重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终208号 上诉人（一审原告）陈吉华，男，汉族，1978年1月20日出生，住重庆市云阳县。 委托诉讼代理人冉缤，重庆百事得律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市云阳县人民政府，住所地重庆市云阳县杏花路**。 法定代表人覃昌德，县长。 委托代理人甘术明，重庆市云阳县人民政府工作人员。 委托代理人刘凤英，重庆市云阳县人民政府工作人员。 一审第三人余江成，男，汉族，1948年5月11日出生，住重庆市云阳县。 陈吉华因诉重庆市云阳县人民政府（简称云阳县政府）行政复议一案，不服重庆市第二中级人民法院(2018)渝02行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，第三人余江成于1984年在原重庆市云阳县龙角镇新立村7组（现合并为新立村2组）小地名为梁家垭口建房居住，1992年办理证号为23-15-188的《集体建设用地使用权证》，证载面积为104.8平方米。2013年，县国土局根据第三人余江成的申请为其办理了《重庆市房屋产权证》（310J房地字5-9-2-**），证载面积为127.98平方米。2017年，重庆市云阳县国土资源和房屋管理局（简称县国土局）根据举报，对余江成的房屋在2013年办证时的情况进行核实，认为余江成2000年已经外出，房屋常年无人居住，2013年换证前房屋已经垮塌，未在两年内进行修复，遂于2017年11月17日通知余江成自行申请注销其持有的《重庆市房屋产权证》（310J房地字5-主动接受社会各界监督，组织召开新闻发布会**场，运用传统媒体和微信、微博以及新闻客户端等新媒体发布信息**条-38号），逾期不申报将依法办理注销登记。余江成不服该决定，向县国土局提出异议。县国土局于2018年3月7日作出土地房屋权属注销公告（云国土房管注销〔2018〕1号），注销了余江成持有的《重庆市房屋产权证》（3100J房地字5-9-2-**，并于2018年3月27日将公告送达给余江成。余江成不服县国土局的注销行为，于2018年4月20日向云阳县政府申请复议。云阳县政府于2018年7月17日作出云府复（2018）7号行政复议决定，认为县国土局认定余江成的房屋全部垮塌的证据不足，认定事实不清，撤销了县国土局注销余江成持有的《重庆市房屋产权证》（310J0J房地字5-9-2-**行政行为，驳回了余江成要求县国土局拆除陈吉华违法建筑、恢复原状等其他复议请求。陈吉华不服该复议决定，于2018年8月6日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销云阳县政府作出的云府（2018）7号行政复议决定书。 一审法院认为，本案被诉的是云阳县政府的行政复议决定，对于云阳县政府的行政职权、该案属于人民法院行政诉讼受案范围等问题各方并无异议，予以确认。本案争议焦点为：一、陈吉华是否具有适格的原告主体资格；二、行政复议决定程序是否违法；三、行政复议决定认定事实是否清楚。对此分述如下： 一、陈吉华是否具有适格的原告主体资格。 经查陈吉华修建房屋所占宅基地有部分与第三人余江华名下宅基地重合。县国土局注销余江成持有的《重庆市房屋产权证》（310J房0J房地字5-9-2-**陈吉华主张权利有明确的影响，在行政复议阶段陈吉华也作为第三人参与复议，提出自己主张。云阳县政府作出撤销县国土局注销余江成持有的《重庆市房屋产权证》（310J房地0J房地字5-9-2-**复议决定，对陈吉华的权利主张有明确的不利影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定，陈吉华认为云阳县政府作出的行政复议决定侵犯其合法权益，向法院提起行政诉讼，其具备原告主体资格。 二、行政复议决定程序是否违法。 云阳县政府于2018年4月23日受理余江成复议申请，同月25日向余江成邮寄送达受理通知书，向陈吉华送达参加复议通知，同月28日向县国土局送达行政复议答复通知书。在县国土局进行答复后因案情复杂于6月6日决定延期30日作出行政复议决定，并将通知书送达给余江成，抄送给陈吉华及县国土局；经过书面审查及现场踏勘，云阳县政府于2018年7月17日作出被诉的行政复议决定，并送达各方当事人。上述经过符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。陈吉华主张云阳县政府应追加陈奎为第三人参加复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条对申请人以外的公民、法人、或者其他组织以第三人身份参与复议的途径和条件进行了明确，途径方面一是自己提出申请，二是行政复议机构依职权确定。前提条件则是与被审查的行政行为有利害关系。陈奎并未向复议机构提出申请，更重要的是其与被申请复议的注销公告行为并无利害关系，云阳县政府不予追加其为第三人参与复议并无不当。 三、行政复议决定认定事实是否清楚。 县国土局作出注销决定的理由为2013年换证前房屋已经垮塌，未在两年内进行修复，应收回宅基地使用权不应再行颁证。县国土局作出上述认定的依据主要是县国土局工作人员作出的10份调查笔录及卫星照片。经查，10份调查笔录的内容并不能充分说明在2013年换证时，房屋已经垮塌，不符合换证条件。卫星照片也只反映2016年后的情况，不能作为县国土局注销2013年换发产权证书的依据。同时，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条对书证的形式作了明确规定，即行政机关提供的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章，而县国土局提交的调查笔录不能满足上述形式要求。云阳县政府作为行政复议机关，从依法行政的角度出发，对上述笔录不予采信并无不当。云阳县政府复议工作人员现场踏勘结果也表明余江成的猪牛圏舍仍然存在，踏勘结果不支持县国土局的认定。故行政复议决定认定事实清楚。综上，一审法院据此遂判决驳回陈吉华的诉讼请求；案件受理费50元由陈吉华负担。 陈吉华上诉称，第三人余江成已离开户籍地在外居住，其房屋2006年卖给了丁启书，修路时被毁去三分之二，同年丁启书又将该房屋的木、瓦卖给陈云，猪圈卖给陈奎。之后房屋处于危房状况系自然倒塌。一审中证人证言也证实第三人余江成的房屋在2009年之前已经垮塌的事实。第三人余江成2013年办理登记程序违法，系采取虚假材料骗取登记，权属登记面积前后明显不相符。余江成的猪牛圏舍并不在产权面积范围。第三人余江成房屋垮塌是客观事实，而猪牛圏舍只是房屋附属物，在房屋主体已灭失情况下，附属物无独立存在基础和条件。云阳县政府的复议决定认定事实错误，适用法律错误。请求撤销一审判决及云阳县政府云府（2018）7号行政复议决定书。 云阳县政府答辩称，第三人余江成提出的证据显示其仍在集体经济组织享有土地、林地等承包经营权。余江成2013年办证是对1992年原集体建设用地使用权证进行换证，同时对其未办理产权证的猪牛圏舍进行产权登记。房屋即使卖给陈云等人，因未办理产权登记并不影响余江成行使房屋所有权利。2013年房屋登记办理的内部程序是否违法并不影响产权证的效力。第三人余江成房屋全部垮塌与客观事实并不相符。一审法院查明云阳县政府复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确予以维持并无不当。请求二审法院驳回陈吉华的上诉，维持一审判决。 第三人余江成二审中未提交答辩意见。 云阳县政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 第一组证据： 1.社会信用代码，拟证明云阳县政府的基本情况； 第二组证据： 2.行政复议申请书，拟证明复议请求、事实及理由，陈吉华由申请复议时确定，并非复议机关追加的第三人； 3.注销公告； 4.送达回执； 证据3-4拟证明县国土局注销第三人余江成房屋产权证的事实及送达时间； 5.异议申请书，拟证明余江成对注销其房产证提出异议的事实和理由； 6、房产证，拟证明余江成持有产权证书； 7、照片，拟证明余江成的附属房屋现在还存在； 第三组证据： 8.受理通知书及送达回执，拟证明云阳县政府于2018年4月23日受理复议，25日邮寄送达受理通知书； 9.复议答复通知书及送达回执，拟证明2018年4月23日作出行政复议答复通知书，4月28日送达县国土房管局； 10.参加复议通书及送达回执，拟证明4月23日作出参加行政复议通知书，4月25日向陈吉华邮寄送达通知书； 11.延期审理通知书，拟证明6月6日决定延期30日作出行政复议决定，并将通知书送达给余江成，抄送给陈吉华及县国土局； 12.行政复议决定书及送达回执4份，拟证明云阳县政府于2018年7月17日作出行政复议决定书，并送达各方当事人，因陈吉华电话变化，第二次送达； 第四组证据： 13.行政复议答复书，拟证明作出注销房产证的事实、理由； 14.证据目录，拟证明提供证据的基本情况； 15.社会信用代码，拟证明县国土房管局的情况； 16.陈吉华的举报留言，拟证明举报的目的是要求查处孔文莲违规定办证，要求给予查处，并非是因举报人的事情查处； 17.余江成提供的证据，拟证明余江成系龙角镇新立村**村民，尚有土地承包经营权证、股权证等； 18.县国土局对余江成房屋登记的相关资料，拟证明余江成的房屋于2013年8月15日登记换证，及换证的依据； 19.陈吉华申请建房的登记资料，拟证明陈吉华于2017年1月11日取得新建占地92平米，该处原无宅基地，陈吉华承诺在本组公路后面庙良红石山地建房，同时取得规划许可； 20.询问笔录（10份),拟证明房屋在办证时就不存在；云阳县政府审查认为：大部分调查笔录没有被调查人的身份情况，调查人也未签字认可，无法达到其证明目的，对证明办证房屋全部跨塌的事实不予确认； 21.举报核实方案，拟证明陈吉华举报孔文莲的情况，县国土房管局进行查处安排； 22.情况说明2份、建房情况说明，拟证明陈吉华建房的审批情况、选址情况； 23.陈吉华向县国土局提供的证据，拟证明余江成的房屋在换证前已经跨塌，并将房屋卖给其他人。云阳县政府审查认为，该证据缺乏证据的形式要件，不能证明房屋在办证前已经跨塌的事实，买卖并未进行转移登记； 24.情况说明1份、复垦说明，拟证明余江成为了复垦换了房产证，但该房屋至今未能复垦； 25.请示，拟证明注销房产证经过局领导批准； 26.复垦办证的情况说明，拟证明不能复垦的原因； 27.建房地址的情况说明，拟证明陈吉华房屋现建房地址与申请建房地址不一样； 28.注销决定的通知及送达回执，拟证明余江成自行申请注销房产证的理由及送达情况； 29.注销公告、送达回执，拟证明注销房产证的事实及理由，送达情况； 30.卫星照片1张，拟证明余江成房屋已经不存在的事实，由于形式要件不合法，且与现场核实情况不符，云阳县政府未予采信； 第五组证据： 31.现场照片2张，拟证明余江成的部分附属房屋现在还存在。 陈吉华向一审法院提交并举示了以下证据： 1.房屋买卖协议；拟证明：一、余江成的房屋已被丁啟书卖给陈云、陈奎；二、2006年修公路被毁一半；三、买卖协议经三方签字； 2.云国土房管〔2017〕33号通知，拟证明作出注销具体行政行为的时间； 3.301J房地证2013字第5-9-2-38号房产证办理的经过，拟证明：一、土地权属证明的时间2013年10月21号；二、土地权属登记审核表2013年8月15日。三、2013年10月10日办理产证权的审核意见。四、办证日期是2013年9月10日，先办证后审批，批少办多。 4.陈吉华建房审批表，拟证明陈吉华建房是经相关部门审批并同意修建。 5.手机照片，拟证明陈吉华2016年7月13日准备建房时，余江成正房已不存在。 一审第三人余江成未向一审法院提交证据。 经一审庭审质证，陈吉华对云阳县政府举示的证据1-4、8-17、20-25、28-31号证据的真实性、合法性和关联性均无异议。证据5文本的真实性无异议，内容有异议，与基本情况不相符，不是真实情况。证据6的真实性有异议，房产证2013年9月10日办的，从国土局提供的资料可以看出，办房产证的时间，审批的时间是2013年10月21日，土地登记审批表2013年8月15日，办理产权审核时间是10月10日，9月10日就将房产证办出来。证据7有异议，可以看出整个照片反映出来陈吉华的房屋是建在那个位置，余江成的牛圈在旁边，从整个客观可以余江成的正房在修公路的时候已经被毁了，并且从国土局提供的航拍照片，正房已经不存在，原来的房产证审批的23个平方是牛圈的面积，照片也是余江成自己去拍摄和提供，到底是以什么为参照物是无法核实的。证据18有异议，可以看到申请现有的住宅23平方米，经过审批，乡人民政府、国土房管局都是经过审批的。余江成原来的房屋面积是104.8个平米。即使换证也只是换104.8平方。第82页权属登记，因为审查意见是2013年10月10日，余江成办证时间是2013年9月10日，整整提前了1个月。证据19证明陈吉华建房是通过正当程序，也是合法的。证据26的真实性不予认可。证据27号有异议，因为选址是通过审批才在现在的居住地建的房。第三人余江成对云阳县政府提供的证据无异议。 云阳县政府对陈吉华举示的证据1真实性无异议，关联性有异议。证据2注销登记真实性无异议，关联性无异议。证据3的真实性无异议，关联性无异议。证据4，因为没有原件核对，真实性有异议，以县国土局盖了骑缝章为准。第1页真实性无异议，第2、3页真实性无异议，关联性有异议，规划许可证真实性无异议，申请表无异议，供电审批表真实性无异议。整个证据真实性无异议，关联性有异议。证据5的真实性、关联性有异议。第三人余江成对证据1真实性无异议，关联性有异议，认为与本案没有关系。证据2-3无异议。证据4的真实性无异议，对其关联性有异议，因为申请是龙角政府审批，县府和国土都没有批。对其中有一个地理图片真实性和关联性都有异议，看不出究竟余江成的房屋在什么地方。批的地方与建的地方不一样。证据5的真实性和关联性有异议，因为这个地方看不出是哪个地方，只看到年月日。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：云阳县政府、陈吉华举示的证据均具有真实、合法，关联性，予以采信。 前述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案双方争议焦点在于县国土局作出注销余江成房地产权证的事实是否清楚，证据是否充分，关乎云阳县政府所作出的撤销县国土局注销决定的复议行为是否合法。本案中，县国土局作出注销决定的事实为：2013年换证前第三人余江成房屋已经垮塌，未在两年内进行修复，应收回宅基地使用权不应再行颁证。县国土局据以认定上述事实所提供的证据仅有调查笔录10份及卫星照片。经云阳县政府复议核实：首先，10份调查笔录内容并不能充分说明2013年换证时余江成房屋已经全部垮塌，且县国土局提交的调查笔录应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章但其不能满足上述形式要求，故证据调取程序并不合法。其次，县国土局提供的卫星照片只能反映2016年之后的房屋状况，不能作为2013年当时换发产权证书的事实依据，该证据并不具有关联性。另外，云阳县政府复议工作人员亲自前往现场进行勘验，发现余江成房屋附属猪牛圏舍仍在原处客观存在，对此事实陈吉华一审庭审也予以认可。综合以上事实来看，县国土局作出注销余江成持有的《重庆市房屋产权证》（310J房地字0J房地字5-9-2-**分，事实不清，云阳县政府根据上述事实作出撤销县国土局注销决定的复议行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院据此判决驳回陈吉华的诉讼请求，并无不当。涉及余江成房屋是否卖给陈云等人的问题，在当事人未办理产权过户登记情况下，并不影响余江成作为房屋所有权人依法行使相应救济权利。涉及2013年余江成房屋登记的行政内部办理程序合法与否并不是本案审查范围，对此本院不予审查。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。陈吉华的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈吉华负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  王 乐 二〇一九年六月二十五日 书记员  李小燕