河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1010号上诉人(一审原告)安阳市威盛农牧实业有限公司，住所地滑县道口镇卫西工业园区。法定代表人张新建，执行董事。委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。委托代理人王贺平，河南言正律师事务所律师。被上诉人(一审被告)滑县人民政府，住所地滑县道口镇解放中路。法定代表人陈忠，县长。委托代理人许峰，滑县人民政府工作人员。委托代理人岳康民，河南奥博律师事务所律师。被上诉人(一审被告)滑县道口镇街道办事处，住所地滑县道口镇小东关**。法定代表人林云，主任。委托代理人杨俊威，该办事处副主任。委托代理人方英文，河南师诚律师事务所律师。被上诉人(一审被告)滑县国土资源局，，住所地滑县滑州路中段法定代表人张秀江，局长。委托代理人李永涛，滑县国土资源局工作人员。上诉人安阳市威盛农牧实业有限公司（以下简称威盛公司）因诉滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局强制拆除、毁坏建（构）筑物及设备违法一案，不服河南省安阳市中级人民法院（2018）豫05行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。威盛公司向安阳市中级人民法院起诉称，滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局于2018年8月14日将其养殖场内10余亩土地上的建筑物拆除并损毁其中的设备，威盛公司至今未获得补偿，请求确认滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局拆除行为违法。安阳市中级人民法院一审查明：威盛公司成立于2008年6月23日，经营范围为农作物种植、畜牧业饲养。2008年3月24日，威盛公司与顺北街村委会签订《合同书》，租赁该村土地40亩，租赁期限为30年，从2008年4月1日起到2038年4月1日止。2008年4月28日，威盛公司年出栏5万头优质商品猪养殖项目经备案后开始建设、生产。2016年8月31日，河南省人民政府及中国铁路总公司作出了《关于新建郑州至济南铁路郑州至濮阳段可行性研究报告的批复》，启动郑州至济南高速铁路建设项目，威盛公司租赁的顺北街村委会土地中有4207.40平方米（南北长208.12米，东西宽21米）在郑济高铁建设项目红线内。滑县郑济高铁建设指挥部与威盛公司就地上附着物补偿事宜进行了多次协商，并对地上附着物进行了丈量、评估，但双方一直未能达成协议。2018年6月30日，顺北街村两委及第二村民小组村民代表召开会议，决定终止与威盛公司4207.40平方米土地的使用合同，并按照《合同书》的约定进行赔偿。当天，顺北街村委会委托滑县正浩价格评估有限公司对该4207.40平方米土地上附着物进行了评估。2018年7月2日，顺北街村委会向威盛公司作出并送达《终止合同通知书》载明：“威盛公司：为了积极响应并遵守2017年10月滑县人民政府《关于郑州至济南高铁（滑县段）征地拆迁的公告》要求，本村经民主议定程序决定，本村委会依2008年3月24日与贵单位签订的租赁《合同书》第五条、第七条及《合同法》第九十三条、第九十六条之规定，现通知你单位：1．解除、终止2008年3月24日双方签订《合同书》中郑济高铁滑县段征地面积4207.40平方米（南北长208.12米，东西宽21米，详见附图）的租赁内容；2．请贵单位接到本通知书之日起七日内对以上土地进行拆迁清障，予以返还，并同时到本村委会领取赔偿金2934298元。逾期本村委会将进行公证提存，所需费用由贵单位承担，本村委会将配合高铁施工进度进行拆迁清障。附郑济高铁（滑县段）征用占用顺北街村土地示意图一份”。2018年7月3日，滑县道口镇人民政府向滑县高铁建设指挥部提交了《关于拨付郑济高铁滑县段（威盛公司）红线内地上附着物补偿款的请示》，请求按评估结果拨付补偿资金2934298元。2018年7月5日，滑县郑济高铁建设指挥部向滑县郑济高铁建设指挥部领导小组提交了《关于拨付威盛公司红线内附着物补偿款的请示》。2018年7月6日，上述款项通过中国邮政储蓄银行转至道口镇城镇改造建设办公室账户内。2018年8月3日，上述款项存入滑县中银富登村镇银行有限公司，户名为刘志顺（顺北街村委会会计）。2018年8月6日，顺北街村委会向威盛公司邮寄了储蓄单。2018年8月7日，威盛公司签收。2018年8月14日上午，威盛公司4207.40平方米土地上的附着物被拆除。2018年8月20日，威盛公司向滑县公安局扫黑除恶办公室递交举报信，举报顺北街村委会主任武志勇于2018年8月14日纠集150名左右社会人员，携带挖掘机、铲车将威盛公司部分建筑物及其他设备破坏。随后，威盛公司以顺北街村委会为被告向滑县人民法院提起民事诉讼，要求确认顺北街村委会于2018年7月2日作出的《终止合同通知书》无效。滑县人民法院于2018年10月12日立案，于2018年11月20日对该案进行了公开开庭审理，顺北街村委会提交了证人徐某、张某、谢某1、宋某、郑某、谢某2的书面证言，证明顺北街村第二村民小组村民于2018年8月14日对威盛公司的部分地上附着物进行了拆除。安阳市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人需明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定；如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案的被诉行政行为是土地征收中的强制拆除行为，属于事实行为。由于县级以上地方人民政府是土地征收的组织实施单位，具有对集体土地所有权人和使用权人进行补偿的义务，且通常情况下，在土地征收中对地上附着物拆除的目的在于获取土地，所以，对于土地征收中的强制拆除行为，如果没有充分证据证明存在其他拆除主体的情况下，可以由受益主体承担相应责任。但是，土地征收和强制拆除毕竟是两个行政行为，且土地征收中涉及的拆除建筑物情况具有多样性，并非凡有拆除行为，县级以上人民政府必然应为被告。本案中，威盛公司并非涉案土地的使用权人，其因租赁涉案土地，取得的是债权，该债权仅对威盛公司和顺北街村委会发生法律效力。由于威盛公司使用的部分土地位于郑济高铁建设项目红线内，顺北街村委会于2018年7月2日作出《中止合同通知书》，决定中止与威盛公司4207.40平方米的租赁合同，要求威盛公司接到《中止合同通知书》之日起七日内对土地进行拆迁清障，予以返还。否则，顺北街村委会将进行拆迁清障。在2018年8月14日威盛公司的地上附着物被拆除后，威盛公司向滑县公安局扫黑除恶办公室递交举报信，举报的是顺北街村委会主任组织人员将威盛公司部分建筑物及其他设备破坏。在威盛公司与顺北街村委会的合同纠纷案件中，顺北街村委会也认可是顺北街村部分村民自发组织拆除了威盛公司的地上附着物。在本案诉讼中，威盛公司并没有具体指出2018年8月14日滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局在拆除现场的工作人员，而滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局观看了威盛公司提交的拆除现场录像后，均明确表示现场没有滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局的工作人员。综合上述证据，不能认定滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局组织实施或参与实施了对威盛公司地上附着物的拆除。威盛公司对滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告安阳市威盛农牧实业有限公司的起诉。上诉人威盛公司不服一审裁定，上诉称：（一）强制拆除行为是土地征收过程中的一个环节，被上诉人应当对土地征收过程中发生的违法行为承担法律责任。（二）被上诉人是强制拆除行为的受益方，应当对其违法行为承担法律责任。（三）上诉人已经进到举证责任，现有证据足以证实滑县人民政府系拆迁主体，一审法院要求上诉人承担更多举证责任于法无据，系举证责任分配错误。（四）对上诉人补偿的主体应当是政府部门而非村委会。综上，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求撤销（2018）豫05行初85号行政裁定，并指令一审法院或者有管辖权的法院继续审理。被上诉人滑县人民政府答辩称，（一）拆除上诉人涉案地上附属物的主体并非滑县政府及另外二被上诉人。（二）上诉人地上附属物系顺北街村民拆除，应作为责任主体。（三）威盛公司及顺北村在民事诉讼中也认可系顺北村村民拆除了案涉房屋及构筑物。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。被上诉人滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局答辩意见同滑县人民政府。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，一、威盛公司与顺北街村委会签订租地《合同》时，第五条明确约定如遇到不可抗拒的自然灾害或国家政策变化，三方协商后可减少或免去租金，或解除合同。被诉行为系国家修建郑州至济南铁路河南段工程建设征地需要，属于国家政策变化导致合同解除的情形。顺北街村委会据此强制拆除上诉人厂房及相关建（构）筑物系单方解除合同的自利行为，且该合同纠纷已经安阳市中级人民法院（2019）豫05民终568号民事诉讼程序裁判，故本案非行政诉讼管辖范围。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。威盛公司提供的证据无法证明实施拆除行为的主体身份，未能提供证据证明系滑县人民政府、滑县道口镇街道办事处、滑县国土资源局及其工作人员实施了拆除行为。不符合提起诉讼的条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇一九年六月十八日法官助理潘佳佳书记员陈瑞丹