黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黑行终184号上诉人（原审原告）肇源县古恰镇沿海村五一屯第二村民小组，住所地肇源县古恰镇沿海村五一屯75号。诉讼代表人孙印国，男，1983年6月15日出生，汉族，农民，住黑龙江省肇源县。被上诉人（原审被告）肇源县人民政府，住所地肇源县政府大街304号。法定代表人迟维喜，该县县长。委托代理人张连有，该县自然资源局副局长。委托代理人许延平，黑龙江延平律师事务所律师。原审第三人肇源县古恰镇沿海村村民委员会，住所地肇源县古恰镇沿海村。负责人李金龙，该村委会主任。上诉人肇源县古恰镇沿海村五一屯第二村民小组（下称第二村民小组）因诉肇源县人民政府（下称肇源县政府）土地行政登记一案，不服大庆市中级人民法院（2018）黑06行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人对案件相关事实进行询问，被上诉人肇源县政府的委托代理人许延平、张连有，原审第三人肇源县古恰镇沿海村村民委员会（下称沿海村委会）的负责人李金龙到庭参加诉讼，上诉人第二村民小组经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。第二村民小组起诉称，肇源县古恰镇原五一村与沿海村原为两个村，两村合并后统称为沿海村。原五一村现已更名为沿海村五一屯，原五一村在实行土地家庭承包联产之前共有四个生产队，后改为四个村民小组，各村民小组仍沿袭原各生产队的土地界线。肇源县政府已核准沿海村委会的土地登记申请，并为沿海村颁发了集体土地所有权证，将沿海村全村范围的集体土地所有权均登记于沿海村名下，其行为违反了法律、法规和政策文件。第二村民小组是该小组土地所有权的合法权利人。请求法院判决：1.撤销肇源县政府为肇源县古恰镇沿海村集体所有权确权和登记、颁发集体土地所有权证的行为；2.判令肇源县政府立即为属于第二村民小组集体土地所有权确权和登记、颁发集体土地所有权证；3.本案诉讼所产生的费用由肇源县政府承担。原审法院查明，孙印国于2018年6月28日持第二村民小组33位村民签名表决推举其为该小组组长的村民会议记录及2018年3月4日视频光盘，以第二村民小组为原告，以肇源县政府为被告提起行政诉讼。孙印国主张该会议记录中的33位村民签字系该村民小组的户的代表。2018年9月26日，原审法院第二次开庭审理过程中，孙印国又向原审法院提交了2018年9月25日该组村民会议记录及照片，会议记录上有55位村民签名，孙印国主张该会议记录中的55位村民签名系该村民小组的户的代表。原审法院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第二款之规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。本案中，孙印国提供的两份会议记录及视频光盘、照片，无法证实该村民小组会议系由该村民小组三分之二以上的户的代表参加，且肇源县政府及沿海村委会对此均有异议，故孙印国无法证实其系第二村民小组组长的合法身份。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。孙印国主张涉案土地的合法权利人是第二村民小组，但其没有提供涉案土地归属第二村民小组的证据予以证实，其向法院提交的肇源县国土资源局出具的说明内容为“没有单独的原五一村调查资料”，故第二村民小组的起诉没有事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。第二村民小组提起本案诉讼没有事实根据，不符合法定起诉条件。关于孙印国诉请法院判令肇源县政府立即为属于第二村民小组集体土地所有权确权和登记、颁发集体土地所有权证的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。也就是说，当事人对土地、森林等自然资源的所有权或者使用权发生争议时，应当先由人民政府依法处理并经行政复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼。故孙印国诉请法院判令肇源县政府立即为属于第二村民小组集体土地所有权确权、登记、颁发集体土地所有权证的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，孙印国以第二村民小组为原告提起诉讼，不符合法律规定；其起诉没有事实根据，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回孙印国以肇源县古恰镇沿海村五一屯第二村民小组名义为原告的起诉。第二村民小组上诉称，第二村民小组推选孙印国为该组组长符合法律规定，原审认为孙印国无法证实其为第二村民小组组长是错误的；根据《农村人民公社工作条例（修正草案）》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》《农业部关于稳定和完善土地承包的意见》《国土资源部关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村推进集体土地确权登记发证的若干意见》等相关规定，村民小组是拥有集体土地所有权的权利主体，可以依法申请确认土地权属；原五一村及村内各村民小组农民集体土地所有权权属界线清楚，原审法院以肇源县国土资源局出具的“没有单独的原五一村调查资料”证明，认定第二村民小组起诉没有事实根据是错误的；原审法院根据《土地权属争议调查处理办法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政复议法》的规定，认为本案不属于行政诉讼受案范围，属适用法律错误。综上，原审认定事实及适用法律法规错误，请求撤销原审裁定，改判肇源县政府限期为第二村民小组所有的集体土地进行确权、登记、颁发集体土地所有权证书。肇源县政府答辩称，本案原审期间，第二村民小组没有提交村民小组依法成立的相关手续，仅凭第二村民小组提交的手机视频、照片和村民小组会议记录，无法证实该村民小组真实、合法存在，且村民小组既不是法人也不是非法人组织，不符合行政诉讼法第二条有权提起行政诉讼的主体要求；肇源县政府于2012年9月30日为沿海村颁发了集体土地所有证，案涉土地包含在该土地证范围内，颁证之前的2012年7月15日，该村召开了全体村民会议对申请土地登记一事进行了表决，肇源县政府也对确权登记审核结果进行了公告，故第二村民小组对村集体的土地所有证是明知的，其于2018年6月28日提起本案诉讼已超过法定起诉期限。综上，原审裁定驳回第二村民小组的起诉证据充分，请求维持原裁定，驳回上诉。沿海村委会述称，依据土地管理法的规定，农村集体土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理。沿海村委会是集体经济组织所有土地的合法所有权人，行使经营管理权，第二村民小组对该村农民集体土地不享有所有权，其不具有提起本案诉讼的主体资格；肇源县政府已为沿海村委会颁发了集体土地所有证，第二村民小组对该证不服也已超过了法定起诉期限。请求驳回上诉，维持原裁定。本院审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款、第二款之规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。本案中，孙印国提供的两份会议记录及视频光盘、照片，无法证实该村民小组会议系由该村民小组三分之二以上的户的代表参加，且肇源县政府及沿海村委会对此均有异议，故孙印国无法证实其系第二村民小组组长的合法身份，亦无法证实本诉为第二村民小组的真实意思表示。原审裁定驳回孙印国以第二村民小组名义为原告的起诉并无不当，应予维持。其上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 俊 伟审判员 皇甫延玉审判员 冷  慧二〇一九年六月十日法官助理宋英杰书记员吴迪