四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终335号 上诉人（原审被告）都江堰市人民政府。住所地：四川省都江堰市都江堰大道**。 法定代表人何维楷，市长。 委托代理人谢伟，四川秉卓律师事务所律师。 委托代理人余涛，四川秉卓律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）倪兴菊，女，1966年5月28日出生，汉族，住四川省都江堰市。 委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。 上诉人都江堰市人民政府（以下简称都江堰市政府）因被上诉人倪兴菊诉其土地行政强制一案，不服四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初889号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2015年3月31日，都江堰市政府发布都府土告[2015]3号《关于2013年第108等批次批准在玉堂镇范围内城镇建设用地的征地公告》（以下简称3号征地公告），批准征收都江堰市玉堂镇青城桥社区1、2、3、4组集体土地，并对征地补偿标准和农业人员安置方式以及办理征地补偿的期限、地点进行说明。2015年9月25日，倪兴菊的房屋被强制拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案中，倪兴菊指称都江堰市政府于2015年9月25日实施了强行拆除其房屋的行为，应当提交证明都江堰市政府实施强行拆除行为的证据。倪兴菊在起诉时提交了3号征地公告、房屋被拆后现场照片、征地拆迁补偿安置告知书等证据材料。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。本案中，倪兴菊所诉的行政强制拆除行为实施前，没有任何行政机关按法律规定履行催告程序，客观上导致倪兴菊无法证明行政强制行为的具体实施人。同时，都江堰市政府也对倪兴菊被拆房屋处于拆迁范围不持异议，且认可倪兴菊房屋被拆除前曾与其协商过安置补偿事宜，故倪兴菊已经履行了法定的初步举证义务。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。因此，都江堰市政府是组织实施征收土地的主体。都江堰市政府虽然陈述其未启动行政强制征地拆迁程序，未对案涉房屋实施拆除，但其提供的证据不足以推翻倪兴菊的举证，也无其他证据证明是其他主体实施了案涉拆除行为，都江堰市政府应当承担举证不力的法律后果。鉴于本案强制拆除行为是为实现3号征地公告确定的内容和目的，而3号征地公告又是都江堰市政府发布的，因此，可以推定都江堰市政府实施了案涉房屋拆除行为，并承担拆除行为的法律后果。诉讼中，都江堰市政府未提供本案所涉房屋拆除行为合法的相关证据及依据，其实施强制拆除行为主要证据不足，依法应当确认违法。依照行政诉讼法第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认都江堰市政府于2015年9月25日对倪兴菊的房屋实施拆除的行为违法。 都江堰市政府上诉称：（一）都江堰市政府在本案涉及的土地征收活动中，仅作出发布征收土地公告，批准相关征收补偿安置方案的行政行为，并未实施过本案的行政强制行为，倪兴菊一审庭审中也明确承认，其是基于猜测都江堰市政府实施强制而提起的诉讼，因此，一审法院关于本案的事实认定错误，没有事实根据。（二）本案涉及的土地征收活动均严格依法进行，都江堰市政府没有亲自实施或组织、安排其他任何单位对倪兴菊的房屋实施过强制拆除行为。（三）倪兴菊就其房屋被拆已向公安机关报案，其事实理应由公安机关依法调查认定。但一审法院在公安机关查明事实的情形下，主观认定都江堰市政府实施了行政强制行为，不仅没有证据证明，也有与公安机关查明事实相冲突的风险。都江堰市政府上诉请求，撤销四川省成都市中级人民法院（2017）川01行初889号行政判决，改判决驳回倪兴菊的诉讼请求或发回重审。 本院二审查明的案件事实与一审判决认定的事实基本一致，本院依法予以确认。但一审法院关于都江堰市政府发布3号征地公告，批准征收玉堂镇青城桥社区1、2、3、4组集体土地的认定不当，本院予以指正。都江堰市政府发布3号征地公告的行为，仅是将四川省人民政府批准征收都江堰市玉堂镇青城桥社区1、2、3、4组集体土地的批准文件予以公告。 本院认为：行政诉讼法第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。在立案登记制背景下，对起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任；除非起诉状所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者原告明显存在滥用诉讼权利情形。本案中，倪兴菊的房屋为合法建筑，在被强制拆除前没有任何行政机关作出过限期拆除的决定，更没有任何个人或单位主动承认实施了强制拆除行为，因此，对倪兴菊房屋的拆除首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。倪兴菊起诉时，提交了都江堰市政府发布的3号征地公告，能够证明都江堰市政府已在实施对包括倪兴菊宅基地在内的集体土地的征收活动，相关强制拆除行为实现了都江堰市政府征收土地的目的，因此，倪兴菊以都江堰市政府为被告提起的本案诉讼，符合立案登记条件。都江堰市政府关于倪兴菊本案起诉不符合起诉条件的上诉理由，不能成立。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。倪兴菊的房屋无论是何主体实施的强制拆除，均系农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除，在具体拆除行为实施者不明的情形下，应当首先推定是土地征收主体实施或者委托实施的拆除行为。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施，并由国家依法进行补偿，整个征收均系行政权行使的过程。在征收集体土地的背景下，任何民事主体并无实施强制执行的权力，如果民事主体实施违法强制拆除的行为，将可能涉嫌民事侵权甚至犯罪。本案中，倪兴菊房屋位于被合法征收的范围内，对此都江堰市政府不持异议，且都江堰市政府也认可曾安排有关征收部门与倪兴菊协商相关补偿安置事宜，都江堰市政府诉讼中没有提出其土地行政主管部门或基层人民政府实施了强制拆除倪兴菊房屋的主张，更未提交证据证明由其他民事主体擅自损毁倪兴菊房屋的事实，因此，一审法院关于由都江堰市政府承担强制拆除倪兴菊房屋的法律责任的认定，并无不当。此种认定不仅符合依法组织实施征地的必然要求，有助于强化实施征收的人民政府对依法实施土地征收活动的监督职责，还有助于解决强制拆除无人担责的后果，避免今后类似乱象的出现。 综上，一审判决适用法律正确。都江堰市政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都江堰市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇一九年六月十二日 书记员  伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。