河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫02行终256号上诉人（一审被告）兰考县自然资源局（原兰考县国土资源局）。统一社会信用代码：11410225005366992F。住所地：兰考县中原路**。法定代表人任洪峰，该单位局长。委托代理人程伟、韩俊豪，该局工作人员。代理权限为特别授权代理。被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）聂胜峰，男，1967年7月7日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告暨诉讼代表人）聂新，男，1957年4月8日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）肖向阳，男，1987年9月19日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂锋松，男，1989年3月10日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂夺，男，1949年2月12日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂彦章，男，1946年6月11日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂胜战，男，1963年2月18日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂彦锋，男，1988年1月6日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）朱秀兰，女，1933年5月5日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂新胜，男，1950年12月28日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂号仁，男，1957年7月6日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）陈振立，男，1989年4月6日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）张征兵，男，1965年9月7日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）李化朋，男，1990年1月24日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂言旗，男，1959年9月20日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）李学广，男，1958年1月9日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）聂伟一，男，1984年2月8日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）闫银行，男，1974年11月14日生，汉族，住河南省兰考县。被上诉人（一审原告）汪合现，男，1957年6月13日生，汉族，住河南省兰考县。兰考县自然资源局与聂胜峰等19人不履行法定职责一案，开封市禹王台区人民法院于2019年4月30日作出（2019）豫0205行初3号行政判决。兰考县自然资源局不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，聂胜峰、聂新等19人分别系兰考县闫楼乡大付堂村、闫北村、闫南村、宋庄村、汴砦村民，在村里有承包地，原告的部分土地被S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程项目占用。2016年9月18日，兰考县发展和改革委员会作出《关于呈报S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程可行性研究报告的批复》（兰发改〔2016〕163号），同意S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程的实施。该项目起点位于堌阳镇关庄G106与G240平面交叉处，终点位于兰考与民权县界处，全长约23.34公里，途经堌阳镇、闫楼乡、葡萄架乡和仪封乡的部分村庄。2016年10月20日，兰考县国土资源局作出《关于S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程建设项目用地预审的意见》，原则同意该建设项目用地通过预审，但土地尚未进行征收。2017年6月，中电建路桥集团有限公司开始施工建设S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程项目。兰考县国土资源局发现中电建路桥集团有限公司有非法占用堌阳镇、闫楼乡、葡萄架乡和仪封乡的集体土地修路情况后，于2018年7月16日向该公司下达了《责令停止违法行为通知书》（2018-2-41号），2018年7月20日向S216道路工程项目部下达《责令停止违法行为通知书》（2018-2-037号）。2018年9月5日，聂胜峰、聂新等19人向兰考县国土资源局邮寄《行政查处申请书》，要求1.责令非法占地者立即退还土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.将非法占地者移送司法机关追究刑事责任。兰考县国土资源局收到申请后，于同年9月17日作出《回复》，“兰考县闫楼乡聂胜峰、聂新等19户村民：你们于2018年9月5日邮寄的《行政查处申请书》及相关材料收悉，对于你们举报的违法线索，兰考县国土资源局将依法依规予以处理。感谢你们对国土资源工作的支持！”。一审原告于同年9月25日收到该《回复》。另查明，根据兰考县机构改革方案，不再保留兰考县国土资源局，其职责由新组建的兰考县自然资源局承继。一审法院认为，兰考县国土资源局是兰考县土地行政主管部门，负有全县的土地用途规划和违法行为查处的法定职责。国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知（国土资发〔2014〕117号）总则中第4条规定，“4.6查处国土资源违法行为的基本流程（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证；（5）案情分析与调查报告起草；（6）案件审理；（7）作出处理决定（行政处罚决定或者行政处理决定）；（8）执行；（9）结案；（10）立卷归档；涉及需要移送公安、检察、监察、任免机关追究刑事责任、行政纪律责任的，应当依照有关规定移送。”其中“线索核查与违法行为制止”中包含下达《责令停止违法行为通知书》。从被告提供的证据看，其针对发现的土地违法事件，仅作出了《责令停止违法行为通知书》，且收到原告的查处申请后，只作了表面答复，属于未完全履行其法定职权。至于兰考县国土资源局下达《责令停止违法行为通知书》时间是在原告提出申请之前的问题，因原告申请查处的违法行为已由兰考县国土资源局先行发现，这一点不作为认定兰考县国土资源局对原告申请事项未履行法定职责的理由。综上，兰考县国土资源局应当按照《国土资源行政处罚办法》和《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定继续履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，兰考县国土资源局的土地行政管理职能已由兰考县自然资源局承继，故一审原告要求履行查处职责的诉求，应由兰考县自然资源局履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决：限兰考县自然资源局于判决生效之日起六十日内对19名原告2018年9月5日的查处申请事项依法继续履行法定职责。兰考县自然资源局不服一审判决上诉称，原告反映的问题系S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程建设项目用地。该项目路线起点位于堌阳镇关庄G106与G240平面交叉处，终点位于兰考与民权县界处，全长约23.356公里。2016年9月18日，兰考县发展和改革委员会作出《关于呈报S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程可行性研究报告的批复》（兰发改〔2016〕163号），同意S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程的实施。2016年12月6日，兰考县发展和改革委员会作出《关于S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段改建工程初步设计的批复》（兰发改〔2016〕206号），同意对S216兰考境堌阳镇关庄至兰考与民权交界段实施改建。该工程由中电建路桥集团有限公司具体实施，未取得合法用地手续，截至原告举报反映时，该路段进行了土方施工，未进行路面硬化。2017年8月24日、2017年9月1日，兰考县国土资源局分两次向中电建路桥集团有限公司下达《责令停止违法行为通知书》，责令该单位立即停止违法行为，听候处理。2017年8月31日，兰考县国土资源局向县政府上报《关于对中电建路桥集团有限公司非法占地情况的报告》，同时向兰考县堌阳镇人民政府发出抄告书，共同制止违法行为。2018年6月12日，兰考县国土资源局向县政府上报《关于我县境内修建S216道路违法占地情况报告》（兰国土资〔2018〕187号）。2018年7月16日，兰考县国土资源局向中电建路桥集团有限公司下达《责令停止违法行为通知书》。2018年7月18日，兰考县国土资源局向兰考县公路管理局下达《责令停止违法行为通知书》，责令中电建路桥集团有限公司、兰考县公路管理局立即停止违法行为，听候处理。2018年9月21日，兰考县国土资源局向原告邮寄送达关于对兰考县闫楼乡聂胜峰、聂新等19户村民提出《行政查处申请书》的答复，依法依规予以处理，履行了相应职责。至于依法依规处理的进展情况，被上诉人可以申请查询。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人聂胜峰等19人未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。兰考县国土资源局的土地行政管理职能由兰考县自然资源局承继。兰考县自然资源局作为本案一审被告主体适格。聂胜峰等19人于2018年9月5日向兰考县国土资源局邮寄《行政查处申请书》。兰考县国土资源局收到申请后，虽作出了书面回复，并送达聂胜峰等人，但并未提交证据证明其对查处申请事项展开了调查、核实等查处工作。一审法院判令兰考县自然资源局在一定期限内对被上诉人查处申请事项继续履行法定职责，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰考县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  周卫华审判员  何卫斌二〇一九年六月二十六日书记员  闫路航