安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行终315号 上诉人（原审原告）安徽水地建设工程有限公司，住所地安徽省合肥市包河区。 法定代表人李海军，董事长。 委托代理人赵光，安徽昊华律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市包河区环境保护局，住所地安徽省合肥市包河大道**，统一社会信用代码113401110029926565。 法定代表人范恒超，该局局长。 出庭行政机关负责人张从进，副局长。 委托代理人王克生，安徽百大律师事务所律师。 委托代理人葛顾，安徽百大律师事务所（实习）律师。 被上诉人（原审被告）合肥市环境保护局（现为合肥市生态环境局），住，住所地安徽省合肥市经济技术开发区繁华大道**一社会信用代码11340100002990466E。 法定代表人丁志松，该局局长。 委托代理人李红庆，该局工作人员。 上诉人安徽水地建设工程有限公司（以下简称水地公司）因诉合肥市包河区环境保护局（以下简称包河区环保局）行政处罚和合肥市环境保护局（以下简称合肥市环保局）行政复议一案，不服合肥高新技术产业开发区人民法院(2019)皖0191行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：水地公司于2006年11月29日登记设立，经营范围为房屋建筑工程施工、市政公用工程施工、地基基、地基基础施工工程、水利水井工程、公路工程、园林绿化等。2007年8月9日，合肥市环保局向水地公司作出《关于安徽水地建设工程有限公司商品混凝土项目环境影响报表的审批意见》（环建审[2007]948号），该审批意见要求水地公司建设项目应严格执行国家环保“三同时”规定制度，项目竣工后及时报合肥市环保局验收，合格后方可正式生产。2017年5月9日，包河区环保局在对水地公司进行现场监察时发现该公司混凝土搅拌站项目自2006年11月投入生产经营，并未通过环保“三同时”验收。包河区环保局遂于2017年6月28日对水地公司作出包环罚字[2017]121号行政处罚决定书，责令停止生产，罚款8万元。2018年8月10日，包河区环保局执法人员周宗跃（执法证件编号：A14000101）、郑东松（执法证件编号：A14000053）在现场监察时，发现水地公司混凝土生产加工项目在包河区环保局于2017年6月28日作出包环罚字[2017]121号行政处罚决定书后，水地公司既未按处罚决定书，停止生产，缴纳8万元罚款，也未通过环保“三同时”验收。包河区环保局通过现场调查询问笔录、现场拍照取证等方式，查明了上述事实。2018年8月21日，包河区环保局作出包环罚告字[2018]057号行政处罚事先（听证）告知书，告知水地公司享有陈述申辩和要求听证的权利。水地公司申请听证。2018年9月12日，包河区环保局举行了听证会。2018年9月13日，包河区环保局对该案进行了集体讨论。2018年9月14日，包河区环保局向水地公司作出包环罚字[2018]057号行政处罚决定书，决定对水地公司作出贰拾万元罚款、责令立即停止生产的行政处罚。水地公司不服，向合肥市环保局提起行政复议，合肥市环保局受理后，经复议，于2019年1月3日作出合环复字[2019]4号行政复议决定书，决定维持包河区环保局作出的包环罚字[2018]057号行政处罚决定书。水地公司不服，诉至法院，请求判如所请。：1、判令撤销包河区环保局[2018]057号行政处罚决定书；2、判令撤销合肥市环保局合环复字[2019]4号行政复议决定书；3、判令被告依法为原告办理环境保护设施验收手续；4、判令本案全部诉讼费用由被告承担。 原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正...。本案中，水地公司的环评批复、验收等虽然由合肥市环保局负责，但水地公司的经营地点在包河区，违法行为发生地也在包河区，包河区环保局依法有行政处罚权。包河区环保局在现场监察时，发现水地公司违反环保设施“三同时”验收制度，经调查取证、听证，依据新修订《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定对水地公司进行行政处罚，没有超越法定职权。 《环境行政处罚办法》第十一条规定：环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。本案中，2017年5月，水地公司因未进行环保“三同时”验收投入生产经营，被包河区环保局处以责令停止生产、罚款8万元的行政处罚，但水地公司既未按要求停止生产，也未缴纳罚款。由于水地公司违法行为仍处于继续或者连续状态，包河区环保局依据《环境行政处罚办法》的相关规定，认定水地公司为新的环境违法行为，并对水地公司进行行政处罚，并没有违反“一事不再罚”原则。 《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；第十九条规定：编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。本案中，原告于2006年11月29日设立，公司经营范围为房屋建筑工程施工、市政公用工程施工、园林绿化等。2007年8月9日，合肥市环保局向水地公司作出了《关于安徽水地建设工程有限公司商品混凝土项目环境影响报表的审批意见》（环建审[2007]948号），该审批意见要求水地公司建设项目应严格执行国家环保“三同时”规定制度，项目竣工后及时报合肥市环保局验收，合格后方可正式生产。但原告在未申请环保“三同时”工程验收合格的情况下，混凝土搅拌站项目就投入生产经营。2017年5月，因水地公司未进行环保“三同时”验收就投入生产经营，包河区环保局对其作出责令停止生产、罚款8万元的行政处罚。然水地公司一直未按要求停止生产，缴纳罚款，违法行为仍处于继续或者连续状态，包河区环保局依据《环境行政处罚办法》、《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，认定水地公司为新的环境违法行为，并对水地公司进行行政处罚，该行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确。 2018年8月21日，包河区环保局作出包环罚告字﹝2018﹞057号行政处罚事先（听证）告知书，告知原告享有陈述申辩和要求听证的权利。原告于2018年8月22日提交听证申请。包河区环保局于2018年9月12日举行听证会。2018年9月13日，包河区环保局对该案进行集体讨论并于2018年9月14日作出的包环罚字[2018]057号行政处罚决定书。该行政处罚决定，程序合法。 综上，包河区环保局作出的包环罚字﹝2018﹞057号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。市环保局作出的合环复字[2019]4号行政复议决定书，程序合法。水地公司诉称其多次要求进行验收或备案，均没有得到回复。被告答辩称其并未收到相关验收申请材料。由于水地公司未向法院提供证据证实其符合环保“三同时”验收条件并向合肥市环保局提出了验收申请，且水地公司明知其必须在环保“三同时”验收合格后才能进行生产经营，却一直在未申请验收合格的情况下进行生产，违反法律法规规定。原告的诉请，没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告安徽水地建设工程有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽水地建设工程有限公司负担。 上诉人水地公司上诉称： 一、原审判决认定事实错误。 1、包河区环保局对上诉人没有行政处罚权或者超越权限。根据《建设项目环境保护管理条例》（1998.11.29版）规定有处罚权的是环评审批单位，本案应当由合肥市环保局进行处罚，只有适用《建设项目环境保护管理条例》（1998.11.29版）才能在不论是否造成重大环境污染或者生态破坏的情况下，处罚内容都可以有责令停止生产。如果包河区环保局依据《建设项目环境保护管理条例》（2017.10.1版）进行处罚，若仅罚款20万，尚可自圆其说。但是其责令停止生产就没有法律依据。对照包河区环保局作出的行政处罚内容，包河区环保局要不没有行政处罚权要不超越处罚权限。 2、做出停产决定客观方面不符合，原审判决没有认定。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第二条规定，县级以上环境保护主管部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者），责令采取限制生产、停产整治措施的，适用本办法。第三条规定，环境保护主管部门作出限制生产、停产整治决定时，应当责令排污者改正或者限期改正违法行为，并依法实施行政处罚。由此可知，环保部门做出停产的客观表现是企业超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物。因此即便没有三同时验收，也不是责令停产的理由。 二、原审判决适用法律错误。 在《行政处罚法》第二十条“法律、行政法规另有规定的除外”的语境下，包河环保局在适用《建设项目环境保护管理条例》时混合使用两个版本中的处罚规定，无权处罚或处罚内容超越权限。根据《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《水污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》（1998.11.29版）等法律、法规之规定，环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门进行执法。上诉人公司的环评批复的做出单位是合肥市环保局。审批单位是合肥市环保局，因此验收单位也应当是合肥市环保局，执法检查单位也是合肥市环保局。《建设项目环境保护管理条例》（1998.11.29版）的规定和众多上位法的规定是一致的，均是审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门进行执法。 三、程序违法，违反“一事不再罚”原则。 包河区环保局于2017年6月28日以原告宇翔公司未通过环保“三同时”验收为由对原告作出包环罚字[2017]123号行政处罚决定书，决定责令停止生产，罚款8万元。2018年9月14日，包河区环保局又以同样的事实对原告作出包环罚字[2018]058号行政处罚决定书，违反了“一事不再罚”原则。环保行政机关在进行行政处罚的同时，还应当做出行政命令。即责令限期办理环境保护设施竣工验收手续。如果逾期未办理的，责令停止试生产。但是直到目前，上诉人没有收到相关责令限期办理的行政命令。说明没有验收的责任在于上诉人。行政命令应当是在处罚之前就做出的。否则，涉及不作为，也没有达到行政处罚的目的，陷入了为获得罚款的目的。 四、被上诉人援引的证据不足，依法不能作为定案依据。 1、《询问笔录》，该系列笔录记载的内容不全面不能反映事件的全貌，且与其他证据无法互相印证；所调查的人员均没有到听证现场接受质询；另外，系孤证，依法应当予以排除。 2、照片来源不合法、没有时间、地点和、地点和拍摄人是否为具有取证资质的人员不明；内容无法确定是否与上诉人有关联性；同时，该组照片是监察人员在听证会上才第一次拿出，因此也无法证实是在行政监察的过程中取得的。被上诉人的证明目的不能达到。 3、证据链的断裂。《行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，环保局没有全面、客观、公正调查取证，导致了证据链的断裂，无法反映真实情况，仅有言词证据也是不能定案的，其应当承担举证不能的法律后果。 综上所述，根据《行政诉讼法》第八十九条之规定，请求： 1、依法撤销安徽省合肥市高新技术产业开发区人民法院（2019）皖0191行初24号行政判决书。2、依法改判撤销合肥市包河区环境保护局包环罚字[2018]058号行政处罚决定书、合肥市环境保护局合环复字[2019]5号行政复议决定书；改判被上诉人依法为上诉人办理环境保护设施验收手续。3、由被上诉人承担全部诉讼费用。 被上诉人包河区环保局辩称： 一、原审认定事实清楚。 2007年3月7日宇翔公司设立，至今未履行环保“三同时”验收。上述事实有调查询问笔录、现场监察照片等证据，答辩人对宇翔公司依法作出行政处罚事实清楚。 答辩人有行政处罚权。《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》已经2017年6月21日国务院第177次常务会议通过，自2017年10月1日起施行，该条对有权处罚机关进行了修改，即2017年10月1日前是由审批环评批复意见的单位处罚，2017年10月1日后是由县级以上环境保护行政主管部门处罚。宇翔公司的经营地为包河区，虽然环评批复由合肥市环保局登记、受理、审批，但是2017年10月1日后答辩人有行政处罚权。 答辩人未“超越权限”。根据《环境行政处罚办法》第十二条规定，环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式包括责令停止生产或者使用。答辩人作出的“责令立即停止生产”是《建设项目环境保护管理条例》第二十三条责令限期改正的具体形式。《环境行政处罚办法》第十二条规定的“责令停止生产”与《建设项目环境保护管理条例》第二十三条最重处罚情节规定的“责令停止生产”法律性质、后果均不同，前者只是规章规定的“责令改正或者限期改正违法行为”的行政命令，当事人改正违法行为后即可恢复生产，后者则是行政法规规定的行政处罚，未经法定程序撤销，当事人不得进行生产。 二、原审适用法律正确。 根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款前段之规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款”，针对宇翔公司的违法事实，答辩人对宇翔公司按最低限额罚款20万元。原审法院据此驳回宇翔公司的诉讼请求，适用法律正确。 三、答辩人没有“违反一事不再罚原则”。 根据《环境处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。宇翔公司拒不履行包河区环保局2017年6月行政处罚决定书中责令宇翔公司停止生产的行政命令，仍然继续经营，时间长达近一年，环境违法行为处于持续状态，应视为新的环境违法行为予以处罚。 四、宇翔公司以“援引证据不足，不能作为定案依据”的上诉理由不成立。《询问笔录》、现场监察照片足以证明宇翔公司的环境违法事实。 综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回宇翔公司的上诉请求。 被上诉人合肥环保局二审答辩意见同包河区环保局。 原审被告包河区环保局向原审法院提交了以下证据：1.包河区环保局行政处罚立案审批表（案号：2018057号），证明包河环保局于2018年8月10日对原告以“未通过建设项目环境影响评价三同时验收即开始从事生产经营案”立案调查；2.行政执法人员周宗跃、郑东松的执法证件复印件；《调查询问笔录》；现场取证照片，证明包河环区保局的行政执法人员依法调查询问相关案件事实，原告未通过建设项目环境影响评价“三同时”验收即开始从事生产经营的违法事实清楚，原告的环保“三同时”应申请工程验收合格，方可正式生产；3.包河区环保局行政处罚案件调查终结报告，证明原告违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定的违法事实清楚、证据确凿；4.包河区环保局行政处罚案件集体审议记录（2018年8月21日），证明包河区环保局针对原告的违法事实，进行集体讨论决定；5.《合肥市包河区环境保护局行政处罚事先（听证）告知书》、包河区环保局送达回执、听证申请、《合肥市包河区环境保护局行政处罚听证会通知书》、听证笔录，证明包河区环保局在作出行政处罚决定之前，向原告告知给予行政处罚的事实、理由和依据，原告享有的陈述、申辩、听证等权利，包河区环保局依法将行政处罚事先（听证）告知书送达原告，原告环境违法事实清楚；6.包河区环保局行政处罚案件集体审议记录（2018年9月13日），证明包河区环保局对原告违法事实的调查结果进行审查，并出具处罚建议；7.包环罚字﹝2018﹞057号行政处罚决定书、包河区环保局行政执法文书送达回执，证明包河区环保局根据原告环境违法的事实和证据，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，作出“罚款贰拾万圆整、责令停止生产”。 原审被告合肥市环保局向原审法院提交了以下证据：1.行政复议申请书，证明原告向合肥市环保局书面申请行政复议；2.授权委托书、法定代表人证明书、营业执照，证明原告提起行政复议申请时提交的有关材料；3.合肥市环境保护局行政复议答复通知书，证明合肥市环保局在法定期限内审核并受理行政复议，依程序要求被申请人作出答复；4.行政复议答复状和证据目录，证明合肥市环保局依法作出答复，并提供有关证据材料；5.委托代理材料，证明包河区环保局提供委托代理手续；6.合肥市环保局行政复议决定书、送达回执，证明合肥市环保局在法定期限内作出复议决定，确认包河区环保局具体行政行为合法，并在法定期限内送达行政复议决定书。 原审原告水地公司向原审法院提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人证明，证明原告主体资格；2.包环罚字﹝2018﹞057号行政处罚决定书，证明行政处罚行政行为；3.合环复字[2019]4号行政复议决定书，证明行政复议行政行为；4.包环罚字「2017」121号行政处罚决定书，证明2017年曾经因同一事由做出处罚；5.环建审（2007)948号环评批复，证明环评批复单位是合肥市环保局；6.包河区法院（2018)皖0111行审22、23号行政裁定书，证明包河区水泥搅拌站的环评审批单位和行政处罚单位均为合肥市环保局；7.关停通知，证明一刀切以及关停主体和内容；8.照片，证明原告已经拆迁。 上述证据均已随案移送本院。 经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为：一、包河区环保局适用修订后的《建设项目环境保护管理条例》作出行政处罚决定是否正确？根据包河区环保局现场监察认定的事实，截止2018年8月10日，上诉人仍然存在需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的违法行为，而修订后的《建设项目环境保护管理条例》于2017年10月1日起施行，故包河区环保局适用修订后的条例作出行政处罚决定并无不当。二、根据修订后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，包河区环保局作为县级以上环境保护主管部门，对涉案的违法行为具有进行行政处罚的法定职责和权利，上诉人认为包河区环保局没有处罚权的上诉理由不能成立。三、根据《环境处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”。上诉人在包河区环保局2017年5月作出的行政处罚决定书中责令水地公司停止生产后，仍然继续生产，环境违法行为处于持续状态，包河区环保局将该行为作为新的环境违法行为予以处罚并无不当。四、根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。同时《环境行政处罚办法》第十二条的规定，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式包括责令停止生产或者使用。故包河区在对上诉人进行罚款处罚的同时，责令上诉人以停止生产的形式限期改正违法行为符合上述规定。五、包河区环保局提供的《询问笔录》、现场监察照片等证据足以证明上诉人存在的环境违法事实。水地公司以“援引证据不足，不能作为定案依据”的上诉理由本院不予支持。合肥市环保局行政复议程序合法。原审认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由安徽水地建设工程有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄 成 审判员 应道荣 审判员 李进学 二〇一九年六月二十七日 法官助理邓乐 书记员丁亚敏 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。