甘肃省定西市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）甘11行终34号上诉人（原审原告）张绍宗，男，1958年1月11日出生，汉族，农民，住定西市安定区。被上诉人（原审被告）定西市安定区住房和城乡建设局，住所地定西市安定区岷阳路**。法定代表人王育民，该局局长。上诉人张绍宗因房屋拆迁行政裁决一案，不服渭源县人民法院（2018）甘1123行初82号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定的事实：根据（甘政国土发[2008]15号）批复，2008年5月23日定西市人民政府发布了定政公告[2008]13号征收土地公告，征收定西市安定区凤翔镇友谊、东河、福台村集体土地69.7345公顷，转为定西市2007年第4批次城市建设用地。定西市国土资源局进行了征收。同年5月26日，定西市人民政府批复定西市国土资源局收回并注销气象新村单位、村民、居民在征收范围内的土地使用权及土地使用证书。次日定西市国土资源局发出收回和注销公告。同年6月13日，定西市人民政府批复定西市国土资源局将征收的四个片块面积184844平方米土地挂牌出让。同年6月13日甘肃琏鑫房地产开发公司与定西市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，取得该地的土地使用权，实施房地产开发建设及周边道路公用基础设施建设。由于地上建筑物的拆迁工作，定西市人民政府以划转到安定区人民政府，2008年9月2日安定区住建局发布了第3号城乡房屋拆迁公告，公告了拆迁人、拆迁范围、拆迁期限、安置方案等事项。拆迁人为定西市安定区旧城改造办公室。拆迁期限为首期2008年9月3日至2008年12月31日；二期为2009年1月1日至2009年8月31日。拆迁补偿安置办法采用货币补偿、异地安置、房屋产权调换三种安置方式，由被拆迁人自愿选择其中一种安置方式。拆迁范围内拆迁建筑面积约105000平方米，520户。2008年9月2日安定区住建局给拆迁人核发了《城市房屋拆迁许可证》。原告房屋建筑面积为166.41平方米，房屋用途为住宅，属该项目建设征收范围。因未按期完成拆迁，安定区住建局决定延期拆迁许可，将拆迁期限延长至2010年3月31日。2012年5月3日定西市安定区人民政府安政发[2012]57号批复同意将安定区凤翔镇人民政府确定为房屋征收部门（以下简称凤翔镇人民政府）。2012年5月16日，凤翔镇人民政府委托定西市方圆房地产评估中心对张绍宗的建筑物及其附属物进行了评估。2017年4月25日，定西市方圆房地产评估中心作出了评估报告并委托凤翔镇人民政府送达。评估报告显示的估价作业时间为：2008年11月15日至2017年4月25日。估价时点为：2008年9月3日。建筑物及附属物货币总价为89615元，其中建筑物166.41平方米，评估价74759.48元，附属物评估价14855.75元。同年5月11日，凤翔镇人民政府向安定区住建局提出裁决申请。次日，凤翔镇人民政府告知张绍宗评估事宜及救济方式。安定区住建局受理后，于同年5月29日给张绍宗送达了申请书副本及辩解通知书。2018年6月10日定西市安定区住房和城乡建设局作出定安住建裁〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决书并于同年6月22日送达，张绍宗拒绝签收。于2018年11月26日向本院提起行政诉讼。另外查明，该项目中已有92.5%的拆迁户与拆迁人达成协议，完成了搬迁。原审法院认为，本案诉争的主要焦点是补偿安置问题。该项目建设用地拆迁从2008年9月3日许可开始至今尚有少数被拆迁人未达成拆迁补偿安置协议完成拆迁，已达十余年。被告作出拆迁补偿行政裁决的主要依据是拆迁补偿安置方案和评估报告。该案的评估报告从委托时间、报告的作业时间、作出报告的时间以及送达时间长达五年多时间，违反法律、法规规定的法定程序。特别是作业时间长达八年五个月，评估时点距裁决日期长达近十年，逻辑错误，严重违法。该评估报告无效，不能作为行政裁决的依据。另外，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”的规定，该行政裁决依照近十年前的拆迁补偿安置方案及评估结论，侵害被拆迁人的合法权益，明显不当。因此，补偿安置裁决证据不足、程序违法，明显不当，应当依法撤销。按照“先补偿，后拆迁”的原则，对裁决确定的被拆迁人自收到本裁决十五日内自行搬迁的决定，本应依法一并撤销，但考虑到该项目建设涉及大多数人的利益和公共利益，且已有绝大多数人完成拆迁，并且大部分工程建设已经完工，如果撤销，严重影响城市建设的进行和大多数人的利益及公共利益。另外，现张绍宗未在该房屋内居住并同意拆迁，仅认为房屋补偿太低。应依法确认违法，赋予搬迁效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条一款的规定，判决：一、撤销被告定西市安定区住房和城乡建设局作出定安住建裁〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决第一、二、三、四、五项。责令被告在本判决发生法律效力后六十日内重新作出补偿安置决定。二、确认被告定西市安定区住房和城乡建设局作出定安住建裁〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决第六项违法。宣判后，张绍宗不服提起上诉，上诉请求：1．请求撤销渭源县人民法院作出的(2018)甘1123行初82号《行政判决书》第二项；2．请求撤销被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局作出的定安住建[2018]5号房屋拆迁行政裁决第六项；主要理由，第一、一审法院虽判决撤销被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局作出的定安住建[2018]5号房屋拆迁行政裁决中的第一、二、三、四、五项，但没有在法律文书中既没有明确的作出撤销的法律依据，也没有责令被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局重新作出补偿安置的法律依据。一审法院在判决理由中对被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局违反法律、法规规定的法定程序的明确法律依据，没有写出来。上诉人张绍宗请求二审法院，在作出的行政判决书中，将明确的法律依据、一一列举、加以阐述，做到叙事明确，法理清晰，裁判结果公正客观。第二、一审法院既已确认被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局作出定安住建〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决第六项违法，那么就应当在判决书中作出撤销第六项裁决的判决结果，否则将起不到严格保护上诉人张绍宗合法权益的根本目的。依据一审法院已经查明的事实，被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局作出的行政裁决，证据不足、程序违法、裁决结果明显不当。一审法院就应当依法裁判全部撤销定安住建〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决。但一审法院却在最后作出判决时，仅仅判决撤销〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决的第一至五项，而对第六项仅仅确认违法，而未判决撤销，明显与法律规定不符。法院判决全部撤销被上诉人作出的房屋拆迁行政裁决，并不会损害公共利益或国家利益，也不会给公共利益或国家利益造成重大损害。裁判结果明显不当。第三、上诉人张绍宗自上世纪八十年代初开始，将位于定西市安定区气象新村的自留地一块（面积约1.5亩），由上诉人张绍宗夫妻二人耕种，能够保证原告一家人的基本生活。但是在2015年12月5日，在上诉人张绍宗一家人不知情的情况下，这块耕地周围的围墙、护栏和地里正在生长的农作物，被他人毁坏殆尽。上诉人张绍宗当时拨打了12345市长热线进行了反映，并且也找到了损坏围墙、护栏和庄稼的“琏鑫房地产开发公司”。上诉人张绍宗多次找政府相关部门，却一直不予解决，客观上纵容了“琏鑫房地产开发公司”毁坏上诉人张绍宗围墙、护栏和庄稼的行为。自2016年开始到2018年的三年多时间里，“琏鑫房地产开发公司”却对上诉人张绍宗一家人所住房屋，强行断水断电，致使上诉人张绍宗一家人无法正常居住。属于上诉人张绍宗的合法土地，最终却被“琏鑫房地产开发公司”强行占用，上诉人张绍宗一家人被迫失去土地，丧失了最基本的生活来源。对上诉人张绍宗的诉讼请求，一审法院却在判决书中，只字未提，没有作否定或肯定的裁判认定，明显不符合法律规定。上诉人张绍宗请求二审法院，对“琏鑫房地产开发公司”强行占用上诉人张绍宗土地，损坏围墙、护栏和庄稼的行为，作出违法认定，并裁判给上诉人张绍宗支付赔偿费用。被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局没有提出答辩意见。二审审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，拆迁补偿安置的核心问题是对拆迁房屋的房地产市场估价。根据《城市房屋拆迁指导意见》的规定，城市房屋拆迁估价是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场进行的评估。拆迁房屋的评估是对被拆迁房屋价值的客观评价，评估报告往往被作为补偿协议或补偿裁决的基础。由于评估市场存在不规范的现象，人民法院对评估报告的审查就显得尤为重要。评估的基准时间关系到评估的标准。由于领取许可证与签定拆迁协议之间存在一定的时间差，签定拆迁协议时的评估标准与领取许可证时的评估标准因此也存在差异。评估的基准的时间如何确定?根据《城市房屋拆迁估价指导意见》第十一条第二款规定“拆迁估价时点一般为房屋拆迁许可证颁发之日。拆迁规模大、分期分段实施的，以当期(段)房屋拆迁实施之日为估价时点。”第三款规定“拆迁估价的价值标准为公开市场价值，不考虑房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”本案中安定区住建局2018年6月10日作出房屋拆迁行政裁决时采用的评估报告，估价时点为：2008年9月3日，显然违反了上述指导意见的规定，明显对被拆迁人不利，原审法院据此撤销行政裁决是正确的，但在撤销行政裁决主要内容后，却确认依附于行政裁决主文的限期履行期限违法，法律依据明显不足。先补偿后搬迁是指政府为公共利益进行的房屋征收、房屋拆迁，必须通过正常、正当的程序，即在取得被拆迁人的同意、给予充分补偿的基础上，能进行房屋的搬迁。本案中双方没有达成拆迁补偿协议的情况下，行政裁决予以撤销后，在被拆迁人没有得到补偿的情况下，单独保留限期履行期限没有任何必要，且违反先补偿后搬迁的基本原则。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。上诉人张绍宗提出的部分上诉理由部分成立，应予支持。本案审查的是行政行为的合法性问题，即行政裁决是否合法，上诉人上诉中提出的琏鑫房地产开发公司强行断水断电等问题不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查，上诉人张绍宗应当另循途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持渭源县人民法院（2018）甘1123行初82号行政判决第一项，即撤销被告定西市安定区住房和城乡建设局作出的定安住建裁〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决第一、二、三、四、五项。责令被告定西市安定区住房和城乡建设局在本判决发生法律效力后六十日内重新作出补偿安置决定；二、撤销渭源县人民法院（2018）甘1123行初82号行政判决第二项，即确认被告定西市安定区住房和城乡建设局作出定安住建裁〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决第六项违法；三、撤销定西市安定区住房和城乡建设局2018年6月10日作出的定安住建裁〔2018〕5号房屋拆迁行政裁决第六项，即限被申请人自接到裁定书之日起15日内自行搬迁；二审案件受理费50元，由被上诉人定西市安定区住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  陈有良审判员  赵云玲审判员  刘 锋二〇一九年六月十三日书记员  黄宝平