广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终653号 上诉人（一审原告）张小清，男，1971年10月25日生，汉族，住桂林市临桂区。 委托代理人秦振勤，广西民族律师事务所律师。 委托代理人梁昌丽，广西民族律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）桂林市雁山区人民政府，住所地：桂林市雁山区雁山镇雁中路**。 法定代表人杨玉霜，区长。 委托代理人秦云松，桂林市雁山区良丰街道办事处主任。 委托代理人黄天宇，桂林市雁山区雁山镇人民政府副镇长。 上诉人张小清因诉桂林市雁山区人民政府（以下简称雁山区人民政府）强制拆除房屋及行政赔偿纠纷一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2017）桂03行初288号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：张小清的房屋位于桂林市雁山区××号，为商铺。雁祥苑11栋房屋共五层，有住房、商铺30余套，均在桂林市人民政府2015年10月8日作出的市政[2015]58号征收决定需征收房屋的范围内。雁祥苑11栋30余套房屋的房主,绝大部分与征收实施单位达成了房屋征收补偿协议而搬离了房屋，已经搬空的房屋有一部分已被拆除。2016年6月17日，桂林市房屋安全鉴定管理处作出市房鉴字2016（260）号《桂林市危旧房屋安全鉴定报告书》，鉴定雁祥苑11栋为D级危房，须立即停止使用，要求未搬离的住户立即安全迁出，建议在政策及相关条件允许的情况下整体拆除。同日，雁山区安全生产委员会（下称雁山区安全委）发布《关于雁山镇雁祥苑10栋、11栋D级危房停用的紧急通告》，内容为：1.整栋房屋立即停止使用；2.屋内人员立即撤离，禁止无关人员靠近、进入；3.做好安全防护措施，拉好警戒线，设置警示标志。通告的送达回执单上载明“拒收”。同日，雁山区人民政府发出二份函，一份给桂林市住房和城乡建设委员会（下称市住建委）的雁政函[2016]13号《关于确定拆除雁山镇雁祥苑10栋、11栋危房实施主体的函》，商谈由市住建委指定雁山区人民政府实施该二栋危房的拆除工作；一份给桂林市安全生产委员会办公室（下称市安全委）的雁政函[2016]14号《关于出具意见指导依法拆除雁山镇雁祥苑10栋、11栋危房的函》，商谈由市安全委出具拆房的指导意见。次日，市住建委复函给雁山区人民政府，同意由雁山区人民政府负责对雁祥苑10栋、11栋危房进行紧急处置并处理相关善后工作。同月22日，市安全委复函给雁山区人民政府，建议“按照属地管理原则，应当由你区负责监督管理，确保安全，并依法组织实施”。同日，雁山区安全委作出《关于自行迁出雁山镇雁祥苑10栋、11栋D级危房的紧急通知》给雁祥苑10栋、11栋尚未搬离危房的住户（包括张小清），告知未搬离的住户至迟于次日上午12时前自行迁出，雁山区相关部门已制定好住户过渡安置方案。该通知的送达回执单上载明“联系不上，留置”。同年7月6日，雁山区人民政府作出雁政字[2016]10号《关于雁山镇雁祥苑10栋、11栋D级危房整体拆除的决定》和《关于雁山镇雁祥苑10栋、11栋D级危房整体拆除的公告》，该拆房决定发布在雁山区人民政府门户网站上。同月12日，雁山区人民政府组织人员对张小清房屋所在的雁祥苑11栋房屋整体予以拆除，拆房前雁山区建设局工作人员对张小清房屋内留存的物品制作了《房屋物品清点清单》，公证人员对屋内状况进行了拍摄，制作了摄影光盘，并作出了“兹证明与本公证相粘连的《房屋物品清点清单》复印件与原件相符，所附光盘1张为现场拍摄所得与实际情况相符”的公证书。 张小清提起本案之诉，请求：认定被告的拆房行为违法，并赔偿：1.房屋的最新市场价966376元；2.房屋装修费用37563元；3.房屋被强拆时导致的物品损失60318元；4.自房屋被强拆后的停产停业费75434元；5.赔偿房屋按合法征收时可以获得的其他各项费用合计352770.5元。 另查明，桂林市人民政府于2016年4月29日作出《桂林市雁山区雁山街336号11栋1-10号张小清户房屋征收补偿决定书》，该征收补偿决定内容为：一、对原告位于雁山区雁山街336号11栋1-10号张小清户门面实施征收。（一）若原告选择货币补偿，则补偿房屋价值577260元、装修价值3359元、货币补助57726元、搬迁费1000元，临时安置费6927.12元、水电通讯等各项迁移费4470元，停产停业损失25717.8元，共计676459.92元；（二）若原告选择产权调换，则由征收实施单位以位于雁山区××商铺××号，建筑面积45.03㎡，按《桂林市321国道扩建工程雁山段国有土地上房屋征收安置补偿方案》的相关规定与原告进行产权调换。过渡期内由征收实施单位提供桂林市雁山区民政局东侧3号临时过渡安置板房给原告使用,待安置房交付使用后,原告腾空过渡房交还给征收实施单位。如原告自行协商安排临时安置房,支付原告每月临时安置费(按被征收房屋评估价值0.4%计算),临时安置期限为24个月,非原告责任延长临时安置期限的,自逾期之月起按150%支付临时安置费。征收实施单位按相关规定另行支付原告房屋装修价值补偿及停产停业损失补偿、搬迁费、水电通讯迁移费等其它补助；二、原告需在该决定送达之日起15日内与征收实施单位签订补偿安置协议并搬迁完毕，逾期将按产权调换的方式对原告进行安置。本院于2017年1月17日作出（2016）桂03行初242号行政判决，以征收补偿决定选定评估机构程序违法，委托主体违法，缺乏合法有效的事实依据为由，撤销了征收补偿决定，现判决已生效。 2017年7月3日，桂林市房屋征收办公室下发《关于莫三弟等户在法定期限内重新作出征收决定请求的复函》给张小清等人，内容为：莫三弟等户的房屋被鉴定为危房并已拆除完毕，非征收补偿决定的原因灭失，无法重新下达房屋征收补偿决定。建议莫三弟等户尽快与雁山区政府协商，提出合理诉求，尽快达成安置补偿协议。至今，桂林市人民政府未重新对被征收房屋作出征收补偿决定。 一审审理期间，一审法院召集张小清和雁山区人民政府对张小清损失进行了二次调解，调解中，对张小清房屋损失，雁山区人民政府同意参照已被法院判决撤销的征收补偿决定补偿的金额，减去不应给的征收补助后所余的数额，愿意按此数额赔偿张小清房屋损失。即补偿房屋价值577260元、装修价值3359元、搬迁费1000元、临时安置费6927.12元、水电通讯等各项迁移费4470元，停产停业损失25717.8元、货币补助57726元，共计676459.92元。双方就强制搬迁造成房内物品损失达成协议，雁山区人民政府补偿张小清房内物品损失35413元。但张小清认为房屋评估价过低，不是市场价，以评估价不能在同地段买到同样的房屋；同时认为15%的奖励补助雁山区人民政府仍然要给付，雁山区人民政府逾期二年未支付以上补偿款的利息也应给付，并要求雁山区人民政府提高停产停业的损失补偿金额。 桂林市中级人民法院一审认为：本案的主要争执焦点是雁山区人民政府作出的危房拆除决定是否合法以及如何赔偿张小清受到的损失。首先，雁山区人民政府为了拓宽桂阳公路征收张小清房屋符合法律规定，但是雁山区人民政府应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，与张小清协商补偿事宜，协商不成的情况下，依法作出征收补偿决定。而本案雁山区人民政府为加快工作进度，对于已经启动征地程序的房屋，错误地进行危房鉴定和强制拆除的做法，刻意规避补偿程序，构成程序滥用，严重侵犯当事人合法权益。因此，对于要求确认雁山区人民政府强制拆除张小清房屋行为违法的诉请，本院依法予以支持。其次，为了减少诉累和保护张小清合法权益，实质化解行政争议，本案应当适用征收补偿的相关标准赔偿原告的损失。《桂林市雁山区雁山街336号11栋1-10号张小清户房屋征收补偿决定书》是因为程序违法被本院撤销，但该补偿决定书的补偿标准是合理的，其内容并未对张小清的实际权利义务产生影响，可以参照该补偿决定书的标准对张小清进行补偿。第三、依据安置补偿方案和张小清房屋的合法面积以及实际使用情况，雁山区人民政府应补偿张小清房屋价值577260元、装修价值3359元、搬迁费1000元、临时安置费6927.12元、水电通讯等各项迁移费4470元，停产停业损失25717.8元、货币补助57726元，共计676459.92元。开庭后，被告与原告就强制搬迁造成房内物品损失达成协议，被告补偿原告房内物品损失35413元。第四、依据“先补偿，后搬迁”的征收补偿原则，2016年4月29日桂林市人民政府作出补偿决定后，被告雁山区政府应当及时支付相应的补偿款，张小清拒绝领取的，被告应当经公证予以提存。因此雁山区人民政府应当支付上述款项产生的利息，根据国家赔偿法的规定，利息属于直接损失，张小清的该项主张依法予以支持。综上所述，判决：1、确认雁山区人民政府强制拆除张小清房屋的行为违法；2、雁山区人民政府赔偿张小清房屋损失共计676459.92元，包括房屋价值577260元、装修价值3359元、搬迁费1000元、临时安置费6927.12元、水电通讯等各项迁移费4470元，停产停业损失25717.8元、货币补助57726元；3、雁山区人民政府赔偿张小清房屋内物品损失35413元；4、案件受理费50元，由雁山区人民政府负担。 上诉人张小清上诉称：（一）一审判决在认定雁山区人民政府被诉行政强制行为“严重侵犯当事人合法权益”的同时，判决赔偿的总额却反而不及原来的补偿安置总额。这种“被告严重违法却还因此获利”判决无异于鼓励违法行政。赔偿理应明显大于补偿，但是一审判决雁山区人民政府赔偿的数额反而低于原本可得到的补偿安置费。（二）上诉人提出的赔偿主张有依有据，而且还是基于“合理补偿”提出的，并没有要求司法机关增加惩罚性赔偿，雁山区人民政府也未举证以反驳，应得到人民法院的支持，反之完全按照被上诉人的意见作出判决，违背行政诉讼法的立法宗旨。综上，请求：撤销一审判决第二项、第三项，并改判支持上诉人在一审时提出的各项赔偿请求，同时以上诉人诉请的赔偿金额为基数要求被上诉人支付利息。 被上诉人雁山区人民政府答辩称：（一）一审判决不存在让被上诉人违法获利的情形，补偿金额具有法定标准，亦不存在偏袒的情况。1、由于被答辩人未能与答辩人签订补偿协议，也未在规定时间内搬离，因此原补偿决定中15%的奖励补助被答辩人不应享有。2、一审法院经综合衡量，参照桂林市人民政府作出的征收补偿决定确定的赔偿数额，并非按照答辩人意见作出判决，否则应直接驳回被答辩人的诉讼请求。（二）被答辩人主张以现值商业门面价格作为补偿依据不具有合理性。征收补偿决定虽然因程序瑕疵被撤销，但不能机械地因此否定其实体内容的客观真实性及合理性。相反被答辩人主张的高额赔偿与客观实际不符，有非法获利之嫌。（三）桂林市人民政府征收过程中配备了与被征收房屋面积一致的房源，应视为完成提存，未对被答辩人造成直接损失。另一方面，被答辩人至今未能领取补偿款是由于其对补偿数额不满提起多个诉讼所致，即使存在利息损失，被答辩人亦应承担部分责任，一审仅以答辩人未提存补偿款为由判决答辩人支付利息过于牵强。请求驳回被答辩人的上诉请求。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的证据。据此，本院对一审查明的基本事实予以确认。 另查明：（一）一审期间，争议双方对雁山区人民政府暂时保管的物品共同清点，对损毁物品及其价值制作了清单。张小清户涉及的本案房屋内物品损失价值35413元，张小清的妻子李连花在清单上签名确认。（二）《桂林市321国道扩建工程雁山段国有土地上房屋征收安置补偿方案》（以下简称安置补偿方案）第七条征收房屋安置与补偿标准第（一）项住宅房屋的补偿安置标准及第（二）项非住宅房屋的补偿安置均载明：“2.提前搬迁奖励：（1）对选择货币补偿的，在征收补偿方案确定的签约期限15日内签订补偿协议并主动完成搬迁的，给予被征收房屋评估价值15%的搬迁奖励…。” 本院认为：关于被诉强拆行为合法性的问题。雁山区人民政府没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，与上诉人张小清协商补偿事宜，或在协商不成的情况下，依法作出征收补偿决定，即以涉案房屋已构成危房为由径行组织相关人员进行强制拆除，程序违法，一审判决认定被诉强拆行为违法正确，双方当事人均未对此提出上诉，本院予以确认。 关于雁山区人民政府是否应对上诉人张小清予以赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”雁山区人民政府的违法行为导致上诉人张小清的房屋损毁，上诉人张小清有权请求赔偿。 关于赔偿数额的认定。第一，涉案房屋已纳入征收范围，如果没有被违法强制拆除，将按照征收安置补偿方案获得补偿，故应参照安置补偿标准计算损失数额。虽然桂林市人民政府对涉案房屋作出的补偿决定已被人民法院生效判决确认违法并予以撤销，但因涉案房屋已不存在，无法重新评估，桂林市政府未重新作出补偿决定，但纠纷不能因此搁置不决。考虑到原补偿决定所依据的评估报告虽然在确定评估机构的程序上存在违法情形，但评估机构本身资质合法，评估结论被同一被拆迁项目绝大多数住户接受，并签订安置补偿协议，应与市场价值基本吻合。一审判决在参照与涉案房屋类似的房屋补偿标准的基础上以原评估结果酌情确定涉案房屋各项损失，符合本案客观实际。对于上诉人主张按照商品房小区雁山新城的商品房成交价确定涉案房屋损失，在本院组织的调解期间，上诉人也认可雁山新城与涉案房屋所在地相距至少一公里以上，故本院认为一审判决以更具可比性的涉案同一项目房屋补偿价值为参考更为公平合理，因此对上诉人该主张不予支持。第二，上诉人提交的视听资料不足以证明其房屋装修价值明显高于评估结论，其主张一审判决房屋装修损失过低证据不足，本院不予支持。第三，根据本案查明的事实，雁山区人民政府工作人员在实施强制拆除的当日，对上诉人房屋内留存的物品制作了《房屋物品清点清单》，公证机关当场对屋内状况进行了拍摄，制作了摄影光盘，并作出了“兹证明与本公证相粘连的《房屋物品清点清单》复印件与原件相符，所附光盘1张为现场拍摄所得与实际情况相符”的公证书。上诉人提交的视听资料多数形成于2016年5月以前，拍摄时间距强制拆除至少一个多月，不能证实期间物品有无搬迁。同时，涉及到室内场景的视频和照片无法确认与本案涉案房屋的关联性，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；”之规定，上诉人提交的证据不足以否定雁山区人民政府提交的经公证机关当场公证的物品清单及视频资料证明的事实。雁山区人民政府依法将涉案房屋内物品搬离后暂存，因保管不善或部分物品超过保质期造成损失，一审判决按照争议双方认可的价值确认该部分物品损失值没有明显不当，本院予以维持。上诉人主张的物品损失数额没有证据证实，本院不予支持。第四，根据桂林市中级人民法院（2016）桂03行初242号行政判决，《桂林市雁山区雁山街336号11栋1-10号张小清户房屋征收补偿决定书》因选定评估机构程序违法，委托主体违法，缺乏合法有效的事实依据被撤销。根据本案实际，如果由张小清承担没有在规定时间内签订补偿协议和主动搬离的不利后果，显失公平。因此，一审法院未考虑导致涉案房屋不符合奖励补助条件的原因，未将奖励补助纳入损失范围不当，本院予以纠正。涉案房屋的奖励补助应为577260元*15%=86589元，涉案房屋损失总额应变更为763048.92元。 综上，一审判决认定被诉行政行为违法，应由雁山区人民政府对张小清的损失予以赔偿正确，但对损失数额的计算有误，本院予以纠正。上诉人张小清的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持桂林市中级人民法院（2017）桂03行初288号判决第一项、第三项、第四项； 二、变更桂林市中级人民法院（2017）桂03行初288号判决第二项为：“判决被告桂林市雁山区人民政府赔偿原告张小清桂林市雁山区雁山街336号雁祥苑11栋1-10号房屋损失共计763048.92元，包含房屋货币补偿房屋价值577260元、装修价值3359元、搬迁费1000元、临时安置费6927.12元、水电通讯等各项迁移费4470元，停产停业损失25717.8元、货币补助57726元、奖励补助86589元。（被告按照中国人民银行同期贷款利率支付原告利息，利息计算时间自2016年4月29日起至实际支付之日止）”。 二审案件受理费50元，由被上诉人桂林市雁山区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇一九年六月二十八日 法官助理 方虞雅 书 记 员 刘阳英