河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫08行终146号上诉人（原审原告）河南兴发生物科技有限公司，住所地：温县司马大街东。法定代表人安庆堂，董事长。委托代理人邓芳，该公司副总经理。被上诉人（原审被告）温县自然资源局，住所地：温县黄河路东段**。法定代表人张世奇，局长。出庭负责人郑红云，副局长。委托代理人刘军，该单位工作人员。委托代理人李志平，该单位工作人员。上诉人河南兴发生物科技有限公司（以下简称河南兴发公司）因不服闲置土地认定一案，不服河南省沁阳市人民法院（2019）豫0882行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：2012年1月13日，原告河南兴发精细化工有限公司（河南兴发公司前身）与被告温县国土局签订国有建设用地使用权出让合同一份。合同约定，由被告温县国土局将编号为2011-协8号宗地的国有建设用地使用权出让给原告河南兴发公司，出让年限70年，出让用途为其他普通商品住房用地，出让价款1856．4万元，宗地交付时间为2012年3月1日前。原告河南兴发公司同意出让合同项下宗地建设项目在2012年9月26日之前开工，2014年3月28日之前竣工。合同签订后，原告未开发动工建设。2018年5月14日，被告温县国土局向原告河南兴发公司发出闲置土地调查通知书，对原告未按出让合同要求动工建设情况、闲置原因等开展调查。同年12月19日，被告作出温国土资认字（2018）第3号闲置土地认定书。认定：原告河南兴发公司以出让方式取得的案涉宗地使用权，合同约定动工日期为2012年9月26日。但原告取得该宗土地使用权后，至今未开发动工建设已满二年，已构成土地闲置。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条之规定，认定上述土地为闲置土地。闲置原因为：至今未开发动工建设已满二年，已构成土地闲置。应按照《闲置土地处置办法》的有关规定进行处置。闲置土地认定书于次日直接送达原告。原告于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，要求依法撤销温国土资认字（2018）第3号闲置土地认定书。此为本案事实。另查，2019年1月7日，被告温县国土局作出温国土资闲告（2019）1号闲置土地情况告知书、温国土资闲告（2019）1号闲置土地处置听证权利告知书，告知原告将适时公示土地闲置情况及原因以及将采取的处置措施，并告知了原告申请听证的权利。两份告知书于同日送达原告。原告河南兴发公司收到后已向被告温县国土局申请听证。原审法院认为：本案被诉行政行为是被告温县国土局作出的温国土资认字（2018）第3号闲置土地认定书。关于闲置土地认定书是否可诉问题，本院认为，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第二条、第五条、第九条、第十四条、第十五条、第十七条第二款的规定，市、县国土资源主管部门发现国有建设用地使用权人有涉嫌构成闲置土地的，应当开展调查核实，并根据调查核实情况，认为构成闲置土地的，向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。并根据土地闲置的情形，在履行告知权利程序后，依法向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》。国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。由此可见，闲置土地认定书是征缴土地闲置费决定或者收回国有建设用地使用权决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，人民法院对征缴土地闲置费决定或者收回国有建设用地使用权决定审查时，也将一并对闲置土地认定书的合法性进行审查。在征缴土地闲置费决定或者收回国有建设用地使用权决定作出前，人民法院单独对闲置土地认定书进行审查，也不符合诉讼经济、便利原则，故闲置土地认定书不具有可诉性。综上，原告河南兴发公司单独对被告温县国土局作出的温国土资认字（2018）第3号闲置土地认定书提起的本案诉讼，不符合行政案件受理条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项规定之规定，裁定如下：驳回原告河南兴发生物科技有限公司的起诉。上诉人河南兴发生物科技有限公司不服，上诉称：请求：1、撤销一审法院作出的（2019）豫0882行初3号行政裁定书。2、撤销被上诉人作出的温国土资认字（2018）第3号《闲置土地认定书》。1.一审法院认定事实错误。一审法院依据《闲置土地处置办法》的工作流程的先后顺序，就简单的认定闲置土地认定书是征缴土地闲置费决定或收回国有建设用地使用权决定的前置阶段性行为，是不成熟的行政行为，不具有可诉性，完全是断章取义，曲解法律。《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这里的行政行为是指行政主体行使行政职权，作出能产生行政法律效果的行为。被上诉人温县国土局作为本区域内法定的土地资源行政管理机关，是国家行政机关，具备行政主体资格；闲置土地认定书是其在行使行政管理职权时所做出的；依据《闲置土地处置办法》，闲置土地认定书作为《征缴土地闲置费决定书》、《收回国有建设用地使用权决定书》的依据，对上诉人产生缴纳土地闲置费及被收回土地使用权的严重后果，具有行政法律效果。即，温县国土资源局所做出的温国土资认字（2018)第3号《闲置土地认定书》，是行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为，完全符合我国《行政诉讼法》行政行为的法律构成要件；且该行政行为的法律后果使上诉人的合法土地使用权时刻面临被收回的危险境地，严重侵犯了上诉人的合法权益。综上，被上诉人作出温国土资认字(2018)第3号《闲置土地认定书》是可诉的行政行为，一审法院应当调查作出该决定书的历史原因、目前的真实情况、作出该决定书是否有法律依据，而不能断章取义行政规章中的前后工作顺序，来确定行政行为的可诉性，作出驳回上诉人一审诉讼请求的裁定。故，上诉人不服（2019)豫0882行初3号行政裁定书，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令一审法院对上诉人的一审诉讼请求进行审理。2、一审法院程序违法，没有叙述被告未提供事实证据，没有要求被告提供法律依据，在被告没有证据情况下法院主观做出认定。3、一审法院错误的适用和理解法律。行政机关的任何决定都是行政行为，法院错误的认为是所谓的前置程序，假如是前置程序为何不作出明示。行政机关的所作出的闲置土地认定书并非是前置程序，而是一种行政确认。4、一审法院适用的法规没有叙述，被告没有告知，完全没有依据。综上，请求二审依法撤销一审裁定，指令一审进行实体审理。被上诉人温县自然资源局辩称：一、上诉人取得该宗地后，至今未开发建设已满二年，构成土地闲置。二、答辩人作出的行政行为程序合法。2018年5月14日，向上诉人下达《闲置土地调查通知书》。2018年12月12日，对上诉人调查询问、现场拍照。2018年12月19日，根据《闲置土地处置办法》第九条规定向上诉人下达《闲置土地认定书》。2019年1月7日，向上诉人下达《闲置土地情况告知书》和《闲置土地处置听证权利告知书》。上诉人于2019年1月9日书面向答辩人提出听证申请。根据《闲置土地处置办法》规定，确认土地闲置不必须组织听证，而对闲置土地作出处置时，处置前必须告知相对人有请求听证的权利，相对人请求听证的，行政机关应当组织听证。目前未到处置阶段，所以答辩人完全是依法实施行政行为。三、温县自然资源局作出的《闲置土地认定书》是行政过程性行为，不具有可诉性。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求依法予以驳回。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，原温县国土资源局因机构改革，重组名为温县自然资源局，于2019年2月19日正式挂牌。本院认为，本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合起诉条件。根据《闲置土地处置办法》的相关规定，《闲置土地认定书》性质上属于针对涉嫌闲置土地的调查认定，在国土资源主管部门作出闲置土地认定后，国土资源主管部门尚需视土地闲置原因的不同，根据《闲置土地处置办法》第十二条、第十四条作出最终不同的处置和利用处理决定。因此闲置土地认定是处置和利用闲置土地的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，亦不属于可诉的行为。本案中，被上诉人温县自然资源局作出的土地闲置认定书尚未对河南兴发公司的权利义务产生实际影响，上诉人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉因不符合起诉条件依法应予驳回。原审判决以土地闲置土地认定书不具有可诉性并裁定驳回原告起诉并无不当。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审裁定驳回河南兴发公司起诉正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇一九年六月二十六日书记员  桑梦杰