新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）新01行终71号上诉人（原审原告）：江元祝，男，1971年3月20日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区博安尼木工机械销售中心业主，住乌鲁木齐市新市区。委托代理人：郝红彩（系江元祝妻子），女，1971年10月11日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区博安尼木工机械销售中心职员，住乌鲁木齐市新市区。委托代理人：刘红亮，河北天宏律师事务所律师。上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）。住所地：乌鲁木齐市米**。法定代表人：许志军，乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）局长。委托代理人：马文杰，女，1973年11月10日出生，汉族，乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）法制科科长，住乌鲁木齐市新市区。委托代理人：冯霞，新疆元正盛业律师事务所律师。上诉人江元祝因与上诉人乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）（下称米东区城管局）房屋行政强制一案，乌鲁木齐市新市区人民法院于2017年10月17日作出（2017）新0104行初127号行政判决，江元祝不服向本院提起上诉，本院于2018年3月30日作出（2018）新01行终47号行政裁定,裁定：一、撤销乌鲁木齐市新市区人民法院（2017）新0104行初127号行政判决；二、本案发回乌鲁木齐市新市区人民法院重审。乌鲁木齐市新市区人民法院于2019年2月26日作出（2018）新0104行初114号行政判决，江元祝、米东区城管局不服向本院提起上诉。本院于2019年4月8日受理后，依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人江元祝委托代理人郝红彩、刘红亮、上诉人米东区城管局委托代理人马文杰、冯霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，住建部核发第**卫星遥感辅助城乡规划图斑疑似违法建筑后，乌鲁木齐市拆除违法建筑工作领导小组作出督查通知，要求米东区人民政府对辖区疑似违法建筑组织相关单位和部门进行现场核查和处理。2016年10月2日，米东区城管局对本案诉讼所涉及的江元祝在米东区三道坝镇天生沟村修建的建筑物进行了现场勘验并制作《现场勘验笔录》，该笔录中载明：“当事人江元祝修建砖混、彩钢结构的厂房一处，房屋一处，房屋为地上三层，厂房长76.8米，宽40米，面积为3072㎡；房屋长40米，宽12米，面积为1440㎡，总面积为4512㎡。经查当事人未提供《建设工程规划许可证》等相关手续”。2016年10月2日，米东区城管局给江元祝送达《询问调查通知书》并立案对江元祝进行了询问，江元祝认可上述勘验面积并承认未办理《建设工程规划许可证》。当天，米东区城管局给江元祝送达《责令改正通知书》要求江元祝自行拆除。2016年10月8日，米东区城管局作出《关于对米东区三道坝镇天生沟村曲云磊等17户建设房屋的认定函》（所附明细表中包括江元祝所建设房屋），向乌鲁木齐市城市规划局米东区分局询问上述建筑物所在地点是否纳入城市规划区域、是否办理过规划手续等情况。该分局于2016年10月11日作出《关于对米东区三道坝镇天生沟村曲云磊等17户建设房屋的规划认定函》，该回函中载明：“经核实，来函所载当事人建设房屋未在我分局办理建设工程规划许可，且涉及占用城市规划绿地等，违反城市规划强制性规定”。2016年10月8日，米东区城管局另作出《关于米东区三道坝镇天生沟村曲云磊等17户用地的认定函》（所附明细表中包括江元祝所建设房屋），向乌鲁木齐市国土资源局米东区分局询问Ｄ-7图斑上述房屋所处土地的性质和权属。该分局于2016年10月19日作出《复函》，该函中载明：“经查询，Ｄ-7号图斑土地权属为国有土地，地类为建设用地”。米东区城管局向江元祝送达《限期拆除违法建筑物、构筑物事先告知书》告知其有陈述申辩的权利并接受了江元祝陈述申辩后，米东区城管局于2016年10月20日作出《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》并送达给江元祝，该决定书中认定江元祝上述建筑属违法建筑并责令江元祝收到该决定书之日起三日内自行拆除。因江元祝在上述决定书规定的期限内未自行拆除上述建筑，2016年10月25日，米东区城管局作出《强制执行事先催告书》并送达给江元祝，催告江元祝在收到该催告书之日起三日内履行上述决定书中自行拆除的义务。经催告后，江元祝逾期仍未履行上述决定书。米东区城管局于2016年11月10日作出（米东强执决【2016】第567号）《行政强制执行决定书》并送达给江元祝，责令江元祝于2016年11月13日前自行拆除上述建筑，逾期不拆除，该局将强制拆除。2016年11月11日，米东区城管局对上述行政强制执行决定予以公某。米东区城管局于2017年1月1日对江元祝的上述房屋实施强制拆除，并制作了现场笔录。江元祝对米东区城管局强制拆除行为不服，后向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案双方的争议焦点为：一、米东区城管局作出的强制拆除行政行为是否合法；二、米东区城管局是否应向江元祝赔偿经济损失。一、米东区城管局作出的强制拆除行政行为是否合法。1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条第一款和第二款规定：“本条例所称违法建筑，是指违反城乡规划管理，未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。违法建筑物、构筑物违反城乡规划的事实持续存在的，属于违法建设的继续状态”。本案中，江元祝建设房屋未取得建设工程规划许可证，经乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局认定为违法建筑，米东区城管局依法查处、拆除违法建筑物有事实和法律依据。2、江元祝主张米东区城管局采用了停水停电手段，但其提供的证据不足以证实该事实，故对此不予采信。3、江元祝主张米东区城管局在法定节假日实施拆除行为，米东区城管局认可于2017年1月1日实施了拆除行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。”米东区城管局未提供证据证明属于情况紧急，因此，在法定节假日实施拆除行为违反法律规定，原审法院对江元祝的该项主张予以采纳。4、江元祝主张米东区城管局复议和诉讼期内实施拆除行为，对此，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公某，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该规定的立法目的在于保障当事人的合法权益不受尚有争议的行政行为侵害，使其权益能够获得司法救济。同时，限期拆除决定是强制执行的基础，确定了行政强制执行的内容，该规定中复议或诉讼的对象为行政机关作出的限期拆除决定，米东区城管局于2016年10月20日作出《责令限期拆除决定》并于当日送达江元祝，于2017年1月1日起作出强制拆除行为，显然属于在权利救济的法定期限内事实强制拆除行为，违反了上述规定，其强制拆除行为程序违法。二、米东区城管局是否应向江元祝赔偿经济损失。行政行为的相对人请求赔偿的前提是其合法权益受到侵害。本案中，江元祝未经批准擅自建房，已经被乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局认定为违法建筑，应予拆除，虽然行政机关强制拆除行为程序违法，但不影响案涉房屋必须拆除的结果。并且，江元祝亦未提交证据证明其损失。因此，江元祝认为应赔偿其房屋损失的主张缺乏事实及法律依据，故不予支持。另，江元祝要求米东区城管局承担律师代理费无事实及法律依据，故不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第三十二条、第三十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《乌鲁木齐市查处违法建筑条例》第三条第一款和第二款、第六条、第二十条之规定，原审判决：一、确认乌鲁木齐市米东区城市管理行政执法局于2017年1月1日对江元祝位于米东区三道坝镇天生沟村的房屋及厂房实施强制拆除行政行为违法；二、驳回江元祝其他诉讼请求。上诉人江元祝不服原审判决，向本院提起上诉称，1、一审期间，我以国家电网米东供电公司作出的停电通知书、变压器所有者与我签订的用电协议作为证据，米东区城管局对真实性均认可。我申请一审法院调取停电通知书中三个政府机关作出的函，但一审法院未调取。停电后，水源一并停止了供应。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第二款的规定，应当判决米东区城管局采用停水停电手段迫使我履行行政决定的行政行为违法。2、请求二审法院判决米东区城管局在行政复议和行政诉讼时效期间内实施强制拆除行政行为违法。3、根据《新疆维吾尔自治区实施办法》第11条第1款，米东区城管局并无证据证明该房屋所占土地曾公布过经批准的市、镇规划。根据新疆住建厅关于贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》的指导意见的规定，我的房屋属于合法建筑，应当认定财产权利，不能无偿强制拆除。4、我已提交证据证明，在米东区范围内，建设在租赁土地上的无证房产，即便没有取得建设工程规划许可证，需要拆除时也给予了经济补偿。5、我从未自认占用耕地建厂房，而是占用租赁的废旧砖厂，所建项目符合米东区政府文件的环保要求。6、既然确认违法，就应当给予我经济损失，根据米东区城管局测量的建筑面积和照片，还有单景霞房屋的补偿标准为参考，足以证明我的经济损失为968万元。综上，原审判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院依法改判。上诉人米东区城管局答辩并提起上诉称，1、我局在拆除前没有对江元祝的厂房采取停水停电的措施，也没有通过停水停电迫使江元祝履行行政决定。2、我局并未在节假日实施突袭拆除行为。我局提交的“拆除住建部涉强图斑（Ｄ7）工作方案”可知，行政机关于12月16日就已经开始对包括江元祝在内的56192.6平方米的所建及在建违法建筑开展强制拆除工作，是连续的拆除行为，并非专门在法定节假日进行突然袭击的拆除，而且我局先后向江元祝下发了催告书、行政强制执行决定书、公某，江元祝已充分了解到违法建筑将被强制拆除，不存在突袭行为。另，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十三条但书规定了紧急情况除外的情况，赋予行政机关特殊情况下不受时间限制的强制执行相应的正当性，我局的强制拆除符合排除妨碍，消除安全隐患等情况紧急这一例外条件，故我局行为并不违法。3、根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四、四十五条的规定，我局向江元祝先后下发了责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书等一系列文书，要求江元祝自行拆除违法建筑，但其并未履行拆除义务，也未进行权利救济，我局强制拆除并无不当。4、本案审理的是强制拆除行为程序是否违法，江元祝对违法建筑的认定持有异议属于对限期拆除决定不服，但江元祝未对限期拆除决定提起诉讼，故该异议并非本案审理范围。5、江元祝的建筑物为违法建筑物，并非合法利益，我局对违法建筑物进行拆除，不应承担赔偿责任。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回江元祝的全部诉讼请求。上诉人江元祝答辩称，1、《中华人民共和国行政强制法》第四十三条第一款禁止法定节假日实施强制拆除行为，是为保障相对人合法权利。米东区城管局提交的公证书证实，2016年12月30日我的房屋还完好无损，与其自称从2016年12月30日开始连续进行拆除的意见相互矛盾。且一审中，米东区城管局对2017年1月1日开始实施强拆行为予以认可，仅以紧急情况抗辩。2、米东区城管局对我的房屋实施强拆不存在紧急情况。自2017年1月1日实施强拆至今，现场仍是一片狼藉，从未动工建设新项目或用于绿地改造，显然其在法定节假日实施强拆不具有紧迫性。3、关于经济损失，首先，只要米东区城管局存在违法行为，就应当赔偿经济损失，而不考虑房屋将来是否应当被拆除。其次，即便我的房屋是违法建筑，米东区城管局在拆除中存在诸多的违法行为，已严重损害了我的合法权益，不能判决其违法成本为零。再次，我已提供了证据证实我的经济损失为968万元，如认为该数额不能采信，应依法委托鉴定。综上，请求二审法院依法驳回米东区城管局的上诉，改判支持我的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院认定事实相同。以上事实有米东拆执决字【2016】第567号责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书、米东强执决【2016】第567号行政强制执行决定书、乌鲁木齐市拆除违法建筑工作领导小组督查通知【2016】34号及附件、现场勘验笔录、询问调查通知书、立案审批表、询问笔录、责令改正通知书、授权委托书、关于对米东区三道坝镇天生沟村曲云磊等17户建设房屋的认定函及附件17户建设房屋情况明细表、米城规函【2016】167号关于对米东区三道坝镇天生沟村曲云磊等17户建设房屋的规划认定函、关于米东区三道坝镇天生沟村曲云磊等17户用地的认定函及附件、米国土资函字【2016】126号复函、米东区区长办公会纪要、重大案件讨论笔录、案件处理审批表、送达回证、更正书、米东执催【2016】第567号、陈述申辩书、见证人身份证明、照片、公某、拆除住建部涉强图斑（Ｄ7）工作方案（第三次）、公证书、现场笔录、拆除前后照片及一、二审法庭审理笔录等证据为证。本院认为，一、关于米东区城管局强制拆除行为是否违法的问题。1、江元祝主张米东区城管局采用停水停电手段迫使其履行行政决定的行为违法，但其提交的用电协议、停电通知书并不能证明是米东区城管局实施了该行为，江元祝的该项上诉理由缺乏事实依据，本院不予采纳。2、关于米东区城管局是否在法定节假日及权利救济的法定期限内实施强制拆除行为的问题。对于米东区城管局上诉所持，其对案涉房屋进行拆除是自2016年12月30日至2017年1月1日，是连续的拆除行为，且符合《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定的“紧急情况除外”情形的意见，本院认为，本案一审中，米东区城管局认可于2017年1月1日实施了拆除行为，并于当日制作了现场笔录，且未能提供证据证明其拆除行为属于紧急情况，故对米东区城管局该项上诉理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，米东区城管局于2016年10月20日作出《责令限期拆除决定》并于当日送达江元祝，于2017年1月1日作出强制拆除行为，属于在权利救济的法定期限内实施强制拆除行为，其强制拆除行为程序违法。综上，原审法院确认米东区城管局于2017年1月1日对案涉房屋实施强制拆除行政行为违法正确。二、关于江元祝请求赔偿经济损失是否应予支持的问题。本院认为，公民、法人和其他组织依法取得赔偿的前提是其合法权益受到侵害。本案中，江元祝未经批准擅自建房，案涉房屋已经被乌鲁木齐市城乡规划管理局米东区分局认定为违法建筑，应予拆除。行政机关强制拆除行为程序违法并不影响案涉房屋必须拆除的结果。故江元祝提出应向其赔偿经济损失的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，上诉人江元祝、上诉人米东区城管局的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元〔上诉人江元祝、上诉人乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）各已预付50元〕，由上诉人江元祝、上诉人乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）各自负担25元。上诉人江元祝、上诉人乌鲁木齐市米东区城市管理局（城市管理行政执法局）各已预付余款25元，由本院分别予以退还。本判决为终审判决。审判长 徐 峰审判员 王海亮审判员 ?朱虹二〇一九年六月二十五日书记员 万琳琳