中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申1350号 再审申请人（一审原告，二审上诉人）高建波。 被申请人(一审被告,二审被上诉人)湖南省常德市人民政府。 法定代表人曹立军。 委托代理人胡彬。 委托代理人刘卫文，湖南银联律师事务所律师。 再审申请人高建波因诉被申请人湖南省常德市人民政府（以下简称常德市政府）土地行政侵权及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2018）湘行终276号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，并于2019年3月29日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人高建波，被申请人常德市政府的委托代理人刘卫文、胡彬到庭参加询问。本案现已审查终结。 湖南省常德市中级人民法院一审查明，高建波系居住在桃花源××××居民组的居民，在现桃花源主景区入口及停车场处原拥有承包地1.12亩。2015、2016年，因常德市桃花源旅游管理区范围内建设主入口及游客中心、停车场等项目，需要使用部分集体土地，高建波所享有的1.12亩承包地在上述用地范围内。2016年2、3月，常德市桃花源旅游管理区桃仙岭办事处（筹）将高建波承包的土地毁损用于桃花源古镇建设。2016年3月18日，高建波从桃花源居委会处领取了青苗补偿费3000元，2016年11月，高建波从桃花源居委会处领取了土地补偿费56400元。 湖南省常德市中级人民法院（2017）湘07行初73号行政裁定认为，当事人提起行政诉讼应当在法定起诉期限内提出。本案高建波承包的土地于2016年2、3月被毁损，且高建波分别于2016年3月、11月领取了青苗补偿费和土地补偿费，自其领取补偿费时就应当知道其权利可能被侵犯，但其直到2017年8月才向一审法院提起诉讼，已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，且无正当理由。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回高建波的起诉。 湖南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致。另查明：1.2016年高建波因其位于桃源县××镇桃花源居民委员会的0.19亩土地上的楠木和蚕豆被常德市政府强行铲除，其承包地被占用，向湖南省常德市中级人民法院提起行政诉讼，湖南省常德市中级人民法院作出（2016）湘07行初80号行政判决，认定高建波种植的楠木和蚕豆被铲除的行为系常德市政府的行为，常德市政府在无法定事由、未经法定程序的情况下铲除地上附着物并占用土地的行为违反法律规定，因涉案土地已用于桃花源古镇开发建设，无法恢复原状，且撤销占用行为将会对国家利益和社会公共利益造成重大损害，故确认常德市政府占用高建波承包经营的0.19亩土地并铲除该地上附着物的行为违法。该判决作出后双方当事人均未提起上诉，现已生效。本案涉及的常德市政府用于桃花源古镇建设项目与常德市中级人民法院（2016）湘07行初80号行政判决确认违法占用高建波承包地项目属于同一个开发建设项目。2.高建波于2017年8月8日向湖南省常德市中级人民法院起诉时，诉讼请求是确认常德市政府2016年征用与高建波有利益关系的土地176.5005亩的行为违法，并要求常德市政府支付土地补偿款804830元。2017年10月11日，高建波在湖南省常德市中级人民法院经一审承办法官释明，将诉讼请求变更为确认常德市政府2016年占用高建波2.385亩土地的行为违法，并要求常德市政府支付土地补偿款804830元。3.关于涉案土地的面积问题。常德市政府提交了《桃仙岭街道桃花居委会证明》，证明其主张的涉案土地的面积应为1.12亩。高建波认为其主张的本案涉案土地的面积为2.3285亩是依据《桃居征地明细》中的总面积除以总人数379人，再乘以高建波一家五口人得出的，但其并未提出证据予以证明。4.关于补偿标准的问题。常德市政府提交了《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》〔湘政发（2012）46号〕、《桃源县人民政府关于桃花源旅游管理区（筹）征地补偿有关事项的通知》〔桃政发（2013）6号〕、《桃源县人民政府关于公布桃源县征地补偿标准的通知》〔桃政发（2013）3号〕等文件，证明桃花源居委会所处区域的征地补偿标准为4.08万元／亩。土地补偿是高建波所在村委会通过集体会议决定分配，高建波分两次领取，第一次领取5400元，第二次领取48000元，共计53400元。而高建波涉案土地上的青苗也是按照上述文件中自然林1500元／亩的标准执行，按照1.12亩计算，应是1680元，高建波实际领取了3000元。高建波主张的804830元土地赔偿款，系按照其自己口述的38万元／亩补偿标准计算得出，其并未提出相关法律和政策依据予以证明。 湖南省高级人民法院（2018）湘行终276号行政裁定认为，高建波在本案中的诉讼请求有两个：一是确认常德市政府2016年的占地行为违法；二是要求常德市政府支付土地赔偿款。第一，关于常德市政府2016年的占地行为是否违法的问题。因本案常德市政府占用高建波的土地是用于桃花源古镇建设项目，而常德市政府对该项目的占地行为已经被常德市中级人民法院（2016）湘07行初80号行政判决确认违法，上述判决已经发生法律效力。因此，受上述生效判决的羁束，本案常德市政府占用高建波承包土地的行为亦应确认违法。第二，关于常德市人民政府的补偿行为是否侵害了高建波的实体权益问题。本案中，在高建波未提交其实际承包2.3285亩土地的相关证据的情况下，常德市政府根据《桃仙岭街道桃花居委会证明》，认定高建波的承包地仅有1.12亩并无不当。同时，常德市政府根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》〔湘政发（2012）46号〕、《桃源县人民政府关于公布桃源县征地补偿标准的通知》〔桃政发（2013）3号〕等文件规定，以1500元/亩的自然林标准对高建波承包地上的青苗进行补偿，高建波实际领取3000元青苗补偿款后，并未对1500元/亩的补偿标准提出异议，只是认为土地面积认定错误，故常德市政府对高建波的青苗补偿未损害高建波的实体权利；此外，常德市政府根据上述文件规定以40080元/亩的土地补偿标准支付给高建波所在村集体，村集体未对上述标准提出异议，且通过村集体会议给村民分配土地补偿款，并无不当。高建波主张804830元的土地赔偿款没有事实和法律依据。二审法院不予支持。第三，关于起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案高建波承包的土地于2016年2、3月被占用，高建波分别于2016年3月、11月领取了青苗补偿费和土地补偿费，常德市政府在占用高建波土地和对其进行补偿时均未告知其救济途径和起诉期限。根据上述规定，常德市政府的补偿行为应当从2016年11月开始计算起诉期限。高建波于2017年8月向法院提起本案诉讼，未超过起诉期限。一审法院认定高建波的起诉超过起诉期限不当，二审法院予以指正。综上，虽然一审裁定认为高建波超过起诉期限不当，但根据二审法院业已查明的事实，高建波应获得的实体补偿权利并未受到常德市政府违法占地行为的侵害，一审裁定驳回起诉的结论亦不会对高建波的实体补偿权利造成影响。故为避免司法程序的空转，一审的处理结论可予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。 高建波不服二审裁定，向本院申请再审称：（一）申请人对承包土地的具体面积和土地补偿标准均有异议；被申请人征用土地的用途不是为了公共利益，且未获得上级批准文号，违反相关规定。（二）二审裁定既认定本案诉争的土地占用行为违法，却又认为常德市政府未损害高建波的实体权利,存在矛盾。（三）二审法院既然已认定一审裁定认为高建波超过起诉期限不当，应当指定一审法院继续审理。综上，请求撤销二审行政裁定，判令被申请人支付申请人土地赔偿款804830元。 被申请人常德市政府答辩称:（一）高建波的起诉已超过法定的起诉期限。高建波承包的土地于2016年2月至3月间被征用，当年3月领取青苗补偿款，11月领取土地补偿款，其在领取相关款项时已经知道征用行为，然而其于2017年8月起诉，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限。（二）被诉行政行为对高建波的合法权益明显不产生实际影响。高建波已分三次领取土地补偿款和青苗补偿款，该补偿标准是严格按照当时的征收标准执行，申请人就案涉土地的相关权益已落实到位。（三）高建波的诉请没有事实和法律依据。其一，申请人诉称的土地面积不实，土地分配按户分配，与人口数无关；土地补偿款分配经居民小组商定按人口分配，与土地面积无关。其二，申请人的损失计算没有法律依据，案涉土地的征收标准严格按照《桃源县人民政府关于桃花源旅游管理区（筹）征地补偿有关事项的通知》〔桃政发（2013）6号〕、《桃源县人民政府关于公布桃源县征地补偿标准的通知》〔桃政发（2013）3号〕执行，申请人要求按照38万/亩的标准补偿没有法律依据。综上，请求依法驳回高建波的再审申请。 本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，对于原告资格、明确的被告、受案范围、起诉期限等起诉条件，人民法院应主动进行审查，只有符合各项起诉条件的案件，才可以进入司法实体审查。本案中，经原审查明，再审申请人高建波承包的土地于2016年2月至3月间被常德市桃花源旅游管理区桃仙岭办事处（筹）占用。同年3月和11月，高建波从桃花源居委会处领取案涉承包土地的青苗补偿费和土地补偿费。也就是说，高建波于2016年3月就已明确知晓案涉承包土地被常德市政府占用的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，高建波于2017年8月提起本案行政诉讼，已超过法定的起诉期限，一审法院以此为由裁定驳回起诉，适用法律正确，二审法院裁定驳回上诉，理由虽有不妥，但结论亦无不当。关于申请人提出的对于承包土地的具体面积和土地补偿标准有异议以及被申请人征用土地的用途不是为了公共利益等问题，因本案已超过法定的起诉期限，依法不应进入司法实体审查，申请人对此如有异议，可另循途径予以救济。需要指出的是，高建波于2017年8月向一审法院提起本案诉讼，起诉期限的计算应以当时有效的法律和司法解释规定为准，二审法院直接援引2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》，系适用法律错误，本院对此予以指正。 综上，高建波的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回高建波的再审申请。 审判长  刘艾涛 审判员  杨志华 审判员  熊俊勇 二〇一九年六月十三日 法官助理徐超 书记员文丽玲 附：相关法律法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件 （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。