广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤08行终92号上诉人（原审被告）湛江经济技术开发区安全生产监督管理局，住所地湛江开发区东海岛中线公路中**东海大厦212。法定代表人陈杏新，局长。委托代理人冯召文，该局干部。委托代理人刘洋，广东国邦律师事务所律师。被上诉人（原审原告）湛江东海岛经济开发区广源燃料油经营部，住所地湛江东海岛经济开发区硇洲镇橧棚村**。负责人洪来美，投资人。委托代理人钟东，广东宏东律师事务所律师。委托代理人吴传龙，广东宏东律师事务所律师。上诉人湛江经济技术开发区安全生产监督管理局（以下简称开发区安监局）与被上诉人湛江东海岛经济开发区广源燃料油经营部（以下简称广源经营部）因安监行政管理纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初496号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年1月12日，洪来美取得广源经营部的营业执照，执照上注明经营范围为销售燃料油（闪点大于61摄氏度），经营住所为湛江东海岛经济开发区硇洲镇橧棚村**。2017年度，湛江经济技术开发区经济贸易和科技局已对广源经营部进行现场核查并抽油取样，并将油品送至惠州国家石油石化产品质量监督检验中心（广东）进行检验，其检验报告显示“该样品属于0#车用柴油馏分。”2018年4月25日，广源经营部采购货品名为燃料油的货物共计36吨，存放于广源经营部的两个油储油灌中。其中，1号灌位于广源经营部大门的右侧，规格是直径2.57米，长4.54米的卧地式储油铁灌，2号灌位于正对广源经营部院子大门的左后方，规格是直径2.81米，长6.03米的卧地式储油铁灌。2018年4月26日，开发区安监局在收到湛江经济技术开发区经济贸易和科技局作出的《关于要求查处硇洲镇曾棚村黑加油站（点）的函》后，认为广源经营部涉嫌储存经营属于危险化学品的燃油，无法确保安全，于同日立案查处，并前往广源经营部进行现场检查。检查期间，开发区安监局相继作出《现场检查笔录》《现场处理措施决定书》《查封扣押决定书》，认为广源经营部涉嫌违法经营柴油危险化学品，储存疑似危险化学品燃油约36吨，责令广源经营部立即停止1、2号油储油灌的使用，待排除安全隐患经审核同意方可恢复经营，并对广源经营部1、2号油储油灌及内装约36吨的疑似危险化学品燃料油进行查封。同日，开发区安监局从涉案1、2号油储油灌盛装的液体进行取样检测，且对取样的样本进行封存，双方确认在样品封存的封条上已签字。2018年4月28日，开发区安监局委托广州中科检测技术服务有限公司对取样样品的闪点和成分进行鉴定检测。2018年5月4日，广州中科检测技术服务有限公司出具编号为HG180504-02和HG180504-03两份《检测报告》，检测结果（一）的备注写明：“1、检测办法：GB/T6041-2002质谱分析方法通则；2、结论：样品‘疑似燃料油1号灌’和‘疑似燃料油2号灌’属于柴油”，检测检测（二）写明“‘疑似燃料油1号灌’的闭口闪点为78.6℃，‘疑似燃料油2号灌’的闭口闪点为75.8℃。”2018年5月29日，开发区安监局发出（湛开）安监查扣处[2018]执法1号《查封扣押处理决定书》，作出以下处理决定：经查实，该查封燃油不属于危险化学品，现予以解除查封。同日，开发区安监局作出（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》（以下简称9号《整改复查意见书》），载明内容包括：一、经送检复查，贵单位的疑似燃料油1、2号灌不属于危险化学品，属于柴油，排除了经营储存危险化学品存在的隐患；二、撤销责令停止该燃料油经营及储油罐使用的决定，同时将该案件移交区经济贸易和科技局对无证经营成品油的违法行为进行查处，该意见书并未告知广源经营部有陈述和申辩权利。后，开发区安监局制作《案件移送审批表》《案件移送书》《移交函》，将对广源经营部调查的案件移交到湛江经济技术开发区经济贸易和科技局处理。广源经营部不服开发区安监局作出的9号《整改复查意见书》，遂于2018年11月20日提起行政诉讼。2017年度，湛江经济技术开发区经济贸易和科技局已对原告广源燃料油经营部进行现场核查并抽油取样，并将油品送至惠州国家石油石化产品质量监督检验中心（广东）进行检验，其检验报告显示“该样品属于0#车用柴油馏分。”随后，湛江经济技术开发区经济贸易和科技局发出上述《关于要求查处硇洲镇曾棚村黑加油站（点）的函》，请开发区安监局对广源经营部进行立案查处。原审法院认为，本案属于安监行政管理纠纷。本案争议焦点为：一、广源经营部的主体资格是否适格；二、开发区安监局作出的（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》是否合法，是否依据充足。一、关于广源经营部的主体资格是否适格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，本案中，HG180504-02和HG180504-03两份《检测报告》显示，涉案1、2号油储油灌所储存的液体不属于危险化学品，但属于柴油。开发区安监局基于上述《检测报告》的结论作出9号《整改复查意见书》，虽未对广源经营部作出任何处理决定，但认定其存在无证经营成品油的违法事实，且将该案移交区经济贸易和科技局进行查处。9号《整改复查意见书》已对广源经营部权益产生影响，广源经营部的主体资格适格。二、开发区安监局作出的（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》是否合法，是否依据充足。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”之规定，HG180504-02和HG180504-03两份《检测报告》中虽载明对涉案取样样本检测方法及给出相应结论，但两份报告并未说明其分析过程。因两份涉案检测报告内容记载不完整，其检测结论本院不予确认。开发区安监局基于涉案的两份检测报告，从而作出9号《整改复查意见书》，并根据两份涉案检测报告认定广源经营部存在违法经营成品油的违法事实，其主要依据不足。另开发区安监局在发出9号《整改复查意见书》前未将涉案两份《检测报告》送达至广源经营部，且作出9号《整改复查意见书》未明确告知广源经营部有陈述、申辩的权利，因该整改复查意见书对广源经营部权益产生影响，其程序上存在不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……(三)违反法定程序的……”之规定，对开发区安监局作出的（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》予以撤销。此外，开发区安监局是否将移送湛江经济技术开发区经济贸易与科技局进行查处，是行政机关之间业务往来的行为，在本案中，该行为并不没有对外产生执行力，是否需要对广源经营部重新作出是否处罚，有待于行政机关履行下一步的职责所作出的结论，属于行政权下一步实施范围，因此，广源经营部在本案中请求责令开发区安监局撤回向湛江经济技术开发区经济贸易与科技局进行移送查处及对广源经营部重新作出不予行政处罚的结案决定，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，作出2018粤08**行初496号判决：一、撤销开发区安监局作出的（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》；二、驳回广源经营部其他的诉讼请求。案件受理费50元，由开发区安监局负担。上诉人开发区安监局不服原审判决，向本院上诉称,原审法院判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，具体理由如下：一、上诉人作出的（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》并不是具体的行政行为，根本不具有可诉性，其只是依法履行职责的过程性的告知文书，也不需要告知被上诉人陈述和申辩等权利，对此原审法院未作任何考虑。1、上诉人作为湛江经济技术开发区安全生产监督管理职责的部门，在收到湛江经济技术开发区经济贸易和科技局函件后，依法启动立案查处工作。2、上诉人根据湛江市安监局的推荐依法委托具有专业资质的鉴定机构对被上诉人涉案的疑似危险化学品燃料油进行鉴定，检测结果为不属于危险化学品，属于柴油。同时，上诉人在该《检测报告》作出后依法送达给被上诉人，被上诉人未在规定的期限内提出异议。3、由于上诉人只是对违法危险化学品有权进行查处，现检测结果表明被上诉人涉案的不属于危险化学品，上诉人依法作出（湛开)安监查扣处【2018】执法1号《查封扣押处理决定书》，对被上诉人涉案油储油罐解除查封。同时，上诉人依法作出《整改复查意见书》，表明将案件移送至有查处权的湛江经济技术开发区经济贸易和科技局，进一步证实《整改复查意见书》并不是具体的行政行为，根本不具有可诉性，其只是上诉人依法履行职责的过程性的告知文书，也不需要告知被上诉人陈述和申辩等权利。二、上诉人作出的（湛开）安监复查[2018]执法9号《整改复查意见书》对“被上诉人存在无证经营成品油的违法事实”无权最终认定，依法由湛江经济技术开发区经济贸易和科技局查处，因此该《整改复查意见书》对被上诉人的权益未产生实际影响，故被上诉人作为原审原告主体不适格。同时，原审法院也认定“上诉人将案件移送到湛江经济技术开发区经济贸易和科技局查处，是行政机关之间业务往来的行为，并没有对外生产执行力，是否需要对被上诉人重新作出是否处罚，有待于行政机关履行下一步的职责所作出的结论，属于行政权下一步实施范围”，进一步证实上诉人作出的《整改复查意见书》对“被上诉人存在无证经营成品油的违法事实”无权最终认定，该《整改复查意见书》对被上诉人的权益未产生实际影响。综上，上诉人认为，该《整改复查意见书》并不是具体的行政行为，根本不具有可诉性，其只是上诉人依法履行职责的过程性的告知文书，未对被上诉人权益产生实际影响，因此原审判决存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求法院在查清本案事实、正确适用法律的基础上，判令撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018)粤0891行初496号行政判决，依法驳回被上诉人的起诉，并判令被上诉人承担一、二审案件全部诉讼费用。被上诉人广源经营部辩称，一、涉案《整改复查意见书》系处理结果，而非过程性告知文书。依照《广东省安全生产监督管理局关于安全生产监督管理部门办理行政处罚案件的工作指引》第七十九条第一款第四项之规定“安全监管部门立案调查的案件，若移送公安机关、检察院或者其他部门处理的，应当予以结案。”也即移送其他部门处理是安全监管部门对其立案调查案件的一种结案方式。具体到本案，上诉人于2018年5月19日作出的《整改复查意见书》，决定将案件移交湛江经济技术开发区经济贸易和科技局进行查处，因此，《整改复查意见书》依法应属于上诉人对其所调查的“涉嫌储存、经营危险化学品”行政案件的处理结果，而非过程性告知文书。二、被上诉人系《整改复查意见书》的行政相对人，系本案适格的诉讼主体。涉案《整改复查意见书》虽未决定处罚被上诉人但《整改复查意见书》直接认定被上诉人的1号罐、2号罐中的油料系柴油，认定被上诉人存在无证经营成品油柴油的违法事实，这将对被上诉人的合法权益产生实际影响也将使得其他部门能直接将涉案《整改复查意见书》作为认定被上诉人存在无证经营成品柴油的依据，对被上诉人进行处罚。因此，《整改复查意见书》与被上诉人存在利害关系，被上诉人系《整改复查意见书》的行政相对人，系本案适格的诉讼主体。三、上诉人作出《整改复查意见书》的主要证据不足，且违反法定程序，依法应被撤销。第一、《检测报告》违反法律规定，不能作为认定被上诉人无证经营成品柴油的依据。首先，鉴定人员不具备燃料油的鉴定资质。两名鉴定人员的鉴定资质均是对有机化合物的定性定量分析。本案中，上诉人抽检的燃料油属一种含有机化合物和无机化合物的混合物，对于燃料油中的无机化合物，两名鉴定人员是不具备鉴定资质的。其次，《检测报告》所采用的“GB/T261-2008”质谱分析方法不符合《车用柴油国家标准》(GB19147-2016)、《普通柴油国家标准》（GB252-2011)所规定的强制检测方法。依据上述标准规定，车用柴油的检测方法为GB/T386柴油十六烷值测定法，普通柴油的检测方法为GB/T386柴油着火性质测定法（十六烷值法），这与《检测报告》所采用的“GB/T261-2008”质谱分析方法明显不同。故《检测报告》所采用的检测方法违反了国家标准规定，不能作为认定抽检油料是柴油的依据。另外,本案涉案《检测报告》采用的是“GB/T6041-2002质谱分析方法”，但未说明分析过程，明显系内容不完整，违反了法律规定，不能证明其检测报告的科学性及准确性。第二、上诉人作出《整改复查意见书》违反法定程序。上诉人委托广州中科检测技术服务有限公司对抽检油料作出《检测报告》后，直至作出《整改复查意见书》前，上诉人并未将涉案《检测报告》送达被上诉人，于2018年5月19日，上诉人作出《整改复查意见书》，认定被上诉人存在无证经营柴油的违法事实后，被上诉人要求行政机关重新鉴定涉案油料时才取得的。另外，上诉人向被上诉人作出《整改复查意见书》时，也未明确告知被上诉人依法享有陈述、申辩的权利。显然，上诉人向被上诉人作出《整改复查意见书》违反了法定程序。综上，《整改复查意见书》系上诉人对被上诉人所作的处理结果，而非过程性告知文书，被上诉人系《整改复查意见书》的行政相对人，与《整改复查意见书》存在利害关系，系本案适格的诉讼主体，上诉人作出《整改复查意见书》的主要证据不足，且违反法定程序，依法应被撤销，二审法院依法应裁定驳回上诉，维持原判决。案经本院二审审理查明，原审判决认定事实清楚，证据充分，本院予以确认。本院认为：本案属安监行政管理纠纷。综合各方当事人的诉辩意见及原审判决内容，本案的争议焦点为：广源经营部的起诉是否属于人民法院的受案范围。根据9号《整改复查意见书》载明的内容，仅是陈述了开发区安监局对广源经营部的调查情况并据此提出自己的意见，代表的是开发区安监局在其安全生产行政执法检查中对广源经营部存在的问题的看法。该意见书既没有对广源经营部的权益进行处分，亦没有对广源经营部进行强制处理的内容，故对广源经营部的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项的规定，该意见书依法不具有可诉性，即广源经营部的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。综上，开发区安监局认为广源经营部的起诉不属于行政诉讼受案范围的上诉意见，理由成立，予以采纳。原审判决认定事实部分不清，适用法律不当，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项和第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初496号行政判决；二、驳回湛江东海岛经济开发区广源燃料油经营部的起诉。案件受理费不予收取，一审案件受理费50元，由湛江经济技术开发区人民法院予以退回。二审案件受理费50元，由本院予以退回。本判决为终审裁定。审 判 长  梁子轩审 判 员  舒乐清代理审判员  杨丹红二〇一九年六月十八日书 记 员  朱志权附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。