海口海事法院   行政判决书   （2019）琼72行初36号   原告陈先荣，女，1955年3月4日出生，汉族，住海南省洋浦经济开发区。   委托代理人胡其芳，北京市中济律师事务所律师。   被告洋浦经济开发区交通运输和海洋局，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦**。   法定代表人何彬高，该局局长。   委托代理人邵晋宁，系洋浦经济开发区交通运输和海洋局副局长。   被告洋浦经济开发区管理委员会，住所地海南省洋浦经济开发区控股大道洋浦大厦。，住所地海南省洋浦经济开发区控股大道洋浦大厦ne-height: 25pt; text-indent: 30pt; -ms-text-autospace:;">  法定代表人张磊，该委员会主任。   委托代理人潘蓉，系洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。   委托代理人张志琴，系洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。   原告不服被告洋浦经济开发区交通运输和海洋局（以下简称洋浦海洋局）分别于2018年11月21日、2019年1月4日作出的浦海责(2018）042号《责令停止违法行为通知书》、浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》及被告洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）于2019年3月20日作出的浦管复决[2019]4号《行政复议决定书》。于2019年4月9日向海南省第二中级人民法院起诉并递交相关诉讼材料，该院经审查认为，该案不属于其管辖并通知原告。原告于2019年4月18日将诉讼材料取回，并于当日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月26日立案。原告于2019年4月29日向本院申请行为保全，要求责令被告停止实施拆除渔排的行为，本院于2019年4月30日作出（2019）琼72行初36号行政裁定书，驳回原告的行为保全申请。本院于2019年5月7日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月30日公开开庭审理了本案。原告陈先荣及其委托代理人胡其芳，被告洋浦海洋局的委托代理人邵晋宁，被告洋浦管委会的委托代理人潘蓉、张志琴均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被告洋浦海洋局于2018年11月21日作出浦海责（2018）042号《责令停止违法行为通知书》，认定原告在洋浦近岸海域，实施非法占用海域的行为，违反《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域管理法》）第三条的规定，并依照《海域管理法》第四十二条的规定，责令原告于2018年12月20日前将渔排上水产、生活物品等处置完毕并自行拆除，撤离人员，退还非法占用的海域，逾期不自行拆除的将依法强制拆除。2019年1月4日，被告洋浦海洋局作出浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》，认定原告未经行政部门批准，擅自在洋浦经济开发区干冲区洋浦湾海域，建设渔排占用海域面积571.29平方米进行养殖，违反了《海域管理法》第三条第二款的规定，依据《海域管理法》第四十二条的规定，决定对原告作出限期于2019年1月8日前拆除违法设施，退还非法占用海域，恢复海域原状的行政处罚。原告不服该处罚决定，向被告洋浦管委会申请行政复议，被告洋浦管委会于2019年3月20日作出浦管复决[2019]4号《行政复议决定书》，维持被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》。   原告陈先荣诉称，1992年，政府在洋浦设立经济开发区时，征收了原告所在集体的土地，但未给予原告补偿和安置。原告一家为了生计，于2011年在涉案海域进行养殖，发展至今，已拥有网箱面积605平方米，房屋面积50平方米，养殖有石斑、牛港等珍贵鱼类，价值152.6万元。据了解，该片海域原属儋州市管辖，属可养殖海域，2017年后才划归洋浦经济开发区。原告在土地被征收后，为寻求生路，在该自然海域从事海水养殖是与生俱来的权利。原告在该海域从事海水养殖长达7年之久，相关行政部门并未制止，应视为对原告养殖行为的默许。原告未取得海域使用权证和养殖证是政府部门未主动告知原告办证，以及《海域管理法》颁布时间较短等原因造成的。综上，两被告的行政行为认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销被告洋浦海洋局作出的浦海责(2018）042号《责令停止违法行为通知书》和浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》；2.撤销被告洋浦管委会作出的浦管复决[2019]4号《行政复议决定书》。   原告向本院提交了以下证据：   证据1．被告洋浦海洋局于2018年11月21日作出的浦海责(2018）042号《责令停止违法行为通知书》和于2019年1月4日作出的浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》。证明：被告洋浦海洋局认定事实不清，适用法律错误，所作行政决定违法；   证据2.被告洋浦管委会于2019年3月20日作出的浦管复决[2019]4号《行政复议决定书》。证明：被告洋浦管委会认定事实不清，适用法律错误，所作的复议决定依法应予撤销；   证据3.《水产品质量安全培训教材》及《网箱养殖、金鲳鱼养殖技术》。证明：2015年，洋浦渔政部门对原告等养殖户进行相关培训，该行为应视为行政行为，从该行为可看出，相关行政部门对原告的海水养殖是鼓励的，而不是制止。因此可以推断政府以自己的行为默许原告在涉案海域从事养殖；   被告洋浦海洋局辩称，2017年8月，中央环保督查、国家海洋环保督查对海南进行督查时，均指出海南海水养殖无序发展的问题。为此，海南省委、省政府高度重视，制定了相应的整改措施和方案，确定了整改期限后全面启动清理海南省近岸海域非法养殖渔排工作。2018年，省委巡视组巡查洋浦时也指出洋浦近岸海域非法养殖渔排问题，并约谈洋浦管委会分管领导，特别要求洋浦提前限期处置近岸海域非法渔排养殖。2018年11月9日，洋浦管委会印发《洋浦经济开发区非法渔排处置工作实施方案》（浦管[2018]223号）。根据该方案，2018年11月19日至12月15日，洋浦海洋局联合相关部门完成了逐户调查取证工作。经调查发现，原告无法提供有效的海域使用权证，洋浦海洋局于2018年11月21日作出浦海责(2018）042号《责令停止违法行为通知书》并向原告送达。此后，洋浦海洋局对原告非法占用海域行为进行立案调查并对案件进行会审，于2019年1月4日作出浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》。根据《海域管理法》第三条的规定，海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。该法第四十二条规定，未经批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状。原告未取得海域使用权证即从事渔排养殖，已构成非法占用海域的行为，洋浦海洋局对其进行处罚，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。   2009年，洋浦港开始航道疏浚。2009年3月4日，儋州市人民政府与洋浦经济开发区管理局联合印发《洋浦港海上渔排搬迁实施方案》，同年6月17日，再次联合印发《洋浦港海上渔排搬迁补充方案》，对洋浦港近海养殖户依法进行搬迁补偿，全部155户渔排养殖户中有152户在签订退养协议并承诺不再进行海水养殖后，已领取了数额不等的补贴。2009年1月23日，儋州市人民政府与洋浦管经济开发区理局发出通告，通告“洋浦港区已不具备养殖功能，不再办理这一水域养殖项目的审批或备案，禁止新建养殖渔排”。随后，根据《海南省海洋功能区划（2011-2020年）》，洋浦近岸海域已分别划定为港口航道区、军队特殊利用区和红树林保护区。2016年，为理顺洋浦近岸海域行政管理问题，洋浦管委会成立交通海洋局，履行洋浦近岸海域行政管辖权。2016年9月，儋州市人民政府向洋浦管委会移交了洋浦邻近海域管理相关档案。2017年7月6日，洋浦管委会又发布《关于洋浦经济开发区畜禽及水产养殖区划分的通知》，明确“根据海南省海洋功能区划，洋浦经济开发区近岸海域均为水产养殖禁养区”。综上，洋浦海域已属于禁养区，原告认为洋浦海域之前属于儋州市人民政府管辖，其在此从事养殖多年并无人管理，应视为政府默许其的养殖行为，是对事实和法律的错误理解。原告未取得任何许可，占用海域进行养殖，且该违法行为一直持续，依法应予处罚。   被告洋浦管委会辩称，一、原告在未取得海域使用权证和养殖证情况下，于2011年在涉案海域建设渔排进行养殖，违反《海域管理法》第三条的规定，洋浦海洋局对其立案并进行现场调查，调取航拍图对原告占用海域的情况予以确认，所调取的证据能够证明原告的违法事实，证据确实充分。根据调查结果，洋浦海洋局对原告作出《责令停止违法行为通知书》并依法送达，原告未停止违法行为，该局依法对原告先后作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》并予以送达，程序合法。洋浦海洋局作出的浦海责(2018）042号《责令停止违法行为通知书》和浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。二、洋浦管委会受理原告的复议申请后，组织双方当事人进行了听证，在查明事实的基础上，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，对洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》予以维持。洋浦管委会作出的浦管复决[2019]4号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。   被告洋浦海洋局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：   证据1.《洋浦经济开发区管理委员会关于印发的通知》（浦管[2018]223号）《洋浦经济开发区非法渔排处置公告》。证明：洋浦管委会为非法渔排拆除制定工作方案、发布公告；   证据2.渔排现场调查询问笔录。证明：洋浦海洋局对非法渔排进行现场询问；   证据3.非法渔排航拍图。证明：原告非法渔排的情况；   证据4.立案审批表。证明：洋浦海洋局对原告非法渔排养殖进行立案；   证据5.《责令停止违法行为通知书》及送达回证。证明：洋浦海洋局责令原告限期将非法渔排拆除；   证据6.行政处罚案件调查终结报告、案件会审笔录。证明：洋浦海洋局对原告等人非法渔排养殖进行调查及案件会审讨论；   证据7.《行政处罚决定书》及送达回证。证明：洋浦海洋局对原告作出限期退还非法占用海域，恢复海域现状的行政处罚；   证据8.《行政处罚撤销决定书》、《行政处罚事先告知书》及送达回证。证明：洋浦海洋局撤销原《行政处罚决定书》并作出《行政处罚事先告知书》，文书已送达给原告；   证据9.《行政处罚决定书》及送达回证。证明：洋浦海洋局重新作出《行政处罚决定书》并送达给原告；   证据10.关于商请移交洋浦邻近海域使用权审批及登记档案资料的意见。证明：儋州市海洋与渔业局于2016年9月13日将洋浦邻近海域行政审批登记档案资料移交洋浦管委会；   证据11.《海南省海洋功能区划图-洋浦港（2011-2020年）》。证明：洋浦港临近海域功能定位为港口航道区、红树林保护区、军事特殊利用区。   被告洋浦管委会向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：   证据1.行政复议申请书及行政复议受理通知书。证明：洋浦管委会受理原告的行政复议申请；   证据2.行政复议答复通知书及送达回证。证明：洋浦管委会通知洋浦海洋局进行答复；   证据3.行政复议答复书及送达回证。证明：洋浦管委会对原告送达了洋浦海洋局的行政复议答复书及证据材料等；   证据4.儋州市人民政府和洋浦经济开发区管理局于2009年1月23日联合下发的《通告》，于2009年3月4日联合印发的《关于印发的通知》（儋府[2009]10号），于2009年6月17日《关于印发的通知》（儋府[2009]35号）。证明：自2009年起，洋浦港原有渔排拆除后，洋浦港区禁止新建养殖渔排，也不再办理这一水域养殖项目的审批或备案；   证据5.洋浦管委会于2017年7月6日发出的《关于洋浦经济开发区畜禽及水产养殖区划分的通知》（浦管[2017]131号）及《洋浦经济开发区畜禽养殖污染防治规划（2016-2020年）》《海南省海洋功能区划图-洋浦港（2011-2020年）》。证明：洋浦管委会出台文件规定洋浦近岸海域均为水产养殖禁养区；   证据6.行政复议听证通知书及送达回证、听证笔录。证明：洋浦管委会对原告的复议申请依法举行听证；   证据7.发文呈批单、延期决定通知书。证明：洋浦管委会对原告的行政复议申请决定延期；   证据8.发文呈批单、行政复议决定书及送达回证。证明：洋浦管委会对原告的行政复议申请作出复议决定并进行送达。   经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认证：   被告洋浦海洋局向本院提供了11份证据、依据，原告对该11份证据、依据的真实性均无异议，但认为原告养殖的渔排不是非法渔排，被告洋浦海洋局认定事实不清，适用法律不当。本院认为，被告洋浦海洋局的11份证据、依据是其在实施相关行政行为时调查收集的证据、依据和依法作出的相关法律文书，证据的来源、形式均合法，内容客观真实，且能够形成完整的证据链，本院对该11份证据、依据的真实性、合法性、关联性均予以确认。   被告洋浦管委会向本院提供了8份证据、依据，原告除对证据4中的《通告》提出异议外，对其他证据、依据的“三性”均予以认可。本院认为，证据4中的《通告》是儋州市人民政府和洋浦经济开发区管理局于2009年1月23日联合下发的，其目的与证据4中的《洋浦港海上渔排搬迁实施方案》《洋浦港海上渔排搬迁补充方案》一致，均系为确保洋浦港深水航道疏浚工程顺利进行，证据间形成证据链，故本院对该《通告》及被告洋浦管委会提供的其他证据、依据的真实性、合法性、关联性均予以确认。   原告向本院提供了3份证据，两被告对原告的证据1和证据2的“三性”均无异议，本院予以确认。两被告对证据3提出异议，认为该证据与本案不具关联性，不能证明原告养殖行为是合法的。本院认为，证据3是相关渔政部门向原告发放的有关养殖方面的培训教材，该份证据不能证明原告养殖行为的合法性以及政府部门对其养殖行为的默许，其与本案并无关联性，本院不予采纳。   经审理查明，2009年1月23日，儋州市人民政府与洋浦经济开发区管理局向洋浦港区渔排养殖户联合发出《通告》，通告内容为：请各养殖户于2009年2月10日前，将养殖产品出售或转移养殖，所有养殖渔排不得再投苗放养；洋浦港区已不具备养殖功能，不再办理这一水域养殖项目的审批或备案，禁止新建养殖渔排；对违法、违规使用海域行为将依法予以处罚。2009年3月4日，儋州市人民政府与洋浦经济开发区管理局联合印发《洋浦港海上渔排搬迁实施方案》，同年6月17日，再次联合印发《洋浦港海上渔排搬迁补充方案》，对洋浦港海上渔排全部实施休养或者退养政策，对洋浦港近海养殖户依法进行搬迁补偿，全部155户渔排养殖户中有152户在签订退养协议并承诺不再进行海水养殖后，已领取了数额不等的补贴。此后，洋浦周边海域未再批准过渔排养殖。2016年9月13日，儋州市海洋与渔业局将洋浦邻近海域使用权审批及登记档案资料移交洋浦管委会，两被告至此取得对洋浦海域的行政管理权。2017年7月6日，洋浦管委会发布《关于洋浦经济开发区畜禽及水产养殖区划分的通知》（浦管[2017]131号）及附件《洋浦经济开发区畜禽养殖污染防治规划（2016-2020年）》《海南省海洋功能区划图-洋浦港（2011-2020年）》，明确洋浦经济开发区近岸海域均为水产养殖禁养区。   2017年8月，中央环保督查、国家海洋环保督查对海南进行督查时，均指出海南海水养殖无序发展的问题。为此，海南省委、省政府高度重视，制定了相应的整改措施和方案，确定了整改期限后全面启动清理海南省近岸海域非法养殖渔排工作。2018年，省委巡视组巡查洋浦时也指出洋浦近岸海域非法渔排养殖问题，特别要求洋浦提前限期处置近岸海域非法渔排养殖。2018年11月9日，洋浦管委会印发《洋浦经济开发区非法渔排处置工作实施方案》和《洋浦经济开发区非法渔排处置公告》，要求在2019年1月10日前拆除洋浦近岸海域非法渔排。根据该方案，2018年11月19日至12月15日，洋浦海洋局联合相关部门完成了逐户调查取证工作。经调查发现，原告于2011年起在洋浦干冲区近海海域建有571.29平方米渔排，养殖石斑鱼等水产品，但无法提供有效的海域使用权证和养殖证。洋浦海洋局于2018年11月21日作出浦海责(2018）042号《责令停止违法行为通知书》并向原告送达，责令原告于2018年12月20日前将渔排上水产、生活物品等处置完毕并自行拆除，退还非法占用的海域。2018年12月11日，洋浦海洋局对原告非法占用海域行为进行立案调查，并于12月16日对案件进行会审，认为原告违反《海域管理法》第三条第二款的规定，应依照该法第四十二条的规定予以处罚，同年12月17日作出浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》并向原告送达。后洋浦海洋局对该处罚决定书再次进行审查，认为该处罚决定在作出前未告知当事人依法享有陈述、申辩等权利，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，同年12月27日，洋浦海洋局作出浦海罚决撤[2018]042号《行政处罚撤销决定书》，撤销于12月17日作出浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》，同日，洋浦海洋局作出浦海罚告（2018）042号《行政处罚事先告知书》，告知了原告依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2019年1月4日，洋浦海洋局重新作出浦海罚决（2018）042号《行政处罚决定书》并送达给原告。   原告不服洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》，于2018年12月24日向洋浦管委会申请行政复议。2019年1月2日，洋浦管委会受理原告的复议申请，并于1月24日组织双方当事人进行听证，充分听取了原告的陈述和申辩意见，对洋浦海洋局的行政行为所依据的证据进行了审核。洋浦管委会认为，原告在未取得海域使用权证和养殖证情况下，于2011年在涉案海域建设渔排进行养殖，违反《海域管理法》第三条的规定，洋浦海洋局对其立案并进行现场调查，调取航拍图对原告占用海域的情况予以确认，所调取的证据能够证明原告的违法事实，证据确实充分，遂于2019年3月20日作出浦管复决[2019]4号《行政复议决定书》，维持洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》。该《行政复议决定书》于2019年4月1日向原告送达，后发现文书内未加盖公章，洋浦管委会在加盖公章后，于4月9日再向原告送达。   本院认为，本案属海洋行政处罚纠纷案件。根据当事人的诉辨意见，本案争议的主要问题为：一、原告的行为是否属于未经批准非法占用海域的行为；二、被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》以及被告洋浦管委会作出的《行政复议决定书》是否合法。   一、原告的行为是否属于未经批准非法占用海域行为的问题。《海域管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”该法第十九条规定“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造；地方人民政府批准用海的海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”根据该法规定，海域属于国家所有，国家实行海域使用权管理制度，单位和个人可以依法取得海域使用权。单位和个人使用海域须向国务院或地方人民政府申请，并经批准在取得海域使用权证后方能用海。据本案查明的事实，原告自2011年起，未经批准，且未取得海域使用权证和养殖证，即擅自在涉案海域从事渔排养殖活动，已违反《海域管理法》的相关规定，其行为构成未经批准非法占用海域的行为，应依照《海域管理法》第四十二条的规定予以处罚。   二、被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》以及被告洋浦管委会作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。被告洋浦海洋局对原告占用海域进行渔排养殖的行为进行立案，经过现场调查并收集相关证据，证实原告在未取得海域使用权证和养殖证的情况下，从2011年起在洋浦干冲海域建设渔排进行养殖，已违反《海域管理法》第三条规定，上述原告的违法事实可以确认。被告洋浦海洋局对该案调查终结后，形成了调查终结报告，该调查结果已经行政机关负责人审核，并经集体讨论决定。在作出行政处罚前，也已向原告送达《行政处罚事先告知书》，告知其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，充分保障了原告陈述、申辩的权利。据此，被告洋浦海洋局依据《海域管理法》第四十二条规定作出的《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。被告洋浦管委会在复议审查时，对被告洋浦海洋局作出的行政行为所依据的证据进行了审核，并组织双方当事人进行听证，充分听取了当事人的意见，在此基础上，对原行政行为予以维持，该复议程序合法。原告认为其养殖行为多年无人管理，应视为政府默许其养殖行为，该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》以及被告洋浦管委会作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决如下：   驳回原告陈先荣的诉讼请求。   案件受理费100元，由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审 判 长 曾建华   审 判 员 焦 南   人民陪审员 陈 贝     二Ｏ一九年六月十二日   法官 助理 陈美玲   书 记 员 谢慧婧   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   《最高人民法院关于适用   的解释》   第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。   ……   第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。   作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。   复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。   第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。   ……