海南藏族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）青25行初5号 原告洛加才让，男，藏族，1971年2月18日生，共和县切吉乡东科村一社牧民。 委托诉讼代理人杨建宁，青海盛通律师事务所律师。 被告共和县人民政府。所在地址共和县恰卜恰镇青海湖北大街。 法定代表人华旦，县长。 委托诉讼代理人张进德，县司法局局长。 委托诉讼代理人田宪周，北京市中盈(西宁)律师事务所律师。 第三人扎西才让，男，藏族，1989年3月1日生，共和县切吉乡东科村一社牧民。 原告洛加才让不服被告共和县人民政府（以下简称县政府）撤销第三人扎西才让农村土地承包经营权证一案，2019年3月21日洛加才让向本院提起行政诉讼。本院同月25日立案后，27日向县政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，同年5月27日公开开庭审理了本案。原告洛加才让及其委托诉讼代理人杨建宁，被告县政府的委托诉讼代理人张进德、田宪周，第三人扎西才让到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月27日县政府作出共政发〔2018〕228号关于依法撤销切吉乡东科村扎西才让编号为青（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号农村土地承包经营权证的决定（以下简称228号撤销决定），以洛加才让在流转扎西才让草山期间，对扎西才让已颁发草原经营权证的87.83亩草山进行非法开垦。在全县农村牧区土地确权登记颁证中，扎西才让将洛加才让非法开垦的87.83亩草山指认为耕地并确权发证，在土地承包经营权调查、土地指认确权、一轮二轮公示、签章图合同签字、土地颁证发证等环节存在故意欺骗行为，属于非法取得农村土地经营权。经县政府研究，作出228号撤销决定。 原告洛加才让诉称，1、依法撤销县政府作出的228号撤销决定；2、案件受理费由县政府承担。事实和理由：县政府认定事实错误，作出的决定不符合法律规定。1.涉案土地在1955年至1981年是新哲农场的农用地，1981年撤场时依据当时的相关政策移交给切吉乡。就涉案土地是属于草地还是耕地，应当追本溯源，将涉案耕地的历史演变核实清楚，待证据确实充分后，才能依据相应法律法规进行处理。而县政府仅凭借共和县农牧和科技局228号撤销决定的请示，撤销其颁发的农村土地承包经营权证，改变土地利用性质，属事实认定错误。2.1999年土地承包时，切吉乡东科村村民委员会将涉案土地定性为耕地以家庭承包方式承包给扎西才让，扎西才让取得农村土地承包经营权证。洛加才让依据扎西才让与切吉乡东科村村民委员会签订的农村土地承包经营合同进行承包经营，并无违法之处。3.时隔20年后，县政府却称涉案土地并非耕地，而是草地，并以扎西才让骗取农村土地承包经营权证为由，撤销其颁发的农村土地承包经营权证，即便按照县政府的说法，根据《行政处罚法》第29条之规定，扎西才让的行为已超过两年的处罚时限，县政府在处罚时限超过后，撤销发放的农村土地承包经营权证，明显违法。4.县政府发放的农村土地承包经营权证是依据农村土地承包经营合同颁发，在作为基础事实的农村土地承包经营合同被撤销前，县政府先一步撤销其颁发的农村土地承包经营权证，县政府的行为不符合正常的逻辑思维和办事流程。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第20条规定：承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证，（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。本案中不存在法律规定的四种情形，县政府作出的撤销其颁发的农村土地承包经营权证的行为无法律依据。综上，县政府撤销其颁发给扎西才让农村土地承包经营权证的行为，不仅事实认定错误，且违反了相关法律规定，甚至存在无法律依据支持的情形。县政府撤销扎西才让农村土地承包经营权证的行为，直接侵害了洛加才让的合法权益，洛加才让与县政府的这一行政行为具有直接利害关系。故洛加才让依据《行政诉讼法》第2条、第25条之规定，依法向本院提起行政诉讼。 县政府辩称，一、洛加才让不是适格的原告。县政府作出的228号撤销决定是撤销扎西才让的（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号农村土地承包经营权证，该证登记的承包方代表为扎西才让，洛加才让不是农村土地承包经营权证的承包方。二、上下级行政机关之间批准的行政行为不属于行政诉讼的受案范围。县政府作出的228号撤销决定是针对共和县农牧和科技局的请示，并没有针对洛加才让或扎西才让作出，属于上下级单位之间经批准的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条之规定：当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案不属于行政诉讼的受案范围。三、被告作出的228号撤销决定事实清楚，合法有效。经共和县农牧和科技局执法调查发现，洛加才让承包扎西才让草山期间，对扎西才让已经取得草原经营权证的87.83亩草山进行非法开垦。在全县农村牧区土地确权登记颁证过程中，扎西才让将洛加才让非法开垦的87.83亩草山指认为耕地并确权发证，存在故意欺骗行为，属于非法取得农村土地承包经营权证，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二、二十一条等相关法律规定，依法应当予以撤销。县政府作出的228号撤销决定，事实清楚，合法有效。请求人民法院依法裁定驳回洛加才让的起诉。 第三人述称，县政府作出228号撤销决定是正确的。涉案土地是草山，不是耕地。 经审理查明，2018年11月27日县政府根据共和县农牧和科技局作出的共政农科〔2018〕285号关于申请依法撤销切吉乡东科村村民扎西才让编号为青（2018）共和县农村土地承包经营权第013383号农村土地承包经营权证的请示，作出228号撤销决定，洛加才让不服，2019年3月21日向本院提起行政诉讼。 另查明，扎西才让与其祖母夸措加以家庭承包形式承包共和县切吉乡东科村冬季草场1770亩。2011年10月8日扎西才让的继父才秀加与洛加才签订土地使用权转让合同，将涉案草场交付洛加才让使用，洛加才让在使用涉案草场期间将部分草场开垦为耕地，种植青稞引起诉讼。2017年8月10日经共和县人民法院主持调解，当事人达成以下协议：一、解除被告洛加才让与第三人才秀加于2011年10月8日签订的土地使用权转让合同；二、原告扎西才让、夸措加当庭向被告洛加才让支付草场承包款50000元；三、被告洛加才让于2017年8月18日前将承包的草场1770亩中没有种植青稞的部分交付给原告扎西才让、夸措加；已种植青稞的草场于2017年10月30日前交付给原告扎西才让、夸措加；四、已种植青稞的草场被告洛加才让于2018年4月30日前恢复草原植被。 本院认为，本案争议焦点：洛加才让与被诉行政行为是否有利害关系，是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。洛加才让认为，县政府作出的228号撤销决定是错误的，共和县公安局对其的立案罪名是非法占用农用地，撤销扎西才让农村土地承包经营权证与否决定对其是否承担刑事责任有利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格；县政府认为，县政府作出的228号撤销决定是撤销了扎西才让的农村土地承包经营权证，与撤销决定有法律上利害关系的主体是扎西才让，即使提起行政诉讼也应当是由扎西才让作为原告，而非洛加才让，洛加才让不具有提起本案诉讼的原告主体资格；扎西才让认为，县政府作出的228号撤销决定是正确的。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，行政行为的相对人和与被诉行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，一、县政府作出的228号撤销决定的行政行为相对人是扎西才让，并非洛加才让；二、2017年8月10日共和县人民法院就扎西才让、夸措加诉洛加才让、第三人才秀加土地承包经营权纠纷一案作出（2017）青2521民初394号民事调解书，解除2011年10月8日洛加才让与才秀加签订的土地使用权转让合同；2017年8月18日前洛加才让将承包的草场1770亩中没有种植青稞的部分草场交付扎西才让、夸措加，同年10月30日前洛加才让将已种植青稞的草场交付给扎西才让、夸措加；2018年4月30日前洛加才让恢复种植青稞的草场植被。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力的规定。涉案土地使用权自民事调解书作出之日起已经转移给扎西才让、夸措加，洛加才让至此已经丧失涉案土地使用权，对涉案土地不再享有权益。在洛加才让对涉案土地不享有任何权利的情况下，洛加才让与县政府作出的228号撤销决定的行为，就不再具有法律上的利害关系。从民事调解书解除土地使用权转让合同后，原土地受让人洛加才让对县政府就涉案土地作出的228号撤销决定不具有原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告洛加才让的起诉。 案件受理费50元，退还原告洛加才让。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。 审 判 长 董万祥 审 判 员 钱 悦 审 判 员 叶忠措 二〇一九年六月十七日 法官助理 刘晓清 书 记 员 麻文斌 附： 本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条 规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。