重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终216号 上诉人（一审原告）胡连，女，汉族，1986年8月21日出生。住重庆市巴**。 委托诉讼代理人胡文孝（系胡连之父），男，汉族，1964年5月15日出生。住重庆市璧山区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地：重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人喻骁，重庆市人民政府工作人员。 委托诉讼代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 一审第三人重庆市璧山区规划和自然资源局。住所地：重 庆市璧山区璧城街道金剑路29号。 法定代表人郭逢义，局长。 胡连因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2018)渝05行初544号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年4月27日，重庆市政府作出《重庆市人民政府关于璧山区建设璧山区公墓项目农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕430号），同意征收重庆市璧山区河边镇复兴村第三村民小组集体土地。2016年5月5日，重庆市璧山区人民政府（简称璧山区政府）作出《重庆市璧山区人民政府关于征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地的公告》（璧山府征公〔2016〕3号）。同月9日，重庆市璧山区国土资源和房屋管理局（原重庆市璧山区国土资源和房屋管理局简称璧山区国土房管局，现已被撤销其职能合并入重庆市璧山区规划和自然资源局）作出《重庆市璧山区国土资源和房屋管理局关于征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地补偿安置拟订方案的通告》（璧国土房管征公〔2016〕5号），对征地补偿安置方案征求意见。同月17日，璧山区政府作出《重庆市璧山区人民政府关于印发征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地补偿安置方案的通知》（璧山府发〔2016〕19号），要求河边镇政府、璧山区国土房管局、璧山区征地拆迁办遵照征地补偿安置方案执行。之后，璧山区国土房管局作出并送达《重庆市璧山区国土资源和房屋管理局征地补偿安置方案通告》（璧国土房管征公〔2016〕6号），告知河边镇复兴村第三村民小组征收补偿安置方案已经璧山区政府批准执行。 胡连原系重庆市璧山区河边镇复兴村**村民，与其父亲胡文孝、母亲廖正贵一户。2006年8月30日，胡连因就读重庆理工大学将户口迁出至重庆市巴**花溪所花溪街道办事处红光大道**，成为城镇居民。2010年9月10日，因胡连大学毕业，其户户口迁入重庆市九龙坡区社会人才库集体户即九龙坡区杨家坪所西郊三村****30。011年10月11日，胡连因“大中专学生毕业迁出”，其户户口迁往重庆市璧山区河边镇复兴村**，出注销证明上载明“职业：待业”。 从2011年8月起，由重庆维尔维尔装饰设计工程有限责任公司、重庆市雪伦科技有限责任公司、重庆分讯广告有限公司、闻康国际（重庆）科技有限公司、重庆成铭健康管理有限公司、重庆铭博医院有限公司等，先后为胡连参加了企业职工养老保险、职工医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险。截止2018年6月，前述单位已为胡连实际缴纳了72个月的失业保险和工伤保险、70个月的养老保险、69个月的医疗保险、61个月的生育保险。 胡连的父母在本次征地范围有房屋一处，拥有1991年7月16日颁发第00×××51号《乡村房屋所有权证》。该证载明：所有权人胡文孝，共有权人廖正贵，房产来源分家，建造年代50年代，房屋座落河边镇复兴村三组，建筑结构土木，建筑面积94.92平方米。 2018年3月19日，胡连申请要求将其纳入征地人员安置和住房安置对象，对其进行安置补偿。经璧山区政府协调未果之后，胡连于2018年4月28日向重庆市政府申请行政裁决。2018年6月22日，重庆市政府作出渝府地裁〔2018〕116号《征地补偿安置争议裁决书》（简称渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》），认为胡连在征地批复下达前系已成年的城镇居民，且并未以承包的土地作为其基本生活保障，同时，胡连未提供其名下位于征地范围内的房屋所有权证和土地使用权证。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条及《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等规定，裁决对胡连提出的将其纳入人员安置和住房安置对象，对其进行安置补偿的裁决请求不予支持。胡连仍不服，向重庆市政府申请行政复议，请求撤销渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》。重庆市政府于2018年7月5日收到胡连《行政复议申请书》后，依法受理并送达《行政复议答复通知书》。经审查相关证据并于2018年8月24日告知双方行政复议决定依法延期30日作出，重庆市政府于2018年9月14日作出渝府复〔2018〕479号《行政复议决定书》，决定维持渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》。胡连不服该裁决和复议决定，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销重庆市政府作出的裁决和复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”据此，重庆市政府在胡连经其所在璧山区政府行政协调未果的情况下，具有对胡连提出的行政裁决申请进行裁决的法定职权和职责。 重庆市政府受理胡连的行政裁决申请后，在法定期限内作出涉案渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》，程序合法。之后，重庆市政府收到胡连的行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议”之规定，经送达《行政复议答复通知书》《延期审理通知书》后，经审查在法定期限内作出涉案被诉渝府复〔2018〕479号《行政复议决定书》，程序合法。 根据《重庆市征地补偿安置办法》第十三条的规定，征地范围内的农业人口、在校大中专学生、现役义务兵、劳改劳教人员，为人员安置对象。胡连在2016年征地批复下达前系已毕业的大中专学生、已成年的城镇居民，并非征地范围内农业人口、在校大中专学生，不属于前述办法规定的人员安置对象。且根据已经查明的事实，胡连至少在2011年8月企业为其参加职工养老保险、失业保险等社会保险起即已工作，并非以承包的土地作为基本生活保障。重庆市政府裁决认为胡连不符合前述规定、不属于征地人员安置对象，对其要求享受征地人员安置补偿的请求不予支持，并无不当。 关于胡连是否应当享受住房安置的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象”。该办法第二十五条对虽不属于住房安置对象，但在符合特定条件可享受优惠购买住房安置作出了规定，其中第四款规定：“在政府批准征用土地之日前，长期居住在征地拆迁范围内的城镇人员，具有房屋所有权证和土地使用权证且城镇确无住房的被拆迁人，经住房安置方审核同意后，可申请按本办法规定的住房安置标准按建安造价的50%优惠购买住房。”因农村居民是以户为单位获得农房审批手续，故对于是否持有两证并不只看证上记载，而是要审查其父母农房审批时胡连是否属该户家庭成员；同时，胡连在征地前是否长期居住在征地范围内、是否在城镇确无住房等，都关涉胡连是否能够应当按照前述规定予以住房安置。重庆市政府在未对此进行审查的情况下，作出本案被诉渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》，裁决对胡连住房安置请求不予支持，属事实不清，证据不足，依法应予撤销并重新作出行政行为。重庆市政府作出的渝府复〔2018〕479号《行政复议决定书》，亦事实不清，证据不足，也应予以撤销。综上，一审法院据此遂判决：一、撤销重庆市政府作出的渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》及渝府复〔2018〕479号《行政复议决定书》。二、重庆市政府在法定期限内重新作出行政行为；案件受理费50元由重庆市政府负担。 胡连上诉称，胡连原系重庆市璧山区河边镇复兴村3组农业人员，2006年考入重庆理工大学，按照学校要求将户户口在2006年10月17日迁往重庆市巴**花溪所花溪街道办事处红光大道**，为学生城镇集体户口。2010年9月10日，胡连大学毕业后，学校为了解决就业率要求将户口户口迁往重庆市九龙坡区西郊三村******，址为九龙坡区社会人才库城镇集体户口。2011年10月11日，因胡连一年多没有找到工作，根据《重庆市人口户籍政户籍政策》户口管理相关事项规定，学生毕业后可将户口迁户口迁回原籍，是将户口迁户口迁回父亲胡文孝、正贵常驻户口所户口所在地重庆市璧山区河边镇复兴村**，组的城镇居民常住户口，再次融入复兴村3组，应享有农村集体经济组织成员资格待遇。胡连系独生子女，与父母一起生活、负有赡养父母义务，在璧山区复兴村3组有承包土地，胡连父母在该组有合法产权房屋一套，胡连已成为该家庭成员，应属此次征地农转非人员。根据《重庆市征地补偿安置办法》第十四条、第二十二条，以及《重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》的规定，且户口迁户口迁出注销证明等也可以认定为属于征地人员安置和住房安置对象，市政府作出的裁决和复议决定违法。请求撤销一审判决及重庆市政府作出的渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》和渝府复〔2018〕479号《行政复议决定书》。 重庆市政府、重庆市璧山区规划和自然资源局二审未提交答辩意见。 重庆市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.征地补偿安置行政协调申请书； 2.征地补偿安置争议协调意见书； 3.征地补偿安置争议裁决材料收件单； 4.征地补偿安置裁决申请书； 5.渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》； 6.快递单； 7.投递证明； 证据1-7拟证明申请裁决之前，胡连已就争议事项向璧山区政府申请协调，之后重庆市政府受理胡连的裁决申请；收到胡连的裁决申请后，重庆市政府于2018年6月22日在法定期限内作出案涉裁决书；裁决书已在合理期限内邮寄送达胡连。 8.《重庆市人民政府关于璧山区建设璧山区公墓项目农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕430号）； 9.《重庆市璧山区人民政府关于征收河边镇复兴村第3村小组集体土地的公告》（璧山府征公〔2016〕3号）及送达回执； 10.《重庆市璧山区国土资源和房屋管理局关于征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地补偿安置拟订方案的通告》（璧国土房管征公〔2016〕5号）及送达回执； 11.《重庆市璧山区国土资源和房屋管理局征地补偿安置方案通告》（璧国土房管征公〔2016〕6号）及送达回执； 12.《重庆市璧山区人民政府关于印发征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地补偿安置方案的通知》（璧山府发〔2016〕19号）； 证据8-12拟证明重庆市璧山区河边镇复兴村第三村民小组集体土地已于2016年5月被征收，璧山区政府已经批准了本次征地的征地补偿安置方案。 13.胡连2006年户籍证户籍证明；iv> 14.胡连2010年户口迁户口迁出注销证明；iv> 15.胡连2011年户籍证户籍证明；iv> 证据13-15拟证明2011年10月11日胡连从九龙坡区集体户口迁户口迁入璧山区河边镇复兴村**。示是城镇居民。 16.胡连2011年户口迁户口迁出注销证明，2011年胡连从九龙坡区集体户口迁户口迁回了三社，的待业，在办理时是以公安机关依据申报的情况为准的，并没有对此进行核实； 17.胡连2010年毕业证书； 证据13-17拟证明胡连原系重庆市璧山区河边镇复兴村**村民，与其父亲胡文孝、母亲廖正贵为一户；2006年9月因胡连考入重庆理工大学将户口迁户口迁往学校，居民集体户口；2010年6月胡连大学毕业后，将户口迁户口迁往重庆市九龙坡区西郊三村******人才库集体户口；1年10月胡连将户口迁回户口迁回重庆市璧山区河边镇复兴村**为城镇户口。v> 18.2018年6月12日查询胡连社会保险参保证明；拟证明截至2018年6月12日用人单位已对胡连缴纳了72个月的社会保险，胡连并不以承包的土地为基本生活保障，胡连不属于人员安置对象； 19.农村房屋所有权证，拟证明胡连未提供其名下位于重庆市璧山区河边镇复兴村3组范围内的房屋所有权证和土地使用权证，位于征地范围内的房屋权利人为胡连的父母，胡连并不属于住房安置对象； 20.行政复议申请书； 21.行政复议答复通知书、权利义务告知书、送达回证及邮寄凭证； 22.行政复议答复书； 23.延期审理通知书、送达回证及邮寄凭证； 24.行政复议决定书、送达回证及邮寄凭证； 证据20-24拟证明重庆市政府作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。 胡连向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《社会保险参保证明（个人）》，拟证明在社保部门查询了胡连1993年3月到2018年10月的参保情况，胡连大学毕业后并不能独立生活； 2.《重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》（渝高法（2009）160号）； 3.重庆市人口户籍政策户籍政策；v> 4.《重庆市璧山区人民政府关于印发征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地补偿安置方案的通知》（璧山府发〔2016〕19号）第四页“被征地单位的下列人员不予安置：（一）无法定婚姻关系或抚养（赡养）关系迁入且无承包地的农转非人员”。 证据2-4拟证明胡连虽然在城镇参保，但是应当属于征地人员安置对象和住房安置对象。 一审第三人璧山区国土局未向一审法院提交证据。 经一审庭审质证，胡连对重庆市政府举示的证据1-19真实性均无异议，证据20-24真实性、合法性均有异议，认为胡连虽从2011年起间断参加企业职工养老保险等社会保险，但胡连仍应当享有集体经济组织成员资格，应当属于征地人员安置对象和住房安置对象，重庆市政府作出裁决和行政复议决定违法。重庆市政府对胡连举示的证据1真实性无异议，但是对胡连的证明目的不予认可，证据2-4认为不能达到胡连的证明目的。一审第三人璧山区国土局对重庆市政府举示证据均无异议，对胡连举示证据与重庆市政府的质证意见一致。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：重庆市政府举示的证据1-24和胡连举示的证据1真实、合法、与本案有关联，予以采信。胡连举示的证据2-4不能达到其证明目的，不予采信。 经本院审查，前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，关于胡连是否属于本次征地补偿人员安置对象问题。《重庆市土地管理规定》第四十条：“农村集体经济组织总人口为下达建设用地预办通知书之日在籍的常住人员（含现役义务兵、在校的大中专学生以及服有期徒刑、劳教人员）和在政府批准征地之日前，按户籍管理户籍管理规定由区县（自治县、机关批准正常迁入及新出生的人员”，以及《重庆市征地补偿安置办法》第十三条的规定：征地范围内的农业人口、在校大中专学生、现役义务兵、劳改劳教人员，为人员安置对象。本案中，2016年5月5日，重庆市璧山区人民政府发布《重庆市璧山区人民政府关于征收河边镇复兴村第3村民小组集体土地的公告》（璧山府征公〔2016〕3号），胡连系征地批复下达前已毕业的大中专学生且已成年的城镇居民，并非征地范围内农业人口或在校大中专学生，且胡连工作的企业也为其参加职工养老保险、失业保险等社会保险等，故胡连并非以承包土地作为其基本生活保障，不属于前述规章规定的人员安置对象，不应获得相应征地人员安置费用。 关于胡连是否应当享受住房安置及优惠购房待遇的问题。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体上地使用权证的被拆迂房屋的征地农转非人员为住房安置对象”，第二十二条规定：“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不属于住房安置对象：（一）房屋被拆迁的未转非的村民；（二）房屋未被拆迁的人员；（三）通过买卖、继承、赠予等方式取得房屋产权的城镇人员，但在城镇确无住房的除外。前款第（一）项规定的人员，其房屋被拆迂后，可以按照农村宅基地管理的规定申请宅基地。”本案中，胡连在发布征收集体土地公告之前户籍已为户籍已为非农业户口，有房屋所有权证和集体上地使用权证的被拆迂房屋征地农转非人员，故不符合上述规定的住房安置对象。胡连虽然不属于征地住房安置对象，但农村居民是以户为单位获得宅基地审批手续。胡连的父母在该户宅基地审批时胡连是否为该户家庭成员，胡连在征地前是否长期居住在征地范围内，是否在城镇确无住房等事实，涉及胡连是否可以依据《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第四款：“在政府批准征用土地之日前，长期居住在征地拆迁范围内的城镇人员，具有房屋所有权证和土地使用权证且城镇确无住房的被拆迁人，经住房安置方审核同意后，可申请按本办法规定的住房安置标准按建安造价的50%优惠购买住房”的规定享有相应优惠购房待遇。重庆市政府并没有在其作出涉案渝府地裁〔2018〕116号《裁决书》对上述事实进行相关核查，存在事实不清，证据不足。一审法院据此判决撤销重庆市政府作出的裁决并责令其重新作出行政行为并无不当。另外，《重庆市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格认定问题的会议纪要》的规定是针对农村集体经济组织收益分配纠纷所作出指导意见，而农村集体土地征收的人员安置和住房安置对象界定应当适用集体土地征收规范的调整，故胡连提出该项上诉理由不能成立。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人胡连的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡连负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  王 乐 二〇一九年六月二十六日 书记员  李小燕