贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终923号上诉人（一审被告）：铜仁市碧江区人民政府。住所地：贵州省铜仁市碧江区为民服务中心。法定代表人：黄洪州，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：陈松云，该区政府法制办工作人员。被上诉人（一审原告）：铜仁市碧江区宏志民族纸业发展有限公司。住所地：贵州省铜仁市碧江区灯塔办事处寨桂组。法定代表人：吴华林，该公司经理。委托诉讼代理人：金梅，贵州黔东律师事务所律师。委托诉讼代理人：龙碧妹，贵州黔东律师事务所实习律师。上诉人铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）因与被上诉人铜仁市碧江区宏志民族纸业发展有限公司（以下简称宏志民族纸业公司）环境行政管理一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：2013年，吴华林、孙军、敖顺喜三人合伙成立宏志民族纸业公司，开办造纸厂，公司法人代表由吴华林担任。2013年3月29日，原告取得该厂的工商营业执照后正式营业。2015年9月21日，铜仁市××区环境保护局作出《铜仁市××区环境保护局责令停产通知书》（铜碧环通〔2015〕21号），以该厂属于年产5000吨以下造纸厂、年生产能力小于1.7万吨的化学制浆生产线的小型造纸行业等“十五小”企业范围，对原告造纸厂责令停产。原告接到通知后，停止生产。2015年10月20日，被告组织公安、环保、水务、供电等相关部门对原告造纸厂采取了切断生产供电线路的措施。2016年2月6日，经合伙人协商一致，吴华林、孙军将持有的公司股份全部转让给敖顺喜所有，并签订了股权转让协议。2016年5月5日，铜仁市碧江区人民检察院经走访调查发现，原告造纸厂在铜仁市××区环保局下达《责令停止生产通知书》和《贵州省环境监察执法通知书》后，仍处于待生产状态，尚未彻底关闭，故向该局提出检察建议，建议该局报请被告碧江区政府实施关闭。2016年5月10日，铜仁市××区环境保护局作出《关于对敖四发等10家小造纸厂（作坊）实施关停取缔的报告》（碧环呈〔2016〕22号），建议被告对原告造纸厂实行取缔关闭。2016年12月18日，被告作出《碧江区人民政府关于依法关闭敖顺喜小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号），责令原告关闭该造纸厂并自行拆除生产设备。原告不服，诉至一审法院，请求：确认被告于2016年12月18日作出的《碧江区人民政府关于依法关闭敖顺喜小型造纸厂（作坊）的通知》违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭。”《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发﹝1996﹞31号）第四条“在1996年9月30日以前，对现有年产5000吨以下的造纸厂、……等企业，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产”的规定，被告碧江区政府具有关闭不符合国家产业政策的小型造纸及其他严重污染水环境的生产项目的职权。本案审理的焦点问题如下：一、被告作出的关闭通知是否属于行政处罚；二、被告作出的关闭通知程序是否合法；三、原告的起诉是否超过法定的起诉期限。首先，关于被告作出的关闭通知是否属于行政处罚问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”该法虽没有列举责令关闭属于行政处罚的种类，但根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条及《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发﹝1996﹞31号）第四条规定，建设不符合国家产业政策及严重污染水环境的生产项目，由县级以上地方人民政府责令其关闭，该责令关闭行为应属《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项法律、行政法规规定的其他行政处罚。且《环境行政处罚办法》第十条第四项已将责令关闭作为环境行政处罚的种类。因此，被告作出的涉案关闭通知属于行政处罚，且属于环境行政处罚。其次，关于被告作出的关闭通知是否合法问题。虽原告的生产项目不符合国家产业政策且严重污染环境，依法应当被关闭，但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，行政机关作出行政处罚必须依照法定的程序进行。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”本案被告在作出关闭通知前，未告知原告依法享有的陈述、申辩及申请复议或者提起诉讼等权利，未听取原告的陈述和申辩，也未在作出行政处罚决定之前举行听证。尽管被告于2017年1月6日组织原告等被关闭的造纸厂进行听证，但该听证是在行政处罚决定之后举行，于法不符。最后，关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；……。”被告于2016年12月18日作出的关闭决定，没有向原告告知诉权和起诉期限。根据原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释﹝2008﹞8号）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”虽2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因被告作出行政处罚的时间是在2016年12月，且被告作出行政处罚时没有告知原告诉权或者起诉期限，从保护行政相对人诉权的角度出发，本案宜适用两年的起诉期限。故原告的起诉并未超过起诉期限。综上，被告作出的关闭通知未履行法定告知义务，也未保障原告的陈述、申辩权，且未在作出行政处罚决定之前举行听证，程序严重违法。原告的诉讼请求成立，一审法院予以支持。被告的关闭决定依法应当撤销，但撤销会给社会公众利益造成重大危害。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，一审法院判决：确认被告铜仁市碧江区人民政府于2016年12月18日作出的《碧江区人民政府关于依法关闭敖顺喜小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号）违法。案件受理费50元，由被告碧江区政府负担。一审宣判后，碧江区政府不服，向本院提起上诉请求：依法撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初212号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求。其上诉认为：上诉人作出的《碧江区人民政府关于依法关闭敖顺喜小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号）不是行政处罚类行政行为。理由是：1、上诉人作出的责令关闭行为不是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类，且上诉人作为人民政府不具有行政处罚权。《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条赋予了上诉人有依法关闭被上诉人的职权，但不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（七）项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，该法也并未规定上诉人作出的责令关闭行为属行政处罚。2、《环境行政处罚办法》第十条第（四）项规定了责令关闭行为属行政处罚，但其实施处罚的主体是县级以上环境保护部门，而非人民政府。该《办法》第十六条第二款规定：“涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府”。可见上诉人的责令关闭行为不属于第十条第（四）项规定的由环保部门实施的行政处罚行为。综上，一审判决认定对被上诉人实施的责令关闭行为系行政处罚的认定明显错误，请二审法院依法判决。宏志民族纸业公司二审辩称，一、根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条和《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条及《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号）第四条之规定，上诉人作出的《碧江区人民政府关于依法关闭敖顺喜小型造纸厂（作坊）的通知》（碧府发〔2016〕57号）属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项规定的其他行政处罚，且《环境行政处罚办法》第十条第四项亦将责令关闭作为环境行政处罚的种类予以明确。二、上诉人作出的责令关闭具体行政行为违法。1、上诉人在未提供答辩人存在环境违法行为证据材料的前提下，便认定答辩人的造纸厂生产不符合环境保护标准，属于淘汰落后产能，缺乏事实依据。2、上诉人作出责令关闭行政处罚时并未告知答辩人依法享有的诉讼权利，程序违法。3、上诉人作出的责令关闭通知违背信赖利益保护原则。综上，答辩人认为一审判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，请二审法院判决维持原判。对一审判决认定的事实，经审查属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”该法虽然没有明确列举责令关闭属于行政处罚的种类，但第（七）项准许法律、行政法规另行规定其他行政处罚。根据《环境行政处罚办法》第十条：“根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；（五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；（六）没收违法所得、没收非法财物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类”之规定，明确了责令关闭属于环境行政处罚种类。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条（现为第八十七条）：“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭”之规定，上诉人碧江区政府具有依法关闭不符合国家产业政策的小型造纸及其他严重污染水环境的生产项目的职权，具有行政处罚权。《环境行政处罚办法》第十四条规定县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。该《办法》第十六条第二款规定：“涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府”。据此，2016年5月10日铜仁市××区环境保护局作出《关于对敖四发等10家小造纸厂（作坊）实施关停取缔的报告》，建议碧江区政府对被上诉人造纸厂实行取缔关闭。在此基础上，上诉人于2016年12月18日作出的《碧江区人民政府关于依法关闭敖顺喜小型造纸厂（作坊）的通知》显然属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项法律、行政法规规定的其他行政处罚。故碧江区政府上诉主张其不具有行政处罚权、应由环境保护主管部门作出行政处罚、其作出的责令关闭行为不属于行政处罚的理由均不成立，本院不予支持。此外，一审判决对碧江区政府作出的行政处罚行为程序上具有违法性的问题已经作了充分论证，亦无不当，本院予以确认。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人铜仁市碧江区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  罗朝国审判员  李道鸿审判员  邹 慧二〇一九年六月二十六日法官助理翟长勇书记员李铧晟