福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）闽01行初77号 原告：林细武，男，1965年10月12日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 委托诉讼代理人：潘婷婷，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐志宏，北京市京师律师事务所律师。 被告：宁德市蕉城区人民政府，住所地：宁德市蕉城区815中路**。 法定代表人：石求鸿，常务副区长。 委托诉讼代理人：李朱成，宁德市蕉城区人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：池宇清，福建之秀律师事务所律师。 被告：宁德市蕉城区三都镇人民政府，，住所地：宁德市蕉城区三都镇 法定代表人：石信妙，镇长。 委托诉讼代理人：张小燕，宁德市蕉城区三都镇人民政府工作人员。 委托诉讼代理人：池宇清，福建之秀律师事务所律师。 原告林细武诉被告宁德市蕉城区人民政府、宁德市蕉城区三都镇人民政府行政强制一案，本院受理后，依法进行了审理。现已审理终结。 原告林细武诉称，原告系福建省宁德市蕉城区三都镇黄湾村村民，因原告所在村落位于沿海一带，故原告长期在此处养殖海带、龙须菜等并以此为生。凭借天然的养殖有利条件和政府的养殖鼓励政策，包括原告在内的所有养殖户的养殖规模才得以迅速扩张，同时也给当地带来了巨大的经济助推作用。近日，本地政府一改之前的鼓励政策，改鼓励为整治。2018年9月14日，宁德市中级人民法院、宁德市人民检察院、宁德市公安局、宁德市海洋与渔业局联合下发了《关于开展全市海上养殖综合整治的通知》，决定对包括原告在内的养殖户实施综合整治，并对整治时间、整治内容、整治要求进行了通告。此后，被告宁德市蕉城区人民政府抽调了宣传、公安、港务、海事等17个部门以及15个乡镇对包括原告在内的养殖户的养殖设备及龙须菜等实施了强制拆除及清理行为。原告认为，二被告在实施此次行政强制行为之前，并未向原告下发任何的强制拆除的决定文件，强制拆除前也没有相关的催告文件，剥夺了原告的陈述申辩权，且在强拆之前更未对原告进行任何的补偿，剥夺了原告依法获得补偿的相关权利，违反了《中华人民共和国行政强制法》及其他相关法律关于行政强制的程序性规定及补偿的相关规定，故二被告实施的此次行政强制行为应当被确认为违法。诉讼请求：1.请求依法确认二被告强制拆除原告养殖设备的行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。 被告宁德市蕉城区人民政府辩称：1、本案原告林细武没有证据证明其是本次行政强制行为的相对人。原告林细武等61人在61起诉讼案件中，均没有举证证明其是该强制行政行为的相对人，没有证据证明在本次海面污染整治和军事用海清障范围内其有权益遭受损害，所提供的证据仅有个别人提供了《捕捞许可证》、《渔业船舶所有权证》和《滩涂承包合同手册》与本案没有关联性，缺乏法律上的利害关系。原告没有《海域使用证》和《养殖证》，不能证明本次海面污染整治和军事用海清障范围内有原告养殖的“三菜”及相关设施。原告不是本次行政强制行为的相对人，不具有原告主体资格。2、答辩人不是本次行政强制行为的主体。本次海面污染整治和军事用海清障活动，系宁德市蕉城区海洋与渔业局依据闽委办（2017）48号中共福建省委办公厅、福建省人民政府办公厅关于印发《福建省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知和福建省人民政府专题会议纪要（2018）68号《关于研究宁德市三都澳区域生态环境治理保护和海上养殖整治有关工作的纪要》以及某部队《关于商请三都澳航道清理整治的函》，在2018年10月15日部署的清理整治方案。答辩人不是本次行政强制行为的主体，原告确认被诉主体错误。3、在军事用海区域实施的本次行政强制行为不属于人民法院受案范围。根据某部队《关于商请三都澳航道清理整治的函》，要求清除军事用海和港道中的定置网的行为属国防军事行为。2018年10月15日，宁德市蕉城区海洋与渔业局和当地驻军共同对军事用海和港道进行清障。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（一）项的规定，本案不属于受案范围。4、在军事用海区域外禁养区实施的本次行政强制行为属生态案件。根据福建省高级人民法院《关于部分行政案件实行跨行政区划管辖的若干规定（试行）》，该61起案件不适用跨行政区划管辖，应当适用基层人民法院相对集中管辖，由福安市人民法院管辖。 综上，答辩人认为原告起诉，没有证据证明其是本次行政强制行为的相对人，没有证据证明其与行政行为存在法律上的利害关系，在军事用海区域实施的本次行政强制行为不属于人民法院受案范围，原告确认的被诉主体错误，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉请。 被告宁德市蕉城区三都镇人民政府辩称：本案原告没有证据证明其是本次行政强制行为的相对人，答辩人不是本次行政强制行为主体，在军事用海区域实施的本次行政强制行为不属于人民法院受案范围，在军事用海区域外禁养区实施的本次行政强制行为属生态案件。同意宁德市蕉城区人民政府的答辩意见，请求人民法院依法驳回原告起诉或诉请。 为了证明本案被告系适格被告，原告向本院提交以下16份证据： 证据1、2018年8月8日，网上发布的“蕉城区召开生态环境保护暨海上养殖综合整治大会”的新闻报道； 证据2、2018年10月3日，网上发布的“开发三都澳建设新宁德”的报道； 证据3、2019年3月25日，宁德市周宁县人民政府“市领导赴蕉城区调研海上养殖综合整治工作现场会”的新闻报道； 证据4、2019年1月8日，东南网站发布的“宁德市开展海上整治养殖综合整治大行动”的报道； 证据5、宁德市人民政府1984年8月5日宁政（1984）010号文件，关于滩涂水面具体政策的规定； 证据6、2018年12月4日，宁德市网站上发布的宁德市碧海蓝天海洋牧场有限公司竞得三都秋竹海域“海上田园”综合体项目； 证据7、现场“清海”照片、视听资料； 证据8、公证书； 证据9、2018年11月14日，宁德市蕉城区人民政府发布的宁区三政（2018）482号文件； 证据10、宁德市蕉城区人民政府办公室出具的宁区政信复查（2018）53号信访事项复查意见书； 证据11、2019年1月31日，宁德市人民政府出具的宁政信访复（2019）7号信访事项复核意见书； 证据12、2019年1月14日，宁德市人民政府出具的宁区三政（2019）2号信访事项答复书； 证据13、2018年12月2日，因海域问题引发纠纷的报警回执（两份）； 证据14、福建省大梦蕉城微信公众号体现的“清海”行为和“清海”主体； 证据15、2018年9月14日，宁德市中级人民法院、宁德市人民检察院、宁德市公安局、宁德市海洋与渔业局《关于开展全市海上养殖综合整治的通告》； 证据16、2018年3月6日，宁德市海洋与渔业局发布的（2018）1号宁德市海上水产养殖业综合整治办会议纪要； 上述16份证据共同证明：被告是本次“清海”行政行为的主体，均参与到本次违法强制“清海”的行动中，具有被告的主体资格，也是应该承担主体的单位。 对于原告提交的上述16份证据，被告的共同质证意见如下： 对于证据1-4，均是属于媒体新闻报道，只能体现海上整治工作由政府主导，执法部门依法实施整治非法养殖的执法行为；本案原告混淆了主导单位跟执法实施单位这两个概念，四份报道不能得出是由被告实施了该行为。 对于证据5，跟本案确认被诉主体身份没有关联性，也没有证明力。 对于证据6、7，跟“清海”行动实施的执法行为之间没有关联性，属于新闻媒体报道，不能证明本案是由被告共同实施了强制行为，其证明目的、证明力、关联性均有异议。 对于证据8，对公证书形式真实性没有异议，但对确认本案被诉主体的关联性、证明目的、证明内容均有异议，不能得出是由被告组织实施了执法行为。 对于证据9-12，系属于对黄建寿等信访的内容进行答复，信访答复内容不能作为直接证明被告适格的依据，只能体现是政府主导了本次海上整治的事实，也不能得出结论是由哪一个执法单位和主体这么一个事实。信访答复意见中有明确“清海”为相关执法部门实施，没有确认是政府实施的。 对于证据13，对确认被告是否适格没有关联性。 对于证据14，新闻报道体现的是有关政府联合15个部门进行“清海”整治行为，相关部门有不同的分工，不能证明由政府实施本案执法行为。 对于证据15，是行政、司法机构联合发布的公示文件，真实性、合法性没有异议，对关联性证明目的有异议，该证据只是公示通告性质与被诉的强制行为和被告之间没有关联性。 对于证据16，对“三性”没有异议，但对原告主张的证明目的有异议，因为这份证据体现的是由宁德市海洋与渔业局主持召集的军事用海航道清理整治会议，所形成的会议纪要，体现海上执法主体是海洋与渔业局，与本案原告所主张的被诉主体的待证目的是不一致的。综上所述，根据原告提供的16份证据，没有一份证据证明实施“清海”行为的主体是被告。 经审理查明，为了促进海上养殖业健康可持续发展，2018年3月6日，宁德市海上水产养殖业综合整治办作出〔2018〕1号会议纪要，决定由宁德市海洋与渔业局、宁德市蕉城区海洋与渔业局、某部队建立联合整治巡查机制，轮流组织开展为期一个月的海上军事航道清障联合执法行动等。2018年9月14日，宁德市海洋与渔业局等单位作出《关于开展全市海上养殖综合整治的通告》，主要内容为：“……自本公告发布之日起，各养殖户应立即停止在禁养区、航道、锚地及军事设施范围及周边海域从事海上养殖生产，并在通告发布之日起一个月内自行退养；继续违法从事海上养殖生产的，将依法强制拆除；在我市管辖海域内从事海上养殖生产，应依法取得海域使用权证或养殖证……”等等。2018年10月10日，宁德市蕉城区海洋与渔业局作出《蕉城区三都澳海域“三菜”清理实施方案》，决定由其从当年10月15日起对蕉城区三都澳所有海域的“三菜”进行清理整治，杜绝三都澳海域非法无序养殖，恢复、改善三都澳海洋生态。综合整治措施包括拆解养殖设施、清除在禁养区遗存的“三菜”、航道清障、海面清污、军事用海彻底清除“三菜”养殖、保障军事用海需求等，为此提请“区海上养殖综合整治现场指挥部”协调边防、公安等有关部门做好海上清理区域外围维稳工作等。2018年10月15日，由宁德市蕉城区海洋与渔业局组织相关部门在有关海域开展“清海”行动。原告对有关部门强制拆除其养殖设备的行为不服，遂于2019年1月23日向本院提起诉讼。2019年3月29日，原告申请追加宁德市蕉城区海洋与渔业局为本案共同被告。 本院认为，2018年9月14日由宁德市海洋与渔业局等单位作出并加盖公章的《关于开展全市海上养殖综合整治的通告》，并无本案被告宁德市蕉城区人民政府和宁德市蕉城区三都镇人民政府的公章。本案中，原告所提交的16份证据也未证明涉案行政强制行为系二被告所为，二被告亦否认是适格被告。经本院审查，认定宁德市蕉城区人民政府和宁德市蕉城区三都镇人民政府并非本案适格被告。经本院释明，原告拒绝变更被告，仅申请追加宁德市蕉城区海洋与渔业局为本案共同被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”、第十八条规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。……”，因此，在宁德市蕉城区人民政府非本案适格被告的情况下，原告申请追加宁德市蕉城区海洋与渔业局为本案被告，不属于中级人民法院管辖的第一审行政案件，故该申请不符合行政诉讼法关于行政案件级别管辖的规定，本院不予支持。原告可依法向福建省宁德市具有管辖权的基层人民法院起诉。综上所述，原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项和第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告林细武的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告林细武。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  卢秋华 审判员  吕德快 审判员  刘 瑜 二〇一九年六月二十日 书记员  叶 翔 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。