山西省太原市中级人民法院行政裁定书（2019）晋01行终177号上诉人（原审原告）韩劲声，男，1946年11月24日出生，汉族，山西省第二建筑工程公司退休干部，现租住太原市。上诉人（原审原告）葛树金，男，1942年1月10日出生，汉族，山西省第二建筑工程公司退休员工，现租住太原市。被上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局（原太原市住房和城乡建设局），住所地：太原市杏花岭区金刚堰路**。负责人李军，局长。委托代理人王晓强，男，该局规划执法支队工作人员。委托代理人张韵琴，山西吴宋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省住房和城乡建设厅，住所地：太原市杏花岭区建设北路**。负责人王立业，厅长。委托代理人张磊，男，该厅法规处工作人员。委托代理人郭宏伟，泰和泰（太原）律师事务所律师。上诉人韩劲声、葛树金因要求履行查处职责暨行政复议一案，不服太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审审理查明：韩劲声、葛树金于1999年10月26日分别购买山西省第二建筑工程公司公房各一套，《房屋所有权证》载明房屋坐落于建设北路83号。因太原市府东街东延南片区建设需要，2014年8月11日太原市杏花岭区人民政府对“东至铁路规划绿线，南至白龙庙街，西至建设北路，北至府东街（最终以规划部门核准的规划界址为准）”范围内的房屋进行征收，二原告的房屋在政府征收公告范围内，该项目建设单位为太原市龙城北部置业有限公司。2017年二原告向被告市住建局申请信息公开及要求查处违法建设等，2018年10月24日被告市住建局（原太原市城乡规划局）书面答复二原告“大东门棚户区改造安置住房属保障性住房，我局依据市政府相关精神，对该项目免于处罚。”二原告收到该答复后向被告省住建厅申请行政复议，被告省住建厅作出晋建复决（2019）1号《行政复议决定书》，驳回二原告的复议申请。原审法院认为：行政诉讼是当事人对行政行为不服提起的诉讼，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定了当事人提起行政诉讼需要符合的四项条件，其中该条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，所谓具体的诉讼请求应当指向有关行政行为，所谓事实根据是指能够证明被诉行政行为的存在。本案中二原告的诉讼请求是“确认被告市住建局对建设北路大东门棚户区改造安置住房项目免于处罚的行政行为违法并撤销，责令其限期重新作出行政行为”，但现有证据不能证明被告市住建局对涉案项目的建设单位太原市龙城北部置业有限公司作出过行政处罚决定。二原告要求被告市住建局查处涉案项目未办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的情况下即动工建设，虽然被告市住建局在2018年10月24日以书面查处方式回复二原告“该项目免于处罚”，但该书面回复在法律层面上不能代替行政处罚决定。行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关或者法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范，依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。被告市住建局对二原告的书面回复不能等同于对涉案违法行政相对人的行政处罚行为，二原告起诉要求撤销的处罚决定事实根据不足，二原告的起诉不符合立案受理条件，不予立案，已经立案的，裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回原告韩劲声、葛树金的起诉。诉讼费五十元，退还原告韩劲声、葛树金。上诉人韩劲声、葛树金不服，上诉称，经上诉人申请被上诉人市住建局于2018年10月24日书面答复称，大东门棚户区改造安置住房属保障性住房，对该项目免于处罚，但至今未按照执法工作程序作出免于处罚决定书并送达。该项目开工建设时房屋征收部门与上诉人尚未签署补充协议，且该建设项目属违法建设，未依法办理《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、《国有土地使用权证》、《建设工程施工许可证》，被上诉人市住建局对其免于处罚错误，应依法履职进行查处。被上诉人认为该建设项目属轻微违法不予处罚的理由没有事实和法律依据。上诉人诉讼请求附带审查被上诉人所依据的规范性文件《违法建设行政处罚裁量权基准》（并规字2015第66号）第四条第一项第八、九、十目的合法性，从内容到制定、批准、公示程序均符合行政诉讼法及其适用解释中规定的“规范性文件不合法”的情形。本案所涉复议决定书认定事实不清，不能认定被上诉人已履行法定职责，复议机关援引法条不当，驳回上诉人的复议申请错误应予撤销。一审法院裁定认定事实不清，采纳证据错误，适用法律不当，应予撤销。被上诉人提交的证据足以证明其对涉案建设项目免于处罚的事实存在，一审法院认为现有证据不能证明对涉案建设项目作出行政处罚决定的论断被推翻。一审法院未能厘清行政处罚决定与行政处罚决定书的区别，亦未能搞清行政处罚决定与行政机关据此给政府信息公开申请人答复函的区别。请求二审法院依法撤销一审法院裁定，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人太原市规划和自然资源局辩称，上诉人不是行政相对人，也不是利害关系人，不具有行政诉讼的主体资格。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。上诉人的房屋涉及拆迁安置，对拆迁不服是征收补偿方面的纠纷，与太原市龙城北部置业有限公司建设的建设北路大东门棚户区改造安置住房项目没有关系，与被上诉人不发生利害关系。被上诉人未作出免于处罚的行政行为，上诉人所诉我局行政行为违法具有不可诉性。所涉项目虽然未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证存在违法行为，但其施工符合控规方案要求，属于轻微违法行为，不进行罚款合乎法律规定。被上诉人所作答复仅是对上诉人举报事实的说明，不是针对太原市龙城北部置业有限公司所做的具体行政行为。《违法建设行政处罚裁量权基准》制定主体、程序、实体内容均不违反《行政处罚法》的规定，与现行有效的法律、行政法规和政策不存在抵触情形，合法有效。一审法院裁定正确，应予支持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人山西省住房和城乡建设厅辩称，太原市龙城北部置业有限公司虽然在未取得建设工程规划许可证的情况下进行大东门棚户区改造安置住房项目建设，但该项目属于保障性住房，适用《违法建设行政处罚裁量权基准》第四条第一项第十目之规定，即该项目属不予处罚的轻微违法行为。太原市人民政府于2013年12月10日批示对该项目免于处罚。故该行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。答辩人据此作出的《行政复议决定书》亦合法正当。《违法建设行政处罚裁量权基准》由太原市城乡规划局制定，其有权在法律、法规、规章规定的处罚种类、幅度内综合考虑，合理确定处罚种类、处罚幅度或不予处罚的权限，制定主体合法。且该文件经太原市人民政府常委会议通过，并在太原市人民政府办公厅备案登记，制定程序合法。规定之内容不违反《行政处罚法》、《城乡规划法》等法律的规定，不存在与现行有效的法律、行政法规和政策相抵触的情形，故合法有效。一审法院裁定正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。经审理查明，原审法院查明事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人韩劲声、葛树金认为建设北路大东门棚户区改造安置住房项目应当受到行政处罚提起本诉，其核心诉求是要求被上诉人太原市规划和自然资源局依法履行查处职责。由2018年10月24日被上诉人给二上诉人的书面答复可以确认，太原市规划和自然资源局对大东门棚户区改造安置住房属保障性住房项目免于处罚的事实存在，一审法院未就免于处罚的合法性及其相关情况进行全面核查，简单认定书面回复不能等同于对涉案违法行政相对人的行政处罚行为，韩劲声、葛树金所诉事实根据不足系认定错误。韩劲声、葛树金起诉既有确认违法之诉又有撤销之诉，同时一并撤销行政复议决定并附带规范性文件的审查，一审法院未就韩劲声、葛树金正确表达诉讼请求行使释明权，以不符合立案受理条件为由裁定驳回起诉依据不充分，适用法律错误，应予纠正。上诉人韩劲声、葛树金所购房屋位于大东门棚户区改造安置住房项目范围内，是本案的利害关系人，其具备本案诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初60号行政裁定；二、本案指令太原市杏花岭区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 张翠萍审 判 员 安源生审 判 员 刘 栋 二〇一九年六月二十八日法官助理 郭 祺书 记 员 吴 彤