云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终193号上诉人（一审原告）敖德忠，男，汉族，1957年9月8日出生，住云南省景东彝族自治县。被上诉人（一审被告）景东彝族自治县人民政府。住所地：云南省景东彝族自治县锦屏镇玉屏路**。法定代表人胡其武，县长。委托代理人熊大江，景东彝族自治县人民政府法制办公室主任。代理权限：特别授权代理。委托代理人李显辉，景东县司法局副主任科员。代理权限：特别授权代理。一审第三人景东彝族自治县漫湾镇人民政府。。住所地：云南省景东彝族自治县漫湾镇安乐村岔山街法定代表人姜贵勇，镇长。委托代理人杨成虎，景东彝族自治县市场监督管理局公务员。代理权限：特别授权代理。一审第三人白正祥，男，彝族，1967年9月8日出生，住云南省景东彝族自治县。一审第三人白正良，男，彝族，1965年10月2日出生，住云南省景东彝族自治县。一审第三人尹华山，男，汉族，1967年9月5日出生，住云南省景东彝族自治县。一审第三人尹华锋，男，汉族，1973年2月24日出生，住云南省景东彝族自治县。一审第三人宋兴强，男，汉族，1977年6月14日生，住云南省景东彝族自治县。以上五位一审第三人共同委托代理人自章云，云南银生律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人敖德忠因与被上诉人景东彝族自治县人民政府（以下简称景东县政府）、一审第三人景东彝族自治县漫湾镇人民政府（以下简称漫湾镇政府）、白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强行政复议决定争议一案，不服云南省普洱市中级人民法院（2018）云08行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭，于2019年5月29日对案件进行了公开开庭审理。上诉人敖德忠，被上诉人景东县政府的委托代理人熊大江、李显辉，一审第三人漫湾镇政府的委托代理人杨成虎，一审第三人白正祥、尹华山、白正良、尹华峰、宋兴强的共同委托代理人自章云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定事实：敖德忠与第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强同属景东县漫湾温竹村民委员会龙树村民小组成员，因林地界线纠纷，敖德忠于2017年10月23日向漫湾镇政府申请确权，漫湾镇政府于2018年2月22日作出漫政裁字〔2018〕1号行政裁决（以下简称1号裁决），认定除超占溜槽外，申请人敖德忠请求确认林地使用权具有事实和法律上的根据，遂根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国物权法》第三十三条的规定，裁决原景林权证字〔2008〉第022707号林权证项下东边界线点沿荒地头至罗毅界至3点切除超占公共溜槽宽7m，西边界线5点沿荒地边至5点切除超占公共溜槽宽7m外，其余使用权属于申请人敖德忠。第三人白正祥、白正良、尹华山、尹华锋、宋兴强对1号裁决不服，于2018年4月19日向景东县政府申请行政复议。景东县政府受理第三人行政复议申请后，分别向行政复议申请人、被申请人、第三人送达了《行政复议申请受理通知书》、《行政复议被申请人答复通知书》、《第三人参加行政复议告知书》，向申请人送达了《行政复议证据交换通知书》。景东县政府复议办公室通过书面审查和集体讨论认为，漫湾镇政府作出行政裁决没有全面调查证据，参照《最高人民法院关于民事证据的若干规定司法解释》和《中华人民共和国物权法》认定本案证据处理林权争议的法律依据明显不当，根据《云南省林地管理条例》第十五条规定，申请登记的林地必须四至界限清楚，对四至界限不清楚的不予登记，1号裁决在适用《中华人民共和国森林法》第十七条时只适用到条没有适用到款，属于适用法律不准确。景东县政府以漫湾镇政府行政裁决认定事实不清，证据不确凿，适用法律不准确，程序不合法为由，作出景政行复决字〔2018〕第2号复议决定（以下简称2号复议决定），撤销漫湾镇政府1号裁决，责令漫湾镇政府自收到决定书之日起60日内重新作出处理决定。敖德忠认为行政复议决定违法，侵害了其合法利益，危害行政管理提起行政诉讼，请求依法撤销景东县政府复议行政行为。一审法院认为：一、关于2号复议决定认为1号裁决是否存在适用法律错误的问题。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《云南省林地管理条例》第二十三条第一款第（二）项、《林木林地权属争议处理办法》第二条、第三条等法律法规明确了林权争议处理的主体、原则和程序规定。涉及本案林地权属争议，景东彝族自治县漫湾林业服务中心（以下简称漫湾林业服务中心）按照管理权限负责办理争议具体调查处理工作，在林权争议调解无法达成协议的情况下，向漫湾镇政府上报调查处理意见，漫湾镇政府按照尊重历史、照顾现实，把握事实依据的原则，依法作出处理决定，符合林权争议处理行政程序。《林木林地权属争议处理办法》第十九条明确了行政机关适用森林法律法规和规章对林权争议进行处理的法律规范。《中华人民共和国物权法》属调整物权关系、确认物权的普通法律规范，虽然林地使用权也是一种物权，作为物权中的林权而言，林权属于物权中的具体物权，按照专门法优于普通法的原则，森林法律规范作为专门法的范畴适用则优于物权法的普通法律规范。针对林权争议作出行政裁决适用法律依据，应当适用森林法律法规作出行政裁决。因此，1号裁决主文适用《中华人民共和国物权法》作为林权争议处理的法律依据之一，属于适用法律不当。法条中条、款、项、目分别表述了不同的法律事实，对应具体的法律处理事项。因此，适用法律法规处理相关问题，应当适用到法条中具体对应的条、款、项、目作为法律依据。1号裁决主文适用《中华人民共和国森林法》第十七条作为法律依据，较为宽泛，涵盖了多项处理林权争议的主体，导致该条规定漫湾镇政府作为处理林权争议行政主体法律依据不具体明确。且行政裁决只适用了漫湾镇政府作为处理争议职权行政主体的法律依据，未适用作出实体裁决的法律依据。景东县政府行政复议决定认为镇政府1号裁决适用法律依据错误的理由成立。二、关于景东县政府2号复议决定认为1号裁决事实不清、证据不足是否成立的问题。《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条至第十二条对林权争议处理的原则和依据作了明确规定，要求行政机关处理林权争议，必须调查争议林地合法的历史依据和相应凭证、当事人争议双方的证据材料。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第四项规定，涉及村民利益的土地承包经营方案，经村民会议讨论决定方可办理。就本案争议而言，在漫湾镇政府作出行政处理之前，只调取了部分村民的证人证言，未全面第三人方的相应证据材料、相关凭证和村民小组通过民主议事决策程序作出的决议。1号裁决未做到证据全面充分。因此，景东县政府行政复议决定认为1号裁决事实不清、证据不足的理由亦成立。三、关于2号复议决定认为1号裁决主文四至界线部分缺失是否成立的问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。据此，行政机关对林地权属争议行政处理，应当就争议林地四至界限作出裁决。1号行政裁决主文：“原景林权证字〔2008〉第022707号林权证项下东边界线点沿荒地头至罗毅界至3点切除超占公共溜槽宽7m，西边界线5点沿荒地边至5点切除超占公共溜槽宽7m外，其余使用权属于申请人敖德忠。”从裁决主文而言，景东县政府复议确认漫湾镇政府行政裁决主文对争议林地界限只载明了东边和西边，没有载明北边和南边，敖德忠所属林地的四至界限没有全部认定和固定下来的意见与1号裁决主文内容相符予以支持。四、关于景东县政府2号复议决定认为1号裁决行政程序不合法是否成立的问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定，漫湾林业服务中心针对管辖范围内林地权属争议案件进行调查制作处理意见书，应报漫湾镇政府作出决定，履行其法定工作职责。漫湾林业服务中心向漫湾镇政府提交的《关于漫湾温竹村龙树组白正祥等户与敖德忠户林权纠纷的调查报告》，未按照《林木林地权属争议处理办法》第十九条规定要求，对争议事实和理由进行认定,未依法全面调取证据；出具的调查报告的时间为2016年12月27日，申请人敖德忠向漫湾镇政府提交确权申请书落款时间为2017年10月23日，出现漫湾镇政府受理本案争议启动行政确权行为在后，漫湾林业服务中心调查报告形成在前的时间逻辑错误。虽然本案争议时间较长，申请人存在先前要求解决争议矛盾的情况，漫湾党委政府及相关部门多次进行调解的事实，但就本案行政行为所依赖的行政程序合法性而言，漫湾林业服务中心向镇政府提交的调查报告也应当在漫湾镇政府启动行政确权行为之后形成。因此，景东县政府行政复议决定认为1号裁决行政程序违法的意见予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”景东县政府受理本案第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强不服1号裁决的复议申请，作出复议决定，属于行政复议机关履行法定职责。景东县政府受理复议申请后，分别向申请人、被申请人、敖德忠发出《行政复议申请受理通知书》《行政复议被申请人答复通知书》《第三人参加行政复议告知书》，同时向申请人发出《行政复议证据交换通知书》，充分保障了申请人、被申请人及敖德忠参与复议的权利，程序合法；景东县政府行政复议办公室经集体讨论报景东县政府领导审批，在法定期限内作出复议决定，并送达申请人、被申请人和第三人，行政复议程序合法。景东县政府作出的2号复议决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据准确、行政程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条之规定，判决驳回敖德忠的诉讼请求。案件受理费50元，由敖德忠承担。上诉人敖德忠不服一审判决，向本院提出上诉，请求撤销一审判决和2号复议决定，责令景东县政府重新作出复议决定，本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。具体理由为：1.一审判决评判意见错误。首先，适用法律错误。山林承包权属于用益物权，该权利评判依据即为《中华人民共和国物权法》，《中华人民共和国森林法》是处理程序的根本程序，专门法与普通法在《中华人民共和国立法法》中没有对应关系，裁决依据与程序处理依据是两种不同的依据不能等同。当事人争议的是（2008）第022707证内分证项下的山林权属问题而并非土地承包方案纠纷，一审判决引用《中华人民共和国村民委员会组织法》与本案事实无关。其次，四至界限清楚，敖德忠证项下东边、西边切除7米外其余均属于敖德忠。第三，调查报告的逻辑问题评判是一审判决及景东县政府法制办将行政执法案件的“调查报告”与普通行政工作中“调查报告”混为一谈；2.1号裁决事实清楚、证据确凿、程序合法。在事实方面，查明了敖德忠与集体置换山林及1983、2007年林改时争议林地的权利人分别是向学才和敖德忠的事实，查明了第三人从来没有争议地权属凭证的事实，查明了争议地从1989年一直由敖德忠经营管理的事实。在证据方面，有证人证言、书证共18份证据予以证明，在程序方面，1号裁决经过党政联席会议表决通过；3.2号复议决定违法。第一，复议程序违法。复议未经集体讨论，第二，审核证据不符合法律规定。景东县政府称1号裁决证据不符合法定形式是错误的。行政证据证明标准要求相对较低，符合合法客观真实即可。第三，2号复议决定答非所问。双方的争议是置换山林的事实是否存在及认定分界线的问题，而2号复议却要求调查搜集不存在且对本案无意义的林权证等材料，背离案件主要问题。景东县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当维持。主要意见为，1.一审判决四项评判意见正确。漫湾镇政府的1号裁决适用法律错误，上诉人原来所取得的林权证已被景东县政府撤销，1号裁决处理的是行政法律关系，不属于《中华人民共和国物权法》调整范围。一审判决援引《中华人民共和国村民委员会组织法》是仅用来说明漫湾镇政府作出1号裁决前仅调取了部分村民证人证言故并不全面。1号裁决四至界限认定不全面，没有载明北边和南边界限，致使四至界限没有全部界定下来，不符合《云南省林地管理条例》第十五条规定。漫湾镇政府作出的1号裁决没有林权争议处理机构提交的处理意见书，漫湾林业服务中心向漫湾镇政府提交的《关于漫湾温竹村龙树组白正祥等户与敖德忠户林权纠纷的调查报告》没有认定事实理由、适用法律及政策依据，没有具体处理意见且时间倒置，本应当报送处理意见书但是报成了调查报告；2.1号裁决在事实方面没有明确四至界限，证据方面漫湾镇政府在复议期间向景东县政府提交了18组证据，其中证人证言没有写明证明人基本情况并附有效法律文件且询问笔录不符合询问笔录法定形式，没有行政执法人员签字，程序方面没有遵守《林木林地权属争议处理办法》，对第十九条理解错误，第十九条规定处理意见书应当写明当事人情况、证据、认定事实及处理意见。据此漫湾林业服务中心应向漫湾镇政府提出处理意见后漫湾镇政府才能作出相应处理，但漫湾镇政府却没有按照程序办理；3.针对2号复议决定违法问题。景东县政府已经按照程序进行相关送达并进行了书面审查并经集体讨论一致认为1号裁决书认定事实不清楚、适用法律不准确、程序不合法，最终作出撤销1号裁决书的复议决定第三人白正良、白正祥、尹华山、尹华锋、宋兴强答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。主要意见为，1.1号裁决严重侵害第三人的林地经营权；2.漫湾镇政府作出的1号裁决证据存在严重瑕疵，有关证人证言的形成不合法，不能作为证据使用；3.漫湾镇政府没有全面走访调查证人；4.2号复议决定正确；5.敖德忠的上诉理由不成立。一审法院适用法律正确，漫湾镇政府处理林地权属争议纠纷适用《中华人民共和国物权法》错误。漫湾没有林权争议处理机构，且漫湾镇政府陈述没有处理林权争议行政行为所适用的法律程序是错误的。经二审审理，本院二审所查明事实与一审认定事实一致。综合各方当事人的诉辩主张，本案争议的焦点是:2号复议决定撤销1号裁决，责令漫湾镇政府重新作出处理决定是否合法？本院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第十九条“林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。处理意见书应当写明下列内容：(一）当事人的姓名、、地址及其法定代表人的姓名职务；（二）争议的事由、各方的主张及出具的证据；（三）林权争议处理机构认定的事实、理由和适用的法律、法规及政策规定；（四）处理意见。”的规定，林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案经审查，首先，漫湾林业服务中心作为漫湾林权争议处理机构，所报送的《关于漫湾温竹村龙树组白正祥等户与敖德忠户林权纠纷的调查报告》形成于2016年12月27日，而1号裁决明确载明“2017年10月23日，申请人正式提起林权确权申请，本政府于2017年10月28日受理该申请”，漫湾林业服务中心所报送的调查报告，形成于漫湾镇政府正式受理敖德忠提出确权申请之前，故1号裁决行政行为的作出，不具备行政程序的合法性。一审判决认定1号裁决行政程序违法的事实清楚，评判结果正确。本案各方争议的是林地权属争议，1号裁决引用《中华人民共和国物权法》对该权属争议进行评判属适用法律错误。对上诉人敖德忠认为山林承包权属于用益物权，该权利评判依据即为《中华人民共和国物权法》的上诉理由与所查明事实不符。综上，2号复议决定及一审判决对漫湾镇政府作出1号裁决的行政程序违法的认定正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人敖德忠负担。本判决为终审判决。审判长 鲁军审判员张庆泽审判员苏静巍二〇一九年六月二十八日书记员 杨            涛