河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫04行初53号原告王玉环，女，1950年5月5日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人何钢伟，男，1978年2月28日生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人董黎莉，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告平顶山市新华区人民政府，住所地：河南省平顶山市新华区建设路**。法定代表人陈晓，区长。委托代理人边远，平顶山市新华区人民政府工作人员。委托代理人赵景伟，河南物华律师事务所律师。原告王玉环诉被告平顶山市新华区人民政府（以下简称新华区政府）行政强制拆除行为一案，于2019年4月19日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月22日立案后，于2019年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月11日、6月21日公开开庭审理了本案，原告王玉环的委托代理人何钢伟、董黎莉，被告平顶山市新华区人民政府的委托代理人边远、赵景伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王玉环诉称，原告是河南省平顶山市新华区西高皇村村民，在当地合法建有住宅，并取得《村镇房屋所有权证》，且系原告家庭住宅。自2018年开始，被告与执法局、街道办等相关单位工作人员，告知原告房屋所处的地块已经被新华区西高皇村棚户区改造项目征收，并多次上门劝说原告签订安置补偿协议，因双方分歧较大，未能达成一致协商，故至今未签订安置补偿协议。2019年4月15日，平顶山市新华区政法委书记、西高皇街道办事处工作人员组织拆除人员将原告房屋强行拆除，致使房屋内的财物被掩埋毁坏。经申请政府信息公开得知，河南省人民政府曾于2014年6月23日发布了《关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》，决定征收原告房屋所在地块的土地。且平顶山市国土资源局已于2016年3月对该地块进行了招拍挂，成交后于2016年4月12日就该块地与河南照邦置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。涉案拆除行为属于被告征收实施行为的组成部分，区、县人民政府是土地征收的实施主体，被告就征收过程中的违法行为所产生的后果应当承担相关的法律责任。综上，原告认为被告组织强行拆除原告房屋的行为违法，侵犯了原告的合法权益。原告王玉环的诉讼请求：一、确认被告于2019年4月15日拆除原告位于平顶山市新华区西高皇村一组房屋的行为违法；二、本案诉讼费用由被告负担。原告王玉环向本院提交以下证据：1、王玉环的《村镇房屋所有权证》（出示原件），证号为2005032006号；2、河南省人民政府土地管理文件豫政土〔2014〕780号《关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》复印件；3、2016年4月平顶山市国土资源局与河南照邦置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》复印件；4、房屋拆除前、中、后照片共6张；5、拆除现场拍摄的视频光盘1份（共计20段）；6、西高皇村开发改造宣传手册（附平顶山市新华区西高皇村开发改造拆迁安置补偿办法）及政府官网新闻《新华区强力推进棚户区改造工程》《平公示〔2016〕008号国有建设用地使用权挂牌出让成交结果公示》复印件；7、原告王玉环自行绘制的被拆除房屋的平面简图；8、河南省宝丰县人民法院向王玉环下发的关于其诉行政处罚决定一案及诉强制拆除公告一案的开庭传票各一份。被告新华区政府辩称，一、原告无权提起本案诉讼，本案依法不应属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告在起诉书中称其在新华区西高皇村合法建有住宅，并取得《村镇房屋所有权证》，但经前期平顶山市新华区城市综合执法局（以下简称新华区综合执法局）调查，最终确定原告所谓的住宅实际面积与其所持有的《村镇房屋所有权证》所载面积不一致，存在明显改、扩建的客观事实，且未经相关部门批准，其所谓的房屋因其违法改扩建行为，依法不应再属于行政诉讼法所保护的合法权益范畴，即原告也就无权提起行政诉讼。另外，虽然新华区政府在新华区综合执法局的《请示报告》上作出批示，但该批示在性质上均属于行政机关之间的内部指令，属于内部管理行为，并未对原告的涉案房屋作出新的处理决定，亦未对原告涉案房屋设定新的权利义务。二、新华区政府不是本案适格被告主体。首先，原告的违法建筑经新华区综合执法局作出《行政处罚决定书》《行政强制催告书》《强制拆除违法建筑公告》等一系列行政文书，最终被新华区综合执法局依法组织拆除。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，新华区政府既不是在对外发生法律效力的文书的署名单位，更不是本案拆除行为的实施主体，故不应成为本案的被告。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告新华区政府向本院提交了以下证据：第一组证据（1-3）1、新华区综合执法局作出的平新综罚决字〔2018〕第1214-1号《行政处罚决定书》；2、新华区综合执法局作出的平新综催字〔2018〕第1214-1号《行政强制执行催告书》；3、新华区综合执法局作出的平新综强拆字〔2019〕年第0410号《强制拆除违法建筑公告》。第二组证据（4-5）4、新华区综合执法局出具的《请示报告》；5、平顶山市新华区西高皇街道办事处出具的《关于王玉环违建房屋的拆除报告》。本院依职权向河南省宝丰县人民法院调取了关于原告王玉环在该院起诉被告新华区综合执法局行政处罚决定及行政强制拆除公告两案的起诉状及审判流程管理信息表各一份。本院经审理查明：一、原告王玉环系平顶山市新华区西高皇村村民，其在该村拥有房产一处。王玉环提供的2005年8月办理的字第2005032006号《村镇房屋所有权证》载明：所有权人王玉环，房屋座落于焦店乡西高皇村一组，东至周某全，西至何国涛，南至路，北至路，平房3间一层砖混结构，建成时间1998年，总建筑面积121.41平方米，宅基地面积175.75平方米。王玉环的实际建房状况为坐北朝南主房砖混结构两层，建筑面积160.74平方米；东配房砖混结构两层，建筑面积132.58平方米；南配房砖混结构两层，建筑面积44.84平方米；西配房砖混结构一层，建筑面积约14.72平方米；东楼梯房砖混结构，建筑面积约13.66平方米。以上为主体房屋，总建筑面积为366.54平方米，超出其房屋所有权证证载面积部分没有相关审批手续。除上述主体房屋外，王玉环在未取得相关审批手续的情况下，在其主体房屋外出路南空地另建有砖混结构一层三间房屋（简称路南房），自称建筑面积为42.37平方米。王玉环称其主体房建造时间为2007年5月，路南房建造时间为2000年。二、2018年12月27日，新华区综合执法局以原告王玉环改、扩建房屋行为违反了当时施行的《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条之规定和现行该法第四十条第一款的规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对王玉环作出平新综罚决字〔2018〕第1214-1号《行政处罚决定书》，限王玉环于2018年12月30日前自行拆除违法建筑物，逾期将依法对违法建筑物进行拆除。2019年1月2日，新华区综合执法局对王玉环作出平新综催字〔2018〕第1214-1号《行政强制执行催告书》，限王玉环于2019年1月4日前自行拆除违法建筑，逾期将依法强制拆除。后因原告王玉环未自行拆除，2019年4月10日，新华区综合执法局作出平新综强拆字〔2019〕年第0410号《强制拆除违法建筑公告》。2019年1月3日，新华区综合执法局向新华区政府出具《请示报告》，报请新华区政府责成有关单位对王玉环改扩建房屋进行强拆，新华区政府有关领导作出批示：“请西高皇办事处牵头，执法、规划、住建部门配合，依法依规查处”。2019年4月15日，原告王玉环建造的上述主体房屋及路南房被强制拆除。2019年4月16日，平顶山市新华区西高皇街道办事处向新华区政府出具《关于王玉环违建房屋的拆除报告》，该报告载明原告王玉环位于西高皇村一组辖区的一处房屋（育才中学北门附近）已于2019年4月15日被依法拆除。三、另查明，王玉环因不服新华区综合执法局作出的平新综罚决字〔2018〕第1214-1号《行政处罚决定书》，于2019年4月9日，以新华区综合执法局为被告，在河南省宝丰县人民法院提起诉讼，请求撤销该处罚决定，该案正在一审审理中。本院确定上述事实，有双方当事人提交和本院依职权调取的均已经庭审质证的相关证据及本案庭审笔录在卷佐证，足以认定。本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。本案，新华区综合执法局具有新华区辖区内城乡规划管理职能，其依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对王玉环作出了限期自行拆除违法建筑的《行政处罚决定书》以及《行政强制执行催告书》《强制拆除违法建筑公告》。结合上述事实，并根据2019年4月16日新华区综合执法局出具的《请示报告》及所附批示、平顶山市新华区西高皇街道办事处作出的《关于王玉环违建房屋的拆除报告》内容、原告提供的拆除现场视频光盘，以及当事人庭审陈述，可以证明根据新华区政府的指令，平顶山市新华区西高皇街道办事处牵头组织，新华区综合执法局等部门参与，共同实施了拆除原告王玉环案涉房屋的行为。实施拆除原告房屋的行为体现了新华区政府的意志，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，新华区政府是本案适格被告，应承担拆除原告案涉房屋行为的主体责任。被告新华区政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立。二、行政机关作出行政行为应当具有合法依据，并履行相应的法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案，被告新华区政府为证明强制拆除原告房屋行为的合法性，向本院提供了新华区综合执法局对原告王玉环作出的《行政处罚决定书》《行政强制执行催告书》《强制拆除违法建筑公告》等书证。王玉环因不服新华区综合执法局向其作出的《行政处罚决定书》，在法定期限内，向人民法院提起了行政诉讼，案件正在一审审理中。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《中华人民共和国行政复议法》第二十一条及《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条虽分别规定了复议期间、诉讼期间不停止行政行为的执行，但均规定了“法律规定停止执行的除外”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，该条法律规定应为当事人复议期间或诉讼期间行政机关不停止行政行为执行的例外，即当事人在法定期限内对行政决定申请行政复议或提起行政诉讼的，行政机关应当停止或暂缓执行。本案被诉强制拆除原告房屋的行为明显违反了上述《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，系违反法定程序。故新华区政府提供的证据不足以证明其实施强制拆除行为的合法性。因拆除行为不具有可撤销内容，故本院应确认被告新华区政府对原告王玉环案涉房屋强制拆除的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认平顶山市新华区人民政府于2019年4月15日对王玉环位于平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村所建造的一处主体房屋（坐北朝南主房两层、东配房两层、南配房两层、西配房一层、东楼梯房，总建筑面积为366.54平方米）及主体房屋外出路南一处一层三间房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告平顶山市新华区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  张红久审判员  尹晓雯审判员  李新保二〇一九年六月二十四日书记员  何冬冬附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。