河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终528号上诉人(一审原告)王增志，男，汉族，1968年9月5日出生，住郑州市管城回族区。委托代理人王景龙，河南国银律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市郑东新区管理委员会，住所地郑州市郑东新区商务外环路22号。法定代表人王鹏，主任。委托代理人徐娜，郑州市新区管理委员会工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。一审第三人王木顺，男，汉族，1946年11月29日出生，住郑州市管城回族区。上诉人王增志因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称东区管委会）行政征收违法一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2018）豫01行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王增志及其委托代理人王景龙，被上诉人东区管委会的委托代理人徐娜、李童，第三人王木顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王增志主张东区管委会在对王增志及第三人王木顺的房屋、宅基地征收过程中，未按照法律规定实施提出建设项目用地预审报告、建设用地申请等程序，给其造成巨大经济损失，向郑州市中级人民法院提起诉讼，请求判令确认东区管委会征收王增志及王木顺宅基地及房屋的行为违法。郑州市中级人民法院经审理查明：东区管委会于2014年6月28日作出《郑东新区管委会关于印发郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案的通知》（郑东文（2014）110号），对推进圃田乡合村并城工作，尽快完成圃田乡区域村庄征迁安置作出安排。主要内容有：一、指导思想；二、基本原则；三、政策依据；四、拆迁范围，圃田乡区域内圃田村、河沟王村、小孙庄村等3个行政村的村内住宅及附属物；五、拆迁计划和实施步骤；六、拆迁补偿标准；七、人口界定；八、过渡方式；九、安置工作；十、拆迁资金的管理及支出程序；十一、工作要求。2015年4月22日，郑州市郑东新区圃田乡人民政府印发《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》。2015年8月20日，圃田乡指挥部作出《拆迁公告》，明确拆迁范围为圃田村行政村的村内住宅及附属物，还明确了拆迁补偿标准和拆迁补偿奖励标准。第三人王木顺系圃田乡圃田村居民，与王增志和案外人王增斌系父子关系。王木顺和王增志在同一户籍，户籍住址为圃田乡圃田村35号。1992年，王木顺取得《集体土地建设用地使用证》，该证载明，土地使用者：王木顺，用地面积：333平方米，用途：宅基地。2015年8月10日，王木顺签署《个人授权委托书》，委托王增斌作为其代理人，全权代表其办理圃田乡圃田村35号拆迁补偿相关一切事宜，该委托书载明：“代理人在其权限范围内签署的一切有关文件及手续，我均予承认，由此在法律上产生的权利、义务均由委托人享有和承担。”2015年8月12日，王增斌在所有权人为王木顺（王增斌）的《郑东新区圃田乡集体土地附属物清点登记表》上签字。2015年8月12日，圃田乡指挥部作为征迁人（甲方），王木顺作为被拆迁人（乙方），签订《郑东新区圃田乡合村并城征迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》，该协议书第二条约定：甲方严格按照《土地管理法》及相关法律、法规、政策和《圃田乡安置补偿实施方案》规定的程序和标准，向乙方兑付各种费用，为乙方搬迁提供服务。第六条约定：乙方所签本协议，代表本户全体家庭成员。如对拆迁补偿有异议，由甲方负责解释，不影响本协议的执行。第八条约定：本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效。在该协议签名处，甲方加盖了公章，王木顺和王增斌分别签名。2015年8月20日，王木顺、王增斌和圃田乡指挥部签订了《空房交接单》。2015年11月22日，该房屋已拆除。另查明，《郑东新区圃田乡村庄拆迁补偿汇总表》显示，王增斌（王木顺）补偿款总合计2039181.5元，该款已由王增斌领取。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于王增志是否具有原告资格问题。王增志作为王木顺家庭的成员，与本案所涉征迁安置具有利害关系，有权提起行政诉讼。（二）关于王增志的起诉是否超过起诉期限问题。2017年3月6日，王增志在中牟县人民法院提起行政诉讼，要求撤销郑州市郑东新区圃田乡人民政府作出的《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》。中牟县人民法院作出（2017）豫0122行初38号行政裁定后，王增志不服该裁定，提出上诉。2018年5月18日，郑州市中级人民法院作出（2017）豫01行终480号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2018年7月25日，王增志提起本案诉讼。王增志陈述，其是在2017年5月中牟县法院组织对圃田乡政府所举证据质证时才知道东区管委会作出的郑东文（2014）110号文件这一东区管委会拆迁行为的关键文件存在。考虑到圃田乡人民政府作出的《郑东新区圃田乡征迁安置补偿实施方案》与本案被诉行政行为有一定的关联性，否定该实施方案就可能成为判断本案被诉行政行为合法性的前提或有利条件，王增志等待人民法院对该实施方案的审查具有一定的合理性，故该诉讼期间可不计算在内。故从王增志知道郑东文（2014）110号文件的具体内容之日起算，王增志提起诉讼，不超过起诉期限。（三）关于本案被诉行政行为即东区管委会征收王增志宅基地及房屋的行为是否合法问题。第一，《郑东新区圃田乡合村并城拆迁安置指挥部村民住宅拆迁协议书》针对的是王木顺户，王木顺作为户主，作为《集体土地建设用地使用证》上登记的权利人，可以代表该家庭签订拆迁协议，所签协议对其家庭成员有效，这符合农村的实际情况和一般做法。王木顺自愿和圃田乡指挥部签订住宅拆迁协议，该协议对双方当事人均具有约束力。第二，本案涉及的土地是王木顺家的宅基地，土地性质是集体建设用地。王增志认为东区管委会实施征收没有按照法定程序履行建设项目用地预审报告、建设用地申请、拟定征收土地方案等程序，东区管委会认为涉诉房屋在圃田乡合村并城工程范围内，房屋所在宅基地的集体土地性质并未发生变化，涉案土地目前并未征收，是在与涉案房屋所有权人自愿达成协议的前提下实施的拆迁。因王增志无证据证明涉案土地性质已转变为国有土地，故其关于东区管委会征收程序不合法的理由不能成立。第三，在征迁人与被拆迁人已就补偿标准等达成拆迁协议、且补偿款已由王增斌领取的情况下，王增志关于东区管委会作出的补偿标准过低、侵犯其合法权益的理由，一审法院不予采纳。判决驳回王增志的诉讼请求。上诉人王增志不服一审判决，上诉称：（一）一审法院认定事实错误。东区管委会提交的证据不能证明其依法实施了公告，也不能证明其依法履行了征收程序。（二）一审法院适用法律错误。东区管委会所谓的合村并城工程实质上属于实施征收的行政行为，一审法院认定家事代理权符合农村实际情况和一般做法，没有法律依据，东区管委会未予补偿到位，侵犯了上诉人合法权益，一审认定未侵犯上诉人合法权益，适用法律错误。（三）一审法院未根据上诉人申请追加郑州市人民政府作为被告参加诉讼，属于程序违法。被上诉人东区管委会答辩称：（一）一审判决认定事实清楚，涉案房屋所在宅基地集体土地的性质并未发生变化。（二）一审判决适用法律正确，第三人王木顺作为宅基地使用权人和户主，可以代表家庭签订拆迁协议。（三）一审法院审判程序合法。开庭时审判长已经向上诉人释明，如果认为被告应当是市政府，可以撤诉以市政府为被告另行起诉。上诉人在未明确被告的情况下提起诉讼，其追加被告的请求没有法律依据。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实和一审法院查明的事实一致。本院认为，（一）一审法院在庭审时已经向上诉人释明，本案不符合追加被告的情形，故一审程序不存在审判程序违法。（二）东区管委会作为合村并城工程的实施主体，对拆迁范围内合法有效宅基地及宅基地上的房屋进行补偿安置,并无不当，第三人王木顺系涉案房屋的宅基地使用权人,有权代表该宅基地上的使用人签订安置补偿协议。（三）目前涉案土地性质仍为集体土地，上诉人没有证据证明东区管委会已经将涉案土地变更为国有土地，故上诉人主张东区管委会征收土地程序违法理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王增志承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年六月二十八日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹