四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终422号 上诉人（原审原告）钟应良，男，1965年2月28日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 委托代理人唐伦敏，男，1949年9月5日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 被上诉人（原审被告）广安市广安区人民政府。住所地：四川省广安市广安区人民路**。 法定代表人吴荣胜，区长。 委托代理人牟远，广安市广安区司法局副局长。 上诉人钟应良因诉广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）房屋征收补偿决定一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，钟应良位于四川省广安市广安区柑子园街14号的1幢3单元301室的房屋，被广安区政府列为棚户区改造房屋。广安区政府在征收行为中，依法对钟应良的房屋进行了调查；2015年11月4日发布了《广安区人民政府关于文庙沟、橡皮沟棚户区改造房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；2015年11月17日，在拆迁动员大会上采取摇号方式选择了三家评估机构；2016年4月7日，四川恒宇房地产评估事务所有限公司对钟应良的房屋作评估报告。2016年7月4日，广安区政府发出《广安市广安区人民政府关于广安区文庙沟（柑子园片区）项目国有土地上房屋征收公告》。由于广安区政府房屋征收部门与钟应良没有达成补偿协议，2017年10月19日，广安区政府作出广区征补决字〔2017〕6号《广安市广安区国有土地上房屋征收补偿决定》（以下简称6号补偿决定）。该补偿决定载明被征收人可以选择产权调换，也可选择货币安置，建议被征收人选择货币安置。（一）货币补偿方案：被征收人房屋总价值281941元；装修等附属设施补偿价值46079元；搬迁费3124元；临时安置补助费11246；水、电、气、闭路专户补偿7258元；购房及公摊面积补贴98679元，合计448327元。（二）产权调换方案：可在化龙沟或果丰1、2号楼剩余高层安置房房源中选择与被征收房屋总面积接近的安置房；补偿钟应良房屋室内装饰及固定附属设施补偿价值46079元；搬迁费3124元；临时安置补助费33739元；按招标确定的物业标准，一次性补偿10年物业费；明确了水电气、闭路、宽带、座机电话入户费和安置房面积误差等权利和义务的告知。2017年10月31日，广安区政府向钟应良送达了6号补偿决定。同时查明，钟应良主张的院坝是否合法广安区政府未作出认定。评估机构未进行初步评估，广安区政府的房屋征收部门未将评估报告转交钟应良。钟应良对6号补偿决定不服，遂起诉要求撤销6号补偿决定。 一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。 关于被征收房屋补偿面积的认定问题。广安区政府征收钟应良的房屋，认定该房屋面积为78.1平方米，事实清楚。按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条的规定，广安区政府以被征收人房产证记载的面积认定补偿面积，符合法律规定。钟应良要求对100平方米院坝进行补偿的主张，因广安区政府未对其合法性作出认定，该院不予支持。 关于征收补偿选择权的问题。一审判决认为，广安区政府在征收补偿决定中，提供了货币补偿和产权调换两种补偿方案。被征收人可以进行选择。钟应良称广安区政府侵犯其补偿选择权的观点，没有事实依据，该院不予采信。广安区政府的产权调换方案，将被征收人安置房安置在同城的化龙沟和果丰1.2号楼供被征收人选择，并无不当。 关于征收补偿决定的行政程序是否合法的问题。一审判决认为，广安区政府虽然履行了被征收房屋的调查、协商、依法选择评估机构、作出补偿决定的法定职责。但是，房屋评估机构未对被征收人房屋作出初步评估，其房屋征收部门自然亦没有按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款的规定,对初步评估结果进行公示。评估机构作出评估报告后，房屋征收部门没有按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定，将评估报告转交被征收人。同时，广安区政府对钟应良主张的院坝是否合法，未依法作出认定，广安区政府作出补偿决定，属于程序违法，认定事实不清。评估报告涉及被征收人房屋的补偿标准，属于切身利益，广安区政府应当按照法律法规要求重新作出补偿决定。 关于法律适用问题。广安区政府适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出补偿决定，适用法律正确。 综上所述，广安区政府作出的征收补偿决定程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销该征收补偿决定。 钟应良不服，上诉称，一是诉讼程序违法。本案一审中曾以另案“征收决定案”尚未审结为由中止了本案的审理，但恢复诉讼时中止审理的原因并未消除（征收决定案尚在二审程序中），诉讼程序严重违法。二是一审判决对被上诉人提供的30号证据、53号证据、16-22号证据的认证以及第二、三、四、七、八组证据的认证错误。三是一审判决经审理查明“2016年7月4日广安区政府发出《广安市广安区人民政府关于广安区文庙沟（柑子园片区）项目国有土地上房屋征收公告》”这一认定错误，被上诉人没有发出该公告。四是一审判决认为上诉人要求对100平方米的院坝进行补偿的主张，因被上诉人没有对其合法性作出认定，该院不予支持的理由错误；被上诉人的产权调换方案中确定的安置房屋并未在征收补偿方案中予以公示，不符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第49条的规定，一审判决认为被上诉人的产权调换方案并无不当的理由明显违法；国务院的《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于补偿的规定比较原则、宏观，具体的补偿还得以《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》和本次征收补偿方案为依据，一审判决认为被上诉人适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出补偿决定适用法律正确的理由错误。请求：二审法院对被诉行政行为进行全面审查，对本案证据重新进行认证，纠正对事实的错误认定，纠正错误的裁判理由。 广安区政府答辩称，被答辩人所在的征收范围为棚户区，征收项目符合相关法律规定，答辩人作出的6号补偿决定主体合法，事实依据充分，适用法律正确，程序正当，内容合法。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 被上诉人广安区政府向一审法院提交，并经庭审质证的证据材料有： 第一组：1.《关于征收办为国有土地上房屋征收部门的决定》（广安区府〔2015〕11号）；2.统一社会信用代码证；3.广安区府人[2015]3号关于牟云安等同志任免的通知；拟证明此次征收行为主体合法。 第二组：4.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》；5.《四川省人民政府关于加快推进危旧房棚户区的改造工作的实施意见》；6.《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》；7.《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》；8.《关于柑子园片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；拟证明此次征收项目符合相关政策法规。 第三组：9.《政府工作报告》（2015年）；10.《关于印发区五届人大四次会议决议的通知》；11.《广安市广安区第十三个五年规划纲要》；12.土地利用总体规划图；13.《四川省人民政府关于广安市城市总体规划的批复》；拟证明此次征收活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划。 第四组：14.《文庙橡皮沟摸底调查表》；15.《文庙橡皮沟摸底意见汇总表》；拟证明进行了调查登记，征求被征收户意见符合两个“三分之二”的要求。 第五组：16.邀请评估机构的公告；17.评估机构报告情况的公示；18.《广安日报》复印件；19.评估机构公选方案；20.征收动员大会通知；21.动员大会图片；22.评估机构公选图片；拟证明此次房屋征收工作确定房地产评估机构合法。 第六组：23.《房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；24.公示图片；拟证明拟定征收方案并公示征求公众意见。 第七组：25.区政府阅办文件处理单；26.《社会稳定风险评估报告》；拟证明依法进行了社会稳定风险评估。 第八组：27.《文庙橡皮沟房屋征收补偿汇总表》；28.《广安市广安区人民政府第40次常务会议纪要》；29.（2016）1号《征收决定书》送审单；30.《国有土地上房屋征收决定书》（2016）1号及附件；31.关于为文庙橡皮沟项目房屋征收生效的通知及公示；32.文庙橡皮沟项目国有土地上房屋征收公告；33.征收公告公示图片；拟证明作出此次征收决定符合法律法规规定并予以公告。 第九组：34.钟应良户房地产征收评估报告；拟证明对被征收房屋依法进行了评估。 第十组：35.文庙橡皮沟房屋征收补偿资金兑付方案公示；36.资金兑付方案公示的图片；37.用款协议书；38.国开行专项贷款资金使用三方协议；39.国家开发银行项目评审报告；40.关于设立一级独立财政账户的请示；41.行政许可决定书；42.开户行账号；43.区财政支付中心印鉴卡片；44.关于在建行开户的申请；45.开户行许可证及机构代码；46.印鉴卡片；47.行政许可申请通知书；48.开立银行账户批复书；49.开立单位银行结算账户申请书；50.建设银行活期存款明细账；拟证明与被征收人签订了补偿协议，并将补偿资金专款专户发放到位。 第十一组：51.与钟应良协商补偿事宜记录（3份）；52.钟应良房屋产权信息资料；53.征收补偿决定公示公告图片；54.补偿决定送达回证；拟证明对钟应良作出征收补偿决定合法并公示，决定书已送达钟应良。 第十二组：55.《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）；56.《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》；57.《广安市中心城区国有土地上房征收与补偿实施办法》；拟证明征收行为的法律法规依据；从第三组到第十一组证据证明广安区政府作出6号征收补偿决定程序合法。 上诉人钟应良向一审法院提交，并经庭审质证的证据材料有： 第一组：1.（2017）川16行初4号行政判决书；2.关于文庙沟、橡皮沟棚户区房屋改造调查摸底情况公示；3.广安区文庙沟、橡皮沟（柑子园区）棚户区改造项目房屋征收补偿合同签约情况说明；4.签约倒计时公示牌；5.关于申请广安市广安区文庙橡皮沟控规的答复；6.雷小兵政府信息公开申请书回复。拟证明：本次征收决定违法；模拟签约未达到95%；被拆迁户的数据不准确，启动征收是违法的；棚户区改造没有制定控制性详细规划。 第二组：广安市房权证广房字第××号房屋所有权证；广市国用（2012）第02063号国有土地使用权证；9.公证书；10.钟应良院落照片7张；11.最高人民法院征收拆迁10大案例第二号案例。拟证明：钟应良所有的房屋是集资建房，院落是另外付了款买来的。通过公证，说明它是合法有效的。同时这个院坝不位于其他人的顶楼上面，虽然没有登记，按最高法的司法文件应当补偿。同时在征收决定作出前，广安区政府也没有进行调查、认定、处理，说明广安区政府是认可钟应良院坝的合法性，直到现在没有任何人来认定院坝是一个违章的或者是违法的。 上述证据和依据均已随案移送本院。经审查，上诉人提供的第一组证据及被上诉人提供的第二、三、四、七、八、十组证据，拟证明的事实系本案所关联的（2018）川行终813号征收决定案件的审理范围，该案生效判决对此已经作出了认定，本案无重复认证的必要。一审法院对其他证据的认证正确，本院予以确认。 本院依职权调取了（2018）川行终813号行政判决。 本院经审理认定的事实与一审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。 二审另查明，本院已经生效的（2018）川行终813号行政判决书认定，被诉征收补偿决定的前置行为征收决定主要证据不足，主要事实不清，程序违法。但基于公共利益的考虑，遂判决维持了（2017）川行初4号判决“确认被告广安市广安区人民政府2016年7月4日作出的广区征决字〔2016〕1号国有土地上房屋征收决定违法”的判决结果。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，广安区政府具有作出房屋征收补偿决定的职权。本案争议的焦点主要是被诉征收补偿决定的程序和被征收房屋价值的补偿是否合法的问题。具体分析如下： 一、关于征收补偿决定的程序是否合法的问题。 按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款和本次征收补偿方案第四部分“相关政策”的要求，房屋征收前，应由广安区政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑的，按房屋实际面积给予补偿；认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案上诉人主张对其100平方米院坝进行补偿，广安区政府在征收前未组织有关部门对此进行调查、认定和处理，其作出的6号补偿决定程序违法。一审判决对此认定正确。 二、关于被征收房屋价值的补偿是否合法的问题。 按照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款的规定，房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。由于广安区政府没有组织相关部门对上诉人主张的未登记房屋进行调查、认定和处理，其委托评估机构仅对被征收人房屋产权证登记的内容作出评估报告，且评估报告的作出存在未对被征收房屋进行初步评估并公示、未送达被征收人且未对被征收人提出异议进行答复等问题，该评估报告不能作为征收补偿决定的依据。被上诉人依据评估报告作出征收补偿决定事实不清、证据不足。一审判决将被诉征收补偿决定中房屋价值补偿的合法性问题割裂为被征收房屋产权证登记部分补偿的合法性和未登记部分补偿的合法性分别予以评判不当，本院予以纠正。同时，由于本案一审判决时，关联案件所涉被诉征收补偿决定的前置行为征收决定尚在二审程序中，且被诉征收补偿决定的合法性需要以征收决定案件的终审判决结果为依据，一审法院径行对本案作出一审判决程序违法。 综上，被诉征收补偿决定认定事实不清、证据不足，程序违法。一审判决认定事实基本清楚，虽然对被诉行政行为合法性的分析判断有误，且审判程序违法，但适用法律及判决结果正确，上诉人的部分上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由四川省广安市广安区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王雪梅 审判员  朱 珠 审判员  金 晶 二〇一九年六月十三日 书记员  何卓蔚