北京市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)京03行终577号 上诉人（一审原告）姜久明，男，1958年4月21日出生，住北京市平谷区。 被上诉人（一审被告）北京市平谷区夏各庄镇人民政府，住所地北京市平谷区夏各庄镇马各庄南街**。 法定代表人王静，镇长。 委托代理人任高建，男，北京市平谷区夏各庄镇人民政府工作人员。 委托代理人崔艳霞，北京市方桥律师事务所律师。 上诉人姜久明因强制拆除行为一案，不服北京市平谷区人民法院（2019）京0117行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。上诉人姜久明、被上诉人北京市平谷区夏各庄镇人民政府（以下简称夏各庄镇政府）的委托代理人任高建、崔艳霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年6月22日，夏各庄镇政府将姜久明建设的位于北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村西的建筑物予以强制拆除。 姜久明不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认夏各庄镇政府于2018年6月22日将姜久明所建位于平谷区夏各庄镇杨各庄村大槐树西的建筑物拆除的行为违法。 一审法院经审理查明，2003年9月16日，姜久明与杨各庄村委会签订《多种经营坑地承包合同书》，约定姜久明承包村学校西边非耕洼地2.06亩，用于村民发展多种经营，承包期限30年，自2003年9月16日至2033年9月16日。2003年，姜久明在上述土地上建设彩钢及砖混结构建筑物，用于经营仓库和车库使用。2018年5月5日，夏各庄镇政府作出京平夏政文[2018]115号《关于杨各庄村姜久明违法占地违法建设情况的说明》，请规划和国土部门对姜久明在杨各庄村的违法占地、违法建设项目给予认定。2018年5月8日，原北京市规划和国土资源管理委员会回函，主要内容为：位于夏各庄镇杨各庄村姜久明的京平夏政文[2018]**所示内容，未依法取得乡村建设规划许可证。2018年6月1日，夏各庄镇政府作出《限期拆除通知书》，责令姜久明于2018年6月8日前将涉案建筑拆除，逾期不拆除，夏各庄镇政府将予以强制拆除。姜久明不服《限期拆除通知书》，于2018年6月8日向一审法院提起行政诉讼。案件审理期间，夏各庄镇政府于2018年6月22日强制拆除姜久明的涉案建筑。姜久明对夏各庄镇政府的强拆行为不服，向一审法院提起行政诉讼。 一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《北京市城乡规划条例》第六十八条规定：“按照本条例规定应当取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证而未依法取得或者未按照乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证的规定进行建设的，以及农民使用原有宅基地进行村民住宅建设，违反规划许可管理的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，依照《城乡规划法》和市人民政府有关规定进行处理。”依据上述规定，夏各庄镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。 关于姜久明对夏各庄镇政府的法律依据所提异议，姜久明认为：1.涉案建筑建设在《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，不适用上述法律依据；2.《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》的适用对象为建设用地，涉案土地为设施农用地，故不适用上述法律。一审法院认为：1.依据涉案建筑建设时有效的《中华人民共和国城市规划法》、《北京市城市规划条例》的相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，涉案建筑进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而姜久明并不能出具相关批准手续，未经规划主管部门批准建设涉案建筑的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》仍延续了规划行政许可制度，未经规划行政许可进行建设仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对违法建设行为的定性相同，夏各庄镇政府适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当，姜久明的该项主张不能成立，一审法院不予支持；2.依据《北京市城乡规划条例》的有关规定，本市行政区域全部为规划区，农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设，因此夏各庄镇政府依据《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对违法建设行为进行定性和查处并无不当，姜久明的该项主张亦不能成立，一审法院亦不予支持。 本案审查的重点在于：涉案建筑是否系违法建设及夏各庄镇政府实施的强制拆除行为是否合法。 关于涉案建筑是否系违法建设的问题，一审法院认为，依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建设工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，根据双方提交的证据，结合各方陈述，涉案建筑未经规划行政主管部门审批，未依法取得乡村建设规划许可，夏各庄镇政府认定涉案建筑属于违法建设并无不当。对于姜久明关于涉案建筑经村委会和夏各庄镇政府同意建设，未办理乡村建设规划许可证系夏各庄镇政府责任的主张，一审法院认为，姜久明提供的承包合同、营业执照等证据均不能证明涉案建筑不需取得乡村建设规划许可证，故对姜久明该项主张一审法院不予采纳。对于姜久明关于涉案建筑占用土地为设施农用地、属于设施农业、系合法建设的主张，一审法院认为，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，姜久明未提供相关手续证明涉案建筑属于农业生产设施，且姜久明的建设也并非用于农业生产，而是用于经营北京圣麟水电安装工程有限公司，故姜久明的该项主张不能成立，一审法院不予支持。 关于夏各庄镇政府实施的强制拆除行为是否合法的问题，一审法院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序并符合正当程序原则。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，“强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像”。本案中，夏各庄镇政府在实施强制拆除行为前并未比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向姜久明本人或其成年家属进行详细调查，未告知姜久明依法享有陈述、申辩的权利，未保障姜久明对限期拆除通知书的司法救济权，未提交证据证明制作了强制拆除决定及催告书，未提前公告强制拆除决定，且在未制作财物清单、强拆笔录及摄制录像的情况下强制拆除姜久明所建的涉案建筑，故夏各庄镇政府的强制拆除行为程序违法。 综上，鉴于涉案建筑已被拆除，不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认夏各庄镇政府于2018年6月22日强制拆除姜久明位于北京市平谷区夏各庄镇杨各庄村西的建筑物的行为违法。 姜久明不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：被上诉人无权查处辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的行为。上诉人的涉案建筑已于被上诉人所作出的行政行为所依据的《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》生效前建设完成。依据法律不溯及既往的原则，一审判决认定事实不清。一审法院超出了上诉人的诉讼请求，应当对超出诉讼请求对于涉案建筑为违法建设的认定予以撤销。综上，请求二审法院查清事实后依法依规撤销一审法院对于涉案建筑为违法建设的认定，维持一审法院确认被上诉人于2018年6月22日强制拆除上诉人位于夏各庄镇杨庄户村西的养殖用建筑物及附属设施的行为违法；一二审诉讼费用由被上诉人承担。 夏各庄镇政府同意一审判决，坚持一审答辩意见。 姜久明在法定期限内向一审法院提交了下列证据，并在一审庭审中出示：1.北京市平谷区人民法院（2018）京0117行初310号行政判决书判决主文部分，姜久明认为该判决审理、查明部分由第7页倒数第8行至第9页倒数第6行有错误，只是将判决结果作为本案的证据，证明该判决确认夏各庄镇政府于2018年6月1日向姜久明作出的《限期拆除通知书》违法，故2018年6月22日夏各庄镇政府强制拆除姜久明所有的夏各庄镇杨各庄村西养殖小区内的用于养殖及多种经营的建筑物的行政行为违法；2.姜久明于2003年9月16日与杨各庄村委会签订的《多种经营坑地承包合同书》，证明经村委会认定，此地为坑洼非耕地，坑深5米至3米，合同签订后，姜久明将该大坑垫平，并建设了建筑物，用于养殖等多种经营，建成后使用多年，乡、村两级政府从来没有告知姜久明的建筑物是违法建设，也没有责令停止建设、限期姜久明改正，证明夏各庄镇政府强拆行为违法；3.地上物作价补偿通知单，证明2016年因平谷区台城路南延工程需要征占姜久明的土地及建筑物，夏各庄镇政府于2016年9月份让杨各庄村委会工作人员带领北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司的评估人员进行入户登统，姜久明的承包地及建筑物、附属设施也在评估登统的范围内，进行了评估登统；4.北京市平谷区夏各庄镇土地利用现状图局部图片（2009-2016年），证明涉案土地是设施农用地；5.营业执照，证明姜久明于2004年成立北京圣麟水电安装工程有限公司，在涉案建筑中办工及仓储；6.京平重大办发[2018]1号《北京市平谷区重大项目建设协调办公室关于印发的补充意见（试行）的通知》，证明姜久明的建筑物已经被拆除，应该按照相关规定给予赔偿；7.关于京平夏政文[2018]115号规划审批情况的函，姜久明认为此函不适用本案，因姜久明是设施农用地，在实施乡村建设规划许可以前就形成，属于历史形成建筑物，依据《中华人民共和国立法法》法不溯及既往的规定，原审判决适用法律错误；8.强制拆除照片5张，强制拆除后照片1张；9.限期拆除通知书，证明夏各庄镇政府违法。 夏各庄镇政府在法定期限内向一审法院提交以下证据，并在一审庭审中出示：1.违法建设数据提取工作底图，证明涉案建筑情况；2.北京市平谷区夏各庄镇关于姜久明违法占地违法建设情况的说明、规划审批情况的函，证明姜久明未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属违法建设。 《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》系夏各庄镇政府行使职权的法律依据。 一审法院对上述证据认证如下：姜久明提供的证据1真实，原、夏各庄镇政府对该判决书的事实查明部分均无异议，且该证据能够证明夏各庄镇政府作出的《限期拆除通知书》违法，夏各庄镇政府在姜久明起诉《限期拆除通知书》案件审理期间强制拆除姜久明房屋，违反法定程序，对此证明目的一审法院予以采纳；证据2真实，能够证明涉案建筑的土地使用权来源，对此证明目的一审法院予以采纳，但不能证明涉案建筑系合法建设，对此证明目的一审法院不予采纳；证据3系强拆行为之后作出，现有证据不足以证明该证据与本案有关，一审法院不予采纳；证据4真实，可以证明涉案土地利用现状地类，一审法院予以采纳；证据5真实，可以证明涉案建筑系北京圣麟水电安装工程有限公司的办公地及库房，对此证明目的一审法院予以采纳；证据6与本案无关，一审法院不予采纳；证据7真实，但不能证明乡村建设规划许可证不适用姜久明的建设，对此证明目的一审法院不予采纳；证据8真实，一审法院予以采纳；证据9真实，但不能证明夏各庄镇政府违法，对此证明目的一审法院不予采纳。夏各庄镇政府提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明夏各庄镇政府提取涉案建筑航拍图、向规划和国土部门询问涉案建筑的审批情况及回函情况，一审法院予以采纳，但不能证明夏各庄镇政府作出强制拆除行为符合法律规定，对此证明目的一审法院不予采纳。 一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。 经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。 本院认为，《城乡规划法》第六十五条及《北京市城乡规划条例》第六十八条规定，夏各庄镇政府具有查处本辖区内违法建设的行政职权。 关于涉案建设是否属于违法建设问题，《城乡规划法》第二条第三款对“规划区”有明确规定，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。依据涉案建设拆除时生效的《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。因此，根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》的规定，本院可以认定，本市行政区域全部为规划区，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可；城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，姜久明未能提交相应证据证明涉案建设取得相应的规划审批手续。同时，参照国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》及北京市国土资源局等部门《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业设施的建设应当具备相应的用地备案手续，但姜久明未能提供相关手续证明其所建建筑属于农业生产设施，且姜久明的建设也并非用于农业生产，而是用于经营北京圣麟水电安装工程有限公司。故一审法院对姜久明主张涉案建筑不属于违法建设的主张未予支持，本院予以认可。 关于夏各庄镇政府作出被诉强拆行为的程序问题，本院同意一审法院认定意见，因夏各庄镇政府未能提供充足证据证明其按照《行政强制法》第四十四条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定履行强制拆除行为的法定程序，夏各庄镇政府在强制拆除前未能比照正当程序原则对涉案建筑进行现场检查、勘验，向姜久明本人或其成年家属进行详细调查，未告知姜久明依法享有陈述、申辩的权利，未充分保障姜久明对限期拆除通知的司法救济权，未提交证据证明制作了强制拆除决定及催告书，未提前公告强制拆除决定，且在未制作财物清单、强拆笔录及摄制录像的情况下强制拆除涉案建筑，因此，一审法院判决认定夏各庄镇政府强制拆除涉案建筑物属行政行为违法并无不当。本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 二审案件受理费50元，由上诉人姜久明负担（已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长 贾志刚 审 判 员 胡兰芳 审 判 员 张 慧 二〇一九年六月二十四日 法官助理 冯秋丽 法官助理 孙畅阳 书 记 员 辛 遥 书 记 员 张 怡