辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽行终133号上诉人（原审原告）：清原满族自治县红透山艳丽养老院，住所地清原满族自治县红透山镇铜山路**。法定代表人：刘艳丽，该养老院院长。委托诉讼代理人：王浩，辽宁正太律师事务所律师。上诉人（原审原告）：刘艳丽，女，1957年4月20日出生，满族，住址清原满族自治县。委托诉讼代理人：王浩，辽宁正太律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清原满族自治县人民政府，住所地清，住所地清原满族自治县清原镇v>法定代表人：吴振宇，该县政府县长。委托诉讼代理人：王劲光，清原满族自治县红透山镇工作人员。委托诉讼代理人：顾启萍，辽宁宝石律师事务所律师。清原满族自治县红透山艳丽养老院（以下简称艳丽养老院）、刘艳丽因诉清原满族自治县人民政府（以下简称清原县政府）履行法定职责并赔偿一案，不服抚顺市中级人民法院（2016）辽04行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年2月19日对双方当事人进行了询问。上诉人刘艳丽、上诉人艳丽养老院的委托诉讼代理人王浩，被上诉人清原县政府的委托诉讼代理人王劲光、顾启萍到庭参加了询问活动。原审法院经审理查明：2011年，被告作出清政发（2011）6号《清原满族自治县红透山铜矿棚户区改造房屋征收安置补偿办法》，征收范围：清原满族自治县红透山镇新区社区（含北苍石南台地区红透山铜矿职工的房屋）、团山社区、南山社区、坑口社区棚户区范围内的房屋，南苍石大库地区国有土地上居住的红透山铜矿职工住房，北三家树基沟国有土地上居住的红透山铜矿职工住宅房屋。原告的住宅房屋及其开办的清原满族自治县红透山艳丽养老院在此区域内。原告的与艳丽养老院相邻的房屋均被被告征收，并进行了安置。2012年10月28日，清原满族自治县红透山铜矿棚户区改造指挥部作出《红透山铜矿棚户区改造非住宅房屋征收补偿安置方案》，未对原告清原满族自治县红透山艳丽养老院刘艳丽所有的72平方米使用性质为养老院的房屋进行拆迁安置。原告以被告对养老院周围棚户区的拆迁行为，导致养老院自来水管路损坏不能供水，给其造成了损失为由，诉至本院，请求判令被告对养老院72平方米的非住宅房屋及附房、披房等给予安置并赔偿停业损失。艳丽养老院、刘艳丽提起本诉时在起诉状中载明的诉讼请求是：1、判令被告履行法定职责，对养老院72平方米的非住宅房屋及附房、披房等给予安置；2、判令被告赔偿因其拆迁行为致自来水管路损坏后断水，造成养老院近四年无法经营的停业损失约30余万元；由被告承担本案的诉讼费用。在二审期间，经本院释明，艳丽养老院、刘艳丽撤回了第2项诉讼请求。原审法院认为：国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。本案中，被告清原满族自治县人民政府对红透山铜矿棚户区进行拆迁改造，原、被告双方未能就争议的房屋达成拆迁协议。关于原告起诉要求被告对原告养老院72平方米的非住宅房屋及附房、披房等给予安置的请求，由于被告未对争议房屋进行征收，因此，原告请求对其进行安置的理由不能成立。原告的请求亦没有法律依据，本院不予支持。原告关于“被告拆迁行为造成停水产生停业损失”的赔偿请求，因原告对该损失是否是被告造成，其损失是否发生未能提供充分证据，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告清原满族自治县红透山艳丽养老院、刘艳丽的诉讼请求。案件受理费50元，由清原满族自治县红透山艳丽养老院、刘艳丽承担。艳丽养老院、刘艳丽上诉称：1、一审判决认为上诉人要求房屋安置无法律依据是错误的。棚改过程中，被上诉人通知，愿意参加棚改的到棚改指挥部进行申报。上诉人作了置换门市房的申请，之后政府也开会进行了研究，但没有给予明确答复，是不履行法定职责的行政不作为。2、故意不查清事实，明确偏袒政府。红透山动迁棚改，被上诉人对已经征用的2000余户房屋都采取用铲车推倒平整的方法即告结束，没有也不可能对地下自来水管路进行保护，这种清除旧房屋的方法必然导致断水，原审认为没有证据是事实不清。请求撤销原判，发回重审或查清事实后依法改判。清原县政府答辩称：1、依据《清原满族自治县红透山铜矿棚户区改造房屋征收安置补偿办法》及《红透山铜矿棚户区改造非住宅房屋征收补偿安置方案》关于征收安置范围的相关规定，因上诉人艳丽养老院成立于2009年，其72平方米房屋始建于2008年，房产证注明房屋性质为“养老院”而非商业性用房，故依据上述文件规定，不在征收安置范围之内。上诉人要求予以安置没有事实和法律依据。2、依据上述文件关于征收安置范围的相关规定，上诉人的养老院不在征收安置范围之内，又因上诉人缺少对其主张的停业损失是否是答辩人行为造成和损失是否实际发生等证据，所以一审法院判决驳回上诉人诉讼请求并非错误。请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；”当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。”第二款规定：“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。”另外，人民法院受理行政案件实行“一行为一诉讼”的基本原则。根据上述法律和司法解释的规定和行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则，人民法院审理行政案件，首先应当要求起诉人明确被诉行政行为，起诉对象为多个行政行为的，人民法院应当根据起诉人所诉各项行政行为的不同情况，逐一审查起诉是否符合法定条件，并分别作出审理和裁判。而经过审查，当事人未能明确自己的诉讼请求或其请求不能在一个案件当中审理的，人民法院应该对其进行指导及充分的法律释明，在充分释明的基础上，如当事人根据法院的指导，明确了自己的诉讼请求，则法院可根据当事人具体的诉讼请求进行审理；如当事人坚持自己的诉讼请求，法院则可以诉讼请求不明确为由驳回其起诉。本案中，艳丽养老院、刘艳丽提起本诉时的诉讼请求一是判令被告履行法定职责，对养老院72平方米的非住宅房屋及附房、披房等给予安置；二是判令被告赔偿因其拆迁行为致自来水管路损坏后断水，造成养老院近四年无法经营的停业损失约30余万元。因此，艳丽养老院、刘艳丽的诉讼请求涉及两个行政行为，即请求行政机关履行补偿安置行为（法律行为）及其断水行为（事实行为）并赔偿因断水给其造成的损失。其提起的针对该两个行为的诉讼并不属于行政诉讼法第二十七条规定的可以合并审理的共同诉讼。人民法院的正确处理方式应当是告知艳丽养老院、刘艳丽只能择一而诉，要么起诉行政机关履行补偿安置行为，要么起诉断水行为。在充分释明的基础上，如果艳丽养老院、刘艳丽根据法院的指导，明确了自己的诉讼请求，则法院可根据当事人具体的诉讼请求进行审理；如当事人坚持自己的诉讼请求，法院则可以诉讼请求不明确为由驳回其起诉。但原审法院并未向当事人进行充分的释明和指导，而是对两个行为均进行了审理，不符合上述法律、司法解释的规定和“一行为一诉讼”的基本原则。关于本案实质争议的解决。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，根据原审法院查明事实，原审法院、行政机关及上诉人均认可案涉房屋在征收区域内，且艳丽养老院、刘艳丽与清原县政府原未能就争议的房屋达成补偿协议。那么，清原县政府应当依据上述法规规定及时作出征收补偿决定，即使认为案涉房屋的性质存在争议，亦应及时作出认定，并根据认定情况作出决定，而不是怠于履行自己的法定职责。原审判决虽然查明案涉房屋在征收区域内，但却认为“被告未对争议房屋进行征收，因此，原告请求对其进行安置的理由不能成立”，从目前查明的事实和相关证据来看，该结论的得出没有事实和法律依据，艳丽养老院、刘艳丽的该项诉讼请求应发回原审法院重新审理。关于艳丽养老院、刘艳丽的第二项诉讼请求，在本案的二审程序中，经本院释明，艳丽养老院、刘艳丽撤回了“判令被告赔偿因其拆迁行为致自来水管路损坏后断水，造成养老院近四年无法经营的停业损失约30余万元”的诉讼请求。因此，本院将艳丽养老院、刘艳丽请求清原县政府履行法定职责，对其养老院72平方米的非住宅房屋及附房、披房等给予安置的诉讼请求发回重审，在查明事实的基础上作出裁判。综上，原审判决认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二款的规定，裁定如下：一、撤销抚顺市中级人民法院（2016）辽04行初108号行政判决；二、发回抚顺市中级人民法院另行组成合议庭重审。审判长 李 蕊审判员 邢家新审判员 李 明二〇一九年六月二十七日法官助理刘春晓书记员刘冰