甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终232号上诉人（原审被告）兰州市城关区人民政府，住所地：兰州市城关区武都路**。法定代表人乔建新，该区政府区长。委托代理人王家聪，城关区司法局干部。委托代理人邹世语，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）徐建利，住甘肃省兰州市。委托代理人张晓霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。原审第三人兰州市城关区城市管理局，住，住所地：甘肃省兰州市城关区武都路**兰园**，统一社会信用代码号1620102762370331U。法定代表人陈石，该局局长。委托代理人李烨，该局政策规划科副科长。委托代理人宋炜，甘肃和乾律师事务所律师。原审第三人兰州市城关区青白石街道办事处，住所地，住所地：甘肃省兰州市城关区碱水沟**，统一社会信用代码号2010201390026XM。法定代表人王德毓，该街道办事处主任。委托代理人孙杰，该街道办事处工作人员。委托代理人戴易，甘肃锦荣律师事务所律师。上诉人兰州市城关区人民政府（以下简称城关区政府）因被上诉人徐建利诉城关区政府房屋强制拆除一案，不服兰州铁路运输中级法院（2018）甘71行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原审第三人兰州市城关区城市管理局（原兰州市城关区城市管理行政执法局，以下简称城关区城市管理局）在一审宣判后，提起上诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。本案一审未判决城关区城市管理局承担义务或者减损其权益，其无上诉权。本院当庭告知城关区城市管理局无权提起上诉。上诉人城关区政府的委托代理人王家聪，被上诉人徐建利及委托代理人张晓霞，原审第三人城关区城市管理局的委托代理人李烨、宋炜，原审第三人兰州市城关区青白石街道办事处（以下简称青白石街道办）的委托代理人孙杰、戴易到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告在甘肃省兰州市××区有房屋一处，未办理房屋所有权登记，拥有城关区政府于1990年12月颁发的兰城集建（1990）字第05038号集体土地建设用地使用证，证载：土地使用者徐建利，地址××乡，地址××乡，地号XXI185（26）宅，用地面积355.58平方米，其中建筑占地109.14平方米，用途住宅。2013年4月27日，甘肃省人民政府作出《关于兰州市2010年度城市建设实施方案城关区第6批用地的批复》（甘政国土发﹝2013﹞324号），同意将兰州市城关区青白石街道白道坪村集体农用地40.8141公顷（其中耕地0.2211公顷，园地40.3256公顷）转为建设用地，连同集体建设用地4.8832公顷和集体未利用地4.2949公顷一并征收为国有，作为兰州市2010年度城市建设实施方案中普通商品房用地。2013年5月20日，兰州市人民政府作出《关于城市建设征收城关区集体土地的通知》（兰政建﹝2013﹞148号），要求城关区政府按照甘政国土发﹝2013﹞324号文件批准的征收土地方案，认真组织落实征地补偿安置工作，保证被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。2013年6月12日，城关区政府作出《兰州市城关区人民政府征收土地公告》，公告了甘政国土发﹝2013﹞324号文件的文号、批准征地面积和用途、征收土地范围、征地补偿标准和农业人员安置途径、办理补偿登记的时限，并明确告知本次征收工作由城关区政府组织实施。原告所有的房屋位于被征收范围之内。因对于补偿安置标准持有异议，原告未与相关部门达成征收补偿协议。2018年7月5日，原告的房屋被强制拆除。原告向城关公安分局请求查处，该局未向原告作出答复。原告向兰州铁路运输法院起诉，请求责令城关公安分局履行查处职责。该案诉讼中，城关公安分局作出答辩，认为其接到报警后，经调查属于城关区政府牵头组织青白石街道办联合执法局现场执法，进行了征拆，不属于公安机关管辖范围，依法不予调查处理。原告诉至本院，请求判决城关区政府强制拆除原告房屋的行为违法。一审法院审理认为，本案的争议焦点是：1.城关区政府作为本案被告是否适格;2.原告房屋被拆除的行为是否合法。关于被告是否适格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，2013年4月27日，甘肃省人民政府作出《关于兰州市2010年度城市建设实施方案城关区第6批用地的批复》（甘政国土发﹝2013﹞324号），同意将兰州市城关区青白石街道白道坪村集体农用地40.8141公顷（其中耕地0.2211公顷，园地40.3256公顷）转为建设用地，连同集体建设用地4.8832公顷和集体未利用地4.2949公顷一并征收为国有，作为兰州市2010年度城市建设实施方案中普通商品房用地。2013年6月12日，城关区政府作出《兰州市城关区人民政府征收土地公告》，公告了省级人民政府批准文件，并明确告知本次征收工作由城关区政府组织实施。原告的房屋位于征收范围内。在城关区政府已经发布征地公告，明确本次征收工作由城关区政府组织实施，且城关区政府没有提交任何证据证明原告房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆的情况下，应当推定被告城关区政府组织实施了拆除原告房屋的行为。况且，城关公安分局在原告等人诉其不履行查处职责案件中提交的答辩状以及在其接到原告等人报警后调查形成的材料，也佐证了原告房屋由城关区政府拆除。因此，本案由城关区政府作为被告适格。关于原告房屋被拆除的行为是否合法。行政强制是国家治理中不可或缺的手段，尤其在紧急情况下或者行政相对人拒不履行法定义务时，行政强制成为实现行政目的的最后保障。行政机关在采取这种以强制力为后盾的行政手段时，应当严格遵循《中华人民共和国行政强制法》的规定，依法审慎采取强制手段，确保行政相对人的合法权益不受侵害。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。该法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条规定了行政机关采取行政强制执行时应当遵循的法定程序。行政强制执行必须按照法定的权限、范围、条件和程序来实施。实施行政强制行为，必须以行政机关作出生效的行政决定为前提。行政机关应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定；催告书、强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，未依法由法定主体作出行政决定和强制执行决定，亦未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，更没有履行催告和告知等程序，被告即强行拆除原告房屋，剥夺了原告的陈述权和申辩权，作出的行政强制行为没有合法的依据，且违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。因被告的强制拆除行为证据不足、违反法定程序，且该行为不具有可撤销内容，故应判决确认违法。综上，被告强制拆除原告涉案房屋的行为违法，原告的诉讼理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告兰州市城关区人民政府强制拆除原告徐建利房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告兰州市城关区人民政府负担。上诉人城关区政府上诉称，1.上诉人并未拆除被上诉人的涉案房屋，其并非本案适格被告，一审判决认定被上诉人的涉案房屋由上诉人拆除缺乏基本事实依据，显属事实认定错误。被上诉人并未向法庭提供证据证明其涉案房屋的拆除主体为上诉人。原告在向人民法院提起诉讼时，应当向法庭提交被诉行政行为存在以及该行政行为主体的相关证据材料。本案中，被上诉人仅依据其与兰州市公安局城关分局不履行法定职责案件中答辩状陈述的内容，证明其涉案房屋的拆除主体为上诉人，缺乏基本事实依据。一审判决推定上诉人拆除了被上诉人的涉案房屋，明显属于认定事实及适用法律错误。涉案房屋是否被拆除以及拆除的主体均属于既定客观事实，通过推定的方式认定上诉人系涉案房屋的拆除主体，缺乏事实和法律依据，显属认定及法律适用错误，导致判决结果错误。2.上诉人并非涉案房屋的拆除主体，一审判决确认上诉人的行为违法无任何事实和法律依据。如前所述，上诉人并未实施涉案拆除行为，并非涉案房屋的拆除主体。同时，被上诉人未能按照法律规定举证证明其涉案房屋系上诉人拆除，一审以推断的方式认定上诉人为涉案拆除行为的主体缺乏事实和法律依据，与客观事实不符。因此，上诉人并非涉案房屋的拆除主体，不是本案适格的被告，一审判决确认上诉人拆除被上诉人涉案房屋的行为违法没有任何事实和法律依据。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。被上诉人徐建利答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审第三人城关区城市管理局答辩称，城关区政府并未拆除被上诉人的涉案房屋，其并非本案适格被告，一审判决认定被上诉人的涉案房屋由一审被告城关区政府拆除缺乏基本事实依据，属于事实认定错误。1.以一审法庭认定的证据显示，并无证据证明拆除行为由城关区政府作出。本案中，被上诉人仅依据其与兰州市公安局城关分局不履行法定职责案件中答辩状陈述的内容，证明其涉案房屋的拆除主体为城关区政府，缺乏基本的事实依据。2.一审判决推定上诉人拆除了被上诉人的涉案房屋，推定结果不具唯一性，属于认定事实及适用法律错误。本案中，一审判决以集体土地征收过程中只有市、县人民政府才具有依法征收土地及附属物的职权为由，推定涉案房屋的拆除主体为城关区政府，明显缺乏事实依据，属于事实认定错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。原审第三人青白石街道办答辩称，本案与青白石街道办没有关系，街道办未实施拆除行为。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2019年6月6日，兰州市城关区城市管理局出具《变更证明》，兰州市城关区城市管理行政执法局名称变更为兰州市城关区城市管理局。本院认为，本案的争议焦点是：1.本案适格被告是否是城关区政府;2.被诉行政强制拆除行为是否违法。关于本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。即行使国家行政管理职权职责并作出行政行为，能够独立承担法律责任的行政机关或组织可以作为行政诉讼的被告。适格的被告应当是实施了某种行政行为，且实施的行政行为和原告认为被侵犯的合法权益之间具有因果关系。一般情况下，行政行为的作出或实施主体是明确的，但在对事实行为的起诉中，如本案行政强制拆除案件中，如实施强制执行行为主体未在行为作出之前履行相应催告、告知程序，导致原告无法准确辨别适格被告的，人民法院可以根据已经公告的征收决定推定行为主体，因为通常这类强制拆除行为的受益主体是作出征收决定的实施机关。即在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。对行政机关已经做出征收决定或者作出违法建筑确认决定等前续行政行为而原告因客观原因无法举证证明具体组织实施强制拆除机关的，原则上推定该作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关部门或者组织所为。推定作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关为被告，可以防止在行政强制执行行为中行政机关为了避免当被告或者规避法定期限，不履行《行政强制法》规定的强制执行程序直接实施强制拆除，导致原告无法认定行为主体，正当权益无法得到救济。本案中，上诉人城关区政府仅否认其实施了被诉的行政强制拆除行为，但未提供证据证明谁是强制拆除行为的实施机关。本院认为，根据2013年6月12日城关区政府作出的《兰州市城关区人民政府征收土地公告》，该公告明确了征收土地范围，并告知本次征收工作由城关区政府组织实施。本案原告的房屋位于征收范围内，并被强制拆除，在城关区政府未提交证据证明强制拆除行为系其他相关部门或者组织所为，原审第三人城关区城市管理局和青白石街道办均否认实施了强制拆除行为的情况下，应当推定城关区政府是本案适格被告，应对强制拆除被上诉人房屋的行为承担法律责任。关于被诉行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”故城关区政府应当对强制拆除被上诉人房屋的行为承担举证责任。本案中，城关区政府未提交强制拆除行为依据的行政决定和强制执行决定，亦未提交履行过催告和告知等程序的证据，被诉行政强制拆除行为没有法律依据，应予确认违法。综上，一审判决适用法律正确及判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人兰州市城关区人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘 晶审 判 员 姚振勇审 判 员 朵利民 二〇一九年六月二十五日法官助理 薛 扬书 记 员 戴蕴鹏