江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）赣11行终52号 上诉人（原审被告）上饶市自然资源局广丰分局（原上饶市广丰区国土资源局），住所地江西省上饶市广丰区永丰街道丰溪路广丰大桥头。 法定代表人余禁华，该分局局长。 委托代理人周海燕，该分局工作人员。 上饶市人（原审被告）上饶市自然资源局（原上饶市国土资源局），住所地江西省上饶市信州区。 法定代表人周荣华，该局局长。 委托代理人祝河忠，江西贤和律师事务所律师。 委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）上饶市广丰区屹东置业有限公司，住所地江西省上饶市广丰区下溪街道王洋局滨溪路，统一社会信用代码91361122056439290L。 法定代表人杨维新，该公司执行董事。 委托代理人陈锡全，江西红源律师事务所律师。 委托代理人刘昭然，江西红源律师事务所律师。 上诉人上饶市自然资源局广丰分局（原上饶市广丰区国土资源局）、上饶市自然资源局（原上饶市国土资源局）因与被上诉人上饶市广丰区屹东置业有限公司（以下简称屹东置业公司）不履行土地行政管理法定职责一案，不服江西省德兴市人民法院（2018）赣1181行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理，上诉人上饶市自然资源局广丰分局行政机关出庭应诉负责人俞志高、委托代理人周海燕，上诉人上饶市自然资源局行政机关负责人委托代理人王志明、行政机关委托诉讼代理人祝河忠、黄强强，被上诉人屹东置业公司委托代理人陈锡全、刘昭然出庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院查明，广丰县屹东置业有限公司2015年11月更名为上饶市广丰区屹东置业有限公司。通过2012年5月17日广丰县土地储备中心与广丰县屹东矿业发展有限公司拆迁补偿安置协议、2012年6月10日广丰县屹东矿业发展有限公司与纪少玲收购协议、2012年8月24日广丰县土地储备中心与广丰县丰溪机械厂（纪少玲作为乙方签字）拆迁补偿安置协议及2012年5月16日广丰县人民政府县长办公会议记录摘要56号，原告屹东置业公司取得1752平方米的可建设用地转化为商住用地的开发。2013年1月7日屹东置业公司取得了建设用地规划许可证，2013年3月21日广丰县人民政府常务会议记录摘要24号同意对上述用地规划调整，新增容积率。2013年5月15日广丰县人民政府常务会议记录摘要26号同意屹东大厦建筑设计方案，该项目总用地面积1752平方米，用地性质为商业服务业设施用地、居住用地，计容积率总建筑面积19880平方米(其中商业面积≤3888平方米),层数16层，建筑限高49.8米，容积率11.35,建筑密度68%。之后，屹东置业公司取得了建设工程规划许可证（2013年11月6日）、建设工程施工许可证（2014年1月17日），2013年10月广丰县城乡规划局函告（广规字[2013]20号，2013年10月8日）广丰县国土资源局，对屹东大厦原规划方案调整，方案调整后地上容建筑面积增加7950.27平方米，容积率增加4.55，建筑高度增加20.8米，作为开发建设单位屹东置业公司应到上饶市广丰区国土资源局补交新增容积率的土地出让金，并签订国有土地使用权出让合同补充协议。屹东大厦项目2015年10月26日完工，勘察、设计、施工、监理单位认为工程符合要求，该工程的竣工验收备案文件已于2016年6月12日交给备案机关（广丰县房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收）。2016年3月15日上饶市广丰区国土资源局局长办公会议题“关于屹东大厦改变容积率补交出让金的意见”第二项委托三家估价机构进行评估，作出了三种评估结果，第三项的地价会审小组意见：经局长办公会议确定拟选用的评估结果后，报政府批准。上饶市广丰区国土资源局2016年3月16日“关于屹东大厦改变容积率补交出让金相关事宜的请示”的意见：从上述三家评估机构所评结果中择选其一进行补价，请区人民政府予以批示为盼！ 2017年3月，原告屹东置业公司对屹东大厦项目申请综合验收备案，上饶市广丰区建设局2017年3月14日在备案表盖章（验收意见：符合），上饶市广丰区下溪镇人民政府2017年5月6日在备案表盖章（验收意见：同意申报）。2018年5月31日原告屹东置业公司向上饶市国土资源局申请行政复议，请求复议机关确认上饶市广丰区国土资源局不办理申请人投资建设的屹东大厦综合验收手续的行政行为违法并责令被申请人立即办理。2018年8月7日上饶市国土资源局维持了上饶市广丰区国土资源局的意见，驳回了原告屹东置业公司的复议请求，原告屹东置业公司2018年8月8日收到上饶市国土资源局的行政复议决定书。2018年8月22日上饶市广丰区城乡规划局回复原告屹东置业公司：“你公司作为该项目的开发建设单位应到区国土资源局补交新增容积率的土地出让金。我局已于2013年10月8日就该项目新增容积率需补交土地出让金事项函告区国土资源局，但区国土资源局到目前为止未回复我局，致使我局无法展开屹东大厦竣工规划核实等后续相关手续。”2018年8月23日，原告屹东置业公司向上饶市广丰区人民法院提起行政诉讼，2018年11月12日该案移送至该院并立案。2018年11月28日原告的诉请变更为请求法院依法撤销上饶市国土资源局饶国土资复字[2018]第05号行政复议决定，并责令上饶市广丰区国土资源局立即为原告投资建设的屹东大厦办理综合验收备案手续。 另查，广丰县屹东置业有限公司2014年8月4日办理了商品房预售许可证，屹东大厦项目已在上饶市广丰区房地产市场管理办公室备案商品房111户，有106户在江西广丰农村商业银行广场分理处、上饶市住房公积金管理中心广丰区管理部办理了按揭贷款和公积金贷款。 原审法院认为，上饶市广丰区人民法院2018年8月23日收到原告屹东置业公司的行政起诉状，原告递交起诉状的时间在行政复议决定书规定的提起行政诉讼日期内，没有超过起诉期限。 《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第三条规定“…市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”本案中，上饶市广丰区国土资源局向该院提供的局长办公会议题“关于屹东大厦改变容积率补交出让金的意见”第二项确定了三种评估结果，第三项地价会审小组意见：经局长办公会议确定拟选用的评估结果后，报政府批准。结合上述情况，作为政府职能工作部门的上饶市广丰区国土资源局，应负责对补交出让金数额的进行确定及负责具体征收工作。原告屹东置业公司开发的屹东大厦，经广丰县人民政府常务会议研究，同意屹东大厦调整规划方案，调整后的方案增加了容积率。但上饶市广丰区国土资源局在接到广丰县城乡规划局函告（广规字[2013]20号，2013年10月8日）后，对增加的容积率没有确定补交的土地出让金的具体数额，该行政行为为内部行政行为，不具有可诉性。造成原告屹东置业公司没有补交土地出让金的责任在上饶市广丰区国土资源局未履行其职责，存在行政不作为，其行为违法。 《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发[2010]34）第三点第（六）项要求市、县国土资源管理部门通过建立房地产用地（开）竣工申报制度，加强房地产用地监管。但上饶市广丰区国土资源局在原告屹东置业公司表示同意交纳土地出让金及向上饶市广丰区国土资源局提出竣工申报的情况下，至起诉时仍没有履行该行政职能，致使屹东大厦项目竣工综合验收备案难以继续进行下去，没有积极履行国土资发[2010]34号文所赋予上饶市广丰区国土资源局对房地产用地的监管。 屹东大厦项目办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及建设工程施工许可证，取得了商品房预售许可证。现已备案商品房111户，有106户办理了公积金贷款和按揭贷款，业主已入住。上饶市国土资源局在收到行政复议申请后，复议程序合法，但对实体的认定上，应从尊重和保障人权原则的角度出发，结合屹东大厦项目的现状，造成本案的深层次原因在于上饶市广丰区国土资源局没有确定补交土地出让金的数额并向原告收取，没有履行对房地产用地的监管，而该行政不作为是造成屹东大厦竣工综合验收备案无法继续进行下去的根本原因。上饶市广丰区建设局、上饶市广丰区下溪街道办事处现已同意了屹东大厦竣工综合验收备案。且从上饶市广丰区城乡规划局发给上饶市广丰区国土资源局的函告及给原告的答复，可以得出造成屹东大厦竣工综合验收难以进行下去的主要因素在上饶市广丰区国土资源局的行政不作为。故上饶市国土资源局的复议决定对实体的处理不适当，应予撤销。综上，对两被告的辩解不予采纳，原告的诉求理由充分，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定,判决：一、撤销被告上饶市国土资源局2018年8月7日作出的饶国土资复字[2018]第05号行政复议决定书。二、责令被告上饶市广丰区国土资源局在本判决生效之日起60日内对原告上饶市广丰区屹东置业有限公司投资的屹东大厦竣工综合验收申报收进行办理。诉讼费50元，由被告上饶市广丰区国土资源局负担。 上诉人上饶市自然资源局广丰分局不服一审判决，上诉称，1、一审法院认定上诉人存在行政不作为与事实不符，上诉人在获悉“屹东大厦”项目规划条件发生变更后，积极组织评估机构进行评估，并向广丰区人民政府报告，不存在行政不作为。2、一审判决上诉人为“屹东大厦”竣工办理综合验收申报，违反《中华人民共和国城乡规划法》、《江西省城乡规划条例》的规定。上述法律法规规定，建设单位组织建设工程竣工验收应当先有规划部门核实是否符合规划条件，在规划部门未出具“屹东大厦”项目是否符合批准的规划条件情况下，国土部门无法确定项目用地是否符合用地条件及是否存在超容积率的情况。综上，请求二审法院依法改判或发回重审。 上诉人上饶市自然资源局不服一审判决，上诉称，1、一审法院据以认定原上饶市广丰区国土资源局行政不作为的依据即2018年8月22日原上饶市广丰区城乡规划局作出的《关于屹东大厦竣工规划核实的回复》，其回复内容本身便违反《江西省城乡规划条例》的规定。上述法规规定，经依法批准规划条件变更，在补交了土地出让金后方可办理规划许可，但在本案中，“屹东大厦”项目在未补交土地出让金的情况下，规划部门依据为其办理了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、并进行了建筑设计方案的备案，现在原上饶市广丰区城乡规划局又再次以未补交土地出让金为由拒绝办理规划的综合验收，违反法定程序。2、规划部门组织建设工程的规划条件核实，是建设单位组织竣工综合验收的前置条件。《江西省城乡规划条例》规定，建设单位组织建设工程竣工验收应当先由规划部门核实是否符合规划条件，本案中，“屹东大厦”项目竣工后应首先依法向城乡规划部门申请综合验收，在城乡规划部门未出具验收意见的情况下，原上饶市广丰区国土资源局拒绝办理综合验收，上诉人作出维持的复议决定，符合法律法规规定，一审法院判决有误。故请求二审法院依法改判或发回重审。 被上诉人屹东置业公司答辩称，1、一审认定事实清楚，原上饶市广丰区国土资源局未履行法定职责，存在行政不作为，原上饶市国土资源局的复议决定应当予以撤销。国土部门在本案中虽然对涉案地块进行了评估，但至今未确定出让金数额，影响了项目综合验收手续的办理。2、一审法院适用法律正确，规划部门已经于2013年10月8日明确致函国土部门，但原上饶市广丰区国土资源局至今未回复，致使规划部门无法开展屹东大厦竣工规划核实等后续相关手续，现上诉人的上诉理由属于推卸责任，完全不能成立。3、因国土部门的行政不作为，致使项目综合验收难以继续下去，造成业主无法办证的现实情况，影响社会和谐稳定。故请求二审法院维持原审判决。 本院二审经审理查明，2019年1月7日，中共上饶市委办公厅、上饶市人民政府办公厅联合下发《关于印发的通知》（饶办字【2019】2号），《上饶市机构改革实施方案》第（22）项明确：“组建市自然资源局。将市国土资源局，市城乡规划区的职责，以及、市区水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门。不再保留市国土资源局、市城乡规划局。…组建市自然资源局广丰分局。将广丰区国土资源局，区水利局的水资源调查和确权登记管理职责，区林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，以及区城乡规划局的行政职能等整合，组建市自然资源局广丰分局，作为市自然资源局的派出机构。不再保留广丰区国土资源局、广丰区城乡规划局。”上饶市自然资源局广丰分局已按上述实施方案要求挂牌设立，继续行使原上饶市广丰区国土资源局和上饶市广丰区城乡规划局的职权。 本院查明的其他事实与原审认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故本案两位上诉人分别变更为上饶市自然资源局广丰分局和上饶市自然资源局。 《江西省城市房地产开发管理条例》第四条第二款规定：“各级计划、城市规划、建设、土地、财政、价格、工商、税务等行政部门或者机关，应当按照各自的职责，配合做好房地产开发管理工作。”第二十五条规定：“房地产开发项目竣工后，由县级以上人民政府房产主管部门会同有关部门进行综合验收，验收合格后，方可交付使用；…综合验收合格的条件如下：（一）符合规划要求；（二）配套建设的基础设施和公共服务设施建设完毕；（三）单项工程质量验收手续完备；…（六）合同约定的其他条件。”《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发号﹝2010﹞34号）规定，市、县国土资源部门要建立房地产用地竣工申报制度，用地者应当在竣工时，向国土资源管理部门书面申报，各地应对合同约定内容进行核验。根据上述规定可以得知，国土部门在房地产开发项目竣工验收过程中，具有监管项目用地符合用地条件的职权，根据权责统一原则，国土部门也应采取积极的措施和行动依法履行其职责。本案中，上诉人上饶市自然资源局广丰分局即有义务和责任对被上诉人屹东置业公司所建设的“屹东大厦”项目综合验收申请进行受理和审查。 上诉人上饶市自然资源局广丰分局和上饶市自然资源局均上诉称，规划部门组织建设工程的规划条件核实是竣工综合验收的前置条件。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实；未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《江西省城乡规划条例》第五十八条、第五十九条亦有相似规定。但上述城乡规划法律法规的规定是对建设工程竣工验收时的规划条件进行限定，并未对国土部门在竣工综合验收时的职责作出规定，结合上述《江西省城市房地产开发管理条例》第二十五条可知，在房地产开发项目竣工综合验收中，规划部门对工程是否符合规划要求和国土部门对工程是否用地条件的验收是并行的，并无明确的前后顺序规定，因此两上诉人的该主张不能成立。 上诉人上饶市自然资源局还认为原上饶市广丰区城乡规划局以未补交土地出让金为由拒绝办理规划的综合验收，违反法定程序。本院认为，原上饶市广丰区城乡规划局为被上诉人屹东置业公司开发的“屹东大厦”项目办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等行政行为不是本案审查的范围，其行为是否合法，本院不作认定。本案的事实是，原上饶市广丰区城乡规划局在2013年10月8日就向原上饶市广丰区国土资源局函告案涉项目需补交土地出让事宜，根据《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发〈国有土地使用权出让收支管理办法〉的通知》第三条规定“…市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作。”国土部门应当采取积极主动的措施进行土地出让收入征收工作，即收取相应的土地出让金，但原上饶市广丰区国土资源局以需得到广丰区人民政府审批为由，直至今日仍未确定应补缴的土地出让金数额，实属不当。 退一步说，随着政府机构改革的推进，两上诉人所主张的规划部门与国土部门履行职责时的先后顺序已无实际意义，规划行政主管部门和国土行政主管部门的职能均已统一整合至本案上诉人上饶市自然资源局广丰分局，如何在本案案涉工程竣工综合验收中做好规划管理和国土管理工作，是上诉人上饶市自然资源局广丰分局内部分工问题，为实质化解行政争议，保护公民、法人或其他组织的合法权益，特别是案涉房地产涉及多位买受人的合法权益，上诉人上饶市自然资源局广丰分局应当理顺内部职责管理、主动履行职责，对被上诉人屹东置业公司开发的“屹东大厦”项目竣工综合验收申请予以受理和审查办理。 综上，上诉人上饶市自然资源局广丰分局和上饶市自然资源局的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人上饶市自然资源局广丰分局和上饶市自然资源局各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长 赖 晓 审判员 余细花 审判员 王 鹿 二〇一九年六月二十日 书记员 黄明佳