青海省海东市中级人民法院行政判决书（2019）青02行初3号原告周全德，男，汉族，1957年5月3日出生，青海省海东市村民。委托代理人李宝年，系青海普兴律师事务所律师。被告海东市乐都区人民政府，住所地青海省海东市乐都区碾伯镇古城大街**。法定代表人曾水清，系该区区长。委托代理人王瑞蓉，系海东市乐都区国土资源局工作人员。委托代理人马启兰，系青海智凡律师事务所律师。被告海东市人民政府，，住所地青海省海东市平安区平安镇平安大道**法定代表人王林虎，系该市市长。委托代理人杨占芸，系该市政府工作人员。委托代理人许正金，系青海知安律师事务所律师。原告周全德因不服被告海东市乐都区人民政府(以下简称乐都区政府)、海东市人民政府(以下简称海东市政府)及第三人海东市乐都区碾伯镇前庄村七社(以下简称碾伯镇前庄村七社)行政撤销一案，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月28日立案后，于2019年3月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月26日公开开庭审理了本案。原告周全德及其委托代理人李宝年，被告乐都区政府委托代理人王瑞蓉、马启兰，被告海东市政府委托代理人杨占芸、许正金，第三人碾伯镇前庄村七社负责人王得英，原告周全德之证人杨某、王某、陈某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周全德起诉称，海东市乐都区人民政府乐政〔2018〕76号行政处理决定及海东市人民政府东府复决字[2019]第2号行政复议决定书，事实不清、证据不足、适用法律错误，主要表现在以下方面:第一、1981年土地下放时碾伯镇前庄村村委会给原告发包了位于本村沙沟沿的0.55亩家庭承包地。后原告在承包地之外将沙丘荒地等进行填方开垦、平整，将承包地扩大至2.81亩，也就是争议的2.26亩土地，该地一直由原告耕种30多年。根据原乐都县人民政府文件，乐政（1989)33号文件《关于重视和加强低产田改造和弃耕地利用工作的指示》精神，政府鼓励农民开垦“四荒”地，实行谁开发、谁经营、谁投资、谁受益的政策，使用权长期不变，可以继承，允许有偿转让。作为乐都区人民政府对自己出台的文件，应该坚决予以履行，应该尊重事实，尊重历史。原告将荒地开垦良田，并耕种30多年，在没有征地之前，没有任何人提出异议，而第三人所争议的沙沟湾湾与原告所耕种沙沟沿是两个不同的地块，沙沟湾湾土地已经被政府征用，补偿款已被村民分配。所以基本事实都未查清。第二、根据国家《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的应视为现使用者所有。第五十六条规定土地所有权或使用权证明文件上的四至界限与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按实地四至界限计算土地面积确定土地的所有权和使用权，而原告所持有的土地承包证书完全吻合。原告开垦的此荒地完全在原告承包的四至范围之内。此规定就是解决权属不清的土地纷争问题的规定，应当依法履行。第三、原告与第三人争议的2.26亩土地政府在做调查时，承认原告将荒地改造成良田，并一直耕种30多年的事实，就应当将征地补偿款发放给原告，第三人即便有异议，也应当以“四荒”地的标准支付给第三人，而政府征用土地是按耕地标准支付的，所以原告认为应以耕地款中扣减荒地款的标准进行发放。在前置的48号判决中认定政府颁发给我的土地经营权证是合法的，第二次重新作出行政决定时又认为给我颁发的《农村土地经营权证》不合法。综上所述，原告为了维护其正当的合法权益，依据我国《行政诉讼法》的规定，向人民法院提起诉讼，恳请支持如诉请求。请求:一、依法撤销海东市乐都区人民政府2018年10月8日作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》和海东市人民政府2019年1月24日作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》;二、本案诉讼费由被告承担。原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1、编号为乐县农地承包权(2007)第49428号的《农村土地承包经营权证》一份，证明：1.原告承包沙沟沿0.55亩家庭承包地；2.本案争议的2.26亩土地在原告的四至范围内的事实。证据2、陈某、周明春、应桂兰证明各一份，证明土地名称是沙沟沿，不是沙沟湾湾，地块，地块名称不一致轮流耕种，一直由原告耕种争议土地；争议土地在原告所属的四至之内；乐都区政府在判决中认可土地在原告土地的四至范围之内。证据3、征（占）用土地及附着物登记表一份，证明争议的土地登记在原告名下的事实，说明该争议地块一直由原告耕种的事实。证据4、乐都县人民政府1989年3月18日印发的乐政（1989）33号《关于重视和加强低产田改造和弃耕地利用工作的指示》文件，证明原告开垦土地，谁开垦谁受益的原则。证据5、协议书，证明签订协议中的开垦土地名称为沙沟湾湾，不是本案中的沙沟沿，属两个地方。证据6、民和县人民法院（2017）青0222行初41号行政判决书，证明三单位作出的文件违法的事实。证据7、证人王某证人证言，证明原告雇佣我开垦耕种土地，原告给我发了两天工资的事实；证人杨某的证人证言，证明土地平整时原告的儿子雇佣我的车，平整后按一亩500元租赁给我，我种了树苗，被征用后审计局将树苗补偿款给了我；证人陈某证人证言，证明周全德的土地跟我的土地是邻地。三位证人证言综合证明：1.本案涉案土地为沙沟沿，不是沙沟湾湾，沙沟湾湾已经被征用；2.涉案土地已经由原告一直耕种，没有轮流耕种；3.涉案土地在原告承包土地的四至范围之内。被告海东市乐都区人民政府辩称，一、被告具有对位于××区沿的2.26亩土地使用权权属争议的处理权限。根据《土地管理法》第十六条规定土地所有权和使用权争议，由当事人双方协商解决；协商不成的，由人民政府处理，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。因此，被告有权确定案涉争议土地的权属，并且符合法律规定。二、被告作出的乐政〔2018〕76号行政处理决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法，不存在撤销的情形。第一、根据海东市中级人民法院作出的(2015)东行初字第48号行政判决书中判决：“撤销被告作出的将前庄村七社的2.26亩土地登记在周全德名下的行政行为。”该判决书已生效，被告根据其职能部门乐都区国土局和碾伯镇政府的调查、利害关系人的申请及提供相关材料履行法定程序，对确权双方均送达了相关通知书，符合法律程序。第二、依据《土地管理法》第八条规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。按该规定内容可得知原告开垦新增的该幅土地所有权系由碾伯镇前庄村七社集体所有，乐都区人民政府给原告颁发的《农村土地承包经营权证》中承包土地的四至界线完全包括案涉争议土地，但根据乐都区审计局、乐都区碾伯镇政府和乐都区国土局的调查及谈话笔录得知前庄村村民委员会给原告发包的土地面积仅为该村沙沟沿的0.55亩土地。其次，本案案涉争议的2.26亩土地由原告实际耕种，但碾伯镇前庄村委会并未将该宗土地发包给原告。因此，原告对本案有争议的2.26亩土地既没有所有权，也没有使用权，原告诉求缺乏事实基础。第三、《确定土地所有权和使用权的若干规定》中第二十一条规定是处理村民集体之间因土地权属发生争议时，由县级以上人民政府根据实际情况作出决定，而本案中涉及权属纠纷的主体为原告与前庄村村委会即村民与单位之间的争议，因此不得适用本条规定。原告以该《规定》第二十一条为依据主张案涉争议土地所有权应当归原告所有缺乏法律依据。原告的诉求不明确，没有明确撤销二被告作出行政行为后的法律后果怎么解决的问题；原告在事实与理由中对事实部分的陈述没有事实依据，从1981年开垦至今的30多年的事实未提供证据，根据国务院“四荒”的国办发（1996）223号文件，新增的土地归国家所有。综上，被告作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确，望贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告海东市乐都区人民政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、编号为乐县农地承包权(2007)第49428号的《农村土地承包经营权证》一份，证明原告不能以土地经营权证来要求2.26亩土地归其使用并办理经营权使用证的依据。证据2、碾伯镇前庄村七社及王得英等34户户主的《申请》，证明对原告所主张的土地由七社及其全体村民提出异议的事实。证据3、海东市中级人民法院（2015）东行初字第48号行政判决书，证明沙沟沿与沙沟湾湾为同一块土地，周全德名下的土地登记行为被撤销，据此我方重新作出行政处理决定的事实，程序合法。证据4、2016年7月27日海东市乐都区房屋征收与补偿中心向碾伯镇前庄村村委会出示的《公示》，证明公示发出后原告未提出任何异议，从而作出行政处理决定的事实。证据5、《征用土地和附着物拆迁补偿公示表》与《征(占)用土地及附着物登记表》，证明在公示期内原告未提出任何异议，后将争议地块确权给前庄村七社的事实。证据6、碾伯镇前庄村村委会出具的《证明》，证明村委会有权确认争议土地的权属及是否长期耕种，下沙沟湾湾属七社所有作为依据作出行政处理决定的事实。证据7、杨某、周全德、葛发政、葛发盛、吴桂芬、周培德、代生英、陈洪强八人的八份谈话笔录，证明七社村委会及主要人员经调查后涉案土地归七社所有作为依据作出行政处理决定的事实。证据8、乐都区政府于2018年2月23日作出的《告知书》，证明我方履行了法定程序，在争议土地未得到解决期间未发放补偿款的事实。被告海东市人民政府辩称，一、经行政复议期间审查发现，乐都县碾伯镇前庄村村民委员会于1981年将位于××村沿的0.55亩土地发包给原告。原告在承包地之外将沙丘荒地等进行填方开垦、平整，将承包地扩大至2.81亩。2012年，乐都县政府征收该土地时，经丈量土地面积为2.81亩，征收期间，原告与第三人就2.26亩的土地使用权权属发生争议。在征收前原告未取得上述2.26亩争议土地的承包经营权，对该土地的经营行为也未经村集体同意。被告认为未经发包的土地使用权属归集体所有，即属本案第三人前庄村七社。因此，被告作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》符合法律法规规定，认定事实清楚，适用依据正确。二、原告在2018年11月26日提出复议申请，被告于2018年11月28日受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2019年1月24日作出复议决定，并于2019年1月30日送达原告，于2019年1月25日送达第三人，所有程序均在法定期限内完结。综上所述，被告认为本机关作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求海东市中级人民法院予以维持。被告海东市人民政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、海东市人民政府（2018）东府复受字第22号《行政复议案件受理审批表》，证明我方在合法期限内受理。证据2、海东市人民政府（2018）东府复受（一）、（二）、（三）字第[22]号《行政复议案件受理通知书》及对行政复议各方当事人的2018东府复送字第72、73、74号行政复议文书送达回证，证明在法定期限内受理并送达。证据3、海东市政府行政复议决定书发文稿纸、东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》及对行政复议各方当事人的2019东府复送字第8、9、10号行政复议书送达回证，证明海东市政府在法定期限内作出决定书并送达，我方程序合法。第三人碾伯镇前庄村七社述称，认可海东市中级人民法院的（2015）东行初字第48号行政判决书、乐都区政府作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》及海东市政府作出的行政复议决定。第三人碾伯镇前庄村七社在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、海东市中级人民法院（2015）东行初字第48号行政判决书，证据2、海东市政府的东府复决字[2019]第2号行政复议决定书，证据3、海东市乐都区人民政府乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》，证明该份证据认定事实清楚。证据4、2017年5月5日乐都区国土资源局、乐都区审计局、乐都区碾伯镇人民政府向乐都区碾伯镇前庄村七社发布的告知书一份，证明该份告知书合理合法。证据5、乐都区国土资源局、乐都区审计局、碾伯镇政府发布的乐国土资〔2017〕190号《关于乐都区碾伯镇前庄村七社和周全德争议土地重新登记的意见》一份，证据6、答辩状一份，证明本案事实有理有据。本案争议焦点为被告乐都区政府于2018年10月8日作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》和海东市政府于2019年1月24日作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》认定事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法？经庭审举证质证，原告周全德对被告乐都区政府的证据质证意见为对证据1的真实性无异议，对证明方向有异议。土地地块名称为沙沟沿，与原告争议的土地地块名称不一致；争议土地符合确定所有权的文件，应按照文件执行。对证据2，认为与本案没有关联性，申请中的地块名称为沙沟湾湾，而原告申请的地块名称为沙沟沿，名称不一致，该份证据不能作为本案的定案依据。对证据3的真实性无异议，需强调乐都区政府在答辩中认可争议土地由原告开垦、耕种，其作出决定的依据是乐都县人民政府乐政（1989）33号文件。对证据4的合法性有异议，该公示的依据是48号行政判决，被告主体是乐都区政府，公示作出单位是房屋征收补偿中心与审计局，该两个单位没有土地确权的权力，且作出程序不当，不能作为定案的依据。证据5的质证意见与证据4的质证意见一致。证据6与本案没有关联性，地块，地块名称为下沙沟湾湾争议地块名称为沙沟沿，名称不一致，是两块土地。证据7的质证意见与村委会出具的证明的质证意见一致。对证据8认为地块名称不一致。原告周全德对被告海东市政府的证据质证意见为对真实性无异议，程序上不能客观反映本案案件事实是否正确，是否查明清楚。原告周全德对第三人碾伯镇前庄村七社的证据质证意见为对证据1的真实性无异议，该判决书不能有效证明土地权属问题。证据2未生效，不能作为证据使用。证据3未查明本案基本事实，且未生效，不能作为本案证据使用。证据4的依据是（2015）东行初字第48号行政判决书，判决书中的被告主体是乐都区政府，但作出告知书的主体无权作出土地确权，作出告知书的主体不当，该份告知书不能作为证据使用。证据5的质证意见与证据4的质证意见一致。证据6不发表质证意见。被告乐都区政府对原告周全德的证据质证意见为证据1的证明方向不能成立，争议土地为2.26亩，但经营权证中没有载明2.26亩的事实。证据2无法证实周全德承包的土地是涉案争议土地，且承包土地亩数与经营权证中登记的亩数不符，证人证言以出庭作证的证言为准。对证据3，认为争议土地是暂时登记在原告名下，后经第三人提出异议，经法院判决重新作出处理决定，该份登记表不能作为证据使用。对证据4的真实性无异议，对关联性和证明方向有异议。该份文件只是开垦四荒地政策的文件，不能证明原告实际履行了该份文件的精神。对证据5协议书不能证实原告所述沙沟湾湾与沙沟沿是两块土地的事实，无法证实其证明方向。对证据6，认为告知书就是被这份判决书认定后我方重新作出确权决定的事实，该判决书已经生效，与本案没有关联性，不能支持原告的诉讼请求。证据7中王某的证言只能证明在2007年两天时间用了装载机挖土，挖土是否在涉案争议土地无法证明，从1981年到2012年一直由周全德耕种的事实没有依据。杨某向周全德出具的证言与其向乐都区政府出具的证言内容不一致，无法证实是否对涉案土地进行了平整开发的事实；陈某的证言不能表述原告所主张的三个事实的证明方向。被告乐都区政府对被告海东市政府的证据质证意见为对证据的真实性、关联性、合法性及证明方向均没有异议，复议决定认定事实清楚，程序合法，证据充分。被告乐都区政府对第三人碾伯镇前庄村七社的证据质证意见为对证据1、证据4、证据5的证据三性及证明方向均予以认可。证据2证实原告诉求经复议机关处理程序合法，诉求清楚，认定事实清楚，证据充分。证据3认可第三人的证明方向，乐都区政府作出决定符合法律规定，认定事实清楚。证据6答辩状不能作为证据使用。被告海东市政府对原告周全德的证据质证意见为对证据1同意乐都区政府的意见，证据1的第二个证明方向不成立。经营权证中的承包亩数为0.55亩，无法证明2.26亩土地属于原告所有。证据2的证人证言3份不能证明原告的证明方向，只能证明原告雇佣证人进行开垦，但未证明涉案土地原告具有使用权。对证据3，认为本案是重新确权登记的案件，不能使用原来的登记表作为证据。对证据4乐都县人民政府乐政（1989）33号文件所述内容是低产田改造及耕地利用，谁开垦谁受益的原则适用于水利方面，与本案没有关联性。对证据5关于沙沟湾湾和沙沟沿，是同一块土地的地名。从48号判决书及本案事实来看，其实是同一块土地，且土地全部被征收，不涉及本案争议土地地名不一致问题。对证据6，因判决书已经被撤销，对本案没有实质影响。对证据7的三位证人仅是证明原告对沟壑进行平整的事实，与本案的土地使用权没有任何关联。被告海东市政府对被告乐都区政府的证据质证意见为对证据1、证据2、证据3、证据5、证据6、证据7、证据8均无异议；证据4同意被告乐都区政府的证明方向。被告海东市政府对第三人碾伯镇前庄村七社的证据质证意见为对证据1、证据4、证据5的证据三性及证明方向均予以认可。证据2证实原告诉求的程序合法，诉求清楚，认定事实清楚，证据充分。证据3乐都区政府作出决定符合法律规定，认定事实清楚。证据6同意被告乐都区政府的意见。第三人碾伯镇前庄村七社对原告周全德的证据质证意见为证据1承包土地经营权证上总共为0.55亩，新增的土地属集体所有；对证据2、证据3同意二被告的意见；对证据4、证据6、证据7没有意见；对证据5协议书的真实性有异议。第三人碾伯镇前庄村七社对被告乐都区政府的证据质证意见为对证据1、证据2、证据3、证据4、证据5、证据7、证据8均无异议；对证据6，认为原来叫下沙沟湾湾，后改名称为沙沟沿。第三人碾伯镇前庄村七社对被告海东市政府的证据质证意见与被告乐都区政府的意见一致。本院对本案各方当事人提交的证据认证如下：原告周全德提交的证据1能够证实其承包位于沙沟沿土地0.55亩的事实，该证据真实合法有效，且与本案具有关联性，故对该份证据予以认定。证据2中周明春、应桂兰的证明及证据7中王某、杨某证人证言无其他证据予以佐证，属孤证，故对该两份证据不予认定。证据2中陈某的证明及证据7中陈某证人证言能与本案其他证据予以佐证，该证据真实合法有效，且与本案具有关联性，予以认定。证据3能够证实乐都区碾伯镇人民政府、乐都区审计局、乐都区国土资源局对本案争议土地进行调查，并进行登记造表的情况，该证据真实、合法，且与本案具有关联性，故对该份证据予以认定。证据4与本案不具有关联性，不予认定。证据5协议书是由陈洪星与前庄村村委会签订的，不能证明原告的证明方向，且与本案不具有关联性，不予认定。证据6与本案不具有关联性，不予认定。被告乐都区政府提交的证据1能够证实原告周全德承包位于沙沟沿土地0.55亩的事实，该证据真实合法有效，且与本案具有关联性，故对该份证据予以认定。证据2能够证实原告周全德与第三人碾伯镇前庄村七社就本案争议土地发生纠纷后，提出异议的事实，该证据真实合法有效，且与本案具有关联性，故对该份证据予以认定。证据3、证据4、证据5、证据6、证据8及证据7中杨某、周全德、葛发政、吴桂芬、周培德、代生英、陈洪强七人的谈话笔录真实合法有效，且与本案具有关联性，故对该份证据予以认定。证据7中葛发盛的谈话笔录因没有实际内容，故不予以认定。被告海东市政府提交的证据1、证据2、证据3能够证明其收到原告行政复议申请后，依法受理原告的行政复议申请，并作出行政复议决定的事实，该三份证据真实、合法、有效，且与本案具有关联性，予以认定。第三人碾伯镇前庄村七社提交的证据1能够证明原告周全德与第三人就本案争议土地发生纠纷后，本院依法审理后作出判决的事实，该证据真实、合法、有效，且与本案具有关联性，予以认定。证据2和证据3是本案被诉行政行为，不作为证据使用。证据4、证据5能够证明原告周全德与第三人就本案争议土地发生纠纷后，被告乐都区政府相关部门对案件事实进行调查、告知的情况，该证据真实、合法、有效，且与本案具有关联性，予以认定。证据6系第三人碾伯镇前庄村七社在行政复议过程中书写的答辩状，该答辩状不符合行政诉讼法关于证据的相关规定，不予认定。本院经审理查明，农村土地承包时，乐都区碾伯镇前庄村村民委员会将位于××镇沿的0.55亩土地发包给了原告周全德，作为其家庭承包地，承包期限为1997年1月1日至2027年2月31日止，该地四至：东面为代生英地，西面为树林，南面为崖头，北面为陈洪月地。因该地南面是一个深沟，土地下放时无法浇水，七社未对各户进行分配，该地成为集体流动地，由七社社员轮流耕种。后因无人耕种，原告周全德对0.55亩家庭承包地之外的斜坡、边沟等土地进行了平整拓宽，将0.55亩家庭承包地扩大成2.81亩。2012年，被告乐都区政府因城市建设需要，对原告周全德使用的2.81亩土地进行丈量登记，并将本案争议的2.26亩土地登记在原告周全德名下。第三人碾伯镇前庄村七社认为乐都区碾伯镇前庄村村民委员会只将位于××镇沿的0.55亩土地发包给了原告周全德，周全德开垦的2.26亩土地使用权应属第三人碾伯镇前庄村七社所有，征收该土地时补偿款应属第三人碾伯镇前庄村七社社员所有，并于2015年12月1日向本院提起行政诉讼，本院经审理后于2016年3月14日作出(2015)东行初字第48号行政判决书，判决：一、撤销被告作出的将前庄村七社的2.26亩土地登记在周全德名下的行政行为；二、责令被告重新作出行政行为。2017年5月2日，乐都区碾伯镇人民政府、乐都区审计局、乐都区国土资源局对本案争议土地进行调查后向被告乐都区政府建议对本案争议土地进行重新登记，暂不发放2.26亩土地补偿款，并书面告知原告周全德和第三人碾伯镇前庄村七社，争议土地的补偿款待双方通过诉讼途径解决后予以发放。2017年5月5日，乐都区碾伯镇人民政府、乐都区审计局、乐都区国土资源局将本案争议的2.26亩土地登记在第三人碾伯镇前庄村七社名下，并将该争议土地重新登记的情况向第三人碾伯镇前庄村七社进行了告知，被告乐都区政府也于2018年2月23日向原告进行了告知。2018年10月8日，被告乐都区政府作出乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》，决定将本案原告周全德与第三人碾伯镇前庄村七社争议的2.26亩土地使用权归第三人碾伯镇前庄村七社所有。原告周全德不服该行政处理决定，向被告海东市政府申请行政复议，被告海东市政府受理原告周全德的行政复议申请后，依法进行了送达、调查，并于2019年1月24日作出东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》,原告周全德不服，于2019年2月28日向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款第（四）项规定：“对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。”本案中，原告周全德不服被告乐都区政府作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》，经前置复议程序后，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（四）项规定，故周全德、乐都区政府、海东市政府的原告、被告主体适格，本案属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述法律规定，农村土地实行农村土地承包经营制度，发包方与承包方之间应签订农村土地承包合同，并由政府颁发土地承包经营权证进行确认。本案中，原告周全德承包的的位××镇沿土地只有0.55亩，而本案争议的2.26亩土地虽然是由原告周全德平整开垦荒地后变成的，并一直由其耕种，但该2.26亩土地没有发包给原告周全德，原告周全德也未能提供该2.26亩土地的承包合同等相关证据，故原告周全德对本案争议的2.26亩土地没有合法的使用依据，该土地的使用权应属本案第三人碾伯镇前庄村七社。现原告周全德和第三人碾伯镇前庄村七社就本案2.26亩土地产生争议后，被告乐都区政府经调查核实后，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。被告海东市政府作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》亦认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。原告周全德要求撤销被告乐都区政府作出的乐政〔2018〕76号《关于周全德和乐都区碾伯镇前庄村七社土地使用权争议一案的行政处理决定》及被告海东市政府作出的东府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》的事实及理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告周全德的诉讼请求；二、案件受理费50元，由原告周全德负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审 判 长 宋效国审 判 员 王海林审 判 员 薛红玲 二〇一九年六月二十日法官助理 李海峰书 记 员 李健荣