江西省上饶县人民法院行 政 判 决 书（2019）赣1121行初59号原告蒋冬香，女，1964年12月26日生，汉族，住上饶市信州区。委托代理人于婷婷，北京圣运（天津）律师事务所律师，一般代理。委托代理人章文龙，男，1985年10月12日生，汉族，住上饶市信州区，系原告之子，一般代理。被告上饶市自然资源局，住所地。法定代表人周荣华，系该局局长。委托代理人林静，江西赣东北律师事务所律师，特别授权。委托代理人张文，系原上饶市城乡规划局组织人事科科长，一般代理。原告蒋冬香诉被告上饶市自然资源局（以下简称市资源局）城市规划行政处罚一案，原告于2019年4月15日以上饶市城乡规划局（以下简称市规划局）为被告向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理后，根据饶办字【2019】2号《上饶市机构改革实施方案》规定：将市国土资源局、市城乡规划局的职责…等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。本院向原告释明告知其变更被告为上饶市自然资源局，原告于2019年5月9日提交明确变更被告信息申请。本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告蒋冬香及其委托代理人于婷婷、章文龙，被告市资源局委托代理人林静、张文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原上饶市城乡规划局（以下简称市规划局）于2016年12月26日作出饶规罚字【2016】第（012001）号《行政处罚决定书》，认定：当事人蒋冬香于97年5月在信州区灵溪镇松山村章家因未经规划部门批准，擅自建房及附属房面积371.82㎡的行为（以现场照片为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第23条的规定，现责令你（单位）于2017年1月10日前改正上述行为，并决定对你（单位）作出限期拆除违法建房及附属房371.82㎡的行政处罚，现要求你于2017年1月10日前履行拆除违法建房及附属房371.82㎡的行政处罚。原告不服，向本院提起诉讼。原告蒋冬香诉称，原告系江西省上饶市信州区灵溪镇松山村村民，在该村拥有集体土地上房屋一处。后原告享有合法所有权的房屋被不明人员强拆，给原告造成严重财产损失。为维护自身权益，原告之子章文龙于2018年9月11日向上饶市公安局信州区分局申请对此违法行为进行查处。在2019年3月21日章文龙与上饶市公安局信州区分局不履行法定职责一案诉讼过程中，通过上饶市公安局信州区分局的答辩及所举证据材料，原告获悉被告以原告为行政相对人作出的饶规罚字【2016】第012001《行政处罚决定书》。该处罚决定书认定原告于1997年5月份所建房屋为违法建筑，并作出责令限期拆除的行政处罚决定。原告认为，被告作出的饶规罚字【2016】第012001《行政处罚决定书》违反《城乡规划法》、《行政处罚法》相关规定，认定事实不清、适用法律、法规错误、行政程序违法，依法应予撤销。综上所述，原告请求：一、撤销被告作出的饶规罚字【2016】第012001《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。原告蒋冬香向本院提交了以下证据：1、行政查处申请书及EMS申请单；2、房屋被强拆照片，证明原告房屋被不明人员强拆，为确定实施主体，原告向上饶市公安局信州分局递交行政查处申请，请求其调查处理；3、饶规罚字【2016】第（012001）号《行政处罚决定书》，证明在原告儿子章文龙诉上饶市公安局信州分局查处不履职一案中，通过被告的答辩及所举证据，原告获知系被告作出的行政处罚决定。被告上饶市城管局辩称，一、被答辩人的起诉超过了我国《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限,依法应当驳回被答辩人的起诉。我国《行政诉讼法》第四十六条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。答辩人于2016年12月26日作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》,并于当日向被答辩人送达了该《行政处罚决定书》,依据上述法律规定,被答辩人不服答辩人作出的该《行政处罚决定书》应当自2016年12月26日起六个月内向贵院提起诉讼。被答辩人在时隔二年多的时间才向贵院提起诉讼,显然已经超过法定起诉期限,依法应当驳回被答辩人的起诉。二、答辩人作出的饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿,适用法律、法规正确、符合法定程序。根据我国《城市规划法》第三十二条规定、第四十条规定，《城乡规划法》第四十条第一款规定、第六十四条规定。答辩人于2016年12月1日接群众举报,称被答辩人未经规划部门批准在位于灵溪镇松山村章家擅自搭建住房及附属房。答辩人于同日对该案进行了立案调查,答辩人的工作人员向被答辩人作询问笔录时遭被答辩人拒绝。经现场检查及向灵溪镇政府规划办的两名工作人员询问,被答辩人于1997年在未经批准的情况下,违法建筑面积达371.82m。依据上述法律规定,不论是按照被答辩人违法行为时有效的《城市规划法》还是作出处罚时有效的《城乡规划法》,被答辩人均属于违法建筑行为。虽然被答辩人的违法建筑系1997年建造的，但是依据我国《行政处罚法》第二十九条之规定,被答辩人的违法建筑直至答辩人对其作出《行政处罚决定书》时一直处于连续状态,答辩人仍可对其进行行政处罚。因被答辩人存在违法建筑行为,答辩人于2016年12月2日向被答辩人作出饶市规罚告字[2016]第(161201)号《行政处罚事先告知书》,被答辩人未在规定的期限内向答辩人提出陈述和申辩,答辩人于2019年12月26日向被答辩人作出了饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》。以上两份文书,答辩人分别于作出当日并依法向被答辩人进行了送达,鉴于被答辩人在法定期限内未申请行政复议和提起行政诉讼,答辩人对该案予以了结案。综上所述,被答辩人的起诉已经超过法定的起诉期限,依法应当驳回被答辩人的起诉。且答辩人作出的饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿,适用法律、法规正确、符合法定程序。被告市资源局向本院提交了以下证据：第一组职权依据：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。第二组事实依据：立案报告表、现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录、测绘报告，证明被告经过调查核实，原告存在违法搭建的行为。第三组法律依据：原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，现《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。第四组程序证据：立案报告表、现场检查笔录、测绘报告、工作证明、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、案情调查终结报告、结案报告表，证明被告对原告作出行政处罚决定书经过调查核实，认定事实清楚、程序合法。经庭审质证，被告市资源局对原告蒋冬香提交的证据质证认为：原告提供的三组证据三性均有异议，首先对于该三组证据来源不明，其次三组证据均与本案没有关联性，行政查处申请书、被强拆照片等均反映原告房产被强制拆除的事实而非被告作出行政处罚决定书的事实。原告提供的行政处罚决定书是如何获取的存有争议，退一万步讲，即使如原告诉称在另一个案子中获取该决定书，也不能证明在另案诉前对该处罚决定不知情。原告蒋冬香对被告市资源局提交的证据质证认为：一、对于职权依据：根据城乡规划法第六十四条，该规定规范的违法建筑范围是在城市规划区，而原告房屋属于乡村规划范围内，不适用该法的规定，而且该条款中规定的是进行建设的，而建设是一个动词，是一个过程，而原告房屋是在97年已经建设完成到2016年是一个永久存续的状态，是一个完整的建筑物，也没有对该建筑物进行新建、扩建或改建，所以被告没有法定主体资格，原告房屋存在时该法尚未成立，所以根据法不溯及既往的原则，原告房屋不受此法的约束。被告的确具有对违法建筑进行处罚的法定职责，但是该职责也是限定在一定的区域范围内，被告庭审中陈述所涉土地及房屋已经划入城市规划范围内，但是被告对此未提交任何证据予以证明，有没有划入、什么时候划入、因为什么原因划入是确定被告是否具有作出处罚决定的事实依据，根据行政诉讼法证据规则，被告应当对此举证。二、对于事实依据：立案报告真实性予以认可，合法性不予认可，根据该报告案件来源属于群众举报，结合被告提供的2016年8月11日章福山测绘图可以看出被告此时已经对原告房屋进行测绘，也确切知道原告房屋存在及实际情况，所以对于群众举报案件来源不实。且既然是举报就应当有举报人、举报方式，匿名举报也应当有举报方式，但被告未提交此证据。灵溪大队是具体的承办部门，在此情况下就不可能作为证明人进行签字，既然是由灵溪大队承办，那么就应当向灵溪大队出具承办函，既然委托市城管支队就应当根据行政处罚法的规定出具相关委托文书。现场检查笔录和后面的照片应当是作为附件存在，因为现场检查笔录已经拍下该建筑物的照片，针对案由，2016年12月1日未批先建和现场检查情况1997年开始施工建设相矛盾，所以对于现场检查笔录三性均不予认可，检查人员徐俊和杨俊应当附具工作证明以及授权的调查职责，针对现场检查情况三，当事人提供不出规划部门的审批文件，综合被告提供的所有证据，均没有其向原告询问是否经过审批以及是否可以提供出审批文件的相关程序和文书，所以未向当事人询问，何来当事人提供不出，对于附具的照片，需要看原始载体。根据此照片三性均不能认可，该照片上没有附具拍摄时间、拍摄人员，虽然此处房屋和涉案房屋是一处，但是从房屋外围根本看不出被告下达处罚决定的事实依据，在该照片A4纸上由被告写明2016年12月26日，而现场检查的时间是2016年12月1日，对于该照片的关联性不予认可。调查询问笔录同之前的质证意见，补充一下，调查询问笔录的案由又成了未批先建，所以被告提供的几组证据均不能互相印证而是相左，调查询问笔录时间虽然是2016年12月1日，但是没有具体的时刻点。张荣兴、高光厚质证意见一致。关于章福山测绘图，对于该测绘真实性予以认可，合法性不予认可，通过该测绘图也可以证明原告房屋存在的合法性。章福山房屋附属以及面积等汇总情况，通过该测绘图算出的面积和被告作出的行政处罚决定书中的面积相违背，在行政处罚决定书中，限期拆除违法建房及附属房371.82平方米，被告提供的测绘图房屋的面积是371.82平方米，房檐、破房、简易房等附属房近300平方米，所以被告作出的处罚决定书中的面积和实际情况相违背。三、对于法律依据：同前质证意见，原告房屋属于乡村规划区，被告没有提交证据证明原告房屋所在地被纳入城市规划范围内，即使原告房屋所在地现在已经被纳入城市规划范围内，在原告建设该房屋时，此处绝对属于乡村规划范围，没有必要也没有法律规定需要向规划部门提出申请，原告在村集体建设房屋只要向村集体经济组织提出申请经村民大会同意即可建房。四、对于程序证据：行政处罚事先告知书没有按照法律规定的程序送达给原告，变相剥夺了法律赋予原告的陈述申辩权。送达质证意见同之前质证意见。案情调查终结报告案由与现场检查笔录案由不一致，调查报告的面积和被告提交的原告房屋面积自相矛盾，对于调查事实不予认可，对于证据即调查询问笔录从立案到案件终结，被告均没有向本案当事人原告询问了解案件事实，违反法律规定，对于事先告知书规定的12月7日前到被告处进行陈述、申辩，但是被告在12月20日即作出了调查终结报告，并在处理意见中决定限期拆除原告房屋，事先告知书流于形式，原告是否收到，是否提起陈述申辩与最后结果无关，而结案报告表三性均不予认可，该报告表显示的立案时间是2017年12月1日，而此时原告房屋早已经被拆除，对于结案报告表中的时间和被告提交的其他证据均不一致。不符合行政处罚法规定的法定程序。本院对上述证据认证如下：对原、被告提交的证据的真实性予以确认。但被告所举的证据不能达到证明其对原告作出的饶规罚字【2016】第（012001）号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法的证明目的，不具备证据关联性特征。经审理查明，1997年5月，原告蒋冬香在上饶市信州区灵溪镇松山村熊下香031号地址建造涉案房屋。2016年12月26日，原上饶市城乡规划局（以下简称市规划局）作出饶规罚字【2016】第（012001）号《行政处罚决定书》，认定：当事人蒋冬香于97年5月在信州区灵溪镇松山村章家因未经规划部门批准，擅自建房及附属房面积371.82㎡的行为（以现场照片为证），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第23条的规定，现责令你（单位）于2017年1月10日前改正上述行为，并决定对你（单位）作出限期拆除违法建房及附属房371.82㎡的行政处罚，现要求你于2017年1月10日前履行拆除违法建房及附属房371.82㎡的行政处罚。原告不服，于2019年4月15日以市规划局为被告向本院提起诉讼。另查明，根据饶办字【2019】2号文件即《上饶市机构改革实施方案》规定：将市国土资源局、市城乡规划局的职责…等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。另查明，原告蒋冬香位于上饶市信州区灵溪镇松山村熊下香031号房屋现已被强制拆除。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……”。即原上饶市规划局具有查处违法建筑的法定职责。现《上饶市机构改革实施方案》规定，市城乡规划局的职责已整合，组建市自然资源局，据此被告市资源局具有原市规划局查处违法建筑的法定职责。本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限？被告辩称原市规划局于2016年12月26日作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》,并于当日向原告送达了该《行政处罚决定书》。原告诉称未收到该《行政处罚决定书》，其于2019年3月21日在章文龙与上饶市信州区分局不履行法定职责一案诉讼过程中才得知该《行政处罚决定书》。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十八条规定：受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。被告市资源局仅提供载有拒签及证明人灵溪镇巡防大队工作人员黄鹭江、鄢长松的《行政处罚决定书》，无其他证据佐证其当场向原告宣告《行政处罚决定书》后当场交付当事人、当事人拒收的送达情况，也未记明当事人拒收事由。故不能视为原市规划局向原告送达了《行政处罚决定书》。《行政诉讼法》第四十六条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因被告没有其他证据证明原告早已知悉该《行政处罚决定书》，故被告辩称原告的起诉超过了起诉期限的意见不予采纳。原告于2019年3月21日在章文龙与上饶市信州区分局不履行法定职责一案诉讼过程中得知该《行政处罚决定书》，于2019年4月15日向本院提起诉讼，原告起诉未超过起诉期限。二、原市规划局作出的《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法？1、原告涉案房屋建于1997年5月，原市规划局对于该涉案房屋建房时是否处于城市规划区、何时划入城市规划区等事项均未提供证据，既未向当事人调查核实建房具体情况，也未向当地村民、村委会进行调查取证，仅凭两位灵溪镇政府规划办工作人员（灵溪镇政府又证明属于巡防大队工作人员）调查笔录，径行作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》，存在事实不清、主要证据不足；2、被告未提供证据证明原告涉案房屋所在地是否列入城市规划区、何时划入城市规划区，故被告适用原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条显然不当，属适用法律错误；3、被告市资源局辩称原市规划局于2016年12月2日向原告送达了饶市规罚告字【2016灵】第（161201）号《行政处罚事先告知书》并于当天送达，但被告提供的张荣兴、高光厚调查笔录证明由其两人向原告转告将对蒋冬香违法建房进行处理，相互矛盾，故不能视为原市规划局向原告送达了《行政处罚事先告知书》，不能证明其告知了原告陈述、申辩的权利。且被告无证据证明其当场向原告宣告《行政处罚决定书》后当场交付当事人、当事人拒收的事实。故原市规划局作出饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》程序违法。综上所述，原市规划局于2016年12月26日作出的饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》事实不清、主要证据不足、适用法律错误、程序违法，因原告房屋已被强制拆除，不具有可撤销内容，应确认被告作出行政处罚的行政行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告上饶市自然资源局（原上饶市城乡规划局）于2016年12月26日作出的饶规罚字[2016]第(012001)号《行政处罚决定书》违法；二、驳回原告蒋冬香的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告上饶市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费至江西省上饶市中级人民法院（收款户名：江西省上饶市中级人民法院，开户行：上饶市农行饶东支行，账号：36×××14）。在上诉期满七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  徐亚英人民陪审员  黄海媖人民陪审员  应建华二〇一九年六月五日书 记 员  彭偲毓