江苏省宿迁市宿城区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏1302行初57号 原告宁波高登控股有限公司，住所地浙江省宁波市江**新天地******，民安路**（4-3）（集中办公区）。 法定代表人王杰，宁波高登公司控股有限公司总经理。 原告宁波高登机电工贸有限公司，住所地浙，住所地浙江省宁波市海曙区古林镇施家村v> 法定代表人王杰，宁波高登机电工贸有限公司董事长。 二原告共同委托代理人龚海峰，浙江共业律师事务所律师。 被告泗阳县自然资源局，住所地泗，住所地泗阳县众兴镇北京中路**（双子楼**）v> 法定代表人苏学敏，该局局长。 应诉负责人刘海涛，该局副局长。 委托代理人李涛，该局工作人员。 委托代理人刘亮，江苏义缘律师事务所律师。 原告宁波高登控股有限公司（以下简称高登控股公司）、宁波高登机电工贸有限公司（以下简称高登工贸公司）不服被告泗阳县自然资源局收回国有土地使用权决定一案，本院于2019年3月11日立案受理后依法向被告泗阳县自然资源局送达起诉状副本及应诉通知书等材料。因江苏舍得房地产开发有限公司（以下简称舍得公司）与本案有利害关系，本院依法决定追加其作为本案第三人参加诉讼。经查，因舍得公司已被吊销营业执照且未成立清算组织，无法联系到该公司法定代表人，该公司未到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2019年4月24日、2019年6月18日公开开庭审理了本案，二原告共同委托代理人龚海峰，被告应诉负责人刘海涛及委托代理人李涛、刘亮到庭参加诉讼。在庭审过程中原告高登工贸公司自愿申请撤回对被告泗阳县自然资源局的起诉，本院依法口头裁定予以准许。本案现已审理终结。 原告高登控股公司诉称：其系案外人宁波电机公司的债权人，第三人舍得公司对该笔债务承担连带保证责任。2010年4月，舍得公司以出让方式取得位于泗阳县××北侧××大道东侧地块土地使用权；2013年7月，被告与舍得公司签订《协议书》收回了该块国有土地使用权。因收回国有土地使用权时该土地上还设有抵押物权，且该协议书中约定的价格属于明显不合理的低价，侵害了其作为舍得公司债权人的合法债权实现，请求撤销被告以协议方式收回国有土地使用权的行政行为。 原告高登控股公司为支持其主张向本院提交如下证据：1.（2017）最高法行申8467号行政裁定书，证明二原告起诉符合法定起诉条件；2.（2013）浙甬商外初字第82号民事判决书、（2014）浙甬商外初字第4号民事判决书、2014年4月23日（2013）浙甬执民字第347号协助执行通知书，证明二原告系舍得公司债权人；3.国有建设用地使用权出让合同、土地登记簿记载情况、泗阳县发改局项目核准批复、建设用地规划许可证，证明案涉地块原为舍得公司通过招拍挂取得，用地性质为商业和住宅，用地位置为北京东路北侧、洪泽湖大道东侧，用地面积为81.255亩，出让金为2031.375万元。4.申请书、《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》、《收回土地使用权呈报表》、《协议书》、《收回国有土地使用权决定书》等，证明被告以协议方式收回舍得公司土地使用权，协议收地的土地单价为每亩25万元。5.百度地图截屏（G2013G1地块与2010B3地块区位图）、G2013G1地块土地招牌挂公告、泗阳县2013年国土资源综合统计分析报告，证明G2013G1地块与2010B3地块区位类似，转让价格应当相近；G2013G1地块出让底价为每亩100万元，2013年度泗阳县经营性用地出让平均单价为每亩约120万元；6.《关于宁波机电制造公司风险事件的专报》，证明2013年1月15日被告及泗阳县人民政府即知道舍得公司资金链断裂且存在众多债权人。 被告泗阳县自然资源局辩称：1.原告起诉已经超过法定起诉期限。泗阳县国土资源局于2014年3月24日向浙江省宁波市中级人民法院执行局寄送了收回涉案地块的土地使用权决定书，告知涉案地块土地使用权已被收回，据此原告最迟于2014年3月已知涉案土地使用权被收回。原告直至2019年3月才向法院提起行政诉讼，已经超过六个月的法定起诉期限。2.原告主体不适格。案涉国有土地使用权被收回对象是舍得公司，收回行为未直接针对原告作出，原告与案涉土地使用权收回行为无法律上的利害关系；原告作为舍得公司债权人未对涉案土地采取抵押、保全等措施，泗阳县国土资源局无法得知原告与舍得公司之间的债权债务关系。国有土地使用权出让合同解除后，泗阳县国土资源局退还了土地出让金等费用，舍得公司财产并无不当减少，未影响舍得公司偿还债务的能力，涉案收回国有土地使用权的行为与原告债权能否实现无必然联系。3.涉案收回国有土地使用权行为认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。舍得公司于2010年4月26日通过挂牌取得涉案地块使用权，后因资金不足无力继续投资项目建设主动提出终止履行合同。泗阳县国土资源局根据《土地管理法》的规定，并在县政府的批准下解除了合同，过程清晰、适用法律正确，符合法定程序；该局收回国有土地使用权并原额返还土地出让金，且没有征收土地闲置费，已经充分考虑了舍得公司财产状况，充分保障其财产价值。4.涉案协议收回国有土地使用权的行为不是行政行为。收回土地使用权依据的是与舍得公司达成的协议，并非履行法律赋予的行政职权，即使转让国有土地使用权及后期收回行为属于行政行为，转让金额问题也不应受到行政法调整。请求驳回原告起诉。 被告在举证期内向本院提供如下证据：1.2014年3月24日，向浙江省宁波市中级人民法院执行局寄送《收回国有土地使用权》快递单；2.浙江省宁波市中级人民法院民事裁定书、浙江省宁波市中级人民法院协助执行通知书；3.国有建设用地使用权出让合同；4.申请书、授权委托书；5.收回国有土地使用权告知书及送达回执；6.协议书；7.收回国有土地使用权决定书及送达回执；8.收回土地使用权呈报表；9.申请撤销收回案涉土地使用权决定书的函；10.土地登记申请书；11.舍得公司土地使用权证书；12.最高额流动资金借款合同；13.最高额抵押合同；14.江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行出具的证明。本院为查明涉案地块在收回前后的实际建设使用状况，本院责令被告在第一次庭审后补充提供了证据15.涉案地块2010-2014年度卫星遥感影像图。 本院依职权调取了舍得公司《企业信用报告》等书证，证明舍得公司经营状态为“吊销”。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1、4无异议；对证据2合法性、真实性予以认可，关联性不认可；对证据3三性予以认可，对证明目的有异议；对证据5真实性不认可，认为无法确定类似地块的性质及取得方式，亦无规定收回土地时应当按照市场价格退还出让金；对证据6真实性予以认可，关联性、证明目的有异议，专报内容没有提到被告单位，也无相关人员签字。原告对被告提供的证据1-3、5-13均无异议；对证据4三性予以认可，但对证明目的有异议，认为该证据仅显示舍得公司请求收回土地使用权的意思表示，不能证明签订收地协议的依据是《国有建设用地使用权出让合同》第三十一条；对证据14不认可，认为该份证明系在收回土地使用权之后出具；对证据15真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，认为工程建设分为若干阶段，包括勘验、桩基工程，影像图不能证明涉案地块未动工。原、被告双方对本院依职权调取的舍得公司《企业信用报告》三性均予以认可。 本院认为，原告提供的证据1、2、4具有真实性、合法性，与本案密切关联，可以作为认定案件事实证据；证据3系施工的前置程序材料，不能证明实际开工；证据5不符合法定形式要件且无法达到原告证明目的；证据6虽具备真实性，但形成时无被告方人员参与，内容上也未涉及被告，与本案缺乏关联性，不能作为定案依据。被告提供的证据1-13具有真实性、合法性，与本案密切关联，可以作为认定案件事实证据；证据15系涉案地块卫星遥感影像图，其来源合法，具有客观性，与本案待证事实密切相关，影像图比对显示案涉地块在2010至2014无明显变化，可以证明涉案地块在收回前舍得公司未实际开工；证据14系江苏省农村商业银行在本案诉讼期间出具的证明，与本案查明案件事实无直接关联性，本院不予采信。 本院经审理查明，2010年4月26日，泗阳县国土资源局与第三人舍得公司法定代表人陈思宇签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定：“第四条本合同项下出让宗地编号为2010B3，宗地总面积大写伍万肆仟壹佰柒拾平方米（小写54170平方米）；第六条出让人同意在2011年6月30日前将出让宗地交付受让人；第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写贰仟零叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写20313750元）；第九条本合同项下宗地的定金为人民币大写肆佰零陆万元整（小写4060000元），定金抵作土地出让价款；第十条受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写壹仟贰佰万元整（小写12000000），付款时间：2010年5月22日之前。第二期人民币大写捌佰叁拾壹万叁仟柒佰伍拾元整（小写8313750元），付款时间：2011年4月20日之前。第三十一条受让人因自身原因终止该项目投资建设，向出让人提出终止履行本合同并请求退还土地的，出让人报经原批准土地出让方案的人民政府批准后，分别按以下约定，退还除本合同约定的定金以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款（不计利息），收回国有建设用地使用权”。2010年10月22日，泗阳县住房和城乡建设局向舍得公司颁发《建设用地规划许可证》。2010年10月25日，泗阳县发展和改革局作出《县发改局关于江苏舍得房地产开发有限公司北京路北侧、洪泽湖大道东侧地块开发项目核准的批复》，同意涉案地块房地产项目开发立项。2010年10月28日，舍得公司取得上述国有土地使用权证。2013年7月1日，舍得公司向泗阳县政府提交《申请书》，内容为：“因我公司资金不足无力继续投资该项目建设，现申请终止履行3213232010CR0025号《国有建设用地使用权出让合同》，退还81.255亩国有土地使用权，并请求你县退还我公司缴纳的土地出让金2031.375万元，同时恳请你县免于扣除合同定金406万元和免于征收土地闲置费406.275万元。如涉及相关债权债务由本公司及本人承担。”2013年7月3日，泗阳县国土资源局作出《关于收回江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》，内容为：“建议如下：1.解除《国有建设用地使用权出让合同》（编号为3213232010CR0025），收回位于北京路北侧、××大道东侧××81.255亩国有土地使用权；撤销泗地供字[2010]36号批准文件，收回该公司81.255亩国有土地使用权；注销该公司国有土地使用权证（土地证号为泗国用（2010）第10160**）和土地登记。2.根据县领导在县经济开发区和县金融办《关于处置江苏舍得房地产开发有限公司土地使用权的请示》的批示意见，免予扣除舍得公司的合同定金406万元和免予征收土地闲置费406.275万元。由我局与江苏舍得房地产开发有限公司签订协议书，并由县财政退还土地出让金2031.375万元。当否，请批示。”2013年7月3日，泗阳县国土局和泗阳县政府分别在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意收回涉案地块土地使用权。2013年7月4日，泗阳县国土局（甲方）和舍得公司（乙方）签订协议书，约定：“1.甲乙双方自愿于本协议签订之日起解除《国有建设用地使用权出让合同》；2.甲方依法收回乙方81.255亩国有土地使用权；3.根据县政府批示，甲方退还乙方土地出让金2031.375万元；4.乙方取得的土地使用权所有相关手续交还甲方；5.乙方在此地块上发生的所有债权由乙方自行承担（包括泗他项（2013）第049号土地他项权利证明书所记载抵押给江苏吴江农村商业银行股份有限公司泗阳支行的伍仟万元贷款）。” 另查明，泗国用（2010）第1016027号国有土地使用权证载明，舍得公司名下国有土地使用权面积54170平方米，该宗地2013年3月27日已经办理了抵押权注销登记。2013年11月14日，浙江省宁波市中级人民法院作出（2013）浙甬商外初字第82号《民事判决书》，判决：一、宁波电机公司于判决生效之日起七日内偿还高登公司垫付款及其他费用17291794.90元人民币，支付违约金3458359元人民币，合计20750153.90元人民币；二、明宇公司、舍得公司、盾立电机公司、陈晓明对宁波电机公司上述应履行的付款义务承担连带责任，其在承担保证责任后，有权向宁波电机公司追偿。2014年3月20日，浙江宁波市中级人民法院向泗阳县国土资源局发出《协助执行通知书》要求协助查封舍得公司国有土地使用权，同年3月24日泗阳县国土资源局将使用权已收回的相关材料邮寄以回复。2014年4月21日，原告向泗阳县政府提交《关于请求立即撤销泗阳县国土局（泗国土收处发[2013]09号），切实维护债权人利益的函》。2015年10月，原告诉泗阳县人民政府批准收回国有土地使用权一案，经过一审、二审、申请再审，最高人民法院于2018年12月19日作出（2017）最高法行申8467号行政裁定书。 再查明，根据中共泗阳县委机构编制委员会办公室2019年2月11日印发的《关于县自然资源局职责机构编制转隶方案的通知》（泗编办发[2019]18号），县国土资源局所属的所有事业单位整建制划转至县自然资源局。 本院认为，双方争议焦点在于：1.原告作为普通债权人是否具备提起本案行政诉讼的原告资格；2.原告的起诉是否超过法定期限；3.被告收回舍得公司国有土地使用权的行为是否属于行政行为；4.被告收回国土使用权的行为是否合法。 关于原告作为普通债权人是否具备提起本案行政诉讼的原告资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”因浙江省宁波市中级人民法院生效民事判决确认舍得公司作为保证人为案外人宁波电机公司对本案原告的付款义务承担连带清偿责任，即原告为舍得公司债权人，且债权形成于涉案地块国有土地使用权被收回之前，而该收回行为可能会对原告权益造成实质影响，被告在作出收回涉案地块国有土地使用权时，应当考虑不损害舍得公司债权人的债权。故原告具有提起本案行政诉讼的资格。 关于原告的起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告于2014年3月24日向浙江省宁波市中级人民法院执行局送达收回土地使用权决定书等材料，据此推断原告最迟于2014年4月已知涉案土地使用权被收回。后原告于2015年以泗阳县人民政府为被告，针对收回国有土地使用权的行为提起行政诉讼，经过一审、二审、申请再审，于2019年1月24日收到（2017）最高法行申8467号行政裁定书。该裁定书中认定：“如高登公司认为舍得公司国有土地使用权被收回损害其债权，仍可以泗阳县国土局为被告，向有管辖权人民法院提起行政诉讼，且其因本次诉讼所耽误的时间不应计入起诉期限。”故原告起诉期限从2014年4月起算，扣除前述诉讼一审、二审、申请再审的时间，并未超过法定起诉期限。 关于被告收回舍得公司国有土地使用权的行为是否属于行政行为的问题。本院认为，从本案查明事实看，泗阳县国土资源局是根据法律规定履行行政职责，与舍得公司签订的《国有土地使用权出让合同》具有行政协议属性；收回国有土地使用权的行为是基于双方前期合同约定在协商一致的基础上完成的，属于协议收回，并形成了《收回国有土地使用权决定书》，总体上讲属于行政行为。（2017）最高法行申8467号行政裁定书也明确原告认为其债权受损仍可以提起“行政诉讼”。故原告就被告收回舍得公司国有土地使用权的行为提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。 关于被告收回国有土地使用权的行为是否合法的问题。前文已述及，此次国有土地使用权收回行为属于协议收回，因此不涉及行为本身程序合法性问题，仅需对是否实质性违法进行审查。结合本院查明事实，舍得公司于2013年7月以资金不足无力继续投资项目建设为由向泗阳县政府申请终止履行合同，泗阳县国土资源局向泗阳县人民政府请示并与舍得公司签订协议，同意收回涉案地块土地使用权的一系列行为均符合双方签订的《国有土地使用权出让合同》第三十一条规定。此外，2010至2014年度涉案地块卫星遥感影像显示无明显变化，且收回土地使用权的协议书中也未对地面附着物进行约定，说明舍得公司取得国有土地使用权后尚未实际开工，根据《国有土地使用权出让合同》第三十二条的规定，此种情况下舍得公司应依法缴纳土地闲置费，而泗阳县国土资源局根据舍得公司请求，在收回土地使用权时将出让金全额退还且未扣除定金、土地闲置费用等，已最大程度保障了舍得公司权益。此外，在国有土地使用权收回决定作出前，涉案土地上所设立的抵押权已于2013年3月27日撤销。故泗阳县国土资源局收回舍得公司国有土地使用权的行为不违反相关法律规定。 综上，原告诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告宁波高登控股有限公司要求撤销被告泗阳县自然资源局以协议方式收回江苏舍得房地产开发有限公司国有土地使用权的行政行为的诉讼请求。 案件受理费50元由原告宁波高登控股有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。 审 判 长  耿 辉 审 判 员  宁辉远 人民陪审员  王贵珍 二〇一九年六月二十一日 法官 助理      马新蕾 书记员