湖南省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘行终496号 上诉人（原审原告）：彭利坚,男，1971年12月7日出生，汉族，住衡阳市雁峰区。 委托代理人：于春凤，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地:衡阳市解放大道16号。 法定代表人：邓群策，该市市长。 委托代理人：刘冬生，衡阳市司法局工作人员。 委托代理人：胡朝阳，湖南溥天律师事务所律师。 上诉人彭利坚因与被上诉人衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）房屋拆迁安置补偿协议一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院(2018)湘04行初37号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：衡阳市二环路（内环路）项目是衡阳总体规划中的一条城市Ⅰ级主干道。2013年8月21日，经衡阳市发展和改革委员会立项；2013年9月30日，衡阳市城乡规划局批准建设用地许可；2014年3月19日，列入湖南省2014年重点建设项目。2016年4月，衡阳市政府召开市长会议专题研究二环路建设有关工作。其中要求衡阳市雁峰区人民政府（以下简称雁峰区政府）负责，在2016年5月底前完成二环路雁峰区范围内83户集体土地上住房拆迁工作。雁峰区黄白路29号地段兴穗小区Ａ、Ｂ两栋房屋始建于1998年左右，共涉及包括彭利坚在内的83户，该83户均通过买卖方式取得。衡阳市房地产管理局于2001年5月29日给彭利坚颁发了衡房权证雁峰区字第××号《房屋所有权证》。衡阳市国土资源局雁峰分局于2001年8月6日为彭利坚颁发了衡集用（2001Ｂ）字第307088号《集体土地使用证》。彭利坚并非宗地所属雁峰区湘江乡高兴村的集体经济组织成员。兴穗小区Ａ、Ｂ两栋房屋所涉宗地的土地性质登记为集体所有，但至今衡阳市政府未办理农用地转用、土地征收审批等相关手续。 另查明：2017年2月16日，雁峰区二环南路湘江乡征地拆迁协调领导小组（以下简称二环南路征拆小组）作出《（衡阳市二环路项目）雁峰区黄白路29号地段兴穗小区房屋拆迁补偿方案》（以下简称《拆迁补偿方案》），确定雁峰区黄白路29号地段兴穗小区A、B两栋房屋的拆迁补偿标准。该方案的主要内容包括房屋拆迁范围及房屋权属登记情况、房屋拆迁补偿依据及原则、拆迁补偿内容及标准等，并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利。该方案还载明“根据衡阳市政府的统一部署安排，依据衡安审[2016]118号审核意见，参照国有土地房屋征收的做法，特制定本小区房屋《拆迁补偿方案》”。2017年3月31日，二环南路征拆小组（甲方）与彭利坚（乙方）签订《安置补偿协议》，主要内容：1.被拆迁房屋基本情况，房屋所有人彭利坚、房屋坐落黄白路29号兴穗小A栋403、房屋结构砖混、用途住宅、被拆迁房屋产权登记建筑面积130.26平方米；2.实行货币安置，①被拆迁补偿金额289177元，②被拆迁房屋装饰装修、附属设施及其他补偿金52950元，③房屋搬迁补助费1000元，④货币安置奖励5000元，⑤提前搬迁奖励费57835元，上述费用中甲方应支付乙方的款项之和减去乙方应支付甲方的款项之和后，由甲方支付给乙方共计405962元。双方就房屋搬迁事项、发生纠纷的解决方式进行了约定。2017年3月31日，彭利坚已领取房屋拆迁安置补偿款348127元，现已腾房。 再查明：因案外人陈国玉、王艳等14人对《拆迁补偿方案》不服，向湖南省人民政府申请行政复议，认为二环南路征拆小组作出《拆迁补偿方案》主体不合法；《拆迁补偿方案》未予公告听取被拆迁人意见，也未出示相关批准文件，程序违法；被拆迁拥有所有权的房屋坐落于雁峰区黄白路高兴村七组，与征收拆迁行为有利害关系，请求撤销《拆迁补偿方案》。2017年7月20日，湖南省人民政府作出湘府复决字[2017]48号行政复议决定书，认定二环南路征拆小组作出《拆迁补偿方案》超越职权，未批先征，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：撤销《拆迁补偿方案》。据此，彭利坚于2018年3月30日向原审法院提起本案诉讼，请求确认《安置补偿协议》无效。本案诉讼中，经原审法院释明，涉案行政行为不属于无效情形，但彭利坚明确表示不变更诉讼请求。 原审法院认为，本案的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.彭利坚的起诉是否超过法定期限；3.衡阳市政府是否适格被告；4.涉案《安置补偿协议》是否无效。 1.关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题 二环南路征拆小组是雁峰区政府根据衡阳市政府2016年4月召开的市长会议要求，为完成衡阳市二环路项目建设而设立，其与彭利坚签订的《安置补偿协议》，从约定的内容和目的看，主要是按照二环路项目征地拆迁工作的整体安排和部署，为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目的，与行政相对人协商一致的法律行为，因而，涉案《安置补偿协议》属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，行政相对人对土地房屋征收补偿协议不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。故衡阳市政府辩称本案不属行政诉讼受案范围的主张，原审法院不予支持。 2.关于彭利坚的起诉是否超过法定期限的问题 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，二环南路征拆小组与彭利坚签订《安置补偿协议》的时间是2017年3月31日，彭利坚向本院提起行政诉讼的时间为2018年3月30日，并未超过一年的起诉期限。因此，衡阳市政府辩称彭利坚的起诉超过法定期限的理由于法无据，原审法院不予支持。 3.关于衡阳市政府是否是适格被告的问题 根据衡阳市政府办公室关于印发衡政办发[2015]73号《衡阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的通知第三条的规定“衡阳市政府统一领导全市征地拆迁工作，并负责市本级征地拆迁补偿安置工作。”且根据2016年4月召开的市长会议要求和衡安核审[2016]118号审核意见的内容，包括彭利坚在内的83户集体土地上住房征迁工作属于衡阳市政府职权范围内的事项，应由衡阳市政府负责和实施，衡阳市政府要求雁峰区政府负责，是将职权范围内事项委托给雁峰区政府，而二环南路征拆小组经雁峰区政府成立，专门负责二环路项目，其目的是完成公共设施建设，其与彭利坚签订《安置补偿协议》的行为应当视为接受衡阳市政府委托实施的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，衡阳市政府应当是本案适格被告。 4.关于《安置补偿协议》是否无效的问题 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。本案协议涉及的房屋拆迁为湖南省人民政府确定的重点项目即衡阳市I级主干道市二环路重点工程所需，系公益项目、民生工程，涉及社会重大公共利益，故涉案的《安置补偿协议》是行政协议。 行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院审理行政协议案件，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的相关规定。即对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。对涉案《安置补偿协议》的效力进行审查，正是基于行政协议具有的“合同性”。结合原审查明的事实，涉案《安置补偿协议》的签订并不存在合同法规定的无效情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。衡阳市二环路（内环路）项目是衡阳总体规划中的一条城市Ⅰ级主干道。2013年8月21日，经衡阳市发展和改革委员会立项；2013年9月30日，衡阳市城乡规划局批准建设用地许可；2014年3月19日，列入湖南省2014年重点建设项目。2016年4月，衡阳市政府召开市长会议，专题研究二环路建设有关工作，其中要求“雁峰区政府负责，2016年5月底前完成二环路雁峰区范围内83户集体土地上住房拆迁工作。”故衡阳市政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。二环南路征拆小组与彭利坚签订的《安置补偿协议》并不存在行政诉讼法规定的无效情形。因本案的审查对象是涉案《安置补偿协议》，是否存在拆迁补偿方案不属于本案的审查范围，而且《安置补偿协议》也没有载明以拆迁补偿方案为依据，故彭利坚请求确认《安置补偿协议》无效于法不符，原审法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回彭利坚的诉讼请求。本案原审案件受理费50元，由彭利坚负担。 彭利坚不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审认定衡阳市政府有征收土地的职权，同时认定衡阳市政府对涉案土地没有办理农用地转用、土地征收合法手续，衡阳市政府不具备对涉案土地征收条件，其实施的包括签订涉案拆迁协议在内的征收行为，属于行政诉讼法第七十五条规定的无效行政行为的情形，但原审适用法律错误，作出了涉案协议有效的判决。2.衡阳市政府提交的证据不能证明涉案的土地在二环路项目建设范围内。3.签订安置补偿协议应当以拆迁补偿方案为前提，现涉案拆迁补偿方案被撤销，其应属无效。4.衡阳市政府对涉案土地未批先征，其没有资格征收涉案土地，据此签订的协议无效。5.涉案协议没有提供房屋供彭利坚选择、补偿标准过低，存在逼迫签订协议的情形，侵害了彭利坚的权益。6.原审认定的涉案房屋已经交付的事实错误，彭利坚因行政机关破坏才离开涉案房屋。7.原审超期审判。综上，请求依法撤销原审判决，改判支持彭利坚原审诉讼请求。 衡阳市政府答辩称：1.涉案补偿方案与协议属两个不同的行政行为，不因涉案方案被湖南省人民政府确认违法而否认协议的效力。2.涉案协议没有损害彭利坚的合法权益，且不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的情形。3.原审判决认定事实清楚，依据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持判决。 当事人原审提交的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点是彭利坚与二环南路征拆小组签订的《安置补偿协议》是否有效。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议等。本案中，受衡阳市政府委托的二环南路征拆小组，基于公共利益的需要，为了湖南省人民政府确定的重点项目即衡阳市I级主干道市二环路的建设，与彭利坚签订的《安置补偿协议》是行政协议。 行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。人民法院审理行政协议案件，在适用法律方面可援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的相关规定。即对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，衡阳市二环路（内环路）项目，于2013年8月21日经衡阳市发改委立项，9月30日经衡阳市城乡规划局批准建设用地许可，2014年3月19日列入湖南省2014年重点建设项目。2016年4月，衡阳市政府召开市长会议，专题研究二环路建设有关工作，其中要求“雁峰区政府负责，2016年5月底前完成二环路雁峰区范围内83户集体土地上住房拆迁工作”。衡阳市政府具有征收土地的职权，也有对被征收人彭利坚补偿的法定职责。本案被诉的对象是二环路征拆小组与彭利坚签订的《安置补偿协议》，涉案的《拆迁补偿方案》不属于本案的审查范围，且《补偿安置协议》也未载明以《拆迁补偿方案》为依据。彭利坚因其被拆迁房屋在签订《补偿安置协议》得到合理补偿的情况下，提出“衡阳市政府违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》的强制性规定，作出的拆迁补偿方案不合法，《补偿安置协议》应当无效”的主张，本院不予支持。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，彭利坚未提交确实充分的证据证明衡阳市政府在与其签订《补偿安置协议》的过程中采取了胁迫手段。被诉的《补偿安置协议》，不存在合同法规定的无效情形。 原审法院经审查认为涉案《拆迁补偿协议》不属于无效情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定予以了释明，但彭利坚拒绝变更诉讼请求，原审据此驳回彭利坚的诉讼请求，有事实和法律依据。彭利坚的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人彭利坚负担。 本判决为终审判决。 审判长  付海燕 审判员  钟玺波 审判员  林 芝 二〇一九年六月五日 法官助理薛珊珊 书记员林俊宇