陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕03行初34号 原告李红刚，男，1979年7月16日出生，住陕西省岐山县。 委托代理人张建荣，男，1946年7月10日出生，住凤翔县。 被告凤翔县人民政府，住所地：凤翔县东大街72号 法定代表人王宏强，任代县长。 委托代理人刘辉，凤翔县市政工程建设管理站副站长。 委托代理人黄侃祥，陕西西虢律师事务所律师。 原告李红刚不服被告凤翔县人民政府房屋征收决定，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年4月26日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日公开开庭审理了本案。原告李红刚及其委托代理人张建荣，被告凤翔县人民政府的委托代理人刘辉、黄侃祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年10月23日，凤翔县人民政府作出《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定》。载明征收范围是：凤翔县县城东大街以北，太白巷以西，二马路以南，综贸公司办公楼以东。房屋征收部门是凤翔县城市综合改造办公室，实施单位是太白巷西片区棚户区改造项目工作领导小组办公室。并告知申请行政复议和起诉期限。 原告李红刚的诉讼请求：1.依法撤销被告作出的《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定》；2.诉讼费用由被告承担。其事实和理由如下：2002年，原告购得坐落在城区东湖口4-76号28.5平方米一层一间营业性门店。2017年1月24日，被告通告决定对凤翔县太白巷西片区棚户区改造。2017年7月10日，被告以“凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收拆迁安置与补偿方案（草案）已经县人民政府棚改项目领导小组讨论同意，予以公告”。2017年7月24日，被告公告：按多数人意见宝鸡建诚房地产评估咨询有限公司为该区域资产评估机构。2017年12月29日，被告将凤政办发[2017]72号《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收补偿安置实施方案》发城关镇政府和政府各有关部门。2018年10月23日，被告张贴《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定》，但原告一直未见到实施方案和评估报告。原告认为，其购得的商业用房不属于棚户区，被告改造目的亦非城镇保障性安居工程。程序上，被告未将调查结果向被征收人公示，原、被告和评估师未到原告房屋实地查勘、签字确认，评估时点有误，初步评估结果未报告亦未送达，故请求人民法院判如所请。 为支持其诉讼请求，原告在指定的证据交换日提交下列证据材料： 1.原告本人的房屋所有权证一本（凤房权证城关镇字第102606号）；2.凤翔县人民政府的通告；3.凤翔县城市综合改造办公室查询评估结果的通知；4.《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定》；5.万利隆昌购物中心项目简介（配套图）6.原告等人对万利广场改造的反映材料；7.原告方与评估公司交涉的录音资料及文字整理材料。 被告凤翔县人民政府答辩称：1.征收决定的目的、内容合法；2.征收决定的程序合法；3.针对起诉理由，凤翔县人民政府认为，该项目符合公共利益，并经相关部门批准，符合各种规划要求，棚户区改造区商业设施同步配套也是国务院相关文件要求，也是棚户区改造的主要目标和内容之一。政府在房屋评估前，已对征收范围内的房屋进行了调查登记，并制作了调查摸底表，双方签字后在房屋征收范围内公布；房屋评估师的查勘记录是评估机构的评估程序，与其征收程序无关；原告要求以征收之日的市场价格确定其房屋价格，是对法规的片面理解；政府在评估机构作出评估意见后，于2017年12月6日以公告形式向被征收人告知，本案原告未对评估报告提出异议。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 凤翔县人民政府在答辩期内提交下列证据材料： 第一组：1.《凤翔县住房和城乡建设局关于凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目规划意见的函》；2.《凤翔县国土资源局关于太白巷西片区棚户区改造项目土地预审意见》；3.《凤翔县人民政府关于上报2016年棚户区改造项目的报告》；4.凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目建议书；5.《凤翔县发展和改革局〈关于凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目建议书〉的批复》；6.《陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅关于下达2016年城市棚户区改造（第二批）项目计划的通知》；7.政府工作报告；8.《凤翔县住房和城乡建设局关于申请变更太白巷西片区棚户区改造项目的报告》； 第二组：9.凤翔县住房和城乡建设局凤住建发（2015）206号《万利广场商贸中心旧城改造项目前期调查摸底情况的汇报》；10.太白巷棚改项目农商户安置意见调查表、万利广场东排商户证件情况统计、工商局东湖所、工商银行东湖分理处、供销社综合贸易公司、宝商家美佳凤翔店、凤翔万利名吃城、东关社区居民资料、东街村三组农户、木器厂家属院、东排二层商户、西排二层商户、中西一层商户、中东一层商户调查摸底情况汇总； 第三组：11.凤翔县太白巷西片区棚户区小区配套基础设施建设项目社会稳定风险评估报告； 第四组：12.汇兑凭证、国家开发银行电子回单、国家开发银行电子支付凭证； 第五组：13.凤翔县人民政府的通告以及张贴照片； 第六组：14.凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收拆迁安置与补偿实施方案（草案）；15.公告及张贴照片、领条；16.会议记录；17.凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收补偿安置实施方案；18.公告及公告照片、领条； 第七组：19.凤翔县太白巷西片区棚改项目工作领导小组办公室公告；20.张贴照片；21.太白巷以西棚户区改造项目房屋拆迁评估机构选定入户调查表；22.凤翔县城市综合改造办公室关于太白巷西片区棚改项目评估机构选定结果的公告及张贴照片；23.房地产评估报告及补充材料；24.评估报告出具通知；25.评估报告通知的张贴照片、送达结果；26.评估明细表、装修明细表； 第八组：27.凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定；28.公示张贴照片以及领条； 第九组，29.万利广场商铺征收安置补偿安置意向统计表。 本院依法从被告处调取了以下证据材料：第一组：1.《凤翔县文物局关于太白巷西片区棚户区改造项目文物审查意见》（起诉后制作，不作为证据）；2.《凤翔县水土保持监督管理站关于太白巷西片区棚户区改造项目的水保预审意见》；3.《宝鸡市环境保护局凤翔分局关于百货大楼等3个棚户区改造项目的环境影响评价的意见》；4.《凤翔县安全生产监督管理局关于凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目安评预审意见》；第二组：5.《凤翔县人大常委会关于印发凤翔县第十八届人民代表大会第一次会议〈关于凤翔县政府工作报告的决议〉等六项决议的通知》及《关于凤翔县2016年国民经济与社会发展计划执行情况和2017年国民经济与社会发展计划（草案）的报告》；6.《凤翔县2017年追赶超越重点项目及争取国投资金资料汇编》；第三组：7.《太白巷西片区棚户区改造万利隆昌购物中心项目社会稳定风险分析评估报告》。 经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据材料的真实性不认可；对第二、三、四组证据材料的真实性、合法性、关联性均不认可；对第五组证据材料的真实性、合法性、关联性认可；对第六组14号证据材料的真实性不认可，对15号证据材料的真实性认可，对16号、17号证据材料的真实性、合法性、关联性均不认可，对18号证据材料的公告和张贴照片认可真实性，对领条不认可；对第七组证据材料中的19、20号认可真实性、关联性，21、22、23号不认可真实性，24号认可真实性、关联性，对25号中照片认可真实性、对送达结果的真实性不认可，不认可26号证据材料；对第八组证据材料中27号真实性、合法性不认可，对28号张贴照片认可，不认可领条；对第九组证据材料的真实性不认可。对本院从被告处调取的补充证据材料中，第一组证据材料的真实性不认可；对第二组证据材料的5号认可真实性、不认可关联性，对6号证据材料的真实性、关联性不认可；对第三组证据材料的真实性不认可。 被告对原告提交第一、二、三、四、五组证据材料的真实性、合法性、关联性均认可,但不认可证明目的；对第六组证据材料的真实性、合法性认可，不认可关联性和证明目的；对第七组证据材料的真实性不认可。 本院对上述证据材料认证如下：对被告提交的第一组证据材料中第1、2号材料，因无凤翔县城市总体规划、土地利用总体规划及上一级人民政府对两个规划的批准文件，不具有合法性，第4号证据材料不是被告相关职能部门作出，不具有合法性，第7号证据材料与本案没有关联，以上1、2、4、7号不作为证据采纳，被告提交的第七组证据材料，不是本案审查的范围，与本案没有关联性，不予采纳。对原告提交的第六组证据材料，属于原告自书的反映材料，不具有证据属性，第七组证据材料与本案没有关联，亦不作为证据采纳。对本院从被告处调取的第一组证据材料中第1号证据材料，是被告在作出具体行政行为后自行收集的证据，不予采纳。对原告、被告提交和本院从被告处调取的其他证据材料，来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，可以做为证据采纳。双方当事人在法庭中的陈述，经对方认可后，亦可作为定案的依据。 经审理查明：原告李红刚与袁飞娟共同共有位于凤翔县城区东湖口万利广场编号为凤房权证城关镇字第102606号房屋一间，建筑面积28.5平方米，规划用途营业。 2015年6月18日至7月6日，凤翔县住房和城乡建设局制作太白巷棚改项目农商户安置意见调查表，分别征求工商局东湖所、工商银行东湖分理处、供销社综合贸易公司、宝商家美佳凤翔店、凤翔万利商城有限公司、东关社区居民、东街村三组农户、木器厂家属院、东排二层商户、西排二层商户、中西一层商户、中东一层商户意见，并进行了调查摸底情况汇总。2015年7月27日，凤翔县住房和城乡建设局以凤住建发（2015）206号《万利广场商贸中心旧城改造项目前期调查摸底情况的汇报》，向凤翔县人民政府报告。 2016年1月4日，凤翔县人民政府制作《凤翔县人民政府关于上报2016年棚户区改造项目的报告》，将太白巷西片区棚户区改造项目以万利广场商贸中心棚户区改造项目上报宝鸡市保障性安居工程领导小组办公室。2016年4月20日，《凤翔县发展和改革局〈关于凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目建议书〉的批复》载明，同意建设太白巷西片区棚户区改造项目。2016年5月16日，《陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅关于下达2016年城市棚户区改造（第二批）项目计划的通知》，原则同意各市上报2016年第二批城市棚户区改造项目，具体项目中包含太白巷西片区棚户区改造项目。 2016年8月，宝鸡中正社会风险评估有限公司对太白巷西片区棚户区改造万利隆昌购物中心项目作出《社会稳定风险分析评估报告》，结论为中风险，建议部分实施。2016年11月，陕西光大工程设计咨询有限公司对凤翔县太白巷西片区棚户区小区配套基础设施建设项目《社会稳定风险评估报告》结论是低风险，可实施。 2016年12月29日，宝鸡市投资（集团）有限公司向凤翔县城市建设投资经营公司汇款4112.955万元，附言太白巷棚改贷款资金；2018年4月27日，凤翔县住房和城乡建设局廉租住房向凤翔县城市建设投资经营公司汇款274万元，附言太白巷西片区棚户区改造拆迁资本金；2018年6月21日，陕西中意万达房地产开发有限公司向凤翔县城市建设投资经营公司汇款400万元，附言太白巷西片区棚户区改造拆迁资本金；2018年9月28日，又以相同原因汇款487万元。 2017年1月11日，凤翔县第十八届人民代表大会第一次会议经过审议，批准凤翔县2017年国民经济与社会发展计划。该计划14个民生工程中包含太白巷西片区棚户区改造项目。 2017年1月24日，凤翔人民政府发布《通告》，确定太白巷以西、二马路以南、东大街以北、供销联社综贸公司办公楼（新合作超市）以东为涉案棚户区改造范围，要求改造范围内的各机关单位和住户配合棚户区改造工作。 2017年6月13日，太白巷西片区棚户区改造项目指挥部办公室制定《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收拆迁安置与补偿实施方案（草案）》，并于2017年7月10日公告，公告期限为7月10日至8月9日。并后分别征求相关单位、住户等被征收人意见。 2017年11月20日，凤翔县城市综合改造办公室公示《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收拆迁安置与补偿实施方案》，载明该方案经县政府太白巷西片区棚改项目工作领导小组讨论通过，公示期一个月。2017年12月29日，凤翔县人民政府办公室以凤政办发[2017]72号印发《关于印发〈凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目征收补偿安置实施方案〉的通知》，收文机关为城关镇镇政府和政府各有关部门。 2018年2月24日，凤翔县住房和城乡建设局制作凤住建发（2018）51号《凤翔县住房和城乡建设局关于申请变更太白巷西片区棚户区改造项目的报告》，申请按新方案对可研总投资明细作相应调整。2018年10月23日，凤翔县人民政府作出《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定》，并在征收范围内张贴公布。在该《公告》确定的征收范围内，既有国有土地，又有农村集体土地。原告的房屋位于本次房屋征收范围内。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项之规定，房屋征收决定属于行政诉讼的受案范围。本案中，作出征收决定的是凤翔县人民政府，故凤翔县人民政府是本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是国务院制定的规范国有土地上房屋征收与补偿活动的行政法规，是审查被诉房屋征收决定合法性的主要法律依据。现依据本案查明的事实和《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）等相关规定，具体分析如下： （一）征收决定是否超越职权 《征收条例》适用于对国有土地上房屋的征收，征收对象为房屋，国有土地使用权一并收回。但国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函[2005]36号）指出“根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作如下解释：一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施”。根据上述规定，农村集体经济组织土地被依法征收后，才能成为国家所有，如果县级人民政府对原属于集体所有的土地，规划区扩大后未征收的，其性质仍属于集体所有，对该土地上的房屋亦不能征收。本案中，征收决定对仍属于集体所有土地上的房屋进行征收，超出了法律授予县级人民政府征收国有土地上房屋的职权，是超越职权的行为。 （二）征收是否出于公共利益的需要 根据《征收条例》第八条的规定，需要审查征收决定是否符合公共利益的需要。本案是依照《陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅关于下达2016年城市棚户区改造（第二批）项目计划的通知》中下达的棚户区改造计划。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》第四条中，已将城市棚户区改造、廉租住房及经济适用住房，限价商品住房、公共租赁住房，城市和国有工矿棚户区改造等工作，纳入保障性安居工程建设，故被告凤翔县人民政府的被诉征收行为符合《征收条例》第八条第（四）项所规定的“由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要”。本案凤翔县人民政府的征收决定符合公共利益的需要。 （三）“四规划一计划”问题 根据《征收条例》第九条第一款，依照本条例第八条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设，旧城区改建，应当纳入市、县国民经济和社会发展年度计划。 1.国民经济和社会发展规划和计划 国民经济和社会发展规划是某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导文件。凤翔县人民政府在举证期限内未提供该规划，视为没有相应证据。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条和第四十四条的规定，县级以上的地方人民代表大会行使审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划。保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县国民经济和社会发展年度计划，市、县人民政府才能作出征收决定。因此，被告须提供市、县人大常委会批准的市、县级国民经济和社会发展上一年度的计划。凤翔县人民政府提供了凤翔县2017年度的国民经济和社会发展计划，符合《征收条例》第九条的规定。 2.土地利用总体规划 根据《土地管理法》第二十一规定：“……以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准”。土地利用总体规划未经有关机关批准不具有法律效力。凤翔县人民政府在规定的举证期限内未提供该规划，视为没有相应证据。 3.城乡规划和专项规划 根据《城乡规划法》第十四条、第十五条和第十六条的规定，县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府批准。规划的组织编制机关报送审批省域城镇体系规划、城市总体规划或者镇总体规划，应当将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。 根据《城乡规划法》第十九条规定，城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。 凤翔县人民政府在规定的举证期限内未提供该城乡规划和专项规划，视为没有相应证据。 故凤翔县人民政府在作出征收决定时，仅有上一年度的国民经济和社会发展计划，违反了《征收决定》第九条的规定。 （四）作出征收决定程序是否合法。 1.拟定征收方案 根据庭审查明的事实，凤翔县住房和城乡建设局在进行棚户区改造前，已对拟定征收范围内的企事业单位、社区居民、村组农民进行了调查摸底、征求意见。但所拟定的征收补偿方案没有提供证据证明已报县级人民政府。违反《征收条例》第十条第一款的规定。 2.论证和征求意见 根据庭审查明的事实，凤翔县人民政府将征收补偿方案在征收范围内公布，公布时间不少于30日，并以会议等方式征求了征收范围内相关各被征收人的意见。符合《征收条例》第十条第二款的规定。 3.公布征求意见和修改情况 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。被告凤翔县人民政府未提供证据证明其将“征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”。此程序违反了《征收条例》第十一条第一款的规定。 4.关于社会稳定风险评估问题 房屋征收前进行社会稳定风险评估的意义在于发扬民主、预防风险，通过调查、分析，为征收的科学决策提供参考依据。本案中，凤翔县人民政府已对太白巷西片区棚户区及配套基础设施建设项目做出社会稳定风险评估报告，符合《征收条例》第十二条第一款的规定。 5.拨付征收补偿费用 被告提交的证据显示，为本次房屋征收的补偿开立专门银行账户，并且随着征收工作的进度陆续有资金转入，并未出现补偿费用给付争议。因此，本次房屋征收补偿费用符合“足额到位、专户存储、专款专用”的要求。 （五）对房屋征收补偿方案内容是否合法 补偿方式的确定适用法律错误。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”而本次房屋征收补偿方案中确定部分房屋全部采用货币补偿方式，剥夺了被征收人的选择权属于适用法律错误。 综上，被告凤翔县人民政府作出的《征收决定》主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，应当予以撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）（三）、（四）项的规定，判决如下： 一、撤销被告凤翔县人民政府2018年10月23日作出的《凤翔县太白巷西片区棚户区改造项目区内房屋征收决定》； 二、责令被告凤翔县人民政府重新作出房屋征收决定。 案件受理费50元，由被告凤翔县人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇一九年六月二十一日 法官助理  冯少敏 书 记 员  王 蕾 书 记 员  仝宝杉 1