辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）辽行终3号上诉人（原审被告）：沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所地沈阳市浑**白塔街道塔南街。法定代表人：夏玮，该街道办事处主任。委托诉讼代理人：张登那，该街道办事处工作人员。委托诉讼代理人：孙晓菊，北京炜衡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王兴，男，1975年3月9日出生，汉族，住址沈阳市东陵区。原审被告：沈阳市浑南区人民政府，住所地沈阳市浑**世纪路**。法定代表人：李军，该区政府区长。委托诉讼代理人：钟国伟，浑南区征收办工作人员。委托诉讼代理人：唐宁，辽宁同方律师事务所律师。王兴因与沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔街道办）行政协议纠纷一案，沈阳市中级人民法院作出了（2016）辽01行初78号行政判决，白塔街道办不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并对各方当事人进行了询问。上诉人白塔街道办的委托诉讼代理人张登那、孙晓菊，被上诉人王兴，原审被告浑南区政府的委托诉讼代理人钟国伟、唐宁到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年7月1日，沈阳市东陵区人民政府发布拆迁公告，对本案涉案地域进行征地拆迁。2010年12月7日，白塔街道办与王兴签订《房屋拆迁补偿安置产权调换协议书》，决定将坐落在白塔街道火石台社区的期房170平方米（两套85平方米），作为产权调换房在2012年12月7日前交付给王兴，并且约定，在过渡期内，临时安置补助费每月500元，按24个月计算，共计12000元。白塔街道办至今未将约定房屋交付王兴。故王兴起诉至法院，请求判令被告在沈阳市东陵区白塔街道火石台社区为原告安置两套面积为85平方米的房屋；判令被告按照每月500元的标准给付原告过渡期补偿费（自2012年12月8日起至被告实际安置完毕之日止）；被告承担本案诉讼费用。王兴提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：判令被告在沈阳市东陵区白塔街道火石台社区为原告安置两套面积为85平方米的房屋；判令被告按照500元/月给付原告临时过渡补助费（自2012年12月8日起至被告为原告安置完毕两套建筑面积为85平方米的房屋之日止）；被告承担本案诉讼费用。原审法院认为：白塔街道办因征地拆迁与原告达成的《房屋拆迁补偿安置产权调换协议书》属行政协议。白塔街道办未按约定履行该协议，原告有权对此协议提起行政诉讼。根据合同相对性原则，浑**政府不是案涉协议的合同相对人，不应承担因履行该协议而产生的相关责任，故浑南区政府不是本案适格被告。关于白塔街道办提出的涉案房屋拆迁补偿安置产权调换协议书违背《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“一户一宅”的规定，因而协议无效的主张，该院认为，该条款并非效力性强制性规定，不能作为认定协议无效的依据。另外，征收人在征收区域内公布的补偿安置政策中并没有本案中涉及的“一户一宅”的限制性规定，且原告的宅基地使用权亦未被有权机关确认收回或无效。故被告的该项主张没有事实和法律依据，该院不予支持。白塔街道办与王兴经协商签订房屋拆迁补偿安置产权调换协议，该协议是当事人的真实意思表示，且不违反相关法律法规的强制性规定，具有法律约束力，各方应按协议约定履行。白塔街道办应该按照约定履行相关的补偿义务。故对王兴要求被告在沈阳市东陵区白塔街道火石桥社区为原告安置两套建筑物面积为85平方米房屋的诉讼请求，本院予以支持。关于原告要求被告按每月500元的标准给付原告自2012年12月8日起至实际安置房屋完毕之日止的临时过渡补助费的请求，本院认为，原、被告双方在协议中约定了临时安置补助费自乙方从搬迁腾空被拆迁房屋验收合格之日起按月计算，发至产权调换房屋交付使用当月止。虽然被告已给付原告自2010年12月7日至2012年12月7日期间的临时过渡补助费，但是在此后的时间里，被告并没有履行协议确定的安置义务，给原告造成了经济损失，被告应该按照协议约定对2012年12月8日之后至本判决作出之日期间内的临时安置补助费按每月500元进行补偿。临时安置补助费的数额为500元×46月＝23000元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决：一、被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于本判决生效30日内在沈阳市东陵区白塔街道火石台社区为原告安置两套面积为85平方米的房屋；二、被告沈阳市浑南区白塔街道办事处于本判决生效30日内给付原告临时过渡补助费23000元。三、驳回原告王兴的其他诉讼请求。案件受理费8500元，由被告沈阳市浑南区白塔街道办事处负担。白塔街道办上诉称：1、一审认定事实不清，涉案协议违反“一户一宅”的法律规定，应认定无效。按照征收流程，本案协议的履行需要王兴提供其婚姻状况信息，提供其妻子无宅基地的证明，以便使涉案协议不违反“一户一宅”的规定，在征收过程中，王兴拒绝向征收部门提供。故本案王兴宅基地的取得违反“一户一宅”，应予纠正。2、本案争议实质是被上诉人对补偿标准有争议。依据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，对补偿标准有争议的，应申请行政裁决，而非径行提起诉讼。被上诉人的主张不属于人民法院行政诉讼受案范围，请求驳回起诉。3、根据房屋拆迁补偿安置产权调换协议书，本案的协议双方是王兴与沈阳市浑南区白塔街道办事处，依据行政诉讼法管辖的规定，应属于基层人民法院管辖，原审越级管辖，违反法定程序。4、原审判决没有查清上诉人的履行能力，判决安置两套面积为85平方米的房屋，但真正安置的时候并不存在这样的房屋，涉案协议只是征收过程中程序性的约定，原审判决的履行内容没有对协议充分考虑。请求撤销原判，依法发回重审或改判，由被上诉人承担诉讼费用。王兴答辩称：1、王兴妻子和孩子的户口一直都在下深村，从未向村里申请过宅基地，街道办事处提到的宅基地是合法取得的，并在2008年4月份东陵区白塔街镇下深村改建项目中被征收，征收人为沈阳港丰巨宝房产开发公司。依据《物权法》第二十八条的规定，王兴妻子在征收合同生效后，宅基地使用权就取消了，而王兴的补偿协议签订是2010年12月份，《土地管理法》第三十二条是规定一户只能申请一处宅基地，宅基地影响村镇建设规划被收回的可以重新申请宅基地，王兴在其妻子的房屋被合法征收后，在小羊安村的宅基地及房屋并未违反《土地管理法》相关规定。此宅基地的取得是王兴对宅基地上的房屋有合法使用权，在2010年的拆迁工作中，双方达成安置补偿协议时，白塔街道对王兴的法定身份、房屋所占宅基地进行了充分的审批，双方达成共识，拆迁安置补偿协议合法形成生效。2、王兴并非对补偿标准有异议，如果对补偿标准有异议，则不可能签订协议，也不可能要求按合同履行补偿。3、浑**政府是此次拆迁工作的拆迁人，白塔街道办代表浑南区政府，浑南区政府应当承担责任。请求驳回上诉，维持原判。浑南区政府在二审程序中没有发表意见。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。另查明，在二审期间，白塔街道办向本院提交了王兴妻子康玉艳在白塔镇下深村拆迁工作中的相关证据材料。该次拆迁工作发生于2008年，被拆迁人康玉艳与拆迁人沈阳港丰巨宝房产开发公司签订了《房屋拆迁补偿安置产权调换协议书》，该协议书载明：房屋坐落在下××村，人口数为3人，户籍所在地为东陵区白塔镇下深沟村委会**，合同签订日期为2008年4月16日。本院认为，本案的争议焦点是被诉房屋拆迁补偿安置产权调换协议书是否符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，虽然白塔街道办提出了被诉房屋拆迁补偿安置产权调换协议书违背了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“一户一宅”的规定，但浑南区政府及白塔街道办在一审时并没有提交相关证据证明自己的主张成立，依据上述法律规定，应视为没有相应证据。结合本案事实，针对被诉房屋拆迁补偿安置产权调换协议，白塔街道办主要的抗辩理由是违反了“一户一宅”的规定。关于该问题，一是二审期间，白塔街道办提交了相关证据，但其举证不符合证据规则的相关规定，不应予以采信；即使采信该证据，亦不能证明白塔街道办的主张成立。白塔街道办主张该协议违反“一户一宅”规定系指王兴的妻子康玉艳已在2008年的拆迁工作得到了补偿，但2008年拆迁工作的被拆迁人为康玉艳，房屋坐落在下深沟村，人口数为3人，户籍所在地为东陵区白塔镇下深沟村委会***号，合同签订日期为2008年4月16日；本案中王兴签订的被诉房屋拆迁补偿安置产权调换协议的被拆迁人是王兴，房屋坐落在小羊安村，人口数为6人，户籍所在地为东陵区白塔镇小羊安村***号，合同签订日期为2010年12月7日。从该证据上不能证明被诉房屋拆迁补偿安置产权调换协议违反了“一户一宅”的规定。二是从法律规定来看，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”该条规定明确，宅基地一户只能申请一处，然后在该地块上建房，即“一户一宅”，但该部法律并未对“户”应当如何界定予以明确规定。在实际操作中，“户”是指具有本村常住户口户口且享受本集体经济组织权益的集体经济组织成员家庭。中，白塔街道办并未提交相关证据证明对王兴的拆迁安置补偿违反了上述法律规定，其主张没有法律依据。三是关于协议的履行。白塔街道办主张，本案协议的履行需要王兴提供其婚姻状况信息，提供其妻子无宅基地的证明，以便使案涉协议不违反“一户一宅”的规定，在征收过程中，王兴拒绝向征收部门提供。但该协议应是行政机关在对被拆迁人的户籍、土地、房屋等情况充分调查了解的情况下、在双方共同协商达成合意的基础上签订的，其在履行时又提出该协议违反“一户一宅”规定不符合程序正当原则，且白塔街道办并未提交王兴存在“拒绝向征收部门提供（证明材料）”情形的相关证据，其主张没有事实依据。综上，从现有证据来看，不能证明被诉协议违反了《中华人民共和国土地管理法》关于“一户一宅”的强制性规定，白塔街道办的上诉主张没有事实依据，本院不予支持。关于白塔街道办提出的本案实质争议问题。本案的审查客体是白塔街道办与王兴签订的《房屋拆迁补偿安置产权调换协议书》，王兴提起本诉请求判令行政机关履行该协议，行政机关认为该协议违反了“一户一宅”的规定，应认定无效，故本案争议的实质是该协议是否违反了法律关于“一户一宅”强制性规定的问题，而并非是王兴对补偿标准有异议。因此，白塔街道办提出的本案应申请行政裁决，而非径行提起诉讼的主张没有事实依据，其主张不能成立，本院不予支持。关于本案的级别管辖问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”本案为请求履行行政协议案件，根据合同相对性原则，浑**政府不是被诉行政协议的合同相对人，不是本案适格被告，白塔街道办为本案适格被告，因此，本案应由有管辖权的基层人民法院管辖。囿于当事人的诉讼水平及法律理解能力所限，当事人的起诉不一定完全符合法律规定，这就需要人民法院对其进行释明和指导。原审法院虽然在判决中对适格被告问题进行了简述，但在本案的审理过程中未针对适格被告问题对当事人进行释明和指导，不符合法律规定，本院予以纠正。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，从妥善化解行政争议、减轻当事人诉累、节约审判资源的角度出发，在原审法院已作出实体判决的情况下，本院对本案的级别管辖问题不做调整。关于本案原审判决的履行问题。白塔街道办主张原审判决可能存在履行不能的情形，关于该主张，本案为请求履行协议类案件，被诉协议第四条明确规定了“期房的建筑面积170平方米（其中85平方米2套）”，原审法院判决按照协议履行并无不当。至于实际履行问题，一是被诉协议第八条第1项规定了当产权调换房屋实际面积小于或者大于第四条约定的建筑面积时的处理办法，如果实际履行时出现上述情况，按照该条约定处理即可；二是在二审期间，本院已向王兴进行释明，王兴亦表示的确可能出现没有符合约定的85平方米房屋可供调换的情形，但其认为约定的85平方米房屋只是原则性约定，具体履行时可根据具体情况调整或按照上述约定处理。故对白塔街道办的该项上诉主张本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8500元，由上诉人沈阳市浑南区白塔街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长 李 蕊审判员 邢家新审判员 李 明二〇一九年六月二十七日法官助理刘春晓书记员刘冰