河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）豫08行初288号原告周小战，男，汉族，1962年6月25日出生，住河南省武陟县。委托代理人付华伟，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托代理人段新江，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被告武陟县人民政府。住所地：武陟县兴华路**。法定代表人申琳，男，县长。委托代理人李颖，女，武陟县人民政府工作人员。委托代理人刘国红，河南龙源律师事务所律师。被告焦作市人民政府。住所地：河南省焦作市解放区人民路**。法定代表人徐衣显，男，市长。委托代理人陈莹莹，女，焦作市人民政府工作人员。原告周小战诉被告武陟县人民政府、焦作市人民政府补偿安置方案及行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告周小战诉称，2018年10月9日，武陟县人民政府作出《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案公告》（以下简称“补偿安置方案公告”）并发布《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》（以下简称“补偿安置方案”），原告的房屋位于上述搬迁范围内，原告认为上述《补偿安置方案》适用法律错误、实体违法、程序违法，依法应当对《补偿安置方案公告》予以撤销，遂于2018年11月8日向焦作市人民政府提起行政复议申请，请求依法对上述《补偿安置方案》予以撤销。焦作市人民政府于2018年12月13日作出（2018）165号行政复议决定书并于2018年12月15日送达给原告，复议决定维持武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》，原告认为焦作市人民政府作出的上述行政复议决定错误，依法应当予以撤销，具体理由如下：一、原告对《补偿安置方案》不服，有权依法申请行政复议，且属于行政诉讼受案范围。2011年5月18日《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）对补偿安置方案不服是否可以申请行政复议作出明确解释。因此，依据上述国务院法制办公室的解释和复函可知，市县政府批准征地补偿安置方案的行为，属于一种关系到被征收人切身利益的具体行政行为，对此不服申请裁决的应当依法申请行政复议，同时也应当属于行政诉讼的受案范围。二、武陟县人民政府采取“协议搬迁”的方式代替行政征收的行为没有法律依据。1、针对国有土地上房屋征收与补偿，应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，需要具有市、县人民政府作出的房屋征收决定，依法进行社会风险评估、征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用等；针对集体土地上房屋征收与补偿，应当根据《土地管理法》及《实施条例》等规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地及地上物实行征收并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。因此，如果行政机关采取其他形式征收土地或者房屋，均不具有法律依据，也为现行法律所不容许。无论是国有土地上房屋还是集体土地上房屋征收，都需要依法依规依程序进行。2、为快速征收原告房屋所在范围内的土地，武陟县人民政府打着“协议搬迁”“平等自愿”的幌子，但实际是为了规避合法的行政征收行为所需要的大量前置性法定条件。但是对于被征收人来讲，如果缺少了这样各种繁琐的征收前置性程序的保护，自己的利益不仅可能落不到实处，反而会遭到征收人的任意践踏。3、通过“协议搬迁”所签订的补偿安置协议没有相应的法律依据，这种安置补偿协议表面上好像是通过双方协商，自愿签订的搬迁或者拆迁安置协议，实际上属于违法协议。其违反了《合同法》五十二条（五）违反法律、行政法规的强行性规定。武陟县人民政府所称的“协议搬迁”实质上就是在涉案范围内的集体土地和国有土地上的房屋拆迁，集体土地上房屋拆迁应该取得国务院或省政府征地批文后才能组织实施，国有土地上房屋拆迁也应当履行法定的前置性程序才可以对其依法征收，通过“协议搬迁”的方式签订的安置补偿协议是在没有征地批文、没有履行法定程序的情况下所签订，这种安置补偿协议违反了法律的强制性规定，应当属于无效。即使武陟县人民政府已经与大多数被征收人签订了这种安置补偿协议，也都属于无效协议，签订协议的也均有权利要求确认协议无效。4、在司法实践中，有类似案例，山东省高级人民法院（2017）鲁行终1347号行政裁定书认为，除依照《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。因此，武陟县人民政府打着“平等、自愿”的旗号，实施的所谓“协议搬迁”对被征收人的房屋进行拆迁，没有法律依据，突破现有法律框架，应属于违法。三、武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》违反法定程序，依法应当予以撤销。1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，国有土地上房屋征收与补偿工作，应当依法征求公众意见、告知有权参加听证会，并根据听证会情况修改方案、进行社会稳定风险评估，房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。根据上述规定，《补偿安置方案》的作出应当遵循法定程序，武陟县人民政府在答复书中所称“经实地走访深入调查，并通过召开座谈会、论证会等方式，先后征求了有关街道办事处、职能部门、搬迁户、老干部等各界人士代表的意见”后发布了补偿安置方案的公告。但是据原告了解，在被征收范围内的大部分人均没有参加上述所称座谈会、论证会等，不能证明其听取了被征收人的意见。2、关于评估公司的选择，按照法定程序应当由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。但是，原告并没有被告知具有选择评估公司的权利，也根本不知道何时选择。至于武陟县人民政府所称“被搬迁户代表一致选定河南凯业房地产估价咨询有限公司”，对原告来讲更是一无所知，根本不知道上述评估公司是由何人在何时通过何种方式选择出来的。3、虽然《补偿安置方案》规定了搬迁户可以选择货币补偿，但纵观整个方案中，并没有对货币补偿作出详细的规定和说明，更多的是告知被搬迁户选择“购买”安置房的条件。而《国有土地上房屋征收与补偿条例》中明确表明被征收人可以选择货币补偿或者房屋产权调换，并没有赋予征收人可以要求被征收人“购买”安置房的权利，这实质上是侵犯了被征收人的自由选择权。4、《补偿安置方案》所确定的补偿标准明显低于周边新建商品房成交价的标准。涉案范围内附近新建房屋市场成交价约为6000元/㎡左右，而依据武陟县人民政府发布的《补偿安置方案》最终核算的补偿价格大约为1500元/㎡左右，并且大多数被征收人的房屋为独院门楼，几乎没有公摊面积，并且生活舒适度远远高于高层住宅。根据该《补偿安置方案》安置补偿，明显减低了被征收人的生活水平，违反法律规定的基本原则。5、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当遵循先补偿、后搬迁的原则，武陟县人民政府在没有给原告任何补偿的前提下，没有权利对原告房屋进行征收，更不可能依据“平等、自愿”的原则与原告达成“协议搬迁”的意思表示，对原告房屋进行征收。四、焦作市人民政府认为武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》“适用依据正确、程序合法、内容适当”是错误的，依法应当撤销其作出的《行政复议决定书》。原告在复议申请书中列举多处武陟县人民政府作出《补偿安置方案》的违法点，焦作市人民政府在对《补偿安置方案》进行审查时应当充分考虑其合法性，并且应当在复议决定书中予以充分论证后，才能得出上述《补偿安置方案》是否应当予以撤销的结论。但遗憾的是，焦作市人民政府并未对《补偿安置方案》的合法性予以审查和论证，仅仅将原告与武陟县人民政府的意见简单罗列出来之后，直接得出武陟县人民政府作出的《补偿安置方案》是合法的、适当的，这样的复议决定不仅不能够有力说服原告，也是极为不负责任的复议决定，依法应当予以撤销。综上所述，武陟县人民政府发布的《补偿安置方案》对原告在内的被征收人的权利造成实际影响，属于具体行政行为，应当依法属于行政复议的受案范围，同时也属于行政诉讼受案范围。同时，《补偿安置方案》的制定及实行“协议搬迁”的方式均没有法律依据，应当依法予以撤销，而焦作市人民政府作出的行政复议决定书错误的维持了上述依法应当予以撤销的具体行政行为，该复议决定书认定事实不清，适用法律错误，程序违法，也应当依法予以撤销。故原告为了维护自身的合法权益，根据《行政诉讼法》第二十六条之规定，特诉至贵院，请判如所请。原告周小战诉讼请求：1、依法撤销武陟县人民政府于2018年10月9日作出的《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》；2、依法撤销焦作市人民政府于2018年12月13日作出的焦政复决字（2018）165号行政复议决定书；3、本案诉讼费由二被告承担。被告武陟县人民政府辩称，一、《补偿安置方案》不属于行政诉讼受案范围。《补偿安置方案》并未对原告的权利义务产生实际影响。答辩人于2018年10月9日向社会公告了《武陟县人民政府关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）内容，该《补偿安置方案》只是将武陟县龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿标准对广大群众进行告知，该公告行为仅是对不特定主体普遍适用的文件，并不会对包括原告在内的某个人的权利义务产生实际影响。答辩人目前尚未作出任何具体行政行为，原告所诉的《补偿安置方案》亦不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。二、本次棚户区（城中村）改造采取“协议搬迁”的方式。为了加快龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造的进度，政府本次采取了“协议搬迁”的方式，即根据《中华人民共和国合同法》的规定，遵循平等、自愿的基本原则，这也是区别于行政法律和行政征收的基本特征。双方当事人法律地位平等，双方在充分协商达成一致意思表示的前提下订立合同，无论是国有土地还是集体土地上的被搬迁户，只要认可并同意《补偿安置方案》规定的补偿安置标准，就可以自愿与政府指定的部门签订补偿安置协议；如果不认可的，完全可以不签订补偿安置协议，不存在一方把自己的意志强加给另一方，也不存在政府以强迫命令等手段签订合同的情况。所以，本次棚户区（城中村）改造项目并非行政征收行为，签订协议的法律依据是《合同法》，因此也就不存在原告提出的《补偿安置方案》适用法律错误以及违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定程序的问题。三、《补偿安置方案》的制定符合相关法律规定。虽然本次棚户区（城中村）改造采取的是“协议搬迁”的方式，但在《补偿安置方案》及补偿标准的制定上，按照《中华人民共和国土地管理法》，参照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》、《焦作市人民政府关于印发焦作市建设征收（用）土地地上附着物补偿标准和青苗补偿标准的通知》（焦政文〔2014〕8号）等法律法规政策文件规定。具体主要要点如下：1、《补偿安置方案》制定程序符合法律规定。《补偿安置方案》的制定结合武陟县的实际情况，经实地走访深入调查，并通过召开座谈会、论证会等方式，先后征求了有关街道办事处（含村街）、职能部门、搬迁户、老干部等各界人士代表的意见后，分别于2018年10月7日和8日先后经县政府第二十一次常务会议、县十四届人大常委会第十二次会议讨论审议通过，于2018年10月9日向社会发布公告。2、评估公司的选定尊重被搬迁户意愿，符合法律规定。《补偿安置方案》第八条规定，评估公司由县人民政府推荐，搬迁户从中选择委托具有资质的评估公司进行评估。在实际选择过程中，为了更加公开透明，政府根据在河南省房地产估价师与经纪人协会名录中备案的，郑州、焦作、新乡三地具备一级资质的房地产评估机构名单，组织被搬迁户代表从中自由选择，通过公开、自愿、充分的协商沟通后，被搬迁户代表一致选定了河南凯业房地产估价咨询有限公司。上述选定过程县政府邀请了第三方进行全程监督，并由县电视台全程录像记录。3、《补偿安置方案》充分保障了被搬迁户的自由选择权。《补偿安置方案》明确规定被搬迁户可以自由选择货币补偿或者产权调换。方案第二条明确规定，被搬迁户可以自由选择按照方案规定的补偿安置标准购买安置房，也可以根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，由评估公司评估确定补偿金额，充分保障了被搬迁户的自由选择权。4、《补偿安置方案》规定的补偿标准充分保障了被搬迁户的利益。根据实际数据测算，按照方案规定标准购买安置房的，其得到的安置房价值也大大高于被搬迁房屋的价值。例如，某搬迁户的宅基地面积为199.5平方米，房屋为面积238.86平方米，其补偿结果为安置房面积262.8平方米（成本价3600/㎡），另外还可以得到货币补偿10万元左右以及安置房免费安置两个价值各8万元的停车位（共计：262.8㎡×3600元＋10万元＋2×8万元＝120.6万元），而根据评估公司评估，其房屋每套价值约为95万元，两者比较后《补偿安置方案》测算金额比评估公司评估结果高出约25.6万元。另外，选择货币补偿的，在公平补偿的基础上，方案还规定了多种类、高标准的奖励政策。由此可见，方案规定的补偿安置标准已经远高于被搬迁房屋的实际价值，并不存在申请人提出的补偿标准明显过低的问题。综上，《补偿安置方案》不属于具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。同时，《补偿安置方案》的制定符合相关法律规定，不存在适用法律错误及违反法定程序的问题。请求贵院依法裁定驳回原告的起诉。被告焦作市人民政府辩称，答辩人焦作市人民政府作出的焦政复决字（2018）165号行政复议决定书事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。被答辩人周小战要求撤销武陟县人民政府作出的《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）向答辩人申请行政复议，答辩人受理后依法向被答辩人、武陟县人民政府送达受理通知书、答复通知书，并在武陟县人民政府依法答辩后，及时向被答辩人送达答辩意见。根据当事人提供的证据材料，并结合答辩人调查情况，查明如下事实：武陟县人民政府为实现城中村、棚户区改造与城市规划的目标，结合武陟县的实际情况，经实地走访深入调查，制定了《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》，该方案分别于2018年10月7日和8日先后经武陟县人民政府的第二十一次常务会议、武陟县十四届人大常委会第十二次会议讨论审议通过，并于2018年10月9日在搬迁区域内予以公告。由此答辩人认为：武陟县人民政府作出的《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》适用依据正确、程序合法、内容适当，周小战的主张不能成立。2018年12月13日，答辩人依法作出焦政复决字（2018）165号行政复议决定书，决定维持武陟县人民政府作出的《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》，并依法向当事人予以送达。综上，被答辩人要求撤销答辩人的焦政复决字（2018）165号行政复议决定书没有事实和法律依据，答辩人作出的行政复议决定书是合法妥当的，被答辩人的诉讼请求应予驳回。经审理查明，2018年10月9日，武陟县人民政府作出武布〔2018〕6号《关于对龙源街道仲许片区实施城中村棚户区改造的公告》，决定对龙源街道仲许片区城中村棚户区改造项目所涉及的房屋、构筑物和附属物进行搬迁拆除，搬迁拆除的范围确定为木栾大道以东、迎宾大道以西、兴华路以南、朝阳一路以北及木栾大道以西至白马渠西侧、朝阳二路以北至二干排北侧。同日，武陟县人民政府作出武布〔2018〕7号《关于龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案公告》，将《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》予以公告。周小战持有武国用（1995）字第1401033号国有土地使用证，该地位于《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》确定的项目搬迁范围内，且该地上建有房屋。周小战不服该补偿安置方案，向焦作市人民政府申请复议。焦作市人民政府于2018年12月13日作出焦政复决字（2018）165号行政复议决定书，决定维持武陟县人民政府作出的《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》。周小战仍不服，于2018年12月21日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门对拟定的征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见等；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；对签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照征收补偿方案作出补偿决定。因此，征收补偿方案是对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式，其在市、县级人民政府作出补偿决定时才对被征收人产生影响，征收补偿方案并不单独对被征收人的权利义务产生影响。本案中，周小战不服武陟县人民政府作出的《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》提起诉讼，但该补偿安置方案并未对周小战的权利义务产生实际影响，故周小战的起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。同时，因周小战对《龙源街道仲许片区城中村、棚户区改造搬迁补偿安置方案》提起的诉讼不符合受理条件，故其对焦作市人民政府作出的焦政复决字（2018）165号行政复议决定提起的诉讼亦应一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告周小战的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 张 杰审判员 赵秀芳审判员 李培军二〇一九年六月二十六日书记员 吕东伟