湖北省荆州市沙市区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1002行初14号原告：两湖绿谷物流股份有限公司，住所地荆州市荆沙大道（两湖绿谷）。法定代表人：杨忠洲，该公司董事长。委托代理人：左绍梅，该公司员工。委托代理人：谢守成，湖北博智律师事务所律师。被告：荆州市沙市区城市管理执法局（原荆州市沙市区城市管理行政执法局），住所地沙市区解放路9号。法定代表人：原张伟，该局局长。出庭负责人兼委托代理人：刘诚，该局副局长。委托代理人：杨高华，该局法规科科长。被告：荆州市沙市区人民政府，住所地沙市区长港路100号。法定代表人：黄勇，该区区长。委托代理人：尹民平，沙市区司法局副局长。原告两湖绿谷物流股份有限公司诉被告荆州市沙市区城市管理执法局（以下简称区城管局）、荆州市沙市区人民政府(以下简称区政府)行政强制及行政复议一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告区城管局及区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2019年4月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人左绍梅、谢守成，被告区城管局出庭负责人兼委托代理人刘诚，被告区政府的委托代理人尹民平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年7月9日，被告区城管局对原告作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]15号)，原告收到后不服，于2018年8月2日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2018年9月28日对原告作出《行政复议决定书》（沙政复决[2018]10号），维持了被告区城管局作出的决定。原告诉称：一、被告沙市区城管局作出拆除决定程序违法。2018年7月9日被告区城管局作出的沙城管责拆决字[2018]第15号《责令限期拆除违法建筑决定书》，2018年7月10日向原告送达。在此之前，经原告申请，于2018年5月23日举行了听证会，但是，被告区城管局没有提供责令限期拆除的充足证据。被告区城管局作出拆除决定存在以下违法事实：1.被告区城管局不是行政机关，不具有行政处罚的主体资格。通过网上公开信息查询，被告区城管局全称为“荆州市沙市区城市管理局（荆州市沙市区城市管理行政执法局）”，成立日期为“2009年2月23日”，社会组织类型为“事业法人”，统一社会信用代码为“事证第142100200168号”。《行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由行政机关管辖，被告区城管局不具行政处罚的主体资格，被告区城管局也没有提供具有行政处罚权的法律规定。2.涉案地块位于荆州，根据属地管辖原则，应当由荆州区人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。3.荆州市城市管理局指定管辖错误。原告在听证时明确提出沙市区城管局无管辖权，应当由荆州执法部门管辖。2018年7月6日荆州市城市管理局领导专题会议研究决定，指定沙市区城管局管辖，该指定严重违法。首先，沙市区城管局在行政复议答复时认为，本案案情复杂、影响重大，荆州市城管局有管辖权，荆州市城管局在2018年7月6日的答复中也认为自已具有管辖权，但是，该管辖权从法律上讲存在异议。因为荆州市城管局没有提供自已具备行政主体资格、具有管辖权的法律依据。其次，荆州市城管局将属于自已管辖的行政处罚案件指定沙市区城管局管辖，没有法律依据。再次，荆州市城管局没有提供指定管辖的情形。最后，荆州市城管局认为应当依法拆除，而自已不作出行政决定，逃避依法行政的法律责任。二、被告区城管局认定原告擅自搭建建筑物，系事实认实错误。原告不是擅自搭建建筑物，而是为了发展流通市场，经政府协调，相关职能部门协商后进行建筑的。2011年，两湖农产品交易物流中心（以下简称两湖市场）因市场交易规模日益扩大、市场辐射范围不断拓展，交易场地、市场摊位和仓储设施严重不足的矛盾非常突出，市场急需扩建。2011年3月，市政府召开专题协调会，同意两湖市场扩建，确定项目用地位于两湖市场北侧，占地总面积334.5亩。2012年4月，湖北省国土资源厅下达该地块由农业用地转为建设用地的函；2012年11月荆州市土地收购储备中心与原告签订垫资协议，由原告垫资500万元用于该宗地块的拆迁；规划局于2012年下达编号为JGY20120127号的规划意见书,明确该宗地性质为仓储用地。2013年2月，荆州市城市投资有限公司分别与草市村和杨泗村签定土地收购协议和拆迁协议。2014年，原告完成了上述宗地(杨泗村和草市村)的地上物和村民住房拆迁，村民土地补偿、相关规费及地面建筑物拆迁补偿共计约4600万元均由原告垫付，其中草市村540万元，杨泗村4040万元。后因该地块涉及城市总体规划中的植物园绿化用地，经市土地收购储备中心申请，2015年5月13日，市城乡规划委员会修改《植物园单元控规调整方案》，将原确定的市场扩建地块面积缩减为162亩，原规划用地性质由仓储用地调整为市场用地。《植物园单元控规调整方案》报请国家住建部后至今未获批准，导致两湖市场扩建项目的相关手续无法办理。因原告前期垫资高达4600万元，财务成本高，其后，原告对该地块清淤回填、场地平整后，建成5400余平方米的钢构板房投入使用，弥补财务成本。三、被告区城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》是依据住建部办公厅建办督函[2018]65号文件，但一直不提供该文件，也拒不提供城市总体规划强制性内容的证明材料。原告不是擅自搭建建筑物，是经政府协商，相关职能部门协调后修筑的，可以整改，但不应当强拆。四、被告区政府作为复议机关，1.没有依法审查案件事实证据，主要是没有依法审查涉强图斑的证据材料；2.没有审查被告区城管局行政处罚的执法主体资格；3.没有全面审查指定管辖的合法性；4.对行政处罚行没有依法审查，可以整改，不应该强拆，没有依法保护企业的合法权益。被告区政府的行政复议决定应当依法撤销；5.请求依法审查《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》（荆城管发[2013]5号）的相关规定的合法性，主要是第二条第（二）项、第（三）项的规定，并请求一并审查《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号）的相关规定的合法性。综上，原告认为二被告没有做到依法行政，《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]15号）和《行政复议决定书》（沙政复决[2018]10号）认定事实证据不足，程序违法。请求人民法院判令1.依法撤销被告区城管局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]15号）；2.依法撤销被告区政府作出的《行政复议决定书》（沙政复决[2018]10号）；3.依法审查《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》（荆城管发[2013]5号）第二条第（二）项、第（三）项和《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号）的合法性。原告向本院提交了如下证据（以下证据均为复印件）：1.营业执照、法人身份证明、法人身份证复印件，拟证明原告的诉讼主体资格；2.《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]15号），拟证明被告区城管局于2018年7月9日作出责令限期拆除违法建筑的决定；3.《行政复议决定书》（沙政复决[2018]10号），拟证明被告区政府于2018年9月28日作出行政复议决定，维持了被告区城管局作出的具体行政行为；4.①荆州市政府督查室《督查专报》第11期（2012年9月19日）；②荆州市城乡规划局荆规（2014）101号文件《关于中心城区外荆襄河、植物园单元控规修改的专题报告》（2014年11月12日）；③荆州市土地收购储备中心荆土储函（2014）153号《关于申请重新下达植物园宗地规划意见的函》（2014年9月19日）；④荆州市城乡规划局（2014）014号《技术委员会纪要》（2014年9月30日）；⑤《垫资协议》荆州市土地收购储备中心与两湖绿谷物流股份有限公司（2011年）；⑥《收据》500万元（2013年1月9日）；⑦《补充协议》（2012年11月8日）；⑧《杨泗村182亩宗地拆迁补偿包干协议》；⑨JGY201110085号《规划意见书》（2011年5月30日）；⑩JGY20120127号《规划意见书》（2012年10月16日）；湖北省国土资源厅鄂土资函（2012）1587号《关于批准荆州市2011年度第14批次农用地转用和土地征收实施方案的函》（2012年4月16日）；《荆州市城乡规划委员会备忘录》（2015年5月13日），拟证明原告不是擅自搭建建筑物，而是为了发展流通市场，经政府协调，相关职能部门协商后进行建筑的，该地不是公共绿地而是仓储用地，所以不涉强图斑；5.《行政复议答复书》，拟证明本案案情复杂、影响重大。被告区城管局辩称：我局作出的《责令责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]第15号），合理合法，不应撤销。一、本局管辖权合法有效。本案来源为上级交办，即荆州市城市管理局。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四章第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”。依据《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》（荆城管办发[2013]5号）第二条第（三）款第1点的规定“重大案件包括跨区域案件、有重大影响的案件、罚款数额在5万元以上的行政处罚案件。对于重大案件由市城管局行使行政处罚权。”本案案情复杂、影响重大，因此荆州市城管局依法有管辖权。同时依据《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》（荆城管办发[2013]5号）第二条第（二）款的规定“行政执法范围：市、区两级城管部门的行政执法范围为市中心城区（规划范围480平方公里）；各区城管局的行政执法范围为各区行政辖区内的规划管理范围（各区包括国家级荆州开发区）。市城区内涉及重大行政执法行动，需跨行政辖区执法的，由市城管局统一调度各区城管执法人员，不受行政执法区划的限制。”荆州市城管局有指定我局进行管辖的权限。荆州市城管局指定我局进行管辖的行为也在《荆州市城市管理局关于对两湖绿谷物流股份有限公司违建案的回复》中明确体现。二、我局作出责令限期拆除违法建筑的具体行政行为，事实清除、证据确凿、适用法律法规正确。2018年3月2日荆州市城乡规划局向荆州市城管局发送《荆州市城乡规划局关于住建部涉强图斑有关违法建设情况的函》，其中第一点载明“图斑号C-3。湖北二十一世纪物流股份有限公司建设的两湖物流园钢构板房，位于荆沙北侧，已投入使用，未取得建设工程规划许可证”，同时要求“对上述违法建设情况尽快核查处理，并将处理结果回函我局。”说明原告公司涉案钢构板房未取得建设工程规划许可证，经荆州市规划局认定为违法建设。同时经我局执法人员调查取证，根据照片及对原告的调查询问笔录，查明该地存在5421.11平方米的纲构板房。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的……无法采取改正措施清除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”。由于原告的钢构板房已于2016年8月建成投入使用，因此我局依法下达了《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]第15号）。三、我局作出的具体行政行为程序合法。2018年3月9日，我局接到荆州市城管局通知后，经过初步调查，我局执法人员于2018年3月13日对原告下达了《责令限期拆拆除违法建（构）筑物通知书》（沙城管限拆字[2018]第0013878号）。为保证原告公司的合法权利，我局于2018年4月19日向原告送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（沙城管告字[2018]第15号）、《责令限期拆除违法建筑听证（权利）告知书》（沙城管听字[2018]第15号），原告签收后申请听证。根据原告的申请，我局于2018年5月23日，在沙市区城市管理行政执法局举行了听证会。我局在听取原告的申辩理由后，局内召开领导小组会议讨论，同时将案情及相关证据资料上报给荆州市城管局。2018年7月6日，我局收到荆州市城管局文件——《荆州市城市管理局关于对两湖绿谷物流股份有限公司违建案的回复》，其中明确“两湖绿谷物流股份有限公司系占用公共绿地进行违法建设，请你局依法拆除。”因此，我局依据原告公司的违法事实和《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，于2018年7月9日对两湖绿谷作出了《责令责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]第15号）。原告于2018年8月2日向被告区政府提出了行政复议申请，8月13日，我局向区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告区政府在充分听取双方意见后，作出了维持我局原具体行政行为的复议决定。综上所述，我局管辖权明晰，具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告区城管局向本院提交了如下证据（以下证据均为复印件）：1.统一社会信用代码证，拟证明被告区城管局的诉讼主体资格；2.《荆州市城乡规划局关于住建部涉强图斑有关违法建设情况的函》、沙市区人民政府办公室收文处理笺、沙市区城市管理局文件处理签各一份，拟证明荆州市规划局向荆州市城管局发出请求核查含涉案违建在内涉强图斑违建情况，以及荆州市城管局指派沙市区城管局关沮中队进行核查的情况；3.《责令限期拆除违建（构）筑物通知书》、《立案审批表》、《调查询问笔录》、证据图片及其相关情况说明、行政处罚视听资料证据（图片）、《处理审批表》各一份，拟证明调查核实原告公司违法搭建的情况；4.《责令限期拆除违法建筑事先告知书》、《责令限期拆除违法建筑听证（权利）告知书》、送达回证、听证申请书、《行政处罚听证通知书》、听证笔录、《市城管局关于对两湖绿谷物流股份有限公司违建案的情况报告》各一份，拟证明荆州市城管局指定被告区城管局管辖，以及被告区城管局应原告申请依法举行听证的情况；5.《责令限期拆除违法建筑决定书》、送达回证各一份，拟证明被告区城管局依法作出行政处罚决定书并送达的情况；6.《行政复议决定书》，拟证明该案经行政复议的情况。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权的工作的批复》、《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》、《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。被告区政府辩称：区政府严格按照《行政复议法》的规定，进行立案受理、书面审查并依法作出复议决定，合理合法，不应撤销。区政府于2018年8月2日收到原告的行政复议申请，并依法予以受理。8月3日，区政府向被告区城管局送达了沙政复[2018]10号《行政复议答复通知书》，8月13日，被告区城管局向区政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。在书面审理过程中，区政府充分听取双方意见，认真审查被告区城管局提交的《行政复议答复书》及其证据材料。区政府在行政复议中认为，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下擅自搭建建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。被告区城管局于2018年3月9日向原告下达了《责令限期拆除违法建（构）筑物通书》（沙城管限拆字[2018]第0013878号），于2018年4月19日下达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（沙城管告字[2018]第15号）、《责令限期拆除违法建筑听证(权利)告知书》（沙城管听字[2018]第15号），并于2018年5月23日举行听证会，保障了申请人的合法权利。2018年7月9日依法下达了《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]第15号）。被告区城管局作出责令限期拆除违法建筑之具体行政行为，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，区政府决定维持被告区城管局于2018年7月9日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》。2018年9月28日，区政府作出了沙政复决[2018]10号《行政复议决定书》。2018年10月8日，分别送达给被告区城管局和原告。综上所述，区政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告区政府向本院提交了如下证据（以下证据均为复印件）：1.统一社会信用代码证，拟证明被告区政府的诉讼主体资格；2.《行政复议申请书》，拟证明被告区政府收到原告的行政复议申请；3.《行政复议答复通知书》，拟证明被告区政府通知被告区城管局进行行政复议答复；4.送达回证，拟证明被告区政府向被告区城管局送达了行政答复通知书；5.被告区城管局行政答复及证据目录，拟证明被告区城管局书面进行行政答复并提交了证据材料；6.《行政复议决定书》，拟证明被告区政府在法定期限作出了行政复议决定；7.送达回证，拟证明被告区政府向被告区城管局送达行政复议决定；8.送达回证，拟证明被告区政府向原告送达了行政复议决定。经庭审质证，原告对被告区城管局提交的证据1无异议；原告对被告区城管局提交的证据2中的《荆州市城乡规划局关于住建部涉强图斑有关违法建设情况的函》真实性无异议，但对函件内容的真实性、合法性、关联性均有异议，该函件中涉强图斑表述的内容至今原告都没有见到，并且向相关部门多次要求查看该涉强图斑，都以因涉密文件而遭受拒绝，要求被告提供该涉强图斑给原告查看；原告对被告区城管局提交的证据3的内容及证明目的有异议，对该结论原告表示反对；原告对被告区城管局提交的证据4的合法性、关联性以及证明对象均有异议，在原告的起诉状中已经陈述，从法律上没有任何依据表明被告区城管局具有管辖权，而且本案属于先管辖后指定，听证中原告的合法需求及问题均未得到解答；原告对被告区城管局提交的证据5中责令拆除决定的实质性内容及程序合法性均有异议；原告对被告区城管局提交的证据6的复议决定的实质性内容及程序均有异议，具体异议详见诉状。原告对于《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》没有异议，但认为上述文件针对行政机关而非事业单位。原告对《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》有异议，事业单位不能集中行使行政处罚权；原告对《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》有异议，认为该文件只是向人大上报，并未作规范性审查。被告区政府对被告区城管局提交的证据均无异议。原告对被告区政府提交的证据1-4无异议；原告对被告区政府提交的证据5有异议，被告区城管局作为事业单位不具备集中行使行政处罚权的主体资格；原告对被告区政府提交的证据6有异议；原告对被告区政府提交的证据7-8无异议。被告区城管局对被告区政府提交的证据均无异议。被告区城管局对原告提交的证据1无异议；被告区城管局对原告提交的证据2-3真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；被告区城管局对原告提交的证据4的关联性及证明目的有异议，认定建（构）筑物是否属违建，以是否有规划许可为依据，如没有规划许可即为违章建筑；被告区城管局对原告提交的证据5无异议。被告区政府对原告提交的证据质证意见同被告区城管局一致。本院对提交的证据作如下认定：原告提交的证据2-3能够证明被告作出了被诉行政行为，与本案具有关联性，依法予以采信；原告提交的证据4系证明其建设涉案建（构）筑物的缘由，以及原告在建设过程中与政府和有关部门的筹划准备工作，但该证据中的材料并不能证明其建设行为依法获取了有关规划审批手续，达不到证明其建设行为合法性的目的，与本案不具有关联性，依法不予采信。被告区城管局提交的证据2能够证明涉案行政处罚案件的线索来源和被告区城管局展开核查工作的依据，依法予以采信；被告区城管局提交的证据3能够证明被告在处理涉案行政处罚案件中对事实的认定情况，依法予以采信；被告区城管局提交的证据4能够证明涉案行政处罚案件程序合法，保障了原告合理的程序权益，依法予以采信；被告区城管局提交的证据5-6证明被告作出了被诉行政行为，依法予以采信。被告区政府提交的证据证明了复议机关在行政复议过程中严格按照法律规定的程序进行复议，依法予以采信。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：为了扩大经营，发展市场，经与政府及有关部门沟通，原告于2016年8月在沙市区××大道两湖农产品交易物流中心北侧建成临时钢构板房共计5421.11平方米并投入使用。2018年3月2日，荆州市城乡规划局向荆州市城管局发送《荆州市城乡规划局关于住建部涉强图斑有关违法建设情况的函》，函件指出“图斑号C-3。湖北二十一世纪物流股份有限公司建设的两湖物流园钢构板房，位于荆沙北侧，已投入使用，未取得建设工程规划许可证”。因原告建设的钢构板房未取得建设工程规划许可证，荆州市规划局认定为违法建设，被告区城管局根据荆州市城管局的指定管辖，于2018年3月9日对原告公司的违法建设行为展开调查取证工作，并于2018年3月13日向原告下达了《责令限期拆拆除违法建（构）筑物通知书》（沙城管限拆字[2018]第0013878号）。2018年4月8日，被告区城管局对原告的违法建设行为立案查处，并于2018年4月19日向原告送达了《责令限期拆除违法建筑事先告知书》（沙城管告字[2018]第15号）、《责令限期拆除违法建筑听证（权利）告知书》（沙城管听字[2018]第15号）。原告签收上述告知书后，于2018年4月26日向被告区城管局申请听证，被告区城管局于2018年5月23日举行了听证会。听证会后，被告区城管局于2018年7月9日对原告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]第15号），该决定书于2018年7月10日向原告达达。原告接到该决定书后于2018年8月2日向被告区政府申请行政复议。被告区政府受理后认为，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情形下擅自建设建（构）筑物的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，被告区城管局对原告作出责令限期拆除违法建筑的行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当，遂于2018年9月28日作出了沙政复决[2018]10号《行政复议决定书》，复议维持了被告区城管局于2018年7月9日作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》，并于同年10月8日分别向原告及被告区城管局送达。原告收到复议决定后不服，遂诉至本院。本院认为：关于原告提出的对《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》（荆城管发[2013]5号）第二条第（二）项、第（三）项和《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号）两份规范性文件合法性进行审查的诉讼请求。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定，“要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担”，上述决定并未对市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任进行明确划分，但是明确了原则上层级较高的部门对重大执法活动的协调，湖北省人民政府作出的《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》规定“市区两级城市管理局可以行使下列职权”，也并未限制市、区两级城市管理在管辖上的分工。《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》中规定“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权、对无证建设的建筑物不予拆除的决定权”，该规定符合《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中关于“上层级较高的部门对重大执法活动的协调”的原则，故《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》（荆政发[2013]23号）并未违反有关法律、法规及规章的规定，故原告主张此规范性文件违法，没有事实和法律的依据，本院不予支持。《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》依据《市政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》中“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权、对无证建设的建筑物不予拆除的决定权”的规定，对市、区城管执法权限及职责进行界定，符合上级文件的规定，《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》并未违反有关法律、法规及规章的规定，故原告主张此规范性文件违法，没有事实和法律的依据，本院不予支持。关于被告区城管局是否是作出《责令限期拆除违法建筑决定书》的适格主体的问题，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中引用了《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，明确了推进相对集中行政处罚权的法律依据，而不是对行政处罚权的主体作出限制。湖北省人民政府作出的鄂政函（2013）150号文件《省人民政府关于荆州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》称，“集中行使行政处罚权的市、区两级城市管理局可以行使下列具体职权：（一）……；（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，或者未经批准进行临时建设和未按照批准内容进行临时建设，以及临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的行政处罚权”。依据前述省人民政府的批复，《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》规定，“单独设置荆州市城市管理局，挂荆州市城市管理行政执法局牌子，为市政府直属事业单位，行使市中心城区城市管理职能”，“市城市管理局负责对全市城市管理工作进行指导、监督、检查和考核评比，集中行使城市管理方面行政审批，保留重大案件执法权和规划管理方面对违证建设行为处罚种类的决定权”，依据上述文件的规定，荆州市城管局负有对未取得《建设工程规划许可证》的情况下行进施工建设的行为作出行政处罚的职责。《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》规定，“市、区两级城管部门的行政执法范围为市中心城区（规划范围480平方公里）；各区城管局的行政执法范围为各区行政辖区内的规划管理范围（各区包括国家级荆州开发区）。市城区内涉及重大行政执法行动，需跨行政辖区执法的，由市城管局统一调度各区城管执法人员，不受行政执法区划的限制。”依据上述文件，被告区城管局是经国务院依法授权的湖北省人民政府同意设立的集中行使行政处罚权的行政机关，其事业法人单位的编制，并不影响其作为行政机关对管辖范围内涉及违反城市规划管理方面法律、法规、规章的规定进行行政处罚的行政主体资格，故原告提出被告区城管局是事业法人单位，没有行政执法权的诉讼意见，理由不充分，依据不足，本院不予采纳。关于被告区城管局是否具有管辖权的问题，依据《荆州市人民政府关于市中心城区城市管理体制改革的实施意见》和《荆州市城市管理委员会办公室关于调整中心城区城管领域相对集中行政处罚权的通知》的规定，荆州市城管局对辖区内重大违法案件保留了执法权，本案中原告违法建设面积大，经费投入高，影响力广，荆州市城管局依法享有管辖权。在本案中，被告区城管局对原告进行立案查处的时间是2018年4月8日，荆州市城管局作出《荆州市城市管理局关于对两湖绿谷物流股份有限公司违建案的回复》指定被告区城管局管辖的时间是2018年7月6日，但是被告区城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》的时间是2018年7月9日。尽管制定管辖的时间在被告区城管局立案之后，但是立案并未对原告的权利义务产生实际影响，被告区城管局在作出处罚决定前已经依据指定管辖享有了处罚权，故被告区城管局对原告的违法建设行为享有管辖权。关于原告违法建设行为是否应当责令拆除的问题，根据庭审查明的事实，原告于建设5421.11平方米的钢构板房并未取得《建设工程规划许可证》，直至被告区城管局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，原告未取得合法建设的审批手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，均需责令停止建设，而后根据不同的违法情形，或责令限期改正，或责令限期拆除。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”。在本案中，尽管原告主张在建设前曾与政府及有关部门沟通协调，但在建设前原告公司并未取得《建设工程规划许可证》，不能以此抗辩违法建设的事实。原告违法建设的情形不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故应当按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定限期拆除，被告区城管局作出的《责令限期拆除违法建筑决定书》（沙城管责拆决字[2018]15号)认定事实清除，适用法律正确，程序正当。关于被告区政府行政复议决定是否正确的问题，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，在本案中，原告对被告区城管局作出的决定提起行政复议，被告区政府具有处理原告提出的行政复议申请的法定职责。被告区政府于2018年8月2日收到原告的行政复议申请，审查后及时受理了该申请，组织双方充分发表意见，于2018年9月28日作出《行政复议决定书》（沙政复决[2018]10号），并及时向双方送达，符合法定程序。因被告区城管局的原行政行为合理合法，被告区政府作出维持被告区城管局行政行为的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告两湖绿谷物流股份有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告两湖绿谷物流股份有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件诉讼费人民币50元，款汇至湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30，开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 陈 香人民陪审员 陈 娟人民陪审员 余守军二〇一九年六月二十四日法官助理廖兆铭书记员彭聪