广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终488号上诉人（原审原告）：钟细丁，男，1951年2月10日出生，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市。委托代理人：钟学如，男，1972年9月16日出生，汉族，广东省韶关市人，居民，住广东省韶关市。系上诉人钟细丁之子。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：张美华，韶关市国土资源局干部。委托代理人：付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人钟细丁因诉韶关市政府土地行政批复纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年10月14日，韶关市国土资源局对景园公司作出《责令停止国土资源违法行为通知书》（韶国土资执法（浈犁）字[2014]第604号），主要内容有：“景园公司：你（单位）未办理相关合法的用地手续，擅自在石下村委会胡屋村背后（石头山旁）推土（比亚迪内）面积：约20万平方米，现状地类：工矿用地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七的规定，现责令立即停止上述违法行为，听候处理”。2014年10月15日，韶关市国土资源局对国家土地督察广州局作出《关于浈江区犁市镇石下村村民钟细丁父子信访事项的核查情况报告》，其中内容有：“一、基本情况（一）信访人反映问题：东莞（韶关）产业转移工业园管理委员会违法用地约300亩，用于建设比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施项目主干道A、B路及连接线工程。致使包括信访人15亩多承包地在内的约1000亩水田被毁。（二）比亚迪项目征地情况：2009年浈江区政府通过东莞（韶关）产业转移工业园引进了比亚迪汽车项目。该项目原计划征地约5100亩，补偿款已发放到位，符合广东省征地补偿标准，后因产业结构调整，项目用地规模缩减至1300多亩，用以建设比亚迪汽车零配件生产车间，通过《关于韶关市2009年度第十六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资(建）字[2010]709号)、《关于韶关市2010年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2010]794号）、《关于韶关市2010年度第六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资(建）字[2010]788号）三次批文，批文范围内已建成并投产。剩余的约3800亩用地（包括举报件所述的地块）已和村集体签订征地协议，并按政策给予村民安置补偿，浈江区政府已上缴新增建设用地有偿使用费，正在逐步申报批文。信访人所述的是比亚迪厂区道路，共6条，报批批次名称为浈江区2015年度第六批次，报批总面积4.5949公顷，其中石下村东雷经济合作社0.4103公顷、石下经济联合社3.3223公顷，石下村钟屋经济合作社0.4276公顷，石下村煤干厂经济合作社0.0557公顷，石下村谭屋经济合作社0.3790公顷。报批的业主单位为韶关市景园投资开发有限公司，目前，该批次的材料（图件除外）已基本完成，由市人社局出具《社保审核意见书》即可进入下一步报批程序。（三）违法用地情况：目前，该项目的试车道工程尚未完工，浈江区国土资源分局正在测算违法占地的情况，路面的建设和信访材料所描述的情况基本一致，大部分路面已硬底化。二、认定结论：经核实，该宗举报线索反映的情况基本属实。三、处理意见：浈江区国土资源分局对韶关市景园投资开发有限公司的违法占地行为已下发停工通知，并立案查处；我局已督促浈江区政府对符合规划部分尽快组织报批材料并上报上级国土部门审查，尽快完善用地手续。”2015年5月21日，韶关市浈江区犁市镇石下村钟屋经济合作社出具了《证明》，主要内容有：“兹经我村核实，村民钟细丁位于本村‘屋背’、‘樟树脚’的承包地、自留地地块在已开建的韶关市比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目(道路B)用地范围内，且已被挖填土；钟细丁位于本村‘小山里’、‘马门口’的承包地地块在已开建的比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目主干道A路及其与B路连接次干道工程用地范围内，并已建成水泥路面和被挖填土；钟细丁在本村‘大地’、‘新塘岭’、‘厚光’、‘那瓦岭’、‘排里’、‘十二夫’、‘罗多夫’、‘泮田’、‘富水塘’等的承包地、自留地地块均已被挖填土”。钟屋村民小组长钟某华加具了“情况属实”，并签名。2015年12月9日，原告钟细丁诉韶关市人民政府、韶关市城乡规划局行政批准及行政赔偿纠纷一案，向原审法院提起行政诉讼，请求：一、确认韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划及新增首期控制性详细规划的批复》无效。二、判决被告韶关市人民政府赔偿原告钟细丁经济损失合计人民币64647600元；恢复土地原状，返回土地。三、确认粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》违法。2015年12月25日，原审法院作出（2015）韶中法行初字第79号行政判决书，驳回钟细丁的诉讼请求。钟细丁不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2016年6月8日，广东省高级人民法院作出（2016）粤行终285号行政判决书，判决驳回钟细丁上诉，维持原判。2015年12月29日，韶关市国土资源局向省国土资源厅上报《关于审批韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的请示》(韶国土资字[2015]742号)，请求办理涉案相关土地的农用地转用、征收土地手续，其中具体审查意见第九点列明“该批次用地未发现违法用地”。经省国土资源厅审核该批次用地报批材料，认为符合用地报批条件，故呈请广东省人民政府审批。2016年5月24日，经广东省人民政府批准，由广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2016]220号“批复”，主要内容有：“经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将浈江区犁市镇石下村东雷、钟屋、谭屋、煤干厂经济合作社，石下经济联合社属下的集体农用地3.5269公顷（耕地3.4953公顷、其他农用地0.0316公顷）转为建设用地，同时使用上述有关村集体建设用地0.0143公顷、未利用地1.0537公顷，以上合计4.5949公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续,上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为浈江区城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、同意上报的补充耕地方案，使用已有耕地储备指标(44028220100XXX)补充耕地,请你市人民政府负责督促落实，确保耕地数量、质量和类别达到占补平衡的要求。四、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。”钟细丁不服涉案批复，向广东省人民政府申请行政复议。广东省人民政府认为，韶关市国土资源局已对景园公司违法用地的行为发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并在答复国家土地督察广州局的回复中表示，拟就该违法用地中的相关土地按浈江区2015年度第六批次呈报用地审批手续，但韶关市国土资源局呈报涉案土地用地报批材料中没有对违法用地行为进行处理的证据材料，且该局报批请示中“该批次用地未发现违法用地”的审查意见与实际事实不符，其上报的涉案土地用地报批材料存在真实性与准确性的问题，并致使被申请人误批准征收涉案土地，故“涉案批复”存在认定事实不清的问题。申请人关于请求确认“涉案批复”违法的复议请求，本府予以支持。因涉案土地已经当地有关单位进行用地，且没有证据显示批准征地行为致使申请人的相关损失，故对于申请人的其他复议请求，不予支持，确认省人民政府批准由省国土资源厅作出的《广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2016]220号）违法。2016年8月17日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2016]481号广东省国土资源厅关于韶关市浈江区2015年度第六批次城镇建设用地的批复，批复内容如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意你市将浈江区犁市镇石下村龙塘边、中厂经济合作社，石下经济联合社属下的集体农用地16.7205公顷（耕地16.0205公顷、养殖水面0.6937公顷、其他农用地0.0063公顷）转为建设用地，同意使用上述有关村集体建设用地0.0285公顷、未利用地11.1416公顷，以上合计27.8906公顷土地一并办理征收为国有土地手续；另同意将浈江区政府属下的国有农用地5.4334公顷（耕地4.7701公顷、养殖水面0.6633公顷）转为建设用地，同意使用上述单位属下的国有未利用地7.4187公顷；上述合计40.7427公顷土地经完善相关手续后依照规划安排作为你市浈江区城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、同意上报的补充耕地方案。使用已有耕地储备指标（44028220100XXX）补充耕地，同时请你市人民政府负责督促落实，切实采取有效措施，确保耕地数量、质量和类别达到占补平衡的要求。四、请你市人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。市人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；市土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、批后征地实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。2016年8月29日，韶关市人民政府作出韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》。2017年2月27日，韶关市城乡规划局作出中华人民共和国建设用地规划许可证（地字第440204201700XXX），根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，经审核，韶关比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设（主干道A、B、C路及其B3-B6、C4-C8支路）符合城乡规划要求。2017年12月8日，原审法院召集原告、被告进行了现场勘察，通过现场勘察，原告、被告现场确认原告的承包地“樟树脚、屋背、小山里、马门口”四块地在韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》范围内，其中樟树脚、屋背二块地在广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号批复范围内，小山里、马门口二块地不在广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号批复范围内。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”2016年8月29日韶关市人民政府作出的韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》，内容有：“同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地（具体以市规划局出具的规划用地红线且已完成土地报批手续的土地为准）划拨给你委韶关市景园投资开发有限公司使用，请你委按有关规定办理相关用地手续。”2017年12月8日，原审法院召集原告、被告进行现场勘察确认：原告承包的“樟树脚、屋背、小山里、马门口”四块土地在韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》范围内，其中樟树脚、屋背二块地已经过了广东省国土资源厅作出的粤国土资（建）字[2016]220号批复，批复同意将农用地转为建设用地，小山里、马门口二块地还没有经过广东省人民政批准农用地转为建设用地，而且小山里、马门口二块地事实上已经被韶关市人民政府批复的韶关市景园投资开发有限公司占有使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，韶关市人民政府在没有经过广东省人民政府及相关部门批准农用地转为建设用地的情况下，批复给韶关市景园投资开发有限公司使用的行政行为不符合法定程序。因此，原告请求确认2016年8月29日韶关市人民政府作出的韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》违法，应予支持。由于韶关市人民政府作出的韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》范围内的土地涉及国家和集体的重大利益，撤销该批复将会给国家及集体利益造成重大损失。因此，原告请求撤销韶关市人民政府作出的韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》，予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认韶关市人民政府作出的韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》违法。一审案件受理费50元由被告韶关市人民政府负担。上诉人钟细丁不服原审判决，上诉请求改判撤销韶府复[2016]101号《韶关市人民政府同意将比亚迪预留用地主道A、B、C路和支路及其配套市管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》。主要理由如下：原审判决认为撤销该批复将会给国家及集体利益造成重大损失，但没有事实根据。撤销涉案批复是纠正被上诉人错误的行政行为，从而维护国家法律法规的正确实施，即维护了国家的法律权威和司法权威，就是国家的最大利益，土地仍是集体所有及上诉人使用。撤销涉案批复是维护了国家、集体和上诉人的最大利益。被上诉人韶关市政府答辩称：答辩人作出的韶府复[2016]1101号批复合法。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市人民政府批准，答辩人作出的韶府复[2016]101号批复中涉及的土地已经过了省人民政府的批准，在已批准的农用地转用范围内，答辩人有权批准农用地转用审批手续；根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，韶关市景园投资开发有限公司将土地作为城市基础设施用地和公益事业用地建设符合划拨的条件，答辩人有权批准项目建设，将土地划拨给韶关市景园投资开发有限公司用于城市基础设施用地和公益事业用地建设。二、本案不存在未批准农用地转用为建设用地即划拨使用的情况。2016年5月24日，经广东省人民政府批准，由广东省国土资源厅作出220号“批复”，2016年8月29日，答辩人才作出101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》。虽然广东省人民政府确认“220号批复”违法，但是并没有撤销。因此，本案划拨土地不存在违法的情况。三、即使本案中答辩人作出的《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》被确认违法，但因涉案土地已用于城市基础设施用地和公益事业用地建设，涉及国家和集体的重大利益，如果撤销该批复将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，不应撤销该行政行为。请求二审法院依法改判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是韶府复[2016]101号《韶关市人民政府关于同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地划拨给韶关市景园投资开发有限公司使用的批复》（以下简称被诉的101号批复）是否合法以及是否应予判决撤销。关于被诉的101号批复的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2016年8月29日韶关市人民政府作出被诉的101号批复，内容是：“同意将比亚迪预留用地主干道A、B、C路和支路及其配套市政管网建设用地（具体以市规划局出具的规划用地红线且已完成土地报批手续的土地为准）划拨给你委韶关市景园投资开发有限公司使用，请你委按有关规定办理相关用地手续。”本案一审期间，原审法院合议庭组织钟细丁及韶关市政府进行了现场勘察，各方均确认钟细丁承包的“樟树脚、屋背、小山里、马门口”四块土地在被诉的101号批复范围内，其中樟树脚、屋背二块地已经广东省国土资源厅粤国土资（建）字[2016]220号批复同意将农用地转为建设用地，但小山里、马门口二块地在未经广东省人民政府批准农用地转为建设用地的情况下，已经被韶关市政府批复同意由韶关市景园投资开发有限公司占有使用。因此，在被诉的101号批复中，被上诉人韶关市政府存在未经广东省人民政府及相关部门批准农用地转为建设用地的情况下，把涉案土地批复给韶关市景园投资开发有限公司建设使用的情形，不符合以上法律规定，违反法定的审批程序，原审法院据此判决确认被诉的101号批复构成违法，并无不当。关于被诉的101号批复依法应否判决撤销的问题。涉案土地所在地钟屋经济合作社出具的证明证实，包括钟细丁涉案的屋背、樟树脚、小山里、马门口四块承包地内的土地，均在已开建的比亚迪汽车零配件生产基地配套基础设施建设项目用地范围内，已经建成水泥路面或被挖填土，存在不可逆转的情形。原审法院经审理认定，被诉的101号批复范围内的土地涉及国家和集体的重大利益，撤销该批复将会给国家及集体利益造成重大损失。原审法院据此判决驳回钟细丁关于撤销被诉的101号批复的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人钟细丁上诉主张，原审判决认为撤销被诉的101号批复将会给国家及集体利益造成重大损失，没有事实根据，撤销被诉的101号批复是维护国家、集体及上诉人的最大利益等，上诉请求撤销原审判决，改判撤销被诉的101号批复，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人钟细丁负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇一九年六月二十七日书记员  刘桂宜