江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终66号 上诉人(原审原告)陈东兴，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人范斌、陈连兵（实习律师），江苏尚扬律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)灌云县水利局，住所地在江苏省灌云县伊山镇伊山南路308号。 法定代表人任礼宁，该局局长。 出庭行政机关负责人孙艳，该局副局长。 委托代理人封其东，灌云县杨集法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审被告)灌云县圩丰镇人民政府，住所地在江苏省灌云县圩丰镇向阳路与振兴路交叉口。 法定代表人任宏华，该镇镇长。 出庭应诉负责人孙永周，该镇副镇长。 委托代理人李佃军，江苏同科律师事务所律师。 原审第三人灌云县圩丰镇海堤村民委员会，住所地在江苏省灌云县圩丰镇海堤村。 法定代表人胡恒全，该村委会主任。 原审第三人孙善军，性别××年××月××日出生，××族。 上诉人陈东兴因与被上诉人灌云县水利局、灌云县圩丰镇人民政府（以下简称圩丰镇政府）、原审第三人灌云县圩丰镇海堤村民委员会（以下简称海堤村委会）、原审第三人孙善军土地行政管理一案，不服连云港经济技术开发区人民法院(2018)苏0791行初334号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年5月9日进行了公开开庭审理，上诉人陈东兴及其委托代理人范斌、陈连兵，被上诉人灌云县水利局的负责人孙艳及该机关委托代理人封其东，被上诉人圩丰镇政府的负责人孙永周及该机关委托代理人李佃军，原审第三人海堤村委会的法定代表人胡恒全，原审第三人孙善军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，1994年12月20日，灌云县人民政府向灌云县水利局颁发“灌国用（1994）字第3548号”《国有土地使用证》，载明土地使用者为灌云县水利局，土地坐落为圩丰乡许庄村、××、××、××、××、海堤村、××、××、××村。土地用途为水域（河堤马道），土地使用权总面积为1065.6亩。灌云县水利局对车轴河水域的河堤马道设有界址。2018年3月23日，灌云县水利局与圩丰镇政府为加强圩丰镇辖区内河道、堤防、沟渠等各类水利工程用地的管理，充分发挥水利工程防洪、排涝、灌溉等综合效益，保障人民生产生活安全，共同发布公告，内容为“涉案车轴河等县级河道的河堤马道为国有土地，土地使用权属归灌云县水利局所有，禁止非法侵占水利工程管理范围内的河堤马道土地、水面及其附属物，禁止在河堤马道上扒口、取土、打井、建窑、垦种、葬坟和毁坏护坡林木草皮等行为。如有单位和个人，需对圩丰镇辖区水利工程管理范围内的河堤马道土地、水面进行合理开发和利用的，须由灌云县水利局、圩丰镇政府依法批准和监管。凡私自划分、侵占、利用县乡河道、大中河沟等河堤马道土地的，自本公告发布之日起十日内，须主动到地块所在村村委会登记上报，由灌云县水利局和圩丰镇政府统一公开发包和依法管理。”2018年4月30日，经灌云县水利局同意，灌云县河道管理所、圩丰镇政府共同签订县级河堤马道共同管理协议书，约定双方对车轴河等县级河道河堤马道依法管理开发利用，充分发挥水利工程的综合效益。2018年6月4日，圩丰镇政府再次发布公告，内容为“私自占用相关河堤马道从事生产经营活动的单位和个人，须在2018年6月15日前，收割和清理完毕在田农作物，拆除田间地头的自建设施，为合法承包人腾茬留地”等。2018年6月15日，圩丰镇政府组织相关人员对海堤村河堤马道土地使用权范围内的土地进行了清理收回。并与孙善军签订了承包协议。2018年8月28日，连云港市人民政府作出“关于对李正才、李正怀、陈宽亮等人信访事项的复核意见”的信访事项复核意见书，对村民要求返还河堤马道土地给农户重新耕种无政策依据，不予支持。陈东兴等人遂诉至原审法院。 原审法院认为，《江苏省水利工程管理条例》第七条规定，水利工程管理范围内属于国家所有的土地，由水利工程管理单位进行管理和使用。第二十八条规定，水利工程管理单位，在严格执行本条例的各项规定，管好用好水利工程的前提下，应充分利用管理范围内的水土资源和设备、技术条件，因地制宜地开展多种生产经营活动，增加收入，逐步提高自给能力。灌云县水利局作为灌云县人民政府确定的水利工程管理单位，对水利工程管理范围内的国家所有的土地，具有依法行使管理的职权。《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第二款规定：河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。陈东兴主张承包经营的土地于1994年12月由灌云县人民政府颁发了《国有土地使用证》，确认灌云县水利局依法取得国有土地使用权。权属界线协议书载明灌云县水利局对流经海堤村的车轴河旁的87亩河堤马道土地面积依法享有使用权，任何单位或个人不得侵犯。对于陈东兴诉称的灌云县水利局虽有土地使用证，但对土地使用权范围的界限并不清楚的意见，原审法院认为，灌云县水利局对于其享有使用权的土地已经依法登记并领取土地使用权证，其所附宗地图详细标明了界址，在权属界线协议书中对于位于海堤村范围内的国有土地有明确的面积，且标注有界桩，与村集体土地相隔，因此其土地使用权范围的界限清楚、确定。 《江苏省河道管理实施办法》第二十三条规定：擅自在河道管理范围内修建或设置厂房、围堤、渠道、道路、渔具以及其他生产、生活设施，种植高杆农作物、芦苇、树木等阻水植物，弃置矿渣、煤炭、泥土、垃圾等废弃物以及建房、开渠、打井、挖窖、造墓、堆放物料、挖筑鱼塘、非法采砂等影响防汛抢险和河道工程安全运用的，由河道主管机关责令违章者停止违章行为，限期清除，恢复工程原状，逾期不停止、不清除的，河道主管机关可以依法采取强制措施，费用由违章者承担。灌云县水利局与圩丰镇政府发布公告收回河道管理范围内的土地符合上述规定。陈东兴提交的证据不能证明其占用的河道范围内的土地在其承包经营的土地范围内。陈东兴等人虽一直耕种车轴河岸的河道范围内的土地，但并未取得土地的合法使用权。灌云县水利局有权依法收回其管理的河道范围内的国有土地使用权。灌云县水利局、圩丰镇政府在收回涉案土地的使用权前，分别于2018年3月、6月两次发出公告，禁止非法侵占水利工程管理范围内的河堤马道土地、水面及其附属物，禁止在河堤马道上扒口、取土、打井、建窑、垦种、葬坟和毁坏护坡林木草皮等行为，并要求占用相关土地的个人及时收割和清理完毕在田农作物，拆除田间地头的自建设施。已经尽到充分的告知义务，且给予相关占有土地的人员自行收割在田农作物、拆除相关设施的合理时间，程序并无不当。因此，陈东兴要求判决确认灌云县水利局、圩丰镇政府强行收回土地经营权行为违法的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈东兴的诉讼请求。案件受理费50元，由陈东兴承担。 陈东兴不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定事实错误，上诉人种植的土地并非被上诉人所谓的河堤马道，是上诉人的小园田及承包田，虽然上诉人种植的土地没有经营权证，但这在农村是普遍存在的；被上诉人属于没有合法依据强占上诉人合法种植的土地；上诉人向原审法院申请现场走访并丈量，但原审法院没有进行现场确认，属于程序违法。被上诉人灌云县水利局提供的国有土地使用权证不具有法律效力，应提供不动产使用权证；海堤村第三组、第九组全村土地总共被圩丰镇政府侵占264.44亩，原审法院查明流经海堤村的河堤马道的土地为87亩，超出之外的强制回收的行政行为应属违法。 灌云县水利局辩称，上诉人的上诉理由，无事实和法律依据，请求依法驳回上诉。 圩丰镇政府辩称，上诉人至今没有证据证明其享有合法的经营权，上诉人的诉讼无法律依据；上诉人提出的关于土地面积的出入及土地的权属证书的性质问题，被上诉人认为与本案无关联，土地权属不是本案的审理范围。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人海堤村委会述称意见同圩丰镇政府答辩意见。 原审第三人孙善军述称意见圩丰镇政府答辩意见。 陈东兴提起上诉后，原审法院已将当事人在原审法院审理期间提交的证据随卷移送本院。 在本院审理过程中，上诉人提交连云港恒基测绘勘察有限公司作出的《圩丰镇海堤村河堤马道面积测量一组（一九组）》，系上诉人在一审结束后委托连云港恒基测绘勘察有限公司作出的，测量的面积是海堤村第三组、第九组全村的河堤面积，拟证明上诉人的土地被圩丰镇政府强占264.4亩。灌云县水利局质证意见：该证据不具有合法性、关联性。圩丰镇政府质证意见：该证据并非新证据，对合法性、关联性、真实性均有异议。本院认为，上诉人提供的测量图无法反映上诉人个体的土地面积，与本案无关联性，且该测量图系上诉人单方委托作出，真实性无法确认，对上诉人提交的该证据不予采信。 经审理查明，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。 本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。关于本案被诉行政行为是否合法的问题。灌云县水利局作为灌云县人民政府确定的水利工程管理单位，对水利工程管理范围内的国家所有的土地，具有依法行使管理的职权。灌云县水利局于1994年12月20日即取得了灌云县人民政府颁发的《国有土地使用证》，表明灌云县水利局有权对该证上所载明土地坐落位置及范围内的国有土地进行管理和使用。上诉人虽长期耕种涉案土地，但其并未取得涉案土地的合法使用权，也不能证明其占用的河道是在其承包经营的土地范围内，其自称该土地是其小园田和承包田无事实依据。故灌云县水利局基于其法定职责有权作出收回涉案土地并对河堤马道的土地行使统一的管理权。关于本案被诉行政行为程序是否正当的问题。行政行为应当遵循比例原则，即行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益产生不利影响，则这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度内。本案中，因灌云县水利局长期未行使其管理涉案土地的行政职权，上诉人长期耕种该土地，上诉人确实存在人力、物力的投入。灌云县水利局、圩丰镇政府在作出收回涉案土地的行为之前，分别于2018年3月、6月两次发出公告，已经给予相关占用土地的人员自行收割在田农作物、拆除相关设施的合理时间，本案被诉行政行为程序并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈东兴承担（已预交）。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 进 审 判 员  宋建霞 审 判 员  李翠玲 二〇一九年六月六日 法官助理  张静静 书 记 员  朱 丽 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；