山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁行终2697号上诉人（原审原告）湖南兴宇通达建设有限公司，住所地湖南省桃源县漳江镇渔父祠社区迎宾路**。法定代表人黄志安，执行董事兼总经理。委托代理人黄实之，北京德恒（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）单县人民政府，，住所地单县舜师路东段法定代表人张庆国，县长。被上诉人（原审被告）单县经济开发区管理委员会，，住所地单县舜师路东段法定代表人董留柱，主任。被上诉人（原审被告）单县东城街道办事处，，住所地单县孙溜村东顺大街**法定代表人王超，主任。第三人菏泽昌佳车业有限公司，，住所地单县经济开发区伟创路西段法定代表人刘秉僖，执行董事兼总经理。第三人上海金玻工程玻璃有限公司，，住所地上海市嘉定区马陆镇嘉戬公路**A19-104法定代表人林春生，执行董事。上诉人湖南兴宇通达建设有限公司（以下简称湖南兴宇通达公司）因诉单县人民政府、单县经济开发区管理委员会、单县东城街道办事处、菏泽昌佳车业有限公司（以下简称菏泽昌佳公司）、第三人上海金玻工程玻璃有限公司（以下简称上海金玻公司）行政赔偿一案，不服菏泽市中级人民法院作出的（2018）鲁17行初49号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。2018年1月31日，湖南兴宇通达公司向原审法院起诉称，2010年2月，单县人民政府通过招商引资，将美国金玻集团“山东金玻节能玻璃生产项目”引入单县经济开发区高新技术工业园，并将单县经济开发区伟创路西段路南约66635㎡的国有土地（G120109号国有土地使用权）拟出让给第三人上海金玻公司。上海金玻公司与单县人民政府、单县经济开发区管理委员会达成投资意向后，未经规划和建设行政主管部门的许可和审批，便开工建设“山东金玻节能玻璃有限公司1#2#3#厂房项目”，并与湖南兴宇通达公司约定，由原告承建该项目土建及三栋钢结构厂房工程。2010年4月17日，湖南兴宇通达公司书面向被告单县经济开发区管理委员会、单县东城街道办事处、第三人上海金玻公司递交了《关于山东金玻节能玻璃有限公司1#2#3#厂房工程项目报建手续请示》，单县东城街道办事处时任党工委副书记、主任刘军在该《请示》上批示：“金玻玻璃工程因有关手续未完善，边施工边报建”，并在被告单县东城街道办事处的协调下由第三人上海金玻公司给付了一部分前期建设资金。于是，湖南兴宇通达公司又开始了继续施工，并于2011年4月30日完成了“上海金玻节能玻璃有限公司1#2#3#厂房”全部建设施工任务并将建设成果全部移交给第三人上海金玻公司最终的竣工验收（至原告提起诉讼时止第三人仍未组织竣工验收）。就在湖南兴宇通达公司施工完毕后不久，单县人民政府、单县经济开发区管理委员会在没有正式通知的情况下，于2011年12月4日单方面将建好的“山东金玻节能玻璃有限公司1#2#3#”所在的单县经济开发区伟创路西段路南约66635㎡的国有土地（G120109号国有土地使用权）再次转让给第三人菏泽昌佳公司。第三人菏泽昌佳公司通过“招、拍、挂”等形式于2012年9月17日完成了国有土地出让的所有审批、交费手续。湖南兴宇通达公司承建的单县经济开发区伟创路西段路南原“山东金玻节能玻璃有限公司”1#2#3#钢结构厂房，于2012年上半年被第三人菏泽昌佳公司全部接管（实际占有），并取得了厂房《不动产登记证》，登记产权证号为：“20120001989”、“024568”。单县人民政府、单县经济开发区管理委员会在具体开发单县经济开发区的过程中，违反国家规定，将“毛地”（指地上存在需要拆除的建筑物，构筑物等地上设施的土地）“一物二卖”，在实施国有土地使用权出让的具体行政行为中，没有严格按照《行政许可法》第36条、第47条的规定尽到告知和举行听证的法定义务，致使原告合法权益遭受重大损失，应确认其具体行政行为违法并承担国家赔偿责任。另外，单县东城街道办事处作为单县经济开发区所在地的地方政府派出机关，本应依法行政，但却明显违反国家建筑和规划禁止性法律、法规的明确规定，擅自批准、允诺第三人上海金玻公司未经报建便开建厂房项目，其对原告造成的经济损失也有直接因果关系，也应当承担相应的行政责任。据此，为维护原告企业的合法权益，提起诉讼，请求法院：1、确认单县人民政府、单县经济开发区管理委员会未经通知或听证擅自将G120109号国有土地使用权重复出让给第三人菏泽昌佳车业有限公司的具体行政行为违法；2、确认单县东城街道办事处擅自同意第三人上海金玻公司开工建厂并允诺“边施工边报建”的具体行政行为违法；3、请求三被告连带赔偿原告经济损失：6354171.79元（直接经济损失：5117039.8元，利息损失：1237131.99元）；4、三被告承担本案案件受理费、审计、评估、公告费等一切合理费用。原审法院认为，上海金玻公司为在单县建设“山东金玻节能玻璃有限公司1#2#3#厂房项目”，2010年3月，作为发包方与承包方湖南兴宇通达公司签定了《山东金玻节能玻璃有限公司钢结构厂房（前期土建）施工合同》和《山东金玻节能玻璃有限公司一期钢结构厂房施工合同》。2011年3月，上海金玻公司作为发包方，与承包方湖南兴宇通达公司签定了《关于山东金玻节能玻璃有限公司土建施工合同的补充协议》和《关于山东金玻节能玻璃有限公司钢结构厂房施工合同的补充协议》。可见，湖南兴宇通达公司与上海金玻公司是基于民事合同而形成的债权债务关系。湖南兴宇通达公司应根据合同约定向山东金玻节能玻璃有限公司或上海金玻公司主张债权。湖南兴宇通达公司在向上海金玻公司主张债权而不能实现其债权的情况下，提起本案行政诉讼。但是，湖南兴宇通达公司承建钢结构厂房形成的债权债务与厂房使用土地的出让行为之间，无约定或法律规定的利害关系。虽然单县东城街道办事处同意第三人上海金玻公司开工建厂并允诺“边施工边报建”行为不当，但湖南兴宇通达公司承建钢结构厂房并没有因该行为受到影响，湖南兴宇通达公司承建钢结构厂房形成的债权债务与允诺“边施工边报建”行为之间，也无约定或法律规定的利害关系。另外，山东金玻节能玻璃有限公司钢结构厂房项目使用的G120109号土地，是由单县国土资源局后来出让给本案第三人菏泽昌佳车业有限公司，单县人民政府、单县经济开发区管理委员会均未实施涉案厂房使用土地的出让行为。因此，原告湖南兴宇通达公司请求确认单县人民政府、单县经济开发区管理委员会实施的土地出让行为违法，也属于被告主体不适格。综上，原告湖南兴宇通达公司的的债权，可通过民事诉讼的途径予以主张。依照《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条（八）项之规定，裁定驳回湖南兴宇通达建设有限公司的起诉。上诉人湖南兴宇通达公司不服一审裁定提起上诉称，一、原审法院认定被上诉人单县人民政府、单县经济开发区管理委员会“未实施涉案厂房使用土地的出让行为”明显与事实不符。单县经济开发区管理委员会代表单县人民政府与第三人菏泽昌佳公司2011年12月4日签订的《协议书》，该《协议书》第一部分“甲方权利与义务”中就有涉案厂房所在土地出让价格以及相关“金玻玻璃项目”厂房归属、占用等事项的具体条款。签订该《协议书》时，“G120109”地块尚未进行“招拍挂”根据《土地管理法》等法律法规的规定，此时“G120109”地块国有土地的所有权和使用权属于被上诉人单县人民政府代表国家享有。在上诉人已经举证证明被上诉人单县人民政府、单县经济开发区管理委员会在国有土地“招拍挂”之前已经作出出让“单县经济开发区内伟创路以南、东沟河以西、原“金玻玻璃项目位置”地块土地的情况下，原审法院裁决有失客观和公允。二、上诉人与各被上诉人之间是典型的行政争议，不是民事纠纷。本案上诉人实施厂房建设行为时，“G120109”地块尚未正式进入国有建设用地审批程序。虽然上诉人与第三人上海金玻公司签订《施工合同》，但因上海金玻公司当时尚未取得“G120109”地块国有建设用地使用权，因此该《施工合同》无效。上诉人在“G120109”地块的添附行为，受益人是单县人民政府。单县人民政府又将上诉人建设的添附物连同所在的国有建设用地变更出售给了第三人菏泽昌佳公司，因此，客观上上诉人与单县人民政府形成了事实上的行政合同关系。三、上诉人作为被上诉人单县人民政府、单县经济开发区管理委员会、单县东城街道办事处“一地二卖”行为的受害者，当然与具体行政行为有“法律上的利害关系”。上诉人在完成“G120109”地块的“金玻玻璃项目”厂房之前，事实上得到了单县东城街道办事处同意“边施工边报建”。上诉人与被上诉人之间形成了一种“行政许可”法律关系。综上，请求：一、撤销菏泽市中级人民法院的（2018）鲁17行初49号行政裁定；二、指令其他法院继续审理本案。被上诉人单县人民政府、单县经济开发区管理委员会、单县东城街道办事处未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案上诉人起诉请求法院确认三被上诉人行政行为违法并连带赔偿上诉人经济损失。根据已查明的事实，2010年3月，本案上诉人湖南兴宇通达公司作为承包方与山东金玻节能玻璃有限公司签订了《山东金玻节能玻璃有限公司钢结构厂房（前期土建）施工合同》和《山东金玻节能玻璃有限公司一期钢结构厂房施工合同》，承揽了第三人上海金玻公司在单县建设的“山东金玻节能玻璃有限公司1#2#3#厂房项目”。2011年3月，上海金玻公司作为发包方，与承包方湖南兴宇通达公司签定了《关于山东金玻节能玻璃有限公司土建施工合同的补充协议》和《关于山东金玻节能玻璃有限公司钢结构厂房施工合同的补充协议》。可见，湖南兴宇通达与上海金玻公司是基于民事合同而形成的债权债务关系。在涉案钢结构厂房施工过程中，虽然涉案地块尚未正式进入国有建设用地审批程序，被上诉人单县东城街道办事处允诺：“金玻玻璃工程因有关手续未完善，边施工边报建”行为不当，但并不能因此就认定上诉人与被上诉人形成事实上的行政合同关系。关于上诉人提出的被上诉人将涉案地块“一地二卖”侵害了其合法权益问题。本院认为，单县国土资源局将涉案的G120109号土地出让给本案第三人菏泽昌佳车业有限公司，并不影响上诉人向上海金玻公司主张债权的权利。上诉人的该项主张，本院不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。湖南兴宇通达建设有限公司上诉理由不能成立，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王海燕审判员  韩 勇审判员  陈 晖二〇一九年六月二十五日书记员  鞠 彤