广西壮族自治区鹿寨县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0223行初1号 原告韦宣庭，男，1963年1月19日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦宣平，男，1965年12月23日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦宣伍，男，1969年6月13日出生，壮族，住广西鹿寨县。 原告韦宣平、韦宣伍共同委托代理人韦业海，男，1965年4月9日出生，壮族，农民，住广西鹿寨县。 被告鹿寨县住房和城乡建设局，住所地：鹿寨县鹿寨镇飞鹿大道**。 法定代表人许鹏，局长。 出庭负责人廖耐德，副局长。 委托代理人梁伟龙，广西南国雄鹰律师事务所律师。 委托代理人郭剑友，鹿寨县城市管理执法大队副大队长。 被告鹿寨县人民政府，，住所地：鹿寨县鹿寨镇创业路** 法定代表人王轶，县长。 委托代理人王秋莲，鹿寨县司法局工作人员。 第三人鹿寨县四排镇国土规建环保安监站（原鹿寨县四排乡国土村镇建设管理所），，住所地：鹿寨县**镇长兴路 法定代表人张华，站长。 原告韦宣庭、韦宣平、韦宣伍诉被告鹿寨县住房和城乡建设局（简称鹿寨县住建局）、鹿寨县人民政府（简称鹿寨县政府）城建行政处罚纠纷一案，本院于2019年1月16日立案后，依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭进行了审理。原告韦宣庭及原告韦宣平、韦宣伍的共同委托代理人韦业海，被告鹿寨县住建局的出庭负责人廖耐德、委托代理人梁伟龙、郭剑友，被告鹿寨县政府的委托代理人王秋莲，第三人四排镇国土规建环保安监站的法定代表人张华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 鹿寨县住建局于2018年8月8日作出鹿建行决字〔2018〕第080号《行政处罚决定书》（简称080号《行政处罚决定书》），查明原告未经规划许可擅自于2013年1月至2017年3月在鹿寨县××钢材店右侧（××国道旁）建设六层框架结构楼房，总建筑面积3412.8平方米。上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）（简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条之规定，决定对原告作出责令自收到处罚决定书之日起五日内拆除上述违法建设的六层框架结构楼房，总建筑面积3412.8平方米的行政处罚。原告不服该处罚决定，于2018年9月28日向鹿寨县政府申请行政复议，鹿寨县政府于2018年12月4日作出鹿政复字〔2018〕第14号《行政复议决定书》（简称14号《行政复议决定书》），决定维持080号《行政处罚决定书》。 原告韦宣庭、韦宣平、韦宣伍共同诉称，一、2006年5月26日原告与鹿寨县四排乡国土村镇建设管理所（简称四排国土所）购买四排新区1-8号宗地并签订协议书，四排国土所为甲方，原告为乙方，约定：一、购地款项及付款方式：乙方向甲方购买土地柒佰陆拾平方米，合计544000元，双方签定合同后5天内乙方必须付款464000元，余下款项待甲方办理土地使用证给乙方后十天内付清。二、甲方职责：1．甲方负责为乙方办理土地使用证；2．甲方负责缴纳该宗土地出让金及土地增值税。五、本协议生效后，甲、乙双方不得违约，如有违约造成纠纷的，将依照有关法律法规进行处理。原告按协议书付款给了四排国土所，而四排国土所没有履行甲方的职责导致原告无法正常办理合法建房手续。二、原告于2006年至2013年多次向政府反映，请求政府解决办理土地使用证，政府部门对原告的请求置之不理。原告看见四排新市场、四排公路边的私人房、四排敬老院、四排财政所、四排国土所等都是一样证都没有已经建好居住办公，政府对这些违法建房从不过问，原告因此采取变通手段按照右边四排财政所办公楼、四排敬老院，左边四排国土所办公楼的规格，先建好房屋以完成自己多年建房的心愿，不能白白冤枉花费46万多元买来一块空白地。原告违建是四排国土所没有履行甲方的职责，请求政府解决而政府行政不作为，鹿寨县住建局放纵违建而继人之后而为。三、原告第一层建好后于2013年6月4日收到鹿寨县国土局停工通知书，停工三年多后又多次向政府各部门反映及上访，请求政府及时解决土地使用证和建房问题，政府各部门相互推脱责任，置之不理。2016年8月份原告开始复工建筑2-6层框架楼房，2017年3月份建好6层框架结构楼房，建筑面积2932.8平方米，总建设面积3412.8平方米。2018年8月8日收到鹿寨县住建局的行政处罚决定书，责令原告拆除违法建筑六层框架楼房。原告不服，向鹿寨县政府申请复议，鹿寨县政府未明查而维持行政处罚决定书。原告认为两被告的行政行为违反《行政许可法》第69条、72条之规定，没有根据《合同法》第54条的原则进行处理，鹿寨县住建局对原告的行政处罚不公平、不公正，违反《中华人民共和国宪法》第二条的规定“在法律面前人人平等”，而鹿寨县政府作出的行政复议书当然也是不合理的，故请求法院依法判决：1．撤销鹿寨县住房和城乡建设局鹿建行决字〔2018〕第080《行政处罚决定书》；2．撤销鹿寨县人民政府鹿政复字〔2018〕14号《行政复议决定书》；3．本案诉讼费由两被告承担。 原告向本院提供如下证据： 第一组证据： 1.《责令停止土地违法行为通知书》，证明鹿寨县国土局责令原告停止违建； 2.《责令改正通知书》，证明鹿寨县住建局责令原告改正； 3.《行政处罚告知书》，证明鹿寨县住建局告知原告处罚内容； 4.《行政处罚决定书》，证明鹿寨县住建局对原告作出行政处罚； 5.《查封决定书》； 6.《延长查封期限决定书》； 证据5、6证明鹿寨县住建局对原告房屋查封的事实。 7.《行政复议决定书》，证明鹿寨县政府作出维持的复议决定； 8.协议书及附图，证明原告于2006年与四排国土所购买1-8号宗地的事实； 9.银行取款凭证、收款单，证明原告向四排国土所支付了购地款。 第二组证据： 1.韦宣庭2012-2018年关于办理土地使用证申请书，证明原告多次向政府及相关部门申请办理土地使用证的事实； 2.《广西壮族自治区关于鹿寨县2012年第三批次乡村建设用地的批复》（桂政土批函〔2013〕283号），证明原告建房之地在该批复中的建设用地范围内； 3.鹿寨县信访局2016来访登记表，证明原告的信访情况； 4.《鹿寨县国土资源局信访事项处理意见书》（鹿国土资信处［2016］第1号），证明国土局的答复意见； 5.鉴定意见通知书，证明检察院对原告所建房屋的价格鉴定情况； 6.举报信，证明向政府举报四排镇很多的违建情况，但政府不予处理； 7.韦必祝的证明，证明2005年四排国土所向四排七队购买耕地的事实； 8.邮件回执单，证明原告多次向县、市政府等相关部门举报四排镇的违建事实； 9.违建建筑照片，证明四排镇存在的违建建筑； 10.停工照片，证明原告2013年收到停工通知后停建3年的事实； 11.查封照片，证明鹿寨县住建局查封事实； 12.四排派出所出警证明，证明鹿寨县住建局未下查封通知就先查封的违法行为； 13.私人建房许可证5本，证明四排国土所违法办理私人建房许可证； 14.光盘1张，其中1-5条证明四排国土所违法喊人查封，6-8条证明鹿寨县住建局查封，9-11条证明所拍摄的楼房都是没有土地使用证的违法建筑。 被告鹿寨县住建局辩称，一、答辩人执法主体合法。依据《城乡规划法》第十一条：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”答辩人作为鹿寨县城乡规划主管部门有权对鹿寨县辖区内公民、法人或其他组织违反城乡规划管理秩序的行为依法给予相应处罚；二、答辩人对原告作出处罚决定的事实清楚，适用法律依据正确。经答辩人调查核实，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自于2013年1月至2017年3月在鹿寨县××镇雄建钢材店右侧建设六层框架结构楼房，总建筑面积3412.8平方米。原告的行为违反2018年1月1日起施行的《城乡规划法》第四十条第一款的规定，答辩人根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出责令拆除六层框架结构楼房的处罚，适用法律正确；三、答辩人对原告依法作出行政处罚决定的程序合法。答辩人于2018年7月18日依法对原告的违建行为予以立案调查，并依法按程序对原告下达了《责令改正通知书》，责令原告自收到通知书时起立即停止违法行为，自行改正，拒不改正的将依法予以处理。因原告未自行改正违法行为，2018年7月26日答辩人向原告下达《行政处罚告知书》，告知拟向原告作出责令其五日内拆除六层框架结构楼房的处罚，同时告知其依法享有陈述、申辩等权利。因原告未自行改正违法行为，2018年8月8日答辩人作出《行政处罚决定书》，决定责令原告自收到处罚决定书五日内自行拆除违法建设的建筑物，逾期未拆除的，则依法拆除。同时告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利以及行使该权利的期限和途径，整个处罚程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。四、对于原告提出的土地买卖合法性问题，原告是否取得《建设工程规划许可证》是作出行政处罚的重要依据，土地购买问题并不影响答辩人依据《城乡规划法》作出的行政处罚；原告不能因为四排镇确实存在其他未经规划许可建设的建筑物，就抱着法不罚众的想法进行违法建设，且这与本案的事实认定、适用法律以及处罚程序上无直接关联，故应驳回原告的诉请。 被告鹿寨县住建局向本院提供如下证据： 《行政处罚决定书》，证明向原告下达了限期拆除违法建筑的行政处罚决定； 送达回证及照片，证明处罚决定书已经向原告送达； 现场勘查笔录及照片，证明原告违法建设的建筑物的地理位置及结构； 执法调查询问笔录，证明鹿寨县住建局取证、搜集材料的过程合法合理； 鹿寨县四排乡总体规划图，证明原告违法建设的建筑物在四排乡规划区内； 《行政执法立案表》，证明该案件经过领导审批同意立案； 《行政执法审批表》，证明该案件经领导同意继续办理； 二次勘查笔录及照片，证明原告当时正在进行楼房建设的相关动作； 鹿寨县住建局局班子会议纪要，证明该案件集体研究的意见； 行政复议申请书、提出答复通知书、行政复议答辩书、行政复议决定书，证明原告提起行政复议，鹿寨县政府维持原行政处罚决定的事实。 被告鹿寨县政府辩称，本机关受理原告的复议申请后，经审查查明鹿寨县住建局作出行政处罚决定认定的事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，本机关根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持该行政处罚决定的复议决定，所调查的事实清楚，证据确凿充分，运用法律法规适当，故应驳回原告的诉请。 被告鹿寨县政府向本院提供如下证据： 行政复议申请书、申请人身份证、申请人提供的证据（同原告提供的第一组证据中第1、2、4、8、9项，第二组证据中第1-5项）、行政复议立案审批表、送达回证，综合证明依法受理韦宣庭、韦宣平、韦宣伍的复议申请并已通知被申请人； 鹿寨县住建局的行政复议答辩书及提供的证据材料； 《行政复议决定书》及送达回证，证明作出的行政复议符合行政复议法的相关规定，且程序合法。 第三人四排镇国土规建环保安监站述称，同意两被告的答辩意见，并补充：2006年5月26日，原告与四排国土所签订的协议系个人行为，属非法买卖土地，原因如下：协议中甲方为“四排乡国土村镇建设管理所”，没有单位法人签字也没有单位负责人或经手人签字；协议的签订及协议内容、约定的事项也未向上级主管部门汇报，鹿国土资信处（2016）第1号文中认定，原告与四排国土所签订的协议书是原告与梁天来、陆爱媛、秦云飞、覃丽新、黄建昌等五人以国土所的名义签订，属于非法买卖土地行为，且2006年5月26日该宗地地类仍属于农用地，未转为国有建设用地，原告已支付的464000元至今未缴存财政专户。因此，协议中涉及的土地买卖是非法行为，不受法律保护。 第三人四排镇国土规建环保安监站未向本院提供证据。 经庭审质证，对于被告鹿寨县住建局、鹿寨县政府提供的证据，原告、被告及第三人均无异议。对于原告第一组证据中的第1-7项，被告鹿寨县住建局、鹿寨县政府均无异议，对第8、9项证据认为与本案无关联，第三人对原告的第一组证据无异议。对于原告第二组证据中的第1、3、6、7、9、10、13、14项，被告鹿寨县住建局认为证据的真实性无法核实，且该组证据是涉及办理土地证的问题与本案无关联；被告鹿寨县政府、第三人同意被告鹿寨县住建局对该组证据的质证意见。 本院对本案证据认证如下：对于被告鹿寨县住建局、鹿寨县政府提供的证据，以及原告提供的第一组证据中的第1-7项，当事人均无异议，本院对以上证据的证明力予以确认。对于原告第二组证据中第1、5、6、7、8、9、10、13项以及第14项中关于违法建筑的视频，原告拟证明的内容与本案审查被诉具体行政行为是否合法并无关联，故本院不予确认。第二组证据中第11、12项以及第14项中关于查封视频的内容，原告拟证明违法查封的事实发生于本案行政处罚决定作出之后，对被诉具体行政行为是否合法的认定不产生实质影响，故不作为本案的定案依据。原告第一组证据中第8、9项以及第二组证据中第3、4项，能够综合证明原告所建设建筑涉及的宗地情况，故本院对以上证据的证明力予以确认。原告第二组第2项证据与第4项证据中引用的批复文号不符，本院不予认定。 经审理查明，原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自于2013年1月至2017年3月在鹿寨县××钢材店右侧（××国道旁）建设六层框架结构楼房。2018年7月18日，鹿寨县住建局对原告的违法建设行为予以立案，同日对原告韦宣庭进行询问，并对建设现场进行勘查。经测量，第一层建筑长30米，宽16米；第二层至第六层建筑长31.20米，宽18.80米，总建筑面积3412.8平方米。同日向原告发出《责令改正通知书》，责令其立即停止违法行为，自行改正。2018年7月26日，鹿寨县住建局再次对原告的建设现场进行勘查，同日向原告送达《行政处罚告知书》，告知其违法事实、拟处罚的理由和内容以及有陈述、申辩的权利。原告逾期未提出陈述、申辩，且未自行改正。2018年8月8日，鹿寨县住建局作出080号《行政处罚决定书》，认定原告的建设行为违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出责令原告自收到处罚决定书之日起五日内拆除违法建设的六层框架结构楼房，总建筑面积3412.8平方米的处罚决定，并告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利以及行使该权利的期限和途径。该行政处罚决定书于2018年8月9日向原告送达。原告不服，向鹿寨县政府提出复议申请。鹿寨县政府于2018年10月9日受理，经审查后于2018年12月4日作出14号《行政复议决定书》，维持080号《行政处罚决定书》。该行政复议决定书于2018年12月7日向原告送达。原告仍不服，于2018年12月24日向本院提起行政诉讼。 另查明，2006年5月26日，韦宣庭（乙方）与四排国土所（甲方）签订协议书，约定乙方向甲方购买四排新区开发的土地1-8号共760平方米544000元，甲方负责为乙方办理土地使用证并缴纳该宗土地出让金及土地增值税。原告已付地价款464000元，同年转让第7、8号地给谢建安。之后原告在未取得相应土地使用权证的情况下，于2013年1月开始在协议中1-6号地块上建设楼房，即鹿寨县住建局认定的本案违法建设建筑。针对韦宣庭提出未给其办理土地证的信访意见，鹿寨县国土资源局于2016年6月20日作出《信访事项处理意见书》，答复称（摘录）：韦宣庭与四排国土所协议约定的事项，国土所并未向四排乡政府汇报也未向我局申请办理用地手续，实际上是梁天来、陆爱媛、秦云飞、覃丽新、黄建昌等人以国土所的名义与韦宣庭签订协议，该行为属于非法买卖土地。上述地块原属于四排乡四排街7、8队的集体土地，当时地类为农用地没有转为国有土地。经依法申请农用地转用手续，广西区政府作出批复批准转为建设用地，并征为国有建设用地。建议韦宣庭与梁天来等五人明确各自的权利义务，并及时依法办理土地供应手续。 另，原告建设的楼房在四排乡总体规划区内，鹿寨县住建局作出行政处罚决定时，原告仍未取得涉案宗地的土地使用权。 本院认为，《城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”据此，被告鹿寨县住建局对发生在辖区内的违法建设行为具有依法查处的职责。经过询问调查、现场勘查，被告鹿寨县住建局认定原告未取得《建设工程规划许可证》，擅自建设六层框架结构楼房，属于无证违法建设的事实清楚，证据充分，依据《城乡规划法》第六十四条对原告作出限期拆除的行政处罚，适用法律正确，且在作出《行政处罚决定书》前，依法向原告送达了《行政处罚告知书》，告知其处罚的事实、理由、依据有依法享有的权利，处罚决定书作出后向原告进行了送达，符合法定的程序。鹿寨县政府受理原告的行政复议申后依法予以立案，经审查后在规定的期限内作出并向原告送达《行政复议决定书》，行政复议程序合法，决定正确。对原告关于违建是由于四排国土所没有履行甲方的职责导致，以及四排镇一些单位、个人无证建房未受处罚，鹿寨县住建局仅对原告作出处罚不公平不公正的意见，本院认为，鹿寨县国土资源局的《信访事项处理意见书》已对原告与四排国土所之间的协议性质作出释明，并告知涉案宗地已转为国有建设用地，建议及时依法办理土地供应手续，即相关部门已给予原告自行纠正违法行为的途径，而原告并未遵照进行；关于对原告的处罚是否公平的问题，行政机关对违法行为的查处必然存在由点到面、循序渐进的过程，即使同一类违法行为普遍存在，也不能认为行政机关对其他人的违法行为未进行追究前，对某一特定行为人的违法行为进行查处就是不公正执法。因此，本院对原告的上述意见不予采纳。 综上，本案中被告鹿寨县住建局作出的行政处罚决定认定的事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告鹿寨县政府作出的行政复议决定程序合法，结果正确，原告的诉请无事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告韦宣庭、韦宣平、韦宣伍的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韦宣庭、韦宣平、韦宣伍负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  祁建春 审 判 员  廖筱艳 人民陪审员  翁庆芳 二〇一九年六月十二日 书 记 员  温玲玲