四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终370号 上诉人（原审原告）周克荣，男，1961年6月19日出生，汉族，个体工商户，住四川省通江县。 委托代理人周希忠，男，1945年9月21日出生，汉族，退休职工，住四川省通江县，系周克荣之父。 被上诉人（原审被告）通江县人民政府。住所地：四川省通江县诺江镇南街**。 法定代表人王军，县长。 委托代理人卢江，通江县农业局工作人员。 委托代理人赵治钦，通江县农业局工作人员。 原审第三人赵平宗，男，1962年11月25日出生，汉族，成都市双流区交投停车管理有限公司职工，住四川省通江县。 上诉人周克荣诉被上诉人通江县人民政府（以下简称通江县政府）土地行政登记一案，不服四川省巴中市中级人民法院（2018）川19行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明：周克荣家庭成员有周克荣、伏德兰、周千山、周绍华。第一轮农村土地承包期间，周克荣家于1995年搬到通江县××街道居住生活，并经营豆腐等生意，其家庭承包土地弃耕荒芜。时任通江县板凳乡范家坝村1社（以下简称范家坝村1社）社长遂将周克荣位于公路沿线的方田（又称对河半节田）、地坝田、拐拐田等分别指划给同社农户伏正强、陈德贵、赵平宗代耕至1998年。1998年12月31日，范家坝村1社与赵平宗签订了《土地承包合同》，将第一轮土地承包时周克荣名下的拐拐田等调整发包给赵平宗一家。2005年，通江县政府向赵平宗颁发了通府农地承包权证（2005）第0125049号《农村土地承包经营权证》（以下简称0125049号土地承包证）。2017年，周克荣之父--周希忠向通江县板凳乡人民政府（以下简称板凳乡政府）信访反映周克荣承包土地被发包方强行收回，且另行发包等问题。同年5月2日，板凳乡政府作出《通江县板凳乡人民政府关于周希忠信访事项的处理意见书》，载明：“周克荣的承包地被重新发包系征得本人同意的自愿行为，非强行收回。如周希忠不服该问题的处理意见，可由周克荣到农村土地仲裁委员会提请土地权属仲裁或提起行政诉讼解决。”周克荣不服，遂于2018年1月3日提起诉讼，请求：依法撤销通江县政府给赵平宗颁发的0125049号土地承包证，并责令通江县政府依法给周克荣颁发农村土地承包经营权证。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。通江县政府为赵平宗颁发0125049号土地承包证，发证日期虽然是2005年，但周克荣一直不知道该证的具体内容，通江县政府及赵平宗也无证据证明周克荣知道或者应当知道该证的内容。土地承包经营权是用益物权，因此，周克荣本案起诉未超过20年的期限。 《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。土地承包经营权证的发放，是政府依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要土地承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，通江县政府向赵平宗颁发0125049号土地承包证应否撤销，取决于赵平宗与范家坝村1社之间的农村土地承包合同是否合法有效。农村土地承包合同属于民事主体之间的民事法律关系，不属本案的审查范围。通江县政府颁发的0125049号土地承包证，事实清楚、程序基本合法。一审法院依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决：驳回周克荣的诉讼请求。案件受理费50元，由周克荣负担。 周克荣上诉称：（一）周克荣家在第一轮农村土地承包中，承包了5.4亩集体土地，直到1998年还依法缴纳各项税费。一审法院关于周克荣家自1995年即到城镇落户生活的认定，不符合客观事实。（二）1998年12月，赵平宗利用担任社长的职务之便，未经集体组织讨论、未告知周克荣，便擅自将周克荣家的承包土地另行调整给自己及他人，严重侵犯了周克荣农村土地承包经营权。（三）《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包经营权证管理办法）第十八条规定“办理农村土地承包经营权换发、补发手续，应以农村土地经营权登记记载的内容为准。”周克荣一审时提交的范家坝村1社承包土地台账，赵平宗的承包土地为4.34亩，但0125049号土地承包证记载的赵平宗承包土地却有6.25亩，其登记明显缺乏事实根据。周克荣上诉请求：撤销（2018）川19行初2号行政判决；撤销通江县政府颁发的0125049号土地承包证，责令通江县政府重新作出行政行为。 通江县政府二审答辩称：（一）第一轮农村土地承包期间，周克荣家到通江县××街道居住，其承包土地被弃耕荒芜，范家坝村1社便将周克荣撂荒的承包土地指划给他人代耕至1998年。1998年12月31日，范家坝村1社与赵平宗签订《农村土地承包合同》，将“拐拐田”发包给赵平宗。通江县政府依据范家坝村1社与赵平宗签订的《农村土地承包合同》，颁发0125049号土地承包证的行为，事实清楚，适用法律正确。2017年，针对周克荣的上访，板凳乡政府已明确告知，如不服农村承包土地的调整，可通过仲裁或诉讼解决。（二）范家坝村1社与赵平宗签订《农村土地承包合同》，经过板凳乡政府审查和通江县农业局审核后，通江县政府才颁发0125049号土地承包证，其颁证程序合法。（三）1998年进行的第二轮农村土地承包活动和2005年进行的农村承包经营权证的颁发活动，均是在全县范围内普遍开展的工作，周克荣理应知道相关第二轮农村承包土地的确权颁证行为，因此，其于2017年才对通江县政府于2005年的颁证行为提起诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限。通江县政府二审答辩请求：驳回周克荣的上诉，维持一审判决。 本院查明的事实与一审判决认定的案件事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，农村土地承包法第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。”根据上述法律规定，农村土地承包经营权是由作为发包人的农村集体经济组织与作为承包人的农户，通过签订承包合同设定的，人民政府颁发农村土地承包经营权证的行为，仅仅是对承包经营权的证明。本案中，范家坝村1社与赵平宗于1998年12月31日签订了《农村土地承包合同》，约定了赵平宗承包土地的地块、面积，通江县政府根据双方签订的《农村土地承包合同》，向赵平宗颁发0125049号土地承包证，事实清楚，适用法律正确。 承包经营权证管理办法第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，范家坝村1社与赵平宗签订《农村土地承包合同》后，按照相关规定，经板凳乡政府审查、通江县农业局审核并登记，上报至通江县政府颁发0125049号土地承包证的行为，程序合法。 承包经营权证管理办法第十八条的规定，是关于农村土地承包经营权证因严重污损、毁坏、遗失的换发、补发规定，而本案中0125049号土地承包证的颁发行为，并非农村土地承包经营权证的换发、补发情形，周克荣关于0125049号土地承包证的颁发不符合农村土地承包经营权证换发、补发条件的上诉理由，不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。周克荣的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周克荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 季   书   勤 审判员 刘洪峰审判员王代伍 二〇一九年六月十二日 书记员 伍       沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。