四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终103号 上诉人（原审被告）遂宁市住房和城乡建设局。住所地：四川省遂宁市船山区渠河中路**。 法定代表人姜国全，局长。 上诉人（原审被告）遂宁市人民政府。住。住所地：四川省遂宁市河东新区环岛商务中心**楼/div> 法定代表人邓正权，市长。 委托代理人敖强，遂宁市人民政府工作人员。 委托代理人王骞，遂宁市人民政府工作人员。 被上诉人（原审原告）肖淑君，女，1962年5月20日出生，汉族，住四川省遂宁市船山区。 上诉人遂宁市住房和城乡建设局（以下简称遂宁市住建局）、遂宁市人民政府（以下简称遂宁市政府）因肖淑君诉遂宁市政府行政复议一案，不服四川省遂宁市中级人民法院（2018）川09行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，肖淑君于2017年7月20日向遂宁市住建局提交政府信息公开申请书，要求该局以书面形式公开遂宁市永佳房地产开发有限公司办理“11号拆迁许可证”时提交的“办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”及其监督情况。遂宁市住建局于2017年8月4日作出信息公开答复书，载明：“一、资金证明属于我局对《房屋拆迁许可证》核发审查中的过程性信息，遂宁市永佳房地产开发有限公司于2008年7月17日向我局申请领取房屋拆迁许可证，我局依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》（国务院305号令，该条例已被2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止）相关规定，对该公司的申请资料进行了审查，依法核发了《房屋拆迁许可证》（拆许字〔2008〕第11号）。二、我局依照相关法律法规，依法对相关拆迁安置补偿资金实施监督，确保了该拆迁项目的顺利推进，并竣工交付使用”。 肖淑君对该答复不服，于2017年9月25日向遂宁市政府申请行政复议，请求确认遂宁市住建局不依法公开政府信息的行为违法；责令遂宁市住建局以书面形式公开申请内容。遂宁市政府于2017年9月27日作出行政复议答复通知书送达遂宁市住建局，同年10月20日举行听证会，后因案件情况复杂，经批准延期30日，于2017年11月23日作出延期审理通知书，于2017年11月30日送达肖淑君。之后于2017年12月11日作出遂府复〔2017〕25号行政复议决定（以下简称25号复议决定），并于同月14日送达肖淑君。该复议决定认为：一、根据原《城市房屋拆迁管理条例》的规定，金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明是申请《房屋拆迁许可证》的必备资料，且应专款专用，相关部门应予以监督。遂宁市住建局虽书面回复了申请人，但并未公开申请人所申请公开的拆迁补偿安置资金证明，也未说明不予公开的理由，故不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第二十一条的规定。二、根据原《城市房屋拆迁管理条例》第二十条的规定，县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。现该项目已竣工并交付使用，被申请人已履行了监督职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第（二）项的规定，决定：一、被申请人答复的拆迁补偿安置资金证明的监督情况事实清楚，适用依据正确，依法予以维持。二、责令被申请人于收到本决定书30日内履行政府信息公开的法定职责。 肖淑君不服，起诉至法院，请求撤销遂宁市政府作出的25号复议决定第一项，维持第二项；案件诉讼费用由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.肖淑君申请遂宁市住建局公开的信息是否属于可公开的政府信息；2.遂宁市住建局是否依法履行行政职责，其答复是否符合原告申请的内容；3.遂宁市政府的行政复议决定是否合法。 对争议焦点1，政府信息公开条例第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。根据本案适用的原《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明是申请《房屋拆迁许可证》的必备资料，遂宁市住建局作为拆迁许可证的核发部门，在核发《房屋拆迁许可证》时必然收集拆迁补偿安置资金证明，因此原告申请公开的“办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”属于政府信息。根据政府信息公开条例第十一条“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”的规定，可以认定该资金证明属于可公开的政府信息。 对争议焦点2，政府信息公开条例第十三条规定，除本条例规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中原告作为拆迁行为的相对人，其有权因自身生活需要，向遂宁市住建局申请获取上述政府信息，且其提交申请的方式符合政府信息公开条例第二十条要求的格式。遂宁市住建局在信息公开答复书第一项中未对原告申请的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明予以直接公开原始资料或者告知性说明，也未说明不公开的理由。虽然该单位在行政复议及诉讼过程中以涉及第三人商业秘密不予公开为由进行抗辩，但根据政府信息公开条例第二十一条“对申请公开的政府信息属于不予公开范围的，行政机关应当告知申请人并说明理由。”及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证”之规定，遂宁市住建局并未提交证据证实原告申请公开的事项涉及商业秘密，也未提交证据证实其在作出信息公开答复书时已向原告履行法定告知和说明理由的义务，故该项答复不符合上述法律规定，遂宁市住建局应依法对原告申请公开的资金证明予以公开。 其次，对原告申请公开的对拆迁补偿安置资金的监督情况，虽并未明确是何种政府信息，但依照原《城市房屋拆迁管理条例》第二十条“拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。”的规定，遂宁市住建局对拆迁补偿安置资金使用有进行监督的职责，监督情况应是相关部门在履行监督职责过程中的过程性证明材料，即使遂宁市住建局认为原告申请的内容不明确，也应按照政府信息公开条例第二十一条之规定，告知原告作出更改、补充，故遂宁市住建局仅告知原告其已实施了监督，不符合作为申请人的原告要求公开的内容，但遂宁市住建局对拆迁补偿安置资金的使用履行监督职责的具体情况及是否存在应公开的政府信息，需要遂宁市住建局依职权调查、裁量，故根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款“被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。”之规定，遂宁市住建局应对原告的申请重新作出答复。 对争议焦点3，遂宁市政府在行政复议过程中，认定遂宁市住建局未公开申请人申请公开的内容，也未说明不予公开的理由，该行为不符合政府信息公开条例第二十一条的规定，故其作出遂宁市住建局应重新履行政府信息公开的法定职责的决定是正确的。但因原告提起诉讼，遂宁市住建局实际已不能在收到该行政复议决定后30日内重新履行职责，故该院对该项决定予以撤销；遂宁市政府认为项目竣工已交付使用，遂宁市住建局对拆迁补偿安置资金使用的监督职责已履行完毕，故其作出维持遂宁市住建局关于监督情况的答复的决定，但该答复实际并不符合原告申请要求的内容，故该项决定事实认定错误，该院予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条的规定，判决：一、撤销被告遂宁市人民政府作出的遂府复〔2017〕25号行政复议决定；二、责令被告遂宁市住房和城乡建设局在本判决生效后30日内对原告肖淑君的政府信息公开申请重新作出答复。一审案件受理费50元，由被告遂宁市住房和城乡建设局负担。 遂宁市住建局不服，上诉称：该局收到遂宁市政府的复议决定后，已于2018年1月3日向被上诉人重新作出了信息公开答复书，按要求履行了政府信息公开的法定职责。一审判决认定事实错误，超出了被上诉人的诉讼请求作出判决，违反行政诉讼“不告不理”的原则，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条、第六十九条和第七十条的规定，应当依法纠正。请求二审法院撤销一审判决，改判维持遂宁市政府的25号复议决定。 遂宁市政府不服，上诉称：肖淑君要求公开的监督情况是需要汇总、加工的过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”，以及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的”规定，一审法院认为遂宁市住建局应当对其履行监督职责的具体情况依职权调查、裁量的观点是错误的。该府作出的25号复议决定事实清楚，证据确凿，应当予以维持。一审法院撤销25号复议决定没有事实和法律依据。请求二审法院撤销一审判决，驳回肖淑君要求撤销25号复议决定第一项的诉讼请求。 肖淑君答辩称：两上诉人的上诉理由均不能成立。原判认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 遂宁市住建局向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议听证通知书、行政复议答辩书、政府信息公开申请书、第三方意见征询单、第三方征询意见回执、信息公开答复书、快递单。 遂宁市政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：行政复议申请书、行政复议答复通知书、复议答复书及证据材料、行政复议听证通知书、延期审理通知、行政复议案件审批表、送达回证。 一审判决记载了当事人对上述证据材料的质证意见。经审查，一审法院对证据的采信符合行政诉讼证据的规定，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审另查明，一审中，肖淑君于2018年1月9日申请追加遂宁市住建局为本案被告。 本院认为，根据上诉人的上诉理由及请求，遂宁市政府作出的25号复议决定是否合法是本案的争议焦点。 肖淑君不服遂宁市住建局对其作出的信息公开答复书，向遂宁市政府申请行政复议，则法院应首先审查遂宁市住建局是否履行了信息公开的法定职责。修订前的政府信息公开条例第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。肖淑君要求遂宁市住建局以××形式××遂宁市永佳房地产开发有限公司办理“11号拆迁许可证”时提交的“办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”及其监督情况。按照2008年尚在实施的《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第（五）项的规定，金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明是申请《房屋拆迁许可证》的必备资料，遂宁市住建局作为拆迁许可证的核发部门，在核发《房屋拆迁许可证》时必须审查上述资料。因此，针对肖淑君申请公开的该项政府信息，遂宁市住建局应作出明确答复。但遂宁市住建局在信息公开答复书中并未明确答复，应视为该局未正确履行信息公开的法定职责。虽然遂宁市住建局在行政复议程序中以该信息涉及第三方的商业秘密、对该信息作了适当处理为由进行答辩，但该局在信息公开答复书中并未向肖淑君说明理由，不符合政府信息公开条例第二十一条的规定。遂宁市政府在25号复议决定中对此认定正确。 《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中明确规定“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”。《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定“拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督”。肖淑君要求遂宁市住建局公开对拆迁补偿安置资金使用的监督情况，则遂宁市住建局应对该信息是否存在、是否应予公开作出明确答复，而该局在信息公开答复书中未予明确答复，不符合政府信息公开条例第二十一条的规定。遂宁市政府在上诉状中认为肖淑君要求公开的监督情况是需要汇总、加工的过程性信息，但不论肖淑君要求公开的监督情况是过程性信息，还是需要汇总、加工的信息，遂宁市住建局在复议程序和一审诉讼程序中均未以此理由进行答辩。遂宁市政府在25号复议决定第一项中认为遂宁市住建局“答复的拆迁补偿安置资金证明的监督情况事实清楚，适用法律正确，依法予以维持”，属于认定事实不清，证据不足，应予撤销。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”。肖淑君向遂宁市政府提出的复议请求为确认遂宁市住建局不公开信息的行为违法，责令遂宁市住建局依法公开并满足申请人的合法申请。遂宁市政府已经认定遂宁市住建局存在不完全履行法定职责的情形，在未确认遂宁市住建局不公开信息的行为违法的情况下，径直在25号复议决定第二项中责令遂宁市住建局履行政府信息公开的法定职责，不符合上述法律规定，应予撤销。因此，遂宁市政府作出的25号复议决定认定事实部分清楚，但复议结果不正确，一审法院判决撤销25号复议决定，符合法律规定。 关于一审法院是否存在超出肖淑君的诉讼请求作出判决的问题。肖淑君在一审庭审中明确其诉讼请求为：撤销遂宁市政府作出的25号复议决定第一项，维持第二项。人民法院应对被诉行政行为的合法性进行全面审查，因25号复议决定的第二项不符合法律规定，一审法院对该项决定判决予以撤销，并无不当。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款规定“人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为”。肖淑君在一审时虽然追加遂宁市住建局为被告，却未对该局的信息公开答复行为提出诉讼请求。因此，一审法院在未判决撤销原行政行为的情况下，直接判决遂宁市住建局重新作出答复，不符合上述司法解释的规定，应予纠正。 肖淑君向一审法院起诉时仍在实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条规定“作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二、三款规定“行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖”。本案中，遂宁市住建局与遂宁市政府是共同被告，就应以遂宁市住建局来确定级别管辖，即本案应由遂宁市住建局所在地的基层人民法院管辖。一审法院受理肖淑君的起诉后，未向当事人释明、并将案件予以移送，而是直接审理，不符合上述司法解释的规定，本院在此予以指出。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条有七款规定，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条有四款规定，一审法院在适用上述两条规定时未明确适用的是该条哪一款，属于适用法律不准确。 综上，一审判决虽然认定事实清楚，但适用法律不准确，判决结果部分不正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持四川省遂宁市中级人民法院（2018）川09行初4号行政判决第一项，即“撤销被告遂宁市人民政府作出的遂府复〔2017〕25号行政复议决定”； 二、撤销四川省遂宁市中级人民法院（2018）川09行初4号行政判决第二项，即“责令被告遂宁市住房和城乡建设局在本判决生效后30日内对原告肖淑君的政府信息公开申请重新作出答复”； 三、责令遂宁市人民政府于本判决生效之日起30日内重新作出行政复议决定。 一审案件受理费50元，由遂宁市住房和城乡建设局负担；二审案件受理费100元，由遂宁市住房和城乡建设局、遂宁市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 朱 珠 审判员 王凤红 审判员 蒋 茜 二〇一九年六月二十日 书记员 廖珍珑