江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终51号 上诉人（原审被告）万年县自然资源局，住所地江西省万年县万盛大道与建德大街交叉西北角。 负责人张绿浪，系该局局长。 委托代理人汪志雄，江西万年红律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）蔡龙伟，男，1991年3月17日出生，汉族，江西省万年县人，住江西省万年县。 委托代理人王令，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人王才亮，北京市才良律师事务所律师。 上诉人万年县自然资源局因与被上诉人蔡龙伟行政协议一案，不服德兴市人民法院（2018）赣1181行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年5月28日公开开庭审理了本案。上诉人万年县自然资源局行政机关负责人的委托代理人曹晓文及行政机关的委托代理人汪志雄，被上诉人蔡龙伟的委托代理人王令到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2014年1月24日，蔡龙伟与万年县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号36201404130006），合同约定：合同总面积42,288.36平方米，2014年2月15日之前付款82,500,000元，2014年3月10日之前付款49,500,000元，2014年4月10日之前付款33,000,000元。2014年5月29日，万年县清华城房地产有限公司成立，蔡龙伟为法定代表人，经营范围为房地产开发、经营、商品房销售。自2014年4月22日起，万年县国土资源局多次向蔡龙伟发出土地出让金催缴通知书进行催要,蔡龙伟以界地不清、地面有附着物（坟墓）、百姓阻止圈围墙等理由延迟给付土地出让金，至诉前仍有80,000,000元未交付。2018年3月19日万年县清华城房地产有限公司起诉万年县国土资源局，请求法院判令万年县国土资源局赔偿因出让的土地使用权存在瑕疵导致蔡龙伟停工、窝工等经济损失暂计为97,500元，万年县人民法院认定万年县国土资源局应当赔偿因村民阻工行为给万年县清华城房地产有限公司造成的损失，2018年7月3日万年县人民法院作出（2018）赣1129民初475号民事判决，判决万年县国土资源局赔偿万年县清华城房地产有限公司损失88,000元。2018年7月30日万年县国土资源局向蔡龙伟发出函，内容为：根据合同第三十条“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”，故依法与你解除合同。蔡龙伟收到函后，于2018年8月28日向原审法院提起诉讼，请求人民法院撤销万年县国土资源局于2018年7月30日作出的解除国有建设用地使用权出让合同的行为,判决其继续履行合同，在庭审中，蔡龙伟同意万年县国土资源局部分有偿收回，即收回没有建房的部分，对已经投资的基础建设部分进行补偿。另查，诉争的土地上已有30多亩土地已进行房地产开发，项目名称为清华城东苑，已建成的商品房现已售出多套。余下的30多亩仅打了部分地基。 原审法院认为，万年县国土资源局与蔡龙伟签订的国有建设用地使用权出让合同，是行政协议。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确行政协议案件属于行政诉讼的受案范围，故万年县国土资源局辩称属于民事案件的意见原审法院不予采纳。蔡龙伟至诉前仍未付清土地出让金，万年县国土资源局可以按照双方合同约定行使解除权，解除双方签订的万盛大道以西、正大街以南63.42亩国有建设用地使用权出让合同，但蔡龙伟为法定代表人的万年县清华城房地产有限公司已对其中30多亩土地进行房地产开发，已建成的商品房现已售出多套。万年县国土资源局函告蔡龙伟全部解除63.42亩国有建设用地使用权出让合同，该行政行为涉及众多已购商品房户主利益，全部解除合同明显不当，万年县国土资源局可以就未建部分行使解除权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定,判决如下：一、撤销万年县国土资源局2018年7月30日发给蔡龙伟的解除合同函；二、责令万年县国土资源局在本判决生效之日起30日内就是否解除合同重新作出行政行为。 上诉人万年县自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人与被上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》）属于民事合同，不是行政协议，一审法院认定错误；二、上诉人与被上诉人签订的《出让合同》不是为了实现公共利益或者行政管理目标，而是用于开发房地产，故上诉人向被上诉人发出的《关于解除36201404130006号国有建设用地使用权出让合同的通知》属于民事行为，不属于行政诉讼受案范围，一审法院以行政案件受理并作出判决错误；三、被上诉人未按照出让合同约定支付土地使用权出让金，严重违反了出让合同约定，上诉人有权解除出让合同，并可以请求违约赔偿。综上，请求撤销原判，驳回被上诉人的起诉，维持上诉人作出的《关于解除36201404130006号国有建设用地使用权出让合同的通知》 被上诉人蔡龙伟答辩称，1、土地使用权出让合同是否属于行政协议的问题。在2014年11月《行政诉讼法》修改之后，明确了行政协议的存在，本案的上诉人是根据法律的授权管理社会国家资产，行使行政权力，属于行政诉讼的范畴；2、我们确实没有交付部分土地出让金，但是上诉人催收出让金的时候，我们都已经明确和他们说过拒交的理由，是因为上诉人违约没有交付“净地”。因此，被上诉人合法行使抗辩权，上诉人无权解除合同，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人万年县自然资源局在二审审理期间提交落款时间为2019年5月25日的《责令停止违法行为通知书》(复印件)一份，证实上诉人对被上诉人在涉案地块上的建设行为予以制止。被上诉人蔡龙伟发表质证意见，认为该份证据与本案没有关联性。本院经审查认为，该份证据与本案争议的解除协议是否合法这一焦点不具有关联性，本院不予采纳。 经审理查明，根据《万年县机构改革实施方案》，原万年县国土资源局与相关职能部门整合，组建万年县自然资源局，不再保留万年县国土资源局。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条之规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。据此，国务院及县级以上人民政府的土地行政主管部门是负责全国土地管理和监督工作的行政机关，其作为国有土地使用权出让合同的一方当事人，出让国有土地使用权的行为，是依据国家法律规定行使土地管理职权的行为，签订合同和履行合同均是行使行政权力，因此，在合同中，双方当事人之间形成的是因行使行政权而产生的行政法律关系，由此，国有土地使用权出让合同属于典型的行政协议，本案涉及的国有建设用地使用权出让合同亦属于行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项之规定，认为行政机关违法解除行政协议的诉讼属于行政诉讼受案范围，本案中，被上诉人请求撤销上诉人作出的解除行政协议的通知，属于认为行政机关违法解除行政协议而提起的诉讼，根据法律规定属于行政诉讼受案范围。因此，上诉人提出案涉国有建设用地使用权出让合同属于民事合同、本案不属于行政诉讼受案范围的上诉理由不成立，本院不予支持。被上诉人蔡龙伟至诉讼前仍未缴清土地出让金，上诉人依照合同约定行使解除权并无不妥，但是根据原审查明情况，案涉地块已进行房地产开发并建成商品房出售，上诉人整体解除国有建设用地使用权出让合同并将涉及众多已购商品房户主的利益，明显不当，故原审法院判决撤销解除合同的函，责令上诉人重新作出行政行为，处理正确，应予维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人万年县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年六月二十六日 书记员 黄明佳