南京铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）苏8602行初303号 原告南京康迪亚房地产测绘事务所有限公司，住所地南京市鼓楼区华侨路****。 法定代表人孙玉春，南京康迪亚房地产测绘事务所有限公司总经理。 委托代理人刘芳、魏春西，江苏天哲律师事务所律师。 被告南京市市场监督管理局，住所，住所地南京市玄武区珠江路**div> 法定代表人孙宁，南京市市场监督管理局局长。 出庭负责人邹建明，南京市市场监督管理局副局长。 委托代理人何联、王佳斌，南京市市场监督管理局工作人员。 被告南京市人民政府，住所地南，住所地南京市玄武区北京东路**v> 法定代表人蓝绍敏，南京市人民政府市长。 委托代理人左正欣，南京市人民政府工作人员。 原告南京康迪亚房地产测绘事务所有限公司（以下简称康迪亚公司）诉被告南京市市场监督管理局（以下简称市监局）、被告南京市人民政府（以下简称市政府）物价行政管理行政处罚及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年2月18日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月26日公开开庭审理了本案。原告康迪亚公司的委托代理人刘芳，被告市监局出庭负责人邹建明及委托代理人何联、王佳斌，被告市政府的委托代理人左正欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原南京市物价局（以下简称原市物价局）于2018年9月13日作出〔2018〕宁价检案5号《行政处罚决定书》（以下简称5号行政处罚决定书），认定康迪亚公司在2015年2月1月至2017年5月31日期间存在超标准多收预测算（绘）费1237801.4元，违反了《中华人民共和国价格法》第十二条的规定，属于《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项“高于或者低于政府定价制定价格的”不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为，对康迪亚公司作出如下处罚：1、没收违法所得1237801.4元；2、罚款10万元。康迪亚公司对该处罚决定不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年1月29日作出〔2018〕宁行复第427号《行政复议决定书》（以下简称427号行政复议决定书），维持了市监局作出的5号行政处罚决定书。 原告康迪亚公司诉称：市监局作出的5号行政处罚决定书违法、认定事实错误，且违反行政合理性原则应予以撤销；市政府在行政复议期间程序违法，对于应当调查取证的，未尽到调查义务，草率作出复议决定，严重损害了原告的合法权益。理由如下：1、原市物价局作出行政处罚适用的法律依据之一是《省物价局关于降低部分涉房经营服务性收费标准的通知》【苏价服（2015）20号】（以下简称20号文）。截止2018年4月30日，20号文涉及的《南京市政府制定价格的涉企经营服务性收费目录》中，执收单位只有南京房地产测绘事务所，并不包含原告在内的民营企业，原告不属于该通知的执收单位。故依据该通知对原告进行行政处罚，违背行政合法性原则。2、由于物价部门对测绘行业的不了解，将由政府行政事业单位向房地产公司与购房者收取的行政性测绘费用与原告依据市场经济为房地产公司办理领取预售许可证的面积预测绘费用混为一谈。原告认为20号文的适用对象应当是行政事业性单位，而非原告这类民营企业。3、原告与20号文的执收对象南京房地产测绘事务所从事的测绘服务完全不同。南京房地产测绘事务所是全民所有制企业，股东是南京市房屋产权监理处（现南京市房地产市场交易中心），其提供的是垄断性的测绘服务；而原告所做测绘的服务对象仅是房地产公司，仅就房地产公司领取预售许可证所做的预测绘。4、20号文第一条的预测绘服务仅包含下列服务：分层分户平面图测绘，房产调查，分户面积、共有面积、分摊面积测算，检查修改资料整理。而原告提供的测绘服务远多于上述内容，新增多项服务。被告在不核定原告提供的测绘项目内容与20号文第一条所列的预测绘服务内容之间差别的情况下，就作出原告测绘费高于政府指导价的认定，是错误的。5、两被告作出的行政行为程序违法，没有保障行政相对人的合法权益。市监局在听取申辩后，没有进行充分的调查；市政府在听取申辩后，也没有进行充分的调查，没有听取任何第三方的意见。6、原告属于民营企业，目前的收益仅能勉强维持企业的生存，市监局的行政处罚过高，远超出原告的承受能力，维持该处罚必然导致企业破产。综上所述，原告请求法院：1.撤销市政府2019年1月29日作出的427号行政复议决定书；2.撤销原市物价局于2018年9月13日作出的5号行政处罚决定书；3.本案的诉讼费用由两被告承担。 原告康迪亚公司向本院提交的证据有： 1.《行政处罚事先告知书》，证明原市物价局认为原告存在行政违法事实，预先告知行政处罚事项； 2.《责令退款通知书》，证明原市物价局未核实、未采纳原告的陈述申辩理由，认定原告存在违法事实，通知原告退还缴费者多收款项1237801.4元； 3.5号行政处罚决定书，证明原告收到原市物价局于2018年9月13日作出的决定书，决定责令原告改正，并给予原告处罚； 4.427号行政复议决定书及EMS送达回执，证明原告对行政处罚决定不服依法提起行政复议，市政府于2019年1月30日向原告送达了复议决定书，维持5号行政处罚决定书； 5.《省物价局关于降低部分涉房经营服务性收费标准的通知》，证明20号文为原市物价局作出行政处罚适用的法律依据之一，但通知的执收单位应为南京房地产测绘事务所，并不包含原告在内的民营企业，处罚主体不适用于原告；2.该通知第一条的预测绘服务范围远远小于原告经营过程提供的测绘服务，处罚范围不适用原告； 6.相关参考定价文件（共十二份），证明从相关参考定价文件的出台及实施过程上看，20号文源自省政府苏政发〔2014〕129号意见，本为缩小政府定价范围，最新出台的中央及省级定价目录中，并没有对测绘行业的定价，原市物价局无权对超出测绘项目的范围定价，本案中的测绘服务收费是原告与客户之间合法的合同行为，不是20号文的收费范围； 7.南京房地产测绘事务所企业信用信息公示报告，证明南京房地产测绘事务所是全民所有制企业，股东是南京市房屋产权监理处，其提供的是垄断性的测绘服务即出证测绘，与原告作为民营企业的测绘服务不是一个概念，原告不是20号文的执收对象； 8.申辩材料，证明原告在收到原市物价局《行政处罚事先告知书》后依法提出申辩，多方面阐述了处罚不当的理由，但原市物价局未核实调查相关事实、未采纳原告申辩意见； 9.康迪亚公司服务评价表7份，证明原告与客户的测绘服务范围远多于20号文的内容，新增多项服务，包括房屋面积预测绘、设计方案咨询、代报审共有部位审核工作、协助预销售许可证办理工作、竣工实测协调配合和技术培训等，市物价局处罚依据不适用原告； 10.市监局挂牌成立网页公示村料，证明被告市监局主体身份，2019年1月15日市监局挂牌成立，不再保留原市物价局，将原市物价局价格监督检查和反垄断职责整合。 被告市监局辩称：一、行政处罚程序合法。根据原江苏省物价局关于开展涉企收费专项检查的统一部署，被告依法对原告2015年2月1日至2017年5月31日期间的收费行为进行检查。被告调查、收集了有关账簿、单据、凭证、合同等证据材料，于2017年6月22日和2017年8月10日对原告单位两任所长进行了调查询问。被告经过调查、审议认定原告的行为构成不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为，违法所得1237801.4元为多收价款，应责令退还，并处以罚款10万元。被告于2018年8月10日向原告送达原市物价局《责令退款通知书》，原告未在限期内退还多收价款，被告于2018年9月17日向原告送达了5号行政处罚决定书，处罚决定书告知作出行政处罚的认定事实、依据和理由，以及法律救济途径。二、行政处罚认定事实清楚、定性准确、裁量适当。1．根据相关法律规定，房产预测绘服务收费实行政府定价管理，房产测绘服务企业均应按照价格主管部门制定的房产测绘服务收费标准收费。根据20号文规定，房产分户图预测绘按建筑面积收费，新建商品住宅0.3元/㎡，工业厂房0.4元/㎡，其他房产0.5元/㎡。被告经过调查获取的证据材料证明原告实际按建筑面积0.7-2元/㎡不等的收费标准收取房产预测绘服务费，该行为构成不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为，应当给予行政处罚。2.被告作出的处罚裁量与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。被告在进行处罚裁量时，除考虑原告的违法持续时间、违法性质、违法所得金额等情节外，还综合考虑了社会危害、主观态度、宽严相济的因素，对原告作出没收违法所得并罚款10万元的行政处罚决定，符合法律规定。三、原告认为收费包含其他服务没有事实依据。原告提供的合同（协议）、发票及其他相关证据，不能反映其实际提供了除预测绘以外的其它多项服务，其也无法提供具体开展的其他服务的价格，原告认为超标准收费是提供了其他增值服务，没有事实依据，也与案件证据所反映的事实不符，因此其打包收费的说法缺少事实依据。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告市监局向本院提交了以下证据： 1.检查登记表3份； 2.调查询问笔录2份； 3.关于房屋面积预测算收费情况说明； 证据1-3证明被告依法进行检查，并获取相关证据材料； 4.营业执照、测绘资质证书、记账凭证、房屋面积测算委托协议； 5.康迪亚公司2015-2017年收费表； 6.康迪亚公司2015-2017年多收费计算表； 证据4-6证明被告认定原告违法事实清楚、定性准确。 7.《行政处罚事先告知书》及送达回证； 8.陈述申辩笔录； 9.《责令退款通知书》及送达回证； 10.5号行政处罚决定书及送达回证； 证据7-10证明被告严格依照法律规定履行行政处罚程序。 被告市监局向本院提交的法律依据有：1、《江苏省定价目录》（苏价综〔2002〕214号）第（十二）项；2、《江苏省定价目录》（苏价规〔2015〕2号）第（十三）项；3、20号文；4、《中华人民共和国价格法》第十二条；5《价格违法行为行政处罚规定》第九条、第十六条；6、《规范价格行政处罚权的若干规定》（发改价监〔2014〕1223号）第七条。 被告市政府辩称：原告收到《责令退款通知书》后未在规定期限退还多收价款，市监局结合原告的违法事实、违法情节、违法后果等作出5号行政处罚决定书，处罚内容并无不当，程序合法。针对行政处罚决定书存在的笔误，被告已在复议决定书中予以指出并要求加以改进。市政府认真核实了相关证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。被告于2018年11月12日收到原告的行政复议申请后，依法立案受理，并书面通知市监局提出答复。因本案情况复杂，被告于2019年1月4日作出《延期审理通知书》，告知行政复议决定延期至2019年2月9日之前作出。2019年1月29日，被告作出427号行政复议决定书并邮寄送达给当事人，程序合法。综上，请求法院维持被告作出的复议决定。 被告市政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书，证明原告陈述的行政复议请求及相应的事实和理由； 2.行政复议受理通知书及EMS快递单，证明市政府于2018年11月12日依法受理原告行政复议申请，并告知原告； 3.行政复议提出答复通知书及EMS快递单，证明市政府书面通知市监局提出答复； 4.《延期审理通知书》及EMS快递单，证明市政府于2019年1月4日作出《延期审理通知书》，通知原告复议决定延期至2019年2月9日之前作出； 5.427号行政复议决定书及EMS快递单，证明市政府依法对原告行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出复议决定并向原告送达，履行了行政复议职责，内容适当。 经庭审质证，原告对被告市监局提交的所有证据的真实性均认可，但认为被告对于事实仅限于书面的审查。被告市政府对被告市监局提交的所有证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。原告及被告市监局对被告市政府提交的证据均无异议。 被告市监局对原告康迪亚公司提交的证据1-5真实性、合法性、关联性均予以认可，但对证明目的有异议；对证据6-9真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可；对证据10予以认可。被告市政府对原告康迪亚公司提交的证据质证意见基本同被告市监局，但对证据6、7的关联性不认可；对证据9认为未收到原件。 本院对上述证据认证如下：原告及两被告提交的证据均客观真实，来源合法且与本案存在关联，本院予以采信。 经审理查明：原告康迪亚公司成立于1991年9月27日，经营范围为测绘（按许可证所列项目经营）。2017年8月23日，原市物价局对康迪亚公司在2015年2月1日至2017年5月31日期间的收费行为进行检查。检查发现，康迪亚公司在前述期间对外开展房产测绘业务，按建筑面积0.7-2元/㎡不等的标准收取房产预测绘费，签约预测绘合同金额共计4430778.47元，实收金额2226288.7元。 2017年6月21日，康迪亚公司向原市物价局出具房屋面积预测算收费情况说明，告知：2015年省物价局发布了20号文，规定了预测费为新建住房0.3元/㎡，工业厂房0.4.元/㎡，其他房产0.5元/㎡，我们在同开发公司进行业务洽谈时，按此文件价格收取单次测算费用，开发公司无法接受；由于规划面积、设计面积、房产面积的计算规则不同，所以三个面积之间存在差异，开发公司在测算过程会因为面积的变化对图纸进行调整，另外开发公司在商品房前期的开发中不确定因素较多，从而无法按2015年的文件价格和我们签订协议，通常双方协商后，合同单价采用打包价的方式，不限定测算的次数，直至通过房产局的审核为止。 原市物价局执法人员经询问康迪亚公司所长、调取发票等账务材料后，于2018年6月6日向康迪亚公司送达《行政处罚事先告知书》，告知其超标准多收预测绘费1237801.4元，责令原告将上述款项在15日内退还缴费者，并告知拟对其作出如下行政处罚：没收未退还的违法所得并罚款10万元，该《行政处罚事先告知书》中一并告知原告享有陈述、申辩的权利。2018年7月9日，康迪亚公司提交了申辩书。2018年8月10日，原市物价局向康迪亚公司送达[2018]宁价检案5号《责令退款通知书》，对康迪亚公司提出的陈述申辩理由不予采纳，并责令康迪亚公司在收到通知书七日内，将多收价款1237801.4元退还给缴费者。因康迪亚公司未在期限内将上述款项退还缴费者，原市物价局于2018年9月13日向康迪亚公司作出5号行政处罚决定书，针对康迪亚公司不执行政府指导价、政府定价的价格违法行为，作出如下处罚：1.没收违法所得1237801.4元；2.罚款10万元。 原告不服5号行政处罚决定，于2018年11月9日向市政府提交行政复议申请。市政府于2018年11月14日受理。因案件复杂，市政府于2019年1月4日向康迪亚公司送达《延期审理通知书》，告知行政复议决定延期至2019年2月9日前作出。2019年1月29日，市政府作出427号行政复议决定书，决定维持5号行政处罚决定书。 另查明，2015年1月19日，江苏省物价局发布20号文，通知要求“降低房产测绘收费标准。房产分户图测绘分为预测绘和实测绘，按建筑面积收费。预测绘，新建商品住宅0.3元/㎡，工业厂房0.4元/㎡，其他房产0.5元/㎡；实测绘，新建商品住宅0.6元/㎡，工业厂房0.7元/㎡，其他房产1元/㎡”，该通知自2015年2月1日起执行。2015年7月10日，江苏省物价局发布《省物价局关于印发的通知》（苏价规〔2015〕2号，现已废止），房产测绘服务收费标准被纳入专业服务定价项目，定价部门为省价格主管部门。 再查明，根据《南京市机构改革方案》，新组建市监局，将原市物价局价格监督检查和反垄断职责以及其他相关部门的职责整合，不再保留原市物价局。2019年3月31日，中共南京市委办公厅、市政府联合印发了《南京市市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》。 本院认为，根据《中华人民共和国价格法》第十八条、第十九条的规定，对于包括重要的公用事业价格、重要的公益性服务价格在内的几类商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价；政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据；地方定价目；地方定价目录由省、自治区政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布；省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。 本案中，原市物价局对康迪亚公司2015年2月1日至2017年5月31日期间的收费行为进行检查。根据同时期江苏省物价局修订的《江苏省定价目录》，房产测绘服务收费标准被纳入专业服务定价项目，定价部门为省价格主管部门。根据2015年1月19日江苏省物价局发布的20号文，房产分户图的预测绘按建筑面积收费，其中，新建商品住宅0.3元/㎡，工业厂房0.4元/㎡，其他房产0.5元/㎡。结合价格法以及江苏省物价部门的相关规定可知，房产测绘服务实行的是政府定价，且自2015年2月1日起江苏省物价局已在相关文件中明确了具体的预测绘收费标准。康迪亚公司作为经营测绘的企业，其经营活动应当依法进行。被告执法人员在对康迪亚公司检查中发现，康迪亚公司并未执行政府定价，而是按建筑面积0.7-2元/㎡不等的标准收取房产预测绘服务费，故立案受理并展开调查。经过现场检查、调查询问、调取证据、处罚前告知等程序后，被告依据《中华人民共和国价格法》第三十九条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条、《规范价格行政处罚权的若干规定》第七条第（四）项的规定作出5号行政处罚决定书，没收康迪亚公司违法所得1237801.4元并处罚款10万元，具有事实和法律依据，程序亦无不当。 康迪亚公司认可2015年2月1日后其收费价格参考20号文，按照单价0.3元/㎡的标准收费，但抗辩合同单价系双方协商后采用打包价的方式，不限定测算的次数，直至通过房产局的审核为止。康迪亚公司提供了多份客户填写的服务评价表以证明康迪亚公司与客户的测绘服务范围多于20号文涉及的内容，新增了多项服务。本院认为，《中华人民共和国价格法》第十三条第一款规定，“经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。”康迪亚公司称其合同中的单价系打包价格，但其未能出示对于实施政府定价的预测绘服务的收费标准以及其他各项服务的收费标准，其提供的服务评价表不足以证明其还提供了增值服务，因此，被告执法人员在调查后认定康迪亚公司存在着不执行政府定价的违法行为，并无不当。 康迪亚公司提出复议申请后，市政府履行了受理、通知答辩举证、法定延期等程序，最终作出427号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。 此外，需要说明的是，原市物价局曾于2018年8月14日出台了《关于公布2018年度〈南京市实行政府制定价格的经营服务性收费目录〉、〈南京市实行政府制定价格的涉企经营服务性收费目录〉、〈南京市实行政府制定价格的涉房收费目录〉三个清单的通知》（宁价服[2018]189号）。其中，附件2《南京市实行政府制定价格的涉企经营服务性收费目录》记载，房产测绘收费项目的收费文件包括20号文等，执收单位为南京房地产测绘事务所。本院认为，根据《中华人民共和国价格法》第十九条的规定，省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。江苏省物价局发布的20号文明确了预测绘的收费标准，该文件并未对执行主体作出限制，这意味着江苏省内的测绘收费主体均应执行该文件。因此，无论原市物价局上述文件中关于执收单位作何理解，都不能否定康迪亚公司执行20号文的法定义务。 综上，市监局作出的5号行政处罚决定书以及市政府作出的427号行政复议决定书均认定事实清楚，法律适用正确，程序亦无不当。原告的诉讼请求因缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告南京康迪亚房地产测绘事务所有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告南京康迪亚房地产测绘事务所有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。 审 判 长  洪 彦 审 判 员  程 媛 人民陪审员  徐成霞 二〇一九年六月二十一日 法官 助理  万炳青 书 记 员  谭 倩