广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）桂11行初205号 原告周清珠，女，1971年5月4日出生，汉族，退休演员，住湖南省道县。 委托代理人周洪波，湖南湘源律师事务所律师。 被告钟山县人民政府。地址钟山县钟山镇兴钟中路**。 法定代表人陈书莹，女，县长。 委托代理人黄天平，男，钟山县棚户区改造工作领导小组办公室副主任。 委托代理人李汝幸，广西致恭律师事务所律师。 第三人钟山县民族文化传播中心。地址钟山县钟山镇南路**。 法定代表人李东宁，男，该中心主任。 委托代理人雷光，男，该中心副主任。 原告周清珠诉被告钟山县人民政府房屋行政拆除、行政补偿一案，于2017年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于2017年12月25日立案后，于2018年1月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，并于2018年3月3日裁定驳回原告的起诉，原告不服上诉。广西壮族自治区高级人民法院裁定本案由本院继续审理。本院于2019年5月15日公开开庭审理了本案。原告周清珠及其委托代理人周洪波，被告钟山县人民政府的委托代理人黄天平、李汝幸，第三人钟山县民族文化传播中心的委托代理人雷光到庭参加诉讼。本案因协调而扣除相应审理期限，现已审理终结。 2017年9月19日，被告设立的钟山棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称县棚改办）以推进棚户区改造工作为由，在没有与原告达成任何协议、也未对原告作出任何补偿、并且原告也不在场的情况下，会同有关单位强行将原告的私有物品搬离，拆除了原告位于钟山县桂剧××院内住宿楼××楼东面房屋（××个单间、××、一个卫生间，总面积约80平方米)。 原告周清珠诉称，原告于1997年由湖南省调到广西××县桂剧××（××为××县民族文化传播中心)工作，2007年1月28曰，原告购买了钟山县桂剧××院内住宿楼××楼东面房屋（××个单间、××、一个卫生间，总面积约80平方米)，双方签订了协议书。协议约定：原告用柒仟元一次性购买此房，从此此房的一切，装修改建由原告负责；原告购买此房后，只有使用权，无产权，原告使用此房期限为七十年；不管以后单位的人事如何变更，此购房协议仍有效。2017年6月，原告在钟山民族文化传播中心办理了退休手续。2017年9月19日，钟山棚户区改造工作领导小组办公室（以下简称县棚改办）以推进棚户区改造工作为由，在没有与原告达成任何协议、也未对原告作出任何补偿、并且原告也不在场的情况下，会同有关单位强行将原告的私有物品搬离，拆除了原告的住房。据查，县棚改办是钟山县人民政府从钟山各单位抽调人员组成的专门负责钟山棚户区改造工作的机构，其直接上级是钟山县人民政府。原告认为，被告拆除原告住房的具体行政行为违法。首先，行政主体不适格。被告没有强制执行权限，需向法院申请强制执行，法院才是强制执行的法定主体。其次，程序违法。被告未对原告进行安置或补偿，未与原告达成任何拆迁协议；被告未送达任何文书给原告，包括被告的拆迁通知或法院的裁定书。原告虽然对涉案房屋没有所有权，但原告作为原钟山桂剧团的一名成员，购买了该房屋，依协议原告对该房屋拥有用益物权，即占有、使用、收益的权利。虽然被告拆除原告住房的行为是为了棚户区改造工作，是惠民行为。但《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》桂政办发(2010)94号规定，要“以人为本，依法拆迁”、“合理安置补偿”。被告既未对原告作出合理安置，也未对原告作出相应补偿，其做法明显违背上述规定。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政强制法》《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《广西壮族自治区人民政府关于贯彻国有土地上房屋征收与补偿条例的通知》等法律的相关规定，提起行政诉讼，请求法院判决：1.确认被告拆除原告住房的行政行为违法；2.责令被告向原告支付拆迁补偿金；3.由被告承担本案诉讼费用。本院在2018年1月31日对本案的庭审中，原告明确其第二项请求为：请求被告按照莫昔田户的房屋补偿标准每平方米2292元X80平方米对原告的房屋予以补偿。本院在继续审理本案期间，即2019年3月13日原告将诉讼请求第二项变更为：责令被告向原告支付拆迁补偿金400000元和其他损失50000元，合计450000元。 原告周清珠向本院提交的证据：1、身份证复印件。证明原告身份。2、退休证复印件。证明原告属于钟山民族文化传播中心的一名职员的事实。3、协议书。证明原告购买原钟山桂剧团院内住房的事实。4、收款收据。证明原告购买涉案房屋的费用。5、补偿协议书。证明棚户区改造被告对其他住户进行补偿的事实。6、钟山民族文化传播中心证明。证明钟山民族文化中心与钟山桂剧团的关系。7、无房证明。证明原告名下没有房产的事实。8、1987年10月25日桂房证字50××12号房产所有权证。证明被拆除的整栋房屋的所有权××××县桂剧团，该房不属于国家直管公房，是属于桂剧团的财产。被告在第一次开庭时提出是公房与事实不符。 被告钟山县人民政府辩称：一、对原告周清珠提出的拆除其住房的行政行为违法的情况答辩如下：依照国务院办公厅下发的国办发【2014】36《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》文件中第三大点第(一)点“各地区可以探索采取共有产权的办法，做好经济困难棚户区居民的住房安置工作”；根据自治区办公厅下发的桂政办发【2010】94号《关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造改造的实施意见》第二大点(二)“基本原则”中第2小点“统一领导，属地实施。坚持全区统一领导，因地制宜，加强协调。由当地人民政府负责本行政区域内棚户区改造的实施工作，实行市(县)长负责制”的规定，被告依法拆除周清珠位于钟山民族文化传播中心房屋的行政行为是合法的。二、对周清珠提出的要求支付其拆迁房屋补偿金的答辩如下：县棚改办于2016年3月24日向钟山民族文化传播中心下发了《关于将钟山民族文化传播中心列入2016年棚户区改造范围的征求意见函》，钟山民族文化传播中心也于2016年3月28日向县棚改办做了《钟山民族文化传播中心2016年棚户区改造的意见和建议》的回复，是全体住户一致同意进行棚户区改造的。周清珠位于单位原住宿楼东面单身房改造房屋，因在湖南省已享受保障性住房指标，就无法在我县房改办办理房产证。该户与县桂剧团签订有《协议书》，周清珠对此房屋购买后，只有使用权，无产权。此房屋产权属于县桂剧团的。根据广西壮族自治区保障性安居工程领导小组下发的桂保障[2015]1号《关于印发加快推进棚户区改造工作的若干意见》文件，第五大点第(二)点“限住房套型建设面积”规定，“必须提供原住房权属证明等材料，经当地住房保障部门(房改办)审核批准并上报主管部门备案”。周清珠在县桂剧团居住的房屋不在棚户区改造的补偿范围内，不能享受拆迁补偿金。三、对周清珠提出的要求承担本案诉讼费用的答辩如下：县棚改办会同县文体局于2017年8月31日和2017年9月13日两次在县桂剧团张贴通知，要求各住户按规定时间将房屋物品搬离，周清珠户不予理睬。经报县人民政府同意，2017年9月19日，依法对县桂剧团房屋进行拆除，司法局公证处对该户房屋内的物品进行了登记后搬离。被告对周清珠户房屋进行依法拆迁，是符合法律和文件规定程序的，诉讼费用不该由被告承担。综上所述，原告的诉请无事实依据和法律依据，请求法院驳回原告的诉请。 被告钟山县人民政府在法定期限内向本院提交的证据：1、国办发【2014】36号国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知。2、桂政办发【2010】94号关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见。证实棚户区改造要有房产权属证书作为确认房屋所有权人以及补偿的依据，因原告不具备涉案房屋的权属证书，涉案房屋属于公房，拆除后不需要对原告进行补偿，原告也承认对涉案房屋没有所有权，被告拆除行为不受行政强制法的约束。3、桂保障【2015】1号关于印发加块推进棚户区改造的若干意见。证实被告拆除涉案公房的依据。4、县棚改办关于将钟山民族文化传播中心列入2016年棚户区改造范围的征求意见函。证实被告就该中心的公房进行棚户区改造已经征询第三人意见。5、钟山民族文化传播中心2016年棚户区改造的意见和建议。证实第三人同意棚户区改造并提出有关建议。6、2017年8月31日拆迁通知。证实拆除前已经按照规定对桂剧团原住户进行公告。7、2017年9月2日钟山民族文化传播中心工作人员发给周清珠微信截图（告知周清珠2017年8月31日拆迁通知）。证实第三人已经告知原告其公房拆除的相关情况。8、2017年9与13日拆迁通知。证实被告已经尽到告知原告拆除相关事宜的义务。9、协议书（钟山桂剧团与周清珠住房购买协议）。证实该协议是无效协议，原钟山桂剧团无权将国有资产转让，并且该房产也没有产权，该协议中约定原告对房屋的使用权70年也是违法的，涉案房屋属于公房，被告自行拆除自己的公房是合法的。10、钟山民族文化传播中心情况说明。证实原告在湖南已经申请保障性房，因此，其无法在钟山申请房产证，没有房产证的房屋不作为棚户区改造的补偿范围。2017年9月19日被告组织相关部门对原告房屋的物品进行登记和搬离，拆除程序合法。11、2017年7月19日物品登记清单。证实拆除涉案房屋之前已将原告在屋内的物品搬离，并存放至第三人仓库处。 第三人钟山民族文化传播中心述称，原告居住的房屋不是第三人所拆，第三人在拆迁前根据上级指示通知了原告，第三人不承担责任。 第三人钟山民族文化传播中心没有向本院提交证据。 经开庭审理，各方当事人对证据的质证意见如下： 原告对被告证据的质证意见：对证据1、2、3的真实性合法性没有异议，但对关联性有异议，这些文件与本案争议的焦点无关，该文件只是证实棚户区改造的合法性，没有证实拆除的合法性。被告对置换面积超过1.3倍才提供产权证书这一些规定并未提出来，被告认为拆除桂剧团的房屋是自己的房屋、桂剧团单位的财产是被告自己的财产无依据。证据7是微信通知，不是官方通知，原告不予接受。对证据4的三性没有异议。证据5原告是否包括在23户之内，原告到底是有房还是无房？对证据6的真实性合法性没有异议，但该告知没有对原告进行送达。证据8也没有对原告进行送达。对证据9没有异议。证据10提到原告在湖南有保障性住房没有证据证实。证据11还有书籍、演出服装、金银首饰及被子等物品没有列入。这些物品在房屋被拆之前是放在屋内的衣柜等地方。 第三人对被告证据的质证意见：证据11物品清单是事实，代理人当时也在场，但衣柜内的东西没有打开清点。认为本案的审理结果与第三人没有关系，对其他证据第三人不发表意见。 被告对原告证据的质证意见：对证据1、证据2的真实性合法性没有意见。对证据3的真实性没有异议，但对合法性有异议，该协议是违法的无效协议，原钟山桂剧团无权私自处置国有资产将涉案房屋转让给原告，该协议不能证明原告享涉案房屋的权属依据。对证据4的真实性没有异议，但对合法性有异议，因属于非法买卖房屋。对证据5的真实性性没有异议，对关联性有异议，该协议与本案没有关联性。该补偿协议是莫昔田的，其持有房产证，所签订的补偿协议是合法有效的，相反原告，因其没有房产证，所以不适用棚户区改造安置补偿的规定对其进行补偿。对证据6的三性没有异议。对证据7的真实性没有异议，对关联性有异议，该证据不能全面的反映原告在道县没有住房的登记记录，原告的丈夫是道县的教师，当时原告在钟山无法办理房产证也就是因为其与其丈夫在道县共同申请了保障性住房，所以原告在钟山房改办未能办理涉案房屋的房产证。证据8真实性和合法性没有异议，对证明内容有异议，房屋属于全民单位自管公产，并非单位财产。 第三人对原告证据的质证意见：对证据1、2、4、6没有异议，证据5、7由法院认定。证据3第三人与原告已对房屋的产权已经约定，第三人与原告签订协议后应履行协议。证据8没有意见。 本院对上述证据认证如下： 对被告的证据：证据1、2、3、4、5的证据三性予以确认，证明被告实施本案棚户区改造的过程。证据6、7、8的真实性、关联性予以认可，证明县棚改办发出通知拆迁的事实。证据9的证据三性予以确认，证明原告购买单位公房，但原告没有取得房屋所有权，没有办理房屋所有权证的事实。证据10是第三人的陈述意见。证据11的证据三性予以确认，证明被告工作人员拆迁前对原告房屋物品进行清点登记，但对柜子内的东西没有打开清点。 对原告的证据：证据1、2、3、4、5、6、7的证据三性予以确认。证据3的认证意见与被告证据9相同。证据4证明原告支付购房款的事实。证据5证明被告对该项目的补偿标准。证据7证明原告名下没有登记房屋所有权，但不能证明原告丈夫也没有购买过公房。证据8的证据三性予以确认，证明涉案房屋原为第三人单位公房。 经审理查明，第三人钟山民族文化传播中心是财政全额拨款的事业单位，后对单位的住房进行住房改革。原告周清珠是第三人的专业技术人员，于2017年6月退休。2007年1月28日，原告与第三人签订《协议书》约定：原告以7000元购买第三人院内住宿楼三楼东面房屋(两个单间、两条通风道、一个卫生间，总面积约80平方米)；原告购买此房只有使用权，无产权，使用期限为70年。此后，原告没有对该房屋进行重新装修、改建或者扩建。钟山棚改办由被告设立，负责本县棚户区改造工作。2016年钟山实施城区棚户区改造，钟山民族文化传播中心片区列入2016年棚户区改造范围。2017年4月第三人单位办有房产证的21户住户均与钟山县人民政府成立的县棚改办签订了房屋拆迁补偿协议，原告周清珠所住的房屋因其没有房产证而没有达成协议。县棚改办通知相关住户搬迁，原告没有搬迁。2017年9月19日，县棚改办以原告所住的该房屋属于公房，原告对该房屋没有所有权不予安置补偿为由，会同有关单位将原告的私有物品清点搬离至第三人仓库处，拆除了该房屋。原告知道后，以被告拆迁违法，要求支付补偿金而向本院提起行政诉讼。 另查明，被告对该项目没有制订专门的安置补偿标准。原告的房屋位于钟山××××第三人院内住宿楼三楼东面，正对下的二楼是第三人职工莫昔田的房屋（房产证号为56××01）。2017年4月8日，县棚改办与莫昔田签订了《钟山棚户区改造货币安置补偿协议》，确定了房屋的安置补偿标准为按现有面积的1.3倍以每平方米2292元补偿，过渡安置费按原有面积8元/平方米共补24个月，一户一表的水电各补偿500元、闭路电视网络宽带一次性补偿700元等。 本院认为，房屋所有权的取得一般是通过原始取得和购买取得。第三人单位进行住房改革后，原告与第三人签订了《协议书》，约定：原告以7000元购买第三人院内住宿楼三楼东面房，原告通过向其单位购买取得了涉案房屋的相关权利。被告因棚户区改造拆除原告的该房屋，原告有取得补偿的权利，被告应当依法进行补偿。但是，公房的买卖与普通商品房买卖不同，公房购买还应当具备相应的条件，如属于单位的职工，办证要经过公房管理部门审批。原告购买该房屋后，没有通过公房管理机构审批并办理房屋所有权证，且在购买协议中也明确约定原告只有使用权无产权，即原告不享有房屋的全部权利。因此，本院确定被告应当对拆除原告该房屋进行适当补偿。 被告在该棚户区改造项目中没有作出并公布专门补偿标准，因此，原告主张参照被告对居住于原告楼下的住户莫昔田的补偿标准进行补偿合理，本院予以采纳。原告获得补偿的项目：房屋安置补偿费：80平方米×1.3×2292元×70%=166857.6元；过渡安置费：80平方米×8元×24个月=15360元；一户一表的水、电各补偿500元，闭路电视网络宽带一次性补偿700元。上述合计183917.6元。 根据桂政办发[2010]94号《广西壮族自治区人民政府办公厅印发关于加快推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见的通知》二、（二）1、“棚户区改造项目……严格执行城市房屋拆迁等有关法律法规的规定”的规定，棚户区改造也应当按照法律规定的程序进行，被告实施该项目拆迁没有遵照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的程序办理，没有对原告进行补偿即拆除原告的该房屋的行政行为违法。被告主张原告的房屋没有所有权证不符合补偿条件而不予补偿，理据不足，本院不予采纳。 综上所述，原告起诉请求有理，本院予以支持。为此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告钟山县人民政府拆除原告周清珠住房的行政行为违法； 二、被告钟山县人民政府应于本判决生效后十日内向原告周清珠支付拆迁补偿费等共183917.6元； 三、驳回原告周清珠的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告钟山县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 当事人如上诉的，应当在提交上诉状时起至上诉期满后七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。双方当事人都提起上诉的，分别预交。如逾期不交纳上诉案件受理费又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黎之燕 审 判 员  徐文坚 人民陪审员  江丽君 二〇一九年六月二十八日 书 记 员  钟 恺