广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2017）桂02行初255号 原告莫正隆，男，1952年2月12日生，汉族，住柳州市城中区。 被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人郁雪珍，柳州市城中区人民政府法律顾问。代理权限为特别授权。 委托代理人覃化化，柳州市人力资源和社会保障局劳保科科长。代理权限为特别授权。 原告莫正隆诉被告柳州市政府不履行足额安排被征地农民社会保险费法定职责一案，本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告莫正隆起诉称，原告是柳州市城中区静兰村的村民，原告家庭承包户于1980年和2000年就承包并延包了村集体的土地水田1亩、菜地1亩、旱地6亩。2008年后，被告在原告所在村集体实行整村改造，先后征收完原告的上述8亩承包地，之后被告给原告发放了被征地农民登记证。原告的承包地被征完后，由于被告没有安排原告的社会保障费用，没有保障原告失地后的生活，造成原告现在没有工作，全家生活困难。根据《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《物权法》第一百三十二条规定“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第九十六条规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”依照上述规定，被告应当依法足额安排原告被征地后的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险的费用，保障原告在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。综上，请求判决被告征收原告的承包地依法足额安排原告及家庭成员的社会保险费，并对柳政办〔2011〕235号《柳州市人民政府办公室关于印发〈柳州市被征地农民培训就业和社会保障试行办法〉的通知》（以下简称柳政办〔2011〕235号文）进行合法性审查。 被告柳州市政府辩称，一、关于原告提出的其社会保障问题。（一）对于《社会保险法》第九十六条“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度”的规定，根据《中华人民共和国社会保险法释义》中第九十六条释义第四点关于社会保险费经费来源的规定：过去被征地农民社会保障工作筹集资金困难，原因是补偿费用过低，补偿费用中没有包括社会保障所需费用。针对这个问题，2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)将被征地农民的就业培训和社会保障作为土地管理制度改革的重点内容，明确要求完善征地补偿和安置制度，特别是明确了社会保障资金来源，即依照法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而无地农民社会保障费用的，省级人民政府应当批准增加安置补助费。2006年国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，明确土地出让收支的范围，将土地出让收支纳入地方预算，实行收支两条线管理，从财务角度保证被征地农民的社会保障费用。通知要求将以划拨形式取得土地的土地使用者所缴纳的土地补偿费、安置补助费等费用，一并纳入土地出让收入管理。同时将征地和拆迁补偿支出列入土地出让收入使用范围，要求确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出，严格按照有关规定将被征地农民的社会保障费用纳入征地补偿安置费用。2006年国务院转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，进一步明确了社会保障资金来源和社会保障类型。规定社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。有条件的地区，，地方财政和集体经济要加大扶持力度支持和引导被征地农民参加城乡社会保险。（二）原告已经享受被征地农民参加基本养老保险和医疗保险有关政策。1．根据柳政办〔2011〕235号文第二十八条规定，被征地农民也可以自愿选择参加城镇企业职工基本养老保险。按《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(桂政发〔2006〕54号)、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于做好我区企业职工基本养老保险工作有关问题的通知》(桂劳社发〔2007〕248号)、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于做好我区企业职工基本养老保险工作有关问题的补充通知》(桂劳社发〔2009〕13号)等文件相关规定，个人或村集体到市社会保险经办机构办理参保和申领待遇手续。市财政以其《被征地农民登记证》上记载的征地时间点，对其先往前一次性足额补缴15年或往后逐年缴费15年(往前不足15年的可往后合并计算)实际缴费总额的30％给予财政补贴。”经查，原告莫正隆于2010年9月以被征地农民身份参加企业职工基本养老保险，以补缴的方式，从1987年1月开始补缴养老费用，至2012年满60岁，开始领取养老待遇，共缴纳养老费用28648.2元，给予财政补贴8605.26元。2．根据柳政办〔2011〕235号文第二十九条规定“被征地农民根据不同情况按以下办法参加医疗保险：(一)被征地农民身份变为非从业城镇居民的，参加柳州市城镇居民基本医疗保险，享受城镇居民基本医疗保险的财政补贴和医疗保障。城镇居民基本医疗保险以家庭为单位到户籍所在地的社区劳动保障服务站或者街道(乡镇)劳动保障事务所办理参保手续并缴费。(二)被征地农民其身份仍属农村居民的，可以个人身份参加柳州市城区农民新型农村合作医疗，享受城区农民新型农村合作医疗的财政补贴和医疗保障。由城区政府派出的工作组或村委统一收缴参合费并为参合人员办理参合手续。参合人员也可到市合管办在当地乡镇卫生院或社区卫生服务中心设立的新农合服务办公室办理参合手续。其他参合人员可到办理参合手续的代理机构和柳州市城区农村信用社的各营业网点办理参合手续。(三)被征地农民身份已转为从业城镇居民或仍属农村居民的进城务工人员，有单位的，随同所在单位参加柳州市城镇职工基本医疗保险；灵活就业的人员，可以个人身份按照《柳州市城镇灵活就业人员参加医疗保险暂行办法》参加基本医疗保险。”经查，原告莫正隆已于2017年参加城乡居民基本医疗保险(新型农村合作医疗已于2017年并入城乡居民基本医疗保险)。（三）被征地农民不属于工伤保险、失业保险、生育保险参保对象。根据《社会保险法》第三十三条规定，职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费；《工伤保险条例》第二条规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户(以下称用人单位)应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。因此被征地农民不属于上述条款的职工，不能参加工伤保险。根据《社会保险法》第四十四条规定，职工应当参加失业保险，由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费；《失业保险条例》第二条规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。因此被征地农民不属于上述条款的职工，不能参加失业保险。根据《社会保险法》第五十三条规定，职工应当参加生育保险，由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费；《工伤保险条例》第二条规定，中华人民共和国境内的国家机关、企业、事业单位、有雇工的个体经济组织以及其他社会组织及其职工或者雇工，应当参加生育保险。用人单位缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。因此被征地农民不属于上述条款的职工，不能参加生育保险。二、关于原告提出对柳政办〔2011〕235号文中涉案适用的部分条款进行合法性审查的问题。（一）柳州市出台柳政办〔2011〕235号文具有充分的法律授权。根据国办发〔2006〕29号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(以下简称国办发29号文)第十三条规定，各省、自治区、直辖市人民政府要根据国发〔2004〕28号文件和本指导意见，结合本地实际情况制订切实可行的实施办法。要本着先试点、再推开的原则，及时研究和解决工作中出现的新情况、新问题，不断完善有关政策措施。各有关部门要通力协作，密切配合，积极稳妥地做好被征地农民的就业培训和社会保障工作。根据桂政办发〔2008〕18号《广西壮族自治区人民政府办公厅转发自治区劳动保障厅等部门关于广西壮族自治区被征地农民社会保障试行办法的通知》(以下简称桂政办发18号文)第十九条规定，各市、县人民政府依照本办法，结合本地实际制定具体实施办法。上述国办发29号文和桂政办发18号文均在相关媒体进行过公布，现在网络上仍然能够查到。因此，柳州市结合本市实际，出台相关被征地农民政策，具有充分的法律授权，并且在文件第一条中也将上述两个文件作为出台政策的依据之一，予以告知。（二）关于柳政办〔2011〕235号文中具体条款的合法性审查意见。1.第十一条规定“下列人员不能享受本办法的养老保障：(一)符合按月享受城镇职工基本养老保险待遇条件的被征地农民。(二）16周岁以下的未成年人。”根据同文第十条规定，在尚未建立农村养老保险制度之前，根据被征地农民的特殊性，建立适合被征地农民的养老保障制度。因此，符合按月享受城镇职工基本养老保险待遇条件的被征地农民，不能享受本办法的养老保险。根据桂政办发18号文第九条第三点规定，被征地时，尚未达到法定劳动年龄的人员，按征地补偿规定先采取一次性发给其征地安置补助费，待其达到劳动年龄时，再依据其就业情况参加相应的养老保障制度。文件明确，未达劳动年龄即16周岁的，待达到劳动年龄时，依据就业情况参加相应的养老保障制度，所以16周岁以下的未成年人，不享受本办法的养老保障。2.第十二、十三、十四、十五、十七条均为根据桂政办发18号文第六、八、九、十条的规定并结合我市实际而制定。3.第十九条规定“缴纳基本养老保障积累金的被征地农民年满60周岁后，经市社会保险经办机构核准，方可按月领取基本养老保障金。基本养老保障金由基础养老金和个人积累帐户养老金组成，其中：个人积累帐户养老金标准为个人积累帐户储存额乘以计发系数0.57除以本人领取养老保障年龄相对应的计发月数(计发月数详见附表)。具体计发办法参照《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(桂政发〔2006〕54号)、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于贯彻广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定有关问题的通知》(桂劳社发〔2007〕8号)的有关规定执行。”该条是制定养老金的计发办法，明确是参照《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(桂政发〔2006〕54号)、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于贯彻广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定有关问题的通知》(桂劳社发〔2007〕8号)的有关规定执行。4.考虑到原告可能再次在庭上提出对235号文件其他条款的合法性审查诉求，建议依据《社会保险法》、国办发〔2006〕29号文、桂政办发18号文、《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(桂政发〔2006〕54号)、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于贯彻广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定有关问题的通知》(桂劳社发〔2007〕8号)文件的精神和条款，对柳政办〔2011〕235号文进行整体合法性审查。 本院认为，根据2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，原告莫正隆因承包土地被征收，认为被告柳州市政府未能对其全额安排被征地农民的社会保险费用而提起诉讼，从原告起诉提交的证据以及诉讼主张来看，原告在其承包的集体土地被征收后，于2010年9月开始自行到社会保险经办机构办理参保手续并交纳社会保险费用。2011年5月，原告莫正隆向柳州市城中区人力资源和社会保障局提出申请，请求由政府财政全额支付其自行购买社会保险实际支出的全部费用。柳州市城中区人力资源和社会保障局于2011年6月10日作出《关于莫正隆信访事项处理意见》（城中人社信字[2011]02号），意见明确了按照相关文件规定，市财政以《被征地农民登记证》上记载的征地时间地点，对其先往前一次性足额补缴15年或者往后逐年缴费15年（往前不足15年的可往后合并计算）实际缴费总额的30%给予财政补贴。莫正隆不服，向柳州市城中区人民政府申请复查，柳州市城中区人民政府于2011年8月23日作出《关于莫正隆信访事项的复查意见》（城中信复字【2011】第3号），对莫正隆申请被征地农民社会保险费用财政补贴的问题，再次明确为“被征地农民参加养老保险的缴费金额由补偿给被征地农民的土地补偿费、安置费和财政补贴构成。财政对其往前一次性足额补缴15年实际缴费总额的30%给予补贴，而不是全额给予补贴”。至此，政府部门已经以积极明示的方式拒绝了莫正隆关于由财政全额支付其被征地农民社会保险费用的请求，莫正隆亦应当知道了政府拒绝履行的行政行为内容，但原告至2017年8月1日才向人民法院提起本案诉讼，显然已经超过了上述规定两年的起诉期限，且无耽误起诉期限的正当理由，故对原告的起诉，应当不予立案；已经立案的，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 驳回原告莫正隆的起诉。 案件受理费人民币50元（原告已预交），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 覃 政 人民陪审员 凌 林 人民陪审员 邱丽慧 二〇一九年六月二十日 法官助理此兴 书记员张楠