山西省太原市中级人民法院行政判决书（2019）晋01行终188号上诉人（原审原告）贺敬娴，女，1963年5月15日出生，汉族,无业，住山西省太原市。被上诉人（原审被告）太原市公安局万柏林分局，住所地：太原市万柏林窊流路**。法定代表人高乃勇，局长。委托代理人王磊，男，该局法制大队民警。委托代理人马永飞，男，该局和平南路派出所民警。上诉人贺敬娴因行政处罚一案，不服太原市杏花岭区人民法院（201）晋0107行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院认定，2018年10月23日原告贺敬娴在北京天安门广场，随身携带一份申诉书反映拆迁问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，后被政府工作人员接返回太原。次日，被告公安万柏林分局对原告作出561号《处罚决定书》，行政拘留已执行。原审认为，公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定，办理信访活动中违法案件，由违法嫌疑人居住地或者户籍地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地或者户籍地公安机关管辖，原告贺敬娴户籍地在太原市万柏林区，因此被告对该案享有管辖权。国务院《信访条例》明确规定了公民信访的方式：公民可以通过走访或其他形式逐级到各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，并明确规定了公民采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，本案原告贺敬娴自2010年以来多次前往非指定接待场所上访，其行为违反了《信访条例》关于信访人提出信访事项应当到接待场所的规定，其行为构成扰乱公共场所秩序。信访是法律赋予公民的一项权利，但应该正确行使，极端的上访不但不能解决问题，反而会扩大问题，甚至还要承担不利法律后果。综上，被告公安万柏林分局作出的561号《处罚决定书》并无不当，原告的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，故判决驳回原告贺敬娴的诉讼请求。上诉人贺敬娴上诉称,一、上访是公民的权利，上访不具有违法性。《宪法》第四十一条和《信访条例》都规定我有上访的权利。二、上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序）是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱公共秩序。本人未去天安门上访，只是经过前门被公安查看身份证，就带到了天安门分局，没有任何过激行为，或者寻衅滋事，毁坏公私财物行为，所以没有扰乱公共秩序的前提，另任何法律规定越级上访会受到制裁。三、派出所出示的所谓“训诫书”，本人在当地公安派出所未收到过。“训诫书”也没有本人有过激行为或者扰乱了公共场所秩序，同时也没有扰乱公共秩序的情节是否严重，以及造成了什么严重后果。这就是没有任何现场证据的前提下，对本人作出了行政处罚。因此，万柏林区公安局作出的行政处罚决定是违法的。四、行政处罚所依据的证据不足，且违反法定程序。万柏林分局南路派出所对本人进行行政拘留，则是违反法律规定的。另南路派出所提供的传唤让到案经过，受案登记，调查报告，现场检测报告书，收缴收据均系不实伪证，自相矛盾。本人是被当地公安从北京接回太原至万柏林区南路派出所，失去人身自由，非传唤及投案。现场检测报告没做过，收缴证据本人未见过更未签过字。以上行为严重地侵害了当事人的合法权益。而且我本人以前逐级上访过，但并没有予以解决。并且本案一事二罚。五、训诫书不能证明原告本人有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款的行为。1、训诫书是对没有违法，但有一定违法可能性的一种措施，是一种极度轻微警告。因此训诫书只能证明本人有上访行为，而不能证明有扰乱公共秩序的行为。也就是说训诫书证明本人也没有违法，没有违法就是合法。所以训诫书是上访人合法的证据。训诫书来源不合法。本人没有接到过《训诫书》更不知道应该在上诉人手中的训诫书怎么会到了万柏林分局手中？因此质疑训诫书来源的合法性，同时质疑其真实性。上诉人违法应该由北京机关处罚，当地公安机关没有处罚权。综上，公安机关对本人的行政拘留，事实不清，没有证据，伪造证据，及适用法律错误。不能认定本人扰乱公共秩序。请求撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初57号行政判决书及撤销并公万行罚决字（2018）00561号《行政处罚决定书》。被上诉人太原市公安局万柏林分局答辩称，我局所作出的行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应予以维持。一、上诉人违法事实清楚、证据确凿。二、我局行政处罚程序合法，适用法律正确。我局认为，贺敬娴携带信访材料在天安门广场非正常上访，未在本级信访机构信访，且未在信访机构设立或者指定的场所信访，不按程序反映问题，其行为已构成扰乱公共场所秩序违法行为。三、关于上诉人提出理由的答辩意见。1、关于上诉人说其上访不具有违法性，上诉人贺敬娴携带的是反映拆迁问题的材料，对于信访部门办结的案件应终止信访，未办结的案件应该逐级信访或者依法民事诉讼。上诉人所讲并非《宪法》规定的内容，属于非正常上访。2、关于上诉人说其上访受到法律的制裁，上诉人贺敬娴携带信访材料在天安门广场非正常上访，扰乱公共场所秩序，治安处罚是对其上访中的违法行为处罚，非上访行为处罚。3、关于上诉人说训诫书没有证明本人有违法事实，训诫书载明上诉人贺敬娴反映拆迁问题，就是要非正常上访，训诫内容第四条“不听劝阻，情节严重的公安机关将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规法规予以处理”上诉人贺敬娴有多次到北京非正常上访的行政处罚前科。贺敬娴分别于2010年9月15日、2013年12月14日，2013年12月28日，2014年3月5日，2015年3月11日，因非正常上访，扰乱公共场所秩序被行政拘留五次，2014年3月因敲诈勒索罪被万柏林区人民法院判处有期徒刑10个月。经公安机关处罚后仍不思悔改，不听劝阻，属情节严重。4、关于上诉人说被上诉人行政处罚所依据的证据不足，证明上诉人扰乱公共场所秩序的证据有贺敬娴的询问笔录、接返工作证明、贺敬娴的信访材料、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书、申诉书等。5、关于上诉人说训诫书不能证明上诉人有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，训诫书上已注明训诫内容已向被训诫人宣读，该人拒绝签字、捺指印。6、关于上诉人说被上诉人对其违法行为没有管辖权：《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，贺敬娴的违法行为发生地为北京，现住址为太原市万柏林区美林湾小区**楼****，属公安万柏林分局和平南路派出所辖区，由其处罚更为适宜。希望维持一审法院的判决。本院二审审理查明的事实与原判审理查明的事实一致，予以确认。本院认为，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。由此可见，公民行使信访权利，应当依照法律规范规定的方式、方法进行，否则，信访行为将失去法律依据，不受法律保护。2018年10月23日上诉人贺敬娴在北京天安门广场，随身携带一份申诉书反映拆迁问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，后被政府工作人员接返回太原的事实清楚。关于《训诫书》已作出处理后，被上诉人又以此为证据作出拘留决定是否重复处罚，根据《信访条例》第四十七条规定：“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此可见，《训诫书》是公安机关依法采取的行政强制措施，不是行政处罚，上诉人受到北京公安机关训诫后又由被上诉人处以拘留处罚，不是重复处罚行为。被上诉人太原市公安局万柏林分局依据《公安机关办理行政案件程序规定》有关“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，行政处罚主体合法，对贺敬娴违法行为所作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、程序合法。一审法院判决正确，应予维持。上诉人贺敬娴的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人贺敬娴负担。本判决为终审判决。审判长 安源生审判员 张翠萍审判员 刘 栋 二〇一九年六月二十六日书记员 王 婷