河南省焦作市马村区人民法院行 政 判 决 书（2019）豫0804行初10号原告韩满常，男，汉族，1953年6月10日出生，住河南省修武县。委托诉讼代理人张元吉，河南剑源律师事务所律师。被告修武县自然资源局（原修武县自然资源局），住所地河南省修武县幸福路**。法定代表人王仕国，局长。委托诉讼代理人苏亮，修武县自然资源局法制办主任。委托诉讼代理人刘喜庆，河南云台律师事务所律师。被告焦作市自然资源和规划局，，住所地河南省焦作市山阳区焦东路**法定代表人钟会学，局长。委托诉讼代理人侯海强，焦作市自然资源和规划局工作人员。委托诉讼代理人史广恒，河南达成律师事务所律师。原告韩满常（以下简称原告）不服被告修武县自然资源局（原修武县自然资源局）行政处罚决定及被告焦作市自然资源和规划局行政复议决定一案，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月30日立案后，依法分别向被告修武县自然资源局、焦作市自然资源和规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭进行了审理。原告韩满常的委托诉讼代理人张元吉、被告修武县自然资源局委托诉讼代理人苏亮、刘喜庆、被告焦作市自然资源和规划局委托诉讼代理人侯海强、史广恒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告修武县自然资源局于2019年1月8日作出修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书，认定从2006年开始，磨石坡村村民韩滿常未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，现已建成。所占土地不符合修武县西村乡土地利用总体规划（2010－2020）。决定对韩滿常作出如下行政处罚：1．责令退还非法占用的2960平方米集体土地，恢复土地原状；2．限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3．对非法占用的2960平方米土地处以每平方米3元的罚款，合计8880元。原告韩滿常不服，向被告焦作市自然资源和规划局申请行政复议，被告焦作市自然资源和规划局于2019年3月28日作出焦自然资复［2019］1号行政复议决定书，决定维持被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书。原告韩满常诉称，修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书认定事实错误，处罚失当，应当予以撤销。一、原告没有私自占用磨石坡村集体土地。2006年，为了落实国家关于深化殡葬改革工作，抓好公益墓地建设，修武县民政局决定在年内建成包括磨石坡村在内的四个公益性墓地试点村。后因磨石坡村委会没有建设资金，经与原告协商后双方订了磨石坡村公益性基地委托管理经营协议书，将磨石坡村公益性墓地委托给原告经营管理，并且，村委会在协议中特别说明“经上级机关批准，我村建立村民公益墓地……”。因此，原告对磨石坡村公益性墓地的经营权是合法取得、是善意取得，根本不存在私自占用集体土地的事实。其次，本公益基地所占土地是磨石坡村委会所有的集体土地，而且公益墓地的所有权是村委会，也就是说本案事实的实质就是:磨石坡村委会将建在所有权为磨石坡村委会土地上的、所有权归村委会所有的公益性墓地委托给了原告来经营管理，因此，无论怎样也不能认定是原告私自占用土地。二、修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书对原告个人进行处罚没有事实和法律依据。本案公益墓地的所有权是磨石坡村委会，原告与磨石坡村委会是委托人与受托人的关系，是一种委托代理关系。因此，原告在该公益墓地的经营行为，应视为是村委会的经营行为，应由村委会对上述经营行为承担法律责任。如果说磨石坡村公益墓地是私自占用土地，那也是村委会私自占用，而非原告私自占用，就是处罚，也应当处罚磨石坡村委会，而不应当对原告进行处罚。况且，对原告的处罚也没有任何法法律依据。三、原告将营业执照办到自己名下并不能改变公益墓地为磨石坡村委会所有这个事实，更不能认定在公益墓地建墓为个人行为。原告与磨石坡村委会签订公益墓地委托管理经营协议后，在实际管理经营过程中，修武县工商局多次通知原告办理营业执照，并多次对磨石坡公墓的无证经营行为进行处罚。原告通过向工商部门了解得知，如果以村委会名义办理营业执照，手续十分繁琐，为了节约经营成本，方便管理，原告以自已名义办理了一个个体工商户营业执照，但营业执照本身仅仅只能说明原告拥有对磨石坡公基的经营权，这和双方签订的公益墓地委托管理经营协议内容并不矛盾，即原告以自己的名义与磨石坡村委会签订公益墓地委托管理经营协议、以自己的名义办理工商登记对外经营管理，完全符合协议的约定。修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书送达原告后，原告不服，向被告焦作市自然资源和规划局申请行政复议，被告焦作市自然资源和规划局罔顾案件事实，错误地维持了修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书，完全是错上加错，必须得到纠正。综上，为维护原告的合法权益，请求法院依法撤销被告焦作市自然资源和规划局作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书；依法撤销被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书；诉讼费由二被告承担。原告向本院提交以下证据材料：1、委托经营管理协议书一份、管理费票据12张，证明该公墓的所有权为村委会，原告为受托经营管理，并且按协议约定向村委会缴纳了管理费；2、修武县民政局文件两份、修武县民政局2006年目标责任书一份，证明2005-2006年修武县民政局为响应国家殡葬改革的要求，下发两份文件指导各乡镇的殡葬改革及公益墓地建设，并且修武县民政局在2006年与西村乡民政所签订了目标管理责任书，该责任书第二项中要求：抓好公益性墓地的规范管理，年内建成四个公益性墓地试点村（当阳峪、磨石坡、西大掌、西村）。也就是说修武县民政局在2006年明确要求西村乡民政所必须在年内督促建成包括磨石坡村公益墓地在内的四个公益性墓地试点村。被告修武县自然资源局辩称，修武县自然资源局对被答辩人的处罚，事实清楚，适用法律准确。根据原告的起诉，原告对非法占地的违法行为客观存在没有异议，只是认为其实施的是代理行为，应当由委托方修武县西村乡磨石坡村村民委员会承担违法责任，但修武县自然资源局认为:虽然原告于2006年6月18日和修武具西村乡磨石坡村村民委员会签订了《公益墓地委托管理经营协议书》，但根据协议约定“所需费用由乙方自筹自支”，其实质是土地承包协议，所以实施非法占地的主体仍然是原告，所以修武县自然资源局所作修国土罚决字【2018】第102号行政处罚決定书事实清楚、适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告修武县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、立案呈批表、确定承办人通知书、承办人执法证复印件各一份，证明被告修武县自然资源局在受理本案后，及时指派工作人员予以查处，受理程序合法；2、接受调查通知书呈批表、接受调查通知书及送达回证、责令停止违法行为通知书呈批表、责令停止违法行为通知及送达回证各一份，证明修武县自然资源局受理案件后及时进行调查，并责令原告停止违法行为；3、询问笔录、公益墓地委托经营协议书、现场勘查笔录、现场照片、营业执照、原告身份证复印件、修武县民政局调查报告、地类认、地类认定证明及土地利用分幅现状图定证明及土地利用总体规划图、基本农田认定证明及基本农田保护图各一份，证实修武县自然资源局调查事实清楚、程序合法；4、行政处罚事先告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证各一份，证明修武县自然资源局所作行政处罚程序合法。被告焦作市自然资源和规划局辩称，ー、焦作市自然资源和规划局作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书法律适用正确，程序符合法律规定。2019年1月29日焦作市自然资源和规划局收到原告提交的行政复议申请书，焦作市自然资源和规划局随即对其提交的村料进行了审查，经审查后在5个工作日的法定期限内，于2019年1月30日予以受理并向修武县自然资源局送达《行政复议答复通知书》。修武县自然资源局于2019年2月3日向我局报送了修国土资复答［2019］1号行政复议答复书等村料。我局在认真审査相关证据村料以及答复书后，认为修武县自然资源局作出的修国土罚决字【2018】第102号行政处罚决定书适用法律正确、裁量适当，决定复议维持，并在法定期限60个工作日内，于2019年3月28日作出行政复议决定书，同日送达修武县自然资源局并于次日邮寄送达原告。二、焦作市自然资源和规划局作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。原告从2006年开始，未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，现已建成。期间也未经修武县民政部门批准，因此原告的非法占地建墓地行为认定事实清楚。虽然原告与修武县西村乡磨石坡村村民委员会签订了《修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书》，该协议书确定的协议既未经民政部门批准又未经土地管理部门批准，违反法律规定不具备法律效力。并且根据修武县民政局出具的《关于磨石坡村公益性墓地违规经营销售墓穴的调查报告》，原告所占土地并不是公益墓地，且对外进行销售。因此修武县自然资源局作出的修国土罚决字【2018】第102号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、裁量适当，依法应当予以维持。综上，原告的起诉无事实及法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。被告焦作市自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书、韩满常身份证复印件、焦作市国土资源局公文处理专用笺、行政复议答复通知书及送达回证各一份，证明原告于2019年1月29日向我局提出行政复议的事实，我局在法律规定的期限内受理了原告的复议申请，并送达了相关的文书，程序合法；2、修武县西乡村磨石村公益墓地管理经营协议书、工商营业执照、关于磨石坡村公益性墓地违规销售墓穴的调查报告、焦作市自然资源和规划局行政复议专用笺、焦作市自然资源和规划局行政复议决定书及送达回证、邮件全程跟踪查询结果单各一份，证明我局作出的复议维持程序合法，事实清楚，适用法律正确，修武县自然资源局作出的行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、裁量适当，依法予以维持；3、法律依据一份（1、中华人民共和国行政复议法；2、中华人民共和国土地管理法；3、中华人民共和国土地管理法实施条例），证实我局作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。经庭审质证，原告对被告修武县自然资源局所举证据发表如下质证意见：对证据真实性均不持异议，但对证据指向有异议，民政局调查报告可以进一步印证公墓为磨石坡村委会所有，仅是委托给了原告及赵炳银经营管理，原告认为被告修武县自然资源局的调查认定事实错误；被告焦作市自然资源和规划局对被告修武县自然资源局所举证据均未提出异议。原告对被告焦作市自然资源和规划局所举证据发表如下质证意见：对证据真实性均无异议，但对证明指向有异议，通过营业执照上的内容：经营形式为个人经营，这和委托管理经营协议书互相印证，能证明原告只是在经营管理公益墓地，故原告认为复议决定书认定事实错误。被告修武县自然资源局对被告焦作市自然资源和规划局所举证据均未提出异议。被告修武县自然资源局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据真实性均无异议，但上述证据恰恰证实了原告建设的公益墓地并没有经过民政部门的审批，原告的占地行为也未获得土地管理部门的批准，所以原告的非法占地事实清楚，虽然原告建设墓地经过了所在村委会的批准，但由于村委会属于无权机关，所以不能免除原告非法占地的不法后果。被告焦作市自然资源和规划局对原告提交的证据发表如下质证意见：关于证据1中的委托经营管理协议书，认为该墓地登记的经营者为韩满常，与磨石坡村无关，因此作为甲方磨石坡村无权经营该墓地，又谈何将墓地交付给韩满常经营，因此该协议无效；对证据1中的管理费票据真实性有异议，该票据收款的项目是荒地承包费，不是原告所述的委托经营管理费，因此，土地承包费恰恰证明了原告违法占地的事实。对证据2真实性无异议，证明指向有异议，该证据要求抓好公益性墓地的规范管理，建设公益性墓地试点村，而原告韩满常非法占用公益墓地所占的土地、私自经营，已丧失了公益性质。本院对上述证据认证如下：对原告、被告修武县自然资源局、焦作市自然资源和规划局提交的证据中，当事人均无异议且与本案有关联性的证据，本院予以确认并在卷佐证。关于原告提交证据1即委托经营管理协议书及管理费票据，被告焦作市自然资源和规划局认为该委托经营管理协议无效，并对管理费票据的真实性提出异议，因上述证据形式合法，内容客观真实，能够证明修武县西村乡磨石坡村村民委员会与原告韩滿常及赵炳银于2006年6月18日签订了修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议的事实存在，也能证明原告韩滿常及赵炳银向修武县西村乡磨石坡村村民委员会缴纳公墓承包费的事实存在，与本案有关联性，该证据本院予以采信。经审理查明，2006年，为了加强殡葬基础设施建设，进一步深化殡葬改革工作，修武县民政局要求西村乡民政所在年内建成包括磨石坡村在内的四个公益性墓地试点村。2006年6月18日，修武县西村乡磨石坡村村民委员会与原告韩滿常及赵炳银签订了修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书，协议内容为：修武县西村乡磨石坡村村民委员会将磨石坡村公益性墓地委托给原告韩滿常及赵炳银对公墓进行经营管理和开发利用，所需费用由原告韩滿常及赵炳银自筹自支。……等内容。2018年12月13日至2018年12月17日，修武县自然资源局经过调查，认定从2006年开始，磨石坡村村民韩滿常未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，现已建成。所占土地不符合修武县西村乡土地利用总体规划（2010－2020）。修武县自然资源局于2019年1月8日作出修国土罚决字[2018]第102号行政处罚决定书，决定对原告韩滿常作出如下行政处罚：1．责令退还非法占用的2960平方米集体土地，恢复土地原状；2．限15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3．对非法占用的2960平方米土地处以每平方米3元的罚款，合计8880元。原告韩滿常不服，向被告焦作市自然资源和规划局申请行政复议，被告焦作市自然资源和规划局于2019年3月28日作出焦自然资复［2019］1号行政复议决定书，决定维持被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书。原告韩滿常不服，向本院提起行政诉讼，形成纠纷。另查明，原告韩滿常及赵炳银与修武县西村乡磨石坡村村民委员会签订修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书后，从2010年起每年陆续向修武县西村乡磨石坡村村民委员会缴纳了数额不等的公墓承包费。本院认为，修武县西村乡磨石坡村公益墓地是在2006年按照修武县民政局、西村乡民政所要求所建，从2006年6月18日起，修武县西村乡磨石坡村村民委员会委托原告韩滿常及赵炳银对磨石坡村公益墓地进行经营管理和开发利用。上述事实清楚，证据确凿，本院予以认定。本案，从案涉公益墓地的形成原因来看，该公益墓地的建设是受修武县民政局、西村乡民政所要求所建。根据修武县西村乡磨石坡村村民委员会与原告韩滿常及赵炳银签订的修武县西村乡磨石坡村公益墓地委托管理经营协议书及本院查明的事实来看，案涉公益墓地主要用于本村村民、本村在外工作人员及老坟在本村已迁出本村户口的人员亡故后的安葬，明显具有公益性，且案涉公益墓地已安葬多名上述亡故人员，故该公益墓地属于修武县西村乡磨石坡村村民委员会所有，原告韩滿常作为磨石坡村公益墓地的经营管理者，其在该公益墓地建设墓穴的行为不仅仅是个人行为，也是受修武县西村乡磨石坡村村民委员会委托而实施的行为。从被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书认定的事实来看，被告修武县自然资源局认定：从2006年开始，磨石坡村村民韩滿常未经县级以上人民政府依法批准，陆续投入资金私自占用磨石坡村集体土地2960平方米建墓地，现已建成。该认定事实与实际事实情况不符，属于主要证据不足，认定事实不清；从修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书适用的法律、法规来看，被告适用的法律是《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，而案涉公益墓地所建的情况是：修武县西村乡磨石坡村村民委员会委托原告韩滿常及赵炳银对磨石坡村公益墓地进行经营管理和开发利用，且修武县西村乡磨石坡村村民委员会从2010年起每年收取了原告韩滿常及赵炳银缴纳的数额不等的公墓承包费，上述情况不符合《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定，该行政处罚决定属于适用法律、法规错误。故对原告韩滿常要求撤销被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书的请求，本院予以支持。由于被告焦作市自然资源和规划局于作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书维持了被告修武县自然资源局作出的修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书，故被告焦作市自然资源和规划局作出行政复议决定的行政行为也存在主要证据不足，认定事实不清，故对原告韩滿常要求撤销被告焦作市自然资源和规划局作出的焦自然资复［2019］1号行政复议决定书的请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告修武县自然资源局于2019年1月8日作出修国土罚决字［2018］第102号行政处罚决定书；二、撤销被告焦作市自然资源和规划局于2019年3月28日作出焦自然资复［2019］1号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告修武县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  王松领人民陪审员  毋福花人民陪审员  张爱玉二〇一九年六月二十四日书 记 员  徐欢欢河南省焦作市马村区人民法院行政判决书（附页）（2019）豫0804行初10号《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（1）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。