山东省东营市东营区人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁0502行初19号原告：耿安国，男，1969年10月7日出生，汉族，住东营市东营区。委托诉讼代理人：徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵远池，北京市京师律师事务所实习律师。被告：东营市东营区综合行政执法局。住所地：东营市东营区新区钟山路913号。统一社会信用代码113705024944163047。法定代表人：周曙光，局长。委托诉讼代理人：杜艳艳，山东众成清泰（东营）律师事务所律师。被告：东营市东营区黄河路街道办事处。住所地：东营市东营区西二路606号。统一社会信用代码113705020045072989。法定代表人：许保国，主任。委托诉讼代理人：杜丽娜，山东曦宁律师事务所律师。原告耿安国诉被告东营市东营区综合行政执法局（以下简称“区执法局”）、东营市东营区黄河路街道办事处（以下简称“黄河路街道办”）要求确认强制拆除行为违法一案，于2019年1月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年1月22日、1月23日分别向被告黄河路街道办、区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告耿安国及委托诉讼代理人徐晓倩、赵远池，被告区执法局出庭负责人李学宝及委托诉讼代理人杜艳艳，被告黄河路街道办出庭负责人商飞飞及委托诉讼代理人杜丽娜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年1月4日，原告耿安国位于东营市东营区××街道××井村（以下简称“耿井村”）老村的房屋被强制拆除，原告主张系二被告组织拆除，请求确认该强制拆除行为违法。原告耿安国诉称，原告系耿井村村民，于1992年通过购买分配一处本村开发建设的宅基地房屋，占地面积330平方米，建筑面积220平方米左右。2019年1月4日上午，二被告共同组织人员利用大型挖掘机将原告的房屋强行拆除，其中，被告黄河路街道办主任许保国就在强拆现场指挥，身穿执法局制服的工作人员和现场其他相关人员在现场实施强拆。在此期间，二被告未向原告出示其实施强拆的合法手续，房屋被毁于一旦，致使原告遭受了重大损失。原告认为，二被告强制拆除原告房屋的行为存在认定事实不清、证据不足，违反法定程序情形，违反了《中华人民共和国行政强制法》等法律规定，严重侵害了原告的合法权益。为此，诉请确认二被告于2019年1月4日强制拆除原告房屋的行为违法，诉讼费用由二被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组证据：原告身份证复印件、户口簿复印件、《证明》各一份。证明原告系涉案房屋的合法所有权人，系适格原告。第二组证据：1.非《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息告知书一份。证明涉案土地性质为国有建设用地，并非村集体经济组织的土地，村委会无权就涉案土地上的房屋拆迁作出任何决议决定。2.政府信息公开告知书及附件《山东省人民政府关于东营市东营区2006年第七批次城市建设用地的批复》《东营区人民政府关于2006年度第七批城市建设用地征地补偿费用标准合法性及安置途径可行性说明》《东营区2006年度第七批城市建设用地土地地类及权属情况明细表》《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》各一份。证明东营市国土局答复称涉案地块早在2006年即已经征收为国有，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《土地征收公告办法》的规定，集体土地经批准征收后由市县级人民政府组织实施征地，其他主体均无权组织实施土地征收及房屋拆除工作。3.东营市东营区人民政府（以下简称“区政府”）官网于2019年2月28日发布新闻：“东营区党委书记成秋林调研城市片区更新改造重点项目”、2015年11月30日发布政府公开信息：“七届区委第十四次全体会议确定事项的督查专报”。证明涉案行为是政府的征收拆迁行为，而非村民委员会的自治改造行为，街道办作为责任单位应当承担责任。第三组证据：强拆照片五张、强拆视频一宗。证明从视频和照片中可以看出被告黄河路街道办主任许保国、区执法局执法大队大队长王立军等工作人员均在强拆现场。经原告关注，从凌晨开始包括消防车、警车、区执法局的工作人员即陆陆续续到达黄河路街道办的办公大楼处集合开会，随后到达原告房屋处实施强拆。证明二被告共同组织实施了被诉强拆行为，是本案适格被告，其称系村委会自治拆除与事实不符。被告区执法局辩称，区执法局不是本案适格诉讼主体。本市拆违治乱工作开展以来，根据区政府对拆违治乱工作的安排，按照属地管理的原则，由街道办事处具体负责实施。原告所诉涉案强制拆除行为，非区执法局所为，区执法局也不知情。因此，区执法局不是该行政强制行为的具体实施者。请求法院依法驳回原告对区执法局的起诉。被告黄河路街道办辩称，原告所诉涉案房屋并非黄河路街道办所拆，原告的房屋位于黄河路街道××辖区××耿井村，据黄河路街道办了解，该村进行旧房改造，其余210户都签订了拆迁协议，并给予妥善安置及补偿，原告的房屋是经该村村民委员会决定，由该村自治拆迁委员会实施拆除，拆迁人并非黄河路街道办。综上，黄河路街道办不是本案适格被告，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告黄河路街道办向本院提交以下证据、依据：1.《关于成立耿井村村民自治拆迁委员会的决定》一份。证明2018年12月27日，耿井村村民委员会成立村民自治拆迁委员会，负责该村拆迁工作的开展和执行。2.《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见村民代表表决汇总票》、《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见党员汇总票》《耿井村五议三公开会议村民代表签到表》《耿井村五议三公开会议党员签到表》、《公示》各一份。证明2018年12月27日，耿井村党员大会投票、村民代表会议投票，由耿井村自治拆迁委员会对涉案房屋进行拆除，并非被告黄河路街道办拆除。3.房屋拆除承包合同、搬家合同、临时安保勤务合同各一份、发票五张。证明涉案房屋的拆除、搬家及安保均由耿井村村民委员会负责组织，并支付费用，发票抬头是耿井村委会，与被告黄河路街道办无关。经庭审质证，原告对被告黄河路街道办提交的证据质证意见如下：1号证据的真实性请法庭核实，对合法性、关联性及证明目的均不予认可。一、村民自治拆迁委员会的成立即违法，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条明确规定了村民委员会的自治范围，而我国现行的法律法规中并未赋予村民委员会实施拆迁及强行拆除村民房屋的权力。该自治拆迁委员会的成立是直接经过村民委员会决定成立，并没有经过村民会议的讨论等民主议定程序，无论从实体上还是程序上该决定均违法。二、该成立决定中明确表明“根据《东营区2018年国民经济和社会发展规划》确保城中村村居改造和新建项目的顺利推进，全面完成市区及街道办下达的各项目标任务”，即村委会是在执行政府委派的任务，恰好证明涉案行为并不是村民自治行为，应当推定为行政强制行为。2号证据的真实性请法庭核实，对合法性、关联性及证明目的均不予认可。一、所表决事项已经超出法律规定。该证据明确表示，耿井老村的拆迁计划已经报黄河路街道办和区政府，且“报黄河路街道办批准后……决定对老村进行拆迁新建……”，该行为不是村民委员会的自治行为，结合1号证据，村民委员会是在执行区政府、街道的任务，该行为后果依法应当由委托机关承担。3号证据系被告黄河路街道办当庭出示，超过法律规定的举证期限，不能作为证明被诉行政行为合法的依据。被告区执法局对原告提交的证据质证意见如下：对第一组证据原告身份证、户口本复印件无异议；对《证明》的真实性不予认可。该《证明》是原告自制材料，无证据资格，该组证据不能证明原告是涉案房屋合法所有权人。对第二组证据真实性不予认可，均是复印件，网络新闻宣传不能确认真实性，该组证据不能证明涉案强拆行为实施主体是区执法局。对第三组证据真实性、证明目的均不予认可。该组证据无拍摄时间、地点及具体参与人的身份，不能看出有区执法局人员参与，即使有区执法局派驻的执法中队人员参与，该派驻执法中队日常管理以镇街道为主，受镇街道领导指挥，该组证据不能证明涉案强拆行为的作出及实施主体是区执法局。综合三组证据，原告也一直自认街道办为责任单位，与区执法局无关。被告黄河路街道办对原告提交的证据质证意见如下：户口本、身份证记载的地址与《证明》中的涉案房屋地址不一致。对《证明》的真实性不予认可，该《证明》属证人证言，证人应出庭作证。其他质证意见同区执法局意见。本院对上述证据认证如下：被告黄河路街道办提交的1、2号证据经本院核实，对其真实性予以确认。3号证据经本院庭后予以核实，该证据不能证明被告黄河路街道办不是涉案行政强制拆除行为的责任主体。原告提交的第一组证据，结合被告黄河路街道办提交的《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见村民代表表决汇总票》《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见党员汇总票》中所称“决定对老村进行拆迁新建，对在老村有院落的村民承诺给予合理补偿，对他们拆迁后的居住做了妥善安排……。至今仍有六户村民不同意拆迁……”，能够证明原告即该六户村民之一。原告提交的第二组证据，经本院庭后进一步核实，涉案房屋所在土地于2006年和2010年经省政府批准为国有建设用地，用于耿井村村居改造。原告提交的第三组证据中“东营区党委书记成秋林调研城市片区更新改造重点项目”属新闻宣传报道，不作为本案证据使用。2015年11月30日发布的政府公开信息：“七届区委第十四次全体会议确定事项的督查专报”，系原告从网站提取，但未提供获取方式，本院未能核实，不能作为本案的证据使用。第三组证据照片、视频经本院核实，可结合其他证据及庭审中各方陈述质证意见作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告耿安国系耿井村村民，在耿井村××村有住宅房屋一处（门牌号为××）。2019年1月4日上午，该房屋被强制拆除。被告黄河路街道办提交的证据显示，系耿井村村民委员会成立的村民自治拆迁委员会对涉案房屋实施强制拆除。该拆迁委员会成立决定载明：根据《东营区2018年国民经济和社会发展计划》，确保城中村村居改造和新建项目的顺利推进，全面完成市、区级及街道办下达的各项目标任务而成立。提交的《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见村民代表表决汇总票》《关于耿井村拆除老村部分旧房屋的意见党员汇总票》均载明：“我们耿井村老村拆迁计划已报黄河路街道办事处和东营区政府。依据东营市中心城村居改造建设工作领导小组办公室关于《东营区黄河路街道耿井村村民委员会村居改造建设调整方案》的批复，我村老村216户所占土地性质为四期生活保障用地，42.99亩用于老村拆迁村民以房换房建设四期住宅，其余老村土地为五期融资用地，公开出让融资用于老村拆迁户补偿。报黄河路街道办批准后，经全村党员大会审议、村民代表会议通过，决定对老村进行拆迁新建……”。原告提交的证据显示涉案强拆现场停放消防车辆、警车及大型客车，办事处及区执法局执法中队等相关工作人员到达现场。另查明，涉案房屋所占用土地，于2006年和2010年经省政府批准为国有建设用地，用于耿井村村居改造。本院认为：本案的争议焦点为二被告是否为本案被诉行政强制拆除行为的责任主体及涉案行政强制拆除行为的合法性问题。一、关于二被告是否为本案被诉行政强制拆除行为的责任主体问题。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的原则确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“（一）、市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。（二）、市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“（一）、房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。”上述规定明确了市、县级人民政府及房屋征收部门、实施单位之间因房屋征收补偿工作产生的法律责任。本案中，被强制拆除的房屋所在土地，已于2006年和2010年经省政府批准为国有建设用地，用于耿井村村居改造。相关征收部门未与原告耿安国签订征收补偿协议。在国有建设用地上实施村居改造，不属于村民委员会的自治范围。且依据耿井村自治拆迁委员会成立决定：根据《东营区2018年国民经济和社会发展计划》，确保城中村村居改造和新建项目的顺利推进，全面完成市、区及街道办下达的各项目标任务而成立。即使涉案房屋由耿井村自治拆迁委员会实施的强制拆除行为，其仍属执行相关政府及其部门委托实施的行为，其后果仍应由相关政府及其部门承担。本案中，涉案房屋位于被告黄河路街道办辖区，结合本案庭审质证及各方提交的证据，涉案强拆现场停放消防车辆、警车及大型客车，黄河路街道办及区执法局执法中队等相关工作人员到达执法现场，足以表明被告黄河路街道办对被诉强制拆除行为知情并参与其中，据此，亦应确定被告黄河路街道办为涉案行政强制拆除行为的责任主体，承担相应责任。区执法局的执法中队系区政府基于城市管理执法的需要而要求区执法局派驻黄河路街道办，派驻中队的日常管理由黄河路街道办负责，即使派驻执法中队参与本案行政强制执行行为，亦是根据黄河路街道办的指令而非区执法局的指令实施，因此，区执法局不是本案强制执行行为的责任主体。二、关于涉案行政强制拆除行为合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和依据的规范性文件。被告不提供或无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”。本案中，被告黄河路街道办否认其为涉案行政强制拆除行为的责任主体，对涉案行政强制拆除行为的合法性未提交证据予以证明，视为其作出的行政行为无证据，因涉案房屋已被强制拆除，行政强制行为不具有可撤销内容，因此，应确认被诉行政强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告东营市东营区黄河路街道办事处于2019年1月4日对原告耿安国位于东营市东营区黄河路街道办事处耿井村××村的住宅房屋一处（门牌号为××）实施的强制拆除行为违法。二、驳回原告耿安国的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东营市东营区黄河路街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省东营市中级人民法院。审 判 长  王桂丽审 判 员  马学忠人民陪审员  李秋英二〇一九年六月二十日书 记 员  夏春燕