重庆市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝02行初40号 原告刘春燕，女，1977年2月25日出生，汉族，住重庆市奉节县。 委托代理人李丽娜，北京京平律师事务所律师。 委托代理人郑中华，男，1977年7月11日出生，汉族，住重庆市奉节县。系刘春燕丈夫。 被告重庆市奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县西部新区朱衣路**，统一社会信用代码00865872-0。 法定代表人祁美文,县长。 委托代理人操时谦，奉节县规划和自然资源局工作人员。 委托代理人冯书国，重庆环法律师事务所律师。 被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人黄英，重庆市司法局工作人员。 委托代理人高东，重庆市司法局工作人员。 原告刘春燕诉被告奉节县人民政府土地行政确认及被告重庆市人民政府行政复议决定一案，于2019年4月9日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法组成合议庭，并于2019年6月12日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。原告刘春燕及其委托代理人李丽娜、郑中华，被告奉节县人民政府法定代表人祁美文的委托代理人操时谦、冯书国，以及被告重庆市人民政府法定代表人唐良智的委托代理人高东到庭参加诉讼。现已审理终结。 2018年3月8日，奉节县人民政府（简称县政府）作出了奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知，确定刘春燕、郑中华购买的梁学发在奉节县朱衣镇黄果社区2社的房屋所使用的土地为农民集体所有。 2019年3月26日，重庆市人民政府（简称市政府）以渝府复〔2018〕806号行政复议决定，维持了县政府奉节府裁〔2018〕6号通知。 原告刘春燕起诉称，2009年5月，梁学发就其修建的位于奉节县朱衣镇黄果村（现为黄果社区）2社3组1-26号的2337.92㎡房屋办理了房地产权证。2009年6月，原告从梁学发处购得上述房屋的86.54㎡房屋，并依法取得房地产权证。证上载明房屋使用的土地性质为国有。2018年3月，县政府作出奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知，确定原告购买的上述房屋所使用的土地为农民集体所有。县政府作出的该通知，在行政主体和行政程序上均已严重违法，为无效行政行为，侵犯了原告对房屋应享有的所有权。另，市政府对此作出的行政复议决定亦为违法。综上，请求依法撤销被告县政府作出的奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知；撤销被告市政府作出的渝府复〔2018〕806号行政复议决定。 被告县政府答辩称，梁学发在未取得建设用地许可的情况下，在奉节县朱衣镇黄果村（现为黄果社区）2社占用农村集体土地修建面积为2337.92㎡的房屋一幢。2008年12月，梁学发冒用周忠和等人签订的国有土地使用权出让合同，办理了上述房屋的所有权登记。后原告取得梁学发转让的上述房屋，并办理了房地产权证。2014年12月，市政府作出渝府地〔2014〕1740号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意奉节县将朱衣镇五湘社区1社、黄果社区1、2、3社集体农用地28余公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地11余公顷。原告上述房屋所用土地在该批复批准的征收土地范围内，也即此时才被纳入该次集体土地征收的范围。在此之前，原告上述房屋所使用的农村集体土地既未被依法征收，也未具备农民集体土地转为国有土地的其他法定条件，应属于农民集体所有的土地。综上，本府作出的奉节府裁〔2018〕6号通知认定事实清楚，适用法律法规正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府答辩称，本府作出的渝府复〔2018〕806号行政复议决定，主体适格，认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求缺乏依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告县政府法定期限内提交，并在庭审中举示如下证据： 1.(2007)NoXXXX号小城（集）镇建设用地许可证； 2.(2007)NoXXXX号小城（集）镇建设用地许可证； 3.奉地合（分）字（2008）第XXXX号国有土地使用权出让申请审批表； 4.奉地合（分）字（2008）第XXXX号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类）； 5.房地籍XX**房地产登记申请书； 6.奉地合（分）字（2008）第XXXX号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类）； 上述1-4号证据为周忠和等户在2007年办理国有土地使用权出让手续的档案材料；5-6号证据为梁学发冒用周忠和等户国有土地使用权出让手续在2008年办理房地产权登记的档案材料。以上述证据证明梁学发冒用周忠和等户的房屋建设用地许可、国有土地使用权出让合同办理房地产登记。原告的房屋未取得建设用地许可，土地行政主管部门亦未出让其房屋所用土地的使用权。 7.渝府地〔2014〕1740号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》； 8.奉节县实施城市规划项目勘测定界总图； 9.奉节县实施城市规划项目勘测定界图（一）； 10.奉节县实施城市规划项目勘测定界图（四）； 11.渝府地〔2014〕1740号批复征地红线与周忠和等户房屋位置关系图； 12.渝府地〔2014〕1740号批复征地红线与梁学发等户房屋位置关系图； 13.黄果社区居民委员会2018年3月5日出具的证明； 以上7-13号证据证明原告上述房屋所用土地是集体土地，该土地在2014年12月才被批准征收。 14.奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知。 原告对县政府举示的证据质证认为，对1-6号证据真实性与关联性不予认可；对7号证据真实性无异议，对合法性不予认可；对8-12号证据真实性不予认可；对13号证据合法性不予认可；对14号证据真实性无异议、对合法性不予认可。 市政府对县政府举示的证据无异议。 被告市政府法定期限内提交，并在庭审中举示如下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书及送达回证； 3.延期审理通知书及送达回证； 4.行政复议中止通知书及送达回证； 5.恢复行政复议审理通知书及送达回证； 6.渝府复〔2018〕806号行政复议决定书及送达回证； 以上证据证明行政复议决定程序合法。 原告对市政府举示的证据质证认为，对真实性均无异议；对4、6号证据的合法性不予认可。 县政府对市政府举示的证据无异议。 原告刘春燕庭审中举示如下证据： 1.门市转让合同、付款收据； 2.301房地证2010字第XXXX号房地产权证； 3.关于朱衣场镇棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的公告； 4.咨询价格表； 5.奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知； 6.渝府复〔2018〕806号行政复议决定书； 7.奉国土房管发〔2018〕36号关于撤销梁学发等18户土地房屋权属登记的通知； 8.渝国土房管复〔2018〕8号行政复议决定书； 9.行政复议中止通知书； 10.奉国土房管函〔2017〕263号关于确认朱衣镇征迁范围内个人建设用地性质的函； 11.奉国土房管函〔2017〕550号关于撤销的函； 12.吴迪军的撤回行政复议申请书； 13.渝国土房管复〔2017〕行政复议终止决定书。 以上述证据证明其取得的房地产权证，证载土地使用权类型为出让，房屋用途为商用；门市咨询价格为15220元/㎡，县政府为降低征收成本作出本案被诉行政行为；奉节府裁〔2018〕6号通知、渝府复〔2018〕806号复议决定缺乏法律依据、程序违法。 县政府、市政府对原告举示的证据质证认为，对1、3、4号证据真实性无异议，对关联性有异议；对2、6、7、8号证据真实性无异议，但认为达不到证明目的；对5、9、11号证据无异议；对10号证据真实性无异议，对合法性不予认可；对12、13号证据不予认可。 本院对上述经质证的证据认证认为，县政府、市政府举示的全部证据与原告举示的1、2、5、6、9号证据，本身具有真实性、来源合法，同本案具有关联性，予以采信；原告举示的其他证据与本案不具有关联性，不予采信。 经审理查明，案外人周忠和、任刚在2007年6月分别取得了奉节县小城（集）镇建设用地许可证，同意周忠和使用朱衣镇小城（集）镇规划区的国有土地116㎡、任刚使用该国有土地106㎡，作为经营项目建设用地。2008年7月，奉节县国土资源和房屋管理局（简称县土房局）作为出让方与受让方周忠和等18户签订奉地合（分）字（2008）第XXXX号国有土地使用权出让合同（划拨转出让用地类），约定由出让方将位于朱衣镇的222㎡（以交地面积为准）国有土地出让给受让方作为商业住宅用地。2008年7月24日，县土房局审批同意将上述国有土地的使用权出让给周忠和等18户。2008年9月25日，周忠和等18户向县土房局申请对该座落于朱衣镇黄果村3社的房屋办理权属登记，申请登记内容：地：地号为XXXX地使用权性质为国有土地使用权；土地使用权面积为205.59㎡。 梁学发在奉节县朱衣镇黄果村2社修建了房屋，并持周忠和等户与县土房局签订的奉地合（分）字（2008）第XXXX号国有土地使用权出让合同，于2008年12月2日以梁学发、周忠和等18户的名义向县土房局申请对座落于朱衣镇黄果村2社的房屋办理房地产权属登记，申请登记内容：地：地号为XXXX地使用权性质为国有土地使用权；土地使用权面积为226.16㎡。2010年3月，原告与梁学发签订门市转让合同，约定将梁学发在朱衣镇黄果社区2组修建的上述房屋中的86.54㎡的门市转让给原告。同年5月10日，原告就上述房屋取得编号为301房地证2010字第XXXX号的房地产权证。证上载明：房屋位于朱衣镇黄果村2社3组1-26号1幢2-3号；房地籍号为XXXX；土地使用权类型为出让；房屋建筑面积为86.54㎡；土地使用权面积为10.21㎡。 2014年12月31日，市政府以渝府地〔2014〕1740号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意奉节县将朱衣镇黄果社区1、2、3社等集体土地约40公顷予以征收。2018年3月8日，县政府作出奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知，认为梁学发在朱衣镇原黄果村2社所建上述房屋与周忠和等人所建房屋的位置并不一致，办理其房屋权属登记时，系冒用县土房局与周忠和等人签订的国有土地使用权出让合同，且其所建房屋并未办理农用地转用审批手续，所使用的土地应是农民集体所有土地，因此，刘春燕与其丈夫郑中华购买梁学发所建上述房屋所使用的土地亦应为农民集体所有的土地。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，确认刘春燕和郑中华购买梁学发在奉节县朱衣镇黄果社区2社的房屋所使用的土地为农民集体所有。 原告以该通知损害其合法权益为由，于2018年11月9日申请行政复议。市政府受理该申请后，因案情复杂，经批准后延长审理期限30日，又于2019年2月1日决定中止行政复议。经恢复审理，2019年3月26日，市政府作出渝府复〔2018〕806号行政复议决定，维持了县政府奉节府裁〔2018〕6号通知。刘春燕不服起诉至法院，请求撤销被告县政府作出的奉节府裁〔2018〕6号关于刘春燕购房用地性质的通知及市政府作出的渝府复〔2018〕806号行政复议决定。 另查明，原告购买梁学发在奉节县朱衣镇原黄果村2社修建的房屋处于市政府渝府地〔2014〕1740号批复批准征用的农村集体土地中。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。因此，县政府具有确定土地所有权和使用权性质的法定职权。 县政府作出奉节府裁〔2018〕6号通知，确认刘春燕购买的梁学发上述房屋所使用的土地为农民集体所有，刘春燕对此不服提起诉讼，具有原告主体资格。县政府为本案适格被告。因刘春燕就县政府奉节府裁〔2018〕6号通知申请复议，市政府对此予以维持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款中“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”的规定，市政府为本案共同被告。 本案争议焦点为原告在朱衣镇原黄果村2社的房屋所使用的土地是属于国家所有土地还是属于农民集体所有的土地。对于如何确定该土地所有权性质的问题，应取决于以下两方面，一是该土地本是国有土地还是农民集体所有土地；二是该土地是否经历了土地所有权性质的转变。首先，关于该土地的原始所有权性质的问题。县政府举示的证据表明，涉案土地位于奉节县朱衣镇黄果村2社，本属农民集体所有的土地，并非国有土地；其次，对于该土地是否依法转为了国有土地的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条就属于全民所有即国家所有土地予以了列举，如城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；国家依法征收的土地；依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。依据该规定，农民集体所有的土地只有经过依法征收或者农民集体经济组织全部成员转为城镇居民等法定条件满足以后才能转为国有土地。本案中，市政府在2014年12月31日作出渝府地〔2014〕1740号征地批复以前，涉案土地既没有被依法征收，也未具备集体土地转为国有土地的法定条件。且，原告亦未能举示证据证明涉案土地在此之前已转为国有土地或者具备集体土地转为国有土地的法定条件。因此，涉案土地并未经历土地所有权性质的转变，属于农民集体所有的土地。 市政府受理原告的行政复议申请后，经批准延长了行政复议审理期限，后又决定中止该复议案件审理，在恢复审理后，于2019年3月26日作出渝府复〔2018〕806号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议实施条例》中关于行政复议受理、决定等程序规定。 至于原告从梁学发处购买房屋并取得了房地产权证书的行为，为另一法律关系，不属本案审查范围。 综上，县政府作出的奉节府裁〔2018〕6号通知，认定原告使用的涉案土地为农民集体所有，并无不当。市政府作出的渝府复〔2018〕806号行政复议决定亦为正确。原告起诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告刘春燕的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘春燕负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  郝伟光 审 判 员  陈克梅 审 判 员  程鸿声 审 判 员  刘红霞 人民陪审员  刘金琼 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  谭淋月