江苏省连云港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏07行终92号 上诉人（原审原告）南通龙臻滩涂开发有限公司，住所地江苏省如东县大豫镇健康路**。 法定代表人姜淑裕，该公司董事长。 委托代理人柯琦，该公司副经理。 委托代理人张捷，江苏南黄海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会，住所地江苏省通州湾江海联动开发示范区金海路**。 法定代表人陆忠华，该管理委员会主任。 委托代理人杨羽丹，该管理委员会办公室科员。 委托代理人丁连冲，江苏洲际英杰律师事务所律师。 上诉人南通龙臻滩涂开发有限公司(以下简称龙臻公司)与被上诉人江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会（以下简称通州湾管委会）收回海域使用权及行政赔偿一案，不服江苏省灌南县人民法院（2018）苏0724行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，如东县海洋与渔业局于2006年12月27日向龙臻公司颁发了国海证053206083号、053206084号、053206085号、053206086号、053206087号、053206088号、053206089号、053206090号、053206091号《中华人民共和国海域使用权证书》，证载项目名称为高涂蓄水养殖、用海类型为海水养殖，期限至2020年10月31日。如东县海洋与渔业局又于2008年12月10日向龙臻公司颁发了国海证083200558号《中华人民共和国海域使用权证书》，证载项目名称为鱼虾贝类养殖、用海类型为高涂蓄水养殖，期限至2009年12月31日。上述证载海域使用权面积共为825.38公顷。2013年12月9日，南通市海洋与渔业局滨海园区分局、南通滨海园区规划建设环保局受南通滨海园区管委会委派向龙臻公司发出《关于收回海域使用权的通知》，决定收回龙臻公司位于遥望港北侧约826.86公顷海域使用权。2014年2月，南通市海洋与渔业局滨海园区分局、南通滨海园区规划建设环保局与龙臻公司签订了《关于收回海域使用权框架协议》，明确了收回海域使用权的范围、时间、补偿依据、补偿标准等。此后，由于双方对补偿数额有争议，致使对龙臻公司没有补偿到位。 另查明，江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会于2015年5月26日经江苏省机构编制委员会批复设立，为南通市政府的派出机构。同年6月29日，南通市机构编制委员会下发《关于设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理机构的通知》，江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会，代表南通市政府在批准的区域内统一负责行政管理职责。同时撤销南通滨海园区党工委、管委会。 原审法院认为，龙臻公司于2013年12月9日收到通州湾管委会作出的《关于收回海域使用权的通知》，但该通知没有告知龙臻公司起诉期限，对此龙臻公司予以承认，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”龙臻公司于2018年3月14日提起行政诉讼已超过该期限。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”本案龙臻公司在提起行政诉讼的同时一并提起的行政赔偿请求，应当根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条确定起诉期限，龙臻公司提起行政诉讼时，已超过法律规定的一年起诉期限，故龙臻公司的行政赔偿之诉亦超过该起诉期限。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款，第六十九条第（二）项、第一百零一条第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款之规定，裁定驳回龙臻公司的起诉。案件受理费50元，退回龙臻公司。 上诉人龙臻公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，第一，本案不适用起诉期限制度。南通市海洋与渔业局滨海园区分局、南通滨海园区规划建设环保局受南通滨海园区管委会委派向龙臻公司发出《关于收回海域使用权的通知》时，本案被上诉人通州湾管委会主体资格并不存在，且原南通滨海园区管委会不是案涉海域原批准用海的人民政府，系越权收回海域使用权。原南通滨海园区管委会是为了规划和项目落户的需要，不是基于公共利益收回海域。故原南通滨海园区管委会收回上诉人的海域使用权属于重大且明显违法情形，是无效行政行为，不适用起诉期限的规定。第二，即使适用起诉期限，上诉人的起诉亦未超过起诉期限。本案系因不动产提起诉讼的案件，起诉期限最长可以为行政行为作出之日起二十年。本案收回海域使用权的纠纷不仅包括2013年12月9日向上诉人发出的《关于收回海域使用权的通知》，还包括其后长达四年双方围绕收回海域使用权补偿所进行的磋商，一直持续到被上诉人2017年4月17日向通州区人民法院起诉，要求上诉人返还预付的2000万补偿款。双方进行磋商耽误的时间依法不应计算在起诉期限内。另外，一审法院拖延立案、拖延开庭，作出裁定后拖延向上诉人送达裁定书，程序违法。综上，请求撤销一审裁定，改判支持上诉人诉讼请求。 通州湾管委会辩称：第一，上诉人的起诉超过法定期限。2013年12月9日答辩人作出收回涉案海域使用权决定并送达上诉人，根据行政诉讼法及其司法解释的规定，上诉人的最长起诉期限也不得超过一年，上诉人于2018年3月8日起诉超过一年期限。第二，本案应当适用起诉期限的规定。上诉人原审诉讼请求为确认收回海域使用权行为违法并要求赔偿损失，并非请求确认行政行为无效。另外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。因此，本案并不能进行无效行政行为实体审查。第三，本案不适用“不动产”起诉期限的规定。行政诉讼法对不动产提起诉讼二十年期限的规定是对行政利害关系人最长起诉期限的限制，是对普通起诉期限的例外规定，并非所有涉及不动产的案件一律给予二十年起诉期限。第四，答辩人收回海域使用权的行政行为合法。答辩人系国家发改委复函、江苏省政府批复成立的国家级开发示范区、省级经济开发区，具有独立承担法律责任的能力。案涉海域位于答辩人管辖区域范围内，答辩人根据海洋功能区划调整和园区公共建设需要，收回海域使用权，符合公共利益需要。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉应予驳回。 经审查查明，原审法院对本案事实的认定本院依法予以确认，本院查明的案件主要事实与原审裁定相同。 二审期间，上诉人提交两份证据：证据一，上诉人调取的如东县人民法院相关执行案件的档案《关于对龙臻公司滩涂处置方案的复函》，证明被上诉人给如东县人民法院复函确认双方在2017年12月还在继续进行征收补偿的沟通工作。证据二，2017年11月19日上诉人发给被上诉人的《报告》一份，是上诉人给被上诉人的要求对征收补偿进行重新评估的报告，这份报告以邮寄的方式寄送给被上诉人，事后与被上诉人相关负责人进行沟通，确认该报告已经收到。证明双方在2017年11月9日还就征收补偿的事宜进行沟通，证明上诉人的起诉没有超过期限。被上诉人质证意见为：对证据一，真实性无异议，但对其证明目的不予认可，上诉人在2013年12月9日就已经收到了涉案海域使用权收回通知，如对通知不服应该按照行政诉讼法的规定行使诉权，即使一直在沟通，但沟通行为不属于行政行为。对证据二，该份证据并不能提供快递单原件，也不能提供我方收到的凭据，对真实性不予认可，另外该报告不属于二审的新证据，对其证明目的不予认可。该两份证据都不能作为上诉人起诉期限被耽误可以延长的证据。本院审查认为，上诉人提供的两份证据均形成于一审程序之前，且上诉人都能够获取，但一审中应当提供而没有提供，二审中提供的不符合新证据的规定，故对该证据不予采纳。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼，但应当在法定起诉期限内提出。本案中，上诉人在一审中提交了历年催促被上诉人尽快依法落实补偿事宜的书面报告系列证据，其中上诉人发给被上诉人2014年1月21日《对滨海园区占用收回本公司海域补偿协议签订前的诉求》、2015年10月18日《申请报告》及2016年4月5日《申请报告》中均认可上诉人在2013年12月就收到了案涉《关于收回海域权的通知》。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案上诉人在2018年3月提起诉讼已经超过法定的起诉期限，依法应当驳回起诉。公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行，上诉人的赔偿请求亦超过法定起诉期限。行政诉讼法规定的不动产二十年起诉期限，是最长诉讼保护期限，而本案上诉人早已知晓被上诉人的收回海域行为，不能适用二十年起诉期限的规定。 《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。根据上述规定，构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据，并且违法情形需达到重大且明显的程度。据《中共南通市委南通市人民政府关于建立南通滨海园区及管理机构的通知》（通委[2012]2号）及《市政府关于南通滨海园区规划控制范围及代管通州区三余镇和如东县大豫镇部分区域的通知》（通正发2012[31]号），2012年1月11日被上诉人南通滨海园区成立，作为南通市委、市政府的派出机构，并授权其代表市委市政府在核心开发区域内行使经济社会管理职能。因此被上诉人有权代市政府行使海域管理职能，其作为南通市政府派出机构在授权范围内具有行政主体资格。被上诉人在一审中举证规范性文件有《国务院关于印发全国海洋经济发展“十二五”规划的通知》（国发[2012]50号）、《国务院关于江苏省海洋功能区划（2011-2020年）的批复》（国函[2012]162号）、《江苏省海洋功能区划（2011-2020年）》。上述规范性文件可以作为被上诉人收回上诉人海域使用权的依据。涉案收回海域使用权的行政行为主体系本案被上诉人南通滨海园区管委会，行政相对人为上诉人龙臻公司，收回的范围为“位于遥望港北侧约826.86公顷的海域使用权”，收回的方式为上诉人持权属证明材料等到园区相关部门进行变更登记，并且不得再对外续签发包协议，不得新增新建养殖设施。双方按照《关于收回海域使用权的通知》可以具体实施收回行为，不存在客观上不可能实施的情形。综上，被上诉人收回海域使用权的行为没有重大且明显的违法行为，不符合行政诉讼法关于行政行为无效的规定，上诉人关于本案不适用行政诉讼起诉期限的主张依法不能成立。 人民法院在接到起诉状，当场不能判定是否符合行政诉讼法规定的起诉条件的，应当在七日内决定是否立案。经审查，上诉人2018年3月8日向一审法院递交诉状，一审法院2018年3月14日立案，不超过法定的七天审查期。本案在审理过程中，被上诉人于2018年4月11日向一审法院提出管辖权异议，一审法院审理期限从2018年4月11日至2018年7月2日共扣除82天，后于2018年9月28日开庭，并未超过法定审理期限。经查阅一审卷宗，一审法院作出本案一审裁定后，于2018年12月6日同时向本案双方当事人邮寄送达法律文书，其中上诉人的文书邮寄给其诉讼代理人张捷律师，不存在故意拖延送达的情况。上诉人对一审法院立案、开庭及送达时间均有异议，但并未举证证明，本院不予采纳。 行政相对人不服行政机关作出的行政行为，可以选择不同途径主张自己权利，各个方式并不存在冲突，本案双方多年的磋商行为，并不能作为行政诉讼起诉期限扣除的法定事由。行政争议有多个解决途径，如调解、和解、仲裁、诉讼等，当事人可以进行选择，采取何种方式解决纠纷，取决于当事人的意思自治。但是非诉讼方式无疑是解决争议最有效、最经济的途径，望双方互谅互让，相关行政机关积极作为，寻求解决问题方法，早日化解纠纷。 综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉请求及理由无法律依据，依法不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 案件受理费50元，退回上诉人南通龙臻滩涂开发有限公司。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 进 审 判 员  宋建霞 审 判 员  李翠玲 二〇一九年六月二十日 法官助理  袁 萍 书 记 员  徐晓慧 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；