河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫16行初142号原告李起良，男，汉族，1964年7月10日出生，住河南省鹿邑县。委托代理人王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告鹿邑县人民政府。住所地：鹿邑县紫气大道中段。统一社会信用代码：11411725005916958W。法定代表人李刚，该县政府县长。委托代理人周东阳，该县政府工作人员。代理权限：一般代理。原告李起良诉被告鹿邑县人民政府强制拆除一案，原告于2019年5月27日向本院提起诉讼，本院于2019年6月3日立案后，于2019年6月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月24日公开开庭审理了本案，原告李起良及其委托代理人王志涛，被告鹿邑县人民政府的委托代理人周东阳到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告李起良诉称，原告系鹿邑县卫真办事处小洪洼行政村村民，在鹿邑县卫真办事处大李行政村大李自然村有宅基地一处，并在此长期居住。2018年6月22日，被告作出鹿政征决字〔2018〕5号征收决定书，该决定书称，决定对辅仁大道西侧提升改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物实施征收。2019年4月22日，被告组织人员强制拆除原告该处房屋，致使原告房屋及屋内物品全部损毁，给原告造成了巨大的损失。原告认为，在原告未签订补偿协议的情况下，被告鹿邑县人民政府作为征收主体，组织被告鹿邑县卫真办事处共同强拆原告房屋，实体与程序均违法，侵害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼。请求：1.确认被告强行拆除原告房屋的行为违法。2.本案诉讼费用由被告承担。原告李起良向本院提交以下证据：证据1.李起良集体土地使用证。证明目的：原告在涉案地块享有合法建设房屋。依法应受法律保护，对于非法强拆行为，有权提起行政诉讼。证据2.拆迁照片。证明目的：原告合法房屋被被告强制拆除。证据3.鹿政征决字〔2018〕5号征收决定书。证明目的：原告涉案地块在被告鹿邑县人民政府行政征收范围内，征收的实施单位为鹿邑县卫真办事处，征收决定的作出主体为鹿邑县人民政府，对于征收范围内的房屋应当由被告进行举证房屋强制拆除的主体，在其未列充分证据的情况下，应当推定被告实施强制拆除。证据4.（2019）豫16行初12号行政判决书。证明目的：涉案征收决定书实体豫程序均违法，已经被人民法院生效判决确认违法。被告实施的征收行为违反法律规定，应当承担强制拆除的法律后果。证据5.豫政复决〔2018〕3045-3046号行政复议决定书。证明目的：河南省人民政府作出行政复议决定，原告房屋不在鹿邑县2017年度第四批城市建设用地征地范围内。被告鹿邑县人民政府答辩称，一、答辩人不是本案适格被告。答辩人为了改善城市环境面貌，提高区域生活和基础设施建设水平，实施了辅仁大道西侧周边棚户区提升改造项目，2018年6月22日，答辩人作出鹿政征决字〔2018〕5号征收决定书，决定对辅仁大道西侧提升改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物实施征收，同日发布征收公告。征收决定、公告中均明确确定：征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条明确规定：市、县人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。答辩人既不是本案被诉具体行政行为的委托部门，也不是本案所诉具体行政行为的实施部门。且鹿邑县住房和城乡建设局作为房屋征收部门，既不是内设机构、也不是派出机构、更不是其他组织，它是依照行政法律、法规成立的负责住房和城乡建设行政管理职能的政府组成部门，具有独立的法人资格，其所享有的职权来自于法律、行政法规的授权，可以独立承担相应责任。本案被诉具体行政行为的原因是房屋征收部门与被答辩人未达成补偿协议，故被诉具体行政行为是征收与补偿工作中作出的行政行为，应以房屋征收部门为被告，答辩人不是适格被告。二、答辩人不是被诉行政行为的作出者。征收实施单位鹿邑县卫真办事处是答辩人的行政派出机关，其完全独立行使行政职权，独立承担法律责任。根据《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》第六十八条规定，派出机关为行政公署、区公所、街道办事处。鹿邑县卫真办事处是由周口市人民政府向河南省人民政府申请并有正式文件批准设立的街道办事处，有独立的统一社会信用代码、区划、编制、财政、人事等乡级政府所有的全部职能。本案被诉行政行为是卫真办事处的独立行为，根据“谁行为，谁被告”的法定主体原则，答辩人不是被诉行政行为的作出者，故不是本案适格被告。综上，答辩人不是本案适格被告，请求依法驳回被答辩人的起诉。被告鹿邑县人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：证据1.鹿政征决字〔2018〕5号征收决定、征收公告。证明目的：鹿邑县人民政府不是适格被告，房屋征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。证据2.《周口市人民政府关于乡（镇）行政区划调整的请示》（周政文〔2005〕144号）、《鹿邑县人民政府关于撤销城关镇和城郊乡设立东关等四个办事处座谈会会议纪要》（〔2005〕16号）、《河南省民政厅关于周口市乡镇行政区划调整的批复》（豫民行批〔2006〕1号）、《周口市人民政府关于对鹿邑县撤销城关镇城郊乡设立办事处请示的批复》（周政文〔2006〕13号）、《周口市人民政府关于鹿邑县城区行政区划调整及街道办事处更名的批复》（周政文〔2008〕87号）。证明目的：鹿邑县卫真办事处是经省政府批准设立的，其性质为鹿邑县人民政府的派出机关，具有法律上的法人资格，独立行使权力、承担职责。对于原告李起良提交的证据，被告鹿邑县人民政府质证意见为：对证据1.真实性、合法性、关联性、证明目的无异议。对证据2.没有注明时间也没有参照物。对证据3.真实性无异议，证明目的有异议，该处房屋有鹿邑县卫真办事处拆除，鹿邑县人民政府没有委托拆除，也没有参与拆除。对证据4证据5都认可。对于被告鹿邑县人民政府提交的证据，原告李起良质证意见为：证据1，征收决定书证据的合法性不予认可，根据（2019）豫16行初12号行政判决可知，涉案征收决定书实体程序均违法。征收公告证据的真实性、合法性均不予认可。该征收公告未能举证证实已经依法张贴，征收公告中未告知百姓享有对征地批准文件不服复议的权利，故对其合法性、真实性均不予认可。证据2，未提交证据原件，证据的真实性不予认可，证明目的不予认可。通过该组证据并不能证实被告鹿邑县人民政府未对此次强拆行为承担法律后果。经审理查明，原告李起良系鹿邑县卫真办事处大李行政村大力自然村村民，在该村拥有房屋一处，房屋所在土地性质为集体土地，未经省政府或国务院批准征收。2018年6月22日，鹿邑县人民政府作出鹿政征决字〔2018〕5号征收决定，决定对“辅仁大道西侧、卫真路北侧、博德路南侧、小洪洼居委会郭庄自然村至大李居委会大李自然村水泥路东侧范围内涉及到的所有房屋及其附属物、构筑物”实施征收，原告李起良的房屋在上述征收范围之内。在原告与征收部门尚未就房屋征收补偿事宜达成一致意见的情况下，鹿邑县卫真办事处组织人员于2019年4月22日对原告李起良房屋实施了拆除。另查明，原告提起本案诉讼同时列鹿邑县人民政府、鹿邑县卫真办事处为本案被告，因鹿邑县卫真办事处不是本案适格被告，经本院释明，原告当庭表示同意变更被告为鹿邑县人民政府，不再列鹿邑县卫真办事处为被告。本院认为：一、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施，从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、各个职能部门在组织实施过程中的行为，都是县级人民政府统一组织指挥下进行的，这些行为依据上述法律规定应当视为委托，由县级政府承担责任。本案强制拆除原告房屋的是由鹿邑县卫真办事处具体组织实施的，鹿邑县卫真办事处作为鹿邑县人民政府的派出机构，其实施的拆除行为应当视为鹿邑县人民政府的委托，应当由鹿邑县人民政府承担拆除行为的法律后果，鹿邑县人民政府是本案适格被告。二、关于被诉拆除行为合法性问题。涉案土地房屋所在土地性质为集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征收集体土地需要省级人民政府或者是国务院的批准，在没有省级人民政府或者国务院征地批文的情况下，县级以上人民政府无权予以直接征收，更无权自行对被征收集体土地上的房屋自行强制拆除。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依照该规定，即使被告认为原告存在违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的情形，也应当按照上述规定由其土地管理部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告自行对原告使用土地上的房屋强制拆除明显违反上述规定，属超越职权且程序违法。综上所述，被告鹿邑县人民政府对原告李起良房屋实施强制拆除的行为缺乏事实和法律依据，超越职权且程序违法，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该强拆行为违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告鹿邑县人民政府2019年4月22日对原告李起良位于鹿邑县卫真办事处大李行政村大李自然村的房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇一九年六月二十七日书记员  杨 颖