山西省忻州市中级人民法院行政判决书（2019）晋09行初19号原告暨诉讼代表人：李某1李某1，男，1954年2月26日出生，汉族，山西省朔州市村民，山西省朔州市村民。委托代理人：李某2李某2，男，汉族，1955年4月27日出生。原告暨诉讼代表人：杨某杨某，男，1958年11月10日出生，汉族，村民，村民。原告：刘某1刘某1，女，1947年2月6日出生，汉族，村民，村民。原告：李某3李某3，女，1957年9月10日出生，汉族，村民，村民。原告：李某4李某4，男，1940年1月7日出生，汉族，村民，村民。原告：贾某1贾某1，男，1962年2月6日出生，汉族，村民，村民。原告：陈某1陈某1，男，1954年9月27日出生，汉族，村民，村民。原告：贾某2贾某2，男，1947年5月11日出生，汉族，村民，村民。原告：张某1张某1，男，1944年8月23日出生，汉族，村民，村民。原告：李某5李某5，女，1959年12月29日出生，汉族，村民，村民。原告：李某6李某6，男，1954年1月17日出生，汉族，村民，村民。原告：李某7李某7，女，1958年12月1日出生，汉族，村民，村民。原告：石某1石某1，男，1944年5月10日出生，汉族，村民，村民。原告：李某8李某8，男，1930年9月9日出生，汉族，村民，村民。原告：柴某柴某，女，1957年6月15日出生，汉族，村民，村民。原告：陈某2陈某2，男，1964年9月2日出生，汉族，村民，村民。原告：李某9李某9，男，1966年10月9日出生，汉族，村民，村民。原告：常某常某，男，1967年5月16日出生，汉族，村民，村民。原告：马某马某，男，1959年6月20日出生，汉族，村民，村民。原告：李某10李某10，女，1958年4月16日出生，汉族，村民，村民。原告：刘某2刘某2，女，1960年11月3日出生，汉族，村民，村民。原告：陈某3陈某3，男，1975年1月24日出生，汉族，村民，村民。原告：刘某3刘某3，女，1948年9月8日出生，汉族，村民，村民。原告：石某2石某2，男，1968年9月8日出生，汉族，村民，村民。原告：李某11李某11，男，1987年5月12日出生，汉族，村民，村民。原告：陈某4陈某4，男，1973年8月15日出生，汉族，村民，村民。原告：张某2张某2，女，1973年3月14日出生，汉族，村民，村民。原告：徐某徐某，男，1941年7月9日出生，汉族，村民，村民。原告：李某12李某12，女，1952年9月18日出生，汉族，村民，村民。被告：朔州市朔城区人民政府，住所地，朔城区鄯阳街。法定代表人：孟某孟某，朔城区人民政府区长。委托代理人：刘某4刘某4，山西业盛律师事务所律师。第三人：朔州市朔城区神头镇东神头村村民委员会，住所地，朔城区神头镇东神头村。第三人：朔州市朔城区神头镇西神头村民委员会，住所地，朔城区神头镇西神头村。第三人：朔州市朔城区神头镇吉庄村民委员会，住所地，朔城区神头镇吉庄村。第三人：朔州市朔城区神头镇新磨村民委员会，住所地，朔城区神头镇新磨村。原告李某1李某1等29人因要求确认被告朔城区人民政府以朔城区神头泉水源保护工程项目部与朔城区神头镇东神头村、西神头、新磨、吉庄村民委员会签订的5份2012年度神头泉水源保护征收土地协议书违法、无效一案，于2018年7月10日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告朔城区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院经审理于2018年9月7日作出（2018）晋09行初9号行政裁定，驳回原告李某1李某1等29人的起诉，裁定后原告李某1李某1等29人不服提出上诉，山西省高级人民法院经审理于2019年4月16日作出（2018）晋行终938号行政裁定，撤销原裁定，指令本院继续审理。因朔城区神头镇东神头村村民委员会、朔城区神头镇西神头村民委员会、朔城区神头镇吉庄村民委员会、朔城区神头镇新磨村民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告诉讼代表人李某1李某1、杨某杨某及委托代理人李某2李某2，被告朔城区人民政府的副职负责人落来文及委托代理人刘某4刘某4到庭参加了诉讼，第三人朔城区神头镇东神头村村民委员会、朔城区神头镇西神头村民委员会、朔城区神头镇吉庄村民委员会、朔城区神头镇新磨村民委员会经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。原告李某1李某1等29人诉称，通过政府信息公开，原告获得朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村委会、西神头村委会、新磨村委会、吉庄村委会分别签订且神头镇人民政府盖章的5份2012年度神头泉水源保护征收土地协议书，原告不服，依法向人民法院提起行政诉讼，朔州市中级人民法院于2018年1月25日作出（2018）晋06行终5号行政裁定书，认定：“土地征收主体应为朔城区政府”。为此，原告提起行政诉讼，请求判决涉案的5份征收土地协议书违法、无效。理由如下：一、涉案的5份征收土地协议书共征收耕地3000多亩，其中基本农田300多亩，被告滥用职权违法作出的《关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定》（朔区政发〔2012〕38号）因违法批准已经被朔州市人民政府作出的行政复议决定书依法撤销，那么被告以工程项目部与村委会签订的5份征收土地协议书就应当判决确认违法、无效。二、“神头泉水源工程项目部”是朔城区委违法成立的组织，因其不是朔城区政府的土地行政主管部门，不符合国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定的土地征收主体资格，其与村委会签订的5份征收土地协议书违法无效。综上，请求确认被告以朔城区神头泉水源保护工程项目部签订的5份征收土地协议书违法、无效。原告向本院提交的证据有：朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订的5份2012年度神头泉水源保护征收土地协议书；朔州市中级人民法院（2018）晋06行终5号行政裁定书；朔州市中级人民法院（2018）晋06行终12号行政裁定书；朔城区人民政府朔区政发〔2012〕38号关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定；朔州市人民政府朔政行复〔2014〕8号行政复议决定书；朔州市人民政府朔政行复〔2014〕10号行政复议决定书；本院（2017）晋09行赔初3号行政赔偿判决书；山西省高级人民法院（2018）晋行终938号行政裁定书。被告朔城区人民政府辩称，一、关于程序方面的问题，请求人民法院依法审查认定。1、山西省高级人民法院作出的（2018）晋行终938号行政裁定书认定李某1李某1等29人具备本案原告主体资格，且起诉未超过法定的起诉期限，被告对此持不同意见，请求人民法院依法审查认定。2、本案所诉5份征收土地协议从其性质上讲，属于行政协议，原告的诉求是请求确认违法、无效，协议的签订时间是2012年，根据《最高人民法院关于适用的解释》第162条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。鉴于本案一直未进行实体审理，最高院的意见是对于形成于2015年5月1日前的行政协议，要求按照当时的相关规定和纠纷解决渠道处理，不纳入行政诉讼受案范围。二、从实体方面讲，本案所诉5份征地土地协议基本履行了付款义务，且绝大部分村民也已经领取补偿费用，人民法院一旦确认被诉协议违法或无效，产生的直接法律后果就是已支付补偿款项的返还问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”本案中，被诉5份征收土地协议的签订依据征收决定和补偿方案因违法已被撤销，显然被诉协议依据明显不足，如果法院从实体方面判决被诉协议无效，那么鉴于被诉协议已经履行的实际情况，无论是判决无效还是撤销，将面临已经履行的部分如领取的补偿款返还的问题。被告朔城区人民政府向本院提交证据、依据：朔城区神头泉水源保护工程项目部与神头镇东神头村、西神头村、新磨村、吉庄村村民委员会签订5份2012年度神头泉水源保护征收土地协议书；政府信息公开申请答复书[2015年]神头公开（答）第4号；照片；4、朔城区人民政府朔区政复决字〔2015〕12号驳回行政复议申请决定书；5、朔州市中级人民法院（2015）朔中行初字第22号行政裁定书；6、朔城区人民政府朔区政复决字〔2016〕1号不予受理行政复议申请决定书；7、朔州市中级人民法院（2016）晋06行初8号行政判决书；8、山西省高级人民法院（2016）晋行终480号行政判决书。庭审中，被告朔城区人民政府向本院补充提交以下证据：中共朔城区委组织部关于成立朔州市“四化一体”东部核心区建设朔城区指挥部的通知（朔区组发[2012]44号）；朔城区人民政府关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定（朔区政发〔2012〕38号）；朔城区人民政府关于神头泉水源保护工程建设用地规划范围内房屋及附着物征收补偿方案（朔区政发〔2012〕37号）；国家发展和改革委员会行政复议决定书（发改复决字[2014]113号）；国家发展和改革委员会行政复议决定书（发改复决字[2014]136号）；朔州市人民政府行政复议决定书（朔政行复〔2014〕8号）；朔州市人民政府行政复议决定书（朔政行复〔2014〕10号）；本院（2017）晋09行赔初3号行政赔偿判决书；山西省高级人民法院（2018）晋行赔终37号行政裁定书。经庭审质证，原告对被告提供证据质证意见是，对5份协议书认可，被告提供的照片有异议，没有正面形象无法证明具体是什么人，不符合证据形成要件，其他证据和本案无关不予质证，被告提供的行政复议证据和本案当事人不相符。被告对原告提供的证据真实性无异议。本院对上述证据认证如下：被告庭审中提供的证据不对本案行政协议的审查构成实质影响且逾期提供，本院对该部分证据不予认定。当事人对对方提供的其他证据的真实性未提出实质性异议，本院对双方提供的其他证据予以认可。根据案件审理需要，与本案行政行为有关的证据可以作为本案认定事实的依据。经审理查明，2012年，朔城区人民政府决定对神头泉水源保护工程建设用地规划范围内的房屋及附着物进行征收，并经朔城区委、区人民政府研究决定成立神头泉水源保护工程项目部，负责神头水源保护工程的土地和房屋征收工作。2012年5月15日，朔城区人民政府作出《关于神头泉水源保护工程建设用地规划范围内房屋及附着物征收补偿方案》（朔区政发〔2012〕37号）和《关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定》（朔区政发〔2012〕38号），上述文件对土地征收范围、补偿安置等事项作出具体规定，征收范围面积大约5789亩。之后，朔城区神头泉水源保护工程项目部分别于朔城区神头镇东神头村、西神头、吉庄、新磨村民委员会签订5份2012年度神头泉水源保护征收土地协议书，对征地及附作物补偿进行具体约定。上述征收土地协议中，包括本案原告李某1李某1等29人的相关土地。2015年8月26日，朔州市人民政府对杜伟、丁友、刘某1刘某1等31人提出的行政复议，作出朔政行复〔2014〕8号行政复议决定，撤销朔城区人民政府作出的《关于神头泉水源保护工程建设用地规划范围内房屋及附着物征收补偿方案》（朔区政发〔2012〕37号）和《关于神头泉水源保护工程建设用地征收的决定》（朔区政发〔2012〕38号）。2018年1月25日，朔州市中级人民法院对杨某杨某等人诉朔城区神头镇人民政府行政撤销一案作出（2018）晋06行终5号行政裁定，确认神头泉水源保护工程项目部由朔城区委、朔城区人民政府研究决定成立，土地征收主体应为朔城区人民政府。在本案受理前，杨某杨某、张某2张某2、刘某1刘某1等人诉朔城区人民政府违法征收土地行政赔偿一案，现在本院审理程序中。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中涉及的征地补偿、安置方案经行政复议已被撤销，朔城区人民政府成立的朔城区神头泉水源保护工程项目部与四村民委员会签订的5份征收土地协议书缺乏相应依据。综合考虑原告的诉讼请求、协议中土地涉及范围、撤销后的法律后果及相关案件的诉讼等因素，上述征收土地协议应确认违法但不撤销。行政行为被确认违法，如给原告造成损失，原告可以就赔偿事项另行提起主张。原告主体资格及起诉期限问题已经生效法律文书作出认定。2015年以前的行政协议纳入行政诉讼受案范围，法律对此无禁止性规定。原告主张5份征收土地协议书无效的诉讼请求，本院另行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：确认被告朔州市朔城区人民政府以朔州市朔城区神头泉水源保护工程项目部与朔州市朔城区神头镇东神头村、西神头、吉庄、新磨村民委员会签订的5份征收土地协议书违法。一审案件受理费50元由被告朔州市朔城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 郭俊秀审判员 赵 飞审判员 刘 勇 二0一九年六月十七日书记员 段雪皎