贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔03行终140号上诉人（原审原告）习水县良村镇吼滩村茶场村民组。负责人任栋文，村民组长。被上诉人（原审被告）习水县人民政府，住所地：习水县东皇镇西城区行政中心。统一社会信用代码：1152033066295900X9。法定代表人陈钊，县长。被上诉人（原审被告）遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府黔路建投大厦。统一社会信用代码：115203000095002207法定代表人魏树旺，市长。委托代理人李长勇，贵州文熙律师事务所律师。原审第三人习水县良村镇人民政府。住所地：习水县良村镇街道。统一社会信用代码：115203300095366616。法定代表人冯彻，镇长。原审第三人习水县良村镇吼滩村村民委员会。法定代表人赵勇，主任。原审第三人习水县良村镇羊化村上高原村民组。负责人任体，村民组长。上诉人习水县良村镇吼滩村茶场村民组（以下简称“茶场组”）不服遵义市播州区人民法院（2018）黔0321行初432号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审经审理查明：争议地“大坭坝茶场”位于良村镇吼滩村和羊化村交界处，分为两幅，共482.9937亩。其中一幅467.6642亩，四界为：东抵张光祥、张光伦、张德财土地，陈和富、陈和全山林；南抵羊化公路；西抵羊化村山林，张光全、张光明土地，陈启明、张德财、赵福珍、冯文香山林；北抵冯文香住宅、张德财土地。另一幅15.3295亩，四界为：东抵陈启明、张德财、赵福珍、冯文香山林，南抵冯文香山林，西抵公路，北抵公路。2015年3月10日，原告写出《土地权属争议处理申请书》，称：争议地1950年土改，1954年划分到户，1954年入社归集体，1964年在该地饲养羊失败，1967年县农业局在吼滩公社大泥坝考察后引种茶苗栽培，经吼滩公社和外贸公司协调，由外贸公司投入资金和技术，吼滩公社组织申请人等生产队进行开垦，申请人执行栽培茶树，自行经营。从1967年至1978年，应申请人自行经营不善，经济收益不高，吼滩公社多次扩种茶树形成规模。1981年没有划分到户，1999年，良村镇政府将争议地发包给习水县对外经济贸易公司，2001年，经贸公司又将争议地转包给朱建波，2012年8月，良村镇政府与外经贸公司及朱建波解除合同，2012年9月，良村镇政府将部分土地租赁给希望集团德康农牧有限公司，2014年7月，吼滩村委将剩余部分争议地承包给石定康、郑金兰。以吼滩村委和良村镇政府为相对方，申请被告习水县政府将争议地所有权确认归原告所有。习水县人民政府于2015年10月16日立案，通知第三人良村镇政府、吼滩村委答辩并提供证据，追加上高原组为当事人，调查后于2017年3月17日作出习府处（2017）5号行政处理决定，认定：争议地大部分在1950年代“土改”时划分给梓柏树、土湾、黄连坝等地部分村民。后入社归五星大队集体所有。1960年代由五星大队组织各生产队创办集体企业大坭坝茶场。1960年代后期，茶场扩大面积。五星大队无力经营，将茶场移交吼滩人民公社管理，茶场转为吼滩人民公社社办企业，属独立核算单位，劳动力由吼滩人民公社在各生产队抽调，记工分返回各生产队。茶场扩大时，占用了原羊化公社五星大队部分土地。此后，茶场一直由吼滩公社及其后的吼滩乡政府、良村镇政府行使管理权，先后作为知青劳动点、承包给供销社管理等。第一、二轮土地承包时，未纳入集体土地承包范围。1999年，良村镇政府将茶场土地发包给习水县对外经济贸易公司管理，约定承包期至2040年1月1日止。其间，习水县对外经济贸易公司在未告知良村镇人民政府的情况下，于2001年将争议地转包给朱建波。2012年8月30日，经良村镇人民政府、习水县对外经济贸易公司、朱建波三方协商一致，解除了良村镇人民政府与习水县对外经济贸易公司、习水县对外经济贸易公司与朱建波签订的协议。2013年1月17日，吼滩村委将争议地内的116亩土地出租给习水华西希望集团农牧有限公司，租期30年，至2043年1月16日。2014年7月，良村镇吼滩村村民委员会将茶场剩余部分土地发包给石定康、郑金兰。2014年11月，石定康在争议地种植李子树，申请人才主张争议地权属，引发纠纷。习水县人民政府于2017年3月16日作出习府处（2017）5号行政处理决定书，决定：申请人与被申请人及第三人争议的大泥坝茶场土地所有权归良村镇农民集体所有，由良村镇政府代为管理。原审法院确认习水县人民政府习府处（2017）5号行政处理决定认定的基本事实，其中2013年1月17日，吼滩村委系在良村镇政府监督下将部分争议地出租给习水德康农牧有限公司，而非租赁给习水华西希望集团农牧有限公司；2012年8月30日，良村镇政府与习水县外经贸公司、朱建波解除合同时，由良村镇人民政府补偿了习水县对外经济贸易公司及朱建波共50万元。习水县政府作出习府处（2017）5号行政处理决定后。原告不服，申请行政复议。遵义市政府于2018年1月9日作出遵府行复（2017）294号行政复议决定，维持原决定。2018年1月21日原告吼滩村茶场组未经村民会议讨论决定，向遵义市中级人民法院提起行政诉讼，遵义市中级人民法院指定本院审理，本院于2018年5月28日作出（2018）黔0321行初125号行政裁定书，以原告起诉未经村民会议讨论决定，不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第三款的规定，裁定驳回起诉。原告于2018年6月6日召开村民会议形成决议后提起本案诉讼。另查明，1964年时，五星大队下辖张家田、梓柏树、坝子、蒲村台、土湾、孔岩、黄连坝七个生产队。1969年时，吼滩乡人民公社下辖田星、吼星、金星、五星四个生产大队。1987年，五星大队更名为土湾村，2002年更名为吼滩村，2004年，吼滩村与长征村合并为现吼滩村。2002年，原孔岩、黄连坝、坝子三个村民组合并现吼滩村茶场组。第三人羊化村上高原村民组原属羊化人民公社五星大队。1980年代，羊化人民公社改为羊化乡。1990年代，设立良村镇，撤销吼滩乡、羊化乡，划入良村镇管辖范围。原审法院认为：被告习水县人民政府作出的习府处（2017）5号行政处理决定书认定的事实，与原告2015年3月10日写给习水县人民政府土地权属争议处理申请书主张的事实基本一致，处理决定认定2013年1月17日良村镇吼滩村村民委员会将争议地内的116亩土地出租给习水华西希望集团农牧有限公司错误，其提交的《农村土地承包经营权出租合同》也是吼滩村委会与习水德康农牧有限公司签订，本院予以纠正。但这一承租人名称错误不影响土地出租及出租主体的事实。原告申请裁决时主张的事实与行政裁决机关认定的事实基本一致的情形下，原告以事实不清、证据不足否定行政裁决认定的事实，自我悖反，违反法律规定和诚信原则，应予否定评价，本院不予支持。本案的争议是法律适用及涉案争议地的权属定性。依照《中华人民共和国物权法》第五十九条、第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十条和《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；农村集体土地所有权分为三级所有制度，即村农民集体所有、村民小组或者村内农村集体经济组织农民集体所有、乡镇农民集体所有。确定具体土地所有权主体，应当根据历史沿革，由近及远、由今及古，根据能够确认的最近权利依据、适用最近的法律规范进行处理。本案争议地在1950年代土地改革时划分给包括原告村民组在内的原吼滩人民公社、羊化人民公社下属生产队部分社员，社会主义改造时期农民带地入社，土地所有权归属社员加入的合作社，经过人民公社化后属于生产队或者生产大队，即分属原吼滩人民公社五星大队和羊化人民公社五星大队。经吼滩人民公社五星大队组织各生产队社员开办集体企业，又移交给吼滩人民公社，吼滩人民公社扩大面积，持续由吼滩人民公社及其后的乡、镇人民政府持续管理，第一轮、第二轮土地承包时未承包到户。经历了农民私有、村农民集体所有、乡农民集体所有、镇农民集体所有的所有权变更过程，这一过程由村（生产大队）开办集体企业、移交人民公社管理、人民公社变更为乡人民政府、撤区并乡建镇后镇人民政府行使管理权等历史变迁。这一历史变迁过程中，1969年原吼滩公社五星大队将茶场交给原吼滩人民公社管理并扩建为社办企业之日，争议地已经由村农民集体所有变更为人民公社农民集体所有。吼滩人民公社变更为吼滩乡，仅仅是名称变化，不涉及所有权主体变更，吼滩乡撤并入良村镇，相应权利义务由其继受者良村镇继受，争议地相应变更为良村镇农民集体所有。涉及历史原因确定土地所有权的最近法律法规依据系国家土地管理局1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，被告习水县政府适用该规定第二十条第二款第二项作出确权裁决，适用法律正确，处理结果正确。被告习水县人民政府受理原告的土地权属争议处理申请后，依法送达了受理通知书、告知了当事人享有的权利、开展了调查，保障了当事人陈述、举证的权利，各项文书依法送达了各方当事人，但被告受理申请后2年才作出处理决定，有违效率原则。该低效行为未对实体处理结果、当事人的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，也没有法律明确规定土地行政裁决的期限，但行政机关应当提高行政效率，在合理期限内作出处理决定，实质化解争议。综上，被告习水县政府作出的行政裁决行为认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理结果正确、没有违反法定程序；被告遵义市政府的行政复议行为程序合法、适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回原告习水县良村镇吼滩村茶场村民组的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告习水县良村镇吼滩村茶场村民组负担。上诉人习水县良村镇吼滩村茶场村民组上诉要求撤销原判，撤销被诉土地权属处理决定和行政复议决定。理由是：一、习府处（2017）5号行政处理决定证据不足。1、良村镇人民政府、吼滩村民委员会没有权属证据证明争议地所有权归其所有；2、上诉人之村民在1954年经土地改革获得争议地所有权，经初级社、高级社到人民公社，村民将私有土地入社交上诉人村民组所有。不管后来怎样办企业和办茶场几经变迁业主管理都不能改变争议地归上诉人所有的事实；3、习水县国土资源局调查报告认为争议地属上诉人所有，被诉处理决定在没有新证据的情况下认定的事实和调查报告不一致。二、遵义市人民政府行政复议决定同样存在认定事实不清和处理错误。被上诉人遵义市人民政府辩称，原判认定事实清楚，茶场一直由吼滩乡以及继受者良村镇管理，这一事实各方均予以认可，事实清楚。原审查明的事实可以证明争议地一直以来属于大泥坝茶场管理使用，而大泥坝茶场现属于良村镇人民政府，原审法院根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第二十条之规定，将争议地确权属于良村镇集体所有是正确的。综上，请二审驳回上诉，维持原判。被上诉人习水县人民政府未提交书面答辩意见。原审第三人习水县良村镇人民政府、吼滩村民委员会、良村镇上高原村民组未提交书面参诉意见。经审查，本院确认原审认定的案件基本事实。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（二）项规定，由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的，按变更后的现状确定集体土地所有权。根据该规定，1969年原吼滩公社五星大队将茶场交给原吼滩人民公社管理并扩建为社办企业之日，本案争议地已经由村农民集体所有变更为人民公社农民集体所有。后吼滩人民公社变更为吼滩乡，仅仅是名称变化，不涉及所有权主体变更，吼滩乡撤并入良村镇，相应权利义务由其继受者良村镇继受，争议地相应变更为良村镇农民集体所有。故此，习府处（2017）5号行政处理决定将争议地权属明确为良村镇农民集体所有处理结果正确，遵府行复（2017）294号行政复议决定维持该处理决定符合行政复议法的规定。综上原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人所持上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人习水县良村镇吼滩村茶场村民组负担。本判决为终审判决。审判长  朱晓东审判员  冯再军审判员  王 伟二〇一九年六月十日书记员  陈 博