山西省高级人民法院   行政判决书   （2019）晋行终272号   上诉人（原审被告）黎城县人民政府。   法定代表人牛某，县长。   委托代理人常某，男，汉族，系黎城县黎侯镇法律服务所法律工作者。   委托代理人王某，男，黎城县司法局行政执法监督协调股股长。   被上诉人（原审原告）赵某，男，汉族，1971年6月12日出生，住山西省黎城县。   上诉人黎城县人民政府因被上诉人赵某诉其履行给付义务一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。   原审查明，1998年，黎城县东阳关镇东黄须村响堂凹荒地210亩对外承包，河北省涉县的赵竹生、赵某、赵甫英三兄妹共同承包经营了该涉案荒地。2001年，赵甫英退出，赵甫生接管赵甫英部分。2002年8月，赵甫生、赵竹生、赵某三人商量，以赵竹生名义与东黄须村委签订退耕还林合同（退耕还林149.7亩），赵竹生领取退耕还林款后，兄弟三人进行再分配。2008年，赵甫生书面向村委申请退包。村委通知了赵竹生和赵某，并在2008年9月19日向赵竹生送达了土地承包合同文书和原承包人和承包人的协议书一份，让赵竹生在20天内作出是否继续承包的决定，超过20天，视为弃权，村委另寻他人。时任村党支部书记董美荣找到赵竹生，赵竹生决定不再承包。2008年10月27日，赵某便与村委签订了《土地承包合同》，约定“从2009年1月1日起，响堂凹210亩土地全部由赵某承包经营（承包期限1995年至2024年）”。赵某向村委交纳了土地承包费7万元，并在2009年9月23日经黎城县人民政府批准，办理了《集体土地农业用地使用证》审批手续。   2009年12月，赵某向黎城县林业局书面提出要求变更退耕还林经营权人的《申请书》。内容“黎城县林业局，我叫赵某，东阳关镇东黄须村人，1971年6月生。1998年我与我的两个哥哥赵甫生、赵竹生共同承包了东黄须响堂凹的210亩土地，在2002年退耕还林时，村委将退耕还林手续，填成了我二哥赵竹生，在此之前，我们兄弟三人共同经营。从2009年起，我哥退出，合同修改为赵某一人经营。特申请林业局退耕办，将响堂凹退耕人赵竹生改为赵某。特此申请，申请人赵某，2009年12月18日（手写）。东阳关镇东黄须村委会盖章，黎城县林业局东阳关林业所盖章。签字人赵甫生（手写）、赵竹生（手写）、李兵（手写，时任林业站站长分管黄须村）、亚明（手写，时任东阳关镇主管林业副镇长）。”王亚明向法庭提供证明称“该申请书盖章时，只有赵甫生提供了一份打印好的变更申请书，上面没有手写的其他内容，也没有注明时间，也没有赵竹生、赵甫生签字只有东须村委公章，同时，还出具了由东须村支书董美荣签字和盖村委公章的承包合同书，我就按正常程序由林业站李兵签字确认后盖林业站公章，具体时间说不清了。”赵竹生证明“该申请书不是我本人签字”。   2010年12月27日，赵竹生与赵某因承包经营权纠纷，黎城县人民法院作出（2010）黎民初字第311号民事判决书，判决赵竹生不得侵犯赵某位于××县响堂凹的210亩土地的承包经营权。赵竹生不服上诉后，经传票传唤，无正当理由拒不到庭，长治市中级人民法院作出（2010）长民终字00431号民事裁定书，裁定按撤诉处理，双方按原判决执行。2010年、2011年，赵某领取两年退耕还林补助资金共计26946元（国家每年每亩给予补助退耕还林资金90元，涉案退耕还林土地149.7亩，每年共计补助资金13473元）。2012年至2017年，政府将每年的退耕还林补助资金支付给了赵竹生。赵某多次向相关部门提出解决退耕还林资金发放问题无果。2018年10月18日，向本院提起行政诉讼，请求确认黎城县人民政府拒不向原告赵某发放退耕还林补助资金的行为违法，请求被告黎城县人民政府立即发放2012年至2017年的退耕还林补助资金80838元及利息7311.42元，并赔偿原告为维权支出的损失18000元，请求判令被告将领取退耕还林补助资金台账中领取人名字更正为赵某。诉讼费及其他费均由被告承担。   另查，黎城县林业局对退耕还林受益农户的变更程序作出如下说明：首先由变更受益者双方一起到村委说明原因，并提供相关书面文书，由村委盖章确认并提交至乡（镇）林业主管单位盖章确认留存档案，然后在编制年度兑现台账，更改（原退耕农户不变，在实际受益人即一卡通账户更改并在变更原因一栏简要标明原因）。再报送至县林业局进行补助资金的兑现（2013年后由国库统一兑现至农户，县林业局负责汇总请求）。   原审认为，针对赵某2009年申请退耕还林受益农户变更程序是否合法的问题。原告赵某提供了向黎城县林业局申请《变更受益农户申请书》，针对该申请书的真实性，黎城县东阳关镇人民政府认可镇林业站签字、盖章真实，东黄须村委会盖章也属实，只是赵竹生的签字不属实。赵某提供申请书是否完成了受益农户变更程序，对照黎城县林业局提供的退耕还林受益农户的变更程序，结合本案黎城县政府及申请程序中的相关当事人出具的证据来看，没有履行“变更受益者双方一起到村委说明原因，并提供相关书面文书”的程序。变更受益农户涉及到承包方重大利益，所以要求原受益农户和变更受益农户必须双方一起申请变更，并提供双方认可的和按程序要求提供的相关资料。本案变更受益农户和原受益农户双方没有一起申请，退耕还林受益农户变更程序中止。   黎城县人民法院2010年12月27日作出（2010）黎民初字第311号民事判决书，判决赵竹生不得侵犯赵某位于××县响堂凹的210亩土地的承包经营权。生效判决书具有公示和公信效力，确立了赵某享有的不动产物权的权益。   本案黎城县人民法院民事判决书生效以后，涉案地块退耕还林受益农户变更程序，是否还需要原受益农户和变更受益农户双方一起申请变更的问题。我院认为，赵竹生与原告赵某因承包经营权纠纷提起民事诉讼，如果要求双方一起申请才能变更受益农户程序，赵竹生不配合，退耕还林受益农户变更程序将不能实现。这样的话，将影响到原告赵某的权益。赵某是黎城县东阳关镇东黄须村响堂凹的210亩土地的承包经营权人，而且2008年10月27日赵某与村委签订了《土地承包合同》，并经黎城县人民政府2009年9月23日批准，办理了《集体土地农业用地使用证》审批手续。该210亩土地中有149.7亩为退耕还林土地，国家对退耕还林补助资金应拨付给实际承包经营权人。   实际承包经营权人赵某多次向相关部门提出解决退耕还林资金发放问题，黎城县政府及相关职能部门可以依黎城县人民法院的民事生效判决，结合本案申请变更材料，变更退耕还林受益农户的程序。政府及相关部门对原告赵某的请求，应该解决而没有解决，实属不当。故原告请求确认被告拒不向原告发放退耕还林补助资金行为违法及请求判令被告发放2012年至2017年的退耕还林补助资金，本院应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：1.确认被告不向赵某发放退耕还林补助资金行为违法；2.被告在一个月内履行给付赵某2012年至2017年的退耕还林补助资金；3.驳回原告赵某的其他诉讼请求。   黎城县人民政府上诉称，1.本案一审在诉讼主体、程序等方面都严重错误。（1）上诉人不是本案的适格行政诉讼被告。根据《退耕还林条例》《山西省人民政府办公厅关于提前启动2018退耕还林工程的通知》《黎城县林业局关于退耕还林实施流程以及资金兑现流程》的相关规定，县政府的林业职能部门为退耕还林兑现补助资金的主管部门，因此被上诉人将上诉人作为行政诉讼被告，提起诉讼不符合法律规定。（2）被上诉人于2018年以相同的事实和理由已经向襄垣县人民法院起诉，后自行申请撤诉，襄垣县人民法院作出（2018）晋0423行初20号行政裁定书，准予其撤回起诉，但被上诉人又在2018年8月11日以同样的事实和理由重复起诉，一审依法应当裁定不予受理。2.一审判决在认定事实、适用法律等方面均严重错误。（1）被上诉人在与赵竹生诉讼胜诉后变更土地证与变更退耕还林信息是两个不同的行政行为。政府相关部门在没有接到变更退耕还林申请等法律文件前，是不可能主动将案涉的土地的退耕还林信息变更为被上诉人。被上诉人没有证据能够证明，其在与赵竹生的诉讼胜诉后，履行了变更退耕还林信息的手续。（2）退耕还林款兑现程序合法。2002年8月29日，赵竹生与东阳关镇退耕还林领导组签订编号为0401001号《退耕还林合同》，自愿将承包经营的149.7亩耕地，自2002年起退出耕作还林，并附有退耕还林（草）工程农户自愿退耕申请表。2002年至今，黎城县退耕还林兑现台账登记表中登记的退耕还林人为赵竹生，身份证号码也是赵竹生，开户银行、账号等详细信息都是赵竹生的。因此，受益人也应该是赵竹生。林业局按台账记载信息向赵竹生发放退耕还林完善政策补助资金，在程序上符合法律规定。（3）即使按被上诉人所述，其一审起诉也超过了行政诉讼法规定的起诉期限，一审依法应当驳回被上诉人的诉讼请求。综上所述，一审判决程序方面严重违法、认定事实和适用法律都严重错误，请二审法院依法查明事实，依法改判。   本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。   本院认为，退耕还林是国家为恢复森林植被，改善生态环境的一项重大决策。为了规范退耕还林合同，保护退耕还林者的合法权益，国务院颁布了《退耕还林条例》，该条例对退耕还林实施责任、规划和计划、造林、管护与检查验收以及资金和粮食补助发放等方面制定了严格的程序。从本案双方所提交的证据以及查明的事实，并根据《退耕还林条例》的相关规定和2008年7月21日黎城县人民政府办公室关于印发《黎城县退耕还林工程建设二轮启动实施方案》的通知，退耕还林补助款发放的前提必须是土地承包经营权人退耕还林地在实施方案规划范围内，与实施相关单位签订退耕还林合同，且经林业行政主管部门验收合格发放验收合格证明后，才可向县级人民政府的有关部门要求发放退耕还林补助款。本案中，被上诉人赵某于2008年10月27日与黎城县东阳关镇东黄须村委重新签订了《土地承包合同》，并办理了《集体土地农业用地使用证》。赵某作为新一轮土地实际承包人，在未完成变更退耕还林受益农户名称的前提下，直接要求上诉人支付2012年至2017年退耕补助款及迟延给付利息等120149.42元，显属不当。综上，原审判决适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   撤销晋城市中级人民法院（2018）晋05行初89号行政判决；   驳回赵某的诉讼请求。   一二审诉讼费共一百元，由被上诉人负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘晓芬   审判员 程彦斌   审判员 李 强     二○一九年六月二十六日   书记员 吴 婷