江西省德兴市人民法院行 政 判 决 书(2019)赣1181行初14号原告王文辉，男，1971年2月1日出生，汉族，江西省婺源县人，私营业主，住婺源县。委托代理人朱德兴，婺源县城郊法律服务所。被告婺源县国土资源局，住所地：江西婺源县书乡路**。法定代表人余晖亮，该局局长。委托代理人俞红亮，该局执法大队大队长。委托代理人黄跃龙，江西学林律师事务所律师。原告王文辉不服被告婺源县国土资源局2018年9月7日作出的行政处罚决定书，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月28日立案后，于2019年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案。原告王文辉及其委托代理人朱德兴、被告婺源县国土资源局的委托代理人俞红亮、黄跃龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告婺源县国土资源局于2018年9月7日作出婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定书，决定没收王文辉非法转让土地违法所得共计人民币297,109元。原告王文辉诉称，王永辉、黄浩两人从婺源县国营秋口林场购得的茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的空地，与原告的个人独资企业婺源县金刚砂厂相邻，原告分别于2008年4月5日、2009年12月3日与王永辉、黄浩签订转让协议，受让取得茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的国有土地使用权，因当时婺源县国营秋口林场出让给王永辉、黄浩时没有办理登记手续，所以王永辉、黄浩转让给原告时也无法办理变更登记手续。原告在该二宗土地上建了一幢毛坯办公房和进行了水泥地路面硬化。经婺源县秋口镇人民政府同意，并召集镇政府的土管、规划将原告所要再行转让的位置调整规划，原告才拆除了茶叶初制厂厂房，将一幢已建的三层毛坯办公房进行分割后，分别转让给了陈荣彬等14人，转让总价为61.318万元。此后陈荣彬等14人分别以农民建房的名义向政府申请建房，并由县土管部门办理了集体土地使用权证，后全部依法建成并入住。2018年8月29日，婺源县人民政府以以上土地属国有，而非集体土地，对陈荣彬等14人的集体土地使用权证予以撤销。2018年9月7日，婺源县国土资源局认为原告非法转让土地给陈荣彬等14人，获得非法所得29.7109万元，向原告作出婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定书，决定没收原告29.7109万元。原告认为：一是被告认定事实错误，原告没有非法行为。婺源县国营秋口林场根据婺源县人民政府的文件规定，以出让方式，一次性向王永辉、黄浩出让茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的国有土地使用权，王永辉、黄浩合法取得该财产，对合法财产，王永辉、黄浩依法享有物权处分权，原告通过王永辉、黄浩合法受让了该财产，自然也享有处分权，所以原告再行转让他人也不存在非法问题；二是转让自己的合法财产，属私权处分，被告当时也是默认的。原告王文辉向本院提供如下证据：1、原告身份证复印件一份，证明原告的身份。2、行政处罚决定书，证明被告对原告处罚的事实。3、协议书两份，证明因企业改制，婺源县国营秋口林场向王水辉、黄浩出让国有资产的事实。4、转让协议书两份，证明王水辉、黄浩向原告转让国有资产的行为。5、企业信息，证明原告创办婺源县金刚砂厂的事实。6、现场图，证明王水辉、黄浩的国有资产与原告的金刚砂厂相邻，以及证明陈荣彬等14人建房位置及事实。7、证明，证明原告为了配合县里的“乡村旅游度假实验区”关停了金刚砂厂。8、婺源县人民政府文件（婺府字【2018】119号），证明①原告所转让的是国有土地，而非集体土地；②被告已为陈荣彬等14人建房进行过审批，并发证；③被告所办理的《集体土地使用权证》已被婺源县人民政府撤销；④被告向陈荣彬等14人出证，说明对原告的土地使用权转让是同意的、是默许的，否则当时为什么不提出意见、进行处理；⑤2011年原告向陈荣彬等14人转让国有资产，2011年至2012年期间被告办理《集体土地使用权证》，距今已7至8年了，超过了处罚时效二年。9、婺集用【2012】第1969号陈桂花集体土地使用证、婺集用【2012】第2889号陈石根集体土地使用证、婺集用【2012】第1973号陈荣彬集体土地使用证、婺集用【2012】第2887号王长亮集体土地使用证、规划许可证及宗地图、江西省建设工程竣工桂花核实合格意见单（王助兰）、赣【2018】婺源县不动产权第0009329号王助兰、孙林宝集体土地使用证及宗地图，证明：①我们把土地使用权合同转让给14户，即以上部分户主，原告依照合同所取得的土地使用权转让给了14户后我们的转让行为就结束了，后来这14户办理相关建房审批手续，说明原告没有提供虚假情况、欺骗政府办理审批手续；②在2012年转让后该13户通过政府办理了宅基地集体土地使用权证，并且由婺源县人民政府发证，同时在建房的过程中他们也办理了规划许可证、建设工程许可证；③2018年政府发现自己办证行为出现问题把本来是国有土地办成了集体土地，政府为了更正自己的错误撤销了13户宅基地集体土地使用权证，于2018年10月25日又向13户发放了国有土地使用权证，从而进一步证明原告与13户的办证行为没有任何关系，也说明被告对原告进行处罚超过了起诉期限，2012年该土地就不存在违法行为，政府已经对该土地上的房屋进行了办证，2018年撤销了该证但在2018年又补发了国有土地使用权证，所以在该宗土地上从2018年后没有出现违法行为，所以被告的处罚超过起诉期限。对原告王文辉提供的证据，被告婺源县国土资源局的质证意见：证据1、2、3、5、6、7，无异议；证据4，对证明目的有异议，王永辉和黄浩向原告非法转让土地；证据8，对真实性无异议，但对其证明目的有异议，该行为不能证明被告对原告非法转让的行为是默许的，也不能证明已经超过了起诉时限两年，之所以出现错误办证的事情是因为原告本人提供了虚假的材料，导致被告将不应当颁发集体土地使用权证的村民办理了集体土地使用权证，且该行为已经被婺源县人民政府予以纠正；证据9，对原告提供的六个证件的真实性无异议，证明目的有异议，3个集体土地使用权证、1个建设用地规划许可证已经被婺源县人民政府依法撤销，不能证明其合法占用土地，相反证明了该土地的违法行为处于持续状态，行政处罚时效仍然处于持续状态中，不存在超过行政处罚时效。对建设工程建工意见单、不动产登记证书真实性无异议，这是该户履行了合法手续之后所取得，原告非法转让土地行为与王助兰户通过合法手续取得不动产登记证书是两个行为，不能以后一个行为来否认前一个行为。被告婺源县国土资源局辩称，一是答辩人作出的行政处罚决定，认定王文辉非法转让土地事实清楚。2008年4月，王永辉在未办理合法用地手续的情况下，将原秋口林场苗圃工区茶叶初制厂及附属建筑以20.7万元的价格转让给王文辉。2009年12月，黄浩将原秋口林场的一块地以14.5万元的价格转让给王文辉。之后王文辉将土地进行平整，然后以不同的价格分别出售给陈荣彬等15户建房。为帮助这些购买土地的建房户办理建房审批手续，王文辉又将这些购买土地的人员户口从不同的地方迁移到秋口镇沙城居委会苗圃工区，然后把国有土地作为集体土地宅基地进行报批，采取欺骗的手段，骗取了审批。婺源县人民政府发现这一情况后，立即派人进行调查处理，总共发现有58户村民通过提供虚假材料将国有土地以集体土地宅基地办理了审批手续，其中就包括王文辉非法转让的这15户，2018年8月29日婺源县人民政府发文撤销了这58户的用地审批手续；二是答辩人不存在对原告非法转让土地行为的默认。因为王文辉等人提供了虚假的材料，才导致答辩人错误的将国有土地当成了集体土地进行审批，后经调查，及时进行了纠正，并依法撤销了原告错误办理审批手续的58户村民集体土地使用权证，根本不存在答辩人对原告非法转让土地行为的默认事实；三是答辩人对原告作出行政处罚适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条等规定可以看了同，没有投资开发、利用的土地，其土地使用权是不得转让的，原告将空地出售给村民建房，就属于将没有投资开发、利用的土地进行转让，为非法转让土地的行为，对非法转让土地的违法所得应当予以没收，没收原告的违法所得法律依据充分；四是原告关于处罚时效已经超过的理由依法不能成立。最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》中得出，原告的行为为非法转让土地，从原告手中购买土地的村民非法占用土地的行为到目前为止，仍然未纠正，还是处于持续状态之中，故本案对原告的追诉时效没有超过。被告婺源县国土资源局向本院提供证据如下：1、⑴违法线索登记表，⑵土地涉嫌违法案件线索核查报告，⑶立案星批表，⑷关于王文辉非法转让土地案的调查报告，⑸法制审核意见书，⑹违法案件处理决定呈批表，⑺行政处罚告知书，⑻法律文书送达回证，⑼行政处罚听证告知书，⑽法律文书送达回证，⑾王文辉要求听证的申请，⑿听证通知书，⒀法律文书送达回证，⒁委托书，⒂听证会记录，⒃行政处罚决定书，⒄法律文书送达回证，证明目的：证明被告作出的行政处罚决定程序合法。2、⑴对黄浩的询问笔录二份，⑵对王永辉的询问笔录一份，⑶王永辉出具的情况说明一份，⑷对王文辉的询问笔录二份，⑸、秋口林场与黄浩的协议书，⑹黄浩与王文辉的转让协议书，⑺婺源县生态林场出具的证明，⑻王永辉与王文辉的转让协议书，⑼对向王文辉购买土地人员的询问笔录十一份，⑽王树青出具的情况说明一份，⑾秋口林场原茶叶初制厂地块建房用地审批情况汇总表，⑿婺源县公安局秋口派出所出具的沙城社区苗国村建房人员户口核对情况，⒀婺源县人民政府婺府字[2018]119号文件一份，⒁婺源县城乡规划局出具的陈德泉等人收费情况表一份，⒂向王文辉非法购买土地人员交纳有关费用的票据十八张，⒃评估报告一份，证明目的：证明被告作出的行政处罚决定，认定王文辉非法转让土地这一违法行为事实清楚；王文辉非法转让土地所取得的违法所得为72.8万元；婺源县人民政府已经对陈德泉等人通过采取欺骗手段所取得的集体土地使用权审批手续予以撤销，向王文辉非法购买土地十五人的非法占用土地行为处于持续状态；向王文辉非法购买土地的十四人通过采取将户口从其他地方迁移到沙城社区苗圃村的方法，然后采取欺骗手段把国有土地使用权当成集体土地使用权遗法的办理了集体土地使用权证。3、《中华人民共和国行政处罚法》第八条、第十五条、第二十条、第三十条、三十一条、三十ニ条、四十二条等，《中华人民共和国土地管理法》第ニ条、第七十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条，《中华人民共和国市房地产管理法》第三十七条、第三十八条，最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地法行为追诉时效的答复》，全国人大常委会法制工作委员会关于对《土地管理法》第四十八条有关法律问题的答复，国家土地管理局政策法规司关于对“非法所得”问题请示的答复，国家土地管理局关于对贯彻《中华人民共和国土地管理法实施条例》几个问题的答复，国家土地管理局政策法规司《关于对查处非法转让土地案件中有关问题请示的答复》，上述法律证明被告作出的行政处罚决定适用法律正确，法律依据充分。对被告婺源县国土资源局的提供的证据，原告王文辉的质证意见：证据1看出被告程序违法，表现在被告提供的听证通知书中听证主持人叫叶云强，而叶云强是我们的案件调查人，根据行政处罚法第42条第一款第4项的规定，在被告的调查笔录中有两个就是叶云强，所以他不能作为主持人，其严重违反法律程序；所谓听证会记录上行政机关应当向被处罚人采明要处罚的事实以及非法法律的规定，但听证记录上没有记录到底是什么事实处罚原告，最起码是没有明确告知，所以听证会内容违法。被告的证据⑷调查报告记录与被告答辩状矛盾，被告答辩状明确王永辉转让行为非法，但调查报告中对王永辉的转让行为认定过为可视为合法。答辩状认为原告采取了欺骗手段骗取了审批，但调查报告认为是建房户通过迁入户口方式骗取批地手续进行审批，其两者也相矛盾；证据2，不能证明王永辉非法转让土地。秋口林场通过改制把茶叶厂转让给了王永辉，而王永辉又把茶叶厂转让给了原告，并且认定王永辉转让行为视为合法，那么之前是合法的之后怎么就非法的呢。我们把国有土地性质转让给14户，这个行为是合法的。我们在转让行为中土地性质没有发生改变。该14户怎么办证、审批与我们无关，我们的转让行为在合同签订之后就结束了，王永辉将土地转让给原告的行为也结束了，如果要追究责任，王永辉也应该承担责任。我们的转让的行为是合法的何来非法所得，所以被告的证据不存在。被告认为我们欺骗政府办理建房审批手续是不存在的，笔录中所有的13个证，都是他们13个人自己去申报的，是他们以他们自己的名义申报的，我们没有任何欺骗政府的行为。政府出具的审批手续和派出所迁户行为与我们无关。被告认为撤销14户集体土地使用权证是由于原告的欺骗行为导致的，也是错误的，根据原告举证撤销58户，说明该地是国有土地，但政府为规范土地市场，所以是政府自己纠错行为。对秋口林场原茶叶初制厂地块建房用地审批情况汇总表，恰恰说明14户建房户审批手续是依法办理的，有村民小组长的签名和居委会的盖章、国土所签署意见并盖章、秋口镇政府意见并盖章及秋口林场的意见并盖章、县规划局的意见并盖章，最后才有婺源县政府对14户进行发证，该程序是非常完备的，不存在任何欺骗行为。这些证是依法办理的，说明在2012年该地建筑物是合法建筑，我们的转让行为从2012年就不存在继续和连续转让，被告处罚我们就过了时效。对婺源县城乡规划局出具的陈德泉等人收费情况表恰恰说明原告把土地使用权转让给14户之后就与原告行为无关。对土地评估报告我们认为是非法的，2008年我们从王永辉手上转让的土地，这个行为是合法的行为，秋口林场签订的协议写得很清楚，是一次性转让价，就是价贵了自己扛，便宜了自己赚，转让之后与政府也无关。2018年对2008年的土地进行评估是没有意义的。评估也有失公平，评估价很多项目没有纳进去，即下水道、水电、地面硬化等，所以对评估报告我们不认可；证据3，我们只认可行政处罚决定书上所列明的法律即土地管理法第2条第3款、第73条的规定，其他的法律我们不认可。其他的法律没有向我们告知，只有这两个法律告知了。根据行政处罚法第31条、第41条规定，对其他的法院应不予采纳。对原、被告提交的证据，经质证，本院综合原、被双方的质证意见分析如下：1、原告分别于2008年4月5日、2009年12月3日从王永辉、黄浩手中取得茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地，但交易未办理相应的合法手续，取得相关的合法证件。2、原告将茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地出售给陈荣彬等14人建房，陈荣彬等人建房后，办理了集体土地使用权证。3、因茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地系国有土地，2018年8月29日，婺源县人民政府撤销了陈荣彬等人办理的集体土地使用权证。4、原告提出下水道、水电、地面硬化等项目没有列入评估，但原告未向本院举证证明其在售出的土地上建设施工了下水道、水电、地面硬化等未列入评估的项目，且与土地估价报告中对涉案土地评估设定其土地开发程序为宗地红线外“三通”（指通路、通电、通水）、红线内场地平整的陈述相矛盾。5、被告婺源县国土资源局的听证主持人叶云强参与了行政处罚的调查过程。经审理查明，原告王文辉个人创办了婺源县金刚砂厂。原婺源县秋口林场将茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地转让给王永辉、黄浩。因金刚砂厂需要，2008年、2009年，原告王文辉从王永辉、黄浩手中购得茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地。受让茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地后，原告王文辉未办理相关的物权转移的合法手续。2010年下半年，原告王文辉拆除茶叶初制厂厂房，并连同门前硬化空地一起平整，截止2011年，原告王文辉陆续将平整的地块及一栋已建三层毛坯房转让给陈荣彬等人用于建房。陈荣彬等人获得这些地块用于建房，并陆续办理了集体土地使用证。因茶叶初制厂及茶叶初制厂门口土地的土地性质为国有土地，2018年8月29日婺源县人民政府发文撤销了陈荣彬等人的用地批准文件，并注销陈荣彬等人的集体土地使用证。2018年7月23日，被告婺源县国土资源局对王文辉转让土地一案进行立案，对涉案的人进行了调查，对涉案的土地进行评估，评估设定其土地开发程序为宗地红线外“三通”（指通路、通电、通水）、红线内场地平整。并依原告王文辉的申请举行听证会，听证主持人为叶云强，原告王文辉的全权委托人参与了听证，在听证中，原告王文辉的代理人表示：承认了非法转让的事实，对被告作出29.7109万元违法所得没有意见，希望被告考虑事实情况，进一步扣除土地硬化和围墙建设成本。2018年9月7日，被告婺源县国土资源局婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定书，认定原告王文辉未经依法批准，非法转让土地，获违法所得共计29.7109万元，根据《中华人民共和国土地管理法》第73条的规定，决定没收非法转让土地违法所得29.7109万元。2019年2月28日，原告王文辉向本院提起诉讼，要求撤销被告婺源县国土资源局于2018年9月7日作出婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚决定书。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”非法转让土地就是买卖或者以其他形式未按法律规定的条件和程序让渡土地权利的行为，即违反土地管理法律法规的规定，将土地权利完全或部分、永久或在一定期限内转移给他人，从而获利的行为。本案中，原告王文辉未经批准，并办理相关合法手续，私自将茶叶初制厂及茶叶初制厂门口的土地进行分割，以获利为目的出售给陈荣彬等人用于建房，违反了土地管理法律法规的有关规定，系非法转让土地。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（1997法行字第26号）意见为：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，婺源县人民政府发文撤销了陈荣彬等人的用地批准文件，并注销陈荣彬等人的集体土地使用证，使得陈荣彬等人的批准、办证行为至始无效，土地权利恢复到未办证前的状态，即仍处于土地违法行为继续状态，故原告王文辉提出行政处罚超过了《中华人民共和国行政处罚法》规定的二年处罚时效的意见，本院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。本案中，被告婺源县国土地资源局在对原告王文辉行政处罚的调查中，其听证程序违反了该规定，即听证主持人参与了行政处罚的调查，但该程序性瑕疵不改变原告王文辉非法转让土地的事实，不影响原告王文辉的陈述和申辩，且在听证中原告的代理人也承认了非法转让土地的事实，即不影响对原告王文辉最终的处罚结果，系轻微违法。被告婺源县国土资源局行政处罚的其他调查程序合法。原告王文辉提出评估价中下水道、水电、地面硬化等很多项目没有纳进去的意见，未提供相应的举证，与土地估价报告中对涉案土地评估设定其土地开发程序为宗地红线外“三通”（指通路、通电、通水）、红线内场地平整的陈述相矛盾，对原告王文辉的辩解，本院不予采纳。被告婺源县国土资源局对原告王文辉违法所得计算正确，适用法律正确，处罚适当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条之规定，判决如下：确认被告婺源县国土资源局作出婺国土资罚字（2018）第059号行政处罚中任命听证主持人的程序违法。案件受理费人民币50元，由被告婺源县国土资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。审 判 长  余晓东人民陪审员  王 琳人民陪审员  赵光桂二0一九年六月二十日书记员董洁