云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）云行终146号上诉人（一审原告）中国华融资产管理股份有限公司云南省分公司。住所地：云南省昆明市金江路**。负责人高存宏，负责人。委托代理人张琳，云南建广律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人宋婷，云南建广律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县人民政府。住所地：云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县白象路**。法定代表人普润清，县长。出庭负责人郑有平，副县长。委托代理人朱盛军,云南博川律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县国土资源局。住所地：云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县允景路**/div>法定代表人起建波，局长。委托代理人王天德，云南两江律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。第三人双江西地澜沧江水电矿业有限公司。住所;'>住所地：云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县粮食局办公楼****v>法定代表人范军，经理。上诉人中国华融资产管理股份有限公司云南省分公司（以下简称华融公司）因诉云南省双江拉祜族布朗族傣族自治县人民政府（以下简称县政府）、云南省双江拉祜族布朗族傣族自治县国土资源局（以下简称县国土局）土地行政管理一案，不服云南省临沧市中级人民法院（以下简称临沧中院）于2018年12月9日作出的（2018）云09行初128号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月27日受理后，于2019年5月21日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张琳、宋婷，被上诉人县政府的出庭负责人副县长郑有平及委托代理人朱盛军，被上诉人县国土局的法定代表人起建波及委托代理人王天德到庭参加诉讼，第三人双江西地澜沧江水电矿业有限公司(以下简称西地公司)经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院认定，2013年6月13日，第三人西地公司以其名下双国用〔2013〕第179、180、181、182号《土地使用权证》项下的土地使用权作抵押，并取得双土他项〔2013〕第218号《他项权利证明书》后，与中国工商银行股份有限公司临沧分行（以下简称工行临沧分行）签署了《最高额抵押合同》，向工行临沧分行借款。借款到期后，西地公司到期未向工行临沧分行清偿债务，工行临沧分行向临沧中院起诉，临沧中院作出判决确认了临沧分行对第三人享有相应债权及相关土地抵押权，判决随后生效。2017年9月22日，工行临沧分行将其对西地公司的债权、土地抵押权等转让给华融公司，并将双土地他项〔2013〕第218号的他项权利证书移交华融公司。华融公司据此取得对第三人的债权、涉案抵押土地的抵押权和其他担保权利。2018年3月，华融公司向法院申请强制执行，执行过程中经临沧中院函告得知，抵押物双国用〔2013〕第179、180、181、182号《国有土地使用权证》已于2017年11月22日被县政府、县国土局注销，华融公司享有抵押权的抵押标的也随之灭失，华融公司遂起诉，请求1.确认县政府、县国土局收回双国用〔2013〕第179、180、181、182号土地使用权并注销土地使用权证的行政行为违法；2.撤销县政府、县国土局对权证号为双国用〔2013〕第179、180、181、182号土地使用权的收回及对相关土地使用权证的注销行为；3.判决县政府、县国土局重新核发原双国用〔2013〕第179、180、181、182号《国有土地使用权证》项下的土地使用权；4.判决县政府、县国土局恢复华融公司在原双国用〔2013〕第179、180、181、182号《国有土地使用权证》项下的土地使用权上设置的抵押登记,并重新核发抵押权证；5.县政府、县国土局承担本案的诉讼费用。另查明，华融公司所述双国用〔2013〕第179、180、181、182号《土地使用权证》上的土地，并未完成农用地征地手续，现仍属农用地，系县政府不按照土地规划、超越批准权限，以县长办公会议纪要形式划拨给西地公司，该违法批地的事实在2017年国家土地督察中被发现，之后被国家土地成都督察局以蓉(2017)3号（总271号）《国家土地督察局意见书》通报，并被责令要求整改，县政府根据整改意见，收回了该土地的使用权，并公告注销了相关权证。一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条赋予行政机关对违法的许可予以撤销权力的同时，还规定“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿”。本案中，华融公司起诉中所述及的相关土地使用权被收回，抵押物随之灭失相关事实，确实给其依法及时回收债权造成了重大影响。但是，由于上述被用于借款抵押的土地使用权并非合法取得，而是属于行政许可法规定的可撤销事项，所以，县政府和县国土局撤销和注销相关的土地使用权及其权证，是有法可依的，其本质是行政机关的自行纠错行为，应予以认同和支持。至于华融公司因受县政府、县国土局的违法审批误导并直接遭受债权难以回收损失，其可根据上述法条中“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿”相关规定寻求救济。综上，华融公司关于确认县政府、县国土局收回双国用〔2013〕第179、180、181、182号土地使用权并注销土地使用权证的行政行为违法，撤销县政府、县国土局关于对上述土地相关权证收回和注销的行政行为，并判令县政府、县国土局重新核发上述土地相关权证项下的土地使用权，恢复上述土地相关权证上设置的抵押登记,重新核发抵押权证的相关诉讼请求均不能成立，均不予采纳。虽然县政府和县国土局撤销和注销相关权证的行为属自我纠正，本身无过错，但鉴于其原颁证行为有过错且已导致华融公司权益受损，对华融公司关于由县政府、县国土局承担本案诉讼费用的请求，予以采纳。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：“驳回原告中国华融资产管理股份有限公司云南省分公司关于确认被告撤销、注销相关土地权证并恢复和重新核发相关权证的诉讼请求。”案件受理费50元，由县政府和县国土局共同负担。华融公司上诉称，1.一审法院错误认定被上诉人所谓收回、注销案涉土地证及其抵押登记的行为性质。一审法院援引行政许可法相关规定，认定被上诉人收回、注销案涉土地证及其抵押登记的行为是行政许可撤销行为，该认定既与国家法制办对国有土地登记行为的行为性质认定不一致，与案涉地区国土局制定的权力清单相左，甚至与法院内部自己对该类案件处理的案由认定不一致，直接导致一审法院认定事实不清，适用法律错误。2.一审法院未能查清被上诉收回、注销案涉土地证及其抵押登记在实体上是否正确。被上诉人未能提供其最初颁发土地使用证违法的证据以证明其纠错行为的正当性，一审法院对此事实未作查明。3.被上诉未履行收回、注销案涉土地证及其抵押登记的正当程序，行政行为的做出程序重大违法。依照《土地管理法》第七十八条收回土地的法律属性来看，该行为应为行政处罚行为，应满足《行政处罚法》的规定，按照《行政处罚法》规定的程序要求予以办理。4.一审诉讼中，被上诉人未按照《行政诉讼法》规定进行举证及提交所依据的规范性文件并提出答辩状，其无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据，应确认其行政行为违法。请求撤销原判，支持其一审诉讼请求。县政府答辩称，涉案4宗土地是不符合土地利用总体规划的农用地，划拨给西地公司土地用途为工业用地，并且办理了国有建设用地使用证，县政府作出收回土地使用权并注销土地登记的行为本质上是依法纠错的行为，这一系列行为是合法的。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。县国土局答辩称，涉案4宗土地使用权证实际属于违法批地行为，后来的他项权利抵押登记手续是在此前提下办理，自然也属于行政审批中的错误行为。县政府收回、注销4宗土地的使用权及他项权利抵押的纠错行为，事实清楚，适用法律准确，撤销抵押登记程序合乎规范。原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，以及第（十）项规定，其他不符合法定起诉条件的情形，已经立案的应当裁定驳回起诉。本案华融公司1、2项诉请对同一行政行为既请求法院判决确认违法又请求撤销，确认违法与撤销系两种不同的判决方式，华融公司该两项诉请之间存在矛盾，经本院二审庭审向其指出和释明其也未作出明确。同时该两项诉请从文意上包含行政机关“收回”和“注销”两个不同性质的行为，在二审庭审中其明确表示包含行政机关的两个行政行为，分别指向县政府的“收回通知”和“注销公告”。华融公司在一案中提出的两个诉请分别涉及两个不同的行政行为，违反一案一诉原则，应予驳回其起诉。华融公司3、4项诉请超越行政审判权限范围，依法亦应驳回起诉。因此华融公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审法院对本案作出实体判决，适用法律错误，本院依法改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第四十九条第一款（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（十）项之规定，第一百二十三条（一）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省临沧市中级人民法院（2018）云09行初128号行政判决；二、驳回中国华融资产管理股份有限公司云南省分公司的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还中国华融资产管理股份有限公司云南省分公司。本裁定为终审裁定。审判长  杜瑞芳审判员  桂 蕾审判员  易 文二〇一九年六月二十四日书记员  林珊珊