广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤行终1330号上诉人（原审原告）：深圳市辅城坳股份合作公司岐岭六村分公司。住所地：广东省深圳市龙岗区平湖街道辅城坳社区岭南路139号4楼406室。负责人：邝容枢。委托代理人：王明，该司工作人员。被上诉人（原审被告）：深圳市龙岗区人民政府。住所地：广东省深圳市龙岗区机关大院。法定代表人：戴斌，区长。委托代理人：陈锐彬，该府工作人员。委托代理人：徐灼安，广东华商律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市人民政府。住所地：广东省深圳市福田区福中三路市民中心C区。法定代表人：陈如桂，市长。委托代理人：周斌，该府工作人员。上诉人深圳市辅城坳股份合作公司岐岭六村分公司（下称岐岭六村分公司）因与被上诉人深圳市龙岗区人民政府（下称龙岗区人民政府）、深圳市人民政府土地权属确权及行政复议纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院作出的（2016）粤03行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年2月4日，岐岭六村分公司向深圳市龙岗区人民法院起诉请求确认深圳市规划和国土资源委员会与深圳市喀斯特中环星苑置业有限公司（原公司名称为深圳市喀斯特矿泉水有限公司，下称喀斯特公司）签订的《深圳市土地使用权出让合同书》无效，并确认位于平湖街道地块编号为G04211－0131、G04211－0132（G04211－0184）、G04211－0133、G04211－0134、G04206－0025号合计198亩五块土地所有权和使用权归岐岭六村分公司所有。2015年2月6日，深圳市龙岗区人民法院作出（2015）深龙法立行初字第6号《行政裁定书》，以涉案土地权属问题应先向人民政府提出为由，裁定不予受理岐岭六村分公司的起诉。2015年3月13日，岐岭六村分公司向龙岗区人民政府提出土地争议处理申请，请求龙岗区人民政府裁决深圳市规划和国土资源委员会与喀斯特公司签订的《深圳市土地使用权出让合同书》无效，确认位于平湖街道地块编号为G04211－0131、G04211－0132、G04211－0133、G04211－0134、G04206－0025号合计198亩五块土地所有权和使用权归岐岭六村分公司所有。龙岗区人民政府接收岐岭六村分公司的申请后，将相关申请材料转到深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局（下称龙岗规划国土管理局）查询涉案土地的情况。2015年8月26日，龙岗规划国土管理局以深规土龙［2015］207号《市规划国土委龙岗管理局关于调查处理两起土地权属争议案件的请示》向龙岗区人民政府请示，针对平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷，其认为土地权属清晰，建议对岐岭六村分公司提起的权属争议不予受理。2015年9月17日，龙岗区人民政府作出深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》，主要内容为：一、深圳市规划和国土资源委员会和喀斯特公司签订的《深圳市土地使用权出让合同书》的效力应由法院或仲裁机构进行认定，龙岗区人民政府无权对《深圳市土地使用权出让合同书》的效力进行裁定。二、根据龙岗规划国土管理局调查的情况表明，《土地争议处理申请书》所涉原宗地号G04211－0132（现变更为宗地号G04211－0184）土地已经签订深地合字（2013）2014号《深圳市土地使用权出让合同书》，受让方为喀斯特公司。目前，房地产权登记机关已对权利人颁发房地产证（深房地字第6XXXXXXXX5号）。该宗地号G04211－0184土地已经明确了土地的所有权和使用权，不属于土地权属争议。同时，根据深龙平拆补［2009］JD0001号《土地整备拆迁补偿安置协议》，宗地号G04211－0131、G04211－0133、G04211－0134、G04211－0025已经通过征收全部收回国有，目前属于国有未出让用地。综上，《土地争议处理申请书》所涉土地权属清晰，不属于土地权属争议。岐岭六村分公司对此不服，于2015年10月13日向深圳市人民政府申请行政复议。2015年10月21日，深圳市人民政府向龙岗区人民政府送达《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本。2015年10月30日，龙岗区人民政府向深圳市人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2015年12月7日，深圳市人民政府作出《行政复议延期通知书》并送达岐岭六村分公司及龙岗区人民政府。2016年1月6日，深圳市人民政府作出深府复决［2016］41号《行政复议决定书》，决定维持龙岗区人民政府以深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》作出的具体行政行为，并于2016年1月12日送达岐岭六村分公司。岐岭六村分公司不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销龙岗区政府作出的深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》及深圳市人民政府作出的深府复决［2016］41号《行政复议决定书》，并将涉案的198亩土地的权属确定为岐岭六村分公司所有。另查：1990年6月20日，原广东省国土厅作出粤地政［1990］123号《关于云南省昆明市对外经贸委补办用地手续的批复》，批复同意昆明市对外经济贸易委员会（下称昆明市对外经贸委）征用原平湖镇辅城坳村委会198亩土地（即涉案土地）。1991年4月20日，原宝安县国土局填发宝府国用字（1991）第XXXXXXX号《国有土地使用证》，确认昆明市对外经贸委取得涉案土地的使用权。2006年4月17日，平湖街道辅城坳社区出具了《关于昆明市对外经贸委支付土地补偿费的情况说明》并加盖公章，明确1986年昆明市对外经贸委征用了辅城坳村委会198亩土地，该单位应当支付给辅城坳村委会的土地补偿费已于1990年之前全部付清，双方没有任何争议。2007年1月8日，昆明市对外经贸委的继受单位昆明市商务局对上述用地按历史遗留用地补办用地手续，与深圳市国土资源和房产管理局签订深地合字（2007）5001、5002、5003、5004、5005号五份《深圳市土地使用权出让合同书》，取得了G04211－0131、G04211－0132、G04211－0133、G04211－0134、G04206－0025五宗土地的使用权。2008年8月，深圳市人民政府办公厅作出市政府办公会议纪要（444）《关于研究龙岗区体育新城土地整备等有关问题的会议纪要》，其中议定昆明市商务局原用地范围内的规划道路及交通设施用地和现有的五宗土地由政府收回，宗地号G04211－0132地块返还给昆明市商务局作为商住用地，其余四块宗地作为龙岗区人民政府的拆迁安置用地统筹使用。2009年11月16日，昆明市人民政府国有资产监督管理委员会作出昆国资复［2009］32号《关于将深圳平湖基地房地产无偿划转喀斯特公司的批复》，将上述原属于昆明市商务局名下的五宗土地在内的资产无偿划转给国有企业喀斯特公司。2009年11月24日，深圳市龙岗区平湖街道办事处与喀斯特公司签订了深龙平拆补［2009］JD0001号《土地整备拆迁补偿安置协议》，约定政府收回宗地号G04211－0131、G04211－0132、G04211－0133、G04211－0134、G04206－0025地块，其中宗地号G04211－0132地块返还给喀斯特公司作为商住用地。2013年12月24日，龙岗规划国土管理局与喀斯特公司签订深地合字（2013）2014号《深圳市土地使用权出让合同书》，将原G04211－0132宗地号变更为G04211－0184的地块返还。2014年4月1日，原深圳市房地产权登记中心颁发深房地字第6XXXXXXXX5号《房地产证》，确认宗地号G04211－0184的使用权人为喀斯特公司。原审法院认为：龙岗区人民政府作出深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》,实质是以涉案土地权属清晰，岐岭六村分公司的申请不属于土地权属争议为由，作出不予受理决定。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定，其他不作为土地权属争议的案件不作为争议案件受理。原国土资源部办公厅国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》进一步明确，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。本案中，原宝安县国土局填发的宝府国用字（1991）第XXXXXXX号《国有土地使用证》，证实涉案土地共198亩已于1991年全部登记在昆明市对外经贸委名下，其后涉案土地虽经出让与收回，但均未涉及岐岭六村分公司权益。因此，龙岗区人民政府以涉案土地权属清晰为由，对岐岭六村分公司的土地权属争议处理申请不予受理合法有据，予以支持。深圳市人民政府作出深府复决［2016］41号《行政复议决定书》，维持龙岗区人民政府该不予受理决定并无不当。岐岭六村分公司主张涉案土地系出租给云南省外贸局，然而，一方面，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项的规定，证明同一事实的数个证据，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书的证明效力优于其他书证。龙岗区人民政府、深圳市人民政府提交的粤地政［1990］123号《关于云南省昆明市对外经贸委补办用地手续的批复》、宝府国用字（1991）第XXXXXX号《国有土地使用证》为国家机关制作的公文文书，其证明效力高于岐岭六村分公司提交的证人证言，足以证实昆明市对外经贸委征用涉案土地的事实；另一方面，即便是岐岭六村分公司提交的盖有“宝安县平湖镇辅城坳村民委员会”印章的协议书及收款说明，亦载明“土地补偿”“土地换发证”等事项，显然与岐岭六村分公司主张的出租行为不符。因此，岐岭六村分公司以此为由主张撤销龙岗区人民政府作出的不予受理决定及深圳市人民政府作出的行政复议决定，并将涉诉的198亩土地的权属确定为岐岭六村分公司所有缺乏事实和法律依据，不予支持。龙岗区人民政府、深圳市人民政府在作出被诉具体行政行为前，履行了法定的调查、送达等程序义务，岐岭六村分公司对此亦无异议，原审法院确认龙岗区人民政府、深圳市人民政府作出被诉具体行政行为程序合法。综上，龙岗区人民政府作出的深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》及深圳市人民政府作出的深府复决［2016］41号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。岐岭六村分公司的诉讼请求不能成立，予以驳回。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回岐岭六村分公司的诉讼请求。上诉人岐岭六村分公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，岐岭六村分公司提供的证据材料足以证实涉案土地权属为岐岭六村分公司所有。根据1962年实施的《农村人民公社工作条例草案》第二十一条的规定，以及涉案土地范围内原有的耕地、鱼塘、山林果树，均为经营土地的物证，且岐岭六村分公司一方众多村民的经营活动、外地鱼农在涉诉土地范围内向岐岭六村分公司承包经营的事实亦可证实。以上相关证据材料，在先前所有集体土地都未登记、发证的情形下，就是证明原土地权属的有力证据。二、龙岗区人民政府、深圳市人民政府持有的证据材料不足以说明土地的合法来源。原广东省国土厅作出的粤地政［1990］123号《关于云南省昆明市对外经贸委补办用地手续的批复》，是原宝安县国土局通过隐瞒事实的方式，骗取上级批准的公文，辅城坳村委会不存在可供征用的198亩土地。昆明市对外经贸委与辅城坳村委会于1990年3月2日签订的协议书，属于不具备真实性和合法性的无效合同。辅城坳社区于2006年4月17日开具的关于昆明市对外经贸委支付土地补偿费的情况说明与事实不相符。宝府国用字（1991）第XXXXXXX号《国有土地使用证》是以虚假的证据材料为依据违法办理的证书，不具备法律效力。三、喀斯特公司和深圳市辅城坳股份合作公司与本案关系密切，对本案事实认定有重大影响，应追加作为第三人参加诉讼。四、一审没有对涉案土地登记发证之前的权属进行调查，以《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回岐岭六村分公司的诉讼请求明显适用法律不当。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判支持岐岭六村分公司的全部诉讼请求。被上诉人龙岗区人民政府于二审时书面答辩称：涉案土地权属清晰，依法不属于土地权属争议。涉案198亩土地在1991年起就已经进行权属登记，明确了土地的所有权和使用权，之后的土地使用权经过深圳市人民政府收回、返还用地，以及G04211－0132号宗地出让给喀斯特公司等，均在土地登记发证、权属清晰的情况下实施。岐岭六村分公司在涉案土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，依法不应由龙岗区人民政府受理。岐岭六村分公司关于涉案土地的诉求应循其他法定途径解决。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人深圳市人民政府于二审时书面答辩称：深圳市人民政府依法履责，在收到岐岭六村分公司的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，作出深府复决［2016］41号《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案是土地权属确权及行政复议纠纷。二审需审查龙岗区人民政府作出的深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》是否合法，以及深圳市人民政府作出的深府复决［2016］41号《行政复议决定书》是否合法。经查，原宝安县国土局填发的宝府国用字（1991）第XXXXXXX号《国有土地使用证》证实涉案198亩土地已于1991年全部登记在昆明市对外经贸委名下。2007年1月，昆明市对外经贸委的继受单位昆明市商务局按历史遗留用地补办用地手续、签订合同后取得了涉案五宗土地的土地使用权。之后，昆明市商务局的五宗土地又全部由深圳市人民政府收回，其中宗地号为G04211－0132的地块返还给昆明市商务局作为商住用地。2009年11月16日，昆明市人民政府国有资产监督管理委员会批复同意将包括上述昆明市商务局名下五宗土地在内的资产无偿划转给国有企业喀斯特公司。喀斯特公司已就其中返还作为商住用地的G04211－0132号宗地，签订《深圳市土地使用权出让合同书》并领取了《房地产证》。岐岭六村分公司于2015年3月13日向龙岗区人民政府提出土地争议处理申请，请求裁决深圳市规划和国土资源委员会与喀斯特公司签订的《深圳市土地使用权出让合同书》无效，确认五块宗地共计198亩的土地所有权和使用权归其所有。对此，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：……（五）其他不作为土地权属争议的案件。”国土资源部办公厅作出的国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》进一步明确：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。”由于涉案五块宗地共计198亩已于1991年进行土地登记发证，因此之后政府收回与出让涉案土地的一系列过程实际未涉及岐岭六村分公司的权益。虽然岐岭六村分公司主张涉案土地是其出租给云南省外贸局，但根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项的规定，龙岗区人民政府、深圳市人民政府提交的粤地政［1990］123号《关于云南省昆明市对外经贸委补办用地手续的批复》、宝府国用字（1991）第XXXXXXX号《国有土地使用证》为国家机关制作的公文文书，其证明效力高于岐岭六村分公司提交的证人证言的证明效力，且岐岭六村分公司提交的盖有“宝安县平湖镇辅城坳村民委员会”印章的协议书及收款说明，亦载明“土地补偿”“土地换发证”等事项，可证实昆明市对外经贸委已经征用涉案土地的行为属实，基于上述理由，本案并不属于土地权属争议。据此，龙岗区人民政府收到岐岭六村分公司的申请后，作出深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》,以涉案土地权属清晰，岐岭六村分公司的申请不属于土地权属争议为由，作出不予受理决定，理据充分，符合上述规定。深圳市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关受理、调查、法定延期的规定，作出深府复决［2016］41号《行政复议决定书》，维持龙岗区人民政府作出被诉复函的行政行为，亦属合法。原审法院认为龙岗区人民政府作出的深龙府函［2015］244号《关于〈平湖辅城坳岐岭六村土地使用权争议纠纷处理申请函〉的复函》及深圳市人民政府作出的深府复决［2016］41号《行政复议决定书》合法，判决驳回岐岭六村分公司的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。岐岭六村分公司上诉主张撤销被诉复函及被诉行政复议决定，将涉案198亩土地的权属确定为其所有，以及追加喀斯特公司、深圳市辅城坳股份合作公司为第三人等，因理据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人深圳市辅城坳股份合作公司岐岭六村分公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇一九年六月二十七日书记员  肖 威王秋喆