山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2019）晋05行初32号原告张某，女，汉族，1971年7月27日出生，住所地山西省长治县。委托代理人李某，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人吴某，北京市盛廷律师事务所实习律师。被告长治市上党区人民政府，所在地址长治市上党区迎宾西街**。法定代表人段某，任区长。出庭负责人李翔，任副区长。委托代理人贾某，山西耿诚实律师事务所律师。原告张某诉被告长治市上党区人民政府房屋行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告张某及其委托代理人李某、吴某，被告长治市上党区人民政府出庭负责人李翔及委托代理人贾某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告张某诉称，原告系长治县东和乡辛呈村人，在该村拥有合法的集体土地使用权和房屋所有权。2019年3月底，因太焦城际铁路项目被告作出《长治市上党区人民政府关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定公告》（以下简称《征收决定》），对原告的房屋及集体土地使用权进行征收，原告不服已提起行政复议。4月9日，被告又作出《房屋征收补偿决定书》，称“望你户在收到本决定书10日内签订搬迁协议，逾期不执行本决定将强制执行”，对此原告已向晋城市中级人民法院提起诉讼。4月22日长治县（上党区）推进太焦客专铁路项目建设领导组办公室又向原告送达了《关于领取拆迁过渡安置费的通知》，声称“根据太焦城际铁路工程进度需要，经研究决定，对辛呈村铁路红线内未拆除的房屋统一拆除”，责令原告在4月23日早上搬离。4月23日，原告房屋被强制拆除。原告认为，依据《土地管理法》的规定，对集体土地及附着物的征收，只有省人民政府或国务院才有权进行批准征收，被告无权征收。另根据《行政强制法》的规定，对被征收房屋进行强拆，只能由人民法院来执行，长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组办公室作为被告的临时机构，更无此职权。请求依法确认被告强拆原告的房屋违法。原告提交的证据及证明主张：第一组证据：长治市人民政府关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告、房屋征收补偿决定书、关于领取拆迁过渡安置费的通知，证明涉案原告的房屋均在其征收范围内，在征收期间原告房屋被强制拆除，应当推定为政府的行政拆除行为，故被告是本案的适格主体。第二组证据：强拆现场的照片以及上党区人民政府手机APP客户端新闻报道，报道上附的有上党区副区长和相关领导的照片，证明此次拆迁行为是被告组织的，故被告是本案的适格被告。被告长治市上党区人民政府辩称，一、上党区政府不是本案的适格主体，应当驳回原告的起诉。上党区政府未实施案涉拆除行为，案涉拆除行为系长治市上党区东和乡东和村自行收回土地。二、太焦城际铁路建设项目符合公共利益的需要。太焦城际铁路建设项目是国家规划的快速铁路网的重要组成部分，也是山西省“十二五”规划的重大交通基础设施之一。该项目已列入《山西省土地利用总体规划》（2006-2020）远期规划建设铁路项目，该项目的建设符合公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益规定的情形。三、被告作出的《征收决定》符合国民经济和社会发展规划和计划。太焦城际铁路建设项目系省政府重点项目，建设单位与经营管理单位系由中国铁路总公司、山西省、河南省等出资方组建的合资铁路公司。该项目已获得国家发展和改革委的批复，沿线范围内的建设项目用地已分别获得国土资源局、山西省国土资源厅、山西省住房和城乡建设厅的初审，证明该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划。四、被告具有作出房屋征收决定的法定资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“县级人民政府负责本行政区的房屋征收与补偿工作，县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此被告有权作出房屋征收决定，并确定房屋征收部门具体组织实施。五、被告作出房屋征收决定的行政行为合法。1、被告在作出《征收决定》前作了大量准备工作，充分维护了被征收人的合法权益。2、被告为强制拆除工作依法进行了告知、催告，并告知了陈述和申辩权。3、被告在作出《征收决定》前，项目征收补偿费用资金足额到位，征收工作进展顺利。辖区内涉及铁路项目拆迁的14家企业、115户居民，除涉案8户居民外，均已拆迁安置完毕，征拆率93.8%，征收补偿方案得到了绝大多数被征收户的认可和支持配合。4、被告对被征收户的权利进行了充分的告知和保障。六、答辩人严格按照《征收补偿工作实施方案》的要求，依据资产评估报告对原告的资产进行补偿，且补偿款足额及时到位，不存在损毁赔偿。被告严格依照上级部门要求，依据法律规定，按照公平、公开、公正的要求，依法、有序、和谐地进行了征拆工作，没有损毁原告的财产，没有给原告造成经济损失。请求驳回原告的起诉。被告为证明其主张，提交的证据及证明主张如下：第一组证据：证据1，长治市政办函（2015）48号《长治市人民政府办公厅关于成立长治市推进太焦高铁项目建设领导组的通知》；证据2，晋国土资发（2015）332号《山西省国土资源厅关于新建太原至焦作城际铁路工程（山西段）建设项目地预审初审意见的报告》；证据3，《关于新建太原至焦作城际铁路建设用地预审意见的复函》；证据4，山西省住房和城乡建设厅《中华人民共和国建设项目选址意见书》；证据5，发改基础（2016）1045号《国家发展改革委关于新建太原至焦作城际铁路建设可行性报告的批复》。以上证据证明新建太原至焦作城际铁路建设是山西和河南两省规划的“十二五”重大交通基础设施项目，郑州至太原铁路的重要组成部分。该项目已获得国家发改委的批复，沿线范围内的建设项目用地已分别获得国土资源部、山西省国土资源厅、山西省住房和城乡建设厅的初审。第二组证据：证据6，长县政办函（2016）43号《长治县人民政府办公室关于调整充实长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组组成人员的通知》；证据7，长县政办发（2017）5号《长治县人民政府办公室关于印发太焦城际铁路长治县段补偿工作方案的通知》；证据8，长县政办发（2017）76号《长治县人民政府办公室关于对太焦铁路长治县段征迁补偿相关内容补充的通知》；证据9，《太焦客专铁路建设长治县征迁补偿协议》及太焦城际铁路上党区辛呈村11户房屋补偿明细表；证据10，晋政发（2013）22号《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》；证据11，晋人办函（2018）142号《山西省人大常委会办公厅关于交办的函》。该组证据证明为了积极推进太焦客专铁路项目的开展，上党区成立太焦高铁领导组，完成了红线用地放线和地面附着物树林、面积等清点确认、登记汇总上报等工作，制定了拆迁安置方案，根据资产评估报告确定房屋补偿明细。存在征地补偿费用超出预算的问题。第三组证据：证据12，《上党区推进太焦客专铁路项目建设领导办公室关于辛呈村征迁包户工作方案》，证明被告为化解征收拆迁纠纷进行的努力。第四组证据：证据13，工作人员入户走访记录；证据14，长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组《关于限期推进太焦城际铁路辛呈村征迁工作的通知》；证据15，长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组办公室《关于限期取消太焦城际铁路辛呈村房屋拆迁奖励的通知》；证据16，《长治市上党区人民政府关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》；证据17，太焦铁路征地告知书及催告书；证据18，《关于辛呈村高铁拆迁的专题会议纪要》；证据19，资产评估报告；证据20，《房屋征收补偿决定书》；证据21，长治县推进太焦客专铁路项目建设领导办公室《告知书》；证据22，长治县推进太焦客专铁路项目建设领导办公室《关于领取拆迁过渡安置费的通知》；证据23，长治县推进太焦客专铁路项目建设领导办公室《告示》。该组证据证明：太焦高铁领导组为征收拆迁所作的大量工作。第五组证据：证据24，房屋拆迁视频。证明在拆除房屋的过程中，没有损坏被拆迁户的物品。经庭审质证，针对原告的证据，被告的质证意见为：第一组证据没有异议。第二组证据的新闻报道真实性没有异议，但是新闻报道中，政府是一个宏观的概念，照片与本案没有关联性，对照片不认可。原告对被告提交的证据质证意见要点如下：第一组证据，不能证明涉案的土地已经合法征收。对真实性、合法性、关联性（以下简称三性）均不认可。对证据6，真实性认可，是领导小组实施的拆除行为，应该由被告承担相应的责任。证据7、8三性不予认可，长治县人民政府没有权力作出征收补偿方案的权利，根据土地管理法的规定应该县级以上国土部门制订实施。证据9、10、11、12、14，与本案没有关联性，对其证明目的不予认可。证据15、16不予认可。证据17，告知书和催告书原告方均没有收到，不符合留置送达的程序，签发的主体也不对。证据18，不能证明其证明目的。证据19，评估的时间基点违法，评估机构的选择违法，评估的面积与事实面积不符，评估程序也违法。证据20，依据错误，制作程序违法，被告也没有相应的职权。证据21，原告没有见到该告知书，同时说明是被告组织的拆迁行为。证据22，原告收到过该通知，但是通知的合法性不认可，法律规定应该是先补偿后搬迁，故被告没有履行安置补偿义务，原告是可以拒绝搬迁的。证据23，原告没有看到过，不能达到证明目的。证据24，视频资料，非原始载体，内容也不能达到证明目的，也不能说明原告物品被存放于何处。是复制过来的，是否有保存原始视频资料不清楚。另外视频中也反映不出原告屋内的物品去向。被告提交的证据13、证据19、证据24超出举证期限，但这些证据涉及本案基本事实，且本案涉及公共利益，本院对这些证据组织了质证。根据双方质证意见，对本案证据认定如下：被告提交的证据10与本案无关，不予采信；原被告提交的其他证据均真实，与本案存在关联，作为本案证据使用。其证明力将在事实认定与论理部分进行综合评述。经审理查明:太原至焦作城际铁路项目，是国家规划的快速铁路网的重要组成部分，也是山西省“十二五”规划的重大交通基础设施建设项目之一。该项目通过山西省国土资源厅建设项目用地预审初审，通过中华人民共和国国土资源部用地预审；该项目符合城乡规划要求，获得《建设项目选址意见书》；该项目获得国家发展和改革委员会可行性研究报告的同意批复。该铁路项目在山西境内长328.178公里，途经长治市上党区。为推进铁路项目建设，2015年前后，山西省长治市成立长治市推进太焦高铁项目建设领导组，长治市上党区人民政府（当时为长治县人民政府）成立长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组（后也称长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组，以下简称上党区领导组）。案涉铁路项目在长治市上党区共需要征收拆迁14家企业、115户民宅。2017年1月17日，长治县人民政府制定《太焦城际铁路长治县段征迁补偿工作实施方案》，并附有《太焦铁路长治县段地面附着物和建（构）筑物补偿标准》。2017年8月10日又发文对补偿进行了调整及补充。2017年9月，被告开始与部分被拆迁户签订《太焦客专铁路建设长治县征迁补偿协议》，需要征收拆迁的14家企业、115户民宅中，截止开庭之日，尚有8户未与被告达成拆迁补偿协议，原告即是其中一户。对被拆迁户的补偿内容包括被征收房屋及附着物的评估价格、重置补偿费、搬家补偿费、过渡安置补助费及奖金。2019年3月10日，上党区领导组作出《关于限期推进太焦城际铁路辛呈村征迁工作的通知》，开始加快征收工作，限被征收户于2019年3月15日前积极配合征拆工作；2019年3月26日，上党区领导组作出《关于限期取消太焦城际铁路辛呈村房屋拆迁奖励的通知》，确定搬迁奖励截止时间为2019年3月31日18点；2019年3月31日，被告作出《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》，明确了征收项目、征收范围、征收人及征收实施部门，明确征收的对象为征收范围内的集体土地及地上附着物，并告知复议及起诉的权利。2019年4月1日，长治县综合行政执法局筹备组向原告作出《告知书》，要求原告7日内搬离，否则将强制执行。同日，原告向长治市人民政府就《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》提出行政复议。2019年4月9日，长治县综合行政执法局筹备组向原告作出《催告书》，要求原告户于10日内自行搬离，否则将强制执行。2019年4月9日，被告向原告作出《房屋征收补偿决定书》，对原告家房屋征收、重置等共补偿906287元，补偿内容与他人征收补偿协议的补偿类别一致，缺少奖励部分，房屋的补偿价值依据是2018年3月作出的以2017年6月24日为基准日的资产评估报告，决定书还明确了重置的宅基地200平方米。2019年4月11日上党区人民政府召开“辛呈村高铁拆迁的专题会议”，确定上党区综合执法局负责拆除工作，并负责对不执行拆迁通知书和催告书的启动强制拆迁程序。2019年4月20日，上党区领导组作出《告知书》，确定4月22日将随时拆迁被征收房屋，要求住户清空房屋内财产，同日，上党区领导组又向被征收人作出《关于领取拆迁过渡安置费的通知》，要求被征收人于4月23日上午8点前将屋内物品搬离，并领取过渡安置费。2019年4月23日，原告房屋被强制拆除。拆除前，拆除人员对房屋内物品进行了搬离，并进行了录像，部分房屋内遗留有零散物品。2019年4月24日，上党区领导组对被拆迁户作出《告示》，要求被拆迁户至上党区领导组办理补偿款领取手续。原告不服，以上党区人民政府为被告，提起请求撤销《房屋征收补偿决定书》之诉，原告张某针对强制拆除分别提起确认违法和行政赔偿之诉。在诉讼中，长治市人民政府于2019年5月22日作出长政行复〔2019〕第6号行政复议决定，以长治市上党区人民政府征收土地未经山西省人民政府或国务院批准为由，确认上党区人民政府《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》违法。本院认为，长治市上党区人民政府被告主体资格问题。案涉征收拆迁行为，系由长治市上党区人民政府作出征收决定并予公告，与被征收户签订《太焦客专铁路建设长治县征迁补偿协议》的，也是上党区政府成立的上党区领导组的行为，视为上党区的行为；对原告房屋进行的拆除，系由上党区政府组织安排，并有负责人现场指挥，而且在拆除过程中，未制作强制执行决定书，未向被拆除户宣明拆除主体，应由上党区人民政府对拆除行为负责。此外，在上党区人民政府《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》中，上党区政府虽然确定了征收实施部门上党区东和乡人民政府，但在实际征收及拆迁过程中，东和乡人民政府并未以自己名义进行征收及拆迁工作，多项工作是上党区政府指定其他部门，比如“长治县综合行政执法局筹备组”、上党区领导组、上党区领导组办公室的名义进行，对此，均应视为委托，由上党区政府负责。综上，长治市上党区人民政府被告主体适格。被告强制拆除原告房屋是否违法。其一，拆除依据违法。拆除原告房屋的行为是基于征收行为，而征收决定已经长治市人民政府复议确认违法，基于征收的强制拆除行为失去合法性基础。其二，拆除程序违法。本案证据显示，被告为拆除原告房屋，进行了大量准备工作，分片包户对被征收人进行协商和沟通，拆除之前，进行了告知、催告、通知，并告知被征收人陈述和申辩权，并通知被征收人领取过渡拆迁安置费，尽管如此，程序依然不完善。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“……拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，行政机关不具有直接强制交出土地的权力，需向人民法院申请，因此强制拆除的程序亦违法。其三、拆除方式和手段不合理。拆除过程中，对被征收人财产应当清理、编目、妥善保管，或移交给被拆迁人，被告提交的证据尚不足以证明达到此要求。被告也当庭承认，不能保证所有物品均已搬出。综上，被告拆除原告房屋缺乏合法依据，违反法定程序，原告所请予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：确认被告长治市上党区人民政府拆除原告张某房屋的行为违法。案件受理费50元由被告长治市上党区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李先翠审 判 员 李高原审 判 员 郑金坤审 判 员 赵仁义人民陪审员 陈梁鹏 二○一九年六月二十五日法官 助理 田晨凯书 记 员 闫雪敏