贵州省毕节市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）黔05行终214号 上诉人(原审被告)毕节金海湖新区双山镇人民政府。 地址：大方县双山镇双山村。 法定代表人刘洪祥，该镇镇长。 委托代理人（特别授权）李海龙，贵州本芳律师事务所律师。 上诉人(原审被告)大方县人民政府。 地址：大方县大方镇人民南路。 法定代表人陈萍，该县县长。 被上诉人（原审原告）大方县双山镇松树村十组。 负责人邓昌达，系该组组长。 委托代理人（特别授权）司腾鹏，贵州穹达律师事务所律师。 委托代理人（一般代理）蔡治军，贵州穹达律师事务所律师。 原审第三人杨某8，男，1979年1月6日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨兴江，男，1981年4月26日出生，苗族，住大方县。 原审第三人陶少珍，女，1941年12月25日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨某9，男，1979年5月7日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨才明，男，1944年1月17日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨兴林，男，1976年2月16日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨才举，男，1944年1月17日出生，苗族，住大方县。 原审第三人王琴，女，1980年10月8日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨凯，男，1993年12月2日出生，苗族，住大方县。 原审第三人陶德珍，女，1949年12月23日出生，苗族，住大方县。 原审第三人陶文秀，女，1975年11月7日出生，苗族，住大方县。 原审第三人杨某1，女，苗族，13岁，籍贯。 原审第三人杨某2，男，苗族，15岁，籍贯。 法定代理人杨某8，系杨某1、杨某2父亲。 原审第三人杨某3，男，苗族，9岁，籍贯。 原审第三人杨某4，男，苗族，15岁，籍贯。 原审第三人杨某5，女，苗族，12岁，籍贯。 法定代理人杨某9，系杨某3、杨某4、杨某5父亲。 原审第三人杨某6，男，苗族，16岁，籍贯。 原审第三人杨某7，女，苗族，17岁，籍贯。 法定代理人杨某10，系杨某6、杨某7父亲。 诉讼代表人杨某8。 原审第三人邓昌达，男，1944年6月11日出生，汉族，住大方县。 原审第三人肖开云，男，1953年10月13日出生，汉族，住大方县。 原审第三人熊小均，男，1979年10月1日出生，汉族，住大方县。 原审第三人毕节金海湖新区双山镇松树社区居民委员会（原双山镇松树村村民委员会）。 法定代表人李玉祥，主任。 上诉人毕节金海湖新区双山镇人民政府（以下简称双山镇政府）及大方县人民政府（以下简称大方县政府）因土地确权及行政复议一案，不服贵州省黔西县人民法院（2018）黔0522行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原判审理查明：2017年3月，金海湖新区双山镇松树村十组（以下简称松树村十组）村民肖开云、邓昌达、熊小均等因与本组村民杨某8等就本组小地名为岩洞坡、尖尖坡的荒山的权属发生纠纷。2017年4月、6月，松树村十组村民代表肖开云、邓昌达、熊小均、肖祖元及肖远能向双山镇政府提交《土地（荒山）确权申请书》，双山镇政府认为该反映系信访行为未予立案查处，并于2017年7月29日作出《双山镇人民政府关于肖开云、邓昌达、熊小均等信访处理情况的答复》。2017年8月，松树村十组作为原告以双山镇政府为被告向大方县人民法院提起行政诉讼，请求双山镇政府依法履行对岩洞坡及尖尖坡的使用权进行确权的法定职责。2017年9月25日，双山镇政府对该《土地（荒山）确权申请书》予以立案受理。2017年10月24日，松树村十组申请撤回起诉，法院准予。2017年12月，杨某8（本组杨氏家族代表）向双山镇政府提交《土地使用权确权申请书》，要求双山镇政府依法确认岩洞坡、尖尖坡的荒山管理权归杨某8家族所有。双山镇政府认为二申请人争议地属同一地块，决定并案处理。松树村民委员会认为其系涉案争议地块的所有权人，于2017年9月19日向双山镇政府申请作为本纠纷的第三人参加处理。2018年5月18日，双山镇政府以邓昌达、肖开云、熊小均等187人为申请人，以杨某8等18人为被申请人，并以松树村民委员会为第三人，作出《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》（双府行决字[2018]1号）。该决定书以涉案争议地岩洞坡、尖尖坡系无人耕种茅草山，松树村民委员会未将争议地块的所有权及使用权进行处置，杨某8等与邓昌达、肖开云、熊小均等均未提供有效证据证明其各自享有涉案地块的土地所有权或使用权等为由，决定：一、位于松树社区**岩洞坡（面积19726平方米，亩值29.57亩，四至界为：东抵邓生才、肖远江土，南抵肖开祥、邓明权土，西抵肖开祥、邓玉昌土，北抵邓昌贤、肖远祥、吴家土和路）的土地所有权及使用权归第三人松树村民委员会享有；二、位于松树社区**尖尖坡（面积4662平方米，亩值6.99亩[除肖开云3**平方米、杨某850平方米土外]，四至界为：东抵肖开祥、邓昌荣土，南抵邓昌荣、杨某8土，西抵肖开云土，北抵邓昌贤、肖远祥土）的土地所有权及使用权归第三人松树村民委员会享有。邓昌达、肖开云等不服该处理决定，以松树村十组的名义向大方县政府申请行政复议，大方县政府于2018年6月7日受理后，于2018年8月1日作出《大方县人民政府行政复议决定书》（方府行府决字[2018]8号），并向当事人送达。该决定书维持双山镇人民政府作出的《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》。 一审另查明：大方县政府分别向双山镇人民政府，邓昌达、肖开云等187人，杨某8等18人，松树村民委员会送达了受理通知书及复议决定书，但未在复议决定书写明利害关系人杨某8等18人、松树村民委员会的信息。松树社区居民委员会于2018年8月8日出具《证明》，内容为：“岩洞坡、尖尖坡在我松树社区十组地界上，也属我松树村十组，和其他村其他组无争议。”但无证据证明相关申请人在申请土地确权的过程中将该《证明》向相关部门提交。 原判认为：一、关于双山镇政府作出的涉案处理决定书是否合法。首先，双山镇政府将争议地的土地所有权及使用权确认给本案第三人松树村民委员会，因本案确权涉及到松树村十组利益，双山镇政府未查明争议地所有权是否下放到组，也未将松树村十组追加为当事人的情况下就作出确权决定，属遗漏当事人，程序违法。其次，争议地历经“三包四固定”、“林业三定”、农村家庭联产承包责任制、第二轮土地承包、集体林权制度改革等数次山林、土地的权属确定，其所有权和使用权主体在各个时期是如何界定（在不同时期属于何生产大队何生产队或某村某组），双山镇政府虽然在其涉案行政处理决定中有所提及，但其调查的材料并未对争议地的历史沿革进行查证，属事实不清。第三，杨某8等与邓昌达、肖开云、熊小均等之间的土地权属争议，系自然人与自然人的纠纷，依照我国的土地法律法规的规定，只能是使用权纠纷，不可能是所有权纠纷。双方在行政程序中的确权申请，应当是争议地的使用权确权申请，而双山镇政府在行政裁决中，处理的却是争议地的所有权，将其归属于第三人松树村委会所有，没有实质解决使用权争议。第四，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”之规定，本案中，申请确权的土地位于双山镇松树村十组，该争议之地的所有权依法属于农民集体所有，松树村十组亦属于农村集体经济组织，其对争议之地是否享有所有权或使用权，双山镇政府未予查清后就进行确权，属事实不清、主要证据不足。第五，双山镇政府受理涉案确权申请时间为2017年9月20日，却于2018年5月18日才作出处理决定，超出了《土地权属争议调查处理办法》中规定的六个月的时限，双山镇政府今后应注重把握行政行为的效率。综上，双山镇政府作出的涉案处理决定主要证据不足，事实不清，程序违法，应予撤销。二、关于大方县政府作出的涉案复议决定书是否合法。本案中，大方县政府作为法定行政复议机关，应当对双山镇政府作出的处理决定进行全面审查，大方政府受理复议申请后，在双山镇政府认定的主要证据不足、事实不清、程序严重违法作出确权决定的情况下，作出维持双山镇政府确权决定的复议决定，其复议决定认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。另根据《中华人民共和国行政复议法》第十条“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”之规定，大方县政府未将与涉案复议行为有利害关系的杨某8等及松树村委会在复议决定书中列明为利害关系人，属程序违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第七十九条的规定，判决：一、撤销被告毕节金海湖新区双山镇人民政府于2018年5月18日作出的双府行决字（2018）1号《行政处理决定书》及被告大方县人民政府2018年8月1日作出的方府行府决字（2018）8号《行政复议决定书》；二、被告毕节金海湖新区双山镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出涉案土地确权决定。案件受理费50元，由被告毕节金海湖新区双山镇人民政府及被告大方县人民政府平均负担。 宣判后，上诉人双山镇人民政府、大方县人民政府均不服，向本院上诉。 双山镇人民政府上诉称：邓昌达、肖开云等187人在向双山镇政府申请土地确权时，虽然是以松树村十组的名义提起，但是邓昌达等人并未向双山镇政府提供本组村民讨论通过的会议记录，仅提供邓昌达等187人的身份证复印件、户口簿，以及该187人签字推荐的村民代表及委托书。双山镇政府以邓昌达等187人作为申请主体并无不当。邓昌达等187人不能证明申请确权的主体是松树村十组，其以双山镇人民政府错列申请主体为由要求撤销处理决定无法律依据。同理，邓昌达等187人以松树村十组的名义向法院提起诉讼亦不具备原告主体资格，应裁定驳回其起诉。双山镇政府作出的土地确权行政处理决定认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。综上，原判适用法律错误，请求撤销原判，驳回松树村十组的起诉，诉讼费用由松树村十组承担。 大方县人民政府上诉称：大方县人民政府作出的行政复议决定认定的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。原判适用法律错误，请求撤销原判，驳回松树村十组的起诉，诉讼费用由松树村十组承担。 被上诉人松树村十组二审中答辩称：原判认定事实清楚，适用法律法规正确，二上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人杨某8等18人及第三人邓昌达、肖开云、熊小均、松树村村民委员会二审中未陈述意见。 二审中各方当事人均未向本院提交新的证据。 二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，上诉人双山镇政府作出了涉案确权决定，经审查该确权决定，首先，双山镇政府将争议地的土地所有权及使用权确认给本案第三人松树村民委员会，因本案确权涉及到松树村十组利益，双山镇政府未查明争议地所有权是否下放到组，也未将松树村十组追加为当事人就作出确权决定，属遗漏当事人，程序违法。其次，争议地的所有权和使用权在各个时期是如何界定（在不同时期属于何生产大队何生产队或某村某组），双山镇政府调查的材料并未对争议地的历史沿革进行查证，属认定事实不清。第三，杨某8等与邓昌达、肖开云、熊小均等之间的土地权属争议，系自然人与自然人的纠纷，依照我国的土地法律法规的规定，只能是使用权纠纷，不可能是所有权纠纷。双方在行政程序中的确权申请，应当是争议地的使用权确权申请，而双山镇政府在确权决定中，处理的却是争议地的所有权，将其归属于第三人松树村委会所有，没有实质解决使用权争议。第四，申请确权的土地位于双山镇松树村十组，松树村十组对争议之地是否享有所有权或使用权，双山镇政府未予查清后就进行确权，属事实不清、主要证据不足。第五，双山镇政府处理决定时超出了《土地权属争议调查处理办法》中规定的六个月的时限。松树村十组与双山镇政府作出的处理决定存在初步的利害关系，其有权提起诉讼，根据本案的实际情况，由上诉人双山镇政府重新进行确权，才能避免程序空转，从实质上化解行政争议。综上，双山镇政府作出的处理决定认定的基本事实不清，主要证据不足，程序违法，应予撤销。上诉人大方县政府复议维持双山镇政府作出的处理决定，属于适用法律错误，亦应予以撤销。二上诉人提出的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。一审判决主文的第二项判决由双山镇人民政府在判决生效之日起六十日内重新作出涉案土地确权决定，该判项中的“六十日”系笔误，确权时限是六个月，本院对该笔误予以纠正。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由毕节金海湖新区双山镇人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张远忠 审 判 员 张多周 审 判 员 吴 岚 二〇一九年六月二十六日 法官助理 冯娜娜 书 记 员 支 玉