湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鄂01行终355号 上诉人（原审原告）武汉祥龙新能源有限公司，住所地武汉市硚口区中山大道****。 法定代表人徐明，总经理。 委托代理人李小亮、陈家豪，湖北忠三律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局硚口分局，（原武汉市国土资源和规划局硚口分局）住）住所地武汉市硚口区沿河大道**/div> 法定代表人康春，局长。 委托代理人吴春生，工作人员。 委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。 上诉人武汉祥龙新能源有限公司（以下简称上诉人）因诉被上诉人武汉市自然资源和规划局硚口分局（以下简称被上诉人）确认行政行为违法及对规范性文件合法性审查一案，不服湖北省武汉市硚口区人民法院（2018）鄂0104行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 2018年5月14日，原审被告向原审原告作出《关于缴纳土地有偿使用费的函》（以下简称函），主要内容为：贵公司于2003年12月1日根据《市（区）属企业改制土地资产处置通知书》取得位于硚口区××大道××号国有土地使用权并办理了武国用（2003）字第2686号《国有土地使用证》，发证面积为2650.78平方米，土地用途为商服用地，使用权类型为划拨，本宗地属改制企业用地，保留划拨时间为2003年10月29日至2008年10月29日止。2012年4月13日和4月17日，贵公司办理了本宗地范围内两栋房屋的《房屋所有权证》，建筑面积分别为13974.4平方米和163.24平方米，合计14137.64平方米，规划用途为商业服务。2012年7月25日，贵公司因地址变更向我局申请换证，取得了硚国用（2012）第633号《国有土地使用证》。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》及《市国土资源和规划局关于例行督察整改工作专题会议纪要》，经核实该宗地应办理国有土地租赁手续（五年期）。经测算，贵公司应补缴2008年10月30日至2018年5月29日（计算日期截止2018年5月29日）共9年7个月的国有土地租赁费为11958453元，契税478338元。另办理国有土地有偿使用手续，应缴纳未来5年自2018年5月30日至2023年5月29日的国有土地租赁费11490080元，契税459603元。本宗地共计需缴纳土地有偿使用费23448533元，契税937941元。请贵公司接此函后5日内持《国有土地使用证》［武国用（2012）第633号］及相关资料到我局办理国有土地有偿使用手续。原审原告对该函不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定：土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。《协议出让国有土地使用权规定》第十三条、第十五条规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据协议结果，与意向用地者签订《国有土地使用权出让合同》。土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条第一款、第二款、第三款规定：国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。……签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。从以上规定可以得出：申请国有土地有偿使用，签订土地有偿使用合同、缴纳土地使用费是土地登记的前提。本案系被告对原告经企业改制取得所有权房屋的土地使用权超过划拨使用期限后，在申请变更登记过程中，因原告未申请对超过划拨使用期限的土地申请办理国有土地有偿使用手续，被告针对此情形作出的指导性告知，此告知不是办理国有土地有偿使用的必经程序。同时，函中相关契税的测算亦为被告作出的初步测算。原告持被告作出的函亦不能直接办理相关土地的有偿使用手续，必须由原告按国有土地有偿使用的相关规定向职权机关申请，由职权机关依照法定程序受理、审查、决定后，签订相关合同，并按合同确定的金额缴纳国有土地有偿使用费和相关契税。再，被告在该函的最后部分明确：请原告接此函后5日内持《国有土地使用证》［武国用（2012）第633号］及相关资料到被告办理国有土地有偿使用手续。故该函系被告对原告办理国有土地有偿使用手续前的指导性告知行为，其明确的缴纳费税金额系被告初步测算金额，无强制执行力，未对原告的权利义务产生实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项、第十项之规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（三）行政指导行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。故原告关于确认被告要求原告缴纳23448533元土地有偿使用费，937941元契税的行为（2018年5月14日函）违法的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案主诉不属于行政诉讼的受案范围，其附带对规范性文件合法性审查的诉讼亦不纳入审查范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款；《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第三项、第十项，第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告武汉祥龙新能源有限公司的起诉。 上诉人不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、本案被诉行为并非行政指导行为，其实际对上诉人权利义务产生实际影响，应属人民法院行政诉讼受案范围，原审法院认定事实、适用法律错误，上诉人认为被上诉人通过《关于缴纳土地有偿使用费的函》作出了发生具有行政法律关系的意思表示且事实上影响上诉人的合法权益的行为，其并非抽象的行政行为、行政指导行为，而系一种具体的可诉的行政行为，应属于人民法院受理范畴。二、被上诉人要求上诉人缴纳23448533元土地有偿使用费、937941元契税的行为（2018年5月14日《关于缴纳土地有偿使用费的函》）违法。综上，请求：一、撤销(2018)鄂0104行初71号行政裁定，并改判；二、确认被上诉人要求上诉人缴纳23448533元土地有偿使用费、937941元契税的行为（2018年5月14日《关于缴纳土地有偿使用费的函》）违法，并对武土资规发【2017】209号文、武土资规发【2013】169号的合法性进行审查；三、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人未向本院提交书面答辩意见。 本案审理期间，原武汉市国土资源和规划局硚口分局根据中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅作出的关于印发《武汉市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（武办文〔2019〕25号）的规定,更名为武汉市自然资源和规划局硚口分局。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，应当符合法定的起诉条件。本案中，被上诉人作出的函主要内容为：一是告知上诉人案涉土地保留划拨时间为2003年10月29日至2008年10月29日止，该土地划拨使用期限已经超期；二是告知上诉人应当补缴2008年10月30日至2018年5月29日共9年7个月的国有土地租赁费及契税，并缴纳未来五年自2018年5月30日至2023年5月29日的国有土地租赁费及契税；三是告知上诉人接到该函5日内持《国有土地使用证》（武国用（2012）第633号）及相关资料到被上诉人处办理国有土地有偿使用手续。由此可以得知，该函的内容仅为告知上诉人原划拨土地使用权期限已到期，需缴纳土地有偿使用费及契税，并办理国有土地有偿使用手续等事项，并无强制执行力。该函的性质系对上诉人办理国有土地有偿使用手续的指导性告知行为，对上诉人的权利义务亦不产生实质影响。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（三）项、第（十）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 俞 震 审判员 程敬华 审判员 沈 红 二〇一九年六月十二日 法官助理马越 书记员祁平