贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终144号上诉人（原审原告）敖仕兴，男，，汉族，。委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。上诉人（原审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路**县政府大楼。法定代表人杨兴华，县长。委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。原审被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。法定代表人罗如宝，镇长。上诉人敖仕兴因与上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）、原审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初290号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。一审法院经审理查明，罗甸县政府因实施罗甸县边阳工业园区项目建设，需征收罗甸县边阳镇新街村部分土地。罗甸县政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里,具体范围为：东抵栗木乡坝冗—卜家屋基—达上—老达上—茶林—拉窝塘；南抵栗木村石窝沿栗木至边阳公路北侧—边阳下坝沙坪组山脚；西抵边阳三小沿惠罗路东侧至边阳大桥；北抵边阳鸡公坡脚—巴茅冲山脚—栗木董纳寨。同年8月3日，罗甸县政府发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。同年12月10日罗甸县国土资源局向省经信委出具《关于边阳工业园区土地使用情况说明》，载明项目用地符合罗甸县、乡两级土地利用总体规划，于2011年3月开始征地工作，目前用地手续已报省人民政府审批。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县政府发布〔2016〕8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。2016年7月13日，贵州省公路局作出黔路复〔2016〕176号《关于S315土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计及预算的批复》，同意《黔南州交通运输局关于审查S315罗甸土坝至边阳公路改扩建工程两阶段施工图设计的请示》。2016年9月7日，罗甸县水务局作出罗水发〔2016〕72号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程水土保持方案报告书的批复》，对该项目水土保持方案作出批复。2016年8月15日贵州省林业厅作出黔林资地许准〔2016〕758号《使用林地审核同意书》，同意S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程建设项目占用罗甸县边阳镇集体林地面积3.7836公顷，其中：下坝村面积0.8403公顷；新场村面积0.9657公顷；栗木村面积1.39776公顷。敖仕兴主张的涉案承包地“马甲拱”地位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内，2015年12月罗甸县政府、边阳镇政府在未与敖仕兴签订补偿协议的情况下，先后组织人员对敖仕兴主张的前述承包地上附着物予以铲除并占有使用。罗甸县政府对占有敖仕兴户涉案土地“马甲拱”面积为0.35亩的事实当庭予以认可。对于敖仕兴主张的“甲马岩”处承包地罗甸县政府当庭陈述主张该土地未在征收范围内，且敖仕兴已经流转给案外人。敖仕兴当庭明确其主张的涉案“甲马岩”处承包地是与案外人对调后实际使用的土地。敖仕兴以边阳镇政府铲除其承包地上种植的树木并强制占有、使用该土地的行政行为违法为由向龙里县人民法院提起诉讼。龙里县人民法院于2017年4月19日作出（2017）黔2730行初33号行政裁定书，裁定驳回敖仕兴的起诉。敖仕兴不服，向一审法院提出上诉。一审法院于2017年8月30日作出（2017）黔27行终154号行政裁定书，撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初33号行政裁定，指令龙里县人民法院继续审理。龙里县人民法院于2017年12月27日作出（2017）黔2730行初182号行政裁定书，以敖仕兴在诉讼中追加罗甸县政府为被告，该院无管辖权，敖仕兴可自行向有管辖权的法院提起诉讼为由，裁定驳回敖仕兴的起诉。敖仕兴遂于2018年5月28日向一审法院提起诉讼，请求确认罗甸县政府、边阳镇政府铲除其位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制推挖该土地的行政行为违法。一审法院认为，本案争议的焦点为：一、敖仕兴是否是本案适格的原告；二、敖仕兴的起诉是否超过法定起诉期限；三、被诉土地行政强制行为是否合法。关于敖仕兴是否是本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，罗甸县政府认可对敖仕兴主张的涉案土地“马甲拱”土地进行占用，敖仕兴作为涉案土地的使用人，认为罗甸县政府、边阳镇政府对其承包的土地上附着物实施铲除并占用土地的行政行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，敖仕兴是本案适格的原告。罗甸县政府、边阳镇政府关于敖仕兴不是本案适格原告的理由不成立，一审法院不予采纳。关于敖仕兴提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。敖仕兴涉案土地于2015年5月、9月被征收，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，罗甸县政府、边阳镇政府对敖仕兴涉案的土地及地上附着物实施强制铲除行为，未告知其诉权和起诉期限，应适用前述规定2年的起诉期限。敖仕兴于2018年5月28日向一审法院提起诉讼前，已于2017年2月23日就边阳镇政府强制铲除其土地及地上附着物的行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，敖仕兴向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故敖仕兴提起的本次诉讼，未超过起诉期限。罗甸县政府、边阳镇政府关于敖仕兴的起诉已超过起诉期限的理由不成立，一审法院不予采纳。关于本案被告主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。罗甸县政府作为征收土地的组织实施主体，边阳镇政府按照罗甸县政府的工作安排协助实施征收工作。罗甸县政府认可其对敖仕兴主张的涉案土地上附着物实施了强制铲除并占用了涉案土地，边阳镇政府是协助罗甸县政府实施征收。因此，罗甸县政府是本案适格的被告，边阳镇政府不是本案适格的被告。关于罗甸县政府占用涉案土地及对地上附作物实施铲除的行政行为是否合法问题。本案中，敖仕兴提交的新街村委会证明以及边阳镇政府提交的书面《情况说明》，证实其对涉案的“马甲拱”承包地土地拥有合法经营承包权；“现场照片”证实该土地改变了原貌。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，敖仕兴的土地为集体土地，罗甸县政府应当提供证据证明其征收并占用上述土地行为的合法性。罗甸县政府提交的土地征收公告、边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案、关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告等证据仅能证明涉案建设项目取得相关批准手续、敖仕兴主张的涉案土地在涉案建设项目的征收范围内，未能提供征收涉案土地的征地审批文件、征收决定等证据证实对涉案土地实施的征收行为合法。罗甸县政府在未与敖仕兴达成征收补偿协议并支付补偿款给敖仕兴的情形下，径行对敖仕兴享有合法承包经营权的涉案土地进行占用并对地上附作物进行强制铲除的行为违反前述法律规定，应依法确认为违法。关于敖仕兴要求确认罗甸县政府、边阳镇政府占用其承包的“甲马岩”处土地并对地上附作物实施了铲除行为违法的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。敖仕兴主张罗甸县政府、边阳镇政府占用了其承包的“甲马岩”处土地，敖仕兴应当提供证据证明其对主张的“甲马岩”享有合法的承包经营权及占用土地、地上附着物被铲除的行为系罗甸县政府、边阳镇政府所实施。本案中，敖仕兴提交的调换协议、土地转让协议和图片等证据不能证明其对“甲马岩”处土地享有合法的土地承包经营权。因此，敖仕兴的该项主张无事实根据，应依法驳回其起诉。综上所述，罗甸县政府于2015年12月对敖仕兴主张权利的“马甲拱”土地所实施的占用和铲除地上附作物的行政行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。敖仕兴要求确认该行为违法的理由成立，本院予以支持。敖仕兴要求确认罗甸县政府、边阳镇政府占用其承包的“甲马岩”处土地并对地上附作物实施了铲除行为违法的诉讼请求无事实根据，不符合法定起诉条件，应依法裁定驳回其起诉。边阳镇政府不是本案适格的被告，应依法裁定驳回敖仕兴对边阳镇政府的起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第（一）项之规定，判决：一、确认罗甸县政府于2015年12月对敖仕兴位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“马家拱”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法；二、驳回敖仕兴请求确认罗甸县政府对位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“甲马岩”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法的起诉；三、驳回敖仕兴对边阳镇政府的起诉。一审宣判后，敖仕兴向本院提起上诉，请求依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初290号行政判决书的第二项，并将第二项改判为确认罗甸县政府对敖仕兴位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“甲马岩”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法。事实和理由为：上诉人提交的《关于要求补偿甲马岩土地被征用的实物指标请示报告》和新街村村委会出具的“证明”能证明上诉人是案涉“甲马岩”土地的承包经营权人。被上诉人已经实际征收、占用了该土地，上诉人的起诉有事实根据，符合法定起诉条件。一审法院驳回上诉人请求确认被上诉人对“甲马岩”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法的起诉属于认定事实错误、适用法律错误。罗甸县政府向本院提起上诉，请求依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初290号行政判决书，驳回敖仕兴的起诉。事实和理由为：1.根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，敖仕兴起诉状中明确涉诉行政行为系2015年12月实施，而其于2018年5月28日方才提起一审诉讼。因其错列被告致超出起诉期限，不应当属于不可抗力或非因其自身原因耽误起诉期限之范畴。因行政诉讼起诉期限不适用中断、中止制度，故敖仕兴提起的一审诉讼已明显超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。2.本案系罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的行政征收引起。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员宣传活动，前期征地程序符合法律规定。3.上诉人在对涉案土地拆除前，已就该土地及地上附着物开展测量、登记工作，并交被征收户签字确认，敖仕兴的权益可通过土地及地上附着物登记清册，结合相应补偿标准予以确定，上诉人拆除行为并不会造成对其实体权力的损害。原审被告边阳镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、敖仕兴的起诉是否超过法定起诉期限；二、罗甸县政府对涉案土地“马家拱”实施的行政强制行为是否合法；三、敖仕兴起诉请求确认罗甸县政府对涉案土地“甲马岩”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法是否符合法定起诉条件。关于敖仕兴提起本案一审诉讼是否超过起诉期限的问题。涉案土地行政强制行为发生于2015年12月，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案罗甸县政府未提交证据证明就涉案土地行政强制行为已向敖仕兴告知诉权和起诉期限，则应适用前述司法解释规定2年的起诉期限。敖仕兴于2017年2月23日就涉案行为提起行政诉讼并未超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，只是要求原告直接向人民法院提起诉讼的应当在法定期限内提出，而并未苛责原告向正确的管辖法院提起诉讼。适格的被告、正确的管辖法院，均需要通过诉讼中的司法审查方可确定，敖仕兴起诉所列被告是否适格、管辖法院是否正确，并非其自身原因所能够决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误的起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”敖仕兴向龙里县人民法院提起诉讼的期间以及黔南布依族苗族自治州中级人民法院针对该诉讼二审审理的期间，不应计算在起诉期限内。故敖仕兴提起的本案诉讼并未超过起诉期限。关于罗甸县政府对涉案土地“马家拱”实施的行政强制行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令敖仕兴交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府径行实施的强制占地行为和铲除地上附着物行为违反法定程序，且无强制执行权。关于敖仕兴起诉请求确认罗甸县政府对涉案土地“甲马岩”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法是否符合法定起诉条件的问题。一审中，敖仕兴起诉请求确认罗甸县政府对位于罗甸县边阳镇新街村涉案土地“甲马岩”实施的强制占用及铲除地上附着物的行政行为违法，因其未提供充分证据证明其对“甲马岩”地块享有合法的承包经营权以及罗甸县政府对“甲马岩”地块实施了强制占用和铲除地上附着物的行政行为，一审法院驳回其起诉并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人敖仕兴、罗甸县人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 谢璐凯审判员 孟 婷二〇一九年六月二十四日法官助理刘畅书记员邵征壮