贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔04行初4号原告马德刚，男，1950年10月27日生，汉族，住贵州省镇宁布依族苗族自治县。委托代理人常开祥，贵州圣丰律师事务所律师。委托代理人班朝华，贵州圣丰律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县人民政府。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县城关镇犀牛路**。法定代表人潘登岭，县长。委托代理人唐浩，镇宁自治县人民政府原法制办公室主任。委托代理人彭洁茹，贵州巨人律师事务所律师。被告镇宁布依族苗族自治县住房和城乡建设局。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县城关镇犀牛路**。法定代表人陆贤凯，局长。委托代理人郑斌，贵州蕴诚律师事务所律师。委托代理人胡玉兰，贵州蕴诚律师事务所律师。第三人镇宁自治县立仁房地产开发有限公司。住所地：贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县东大街。法定代表人黄亮，总经理。委托代理人李华，贵州九黎律师事务所律师。委托代理人张骏，贵州九黎律师事务所律师。原告马德刚认为被告镇宁布依族苗族自治县（以下简称镇宁自治县）人民政府、镇宁自治县住房和城乡建设局（以下简称镇宁自治县住建局）不依法履行《国有土地上房屋征收补偿安置协议》及《沿河路房屋征收补充协议》,于2019年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别于同月11日、16日向被告镇宁自治县人民政府、镇宁自治县住建局及第三人镇宁自治县立仁房地产开发有限公司（以下简称立仁房开公司）送达了起诉状副本、应诉通知书及参诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年2月21日公开开庭审理了本案。原告马德刚及其委托代理人班朝华，被告镇宁自治县人民政府的委托代理人唐浩、彭洁茹，被告镇宁自治县住建局副局长陆伟及其委托代理人郑斌，第三人立仁房开公司股东黄立仁及委托代理人张骏、李华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马德刚诉称：被告镇宁自治县住建局、镇宁自治县人民政府设立的镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室及第三人立仁房开公司根据被告镇宁自治县人民政府2011年3月31日第四次常务会议作出的镇府发﹝2011﹞6号《关于沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，与原告签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》及《沿河路房屋征收补充协议》，协议对被征收房屋情况、补偿方式、过渡方式、违约责任、安置补偿内容等进行明确的约定。自协议签订至起诉之日止，二被告除支付了一次性补助金300000元给原告外，其余义务拒不履行，已构成违约并造成原告损失。原告认为，二被告支付的一次性补助金仅限于对过渡期内的补偿，并不包括过渡期满后，被告逾期交付安置住宅及商铺的违约行为给原告造成的损失及应承担的违约责任在内，被告除应按协议约定履行义务外，还应承担违约及损失赔偿责任。第三人镇宁自治县立仁房开公司是安置房的提供者，应与二被告共同承担责任。请求：判决二被告及第三人履行与原告签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》及《沿河路房屋征收补充协议》约定的义务：1.在回迁××楼××厂××路街面按套内面积计算，安置补偿住房两套、合计面积220平方米给原告（如安置面积不足220平方米的，按1600元/平方米给予货币补偿，多出的部分按1600元/平方米购买）；2.在回迁××楼地面××蜡染厂且××路街面（住宅楼梯间前面）按套内面积计算，安置补偿商铺2个（两个商铺门面约10米，进深约8米），面积120平方米，如安置面积在100平方米以上不足120平方米，少的部分按16000元/平方米给予补偿，在100平方米以下，少的部分按同地块市场价格补偿，多出的部分按14000元/平方米购买；3.以原告被征收的住宅面积191.2平方米，商铺63.34平方米为基数，自2016年6月1日起，按住宅16元/平方米、商铺28元/平方米计算支付过渡费给原告，至安置补偿的住房及商铺实际交付给原告使用之日止；4.自2016年6月1日，至实际交付安置商铺给原告使用日止，按18000元/年计算赔偿逾期交付安置商铺造成的租金损失；5.在回迁安置区内为原告解决停车位一个；6.为原告办理安置补偿房屋的产权登记以及水、电、电视的迁户手续，并承担相关费用。原告马德刚在举证期限内向本院提交以下证据：1.第三人立仁房开公司企业信用信息报告一份，证明第三人的主体资格及登记公示信息；2.镇府发﹝2011﹞6号《关于县沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》，证明镇宁自治县人民政府作出征收决定的事实；3.房屋征收宣传手册一份，证明镇宁自治县人民政府作出征收决定的事实及相关政策内容；4.国有土地上房屋征收补偿协议一份，证明被告及其委托代理人与原告签订征收补偿协议的事实及协议约定的内容；5.沿河路房屋征收补充协议一份，证明被告与原告签订补充协议对征收补偿协议约定的内容进行变更的事实；6.关于沿河路过渡费发放证明一份，证明过渡费用补偿标准；7.房屋租赁合同一份，证明被告逾期交付安置商铺给原告造成的租金损失；8.2007年11月13日的公证书一份，证明涉案被征收的商铺属于原告所有。被告镇宁自治县人民政府辩称：一、原告诉讼请求没有事实根据及法律依据：（一）原告与镇宁自治县住建局签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议》，被告作为征收主体对上述协议的内容予以认可，但原告诉求的住宅与商铺的临时安置补助费、停业补偿费并非系安置协议所约定的内容，故原告要求支付临时安置补助费、停业补偿费没有事实根据及法律依据；（二）涉案项目的征收决定，明确了征收主体是被告，征收部门及具体实施单位是镇宁自治县住建局，镇宁县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室不是征收主体也不是征收部门，被告也从未委托过该领导小组办公室作为沿河路南路、北路地块道路建设项目的实施单位，故原告以《沿河路房屋征收补充协议》为据，诉请被告履行该协议约定的内容没有事实根据及法律依据，且该协议约定的补偿方式均与安置补偿方案确定的标准不符，远超出安置补偿方案确定的补偿范围，故被告认为《沿河路房屋征收补充协议》系无效合同，原告的诉请没有事实根据及法律依据，应予驳回。二、原告的起诉超过起诉期限。被告镇宁自治县人民政府在举证期限内向本院提交以下证据：镇府发﹝2011﹞6号《关于县沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》一份，证明征收决定确定镇宁自治县人民政府是征收主体，镇宁自治县住房和城乡建设局为征收部门，补充协议不具有法律效力。被告镇宁自治县住建局辩称：一、被告未与原告签订《沿河路房屋征收补充协议》，不承担履行补充协议的义务；二、原告诉称的《沿河路房屋征收补充协议》没有得到被告的同意和认可，对原告的补偿可按原协议履行；三、原告马德刚的房屋补偿应由第三人立仁房开公司承担。被拆迁房屋所涉土地系镇宁自治县国土资源局挂牌出让给第三人立仁房开公司，在公告时即告知出让条件是由立仁房开公司对原告进行补偿。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告镇宁自治县住建局在举证期限内向本院提交以下证据：1.镇国土资挂﹝2012﹞4号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》、镇宁自治县挂牌出让国有建设用地使用权资料、国有建设用地使用权出让合同各一份，证明该地段土地挂牌出让时已明确原告的补偿和安置由竞得人即第三人承担，立仁房开公司才是对原告进行补偿的实际主体；2.国有土地上房屋征收补偿安置协议一份，证明被告与原告签订了征收协议，约定了补偿条件；3.立仁房开公司自行还房拆迁户名单一份，证明第三人立仁房开公司才是对原告进行补偿的实际主体，第三人承诺自行对原告进行安置；4.关于镇宁县“龙城印象”项目停车位涉及指标的情况说明，证明从项目实施的情况看，补充协议约定的车位安置不具有履行的条件。第三人立仁房开公司诉称：一、原告与镇宁自治县住建局签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》应当认定无效，因该协议涉及的43.34平方米商铺并非原告所有，签订协议存在摸底调查信息错误，误将立仁房开公司股东黄立仁家族的财产认定给原告所有；二、《国有土地上房屋征收补偿安置协议》中有严重涂改痕迹，可能存在相关经办人员恶意串通等渎职行为；三、原告与镇宁县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室签订的《沿河路房屋征收补充协议》，应当依法认定为无效。首先，镇宁县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室不具有与拆迁户签订补偿协议的法定职权，其仅有协调职权。其次，房屋的征收部门是镇宁自治县住建局，不应由另外的部门签订补充协议。第三，该协议显失公平，在摸底调查时显示原告仅有43.34平方米商铺，所签安置补偿协议篡改为60多平方米，补充协议增加为120平方米，显失公平；四、立仁房开公司不应承担对原告的安置补偿义务，原告不在立仁房开公司应当承担的黄姓七户、周姓、杜姓及补征的二十一户范围内，对原告的安置补偿应由二被告进行。第三人立仁房开公司在举证期限内向本院提交以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明、身份证各一份，证明第三人主体身份；2.镇宁自治县沿河南路、北路道路建设工程（房屋）征收补偿安置方案一份，证明原告被征收房屋所在位置的补偿标准；3.摸底调查测绘表、国有土地上房屋征收补偿安置协议、沿河路房屋征收补充协议各一份，证明原告被拆迁房屋中原商铺实测仅有43.34平方米，所签安置补偿协议篡改为60多平方米，补充协议增加为120平方米；4.案外人张伟的国有土地上房屋征收补偿安置协议、沿河路房屋征收补充协议各一份，证明与原告相同地段被拆迁户的补偿情况，均是按照拆一还一的标准进行；5.设计规划条件通知书、土地使用权挂牌出让公告各一份，证明在第三人关于本案项目投资拿地之初，住建部门明确的拿地条件只是商业部分向政府还房5500平方米，而之后在国土部门的挂牌公告中却凭空多出1000平方米，间接证明被告有能力也应该依法对原告进行安置补偿；6.沿河路（一期）征收剩余未列入的户数统计表一份，证明原告并非在龙城项目《土地出让公告》《国有土地使用权出让合同》中列明的红线外户，也非黄姓七户、杜姓、周姓，应由政府进行安置补偿；7.龙城印象房源还房信息表一份，证明政府已经从第三人处收走6500平方米左右的商铺，有能力对原告进行安置；8.沿河路（一期）征收剩余未列入的户数统计表一份，证明原告并非龙城印象项目《土地出让公告》《国有土地使用权出让合同》中列明的红外线21户，也非黄姓七户、杜姓、周姓，对原告的补偿安置应该由政府进行；9.房屋征收补充协议七份，证明龙城印象项目《土地出让公告》《国有土地使用权出让合同》中列明的黄姓七户系黄立发、黄明秀、黄立元、黄立仁、黄森、黄丹丹、黄亮，并未包含原告；10.（92）镇公字第298号《公证书》、定居审批资料一份，证明涉案房屋的经营性用房系黄家明遗产，并非原告所有；11.出售铺面须知、房契、房屋契证各一份，证明涉案房屋经营性用房部分是黄家明购买；12.（2005）镇公字第043号公证书，证明黄家明于2005年3月18日因病死亡，未留下遗嘱，继承人为黄立发、黄明秀、黄立仁、黄立元；13.收条一份，证明第三人向原告打款30万元的事实。经庭审质证，原告、被告镇宁自治县住建局及第三人立仁房开公司对被告镇宁自治县人民政府提交的证据无异议。原告对被告镇宁自治县住建局提交的证据1、2无异议；对证据3、4的真实性无异议，认为不能达到证明目的。被告镇宁自治县人民政府对被告镇宁自治县住建局提交的证据均无异议。第三人立仁房开公司对镇宁自治县住建局提交的证据1的真实性无异议，但认为不能达到证明目的；对证据2无异议；对证据3，因无原件核对，对真实性有异议，且认为不合法，不能达到证明目的；对证据4，因不了解情况，不发表质证意见。原告对第三人提交的证据1、2无异议；对证据3中的测绘表的真实性有异议，且认为不能达到证明目的，对该组证据中的其余证据均无异议；对证据4，认为与本案无关联；对证据5-9无异议；对证据10-12，认为不能达到证明目的；对证据13无异议。被告镇宁自治县人民政府对第三人提交的证据1、2无异议；对证据3，认为不能达到证明目的；对证据4，无异议；对证据5-10，认为不能达到证明目的；对证据11-13无异议。被告镇宁自治县住建局对第三人提交的证据1、2、4无异议；对证据3、5，认为不能达到证明目的；对证据6，认为不真实、不合法、不能达到证明目的；对证据7，认为与本案无关联；对证据8，认为不真实、不合法、不能达到证明目的；对证据9，认为不能达到证明目的；对证据10-12不发表质证意见；对证据13无异议。二被告对原告提交的证据1-3无异议；对证据4，认为不合法，不能达到证明目的；对证据5、6，认为与本案无关联；对证据7，认为不真实、不合法，与本案无关联；对证据8，认为不能达到证明目的。本院对上述证据认证如下：对被告镇宁自治县住建局提交的证据1以及第三人提交的证据5-9，因该证据是被告镇宁自治县人民政府与第三人之间土地出让合同纠纷的相关证据，即不能免除被告镇宁自治县人民政府及镇宁自治县住建局对原告的安置补偿法定职责，也不能直接证明第三人对原告不具有安置的义务，与本案无关联，本院不予采信；对被告镇宁自治县住建局提交的证据4，因系单方出具，不能证明车位已无履行条件，不予采信；对原告提交的证据7因与本案无关联，不予采信。对各方当事人提交的其余证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信。经审理查明：2011年4月15日，被告镇宁自治县人民政府作出镇府发﹝2011﹞6号《关于县沿河南路、北路地块道路建设项目房屋征收的决定》，决定对沿河南路、北路地块道路建设项目涉及的房屋及附属物进行征收，被告镇宁自治县住建局作为项目建设征收人组织实施房屋征收与补偿工作，征收范围：东至南北大街、西至望安桥、南至原国税局办公大楼一线，北至建设银行办公大楼一线规划红线范围内的建筑物、构筑物及附属设施。原告马德刚位于镇宁自治县穿城河北街菜场的房屋位于征收红线范围内。2013年6月1日，镇宁自治县住建局（甲方）与原告马德刚（乙方）签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议》，约定：被征收房屋面积为233.54㎡，其中住宅建筑面积191.20㎡，营业性用房建筑面积63.34㎡；第三条房屋征收补偿方式为房屋产权调换；其中第六条房屋产权调换的过渡安置，由乙方选择自行过渡方式，乙方过渡期限自2013年5月31日至2016年5月31日；第七条房屋征收搬迁补助费，甲方按安置方案规定标准，支付乙方搬迁补助费4670.80元，临时安置补助费50936.64元，共计55607.44元，停产停业损失补偿费5000元；第八条乙方在2013年6月8日前应将被征收房屋腾空并交甲方拆除；第十一条逾期安置的违约责任，甲方应在本协议第六条第（二）项约定的临时过渡期期满前保证乙方按期回迁，逾期不能回迁的，甲方应在临时过渡期满前通知乙方，按下列约定处理：甲方按本协议第七条约定的临时安置补助费的2倍向乙方加付临时安置补助费。同日，镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室（甲方）与原告马德刚（乙方）及第三人立仁房开公司（第三方）签订《沿河路房屋征收补充协议》，约定：一、协议的实际履行以本补充协议为准，乙方实际享受安置住房两套，面积220平方米（按套内面积计算）；商铺两个，面积120平方米（按套内面积计算），一次性补助资金300000元（含搬家费、过渡费、奖励费及其他补助费），解决一个车位；二、回迁安置须具备以下条件：1.商铺回迁安置在一号楼地面一层靠腊染厂且临沿河路街面（住宅楼梯间前面），确保分成二个铺面，两个铺面门面约10米，进深约8米；商铺面积在100平方米以上不足120平方米，少余部分按16000元每平方米给予补偿，在100平方米以下少余部分按同地块市场价给予补偿，多出部分由乙方按14000元每平方米购买。2.住房安置在一号楼九层靠腊染厂临沿河路街面，不足220平方米少余部分按1600元每平方米给予补偿，多出部分由乙方按1600元每平方米购买。3.商铺及住房分成两个户头，并给予落实商铺及住房的水、电、电视、产权证费用。三、本协议内容第三方认可，并落实本安置内容。四、双方自愿承诺对本协议保密。五、本补充协议与房屋征收协议具有同等法律效力；六、本协议一式四份，三方各执一份，存档一份。协议自签订之日起生效。协议签订后，原告依约履行了交付房屋的义务。2013年6月4日，第三人立仁房开公司向原告支付一次性补助资金300000元。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告镇宁自治县住建局应否向原告支付临时安置过渡费以及租金损失；三、《沿河路房屋征收补充协议》是否有效；四、《沿河路房屋征收补充协议》约定的对原告进行安置补偿义务应由谁承担。首先，关于原告的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告与二被告签订协议的时间虽然是2013年，但被告一直未履行协议，原告的合法权益一直被侵害，对该案的起诉期限，不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月期限，故原告的起诉未超过起诉期限，被告辩称原告起诉超过六个月起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。其次，关于镇宁自治县住建局应否向原告支付临时安置过渡费以及租金损失的问题。原告马德刚与镇宁自治县住建局签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议》虽然约定了搬迁补助费、临时安置补助费，但《沿河路房屋征收补充协议》中已经将该条款变更为“一次性补助金300000元（含搬家费、过渡费、奖励费及其他补助费）”，且变更后的金额明显高于原协议约定的搬迁补助费、临时安置补助费、停产停业损失补偿费的总额60607.44元，故原告因被告逾期交付房屋造成的损失已经得以弥补，对原告主张的临时安置过渡费及租金损失本院不予支持。第三，关于《沿河路房屋征收补充协议》是否有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”依据《国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定，对于国有土地上房屋的征收，征收人为市、县级人民政府，被征收人为被征收房屋所有权人。市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室虽然不是征收决定确定的征收部门，但其是被告镇宁自治县人民政府设立的临时机构，其所作出的行政行为应视为镇宁自治县人民政府作出，现有证据能够证实原告马德刚对涉案房屋享有所有权，其作为涉案房屋被征收人签订相关协议主体适格，故双方签订的《沿河路房屋征收补充协议》不存在主体不适格及没有依据等重大违法情形，不属于无效行政行为。且该协议是双方当事人的真实意思表示，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，合法有效，被告镇宁自治县人民政府应按照协议的约定履行自己的义务。故二被告及第三人辩称《沿河路房屋征收补充协议》签订的主体错误且显失公平，应属无效的理由不能成立，本院不予支持。四、关于《沿河路房屋征收补充协议》约定的对原告进行安置补偿义务应由谁承担的问题。对被征收户进行安置补偿是房屋征收主体及征收部门的法定职责，行政主体不能通过协议规避其应承担的法定义务。本案中，第三人立仁房开公司虽作为协议的第三方参与签订《沿河路房屋征收补充协议》，并在该协议中约定“本协议内容第三方认可，并落实本安置内容”，但由于对原告进行安置补偿是被告镇宁自治县人民政府的法定职责，其不能通过签订安置补偿协议的方式转移其应对被征收人进行安置补偿的法定义务。至于被告镇宁自治县住建局辩称在土地挂牌出让时已明确由第三人进行安置补偿的问题属于另一法律关系，不在本案审查范围。故涉案补充协议约定的对原告进行安置补偿义务应由被告镇宁自治县人民政府承担。综上，被告镇宁自治县人民政府与原告签订的《沿河路房屋征收补充协议》是协议双方的真实意思表示，合法有效，原告已按协议约定履行了交房义务，被告镇宁自治县人民政府应按照协议的约定履行对原告进行安置补偿的义务。对原告要求支付临时安置过渡费及租金损失的诉讼请求，因没有事实根据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：一、由镇宁布依族苗族自治县人民政府按照镇宁自治县穿城河西段沿河路改造工程建设领导小组办公室与原告马德刚签订的《沿河路房屋征收补充协议》，全面履行安置补偿义务；二、驳回原告马德刚的其他诉讼请求。案件受理费50元，由镇宁布依族苗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  何劲松审 判 员  洪 云人民陪审员  陈 兰二〇一九年六月二十八日法官助理朱艳楠书记员汤晓燕