南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8602行初58号 原告南京越强汽车零部件有限公司，住所地南京市高淳区经济开发区松园南路**。 法定代表人史鹏祥，南京越强汽车零部件有限公司执行董事。 委托代理人孙兵全，南京市高淳区淳诚法律服务所法律工作者。 被告南京市高淳区应急管理局，住所地南京市高淳区淳溪镇康乐路**。 法定代表人管建平，南京市高淳区应急管理局局长。 出庭应诉负责人王爱民，南京市高淳区应急管理局副局长。 委托代理人李俊伟，南京市高淳区应急管理局工作人员。 委托代理人欧运祥，江苏君远律师事务所律师。 被告南京市高淳区人民政府，住，住所地南京市高淳区镇兴路**/div> 法定代表人刘伟，南京市高淳区人民政府区长。 出庭负责人纪圣智，南京市高淳区人民政府副区长。 委托代理人沈炜，江苏离火律师事务所律师。 原告南京越强汽车零部件有限公司（以下简称越强公司）因诉被告南京市高淳区应急管理局（以下简称高淳区应急管理局）、南京市高淳区人民政府（以下简称高淳区政府）安全监督管理行政处罚及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月27日公开开庭审理了本案。原告越强公司的委托代理人孙兵全，被告高淳区应急管理局副局长王爱民及委托代理人李俊伟、欧运祥，被告高淳区政府副区长纪圣智及委托代理人沈炜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年9月17日，原南京市高淳区安全生产监督管理局（以下简称原高淳区安监局）对越强公司作出（高）安监罚〔2018〕S04号《行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定书），依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项之规定，决定对越强公司作出罚款人民币21万元整的行政处罚。原告对该行政处罚决定不服，向高淳区政府申请行政复议。高淳区政府于2018年12月3日作出[2018]高行复第42号《行政复议决定书》（以下简称42号复议决定书），维持原高淳区安监局作出的行政处罚决定。 原告越强公司诉称，原告是一家从事汽车零部件制造、模具及压铸件加工的公司。原告因厂房屋顶漏水需要维修，将该工程发包给高淳县淳溪镇环宏钢结构制品厂（以下简称环宏钢结构制品厂）承建，环宏钢结构制品厂在未告知原告的情况下，又将该维修工程转包给袁兴明施工。2018年6月15日，袁兴明的雇员詹加权在房屋维修过程中坠落死亡。2018年9月17日，原高淳区安监局根据《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十一条第（三）项，认定原告为该起事故责任单位，并对原告作出处罚决定。2018年12月3日，被告高淳区政府对原告提出的复议申请作出维持行政处罚决定的42号复议决定书。原告认为，两被告认定原告为该起事故责任单位，系责任主体认定错误，适用法律错误。1.本起事故是在厂房屋顶维修过程中发生，不是原告在从事生产经营过程中发生，原告不是生产经营单位。2.原告与环宏钢结构制品厂之间建立的是建设工程施工合同关系，因建设工程施工导致的生产安全事故和原告的生产经营范围没有关联性，原告亦无法负责对施工作业安全生产统一指挥管理。环宏钢结构制品厂是该维修工程的总承包单位，根据《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十一条第（三）项的规定，生产经营单位及事故单位也应是环宏钢结构制品厂。3.根据《建设工程安全生产管理条例》第二十四条、《南京市安全生产条例》第三十四条的规定，原告对本起事故的发生不承担责任。综上，请法院查明事实认定原告对本起事故的发生不承担责任，请求法院判决：1.撤销原高淳区安监局于2018年9月17日对原告作出的涉案行政处罚决定；2.撤销被告高淳区政府于2018年12月3日作出的42号复议决定书；3.两被告承担本案的诉讼费用。 原告越强公司向本院提交的证据有： 1.涉案行政处罚决定书； 2.42号复议决定书； 证据1-2证明原高淳区安监局的处罚决定认为原告为事故单位是错误的，其依据的《关于“6・15”高处坠落一般事故调查报告的批复》不合法。 被告高淳区应急管理局辩称，一、被告应对原告进行行政处罚。被告系根据高淳区政府《关于“6・15”高处坠落一般事故调查报告的批复》（高政复[2018]26号）内容中“对事故单位的处理”，于2018年9月17日对原告作出行政处罚决定。《南京越强汽车零部件有限公司“6•15”高处坠落一般事故调查报告》（以下简称事故调查报告）认定原告为“该起事故的事故单位，由区安全生产监督管理部门根据相关法律、法规的规定对其进行处理”。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款之规定，被告应对作为事故发生单位的原告进行行政处罚。二、被告处罚决定合法。关于“6・15”高处坠落一般事故中事故发生单位的认定，事故调查组通过现场勘验、查阅资料、询问谈话等证实：原告在发包生产经营项目过程中存在违法行为，在发包厂房屋顶维修项目时未与承包方环宏钢结构制品厂签订安全生产管理协议，也未签订承包合同约定各自的安全生产职责。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款之规定。根据《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十一条第（三）项，应认定越强公司为“6·15”高处坠落一般事故中的事故发生单位。根据高淳区政府批复事故调查报告中对原告的处理建议，被告于2018年8月20日对原告立案调查，于2018年9月10日向原告送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，原告于2018年9月13日提出陈述申辩，并提供了书面材料。针对原告陈述申辩内容，被告再次召开集体讨论会议，决定维持拟作出的行政处罚决定结果。2018年9月17日，被告作出涉案行政处罚决定书。复议机关对该行政处罚决定予以维持。综上所述，被告对原告的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、裁量适当，原告诉状中所提出的事实与理由没有证据支持，也不符合现行法律规定。请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告所有诉请。 被告高淳区应急管理局向本院提交了以下证据： 1.《关于成立“6・15”事故调查组的通知》、《区安监局关于转呈审批的请示》、《关于“6・15”高处坠落一般事故调查报告的批复》，证明事故调查过程及报告内容，原告在该起事故中被政府定为事故发生单位，并责成原高淳区安监局对其进行处理； 2.勘验笔录，证明事故发生后工作人员到现场进行勘察，事故现场情况； 3.《现场处理措施决定书》，证明案件事实情况； 4.现场检查记录，证明案件事实情况，检查情况是该公司为租赁厂房，没有进行安全检查； 5.询问笔录5份，证明事故发生过程，在发包过程中原告没有与承包人签订书面的协议，没有对有关的现场安排人员进行管理； 6.事故地点取证照片8张，证明事故现场情况； 7.居民死亡医学证明（推断）书，证明死亡一人事实； 8.人民调解协议书、谅解书、责任保证书，证明死亡赔偿情况； 9.工程安装承揽合同、安全保证协议，证明违法转包事实； 10.办案文书，包括：《立案审批表》、行政处罚集体讨论记录2份、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、陈诉申辩、《案件处理呈批表》、涉案行政处罚决定书、文书送达回执、结案审批表，证明被告程序合法。 被告高淳区应急管理局向本院提交的法律依据有：《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款，《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款、第一百零九条。 被告高淳区政府辩称，一、被告办理行政复议案件符合相关法律程序。二、被告作出的复议决定事实清楚、适用法律正确，实体处理得当。被告对原高淳区安监局作出的行政处罚决定的法律程序和事实认定都进行了认真审查。原告对公司厂房进行修缮，是服务于公司生产经营需要，属于原告公司的生产经营项目。原告将公司房屋屋面维修工程交由环宏钢结构制品厂负责，但没有签订相应的生产安全管理协议，也没有签订相关合同。同时在房屋维修过程中对生产安全没有进行必要的监督指挥，导致出现安全事故，违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十六条的规定。另外环宏钢结构制品厂没有相应的建筑施工资质，原告将厂房维修工程交给不符合条件的施工单位，亦违反了《中华人民共和国建筑法》的相应规定，也应该承担相应的事故责任。原高淳区安监局在政府批复的事故调查报告基础上，对原告进行行政处罚，程序合法，事实清楚，适用法律正确，处罚符合法律规定。被告根据认定的案件全部事实，依法作出维持原高淳区安监局处罚的行政复议决定。综上所述，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告高淳区政府向本院提交了以下证据： 1.《行政复议申请受理通知书》及送达回证，证明被告依法受理原告的复议申请； 2.《行政复议申请书》，证明原告提出行政复议申请的诉求和理由； 3.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告通知后原高淳区安监局进行答复； 4.《行政复议听证通知书》及送达回证、行政复议案件听证笔录，证明被告依法组织了行政复议听证； 5.42号复议决定书及送达回证，证明被告依法作出复议决定并进行了送达。 被告高淳区政府向本院提交的法律依据有：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国安全生产法》、《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》。 经庭审质证，原告越强公司对被告高淳区应急管理局提交的证据1真实性无异议，对其调查的程序以及所查明的事故发生事实也无异议，但对该事故调查报告及高淳区政府批复认定原告为事故责任单位有异议，原告认为根据查明的事实情况，该起事故责任单位应该为环宏钢结构制品厂；对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告越强公司对被告高淳区政府提交的证据5行政复议决定书中查明的事故事实无异议，但原告认为，一、原告并非是对厂房进行修缮，原告是将房屋进行维修；二、被告认为修缮服务于生产经营需要，属于经营项目，系被告扩大理解，没有相应的法律法规依据，行政复议决定也是错误的；对被告高淳区政府提交的其他证据真实性、合法性、关联性无异议。 被告高淳区应急管理局对原告越强公司提交的证据1-2真实性、合法性、关联性无异议，不认可其证明目的，并认为高淳区政府的批复不在本案审查范围；对被告高淳区政府提交的所有证据真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。 被告高淳区政府对被告高淳区应急管理局提交的所有证据真实性、合法性、关联性均无异议，认可其证明目的；对原告越强公司提交的证据1-2真实性、合法性、关联性无异议，不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告及两被告的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明，越强公司因需对出租的厂房屋顶进行维修，与环宏钢结构制品厂口头约定，由环宏钢结构制品厂进行维修。2018年5月29日，环宏钢结构制品厂将越强公司厂房维修项目转包给案外人袁兴明，双方签订《工程安装承揽合同》和《安全保证协议》，约定由袁兴明负责工程安装投入的全部人员。2018年6月15日16时许，袁兴明组织作业人员罗小权及詹佳权（两人均无登高作业资质）对越强公司厂房顶部进行维修作业，詹佳权在屋顶沿檀条行走时，踩到彩钢瓦上，致彩钢瓦塌陷，詹佳权坠落受伤，后送高淳人民医院抢救无效，于当日19时50分左右死亡。 2018年6月15日，南京市高淳区安全生产委员会办公室作出《关于成立“6•15”事故调查组的通知》，成立“6•15”事故调查组对该起事故进行调查处理。事故调查组经调查、分析，于2018年8月8日作出事故调查报告，认定：事故单位为越强公司；事故项目为越强公司厂房屋顶维修项目，项目发包方为越强公司，承接方为环宏钢结构制品厂，越强公司与环宏钢结构制品厂未签订承包合同及协议，也未签订安全生产管理协议，未明确各自安全生产责任，后环宏钢结构制品厂将该项目劳务分包给袁兴明个人，施工人员不具备登高作业资质，该起事故是在生产过程中因安全防护措施不到位而发生的一般生产安全责任事故。2018年8月9日，原高淳区安监局向高淳区政府作出《区安监局关于转呈审批的请示》，并附事故调查报告。2018年8月15日，高淳区政府作出《关于“6・15”高处坠落一般事故调查报告的批复》，同意原高淳区安监局的处理意见，要求原高淳区安监局按照相关规定和要求，依法依规进行责任追究。 另查明，原高淳区安监局于2018年6月15日当日17时10分许至事故地点越强公司出租厂房（承租方为南京众从汽车修理厂）进行勘验检查，越强公司法定代表人史鹏祥、环宏钢结构制品厂法定代表人程征在勘验笔录上签字。当日，原高淳区安监局对越强公司做出高安监现决[2018]05号《现场处理措施决定书》，要求立即停止厂房维修作业，深入开展隐患排查，妥善处置伤者善后事宜。越强公司负责人史鹏祥在该决定书上签名。 原高淳区安监局行政执法人员于2018年6月20日对案外人罗小权进行询问，罗小权称其与死者詹佳权没有任何操作证件，且未经安全生产教育培训及上岗前教育培训。行政执法人员于6月25日分别对环宏钢结构制品厂经营者程征及该厂员工陈新满（系程征女婿）进行询问，又于6月28日分别询问了袁兴明和越强公司法定代表人史鹏祥。史鹏祥称其口头委托环宏钢结构制品厂进行维修，没有签订书面协议或合同，也没有对作业人员的资质情况进行审查。2018年6月28日，原高淳区安监局行政执法人员至越强公司（南京市高淳县经济开发区松园南路9号）现场检查，检查情况为：因该公司目前只是租赁厂房，不涉及生产，未建立安全生产管理台账资料。 2018年8月20日，原高淳区安监局对越强公司“6.15”高处坠落一般事故进行立案，于2018年9月10日对越强公司作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2018年9月13日，越强公司提出陈述申辩。原高淳区安监局于2018年9月14日经行政处罚集体讨论后，于2018年9月17日作出涉案行政处罚决定书，决定对越强公司作出罚款21万元的行政处罚。越强公司已按期缴纳罚款。 原告越强公司对该行政处罚决定不服，向高淳区政府申请行政复议，高淳区政府于2018年10月10日受理，并通知原高淳区安监局答复。2018年11月16日，高淳区政府作出《行政复议听证通知书》送达原告。2018年11月21日，高淳区政府组织召开听证会，并于2018年12月3日作出42号复议决定书，决定维持原高淳区安监局作出的涉案行政处罚决定。 又查明，因南京市高淳区机构改革，根据《关于区应急管理局职责机构编制转隶方案的通知》（高编办字〔2019〕25号）和《关于区安全生产监督管理局职责机构编制转隶方案的通知》（高编办字〔2019〕26号），高淳区组建应急管理局，作为区政府工作部门，不再保留高淳区安全生产监督管理局，高淳区安全生产监督管理局除职业安全健康监督管理职责以外的职责划入区应急管理局。 审理中，被告明确其对原告处罚是依据事故调查报告和高淳区政府对事故调查报告的批复，原告要求在本案中一并审查事故调查报告及批复，本院已向原告释明。 本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款之规定，原高淳区安监局作为高淳区安全生产监督管理部门，具有对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理的法定职责，有权对违反《中华人民共和国安全生产法》的行为作出行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款之规定，被告高淳区应急管理局作为机构改革后的安全生产工作的监督管理部门，系本案的适格被告。 生产经营单位具有安全生产保障的法定义务，应当依法承担生产安全事故责任。《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第二款规定，“生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。”《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第（一）项规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款，其中，发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，将事故划分等级，其中第（四）项规定，“一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。”《南京市生产安全事故报告和调查处理规定》第十一条第（三）项规定，生产经营单位负责对作业区域内安全生产统一指挥管理发生事故的，按照安全生产管理协议约定的职责确定事故发生单位，未签订协议的，该生产经营单位为事故发生单位。 本案中，越强公司因需维修出租厂房，将维修项目口头发包给环宏钢结构制品厂，双方未签订协议，也未对双方安全生产管理职责进行约定，环宏钢结构制品厂承包维修项目后，将劳务分包给个人袁兴明，袁兴明组织了无施工资质的个人（包括死者）进行维修。在维修作业时发生工人坠落事故。根据《生产安全事故报告和调查处理规定》，该事故属于一般生产安全责任事故。事故调查报告和高淳区政府的批复已认定越强公司为事故责任单位。原高淳区安监局据此对负有责任的越强公司作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，其在法定处罚幅度范围内，决定对越强公司罚款21万元，该裁量并无不当。原高淳区安监局履行了作出行政处罚决定的法定程序，依法告知原告陈述申辩及听证的权利，对越强公司提出的陈述申辩意见进行集体讨论后，作出涉案行政处罚决定书并送达原告，符合法定程序。原告对事故责任单位的认定有异议，但事故责任单位已由事故调查报告作出认定并经高淳区政府批复确认，该确认具有行政效力，涉案行政处罚决定据此认定原告为事故责任单位并进行行政处罚，具有事实和法律依据，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告不服原高淳区安监局作出的行政处罚决定，向高淳区政府申请行政复议，高淳区政府具有依法履行行政复议的法定职责。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款及第三十一条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查；行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，高淳区政府于2018年10月9日收到原告的行政复议申请，次日依法受理，于同年11月21日组织行政复议听证，后于2018年12月3日作出42号复议决定书并送达原告，复议程序合法，适用法律、法规正确。 综上，原高淳区安监局作出的行政处罚决定和高淳区政府作出的行政复议决定均具有事实和法律依据，原告诉请撤销涉案行政处罚决定书和42号复议决定书的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南京越强汽车零部件有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南京越强汽车零部件有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  朱红昇 二〇一九年六月六日 法官 助理  万炳青 书 记 员  谭 倩