甘肃省高级人民法院行政判决书（2019）甘行终48号上诉人（原审原告）:两当县鑫源工贸有限公司，住所地甘肃省陇南市两当县新汽车站**。法定代表人：翁明先，该公司董事长。委托诉讼代理人：赵兵，四川广府律师事务所律师。委托诉讼代理人：何佳，四川广府律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：两当县水务局，住所地甘肃省陇南市两当县综合楼**。法定代表人：吕小文，该局局长。参加诉讼负责人：张春林，该县水政监察队队长。委托诉讼代理人：王宁，甘肃正天合律师事务所律师。原审第三人：两当县人民政府，住所地甘肃省陇南市两当县县城北街**。法定代表人：郭省军，该人民政府县长。参加诉讼负责人：汪小波，该人民政府副县长。委托诉讼代理人：何旭伟，甘肃正天合（两当）律师事务所律师。上诉人两当县鑫源工贸有限公司（以下简称鑫源公司）因诉两当县水务局及两当县人民政府（以下简称两当县政府）行政协议一案，不服甘肃矿区人民法院（2018）甘95行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鑫源公司的法定代表人翁明先及委托代理人赵兵、何佳，被上诉人两当县水务局参加诉讼负责人张春林及委托代理人王宁，原审第三人两当县政府参加诉讼负责人汪小波及委托代理人何旭伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。甘肃矿区人民法院查明和认定以下事实：2013年3月29日，两当县水务局向两当县政府提交《关于上报两当县河道采砂管理规划报告》，规划采砂河道为：嘉陵江西××镇至店子阳山坝段，全长9580米;嘉陵江站儿巷镇崖角至站儿巷村段，全长8170米；杨店河左家乡权坪至杨店乡石马坪段，全长6600米。2013年12月2日，两当县政府批准实施该规划。2015年9月18日，两当县政府办公室印发《两当县人民政府办公室关于印发两当县河道砂石开采权拍卖出让方案的通知》（两政办发〔2015〕80号），拟将红崖河左家乡权坪村至杨店乡石马坪村约6.6km河道、嘉陵江西坡镇竹林村至站儿巷镇站儿巷村约17.75km河道砂石开采权拍卖出让，河道采砂权的拍卖出让期限拟定为3年。2016年1月14日，未来四方集团在两当县综合办公楼组织进行两当县河道采砂权拍卖会，鑫源公司以510万元竞得案涉嘉陵江站儿巷段采砂权。2016年3月21日，两当县水务局与鑫源公司签订《采砂权出让协议》，协议约定开采范围为：嘉陵江站儿巷镇任河村与西坡镇店子村界以下至显龙乡聂沟村与站儿巷镇马庄村界以上段河道管理范围内的砂石资源管理开采，其中站儿巷镇任河村与西坡镇店子村界以下至××村大桥以上为漂流段不属管护开采段，河堤堤基保护区20米以内不得开采），开采段长度约7300米，平均宽度约为35米，规定可采深度2米。开采权经营期限为三年，自2016年3月14日起至2019年3月13日止。2016年8月16日，两当县水务局向鑫源公司颁发《河道采砂许可证》，有效期限为：2016年8月15日至2017年8月14日。2017年11月6日，两当县水务局以鑫源公司在协议履行过程中存在严重违约行为为由，向鑫源公司发出《解除合同通知书》，解除双方签订的《采砂权出让协议》。另查明，根据农业部公告（第1684号），案涉“嘉陵江站儿巷采砂段”位于“嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区”范围内。该采砂段并不在《两当县河道采砂管理规划》范围内。两当县水务局在编制《两当县河道采砂管理规划》时未进行影响评价。鑫源公司在开展采砂作业之前，未进行建设项目环境影响评价。甘肃矿区人民法院认为，对于行政协议法律效力的审查既要从行政行为角度进行合法性审查，也要从协议角度进行合约性审查，两当县水务局以签订行政协议方式出让采砂权的行政行为主体适格、程序合法，亦不存在法律规定的行政行为无效情形。两当县水务局通过公开拍卖程序，以签订行政协议方式出让采砂权，鑫源公司在平等、自愿的基础上参与该段采砂权竞拍，并竞得该河段的采砂权，与两当县水务局在平等协商基础上，自愿签订《采砂权出让协议》，符合法律规定，亦不存在法律规定的协议无效的情形。根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第九条的规定，应当进行环境影响评价的规划均为“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”编制的规划。因此，县级人民政府及其有关部门编制的规划并不属于应当进行环境影响评价的范围，两当县水务局编制的《规划》并不属于依法应当进行环境影响评价的范畴。虽两当县水务局未及时对《规划》进行修订并报批，在行使河道监督管理职权中存在瑕疵，不利于加强对河道采砂的监督管理，实现有序开采，但并不影响其与鑫源公司签订的《采砂权出让协议》的法律效力。案涉“嘉陵江两当段特有鱼类国家级水产种质资源保护区”为农业部发布的第五批国家级水产种质资源保护区，而非国家级自然保护区，不属于自然保护区条例调整范围。根据《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十七条、《环境影响评价法》第十六条第二款的规定，在水产种质资源保护区内允许进行矿产资源开采活动，但是开展矿产资源开采活动应当进行建设项目环境影响评价，编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书。而编制建设项目环境评价影响报告书的责任主体为建设单位，即鑫源公司，而并非出让采砂权的两当县水务局。本案出让的采砂河段范围内，确有铁路桥梁一座。鑫源公司在进行采砂活动时，应当依照《铁路安全管理条例》的规定和《采砂权出让协议》的约定进行，不得在禁止采砂的区域内从事开采活动。如果《采砂权出让协议》约定的采砂河段在扣除依法禁止采砂的区域后，采砂段面积、长度以及砂石资源储量等显著少于《采砂权出让协议》约定的，鑫源公司可以要求两当县水务局采取补救措施；致使不能实现协议目的的，可以依法要求解除协议。故，鑫源公司关于确认协议无效的各项主张，于法无据，均不予支持。综上，两当县水务局与鑫源公司签订的《采砂权出让协议》主体适格、程序合法、协议内容不违反法律法规的强制性规定，具有法律效力。鑫源公司要求确认《采砂权出让协议》无效的主张，无事实和法律依据，不予支持。鑫源公司要求退还采砂权出让款、赔偿利息损失以及直接经济损失的主张亦应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回鑫源公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鑫源公司负担。鑫源公司不服甘肃矿区人民法院上述行政判决，向本院提出上诉，请求撤销该行政判决，依法改判，并由两当县水务局承担一二审诉讼费。其理由主要有：一、一审判决认定案涉采砂权出让协议没有违反合同法第五十二条规定的无效情形，认定采砂权出让协议合法有效是错误的：（1）两当县水务局未依照《河道管理条例》规定编制采砂管理规划；（2）协议约定的采砂范围全部覆盖在农业部设定的国际级水产种质资源保护区内，未取得农业渔政部门的批准，依照最高人民法院《关于审理矿业纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定，应认定该协议无效；（3）两当县水务局出让采砂权时，未依照环境保护法的规定进行环境影响评价，依法不得组织实施。二、一审法院刻意歪曲事实，认定双方对两当县水务局编制的采砂管理规划报告进行了变更，事实上两当县水务局自始至终未出具变更规划的证据，是违反规划的违法行为。三、一审法院歪曲环境影响评价法的规定，认为在国家级水产种质资源保护区内采砂不需要办理规划环评是错误的。四、一审判决将依法编制水产种质资源保护区影响专题论证报告及环境影响评价报告的义务强加给上诉人，属于歪曲理解法律。五、一审判决认定采砂权出让协议不违反铁道安全管理条例是错误的，协议约定的采砂范围与该条例规定的禁采范围大部分重合，故采砂权出让协议主要内容违反法律规定而无效。两当县水务局答辩称：（一）两当县水务局行政主体适格，出让程序公平合法，内容未违反法律行政法规的强制性规定，故案涉采砂权出让协议不存在无效情形。（二）在水产种质资源保护区内进行矿产资源开采活动，编制环境影响评价报告书的责任主体是上诉人而非两当县水务局；虽出让采砂权的范围与铁路禁采范围有部分重合，但采砂权出让协议亦明确约定不得在保护范围内采砂，对此上诉人是明知的，故该协议并不属于违反法律法规的无效情形。（三）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，并不存在上诉状中陈述的歪曲事实、曲解法律等情形。两当县政府述称，其答辩意见与两当县水务局的答辩意见相同。二审中，鑫源公司出具证据三组：（1）环保护、农业部相关通知和规范性文件，最高人民法院指导案例[（2015）民二终第167号民事判决书]，欲证明案涉采砂应进行规划环评及案涉采砂范围属于生态环境敏感区;（2）陇南市武都区河道采砂规划环评征求公众意见的公示，欲证明案涉采砂应当进行规划环评；（3）网络新闻报道，欲证明两当县水务局在出让采砂权时不知道河道属于保护区。两当县水务局质证认为：第一组证据所指向并非水务局，不能证明案涉协议无效；第二组证据不能说明本案中两当县水务局应当编制采砂规划环评；第三组证据系失实报道，对所载两当县水务局的陈述不予认可。本院经审查，对上述第一二组证据的真实性予以认可，但不能证明案涉采砂河段属于生态敏感区；对于第三组证据，是媒体记者对包括案涉当事人在内的采访，均为单方陈述，因无其他证据相互印证，本院不予采信。二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于案涉采砂权出让协议效力的判断，既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。鑫源公司主张案涉采砂权出让协议无效的依据，是认为该协议违反了下列法律法规的规定：《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条，《甘肃省河道管理条例》第二十一条，《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第二十九条，《中华人民共和国矿产资源法》第二十条，《铁路安全管理条例》第三十八条，以及《最高人民法院关于审理矿业纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十八条。归结上述规定的主要内容和鑫源公司的诉求，其主张无效的理由有以下几点：1、案涉采砂地点位于水产种质资源保护区、生态敏感区，属于严禁采砂区域；2、案涉采砂地点包含铁路安全禁采区域，合同目的无法实现；3、在水产种质资源保护区内进行采砂作业，两当县水务局未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得实施采砂权出让。两当县水务局不认可鑫源公司的主张，认为协议合法有效，不能继续履行的原因是鑫源公司违反约定超深开采破坏河道，故将案涉采砂权出让协议解除。经查，本案采砂河段属于国家级水产种质资源保护区，《水产种质资源保护区管理暂行办法》第十七条规定：在水产种质资源保护区内从事修建水利工程、疏浚航道、建闸筑坝、勘探和开采矿产资源、港口建设等工程建设的，或者在水产种质资源保护区外从事可能损害保护区功能的工程建设活动的，应当按照国家有关规定编制建设项目对水产种质资源保护区的影响专题论证报告，并将其纳入环境影响评价报告书。从该条规定内容并结合该暂行办法第二十条、第二十一条的规定看，国家对于在水产种质资源保护区内进行采砂作业并未持一概否定的态度。《中华人民共和国合同法》第五十二条对有关合同无效情形进行了列举性说明，其中第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）、(二)》把“强制性规定”的用语进一步明确其是指“效力性强制性规定”。合同法司法解释用这一限制性解释，把管理性规定从强制性规定中剔除，在判定合同效力时“强制性规定”专指法律和行政法规中“效力性强制性规定”。如前所述，该暂行办法并不属于《合同法》第五十二条所指的法律或行政法规，因此不能以采砂河段位于水产种质资源保护区而直接否认案涉采砂权出让协议的效力。鑫源公司主张该采砂河段是生态敏感区，应适用法律禁止性规定认定案涉采砂权出让协议无效。但生态敏感区的范围界定是环保部门而非农业渔政部门的职权，截止本案二审庭审结束前，鑫源公司除其单方陈述外并未提交环保部门认可的关于该案涉采砂河段属于生态敏感区的证据，因此其以《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、《中华人民共和国矿产资源法》第二十条及最高人民法院司法解释和指导案例主张认定案涉采砂权出让协议无效，缺乏事实和法律依据，本院对其主张不予支持。鑫源公司认为案涉采砂河段与铁路路基桥梁禁采区域重合导致出让协议无效的问题，因案涉采砂权出让协议明确约定不得在禁采区域采砂，该约定包含了铁路桥梁上下游范围等区域，加之鑫源公司在参与采砂权竞拍活动前已实地考察并试开采，表明双方对采砂河段包含部分铁路桥梁的事实是明知的，因此对于禁采范围的指向也是明知的，故不能认定该采砂权出让协议违反铁路安全管理条例的规定，亦不能以此作为认定出让协议无效的依据。至于鑫源公司认为合同目的无法实现的解决路径，一审法院已做阐述，本院不再赘述。根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。”“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”但根据《中华人民共和国环境影响评价法》规定，应当进行环境影响评价的规划均为“国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门”编制的规划。因此，本案中两当县人民政府及两当县水务局编制的规划并不属于必须进行环境影响评价的范围，鑫源公司以两当县水务局未进行环境影响评价为由主张出让采砂权行为无效的依据并不充分，本院不予支持。坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不要求硬性的、概无例外的撤销已经存续的、存在瑕疵甚至违法情形的行政行为，而是要求根据不同情况作出不同处理。纵观本案，虽鑫源公司与两当县水务局签订的采砂权出让协议不具备无效的情形，但双方在签订协议前及履行过程中均有不同程度的违规和违法情形。因鑫源公司主张的是确认合同无效及由此产生的赔偿责任，对其请求本院不予支持。现合同已然被解除而无法继续履行，各方应摒弃成见，在本案外就后续事宜积极磋商，而不应试图借助合同效力问题而追求期待利益。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由两当县鑫源工贸有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 周 雷审判员 沈亚中审判员 张潇艺 二○一九年六月二十五日书记员 陈致帆