山西省介休市人民法院行 政 判 决 书（2019）晋0781行初1号原告郭俊斌，男。委托诉讼代理人焦志鹏，北京大成（太原）律师事务所律师。被告晋中市国土资源局榆次分局（现变更为榆次区自然资源局），住所地榆次区迎宾街**。法定代表人王东光，职务局长委托诉讼代理人杜晨亮，山西杜聿律师事务所律师。委托诉讼代理人刘东红，男，系单位工作人员。被告晋中市国土资源局（现变更为晋中市规划和自然资源局），住，住所地榆次区锦纶北路**/div>法定代表人王双寿，职务局长。委托诉讼代理人成玮，男，系单位工作人员。委托诉讼代理人范翔，山西正名律师事务所律师。第三人赵负钢，男。委托诉讼代理人徐标，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。委托诉讼代理人张利红，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。原告郭俊斌不服被告榆次区自然资源局、晋中市规划和自然资源局行政处罚及行政复议，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，于2019年1月7号向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月27日和2019年3月7日公开开庭审理了本案。原告郭俊斌的委托诉讼代理人焦志鹏，被告榆次区自然资源局的委托诉讼代理人杜晨亮、刘东红，被告晋中市规划和自然资源局的委托诉讼代理人成玮、范翔，第三人赵负钢的委托诉讼代理人徐标、张利红均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告榆次区自然资源局于2018年7月23日作出榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书，于2018年3月8日对原告郭俊斌涉嫌私自占用、毁坏耕地一案立案调查。经我局测绘室测量，动工面积为66.65亩，其中耕地面积14.92亩。期间，你进行了整改，5月3日我局组织相关科室、东赵乡政府、苏家庄村委会进行第一次复垦验收和违法认定，有11.46亩耕地复垦达到耕种条件，未利用地有46.35亩未建设、占用，不构成违法用地。2018年6月29日下达行政处罚告知，你于7月12日听证提出：堆石已清理，耕地已恢复，要求再次验收。7月18日经我局组织相关科室、东赵乡政府、苏家庄村委会验收，堆石、压占的未利用地已清理，毁坏的3.46亩未达到耕种条件。7月20日我局再次会审，认定你私自毁坏东赵乡××村集体土地3.46亩（旱地3.46亩，全部不符合土地利用总体规划）的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条和第42条的规定，上述违法事实有下列证据证实：1、当事人询问笔录；2、现场勘测笔录及勘测图；3、占地现场照片；4、地类、地类规划确认表其他证明材料。根据《中华人民共和国土地管理法》第74条和《山西省实施土地管理办法》第20条的规定，我局决定对你作出如下行政处罚：1、责令退还你在东赵乡××村破坏的集体土地66.65亩；2、责令你10日内将破坏的3.46亩土地恢复耕地的种植条件并清理垃圾；3、如果未按规定期限清理复垦土地，将对3.46亩土地（2306.68平方米）按每平方米15元标准征收复垦费，共计叁万肆仟陆佰元（小写34600元）。被处罚人郭俊斌不服，向晋中市规划和自然资源局提出行政复议。晋中市规划和自然资源局于2018年11月26日作出市国土资复决字[2018]第3号行政复议决定书，维持榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定。原告郭俊斌向本院提出如下诉讼请求：1、判令撤销榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书；2、判令撤销市国土资复决字[2018]第3号行政复议决定书；3、判令二被告承担本案诉讼费用。事实与理由：一、本案认定事实不清，主要证据不足，多处存在重大错误（一）将原告作为行政处罚对象属于主体认定错误二被告之所以定性错误，忽略如下事实，且主要证据不足：1、本案第三人赵负钢与原告系民事委托关系，原告签字付款之行为属于民法上的隐名代理，对于该事实在调查时也有相应的笔录。2、赵负钢是涉案土地实际承包方的事实，除了两被告不认可外，已得到委托双方、土地流转各方的认可。3、关于被告榆次区自然资源局在行政复议答复书中提及的两名村民反映赵负钢与原告委托关系不实，经被告调查认定涉案主体为原告，原告未见到榆次分局出示相关的证据。4、原告从未在涉案土地上进行过施工，更谈不上破坏。（二）将村民之间支付对价流转取得的土地承包权定性为非法占地属于事实认定错误。本案涉及转包的土地包括四户村民的宅基地和六户村民的荒山荒坡及沟坡地（弃耕地）。原告受赵负钢委托购买窑洞及流转土地是基于上述事实，按照处罚决定书的第一项处罚结论，涉案土地使用权仍然是村集体的，属于被非法侵占，则意味着先前的承包系违法承包。且即使本案流转双方购买窑洞及土地流转的交易方式存在瑕疵，所涉土地使用权的取得本质上也是民事行为，该民事行为是否有效应当由村委会、流转方通过民事手段处理，被告无权以行政手段强行干涉并认定非法侵占涉案土地，进而作出退还的处罚决定。关于涉案土地规划类型，被告的工作人员也需要查看资料库记载，原告作为普通村民，从村委发包的村民手里再次进行土地流转，要求其准确判断土地类型是不现实的。（三）将土地整理定性为土地破坏属于事实认定错误被告简单的根据举报核查时有挖损、压占土地的表象就认定系土地破坏行为，既没有相应的证据也不符合法律逻辑。事实上，涉案流转土地数量非现在测量的面积66.65亩，之所以面积扩大，系对荒山荒沟进行平整而成。村民也可以证明，本案第三人赵负钢在在涉案土地上实施的是土地整理行为，从最初设计办养殖场，到恢复农业种植条件，系增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为，被告直接认定系非法压占、私自占用，并要求退还66.65亩土地没有依据。（四）立案对象、破坏面积、整改土地、整改期间的事实认定混淆不清，张冠李戴被告在处罚原告之前，已就同一事实于2018年3月30日向第三人赵负钢下达了行政处罚（听证）告知书，并于5月10日下达行政处罚决定书。6月6日下达行政处罚撤销决定书，因有关部门和上访群众对违法主体的认定提出异议，经过补充调查后以赵负钢和原告委托关系证据不足为由撤销对赵负钢的行政处罚。本案处理过程中，整改主体及申请验收一直都是第三人赵负钢与被告联系的，整改也是赵负钢收到处罚决定后实施的，本案行政处罚决定关于原告整改、要求再次验收的认定张冠李戴。二、本案适用法律错误首先，即便按照被告所适用依据的《土地管理法》第36、42、74条以及《山西省实施土地管理办法》第20条，均无“退还土地”规定，不存在退还集体土地问题。需要强调的是，赵负钢是通过民事流转方式取得的土地使用权。其次，按照被告行政处罚听证告知书，定性违法行为人存在“挖损、压占”土地行为，这与《土地管理法》第74条规定的“占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”非法占用耕地行为并非同类行为，被告也没有出示任何证据证明原告存在《土地管理法》第74条行为，因此本案不适用《土地管理法》第36条、第74条规定。第三，即便本案存在挖损、压占的行为，依据《土地管理法》第42条、《山西省土地管理法办法》第20条规定，属于当事人根据土地行政管理部门教育、督促情形下，自行纠正（复垦）范畴。只有在拒不履行复垦义务的情况下，土地行政管理部门方可依据《土地管理法》第75条实施责令限期改正、责令缴纳土地复垦费等行政处罚。三、本案违反法定程序1、本案案情并不属于特别复杂的情形，被告于2018年3月8日立案，2018年7月23日对原告作出行政处罚决定，已严重超过案件处理期限。2、本案中被告对原告、赵负钢及相关土地流转方村民的询问笔录显示，笔录正文开头以事先打印好的方式注明身份情况，但是实际询问过程中并未出示执法证件。3、本案调查人员和处罚人员一致，不符合处罚分离原则。4、迄今为止被告都未通知原告到达过涉案土地现场，原告也从未签字确认过，也就是说本案在完全没有对原告现场笔录的情况下就下达了对原告的处罚决定。5、第三人即土地权利人赵负钢无法自行准确判断涉案土地的耕地位置，虽多次向被告提出请求，但始终未明确告知和确认复垦范围，只是笼统的表述记载耕地面积是多少，实际赵负钢复垦为耕地的面积近30亩，远超库里记载的14.92亩。6、被告晋中市规划和自然资源局在复议过程中，未对本案事实、所涉证据进行调查、核实、认真分析，单方面采信行政机关的证据，完全忽视原告所提供的证据和阐述的理由，进而作出维持处罚的错误决定；且复议时间超过90日。综上，根据我国行政诉讼法以及其他法律、法规规定，请求人民法院依法裁判，支持原告的诉讼请求。原告郭俊斌向本院提交证据如下：第一组：责令改正违法行为通知书、处罚（听证）告知书、行政听证通知书、处罚决定书、行政处罚撤销决定书。第二组:信访事项处理意见书，证明经被告调查，认定涉案土地整理场地过程中局部露出红色砂质泥岩，上面覆盖有20多米的土层，场地平整中将该泥岩凿平剥离对方场地西南部，未搞建设、石头不能做建筑材料，也未有开采矿产品的行为。第三组：处罚（听证）告知书、《行政处罚决定书》，证明被告针对同一涉案土地，直接否定了其于5月10日行政文书所表述的内容，将之前表述的破坏土地面积7.31亩又变更为破坏了66.65亩，将之前表述的要求退还7.31亩又变更为退还破坏的66.65亩。第四组：1、2013年3年18日原告向第三人出具的委托书，证明第三人委托原告给其租地、买旧宅院办理手续。2、赵玉忠、戎玉英、王海龙证明，证明窑洞购买的经办人是原告，实际购买人系第三人。3、王贵生、吉存明、戎亲伟、贾金炼证明，证明流转土地为弃耕地，经办人是原告，实际购买人是第三人。4、候利明证明，证明候利明将养殖场11亩、其自己的4亩、共15亩转让给第三人，原告是经办人。5、边富生证明，证明边富生2014年将2亩荒山荒坡转让给第三人，经办人为原告。6、苏家庄村32名村民证人证言。第五组：1、苏家庄村委情况说明，证明涉案土地流转前取得历史上形成，村委均认可，不属于非法占有；涉案土地村委没有耕地记录也没有人耕种，可确定为荒地；流转过程有副村长高保成的见证，但没有村委办理正式手续；未见原告组织施工。2、戎红明、王贵生、候利明、吉存明、郝春英、赵玉忠、戎玉英、王海龙的证人证言，证明被告一工作人员询问时，未出示执法证件；涉案土地是荒地、弃耕地；第三人是流转涉案土地的实际权利人，原告是经办人。被告榆次区自然资源局在答辩期内提交书面答辩意见：一、答辩人对原告郭俊斌作出的非法占地行政处罚行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持答辩人收到信访举报，反映榆次区东赵乡××村村民郭俊斌未经批准非法占用集体土地、毁坏耕地。经答辩人立案调查，原告郭俊斌未经批准，私自占用土地堆放石渣，挖毁耕地，毁坏集体土地66.65亩，其中耕地面积14.92亩，其他草地46.35亩，田坎2.31亩，农村道路3.07亩，全部不符合土地利用总体规划，其行为严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条、第59条和第42条之规定，答辩人依据《土地管理法》第74条、76条、《山西省实施土地管理办法》第20条之规定，依法作出榆国土资执罚字【2018】34-2号国土资源行政处罚决定书，主要证据为当事人询问笔录、现场勘测笔录及勘测图、占地现场照片、地类、地类权属及规划认定表等证明材料，答辩人作出国土资源行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。因当事人已经履行了行政处罚决定内容，涉案土地现已恢复耕种条件，答辩人已对该案终止执行。二、原告的诉讼请求及理由不能成立，依法应予驳回依据《土地管理法》第36条、第42条等相关规定，禁止占用耕地建窖、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等；因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。本案中，原告郭俊斌未经过批准，私自占用耕地堆放石渣、挖毁破坏耕地，答辩人依法启动行政处罚程序，进行调查取证，取得了苏家庄村委干部及涉案土地转让方等当事人证人证言、违法转让土地协议、收款凭证等证据材料并进行了现场勘测，均能证实非法占有土地的主体为原告郭俊斌及其毁坏耕地的事实，答辩人依法向原告送达了听证告知书，充分保障了原告陈述、申辩和听证的权利。综上，答辩人作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的起诉无事实和法律依据，依法应予驳回。被告榆次区自然资源局在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、立案呈批表，证明违法事实的存在。2、调查报告。3、赵负刚、戎红明、候利明、王贵生、吉存明、候四会、王海荣、郝春英、戎玉英、赵玉忠、戎永亮、梁变林、郭俊斌的询问笔录，证明郭俊斌违法事实的存在，违法主体是郭俊斌。4、许润海情况说明，证明土窑洞是原告所购买的，相关土地流转给了原告，情况说明中的郭二兵就是本案原告。5、契约、付款凭证，证明原告购买了涉案土地建筑物、及相关流转土地的手续及支付款项的凭证，涉案土地及流转行为均为原告。6土地权属规划认定表，本案涉案土地的性质及用途。7、现场勘测笔录表，证明相关工作人员对涉案土地进行了现场勘验，相关知情人员及在场人员进行了签字，签字有赵负钢的，没有原告的。8、审理表2页，证明2013年4月进行了初查，2018年3月8日进行了立案，依据举报人情况进行了调查，第三人到国土部门自认违法事实的主体系其本人，故一开始的手续以第三人为主体做的材料。调查过程发现涉案实际违法人为原告，故把违法主体更改为原告进行了审理。9、停工责令改正通知书及送达回证，证明给第三人下的违法通知书直接送达了第三人。10、第三人及原告的身份证复印件。11、行政处罚听证告知书2份及送达回证，证明2018年3月30日给第三人，2018年6月22日给原告下达的告知书，均直接送达给当事人。12、行政听证通知书、听证笔录,证明对原告及第三人进行听证的笔录，且原告及第三人均提出了听证申请。13、行政处罚决定书及送达回证，证明2017年5月10日给第三人送达。14、撤销决定书及送达回证，证明调查后发现对第三人处罚错误，2018年6月6日撤销34号处罚决定书并直接送达给第三人。15、行政处罚决定书34-2及送达回证，证明给原告下达的处罚决定及直接送达原告。16、土地违法行为建议书。17、土地复垦验收表，证明2018年5月3日工作人员及村委对土地复垦情况进行验收，接受的第三人的复垦，验收结论是部分复垦（3.46亩耕地没有复垦），2018年9月21日对本案原告进行了第二次验收，结论是全部复垦。18、现场复垦前、后照片7张，证明案发前后的土地现状。第一张是复垦前的状态。19、终止调查通知书及送达回证，证明2018年10月29日给原告下发的，2018年7月23日对原告进行了处罚，原告2018年5月3日和7月18日两次进行了整改，将毁坏的耕地进行复垦，达到了耕种的条件，被告对其下发了终止调查通知书并于2018年10月31日直接送达本人。20、终止调查呈批表，证明对原告两次的复垦达到了耕种条件。21、图纸，证明2018年3月份被告单位工作人员对涉案土地的违法现场及现状进行勘验制作的图纸，制作单位为晋中市榆次国土资源测绘室。被告晋中市规划和自然资源局在答辩期内向本院提交书面答辩状，答辩意见如下：一、复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。首先，从处罚对象来讲，根据榆次区自然资源局就涉案违法行为进行调查时搜集的对苏家庄村委干部及涉案土地转让方的询问笔录、违法转让涉案土地相关协议、收条等书面证据，均能够反映出本案中违法行为的实施主体系原告郭俊斌。在此情况下，榆次区自然资源局最初在作出涉案处罚行为发现处罚对象存在错误时，有权自行纠错。其次，从违法事实方面讲，根据榆次区自然资源局搜集的相关证人、证据材料中均能够反映涉案土地上存在挖土、压占等造成土地破坏的违法行为，榆次区自然资源局有权依据相关法律规定对上述违法行为进行纠正。同时，因在榆国土资执罚字[2018]34-2号国土资源行政处罚决定书下达前，涉案土地上尚有3.46亩耕地未恢复种植条件，故该处罚决定中关于“未按规定期间清理复垦土地，将对3.46亩土地征收复垦费”的相关内容亦符合《中华人民共和国土地管理法》第四十二条规定。二、本案中不存在超期复议的情形《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”具体到本案当中，答辩人于2018年8月28日收到复议申请，9月3日决定受理，经批准后予以延期审理并作出复议决定，相关审理期限符合上述法律规定。综上，答辩人认为答辩人作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。被告晋中市规划和自然资源局在法定举证期限内向本院提交如下证据：第一组：1、方元养殖场勘测定界报告；2、东赵乡××村委与阳泉城区鲁孝义荒山荒坡承包协议书及两议会记录；3、（2015）榆民北关初字第417号民事判决书；4、许素林、冀明林宅基地使用证书；5、赵负钢提交的关于依法对本人行政处罚所涉有的有关文件、文书公开提供的申请；6、晋中市国土资源局榆次分局来信来访来电转办单，信访事项批办卡；7、赵负钢提交的关于依法重新认定事实的函；8、王贵生、吉存明、贾金炼、边富生、侯利明、戎三臭、赵玉忠、荣玉英、王海龙于2018年5月28日出具的证明、部分村民证明、孟连中申请；9、关于对晋中神龙养殖专业合作社占地具体地名予以书面答复的请求；10、地矿、地矿监察科苏家庄村南开拓场情况说明苏家庄村赵负钢挖占土地一案的补充调查情况说明及补充调查报告、会议记录。以上证据证明涉案部分土地的由来，占用土地的现状及区分局对违法行为的调查过程。原告及第三人要求重新认定违法主体的相关请求。第二组：1、行政复议申请书，证明原告向本案复议机关就本案事实提出复议。2、行政复议立案登记表，证明复议机关依法对案件进行登记。3、行政复议受理通知书及送达回证，证明对原告提起的复议申请与9月3日立案决定受理，并送达原告。4、行政复议答复书及送达回证，证明我单位要求被告榆次分局提供证据。5行政复议答复书，证明区分局对原告复议申请作出答复。6、延期审理通知书及送达回证，证明复议机关对本案的复议延期30天并送达原告。7、涉案复议决定，证明复议机关在法定期限内作出复议决定。第三人赵负钢当庭发表意见称：1、第三人委托原告流转获得涉案土地经营权，并对土地进行了平整治理，第三人是土地的权利人。2、第三人流转获得土地权益前，原相关土地承包人合法取得土地承包经营权，其中边福生、鲁孝义因取得土地承包经营权系2010年前后，还与村委会签订了承包协议并附有村名代表会决议等手续，因此，被告榆次分局责令退还涉案土地给苏家庄村不仅侵害了第三人合法权益，更没有事实与法律依据。3、复议决定仅释明了维持行政处罚决定第二项以及第三项如未按规定限期复垦、征收复垦费、并没有释明维持第一项“责令退还你在东赵乡××村破坏的集体土地66.65亩”，该项严重侵犯了第三人的合法民事权益，没有事实与法律依据，仍维持涉案行政处罚决定，也侵害了原告的合法权益。4、处罚决定的第一项没有相应的处罚权和法律依据。第三人赵负钢当庭提交如下证据：第一组：1、责令改正违法行为通知书；2、处罚（听证）告知书；3、行政听证通知书；4、处罚决定书；5、行政处罚撤销决定书。第二组：1、2013年3月18日第三人与原告的委托书；2、证明10份。以上证据证明土地第三人委托原告流转获得，并由第三人对土地进行了整理，形成的权益属于第三人。第三组：1、情况说明；2、证人证言；3、承包协议书；4、村民代表会议登记簿。以上证据证明1、第三人委托原告从相关村民流转获得涉案土地经营权前，各相关村民已取得涉案土地实际的承包经营权，村委会对历史上形成的标准给予认可。2、边福生、鲁孝义流转给第三人涉案土地，已经与村委会签订承包协议，手续健全。3、涉案行政处罚决定责令原告将第三人流转获得的土地权益退还给村集体严重侵害了第三人的合法权益。经庭审质证，原告郭俊斌对被告榆次区自然资源局提供的证据发表如下质证意见：被告提供的证据从开始的立案调查到现场勘测笔录及5月10日处罚决定均为本案第三人。询问笔录涉及到8户，程序上没有出示执法证件，内容上只是询问了流转时跟谁谈的、谁给的钱。针对徐润海提供的情况说明，该询问没有制作笔录，违法了《行政处罚法》第37条规定；内容上徐润海写明的只是“我听说是，具体什么情况我不清楚”，被告所说的两次复垦，均系本案第三人实施的，被告对第三人进行了三次询问，第三人均认可涉案土地权利人系其本人，协议等收条是其委托本案原告办理的。被告对原告的询问笔录也证明了该事实。地类。地类权属规划表与涉案土地复垦前的现状并不相符，地类权属规划表没有涉案的宅基地及被告对相关人员的询问笔录中均答复流转的土地基本为荒地耕地。副村长戎红明的询问笔录证明动土区域无人耕种，堆石头的区域是石坡，肯定不是耕地，建筑垃圾是村民倒的。终止调查通知书不能证明对原告享有处罚依据，且7月23日出具的处罚决定注明了5月3日及7月18日已经整改完毕。综上，对被告榆次分局所提供的证据的关联性和合法性不予认可。原告郭俊斌对被告晋中市规划和自然资源局提供的证据发表如下质证意见：对以下证据的真实性无异议。第一组：证据1-2证明了涉案部分土地的由来，经过了两议会的同意且签署了相关协议。证据3与本案没有关联性。证据4只能证明涉案土地的由来。证据5-7都是第三人向被告榆次分局提出的要求重新确定本案相关事实的申请，榆次分局未予答复。证据8只能证明涉案土地流转方及相关村民均认可涉案土地的流转手续是第三人委托原告办理，第三人是涉案土地的权利人。证据9与本案没有关联性。证据10是被告榆次分局自行认定的，合法性、关联性不予认可。第二组证据的真实性没有异议，合法性、关联性有异议。该组证据只能证明原告系2018年8月28日向复议机关提交了复议申请，复议机关作出延期审理的通知及复议决定均超过了法律规定的期限。被告榆次分局的行政答复书提出给原告的处罚理由系村委未办理相关手续及王贵生、候利明、吉存明三人的询问笔录未提及其他相关涉案人员的询问笔录。原告郭俊斌对第三人赵负钢提供证据的真实性、关联性、合法性予以认可。被告榆次区自然资源局对原告郭俊斌提供的证据发表如下质证意见：第一组证据真实性认可，关联性不认可。我单位2018年3月8日立案，以第三人为违法主体人立案的，原告及第三人先后整改过两次，故出现了违法占地亩数的变化，给原告下达处罚决定的实际亩数为3.46亩。第二组信访处理意见书与本案没有关联性，信访事实和处理经过我们不知情。第三组证明目的不认可，质证意见同第一组证据。第四组委托书不认可，证人证言真实性不认可，形式不合法。我单位提供询问笔录，均证实了流转土地购买人系原告，支付流转费也是原告，与原告提供的证人证言不一致，以工作人员制作的询问笔录为准。其余和对第三人证据的质证意见一致。被告榆次区自然资源局对被告晋中市规划和自然资源局提供证据的真实性没有异议。对原告复议阶段提供的村民证明材料的真实性不认可，应当以工作人员对涉案人员调查的事实为主。对第二组证据没有异议。被告榆次区自然资源局对第三人赵负钢提供的证据发表如下质证意见：第一组证据认可。第二组证据的委托书是立案调查后才出具的，不予认可，依据农村流转土地的习惯是不会出现委托书的。村民证明真实性不予认可，证人应当出庭作证；且证词的形式是违法的，不能作为定案依据，应当以相关人员的调查笔录为准。第三组证据村委会的情况说明不认可，没有出具人的签字，真实性不能确认。证明内容不能直接证明涉案土地的毁坏的情况也不能证明违法主体。没有载明出具时间，故不能作为定案依据。证人证言不认可，同第二组质证意见。二份承包协议书与本案没有关联性，涉案土地实际已经转到原告名下，依据我单位提供的各项证据均证实涉案土地已经遭到了破坏，不是治理。被告晋中市规划和自然资源局对原告郭俊斌和第三人赵负钢提供证据的质证意见同被告榆次区自然资源局的质证意见；对被告榆次区自然资源局提供的证据没有异议。第三人赵负钢对原告郭俊斌提供的证据无异议。第三人赵负钢对被告榆次区自然资源局提供的证据发表如下质证意见：1、对被告提供的证据真实性均无异议。被告提供的证据第三人最初为行政行为相对人。相关询问笔录提到的本案原告为购买主体，并不影响第三人作为委托人的实体权利。本案第三人为土地承包经营权实际权利人。2、第三人通过原告承包了14.92亩旱地及46.35亩的荒草地、2.3亩田坎、3.17亩农村道路，具体承包过程中实际现状均为荒地及弃耕地。第三人对涉案土地实施了治理，第三人没有建设占用等违法行为。土地治理过程中产生了一些堆石是治理需要，不是采石和采矿行为，不能证明第三人实施了破坏的违法行为。被告提供的证据只能证明第三人的治理扩大了土地种植面积。3、行政处罚决定第一项没有事实基础及法律依据，第二项没有法律依据。第三人赵负钢对被告晋中市规划和自然资源局提供的证据发表如下质证意见：荒地承包经营协议只能证明涉案土地系第三人委托原告与相关土地承包经营权人自愿合法流转取得。本院对上述证据认证如下：被告榆次区自然资源局、被告晋中市规划和自然资源局提供的证据真实，可以作为本案定案依据。原告郭俊斌提供的第一组至第三组证据和第三人赵负钢提供的第一组证据系被告榆次区自然资源局作出行政处罚过程形成的案卷材料，与被告提供的证据相一致，本院对以上证据的真实性予以认可。原告郭俊斌提供的第四组、第五组证据、第三人赵负钢提供的第二组证据均系证人证言的书面材料，其中关于系原告郭俊斌出面商谈购买涉案土地并支付价款的陈述内容与被告提供的询问笔录相一致，相关人员虽然否认其在被告处的所作询问笔录内容，陈述实际购买方是第三人赵负钢，但上述证人均未出庭作证，且未提供相关证据予以佐证，故本院对以上证据不予采信。第三人赵负钢提供第三组证据欲证明边福生、鲁孝义等人在转让之前已经合法取得涉案土地承包经营权，但该证据及证明内容与本案无直接关联性，本院对此不予采信。经审理查明，被告榆次区自然资源局于2018年3月8日以第三人赵负钢未经批准擅自占用东赵乡××村集体土地堆放石渣为由立案调查，于2018年5月10日对赵负钢下达榆国土资执罚字（2018）第34号行政处罚决定书。因有关部门和上访群众对违法主体的认定有异议，经过补充调查后，榆次区自然资源局于2018年6月6日对第三人赵负钢作出榆国土资执罚撤字（2018）34-1号行政处罚撤销决定书，认为赵负钢与郭俊斌的委托关系证据不足，不能认定为违法主体，撤销榆国土资执罚字（2018）34号行政处罚决定书。被告榆次区自然资源局于2018年7月23日作出榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书，认定郭俊斌私自毁坏东赵乡××村集体土地3.46亩的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第36条和第42条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第74条和《山西省实施土地管理办法》第20条的规定，对郭俊斌作出如下行政处罚：1、责令退还你在东赵乡××村破坏的集体土地66.65亩；2、责令你10日内将破坏的3.46亩土地恢复耕地的种植条件并清理垃圾；3、如果未按规定期限清理复垦土地，将对3.46亩土地（2306.68平方米）按每平方米15元标准征收复垦费，共计叁万肆仟陆佰元（小写34600元）。被处罚人郭俊斌不服，向晋中市规划和自然资源局提出行政复议。晋中市规划和自然资源局于2018年11月26日作出市国土资复决字[2018]第3号行政复议决定书，维持榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书。郭俊斌对复议决定不服，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。以上为本案事实。本院认为，被告榆次区自然资源局作为本辖区内的土地主管部门，对违法占地的行为具有依法查处职责。本案的争议焦点是被告榆次区自然资源局作出榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书及被告晋中市规划和自然资源局的市国土资复决字[2018]第3号复议决定书是否合法。原告郭俊斌和第三人赵负钢陈述涉案土地的实际权利人是赵负钢而非郭俊斌。被告榆次区自然资源局提供的证据中2014年7月12日赵玉忠的立卖契约、2016年12月15号贾金利的土地转让协议、2014年6月17日李存明的转让协议均反映郭俊斌为一方主体；2014年6月13日王贵生的收条、2014年6月12日戎三臭和郝春英的收条、2014年6月20侯四会的收条均载明收到郭二斌土地转让费，被告榆次区自然资源局庭审中陈述“郭二斌”系郭俊斌，对此郭俊斌在被告榆次区自然资源局2018年5月11日对其询问时陈述“先以我的名义买下，等翻盖房以后办理新宅基地证时转到赵负钢名下”。根据以上证据可知，当时购买宅基地、承租协议所述土地是以郭俊斌的名义进行，并由其出面交付转让费。但根据原告郭俊斌和第三人赵负钢的委托书、2014年5月30日侯利明的收条、2014年6月7日赵玉忠的收条可知，原告郭俊斌只是经办人，接受第三人赵负钢的委托出面办理租地、买卖旧宅院等相关事宜。流转的土地涉及宅基地、耕地、草地等多种类型，其转让亦有不同的条件和程序，被告榆次区自然资源局在未查清涉案各类土地权属的情况下认定原告郭俊斌占用苏家庄村集体66.65亩土地存在不当。同时，从2018年3月8日立案调查开始，第三人赵负钢就主动承认系其在涉案土地上堆放石渣并积极配合被告进行土地平整恢复。虽然破坏土地的具体行为人和器械是原告郭俊斌提供的，但是在被告提供的询问笔录和庭审中第三人均陈述是其雇佣和委托相关人员，故被告榆次区自然资源局认定郭俊斌为违法行为人显属事实不清。另榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书中载明“经测量动工面积为66.65亩……未利用地有46.35亩未建设、占用，不构成违法用地”，该表述与处罚决定书的第一项“责令退还你在东赵乡××村破坏的集体土地66.65亩”存在矛盾；《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和《山西省实施土地管理办法》第二十条亦未对责令退还土地作出规定，故被告榆次区自然资源局作出该项行政处罚于法无据，应予撤销。诉争的行政处罚决定书中载明，7月18日有关部门人员对被毁坏的3.46亩耕地是否达到耕种条件进行验收，但是被告榆次区自然资源局并未提供此次验收的相关证据，根据《行政诉讼法》第三十四条第二款的规定应视为没有证据，故该认定缺乏事实依据。综上，榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。被告晋中市规划和自然资源局作为复议机关，在榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书事实不清、证据不足、适用法律错误的情况下作出维持行政处罚决定的市国土资复决字[2018]第3号行政复议决定书亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款、第七十条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销被告榆次区自然资源局于2018年7月23日对原告郭俊斌作出的榆国土资执罚字（2018）第34-2号行政处罚决定书。二、撤销被告晋中市规划和自然资源局于2018年11月26日对原告郭俊斌作出市国土资复决字[2018]第3号行政复议决定书。案件受理费五十元，由被告榆次区自然资源局、晋中市规划和自然资源局共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省晋中市中级人民法院。审 判 长  闫晓静人民陪审员  严 俊人民陪审员  孟繁盛二〇一九年六月三日书 记 员  杨 丽