山东省乳山市人民法院行 政 判 决 书（2019）鲁1083行初17号原告荣成某某水产有限公司，住所地荣成市成山镇岗后村。法定代表人李树喜，总经理。委托代理人刘惠，荣成某某水产有限公司经理。委托代理人谢彩营，北京顶言律师事务所律师。被告荣成市成山镇人民政府，住所地荣成市成山镇驻地。法定代表人张君，镇长。委托代理人栾卫建、苗大林，山东凌云志律师事务所律师。被告荣成市人民政府，住所地山东省荣成市伟德东路**。法定代表人刘昌松，市长。委托代理人张贺，姜婷婷，荣成市司法局工作人员。原告荣成某某水产有限公司诉被告荣成市成山镇人民政府、荣成市人民政府行政复议一案，于2019年2月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2019年3月26日、2019年4月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘惠、谢彩营，被告荣成市成山镇人民政府副镇长杨文波，委托代理人栾卫建、苗大林，荣成市人民政府委托代理人张贺，姜婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月，被告荣成市成山镇人民政府组织人员对原告涉案养殖海域西侧围坝设施进行了拆除。2019年1月18日，被告荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书，一、确认成山镇人民政府对原告确权海域内围坝设施进行的去功能性拆除行为违法；二、责令成山镇人民政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予原告合理赔偿。原告荣成某某水产有限公司诉称，2001年1月1日山东省旅游汽车公司与被告成山镇人民政府签订产权转让协议，成山镇政府将涉案海域转让给山东省旅游汽车公司，转让金额250万元，转让期限从2001年1月1日至2031年12月31日，共30年。2002年11月23日，原告与山东省旅游汽车公司签订海域使用权转让合同，山东省旅游汽车公司以250万元的转让费转让给原告，转让期限自2002年11月23日至2031年12月31日。2003年4月25日，被告成山镇人民政府将海域确权给原告。2011年1月1日，荣成市人民政府与荣成市海洋与渔业局为原告颁发了海域使用权证。2018年9月29日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处给原告法定代表人下发了《荣成大天鹅国家级自然保护区管理处文件》要求原告立即拆除养殖设施。2018年10月7日和10月16日，被告荣成市成山镇人民政府组织强拆了原告2800余亩海域养殖场及设施。从2018年7月份开始被告荣成市成山镇人民政府一直阻碍原告的另外500多亩养殖海域从事养殖活动，给原告造成重大经济损失。原告认为被告荣成市成山镇人民政府的行为违法，向荣成市人民政府申请行政复议，被告荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书。原告认为被告作出的行政复议决定书认定事实错误应予撤销。理由如下，1、行政复议决定书中认定原告海域养殖不符合法律规定，应由相关机构依法予以处理是错误的。原告的养殖行为从2003年开始，成山镇政府进行了确权，并且政府颁发了合法的养殖权属证书。而该海域被认定为大天鹅自然保护区要远晚于原告合法养殖行为。根据行政行为的信赖保护原则、法不溯及既往原则，原告的养殖行为不应当认定为违法养殖。2、行政复议决定书认为被告成山镇政府的违法拆除行为仅是功能性拆除属于事实认定不清。被告成山镇政府的拆除行为造成原告的海域租赁行为无法继续，成山镇政府的行为不仅仅是去功能性拆除行为，而是对原告整个海域使用权的破坏，应当承担原告的全部损失。3、原告在行政复议申请书中要求被告荣成市人民政府对被告成山镇人民政府从2008年7月份开始阻碍原告养殖活动的行为认定违法并赔偿损失。但被告没有给出答复，属于遗漏申请事项。4、复议决定书没有就赔偿问题给予明确答复是不合理的。原告在复议过程中提供了成山镇政府就该处海域补偿给海域使用权人达成的补偿协议及标准。原告就涉案海域要求补偿是合法合理的。综上所述，被告荣成市人民政府作出的复议决定书认定事实错误、适用法律错误，应予撤销。被告成山镇人民政府的行为违法，并应按照合理标准对原告进行补偿。故请求1、依法撤销被告荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书；2、依法确认被告荣成市成山镇人民政府对原告海域养殖厂强制拆除行为违法；3、确认被告荣成市成山镇人民政府阻碍原告从事海上养殖的行为违法，并责令被告停止该行为。在审理过程中，原告自愿申请撤回第三项诉讼请求，本院予以准许。原告在法定期限内提交以下证据：1.成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订的产权转让合同书；2.山东省旅游汽车公司与原告签订的海域使用权转让合同；3.滩涂确权协议书；4.国海证033701336号海域使用权证书；5.国海证103701588号海域使用权证书；6.原告起诉荣成市海洋与渔业局行政起诉状一份；7.被告强制拆迁原告海域的现场照片，光盘1份；8.原告与邵维波签订海域使用租赁合同一份；9.被告成山镇人民政府与原告及邵维波签订的收回海域使用协议书；10.被告成山镇人民政府与邵惟波签订的养殖区域收回协议书。被告荣成市成山镇人民政府辩称，1、被告并未拆除原告养殖场，只是针对涉案海域进行了去功能性拆除，行为合法。2001年1月1日，荣成市成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订了产权转让合同书，2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与原告签订海域使用权转让合同，2003年4月25日，荣成市成山镇人民政府与原告签订了滩涂确权协议书。根据协议，被告将荣成市成山水产公司辖区坝北养鱼池水面南到养鱼池大坝，北至养鱼池北岸水边、西至环海公路、冬至淡水库大坝，坝南海区东至海军码头，南和马道镇后神堂口村交界，西至成山水产公司码头边，北至养鱼池大坝，以及陆上340平方米二层办公楼转让给原告，转让期满后管理使用权仍归被告。因上述海域位于大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区内，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条的规定，禁止在自然保护区核心区和缓冲区内开展旅游和生产经营活动。根据中央环保督查要求，从2017年6月起，被告对位于大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区内的养殖设施、码头及其他建筑物进行去功能性拆除。被告作为属地政府，配合有关部门对涉案海域设施进行去功能性拆除行为合法。原告所称养殖厂为养鱼池大坝以北2800亩海区以及在养鱼池大坝西侧建筑面积为340平方米的二层养殖用房，被告仅对养殖海区西坝体选择几个部位进行去功能性拆除。被告对原告的地上建筑物等并未拆除，原告主张不属实。对海区内养殖物资的清理是实际经营人根据与被告达成的协议自行进行的。2、相关海域不能继续进行养殖是基于协议约定及法律规定。原告诉称的500亩养殖海域，其中原告实际经营111.946亩围网养殖和11.529亩筏式养殖。原告对外发包的6户养殖户经营139.151亩围网养殖和11.866亩筏式养殖。就上述海域的设施、养殖物等清除事宜被告与各实际经营人达成协议，并在协议中明确约定不再进行一切养殖活动。根据《中人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，在上述海域不得开展旅游和生产经营活动。综上，被告行为不违反法律规定，请依法驳回原告诉讼请求。被告荣成市成山镇人民政府在法定期限内提交以下证据：1.产权转让合同书、海域使用权转让合同、滩涂确认协议书，证明2001年1月1日，被告与山东省旅游汽车公司签订《产权转让合同书》；2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与原告签订《海域使用权转让合同》；2003年4月25日，被告与原告签订《滩涂确权协议书》。根据上述三份协议，被告将荣成市成山水产公司辖区坝北养鱼池水面南到养鱼池大坝、北至养鱼池北岸水边、西至环海公路、东至淡水库大坝，坝南海区东至海军码头，南和马道镇后神堂口村交界（以荣成市水产局确权为准），西至成山水产公司码头边，北至养鱼池大坝，陆上340平方米二层办公楼转让给原告，转让期限至2031年12月31日，期满后管理使用权仍归被告。２.关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知、关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分布等有关事项的通知，山东荣成大天鹅自然保护区功能区划图。证明上述海域位于大天鹅自然保护区核心区和缓冲区。原告所诉称的500亩养殖海域亦位于大天鹅自然保护区。３.成山镇养鱼池邵惟波养殖区域收回协议书，成山镇养殖池张军波养殖区域收回协议书，被告与刘树安、李树喜、王林、刘建光、李永斌、孙佑宽、蔡洪洋7人分别签订的协议书，被告与李树喜、刘建光、李永斌３人分别签订的清理海域无确权筏架协议书，对李树喜付款凭证。证明被告就涉案海域设施、养殖物等清理事宜与各实际经营人经协商一致签订协议，且在协议中明确约定不再进行一切养殖活动。4.照片一组，证明被告仅对养殖海域区西坝体选择几个部位进行了去功能性拆除，被告对原告的地上建筑物、构筑物等并未拆除，原告主张并不属实。5.民事起诉状，协助执行通知书。证明原告以实际使用人邵惟波为被告向荣成市人民法院提起民事诉讼，要求分配邵惟波与成山镇政府就涉案海域养殖物资清除所签协议约定的补偿款，原告诉讼行为可以说明其认可了实际使用人邵惟波与成山镇政府达成的协议。被告荣成市人民政府辩称，1、我机关作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书程序合法。2018年11月1日，荣成市人民政府收到原告提交的行政复议申请书及相关材料。2018年11月5日，被告根据法律规定依法立案审查，并向原告邮寄送达行政复议受理通知书。同日被告向成山镇政府送达行政复议答复通知书。2018年11月10日，成山镇政府提交了行政复议答复书及相关材料，对原告申请事项进行了答复。2018年12月25日，因案件情况复杂，被告决定延期至2019年1月31日。2019年1月18日，被告在法定期限内作出荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书，确认成山镇政府对原告确权海域内围坝设施进行去功能性拆除行为违法，责令成山镇政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定给予合理赔偿，并依法送达原告和成山镇政府。整个复议过程，被告均按照《中华人民共和国行政复议法》的规定进行无违法之处。2、被告作出的荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书认定事实清楚。被告查清以下事实：2001年1月1日，荣成市成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订了产权转让合同书，2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与原告签订海域使用权转让合同，2003年4月25日，荣成市成山镇人民政府与原告签订了滩涂确权协议书。根据协议，荣成市成山镇人民政府将荣成市成山水产公司辖区坝北养鱼池水面南到养鱼大坝，北至养鱼池北岸水边、西至环海公路、冬至淡水库大坝，坝南海区东至海军码头，南和马道镇后神堂口村交界，西至成山水产公司码头边，北至养鱼池大坝，以及陆上340平方米二层办公楼转让给原告，转让期满后管理使用权仍归荣成市成山镇人民政府。2007年国务院办公厅下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》，批准新建包括山东荣成大天鹅国家级自然保护区在内的19处国家级自然保护区。国家环境保护总局下发《关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能区等有关事项的通知》确定荣成大天鹅国家级自然保护区面积、范围以及功能分区。2011年，原告办理了面积33.413公顷和140.158公顷共计173.571公顷的开放式养殖的海域使用权证。因原告养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区范围内。根据中央督查要求，2018年9月29日，山东荣成大天鹅国家级自然保护区管理处向原告法定代表人李树喜发出正式文件，告知：“根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动，望你严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”2018年10月，成山镇政府组织对涉案养殖海域西侧围坝设施进行了去功能性拆除。被告荣成市人民政府认为，山东荣成大天鹅国家级自然保护区系经国务院批准成立的国家级自然保护区，原告经营的海域虽然部分取得了海域使用权证，但其在该国家级自然保护区内从事养殖活动，仍违反有关规定。成山镇政府作为乡镇政府，对原告涉案养殖海域围坝设施进行去功能性拆除，超越了法定职权，依法应予撤销。但涉案设施已拆除完毕，不具有可撤销内容，应确认成山镇政府的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，成山镇政府应当对违法行政行为给原告造成的损失进行赔偿。综上，被告在行政复议过程中严格遵守法律规定，公正的履行复议职责，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告荣成市人民政府在法定期限内提交以下证据:１.行政复议申请书，证明收到行政复议申请的时间；２.行政复议受理通知书及送达回证，证明在法定期限内受理并依法送达原告；３.提出答复通知书及送达回证，证明立案后，在法定期限内向成山镇政府下达答复通知；4.行政复议答复书，证明成山镇政府在法定期限内完成答复；5.行政复议决定延期通知书及送达回证，证明依法作出延期决定并通知当事人；6.行政复议决定书及送达回证，证明在法定期限内审结行政复议案件，并向各方当事人送达行政复议决定书。以上证据均证明我机关作出复议决定程序合法。7.山东荣成大天鹅自然保护区功能区划图，证明李树喜养殖区域位于山东荣成大天鹅自然保护区核心区和缓冲区内；8.原告提供的海域使用权证书，证明原告取得了涉案海域部分使用权；9.原告提供的现场照片、行政复议调查笔录，证明成山镇政府通过对大坝决口的方式对涉案设施进行了拆除，去除了涉案海域内的养殖功能;10.原告养殖厂现场照片，证明成山镇政府并未拆除原告养殖厂和设施；11.原告提供的其与成山镇政府签订的协议书，证明成山镇政府已与原告签订补偿协议，不存在阻碍养殖的行为。经庭审质证，原告对被告荣成市成山镇人民政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1内容没有异议，期满后管理使用权仍然归被告，转让期满后原告自建的辅助设施仍归原告所有。对证据２内容没有异议，文件通知时间晚于原告取得海域使用权的时间，不能否定原告在先的权利。证据３事实上没有异议，但是实际上是被告与养殖户签订拆除水上筏式养殖设施的协议，其赔偿金额仅仅是清理筏架的补偿金，并没有证明约定权利人不再进行一切养殖活动。证据4虽然被告未对照片中的设施进行拆除，但实际上被告对原告的拆除行为已经造成整个海域设施破坏根本无法养殖。证据5内容予以认可，但对观点有异议，不能证明原告认可该份协议，原告仅仅是认可协议中关于养殖物清理费用数额，在协议中其他不符合事实的不予认可。被告荣成市人民政府对被告荣成市成山镇人民政府提交的证据没有异议。被告荣成市成山镇人民政府对原告提交的证据提出以下意见：对证据1-3真实性没有异议，对证明事项有异议，涉案海域使用权在合同期满后归还成山镇人民政府，另外成山镇人民政府出售给汽车公司的地上构筑物并没有拆除。对证据4-5真实性没有异议，虽然原告方取得海域使用权证书，但是其养殖行为仍然违反了自然保护区的相关规定，其养殖行为仍然违法。证据6真实性没有异议，该证据说明原告所享有的海域使用权已经被注销，因此第三项诉讼请求不能成立。证据7光盘中所反映的情况是实际养殖人没有自行清理完毕的情况下，被告帮助有关养殖人进行相应的清理，相应的行为是根据成山镇政府与实际养殖户签订的协议而进行的，并不构成违法。证据8-10真实性没有异议。有关协议中包括原告均承诺配合成山镇政府拆除相应的物资，并不再从事养殖，因此原告方诉被告强制拆除违法没有事实依据。被告荣成市人民政府的质证意见同被告荣成市成山镇人民政府的意见。原告对被告荣成市人民政府提交的证据提出以下质证意见：对证据1-6的真实性无异议，但这些证据不能证明复议机关作出复议决定的程序合法。证据7有异议，原告养殖时间要早于该区域被划为保护区。证据8没有异议。证据9对现场照片没有异议，证明成山镇政府对原告养殖海域强制拆除，对调查笔录部分内容不符合实际情况，笔录中说产权属于镇政府是不符合事实的，养殖大坝是原告投资建设的。对证据10真实性无异议。证据11与本案无关，是其他池子的补偿协议，不是涉案海域的补偿协议。原告所提出阻碍养殖行为也不是该协议中所涉及的养殖海域。被告荣成市成山镇人民政府对被告荣成市人民政府提交的证据无异议。本院对以上证据认证如下：原告提交的证据与本案待证事实具有关联性，二被告对其真实性没有异议，本院对此予以采信。被告荣成市成山镇人民政府提交的证据与本案待证事实具有关联性，原告对其真实性没有异议，本院予以采信。被告荣成市人民政府提交的证据1-10真实合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。证据11的补偿协议不是本案诉争海域的补偿协议，与本案无关，本院对此不予采信。经审理查明，2001年1月1日荣成市成山镇人民政府与山东省旅游汽车公司签订了产权转让协议，将成山水产公司辖区坝北养鱼池水面，坝海南区以及陆上340平方米二层办公楼转让给山东省旅游汽车公司，转让金额为250万元，转让期限为30年，从2001年1月1日至2031年12月31日，期满使用权归成山镇人民政府。2002年11月23日，山东省旅游汽车公司与原告签订海域使用权转让合同，以250万元的转让费全部转让给原告，转让期限自2002年11月23日至2031年12月31日。2011年荣成某某水产有限公司办理了共计173.571公顷的开放式养殖的海域使用权证。因原告养殖区域位于山东荣成大天鹅国家级自然保护区核心区和缓冲区范围内，2018年9月29日，被告荣成大天鹅国家级自然保护区管理处向原告荣成市某某水产有限公司法定代表人李树喜发出正式文件，告知：“根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十七条、第二十八条规定，禁止在自然保护区的核心区和缓冲区开展旅游和生产经营活动，望你严格遵守《中华人民共和国自然保护区条例》，立即拆除养殖设施，停止养殖活动。”2018年10月被告荣成市成山镇人民政府组织人员对涉案养殖海域西侧围坝设施进行了拆除。原告不服被告荣成市成山镇人民政府的拆除行为，向被告荣成市人民政府提出复议请求，荣成市人民政府于2018年11月2日受理复议申请，并于2019年1月28日作出行政复议决定书，确认成山镇人民政府对原告确权海域内围坝设施进行的去功能性拆除行为违法，并责令成山镇人民政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定给予原告合理补偿。原告仍不服，向法院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点为两方面：一是被告荣成市成山镇人民政府对原告荣成某某水产有限公司海域养殖厂强制拆除行政行为是否违法。二是被告荣成市人民政府作出的荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定的合法性。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。”据此，自然保护区主管部门或者经授权的自然保护区管理机构具有对违反《中华人民共和国自然保护区条例》的违法行为进行责令改正或者行政处罚的权利。本案中，被告荣成市成山镇人民政府作为乡镇政府，对原告在自然保护区的核心区和缓冲区海域的围坝设施进行强制拆除的行为，系超越法定职权，其拆除行为违法，依法应予以撤销。但涉案设施已拆除完毕，不具有可撤销内容，撤销已无实际意义，原告诉请确认被告荣成市成山镇人民政府拆除行为违法，理由正当，本院予以支持。针对第二个争议焦点，被告荣成市人民政府作出荣政行复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》是否合法。行政复议机关在审查复议申请所指向的行政行为时，应当对复议申请人所提的复议申请事项予以明确回应。本案中，原告向被告荣成市人民政府申请行政复议时，其复议请求包含三项内容：1、依法确认成山镇人民政府对原告海域养殖场进行强制拆除的行为违法。2、依法确认成山镇政府阻碍原告从事养殖的行为违法，责令成山镇政府停止该行为，并赔偿给申请人造成的损失。3、责令成山镇政府赔偿原告损失9800万元。而被告荣成市人民政府所做的荣政行复决字〔2018〕53号《行政复议决定书》中未对“被告成山镇政府阻碍原告从事养殖行为违法”事项予以回应，故被告荣成市人民政府所作的《行政复议决定书》明显遗漏原告第二项复议请求，系程序违法。本案中，被告荣成市人民政府认定被告荣成市成山镇人民政府对原告确权海域内围坝设施进行的去功能性拆除行为违法，事实上被告荣成市成山镇人民政府强制拆除行为造成破坏性结果，导致原告整个涉案海域无法继续进行生产养殖活动，故其对于去功能性拆除的认定缺乏事实根据和法律依据，对其“去功能性拆除”的表述本院不予认可。综上，被告荣成市人民政府依法确认荣成市成山镇人民政府进行的拆除行为超越职权违法，并责令被告荣成市成山镇人民政府给予原告合理赔偿的复议决定，本院予以认可。但是其在复议决定中遗漏复议请求，及对“去功能性拆除”的认定缺乏事实根据和法律依据，系认定事实不清和程序违法，依法应予撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告荣成市成山镇人民政府对原告确权海域内围坝设施进行强制拆除的行为违法。二、依法撤销被告荣成市人民政府荣政行复决字〔2018〕53号行政复议决定书。三、案件受理费50元，由被告荣成市成山镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  李玉宝人民陪审员  王 强人民陪审员  丁国元二〇一九年六月六日法官助理张丽鑫书记员宫洁