贵州省安顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔04行终83号上诉人（原审原告）曾小梅，女，1973年4月26日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）陈华春，女，1960年2月8日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人陈明江，男，1976年7月25日生，汉族，住贵州省平坝县。上诉人（原审原告）陈秀发，男，1973年12月4日生，汉族，住贵州省普定县。上诉人（原审原告）姜天才，男，1948年3月19日生，汉族，住贵州省盘县。上诉人（原审原告）刘德才，男，1982年11月10日生，汉族，住贵州省大方县。上诉人（原审原告）刘德军，男，1970年2月20日生，汉族，住贵州省大方县。上诉人（原审原告）李华伦，男，1965年10月15日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。上诉人（原审原告）王光耻，男，1966年3月25日生，汉族，住贵州省绥阳县。上诉人（原审原告）王家会，女，汉族，住四川省富顺县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张林，男，1971年8月11日生，汉族，住贵州省普定县。上诉人（原审原告）张永祥，男，1974年9月10日生，布依族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。上诉人（原审原告）郑勇，男，1974年12月12日生，汉族，住四川省叙永县。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人周朝学，男，1960年2月8日生，汉族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。上诉人（原审原告）全宗和，男，1974年5月5日生，汉族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。上诉人（原审原告）王华，男，1970年9月7日生，仡佬族，住贵州省普定县。被上诉人（原审被告）安顺经济技术开发区西航办事处。住所地：贵州省安顺市开发区黄果树大街天晟国际对面。法定代表人黄恩，主任。委托代理人张雪滢，贵州联通律师事务所律师。上诉人曾小梅、陈华春、陈明江、陈秀发、姜天才、刘德才、刘德军、李华伦、王光耻、王家会、张林、张永祥、郑勇、周朝学、全宗和、王华因房屋行政征收一案，不服贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院（2018）黔0423行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第九条规定：“涉及农村集体土地的行政决定以公告方式送达的，起诉期限自公告确定的期限届满之日起计算。”本案中，被告于2017年10月25日作出《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》，并于同日公告。同时，《安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定》载明：“被征收人对本房屋征收决定不服，可自本公告发布之日起60日内依法向上一级人民政府申请行政复议或在3个月内向当地人民法院提起行政诉讼。”因告知的起诉期限错误且短于法律规定的起诉期限，应当按照有利于行政相对人的原则，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定审查判断原告的起诉是否超过起诉期限。故原告于2018年12月3日向一审法院提起诉讼，已超过六个月的起诉期限，亦无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条关于“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”规定的情形。又依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告曾小梅、陈华春、陈明江、陈秀发、姜天才、刘德才、刘德军、李华伦、王光耻、王家会、张林、张永祥、郑勇、周朝学、全宗和、王华的起诉。案件受理费50元，退回原告曾小梅、陈华春、陈明江、陈秀发、姜天才、刘德才、刘德军、李华伦、王光耻、王家会、张林、张永祥、郑勇、周朝学、全宗和、王华。裁定书送达后，上诉人曾小梅、陈华春、陈明江、陈秀发、姜天才、刘德才、刘德军、李华伦、王光耻、王家会、张林、张永祥、郑勇、周朝学、全宗和、王华不服，上诉称：一、被上诉人无作出涉案征收决定的法定职权，涉案征收决定应属无效行为。根据上诉人提交的《贵州省自然资源厅政府信息不存在告知书》（黔自然资信告字〔2018〕39号）可知，至今涉案土地及项目尚未办理征收及农用地转用审批手续。涉案土地性质仍然为集体土地，并未经省政府或者国务院作出征收土地批复征收为国有。依据《中华人民共和国土地管理法》及《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》第五条的规定：“与被征收房屋相关的集体土地，按照土地管理相关法律、法规及政策的规定报批、征收。”被上诉人在涉案集体土地尚未被依法征收的情况下直接作出被诉安顺经济技术开发区牛山片区城市棚户区改造项目房屋征收决定的行政行为无任何依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《安顺市国有土地上房屋征收与补偿办法》第七条及《安顺市两城区集体土地上房屋征收与补偿办法》第八条的规定。被上诉人安顺市经济技术开发区西航办事处（以下简称西航办事处）作为政府的派出机关，没有作出涉案征收决定的主体资格，涉案征收决定存在重大且明显违法的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，被上诉人作出涉案征收决定无依据属重大且明显违法，应确认其行为无效。二、无效的行政行为不受起诉期限限制，故一审法院认定上诉人的起诉超过起诉期限错误。《最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》中明确指出：《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种“确定力”。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了“重大且明显违法”的无效行为与一般违法行为。根据最高人民法院裁判观点《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》(（2018）最高法行申2496号)：“重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度，原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限的限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的裁判意见可知，针对《中华人民共和国行政诉讼法》实施后无效行政行为提起确认无效诉讼的，不受起诉期限的限制，上诉人提起本案诉讼没有超出起诉期限。虽然我国不是判例法国家，但是最高人民法院的答复和裁判意见对各级法院理解和适用法律具有指导意义。无效行政行为是《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条中规定的例外情形。被诉行政行为如果存在无效的情形，则不会存在超过期限而被裁定驳回起诉的情形。三、被上诉人作出征收决定后并没有及时在征收范围内进行公告，虽然被上诉人提交了几张照片复印件，但看不出照片拍摄的时间和位置。另外，被上诉人也没有提交拍摄照片的原始载体，提交证据不符合证据法定形式，不能作为证据使用。被上诉人作出涉案征收决定的时间是2017年10月25日，但被上诉人提交证据并不能证明其在2017年10月25日在被征收村和小组内进行张贴。所以不能因此推定上诉人在2017年10月25日已经知道了征收决定的内容。根据国务院《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》：“一、申请人对行政机关己经发布征收土地公告的主张提出异议，行政机关未能提供证据的，不能认定申请人知道征收土地决定”的规定，结合本案证据，不能证明被上诉人在作出征收决定后当日进行了公告，也不能证明上诉人于2017年10月25日就已经知道了涉案征收决定的内容。一审法院仅凭被上诉人提交的几张照片复印件就认定被上诉人于2017年10月25日张贴了涉案征收决定存在严重错误。四、被上诉人作出的涉案征收决定载明：“被征收人对本房屋征收决定不服，可自本公告发布之日起60日内依法向上一级人民政府申请行政复议或在3个月内向当地人民法院提起行政诉讼”，告知被征收人起诉期限错误且短于法律规定的起诉期限，应当按照有利于行政相对人的原则，视为未告知诉权，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定认定上诉人应当在被上诉人作出行政行为后6个月内进行诉讼，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销原裁定，发回重审或依法改判。被上诉人西航办事处二审未提交答辩状。本院认为：本案的争议焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，案涉征收决定实质是涉及被征收人众多、数个独立行政行为集合的行政行为，行政案件立案原则上“一个行政行为一个诉讼”，“一行为一案”。对于当事人起诉多个独立的行政行为，应当分别起诉、分别立案。故十六名上诉人应当分别起诉，一审法院应当分别立案，而不能作为一个案件审理。因此，上诉人的诉讼请求不明确，依法应当裁定驳回起诉。综上所述，一审裁定处理结果正确，应予维持。但是适用法律不当，本院予以指正。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  肖帮华审判员  洪 云审判员  阮素芬二〇一九年六月二十日法官助理齐艳书记员汤晓燕