江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏08行终77号 上诉人（一审原告）张能亚，男，汉族，1963年10月18日出生，工人，住盱眙县。 委托代理人王岁洲，淮安市淮阴区运南法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审被告）盱眙县马坝镇人民政府，住所地盱眙县马坝镇镇南路**。 法定代表人张霞，该镇镇长。 委托代理人郭龙盛，江苏宗泽律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）盱眙县人民政府，，住所地盱眙县盱城镇十里营大街** 法定代表人朱海波，该县县长。 委托代理人王康煜，该县司法局公职律师。 委托代理人孙奥，江苏宗泽律师事务所律师。 上诉人张能亚与被上诉人盱眙县马坝镇人民政府（以下简称马坝镇政府）、盱眙县人民政府（以下简称盱眙县政府）撤销行政处罚及行政复议一案，不服盱眙县人民法院（2018）苏0830行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年3月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人张能亚及其委托代理人王岁洲，被上诉人马坝镇政府行政机关负责人李景平及委托代理人郭龙盛，被上诉人盱眙县政府行政机关负责人桑荟及委托代理人王康煜、孙奥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2004年11月14日，原告从案外人手中购得原属马坝镇供销社改制给他人的房地产。2015年3月起原告对涉案房屋进行改造，案涉土地为国有土地。2015年4月3日，盱眙县马坝镇建设局在原告施工现场下达停工通知书。2017年1月10日，马坝镇政府受理举报人举报,马坝镇镇南路有几户在自家屋后侧扩建房屋，存在违建要求处理案件。2017年1月12日，马坝镇综合执法局到现场进行勘察，对原告位于马坝镇楚东居委会镇南路14号勘察结果为：（1）钢架砖墙彩钢顶房屋二层；（2）面积为：长7.4米、宽4.8米，两间共71平方米。现场检查笔录载明，该建筑己建设竣工。2017年8月7日，盱眙县马坝镇楚东居委会出具证明，证明原告所建涉案房屋未到其处申请及审批。2017年9月18日，盱眙县马坝镇建设局出具证明，证明涉案建筑未办理合法手续属于违章建筑。2018年3月20日，马坝镇政府作出行政处罚事先告知书，拟对涉案建筑作出15日内自行拆除决定。2018年4月2日，马坝镇政府作出马罚字[2018]第005号行政处罚决定：自行拆除你户位于马坝镇××号，在自家门面房西侧建设的7.4米×4.8米×2＝71.04平方米一层为钢架砖墙，二层为钢架彩钢板房顶的两层建筑。履行期限与方式：请你户自接到本处罚决定书之日起十五日内，自行拆除位于马坝镇××号，在自家门面房西侧建设的7.4米×4.8米×2＝71.04平方米一层为钢架砖墙，二层为钢架彩钢板房顶的两层建筑。 2018年5月24日，原告不服该处罚决定，向盱眙县政府申请行政复议。盱眙县政府受理后，于2018年6月5日向马坝镇政府作出提出答复通知书；2018年6月12日，马坝镇政府予以行政复议答复；2018年7月23日，盱眙县政府作出[2018]盱行复第11号行政复议决定，维持马坝镇政府作出的马罚字[2018]第005号行政处罚决定。 一审法院认为：一、关于被告执法主体资格问题。盱发[2012]13号《盱眙县马坝镇行政管理体制改革实施意见》中关于马坝镇工作机构的主要职责载明：“建设局：贯彻执行国家关于城乡规划建设、工程建设、环境保护等方面的法律、法规和政策；负责城镇建设、村镇建设规划、市政公用设施建设以及施工许可证的发放；负责白蚁防治、建设工程质检、人防工程、物业管理、房产证办理及交易等；配合有关部门做好镇区防洪、排涝等工作。综合执法局：负责城镇综合性管理，镇区大型户外广告及建筑物等设施上悬挂、张贴宣传品、摊位临时占道、停车、洗车场的定点设置审批管理；负责垃圾清运和渣土管理；行使市容市貌、环境卫生、市政管理方面法律、法规规定的处罚，强制拆除不符合市容和环境卫生标准的建筑物等设施；负责镇区内车辆占道等乱停乱放管理、镇区规划和镇区绿化管理。”故被告马坝镇政府因该案所涉房屋未经批准建设，认定为违章建筑，对原告进行行政处罚，其执法主体资格适格。 二、被告是否向原告作出责令停止建设、限期整改的通知等程序。结合被告提交的证据，被告马坝镇政府下达停工建设的现场图片，可以看出被告马坝镇政府在作出处罚决定前履行了相关程序。 三、关于是否过了处罚期限问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因案涉房屋未履行相关程序，属违章建筑，其违法行为处于持续状态，故被告马坝镇政府对其进行行政处罚未过处罚期限。 四、关于行政复议应否向申请人下达行政复议案件受理通知书问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。故原告诉称未向其下达行政复议案件受理通知书违法的问题无法律依据，一审法院不予支持。 五、行政复议应否组织申请人与被申请人听证、质证问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。故组织听证、质证非行政复议的法定程序，一审法院对原告该诉请不予支持。 综上，被告马坝镇政府对原告进行处罚其主体资格适格，事实清楚，程序合法，适用法律正确；被告盱眙县政府作出的复议决定程序合法、事实清楚。原告要求撤销两被告作出的处罚决定和复议决定，无事实和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张能亚的诉讼请求。 上诉人张能亚上诉称：一、一审法院认定马坝镇政府具有行政处罚主体资格错误。马坝镇政府作出行政处罚主体不适格，上诉人利用自家原有宅基地进行建设，活动是否需要规划审批，《中华人民共和国城乡规划法》没有进行统一的规定，而是授权省、自治区、直辖市制定专门的规定，决定对这一部分活动是否进行规划控制。一审引用中共盱眙县委文件盱发[2012]13号、中共盱眙县马坝镇委员会文件马委[2012]58号证明马坝镇政府执法主体适格错误，依法应予纠正。二、一审法院认定马坝镇政府作出责令停止建设、限期整改的通知等程序合法是错误的。涉案建筑活动前期为2013年10月开始至2013年底钢架完工，2014年单砖砌墙，二层于2015年3月8日施工，同年4月3日竣工。一审认定2015年4月3日下达停止建设、限期整整改通知，不具有实质意义。因2015年4月3日并未违法施工，该工程已经竣工，故程序违法。三、一审法院认定马坝镇政府作出行政处罚未超过处罚期限错误。马坝镇政府2017年1月10日受理案件，2018年4月2日作出行政处罚，违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年时效。四、盱眙县政府在受理上诉人行政复议申请后应依法送达受理通知书，而复议期间上诉人不知道是否受理，且未通知质证，也未听取意见，剥夺了上诉人的权利，故复议程序违法，事实不清。综上，请求依法撤销一审判决或依法改判，本案诉讼费由两被上诉人承担。 被上诉人马坝镇政府、盱眙县政府辩称：一审查明事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据。请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移交本院。 本院经审查，对一审认定的“原告从案外人手中购得原属马坝镇供销社改制给他人的房地产。……案涉土地为国有土地。2015年4月3日，盱眙县马坝镇建设局在原告施工现场下达停工通知书”之外的事实予以确认。 本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，被诉行政处罚决定依据上述条文规定认定上诉人涉案建筑无法采取改正措施，限期自行拆除。 首先，关于涉案建筑属于城市、镇规划区范围内还是属于乡、村庄规划区内，应当由马坝镇政府提供相应的证据。但在行政复议过程中及本案一审中马坝镇政府并未提供相关证据证明，涉案建筑到底属于城市、镇规划区范围内还是属于乡、村庄规划区内，事实不清。被上诉人马坝镇政府在缺乏该主要证据的情况下作出被诉行政处罚决定，属主要证据不足。 其次，被上诉人马坝镇政府作出的被诉行政处罚决定中载明的法律依据为《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条。而该两个条文并非对应关系，而是分别针对城市、镇规划区内和乡、村庄规划区内两种不同情况所作的规定，马坝镇政府在行政处罚决定中不加区别的一起引用该两条法律规定，相互矛盾，应认定为适用法律法规错误。故，被上诉人马坝镇政府作出的被诉行政处罚决定，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。 被上诉人盱眙县政府作为行政复议机关，未查明上述事实即维持马坝真政府所作行政处罚决定，事实不清，法律适用错误，依法应予撤销。 综上，一审判决认定部分事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人张能亚的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销盱眙县人民法院（2018）苏0830行初40号行政判决； 二、撤销被上诉人盱眙县马坝镇人民政府于2018年4月2日作出的马罚字[2018]第005号行政处罚决定； 三、撤销被上诉人盱眙县人民政府于2018年7月23日作出的[2018]盱行复第11号行政复议决定。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人盱眙县马坝镇人民政府、盱眙县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 徐冬然 审 判 员 石亚东 审 判 员 孙聂娟 二〇一九年六月十七日 法官助理 阴文婷 书 记 员 孙 杨 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；…… 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；……