广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2017)粤行终849号上诉人(原审原告)：清远市清新区禾云镇新塘村民委员会新田六村民小组(以下简称新田六村)。负责人：罗洪仔，该村民小组长。委托代理人：罗健章，广东法行律师事务所律师。委托代理人：傅志坚，广东法行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区太和镇。法定代表人：张仁建，区长。委托代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。委托代理人：李杨枢，清远市清新区法制局工作人员。被上诉人（原审被告）：清远市清新区禾云镇人民政府。住所地：广东省清远市清新区禾云镇。法定代表人：蓝新容，镇长。委托代理人：黄卫国，广东明典律师事务所律师。委托代理人：黎玉莹，广东明典律师事务所实习律师。原审第三人：清远市清新区禾云镇鱼坝对流水电站(以下简称对流水电站)。法定代表人：黄忠良。上诉人新田六村因诉清远市清新区人民政府及禾云镇人民政府征收林地违法及行政赔偿纠纷一案，不服清远市中级人民法院（2016）粤18行初96号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告新田六村原为清新县(现清远市清新区)鱼坝镇新塘村委会岗蒲岭村。该村在2001年的户籍户数为**，总人数74人。原告新田六村是“牛身”山场的所有权人，2011年原清新县人民政府颁发了清新府林证字(2011)第009717号《林权证》给原告新田六村。第三人建设的“对流水电站”的水渠、压力管的地方原属原告“牛身”山场的林地，机房的位置只是占用了原告少部分林地，电站宿舍的地方不属于原告的林地。2000年10月8日，原清新县水利局作出清新水利字(2000)31号《关于鱼坝镇对流水电站工程可行性报告的初审意见》，同意清新县计划局和黄忠良报审的《广东省清新县鱼坝镇对流水电站工程可行性报告》。同年的10月17日，原清新县鱼坝镇人民政府为甲方与乙方江婆岭村(岗蒲岭村)、成观兰、成木、成华金、成波、成国新、成应连分别签订了《对流水电站征地协议书》，约定了对流水电站征地范围以及水田、旱地、山地、水竹、笋竹的补偿标准。同年10月27日，原清新县人民政府办公室以清新府办函［2000］52号《关于确认鱼坝对流水电站产权问题的批复》，同意鱼坝镇人民政府将鱼坝对流水电站项目转让给黄忠良兴建，并要求到有关部门办理项目立项及用地手续，并申领资产所有权证。同年的11月13日，原清新县计划局作出清新计字(2000)57号《关于建设鱼坝镇对流水电站的立项批复》，同意黄忠良在鱼坝镇蓝逢村建设对流水电站等。2001年4月25日，原清新县水利局作出清新水利字(2001)17号《关于清新县鱼坝镇对流水电站初步设计的批复》，同意黄忠良的初步设计方案等。2002年12月16日，原清新县林业局颁发了清新县林地用字(2002)第37号《广东省使用林业用地许可证》给清新县鱼坝镇对流水电站，林地面积为0.5亩，东至瀑布，南至坑面，西至坑边，北至山腰。该《林业用地许可证》并附了使用林地位置图。2004年11月26日，原清新县国土资源局以清新国土资(政)字［2004］第251号《关于清新县鱼坝镇对流水电站要求用地的批复》，批复同意清新县鱼坝镇对流水电站的用地申请，内容为：根据县府办关于确认鱼坝对流水电站产权归属问题的批复、县发展计划局关于建设鱼坝对流水电站的立项批复和省国土资源厅粤国土资［利用］字第［2004］9号和粤国土资电［2004］42号文的批复精神，同意你们征用位于原鱼坝镇新塘村委会岗蒲岭经济社及松坑管理区仔经济社的荒地129.4平方米(折合：0.0129公顷)作建电站机房和宿舍用地。该用地所有权属国家，土地使用权属用地者，土地补偿按双方协议执行，并按禾云镇总体规划和批准的建设项目进行建设。2006年1月20日，原清新县人民政府为清新县鱼坝镇对流水电站颁发了清新国用(2005)第194557号《国有土地使用证》使用面积为129.4平方米。另查明，2002年1月1日，以原清新县鱼坝镇人民政府为甲方与乙方原清新县鱼坝镇新塘村委会岗蒲岭村签订了一份《合同书》，约定：因甲方引资占用乙方新塘村委会岗蒲岭村牛身山地兴建对流水电站，并给予乙方经济补偿，现经协商，由鱼坝镇政府在每年收取对流水电站的管理费中每年支付1500元给乙方作为乙方山地的补偿款，并约定该款由鱼坝对流水电站代付给乙方等内容。岗蒲岭村的14户村民代表共同签名出具了《授权书》委托本村原村长罗金喜与清新县鱼坝镇人民政府一齐对上述《合同书》办理了(2003)清新证内字第1272号《公证书》。从2003年10月起至2016年2月止，原告新田六村(岗蒲岭经济合作社)每年均收取了对流水电站代禾云镇人民政府支付的“牛身”对流水电站的管理费1500元。原告新田六村向原审法院提起诉讼认为，第三人对流水电站所占用的林地（小地名为牛身山）一直属原告所有，被告清新区政府（原清新县人民政府）亦于2011年重新颁发了林权证。两被告于2002年1月1日以招商引资为由，未经合法程序而仅签订合同书以给付赔偿费的形式变相强行征收了上述林地，更甚的是，合同书的签订并未经原告组织成员的三分之二以上村民代表同意。两被告恣意违反相关法律、法规，未依法履行土地征收审批手续，违法征收原告位于牛身山的林地，致使第三人对流水电站长期非法占用林地，侵犯了原告的合法权益。为此，请求：1、确认被告对原告的牛身山林地征收行为违法；2、判令被告向原告返还非法征收的牛身山林地；3、本案诉讼费由被告承担。原审法院认为，本案争议的焦点是：被告清远市清新区人民政府批准第三人对流水电站使用原告所有的林地的行为是否合法的问题。首先，第三人对流水电站的水渠、压力管等使用原告林地是否合法的问题。2002年1月1日，以原清新县鱼坝镇人民政府为甲方与乙方原清新县鱼坝镇新塘村委会岗蒲岭村(即原告)签订了一份《合同书》并办理了相关公证手续，该《合同》是原告自愿签订并经得原告所在的村集体大多数村民代表同意，签订合同后至今数年，原告每年也领取了第三人支付的征地补偿款1500元。从合同的签订到合同的履行过程，均符合《中华人民共和国合同法》的规定精神，对该合同依法应确认为有效合同。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条规定：“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的，必须遵守下列规定：（一）用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征收、征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。……”。根据上述法律规定，电力工程需要占用或者征收、征用林地的，用地单位应当由人民政府林业主管部门批准并领取使用林地审核同意书，根据本案两被告及第三人提供的证据证明，2002年12月16日，原清新县林业局经审核同意并颁发了清新县林地用字(2002)第37号《广东省使用林业用地许可证》给第三人清新县鱼坝镇对流水电站。因此，第三人对流水电站的水渠、压力管等使用原告林地已经完善了用地的征收、申请和审批手续，人民政府林业主管部门作出了审批和颁证行为也符合上述法律的规定，原审法院对被诉行政行为的合法性予以认定。其次，第三人对流水电站机房使用原告林地是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。本案中根据查明的事实，第三人对流水电站因机房占用和使用原告的林地，分别与原告村集体和村民个人签订了征地和青苗补偿合同，支付了征地和青苗补偿款并履行多年，并于2004年11月26日取得了清新县国土资源局的清新国土资(政)字［2004］第251号《关于清新县鱼坝镇对流水电站要求用地的批复》，又于2006年1月20日取得被告清新区人民政府颁发的《国有土地使用证》，上述事实证实，第三人对流水电站的机房占用和使用原告的林地首先征得原告村集体和村民大多数村民同意，事后已经办理了相关审批、发证手续。被告对第三人机房的用地的批复和发证行为也符合上述法律规定的程序和要求，并不存在违法的情形。综上所述，第三人征用和使用原告的林地建设水电站的行为已经取得了人民政府职能部门的批准，被告清远市清新区人民政府批准第三人将农用地转为建设用地的行为，符合法律的规定，原审法院对被诉行政行为的合法性予以认定。原告以征地行为未经得原告所在的村集体大多数村民同意为由，要求确认被告对原告的林地征收行为违法并返还林地的请求，理由不充分，不予采纳。被告和第三人的答辩意见理据充分，予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告新田六村的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告新田六村负担。新田六村上诉称：一、原审判决认定被上诉人已完善了对上诉人所有的土地林地的征收程序，属认定事实错误，明显依据不足，二审应予以纠正。首先，被上诉人不是适格的土地征收主体。其次，被上诉人征地程序不当，违反法律规定。再次，就是以0.5亩林地许可证代替300多亩的征地手续及程序，以林业主管部门超越职权取代土地管理部门的职责，明显违法。二、原审判决认定原审第三人对流水电站机房使用上诉人所有的林地不存在违法的情形，属认定事实错误，应予纠正。首先，上诉人并未签订任何征地和青苗补偿合同。其次，上诉人从未收到涉案林地的征收补偿款以及青苗补助款。三、原审判决明显偏袒作为行政机关的被上诉人，不顾事实，不理证据，程序不当，恳请二审法院依法纠正。综上，原审判决认定事实错误，证据不足，适用法律不当，恳请二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人清新区政府答辩称：原审第三人征用的使用上诉人的林地建设水电站的行为已经取得了人民政府职能部门的批准，清新区人民政府批准原审第三人将农用地转为建设用地的行为，符合法律的规定，原审法院对被诉行政行为合法性予以认定正确。上诉人以征地行为未经上诉人所在的村集体大多数村民同意为由，要求确认清新区人民政府对上诉人的林地征收行为违法并返还林地的请求，理由不充分，请求依法驳回上诉人的上诉请求，作出公正裁决。被上诉人禾云镇人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，作出公正判决。原审第三人对流水电站未提交书面答辩状。经审查，本院确认原审法院经审理查明的事实。本院另查明：2000年10月17日，原清新县鱼坝镇人民政府为甲方与乙方江婆岭村(岗蒲岭村)签订了《对流水电站征地协议书》，具体内容是：“经上级有关部门批准在我镇兴建对流水电站，须征用南蓬、松坑、新塘村委会属下的部分村小组的土地，按有关规定及同类项目的征地补偿标准，商定对流水电站征地方案如下：一、水田：每亩3000元（范围：南蓬河东面下塘坑口）。二、旱地：每亩1500元（范围：南蓬河西面茶坳坪脚）。三、山地：每平方米1元（范围：水圳、道路、按投影面积计算，每米长度加1平方米，厂房及河边多年弃耕地）。四、水竹每墩10元（户主自行处理竹）。五、笋竹每墩30元。六、征地范围：坝顶水面线上1米以内。以上方案，双方共同遵守。”2002年1月1日，原清新县鱼坝镇人民政府为甲方与乙方原清新县鱼坝镇新塘村委会岗蒲岭村签订《合同书》，具体内容是：“现因甲方引资占用乙方新塘岗蒲岭村牛身山地兴建对流电站，并给予乙方经济补偿，现经协商，由鱼坝镇政府在每年收取对流电站的管理费中每年支付1500元给乙方作为占用山地的补偿款，现双方协议如下：一、甲方给乙方补偿金额为每年1500元给乙方。二、甲方在每年一月底前付清上年的1500元补偿，该款由甲方负责在对流电站每年上调镇政府管理费中扣减给乙方。三、支付乙方补偿费到电站停产、报废为止。四、甲方不得以任何理由拖欠或拒付乙方补偿费，如甲方拖欠乙方补偿费超过三个月，乙方有权要求电站停产直至将补偿费付清才能发电。期间所造成的经济损失和法律责任全部由甲方承担。五、甲方应按时间按数量付清补偿费给乙方，乙方不能以任何借口妨碍电站的正常生产，否则乙方就要承担电站所造成的一切经济损失和法律责任。六、无论对流电站转让或抵押，都由该电站承继人按本合同规定支付补偿费。七、本合同书是双方自愿签订的，自签订之日起生效，双方不得反悔。八、本合同一式四份，甲、乙双方各执一份，鱼坝对流电站一份，清新县公证处存档一份。”2004年11月26日，原清新县国土资源局向原清新县鱼坝镇对流水电站作出清新国土资（政）字（2004）第251号《关于清新县鱼坝镇对流水电站要求用地的批复》，其内容是：“你们报来要求办理电站用地手续的申请已收悉，经审核，现批复如下：根据县府办关于确认鱼坝对流电站产权归属问题的批复、县发展计划局关于建设鱼坝镇对流电站的立项批复和省国土资源厅粤国土资[利用]字[2004]9号和粤国土资电[2004]42号文的批复精神，同意你们征用位于原鱼坝镇新塘管理区岗蒲岭经济社及松坑管理区仔经济社的荒地129.4平方米(折合:0.0129公顷)作建电站机房和宿舍用地。该用地所有权属国家，土地使用权属用地者，土地补偿按双方协议执行，并按禾云镇总体规划和批准的建设项目进行建设。”本院认为，关于两被上诉人实施涉案征地行为的合法性问题。根据2000年10月17日原清新县鱼坝镇人民政府与江婆岭村(即岗蒲岭村)签订的《对流水电站征地协议书》、2004年11月26日原清新县国土资源局作出的清新国土资（政）字（2004）第251号《关于清新县鱼坝镇对流水电站要求用地的批复》以及2006年1月20日原清新县人民政府向原清新县鱼坝镇对流水电站颁发的清新国用（2005）第194557号《国有土地使用证》等文书内容反映，本案两被上诉人实际实施征地的面积为129.4平方米（根据一审庭审笔录反映，其中部分土地原属上诉人所有）。除上述土地面积外，上诉人起诉主张的其他林地，因各方当事人均未在诉讼期间提供证据证明当地政府已经实施征用，故应认定其他林地所有权并未经征用转为国有，即仍属于集体所有土地。关于两被上诉人实施征用129.4平方米土地是否合法的问题。1999年1月1日起实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述法律规定，征用集体土地须经省级以上人民政府批准，并由被征用土地所在地的县级人民政府组织实施。本案两被上诉人实施了上述征地行为，但在诉讼期间未能举证证明上述征地行为已经依法经有征地审批权的机关批准，故上述征地实施行为应认定构成违法，原审判决驳回上诉人关于确认被上诉人征收其牛身山林地的行为违法的诉讼请求不当，本院予以纠正。关于上诉人起诉要求返还其牛身山林地的诉讼请求应否支持的问题。经审查，2002年1月1日，原清新县鱼坝镇政府与原清新县鱼坝镇新塘村委会岗蒲岭村(即上诉人)签订了一份《合同书》，约定原清新县鱼坝镇政府因引资兴建对流水电站而占用上诉人村集体山地，给予上诉人村集体每年经济补偿费1500元，该《合同书》已办理相关公证手续，该《合同书》是上诉人自愿签订并经上诉人所在的村集体大多数村民代表同意。签订合同后，原清新县鱼坝镇政府和其合作建设单位已建成涉案对流水电站并营运至今长达十多年，上诉人每年也领取了原审第三人支付的占用山地补偿款1500元。原审法院经审理认定，从上述合同的签订到合同的履行过程，均符合《中华人民共和国合同法》的规定精神，对该合同依法应确认为有效合同，双方均应按合同约定继续履行，并无不当。但需要明确的是，根据2002年涉案《合同书》的约定内容，原清新县鱼坝镇政府属于有偿占用（使用）涉案林地，故上述合同约定并未改变涉案林地仍属村集体所有的性质。原清新县鱼坝镇政府（及其权利义务的承继者或者合作建设经营单位），可以根据该合同的约定继续有偿占用（使用）涉案林地，即在不改变涉案林地所有权归属的情况下，可以在保持原有使用规模的情况下继续使用涉案林地经营涉案水电站。因此，在上述合同有效并继续履行的情况下，上诉人起诉请求返还其牛身山林地，理据不足，原审法院判决驳回上诉人的该项诉讼请求，结果正确，本院予以维持。上诉人起诉主张，原审第三人对流水电站长期非法占用林地，侵犯其合法权益，应返还其牛身山林地，因理据不足，原审法院未予采纳并无不当。另外，由于颁发涉案国土证的行为属于征地实施行为之后的行政行为，上诉人如认为该发证行为侵犯其集体土地的所有权，可另行依法寻求救济。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、第（二）项之规定，判决如下：一、撤销清远市中级人民法院（2016）粤18行初96号行政判决中关于驳回新田六村要求确认被上诉人实施征地行为违法诉讼请求的判决；二、确认清远市清新区人民政府和清远市清新区禾云镇人民政府实施征收涉案129.4平方米集体土地的行政行为违法；三、维持清远市中级人民法院（2016）粤18行初96号行政判决中关于驳回新田六村要求被上诉人返还牛身山林地诉讼请求的判决；本案一、二审案件受理费各50元，均由清远市清新区人民政府和清远市清新区禾云镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇一九年六月十七日书记员  苏靖茹赖心仪