贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2019)黔行终337号上诉人（一审原告）杨启先，女，布依族。委托代理人任战敏，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（一审被告）都匀市人民政府。法定代表人邓忠学，市长。被上诉人（一审被告）都匀市人民政府沙包堡办事处。法定代表人罗勇，主任。被上诉人（一审被告）都匀市公安局。法定代表人程涛，局长。委托代理人蒲剑锋，该局法制大队民警。委托代理人向军，该局法制大队民警。被上诉人（一审被告）都匀市综合行政执法局。法定代表人万兆军，局长。上诉人杨启先诉因与被上诉人都匀市人民政府（以下简称都匀市政府）、都匀市人民政府沙包堡办事处（以下简称沙包堡办事处）、都匀市公安局、都匀市综合行政执法局（以下简称都匀市执法局）房屋强制拆除行为一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2018)黔27行初445号行政判决。向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审经审理查明：杨启先系都匀市沙包××办事处××村××组村民，在该组自建有房屋。2015年，都匀市政府因实施都匀杨柳街（匀杨）大道建设项目，需征收杨启先的上述房屋。因征收补偿问题，杨启先未与征收部门签订补偿协议。2017年4月25日，都匀市政府作出匀房征补[2017]8号《房屋征收补偿决定》，决定对杨启先的房屋进行征收。杨启先不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2017年月日作出（2017）黔27行初787号行政判决，撤销都匀市政府作出的匀房征补[2017]8号《房屋征收补偿决定》。都匀市政府不服，提出上诉。目前该案正在贵州省高级人民法院审理中。2018年1月5日，都匀执法局在进行相应的调查取证后，对杨启先作出了匀综执局[2018]第001号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定杨启先于2013年至2016年，在未取得城乡建设规划部门的行政许可情况下，在原主体房屋2层的基础上加建砖混结构第3层28平方米的房屋、在原主体房屋前建设简易棚1层97.5平方米的房屋、在原主体房屋后建设砖混结构房屋2.5层180平方米的房屋，属违法建筑，责令其于2018年1月7日前自行拆除。杨启先不服，向贵州省独山县人民法院提起诉讼，该院于2018年5月4日作出（2018）黔2726行初7号行政判决，驳回杨启先的诉讼请求。杨启先不服，提出上诉，本案一审法院于2018年8月10日作出（2018）黔27行终162号行政判决，驳回上诉，维持原判。之后，杨启先未履行《责令限期拆除违法建设决定书》确定的拆除违法建筑的义务。都匀市政府于2018年8月30日作出《责令限期拆除违法建设公告》，责令杨启先于2018年8月31日前自行予以拆除，逾期未自行拆除的，被告将依法强制执行，并将该公告张贴于杨启先房屋墙上。2018年8月31日，都匀市政府组织都匀执法局、沙包堡办事处对杨启先所有的原主体房屋及违法建筑实施强制拆除。杨启先不服，诉至法院，请求判决确认一审被告于2018年8月31日强拆杨启先房屋的行为违法，并承担本案诉讼费。另查明，2018年8月31日18时10分许，都匀市公安局接到报警人张元利报警称，其在都匀灵智广场修建“匀杨大道”的挖机被一户未搬迁的居民围堵8个月。该局接报案后立即赶到现场。经了解：都匀中建四局五公司承租的挖机于2018年1月2日在“匀杨大道”进行施工作业时将杨启先家房屋墙体损坏，杨启先要求赔偿其房屋损失，施工方多次与杨启先协商赔偿事宜未能达成赔偿协议，杨启先以赔偿协议未达成挖机就不能离开现场为由召集亲友对施工队承租的挖机进行围堵。该局于同日受理该案后，并于当日19时许，将杨启先口头传唤至小围寨派出所进一步调查，于2018年9月1日2时50分传唤结束。再查明，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》及该局主要职责内设机构和人员编制规程，都匀执法局对违反城乡规划法的行为拥有行政处罚权。一审法院认为：本案争议的焦点为一审四被告是否是适格的被告以及被诉强制拆除房屋行为是否合法。关于一审四被告是否是适格的被告问题。本案中，都匀市政府辩称其不是涉案房屋被强制拆除的行为人。都匀执法局认可其组织实施强拆，沙包保办事处配合其参与强制拆除，对此，沙包保办事处亦予认可。但都匀市执法局为都匀市政府的职能部门，沙包堡办事处为其派出机构，都匀执法局无权调动沙包堡办事处人员，而都匀市政府依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，具有责成其所属部门采取强制措施的职权。且根据杨启先提供的强拆现场照片分析，都匀市政府相关领导在现场，《责令限期拆除违法建设公告》亦是都匀市政府作出。因此，应视为都匀市政府组织都匀执法局、沙包堡办事处对杨启先涉案房屋实施强制拆除行为，由此产生的法律后果，依法应由都匀市政府承担。故都匀市政府是适格的被告；都匀执法局、沙包堡办事处不是适格的被告。对于都匀市公安局是否是适格的被告问题。都匀市公安局辩称，强拆当天系基于报警人张元利的报警而出警到案发现场，并未参与政府的强拆活动。本案中，杨启先提供的视听资料虽证明都匀市公安局的民警在现场附近，但不能证实该局民警是何时到达的现场，也没有其他证据证明都匀市政府组织该局民警参与强拆，并具体实施了拆除其房屋的行为，亦不能否定该局基于报警人张元利的报警而出警履行法律赋予的警察职责的合法性。因此，杨启先以该局作为本案被告提起诉讼，没有事实依据。关于都匀市政府强制拆除杨启先涉案房屋的行为是否合法问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，任何单位或个人在城市、镇规划区进行工程建设，须申请办理建设工程规划许可证，未取得建设工程规划许可证，依法应受处罚。本案中，根据查明的事实，杨启先被强制拆除的房屋包括两部分，即原主体房屋2层和未经批准在原主体房屋2层的基础上加建砖混结构第3层28平方米的房屋、在原主体房屋前建设简易棚1层97.5平方米的房屋和在原主体房屋后建设砖混结构2.5层180平方米的房屋。对于一审被告强制拆除杨启先违法建筑是否合法问题。本案杨启先在未办理建设工程规划许可证的情况下，在原主体房屋2层的基础上加建砖混结构第3层28平方米的房屋、在原主体房屋前建设简易棚1层97.5平方米的房屋和在原主体房屋后建设砖混结构房屋2.5层180平方米的房屋，属违法建设。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《省人民政府办公厅关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》及都匀执法局主要职责内设机构和人员编制规程规定，都匀执法局有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对杨启先作出限期拆除违法建设的行政处罚。其作出的匀综执局[2018]第001号《责令限期拆除违法建设决定书》的合法性，已得到独山县人民法院（2018）黔2726行初7号行政判决及本案一审法院（2018）黔27行终162号行政判决的确认。杨启先应当在《责令限期拆除违法建设决定书》规定的期限内，履行拆除违法建筑的义务。都匀市政府在杨启先未按期拆除违法建筑的情况下，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对杨启先作出《责令限期拆除违法建设公告》，限期杨启先自行拆除。在杨启先逾期不拆除的情况下，都匀市政府组织都匀执法局、沙包堡办事处对杨启先违法建设予以强制拆除，并无不当。对于都匀市政府对杨启先原主体房屋2层进行强制拆除是否合法问题。杨启先的原主体房屋2层未经相关部门认定为违法建设，应视为合法建筑，杨启先对该部分房屋拥有合法的所有权，受《中华人民共和国物权法》保护。都匀市政府未经法定程序，将该部分房屋与杨启先违法建筑一并拆除，违反法律规定。综上所述，沙包堡办事处、都匀市公安局不是适格的被告，依法应驳回杨启先对沙包堡办事处、都匀市公安局的起诉。都匀市政府对杨启先违法建设部分房屋进行强制拆除，事实清楚，证据确凿，程序合法，对杨启先该部分诉讼请求，不予支持。但都匀市政府对合法建筑一并予以强制拆除，违反法定程序，鉴于强制拆除行为已执行完毕，不具有可撤销内容，应确认都匀市政府强制拆除杨启先房屋合法部分行为违法，对杨启先的该部分诉讼请求，予以支持。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、驳回杨启先对都匀市政府沙包堡办事处、都匀市公安局的起诉。二、确认都匀市政府对杨启先所有的位于都匀市沙包××办事处××村××组的原主体房屋2层（违法建筑以外部分）予以强制拆除的行为违法。三、驳回杨启先的其他诉讼请求。案件受理费50元，由都匀市政府承担。宣判后，杨启先不服，向本院提起上诉，请求依法撤销、变更一审判决，或者查清后改判，诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：1、被上诉人的违法强制拆除行为不合法。2、一审法院驳回上诉人对都匀市公安局但是起诉不合法。被上诉人都匀市政府答辩称：一、都匀市政府不是适格诉讼主体。二、被答辩人对《行政强制法》第四十四条认识错误，上诉无据，依法应予驳回。三、被答辩人企图割裂行政强制与行政处罚的说法错误，上诉无据，依法应予驳回。请求二审法院依法驳回上诉人全部诉请。被上诉人都匀市执法局答辩称：一、都匀市政府不是适格诉讼主体。二、被答辩人对《行政强制法》第四十四条认识错误，上诉无据，依法应予驳回。三、被答辩人企图割裂行政强制与行政处罚的说法错误，上诉无据，依法应予驳回。请求二审法院依法驳回上诉人全部诉请。被上诉人沙包堡办事处、都匀市公安局二审法定答辩期限内未提交书面答辩意见。本院认为，一审判决事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初445号行政判决；二、发回贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院重审。审判长 柏 松审判员 罗长虹审判员 柏龙金二〇一九年六月二十七日书记员 时 薇