安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)皖行终731号 上诉人(一审原告)安徽省临泉县吕寨镇吕寨行政村新宅自然村村民小组。 代表人吴文庆，男，汉族，1959年11月2日出生，住安徽省临泉县。 被上诉人（一审被告）安徽省临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区前楼,统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 被上诉人（一审第三人）吴文付，男，汉族，1951年4月13日出生，住安徽省临泉县。 上诉人安徽省临泉县吕寨镇吕寨行政村新宅自然村村民小组（简称新宅组）因诉安徽省临泉县人民政府（简称临泉县政府）土地登记一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2018)皖12行初217号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 新宅组向一审法院起诉称，2014年秋新宅自然村集体耕地经吕寨村委会测量公示后，18个承包户中有14户对吴文付承包户土地确权有异议，吴文付多占了集体土地1.16亩。这次村委会的土地确权，有三处违法之处：一是发包方应是新宅村民小组，村委会无权发包；二是土地测量公示后，18户中有14户提出异议，并书面报告给村委会，村委会调查了两次，并没有处理；三是每家每户都没有签名按手印。故提起诉讼，请求法院：1、撤销临泉县人民政府给吴文付颁发的编号为341221106200130001J的《农村土地承包经营权证》；2、判决吴文付多侵占集体的1.16亩土地退还给村民小组集体，并赔偿村民集体多年来所受到的经济损失；3、本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，新宅组现有村民20户，101人。吴文庆、吴文付系该村村民。2018年7月，吴文庆以吴文付侵占了新宅组的集体土地为由，以新宅村民小组组长的身份、以新宅村民小组的名义提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第二款规定“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会任期相同，可以连选连任。”据此，村民小组组长必须经村民小组会议推选产生。根据最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》精神，以村民小组为当事人的诉讼应当以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。据此，村民小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当履行民主议定程序。本案中，吴文庆提供的证据并不能证明其系经新宅村民小组会议推选产生的村民组长，亦不能证明其以村民小组的名义提起本案诉讼之前履行了民主议定程序。综上，吴文庆以新宅村民小组的名义提起的本案诉讼，不符合法律规定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（四）项的规定，裁定驳回吴文庆以新宅组名义提起的起诉。 新宅组上诉称，吕寨村委会的证明、本村13户的证明以及十多年来的工作能够证明吴文庆是该村组长。村委会的土地确权，有三处违法，一是发包方应是新宅村民小组，村委会无权发包；二是土地测量公示后，18户中有14户提出异议，并书面报告给村委会，村委会调查了两次，并没有处理；三是每家每户都没有签名按手印。综上，请求二审法院撤销一审裁定，撤销临泉县政府为吴文付颁发的土地承包经营权证，责令吴文付退还1.16亩土地并予以赔偿。 临泉县政府未向本院提交书面答辩意见。 一审被告临泉县政府在法定举证期限内提举的证据有：一、临泉县人民政府的组织机构代码及法定代表人身份证明。用于证明其主体资格。吴文付的户口本及身份证复印件。用于证明吴文付是涉案承包合同的农户代表，有权承包土地。二、2018年7月31日临泉县吕寨镇吕寨村民委员会出具的《证明》。用于证明94年土地调整时吴文付家得地人口为8人，分得土地9.6亩。三、1994年土地调整账本。四、临泉县人民政府给吴文付颁发的土地承包经营权证以及中共临泉县委、临泉县人民政府临发（1994）9号《关于农村土地制度改革的暂行规定》；阜阳市农村工作领导小组阜农工[2004]9号《关于完善农业承包合同、做好农村土地经营权证书补换发试点工作的意见》；中共临泉县委、临泉县人民政府临发[2005]8号《关于进一步完善农业承包合同切实做好农村土地经营权证书补换发工作的意见》；中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅皖办发[2014]6号《转发省农委等部门的通知》。用于证明：1、土地关系30年不动。2、土地调整并不是重新分配土地，而是对1994年土地调整时没有完善的一书一证工作进行完善。3、颁发证书时是据实填写的。4、是经过申请、调查、公示等程序后才颁证的。5、农户每一块耕地的具体数字都不是人工丈量的，而是由卫星遥感系统测绘的，不存在弄虚作假现象。五、2018年7月28日临泉县吕寨镇人民政府、吕寨镇吕寨村委员会出具的《关于吕寨村新宅村吴文庆是否为现任村民组长的情况说明》。证据六、2019年1月5日临泉县吕寨镇人民政府、吕寨镇吕寨社区居民委员会出具的《情况说明》。以上证据用于证明吴文庆没有经过村民选举，不是合法的村民组长，不能依法行使诉权。证据七、2019年1月5日周本连出具的《关于推选吴文庆为新宅自然村村民小组长会议记录的说明》。证据八、2019年1月5日周本连出具的《关于推选吴文庆为新宅村民小组组长的会议记录的公章问题》。以上证据用于证明时间标注为2009年1月23日的《关于推选吴文庆为新宅自然村村民小组长会议记录》是周本连用盖过村委会印章的空白纸于2018年12月份的一天下午书写，因此无效。证据九、陈辉出具的《证明》。证据十、陈辉当庭证言。用于证明2018年12月27日临泉县吕寨镇吕寨社区居民委员会《证明》是村里为了收新农合等工作方便给临时负责干这个工作的吴文庆出具的。新宅村民小组并没有开过选举会议。 一审原告新宅组在法定举证期限内提举的证据有：一、吴文付的农村土地承包经营权公示结果归户表。二、1994年10月二轮土地承包时的账本。三、民事诉状。四、吴文付、吴文礼、吴文华、吴文敬侵占集体土地和承包户土地的情况说明。五、2014年底土地确权公示后村民联名写的举报信。六、2018年5月3日临泉县吕寨镇吕寨村民委员会出具的材料。以上证据用于证明吴文付多占大家的土地了。七、2018年12月28日吴文庆出具的《证明》。用于证明分地时该村共18户，101人。八、2009年1月23日《关于推选吴文庆为新宅村村民小组组长的会议记录》。用于证明2009年吴文庆是新宅村村民组长。九、2018年12月13日吴文庆书写的《会议记录》。用于证明吴文庆是新宅村村民组长，其召集村民开会，村民同意起诉。十、2018年12月27日临泉县吕寨镇吕寨社区居民委员会《证明》。用于证明吴文庆是现任新宅自然村村民组长。 本院另查明，2016年5月7日，发包方临泉县吕寨镇吕寨村委会与承包方吴文付签订《土地承包合同》，该承包合同记载的地块名称、地块编码、四至、面积等与被诉土地登记证记载的事项一致。 本院认为，根据最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》精神，以村民小组为当事人的诉讼应当以小组长作为主要负责人提起。小组长以村民小组的名义起诉和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条履行民主议定程序。本案中，吴文庆提供的证据不能证明其系经新宅村民小组会议推选产生的村民组长，亦不能证明其以村民小组的名义提起本案诉讼之前履行了民主议定程序。一审法院裁定驳回起诉，并无不当。 需要说明的是，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”，该《办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。本案中发包方与吴文付签订《土地承包合同》的内容与被诉土地登记记载事项一致，新宅组如认为其土地权属受到侵犯可以请求撤销上述《土地承包合同》或请求确认无效。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，新宅组的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇一九年六月三十日 书记员  奚雨杭 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。