江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏05行终241号 上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市干将西路1018号。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人姚雪，工作人员。 委托代理人敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）朱华，男，1970年12月27日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人汪彧杲，江苏简文律师事务所律师。 委托代理人王沁雨，江苏简文律师事务所律师。 原审第三人程庄葆，女，1936年5月18日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 原审第三人朱琦，男，1963年12月26日出生，汉族，住南京市下关区。 原审第三人朱萌，男，1959年8月24日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 原审第三人徐伟菊，女，1962年1月28日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 上诉人苏州市自然资源和规划局因不动产行政登记一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2018）苏0508行初270号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月20日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年9月13日，程庄葆至原苏州市国土资源局（以下简称原市国土局）下属的不动产登记经办机构苏州市不动产登记中心申请办理不动产统一登记，其在申请书权利人签章栏签字确认“本申请人对填写的上述内容、声明及提交的申请材料的真实性负责。如有不实，申请人愿承担法律责任”；在询问事项栏“申请登记的不动产是否共有？”选项勾选“否”，并在空白处书写“无其它共有人”。同时，程庄葆提交了原房屋所有权登记申请书、住房买卖契约、房屋所有权证等材料。2017年9月20日，原市国土局为程庄葆颁发了苏（2017）苏州市不动产权第XX号不动产权证，将位于苏州市里河新村XX幢XX室的房屋登记为程庄葆单独所有，权利类型为国有建设用地使用权/房屋（构筑物）所有权。朱华认为该登记错误，原市国土局未尽审查职责，提起本案诉讼。 原审法院另查明，2017年11月7日，朱萌、徐伟菊以与程庄葆签订买卖合同为由，向苏州市不动产登记中心申请办理涉案房屋的权属转移登记。原市国土局于同年11月14日向朱萌、徐伟菊颁发了苏（2017）苏州市不动产权第XX号不动产权证，涉案房屋产权由程庄葆变更至朱萌、徐伟菊名下（共同共有）。朱华对本次转移登记不服，另案提起诉讼，案号为（2018）苏0508行初136号。在该案诉讼过程中，原市国土局提交了程庄葆2017年9月13日的不动产登记申请等证据材料。目前，该案中止审理。 原审法院再查明，涉案房屋系程庄葆于1998年2月5日通过房改售房政策从原苏州市房地产管理局购买取得，双方买卖契约显示“承买方”为程庄葆，房屋所有权登记申请书“产证户名”也为程庄葆一人。原苏州市房地产管理局于1999年向程庄葆颁发了苏房权证市区字第××号房屋所有权证，权证记载房屋所有权人为程庄葆，共有人栏为空白。上述购房及颁证行为发生时，程庄葆与丈夫朱山怀处于婚姻关系存续期间。朱山怀去世后，程庄葆与儿子均未对涉案房屋进行产权分割。 原审法院认为，原市国土局作为苏州市不动产登记机构，对当事人的不动产登记申请进行审查并作出处理，系履行法定登记职责。本案争议焦点在于原市国土局对程庄葆所作换证登记行为是否合法。根据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，当事人申请不动产登记，应当提交登记申请书、相关不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书、与他人利害关系的说明等材料，并对申请材料的真实性负责。第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。第十九条第二款规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。第二十条规定，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。本案中，程庄葆于2017年9月13日提出换证登记申请，即要求将原有的房屋所有权证与土地使用权证统一记载于不动产登记簿上。因其提供的原苏房权证市区字第××号房屋所有权证显示房屋所有权人仅程庄葆一人，且共有人栏为空白，在程庄葆承诺对申请材料真实性负责并在申请书上特别注明“无其它共有人”的情形下，原市国土局经审核作出苏（2017）苏州市不动产权第XX号不动产权证登记，履行了相应的形式审查义务。关于涉案房屋权属可能存在的继承析产等问题，程庄葆作为权利主体，对房屋是否属于婚后共同财产、配偶死亡后是否进行分割等情况应当有所认识，但其在申请时仍作为个人单独所有、无其他共有权人的不动产进行登记，有违诚实信用原则。原市国土局对上述问题虽向申请人程庄葆进行了询问，但对该申请人年过八旬、子女陪同等情况未予特别注意，对可能存在的权属争议未进一步调查核实，存在不当。鉴于涉案房屋未进行产权分割、程庄葆及其三子均享有法定继承权，原市国土局将该不动产登记为程庄葆单独所有缺乏客观事实依据，依法应予撤销；又因涉案不动产权属现已发生转移，被诉登记行为不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认原市国土局所作苏（2017）苏州市不动产权第8022330号不动产权证登记行为违法。案件受理费人民币50元，由原市国土局与程庄葆各半负担。 上诉人苏州市自然资源和规划局上诉称，一、原审判决认定事实错误，涉案房产权属清晰明确，不存在权属争议。房屋权属证书、原房屋登记档案材料以及现场询问结果均证明权利人系程庄葆一人，且从始至终未出现共有人，原审法院要求登记机构工作人员判断该房屋系存在权属争议的房产于法无据。二、上诉人为程庄葆作出的换发证行为仅是将房屋、土地两本证换发为一本不动产权证书，并未涉及到任何权利变更。在换发证之前，房屋所有权证及土地使用权证记载的权利人为程庄葆一人，虽未明确载明“单独所有”，但未记载其他共有权人，从权利登记公示角度看，即意味着涉案房屋为程庄葆单独所有。因目前不动产登记业务对操作要求的提高，现换发的新的不动产权证注明了“单独所有”，但这并不意味着对换发证之前的权利归属有所变更。三、原审判决认定涉案房屋未进行产权分割，程庄葆及其三子均享有法定继承权，实质上是在进行民事继承权审理，超出行政案件的审理范围，以错误的民事确权结论倒推行政机关的审查职责，过分苛求、加重行政机关的审查义务。四、程庄葆虽年过八旬，但其作为退休教师文化水平较高，意思表达清晰，具有完全民事行为能力，应对自己的法律后果负责。另外，根据“放管服”改革要求，上诉人于2017年4月发布苏国土[2017]42号《关于进一步规范不动产登记有关问题的通知》，明确不再审查申请人婚姻状况，目前也没有任何法律法规要求登记机关对“年过八旬、子女陪同等情况”履行特别注意义务。综上所述，请求撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人朱华答辩称，一、原来的房屋所有权证和土地使用权证中虽然只记载了程庄葆一个人的名字，但是在1999年发证时并不需要把夫妻共有的情况记载在权属证书当中，因此上诉人主张涉案房屋不存在权属争议，不仅无视了当时的发证背景，也违背了真实的事实状态。二、在被诉登记行为作出之前，涉案房屋由于处于共有状态而不能单独处置，在作出之后该房屋被确定为程庄葆单独所有，程庄葆就可以单独处置了，并且该房屋已经发生了权属转移。故被诉登记行为的作出导致涉案房屋的权属发生了重大的变化。三、原审法院在审理过程中并没有对继承的范围或形式进行审查，只是发现了继承的问题，这个问题上诉人在登记审查时并没有考虑到，导致其在没有调查清楚的情况下武断地作出了登记行为，原审法院的审理并没有超出本案的审理范围。四、程庄葆已经年过八十，虽然是一名退休教师，但并不代表她能够理解所有的法律用语。在整个登记过程中，登记机构工作人员没有就房屋共有状态等问题进行询问，未进行过充分的了解。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人程庄葆述称，登记机构工作人员从未就涉案房屋是否存在共有人对其进行过询问，在诉讼过程中也未能就这一问题进行举证。原审第三人出于对亲人的信任，没有弄清楚，作出了错误的决定，但这并不等于上诉人的错误就是正确的。 原审第三人朱萌述称，一、其于1998年购买其他房屋的时候，房产证上面也只记载了其一个人的名字，但这并不意味着其可以单独处置房屋。二、其全程参与了被诉登记行为的申请过程，在最初去登记机构询问的时候工作人员要求提交户表、死亡证明等材料，后来到2017年7、8月正式申请登记时，工作人员又表示根据新政策要简化程序，到柜台办理一下就可以。 原审第三人朱琦、徐伟菊未向本院陈述意见。 本院对原审法院查明的事实予以确认。 另查明，根据《苏州市机构改革方案》，将市国土资源局和市规划局的职责，市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业委员会（市林业局）的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，以及相关市辖区的相应职责整合，组建市自然资源和规划局，作为市政府工作部门。 以上事实由苏编办通〔2019〕5号《关于市自然资源和规划局职责机构编制转隶方案的通知》予以证实。 本院认为，本案的争议焦点是：一、被诉登记行为是否属于换发不动产权属证书的行为；二、该登记行为事实是否清楚，证据是否充分，是否存在程序违法情形。 关于第一个争议焦点，从现有证据来看，1999年颁发的苏房权证市区字第××号房屋所有权证与被诉的苏（2017）苏州市不动产权第XX号不动产权证所记载的权利人均为程庄葆一人，房屋的用途、面积等情况也未发生变化。唯一的区别在于，1999年的房屋所有权证中共有人栏为空白，而被诉不动产权证在共有情况一栏中明确记载为“单独所有”。虽然从记载内容所体现的文义来看，“共有人空白”与“单独所有”所表达的意思相同，但涉案房屋在1999年登记发证时，因《中华人民共和国物权法》尚未颁布，不动产物权登记公示制度亦未正式确立，实践中确实存在着以个人名义就夫妻共有房屋申请房屋登记的情形。在这样的登记背景下，1999年房屋所有权证中的“共有人空白”并不必然意味着程庄葆即为涉案房屋的唯一权利人。而被诉不动产权证中则明确载明涉案房屋系程庄葆“单独所有”，这一登记事项排除了涉案房屋存在其他共有人的可能性，将程庄葆确认为唯一的不动产权利人，属于登记内容的实质性改变，因此被诉不动产权证的颁发并非真正意义上的“换证行为”，而应当被视为独立的不动产权属变更登记行为。 关于第二个争议焦点，《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。根据本案查明事实，程庄葆在申请权属变更登记时，仅提交了原房屋所有权证、原房屋所有权登记申请书、住房买卖契约等材料，虽然以上材料中记载的权利人均为程庄葆一人，但如前所述，原房屋所有权证中共有人的空白并不能排除其他共有人的存在，故上述材料不足以证明涉案房屋仅为程庄葆一人所有的事实。另外，根据程庄葆本人在二审中的陈述，其既未在婚姻关系存续期间与丈夫就涉案房屋的归属问题作出特别约定，在丈夫去世之后，其也未曾与其子就该房屋进行过产权分割，因此原市国土局将涉案房屋登记为程庄葆单独所有证据不足，依法应予撤销，但因该房屋的权属已经转移到朱萌、徐伟菊名下，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当确认违法。 关于原市国土局是否存在程序违法的问题，本院认为，《不动产登记暂行条例》第十九条第二款规定，对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。第二十二条第二项规定，登记申请存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人。本案中，涉案房屋的前次登记时间要追溯到1999年，登记时间较早，存在期间较长，申请人程庄葆也已经年过八十，从日常生活经验来看，该房屋属程庄葆一人所有的可能性较低，极有可能出现其与家庭成员共有的情况。原市国土局在登记审查过程中仅根据原房屋登记材料就认定程庄葆为唯一的权利人，未就是否可能存在其他利害关系人等情况开展进一步的询问，在涉案房屋可能存在权属争议的情况下将该房屋登记为程庄葆一人所有，违反了上述规定，构成程序违法。 综上所述，上诉人苏州市自然资源和规划局的上诉理由依据不足，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费人民币50元，共计人民币100元，由上诉人苏州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 孙一鸣 审 判 员 林 磊 二〇一九年六月十七日 法官助理 王雪麟 书 记 员 陆 婷