安徽省郎溪县人民法院行 政 判 决 书（2019）皖1821行初4号原告：中国建设银行股份有限公司郎溪支行，住所地安徽省宣城市郎溪县建平镇中港路**，统一社会信用代码913418218533454142。法定代表人：但勇，行长。委托诉讼代理人：胡正峰，安徽今昔律师事务所律师。被告：郎溪县住房和城乡建设局（原郎溪县住房和城乡建设委员会），住安徽省宣城市郎溪县建平镇中港东路**，统一社会信用代码113417220003251630P。法定代表人：夏生华，局长。出庭行政机关负责人：李求新，总工程师。委托诉讼代理人：梅志宏，安徽梅志宏律师事务所律师。委托诉讼代理人：肖思海，安徽梅志宏律师事务所律师。原告中国建设银行股份有限公司郎溪支行(以下简称“建行郎溪支行”)诉被告郎溪县住房和城乡建设局土地行政管理纠纷一案，于2019年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年2月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月1日公开开庭审理了本案。原告建行郎溪支行的委托代理人胡正峰、被告郎溪县住房和城乡建设局及委托代理人肖思海均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告郎溪县住房和城乡建设局于2017年7月28日为案外人安徽顺源实业有限公司就郎国用（2013）第584号宗地颁发了编号为地字第341821201700025号《建设用地规划许可证》。原告建行郎溪支行诉称，请求依法撤销被告郎溪县住房和城乡建设局办理的《建设用地规划许可证》（编号为地字第341821201700025号）。事实和理由：2013年9月16日，原告与安徽中讯通电子科技有限公司（以下简称中讯通公司）签订了一份《固定资产贷款合同》，合同约定中讯通公司向原告借款2.3亿元（实际借款数额为2.24亿元）。同日，郎溪经济技术开发区投资发展有限公司（后更名为郎溪道奇建设有限公司）以名下土地使用权[土地使用权证号：郎国用（2013）第579、580、581、582、583、584、585号]为中讯通公司的前述借款提供了抵押担保，并办理了抵押登记，土地他项权利证号为郎他项（2013）第121号。前述事实已经安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决予以确认。因中讯通公司等未按上述安徽省高级人民法院（2016）皖民初23号民事判决履行义务，原告依法申请了强制执行。2018年11月，宣城市中级人民法院在强制执行过程中发现安徽顺源实业有限公司在郎国用（2013）第584号国有建设用地使用权项上宗地新增建筑物，无法进行评估拍卖。后经宣城市中级人民法院调查发现，被告郎溪县住房和城乡建设委员会就郎国用（2013）第584号国有建设用地使用权项上宗地违法为安徽顺源实业有限公司办理了《建设用地规划许可证》（编号：建字第341821201700025）。原告认为，原告系郎国用（2013）第584号土地使用权的抵押权人，被告郎溪县住房和城乡建设委员会未进审查义务，违法为安徽顺源实业有限公司办理《建设工程规划许可证》，显然侵犯了原告的抵押权。原告为维护自身合法权益，特向贵院提起诉讼，望判如所请。原告向本院提交了下列证据：1.编号为地字第341821201700025号《建设用地规划许可证》复印件一份，证明被告作出案涉具体行政行为的事实；2.安徽省高级人民法院(2016)皖民初23号《民事判决书》副本一份，证明原告与案涉具体行政行为之间具有利害关系。被告郎溪县住房和城乡建设局辩称，一、郎溪县住房和城乡建设委员会给案外人安徽顺源实业有限公司办理《建设用地规划许可证》的许可行为有事实依据。安徽顺源实业有限公司就郎国用（2013）第584号宗地向被告申请办理《建设用地规划许可证》，为此，提交建筑用地规划许可证申请表，由郎溪县经济开发区管委会规划局出具的安徽顺源实业有限公司规划设计方案初审意见，由郎溪县经济开发区国土资源分局、经济开发区管委会出具的情况说明、承诺函，以及郎溪县经济开发区国土资源分局出具的用地范围图等相关情况，被告审查后并根据县基本建设项目并联审批领导小组办公司2013年6月7日的第35号《会议纪要》的要求，即《会议纪要》第三项“三、关于有地票安排和土地已批暂未挂牌的项目提前核发相关审批证件如何提供资料的问题，有地票安排和土地已批暂未挂牌的招商项目，在土地出让合同和土地证未拿到的情况下，为打好时间差，会议要求国土局提供土地手续正在办理的证明，县经济开发区提供用地范围图和书面承诺说明，，住建委办理用地规划许可证和工程规划许可证”同时，涉案的郎国用（2013）第584号宗地建设用地所有权归郎溪县道其建设工程有限公司系郎溪县经济开发区管委会全资的下属单位，故郎溪县经济开发区管委会出具承诺函是能够证明土地正在办理相关手续。故被告认为在安徽顺源实业有限公司未拿到土地出让合同和土地证的情况下，可以为其办理建设工程规划许可证。二、被告郎溪住房和城乡建设委员会办理建设工程规划许可证的许可行为有法律依据。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”被告作为郎溪县县委、县政府设立的负责人城乡规划、城乡建设等工作的机构，有权对辖区内符合法律规定，材料齐全的申请人，办理建设工程规划许可证。被告在办理涉案的建设工程规划许可证过程中，结合县基本建设项目并联审批领导小组办公司2013年6月7日的第35号《会议纪要》的要求，对案外人提供的资料进行了审查后，认为可以为其办理建设工程规划许可证。三、案外人已经完成了新厂区项目的建设，属于不具有可撤销内容的，且撤销会给国家利益、社会公共利益造重大损害的情形。被告为案外人办理了建设用地规划许可证后，案外人根据建设要求办理了其他许可，并已经竣工完成新厂区项目的建设。目前，涉案的宗地上新增的建筑已经被投入使用。故原告请求撤销被告办理的建设用地规划许可证，即便在被告行为违法的前提下，对其造成的损害结果已不可恢复原状，属于《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政违法行为，但不具有可撤销内容的；…”的情形。同时，若撤销答辩人办理的建设工地规划许可证，也会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的，亦符合《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；”因此，被告认为，即便其许可行为犯法，也应当确认其行为违法，不应撤销行政行为。被告郎溪县住房和城乡建设局向本院提交了以下证据、依据：（一）、事实及程序方面证据1.《建设用地规划许可证申请表》复印件一份，证明：安徽顺源实业有限公司向被告申请建设用地规划许可的事实；2.安徽顺源实业有限公司规划设计方案初审意见复印件一份，证明：安徽顺源实业有限公司该项目厂区规划设计方案，经郎溪县经济开发区管委会规划局初审同意了该方案；3.情况说明、承诺函、建设用地范围图、会议纪要复印件各一份，证明：根据2013年6月7日县基本建设项目并联审批领导小组办公室会议纪要第35号要求对未取得土地权属证明的项目实行开发区和国土局进行书面承诺，暂且替代国有土地使用权，出让合同和土地权属证明；4.《建设用地规划许可证》复印件一份，证明：被告依据安徽顺源实业有限公司提交材料按照要求向其核发案涉许可证。（二）、法律法规等政策依据1.《中华人民共和国城乡规划法》第38条规定经庭审质证，被告对原告所举的证据1、2三性及证明目的无异议；原告对被告所举对证据被告提交的证据真实性均无异议，对开发区管委会出具的初审意见认为不能作为审查的依据，该初审意见已经明确说明需要报规划局进行审核；会议纪要是一个地方性文件，与《城乡规划法》不一致，应当以《城乡规划法》为准；对法律依据无异议。本院对上述证据认证如下：原告所举证据被告均无异议，本院经审查，作为认定案件事实的依据。被告所举事实及程序方面的证据，原告对其真实性无异议，经本院审查，该组证据均符合证据基本属性，证据上所载内容均作为认定本案事实的依据，至于被告所举证据能否达到其主张的证明目的，本院将结合其他采信的证据材料，在本判决说理部分作出综合认定。被告所举法律法规系规范性文件，作为依据材料，本院对其证明效力予以认定。经审理查明，2013年9月16日郎溪道其建设工程有限公司（原名郎溪经济技术开发区投资发展有限公司，系郎溪县经济开发区管委会全资的下属单位）与原告签订抵押合同，以公司位于郎溪县经济开发区的国有建设用地使用权，即编号为郎国用（2013）第579号-585号7本国有建设用地使用权证上的7宗土地使用权（总面积225813.1㎡，抵押贷款金额22800万元，抵押期限60个月），为安徽中讯通电子科技有限公司在原告处的贷款提供抵押担保，并于同日办理了抵押登记。2017年案外人安徽顺源实业有限公司就郎国用（2013）第584号宗地向被告申请办理《建设用地规划许可证》，并提交了《郎溪县建设系统建设用地规划许可证申请表》，附材料如下：1.郎溪县经济开发区管委会规划局于2017年7月25日出具的《安徽顺源实业有限公司规划设计方案初审意见》及公司用地红线图；2.郎溪县经济开发区国土资源分局和郎溪县经济开发区管委会于2017年7月26日共同出具的《情况说明》和《承诺函》，两份材料上均载明：案外人用地土地指标已确认，一期约50亩土地证已办理，剩余土地正在办理相关手续，为加快项目推进速度，先于办理用地规划许可证和工程规划许可证，待土地证办理后将复印件送至郎溪县规划局。2017年7月28日，被告向案外人安徽顺源实业有限公司颁发了编号为地字第341821201700025号《建设用地规划许可证》,该证载明：用地项目名称新厂区项目，用地性质工业用地，用地面积58088.4平方米，建设规模59408平方米。目前，案涉宗地上新厂区项目建设已竣工并投入使用。另查明：2013年6月7日郎溪县基本建设项目并联审批领导小组办公室第35号《会议纪要》第三项载明：“三、关于有地票安排和土地已批暂未挂牌的项目提前核发相关审批证件如何提供资料的问题，有地票安排和土地已批暂未挂牌的招商项目，在土地出让合同和土地证未拿到的情况下，为打好时间差，会议要求国土局提供土地手续正在办理的证明，县经济开发区提供用地范围图和书面承诺说明，，住建委办理用地规划许可证和工程规划许可证”本院认为，原郎溪县住房和城乡建设局系县政府工作部门，主要职责是负责全县城乡规划建设管理，以及城乡总体规划、区域规划和乡镇体系规划的审查报批工作等，对符合法定条件的建设项目建设用地规划许可的申请，依法受理并予以审核报批。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”通过庭审查明，在案涉宗地抵押权未注销期间，本案未尽审慎审查义务，在受理案外人申请办理案涉宗地建设用地规划许可证时，未按照法律规定的要求即在案外人未提交相关建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同的情况下，为案外人颁发《建设用地规划许可证》的行政行为违法，该许可证本应依法予以撤销，鉴于案涉宗地上厂区项目建设已竣工并投入使用，为避免给国家利益、社会公共利益造成重大损害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定判决如下:确认被告郎溪县住房和城乡建设局颁发的编号为地字第341821201700025号《建设用地规划许可证》违法。案件受理费50元，由被告郎溪县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  杨忠民审 判 员  李明芳人民陪审员  戴秀英二〇一九年六月十八日书 记 员  张 琴