广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初161号原告：始兴县城南镇社区居委会刘镇营第一小组，地址：广东省始兴县城南镇社区居民委员会刘镇营第一小组。负责人：刘传信，组长。原告：始兴县城南镇社区居委会刘镇营第二小组，地址：广东省始兴县城南镇社区居民委员会刘镇营第二小组。负责人：刘德华，组长。两原告委托代理人：唐黔生，广东韶信律师事务所律师。被告:始兴县自然资源局，地址：广东省始兴县太平镇永安大道。法定代表人：李新兵，局长。出庭负责人：于嗣彬，副局长。委托代理人：张俊，该局测量队工作人员。委托代理人：彭火平，广东天行健律师事务所律师。第三人：始兴县城南镇社区居民委员会，地址：广东省始兴县河南路**。法定代表人：邓术娥，主任。原告始兴县城南镇社区居委会刘镇营第一小组、始兴县城南镇社区居委会刘镇营第二小组（以下简称刘镇营一组、二组）诉被告始兴县自然资源局，第三人始兴县城南镇社区居民委员会（以下简称社区居委会）土地行政合同纠纷一案，原告2019年4月9日向本院提起行政诉讼。本院2019年4月15日立案受理后，次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理本案。原告刘镇营一组负责人刘传信、二组负责人刘德华及两原告委托代理人唐黔生，被告始兴县自然资源局的副职负责人于嗣彬及其委托代理人张俊、彭火平，第三人社区居委会的法定代表人邓术娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年8月10日，始兴县国土资源局（甲方）与社区居委会（乙方）签订2017503号《征收土地协议书》，约定甲方征收乙方位于刘镇营“大坪”地段的土地22492.85平方米，每平方米补偿70元，共计1574499.5元。根据粤府办〔2009〕41号文件精神，按10%安排留用地，留用地的面积为2249.29平方米，本次留用地坐落在刘镇营“大坪”，征收补偿款应按留用地的10%进行核减（即扣减征地款157450.3元。本协议征地款一共1417049.2元（含土地补偿费、安置补助费），自签订之日起60日内付清征收土地补偿款。原告刘镇营一组、二组诉称，2017年7月，始兴县人民政府发布《始兴县城南政府储备地项目征地拆迁预通告》，预征收城南镇刘镇营果场。2017年8月，在始××县城南镇社区居民委员会组织过一次动员会，后于2017年9月组织召开了刘镇营民理事会，会议对征地事宜未达成任何协议或共识。自此之后，未有任何单位或部门（包括被告在内）与原告联系，未进行现状调查及向原告确认,未向原告征求任何意见及组织征地听证，也未向原告发布征收土地的公告。直至近日，方得知被告已于2018年8月10日与社区居委会签订了《征收土地协议书》。案涉的刘镇营果场原系刘镇营所有，2005年，刘镇营被合并入社区居委会后，双方就已对包括案涉果场在内的固定资产所有权作明确约定，仍属于刘镇营。在刘镇营××委被撤销后，果场的所有权当然××其××刘镇××及××组，即二原告，且现有林权证登记的所有权人仍为××村。被告在未取得广东省人民政府关于案涉土地的征收批复及未与原告协调的情况下，擅自与非所有权人的社区居委会签订《征收土地协议书》（协议书编号：2017503），严重损害了原告的合法权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条、第四十六条之规定,同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款，《广东省实施办法》第二十九条第（五）项之规定，被告与社区居委会签订的《征收土地协议书》违法，且签订协议的主体资格错误，根据《合同法》第五十一条之规定,属于无效协议。综上，为维护原告的合法权益，请求法院判决：1.确认被告与社区居委会2018年8月10日签订的《征收土地协议书》（协议书编号：2017503)违法并予以撤销；2.由被告承担本案诉讼费用。刘镇营一组、二组在诉讼中提交的证据有：1.征收土地协议书，用以证明被告违法与第三人签订协议；2.关于刘道军等人信访事项处理意见书，用以证明村民代表信访及政府对信访事件不予处理；3.林权证，用以证明被征土地系原告所有；4.社区居委会与刘镇营合并后财产划定与经济平衡意见，用以证明2005年在刘镇营与社区居委会合并时已对属于刘镇营的集体固定资产作了明确约定，相关产权属于刘镇营；5.征收土地协议书，用以证明刘镇营一组的土地仍然属于该一组，不属于社区居委会；6.户口本，用以证明刘镇营村民的户口性质仍为农村户口，而非合并后需要更改的城镇户口，2005年的合并只是形式上的合并，对双方的固定资产、土地以及村民户口性质均没有改变。被告始兴县自然资源局辩称，一、原告不具备起诉的主体资格。《民法总则》第一百零一条第一款规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”因此，居民委员会、村民委员会具有法人资格。本案争议的土地所有权及使用权均登记在“刘镇营”（村委会）名下，并非登记在原告两村小组名下。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”关于物权登记制度的规定，争议土地的所有权和使用权属于刘镇营××委会，不属于原告两村小组。由于行政区划调整，2005年，刘镇营民委员会合并入城南镇社区居民委员会。根据《民法总则》第六十七条第一款“法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担。”的规定，原刘镇营民委员会的权利义务（包括土地所有权和使用权），由合并后的城南镇社区居民委员会享有和承担。所以，现争议土地的所有权人和使用权人为城南镇社区居民委员会，原告并非争议土地的权属人。并且，在刘镇营民委员会撤销前，争议土地一直由刘镇营民委员会经营管理，刘镇营民委员会撤销后，争议土地一直由城南镇社区居民委员会经营管理。因此，我局与第三人所签订的《征收土地协议书》并未侵犯原告的合法权益，与原告没有利害关系。根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，原告无权提起本案之诉。二、我局与第三人签订《征收土地协议书》符合规定。根据韶关市人民政府韶府〔2012〕39号《关于进一步规范全市征收土地管理工作的通知》第二条关于征收土地程序的规定，征收土地报批前应当先发布征收土地预公告和征收土地补偿标准、签订征收土地补偿安置协议等程序。本案中，我局在征收土地报批前发布了征收土地预公告及安置方案，经过听取村民代表会议意见后，我局与土地所有权及使用权人即第三人社区居委会签订《征收土地协议书》，符合上述规定。综上所述，原告所诉行政行为与原告没有利害关系，原告无权提起本案之诉，请求人民法院依法驳回原告起诉。始兴县自然资源局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.林权证，用以证明在刘镇营××委会撤销前争议土地所有权人及使用权人均为刘镇营××委会；2.始府函（2005）8号《关于调整城南镇村民委员会规模的批复》，用以证明2005年刘镇营民委员会合并入城南镇社区居民委员会；3.公证书，用以证明在刘镇营××委会撤销前由刘镇营××委会经营管理争议图地；4.租赁合同，用以证明在刘镇营××委会合并入城南镇社区居民委员会后，由城南镇社区居民委员会经营管理争议土地；5.始府通〔2017〕13号《始兴县城南政府储备地项目征地拆迁预通告》，6.始府函〔2017〕92号《始兴县人民政府关于印发始兴县城南政府储备地项目征地拆迁补偿实施方案的通知》，7.公告照片（征地预通告即补偿方案），8.刘镇营民代表、理事会全体会议记录，9.刘镇营代表会议记录，10.征收土地协议，证据5-10用以证明始兴县人民政府依法作出征地预公告，我局与第三人签订《征收土地协议书》符合规定；11.《中华人民共和国民法总则》节选、《中华人民共和国物权法》节选、《关于进一步规范全市征收土地管理工作的通知》，用以证明我局作出行政行为所依据的规范性文件。第三人社区居委会述称，一、由于行政区划调整，原刘镇营××委会对争议林地、林木的权利义务已由我居委会依法行使。2005年1月19日，始兴县人民政府作出《关于调整城南镇村民委员会规模的批复》。根据该批复，撤销刘镇营××委会，并入城南社区居委会。根据《民法总则》第六十七条“法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担。法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。”的规定，原刘镇营××委会的权利义务已由我居委会承继，我居委会依法享有争议林木林地的所有权和使用权，并对林地进行收益、管理。事实上，我居委会在行政区划调整后，争议林地亦一直由我居委会进行管理、出租。二、根据我国物权公示原则，争议林地、林权原权属人是原刘镇营××委会，而非原告，两原告提起本次诉讼主体不适格。根据《物权法》第九条“不动产物权登记生效以及所有权可不登记的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”的规定，本案争议的林地、林木使用权和所有权均登记在原刘镇营，并非登记在两原告名下，因此两原告从未对争议林地、林权享有物权。两原告认为其基于原刘镇营××委会的撤销，当然的享有涉案林地林木的使用权和所有权没有事实和法律依据。同时根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”的规定，两原告非林地林权所有权人，并不具备提起本次诉讼的诉讼主体资格。综上所述，我居委会作为争议林地的所有权人，与始兴县自然资源局签订《征收土地协议书》程序合法、主体适格，请求人民法院依法驳回原告的起诉。社区居委会在诉讼中未提交任何证据。经庭审质证，对被告始兴县自然资源局提交的11份证据，原告刘镇营一组、二组的质证意见如下：证据1-3均无异议；证据4合法性、关联性和证明内容均有异议，社区居委会不是该土地所有权人，无权与案外人田利明签订租赁合同，该合同是无效合同，侵害了原告的所有权；证据5-10证明内容有异议，该征地直到今天为止没有获得有效审批批准，在具体征收土地过程中违反了相关法定程序，剥夺了原告的土地所有权、听证权，征收土地协议书的相对方主体资格不符；证据11关联性、证明内容有异议，该相关法律与被告所证明的内容没有任何关联，被告的行政行为是否符合法律规定，需要被告提交相关证据证明。《关于进一步规范全市征收土地管理工作的通知》合法性有异议，该通知仅属于市政府的文件，不具备法律、法规的效力，同时该通知明显违反《土地管理法实施条例》以及《广东省实施土地管理法办法》的相关规定。第三人社区居委会的质证意见如下：均无异议。对原告刘镇营一组、二组提交的6份证据，被告始兴县自然资源局的质证意见如下：证据1三性无异议，证明内容有异议，征收土地协议书是合法的；证据2三性无异议，证明内容有异议；证据3真实性、合法性无异议，关联性、证明内容有异议，该证所示地块不是本案的争议地块；证据4真实性、关联性无异议，证明内容有异议；证据5三性均有异议，协议所示地块不是本案的争议地块；证据6三性无异议，该证据不能证明产权归属问题。第三人社区居委会的质证意见如下：与被告的质证意见一致。经审理查明，2001年10月19日，始兴县人民政府颁发始兴林证字（2001）第000849号《林权证》给刘镇营，证中记载“座落：刘镇营，小地名：大坪，面积：42亩，主要树种：沙梨，林地使用期：长期，四至：东以粮田、南以粮田、西以粮田、北以粮田与刘镇营粮田，林地所有权、使用权权利人，森林或林木所有权、使用权权利人均为刘镇营。”2005年1月19日，始兴县人民政府对城南镇人民政府作出《关于调整城南镇村民委员会规模的批复》，同意撤销刘镇营××委会，并入城南社区居委会。2005年11月25日，社区居委会作出《社区居委会与刘镇营合并后财产划定与经济平衡意见》，内容有“1.居委会和原刘镇营××委会的一切办公用品合并后共同归居委会办公使用。2.原刘镇营××委会集体固定资产原则上产权归刘镇营所有，合并后由此发生的经济收入、支出由居委会另设分账管理。3.原刘镇营集体固定资产经济收入和合并前居委会的固定经济收入（电站分红）共同调平给居委会作办公和工作人员工资补助经费。在共同调平的情况下，原刘镇营的集体固定资产经济收入剩余部分用于刘镇营自然村的公益事业和经济发展，原刘镇营老干部工资及债务由此项支付，在居委会经费不足时，也可以在经过在任刘镇营（居）干部研究通过后，酌情抽调上居委会会议作办公经费。4.合并后居委会的上级拨款办公经费及经济发展的收入由社区居委会统一作办公、社会福利、公益福利、公益事业、干部工资补助和经济发展经费使用。”原刘镇营××委会下辖刘镇营一组、二组两个村小组。2012年6月6日，韶关市人民政府发布韶府〔2012〕39号《关于进一步规范全市征收土地管理工作的通知》，规定县（市、区）人民政府职责：1.发布征收土地预公告、征收土地公告和征收土地补偿安置方案公告；2.组织征收土地红线范围内的土地、青苗、地、地上附着物调查记工作；3.维护辖区内正常的国土资源管理秩序，预防和制止被征收土地集体经济组织和农户在征收土地范围内抢裁、抢种、抢建等破坏土地现状行为；4.监督指导被征收土地集体经济组织依法依规分配、使用征收土地补偿款；5.责令限期拆迁和交付被征土地；6.完成征收土地的报批工作；7.组织领导本辖区被征收土地农民养老保障工作；8.做好征收土地信访工作，调解因征收土地引起的安置、补偿等纠纷，排查、调解、处理征收土地突发公共事件。规定国土资源部门职责：1.贯彻执行国家和省、市有关征收土地的法律、法规和政策，制定征收土地规范性文件；2.审核、指导县（市、区）人民政府编制征收土地补偿安置方案并报同级人民政府批准实施；3.根据被征收土地集体经济组织和农户申请，会同人力资源和社会保障部门及乡镇政府召开征收土地听证会；4.审核征收土地报批材料；5.对征收土地工作进行业务指导，定期组织征收土地工作人员进行业务培训；6.及时向同级人力资源和社会保障部门通报涉及被征收土地农民征收土地项目的批复情况，并配合人力资源和社会保障部门做好被征收土地农民养老保障工作。规定征收土地具体程序为：（一）勘测定界；（二）发布征收土地预公告；（三）土地、青苗和地上附着物调查、登记；（四）征收土地补偿标准及安置途径听证；（五）签订征收土地补偿安置协议；（六）征收土地报批；（七）发布公告；（八）实施征收土地补偿安置。2017年7月27日，始兴县人民政府发布始府通〔2017〕13号《始兴县城南政府储备地项目征地拆迁预通告》，内容有“一、建设用地项目名称：始兴县城南镇政府储备地项目。二、征收土地位置及所涉及村集体。征收土地范围涉及的村（居）委会主要有城南镇社区居民委员会，征收土地面积约45亩。三、土地补偿费、安置补助费、青苗及地面附着物补偿标准，根据《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿标准（2016年修订调整）的通知》（粤国土资规字〔2016〕1号）和《始兴县城南镇政府储备地项目征地拆迁补偿实施方案》（始府函〔2017〕92号）的规定执行。四、补偿登记。征收土地预通告范围内被征地的农村集体经济组织、农村村民或其他权利人必须持土地权属证书或其他有关证明材料在本通告发布之日起7日内到城南镇人民政府办理征地补偿登记；登记后10日内由征地拆迁工作人员到现场进行复核。征收土地范围内的青苗、附着物及坟墓，在本通告发布之日起15日内到乡镇政府登记，统一上报领取补偿费，并于登记后20日内自行迁移。逾期不迁者，施工时将视为无主物处理，后果自负。五、从本通告发布之日起，拟征收红线内的单位或个人不得发包、出租、转租土地及房屋等地上附着物；不得改变土地及房屋等地上附着物的现状、用途；不得在上述拟征收土地范围内抢种、抢建，凡抢种的农作物和抢建、抢搭的附着物（包括通讯、供电设施、水利工程设施及其他生产生活设施、坟墓等），征收时一律不予补偿。六、被征收农村集体经济组织、农村村民或其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以县国土资源部门的调查为准。七、本通告由县国土资源局负责解释，自发布之日起实施。”同日，始兴县人民政府发布《始兴县城南政府储备地项目征地拆迁补偿实施方案》，主要内容有“第一条适用范围：始兴县城南镇政府储备地项目征地拆迁预通告范围内的土地征收、青苗和地上附着物、建（构）筑物拆迁等方面的补偿。第二条征地补偿标准：（一）耕地：每平方米补偿70元（含土地补偿和安置补助费）。（二）养殖水面：每平方米补偿70元（含土地补偿和安置补助费）。（三）园地：每平方米补偿50元（含土地补偿和安置补助费）。（四）林地：每平方米补偿20.7元（含土地补偿和安置补助费）。（五）未利用地：每平方米补偿17.6元。（六）宅基地：参照耕地补偿标准计算。第三条青苗、附着物按照《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》（始府〔2013〕11号）、《始兴县人民政府关于印发始兴县增补青苗补偿标准方案的通知》（始府〔2015〕7号）、《始兴县人民政府办公室印发始兴县城规划区的房屋征收实施货币化补偿安置的有关通知》（始府办〔2016〕71号）规定的补偿标准执行。第四条征地留用地按《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》的规定办理。……”2017年8月30日，社区居委会召开刘镇营民代表、理事会会议。由邓术娥主任宣读始兴县人民始府通〔2017〕13号《始兴县城南政府储备地项目征地拆迁预通告》，会议讨论了征地款补偿给谁、留用土地等问题。2018年8月9日，社区居委会召开刘镇营代表会议，通报成立始××县城南镇刘镇营集体资产管理委员会的进度，修改和完善了“管委会”章程；通报刘镇营果场征地工作进度，继征地通告及群众动员大会后，按照县、镇部署要求在近两天签订征地协议，后续的补偿工作正在开展中；通报详细的刘镇营大坪果场的征地面积、补偿款，安置规划了20套房（）地）地的基本情况排留用地作为刘镇营集体资产，并转为国有土地，果场内的集体资产如有遗漏，请代表们提出建议。2018年8月10日，始兴县国土资源局（甲方）与社区居委会（乙方）签订2017503号《征收土地协议书》，约定甲方征收乙方位于刘镇营“大坪”地段的土地22492.85平方米，每平方米补偿70元，共计1574499.5元。根据粤府办〔2009〕41号文件精神，按10%安排留用地，留用地的面积为2249.29平方米，本次留用地坐落在刘镇营“大坪”，征收补偿款应按留用地的10%进行核减（即扣减征地款157450.3元。本协议征地款一共1417049.2元（含土地补偿费、安置补助费），自签订之日起60日内付清征收土地补偿款。上述征收的22492.85平方米土地位于始兴林证字（2001）第000849号《林权证》中登记的“大坪”林地范围内,征地补偿款1417049.2元已拨付给社区居委会。2019年3月10日，在始兴县机构改革中，新设立始兴县自然资源局，原始兴县国土资源局不再保留，涉案的行政职能由新设立的始兴县自然资源局行使。刘镇营一组、二组同意变更本案被告为始兴县自然资源局。2019年4月9日，刘镇营一组、二组向本院提起行政诉讼,请求判决:1.确认被告与社区居委会2018年8月10日签订的《征收土地协议书》（协议书编号：2017503)违法并予以撤销；2.由被告承担本案诉讼费用。本院认为，原始兴县国土资源局与社区居委会签订的2017503号《征收土地协议书》无效，理由如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条第一款“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，征收位于始××县城南镇社区居委会刘镇营“大坪”地段的林地22492.85平方米，至少应由广东省人民政府批准，批准后由始兴县人民政府组织实施。但本案中，始兴县自然资源局既未提供征收涉案土地的批准文件，又未提供始兴县人民政府的授权委托书，就以自身名义与社区居委会签订《征收土地协议书》，违反上述法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”的规定，本院确认始兴县国土资源局与社区居委会签订的涉案《征收土地协议书》无效。此外,按照社区居委会2005年11月25日作出的《社区居委会与刘镇营合并后财产划定与经济平衡意见》,规定“原刘镇营××委会集体固定资产原则上产权归刘镇营所有，合并后由此发生的经济收入、支出由居委会另设分账管理。”而签订涉案《征收土地协议书》时未让作为被征收的“大坪”林地权属人刘镇营一组、二组参与进来,亦欠妥当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第九十四条第一款的规定，判决如下：确认原始兴县国土资源局与始兴县城南镇社区居民委员会2018年8月10日签订的2017503号《征收土地协议书》无效。案件受理费50元，由被告始兴县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  曹伟升人民陪审员  刘阳娇二〇一九年六月二十七日书 记 员  黎 宸