贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终149号上诉人（一审原告）吴帮勇，男，汉族。上诉人（一审原告）吴安义，男，汉族。共同委托代理人孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（一审被告）平塘县人民政府，住所地贵州省平塘县金盆街道新区行政中心**。法定代表人莫君锋，县长。被上诉人（一审被告）平塘县国土资源局，住所地贵州省平塘县金盆街道商务中心**。法定代表人李劲松，局长。委托代理人陆厚能，该局法规监察科科长。委托代理人方顺刚，该局法规监察科副科长。上诉人吴帮勇、吴安义因与被上诉人平塘县人民政府（以下简称平塘县政府）、平塘县国土资源局（以下简称平塘县国土局）房屋行政协议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2018）黔27行初354号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，吴帮勇与吴安义系父子关系。2012年4月12日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划的批复》（黔府函〔2012〕269号），同意500米口径球面射电望远镜项目贵州省配套设施建设总体规划。2014年8月21日，黔南州人民政府作出《关于平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设规划的批复》（黔南府函〔2014〕119号），同意平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设规划。2014年11月19日，平塘县政府作出《关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目房屋进行征收的决定》（平府发〔2014〕18号），并进行公布，决定对平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目红线范围内的土地和地上建筑物、构筑物征收（附红线图）。一审原告房屋位于该项目征收范围内。2014年11月21日，平塘县政府作出《关于对平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置方案的批复》（平府函〔2014〕137号），并进行公布。其中，附件《平塘国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置方案》载明：平塘县政府为本项目的征收主体，平塘县国土局为平塘县政府委托的征收人。2016年3月14日，贵州智强房地产测绘服务有限公司对涉案房屋进行测绘并制作《房屋调查表》。随后，平塘县国土局制作《文化园房屋征收到户测算表（吴帮勇二层还房）》，吴帮勇代吴安义在该测算表上签字确认。2016年5月6日，吴帮勇代吴安义（乙方）与平塘县国土局（甲方）签订《平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置协议》（以下称被诉补偿安置协议），主要内容：一、房屋位于克度镇××村文化园建设规划一期建设地块，房屋产权性质自建，房屋结构为砖混，建筑面积140.39平方米。二、乙方自愿选择划地统一建房安置方式，统建房安置地点位于文化园安置区内，乙方申请统建房为两层框混结构。三、甲方支付乙方装饰装修、附属物、搬迁、过渡、正房占地面积、奖励等补偿费共计人民币99672元；乙方支付原正房建筑面积折算后小于二层结构统建房建筑面积购买款84880元给甲方。签订协议后，一审被告对一审原告房屋进行了拆除，统建安置房正在建设中。2017年5月5日，一审二原告以一审二被告在未办理农用地转用审批和征地审批手续，未履行土地征收法定程序的情况下，就与一审原告签订被诉补偿安置协议，违反了《土地管理法》及《土地管理法实施条例》规定的效力性强制性规定，应确认无效为由诉至一审法院，请求判决确认被诉补偿安置协议无效，本案诉讼费由一审被告承担。一审法院另查明，2017年5月17日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于平塘县2016年度第六批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函〔2017〕126号），批准将平塘县克度镇××村、前进村、塘边镇清水村、湾子村、新建村的集体农用地25.2177公顷（耕地21.4654公顷、林地3.269公顷、其他农用地0.4833公顷）转为建设用地；同时批准将该集体农用地和上述集体经济组织的集体建设用地3.6261公顷、未利用地0.156公顷，总计28.9998公顷土地征为国有，作为平塘县2016年度第六批次城镇建设使用土地。一审法院认为，本案争议的焦点为:一、吴帮勇是否是适格的原告；二、被诉补偿安置协议是否存在无效的情形。关于吴帮勇是否是适格的原告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”以及第四十九条法定起诉条件之规定，吴帮勇主张被诉协议约定的房屋为其出资建设，属于其所有，未提供相关证据予以证实。同时吴帮勇亦未与一审二被告签订任何协议，并非其诉请要求确认无效的补偿安置协议的行政相对人或利害关系人。故其不具备本案行政诉讼原告的主体资格，其作为共同原告提起的本案诉讼不符合起诉条件，依法应驳回其起诉。一审二被告关于吴帮勇主体不适格的理由成立，予以采纳。关于被诉补偿安置协议是否有效问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，应依照法定程序批准，并由县级以上地方人民政府予以公告后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，故平塘县政府是集体土地上房屋征收的适格主体。平塘县国土局系具体实施单位，以其名义签订协议，相应的权利义务由平塘县政府承担，平塘县国土局签订协议的行为系平塘县政府行政职权的委托，故平塘县国土局具有签订行政协议的资格。被诉补偿安置协议是行政机关为实现公共利益，履行行政职权而签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，是双方当事人的合意结果，行政协议确认无效之诉应属合同争议之一，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”及《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益;（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定”规定的法定无效情形，本案中，涉案土地已经贵州省人民政府批复予以征收，在具体安置补偿实施过程中，平塘县国土局根据《平塘县国际射电天文科普旅游文化园项目征地补偿安置方案》的规定，具体负责与吴安义签订协议，并无违反法律、行政法规强制性规定、没有依据等重大且明显违法情形。吴帮勇主张涉案房屋所在范围内土地未经合法程序批准征收，平塘县国土局与吴安义签订的被诉补偿安置协议违反法律规定，以及被诉补偿安置协议系其代吴安义签订，事后未得到吴安义追认，应确认该协议无效。一审法院认为，涉诉协议系基于土地、房屋征收行为及补偿方案而签订，而所涉征收行为并未经依法确认违法或无效，一审被告的征收行为与本案被诉补偿安置协议分属不同的法律关系，并非本案审理范围。至于，吴帮勇代吴安义签订协议问题，根据审理查明的事实，吴帮勇与吴安义系父子关系，吴帮勇提供的证据承包合同证明被诉协议涉及的房屋所占用的土地系吴安义承包对五保户抚养义务而取得，吴安义是该土地的使用权人，根据我国民法中“房随地走”“地随房走”的基本原则，土地使用权和房屋所有权为一人所有，不可分离。且吴帮勇提供的证据不能充分的证明涉案房屋属其所有，故，涉案房屋仍属于吴安义所有。庭审中，吴帮勇认可其父不识字。故吴帮勇代吴安义签订协议的行为，一审被告有理由相信系吴安义的真实意思表示。且被诉补偿安置协议中对补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋面积等事项均作出了明确约定，符合安置补偿方案规定。综上所述，被诉补偿安置协议系双方在协商基础上达成，是双方的真实意思表示，合法有效，对双方当事人具有法律约束力。吴安义诉称被诉补偿安置协议无效的理由与事实和法律规定不符，对其诉讼请求，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：一、驳回吴安义要求确认其与被告平塘县国土资源局于2016年5月6日签订的《平塘县国际射电天文科普旅游文化园建设房屋（土地）征收补偿安置协议》无效的诉讼请求；二、驳回吴帮勇的起诉。一审案件受理费50元，由吴安义负担。上诉人吴帮勇、吴安义不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并依法予以改判，本案诉讼费由被上诉人承担。其主要理由为：1.一审法院违反证据采信规则，认定上诉人房屋所占土地由贵州省人民政府批复予以征收的基本事实错误；2.一审法院认定上诉人吴帮勇没有证据涉案房屋由其建设，对涉案房屋不享有权利，因此不是本案适格原告，一审法院认定基本事实错误；3.一审法院认定吴帮勇代理吴安义签订协议的行为，被上诉人有理由相信系吴安义的真实意思表示，一审法院认定事实错误，适用法律错误；4.上诉人的房屋不在省政府批复范围内，签订的补偿安置协议因为没有征地批文，因此违反了土地管理的强制性规定，应当认定无效。被上诉人平塘县政府、平塘县国土局二审答辩请求驳回上诉，维持原判。主要理由为：1.被上诉人制定的被诉补偿安置协议程序合法；2.上诉人吴安义与平塘县国土资源局签订被诉补偿安置协议是双方当事人真实意思表示，合法有效；3.吴帮勇并不具备本案诉讼主体资格，应当驳回吴帮勇的起诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人吴帮勇是否有权提起本案诉讼以及被诉补偿安置协议是否存在无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第（三）项规定，原告提起诉讼时应当提交与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，吴帮勇既非被诉补偿安置协议的相对人，亦未提供合法有效的证据证明其与被诉补偿安置协议有利害关系，依法不具有提起本案诉讼的原告资格，一审据此驳回吴帮勇的起诉并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。根据上述规定，只有存在行政行为实施者没有行政主体资格或行政行为没有任何规范性文件依据等重大且明显违法情形的，行政行为才属无效。本案中，平塘县政府、平塘县国土局皆有行政主体资格，平塘县政府与平塘县国土局实施征收、签订补偿安置协议亦有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规依据，故被诉补偿安置协议并不存在无效情形，一审据此驳回吴安义的诉讼请求并无不当。应当指出的是，一审判决结果正确，但引用的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项并不存在，引用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》已废止，本院予以纠正。综上，上诉人吴安义、吴帮勇的上诉理由不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，判决结果并无不当，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第六十九条、第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴安义负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年六月十七日法官助理邓玉婷书记员冀凌馨