贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终151号上诉人（原审被告）罗甸县人民政府，住所地贵州省罗甸县和平路**县政府大楼。法定代表人杨兴华，县长。委托代理人黄光翼，罗甸县人民政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审原告）吴太光，男，，汉族，。委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。原审被告罗甸县边阳镇人民政府，住所地贵州省罗甸县边阳镇新区。法定代表人罗如宝，镇长。上诉人罗甸县人民政府（以下简称“罗甸县政府”）因与被上诉人吴太光、原审被告罗甸县边阳镇人民政府（以下简称“边阳镇政府”）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了此案。现已审理终结。一审法院经审理查明，吴太光系罗甸县边阳镇新街村村民，在该组拥有合法的承包地。因实施罗甸县边阳工业园区项目建设。罗甸县政府于2011年5月18日发布〔2011〕第4号《通告》,公告园区规划总面积15平方公里及具体范围。同年8月5日发布罗府发〔2011〕20号《关于印发罗甸县边阳工业园区建设征地拆迁补偿及安置方案》。2015年11月6日，黔南州发展和改革委员会作出黔南发改交通〔2015〕474号《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，同意罗甸县发改局《关于对S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程可行性研究报告的请示》（罗发改呈〔2015〕129号）。2015年12月23日，贵州省交通运输厅作出黔交公复〔2015〕12号《关于S315罗甸县土坝至边阳公路改扩建工程初步设计的批复》，同意《黔南州交通运输局关于申请对执行批复的请示》（黔南交呈〔2015〕106号）。2016年1月31日，罗甸县政府办公室作出罗府办发〔2016〕10号《关于补充完善边阳镇土地征收实物补偿标准的通知》。2016年2月20日、4月8日，罗甸县政府发布〔2016〕8号《关于征收S315土坝至边阳有关土地、房屋的公告》，并进行公告。吴太光涉案的承包地位于罗甸县边阳工业园区项目建设范围内。2015年2月，贵州跃华建设工程有限责任公司对吴太光承包地进行测量，并制作《占地面积及地上附着物登记表》及《测绘图》载明：农户吴太光，编号374，面积0.92亩；地面附着物杨梅生长期28株、挂果期21株；桔子生长期2株、挂果期20株；编号281，面积1.39亩；地面附作物杨梅苗期68株；核桃苗期9株；编号261，面积0.9亩；地面附着物杨梅生长期10株、挂果期60株；桔子生长期4株、挂果期27株。自2016年5月，罗甸县政府、边阳镇政府在未与吴太光签订补偿协议的情况下，先后组织人员对吴太光前述承包地及地上附着物实施强制清除。吴太光遂向一审法院提起诉讼，请求确认罗甸县政府、边阳镇政府铲除其位于贵州省××××村承包地上种植的树木并强制推挖该土地的行政行为违法。一审法院认为，本案争议的焦点为：一、吴太光的诉讼主体资格是否适格；二、吴太光的起诉是否超过起诉期限；三、罗甸县政府、边阳镇政府对吴太光承包的土地及地上附着物实施清除行为是否合法。关于吴太光的诉讼主体资格是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，吴太光主张的涉案土地是以吴太光为户主承包的土地，其也是案涉土地的实际管理和使用人，其认为罗甸县政府、边阳镇政府对其承包的土地强制推挖及地上附着物实施清除行为侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起诉讼。因此，吴太光系本案的适格原告。罗甸县政府、边阳镇政府关于吴太光诉讼主体资格的辩称意见，理由不成立，一审法院不予支持。关于吴太光的起诉是否超过起诉期限问题。吴太光涉案土地自2016年5月开始被征收，根据最高人民法院《关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，罗甸县政府、边阳镇政府对吴太光涉案的土地及地上附着物实施强制清除行为，未告知吴太光诉权和起诉期限，应适用前述规定的2年起诉期限。吴太光于2018年5月28日向一审法院提起诉讼前，已于2017年就罗甸县政府、边阳镇政府行政强制清除行为向龙里县人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，吴太光向龙里县人民法提起诉讼的期间，不计算在起诉期限内。故吴太光提起的本次诉讼，未超过起诉期限。罗甸县政府、边阳镇政府关于吴太光的起诉已超过起诉期限的辩称意见，理由不成立，一审法院不予支持。关于罗甸县政府、边阳镇政府对吴太光承包的土地强制推挖及地上附着物实施强制清除行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼》第二十六条第一款、第四款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”、“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”庭审中，罗甸县政府、边阳镇政府对强制清除吴太光涉案承包地及地上附着物的事实予以认可，一审法院予以确认。因此，罗甸县政府、边阳镇政府是本案适格的被告。吴太光以罗甸县政府、边阳镇政府为被告提起诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，罗甸县政府在没有取得征地批复的情况下将吴太光承包的涉案土地直接征用，并在吴太光不同意腾地情况下，依法应由国土部门作出限期腾地决定书，期满后吴太光不自行腾出土地时，依法应由国土部门申请人民法院强制执行。而罗甸县政府、边阳镇政府却组织相关人员对吴太光承包地及地上附着物强行进行清除，违反法律规定的程序，超越了法定的行政职权，应确认违法。综上所述，罗甸县政府、边阳镇政府对吴太光承包地强制推挖及地上附着物强行进行清除违法，依法应予以撤销。鉴于强制行为已执行完毕，不具有可撤销内容，吴太光要求确认该强制行为违法，理由成立，一审法院予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认罗甸县政府、边阳镇政府于2016年5月强制推挖吴太光涉案土地及强制清除地上附着物的行政行为违法。一审宣判后，罗甸县政府向本院提起上诉，请求依法撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2018）黔27行初300号行政判决书，驳回吴太光的起诉。事实和理由为：1.根据《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人、或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，吴太光起诉状中明确涉诉行政行为系2016年5月实施，而其于2018年5月28日方才提起一审诉讼。因其错列被告致超出起诉期限，不应当属于不可抗力或非因其自身原因耽误起诉期限之范畴。因行政诉讼起诉期限不适用中断、中止制度，故吴太光提起的一审诉讼已明显超过法定起诉期限，依法应当驳回其起诉。2.本案系罗甸县边阳工业园区项目及下属子项目S315公路改扩建工程的行政征收引起。涉案项目建设从立项、审批至实施征地符合社会公共利益需要，并已通过群众大会、张贴公示等多种方式开展了动员宣传活动，前期征地程序符合法律规定。3.上诉人在对涉案土地拆除前，已就该土地及地上附着物开展测量、登记工作，并交被征收户签字确认，吴太光的权益可通过土地及地上附着物登记清册，结合相应补偿标准予以确定，上诉人拆除行为并不会造成对其实体权力的损害。被上诉人吴太光在二审法定期限内未提交书面答辩意见。原审被告边阳镇政府在二审法定期限内未提交书面陈述意见。二审经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、吴太光的起诉是否超过法定起诉期限；二、被诉土地行政强制行为是否合法。关于吴太光提起本案一审诉讼是否超过起诉期限问题。涉案土地行政强制行为发生于2016年5月，根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权和起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，本案罗甸县政府、边阳镇政府未提交证据证明就涉案土地行政强制行为已向吴太光告知诉权和起诉期限，则应适用前述司法解释规定2年的起诉期限。吴太光于2017年就涉案行为提起行政诉讼并未超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，只是要求原告直接向人民法院提起诉讼的应当在法定期限内提出，而并未苛责原告向正确的管辖法院提起诉讼。适格的被告、正确的管辖法院，均需要通过诉讼中的司法审查方可确定，吴太光起诉所列被告是否适格、管辖法院是否正确，并非其自身原因所能够决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误的起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”吴太光向龙里县人民法院提起诉讼的期间以及黔南布依族苗族自治州中级人民法院针对该诉讼二审审理的期间，不应计算在起诉期限内。故吴太光提起的本案诉讼并未超过起诉期限。关于罗甸县政府、边阳镇政府占用涉案土地及对地上附作物实施的铲除行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被告需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序，即应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批；依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施；阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。罗甸县政府、边阳镇政府未提交证据证明已经法定征收程序，并责令吴太光交出土地未果后已向人民法院申请强制执行。故罗甸县政府、边阳镇政府径行实施的强制占地行为和铲除地上附着物行为违反法定程序，且无强制执行权。综上，一审判决确认罗甸县政府、边阳镇政府于2016年5月强制推挖吴太光涉案土地及强制清除地上附着物的行政行为违法并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗甸县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 谢璐凯审判员 孟 婷二〇一九年六月二十四日法官助理刘畅书记员邵征壮