甘肃省兰州市七里河区人民法院行 政 判 决 书（2019）甘0103行初34号原告：刘建花，女，汉族，1972年8月9日出生，住甘肃省甘肃省永登县。原告：余红根，男，汉族，1975年1月14日出生，住甘肃省甘肃省永登县，系原告刘建花之夫。原告：余某，女，汉族，2006年8月29日出生，住甘肃省甘肃省永登县，系原告余红根、刘建花之女。委托诉讼代理人：潘学渊、黎如意，甘肃陇达律师事务所律师。被告：永登县城关镇人民政府，住所地：永登县。法定代表人：徐大生，该镇镇长。委托诉讼代理人：朱世龙，甘肃中立源律师事务所律师。委托诉讼代理人：张华清，男，汉族，1978年11月6日出生，住甘肃省永登县，系永登县人民政府房屋征收管理中心工作人员。第三人：王连章，男，汉族，1963年8月8日出生，住甘肃省永登县。原告刘建花、余红根、余某因要求确认被告永登县城关镇人民政府（以下简称城关镇政府）与第三人王连章签订棚改房征[2017]货币补偿第052号《房屋征收补偿协议书》无效及附带审查规范性文件永拆管办发[2017]9号《关于棚户区改造项目房屋征收补偿安置人口认定条件说明》一案，于2019年2月11日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月21日公开开庭审理了本案。原告刘建花、余红根及委托代理人潘学渊，被告城关镇政府的出庭负责人常玉明、委托代理人朱世龙、张华清到庭参加了诉讼。第三人王连章经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告城关镇政府于2017年9月8日与第三人王连章签订棚改房征[2017]货币补偿第052号《房屋征收补偿协议书》。三原告共同诉称，原告刘建花之母范国英户籍内原有刘建花之父刘学俊、长女刘建梅、二女刘建红、四女刘建英及原告刘建花。后刘建梅与第三人王连章结婚后，王连章将户口迁入范国英户内。刘建红、刘建英婚后分别将户口迁出。原告刘建花与余红根结婚后，余红根将户口迁入。刘学俊去世时未对家人共同居住的涉案被征收房屋做任何形式的分配。后王连章、刘建梅与范国英等人分户居住。2017年3月2日，永登县发布《永登县2017年棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》，对永登县城关镇满城村棚户区改造项目中的房屋征收范围、安置对象、补偿方案等作了具体规定，确定被告城关镇政府作为征收实施单位，承担具体征收补偿工作。2017年5月17日，永登县人民政府房屋征收管理中心作出永拆管办发[2017]9号《关于棚户区改造项目房屋征收补偿安置人口认定条件说明》，该说明第一条第7项规定将王连章户内人员与原告之母范国英等六人认定为货币补偿安置对象，与其签订了棚改房征[2017]货币补偿第052号《房屋征收补偿协议书》，将同为被征收房屋共有人的三原告排除在货币补偿安置范围之外，剥夺了三原告受补偿的权利。故起诉至法院，请求判决确认被告城关镇政府与第三人王连章签订的棚改房征[2017]货币补偿第052号《房屋征收补偿协议书》无效，并对永拆管办发[2017]9号《关于棚户区改造项目房屋征收补偿安置人口认定条件说明》进行附带审查。本案诉讼费用由被告承担。被告城关镇政府辩称：1、依据《最高人民法院民事案由规定》第三部分第十项中第83项规定“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”为民事诉讼案由，《房屋征收补偿协议书》是征收人与被征收人签订的民事合同，不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回原告诉讼请求；2、本案既不存在行政诉讼，则也就失去了在行政诉讼中审查行政规范性文件合法性的基础；3、即便要对《关于棚户区改造工作征收补偿安置人口认定条件说明》进行审查，该说明并非行政规范性文件，且仅是对具体业务工作上的计划、部署的标准性、规程化技术性文件，在房屋征收过程中没有涉及行政相对人权利义务。综上，请求驳回原告的诉请。第三人王连章未到庭答辩。经审理查明，2017年5月10日，永登县人民政府拆迁管理办公室作出永拆管办发[2017]9号《关于棚户区改造项目房屋征收补偿安置人口认定条件说明》（以下简称《条件说明》），该说明第一项第7条规定：“农户家庭为纯女户，招婿入赘女儿户口未迁出，且女婿户口迁入的，认定为货币安置对象；有多个女儿均已婚，只针对符合前述条件的一个女儿及其配偶、子女予以补偿。”2017年6月29日，永登县人民政府发布永政发[2017]83号《永登县2017年棚户区改造项目房屋征收公告》，公告确认征收范围为城关镇满城村一、二社约60户住户（具体户数以项目红线范围内实际确定的户数为准），征收实施单位为城关镇人民政府。被告城关镇政府与第三人王连章于2017年9月8日签订了棚改房征[2017]货币补偿第052号《房屋征收补偿协议书》，该协议以《条件说明》作为确定补偿安置人口的依据，对该户家庭成员确认为6人：刘建梅、户主王连章、王世伟、龙选琴、王梓涵、范国英。该合同自甲乙双方签字之日起生效。城关镇政府已支付给王连章各项房屋征收补偿款2153648元。三原告认为被告将其排除在货币补偿安置范围之外，侵犯了三原告受补偿的权利，故诉至我院，请求判决确认被告城关镇政府与第三人王连章签订的棚改房征[2017]货币补偿第052号《房屋征收补偿协议书》无效，并对永拆管办发[2017]9号《关于棚户区改造项目房屋征收补偿安置人口认定条件说明》进行附带审查。以上事实，有《永登县人民政府永登县2017年棚户区改造项目房屋征收公告》、《兰州市人民政府关于榆中县2016年第6批次城市建设用地征收集体土地的通知》、永登县人民政府关于印发《永登县2017年满城村棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》的通知（永政发[2017]84号）、《房屋征收补偿协议书》（棚改房征[2017]货币补偿第052号）、被征收建（构）筑物价值分户表、永登县棚户区改造补偿协议审核确认书、领款条，《关于棚户区改造项目房屋征收补偿安置人口认定条件说明》（永拆管办发[2017]9号）及相关证据、庭审笔录，在卷佐证，经庭审质证，本院予以确认。本院认为，行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。本案被诉《房屋征收补偿协议书》是房屋征收实施单位与被征收人就永登县城关镇满城村棚户区改造项目征收范围内所有房屋及附属物的征收与补偿达成合意的协议，该协议性质为行政协议，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，签订补偿协议书的主体是城关镇政府，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，永登县政府作为组织实施征收房屋主体，依照《永登县人民政府关于印发〈永登县2017年满城村棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案〉的通知》的相关规定，委托城关镇政府具体实施，符合法律规定。且征收安置补偿方案经永登县政府批准、公告，亦不存在重大且明显违法情形，因此，被告城关镇政府与第三人王连章签订征收补偿协议不存在重大且明显违法情形，三原告诉请确认涉案房屋征收补偿协议书无效不符合《行政诉讼法》第七十五条的规定。行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，征收补偿协议系双方真实意思表示，亦不违反法律、行政法规的强制性规定，真实有效。因此，三原告诉请确认房屋征收补偿协议书无效于法无据，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的行政文件。本案被诉《条件说明》是永登县人民政府拆迁管理办公室为执行《永登县2017年棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案》，在解决确定补偿安置人口这一实践中的具体问题上制定的标准化技术性操作文件，其适用范围仅限此次永登县城关镇满城村棚户区改造项目，并不具有反复适用的效力。故《条件说明》不属于法律规定的可以一并进行审查的规范性文件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十五条之规定，判决如下：驳回原告刘建花、余红根、余静的诉讼请求。案件受理费50元，由三原告承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省兰州市中级人民法院。审 判 长 肖         荣人民陪审员 黄震风人民陪审员刘艳光二〇一九年六月十八日书 记 员 李         康