安徽省阜阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）皖12行终101号 上诉人（一审原告）安徽鑫马置业有限公司，住所地阜南县鹿城镇地城北路，统一社会信用代码913412255770606574。 法定代表人马超，该公司总经理。 委托代理人李成华，安徽昊华律师事务所律师。 委托代理人常亮，安徽昊华律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜南县自然资源和规划局，住所地阜南县鹿城镇赵集路**，统一社会信用代码11341225MB163331X2。 法定代表人刘西恒，该局局长。 委托代理人杨涛，该局规划管理中心副主任。 委托代理人苗红艳，安徽谈锋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜南县人民政府，，住所地阜南县鹿城镇阜前路**组织机构代码00318130-2。 法定代表人李云川，该县县长。 委托代理人李平，该县司法局工作人员。 委托代理人张俊，该县司法局工作人员。 上诉人安徽鑫马置业有限公司（以下简称“鑫马公司”）因城乡规划行政许可及行政复议决定一案，不服安徽省阜南县人民法院作出的（2018）皖1225行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 鑫马公司向一审法院诉称，鑫马公司开发的受让地块（南国土函字[2011]-58号宗地）控制指标中《用地代码》为R2类居住用地，备注中明确标明执行GB50137-201，即《城市用地分类与规划建设用地标准》。该标准中3.3.2城市建设用地R2类居住用地应当配套服务设施，具体包含文化、体育、商业等配套设施，并应按照项目建设面积的12%进行配套。鑫马公司建设的小区可进行商业配套面积为15397平方米（128311*12%），于2015年8月-2016年6月先后7次向阜南县城乡规划局（以下简称“阜南县规划局”）提出依规进行商业配套申请。阜南县规划局曾于2015年12月22日回复不得改变原出让时的规划设计条件，又于2016年1月28日回复建议鑫马公司委托有资质的规划设计单位，对其规划设计方案进行专题论证，并向阜南县人民政府（以下简称“阜南县政府”）报告。鑫马公司按照阜南县规划局的要求，委托阜阳市城乡规划设计院对中央公馆项目进行专题论证，规划院依据《城市居住区规划设计规范》等规定，做出“在不改变原规划整体框架，仅对未建的1#2#住宅楼的首层层高进行调整，现状售楼部予以保留，使用功能调整为小区商业用房”的论证报告。该报告建议内容仅进行项目局部调整，不涉及用地性质、道路方位等大方向的改动，用地指标符合相关规划条件及阜南县城乡规划委员会会议纪要的会议决定，阜南县规划局应当批准同意鑫马公司提出的增加商业配套设施的申请。商业配套设施是为居民提供优质服务，是居住区建设的组成部分，阜南县规划局作出回复不予同意，事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误；阜南县政府作出的40号复议决定违反法定程序，故提起诉讼，请求法院：一、依法撤销阜南县规划局于2016年6月22日对鑫马公司作出的关于依规增加商业配套设施的回复；二、依法撤销阜南县政府作出的南复决字（2016）40号复议决定；三、责令阜南县规划局依法批准同意鑫马公司依规增加商业配套设施。后鑫马公司当庭撤回了其第一项诉讼请求。 一审法院经审理查明，鑫马公司于2011年11月21日以土地出让方式，取得编号为（2011）-58号的一宗国有土地使用权，位于阜南县北侧，阜为路西侧，规划建设用地面积为48852.9平方米，鑫马公司在该宗地上建设“中央公馆”小区。南规函字（2011）15号“阜南县规划设计条件通知书”，对该宗地规划设计条件进行了明确，包括用地使用性质为住宅用地，控制指标为容积率≦2.33，建筑密度≦20%，绿地率不低于30%等。根据上海同济城市规划设计研究院编制的”控规”，该地块为纯居民地块，沿街住宅底层禁止设置底商。 在小区的建设过程中，鑫马公司申请执行《城市居住区规划设计规范》（2002），在小区内增加公共服务设施，变更规划方案，并委托阜阳市城乡规划设计院对中央公馆项目的规划设计方案调整进行专题论证。2016年4月，阜阳市城乡规划设计院作出阜南县《金马·中央公馆修建性详细规划（2013年9月）》调整论证报告，建议小区需要配套的公共服务设施建筑面积为：医疗卫生64㎡、文体76.8㎡、商业服务1184㎡、市政公用32㎡、物业管理用房227.51㎡，合计1584.31㎡。鑫马公司于2016年6月12日向阜南县规划局提交申请，要求将中央公馆项目的1#2#楼首层层高调整至4.3米。 阜南县规划局于2016年6月22日作出“关于中央公馆调整层高的回复”，不同意1#2#首层层高调整至4.3米，严格执行地块的规划设计条件，住宅不得变更为商业。鑫马公司不服，向阜南县政府申请复议。阜南县政府作出40号复议决定，维持了阜南县规划局作出的回复。鑫马公司不服，起诉请求法院依法撤销上述回复及40号复议决定。 另查明，鑫马公司中央公馆项目建设的住宅楼均建设完成，其中1#、2#楼层高为2.9米，并在规划地块内建设完成了一栋售楼部、2座配电房。期间，针对售楼部的建设，鑫马公司于2014年5月20日向阜南县规划局出具书面承诺，内容为：“我公司因需搭建临时售楼部，但未在本小区规划设计之中，特向规划局承诺：本公司搭建的临时售楼部到工程全部竣工、所有房源售尽，自行拆除！” 阜南县规划局于2017年3月3日出具通知一份，将其于2016年6月22日所作的回复予以撤销。 一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。阜南县规划局作为县级城乡规划主管部门，具有受理行政许可申请并作出行政许可的法定职责。阜南县政府作为行政复议机关，具有依法受理行政复议并作出复议决定的法定职权。该案争议的焦点是：阜南县规划局作出的“关于中央公馆调整层高的回复”，认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确；阜南县政府作出的40号复议决定处理程序是否合法及适用法律是否正确。行政许可主体实施行政许可时应当遵循行政许可程序，对申请人提交的材料进行审查，在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。该案中，阜南县规划局依据南国用（2015）011号国有土地使用证、南规函字（2011）15号阜南县规划条件设计通知书及控规等，认定鑫马公司建设的中央公馆项目使用地块为纯居民地块，沿街住宅底层禁止设置底商，事实清楚，证据充分。阜南县规划局虽未在被诉行政行为中具体引用法律条款，但在庭审中提交了回复适用的法律依据，虽然程序存在瑕疵，但并未影响鑫马公司的实体权利。阜南县规划局以鑫马公司未违反规划设计条件调整楼层高度为由撤销于2016年6月22日向鑫马公司作出的《关于中央公馆调整层高的回复》，鑫马公司在庭审中申请撤销第一项诉求符合法律规定。鑫马公司要求“责令阜南县规划局依法批准同意鑫马公司依规增加商业配套设施”的诉讼请求，依法应当驳回。阜南县政府受理鑫马公司行政复议申请后，经审查作出40号行政复议决定，程序合法，适用法律正确，故鑫马公司要求撤销阜南县政府作出的40号复议决定，该院不予支持。案经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鑫马公司要求撤销阜南县政府作出的40号复议决定及责令阜南县规划局依法批准同意鑫马公司依规增加商业配套设施的诉讼请求。案件受理费50元，由鑫马公司负担。 鑫马公司上诉称，一、鑫马公司建设的中央公馆小区，阜南县规划局规划设计方案没有配套商业设施，不符合住建部《城市居住区规划设计规范》规划设计规范和国务院有关规定，无法满足小区居民的实际需求，鑫马公司申请增加商业配套设施符合法律规定。二、阜南县规划局作出的《关于中央公馆调整层高的回复》事实认定不清、适用法律错误、程序违法，阜南县政府对此具体行政行为，依法应当予以撤销。2017年3月3日阜南县规划局主动撤销了2016年6月22日回复的具体行政行为，行政复议依据事实基础已经不复存在，该行政复议行为理应予以撤销。三、中央公馆小区没有商业配套，为方便小区业主的生活，鑫马公司根据法律规定多次向阜南县规划局提交申请，增加商业配套。2017年3月3日阜南县规划局已经撤销了其作出的2016年6月22日回复，理应对鑫马公司提交的增加商业配套的申请进行审批。阜南县规划局在远远超过法律规定的工作日内没有进行审批，鑫马公司有权请求法院责令阜南县规划局对其提交的增加商业配套的申请进行审批。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，改判支持鑫马公司的一审诉讼请求。 阜南县自然资源和规划局答辩称，该局只收到了鑫马公司2016年6月12日关于调整层高的申请报告，鑫马公司上诉状中第一部分及第三部分与本案无关。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 阜南县人民政府答辩称：阜南县人民政府作出的涉案行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 鑫马公司向一审法院提交了以下证据：1、该公司营业执照，用于证明其诉讼主体资格。2、2016年1月22日关于金马中央公馆项目依规进行商业配套的申请、2016年1月28日关于金马中央公馆项目申请商业配套的的回复、阜阳市城乡规划设计院的调整论证报告。用于证明：（1）鑫马公司依规向阜南县规划局申请调整商业配套规划，被告知先行进行规划调整论证，阜南县规划局将依据论证报告向阜南县政府汇报；（2）鑫马公司委托专家对售楼部增加商业配套的可行性、合理性和必要性进行论证，专家论证结论为保留售楼部，功能调整为商业服务用房，符合相关规划设计条件。3、2016年5月9日关于金马中央公馆项目依规进行商业配套的申请、2016年6月12日关于1#、2#楼首层层高调整的申请报告、2016年6月22日关于中央公馆调整层高的回复。用于证明鑫马公司向阜南县规划局增加商业配套和调整申请，具体为对未建1#、2#楼首层层高进行调整，将售楼部保留并将其使用功能调整为小区商业用房，阜南县规划局仅仅对层高调整做出答复。4、阜南县政府南复决字（2016）40号行政复议决定书、2016年11月7日阜南县政府的行政答辩状。用于证明行政答辩状中及行政复议决定书中阜南县规划局多处明确鑫马公司申请要求保留售楼部调整为商业用房，阜南县规划局收到鑫马公司提交的依规增加商业配套设施的申请，做出的回复却不涉及增加商业配套，属于未按期限答复，鑫马公司有权就此提出行政诉讼。5、撤销2016年6月22日作出的《关于中央公馆调整层高的回复》的通知。用于证明2017年3月3日阜南县规划局撤销2016年6月22日作出的《关于中央公馆调整层高的回复》，并没有通知鑫马公司，鑫马公司从阜阳市中级人民法院取得，阜南县规划局需要进一步明确是否已撤销该具体行政行为。6、阜南县住建局南规函（2013）10号规划设计条件通知书、阜阳市永耀房地产有限公司超容积率及改变土地用途补缴土地出让金的公示、安徽领尚置业公司等企业因规划调整而补缴土地出让金。用于证明阜南县其他房企出现需要调整商业配套规划的情形，阜南县规划局均批准调整，补缴相应土地出让金，却对相同情形的鑫马公司的调整申请不予批准，属于区别对待，违反了行政许可法的规定。 阜南县自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据、依据：（一）主体资格证据：事业单位法人证书及城乡规划法第十一条，用于证明其主体资格。（二）事实及程序证据：1、2013年10月21日阜南县城乡规划委员会会议纪要，用于证明涉案地块规划条件为住宅，该局履行职责合法；2、南国用（2015）第011号土地使用证1份、”控规”1份、承诺1份、国有建设用地使用权出让合同1份，证明目的同上，同时证明该局程序合法；3、南规函字（2011）15号阜南县规划设计条件通知书，证明目的同上；4、2016年6月22日关于中央公馆调整层高的回复，用于证明该局已正确履行职责，认定事实清楚，程序合法；5、2016年6月12日鑫马公司的申请报告一份，用于证明鑫马公司申请的内容是将1#、2#楼首层层高调整，并不涉及售楼部；6、2017年3月3日该局出具的通知一份，用于证明鑫马公司1#、2#楼已建成层高为2.9米，未超标准，该局于2016年6月22日所作的回复不再有实质意义，予以撤销的事实。（三）依据的规范性文件（庭审中提供）：《安徽省城乡规划条例》第三十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，《中华人民共和国行政许可法》第二十九条、《城市用地分类与建设用地标准》第3部分第3章第2项。上述证据用于证明被诉行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。 阜南县政府向一审法院提交以下程序证据及法律依据（事实证据同阜南县规划局提交证据）：1、复议案件受理审批表；2、复议申请书；3、受理通知书；4、行政复议答复通知书；5、行政复议决定审批表；6、行政复议决定书及送达回证；7、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。 一审法院对上述证据认证如下：1、对鑫马公司主体资格证据予以确认。鑫马公司提供的2016年5月9日关于金马中央公馆项目依规进行商业配套的申请，因阜南县规划局不予认可，鑫马公司又未能提供阜南县规划局签收该申请的证据，故对该申请不予采信。鑫马公司提供的证据5中所涉及地块并非该案地块，与该案无法律上的关联性和参照性，对证据5不予采信。对其他证据的真实性予以确认，但无法达到鑫马公司的证明目的。2、阜南县规划局收到该院送达的起诉状副本及相关应诉材料后，于法定期限内向法庭提交的事实及程序证据，可以证明作出的回复事实清楚，证据充分。对阜南县规划局提供的事实证据予以确认。3、阜南县规划局作出的回复程序存在瑕疵，但不影响行政行为的效力。回复虽未引用具体法律条款，未告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，但没有影响鑫马公司的复议、起诉权利。4、阜南县政府对鑫马公司的申请复议，经依法受理、审查、合议、作出复议决定并送达，处理程序合法，适用法律正确，鑫马公司对阜南县政府提供的证据亦无异议，对阜南县政府提交的证据予以确认。 二审期间，阜南县自然资源和规划局提供了南机改办函（2019）28号《关于县城乡规划局机构人员转隶任务清单的函》，用于证明该局的名称已经由阜南县城乡规划局变更为阜南县自然资源和规划局。经举证质证，鑫马公司、阜南县政府对该证据无异议。 经审查，二审对双方在一审期间所举证据及阜南县自然资源和规划局在二审期间所举证据的真实性予以采信。 依据采信的证据，二审经审理查明：鑫马公司与阜南县国土资源局2011年11月21日签订的（2011）058号国有建设用地使用权出让合同第五条约定，本合同项下出让宗地的用途为住宅用地。 2016年1月22日，鑫马公司向阜南县规划局提出《关于金马中央公馆项目依规进行商业配套的申请》。该申请载明，该地块控制指标中为R2类居住用地，备注中明确标明执行《城市用地分类与规划建设用地标准》。该标准中3.3.2城市建设用地R2类居住用地应当配套服务设施，具体包含文化、体育、商业等配套设施，并且明确要求应按项目建筑面积的12%进行配套。为方便小区居民生活，提升小区的品质，该公司特申请执行《城市用地分类与规划建设用地标准》，商业配套128311乘以12%即15397平方米，同时相应变更规划方案。2016年1月28日，阜南县规划局向鑫马公司作出《关于金马中央公馆项目申请商业配套的回复》。该回复载明，经研究，建议鑫马公司委托有资质的规划设计单位，对金马中央公馆的规划设计方案进行专题论证。该局将依据设计方案专题论证报告，再次向县政府专题汇报。2016年4月，阜阳市城乡规划设计院作出阜南县金马中央公馆修建性详细规划（2013年9月）调整论证报告。2016年5月9日，鑫马公司向阜南县规划局提出《关于金马中央公馆项目依规进行商业配套的申请》。该申请载明，根据阜南县规划局2016年1月28日的回复，鑫马公司委托阜阳市城乡规划设计院对项目进行了专题论证。阜阳市城乡规划设计院作出“在不改变原规划整体框架，仅对未建的1#、2#楼住宅楼的首层层高进行调整，现状售楼部予以保留，使用功能调整为小区商业用房”的论证报告。现将该论证报告报阜南县规划局，请给予及时办理为感！2016年6月12日。 鑫马公司向阜南县规划局提出《关于1#、2#楼首层层高调整的申请报告》，申请将中央公馆项目的1#2#楼首层层高调整至4.3米。2016年6月22日，阜南县规划局针对鑫马公司2016年5月9日的申请及2016年6月12日申请，一并作出《关于中央公馆调整层高的回复》，该回复载明，根据《阜阳市控制性详细规划通则》规定住宅建筑标准层高不应超过3.2米，不同意1#楼2#楼首层层高调整至4.3米，严格执行地块的规划设计条件，住宅不得变更为商业。 鑫马公司不服阜南县规划局2016年6月22日作出的《关于中央公馆调整层高的回复》，向阜南县政府申请行政复议。行政复议期间，阜南县规划局答辩称，鑫马公司申请将沿阜民路的1#、2#住宅楼首层（底层）层高调整，变更为商业；售楼部保留，调整为商业用房。但沿阜民路的1#、2#楼的变更申请违反了控规和规划设计条件，售楼部的建设占用了绿化用地，属违反规划建设行为。鑫马公司关于沿阜民路的1#、2#楼的变更申请，是对规划条件的变更，且变更内容又不符合控制性详细规划。因此根据《城乡规划法》第四十三条之规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制线详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。另外，售楼部是违法建筑。故该局做出“住宅不得变更为商业”的回复。该回复认定事实清楚、回复内容依据充分、程序合法，请求阜南县政府予以维持。阜南县政府经审查查明，根据上海同济城市规划设计研究院编制的《阜南县政务新区和富坡大道沿线地区城市设计》（即控制性详细规划），该地块为纯居民地块，沿街住宅底层禁止设置底商。阜南县住房和城乡建设局2011年9月30日制定的南规函字（2011）15号规划设计条件通知明确指出，金马中央公馆项目土地性质为住宅用地。申请人申请将沿阜民路的1#、2#住宅楼首层（底层）层高调整，变更为商业；售楼部保留，调整为商业用房。但沿阜民路的1#、2#楼的变更申请违反了上述控规和规划设计条件，售楼部的建设占用了绿化用地，属违反规划建设行为。关于阜南县金马中央公馆项目沿阜民路的1#、2#楼的变更申请，是对规划条件的变更，且变更内容又不符合控制性详细规划。综上，阜南县政府认为，阜南县规划局2016年6月22日作出的《关于中央公馆调整层高的回复》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、法律手续完备，遂于2016年10月9日作出南复决字（2016）40号行政复议决定，对该回复予以维持。另查明，涉案售楼部现已被拆除。 根据2019年2月28日中共阜南县委推进机构改革领导小组办公室作出的南机改办函（2019）28号《关于县城乡规划局机构人员转隶任务清单的函》，将阜南县城乡规划局整建制并入县自然资源和规划局。其余查明的事实与一审无异。 本院认为，本案中，根据鑫马公司2016年5月9日申请及6月12日申请的内容、原阜南县规划局2016年6月22日所作回复的内容，结合该局在行政复议期间的答辩意见、阜南县政府经审理查明的事实能够证明，该局收到了鑫马公司2016年5月9日的申请，其2016年6月22日回复是对鑫马公司2016年5月9日申请及6月12日申请的一并回复。现原阜南县规划局已经自行撤销了其2016年6月22日作出的回复，且鑫马公司也已经撤回了要求撤销该回复的诉讼请求。对于复议机关维持原行政行为的案件，虽然被诉的行政行为既有原行政行为，又有复议决定，但实际上对当事人权利义务产生拘束力的仍然是原行政行为，而非维持该行政行为的复议决定。复议机关只是对原行政机关的意志加以肯定而已，并没有对当事人附加任何不利益。现在原行政行为已经不存在了，维持该行政行为的复议决定也就没有了任何意义。由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致，一般情况下，对原行政行为和维持原行政行为的复议决定的判决也应当是一致的。在原行政行为已经被行政机关自行撤销，原告也已经撤回了要求撤销原行政行为的诉讼请求的情况下，对于该失去基础的复议决定法院也就没有了单独进行审查的必要。另外，鉴于原阜南县规划局针对鑫马公司将金马中央公馆小区1#、2#住宅楼首层层高调整，售楼部保留，使用功能调整为商业用房的申请所作回复已被其自行撤销，本案本应在该局重新作出回复后，再由法院对其回复的合法性进行审查。但鉴于鑫马公司该申请所针对的1#、2#住宅楼已经建成、售楼部也已经拆除，再判决阜南县自然资源和规划局重新作出回复已无实际意义。如鑫马公司认为金马中央公馆小区符合进行商业配套的条件，可另行提出申请。综上，鑫马公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由安徽鑫马置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 周    海    龙 审判员 郭         敏 审判员 杨         柳 二〇一九年六月十日 法官助理凡昊明 书记员 丁茹梦附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。