湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘04行初4号 原告：陈方七，男，汉族，1971年7月20日出生，汉族，住湖南省耒阳市。 委托诉讼代理人：陈丹，女，1979年7月22日出生，汉族，住辽宁省丹东市振兴区。系原告之侄女。 委托诉讼代理人：宋红美，女，1979年6月27日出生，汉族，住湖南省耒阳市。系原告之弟媳。 被告：耒阳市人民政府。住所地：耒阳市金阳东路**。 法定代表人：吴旭东，该市市长。 委托诉讼代理人：李秋平，耒阳市司法局工作人员。 委托诉讼代理人：李国良，耒阳市林业局干部。 被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道**。 法定代表人：邓群策，该市市长。 委托诉讼代理人：刘冬生，衡阳市司法局工作人员。 第三人：耒阳市龙塘镇人民政府。。住所地：耒阳市龙塘镇龙凤社区 法定代表人：黎加根，该镇镇长。 第三人：谢陆生，男，1966年4月5日出生，汉族，住湖南省耒阳市。 原告陈方七诉被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）、被告耒阳市人民政府（以下简称“耒阳市政府”）、第三人耒阳市龙塘镇人民政府（以下简称“龙塘镇政府”）、第三人谢陆生不服林木确权及行政复议一案，于2019年1月3日向本院提起诉讼。本院当日立案受理后，向被告市政府、耒阳市政府，第三人龙塘镇政府、谢陆生送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭进行审理。原告陈方七及其委托诉讼代理人陈丹、宋红美，被告市政府的委托诉讼代理人刘冬生，被告耒阳市政府的委托诉讼代理人李秋平、李国良，第三人龙塘镇政府的法定代表人黎加根到庭参加诉讼，第三人谢陆生经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告陈方七的诉讼请求：一、请求法院责令两被告提供：1、谢路生1998年承包廖家岭铺山背“情况属实”的事实依据，2、谢路生、曹席申请8亩颁发16.5亩，2次认定伐切的事实依据；二、请求法院依法审查两被告是否存在利用职权，无视事实依据和法律规定的情况；三、请求法院判令两被告依法行政，保障法律法规的正确实施，确认保障原告合法权利。庭审中，陈方七增加一项诉讼请求：撤销衡阳市人民政府（2018）66号《行政复议决定》。事实与理由：2000年8月7日，原告与龙塘镇政府签订原镇林场辖区内廖家岭部分零碎山林，四至分明，期限30年，总体以原镇林场所辖区域为界的承包合同。2014年5月份，本镇木材商曹席派人在原告承包范围内剥刮树皮进行伐切，将杉木变卖一空。根据曹席与谢陆生于1998年提交的承包龙塘镇政府集体林场，现有廖家岭铺山背有残林8亩，急需伐切的报告，龙塘镇林业站与龙塘镇政府加盖公章“情况属实”批示，而耒阳市林业局两度为谢陆生颁发16.5亩采伐许可证，侵犯了原告的合法权益。原告一再要求当地政府处理林木所有权争议，从2014年到2018年耒阳市人民政府共出具4次处理决定书，最近一次处理决定书为耒政林决字［2018］3号林权争议处理决定，将争议林木所有权确定为第三人谢陆生所有。原告不服，向衡阳市人民政府申请行政复议，衡阳市人民政府作出衡府复决字［2018］66号行政复议决定，维持耒阳市人民政府的处理决定书。原告不服，遂提起行政诉讼。 原告陈方七为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据： 证据1、行政诉状； 证据2、身份证； 证据3、谢陆生关于请示砍伐再生残林的报告； 证据4、林木采伐审批表； 证据5、林木采伐许可证； 证据6、陈方七的承包协议书； 证据7、伍尤德的承包协议书； 证据8、谢陆生的承包协议书； 证据9、耒阳市人民政府林权争议处理决定书4份，分别为耒政林决字［2014］第2号、耒政林决字［2017］2号、耒政林决字［2018］2号、耒政林决字［2018］3号； 证据10、衡阳市人民政府行政复议决定书4份，分别为衡府复决字［2015］1号、衡府复决字［2017］31号、衡府复决字［2018］29号、衡府复决字［2018］66号； 证据11、廖家岭林场资料光碟及卫星图片。 被告耒阳市政府辩称：一、耒阳市政府作出的本案林权争议处理决定主体合法、程序合法、事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，不存在滥用职权、无视事实的情形；二、虽然本次林权争议处理决定与2014年的处理决定确权结果相同，但本次所依据的事实更加清楚，证据更加充分，不属于“以同样的事实和理由作出相同或基本相同的具体行政行为”的情形；三、原告关于获得争议林木相关赔偿的请求必须建立在争议林木所有权确定为原告所有的前提下才能启动，目前尚处于林权争议确权处理过程，故原告的赔偿请求应不予支持。综上，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告耒阳市政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 证据1、林权争议处理申请书。证明谢陆生提出了林权争议处理申请且争议林木为其取得的采伐证所规定采伐的林木； 证据2、采伐证及采伐申请和设计资料。证明争议林木所处的位置和面积； 证据3、龙塘公社林权登记表。证明争议地林木龙塘镇林场在1981年进行了林权登记； 证据4、林权争议及承包合同范围现场查验图。证明争议相关界线及廖家岭林场管护用房屋位置，另说明伍尤德合同的四至记载不准确，与实际不一致； 证据5、陈方七、伍尤德、谢陆生承包合同及转包说明。证明龙塘镇与陈方七、伍尤德、谢陆生签订承包合同的时间顺序和合同约定内容及谢陆生与伍尤德达成了口头转让协议； 证据6、陈方七、谢陆生、伍尤德询问笔录。证明陈方七、谢陆生对陈方七合同中“出口”方向的承包界线理解不一致。证明争议林木为再生杉木，陈方七进行过管护，谢陆生未进行管护。证明争议林木已被谢陆生采伐； 证据7、关于陈方七、谢陆生山林承包情况的补充说明。证明龙塘镇人民政府确认陈方七合同中出口方向界线是指以廖家岭林场管护用房屋为界，证明陈方七对争议林木进行过管护； 证据8、梁霖、梁凤森的询问笔录。证明龙塘镇人民政府当时负责林场发包、合同起草及现场踏界的工作人员认定陈方七合同中出口方向界线是指以廖家岭林场管护用房屋为界，伍尤德承包的松树林属于镇茶场范围； 证据9、小廖家岭林场与茶场经营界线踏界图。证明小廖家岭林场和镇茶场的经营界线； 证据10、伍恢君询问笔录。证明伍恢君的证言不能作为争议范围属于陈方七的有效证据； 证据11、林权争议处理意见书。证明耒阳市林业局向耒阳市人民政府提交了本林权争议的处理意见。 被告市政府辩称：一、原告的诉讼请求与本案林木权属争议处理没有关联性，且诉讼请求不明确，应裁定驳回原告起诉；二、市政府作出的本案行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；三、原告诉称市政府复议决定违法，没有事实和法律依据，其主张应不予支持。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府为支持其抗辩主张，向本院提交了以下证据： 证据1、立案呈报表、延期审理通知书、衡府复决字［2018］66号《行政复议决定书》及送达回证。证明其复议程序合法且对申请人的请求分别作出审查，没有违反复议法相关规定。 证据2、省高院（2016）湘行终463号行政判决书、行政复议申请书、衡府复决字［2017］31号行政复议决定书、耒政林决字［2018］3号处理决定书、龙塘镇与陈方七、伍尤德、谢陆生签订的承办合同等。证明目的：（1）衡阳市政府31号决定与66号决定不相冲突；（2）耒阳市政府3号处理决定和衡阳市政府66号复议决定没有违反法院生效判决；（3）原告的承办合同的范围经林业部门勘察，认定为《现场查验图》中ABCDEFGXWA范围正确。 证据3、答复书及《现场查验图》、龙塘镇与陈方七、伍尤德、谢陆生签订的承办合同、询问笔录、小廖家岭林场与茶场界线踏界图、林权争议处理意见书。证明目的：（1）各方当事人承包范围经林业部门踏界指认，确认在《现场查验图》中的各自承包范围正确；（2）林业部门提出处理意见后，耒阳市政府作出决定，程序合法；（3）法院判决由耒阳市政府重新作出决定，耒阳市政府经调查确认了各方的承办范围和争议地范围，重新作出了处理决定，经复议机关审查认为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理适当。 证据4、行政复议法相关法条。 第三人龙塘镇政府与第三人谢陆生未予答辩，亦未提交证据。 经庭审质证，针对原告陈方七提交的证据，被告耒阳市政府认为原告提交的证据均为复印件，对其真实性没有异议，但不能达到其证明目的。被告市政府和第三人龙塘镇政府同意耒阳市政府的质证意见。 针对被告耒阳市政府提交的证据，原告陈方七认为所有证据缺乏真实性，均达不到其证明目的。被告市政府和第三人龙塘镇政府不持异议。 针对被告市政府提交的证据，原告陈方七对市政府提交的证据在合法性、关联性、真实性上均有异议，认为达不到证明目的。被告耒阳市政府和第三人龙塘镇政府不持异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据2—11的真实性予以认可，可作为认定案件事实的依据。证据1为原告的起诉状，不符合证据的形式要求，不予采信。 对被告耒阳市政府提交的证据1-11的真实性予以认可，可作为认定案件事实的依据。对被告市政府提交的证据1-4的真实性予以认可，可作为认定案件事实的依据。 经审理查明，涉案林木属于龙塘镇政府林场，位于耒阳市龙塘镇通水村廖家岭，又名铺山背。2000年8月7日，陈方七与龙塘镇政府签订《山林承包协议书》，该镇政府将原镇林场内小廖家岭部分山发包给陈方七，期限30年，范围为：上头以南一风井路为界，出口以小廖家岭林场为界，下边以四坎为界，上边以逢岐为界。总体以镇林场原管辖范围为界；2000年10月14日，伍尤德与龙塘镇政府签订《山林承包协议书》，该镇政府将原镇林场一片松树林发包给伍尤德，期限10年，范围为：东至通水村二组茶山为界，南至湾后土为界，西至小廖家岭口上与陈方七承包山为界，北边以逢岐为界，总体以镇林场原管辖范围为界。2001年，伍尤德将该山林承包经营权口头转让谢陆生。2001年7月26日，谢陆生与龙塘镇政府签订《租赁承包合同书》，期限30年，范围为：除通水村梁中团承包的板栗山，通水村陈方七承包的廖家岭及通水村伍尤德承包的茶场松树山外（具体范围以承包合同划定界限为准），其余镇林场都属谢陆生承包范围。2013年10月22日，谢陆生呈交《关于请示砍伐再生残林的报告》，内容为：本人于1998年承包龙塘镇集体林场，现有廖家岭铺山背有再生残林8亩，急须伐切，再造幼林。龙塘镇政府、林业站均批示情况属示，同意呈报。2013年11月15日，耒阳市林业局填写《林木采伐审批表》后，为谢陆生颁发43048101131115001号《林木采伐许可证》，采伐面积1.1公顷，采伐四至：东山脚，南山脊，西山顶，北山皂。尔后，谢陆生将该林木卖给曹席。2014年5月，曹席进行采伐时，陈方七提出异议，并向耒阳市林业局提出停止采伐的请求。2014年8月22日，谢陆生向耒阳市政府提出林木确权申请，同年11月7日，耒阳市政府作出耒政林决字［2014］第2号林权争议处理决定书，决定：争议范围内林木所有权确定为谢陆生所有。陈方七不服，向市政府申请行政复议，2015年3月24日，市政府作出衡府复决字［2015］1号行政复议决定书，决定：维持耒政林决字［2014］第2号林权争议处理决定。陈方七仍不服，于2015年4月13日向耒阳市人民法院提起行政诉讼，该院于2015年4月15日作出（2015）耒行不初字第1号行政裁定，认为该案不属该院管辖，裁定不予受理。后陈方七向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月14日作出（2015）衡中法行初字第135号行政判决，判决：撤销耒政林决字［2014］第2号林权争议处理决定和衡府复决字［2015］1号行政复议决定，责令耒阳市政府于判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。耒阳市政府不服该判决，上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2016年11月4日作出（2016）湘行终463号行政判决，判决：驳回上诉，维持原判。之后，耒阳市政府于2017年5月2日作出耒政林决字［2017］2号林权争议处理决定书，决定：1、争议范围内林木和林地均维持现状，各方都不得在争议范围内进行任何生产活动；2、争议范围林木所有权待龙塘镇人民政府与陈方七、谢陆生的合同争议由人民法院进行裁决后在进行确认和颁发林权证。陈方七不服，向市政府申请行政复议。2017年8月24日，市政府作出衡府复决字［2017］31号行政复议决定书，决定：撤销耒阳市政府作出的耒政林决字［2017］2号林权争议处理决定，责令耒阳市政府于决定生效之日起六十日内重新作出行政行为。耒阳市政府于2018年4月13日作出耒政林决字［2018］2号林权争议处理决定书，决定：争议的16.5亩林木所有权确定为第三人龙塘镇人民政府所有。陈方七不服，向市政府申请行政复议。2018年7月20日，市政府作出衡府复决字［2018］29号行政复议决定书，决定：撤销耒阳市政府作出的耒政林决字［2018］2号林权争议处理决定，责令耒阳市政府于决定生效之日起六十日内重新作出行政行为。2018年9月14日，耒阳市政府作出耒政林决字［2018］3号林权争议处理决定书，决定：争议的16.5亩林木所有权确定为申请人谢陆生所有。陈方七仍不服，向市政府申请行政复议。市政府于2018年12月17日作出衡府复决字［2018］66号行政复议决定书，决定：维持耒阳市政府作出的耒政林决字［2018］3号林权争议处理决定。陈方七不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第八条规定，土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条的规定，“对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证明的，本着兼顾双方利益，结合自然地形原则划分”。本案中，陈方七、谢陆生对争议林木均未办理林权证，双方仅分别与龙塘镇人民政府就位于龙塘镇通水村廖家岭林地签订了《山林承包协议书》。由于双方承包山林至今已近二十年之久，涉案林地的原貌亦会有所变化，导致陈方七与第三人龙塘镇政府、谢陆生对《山林承包协议书》中涉及各自承包山林所界定的四至位置有不同的理解，继而难以准确判明争议林地的归属。鉴于本案诉争标的存在历史原因、案情复杂且双方均无林权证等特点，本案应兼顾双方利益，结合双方在近二十年承包期间对争议林地的实际栽种管理、有效经营等情况予以处理。经查，第三人谢陆生经本院合法传唤，无正当理由拒绝出庭参加诉讼，致使对争议林地的相关事实无法查清。耒阳市政府作出的（2018）3号林权争议处理决定仅认定陈方七曾对争议林地进行过管护，但未对双方在争议林地上多年的经营管理情况予以全面查实。龙塘镇政府为解决林场亏损问题而将林场发包给陈方七、谢陆生等人承包经营，如果承包人在近二十年的承包期间对争议林地未进行过有效管护和实际经营，却可以取得林木所有权并获取经济收益则有违常理。据此，耒阳市人民政府作为权属争议的居中裁决人，在争议双方均无法提供权属凭证的情况下，在未全面查实争议林木、林地经营管理状况的情况下，贸然将争议林木所有权进行权属确认，理据不足。故耒阳市人民政府作出（2018）3号《林权争议处理决定书》的证据不够确实、充分，应予纠正。衡阳市人民政府维持了耒阳市人民政府的行政确权决定，其作出的（2018）66号《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，亦应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告耒阳市人民政府作出的（2018）3号《林权争议处理决定书》； 二、撤销被告衡阳市人民政府作出的（2018）66号《行政复议决定书》； 三、驳回原告陈方七的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告耒阳市人民政府及被告衡阳市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  丁枥澎 审 判 员  何利国 人民陪审员  刘秋贵 二〇一九年六月二十日 法官 助理  陈 智 书 记 员  王 露