河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫01行初161号原告闫建业，男，1960年5月18日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人赵钰涛，河南英泰律师事务所律师。委托代理人张晓东，河南英泰律师事务所律师。被告新郑市人民政府，住所地新郑市人民路**。法定代表人马志峰，市长。委托代理人花磊，市政府法制办工作人员。委托代理人于启超，市政府法制办工作人员。被告郑州航空港经济综合实验区管理委员会，住，住所地郑州航空港经济综合实验区新港大道**/div>法定代表人张俊峰，主任。委托代理人王国升，航空港区郑港办事处工作人员。委托代理人宋聃，上海段（郑州）律师事务所律师。被告新郑市孟庄镇人民政府，住所地，住所地河南省新郑市孟庄镇iv>法定代表人刘志刚，镇长。委托代理人金宏昌，该单位工作人员。委托代理人杨菁英，河南博云天律师事务所律师。第三人新郑市孟庄镇口张村村民委员会，住所地，住所地新郑市孟庄镇口张村iv>负责人张军伟，村支书。原告闫建业诉被告新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）、郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称港区管委会）、新郑市孟庄镇人民政府（以下简称孟庄镇政府）、新郑市孟庄镇口张村村民委员会（以下简称口张村委）要求履行补充协议一案，于2019年4月22日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2019年4月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告闫建业及其委托代理人张晓东，被告新郑市政府的委托代理人花磊、于启超，被告港区管委会的委托代理人王国升、宋聃，被告孟庄镇政府的委托代理人金宏昌、杨菁英，被告口张村委的负责人张军伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告闫建业诉请：1．判令四被告履行2015年9月15日签订的补充协议，向原告交付补偿款458.9360万元；2．判令被告以458.9360万元为基数支付自2017年9月16日起至实际履行完毕止（按照同期银行贷款利息为标准）延迟违约金；3．本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2014年，因原告位于郑州航空港区中原西路北侧房屋遭到被告强拆，为此提起行政诉讼，要求确认其拆迁违法。在郑州市中级人民法院诉讼期间，经法院调解，被告新郑市政府委托被告孟庄镇政府、口张村委同原告签订《拆迁安置协议补充协议》一份，约定被告向原告安置门面房286.835平方米，并约定两年内交付房屋，若逾期按照每平方米16,000元支付补偿款，但到期后被告拒不履行，原告找到被告，被告以各种理由推脱。根据郑综保管［2012］266号文件，拆迁工作被告港区管委会和新郑市政府同时参与。原告认为，各被告代表县、乡、村三级政府（组织），应当言而有信，但被告先是违法强拆，在诉讼过程中签订合同后拒不履行，严重影响了原告的权利，让政府威信、诚信丧失。原告为此提起诉讼，望人民法院查清事实，公平裁判，维护原告的合法权益。被告新郑市政府答辩称：一、答辩人不是本案的适格被告，答辩人未与原告等人签订协议，不存在履行协议的义务。原告等人2015年9月15日与孟庄镇政府、口张村委签订了补充协议，新郑市政府并非协议的当事人，故不是本案适格被告。二、答辩人不是原告所在区域安置补偿的责任单位。2014年港区修建中原西路，道路位于港区范围，中原西路安置补偿工作也是由港区管委会负责。本案中涉及拆迁户四十余户，包括原告住宅部分和安置补偿都是由港区负责。虽然答辩人参与了港区中原西路违法建设综合治理领导小组，但仅仅是配合港区工作，并不承担安置补偿责任。三、答辩人不具有履行协议的条件。原告所述的被拆除房屋位于郑州市航空港综合实验区，并不在答辩人辖区。原告房屋拆除后，协议约定的安置房建设及货币化补偿也是由港区负责，答辩人并不具有履行协议的条件和能力，港区安置房的建设进度也不是答辩人所能控制。综上请求依法驳回原告对答辩人的起诉。被告港区管委会答辩称：答辩人并未参与被答辩人所诉房屋的拆除及补偿协议的签订行为，不应当作为本案的被告。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，做出行政行为的行政机关是被告”。根据被答辩人的起诉，当时对其房屋进行拆除以及与其签署补偿协议的并非答辩人，答辩人并不是该行政补偿协议的当事方，对相关安置补偿不享有任何权利义务。其次，按照中原路拆迁综合治理工作领导小组的统一安排，由航空港区郑港办事处负责其中部分群众的房屋拆迁安置工作，其余群众（其中包含闫建业、张广林、张涛、朱志强、张保杰等）的相关房屋拆迁安置工作均由新郑市孟庄镇负责。截至目前，由郑港办事处负责处理的房屋拆迁安置及补偿工作均已妥善解决，答辩人并未参与被答辩人的房屋征迁安置补偿工作，不应当针对被答辩人的诉请承担任何责任。综上，答辩人不是本案的适格被告，请求依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。被告孟庄镇政府答辩称：第一，镇政府所签订的《补充协议》是依据原来港区中原西路违法建设综合治理工作小组所签订的安置补偿协议的基础上所签订，应当由拆迁工作小组组成单位的行政机关承担履行协议的义务。镇政府并不是拆迁补偿安置主体，不应承担相应的拆迁安置责任。另外根据拆迁工作领导小组签订的安置补偿协议，其安置位置是位于港区中原西路北侧，这是2015年最初签订的《安置补偿协议》，后来签订的补充协议安置位置与前述协议保持一致，应当由港区政府承担相应的安置补偿工作，镇政府最初只是根据工作领导小组的工作安排，负责前期拆迁工作，后续的安置应当由港区政府负责。被告口张村委答辩称：村委是配合政府工作，没有赔偿责任。原告向法院提交以下证据：1、《补充协议》一份；证明目的：原告与被告孟庄镇政府、口张村委约定自协议签订之日起，被告要在两年内为原告在郑州航空港区中原西路北侧安置门面房，如在约定期限内未安置同等面积、同等位置的门面房，则以货币方式按照每平方米壹万陆仟元给予原告补偿。现距《补充协议》签订之日已超过两年，因此应按照协议“货币方式补偿”的约定履行。2、郑综保管［2012］266号文件一份；证明目的：根据该文件可知，拆迁工作由被告港区管委会和新郑市政府共同参与，因此港区管委会系本案适格被告。3、郑州市中级人民法院行政判决书及河南省高级人民法院行政判决书一份；证明目的：本案事实与郑州市中院和河南省高院查明事实一致，被告应按照协议“货币方式补偿”的约定履行。被告新郑市政府发表质证意见如下：对于原告所提供的三组证据的真实性没有异议，对其证明目的有异议。该三组证据不能证明被告新郑市政府具有向原告支付安置补偿款的义务。被告港区管委会发表质证意见如下：第一个针对补充协议的意见是港区管委会对该证据的真实性、合法性不持异议，但是对其关联性也就是待证事实存在异议。首先该补充协议的签订方为甲方孟庄镇政府，乙方是被拆迁人，而且有第三方口张村委加盖公章，合同当中并没有港区管委会以及下属单位或部门。其次，补充协议第二条中明确约定了和港区郑港办事处拆迁户享受同等条件，也就是说与孟庄镇政府签订补偿协议及补充协议的被拆迁人的补偿标准是参照港区郑港办事处的补偿标准执行，根据合同的相对性原则，被告港区管委会不应当对原告的诉讼请求承担法律责任。第二点针对郑州中院，省高院两份行政判决书的质证意见，真实性和合法性不持异议，但对待证事实存在异议。港区管委会并非该行政诉讼案件当事人，且该案件的生效裁判文书也没有判决港区管委会承担法律责任，因此该证据无法证明被告港区管委会须在本案中对原告承担相应的补偿责任。被告孟庄镇政府发表质证意见如下：真实性无异议，证明目的有异议。镇政府在补充协议中作为一方当事人是代表新郑市与港区等共同成立的中原西路违法建设综合治理工作小组签订的，孟庄镇政府不是本案的适格被告，不应当承担相应的责任。被告口张村委发表质证意见如下：口张村只是配合政府的各项工作，负责协调村民与政府，不具赔偿责任。被告新郑市政府提交证据如下：原告签署的补充协议，证明市政府不是协议主体，不是适格被告；《成立港区中原西路违法建设综合治理领导小组的通知》证明新郑市政府不是安置补偿工作的责任单位。原告闫建业发表质证意见如下：拆迁安置补偿协议的甲方是由新郑市政府成立的港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组，被告孟庄镇政府与口张村委与原告签订补充协议是受到新郑市政府委托，新郑市政府应当是本案的适格被告，这一事实一审已经查明完毕。被告港区管委会发表质证意见如下：对该证据的真实性、合法性不持异议，但对其待证事实存有异议，关联性存在异议。从该文件中可以看出，领导小组中只有新港办事处的主任和郑港办事处的党工委书记出任领导小组副组长，组长及其他具体工作人员，均非港区工作人员，而且港区管委会在中原西路整治工作中也仅仅是根据当时的具体分工，负责其中部分被拆迁人的安置补偿工作。另外，我重申一下，该文件只是在政府部门内部发生法律效力，对外应该是依据《补充协议》的签订的当事方明确约定的具体权利义务承担责任。被告孟庄镇政府发表质证意见如下：对真实性没有异议。需要注意的是［2012］266号文件是由郑州航空港区管理委员会，郑州市郑州新郑综合保税区管理委员会以及新郑市政府联合出具的文件共同成立工作小组。被告口张村委发表质证意见如下：不清楚，只是配合政府工作。被告港区管委会提交证据如下：由航空港区郑港办事处与部分被拆迁群众签订的《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》《港区中原西路改造拆迁费用计算清册》以及补偿款支付凭证等资料。证明目的：根据领导小组的工作安排，由航空港区负责处理的被拆迁人均由辖区办事处与其签订相应安置补偿协议，且该部分被拆迁安置对象的安置补偿工作基本已经全部落实到位，航空港区管委会及辖区办事处均未与本案原告签订相关安置补偿协议，不应当对原告的诉请承担相应法律责任。原告闫建业发表质证意见如下：港区办事处与部分群众签订的港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书与本案无关，刚刚港区管委会对镇政府出具的证据一的质证意见同市政府的质证意见一致，可见其认可中原西路的拆迁工作是由其新郑市人民政府与港区管委会共同参与，应系本案适格被告。被告新郑市政府发表质证意见如下：对于港区管委会提供的证据的真实性没有异议，对于其证明目的有异议。港区提供的是港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书，该协议恰恰证明了港区管委会承担了中原西路违法建设综合治理领导小组的工作职责，而且拆迁协议后面所附的打款凭证，进一步明确了港区管委会在中原西路违法建设，即改造拆迁过程中其承担的就是向被拆迁群众支付拆迁款项进行安置补偿的工作义务。从另一方面也证明被告新郑市政府不应当承担相关的安置补偿及安置补偿费的支付。被告孟庄镇政府发表质证意见如下：首先同意新郑市政府的质证意见，需要注意的是港区政府提供的部分群众的安置协议中第二条第四款，载明安置房的位置是位于港区中原西路北侧，与本案中五原告的拆迁安置补偿协议第二条第四款中安置位置相同，均位于港区中原西路北侧。港区政府提交的该份证据印证了对中原西路相关违法建筑拆迁安置补偿安置的位置是在同一个位置，港区政府应当承担拆迁群众的安置工作，交付房屋或支付相应补偿款。被告口张村委发表质证意见如下：我方认为是开发商的责任。被告孟庄镇政府提交证据如下：1、郑综保管［2012］266号文件1份。2、原告与港区中原西路违法建设综合治理领导小组签订的岗区中原西路改造拆迁安置补偿协议书，共五份。3、原告与孟庄镇人民政府和孟庄镇口张村民委员会签署签订的补充协议共五份。4、关于口张村刘西安等8人分配新门面房的证明，（存根联）共八份。5、闫美霞等9人承诺书复印件共九份。6、张军伟手书收到条一份。7、（2018）豫行终3638，3639、3640、3641、3642号判决书五份。原告闫建业发表质证意见如下：对证据1无异议，证据2、3、4、5、6与本案无关，证据7无异议。被告孟庄镇政府与原告签订补充协议，是双方真实意思表示，对双方当事人均具有约束力，应按约定履行。被告新郑市政府发表质证意见如下：对于证据一，该文件是为了完成港区中原西路拆迁工作而成立的议事协调机构，从该文件的文件号可以看出该文件的主办机关是港区管委会就是当时的郑州综合保税区，虽然新郑市政府即新郑市各个相关单位在领导小组中参加人员比较多，但是新郑市政府是包括孟庄镇政府是为了配合港区的拆迁工作，该份证据主要是证明中原西路建设成立了综合治理领导小组，但是对于中原西路建设的分工，该文件并不能证明，事实上中原西路建设的清表工作是由新郑市负责完成，安置补偿工作是由港区管委会完成。对于证据二证据三的真实性没有异议。对于证据四和证据五两份证据进一步证明了中原西路建设的拆迁村民其安置是在港区范围内，其安置房建设也是由港区下辖的郑州大港置业有限公司负责建设，进一步证明了港区是中原西路建设的安置补偿单位这个事实。对于证据六和证据七没有异议。被告港区管委会发表质证意见如下：关于郑综保管［2012］266号文件的质证意见同新政市政府提交证据的质证意见一致。证据二、三的真实性、合法性不持异议，但是对其关联性及待证事实存疑，首先还是签订协议的当事方并非港区管委会及其下属单位或部门，港区管委会并不知情。其次补充协议中明确的拆迁补偿安置标准是参照郑港办事处的补偿标准执行，因此根据合同相对性原则，港区管委会不应当对原告的诉请承担法律责任。对证据四，刘西安等8人分配新房证明存根，港区管委会对该证据的真实性、合法性不持异议，但是由于该八户被拆迁人并非港区管委会负责，对证该证明的形成过程及目的并不了解，因此不便过多发表质证意见。关于证据五，这九份承诺书中均有于洋和张宝明2人事由港区来负责的被拆迁对象。据了解，该2人确实已经选择表示选择其他位置房产置换的方式，并放弃一层门面房置换或者货币补偿的约定权利。其他七个人的具体情况，被告不了解也不便过多发表质证意见。证据六港区管委会对该证据的形成过程及其目的并不了解也不便发表。证据七，河南省高级人民法院的五份行政判决书，对该证据的真实性、合法性不持异议，但对其关联性及待证事实存在异议，港区管委会并非该行政诉讼案件当事人，这个案件的生效裁判文书也没有判决港区管委会承担法律责任，因此该证据无法证明被告港区管委会须在本案中对原告承担相应补偿责任。被告口张村委发表质证意见如下：应当由开发商给房或给钱。被告口张村委提交证据同孟庄镇政府证据。原告闫建业、新郑市政府、港区管委会对口张村委出示证据的质证意见同对孟庄镇政府证据的质证意见一致。经庭审质证，本院对原告的证据以及被告孟庄镇政府提交的证据的关联性、合法性和真实性予以认可。本院经审理查明，确认以下事实：2014年，原告位于郑州航空港区中原西路北侧房屋被强拆，原告以新郑市政府、孟庄镇政府为被告提起行政诉讼，要求确认被告强制拆除行为违法。在诉讼期间，被告新郑市政府委托被告孟庄镇政府、口张村委，根据港区中原西路拆迁办公室的相关政策规定和《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》，与原告签订《补充协议》，约定被告无偿给原告在同等位置同等面积安置门面房286.835平方米，并约定以本协议签订日期开始计算，两年内置换。如在约定期间内甲方没给乙方安置同等面积同等位置的门面房，甲方以货币方式按照每平方米一万六千元给予乙方补偿。因被告未履行协议，原告诉至法院。另查明，2012年12月10日，郑州新郑综合保税区管理委员会、郑州航空港区管理委员会、中国共产党新郑市委员会、新郑市人民政府下发《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管委会、中共新郑市委、新郑市人民政府关于成立港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组的通知》，成立港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组。本院认为：在本案审理过程中，原告闫建业自愿撤回对被告港区管委会的起诉，经审查，该撤诉申请系其真实意思表示，符合法律规定，我院依法予以准许。原告要求被告履行的《补充协议》，系双方根据《港区中原西路改造拆迁安置补偿协议书》所签订，上述拆迁安置补偿协议的甲方是由新郑市政府成立的港区中原西路违法建设综合治理工作领导小组，故本案被告孟庄镇政府、口张村委与本案原告签订《补充协议》的行为，应视为受被告新郑市政府委托所为，新郑市政府应当是本案的适格被告，故被告新郑市政府关于其并非协议当事人，不存在履行协议的责任和义务的答辩意见本院不予采纳。被告孟庄镇政府作为一级政府具体参与，并与本案原告签订《补充协议》，其亦应当认定是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第（二）款规定“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”本案被告口张村委并不具有签订行政协议的法定职能，其签订《补充协议》的行为应视为受新郑市政府委托所为，故被告口张村委不是本案适格被告。本案中被告与原告签订的《补充协议》是双方真实意思表示，且该协议并不违反法律的强制性规定，该协议合法有效，对协议当事人均具有法律效力。被告与原告签订《补充协议》后，被告在协议约定时间期满后仍未按照协议履行义务，存在违约，因此原告要求判令被告履行2015年9月15日签订的补充协议，向其交付补偿款458.9360万元（286.835平方米×16,000元）的诉讼请求合法有据，本院予以支持。关于原告诉请判令被告以458.9360万元为基数支付自2017年9月16日起至实际履行完毕止（按照同期银行贷款利息为标准）延迟违约金的诉讼请求，因《补充协议》对违约金并无约定，该项诉请缺乏法律依据和事实依据，本院不予支持。综上，被告新郑市政府、孟庄镇政府应当履行其与原告签订的《补充协议》，向其支付补偿款458.9360万元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决如下：一、被告新郑市人民政府、被告新郑市孟庄镇人民政府于本判决生效之日起六十日内向原告闫建业支付补偿款人民币458.9360万元（肆佰伍拾捌万玖仟叁佰陆拾圆整）；二、驳回原告闫建业的其他诉讼请求。本案一审诉讼费用五十元，由被告新郑市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇一九年六月二十七日书记员 张 林