上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2018）沪0112行初772号原告张欢弟，男，汉族，1980年9月15日生，住上海市松江区。委托代理人李思呈，上海镇平律师事务所律师。委托代理人张亮，上海镇平律师事务所律师。被告上海市松江区规划和自然资源局，住所地上海市松江区。法定代表人陈军。委托代理人蔡顺兴。委托代理人马笑天，上海市申中律师事务所律师。第三人上海世茂新体验置业有限公司，住所地上海市松江区。法定代表人刘赛飞。委托代理人王婷。委托代理人李金怀。原告张欢弟不服被告上海市松江区规划和土地管理局(以下简称“原区规土局”)核发建设工程竣工规划验收合格证的行为，向本院提起诉讼。本院于2018年12月7日立案后，依法组成合议庭进行审理。鉴于上海世茂新体验置业有限公司(以下简称“世茂公司”)与本案被诉行政行为有利害关系，故本院依法通知其为第三人参加诉讼。诉讼中，上海市松江区规划和土地管理局的职责由上海市松江区规划和自然资源局(以下简称“区规自局”)承受，故本案被告变更为区规自局。本院于2019年5月24日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李思呈、张亮，被告的委托代理人蔡顺兴、马笑天，第三人的委托代理人王婷、李金怀到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2016年10月13日，原区规土局依据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称“《规划法》”)第四十五条第一款和《上海市城乡规划条例》(以下简称“《规划条例》”)第四十三条的规定，对第三人位于上海市松江区辰花路二号地块三期的建设工程(以下简称“涉案工程”)经验收，认为涉案工程符合要求，作出核发沪松竣(2016)JAXXXXXXXXXXXXXX号《上海市建设工程竣工规划验收合格证》(以下简称《合格证》)的行政行为，《合格证》的主要内容有：建设单位世茂公司，建设地点松江区佘山镇辰花路5088弄，建设工程规划许可证号沪松建(2015)FAXXXXXXXXXXXXXX，建筑工程栋数7，地下建筑面积12903.5平方米，地上建筑面积43317.3平方米，建筑总面积56220.8平方米。原告张欢弟诉称：原告购买的商品房未按约定标准及时间交付,至今无法入住。为进一步了解该项目的相关信息,原告向被告申请建设工程规划验收合格证等政府信息,被告作出编号为沪松规土信(2018)181号《政府信息依申请公开告知书》，答复了该信息。原告认为,被告在核发《合格证》时并未尽到审慎义务，故为维护自己的权益,起诉请求判令：1、撤销被告作出的编号为沪松竣(2016)JAXXXXXXXXXXXXXX号《上海市建设工程竣工规划验收合格证》的行政行为(以下简称“被诉行为”)；2、本案诉讼费用由被告承担。被告区规自局辩称：关于程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条的规定，《合格证》的行政相对人是第三人而非原告，被诉行为并未对原告设定法律上的权利义务，对其合法权益明显不产生实际影响。原告所称的事实和理由属于其与开发商之间的纠纷，与被诉行为不具有关联性。故原告的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，请求依法予以驳回。关于实体。根据《规划法》第四十五条第一款以及《规划条例》第四十三条的规定，被告具有核发《合格证》的行政职权、适用法律规范正确、程序合法，结合被告向法院提供认定事实的证据，充分证明被告作出被诉行为所确认的事实清楚，内容符合法律规范。2016年10月11日，第三人世茂公司向被告申请建设工程竣工规划验收，并提交了《上海市建设工程规土管理综合验收申请表(建筑工程)》、《上海市建筑工程规划土地检测成果报告书(竣工验收阶段)》、建设工程规划许可证等相关申请材料。被告经审核并现场查验，认为第三人开发的涉案工程符合发证条件，故于同月13日向第三人核发了《合格证》。故请求依法驳回原告的行政诉讼请求。第三人世茂公司述称：其在该项目取得建设施工许可证后进行施工，在完工后申请《合格证》，被告在审查后核发了《合格证》，被诉行为认定事实清楚、程序合法，故请求依法驳回原告的诉请。庭审中，被告提供以下证据：1、《规划法》第四十五条第一款；2、《规划条例》第四十三条；上述证据1、2证明被告具有核发《合格证》的职权、适用法律法规正确、程序合法。3、《上海市建设工程规土管理综合验收申请表(建筑工程)》；4、《上海市建筑工程规划土地检测成果报告书(竣工验收阶段)》；5、《建设工程规划许可证》及《建筑工程项目表》；6、《单位诚信承诺书》；7、竣工总图；8、《建设工程消防验收意见书》2份；9、松江区环境保护局《建设项目土建验收单》；10、上海市松江区卫生和计划生育委员会《关于世茂松江辰花路二号地块三期项目竣工验收的卫生审核意见》；11、上海市公安局交警总队《建筑工程交通设计验收通知书》；12、《松江区建设项目地名查验合格通知书》；13、《民防部门审查(总体设计文件阶段)意见单》；14、上海市松江区气象局《关于世茂松江辰花路二号地块三期防雷工程的竣工验收意见》；15、《地质资料汇交凭证》；16、《告知承诺书》；证据3-16证明第三人向被告申请建设工程竣工规划验收并提交了相关申请材料。17、《现场检查部位标准化核查记录单(竣工验收)》及现场照片43张；18、建设工程规划许可证总平面图；19、2016年10月13日沪松竣(2016)JAXXXXXXXXXXXXXX号《上海市建设工程竣工规划验收合格证》；证据3-19证明被告经审核并现场查验，认为第三人开发的涉案工程符合发证条件，故向其核发了涉案《上海市建设工程竣工规划验收合格证》。20、2016年11月8日《上海市建设项目(工程)档案验收合格证》；21、2016年11月11日《松江区绿化和市容管理局关于“世茂松江辰花路二号地块三期”配套绿化、环卫通过竣工验收的意见》；证据20-21证明第三人在《告知承诺书》承诺的期限内提交了档案及绿化部门的验收意见。22、2016年10月11日被告收到第三人提供的《松江区规划和土地管理部门建设项目审批跟踪表》，证据被告在法定期限内验收完毕，核发《合格证》。经质证，原告对证据1、2、9-15无异议。对证据3的真实性无异议，但对合法性有异议，认为该表没有记载申请时间，也没有相应建设项目报送材料回执，无法证明被告是在收到该申请后15个法定工作日内作出被诉行为，另，申请表中多处内容没有填写，第二页对于补交的出让金、违约金等情况无任何说明，土地出让合同中一些信息也未能反映，第三人承诺的土地使用条件中明确绿地率不少于占地总面积的50%，但涉案工程实际绿地率为41.81%，不符合土地出让条件，也没有相关的变更手续，且不符合出让合同约定的动工及竣工日期，也无相关处罚的信息。对证据4，其中第6、7、9项均为0页，也就是没有做相应的实测报告，根据《上海市建设工程规土检测成果报告规范》的要求，成果报告书应包括地形图、建筑工程竣工总平面图、建设工程竣工单体图、建筑工程竣工检测成果表、地下经营性用途建筑面积的分类和计算、上述文本图片的电子文档等，本案中没有地下经营性用途建筑面积的分类和计算，涉案工程中的商业广场，其下属配套的停车库应记录地下经营性面积；3号楼批准数据26506.13平方米，实测数据26026.3平方米，差额为479.83平方米，4号楼批准数据25873.86平方米，实测数据25451.5平方米，差额422.36平方米。根据《上海市建设项目放样复验竣工规划验收检查工作规范》3.1.1的规定，实测面积与核准面积的误差不得超过1%且不得超过300平米，现该两项实测数据与核准数据的差额远远超过了1%，也超过了300平米，不符合相关要求；根据相关法律规定，在规划核实时应对周围围墙进行测量，本案中没有看到围墙数据；经原告到现场核实，绿化面积图中标明5909.2平方米的绿地上完全都是车位以及娱乐设施，实际是第三人对外宣称的游乐场。对证据5的真实性无异议，原告对规划许可证也有异议，但已过了起诉期限；对建设工程项目表中的面积超标，不符合规划面积，对其合法性不认可。对证据6的真实性不认可，该证据是被告或第三人补充制作的，没有提交日期，无法证明提交时间。对证据7、18，认为竣工时绿地率是41.81%，不符合土地出让条件，且三期经济技术指标中，地上车位43个，地下车位286个，但经原告核实，实际地上车位远超43个，地下车位为297个，故被告规划验收时未尽到审慎审查义务；另，对该证据中的绿地面积、位置不认可，规划的所有停车位应该在楼的后部，与实际情况不符。对证据8的真实性无异议，但经原告到现场核实，所有消防栓没有出水和配套设施，不符合竣工条件。对证据16，绿化项目的工程验收应在竣工规划验收前，不能以承诺的方式作出，且实际上第三人的绿化始终未达标，多处改为车位和娱乐设施，这些都不应计算在绿化以内，即使第三人出具了承诺书也未整改过。对证据17，认为核查的绿化布置、停车位置等均与实际情况不符；对照片，认为无法提供原件，则对真实性均不认可，确认照片反映的是涉案小区，但不清楚拍摄时间和规划验收时的实际情况，且多处停车位不符合规划条件，照片中的地上停车位占用了规划中的绿化区域。对证据19，停车位、面积、绿化验收等都与实际情况不一致，故对其合法性、真实性均不予认可。对证据20的合法性不认可，真实性认可。对证据21，出具日期在竣工验收备案之后，程序倒置，不符合法律规定。对证据22的真实性不予认可，无法证明签收时间。对此，被告质辩认为：关于《上海市建设工程规土管理综合验收申请表(建筑工程)》，第三人提交申请的时间为2016年10月11日，表中显示有预约号，所有材料都可以扫码进系统，且申请表由第三人填写，被告对其中的一些许可内容是知晓的，故即使第三人不填写这些内容也不影响核发《合格证》。关于《上海市建筑工程规划土地检测成果报告书(竣工验收阶段)》，该成果报告书的制作主体是松江土地规划测绘所，具备相应资质，制作该报告书的目的是竣工验收，该材料反映的内容满足竣工规划验收的相关条件；另，根据《上海市建设项目放样复验竣工规划验收检查工作规范》3.1.1第7项的规定，建筑面积并非原告陈述的“误差”，而是指实测面积不得超过批准面积，即不能多造，本案中的3号楼、4号楼是少造的，故不影响被告核发《合格证》。关于绿地率的问题，被诉行为仅针对辰花路二号地块三期项目，竣工规划验收时被告核查的是第三人是否根据建设工程规划许可证的要求进行施工建设，涉案工程建设工程规划许可证总平面图中关于绿化率的指标与竣工总图中的指标一致，故绿地率符合规划许可的要求。关于车位问题，被告在2016年核查时，第三人车位的情况符合发证条件，竣工验收后如何管理的问题与被告作出被诉行为无关。关于消防部门的材料，也是反映验收时的状况，原告提到的现状情况与本案也无关联性。关于承诺书，被告是基于沪规土资建规[2016]126号上海市规划和国土资源管理局《关于印发的通知》，根据办法第二条、第三条第一款第三项的规定，第三人向被告作出了承诺书，并在承诺的时间内提交了档案和相关意见。第三人对上述证据均无异议。庭审中，原告提供了以下证据：1、2019年5月22日拍摄的地下车库照片1张，证明第三人涉案工程中地下车库实际车位是297个；2、2019年5月22日拍摄的涉案小区车位照片5张，证明涉案工程实际绿化面积被用于建造停车位，并在小区规划的公共道路上也增设了停车位，与规划核实时的内容不符；3、《上海市国有土地使用权出让合同》附相关出让条件及补充合同两份(2006年4月24日、2012年12月5日)，证明根据土地出让条件，第三人承诺该地块绿地率不少于占地总面积的到50%，但其实际绿地率为41.81%，且实际动工、竣工日期也不符合出让条件中的要求，若有相应变更，被告应提交证据证明为何会同意，第三人也应缴纳土地闲置费或罚款。经质证，被告对证据1、2，认为系第三人在使用时产生的情况，其对绿化、车位在使用中可以自行控制，与被告的规划验收无关。对证据3的真实性认可，但被诉行为系核实涉案工程是否符合规划许可的要求。第三人对证据1、2的真实性无异议，但认为在涉案工程完成竣工验收后，整体移交物业公司进行管理，物业公司在实际管理时划分了部分临时停车位，但并未占用项目绿地面积，绿化情况与竣工验收时的情况一致。对证据3的真实性无异议，但认为土地出让条件与竣工验收无关。第三人未提供证据。上述证据，本院认为：被告提供的法律规范在作出被诉行为时均合法有效，提供的认定事实、执法程序等方面的证据，均符合真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认。原告提供的证据符合证据的真实性要求，但照片无法证明系被诉行为作出时的状况，证据3与被诉行为缺乏关联性，故本院均难以确认。经审理查明：2015年5月16日，原区规土局向第三人世茂公司核发沪松建(2015)FAXXXXXXXXXXXXXX号《建设工程规划许可证》，准予第三人建造涉案工程。同月24日，原告张欢弟与第三人世茂公司签订了上海市商品房预售合同。2016年10月11日，第三人向原区规土局提出涉案工程竣工规划验收申请，并按规定提交了《上海市建设工程规土管理综合验收申请表(建筑工程)》、《上海市建筑工程规划土地检测成果报告书(竣工验收阶段)》、《建设工程规划许可证》及建筑工程项目表、总平面图、竣工总图等有关资料。原区规土局受理后，经审核验收，认为涉案工程符合要求，遂于2016年10月13日向第三人作出了核发《合格证》的行政行为。原告不服，诉至本院。另查明：2019年2月25日，根据松委[2019]24号《中共上海市松江区委上海市松江区人民政府印发的通知》内容，《上海市松江区机构改革方案》经过批准，该方案明确了原区规土局的职责被整合，组建了区规自局，不再保留原区规土局。诉讼中，被告明确被诉行为的职能由其承受。本院认为：依据《规划法》第四十五条第一款及《规划条例》第四十三条规定，原区规土局依法具有对建设工程进行竣工规划验收的行政职权，被告作为该局职能的承受单位，亦属适格被告。《规划条例》第四十三条规定，建设单位或者个人完成基地内建筑、道路、绿化、公共设施等建设后，应当向规划行政管理部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请竣工规划验收。规划行政管理部门受理申请后，应当在十五个工作日内验收完毕。经审核，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留的旧建筑的，应当核发竣工规划验收合格证。不符合竣工验收条件的，不予通过验收并提出书面整改意见。本案中，原区规土局受理第三人的申请后，对第三人提交的材料进行了审核，并对建设工程进行了现场查验，在确认建设工程符合要求的情况下，在规定期限内依法向第三人作出了核发《合格证》的行政行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，执法程序并无不当。原告诉称涉案工程的绿化率、动工竣工日期等不符合国有土地出让条件的要求，但依据《规划条例》第四十三条之规定，竣工规划验收审核的是建设项目是否按照规划许可的要求全面完成建设，故将国有土地出让条件作为被诉行为的审核内容，缺乏相应的法律法规依据，本院难以采纳；原告称涉案工程实际停车位数量、位置等与规划许可不一致，缺乏相应的事实依据，本院亦不予采纳；另，原告称涉案工程部分楼房的建筑面积实测误差不符合要求，被告对此进行了解释，本院亦查看了相关规定，原告的意见缺乏依据，本院难以采纳。综上，原告的诉讼请求，依据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张欢弟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张欢弟负担(已交)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  刘 雅审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇一九年六月十九日书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。