广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行终45号上诉人（原审原告）何明，男，汉族，1974年2月22日出生，住雷州市，委托代理人莫钧淦，男，汉族，1980年8月13日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）莫梅玲，女，汉族，1976年11月13日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）莫钧淦，男，汉族，1980年8月13日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）莫发大，男，汉族，1972年11月25日，住湛江市赤坎区，上诉人（原审原告）莫梅丽，女，汉族，1974年12月30日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）蔡华琴，女，汉族，1952年11月26日出生，住雷州市，上述二上诉人委托代理人莫钧淦，男，汉族，1980年8月13日出生，住雷州市，被上诉人（原审被告）雷州市自然资源局，住所地：雷州市雷南大道**。法定代表人黄文驹，局长。委托代理人韩琦震，该局干部。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。原审第三人雷州市虹顺房地产有限公司，地，地址：雷州市雷城镇下广路[雷城糖厂宿舍第****]/div>法定代表人黄海虹，董事长。委托代理人何飞，广东华文律师事务所律师。委托代理人文炼，广东华文律师事务所律师。上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴因土地行政许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初306号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：原雷城糖厂占地面积313207平方米，其中包括职工生活福利区土地150075.8平方米。原雷城糖厂职工住职工房改房，并已各自取得了房地产权证。2006年，雷州市凯基糖业有限公司将从雷州市国土资源局受让而得的原雷城糖厂职工生活福利区占用的150075.8平方米土地转让给雷州市恒大制糖有限公司（以下简称“恒大制糖公司”），恒大制糖公司于同年6月办理了土地使用权变更登记并取得了雷国用（2006）第0032989号《国有土地使用证》。为解决原雷城糖厂改制遗留问题，2016年8月11日，黄海虹等13人持原雷城糖厂平房改房171户职工签字捺指印的委托书，代表“原雷城糖厂房改平房黄海虹等197户职工”与恒大制糖公司签订了《土地房屋处置协议书》，该协议书约定恒大制糖公司将变更登记的土地范围中的A块20777.46平方米及B块11424.47平方米兑换给197户房改房业主，黄海虹等197户职工（房改房业主）自行搬迁及注销各自房地产权证。后，雷州市土地储备中心回收雷州市恒大制糖有限公司位于雷州市××下××路原雷城糖厂20777.46平方米的A地块和11424.47平方米的B地块，共计32201.93平方米。2017年11月2日，以原房改房197户业主为经济实体成立的雷州市虹顺房地产有限公司通过国有建设用地使用权网上竞价，竞得上述32201.93平方米土地的使用权。同年11月16日，雷州市国土资源局与雷州市虹顺房地产有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2017年12月18日，雷州市住建局向虹顺公司核发地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》，用地位置为雷城镇下广路原雷城糖厂（B地块）。原告何明、莫梅玲、莫均淦等人认为黄海虹等13人无权代表其对房屋进行处置，雷州市住建局未听取其意见，即为虹顺公司核发涉案许可证，该具体行政行为侵害其合法权益，遂诉至本院，请求撤销雷州市住建局向虹顺公司核发的地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》。另查明，原告何明2005年取得座落于原雷城糖厂宿舍第22幢04房的粤房地证字第**《房地产权证》，该房地产位于C地块。原告莫梅玲于2012年4月20日取得原雷城糖厂宿舍第六幢03房的粤房地权证雷ＣＱ字第**《房地产权证》。莫俊林（已故）于2005年取得原雷城糖厂宿舍12幢04号房的粤房房地证字第**房地产权证》。莫梅玲与莫俊林名下的房地产位于A地块。莫俊林生前与本案原告蔡华琴系夫妻关系，莫均淦、莫发大、莫梅玲、莫梅丽系两人的子女。原审认为：本案属于土地行政许可案件。本案的争议焦点在于：被告作出的涉案建设用地规划许可证是否合法。依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，《中华人民共和国房地产管理法》第三十一条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让抵押”的规定，原雷城糖厂职工何明、莫梅玲、莫俊林已取得了职工房改房的房地产权证，现有证据无法证明上述职工的房屋所有权已办理转移登记、灭失或者发生了导致该房屋所有权消灭的事实。虽然黄海虹等13人以“原雷城糖厂房改平房黄海虹等197户职工”的名义与恒大制糖公司签订了《土地房屋处置协议书》，但黄海虹等13人并未经得原告的授权同意，因此，不能处分登记在何明、莫梅玲、莫俊林名下的房地产。在没有合法处理登记在何明、莫梅玲、莫俊林名下的房地产的情况下，雷州市住建局向虹顺公司核发地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》，违反相应的法律规定。依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的；(二)以合理的价格转让；(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”之规定，以原房改房197户业主为经济实体成立的雷州市虹顺房地产有限公司代表是197户职工利益，通过国有建设用地使用权网上竞价，善意地以合理的价格竞得涉案32201.93平方米的土地使用权，并取得地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》，属于《物权法》第一百零六条第一款规定的情形。此外，黄海虹等13人持原雷城糖厂平房改房171户职工签字、捺指印的委托书，代表“原雷城糖厂房改平房黄海虹等197户职工”与恒大制糖公司签订了《土地房屋处置协议书》等，协商并同意对涉案土地进行处理，自行搬迁及注销各自房地产权证。雷州市虹顺房地产有限公司受原雷城糖厂平房改房171户职工的委托，同意签订涉案的《国有建设土地使用权出让合同》，办理涉案的《建设用地规划许可证》，虽然，黄海虹等13人及雷州市虹顺房地产有限公司未经得原告的同意处理以上事务，但代表了“原雷城糖厂房改平房197户职工”的绝大多数人的利益，一旦撤销涉案的《建设用地规划许可证》，将导致同意处置方案房改平房的171住户的公共利益产生不可逆转的损害，引起社会群体事件，引发不安定因素。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;”之规定，被告雷州市住房和城乡规划建设局核发地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》的行政行为不予撤销，应确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下：一、确认雷州市住房和城乡规划建设局于2017年12月18日核发地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》的具体行政行为违法；二、驳回原告何明、莫梅玲、蔡华琴、莫均淦、莫发大、莫梅丽等六人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告雷州市住房和城乡规划建设局负担。何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴上诉称：一、原审法院超期送达行政判决。二、一审判决认定雷州市虹顺房地产有限公司性质错误。雷州市虹顺房地产有限公司不是由原雷城糖厂房改房权利人197户推选出来，不是197户业主成立的。雷州市虹顺房地产有限公司的性质决定它不代表197户利益。没有人签名同意委托雷州市虹顺房地产有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》和办理《建设用地规划许可证》、《不动产权证书》。三、雷州市虹顺房地产有限公司不具备善意取得不动产的构成要件。雷州市虹顺房地产有限公司受让不动产时是恶意的；不合理的竞拍条件导致产生不合理的转让价格，实质是无处分权人和无权受让人串通恶意损害国家、社会公共已经所有权人利益；转让的不动产还没有真正登记给受让人，而是被雷州市虹顺房地产有限公司无权掠夺。四、雷州市虹顺房地产有限公司为了私利，蔑视法律尊严，冒用滥用非法身份，做出一系列违法行为，触犯法律，损害国家、社会公共已经所有权人利益。雷州市虹顺房地产有限公司非法转让土地使用权侵害大家权益，涉嫌犯罪。雷州市虹顺房地产有限公司违背众多房改房住户利益，侵害根国家、社会公共及平房197户的利益，遭到绝大多数住户的反对，引发越来越多维权上访的群体性事件。请求：一、撤销一审判决；二、撤销雷州市住房和城乡规划建设局2017年12月18日为雷州市虹顺房地产有限公司许可颁发雷州市××下××路原雷城糖厂B地块地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》的具体行政行为；三、一、二审案件受理费由被上诉人负担。雷州市自然资源局答辩称，一、答辩人颁发《建设用地规划许可证》符合法律规定。答辩人在本案作出的行政行为是颁发《建设用地规划许可证》，是一种规划建设许可的行政行为，并不是对土地权属的确认。答辩人是依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定作出的行政许可行政行为。结合本案事实，涉案用地属于雷州市城区的土地规划改造范围，该土地原产权人是雷州市恒大制糖有限公司，依雷州市土地储备中心与雷州市恒大制糖有限公司签订回收协议，由雷州市土地储备中心进行挂牌出让，第三人通过竞价方式取得该出让土地使用权，并与原雷州市国土资源局签订土地出让合同，事实过程清楚明确。为此，第三人要求颁发建设用地规划许可证的申请，答辩人根据上述法律规定要求，给其颁发《建设用地规划许可证》于理于法有据。由于答辩人作出涉案的行政行为仅是对涉案土地的行政规划许可，不涉及土地产权问题，故该地块产权问题不属于规划许可的审查范围，法律规定非常清楚。二、本案实际上是雷州市人民政府为解决原雷城糖厂改制后的职工安置遗留问题而协调各单位作出的行政行为，行为符合原雷城糖厂广大职工的合法权益，如果撤销《建设用地规划许可证》将造成巨大的公共利益损失。关于原雷城糖厂改制后的历史遗留问题，雷州市人民政府2003年就开始处理。该厂职工的房改房一共31幢砖木平房，涉及到197户住房问题，该平房已经年久失修，均为危房，不能居住。解决职工的居住问题是住房的重点工作。2016年8月雷州市人民政府牵头各个主管部门，最后促成雷州市恒大制糖有限公司与原雷城糖厂197户职工达成《土地房屋处置协议》，在法律允的最大框架范围内解决了197户职工的住房用地问题。为防止职工代表组建的第三人虹顺公司以后损害197户职工利益，原雷州市国土资源局挂牌时，已经明确注明“凡参加竞买者，必须在成交30日内与原雷城糖厂房改房批复住户2/3以上职工代表签订房屋拆迁安置协议书。”另外，原雷州市国土资源局给第三人虹顺公司颁发的《国有建设用地使用证》中也已经注明该土地是属于雷城糖厂197户职工共同所有。所以，无论是代表人给第三人颁发《建设用地规划许可证》，还是以及原雷州市国土资源局颁发《国有建设用地使用证》，均是为了广大人民群众的利益为目的。如果撤销涉案行政行为，该项目将不可能再继续推进，将造成197户职工巨大的利益损失。请求：驳回上诉，维持一审判决。雷州市虹顺房地产有限公司口头答辩认为，上诉人合法权益没有收到损害，不动产权证中有附记详细说明土地是归197户，房屋归个人，明显土地归197户使用，房屋归197户的个人所有，国土局发证没有违法，上诉人权益没有收到任何损害，一审认为发证违法是错误的。坚持一审的陈述意见。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明事实。另查，一审判决后，因雷州市机构改革的原因，原雷州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，由新组建的雷州市自然资源局承继。再查，上诉人何明的涉案房屋（粤房地房地证字第**产权证，22幢04）位于C地块内，A地块西侧。上诉人莫梅玲的涉案房屋（粤房房地权证雷ＣＱ字第**地产权证,06幢03）位于A地块内。莫俊林的涉案房屋（粤房地证房地证字第**权证，12幢04）位于A地块内。A地块东侧为B地块，A地块与B地块之间以一条最小宽约20余米的规划路相隔。本院认为：本案为土地行政许可纠纷。本案争议的焦点问题为：六上诉人与涉案土地行政许可行为是否具有法律上的利害关系问题？依据查明事实可知，第三人雷州市虹顺房地产有限公司取得的粤地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》，登记内容显示涉案规划用地位置：雷城镇下广路原雷城糖厂（B地块），建设用地规划红线示意图显示，该地块西侧与第三人雷州市虹顺房地产有限公司取得使用权的A地块相隔至少20余米，即A地块与B地块明显不相邻。而上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴主张相关权利的房屋或位于A地块内或位于A地块西侧，均与起诉的粤地字第4408822017G0099号《建设用地规划许可证》所标明的B地块明显相分离，不具有关联性。而六上诉人也未能提供其他证据，证明原雷州市住房和城乡规划建设局作出的涉案行政行为对其合法权益产生何种不利影响或不法侵害。因此六上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。…”及第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定。综上，上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴的上诉意见，不予采纳。原审判决认定事实错误，适用法律不当，予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初306号行政判决；二、驳回何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴的起诉。二审案件受理费50元，由本院予以退还；一审案件受理费50元由原审法院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年六月五日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。