江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏07行终93号 上诉人（原审原告）东海县沪尼化工科技有限公司，住所地江苏省东海县双店镇驻地。 法定代表人祁峰，该公司总经理。 委托代理人龚汉章，性别：××，汉族，住上海市崇明县。系该公司员工。 被上诉人（原审被告）东海县双店镇人民政府，住所地江苏省东海县双店镇驻地。 法定代表人韩明娟，该镇镇长。 委托代理人蒋永权，东海县白塔法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）东海县人民政府，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道**。 法定代表人高美峰，县长。 委托代理人蒋明彦、刘彩侠，该县司法局工作人员。 上诉人东海县沪尼化工科技有限公司（以下简称沪尼化工公司）因与被上诉人东海县双店镇人民政府（以下简称双店镇政府）履行法定职责、被上诉人东海县人民政府（以下简称东海县政府）行政复议一案，不服江苏省连云港经济技术开发区人民法院(2019)苏0791行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月11日立案后，依法组成合议庭于2019年5月30日公开开庭进行了审理。上诉人沪尼化工公司的法定代表人祁峰及其委托代理人刘家胜、被上诉人双店镇政府的副镇长许慧丽作为行政机关负责人及其委托代理人蒋永权、被上诉人东海县政府的副县长王红亮作为行政机关负责人及其委托代理人蒋明彦、刘彩侠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，沪尼化工公司于2003年3月19日办理工商注册登记，领取企业法人营业执照，该公司年度检验情况注明自2006年至2011年均参加年度检验。2003年3月29日，双店镇政府作为甲方与沪尼化工公司作为乙方签订租赁合同，合同约定沪尼化工公司租赁双店镇政府位于原滑石粉厂院内西侧土地及地上建筑物面积20亩左右，租期20年，自2003年3月31日起至2023年3月30日止，租金每亩每年200元。其中第四条“权利与义务”第7款约定：乙方正常投产后，甲方应维护乙方正常生产秩序，如遇到村民无理取闹、寻衅滋事等社会治安方面问题，甲方应积极协调有关部门依法处理。2003年11月，化学工业部连云港设计研究院对沪尼化工公司的饲料级磷酸氢钙建设项目进行了环境评价。沪尼化工公司于2004年9月16日获得江苏省饲料产品批准书，2009年6月获得饲料添加剂生产许可证。 沪尼化工公司陈述，约2005年3月左右，其生产活动遭到当地村民阻挠，相关生产设施遭到损坏价值50万元左右。经东海县人民法院审理后，判决侵权人对沪尼化工公司的损失赔偿47万余元，案件经过连云港市中级人民法院二审维持。因沪尼化工公司未提交有关的裁判文书，经一审法院查询，东海县人民检察院提起公诉、沪尼化工公司提起附带民事诉讼的被告人梁成岭、梁成安等9人破坏生产经营罪一案，东海县人民法院于2005年5月28日作出（2005）东刑初字第162号刑事附带民事判决书，判决梁成岭、梁成安等9人连带赔偿沪尼化工公司经济损失473014元。该案经连云港市中级人民法院（2005）连刑二终字第064号裁定书维持。 2007年5月12日，双店镇政府向沪尼化工公司作出在《关于对东海县沪尼化工科技有限公司予以停产整改的通知》（双政发[2007]33号）（以下简称《整改通知》）称，经环保部门调查核实，你单位建设项目需要配套的环境保护设施未经环保部门验收，主体工程投入生产至今。违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，根据《东海县环境保护局环境违法行为限期改正通知书》（东环政字[2007]51101号）（以下简称51101号《限期改正通知书》）要求，责令你单位立即停止生产。逾期不停止生产或明关暗开的，镇政府将提请县有关部门予以强行关闭并追究当事人的经济、法律责任。 2010年3月12日，东海县环境保护局作出东环罚字[2010]第S031201号行政处罚决定书，认定沪尼化工公司建设项目需要配套建设的污水处理设施未建成、未验收，擅自投入生产。对沪尼化工公司作出责令停止生产、罚款二千元的行政处罚。沪尼化工公司于2010年3月26日交纳罚款二千元。2011年3月2日，东海县环境保护局作出东环罚字[2011]第S030201号行政处罚决定书，沪尼化工公司因同样事由被责令停止生产、罚款五千元。沪尼化工公司于2011年3月3日交纳罚款五千元。 2018年8月1日，沪尼化工公司向双店镇政府邮寄《履行法定职责申请书》，请求双店镇政府履行保护财产权的法定职责，赔偿沪尼化工公司投资损失250万元，自2007年5月至2023年5月的利润损失1600万元（每年净利润100万元），共计1850万元。双店镇政府收到该申请后，于2018年9月30日作出《关于东海县沪尼化工科技有限公司申请东海县双店镇人民政府履行法定职责的回复》（以下简称《回复》）。沪尼化工公司不服该《回复》，于2018年10月16日向东海县政府申请行政复议，东海县政府于2018年10月22日受理复议申请并依法通知双店镇政府进行答复，提交证据，双店镇政府提交了答复意见书和相关的证据。因案情复杂，东海县政府经审批决定延长复议期限，并于2018年12月14日将延长复议期限通知书送达沪尼化工公司。经审查，东海县政府认为双店镇政府的《回复》并无不当，因沪尼化工公司主张的侵权行为未经法定程序确认违法，其赔偿请求无事实和法律依据，不予支持。东海县政府于2019年1月10日作出[2018]东行复第66号行政复议决定书，决定维持双店镇政府的《回复》。 沪尼化工公司确定其主张双店镇政府履行保护其财产权的请求依据是双方签订的租赁合同第四条第7款约定，即“乙方正常投产后，甲方应维护乙方正常生产秩序，如遇到村民无理取闹、寻衅滋事等社会治安方面问题，甲方应积极协调有关部门依法处理”。沪尼化工公司主张双店镇政府侵犯其自主经营权系指双店镇政府于2007年5月12日向其作出的《整改通知》。 一审法院认为，本案争议焦点：1.双店镇政府对沪尼化工公司申请作出的《回复》是否合法。沪尼化工公司向双店镇政府提出的申请包括两项内容，其一是认为双店镇政府行政不作为，请求其履行保护其财产权的法定职责。其二是认为双店镇政府违法侵犯其经营自主权，要求赔偿损失1850万元。双店镇政府在《回复》中对沪尼化工公司的两项申请事项进行了答复。首先，最高人民法院在审理再审申请人李国秀因诉山东省人民政府不履行法定职责一案中，其作出的（2016）最高法行申2864号行政裁定书阐明的对于当事人申请行政机关履行法定职责的条件之一是：“他所申请的事项具有实体法上的请求权基础，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。”本案中，沪尼化工公司申请双店镇政府履行保护其财产权的法定职责，其主张双店镇政府的职责来源于双方租赁合同的约定。经审查该合同约定的内容，双店镇政府仅系在出现影响沪尼化工公司正常生产经营的村民无理取闹、寻衅滋事等治安问题时，有协调有关部门依法处理的义务。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，寻衅滋事等治安违法行为，依法由公安机关管辖。如果无理取闹、寻衅滋事等构成民事侵权，被侵权人可以依法提起民事诉讼主张权利。该约定并未设定双店镇政府对沪尼化工公司的相关财产具有保护的义务。并且，根据沪尼化工公司一审庭审陈述，其生产设施因遭受当地村民破坏，已经东海县人民法院判决由侵权人赔偿损失47万余元，经本院在人民法院信息系统查询核实属实。因此，沪尼化工公司申请双店镇政府履行保护其财产权的职责，没有请求权基础，双店镇政府无沪尼化工公司所申请的保护其财产的法定职责。2.沪尼化工公司主张双店镇政府违法侵犯其自主经营权，系指双店镇政府于2007年5月12日向其作出的《整改通知》。如果沪尼化工公司认为双店镇政府的《整改通知》侵犯了其自主经营权，其应当在法定期限内依法申请行政复议或提起行政诉讼要求撤销或确认违法。但至沪尼化工公司向双店镇政府提出申请时其并未依法主张权利，该《整改通知》并未被依法撤销或确认违法，沪尼化工公司要求双店镇政府予以赔偿不符合法律规定。综上，双店镇政府对沪尼化工公司提出的两项申请作出的《回复》并不违反法律规定，并无不当，沪尼化工公司要求撤销的理由不能成立。 东海县政府于2018年10月22日依法受理沪尼化工公司的行政复议申请，依法通知双店镇政府提交答复意见书和相关证据。由于案情复杂，经依法批准延长复议期限并书面告知沪尼化工公司。经对双店镇政府的证据进行审查后，东海县政府于2019年1月10日作出[2018]东行复第66号行政复议决定书，决定维持双店镇政府的《回复》，行政复议决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。沪尼化工公司要求撤销的理由不能成立。 综上，沪尼化工公司要求撤销双店镇政府作出的《回复》、撤销东海县政府作出的[2018]东行复第66号行政复议决定认定的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：一、驳回沪尼化工公司要求撤销双店镇政府于2018年9月30日作出的《关于东海县沪尼化工科技有限公司申请东海经县双店镇人民政府履行法定职责的回复》的诉讼请求；二、驳回沪尼化工公司要求撤销东海县政府于2019年1月10日作出的[2018]东行复第66号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元，由沪尼化工公司承担。 上诉人沪尼化工公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销一审判决，依法撤销被上诉人双店镇政府于2018年9月30日作出的《回复》，撤销被上诉人东海县政府就本案作出的行政复议决定书。事实与理由：1.被上诉人双店镇政府未能履行保护上诉人合法财产权益的法定职责。2003年1月，上诉人的四位股东应双店镇政府招商引资，于2003年3月29日与该镇政府签订《租赁合同》，约定土地、建筑物租赁及相关证照手续办理等事宜，同时约定上诉人公司正式投产后，双店镇政府应当维护公司正常生产秩序，如遇到村民无理闹事、寻衅滋事等社会治安问题，政府应积极协调有关部门依法处理。2005年3月，上诉人公司正常运营后不久，因双店镇政府未能协调好与当地村民关系，导致上诉人生产设备遭到村民破坏，无法正常生产，设备损失及利润亏损共计约150万元，上述事实有东海县人民法院（2005）东刑初字第162号刑事附带民事判决书证实。2.被上诉人双店镇政府滥用职权向上诉人出具《整改通知》，称根据51101号《限期改正通知书》要求，责令上诉人立即停止生产，逾期不停止生产或明关暗开的，镇政府将提请县有关部门予以强行关闭并追究相关当事人的经济、法律责任。现双店镇政府无法提供51101号《限期改正通知书》，说明其存在伪造文件、滥用职权。上诉人自2007年5月12日起停产停业至今。因双店镇政府不履行保护上诉人财产权法定职责，滥用职权致上诉人停产停业至今，造成上诉人直接经济损失、经营损失共计1850万元。因此，被上诉人东海县政府行政复议决定亦错误，依法应当予以撤销。 被上诉人双店镇政府辩称：1.上诉人沪尼化工公司的申请内容不属于其履行法定职责范围。上诉人本案中称公司遭到村民破坏系民事侵权行为，上诉人受损权益应当向侵权人主张。2.上诉人沪尼化工公司认为案涉《整改通知》违法的主张不应得到支持。该《整改通知》系双店镇政府对51101号《限期改正通知书》精神要求的传达，不是镇政府的行政行为。另外，上诉人沪尼化工公司认为《整改通知》违法，但未在法定期限内提出行政复议申请，或向人民法院提起行政诉讼，距《整改通知》作出已经超过12年，故上诉人的诉求不应得到支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人东海县政府辩称，上诉人沪尼化工公司反映的公司遭到村民破坏属于民事侵权行为，应当通过民事诉讼途径维护自身权益。上诉人沪尼化工公司反映的《整改通知》违法情况，在法定期间内既未申请行政复议，也未提起行政诉讼，在未经有关机关确认违法之前，上诉人沪尼化工公司的赔偿诉求不应得到支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 二审期间，双方当事人均未提交新的证据。上诉人沪尼化工公司提起上诉后，一审法院已将证据和依据随卷移送本院。 经审理查明，一审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据一审法院确认的证据，本院认定的事实与一审法院认定事实相同。 本院认为，公民、法人或其他组织认为行政机关不履行保护财产权法定职责提起诉讼，应当具备以下条件：一是行政相对人正面临着财产权侵害，且这种侵害不是凭空虚构的，必须基于一定的客观事实。二是须由行政相对人向行政机关提出了保护其权益的请求。三是被申请的行政机关应当是具有相应法定职责的行政机关。四是行政机关对行政相对人的申请拒绝履行或者不予答复。本案中，上诉人沪尼化工公司于2018年8月1日申请被上诉人双店镇政府履行保护其财产权法定职责，事实与理由为：1.2005年3月该公司遭到驻地村民破坏导致设备损坏及利润损失；2.2007年5月12日被上诉人双店镇政府向上诉人作出《整改通知》致其停产停业至今，造成公司破产员工失业等严重后果。上诉人沪尼化工公司并非基于正在发生的财产权侵害而是多年前发生的事实向被上诉人双店镇政府提出履行保护财产权法定职责，与法律规定不符，客观上也无法执行。因此，被上诉人双店镇政府在针对上诉人沪尼化工公司的申请作出的《回复》中认为，上诉人沪尼化工公司反映的问题不属于其履行法定职责范围是正确的。对于上诉人沪尼化工公司请求撤销被上诉人双店镇政府作出的《回复》的上诉请求不予支持。 从上诉人沪尼化工公司向被上诉人双店镇政府申请请求看，上诉人沪尼化工公司名为要求双店镇政府履行法定职责，实为要求其承担所谓未履行法定职责的赔偿责任。本院认为上诉人沪尼化工公司的赔偿诉求亦不能成立，理由如下：1.关于2005年3月上诉人沪尼化工公司遭到驻地村民破坏导致损失，被上诉人双店镇政府是否应当赔偿的问题。根据查明的事实，上诉人沪尼化工公司机器设备遭到破坏是犯罪行为所致，该案已经处理完毕，相关犯罪人员已经被判处刑罚，上诉人沪尼化工公司合法权益亦通过刑事附带民事诉讼得到维护。尽管被上诉人双店镇政府与上诉人沪尼化工公司在租赁合同中约定如遇到村民无理闹事、寻衅滋事等社会治安问题，政府应积极协调有关部门依法处理。但是基于犯罪行为的偶发性和不可预见性特性，双店镇政府难以预判并及时阻止，且目前尚无证据证明双店镇政府存在行政不作为。故上诉人沪尼化工公司要求被上诉人双店镇政府承担2005年3月上诉人公司遭到驻地村民破坏所致损失缺乏依据。2.关于上诉人沪尼化工公司认为被上诉人双店镇政府滥用职权向其出具《整改通知》致其遭受重大损失的主张。2007年5月，上诉人沪尼化工公司即收到案涉《整改通知》，直至本案诉讼时均未对《整改通知》申请行政复议或提起行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期间。本院对上诉人沪尼化工公司关于《整改通知》违法致其遭受重大损失，请求法院予以撤销的上诉主张不予理涉。 被上诉人东海县政府受理上诉人沪尼化工公司的行政复议申请后，依法通知双店镇政府提交答复意见书和相关证据。由于案情复杂，经依法批准延长复议期限并书面告知上诉人沪尼化工公司。被上诉人东海县政府于2019年1月10日作出[2018]东行复第66号行政复议决定书，决定维持双店镇政府的《回复》。行政复议决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，复议决定正确，上诉人沪尼化工公司请求撤销复议决定的理由不能成立。综上所述，上诉人沪尼化工公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东海县沪尼化工科技有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 进 审 判 员  李 季 审 判 员  黄文波 二〇一九年六月十八日 法官助理  马俊峰 书 记 员  周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …