广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1590号上诉人（原审第三人）：连平县绣缎镇塔岭村元下经济合作社。负责人：曾强辉，社长。上诉人（原审第三人）：连平县绣缎镇塔岭村湖新经济合作社。负责人：曾兴强，社长。上诉人（原审第三人）：曾丁华，女，汉族，住广东省连平县，委托代理人：曾贞志，男，汉族，住广东省连平县，系曾丁华之弟。被上诉人（原审原告）：连平县绣缎镇塔岭村湖老经济合作社。负责人：曾演资，社长。委托代理人：黄尚兴、张文华，均为广东至友律师事务所律师。原审被告：连平县人民政府。法定代表人：俞志锋，县长。原审被告：河源市人民政府。法定代表人：叶梅芬，市长。委托代理人：王蔚翔、黎新荣，均为河源市法制局干部。连平县绣缎镇塔岭村湖老经济合作社（下称湖老经济合作社）因诉连平县人民政府、河源市人民政府以及第三人连平县绣缎镇塔岭村元下经济合作社（下称元下经济合作社）、连平县绣缎镇塔岭村湖新经济合作社（下称湖新经济合作社）、曾丁华土地权属处理及行政复议纠纷一案，广东省河源市中级人民法院作出（2016）粤16行初114号行政判决。元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华均不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地位于连平县绣缎镇塔岭村道门楼忠定公路斜对面、现绣缎镇福建砖厂二厂以南地段，该地湖老经济合作社称为鹅颈、松山仔，元下经济合作社与湖新经济合作社称为鬼塘山，四至为东至小路（该小路通往田潦）、南至耕地边（耕地大部分属申请人）、西至忠定公路、北至天水，面积7189.96平方米（其中的67.63平方米老屋、水泥路、三栋老屋及门前余坪所占土地不在争议地范围）。2011年7、8月期间，曾丁华（即曾娘水的妻子）将三栋瓦房以西方向的山坡地推平，湖老经济合作社村民提出山地权属争议。2013年年初，曾丁华在推平的土地上建房，湖老经济合作社村民再次前去制止，从而发生土地权属争议。连平县人民政府于2015年11月26日重新作出连府［2015］40号《关于绣缎镇塔岭村湖老经济合作社与元下经济合作社之间土地权属争议处理决定书》（下称连府［2015］40号《处理决定》），以湖新经济合作社村民对争议地管理事实已超过20年为由，将争议地的所有权处理给湖新经济合作社农民集体所有，将争议地的使用权处理给湖新经济合作社曾丁华使用。2016年9月12日，河源市人民政府作出河府行复［2016］7号《行政复议决定书》，决定维持连平县人民政府连府［2015］40号《处理决定》。湖老经济合作社不服，遂于2016年10月17日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销连平县人民政府作出的连府［2015］40号《处理决定》和河源市人民政府作出的河府行复［2016］7号《行政复议决定书》；责令连平县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。另查明，湖老经济合作社主张争议地的权属依据有：1、1953年连平县人民政府颁发给湖老经济合作社村民曾东权的连湖东字第叁贰号《土地房产所有证》，该证载明的地名为鹅颈，四至为东至一吕，南至路，西至曾月旺，北至一吕。2、1982年12月3日，连平县人民政府颁发给湖老经济合作社的林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》，证中载明持证单位为塔岭湖老生产队，地名为鹅颈，面积13亩，四至范围为东至去田潦小路，南至小路，西至珍祥山公路，北至炉先山（天水）；户主为曾珍祥的林自字第NO.XXXXXX号《社员自留山证》，该证记载地名为月旺荒山，四至是东至珍机山断，南至坑田断、西至公路断、北至天水分断。元下经济合作社主张争议地的权属依据有：户主为曾尚求的1953年连湖东字第陆拾号《土地房产所有证》，该证记载地名为鬼塘，四至是东至大路至大田组、南至东权、西至马路、北至山塘；户主为曾炉先的林自字第NO.XXXXXX号《社员自留山证》，该证记载地名为鬼塘山，四至是东至小路断、南至湖老去田龙路断、西至公路断、北至田龙断。1984年4月29日，元下经济合作社村民曾珍坤等人与湖新队村民曾娘水签订的《对换山地建房协议》，对换给曾娘水的土地四至是东至田潦垇缺、南至娘水山、西至老石灰窑、北至山顶天水为界。经现场勘查，湖老经济合作社和元下经济合作社分别提供的权属证据涉及的土地四至界线中含有公路、小路等界线参照物，经双方现场确认查实，公路是指原忠定公路，小路（路）指争议地南边的原小路，一吕是指现元下经济合作社。基于两条路为参照物，湖老经济合作社提供的户主分别为曾月旺、曾东权的《土地房产所有证》，以及户主为湖老生产队的《山权林权证》、曾珍祥的《社员自留山证》均涉及争议地。元下经济合作社提供的曾尚求的《土地房产所有证》、曾炉先的《社员自留山证》均涉及争议地。元下经济合作社村民曾尚求的《土地房产所有证》与湖老经济合作社村民曾东权的《土地房产所有证》属南北交界，但具体交界位置无法确认。元下经济合作社村民曾珍坤与湖新队村民曾娘水1984年4月29日签订的《对换山地建房协议》载明的四至范围虽然南至娘水山界址的地点无法确定，但东、西、北三面与争议地界址相符，该对换协议涉及争议地。曾丁华提供的三栋瓦房集体土地建设用地使用证，证号分别为连府集建字［91］第XXXXXXXXXXXX56、XXXXXXXXXXXX57、XXXXXXXXXXXX58号。该三栋瓦房虽然在争议地范围内，但各方对该土地权属均无争议。曾秀廷建房所占土地，在现争议地西南角外，是在1997年与湖老经济合作社村民曾珍机转让而来，在湖老经济合作社提供的权属依据范围之内，与现争议地相邻，但不在现争议地范围内。在管理事实方面：上世纪60至70年代，湖老经济合作社在争议地建有石灰窑、水碓；1997年，政府兴建新忠定公路时得到政府的征用土地的补偿；1997年，湖老经济合作社的村民曾祥机将现争议地西南角土地转让给元下经济合作社村民曾秀廷建房；2011年7、8月间，曾丁华在争议地范围建房，湖老经济合作社提出异议，并申请政府处理。1984年，元下经济合作社曾炉先等7户人将现争议地与曾丁华的黄泥塘山对换。上世纪80年代，曾丁华先后建起了三栋瓦房（不在争议地范围内）。2008年，绣缎镇岭村在曾丁华的三栋瓦房门前余坪边铺筑了水泥路（不在争议地范围内），该水泥路与原小路一样通往田潦的，但不是全部按原小路的基础上铺筑。曾丁华在该处土地建房、居住期间，没有任何农民集体或个人提出异议。一直到2011年7、8月期间，曾丁华将三栋瓦房以西方向的山坡地推平，湖老经济合作社村民第一次提出山地权属争议。2013年年初，曾丁华在推平的土地上建房，又被湖老经济合作社村民前来制止，从而再次发生土地权属争议。原审法院认为：本案争议的焦点是连平县人民政府作出的处理决定是否合法。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条第一款“各级人民政府依法负责本行政区域的林权争议调处工作，为林权争议调处工作提供保障。”及第五条“发生林权争议，应当通过协商、调解方式解决；当事人协商不成的，可以申请行政调处；对人民政府处理决定不服的，依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”的规定，连平县人民政府具有对行政辖区内的林权争议调处的职责。本案中，湖老经济合作社与湖新经济合作社提供的《社员自留山证》和《土地房产所有证》载明的林地四至，经连平县人民政府及原审法院现场勘查都涉及到争议山，连平县人民政府是以湖新经济合作社的管理事实来进行权属确定。从庭审调查及现场调查来看，曾丁华在上世纪80年代先后在争议地外建起了三栋瓦房，并不能证明元下经济合作社对争议地具有管理事实，而湖老经济合作社对争议地所指向的自留山证也有部分有管理事实，但是连平县人民政府并未对此查清，连平县人民政府作为山林权属的调处机构，应对争议双方的权属证书和管理事实进行全面的认定调查，只对湖新经济合作社的管理事实进行确认，而对湖老经济合作社的管理事实并未进行调查，存在事实不清。综上，湖老经济合作社起诉撤销连平县人民政府的处理决定应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项的规定，判决：一、撤销连平县人民政府于2015年11月26日作出的连府［2015］40号《处理决定》的具体行政行为；二、撤销河源市人民政府于2016年9月12日作出的河府行复［2016］7号《行政复议决定书》的具体行政行为；三、责令连平县人民政府重新作出处理决定。上诉人元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华均不服一审判决，共同向本院提起上诉称：一、一审判决采信湖老经济合作社于行政复议期间才提供的林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》作为依据，属于认定事实错误，适用法律不当，且违反法定程序。该《山权林权证》没有填证人的签名，连平县林业局及连平县绣缎镇人民政府档案室均没有存档和造册登记，并且处理决定期间未提供，属于非法证据。二、一审判决认定曾月旺、曾东权的《土地房产所有证》和曾珍祥的《社员自留山证》均在本案争议土地范围内，属于认定事实错误，证据不足。曾月旺的《土地房产所有证》载明的地名为松山仔，曾东权的《土地房产所有证》载明的地名为鹅颈，均与本案争议地名鬼塘山明显不符。且该两份土地证载明的土地位于现忠定公路的西边，并不在本案争议土地范围内。曾珍祥的《社员自留山证》载明的土地，来源于1953年曾月旺土地证取得，同样不在争议土地四至范围内。三、一审判决认定湖老经济合作社对争议地存在管理事实属于认定事实不清，证据不足。上世纪60至70年代大集体时期，元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华与湖老经济合作社所在的塔岭大队在争议地办过石灰厂。但1982年林业三定时期，该土地已向元下经济合作社曾炉先颁发《社员自留山证》，由元下经济合作社管理和使用至今。此外，1997年改造新忠定公路时，当时连平县绣缎镇人民政府对元下经济合作社及湖老经济合作社都给予补偿，这显然不能成为双方的管理事实，且新忠定公路所涉及的土地不在争议土地范围内，而是在争议土地西至公路的西边。综上所述，一审判决以连平县人民政府认定事实不清为由撤销被诉处理决定明显依据不足，适用法律不当。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、第二十一条的规定，鬼塘山自上世纪80年代至今，就一直由湖新经济合作社村民曾丁华管理和使用。被诉处理决定认定争议土地属于湖新经济合作社集体所有，使用权属于曾丁华所有，事实清楚，证据充分，依法应予以维持。故请求二审法院：一、撤销一审判决；二、裁定将本案发回重审或者查清事实后直接改判，判决驳回湖老经济合作社的诉讼请求，维持连平县人民政府连府［2015］40号《处理决定》和河源市人民政府河府行复［2016］7号《行政复议决定书》。元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华于二审时向本院申请司法鉴定，请求对湖老经济合作社提供的1982年12月3日林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》的真实性作出司法鉴定，鉴定该证的书写笔迹具体形成时间。被上诉人湖老经济合作社于二审时未作答辩。原审被告连平县人民政府于二审时未作答辩。原审被告河源市人民政府于二审时书面答辩称：一、河源市人民政府作出的河府行复［2016］7号《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿。复议期间，元下经济合作社和湖老经济合作社分别提供了权属证据，湖老经济合作社提供的户主为曾月旺、曾东权的《土地房产所有证》、户主为湖老生产队的《山权林权证》、曾珍祥的《社员自留山证》均涉及争议地。元下经济合作社提供的曾尚求的《土地房产所有证》、曾炉先的《社员自留山证》均涉及争议地。《对换山地建房协议》载明对换给曾娘水的土地四至范围中南至娘水山界址的地点无法确定，但东、西、北三至与争议地界址相符，该对换协议涉及争议地。二、湖老经济合作社对争议地具有管理事实，但未向河源市人民政府提供相关证据予以证实。湖新经济合作社村民曾娘水等人的房屋及门前余坪未列入争议范围，但其建房范围在《对换山地建房协议》的范围内，与争议地存在关联性，能够反映出湖新经济合作社在争议地有明显的长期管理事实。连平县人民政府以管理事实为依据作出连府［2015］40号《处理决定》，将争议地确权给湖新经济合作社属事实清楚、证据确凿。请求二审法院撤销一审判决。二审经审查，对于原审法院审理查明的事实，本院基本予以确认。但对湖老经济合作社提供的1982年12月3日林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》，一审期间连平县人民政府提供连平县林业局曾经于2014年10月27日作出的连林函［2014］39号《关于对林证字第XXXXXXX号〈山权林权证〉、林自字第XXXXXX号〈社员自留山证〉有关事项认定意见》，在该函中记载林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》持证单位能提供持证联原件，经调查核实原件联无填证人签名，且连平县绣缎镇人民政府档案室及连平县林业局林权证档案室均无存档和造册登记。又查明：连平县人民政府曾于2013年12月19日作出连府［2013］61号《关于绣缎镇塔岭村湖老经济合作社与元下经济合作社之间土地权属争议处理决定书》。湖老经济合作社不服，向河源市人民政府申请行政复议。行政复议期间，湖老经济合作社向河源市人民政府提供了新的证据，一是林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》，二是林自字第NO.XXXXXX号《社员自留山证》。河源市人民政府于2014年7月18日作出河府行复［2014］11号《行政复议决定书》，认定该处理决定存在如下错误：“1、遗漏处理主体，元下经济合作社村民曾珍坤等人与湖新队村民曾娘水签订了《对换山地建房协议》，协议内容涉及争议地，因此，湖新队与争议标的存在利害关系，属事实不清；2、《对换山地建房协议》未予以认定，该协议签订至发生争议已30年，已成事实，属证据不足。”决定撤销连平县人民政府作出的连府［2013］61号《关于绣缎镇塔岭村湖老经济合作社与元下经济合作社之间土地权属争议处理决定书》，由连平县人民政府重新作出具体行政行为。连平县人民政府于2014年12月11日重新作出连府［2014］29号《关于绣缎镇塔岭村湖老经济合作社与元下经济合作社之间土地权属争议处理决定书》，湖老经济合作社又不服该处理决定，向河源市人民政府再次申请行政复议。河源市人民政府于2015年5月28日作出河府行复［2015］5号《行政复议决定书》，认为该处理决定存在如下错误：“1、元下经济合作社提供的户主为曾炉先的《社员自留山证》（XXXXXX号）涉及争议地的客观事实，被连府［2014］29号文以‘北至天水，天水的另一边是元下经济合作社的鬼塘山’的说法，予以否定。2、1984年4月，元下经济合作社村民与湖新队村民签订了《对换山地建房协议》后，该土地管理事实已超过20年，该协议涉及争议土地的所有权和使用权已发生转移，而连府［2014］29号文仍将争议土地所有权确权元下经济合作社。”属事实不清，证据不足，撤销了连平县人民政府作出的连府［2014］29号《关于绣缎镇塔岭村湖老经济合作社与元下经济合作社之间土地权属争议处理决定书》，由连平县人民政府重新作出具体行政行为。在行政处理期间，湖老经济合作社还提供了1953年连平县人民政府颁发给曾月旺的连湖东字第贰叁号《土地房产所有证》作为权属处理依据，该证载明的地名为松山仔，四至为东至一吕，南至路，西至公路，北至曾东权。本院认为：本案是土地权属处理及行政复议纠纷。二审需审查连平县人民政府作出的连府［2015］40号《处理决定》是否合法，以及河源市人民政府作出的河府行复［2016］7号《行政复议决定书》是否合法。经查，争议地位于连平县绣缎镇塔岭村道门楼忠定公路斜对面、现绣缎镇福建砖厂二厂以南地段，该地湖老经济合作社称为鹅颈、松山仔，元下经济合作社与湖新经济合作社称为鬼塘山，四至为东至小路（该小路通往田潦）、南至耕地边、西至忠定公路、北至天水，面积7189.96平方米。因2011年7、8月期间，曾丁华将三栋瓦房以西方向的山坡地推平，又于2013年年初在推平的土地上建房，而发生权属争议。现连平县人民政府作出连府［2015］40号《处理决定》，决定将争议土地的所有权处理给湖新经济合作社农民集体所有，争议土地的使用权处理给湖新经济合作社曾丁华使用。首先，连平县人民政府对行政处理期间申请人湖老经济合作社提供的户主分别为曾月旺、曾东权的《土地房产所有证》、户主为湖老生产队的《山权林权证》、曾珍祥的《社员自留山证》，以及被申请方元下经济合作社提供的曾尚求的《土地房产所有证》、曾炉先的《社员自留山证》均认定涉及争议地，但却未进一步查清上述权属凭证涉及争议地的具体位置与面积，明显事实不清。其次，连平县人民政府认定湖老经济合作社提供的曾珍祥林自字第NO.XXXXXX号《社员自留山证》也涉及争议地，但未对该证所涉的管理事实予以调查；从现场勘查情况看，曾丁华于上世纪80年代先后在争议地外建起了三栋瓦房，并不能证明湖新经济合作社对争议地具有管理事实；而连平县人民政府一方面认定《对换山地建房协议》载明的南至娘水山界址的地点无法确定，但又以湖新经济合作社曾娘水签订《对换山地建房协议》后对该土地管理超过20年为由进行全部权属确定，亦事实不清。因此，连平县人民政府作出连府［2015］40号《处理决定》，决定将争议土地的所有权属湖新经济合作社农民集体所有，争议土地的使用权属湖新经济合作社曾丁华户，事实不清，证据不足。河源市人民政府未对连府［2015］40号《处理决定》存在事实不清的部分予以调查核实，而作出河府行复［2016］7号《行政复议决定书》维持连府［2015］40号《处理决定》，明显不当。因此，一审判决撤销被诉处理决定及被诉行政复议决定，并责令连平县人民政府重新作出处理决定正确，理据充分，本院依法予以维持。连平县人民政府在重新作出处理决定时应对争议双方对该案土地的权属凭证和管理事实进行全面的调查核实，并根据“三个有利于”原则，对争议土地依法进行公平、合理的划分。元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华主张一审认定事实不清，证据不足，争议地一直由湖新经济合作社使用，请求撤销一审判决，维持被诉处理决定和被诉行政复议决定等，因缺乏依据，本院不予采纳。元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华于二审时申请对林证字第NO.XXXXXXX号《山权林权证》的真实性进行司法鉴定，但该申请属于超过一审举证期限提出的请求，本院不予准许。连平县人民政府在重新作出行政处理时可对该证的真实性及合法性作进一步核查。综上所述，原审判决正确，本院依法予以维持；元下经济合作社、湖新经济合作社、曾丁华上诉请求改判，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人连平县绣缎镇塔岭村元下经济合作社、连平县绣缎镇塔岭村湖新经济合作社、曾丁华共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年六月二十七日书记员  肖 威王秋喆