广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0203行初50号原告：陈如文，男，汉族，1953年8月12日出生，住始兴县。被告：始兴县自然资源局（原始兴县国土资源局），住所地：始兴县太平镇永安大道。法定代表人：李新兵，局长。委托代理人：张俊，该局测量队科员。委托代理人：江志平，广东天行健律师事务所律师。原告陈如文诉被告始兴县自然资源局土地行政补偿一案，原告于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月9日立案后，于2019年1月11日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月9日公开开庭审理了本案。原告陈如文，被告始兴县自然资源局的委托代理人张俊、江志平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2013年12月4日，始兴县人民政府违法征收贤丰村田五小姐19.68亩集体土地（其中含原告经营的3.92亩基本农田），其委托始兴县国土资源局与贤丰村田五组签订的《征收土地协议书》被韶关市中级人民法院（2015)韶中法行终初字第44号行政判决确认无效，并判令被告对原告的损失“采取补救措施”。始兴县政府提出上诉，省高院作出的(2016t)粤行终281号行政判决维持了原判。2017年8月24日，即原告申请执行（2015)韶中法行终初字第44号行政判决期间，被告作出具有履行“补救措施”义务的《通知》。因有关补偿标准的案件（[2017]粤行赔终7号）尚在广东省高院的二审中，故原告暂未同意《通知》的补偿标准和方案。该《通知》对原告的损失采取了两项补救措施，主要内容是：一、调配位于贤丰村龙凤新村对面的4亩耕地给原告临时耕种2年；二、给予2015年至2017年三年合计补偿30576元。韶关市中院在执行过程中接被告的《通知》后，认为被告已履行了判决“采取补救措施”的义务，因而作出（2017)粤02执44号《结案通知书》。原告不服结案通知的意见并提出执行异议和复议申请，韶关中院经听证和省高院经复议后均一致认为：被告作出的《通知》可以作为被告履行（2015)韶中法行终初字第44号行政判决确定的“采取补救措施”义务的依据。对此，原告综合韶关中院（2018)粤02执异3号和广东省高院（2018)粤执复274号《执行裁定书》的裁定意见分析认为：首先，被告应当按《通知》中的行政允诺支付原告2015年度和2017年度的失地损失补偿款的义务；理由是：一、该《通知》属被告为实现行政管理目的而单方面作出的行政允诺，原告在（2017）粤行赔终7号判决确定赔偿标准后，便要求被告按《通知》支付相应款项，此时应视为对《通知》的一致意思表示。基于《通知》已对行政允诺的各方当事人产生了法律约束力，并具有履行生效判决的功能，且《通知》与现行法律规范中强制性规定并无抵触，作出行政允诺的行政机关应当遵循诚信、为民的原则，依法、依约履行相应义务。所以，被告履行判决“采取补救措施”的义务不应只是作出书面《通知》，落实行政允诺决定的内容才是对生效判决的尊重和执行。因此，被告只给付原告2016年度的失地损失补偿费10192元，拒绝给付2015年度和2017年度的失地损失补偿款20384元的行政行为是朝令夕改、言而无信，公然破坏社会诚信体系失信行为。二、法治政府是政通民和、赢得人民拥戴的基础，诚实信用则是行政允诺各方当事人必须坚守的契约精神，也是政民共同遵守的基本行为准则。被告只给予原告2016年的10192元赔偿，拒不给付2015年和2017年的青苗损失费20384元的违约行为于法无据。其擅自变更《通知》的允诺内容，不仅丧失了契约精神、破坏了诚实信用原则，也动摇了行政允诺的诚信以及公民对政府的信赖，对构建法治社会和诚信政府作出了消极的负面示范效应，其失信于民的行为不宜倡导。其次，由于被告在《通知》内容中只简单表示调配位于贤丰村龙凤新村对面调配4亩耕地给原告临时耕种2年，但其红线图标示的界线只有专业人士才能看懂，原告只知该亩耕地的大致地段，无法确认与相邻土地的四至界线。而且，被告未采取有效措施，使案涉的4亩耕地的原耕种人至今仍在耕作。被告未完全履行《通知》中的行政允诺事项，致使原告的失地损失持续到2018年度，因此，被告不仅应当支付原告2018年度的失地损失费10192元，并且应履行“明确告知原告《通知》所指的4吉耕地的四至界线、禁止原告以外（含原耕种人）的人耕种、确保原告享有案涉4亩耕地的经营权”等义务。综上所述，请求人民法院依法判令：一、被告限期依约履行其2017年8月24日作出的《通知》中的行政允诺支付原告2015年度和2017年度的失地损失补偿款20384元的义务；二、被告明确告知《通知》中调配给原告的4亩耕地的四至界线，并采取有效措施禁止原告以外（含原耕种人）的其他人耕种，确保原告对调配的4亩耕地无障碍地享有使用权。原告向本院提供了以下证据材料：1、通知；2、收条；3、韶关市中院（2015)韶中法行初第44号行政判决书；4、省高院(2016)粤行终281号行政判决书；5、韶关市中院（2016)粤02行赔初5号行政赔偿判决书；6、省高院(2017)粤行赔终7号行政赔偿判决书；7、市中院(2018)粤02执异3号执行裁定书；8、省高院(2018)粤执复274号执行裁定书9、图片。被告辩称，被告已经根据人民法院的生效判决履行了对被告的赔偿义务，原告再主张失地补偿没有依据。根据韶关市中级人民法院（2015)韶中法行初字第44号《行政判决书》的判决内容第二项关于由被告“采取补救措施”的判决结果，被告于2017年8月24日向原告发出《通知》，通知原告以下两个事项：一是被告经过协调，拟将位于始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村对面4亩耕地临时调配给原告使用；二是对原告补偿30576元。但原告收到该通知后，对调配的耕地以及补偿款均不同意接受。关于补偿款的问题，原告主张根据其提起的行政赔偿之诉终审判决结果为准（当时的一审判决文书为：（2016）粤02行赔初5号《行政赔偿判决书》)。2017年8月30日，广东省高级人民法院作出（2017）粤行赔终7号《行政赔偿判决书》，关于原告起诉被告行政赔偿一案，终审判决被告赔偿的金额为10192元。被告于2017年11月30日将赔偿款10192元支付给了原告，履行了终审判决的义务。韶关市中级人民法院也于2017年12月7日作出（2017）粤02执44号《结案通知书》，告知各方当事人该案已经履行完毕。二、被告作出的《通知》是对韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第44号《行政判决书》判决内容的一种执行行为，并非行政许诺。对执行判决的内容不具有可诉性。被告2017年8月24日向原告发出的《通知》是根据韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第44号《行政判决书》的判决内容第二项关于由被告“采取补救措施”而作出的一种执行行为，并非行政许诺。原告若对被告的执行行为不服可以提出强制执行，而不能针对被告的执行行为再行起诉。三、原告承包地的调整属于其村集体经济组织自治范畴，被告不具有强制调配的职杈。农村集体经济组织成员承包土地土地的事宜属于其自治范畴，被告不具有强制调配的职权，只能为原告进行协调。2017年8月24日，被告巳经通知原告，经过协调，拟将位于始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村对面4亩耕地临时调配给原告使用，但原告拒绝接受该方案。因此造成原告至今无法获得调配承包地的原因在原告，被告已经尽到协助调配的义务。综上所述，原告的起诉没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告向本院提供了以下证据材料及法律依据：1、（2015）韶中法行初字第44号《行政判决书》；2、（2016）粤行终281号行政判决；3、《通知》；4、送达回证；5、（2016）粤02行赔初5号《行政赔偿判决书》；6、（2017）粤行赔终7号《行政赔偿判决书》；7、收条；8、（2017）粤02执44号《结案通知书》；9、关于陈如文行政诉讼一案采取补救措施的情况说明；10、关于陈如文对（2017）粤02执44号案件结案异议的情况说明；11、（2018）粤02执异3号《执行裁定书》；12、（2018）粤执复274号《执行裁定书》。经庭审质证，被告对原告提交的证据1、5、7、8关联性、证明内容有异议，证据2、3、4、6无异议，证据9真实性、合法性、关联性有异议；原告对被告提交的证据1、2无异议，证据3、4、5、6证明内容有异议，证据7合法性有异议，证据8、9、10、11、12关联性有异议。经审理查明，2013年5月27日，始兴县人民政府作出始府通[2013]9号《东莞石龙（始兴）产业转移工业园区扩园项目征收土地拆迁通告》，征收位于产业转移工业园东侧，东至进701中学公路，南至S244线贤丰段，西至园区，北至山岭的土地(具体按征地红线图为准)，征地面积约100O亩。该通知于2013年5月28日在始兴县顿岗镇政府顿岗镇贤丰村委会进行公示。2013年12月4日，原始兴县国土资源局（甲方）与始兴县顿岗镇贤丰村委会田五经济合作社（乙方）签订了一份《征收土地协议书》，内容有：“甲乙双方根据《中华人民共和国土地管理法》、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等有关法规，经双方认真协商，达成如下征收土地补偿协议：一、征收土地的补偿（含土地补偿费、安置补助费）。征收耕地13122平方米，每平方米补偿40.3元，应补偿人民币528834元；二、根据粤府办[2009]41号文件精神，本次征地总面积按10%安排留用地，留用地采取折算货币补偿，本次征收土地总征地款528834元，按12.5%折算，应补偿人民币66104元。三、项目征地留用地在征地红线范围内的，征收补偿款应按留用地的比例10%进行核减，同时根据粤府办[2009]41号规定办理有关留用地建设用地手续。四、本协议征地款（含留用地折扣款一共594938.00元。五、本协议自签订之日起30日内付清征收土地补偿款。六、本协议一式四份，双方应严格履行所定协议。”2013年12月13日，始兴县征地服务中心将征地补偿款594938.00元汇入贤丰村委会。2014年9月14日，被告始兴县人民政府对原告的责任田3.92亩进行了推平。原告的责任田3.92亩的补偿款17万元（经村小组统一分配给原告家的补偿款），原告没有去领取。2015年6月29日，原告以始兴县人民政府、原始兴县国土资源局为被告，向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院：1、确认被告始兴县国土资源局与第三人始兴县顿岗镇贤丰村田五经济合作社在2013年12月4日签订的《征收土地协议书》无效；2、判令被告始兴县人民政府限期履行征地安置、公告法定事项、组织第三人调整失地农户土地等法定义务；3、判令被告向原告赔偿2015年因失地造成的损失31360元整；4、本案诉讼费由被告承担。韶关市中级人民法院经审理，于2015年9月23日作出（2015）韶中法行初字第44号行政判决，确认被告原始兴县国土资源局与第三人始兴县顿岗镇贤丰村田五经济合作社于2013年12月4日签订的《征收土地协议书》无效；被告采取补救措施；驳回原告的其他诉讼请求。宣判后，始兴县人民政府不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院经审理，于2016年6月23日作出（2016）粤行终281号行政判决，维持了韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法行初字第44号行政判决。2016年10月17日，原告又以始兴县人民政府、原始兴县国土资源局为被告向韶关市中级人民法院提起行政诉讼，请求:一、判令被告赔偿因非法征用、损毁原告3.92亩农田造成2015年至2016年的生产损失62720元。二、判令被告对被征用、损毁的3.92亩责任田予以返还并恢复原状，或采取其他补救措施、补足原告被征用的农田。三、判令被告赔偿因未及时发放原告应分配的l7万余元征地款造成2014年l月至2016年7月期间的利息损失14373.5元。四、判令被告在合理的范围内赔偿原告诉讼费和应诉的车费、住宿、伙食、误工等费用1000元。韶关市中级人民法院经审理认为：一、本院作出的（2015）韶中法行初字第44号行政判决已发生法律效力。如果被告不履行生效判决，对原告诉讼请求2、判令被告始兴县人民政府限期履行征地安置、公告法定事项、组织第三人调整失地农户土地等法定义务和诉讼请求3、判令被告向原告赔偿2015年因失地造成的损失31360元（8000元/年×3.92亩），采取补救措施，原告可以直接向法院申请执行。原告不是直接向法院申请执行，而是又向本院提起行政诉讼，请求:1、判令被告赔偿因非法征用、损毁原告3.92亩农田造成2015年至2016年的生产损失62720元（8000元/年×3.92亩×2年）。2、判令被告对被征用、损毁的3.92亩责任田予以返还并恢复原状，或采取其他补救措施、补足原告被征用的农田。3、判令被告赔偿因未及时发放原告应分配的l7万余元征地款所造成2014年l月至2016年7月期间的利息损失14373.5元。4、判令被告在合理的范围内赔偿原告诉讼费和应诉的车费、住宿、伙食、误工等费用1000元。本案原告的诉讼请求1：判令被告赔偿因非法征用、损毁原告3.92亩农田造成2015年的生产损失31360元和诉讼请求2：判令被告对被征用、损毁的3.92亩责任田予以返还并恢复原状，或采取其他补救措施、补足原告被征用的农田，和前案判决已发生法律效力的诉讼请求2：判令被告始兴县人民政府限期履行征地安置、公告法定事项、组织第三人调整失地农户土地等法定义务和诉讼请求3：判令被告向原告赔偿2015年因失地造成的损失31360元（8000元/年×3.92亩），属于重复起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条：“有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；”之规定，属于重复起诉、诉讼标的已为生效裁判所羁束的诉讼请求应当驳回原告的起诉。因此，本案审理的是不属于重复起诉的诉讼请求是否具有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产的其他违法行为。”第五条规定：“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织的行为致使损害发生的。一、原告请求被告赔偿因非法征用、损毁原告3.92亩农田造成2016年的生产损失31360元（8000元/年×3.92亩）。原告请求赔偿的主要理由：一是征地没有批文被法院确认违法；二是每年上造种西爪，下造种马蹄的收入有8000元。虽然征地没有征地批文被法院确认违法，但原告未能举证证明每年收入有8000元的直接证据，因此，按照2013年4月11日始兴县人民政府颁发的始府[2013]11号《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》，按每年“西爪、马蹄”各1300元/亩的标准予以赔偿，即赔偿原告2016年3.92亩的损失10192元（2600元/亩×3.92亩）。二、原告请求被告赔偿因未及时发放原告应分配的l7万余元征地款所造成2014年l月至2016年7月期间的利息损失14373.5元。上述款项以及其他补偿款项，被告于2013年12月13日就汇入贤丰村委会，原告一直拒绝领取。因此，原告的上述请求依法不予支持。三、原告请求被告在合理的范围内赔偿原告诉讼费和应诉的车费、住宿、伙食、误工等费用1000元。上述款项原告没有提供证据，也不属于合理的赔偿范围，应予以驳回。遂于2016年12月22日作出（2016）粤02行赔初5号行政赔偿判决，限被告始兴县人民政府在本判决生效之日起十日内赔偿原告损失10192元；驳回原告其他赔偿请求。宣判后，原告不服，向广东省高级人民法院提出上诉。广东省高级人民法院经审理，于2016年6月23日作出（2017）粤行赔终7号行政赔偿判决，维持了韶关市中级人民法院作出的（2016）粤02行赔初5号行政赔偿判决。2017年2月20日，原告以始兴县人民政府、原始兴县国土资源局未履行（2015）韶中法行初字第44号行政判决确定的义务为由，向韶关市中级人民法院申请强制执行。2017年8月24日，原始兴县国土资源局作出《通知》，内容为：“陈如文：为解决好你因东莞石龙（始兴）产业转移工业园区扩园项目责任田调整和补偿问题，现通知如下：一、根据广东省韶关市中级人民法院执行通知书（2017）粤02行执44号行政判决执行，位于始兴县顿岗镇贤丰村龙凤新村对面（详见红线图）4亩耕地给你临时耕种2年（从2018年1月起开始计算。如中途村小组正式调配耕地给你，则收回该4亩临时耕地；如两年后仍未调配耕地，则再议。）二、根据《始兴县人民政府关于印发始兴县征地青苗附着物补偿标准的通知》（始府〔2013〕11号）文件补偿标准，以及《广东省韶关市中级人民法院行政赔偿判决书》（2016）粤02行赔初5号）关于赔偿的判决，对你3.92亩农田按每年‘西瓜、马蹄’各1300元/亩，即每年2600元/亩的标准予以赔偿，2015年至2017年三年合计补偿30576万元（叁万零伍佰柒拾陆元整）。请你带上本人身份证及有效银行卡尽快到我局土地储备中心办理相关手续。”原告在该通知的送达回证上签署本人意见如下：“1、关于调出耕地不满意，不是本组田，留下后遗症；2、关于赔偿问题，偏低，待法院裁决；3、请求政府再作处理。”2017年8月26日，原告向韶关市中级人民法院执行局呈送《关于行政赔偿的说明》，认为始兴县国土局制定的补救和赔偿措施不具有可行性，也不利于维护其合法权益。2017年11月30日，原告领取了原始兴国土资源局按（2016）粤02行赔初5号行政赔偿判决确定的10192元。2017的12月7日，韶关市中级人民法院作出（2017）粤02执44号《结案通知书》，认为被执行人始兴县国土资源局在执行过程中发出关于陈如文因东莞石龙（始兴）产业转移工业园区扩园项目责任田调整和补偿问题的《通知》，对判决书确定的采取补救措施的义务已履行完毕，故本案执行完毕，依法予以结案。原告不服上述《结案通知书》，向韶关市中级人民法院提起执行异议。韶关市中级人民法院经审查，于2018年5月20日作出（2018）粤02执异3号执行裁定书，驳回了原告的异议请求。原告不服，向广东省高级人民法院申请复议，请求：撤销（2017）粤02行执44号《结案通知书》，撤销（2018）粤02执异3号执行裁定，指令韶关市中级人民法院继续执行（2015）韶中法行初字第44号行政判决。广东省高级人民法院经审理，于2018年月29日作出（2018）粤执复274号执行裁定书，驳回了原告的复议申请。2019年1月2日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告限期依约履行其2017年8月24日作出的《通知》中的行政允诺支付原告2015年度和2017年度的失地损失补偿款20384元的义务；要求被告明确告知《通知》中调配给原告的4亩耕地的四至界线，并采取有效措施禁止原告以外（含原耕种人）的其他人耕种，确保原告对调配的4亩耕地无障碍地享有使用权。另查明，始兴县自然资源局挂牌成立后，原始兴县国土局的职责和工作由始兴县自然资源局承继。本院认为：原始兴县国土资源局与始兴县顿岗镇贤丰村委会田五经济合作社签订的《征收土地协议书》已被韶关市中级人民法院作出的（2015）韶中法行初字第44号行政判决确认无效，同时判令被告对该行为的后果采取补救措施。原始兴县国土资源局于2017年8月24日作出《通知》，承诺：将位于始兴县顿岗××龙凤新村对面××4亩耕地给原告临时耕种2年（从2018年1月起开始计算;向原告支付2015年至2017年的失地补偿30576万元。该《通知》属于原始兴县国土资源局为履行（2015）韶中法行初字第44号行政判决确定的义务对原告作出的行政允诺，且与现行法律规范中的强制性规定并无抵触。虽然原告在该通知作了之时，曾对原始兴县国土资源局允诺的事项提出过异议，但在原告变更意愿，同意接受允诺事项的情况下，被告却据此拒绝履行允诺义务，有悖诚实信用原则。因此，原告在已领取2016年度失地补偿款10192元的情况下，提起诉讼要求被告支付2015年度和2017年度的失地损失补偿款20384元的义务，于法有据，本院予以支持。至于原告要求被告明确告知《通知》中调配给原告的4亩耕地的四至界线，并采取有效措施禁止原告以外（含原耕种人）的其他人耕种，确保原告对调配的4亩耕地无障碍地享有使用权的诉讼请求，原始兴县国土资源局在，2017年8月24日《通知》中明确：“位于始兴县顿岗××龙凤新村对面（详见红线图）4亩耕地给你临时耕种2年（从2018年1月起开始计算。如中途村小组正式调配耕地给你，则收回该4亩临时耕地；如两年后仍未调配耕地，则再议。）”此处的耕地，应为四至界限清晰，权属没有争议，原告可正常使用的耕地。因原告要求被告履行通知允诺义务的时间距被告作出允诺的时间已过去近两年，是否仍能调整始兴县顿岗××龙凤新村对面××4亩耕地给原告使用，仍需被告核实。因此，被告依据2017年8月24日《通知》应履行的义务为：调配4亩四至界限清晰，权属没有争议，可正常耕种的耕地给原告使用。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决如下：一、限被告始兴县自然资源局于本判决发生法律效力之日起十日内向原告支付2015年度失地补偿款10192元及2017年度失地补偿款10192元，合计20384元；二、限被告始兴县自然资源局于本判决发生法律效力之日起六十日内履行调配4亩四至界限清晰，权属没有争议，可正常耕种的耕地给原告使用的义务。案件受理费50元，由被告始兴县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长 胡        敏人民陪审员 晏林人民陪审员马彩英二〇一九年六月十四日书 记 员 叶    全    健