西安铁路运输法院     行政判决书     （2018）陕7102行初2529号     公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院。   法定代表人马咏春，检察长。   被告西安市自然资源和规划局（原西安市国土资源局）。住所地西安市。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人彭军平，该局工作人员。   委托代理人赵晓俊，陕西开航律师事务所律师。   公益诉讼起诉人西安铁路运输检察院（以下简称铁路检察院）因认为被告西安市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）不履行法定职责，于2018年11月28日向本院提起行政公益诉讼。本院于2018年12月29日受理后，于2019年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人铁路检察院指派检察员李阳、赵静，被告市自然资源和规划局的委托代理人彭军平、赵晓俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年4月26日，西安市未央区人民检察院向被告市自然资源和规划局发出未检行建〔2018〕2号检察建议书，建议该局切实履行监管职责，对席某某租用建设用地非法采砂挖沙，破坏矿产资源的违法行为依法进行处理，确保国家利益不受侵害。被告于2018年7月6日对该检察建议作出书面回复。经调查核实，被告在收到检察建议后仍未依法全面履行职责，未对席某某非法采砂行为进行查处，致使非法采砂对矿产资源、生态环境、文物资源造成的侵害状态仍在持续，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。2018年11月28日，公益诉讼起诉人铁路检察院认为被告市自然资源和规划局仍然存在未履行法定职责的情形，依法向本院提起行政公益诉讼。   公益诉讼起诉人铁路检察院诉称，西安市未央区人民检察院在履行职责中发现，西安市未央区XX堡XX街XX道XX村XX环以北、一干路以南存在非法采砂破坏矿产资源的行为，损害国家利益和社会公共利益。西安市未央区人民检察院于2018年3月2日决定对该案立案调查。经调查查明：2016年8月份，西安市未央区XX堡XX街XX村村民席某某XX道XX村位于北三环以北、一干路以南的13亩城市建设用地用于经营停车场，2017年5月席某某在未办理采矿许可证的情况下在该地块进行大规模采砂，经测量采砂坑口面积6亩，砂坑深度10米，造成地下陕西西安西汉长安城渭桥遗址不可移动文物的破坏，非法采砂对矿产资源、生态环境、地下文物资源造成了严重破坏。   为保护国家利益和社会公共利益，督促西安市国土资源局依法履行职责，西安市未央区人民检察院于2018年4月26日向被告原西安市国土资源局发出未检行建〔2018〕2号检察建议书，建议该局切实履行监管职责，对席某某租用建设用地非法采砂挖沙，破坏矿产资源的违法行为依法进行处理，确保国家利益不受侵害。   西安市国土资源局于2018年7月6日书面回复称：该局将具体整改方案向西安市XX小组做了汇报，西安市XX小组向西安市未央区人民政府下发了督办函，其整改意见是：1.对席某某违法行为依法进行处理；2.对被破坏的城市建设用地进行治理，恢复原貌，交原权利人监管。   经未央区人民检察院调查核实，截止目前，西安市国土资源局仍未依法全面履行职责，未对席某某非法采砂行为进行查处，致使非法采砂对矿产资源、生态环境、文物资源造成的侵害状态仍在持续，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。   公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款、第三十九条、第四十五条等规定，西安市国土资源局作为辖区矿产资源行政主管部门，负有对辖区内矿产资源的保护、管理和监督职责。本案中，被告对席某某在西安市未央区XX堡XX街XX道XX村XX环以北、一干路以南非法采砂行为怠于履行监管职责，致使此处矿产资源、生态环境、地下文物资源持续遭受严重破坏，在西安市未央区人民检察院向其发出检察建议后，该局仍未依法全面履行监管职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。为支持和督促西安市国土资源局严格执法，促进依法行政，维护国家利益和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判令被告市自然资源和规划局对席某某在西安市未央区XX堡XX街XX道XX村XX环以北、一干路以南13亩土地非法采砂的行为依法履行监管职责。   公益诉讼起诉人铁路检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定；2．《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；3.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》陕检发行字〔2018〕6号；4.陕西省人民检察院《陕西省人民检察院关于对西安市国土资源局不依法履行职责提起行政公益诉讼一案的批复》（陕检复字〔2018〕85号）；5.《西安市未央区人民检察院移送案件函》未检行移字〔2018〕2号。该组证据证明铁路检察院作为本案公益诉讼起诉人的主体资格合法。   第二组：被告怠于履行职责，致使公益受到侵害的证据。1.未央区人民检察院办案人员于2018年2月23日对本案所涉现场拍摄照片8张；2.西安市国土资源局未央分局出具的《师道口村非法挖沙测量情况说明》、公安未央分局六村堡派出所出具的《情况说明》；3、西安市国土资源局未央分局出具的《关于古桥遗址占地性质的情况说明》、《西安市未央区土地利用总体规划图》（2006-2020）及《西安市未央区土地利用现状图》。该组证据证明检察机关在发出检察建议书之前，被告对席某某非法采砂行为未依法履行监管职责。   第三组证据：检察机关发出诉前检察建议书的证据。1、《检察建议书》（未检行建〔2018〕2号）；2、送达回证。该组证据证明为维护国家利益和社会公共利益，督促被告依法正确履行职责，未央区检察院于2018年4月24日作出未检行建〔2018〕2号检察建议书并于同年4月26日向被告送达，建议该局切实履行监管职责，对席某某租用建设用地非法采砂挖沙，破坏矿产资源的违法行为依法进行处理，确保国家利益和社会公共利益不受侵害。   第四组证据：被告西安市国土资源局收到诉前检察建议书之后，仍不依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态的证据。1.西安市国土资源局对检察建议书的回复函；2.未央区检察院于2018年9月21日对席某某的询问笔录；3.未央区人民检察院先后于2018年7月13日、9月25日两次在案件回访时现场拍摄的照片9张；4.西安市未央区文化体育旅游局出具的《西安市未央区XX城门桥遗址保护回填工作的开展情况》。该证据证明检察机关在发出检察建议后两次对现场再次进行回访勘查，土地被毁损的现状仍未改变,未进行修复；采砂形成的土坑未予处理，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态，此时距检察机关发出检察建议书已五个月的时间，后西安市未央区XX堡XX街道办事处，配合渭河古桥考古队、西安市汉长安城遗址保管所开展保护回填工作。渭河古桥厨城门XX学院XX苑XX队、陕西省考古研究院、西安市文物保护考古研究院联合组成的滑桥考古队具体负责实施，目前已基本完成保护回填。   被告市自然资源和规划局辩称，1.公益诉讼起诉人的起诉不符合行政公益诉讼的起诉条件，依法应当驳回其起诉；2.被告本案土地违法行为已经依法履行了土地监管职责，但因本案违法行为被依法追究刑事责任，致使土地行政违法案件查处程序中断，公益诉讼起诉人起诉被告不依法全面履行监管职责的理由不成立，与客观事实不符，依法应予驳回。   被告市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：第一组：市整治办函（2018）17号文件，证明被告对检察机关检察建议积极履行了法定职责，并未出现拒不履行法定职责的情形，本案检察机关起诉不符合公益诉讼要求；第二组：1.《违法线索登记表》、《巡查记录表》；2.《立案呈批表》；3.席某某《询问笔录》、师某某《询问笔录》、师鹏《询问笔录》、马军岗《询问笔录》、高行《询问笔录》；4.《关于整治、XX道XX村非法挖沙行为的通知》；5.2017年6月、7月执法履职现场照片。以上证据证明在检察机关2018年4月发出检察建议函前，2017年5月底被告在巡查中发现本案违法行为后即进行了立案调查，并多次到现场执法；第三组：2019年5月涉案现场照片。证明涉案现场已经回填，土地原貌已经恢复。   经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的第一、三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对第二、四组证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的不予认可，认为1.被告在检察机关发出检察建议后已经履行了法定职责；2.由于违法行为人已被刑事拘留，故行政处罚无法查处；3.涉案土地涉及到文物保护，未得到文物部门的解决办法，故无法及时回填，但在开庭审理前涉案沙坑已回填完毕。   公益诉讼起诉人对被告提交的证据一二组证据真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议，认为被告仅履行了部分职责，不能证明其全部履行了法定职责，对第三组证据的关联性不予认可，认为是文物旅游局回填的涉案沙坑而非被告回填。   本院对以上证据认证如下：   对公益诉讼起诉人提交的证据因来源合法、内容真实，可以确认铁路检察院具有提起本案公益诉讼的主体资格、被告具有对其行政区域内违反土地管理法规的行为有监督查处职责、公益诉讼起诉人在诉前已向被告市自然资源和规划局发出检察建议督促其依法履职、被告在收到检察建议后予以回复，但直至公益诉讼起诉人向本院起诉前，涉案砂坑仍未得到完全修复，至本案开庭前，市未央区XX堡XX街道办事处对涉案沙坑进行回填的事实。   对被告提交的证据因来源合法、内容真实，故本院对被告在公益诉讼起诉人向其发出诉前检察建议后，启动对涉案违法行为人的查处程序的事实予以确认。   经审理查明，2016年8月份，西安市未央区XX堡XX街XX村村民席某某XX道XX村位于北三环以北、一干路以南的13亩城市建设用地用于经营停车场。2017年5月，席某某在未办理采矿许可证的情况下在该地块进行大规模采砂。2017年6月1日、6月7日、6月15日及6月21日，被告下属的未央分局第十二国土所分别对挖沙司机马军岗、高行；XX道XX村主任师某某及违法行为席某某进行调查询问，并于6月21日对席某某非法挖沙行为进行立案查处。2017年6月27日，该XX堡XX道XX村委会下发《关于整治、XX道XX村非法挖沙行为的通知》，要求该村委会充分履行土地所有人监管、保护土地的责任义务，协助调查，采取有效措施防止破坏土地行为进一步发展，组织被破坏土地回填治理。2017年8月23日，西安市国土资源局未央分局向六村堡派出所作出《师道口村非法挖沙测量情况说明》，结论为XX道XX村位于北三环以北、一干路以南挖沙区域土地总面积约12.75亩，沙坑平均深度约10米。”2017年9月6日，西安市公安局未央分局出具《情况说明》，称涉案挖沙现场属于渭河古桥遗址范围。2018年2月23日，西安市未央区人民检察院对涉案现场进行拍摄，发现涉案采砂破坏的土地未予修复，采砂形成的土坑未予处理，矿产资源遭受严重破坏，国家利益和社会公共利益处于受侵害状态。2018年4月26日，西安市未央区人民检察院向被告发出未检行建〔2018〕2号检察建议书，建议该局切实履行监管职责，对席某某租用建设用地非法采砂挖沙，破坏矿产资源的违法行为依法进行处理，确保国家利益不受侵害。2018年7月6日，被告作出书面回复称：该局将具体整改方案向西安市XX小组做了汇报，西安市XX小组向西安市未央区人民政府下发了督办函，其整改意见为：1.对席某某违法行为依法进行处理；2.对被破坏的城市建设用地进行治理，恢复原貌，交原权利人监管。2018年7月13日及9月25日，西安市未央区人民检察院两次对涉案现场进行回访勘查，发现被毁损的土地现状仍未改变且未被修复，采砂形成的土坑未予处理，国家和社会公共利益仍处于受侵害的状态。2018年11月28日，公益诉讼起诉人铁路检察院认为被告仍然存在未履行法定职责的情形，向本院提起行政公益诉讼，要求判令被告对席某某在西安市未央区XX堡XX街XX道XX村XX环以北、一干路以南13亩土地非法采砂的行为依法履行监管职责。2019年5月，公益诉讼起诉人、被告市自然资源和规划局及本院对涉案现场进行勘察，发现涉案现场砂坑已被回填，土地原貌已经恢复。2019年6月6日，西安市未央区文化旅游体育局向西安市未央区人民检察院作出《渭河古桥厨城门桥遗址保护回填工作的开展情况》，证明涉XX学院XX苑XX队、陕西省考古研究院、西安市文物保护考古研究院联合组成的滑桥考古队具体负责实施的。公益诉讼起诉人及被告对该回填现状均予以认可。   本院认为，本案的争议焦点为被告市自然资源和规划局是否存在对涉案土地非法采砂的行为未依法履行监管职责的情形。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款、第三十九条、第四十五条等规定，被告市自然资源和规划局作为辖区矿产资源行政主管部门，负有对辖区内矿产资源的保护、管理和监督职责。本案中，案外人席某某在西安市未央区XX堡XX街XX道XX村XX环以北、一干路以南非法采砂，致使此处矿产资源、生态环境、地下文物资源持续遭受严重破坏，违反了矿产资源管理法律法规之规定，构成违法，应予查处。被告市自然资源和规划局在未央区人民检察院向其发出检察建议后，仍未依法全面履行监管职责，致使涉案矿产资源持续遭到破坏且未予及时修复，致使国家利益和社会公共利益处于受侵害状态，且直至本院开庭前，涉案沙坑才被相关部门填埋平整，故被告怠于履行保护国家矿产资源法定职责的行为构成违法。因案外人席某某因他案被刑事拘留不能成为被告无法履行查处其土地违法行为职责的法定事由，本院对被告认为其对该违法行为人无法启动查处程序的辩称依法不予认可，对公益诉讼起诉人要求判令被告对涉案土地的违法行为继续履行监督查处职责的该项诉讼请求依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：   责令被告西安市自然资源和规划局于本判决生效之日起六十日内对位于西安市未央区XX堡XX街XX道XX村XX环以北、一干路以南13亩土地非法采砂的行为依法进行查处。   案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  蒋漱玉   审判员  王敬锋   审判员  李理时   人民陪审员  强智才   人民陪审员  魏来计   人民陪审员  王建   人民陪审员    娄静霜     二〇一九年六月二十五日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条  人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。        1