北京市第二中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）京02行终798号 上诉人（一审原告）北京市西城区人民政府什刹海街道办事处，住所地北京市西城区地安门西大街**。 法定代表人毕军东，主任。 委托代理人于泽，北京市西城区人民政府什刹海街道办事处干部。 委托代理人杜景良，北京市中咨律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）李长兰，男，1943年7月1日出生，汉族，住北京市西城区。 上诉人北京市西城区人民政府什刹海街道办事处（以下简称什刹海街道办）因李长兰诉该机关封堵行为违法一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2018）京0102行初599号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李长兰向一审法院诉称，70年代末，北京市仪表局党校根据政策，在自己院内盖了一栋职工宿舍楼，并分给职工居住。该楼外有围墙，一楼住户还有各自独立的小院。由于当时的历史原因及当时的政策，对该楼一层住户的阳台加盖了屋顶及门窗台阶，以便住户可以使用各自的小院。后来在西什库大街扩路工程中，根据规划，拆掉了宿舍楼的围墙，使一楼住户原本私密的住宅变成了临街房。不再适于居住。2000年后响应政府号召搞活经济，李长兰将上述房屋出租经营。并将原来的窗户改成了门。今年以来，什刹海街道办的工作人员找李长兰，告知市里治理拆墙打洞，经规划认定李长兰的房屋属于治理范围。李长兰多次说明情况并提供相关证据，同时要求什刹海街道办工作人员提供治理的法律依据以及规划认定的文书，并提出要依法行政提供具体行政行为相关手续的要求。但什刹海街道办不顾李长兰的要求，在未出示任何文件手续的情况下，于2017年5月21日拆毁其户外台阶。李长兰当时要求出示相关手续，什刹海街道办拒绝。6月27日，什刹海街道办不顾拆毁户外台阶时已露出楼基础的事实，在未出示任何手续的情况下强行在李长兰的房屋内拆毁房门、砌墙封堵。该行为侵犯了李长兰的财产权，与李长兰存在法律上的利害关系。李长兰认为什刹海街道办的行为认定事实不清、证据不足，程序违法，依法应予撤销。具体理由如下：一、该行政行为的实施没有法律依据。首先，在该具体行政行为中，什刹海街道办只告知李长兰治理开墙打洞是市里区里的统一部署，从未提供过任何相关法律依据。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；根据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条及《关于建立制止和查处违法地和违法建设联动工作机制的意见》第十六条的规定，什刹海街道办依法只具备组织、协调和配合规划、国土部门做好查处违法用地和违法建设工作。不具有强制执行的权力。二、行政行为的实施应当依法定程序进行。什刹海街道办在该行政行为实施过程中，从未提前通知李长兰，也从未给李长兰提供、出示任何符合法律规定的行政执法的相关手续。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条的规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此李长兰有理由认为该行政行为违反了相关法律规定，客观上也剥夺了李长兰依法维权的权利。故应认定该行政行为违法，并予以撤销。三、什刹海街道办行政行为无事实依据。什刹海街道办说经规划认定李长兰原房屋大门处是围墙，所以采取了封堵的具体行政行为。但时至今日，经李长兰多次催要，什刹海街道办也未出示所谓的规划认定的文件，且其说法也与事实不符。李长兰原房屋大门处原是门窗，并有台阶可以下到小院中。围墙在西什库大街改造时拆掉，是市政规划所为。2017年5月21日拆毁户外台阶时已露出的台阶后即为楼基础，围墙不可能盖在楼基础之上，只能盖在楼外。即使是李长兰将窗改成门，涉嫌“开墙打洞”，那也应恢复门窗格局而不是砌成围墙。作为北京市民，李长兰并不反对市里区里整治环境，治理开墙打洞现象，以整治促提升的方针政策。但在中央多次强调依法治国，依法行政的今天，基层具体执行部门却为完成任务，罔顾事实，违法行政，不仅侵害市民的合法权益，更损害党和政府的形象。综上所述，李长兰认为什刹海街道办的具体行政行为认定事实不清、证据不足，程序违法，极大地损害了李长兰的合法权益，故提起本案诉讼，请求认定什刹海街道办2017年5月21日做出的拆毁户外台阶及6月27日做出的拆毁房门砌墙封堵的具体行政行为违法，判令撤销该具体行政行为，依法恢复原状，以维护李长兰的合法权益。 什刹海街道办辩称：1、李长兰未证明什刹海办事处是此次行动主体。2、什刹海街道办发通知李长兰不接、张贴公告李长兰不看，但李长兰证据中的谈话通知表明什刹海街道办通知了李长兰。3、规划行为问题与本案无关，越权问题，本次行为是李长兰在其房屋原基础上进行整改，什刹海街道办此次具体行为是对整改予以恢复原状，李长兰整改行为未经规划审批。4、关于限期拆除整改要求，什刹海街道办通知里有明确记载。综上，请求法院依法驳回李长兰的诉讼请求。 一审法院经审理认为：本案争议焦点为：一、将涉案房屋进行封堵的行为是否系什刹海街道办所为，其是否具有被告主体资格；二、将涉案房屋南房进行封堵的行为是否合法；三、什刹海街道办重新砌墙的行为是否是本案审理范围。 关于争议焦点一，庭审中，什刹海街道办对领导小组与其关系的陈述为：二者不是同一主体，工作人员有交叉，领导小组里有街道办工作人员。答辩意见为其不具备被告主体资格，亦不知道封堵行为是谁所为，同时又主张其在执法前已发通知，与李长兰有电话沟通，进行了事先告知程序，程序合法，其曾核实涉案房屋南房位置改建的建筑物情况，实体内容合法。结合什刹海街道办当庭陈述、其出示的证据以及对李长兰证据的质证意见，其对封堵前实施的上述行为予以认可，亦不否认其工作人员与其他相关人员实施将涉案房屋南房封堵的行为。综合上述分析，可以认定将涉案房屋南房予以封堵的行为系什刹海街道办所为，其具有本案被告主体资格。什刹海街道办否认其被告主体资格，亦未提供证据证明系其他行政机关所为，对其主张一审法院不予采纳。 关于争议焦点二，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规规定了查处违法建设工作的执法程序和具体事项。本案中，李长兰所有的涉案房屋经北京市规划委员会西城分局依北京市西城区城市管理综合行政执法监察局协查通知，核查结果为未办理过建设工程规划许可证，领导小组虽发出通知书公示违法行为情形并告知整改事项，约谈涉案房屋产权人说明情况，但什刹海街道办将涉案房屋南房予以封堵的行为未依法履行相应程序性事项，构成程序违法。 关于争议焦点三，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《北京市禁止违法建设若干规定》等法律法规规定了查处违法建设工作的执法程序和具体事项。本案中，什刹海街道办实施的重新砌墙的行为，不是《关于对西什库大街综合治理“开墙打洞”的通知》中规定的执法事项，应由相关的行政执法部门对其行为是否合法以予审查，并非一审法院可以直接认定违法的情形，故不是本案审理范围。 综上，什刹海街道办将涉案房屋予以封堵的行为存在违反法定程序之情形，李长兰请求确认其上述行为违法的诉讼请求，应予支持；李长兰的其他诉讼请求缺乏事实和法律依据，故不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认什刹海街道办对涉案房屋实施封堵的行为违法。二、驳回李长兰其他诉讼请求。 什刹海街道办不服一审判决，以其并未实施封堵行为，且封堵行为程序不存在违法情形为由，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。 李长兰未向本院提起上诉。 在一审诉讼期间，什刹海街道办在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据： 1．关于西什库大街综合治理“开墙打洞”的通知，证明什刹海街道办已经事先发布公告对综合治理的事项及范围予以告知，并告知相关责任人限期对综合整治相关事项予以整改； 2．电话通知录音，证明什刹海街道办在作出具体行政行为之前已经事先通知李长兰，什刹海街道办已经履行了事先告知的程序； 3．规（西）执函[2017]203号《关于建筑物规划审批情况的函》，证明什刹海街道办在综合整治前已调查核实李长兰房屋存在违反规划的事实； 4．房产证，证明李长兰的房屋情况，李长兰房屋与该房产证记载不一致，证明什刹海街道办已经从实体上核实认定李长兰房屋存在需要综合治理的情况； 5．封堵前李长兰房屋的照片，证明李长兰房屋在综合执法前的状况。 在举证期限内，李长兰向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求： 1．照片1，证明李长兰房子与北京市电子工业党校是一排房、一条线； 2．照片2，证明李长兰与其他住户的房屋被什刹海街道办拆除后无台阶、门，仅留一个窗户； 3．照片3； 4．照片4； 证据3-4，证明党校招待所防盗门外台阶现在还保留，什刹海街道办选择性执法； 5．照片5，证明李长兰家门前无台阶及房门； 6．照片6，证明党校台阶未拆除，仍然保留。 经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：李长兰提交的证据1、2、5及什刹海街道办提交的证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，具有真实性、合法性、关联性，故予以采纳。李长兰提交的证据3、4、6与本案无关，故不予采纳。 一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。 根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：涉案房屋建筑面积40.4平方米，房屋产权登记在李长兰名下。2017年4月7日，领导小组向西什库大街居民及商户发布了《关于对西什库大街综合治理“开墙打洞”的通知》，内容如下：为维护居民权益，保护古都风貌，整治环境秩序，消除安全隐患，营造宜居环境，什刹海街道办将对辖区内西什库大街存在的开墙打洞、私搭乱建、无证无照经营等行为进行综合整治。擅自改变住宅用途、开墙打洞、私搭乱建等行为的居民和商户，上述行为违反《建筑工程质量管理条例》《住宅室内装饰装修管理办法》《北京市房屋建筑使用安全管理办法》《北京市市容环境卫生条例》《中华人民共和国城乡规划法》《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等有关规定，请于2017年4月15日前自行整改，自行封堵，逾期未按要求整改的，将组织相关执法部门依法进行查处，对擅自开墙打洞的进行封堵。其中综合整治内容如下：（一）未向公安机关申请楼、门牌号，私自破墙开门的；（二）属于直管公房，擅自改变住房结构、转租转借、影响房屋安全的；（三）未经城市规划部门批准，擅自改变外立面，在非承重墙上开门、窗的；（四）私搭乱建“棚亭阁”的；（五）经行政执法管理部门认定，属于无照经营或审批手续不全的，违规设置广告牌匾的。领导小组送达谈话通知书，什刹海街道办工作人员多次与李长兰等人谈话。2017年4月27日，北京市规划委员会西城分局向北京市西城区城市管理综合行政执法监察局出具规（西）执函[2017]203号《关于建筑物规划审批情况的函》，主要内容为，......经查，你局协查通知中描述的位于西城区西什库大街74号电子工业党校宿舍楼临街东立面由北向南数第一间、第二间、第三间、第四间、第五间将外立面进行拆改为门未办理过建设工程规划许可证。2017年5月21日，什刹海街道办及相关人员将涉案房屋户外台阶拆除，2017年6月27日，什刹海街道办及相关人员将涉案房屋封堵，并在临街侧重新砌墙。 本院认为，本案争议的焦点可以归纳为：一、什刹海街道办是否实施了针对涉案房屋的封堵行为，即什刹海街道办是否为本案适格的被告；二、封堵行为是否合法；三、什刹海街道办重新砌墙的行为是否属于本案审理范围。 关于什刹海街道办是否实施了针对涉案房屋的封堵行为，即什刹海街道办是否为本案适格的被告。结合在案证据及什刹海街道办在一审、二审庭审中的陈述可知，什刹海街道办在封堵前实施了通知、约谈、核实房屋情况等积极参与处置涉案房屋的行为，后其工作人员与领导小组其他相关人员实施封堵行为。经一审法院释明后，什刹海街道办未提供证据证明封堵行为系其他行政机关所为，故应当认定什刹海街道办实施了涉案封堵行为，一审法院认定什刹海街道办为本案适格被告并无不当。故上诉人什刹海街道办主张其并非本案适格被告的上诉意见，缺乏相应的事实及法律基础，亦缺乏证据支持，对该上诉意见，本院不予采纳。 关于封堵行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《北京市禁止违法建设若干规定》等规定了查处违法建设工作的执法程序和具体事项。本案中，根据规（西）执函[2017]203号《关于建筑物规划审批情况的函》可知，涉案房屋南房位置的建筑物未办理过建设工程规划许可证，但什刹海街道办未充分履行上述规定中的执法程序，径行将涉案房屋南房予以封堵的行为，应当确认构成程序违法。同时因封堵行为属事实行为，不具有可撤销性，故应当确认什刹海街道办对涉案房屋南房的封堵行为违法。 关于什刹海街道办重新砌墙的行为是否属于本案审理范围。本院同意一审法院的认定意见，即，什刹海街道办实施的重新砌墙的行为与本案诉争的封堵行为不属于可在本案中一并解决的行政争议，故不属于本案审理范围。 综上，一审法院判决认定事实清楚，程序合法，并无不当，应予维持。什刹海街道办的上诉意见均缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 一、二审案件受理费各50元，均由北京市西城区人民政府什刹海街道办事处负担（一审受理费于本判决生效后七日内交纳，二审案件受理费已交纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 波 审 判 员  金 丽 审 判 员  刘彩霞 二〇一九年六月二十七日 法官助理  陶 军 书 记 员  蒋园园