重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝行终202号 上诉人（一审原告）朱根银，男，汉族，1953年1月24日出生，住重庆市奉节县。 被上诉人（一审被告）重庆市奉节县人民政府，住所地重庆市奉节县永安街道朱衣路**。 法定代表人祁美文，县长。 朱根银因诉重庆市奉节县人民政府（简称奉节县政府）行政复议一案，不服重庆市第二中级人民法院(2018)渝02行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年10月18日，重庆市人民政府以渝府地〔2017〕1467号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收朱衣镇五湘社区1组等4个社区16个组（其中包括五湘社区1、3、4、7组）集体农用地。重庆市奉节县国土资源和房屋管理局（简称奉节县国土局）在征地补偿工作中，于2018年2月23日对朱根银作出了《关于限期签订补偿安置协议的通知》，要求朱根银在接到通知后10日内到重庆市奉节县朱衣镇人民政府（简称朱衣镇政府）确定补偿安置方式并签订补偿安置协议。逾期不签订补偿安置协议的，为确保你户权益，将暂按货币补偿安置方式将补偿安置款共计661952.5元提存于奉节县公证处账户或五湘社区集体账户，并按相关司法程序办理其余事项。该通知于同年2月26日送达。同年9月3日，奉节县国土局对朱根银作出《关于房屋安置补偿款到账通知》和《关于交地通知》，告知“2018年8月21日，镇政府已按货币安置方式把你户房屋安置补偿款346724.4元提存于奉节县公证处账户（开户行工行，账号3100XXXXXXX********）”，限其收到通知之日起3日内拆除房屋交出土地。该通知于同年10月3日送达。同年10月16日，奉节县国土局对朱根银作出《行政处理告知书》。11月27日，奉节县国土局对朱根银作出《行政处理决定书》，责令其在15日内自行拆除房屋、交出土地。 2018年9月25日，朱根银以奉节县国土局、镇政府为被申请人向奉节县政府申请行政复议（其复议申请书中由于笔误，将被申请人镇政府写为县政府），请求撤销被申请人将其补偿款346724.4元提存于奉节县公证处账户的行为。同年10月10日，奉节县政府收到该复议申请，并于同日作出奉节府复[2018]13号《不予受理行政复议申请决定书》，以“申请人就安置补偿款提存于县公证处账户行为向本机关提出的行政复议申请，不属于行政复议案件受理范围为由”，决定不予受理。朱根银于同年10月13日收到该决定书。同年10月21日，朱根银向一审法院提起行政诉讼，请求撤销奉节县政府《不予受理行政复议申请决定书》，并请求判令其依法受理复议申请。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，朱根银不服奉节县政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，有权根据上述规定向人民法院提起行政诉讼。朱根银是本案适格原告，奉节县政府是本案适格被告。 朱根银2018年10月13日收到《不予受理行政复议申请决定书》后于同年10月21日向一审法院提起诉讼，朱根银的起诉未超过法定的起诉期限。 本案争议焦点为：朱根银申请行政复议的事项是否属于行政复议受案范围，即奉节县政府《不予受理行政复议申请决定书》是否符合法律规定？ 《中华人民共和国行政复议法》（简称行政复议法）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，朱根银不服奉节县国土局对其房屋补偿款的提存行为向奉节县政府申请行政复议，根据上述规定，奉节县政府具有对其复议申请进行立案审查的法定职责。朱根银申请行政复议时亦将镇政府列为被申请人，因镇政府的行为系接受奉节县国土局的委托，故奉节县政府《不予受理行政复议申请决定书》未将镇政府列为被申请人，并不违反法律规定。行政复议法第六条规定了行政复议范围，包括涉及行政处罚、行政许可、行政确认、行政侵权、履行法定职责等方面的具体行政行为，奉节县国土局的提存行为不符合行政复议法第六条第一项至十项所罗列的情形。虽然该条第十一项规定了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”兜底条款，但本案中，奉节县国土局对朱根银房屋补偿款的提存行为只是其履行补偿职责以便作出交地处理决定的过程性事实行为，该行为本身不设定当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实质影响。对朱根银权利义务产生实质影响的是奉节县国土局的补偿决定及要求其交出土地的《行政处理决定书》。双方争议的奉节县国土局对原告朱根银房屋补偿款的提存行为只是作出补偿决定的证据，因此，朱根银请求撤销奉节县国土局提存行为的复议申请，不属于行政复议受理范围。奉节县政府根据行政复议法第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，作出《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。奉节县政府于2018年10月10日收到复议申请，其当日作出《不予受理行政复议申请决定书》，复议程序合法。 朱根银认为，奉节县国土局作出的《到账通知》应视为该局对其补偿职责的履行完毕，奉节县国土局根据《到账通知》确定的补偿金额对其房屋补偿款予以提存，其补偿标准较低且剥夺了朱根银在房屋拆迁中应享有的选择权利。对此认为，朱根银拒绝签订安置补偿协议的原因就是认为补偿标准过低，而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，对补偿标准有异议的，应依法申请协调和裁决，但不得影响征用土地方案的实施。因此。土地征收部门在被征地人员拒不签订安置补偿协议的情况下，为了正常推进征地方案的实施，同时又为了保证被征地人员的利益而要求有关部门按照相关规定和标准计算被征地人员应得的补偿费用并将该费用事先提存于无利害关系的第三方账户，由第三方监督管理，以便被征地人员签订安置补偿协议后能够及时得到补偿，该行为既合情合理又合法。奉节县国土局暂按货币补偿方式计算并已提存的房屋安置补偿费并非最终的补偿方式和补偿费用，只要在被征地人员未签订安置补偿合同签前，如对补偿标准有异议的，仍可依法申请调解和裁决，再根据其调解或裁决结果来选择补偿方式、签订安置补偿协议以确定最终的补偿费用。故奉节县国土局的提存行为并未剥夺其选择安置方式的权利。综上，奉节府复[2018]13号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。一审法院遂判决驳回朱根银的诉讼请求；案件受理费50元由朱根银负担。 朱根银上诉称，一审之后奉节县国土局作出《更正通知》（奉国土房管发〔2019〕4号）和《更正通知》（奉国土房管发〔2019〕5号）能够说明朱根银的房屋并不属于重庆市政府《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1467号）征收范围，故一审法院认定事实错误。一审认定2018年8月21日将朱根银安置补偿款提存是过程性事实行为并没有任何依据，而奉节县国土局作出的《关于房屋安置补偿款到账通知》系对朱根银产生最终安置补偿效力的行为。一审认定对补偿标准有异议的，申请调解和裁决之后再根据调解或裁决结果来选择补偿方式、签订安置补偿协议确定最终的补偿费用并没有任何依据。综上，请求撤销一审判决，并改判奉节县政府依法受理朱根银的复议申请。 奉节县政府二审中未提交书面答辩意见。 奉节县政府在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 第一组证据： 1.《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1467号）； 2.《奉节县人民政府关于征收朱衣镇五湘社区等部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2017〕32号）； 3.《关于征收朱衣镇五湘社区等部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2017〕45号）； 4.《奉节县人民政府关于实施城市规划建设征收朱衣镇五湘社区1、3、4、7组、黄果社区1、2、3、4、5组部分集体土地补偿安置方案的批复（奉节府函〔2017〕372号）； 5.《关于限期签订补偿安置协议的通知》（奉国土房管发[2018]110号）； 6.公文送达回证； 7.送达奉国土房管发[2018]110号的现场照片； 8.《关于房屋安置补偿款到账通知》； 9.《关于交地通知》； 10.公文送达回证； 11.送达到账通知、交地通知的现场照片； 12.《行政处理告知书》（奉国土房管[2018]101603号）； 13.公文送达回证； 14.送达行政处理告知书的现场照片； 15.《行政处理决定书》（奉国土监字[2018]96号）； 16.公文送达回证； 17.送达行政处理决定书的现场照片； 证据1-17拟证明奉节县国土局给朱根银发出《到账通知》是程序性、阶段性行为。 第二组证据： 1.行政复议申请书； 2.《不予受理行政复议申请决定书》（奉节府复[2018]13号）； 3.送达回证； 4.EMS邮寄凭证； 证据1-4拟证明奉节县政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》合法。 朱根银在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.房产证复印件1份； 2.朱根银营业执照复印件1份； 3.《关于房屋安置补偿款到账通知》复印件1份； 4.行政复议申请书复印件1份； 5.《不予受理行政复议申请决定书》复印件1份。 经一审庭审质证，朱根银对奉节县政府举示的第一组证据认为均未提交原件，故其真实性无法核对；证据1、2不能证明申请复议的对象是程序性、阶段性行为；证据3、4未看见进行过张贴；证据5不具有关联性；证据6、7不具有合法性，对见证人的身份有异议，照片不符合证据的形式要件；证据8不应作为证据使用，应视为对朱根银作出的补偿决定；证据9-17与本案不具有关联性。第二组证据2不能证明其合法性；其余证据无异议。奉节县政府对朱根银举示的证据2认为与本案不具有关联性，对其余证据无异议。 一审法院对经各方当事人质证的证据认证如下：奉节县政府举示的证据，虽然未提交原件当庭予以核对，因原件分别存放于奉节县土地房屋征收中心、奉节县国土局，其提交的复印件上有证据保存机关加盖的单位印章，故朱根银认为其真实性无法核对的质证意见，不予采纳；朱根银以其未看见张贴征地公告、补偿安置方案公告为由，认为相关征地程序不合法的质证意见，因征地程序是否合法不属于本案审查范围，故该质证意见不予采纳。奉节县政府、朱根银举示的证据，来源合法、内容真实，与本案具有关联性，予以采信。 朱根银二审期间提交的2019年1月2日奉节县国土局《更正通知》（奉国土房管发〔2019〕4号）载明;《行政处理告知书》（奉国土房管〔2019〕101603号）中“该房屋位于重庆市人民政府《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1467号）”错误，现更正为“该房屋位于重庆市人民政府以渝府地〔2017〕1467号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2017〕1270号）”；2019年1月2日奉节县国土局《更正通知》（奉国土房管发〔2019〕5号）载明;《关于限期签订补偿安置协议的通知》（奉国土房管〔2019〕110号）第一项中“重庆市人民政府以渝府地〔2017〕1467号批准奉节县征收朱衣镇五湘等4个社区16个组集体农用地60.1144公顷（其中耕地9.8891公顷）连同集体未利用地1.8240公顷转为建设用地并予以征收、另征收集体建设用地7.8905公顷，共计批准土地69.8289公顷”错误，现更正为“重庆市人民政府以渝府地〔2017〕1270号批准奉节县征收朱衣镇五湘1组等3个社区6个组集体农用地8.4853公顷连同集体未利用地0.5823公顷转为建设用地并予以征收、另征收集体建设用地2.3206公顷，将国有农用地8.0672公顷转为建设用地，共计批准土地19.4554公顷”，第二页“《关于征收朱衣镇五湘社区等部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2017〕32号）、《春节县国土资源和房屋管理局关于征收朱衣镇五湘社区等部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2017〕45号）等文件规定”错误，现更正为“《关于征收朱衣镇五湘社区等部分集体土地的公告》（奉节府征公〔2017〕30号）、《春节县国土资源和房屋管理局关于征收朱衣镇五湘社区等部分集体土地补偿安置方案的公告》（奉国土房管公告〔2017〕44号）等文件规定”。 经本院审查，前述一审证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。朱根银二审提交的奉节县国土局《更正通知》（奉国土房管发〔2019〕4号）和《更正通知》（奉国土房管发〔2019〕5号）载明是对《行政处理告知书》（奉国土房管〔2019〕101603号）和《关于限期签订补偿安置协议的通知》（奉国土房管〔2019〕110号）行政行为事实内容进行“更正”，该“更正”内容与提存行为之间明显不具有关联性，故本院不予接纳。另外，一审判决将“2017年10月18日，重庆市人民政府以渝府地〔2017〕1467号《关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意征收朱衣镇五湘社区1组等4个社区16个组（其中包括五湘社区1、3、4、7组）集体农用地”列入查明事实予以表述存在不当，该事实并不是涉案提存行为的构成要件事实，本院对此予以指出。其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案双方争议焦点在于奉节县国土局对朱根银房屋补偿款的提存行为是否应属行政复议受理范围。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”的规定，当事人对补偿标准有异议的，应依法申请协调和裁决，但不得影响征用土地方案的实施。《征收土地公告办法》第十五条规定，国土部门依照土地补偿安置方案确定的补偿安置标准作出的具体补偿安置行为所发生的争议，也属于土地安置争议协调和裁决范围。本案中，奉节县国土局对朱根银权利义务产生实质影响是依据补偿标准作出具体补偿安置行为以及责令交出土地等行政行为，而朱衣镇政府于2018年8月21日所实施的房屋补偿款提存行为系接受奉节县国土局所委托而协助实施的行政事实行为，该行为本身并没有权利义务处分意思表示，尚未设定或限制当事人的权利义务，对当事人的权利义务不产生实质影响，之后该提存行为已被奉节县国土局于2018年9月3日所作出《关于房屋安置补偿款到账通知》予以承载认可并针对朱根银补偿安置事项作出明确权利义务处分意思表示。因此，朱根银向奉节县政府提出请求撤销奉节县国土局实施提存行为的复议申请并不属于行政复议受理范围，奉节县政府根据行政复议法第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，作出《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。另外，行政机关在实施集体土地征收过程中会作出一系列具体行政行为和行政事实行为，其中征收批复文件及征收范围将确定被征收补偿安置对象，无疑将影响行政机关作出的补偿安置行为以及责令交出土地等行政行为合法性，但朱根银房屋属于某个征地批复的征收范围并不是提存行为的事实构成，不会影响到提存行为并不属于行政复议受理范围判断和认定，本院对此予以指出。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。朱根银的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉、维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱根银负担。 本判决为终审判决。 审判长  邬继荣 审判员  张 莉 审判员  王 乐 二〇一九年六月十三日 书记员  李小燕