湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2019）湘04行赔初2号 原告：常宁市富坤实业有限公司。住所地：湖南省常宁市宜阳镇青阳南路。 法定代表人：彭蛟意，该公司董事长。 原告：常宁市宝山矿业有限责任公司。住所地：湖南省常宁市宜阳镇青阳南路。 法定代表人：彭蛟意，该公司董事长。 两原告的共同委托诉讼代理人：李涛龙，湖南恒诚律师事务所律师。 被告：常宁市人民政府。住所地：湖南省常宁市宜阳街道办事处青阳北路。 法定代表人：吴乐胜，市长。 委托诉讼代理人：魏维，男，1985年11月18日出生，汉族，常宁市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：刘萍，湖南兴常律师事务所律师。 原告常宁市富坤实业有限公司（下称富坤公司）、常宁市宝山矿业有限责任公司（下称宝山公司）因与被告常宁市人民政府（下称常宁政府）行政赔偿一案，本院2019年3月13日立案后，于2019年4月12日向被告常宁政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月9日公开开庭审理了本案。原告富坤公司、宝山公司的法定代表人彭蛟意及其委托诉讼代理人李涛龙，被告常宁政府的委托诉讼代理人魏维、刘萍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告富坤公司、宝山公司起诉请求：1、由被告赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源量损失510万元；2、附带审查湘政办明电（2017）103号湖南省人民政府办公厅发布《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡国土资（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》合法性；3、由被告承担本案诉讼费用。 事实与理由：2006年3月，经被告招商引资，原国有企业龙王山金矿下岗职工41人和广东省东莞市常宁商会会员组建富坤公司作为宝山公司的项目公司，实为二块牌子一套人马。2008年3月11日，富坤公司以竞价款人民币380万元在衡阳市国土资源局（下称市国土局）土地矿产交易中心竞得《西岭镇车荷高岭土采矿权》。2008年3月11日，富坤公司与市国土局签订《采矿权出让成交确认书》。2012年12月17日，富坤公司与市国土局签订《采矿权出让合同》。2013年1月16日，常宁市发改局下发《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》，2013年12月23日，常宁市林业局下发《临时占用地审核同意书》。2014年11月17日，市国土局颁发《采矿许可证》。之后，富坤公司先后设立车荷高岭土加工厂、宝山洗泥厂，与北京泰利军泰矿业投资有限公司合资设立了三湾加工厂。2011年3月19日，湖南省人民政府批复衡阳市人民政府，同意建立常宁大义山省级自然保护区，原告车荷高岭土矿被划入该自然保护区的缓冲区。2015年8月25日，富坤公司向被告递交《关于请求调整大义山自然风景保护区缓冲区的规划报告》；2015年9月17日，常宁市林业局向被告时任副市长张昕呈报《请求调整大义山自然保护区缓冲区规划报告的汇报》；2015年11月5日，被告向省人民政府呈报《请求调整大义山自然保护区缓冲区规划范围的请求》，均未获批准。2017年3月21日，常宁市西岭镇政府根据被告的工作部署向富坤公司下发通知，限在3月20日前停止所有一切经营活动，拆除一切厂房，生产设备。2017年4月28日，被告副市长邹远国牵头带队，组织环保、国土、公安、镇政府等相关职能部门用铲车把二原告设立的加工厂等全部捣毁。2017年7月28日，被告授意常宁市国土局向富坤公司下达《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止施工行为。 富坤公司竞得涉案采矿权，经依法办理相关手续后，在高岭土矿区征地、租地、租房、架电引水、修建高压线路水管、开挖村民屋基地，征山开拓修建约5公里长、6米宽的新山路，且为当地村民修路架桥，建混凝土公路等。8年来累计投入资金人民币2338.9万元。设立的车荷高岭土加工厂、宝山洗泥厂、三湾加工厂累计投入资金人民币1581.4万元。由于被告强行关闭和推毁，造成原告直接经济损失共计人民币3920.3万元。根据湖南省人民政府办公厅湘政办明电［2017］103号关于印发《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然区保护区内探矿权退出处置方案》的通知，整体补偿退出的安置程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记，应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿资金。然而，被告不按该程序执行，而是强行关闭原告矿山并摧毁附属精加工厂厂房及设施，其行政行为违法，给原告造成了重大经济损失。原告于2018年5月提起行政诉讼。法院于2018年6月下达了（2018）湘04行初93号行政判决书。判决“一、确认被告常宁市人民政府2017年4月28日强制关闭原告常宁市富坤实业有限公司，常宁市宝山矿业有限责任公司所在湖南省常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法；二被告常宁市人民政府在本判决生效之日起六十日内与原告常宁市富坤实业有限公司，常宁市宝山矿业有限责任公司签订采矿权退出补偿协议或由被告作出采矿权退出补偿方案。”然而直至今日，被告未能履行。湘政办明电（2017）103号湖南省人民政府办公厅发布《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定：“（二）补助标准。……2、整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为人民币600万元／矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为人民币800万元／矿（其中选厂人民币200万元／个）”。……。衡国土资（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》规定：……“（二）整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为人民币300万元／矿。对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为人民币400万元／矿（其中选厂人民币100万元／个）。”……以上两个文件未按照行政程序进行制定，也未进行评估调查，纯粹是信口雌黄。无任何合理性、合法性。为维护法律尊严，保护原告合法权益，请判决支持原告的诉讼请求。 被告常宁政府答辩称：一、被告认为原告宝山公司不是本案的适格的原告。原告宝山公司从来都未取得过采矿许可证。并不是合法存在的矿山企业。其不合法的权益不应当得到法律保护。按照原告富坤公司2012年12月17日与衡阳市国土资源局签订的《采矿权出让合同》和2014年11月17日衡阳市国土局颁发给原告富坤公司的《采矿许可证》，都可以得知，原告宝山公司不是本次申请行政赔偿的适格主体。 二、对于该类依据公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可是不需要赔偿的。被告是按照湖南省人民政府办公厅2017年12月1日发的 三、按照(2018)湘04行初93号行政赔偿判决书，要求被告与原告签订采矿权退出补偿协议或由被告作出采矿权退出补偿方案。该补偿方案衡阳市国土局和衡阳市财政局以衡国土资(2018)144号文件的形式已经作出。被告无权单独再作出补偿方案。原告的采矿权许可证由衡阳市一级颁发，有什么相关没有解决的问题也应当是向市一级相关单位反映。 四、原告的采矿权于2017年11月17日即到期。现原告要求3920.3万元的赔偿明显与客观事实不相符。原告不能将公司的投入都认为是损失，那原告在前面的采矿过程中所得利润就不需要分摊公司投入吗？另外，所有的投资均有风险，原告主张的损失数额缺乏法律依据。 五、对于原告主张的可采资源量的损失衡国土资(2018)144号文件第四条第二款第三项作出了规定。待衡阳市国土局组织技术单位予以核算后由衡阳市与常宁市财政按比例分摊。被告未收到相关核算结果和下拨的费用。 六、原告要求法院审查省级人民政府办公厅下发的文件在法律上有障碍。 经审理查明，2008年3月11日衡阳市国土资源局拍卖（2008）采字01号采矿权，原告富坤公司以380万元竞得。2011年3月19日，湖南省人民政府以湘政函（2011）60号批复衡阳市人民政府：同意建立常宁市大义山省级自然保护区。2011年8月1日，原告富坤公司申请成立矿山公司，经营矿产品销售。2012年12月17日，衡阳市国土资源局与原告签订采矿权出让合同，约定：常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权由原告以380万元受让，并注明了四个坐标拐点。2013年1月16日，常宁市发改委作出常发改备（2013）3号《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》。同年12月23日，常宁市林业局对富坤公司作出《临时占用林地审核同意书》。2014年10月13日，衡阳市国土资源局以衡采划发（2014）0003号批复，划定矿区范围，同月17日，富坤公司取得《采矿许可证》，2015年8月25日富坤公司以公司获得采矿证后，积极办理环评、安全生产等手续，在此过程中，得知矿区在大义山自然风景保护区的缓冲区内。原告以取得采矿权在前，已启动建设，购入了选矿设备，投入了大量的人力、物力、财力，而设立大义山自然保护区在后为由，向常宁政府报告请求调整大义山自然风景保护区缓冲区规划的报告。常宁政府2015年11月5日以常政（2015）85号文，请示湖南省人民政府，以富坤公司2008年通过招拍挂程序获得常宁市西岭镇车荷村矿区采矿权在前，2011年我市设立大义山自然保护区时将该矿划入大义山自然保护区的缓冲区在后为由，请求调整大义山自然保护区缓冲区规划范围。2015年5月6日，环境保护部及国家发改委等十部委局联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》：对自然保护区设立之前已存在的合法采矿权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的采矿权要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障采矿权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。同年6月16日，湖南省环境保护厅等八厅委联合转发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。2016年6月24日，衡阳市林业局就调整大义山自然保护区缓冲区规划范围复函常宁政府：一、依据相关法律法规不能因开矿而违规，大义山自然保护区2011年经省人民政府批准升级为省级自然保护区，而富坤公司2014年才取得采矿权，且调规涉及核心区和缓冲区，不宜调整大义山省级保护区的功能区规划；二、对自然保护区内经国土资源部门批准的富坤公司等矿产企业，要责令其立即停止生产活动并限期关停，关停后要实施生态恢复。并根据本函提出的建议在三个月内把整改的情况回复我局。2017年3月21日，常宁市西岭镇人民政府向富坤公司下达停产整改通知：限立即停止所有经营活动，拆除一切厂房、生产设备。同月27日，常宁市生态环境保护委员会作出《2017年常宁市环境专项整治联合执法行动方案》。同年4月28日，常宁政府组织相关部门对富坤公司、宝山公司及其三个加工厂的厂房、设备等予以强制拆除。期后，既未与原告签订补偿协议，也未对原告作出补偿安置方案。2017年12月1日，湖南省人民政府作出《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿金，并按“六个不留”标准关闭矿山。对整体补偿退出的采矿权，于2017年12月底前完成补偿协议签订和作出关闭决定工作；2018年6月份前完成采矿许可证注销、矿山关闭、补偿资金支付、价款和备用金退付等工作。整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为800万元/矿（其中选厂200万元/个）。市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、作出关闭决定，签订补偿协议、支付补偿资金、实施矿山关闭、生态环境和地质环境恢复治理等。 另查明，原告的矿区符合永久关闭条件。原告就被告的违法行为向本院提起行政诉讼，本院于2018年6月21日作出（2018）湘04行初93号行政判决，双方当事人均服判。该判决书已生效，被告凭生效的判决书分别向衡阳市国土资源局反映，衡阳市国土资源局、衡阳市财政局共同作出衡国土资[2018]144号文件，明确市局采矿权拍卖出让（常宁车荷矿）：2011年市国土资源局拍卖出让，2012年缴清价款，2014年11月市局登记发证，建议由市本级组织的技术单位按有偿出让的采矿权剩余期限核算应退采矿权价款，按当时本级与常宁市对实收价款的分成比例，由常宁市财政分摊，并将市财政分摊的应退价款下拨至常宁市财政，由常宁市财政统一退付给采矿权人。尽管衡阳市人民政府主要领导2018年9月20日批示同意上述方案，但衡阳市财政至今未将款项划拨给被告常宁政府，原告至今亦未获得分文赔偿。 本院认为，原告富坤公司及宝山公司2018年5月3日向本院提起行政诉讼时，要求：1、确认被告强制关停拆除行政行为违法；2、由被告常宁政府赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源损失510万元；在该案诉讼中，又变更诉讼请求第二项为：请求判令被告在一个月内与原告签订补偿协议或者对原告作出补偿方案。本院于2018年6月21日作出（2018）湘04行初93号行政判决，双方当事人均服判，该判决书已生效。被告常宁政府应当按照本院作出的（2018）湘04行初93号行政判决及《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的通知要求与两原告签订补偿协议，而不需两原告再重复起诉。因此，现两原告提起本案诉讼，无论是要求被告常宁政府赔偿经济损失3920.3万元及可采资源量损失510万元，还是变更为请求签订补偿协议或作出补偿方案，应视为后诉与前诉的诉讼标的相同，且已经人民法院作出裁判，诉讼主体亦完全相同，均构成重复起诉，应予以驳回起诉。由于湘政办明电（2017）103号是湖南省人民政府发布《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡阳市国土资源局、衡阳市财政局共同发布(2018)114号文件《关于我市省级以上自然保护区市级发证采矿权处置意见的请求》均未超越权限，且未违反法定程序．以上两个文件均是为了社会公共利益，且二原告并未分别对湖南省人民政府及衡阳市人民政府提出行政诉讼，故上述文件不属于本案审查的范畴。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，裁定如下： 驳回原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限公司的起诉。 原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限公司预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  罗曙梅 审判员  何利国 审判员  尹运健 二〇一九年六月二十四日 书记员  张文珍