湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘04行终51号 上诉人（原审原告）：罗元益，男，汉族，1955年9月27日出生，户籍地湖南省衡阳市石鼓区，现住湖南省衡阳市石鼓区。 委托诉讼代理人：赵凤梅，北京市盛廷律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘春龙，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人（原审被告：）衡阳市住房和城乡建设局。住所地：湖南省衡阳市石鼓区环城北路**。 法定代表人：李向阳，该局局长。 出庭负责人：毛文辉，该局征收办主任。 委托诉讼代理人：邓厚勇，该局征收办副主任。 委托诉讼代理人：彭琦，湖南居安律师事务所律师。 上诉人罗元益因与被上诉人衡阳市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）行政征收一案，不服湖南省衡阳市石鼓区人民法院（2019）湘0407行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年5月14日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2014年6月19日，衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）发布衡政通［2014］8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》。公告内容为：因旧城区改造需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）和《湖南省实施办法》（省政府令第268号）的相关规定，现决定对来雁新城项目规划范围内的国有土地上房屋进行征收。现将具体内容公告如下：一、征收范围：湘江以西、蒸阳北路以东、蒸水河以北、北三环以南范围内的所有房屋……。四、房屋征收与补偿方案在征收范围内另行公布（2013年11月18日，市政府已经发布了衡政通［2013］22号《衡阳市人民政府房屋征收补偿方案征求意见通告》，2014年3月24日，市政府又发布了衡政通［2014］2号《衡阳市人民政府对征求意见情况及根据公众意见修改情况的通告》）。五、该项目分期实施，第一期签约时间自2014年7月1日始至2014年9月1日止，后续分期签约时间由市房屋征收部门另行通告。六、被征收人对本征收决定不服的，可在通告发布之日起60日内向湖南省人民政府申请行政复议，或在3个月内向人民法院提起诉讼。2017年12月27日，市政府发布《衡阳市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通告》（衡政通［2017］4号），将衡政通［2014］8号文列为“暂停实施”的范围。2018年6月6日，市政府又发布《衡阳市人民政府关于公布规范性文件清理后续整改结果的通告》（衡政通［2018］2号），并于当日在衡阳市党政门户网站上公示了该文件。2017年11月6日，被告市住建局下级机构衡阳市国有土地上房屋征收管理办公室与石鼓区国有土地上房屋征收管理中心联合发布《国有土地上房屋征收签约公告》，其内容为：根据衡阳市人民政府于2014年6月18日对来雁新城项目下达的房屋征收公告（衡政通［2014］8号）第五条“项目分期实施……，后续分期签约的时间由市房屋征收部门另行通知”的规定。现需启动草桥风情文化街项目，并对该项目范围内草后街20号、草后街54号1、2、3、4、5、6栋、草后街182号国有土地上房屋予以征收。征收签约时间为2017年11月6日至2018年1月6日，征收范围为草桥风情文化街项目国有土地上被征收房屋……。2019年1月17日，被告市住建局向衡阳市石鼓区草后街居民住户送达《通知》（包括原告罗元益等十七人，其中刘爱平、周子人、杨宏未在家，只接到被告的电话通知），该通知内容为：“依据国务院第590号令以及《衡阳市中心城区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》之规定，你所有的坐落于衡阳市石鼓区草后街＊号＊栋＊户的住房，于2014年6月19日被衡阳市人民政府依法作出征收决定。根据征收决定公告第五条分期签约的规定，我局征收办和石鼓区国有土地上房屋征收管理中心于2017年11月6日联合发布上述房屋坐落范围内的《国有土地上房屋征收签约公告》，征收签约时间为：2017年11月6日至2018年1月6日。现签订补偿协议期限已过，为了在法律法规允许范围内尽可能最大限度保障被征收人合法权益，特通知你们于2019年1月19日上午9：00，到衡阳市住房和城乡建设局216室参加协调。如未按时参加会议，我局将依法按程序报请衡阳市人民政府作出国有土地上房屋征收补偿决定”。通知送达后，已有431户住户与被告住建局签订了《房屋拆迁补偿协议》，并搬离衡阳市石鼓区草后街住房。原告罗元益等十七人以拆迁补偿费用过低，拒绝签约。尔后以被告市住建局作出的《通知》及征收过程中，有威胁、砸门等违法行为为由，诉至本院，请求判如所请。在该案庭审时，该院向原告释明：是否追加其他行政单位为被告？是否有其他诉请？原告坚持不予追加其他行政单位为被告；要求被告市住建局停止违法行为。 一审法院认为：原告罗元益等十七人居住的衡阳市石鼓区草后街房屋，属市政府开发来雁新城项目规划范围内征收房屋。2014年6月19日，市政府发布衡政通［2014］8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》及市政府分别于2013年11月18日发布的衡政通［2013］22号《衡阳市人民政府房屋征收补偿方案征求意见通告》、2014年3月24日发布的衡政通［2014］2号《衡阳市人民政府对征求意见情况及根据公众意见修改情况的通告》后，原告罗元益等十七人未提出行政复议，也未在规定期限内提起行政诉讼。庭审时，原告表示对市政府发布的上述决定无异议，亦表示不追加其他人或单位为被告。被告市住建局在来雁新城项目规划范围内房屋征收过程中，未作出任何行政行为和决定，只是根据市政府文件决定，依法行使职权，与衡阳市石鼓区国有土地上房屋征收管理中心于2017年11月6日联合发布《国有土地上房屋征收签约公告》及2019年1月17日下发《通知》，旨在通知来雁新城项目规划范围内房屋被征收的住户按时签订《房屋拆迁补偿协议》，原告亦可根据签约条件成就时签订协议。被告市住建局发布的《国有土地上房屋征收签约公告》、《通知》，并非强制性行政决定或措施，只是过程性行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生影响的行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围。对于原告在庭审中提供拆迁过程中，有人采取威胁、砸门等证据，并以协商为借口，不分时段多次到原告家中骚扰，责令环卫工人停止对本小区垃圾处理工作，干扰了原告及家人的正常生活，严重侵犯原告的合法权益行为。原告可到当地公安机关报警求助，并确定违法人员的身份及违法行为的证据，采取相应的法律措施，予以追责或给予赔偿。但本案中，原告所提供的证据，不能确定是被告市住建局的工作人员或被告市住建局指派人员的行为，故原告要求确认被告对原告的房屋实施征收行为违法，并停止违法行为的诉请，缺乏法律和事实上的依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款（四）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（六）、（十）项、第六十九条第一款（一）、（八）项的规定，裁定：驳回原告罗元益的起诉；本案受理费50元，退回原告罗元益。 罗元益不服一审裁定，上诉称：一、本案中，衡政通［2014］8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》，并未附征收补偿方案、并未明确对上诉人房屋事实征收的时间、实施部门、安置补偿条件等，不具备直接实施的条件，属于违法征收行为。该违法征收行为对上诉人的权利义务产生实质的影响，故本案属于行政诉讼的受案范围；二、被上诉人对上诉人房屋实施征收缺乏合法依据；三、被上诉人采取断电、停止物业服务、砸门、威胁、恐吓、跟踪、骚扰等非法方式迫使被征收人搬迁和签约，明显违反相关法律规定。综上，一审裁定认定主要事实不清，适用法律错误，请求判如所请。 被上诉人市住建局答辩称：一、上诉人从一审到二审的诉请，事实与理由及焦点不明确，上诉请求与理由不匹配；二、被上诉人的征收行为依据来源于《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）的规定，不是本案征收文书；三、本案衡政通［2014］8号《衡阳市人民政府房屋征收决定公告》是效力延续，依据衡政通［2018］2号《衡阳市人民政府关于公布规范性文件清理后续整改结果的通告》的表述，本案征收决定公告没有中断，故本案征收是合法有效的。 各方当事人在本案一审中提交并经质证的证据均已随原审卷宗一并移送本院。经审查，原审法院采信的证据，依法可以作为认定本案事实的依据。本案二审期间，各方当事人未提供新的证据。 本院二审查明的案件事实与原审法院认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为：1、上诉人诉称的征收行为违法是否有具体的诉讼请求和事实依据；2、被上诉人对上诉人发出的涉案《通知》是否属于行政诉讼受案范围。 关于上诉人诉称的征收行为违法是否有具体的诉讼请求和事实依据的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人在起诉状中的诉讼请求为：依法确认市住建局对上诉人的房屋实施的征收行为违法。房屋征收行为系复合行政行为，包含一系列独立的行为，从征收公告、征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿协议，再到强制拆除、交出房屋等。经一审法院释明，上诉人称其不是对征收决定作出的诉请，而是对市住建局的《通知》和征收行为不服。该诉讼请求仍不具体不明确，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，应当裁定驳回起诉。 二、关于涉案《通知》是否属于行政诉讼受案范围的问题 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备．．．．．．等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案市住建局下发的《通知》系过程性行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，根据前述法律规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审预收取的案件受理费50元，退还上诉人罗元益。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 易积庆 审 判 员 何利国 审 判 员 丁枥澎 二〇一九年六月十四日 法官助理 陈 智 书 记 员 王 露