安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)皖01行终297号 上诉人（原审原告）安徽美高美高分子材料有限公司，住所地安徽省庐江县庐城镇开发区城西大道厂房**，统一社会信用代码913401240803047594(1-1)。 法定代表人徐正青，总经理。 委托代理人乔卫东，安徽耀真律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庐江县人力资源和社会保障局，，住所地安徽省庐江县庐城镇文昌路**统一社会信用代码11340124003271367G。 法定代表人胡邦开，局长。 委托代理人程弦，该局工作人员。 委托代理人徐学锋，安徽潜川律师事务所律师。 原审第三人曾英，女，1966年7月7日出生，汉族，住安徽省庐江县。 上诉人安徽美高美高分子材料有限公司（以下简称“美高美公司”）诉被上诉人庐江县人力资源和社会保障局（以下简称庐江县社保局）及原审第三人曾英劳动和社会保障行政确认一案，不服安徽省庐江县人民法院（2018）皖0124行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，第三人曾英系农村居民，出生于1966年7月7日，其于2016年底到美高美公司上班。2017年5月14日6时50分许，曾英驾驶“雅迪”牌电动自行车沿庐江县庐城镇移湖西路由东向西去美高美公司上班，当行驶至消防大队向西20米处，与同向前方由徐尚东驾驶“超威”牌电动三轮车发生碰撞，造成曾英受伤、车辆受损的交通事故。曾英于事故当日入住庐江县中医院住院治疗至2017年5月25日出院，中医诊断为骨折病（血瘀气滞证），西医诊断为左锁骨骨折。2017年5月24日，庐江县公安局交通管理大队对该起事故作出道路交通事故认定书，以曾英驾车未按照规定车道行驶至事发地点时，未注意安全，其行为对本起事故的发生起同等作用；徐尚东驾车未按照规定车道行驶至事发地点时发生交通事故，其行为对本起事故的发生起次要作用，但因事发后徐尚东既未保护现场也未及时报警，而是驾车逃离现场，其行为对本起事故的发生起同等作用。结论：曾英应负本起事故的同等作用；徐尚东应负本起事故的同等作用。2018年2月28日，曾英向庐江县社保局提出认定工伤申请；同年7月24日，庐江县社保局决定予以受理并向美高美公司发出工伤认定举证通知书。2018年9月3日，庐江县社保局作出涉案认定工伤决定书，以曾英受到的事故伤害（或患职业病），符合《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，属于工伤认定范围，现予以认定（或视同）为工伤。美高美公司不服该认定工伤决定，向该院提起行政诉讼，请求依法判决撤销上述认定工伤决定。另查明，曾英至今尚未享受基本养老保险待遇。 原审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，庐江县社保局作为社会保险行政部门，依法具有受理本行政区域内工伤认定申请并作出工伤认定决定的法定职权。本案的争议焦点为：一、曾英发生交通事故能否认定是在上班途中；二、道路交通事故认定书能否作为本案认定工伤的依据；三、曾英与美高美公司之间有无劳动关系能否影响本案的工伤认定。对争议焦点一，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条规定，对社会保险行政部门认定下列情形为“上下班途中”的，人民法院应予支持：（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。该条中所规定的“上下班途中”应理解为职工在合理时间内，为上下班而往返于住处和工作单位之间的合理路径。本案中，曾英遭受交通事故伤害的时间为当天6时50分左右，与美高美公司规定的上午上班时间为8点比较接近，可以视为上班合理时间。况且美高美公司未能提供证据证明事发当天曾英上班时间明显不合理；曾英家住庐城镇城西安置房第一期25栋，从曾英驾车行驶的路线来看，事故发生地点处在曾英前往美高美公司上班的路径之中，行驶路线亦合理。故本院认定曾英是在上班途中受到交通事故伤害。对争议焦点二，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”时，应当以有权机关出具的事故责任认定书等法律文书为依据，有相反证据足以推翻事故认定书的除外。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。本案中，庐江县公安局交通管理大队作出的道路交通事故认定书是基于其法定职责，根据交通事故现场客观情况，运用其所具备的交通安全专业知识，就交通事故的性质及责任承担作出的分析判断，具备专业性和合理性。美高美公司称交通事故认定错误，曾英在该起事故中应承担主要责任，但未能提供推翻该事故责任认定书的证据；且交通事故双方当事人均未对该事故责任认定书提出异议，故本院认定涉案道路交通事故认定书应作为本案认定工伤的依据。对争议焦点三，《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。由此可知，通常情况下，存在劳动关系是认定工伤的前提条件。但是不可否认的是，随着工伤保险制度的不断发展、完善，特别是为了规范一些特殊行业、领域的劳动用工乱象，保障劳动者受到职业伤害时能够及时得到救济，社会保险行政部门认定用工单位承担工伤保险责任并不必须以存在实际劳动关系为前提。换言之，在一些特殊情形下，虽然用工单位与劳动者不具有劳动法意义上的劳动关系，但用工单位仍应承担相应的用工主体的工伤保险责任。《中华人民共和国劳动法》并未限制劳动者的年龄上限，对达到法定退休年龄仍然从事劳动的人员，法律法规并未作出禁止性规定。《工伤保险条例》也没有对超过法定退休年龄进城务工农民能否被认定为工伤作出限制性规定。《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用﹤工伤保险条例﹥请示的答复》（（2010）行他字第10号）中指出：“用人单位聘用的超过法定退休年龄的进城务工农民，在工作时间内，因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”。该《答复》之所以明确进城务工农民因工伤亡应当认定为工伤，主要是基于进城务工农民没有享受基本养老保险待遇，如果因工伤亡而得不到应有的社会保障待遇，将可能导致这部分人群的基本生存难以得到保障。本案中，曾英受伤时虽然已经超过法定退休年龄，但曾英未享受基本养老保险待遇，故应适用该《答复》的精神纳入工伤认定范围，美高美公司作为实际用工主体，应承担曾英的工伤保险责任。故本院认定曾英与美高美公司之间有无劳动关系并不影响本案的工伤认定。综上，曾英在上班途中发生非本人负主要责任交通事故而受伤的情形，应当被认定为工伤。庐江县社保局根据曾英受伤的情形，依据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，作出的认定工伤决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。美高美公司要求撤销该认定工伤决定的诉讼请求于法无据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告安徽美高美高分子材料有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽美高美高分子材料有限公司负担。 美高美公司上诉称，一、本案应中止审理。原审判决违反法定程序，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第二条规定，人民法院受理工伤认定行政案件后，发现原告或者第三人在提起行政诉讼前已经就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，应当终止行政案件的审理。本案中上诉人于2018年10月10日提起行政诉讼，而第三人于2018年1月22日提起民事诉讼，请求确认劳动关系，庐江县人民法院作出（2018）皖0124民初670号民事判决，驳回了原审第三人的诉讼请求。第三人不服提出上诉，合肥中院作出（2018）皖01民终6533号民事裁定，撤销原判，发回重审，现该民事判决尚未审结。因此，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第二条规定，本案一审应中止审理。二、原审判决认定被上诉人作出的庐江工认（2018）0173号认定工伤决定书正确，证据不足，有法不依。上诉人认为被上诉人认定工伤的证据不足，没有法律依据。（一）原审第三人在交通事故中应负主要以上责任，案涉《道路交通事故认定书》违法，不能作为认定工伤的依据。2017年5月14日早上6时50分，原审第三人骑电动车到事发地点时，追尾撞上同向前方行驶的电动三轮车，原审第三人应负主要责任，对此，案涉《道路交通事故认定书》原因分析说，“徐尚冬驾车未按照规定车道行驶至上述事发地点时发生交通事故，其行为对本起事故的发生起次要作用”，据此，本起事故的发生，原审三人的责任是主要的。《道路交通事故认定书》最后认定，原审第三人和徐尚冬的同等责任是错误的，事故认定书分析说，“但因事发后徐尚东既未保护现场也未及时报警，而是驾车逃离现场，其行为对本起事故的发生起同等作用”，该认定明显违反了《道路交通安全法实施条例》第九十二条第一款的规定。该款规定，“发生交通事故后当事人逃逸的，逃逸的当事人承担全部责任。但是，有证据证明对方当事人也有过错的，可以减轻责任。”徐尚冬虽然事发后驾车离开现场，但随即又返回现场，现场可以还原，徐尚冬不属于逃逸，故认定徐尚东逃逸与事实不符。徐尚东返回现场后，有证据证明原审第三人是追尾碰撞徐尚冬电动车，原审第三人的责任是主要的，故应依法认定原审第三人负主要责任，徐尚东负次要责任。如不能还原事故现场，不能证明原审第三人追尾的情况下，徐尚冬就要依法承担全责。这才是《道路交通安全法实施条例》第九十二条第一款的立法本意。因此《道路交通事故认定书》认定原审第三人负同等责任错误，《道路交通事故认定书》在法律性质上属于证据，而不是据以认定事实的行政认定或鉴定结论，本案被上诉人认定事实时，应对《道路交通事故认定书》的合法性、真实性、关联性进行审查，不具备证明作用的要依法不予采纳。（二）原审第三人与上诉人之间没有劳动关系，被上诉人认定原审第三人为工伤没有法律依据。原审第三人出生于1966年7月7日，于2016年12月份到上诉人单位打工，到上诉人单位打工时已经超过退休年龄了，根据劳动法、劳动合同法的规定，原审第三人与上诉人之间没有劳动关系，故双方未签订劳动合同。对此，庐江县劳动争议仲裁委员会已作出（2017）庐劳不仲字249号《不予受理通知书》，庐江县人民法院已作出（2018）皖0124民初670号民事判决，认定原审第三人与上诉人之间没有劳动关系。原审第三人不服该民事判决，向合肥中院提起上诉，合肥中院作出（2018）皖01民终6533号民事裁定，发回重审，现该案尚未审结。被上诉人在劳动仲裁委不予受理、人民法院判决双方没有劳动关系的情况下，仍认定原审第三人为工伤，是有法不依。（三）原审第三人与上诉人是否有劳动关系发生争议的，应经过仲裁、诉讼来确认。被上诉人无权确认劳动关系。三、原审判决适用《最高人民法院行政庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用请示的答复》([2010]行他字第10号)错误。1、最高院网站在信息公开中，明确回复：该《答复》只是对当时的个案有指导作用，不是在全国都有指导意义。2、原审第三人不是进城务工公民，其土地、住宅全部被征收，现居住在政府统一建设的社区安置房内，享有失地农民政策，享有城镇居民待遇。因此，原审第三人的身份也不适用该《答复》。3、该《答复》层级低，与《社会保险法》相悖，不是行政判决的法律依据。社会保险法于2011年7月1日实施，是规范工伤保险专门法，统一规范了我国社会保险制度，女职工年满50岁，依法不能参加工伤保险，《社会保险法》与《劳动法》《劳动合同法》形成体系，规范了职工享有的和用人单位承担的义务。而《答复》是2010年的个案，是在《社会保险法》实施之前的观点和看法，在《社会保险法》实施后，《答复》显然不具指导作用。综上，原审判决程序违法，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人上诉请求：1、依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的庐江工认[2018]0173号《认定工伤决定书》；2、被上诉人承担本案的诉讼费用。 被上诉人庐江县社保局辩称，1.一审判决符合法定程序，一审关于第三人与上诉人劳动合同解除的民事纠纷已经判决，本案中止诉讼的情形消失。因此一审判决程序合法。2.一审判决认定事实清楚、证据充分，第三人是在上班途中受到交通事故受伤，交警已经做出事故认定为同等责任，被上诉人作出的工伤认定有事实及法律依据。3.一审判决适用法律正确，相关法律对超过法定退休年龄的人员作出工伤认定没有进行限制性规定，根据最高院对其他案件的答复意见，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间因工作原因伤亡的应适用工伤保险条例的规定予以认定。综上驳回上诉、维持原判。 原审第三人曾英辩称，一、一审判决程序合法。原审法院在审理过程中，因原审第三人曾于2018年1月22日提起民事诉讼，于2018年11月27日裁定中止审理，现民事诉讼已经审结，判决解除双方存在的劳动关系。同时，上诉人在审理过程中对此未提出异议，现判决对其不利，又以程序违法为由提出上诉，违反诚信原则。二、原审维持案涉认定工伤决定正确。（一）案涉《道路交通事故认定书》明确认定曾英负事故同等责任。上诉人在无相反证据推翻国家管理部门作出的有效结论之前，被上诉人根据《道路交通事故认定书》作出的行政决定并无不当。事发当时，驾驶员徐尚东驾驶的大电动三轮车突然紧急刹车停车，但刹车尾灯故障未亮，加之当时天气阴暗，导致原审第三人避让不及发生追尾，发生事故后，其逃离导致事故现场被破坏，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十二条第一款：发生交通事故后当事人逃逸的，逃逸的当事人承担全部责任的规定，徐尚东应负事故全部责任。而《道路交通事故认定书》认定其同等责任，表明交警部门已经充分考虑原审第三人的轻微过失因素在内，最终认定徐尚东承担同等责任。因逃逸导致现场破坏的后果已经发生，上诉人提出徐尚东逃逸后又返回来就不算逃逸的理由不能成立，故不能因为返回现场减轻其责任。《道路交通事故认定书》是国家专门机关作出的结论意见，其效力高于一般普通证据。在无确切相反证据证明其确有错误的情况下，原审法院予以采信并无不当。三、原审适用法律正确。（一）《最高人民法院行政庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡，应否适用请求的答复》并未废止，因系最高司法机关作出，对全国地域均有效。并非上诉人所称的一案一时有效。（二）原审第三人因房屋被拆迁安置入住回迁小区，但仍是农民身份，没有享受任何退休及城镇居民各项社保待遇，因此在劳动过程中受伤应受劳动法保护。（三）上诉人丈夫早年因病去世，现女儿在读，属特困低保户家庭，全靠上诉人微薄的打工收入维持一家生计，现劳动能力部分丧失，生活陷入困境，数万元的补偿对上诉人来说尤显重要。（四）我国《劳动法》对达到法定退休年龄的人员，未做禁止性规定，劳动过程中受伤应同样享受工伤待遇。综上，原审法院维持案涉认定工伤决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求维持一审判决，驳回上诉人上诉请求。 被上诉人庐江县社保局向原审法院提交如下证据、依据：一、证据：1、曾英身份证复印件；2、美高美公司企业信息查询单；以上证据1－２证明曾英和美高美公司具有诉讼主体资格。3、道路交通事故认定书，证明曾英在道路交通事故中不负主要责任；4、家庭住址证明；5、证人钱某、卢某、陈某1、陈某2、张某的书面证明材料；6、工伤认定询问笔录、录像；以上证据3－6证明曾英在上班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害的事实及应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。7、出院记录，证明曾英受伤后在医院进行诊疗情况；8、《工伤认定申请表》；9、《工伤认定申请受理决定书》10、《工伤认定举证通知书》；11《工伤认定决定书》；以上证据7－11证明庐江县社保局作出工伤认定的程序合法。二、法律依据：1、《工伤保险条例》；2、《工伤认定办法》；3、《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的应否适用〈工伤保险条例〉请示的答复》（2010）行他字第10号。以上法律依据1－3证明庐江县社保局作出的认定工伤决定适用法律正确。 上诉人美高美公司向原审法院提交如下证据：1、美高美公司营业执照（副本），证明美高美公司基本信息；2、《认定工伤决定书》，证明本起认定工伤基本事实；3、《道路交通事故认定书》，证明肇事车辆驾驶员徐尚东是因事发后既未保护现场也未及时报警，而是驾车逃离现场而被交管部门认定为负事故的同等责任，实际上是曾英追尾碰撞徐尚东电动车的，曾英负主要责任，徐尚东负次要责任；4、庐江县劳动人事争议仲裁委员会《不予受理通知书》；5、庐江县人民法院（2018）皖0124民初670号民事判决书；6、合肥市中级人民法院（2018）皖01终6533号民事裁定书；以上证据4－6均证明曾英与美高美公司之间不存在劳动关系。美高美公司上述提交给法院的证据均为复印件。 原审第三人曾英没有向原审法院提交证据。 上述证据均已随案移送本院。 经对以上一审证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，根据本案查明的事实和当事人诉求及理由，一审法院对案件争议焦点的归纳恰当，本院予以认可。 对于原审第三人曾英发生交通事故是否能认定在上班途中问题，根据《工伤保险条例》第十九条的规定，“职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”根据该规定，该举证责任并不能由社会保险行政部门及受伤害职工承担，即使在事实并不清楚的情况下，也应由承担举证责任的用人单位承担对其不利的法律后果。本案上诉人作为用人单位，在收到工伤认定举证通知书后，应对其否认的事故伤害事实负举证责任，但在工伤认定阶段，被上诉人并未提供充分证据证明案涉受伤害事实不属于上班途中，原审法院以原审第三人遭受交通事故伤害的时间与美高美公司规定的上午上班时间，曾英居住地、美高美公司与事故发生地点之间的路线等事实，结合用人单位举证责任，综合认定曾英是在上班途中受到交通事故伤害，符合法律规定。 对于道路交通事故认定书能否作为本案认定工伤的依据问题，本院认为《道路交通事故认定书》作为国家机关依职权制作的公文文书，其证明效力应优于其他证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项即确定了该类证据的绝对优势地位。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第六项“本人主要责任”时，应当以有权机关出具的事故责任认定书等法律文书为依据，有相反证据足以推翻事故认定书的除外。但根据上述工伤认定举证责任分配的一般原则以及《最高人民法院关于适用》第四十五条的规定，即“被告有证据证明其在行政程序中依照法定程序要求原告或第三人提供证据，原告或者第三人依法应当提供而没有提供，在诉讼中提供的证据，人民法院一般不予采纳”，在被上诉人向上诉人送达《工伤认定举证通知书》后，即已经按照法定程序要求上诉人提供证据，上诉人未提供的，在诉讼中提供的证据依法也一般不予采纳。本案中，美高美公司未能在工伤认定阶段提供推翻该事故责任认定书的充分证据，美高美公司的上诉理由也不符合《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十二条中规定的关于交通事故逃逸责任的规定。交通事故逃逸一经发生，即可能会产生救助不及时等诸多严重后果，故必须严格统一尺度。即使后来返回现场，亦不能构成对条例中“逃逸”的否定。不能以个案中逃逸后返回可以还原现场等后果为理由来否定“逃逸”的认定标准。据此，原审法院认定涉案道路交通事故认定书应作为本案认定工伤的依据，应予支持。 对于原审第三人与美高美公司之间有无劳动关系能否影响本案的工伤认定问题，《工伤保险条例》并没有对超过法定退休年龄进城务工农民能否被认定为工伤作出限制性规定。《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用﹤工伤保险条例﹥请示的答复》（（2010）行他字第10号）中指出：“用人单位聘用的超过法定退休年龄的进城务工农民，在工作时间内，因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定”。上诉人认为该《答复》层级低，与2011年7月1日施行的《中华人民共和国社会保险法》相悖。对此，在《中华人民共和国社会保险法》施行后，最高人民法院于2012年11月25日针对同样的问题，作出《最高人民法院关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（[2012]行他字第13号），再次肯定了应该对因公伤亡的超过法定退休年龄的进城务工农民，适用工伤保险条例进行工伤认定。据此，原审第三人曾英受聘于上诉人时系经超过法定退休年龄的农民，原审法院结合曾英未享受城镇职工养老保险等待遇，认为美高美公司作为实际用工主体，应承担曾英的工伤保险责任并无不当。上述答复并未将是否存在劳动关系作为适用《工伤保险条例》的前提，原审法院认为答复之所以明确对超过法定退休年龄的进城务工农民应进行工伤认定，主要是基于如果因工伤亡将可能导致这部分人群的基本生存难以得到保障，符合答复的精神。故曾英与美高美公司之间有无劳动关系并不影响本案的工伤认定。 综上，上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人安徽美高美高分子材料有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇一九年六月二十四日 书记员  杨丽 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……