四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终421号 上诉人（原审原告）雷小兵，男，1970年10月20日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 上诉人（原审原告）陈少珍，女，1972年9月20日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 委托代理人唐伦敏，男，1949年9月5日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 被上诉人（原审被告）四川省广安市广安区人民政府。住所地：四川省广安市广安区人民路**。 法定代表人吴荣胜，区长。 委托代理人牟远，四川省广安市广安区司法局副局长。 上诉人雷小兵、陈少珍因诉四川省广安市广安区人民政府（以下简称广安区政府）房屋征收补偿决定一案，不服四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，雷小兵、陈少珍位于四川省广安市广安区文凤街75号，不动产登记为64.6平方米的房屋，被广安区政府列为棚户区改造房屋。广安区政府在征收行为中，依法对雷小兵、陈少珍的房屋进行了调查；2015年11月19日，在拆迁动员大会上采取摇号方式选择了三家评估机构；2015年11月4日发布了《广安区人民政府关于文庙沟、橡皮沟棚户区改造房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；2015年11月27日，四川众才房地产评估有限公司，对雷小兵、陈少珍的房屋作评估报告。2016年7月4日，广安区政府发出《广安市广安区人民政府关于广安区文庙沟（柑子园片区）项目国有土地上房屋征收公告》。由于房屋征收部门与雷小兵、陈少珍没有达成补偿协议。2018年4月24日，广安区政府作出广区征补决字〔2018〕3号广安市广安区国有土地上房屋征收补偿决定（以下简称3号补偿决定），决定征收雷小兵、陈少珍的房屋。征收决定对雷小兵、陈少珍房屋的补偿，提供了产权调换和货币补偿两种方案供其选择。（一）货币补偿方案：被征收人房屋总价值231914元；装修等附属设施补偿价值32300元；搬迁费2584元；临时安置补助费9302；水、电、气、闭路专户补偿7258元；购房及公摊面积补贴81170元，合计364528元。（二）产权调换方案：可在化龙沟或果丰1、2号楼剩余高层安置房房源中选择与被征收房屋总面积接近的安置房；补偿原告房屋室内装饰及固定附属设施补偿价值32300元；搬迁费2584元；临时安置补助费27907元；按招标确定的物业标准，一次性补偿10年物业费；明确了水电气、闭路、宽带、座机电话入户费和安置房面积误差结算等权利和义务的告知。2018年4月24日，送达了3号补偿决定。同时查明，评估机构未进行初步评估，广安区政府的房屋征收部门未将评估报告转交雷小兵、陈少珍。 一审法院认为，行政机关作出行政行为，应当事实清楚，行政程序合法，适用法律正确。 关于征收补偿面积的认定问题。广安区政府征收雷小兵、陈少珍的房屋，认定房屋面积64.6平方米，事实清楚。按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条的规定，广安区政府以雷小兵、陈少珍房产证记载的面积认定补偿面积，符合法律规定。雷小兵、陈少珍要求对其超过登记面积以外的房屋和院坝进行补偿的主张，由于没有广安区政府的认定，该院不予支持。 关于征收补偿选择权的问题。广安区政府在征收补偿决定中，提供了货币补偿和产权调换两种补偿方案，雷小兵、陈少珍称广安区政府侵犯其补偿选择权，没有事实依据，该院不予采信。广安区政府的产权调换方案，将同城的化龙沟或果丰1、2号楼安置房房源供雷小兵、陈少珍选择，并无不当。 关于征收补偿决定的行政程序是否合法的问题。广安区政府虽然履行了被征收房屋的调查、协商、依法选择评估机构、作出征收补偿决定的法定职责。但是，房屋评估机构未对雷小兵、陈少珍的房屋作出初步评估，房屋征收部门没有按照《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第一款的规定，对初步评估结果进行公示。房屋评估机构作出评估报告后，房屋征收部门没有按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定，将评估报告转交被征收人。同时，广安区政府对雷小兵、陈少珍超出登记面积的未登记房屋及院坝是否属于合法建筑，未依法作出认定。广安区政府作出征收补偿决定，属于程序违法，认定事实不清。评估报告涉及雷小兵、陈少珍被征收房屋的补偿标准，属于切身利益，广安区政府应当按照法律法规要求重新作出征收补偿决定。 关于法律适用问题。广安区政府适用《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，作出征收补偿决定，适用法律正确。 综上所述，广安区政府作出的征收补偿决定程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销该征收补偿决定。 雷小兵、陈少珍上诉称，一是被上诉人提供的31号证据〔2016〕1号征收决定书不存在，假设31号证据是本片区的征收决定书，也已在(2017)川16行初4号行政判决中被确认违法,不具备证据的三性条件。二是上诉人提供的12号证据系从政府政务公开网上下载，一审判决不予采信错误，且被上诉人没有提供29号证据即政府常务会议纪要原件。三是评估机构的选定时间和选定程序违法，一审判决认定被上诉人提供的16-22号证据具备三性的条件错误。四是被上诉人提供的大量证据都是在（2017）川16行初4号征收决定一案中的审查范围且进行了审查和认定，本案在进行审理和认定事实上出现了相互矛盾的认定。五是上诉人未登记的房屋及院坝，被上诉人拒不依法进行调查、认定和处理。一审判决认为“原告要求对其超过登记面积以外的房屋和院坝进行补偿，由于被告未进行认定，本院不予支持”这一理由错误；六是被上诉人没有安置房在化龙沟和果丰1、2号楼，且上述安置房未在征收补偿方案中公开，不得作为补偿依据，一审判决认为“被告的产权调换方案，将原告安置房安置在同城的化龙沟和果丰1、2号楼供原告选择，并无不当。”理由明显违法。同时，一审判决认为“被告作出的征收补偿决定，程序违法，应予撤销”的理由不充分，该征收补偿决定的实体处理及程序均违法。一审判决认定被诉征收补偿决定程序违法应予撤销的理由不充分。请求：二审法院对被诉行政行为进行全面审查，对本案证据重新进行认证，纠正对事实的错误认定，纠正错误的裁判理由。 广安区政府答辩称，被答辩人所在的征收范围为棚户区，征收项目符合相关法律规定，答辩人作出的3号补偿决定主体合法，事实依据充分，适用法律正确，程序正当，内容合法。请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求。 广安区政府在一审中提交了以下证据材料： 第一组证据：1.关于广安市广安区国有土地上房屋征收与安置办公室成为国有土地上房屋征收部门的决定（广安区府发〔2015〕11号）；2.统一社会信用代码证书；3.关于牟云安等同志任免的通知（广安区府人〔2015〕号）。拟证明征收实施主体合法。 第二组证据：4.国务院关于加快棚户区改造工作的意见；5.四川省人民政府关于加快推进危旧房棚户区的改造工作的实施意见；6.关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见；7.关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知；8.关于柑子园片区棚户区改造项目可行性研究报告的批复。拟证明此次征收项目符合相关政策法规，专项规划合法。 第三组证据：9.政府工作报告（2015年）；10.关于印发区五届人大四次会议决议的通知；11.广安市广安区第十三个五年规划纲要；12.土地利用总体规划图；13.四川省人民政府关于广安市城市总体规划的批复。拟证明此次征收活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划。 第四组证据：14.文庙橡皮沟摸底调查表以及关于文庙、橡皮沟棚户区改造调查摸底情况公示照片；15.文庙橡皮沟摸底意见汇总表及征求意见公示图片。拟证明征收部门进行了调查登记，征求被征收户意见符合两个“三分之二”的要求。 第五组证据：16.邀请评估机构的公告；17.评估机构报名情况的公示；18.广安日报复印件；19.评估机构公选方案；20.征收动员大会通知；21.动员大会图片；22.评估机构公选图片。拟证明此次房屋征收工作确定房地产评估机构合法。 第六组证据：23.房屋征收补偿方案（征求意见稿）；24.公示图片；25.广安区政府关于《文庙沟、橡皮沟片区棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》意见的通知、以及对征求意见回复情况的通知。拟证明拟定征收补偿方案并公示征求公众意见。 第七组证据：26.区政府阅办文件处理单；27.社会稳定风险评估报告。拟证明依法进行了社会稳定风险评估。 第八组证据：28.文庙橡皮沟房屋征收补偿汇总表；29.广安市广安区人民政府第40次常务会议纪要；30.征收决定（〔2016〕1号）送审单；31.国有土地上房屋征收决定书（〔2016〕1号）及附件；32.关于文庙橡皮沟项目房屋征收生效的通知及公示；33.文庙橡皮沟项目国有土地上房屋征收及公示；34.征收公告公示图片。拟证明作出此次征收决定符合法律法规规定并予以公告。 第九组证据：35.文庙橡皮沟房屋征收补偿资金对付方案公示；36.资金兑付方案公示图片；37.用款协议书；38.国开行专项贷款资金使用三方协议；39.国家开发银行项目评审报告；40.关于设立一级独立财政账户的请示；41.行政许可决定书；42.开户行账号；43.区财政支付中心印鉴卡片；44.关于在建行开户的申请；45.开户行许可证及机构代码；46.印鉴卡片；47.行政许可申请通知书；48.开立银行账户批复书；49.开立单位银行结算账户申请书；50.建设银行活期存款明细账。拟证明征收补偿资金专款专户到位的事实。 第十组证据：51.与雷小兵多次进行房屋征收工作的谈话记录及现场谈话照片；52.房屋产权信息资料；53.对雷小兵被征收房屋的征收评估报告及附件资料；54.3号补偿决定；55.征收补偿决定公示公告图片；56.补偿决定送达回证。拟证明对被征收人雷小兵作出征收补偿决定书前后程序和实体合法并对该决定书进行公示，决定书已送达雷小兵。 第十一组证据：57.国有土地上房屋征收与补偿条例（国务院第590号令）《城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》；58.四川省国有土地上房屋征收与补偿条例；59.广安市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法。实施征收行为的法律法规依据。 第四组至第十一组证据拟证明广安区政府作出3号补偿决定的行为合法。 上诉人雷小兵、陈少珍在一审中提供了以下与被上诉人不同的证据材料： 第一组证据：1.身份证复印件2张。2.房产证、土地证。拟证明其行政诉讼的原告资格。 第二组证据：3.照片6张，拟证明评估报告不是形成于2015年11月27日，雷小兵房屋前有院坝，没有给予评估补偿；4.《房地产估价报告》异议2份；5.邮寄《房地产估价报告的异议》及查询各一份；6.信息公开的答复意见书；7.国内标准快递，拟证明广安区政府邮寄答复意见给上诉人，上诉人收到评估报告后在法定期限内向广安区政府及评估公司提出异议；8.关于雷小兵要求政府信息公开申请书回复1份，拟证明雷小兵向市规划局获取柑子园片区控制性的详细规划，该局答复没有制作；9.签约倒计时公示牌，拟证明该片区的棚户区改造共有1476户，没有达到预签约的95%；10.（2017）川16行初4号行政判决书，拟证明该片区的征收决定已被人民法院确认违法，并对违法事实进行了确认；11.（2012）行他字第16号答复，拟证明征收补偿应当对当事人享有的空地和院坝进行补偿；12.广安区政府政务公开网页；拟证明雷小兵在网站上搜到了广安区政府所举的五届四十次常务会议，这次会议用列举的方式公示了这次会议的内容，里面没有提到审议柑子园片区的征收决定问题；13.建房证明书，拟证明雷小兵的房子建成于1982年，且是一次性建成的，该房屋的合法性应当得到承认。 一审判决认为被上诉人提供的53、54号证据不具有合法性，上诉人提供的12号证据不具有客观性，因而不予采信。其余证据材料具备证据关联性、客观性和合法性，予以采信。 上述证据和依据均已随案移送本院。经审查，上诉人提供的第8、9、12号证据及被上诉人提供的第二、三、四、六、七、八、九组证据，拟证明的事实系本案所关联的（2018）川行终813号征收决定案件的审理范围，该案生效判决对此已经作出了认定，本案无重复认证必要。一审法院对其他证据的认证正确，本院予以确认。 本院依职权调取了（2018）川行终813号行政判决。 本院经审理认定的事实与一审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。同时补充认定，本院已经生效的（2018）川行终813号行政判决书认定被诉征收补偿决定的前置行为征收决定主要证据不足，主要事实不清，程序违法，但基于公共利益的考虑，判决维持了（2017）川行初4号“确认被告广安市广安区人民政府2016年7月4日作出的广区征决字[2016]1号国有土地上房屋征收决定违法”判决。 本院认为，本案争议的焦点是被诉征收补偿决定的程序和被征收房屋价值的补偿是否合法的问题。具体分析如下： 一、关于征收补偿决定的程序是否合法的问题。 按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款和本次征收补偿方案第四部分“相关政策”的要求，房屋征收前，应由广安区政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑的，按房屋实际面积给予补偿；认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案上诉人主张对其超过登记面积以外的房屋和院坝进行补偿，广安区政府在征收前未组织有关部门对此进行调查、认定和处理，其作出的3号补偿决定程序违法。一审判决对此认定正确。 二、关于被征收房屋价值的补偿是否合法的问题。 按照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款的规定，房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。由于广安区政府没有组织相关部门对上诉人主张的未登记房屋进行调查、认定和处理，其委托评估机构仅对被征收人房屋产权证登记的内容作出评估报告，且评估报告的作出存在未对被征收房屋进行初步评估并公示、未送达被征收人且未对被征收人提出异议进行答复等问题，该评估报告不能作为征收补偿决定的依据。被上诉人依据评估报告作出征收补偿决定事实不清、证据不足。一审判决将被诉征收补偿决定中房屋价值补偿的合法性问题割裂为被征收房屋产权证登记部分补偿的合法性和未登记部分补偿的合法性分别予以评判不当，本院予以纠正。同时，由于本案一审判决时，关联案件所涉被诉征收补偿决定的前置行为征收决定尚在二审程序中，且被诉征收补偿决定的合法性需要以征收决定案件的终审判决结果为依据，一审法院径行对本案作出一审判决程序违法。 综上，被诉征收补偿决定认定事实不清、证据不足，程序违法。一审判决认定事实基本清楚，适用法律错误，审判程序违法，判决撤销该征收补偿决定结果正确，但同时应当责令广安区政府重新作出征收补偿决定。上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、维持四川省广安市中级人民法院（2018）川16行初72号行政判决中撤销广安市广安区人民政府作出的广区征补决字〔2018〕3号广安市广安区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定的结果； 二、责令四川省广安市广安区人民政府重新作出房屋征收补偿决定。 一、二审案件受理费各50元，由广安市广安区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王雪梅 审判员  朱 珠 审判员  金 晶 二〇一九年六月十三日 书记员  何卓蔚