江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行申361号再审申请人（一审原告、二审上诉人）羊越明，男，1958年12月8日出生，汉族，住萍乡市。被申请人（一审被告、二审被上诉人）萍乡市湘东区广寒寨乡人民政府，住所地萍乡市湘**广寒寨乡。法定代表人董接发，该乡乡长。委托代理人王福成，江西博韬律师事务所律师。再审申请人羊越明诉萍乡市湘东区广寒寨乡人民政府（以下简称广寒寨乡政府）确认行政协议无效一案，不服萍乡市中级人民法院（2018）赣03行终24号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查,现已审查终结。一审查明，2015年5月24日，广寒寨乡政府作为甲方与羊越明作为乙方签订《广寒寨乡房屋拆迁补偿协议书》，约定：乙方在官溪村大沙江组，有正房6间，建筑面积368.64平方米，杂屋面积36.85平方米，有常住人口6位；其他构建物补偿费。甲方付给乙方以上各项补偿费用总计101573元。甲、乙双方签订协议后，乙方必须在一个月内搬迁完毕。乙方应积极支持甲方的拆迁工作，乙方自领取拆迁款之日起15日内全部拆除（含所有拆迁建筑材料搬离原宅基地）。在规定时间内，按甲方要求完成拆迁的，甲方将安拆迁奖励实施方案给予奖励，逾期或没有按要求做到的，甲方不予以奖励，并采取强制拆迁手段，所造成的一切损失由乙方自行负担。本协议自双方签字之日起生效。协议签订后，羊越明领取了补偿款。羊越明以其房屋不在此次征收范围之内，且广寒寨乡政府不具备征收补偿安置的法定职责为由，于2017年9月22日向提起行政诉讼。另查明，萍乡市发展和改革委员会于2013年12月31日作出萍发改农经字[2013]806号《关于湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程可行性研究报告的批复》，原则同意湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程可行性研究报告。该工程以农业灌溉为主，抗旱应急供水等综合利用的小（一）型水库。2015年3月13日，萍乡市水务局、萍乡市发展和改革委员会作出萍水字[2015]10号《关于湘东区大沙江水库抗旱应急水源工程初步设计报告的批复》。2015年11月5日，萍乡市湘东区人民政府办公室下发湘府办纪字[2015]71号《大沙江水库抗旱应急水源工程启动建设现场座谈会议纪要》，该纪要确定工程所涉征地拆迁及工农矛盾调处工作由广寒寨乡政府及广寒寨乡官溪村两委负责。2017年6月26日，萍乡市国土资源局对羊越明申请的大沙江水库信息予以答复，羊越明获悉《江西省国土资源厅关于萍乡市湘东区2016年度第二批次集镇建设用地的批复》和湘东区2016年度第二批次集镇建设用地19号地块勘测定界图。一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。羊越明与广寒寨乡政府签订的《广寒寨乡房屋拆迁补偿协议书》属于行政协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。废止前的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。我国《民法通则》规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。本案羊越明于2017年9月提起行政诉讼，请求确认羊越明与广寒寨乡政府双方于2015年5月24日签订的《大沙江水库征地补偿合同协议书》无效，明显已经超过上述起诉期限且无法定耽误起诉期限情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回羊越明的起诉。二审认为，羊越明与广寒寨乡政府签订的《广寒寨乡房屋拆迁补偿协议书》，系地方人民政府为履行大沙江水库抗旱应急水源工程项目建设征地拆迁、安置补偿职责而与土地权利人协商订立的协议，属于行政协议性质。羊越明因该协议而提起本案诉讼，属于行政诉讼范畴。本案的争议焦点为羊越明的起诉是否超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”本案中羊越明于2015年5月24日与广寒寨乡政府签订《广寒寨乡房屋拆迁补偿协议书》，已经知道行政行为的内容，且该行政协议已履行完毕，其于2017年9月才向一审法院提起行政诉讼，超过了两年的起诉期限。关于羊越明提出本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的最长起诉期限的问题。适用该款规定的前提是当事人既不知道诉权和起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在最长起诉期限的期间内已经知道了行政行为，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用五年最长起诉期限。羊越明的该项上诉理由系对法律规定的片面理解，依法不能成立。关于羊越明提出人民法院不能主动审查起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，对超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合条件，对起诉是否超过法定期限进行审查，是人民法院的法定裁判职责，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。故羊越明的该项上诉理由，该院依法不予支持。关于羊越明主张其在协议签订后为主张权利不断向有关部门信访的问题。羊越明向有关部门信访，因信访原因耽误的期间，属于其自身放弃通过法定诉讼途径解决争议而耽误起诉期限的情形，该期间不属于法律规定应予扣除的期间。因此，羊越明的上述主张依法亦不能成立。综上，羊越明的上诉请求不能成立，一审法院裁定驳回羊越明的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。羊越明申请再审，请求撤销一、二审裁定，继续审理其起诉状请求事项：即确认其与广寒寨乡政府签订的《广寒寨乡房屋拆迁补偿协议书》无效。理由是：被申请人征收土地既无征地审批手续、又无公告，征地未依法定程序、补偿无法定计算标准，构成事实上的“四无”征地。没有合法的土地审批手续，就没有拆迁集体土地上房屋的合法依据。原审庭审未进行法庭调查，原审裁定认定的证据亦未经质证，审判程序违法。原审裁定无事实和法律依据。本案是涉及不动产案件，应适用二十年起诉期限。原审裁定把再审申请人已经知道了协议内容作为争议焦点不当，最重要的是，再审申请人是否知道或者应当知道征地决定，是否被告知诉权。被申请人在庭审时没有提出再审申请人超过起诉期限，一、二审却违反“人民法院不得主动适用诉讼时效”的规定。原审裁定引用法律条文没有整条引用，适用法律不当。被申请人广寒寨乡政府答辩称，原审裁定适用法律正确。答辩人与再审申请人在签订补偿协议书时未告知起诉期限，所以本案起诉期限是从签订协议书之日起计算2年，而不能适用二十年的起诉期限。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条之规定不适用本案，该司法解释仅适用于民事案件。再审申请人在再审申请过程中并未提供任何新证据。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。大沙江水库系以农业灌溉为主，抗旱应急供水等综合利用的小（一）型水库，属于农田水利工程，建设该水库用地可以依法使用农民集体所有的土地，而不申请使用国有土地，不办理农用地转用及征地审批手续。案涉协议是因修建大沙江水库需要拆迁羊越明的房屋，广寒寨乡政府与羊越明签订的补偿协议，该协议系双方自愿签订，不存在法定的无效情形。羊越明以涉案房屋不在《江西省国土资源厅关于萍乡市湘东区2016年度第二批次集镇建设用地的批复》确定的农用地转用及征地审批范围内以及广寒寨乡政府不具备征收补偿安置的法定职权而主张案涉补偿协议无效的理由不成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”羊越明主张其与广寒乡政府签订的补偿协议书无效的理由不成立，其提起的实际上是撤销行政协议之诉，该行政协议于2015年5月27日签订，其于2017年9月提起诉讼，明显已超过法定起诉期限。原审法院对羊越明未依法予以释明确有不当，但裁定驳回起诉结果正确，没有影响羊越明实体权利。羊越明向有关部门信访，因信访原因耽误的期间，不属于法律规定应予扣除的期间。羊越明已经知道了行政行为的内容，不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年最长起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，对超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，对起诉是否超过法定期限是人民法院依法审查的内容，并非当事人不主张人民法院不审查的事项。羊越明提出人民法院不能在广寒寨乡政府未提出异议的情况下主动审查起诉期限的再审理由，不能成立。综上，羊越明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回羊越明的再审申请。审判长 王 芬审判员 陈雯雯审判员 章 华二〇一九年六月十九日法官助理饶晓燕书记员张建平