安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）皖行终763号上诉人（一审原告）吴岳峰，男，1981年10月10日出生，汉族，户籍所在地池州市贵池区，现住池州市贵池区。被上诉人（一审被告）安徽省江南产业集中区管委会，住所地池州市贵池区滨江大道**。法定代表人柯万中，管委会主任。被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府，住所地池州市贵池区康庄大道**。法定代表人马胜利，区长。被上诉人（一审被告）池州市贵池区人民政府梅龙街道办事处，，住所地池州市贵池区梅龙街道法定代表人林志，办事处主任。上诉人吴岳峰因诉安徽省江南产业集中区管委会（以下简称江南管委会）、池州市贵池区人民政府（以下简称贵池区政府）、池州市贵池区人民政府梅龙街道办事处（以下简称梅龙办事处）土地行政征收一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2018）皖08行初114号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告吴岳峰向一审法院起诉称，因规划建设安徽省江南产业集中区，江南管委会委托贵池区政府于2010年10月开始对梅龙办事处所辖先进村、梅龙村等行政村几万亩基本农田和地上房屋实施征收拆迁。原告户籍在梅龙街道先进村前进组，有共计五口人的合法承包土地和房屋在此次被告所划定的江南产业集中区起步区征迁范围内。梅龙办事处分别于2011年2月11日和2月22日对原告家的农村承包地和房屋及附属设施实施征收拆迁。三被告对本案所涉农用地和房屋的行政征收程序及实体均存在众多重大违法行为：一、被告未按照规定依法履行征地报批前“告知、确认、听证”程序，未依法履行向安徽省人民政府申请办理农用地转用审批手续的法定职责，未取得安徽省人民政府的征地批复手续和征收土地方案批准文件，超越职权范围、滥用征收权。二、所谓“征地公告”徒具公告形式，具体内容完全虚假，严重违反了《征收土地公告办法》等相关法律规定；三、梅龙办事处作为具体实施农用土地和房屋征收行为的主体不适格，属于不具有行政主体资格的重大违法行政行为；四、公告征地补偿的面积比起步区规划实际需要征地面积少很多，存在弄虚作假、欺上瞒下、虚报瞒报征地面积的违法事实；五、被告实施了克扣截留被征地农民30%的土地补偿费作为养老保险统筹基金等重大违法事实。六、因被告的违法行为侵犯了原告的合法权益，原告要求被告赔偿相关损失。赔偿范围主要包括：１.被告是以安徽省2009年的征地补偿标准进行补偿，标准明显偏低，根据督察整改后补办的征地批复上的补偿标准，应当以2015年的征地补偿标准进行追加补偿；２.农用承包地分摊的面积不准确，实际面积和人口数没有公开，原告的农用承包地不止12.36亩，需核查清楚并补足；３.原告有五个合法人口，但只有4.5个人口补偿指标，应补足0.5个指标所对应的补偿款；４.被告违法扣缴了原告3.8万余元的土地补偿款应当退还；５.被告征收原告房屋时丈量的面积为126平方米，比实际面积小了大约20平方米。实际面积应当由国土部门的测绘勘定图或航拍测量图来确定，再据实核算追加补差面积和相应的搬迁费及过渡费；６.原告家的两套安置房屋都被定为原告父亲的名字，至今尚未办理产权证，目前已经可以办证，但是都要办在原告父亲的名下，要求被告为原告变更一套安置房屋产权姓名并进行登记办理产权证。由于原告的几项赔偿请求的具体标准、数额无法确定，应当由被告承担举证责任；７.被告贵池区政府以贵政〔2010〕16号文件扣缴原告30%土地补偿费作为养老保险统筹基金，其违法扣缴的38606.2元土地补偿款依法应当返还给原告。综上所述，被告实施的行政征收行为，严重违反了法律规定，给原告造成了重大的财产损失，应当被确认违法。故提起诉讼，请求：１.确认贵池区政府在征收案涉原告家的集体农用土地时，未依法主动履行办理农用地转用审批手续违法；２.请求贵池区政府对原告的土地、房屋面积进行核查，作出追加补偿决定，并返还违法扣缴的38606.2元征地补偿款及相应的利息；３.对贵池区政府贵政〔2010〕16号文件的合法性一并进行审查；４.本案诉讼费由三被告共同承担。一审法院经审理查明，为建设江南产业集中区，2010年贵池区政府作出贵政秘〔2010〕159号《江南产业集中区拆迁补偿安置方案》、贵政秘〔2010〕160号《池州市贵池区人民政府关于印发江南产业集中区建设土地征收方案的通知》，对江南产业集中区建设规划红线范围内的土地进行征收，，地上建筑物构筑物等进行拆迁，土地征收、房屋拆迁工作由梅龙办事处组织实施。池州市贵池区梅龙街道先进村的土地在上述征地范围内。原告与其父母、妻、子共同居住在梅龙街道先进村前进组27号房屋，共五人。2011年2月11日梅龙办事处与原告父亲吴礼红签订了《池州市房屋拆迁补偿安置协议书》，协议中约定被拆迁住宅主房面积为125.93平方米，附属用房14.28平方米，货币补偿及其他补助、补偿款共计86441.96元，并补充说明被拆迁人根据搬迁证序号选房号，协议中的被拆迁人为吴礼红，并注明5人。其后两个月内该房屋被拆除。上述协议中约定的房屋拆迁补偿款已支付，安置房现也已安置到位。吴礼红户的农用地和建设用地土地补偿款共计397327.48元，根据贵池区政府贵政〔2010〕16号《关于印发池州市贵池区农村集体土地征地补偿安置及被征地农民自愿参加补充养老保险实施办法的通知》，扣缴了38606.20元作为被征地农民养老保险统筹基金，故实际发放358721.28元，2011年2月由原告的妻子章丽代领。一审法院又查明，2011年2月梅龙办事处与原告父亲吴礼红签订房屋拆迁补偿安置协议时，贵池区政府虽预征收了本案诉争的土地及房屋，但未获得相关部门的征地批准文件。2012年至2017年陆续补办了相关用地报批手续，并经安徽省人民政府批准。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中原告所诉的土地征收行为发生在2011年，根据当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。经庭审调查，本案原告与其父母共同居住的房屋，由其父母所建，2011年2月原告父亲吴礼红作为被拆迁人与梅龙办事处签订了房屋拆迁补偿安置协议，其后两个月内该房屋即被拆除，房屋拆迁补偿款已经支付。原告的妻子于2011年领取了原告户的农用地、建设用地的土地补偿款，原告户的安置房也已于2014年安置到位（根据原告陈述的时间）。根据上述事实，原告2011年即知道其家庭户的土地被征收、房屋被拆迁、扣缴部分土地补偿款用于被征地农民养老保险统筹基金的事实，现原告于2018年向法院提起诉讼，要求确认被告的征收土地行为违法，赔偿相关损失，并要求审查贵池区政府贵政〔2010〕16号文件的合法性，已超过了起诉期限，原告的起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告吴岳峰的起诉。吴岳峰上诉称，一、在行政征收诉讼中，是以行政机关发布或者送达公告等法律文书告知行政行为的时间起点为起诉期限起算点。本案起诉的是被上诉人不履行办理农用地转用审批手续的法定职责违法，诉请被上诉人继续履行整改后补办的征地批复所确定的补偿标准足额补偿。因未发布或送达公告的不作为，违法状态持续，故没有时间起算点。且被上诉人不作为，上诉人不知道行为内容，依法应当适用20年最长起诉期限；二、被上诉人为了达到未批先征的目的，故意隐瞒实情，不公开相关材料，不依法主动履行法定职责，属于其原因导致上诉人起诉期限中断，故虽上诉人起诉超过一般起诉期限，但未超过最长起诉期限。综上，请求撤销一审裁定，改判被上诉人不主动履行办理农用地转用审批手续的法定职责违法，责令被上诉人继续履行经整改后补办的征地批复手续所确定的征地补偿标准进行补偿、重新依法核实上诉人的被征土地面积和房屋面积后作出征收补偿决定、重新签订征地征房协议并找补差额补偿款。一审原告吴岳峰向一审法院提交了以下证据：1、原告身份证（复印件），证明其主体身份；2、池州市江南产业集中区依申请公开答复书，证明所涉征地拆迁是江南管委会委托贵池区政府包干实施；3、江南产业集中区征迁安置宣传手册（征地公告、土地征收及补偿方案），证明本次征地拆迁的主体、所依据的批准文号、起步区征地范围、征地面积及补偿安置等不合法；4、进步村前进组征地补偿款发放表，证明被告三征收原告农用地的时间是2011年2月22日，并截留原告家30%土地补偿款共38606.2元；5、池州市房屋拆迁补偿安置协议书，证明被告三具体实施了拆迁原告房屋的行为，时间是2011年2月11日，征收主体不合法；6、原告父亲分户后的户口簿，证明自2010年5月7日前，原告吴岳峰是家庭户主，原告未授权给任何人，没有原告在征地和房屋征收协议上的签字，协议均无效；7、池州市江南产业集中区依申请公开答复书、池州市国土资源局依申请公开回复，证明江南产业集中区起步区四至范围和面积为19.99平方公里，附有起步区红线图，以及已征地和未征地示意图，梅龙街道先进村征地报批批次示意图；8、梅龙办事处梅信复〔2018〕2号依申请公开回复，证明梅龙办事处与先进村村委会签订了针对补偿协议，没有法律依据；9、池州市国土资源局网站公开的有关江南产业集中区的拟征地安置补偿标准告知书及征地批复（部分），证明本次征地行为属于“未批先征”行为，征地农民养老保障是按池政〔2007〕123号文件办理；10、池政〔2017〕123号和贵政〔2007〕22号政府文件，证明池州市被征地农民的社会养老保障的费用筹集应由财政负担，以统筹养老保障基金为名扣缴土地补偿款不合法；11、《国家土地督察例行督察意见书》（宁〔2015〕2号），证明被告未批先征行为违法、未落实整改、未补发征地补偿的差额部分。一审被告江南管委会、贵池区政府向一审法院提交了以下证据：1、安徽省推进示范区建设领导小组办公会议纪要,证明2010年8月，省推进示范区建设领导小组明确集中区起步区面积为20平方公里；2、贵池区政府贵政秘〔2010〕160号文件《池州市贵池区人民政府关于印发江南产业集中区建设土地征收方案的通知》，证明江南产业集中区被征地农民养老保险根据《池州市贵池区被征地农民基本养老保险试行办法》的规定执行，土地征收工作由梅龙办事处组织实施；3、贵池区江南产业集中区征迁安置工作指挥部贵江南指〔2010〕2号文件，证明江南产业集中区规划红线确定江南产业集中区起步区征地面积和四至范围并交梅龙办事处实施；4、池州市房屋拆迁补偿安置协议书及补偿款发放证明，证明2011年2月11日，梅龙办事处与吴礼红户签订拆迁补偿安置协议，对其位于梅龙办事处进步村前进组的房屋进行拆除，补偿款已经足额发放；5、安徽省人民政府建设用地批复（五份），证明原告所在村的农用地转用及征收已经省政府批复；6、《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》、《关于印发池州市贵池区农村集体土地征地补偿安置及被征地农民自愿参加补充养老保险实施办法的通知》，证明从土地补偿款中扣除30%作为被征地农民养老保险统筹基金的具有政策依据。一审被告江南管委会还向一审法院提交了“情况说明、江南产业集中区征迁安置宣传手册”等证据，证明原先进村的征地工作履行了告知程序，征地工作符合政策法律规定。以上证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与一审一致，对一审查明的案件事实，本院依法予以确认。本院认为，本案中，上诉人在一审庭审中自述其户涉案土地及房屋在2011年被实际征收，房屋拆迁补偿款及土地补偿款均已实际支付，2014年左右安置房也实际交付。现上诉人吴岳峰向人民法院起诉，要求确认被上诉人未依法履行办理农用地转用审批手续违法，并责令被上诉人予以追加补偿，实际就是对被上诉人在2011年实施的土地征收行为、扣缴土地补偿款行为等不服。根据当时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人吴岳峰是在2011年即已知道被上诉人在2011年实施的土地征收行为、扣缴土地补偿款行为之内容，于2018年才提起诉讼，显已超过上述司法解释规定的起诉期限。相应，其提出的审查贵池区政府贵政〔2010〕16号文件合法性一并进行审查的诉讼请求，缺乏审查基础。综上，一审裁定驳回上诉人吴岳峰的起诉，并无不当。吴岳峰的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  钟祖凤二〇一九年六月十九日书记员  潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。……