上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2019）沪0112行初81号原告朱金南，男，汉族，1949年1月14日生，住上海市松江区。委托代理人朱冬红(系原告之女)，女，汉族，1968年11月23日生，住同上。被告上海市松江区叶榭镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人俞玉根。委托代理人郑婧霞。委托代理人吴冬辉，上海市诚至信律师事务所律师。原告朱金南诉被告上海市松江区叶榭镇人民政府(以下简称“叶榭镇政府”)要求履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月18日立案后，依法组成合议庭，于同年5月9日公开开庭审理了本案。原告朱金南的委托代理人朱冬红，被告叶榭镇政府的委托代理人郑婧霞、吴冬辉，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告朱金南诉称：2000年6月，因原告居住地张泽镇唐秀坊桥村因瓶南二线高压线工程被征用，原告与被告订立了《瓶南二线高压线拆迁补偿协议》，该协议除一次性给予拆迁补偿费用外，对原告新建房屋宅基地分配约定村民委员会上报，由镇房屋土地管理所审批，方可施工。原告失去原有宅基地和住房后，为解决全家居住问题，向同村居民储某某购置了其位于叶榭镇井凌桥村XXX号宅基地(以下简称“涉案宅基地”)上空置房屋暂时居住，等待新建房屋宅基地分配后重新建房。但被告认为原告已购买本村村民房屋，拒按协议批准分配新宅基地。故原告申请新建房宅基地问题拖欠不决。2016年5月，在原告不断投诉下，被告出具不予受理告知单。同年12月7日，原告所在村委会出具文书，确认原告据拆迁补偿协议规定应享有宅基地。同时，依原告申请，村委会向被告房屋土地管理部门上报批准建房宅基地，遭被告拒绝。因被告阻扰，原告无法享有新建房宅基地权利。原告遂于2017年1月9日直接向被告提交《关于新建房屋宅基地的申请》，被告于同年2月9日以《关于井凌桥村村民朱金南新建房屋基地的申请相关情况说明》(以下简称“《情况说明》”)函送达原告。该《情况说明》称原告购买其他村民宅基上房屋，即自然享有该房屋宅基地的权利，并已自愿放弃宅基地建房权利，将购买地上物的行为等同于农村宅基地的转让，拒绝批准原告新建房宅基地。2017年3月1日，原告又向被告提交《关于依法办理村民房屋宅基地确认手续申请》(以下简称“涉案申请”)，要求被告按《情况说明》依法确认原告已购房屋的宅基地为原告所有，排除原房屋出让人对该宅基享有权利，以免日后发生不应有的宅基地争议纠纷。被告收到该申请后，采取置之不理的不作为态度，拒绝按《情况说明》作出确认。故起诉要求被告分配原告新的宅基地并向相关土地管理部门进行申报。诉讼中，原告认为根据被告的答辩意见，其确认原告享有涉案宅基地使用权，无须再申请新宅基地建房，故应由被告履行法定职责，依法作出原告对该宅基地享有使用权的行政文书，消除因同一宅基两家户籍对涉案宅基地使用权的纠纷，遂变更诉请为：判令被告出具行政文书确认原告对涉案宅基地使用权的权利。被告叶榭镇政府辩称：首先，被告没有对原告买卖宅基地使用权进行审核的法定职责，更没有出具行政文书对涉案宅基地使用权进行确权的法定职责。原告在2000年因为瓶南二线高压线遇到拆迁，当时确实有政策可以要求申请新建宅基地，但因原告购买了同村其他村民宅基地房屋，未向相关部门申请新建宅基地，直到2016年才上访要求申请新建宅基地。根据相关规定，一户不能有两块宅基地，因原告已购买了涉案宅基地房屋，且从2000年使用至今，故不符合新建宅基地的条件。另，现有法律法规对新建、改建、扩建和翻建住房是有规定的，但对宅基地房屋买卖是禁止的，没有一部法律调整农村宅基地房屋买卖关系。若允许宅基地房屋买卖的话，向哪个部门申请和审批在法律上都是空白，故原告现在要求被告履行法定职责，对其二手宅基地房屋买卖进行确权，并无相应的法律法规依据。即使是新建房屋，被告也只能上报区级人民政府进行确权。其次，原告从2000年购买了涉案宅基地房屋且正常使用，没有人提出该宅基地不能用，其上家也没有说要收回该宅基地，故其客观上已经拥有了涉案宅基地使用权，仅是无宅基地证。依据现有法律，若原告要求确权，一般通过司法确认买卖合同是否有效。若买卖合同有效，则宅基地使用权属原告，若合同无效，如何处理也没有相关法律规定。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。庭审中，原告向本院提交了以下证据：1、朱金南户的《上海市农村宅基地使用权申请表》、《上海市农村宅基地使用权审核表》，证明原告依法享有的村民宅基地权利；2、2000年1月31日张泽镇村镇建设办公室与朱金南签订的《瓶南二线高压线拆迁补偿协议》，证明被告确认原告拆迁后应予以重新分配建房宅基地；3、2000年3月24日原告与储某某的《购房协议书》，证明原告为临时居住和户籍落户，购置其他村民空置房屋；4、2016年5月10日被告向朱东新(原告儿子)出具的《不予受理告知单》，证明当时朱东新向政府信访，要求审批宅基地，被告拒绝按拆迁协议分配建房宅基地，将争议推向法院；5、2016年12月7日井凌桥村村民委员会出具的《证明》，证明村委会确认原告享有建房宅基地，长期拖延未批的原因在被告；6、2016年12月12日原告向井凌桥村村民委员会提出的《新建房屋宅基地申请》，证明原告按协议约定程序申请新建房宅基地；7、2017年1月19日原告向被告提出的《关于新建房屋宅基地的申请》，证明因被告阻挠批准宅基地，故原告直接向被告提出申请；8、2017年2月9日上海市松江区叶榭镇住房保障办公室出具的《情况说明》，证明被告明知原告享有宅基地权利，有法不依，故意不作为；9、2017年3月1日原告向被告提出的涉案申请及EMS国内标准快递凭证2份(单号分别为XXXXXXXXXXXXX和XXXXXXXXXXXXX)，证明原告按被告答复，请被告按其认定办理宅基地认定手续；10、原告的户籍资料，证明原告无处落户，全家六口临时挂户在临时购置房，造成该宅基地有两家户籍共存的特别状态，该户中一共有9个户口，其中原告户有6个户口，储某某户有3个户口。经质证，被告对证据1的真实性无异议，对关联性和合法性有异议，该证据是原告动迁前原宅基地房屋的资料，该房屋拆迁后这些材料已经没有法律效力，也与涉案宅基地使用权无关。对证据2予以认可，根据该协议约定，原告可申请新建宅基地房屋，前提是迁出后没有宅基地，但其于协议签订两个月后在同村买了宅基地房屋，并迁入了户口，也未向相关部门提出新建宅基地房屋，故实际上放弃了申请新建宅基地的房屋，现其再申请是不符合条件的。对证据3，认可购房的事实，协议上写清楚以后如果实行了房产证制度，帮助办理房产证，可见原告应知道其购买的房屋是不能办证的，目前相应的法律法规也是空白，故要求被告办证没有法律依据。对证据4无异议，原告确实通过信访要求新批一块宅基地，但其已有井凌桥村XXX号实际使用的宅基地。对证据5的真实性、合法性和关联性均不认可，村委会忽略了原告已购买了宅基地房屋的事实，也无权确认批准宅基地，出具的该份《证明》无效，村委会应将相关材料送到乡镇政府，再送至区政府审批。对证据6的真实性、合法性和关联性均无法确认，原告向村委会提交的申请，即使村委会收到了该申请，也未将相关材料提交给被告审核，被告是在信访接待时才知晓该情况。对证据7，被告现在只能确认在信访时看到过，现在已无法确认原告是否邮寄给被告，且该申请是新批准一块宅基地，与本案诉请无关。对证据8的真实性认可，因原告已购置了宅基地房屋，若新批宅基地，则不符合一户一宅的规定，若原告有需求，可通过司法确认的途径解决。对证据9，被告现无法核实和确认是否收到过该申请，系在本案诉讼中才看到的，且与涉案宅基地房屋无关；EMS国内标准快递凭证的真实性由法庭核实，但2017年2月6日的快递凭证与本案没有关联性，2017年3月1日的快递凭证，应进一步提供邮寄物流信息。对证据10的真实性认可，但与本案无关，涉案宅基地房屋中的户口系公安机关户籍管理问题，并非有两户户口即可再多一块宅基地。对此，原告质辩称：被告称宅基地不可以买卖，但原告购买的地上建筑物，作为井凌桥村民，原告现在没有宅基地，若被告作为政府部门不进行确认，原告没有其他途径救济。被告叶榭镇政府向本院提交了《上海市农村村民住房建设管理办法》(2010年版)第二条、第十三条作为证据，证明农村宅基地房屋买卖不适用该办法，农村宅基地房屋买卖未规定适用第十三条的流程。经质证，原告认为村民宅基地应当由乡镇政府审批，原告向村里提出过申请，村里说镇里将材料全部退回来了，根据被告的答辩意见，称原告购置同村宅基地房屋并入住即取得了实际宅基地使用权，故被告应有职权确认该权利，但原告没有相关依据可以提供。对此，被告质辩称：被告在第一次答辩中的内容针对的是原告要求新建宅基地的诉请，系对客观事实的确认，与原告要求出确认文书的法律意义不同。若今后遇到动拆迁，上家没有提出宅基地房屋买卖纠纷，原告也符合新建宅基地条件，被告的操作惯例是找下家签订动拆迁协议。另，原告称没有购买涉案宅基地的说法不成立，因房屋建在涉案宅基地上，二者是不可分的，且宅基地是无偿提供给村民的，不能买卖，从村里角度来看，只要原告符合村民条件，使用涉案宅基地房屋没有问题，但要办理宅基证缺乏法律依据。原告实际上已享有宅基地使用权，仅是没有发证而已。本院对上述证据认证如下：原告提供的EMS国内标准快递凭证(单号为XXXXXXXXXXXXX)与本案缺乏关联性，本院不予采纳。原告提供的其他证据及被告提供的证据均符合真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认。经审理查明：原告原系上海市松江区张泽镇塘坊桥村村民。2000年1月31日，因瓶南二线高压工程，原告与上海市松江区张泽镇人民政府村镇建设办公室签订《瓶南二线高压线拆迁补偿协议》，约定对其宅基地房屋进行了拆迁补偿。同年3月24日，原告与案外人储某某签订《购房协议书》，购买了储某某的涉案宅基地房屋。后原告户通过信访途径要求批准新宅基地，被告于2016年5月10日出具《不予受理告知单》，告知通过司法途径解决。后原告向被告提交了2017年1月19日《关于新建房屋宅基地的申请》。2017年2月9日，被告以其下属的住房保障办公室名义出具了《情况说明》，其中提到原告多次通过来信来访要求批准新的宅基地建房，对此被告作了说明，主要内容有：原告在签订拆迁补偿协议后，未选择申请宅基地新建房屋，而是向同村村民购买房屋，自愿放弃了宅基地建房的权利；原告家庭购买涉案宅基地房屋是客观事实，且早已将户口落在该房屋处；按照《上海市农村村民住房建设管理办法》第一章第十条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地房屋，原告已购买了涉案宅基地房屋，证明其已拥有一处宅基地房屋，故多次告知不支持其新建房屋宅基地申请。原告收到该《情况说明》后，又于2017年3月1日向被告提交了涉案申请，称其购买的是涉案宅基地地上建筑物，被告认为涉案宅基地属原告所有，应当依法办理确认的法律文书，若不能办理，则应当分配新的宅基地。被告收到后，未给予答复或处理。原告不服，于2017年6月19日向上海市松江区人民法院(以下简称“松江法院”)提起诉讼，要求判令被告保障原告依法享有的农村建房宅基地权利，分配建房宅基地。松江法院于同月23日作出(2017)沪0117行初342号《行政裁定书》，以原告的诉讼请求不明确且被告非本案适格被告为由，裁定不予立案。原告仍不服，提起上诉。2017年7月19日，上海市第一中级人民法院(以下简称“一中院”)作出(2017)沪01行终546号《行政裁定书》，维持了原审裁定。后原告又向松江法院起诉被告要求履行分配原告农村建房宅基地向松江区政府土地管理部门申报的职责，保障原告依法享有的农民建房宅基地权利，松江法院立案庭以原告重复诉讼为由，于2017年7月27日向原告发出《退回诉讼材料的通知》。2018年4月23日，一中院向原告出具《告知书》，称其起诉被告判令履行分配农村建房宅基地向松江区政府土地管理部门申报的职责等一案，已将材料转交松江法院立案庭，要求其依法作出处理。同年11月11日，一中院向原告出具《告知书》，告知根据《上海市高级人民法院关于行政案件集中管辖的暂行规定》，其可向有管辖权的人民法院起诉，由该法院依法处理，并将全部材料退回。原告遂于同月15日向本院提起本案诉讼。诉讼中，原告以被告在答辩意见中确认其购买涉案宅基地房屋即取得涉案宅基地使用权为由，变更诉请为判令被告出具行政文书确认原告对涉案宅基地使用权的权利。被告对此答辩称其不具有出具行政文书确认原告对涉案宅基地使用权的法定职权。本院认为：本案的争议焦点如下：一是关于原告的起诉期限。原告在向被告提交涉案申请后，一直通过诉讼途径寻求救济，并未放弃起诉权利。本案中的诉讼请求变更也是基于被告答辩意见，并且该履职内容在上述申请中也有体现，并非新的申请，故对于被告据此认为原告的起诉超过法定期限的意见，本院难以采纳。二是被告是否应出具行政文书确认涉案宅基地使用权为原告所有。本案中，现有证据可证明原告在原有宅基地房屋被征收补偿后，在未向乡(镇)人民政府申请的情况下，于2000年3月24日购买了同村村民储某某的宅基地房屋，并一直居住使用至今，现要求被告确认涉案宅基地使用权为其所有。诉讼中，被告否认其有出具行政文书确认涉案宅基地使用权的法定职权，并称现有法律法规中对此无相应规定。原告亦表示其无法提供被告具有该职责的依据，且未能提供证据证明案外人储某某愿意配合其办理相关变更手续，故要求被告径行出具文书确认其对涉案宅基地房屋享受使用权，缺乏相应的事实根据和法律依据。综上，原告的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告朱金南的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱金南负担(已交)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇一九年六月二十七日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。