重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终164号 上诉人（一审原告）重庆市渝北区新雅家具厂，住所地重庆市渝**龙溪镇龙吉三社。 法定代表人张永书，厂长。 委托代理人蒋志安（系重庆市渝北区新雅家具厂职工），男，汉族，1960年2月7日出生，住重庆市渝**。 上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市渝北区规划和自然资源局，住，住所地重庆市渝**双龙大道**/div> 法定代表人胡天才，局长。 重庆市渝北区新雅家具厂（简称新雅家具厂）因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决一案，新雅家具厂和重庆市政府均不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初540号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，新雅家具厂系临时使用重庆市渝北区龙溪街道龙脊村三社集体土地，使用期限为2001年至2003年止，未办理土地使用权证和房屋所有权证。2003年7月9日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于渝北区人民政府实施城市规划征用土地的批复》（渝府地〔2003〕523号），批准征收了新雅家具厂临时使用土地所在的重庆市渝北区龙溪镇龙脊村三社全部集体土地。征收实施时，该宗土地征收工作由重庆市地产集团和原渝北区土地储备中心实施。2003年7月14日，重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）依法发布《重庆市渝北区人民政府征用土地公告》（渝北府地公〔2003〕字第19号）。2003年11月5日，重庆市渝北区国土资源管理分局（原重庆市渝北区国土资源管理分局简称渝北区国土分局，现已撤销其职能合并入重庆市渝北区规划和自然资源局）拟定《重庆市渝北区国土资源局关于征用龙溪街道办事处龙脊村1、2、3、4社、龙山村6、7、9、10、13、14社土地拆迁安置补偿方案》，后该方案经重庆市渝北区人民政府批准实施。 2003年9月24日，重庆市地产集团与新雅家具厂签订《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》，协议载明建构附着物补偿项目及金额如下：1.堡坎：9.99m³×35元/m³=349.65元；2.地坝：42㎡×10元/㎡=420.00元；3.水泥道路：175㎡×60元/㎡=10500元；4.电线照明线：300m×1元/m=300元；动力线：300m×2元/m=600元；5.电杆：3根×90元/根=270.00元；6.粪池、贮水池：16m³×35元/m³=560.00元；7.全自动机井：1口×600元/口=600元；8.砖混甲：96.32㎡×200元/㎡=19264.00元；9.砖混乙：1124.2㎡×190元/㎡=213598.00元；10.砖木乙：769.7㎡×150元/㎡=115455.00元；11.砖木丙：1646.06㎡×140元/㎡=230448.40元；12.简易甲：171.92㎡×80元/㎡=13753.60元；13.简易乙：20㎡×60元/㎡=1200.00元。以上共计补偿607318.65元。该建构附着物补偿项目及金额与新雅家具厂在行政复议申请书中认可的一致。2003年11月10日，新雅家具厂出具《收据》（编号：0152221），2003年12月19日，重庆市地产集团将补偿款607318.65元存入新雅家具厂银行账户。 新雅家具厂与渝北区国土分局就新雅家具厂位于重庆市渝北区龙溪街道龙脊村三社集体土地上的建构附着物的补偿标准存在争议，经渝北区政府组织协调后，双方未达成一致意见，渝北区政府于2017年12月12日作出《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协〔2017〕21号）。2018年2月6日，新雅家具厂向重庆市政府提交裁决申请，请求对新雅家具厂的建构附着物按照《重庆市征地补偿安置办法》第九条的规定上浮50%予以补偿。2018年3月30日，重庆市政府作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕52号），认定新雅家具厂系临时租用渝北区龙溪街道龙脊村三社集体土地，无土地使用权属证书和其他合法权证，原征地实施机构根据双方认同的建筑物数量，按批准的补偿安置方案中对应的补偿标准对新雅家具厂建构附着物进行了补偿，符合《重庆市征地补偿安置办法》以及渝北府发〔1999〕100号文件规定，且已支付新雅家具厂；新雅家具厂的房屋系临时租用土地上的房屋，不适用重庆市政府55号令第九条的规定。裁决对新雅家具厂提出的裁决申请予以驳回。新雅家具厂不服该裁决决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出的裁决，并判决责令其重新作出裁决决定。 一审另查明，新雅家具厂以渝北区政府未履行行政协调法定职责为由，于2016年4月13日向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼，请求判令渝北区政府履行协调的法定职责。2017年5月22日，重庆市第一中级人民法院作出（2017）渝01行初197号行政判决，判决责令渝北区政府履行协调的法定职责。该案上诉后重庆市高级人民法院作出（2017）渝行终502号行政判决予以维持一审判决。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款以及《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项的规定，重庆市政府具有根据新雅家具厂的申请作出征地补偿安置争议裁决的职能。各方当事人对重庆市政府裁决程序及职权均无异议，其合法性予以确认，不再赘述。 本案争议焦点是征地实施机构对新雅家具厂的建构附着物补偿标准是否符合《重庆市征地补偿安置办法》的规定。本案中，渝北区国土分局作出的《征地补偿安置补偿方案》载明附着物补偿按《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）、《重庆市渝北区实施细则》的补充通知（渝北府发〔1999〕116号）文件执行。渝北区政府[1999]100号文件系1999年7月16日发布的《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号），该办法第九条第二项和第三项分别规定，建筑物（房屋）补偿标准见附表三，构筑物补偿标准见附表四。附表三和附表四分别列明各类结构的建筑物和构筑物的补偿标准。渝北区政府〔1999〕116号文件系1999年8月5日发布的渝北区政府《关于实施重庆市渝北区实施细则的补充通知》（渝北府发〔1999〕116号），该通知对建筑物（房屋）补偿标准进行了调整。渝北区政府〔1999〕100号和116号文件规定的建构附着物补偿标准符合《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》的规定，相应渝北区政府批准实施的《征地补偿安置补偿方案》中关于建构附着物的补偿标准亦符合《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》的规定。本案查明征地实施机构重庆市地产集团对新雅家具厂建构附着物进行清点，并按照批准的《征地补偿安置补偿方案》中对应的建构附着物补偿标准对新雅家具厂进行了补偿。该补偿标准符合渝北府发〔1999〕100号和116号文件的规定，符合《重庆市征地补偿安置办法》的规定，且与新雅家具厂在行政复议申请书中认可的建构附着物补偿项目及金额一致。 《重庆市征地补偿安置办法》第九条规定：“按照本办法的规定，属于住房安置对象的，其拆迁房屋参照农房造价给予适当补偿。按照本办法的规定，不属于住房安置对象的，其拆迁房屋，按照前款规定的标准上浮50％予以补偿。”《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）第十二条规定，征地拆迁范围内不属于住房安置对象的农业人员，其住房拆迁可按本实施细则第九条规定的房屋补偿标准上浮50%予以补偿。因此，能够适用上浮50%予以补偿的是农业人员的住房，而新雅家具厂的建构附着物系在临时用地上建成的厂房，且未办理土地使用权证和房屋所有权证，显然不符合《重庆市征地补偿安置办法》第九条第二款规定的可以参照农房造价标准上浮50%予以补偿的情形。新雅家具厂的裁决请求缺乏事实依据和法律依据。 重庆市政府作出的征地补偿安置争议裁决对新雅家具厂的裁决请求进行了实体审查，认定渝北区国土分局制定的《征地补偿安置补偿方案》符合《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》以及渝北府发〔1999〕100号和116号文件的规定，新雅家具厂的情形不适用《重庆市征地补偿安置办法》第九条可以参照农房造价标准上浮50%予以补偿的情形，其认定正确，应予以确认。在此情况下，重庆市政府本应引用《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一项之规定，裁决对申请人提出的裁决申请事项不予支持，但重庆市政府引用《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条、第二十九条关于不予受理的规定，裁决对新雅家具厂的裁决申请予以驳回，属于适用法律不当，予以纠正。由于重庆市政府实体审查后关于征地实施机构对新雅家具厂的建构附着物补偿标准是否符合《重庆市征地补偿安置办法》的规定认定正确，故本案无需仅因行政机关引用法律错误而责令其重新裁决的必要。重庆市政府作出的征地补偿安置争议裁决适用法律错误，但对新雅家具厂的权利不产生实际影响。综上，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定判决确认重庆市政府作出的征地补偿安置争议裁决（渝府地裁〔2018〕52号）违法；案件受理费50元由重庆市政府负担。 新雅家具厂上诉称，依据《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》，重庆市地产集团仅支付了新雅家具厂补助费和拆迁奖励费607318.65元，另有建构附着物补偿项目及金额904578.15元未予补偿。《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）第十二条违反《重庆市征地补偿安置办法》第九条关于不属于住房安置对象应当上浮50%予以补偿的规定，重庆市政府裁决适用法律错误，请求二审法院对《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）规范性文件一并予以司法审查。2003年12月19日，重庆市地产集团并没有将补建构附着物补偿存入银行账户新雅家具厂。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决并予以改判。 重庆市政府上诉称，重庆市政府通过事实查明新雅家具厂与征地实施单位签订协议和领取支付补偿款项的基础之上，认定新雅家具厂不属于裁决范围并无不当，而一审法院却错误认定裁决引用《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条、第二十九条适用法律错误。《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一项规定适用于当事人的申请符合裁决范围而对申请裁决内容进行实体审查裁决处理的情形。一审法院认定裁决适用法律错误而确认违法不当，请求撤销一审判决予以改判。 重庆市渝北区规划和自然资源局二审中未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市渝北区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（渝北府协〔2017〕21号）； 2.裁决申请； 3.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2018〕52号）及邮寄单； 证据1-3拟证明新雅家具厂的裁决申请经过协调前置程序，重庆市政府受理后依法作出征地补偿安置争议裁决，并将裁决书送达新雅家具厂，裁决程序合法。 4.《重庆市人民政府关于渝北区人民政府实施城市规划征用土地的批复》（渝府地〔2003〕523号）； 5.《重庆市渝北区人民政府征用土地公告》（渝北府地公字第19号）； 6.《重庆市渝北区国土资源局关于征用龙溪街道办事处龙脊村1、2、3、4社、龙山村6、7、9、10、13、14社土地拆迁安置补偿方案的请示》（渝北国土[2003]359号）； 7.《征地补偿安置补偿方案》； 8.《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》《收据》（编号：0152221）及记账凭证。 证据4-8拟证明对新雅家具厂的安置补偿已经履行，且新雅家具厂系在2001年到2003年的临时用地上修建房屋，未办理土地使用权证和房屋所有权证。 新雅家具厂向一审法院提交并举示了以下证据： 1.重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行初197号行政判决书； 2.重庆市高级人民法院（2017）渝行终502号行政判决； 证据1-2拟证明新雅家具厂与重庆市地产集团签订了《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》，但重庆市地产集团只支付新雅家具厂补助费和奖励费共计607318.65元，对第一项的建构附着物补偿项目未予补偿； 3.证明，拟证明新雅家具厂的委托代理人蒋志安曾用名为蒋治安； 4.收据，拟证明新雅家具厂缴纳了临时用地管理费和临时建设管理费。 5.渝北区政府关于重庆市渝北区新雅家具厂的回复、渝北区国土分局告知书一份，证明目的与证据1、2一样。 渝北区国土分局未向一审法院提交证据。 经一审庭审质证，新雅家具厂对重庆市政府举示的证据均无异议；重庆市政府对新雅家具厂举示的证据真实性均无异议，但认为达不到其证明目的，新雅家具厂对《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》的理解有误，该协议总金额就是607318.65元，且已经支付新雅家具厂。一审第三人渝北区国土分局对重庆市政府举示证据均无异议，对新雅家具厂举示证据与重庆市政府的质证意见一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的全部证据以及新雅家具厂举示的证据1-3真实、合法，与案件具有关联性，予以采信，新雅家具厂举示的其他证据与本案无关联，不予采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于新雅家具厂的建构附着物是否应当适用《重庆市征地补偿安置办法》第九条第二款的规定享受上浮50%予以补偿的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章”，《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》之中针对集体土地征地补偿安置仅有概括性规定，《重庆市征地补偿安置办法》的性质属于行政规章，它是征地补偿安置的具体规定，其适用于重庆市辖区范围；《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）、《重庆市渝北区实施细则》的补充通知（渝北府发〔1999〕116号）文件的性质属于行政规范性文件，它是征地补偿安置的区域性具体规定，其仅适用于渝北区政府管辖范围。《重庆市征地补偿安置办法》第九条规定：“按照本办法的规定，属于住房安置对象的，其拆迁房屋参照农房造价给予适当补偿。按照本办法的规定，不属于住房安置对象的，其拆迁房屋，按照前款规定的标准上浮50％予以补偿”，《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发[1999]100号）第十二条规定，征地拆迁范围内不属于住房安置对象的农业人员，其住房拆迁可按本实施细则第九条规定的房屋补偿标准上浮50%予以补偿。关于被征收人是否属于征地补偿住房安置对象的界定，《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体上地使用权证的被拆迂房屋的征地农转非人员为住房安置对象”，第二十二条规定：“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不属于住房安置对象：（一）房屋被拆迁的未转非的村民；（二）房屋未被拆迁的人员；（三）通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇确无住房的除外。前款第（一）项规定的人员，其房屋被拆迂后，可以按照农村宅基地管理的规定申请宅基地”。因此，能够享受适用上浮50%予以补偿是指不属于住房安置对象所有的房屋而并非建构附着物。本案中，新雅家具厂的建构附着物系在临时用地上所建成的厂房，并未办理集体土地使用权证和农村房屋所有权证，显然不符合《重庆市征地补偿安置办法》第六条和第九条第二款规定的可以参照农房造价标准上浮50%予以补偿的情形，故新雅家具厂请求上浮50%予以补偿缺乏事实依据和法律依据，其上诉认为裁决适用法律错误的理由不能成立。 关于《征地补偿安置补偿方案》所确定建构附着物的补偿标准是否适用《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）、《重庆市渝北区实施细则》的补充通知（渝北府发〔1999〕116号）文件的问题。《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号），该办法第九条第二项和第三项分别规定，建筑物（房屋）补偿标准见附表三，构筑物补偿标准见附表四。附表三和附表四分别列明了各类结构的建筑物和构筑物的补偿标准。渝北区政府关于实施《重庆市渝北区实施细则》的补充通知（渝北府发〔1999〕116号），该通知对建筑物（房屋）补偿标准进行了调整。渝北区政府〔1999〕100号和116号文件规定的建构附着物补偿标准是依据《重庆市征地补偿安置办法》的授权制定，《征地补偿安置补偿方案》载明附着物补偿按《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）、《重庆市渝北区实施细则》的补充通知（渝北府发〔1999〕116号）文件执行，该补偿标准内容与上位法并不抵触，故《征地补偿安置补偿方案》建构附着物的补偿标准适用于新雅家具厂征地安置补偿并无不当，其合法权益并未受到侵害，重庆市政府此项裁定内容本院予以认可。另外，关于新雅家具厂申请二审法院一并对《重庆市渝北区实施细则》（渝北府发〔1999〕100号）规范性文件予以审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”，以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”，新雅家具厂应在一审开庭审理阶段提出规范性文件的审查申请却在二审阶段提出不符合上述程序规定，本院不予支持。 关于重庆市政府裁决驳回新雅家具厂的请求所适用法律是否正确的问题。2015年，新雅家具厂分别以张永书和新雅家具厂的名义先后两次向渝北区政府提出协调申请，渝北区政府分别作出渝北府协〔2015〕19号、渝北府协〔2015〕20号《不予受理决定书》，以张永书并非适格申请人和新雅家具厂已经签定安置补助协议为由对其申请不予受理。新雅家具厂当时向渝北区政府申请行政协调内容为：签订《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》之后，2015年8月3日征地办公室告知张永书重庆市地产集团已支付协议第三条补助费、第四条奖励费，但没有支付协议第一、二条“建构附着物补偿项目及金额”。重庆市高级人民法院（2017）渝行终502号行政判决认定：“新雅家具厂和征地实施部门对《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》中载明的补偿安置标准发生了争议，本案审理中经鉴定该协议上新雅家具厂法定代表人‘张永书’的签字不是张永书本人亲笔书写。渝北区政府未能举证证明新雅家具厂已与征地实施部门就补偿安置标准达成一致，故渝北区政府对新雅家具厂提交的协调申请应当予以受理。渝北区政府作出渝北府协〔2015〕20号《不予受理决定书》对新雅家具厂的协调申请不予受理，属认定事实不清。一审法院据此判决责令渝北区政府履行协调的法定职责并无不当”。2017年11月21日，新雅家具厂向渝北区政府申请行政协调内容为：根据《冉家坝片区征地企业拆迁补助协议》，新雅家具厂应得补偿、补助以及按时拆迁奖励费等共1511896.8元。重庆市地产集团除根据协议支付了新雅家具厂补助费和拆迁奖励费607318.65元外，另有建构附着物补偿项目及金额904578.15元未予补偿新雅家具厂。本案中，新雅家具厂前后数次申请协调裁决的申请事项内容并不完全相同，新雅家具厂本次申请重庆市政府协调裁决内容除涵盖以前申请内容之外，另外新增加建构附着物还应当依据《重庆市征地补偿安置办法》第九条上浮50%予以补偿的申请事项。新雅家具厂对于原协议金额607318.65元已经支付的事实并无争议。重庆市政府针对新雅家具厂提出申请事项所作出涉案裁决是以新雅家具厂已领取了相关征地补偿安置费用，其提出裁决申请不属于协调裁决范围为由，依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第八条、第二十九条的规定从程序角度裁决驳回，但新雅家具厂协调裁决申请之中还提出建构附着物应依据《重庆市征地补偿安置办法》第九条上浮50%予以补偿的申请事项。针对该申请事项重庆市政府经审查认定渝北区国土分局制定的《征地补偿安置补偿方案》符合《重庆市土地管理规定》《重庆市征地补偿安置办法》以及渝北府发〔1999〕100号和116号文件规定，新雅家具厂的情形不适用《重庆市征地补偿安置办法》第九条可以参照农房造价标准上浮50%的情形予以补偿。该事项内容审查并非针对新雅家具厂程序审查而是实体审查，故裁决应当适用《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条第一项的规定予以驳回，其适用具体条款确属存在不当，一审对此评判理由正确，本院予以支持。重庆市政府上诉提出其适用法律正确的理由不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。新雅家具厂与重庆市政府的上诉理由均不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人新雅家具厂与重庆市人民政府各自负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  王 乐 二〇一九年六月二十日 书记员  李小燕