北京市第四中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）京04行初731号原告刘月红，女，1971年11月3日出生，汉族，住北京市东城区。被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同**。法定代表人金晖，区长。委托代理人刘焕新，北京市东城区人民政府工作人员。委托代理人孙瑜，北京天驰君泰律师事务所律师。原告刘月红诉被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）要求撤销《北京市东城区宝华里危改项目拆迁补偿安置实施办法》（以下简称《拆迁补偿安置办法》）一案，本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告诉称，原告是宝华里危改项目区内的居民。2014年8月4日，东城区重大项目协调办公室与宝华里项目原实施主体即北京中通房地产开发有限公司（以下简称中通公司）签订《终止合作协议》，中通公司退出宝华里项目。该公司所持有的（2007）京建崇拆许字第3号房屋拆迁许可证有效期届满，应当办理注销手续。2014年12月，被告设立宝华里项目现场指挥部并制定工作方案。2015年12月11日，北京市发展和改革委员会作出《关于东城区宝华里房改带危改土地一级开发项目重新核准的批复》，该批复明确项目由北京宝华地产有限公司（以下简称宝华公司）开发建设。原告将与宝华公司签订的是民事合同性质的《拆迁安置补偿协议》。2019年3月20日，宝华里危改项目指挥部在项目区内贴出公告，公布《拆迁补偿安置办法》，载明该办法是依据《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（京政办[2000]19号，以下简称19号文）和《北京市城市房屋拆迁管理办法》（2001年市政府令87号，以下简称87号令）制定的。原告认为，宝华里危改项目指挥部是被告设立的临时行政机构，其制定的《拆迁补偿安置办法》是一个行政行为，该办法构成了对原告的民事侵权。该办法第八、九条的规定是违法要求公民履行其他义务的行为，应为无效条款。该办法第十条对未经登记的房屋作价消灭的规定本质上是违法对非国有财产的征收行为。综上，被告通过设立宝华里危改项目指挥部，制定《拆迁补偿安置办法》的行政行为，侵犯了原告通过平等协商，签订房屋拆迁补偿安置协议的民事合同的缔约权。故原告诉请法院撤销被告设立的宝华里危改项目指挥部作出《拆迁补偿安置办法》的行政行为。因《拆迁补偿安置办法》是依据19号文和87号令的相关规定作出的，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，一并请求法院审查19号文和87号令的合法性。被告东城区政府辩称，宝华里危改项目指挥部并非宝华里项目的拆迁人，该指挥部公布的《拆迁补偿安置办法》对原告的权利义务不产生实际影响。被告依据19号文负责宝华里项目的组织实施工作，为落实工作，组建了宝华里危改项目指挥部。宝华里危改项目指挥部以粘贴公告的形式或制作宝华里危改项目读本的形式公布《拆迁补偿安置办法》，是为了让宝华里居民能够更好更快地了解政策。但因宝华里危改项目指挥部并非该项目的实施主体和拆迁人，所以其公布的《拆迁补偿安置办法》不会直接设定原告的权利义务，也未对原告产生实际影响的效果。2019年1月11日，宝华公司取得宝华里项目拆迁许可证。宝华公司作为拆迁人，制定了《拆迁补偿安置办法》，并于2019年4月18日对外正式公布，现宝华里项目已正式启动签约工作。宝华里项目被拆迁人拆迁权利义务的实现，系依据宝华公司作为实施主体从事的拆迁行为，原告只有与宝华公司签订了安置协议，才会产生直接设定原告权利义务的法律效果。宝华公司张贴《拆迁补偿安置办法》的行为以及签订安置协议的行为不属于行政诉讼范畴，属于平等民事主体之间签订的民事协议。综上，被告请求法院依法驳回原告的起诉。经查，2018年12月27日，北京市发展和改革委员会核发京发改（核）[2018]481号《关于东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目重新核准的批复》，同意宝华公司继续开发建设东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目。2019年3月20日，北京市东城区房屋管理局发布东房拆告字（2019）第1号《宝华里危改拆迁人变更公告》，载明证号为京建崇拆许字[2007]第3号《房屋拆迁许可证》的拆迁人现已变更为宝华公司，负责宝华里危改项目剩余被拆迁居民和单位的拆迁工作。2019年4月18日，宝华公司发布《拆迁补偿安置办法》。本案诉讼中，原告诉称宝华里危改项目指挥部于2019年3月20日在项目区内张贴公告，公布了《拆迁补偿安置办法》。原告提供宝华里危改项目指挥部制作的《宝华里危改项目读本（一）》作为证据，证明该指挥部制作并公布了《拆迁补偿安置办法》。该读本所载的《拆迁补偿安置办法》的落款日期为2019年3月20日，但未加盖“宝华里危改项目指挥部”印章。被告在案件审理过程中认可宝华里危改项目指挥部以粘贴公告或制作宝华里危改项目读本的形式公布了《拆迁补偿安置办法》，但因该指挥部并非宝华里危改项目的实施主体和拆迁人，所以其公布的《拆迁补偿安置办法》不会直接设定原告的权利义务，也未对原告的权益产生实际影响。被告提供了宝华公司于2019年1月11日取得的房屋拆迁许可证和宝华公司于2019年4月18日公布的《拆迁补偿安置办法》等证据。宝华公司公布的《拆迁补偿安置办法》上加盖有宝华公司的印章。本院认为，公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，北京市发展和改革委员会作出批复，同意宝华公司继续开发建设东城区宝华里房改带危改小区土地一级开发项目。北京市东城区房屋管理局发布拆迁人变更公告，载明证号为京建崇拆许字[2007]第3号《房屋拆迁许可证》的拆迁人已变更为宝华公司，负责宝华里危改项目剩余被拆迁居民和单位的拆迁工作。上述文件说明，宝华里危改项目剩余被拆迁居民和单位的拆迁工作由宝华公司作为拆迁人具体实施。拆迁人在取得《房屋拆迁许可证》后，应当依照相关规定和标准，对被拆迁人进行补偿。拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿安置问题达成协议或者拆迁人以其他方式对被拆迁人进行补偿，是对被拆迁人合法权益产生实际影响的行为。现原告所诉宝华里危改项目指挥部作出的《拆迁补偿安置办法》，形式上未加盖该指挥部印章，发布日期上早于宝华公司发布的《拆迁补偿安置办法》，实质内容上既不是拆迁人对被拆迁人作出的产生实际影响的补偿安置行为，也不是行政机关就原告与宝华公司之间的拆迁补偿安置纠纷作出的行政裁决。因此，原告所诉宝华里危改项目指挥部作出《拆迁补偿安置办法》的行为对原告的权利义务不产生实际影响，原告在本案诉讼中也没有提交证据证明其所诉宝华里危改项目指挥部作出《拆迁补偿安置办法》的行为对其合法权益产生了实际影响。原告所诉宝华里危改项目指挥部作出《拆迁补偿安置办法》的行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查；前款规定的规范性文件不含规章。本案中，原告认为宝华里危改项目指挥部公布的《拆迁补偿安置办法》是依据19号文和87号令的相关规定作出的，一并请求对19号文和87号令进行合法性审查。对此本院认为，87号令系地方政府规章，不符合法律规定的在行政诉讼中一并请求进行审查的条件。另，因原告对宝华里危改项目指挥部作出《拆迁补偿安置办法》行为的起诉不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回，对于原告提出的一并审查19号文的请求本院亦应予以驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告刘月红的起诉。原告刘月红起诉时预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 张立鹏审 判 员 孙永欣审 判 员 王 斌二〇一九年六月二十五日法官助理 孙嘉琳书 记 员 严佳钰书 记 员 索 彤