陕西省宝鸡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）陕03行初10号 原告张燕，男，1956年3月16日出生，汉族，住宝鸡市金台区。 委托代理人韩桂兰，女，1960年10月9日出生，住址同上，系原告之妻，特别授权代理。 委托代理人孙华坤，北京页岩律师事务所律师，一般代理。 被告宝鸡市人民政府。住所地宝鸡市行政中心**楼。 法定代表人惠进才，任市长。 委托代理人程立峰，宝鸡市房屋征收管理办公室工作人员，特别授权代理。 委托代理人王涛，陕西渭塬律师事务所律师，一般代理。 第三人宝鸡兴胜达工程建设有限责任公司。住所地宝鸡市金台区马营路东段。 法定代表人常晓辉，该公司总经理。 原告张燕因要求确认被告宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）强制拆除行为违法，于2019年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月21日立案后，于2019年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宝鸡兴胜达工程建设有限责任公司(以下简称兴胜达公司)与案件处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告张燕的委托代理人韩桂兰、孙华坤，被告宝鸡市政府的委托代理人程立峰、王涛到庭参加了诉讼，第三人兴胜达公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告张燕诉称，原告在宝鸡市金台区进新巷5号楼5单元7号合法拥有住宅房屋。2014年始，被告在没有任何征收文件，也未与原告达成征收补偿协议的情况下，采取断水、断电、断路等暴力拆迁形式，拆毁原告房屋、车库，并损毁室内家具物品。2014年9月，原告就被告拆毁原告房屋提起行政诉讼。2016年10月，原告就被告拆除原告房屋的行为向宝鸡市中级人民法院提起行政诉讼，法院作出（2016）陕03行初第118号行政裁定书，裁定不予立案。经原告不服上诉，陕西省高级人民法院于2018年8月2日作出（2017）陕行终141号行政裁定书，指令宝鸡市中级人民法院立案受理。被告在没有履行合法程序的情况下，先是违法拆毁原告房屋，后又对原告房屋完全进行拆除。其行政行为在程序和实体上均严重违法，理应承担法律责任，请求法院确认被告宝鸡市政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；诉讼费用由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交了以下证据材料： 第一组：1号为《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》，2号为《宝鸡市城乡建设规划局信息公开回复》；欲证明被告在原告房屋所在范围内实施了房屋征收行为；被告未对涉案房屋所在地进行项目规划，征收违反《征补条例》规定； 第二组：3号为（2016）陕03行初第118号行政裁定书，4号为（2017）陕行终141号行政裁定书，5号为（2018）陕03行初73号行政裁定书。欲证明前次起诉审理情况，本次诉讼已经陕西省高级人民法院确定非重复起诉，且本案起诉期限适用关于中止中断的规定； 第三组：6号为宝鸡市房权证金台区字第2200404号《房屋所有权证》，欲证明原告在宝鸡市金台区进新路5号楼5单元7号合法拥有房产； 第四组：7号是照片复印件四张，欲证明其所住楼房原址现已进行开发建设的情形； 第五组：8号为室内照片两张，欲证明各原告房屋系分阶段被拆除，由于先期被拆毁导致无法居住，后又被暴力拆除。 被告宝鸡市政府辩称，被告未实施拆毁、损毁、拆除原告房屋的行为，未对原告的合法财产造成侵害，且原告此次诉讼属重复起诉，并超过起诉期限，请法院驳回起诉。理由：1、被告未作出强制拆除原告房屋的决定，也未实施或许可他人实施强拆行为。原告曾于2015年以与本案相同的诉讼请求向宝鸡市中级人民法院提起诉讼，经陕西省高级人民法院终审裁定驳回。此次本案原告仍以被告实施拆除房屋行政行为为由，在当事人相同、诉讼标的请求一致的情况下提起行政诉讼，属于重复起诉。2、原告的房屋拆毁、损毁、拆除均发生在2015年，根据2年的起诉期限规定，原告的起诉现已超过起诉期限。 被告在举证期限内向本院提交了以下证据材料： 第一组：1号为起诉状，2号为应诉通知书[（2015）宝中行初字第00009号]，欲证明原告曾于2015年5月14日向本院提起过行政诉讼，同时证明本院受理了原告起诉，本案属于重复起诉； 第二组：3号为证据保全申请书、通知书[（2015）宝中行初字第00009号]，欲证明被告未实施拆除原告房屋行为，被告在前次诉讼中履行了职责和诉讼权利； 第三组：4号为行政裁定书[（2015）宝中行初字第00009号]，欲证明被告未实施强制拆迁或其他违法行政行为； 第四组：5号为行政上诉状，欲证明原告对前述裁定不服上诉，诉讼请求未有实质变化； 第五组：6号为行政裁定书[（2016）陕行终241号]，欲证明二审生效裁定亦驳回上诉，维持原裁定。本案系重复起诉。 第六组：7号房屋征收补偿决定书及送达凭证，欲证明被告已于2018年12月25日作出房屋征收补偿决定书并公告送达的事实。 被告当庭补充提交的证据：8号为宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室《关于解除与兴胜达公司房屋拆除工程合同的函》。欲证明被告在2015年8月已与兴胜达公司协商解除了拆除工程合同。 为了查明新东岭城市综合体拆迁改造项目范围及相关案件事实，本院要求被告提供了以下证据：《关于新东岭城市综合体建设有关问题的会议纪要》、《宝鸡市发展和改革委员会关于宝鸡市旧城改造工作办公室新东岭城市综合体项目备案确认书的通知》、《关于新东岭城市综合体项目的规划实施意见》、《宝鸡市人民政府通告》、《宝鸡市人民政府办公室关于成立新东岭城市综合体开发建设领导小组的通知》、《关于宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法的补充规定》、《拆除工程合同书》。 第三人兴胜达公司未答辩。 经庭前证据交换及庭审质证，双方的质证意见是： 被告对原告提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能说明项目没有规划，证明力不足；对第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为行政诉讼的起诉期限不存在中止中断；对第三组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第四组证据的真实性、合法性和关联性均不认可，认为照片不能确定来源，没有坐标，不能证明和本案的关联性；对第五组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为照片不能反映破坏和搬离的时间顺序，也不能证明是被告方实施了拆除行为。 原告对被告提交的对第一至五组证据的真实性、合法性、关联性都予以认可，不认可证明目的，认为该几组证据恰好能证明原告不是重复起诉，且符合起诉期限的规定；对第六组7号证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为被告作出补偿决定时，原告的房屋已经被拆除，这种倒置行为本身就已经违法，且原告并未收到过补偿决定，同时以公告的方式送达也没有法律依据，无法证明拆除行为合法。对8号证据《关于解除与兴胜达公司房屋拆除工程合同的函》，认可其真实性和关联性，认为该函可以证明拆除公司系受指挥部委托，其拆除责任应由被告承担；同时本案原告房屋被拆除时尚在合同有效期内。 对本院要求被告提供的证据，原告认为该组证据具有真实性和关联性，对证据作出的合法性有异议。认为该组证据能够证明原告房屋在拆迁范围内，拆除公司仅是受委托进行拆除，被告应对拆除行为承担法律责任。被告对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 第三人兴胜达公司未发表质证意见。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的证据材料：第一组证据可以证明原告房屋位于宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目范围内，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；第二组证据具有真实性、合法性、关联性，可以证明原告因房屋被毁损拆除进行诉讼的过程事实，予以采信；第三组证据能够证实原告合法拥有涉案房屋的所有权，具有真实性、合法性、关联性，予以采信；第四组证据虽未标明拍摄时间地点，但结合照片所载项目名称以及双方当事人庭审陈述，可以印证原告房屋被拆除后，在原址已开发建设的事实，可以采信；第五组证据系证明原告房屋被毁损的事实，不能直接证明本案所诉房屋被拆除的状态，且已有法院生效裁判文书对原告房屋被拆毁的诉求做出处理，故对该组证据不予采信。 对被告提交的证据材料：第一至五组证据具有真实性、合法性和关联性，但其欲证明本案系重复起诉的证明目的，因已有法院生效裁判所羁束，故仅对该组证据的事实部分予以采信；第六组7号证据系发生在本案被诉强拆行为之后，不能作为本案证据使用；对被告当庭补充的8号证据，因系在本院调取证据之后，被告对案件事实进行补充说明的证据，可以接纳，该证据具有真实性、合法性、关联性，可以采信。 本院要求被告提交的七份证据材料，具有真实性、合法性、关联性，可以采信。 双方当事人在庭审中的陈述，也可以作为认定案件事实的证据。 经审理查明，原告张燕原系宝鸡市金台区进新路**楼****居民，在该处拥有合法独立产权住宅。 2011年3月28日，宝鸡市政府召开专题会议，决定实施新东岭城市综合体建设项目。2011年9月21日，宝鸡市发展和改革委员会以宝市发改投发（2011）751号文件对宝鸡市旧城改造工作办公室新东岭城市综合体项目备案申请进行审核并予以备案。2011年11月25日，宝鸡市政府就新东岭城市综合体建设改造区域内房屋征收与补偿相关事项作出《通告》，载明征收范围为“斗中路以西，冠森路以东，渭河以北，东风路（宏文路至冠森路段）以南，宏文路北段以东，以南区域；外延区域包括宏文路以南，大庆路以北的陈仓路沿线两侧工农村、进新村未开发建设的区域以及冠森路以西，李家崖村村民宅基地和金台大道两侧联盟五组区域，用地面积共1.03平方公里”，同时载明征收期限、征补原则，并载明宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部为改造区域内土地、房屋征收部门，征收实施单位为宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室。 为加快推进宝鸡市新东岭城市综合体建设，2012年1月31日，宝鸡市人民政府办公室印发通知，成立了新东岭城市综合体开发建设领导小组，该领导小组下设拆迁改造指挥部和拆迁改造指挥部办公室。2012年2月8日，宝鸡市城乡建设规划局出具《关于新东岭城市综合体项目的规划实施意见》（宝市建规函[2012]9号）。2012年3月9日、8月27日，宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部分别印发了《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目居民房屋征收与补偿安置办法》及《补充规定》。根据上述《补偿安置办法》第二条，原告的房屋位于宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目核心规划建设区。 2014年9月30日，宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室（甲方）与兴胜达公司（乙方）签订《拆除工程合同书》，约定甲方委托乙方进行建筑物拆除施工和渣土清运。原告房屋位于该拆除工程合同约定的拆除标段内。 2015年7月中旬，原告房屋所在的金台区进新路5号楼被拆除。 2015年8月6日，宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室发函要求解除与兴胜达公司房屋拆除工程合同，兴胜达公司于次日签字盖章，书面表示“同意解除合同”。 2015年6月，原告等十三人起诉被告宝鸡市政府，请求确认被告拆毁原告房屋行为违法，经本院一审认为不符合法定起诉条件驳回起诉，陕西省高级人民法院终审维持原裁定。 2016年11月29日，原告等十三人又诉至本院，请求确认被告拆除原告房屋违法，并请求赔偿。2016年12月12日，本院作出（2016）陕03行初118号行政裁定，以重复起诉为由，裁定不予立案。各原告提起上诉，后其中五人申请撤回上诉，经陕西省高级人民法院审理认为该案不属于重复起诉，作出（2017）陕行终141号行政裁定，裁定撤销原审裁定，并指令本院对原告等八人的起诉予以立案。后原告张燕等七人向本院提起行政诉讼，2018年11月23日，本院作出（2018）陕03行初73号行政裁定，以违反“一行为一诉讼”原则为由驳回原告七人的起诉。原告遂于2019年1月21日再次以请求确认被告拆除原告房屋行为违法为由单独立案提起本案诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案原告认为其合法住宅在房屋征收过程中被强制拆除，侵犯了其合法权益，具有法律赋予的诉权。 经过庭审举证质证，诉辩双方充分发表意见，本案存在四个争议焦点：1、本案是否重复起诉；2、原告起诉是否超过起诉期限；3、强制拆除行为责任主体的确定；4、强制拆除行为是否违法。对以上问题，分别作如下说明： 第一，本案是否构成重复起诉。原告曾于2015年6月起诉本案被告，要求确认被告拆毁原告房屋行为违法，该案已经生效裁定驳回起诉。2016年11月29日，原告以被告违法拆除其房屋为由提起行政诉讼，本院以重复起诉为由裁定不予立案，经原告上诉，陕西省高级人民法院认为本案原告系针对拆毁和拆除两个不同行为提起的诉讼，不属于重复起诉，遂指令本院立案受理。因法院生效裁定已对是否重复起诉做出评判，故被告宝鸡市政府再次提出本案系重复起诉的理由不能成立。 第二，本案的起诉期限问题。基于独立的诉讼，本案应以房屋被拆除时间为起诉期限的起算点。根据庭审查明事实，原告主张的拆除时间是2015年7月中旬，对此，被告认可拆除发生在2015年5月至12月间，但无证据明确具体时间，故对拆除时间的认定以原告所述为准。依照当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款关于最长不得超过2年的起诉期限规定，原告于2016年11月29日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。陕西省高级人民法院于2018年8月2日裁定本院立案受理该案后，本院认为七名原告作为共同原告诉讼违反了行政案件“一行为一诉讼”的基本原则，在向原告充分释明后裁定驳回起诉，后原告单独立案提起本案诉讼。从整个过程来看，本案原告在起诉期限内已经行使诉权，其经本院释明，另行单独提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。 第三，关于强制拆除责任主体的确定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，本案中，被告宝鸡市政府作为涉案房屋所在区域的法定征收实施主体，具有依法组织实施征收行为的法定职权。该条例第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”宝鸡市政府于2012年成立宝鸡市新东岭城市综合体开发建设领导小组，该领导小组下设拆迁改造指挥部及其办公室。2014年，宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室与第三人兴胜达公司签订《拆除工程合同书》，委托兴胜达公司对包含原告房屋所在区域进行建筑物拆除施工。根据合同约定，兴胜达公司实施的拆除行为系接受宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室的委托进行，所以拆除涉案房屋应当视为委托人宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室的行为。而宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室系由被告宝鸡市政府组建的临时机构，不能独立承担法律责任，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款之规定，被告宝鸡市政府应当承担宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部办公室的行为责任。被告宝鸡市政府虽主张自己未实施强拆行为，而是由第三方兴胜达公司实施，但被告并未举证证明拆除涉案房屋系兴胜达公司的自主决定，因此对于被告这一主张不予采信。被告亦主张其与兴胜达公司已于2015年8月6日协商解除合同，之后的行为应由兴胜达公司承担责任，但根据以上对拆除时间的认定，本案拆除行为仍发生在合同期限内，相应法律责任应由被告承担。 第四，关于强制拆除行为是否违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，政府与被征收人应就补偿问题进行协商，对达不成补偿协议的，应及时作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行。本案中，原告并未与征收实施单位签订补偿协议，被告宝鸡市政府既不能证明原告无正当理由拒绝搬迁，又不能证明已经申请人民法院强制执行，因此，被告对涉案房屋强制拆除行为违法。对被告认为其已作出补偿决定，征收符合规定的答辩理由，因补偿决定的作出明显晚于原告房屋被拆除时间，故对该理由不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告宝鸡市人民政府强制拆除原告张燕房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告宝鸡市人民政府承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  杨 艳 审 判 员  沈小波 审 判 员  赵 燕 二〇一九年六月二十五日 法官助理  苏永康 书 记 员  王 蕾 1