贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行初1号原告张生明，女，1971年11月20日生，汉族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。委托代理人李建宁，原告张生明之夫，男，1964年10月10日生，汉族，住址同上。委托代理人常开祥，贵州圣丰律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县人民政府。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县城关镇犀牛路**。法定代表人潘登岭，县长。委托代理人唐浩，镇宁布依族苗族自治县人民政府原法制办公室主任。委托代理人彭洁茹，贵州巨人律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县城关镇犀牛路**。法定代表人陆贤凯，局长。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。委托代理人胡玉兰，贵州蕴诚律师事务所律师。第三人镇宁自治县立仁房地产开发有限公司。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县东大街。法定代表人黄亮，总经理。委托代理人张骏，贵州九黎律师事务所律师。委托代理人李华，贵州九黎律师事务所律师。原告张生明认为被告镇宁布依族苗族自治县（以下简称镇宁自治县）人民政府、镇宁自治县住房和城乡建设局（以下简称镇宁自治县住建局）不依法履行《国有土地上房屋征收补偿安置协议》及《沿河路房屋征收补充协议》于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同月3日立案后，分别于同月11日、16日向被告镇宁自治县人民政府、镇宁自治县住建局及第三人镇宁自治县立仁房地产开发有限公司（以下简称立仁房开公司）送达了起诉状副本、应诉通知书及参诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月21日公开开庭审理了本案。原告张生明及其委托代理人李建宁、常开祥，被告镇宁自治县人民政府的委托代理人唐浩、彭洁茹，被告镇宁自治县住建局副局长陆伟及其委托代理人郑斌，第三人立仁房开公司股东黄立仁及委托代理人张骏、李华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张生明诉称：根据被告镇宁自治县人民政府2011年3月31日第四次常务会议作出的镇府发﹝2011﹞6号《关于沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被告镇宁自治县住建局于2012年9月19日与原告签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》。同日，被告镇宁自治县人民政府设立的镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室及第三人立仁房开公司在前述协议的基础上，与原告签订《沿河路房屋征收补充协议》。协议签订后，在履行的过程中，将《国有土地上房屋征收安置协议》约定的“甲方提供周转房过渡安置”变更为“乙方自行过渡安置”，二被告向原告支付了2012年9月14日至2014年9月19日期间的过渡安置补助费。2014年9月19日过渡安置期满后，原告未得到回迁安置，二被告也未按《国有土地上房屋征收补偿安置协议》的约定加倍支付逾期期间的过渡安置补助费给原告。为此，原告多次找二被告及第三人要求按照与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》及《沿河路房屋征收补充协议》的约定，履行安置补偿义务，二被告及第三人均以各种理由推托，拒不履行协议约定的义务。为此，特提起诉讼，请求：一、依法判令二被告按照住宅16元/平方米、商铺28元/平方米向原告支付自2014年9月14日起至原告得到回迁安置日止的临时安置补助费（暂计至起诉日前，应付住宅临时安置补助费159756.18元、商铺临时安置补助费61818.12元，共计221574.6元）；二、依法判令二被告按照每月833.34元向原告支付自2014年9月19日至原告得到回迁安置之日止的商铺停业补偿费（暂计至起诉日前，应付商铺停业补偿费42500.34元）；三、判令二被告及第三人在被征房屋30米内即项目区沿河路第二栋至周姓段头排沿河临街安置补偿原告套内面积73.63平方米商铺，并办理产权登记，承担相应费用，且由原告优先选择，商铺面积超过约定的安置补偿面积的部分按《沿河路房屋征收补充协议》的约定执行（即商铺面积在105平方米内超面积的部分按5000元/平方米购买）；四、判令二被告及第三人在南北大街面安置补偿原告套内面积260平方米的住房，并办理产权登记，承担相应费用，住房面积超过约定的安置补偿面积的部分按《沿河路房屋征收补偿协议》的约定执行，即住房超面积60平方米内按1600元/平方米购买；五、按每平方米不超过580元的价格优先出售2个停车位给原告，并为原告办理产权登记。原告张生明在举证期限内向本院提交以下证据：1.镇党办通字﹝2012﹞7号《关于成立沿河路改造建设项目（二期）土地和房屋征收工作领导小组的通知》、镇府办通﹝2011﹞97号《关于调整沿河路改造工程建设环翠路三期工程房屋征收领导小组组成人员的通知》、镇宁穿城河西路沿河路改造建设项目房屋征收宣传手册各一份，证明被告镇宁自治县人民政府是房屋征收补偿安置的主体；2.第三人立仁房开公司企业信用信息报告一份，证明第三人的主体资格及登记公示信息；3.国有土地上房屋征收补偿安置协议一份，证明被告镇宁自治县住建局与原告签订协议的事实及协议内容；4.沿河路房屋征收补充协议一份，证明被告设立的临时机构镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室与原告签订补充协议的事实及协议内容；5.镇宁县穿城河项目房屋征收补偿安置分房计价表、穿城河西段沿河路改造建设工程复核测绘表、镇宁自治县穿城河西段沿河路房屋二次装修补偿表及领条各一份，证明原告被征收的住宅及商铺面积、临时安置补助费标准及商铺停业补助费标准；6.沿河路回迁安置房交房协议二份，证明同样情况的补偿安置按套内面积计算的事实；7.原告房屋商铺被征收前照片4张，证明房屋、商铺被征收前的情况；8.王芳非户、李建宁户、张伟户的国有土地上房屋征收补偿安置协议及沿河路回迁安置房交房协议各一份，证明涉案项目被征收户的安置补偿标准。被告镇宁自治县人民政府辩称：一、原告诉讼请求没有事实根据及法律依据。（一）原告与镇宁自治县住建局签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议》，被告作为征收主体对上述协议的内容予以认可，但原告诉求的临时安置补助费、停业补偿费不是安置协议所约定的内容，故原告要求支付临时安置补助费、停业补偿费没有事实根据及法律依据；（二）涉案项目的征收决定，明确了征收主体是被告，征收部门及具体实施单位是镇宁自治县住建局，镇宁县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室不是征收主体也不是征收部门，被告也从未委托过该领导小组办公室作为沿河路南路、北路地块道路建设项目的实施单位，故原告以《沿河路房屋征收补充协议》为据，诉请被告履行该协议约定的内容没有事实根据及法律依据，且该协议约定的将屋檐投影面积计算至商铺面积、购买两个停车位等内容均与安置补偿方案确定的标准不符，远超出安置补偿方案确定的补偿范围，故被告认为《沿河路房屋征收补充协议》系无效合同，原告的诉请没有事实根据及法律依据，应予驳回。二、原告的起诉超过起诉期限，签订协议的时间是2012年，原告于2019年提起诉讼，超过了知道或者应当知道权利被损害之日起六个月。被告镇宁自治县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：镇府发﹝2011﹞6号《关于县沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》一份，证明征收决定确定镇宁自治县人民政府是征收主体，镇宁自治县住房和城乡建设局为征收部门，补充协议不具有法律效力。被告镇宁自治县住建局辩称：一、被告未与原告约定按16元/平方米及28元/平方米计算临时安置补助费；二、被告未与原告约定停产、停业损失补偿费，原告要求支付商铺停业补偿费的诉讼请求应予驳回；三、被告未与原告签订《沿河路房屋征收补充协议》，不承担履行补充协议的义务；四、原告诉称的《沿河路房屋征收补充协议》未得到被告的认可和同意，对原告的补偿可按原协议履行；五、原告的房屋补偿应由第三人立仁房开公司负责。被告镇宁自治县住建局在举证期限内向本院提交以下证据：1.镇国土资挂﹝2012﹞4号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》、镇宁自治县挂牌出让国有建设用地使用权资料、国有建设用地使用权出让合同各一份，证明该地段土地挂牌出让时已明确被拆迁户张生明的补偿和安置由第三人承担，立仁房开公司才是对原告进行补偿的实际主体；2.关于张生明还房事宜情况说明、立仁房开公司自行还房拆迁户名单各一份，证明立仁开房公司曾对原告进行安置，因原告要求过高未果，立仁房开公司是对原告进行安置的实际主体；3.国有土地上房屋征收补偿安置协议一份，证明被告与原告签订了征收协议，约定了补偿条件；4.关于镇宁县“龙城印象”项目停车位涉及指标的情况说明，证明从项目实施的情况看，补充协议约定的车位安置不具有履行的条件。第三人立仁房开公司述称：一、原告与镇宁县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室签订的补充协议应依法认定为无效，补充协议与安置补偿协议签订的主体不一样，补充协议没有来源，不能形成对安置补偿协议的补充，且镇宁县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室仅是镇宁自治县人民政府下设的临时性组织，与镇宁自治县住建局没有任何关系，其没有法定的权限与原告签订补充协议；二、补充协议显失公平，其约定的内容远超涉案项目征收安置补偿方案及其他被拆迁户的补偿标准；三、从协议中约定的保密义务可以看出，补充协议有可能存在恶意串通损害国家利益的情形；四、根据国有土地出让合同及挂牌出让公告，由第三人负责安置的只有黄姓七户、杜姓、周姓及补征部分，共计三十户，原告不在该三十户内，第三人没有义务对原告进行安置补偿。第三人立仁房开公司在举证期限内向本院提交以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明、身份证各一份，证明第三人主体身份；2.镇宁自治县沿河路南路、北路道路建设工程（房屋）征收补偿安置方案一份，证明原告被征收房屋所在位置的补偿标准，原告诉讼请求中涉及的补充协议的补偿远高于安置补偿方案中确定的补偿标准；3.国有土地上房屋征收补偿安置协议、沿河路房屋征收补充协议各一份，证明原告被拆迁房屋中的原商铺仅有43.29平方米，但却违规远超过补偿方案标准签订补偿协议；4.案外人张伟的房屋征收补偿安置协议、沿河路房屋征收补充协议各一份，证明与原告相同地段的被拆迁户的补偿情况，均是按照拆一还一的标准进行；5.设计规划条件通知书、土地使用权挂牌出让公告各一份，证明在第三人关于本案项目投资拿地之初，住建部门明确的拿地条件只是商业部分向政府还房5500平方米，而之后在国土部门的挂牌公告中却凭空多出1000平方米，间接证明被告有能力也应该依法对原告进行安置补偿；6.龙城印象房源还房信息表一份，证明政府已经从第三人处收走6500平米左右的商铺，有能力对原告进行安置；7.沿河路（一期）征收剩余未列入的户数统计表一份，证明原告并非龙城印象项目《土地出让公告》《国有土地使用权出让合同》中列明的红外线21户，也非黄姓七户、杜姓、周姓，应该由政府进行安置；8.房屋征收补充协议7份，证明龙城印象项目《土地出让公告》《国有土地使用权出让合同》中列明的黄姓七户系黄立发、黄明秀、黄立元、黄立仁、黄森、黄丹丹、黄亮，并未包含原告。经庭审质证，原告、被告镇宁自治县住建局及第三人立仁房开公司对被告镇宁自治县人民政府提交的证据均无异议。原告对被告镇宁自治县住建局提交的证据1的真实性无异议，对合法性及证明目的有异议；对证据2，认为不能达到证明目的；对证据3无异议；对证据4，认为与本案无关联。被告镇宁自治县人民政府对被告镇宁自治县住建局提交的证据均无异议。第三人立仁房开公司对镇宁自治县住建局提交的证据1中的土地使用权出让资料中的补征面积统计表认为不真实，对土地使用权挂牌公告及土地使用权出让合同的真实性无异议，证明目的有异议；对证据2，因无原件核对，对真实性有异议，且认为不合法，不能达到证明目的；对证据3无异议；对证据4，因不了解情况，不发表质证意见。原告对第三人提交的证据1无异议；对证据2-4，认为不能达到证明目的；对证据5-8，认为第三人与被告之间的约定，不能否定原告房屋已被搬迁的事实以及不能免除第三人及被告应对原告进行安置的义务。二被告对第三人提交的证据1-4无异议；对证据5、7、8，认为不能达到证明目的；对证据6，认为与本案无关联，不能达到证明目的。二被告对原告提交的证据1，认为不真实，与本案无关联，该组证据并非是涉案项目的宣传资料；对证据2、3无异议；对证据4，认为不合法，不能达到证明目的；对证据5、6，认为不能达到证明目的；对证据7，认为不真实、不合法、与本案无关联。第三人对原告提交的证据1-3无异议；对证据4，认为不具有法律效力；对证据5、6无异议；对证据7，认为与本案无关联。本院对上述证据认证如下：对被告镇宁自治县住建局提交的证据1以及第三人提交的证据5-8，因该证据是被告镇宁自治县人民政府与第三人之间土地出让合同纠纷的相关证据，即不能免除被告镇宁自治县人民政府及镇宁自治县住建局对原告的安置补偿法定职责，也不能直接证明第三人对原告不具有安置的义务，与本案无关联，本院不予采信；对被告镇宁自治县住建局提交的证据4，因系单方出具，不能证明车位已无履行条件，不予采信；对各方当事人提交的其余证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。经审理查明：2011年4月15日，被告镇宁自治县人民政府作出镇府发﹝2011﹞6号《关于县沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》，决定对沿河南路、北路地块道路建设项目涉及的房屋及附属物进行征收，由镇宁自治县住建局作为项目建设征收人组织实施房屋征收与补偿工作，征收范围是：东至南北大街、西至望安桥、南至原国税局办公大楼一线，北至建设银行办公大楼一线规划红线范围内的建筑物、构筑物及附属设施。原告张生明位于镇宁自治县××城××街菜场的房屋属于征收范围。2012年9月14日，镇宁自治县住建局（甲方）与原告张生明（乙方）签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》，约定：被征收房屋面积为239.07㎡，其中住宅建筑面积195.78㎡，营业性用房建筑面积43.29㎡；第三条房屋征收补偿方式为房屋产权调换；其中第六条房屋产权调换的过渡安置，由甲方提供周转房过渡安置，乙方过渡期限自2012年9月14日至2014年9月14日；第七条房屋征收搬迁补助费，甲方按安置方案规定标准，支付乙方搬迁补助费4781.4元，临时安置补助费12480元，共计17261.4元；第八条乙方在2012年9月29日前应将被征收房屋腾空并交甲方拆除；第十一条逾期安置的违约责任，甲方应在本协议第六条第（二）项约定的临时过渡期期满前保证乙方按期回迁，逾期不能回迁的，甲方应在临时过渡期满前通知乙方，按下列约定处理：甲方按本协议第七条约定的临时安置补助费的2倍向乙方加付临时安置补助费。该协议未对产权调换安置补偿的具体方式进行约定。2012年9月19日，镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室（甲方）与原告张生明（乙方）签订《沿河路房屋征收补充协议》，约定：一、协议的实际履行以本补充协议为准。经协商，同意将乙方屋檐投影面积30.34平方米计入铺面面积，乙方实际享受铺面面积73.63平方米，乙方实际享受住房面积260平方米。乙方选择的铺面面积在105平方米内的超面积部分按5000元/平方米购买，选择住房超面积60平方米内按1600元/平方米购买；二、铺面、住房产权手续由甲方负责办理，相关费用由甲方负责。安置铺面位置原则上位于被征房屋区域30米内（项目区沿河路第二栋至周姓段优先选择）头排沿河临街。住房位置于南北大街面；三、乙方优先购买停车位2个，价格每平方米不超过580元；四、本协议内容第三方认可；五、双方自愿承诺对本协议保密；六、本补充协议与房屋征收协议具有同等法律效力；七、本协议一式两份，双方各执一份，自签订之日起生效。除双方当事人外，第三人立仁房开公司在第三方处加盖印章。协议签订后，原告依约履行了交付房屋的义务。在履行中，双方变更房屋产权调换的过渡安置方式为原告自行过渡安置。2012年9月24日，原告领取了包括2012年9月14日至2014年9月14日临时安置补助费在内的房屋征收补偿款合计人民币170597.08元。此后，在交房过程中，各方对具体安置事项产生争议，致二被告与第三人相互推诿，至今未对原告进行安置，原告遂向本院提起诉讼，提出如上诉请。另查明，《镇宁县穿城河项目房屋征收补偿安置分户计价表》载明：被征收人张生明临时安置补助费为住宅195.78㎡，过渡期24个月，补助标准（㎡/月）8元，补助金额37589.76元；商铺43.29㎡，过渡期24个月，补助标准（㎡/月）14元，补助金额14545.44元。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、镇宁自治县住建局应否支付原告停产停业损失补偿费以及按照双倍支付原告临时安置补助费；三、《沿河路房屋征收补充协议》是否有效；四、《沿河路房屋征收补充协议》约定的对原告进行安置补偿义务应由谁承担。首先，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告与二被告签订协议的时间虽然是2012年，但被告一直未履行协议，原告的合法权益一直被侵害，对该案的起诉期限，不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月期限，故原告的起诉未超过起诉期限，被告辩称原告起诉超过六个月的起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。其次，关于镇宁自治县住建局应否支付原告停产停业损失补偿费以及按照双倍支付原告临时安置补助费的问题。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”本案中，原告张生明与镇宁自治县住建局签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对双方当事人均具有法律拘束力，被告应当及时全面履行协议约定的义务。被告未依约履行交付安置房义务，应当承担相应的违约责任。根据该协议第十一条内容，被告应当按约定的临时安置补助费的2倍向原告支付临时安置补助费，即住宅补助标准（㎡/月）16元，商铺补助标准（㎡/月）28元，自2014年9月15日起支付至对原告进行安置补偿之日止。因该协议中未约定对拆迁造成的停产停业损失补偿费，故对原告主张要求被告支付其停产停业损失补偿费的请求本院不予支持。第三，关于《沿河路房屋征收补充协议》是否有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据《国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定，对于国有土地上房屋的征收，征收人为市、县级人民政府，被征收人为被征收房屋所有权人。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室虽然不是征收决定确定的征收部门，但其是被告镇宁自治县人民政府设立的临时机构，其所作出的行政行为应视为镇宁自治县人民政府作出，其与原告签订的《沿河路房屋征收补充协议》不存在主体不适格及没有依据等重大违法情形，不属于无效行政行为。该协议是双方当事人的真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，合法有效，被告镇宁自治县人民政府应按照协议的约定对原告履行安置补偿义务，故二被告及第三人辩称《沿河路房屋征收补充协议》签订的主体错误且显失公平，应属无效的理由不能成立，本院不予支持。第四，关于《沿河路房屋征收补充协议》约定的对原告进行安置补偿义务应由谁承担的问题。对被征收户进行安置补偿是房屋征收主体及征收部门的法定职责，行政主体不能通过协议规避其应承担的法定义务。本案中，第三人立仁房开公司虽在《沿河路房屋征收补充协议》落款处加盖印章，但其不是该协议的签订主体，不能代表该协议应由第三人履行，且被告不能通过签订安置补偿协议的方式转移其应对被征收人进行安置补偿的法定义务。至于被告镇宁自治县住建局辩称在土地挂牌出让时已明确由第三人进行安置补偿的问题属于另一法律关系，不在本案审查范围。故涉案补充协议约定的对原告进行安置补偿义务应由被告镇宁自治县人民政府承担。综上，被告镇宁自治县住建局、镇宁自治县人民政府与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》《沿河路房屋征收补充协议》是协议双方当事人的真实意思表示，合法有效，原告已按协议约定履行了交房义务，二被告均应按照协议的约定履行对原告进行安置补偿的义务。对原告要求的停产停业损失，因没有事实根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、由被告镇宁布依族苗族自治县人民政府按照镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室与原告张生明签订的《沿河路房屋征收补充协议》，全面履行安置补偿义务；二、由被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局按照其与原告张生明签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》约定的标准，向原告张生明支付逾期安置过渡费，即住宅16元/㎡/月，商铺28元/㎡/月，自2014年9月15日起支付至对原告进行安置补偿之日止;三、驳回原告张生明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由镇宁布依族苗族自治县人民政府、镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  何劲松审 判 员  洪 云人民陪审员  陈 兰二〇一九年六月二十八日法官助理朱艳楠书记员汤晓燕