湖南省花垣县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)湘3124行初5号 原告罗和珍。 委托代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。 委托代理人张琼予，北京创为律师事务所实习律师。 被告花垣县城市管理和综合执法局（2019年4月，因党政机构改革，花垣县城市管理行政执法局机构名称变更为花垣县城市管理和综合执法局），住所地花垣县花垣镇赶秋南路**。 法定代表人龙雨，该局局长。 出庭负责人龙正军，该局副局长。 委托代理人麻云超，花垣县金三角法律服务所法律工作者。 原告罗和珍不服被告花垣县城市管理和综合执法局行政处罚，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月18日立案后，于2019年3月20日向被告花垣县城市管理和综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月23日公开开庭审理了本案。原告罗和珍及其委托代理人万勇升、张琼予，被告花垣县城市管理和综合执法局负责人龙正军、委托代理人麻云超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告花垣县城市管理和综合执法局于2018年11月8日作出花城行罚字（2018）第16号《行政处罚决定书》，认定罗和珍在花垣县花垣镇三角岩村三组（现花垣县“苗园路”18号）未经审批搭建建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设；影响了花垣县城总体规划，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条之规定，责令罗和珍在接到行政处罚决定书之日起五日内自行拆除违法建筑，逾期不自行拆除的，予以强制拆除。 原告罗和珍诉称，原告房屋位于花垣县苗园路18号，因花垣县2013年第四批次建设项目及花垣县钟佛山北路棚户区改造项目需征收土地，2018年11月8日，原告收到被告花垣县城市管理和综合执法局作出认定原告房屋为违建的花城行罚字（2018）第14号《行政处罚决定书》，责令原告在接到行政处罚决定书之日起五日内自行拆除违法建筑，逾期不自行拆除的，予以强制拆除。原告认为，被告花垣县城市管理和综合执法局未能认定原告的房屋影响花垣县城的城市规划及花垣县钟佛山北路棚户区改造项目的规划实施；认定原告房屋“无法采取改正措施消除对规划实施的影响”无事实依据，其实质是以拆违代征收，执法目的违法；限期拆除违建并非《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，按照行政处罚程序拆除原告的房屋的处罚决定，适用法律错误。因此，被告作出的行政处罚无事实和法律依据，请求依法撤销被告于2018年11月8日作出的花城行罚字（2018）第16号《行政处罚决定书》，并承担本案诉讼费用。 原告罗和珍为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了以下证据：1.原告的身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；2.花垣县城市管理和综合执法局花城行罚字（2018）第38号《行政处罚决定书》，证明被告是本案适格被告。 被告花垣县城市管理和综合执法局辩称，原告罗和珍于2009年在花垣县花垣镇三角岩村三组搭建的建筑未办理《建设用地规划许可证》、《建筑工程规划许可证》，违反城市总体规划，经花垣县城乡规划局认定属违法建设，事实清楚。被告依照湖南省人民政府湘政函（2009）15号《关于在花垣县开展相对集中行政处罚工作的批复》对原告违法行为进行处罚，严格依照法定程序，程序得当，适用法律正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告花垣县城市管理和综合执法局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.对罗和珍的调查笔录；2.对潘光全的调查笔录；3.对曹共斌的调查笔录；4.罗和珍户宗地图、界址点成果表；5.选址意见书；6.勘测定界图；7.花垣县县城（2002-2020）总体规划图；8.省政府审批单及来源；9.花垣县规划局认定书。以上证据证明原告违法建设事实清楚，影响县城重大规划建设。10.省人民政府对花垣县集中行政处罚权的批复；11.立案会审记录；12.立案审批表；13.行政处罚意见告知书；14.行政处罚听证告知书；15.送达回执及照片；16.依法处置违法建设会商纪要；17.听证通知书；18.召开听证会公告；19.听证笔录；20.听证报告；21.行政处罚会审记录；22.行政处罚决定书及送达回执；23.催告通知书及送达回执；24.限期强拆公告；25.强制执行决定书及送达回执。以上证据证明其根据职责严格按照法律规定程序对原告予以行政处罚。 本院针对已质证的证据、依据作如下确认：对于原告罗和珍提交的证据1-2，被告对其三性及证明目的无异议，本院予以采纳，作为本案证据使用。对于被告花垣县城市管理和综合执法局提交的证据，原告对其真实性、合法性、关联性或证明目的有异议，均不予以认可。对于被告提交的证据1-22，是被告在作出涉诉行政行为中制作、收集的客观资料，且能证实被告作出涉诉行政行为的客观事实，原告对上述证据的三性及证明目的提出异议，其实质是对被告据此作出具体行政行为的合法性的质疑，即对证据证明力的异议，而并非是对证据的证明能力提出的异议，原告亦没有向本院提交反驳被告证明观点的证据，对此，本院将在对本案争议焦点的评述时详细阐述，故上述证据可以作为本案的定案依据，本院予以采纳。对于被告花垣县城市管理和综合执法局提交的证据23-25，该组证据是被诉行政行为的后续行为，本院认可原告的质证观点，不予采纳，不作为本案证据使用。 经审理查明，为处置花垣县钟佛山北路棚户区改造项目用地范围内的违法建设，2018年6月12日、6月24日，花垣县城市管理和综合执法局分别对罗和珍、花垣县花垣镇三角岩村四组组长潘光全、花垣县花垣镇三角岩村村支书曹共斌进行了调查，得知罗和珍在未办理《建设用地规划许可证》、《土地使用权证》、《建设工程规划许可证》的情况下，在花垣镇三角岩村三组（现花垣县“苗园路”18号）搭建建筑，建筑结构为砖木结构。2018年8月20日，花垣县城乡规划局作出花规认定（2018）10号《认定书》，认定罗和珍于2009年后在花垣镇苗园路18号修建的建筑物为一层砖木结构，面积105.64平方米，简易结构建筑面积10.4平方米，罗和珍修建的上述房屋未在该局办理规划相关手续，属违法建设。同年8月22日，花垣县城市管理和综合执法局决定立案。2018年8月27日，花垣县城市管理和综合执法局采取留置送达方式向罗和珍送达了花城行意字（2018）第16号《行政处罚意见告知书》、花城行听字（2018）第16号《行政处罚听证告知书》，告知拟对罗和珍作出处罚的内容及其享有的陈述、申辩、听证等权利。依原告罗和珍申请，花垣县城市管理和综合执法局于2018年11月1日在花垣县国土资源局七楼会议室举行听证，原告罗和珍到场参加。2018年11月8日，花垣县城市管理和综合执法局作出花城行罚字（2018）第16号《行政处罚决定书》并取留置送达方式送达罗和珍。原告罗和珍不服，于2019年3月12日向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，本案审理主要对被告花垣县城市管理和综合执法局于2018年11月8日作出的花城行罚字（2018）第16号《行政处罚决定书》的合法性进行审查。根据《中华人民共和国行政处罚法》地十六条和湖南省人民政府湘政函（2009）15号《关于在花垣县开展相对集中行政处罚权工作的批复》的相关规定，被告花垣县城市管理和综合执法局作为花垣县集中行使行政处罚权的执法部门，依照法律法规授权，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未取得建设用地规划许可证、未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证规定进行建设的行政处罚权。故原告罗和珍主张被告花垣县城市管理和综合执法局并非城乡规划主管部门，超越法定权限作出处罚决定违反法律规定的理由不成立。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，责令限期拆除的法律定性是行政处罚，故原告罗和珍主张被诉处罚决定不是行政处罚的理由不成立。根据原、被告双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告花垣县城市管理和综合执法局作出的涉案行政处罚事实认定是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。 《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。本案中，被告花垣县城市管理和综合执法局通过对罗和珍、花垣镇三角岩村支书曹共斌、第四村民小组组长潘光全等人进行了调查，确定了罗和珍涉嫌违法建设的建筑方位、面积。依照花垣县规划局出具的《认定书》决定立案，在履行相关手续及当事人权利告知程序、依当事人申请公开听证后，依据该《决定书》及其他证据，作出《行政处罚决定书》，认定罗和珍在花垣县苗园路18号搭建的相关建筑属违法建设，影响花垣县县城总体规划，且影响花垣县钟佛山北路棚户区改造项目的规划实施，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，责令罗和珍自行拆除，事实清楚、程序合法，适用法律正确，依法应予支持。因涉案建筑所占土地已经规划确定为花垣县钟佛山北路棚户区改造项目范围，并已进入规划实施阶段，涉案建筑客观上已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，故被告花垣县城市管理和综合执法局认定其属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，并无不当。因涉案建筑未取得建设工程规划许可证，建成时即为违法，且违法状态延续至今，故被告花垣县城市管理和综合执法局现适用《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚并无不当。原告主张本案是因征地引发的纠纷，以拆代征，执法目的不正当，其实质是否认涉案建筑的违法性质，理由不成立。 原告罗和珍主张被告作出涉案行政处罚违反法定程序。经审查，被告花垣县城市管理和综合执法局依职权先调查罗和珍是否有违法建设情形存在，在发现罗和珍涉嫌违法建设后，决定立案，并将之前调查程序中取得的证据作为行政处罚的依据，并无不当。需要指出的是，被诉处罚决定没有案件终结报告、没有经过法制机构审核，被告亦未提交现场勘验笔录、执法取证照片，被诉行政处罚决定在程序上存在瑕疵，但这些属行政机关内部程序，不直接影响行政相对人的权利义务，不影响行政处罚决定的效力，也不能作为撤销被诉行政处罚决定的理由。 综上，原告罗和珍要求撤销被告花垣县城市管理和综合执法局作出的花城行罚字（2018）第16号《行政处罚决定书》的事实和法律依据不足，应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告罗和珍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告罗和珍负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长  吴大凯 审 判 员  吴 辉 人民陪审员  杨 岚 二〇一九年六月十三日 书 记 员  龙 瑜 附本判决书所适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。