贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终2470号上诉人（原审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路**县政府大楼。法定代表人杨兴华，县长。委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审原告）敖仕林，男，，汉族，。委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。原审被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。法定代表人罗如宝，镇长。上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）因与被上诉人敖仕林、原审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初298号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。一审法院经审理查明，敖仕林系罗甸县边阳镇新街村村民，在该组拥有合法的承包地。因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，罗甸县政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝没栗木至边阳公路北侧—边阳下坝沙坪组山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月5日，罗甸县政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县政府发布〔2016〕8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。敖仕林涉案的承包地位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内。2012年3月3日,罗甸县水利有限责任公司对敖仕林承包地进行测量，并制作《丘块及图斑》和《罗甸县边阳镇工业园区道路征地（2.36公里）面积统计表》载明：敖仕林，图斑号3，面积0.16亩;图斑号158，面积0.08亩。2015年2月，贵州跃华建设工程有限责任公司对敖仕林承包地进行测量，并制作《丘块及图斑》、《占地面积及地上附着物登记表》及《边阳工业园区土地面积和实物指标调查统计表》载明：农户敖仕林，耕地，图斑号412，面积0.76亩,地面附着物杨梅52株，花生、玉米50株，向日葵50株。2016年10月，罗甸县政府、边阳镇政府在未与敖仕林签订补偿协议的情况下，先后组织人员对敖仕林前述承包地及地上附着物予以铲除。2017年2月23日，敖仕林以边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初26号行政裁定书，裁定驳回敖仕林的起诉。敖仕林不服，向一审法院提出上诉。一审法院于2017年8月31日作出（2017）黔27行终147号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初26号行政裁定；指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初193号行政裁定书，以敖仕林在诉讼中追加罗甸县政府为被告，该院无管辖权，敖仕林可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回敖仕林的起诉。敖仕林遂于2018年5月28日向一审法院提起诉讼，请求确认罗甸县政府、边阳镇政府铲除其位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法。一审法院认为，本案争议的焦点为：一、敖仕林是否是适格的原告；二、敖仕林的起诉是否超过起诉期限；三、被诉强制铲除行为是否合法。关于敖仕林是否是适格的原告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，敖仕林主张的涉案土地是以其为户主的家庭承包的土地，其作为户主，是涉案土地的使用权人和实际使用人，其认为罗甸县政府、边阳镇政府对其承包的土地及地上附着物实施铲除行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，敖仕林是本案适格的原告。罗甸县政府、边阳镇政府关于敖仕林不是适格原告的辩称意见，理由不成立，一审法院不予采纳。关于敖仕林的起诉是否超过起诉期限问题。敖仕林涉案土地于2016年10月被征收，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，罗甸县政府、边阳镇政府对敖仕林涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。敖仕林于2018年5月28日向一审法院提起诉讼前，已于2017年2月23日就边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，敖仕林向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故敖仕林提起的本次诉讼，未超过起诉期限。罗甸县政府、边阳镇政府关于敖仕林的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不成立，一审法院不予采纳。关于被诉强制铲除行为是否合法问题。首先，对于被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”、“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，敖仕林涉案的土地及地上附着物被强制铲除系客观事实，罗甸县政府、边阳镇政府亦认可其对敖仕林涉案的土地及地上附着物实施了强制铲除行为。因此，罗甸县政府、边阳镇政府是本案适格的被告。敖仕林以罗甸县政府、边阳镇政府为被告提起诉讼，符合法律规定。其次，对于被诉强制铲除行为的合法性问题。罗甸县政府、边阳镇政府对敖仕林承包的土地及地上附着物实施铲除的行为，其法律属性属于行政强制执行行为。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，但依照土地管理法的授权，罗甸县政府、边阳镇政府不具有行政强制执行的法定职权，即罗甸县政府、边阳镇政府的铲除行为超越职权。罗甸县政府、边阳镇政府实施铲除前未与敖仕林签订补偿协议，未支付征地补偿安置费用，敖仕林有权拒绝交付土地。且罗甸县政府、边阳镇政府在实施铲除前，未事先催告敖仕林履行义务，未制作强制铲除决定书，未告知敖仕林依法享有陈述、申辩等权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的程序规定。综上所述，罗甸县政府、边阳镇政府对敖仕林承包地及地上附着物强行进行铲除违法，依法应予以撤销。鉴于强制铲除行为已执行完毕，不具有可撤销内容，敖仕林要求确认该强制铲除行为违法，理由成立，一审法院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（四）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认罗甸县政府、边阳镇政府强制铲除敖仕林涉案土地及地上附着物的行政行为违法。一审宣判后，罗甸县政府向本院提起上诉，请求依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初298号行政判决书，驳回敖仕林的起诉。事实和理由为：1.根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，敖仕林起诉状中明确涉诉行政行为系2016年10月实施，而其于2018年5月28日方才提起一审诉讼。因其错列被告致超出起诉期限，不应当属于不可抗力或非因其自身原因耽误起诉期限之范畴。因行政诉讼起诉期限不适用中断、中止制度，故敖仕林提起的一审诉讼已明显超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。2.本案系罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的行政征收引起。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员宣传活动，前期征地程序符合法律规定。3.上诉人在对涉案土地拆除前，已就该土地及地上附着物开展测量、登记工作，并交被征收户签字确认，敖仕林的权益可通过土地及地上附着物登记清册，结合相应补偿标准予以确定，上诉人拆除行为并不会造成对其实体权力的损害。被上诉人敖仕林在二审法定期限内未提交书面答辩意见。原审被告边阳镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、敖仕林的起诉是否超过法定起诉期限；二、被诉土地行政强制行为是否合法。关于敖仕林提起本案一审诉讼是否超过起诉期限问题。涉案土地行政强制行为发生于2016年10月，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，本案罗甸县政府、边阳镇政府未提交证据证明就涉案土地行政强制行为已向敖仕林告知诉权和起诉期限，则应适用前述司法解释规定2年的起诉期限。敖仕林于2017年2月23日就涉案行为提起行政诉讼并未超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，只是要求原告直接向人民法院提起诉讼的应当在法定期限内提出，而并未苛责原告向正确的管辖法院提起诉讼。适格的被告、正确的管辖法院，均需要通过诉讼中的司法审查方可确定，敖仕林起诉所列被告是否适格、管辖法院是否正确，并非其自身原因所能够决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误的起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”敖仕林向龙里县人民法院提起诉讼的期间以及黔南布依族苗族自治州中级人民法院针对该诉讼二审审理的期间，不应计算在起诉期限内。故敖仕林提起的本案诉讼并未超过起诉期限。关于罗甸县政府、边阳镇政府占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府、边阳镇政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令敖仕林交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府、边阳镇政府径行实施的强制占地行为和铲除地上附着物行为违反法定程序，且无强制执行权。综上，一审判决确认罗甸县政府、边阳镇政府强制铲除敖仕林涉案土地及地上附着物的行政行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 冉依依审判员 孟 婷二〇一九年六月二十四日法官助理刘畅书记员邵征壮