河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）冀07行初3号 原告赵宝，男，1959年3月16日出生，汉族，住张家口市万全区。 委托代理人杨轶群，北京市才良律师事务所律师。 被告张家口市万全区人民政府，住所地张家口市万全区民主东街**。 法定代表人张志友，区长。 委托代理人马振宇，万全区万全镇副书记。 委托代理人贾文涛，河北文昌阁律师事务所律师。 被告张家口市人民政府，，住所地张家口市经开区长城西大街****** 法定代表人武卫东，市长。 委托代理人李庆，司法局工作人员。 委托代理人高亚楠，河北海龙（张家口）律师事务所律师。 原告赵宝与被告张家口市万全区人民政府（以下简称区政府）、张家口市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收一案，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼，本院于2019年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告赵宝委托代理人杨轶群，被告区政府委托代理人马振宇、贾文涛，被告市政府委托代理人李庆、高亚楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 为推进“文化活区”战略，加快万全卫城保护和开发步伐，切实改善人居环境，被告区政府于2018年7月7日作出公告〔2018〕8号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告》（以下简称涉案征收决定公告），决定对西至西城墙、北至东西十字大街、东至东城墙、南至南城墙范围内的房屋实施征收。 原告诉称，2018年7月7日,被告区政府公布〔2018〕8号公告,以此作为其作出案涉房屋征收决定行为的唯一载体。原告认为该房屋征收决定存在错误,依法向被告市政府申请行政复议。2018年11月20日,原告领取了行政复议决定书。原告认为,被告市政府作出的行政复议决定存在未查明事实且适用法律错误的情形,未对被告区政府所作案涉征收决定中存在的错误进行正确的认定,具体如下：第一,被告区政府不具备决定征收集体上地上房屋的法定职权。原告房屋均建于自家宅基地也就是集体上地之上,而集体土地上房屋的征收应当以省级以上人民政府作出征地批准为前提条件。因此,被告区政府未经省级以上政府批准,直接决定征收房屋及土地超越了其法定职权。第二,被告区政府在一个房屋征收决定程序中同时决定对国有土地上房屋以及集体土地上房屋进行征收补偿,既违反了国有土地上房屋征收条例中规定的房屋征收程序,又违反土地管理法中规定的土地征收程序,被告区政府的此种做法严重违反了法定的土地房屋征收程序,必然侵害包括原告在内的广大村民的合法权益。第三,被告区政府作出案涉征收决定所适用的法律存在错误。被告区政府宣称适用了土地管理法,但征收范围、补偿方案中又包含了国有土地上房屋。同时,被告区政府在行政复议答复中的意见与其在征收决定公告中的说法存在明显的矛盾之处,可见其适用法律混乱且存在明显错误。第四,被告市政府认为案涉征收决定符合国有土地上房屋征收的相关法律法规的规定,属事实认定不清、适用法律错误。原告在申请行政复议时,已经向被告市政府提交了房屋所有权证、宅基地使用证等相关产权证件。在此情况下，被告市政府应当明知案涉上地的性质,但却选择性忽视客观事实,未对案涉征收决定进行详尽调查,二是错误地适用征补条例对案涉征收决定进行审查,被告市政府作出的行政复议决定存在明显且严重的错误。综上所述,被告区政府作出案涉征收决定的行为超越了其法定的职权,违反了法定的程序,缺乏事实与法律依据;被告市政府作出的行政复议决定,未能查明案件相关事实,未能正确适用法律,同样存在明显的错误。因此,原告认为二被告的行为均应当予以纠正,原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条等相关法律、法规的规定,依法提起行政诉讼,请求判决撤销被告区政府作出的《关于万全区万全镇第一片区(西南片、东南片)棚户区改造房屋征收决定的公告》（公告〔2018〕8号）中的房屋征收决定行为;撤销被告市政府作出的张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》。 原告为支持其诉求提供如下证据：1.行政起诉状，拟证明原告起诉的具体内容；2.身份证复印件，拟证明原告的身份情况；3.房屋所有权证复印件、4.宅基地使用证复印件，拟证明原告房屋的产权情况；5.涉案征收决定公告，拟证明被告区政府作出了案涉房屋征收决定行为；6.《关于万全区万全镇片区棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》（国有土地），拟证明被告区政府对区域内国有土地房屋作出了征收补偿方案；7.《关于万全区万全镇片区棚户区改造工程房屋征收与补偿方案》（集体土地），拟证明被告已签收了原告邮寄的国家赔偿申请；8.行政复议申请书复印件，拟证明原告依法向被告市政府申请了行政复议；9.行政复议决定书复印件，拟证明被告市政府针对原告的申请作出了复议决定；10.政府信息公开告知书，拟证明被诉征收决定涉及区域的土地尚未经批准征收。 被告区政府答辩称，一、答辩人作为区级政府,具有作出〔2018〕8号棚户区改造工程房屋征收决定的法定职权。二、答辩人于2018年7月7日作出的〔2018〕8号棚户区改造工程房屋征收决定程序合法。1、答辩人于2018年7月7日作出的〔2018〕8号棚户区改造工程房屋征收决定,征收决定的作出符合万全区控制性详规、符合国民经济和社会发展规划、符合社会发展年度计划。2、答辩人于2018年7月7日作出的〔2018〕8号棚户区改造工程房屋征收决定具有法定依据,经过社会稳定风险评估、房屋评估机构进行合理选择、征收项目经过周密的入户调查、被征收项目补偿资金足额到位、征收决定以及补偿方案经过法定公示程序。三、片区内被征收户已经大部分签订征收补偿协议，说明本片区内的征收补偿方案得到被征收户的一致认可,征收补偿方案合理公平。综上所述,答辩人于2018年7月7日作出的〔2018〕8号棚户区改造工程房屋征收决定具有法定依据,程序合法、结果公平,故请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告区政府为证明其主张向本院提交了以下证据：1.张家口市万全县城控制性详细规划，拟证明本次征收符合万全区控制性详细规划；2.张家口市万全区2015年国民经济和社会发展计划执行情况及2016年国民经济和社会发展计划，拟证明2016年3月26日万全区发展改革局出具被征收项目符合国民经济和社会发展规划、社会发展年度计划的报告；3.市政府关于《万全县城乡总体规划（2013-2030年）》的批复，拟证明《万全县城乡总体规划（2013-2030年）》已经市政府批准，符合万全区建设发展的需要；4.张家口市2016-2018年棚户区改造实施方案以及通知，拟证明被征收项目符合张家口市委、市政府2016年3月制定的棚户区改造国民经济和社会发展规划；5.区政府关于同意实施万全区2017年棚户区改造项目的批复，拟证明于2017年5月15日制定，证明本次征收经区政府同意；6.张家口市万全区住房和城乡规划建设局《关于万全区2017年棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，拟证明本次征收经过合法的社会风险评估程序；7.张家口市万全区发展改革局《关于万全区2017年棚户区改造项目可行性研究报告批复》，拟证明于2017年6月11日印发，本次征收符合；8.张家口市万全区住房和城乡规划建设局关于实施万全镇棚户区改造工程的规划意见，拟证明于2018年1月15日出具，本次征收符合城乡总体规划；9.张家口市万全区国土资源局关于实施万全镇棚户区改造工程的用地意见，拟证明于2018年5月11日出具，本次征收中建设用地管制区为允许建设区，符合规划；10.区政府常务会议纪要（2018）10号，拟证明本次征收经过常务会议集体讨论通过；11.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定（集体）；12.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定（国有）；13.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收补偿方案（集体）；14.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收补偿方案（国有）；15.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告，拟证明经公告程序，程序合法；16.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告；17.张家口市万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收范围示意图；18.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告的照片，拟证明本次征收经过公示公告，程序合法；19.区政府关于万全卫城片区棚户区改造工程房屋征收与补偿方案意见建议表，拟证明本次征收经过意见调查，程序合法；20.区政府关于万全卫城片区棚户区改造工程房屋征收入户调查登记确认表，拟证明本次征收经过入户调查，程序合法；21.区政府关于万全卫城片区棚户区改造工程房屋评估机构的征求意见表，拟证明本次征收经过评估机构的选择，程序合法；22.万全区万全卫城房屋征收办公室关于推选房屋评估机构的情况汇总表，拟证明评估机构选择的整体情况；23.万全区万全镇第一片区棚户区改造工程房屋装修分户评估表，拟证明分户评估情况；24.开立单位银行结算账户申请书，拟证明资金到位；25.万全区城市棚户区改造工程房屋征收与补偿安置协议书，拟证明征地方案的征收补偿标准合理，能够被绝大部分被征收户接受，并最终签订协议。 被告市政府辩称，一、答辩人行政复议程序合法。答辩人于2018年8月29日受理原告的行政复议申请,依法作出《行政复议案件受理通知书》(张政复受字[2018]103号)予以送达,区政府依法向答辩人提交书面答辩状及相关证据材料。2018年10月19日依法答辩人作出《行政复议延期审理通知书》予以送达。答辩人审查了相关证据材料后于2018年11月16日作出《行政复议决定书》(张政复决字[2018]103号),后予以送达。故答辩人复议程序合法。二、答辩人行政复议认定事实清楚,作出维持的行政复议决定符合法律规定。根据区政府提供的证据材料可以证实征收决定的作出符合万全县城控制性详规,得到了相关部门的审批,经过社会稳定性风险评估、棚户区改造项目可行性研究,房屋评估机构合理选择,并且进行了入户调查,征求了意见等工作,程序合法。综上,答辩人行政复议程序合法,原告诉求于法无据,请依法驳回原告诉求。 被告市政府为证明其主张向本院提交了以下证据：第一组1.行政复议申请书，拟证明原告向本机关提出复议申请；第二组1.万全区万全卫城房屋征收办公室致广大家长的一封信、2.区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告、3.房屋征收与补偿方案、4.房屋所有权证及宅基地使用证、5.户籍复印件、死亡注销证明、6.个人委托书及身份证复印件，该组证据拟证明原告向本机关提交证据；第三组1.市政府行政复议案件受理通知书及送达回证，拟证明本机关依法受理复议申请并向双方送达，复议程序合法；第四组1.区政府被申请人答复书、2.证据清单及相应证据材料、3.机构代码、法人身份证复印件、法人身份证明及委托代理手续，该组证据拟证明区政府依法答辩并提交证据材料；第五组1.市政府行政复议延期审理通知书及送达回证，该组证据拟证明本机关依法延期审理，程序合法；第六组1.市政府行政复议决定书及送达回证，以证明本机关审查证据材料认为征收得到了审批且进行了入户调查、征求意见、社会稳定风险评估等工作，故依法作出维持的行政复议决定书，复议程序合法。 经庭审质证，原告对被告区政府提交的证据认为，对证据1-10关联性有异议，证明目的不认可；证据11-17系被诉征收决定及相应附件，不应作为证据使用，不认可；证据18-25真实性、合法性、关联性均有异议。 被告市政府对被告区政府提交的证据均无异议。 原告对被告市政府提交的证据认为，对复议的程序合法性无异议，对证据1-6真实性无异议，合法性及证明目的不认可。 被告区政府对被告市政府提交的证据均无异议。 被告区政府对原告提交的证据经质证认为，对证据1-9真实性无异议，但对证据3、4房屋位置及产权人不一致的情况有异议。证据10真实性无异议，关联性有异议。 被告市政府对原告证据的质证意见同区政府一致。 本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1-4能够证明原告的身份及房屋产权情况，本院予以确认。证据5-7能够证明被告作出的涉案征收决定公告及相关补偿方案的内容，本院予以确认。对证据8-9能够证明原告向市政府提起行政复议且市政府作出了复议决定书，本院予以确认。对证据10与本案审查内容无关，本院不予确认。 被告区政府提供的证据能够证明区政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收项目的相关审批程序及该项目征收程序，本院予以确认。 被告市政府提供的证据能够证明市政府对原告提起的行政复议申请作出复议决定书的依据及程序，本院予以确认。 经审理查明，2017年5月15日被告区政府作出万区政字[2017]95号《关于同意实施万全区2017年棚户区改造项目的批复》，拟将万全镇片区（东至卫城东城墙、西至卫城西城墙、南至卫城南城墙、北至卫城北城墙）纳入棚户区改造范围。后经张家口市万全区发展改革局、张家口市万全区住房和城乡规划建设局、张家口市万全区国土资源局等单位作出相关批复及意见后，经区政府常务会议研究决定将万全卫城西南及东南片区纳入了棚户区改造范围。被告区政府于2018年7月3日作出万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》，决定对西至西城墙、北至东西十字大街、东至东城墙、南至南城墙范围内的房屋实施征收。并于同日作出《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇片区棚户区改造工程房屋征收与补偿方案（集体土地）》。于2018年7月7日作出与万区政字（2018）196号征收决定内容一致的涉案征收决定公告并公示。原告的房屋在征收范围内。2018年8月17日，原告不服被告区政府作出的涉案征收决定公告向被告市政府提起行政复议申请，市政府于2018年11月16日作出张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》，决定维持区政府作出的涉案征收决定公告。 另查明，被告区政府作出万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》后未进行张贴公示。 以上事实有本院认定的证据、庭审中当事人的陈述等证据为证，本院予以确认。 本院认为，被告区政府于2018年7月3日作出的万区政字（2018）196号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收的决定》未进行张贴公示，本案涉案征收决定的公告具有可诉性，本院予以确认。被告区政府作出的涉案征收决定公告中虽载明根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》的规定对该项目涉及到的房屋实施征收，但从被告提交的证据可证明其作出涉案征收决定公告的法律依据是国有土地上房屋征收的相关法律法规，而原告提交的证据可以证明原告房屋属于宅基地上所建房屋，所占用的土地性质是集体土地，故被告区政府属于适用法律不当。被告市政府在收到原告的复议申请后，履行了依法受理、依法延期审理及送达的程序，作出张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》，程序并无不当。因涉案征收决定公告涉及的是棚户区改造项目，是改善群众住房和生活水平的重要举措，涉及公共利益，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定应当判决确认违法，故，对原告要求撤销涉案征收决定公告及复议决定的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告张家口市万全区人民政府于2018年7月7日作出的公告〔2018〕8号《张家口市万全区人民政府关于万全区万全镇第一片区（西南片、东南片）棚户区改造房屋征收决定的公告》违法； 二、确认被告张家口市人民政府于2018年11月16日作出张政复决字(2018)103号《行政复议决定书》违法。 案件受理费50元，由被告张家口市万全区人民政府负担25元、被告张家口市人民政府负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  李立新 审判员  岳丽媛 审判员  焦志华 二〇一九年六月十七日 书记员  张 璇 书记员  赵媛媛 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。