河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫行终867号上诉人（一审被告）沈丘县人民政府，住所地沈丘县行政新区。法定代表人刘国庆，县长。委托代理人付昆鹏，该政府法制办工作人员。上诉人（一审第三人）海继环（曾用名海纪环），男，回族，1936年4月26日生，户籍地沈丘县，现住沈丘县。委托代理人海洋，男，回族，1960年5月21日生，住沈丘县，沈丘县电业局工作人员。委托代理人胡宁，河南豫安律师事务所律师。被上诉人（一审原告）王凤之，男，汉族，1936年11月22日生，住沈丘县。委托代理人王素贞，女，汉族，1974年5月5日生，住河南省周口市川汇区。委托代理人闫英戈，周口市川汇区法律服务所法律工作者。上诉人沈丘县人民政府（以下简称沈丘县政府）、上诉人海继环因与被上诉人王凤之颁发国有土地使用权证一案，周口市中级人民法院作出（2016）豫16行初247号行政判决，沈丘县政府、海继环不服，提起上诉，本院作出（2016）豫行终2776号行政裁定，将本案发回重审。周口市中级人民法院作出（2017）豫16行初158号行政判决，沈丘县政府、海继环不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈丘县政府的委托代理人付昆鹏，上诉人海继环及其委托代理人胡宁、海洋，被上诉人王凤之的委托代理人王素贞、闫英戈，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年6月18日，沈丘县政府为海继环颁发了沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证，该证所载内容：土地使用权人海继环；座落泰安西路六胡同；地号1-（16）-91；图号95.60-99.00；地类（用途）城镇单-住宅用地；使用权类型划拨；使用面积380平方米；北胡成，西赵子玉，南路，东路。周口市中级人民法院一审审理查明：（一）1982年7月21日，经村民小组代表研究将位于槐店回族镇泰安西路六胡同、面积0.954亩土地分配王凤之及其家庭管理使用，涉案的该宗土地系分配给王凤之及其家庭管理使用的部分土地。该事实也被生效的沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号行政判决所认可。海继环对此也予以认可，只是称该地早在1987年已经被沈丘县发电厂征用。（二）1987年1月8日，沈丘县城乡建设环境保护委员会作出沈建字（1987）第3号文，该文同意沈丘县发电厂征用槐店镇土地一亩，用于解决发电厂职工住宅。当时王凤之为沈丘县槐店镇新村第四生产队队长，海继环为沈丘县发电厂厂长。1987年1月13日，沈丘县发电厂作为甲方与作为乙方的沈丘县槐店镇新村第四生产队签订征用土地协议书，该协议书经沈丘县槐店回族镇村镇建设环境保护管理所及沈丘县槐店回族镇河南办事处加盖印章鉴证。该协议书载明：根据发展需要，经请示领导同意，于1987年元月13日征用槐店镇河南大队四队耕（废）地，东边长19.24米，宽21.95米，合0.613亩，南邻大路、北邻李凤祥、东邻小路、西邻王文中。用途建家属院（两户），经协商补偿费10421元，一次付清。同年1月14日沈丘县槐店回族镇人民政府颁发宅基地使用证显示户主为海继环，该宅基地使用证载明四至以及面积与上述征用土地协议载明情况一致。1989年5月19日，沈丘县政府颁发的000451号国有土地使用证显示：用地单位为海继环、李鹏飞（两户），用地时间从1985年元月15日起。东至路、西至王文中、南至路、北至李凤祥。面积0.613亩。王凤之称上述征地协议及土地使用证均系海继环伪造，第四生产队确实卖给沈丘县发电厂过土地，但并未签订协议，卖的地不是本案争议所在地而是队里的包袱单子地，但被村民所占用，发电厂没有得到地。海继环称征用土地协议所指地块就是本案争议的土地，本案重审第一次开庭时海继环称北邻胡成系买李凤祥的土地，第二次开庭时称北邻本来就是胡成家，是当时协议上写错了。经调查本案争议土地的北邻在1987年时就是胡成家，李凤祥从未在此地居住及拥有土地使用权。就涉案的该宗土地，1994年10月4日，沈丘县政府为海继环颁发了沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证。该证四邻与面积均与本案被诉土地使用证一致。（三）1995年7月，沈丘县人民政府关于全面开展城镇地籍调查作出公告，公告主要内容为：1.凡在我县范围内使用国有土地的单位和个人，必须依法办理土地登记手续，并在地籍调查中出席现场指界。逾期不办理或不出席指界的，按违约缺席指界处理。2.使用土地的单位和个人，由法人代表或委托代理人持土地权属来源的各种证件，在规定的日期内，向县地籍调查办公室提出申请书。3.地籍调查按《规程》要求进行。此次地籍调查后，颁发《国有土地使用证》，以往的土地使用证件一律作废。今后凡地籍调查区内无《国有土地使用证》的用地，均视为违法用地，按有关规定处理。1996年9月沈丘县人民政府再次发布公告，主要内容与上述1995年发布的公告相一致。（四）2013年8月13日王凤之不服沈丘县政府为海继环颁发的沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证向沈丘县人民法院提起诉讼。沈丘县人民法院于2014年10月28日作出沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号生效的行政判决，认为海继环持有的沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证属公告作废的证件，但其可以重新申领土地使用证件，并以此为由判决驳回了王凤之的诉讼请求。（五）根据海继环的申请，2015年6月18日沈丘县政府为海继环颁发了沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。登记类型显示为变更登记。2015年8月10日，沈丘县国土资源局向沈丘县人民政府发文请示，称当时因四邻没有指界、签字，违反了《土地登记办法》的有关规定，应予撤销沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。2015年8月12日，沈丘县人民政府作出沈政文（2015）60号文件，同意撤销沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证。2016年3月10日，沈丘县人民政府作出沈政文（2016）4号文件，认为沈政文（2015）60号文件下发违反了《党政机关公文处理工作条例》的有关规定，即日起废止沈政文（2015）60号文件。周口市人民政府于2016年9月2日作出周政（行复决）（2016）23号行政复议决定书，认为根据《党政机关公文处理工作条例》规定，重要公文应有机关主要负责人签发，沈政文（2015）60号文件的签发人董鸿是沈丘县政府的时任副县长，并非主要负责人，决定维持沈丘县人民政府作出沈政文（2016）4号文件。2016年9月18日，王凤之不服该颁证行为，诉至周口市中级人民法院。周口市中级人民法院一审认为：（一）关于本次颁证行为的性质问题。从沈丘县人民政府1995年和1996年发布的两次公告来看，公告要求进行重新指界，并提供权属来源证明等。从该内容来看，其对公告以前颁发的土地使用证，不仅仅是证件本身的作废，而是要进行重新的确权、调查登记。本次颁证档案中也显示，其颁证主要依据的是沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号行政判决、1994年9月27日的地籍档案及海继环的申请书等材料，所以本次颁证行为的性质应当认定为进行的一次新的土地登记行为，而不仅仅是对沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证的换发行为。（二）1987年元月13日沈丘县发电厂与作为沈丘县槐店镇新村第四生产队签订征用土地协议书，该协议书内容中并未具体说明征用土地的方位，只是显示了四邻的情况，而该四邻的情况与本案争议土地四邻并不一致，李凤祥也从未在在本案争议地北邻有过土地使用权。海继环称西邻赵子玉系购买王文中宅基，由于没有证据证实而不能采信。故就目前的证据来看不能确定上述征地协议所载明的土地就是本案争议的土地。同理，海继环持有的1987年沈丘县槐店回族镇人民政府颁发的宅基地使用证和1989年5月19日沈丘县人民政府颁发的000451号国有土地使用证，所载明的土地不能确定就是本案被诉土地证上载明土地。且沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证登记档案登记材料及沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证登记档案中也没有显示与上述两证之间有何承续关系。（三）海继环提供的被其称为与王凤之签订的宅基地买卖协议，由于该协议为残缺协议，并没有王凤之的签字，王凤之也对此不予认可，故该院对此协议不予采纳。况且该协议与上述征地协议所指土地四邻与上述征用土地协议四邻一致，同样不能说明购买的宅基就是本案争议土地。（四）王凤之和海继环均称争议土地上房屋（一间房屋和一间过道及主房的地基）系其所建，但在对本案争议土地的一系列诉讼中都只是提供了建房人的证人证言的可变证据（王凤之未在本案中提供、海继环在本案中再次举证），该院认为争议地上房屋系谁所建并不影响本案对被诉行政行为合法性的审查，故在本案中不对此加以认定。（五）本案争议土地原系王凤之家合法使用的土地，没有合法有效充分的证据证明该地已经被征用或者被王凤之方转让给海继环，故王凤之与被诉行政行为具有法律上的利害关系具有本案的诉讼主体资格。在沈国用（宅）字第100723号国有土地使用证登记档案中及沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证登记档案中均没有海继环获得土地使用权的土地来源的证据，故可以认定被诉颁证行为主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销沈丘县政府于2015年6月18日为海继环颁发沈国用（2015）第0035号国有土地使用权证的行政行为。上诉人沈丘县政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院认定本案办证属于重新确权调查登记错误。沈丘县政府给海继环办理土地证是基于沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号生效判决，人民法院认为海继环原持有的国有土地证属于公告作废的土地证，但同时认为海继环可以依法重新申领土地使用证，本案登记行为属于换发新证的行为。（二）从海继环提供的电厂征地协议上可以看出，该宗地被国家征用后为海继环颁发国有土地使用证，确认海继环拥有合法使用权。（三）从海继环持有的征地协议和1987年槐店镇政府颁发的土地证、1989年颁发的土地证以及1994年颁发的土地证，均证明争议地权属属于海继环。请求撤销一审判决，改判驳回王凤之诉讼请求。上诉人海继环不服一审判决，向本院上诉称：（一）海继环与王凤之及征地协议上所签的四邻虽有瑕疵，但不影响海继环与王凤之之间宅基地买卖关系成立以及海继环占有并使用涉案土地的事实。（二）如果争议宅基地不属于王凤之，王凤之按照协议约定收取购地款1万元无法解释。（三）争议宅基自1987年海继环与王凤之签订协议后买后，近30年时间内，不仅沈丘县政府多次调查后给海继环颁发土地使用证，无任何人包括王凤之向行政部门主张该宅基地归其所有。（四）一审法院向王凤明的调查笔录中清楚证实争议宅基地北邻一直是胡成家，同1994年沈丘县政府普查时登记的四邻其中北邻为胡成家相互印证，且四邻指界后签字按印。如果海继环不购买该宅基，四邻不会签字确认。（五）如果海继环没有购买该块宅基，建房时王凤之不会不阻止。（六）一审认定争议宅基归王凤之使用无任何事实依据，王凤之提交的村委会证明只能证明王凤之分得土地，不能证明其分得的土地未转让给海继环。海继环提交的证据足以证明王凤之出卖该宅基的事实。（七）一审法院认定的事实同已生效的沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号判决向违背。请求撤销一审判决，改判维持海继环原国有土地使用证。被上诉人王凤之答辩称：（一）根据沈丘县人民法院行政判决，本案的土地使用证及所属土地存在争议，争议未能解决之前，土地部门不应确权办证。（二）沈丘县人民法院（2014）沈行初字第23号判决只认为海继环可以依照法定程序重新申请领取土地权属证书，未认定涉案土地归海继环所有。（三）根据一审证据，可以证明土地归王凤之所有。海继环与沈丘县政府提交的土地原始卷中没有海继环取得土地的合法手续。从征地协议上看所涉征地归电厂所有，不归海继环所有，缺少转变手续，沈丘县政府没有提交相应证据。沈丘县政府颁证程序存在瑕疵。请求驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为:(一)被诉土地登记不侵犯王凤之的合法权益。各方当事人均认可涉案土地王凤之家庭曾经管理使用、1987年2月17日王凤之给海继环出具收到海继环宅基地款的收到条等事实，可以认定王凤之将其拥有的宅基地使用权以壹万壹仟贰佰捌拾伍元转让给海继环，并且收取了海继环支付的土地转让款。王凤之转让土地使用权并收取了对价，王凤之的合法权益并没有受到损失。王凤之否认转让的宅基地是本案涉案土地，主张转让的宅基地是本组所有的另一块土地、收取的转让款是职务行为，但是没有提供充分有效证据证明，并且其他当事人均不认可，本院对其主张不予支持。（二）王凤之与被诉土地登记行为之间没有法律上的利害关系。被诉土地登记是在1994年海继环的土地登记基础上变更而来，被诉土地登记行为仅对土地使用权人的名字作了变更，土地的坐落位置、面积均未改变，没有给海继环创设新的权利义务。从1994年北邻胡成、西邻赵子玉土地登记的四至情况看，胡成、赵子玉均认可是海继环北邻、西邻。沈丘县政府1995年和1996年的两次地籍调查公告，并未注销或撤销海继环的土地登记效力。后王凤之起诉1994年海继环的土地登记行为，被判决驳回诉讼请求，1994年海继环的土地登记效力依然存在，王凤之与被诉土地登记行为之间没有法律上的利害关系。综上所述，被诉土地登记行为没有侵犯王凤之的合法权益，王凤之与被诉土地登记行为之间没有法律上的利害关系。王凤之提起本案诉讼没有主体资格，其起诉应予驳回。原判适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定如下：一、撤销周口市中级人民法院作出（2017）豫16行初158号行政判决；二、驳回王凤之的起诉。本案不收取诉讼费用，一审、二审收取的诉讼费用予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  苗春燕审判员  卢 瑜二〇一九年六月二十三日书记员  孙文磊