西安铁路运输中级法院     行 政 判 决 书                              （2019）陕71行初138号     原告西安国际港务区兴浪生态养殖场，住所地西安国际港务区XX街道XX村XX组。   经营者张兴无，男，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区XX村XX组XX号。   委托代理人王子墨，陕西德尊律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人韩满春，西安国际港务区管理委员会工作人员。   委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告西安国际港务区兴浪生态养殖场不服西安市人民政府撤销行政许可一案，于2019年2月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月15日立案后，于2019年2月20日向被告送达了诉讼状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理了本案。原告西安国际港务区兴浪生态养殖场（以下简称兴浪养殖场）委托代理人王子墨，被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）委托代理人韩满春、王琳娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年8月18日，西安国际港务区管理委员会统筹XX乡发展工作局（以下简称港务区XX乡统筹局）向西安国际港务区新筑街道办事处、新合街道办事处作出《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》，通知载明：根据西安国际港务区管委会关于做好国家三部局实地抽查督导我区压占永久基本农田图斑整改工作会议精神，对国土部门认定的新筑街道南陈村兴浪生态养殖场、XX村XX园综合养殖场、XX街道XX村瑞祥养殖场非法压占永久基本农田的行为，根据《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建房等破坏基本农田的活动。决定：撤销兴浪生态养殖场（灞201507）、瑞祥养殖场（灞2015034）、秦乐园综合养殖场（灞2014104）的养殖场建设批复。   原告兴浪养殖场诉称，原告系经过灞桥区农林局审批建设、经灞桥区工商局（2017年转移至西安国际港务区工商分局）登记成立的合法合规的养殖场、经港务区XX乡统筹局审批通过，依法建设。养殖场多年来合法合规经营，但2018年8月18日被告向原告送达《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》（以下简称通知），在未进行调查取证、听取原告陈述、辩解的情况下违法发布该通知，且未告知原告任何诉讼权利与义务。同年8月31日西安国际港务区管委会、新筑街办进行了违法强拆。综上，该通知未履行法定程序，没有事实与法律依据，原告现依法提起诉讼。请求：撤销《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》，诉讼费由被告承担。   原告兴浪养殖场提供以下证据：   第一组证据：《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》，证明被诉行政行为对当事人的权利义务产生影响，具有可诉性。   第二组证据：1.灞桥区畜禽养殖场建设审批表、2.新筑街道畜禽养殖场建设审查表、3.灞桥区畜禽养殖场建设承诺书、4.兴浪养殖场平面图、5.申请建设养殖场申请书、XX街道办事处XX村兴浪养殖场勘测定界成果、7.港务区XX乡统筹局备案表、8.兴浪养殖场营业执照，证明1.兴浪养殖场建设经南陈村、新筑街办、新筑畜牧兽医站、灞桥区动物卫生监督所、灞桥区农林局、西安市国土资源局灞桥分局第八国土所等有关部门审批备案通过，属于合法合规建设；2.证明兴浪养殖场所属新筑街办2017年被灞桥区人民政府托管给港务区管委会后兴浪养殖场依法报请西安国际港务区XX乡统筹局备案通过建设手续合法合规；3.兴浪养殖场严格依照备案平面图、勘测定界成果依法建设无违法行为。4.兴浪养殖场从建设开始到生产经营，备案无任何违法行为。5.港务区XX乡统筹局无权撤销，撤销权应当属于灞桥区农林局。   第三组证据：土地租赁合同、收条，证明兴浪养殖场用地系经签订正规合同、支付对价获取，合法合规不存在违法用地情形。   被告西安市政府辩称，根据被告提供的《西安市灞桥区兴浪养殖场示意图》、《调查询问笔录》等能够认定兴浪养殖场用地为基本农田。根据《土地管理法》第三十六条、第七十六条的相关规定，兴浪养殖场建设行为属非法占地行为，且在经营中存在改变审批用途的行为。XX乡统筹局在西安市国土资源局国际港务区分局违法事实调查的基础上做出的撤销批复通知，事实依据充分。根据中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发《国际港务区托管灞桥区XX街道移交工作方案》的通知，由市政府及相关部门委托国际港务区管委会，在市编委核定的机构限额内，按照归口管理、精简高效的原则设立相关机构，依照有关法律、法规负责托管范围内……农业林业、……等经济和社会事务管理服务工作。根据关于印发《西安国际港务区XX乡统筹发展工作局主要职责内容岗位和人员编制规定的通知》，主要职责明确有指导和监督新型集体经济组织、农民专业合作组织等建设工作。因此，XX乡统筹局有权依法撤销兴浪养殖场建设批复。XX乡统筹局对养殖场建设审批应属于行政审批，因之前审批对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予审批建设，未经有权国家机关的审核。后国土部门在后期检查中发现存在占用基本农田的行为，XX乡统筹局依职权依法撤销已审批的建设批复，属于纠错行为，程序正当合法。综上，原告诉请缺乏事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告西安市政府提供以下证据：   第一组证据：1.《国际港务区托管灞桥区XX街道移交工作方案》、2.《西安国际港务区XX乡统筹发展工作局主要职责内容岗位和人员编制规定的通知》，证明港务区XX乡统筹局作为委托行政管理单位，有权作出撤销批复的通知。   第二组证据：1.西安市灞桥区兴浪养殖场示意图、2.调查询问笔录、3.《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》，证明1.兴浪养殖场在未取得任何审批的情况下占用基本农田建设厂房，违反《土地管理法》相关规定，2.港务区XX乡统筹局作出撤销批复程序正当合法。   经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性均认可，证明目的不认可。被告对原告提供的第一、二组证据的真实性认可，证明目的不认可；对第三组证据的真实性不认可。原告提供的第一、二组证据、被告提供的证据当事人对真实性无争议，本院对其真实性予以确认；原告提交的第三组证据与本案缺乏关联系，本院不予确认。   经审理查明，2015年1月28日，张兴无就其在西安市灞桥区XX街道XX村XX村XX小组开办养殖场的情况向原灞桥区新筑街道办事处提交书面申请，该申请书中加注了西安市灞桥区新筑街道办事处南陈村党支部、西安市灞桥区新筑街道办事处南陈村民委员会、西安市灞桥区新筑街道办事处南陈村四组 “同意办理”的意见。西安市国土资源局灞桥分局第八国土资源所、西安市灞桥区新筑街道办事处企业办公室、西安市灞桥区新筑街道办事处经营管理站分别于2015年5月13日、5月14日在西安市灞桥区兴浪生态养殖场的《新筑街道办事处畜禽养殖场建设初步审查表》中审查意见栏加盖公章。西安市灞桥区新筑街道办事处南陈村民委员会、西安市灞桥区新筑街道办事处、西安市灞桥区新筑畜牧兽医站、西安市灞桥区动物卫生监督所、西安市灞桥区农林局分别于2015年5月14日、5月18日、5月19日、6月9日、11月26日在灞201507《灞桥区畜禽养殖场建设审批表》的审核意见栏签章。2016年7月5日，张兴无在西安市工商行政管理局国际港务区分局办理了个体工商登记注册手续，登记名称为西安国际港务区兴浪生态养殖场，经营者张兴无。2018年8月18日，港务区城乡统筹局向西安国际港务区新筑街道办事处、新合街道办事处作出《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》，决定撤销兴浪生态养殖场（灞201507）的养殖场建设批复。   2016年7月7日，中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅印发《国际港务区托管灞桥区XX街道管理体制方案》，规定由市政府及相关部门委托国际港务区管委会，在市编委核定的机构限额内，按照归口管理、精简高效的原则设立相关机构，依照有关法律、法规负责托管范围内……农业林业、……等经济和社会事务管理服务工作。2017年4月28日，中共西安国际港务区工作委员会、西安市国际港务区管理委员会印发《西安国际港务区XX乡统筹发展工作局主要职责内容岗位和人员编制规定》，明确国际港务区XX乡统筹局主要负责国际港务区XX乡统筹发展、农业、林业、水务、扶贫开发等方面工作。   本院认为，关于本案被告主体资格问题。作出被诉行政行为的港务区XX乡统筹局系西安国际港务区XX委、管委会内设机构。最高人民法院《关于适用>的解释》第二十一条规定当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。西安国际港务区管理委员会系西安市政府批准设立，根据以上规定，对其内设机构港务区XX乡统筹局作出的行政行为提起诉讼的，应当以西安市政府为被告。因此，西安市政府是本案的适格被告。   关于被诉行政行为是否合法的问题。本案被诉行政行为《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》系对原告已经取得的兴浪养殖场（灞201507）的养殖场建设批复进行撤销的行为，被撤销的养殖场建设批复系《行政许可法》第二条规定的行政许可行为。被告辩称XX乡统筹局对养殖场建设审批应属于行政审批，因之前审批对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予审批建设，未经有权国家机关的审核。后国土部门在后期检查中发现存在占用基本农田的行为，XX乡统筹局依职权依法撤销已审批的建设批复，属于纠错行为，程序正当合法。即被告认为原告在办理养殖场建设审批手续时并不具备批准条件，如在当时进行严格审查可不予批准建设。据此，被告系依据《行政许可法》第六十九条第一款第四项之规定对原告养殖场的建设审批手续予以撤销。《行政许可法》对撤销行政许可的程序虽未作出具体规定，但该法总则第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”；第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权……”。撤销行政许可亦属于实施行政许可，应当适用实施行政许可的程序。本案中，港务区XX乡统筹局在未事先告知原告的情况下，即作出撤销原告养殖场建设审批手续的决定，严重侵犯了原告依据前述法律规定享有的陈述权、申辩权，同时违反了前述法律规定的公开原则，属于严重违反法定程序。对港务区XX乡统筹局作出的《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》中决定撤销兴浪养殖场（灞201507）的养殖场建设批复的部分应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：   撤销西安国际港务区管理委员会统筹XX乡发展工作局2018年8月18日作出的《关于撤销兴浪生态养殖场等3家养殖场建设批复的通知》中撤销兴浪养殖场（灞201507）的养殖场建设批复的决定。   案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长  柴苗   人民陪审员  王聪   人民陪审员  李瑞芳         二〇一九年六月十八日      书记  员  张慧子      1