贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）黔行终1876号上诉人（一审原告）杨明彩，男，苗族。委托代理人宋世宇，贵州福万律师事务所律师，执业证号15201201410307532，委托代理权限为特别授权代理。委托代理人程智渊，贵州福万律师事务所律师，执业证号15201201610696429，委托代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审被告）贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府，住所地贵州省紫云苗族布依族自治县城墙路**。法定代表人王永胜，县长。委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师，执业证号15204200810519510，委托代理权限为一般授权代理。上诉人杨明彩因与被上诉人贵州省紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）房屋行政补偿一案，不服贵州省安顺市中级人民法院（2018）黔04行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，杨明彩在紫云自治县松山镇旱带路有房屋一幢，面积为砖混住房15.55平方米，砖木住房243.55平方米，住改商业门面房36.88平方米，未办理产权登记。2016年8月24日，紫云县人民政府作出《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》，并发布通告予以公示，杨明彩的房屋在征收范围内。截至2018年4月，在征收范围内的被征收人除了2家公司（已签约）外，共计197户，已签约183户，签约率达到93%。因被征收人协商选定评估机构未能成功，紫云自治县住房和城乡建设局于2016年5月10日组织了紫云自治县科学路片区棚户区改造房屋征收抽签选定评估机构仪式，经过现场抽签，确定贵州嘉信房地产估价事务有限公司作为紫云自治县科学路片区棚户区改造项目房屋征收评估机构。2016年9月26日，贵州嘉信房地产估价事务有限公司以2016年8月24日为估价时点对涉案项目被征收房屋的市场价值作出整体评估报告，并于2016年11月10日作出分户报告并送达给杨明彩。杨明彩不服，向贵州嘉信房地产估价事务有限公司申请复核。贵州嘉信房地产估价事务有限公司于2016年12月3日作出回复。杨明彩不服该复核结果，由贵州准据律师事务所向贵州省房地产估价业务专家鉴定委员会申请鉴定。2016年12月8日，贵州省房地产估价业务专家鉴定委员会作出答复。因杨明彩未能在征收安置补偿方案规定的签约期限内签订补偿协议，紫云县人民政府于2017年7月31日对杨明彩作出房屋征收补偿决定，内容明确了被征房屋的基本情况，被征房屋的补偿方式，搬迁期限。告知了申请行政复议、提起行政诉讼的期限、权利以及在规定期限内不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行等事项。杨明彩不服，诉至本院，请求撤销该房屋征收补偿决定。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、被诉征收补偿决定是否对外发生法律效力；二、征收补偿方案的拟定主体是否合法；三、征收补偿方案、补偿决定是否剥夺杨明彩选择产权调换的权利；四、评估机构选定程序是否合法；五、评估程序是否合法；六、房屋补偿价格是否过低。征补条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，紫云县政府具有作出房屋补偿决定的法定职责。一、对被诉征收补偿决定是否发生对外法律效力的问题。因杨明彩在被诉征收补偿决定作出后，向涉案项目建设指挥部要取的未加盖公章的征收补偿决定与紫云县人民政府作出的正式征收补偿决定的内容一致，应视为杨明彩已知晓被诉征收补偿决定的具体内容，该征收补偿决定对杨明彩已产生法律效力。因此，紫云县人民政府辩称其未向杨明彩送达征收补偿决定，该征收补偿决定对外不发生法律效力，杨明彩的起诉不符合法定起诉条件的理由不能成立，不予支持。二、关于本案征收补偿方案拟定主体是否合法的问题。因征收补偿方案的拟定主体是规定在征补条例第二章关于征收决定的第十条第一款中，并非规定在第三章关于补偿之中，是房屋征收决定而非房屋征收补偿决定的合法性判断标准。本案的诉讼对象是房屋补偿决定不是房屋征收决定的合法性。因此，杨明彩认为征收补偿方案拟定主体为贵州致和房屋征收咨询服务公司违法导致征收补偿决定亦违法的理由不是本案审查范围，不予支持。三、关于征收补偿方案、补偿决定是否剥夺杨明彩选择产权调换权利的问题。征补条例第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”本案中，补偿决定确定了被征收人可选择货币补偿方式和货币化安置方式。产权调换的安置方式是征收人提供用于产权调换的房屋，并于被征收人结算被征收房屋的市场评估价与调换房屋市场价的差价，多退少补。因此，本案被诉房屋补偿决定中确定的货币化安置方式的实质是产权调换方式。因此，杨明彩认为征收补偿方案和征收补偿决定剥夺了被征收人选择产权调换权利的理由不能成立，不予支持。四、关于评估机构选定程序是否合法的问题。征补条例第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”本案中，贵州嘉信房地产估价事务有限公司是由征收范围内广大被征收人依法选取的房屋价值评估机构。虽然选定评估机构是在作出征收决定前进行，但评估时点为征收决定公告之日，符合法律、法规的规定。因此，杨明彩认为房屋评估机构选定程序不合法的理由不能成立，不予支持。五、关于评估程序是否合法的问题。住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第十八条、第二十条、第二十一条、第二十二条规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，贵州嘉信房地产估价事务有限公司作出的分户初步评估结果经被征收人申请复核程序予以复核评估。虽然杨明彩出具贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会的鉴定意见拟证明评估报告经鉴定程序认定为违法，但因该鉴定意见的结论为“不予鉴定”，并未否认评估报告的法律效力。加之该鉴定意见的鉴定申请人并非为杨明彩等被征收人，而系贵州准据律师事务所，明显违反前述关于鉴定申请人应当为被征收人或者房屋征收部门的规定，故贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会出具的鉴定意见不能作为定案依据。因此，杨明彩认为紫云县政府将违反评估程序的评估报告作为被征房屋价值补偿依据明显违法的理由不能成立，不予支持。六、关于房屋补偿价格是否过低的问题。征补条例第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，紫云县政府根据《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案》，以贵州嘉信房地产估价事务有限公司出具的评估报告为主要依据作出的房屋补偿决定，符合法律、法规的规定。且在本案征收范围内的197户被征收人已签约183户，签约率高达93%，亦能证明紫云县政府的补偿标准是相对公平的，故不存在房屋补偿价格明显低于类似房地产市场价格的问题。因此，杨明彩认为紫云县政府对其作出的房屋补偿价格明显低于类似房地产市场价格的理由不能成立，不予支持。综上，紫云县政府在作出房屋征收决定后，在房屋征收安置补偿方案规定的签约期限内，经与杨明彩协商不能签订协议的情况下，依据征补条例第十七条第一款、第二十五条、第二十六条规定，作出的房屋补偿决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规、规章正确，杨明彩要求撤销该房屋补偿决定的理由不能成立，其诉讼请求应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨明彩的诉讼请求。案件受理费50元，由杨明彩负担。一审宣判后，杨明彩不服,向本院提起上诉。上诉人杨明彩上诉称：1.虽然征收补偿方案拟定主体的规定并非在征补条例第三章关于补偿中，但征收补偿方案并非具体行政行为，应在本案中予以附带审查，一审法院不予审查没有事实和法律依据。2.征收补偿方案、征收补偿决定补偿标准过低，未提供产权调换，以货币化安置（即变实物分房为货币分房，非实物安置，实际还是属于货币安置，不等同于产权调换）剥夺了上诉人选择产权调换的基本权利，一审法院将货币化安置等同于产权调换，以签约率认定补偿标准相对公平没有事实与法律依据。3.房屋评估机构选定程序系紫云县科学路、万石仓片区棚户区改造项目选定评估机构选定程序，而非科学路建设项目评估机构选定程序，将不同征收项目、征收范围由同一家评估机构承担明显没有法律依据，一审认定评估机构选定程序合法没有事实和法律依据。4.专家鉴定委员会虽然未进行鉴定，但该文件明确载明“内容形式不符合中华人民共和国国家标准”，一审法院不采信贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会出具的文件没有事实和法律依据，且违反法定程序。一审认定基本事实错误，适用法律错误，违反法定程序，请求：1.撤销一审判决，支持上诉人的全部诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人紫云县政府答辩称：上诉人在上诉中提出的征收补偿方案拟定不合法、征收补偿标准过低、未提供产权调换、房屋评估机构选定不合法、评估程序不合法等问题，在一审起诉时已经提及，其上诉理由与起诉时所依据的事实和理由基本一致，紫云县政府在一审答辩中已经充分阐述，并举证予以证明，紫云县政府坚持一审答辩意见，不再赘述。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求：二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院另查明，2016年5月12日,紫云县公证处作出《公证书》（（2016）黔紫证字第44号），载明“根据……紫云苗族布依族自治县发展和改革局[紫发改字（2013）90号]《关于对紫云自治县科学路建设项目立项的批复》及紫云自治县住房和城乡建设局《紫云自治县科学路片区棚户区改造项目房屋评估机构抽签方案》的规定”，“对紫云自治县科学路片区棚户区改造项目房屋征收选择评估机构进行价值估价抽签活动的全过程进行了现场监督。”证明紫云县住房和城乡建设局于2016年5月10日举行的房屋征收抽签选定评估机构活动程序符合抽签办法，抽签结果真实、有效。2016年11月28日，杨明彩向贵州嘉信房地产估价事务有限公司提出《评估结果复核申请书》，申请对《房屋征收估价分户报告》（嘉信（征）分评报[2016]03-001号）进行复核。同年12月3日，贵州嘉信房地产估价事务有限公司就杨明彩的复核申请作出回复，告知评估程序、评估结果符合《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。同年12月8日，贵州准据律师事务所提起《委托鉴定申请书》，委托贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会对汪克英、何龙、赵昌全、杨明彩、罗国进等17户的分户评估报告予以鉴定。同日，贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会向贵州准据律师事务所作出回复，认为“17份报告属于不完整报告，其内容形式不符合中华人民共和国国家标准：《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）规范要求，故不予鉴定。”还查明，2017年5月3日，杨明彩以紫云县政府将征收与补偿具体工作外包给贵州致和房屋征收咨询有限公司违法等为由，认为紫云县政府于2016年8月24日作出的《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》不合法，向法院提起诉讼，请求依法撤销该征收决定。后经本院二审作出（2017）黔行终1550号生效行政判决，以“……紫云县政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，在经过30天的征求公众意见后，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行公布……符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定……”等为由，维持了一审驳回杨明彩诉讼请求的判决。本院认为，本案中，紫云县政府因科学路建设项目需要于2016年8月24日作出《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》，并在征收范围内予以公告。杨明彩的房屋在征收范围内。因杨明彩对被征收房屋补偿标准存在异议，双方未能达成补偿协议，紫云县政府遂于2017年7月31日作出房屋补偿决定，符合征补条例第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定。关于补偿安置方式的合法性问题。征补条例第二十一条规定被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。紫云县政府于2017年7月31日作出的房屋补偿决定中明确，杨明彩可选择货币补偿或货币化安置，选择货币安置一次性补偿1062958元，选择货币化安置由杨明彩自行选购安置房，购房款由房屋征收部门直接支付给房开企业，补偿款用于购房后，不足部分由杨明彩补足，购房后的剩余补偿款拨付给杨明彩。因此，货币化安置补偿方式系被征收人根据自愿自行选购相应房屋，购房款由征收人根据多退少补原则予以支付。该安置补偿方式虽然形式上与回迁安置、异地安置等传统的产权置换方式存在一定差异，但被征收人最终获得的仍是房屋及房屋权属，其本质与传统的产权调换相同，且货币化安置补偿方式一定程度上让被征收人对安置房拥有更多的选择。故紫云县政府作出房屋补偿决定明确的补偿安置方式并无不妥。上诉人认为征收补偿方案、征收补偿决定未提供产权置换，以货币化安置方式剥夺其选择产权置换的基本权利的主张不能成立，本院不予支持。关于评估机构选定程序的合法性问题。征补条例第十九条第一款规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。”《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第八条规定：“评估机构由被征收人协商选定，市、县级人民政府在发布房屋征收决定公告时，应当在公告中载明被征收人协商选定评估机构的期限，该期限自房屋征收决定公告发布之日起不低于5个工作日。房屋所在地的街道办事处或乡（镇）人民政府应当协助房屋征收部门组织被征收人在规定期限内协商选定评估机构，半数以上被征收人共同选择一家评估机构的，视为协商选定成功。房屋征收部门应将协商选定评估机构的被征收人名单及被选定的评估机构名单在征收范围内公示。”第九条规定：“协商不成的，房屋征收部门根据被征收人所选评估机构得票数按从高到低的顺序推荐3-5家评估机构，邀请被征收人代表、乡（镇）人民政府或街道办事处、基层组织代表参与，采取公开抽签、摇号等方式选定评估机构，并请公证机构对抽签、摇号等过程与结果进行现场公证。”本案中，对于评估机构的选定，在被征收人未能协商选定的情况下，紫云县政府采用公开抽签的方式选定评估机构，并按被征收人投票多少确定参加抽签的评估机构为贵州惠仕房地产资产评估有限公司、贵州瑞普房地产评估事务所、贵州嘉信房地产估价事务有限公司。2016年5月10日，在紫云县纪委、国土局、住建局、被征收户代表、参与抽签的评估机构代表、紫云县公证处公证员等的共同参与下，抽签选定了贵州嘉信房地产估价事务有限公司为涉案项目的房屋征收评估机构。此次评估机构的选定程序，符合征补条例第十九条第一款、第二十条第一款，《国有土地上房屋征收评估办法》第四条和《贵州省国有土地上房屋征收评估机构选定办法(暂行)》第八条第三款、第九条的规定。虽然评估机构选定过程中的部分通知文件记载项目名称为“科学路片区棚户区改造项目”，与案涉房屋补偿决定中的项目名称“科学路建设项目”存在表述的不一致，不够严谨，但通过紫云县公证处出具的《公证书》（（2016）黔紫证字第44号）可以认定两者实为同一项目。故上诉人认为房屋评估机构选定程序系紫云县科学路、万石仓片区棚户区改造项目选定评估机构选定程序，而非科学路建设项目评估机构选定程序，将不同征收项目、征收范围由同一家评估机构承担明显没有法律依据的主张不能成立，本院不予支持。关于评估报告的合法性问题。根据征补条例第十九条第一款、第二款，《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第十八条、第二十条、第二十一条、第二十二条之规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户初步评估结果公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。原房地产价格评估机构应当自收到书面复核评估申请之日起10日内对评估结果进行复核。被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，贵州嘉信房地产估价事务有限公司作为被选定的评估机构，通过现场勘查、拍照等程序，以征收决定公示之日2016年8月24日为价值时点，结合征收范围内的房屋用途、区位、权利性质、建筑结构、新旧程度、土地剩余使用年限、现状环境配套等因素，于2016年9月20日作出《房地产估价报告》，同年11月10日作出《房屋征收估价分户报告》（嘉信（征）分评报[2016]03-001号）并送达给杨明彩。后杨明彩就该分户报告申请复核和委托鉴定。同年12月3日，贵州嘉信房地产估价事务有限公司就杨明彩的复核申请作出评估程序、评估结果符合《国有土地上房屋征收评估办法》规定的回复。同年12月8日，贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会认为“报告属于不完整报告”，并作出“不予鉴定”的答复。虽然贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会未履行补正通知程序即作出答复存在程序瑕疵，但嗣后，杨明彩亦并未主动向征收部门索要符合鉴定要求的完整的评估报告及时申请鉴定。至此，《房屋征收估价分户报告》（嘉信（征）分评报[2016]03-001号）仍具有法律效力。故上诉人提出专家鉴定委员会虽然未进行鉴定，但该文件明确载明“内容形式不符合中华人民共和国国家标准”，一审法院不采信贵州省房地产评估业务专家鉴定委员会出具的文件没有事实和法律依据，且违反法定程序的主张不能成立，本院不予支持。另，关于上诉人提出补偿标准过低的问题。本案中，贵州嘉信房地产估价事务有限公司接受紫云县政府的委托，根据《紫云自治县科学路建设项目房屋及土地征收安置补偿方案》，以征收决定公示之日2016年8月24日为价值时点，结合征收范围内的房屋的具体情况作出《房地产估价报告》和《房屋征收估价分户报告》（嘉信（征）分评报[2016]03-001号），符合征补条例第十九条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款、第十四条之规定。且案涉项目征收范围内的197户被征收人已签约183户，签约率93%，亦能证明该补偿标准是相对公平的，不存在房屋补偿价格明显低于类似房地产市场价格的问题。故上诉人提出房屋征收决定补偿标准过低的主张不能成立，本院不予支持。关于上诉人提出拟定案涉征收补偿方案的主体不合法的问题。因案涉征收补偿方案在上诉人杨明彩于2017年5月3日就《关于科学路建设项目房屋及土地征收决定》提起的撤销之诉中，已经本院（2017）黔行终1550号生效行政判决予以审查和认定。且征收补偿方案拟定主体以及征收补偿方案的合法性审查亦不属于本案审查范围。故对上诉人该项主张，本院不予支持。综上，上诉人杨明彩的上诉理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨明彩负担。本判决为终审判决。审判长  田一铭审判员  黄 瑶审判员  邱兴琼二〇一九年六月二十七日法官助理任昱瑾书记员冀凌馨