辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终331号上诉人(一审被告)：大连金普新区农业局，所在地址大连市金州区迎湖街**。负责人：姜为，该局代局长。委托诉讼代理人：张桧楠，该局林业处处长。委托诉讼代理人：张超，辽宁生生律师事务所律师。被上诉人(一审原告)：吕渊洲，男，1967年7月14日出生，汉族，住址大连经济技术开发区。委托代理人：周岩，辽宁和昌律师事务所律师。吕渊洲诉大连金普新区农业局（以下简称金普新区农业局）履行发放污染补偿款义务一案，大连海事法院于2015年8月12日作出了（2015）大海行初字第29号行政裁定，吕渊洲不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月18日作出了（2015）辽行终字第307号行政裁定，指令大连海事法院继续审理。2017年2月13日大连海事法院作出了（2016）辽72行初23号行政判决。金普新区农业局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人金普新区农业局的委托诉讼代理人张桧楠、张超，被上诉人吕渊洲的委托诉讼代理人周岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2010年7月16日，大连中石油国际储运有限公司原油罐区卸送原油过程中，输油管道发生爆炸引发火灾，事故造成103号罐体和周边泵房及港区主要输油管道严重损坏，部分原油流入附近海域。2011年6月19日，大连金州新区管理委员会（以下简称金州新区管委会）下发《关于做好金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》及附件《金州新区7.16油污染渔业损失补偿实施细则》，通知中的工作要求部分载明“1.由区海洋与渔业局牵头，组织相关部门和街道，在《实施方案》的指导下，结合我区实际，细化方案，制定细则。按照审核登记、复核认定、社会公示、签订协议、兑付补偿金等步骤，稳步推进补偿各项工作……；2.各街道按照我区《实施细则》的要求，按属地化管理的原则，……在前期调查、审核和初次公示的基础上，进行再次复查。对渔业生产的真实性、合法性及其污染损失情况，逐一逐项核实认定，实行村、街、区三级自下而上逐级审核……”。2013年5月30日，原告向金石滩管委会提交滩涂海底污染申报表。2013年8月13日至8月19日期间，金石滩管委会就7.16油污染补偿海底及滩涂核查复审情况进行公示，公示原告的底播增殖测量面积共计为3006.29亩，污染等级为1级，补偿标准为1000元/亩，补偿金额共计为3006290元。2013年9月2日，金石滩管委会核查复审工作组核查通过，报大连金州新区海洋与渔业局（以下简称金州海洋局）复审。2013年9月16日，金州海洋局组织财政局、审计局、监察局及金石滩街道在金石滩水产站对7.16污染补偿有关数据进行抽查。2013年9月18日，金州海洋局会同区工作审核组召开专题会议，对金石滩街道上报的污染补偿材料进行书面审核。2013年9月19日至9月25日期间，金石滩管委会与金州海洋局对渔业损失情况再次公示，公示内容与金石滩管委会首次公示内容一致。2013年12月5日至12月11日期间，金石滩管委会就7.16油污染补偿海底及滩涂核查复审情况进行第三次公示，公示内容与金石滩管委会首次公示内容一致。2013年10月15日，金州海洋局同意按金石滩街道上报的相关数据给予污染补偿，并向金州新区管委会请批。2013年10月17日，金州新区管委会作出同意批示。2013年12月10日，案外人吴霜斌向金州海洋局提出书面异议，称原告没有正式有效的包海底手续，金石滩街道从未向原告发包过海底，请金州海洋局详细调查，停止发放补偿金。金州海洋局收到案外人吴霜斌的书面异议后，停止向原告发放污染补偿款，通知案外人吴霜斌提供证据材料，并向原告及大魏家街道调取材料或发函协助调查。案外人吴霜斌至本案开庭前未向金州海洋局提交任何证据或材料，原告向金州海洋局提交多份书面材料拟证实其养殖的真实性和合法性，大魏家街道回函协助调查。2011年10月20日，大连金州新区机构编制委员会下发《关于印发的通知》，大连经济技术开发区金石滩街道办事处与度假区管委会实行一体化管理，对外保留金石滩街道办事处牌子。2016年3月4日，大连金普新区管理委员会下发《关于印发的通知》（大金普工委发[2016]2号），大连金州新区海洋与渔业局的机构及职能并入大连金普新区农业局，机关法人资格不再存续。吕渊洲提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：判令被告立即向原告发放“7.16油污染”底播损失补偿款3006290元及利息，本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为：7.16油污染事故发生后，金州海洋局根据上级机关的交办，具有履行发放补偿款的职责，金州海洋局并入被告后，相应职责应由被告继续承担，其发放污染补偿款的行为具有履行行政管理职能的性质，属于行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为，因此本案属于海事行政案件的受案范围。原告的补偿申请业经金石滩管委会的审核、公示及金州海洋局组织有关行政机关进行的复核、抽查、公示程序后，金州海洋局报请金州新区管委会并获得同意发放的批示，原告有权要求被告给付污染补偿款，但原告主张利息损失并无法律依据，本院不予支持。虽案外人吴霜斌提出异议，但异议人未提供任何证据，且金州海洋局向原告调取的证据及大魏家街道的回函既未否定原告养殖的真实性和合法性，亦未证明原告使用的海域侵占了他人承包的海域，金州海洋局于2014年6月11日形成的意见“无法确认原告承包经营的合法性”与其2013年10月15日作出的上报请示中“同意按街道上报的相关数据给予污染补偿”的意见明显相悖，且无事实依据。综上，被告受理案外人吴霜斌的异议后，虽调查取证，但经长达三年多的时间内仍未形成明确调查结论，仅以无法确认原告海底承包经营的合法性为由，拒绝向原告发放污染补偿款，显属行政不作为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告大连金普新区农业局于本判决生效之日起十日内给付原告吕渊洲补偿款3006290元。二、驳回原告吕渊洲的其他诉讼请求。案件受理费100元（原告已预交），由被告大连金普新区农业局负担。金普新区农业局上诉称：原审认定我局“显属行政不作为”是错误的。行政不作为是指行政机关及其工作人员有积极实施行政行为的法定职责或义务，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法状态。我局不存在行政不作为，1.发放油污染补偿款不是行政机关的法定职责或义务。行政作为的职责和义务来源于法律的明确规定。涉案7.16油污染事故系大连中石油国际储运公司原油罐区输油管道爆炸引发火灾，输油管损坏，原油流入附近海域造成的，行政机关不是事故的责任主体。因事故涉及大连市辖区大部分海域，波及养殖户众多，为了维护受害群众的合法权益，维护地区稳定，政府牵头组织各工作部门进行补偿工作。因此，发放案涉油污染补偿款不是我局及其他行政机关的法定职责或义务。2.我局没有发放油污染补偿款的工作职责。7.16油污染事故发生后，原金州新区管理委员会下发了《关于做好金州新区7.16油污染渔业损失补偿工作的通知》及附件《金州新区7.16油污染渔业损失补偿实施细则》，并成立了金州新区7.16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组，领导小组由多个部门组成，我局虽是成员单位之一，但上述相关文件并未规定我局负有发放油污染补偿款的工作职责。3.未向被上诉人发放油污染补偿款并非“无正当理由”。因被上诉人用海合法性受到案外人举报，才暂停对其发放补偿款。我局多方调查，仍无法确认被上诉人使用海底的合法性，又因补偿工作涉及多个政府工作部门，我局无权直接对被上诉人是否应获得补偿款作出决定。4.我局已积极开展相关工作。被上诉人的用海合法性受到举报后，我局要求被上诉人本人及举报人提供相关证据，并自行多方进行调查，协调其他单位核实情况，不存在不作为的情况。请求：撤销（2016）辽72行初23号行政判决，发回重审或依法改判，确认金普新区农业局不属于行政不作为；判令由被上诉人承担诉讼费。吕渊洲未提交书面答辩意见，庭审中辩称：金普新区农业局履行发放补偿款职责，其行为具有履行行政管理职能的性质，其发放油污染补偿款的行为属于行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为。金普新区农业局不予发放油污染补偿款的行为属于行政不作为，其应当履行发放职责。请求：驳回上诉，维持原判。本院受理本案后，案外人邱议平（注：自述称即行政调查程序中举报人吴霜斌的嫂子，系诉争海域实际承包人）以金普新区农业局与吕渊洲诉争的标的与其有重大利害关系，即其已于2007年实际承租并经营案涉补偿海底，期限至2025年9月31日止，一审未通知其作为第三人参加诉讼，程序上存在瑕疵为由，向本院申请作为第三人参加诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款的规定，吕渊洲认为其属于案涉“7.16油污染”补偿对象，金普新区农业局未向其发放油污染补偿款侵犯其财产权，属于行政不作为，进而提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。根据案涉事实，本案争议的焦点问题是发放油污染补偿款是否是金普新区农业局的职责；金普新区农业局是否存在行政不作为；金普新区农业局未向上诉人发放补偿款是否有正当理由。关于发放油污染补偿款是否是金普新区农业局职责问题。根据大连金州新区管委会的文件精神，金州新区海洋与渔业局为7.16油污染事故渔业损失补偿工作的牵头部门，组织相关部门和街道，按照审核登记、复核认定、社会公示、签订协议、兑付补偿金等步骤推进补偿工作。因金州新区海洋与渔业局的机构及职能并入大连金普新区农业局，因此其相应的职责也应由金普新区农业局承担。故，案涉发放油污染补偿款是金普新区农业局依照上级行政机关的指令，根据行政管理职权履行交办事项的行政行为，属于履行行政权管理职责。因此，金普新区农业局具有针对7.16油污染补偿款发放的职责。原审判决认定金普新区农业局发放污染补偿款的行为具有履行行政管理职能的性质，属于行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织在行政管理活动中行使行政职权作出的行政行为的观点并无不当。金普新区农业局上诉称发放案涉油污染补偿款不是该局及其他行政机关的法定职责或义务，以及该局没有发放油污染补偿款工作职责的主张不能成立，本院不予支持。关于金普新区农业局是否存在行政不作为问题。在对吕渊洲主张发放油污染补偿款的行政审查过程中，金普新区农业局接到吴霜斌的口头举报及书面异议后，进行调查，但未根据调查结果及时作出相应结论，直至形成“无法确认原告承包经营的合法性”的结论，进而停滞此项工作达三年多时间，对根据规定案涉油污染海域的哪一部分使用合法、哪一部分存疑、应予谁补偿等始终未能形成结论，存在行政不作为。关于金普新区农业局未向上诉人发放补偿款是否有正当理由问题。根据金州新区“7.16”油污染事故渔业损失补偿工作领导小组的规定，金普新区农业局在组织发放油污染补偿款的过程中，收到对被补偿对象的举报后，即应停止发放补偿款，进行调查。在对吕渊洲进行补偿前，案外人吴霜斌对吕渊洲使用海域海底的合法性进行实名举报，金普新区农业局接到举报后，停止补偿款的发放，进行了两轮调查了解，在案涉海底使用的合法性没有得到确认前，在发放油污染补偿款的合法性存疑的情况下，金普新区农业局停止对吕渊洲发放油污染补偿款具有一定的正当理由。但是，金普新区农业局作为该地区履行发放补偿款职责的牵头部门，对于行政管理相对人来说，其负有行政主体责任，对实施行政管理过程中涉及具体补偿事项中存在的问题，具有调查、了解，协调相关部门作出认定及形成结论的义务。本案中，金普新区农业局在接到举报人提出异议后，尽管其一时“无法确认原告承包经营的合法性”而暂时停止发放油污染补偿款，但这并非其不履行行政管理职责及长时间不作为的理由。金普新区农业局应当根据法律规定，对案涉油污染补偿事项明确补偿对象，履行其行政管理职责，依法作出行政处理。关于案外人邱议平提出异议问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定，一审法院未将其列为第三人参加诉讼不当。鉴于邱议平所主张的事项与金普新区农业局行政调查阶段举报人吴霜斌提出异议的主张一致，金普新区农业局在进行油污染补偿调查核实时可以对此一并考虑，为减少诉累，则没有发回一审法院重新审理、再行责令的必要。综上，一审判决在金普新区农业局对吕渊洲承包经营海域的合法性无法确认、对案涉油污染补偿款发放对象存疑的情况下，判决给付补偿款，依据的事实不清，适用法律不当，依法应予撤销。金普新区农业局应依其行政管理职权对案涉补偿事项作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销大连海事法院（2016）辽72行初23号行政判决；二、由大连金普新区农业局对案涉油污染补偿事项依法作出处理。一、二审案件受理费共计200元，由大连金普新区农业局负担。本判决为终审判决。审判长 武 江审判员 李 明审判员 徐桂伶二〇一九年六月二十六日法官助理刘春晓书记员鞠林