延边铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7105行初9号 原告孙玉环，女，1947年7月23日出生，汉族，住吉林省龙井市。 被告龙井市公安局，住所地吉林省龙井市龙和路**。 法定代表人文京春，该局局长。 参加诉讼的行政机关负责人金日，该局副局长。 委托代理人吴延军，该局法制侦审大队教导员。 委托代理人金红范，该局法制侦审大队科员。 被告延边朝鲜族自治州公安局，住，住所地吉林省延吉市天池路**/div> 法定代表人裴凯，该局局长。 委托代理人金浩天，该局法制支队科员。 原告孙玉环诉被告龙井市公安局、延边朝鲜族自治州公安局（以下简称州公安局）公安行政处罚一案，本院于2019年4月3日立案后依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭进行了审理。原告孙玉环，被告龙井市公安局副局长金日及其委托代理人吴延军、金红范，被告州公安局法制支队政委刘延东及其委托代理人金浩天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告龙井市公安局于2019年1月4日作出龙公（龙）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予原告行政拘留十日的行政处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项之规定，对原告的行政拘留处罚不执行。主要理由为，2018年1月至2018年12月期间，原告为实现信访诉求在明知国家信访局及有关部门不予受理的情况下，采取反复、恶意登记方式对政府施压，严重扰乱了国家正常信访工作秩序；被告州公安局于2019年3月14日作出延州公复决字[2019]006号《行政复议决定书》，复议维持了龙公（龙）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》，主要理由为：龙公（龙）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。 原告孙玉环诉称，2019年1月4日，原告在龙井市信访局办事，被龙井市公安局龙门派出所的民警带到派出所后作出行政拘留十日不执行的决定。《行政处罚决定书》中称：现查明2018年1月至2018年12月期间，孙玉环为实现信访诉求，在明知国家信访局及有关部门不予受理的情况下，采取反复、恶意登记方式对政府施压，严重扰乱国家正常信访工作秩序。并说有孙玉环的陈述、接受证据清单，龙井市信访局提供的孙玉环信访登记。（一）原告没有违法行为，龙井市公安局处罚（治安拘留）原告，没有事实和法律依据。按照《宪法》规定，原告作为中国公民。有批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权。根据《信访条例》规定：公民有权采用走访的形式，向县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。虽然，《信访条例》规定了信访的一系列程序，要求信访人依法信访，并对信访人在信访过程中的行为作了限制性和禁止性的规定，但是，对信访程序终结后的再次信访行为并没有作违法认定，也就是说，即使信访程序终结后（复查、复核后），信访人仍然可以采用走访形式反映自己的问题。充其量此种行为的后果是《信访条例》第三十五条第三款规定的“各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”而已。因原告反映多年的案件（行政复议申请书中已说明案件情况）至今没有得到处理，因此，有权向国家有关机关和部门提出批评、建议、申诉、控告，原告有权采用走访形式向国家有权机关反映情况、提出意见、投诉请求。至于原告的要求是否合情、合理、合法，是否能够达到目的，并不重要，在此过程中，只要不违反《信访条例》第18条、第20条规定的情形都不是法律禁止的。从龙井市公安局查实的情形看，原告既没有违反《信访条例》第18条、第20条的限制性和禁止性规定，也没有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。 （二）龙井市公安局援引的处罚依据与实际查实的情况对不上号，与实际情况不相符。龙井市公安局处罚认为，原告违反了扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行的，尚未造成严重损失的。所以援引《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对原告处以十日治安拘留。但是没有任何证据证明原告怎么严重扰乱国家正常信访工作秩序，采用了哪一种行为方式和手段，违反了哪个法律。龙井市公安局查实的情况仅仅是原告所谓的多几次到信访局登记反应诉求而已。龙井市公安局称原告恶意登记，这是在乱用公权力，加害原告。处罚原告的真正原因是：因为原告到北京上访，可能会给当地带来负面影响，影响当官的乌纱政纪。《信访条例》规定：相应处罚顺序是劝阻、批评、教育，其次是劝阻、批评、教育无效的才警告、训诫和制止。并没有规定多登记几次就是恶意，就是扰乱正常信访秩序。 （三）龙井市公安局处罚事实不清，程序违法。首先，原告没有在龙井市市区有所谓的“违法信访行为”，所谓的“恶意登记行为”地在北京;地在北京安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，龙井市公安局要行使“发生在北京的违法行为”管辖权，也是北京公安机关移送而来的管辖权，也应该首先由北京的公安机关先行处理为前置条件，然后再由北京的公安机关移送龙井市公安局，没有北京的公安机关先行处理，龙井市公安局直接受理本案程序错误。该款规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执法移送，不是其他任何单位和公安机关的移送。其次，按照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定，公安机关调查的案件事实包括违法行为是否存在，实施违法行为的时间、地点、手、地点果以及其他情节等六大内容，然而，被告并未调查原告在什么时间，采用什么手段违反了哪一个地方的治安秩序，也没有调查造成了什么后果。也就是说，被告实施处罚之前没有任何调查。完全是听命于政府，照搬信访局的文件资料。 （四）龙井市公安局治安拘留原告完全是“法外施刑”，实际的处罚依据是地方政府的所谓维稳文件，不是在依法执法，而是知法犯法。二被告的行政行为，事实认定错误，主要证据不足，程序严重违法，故依法提起诉讼。请求：1.撤销龙井市公安局作出的龙公（龙）行罚决字[2019]4号公安行政处罚决定书；2.撤销州公安局作出的延州公复决字[2019]006号《行政复议决定书》；3.案件受理费由二被告承担。 被告龙井市公安局辩称：（一）原告称其无违法行为的问题。2018年1月至2018年12月期间，原告为实现信访诉求，在明知国家信访局及有关部门不予受理的情况下，采取反复、恶意登记的方式对政府施压，严重扰乱国家正常的信访秩序。以上事实有原告的陈述、接收证据清单、龙井市信访局提供的原告在各部门信访统计情况清单等证据证实。（二）原告称龙井市公安局没有管辖权程序违法的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，但在医院住院就医的除外。孙玉环户籍所在地在龙井市，因此龙井市公安局有管辖权。龙井市公安局于2019年1月4日做出的龙公（龙）行罚决字[2019]4号《公安行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、无不当之处。 被告龙井市公安局向本院提交了以下证据、依据： 1.受案登记表、受案回执、查处经过、接受证据清单、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、送达回执、违法犯罪查询记录各一份（卷宗1-9页），证明市公安局按照法定程序办理案件的事实。 2.龙井市信访局出具的2018年原告进京、进省上访统计情况一份（卷宗20-30页），证明原告反复、恶意在信访部门进行登记的事实。 3.原告询问笔录一份（卷宗11-13页），证明依法对原告询问的事实。 4.龙井市信访工作联席会议关于原告信访事项情况的工作报告（卷宗14-19页），证明针对孙玉环的信访诉求，相关部门在处理解决中的事实。 依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项、第二十三条第一款第一项。 经庭审质证，原告对上述证据真实性无异议，但认为证据1来源不合法，证据2-4与本案不具有关联性，不能证明原告有违法行为。 被告州公安局没有提出异议。 本院对上述证据认证如下：原告对龙井市公安局提供的证据真实性没有异议，提出的质证意见与证据内容相悖，且上述证据符合证据规定的要求，其证据来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，故本院予以采信。 被告州公安局辩称，收到原告的复议申请后，经办案人员详细审查相关证据材料，并结合原告的主观动机、案发经过等多种因素，得出原告有扰乱单位秩序行为的结论，因此州公安局作出延州公复决字[2019]006号复议决定，维持龙井市公安局行政处罚决定，整个复议过程并不存在不当之处。原告对刑房一词提出的异议，该问题属于笔误，并不能说明州公安局的复议程序和实体存在问题。州公安局作出的复议决定合法合理，不存在可撤销情形。 被告州公安局向本院提交了以下证据、依据： 1.行政复议申请书、行政处罚决定书、申请人身份证复印件、受理申请复议案件审批表、行政复议申请受理通知书各一份，证明复议机关依法受理案件的事实。 2.行政复议提交答复通知书、行政复议答辩状各一份，证明复议机关依法通知被申请人，被申请人在法定期限内提交答复的事实。 3.呈请复议决定审批表、行政复议决定书及送达回执各一份，证明复议机关依法作出复议决定并予以送达的事实。 依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 经庭审质证，原告对上述证据真实性无异议，对证据2中的答辩通知书、证据3无异议，但认为证据1-2未经调查就作出复议决定。 被告龙井市公安局没有提出异议。 本院对上述证据认证如下：原告对龙井市公安局提供的证据真实性没有异议，上述证据符合证据规定的要求，其证据来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，故本院予以采信。 经审理查明，2014年至2017年原告多次到北京中南海等地区非正常上访。2018年1月至12月期间，进京、进省上访登记统计为479次。在北京国家信访局、住房和城乡建设部登记436次（国家信访局登记314次、住房和城乡建设部登记122次）。其中，2018年6月12日登记10次（国家信访局登记9次、住房和城乡建设部登记1次），存在数次一天内多次登记的情况。原告因以下事由进行信访：1.对延边州中级人民法院民事判决不服；2.2014年9月，商贸城未经审批进行建设，对经营用户产生影响，要求拆除违章建筑；3.要求商贸城赔偿经济损失60万元；4.反映黑社会人员抢占柜台、商贸城投毒案，公安机关不予立案。2018年6月13日，龙井市信访工作联席会议办公室作出《龙井市信访工作联席会议关于孙玉环信访事项情况的工作报告》，对原告信访问题进行了定性，报告显示对第3项诉求已召集多部门共同研究经济补偿等问题，找到原告后将对合理补偿部分予以兑现，其他诉求不予支持。2019年1月4日，龙井市公安局对原告违法行为进行立案调查，并作出行政处罚决定。原告拒绝在权利义务告知书、询问笔录、行政处罚告知笔录、送达回执上签字。2019年1月14日，原告不服龙井市公安局的行政处罚决定，向州公安局申请行政复议。州公安局于2019年1月14日受理后，同日向龙井市公安局送达延州公复答字[2019]3号《行政复议提交答复通知书》，于2019年3月14日作出延州公复决字[2019]006号《行政复议决定书》，维持了龙公（龙）行罚决字[2019]4号行政处罚决定。 图们铁路运输法院已更名为延边铁路运输法院。 本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”虽然本案违法行为地在北京，但原告为龙井市市民，信访事由发生地亦为龙井市，龙井市公安局管辖本案符合法律规定。根据《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”龙井市信访工作联席会议办公室出具的报告显示，原告的信访诉求正在处理过程中，国家信访局等部门对原告的信访不予受理。在此情况下，原告仍继续到有关部门多次进行信访登记，扰乱了信访工作秩序。龙井市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第三项、第二十三条第一款第一项，以原告严重扰乱国家信访工作秩序为由，对其作出行政拘留十日不执行的处罚，并无不当。行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。州公安局复议维持该处罚决定正确。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告孙玉环的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 长  郭金钟 人民陪审员  周国君 人民陪审员  历建芝 二〇一九年六月二十五日 法官 助理  刘玉凤 书 记 员  宋利文