眉山市彭山区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1403行初4号 原告眉山市蜀运机动车驾驶员培训学校，住所地：眉山市东坡区松江镇新民村**，统一社会信用代码：91511402MA62J43W5A。 法定代表人全咏雪，校长。 委托代理人彭程，四川齐协律师事务所律师。 委托代理人徐思盈，四川齐协律师事务所实习律师。 被告眉山市公安局东坡区分局，住所地：眉山市东坡区长安中路**，统一社会信用代码：11511701008574252Q。 法定代表人周茂云，局长。 委托代理人刘锋，男，系该局副大队长。 委托代理人陈敏，男，系该局教导员。 原告眉山市蜀运机动车驾驶员培训学校（以下简称，眉山蜀运驾校）与被告眉山市公安局东坡区分局（以下简称，东坡公安分局）不履行法定职责一案，原告眉山蜀运驾校于2018年12月27日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月3日立案后，于2019年1月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月5日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人彭程、徐思盈，被告东坡公安分局的副局长陈锡贵及其委托代理人刘锋、陈敏到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告眉山蜀运驾校诉称，原告是一所依法设立的机动车驾驶员培训学校，位于四川省眉山市东坡区松江镇新民村**，租用的是土地使用权人李继全在该处的两宗地，合计面积约20亩。李继全将该两宗地全部出租给原告占有、使用、收益并签订了书面的《场地租赁合同》。此后,原告按照行业行政主管部门的规划设计在该两宗土地上重新修建驾驶员培训学校所需的房屋、附属物、构筑物以及各项设备设施包括训练场地、基础设施、办公区域、绿化等。仅在临街的地方同意李继全在已出租给原告的场地上无偿使用300平方米用于搭建6间门市以解决一名守场地职工的生活问题。2017年11月28日，眉山市东坡区人民政府(以下简称,东坡区政府)作出《关于味聚特食品有限公司二期技改扩能项目涉及国有土地上房屋征收决定》，将原告承租的土地及地上房屋、附属物、构筑物、场地设施等一并征收。但是，东坡区政府未就属于原告的房屋、附属物、构筑物、教学场地、设施设备以及驾校的装饰装修、搬迁费用、临时安置补偿、停业损失与原告达成补偿安置方案或协议，而是与李继全就其在松江镇新民村1组的土地以及属于原告修建的房屋、场地设施、驾校的装饰装修、搬迁费用、临时安置补偿、停业损失达成了《眉山市东坡区味聚特食品有限公司二期技改扩能项目涉及国有土地上房屋征收补偿协议书》。东坡区政府实施征收过程中，涉及到属于原告的资产以及与原告有直接利害关系的用于经营的房屋、场地、室内装修价值、安置补偿、搬迁费、停业损失等被李继全与东坡区政府串通一气故意避开原告与李继全达成了补偿协议，并将应该由原告获得的各项赔偿款支付给了李继全。 作为承租人的原告，因东坡区政府的违法行为对其合法权益造成了巨大损失，所以原告于2018年6月5日就其与东坡区政府、第三人李继全就房屋行政征收纠纷一案在眉山市中级人民法院提起了行政诉讼，案号为(2018）川14行初61号，通知开庭时间在2018年7月5日；但是，东坡区政府收到开庭通知明知即将在2018年7月5日开庭，却置法律、法治政府的理念以及人民法院的司法审查程序乃至最基本的社会道义于不顾，于2018年6月29日进入原告眉山蜀运驾校场地进行强拆，合伙人之一全咏雪赶到现场后，发现东坡区政府组织人员在场组织强拆，全咏雪立即提出眉山蜀运驾校是自己及其他合伙人的合法财产，不能被强拆，但是，东坡区政府人员根本不理会全咏雪的反映。 此时，全咏雪在无奈之下,于上午11：21拨打110报警电话，称自己的合法财产即将被声称是东坡区政府的人强拆，随后，松江派出所的两名警察到达现场，但是，该警察与政府及拆迁办的一行人交涉一番后，告诉原告其是东坡区政府和拆迁办的人，便不顾现场独自面对政府及拆迁办一行人的全咏雪，随即便离开了。至始至终，全咏雪一人在现场，根本无力对强拆行为进行制止。不料没过多久（约下午13点过），被告下属松江派出所又来了7、8个警察，一到现场，二话没说就让全咏雪把停放在眉山蜀运驾校门口的私家车开走，被告的警察居然对原告说其私家车挡住了大型拆迁机械进场拆迁，必须马上挪走，此时面对的是公安局人员，全咏雪只好回答自己要想一想，但是被告松江派出所的7、8个民警在所长伍林一声令下竟然不由分说就强制性将全咏雪带走并要求原告交出车辆钥匙。全咏雪先是被带到松江派出所，约20分钟又被送至东坡公安分局。后来得知，全咏雪被带走是政府及拆迁办计划好的，这样其违法强拆就能顺利实施了。 首先，东坡区政府及拆迁办的该强拆行为严重违反法定程序,在没有经过正当合法的相关审批程序以及法律法规的授权情况下，其强拆行为属于严重违法行为。其次，被告松江派出所民警来到现场后并不是保护原告的合法权益，而是与政府及拆迁办在同一战线；并且，为了实现其强拆的目的，被告强行将全咏雪带至公安局后，限制其人身自由，并将其非法拘禁了十二小时以上，直到第二天凌晨一点才将其放出。第三，公安机关对公民的报警，在接警后需及时出警，调查了解相关情况，并需依法定程序履行登记、受理、查处、答复等职责，否则构成未依法履行法定职责。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”因此，原告有理由向人民法院起诉，确认被告在接警后拒绝履行保护原告人身权、财产权等合法权益的行为违法。 因被告拒绝履行法定职责，对不法侵害不加以制止，导致原告蜀运驾校被强拆，被告应当承担相应的责任，对原告的各项损失进行相应的赔偿。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，特向责院提起诉讼。请求：1、确认被告不履行保护人身权、财产权等法定职责的行为违法;2、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：原告营业执照、原告合伙事务执行人身份证复印件及证明书，证明原告的主体适格。 第二组证据：原告工商登记信息，证明眉山蜀运驾校（普通合伙）的合伙人分别是李文选、白振东、全咏雪。 第三组证据：场地租赁合同，证明1、原告从2016年5月1日起为李继全名下土地即被征收土地的使用权人及其土地上附着物、部分房屋、临时设施，以及后来的房屋、地、地面附属物地、设备设施、装修装饰以及其它用于教学和生活的建筑物、构筑物的所有权人。2、李继全在原告承租的场地上放置的预制板是少量，且根据合同约定其是临时占用已承租土地用于堆放，本就需要陆续搬走，因此，拆迁补偿中的搬迁费是对原告驾校搬迁的补偿而非对其放置的预制板的补偿。 第四组证据：眉山市东坡区道路运输管理所关于同意眉山蜀运机动车驾驶培训学校筹建驾校的批复（眉东运管【2016】41号），证明原告是经过行业主管部门即眉山市东坡区道路运输管理所根据正当合法的程序审批，进而依法进行筹建的。同时，依据行业主管部门同意筹建的批复后，驾校的修建也是根据中华人民共和国交通部颁布的《机动车驾驶培训机构资格条件》以及《机动车驾驶培训场地设计施工标准》等交通行业标准来进行建设的，不属于违法或违章建筑。 第五组证据：中华人民共和国道路运输经营许可证。证明通过道路运输行业主管部门专家组现场验收原告场内建的各项场地设施、基础设施、主体结构、装饰等构筑物及出具评审意见后，眉山市东坡区道路运输管理所向原告颁发了该道路运输经营许可证，且根据规定开办驾校是需要通过行业主管部门的批准及审核验收等程序，而并非经过规划及住建部门的许可。所以，原告完全是合法开办并一直合法经营的，原告作为案涉土地的合法的承租人、用益物权人，同时也是眉山蜀运驾校内新建的各项场地设施、基础设施、主体结构、装饰等构筑物的合法所有权人。 第六组证据：(2018）川14行初61号受理案件通知书，证明原告于2018年6月5日就其与东坡区政府、第三人李继全就房屋行政征收纠纷一案在眉山市中级人民法院提起了行政诉讼，案号为〔2018〕川14行初61号，法院已经通知开庭时间在2018年7月5日。 第七组证据：强拆现场照片、视频、2018年6月29日11:21分报警记录，证明1、东坡区政府及其工作人员是在没有相关法律根据也未经法院强制执行程序的情况下，违法实施强拆行为；2，原告诉东坡区政府行政案件正在诉讼程序中，且已经通知开庭时间在2018年7月5日，东坡区政府仍然不顾法定程序和法律的约束，对眉山蜀运驾校进行肆意强拆。东坡区政府的强拆行为属于违法行政行为。被告接到报警后应当进行详细调查，保护原告合法财产权，而非纵容违法行为；但是被告到达现场之后只进行了简单的了解，连基本的事实经过都没有调查清楚，反而将原告合伙人全咏雪带至公安局限制其人身自由十二小时以上，直到第二天凌晨才将其放出。并且还挪开了其停在眉山蜀运驾校门口的车，致使强拆行为顺利进行。被告的行为属于不履行法定职责，且因此给原告造成了巨大财产损失。 第八组证据：【强拆后的现场照片】；【全咏雪被被告带离现场的视频、全咏雪被询问的笔录〈已由被告提供〉】，证明东坡区政府的违法强拆行为已经实施，迄今，原告场地内的地面附着物也已经全部被拆除，原告再要求被告履行保护原告财产权（即被告出警后就应当及时制止违法强拆行为）已经没有实际意义，应当确认其不履行法定职责。 被告东坡公安分局辩称，一、被告主体合法、权限合法。被告作为县级公安机关，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第一条、第七条规定，负责东坡区行政区划内的治安管理工作，同时根据《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《行政案件程序规定》）第二条、第九条规定，有权管辖东坡区行政区划内违反治安管理的行政案件。 二、东坡区政府征补办的拆除行为是职务行为。1、眉东国用(2005)第12858号土地使用证、眉东国用(2008)第13783号土地使用证及场地租赁合同证明土地的使用者为李继全，而非眉山蜀运驾校。2、依据眉东府公【2017】20号国有土地上房屋征收决定的公告及方案，2017年12月6日，征补办同土地使用者李继全就眉山市东坡区松江镇新民村1组土地上房屋等征收事宜签订了协议书，而后双方就土地上房屋等处置事宜又签订了确认书。3、2016年5月1日，李继全同眉山蜀运驾校白振东等人签订了协议书，协议书明确约定眉山蜀运驾校将其在李继全土地上投资形成的所有财产所有权处分给李继全，所有权处分金额共计196.8万元。2018年6月12日，李继全委托征补办将所有权处分款项196.8万元以转账的方式足额打给了眉山蜀运驾校的法人白振东。4、2018年6月29日，东坡区政府征补办依据协议及确认书等依法对李继全的土地上房屋及附着物进行拆除。以上事实证明，征补办的拆除行为是一种职务行为，同时也是一种行政行为。 三、被告依法履行法定职责情况。(一）现场处置及案件办理过程。2018年6月29日11时20分，全咏雪向110报警称，有人要拆我的驾校。接到110指令后,东坡公安分局松江派出所（以下简称，松江派出所）民警立即赶到事发现场予以处置。经了解双方系征地拆迁引起的纠纷，为此民警进行了现场调解并告知双方：1、东坡区政府征补办是依据协议、确认书依法进行拆除工作的，其工作人员的行为是一种职务行为，也是一种行政行为，因此东坡区政府征补办的拆除工作不属于公安机关管辖；2、双方不得以此为由，实施违反治安管理的行为；3、就民事争议部分，双方自行向人民法院提起诉讼。双方同意后，松江派出所民警离开了事发现场。 2018年6月29日12时58分，征补办工作人员王军向110报警称，有人阻碍征补办工作人员施工。接到110指令后，松江派出所民警立即前往现场予以处置。民警现场调解并劝阻全咏雪不要阻碍施工，全咏雪不听劝阻仍继续阻碍施工，在劝告无效情况下，根据《治安管理处罚法》第八十二条第一款之规定，2018年6月29日14时许，松江派出所民警将全咏雪口头传唤至松江派出所办案区接受调查。因违法行为发生地为松江派出所辖区，根据《治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条、《行政案件程序规定》第九条之规定，松江派出所将此案受理为行政案件予以查处。由于全咏雪不提供家属的具体联系方式，故无法通知家属，全咏雪进行了签字确认。被告对案件审核后认为有充分证据证明全咏雪有阻碍征补办工作人员依法执行职务的违法行为，被告在作出行政处罚前，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、《治安管理处罚法》第九十四条之规定，拟对全咏雪作出行政处罚决定的事实、理由、依据以公安行政处罚告知笔录的方式告知了全咏雪。 (二）案件办理结果因全咏雪认识到了自己的错误，并书写了承诺书，保证不再阻碍政府工作人员履行职务。为了保证拆除工作的正常进行，经与东坡区补征办沟通，并请示局领导，故未对全咏雪予以行政处罚，由松江派出所民警对其进行了批评教育。以上事实足以证明，被告现场处置规范，案件办理程序合法，依法履行了法定职责。 综上所述，我局在办理全咏雪阻碍执行职务一案的过程中，程序合法，依法履行了法定职责，不存在不作为，为此请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告东坡公安分局为证明其行政行为合法性，于2019年1月21日向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：组织结构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告主体适格。 第二组证据：1、眉东府公【2017】20号国有土地上房屋征收决定的公告；2、征补办同李继全签订的补偿协议书;3、确认书；4、李继全同眉山蜀运驾校签订的协议书；5、付款委托书及凭证；6、蹇小平、王军的工作证；7、租赁合同；8、眉东国用(2005)第12858号土地使用证、眉东国用(2008)第13783号土地使用证。证明征补办的拆除行为是一种职务行为，同时也是一种行政行为。 第三组证据：1、接处警登记表；2、眉东公（松）受案字【2018】4151号受案登记表；3、受案回执；4、传唤家属通知书；5、行政处罚告知笔录；6、到案经过；7、全咏雪的认识；8、全咏雪的询问笔录；9、王军的询问笔录；10、蹇小平的询问笔录；11、甘友全的询问笔录；12、征补办的情况说明；13、现勘笔录、现场图、现场照片；14、光盘制作说明及光盘；15、接受证据清单；16、处理结果的说明。证明被告现场处置规范，办理此案程序合法，依法履行了法定职责。 依据：1、《治安管理处罚法》第一条、第二条、第五十条、第七十七条、第七十八条、第八十二条、第八十三条、第九十一条、第九十四条；2、《行政案件程序规定》第二条第二款、第九条、第四十三条、第四十七条、第五十三条、第一百四十三条。 经庭审质证,原告方对被告东坡公安分局提交证据的质证意见：对第1组证据三性无异议。对第2组证据中的证据1-3,合法性、关联性不认可;对证据4,三性认可，是原告和李继全就双方在征收土地上的项目达成的协议，说明区政府的违法强拆以及被告的不履行职责；对证据6,真实性无异议，但仅仅是他们的工作证，没有相应的其他证据就能证明其强拆是合法的，显然执法人员在审查证照，在判断上存在程序和实体错误;对证据7、8,三性认可。对第二组证据，不能证明征补办的拆迁行为是合法行为，对被告试图证明征补办的拆迁行为是合法的行为是不能达到其证明目的的。对第三组证据中证据1-6,是被告自己工作程序的要求，对真实性不了解，对关联性和合法性不认可;对证据7-8,真实性认可，合法性和关联性不认可;对证据9-16,三性均不认可，不能达到被告的证明目的。对被告提交的法律、规章的依据，其中《治安管理处罚法》第五十条有四项，四项中被告以那一项认定全咏雪实施了违反治安管理处罚法的行为，从案件事实来讲，区政府强拆的时候没有经过法定的程序，违法了法律规定，我们已经在中院提起了诉讼，原告报警的目的是希望被告制止拆迁行为。《治安管理处罚法》第九十四条，根据被告的答辩，双方对事实上的认定是没有分歧的，被告在答辩中提到双方同意后派出所民警离开现场，当时全咏雪是没有同意的，这一点与事实不符。 被告东坡公安分局对原告提交证据的质证意见如下：对第一组证据,真实性、关联性无异议，合法性不认可;对第二组证据,真实性予以认可，合法性、关联性不认可;对第三组证据,三性认可;对第四、五组证据,真实性无异议，合法性、关联性不认可;对第六组证据,真实性无异议，合法性、关联性不认可;对第七组证据,对强拆现场照片以及视频真实性认可，关联性、合法性不予认可;对第八证据,对强拆后的现场照片真实性无异议，但关联性、合法性有异议，对全咏雪被被告带离现场的视频、询问的笔录，三性无异议。 本院根据行政诉讼证据规则,结合双方的质证意见,对上述证据认证如下：原、被告的其举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2016年4月28日，白振东、全咏雪、李文选三人合伙成立眉山蜀运驾校，并取得工商营业执照。眉山蜀运驾校工商登记的主要经营场所为眉山市东坡区松江镇新民村**，白振东为执行事务合伙人。2016年7月5日，眉山蜀运驾校取得道路运输经营许可证。 2005年7月及2008年6月，案外人李继全在眉山市东坡区松江镇新民村一组取得两宗国有土地使用权，土地使用权证号为眉东国用（2005）第12858号、眉东国用（2008）第13783号，李继全在两宗土地上开办有“兴兴预制厂”。2016年5月1日，原告合伙人全咏雪与李继全签订《场地租赁合同》一式两份，约定：李继全将其名下位于东坡区眉青路松江镇新民村一组现“兴兴预制厂”使用的两宗土地约20亩土地（详见土地使用权证）以及地上房屋的使用权租赁给全咏雪用于兴办驾校或其它经营活动。因预制厂停产后需要堆放预制桩和机械设备临时占用2亩多地；另外，因解决部分职工生活和就业的需要，在靠眉青路的街面新修门市6间用于餐厅、茶舍，占地约300平方米，归李继全所有、使用。全咏雪按照年度向李继全交纳场地及房屋租赁费。前两年租金20万/年,从第三年起每年递增8-10%。全咏雪应当每年5月1日之前向李继全交纳当年度租金。租赁期限为6年，即从2016年5月1日起至2022年5月1日止等内容。之后，眉山蜀运驾校将李继全所有的上述两宗土地及其部分地上建筑物作为其经营场所，用于汽车驾驶学员培训。眉山蜀运驾校在经营期间，因其经营活动需要，修建有部分建筑物及附属设施，但没有取得合法的权属证书。 2017年11月28日，东坡区政府作出眉东府公[2017]20号《关于味聚特食品有限公司二期技改扩能项目涉及国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对味聚特食品有限公司二期技改扩能项目涉及的国有土地上房屋进行征收，其中包括案涉李继全两宗土地上的房屋。 2018年6月29日，东坡区征补办工作人员进入眉山蜀运驾校的场地进行强拆，全咏雪赶到现场后，立即提出蜀运驾校是自己及其他合伙人的合法财产，不能被强拆，但其工作人员作了说明后，继续进行强拆。2018年6月29日11时20分，全咏雪向110报警称：有人要拆我的驾校。松江派出所接到市局110指令后，民警孙远、吴思楠于11时30分赶到强拆现场，向在场人员了解强拆情况，因全咏雪在新民村经营的眉山蜀运驾校涉及征地拆迁引起的纠纷，制作《接（报）处警登记表》，民警口头告知全咏雪协商解决，有问题找眉山蜀运驾校法定代表人，不得做违法犯罪的事。松江派出所民警便离开了强拆现场。原告认为，被告拒绝履行法定职责，对不法侵害不加以制止，导致原告眉山蜀运驾校被强拆。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定，特向责院提起诉讼。请求：1、确认被告不履行保护人身权、财产权等法定职责的行为违法;2、本案诉讼费用由被告承担。 另查明，眉山蜀运驾校于2018年6月5日以东坡区政府为被告、李继全为第三人就房屋行政征收纠纷一案，向眉山市中级人民法院提起行政诉讼，眉山市中级人民法院于2018年6月5日立案。眉山市中级人民法院以（2018）川14行初61号行政裁定驳回眉山蜀运驾校的起诉。眉山蜀运驾校不服，向四川省高级人民法院提起上诉，该案尚在审理过程中。 还查明,原告的执行事务合伙人白振东,于2019年1月29日经眉山市工商行政管理局东坡分局批准,变更为全咏雪。 本案在庭审中，原告将诉讼请求“确认被告不履行保护人身权、财产权等法定职责的行为违法”变更为“确认被告不履行保护财产权法定职责的行为违法”。 本院认为，根据《中华人民共和国人民警察法》第二十一条第一款“人民警察对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助，对公民的报警案件应当及时查处。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条“公安机关对报案、控告、举报或者违反治安管理行为人主动投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的违反治安管理案件，应当及时受理，并进行登记。”第七十八条“公安机关受理报案、控告、举报、投案后，认为属于违反治安管理行为的，应当立即进行调查；认为不属于违反治安管理行为的，应当告知报案人、控告人、举报人、投案人，并说明理由。”《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第125号)第四十七条“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。公安行政机关对违反治安管理的行为应当立案调查处理；不属于违反治安管理行为的，不作为治安案件处理，并说明理由。”本案中，首先，案件发生时，全咏雪作为股东报警请求被告保护眉山蜀运驾校的财产权，被告接到全咏雪报警后，及时出警到现场，经调查了解，认定现场系东坡区征补办工作人员对眉山蜀运驾校的场地进行拆迁，因此现场拆迁人员的行为属于职务行为，是涉及征地拆迁的行政行为，故不属于被告的职责范围，现场制作了《接（报）处警登记表》，对全咏雪的报警作其他处理，公安机关的处置行为，符合法律规定，并无不当。其次，公安机关应当严格依法、依程序履行法定职责，对于不属于其职责范围的事项应当书面告知报案人。但被告只是口头告知全咏雪后就离开了现场，未履行书面告知手续，违反上述法律、规章的程序性规定,属程序轻微违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第二项的规定，判决如下： 确认被告眉山市公安局东坡区分局未按法定程序履行法定职责的行为违法。 案件受理费50元，由被告眉山市公安局东坡区分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  卢齐康 审 判 员  岳龙建 人民陪审员  袁兴艺 二〇一九年六月十日 书 记 员  甘 强