广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终115号上诉人（原审第三人）吴川市黄坡镇三柏村那塘岭经济合作社，住所地吴川市黄坡镇三柏村委会那塘岭村。法定代表人李田弟，社长。委托代理人杨观强，吴川市公职律师事务所律师。委托代理人陆华平，广东佳业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）吴川市自然资源局，住所地广东省吴川市梅录人民东路**。法定代表人宁观保，局长。委托代理人廖彩凤，该局干部。被上诉人（原审原告）广东省吴川市黄坡镇端德村李村经济合作社，，住所地吴川市黄坡镇端德村委会李村法定代表人李昌荣，社长。委托代理人张洪杰，广东海法律师事务所律师。委托代理人陈慕伟，广东海法律师事务所律师。上诉人吴川市黄坡镇三柏村那塘岭经济合作社（以下简称那塘岭经济合作社）因与被上诉人吴川市自然资源局、广东省吴川市黄坡镇端德村李村经济合作社（以下简称李村经济合作社）土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审查明：涉案土地位于吴川市黄坡镇长坡、坡心、那塘坡等土地（以下简称“长坡等土地”），共约160亩。1966年起，原告与第三人因长坡等土地权属问题一直存在纠纷，1991年10月27日，中山镇政府组织两村代表协商处理该争议地问题，但未达成协议，只是把两村所争执的划线地段约70米作为争议范围，双方不得使用。2000年5月20日，经过中山镇政府的调解，三柏村委会与端德村委会签订《调解协议书》，《调解协议书》第一条载明：“三柏村委会与端德村委会位于长坡的界限，从原那塘岭旧公路边线向南仗出35米作为基本分界线，分界线南地段划归三柏村委会使用，分界线北地段划归端德村委会使用。”划定界限后，长坡等地一直由李村经济合作社管理、使用。2012年10月，第三人那塘岭经济合作社向被告吴川市国土资源局申请办理集体土地所有权登记，并提交黄坡镇三柏村委会出具的《证明》一份，用于证明涉案土地归那塘岭经济合作社所有。2012年12月5日，吴川市国土资源局在《土地登记审批表》中载明：“经程序审核，本宗地及相邻宗地指界人到现场确认，采用cps机实地测绘，该宗地面积准确，界址清楚，无争议，三柏村委会证明证实，该土地所有权属××三柏村那塘岭经济合作社所有。根据土地登记的有关规定，建议为那塘岭经济合作社办理集体土地所有权初始登记。”同年12月8日，吴川市国土资源局为第三人那塘岭经济合作社颁发吴府集有（2012）第002232号《集体土地所有证》，证载土地面积为73.9493公顷。2016年，吴川市国土资源局根据吴府集有（2012）第002232号《集体土地所有证》为第三人分割换发粤（2016）吴川市不动产权第0000415号、0000416号《不动产权证书》。另查明，2017年8月8日，吴川市黄坡镇政府干部李土华、庞国荣等人在黄坡镇农业办公室对李村村长李华日进行谈话，李华日明确表示其对那塘岭经济合作社已申领粤（2016）吴川市不动产权第0000415号、0000416号面积分别为24.379公顷和49.5701公顷的《不动产权证》知悉。原审认为：本案属于土地行政登记纠纷案件。本案的争议焦点问题是：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被告作出被诉具体行政行为事实是否清楚，程序是否合法。一、关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”同时，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据以上规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，公民、法人或者其他组织有权自知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内提起诉讼。本案中，原告村长李华日于2017年8月8日知晓粤（2016）吴川市不动产权第0000415号、0000416号《不动产权证书》的存在，并明确表示对该两证的内容知悉，应认定原告于当日知道了涉案具体行政行为的存在，由于行政机关在作出该具体行政行为时并未告知原告起诉期限，其有权自知道该行政行为内容之日起一年内提起诉讼。现原告于2018年6月29日向本院提起诉讼，并未超过法律规定的起诉期限。二、关于被告作出被诉具体行政行为事实是否清楚，程序是否合法的问题。参照《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记时，应当提交土地权属来源证明。本案中，第三人那塘岭经济合作社在申请涉案土地登记时提交了三柏村委会出具的《证明》，证明其对涉案土地具有所有权。但根据2000年5月20日，三柏村委会与端德村委会签订的《调解协议书》，涉案长坡等土地归端德村委会使用。且自划定界限后，长坡等土地一直由端德村委会李村经济合作社占有、使用，而吴川市国土资源局仅依据三柏村委会出具的《证明》便认定涉案土地归第三人所有，显然属于认定事实不清。关于涉案具体行政行为的作出程序是否合法问题。根据《土地登记规则》及《地籍调查规程》的规定，土地登记应进行地籍调查，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。而被告提供的《地籍调查审批表》邻宗地“指界人姓名”一栏仅有“林富华”一人签名，原告作为该宗地的邻宗地人，并未到场，亦未进行指界，不符合土地登记规则和地籍调查规程的规定。且根据《土地登记规则》第十五条的规定，土地登记管理部门对认为符合登记要求的宗地应予以公告，而根据被告的举证材料，未能证明其在涉案土地登记前经过合法的公示程序进行过公告，原告亦称并未见过涉案土地登记公告。故本案具体行政行为的作出程序违法。综上所述，被告颁发吴府集有【2012】第002232号《集体土地所有证》认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，鉴于该证已分割换发为粤（2016）吴川市不动产权第0000415号、0000416号《不动产权证》，涉案集体土地所有权证已不存在，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，行政行为违法，不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法，故原告请求判决被告于2012年12月8日给第三人那塘岭经济合作社颁发吴府集有【2012】第002232号《集体土地所有证》的行政行为违法，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、规定，判决如下：确认被告吴川市国土资源局于2012年12月8日给第三人吴川市黄坡镇三柏村那塘岭经济合作社颁发吴府集有【2012】第002232号《集体土地所有证》的行政行为违法。案件受理费50元，由被告吴川市国土资源局负担。那塘岭经济合作社上诉称：一、一审判决在审理查明部分中认定“1966年起原告与第三人因长坡等土地权属问题一直存在纠纷，1991年10月27日是，中山镇政府组织两村代表协商处理该争议地问题，但未达成协议，只是把两村所争执的划线地约70米作争议范围，双方不得使用。2000年5月20日，经过中山镇政府调解，三柏村委会与端德村委会签订《调解协议书》，《调解协议书》第一条载明：‘三柏村委会与端德村委会们于长坡的界限，从原那塘岭旧公路边线向南仗出35米作基本分界线，分界线南地段归三柏村委会使用，分界线北地段归端德村委会使用’。划定界限后，长坡等地一直由李村经济合作社管理、使用”，是认定事实错误。一审法院是依照被上诉人李村经济合作社在一审时提供的《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书（送审稿）》、《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》（以上两份证据均为复印件）两份证据作出上述事实认定的，上诉人认为一审法院采信该两份证据作为认定事实依据是错误的。1、《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书（送审稿)》是一份无效的证据，其一、该份证据落款单位为“中山镇人民政府”但盖的却是“吴川县中山镇司法办公室”的印章。明显违背常规公文呈报的形式要求。其二、该份证据显示为中山镇政府呈报上级政府部门的送审稿，如果该份证据为真实存在，即应是中山镇政府保存，但该份证据显示出处为“吴川市黄坡镇端德村民委员会”。其三、该份证据显示为“送审稿”，那么上级政府应有相应批复或处理结果，但却未见被上诉人李村经济合作社提供相应处理文书印证该证据的真实性。2、《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》是一份无效的证据。其一、从协议书的主体来看，假设因被上诉人李村与上诉人之间就涉案地存在争议，中山镇政府组织争议各方调解，也应是组织上诉人与被上诉人李村的村干部、村民代表进行调解，而不应是组织三柏村委会与端德村委会的干部、代表进行调解，因为两个村委会均分别由多个村民小组组成，各村民小组均为独立主体，村委会并无权利对下辖村民小组的财产权益作处分。其二、从协议书的内容来看，该协议书的第二条载明“地界划定后，位于地界两边的各村耕地或垦荒地不变，没有土地证的耕地或者垦荒地由各村统计报镇司法所。再由司法所办理法律见证书确定使用权。…”，第四条载明“地界划定后，由镇长司法所按统一材料、统一规格设置永久性界碑，该项开支由两村委会共问负责。如果该份协议已成立生效的话，那么被上诉人李村经济合作社应持有中山镇司法所出具确定土地使用权的法律见证书，涉案地现场也应有镇政府设置的永久性界碑。但是涉案地上根本没有永久性界碑，被上诉人李村经济合作社也根本没有取得确定土地使用权的法律见证书。其三、该份协议书并没有相应主体代表人员的签名。被上诉人李村经济合作社提交的《关于那塘岭村与李村坡地界(权）纠纷处理意见书（送审稿）》、《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》存在上述种种不合常理的疑点，依法应不具证据效力，一审法院采信两份不具有证据效力的材料所确认的事实必然错误！二、一审判决认定“根据被告的举证材料，未能证明其在涉案土地登记前经过合法的公示程序进行过公告，原告亦称并未见过涉案土地登记公告。故本案具体行政行为的作出程序违法”错误！被上诉人吴川市国土资源局提交的证据地籍档案中有为上诉人办理被诉权证的《土地登记申请审核情况公告》及现场公告的照片存档，足以证实吴川市人民政府颁发被诉权证给上诉人前已在2012年11月10日依法定程序进行了公告。三、一审法院认定被上诉人李村经济合作社提诉本案未超过时效系认定事实错误、适用法律错误。吴川市人民政府在被诉权证给上诉人之前，于2012年11月10日进行了公告，2012年12月1日公示期满无人提出异议，吴川市人民政府才颁发被诉权证给上诉人。因国家推行土地确权登记政策原因，上诉人于2016年10月向被告吴川市国土资源局申请将吴府集有(2012)第002232号集体土地所有证项下土地拆分为两宗土地，被上诉人吴川市国土资源局于2016年11月给上诉人分别核发了粤(2016)吴川市不动产权第0000415号、第0000416号《不动产权证书》。2017年8月8日，黄坡镇政府负责土地确权调查事项工作人员曾向李村村民小组组长（村长）李华日告知、出示上诉人已申办的粤(2016)吴川市不动产权第0000415号、第0000416号《不动产权证书》。李华日明确答复黄坡镇政府工作人员，李村此前己知悉上诉人取得涉案土地权证且无异议。结合被上诉人吴川市国土资源局提供的证据发证公告及黄坡镇政府工作人员与李村村长李华日的谈话笔录，足以证明被上诉人李村经济合作社早在2012年12月己知道上诉人取得被诉权证，应从2012年12月1日起算被上诉人李村经济合作社的诉讼时效。被上诉人李村经济合作社在2018年6月29日提诉本案，被上诉人提诉本案显然已超过《行政诉讼法》第四十六条所规定的诉讼时效，请二审法院依法驳回被上诉人的诉讼请求。四、吴川市人民政府颁发给上诉人的被诉权权属来源清楚、程序合法，依法应认定合法有效。涉案位于“三柏长坡”范围内，被诉权证范围内土地一直属上诉人村集体使用的事实有上诉人所在的三柏村委会出具权属证明、有与上诉人村庄相邻的大岭脚村、米雍坡村参与现场指界确认。被上诉人李村经济合作社在发证登记公告期内没有提出任何异议。如果存在如被上诉人李村经济合作社所称的激烈争议，黄坡镇政府、吴川市人民政府此会在2012年为上诉人办理被诉权证，被上诉人吴川市国地资源局此会在2016年又同意上诉人的申请将涉案土地拆分登记为两宗土地。上诉人在2012年办理被诉权证的初始登记乃至2016年变更土地登记的数年间，被上诉人李村经济合作社完全没有提出任何权利主张，直至2018年因上诉人发现被上诉人侵占涉案土地提起排除妨害的民事诉讼，被上诉人才提诉本案。被上诉人完全是滥用诉权以达到侵占上诉人土地使用权的目的。综上所述，上诉人取得被诉权证权属来源清楚，吴川市人民政府颁发给上诉人的被诉权证程序合法。一审判决认定事实错误、适用法律错误。请求：1、撤销（2018)粤0891行初312号行政判决，依法改判驳回吴川市黄坡镇端德村李村经济合作社的诉讼请求。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。吴川市人民政府口头答辩坚持一审答辩意见。李村经济合作社答辩认为，一、被上诉人国土局向上诉人颁发被诉证书，无权属来源，不能认定案涉土地归上诉人所有。(一）参照《土地登记办法》第九条之规定，申请人申请土地登记时，应当提交土地权属来源证明。但是，本案中上诉人在申请涉案土地登记时仅提交了由三柏村委会出具的《证明》用以证实其对涉案土地享有权属，除此之外上诉人不能提供任何证据证实其对涉案土地存在长期占有、管理和使用的事实。相反地，答辩人向人民法院提供了《中山镇端德乡李村土地房产所有权证存根》45份、《农村集体土地承包合同》84份、《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书》、《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》、《林权证》（编号：B4400191619)以及大量证人证言等证据足以证实涉案土地归答辩人所有。因此，被上诉人国土局仅依据三柏村委会出具的《证明》便认定涉案土地归上诉人所有，显然属于认定事实不清。(二）答辩人于2018年4月初收到了吴川市人民法院送达的上诉人诉答辩人排除妨碍一案（案号：（2018)粤0883民初577号）的诉讼材料，上诉人在该案的《民事起诉状》中自认证号为吴府集有(2012)第002232号《集体土地所有证》的土地范围内有134.52亩由答辩人管理、使用。3、证号为吴府集有（2012)第002232号《集体土地所有证》中分割换发的（2016)吴川市不动产权第0000416号《不动产权证书》中记载土地范围内存有原告的“插花地”。由此可见，案涉土地一直以来由答辩人长期占有、管理、使用，并获取收益，事实清楚，证据确凿。而被上诉人国土局将答辩人所有的土地登记在发给上诉人证号为吴府集有（2012)第002232号《集体土地所有证》的土地范围内，明显错误。二、《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书》、《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》两份证据的真实性不容置疑，完全可以作为认定事实的依据。1、《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书》由吴川市人民政府作出，是就那塘岭村与李村双方发生坡地界（权）纠纷后作出的处理意见，具有公信力。而《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》是于2000年5月20日经过中山镇政府的调解后，由三柏村委会、上诉人代表与端德村委会、答辩人代表共同签署认可的。该两份证据确为历史上形成的证据，具有客观真实性。2、被上诉人国土局在一审时对上述两份证据的真实性均予以确认，未提出任何异议，足以证实其真实有效性。3、针对上诉人提出的《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书》上的盖章单位并非“中山镇人民政府”，而是“吴川县中山镇司法办公室”的异议，该吴川县中山镇司法办公室为中山镇人民政府属下的工作部门，其对外盖章确认的行为，实际上属于中山镇人民政府的具体行政行为，故吴川县中山镇司法办公室盖章确认的事实就是中山镇人民政府确认的事实。因此，《关于那塘岭村与李村坡地界（权）纠纷处理意见书》、《关于三柏村委会与端德村委会长坡地界纠纷调解协议书》两份证据的真实性不容置疑，完全可以作为认定事实的依据。三、原审判决认定被上诉人国土局作出被诉行政行为的程序不合法，属认定事实和适用法律完全正确。1、根据《土地登记规则》及《地籍调查规程》之规定，土地登记应进行地籍调查，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者必亲自到现场共同指界。而被上诉人国土局提供的《地籍调查审批表》邻宗地“指界人姓名”一栏仅有“林富华”一人签名，答辩人作为该宗地的邻宗地人并未到场，也未进行指界，不符合《土地登记规则》和《地籍调查规程》的规定。2、根据《土地登记规则》第十五条之规定，土地登记管理部门对认为符合登记要求的宗地应予以公告。而根据被上诉人国土局在一审提交的证据4《土地登记申请审核情况公告》中，该公告的张贴位置不明确，无法证明答辩人己知悉并认可该公告的内容，由此导致答辩人无法知悉并提出异议。因此，足以证实被上诉人国土局在对涉案土地登记前未进行过合法的公示程序，故原审判决认定被上诉人国土局作出被诉行政行为的程序不合法，属认定事实完全正确。四、答辩人提起本案诉讼，未超过诉讼时效。1、上诉人在一审时提交的证据2《调查笔录》为复印件，没有提供原件予以核实，依法不能作为证据使用。2、李华日虽自认是李村村长，但其称谓仅是农村中依照宗族习惯所常用的称谓，李华日实际上并非答辩人的法定代表人，更无权代表答辩人对《调查笔录》所记载内容予以确认。3、该《调查笔录》是事前打印、再作事后手写记录的，并非当场记录，而且李土华是以申请耕地确权需补充材料为由欺骗李华日在该两页事前打印好的纸张上签字的，明显是上诉人与李土华等人恶意串通所为，目的是以欺诈手段骗取李华日的签字。4、答辩人是于2018年4月初收到吴川市人民法院送达的上诉人诉答辩人排除妨碍一案（案号：（2018)粤0883民初577号）的诉讼材料时，才知道被上诉人国土局于2012年发给上诉人证号为吴府集有（2012)第002232号《集体土地所有证》，于2016年分割换发，分别发给上诉人证号为（2016)吴川市不动产权第0000415号、0000416号的《不动产权证书》，才知道自己的合法权益受到侵犯。因此，被上诉人国土局在收到（2018)粤0883民初577号的诉讼材料后于2018年6月29日提起本案诉讼，属于在法律规定的起诉期限内。综上所述，上诉人的上诉请求没有任何事实和法律依据，依法不能成立，应予驳回上诉人的上诉请求，以维护法律的公平和正义。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明事实。另查，一审判决后，因吴川市机构改革的原因，原吴川市国土资源局的职责由新组建的吴川市自然资源局承继。本院认为：本案为土地行政登记纠纷。本案的焦点问题在于涉案土地登记行为是否符合法定条件的问题。由查明事实可以确认，根据2000年5月20日三柏村委会与端德村委会签订的《调解协议书》，涉案长坡等土地归端德村委会使用。且自划定界限后，长坡等土地一直由端德村委会李村经济合作社占有、使用，所以原吴川市国土资源局以三柏村委会出具的《证明》作为本案土地登记的权属来源依据，证据不足。在案证据显示，李村经济合作社与那塘岭经济合作社对长坡、坡心、那塘坡等土地一直存在纠纷。而涉案土地登记范围内，有李村经济合作社成员使用的部分插花地。《土地登记办法》第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。”根据前述规定，在土地权属有争议的情况下，涉案土地申请，不符合登记条件，应不予登记。因此，原吴川市国土资源局作出吴府集有【2012】第002232号《集体土地所有证》的行政行为，属主要证据不足。争讼行政行为作出于2012年底，而《土地登记办法》自2008年2月1日实施后，原《土地登记规则》已经废止。所以一审判决适用《土地登记规则》对争讼行政行为的程序合法性进行审查，显属不当，予以纠正。综上，上诉人那塘岭经济合作社的上诉请求，理据不足，不予支持。原审判决虽适用法律不够准确，但认定事实清楚，程序合法，处理恰当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴川市黄坡镇三柏村那塘岭经济合作社负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年六月十八日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。