河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行初348号原告李武祥，男，汉族，1962年1月26日出生，住河南省商丘市。被告商丘市梁园区人民政府，住所地商丘市梁园区锦绣路**。法定代表人薛凤林，该区政府区长。委托代理人李卫政，该单位工作人员。委托代理人张萌，河南京港律师事务所律师。原告李武祥因不服被告商丘市梁园区人民政府（以下简称梁园区政府）房屋征收决定一案，河南省高级人民法院作出了（2018）豫行终2763号行政裁定书，撤销了本院作出的（2018）豫14行初79号行政判决书，发回本院重审。本院于2019年月日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，并于2019年5月30日对本案进行了公开开庭审理。原告李武祥，被告梁园区政府的委托代理人李卫政、张萌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是被告梁园区政府于2017年9月1日作出的商梁政文（2017）127号《商丘市梁园区人民政府关于对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定》。该决定主要内容为，梁园区政府作出了对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定：一、征收范围：市棉麻公司以东、哈森路以西、民主路以南、区煤建总公司家属院以北改造项目用地红线范围内土地上房屋及其附属物。二、征收部门：商丘市梁园区房地产管理局。三、签约期限：2017年9月16日至2017年10月5日，共20天。四、具体征收补偿方法和标准按《银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收补偿方案》执行。五、被征收人应当积极配合征收工作，在规定的签约期限内与房屋征收部门签订征收补偿协议，主动完成搬迁。六、房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请区政府按照征收补偿方案作出补偿决定。原告李武祥起诉称，原告在商丘市梁园区民主东路274号（银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目范围内）繁华地段拥有住宅房屋一套，证照齐全，是原告家庭唯一住房。2017年9月5日，被告作出被诉征收决定。原告认为，被告作出的房屋征收决定，缺乏合法的前提条件，实体和程序均违法。请求撤销被告作出的商梁政文（2017）127号房屋征收决定。原告向本院提交以下证据：1.原告房产证；2.商丘市发改委文件两份。3.商国用（2011）第384号土地证复印件一份；4.商丘市梁园区人民法院（2018）豫1402民初11379号民事判决一份；5.（2019）银棉破管字第3号—商丘市银河棉业股份有限公司破产管理人阶段性工作报告复印件一份。证明原告在涉案征收范围内拥有合法房屋，涉案征收范围内还包括龙祥圣府这一个项目，被告提交的很多证据都是针对龙祥圣府的证据，不是针对本案银河棉业项目的证据。涉案范围内的土地及土地上的附属物的所有权人已经进入破产程序，涉案征收决定应当撤销或中止。被告梁园区政府答辩称，1.涉案项目是经相关部门批准的合法建设项目，也是纳入梁园区2015年国民经济和社会发展计划的项目。涉案项目所在区域无公共设施、无物业管理，脏乱差现象严重，广大群众实施改造的愿望强烈，被告对涉案区域进行棚户区改造系基于公共利益的需要。2.被告作为一级人民政府享有对国有土地上的房屋实施征收的法定职权，被告对涉案项目上的土地及附属物情况进行了必要的调查，实施征收时遵循了法定程序，适用法律、法规正确。银河棉业破产与本案的征收不具有关联性；破产程序只是说明债权的归属以及资产处置的分配等相关问题，其解决的是民事经济纠纷，本案审理的是政府征收行为，与原告所主张的并非同一法律关系。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告梁园区政府在法定期限内向本院提交了五组证据。第一组证据：1.银河棉业公司老厂址周边生活区项目简介一份；2.商丘市保障性安居工程工作领导小组办公室关于加快市区棚户区改造进度和规范棚户区认定问题的请示一份；3.商丘市保障性安居工程工作领导小组办公室关于将银河棉业公司老厂址周边生活区认定为棚户区并作为市政府2012年重点推进项目的意见一份；4.关于商丘市梁园区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划（草案）的报告一份；5.梁园区房管局国有土地上房屋征收申请表一份；6.启动房屋征收活动的申请一份，该组证据证明涉案项目位于商丘市棉麻公司以东，哈森路以西，民主路以南，区煤建总公司以北（包括煤建总公司），项目是经商丘市保障性安居工程工作领导小组以商安居[2012]5号文件批准后，并经梁园区政府工作报告审议。本项目是经依法批准的合法项目，可以依法启动相关房屋的征收程序。第二组证据：1.商储2012-11土地收回国有土地使用权土地勘测定界图一份；2.商丘市城市总体规划图一份（2005-2020）；3.银河龙祥圣府项目用地情况说明一份；4.商丘市中心城区2014-09地块控制性详细规划一份，该组证据证明涉案项目最大限度地维护了公共利益，保障了被征收房屋所有权人的合法权益，在该宗土地上进行涉案项目建设符合城市整体规划和详细性规划，符合土地利用总体规划和专项规划。第三组证据：1.关于成立银河棉业公司老厂址周边生活区项目建设指挥部的通知一份；2.关于公布商丘市梁园区银河棉业公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收调查结果的通知一份；3.银河棉业公司老厂址周边生活区改造项目入户调查结果汇总表一组，该组证据证明为保障房屋征收工作的顺利开展、推进项目建设，征收部门成立指挥部积极实施房屋征收工作。为保证每个被征收人的合法权益，被告对项目用地上房屋等附属物建筑、权属、使用情况进行了详细调查，编制调查结果汇总表，以保证每个被征收人的合法权益受到保护，确保征收工作的合法、合理。第四组证据：1.银河棉业公司老厂址周边生活区项目房屋征收社会稳定风险评估实施方案一份；2.梁园区房管局关于银河棉业公司老厂址周边生活区项目房屋征收社会稳定风险评估会议的通知一份；3.房屋征收社会稳定风险评估会与会代表签到簿一份；4.房屋征收社会稳定风险评估会被征收代表签到簿一份；5.房屋征收社会稳定风险评估综合评价表汇总一份；6.房屋征收社会稳定风险评估会会议记录一份；7.房屋征收社会稳定风险评估情况的报告一份；8.房屋征收社会稳定风险评估会议的现场照片打印件一份；9.银河棉业公司老厂址周边生活区项目房屋征收纠纷群体性事件应急预案一份；10.拟征收房屋通知一份；11.梁园区房管局关于发布“银河棉业公司老厂址周边生活区项目房屋征收补偿方案（草案）及征收公众意见公告”的请示一份；12.梁园区政府关于公布《银河棉业公司老厂址周边生活区项目房屋征收补偿方案（草案）及征收公众意见公告一份；13.梁园区政府关于对银河棉业公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定一份；14.梁园区政府关于对银河棉业公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定以及房屋征收补偿方案的公告一份，该组证据证明被诉征收决定的行政程序经过了项目申请、项目规划用地、拟征收通知、征收风险评估、公布征收补偿方案草案征收意见、作出征收决定并予公告等环节，被告按照商丘市人民政府《商丘市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定开展工作，整个程序充分体现了决策民主、程序正当、补偿公平合理的原则。第五组证据：1.项目效果图一组；2.建设资金证明一份，该组证据证明按征收补偿方案的规定，对被征收人的补偿有货币补偿与房屋产权置换两种方式。被告的征收部门对补偿及房屋作了充分的准备，征收补偿费用足额到位，完全可以保障征收补偿的正常进行，保证被征收人合法权利的充分实现。经庭审质证，原告李武祥对被告梁园区政府证据质证如下：第一组证据1未加盖公章，项目简介中涉及被征收人260户，与被告提交的申请中的216户矛盾；对证据2、3有异议，请示并非最终批复，无批复人员的身份证明，未加盖政府公章，且文件的申请机关为商丘市保障性安居工程工作领导小组，其并非行政机关，无法认定其组建的合法性，也非征收办公室，对其关联性不予认可；对证据4的三性均不予认可，该文件为国民经济和社会发展计划（草案）的报告，并非最终国民经济和社会发展计划决议内容，不能作为认定征收符合相关规划要求的证据，且征收决定做出时间为2017年，被告提交的国民经济和社会发展计划报告作出时间为2015年，并非作出征收决定前一年度的国民经济和社会发展年度计划，故关联性不予认可。根据规定，县级以上的各级人民代表大会审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划报告，本案征收事由属于旧城区改造项目，其改建活动应当经县级以上人民代表大会审议和批准，且该证据无法证实已经广泛征求社会公众意见，经过科学论证，故合法性不予认可，且该报告未经相关人员签字和加盖政府公章，真实性不予认可；对证据5有异议，申请征收范围与征收决定作出的征收范围不一致，关联性不予认可，该文件房屋征收面积、土地亩数关键处空缺；对证据6有异议，关联性不予认可，该证据中银河龙泽圣府纳入2012年国民经济和社会发展规划，与被告征收系依据2015年国民经济和社会发展规划相矛盾。对第二组证据1有异议，关联性不予认可，该收回国有土地使用权时间为2012年7月，征收决定时间为2017年，与本案无关；对证据2有异议，本案作出房屋征收决定的主体为梁园区政府，该规划属于商丘市城市总体规划，关联性不予认可，且该规划图无法证实已经按照《城乡规划法》的规定，报经上级部门批准，合法性不予认可；对证据3有异议，关联性不予认可，本案诉争事项为房屋征收决定的合法性，项目用地的情况与本案无关；对证据4有异议，未加盖任何部门公章，真实性不予认可，不能体现该文件系对涉案土地作出征收决定前一年的控制性详细规划，关联性不予认可。对第三组证据1有异议，合法性不予认可，作出单位为商丘市梁园区旧城城中村棚户区改造工作领导小组，非县级以上人民政府，不具备组建项目指挥部的主体资格；对证据2、3有异议，首先被告不能举证证实该两份证据已经进行张贴公告，其次通过该两份证据不能明确表示房屋的区位、无证面积，对于房屋是否为共有、是否发生继承等情况均不知晓，且未对土地的四至、建成年月、装修、平面布置等基本房屋信息进行调查，合法性不予认可。对第四组证据1的合法性不予认可，房屋征收社会稳定风险评估的责任主体应当为市、县级人民政府，梁园区房管局无权作出该实施方案；对证据2有异议，未加盖公章，无法证实涉案通知已经进行送达，对真实性、合法性不予认可。社会稳定风险评估关乎每一户的切身利益，各户实际情况完全不同，不应通过选举维权代表的方式组织会议，且涉案征收户多，限定两日之内选举代表程序明显违背合理行政原则；对证据3-6有异议，是否为涉案代表签字无法确认，对其真实性不予认可，且涉案征收项目为区政府进行组织，参会人员代表10人签字无一人为区政府人员，对其合法性不予认可。是否为涉案代表签字无法确认，真实性不予认可，参会被征收人人数为12人，且存在两人代表同一单位进行参会的情况，有效被征收人数仅为7人，不足被征收人的百分之五，人数明显不符合要求。且与上述参会代表相加，总计参会人员为22人，其进行风险评估的人员相加总数为28人，明显系造假，且无法证实整个评估的投票过程，实体严重违法。未经任何参会人员签字确认，未经记录人员签字，且会议记录未就评估分数及投票事项进行阐述，足以证实涉案评估投票未经过会议公开讨论决定，合法性不予认可；对证据7有异议，本案被告提交的评估报告系由梁园区房管局作出且未经被告批准，合法性不予认可，且本案涉及人数较多，根据法律规定应当经过政府常务会议讨论决定。故社会稳定风险评估实体违法，且此次涉案房屋征收为棚户区（旧城区）改造项目，涉及旧城区改造项目的，在符合公共利益的同时应当征得多数被征收人同意，被告无证据证实其已经征求被征收人意见且多数被征收人同意，故征收决定程序违法。该评估报告未就评估过程、评估方法、被征收人基本情况、评估的效力及期限等多方面重要因素进行阐述说明，内容违法。风险评估评估不具有合理性，未就货币补偿标准及形成过程进行考察分析，未就被征收人同意货币补偿或产权置换的比例进行公开并认定，未对周边房地产市场价、安置房源是否落实、困难家庭的综合保障条件进行分析，不具有合理性。通过被告提交的征收申请表可知，涉案征收户数为216户，其在报告中第五页第10-11行中已经自认包括相关职能部门在内的全部参与社会稳定风险评估人员为40余人，人数明显不符合要求，据此作出的评估结果不具有合理性；对证据8有异议，未提供照片原始载体，无法证明形成时间，真实性不予认可；对证据9有异议，该应急预案未表明报送单位及抄送单位，对于是否送达相关责任人无法确认，合法性不予认可；对证据10有异议，未通过书面方式告知相关部门暂停办理相关手续时间，对其合法性不予认可。对证据11、12有异议，梁园区房管局【2014】129号文件本身未加盖公章，真实性不予认可，附件内容无法证明被告将征求意见草案进行张贴，且被告未提交证据证明根据征求的意见进行了归纳整理并在此基础上进行了修改及公布，合法性不予认可，不能证实被告已经通过召开听证会等形式对补偿方案进行论证，合法性不予认可；对证据13、14有异议，不能证实被告已经在征收范围内按照法定时限进行张贴，程序违法，且签约时间为征收决定做出之日起的20天，明显违背关于评估的合理期限的规定。且征收决定公告第八条被征收人在法定期限内既不复议、又不诉讼、又不搬迁的规定，明显违法，按照法律规定应当为作出征收补偿决定，对补偿决定进行三不主义的，方可申请法院强制执行，对于此条规定属于重大违法事项，应当撤销。对第五组证据1有异议，系征收决定后的补偿事宜，与本案无关；对证据2有异议，被告提交的资金证明及银行的信息查询无证据证实款项已经足额到位，无证据证实评估单位预评估结果即无法证实补偿总额度，且资金用途为经费资金，未明确表明资金用途，账户余额系可随意变动的，无法证实符合法律规定。且未设立专门账户。综上，作出征收决定的前置程序违法，征收决定应当予以撤销。被告对原告提供的证据质证如下：证据1无异议，证据2真实性无异议，合法性和关联性有异议。龙祥圣府一期、二期工程项目均已经完工，并投入使用，本案征收范围内项目与龙祥圣府一期、二期工程并不相吻合，涉案项目是由梁园区人民政府确定的棚改项目，与发改委涉及的项目无关。证据3、4真实性无异议，但达不到其证明目的，该证据与本案不具有关联性。证据5不予认可，该证据与本案不具有关联性。根据河南省高级人民法院发回裁定，本院依职权调取以下证据，1.旧城（城中村）改造项目用地土地权属情况调查表；2.银河棉业棚户区改造拟收回土地使用权土地勘测定界图；3.有关银河棉业棚户区改造项目的情况说明；4.商丘市城乡规划局2018-28次业务审批委员会会议纪要；5.河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于调整平顶山等市县2018年棚改项目计划的通知；6.商丘市梁园区人民政府关于公布《银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目房屋征收补偿方案（草案）》及征求公众意见的公告及张贴照片；7.银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区项目补偿方案（草案）征求意见情况和补偿方案修改情况的通报及张贴照片；8.商丘市梁园区人民政府关于对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收决定和补偿方案的公告及张贴照片；9.现场施工照片；10.房屋征收安置补偿协议和补偿凭证。经庭审质证，原告认为以上证据备注梁园区煤建总公司面积3322.9平方米，其出让1569.123平方米，与表中的1703.558平方米相矛盾，无法证实每个数据为真实的，该表中对六家土地征收、土地征收，均为家属院，与前方的土地使用权人、单位名称不相符；对证据2、3、4、7、8真实性不予认可，明显有造假嫌疑；对证据3真实性不认可；对证据5关联性不认可；对证据6真实性不认可，无法证明该公告张贴的时间、范围、期限及在张贴处完整保存满30日；对证据9与本案无关联性；对证据10与征收决定无关联性。被告梁园区政府对本院调取的证据质证如下：被告根据二审法院裁定内容，依法院要求为查清案件事实，向法庭提供上述证据。以上证据能够作为证据使用，土地调查与勘测图能够反映涉案范围，指挥部是由被告依法组织政府相关部门成立，情况说明能够反映项目资金现状，会议纪要是为了证明开工建设，关于四规划一计划已在原审证据中向法庭提供，征收补偿方案草案以及公布修改情况符合法律规定，在征收方案草案中，已将听取公众意见的渠道予以公布，修改方案并非听证会材料，听证会并非必要程序，只有在多数人认为补偿方案不符合本条例规定的才应组织被征收人和公众代表参加听证会，被告补充的相关证据，是严格按照省高院裁定发回内容组织提交，也是对原有证据进行整理归纳，能够证明涉案项目征收决定的合法性。本院对上述证据认证如下：原、被告双方提供的证据及本院依法调取的证据具备合法性、真实性及关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。经审理查明，2012年5月21日，商丘市保障性安居工程工作领导小组下发《关于将银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区认定为棚户区并作为市政府2012年重点推进项目的意见》，将银河棉业家属区及周边生活区域，约占地30亩，作为城市棚户区项目的2012年重点项目进行推进、开发。2013年3月14日，商丘市国土资源局梁园分局白云土地所出具《银河龙祥圣府项目用地情况说明》。涉案棚户区改造项目范围内土地纳入商丘市城市总体规划（2005—2020），规划部门制作了商丘市中心城区2014-09地块控制性详细规划。2014年3月6日，商丘市梁园区旧城城中村棚户区改造工作领导小组下发《关于成立银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目建设指挥部的通知》，正式组建银河棉业公司老厂址周边生活区项目建设指挥部。2014年3月10日，梁园区房管局发布拟征收房屋通知，拟对涉案区域国有土地上的房屋实施征收。2014年3月17日，梁园区房管局作出《拟征收房屋通知》。2014年3月24日，梁园区房管局公布了商丘市梁园区银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收调查结果。2014年6月12日，梁园区政府发布公告，公布银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目房屋征收补偿方案（草案），并征求公众意见。2014年7月11日，梁园区房管局向征收区域的被征收人发布《银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区项目补偿方案（草案）征求意见情况和补偿方案修改情况的通报》。2015年4月22日，商丘市梁园区发展和改革委员会主任宋保福在商丘市梁园区第四届人民代表大会第四次会议上作《关于商丘市梁园区2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，报告指出涉案项目建设已纳入2015年商丘市梁园区国民经济和社会发展计划。2017年3月21日，梁园区房管局作出《银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区项目房屋征收社会稳定风险评估实施方案》，并下发召开风险评估会议的通知。2017年3月23日，梁园区房管局组织召开涉案项目社会稳定风险评估会，并作出《关于“银河棉业项目”房屋征收社会稳定风险评估情况的报告》。2017年8月17日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办（2017）46号《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》，将商丘市梁园区银河棉业棚户区改造项目纳入河南省2018年城市棚户区改造项目。2017年9月1日，梁园区政府作出《关于对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收的决定》。2017年9月16日，梁园区政府发布关于对银河棉业股份有限公司老厂址周边生活区棚户区改造项目房屋征收决定及房屋征收补偿方案的公告。另查明，涉案项目经河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于调整平顶山等市县2018年棚改项目计划的通知调整实际征收户数为262户，已经拆迁18户，剩余244户尚未拆迁，安置房已经开工建设。本院于2018年8月2日作出的（2018）豫14行初82号行政判决已就被诉征收决定进行审理并驳回原告诉讼请求，且该判决已生效。本院认为，（一）被告梁园区政府作出的征收决定符合因公共利益需要而征收的法定条件。河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办（2017）46号《河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2018年城市棚户区改造项目计划的通知》，将商丘市梁园区银河棉业棚户区改造项目纳入河南省2018年城市棚户区改造项目。涉案项目属于城市棚户区改造工程，符合社会公共利益需要。原告主张被诉房屋征收决定缺乏合法前提条件的诉讼理由不能成立。（二）被诉征收决定主要证据充分。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。被告梁园区政府提供了在2015年4月20日向商丘市梁园区第四届人民代表大会第四次会议上所作的商丘市梁园区2015年国民经济和社会发展计划（草案）报告、河南省保障性安居工程工作领导小组下发的通知、国土部门出具的《银河龙祥圣府项目用地情况说明》、旧城（城中村）改造项目用地土地权属情况调查表，银河棉业棚户区改造拟收回土地使用权土地勘测定界图，商丘市城市总体规划图（2005—2020）和商丘市中心城区2014-09地块控制性详细规划，能够证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的要求。（三）被告梁园区政府作出被诉房屋征收决定符合法定程序。被告梁园区政府作出被诉房屋征收决定符合法定程序。被告梁园区政府在作出被诉房屋征收决定前，其房屋征收部门发布了《拟征收房屋通知》，对包括原告在内的被征收人房屋进行了入户调查，就房屋补偿安置事项拟定征收补偿方案并进行了公布，征求被征收人意见，公布征收补偿方案修改情况，保证了补偿方案的民主决策。同时，被告进行了社会稳定风险评估等程序，征收补偿费用足额到位。被告作出房屋征收决定并公布符合法定程序。原告所提被诉行政行为程序违法的理由不能成立。综上，被诉房屋征收决定符合公共利益要求，主要证据确凿，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。另涉案项目征收决定已由本院（2018）豫14行初82号生效判决书确认合法有效。原告认为被诉房屋征收决定违法的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李武祥的诉讼请求。一审案件受理费五十元，由原告李武祥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 冯 明审判员 张 淼审判员 苏刚强二〇一九年六月四日书记员 闫 锦