重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）渝04行终59号 上诉人（原审原告）龙承福，男，苗族，1944年1月7日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 上诉人（原审原告）龙宗林，男，苗族，1983年4月11日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。 二上诉人的委托代理人姚思，重庆市秀山县龙池法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**。 法定代表人曾静，该局局长。 委托代理人万天文，该局工作人员。 委托代理人陈娟，重庆春雨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）秀山土家族苗族自治县洪安镇人民政府。。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县洪安镇边城居委会 法定代表人张斌，镇长。 行政机关负责人刘啸麟，该镇政法书记。 原审第三人秀山土家族苗族自治县洪安镇新田沟村民委员会。。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县洪安镇新田沟村 法定代表人周永平，该村民委员会主任。 委托代理人龙宗军，该村支部书记。 原审第三人重庆荣德建筑工程有限公司。。住所地：重庆市江津区油溪镇新市街** 法定代表人聂荣畔，该公司董事长。 上诉人龙承福、龙宗林因行政回复一案，不服酉阳土家族苗族自治县人民法院（2018）渝0242行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人龙承福及其委托代理人姚思，被上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局（以下简称秀山县规自局）的委托代理人万天文、陈娟，被上诉人秀山土家族苗族自治县洪安镇人民政府（以下简称洪安镇政府）的行政机关负责人刘啸麟，原审第三人秀山土家族苗族自治县洪安镇新田沟村民委员会（以下简称新田沟村委会）的委托代理人龙宗军到庭参加诉讼，原审第三人重庆荣德建筑工程有限公司（以下简称荣德公司）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2018年3月12日，龙承福以2015年5月自家房屋复垦，连片几家人都落实了复垦政策，本人的复垦政策至今未落实为由进行信访，秀山土家族苗族自治县接访领导将上述事项批示秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局（以下简称秀山县国土房管局）进行解释和答复。该局于2018年作出《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙承福信访事项的回复》（以下简称《回复》），意见为：“经查阅我县历年农村建设用地复垦资料获悉，你确有一处宅基地位于《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目》新田沟村片区-片块9-5中。县农村土地整治中心于2018年3月19日会同洪安镇政府，以及新田沟村组干部进行实地核查。你户位于该项目中的宅基地在项目施工前已自行拆除，并在原址改建了房屋，因此不能作为复垦验收，不能按照复垦相关政策拨付地票价款。你所自行拆除的另一处房屋，因未在宅基地复垦项目规划红线范围内，也不能作为复垦验收并拨付地票价款。”龙承福、龙宗林对该《回复》不服，特诉至法院，其讼争的复垦宅基地所有人为龙宗林，房产证号为J317房地证2011字第xxxx号，该地块在《秀山县洪安镇新田沟村等(2)个农村建设用地复垦项目布局图新田沟村片区-片块9-5》上的位置为坐标473.57以上空白部分，该图深色部分为复垦宅基地。 原审法院认为，本案的争议焦点是龙承福、龙宗林诉称的宅基地（J317房地证2011字第xxxx号）是否属于复垦范围。结合查明的事实，原告诉称的上述土地在布局图上未纳入复垦范围，虽然龙承福、龙宗林诉称从2011年开始即在村委的宣传下积极参与了复垦，但在本案审理过程中，龙承福、龙宗林未向法院提交其已经签订了复垦协议的证据，故应认定龙承福、龙宗林诉称的宅基地并不属于复垦范围。因龙承福、龙宗林诉称的宅基地并不在复垦范围，故秀山县国土房管局作出的《回复》并无不当，对龙承福、龙宗林要求撤销该《回复》的请求，不予支持。因该地并不属于复垦范围，原告也不能据此享有该地块的复垦款。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回龙承福、龙宗林的诉讼请求。案件受理费50元，由龙承福、龙宗林负担。 上诉人龙承福、龙宗林上诉称，1.原审判决未查明争议发生的原因,回避双方争议,以上诉人利益受损事实结果作为判决理由,“倒果为因”,径直驳回诉讼请求,属于事实认定不清,证据不足。一是上诉人符合复垦条件,被上诉人委托的机构绘图错误才是上诉人无法领取复垦款的根本原因。2011年上诉人申请复垦,2016年拆除房屋,根据现状图和竣工图来看,根据上诉人的申请并经审查,上诉人才成为复垦对象,因此上诉人龙承福的名字才会出现在图纸红线范围内。后来红线范围绘制错误,被上诉人根据错误的信息认定上诉人不应该享有复垦款或者不是复垦对象,但被上诉人并未举证证明作出《回复》的依据,以及图纸上标注为“龙承福”的依据,《回复》认定事实不清,证据不足。二是被上诉人作为行政主体,应当保护行政相对人的信赖利益。上诉人龙承福多次参与复垦活动,多次参与签字,名字已经登记在图纸上,并且已经拆除了房屋,进行了宅基地复垦。作为行政主体,应当对自己的错误进行纠正,并且应当按照复垦政策给予上诉人复垦款。被上诉人将错就错,拒绝承认上诉人为复垦对象,严重损害了上诉人的利益。2.原审判决举证责任分配错误,不应当由上诉人承担举证责任，证明与被上诉人签订复垦协议,且复垦协议并非唯一确定复垦对象的材料。上诉人在复垦过程中签署的材料均由被上诉人或第三人收回,正因为上诉人的参与,现状图和竣工图才会有龙承福的名字，龙承福才会拆除房屋并进行复垦。因此,证明龙承福是否为复垦对象的举证责任应当由被上诉人承担,若不能提供,应当承担不利后果。3.原审判决无视上诉人提供的充分证据，无视上诉人龙承福参加复垦活动的合理事实,导致判决认定事实不清,判决结果错误。原审中,上诉人除了已经提供现状图和测绘图外,还充分证明了其积极参与复垦事项并拆除房屋,对宅基地进行复垦的事实。上诉人和所在复垦片区的李传祥等人在同一时间里积极履行复垦,其他人都已经领取了复垦款，这些都是符合常理的事实,上诉人不可能连拆房子这种事情都要“跟风”,只能说明一个事实是上诉人为复垦对象。综上，原审认定事实不清，证据不足，判决结果错误。请求：撤销原判，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人秀山县规自局辩称,1.被上诉人作出的《回复》事实清楚，证据充分。上诉人龙承福在复垦红线范围内的宅基地上的房屋虽然拆除，但上诉人已在原宅基地上新建住宅，该宅基地未复垦成为耕地，上诉人无权要求支付该宅基地的地票价款。上诉人自行拆除的另一宅基地上的房屋虽已复垦成为耕地，但该宅基地未在项目规划红线范围内，被上诉人无权进行验收并拨付地票价款。同时,秀山县国土房管局作出的《回复》程序合法。秀山县国土房管局根据接访县领导的批示意见,对龙承福反映的信访诉求派员进行了实地调查,在信访条例规定的期限内,根据查明的事实,对龙承福提出的信访诉求作出了《回复》,该《回复》既不违反法律、行政法规的规定,也没有超越职权。2.上诉人提出的诉讼请求不明，无论上诉人是要求支付所谓的暂定复垦款，还是要求被上诉人确认其复垦款的归属,其请求均无事实和法律依据。3.被上诉人委托的测绘机构绘制的复垦现状图和布局图并无错误,上诉人不能获得复垦款的根本原因是纳入范垦范围的宅基地修建了新房,而未纳入复垦范围的宅基地却复垦成了耕地。4.并无龙承福参与复垦活动以及签字的相关依据，图中纳入复垦范围的宅基地上的木房被上诉人拆除后,已经修建新房,并未复垦成为耕地，在此情况下,上诉人不能获得复垦款。5.被上诉人已针对上诉人提出的第一项诉讼请求提交了相关证据。根据规定,复垦农户应与所在乡(镇)人民政府签订复垦协议。由于龙承福的宅基地已经修建新房,洪安镇政府不可能与其签订复垦协议,对此事实,洪安镇政府在一审庭审中已当庭作了陈述。既然上诉人主张签订了复垦协议,理应举证证明,而不应该要求被上诉人为其诉讼主张承担举证责任。6.上诉人提交的证据不能证明在复垦范围内的宅基地已经复垦成为耕地，而上诉人主张的另一宅基地上的房屋虽然已经拆除,并已复垦成为耕地,但该宅基地并未纳入复垦范围,其房屋是上诉人自行拆除,并非被上诉人委托的荣德公司实施的拆除行为。上诉人在行政起诉状中也明确承认其申请复垦的房屋并未测绘在图纸红线范围内，既然如此,被上诉人在信访回复中认定上诉人自行拆除的另一处房屋未在复垦红线范围内完全正确,原审据此驳回上诉人的诉讼请求正确。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉请求及诉称的事实和理由均不成立,请求驳回上诉,维持原判。 被上诉人洪安镇政府辩称,同意秀山县规自局的答辩意见。龙承福不应当享有复垦款，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。 原审第三人新田沟村委会述称，同意秀山县规自局和洪安镇政府的答辩意见。 原审中，秀山县国土房管局提交了以下证据：1.《县级领导干部公开接待群众来访登记表》《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙承福信访事项的回复》《送达回证》。2.现场照片。3.《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目现状图新田沟村片区-片块9-5》《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目布局图新田沟村片区-片块9-5》。 原审中，洪安镇政府无证据举示。 原审中，龙承福、龙宗林提交了以下证据：1.身份证复印件。2.行政裁定书。3.信访回复。4.房产证。5.现状图。6.竣工图。7.统计表。8.照片。9.（2014）秀法民初字第01955号民事判决书。10.龙世奎证明。 原审中，新田沟村民委员会、荣德公司无证据举示。 原审法院对上述证据作如下认定：龙承福、龙宗林，秀山县国土房管局提交的证据均与本案有关联，予以确认。 原审中，龙承福、龙宗林申请证人周家福、李启学、龙宗汉出庭作证。 本院审查认为，原审法院对秀山县国土房管局举示的证据1-3、龙承福、龙宗林举示的证据1-8、10认证正确，予以支持；龙承福、龙宗林在原审举示的证据9与本案待证事实无关联，应不予采信，原审予以确认不当，予以纠正；对出庭证人周家福、李启学、龙宗汉的证言内容有有效证据相印证部分予以采信，原审法院对出庭证人的证言未进行认证不当，予以指出。 二审审理中，秀山县规自局经本院要求补充提交了《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目竣工图新田沟村片区-片块9-5》，旨在证明上诉人的房屋不在复垦范围内，因此未得到相应的复垦款。秀山县规自局在二审中提交了渝国土房管〔2014〕319号《重庆市国土房管局关于印发的通知》，旨在证明乡镇对复垦地块的真实性、权利人信息等负责，秀山县规自局作出的信访回复是依据前期调查测绘图纸作出，有依据。 上诉人龙承福、龙宗林质证认为，对竣工图的三性均不认可，不能以此认定上诉人不属于复垦户，不能得到复垦地票价款。对实施细则的真实性无异议，规定了复垦的流程，相关单位未按照相应的复垦流程进行复垦。 被上诉人洪安镇政府质证认为，从竣工图和现场看，上诉人要求纳入复垦的房屋明显不在复垦范围内，该证据合法有效，三性无异议。对实施细则无异议，本案现无证据证明龙承福与洪安镇政府签订了相应的申请等材料。 原审第三人新田沟村民委员会质证认为，对竣工图没有异议，证据合法有效。对于实施细则，同意洪安镇政府的意见。 二审审理中，上诉人龙承福、龙宗林向本院提交了以下证据：1.龙世奎证言。旨在证明龙世奎的房屋没有参与复垦，也无人通知其房屋可以参与复垦的事实。2.龙宗汉的证言。旨在证明龙宗汉得到复垦通知找龙承福签字，说明龙承福有参与复垦。3.申请证人龙承方出庭作证。旨在证明复垦时，对龙承福的房屋宅基地进行了测量。 被上诉人秀山县规自局质证认为，证据1，三性不认可，因是上诉人个人书写，系是上诉人的意思表示。龙世奎和龙承福是亲戚关系，龙世奎是五保户，因龙世奎由上诉人扶养，因此对该证言的真实性持异议。证据2，三性不认可，不符合证据的形式。证据3，证人所述不真实，证人陈述多处不符合逻辑，证言有偏向性，证人与上诉人有共同的利益目的。证据1-3均不属于新证据，应不予采信。 被上诉人洪安镇政府质证认为，证据1，三性不认可，同意秀山县规自局的质证意见。证据2，不认可，不能证明复垦的事实。证据3，证人的证言不真实，证言与本案无关。 第三人新田沟村民委员会质证认为，证据1、2，同意洪安镇政府的质证意见。证据3，不真实，证人多处陈述均不属实。 为了查清案件事实，本院于2019年6月12日对现场进行了查勘，制作了现场勘查图，并分别对龙世奎、龙宗汉、周永忠进行了调查询问，制作了调查笔录。 上诉人龙承福、龙宗林质证认为，对现场勘查图无异议。对龙世奎的调查笔录，认可龙世奎的陈述。对龙宗汉的调查笔录，三性认可。对周永忠的调查笔录，三性均不认可，周永忠的陈述不真实。 被上诉人秀山县规自局质证认为，对现场勘查图，三性无异议。对龙世奎的调查笔录，真实性无异议，合法性无异议，龙世奎的陈述受到龙承福的干扰，且龙世奎只是听龙承福说是施工队喊龙承福拆除的房屋。对龙宗汉的调查笔录，三性无异议，其陈述龙承福确实签了字，但具体申请的是哪宗地并不清楚。对周永忠的调查笔录，三性无异议。 被上诉人洪安镇政府质证认为，对现场勘查图，三性无异议，证明上诉人房屋在红线范围外。对龙世奎的调查笔录，龙世奎和龙承福是亲属关系，因此其证言不真实。对龙宗汉的调查笔录，其陈述不清楚申请的地块是哪个地块，龙宗汉是否发送通知存疑，因现在没有任何依据。对周永忠的调查笔录，三性无异议。 原审第三人新田沟村民委员会质证认为，同意秀山县规自局、洪安镇政府的质证意见。 本院审查认为，被上诉人秀山县规自局在二审中经本院要求补充提交的《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目竣工图新田沟村片区-片块9-5》，来源合法，内容真实，与本案待证事实有关联，予以采信。秀山县规自局在二审中提供的《重庆市国土房管局关于印发的通知》属于规范性文件，秀山县规自局在作出的《回复》中未适用该规范性文件，在一审举证期限内也未提供该规范性文件，故不能认定该规范性文件系秀山县规自局作出《回复》的依据。上诉人龙承福、龙宗林在二审中提供的证据1-3应当在一审举证期限内提供，不属于二审新证据，本院不予接纳。本院制作的现场勘查图，各方均无异议，予以采信。对龙世奎、龙宗汉、周永忠在本院调查过程中陈述的内容，有有效证据相印证的部分予以采信。 本院二审审理查明，因机构改革，原审被告秀山县国土房管局的相关职责并入秀山县规自局。上诉人、新田沟村民委员会以及证人龙世奎、周永忠均认可《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目现状图新田沟村片区-片块9-5》中复垦红线范围内，深色部分标注为“龙承福、木”的地块原系龙世奎的宅基地，龙世奎在该地块上的房屋拆除之后，由龙承禄（系龙承福的兄弟）在该地上修建了二层房屋。 本院认为，本案上诉人龙承福、龙宗林对秀山县国土房管局作出的《回复》不服，主张其对J317房地证2011字第xxxx号房地产权证登记的房屋申请了复垦并予以拆除，认为应享有该处宅基地的复垦费用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此，本案应对秀山县国土房管局作出的《回复》进行合法性审查，秀山县规自局也应当举示作出《回复》时所依据的证据及规范性文件。经审查，上诉人、新田沟村民委员会以及证人龙世奎、周永忠均认可复垦项目现状图中复垦红线范围内，深色部分标注为“龙承福、木”的地块原系龙世奎的宅基地，并非龙承福的宅基地，而秀山县国土房管局在《回复》中认定“你确有一处宅基地位于《秀山县洪安镇新田沟村等（2）个农村建设用地复垦项目现状图新田沟村片区一片块9-5》中……你户位于该项目的宅基地在项目施工前已自行拆除,并在原址改建了房屋”，该认定所涉宅基地的权利人信息，与前述证据证明的事实明显不符，秀山县国土房管局作出该认定仅有图纸和照片作为依据，证据明显不足。对于龙承福提出的请求，秀山县国土房管局在《回复》中未查明龙承福户有几处宅基地，龙承福主张复垦费用的宅基地的具体位置、产权登记情况、是否申请复垦等情况，也未查明复垦项目现状图上标注为“龙承福、木”的地块的权利人信息、与复垦有关的情况以及该地块为什么标注为龙承福的宅基地，故秀山县国土房管局作出本诉《回复》时所依据的证据不足，《回复》认定事实不清，该《回复》不合法，依法应予撤销。因尚需秀山县规自局对龙承福提出的请求进行调查、裁量，本案不宜对龙承福确认享有宅基地复垦费用的诉求直接作出裁判，应由秀山县规自局对龙承福的请求重新作出处理。 综上，上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持。原审判决结果有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销酉阳土家族苗族自治县人民法院（2018）渝0242行初69号行政判决； 二、撤销秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局于2018年3月21日作出的《秀山土家族苗族自治县国土资源和房屋管理局关于龙承福信访事项的回复》； 三、责令秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局在本判决生效之日起法定期限内对龙承福的请求重新作出处理。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人秀山土家族苗族自治县规划和自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张红梅 审 判 员 蒲开明 审 判 员 黄 瑶 二〇一九年六月十七日 法官助理 周 余 书 记 员 向芯颖