吉林省延吉市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉2401行初36号 原告延边大宇房地产开发有限公司，住所地：延吉市北山街丹松社区。 法定代表人吴营，总经理。 委托代理人于鑫，吉林达公伟业律师事务所律师。 被告延吉市棚户区改造管理局，住所地：延吉市人民路**。 法定代表人曹巍，该局局长。 委托代理人顾亚惠，该局棚改科科长。 委托代理人扈玉海，吉林诚途律师事务所律师。 原告延边大宇房地产开发有限公司（以下简称大宇公司）诉被告延吉市棚户区改造管理局（以下简称棚改局）要求撤销《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》(延市棚发[2017]66号）一案，本院立案后，依法组成合议庭，于2019年5月6日公开开庭进行了审理。原告委托代理人于鑫，被告委托代理人顾亚惠、扈玉海均到庭参加诉讼。被告棚改局行政负责人曹巍正当理由未参加诉讼。本案现已审理终结。 被告棚改局于2017年8月25日作出《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》(延市棚发[2017]66号）。 原告大宇公司诉称，2014年10月，我公司依照被告作出的《关于延吉市棚户区改造项目C15地块的通知》(延市棚发[2014]85号）承接C15地块的棚户区开发建设项目，由于该项目历史遗留问题较多，手续不齐全，开发建设比较缓慢，2017年8月25日，被告以此为借口，作出《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》(延市棚发[2017]66号）吊销了我公司棚户区C15地块改造开发资格的许可。由于我公司前期办理各种开发手续，缴纳各项税费，投入巨大，被告的行政行为严重侵犯我公司合法权益，给我公司造成巨大的经济损失。因被告没有直接将《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》送达给原告，也没有在通知中告知原告享有的提起行政复议及行政诉讼的权利和行使权力的期限。认为，授予行政相对人棚户区改造开发资格，实质是一种行政许可。被告取消、吊销原告的行政许可是行政处罚行为（《行政处罚法》第八条第五项）。被告作出的《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》，是重大行政处罚事项，应当适用行政处罚一般程序规定。根据《行政处罚法》第三十九条规定，被告应当制作行政处罚决定书，法律规定了处罚决定书必须载明的事项：当事人的姓名地址；违反法律法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等。被告仅以《通知》形式告知原告方，程序违法。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销行政许可或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告没有通知原告举行听证，程序违法。《行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”。被告没有按照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，也没有告知原告依法享有的权利。根本没有听取当事人的陈述、申辩。故被告作出的行政处罚决定不能成立。故向法院提起诉讼,请求一、撤销被告作出的《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》(延市棚发[2017]66号）；二、诉讼费用由被告负担。 被告棚改局辩称，本案原告在2019年1月提起行政诉讼时，不符合法律规定，具体答辩意见与答辩状的第一项内容一致，虽然在上次庭审后进行了变更，但是不能因此改变原起诉的不合法性，答辩人现就与原告不服行政决定一案提出如下答辩意见：一、本案原告起诉不符合法律规定，法人的起诉是基于法定代表人的授权提起。延边大宇房地产开发有限公司原法定代表人为洪某，2016年4月14日变更登记为吴某。2017年6月26日，延边州工商局已经撤销了该变更登记。因此，公司的现法定代表人应为洪某。而洪某本人认同被告做出的撤销通知，并没有授权诉讼。因此，原告的起诉不符合规定，应当裁定驳回。二、答辩人基于大宇公司未能履行出资进行棚改项目建设的事实，多次违反承诺，已经造成回迁户多年未能回迁，多次集体上访。答辩人已经取消大宇公司棚户区C15地块改造资格。三、延边祥达房地产开发有限公司符合房地产开发的主体资格并愿意出资承接棚户区C15地块的改造，并承诺对前期相关开发商的合理投入费用问题给予支付的，回迁协议予以履行。基于此，答辩人做出延市棚发[2017]72号文件，并没有损害原告利益，是合法的行为。四、本案无论取消资格的通知是否正确，基于棚改区C15地块已经由案外人进行了承接，并进行了开发建设，因此不具有撤销之法定理由。 综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 经审理查明，2013年6月20日，延吉市城市棚户区改造领导小组办公室下发延市棚改办[2013]11号文件，将位于延吉市迎春街东侧，人民路南侧，解放路北侧确定为棚户区（危旧房）改造项目，地块，地块编号为C1514年10月8日，被告棚改局作出延市棚发[2014]85号《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目（C15地块）的通知》，C15地块棚户区改造项目由原告大宇公司开发建设。回迁安置住房部分享受延吉市棚户区（危旧房）改造优惠政策。期间，原告大宇公司与被征收人签订回迁安置协议和货币补偿协议。 延吉市国土资源局于2016年3月31日在延边日报上刊登挂牌出让公告，并于4月30日与原告大宇公司以15774,690元的价格签订《挂牌出让公开交易成交确认书》和《土地综合开发费用支付合同书》，约定签订合同之日起一周内一次性支付成交总价款，但原告未缴纳全部出让金。 2016年6月1日，延吉市环境保护局根据原告大宇公司的申请，作出延市环审（登）字[2016]057号《关于延边大宇房地产开发有限公司棚户区C15地块B区改造项目环境影响登记表的批复》，同意实施该项目建设。2016年5月18日，原告大宇公司取得建设用地规划许可证。2015年9月25日，中国民用航空东北地区管理局作出民航东北局函[2015]166号《关于延边大宇房地产开发有限公司东郡花园项目净空高度的审核意见》，同意原告大宇公司取得C15地块建设房屋，但高度不超过260米。 2015年6月8日，原告大宇公司出具承诺书，承诺先行建设C15地块回迁楼；建设资金充足，保证施工进度无误等。2016年4月18日，被告棚改局作出《关于限期办理棚改项目相关手续的通知》，要求原告大宇公司于2016年4月30日前务必取得棚户区C15地块国有建设用地使用权，如逾期未取得，将取消你公司对该地块的改造资格。2017年4月25日，原告大宇公司向棚改局出具承诺书，承诺：1.公司法人授权委托书于2017年5月8日之前办理完毕；2.改造资金第一笔2000万元于2017年5月8日之前存入到延吉市棚改局账户，后续资金视实际需要及时存入；3.安置住房于2017年12月30日前竣工交付使用；4.第一项和第二项在规定时间内若未能做到，该棚改项目开发权由贵局收回。被告棚改局通过2017年8月22日会议研究棚户区改造C15地块棚改资格后，同年8月25日作出延市棚发[2017]66号《关于取消棚户区C15地块改造资格的通知》，以原告大宇公司于2014年10月取得棚户区C15地块改造资格，至今未办理开工手续，项目处于停滞状态，广大回迁户未能及时按期安置为由，取消原告大宇公司棚户区C15地块改造资格，并于当天在被告棚改局办公室送达给原告大宇公司股东洪某和曲某1。2017年8月29日，被告棚改局作出延市棚发[2017]72号《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目（C15地块）的通知》，棚改地块编号C15地块开发建设单位为延边XX房地产开发有限公司，回迁安置住房部分享受延吉市棚户区（危旧房）改造优惠政策。2014年10月8日延市棚发[2014]85号《关于延吉市棚户区（危旧房）改造项目(C15地块)的通知》作废。延吉市经纬会计事务有限责任公司受被告棚改局的委托于2018年10月22日对延吉市C15地块棚改项目作出专项审计说明。在该会计事务所制作的“延吉市C15地块棚改项目支出汇总表”中原告大宇公司加盖公章确认成本总投入价格。 另查明，原告大宇公司于2011年11月2日成立，现工商登记股东为吴某、洪某、曲某1三人。其三人于2016年4月12日签订股权补充协议，约定股权分配为吴某（持股51%）、洪某（持股24%）、曲某1（持股25%）；洪某和曲某1不参与公司的日常工作事务处理。现原告大宇公司自2017年4月开始因未履行法院判决，被列为失信被执行人名单中。 再查明，2013年9月11日，XX房地产开发有限公司与延吉市XX房地产开发有限公司签订协议转让棚户区（危旧房）C15地块开发权；2014年8月27日，该棚户区改造资格由延边XX房地产开发有限公司取得；2014年10月8日，原告大宇公司根据被告作出的延市棚发[2014]85号通知取得该棚户区改造资格。 延边XX房地产开发有限公司成立于2017年4月7日，现工商登记股东为田某（持股60%）、秦某（持股5%）、赵某（持股5%）、洪某（持股10%）、曲某2（持股20%），法定代表人为田某。 上述事实有：事业单位法人证书，延吉市棚户区改造管理文件（延市棚发[2014]85号）、2016年3月15日原告出具的棚户区C15地块危旧房改造工程进度情况，关于限期办理棚改项目相关手续的通知及送达回执，2017年4月25日原告出具的承诺书、关于撤销原告法定代表人变更登记的决定书、延市棚发[2017]66号和延市棚发[2017]72号文件，专项审计说明、土地挂牌合同、环评被告、水土保持评估报告、建设用地规划许可证等、当事人的陈述等证据予以佐证。 本院认为，本案的主要争议焦点为，第一、本案被告行政行为类型是否属于行政许可还是行政协议；第二、本案是否已超过起诉期限。 第一个焦点问题根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十四条规定，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。设定行政许可应当由法律、法规、规章的规定。在本案中，对棚户区（危旧房）改造是否是行政许可，法律、法规、规章没有规定，故被告棚改局的行为不属于行政许可行为。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政机关签订行政协议是为实现公共利益或者行政管理目标。不仅签订行政协议本身是实现公共利益或者行政管理的方式，而且在履行行政协议过程中，行政机关可以根据实现公共利益或者行政管理目标需要变更、解除协议。当然，行政机关只有在协议订立后出现了由于实现公共利益或者行政管理目标的需要或者法律政策的重大调整，必须变更或者解除时，才能行使单方变更、解除权。 本案中，棚户区（危旧房）改造是延吉市政府根据城乡规划法的相关规定进行旧城区改建的需要而确定的属于公共利益。被告棚改局是为了实现公共利益作出将该棚户区（危旧房）改造资格确定给原告大宇公司，属于行政协议范畴。原告大宇公司取得棚户区（危旧房）改造资格后，虽然与土地管理部门签订土地出让协议，但未在规定期限内支付土地出让金；向被告棚改局作出承诺，但未在期限内履行承诺；已被法院列入失信人名单，丧失信赖等，根据多方面因素考量，被告棚改局行使行政协议优异权作出撤销棚改项目资格的行政行为，并无不当。 关于起诉期限的问题。被告棚改局将延市棚发[2017]66号文件送达给原告大宇公司，由大宇公司未参与公司经营活动的股东洪某和曲某1共同签收。其送达程序违反相关法律规定，应当以延边经纬会计事务有限责任公司出具的2018年10月22日制作的“延吉市C15地块棚改项目支出汇总表”中加盖公章确认成本总投入价格时的日期为原告大宇公司知道被告棚改局作出的延市棚发[2017]66号文件内容，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定的一年起诉期限。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告延边大宇房地产开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。 审 判 长  李相根 人民陪审员  金明善 人民陪审员  车钟中 二〇一九年六月二十四日 书 记 员  戴慧峰