河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1651号上诉人(一审原告)安阳市航天涂料化工有限责任公司，住所地安阳市文峰区人民大道东段路南。法定代表人岳法民，该公司执行董事。委托代理人岳秀民，男，1955年3月15日出生，汉族，住安阳市北关区。上诉人(一审被告)安阳市北关区人民政府，住所地安阳市北关区灯塔路166号。法定代表人路录平，该区代区长。委托代理人许长青，安阳市关区人民政府法制办工作人员。委托代理人郭付周，安阳市关区国土资源局工作人员。被上诉人(一审被告)安阳市人民政府，住所地安阳市文峰大道东段568号。法定代表人靳磊，该市市长。委托代理人杨根亮，安阳市人民政府法制办工作人员。上诉人安阳市航天涂料化工有限责任公司（以下简称航天涂料公司）、安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）因与安阳市人民政府行政强制违法一案，不服河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初162号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人安阳市航天涂料化工有限责任公司的委托代理人岳秀民，上诉人安阳市北关区人民政府的委托代理人许长青、郭付周，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人杨根亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。航天涂料公司向濮阳市中级人民法院提起诉讼，请求判决确认安阳市人民政府、安阳市北关区人民政府强拆航天涂料公司房屋的行为违法。航天涂料公司是90年代初与安阳市北关区彰东街道办事处小营村村民委员会（原东郊乡小营村村民委员会，以下均简称小营村委会）联合办厂，后改为租赁土地。1997年11月依法办理了建筑许可证，2002年前依法办理了土地使用权证，建设许可证。公司是合法用地，合法建设，合法经营。2009年公司使用的土地被纳入安阳市人民大道高速东出口城中村三年拆迁改造范围，安阳市人民政府征用了包括公司合法使用的土地在内的小营村的所有土地。2009年12月，安阳市人民政府挂牌将土地拍卖给了安阳市方州房地产开发有限责任公司（以下简称方州公司）。2012年12月，安阳市北关区彰东街道办事处、小营村委会与航天涂料公司签有部分拆除房屋协议，但直到被强拆，政府部门没有依法与该公司商谈过征收补偿问题。2014年9月20日，公司的供电线路突遭破坏，生产被迫停止。2015年3月20日，公司看门人遭绑架，一群来路不明的人开挖掘机、铲车，将公司2441平方米厂房推倒，价值480万元的库存物资及生产设备被破坏、盗抢。包括航天涂料公司和航天泵业公司在内的两个公司账目、发票、单据、文件等不知去向。报警后，安阳市公安局文泰分局出警，对现场公司的合法财产却不予保护。随后，通往厂区道路被上百名来路不明的人把守，公司的人不能进入厂区自行保护合法财产。公司房屋被强拆，物资被盗抢、破坏一个月后，安阳市公安局文泰分局以没有犯罪事实为借口，告知不予立案。经申请复核，安阳市公安局维持了不予立案的意见。航天涂料向中纪委上访后，经马林青市长两次批给安阳市北关区人民政府负责解决，安阳市北关区人民政府指令彰东街道办事处负责处理。彰东街道办事处的处理结论是：他们无权处理，建议向法院起诉。安阳市人民政府是土地征收补偿的主体，安阳市北关区人民政府是该段改造土地征收的具体实施单位。公司被强拆，物资被盗抢是因为安阳市人民政府、安阳市北关区人民政府不依法征收补偿安置的结果。濮阳市中级人民法院一审查明：1995年10月15日，岳秀民作为实际投资人以河南省内黄县航天化工厂名义与小营村委会签订了联办油漆厂协议，小营村提供基建土地。1997年11月6日航天涂料公司取得安阳市郊区建设局颁发的建筑许可证。2002年10月1日，小营村委会与航天涂料公司签订土地租赁合同，租赁土地7.5亩，期限30年。航天涂料公司持有安郊集用（2002）字第24号集体土地使用证（复印件），使用面积5006.9平方米，期限至2032年5月。2008年岳秀民就租赁土地与小营村租赁部又签订了土地租赁合同，租赁面积2600平方米，租期自2009年1月1日至2013年12月31日，租地用途为化工厂。航天涂料公司诉请被强制拆除的房屋建设在上述租赁土地上。2003年9月1日安阳市人民政府办公室下发《安阳市人民政府办公室关于完善征地拆迁补偿办法的通知》（安政办〔2003〕83号），明确规定了在土地征收过程中，区政府依法制定征地工作方案，按照市政府要求的时间和标准具体实施；协调解决本辖区征地工作中遇到的问题，做好群众工作和稳定工作；根据市政府的征地公告，拟定征地补偿、安置方案并予以公告。2009年2月24日安阳市人民政府根据河南省人民政府《关于安阳市2007年第三批城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（豫政土〔2008〕135号）发布了〔2009〕第1号征地方案公告，征用土地中包括小营村农用地2.9335公顷，航天涂料公司使用的土地包括在该范围内。同日安阳市人民政府通知各区人民政府按照法定程序和方式，发布张贴征收土地方案公告，落实征地补偿安置工作。2010年5月8日，小营村民委员会和方州公司签订了《安阳市人民大道小营区域开发改造框架协议》。2010年9月14日安阳市房屋拆迁办对航天涂料公司的房屋进行了摸底丈量，各类房屋面积共计2433.9平方米。2012年12月28日，小营村委会、航天涂料公司、安阳市北关区彰东街道办事处签订的《拆除房屋协议》约定，航天涂料公司先期将其中的4间房屋交给了小营村委会，将该4间房屋与其他房屋一样合并计算征收面积，依法补偿安置。安阳市北关区彰东街道办事处作为组织领导者，保证生产经营的外部条件不受干扰破坏。2010年9月5日安阳市北关区人民政府、安阳市人民大道小营村区域改造指挥部作为甲方，方州公司作为乙方签订了土地移交协议书约定，方州公司将1亿元挂牌竞买保证金交到安阳市人民大道小营村区域改造指挥部、安阳市北关区人民政府监控账号，摘牌后保证金可抵作拆迁安置、进地补偿等费用，甲方分两期将土地移交给乙方。2010年9月12日方州公司竞得包括涉案土地在内的129075.37平方米土地，2010年10月28日，安阳市国土资源局与方州公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年3月8日安阳市北关区人民政府、安阳市人民大道小营村区域改造指挥部向安阳市国土资源局出具了《关于小营片区改造项目土地已交证明》，证明涉及地块拆迁安置补偿已完成，具备开发条件。2011年3月29日安阳市人民政府对方州公司作出批复，同意出让给方州公司土地8.2881公顷。2011年7月15日，方州公司取得了国有土地使用权证书。2015年3月20日航天涂料公司的厂房被拆除，岳秀民报警。方州公司工作人员郑红伟在被公安机关询问时称：其公司的郭总与北关区拆迁指挥部和办事处的领导多次交涉航天涂料公司拆迁未果，相关领导让公司自行处理。将航天涂料有限公司的厂房推倒，是受安阳市北关区小营村委会拆迁指挥部和小营村支书李东平的口头委托。安阳市公安局文泰分局认为，航天涂料公司被拆除没有犯罪事实，构不成犯罪。2015年4月28日作出不予立案决定，后经申请复核，安阳市公安局维持了该决定。濮阳市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；据此在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，强制拆除被征收土地上的附属物只能依法进行。在本案中，既有《安阳市人民政府办公室关于完善征地拆迁补偿办法的通知》（安政办〔2003〕83号）对安阳市在征收土地中区政府职责的规定，又通知区政府按法定程序和方式落实征地补偿安置工作，安阳市北关区人民政府对涉案出让土地竞买保证金进行了监管，涉案土地成交后有北关区人民政府的移交，这些均能够相互印证安阳市北关区人民政府是涉案土地征收的实施主体。综合本案的案情，作为土地征收的实施主体，安阳市北关区人民政府在土地征收过程中，对航天涂料公司涉案的厂房等附属物的拆迁补偿问题长期没有解决应是明知的。从安阳市北关区政府出具有“拆迁安置补偿完毕，具备开发建设条件”内容的《土地移交证明》，到涉案房屋被强制拆除，长达四年时间，安阳市北关区人民政府没有按照法定程序进行补偿、清除涉案土地上的附属物，致使在航天涂料公司未得到补偿的情况下，所建厂房及其他附属物被强制拆除。该拆除行为不论是受安阳市北关区人民政府的委托，还是因安阳市北关区人民政府没有履行职责所造成，其后果均应由安阳市北关区人民政府承担，安阳市北关区人民政府是本案适格的被告。安阳市人民政府虽是涉案土地的征收主体，但该征收行为合法，安阳市人民政府没有实施或委托实施侵害航天涂料公司合法权益的行为，故不是本案适格的被告。根据《河南省高级人民法院关于行政案件异地管辖问题的规定（试行）》，以安阳市北关区人民政府为被告提起行政诉讼，不应由本院管辖，故航天涂料公司向向河南省濮阳市中级人民法院提起本案诉讼不符合起诉条件中应属于受诉人民法院管辖的规定，裁定驳回航天涂料公司的起诉。上诉人安阳市航天涂料化工有限责任公司不服，上诉称：（一）一审裁定认定的拆除主体不对，应当认定为安阳市人民政府。（二）原审裁定适用法律错误。《土地管理法》《物权法》等法律规定，征收单位、个人房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。（三）评估公司未经上诉人选定，在上诉人提出意见后，一审法院裁定驳回起诉。（四）一审法院采信的证人证人没有落实，证据不足。综上，请求撤销河南省濮阳市中级人民法院（2018）豫09行初162号之一行政裁定，判令安阳市人民政府、北关区政府强拆上诉人房屋的行为违法。上诉人安阳市北关区人民政府不服，上诉称：（一）一审裁定认定事实错误。北关区政府在拆除行为发生前不知晓，也未组织、参与或授意，对上诉人航天涂料公司的强制拆除行为系方州公司所为。（二）一审裁定适用法律错误。本案属于民事案件，应当以不属于行政诉讼受案范围为由驳回起诉，不应以级别管辖为由驳回起诉。北关区政府向一审法院申请调取证据，该调取的证据证明拆除行为与安阳市、北关区政府无关。（三）一审裁定程序错误。航空涂料公司起诉超过诉讼时效。综上，请求撤销一审裁定，依法改判。被上诉人安阳市人民政府答辩称，市政府不是适格被告。市政府既未实施拆除行为，也未委托和授意其他单位实施拆除。拆除航天涂料公司是方州公司的个人行为，没有市政府授意。市政府和区政府都不是适格被告。请求依法判决。本院经审理查明的事实和一审查明的事实一致。本院认为，安阳市北关区政府系本案适格被告。（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”（二）根据安政土[2009]13号、安政办[2003]83号文件，安阳市政府要求各区政府按法定程序和方式落实征地补偿安置工作。北关区政府负责本行政区域内的征收与补偿工作,具有主体资格。（三）同时方州公司将1亿元挂牌竞买保证金交到安阳市北关区政府监控账号，庭审中北关区政府承认该1亿元保证金交给了区政府，结合安阳市北关区政府、安阳市人民大道小营村区域改造指挥部向安阳市国土资源局出具的《关于小营片区改造项目土地移交证明》的事实，也能够相互印证，证明安阳市北关区政府是涉案土地征收的实施主体。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  关永生二〇一九年六月二十八日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹