海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行初87号原告林强，男，1952年10月17日出生，汉族，住三亚市。原告卢业莲，女，1953年6月5日出生，汉族，住三亚市。委托代理人林强，男，1952年10月17日出生，汉族，住三亚市，系卢业莲丈夫。被告三亚市人民政府，住所地三亚市新风路**。法定代表人阿东，该市市长。委托代理人孙濛，三亚市农业农村局工作人员。委托代理人张仁怀，海南祥瑞律师事务所律师。第三人姚引全，女，1959年9月1日出生，汉族，住三亚市。第三人林文志，男，1984年2月26日出生，汉族，住三亚市。两第三人的共同委托代理人翁静华，三亚市崖城法律事务所法律工作者。原告林强、卢业莲诉被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及第三人姚引全、林文志农村土地承包经营权证一案，于2018年5月10日向本院提起行政诉讼，本院受理后，于2018年11月2日作出（2018）琼02行初100号行政裁定。原告林强、卢业莲不服，向海南省高级人民法院提起上诉，海南省高级人民法院于2018年12月28日作出（2018）琼行终1217号行政裁定，该案由本院继续审理。因本案与本院同期受理的原告林强、卢业莲分别诉被告三亚市政府、第三人林小牛、林秀荣、林三牛、黎述丽农村土地承包经营权证两个案件的诉讼请求、事实与理由基本类同，本院在征得各方当事人同意后将该三个案件合并审理。本院依法组成合议庭，于2019年6月25日公开开庭审理了本案。原告林强（卢业莲的委托代理人），被告三亚市政府委托代理人孙濛、张仁怀，第三人林文志与姚引全共同委托代理人翁静华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2013年12月25日，三亚市政府向姚引全颁发了三亚市（县）农地承包权（2013）第02124013号《农村土地承包经营权证》（以下简称02124013号《经营权证》）。原告林强、卢业莲诉称，2005年9月20日，三亚市政府就位于原三亚市××镇七格田地块（以下简称七格田）向原告颁发了三亚市（县）农地承包权（崖城）第0110825号《农村土地承包经营权证》（以下简称0110825号《经营权证》），该证书经农业行政主管部门审查登记，并由三亚市政府核准确认，是原告林强作为承包方依法取得农村土地承包经营权的凭证。2013年12月25日，上述地块又经被告三亚市政府核准，向第三人姚引全颁发了02124013号《经营权证》，导致位于七格田同一地块上有着原告林强及第三人姚引全、林文志家庭户的承包经营地。姚引全的02124013号《经营权证》记载的土地范围在林强承包的土地四至内。原告林强2005年承包的土地位于七格田，其持有的0110825号《经营权证》记载土地面积为1.1亩，而实际是3亩。而被告三亚市政府2013年向第三人姚引全颁发02124013号《经营权证》记载土地面积为1.70亩，该土地承包经营权证所记载的面积是重复的。经过两轮的土地调整，原告林强的0110825号《经营权证》才登记增加卢业莲。2013年三亚市政府向姚引全颁发02124013号《经营权证》后，原告林强就不能在七格田上种植，从2017年2月起七格田丢荒至今。2015年，三亚市城郊人民法院（2015)城民一初字第2196号民事判决书及三亚市中级人民法院（2015)民一终字第318号民事判决书已经确认原告林强依法拥有七格田的承包经营权证，实际耕种的土地四至与0110825号《经营权证》中载明的土地四至相吻合，且该四至范围内的土地为原告林强所有。如2013年第三人姚引全、林文志有02124013号《经营权证》，就应该参与该土地纠纷的诉讼。原告林强认为0110825号《经营权证》颁证在先，其已依法取得土地承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十三条规定：“任何组织和个人侵害承包方土地承包经营权的应当承担民事责任。”被告三亚市政府未经实地考察核实，将原告林强已依法取得的承包土地再次确权给他人，侵犯了原告林强的土地承包经营权。为维护自己的合法权益，特依法提起诉讼，请求：撤销02124013号《经营权证》；本案诉讼费用由被告三亚市政府承担。原告林强、卢业莲向本院提供以下证据：1.0110825号《经营权证》；2.1984年《承包合同书》；3.1999年编号14的《农村集体土地承包经营权证书》；4.0110825号《海南省农村土地承包经营权证登记表》，证据1-4拟证明原告对涉案七格田土地享有合法的承包权；5.三亚市中级人民法院（2015）三亚民一终字第318号《民事判决书》；6.三亚市城郊人民法院（2015）城民一初字第2196号《民事判决书》，证据5、6拟证明原告实际耕种的土地四至与0110825号《经营权证》中载明的四至相吻合。被告三亚市政府辩称，一、三亚市政府颁发02124013号《经营权证》事实清楚、形式合法、应予维持，原告林强主张其承包的七格田土地与第三人承包的七格田土地之间存在重叠，请求撤销02124013号《经营权证》没有事实及法律依据。（一）涉案七格田承包地在国家实施第一轮农村土地家庭承包制时，就由林绍楠及其子女（林强、林枫、林三牛、林小牛、林秀荣）为一户承包取得土地经营权。林绍楠在1984年去世之前就对家庭承包地作出分配，原告林强分得的七格田承包地（证书上登记为1.1亩）系位于第三人承包的涉案七格田的东侧约50米，隔着一条公路；林枫、林三牛、林小牛、林秀荣四人分得涉案土地，共计为4.04亩，从1988年起种植槟榔，在此期间原告林强及第三人等家庭成员没有表示异议。被告三亚市政府根据前述事实及《勘查定界承包宗地登记表》《海南省农村土地承包经营权证登记表》《农村土地承包合同》，于2013年12月25日向第三人姚引全颁发02124013号《经营权证》，换证过程和形式合法正当。（二）原告林强诉称其承包的土地与第三人承包的土地重叠，但生效的民事判决中已查明原告林强承包七格田土地的面积为1.1亩，实际使用耕作的3亩土地中1.9亩地为其兄弟所使用，其所承包的1.1亩七格田土地没有被他人侵占，现其又诉称第三人承包的土地与其承包的土地存在重叠，没有事实依据。另，林小牛、林秀荣、林三牛、黎述丽、姚引全、林文志三户承包土地的面积合为4.04亩，与原告林强承包土地的面积1.1亩之间相差甚大，原告林强至今未能说清三户第三人承包土地是如何与其承包地重叠的。（三）第三人签订的农村土地承包合同有地界的宗地图，界至清楚（1.1亩七格田的四至为：东至水沟：南至林三牛：西至林小忠：北至张如寿。0.6亩七格田的四至为：东至水沟；南至水沟；西至道路；北至林强），土地四至均有相邻权人的签字确认，且与原告林强承包的七格田界至（土地四至为：东至张如发田地，南至公路，西至黎寿春田地；北至林中川田地）完全不一样，两者之间根本不存在重叠。二、原告林强起诉已超过法定的起诉期限。（一）2013年1月10日三亚市崖州区城东村民委员会就已将《勘查定界承包宗地登记表》及平面图进行公示，此时原告林强就应当知道第三人承包七格田土地的具体界至及面积，但原告林强在公示期内及之后的时间里并未提出异议。原告主张其系在2017年12月才得知其土地权益被侵犯，与事实不符。（二）2013年换发农村土地承包经营权证，必须通知每家每户，原告系因与村集体存在承包土地面积争议而拒绝换发农村土地承包经营权证。原告与第三人是兄弟姐妹关系，2013年颁发02124013号《经营权证》时，原告不可能不知情。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，原告林强起诉已超过起诉期限。综上，请求法院依法驳回起诉或诉讼请求。被告三亚市政府向本院提交以下证据：1.《海南省农村土地承包经营权证登记表》；2.《勘查定界承包宗地登记表》；3.《农村土地承包合同书》，证据1-3拟证明三亚市政府颁证行为具有合法性；4.《公示通知书》；5.三亚市崖城镇城东村民委员会其他小组平面图公示照片；6.三亚市崖城镇城东村民委员会城东三组宗地平面图，证据4-6拟证明：1、2013年1月10日城东村民委员会就已将《勘查定界承包宗地登记表》及平面图进行公示，此时原告就应当知道第三人承包七格田土地的具体界至及面积，但原告在公示期内及之后的时间里并未提出异议，原告主张其系在2017年12月才得知涉案土地权益被侵犯，显然与事实不符。2、2013年1月份包括城东村民委员会城东三组村民下内的其他村小组亦对土地进行勘察公示，整个勘察工作均在同一段时间内进行，原告不可能不知道勘察工作及结果。3、公示的平面图中明确载明了第三人的土地面积及相邻权人。第三人姚引全、林文志述称，一、原告林强起诉所述事实不属实。涉案七甲田（又称七格田）承包地在国家实施第一轮农村土地家庭承包制时，由林绍楠及其子女（林强、林枫、林三牛、林小牛、林秀荣）为一户承包取得土地经营权。林绍楠在1984年去世之前就对家庭承包地作出分配，原告林强分得距离本案争议地大约50米处七格田0.8亩，林枫、林三牛、林小牛、林秀荣四人分得涉案土地，从1988年起种植槟榔并管理收益至2013年。1996年第二轮农村土地承包时，涉案土地的承包经营权经过调整，在此期间原告及林小牛等家庭成员没有表示异议。2根据对涉案七格田的承包经营权和原家庭分配的客观情况，原告林强享有的承包地另在他处，其对第三人持有的02124013号《经营权证》登记的承包地无承包经营权。此外，原告卢业莲在三亚市××区已享有家庭承包地，属于“两头”占有农村承包土地。因此原告名下的0110825号《经营权证》登记错误，内容不符合事实并违反规定。302124013号《经营权证》是从林枫的三亚市（县）农地承包权（崖城）第0110826号《农村土地承包经营权证》重新换发，登记的土地面积一致，四至不一致。1988年至2013年该土地一直种植槟榔，从未侵占他人土地。原告林强认为第三人侵占其土地，须要先证明三亚市（县）农地承包权（崖城）第0110826号《农村土地承包经营权证》是错误的。且第三人使用该土地25年，原告知悉该土地的使用情况，至今才提起本案诉讼，已超过20年的诉讼时效。综上所述，被告三亚市政府给第三人颁发的02124013号《经营权证》，符合涉案土地的来源取得和承包使用的事实，颁证的行政行为程序合法，符合法律规定。原告林强的诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回原告林强的起诉或诉讼请求。第三人姚引全、林文志向本院提交以下证据：1.02124013号《经营权证》；2.林枫的0110826号《海南省农村土地承包经营权证登记表》，证据1、2拟证明第三人对涉案七格田享有合法的承包经营权；3.0110825号《经营权证》；4.0110825号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；5.卢业莲的02118014号《海南省农村土地承包经营权证登记表》；6.三份《证明》，证据3-6拟证明：1、原告的0110825号《经营权证》登记错误，原告对涉案七格田土地无承包经营权，反之证明第三人对涉案七格田土地享有承包经营权；2、原告卢业莲承包土地情况为“两头占”，违反法律规定；3、原告林强七格田0.8亩承包地位于第三人七格田承包地东侧约五十米，隔着一条公路；4、第三人于1988年起就在七格田土地上种植槟榔至2013年，期间原告无任何异议；5、三亚市政府颁发02124013号《经营权证》事实依据正确、合法有效；7.三亚市（县）农地承包权（2013）第02124002号《农村土地承包经营权证》；8.三亚市（县）农地承包权（2013）第02124006号《农村土地承包经营权证》，证据7-8拟证明三亚市政府颁发农村土地承包经营权证符合集体土地承包及使用事实，该颁证行政行为正确、合法。经庭审质证，各方当事人所提供的证据形式真实，来源合法，与本案所证争议事实有关联，可以作为认定本案争议事实的依据。经审理查明，涉案七格田又称七甲田。原告林强、卢业莲系夫妻关系，林强与第三人姚引全系弟媳关系,林强与第三人林文志系叔侄关系。2005年9月20日，被告三亚市政府向原告林强颁发0110825号《经营权证》，该证记载涉案争议七格田面积为1.1亩，土地类型为水田，四至范围为东至张如发、西至黎寿春、南至公路、北至林中川，承包方土地承包经营权共有人为林强、卢业莲。2013年，被告三亚市政府对七格田承包经营情况重新核实换发新证，在《勘查定界承包宗地登记表》中记载原告林强、第三人姚引全承包土地的信息情况，原告林强未签名确认、第三人姚引全签名确认。被告三亚市政府根据《勘查定界承包宗地登记表》《海南省农村土地承包经营权证登记表》《农村土地承包合同》，于2013年12月25日向第三人姚引全颁发02124013号《经营权证》，该证载明涉案争议七格田分为两块，其中一块土地面积为1.10亩，土地类型为水田，四至范围为东至水沟、西至林小忠、南至林三牛、北至张如寿，另一块土地面积为0.60亩，土地类型为水田，四至范围为东至水沟、西至道路、南至水沟、北至林强，承包方土地承包经营权共有人为姚引全、林文志。原告林强未办理新的土地承包经营权证，且0110825号《经营权证》未收回注销。另查明，林枫为姚引全的丈夫，林文志的父亲。02124013号《经营权证》是根据林枫的0110826号《海南省农村土地承包经营权证登记表》换发而来。0110826号《海南省农村土地承包经营权证登记表》记载七格田土地面积为1.6亩，四至为：东至张如发、西至黎寿春、南至公路、北至林中川。再查明，原告林强、卢业莲与本案同期另案起诉请求撤销林小牛、林秀荣的三亚市（县）农地承包权（2013）第02124002号《农村土地承包经营权证》（以下简称02124002号《经营权证》），及林三牛、黎述丽的三亚市（县）农地承包权（2013）第02124006号《农村土地承包经营权证》（以下简称02124006号《经营权证》）两案。02124002号《经营权证》、02124006号《经营权证》是根据林强、林三牛、林小牛、林秀荣母亲尹木桃的0110824号《海南省农村土地承包经营权证登记表》换发而来。0110824号《海南省农村土地承包经营权证登记表》上记载七格田土地面积为2.3亩，四至为东至张如发，南至公路，西至黎寿春，北至赵月兰。02124002号《经营权证》记载七格田土地面积为1.17亩，四至：东至水沟，南至黎寿春，西至张如兰，北至林三牛。02124006号《经营权证》记载七格田土地面积为1.17亩，四至：东至水沟，南至林小牛，西至林小忠，北至姚引全。又查明，在2015年林强农村承包经营户与相邻承包人黎寿春土地承包经营权侵权纠纷案中，原告林强为诉讼代表人参与该案诉讼，其自认所承包涉案七格田面积为1.1亩，实际使用耕作土地面积为3亩，其中1.9亩地为其兄弟所使用。本院认为，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过法定起诉期限；二、被告三亚市政府颁发02124013号《经营权证》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。1关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据海南省高级人民法院（2018）琼行终1217号行政裁定认定，原告林强于2018年５月10日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，指令本院继续审理。在无相反证据足以推翻海南省高级人民法院（2018）琼行终1217号行政裁定的情况下，应认定原告林强的起诉没有超过法定起诉期限。2关于被告三亚市政府颁发02124013号《经营权证》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。本案中，涉案七格田承包地由林绍楠及其子女（林强、林枫、林三牛、林小牛、林秀荣）作为一户承包取得土地经营权。林绍楠、尹木桃系夫妻生育儿子林强、林枫、林三牛、林小牛、女儿林秀荣。其中，林枫与第三人姚引全系夫妻生育儿子林文志、林三牛与黎述丽系夫妻、林小牛与林秀荣系姐弟。1984年林绍楠去世，2005年由原告林强与林枫、尹木桃分得涉案承包地。其中，原告林强户的0110825号《经营权证》记载七格田土地面积为1.1亩，四至：东至张如发，南至公路，西至黎寿春，北至林中川；而林枫的0110826号《海南省农村土地承包经营权证登记表》上记载七格田土地面积为1.6亩，且四至与林强的四至相同；尹木桃的0110824号《海南省农村土地承包经营权证登记表》上记载七格田土地面积为2.3亩，四至为东至张如发，南至公路，西至黎寿春，北至赵月兰。由此可见，2005年被告三亚市政府核准向原告林强与林枫、尹木桃颁发的《经营权证》已登记各自在七格田的土地面积，三户《经营权证》所记载的七格田土地范围基本吻合，但无三农村土地承包户在七格田的具体四至范围，无法确定毎户分得的涉案承包地在涉案七格田的具体位置，且林枫和尹木桃的《经营权证》已登记在涉案七格田土地面积共计3.9亩。其次，2013年12月25日，林枫的0110826号承包地经被告三亚市政府核准向第三人姚引全、林文志换发了02124013号《经营权证》，记载七格田土地面积为1.1亩，四至：东至水沟，南至林三牛，西至林小忠，北至张如寿；另一七格田土地面积为0.6亩，四至：东至水沟；南至水沟；西至道路；北至林强；尹木桃的0110824号承包地经被告三亚市政府核准向林小牛、林秀荣换发了02124002号《经营权证》，记载七格田土地面积为1.1７亩，四至：东至水沟，南至黎寿春，西至张如兰，北至林三牛；又向林三牛、黎述丽换发了02124006号《经营权证》，记载七格田土地面积为1.1７亩，四至：东至水沟，南至林小牛，西至林小忠，北至姚引全。姚引全和林三牛、林小牛的《经营权证》已登记在涉案七格田土地面积共计4.04亩。由此可见，2013年12月25日，被告三亚市政府向第三人姚引全、林文志以及向林小牛、林秀荣和林三牛、黎述丽换发三份新的《经营权证》，位于涉案七格田的面积已超过本院已生效的（2015）三亚民一终字第**民事判决中查明原告林强农村承包经营户实际耕种七格田土地约３亩的面积，且四至范围已将2005年由原告林强分得七格田的四至范围全部包括在内，与原告林强的0110825号《经营权证》记载七格田土地面积为1.1亩土地重合，即原告林强户的0110825号《经营权证》记载七格田土地也包括在内，显然查明事实不清，依据不足。因此，被告三亚市政府在没有提供第三人姚引全、林文志以及林小牛、林秀荣和林三牛、黎述丽等人农村土地承包变更的书面请求和变更的农村土地承包合同或者其它证明材料的情况下，未经认真审核给第三人姚引全、林文志换发新的02124013号《经营权证》，未完全尽到审慎审查的义务，且违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，换发02124013号《经营权证》依据不足，认定事实错误，侵犯原告林强的土地承包经营权。从颁证程序上看，被告三亚市政府没有证据证明其在2013年12月25日换发三份《经营权证》时，已通知原告林强参加承包地界线勘查定界，且被告三亚市政府在同一承包地上先后颁发了四份《经营权证》，在换发新的02124013号《经营权证》前未将原颁发给林强的0110825号《经营权证》收回注销，违反《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十二条规定，收回农村土地承包经营权证，应退回原发证机关，加盖“作废”章，且换发新证时未告知原告林强，亦违反法定程序。综上所述，被告三亚市政府换发02124013号《经营权证》的行政行为认定事实不清，主要依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法(javascript:SLC(4274,0))》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告三亚市人民政府向第三人姚引全颁发的三亚市（县）农地承包权（2013）第02124013号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由被告三亚市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 梁 泽审 判 员 杨冲冲人民陪审员 王文伟 二〇一九年六月二十八日书 记 员 李 浩附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法第十五条办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。第二十二条收回的农村土地承包经营权证，应退回原发证机关，加盖“作废”章。中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。