广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行初40号原告梁成，男，汉族，1968年9月28日出生，住湛江市霞山区，原告梁庆，男，汉族，1962年6月24日出生，住湛江市霞山区，原告梁祝，男，汉族，1964年11月30日出生，住湛江市霞山区，以上三原告的共同委托代理人王双、刘欣，均为北京盈科（天津）律师事务所律师。被告湛江市人民政府。住所地湛江市赤坎区跃进路**。法定代表人姜建军，市长。委托代理人廖章雅，湛江市司法局干部。原告梁成、梁庆、梁祝（以下简称三原告）与被告湛江市人民政府（以下简称湛江市政府）土地行政复议纠纷一案，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月3日立案后，于2019年4月28日向被告湛江市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。三原告及其委托代理人王双、刘欣，被告湛江市政府的委托代理人廖章雅均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湛江市政府于2018年12月28日作出的湛府行复[2018]84号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称84号决定书），决定对三原告的行政复议申请不予受理。三原告诉称，其在湛江××技术开发区德老村拥有合法房屋，现房屋因湛江钢铁项目面临征收。因三原告没有见到相关的征收手续和文件，故向湛江经济技术开发区国土资源局（以下简称开发区国土局）申请公开征地批文及征地补偿安置方案等材料。开发区国土局于2018年12月13日作出答复称：目前开展的工作属于征地前期工作，现该项目的征地材料正在报批中。其中附有湛开管[2016]68号《关于印发的通知》（以下简称68号通知），对此通知三原告于同年12月24日向湛江市政府申请行政复议，请求依法撤销68号通知，湛江市政府于同年12月28日作出不予受理的决定。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律规定，征地批文和报批材料均应作为征收土地的前置程序，在没有获得相关征地批文的情况下开始实施的征收行为均是违法行为，开发区管委会作出的68号通知，程序、实体均违法,侵犯了三原告的合法权益，应依法予以撤销。请求人民法院依法撤销被告作出的不予受理行政复议申请决定书，并责令其履行复议职责。三原告为其请求向本院提交了如下证据:证据1、身份证复印件，主张证明其是适格原告；证据2、68号通知，主张证明涉诉行政行为存在；证据3、关于政府信息公开的答复（湛开国土资【2018】167号），主张证明三原告是通过信息公开才知道补偿方案的存在，申请行政复议没有超过法定的期限；证据4、84号决定书，主张证明涉诉行政行为存在；当庭提交证据5、政府信息公开申请表及信息公开答复书，粤自然资公开告知【2019】120号，主张证明三原告通过信息公开的方式向广东省人民政府申请涉案地块征地批文及申报材料，省政府委托省自然资源厅作出答复告知三原告其房屋所在地块尚未批准征收，无批准文件。被告湛江市政府答辩称，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款及《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发〔2006〕133号）第二点第（三）的规定，对涉及征地补偿安置方案类争议案件应当向拟定补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调，即协调前置，在协调未果的情况，才能申请裁决。本案中，三原告对开发区管委会作出的68号通知不服，实际上系对该通知中的补偿标准、安置方案有异议，因此，三原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件。此外，三原告以其对该方案不知情，侵犯其知情权为由，向被告提出行政复议，但该行为不具有可诉性。1、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”本案中，68号通知是开发区管委会向其区直及驻区各单位、各镇（街）下发的通知，属于上下级行政机关之间的内部指导行为，并未直接对外发生法律效果，对公民、法人或者其他组织的权利义务并未产生直接影响，故未侵犯到其合法权益；2、68号通知只是其各区直及驻区各单位、各镇（街）作出拆迁房屋及其他建（构）筑物附着物补偿决定的重要依据，但该方案并非针对单个权利主体，而是针对所有湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩拆迁房屋及其他建（构）筑物附着物补偿保障标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的拆迁房屋及其他建（构）筑物附着物补偿决定。68号通知是拆迁房屋及其他建（构）筑物附着物补偿决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，并不单独对外产生效力，属不可诉行政行为。被告作出84号决定书，适用法律依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”被告收到该行政复议申请后，在五日内进行了审查，认为该复议申请属于争议协调前置的案件，争议协调处理意见是上一级地方人民政府受理裁决案件的必要条件，故作出不予受理的决定，并于法定期限内向三原告邮寄送达了《不予受理行政复议申请决定书》，符合法律规定，程序合法。综上，被告作出84号决定书，并无不当。三原告提起诉讼的理由无法律依据，请法院依法驳回其诉讼请求。被告湛江市政府在举证期限内向本院提交以下证据：证据1、84号决定书，主张证明复议行为事实清楚，程序合法；证据2、复议申请人提交的材料，主张证明不符合复议受理条件；证据3、法律文书送达回证，主张证明程序合法。经庭审质证，对三原告提交的5份证据，被告的质证意见为，证据1-4三性均无异议；证据5三性无异议，对证明内容有异议。对被告3份证据，三原告的质证意见为，证据1真实性、关联性无异议，合法性和证明内容有异议；证据2-3三性均无异议，对证明内容有异议。双方当事人提交的证据符合证据的真实性、合法性和关联性规定，可以作为证据使用。经审理查明，开发区国土局于2018年12月13日向三原告作出湛开国土资[2018]167号《关于政府信息公开的答复》，并将征地补偿安置方案的各项内容随文公开，包括《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩征地补偿安置方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩拆迁房屋及其它建（构）筑物附着物补偿方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩房屋搬迁安置方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村民临时过渡住房安置方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村民过渡期生活保障方案》、《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩搬迁村庄非农业家庭购买安置房方案》。其中，三原告对68号通知里的《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩拆迁房屋及其他建（构）筑物附着物补偿方案》不服，向湛江市政府申请行政复议，湛江市政府于2018年12月28日作出84号决定书：决定对三原告的行政复议申请不予受理。另查明，广东省自然资源厅于2019年2月2日向三原告作出粤自然资公开告知[2019]120号《广东省自然资源厅关于政府信息公开申请的答复》，答复称三原告要求获取的政府信息“湛江××技术开发区德老村及湛江钢铁项目的征地批文及申报材料等”，该厅无制作或保存，故无法提供。本院认为：本案是土地行政复议纠纷案件。争议的焦点是湛江市政府作出的84号决定书是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”,据此，不服征地补偿、安置方案的救济途径是向县级以上人民政府申请协调，协调不成，则由批准征地的人民政府进行裁决。本案中，三原告不服《湛江钢铁项目安全防护区红线范围内德老村和东简圩拆迁房屋及其他建（构）筑物附着物补偿方案》，在未经申请人民政府协调、裁决的情况下，直接申请人民政府行政复议，违反了上述规定。湛江市政府以该申请未经政府协调为由决定不予受理三原告的行政复议申请并无不当。湛江市政府于2018年12月25日接收三原告的行政复议申请后，于同年12月28日作出复议决定书，是在法定期限内作出复议决定，程序合法。综上，三原告的诉讼请求理由不成立，对其请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁成、梁庆、梁祝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁成、梁庆、梁祝共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  梁子轩审 判 员  舒乐清代理审判员  杨丹红二〇一九年六月二十七日书 记 员  宋经纬附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。