河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终1349号上诉人（一审被告）荥阳市人民政府，住所地荥阳市索河路**。法定代表人王效光，市长。委托代理人陈新，荥阳市索河办事处工作人员。委托代理人赵广振，河南神龙剑律师事务所律师。被上诉人（一审原告）吴玉兰，女，汉族，1966年4月27日出生，住荥阳市。一审被告荥阳市索河街道办事处，住，住所地河南省荥阳市索河西路**/div>负责人雷华文，主任。吴玉兰要求荥阳市人民政府、荥阳市索河街道办事处（以下简称索河街道办）履行《成皋路集贸市场拆除补偿安置协议》约定的给付义务一案，荥阳市人民政府不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。吴玉兰一审诉讼请求为：1、要求索河街道办于2019年2月底前按照《成皋路集贸市场拆除补偿安置协议》将约定面积的商铺交付吴玉兰（交付时间依据该协议第七条第二项确定）。2、依法判决荥阳市人民政府、索河街道办赔偿因其延迟交付安置房给吴玉兰造成的经济损失：即按照索河街道办2014年12月20日下发给成皋路市场商铺业主的《通告》中载明的，超期安置一年再增加一年使用权的补偿方式进行赔偿，具体赔偿时间为：从2013年10月起至吴玉兰实际接收安置房的日期的跨度总和。3、本案诉讼费由荥阳市人民政府、索河街道办承担。郑州市中级人民法院一审查明，2013年10月10日，吴玉兰（乙方）与索河街道办（甲方）签订《成皋路集贸市场拆除补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）。该《补偿安置协议》载明：“依据市区总体建设规划和城市建设需要，荥阳市将于2013年打通汜河路，成皋路集贸市场必须进行拆除。依据《成皋路集贸市场拆除补偿安置方案》，经甲、乙双方协商签订如下协议：……二、拆除补偿安置方式：……2、异地续租：即按1:1置换的原则在新建市场进行异地置换，继续租赁。置换面积上下浮动不超过5%（以每平方米3000元标准找补）。……三、新集贸市场：结合我市西北片区城市规划要求，选址定为成皋路与站南路交叉口东南角，于2014年12月31前建成并投入使用。……七、奖励措施……2、新市场建成后，依据签订协议的顺序编号和现有房屋位置以及市场整体布局进行分配。……”2014年12月20日，索河街道办向成皋市场商铺业主发布通告，称“……截至目前，经过办事处大量的前期准备工作，新市场建设已开始进行设计，同时正在办理土地、规划等相关手续及项目申报工作，预计2015年6月30日前投入使用。经研究，因超过安置期限对商铺业主造成的损失予以拆迁安置补偿协议外再增加一年租期的补偿，请广大商铺业主积极配合，共同推进市场建设。”至2015年6月30日，新建市场仍未交付使用。2018年11月26日，索河街道办作出《索河办成皋集贸市场处置方案》，对“处理方案及流程”等内容重新作出规定，但未明确新建市场投入使用时间。至今，新建市场仍未交付使用，吴玉兰因要求荥阳市人民政府、索河街道办履行《补偿安置协议》约定并进行损失赔偿提起本案诉讼。一审法院另查明，2013年5月27日，荥阳市人民政府作出荥政会纪〔2013〕14号市长办公会议纪要（《荥阳市人民政府关于加快推进河南省建材厂社区旧城改造项目进展的会议纪要》），其中“关于成皋路集贸市场拆迁问题”部分载明，“根据荥阳市总体规划，2013年要打通汜河路，成皋路集贸市场要进行拆迁。新集贸市场建设要结合荥阳市西北片区城市设计做好选址工作，会议原则同意索河办提出的新建市场选址的建议。荥阳市国土局负责对新、旧集贸市场的土地进行收储。”2018年10月31日，荥阳市人民政府作出荥政会纪〔2018〕35号市长办公会议纪要（《荥阳市人民政府关于成皋路集贸市场有关问题的会议纪要》），其中“关于成皋路集贸市场历史问题处理”部分载明，“历史遗留问题的处理，原则同意索河街道提出的《方案一》。……索河街道要按照会议提出的意见建议，对《方案一》进行充分的修改完善。”此外，该会议纪要“成立领导小组”部分，还载明“荥阳市人民政府成立专门的工作组，各有关职能部门任成员，具体负责新旧成皋路集贸市场的有关问题。”一审法院又查明，成皋市场商铺相关业主曾就“成皋路集贸市场118户拆迁问题”进行信访，主要诉求是“成皋路集贸市场拆迁后新建市场已建成，要求尽快兑现商铺，按所签协议规定给予补偿，并尽快搬入新建市场。”索河街道办对此作出《信访事项处理意见书》，称“根据多方讨论和律师意见，办事处已制定出该问题的处理方案及流程上报市政府研究，待市政府研究批准后依法严格按方案规定进行处理。”郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于涉案争议性质暨是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。索河街道办答辩认为本案涉及问题均应适用民法及合同法的相关规定予以判定，因此本案所涉争议宜作为民事法律关系审理。对此一审法院认为，1、本案协议为行政协议。首先，涉案协议缔约方之一索河街道办为荥阳市人民政府派出机关，属于泛化的行政机关范围，并非因私权目的，基于私人合意并依据私法规范成立的私法人。其次，根据本案查明的事实，涉案协议的目的是完成成皋路集贸市场“拆迁”工作，其体现了城市更新、公共设施建设、国有资产管理与处分、解决历史遗留问题等多个方面的利益追求，显然是以公共利益为目的。再次，涉案协议虽在形式上遵循了合意与意思自治原则，但协议所处分的权利（国有土地置换、国有财产处分等）均非协议甲方索河街道办乃至荥阳市人民政府自有权利，而是其依法代表管理的国有财产与社会公共利益，二者对此亦并无异议。索河街道办乃至荥阳市人民政府对这些权利不能任意处分，仅能在依法行政的前提下，在自由裁量权范围内实现意思自治。最后，基于涉案协议所体现出的公共利益目的，协议双方本质上权利并不平等，政府一方所代表的安全、秩序、正义等公共利益优于私人利益，政府一方对协议享有单方优益权，依法可以（也仅可以）因公共利益所需，对协议进行监督、管理，乃至单方变更、解除并因此承担相应法律责任。因此，涉案协议是典型的行政协议，协议双方成立行政法律关系。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。该法第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”根据上述规定，行政协议属于人民法院行政诉讼受案范围，人民法院审理行政案件，并不排斥民事法律规范的适用。本案为典型的吴玉兰认为吴玉兰未按约定履行行政协议而提起诉讼的案件，依法属于人民法院行政诉讼受案范围。即使基于行政协议本身的特点，相关案件在审理过程中可能涉及对特定民事法律规范的适用，仍不能因此即将行政协议排除于行政诉讼调整范围之外。故索河街道办上述答辩意见不能成立，不予支持。（二）关于荥阳市人民政府是否为本案适格被告以及案件级别管辖问题。荥阳市人民政府及索河街道办均认为基于合同相对性，荥阳市人民政府并非签订协议的主体，不是本案适格被告；索河街道办并认为本案应由基层人民法院管辖。对此一审法院认为，1、从民事诉讼法角度。合同相对性原则是民事合同法律规范的基础性原则，依据该原则，合同仅对缔约当事人产生法律约束力，对合同外第三人不产生法律效力。但应当说明的是，首先，该法律原则存在例外，如合同保全中第三人的代位权与撤销权以及不动产租赁合同的“买卖不破租赁”等原则；其次，即便在民事法律关系中，合同相对性原则也会有特殊表现形态，如间接隐名委托代理情况下，未直接与合同相对人缔约的被代理人，也可能成为合同当事人，享有合同权利义务。从这个角度来说，即便荥阳市人民政府不是签订协议的主体，亦不当然不能作为本案适格被告。2、从行政诉讼法角度。行政诉讼被告的确定遵循法定主体原则，根据该原则行政诉讼被告通常需要具备两个基本要件：（1）是被诉行政行为的实施者；（2）具有承担相应法律责任的能力。在多数情况下，二者是合一的，但特殊情况下，二者也可能不一致，如存在委托关系下作出行政行为，未经法律授权的内设机构、派出机构作出行政行为等，其行为直接实施主体因属于受委托实施行为或缺乏责任能力而不能成为行政诉讼适格被告。行政协议本身即存在行政机关作为行政协议当事人的委托人而对行政协议承担责任的可能。3、从本案证据角度。针对荥阳市人民政府被告资格问题，吴玉兰向一审法院提交被诉《补偿安置协议》以及《荥阳市人民政府关于加快推进河南省建材厂社区旧城改造项目进展的会议纪要》《荥阳市人民政府关于成皋路集贸市场有关问题的会议纪要》等一系列证据。上述证据相互印证，显示被诉《补偿安置协议》订立的背景是相关区域进行旧城改造，涉案成皋路集贸市场的拆迁是为了荥阳市人民政府能在2013年打通汜河路完成相关城市基础设施建设。在涉案成皋路集贸市场拆迁过程中，无论是被诉《补偿安置协议》中记载的拆除补偿安置方式以及索河街道办最终（2018年11月26日）作出的《索河办成皋集贸市场处置方案》所载内容，还是相关新建市场的选址、性质、运营方式乃至索河街道办在具体拆迁中的工作流程均由荥阳市人民政府通过市长办公会议的形式研究决定。此外，荥阳市人民政府通过上述会议还就新、旧集贸市场的土地收储、新建集贸市场法律手续完善、拆迁信访稳定工作的进行等各方面作出了部署，并就新、旧集贸市场的拆迁建设问题成立了由荥阳市各有关职能部门参加的专门领导小组。综合考虑荥阳市人民政府在涉案成皋路集贸市场拆迁工作中所体现出的领导地位、参与的细致程度，以及新、旧集贸市场拆迁工作涉及国土、规划、建设、消防、国有资产管理等广泛行政管理领域，显然超出索河街道办自身行政管理能力的范围等事实，一审法院有理由认为荥阳市人民政府与索河街道办存在授意或委托关系，荥阳市人民政府是本案的适格被告。在此情况下，荥阳市人民政府、索河街道办如认为荥阳市人民政府并非本案适格被告，应当向法庭提交相关反证，但荥阳市人民政府、索河街道办并未向法庭提交可以实现其证明目的的证据。综上，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，被诉《补偿安置协议》实际为索河街道办接受荥阳市人民政府委托，以自己名义与吴玉兰订立，依法应当以荥阳市人民政府作为本案被告。相应的，本案并不存在级别管辖问题，荥阳市人民政府、索河街道办相关答辩意见不能成立。因索河街道办为涉案协议名义缔约方，为查明案件客观情况，索河街道办作为本案共同被告参加诉讼并无不妥。（三）关于吴玉兰主张是否应当支持的问题。本案中，各方当事人对被诉《补偿安置协议》存在及荥阳市人民政府、索河街道办未按协议约定履行义务的事实没有争议，吴玉兰依协议享有相应的给付请求权，荥阳市人民政府、索河街道办应当依约履行合同义务，未履行合同义务时应当承担违约责任。吴玉兰的诉求涉及两个方面，其一为继续履行，其二为赔偿损失。1、继续履行问题。吴玉兰的具体诉讼请求为“要求荥阳市人民政府、索河街道办于2019年2月底前按照《补偿安置协议》将约定面积的商铺交付吴玉兰（交付时间依据该协议第七条第二项确定）。”索河街道办答辩称，未能依约履行合同义务的原因是“新市场主体及外围施工完工，基本具备交房条件。但存在发改、环保、土地、规划、建设等各项手续不完善，建设资金缺口2672.26万元不能支付工程建设费用等实际问题，造成无法及时对市场商户实际进行安置”。对此一审法院认为，《城市房地产管理法》第二十七条第二款规定：“房地产开发项目竣工，经验收合格后，方可交付使用。”《建筑法》第六十一条第二款规定：“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用;未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”而依据《土地管理法》、《城乡规划法》、《建筑法》、《消防法》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》等相关规定，建筑工程用地、规划、建设等行政许可及依约支付工程款等问题确系建筑工程竣工经验收的必然前置条件，同时涉案新建市场还涉及环境保护、消防验收备案以及国有资产管理等因素。上述因素关系重大公共利益，在得到解决之前，吴玉兰要求按照《补偿安置协议》第七条第二项相关约定履行交付房屋的义务尚不具备履行条件，且从本案现实情形来看，荥阳市人民政府、索河街道办截至2019年2月底之前无法改变这一客观事实，即荥阳市人民政府、索河街道办不履行《补偿安置协议》第七条第二项相关约定向吴玉兰交付新建集贸市场的阻却事由成立，吴玉兰该项诉讼请求目前在客观上无法实现，不予支持。但需要明确的是，被诉《补偿安置协议》只是暂时的履行不能，荥阳市人民政府、索河街道办并不能因此免除履行合同约定的义务，对此，索河街道办亦主张新建集贸市场仍将继续办理相关法律手续。鉴于本案荥阳市人民政府、索河街道办因上述客观事由已持续相当长时间未履行《补偿安置协议》相关条款约定的交付义务，且吴玉兰提出本案诉讼仍期待荥阳市人民政府、索河街道办继续履行《补偿安置协议》，故建议荥阳市人民政府、索河街道办加紧办理新建集贸市场的合法手续，并待条件成熟后及时履行约定义务，以维护政府诚信，减少吴玉兰损失。2、赔偿损失问题。吴玉兰请求“判令荥阳市人民政府、索河街道办赔偿因其延迟交付安置房给吴玉兰造成的经济损失：即按照索河街道办2014年12月20日下发给成皋路市场商铺业主的《通告》中载明的，超期安置一年再增加一年使用权的补偿方式进行赔偿，具体赔偿时间为：从2013年10月起至吴玉兰实际接收安置房的日期的跨度总和。”对吴玉兰该项诉讼请求，一审法院认为，首先，荥阳市人民政府、索河街道办违约虽具有合法的阻却事由，但并不影响其承担违约责任，荥阳市人民政府、索河街道办对因其违约行为导致的吴玉兰损失，应当予以赔偿。其次，本案各方当事人在被诉《补偿安置协议》中未就违约责任的承担作出明确约定，但在该协议履行过程中，索河街道办于2014年12月20日，向成皋市场商铺业主发布《通告》，称“新市场预计2015年6月30日前投入使用，经研究，因超过安置期限对商铺业主造成的损失予以拆迁安置补偿协议外再增加一年租期的补偿。”在上述《通告》中，索河街道办不仅对先前《补偿安置协议》中约定的交房时间进行了变更，而且对其违反《补偿安置协议》约定时间交房的违约行为确定了向合同相对方进行赔偿的方式，吴玉兰作为合同相对方对此《通告》内容亦未提出异议，即各方当事人对新的交房时间以及相应违约责任的承担达成了合意。该《通告》针对2014年12月31日至2015年6月30日半年的延长交房时间约定了荥阳市人民政府、索河街道办对吴玉兰予以拆迁安置补偿协议外再增加一年租期的违约责任。举重以明轻，荥阳市人民政府、索河街道办对逾期半年交房尚同意以拆迁安置补偿协议外再增加一年租期的方式赔偿吴玉兰，一审法院有理由相信吴玉兰主张的“超期安置一年再增加一年使用权”的赔偿方式并未明显超出吴玉兰所遭受损失以及荥阳市人民政府、索河街道办可接受赔偿方式的范围，荥阳市人民政府、索河街道办亦未提出或举证证明存在上述问题。故一审法院酌定荥阳市人民政府、索河街道办类比《通告》内容按照“超过安置期限一年予以拆迁安置补偿协议外再增加一年租期”的方式对吴玉兰进行赔偿。再次，被诉《补偿安置协议》约定的交房时间为2014年12月31日，在此之前不应发生一审被告违约责任。此后，各方当事人通过上述《通告》就2014年12月31日至2015年6月30日之间延长交房时间的相关违约赔偿达成协议，协议各方至今对此并无争议，自应继续按照约定履行，吴玉兰主张的上述期间的违约责任问题，一审法院不再作出处理。各方当事人亦因此变更交房日期为2015年6月30日，荥阳市人民政府、索河街道办在此期限前交房不再产生新的违约责任，故荥阳市人民政府、索河街道办承担违约赔偿责任的期限应为从2015年7月1日起至荥阳市人民政府、索河街道办实际交房之日止。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，一审法院判决：一、判决荥阳市人民政府自2015年7月1日至实际安置补偿吴玉兰之日向吴玉兰承担超过安置期限一年于《补偿安置协议》外再增加一年租期的赔偿责任；二、驳回吴玉兰其他诉讼请求。荥阳市人民政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人的主体资格问题：街道办作为市政府的派出机关，依法享有行政职权、独立对外承担法律责任，具有以行政诉讼被告身份参与行政诉讼的能力，能够成为涉案行为的责任主体。一审根据相关会议纪要认定上诉人居于领导地位、为适格被告，混淆了主体责任。会议纪要只是对相关工作部署，是上级对下级进行的内部指导，上诉人不应为本案适格被告。（二）涉案买卖合同的实际主体为案外人王红军与被上诉人，但合同约定房屋使用期限为三十年。应认定涉案买卖合同实际为房屋租赁合同。被上诉人对涉案房屋依法享有的是使用权而非所有权，且因该合同对租赁期限的约定超出了法律规定的最长时限20年，对于超出部分约定应为无效约定。合同无效后，基于该合同取得的财产应予以返还，即应由荥阳市成皋路集贸市场管理办公室、王红军退还被上诉人缴纳的超出部分的10年的租金及占用该款项期间的利息。该拆迁安置工作因客观原因无法及时履行，拆迁安置人应承担相应补偿责任，但应在合法的前提下，即扣除被上诉人使用年限及无效年限，参照补偿安置协议约定及通告内容予以补偿为宜。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人吴玉兰未提交书面答辩意见。一审被告索河办事处未提交书面陈述意见。本院二审审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为：（一）关于荥阳市人民政府是否应当承担违约责任的问题。涉案成皋路集贸市场拆除及重建的工作，涉及到个人的重大财产权，最低应由县级政府组织实施，这样有利于推进该项工作的顺利进行，有利于保护公民权利，也更符合物权法的基本精神。根据荥阳市人民政府[2006]18号、[2013]14号、[2018]35号会议纪要，涉案成皋路集贸市场拆除及重建的发起者、组织者是荥阳市人民政府，根据索河街道办在二审庭审中的陈述，该项目的投入资金也来自于市财政。涉案项目的拆除、重建，需要规划、土地、办事处等部门各负其职、密切配合，并且需要庞大的资金支持，不是某一个部门能够单独完成的。本案中，索河街道办所签订的补偿安置协议，不过是整体组织实施行为的一个环节或结果，是在荥阳市人民政府的行政命令或行政委托下进行的，贯彻的仍然是组织实施者的意志，其所引起的后果也即违约责任，应由委托人即荥阳市人民政府承担。这一点与民事合同中的相对性截然不同，因为民事平等主体之间没有层级监督，不可能存在强制命令和不得不服从的问题，平等主体之间自由平等、自愿协商，也应当各自承担合同约定的权利义务，这种约定时空中的相对封闭的相对性，与行政协议中充斥着层级监督、行政命令等相对开放的相对性相比，有根本的区别，故民事合同中的相对性规律在行政协议中并不完全适用。（二）关于是否应当交付协议约定的房屋问题。吴玉兰请求按照约定交付房屋，一审法院认为“虽市场主体及外围施工完工，但计划、环保、土地、规划、建设等各项手续不完善”，交房存在客观上的障碍和阻却事由，对上述理由本院予以认可。除此之外，荥阳市人民政府还陈述由于安置房屋的结构、面积、位置等方面的差异，造成房屋的市场价值差异巨大，安置房屋可能造成被安置户之间利益的显著差别，并进而引起各种矛盾，安置房屋存在现实上的困难。对此，尚需要在安置过程中进行调查和裁量，更需要通过其他法定程序进行核查、确定，故本院对这一争议也暂时搁置，可等待事态进一步明朗后，根据利害关系人的选择，再作出最终处理。基于此，关于是否交付房屋的问题，本院认可一审判决的结论。（三）关于吴玉兰权益的合法性及补偿安置协议是否部分无效的问题。荥阳市人民政府上诉称购房合同无效，因此吴玉兰不具有合法权益，也因此补偿安置协议不应履行。对此，无论购房协议是否有效，吴玉兰的利益已经通过补偿安置协议予以确定，其原有的利益不管是客观利益还是合法权益，都被新的约定权利所替代，只要补偿安置协议有效，荥阳市人民政府就应当履行该协议，故荥阳市人民政府的该上诉理由不能成立。关于补偿安置协议中约定租赁期限超过20年部分是否有效的问题，由于本案属于拆迁安置，租赁不过是安置利益的表现形式，不属于合同法规范下的租赁合同，故不应当适用合同法中关于租赁期限不能超过20年的强制规定，涉案补偿安置协议中对租赁期限的约定应为有效。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由荥阳市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇一九年六月二十四日书记员  侯 捷