山东省梁山县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）鲁0832行初46号 原告:郭存蛟，男，1966年3月2日出生，汉族，农民，住梁山县。 委托代理人：张始清，北京盈科（天津）律师事务所律师。 委托代理人：郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被告：梁山县黑虎庙镇人民政府，住所地梁山县黑虎庙镇254省道东50米。 法定代表人：李光振，镇长。 出庭负责人：仝兆申，梁山县黑虎庙镇人民政府副镇长。 委托代理人（特别授权）：李德军，山东金正义律师事务所律师。 原告郭存蛟诉被告梁山县黑虎庙镇人民政府要求确认拆迁行为违法一案，于2019年4月8日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告郭存蛟及其委托代理人郇耀邦，被告梁山县黑虎庙镇人民政府的负责人仝兆申及委托代理人李德军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告与原告于2018年10月1日签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》，后涉案房屋已被拆除。 原告郭存蛟诉称，2018年9月23日，董梁高速包那里前郭村拆迁指挥部作出了《董梁高速包那里前郭村拆迁安置方案》。因原告房屋在范台梁高速（董梁高速）建设项目用地范围内，相关人员对原告房屋进行了测量。后被告强迫原告签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》。2018年10月23日，梁山县国土资源局向王端启、郭恩国作出《关于王端启、郭恩国政府信息公开申请情况说明》，告知正在征收。原告认为，在没有征收的情况下，被告强拆原告房屋违法，违反先安置后搬迁的法律规定。要求确认被告强拆原告房屋违法，诉讼费用由被告承担。 原告为支持其主张，向本院提交以下证据：1、户口薄复印件，证明原告是本村村民，需要房屋安置及安置人口数。2、《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》，证明签订协议后将原告房屋拆除。被告并没有按照协议的规定为原告安置宅基地导致原告领到相关费用后不能建设房屋，被告至今没有为原告提供宅基地，现在建筑成本上升，补偿费用不能建设相同居住条件的房屋，原告认为补偿协议属于无效的协议，应按照提供宅基地时的建筑成本重置价进行评估补偿。3、《关于王端启、郭恩国政府信息公开申请情况说明》，证明原告房屋未被征收，拆除违法。4、地上附属物确认表，证明被告对原告地上附属物进行了清点。5、督办通知，证明县政府要求被告实施清理行为，被告按照县政府安排进行了清理。6、拟征收收回土地公告，证明县政府在拟征收过程中对原告房屋进行拆除，拆除行为违法。 被告梁山县黑虎庙镇人民政府辩称，原、被告签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议》，协议签订后原告领取了被告按照协议约定支付的补偿费用，被告拆除房屋和原告领取补偿费用都是按照协议约定进行，是协议拆除，不是强拆。本案所涉及的董梁高速是山东省政府重点建设工程，是山东省“九纵五横一环七连”高速公路网规划中的“横四”线，东起青岛市董家口港区，西至梁山县西部与河南省台（前）辉（县）高速连接，经过青岛、日照、临沂、泰安、济宁等市，串联山东半岛蓝色经济区、省会城市群经济圈、西部经济隆起带。梁山至宁阳段项目东起泰安市宁阳县石屋东村，与京台高速相接，向西沿瓦日铁路布线，西至梁山县跨黄河东堤后到达鲁豫界，与河南省台辉高速豫鲁界至范县段相接。项目途经泰安的宁阳、东平及济宁的汶上、梁山涉及两市四县十六个乡镇。项目建成后，对于提高鲁西和泰安境内路网通行能力和路网服务水平具有重要作用，对于加强沿路经济建设，改善沿线投资环境、促进经济发展、带动旅游业发展具有重要意义。建设利国利民的公益事业，不仅是政府职能、政府的工作，也要求广大人民群众的支持和理解。本案所及董梁高速公路途径原告所在的梁山县黑虎庙镇包那里前郭村，项目周期短，时间紧，作为乡镇人民政府贯彻和执行上级规定、上级政策，执行上级关于工程建设的安排责无旁贷，本案原告根据山东省财政厅《关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》鲁国土资字〔2017〕394号文，和《关于董梁高速梁山段房屋征收补偿方案》，双方协商签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议》。因此被告进行的拆除房屋的行为符合法律规定。 被告梁山县黑虎庙镇人民政府在举证期限内提交以下证据：1、董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议、梁山县县级财政资金直接支付申请书、领款证明单。证明双方签订了书面补偿协议，协议和领款单上有原告方的签名，证明原告认可协议内容、形式，并且已经主动领取了全部房屋和附着物的补偿款项。2、梁山县人民政府拟征收、收回土地公告（梁征公告〔2017〕4号）。证明梁山县人民政府对董梁高速公路项目用地，依法发布了公告。3、梁山县人民政府督查室督办通知。证明梁山县人民政府根据济宁市人民政府的部署，要求一周内完成拆迁任务，要求被告镇政府按照市政府的部署要求完成任务。被告镇政府是在执行上级安排的任务，根据上级的部署和安排签订补偿协议等拆迁工作。4、照片一张，证明梁山县人民政府拟征收、收回土地公告和梁山县国土资源局关于黑虎庙镇包那里村拟征收土地补偿安置方案，依法进行张贴公示。5、宁阳至梁山高速公路院内房屋及附属物调查确认表，证明拆迁前，被告和原告及项目方共同对原告地上附属物情况进行了清点、测量，并由各方签字确认。本案是协议拆迁。6、山东省梁山县神州房地产估价有限公司出具的评估报告，证明被告补偿给原告的补偿费用符合法律规定，被告履行了补偿义务。拆迁符合法律规定。7、山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附属物和青苗补偿标准的批复及附件，证明被告补偿给原告的补偿费用符合法律规定，被告履行了补偿义务，拆迁符合法律规定。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为，对证据1真实性无异议，对其合法性有异议，原告已经就该协议提起行政诉讼，该协议的评估时间是2018年5月30日至2018年6月6日，梁山县人民政府发布拟征收公告的时间是2018年6月，评估的时间是在征收之前。被告并没有按照协议的规定为原告安排宅基地，现在建筑成本上升，该协议补偿款项不能保证原告建设相同的房屋。评估报告及协议并没有相关的宅基内容。对该证据关联性有异议，协议书不是强制拆除的依据。土地管理法实施条例45条规定，应由国土部门作出责令交出土地决定书并申请法院强制执行。本案中被告依据协议对原告房屋进行强制拆除没有法律依据。梁山县县级财政资金直接支付申请书与本案无关联性。对领款证明单真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。原告领取的附属物的和搬迁费、临时安置费，都领取了。对于原告是否领取相关拆迁费用，不能证明强拆的合法性。对证据2真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的有异议。该证据证明县政府只是发布了拟征收公告，并未正式征收。被告在拟征收期间拆除原告房屋违法。对证据3真实性、关联性无异议，对合法性有异议。督办通知要求被告完成拆迁任务，被告应当按该督查要求对原告进行拆迁安置。在实际工作中，被告并没有为原告提供房屋或宅基地安置。对证据4真实性、关联性无异议，合法性有异议。拟征收补偿安置方案没有具体张贴时间，且该方案没有产权置换的内容，对其合法性不予认可。对证据5真实性无异议，合法性、关联性有异议。该调查确认表遗漏了宅基地土方、院墙、地面。是否调查确认并不能证明拆除行为的合法性。对证据6真实性无异议，合法性、关联性有异议。评估报告委托人是董梁高速公路梁山段工程指挥部。该单位不是被告委托单位，也不是行政机关，没有委托评估的相关行政职权。其委托的时间在征收之前，委托时也没有与原告协商确认评估公司，单方指定的评估公司无效。对证据7真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该批复不是被告涉案具体行政行为的法律依据，不能证明拆除行为的合法性。 对此，被告辩驳意见为，被告提交的证据1不仅能够证明双方签订的协议的内容符合法律规定，双方都签名盖章。是对协议内容和协议形式认可后才签订的。也没有任何证据证明协议内容和协议形式违反法律规定，协议是有效的。协议签订后，原告主动领取了协议约定的拆迁补偿款，也可以证明原告对协议内容不仅认可，对协议合法性没有任何异议，也主动行使了协议中约定的权利。对于证据2原告真实性无异议，对于国家重点建设工程在没有办理完征地手续前，对影响重点工程建设的障碍物在签订协议的情况下进行预先拆除，不违反法律规定。对于证据3能够证明被告是为了完成上级交办的工作而且被告在完成该工作时和行政行为的向对方签订了补偿安置协议，能够证明本案的拆迁都是履行协议的协议拆迁行为非强制拆迁行为。对于证据4虽然被告提供的证据不显示征收土地补偿安置方案的公示时间，但也只是证据当中的瑕疵，并不影响证据的证明力。对于证据5三方对原告所涉及的被拆迁房屋及院落内地上附属物进行清点丈量的调查确认表上面有三方经办人员的签名，不仅证明了原、被告双方签订协议的合法性，也证明了对于拆迁所涉及的原告房屋及其他附属物的状况、数量等信息的真实性，因此该证据能够证明本案根据三方确认的调查确认表在签订协议后进行拆迁是履行协议的行为非强制拆迁。对于证据6虽然不是被告委托的，但其委托机关是梁山县人民政府针对涉案工程专门设立的临时机构委托的。其履行的是县政府对该机构的授权，其有权对涉案地上附属物委托评估。至于评估是在征收前还是办理完土地征收后，不影响被评估标的物的价值和结果，法律也没有在征收前不能进行评估的禁止性规定。虽是单方委托，但并不能以此否认评估报告的合法性、有效性。对于证据7能够证明双方签订的协议符合国家规定的标准，对合法有效的协议进行拆迁不违反法律规定。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为，对证据1真实性无异议。证据2真实性无异议，对其证明目的有异议，不能证明协议违法，应当撤销。恰恰能够证明协议是双方经协商签订的，内容符合法律规定。对证据3真实性无异议，对其证明目的有异议。不能证明协议内容违法，也不能证明原告房屋未被征收。对证据4真实性、合法性、关联性无异议，能够证明原、被告双方和建设方共同对涉案被拆迁的房屋及地上附属物进行了清点和丈量，在此基础上双方签订了协议，能够证明本案是协议拆迁非强制拆迁。对证据5、6被告也作为证据提交了。能够证明被告的职权来源及所签订协议合法有效性。 对此，原告辩驳意见为，1、梁山县黑虎庙镇人民政府没有拆除原告房屋的职权。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《山东省土地征收管理办法》第十二条规定，农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。2、梁山县黑虎庙镇人民政府实施拆除行为时，没有任何法律依据。2018年10月23日，梁山县国土资源局向王端启、郭恩国作出《关于王端启、郭恩国政府信息公开申请情况说明》，告知正在进行征收的前期调查过程中。梁山县人民政府并没有发布征收公告，不具备签订协议的条件的情况下，被告与原告签订安置补偿协议，程序违法。3、被告没有履行先安置后搬迁的职责。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发〔2010〕15号文件规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。鲁政办字〔2017〕76号《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》规定，多途径安置被征地群众。各市、县（市）要结合当地实际，综合运用货币、农业、留地（留物业）、社会保险、产权调换等方式，妥善安置被征地群众生产生活。进一步完善被征地农民社会保障措施，征地批复后及时落实保障对象，切实保障被征地农民长远生计。原告房屋是住房，被告应当在原告房屋建设搬迁后才能拆除原告房屋。因被告的强制拆除行为，导致原告无房居住，生活水平不断降低，违反法律、行政法规的强制性规定。4、部分原告安置协议中被拆迁人的房屋现状与事实不符，缺少补偿内容。对树木硬化地面厕所楼梯等都没有登记，遗漏宅基地土方等补偿项目及内容。原告认为，在没有征收的情况下，被告超越职权，强迫原告签订安置协议，违反先安置后搬迁的法律规定，且该协议补偿标准太低，根本无法保证原告生活水平不降低。5、协议不是拆除行为合法性的依据，不能证明具体行政行为的合法性，也不能因为领取补偿款证明拆除行为的合法性，应当以原告搬迁到新的住所后再拆除原告房屋。原、被告协议中的补偿款项是为了保证原告居住条件不降低，被告应当在原告建房后实施拆除行为。6、被告没有行政强制权，行政强制法没有授予被告根据协议强制拆除原告房屋的权利。 本院对上述证据认定如下，原、被告提交的证据，相互之间对其真实性均无异议，本院对其证明的事实部分予以确认。 由以上当事人提交的证据以及当事人的陈述可以认定以下事实：根据山东省人民政府发布的《山东省高速公路网中长期发展规划（2015-2030年）》调整方案，明确“九纵四横一环七连”高速公路网布局，将董梁高速作为路网布局中的“横四”线列入建设范围。为解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地需要，梁山县人民政府于2017年6月5日发布了《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》（梁征公告〔2017〕4号），对拟征收土地的位置、范围、权属、用途及拟征收土地补偿标准等事项予以发布。因原告位于拟征收土地范围内，2017年5月28日对原告院内房屋及附属物调查确认，并经原告在确认表上签字。山东省梁山县神州房地产估价有限公司于2018年6月6日出具《估价报告》，对原告院内房屋及附属物进行估价评定。2018年7月12日梁山县董家口至梁山（鲁豫界）高速公路梁山段工程指挥部报经梁山县人民政府同意，依据山东省国土资源厅、财政厅《关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕394号）规定，根据评估公司评估结果制定了《梁山县董梁高速公路梁山段工程指挥部关于董梁高速公路梁山段房屋征收补偿方案》，对征收范围、征收补偿依据及原则、征收补偿标准进行公布；2018年10月22日梁山县国土资源局制定了《关于黑虎庙镇包那里村拟征收土地补偿安置方案》，对拟征收土地的位置、地类及面积、拟征收土地补偿标准、安置意见、其他事项进行公布，并同时交代救济方式与期限；上述方案均进行公示。 被告与原告于2018年10月1日签订了《董梁高速包那里前郭村拆迁补偿安置协议书》，协议书对被拆迁人房屋现状、拆迁补偿安置、宅基地分配、新房建设、资金支付等事项均做出了约定。2018年10月6日，原告领取了高速公路房屋及地上物拆迁补偿款。涉案房屋已被拆除。原告向梁山县国土资源局申请信息公开，2018年10月23日，梁山县国土资源局向王端启、郭恩国作出《关于王端启、郭恩国政府信息公开申请情况说明》，答复称“申请人申请地块、承包地、房屋涉及土地正在进行征收的前期调查过程中，申请信息尚未组卷上报。已发布拟征收土地公告（2017年6月5日公布）、土地征收补偿安置方案”。 另查明，2018年9月15日，梁山县政府督查室对董梁高速沿线乡镇负责同志发出督办通知，要求抓紧启动拆迁工作，在规定时间内完成任务。 再查明，涉案拆迁补偿安置协议中约定的宅基地分配、新房建设至今未启动。 本院认为，本案中，当事人均对被告拆除原告涉案房屋的事实无异议，故原、被告均是本案适格主体。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。第六条规定：省人民政府国土资源行政主管部门负责全省土地征收的监督管理工作。市、县人民政府国土资源行政主管部门负责本行政区域内土地征收的具体实施工作。本案中，梁山县人民政府发布了《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》，梁山县董家口至梁山（鲁豫界）高速公路梁山段工程指挥部报经梁山县人民政府同意，根据评估公司评估结果制定了《梁山县董梁高速公路梁山段工程指挥部关于董梁高速公路梁山段房屋征收补偿方案》，梁山县国土资源局制定了《关于黑虎庙镇包那里村拟征收土地补偿安置方案》，被告受安排具体实施本行政区域内土地征收、补偿与拆迁工作，不违背法律规定。 本案中，原、被告签订的涉案补偿安置协议是双方真实意思表示，且签订协议的目的符合公共利益的需要，原告提交的证据不能证明被告实施了强拆行为。虽然被告辩称拆除行为是按照协议拆迁，但在涉案拆迁补偿安置协议中约定的宅基地分配、新房建设至今未启动的情况下，被告实施了拆除行为，与先安置后拆迁的法律规定不符，不能很好地解决被征地农民的居住问题，也不有利于妥善安置被征地群众生产生活、切实保障被征地农民长远生计，故被告实施的拆除行为违法。考虑到本案涉案项目是经过批准建设的省重点民生工程、基础建设项目，由于工期紧，对涉及相关的工程用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和青苗补偿费，被告应尽快妥善处理好拆迁补偿安置、宅基地分配、新房建设等有关问题，在土地未依法批准征收转为建设用地前，经过批准可先行清障、使用并无不当，且土地征收问题并非本案审理范围。原告认为补偿内容有遗漏，可另行协商解决。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下： 被告梁山县黑虎庙镇人民政府拆除原告郭存蛟房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告梁山县黑虎庙镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审 判 长  王鸿庆 人民陪审员  董玉宽 人民陪审员  刘 锐 二〇一九年六月二十日 书 记 员  陈丕骄