浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）浙06行初76号 原告戚玉旦，女，1984年10月1日出生，汉族，户籍地诸暨市。 委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被告诸暨市人民政府，住所地诸暨市暨阳街道东一路**。 法定代表人王芬祥，市长。 委托代理人石仲广，男，诸暨市司法局（行政复议局）工作人员。 委托代理人吕成君，男，诸暨市住房和城乡建设局工作人员。 被告绍兴市人民政府，，住所地绍兴市越城区洋江西路** 法定代表人盛阅春，市长。 委托代理人杨凯，男，绍兴市司法局（行政复议局）工作人员。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 原告戚玉旦因与被告诸暨市人民政府（以下简称“诸暨市政府”）行政强制及行政赔偿、被告绍兴市人民政府（以下简称“绍兴市政府”）行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月11日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月27日、2018年1月23日、2018年10月22日、2019年3月6日、2019年5月22日五次公开开庭审理了本案。原告戚玉旦到庭参加第一、三、四、五次庭审，原告代理人袁裕来到庭参加第一、二、三、四次庭审，原告代理人冯英飞到庭参加第五次庭审；被告诸暨市政府的代理人石仲广到庭参加五次庭审，被告诸暨市政府的代理人吕成君到庭参加第一、二、三次庭审；被告绍兴市政府的代理人严洪祥到庭参加五次庭审，被告绍兴市政府的代理人杨凯到庭参加第一、二、三、四次庭审。因原告申请评估，本院依法准许。当事人申请评估、价格认证及复核的期间依法不计入审理期限。本案现已审理终结。 2016年11月24日，诸暨市政府对原告位于诸暨市暨阳街道健康路74号的房屋实施了强制拆除。原告不服诸暨市政府的强拆行为，向绍兴市政府申请行政复议。绍兴市政府于2017年3月21日作出绍市府复决字〔2017〕8号行政复议决定，决定维持诸暨市政府作出的强制拆除诸暨市暨阳街道健康路74号房屋的行政行为。 原告戚玉旦起诉称，原告是诸暨市暨阳街道健康路74号房屋业主之一，持有国有土地使用权证和房屋所有权证，房屋建筑面积100.31平方米。2016年2月29日，被告诸暨市政府成立的诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组办公室通知原告等业主，称诸暨市暨阳街道健康路74号房屋已成为D类危旧房屋，且不允许拆除重建，处理方案又跟《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的安置补偿标准存在很大距离，有关工作人员也未向原告送达鉴定文书。原告了解到，诸暨市暨阳街道健康路74号房屋建造于1994年以后，根据《民用建筑设计通则（JGJ37-87）》规定，该房屋设计的主体结构耐久年限应在50年以上，如果政府机关都依法行政，肯定不会出现上述情况。为了维护自身合法权益，2016年6月原告委托律师展开维权行动，向有关主管部门申请政府信息公开：诸暨市国土资源局答复称未找到涉案房屋所属工程项目的建设用地批文；诸暨市规划局提供的浙规证0510354建设工程规划许可证及附件显示该房屋规划许可三层、四层，实际却建造了七层；诸暨市建筑业管理局未答复。正当原告的维权行动逐渐深入，诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组于2016年10月22日发出《告知函》，要求原告抓紧签订异地置换协议，在2016年10月29日前办理房屋腾空交付拆除手续，未完成异地置换协议签订和腾空房屋手续的，将实施强制拆除。同年11月24日，被告诸暨市政府即实施对原告房屋的强制拆除，至11月26日完毕，共计给原告造成损失1536400元（包括房屋及屋内物品，详见财产清单）。原告认为，被告诸暨市政府在未确定涉案房屋成为危房的真正原因的情况下，强制拆除原告房屋，掩盖了真正的责任主体，致使原告无法找到真正的责任主体，无法维护自己的合法权益，应该对原告的损失承担赔偿责任。且从该房屋规划许可只有三层、四层，实际上却建造七层，又没有合法的用地、施工许可手续，被告诸暨市政府却为其办理了房屋、土地登记手续的情况看，被告诸暨市政府对原告的损失也负有不可推卸的责任。另，诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组系被告诸暨市政府成立的临时机构，其行为的法律责任也应由诸暨市政府承担。2016年12月19日，原告向被告绍兴市政府提出复议申请，后者于2017年3月21日作出绍市府复决字〔2017〕8号行政复议决定，维持被告诸暨市政府作出的强制拆除原告房屋的行政行为，但对诸暨市政府强拆原告房屋之前未确定该楼房成为危房的真正原因未作出正面回应。综上所述，特起诉请求：1.确认被告诸暨市政府强制拆除原告房屋行为违法，判令其赔偿原告各种损失1536400元；2.撤销被告绍兴市政府作出的绍市府复决字〔2017〕8号行政复议决定。 为证明其诉讼主张，原告戚玉旦向本院提交了如下证据： 证据1.戚玉旦居民身份证，证明原告身份情况； 证据2.诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组工作二组做出的《告知函》、《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印发的通知》（市委办〔2015〕128号），证明诸暨市城镇危旧房改造专项工作领导小组系被告诸暨市政府成立的临时机构、强拆原告房屋行为系被告诸暨市政府实施； 证据3.诸暨市国土资源局作出的诸土信公复字〔2015〕年15号《政府信息公开申请答复书》、诸暨市规划局提供的编号为浙规证0510354的建设工程规划许可证及其附件，证明涉案房屋没有合法用地批文，规划许可的是三层、四层； 证据4.房屋所有权证、国有土地使用权证，证明原告持有涉案房屋所有权证、土地使用权证； 证据5.绍市府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》，证明被告绍兴市政府作出行政复议决定。 被告诸暨市政府提交答辩称：一、诸暨市城镇危旧房改造基本情况。按照省政府统一部署，诸暨市从2014年开始组织技术人员对城区多层房屋开展危旧房屋排查工作，并委托浙江省瑞邦建设工程检测有限公司、浙江省建设工程质量检验站有限公司等专业机构对排查出来的391幢丙类房屋作专业鉴定，其中鉴定出D级危旧住宅房屋35幢、其他非住宅房屋14幢，C级危旧房屋237幢，并将鉴定出来的危旧房屋录入浙江省城镇既有住宅房屋调查登记管理系统，便于及时查验和管理。同时，制定诸暨市城镇危旧房治理改造三年工作计划，计划到2017年底全部完成经鉴定确认为C、D级危旧房屋的治理改造工作。2015年9月24日凌晨四点，诸暨市城区苎萝二村20号一建筑面积为1450平方米的六层砖混结构住宅房屋发生倒塌（2015年8月31日起被列入D级危旧房重点监测对象），因楼内居住的48人已于9月23日晚全部紧急撤离完毕才避免倒楼伤人事故的发生。自此，答辩人要求其余34幢D级危旧房屋进行腾空撤离，并发给6个月的临时过渡费，共涉及住户1067户、营业房等非住宅46户。为进一步做好危旧房治理改造工作，落实危旧房业主的安置和补偿，诸暨市委、市政府下发《关于开展2016年城镇危旧房改造专项行动的实施意见》（市委办〔2016〕14号）及《关于明确2016年新增危旧房治理改造实施方案意见》，实施诸暨市2016年城镇危旧房改造专项行动，计划完成35幢1113户危旧房屋治理改造工作，涉案的健康路74号亦属治理改造范围。经过两个多月的努力，仅有102户危旧房业主未完成签约。2016年9月，答辩人结合实施2016年度“三改”专项行动，继续完成剩余危旧房屋的治理改造工作。截止到2016年12底，诸暨市已完成873户异地置换安置、124户原址重建、46户营业房等非住宅原地还建签约，签约率达93.7%，剩余70户业主未完成异地置换协议签订，其中包括原告在内的健康路74号楼19户业主。二、危旧房治理改造安置政策。根据《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2015〕61号）文件精神，结合诸暨市实际，制定了《诸暨市城镇危旧房屋治理改造工作实施意见（试行）》（诸暨市委办〔2015〕128号）、《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造异地置换安置实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕10号）和《2016年城镇危旧房改造专项行动市场化置换实施细则》(诸政办发〔2016〕71号)等一系列危旧房治理改造补偿和安置政策，作为诸暨市危旧房治理改造的补偿安置政策依据，实行公平、公正、公开透明操作。三、危旧房的解危拆除工作情况。为了彻底消除危旧房屋对公共安全产生的威肋，确保人民生命财产安全，答辩人按照属地负责的要求，明确由暨阳街道办负责对危旧房屋实施解危拆除，对已全部完成安置签约并腾空的危旧房屋及时实施拆除，消除安全隐患。但对于像健康路74号等尚未完成全部业主安置签约的危旧房，一时缺少有效的推进办法。因健康路74号位于闹市区，周边有小学，安全隐患极为严重，周边市民对该楼房不能及时拆除危及公共安全反响很大，要求尽快拆除的呼声较高。为了加快推进危旧房治理改造工作，消除安全隐患，答辩人向省政府法制办提交《诸暨市人民政府关于要求指导诸暨市对严重危害公共安全的危旧房采取强制措施先行拆除的请示》（诸政〔2016〕71号），省政府法制办于2016年6月16日转发浙江省住房和城乡建设厅《关于对严重危害公共安全的危旧房采取强制措施先行拆除有关请示的意见》，指出“城镇危旧住宅房屋存在事故隐患达到相应程度的，县级以上人民政府可以依照《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定采取相应的强制措施”。四、涉案房屋拆除依据充分，程序合法。根据省住房和城乡建设厅回复意见精神，同时吸取诸暨市苎萝二村20号楼倒楼事故和温州“10.10”倒楼死人事故的深刻教训，答辩人决定启动危旧房应急拆除程序，实施对包括健康路74号在内的相关危旧房强制拆除工作，尽快消除危旧房对周边公共安全造成的严重隐患。2016年11月21日，答辩人依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《城市危险房屋管理规定》和《诸暨市突发公共事件总体应急预案》等法律、法规和规定，制定出台《诸暨市城区房屋安全应急预案》，成立诸暨市房屋安全应急指挥部。2016年11月3日，诸暨市房屋安全应急指挥部根据中国建筑科学研究院作出的《危险房屋危害公共安全咨询报告》和浙江政信建设工程项目管理有限公司作出的《诸暨市2016年城镇危旧房改造项目社会稳定风险评估报告》，结合实际情况，发布公告，决定于11月24-25日对健康路74号房屋采取强制拆除措施，公告同时在《诸暨日报》上发布。2016年11月23日，诸暨市房屋安全应急指挥部办公室制定下发《健康路74号危旧房应急拆除处置工作方案》，明确相关部门和单位职责。由诸暨市2016年“三改”专项行动危旧房改造工作二组负责做好健康路74号房屋相关业主腾空搬迁工作，尽力动员业主自行搬迁腾空房屋，同时由工作组负责帮助业主将相关物品搬迁至业主指定地点；对不肯主动搬迁的业主，由市公证处进行现场公证，暨阳街道办落实专业搬家队伍，搬到指定地点，由公证处逐一清点造册后进行封存保管。2016年11月24日，诸暨市房屋安全应急指挥部按照制定下发的《健康路74号危旧房应急拆除处置工作方案》，宣布对健康路74号房屋实施强制拆除。综上，为确保公众生命财产安全，答辩人根据《中华人民共和国突发事件应对法》等规定，对危害公共安全的危险房屋实施强制拆除以消除安全隐患的措施合法、合理。同时，答辩人在拆除涉案房屋时，对原告所有的动产予以了妥善保管，且为原告等保留了相应补偿安置权利，原告可随时签约安置，其要求确认拆除行为违法并赔偿损失的理由不能成立。请求驳回原告的诉讼请求。 被告诸暨市政府在法定期间内向本院提供了以下证据： 证据6.浙江瑞邦建设工程检测有限公司出具的《鉴定报告》，证明健康路74号房屋已被专业鉴定机构鉴定为危房，建议停止使用或整体拆除，且鉴定机构认为被鉴房存在缺损情况的主要原因是历史原因（原设计构造问题，施工质量问题，材料老化问题等）； 证据7.《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于开展2016年城镇危旧房改造专项行动的实施意见》（市委办〔2016〕14号），证明健康路74号房屋已被列入治理范围； 证据8.诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组《关于明确2016年新增危旧房治理改造实施方案的意见》（诸危改〔2016〕1号），证明被告诸暨市政府的实施背景； 证据9.《诸暨市人民政府办公室关于城镇危旧住宅房屋治理改造三年行动专项规划及2016年工作计划的通知》（诸政办发〔2016〕16号），证明被告诸暨市政府将健康路74号房屋列入2016年治理改造计划； 证据10.《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印发的通知》（市委办〔2015〕128号），证明被告诸暨市政府规定的危房改造有关情况； 证据11.《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造异地置换安置实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕10号），证明被告诸暨市政府出台了危旧房改造文件，规定了相关安置优化政策； 证据12.《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造专项行动市场化置换实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕71号），证明被告诸暨市政府出台了另一种市场化安置政策； 证据13.《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于成立2016年城镇危旧房改造专项行动工作领导小组的通知》（市委办〔2016〕13号），证明被告诸暨市政府建立了危旧房改造专项行动组织领导机构，确保工作有序开展； 证据14.《中共诸暨市委诸暨市人民政府关于成立诸暨市2016年“三改”专项行动工作领导小组的通知》（市委〔2016〕34号），证明被告诸暨市政府成立了“三改”工作组织机构，将健康路74号列入工作内容； 证据15.浙江省人民政府法制办公室备案审查处答复（附浙江省住房和城乡建设厅《关于对严重危害公共安全的危旧房屋采取强制措施先行拆除有关请示的意见》），证明被告诸暨市政府专门向上级部门请示并得到了书面答复； 证据16.《诸暨市人民政府办公室关于印发诸暨市城区房屋安全应急预案的通知》（诸政办发〔2016〕133号），证明被告诸暨市政府制订了相应应急预案； 证据17.中国建筑科学研究院出具的《咨询报告》，证明专业机构认为健康路74号房屋可能发生倒塌，对周边安全存在损害，建议进行处理； 证据18.浙江政信建设工程项目管理有限公司出具的《诸暨市2016年城镇危旧房改造项目社会稳定风险评估报告》，证明专业机构认为危旧房改造项目可行； 证据19.诸暨市房屋安全应急指挥部作出的强制拆除《公告》，证明被告诸暨市政府对有关拆除事项进行了提前公告，向社会告知了相关具体情况； 证据20.诸暨市房屋安全应急指挥部办公室《健康路74号危旧房应急拆除处置工作方案》（附《暨阳街道城镇危旧房拆除工程Ⅲ标（健康路74号）拆除方案》），证明被告诸暨市政府为确保拆除有序稳妥，制订了详细的工作方案； 证据21.《诸暨市2016年城镇危旧房改造专项行动完成情况进度表》，证明绝大部分危旧房业主是充分理解和支持危旧房改造工作的，进一步说明被告诸暨市政府本案拆除行为的合理性； 证据22.《保全证据物品清点登记表》，证明拆除过程中，对原告的财产予以了妥善保管。 被告诸暨市政府同时明确《中华人民共和国突发事件应对法》第二条、第三条、第七条、第十条、第十一条、第十七条、第十八条、第四十八条、第四十九条、第五十七条规定，系其作出被诉强制拆除行政行为的法律依据。 被告绍兴市政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿充分。原告系诸暨市暨阳街道健康路74号房屋业主之一。2015年11月3日，经浙江瑞邦建设工程检测有限公司鉴定，该房屋的危险性鉴定等级评定为D级，承重结构承载力已不能满足使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房，建议被鉴房停止使用或整体拆除。2016年2月24日，中共诸暨市委办公室、诸暨市政府办公室决定成立2016年危旧房改造专项行动工作领导小组。2016年3月5日，诸暨市政府办公室作出城镇危旧住宅房屋治理改造三年行动专项规划及2016年工作计划，将上述房屋列入危旧房治理改造计划。2016年6月16日，浙江省政府法制办转发《浙江省住房和城乡建设厅关于对严重危害公共安全的危旧房采取强制措施先行拆除有关请示的意见》。2016年10月，受暨阳街道办委托，浙江政信建设工程项目管理有限公司出具《社会稳定风险评估报告》。同年10月22日，诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组对原告作出《告知函》，请你户抓紧到工作组完成异地置换协议签订，并在2016年10月29日前办理房屋腾空交付拆除手续，对仍未完成异地置换协议签订和腾空的危旧房屋，将采取积极的解危应急措施，实施强制拆除。2016年11月3日，诸暨市政府办公室印发《诸暨市城区房屋安全应急预案》。11月10日，受暨阳街道办委托，中国建筑科学研究院出具《咨询报告》，建议“由于诸暨市健康路74号的危险性鉴定等级评定为D级。因此，必须采取措施处理，必要时可启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患”。2016年11月21日，诸暨市房屋安全应急指挥部发布公告，并在《诸暨日报》上发布；11月23日，诸暨市房屋安全应急指挥部办公室作出《健康路74号危旧房应急拆除处置工作方案》。后涉案房屋被强制拆除，屋内的相关物品经清点后被采取保全措施。二、答辩人作出的行政复议决定适用依据正确，程序合法，内容适当。原告向答辩人提出行政复议申请，要求确认诸暨市政府强制拆除健康路74号房屋行为违法并赔偿损失。答辩人经审理后认为，为确保公众生命财产安全，防止危险房屋产生严重危害，诸暨市政府对经鉴定为D级危房的涉案房屋作出应急预案后采取强制拆除房屋的应急措施，符合《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定。因此，答辩人于2017年3月21日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持决定并送达双方当事人。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告绍兴市政府在法定期间内向本院提供了以下证据： 证据23.绍市府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》及其送达回证，证明被告绍兴市政府作出复议决定，维持诸暨市政府作出的强制拆除诸暨市暨阳街道健康路74号房屋行政行为，并向当事人邮寄送达； 证据24.行政复议申请书及所附证据材料，证明原告提出行政复议申请并提交了相关证据材料； 证据25.行政复议立案审批表、行政复议答复通知书及送达回证，证明被告绍兴市政府对原告的复议申请予以立案受理，并通知诸暨市政府作出答复； 证据26.行政复议答复书及所附证据材料，证明诸暨市政府针对原告提出的复议申请，作出答复并提交了相关证据、依据； 证据27.浙江瑞邦建设工程检测有限公司出具的《鉴定报告》（复议机关依职权调取），证明“经鉴定，涉案房屋危险性鉴定等级评定为D级，构成整幢危房，建议：被鉴房停止使用或整体拆除”； 证据28.延期审理通知书及送达回证一组，证明因案情复杂，通知当事人延期作出复议决定。 被告绍兴市政府同时明确《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国行政复议法》相关规定，系其作出被诉行政复议决定的法律依据。 本院根据原告的申请，委托诸暨市中天正和土地房地产评估有限公司对“原告所有的涉案房屋2016年11月被拆时的价值”进行司法评估，该机构于2017年11月10日出具诸中天正和房（估）字2017第S096号《房地产估价报告》（证据29），评估结论为：原告所属坐落于暨阳街道健康路74号1单元302室在价值时点的房地产市场价格为466977元。 原告认为上述《房地产估价报告》将危房作为估价对象错误，申请进行重新评估，本院予以准许，并依据《价格认定规定》第三条第（五）项规定，委托绍兴市价格认证中心予以价格认定协助，该中心于2018年9月21日出具绍市价认定[2018]211号《关于捌套房产的价格认定结论书》（证据30），价格认定结论为：原告所属坐落于暨阳街道健康路74号1单元302室于基准日在市场零售环节的价格为694192元。 原告及被告诸暨市政府均对绍市价认定[2018]211号《关于捌套房产的价格认定结论书》提出异议，请求向上一级价格认定机构提出复核，本院予以准许，并向浙江省价格认证中心提出复核申请，该中心于2019年1月7日出具浙价认证〔2019〕复字第1号《价格认定复核决定书》（证据31），复核结论为：绍兴市价格认证中心出具的绍市价认定[2018]211号《关于捌套房产的价格认定结论书》的价格认定程序符合规定，价格认定结论适用依据正确，选用方法适当、采用参数合理、认定价格在合理范围内，决定维持其价格认定结论。 原告及被告诸暨市政府仍有异议，再次请求向上一级价格认定机构提出复核，本院予以准许，并向国家发展和改革委员会价格认证中心提出复核申请，该中心于2019年5月5日出具发改价认函〔2019〕74号《价格认定复核不予受理通知书》（证据32），认为原告及被告诸暨市政府提出的异议事项不属于价格认定复核范围，决定不予受理本次复核申请。 经庭审质证，各方当事人发表了如下质证意见： 对于原告提供的证据，被告诸暨市政府对证据1、2、4、5的三性均无异议；对证据3的关联性、证明目的有异议。被告绍兴市政府对证据1、2、4、5的三性无异议；对证据3的关联性有异议。 对于被告诸暨市政府提供的证据，原告对证据6的真实性有异议，原告未参与委托鉴定，拆除前从未收到该鉴定报告，即使鉴定报告真实合法也不足以证明被告诸暨市政府强拆行为的合法性；对证据7、证据8的真实性有异议，即使是真实的，文件中要求原告等住户必须签订置换协议、办理有责追偿委托手续等规定也缺乏法律依据，且未对住户不同意签订协议时如何处理作出规定；对证据9的关联性有异议，认为与被诉强拆行为合法性无关联，只是被告诸暨市政府内部工作规定；对证据10的真实性有异议，即使是真实的，文件中涉及的房屋补偿、异地安置政策也不合理；对证据11的关联性有异议，且文件中规定的异地安置“先签先选”原则没有法律依据；对证据12有异议，文件中没有允许评估的内容；对证据13、14、20、21的关联性有异议，只是被告诸暨市政府内部的工作安排和布置；对证据15的证明目的有异议，认为省政府法制办只是转发了浙江省住房和城乡建设厅的法律适用建议，并未答复同意被告诸暨市政府的请示；对证据16的真实性、关联性有异议；对证据17的合法性、证明力有异议，认为咨询报告不具有法律效力，所作结论只是一种假定，且未提供单位资质；对证据18有异议，被告诸暨市政府在答辩期内未提供完整的评估报告，所提交的内容与本案缺乏关联性；对证据19中的公告真实性无异议，但《诸暨日报》上的公告未看到；对证据22的合法性有异议，认为仅凭该证据不能证明保全情况，应当进一步提供照片、存放位置等证据。被告绍兴市政府对被告诸暨市政府提供的证据6-证据22的三性均无异议，认为可以证明被告诸暨市政府实施的拆除行为合法，相关鉴定报告、咨询报告、风险评估报告及拆除政策均符合法律规定。 原告、被告诸暨市政府对于被告绍兴市政府提供的证据23-证据28的三性均无异议。 对于证据29，原告对真实性无异议，但认为评估报告将危房作为估价对象错误，评估方法错误，不认可评估结论；被告诸暨市政府、绍兴市政府对三性均无异议，认为评估结论真实、合法、有效。 对于证据30，原告对真实性无异议，但价格认定结论书不完整，未载明其得出结论的过程、方法和依据，且所确定的基准日与最高人民法院（2017）最高法行再101号案裁判不一致；被告诸暨市政府对真实性无异议，但认为涉案房屋已被鉴定为D级危房，现将该房屋作为正常房屋进行评估有违客观事实，也违反了法定程序，不认可该价格认定结论；被告绍兴市政府对真实性无异议，但认为经其复议审查，诸暨市政府的危房鉴定程序符合法律规定，在排除涉案房屋系危房的前提下，对于该价格认定结论无异议。 对于证据31，原告对真实性无异议，但复核决定书不完整，没有技术报告，未载明其适用的方法，所确定的基准日与最高人民法院（2017）最高法行再101号案裁判不一致；被告诸暨市政府对真实性无异议，但认为不应将已被鉴定为危房的房屋作为正常房屋进行认定，所得出的结论与实际不符；被告绍兴市政府同意被告诸暨市政府的上述意见。 对于证据32，原告对于不予受理通知书本身无异议，但希望法院在确定本案房屋赔偿、屋内装饰装修及临时安置补助费等问题时，能根据最高人民法院相关判例及规定作出；被告诸暨市政府对于不予受理通知书本身无异议，但认为涉案房屋应为危房；被告绍兴市政府对于不予受理通知书本身无异议。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2、4、5，两被告对三性均无异议，本院予以认定；证据3与本案缺乏关联性，不予认定。被告诸暨市政府已提交证据6-证据22的相应原件，符合证据形式要件，原告虽对部分证据的真实性有异议，但未提出实质理由，故本院对上述证据的真实性予以确认，合法性及关联性将结合本院认为部分阐述。被告绍兴市政府提交的证据23-证据28，原告及被告诸暨市政府对三性均无异议，本院予以认定。证据29-证据32系本院在审理过程中，根据当事人的申请委托相应机构后，作出的报告、结论、通知，真实性、关联性、合法性可予确认，证明力将结合本院认为部分阐述。 经审理查明，原告戚玉旦系坐落于诸暨市××街道健康路××单元××室房屋业主，持有相应房屋所有权证及国有土地使用证。2015年11月3日，浙江瑞邦建设工程检测有限公司依诸暨市建筑业管理局的委托，作出编号为2015D1-A10055-11G的《鉴定报告》，该报告依照《危险房屋鉴定标准》认定涉案健康路74号房屋危险性鉴定等级评定为“D级”，构成“整栋危房”，建议“停止使用或整体拆除”，同时认为被鉴房存在缺损情况主要原因为历史原因（原设计构造问题，施工质量问题，材料老化等），次要原因是住户对被鉴房结构性的拆改。2016年2月24日，中共诸暨市委办公室、诸暨市政府办公室联合发文，决定成立2016年危旧房改造专项行动工作领导小组，下设13个工作组，涉案健康路74号房屋被列入治理改造范围。2016年6月16日，浙江省人民政府法制办公室备案审查处向被告诸暨市政府转发浙江省住房和城乡建设厅《关于对严重危害公共安全的危旧房屋采取强制措施先行拆除有关请示的意见》，载明“根据《中华人民共和国行政强制法》第十条第四款的规定，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》（浙政办发〔2016〕61号）作为行政规范性文件，按照以上规定，对城镇危旧住宅房屋治理改造未设定行政强制措施。城镇危旧住宅房屋存在事故隐患达到相应程度的，县级以上人民政府可以依照《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定采取相应的强制措施；不属于此类情形的，可以依法实施征收拆迁”。2016年10月22日，诸暨市城镇危旧房改造专项行动工作领导小组工作二组发出《告知函》，要求该幢房屋业主抓紧完成异地置换协议签订，并在2016年10月29日前办理房屋腾空交付拆除手续，逾期市政府将实施强制拆除。2016年11月10日，受诸暨市人民政府暨阳街道办事处委托，中国建筑科学研究院出具《咨询报告》，结论为“如果诸暨市健康路74号发生局部或整体倒塌，均可能存在对周边建筑居民及过往居民人身安全、周围建筑、市政道路、小区道路及公共服务设施的危害”，建议“必须立即采取措施处理，必要时可启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患”。2016年11月21日，诸暨市房屋安全应急指挥部发布公告，决定于11月24日-25日对健康路74号房屋采取“强制拆除措施”。2016年11月24日，被告诸暨市政府开始对健康路74号整幢房屋实施强制拆除，并制作了《保全证据物品清点登记表》。原告不服，于2016年12月19日向被告绍兴市政府申请行政复议，后者于2017年3月21日作出绍市府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》，决定维持诸暨市政府的上述强制拆除行为。原告仍不服，遂向本院提起诉讼。 同时查明，诸暨市政府办公室先后于2016年1月29日、7月18日作出《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造异地置换安置实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕10号）、《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造专项行动市场化置换实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕71号），就城镇危旧房改造异地置换安置、市场化置换等进行了规定。截至2016年12月20日，涉案健康路74号房屋共63户业主中有44户签订了置换协议，其中43户选择异地置换安置、1户选择市场化置换。 再查明，健康路74号房屋被拆除时，原告尚未签订置换协议，被告诸暨市政府也未作出补偿决定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案被告诸暨市政府系被诉强制拆除行为的作出主体，被告绍兴市政府复议决定维持原行政行为，故两被告的主体均适格。 原告戚玉旦对于被告绍兴市政府所作复议程序的合法性无异议，经审查也未发现违反法定程序的情形，本院予以确认。本案争议焦点主要包括两个方面：一是被告诸暨市政府实施的强制拆除行为是否合法；二是原告戚玉旦提出的赔偿请求能否成立。现结合相关事实和法律规定，分述如下： 一、关于被告诸暨市政府实施的强制拆除行为是否合法的问题 首先，涉案健康路74号房屋位于诸暨市城市规划区内，属于建设部《城市危险房屋管理规定》第二条“本规定适用于城市（指直辖市、市、建制镇，下同）内各种所有制的房屋”所规定的适用范围。根据《城市危险房屋管理规定》第五条“建设部负责全国的城市危险房屋管理工作。县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本辖区的城市危险房屋管理工作”、第六条“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’”、第七条“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件”、第十二条第二款“房屋所有人和使用人都可提出鉴定申请”、“受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁或审判机关，可指定纠纷案件的当事人申请房屋鉴定；必要时，亦可直接提出房屋安全鉴定的要求”等相关规定，城市房屋的安全鉴定、诸暨城区危险房屋管理工作应由诸暨市房地产行政主管部门负责，且提出危房鉴定的申请人一般应系危险房屋的所有人或使用人，特殊情况下也可由仲裁或审判机关提出。本案中，诸暨市建筑业管理局既非诸暨城区危险房屋管理工作的主管部门，也不是健康路74号房屋所有人或使用人，由其委托第三方浙江瑞邦建设工程检测有限公司进行房屋危险性鉴定，违反法定程序，所作出的《鉴定报告》也不能作为认定涉案房屋危险性的合法依据。进而，被告诸暨市政府的后续强制拆除行为亦缺乏相应的事实依据。 其次，根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政强制措施与行政强制执行分属不同的行政强制种类，而本案拆除行为属于行政强制执行范畴。虽然《中华人民共和国突发事件应对法》赋予了政府应对突发事件的相应职权，但该法第三条、第十一条亦规定“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”、“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。即便如被告诸暨市政府所述，在健康路74号房屋早在2015年11月即被鉴定为D级危房、停止使用的情况下，却直至2016年11月才实施强制拆除，又未提交存在紧急情况的其他证据，被告诸暨市政府关于其依据《中华人民共和国突发事件应对法》关于强制措施的规定，实施被诉强制拆除行为的辩称，依据不足，本院不予采纳。 由此，被告诸暨市政府对健康路74号房屋实施强制拆除的行为违法，依法应予撤销，但因不具有可撤销的内容，故应判决确认其违法；被告绍兴市政府作为复议机关，对原行政行为的合法性审查不足，其复议决定依法应予撤销。原告要求确认被告诸暨市政府强拆其房屋行为违法、撤销被告绍兴市政府所作行政复议决定，于法有据，应予支持。 二、关于原告戚玉旦提出的赔偿请求能否成立的问题 如前所述，被告诸暨市政府的强制拆除行为违法，应当对原告由此受到的损失承担赔偿责任。根据原告的诉讼请求，其主张的损失包括房屋及屋内物品损失两部分。 首先，关于房屋损失的赔偿方式与赔偿标准。结合现有证据及当事人陈述，涉案健康路74号房屋被列入诸暨市城镇危旧房治理改造范围系客观事实。从《中共诸暨市委办公室诸暨市人民政府办公室关于印发的通知》（市委办〔2015〕128号）、《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造异地置换安置实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕10号）、《诸暨市人民政府办公室关于2016年城镇危旧房改造专项行动市场化置换实施细则的通知》（诸政办发〔2016〕71号）等规定内容看，诸暨城镇危旧房治理改造主要采取异地置换安置、市场化置换等方式，且健康路74号63户中已有44户据此完成签约（截至2016年12月20日）。虽然本案原告的诉讼请求仅是判令被告诸暨市政府支付赔偿金，但从切实保障其应享有的合法权益角度看，被告诸暨市政府仍有予以置换安置的义务。在赔偿标准上，原告此项赔偿不应低于其原应得的相关安置补偿权益，且不应低于该房屋的市场价值。鉴于被告诸暨市政府提交的《鉴定报告》不能作为认定涉案房屋危险性的合法依据，诸暨市中天正和土地房地产评估有限公司据此出具的诸中天正和房（估）字2017第S096号《房地产估价报告》亦不能作为确定涉案房屋2016年11月（拆除时）市场价值的依据，而应当按照绍兴市价格认证中心出具的绍市价认定[2018]211号《关于捌套房产的价格认定结论书》来确定该房屋拆除时的市场价值，同时还应适当考虑作出赔偿决定时点的类似房屋市场价格等因素，以保障原告房屋产权得到充分赔偿。 其次，关于屋内物品损失的赔偿金额确定方式。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，原告应就其房屋内装修及物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案中，对于拆除时屋内留存的物品情况，原告、被告诸暨市政府分别提供了清单，但双方对于留存物品内容、价值、拆除是否造成物品损坏等问题存在争议，且涉及到物品返还等问题，均需要行政机关在后续赔偿环节进一步查明，原告亦应当依法提供相应的证据加以证明。被告诸暨市政府可以根据市场行情，结合进一步查明的事实及证据等，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿金额，对屋内财产损失依法赔偿。 总之，原告戚玉旦合情合理的赔偿请求应当得到支持。被告诸暨市政府与原告应就上述房屋、屋内物品损失进行平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如无法达成一致，被告诸暨市政府应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第六款之规定，判决如下： 一、确认诸暨市人民政府强制拆除戚玉旦位于诸暨市暨阳街道健康路74号1单元302室房屋的行政行为违法； 二、撤销绍兴市人民政府作出的绍市府复决字〔2017〕8号《行政复议决定书》； 三、责令诸暨市人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对戚玉旦依法予以行政赔偿。 本案案件受理费50元，由被告诸暨市人民政府、绍兴市人民政府各半负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 （此页无正文） 审 判 长  毕金刚 审 判 员  傅芝兰 人民陪审员  马雅萍 二〇一九年六月二十六日 书 记 员  王雪莹