广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤13行终108号上诉人（原审被告）惠州市惠城区自然资源局（原惠州市国土资源局惠城区分局）。法定代表人陈若能，局长。委托代理人朱成才，惠州市惠城区自然资源局工作人员。委托代理人谢栋宇，广东万理通律师事务所律师。被上诉人（原审原告）海南安华房地产开发公司惠州公司。法定代表人吴汶高，总经理。委托代理人邱月耀，广东宝晟律师事务所律师。上诉人惠州市惠城区自然资源局（以下称惠城区自然资源局）因土地行政补偿纠纷一案，不服博罗县人民法院（2018）粤1322行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠城区自然资源局委托代理人朱成才、谢栋宇，被上诉人海南安华房地产开发公司惠州公司（以下称安华公司）委托代理人邱月耀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2004年6月22日，惠州市国土资源局作出惠市国土资（监）字[2004]61号《土地违法案件行政处罚决定书》，被处罚人为：惠州市××开发总公司，内容如下：“被处罚人未经批准，于1992年在龙丰管理区麦地石油坑征用46893平方米土地兴建住宅，该地块经八届31次市政府常务会议同意，此宗地作为历史遗留问题处理，经处罚后补办手续。……对惠州市××开发总公司非法占用的46893平方米土地处以每平方米5元罚款，共罚款人民币234465元。……”。2004年7月15日，惠州市××开发总公司缴纳了罚款。2004年7月22日，惠州市××开发总公司向惠州市国土资源局提交用地补办手续材料，该局作出受理号为2004-07-22-01号《窗口回执》。2006年6月28日，广东省惠州市中级人民法院作出（2006）惠中法民一初字第58号《民事调解书》，在该院的主持下，原告与惠州市××开发总公司（该案被告）、惠州市兴通实业投资有限公司达成的第二项调解协议：“二、被告在本调解书生效之日起一个月内，协助原告负责将被告名下的惠州市规划局（92）34、35号、（93）037号的建设用地规划许可证，面积共78830平方米的土地使用权办理国有土地使用权证至原告名下，所涉全部税费包括欠政府有关部门的出让金、费用等由原告承担并负责缴交。”2006年8月17日，惠州市中级人民法院作出（2006）惠中法执字第226号《受理执行案件通知书》，受理原告与惠州市××开发总公司土地使用权确权纠纷一案的执行申请。2006年10月24日，该院向惠州市国土资源局作出（2006）惠中法执字第226号《协助执行通知书》“请协助执行以下事项：按照（2006）惠中法民一初字第58号民事调解书第二项确定的内容执行。”。惠州市国土资源局作出惠市国土资（用地）函[2016]35号《关于（2006）惠中法执第226号协助执行通知书执行事项的复函》，称惠州市××开发总公司并未依法办理土地使用权的出让手续及办理土地登记手续，并未真正获得土地的国有土地使用权，故不能协助执行有关事项。2012年11月21日及2016年6月15日，惠州市中级人民法院再次向惠州市国土资源局作出（2006）惠中法执字第226号《敦促协助执行函》、（2006）惠中法执字第226号之二《敦促协助执行函》，称惠州市××开发总公司早在2004年7月22日已提交用地补办手续相关材料，该局出具了受理号为2004-07-22-01《窗口回执》，督促该局协助原告执行办理。2017年6月28日，惠州市国土资源局作出惠市国土资（惠城）函[2017]69号《关于对（2006）惠中法执字第226号的复函之二》，认定惠州市××开发总公司当年没有依法申领《国有土地使用证》，后来因为土地政策的变化，惠州市××开发总公司的《建设用地许可证》中所指土地已被纳入政府统征地，属于政府储备用地，故再也不能给惠州市××开发总公司核发《国有土地使用证》，也无法协助贵院执行办证及过户事宜。2017年10月16日，惠州市惠城区人民政府发布《清场公告》，决定对位于麦地石油坑地段面积约23760平方米土地进行清场。2017年11月27日，被告作出惠城国土资函[2017]602号《关于收回国有土地使用权的通知》，拟对麦地石油坑地段约23760㎡土地实施盘整收回，作为横江社区二村经济合作社留用地。2018年3月8日，被告惠州市国土资源局惠城区分局作出惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》：“……据调查，该留用地选址地块中有约18916.3㎡是90年代初期，由惠州新城开发公司征地并在当年签订了《征地协议书》，已向村民支付了部分征地补偿款，且获得省国土资源厅补办手续文件（《关于惠州市统征土地和违法用地第五批补办手续的批复》粤地政函[1998]68号）。后经法院裁定（（2006）惠中法执字第226号）上述征地权益发生转移至海南安华房地产开发公司惠州公司名下。根据决定回收原告位于麦地石油坑地段经报批历史征收18916.3㎡土地使用权。按《市建设领导小组会议纪要》（惠建用字[2016]6号）‘关于调整和规范国有土地收回补偿标准问题的有关规定’，土地盘整标准按200元/㎡予以补偿，土地补偿款共计378.326万元……”。2018年3月14日，原告对此《复函》，称函涉土地使用权依法归原告所有，被告的通知没有法律依据，是非法无效的。因原告拒绝领取土地盘整补偿款，被告于2018年6月28日向广东省惠州市惠城公证处提存。原告不服，向原审法院起诉。另查明，在本案开庭审理结束后，被告于2018年11月9日向原告作出[2018]867号《关于撤销的决定》。经原审法院向原告释明，原告于2018年11月19日向原审法院提交《变更诉讼请求申请书》，将诉讼请求中第一项“1.撤销被告惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》”变更为“请求确认被告惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》违法。”。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，惠州市中级人民法院作出（2006）惠中法民一初字第58号《民事调解书》、（2006）惠中法执第226号协助执行通知书具有法律效力，原告与案涉土地有利害关系，被告依据《关于收回国有土地使用权的通知》对原告作出《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，原告与被告的行政行为有利害关系，对此，原告依法有权提起诉讼且主体资格适格。被告认为原告不具备原告主体资格和起诉不属于行政诉讼的受理范围，没有事实和法律依据，原审法院对其主张不予支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”，《闲置土地处置办法》第十五条“市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证”及第十七条第二款“国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”规定，本案中，被告是惠州市国土资源局的派出机构，被告作出的《关于收回国有土地使用权的通知》，该通知是否有告知原告可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼和是否生效仍未确定，因此，被告据此向原告作出惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，其行政行为程序违法。虽然被告在庭审后已经撤销了惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，但是原告仍请求确认被告作出的《关于领取土地盘整补偿款的通知函》行政行为违法，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第一款“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。“和第三款“被告改变原违法行政行为的，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”的规定，原审法院依法应作出确认判决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第一款、第三款的规定，判决如下：确认被告惠州市国土资源局惠城区分局于2018年3月8日向原告海南安华房地产开发公司惠州公司作出的惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》的行政行为违法。本案受理费50元（原告已缴交），由被告负担。上诉人惠城区自然资源局上诉称，一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。博罗法院违反这一规定，受理了原告的协助法院执行为理由、为证据的案件。二、原判决遗漏当事人。1.原判决遗漏惠州市国土资源局（以下称市国土局）。按原审法院查明的上诉人没有独立的机关法人资格，法庭应追加市国土局为被告才是。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，法庭没有追加市国土局为被告是程序错误。2.原判决遗漏惠州市惠城区人民政府（以下称惠城区政府）。惠城区政府在2017年10月16日发布《清场公告》，惠城区政府授权桥西国土所办理补偿登记手续，并有权对逾期不办理补偿登记的进行清点调查。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，惠城区政府的《清场公告》，一开头就表明是与市国土局共同作出的行政行为，末尾表示与市国土资源局桥西国土资源所共同实施补偿登记，按原告的说法他们都违法盘整了、侵犯了原告的土地使用权。3.原判决遗漏惠州市人民政府（以下称市政府）。2018年3月5日，惠州市政府领导在《惠州市国土资源局收回国有土地补偿方案办文呈批表》上，批示同意按200元／㎡的标准盘整收回海南安华房地产开发公司惠州公司经报批历史征收18916.3㎡土地（粤地政函[1998]68号），土地补偿款378.326万元。按原告的说法，市政府侵犯和违法盘整原告的土地使用权，应是共同被告。可以说没有市政府安排23760㎡的工商留用地给桥西街道横江二村村民小组，就没有上诉人向安华公司发出《关于领取土地盘整补偿款的通知函》。三、原告不具有原告主体资格。1.依照司法解释，本案既然不属法院受案范围，原告也自然没有原告主体资格。2.法院的生效调解书不能执行，安华公司没有任何土地权利，没有原告主体资格。3.上诉人撤销了《领取土地盘整补偿款的通知函》后，与被上诉人没有丝毫行政关系。四、被上诉人变更诉讼请求后，原审法院违反法律程序。五、原判决认定事实错误。1.原判决认定原告主体资格适格，其核心错误在于认为行政机关根据法院的生效调解书、协助执行通知书作出的执行行为，属于法院行政行政诉讼的受案范围。2.涉案土地是国有储备土地，不是新城公司或安华公司的土地使用权。六、原判决适用法律法规错误。1.惠建用字[2011]1号文件是说征收上述两个村民小组的集体土地，没说征收新城公司或安华公司的土地，判决书当成征收安华公司的土地，适用了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条。2.原判决错误适用《闲置土地处置办法》、《国土资源听证规定》。上诉人补充：一、原审判决避开行政机关协助法院执行的行为结果，错误认定被上诉人与案涉土地有利害关系，同时无视司法解释的规定，将行政机关协助法院作出的执行行为（即本案），列入收案范围，并作出实体判决。二、安华公司没有涉案土地的任何土地权利。惠州市国土局没有执行惠州市中级人民法院不具有执行可能性的（2006）惠中法执第226号协助执行通知书，安华公司没有得到惠州市××开发总公司“转让”的土地或土地权益。三、被上诉人不是适格的土地补偿受偿主体。上诉人认为被上诉人不是适格的土地或土地权益受偿人，给被上诉人领土地补偿款是个错误，就于2018年11月9日向原告作出（2018）867号《关于撤销的决定》。被上诉人原来是一个不当得利的民事主体，撤销了给它的补偿，上诉人就与被上诉人不存在任何关系，更不存在土地行政补偿关系。案情至此，被上诉人与本案无关，法院应驳回其起诉，而不是判上诉人违法。针对原告变更诉讼请求，上诉人向博罗法院递交了《原告变更诉讼请求后的行政答辩状》和《补充证据目录清单》，虽然法律没有规定是否要再开庭，但博罗法院却在判决书上只字不提不叙此事，只为原告说理，不叙被告（上诉人）后面新的理由，有失公平、公正。上诉请求：原判决违反法定程序，认定事实错误，适用法律、法规错误，请上级人民法院撤销原判决，发回原审人民法院重审，或指定法院管辖，或对被上诉人改判驳回起诉。被上诉人安华公司答辩称，一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。被答辩人于2018年3月8日作出的惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，被答辩人只是惠城区人民政府的土地管理职能部门，决定收回他人的土地使用权有何法律依据?其次，被答辩人自称作出收回决定的三个依据只向法庭提交了其中一个，即惠城区人民政府的《清场公告》，但该《清场公告》根本没有任何关于收回土地的内容，答辩人也从来没有收到过该《清场公告》。因此，被答辩人作出的行政行为不论实体处理还是程序处理均明显违法。二、被答辩人的上诉理由违背基本法律常识，法律逻辑混乱，均不能成立。1.关于“本案不属人民法院行政诉讼的受案范围”问题。被答辩人在一审审理中没有提出该抗辩理由；其次，（2006）惠中法执字第226号案及其执行的生效法律文书证明答辩人石油坑地段土地使用权的合法依据，与本案审理的被答辩人作出的行政行为没有关联性；再次，惠州市中级人民法院审理的（2018）粤13行初22号案与本案被告主体、行政行为内容和行政法律关系均不同，根本没有可比性。况且该案作出的一审判决书并未生效，依法不能作为证据使用，被答辩人自己也说供法院参考，现在却上诉称坚持作为证据提交。2.关于“原判决遗漏当事人”的问题。本案审理的行政行为是被答辩人作出的，被答辩人也没有提出任何证据证明与其他行政主体有关，该上诉理由纯属无理纠缠。3.关于“被上诉人变更诉讼请求后，原审法院违反法律程序”问题。诉讼期间被答辩人自行撤销其行政行为后，答辩人依照法律规定坚持要求人民法院确认被答辩人的行政行为违法，但依据的事实理由和证据并未变更，法律没有强制规定必须重新开庭审理。4.关于“安华公司当然不具有本案原告主体资格”问题。该上诉理由违背基本法律常识，一审开庭审理时，在法庭的询问下，被答辩人明确确认答辩人是具有原告主体资格的。综上，被答辩人的上诉理由不能成立，请求上级人民法院驳回其上诉请求。被上诉人补充：确定本案涉案土地使用权应当适用1999年1月1日前的《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，我们国家的法律没有溯及力，本案涉案的土地1992年经当时的惠环镇人民政府判批准征用，1998年的当时的惠州市规划局已作出建设用地许可，许可证分别为（92）34、35号，1998年6月11日经广东省国土厅批准补办征收土地手续，本案的征收土地的事实发生在1999年1月1日前，1999年1月1日正是《中华人民共和国土地管理法》第二次修改的实施时间，所以本案确定土地使用权依法应当以1999年1月1日前的法律确定使用权。根据1999年1月1日前实施的《中华人民共和国土地管理法》第23、27、28的规定以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条的规定，政府征收土地是根据建设单位的用地申请决定征收的，依照当时的法律规定，征收土地的所有补偿费用也是由建设单位支付的，也就是说土地征收时用地单位是已经确定的，该规定与现在的《中华人民共和国土地管理法》的规定是不一致的，其次土地完成征收后由被征地主体向建设单位交付土地以后，建设单位即可实际使用土地包括报建、施工，项目竣工后才申请办理国土使用证。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，惠城区自然资源局于2018年3月8日向安华公司作出《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，可以确认该行政行为的相对人系安华公司，故一审法院认定安华公司与被诉行政行为具有利害关系，有权提起诉讼，并无不当。惠州市惠城区自然资源局于2018年3月8日作出惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，通知安华公司领取涉案土地补偿款，具有单方意志性和强制性，即该《通知函》具备了行政行为的特征，其形式上名为《通知函》，实质上为行政补偿决定。被诉《通知函》告知了安华公司涉案土地补偿款的具体数额，并限定了安华公司到原××市国土资源局惠城区分局盘整办签订《土地盘整收购协议》的期限，但却未向安华公司释明相应的行政复议或者行政诉讼的救济权利，违反了法定程序。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款规定“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”本案中，惠城区自然资源局在一审诉讼过程中自行撤销了《通知函》，原行政行为已经发生改变。经一审法院释明，安华公司变更诉讼请求，请求确认惠城区自然资源局于2018年3月8日作出惠城国土资函[2018]168号《关于领取土地盘整补偿款的通知函》违法。虽然惠城区自然资源局作出的被诉《通知函》现已不复存在，而安华公司仍然可以针对原行政行为提起相关继续确认之诉，请求法院作出宣示性法律确认，故安华公司请求确认被诉《通知函》违法符合法律规定，一审法院据此对惠城区自然资源局作出的被诉《通知函》进行法律评价并予以判决确认违法，处理结果正确，本院予以维持。针对上诉人的上诉意见，需要特别说明三个问题：1.本案不是就司法协助执行行为提起的诉讼。本案被诉行政行为系惠城区自然资源局于2018年3月8日向安华公司作出的《关于领取土地盘整补偿款的通知函》，而不是上诉人所称的司法协助执行行为。2.本案不存在遗漏当事人的问题。《关于领取土地盘整补偿款的通知函》系由原××市国土资源局惠城区分局加盖公章，对外发生行政行为的效力，属适格的被告。上诉人没有提供证据证明该《通知函》是由惠城区自然资源局与其他行政机关共同作出或者是因为接受了其他行政机关的委托而作出。3.本案一审庭审结束后，是否需要重新开庭的问题。惠城区自然资源局自行撤销被诉《通知函》，经一审法院向安华公司释明，安华公司将原来的请求撤销被诉《通知函》变更为请求确认《通知函》违法，变更前后的诉讼请求都是针对同一个《通知函》，即都是针对《通知函》的合法性问题。一审法院在已经开庭查明事实的情况下就可以对《通知函》的合法性问题做出评价，并无法律规定一审法院需要重新开庭。综上所述，上诉人上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人惠州市惠城区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  朱丽蕴审判员  覃毅华审判员  邱炜炜二〇一九年六月二十日法官助理戴权书记员吴嘉佩