中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申5101号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）冯柏健，男，1981年4月9日出生，汉族。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省鹤山市人民政府。 法定代表人林贤进。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省江门市人民政府。 法定代表人刘毅。 原审第三人广东省鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社。 负责人易建强。 再审申请人冯柏健诉被申请人广东省鹤山市人民政府（以下简称鹤山市政府）、广东省江门市人民政府（以下简称江门市政府）、原审第三人广东省鹤山市沙坪街越塘村越塘经济合作社（以下简称越塘合作社）批准收回集体土地使用权行政确认及行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终246号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。案件现已审查终结。 冯柏健、冯松坚系冯汝江之子，冯汝洪与冯汝江系亲兄弟，刘惠娥（已故）系冯汝江的堂嫂（以下简称冯汝江等五人）。2007年12月28日，鹤山市政府作出鹤国土宅字（2007）第1150号《用地批复书》，同意冯柏健使用位于广东省鹤山市××镇××山村105平方米土地作住宅用地，并注明：本批复许可的用地必须在二年内使用；逾期不使用的，土地使用权可以收回，本批复书自行失效。2008年3月14日，鹤山市政府给冯柏健核发鹤集用（2008）第000200号《集体土地使用证》（以下简称200号《集体土地使用证》），该证记载的土地位置在广东省鹤山市××镇××山村，土地用途为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积105平方米。2012年11月25日，鹤山市政府给越塘合作社核发鹤集有（2012）第12076号《集体土地所有权证》（以下简称12076号《集体土地所有权证》），该证记载的土地总面积为34.1628公顷。200号《集体土地使用证》项下的土地，包含在12076号《集体土地所有权证》范围内。冯柏健取得200号《集体土地使用证》后，一直未按照批准用途建设住宅，地上有他人在其取得宅基地使用权之前建设的砖墙和钢结构顶棚建筑物，于2013年7月被越塘合作社强制拆除。2013年5月8日，鹤山市政府根据沙坪街道办的请示，作出鹤府复（2013）43号《关于同意收回冯汝江等五宗宅基地使用权的批复》（以下简称43号批复），主要内容：报来沙办报（2013）5号《关于要求收回冯汝江等5宗宅基地使用权的请示》收悉。经市政府研究，现批复如下：一、同意注销冯汝江等五人五宗宅基地的登记；二、注销的五宗宅基地由越塘合作社收回；三、有关手续由市国土资源局协调办理。2013年10月23日，冯柏健提起行政诉讼，请求撤销43号批复。广东省江门市中级人民法院作出（2013）江中法行初字第30号行政判决，驳回冯柏健的诉讼请求。冯柏健不服，提起上诉。广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第655号行政判决，认为鹤山市政府批准越塘合作社收回冯柏健宅基地，直接影响冯柏健重大利益，但未遵循正当程序原则，给予冯柏健陈述和申辩的权利，属于程序违法；且43号批复未列明同意越塘合作社收回宅基地的事实、理由和法律依据，属于主要事实不清，判决撤销一审判决，撤销43号批复，由鹤山市政府重新作出行政行为。2014年9月12日，越塘合作社发布《关于重新启动召开收回冯汝江等宅基地的村民户代表会议的公告》，决定于2014年9月28日上午召开村民代表会议，对收回冯汝江等五人宅基地事项重新签名表决。2014年9月28日，越塘合作社召开村民户代表大会，全村571户中的551户到场参加会议并表决，其中550户代表签名同意收回冯汝江等五人的宅基地，1户弃权。2014年9月30日，越塘合作社向鹤山市政府提交《关于收回冯汝江等人宅基地使用权的申请》。2015年3月27日，鹤山市政府向冯柏健送达鹤府告（2015）4号《权利告知书》，告知冯柏健享有陈述、申辩和申请听证的权利。2015年3月31日，冯柏健向鹤山市政府提交《听证申请书》。2015年5月21日，鹤山市政府召开听证会，冯汝江、冯松坚、冯柏健参加了听证活动。2015年12月31日，鹤山市政府作出鹤府行决字（2015）3号《批准收回宅基地使用权决定书》（以下简称3号收回决定），认定冯柏健等人取得宅基地使用权后，一直闲置未使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，决定批准越塘合作社收回冯汝江等五人的宅基地。2016年3月14日，冯柏健申请行政复议，请求撤销3号收回决定。2016年3月17日，江门市政府向冯柏健送达《补正行政复议申请材料通知书》，要求其补正行政复议申请材料。2016年3月30日，冯柏健提交最终补正材料。2016年4月1日，江门市政府经审查予以立案，并向冯柏健发送《行政复议受理通知书》。2016年4月6日，江门市政府分别向鹤山市政府、越塘合作社送达《提出行政复议答复通知书》《第三人参加行政复议通知书》。2016年5月17日，江门市政府到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料。2016年5月25日，江门市政府因案情复杂，作出《延长行政复议审查期限通知书》，送达各方当事人。2016年5月30日，江门市政府作出江府行复（2016）4号《行政复议决定书》（以下简称4号复议决定），以冯柏健取得宅基地使用权后长期闲置，经越塘合作社村民大会表决收回宅基地使用权，鹤山市政府批准收回其宅基地使用权，事实清楚，程序合法为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持3号收回决定。2016年6月9日，冯柏健签收4号复议决定。2016年6月21日，冯柏健提起本案行政诉讼，请求撤销3号收回决定及4号复议决定。 广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初52号行政判决认为，冯柏健取得宅基地使用权后，没有按规定用途使用宅基地，造成土地闲置两年以上，越塘合作社有权收回集体土地使用权。越塘合作社经半数以上村民同意，报请鹤山市政府批准收回宅基地。鹤山市政府受理后，已将越塘合作社申请事项、利害关系人享有的权利义务告知冯柏健，并应冯柏健的申请举行听证，进行调查核实，于法定期限内作出3号收回决定。被诉行政行为事实清楚，程序合法。江门市政府受理复议申请后，指定两名行政复议的工作人员负责审理，向鹤山市政府和越塘合作社送达相应的法律文书，并到涉案宅基地开展现场勘验及实地调查，核实有关证据材料，履行了法定复议审查职责，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回冯柏健的诉讼请求。冯柏健不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2017）粤行终246号行政判决认为，冯柏健取得宅基地使用权后，超过2年未按批准用途建设住宅，符合收回土地的法定条件。越塘合作社半数以上户代表签名同意收回冯柏健的宅基地，形成有效决议。鹤山市政府作出3号收回决定前，已向冯柏健送达《权利告知书》，并应冯柏健申请举行听证会，充分保障冯柏健的程序权益。江门市政府依照法定程序作出4号复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。 冯柏健申请再审称：1.涉案宅基地所有权××广东省××街道××村隔山经济社（以下简称隔山经济社）而非越塘合作社，越塘合作社无权以村民表决方式收回。申请人的父亲冯汝江1993年6月就取得宅基地，1995年4月出台的《确定土地所有权和使用权的若干规定》无溯及力，不适用本案，鹤山市政府以闲置2年以上的宅基地要收回为由作出3号收回决定，没有法律依据。2.已发证的土地使用权不能由政府决定收回。3.申请人通过竞拍取得涉案宅基地和厂房，并一直使用，非因冯柏健的原因无法建设，未被闲置。4.冯柏健通过竞拍取得涉案宅基地和厂房是工商业性质，并非农村宅基地。5.人民法院生效行政判决撤销43号批复后，鹤山市政府又根据同一事实和理由作出3号收回决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。综上，请求依法再审本案，撤销一、二审判决，撤销3号收回决定和4号复议决定。 本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，不按照批准的用途使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权；已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（六）项、第二款规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（六）宅基地的使用方案；……村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。第二十二条第一款规定，召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。也就是说，作为建设用地的宅基地，权利人取得集体土地使用权后，未按照批准的土地用途使用土地，造成宅基地空闲两年以上的，经村民会议讨论通过，报县级人民政府批准，集体经济组织有权收回宅基地使用权。本案中，冯柏健于2008年3月14日取得200号《集体土地使用证》。但是，至2013年仍未按照批准的用途在涉案宅基地上建设住宅，土地闲置已经超过2年，符合收回土地的法定条件。越塘合作社召开户代表会议，半数以上代表同意收回冯柏健的宅基地。鹤山市政府根据越塘合作社的申请，进行调查核实，依法举行听证会，作出3号收回决定，批准越塘合作社收回宅基地，主要事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序；江门市政府经过现场勘验、实地调查等程序，作出4号复议决定，维持3号收回决定，符合法律规定。一、二审判决驳回冯柏健的诉讼请求，并无不当。 冯柏健主张，涉案宅基地属于隔山经济社，越塘合作社无权收回。但是，涉案宅基地在越塘合作社持有的12076号《集体土地所有证》范围内，该证项下的集体土地所有权人是越塘合作社，而非隔山经济社。冯柏健的上述主张缺乏事实根据，本院不予支持。 冯柏健又主张，通过竞拍取得涉案宅基地和厂房，并一直使用，涉案宅基地未被闲置，且涉案宅基地属工商业用途，而非农村宅基地。但是，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（二）项规定，所谓“闲置”是指“不按照批准的用途使用土地”。200号《集体土地使用证》批准的土地用途为农村宅基地，冯柏健取得该证后，未按照批准用途建设住宅，已经构成“闲置”。冯柏健的上述主张不符合法律规定，本院亦不予支持。 冯柏健还主张，人民法院生效行政判决撤销43号批复后，鹤山市政府又根据同一事实和理由作出3号收回决定，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。但是，43号批复被依法撤销后，越塘合作社重新召开村民代表会议，形成真实、有效的决议，鹤山市政府根据新的决议，重新进行调查、听证，认定事实，作出3号收回决定。3号收回决定与43号批复认定事实、适用法律完全不同。冯柏健的该项主张与事实不符，本院同样不予支持。 综上，冯柏健的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回冯柏健的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  熊俊勇 审判员  寇秉辉 二〇一九年六月十三日 法官助理徐超 书记员谈蕾 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国土地管理法 第六十五条有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权： （一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的； （二）不按照批准的用途使用土地的； （三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。 依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 4.确定土地所有权和使用权的若干规定 第五十二条空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。 5.中华人民共和国村民委员会组织法 第二十二条召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。法律对召开村民会议及作出决定另有规定的，依照其规定。 召开村民会议，根据需要可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席。 第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理： （一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准； （二）从村集体经济所得收益的使用； （三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案； （四）土地承包经营方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案； （六）宅基地的使用方案； （七）征地补偿费的使用、分配方案； （八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产； （九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。 村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。 法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。