广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初249号原告佛山市亨泰金属材料有限公司，住所地佛山市禅城区行仁里**首层A-B+1.5,**。法定代表人黄伦炎。委托代理人杨小明，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人孔令文，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被告佛山市禅城区城市管理和综合执法局，住所，住所地佛山市禅城区汾江中路**div>法定代表人李俊扬，局长。委托代理人陈成刚，该局工作人员。委托代理人许妍哲，该局工作人员。原告佛山市亨泰金属材料有限公司不服佛山市禅城区城市综合管理局（以下简称原区城管局）作出的粤佛禅管城祖决〔2018〕570号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），于2019年2月21日向本院提起诉讼。本院于同日受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2019年4月1日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人杨小明，被告的委托代理人陈成刚、许妍哲均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原区城管局于2018年8月7日作出《处罚决定书》，查明原告于2017年11月2日未经主管部门批准，擅自在佛山市XXX号佛山市第二人民医院西门公共通道设置了30个石墩，喷涂有“亨泰公司”字样，围蔽长度60米、宽度2米、占地面积120平方米。原区城管局认为原告的上述行为违反了《佛山市城市市容和环境卫生管理规定》（以下简称《市容卫生管理规定》）第二十条第二款的规定，原区城管局根据该规定第三十九条第二款和《佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定对原告处以5000元罚款。原告诉称，原告于2018年7月7日收到原区城管局出具的粤佛禅管城祖预〔2018〕359号《行政处罚预先告知书》，原区城管局认为原告未经主管部门批准，擅自在佛山市禅城区XXX号佛山市第二人民医院西门公共通道设置30个石墩的行为，违反了《市容卫生管理规定》第二十条第二款“任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物”的规定市容卫生管理规定》第三十九条第二款和《佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准》的规定，对原告拟作出5000元罚款，原告于2018年7月9日向原区城管局提出陈述申辩意见，认为“原告设置石墩的地方既非街道两侧，也非公共场所，而是属于原告自己的土地，原区城管局也没有提供XX路XX号土地属于公共场所的依据，要求原区城管局依法撤销粤佛禅管祖预〔2018〕359号《行政处罚预先告知书》”,但原区城管局对原告的异议不予采纳，并于2018年8月7日作出《处罚决定书》，对原告处以罚款5000元。原告认为原区城管局作出的《处罚决定书》没有法律依据。原告在XX路XX号佛山市第二人民医院西门设置石墩围蔽的区域系原告竞拍取得的XX路XX号土地使用权的一部分，该土地系原告经拍卖程序取得XX路XX号土地的使用权，汕尾市中级人民法院已于2010年10月15日以（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》，裁定XX路XX号土地过户至原告名下；2014年4月23日佛山市中级人民法院作出的（2014）佛中法民一终字第438号判决书也确认XX路XX号土地的使用权归原告所有，且根据国土部门核发的《国有土地使用证》记载XX路XX号的土地用途是：工业、办公，至今规划管理部门没有对该土地使用功能作出任何变更，因此XX路XX号土地的用途是：工业、办公，而非“公共通道”。故原告设置石墩围蔽的区域并不属于《市容卫生管理规定》第二十条第二款的规定中得街道两侧或公共场地，而是属于原告自身土地使用权范围内的合理处分行为。原区城管局对其作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。原区城管局不提供证据就出具《处罚决定书》，应视为没有相应的证据，其作出的行政行为应依法撤销。为此，原告请求法院判决：1.撤销原区城管局作出的《处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的营业执照、法定代表人的身份证、原区城管局的统一社会信用代码公示查询，证明原告、被告主体资格。2.行政处罚预先告知书、关于对粤佛禅管城祖预[2018]359号《行政处罚预先告知书》的异议、《处罚决定书》，证明原区城管局违法向原告作出了行政处罚决定。3.（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》、（2014）佛中法民一终字第438号《民事判决书》、《佛山市禅城区国土城建和水务局关于区人民法院调查函[(2013)佛城法民一初字第393号]的复函》（以下简称《复函》）、《佛山市国土资源和城乡规划局关于撤销佛国土规划函〔2013〕338号〈关于禅城区人民法院调查取证的复函〉的意见》（以下《意见》），证明涉案区域是属于XX路XX号土地的使用权的一部分，并非公共通道，原告为权利人。根据规划局的意见，涉案土地权属人原告关于土地利用问题是当事人或者利害关系人通过协商方式解决，进一步说明涉案土地是民事权属、民事纠纷。被告辩称，一、原区城管局对原告擅自设置石墩等障碍物的违法行为作出的《处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。被诉《处罚决定书》认定原告的违法事实有现场照片、检查笔录等证据为证。原告的行为违反了《市容卫生管理规定》第二十条第二款的规定，属于设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物的行为局依据《市容卫生管理规定》第三十九条第二款的规定，对原告作出罚款5000元的处罚决定。原区城管局于2018年7月7日依法向原告送达了《行政处罚预先告知书》，原告于2018年7月9日向原区城管局提出陈述申辩意见。经原区城管局复核讨论，原告所提出的事实和理由不成立，依法不予采纳。2018年8月14日，原区城管局向原告依法送达了《处罚决定书》。在原告未履行行政决定的情况下，原区城管局于2018年9月19日向其依法送达了《履行行政决定催告书》。综上所述，原区城管局处罚事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。二、原告请求撤销原区城管局作出的行政处罚决定的理由不成立。（一）原告认为，原区城管局对其作出的处罚决定没有法律依据。事实上，原告擅自在公共通道上设置了30个石墩，违反了《市容卫生管理规定》的相关规定，应予处罚。原告设置的石墩的位置属于公共通道。虽然汕尾市中级人民法院的《执行裁定书》和佛山市中级人民法院的《民事判决书》都确认了原告对XX路XX号土地的使用权，但是2017年4月28日广东省高级人民法院作出的（2016）粤民申6606号《民事裁定书》中指出，即便原告已通过拍卖取得该通道所在地块的土地使用权，也不能改变该通道的公共通道属性。同时，佛山市第二人民医院具有救死扶伤的特殊社会公益服务功能，客观上需要上述通道作为一条相对畅通的出入通道作为生命救援及消防应急车道，目前亦无证据显示佛山市第二人民医院借助该通道出入西门口会对原告行使土地使用权构成严重的妨害或者对涉案地块造成贬损，原告理应对佛山市第二人民医院借道通行提供相应的便利。因此，原告设置石墩围蔽的区域属于供佛山市第二人民医院西门出入口和毗邻小区居民共同出入的公共通道，原区城管局认定其为“公共场地”有理有据。《市容卫生管理规定》第三十九条第二款规定，在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物的理行政执法部门责令限期改正，并可以对个人处100元以下罚款，对法人或者其他组织处5000元以下罚款。原告在上述区域设置了30个石墩，属于在公共场地设置障碍物的行为。原区城管局认定其行为违反了“任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物”的规定出罚款5000元的处罚决定，事实清楚，适用法律正确。（二）原告认为原区城管局对其作出的处罚没有证据支撑。事实上，原区城管局为证明原告的违法行为，搜集了以下证据：1.汕尾市中级人民法院《执行裁定书》、佛山市中级人民法院《民事判决书》、佛山市XX路XX号的土地他项权利证明书和宗地图，证明原告对涉案区域拥有土地使用权；2.广东省高级人民法院作出的（2016）粤民申6606号《民事裁定书》，证明原告虽然取得该通道所在地块的土地使用权，但涉案区域具有公共通道属性，原告单方设置障碍物，已对相邻通行造成贬损；3.现场照片和检查笔录,证明涉案区域的现状为供佛山市第二人民医院西门出入口和毗邻小区居民共同出入的公共通道，原告在上述通道设置设置了30个石墩，喷涂有“亨泰公司”字样，围蔽长度60米、宽度2米、占地面积120平方米，行政处罚决定事实清楚；4.企业机读档案登记资料和法定代表人身份证，证明原区城管局处罚的主体准确无误，应由原告承担擅自设置障碍物的责任；5.《市容卫生管理规定》第二十条第二款、第三十九条第二款、《佛山市住房和城乡建设管理局行政处罚自由裁量权标准》，证明原告擅自在公共通道设置石墩，违反了《市容卫生管理规定》的规定，适用法律正确、处罚适当。综上所述，原告请求撤销原区城管局作出的《处罚决定书》理由不成立。原区城管局对其作出的《处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法，应予维持。请法院在查清事实的基础上，维持被诉《处罚决定书》，驳回原告的请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.被告的统一社会信用代码证书，证明被告的诉讼主体资格。2.立案审批表，证明原区城管局对原告涉嫌在公共场地设置石墩等障碍物进行立案。3.原告的企业机读档案登记资料、原告的法定代表人的身份证、检查笔录、现场照片、（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》、《复函》、（2013）佛城法民一初字第393号《民事判决书》、（2014）佛中法民一终字第438号《民事判决书》、佛山市XX路XX号的土地他项权利证明书和宗地图、（2016）粤民申6606号《民事裁定书》、询问调查通知书、责令限期改正违法行为通知书、案件调查终结报，证明原区城管局作出的行政决定事实清楚，证据确凿。4.关于对《责令限期改正违法行为通知书》的异议、申辩处理卡，证明原区城管局依法受理原告在案件调查阶段的申辩。5.案件处理审批表、行政处罚预先告知书及送达回证、邮寄单及邮寄结果查询，证明原区城管局依法告知原告拟作出的行政决定并送达。6.关于对粤佛禅管城祖预〔2018〕359号《行政处罚预先告知书》的异议、申辩处理卡，证明原区城管局依法受理原告在案件处理阶段的申辩。7.行政处罚决定书发文审批表、《处罚决定书》及其送达回证、邮寄单、邮寄结果查询，证明原区城管局对原告作出行政决定并送达。8.催告审批表、履行行政决定催告书及其邮寄单、邮寄结果查询，证明原区城管局对原告作出行政决定并送达。被告提交了下列法律、法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》《市容卫生管理规定》。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1-2，被告无异议。经审查，该组证据符合证据的真实性、关联性、合法性要求，本院予以采纳。原告提交的证据3，被告对该证据的真实性无异议，本院对该组证据的真实性予以确认，对其证明内容，本院将结合其他证据综合认证。被告提交的证据1，原告无异议。本院对该证据予以采纳。被告提交的证据2，原告对该证据的真实性无异议，对记录内容有异议。本院确认该证据的真实性，至于本案的案件来源，不是本案的焦点问题，本院确认被告立案的事实。被告提交的证据3，为原区城管局在调查程序中所收集调查的证据，原告对其真实性无异议，本院确认上述证据的真实性，至于被诉《处罚决定书》的事实认定及证据是否清楚，将结合本案的证据材料综合认证。被告提交的证据4，本院确认原告向原区城管局提出异议、陈述申辩的事实。被告提交的证据5-6，为原区城管局作出被诉《处罚决定书》前的程序方面的证据，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院对上述证据予以采纳。被告提交的证据7-8，原告对其真实性无异议，本院确认该组证据的真实性，至于被诉《处罚决定书》是否合法，是本案的焦点问题，本院在后文结合本案的证据材料进行阐述分析。经审理查明，2017年11月2日，原区城管局发现原告在佛山市XXX号佛山市第二人民医院西门公共通道设置了30个石墩，该石墩上均喷涂了“亨泰公司权属用地”的字样，围蔽长度60米、宽2米、占地面积120平方米。原区城管局认为原告的上述行为违反了《市容卫生管理规定》第二十条第二款的规定，属于设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物的行为原告发出《责令限期改正违法行为通知书》，对于原告在佛山市XXX号佛山市第二人民医院西门公共通道实施在公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物的行为在2017年11月9日前改正。同年11月8日，原告对该通知书向原区城管局提出了异议，原区城管局经复核讨论后，维持了该通知书。原区城管局经调查后于2018年6月25日作出粤佛禅管城祖预〔2018〕359号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟处罚的事实、处罚依据、处罚决定以及原告所享有的陈述申辩的权利。原告于同年7月9日向原区城管局提出处罚异议，原区城管局未采纳原告的异议，于2018年8月7日作出《处罚决定书》，决定对原告处以罚款5000元。该决定书于同年8月14日送达原告。原告对该《处罚决定书》不服，遂向本院提起本案诉讼。另查，案涉佛山市禅城区XXX号佛山市第二人民医院西门公共通道所处的地块已由原告通过拍卖方式取得土地使用权，并由汕尾市中级人民法院出具（2008）汕中法执一字第55-7号《执行裁定书》予以确认。据佛山市国土资源和城乡规划局作出的《复函》，案涉佛山市禅城区XXX号佛山市第二人民医院西门公共通道在历史使用过程中已成为公共通道。另外，根据佛山市国土资源和城乡规划局于2019年1月25日作出的《佛山市国土资源和城乡规划局关于政府信息公开申请的答复》，该局根据现状认定禅城区XX路XX号地块东面与佛山市第二人民医院地块西面之间的相邻部分为公共通道。再查，根据禅发〔2019〕2号《中共佛山市禅城区委佛山市禅城区人民政府关于印发〈佛山市禅城区机构改革方案〉的通知》，将区城市综合管理局更名为区城市管理和综合执法局，划入相关机构承担的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理有关职责。本案被诉《处罚决定书》是原区城管局作出的，因机构改革，该局的名称变更为禅城区城市管理和综合执法局，因此，佛山市禅城区城市管理和综合执法局作为本案的被告主体适格。本院认为，根据广东省人民政府粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》以及佛禅府办〔2014〕62号《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定,原区城管局作为禅城区的城市管理行政执法部门，依法具有行使市政管理、城乡规划管理等方面的行政处罚权。此外，《市容卫生管理规定》第四条规定：“本规定所涉及的行政处罚，属于经国务院或者省人民政府批准的相对集中行政处罚权范围的，由市、区城市管理行政执法部门负责实施。”原区城管局作为禅城区城市管理行政执法部门，依法具有对违反《市容卫生管理规定》的行为作出查处的法定职责。因此，原区城管局对原告的违法行为作出处罚，职权符合法律规定。原区城管局发现原告有案涉违法行为后，依法立案后，向原告发出《责令限期改正违法行为通知书》，责令原告改正违法行为。经调查后，向原告发出《行政处罚预先告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩的权利，原告在期限内提出了申辩意见，原区城管局经复核该意见后作出《处罚决定书》并送达原告，程序合法。原告认为原区城管局作出《处罚决定书》前没有召开听证会，程序违法。对此，本院认为,《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”因此，是否告知当事人有要求举行听证的前提是责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款。《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条第二款规定：“本条前款的较大数额罚款，是指对公民处以5000元以上罚款，对法人或者其他组织处以10万元以上罚款。”本案被诉《处罚决定书》对原告处罚5000元，并不属于上述规定的必须告知当事人享有要求听证的法定义务。因此，本案中原区城管局未组织听证并无不当。原区城管局作出处罚决定前告知了原告享有的陈述申辩权，充分听取了原告的陈述申辩意见后作出被诉《处罚决定书》，程序合法。本案的争议焦点在于原区城管局作出的《处罚决定书》是否合法。《市容卫生管理规定》第二十条第二款规定：“任何单位和个人不得在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物管局作出被诉处罚的依据是原告在案涉地点设置石墩的行为违反了上述规定。原告认为原告设置石墩的地方并非公共场所，而是属于原告自己的土地。因此，本案的争议焦点在于原告设置石墩的场地是否属于上述规定中所称的公共场地。对此，本院认为，根据本案的证据材料显示，原告设置石墩的案涉通道所在地块属于佛山市禅城区XX路XX号地块的一部分，原告于2010年9月通过拍卖方式取得该地块的使用权。对于该事实双方均无异议，本院予以确认。至于原告设置石墩的案涉通道，根据佛山市国土资源和城乡规划局的《复函》显示，因原告通过拍卖取得的上述土地与相邻地块均未进行数字化测验，且两宗地的现状界址点已有较大改变，因各种原因，该两宗土地的相邻部分现状已发生改变，该相邻部分地块即涉通道目前属于公共通道。另外，本案原告与案外人佛山市第二人民医院的民事相邻权纠纷，经广东省高级人民法院作出的（2016）粤民申6606号《民事裁定书》认定，佛山市第二人民医院西门的案涉通道，该通道所在地块由原告取得土地使用权。该地块在拍卖前已经被充分披露存在需要保障相关单位同性权利的瑕疵，因上述通道在历史使用过程中已成为公共通道。因此，即便原告取得了该通道所在地块的使用权，但不能改变该通道的公共通道属性。故原告通过该通道上设置石墩，设置地锁、障碍物的行为，属于在公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物的违法行为生管理规定》第三十九条第二款规定：“违反本规定第二十条第二款规定，在街道两侧和公共场地设置地锁、地桩等障、地桩等障碍物的理行政执法部门责令限期改正，并可以对个人处100元以下罚款，对法人或者其他组织处5000元以下罚款。”原区城管局根据上述规定，责令原告改正擅自在案涉通道设置地锁、障碍物的行为。结合原告一直未改正上述违法行为的情节，原区城管局经调查后并作出被诉《处罚决定书》，决定对原告处以5000元的罚款，认定事实清楚，处罚数额符合上述规定，本院予以确认。另外，原告认为本案原区城管局是受案外人佛山市第二人民医院的影响，从而以行政手段介入民事纠纷。对此，本院认为，无论原区城管局对本案的立案查处行为是基于其自身检查还是他人的投诉介入，均不影响原区城管局对其辖区内违反《市容卫生管理规定》的行为进行查处的职权行使。本案被诉《处罚决定书》是原区城管局行使行政职权从而对原告进行行政处罚，而原告与佛山市第二人民医院的民事纠纷亦不影响原区城管局履行其对原告违法行为进行调查处理的法定职权。综上，原区城管局作出的《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，处罚适当。原告要求撤销原区城管局作出的《处罚决定书》没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告佛山市亨泰金属材料有限公司的诉讼请求。本案受理费50元由原告佛山市亨泰金属材料有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  黎泽民人民陪审员  陈敏玲二〇一九年六月二十一日书 记 员  钟 慧