江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏10行初83号 原告扬州水立方旅游开发有限公司，住所地在扬州市广陵区广陵产业园创业园**。 法定代表人张天福，董事长。 委托代理人狄永平，上海市锦天城（南京）律师事务所律师。 委托代理人张金明，江苏天淦律师事务所律师。 被告扬州市人民政府，住所地在扬州市文昌西路**。 法定代表人夏心旻，市长。 委托代理人夏建峰，扬州市司法局工作人员。 被告扬州市广陵区人民政府，住所地在扬州市文昌中路**。 法定代表人徐长金，区长。 委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。 被告江苏扬州广陵经济开发区管理委员会，住，住所地在扬州市广陵区创业路**/div> 法定代表人戴维宝，主任。 委托代理人陆克文，江苏朱玉明律师事务所律师。 委托代理人周峰，江苏朱玉明律师事务所律师。 原告扬州水立方旅游开发有限公司（以下简称水立方公司）因认为被告扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）、被告扬州市广陵区人民政府（以下简称广陵区政府）、被告江苏扬州广陵经济开发区管理委员会（以下简称广陵开发区管委会）不履行行政协议，于2018年10月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。三被告均在法定期限内提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2019年5月15日公开开庭进行了审理。原告委托代理人狄永平、张金明，被告扬州市政府委托代理人夏建峰，被告广陵区政府委托代理人滕梅森，被告广陵开发区管委会委托代理人陆克文均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告水立方公司起诉称：被告广陵开发区管委会是被告扬州市政府设立的省级经济开发区，位于扬州市××区。原告是扬州市政府2014年扬州春季旅游经贸洽谈会重点招商引资项目所设立的项目公司，由广陵开发区管委会负责落实具体事项。广陵开发区管委会是经江苏省人民政府批准设立，作为被告广陵区政府的派出机构，对开发区实行统一领导和管理的行政机构。2014年1月4日，经与广陵开发区管委会等招商洽谈后，彭建君、潘君华、刘亚杰、张长福与广陵开发区管委会签订了《项目合作协议书》，该《项目合作协议书》第一条、第二条、第三条分别对甲方权利义务、乙方权利义务及违约责任予以了约定。上述《项目合作协议书》签订后，原告依法设立，并对《项目合作协议书》予以追认。2014年11月18日，原告与广陵开发区管委会签订《补充协议》，就公园内建设停车场等具体事宜进行约定。依据《项目合作协议书》、《补充协议》，广陵开发区管委会将大部分项目用地交付给原告，原告也基本按照确定的建设内容和规模并结合水上乐园的属性投资建设，快速建成并如期开放。原告在项目工程的投资基本达到约定的要求，但扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会没有依约履行《项目合作协议书》履行汇总约定的义务，所提供的项目用地权属不清，面积严重不足，没有完成“三通一平”及红线外绿化等，更没有完成商业用地手续。在此期间，项目地块在原告不知情的情况下被征收。2016年7月19日，原扬州市国土资源局（以下简称原扬州市国土局）作出扬国土资（2016）罚字10号《行政处罚决定书》，认定全部用地不合法。在此过程中，广陵开发区管委会多次承诺解决用地问题，承诺保证项目正常经营，但一直没有完成。直至2018年5月24日，扬州市广陵区人民法院向原告发出《执行通知书》等，对案涉项目进行查封，导致项目经营无法开展，《项目合作协议书》无法履行。2018年9月，原告向广陵开发区管委会具函告知，依法解除《项目合作协议书》及《补充协议》，并要求承担违约损失。原告认为，2014年1月4日签订的《项目合作协议书》及2014年11月18日签订的《补充协议》属于扬州市政府委托广陵开发区管委会办理的招商引资协议，系行政协议的一种。案涉项目系扬州市政府2014年招商引资项目，广陵开发区管委会系广陵区政府的派出机构。对于《项目合作协议书》约定的行政法上的权利义务，扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会没有依法履行，构成行政违法，并对原告造成重大经济损失。因此，应当由扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会共同承担赔偿责任。综上，请求人民法院依法判决：1、确认扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会不依法履行2014年1月4日签订的《项目合作协议书》及2014年11月18日签订的《补充协议》的行为违法；2、判令扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会赔偿因未依法履行行政协议给原告造成的损失144364244元；3、由扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会承担本案诉讼费用。 被告扬州市政府辩称：本案所涉《项目合作协议书》及《补充协议》均系原告水立方公司与被告广陵开发区管委会签订，扬州市政府不是上述协议的签订方，且原告亦未能举证证明扬州市政府与上述协议有何关系。原告将扬州市政府作为被告属于错列被告，要求扬州市政府予以赔偿没有事实及法律依据。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告广陵区政府辩称：广陵区政府并未与原告水立方公司签订任何协议，也就不存在履行协议的争议。被告广陵开发区管委会是经江苏省人民政府批准设立的省级开发区管理机构，具有独立的行政主体资格。原告将广陵区政府列为被告属于错列被告。原告与广陵开发区管委会之间签订的《项目合作协议书》及《补充协议》是否得到履行、如何履行以及是否应当履行，均应由原告与广陵开发区管委会协商解决，解决不成亦应由双方诉讼解决。原告要求《项目合作协议书》及《补充协议》以外的广陵区政府履行协议，没有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告广陵开发区管委会辩称：首先，本案不属于行政诉讼受案范围。广陵开发区管委会未实施具体行政行为，双方在《项目合作协议书》及《补充协议》中约定适用《合同法》，上述协议约定的事项是平等主体之间的民事权利义务。依据法不溯及既往原则，对修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行前形成的类似纠纷，应当按照当时的法律规定和人民法院处理类似纠纷的通常做法，作为民事诉讼予以立案受理，而非行政诉讼。其次，广陵开发区管委会已经履行有关协议义务。广陵开发区管委会依法管理的扬州广陵经济开发区开发建设公司（以下简称广陵开发区建设公司）已经获得《广陵经济开发区体育健身公园工程项目建议书的批复》、《建设项目选址意见书》、《江苏省建设项目用地预审申请表》上的符合土地利用总体规划批复、《关于广陵经济开发区体育健身公园建设项目可行性研究报告的批复》，已经完成项目立项有关工作，并将土地无权属负担的交付原告。因广陵开发区管委会与原告约定通过租赁土地的方式建设项目，广陵开发区管委会以广陵开发区建设公司名义申办项目，将项目土地租赁给原告具体实施。《项目合作协议书》约定的广陵开发区管委会应该开展的工作是对接和协助，办理有关手续的主体仍应是原告，原告应当依法取得相关手续后方可开工建设。原告提前违法施工的行为不仅违背协议约定，更导致了项目停滞和协议无法履行。2013年至2014年初，广陵开发区管委会已经按流程协助原告完成项目核准涉及的所有手续，具备了申请建设用地规划许可证和国有土地使用证的条件。项目地块上宦桥村、严安村的土地征收工作已经完成，原本国土资源行政主管部门完全可以依法及时供地，但正因原告提前开工而受到国土资源行政主管部门的行政处罚，致使供地受阻。因此，广陵开发区管委会不应承担违约责任。原告至今未向广陵开发区建设公司支付任何租金，且已将相关土地及房屋出售给江苏扬州广陵经济开发区严安村村民委员会，在此期间，原告一直持续经营，实际收益未受影响。因此，原告要求赔偿没有事实和法律依据。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 经查，2014年1月4日，广陵开发区管委会作为甲方与乙方彭建君、潘君华、刘亚杰、张长福签订《项目合作协议书》，约定甲方负责向乙方租赁体育健身公园项目用地，用于乙方建设、经营水上游乐园，并约定了甲方权利义务、乙方权利义务、违约责任等事项。2014年11月18日，广陵开发区管委会作为出租方与承租方水立方公司签订《补充协议》，就水立方公司在体育休闲公园内建设停车场从事配套经营的具体事宜进行了约定。 本案的争议焦点在于：原告水立方公司提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，以下简称旧《行政诉讼法》）第十一条以及《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第一次修正，根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第二次修正，以下简称新《行政诉讼法》）第十二条均对行政诉讼的受案范围问题予以了规定。与此同时，新《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。由于《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过）对旧《行政诉讼法》第十二条第一款予以了修改，将“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”新增入了行政诉讼的受案范围，且上述决定自2015年5月1日起施行，而此前上述协议纠纷一直属于民事诉讼受案范围，因而就需要对签订于2015年5月1日前的上述协议纠纷是否属于行政诉讼受案范围问题予以明确，也就是要明确新《行政诉讼法》第十二条的溯及力问题。对此，无论是根据法理，还是行政审判中的普遍认识和做法，一般适用“实体从旧，程序从新”的原则，对于2015年5月1日前签订的有关协议是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属于实体问题。因此，新《行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力，当事人对2015年5月1日前签订的有关协议发生争议，一般不属于行政诉讼的受案范围。本案中，原告水立方公司因认为被告扬州市政府、广陵区政府及广陵开发区管委会未履行签订于2014年1月4日的《项目合作协议书》及签订于2014年11月18日的《补充协议》而提起本案诉讼，要求判决确认三被告不依法履行上述协议的行为违法并赔偿相应损失，则依照上述分析，原告所诉因不属于行政诉讼的受案范围而不符合起诉与受理条件。 同时，需要说明的是原告水立方公司将扬州市政府及广陵区政府作为共同被告提起本案诉讼存在不当。扬州市政府及广陵区政府均非本案所涉《项目合作协议书》及《补充协议》的协议相对人，亦无证据证明广陵开发区管委会签订上述两份协议系基于扬州市政府及广陵区政府的委托，且依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，广陵开发区管委会作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，依法具有行政诉讼被告资格。因此，原告向本院提起本案诉讼存在错列被告的情节，且在仅有广陵开发区管委会系本案适格被告的情况下，亦不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条有关中级人民法院管辖一审行政诉讼案件的规定。 综上所述，原告水立方公司提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告水立方公司的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 （此页无正文） 审判长  徐沐阳 审判员  王岚林 审判员  吕 露 二〇一九年六月十七日 书记员  王芳婷 文书附页： （2018）苏10行初83号案件适用法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过） 第十一条人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，根据2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第一次修正，根据2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第二次修正） 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 3、《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》（2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过） 四、将第十一条改为第十二条，将第一款修改为：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： “（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； “（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； “（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； “（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； “（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； “（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； “（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； “（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； “（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； “（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； “（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； “（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。” 本决定自2015年5月1日起施行。 4、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。