中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申3780号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）海南省文昌市潭牛镇昌美村民委员会湖田村民小组。 诉讼代表人朱运海。 委托代理人王世春，海南布众律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省文昌市人民政府。 法定代表人王晓桥。 委托代理人李明。 委托代理人马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。 原审第三人海南省文昌市潭牛镇昌美村民委员会昌美林村民小组。 诉讼代表人吴坤耿。 再审申请人海南省文昌市潭牛镇昌美村民委员会湖田村民小组（以下简称湖田村民小组）因诉被申请人海南省文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）、原审第三人海南省文昌市潭牛镇昌美村民委员会昌美林村民小组（以下简称昌美林村民小组）土地行政登记一案，不服海南省高级人民法院（2018）琼行终61号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，并于2019年5月30日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动。再审申请人湖田村民小组诉讼代表人朱运海及委托代理人王世春，被申请人文昌市政府委托代理人李明、马泽东，原审第三人昌美林村民小组诉讼代表人吴坤耿及委托代理人王荣花，到庭参加询问。案件现已审查终结。 湖田村民小组申请再审称：文昌市政府向昌美林村民小组颁发的文集有（2005）第WJ0800193号《集体土地所有证》(以下简称193号集体土地证)已经实际发放给昌美林村民小组，颁证行为已对外发生法律效力。2016年10月，申请人发现文昌市政府已向昌美林村民小组颁发193号集体土地证，并于2017年11月10日提起本案诉讼，没有超过法定2年起诉期限。二审裁定适用六个月的起诉期限属适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。 文昌市政府答辩称：1.申请人的起诉已超过起诉期限。2016年10月26日海南省文昌市潭牛镇司法所（以下简称潭牛镇司法所）组织调解时，已明确告知争议土地2005年已确权。申请人一审庭审及再审申请书中也自认2016年10月之前已知道颁证事实，其2017年11月9日起诉显然已超过起诉期限。2.被诉的193号集体土地证记载于不动产登记簿，已经发生法律效力。二审裁定认定事实清楚，适用法律准确，请求予以维持。 昌美林村民小组口头答辩称：1.被诉的193号集体土地所有证已经发生法律效力，对此二审法院已纠正一审法院的错误认定，申请人仍以一审法院的错误为申请再审理由，没有事实根据。2.申请人的起诉已超过法定起诉期限。新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，2年起诉期限已不再适用。二审法院从程序从新及有利于当事人的角度，适用《最高人民法院关于适用的解释》第四十八条规定的一年起诉期限并无不当。3.文昌市政府颁发193号集体土地证权属来源清楚，程序合法，申请人诉请撤销该证于法无据。综上，请求驳回湖田村民小组的再审申请。 本院再审审查期间补充查明，2016年10月26日，海南省文昌市潭牛镇人民政府（以下简称潭牛镇政府）组织海南省文昌市潭牛镇昌美村民委员会昌美一村民小组（即昌美林村民小组）、昌美二村民小组（即昌美魏村民小组）、湖田村民小组、田舍陈村民小组等4个村民小组召开调解会，提到争议地2004年确权及被诉集体土地所有证。2017年6月1日，潭牛镇政府因湖田村民小组群众上访，组织接待。镇长称，谭牛镇政府早受理此事，已安排协调，但至今未达成协议，争议地的解决方式是双方自愿的原则调解，潭牛镇镇政府会再次协调对方进行协商。2017年6月29日，潭牛镇政府工作人员走访东路农场8队队长，就昌美村委会、昌美林与湖田村民小组土地争议进行走访询问。2017年8月15日，海南省文昌市国土资源局（以下简称文昌市国土局）作出文土资函（2017）1052号《关于调解土地权属争议的复函》称，经该局会同潭牛镇政府核查，昌美村委会反映的湖田与昌美村争议的土地在2004年我市开展农村集体土地确权期间，昌美一与湖田、昌美二、石厘林、春山、边山、仕头、新桥农工商公司、罗滚一、二等土地权属界线相邻单位到现场指界测量，并在《土地权属界线核定书》上签名盖章，潭牛镇政府出具土地权属证明，经公告无异议后，文昌市政府于2004年12月29日给昌美一村民小组颁发了173号集体土地所有证，证载土地面积917338.8平方米，用地面积包含昌美村委会反映的湖田村民小组与昌美村争议的土地。建议昌美村委会联合镇政府组织双方自愿协商解决，协商不成，可引导双方通过司法程序的途径依法进行维权。 还查明，2016年9月9日，文昌市政府作出文府（2016）149号《关于实施不动产统一登记的通告》，并于2016年9月10日刊登在《海南日报》上进行公告。该通告载明，自2016年9月26日起由文昌市不动产登记中心统一受理不动产登记业务；根据文昌市编委文编（2015）36号《关于整合不动产登记职责的通知》、文编（2015）37号《关于印发文昌市不动产登记局机构编制方案的通知》和文编（2015）39号《关于印发文昌市不动产登记局机构编制方案的通知》，不动产统一登记工作由文昌市国土局负责实施，文昌市不动产登记中心具体负责办理不动产登记有关业务工作。 本院经审查认为，本案被诉行政行为是文昌市政府向昌美林村民小组颁发193号集体土地证的行政行为。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，涉案集体土地使用权经文昌市政府登记造册，已经发生效力，文昌市政府颁发193号集体土地证的行为亦已发生效力。一审裁定以193号集体土地证没有发放给昌美林村民小组为由认定涉案颁证行为未发生法律效力，属认定事实和适用法律错误，应予纠正。二审裁定对此认定正确。据此，本案争议焦点为：申请人的起诉是否超过起诉期限，是否符合受案条件。 关于起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。也就是说，修改后的行政诉讼法仅有六个月起诉期限的规定，2015年5月1日至2018年2月8日之间，适用修改后的行政诉讼法规定的六个月起诉期限，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限不再适用。2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》施行之日起，符合条件的可以适用一年起诉期限。本案中，文昌市政府于2005年4月11日向昌美林村民小组颁发193号集体土地证。2016年10月26日海南省文昌市潭牛镇司法所组织调解中，湖田村民小组得知被诉颁证行为，一审庭审中也自认于2016年8月左右知道颁证事实，其起诉期限最迟应当从2016年10月26日起算，其于2017年11月13日提起本案诉讼，因处于2015年5月1日至2018年2月8日之间，故仅适用修改后的行政诉讼法规定的六个月起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，只有在“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”的情形下，才应当扣除相应期限。所谓“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。本案中，因湖田村民小组群众上访，潭牛镇政府于2017年6月1日组织接待时承诺会再次协调对方进行协商，又于2017年6月29日组织工作人员就昌美村委会、昌美林与湖田村民小组土地争议进行走访询问。2017年8月15日，文昌市国土局作出文土资函（2017）1052号《关于调解土地权属争议的复函》称，建议昌美村委会联合谭牛镇政府组织双方自愿协商解决，协商不成，可引导双方通过司法程序的途径依法进行维权。该复函虽然仅载明173号集体土地所有证，但湖田村民小组是对173号、193号集体土地所有证一并向相关部门主张权利的，两证一并等待相关部门处理符合常理。也就是说，湖田村民小组基于对潭牛镇政府的信赖，等待潭牛镇政府对本案纠纷进行处理，该等待期间属于依法应予扣除起诉期限的情形。自2017年8月15日继续计算起诉期限，至2017年11月13日提起本案行政诉讼，并未超过六个月的起诉期限。因此，二审法院认定已超过起诉期限属适用法律不当，本院予以纠正。湖田村民小组申请再审主张应适用两年起诉期限，是对法律的错误理解，本院不予支持。 关于适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼，应当有明确的被告。上述规定的被告是指适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。自2016年9月26日起，文昌市不动产统一登记工作由文昌市国土资源局负责实施，有关业务工作文昌市不动产登记中心具体负责。也就是说，自2016年9月26日起，文昌市不动产统一登记工作的职权已经变更由文昌市国土资源局继续行使，故此后对不动产登记行政行为提起诉讼的，应以文昌市国土资源局为被告。湖田村民小组于2017年11月13日提起本案诉讼，仍以文昌市政府为被告，被告不适格。一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉，处理结果均无不当，本院予以维持。湖田村民小组依法可以文昌市国土资源局为被告，向有管辖权的人民法院提起诉讼。 综上，湖田村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回海南省文昌市潭牛镇昌美村民委员会湖田村民小组的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  熊俊勇 审判员  寇秉辉 二〇一九年六月二十九日 书记员  唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。 2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效。 对2015年5月1日前发生法律效力的判决、裁定或者行政赔偿调解书不服申请再审，或者人民法院依照审判监督程序再审的，程序性规定适用修改后的行政诉讼法的规定。 4.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释 第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。 5.中华人民共和国物权法 第九条不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。 依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。 第十七条不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。 6.不动产登记暂行条例 第六条国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。 县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。 第七条不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。 跨县级行政区域的不动产登记，由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的，由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理；协商不成的，由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。 国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。