山东省临沭县人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁1329行初18号 原告吴永（又称吴勇）。 被告临沭县玉山镇人民政府。住所地：临沭县玉山镇驻地。 统一社会信用代码：11371329004475775M。 法定代表人李真，镇长。 委托诉讼代理人石磊，该镇党委副书记。 第三人杨圣玖。 委托诉讼代理人李乐军，临沭玉山法律服务所法律工作者。 第三人杨胜泷。 第三人杨圣亮。 第三人王华。 原告吴永诉被告临沭县玉山镇人民政府及第三人杨圣玖、杨胜泷、杨圣亮、王华不履行法定职责一案，本院于2019年5月13日受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、传票，并组织原、被告及第三人进行了证据交换，送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。原告吴永，被告临沭县玉山镇党委副书记作为行政机关负责人亦为委托诉讼代理人石磊，第三人杨圣玖及委托诉讼代理人李乐军，第三人杨胜泷、杨圣亮、王华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴永诉称，诉讼请求：1.依法确认被告不予办理厂房22.5间《城市私有房屋所有权证书》的行政行为违法；2.依法确认被告不予办理厂房南5间《旧房改建许可申请书》和被告2019年1月30日《信访事项处理意见书》中处理意见2的行政行为违法；3.依法确认被告不予处理第三人与原被告之间的纠纷，不履行协议书的权利义务，纵容第三人侵占破坏国有资产所有权，破坏原告财产权、土地使用权、经营权的行政行为违法；4.被告赔偿因行政违法给原告造成的经济损失。在庭审中原告增加诉讼请求：确认被告不协助原告办理土地使用证的行为违法。事实与理由：原告在2019年2月19日接到临沭县人民政府复查办沭政信告字[2019]6号《申请复查不予受理告知书》中“2、关于反映‘土地租货纠纷的问题’”，确定了被告2019年1月30日作出《信访事项处理意见书》的决定的行政行为要求复查是违法的。被告违反了《协议书》中三项，《拍卖协议》中五，八2.3的规定及《见证书》、《吴勇牧医所宗地草图》、《临沭县国土局土地权属确认收费凭证》的法定效力、《宪法》第12条、《合同法》第八条、《物权法》第115条、《城镇规划法》第4条、《防洪法》第22条、《土地管理法》第16条、第78条、《民法通则》第73条、第83条，《侵权责任法》第6至13条、《组织法》第61条1、2、3、7项的规定和国务院《城市私有房管理条例》第二章规定，被告原本没有原房屋所有权证书。 原告自1999年7月22日与被告订立《协议书》以来，多次向被告申请办理变更过户手续，即《土地使用权证书》，《城市私有房屋所有权证书》，南5间《旧房改建许可申请书》，被告让等待处理，2017年被告口头同意:说全县都停办房产证明了，县政务大厅让镇许可你就盖吧。动工第2天第三人现任党支书杨圣久带领杨胜沈、杨圣亮前来干涉施工，说门前土地是他们村的，也没有拿出合法的文书。分管城建的崇文镇长前来阻止，还要相关的法律手续，原告拿出《协议书》等也无效。原告在维护河道时遭到第三人王华殴打。为了减少矛盾，原告在按照被告2019013004号《信访事项处理意见书》处理意见2盖楼时，又遇到第三人杨胜泷树地界标志，第三人杨圣亮前来扒地梁、推倒竖柱、挖地坑、插树障、堵出路。第三人都在被告的行政管辖内，并且《协议书》的发包方是被告，法应进行调解，办理行政许可，20年来被告不履行法定职责，纵容第三人干涉原告的经营、使用权，致使厂院处于瘫痪状态，北门外土地也是如此，也是杨圣玖所为，现在诉讼中。原告建沿街楼目的只有一个：只有建沿街楼才能保护国有土地使用权不丢失，租赁期满才能完整把土地交给政府。 原告依据《行政诉讼法》第12条(三)、(四)、(六)、(七)、(八)、(九)、(十一)、(十二)项、第46条、第76条和《行政诉讼法司法解释》第9条的规定提起以上诉讼要求，维护法律的尊严，促进依法治国的顺利进行。 为证明其主张，原告向本院提交了以下证据： 1.《协议书》7页。证明原面粉厂土地权属在苍圣道供销社门前街之间，有乡镇政府及县国土局的证据为事实，并没有其他单位占用；证明被告没有履行《拍卖协议》五即协助原告办理房屋、土地租赁金收据，该土地完整应当符合《吴勇牧医所宗地草图》标识，才能完整履行合同中的各项规定，最终把土地完整地交给国家。 2.现场照片五张及《旧房改建许可申请书》一份。证明被告没有履行合同义务，没有依法保护原告的经营使通行权、建设权、使用权法；证明玉山花园商业街违法占用农田已经整改但原面粉厂北门外出路仍被大专墙堵住；证明原告与王郡三、吴佩娟的物权纠纷案也是被告及第三人支持结果，现在山东省高级人民法院审理中；证明原面粉厂南门被告及第三人破坏的现场行为违法；证明国有资产神圣不可侵犯的社会主义法律制度已被颠倒，要依法治国必须镇压违法行为。 3.公证书一份，临沂市公安局决定书、畜牧局文件、撤销案件决定书、临沂中院赔偿委员会决定书复印件各一份。证明被告没有依法保护原告的人身权、名誉权、经营使用权。 4.面粉厂拍卖交接证明一份、收到条一份，李乐庄、袁超收取的面粉厂房屋收款单据复印件2页。证明原告与李乐庄房屋买卖转让合法有据；证明原告要求被告协助办理《城市（乡镇）私有房屋所有权证书》合法有据。 5.临沭县人民政府2019年2月15日沭政信告字【2019】6号《申请复查不予受理告知书》、2018年5月28日沭政信复字【2018】07号《关于撤销玉山镇吴勇（永）信访事项处理意见书的决定》、玉山镇人民政府2018年5月6日、2019年1月3日二次《信访事项处理意见书》复印件共6页。证明原告起诉的理由，旧房改建有据；证明被告没有依法履行《协议书》中的义务（不干涉买方的经营使用权）和依法保护原告的合法权益；证明被告依法不履行法定职责有据。 6.原告的法律结业证复印件一份、农民技师证复印件一份、动物诊疗和兽医经营许可证一份。证明原告工作身份合法，以上三证原件已破坏，请法院调查落实。 对上述证据，被告临沭县玉山镇人民政府质证如下：对证据1协议的真实性没有异议，但是对证明目的有异议，对证据1中拍卖协议的关联性有异议，对吴勇牧医所宗地草图真实性、合法性、关联性均有异议，系单方制作，不符合证据要求，不予认可。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，旧房改造许可证原告未提交邮寄或被告签收的证据，不能证实提交给被告；其申请日期为2002年8月2日，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第三十九条、第四十一条的规定，对依申请行政行为起诉期限的起点，应为行政机关接到申请之日起第61日，原告早已超过诉讼时效；对现场照片证明目的有异议，原告与他人之间的矛盾和纠纷甚至诉讼，都与被告无关。证据3公证书等与本案无关联性。对证据4无异议，原告按协议书履行交纳土地租赁费义务，且原告第二个10年的租赁费未按协议时间交纳，被告保留解除协议、收回土地的权利。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议：第一.被告及时受理原告信访事宜，依法办结，不存在不履行法定职责的情况；第二，对信访处理意见不服，不属于行政案件的受案范围。证据6系复印件，不符合证据的形式要件，且与本案不存在关联性，不予质证。 第三人杨圣玖质证如下：证据1，除了第四页宗地草图之外真实性均无异议，第四页宗地草图是原告自己制作，不是当时签协议时的附件，是原告以后自己加上去的，但是原告现在要盖楼的地方已经超出这个协议转让的范围，因此这是一种民事法律调整的范畴，而且原告没有提供出合法有效的规划许可证明，所以该证据不能证实原告对所要建楼房的地方拥有经营使用权，对于原告提供的其他证据与第三人没有关联性，所以不予质证。 第三人杨胜泷、杨圣亮同杨圣玖的质证意见。 第三人王华质证如下：原告说我殴打他，连我自己都不知道怎么殴打的，证据清单中也没有出示相关证据。 被告临沭县玉山镇人民政府辩称，一、答辩人主体不适格，应依法驳回原告的起诉。答辩人不是被答辩人吴永办理房屋所有权证书及旧房改建的行政处理机关。根据《城市私有房屋管理条例》第六条第款规定:“城市私有房屋的所有人，须到房屋所在地房管机关办理所有权登记手续，经审查核实后，领取房屋所有权证;房屋所有权转移或房屋现状变更时，须到房屋所在地房管机关办理所有权转移或房屋现状变更登记手续”，答辩人并非被答辩人办理房屋所有权证书的行政处理机关。根据《城市私有房屋管理条例》第七条规定:“办理城市私有房屋所有权登记或转移、变更登记手续时，须按下列要求提交证件:(一)新建、翻建和扩建的房屋，须提交房屋所在地规划管理部门批准的建设许可证和建筑图纸证件不全或房屋所有权不清楚的，暂登记，待条件成熟后办理。”答辩人并非被答辩人办理旧房改建的行政处理机关。 二、答辩人及时受理被答辨人吴永信访事宜，依法办结，不存在违法行为，且对信访处理意见不服不属于行政案件的受案范围。第一、答辩人依法处理吴永信访事宜。答辩人工作人员于2018年2月11日接到被答辩人信访申请，通过调查落实，查明相关事实，及时解答被答辩人咨询问题并依法出具《信访事项处理意见书》。答辩人工作人员多次沟通被答辩人以期达到教育疏导，及时妥善处理的目的;在此次信访处理纠纷过程中，答辩人相关工作人员恪尽职守、乗公办事，依法回复，希望能够妥善解决该纠纷事宜，未果。第二、依据《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》，认为信访工作机构是各级政或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据信访条例处理信访事项的行为或者不履行信访条例规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不子受理;对信访事项有权处理的行政机关依据信访条例作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。依据最高人民法院的该规定，答辩人请求确认信访事项处理答复意见2违法，不符合行政诉讼的受案范围，应予驳回起诉。 三、答辩人与被答辩人之间的《协议书》于199年由案外人李乐庄履行交付义务，不存在不履行协议的情况，且该协议属于民事协议，不属于行政案件的受案范围。第一、涉案《协议书》已实际履行交付义务。答辩人自案外人原临沭县朱仓乡湖子后村村民李乐庄转租了原朱苍乡面粉厂院落一处，位于临沭县玉山镇西朱仓东寨子村村内。被答辩人吴永转租经过原朱仓乡人民政府同意，并签订协议书。根据该协议，案外人李乐庄展行交付义务，被答排人吴永已按照协议约定履行交纳租货费的义务。第二、《协议书》属于民事协议，不属于行政案件的受案范围。涉案土地由原朱仓乡人民政府租赁给案外人原临沭县朱仓乡湖子后村村民李乐庄，后李乐庄转租给被答辩人吴永，并经过答辩人同意。被答辩人自案外人李乐庄处转租行为属于民事行为，受民法调整。根据临沭县人民政府于2018年5月28日作出《关于撤销玉山镇关于吴勇(永)信访事项处理意见书的决定》沭政信复字[2018]07号文件第3条答复，应按《合同法》相关规定处理。 综上，答辩人不是被答辩人办理房产所有权证及旧房改建的行政处理机关，且被答辩人所诉信访处理意见2违法及不履行《协议书》的两项请求不属于行政案件的受案范围。被答辩人认为答辩人不履行法定职责无任何事实及法律依据，应予驳回。 被告临沭县玉山镇人民政府向本院提交了以下证据：1.申请记录。证明2018年2月11日受理被答辩人信访申请。2.信访事项处理意见书及送达回证。证明2018年5月6日依法出具《信访事项处理意见书》。3.关于撤销玉山镇关于吴勇（永）信访事项处理意见书的决定。证明吴永对该信访事项处理意见不服的，请求上一级行政机关复查，临沭县人民政府依法复查并答复。4.信访事项处理意见书及送达回执，证明根据吴永坊京要求，2019年1月30日出具《信访事项处理意见书》并送达吴永本人。 对上述证据，原告、第三人均无异议。 第三人杨圣玖述称，首先，原告诉临沭县玉山镇政府行政不作为一案，不应当把我列为第三人，因为原告吴永在建设沿街楼时没有通过城乡建设规划相关部门的许可，属于违法建设，而且占用了我们村的集体土地，我作为村民小组的负责人前往现场予以交涉，属于正当的职务行为。其次，即使我到现场交涉的行为对原告造成相关的不便，也是一种民事法律调整的范畴，原告也不应列为行政诉讼，因此请求法院驳回原告的诉讼请求。 第三人杨胜泷述称，我是89年承包的面粉厂，91年开的饭店，当时南头面粉厂没有路，所以承包杨圣亮的河堰，改成走南门，这个地是我村的，原告盖楼的地方都是我们村的河堰承包地。 第三人杨圣亮述称，原告本来占我河堰地盖楼，当时我就说你要盖我就给你撬开，所以至今没有盖成，杨胜泷占用的时候付给我承包费，原告占用至今也没有给我承包费，他还说是他的地方，原告起诉我没有道理，还让我赔偿，我还要告他要求他赔偿。 第三人王华述称，首先请求法院驳回原告对我的诉讼，我不符合本案第三人的条件，吴永诉我对其殴打纯属诬陷，不尊重事实不尊重法律，毫无任何法律依据。吴永对我实施诬告，我前来答辩产生的误工费300元、车旅费60元，应由原告吴永承担。吴永案中所说维护河道，实则是坝台垒砌于河道中间，本来河就不宽，以后汛期来临，让河水怎么正常流淌，我告知他别把坝台垒砌于河道中间，他不听劝阻反而诬陷我，说我殴打他没有事实依据。 第三人杨圣玖、杨胜泷、杨圣亮、王华未提供证据。 经审理查明，原告吴永系临沭县玉山镇苍盛社区居民。1998年4月6日，原朱仓乡人民政府将朱仓面粉厂实行公开拍卖，由朱仓乡湖子后村李乐庄购买，双方签订拍卖协议，原朱仓乡人民政府为甲方(拍卖方)，李乐庄为乙方（买方），约定：一、面粉厂地上附属物实行一次性拍卖，拍卖金付清后，其所有权归买方：1.房屋22.5间及其他配套设备（东院墙除外），卖价为9560元；2.供电设备1套，五十千伏安变压器一台，电盘2件及供电线路等，卖价为34000元；3.面粉机组1套及配套设施10000元。二、土地实行租赁，共有土地2.86亩，租赁期为50年，每亩年租金400元，分期交纳，10年交一次，并对逾期交纳违约金、逾期1月的地上物清理、土地交付予以明确。双方还约定，房屋、土地、供电等使用的变更过户手续由买方承担，卖方协助办理；土地租赁期满不继续租赁，买方必须将土地上附属物、机械、供电等设备全部搬走，将土地完整交付给甲方。 1999年7月22日，原朱仓乡人民政府为甲方，李乐庄为乙方，吴勇（即本案原告吴永）为丙方，三方签订协议书一份，约定甲方拍卖的朱仓乡面粉厂的房屋、机器设备等所有权已买断，归乙方所有，乙方处置、变卖或租赁甲方不予干涉，责任甲方不承担；甲方同意土地租赁使用权由乙方转租丙方，丙方承租后土地租赁费由丙方上交甲方；丙方必须严格履行朱仓面粉厂拍卖协议书的所有条款，否则土地租赁使用权甲方立即收回，违约责任按朱仓面粉厂拍卖协议七、八项执行（并附朱仓面粉厂拍卖协议）。该协议由临沭县司法局朱仓法律服务所见证。 1999年10月24日，李乐庄将上述面粉厂房屋转让给原告，转让价22000元（含前十年土地租赁费）。原告即在此处开设兽医门诊部，又搞过养殖。后原告欲在上述土地上建设沿街楼房，并要求将土地手续过户至其名下，未成。 2018年2月11日，原告以来信形式向临沂市人民政府信访局信访，反映其拍卖了原朱仓乡面粉厂土地，建设了畜牧兽医所，2017年因房屋破旧改建时，因相邻村民杨圣虎等阻挠被停止；拍卖该房屋至今未给办理房屋过户手续，要求处理。2018年5月6日，被告对吴勇（即本案原告）作出信访事项处理意见书，处理意见：1、上述区域的土地和地上附属物为吴勇承包租赁性质，有使用权，没有所有权，因此土地过户不符合相关规定。2、该区域租赁时房屋共计22.5间，信访人拟建设沿街楼房问题，必须符合城镇建设规划，应按照相关审批程序进行。”吴永不服提出复查申请，2018年5月28日，临沭县人民政府作出沭政信复字[2018]07号决定：撤销玉山镇人民政府关于吴勇（永）信访事项处理意见。2019年1月30日，被告再次对吴永作出信访事项处理意见书，“处理意见：1.四起案件公安、司法机关已依法作出处置，属设法涉诉案件，信访人对上述处置仍存有异议，应依法解决其诉讼问题。2.对沿街楼建设问题，涉及建设用地与东寨子村土地存有异议，建议双方先行沟通协商解决，若协商不成则通过诉讼方式处理。对承包面积内的改建翻建问题，应遵照协议约定在租赁期满时对地上附属物自行清除，将租赁土地完整交付玉山镇人民政府。”吴永仍不服提出复查申请，2019年2月15日，临沭县人民政府作出沭政信告字[2019]6号申请复查不予受理告知书，认为：1、关于反映“刑事处罚”的问题，对公安机关刑事拘留和法院判决不服，申请人可通过复议、诉讼或申诉等法律途径解决；2.关于反映“土地租赁纠纷的问题”，申请人与被申请人之间签订协议书，就土地及房屋权属做出了明确规定，双方可协商解决，协商不成的，可根据协议提起诉讼，由人民法院依法作出裁定。告知对吴永的复查申请不予受理。 另查明，2011年，原朱仓乡人民政府（驻地东寨子村）与原临沭县玉山镇人民政府（驻地西唐岭村）合并，合并后名为临沭县玉山镇人民政府，驻地在东寨子村，即本案被告。 本院认为，本案的审理重点是：1.被告和第三人的主体是否适格；2.原告的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。 对于被告和第三人的主体是否适格问题。被告将面粉厂房屋等拍卖给案外人李乐庄，李乐庄又将房屋转让原告，时间分别为1998年、1999年，根据当时的《城市私有房屋管理条例》第六条第一款规定:“城市私有房屋的所有人，须到房屋所在地房管机关办理所有权登记手续，经审查核实后，领取房屋所有权证;房屋所有权转移或房屋现状变更时，须到房屋所在地房管机关办理所有权转移或房屋现状变更登记手续”。第七条规定:“办理城市私有房屋所有权登记或转移、变更登记手续时，须按下列要求提交证件:(一)新建、翻建和扩建的房屋，须提交房屋所在地规划管理部门批准的建设许可证和建筑图纸；……证件不全或房屋所有权不清楚的，暂缓登记，待条件成熟后办理。”本案中，被告临沭县玉山镇人民政府并非办理房屋所有权证书及旧房改建的行政处理机关，不是其职责范围，临沭县玉山镇人民政府作为本案行政诉讼的被告不适格，因此，原告请求确认被告不予办理厂房22.5间《城市私有房屋所有权证书》、不予办理厂房南5间《旧房改建许可申请书》的行政行为违法，理由不成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”而本案原告无证据证明第三人同被诉行政行为有利害关系或同案件处理结果有利害关系，故杨圣玖、杨胜泷、杨圣亮、王华等作为第三人，主体亦不适格。 原告吴永的诉讼是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；……”本案中，原告吴永提出的“请求确认2019年1月30日的信访处理意见书中处理意见2的行政行为违法”，其信访处理意见书是对于原告信访事项的答复处理意见，符合上述规定列明的情形，不属于行政诉讼的受案范围。并且，本案涉及的拍卖协议书和三方协议书，只是对面粉厂房屋等地上物的买卖以及对土地使用权的租赁所作的约定，是平等民事主体之间的合同行为，各方是否行使和履行约定的权利和义务，是否违约并给他人造成损失，受民法、合同法、物权法等所调整，不属于行政诉讼法调整的范围。 综上，原告提起的本案行政诉讼，应当依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，裁定如下： 驳回原告吴永的起诉。 案件受理费50元，退还原告吴永。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨化芝 人民陪审员  刘玉峰 人民陪审员  杨秀丽 二〇一九年六月二十八日 法官助理付鹏天 书记员王燕