成都市双流区人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川0116行初66号 原告：四川省公达房地产开发有限公司。住所地：成都市新都区。 法定代表人：冯文伟，总经理。 委托代理人：吴军燕，该公司工作人员。 委托代理人：徐裕菊，四川三合律师事务所律师。 被告：成都市新都区规划和自然资源局。住所地：成都市新都区。 法定代表人：胥学彬，局长。 行政负责人：彭柯，成都市新都区不动产登记中心主任。 委托代理人：任小英，该单位工作人员。 委托代理人：刘庆，四川诚伦律师事务所律师。 原告四川省公达房地产开发有限公司（以下简称“公达公司”）诉被告成都市新都区规划和自然资源局（以下简称“区规划和自然资源局”）土地行政管理一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，原告公达公司的委托代理人吴军燕、徐裕菊，被告区规划和自然资源局的行政机关负责人彭柯及委托代理人任小英、刘庆到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告区规划和自然资源局（原成都市新都区国土资源局）于2018年1月15日作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号），责令原告缴清改变土地用途和土地整合应补缴的土地出让收入17415594元，原告不服，遂提起行政诉讼。 原告公达公司诉称，原告已取得涉案土地的使用权，涉案土地性质为综合用地，土地获得方式为出让，原告于2014年开发完成后开始办理产权手续，被告以原告开发改变了土地使用性质为由，要求原告补交土地出让金，并作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）。原告认为，原告将土地开发利用为商住用地，系综合用地的一种；被告未将计算补交出让金依据的土地市场价值评估结论等依据通知原告，原告未获得参与及申辩机会。综上，被告作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号），与政策不符，程序违法，依据不足，依法应予撤销。现原告提起行政诉讼，请求撤销《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）。 原告向本院提交了《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）、新都区（市、区）城区（城镇）土地基准地价表等证据。 被告区规划和自然资源局辩称：被告于2002年8月25日将涉案土地（总面积20684.87㎡，位于新都宝光村七社）使用权出让与成都市新都天晨商务会所，土地用途为综合用地。成都市新都天晨商务会所将该地块中的11028.14㎡土地使用权转让原告，土地用途为综合用地。原告于2011年向被告申请国有建设用地使用权用途变更，并提出因企业资金困难，希望缓交相关费用；被告受理，并于2012年8月9日变更综合用地2446.49㎡为住宅用地，另有8581.65㎡仍为综合用地。原告的房地产开发项目已于2014年完成，应当补缴8581.65㎡综合用地、157.01㎡整合土地变更为住宅用地的土地出让金。被告向新都区人民政府请示，新都区人民政府批复同意将8581.65㎡综合用地变更为住宅用地；原告应按综合用地1980元/㎡、整合土地2700元/㎡的标准，补缴土地出让金。被告于2018年1月8日向原告送达《催缴行政决定告知书》，告知了拟作出的行政决定及陈诉、申辩权利；被告于2018年1月15日作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号），并于1月18日送达原告。综上，被告作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）事实清楚，依据充分，程序合法，依法应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了《国有土地使用权出让合同》、《项目及土地使用权转让合同》、报告、土地估价结果一览表、建设项目规划条件通知书、《权籍调查国有土地出让合同内容变更表》、关于征收相关出让价款的请示及批复、《催缴行政决定告知书》、申辩意见及回函、《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）、相关政策等证据。 经审理认定以下事实：2002年8月，被告与成都市新都天晨商务会所（以下简称“天晨会所”）签订《国有土地使用权出让合同》，约定天晨商务会所取得位于社规划红线范围内20684.87平方米土地的使用权，用途为综合用地。2004年12月2日，天晨会所与原告签订《项目及土地使用权转让合同》，约定天晨会所将净用地16.54亩土地使用权转让与原告，土地使用用途为综合用地。2011年9月6日，原告向被告提出申请，该申请称：“综合用地”是过去遗留问题，按有关规定可以进行住宅和商业开发，希望能免交或少交相关费用，并希望能同意缓交相关费用；9月27日，原告向被告提交《国有建设用地使用权用途变更申请书》，申请将11028.14平方米的国有综合用地按照现行规划变更为住宅、商业用地。12月6日，估价机构四川诚德房地产土地评估有限公司（以下简称“诚德公司”）出具土地估价结果一览表两份（编号：诚地价〔2011〕预字第086号、诚地价〔2011〕预字第087号），载明该11028.14平方米土地如用途为综合用地，使用年限40年，单位面积地价710元／㎡（总价801.03万元），如用途为住宅用地，使用年限70年，单位面积地价2698元／㎡（总价3043.93万元）。 2012年1月29日，成都市新都区土地管理委员会（以下简称“区土管会”）2012年第1次会议审议同意将原告11028.14平方米的国有综合用地按照现行规划变更为住宅、商业用地，审议价格为住宅用地180万元/亩，综合用地48万元/亩；同时，该宗地另涉及整合157.01平方米（约0.24亩），整合价格为180万元/亩。2月17日，成都市新都区规划管理局向原告作出《建设项目规划条件通知书》（新都规条字12019号），载明案涉土地用地性质为二类居住用地，面积11185.15平方米（11028.14平方米+157.01平方米）。8月6日，被告与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》【合同编号：5101092012031（变）】，载明11028.14平方米土地中的2446.49平方米土地用途已变更为“其他普通商品住房用地”，原告已支付2446.49平方米土地的相关土地出让价款；另有8581.65平方米土地用途为综合用地、157.01平方米土地用途为整合土地。 2017年12月8日，被告向成都市新都区人民政府（以下简称“区政府”）请示，请示完善用地手续，要求原告补缴纳土地出让收入17415594元（价格以2012年区土管会审定批复为标准），或按程序追缴。12月22日，区政府作出批复，同意8581.65平方米宗地变更为住宅用地，以差额1980元/平方米征收土地出让收入16991667元，整合土地157.01平方米，以2700元/平方米征收土地出让收入423927元，出让年限70年。 2018年1月8日，被告向原告作出《催缴行政决定告知书》（新国土资监告〔2018〕第2号），告知原告：按照2012年土管会议定价格，该宗土地需按新用途与原用途之差补交土地用途变更收入16991667元（180万元/亩-48万元/亩）；土地整合价格为180万元/亩，补交423927元，合计17415594元。1月11日，原告向被告提出书面申辩意见，认为不应全额补缴，要求被告重新计算；1月15日，被告回复：原告于2011年申请了11028.14平方米的宗地进行用途变更，要求原告尽快缴纳相关土地价款；当日，被告作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号），责令原告在收到决定书之日起7日内缴清改变土地用途和土地整合应补缴的土地出让收入17415594元。原告不服，遂提起诉讼，请求撤销《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）。 成都市新都区国土资源局（以下简称“区国土局”）已变更为成都市新都区规划和自然资源局，区规划和自然资源局承继区国土局的权利义务。 以上事实，有《国有土地使用权出让合同》，《项目及土地使用权转让合同》，《国有建设用地使用权用途变更申请书》，土地估价报告两份（编号：诚地价〔2011〕预字第086号、诚地价〔2011〕预字第087号），《建设项目规划条件通知书》（新都规条字12019号），《国有建设用地使用权出让合同》【合同编号：5101092012031（变）】，权籍调查报告，《催缴行政决定告知书》（新国土资监告〔2018〕第2号），申辩及回复，《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）等证据在卷予以佐证。 本院认为，根据《国务院关于加强国土土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15）号）第二条、国土资源部《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第8条的规定，被告区规划和自然资源局具有要求原告补缴土地出让金的管理职权。 行政机关在行使权力、实施行政活动过程中应按照行政程序，遵循程序法制、相对方民主参与、程序公平、行政民主等行政程序的基本原则，确立了行政听证、信息公开、行政调查、说明理由、行政案卷等基本制度。一、被告作出行政决定的主要证据不足，主要是确定该宗土地地价的主要证据不足。被告行政决定中载明“经区土地管理委员会2012年第1次会议审议同意你公司土地用途变更，审议价格为住宅用地180万元/亩，综合用地48万元/亩”，而审议价格的依据是诚德公司2011年12月6日出具的土地估价结果一览表（综合用地）710元/㎡（折合为47.28万元/亩）、土地估价结果一览表（住宅用地）2698元/㎡（折合为179.68万元/亩）。被告除了提交以上两份土地估价结果一览表外，未提交选定诚德公司的相关资料，不能证明原告参与了评估机构的选定，违反了相对方民主参与原则，不能证明被告选定诚德公司作为评估机构的合法性；被告未提交诚德公司具备合法资质的相关证明材料，不能证明该土地估价结果的合法性。二、被告违反程序公平原则，程序不合法。1.按照中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局及中国国家标准化管理委员会于2014年7月24日发布，2014年12月1日实施的《城镇土地估价规程》宗地地价评估程序：（1）明确估价基本事项；（2）拟订估价作业方案；（3）收集估价所需资料；（4）实地查勘；（5）选定估价方法，测算宗地价格；（6）确定估价结果；（7）撰写估价报告；（8）编辑整理评估报告书，估价资料归档：撰写估价报告，宗地地价评估完成后应提交评估报告，并编制估价技术报告（评估工作底稿）。本案中，被告只提交诚德公司土地估价结果一览表两份，未提交宗地地价评估程序的相关材料，包括估价报告；被告也未提交其是否将该土地估价结果送达原告并告知原告对地价的复议权利等的相关证据材料，被告未能证明宗地地价评估程序的合法性。2.行政程序公平原则确立对当事人权益影响较大的行政行为，应当坚持行政听证制度，听证是必经程序。2018年1月8日，被告作出催缴行政决定告知书；1月11日，原告向被告提出申辩意见；1月15日，被告对原告的申辩意见予以答复，当日作出行政决定。被告催缴行政决定告知书未告知原告有权要求听证，被告向原告催缴土地变更用途及出让费用1741余万元，对原告权益影响重大，在未举行听证的情况下，作出行政决定，被告程序不合法。三、明显不当。在原告提出不应全额补缴，要求被告重新计算的书面申辩意见后，被告答复过于简单，对原告申辩意见提出的事实、理由，未作出正面回应，没有说明理由，也未进行必要的复核，即作出对原告权益影响重大的行政决定，该行政行为明显不当。 综上，被告作出《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号），主要证据不足，程序不合法，明显不当，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下： 撤销被告成都市新都区规划和自然资源局（原成都市新都区国土资源局）于2018年1月15日作出的《行政决定书》（编号：新国土决字〔2018〕2号）。 案件受理费50元，由被告成都市新都区规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  吴志洪 人民陪审员  严俊生 人民陪审员  赵厅燕 二〇一九年六月二十日 法官 助理  王玉婕 书 记 员  张 玲