安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行终53号上诉人(原审被告)南陵县盐务管理局，住所地安徽省南陵县。法定代表人谢容，该局局长。委托代理人邹守松，安徽皖陵律师事务所律师。被上诉人（原审原告）南陵县秦氏盐业有限公司，住所地安徽省南陵县。法定代表人秦志宏，该公司总经理。委托代理人荆海涛，安徽银佳律师事务所律师。上诉人南陵县盐务管理局（以下简称南陵盐务局）与被上诉人南陵县秦氏盐业有限公司（以下简称秦氏盐业公司）盐务行政处罚一案，不服安徽省芜湖市弋江区人民法院（2018）皖0203行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，南陵县秦氏盐业有限公司成立于2016年5月16日，法定代表人秦志宏，公司核准经营范围为：食盐、卫生纸、卫生巾、蚊香、杀虫气雾剂生产及销售；物流服务、仓储服务（不含危险品）、装卸服务；普通货运。2017年5月27日公司取得中华人民共和国道路运输经营许可证。2017年5月29日，秦氏盐业公司与案外人湖北盐业集团有限公司省外销售经营部在湖北应城签订物流配送服务合同一份，约定由秦氏盐业公司作为湖北盐业公司（系国家食盐定点批发企业，并于2017年2月取得在安徽省开展跨区经营食盐批发资质。安徽省经信委已公示）（安徽）地区的独家物流配送商，负责区域内终端客户盐产品配送服务，配送商品为：“云鹤牌”各类食盐产品。双方对配送商品和要求、结算方式、双方权利及义务、配送期限、保密协议等进行了约定，其中第一条配送商品和要求中第3项约定“乙方（即秦氏盐业公司）不得转卖转批食盐”，第三条双方权利及义务中第3项约定“货物交付乙方后的风险和损失（包括但不限于货物毁损、灭失、查扣等）由乙方承担”，第4项约定“乙方配送服务时要严格执行国家有关盐政管理的法规政策，并承担相应法律责任”。合同签订后，案外人湖北盐业公司的“云鹤牌”精致食盐通过秦氏盐业公司开始在南陵县域内销售配送，食盐规格为每件20公斤（500克/袋×40袋）。2017年6月以来，南陵盐务局盐政执法人员在检查食盐市场过程中发现南陵县乡镇多家超市、日杂商店在销售湖北“云鹤牌”小包装精致食盐。经该单位执法人员深入九连金世纪超市杨铭（店主，下同）、蒲桥林峰超市汪金春、弋江镇燕山狮桥华亿超市雷小庆和李爱庭、新光华亿超市束争光、金阁桥头超市陶玉梅、家发镇永林敬水商店仇敬水、黄墓东胜俞村超市俞冬青、合村街道合村站商店徐保玲调查，发现该“云鹤”牌小包装精致食盐来源于秦氏盐业公司。调查中形成询问笔录8份（其中6份笔录只有签名没有手印也未签署日期，1份笔录执法人员备注当事人拒绝签名但未签署日期）。此后南陵盐务局执法人员又于2017年6月20日对九连金世纪超市在销售的21小包（10.5公斤）“云鹤牌”小包装精致食盐先行登记保存，同年6月30日对蒲桥林峰超市在销售的31小包（15.5公斤）同品牌食盐先行登记保存，于2017年7月22日对弋江镇燕山狮桥华亿超市123.5公斤“云鹤牌”食盐和新光华亿超市100公斤“云鹤牌”食盐先行登记保存，7月23日对金阁桥头超市291.5公斤“云鹤牌”食盐先行登记保存，保存地点为南陵县盐业公司3号仓库。同年8月2日至28日，南陵盐务局先后对家发镇永林敬水商店仇敬水、黄墓东胜俞村超市俞冬青、合村街道合村站商店徐保玲、九连金世纪超市杨铭、蒲桥林峰超市汪金春、弋江镇燕山狮桥华亿超市雷小庆和李爱庭、新光华亿超市束争光、金阁桥头超市陶玉梅作出当场处罚决定书，责令改正违法行为并没收先行登记保存的盐品。2018年1月30日，南陵盐务局执法人员在葛林街道李爱莲便利店（李爱莲）、叶老二超市（叶海兵）、欣悦超市（徐燕）检查又发现湖北“云鹤牌”精致小包装食盐在超市售卖，来源仍为秦氏盐业公司。次日，南陵盐务局执法人员在奚滩永胜超市（梅亮红）、奚滩街道华亿超市（徐涛）也发现来源于秦氏盐业公司的湖北“云鹤牌”精致小包装食盐在超市售卖。2018年2月1日，南陵盐务局执法人员在燕山村狮桥华亿超市（雷小庆）又发现了来源于秦氏盐业公司的湖北“云鹤”牌精致小包装食盐在超市售卖。上述执法检查中形成询问笔录6份，其中李爱莲、叶海兵、徐燕3份笔录有签名并捺有手印但没有签署日期。2018年2月2日上午，南陵盐务局在市县经信委、公安局、食药监局、盐务管理局组成联合检查组的配合下，对秦氏盐业公司仓库进行检查，当场发现大量湖北“云鹤牌”精致碘盐。经现场清点共计3037件（规格为500克/袋×40袋，20公斤装）60.74吨，生产日期为2018年元月8日。南陵盐务局制作了现场检查（勘验）笔录后决定依法对该批60.74吨食盐予以扣押，并现场向秦氏盐业公司出具了南盐扣决（2018001）号扣押决定书和扣押清单，扣押期限30天，扣押地点为南陵县盐业公司3号库。秦氏盐业公司未在扣押清单上签字，扣押决定书载明当事人为秦志宏。2018年2月27日，南陵盐务局再次向秦氏盐业公司出具扣押决定书，决定扣押期限延长30日，扣押决定书载明当事人仍为秦志宏。2018年5月2日，经局领导审批同意，南陵盐务局再次向秦氏盐业公司出具扣押决定书，决定扣押期限延长30日（延长时间为2018年5月3日至2018年6月1日），此次决定书载明当事人为南陵县秦氏盐业有限公司（秦志宏）。2018年3月1日至5月4日期间，南陵盐务局执法人员在执法检查时发现南陵县白兰烟酒日杂店（刘为民）、和顺蔬菜超市（林月红）、家发镇茶林村茶林超市（汪卫星）、尹塘村黄言红便利店（黄言红）、奚滩永胜超市（梅亮红）、弋江镇燕山村狮桥华亿超市（李爱庭）、家发镇茶林村茶林超市（汪卫星）仍在售卖湖北“云鹤牌”精致食盐。此次执法检查形成了相关询问笔录7份，其中梅亮红、李爱庭、汪卫星三份笔录有当事人签名并捺有手印但没有签署日期。2018年5月17日，南陵盐务局向秦氏盐业公司寄送了（南）盐政告【2018】第002号行政处罚事先告知书，拟对秦氏盐业公司给予没收“云鹤牌”食盐60.74吨并罚款人民币捌拾玖万捌仟玖佰伍拾贰元整（8倍）的行政处罚。次日，秦氏盐业公司向南陵盐务局提交书面听证申请书，同日又撤回听证申请。2018年5月22日，南陵盐务局向秦氏盐业公司寄送了（南）盐政听【2018】第001号行政处罚听证通知书，通知定于2018年5月3日9时在南陵县盐务局会议室举行听证会。2018年6月1日，南陵盐务局作出（南）盐政罚【2018】第002号行政处罚决定书，决定对秦氏盐业公司处以没收“云鹤牌”食盐60.74吨（合3037件）罚款人民币伍拾叁万壹仟肆佰柒拾伍元整（531475.00元）的行政处罚。秦氏盐业公司不服该处罚决定，故诉至法院。另，2018年2月9日，南陵盐务局以此案秦氏盐业公司涉嫌非法经营为由将此案移送南陵县公安局处理。南陵县公安局（经济犯罪侦查大队）在依法进行调查后，于2018年4月9日以没有犯罪事实为由决定不予立案。此外，2017年06月16日南陵盐务局对秦氏盐业公司仓库存放的湖北“云鹤牌”精制碘盐249件（4.98吨）进行先行登记保存，并于当日向秦氏盐业公司送达（南）盐政登【2017】第018号先行登记保存证据通知书，将4.98吨食盐异地保存在南陵盐务局仓库内。秦氏盐业公司对南陵盐务局的该先行登记保存行政行为于2018年6月11日向南陵县人民法院提起行政诉讼，案号为（2018）皖0223行初25号。该案南陵盐务局因对先行登记保存的食盐未在法定期限内做出处理决定，被法院判决确认程序违法。目前，南陵法院该案判决已生效。原审认为，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。该案南陵盐务局是县级地方人民政府确定的盐业主管部门，是南陵县行政区划范围内从事盐政管理的合法主体，其有权根据国家实行食盐专营管理的规定对辖区范围内食盐销售行为进行检查管理并依法作出处理。秦氏盐业公司经依法核准登记的经营范围虽含有食盐，但国家实行食盐定点批发制度，从事食盐定点批发必须取得食盐定点批发企业证书才可以从事食盐定点批发，而秦氏盐业公司不具备食盐定点批发企业资质，故不能从事食盐定点批发行为。但秦氏盐业公司具有物流企业资质，经营范围涵盖普通货物运输、仓储服务等经营范围，并已取得中华人民共和国道路运输经营许可证，符合国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）规定的第三方物流企业配送条件。秦氏盐业公司于2017年5月29日与具备食盐定点批发资质和跨区经营资质的湖北盐业公司签订了物流配送服务合同，因此其依法可以按照配送合同约定和湖北盐业公司的配送清单，为湖北盐业公司提供终端食盐的配送服务，但不得转卖转批食盐，也不得以其他各种形式以配代销。故该案最核心的焦点是要查清秦氏盐业公司在该案中从事的涉及食盐的经营行为的性质，是食盐配送行为，还是以配代销、转卖转批等形式的经营食盐批发行为。前者则是符合国家盐改政策的合法行为，应予保护。后者则是违反食盐专营的违法行为，应给予处罚。南陵盐务局作为盐务执法机关，在该案盐务执法中有义务依法查明秦氏盐业公司从事的涉及食盐的经营行为的性质并依照相关法律规定的程序作出行政处理。该案南陵盐务局将南陵秦氏盐业的行为定性为经营食盐批发行为，其主要证据就是17家食盐终端用户的21份盐业行政执法询问笔录。但通过对南陵盐务局提交的21份执法询问笔录的庭审质证和分析，该组证据存在形式上的瑕疵、（部分笔录）内容失实和笔录反映的内容并不能证实秦氏盐业公司的行为就是销售批发食盐行为。具体认定分析如下：一、证据形式上存在较大瑕疵。首先，有12份笔录只有当事人签名但没有签署日期（其中6份笔录当事人也未捺手印），1份笔录没有当事人签名（执法人员备注拒签时也未签署日期），笔录形式不完整。其次，21份笔录（笔录时间最长的25分钟2份，20分钟的2份，15分钟的10份，10分钟的6份，5分钟的1份）中有7份笔录时间仅有5-10分钟。结合笔录内容看，制作笔录时间仅有5-10分钟不太符合日常执法经验。调查问题带有明显的导向性，记录的内容倾向性明显，询问调查不全面。另外，同一当事人两份笔录性别、年龄明显出错（弋江镇燕山狮桥华亿超市雷小庆2017年7月22日笔录，性别为女，年龄45岁；2018年2月1日笔录则性别为男，年龄42岁），同一当事人两份笔录签名存在明显差异（奚滩永胜超市梅亮红2018年1月31日笔录与2018年5月3日笔录签名明显不属于同一人），询问笔录本身的真实性令人生疑。二、笔录内容失实。一是同一当事人的行政执法询问笔录内容与南陵县公安局经济犯罪侦查大队（以下简称经侦大队）形成的询问笔录内容存在较大差异。1、南陵县盐务局于2017年6月20日与九连金世纪超市杨铭所作的笔录反映的是秦氏盐业公司的女业务员（联系电话139××******）送了10件湖北“云鹤牌”精致食盐，没有湖北盐业公司的人员，没有签订销售合同，没有配送单。但经侦大队2018年3月16日对杨铭所作的笔录则反映，是秦氏盐业公司法定代表人秦志宏带湖北盐业公司业务员李加上门推销“云鹤牌”食盐，并与李加（湖北盐业公司）签订了销售合同，填写了配送单。同时南陵县盐务局笔录记录的业务员电话号码139××******与经侦大队对李加的询问笔录相印证，就是湖北盐业公司业务员李加的手机号码，足以证明推销食盐的是湖北盐业公司，而不是秦氏盐业公司。显然南陵县盐务局对杨铭制作的询问笔录内容不真实，不能作为该案的定案证据。2、南陵县盐务局于2018年1月31日与奚滩永胜超市梅亮红所作的笔录反映的仅是盐品来源于秦氏纸业，2018年5月3日笔录反映的盐品来源于秦氏商贸，签订了食盐购销合同，没有湖北盐业公司的业务员上门推销食盐。南陵县盐务局所制作的这两份笔录内容本身出入较大。梅亮红在2018年3月21日经侦大队的笔录则陈述是秦氏纸业的业务员带来的湖北盐业公司的代理人向其推销“云鹤牌”食盐，梅亮红是与湖北盐业公司签订食盐购销合同并有购货单（配送单），并没有和秦氏盐业公司签订任何食盐购销合同。故南陵县盐务局对梅言红制作的两份笔录内容均不属实，同样不能作为该案定案证据。3、南陵县盐务局于2018年3月1日与和顺蔬菜超市林月红所作的笔录反映的是秦氏盐业公司负责人的父亲老秦和公司业务员向其销售涉案食盐，这与经侦大队2018年3月19日对林月红所作的笔录内容有较大出入。经侦大队笔录中林月红表示有湖北的推销人员在场，并没有与秦氏盐业公司签订食盐购销合同。证实南陵县盐务局与林月红所作的笔录内容不可信，笔录内容也不能证实是秦氏盐业公司在向林月红的超市批发销售食盐。4、南陵县盐务局于2018年5月3日与弋江镇燕山狮桥华亿超市李爱庭（雷小庆的妻子）所作的笔录反映涉案盐品是由秦氏盐业公司业务员送来并与秦氏盐业公司签有食盐购销合同，但在经侦大队2018年3月13日的笔录反映的则是秦志宏的父亲“老秦”带着外地人来推销，并出示了食盐销售许可证件，其与外地人签订了食盐购销合同并收到了配送单，且该食盐销售合同和配送单均被南陵县盐务局工作人员拿走。显然南陵县盐务局对李爱庭所作的笔录内容严重失实，不能作为定案证据。5、南陵县盐务局于2018年1月30日与葛林街道李爱莲便利店李爱莲所作的笔录仅反映是城关秦氏纸业的送货车和业务员送来10件涉案盐品并开了票据，但2018年3月13日经侦大队所作的笔录李爱莲则明确表示推销的业务员是外地人，说是湖北盐业公司的，送货时填了配送单。证实南陵县盐务局与李爱莲所作的笔录内容不可信，笔录内容也不能证实是秦氏盐业公司在向李爱莲便利店批发销售食盐。秦氏盐业公司因举证能力问题，该案中只取得上述五名涉案当事人在经侦大队的笔录，但足以证明南陵县盐务局调查询问笔录存在的问题。二是南陵县盐务局对同一当事人的所作的两次行政执法询问笔录内容不符或矛盾。南陵县盐务局于2018年3月23日与家发镇茶林村茶林超市汪卫星所作的笔录内容反映的是秦氏盐业公司法定代表人秦志宏上门推销涉案盐品，价格是30元/件，支付现金3000元，并与秦氏盐业公司签有食盐购销合同。但在2018年5月4日所作的笔录则表示涉案盐品是秦氏盐业公司业务员送来的，价格是35元/件，支付现金3500元，共来了3个业务员，由自称是湖北盐业公司的业务员和其签订了食盐购销合同。故南陵县盐务局对汪卫星所作的2份询问笔录亦不能作为定案证据。上述八份南陵县盐务局的询问笔录内容失实，也同时证实南陵县盐务局所作的笔录存在明显的倾向性、导向性问题，缺乏客观性、公正性。三、笔录内容并不能证明秦氏盐业公司是在销售批发食盐而不是配送食盐。2017年6月30日蒲桥林峰超市汪金春的笔录反映是湖北来的两个人配送过来的，并没有提到秦氏盐业公司。除去前面所述存在问题的8份笔录，其余12份笔录（含同一超市两次调查的笔录）中有3份笔录反映涉案盐品是秦氏盐业公司配送过来的，其余9份笔录只反映涉案盐品是由秦氏盐业公司送来，但不能证实秦氏盐业公司是在销售食盐而不是配送食盐。相反，经侦大队对销售涉案盐品的五家超市（便利店）负责人的询问笔录中，杨铭、梅亮红、李爱庭3份笔录证实他们是与湖北盐业公司签订销售合同并有公司配送单，李爱莲的笔录证实其与湖北盐业公司进行食盐购销，虽未签订购销合同，但有湖北盐业公司的配送单。林月红的笔录则明确其未与秦氏盐业公司签订销售合同，秦氏盐业公司送货时有湖北盐业公司的人员在现场，秦氏盐业公司业务员现场出示了湖北盐业公司的食盐批发许可证。故南陵县盐务局在该案中现有证据并不能证实秦氏盐业公司实施了非法销售食盐的违法行为。该案南陵县盐务局作为盐务执法机关，在盐务执法办案中应当全面、客观、公正地调查，收集有关证据。根据南陵县盐务局提供的17家超市（便利店）21份询问笔录，至少有4家超市的负责人笔录中说到与秦氏盐业公司签有食盐购销合同，10家超市笔录中说到秦氏盐业公司开具了销售食盐票据，但南陵县盐务局向原审法院提交的证据中没有一份秦氏盐业公司与食盐销售终端超市签订的食盐购销合同和销售票据。经侦大队2018年3月13日与弋江镇燕山狮桥华亿超市李爱庭所作的笔录明确反映其与外地人签订了食盐购销合同并收到了配送单，且该食盐销售合同和配送单被南陵县盐务局执法人员拿走，但在该案材料中也没有看到该证据。南陵县盐务局庭审中出示的一份秦氏盐业公司销货清单，载明销售的食盐规格为1×50（袋），明显不是涉案的“云鹤牌”食盐（规格1×40袋），而是南陵县盐业公司的食盐。根据庭审查明南陵县盐务局曾于2018年2月9日将此案移送南陵县公安局作为犯罪案件处理，公安机关经调查于2018年4月9日决定不予立案并将此案退回。南陵县盐务局单位庭审中确认对公安机关调查内容作了了解，但南陵县盐务局在该案诉讼中却没有提交公安机关已经调查获取的任何证据资料。除非公安机关的调查材料均对南陵县盐务局不利，否则只能说明南陵县盐务局怠于调查取证。该案秦氏盐业公司申请调查令取得的经侦大队询问笔录（仅是部分）可以证明秦氏盐业公司与湖北盐业公司之间建立了第三方物流配送服务关系。湖北盐业公司负责安徽区域的业务经理李加在公安机关已经提供了跨区经营业务发生的食盐终端用户购销合同187份、（部分）配送单161张、2018年配送台账11张、物流配送合同及提货单4份，至少可以证明秦氏盐业公司从事涉及食盐的经营行为形式上符合第三方物流配送行为。至于秦氏盐业公司在该案食盐配送中是否实施了以配代销的违规行为，需作为盐业主管部门的南陵县盐务局提出切实有力的证据加以证明。综上，该案南陵盐务局现有证据不能证明秦氏盐业公司实施了违反《食盐专营办法》第十二条规定的“非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务”行为，属主要证据不足。南陵县盐务局作为行政执法单位，应当根据法律规定的程序开展执法工作。南陵县盐务局在该案执法过程中存在诸多违反程序的行为。一是存在超期扣押。南陵县盐务局在2018年2月2日首次扣押后，于2018年2月27日再次作出延长扣押30天的决定并送达了秦氏盐业公司单位，此后于2018年5月2日又延长扣押30日，违反行政强制法的规定。南陵县盐务局庭审中辩称2018年2月9日至4月9日案件移送公安机关处理，扣押财物也移交公安机关，故公安机关处理期间不在扣押时限内，2月27日延长扣押决定无法律效力。原审认为，南陵县盐务局作为行政执法单位对国家行政强制法关于查封扣押规定是清楚的。行政强制法第二十一条规定，违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。该案南陵县盐务局并未提供将扣押财物一并移送公安机关的证据材料，也未书面通知该案秦氏盐业公司。制作2月27日延长扣押决定并送达当事人也表明南陵县盐务局知晓扣押期限的规定。二是扣押主体错误。南陵县盐务局2018年2月1日《关于扣押秦氏盐业有限公司“云鹤牌”食盐的报告》和2月2日现场检查（勘验）笔录均已明确被检查人（案件当事人）为秦氏盐业公司，但南陵县盐务局制作送达秦氏盐业公司的南盐扣决（2018001）号扣押决定书所列的当事人为秦志宏个人，2月27日决定延长扣押期限30天的决定书所列当事人仍然为秦志宏个人，而不是秦氏盐业公司。三是执法案卷材料涉嫌作假。南陵县盐务局提交的《南陵县秦氏盐业有限公司涉嫌违法经营食盐案件的调查报告》形成时间为2018年5月16日。根据该报告处罚建议为：没收违法经营的“云鹤牌”精致碘盐60.74吨，处罚款人民币531475.00元。而南陵县盐务局2018年5月17日制作并送达秦氏盐业公司的行政处罚事先告知书拟给予的行政处罚为：没收“云鹤牌”食盐60.74吨，罚款人民币898952.00元（8倍）。两份材料必有一份实际制作时间虚假。如前所述，南陵县盐务局2018年1月31日制作的奚滩永胜超市梅亮红询问笔录与2018年5月3日制作的笔录无论内容和签名均差异明显，对照经侦大队的笔录，1月31日的笔录应为虚假。另秦氏盐业公司已于2018年5月18日撤回听证申请后，南陵县盐务局仍于5月22日向秦氏盐业公司寄送行政处罚听证通知书，且听证时间定在5月3日，错的更为离谱。南陵县盐务局在此案之前因同样执法行为违反执法程序被南陵县法院判决确认违法，说明南陵县盐务局作为执法单位严格执法意识不足。故原审法院认为，南陵盐务局在该案执法程序上存在违反程序的情形。综合以上，南陵县盐务局涉案行政处罚决定认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销，故对南陵县盐务局与此不同辩解意见均不予采信。南陵县盐务局辩称秦氏盐业公司在诉讼请求中要求归还没收的食盐，诉讼理由中又称被没收的食盐属于湖北盐业公司存放在秦氏盐业公司仓库中，该请求和理由相互矛盾，如归还食盐也只能归还湖北盐业公司，而不是归还秦氏盐业公司，故秦氏盐业公司诉讼主体不适格。原审法院认为，秦氏盐业公司作为湖北盐业公司第三方物流配送企业，根据双方配送服务合同约定，秦氏盐业公司有权对存放在其仓库内的货物进行管理。南陵县盐务局作为行政执法机关在对秦氏盐业公司进行执法过程中从秦氏盐业公司仓库强制扣押货物，造成秦氏盐业公司对其应当履行保管的货物失去控制。现南陵县盐务局的执法行为不能合法成立，那么因南陵县盐务局错误执法而被侵害的经营管理秩序应当得到恢复和保护，这也是行政诉讼的立法本意。故对南陵县盐务局该项辩解意见原审法院不予采信。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项之规定，判决：一、撤销南陵县盐务管理局于2018年6月1日所作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定书；二、南陵县盐务管理局应于本判决生效之日起十日内将扣押的湖北“云鹤牌”精致碘盐60.74吨（合3037件）退还南陵县秦氏盐业有限公司。案件受理费50元，由南陵县盐务管理局负担。上诉人南陵县盐务局上诉称，1、一审认定上诉人8份笔录内容失实属认定事实错误，被上诉人确实存在违法销售食盐的事实；2、一审认定上诉人的证据不能证明被上诉人是销售而不是配送食盐，属认定事实错误，上诉人在执法过程中形成的其他笔录能证明被上诉人销售食盐的违法行为客观存在；3、一审法院认为被上诉人提交的物流配送合同等证据材料，能够证实被上诉人在形式上符合第三方物流配送，属认定事实错误，被上诉人与湖北盐业公司签订的合同实质上属于购销合同，被上诉人向客户推销食盐，收取货款的行为系销售行为，并非物流配送行为；4、一审认定上诉人证据形式上存在瑕疵无法律依据，部分认定事实错误；5、一审认定上诉人在本案执法程序上存在违反程序的情形，认定事实错误，上诉人在行政处罚程序中并未违反法定程序；6、一审违反法定程序，一审对已经生效的行政复议决定书主文内容进行审理超越职权，一案多审，且没有追加应当参加诉讼的当事人均属于违反法定程序。综上，请求撤销一审判决，改判维持案涉行政处罚决定；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人秦氏盐业公司答辩称，1、上诉人所作的行政处罚行为，程序上实体上均存在严重错误；2、一审法院对上诉人作出的行政行为已经进行了认定，一审法院作出判决事实清楚，证据充分；3、上诉人提交的证据类型，除询问笔录均系上诉人单方制作的材料，不具备证明力；且被上诉人通过阅卷，认为上诉人缴纳上诉费的时间超过法律规定，本案依法应当不予立案。经审理查明，原审所举的南陵县公安局经济犯罪侦查大队作出的询问笔录，来源不完全符合有关法律规定，但其真实性与关联性应予以确认。二审查明的其他事实同一审。其他证据认定意见与一审基本一致；二审中双方当事人均未提交新的证据。本院认为，对于被上诉人秦氏盐业公司提出的上诉人缴纳上诉费的时间超过法律规定的期限，本案二审应当不予立案的问题。经二审核实，由于本院上诉费缴纳账户在年底有变动，因此一审法院承办人员在通知上诉人南陵盐务局缴纳上诉费时特别告知，等本院缴费新账户确定后，及时通知其缴纳上诉费。故本案上诉人南陵盐务局缴纳上诉费不违反法律规定，符合二审立案条件。被上诉人秦氏盐业公司相应抗辩理由不能成立。本案争议焦点为上诉人南陵盐务局作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定是否符合法律规定，依法是否应当撤销。一、上诉人南陵盐务局依法具有对违反盐业专营管理规定行为的查处职责。国家对食盐实行专营管理，国务院《食盐专营办法》第四条明确规定，县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。该办法第十二条、十三条、十四条同时规定，国家实行食盐定点批发制度，非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务；直辖市、省、自治区人民政府盐业主管部门审批并颁发食盐定点批发企业证书；食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或个人不得阻止或限制，否则，依法应当承担相应的法律责任。此外，为推进盐业体制改革，2016年国务院印发了《盐业体制改革方案》，决定盐业体制改革自2017年1月1日起正式实施；为进一步落实上述方案精神，国家发展改革委以及工业和信息化部办公厅下发《关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》，落实盐改跨区经营政策，规范食盐物流配送方式，要求食盐经营主体有序开展自建销售渠道，符合条件的第三方物流企业“应履行配送合同做好食盐配送服务，不得转卖转批食盐。”，食盐定点批发企业“应直接对食盐零售网点或终端用户开具增值税发票或符合规定的销售票据”；“自建的分公司或者自建的销售网点应依据《劳动合同法》等法律法规与招用的劳动者签订劳动合同，依法支付工资并缴纳社会保险费等。”为全面贯彻《盐业体制改革方案》精神，安徽省经济和信息化委员会、发展改革委员会、盐务管理局等8部门又联合制定了《关于开展落实盐改跨区经营政策和食盐质量安全“两个专项”工作的通知》，规范跨区经营食盐主体资格、劳动用工程序以及批发销售行为，明确委托配送商进行配送要“严格区分批发销售和配送两种不同行为”，“配送商严格按照批发企业的配送清单进行配送，无配送合同和配送清单不得配送，不得专卖批发食盐，不得以其他各种形式以配代销”。概言之，无论跨区经营食盐主体抑或其委托的配送商，均应依法依规经营。上诉人南陵盐务局对其管辖的行政区域内，违反食盐专营管理法律法规规定的行为具有依法查处的职责。二、南陵盐务局作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定依据尚显不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，南陵盐务局对其作出的案涉行政行为的合法性负有举证责任。本案中秦氏盐业公司作为跨区经营食盐企业湖北省盐业总公司的第三方食盐配送商，不具备定点批发或销售食盐的主体资格。南陵盐务局如果认为该公司经营中涉嫌违反食盐专营管理规定，存在违法行为，依法可以启动查处程序。本案中，综合南陵盐务局所举证据，难以认定秦氏盐业公司的配送食盐行为，是否存在配送行为不规范还是配送中存在转卖转批食盐行为。而且，对上述行为的定性与委托人湖北省盐业总公司利益密切相关，直接关系到该公司是否违反跨区经营食盐管理规定的事实认定。如果南陵盐务局要继续开展查处工作，则需要进行充分核查。总之，南陵盐务局的被诉行为由于其提供的部分证据存在明显瑕疵，不足以证明其作出的被诉行政处罚决定的合法性。三、南陵盐务局作出的（南）盐政罚【2018】002号行政处罚决定程序违法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”，本案诉争的处罚决定载明的情节较重，案值较大，不可不谓较重的行政处罚，上诉人依法应当进行集体讨论，慎重而行。但是诉讼中上诉人南陵盐务局并未提供证据证明，其对被上诉人作出的行政处罚决定业已经过了该单位领导集体讨论，故不能证明其处罚程序的合法性，依法应当承担举证不能的法律后果。四、对于一审判决主文第二项“南陵县盐务管理局应于本判决生效之日起十日内将扣押的湖北“云鹤牌”精致碘盐60.74吨（合3037件）退还南陵县秦氏盐业有限公司”，由于一审判决主文第一项已经判决撤销被诉的行政处罚决定书，上诉人南陵盐务局拟没收被查扣的食盐行为同时被撤销，食盐的返还是应有之义，无需另行再判。综上，上诉人南陵盐务局对秦氏盐业公司作出的行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。但鉴于食盐专营管理制度属国家一项长期管理制度，与食品安全密切关联，尤其涉及国务院实行盐业体制改革，盐改跨区经营政策的顺利实行，盐务管理部门依法严格执法势在必行。上诉人南陵盐务局作为盐业专营管理部门，如坚持认为秦氏盐业公司的经营行为可能存在需要查处之处，可以依法重新处理。一审判决认定事实不完全清楚，适用法律法规基本正确。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：一、维持安徽省芜湖市弋江区人民法院（2018）皖0203行初47号行政判决第一项；二、撤销安徽省芜湖市弋江区人民法院（2018）皖0203行初47号行政判决第二项；三、责令上诉人南陵县盐务管理局依法重新处理。一审、二审案件受理费各人民币50元，合计100元，均由上诉人南陵县盐务管理局负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  孙 俊审判员  徐 琳二〇一九年六月十八日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。