湖北省宜都市人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0581行初3号原告:王伯平，男，1968年5月13日出生，汉族，住宜都市，委托诉讼代理人:段绍双，宜都市名都法律服务所法律工作者。被告:宜都市自然资源和规划局，住所地宜都市陆城街办长江大道**,统一社会信用代码114205817327315971。法定代表人:曾谊，该局局长。委托诉讼代理人:吴红剑，该局执法局副局长。委托诉讼代理人:何金涛，湖北楚星律师事务所律师。第三人:杨家全，男，1954年2月4日出生，汉族，住宜都市，原告王伯平与被告宜都市自然资源和规划局请求依法履行法定职责一案，本院于2019年3月8日立案受理，诉讼中，本院依法追加杨家全为本案第三人,并依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告王伯平及其委托诉讼代理人段绍双，被告宜都市自然资源和规划局的委托诉讼代理人吴红剑、何金涛，第三人杨家全到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1.撤销被告2016年8月24日作出的关于杨家全违法建房不予立案的意见；2.被告作出行政行为拆除杨家全违法建房：正房1间、偏方1间（该房屋坐落位置：宜都市姚家店镇张家冲村4组）；3.被告及第三人一并赔偿原告经济损失123000元。事实及理由：原告王伯平常年行走的一条长达百年之久人行大路经过杨家全屋旁，1996年张家冲村百年老路扩宽至4.5米，杨家全屋旁的大路也扩宽至4.5米。杨家全屋旁水沟上及占大路建一栋房屋后，影响机动车及行人通行。2014至2017年间，原告曾多次向宜都市委、政府、姚家店政府、张家冲村委会及被告信访、举报杨家全非法占路建房，至今未处罚其非法建房行为。2017年12月15日原告王伯平与第三人杨家全相邻通行权纠纷一案，宜都市人民法院（2017）鄂0581民初760号民事判决认为,附属屋是否办理建房手续不属于本案审理范围。该案经二审，宜昌市中级人民法院（2018）鄂05民终1215号民事判决认为,即使附属屋没有办理审批手续，王伯平亦不能以此为由通过民事诉讼要求法院责令其拆除。2018年6月19日原告向本院提起行政诉讼，经审理后判决,确认被告不依法履行职责违法。上诉后宜昌市中级人民法院作出（2018）鄂05行终154号行政裁定,撤销原判，发回本院重审。重审开庭前原告自愿撤回起诉，在变更诉请后再次诉至本院。原告为证明其主张向本院提交了如下证据：1.2015年6月8日信访事项程序性受理告知书、2015年7月14日信访事项处理意见书、2015年11月4日信访事项实体性受理告知书、2015年12月28日信访事项处理意见书、2016年5月30日信访事项不予受理告知书、2016年8月15日信访事项处理意见书和2016年11月23日宜昌市信访局不予受理告知书，证明第三人损毁大路建房，政府部门应处罚第三人违法建房。2.2017年10月11日举报一份，证明被告应处罚第三人损毁大路违法建一栋一偏平房。3.枝城市农村宅基地登记申请书、审批表3页，证明第三人损毁大路违法建房。4.宜都市人民法院（2017）鄂0581民初760号民事判决书和宜昌市中级人民法院（2018）鄂05民终1215号民事判决书，证明第三人损毁大路违法建房，应由被告进行处罚。5.关于王伯平道路通行受阻的情况说明一份，证明被告应对第三人损毁大路违法建房作出行政处罚。6.照片复印件10页及2019年4月16日照片复印件1张，证明原告房屋经济损失和经营经济损失及第三人建房前（1996年前）的公路原貌，被告应对第三人损毁大路违法建房作出行政处罚。7.宜都市人民法院（2018）鄂0581行初9号行政判决书和宜昌市中级人民法院（2018）鄂05行终154号行政裁定书，证明被告应对第三人损毁大路违法建房作出行政处罚。8.撤诉申请书一份，证明原告将起诉被告作出处罚第三人违法建房。9.宜都市人民法院（2019）鄂0581行初1号行政裁定书，证明原告要求尽快行政处罚第三人违法建房。10.2019年1月29日行政答辩状、2016年4月27日违法线索登记表、杨家全涉嫌非法占用土地的线索核查报告和2016年8月24日不予立案呈批表，证明第三人毁损大路违法建房，被告行政不作为。另外，原告为证明案涉道路在1996年有4米多宽，第三人的老房子与路的间距约3米，第三人在建新房时将路占了的事实向本院申请张云太作为证人出庭作证，经合议庭允许张云太出庭发表了证人证言。被告辩称，1.起诉要求被告对第三人非法占地行为进行处罚，实际上是申请被告保护其通行权，根据《行政诉讼法》的规定，被告针对原告的举报有两个月的履行期，至履行期届满后原告有六个月的起诉期限。原告2016年4月27日向被告举报第三人非法占地建房，被告接到举报后第二天便要求执法局工作人员调查处理，调查结果表明第三人不存在非法占地行为，被告于2016年8月24日作出不予立案的决定。从被告调查处理结果到原告2017年10月11日再次举报来看，原告是在2018年6月14日提起行政诉讼，原告起诉早已超过法定的起诉期限，依法应驳回原告的诉讼请求;2.原告举报第三人非法占地建房一事，被告收到举报后立即转交国土局执法监察部门进行核实查处，经过执法人员的调查，第三人本系宜都市姚家店乡高袁冲村2组（现在的宜都市姚家店镇张家冲村4组）居民，该户于1964年10月建房占地187平方米，直至1992年无扩建、新建，1992年地籍调查时其宅基地经准确测量为250平方米（正常误差）。2014年7月10日，第三人房屋因遭特大风暴造成房屋倒塌（原房屋为土木结构），故申请原址重建，其重建面积未超出原址面积，符合“农村村民一户一宅”的条件，根据调查结果，被告认为第三人不存在非法占地的违法情形，故不予立案查处，被告也将调查结果告知了原告。原告要求被告作出行政行为拆除第三人的违法建筑没有事实和法律依据;3.原告诉请的为维权而支出的误工费、交通费等并非被告的行为所致，其所谓的损失与被告的行政行为之间没有直接的因果关系，不属于国家赔偿法规定的赔偿范围，原告要求赔偿123000元没有事实和法律依据，依法应予驳回。被告为证明其行政行为的合法性向本院提交了如下证据：1.枝城市农村宅基地登记申请书、审批表，证明第三人原来申请的宅基地面积为250平方米，第三人建房占地合法。2.违法线索登记表、杨家全涉嫌非法占用土地的线索核查报告和不予立案呈批表，证明被告对原告的举报依法履责，经调查第三人的建房占地是合法的，原告的举报不成立，不予立案查处。3.被告执法部门与原告的谈话记录、视频资料，结合证据2证明被告对原告的举报再次履行了法定职责，且原告的起诉超过了法定的起诉期限。4.张家冲村委会出具的情况说明及照片各一份，证明第三人现有房屋属灾后重建，新证正在审批办理中。5.《湖北省土地管理实施办法》、《市人民政府办公室关于印发宜都市农村宅基地使用权和房屋所有权确权登记发证遗留问题处理意见的通知》，证明被告的行政行为符合法律法规及规范性文件的要求。第三人辩称，我的房子是六十年代的土木结构老房子（三正三拖），常年风雨侵蚀至房屋无法居住，2014年申请经村集体同意后复建房屋，当年修建我的正屋，2015年帮弟弟建房并建了我的附属屋，附属屋的外墙是沿着老砊建上去的，目的是为了挡山水，外墙是在老阳沟下脚建起来的，以前的老房子和隔壁朱作根的老屋天盖间距只有约一米，建房时找人看了朝向，将房屋转向15°，但对占地没影响，是在我道场范围内和屋后的菜园子范围内，不存在占老路的问题。第三人为支持其辩称，向本院提交了如下证据：农村土地（耕地）承包合同（编码：420581105206040030J）、农村土地承包经营权证（权证号：鄂（20**）宜都市农村土地承包经营权第021084号）和集体土地使用证（权证号：宜都市集用（1992）字第032002212号），证明我老屋旁的路不是公路，只是一条小路，位置在我的宅基地和承包地之间，承包地以小路为界，路上路下都是我的责任田，我新建房屋没有突破宅基地的面积。本院在案件审理过程中为查明案件事实，在征得各方当事人同意的情况下，于2019年4月16日上午组织并委托湖北北斗星勘测设计咨询有限公司对案涉房屋的占地情况进行了现场勘测，湖北北斗星勘测设计咨询有限公司根据现场勘测情况出具杨家全私宅现状图。原被告及第三人对上述勘验图均无异议。经本院组织庭审质证，当事人分别对对方证据发表了如下意见：被告对原告提交的证据1、8，对其真实性、合法性无意义，但认为与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的；对证据2、3的真实性没有异议，但对原告的证明目的不予认可；对证据4的真实性、合法性无异议，但认为生效判决证明了杨家全屋旁的公路没有4.5米而只有1.2米，达不到原告的证明目的；对证据5，认为该份说明只加盖了公章，没有经办人的签名，形式要件不合法；对证据6、9、10，对其真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据7的真实性、合法性无异议，但认为宜昌中院的文书并未生效，原告诉称的事实不存在；对证人张云太发表的证人证言，被告认为不能作为认定案件事实的依据，证人自己没有驾车从该路经过，只是听说别人经过，且证人证言与法院的生效判决相冲突，应以法院判决认定的事实为准。对原告提交的证据，第三人与被告的质证意见一致。原告对被告提交的证据1的真实性无异议，但认为不能达到被告的证明目的，杨家全现在建房超过了原宅基地范围；对证据2的真实性无异议，但认为在2018年6月诉讼时收到被告的举证材料才知道被告作出了不予立案查处的处理结果；对证据3认为与本案无关，不能达到被告的证明目的；对证据4真实性无异议，但认为不能作为本案证据在法庭使用；对证据5，认为不能达到被告的证明目的，因被告未执行这些规范性文件。第三人对被告提交的证据予以认可。对第三人提交的证据，原告对其真实性均无异议，但认为达不到第三人的证明目的；被告对其真实性和证明目的均予认可。对当事人提交的证据，本院作如下认证：原告提交证据1反映的均是原告向其他相关部门提出的信访及处理意见，与本案不具有关联性，不予采信；证据2真实合法，能证明其曾向被告举报第三人违法建房事项，但不能达到其所说的被告应对第三人进行处罚的证明目的；证据3、4的真实性、合法性、关联性本院予以采纳，但原告欲证明的第三人损毁大路违法建房需结合其他证据综合认定；证据5本院予以采信；证据6中原告房屋状况及柑橘倾倒损坏的照片与本案没有关联性，不予采纳；证据7-10内容真实，形式合法，与待证事实相关联，本院予以采纳，证明目的结合全案综合认定。对于张云太的证人证言，其对1996年道路状况的陈述都是凭借记忆估测，没有经过实际丈量，且对于是否曾有机动车通行也只是听说，而且陈述当时并没有形成真正的道路。本院将结合其他证据综合认定。对被告提交的证据1、2，同原告提交的证据3、10，前面已作认证；证据3具有真实性、合法性、关联性，证明目的结合全案综合认定；证据4被告及第三人对其真实性认可，但村委会出具的情况说明没有经办人签名，欠缺必要的形式要件，不予采纳，照片真实合法予以采纳；证据5是现行有效的法律法规及规范性文件，予以采纳。对第三人提交的两份证据，真实合法，涉及案涉房屋、道路的相对位置，本院予以采纳。经审理查明，王伯平与杨家全、朱作根系同村村民，杨家全与朱作根的住房之间有一条乡间土路。杨家全原有旧宅是60年代的土木结构老房子，1992年地籍核查时经准确测量宅基地面积为250平方米。2014年特大风雨致杨家全老屋倒塌，同年杨家全在原有宅基地上建正屋一栋，2015年杨家全又挨着正屋建附属屋一间（紧靠土路），建房时房屋整体向左转向15°。自2015年6月8日开始，王伯平就其道路通行问题，多次到宜都××××人民政府、湖北省信访局等相关部门上访。2016年4月，王伯平以杨家全违法侵占道路建房，导致其长期无法运输和通行为由，向原宜都市国土资源局举报，该局执法监察机构负责人于同月28日批示转姚店国土所调查处理。线索核查人于同年8月24日出具线索核查报告，认定：2014年7月10日，杨家全和朱作根两户房屋因特大风暴倒塌，次日经有关部门现场勘查灾情后，为避免再次发生灾害，要求立即拆除房屋、原址重建。同年7月12日，杨家全、朱作根提出重建房屋申请，获得村委会及住建局等相关部门同意并按照程序上报审批，当月重建房屋开始动工，年底主体工程建设完工，2015年3月动工建设附属屋，目前已竣工。经实地勘测，杨家全与杨家森兄弟二人重建房屋（含附属屋）总面积为235平方米，未突破原老屋面积；基于上述事实，该报告认为杨家全属于因抢险救灾原址重建房屋，建议不予立案。同日，经办人根据核查的情况填写《不予立案呈批表》，该局主管部门负责人同意不予立案，终止调查。2017年10月11日王伯平再次就同一事项向原宜都市国土资源局提交举报信，原宜都市国土资源局执法监察局副局长吴红剑代表该局，在姚家店镇政府对王伯平反映的问题进行了口头答复，答复的主要内容与上述核查报告的意见一致。另查明，原宜都市国土资源局因机构改革已并入宜都市自然资源和规划局。本案争议焦点是：1.原告的起诉是否超过了法定期限？2.针对原告的举报，被告是否已依法履行了法定职责，不予立案的处理结果是否合法，应否予以撤销？3.被告应否赔偿原告的损失？关于第一个问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中针对原告的第一次举报，被告于2016年8月24日完成不予立案的内部审批程序。但其并没有提交证据证实当时已经将不予立案的结果告知了原告，应认定原告当时并不知道该处置结果；2017年10月11日原告就同一事项再次举报后，被告于次日口头告知原告不予受理的处置结果，至此原告才知道了被告行政行为的具体内容，原告的起诉期限也应该从该日即2017年10月12日起算，因被告在告知原告处置结果时并未告知原告起诉期限，所以应按一年计算。原告于2018年6月19日向本院首次提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。原告的诉讼时效期间自首次提起行政诉讼之日中断，至本院（2019）鄂0581行初1号准予撤诉的民事裁定书送达原告之日即2019年2月13日，中断事由消除，被告于2019年3月8日变更诉讼请求后再次起诉，没有超过法定的起诉期限。被告辩称原告起诉超过起诉期限的理由不能成立。关于第二个问题。1.从程序处理上看，2016年8月24日，被告对举报情况进行核查后，作出不予立案的内部决定，但未将该处理结果告知原告，原告时隔一年半再次举报后，被告才口头答复处理结果，被告超过了法律规定的履行职责期限，且口头答复行为不符合《国土资源违法行为查处工作规程》中规定的基本形式要求，应属程序违法。2.从核查的结果上看，《国土资源违法行为查处工作规程》第7.2条规定，符合下列条件的，国土资源主管部门应当予以立案：（1）有明确的行为人；（2）有违反国土资源管理法律法规的事实；（3）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（4）属于本级部门管辖；（5）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，或者立案后违法状态已消除，可以不予立案。依照上述规定，原告在2016年4月首次向被告举报后，被告应进行调查核实，证明被举报人不具备上述立案条件，方可不予立案。针对原告举报的杨家全违法建房侵占道路，致其长期无法运输和通行。被告调查后认定：“2014年7月10日，当事人杨家全房屋因特大风暴造成房屋倒塌。7月11日，由姚家店人民政府、张家冲村委会会同住建、国土部门到现场查看灾情后，发现灾情比较严重，迅速帮助受灾户自救，为避免发生次生灾害，并要求立即拆除重建。2014年7月12日，受灾户提出房屋重建申请，获得村委会及住建等相关部门同意并按程序上报审批。当年7月动工原址重建，经实地查看，房屋原址重建属实，并未突破原房屋面积”。据此被告于2016年8月24日作出“不符合立案条件，不予立案”的决定。本院认为，土地管理法实施条例第二十七条规定“抢险救灾等需要使用土地的，可以先行使用土地……属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”但被告在2016年8月24日作出“不予立案”决定时，并未核实杨家全重建房屋是否已补办住建、规划、土管等部门审批同意的相关手续。也未就杨家全建房（含附属屋）是否符合审批同意的四至界线及建房是否占用原通行道路作出明确意见，应认定被告履行职责不当。因此，被告于2016年8月24日作出“不予立案”处理决定应予撤销。关于第三个问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”只有当行政机关及其工作人员在行使职权时存在法定违法行为并因此给公民、法人和其他组织造成损害时才可能进行赔偿，被告针对原告的举报作出不予受理的处置决定并没有给原告造成损失。行政诉讼法第三十八条规定“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。原告向被告主张房屋损失、柑橘损失以及因维权而产生的误工费、交通费和差旅费没有提供损失存在的客观依据，被告也不存在侵犯其合法权益、财产权利的情形。即使损失存在，也不属于国家赔偿法规定的赔偿范围。因此原告主张经济损失的请求无事实和法律依据，不予支持。另外原告要求第三人赔偿损失的请求已在其与第三人的相邻通行纠纷一案中处理，且判决已发生法律效力，本案中不再处理。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十八条第二款、第七十条第（一）、（三）、（六）项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款，参照《国土资源违法行为查处工作规程》第7.2条的规定，判决如下：一、撤销原宜都市国土资源局于2016年8月24日作出的关于杨家全涉嫌非法占用土地不予立案的决定；二、被告宜都市自然资源和规划局依法重新作出行政行为；三、驳回原告王伯平的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由被告宜都市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长  冯其斌审判员  王 伟审判员  贾 琪二〇一九年六月二十七日书记员  方 茜