与板厘队对争议的两幅山岭的上述管理使用事实相矛盾，桂平市政府在没有证据否定板厘队管理使用事实以及争议的两幅山岭边界未经全体相邻权人确认的情况下，作出1号处理决定，不符合有利于团结和解决问题的确权原则，且留下纠纷后患。半冲队称不知道田泗村公所与金田林场签订联营协议书，经查，半冲队在同一时期也将其集体所有180多亩山岭加入联营林场范围，半冲队提交的、有其时任队长签名的《土地入股参加联营林场的申请书》还注明了半冲队入股联营的土地范围内插花有大坪一队、茶地二队、蒙冲、合水、向阳、田泗板厘队的山岭，桂平市政府调查的相关人员也证实联营林场山岭的范围经过参加联营的各个生队长、代表实地踏界确认，而金田林场1991年制作的《桂平县金田林场紫荆联营场作业设计图》标示了争议地块一为板厘队且北边相邻方为蒙冲合水和茶地7队，争议地块二分别表示属于板厘、蒙冲向阳队、大坪17队，金田林场也在争议地两幅山岭上种植松树等管理收益，故半冲队称不知道争议地在1989年时已经列入联营林场范围不符合常理。 综上，桂平市政府作出的1号处理决定将争议的两幅山岭所有权确权归半冲队集体所有，属于主要证据不足，适用法律错误，应当再次撤销责令重作。贵港市政府作出的34号复议决定维持1号处理决定错误，故应当一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销贵港市政府作出的34号复议决定；二、撤销桂平市政府作出的1号处理决定，责令桂平市政府在法定期限内重新作出处理决定。本案受理费50元，由桂平市政府负担。 上诉人半冲队上诉称：（一）一审认定桂平市政府在勘验争议的两幅山岭四至界址时，未通知与争议地相邻的山岭权利人到现场勘验确认相邻边界存在不当的观点是错误的。争议地四至范围清楚，周边相邻山岭的权属明确，各相邻权利人也未就本案争议土地主张权利，是否通知相邻权利人到勘验现场，与本案争议山岭的确权没有关系。（二）一审认定争议的两幅山岭属于板厘队涂姓人的祖公山，没有事实依据和证据证实。（三）1号处理决定认定争议的两幅山岭经桂平县十六区政府划归就近搬迁的其生产队集体管理，“三包四固定”时固定归其生产队所有，事实清楚，证据确实充分。一审认定修建水库搬迁时期和“四固定”时期，争议山岭不确定划归哪个集体组织所有或者管理，争议双方也未能提供相应证据证明权属是错误的。（四）1982年11月22日，桂平县人民政府颁18号《山权林权证》给其生产队，一审对该事实予以了认定。《山权林权证》是林业三定时政府确定山权林权的权属证书，确认了争议的两幅山岭权属为其生产队集体所有。（五）一审判决以桂平市政府在没有证据否定板厘队管理使用事实以及争议的两幅山岭边界未经全体相邻权人确认为由，认定1号处理决定不当是错误的。板厘队虽在其生产队不知情的情况下以所有权人名义将争议岭地出租给金田林场，但在1989年封山育林时期，政府要求其生产队将争议的两幅山岭在内的岭地出租给金田林场，其生产队不同意签订合同，但对政府的强制性政策不敢提出异议。板厘队的管理事实不合法，不能作为确权依据。（六）1号处理决定根据“三个有利于”原则进行确权，与事实认定并不相矛盾，适用法律正确。（七）34号复议决定认定事实清楚，证据确实、充分，维持1号处理决定程序合法。综上，1号处理决定将争议的两幅山岭确认属其生产队所有，事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实不清、证据不足，判决错误。请求：1.撤销一审判决；2.维持1号行政处理和34号复议决定3.本案一、二审诉讼费由板厘队负担。 被上诉人板厘队辩称：（一）一审认定桂平市人民政府在勘验争议的两幅山岭的四至界址时，未通知争议相邻的山岭权利人到现场勘验确认相邻边界，属于程序违法，是正确的。未经山岭相邻权利人到场签字确认边界，有可能损害相邻人的利益。（二）一审认定争议两幅山岭属板厘队涂姓人的祖公山事实清楚，证据充分。（三）没有证据证实争议的山岭在水库搬迁后由桂平市第十六区政府划拨给半冲队集体所有，四固定时期也没有证据固定给那一方集体所有。桂平市政府作出1号处理决定没有事实依据。（四）在四固定时期，半冲队都没有证据证明争议山岭的权属，桂平县人民政府虽于1982年向半冲队颁发18号《山权林权证》，但并不能确认半冲队对争议山岭的权属。（五）争议山岭属其生产队所有，事实清楚，证据充分。争议山岭在土地改革时期属于板厘队涂姓村民所有。大集体期间争议的土地属于板厘队生产集体管理使用。1982年“林业三定”山权林权落实到队，争议的山岭属于板厘队集体所有。1982年争议的山林权落实到队至发生土地纠纷，两幅山岭都是板厘队经营管理和收益，没有人提出过异议。综上，1号处理决定认定事实不清，程序违法，适用法律错误，一审判决予以撤销正确。请求驳回上诉，维持原判。 一审被告桂平市政府述称，1号处理决定和34号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求二审法院依法撤销一审判决，维持1号处理决定和34号复议决定。 一审被告贵港市政府述称：（一）1号处理决定及34号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。本案中，半冲队与板厘队均无法提供“四固定”时争议岭地属于哪一方所有的书面证据，但桂平市政府经过调查取证已经确认本案争议的两幅山岭在1957年修建金田水库移民搬迁时已经当时的桂平县十六区政府就近划归半冲队集体管理，并且在“林业三定”期间，桂平市政府还依法向半冲队核发了18号《山权林权证》。1号处理决定将争议岭地确权给半冲队农民集体所有正确，其政府作出34号复议决定予以维持正确。板厘队主张争议岭地应归其生产队所有且争议岭地一直由其生产队管理使用，该主张依据不足，板厘队请求撤销l号处理决定的理由不能成立，其请求不应支持。（二）板厘队虽主张争议岭地的权属，但没有确凿证据能够证实其主张，一审法院撤销1号处理决定及34号复议决定缺乏事实和法律依据。综上，应撤销一审判决，维持1号处理决定和34号复议决定。 一审第三人涂文明没有向本院提交答辩意见。 二审庭审中，上诉人半冲队申请证人蓝某2出庭作证。各方当事人均未向本院提交其他证据。本院认为，蓝某2的证人证言不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,本案系桂平市政府根据贵港市中级人民法院2009年1月14日（2008）贵行终字第85号行政判决重新作出的行政行为，本案的关键是需要查清“经桂平县十六区政府划归就近的搬迁户半冲队集体管理，到三包四固定时白云大队将上述争议山岭固定为半冲队所有”这一事实是否真实存在。从庭审查明的事实来看，桂平市政府重作的1号处理决定中对该关键事实的认定，主要采信证人朱某、刘某、蓝某2的调查笔录，而该三位证人系白云村的村民，其各自陈述的任职经历均不足以认定其本人属于争议山岭划拨的参与人或者经手人，在没有书证的情况下，采信其三人陈述内容认定关键事实应当有形成证据链的证据佐证，但桂平市政府的1号处理决定没有相关书面文件或者划拨经手人的材料予以佐证;对于“四固定”划分事实，证人刘某关于“白云村的山岭按当时划入象军大队时，山岭划归哪个生产队管就归哪个生产队管”、“石冲、半冲队土地的划分人是朱子熙和陈尚先”的陈述内容与书证《1962年划分各生产队山界存根》记载板厘队“四固定”时期在花蕾大队进行“四固定”并分配得到山岭的事实相矛盾，该证人证言不足以认定争议的两幅山岭在“四固定”时已固定给半冲队的事实。半冲队上诉主张1号处理决定认定争议的两幅山岭经桂平县十六区政府划归就近搬迁的其生产队集体管理，“三包四固定”时固定归其生产队所有与查明的事实不符，本院不予支持。 对于争议地的经营管理事实，两幅争议山岭自1989年至2006年期间，由板厘队所在的田泗村公所以参股联营或出租的方式交由金田林场经营，收益实际上直接由板厘队收取。半冲队主张对上述争议地参股、出租的详情不知悉，但半冲队在同一时期也将其集体所有180多亩山岭加入联营林场范围。半冲队提交的、有其时任队长签名的《土地入股参加联营林场的申请书》还注明了半冲队入股联营的土地范围内插花有大坪一队、茶地二队、蒙冲、合水、向阳、田泗板厘队的山岭，桂平市政府调查的相关人员也证实联营林场山岭的范围经过参加联营的各个生队长、代表实地踏界确认，而金田林场1991年制作的《桂平县金田林场紫荆联营场作业设计图》标示了争议地块一为板厘队且北边相邻方为蒙冲合水和茶地7队，争议地块二分别表示属于板厘、蒙冲向阳队、大坪17队，金田林场也在争议地两幅山岭上种植松树等管理收益，故半冲队对争议土地在上述期间被金田林场实际经营的事实应属知晓，且无异议。 桂平市政府的1号处理决定在事实认定中确认争议的两幅山岭在合作化时期已由政府划拨给了半冲队，“四固定”时期已经固定给了半冲队，但在说理部分又认为争议双方在各个历史时期均不能提供证据证明争议山岭属于各自所有，据此根据“三个有利于”的原则对本案进行确权，桂平市政府认定事实与适用法律明显矛盾，适用法律错误。 因此，桂平市政府作出1号处理决定将争议山岭确认归半冲队农民集体所有的主要证据不足，认定事实不清，适用法律错误；贵港市政府作出34号复议决定维持1号处理决定亦属错误。一审判决撤销34号复议决定和1号处理决定，由桂平市政府重新作出行政行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人半冲队的上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂平市紫荆镇白云村半冲队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇一九年六月二十八日 法官助理 满 衍 书 记 员 罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。