河北省邢台市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）冀05行终115号 上诉人（原审原告）刘书文，男，1964年8月5日出生，汉族，农民，住所地河北省威县。 委托代理人孙奎计，威县东方法律服务所法律工作者。 委托代理人刘艳辉，女，河北甲信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）威县人民政府，住所地威县东街**，统一社会信用代码：11130533000226181K。 法定代表人商黎英，女，该政府县长。 委托代理人张怀志，男，该政府自然资源和规划局副局长。 委托代理人王利龙，威县长江法律服务所法律工作者。 原审第三人王书兰，女，1966年12月30日出生，汉族，威县农业和农村局干部，户籍所在地邢台市威县，现住威县。 上诉人刘书文因其诉被上诉人威县人民政府土地行政批复一案，不服广宗县人民法院（2019）冀0531行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人刘书文及其委托代理人孙奎计、刘艳辉，被上诉人威县人民政府的委托代理人张怀志、王利龙，第三人王书兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明的事实，2010年3月27日，威县人民法院做出（2008）威民破字第1-6号民事裁定书，宣告威县农机公司破产。2012年10月30日，河北省威县农业机械公司破产清算组作出威县农机公司破产资产处置办法，其中对于公司土地写明：鉴于该公司占地属县政府划拨土地，请政府予以收回，并将地上建筑物和财产一并打包依法处置。2012年12月4日，威县国土资源局作出关于收回威县农业机械公司国有划拨土地使用权的请示，向威县人民政府申请无偿收回该公司的划拨土地。2012年12月21日，威县人民政府向威县国土资源局作出威政〔2012〕123号《威县人民政府关于同意收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的批复》（以下简称威政〔2012〕123号《批复》），威政〔2012〕123号《批复》主要内容如下：一、同意无偿收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权。该宗地位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字〔1990〕1号、威政土字〔1990〕2号），实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。二、该宗地收回后，纳入政府土地储备。三、你局要根据本《批复》精神，依法办理相关手续。2012年12月26日，威县国土资源局在中国土地市场网发布邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告，主要内容为根据威政〔2012〕123号《批复》，威县国土资源局现无偿收回该宗地使用权。农业机械公司位于洺水路北侧，原面积5.8亩（批准文号：威政土字〔1990〕1号、威政土字〔1990〕2号），实际占用面积3440.76平方米，现全部予以收回。 一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。在本案中，威县国土资源局提请威县人民政府收回土地的依据即是该条款。从该条款规定可以看出，有关人民政府对土地行政主管部门申请收回国有土地使用权的批准行为只是土地行政主管部门收回国有土地使用权前的一个内部程序，属于典型的不产生外部法律效力的行为，最终产生外部法律效力的行为仍是土地行政主管部门的收回国有土地使用权决定或者公告。具体到本案，最终产生收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权法律效力的行政行为并不是威县人民政府的批复，而是威县国土资源局发布的邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告。故此，原告提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，遂裁定驳回原告刘书文的起诉。原告刘书文预交的案件受理费人民币50元，待本裁定生效后退还。 上诉人刘书文上诉称：一、上诉人的请求属于可诉请求。争议标的2014-88号土地使用权是上诉人债权的抵押财产被威县法院（1999）威行初字110号判决依法确认，行政行为是否可诉主要应看外延是否侵权，本案中该行政行为侵犯了上诉人作为抵押权人的财产抵押权，作为执行申请人的申请权，作为破产案件唯一合法受偿债权人，同时也是具备依法受偿别除权，该行为不仅严重侵害了上诉人财产合法权益，同时也属于违法行为。已经认定本案争议标的，其抵押行为是经过当时的威县农机局出具同意国有资产抵押认定书，并通过县财政局同意国有资产抵押并在威县农机公司不能偿还到期债务时承担抵押贷款责任，县财政局是在资产管理局没有分设的情况代表政府办理抵押登记，判决书已经认定。收回行为不能对抗法律规定，依据行政诉讼法第12条第五项、第十二项规定，被上诉人的批复行为属于可诉行为；二、威县人民政府作出的威政〔2012〕123号《批复》行为违法，实施收回行为之前，2014-88号土地已被威县人民法院以判决、裁定确定为债权人的抵押资产、执行查封财产、破产财产，其收回行为法律位阶远远低于法律规定，不能对抗法律；三、威县人民政府威政〔2012〕123号《批复》行为不能以合法程序掩盖违法目的；四、威县人民法院可以委托威县国土资源部门拍卖、变卖破产资产，也可以自行拍卖、变卖破产资产。威县国土资源局不得串通政府部门，在债权人及委托法院不知情的情形下收回、平调法定财产，改变资产权属性质，侵害债权人的合法权利；五、上诉人面对政府是弱势群体。如果上诉不利，上诉人将申请法院执行案件提级（或指定管辖》执行、破产案件提级（或指定管辖）审理，并申请威县人民政府为被申请人在本人债权范围内承担责任。综上，威县人民政府做出的威政〔2012〕123号《批复》行为违法，批复外化致使上诉人的财产请求权归于无效，侵害了上诉人的合法权益，依据《行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，上诉人的诉讼属于可诉行为，故此上诉请求，依法改判支持上诉人的诉讼请求。当庭补充上诉意见，1、县政府威政〔2012〕123号《批复》没有法律及事实依据，实际侵害了上诉人的合法权益，具有可诉性。2、威县国土公告对本案无法律上的效力及意义。3、威县政府的行政行为除侵害了上诉人的合法财产权益外，其行为不属于国家指令性计划和紧急状态下的征用，即使是上述两种情况下的征用，也应给财产所有人和抵押权人应有的补偿。 被上诉人威县人民政府辩称，一、被上诉人作出的威政〔2012〕123号《批复》属于行政机关内部上下级之间批文，不产生外部法律效力，该《批复》属于不可诉的行政行为。原审原告的起诉不符合根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定。二、从原审原告的起诉书中可以看出，原告是2015年10月13日政府公开拍卖前清场时签字和2016年申请撤销拍卖行为都可以证实当时就已经知道政府的威政〔2012〕123号《批复》行为，至本案起诉已经超过起诉期限。三、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回上诉，维持原判。 原审第三人王书兰答辩称，同意县政府答辩意见。另外，1、本案威政〔2012〕123号《批复》并未对不动产进行直接处分，故原审原告已超过五年最长起诉期限。2、原审原告提起本案诉讼所依据的抵押权因未经登记，不能获得司法保护，其认为自己的债权、抵押权受损，应当通过民事诉讼，而不应纠缠行政诉讼。综上，应驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点在于涉案威政〔2012〕123号《批复》是否具有可诉性。本案中，原威县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，提请威县人民政府收回国有划拨土地。威县人民政府于2012年12月21日作出威政〔2012〕123号《批复》，同意国土部门予以收回。2012年12月26日，原威县国土资源局在中国土地市场网发布《邢台市威县收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权的公告》。由此可以证实，最终产生收回威县农业机械公司国有划拨用地使用权法律效力的行政行为并非威县人民政府的批复，而是威县国土资源局依据该批复作出的公告。因此，被告的审批行为只是土地行政主管部门收回国有土地使用权的内部程序，其效力亦未外化，故对原告的权利义务不产生影响，故上诉人提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，一审法院据此理由裁定驳回上诉人的起诉正确，本院不持异议。上诉人如果认为其合法权益受到侵害，可通过其他法律途径予以解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律及裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  周晓明 审判员  赵文志 审判员  赵国凯 二〇一九年六月二十四日 法官助理刘张琪 书记员王洋