江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终468号 上诉人（一审原告）陈镒宏，男，汉族，住台湾地区。 委托代理人王健，上海市康正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南通市住房和城乡建设局，住所地江苏省南通市工农南路****。 法定代表人王开亮，该局局长。 委托代理人丁伟峰、董忠义，该局工作人员。 上诉人陈镒宏因诉被上诉人南通市住房和城乡建设局（原南通市住房保障和房产管理局，以下简称南通市住建局）行政复议一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。因调取其他卷宗材料，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，陈镒宏系南通吴窑台商城基础设施建设有限公司（以下简称台商城公司）的法定代表人、投资人。2010年7月10日，如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）向江苏正泰房地产开发有限公司如皋分公司（以下简称正泰如皋分公司）颁发商品房预售许可证。 2018年1月16日，陈镒宏以正泰如皋分公司不具有企业法人主体资格，该分公司不具有房地产开发资质，如皋市住建局向正泰如皋分公司发放商品房预售许可证侵犯了陈镒宏的合法权益等为由，向南通市住建局申请行政复议。南通市住建局收悉陈镒宏的行政复议申请后，经审查认为陈镒宏未提供与被颁发的商品房预售许可证之间具有利害关系的证明材料，遂书面通知要求陈镒宏补正。 2018年2月5日，南通市住建局收到陈镒宏的补正材料。同年2月9日，南通市住建局经审查认为，陈镒宏提供的补正材料仍未能证明其与案涉商品房预售许可证具有利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，作出通房复决[2018]4号《南通市住房保障和房产管理局不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《4号不予受理决定》），决定不予受理陈镒宏的行政复议申请。《4号不予受理决定》同时告知了陈镒宏诉权及起诉期限。 一审法院另查明，江苏省如皋市人民法院于2016年7月19日作出（2016）苏0682民破3号民事裁定，受理如皋市吴窑镇人民政府申请台商城公司破产清算一案，并指定北京市炜衡（南通）律师事务所担任台商城公司破产管理人。 一审法院认为，行政复议、行政诉讼均是公民、法人或其他组织的合法权益受到行政行为侵害时进行救济的制度。无论是先行经过行政复议，还是直接提起诉讼，当事人的主体资格均须以符合法定条件为前提。复议申请人起诉复议机关的驳回复议申请决定，虽然针对的是复议机关的复议行为，但人民法院仍然需要根据《中华人民共和国复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件进行审查。人民法院将明显不具有复议申请人及原告诉讼主体资格的案件进行实体审查，不仅徒增复议机关的负担，还会导致相同行政行为因当事人救济方式的不同选择而受到不同的对待，从而消解行政法律法规关于行政诉讼起诉条件的规定。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈镒宏申请复议的对象为如皋市住建局向正泰如皋分公司颁发商品房预售许可证的行为。根据原建设部《城市商品房预售管理办法》第六条关于“商品房预售实行许可制度。开发企业进行商品房预售，应当向房地产管理部门申请预售许可，取得《商品房预售许可证》。未取得《商品房预售许可证》的，不得进行商品房预售”的规定，如皋市住建局发放商品房预售许可证的对象为符合该办法规定条件的商品房开发企业，本案陈镒宏系个人，不属于该办法规定的能够取得商品房预售许可证的对象。因此，陈镒宏与如皋市住建局颁发商品房预售许可证的行为显然不具有法律上的利害关系，亦明显不具有对颁证行为申请行政复议的申请人资格。如果台商城公司或陈镒宏与正泰如皋分公司就项目投资等问题存在争议，应通过民事诉讼或其他途径解决。 此外，台商城公司系有限责任公司，具有独立承担法律责任的法人主体资格，陈镒宏系台商城公司的投资人和法定代表人，法人公司与公司法定代表人具有不同的法律地位。台商城公司对行政行为不服，应当以台商城公司的名义申请复议和提起行政诉讼。人民法院受理关于台商城公司破产清算的申请后，在未清算结束被登记机关注销登记前，相关诉讼活动等法律程序应由破产管理人代表破产企业参加，管理人参加诉讼等仍然应以破产企业的名义进行。进入破产程序的公司法定代表人、投资人并不具有以自已的名义申请复议和提起诉讼的原告主体资格。陈镒宏以台商城公司的权益受到行政行为侵犯为由，以自己的名义申请复议及提起诉讼，明显缺乏法律依据。 还需指出的是，对于复议机关以复议申请不符合复议条件的事由作出不予受理行政复议申请的决定，当事人可以起诉原行为，也可以起诉不予受理行政复议申请决定。但当事人不能同时起诉原行为与复议决定。因为人民法院启动对不予受理行政复议申请决定的司法审查程序后，可能会撤销不予受理行政复议申请决定，责令复议机关重启复议程序。因此，同时起诉原行为和复议决定，可能会造成人民法院和复议机关同时在诉讼和复议两个并行的程序中对原行为的合法性分别进行审查，两个程序重复且可能产生结论上的矛盾。故陈镒宏在本次起诉时，既要求撤销不予受理复议申请决定，又同时要求撤销原具体行政行为，亦不符合法律规定。鉴于陈镒宏本身不具有提起本案诉讼的原告主体资格，且南通市住建局并非原具体行政行为的作出机关，故法院无需再行要求陈镒宏进行选择。同时需要说明，行政机关错误告知行政复议申请人享有诉权，并不影响人民法院对该申请人不具有行政诉讼原告主体资格作出的判断。 综上，陈镒宏与如皋市住建局颁发商品房许可证的行为不具有法律上的利害关系，无提起行政复议的申请人资格，陈镒宏以自己的名义提起复议和诉讼，亦明显不符合行政复议法、行政诉讼法关于当事人主体资格的规定。陈镒宏在同一诉讼中，同时要求撤销不予受理复议决定和原具体行政行为，亦不符合行政案件的受理条件。对陈镒宏的起诉，法院应予裁定驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回陈镒宏的起诉。 上诉人陈镒宏上诉称，一审法院对本案未进行开庭审理即裁定驳回陈镒宏的起诉，侵害了其诉讼权利。一审法院未依法查明事实，认定事实有误。陈镒宏与如皋市住建局颁发预售许可证的行为具有利害关系，有提起行政复议的资格。一审法院适用法律不当，未依法维护陈镒宏的合法权利。请求本院撤销一审裁定，并依法改判。 被上诉人南通市住建局未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。但一审裁定第2页将颁发案涉商品房预售许可证的时间描述为2010年7月10日，实际时间为2010年11月26日。此处系笔误，本院予以纠正。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请应当符合的条件之一是与具体行政行为有利害关系。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案在卷证据可以证明，如皋市住建局在颁发案涉的商品房预售许可证前，案涉地块已经被征收为国有土地并依法出让。在集体土地项下的不动产权益所有者应当依法通过征收补偿途径保障其合法权益，其与后续颁发商品房预售许可证等行政行为已无利害关系。因此，如皋市住建局在案涉土地出让后为案外人颁发商品房预售许可证的行为与台商城公司并无法律上的利害关系，也与作为该公司法定代表人、投资人的陈镒宏无法律上的利害关系。根据前述法律法规的相关规定，陈镒宏就该项目核准行为向南通市住建局申请行政复议继而提起行政诉讼，不符合提起行政复议及行政诉讼的法定受理条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《江苏省人民政府办公厅关于明确行政复议时效的通知》（苏政办发[2016]142号）第二条也作出了相同的规定。本案中，如皋市住建局颁发案涉商品房预售许可证的时间为2010年11月26日，陈镒宏至2018年1月申请行政复议，2018年2月提起行政诉讼，均已超过五年的法定期限。《适用解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。一审法院结合本案在卷证据和查明的案件事实，采用书面审理的形式不违反上述法律规定。陈镒宏的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。陈镒宏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 昕 审 判 员  苗 青 审 判 员  朱慧珺 法官助理  李卫华 二〇一九年六月二十五日 书 记 员  宋晶晶