重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝04行终94号 上诉人（原审被告）重庆市规划和自然资源局。住所地：重庆市渝**龙山街道龙山大道**。 法定代表人董建国，该局局长。 委托代理人汪航，该局工作人员。 委托代理人蒲正春，重庆平正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）石敦鲁,男,土家族,1973年10月11日出生,住重庆市秀山土家族苗族自治县。 委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。 原审被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**/div> 法定代表人曾静，该局局长。 行政机关负责人刘胜文，该局副局长。 委托代理人严象一，该局工作人员。 委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。 上诉人重庆市规划和自然资源局（以下简称重庆市规资局）因规划行政处理、行政复议一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（2018）渝0242行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月21日公开开庭审理了本案。上诉人重庆市规资局的委托代理人汪航、蒲正春，被上诉人石敦鲁的委托代理人孟雷，原审被告秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规资局）的行政机关负责人刘胜文及其委托代理人严象一、刘定刚到庭参加诉讼。本院向重庆市规资局发出了行政机关负责人出庭通知书，该局行政机关负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。 原审法院查明，2018年5月22日，秀山土家族苗族自治县规划局（以下简称秀山县规划局）对石敦鲁作出渝规限拆秀字（2018）第0515号《秀山土家族苗族自治县规划局限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《0515号限拆决定》），认定石敦鲁在秀山土家族苗族自治县洪安镇边城居委会边城路擅自修建的建筑物（经测量为220平方米），未进入规划审批程序，属于《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定的违法建设，责令石敦鲁在决定书送达之日起七日内，自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将提请秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）进行强制拆除。涉案建筑物现已被拆除。石敦鲁对该限拆决定不服，于2018年5月30日向重庆市规划局申请复议，重庆市规划局受理之后于2018年8月27日作出渝规复〔2018〕第0012号《重庆市规划局行政复议决定书》（以下简称《12号复议决定》)，维持秀山县规划局作出的《0515号限拆决定》，石敦鲁不服遂向法院诉请撤销秀山县规划局作出的《0515号限拆决定》及撤销重庆市规划局作出的《12号复议决定》。 另查明，2012年1月17日，秀山县政府批复同意将该县洪安镇边城居委会（含岩庄组）等确认为镇区规划区范围。在2012年1月之前，秀山土家族苗族自治县洪安镇边城居委会岩庄组（以下简称岩庄组）无村庄、集镇或镇规划。石敦鲁陈述其于1996-1997年在岩庄组修建了涉案房屋等构建筑物。 原审法院认为，本案的争议焦点为秀山县规划局作出的《0515号限拆决定》是否合法及重庆市规划局作出的《12号复议决定》是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，人民法院审理行政案件，应当对行政行为的事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确等进行全面审查。本案中，关于《0515号限拆决定》事实认定问题。秀山县规划局作出《0515号限拆决定》的主要证据有调查询问石敦鲁的笔录、勘验笔录等，其中石敦鲁的调查询问笔录用于证明石敦鲁涉案房屋等构建筑物的修建时间等事实，但该笔录无石敦鲁的签字确认，且本案证据不能证明石敦鲁在笔录上拒签的见证人尽到了见证义务，故该笔录的真实性、合法性存疑，不能作为《0515号限拆决定》的有效证据，导致该决定主要证据不足，事实不清。关于《0515号限拆决定》的程序问题。行政机关作出行政行为前，应当满足行政相对人的陈述申辩权利。秀山县规划局在上述调查询问笔录中告知了石敦鲁的陈述申辩权利，但因该笔录真实性、合法性存疑，故秀山县规划局未充分满足石敦鲁的陈述申辩权利，违反正当程序原则，程序违法。关于《0515号限拆决定》适用法律问题。石敦鲁自述涉案房屋等构建筑物于1996-1997年修建在岩庄组，经秀山土家族苗族自治县洪安镇人民政府（以下简称洪安镇政府）通过电子档案查询，在2012年1月前该镇未对岩庄组进行村庄、集镇或镇规划，即石敦鲁在修建涉案房屋等构建筑物时，所在区域不属相关规划区，而秀山县规划局适用《重庆市城乡规划条例》第七十四条、第八十八条第二款之规定，对石敦鲁的涉案建设行为作出处理，违背了法律适用的基本原则，属适用法律错误。综上，秀山县规划局作出的《0515号限拆决定》不合法，应当予以撤销。重庆市规划局作出的《12号复议决定》也不具有合法性，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第七十九条之规定，判决:一、撤销秀山县规划局于2018年5月11日作出的《0515号限拆决定》；二、撤销重庆市规资局于2018年8月27日作出的《12号行政复议决定》。本案诉讼费用50元，由秀山县规划局、重庆市规资局各自承担25元。 上诉人重庆市规资局上诉称，原审就本案证据不能证明石敦鲁在笔录上拒签的见证人尽到了见证义务的认定不能成立。首先，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定，“根据行政诉讼法第三十一条第一款第(七)项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点、地点和事件等内容执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。”本案询问笔录上有二位见证人署名并注明“以上记录内容属实”，以上笔录内容属实，其中含被询问人拒签的内容。该份证据符合法律规定，是真实有效的。原审判决就原秀山县规划局未充分满足石敦鲁的陈述申辩权利，违反正当程序原则，程序违法的认定错误。首先，其作出结论的第一个依据“笔录真实性、合法性存疑”，如前所述不能成立。其次，原审采取双重标准采信石敦鲁提交的多组没有关联性的证据，排除原秀山县规划局举示的现场勘验的照片，而恰恰该被排除的照片显示出原秀山县规划局在制作调查询问笔录时石敦鲁就在现场，其在原审中称未对其进行调查不能成立，该被排除的照片进一步证明了笔录的真实性、合法性。故未充分满足石敦鲁的陈述申辩权利，违反正当程序原则，程序违法的事实认定错误。原审认定《0515号限拆决定》适用法律错误不符合相关法律和规定。首先，根据石敦鲁建房时有效的《重庆市村镇规划建设管理条例》(1998年)第二十条、第四十四条之规定，其未经规划和土地审批的建设行为也属于违法行为。其次，根据人大法工委法工办发[2012]20号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》之规定，因石敦鲁的违法建筑未消除，其违法行为处于延续状态，原秀山县规划局根据查处时的法律法规进行查处，适用法律法规正确。请求撤销原审判决，维持《12号复议决定》，上诉费用由石敦鲁承担。 被上诉人石敦鲁辩称，审查行政行为的合法性应当审查事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。原秀山县规划局作出的本诉行政行为存在认定事实不清、程序违法的情形。原秀山县规划局制作的询问笔录是固定的格式，存在先进行行为认定，再进行事实认定，且提交的询问笔录不是石敦鲁本人签字，故作出行政行为的重要证据不具合法性、真实性。石敦鲁的房屋修建时间在2012年之前，而房屋所在地是在2012年才划为规划区，在2012年之前修建的房屋不能适用村镇规划条例和重庆市城乡规划条例，故不能以此认定石敦鲁的房屋属于违法建筑。原审判决正确，二审应予维持。 原审被告秀山县规资局述称，同意重庆市规资局的意见。1.原秀山县规划局作出的限期拆决定事实清楚、适用法律正确、程序合法，且经复议机关复议后维持。为了节约行政资源，原秀山县规划局未提起上诉。2.秀山县政府作出的洪安镇总体规划适用于2011年-2030年，故应表述为2011年1月之前无村镇规划，不能表述为2012年之前没有规划。3.原审判决认定石敦鲁拒绝在调查询问笔录上签字，见证人未尽到见证义务，属于偏信偏听。石敦鲁的房屋未取得规划和用地许可，石敦鲁否认该事实应向行政机关提供相应证据，原审判决不能以石敦鲁拒绝在询问笔录上签字就否定该事实。根据《重庆市查处违法建筑若干规定》第二条的规定，只要当事人不能提供规划和用地许可，均可认定为违法建筑，除非当事人能够提供建筑物修建于1998年《重庆市村镇规划建设管理条例》或1993年12月15日《四川省村镇规划建设条例》施行之前的依据。从石敦鲁当庭的陈述意见看，仅是表述其房屋是在洪安镇总体规划2012年1月之前修建。4.被诉限拆决定程序上适用现行的《重庆市城乡规划条例》，实体上适用《重庆市村镇规划建设管理条例》，适用法律正确。 原审时，石敦鲁向原审法院提交了如下证据：第一组：房屋所有权证。第二组：1.统建优惠购房测算表；房屋装饰物及附属设施补偿标准。第三组：房屋照片。第四组：1.指挥部通告;2.县委县政府成立指挥部的通知;3.指挥部公告；4.秀山县征地补偿安置方案批复及公告。第五组：限期拆除决定及复议决定。 经原审庭审质证，原秀山县规划局对石敦鲁提交的证据质证意见如下：第一组证据有异议，不能证明该房屋取得相应的建设许可证书，不能证明该房屋是合法建筑。第二至五组证据，真实性没有异议,但是不能达到其证明目的。 重庆市规资局对石敦鲁提交的证据质证意见如下：与秀山县规划局的质证意见一致。 原审时，原秀山县规划局向原审法院提交了如下证据：1.《秀山土家族苗族自治县人民政府关于洪安镇总体规划（2011-2030）的批复》及《重庆市秀山县洪安总体规划镇区土地利用规划图》（2011-2030）；2.石敦鲁的《调查询问笔录》《勘验笔录》、修建违法建筑的现场勘验照片；3.《房地产登记查询证明》及洪安镇政府的情况说明；4.《查处违法建筑案件登记表》、渝规限拆秀（2018）第0515号《秀山土家族苗族自治县规划局限期拆除违法建筑决定书》《秀山土家族苗族自治县规划局行政执法文书送达回证》。 经原审庭审质证，石敦鲁对原秀山县规划局提交的证据质证意见如下：证据1，规划是2011年-2030年，石敦鲁的房屋修建于1996-1997年，不能用后形成的规划规制之前的行为，对于规划图中用笔标明的石敦鲁房屋位置不符合证据的法定形式。证据2，真实性有异议，没有对石敦鲁进行过调查询问。证据3，《房地产登记查询证明》无异议，洪安镇政府的情况说明没有出具人的签名，不符合证据的法定形式。证据4，真实性有异议，没有负责人签字批准，违反行政强制法第十八条第一款的规定，限拆决定合法性不认可。 重庆市规资局对原秀山县规划局提交的证据无异议。 原审时，重庆市规资局向原审法院提交了如下证据： 1.《行政复议申请书》；2.《受理通知书》《答复通知书》及邮寄凭证；3.《行政复议答辩状》；4.秀山县人民政府关于洪安镇总体规划的批复、秀山县洪安镇总体规划镇区土地利用规划图；5.调查询问笔录、勘验笔录、现场勘验情况说明及勘验照片；6.洪安镇、规划局的情况说明；7.洪安镇其他村民取得的相应房屋手续；8.渝规限拆秀字（2018）第0515号《秀山土家族苗族自治县规划局限期拆除违法建筑决定书》及送达回执；9.《延期审理决定书》及邮寄凭证；10.渝规复〔2018〕第0009号《重庆市规划局行政复议决定书》及回证、邮寄凭证；11.法律依据：《重庆市村镇规划建设管理条例》（1998年）、《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》《重庆市城乡规划条例》第八十八条、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。 经原审庭审质证，石敦鲁对重庆市规资局提交的证据质证意见如下：证据1-2，真实性无异议。证据3，真实性无异议，合法性有异议。证据4-8，真实性无异议，合法性不予认可，质证意见同对秀山县规划局证据的质证意见一致。证据9-11，真实性无异议，合法性不予认可，秀山县规划局没有法定权限，适用法律错误。 原秀山县规划局对重庆市规资局提交的证据无异议。 原审法院对各方当事人提交的证据作如下认定： 1.石敦鲁提交的证据：证据一至五组与本案待证事实有关联，能证明客观事实，予以认定。 2.原秀山县规划局提交的证据：证据1，客观真实，与本案待证事实有关，予以认定。证据2，石敦鲁的《调查询问笔录》无被调查人签字，被调查人否认对其进行过调查询问，无其他证据佐证调查事实，对真实性、合法性存疑，该证据不予认定；现场勘验照片不能确定系涉案房屋，不具合法性，不予认定。对秀山县规划局提供的其他证据予以认定。 3.重庆市规资局提交的证据：证据1-4，客观、真实，能证明本案待证事实，予以认定。证据5，石敦鲁的《调查询问笔录》无被调查人签字，被调查人否认对其进行过调查询问，无其他证据佐证调查事实，对真实性、合法性存疑，不予认定；现场勘验照片不能确定系涉案房屋，不具合法性，不予认定；情况说明，系原秀山县规划局作出限拆决定后作出的行为，故不予认定；勘验笔录能证明本案待证事实，予以认定；证据6，客观、真实，能证明本案待证事实，予以认定。证据7，与本案待证事实无关联，不予认定。证据8-10，与本案待证事实有关联，予以认定。证据11系适用的法律，故不作为证据认定。 以上罗列的石敦鲁、原秀山县规划局和重庆市规资局向原审法院提交的证据，原审法院已随案移送至本院。经审查作如下评述： 1.原审法院对石敦鲁提交的证据采信正确，予以确认。2.原审法院对原秀山县规划局提交的证据1的采信理由正确，予以确认。证据2中石敦鲁的《调查询问笔录》中的见证人无详细身份记载，也无证据证明见证人系有关基层组织人员或者所在单位的代表，因笔录上无石敦鲁签字，该笔录的合法性、真实性存疑，不予采信正确；《勘验笔录》同样存在上述问题，其制作程序违法，不予采信，原审予以采信错误，予以纠正；现场勘验照片无备注及拍摄人、时间和地点，原审不予采信正确。证据3-4与本案有关联，原审予以采信正确。3.原审法院对重庆市规资局提交的证据1-4的采信理由正确，予以确认。证据5中石敦鲁的《调查询问笔录》，原审不予采信正确，不予采信理由同原秀山县规划局出示的证据2中对石敦鲁的《调查询问笔录》的评述；《勘验笔录》制作程序违法，不予采信，原审予以采信错误，予以纠正；勘验照片无备注及拍摄人、拍摄时间和拍摄地点，原审不予采信正确；原审对情况说明不予采信正确。原审对证据6-10的评述正确，予以确认。证据11系规范性文件，是否适用于本案在本院认为中评述。 本院二审审理查明，因2019年机构改革，原秀山县规划局撤并入秀山县规资局。原重庆市规划局撤并入重庆市规资局。其余查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为《0515号限拆决定》和《12号复议决定》是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，人民法院审理行政案件，应当对行政行为的事实认定是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确等进行全面审查。本案中，关于《0515号限拆决定》事实认定问题。原秀山县规划局作出《0515号限拆决定》的主要证据有石敦鲁的《调查询问笔录》、勘验笔录等，其中《调查询问笔录》用于证明石敦鲁涉案房屋等构建筑物的修建时间等事实，但该笔录无石敦鲁的签字确认，且笔录中的见证人无详细身份记载，原秀山县规划局未提交证据证明见证人系有关基层组织人员或者所在单位的代表，无法判断见证人是否具有见证资格，故该笔录的合法性、真实性存疑，不能作为《0515号限拆决定》的有效证据，导致该决定主要证据不足，事实不清。关于《0515号限拆决定》的程序问题。行政机关作出行政行为前，应当满足行政相对人的陈述申辩权利。原秀山县规划局在石敦鲁的调查询问笔录中告知了石敦鲁的陈述申辩权利，但因该笔录合法性、真实性存疑，原秀山县规划局是否满足了石敦鲁的陈述申辩权利又未提交其他证据证明，故原秀山县规划局违反正当程序原则，程序违法。关于《0515号限拆决定》适用法律问题。经洪安镇政府通过电子档案查询，在2012年1月前该镇未对岩庄组进行村庄、集镇或镇规划，据石敦鲁自述涉案房屋等构建筑物修建于岩庄组被确认为规划区范围之前，即石敦鲁在修建涉案房屋等构建筑物时，所在区域不属相关规划区，而原秀山县规划局适用《重庆市城乡规划条例》第七十四条、第八十八条第二款之规定，对石敦鲁的涉案建设行为作出处理，违背了法律适用的基本原则，属适用法律错误。原秀山县规划局作出的《0515号限拆决定》不合法。原重庆市规划局复议维持《0515号限拆决定》也不合法。原审判决撤销《0515号限拆决定》和《12号复议决定》并无不当。 综上，原审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。重庆市规资局的上诉理由不成立，其请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人重庆市规划和自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇一九年六月二十八日 法官助理 周 余 书 记 员 王丽君