福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽行终294号 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡佳华石材厂，住所地福建省寿宁县际头村洋尾洋工业区。 经营者夏家华，男，1959年12月12日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡宏利石材加工厂，住所地福建省寿宁县际头村洋尾洋工业区。 经营者夏家华，男，1959年12月12日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡长鸿石板材厂，住所地福建省寿宁县溪坪村。 经营者范圣斌，男，1971年10月10日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡立辉石材厂，住所地福建省寿宁县外洋工业区。 经营者叶成立，男，1973年12月1日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂，住所地福建省寿宁县溪坪村。 负责人张成建，男，1965年4月15日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县隆鑫石材厂，住所地福建省寿宁县外洋工业区。 负责人吴奕庆，男，1962年2月15日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂执行事务合伙人。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡福星红石材加工厂，住所地福建省寿宁县龙寺塆**。 经营者叶丽芳，女，1987年9月24日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪宏昌石材厂，住所地福建省寿宁县际头村洋尾洋工业区。 负责人夏家根，男，1966年6月16日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂投资人。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡盛丰石材厂，住所地福建省寿宁县际头村洋尾洋工业区。 经营者夏世华，男，1968年8月23日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡恒隆石材厂，住所地福建省寿宁县洋尾村。 负责人叶成立，男，1973年12月1日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂执行事务合伙人。 上诉人（原审原告）寿宁县东升石材制品厂，住所地福建省寿宁县际头村洋尾洋工业区。 负责人邹国珍，男，1957年3月23日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。系该厂投资人。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡利盛石材厂，住所地福建省寿宁县际头村洋尾洋工业区。 经营者夏世锋，男，1961年1月3日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县鼎宏石板材厂，住所地福建省寿宁县外洋工业区。 负责人杨小雄，男，1965年6月13日出生，汉族，住福建省福鼎市。系该厂执行事务合伙人。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡运东石材厂，住所地福建省寿宁县溪坪村。 经营者吴运忠，男，1968年5月23日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡宇辉石材加工厂，住所地福建省寿宁县溪坪村。 经营者吴文周，男，1956年10月11日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡星鑫石材厂，住所地福建省寿宁县托溪寺工业区。 经营者吴文绍，男，1963年10月15日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县宏顺石材加工厂，住所地福建省寿宁县桥头店。 负责人叶荣宝，男，1963年7月3日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂执行事务合伙人。 上诉人（原审原告）寿宁县腾丰石材厂，住所地福建省寿宁县外洋工业区。 负责人夏阿根，男，1954年4月6日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂投资人。 上诉人（原审原告）寿宁县华红矿业有限公司盛恒红石制品厂，住所地福建省寿宁县托溪村。 负责人刘章锦，男，1972年1月13日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县托溪乡顺利红石材厂，住所地福建省寿宁县托溪寺。 经营者叶松青，男，1966年3月15日出生，汉族，住福建省寿宁县。 上诉人（原审原告）寿宁县鼎磊石材厂，住所地福建省寿宁县外洋工业区。 负责人李雄飞，男，1967年9月20日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂执行事务合伙人。 上诉人（原审原告）寿宁县恒丰石材厂，住所地福建省寿宁县溪坪村。 负责人吴春华，男，1975年6月12日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂投资人。 上诉人（原审原告）寿宁县宏泰石材厂，住所地福建省寿宁县平溪镇岭兜村旧田垅。 负责人张永鸿，男，1965年7月11日出生，汉族，住福建省寿宁县。系该厂执行事务合伙人。 上述上诉人的共同委托代理人吴家林，福建凡圃律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）寿宁县人民政府，住所地福建省寿宁县东部新区政府办公大楼。 法定代表人张成慧，县长。 委托代理人郭光榕、肖春花，福建人文律师事务所律师。 上诉人寿宁县托溪乡佳华石材厂、寿宁县托溪乡宏利石材加工厂、寿宁县托溪乡长鸿石板材厂、寿宁县托溪乡立辉石材厂、寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂、寿宁县隆鑫石材厂、寿宁县托溪乡福星红石材加工厂、寿宁县托溪宏昌石材厂、寿宁县托溪乡盛丰石材厂、寿宁县托溪乡恒隆石材厂、寿宁县东升石材制品厂、寿宁县托溪乡利盛石材厂、寿宁县鼎宏石板材厂、寿宁县托溪乡运东石材厂、寿宁县托溪乡宇辉石材加工厂、寿宁县托溪乡星鑫石材厂、寿宁县宏顺石材加工厂、寿宁县腾丰石材厂、寿宁县华红矿业有限公司盛恒红石制品厂、寿宁县托溪乡顺利红石材厂、寿宁县鼎磊石材厂、寿宁县恒丰石材厂、寿宁县宏泰石材厂（以下简称寿宁县二十三家石材厂）因诉寿宁县人民政府环境保护行政管理一案，不服宁德市中级人民法院（2018）闽09行初176号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，本案被诉的《关于印发〈寿宁县石材加工企业整治方案〉的通知》（以下简称寿委办〔2016〕81号通知）由中共寿宁县委办公室、寿宁县人民政府办公室以联合发文的方式，于2016年12月13日印发，使用中共寿宁县委办公室的文号即“寿委办〔2016〕81号”。寿委办〔2016〕81号通知明确载明：“《寿宁县石材加工企业整治方案》已经县委、县政府研究同意，现印发给你们，请认真贯彻落实”，发文对象为“各乡镇党委、政府，县直有关单位”。《寿宁县石材加工企业整治方案》（以下简称“《寿宁整治方案》”）指出“为切实保护生态环境，有效整治石材加工对环境的污染，保障群众健康，确保环境安全，结合我县实际，制定本方案”。方案主要内容为：一、指导思想；二、整治范围和目标；三、整治措施，包括清理整治时限、清理整治步骤（包含1.调查摸底、2.动员宣传、3.主动退出、4.依法关闭、5.源头管控；并分别对以上五各步骤列明了具体牵头单位、责任单位和时间节点）；四、工作要求。方案的附件包括：1.《寿宁县石材加工企业整治工作领导小组名单》；2.《寿宁县石材加工企业整治工作驻点联合执法队人员名单》；3.《寿宁县石材加工企业关停拆除补助标准》。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼应当符合行政诉讼的起诉条件。寿委办〔2016〕81号通知由中共寿宁县委办公室、寿宁县人民政府办公室联合发文单位，使用中共寿宁县委办公室文号，该文件印发对象为“各乡镇党委、政府、县直有关单位”，属地方党委政府履行保护生态环境职责和基于内部层级关系对下级党政部门、直属单位督促履行职责的内部行为，该通知和制定、印发《寿宁整治方案》的行为本身并不对当事人权利义务产生实际影响。故即便无视区别寿委办〔2016〕81号通知中党政共同职责属性，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”故当事人不服寿委办〔2016〕81号通知之行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。寿委办〔2016〕81号通知性质上类似于针对不特定相对人、能够反复适用的规范性文件，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定了“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”此外，寿委办〔2016〕81号通知内容涉及寿宁县各级、不同行政部门的具体行政职责、行政职权行为，还涉及当地公检法、党委工作部门、甚至供电企业，以上不同单位、部门的职责职权不同；且该通知标题使用“整治”一词，从对文中“整治”的用词语境分析，亦存在根据行政实体法和《行政诉讼法》等规定区别不同行政部门在进行整治时所行使职权的相应具体行政强制、行政处罚、行政征收或征用等行政行为，确定当事人的诉权问题。 综上，原告寿宁县二十三家石材厂起诉请求确认寿委办〔2016〕81号通知违法，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当不予登记立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条（二）项、第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第（十）项、第二条第二款、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，作出裁定：驳回原告寿宁县托溪乡佳华石材厂、寿宁县托溪乡宏利石材加工厂、寿宁县托溪乡长鸿石板材厂、寿宁县托溪乡立辉石材厂、寿宁县祥宏石材有限公司正红石制品厂、寿宁县隆鑫石材厂、寿宁县托溪乡福星红石材加工厂、寿宁县托溪宏昌石材厂、寿宁县托溪乡盛丰石材厂、寿宁县托溪乡恒隆石材厂、寿宁县东升石材制品厂、寿宁县托溪乡利盛石材厂、寿宁县鼎宏石板材厂、寿宁县托溪乡运东石材厂、寿宁县托溪乡宇辉石材加工厂、寿宁县托溪乡星鑫石材厂、寿宁县宏顺石材加工厂、寿宁县腾丰石材厂、寿宁县华红矿业有限公司盛恒红石制品厂、寿宁县托溪乡顺利红石材厂、寿宁县鼎磊石材厂、寿宁县恒丰石材厂、寿宁县宏泰石材厂的起诉。 上诉人寿宁县二十三家石材厂不服，提起上诉称：（一）寿委办〔2016〕81号文不属于可以针对不特定对象能够反复适用的规范性文件。1.该文件实施以后，包括上诉人在内的石板材企业全部被强拆，寿宁县已经没有石板材企业，该文件不存在能够反复适用的情况。2.该文件实施后，石板材企业在2016年间的一个多月时间内基本拆除，剩余的企业也被断电、断水，处于停产被拆除状态。故该文件不具备规范性文件具有一般性的较长时期的指导作用的特征。3.根据《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》的规定，规范性文件要报上一级机关备案，该文件未备案，也不具备规范性文件的形式要件。（二）寿委办〔2016〕81号文已对上诉人及其他石板材企业造成了实际的影响。1.按文件规定的时间，上诉人等石板材企业在2016年底已基本被拆除。2.赔偿的标准也是按照文件规定的标准执行。3.强拆的手段也是按照该文件规定执行。（三）该文件虽是以县委办公室文号由县委县政府名义联合发布，但并不影响具体行政行为的成立。1.该文件针对一类企业，即石材加工企业，符合具体行政行为的特征。2.该文件中规定的内容基本属于政府的行政行为。3.县委的领导是对党的方针政策的领导，不能对具体行政行为进行领导。4.县委办公室牵头联合发文，文件中涉及到县委各部门，以及公检法等其他单位，该文件具有可诉性。综上，案涉寿宁县人民政府文件是典型的具体行政行为，原审裁定驳回上诉人的起诉是错误的。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人寿宁县人民政府答辩称：1.寿委办〔2016〕81号文具备抽象行政行为的特征，属于抽象行政行为，不具有可诉性。寿宁县人民政府系国家行政机关，所作出的通知文件亦是一种制度规则的行为，且该通知文件不是针对某个具体的第三人作出的，而是针对整个寿宁县的石材加工企业，该文件是能够反复适用的，具有普遍的约束力。2.上诉人的石材加工企业，工艺技术落后，且对环境污染严重，不符合国家的规定。上诉人的企业属于“关停并转”的范围，其本身系违法经营。该通知文件系寿宁县人民政府依法履职所作出的，合法性及合规性均无不当。2.抽象行政行为的合法性审查属于国家权力机关和上级行政机关的职权，人民法院无权对其合法性进行审查，故上诉人请求法院确认寿委办〔2016〕81号文违法，于法无据，应予驳回。4.寿委办〔2016〕81号文系由中共寿宁县委县政府联合发文，印发对象为各乡镇党、政府及县直有关单位，属于地方党委、政府对下级党政部门、直属单位督促履职的内部行政行为，本身并不对当事人权利、义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。5.即便寿宁县人民政府的通知文件具有可诉性，上诉人在提起诉讼时也超过起诉期限，依法应予驳回。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，原审法院随案移送的证据具备关联性、真实性和合法性。原审法院认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为……”本案中，寿宁县委县人民政府联合发文的寿委办〔2016〕81号通知的印发对象为“各乡镇党委、政府、县直有关单位”，属地方党委政府履行保护生态环境职责和基于内部层级关系对下级党政部门、直属单位督促履行职责的内部行为，原审法院据此以寿宁县人民政府联合发文的寿委办〔2016〕81号通知不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由，依法予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  秦传熙 审 判 员  张 挺 代理审判员  周晓芳 二〇一九年六月二十四日 书 记 员  林 阳 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。