广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终36号上诉人（原审原告）：英德市石灰铺镇保安村民委员会下蓝村民小组。负责人：蓝宗贤，组长。委托代理人：蓝兴荣，男，住广东省英德市，委托代理人：蓝维波，男，住广东省英德市，被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英城镇金子山大道**。法定代表人：肖勇科，市长。被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：清远市清城区人民二路**。法定代表人：郭锋，市长。原审第三人：广东省英红华侨茶场。。住所地：广东省英德市英红镇政府大楼法定代表人：刘喜标，场长。上诉人英德市石灰铺镇保安村民委员会下蓝村民小组(以下简称：下蓝村民小组)因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府土地权属行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初98号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告下蓝村民小组与第三人广东省英红华侨茶场因争议石桥湖土地权属问题，于2016年7月7日向被告英德市人民政府提出申请，要求确认石桥湖土地所有权归其村民小组集体所有。被告英德市人民政府依法受理后，派人员进行现场勘验和调查核实，并要求双方当事人协商解决，因双方当事人各持己见，无法通过协商解决。下蓝村民小组请求英德市人民政府依法将该地确认归下蓝组集体所有。被告英德市人民政府查实，争议地名石桥湖，四至范围经争议双方负责人及代表实地指定位置，我府工作人员用GPS测定并制作《石灰铺镇石桥湖鱼塘争议范围图》，面积16.15亩。该地发生争议时为下蓝组村民管理使用的鱼塘。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示，70年代后期，该地属鱼塘。申请人下蓝组提供的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》载明，单位名称：下蓝一队生产队，住址：石灰铺公社保安大队，第十二栏：坐落：光坪，，地名光坪，类别：旱地，数量：贰拾伍坵，，地基面积壹十贰亩贰分伍厘，四至：东至湖尾，南至石桥湖，西至鸡口湖，北至连塘面岭，该证四至不包括争议地，也不在争议地范围中；提供的2015年3月1日英红镇人民政府《通知》，该通知没有具体的地名、四至，是否与争议地相关无法确认。被申请人英红华侨茶场提供的1955年10月30日经相关单位部门签名同意以及中共中央华南分局农村工作部批复的《关于浛洸走马坪农场第一分场场界设计方案》，该方案的四至范围及走向包括争议地石桥湖在内；提供的1956年8月7日与保安乡人民委员会签订的《关于场界等问题处理议定书》，该议定书在1955年签订的场界基础上作了修改，由于地形地貌改变，界桩不存在,无法认定争议地是否划归农民经营耕种；提供的1957年12月27日与东岭农业合作社签订的《协议书》，该协议书以走向为界，因地形地貌改变，加上没有提供当场描制的图表，无法确认是否包括争议地在内；提供的1957年12月27日与转村农叶合作社签订的《协议书》，该协议书同样以走向为界，因地形地貌改变，也没有提供当场描制的图表，是否包括争议地在内也无法确认；提供的1962年3月10日由中共英德县委书记和广东省新生联合公司党委书记亲自主持，有关单位代表参加制定的《广东省新生联合企业公司美村农场走马坪17队平面图》，该图的走向界线包括争议地在内，争议地不在划出给保安大队的606亩耕种之中；提供的1963年9月4日《英德县人民法院民事调解书》（(63）英法民字第39号），该调解书所指的土地纠纷是仰天塘对面英浛公路边，从1962年3月10日绘制的农场平面图看，与争议地无关联。经营管理方面：从调查周边村的证人证言和提供的证明材料，证实争议地石桥湖自1955年10月30日《关于浛洸走马坪农场第一分场场界设计方案》经中共中央华南分局农村工作部批复后即由广东省英红华侨茶场实际管理使用，到上世纪80年代，英红华侨茶场在争议地北面建成红砖厂后，挖取争议地的塘泥用于烧制红砖，2000年后，下蓝组个别村民将石桥湖私自占用，养鱼至今。被告英德市人民政府认为：申请人下蓝组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》，该证四至不包括争议地，也不在争议地范围中，只有其村民小组个别村民在2000年后私自占用养鱼。因此，申请人下蓝组要求将争议地确认归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。被申请人英红华侨茶场提供的1955年10月30日的场界设计方案，该方案的走向范围包括争议地在内；提供的1956年8月7日的场界议定书以及1962年3月10日制定的美村农场走马坪17队平面图的走向界线包括争议地在内，且自1955年建场开始到2000年，该地由英红华侨茶场管理使用。因此，被申请人英红华侨茶场要求英德市人民政府将该地所有权确认归国家，使用权确认给其的请求，证据充足，事实理由充分，该府予以支持。2017年2月20日，被告英德市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字第26号）第十六条的规定，作出英府决[2017]3号《英德市人民政府关于石桥湖土地权属的处理决定》，处理决定如下：争议地石桥湖，四至范围以GPS测定《石灰铺镇石桥湖鱼塘争议范围图》为准，面积16.15亩的土地所有权属国家，使用权属广东省英红华侨茶场。原告下蓝村民小组不服被告英德市人民政府上述《处理决定》,向被告清远市人民政府申请行政复议，2017年6月1日,被告清远市人民政府作出清府复决[2017]30号《行政复议决定书》，决定维持被告英德市人民政府的《处理决定》。原告下蓝村民小组不服,遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求法院：1、判决撤销被告英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于石桥湖土地权属的处理决定》（英府决[2017]3号）及被告清远市人民政府作出《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决[2017]30号），改为判决英德市石灰铺镇保安村民委员会地名为石桥湖的16.15亩土地所有权属于原告。2、诉讼费由被告承担。原审法院认为：原告下蓝村民小组与第三人广东省英红华侨茶场争议的地名“石桥湖”土地权属，从争议各方的权属依据看，原告下蓝村民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第十二栏，，地名为光坪四至为东至湖尾，南至石桥湖，西至鸡口湖，北至连塘面岭。由于争议地为“石桥湖”，，地名不相符而该证记载的南至为石桥湖，从文意理解南至石桥湖，是不包括石桥湖在内，故可认定该证的南至只是与争议地北至相邻，被告查实该证四至的东、南、北至与争议四至明显不符，四至范围不包括争议地，原告下蓝村民小组提供的2015年3月l日英德市英红镇人民政府《通知》，该《通知》没有具体的地名、四至，协议所指的鱼塘是否在争议地范围内也无法确认。因而原告下蓝村民小组对争议地没有确权权属依据。第三人广东省英红华侨茶场提供的1955年10月30日《关于浛洸走马坪农场第一分场场界设计方案》，该设计方案、平面图的四至范围及走向包括争议地在内；提供的1956年8月7日与保安乡人民委员会签订的《关于场界等问题处理议定书》，由于地形地貌改变，界桩不存在,无法认定争议地是否划归农民经营耕种的情况；提供的1957年12月27日与东岭农叶合作社签订的《协议书》，该协议书以走向为界，因地形地貌改变，加上没有提供当场描制的图表，无法确认是否包括争议地在内；提供的1957年1227转村农叶合作社签订的《协议书》，该协议书同样以走向为界，因地形地貌改变，也没有提供当场描制的图表，是否包括争议地在内无法确认；提供的1962年3月10日的《广东省新生联合企业公司美村农场走马坪17队平面图》，该图的走向界线包括争议地在内，争议地不在划出给保安大队的606亩耕种之中；提供的1963年9月4日《英德县人民法院民事调解书》，该调解书所指的土地纠纷是仰天塘对面英浛公路边，与争议地无关联。鉴于以上事实，应视为争议各方均没有持有政府颁发的有效的土地权属凭证，在此情况下，应当根据土地确权的规定，以实际经营管理土地的历史和现状来确定“石桥湖”土地权属。在对争议地的实际经营管理方面，本案各方提供的证据材料显示，第三人广东省英红华侨茶场自1955年10月30日开始对争议地管理使用，到上世纪80年代，在争议地北面建成红砖厂后，挖取争议地的塘泥用于烧制红砖。原告下蓝村民小组在争议地“石桥湖”没有经营耕种的事实，只是在2000年后，个别村民将争议地私自占用，且第三人多次提出异议要求归还。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局[1995]国土(籍)字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，被告依据查明的权属凭证和历史、现实经营事实情况，将争议地土地所权属国家，使用权属第三人广东省英红华侨茶场，符合上述法规的规定。综上所述，被告英德市人民政府于2017年2月20日作出英府决［2017］3号《英德市人民政府关于石桥湖土地权属的处理决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，本院依法确认其合法性。被告清远市人民政府作出清府复决［2017］30号《行政复议决定书》，维持了被告英德市人民政府作出的《处理决定》，认定事实清楚，复议程序合法，并无不当。原告下蓝村民小组起诉主张争议石桥湖土地权属归其所有的理据不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告英德市石灰铺镇保安村民委员会下蓝村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告英德市石灰铺镇保安村民委员会下蓝村民小组负担。上诉人下蓝村民小组不服上述判决，向本院提起上诉称：一审判决不公，不尊重历史和事实，走马坪地区土地自古就属于附近周边的自然村所有，到1955年才规划劳改场，对争议地上诉人持有原英德县人民政府颁发的1962年《生产队土地房产所有证》。第三人的场界规划是在我下蓝村民集体所有的山林土地管辖之内，第三人取得我村集体土地必须要征得我村书面同意并作出适当补偿，签订转让协议，履行土地转移法定手续，才能合法，被上诉人未履行相关手续。被上诉人将争议地确权给第三人的主要依据是1955年10月30日《关于浛洸走马坪农场第一分场场界设计方案》但该份文件已经被原审法院（2017）粤18行初104、106号行政判决认定为不是政府征用或划拨土地形式的批文，没有任何证据证明该范围的土地已被征用或批准为国有土地，因而该地没有属于国有土地的权属来源依据。争议地一直由上诉人村民耕作，后挖泥形成水塘，也是上诉人村民在使用。请求：1、判决撤销广东省清远市中级人民法院（2017）粤18行初98号行政判决；2、判决撤销英德市人民政府作出的《英德市人民政府关于石湖桥土地权属的处理决定》（英府决[2017]3号）及清远市人民政府作出《清远市人民政府行政复议决定书》（清府复决[2017]30号），改为判决英德市石灰铺镇保安村民委员会地名为石桥湖的16.15亩土地所有权属于上诉人集体所有。被上诉人英德市人民政府二审未提交书面答辩意见。被上诉人清远市人民政府二审未提交书面答辩意见。原审第三人广东省英红华侨茶场二审陈述称：英德市人民政府作出的涉案《处理决定》和清远市人民政府作出的涉案《复议决定书》查明事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。《处理决定》及原审法院认定本案争议地一直由答辩人实际耕种使用是正确的，符合客观事实。认定中共中央华南分局农场工作部批准的《关于洽洸走马坪农场第一分场场界设计方案》和1962年3月10日《广东省新生联合企业美村农场走马坪17队平面图》包括争议地是正确的。《设计方案》属于中共中央华南分局代表国家进行划拨的行为，符合当时的政策和法律法规。《平面图》属于广东省政府派出单位对茶场进行设计，其行为代表广东省政府。英德市人民政府在《处理决定》适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字第26号）第十六条的规定，将争议地确权给答辩人属于适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案属土地权属行政确权及行政复议纠纷。本案中，从争议各方的权属依据看，上诉人下蓝村民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第十二栏，，地名为光坪四至为东至湖尾，南至石桥湖，西至鸡口湖，北至连塘面岭。由于争议地为“石桥湖”，，地名不相符而该证记载的南至为石桥湖，从文意上通常理解南至石桥湖，不包括石桥湖在内，可认定该证的南至只是与争议地北至相邻，被上诉人查实该证四至的东、南、北至与争议四至明显不符，四至范围不包括争议地，上诉人下蓝村民小组提供的2015年3月l日英德市英红镇人民政府《通知》，该《通知》没有具体的地名、四至，协议所指的鱼塘是否在争议地范围内也无法确认，因而上诉人下蓝村民小组对争议地没有权属来源依据。第三人广东省英红华侨茶场提供的1955年10月30日《关于浛洸走马坪农场第一分场场界设计方案》，该设计方案的四至范围及走向包括争议地在内，提供的1962年3月10日的《广东省新生联合企业公司美村农场走马坪17队平面图》，该图的走向界线包括争议地在内，争议地不在划出给保安大队的606亩耕种之中。原审第三人广东省英红华侨茶场自1955年10月30日开始对争议地管理使用，到上世纪80年代，在争议地北面建成红砖厂后，挖取争议地的塘泥用于烧制红砖。上诉人下蓝村民小组在争议地“石桥湖”没有合法经营耕种的事实，只是在2000年后，个别村民将争议地私自占用，且原审第三人多次提出异议要求归还。根据原国家土地管理局[1995]国土(籍)字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条关于“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有”的规定，英德市人民政府依据查明的权属凭证状况和历史、现实经营事实情况，将争议地土地所权属国家，使用权属第三人广东省英红华侨茶场，符合法律规定。清远市人民政府依照法定程序作出涉案《行政复议决定书》，决定维持英德市人民政府的《处理决定》，并无不当。综上，原审判决处理结果正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人英德市石灰铺镇保安村民委员会下蓝村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一九年六月十八日书记员  李文蓝王秋喆