湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘03行初110号原告蒋玉奇，男，1953年11月29日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍所在地湘潭市岳塘区）长汉村民组123号，现租住湘潭市岳塘区。委托代理人蒋晓红，女，1982年11月20日出生，汉族，湖南省湘潭市人，户籍所在地和现住地。系原告蒋玉奇之女。被告湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人张迎春，市长。委托代理人罗应龙，湘潭市岳塘区人民政府工作人员。委托代理人彭吴清，湖南湘君律师事务所律师。被告湘潭市岳塘区人民政府，住所地湘潭市岳塘区板塘大道**。法定代表人陈爱民，区长。委托代理人罗应龙，湘潭市岳塘区人民政府工作人员。委托代理人彭水金，湖南惟明律师事务所律师。被告湘潭市自然资源和规划局，，住所地湘潭市雨湖区北二环中路**法定代表人唐煜，局长。委托代理人胡亮曦，该局工作人员。委托代理人王继文，湖南明逸律师事务所律师。原告蒋玉奇与被告湘潭市人民政府、湘潭市岳塘区人民政府、湘潭市自然资源和规划局行政协议纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院于2018年7月4日受理后，于2018年7月17日、12月14日分别向被告邮寄送达了起诉状副本、举证通知书、应诉通知书等诉讼文书。因原告对本案所涉《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》向湖南省人民政府提起了行政复议。本院于2018年7月31日依法裁定本案中止诉讼。中止诉讼的事由消失后，本院依法恢复审理。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日公开开庭进行了审理。原告蒋玉奇及委托代理人蒋晓红，被告湘潭市人民政府委托代理人罗应龙、彭吴清，被告湘潭市岳塘区人民政府委托代理人罗应龙、彭水金，被告湘潭市自然资源和规划局委托代理人胡亮曦、王继文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年11月16日，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所与原告蒋玉奇签订《房屋拆迁补偿协议书》。原告蒋玉奇诉称，因板十七号路建设，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所承办具体事宜，签订的涉案《房屋拆迁补偿协议书》，剥夺原告既有权利，使原告诉求得不到满足，口头承诺与实际金额不符，要求在空白协议上签字，严重降低了原告一家的居住水平。被告的行为严重违反法律的强制性规定，侵害原告合法权益。请求：1.确认房屋拆迁补偿协议无效，重新签订房屋拆迁补偿协议；2.诉讼费由被告承担。原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：1.《放弃听证协议》，拟证明批文无效，违反法定程序，剥夺法定权利，片区批文；该协议签订的四人均不是村民代表，未依法召开村民代表大会，未对征地补偿标准和安置方式进行讨论，在不知情的情况下放弃听证。2.《征地协议》。3.《农用地转用、土地征收审批单》。证据2-3，拟证明协议签订早于国务院批复及省政府实施批准的时间，协议签订无法律依据。4.《房屋拆迁补偿协议书》。5.《征地补偿安置方案实施公告》。6.《征地补偿安置方案征求意见公告》。证据4-6，拟证明被告未批先征，协议签订早于补偿安置方案实施公告，协议签订无法律依据；征求意见公告期未满，违反法律规定，剥夺原告提出意见权及听证权。7．《政府信息公开告知书》，拟证明被告程序违法，没有湘潭市政府的审批文件，征地补偿安置方案未经市政府审批。被告湘潭市人民政府答辩称，一、答辩人作为被告主体不适格。本案所涉协议由原告与岳塘区土地和房屋征收事务所自愿签订，答辩人既未参与协议签订，也未授权和委托其签订该协议，答辩人不是本案所涉房屋拆迁补偿协议的缔约当事人。二、答辩人不是集体土地征收补偿安置的具体实施部门。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征收土地公告办法》第十一条的规定，征地补偿、安置工作由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法》第四条也明确规定，雨湖区、岳塘区人民政府负责本辖区内集体土地征收与房屋拆迁补偿安置的事务性工作，具体事项由征地拆迁事务机构承办。根据上述规定，答辩人并不负责集体土地征收补偿安置的具体实施。答辩人不能列为被告。三、原告与征拆机构签订的房屋拆迁补偿协议合法有效。协议签订前，已依法取得征地批准手续，并发布征收土地公告。协议签订的双方，具有完全的民事权利能力和民事行为能力。协议内容所涉及的补偿项目，体现了双方的真实意愿，也符合征地公告载明的征地补偿标准。协议以履行完毕，原告已全额领取了补偿款，征收所涉范围建（构）筑物也交付拆除并平整实施建设。请求人民法院驳回原告的起诉。被告湘潭市人民政府为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：1.《农用地转用、土地征收审批单》。2.《征收土地公告》及照片。3.《征地补偿安置方案实施公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》及张贴照片。证据1-3，拟证明本案土地征收已依法获得审批并发布征收、补偿公告；湘潭市人民政府不是本案适格被告。4.房屋及其他建（构）筑物拆迁丈量表、被征收人家庭人员调查表及现场照片。5.被征收房屋建筑档案资料。6.板塘十七号路项目被征收房屋基本情况公示及张贴照片。7.上户工作记录。8.《房屋拆迁补偿协议书》及领款凭据。证据4-8，拟证明对原告的补偿、安置符合征收补偿安置政策，本案所涉协议合法，没有损害原告的利益。被告湘潭市岳塘区人民政府答辩称，一、本案房屋的征收用地手续及征收程序合法。本案房屋系因板塘十七号路建设项目的需要，2017年6月29日，湖南省人民政府批准并核发《农用地转用、土地征收审批单》（[2017]政国土字第1034号）。2017年10月20日，湘潭市人民政府发布《征收土地公告》（潭土公字[2017]67号）。2017年12月21日，原湘潭市国土资源局发布《征地补偿安置方案征求意见公告》（潭征补[2017]75-1号）。根据法律规定，答辩人负责集体土地征收与房屋拆迁补偿安置的事务性工作，具体事项由湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所承办。征地补偿安置方案公告发布后，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所将被征收户原批准建房用地面积等基本情况进行了公示，原告没有提出异议。《房屋拆迁补偿安置通知书》送达给原告后，原告亦没有提出异议。双方根据《房屋拆迁补偿安置通知书》的内容签订《房屋拆迁补偿协议书》。因此，本案房屋征收用地手续齐全、征收程序合法。二、《房屋拆迁补偿协议》合法有效，且已实际履行。涉案协议是双方经充分协商后达成的一致意见，协议内容没有违反法律、法规的强制性规定，所涉的补偿项目符合征收补偿政策，体现了双方的真实意愿。协议签订后，征拆部门已将补偿款支付给原告，原告将房屋腾空后，被依法拆除。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湘潭市岳塘区人民政府为支持其主张，向本院提交了以下证据：1.《农用地转用、土地征收审批单》。2.《征收土地公告》及张贴照片。3.《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》及张贴照片。4.湘潭市岳塘区建房用地许可证、被征拆房屋测绘报告、昭山二十三号路统征地项目拆迁户户籍情况登记表及现场照片。5.板塘十七号路项目被征收房屋基本情况公示及张贴照片。6.上户工作记录。7.湘潭市私房拆迁重建（收购）各项补偿费用汇总表、湘潭市征地拆迁补偿费用发放清册。8.板塘十七号路项目（蒋玉奇）户房屋拆迁补偿安置计价审核报告。9.集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书。证据1-9，拟证明涉案房屋的征收程序合法。10.《房屋拆迁补偿协议书》及补偿款支付凭证、板塘十七号路统征地项目补偿款领取表（第二期）。11.关于限期预腾房的通知及送达照片。证据10-11，拟证明对原告的补偿、安置符合征收政策，本案涉案协议合法有效，没有损害原告的合法权益，拆迁补偿款已支付到位，拆除行为合法。被告湘潭市自然资源和规划局答辩称，一、原告起诉已经超过法定起诉期限。原告在签订协议时就已经知道协议的存在和具体内容，而原告向法院起诉时，已超过法定六个月的起诉期限。二、答辩人不是本案适格被告。《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法》第四条规定，雨湖区、岳塘区人民政府负责本辖区内集体征收与房屋拆迁补偿安置的事务性工作，具体事项由征地拆迁事务机构承办。《中共湘潭市委、湘潭市人民政府印发的通知》规定，设立岳塘区土地和房屋征收事务管理办公室，为区政府直属正科级全额拨款事业单位。设立岳塘区土地和房屋征收事务所，为隶属区土地和房屋征收管理办公室管理的副科级自收自支事业单位，承担本辖区内集体土地和国有土地房屋征收、补偿的具体工作。本案中，涉案协议系原告与岳塘区土地和房屋征收事务所签署，答辩人并未实施上述行为。请求法院依法裁定驳回原告对答辩人的起诉。被告湘潭市自然资源和规划局在法定期限内未向本院提交证据。经审理查明，原告蒋玉奇系湘潭市岳塘区荷塘街道金群村（原群力村）长汉组村民，其家庭户籍人口包括其妻曾爱清，其女蒋晓红，其外孙女袁一菡，其户口性质均为农业。其在所在村组建有一栋砖混结构的私有房屋，经湘潭市岳塘区征拆联席会议认定，涉案总建筑面积为377.99㎡，其中合法建筑面积为360㎡，无证房屋建筑面积为17.99㎡。2017年6月19日，湖南省人民政府作出（2017）政国土字第1034号《农用地转用、土地征收审批单》，同意征收湘潭市岳塘区荷塘街道金群村（原群力村）等村组部分集体土地，用于湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案七中的建设项目用地。2017年10月20日，湘潭市人民政府发布潭土公字[2017]67号《征收土地公告》，载明建设用地项目名称为板塘十七号路；被征收土地单位为湘潭市岳塘区荷塘街道金群村；农村村民住宅及地上建（构）筑物补偿按照《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2013]84号）的规定执行。该公告在被征收人所在地进行了张贴。原告所建设的涉案房屋在上述项目建设征收范围内。2017年11月7日，原湘潭市国土资源局发布潭征补[2017]75号《征地补偿安置方案征求意见公告》。2017年11月16日，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所向原告蒋玉奇下发《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》。同日，湘潭市岳塘区土地和房屋征收事务所（甲方）与原告蒋玉奇（乙方）签订《房屋拆迁补偿协议书》，确认原告涉案总建筑面积为377.99㎡，其中合法建筑面积为360㎡，无证房屋建筑面积为17.99㎡；约定涉案房屋的拆迁补偿款共计1094797元，其中：一、房屋主体及装（修）饰补偿费414000元（砖混楼房360㎡×1150元/㎡）；二、附属设施补偿费54000元（360㎡×150元/㎡）；三、搬家费3600元（360㎡×10元/㎡）；四、误工、农具补助3600元（360㎡×10元/㎡）；五、住房安置货币补贴392000元（35㎡/人×2800元/㎡×4人）；六、一次性交通补助费5000元；七、营业或生产补偿费30000元（120㎡×250元/㎡）；八、住房安置过渡费43200元（360㎡/人×10元/㎡×12月）；九、无证房屋自行拆除补助5397元（17.99㎡×300元/㎡）；十、支持征地拆迁腾地奖144000元（合法建筑面积360㎡×400元/㎡）。2017年11月28日，湖南立安达工程造价咨询有限公司出具《板塘十七号路项目（蒋玉奇）户房屋拆迁补偿安置计价审核报告》，审核认定金额为1094797元。协议签订后，原告蒋玉奇领取了协议约定的补偿款，且涉案房屋已被拆除。另查明，原告不服湖南省人民政府作出的（2017）政国土字第1034号《农用地转用、土地征收审批单》，于2018年9月10日向湖南省人民政府提出行政复议申请。湖南省人民政府于2018年9月17日作出湘府复不受字[2018]62号《不予受理行政复议申请决定书》，对原告提出的行政复议申请决定不予受理。原告遂以湖南省人民政府为被告向长沙市中级人民法院提起行政诉讼。长沙市中级人民法院经审理作出（2018）湘01行初774号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告仍不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院于2019年5月13日作出（2019）湘行终648号行政判决，驳回上诉，维持原判。再查明，2014年4月6日，湘潭市人民政府办公室发布潭政办发[2011]18号《关于印发的通知》，设立岳塘区土地和房屋征收事务管理办公室，为区人民政府直属正科级全额拨款事业单位；设立岳塘区土地和房屋征收事务所，为隶属区土地和房屋征收事务管理办公室管理的副科级自收自支事业单位，承担辖区内集体土地和国有上房屋的征收与补偿工作。还查明，因机构改革，新组建湘潭市自然资源和规划局，不再保留湘潭市国土资源局，其行政职能整合至湘潭市自然资源和规划局。以上事实，有经查证属实的下列证据证明：双方当事人陈述一致的部分、湖南省人民政府《农用地转用、土地征收审批单》、湘潭市人民政府《征收土地公告》、《集体土地上房屋拆迁补偿安置通知书》、《被征拆房屋测绘报告》、板塘十七号路项目被征收房屋基本情况公示、拆迁户户籍情况登记表、《计价审核报告》、《房屋拆迁补偿协议书》、领款凭证等。本院认为，一、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其它组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，涉案补偿协议系2017年11月16日签订，因协议签订时，征拆部门未告知原告起诉期限，故原告于2018年5月25日向本院提起行政诉讼，未超过一年的最长起诉期限。被告湘潭市自然资源和规划局辩称原告起诉超过法定起诉期限，没有事实和法律依据，本院不予采纳。二、关于被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告……。”《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2013]84号）附件《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第四条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的征拆工作。市国土资源行政主管部门负责对本行政区域内的征拆工作进行指导和监督。县、市国土资源行政主管部门负责本行政区域内征拆工作的实施。岳塘区、雨湖区人民政府负责本辖区内的集体土地征收与房屋拆迁补偿安置的事务性工作。具体事项由征地拆迁事务机构（下称征拆机构）承办……”根据上述规定，湘潭市岳塘区人民政府负责本辖区内的集体土地征收工作。只有征地补偿安置方案报市、县级人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，涉案补偿协议系原湘潭市国土资源局拟定的征地补偿安置方案被湘潭市人民政府批准之前所签订，且协议签订的主体系岳塘区土地和房屋征收事务所，该事务所系岳塘区人民政府直属事业单位岳塘区土地和房屋征收事务管理办公室管理的副科级事业单位，岳塘区人民政府系该事务所的举办单位，而该事务所没有独立的行政主体资格，涉案协议签订行为的法律责任应由湘潭市岳塘区人民政府承担。湘潭市人民政府和湘潭市自然资源和规划局不是本案所涉补偿协议的签订主体，也不是本案所涉补偿协议的组织实施主体，亦未委托岳塘区土地和房屋征收事务所签订涉案补偿协议。故本案适格被告应为湘潭市岳塘区人民政府，原告将湘潭市人民政府和湘潭市自然资源和规划局列为被告，属错列被告，依法应裁定驳回原告对湘潭市人民政府和湘潭市自然资源和规划局的起诉。三、关于涉案补偿协议是否无效问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”根据上述规定，签订行政协议行为只有存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据或者有合同法规定的合同无效等重大且明显违法情形时，才存在无效。本案中，涉案补偿协议系签订主体双方真实意思表示，协议约定的补偿项目和金额是严格按照法律和政策的规定，且原告已领取协议约定的全部补偿款，双方已按协议约定履行完毕。涉案补偿协议虽然是在征地补偿安置方案实施公告发布之前所签订，但协议约定的补偿项目和标准与之后发布的征地补偿安置方案实施公告载明的一致，并未实际损害其合法权益，且在集体土地征收过程中，经充分协商而签订协议的行为贯穿整个征收补偿安置过程。综上，涉案补偿协议的签订和内容均没有上述法律规定的无效情形，并未损害原告的合法权益。原告认为涉案协议的签订是在胁迫的情况下所签订，违背了其真实意思表示，但原告未提供有效证据予以证实，其主张没有事实依据，本院不予支持。综上，涉案补偿协议系双方真实意思表示，协议的签订和内容并未损害原告的合法权益。原告的诉请和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、驳回原告蒋玉奇的诉讼请求。二、驳回原告蒋玉奇对被告湘潭市人民政府、湘潭市自然资源和规划局的起诉。案件受理费50元，由原告蒋玉奇负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。（本页无正文）审 判 长  秦泽湘审 判 员  何 翔人民陪审员  张双艳二〇一九年六月二十八日代理书记员  马镌文附：本案适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……