河北省井陉县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀0121行初14号 原告：贾焕文，男，1956年10月22日生，汉族，原籍井陉县，现住石家庄市新华区。 委托诉讼代理人：高自鹏，石家庄市井陉兴秀法律服务所法律工作者。 被告：井陉县人民政府。住所地：井陉县城建设南路**。统一社会信用代码：11130121000270027L。 法定代表人：李杰，县长。 委托诉讼代理人：张建文，井陉县自然资源和规划局耕保科科员。 委托诉讼代理人：吴克剑，井陉县人民政府法律顾问。 原告贾焕文不服被告井陉县人民政府（以下简称县政府）其他行政纠纷一案，于2019年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，于2019年4月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告贾焕文及其委托诉讼代理人高自鹏、被告县政府的委托诉讼代理人张建文、吴克剑均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告县政府于2018年3月26日作出井政[2018]第13号关于《井陉县国土资源局关于注销贾焕文井集体（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示》的批复（以下简称井政[2018]第13号批复）：经县政府研究同意，请依据有关规定进行注销登记，并吊销其土地证书。 原告贾焕文诉称：请求依法撤销被告的井政[2018]第13号批复。事实与理由：一、诉讼期间批复撤销原告的土地使用证（下称土地证），行为严重违法。土地证所对应的宅基地，系我祖上所遗，1985年我在部队服役期间弟兄分家时分到我的名下，即祖遗产全部由我继承。后经村委申报，被告于2001年5月15日给我颁发了土地使用证（证号为井集用村宅字第101号）。2012年7月12日，井陉县国土局发现该证尺丈登记有误并错填四至，遂根据原告申请并经被告批复，于2012年10月20日对该证进行了更正并予原告颁发了新证，但证号仍为第101号。至此，我的土地证虽然证号同前，但已经经过法定程序进行了更正。2015年，本村村民贾兵小提起行政诉讼，要求撤销被告与我颁发的土地使用证，原告作为第三人参加了该案诉讼。一审判决将我证撤销，原、被告认为一审判决错误双双上诉中院，中院于2017年8月25日发还重审，重审结果再次判决撤销，原告再次上诉，中院于2018年6月14日裁定撤销原判、驳回贾兵小的起诉。该案总算尘埃落定（内容详见原一、二两审判决书）。2019年2月22日，井陉县国土局突然给我送达了被告于2018年3月26日做出的井政[2018]第13号批复，以“四至错填及骗取发证”为由撤销我的土地使用证，此让原告深感震惊。因为被告批复的时间正是贾兵小起诉撤证一案的诉讼期间，也是被告这一具体行政行为正在接受司法审查的期间，当时，被告的这一具体行政行为正确与否尚无准确定论，在这一节骨眼上批复撤销我证，行为上违背行政诉讼法第35条之规定，属于严重的违法行为，法院依法应予撤销。二、被告批复撤证的理由违背行政规章，依法不能成立。被告批复撤证理由有二：其一是四邻不是本人签字。对此，国土局已经法定程序于2012年做过更正，将已经更正过的内容作为撤证理由显然不能成立；其二是原告及家属均属非农户口，土地证属于骗取批准。我的宅基地是继承祖业而来，国土资源部《确定土地所有权使用权若干规定》第48条规定：“非农业户口居民原在农村的宅基地，房屋产权没有变化。可依法确定其集体土地使用权。”第49条规定：“继承房屋取得的宅基地，可以确定土地使用权。”由此可见，对非农户口在农村的宅基地进行确权，是有充分根据的，此与户口的性质并无关系。原告发证合理合法，怎来“骗取”一说？！因此被告的这一撤证理由仍然不能成立。三、被告批复以废止的法规处理，用法错误。根据2010年1月1日开始实施的《河北省土地登记办法》第45条关于“1996年3月21日颁发的河北省土地登记办法同时废止”的规定，被告以此为据撤销我的土地使用证，用法显属错误。综上，原告认为，被告在诉讼期间撤我土地证，行为违法，且撤证理据不足、用法错误，依法应予撤销。基此，现依照《行政诉讼法》第2条之规定提起诉讼，请依法判处。 原告贾焕文向本院提交了以下证据：1、被告县政府作出的井政[2018]第13号批复；2、井陉县不动产登记中心通知；3、井陉县国土资源局关于注销贾焕文集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示复印件；4、井陉县人民法院（2016）冀0121行初6号行政判决书；5、被告县政府的上诉状；6、石家庄市中级人民法院（2017）冀01行终379号行政裁定书；7、井陉县人民法院（2017）冀0121行初19号行政判决书；8、贾焕文的上诉状；9、石家庄市中级人民法院（2018）冀01行终255号行政裁定书；10、分单及井集用（村宅）第101号集体土地使用证。 被告县政府辩称，批复是用于答复下级机关请示事项的公文，属于行政机关内部行文，不属于行政机关对相对人事实的行政行为。《国务院关于发布的通知》（国发[2000]23号）第九条、第十条规定：批复适用于答复下级机关的请示事项。据此规定，原告要求撤销的批复，属于井陉县人民政府对下级机关请示的答复，属于政府机关内部行为，不属于行政机关对相对人实施的行政行为。原告要求撤销该批复，于法无据。为此，要求驳回原告的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了其作出的井政[2018]第13号批复。 经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性无异议，但认为该份证据是县政府下属的土地管理部门直接送达给原告的，属于具体行政行为，具有明确的可诉性；如果属于内部文书，就不应当送达原告，更不应当撤销原告的土地使用证。 被告对原告提交的证据1、2无异议；认为证据3上落款没有加盖公章，不清楚原告证据来源；对证据4-9的真实性无异议，但是对其关联性有异议，4-9号证据是贾兵小为原告、县政府为被告、贾焕文作为第三人为撤销土地证的诉讼，而本案是贾焕文以县政府的批复提起的行政诉讼，不具有关联性；对证据10中的集体土地使用证无异议，对分单真实性无异议，但认为分单与本案无关联性。 经审理查明，原告贾焕文原籍井陉县，1996年7月，贾书堂、贾焕文、贾书文、贾焕庭签订分单，约定：由于贾书堂、贾书文、贾焕庭在外都有住房，老家所有房屋归贾焕文名下为业并继承。2001年原告在部队服役期间，吴家窑乡长峪村委会为其办理了土地使用证的审批手续，并由被告办理了井集体（村宅）字第101号集体土地使用证。2012年7月，井陉县国土资源局发现该证丈量的数据有误，并填错了四至，于2012年10月向被告提请对该证进行更正的报告，被告于2012年10月20日批复对该证进行更正，后被告于2012年10月26日向原告重新发放了更正后的集体土地使用证，该使用证的证号仍为井集体（村宅）字第101号。2001年，被告为原告办理集体土地使用证时，原告夫妻二人均为非农户口。 2018年3月19日，井陉县国土资源局以原告《居民宅基地审批登记表》中四至栏内四邻签字不是四邻本人签字，贾焕文夫妻二人系非农业户口为由，向被告报送了关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示，请求依据1996年3月21日省政府第55次常务会议通过的《河北省土地登记办法》第二十一条的规定，建议对贾焕文所持的井集用（村宅）字第101号宅基地使用证依法办理注销登记，并吊销其土地证书。2018年3月26日，被告作出井政[2018]第13号批复：经县政府研究同意，请依据有关规定进行注销登记，并吊销其土地证书。2019年1月15日，井陉县不动产登记中心作出内容为“依据井陉县人民政府关于《井陉县国土资源局关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示》的批复（井政[2018]第13号），请当事人贾焕文于2019年1月22日前携带集体土地使用证原件、身份证原件到井陉县国土资源局不动产登记中心大厅（县城建设北路19号）办理集体土地使用证（井集体（村宅）第101号）注销手续，逾期不办，公告作废。”的通知，并于2019年1月15日向原告送达该通知，原告当日拒签后于2019年2月22日在该送达回证上签字并注明为补签。2019年1月28日，井陉县不动产登记中心已经对原告的井集用（村宅）字第101号集体土地使用证作废公告，同日在长峪村委会门口对面张贴该不动产登记作废公告，现该证的注销、吊销程序已经履行完毕。 庭审中，原告当庭提交了被告作出的井政[2018]第13号批复原件及井陉县国土资源局向被告报送的关于注销贾焕文井集用（村宅）字第101号集体土地使用证、并吊销其土地证书的请示复印件，并称上述两个文件与井陉县不动产登记中心的通知均系2019年2月22日原告在送达回证上签字后，井陉县不动产登记中心主任马喜萍送达给原告。被告对原告的陈述不予认可，并称当时送达给原告的只有通知，有原告签字的送达回证为证。 本院认为，原被告双方的争议焦点为被告作出的井政[2018]第13号批复是否属于政府机关内部行文，该批复是否属于行政诉讼的受案范围。地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，被告作出井政[2018]第13号批复后，原告获得了该批复的原件并知悉了该批复内容，但并不能据此就认为涉案批复完成了外化，变成了可诉的行为。内部行为外部化并不是指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部行政行为，送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行政行为是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。井陉县不动产登记中心向原告作出了限期办理注销其集体土地使用证的通知，该通知实质上是被告撤销原告集体土地使用证的行政决定，对原告的权利直接造成了实际影响，原告虽然收到并知悉了被告作出的井政[2018]第13号批复，但是该批复系被告对下级行政机关请示的答复，属于行政机关的内部行政行为，并非直接对原告的实体权利造成影响，故原告起诉要求撤销该批复的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告贾焕文的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。 审 判 长  张树威 审 判 员  王 莎 人民陪审员  贾 嘉 二〇一九年六月十九日 书 记 员  陈翠萍 ——