西安铁路运输法院     行政判决书     （2019）陕7102行初1774号     原告杜朝阳，男，汉族，1989年，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   委托代理人贾欢，陕西博义律师事务所律师。   被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局（原西安市长安区林业局），住所地西安市长安区。   法定代表人薛亚洲，局长。   委托代理人戴永正，该局副局长。   委托代理人肖阳阳，陕西宽明律师事务所律师。   原告杜朝阳因不服被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局（以下简称长安区环保和执法局）于2018年11月13日向其作出的长林罚决字【2018】第004号林业行政处罚决定，于2019年4月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年5月7日受理后，于2019年5月10日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月4日公开开庭审理了本案。原告杜朝阳的委托代理人贾欢，被告长安区环保和执法局的委托代理人戴永正、肖阳阳到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   被告长安区环保和执法局于2018年11月13日向原告杜朝阳作出长林罚决字【2018】第004号林业行政处罚决定，内容为“1、责令你在三个月内（2019年2月10日之前）将占用林地恢复原状。2、并处以擅自改变林地用途每平方米30元罚款，共119172元。”   原告杜朝阳诉称，原告于2009年成立西安市长安区XX沟生态旅游度假山庄，被告作出行政处罚决定的主体系原告，但客观事实是被告作出的行政处罚决定查明原告未经被告审核同意在XX沟生态旅游度假山庄占用林地面积3972.4平方米，被告针对原告作出一系列行政处罚，而不是对西安市长安区XX沟生态旅游度假山庄作出。原告只是西安市长安区XX沟生态旅游度假山庄的经营者，不能代替西安市长安区XX沟生态旅游度假山庄的行政相对人身份。现被告对原告作出的行政处罚决定，显然处罚主体对象错误。其次原告承包地块属于自留地，并不属于林地，被告在未查明事实的情况下，2018年11月13日向原告下发长林罚决字[2018]第004号《林业行政处罚决定书》。被告未经实际调查作出的处罚决定缺乏事实根据，严重损害原告合法权益，故原告诉至法院，请求1、撤销被告于2018年11月13日作出的长林罚决字[2018]第004号《林业行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1.长林罚决字【2018】第004号《林业行政处罚决定书》1份；2.（1）1993年5月10日《合同书》1份；（2）2007年1月22日《房屋转让合同》1份；（3）2007年1月22日《收条》1份；（4）2006年10月1日原告及杜乃荣、西安龙大实业有限责任公司与西安市长安区XX街XX道XX道XX村委会签订《山林地承包合同》1份；（5）2007年2月11日《收款收据》1份；3.2009年7月20日西安市长安区旅游局颁发的《西安市长安区国内旅游经营登记证》1份；4.2018年10月19日《情况说明》1份。以上证据证明原告承包涉案景区合法，且被告作出的处罚对象错误。   被告长安区环保和执法局辩称，1.被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确；2.被告行政处罚程序合法，原告请求撤销涉案行政处罚决定的理由不成立；3.被告处罚对象正确。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告长安区环保和执法局向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《林业行政处罚程序规定》第六条及长字【2019】14号《中共西安市长安区委 西安市长安区人民政府关于印发〈西安市长安区机构改革实施方案〉的通知》。事实依据方面，1.长检行建[2018]20号《西安市长安区人民检察院检察建议书》；2.长林罚立字[2018]第004号《林业行政处罚立案登记表》；3.勘验、检查笔录，现场勘查照片；4.沟通文件、长安区沣峪林场林相图、林业调查规划设计资质证书、关于沣峪XX沟旅游度假山庄占用林地调查报告、占地面积示意图；5.询问笔录 5份、谈话笔录1份、委托书；6.原告提供的证据材料。证明被告处罚事实清楚，证据确凿充分。法律依据方面，依据《中华人民共和国森林法》第18条及《中华人民共和国森林法实施条例》第43条的规定。程序依据方面，1.长林罚意字[2018]第004号《林业行政处罚意见书》1份；2.长林罚权告字[2018]第004号《林业行政处罚听证权利告知书》1份；3.长林罚听权告字[2018]第004号《林业行政处罚先行告知书及EMS邮寄快递回执 1份；4.行政处罚听证申请书、长林罚听[2018]第2号《西安市长安区林业局行政处罚听证通知书》、听证笔录、听证报告4份；5.长林罚决字[2018]第004号《林业行政处罚决定书》1份；6.长林罚送字[2018]第004号《林业行政处罚文书送达回证》1份。以上证据证明被告处罚程序正确。   经庭审质证，原告对被告提交的事实方面的证据除长安区沣峪林场林相图、山林所有证的真实性不予认可外，对其余证据的真实性均予以认可，对证明目的均不予认可，认为林场图未标记出处，山林所有证载四址不明，调查报告中未附鉴定人员资质证书及鉴定人员签字，鉴定资质过期，询问笔录中的执法人员仅有一人签字，山林所有权证列明的四址不明，且出具时间为1980年，被告作出处罚决定书之日该证所列四址是否变化不清楚，故被告得出涉案建设违法依据的事实不清，程序违法。对被告提交的程序方面的证据真实性均予以认可，对证明目的均不认可，认为被告程序违法，其处罚依据的事实及法律依据均不合法。   被告对原告提交的证据真实性均予以认可，对除第一组证据外的证明目的均不予认可，认为原告是涉案建设的所有权人，其建设无合法手续。   本院对原被告双方提交的证据因来源合法、内容真实且均有原件核对，故对其真实性均予以确认。   经审理查明，2006年10月1日，原告杜朝阳代表西安龙大实业有限责任公司与西安市长安区滦镇街道办事处二道桥村村民委员会签订《山林承包合同》，约定将丰裕口进山约5公里处，甲方林区XX沟内的二道村部分山林承包给西安龙大公司杜朝阳发展旅游事业，承包期限自2007年至2076年。2015年5月26日，西安市工商行政管理局长安分局向西安市长安区XX沟生态旅游度假山庄颁发个体工商户营业执照，经营者为原告杜朝阳。2018年8月14日，被告（原西安市长安区林业局）委托西安市长安区XX队XX镇XX道XX沟生态旅游度假山庄违建涉嫌非法占用林地进行现场勘查，根据《林业调查规划设计资质证书》记载该XX队的资质有效期至2018年6月30日。2018年8月16日，该XX队XX沟生态旅游度假山庄占地情况出具调查意见，认定涉案地块占地区域为林地。2018年8月17日，被告对“XX沟生态旅游度假山庄擅自改变林地用途案”进行立案调查，认定涉案建设占地3972.4平方米，经询问原告其未在林业部门办理相关手续。2018年10月15日，被告向原告作出行政处罚先行告知书及行政处罚听证权利告知书，告知原告三日内向被告提出听证申请，并向原告邮寄送达； 2018年10月17日，原告向被告提出听证申请，被告于2018年11月2日举行听证会，并于2018年11月13日向原告杜朝阳作出行政处罚决定，以《询问笔录》、《勘验笔录》、《森调队调查报告》为依据，认定原告未经县级以上林业部门审核同意，在XX沟生态旅游度假山庄内建设占用林地5.96亩，属于擅自改变林地用途的行为，责令原告在三个月内（2019年2月10日前）将占用林地恢复原状，并处每平方米30元，共119172元罚款。2019年4月28日，原告杜朝阳以被告向其作出的涉案处罚决定被处罚人错误，认定事实不清为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。   另查明，根据2019年2月13日长字【2019】14号《中共西安市长安区委 西安市长安区人民政府关于印发〈西安市长安区机构改革实施方案〉的通知》要求，组建区秦岭生态环境保护和综合执法局，将区秦岭生态环境保护管理委员会办公室及其他相关部门秦岭生态环境保护管理和执法职责，区林业局除森林、湿地资源调查和确权登记管理、有关森林防火外的其他林业管理职责整合，组建区生态环境保护和综合执法局，作为区政府工作部门。   本院认为，本案的争议焦点为被告长安区环保和执法局作出的长林罚决字【2018】第004号林业行政处罚决定是否合法，是否应当被撤销。根据《林业行政处罚程序规定》第六条“实施林业行政处罚的机关，必须是县级以上林业行政主管部门，法律、法规授权的组织以及林业行政主管部门依法委托的组织。”及第九条“林业行政处罚由违法行为发生地的林业行政主管部门管辖”之规定，本案中，被告长安区环保和执法局具有对辖区内的林地违法行为进行查处的法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，被告处罚的涉案建设对象为原告杜朝阳以经营者身份注册登记的XX沟生态旅游度假山庄，被告以原告杜朝阳个人为被处罚对象，属于处罚对象错误。根据本院对被告作出处罚的事实依据，被告委托调查勘验的长安区XX队因在本案调查勘验时技术资质超过有效期限，故本院对其作出的调查报告合法性及有效性不予采信，对被告据以认定原告违法行为存在的事实依据因证据不足，本院对该事实认定依法不予确认。根据《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”之规定，被告对原告处以每平方米30元罚款的顶格处罚数额因缺乏其自由裁定权的适当性依据，本院对其违反行政处罚比例原则的处罚结论不予认可。综上，被告作出的处罚决定因事实认定不清、证据不足，违反行政处罚的适当性原则，构成违法，本院对其处罚决定依法不予认可，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局向原告杜朝阳作出的长林罚决字【2018】第004号林业行政处罚决定。   案件受理费50元，由被告西安市长安区秦岭生态环境保护和综合执法局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο一九年六月二十六日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1