江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏03行终244号 上诉人（原审原告）：曹玉山，男，1952年9月16日生，汉族，住新沂市。 委托诉讼代理人：武小冬（系上诉人曹玉山儿媳），1975年10月10日生，住新沂市。 委托诉讼代理人：赵明浩，江苏圆点律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：新沂市自然资源和规划局（一审中为新沂市不动产登记局），住所地新沂市公园路**。 法定代表人：刘友志，新沂市自然资源和规划局局长。 委托诉讼代理人：盛倩，新沂市自然资源和规划局法规监察科工作人员。 委托诉讼代理人：戈宜兵，江苏苏沂律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）：许先银，男，1969年11月18日生，汉族，住新沂市。 委托诉讼代理人：谭运迎，新沂市王楼法律服务所法律工作者。 上诉人曹玉山因诉被上诉人新沂市自然资源和规划局、许先银土地行政管理行政登记纠纷一案，不服徐州铁路运输法院（2018）苏8601行初1359号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第三项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。曹玉山主张新沂市不动产登记局向许先银颁发涉案宅基地使用权证书侵犯了其合法权益，但其提供的证据不足以证明其已取得涉案土地使用权，亦不能证明其与涉案宅基地使用权有利害关系，不符合行政诉讼受理条件，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回曹玉山的起诉。案件受理费50元，全部退还曹玉山。 上诉人曹玉山上诉请求：1.撤销一审裁定，确认上诉人主体适格。2.撤销被上诉人向许先银颁发的集体土地建设用地使用权证。3.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人符合《行政诉讼法》有关“行政诉讼原告主体”的要求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为原告资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在原告资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回原告的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查，审查完毕却作出驳回原告起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上作出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合前述有关原告资格的规定，则公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当对其与被诉行为有利害关系提供证据材料，但此时其仅需承担初步的证明责任。在本案中上诉人已经提供了《宅基地收款收条》、《证人证言》、曹某,4（被上诉人认可的宅基地所有人）的陈述，已经符合行政诉讼法中关于利害关系人的认定条件，主体适格。二、涉案宅基地，原来属于自留地，没有分地地亩册、花名册，没有存档。2018年1月9日江苏省徐州市新沂市窑湾镇官场村村民委员会出具证明“由于自留地是40多年前的事，所以村里没有当时分地时的花名册，当时分地地亩册、花名册也没有存档”。涉案的宅基地原是上诉人的自留地，由于没有分地地亩册、花名册，没有存档，所以上诉人、窑湾镇官场村村民委员会、窑湾镇土地所、新沂市国土资源局、被上诉人均无法提供存档资料。在案件中被上诉人未提供宅基地使用证颁发之前土地权属的相关材料。涉案土地由于其特殊性质以及历史原因，导致未进行土地登记造册，在此种情况下，只能通过村民的证人证言予以核实确认，本案中上诉人已经提供了《宅基地收款收条》、《证人证言》、《曹某,4的证明》，通过以上规定可以知道上诉人主体适格。三、上诉人和许先银之间存在宅基地租赁关系，上诉人主体适格。1、《宅基地收条》的举证质证分析，上诉人主体适格。在一审庭审中，上诉人依法向法庭提供了《宅基地收条》，其内容为“今收到：许先银宅基地叁佰元整（三分地），期限是2012年元月1日-2016年12月31日”，通过对该《宅基地收条》的质证，可以知道以下几点：①该《宅基地收条》系许先银自己书写，许先银系完全民事行为能力人，其书写收条过程中不存在任何欺诈、胁迫、乘人之危或其他任何可能导致本协议无效、可撤销的情况，该收条合法有效。②《宅基地收条》中明确“宅基地”三个字，可以知道是“宅基地”所产生的法律关系，而不是许先银陈述的“山楂地”或其他土地。③许先银已经实际支付了租金，金额为300元。④期限为2012年元月1日-2016年12月31日。⑤《宅基地收条》的持有人是上诉人，那么当然地推定上诉人是涉案宅基地的合法的所有权人，如两被上诉人有不同的意见，应该提供相应的证据予以证实，但本案中其并未能提供相应的证据。⑥从曹玉山的《居民建房用地许可证》看，西面是被上诉人许先和（即许先银），东面是许遵凡，许先银的宅基地就是从上诉人曹玉山这个宅基地上租借用的三分。双方之间宅基地紧邻，而且发生纠纷已经一年多（自借用到期后起算），尚未处理完毕。2、《曹某,4的证明》可以证实上诉人主体适格。(1)一审中两被上诉人均主张曹某,4是涉案宅基地的所有权人，主张曹某,4和许先银之间系宅基地租赁关系，但是曹某,4对此却不认可，而且陈述“那是俺三哥的，换地、租地事是俺三哥和他们定的，我只是做情事”，由于曹某,4家经济困难，所以上诉人将自留地租金让其收取，算是一种帮助，但自留地的权属未发生变更，上诉人依然是所有权人，其符合行政诉讼主体的要求。(2)曹某,4宅基地和涉案宅基地，不是同一处宅基地，曹某,4对该宅基地不享有使用权。①土地权属不同；曹某,4的宅基地是与其母亲分在一起的，其享有单独的宅基地使用证书，与涉案的宅基地没有关联性。②地理位置不同：曹某,4的宅基地是在官界村原老大队部东边口，涉案的宅基地是在上诉人宅基地的西边相邻地块。3、上诉人和许先银之间的宅基地纠纷过程亦可以知道，上诉人主体适格。①2017年1月10日，上诉人向许先银要涉案宅基地，双方发生纠纷；②2017年1月16日，村主任闫士光和许先银的妻子晁书静找到上诉人的儿媳妇武小冬调解；③2017年1月27日、1月28日、2月4日因为涉案宅基地发生争吵，三次报警，上诉人和许先银的妻子晁书静三次进派出所，特别是在2月4日，许先银父子摔砖、砸手推车，将上诉人妻子沈振侠踏在脚下殴打，有视频和照片为证。④许先银请其好友钱宗田来说情，说按2017年窑湾镇当地拍卖最高价购买上诉人的三分地，上诉人并未同意。⑤2017年2月8日，上诉人妻子沈振侠被窑湾派出所拘留11个小时，行政处罚500元，出具新公（窑）行罚决字【2017】1号决定书。后向徐州铁路运输法院提起行政诉讼【案号（2017)苏8601行初845号）】，新沂市公安局与上诉人妻子沈振侠达成了和解协议，进行了赔偿，撤销了上述决定书而结案。⑥2017年9月26日，由周镇长主持，许主任、胡助理、窦书记、黄书记、官场村杨书记也参加了调解，晁书静(许先银家属）要代表许先银，政府不同意，最后等许先银来到才开会。在三分宅基地问题上，许先银只想用钱一次性买断，上诉人不同意。后原审第三人又说已经用大田地换地了。当时官场村杨书记就问了：“;地什么时候换的？&rdquo许先银答：“多年了。”杨书记问：“在什么地方？”许先银答：“山楂地。”杨书记问：“谁在种，种什么？”许先银答：“我在种，栽树。”杨书记当时就说了：“你现在已经栽树了，在上面取利了，怎么能说给人家地了呢？”许先银无言以对。⑦2018年3月12日-5月6日，上诉人儿媳妇武小冬6次到窑湾土地所拿材料反映情况，土地所答复这种地纠纷处理不了。⑧武小冬又到新沂市国土资源局反映情况，从2018年5月7日至7月31日，最后经王德锋科长同意，窑湾土地所才把上诉人的土地使用证给武小冬看，直至2018年7月31日，才知道许先银已经取得《农村土地宅基地使用证》，无奈之下，上诉人唯有提起诉讼维权。通过以上事件可以知道上诉人和许先银之间发生纠纷的时间起点是在2017年1月10日开始，也就是《宅基地收款收条》中约定的租赁期限届满后，同时从发生纠纷的主体、维权的人员、以及数次调解过程中，曹某,4亦不在场，其不是相应的权利人，所以根本没有去维权。在此期间，窑湾镇土地所、新沂市国土资源局从未出示相应的材料否定上诉人的主体身份，亦未以上诉人主体不适格裁定驳回上诉人的维权主张，另许先银在此期间还提出过一次性买断的调解方案。综上，上诉人符合行政诉讼原告主体的要求。一审法院裁定无法律和事实依据。四、被上诉人颁证行为认定事实不清，程序错误。1.《国家土地管理局土地登记规则》第六条土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明根据以上规定可以知道，申请人必须提供土地权属具有合法权利，登记机关也有义务对申请人提供的权属证明材料进行审查，只有在权属证明材料合法有效的情况下，才能按照规定办理土地登记。2.本案中被上诉人提供的《土地权属证明》存在以下问题：(1)主体错误：《中华人民共和国村民委员会组织法》在1987年才开始施行，才享有相关的权利。在1981年是由各大队管委会出具相关的证明。(2)时间节点错误：被上诉人在庭审中认可许先银取得宅基地时间是在1990年，许先银亦认可该时间节点，同时被上诉人提供的询问笔录中的时间点亦是在1990年，《土地权属证明》载明1981年4月，时间节点明显错误，被上诉人在颁证过程中未能仔细审查材料，其颁证依据的权属证明错误，颁证行为错误。(3)被上诉人提供了三种土地来源，加上上诉人提供了租借关系的证明，本案中一共四种土地来源。《土地权属证明》载明：在1981年4月经村民委员会研究同意由许先银使用，被上诉人提供的两份《询问笔录》中载明涉案土地系在1990年许先银的父亲通过置换方式获得，许先银则称涉案宅基地系通过继承其父许遵山获得。上诉人提供杨洪刚、刘学勇关于许先银租借土地的证明。被上诉人颁证行为依据错误。3.被上诉人提供的《农村宅基地地籍调查表》中指界人是许先银本人，这种调查落实明显违反国家土地管理局《土地登记规则》。另被上诉人并未提供周边四邻的询问笔录或者签字确认，同时档案资料中没有关于涉案宅基地使用权证书公示的相关资料，被上诉人程序违法，涉案的宅基地使用证应依法撤销。4.许先银和其父亲许遵山分别拥有一处宅基地，分别建有房屋三间。许遵山的房地产登记证与许先银的产权登记有几个不同点：(1)登记时间不同。许遵山房地产登记为1994年4月30日，许先银土地权属登记为2001年4月26日。(2)编号不同。许遵山登记证附图编号为350188，许先银的编号为003-08-03-010。(3)登记人口不同。许遵山1994年4月30日的登记人口为5人，许先银2001年4月26日登记人口为3人，许遵山房屋一直由其二子许奎居住，许遵山和许先银父子之间是两处宅基地，两处房屋，均是三间瓦房。新沂市窑湾镇官场村委会出具的证明明显违背事实。本案中许先银在土地登记时，故意隐瞒使用土地源于曹玉山的租借地、来源于刘学勇、杨洪刚的置换地的事实，被上诉人未按程序审查，未查清权属证明，错误地向许先银颁发了集体土地建设用地使用权证，被上诉人颁证行为认定事实不清，程序违法应依法予以撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，上诉人曹玉山属于新沂市窑湾镇官场村官界三队的村民，涉案土地属于村集体所有，如果不能认定其是所有权人或者权利人，在客观上集体财产的处理直接和上诉人有利害关系，被上诉人颁发宅基地使用权证客观上也侵害了集体的利益，所以从这个角度来讲上诉人也符合《行政诉讼法》所规定的利害关系人的条件和资格。 被上诉人新沂市自然资源和规划局答辩称：从一审法庭调查情况看，上诉人在一审期间所提交的证据的真实性以及关联性不能确认，因此其所提交的证据不能证明上诉人与涉案宅基地之间具有利害关系。同时依据被上诉人在一审期间所提交的被上诉人与村委会主任以及上诉人的嫂子袁永彩的询问笔录，这两份笔录的相关内容能够相互印证，特别是袁永彩的陈述，因为袁永彩与上诉人之间具有更进一步的亲属关系，因此其陈述的可信度更可靠。从这两份证据可以证明上诉人与涉案宅基地之间没有利害关系。同时，上诉人在涉案宅基地的东侧有一块宅基地，并且也取得相关的权属证书，这也更加印证了其与涉案的宅基地之间没有利害关系，因此上诉人的上诉理由不能成立，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 被上诉人许先银答辩称：同被上诉人新沂市自然资源和规划局答辩意见。另补充：被上诉人给上诉人颁发集体土地使用证，该土地登记材料上有上诉人亲自指印认可与许先银所使用的涉案宅基地之间相邻是有巷道的，这一事实也证实上诉人、许先银使用的宅基地之间不存在任何法律关系。上诉人在上诉中也认可涉案宅基地权属归村集体所有，官场村委会有权代表集体行使权力，将涉案宅基地分配给许先银使用也符合相关法律规定，并没有侵犯上诉人的合法权利。上诉人在一审中所提供的证人证言和收条不能证明对涉案宅基地享有权利，根据物权法相关规定，也不能产生物权效力，上诉人在上诉状中也承认所主张的宅基地对上诉人并没有进行土地登记造册，从这点可以认定上诉人与涉案宅基地无法律上的利害关系。被上诉人为许先银颁发集体建设土地使用证的登记行为在先，上诉人主张的事实民事行为在后，该收条不能作为被上诉人作出的登记行为是否合法的依据。综上所述，上诉人对涉案宅基地不享有任何权利，被上诉人行政登记行为没有侵害上诉人的合法权益，因此原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。 二审中，上诉人曹玉山提交如下证据：证据一：许先银以及许遵山现住房照片各两张，证明许先银及许遵山现住房的状况，这是两处房产，许先银和曹敬源、杨洪刚家相连，用于否定许先银在一审中陈述房屋是属于许先银父亲遗产的事实，许先银在一审中提供的该组证据是虚假的。证据二：2017年4月28日新沂市公安局出具的罚款收据及2017年12月10日新沂市公安局出具的撤销行政处罚决定书，证明因为上诉人和许先银之间的宅基地纠纷，上诉人的妻子沈振霞和许先银发生了纠纷，新沂市公安局对双方进行处罚的经过，证明上诉人对该处宅基地属于利害关系人，符合行政诉讼法对主体的要求，主体适格。证据三：新沂市窑湾镇官场村村委会于2018年1月9日出具的证明一份，证明涉案宅基地原系曹玉山自留地，由于特殊的历史原因，没有留存相应的花名册，也没有进行造册，所以上诉人只能通过证人证言及公安机关出具的处罚决定书证实主体资格。证据四：出庭证人曹某,4的证言，证明上诉人对涉案宅基地享有权利。 被上诉人新沂市自然资源和规划局对上述证据的质证意见为：1.对证据一四张照片反映的房屋现状的真实性没有异议，至于房屋由谁居住、权属状况以许先银陈述为准，照片反映出曹玉山及其子曹敬源均有相应的宅基地，因此也印证曹玉山作为一户不可能再另外享有其他的宅基地。2.对证据二的真实性无异议，对证明目的有异议，因为上诉人和许先银之间产生纠纷并不能说明上诉人对涉案的宅基地有利害关系，上诉人提起本案诉讼不代表对涉案宅基地有利害关系。3.证据三不符合民事诉讼法关于民事证据的相关规定，形式不具有合法性，无经手人及负责人签名，与本案无关联性。其他意见同许先银陈述。4.证人陈述其是听曹玉山说产生换地的事情，因此对这一点的说明是属于传来证据，并不能证明上诉人的证明目的。被上诉人许先银对上述证据的质证意见为：证据一许先银的住房照片是真实的，但是是房屋的现状，曹敬源的三层楼房是后来2016年盖的，杨洪刚的房子是2016年以后盖的。第二张照片显示的瓦房、平房属于颁证时候的状态，其中的瓦房一直是许遵山和许先银一起居住的，平房是曹敬源在住。第三、四张都是许奎的住房，有土地使用证，不是许遵山的。2.对证据二的真实性没有异议，但该证据与本案无关联性。3.证据三证明没有载明是谁的自留地，不能证明上诉人的主张，是虚假陈述。4.从庭审中可以看出证人有精神障碍，证人也承认是证人收取许先银的款项，换地后山楂地也是证人耕种的，从这点可以看出许先银的父亲所占用的宅基地曾经是与他人互换取得的。从证人所述是证人与许先银父亲发生互换土地关系。本院认证意见：1.证据1照片，两被上诉人对其中两张为许先银的房屋均无异议，本院对其真实性予以确认，双方对另一处房屋是否属于许遵山所有有争议，上诉人未提供其他证据佐证，本院不予确认。2.对证据2的真实性予以确认，能够证明相关行政处罚及被撤销的事实。3.证据3不属于二审中新的证据，且未体现上诉人所称的“涉案宅基地原系曹玉山自留地”的事实，故不能证明上诉人的主张。4.证人与曹玉山系胞兄弟，其所作的有利于曹玉山的陈述不能单独作为认定案件事实的依据，且证人陈述其是听曹玉山说许遵山与曹玉山换地一事，故其证言不能证明涉案土地原系曹玉山的自留地。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，曹玉山主张被诉颁证行为损害其合法权益要求予以撤销，但现有证据无法证明曹玉山曾取得争议土地的合法使用权，在此情形下，不能认定曹玉山与被诉行政行为有利害关系，曹玉山提起本案行政诉讼不符合法律规定的起诉条件，一审裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人曹玉山的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 杜 林 审判员 周美来 二〇一九年六月二十四日 书记员 郁梦晨