湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行终406号上诉人（原审原告）：陈京广，男，1959年10月28日出生，汉族，住湖南省天心区。委托代理人：杨斯昂，湖南勤人坡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：长沙县人民政府。住所地：长沙县星沙街道开元路**。法定代表人：张作林，该县县长。被上诉人（原审被告）：长沙县自然资源局。。住所地：长沙县望仙路**法定代表人：范新国，该局局长。以上两被上诉人共同委托代理人：戴领，湖南人和人律师事务所律师。以上两被上诉人共同委托代理人：单炯，长沙县征地拆迁中心工作人员。上诉人陈京广因与被上诉人长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）、长沙县自然资源局（原为长沙县国土资源局，二审期间更名）不履行补偿安置职责一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2018）湘01行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：因长沙市轨道交通1号线一期工程建设需要，经湖南省人民政府(2013)政国土字第239号《农用地转用、土地征收审批单》批准，2013年5月27日，长沙县人民政府发布长县政发（2013）43号《征收土地方案公告》，原告陈京广户房屋在该项目征收范围内。2013年8月22日，长沙县暮云片区拆迁指挥部向陈京广户出具承诺书：“你户房屋补偿政策与本村消防器材市场项目拆迁户房屋补偿政策一致”。2014年5月26日，长沙县国土资源局发布长县国土资实（2014）35号《征地补偿安置方案实施公告》，陈京广户获得各项补偿款共计1098097元（其中征地拆迁住房安置货币补贴标准为15.28万元/人；独生子女增加一人购房补助费4万元/人），已支付至陈京广户。另查明：因消防器材市场建设项目需要，长沙县人民政府于2012年6月28日发布长县政发（2012）36号《征收土地方案公告》。2015年1月14日，长沙市人民政府作出《关于将长沙县暮云街道南托街道调入长沙市天心区的通知》，将原告所在的长沙县暮云街道南托街道调入长沙市天心区。2017年5月17日，长沙市国土资源局天心区分局发布[2017]第8号《征地补偿安置方案实施公告》，上述公告载明项目征地补偿标准和农业人口安置办法与长沙县国土资源局长县国土资实（2014）35号《征地补偿安置方案实施公告》一致。再查明，2018年1月17日，消防器材市场项目被征收户谭柱出具说明：本人与南托街道拆迁安置办消防器材项目部进行补贴后达成一致；在安置补偿这一方面，购房补贴标准以152800的购房券和14700元的现金给予补贴；独生子女证补偿标准则按16.75万元给予补贴。原告陈京广认为其获得的补偿标准低于同村消防器材市场项目，遂向该院提起行政诉讼。原审认为，本案的争议焦点在于被告长沙县政府以及长沙县国土局是否系本案适格被告以及是否应当支付原告诉请的征地补偿费用。第一，关于长沙县政府以及长沙县国土局是否系本案适格被告的问题。被告答辩称涉案地块已发生行政区划变更，适格被告应为继承其行政管理职责的天心区政府。该院认为，一方面，在涉案地块行政区划调整时，原告的补偿安置事宜已由长沙县暮云片拆迁指挥部实施完毕，天心区政府既未承继该项目的补偿安置职责，亦未就原告实施具体补偿安置行为。根据已查明的事实，长沙县征拆中心于2017年6月29日向另案原告陈京广支付了1.47万元的独生子女差额补贴。由此亦可知，目前原告的补偿安置事宜，并未因涉案地块行政区划调整而由天心区政府承继。另一方面，涉案承诺书系长沙县暮云片区拆迁指挥部与原告签订，根据协议的相对性，原告因协议履行等事宜提起行政诉讼时，应由作为协议一方当事人的长沙县政府、长沙县国土局作为被告。因此，对于被告关于其非本案适格被告的主张，该院不予支持。第二，关于长沙县政府、长沙县国土局是否应当另行支付原告20.10万元拆迁安置补偿款的问题。该院认为，该问题的关键在于，如何理解涉案承诺书以及被告的补偿安置行为是否符合该承诺书约定和相关法律规定。首先，如何理解涉案承诺书。本案中，在长沙市轨道交通1号线一期工程建设项目征收过程中，原告领取了补偿款，对征地的合法性没有异议，与长沙县暮云片区拆迁指挥部签订了承诺书，应视为原、被告就补偿安置问题达成了协议，承诺书为补偿安置协议的一部分。就如何理解承诺书中的“房屋补偿政策”，原、被告双方各执一词。鉴于在实际实施征地过程中，被征地对象通常将补偿安置视为一个整体概念，有时可能难以区分补偿和安置的具体内容，故原告认为房屋补偿政策包括安置补助具有一定的合理性。但是，根据《长沙市征地补偿安置条例》的规定，政府对被征地集体经济组织、村民和其他权利人进行补偿安置包括补偿和安置两个部分。作为征地行为的主导机关，被告知道补偿和安置系不同范畴，包含不同内容，其系以该《条例》为依据实施补偿安置，其签订承诺书时的意思表示与《条例》规定一致。结合承诺书的文字表述，被告认为房屋补偿政策仅指房屋补偿更具有合理性，也更符合《条例》的规定。其次，被告对原告所作补偿安置符合承诺书的约定。就房屋补偿政策而言，轨道交通1号线项目和消防器材项目，均依据《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》实施，故被告对原告所作房屋补偿符合承诺书的约定。即便如原告所称房屋补偿政策包括安置补助，2015年涉案地块因行政区划调整划入长沙市天心区时，轨道交通1号线项目的补偿安置工作已实施完毕，消防器材项目因尚未实施完毕而由天心区人民政府继续实施补偿安置。天心区政府发布的《征地补偿安置方案实施公告》载明的征地补偿标准和农业人员安置办法适用长沙县标准，与轨道交通1号线项目标准一致。天心区政府另行支付14700元购房补贴和12.75万元独生子女补贴，属于其依职权作出的行政裁量行为，与长沙县人民政府无关，亦非长沙县安置补偿标准和长沙县人民政府职权范围内可控之因素。此外，承诺书签订时两项目均未实施完毕，承诺书所谓“房屋补偿政策一致”应指两个项目均由长沙县政府实施补偿且按照长沙县标准而言，如果行政区划变更时消防器材项目也已实施完毕，则该项目亦仅适用长沙县标准，两项目补偿安置标准将完全一致。因此，被告按照长沙县标准对原告所作补偿安置，不因天心区政府提高消防器材项目安置补助标准，而违反承诺书之约定。再次，被告对原告所作补偿安置符合相关法律之规定和依法行政原则。本案中，依据长沙县补偿安置标准应发放给原告的安置补助费，被告已依法足额发放，原告对此亦无异议，被告所作出的补偿安置行为符合依法行政原则的规定。且根据《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》的规定，长沙市区、县安置补助政策确实存在差异，长沙县政府按照长沙县标准发放安置补助亦符合合理行政原则的要求。长沙县政府只能按照长沙县的安置补偿标准就原告进行补偿安置，若因天心区政府在消防器材项目中所作安置补助高于长沙县标准，长沙县政府便向已依法安置补偿完毕的原告另行支付安置补助费，将明显违反合法行政原则，并存在滥用行政权力之嫌。综上，被告长沙县政府和长沙县国土局在轨道交通1号线项目中已经将原告应得的补偿安置款项根据长沙县标准支付到位，原告要求被告长沙县政府和长沙县国土局按照长沙市天心区安置补贴标准发放高出长沙县标准的安置补贴没有事实和法律依据，其诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈京广的诉讼请求。陈京广不服上述判决，向本院提起上诉称：一、本案的基本事实。陈京广的房屋在地铁××线××机务段项目征地拆迁范围内，同时间段征收的还有同村的消防器材市场项目。2013年8月22日，因拆迁指挥部作出书面承诺“地铁××线××机务段项目房屋拆迁补偿政策与同村消防器材市场项目房屋拆迁补偿政策一致”，陈京广才同意征拆房屋。但在具体补偿过程中，陈京广获得的补偿安置低于同村消防器材市场项目。二、原审认定事实错误，依法应当改判。根据长沙市城乡规划局官网公布的信息，2012年的长沙市城市总体规划中长沙县即将划分为两个行政区，陈京广被拆迁房屋所在的暮云镇将划入长沙市天心区，2014年该规划获得批复并开始实施。该区域异动是本案《承诺书》的前提条件，区域如果没有发生异动，被上诉人应按长沙县的征地补偿标准给予补偿，也就没有必要在补偿安置协议之外再作出承诺。可见，被上诉人承诺的本意是如果区域发生变动，补偿标准则应当提高，即按照长沙市天心区的征地补偿标准给予补偿。综上，原审判决认定事实错误，推理有悖常理，请求撤销原审判决，改判两被上诉人支付剩余拆迁安置补偿款20.1万元。长沙县政府、长沙县自然局共同答辩称：一、本案征收拆迁的基本事实。2013年。因长沙市轨道准能1号线一期工程建设的需要，湖南省人民政府(2013)政国土字第239号《农用地转用、土地征收审批单》批准征收长沙市开福区、天心区和长沙县共计25.7826公顷的土地。2013年5月27日，长沙县政府发布《征收土地方案公告》，2014年5月26日，长沙县国土资源局发布《征地补偿安置方案实施公告》。按长沙县相关标准计算的应当支付陈京广的各项补偿款共计1098097元，已全部支付到位。二、原审认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。陈京广房屋所涉的长沙市轨道交通1号线一期工程项目与消防器材市场建设项目所适用的征地补偿标准均为长沙县相关补偿标准，陈京广认为存在差异系对政策理解有误。请求维持原判。当事人在原审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。经审查，原审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。根据原审证据另查明：1.长沙县国土资源局发布的长县国土资实（2014）35号《征地补偿安置方案实施公告》与长沙市国土资源局天心区分局发布的[2017]第08号《征地补偿安置方案实施公告》均载明：征地补偿、地上、地上附着物和青苗补偿标准按照《长沙市征地补偿安置条例》沙市征地补偿实施办法》、湖南省人民政府《关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）、长沙市人民政府《关于调整望城区长沙县浏阳市宁乡县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》（长政发[2014]7号）、《长沙县人民政府关于执行长沙市征地补偿安置条例实施办法有关事项的通知》（长县政发[2008]16号）和长县办发[2009]53号文件执行。农业人员安置办法按照《长沙县人民政府关于执行长沙市征地补偿安置条例及实施办法有关事项的通知》（长县政发[2008]16号）的规定实行货币安置；并按照原长沙县执行的《长沙市被征地农民就业培训和社会保障办法》的标准，将被征地农民纳入城镇就业培训和社会保障体系。2.消防器材市场建设项目被征收户谭柱出具的说明还载明：“……因长沙县拆迁办已给予一部分补贴，故在2016年11月3日，长沙市天心区南托街道拆迁安置服务中心以“工资”的名义发放171600元的补贴”。本院认为：本案二审争议的焦点是长沙县政府、长沙县自然资源局应否再支付陈京广20.1万元拆迁安置补偿款的问题。该问题的前提是能否认定长沙县暮云片区拆迁指挥部作出的《承诺书》中，轨道交通1号线建设项目与消防器材市场建设项目的房屋补偿政策不一致。根据查明的事实，该承诺书中两个建设征收项目，均依据《长沙市征地补偿安置条例》《长沙市征地补偿实施办法》实施。两个建设征收项目发布的《征地补偿安置方案实施公告》载明的征地补偿标准和农业人员安置办法一致。故应认定两个建设项目的征收补偿政策及补偿标准均一致。2015年，涉案地块因行政区划调整划入长沙市天心区时，陈京广房屋所涉轨道交通1号线建设项目的补偿安置工作已实施完毕。消防器材市场建设项目因尚未实施完毕而由天心区人民政府继续实施补偿安置，该建设项目被征收户谭柱出具的说明，仅能证明谭柱个人与天心区南托街道拆迁安置服务中心经商讨达成一致，以领取“工资”的名义另外获得171600元的补贴；并不能证明天心区人民政府改变了涉案征收项目的原征收补偿政策或补偿安置标准，原审认为这属于天心区人民政府依职权作出的行政裁量行为，非长沙县安置补偿标准和长沙县政府职权范围内可控因素，符合客观事实，并无不当。陈京广仅以谭柱个人出具的说明，主张涉案两个征收项目的补偿政策不一致，并以此要求长沙县政府再支付其20.1万元拆迁安置补偿款，事实依据不足，且没有法律依据。综上，陈京广的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈京广承担。本判决为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年六月十日法官助理张颢严书记员杨柳