南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2018）赣7101行初1351号 原告江海泉，男，1967年8月1日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 原告熊满金（系原告江海泉之妻），女，1969年3月17日出生，汉族，住址同上。 委托代理人何军，江西论研律师事务所律师。 被告进贤县国土资源局，住所地：江西省南昌市进贤县人民大道。统一社会信用代码：11360124014541369P。 法定代表人黄奉水，该局局长。 委托代理人张瑜军，江西法剑法律师事务所律师。 被告进贤县民和镇人民政府，住所地：江西省南昌市进贤县民和路**。统一社会信用代码：113601240145417564。 法定代表人于金明，该镇镇长。 委托代理人章晓晖，该镇副镇长。 委托代理人梅扬飞，该镇工作人员。 原告江海泉、熊满金认为被告进贤县国土资源局（以下简称县国土局）、进贤县民和镇人民政府（以下简称镇政府）不依法履行协议，于2018年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月14日公开开庭审理了本案。原告江海泉、熊满金及其委托代理人何军，被告县国土局委托代理人张瑜军及出庭人员马小波，被告民和镇政府委托代理人章晓晖、梅扬飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年3月1日，原告江海泉与被告镇政府签订《房屋征收回购安置房协议书》，约定原告可回购安置房面积为123平方米，应缴纳安置房购房款86100元；被告应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付回购安置房。现被告以签订协议违法为由拒绝向原告交付123平方米安置房和支付逾期过渡费。 原告诉称，2014年初，被告镇政府为推动青岚新区滨湖新城的建设，需要征收原告位于滨湖新城规划范围内的房屋及其附属物。原告与被告镇政府于2014年3月1日签订两份协议书，一份为《青岚湖新区房屋征收货币补偿协议书》，内容为：“房屋及附属物补偿为772192.5元、装修补偿4132元、其他设施补偿58350元、两年过渡费28800元、搬迁费2000元、农机具补偿2000元，共计867474.5元。”另一份为《青岚湖新区滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》，内容为：“原告可回购安置房面积123平方米，原告应缴纳房款86100元；回购房选房方式根据先签先搬先选房原则，安置镇政府和建设单位制定的选房细则选房，原告选定的回购安置房坐落在青岚湖新区滨湖新城项目范围内；被告应在24个月内将房屋交付原告，逾期未交被告从第25个月起，在原有标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至交付房屋。”协议签订后，原告将房屋交付被告验收、拆迁，被告于2014年3月1日支付了补偿款。至2016年，被告将青岚湖新区滨湖新城回购安置房建设完成，却未通知原告前来办理回购房手续。此后原告多次要求被告履行回购房约定义务均未果，故请求法院判决：1．责令被告按《房屋征收回购安置房协议书》约定允许原告以86100元的价格回购面积为123平方米的安置房；2．责令被告支付原告从2016年3月1日起至2018年10月31日共计32个月的过渡费（按照1200元/月的150%计算）。 原告向本院提交了以下证据： 1．身份证、结婚证，证明原告的主体适格。 2．《房屋征收货币补偿协议书》《房屋征收回购安置房协议书》及银行流水明细，证明原告可回购安置房面积123平方米，原告应交纳安置房购房款86100元，被告应在24个月内将房屋交付给原告，逾期未交被告将从第25个月起，在原有标准的基础上增加50％发放过渡费、生活补贴，直至甲方回购安置房交付之日。被告支付了原告补偿款867474.5元及奖励金28000元。 3．《证明》，证明原告被征收的房屋系合法建设的。 4．公榜情况照片打印件，证明被告认可原告享有回购安置房的事实。 被告县国土局辩称，被告县国土局根据省国土厅和赣国土资核［2014］804号批复实施征地，已经将土地补偿费、青苗补偿费打入被告镇政府的财政账户。虽然进贤县人民政府把国土局列为征收部门，但国土局并未具体组织实施征收，而是由镇政府具体组织实施；发放过渡费、生活补贴及交付房屋均不是国土局的工作职责和工作权限，国土局不应当承担继续履行协议的责任。原告的户口是城镇居民，不是拆迁土地上的村民，不享受安置房回购资格，故不提供过渡房和生活补助，仅给予一次性24个月共计28800元的过渡安置补偿。签订协议是被告镇政府工作人员对政府文件政策理解不到位造成的，签订该协议错误。协议的签订时间为2014年3月1日，故原告的起诉已超过起诉期限。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告县国土局向本院提交以下证据、依据： 1．《进贤县人民政府办公室关于印发的通知》洪府发（2014）12号，证明原告不具备回购安置房资格。 2．《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》国土资发（2010）96号，证明进一步明确实施征地的主体单位，县国土局不具备主体资格。 被告镇政府辩称，镇政府作为镇一级政府无权征地，不具备拆迁补偿的主体资格，也不具备履行能力，根据实施方案已明确了被告县国土局为征收部门，被告镇政府只是组织实施单位，其与原告签订协议是基于行政命令作出的行政行为。根据实施方案中第八条回购资格认定，原告不具备回购资格。虽被告镇政府与原告签订了两份协议是因为原告在村里建了房屋，原告属于无村民安置房回购资格人员，非本村居住户、非本村养殖户等审定情况张榜公布，原告没有提供被征收房屋的土地、建设等相关合法手续故无法公示。按照《进贤县城市建设项目推进指挥部办公会议纪要》（以下简称会议纪要），按每栋每月1200元标准一次性给予24个月共计28800元的过渡费安置费，不提供过渡房及生活补助，该文件在协议签订前就出台了，但在签订协议时由于工作人员失误未将该条删除。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告镇政府向本院提交了以下证据、依据： 1．进贤县人民政府办公室《关于印发的通知》（进府办发（2014）13号），证明征收主体不是民和镇政府。原告不是本村的户口，也不是本村村民，也没有大会集体讨论、表决、张榜公布。原告不符合本村村民建设的养殖场生活用房、养殖舍及附属建筑物，并且原告得到了地面附着物货币补偿款。 2．进贤县委办公室、进贤县政府办公室《关于印发的通知》（进办字（2017）114号），证明原告没有提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续。 3．江海泉猪舍的《村镇房屋建设许可证》、猪舍管理费票据及补临时用房规费票据，证明原告只提供了猪舍建设相关手续及票据，没有提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续。 4．《进贤县城市建设项目推进指挥部办公会议纪要》（进城建指字［2014］23号），证明原告过渡房源和生活补助已经到位，不存在再补偿；原告是属于无安置房回购资格人员，并且是以房屋栋数为单位，每月1200元的标准一次性给予24个月共计28800元过渡安置费补偿，不提供过渡房源和生活补助。 经庭审质证，原告对被告县国土局提交的证据合法性、关联性有异议，认为原告已经与被告签订了两份协议，政府文件对于已经生效的合同不具备法律约束力。13号文件第六条规定，原告属于被征收人，合同已经明确，按照该第六条规定，原告完全可以自主选择回购安置房。国土资源部门有本案诉讼主体资格。对被告镇政府提交的证据1的合法性、关联性有异议，认为原告已经与被告签订了两份协议，政府文件对于已经生效的合同不具备法律约束力。13号文件第六条规定，原告属于被征收人，合同已经明确，按照该第六条规定，原告完全可以自主选择回购安置房；证据2的关联性有异议，认为能证明本案原告非本村村民，但符合回购房资格，其房屋建设已经经过审核，是合法的。原告既是非本村居住户也是非本村养殖户，政府两办明确了原告的回购房主体资格；证据3的关联性有异议，认为原告所具有的回购房的主体资格；证据4的合法性、关联性有异议，认为项目指挥部不具有主体资格。 被告县国土局对原告提交的证据1的关联性有异议，认为原告为居民，不享有村民的资格；证据2的合法性、关联性有异议，认为协议没有写明回购人数，所以原告不享受回购资格。这份协议是被告镇政府签订的，县国土局不是适格被告。证据3的三性均有异议，认为未介入，不清楚。猪栏不是房屋，属于临时农用地，没有房屋的许可手续。土地不允许私人买卖，没有到国土部门进行相应审批。证据4的三性均有异议，认为原告不具有回购房资格。对被告镇政府提交的证据3的真实性异议，认为原告对土地的使用不是合法用地，没有办理土地变更。 被告镇政府对原告提交的证据1、3的质证意见与被告县国土局的质证意见一致；证据2的合法性、关联性有异议，认为原告与村民资格不一致，且24个月包干，后面就没有补偿；证据4的关联性有异议，认为14年拆迁没有公榜，16年由于村民上访，所以重新进行了公榜，但不能以签订的协议为准。对被告县国土局提交的证据无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2形式合法、内容真实，与本案待证事实相关，予以确认；证据3与被告镇政府提交的证据3相互印证，予以确认；证据4与被告镇政府核实情况一致，予以确认。被告县国土局提交的证据系规范性文件，不作证据认定。被告镇政府提交的证据1、2、4经质证真实性无异议，予以确认；证据3与原告提交的证据3相互印证，予以确认。 经审理查明，进贤县人民政府办公室于2014年2月13日印发《关于印发的通知》（进府办发［2014］13号，以下简称《征收补偿实施方案》）确定：征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域，征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为被告县国土局，实施单位为被告镇政府；其第八条第二项、第八条对回购资格认定、养殖户补偿作出具体规定。2014年3月1日，原告与被告镇政府签订《房屋征收货币补偿协议书》，约定：房屋及附属物补偿为772192.5元、装修补偿4132元、其他设施补偿58350元、两年过渡费28800元（过渡费标准为每人300元/月）、搬迁费2000元、农机具补偿2000元，共计867474.5元。同日，原告与被告镇政府签订《房屋征收回购安置房协议书》（以下简称《回购安置房协议书》），约定：原告可回购安置房面积123平方米，应缴纳房款86100元，被告镇政府应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付安置房。协议签订后，被告于2014年3月2日支付了补偿款，原告将房屋交付被告验收、拆除。2016年11月15日，被告镇政府就第一批享受安置房分配资格进行张榜公布，载明原告复核结果是123.11平方米，但原告未得到实际安置。因《征收补偿实施方案》不够完善，界限不清晰的问题，导致签订的安置房回购协议的执行标准不一样，2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发关于印发《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》的通知（以下简称《遗留问题解决办法》），其中第二条第（二）项第2目对非本村居住户、原已建房的外嫁女及非本村养殖户等回购资格争议问题进行了细化处理，规定按照已签订回购协议的情况，先审核原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，再确定回购房屋面积，最后将审定情况张榜公布。被告镇政府根据《遗留问题解决办法》规定重新审核，认为原告没有提供原征收房屋的土地、建设等相关合法手续，不符合安置房回购资格，原告遂诉至法院请求判如所请。 本院认为，根据原、被告的诉辩主张，本案争议焦点为一、两被告主体是否适格；二、本案是否超过起诉期限；三、被告是否应履行《回购安置房协议书》。 关于焦点一：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，以及《江西省征用土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导。土地行政主管部门负责征用土地的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施。”的规定，被告县国土局、镇政府在征用土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，应共同承担《回购安置房协议书》确定的权利义务。《安置实施方案》第三条亦明确了进贤县国土资源局系征收部门，民和镇人民政府具体组织实施，故两被告关于其没有相应的工作职责和工作权限，不应当承担继续履行协议的责任的辩解意见，本院不予支持。 关于焦点二：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时都会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告镇政府于2014年3月1日与原告签约后直至2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》后才向原告明确表示不履行约定的123平方米安置房的交付义务，原告于2018年11月20日向本院提起诉讼，要求两被告继续履行约定，并未超过起诉期限，两被告关于原告起诉超出起诉期限的辩解意见，本院不予支持。 关于焦点三：《征收补偿实施方案》第八条第二项对回购资格认定作出明确规定：1.享有安置房回购资格，原则上是户口（农业户口）在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权的村民；2.认定程序要遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定；3.符合规定认定条件的，可以计算虚拟人口数（如独生子女等），享有安置房回购资格。本案中，原告户口不在本村，在本村也没有土地联产承包责任权，根据《征收补偿实施方案》的规定，原告原则上不享有安置房回购资格，故原告与被告镇政府签订的《回购安置房协议书》不符合《征收补偿实施方案》中对回购资格认定作出的规定，也未遵循认定程序的要求。随后，进贤县人民政府启动行政纠错工作，成立进贤县青岚新区滨湖新城安置房分配领导小组，重新进行安置房回购资格及人数的认定工作，并出台《遗留问题解决办法》。该《遗留问题解决办法》系对《征收补偿实施方案》的部分规定进行明确和解释。在《征收补偿实施方案》第八条未赋予非本村养殖户享有安置房回购资格的情况下，《遗留问题解决办法》第二条第(二)项第2目为非本村养殖户已经签订回购协议后，是否享有安置房回购资格提出了解决办法，属于行政机关的裁量权限，该条款合法、有效，本院予以尊重。按其规定，重新认定安置房回购资格的前提是非本村养殖户所涉被征收房屋具有土地、建设等相关合法手续。本案中，原告未提供征收房屋的土地、建设等合法手续，故被告依据《遗留问题解决办法》不履行《回购安置房协议书》的理由成立。由于原告与被告镇政府签订了《回购安置房协议书》，被告拒绝履行该协议，应视为被告单方面解除该行政协议。该协议解除后，被告应当给予协议相对方一定的补偿。综合本案的实际情况，本院酌定被告按照该协议约定的123平方米给予原告每平方米800元的补偿，即123平方米×800元=98400元。 综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定，判决如下： 一、责令被告进贤县国土资源局、进贤县民和镇人民政府在本判决生效之日起三十日内给付原告江海泉、熊满金98400元； 二、驳回原告江海泉、熊满金的其他诉讼请求。 案件受理费3174元，由两被告负担（由两被告在本判决生效之日起十日内迳付原告）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  曾艾雪 人民陪审员  丁洪发 人民陪审员  孙 莉 二〇一九年六月二十六日                                            法官助理  甘丹丹                                          书记员  张玉茹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。