海南省海口市中级人民法院行政判决书（2019）琼01行初3号原告杨斌，男，1965年5月28日出生，汉族，公民身份号码：4601001965********，住海南省海口市美兰区海府路**省防疫站宿舍**。原告杨来文，男，1939年2月8日出生，汉族，公民身份号码：4601001939********，住海南省，住海南省海口市美兰区锦山里****v>委托代理人董继明，海南中邦律师事务所律师。被告海口市美兰区人民政府，住所地海口市美兰区白龙街道振兴路**。法定代表人周健，该区区长。委托代理人陈彩强，海南万理律师事务所律师。委托代理人陈仁谊，海南万理律师事务所实习律师。原告杨斌、杨来文以海口市美兰区人民政府（以下简称美兰区政府）为被告，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。因海口市美兰国际机场二期工程扩建需要，本案原告于2016年与海口市美兰区房屋征收局签订了《海口市美兰国际机场二期扩建工程项目征收补偿协议》（以下简称《补偿协议》），该协议签订后，补偿款大部分已拨付。2018年，美兰区美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部制作了《关于美兰国际机场二期扩建项目演丰片区搬迁村庄实物补偿不符合安置对象的说明》（以下简称《说明》）。该《说明》认为，杨斌不符合海口美兰国际机场二期扩建项目搬迁村庄征收补偿安置方案的实物补偿安置对象。杨斌、杨来文不服该《说明》，提起本案诉讼。原告杨斌、杨来文诉称，2016年初，海口市美兰国际机场因二期工程扩建需要，征用了涉及两原告住房的几个村庄，在征收之前，被告颁布了《海口美兰国际机场二期扩建项目搬迁村庄征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），依据《安置方案》第四条的规定，受海口市人民政府的委托，由被告作为项目房屋征收补偿工作实施主体，由美兰区房屋征收部门组织实施。两原告及杨忠在征收范围内的林香村拥有自用住宅两幢，办理宅基地使用权证的土地229.73平方米，经实地测量，确认杨斌的房屋面积为165平方米、杨来文的房屋面积为166.74平方米。并对其他附属设施一并进行了测量。但对原告办了使用权证的宅基地却只字不提。依据《中华人民共和国土地管理法》规定及《安置方案》第七条的规定，在两原告选择了实物安置方式后，安置补偿方案经公告、报被告批准后。2016年9月25日，两原告与被告授权的海口市美兰区房屋征收局签订了编号为K12号，签约顺序号为000510号的两份《补偿协议》。《补偿协议》明确约定两原告选择的是实物补偿方式。确认征收杨斌的房屋面积为165平方米、对杨斌的征收补偿款列表计算为354746元；按时签约搬迁奖励为61800元；搬迁补助为3630元；临时过渡安置补助59400元；电话、水表等补助1460元；提供的安置房位于机场二期演丰安置小区，安置房的占地面积为80平方米，建筑面积为209.44平方米。回迁用地款145200元，回迁安置房价款303688元。确认征收杨来文的房屋面积为166.74平方米。对杨来文的征收补偿款列表计算为319931元；按时签约搬迁奖励为61600元；搬迁补助为3668元；临时过渡安置补助60026元；提供的安置房位于机场二期演丰安置小区，安置房的占地面积为80平方米，建筑面积为209.44平方米。回迁用地款145200元。回迁安置房价款303688元。《补偿协议》约定支付给杨斌的搬迁补助及临时过渡安置补助为63030元，支付给杨来文的为63694元（该款已支付给原告）。扣除征收补偿费后，杨斌欠购房款30882元、杨来文欠购房款67357元。《补偿协议》签订后，被告依约支付了搬迁补助及临时过渡安置补助，两原告依约进行了搬迁，并将房屋及土地交由被告进行拆除。2018年11月5日，美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部擅自制作出一份《说明》，在第二项中认为原告二人不符合其于2017年4月9日自行制作的《美兰机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿安置对象资格确认实施细则》，对于两原告已签订《补偿协议》的两套安置房，只能安置一套。原告方认为，依据《安置方案》，原告在经资格确认、公告、批准等各种程序后签订《补偿协议》，该《补偿协议》已经生效且已开始履行。美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部作为担任搬迁工作协调工作的临时性的派出机构，其无权制定相关的规定及实施细则，无权擅自更改原已依法确认、并进行公告批准的确认标准及结果，美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部这种单方毁约的行为依法应确认无效。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，原告为维护自身的合法权益，聘请专业律师进行诉讼的律师服务费，是因被告的违法行为所导致的直接损失，依法应由被告方承担。综上，原告诉请：一、判决确认美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部所发布的《说明》中对两原告只进行一套住宅用地80平方米的安置房的行政行为无效；二、判决被告支付律师服务费人民币50000元；三、判决被告承担本案的诉讼费用。原告为支持其诉讼主张，向本院提交以下证据：1、《补偿协议》（两份）。证明：原告在经过各种公告、核准等程序后，与被告方和房屋征收部门签订了《补偿协议》，约定的实物补偿方式，征收价款的计算、奖励，购买价格及补齐差价等，该协议已经签字盖章生效，并已实际开始履行。2、《安置方案》。证明：征收由海口市人民政府、美兰区人民政府进行，由美兰区房屋征收部门组织实施，可以采取实物安置或货币补偿方式。3、宅基地使用证（海口市集用2010第011607号）。证明：原告在征地范围内拥有合法的宅基地使用权，面积为229.73平方米。4、《美兰机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿安置对象资格确认实施细则》。证明：在签订《补偿协议》后，2017年4月9日，2017年4月9日美兰机场二期扩建项目指挥部私自作出的实施细则违反法定程序，确认无效。5、《说明》。证明：拆迁指挥部在该说明中第二项中要求对原告享有的两套安置用房只安置一套80平方米行为不合法且不合约。6、杨斌账户明细。证明：在《补偿协议》签字盖章生效后，原告将搬迁的房屋交由被告方拆除，被告方依约将支付给杨斌的搬迁补助及临时过渡安置补助为63030元，支付给杨来文的为63694元，两笔款都进入了杨斌的账户。7、法律事务委托合同。证明：委托律师服务费50000元。8、发票。证明：支付律师服务费50000元。被告美兰区政府辩称，一、被诉行政行为属于行政前置行为，不具有可诉性，依法应不予受理，已经受理的，依法驳回起诉。美兰区政府所作出的《说明》是行政前置行为，对原告的权利义务不产生实际影响，它是美兰区政府在处理美兰国际机场二期扩建项目演丰片区搬迁村庄实物补偿不符合安置对象的一种解释说明，既没有增加或减少原告的权利义务，也没有限制或免除被答辩人的权利义务。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，“对公民、法人或者其他权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”因此，依法应驳回原告起诉。涉案的美兰区美兰国际机场二期扩建项目征地搬迁工作指挥部所作出的《说明》，这一行政行为认定事实清楚，程序合法。该《说明》是依据《关于美兰国际机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿对象资格确认实施细则》所作出的，细则的第二页第二项中的第一条，本案原告杨斌不属于从本村迁出户口的原村集体经济组织成员，且其在被搬迁村庄的住房占地面积为77.25平方米。未达该条中所要求的占地80平方米的要求。因此，指挥部依据该细则第二页第二项中的第一条即征收方案相关规定所作出的《说明》，认定原告杨斌不享有享受实物安置的非村集体组织成员资格的事实清楚。指挥部在作出《说明》后，依法向两原告进行了送达，程序合法。二、原告杨来文不具有本案原告诉讼主体资格。《说明》认定的是原告杨斌不具有实物安置的非村集体组织成员资格。并未认定原告杨来文不具有实物安置资格。说明并未对原告杨来文的权利义务产生实际影响。因此，杨来文不具有本案原告诉讼主体资格。三、基于本案所诉的行政行为不具备可诉性，但本案原告擅自提起诉讼，故其应独自全部承担诉讼成本。1、由于本案行政行为是行政前置行为，不具备可诉性，但原告却无理提起诉讼，无端增加不必要的诉讼成本，故该案的诉讼成本应由两原告独自承担，对于要求被告承担律师费的诉求，缺乏事实依据和法律依据，依法应予以驳回。2、退一万步说，即使被诉行政行为具备可诉性，但两原告的律师费也是远超出了海南省律师服务收费标准，依法应予以驳回该项诉请。根据2016年《海南省律师服务收费标准》规定，不涉及财产关系的行政案件，律师费按2000元-30000元/件的范围内收取，因此两原告的律师费已远超过《海南省律师服务收费标准》的规定，故两原告该项诉请缺乏事实依据和法律依据。综上所述，被诉行政行为属于行政前置行为及律师费缺乏依据，故请求法院裁定驳回原告起诉。本案诉讼中，被告美兰区政府未提交证据。本院经审理查明，本案两原告属林香村民小组，2016年初，因海口市美兰国际机场因二期工程扩建需要，征用了涉及原告住房所在的几个村庄土地。征收前，被告颁布了《安置方案》，由被告作为项目房屋征收补偿工作实施主体，由美兰区房屋征收部门组织实施。两原告及案外人杨忠在征收范围内的林香村民小组拥有自用住宅两幢，办理宅基地使用权证的土地229.73平方米，经实地测量，确认杨斌的房屋面积为165平方米、杨来文的房屋面积为166.74平方米。依据《安置方案》第七条的规定，在两原告选择了实物安置，经批准后，2016年9月25日，两原告与海口市美兰区房屋征收局签订了编号为K12号，签约顺序号为000510号的两份《补偿协议》。《补偿协议》明确约定两原告选择的是实物补偿方式。确认征收杨斌的房屋面积为165平方米，提供的安置房位于机场二期演丰安置小区，安置房的占地面积为80平方米，建筑面积为209.44平方米；确认征收杨来文的房屋面积为166.74平方米，提供的安置房位于机场二期演丰安置小区，安置房的占地面积为80平方米，建筑面积为209.44平方米。《补偿协议》签订后，被告方依约支付了搬迁补助及临时过渡安置补助，两原告依约进行了搬迁，将房屋及土地交由被告进行拆除。2017年4月9日，美兰国际机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部制定了《美兰机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿安置对象资格确认实施细则》。2018年11月5日，美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部制作一份《说明》，该《说明》认为：产权人杨斌不符合《美兰机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿安置对象资格确认细则》中非村集体经济组织成员资格确认细则，根据k12存在的实际情况，我部只能对杨来文、杨忠、杨斌进行安置一套住宅用地80平方米的安置房。本案原告不服该《说明》，提起本案诉讼，并于2018年12月3日与海南中邦律师事务所签订了《法律事务委托合同》，委托该律师事务所代理本案诉讼，支付了50000元律师服务费。本院认定的上述事实有《补偿协议》、《安置方案》、宅基地使用证、《美兰机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿安置对象资格确认实施细则》、《说明》、杨斌账户明细、发票等证据予以证明。本院认为，一、本案原告于2016年与美兰区房屋征收局签订了《补偿协议》，该协议即双方签订的合同，该合同为有效合同且该合同双方已大部分履行，原告已将房屋及土地交由被告进行拆迁。被告也根据《补偿协议》发放了搬迁补助及临时过渡安置补助等费用。而在此情况下，本案被告所设立的美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部又依据该指挥部所订立的《美兰机场二期扩建项目搬迁村庄实物补偿安置对象资格确认细则》作出了《说明》。该《说明》是对前述已生效的合同条款进行了变更，改变了原合同的权利义务关系。如本案被告认为《补偿协议》的订立与相关法律法规产生矛盾，存在过错，原被告双方应先解除协议，解除协议后，才能对本案原、被告权利义务进行变更。被告的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”情形，明显不当。被告的该《说明》对本案原告的权利产生了影响，原告有权提起本案诉讼，主张其权利。二、关于杨来文的原告主体问题。被告与杨来文、杨斌分别签订了《补偿协议》，协议中确定对二人进行房产实物补偿，已发放了搬迁补助及临时过渡安置补助等费用，但在《说明》中，提到了只能对杨来文、杨忠、杨斌进行安置一套住宅用地80平方米的安置房，但没确定安置房的所有者。因此，《说明》对杨来文的财产权利造成影响，其有权提起本案诉讼。三、律师服务费的负担问题。在本诉中，原告诉请由被告支付律师服务费50000元，这实际上是请求被告赔偿该部分损失。《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的赔偿范围并不包括律师服务费部分，该费用并不在行政赔偿范围之内。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。原告所支付的律师服务费是为了诉讼，维护其权益，并非被告的《说明》对其造成的损失，本院对原告的该项请求不予支持。综上所述，本案被告下辖的美兰区美兰机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部所作出的《说明》超越职权，违反程序，明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项的规定，判决如下：1撤销海口市美兰区政府下辖的美兰国际机场二期扩建工程项目征地搬迁工作指挥部所作出的《关于美兰国际机场二期扩建项目演丰片区搬迁村庄实物补偿不符合安置对象的说明》中编号K12被征收人为杨来文和杨斌的补偿安置说明。2驳回原告杨斌、杨来文的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告海口市美兰区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长 张珂瑜审 判 员 张莲凤人民陪审员 张 磊 二〇一九年六月二十六日法官 助理 梁 汕书 记 员 麦海燕附相关法律法规条文：中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。