江苏省连云港市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏07行终94号 上诉人（原审原告）东海县金宇砖厂，住所地江苏省东海县安峰镇峰西村。 法定代表人吴兆贵，该厂厂长。 委托代理人葛加祥，该厂工作人员。 上诉人（原审被告）东海县公安局，住所地江苏省东海县牛山街道振兴北路**。 法定代表人项勇，该局局长。 副职负责人李志荣，该局党委委员、指挥中心主任。 委托代理人霍永斌，该局法制大队副大队长。 委托代理人盛金利，该局安峰派出所副所长。 上诉人（原审被告）国网江苏省电力有限公司东海县供电分公司，，住所地江苏省东海县牛山街道晶都大道** 法定代表人伏祥运，该公司经理。 委托代理人朱磊，江苏恒旭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东海县安峰镇人民政府，住，住所地江苏省东海县安峰镇中心路**/div> 法定代表人张家法，该镇镇长。 副职负责人吕蒙，该镇党委副书记。 委托代理人孙爱强，江苏恒旭律师事务所律师。 上诉人东海县金宇砖厂（以下简称金宇砖厂）、东海县公安局、国网江苏省电力有限公司东海县供电分公司（以下简称东海供电公司）与被上诉人东海县安峰镇人民政府（以下简称安峰镇政府）行政强制关停及行政赔偿一案，不服连云港经济技术开发区人民法院(2017)苏0791行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人金宇砖厂的委托代理人葛加祥、上诉人东海县公安局的委托代理人霍永斌、盛金利、上诉人东海供电公司的委托代理人朱磊、被上诉人安峰镇政府的委托代理人孙爱强，李志荣作为东海县公安局的出庭负责人、吕蒙作为安峰镇政府的出庭负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，金宇砖厂原为1980年10月成立的安峰公社砖瓦厂，后经企业改制，由原东海县安峰乡人民政府于1998年1月22日将该砖瓦厂转让给个人经营，该厂经多次转让并变更名称。2009年11月9日由吴兆贵与他人签订转让协议，该砖厂由吴兆贵取得经营权。2016年1月19日颁发的营业执照显示，该砖厂登记名称为东海县金宇砖厂，系个人独资企业，投资人为吴兆贵，成立日期为2006年6月29日，经营范围为保温砖生产、销售。2010年，金宇砖厂申请年产1000万块空心砖技改项目，该项目由东海县环境科学研究所出具环境影响报告表，东海县环境保护局同意该项目后提出具体环保要求审批意见，要求：1、建设项目必须认真落实环评报告表中提出的各项污染防治措施。各项治理设施必须与该项目主体工程同时设计、同时安装调试、同时投产使用。2、项目取土必须在经东海县国土资源局划定的范围内进行。严禁非法取土，不得占用耕地。……12、项目建成后需经县环保局验收同意后方可投入生产。2010年1月15日，金宇砖厂取得3207220920120号《采矿许可证》，矿区面积0.011平方公里，有效期自2009年4月起至2010年4月止；2011年1月17日，金宇砖厂取得3207221030120号《采矿许可证》，矿区面积0.013222平方公里，有效期自2010年4月起至2011年4月止；2012年7月25日，金宇砖厂取得《河道采砂许可证》，有效期自2012年7月20日至2012年9月20日。根据上级部署，东海县人民政府、安峰镇政府分别于2014年5月和7月制订了关停粘土类砖瓦窑厂工作方案，金宇砖厂被列入关停范围。2014年7月3日，安峰镇政府向金宇砖厂送达《关停通知》，要求金宇砖厂立即停止生产。2016年12月24日，江苏省政府办公厅下发《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，根据该通知要求，东海县人民政府、安峰镇政府分别制订了砖瓦生产企业专项整治工作方案，金宇砖厂被列入整治范围。2017年1月12日，安峰镇政府作出东安执改通[2017]001号《责令限期改正通知书》，载明：经查，你（单位）于2017年在安××西村窑厂进行生产粘土砖的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条之规定，现责令你（单位）自收到本通知书之日起按下列要求改正：1、立即停止上述行为。2、限三日内自行断电，停止生产。逾期未改正的，本机关将依法予以行政处罚。该通知于同日送达金宇砖厂。2017年2月6日，安峰镇政府、东海供电公司工作人员切断金宇砖厂生产用电的供电，并在供电室大门贴上盖有安峰镇政府公章的封条。2017年2月26日，在东海县公安局维持现场秩序情况下，安峰镇政府对金宇砖厂的一座烟囱实施拆除。 原审法院认为，本案的焦点问题是：1、金宇砖厂是否具有提起本案诉讼的主体资格；2、东海县公安局、东海供电公司是否是本案的适格被告；3、安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司强制对金宇砖厂实施关停是否违法；4、金宇砖厂要求赔偿损失的诉讼请求能否成立。1、关于金宇砖厂主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。金宇砖厂系经工商注册登记的企业法人，虽然原投资人吴兆贵将企业转让给周锦峰等4人，但金宇砖厂的工商注册登记事项并未变更登记，也未注销工商登记，投资人的变化并不导致企业法人作为市场经营主体资格的变更或消灭。在东海县人民政府、安峰镇政府制订的整治、关停工作方案中，列入整治、关停的对象之一也系金宇砖厂。因此，金宇砖厂作为行政行为的相对人提起本案诉讼，符合法律规定的行政诉讼主体资格。安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司关于金宇砖厂不具有提起本案诉讼的主体资格的理由不能成立，不予支持。2、关于东海县公安局、东海供电公司是否是适格被告问题。根据东海县人民政府《东海县砖瓦生产企业专项整治工作方案》规定，专项整治的责任主体是各乡镇政府，公安部门负责提供专业爆破维持现场秩序等，供电部门负责切断被整治企业生产用电等。在安峰镇政府拆除金宇砖厂烟囱的过程中，东海县公安局参与现场维持秩序，二者共同配合拆除了金宇砖厂的一座烟囱；东海供电公司参与实施了切断金宇砖厂生产用电的行为。东海供电公司虽属于企业性质，但其系受《中华人民共和国电力法》授权行使电力管理职权的组织，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第三款的规定，其在法律法规授权范围内或超越授权范围作出行政行为的，应当作为行政诉讼的被告。因此，对金宇砖厂实施切断生产用电、拆除烟囱的关停行为是由安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司共同实施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，应当作为共同被告。东海县公安局、东海供电公司关于其不是适格被告的答辩理由不能成立，不予支持。3、对金宇砖厂实施强制关停是否违法。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条规定：人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。本案系对金宇砖厂生产实施关停的事实行为，金宇砖厂单独提起赔偿诉讼，应当先确定致害行为是否违法。根据江苏省人民政府办公厅《关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》，砖瓦生产企业专项整治工作主要整治砖瓦生产企业生产中存在的环境污染问题，对无工商、国土、环保等审批手续的违法违规生产企业，一律取缔关闭，做到“五个彻底”……。安峰镇政府在其作出的《责令限期改正通知书》中称金宇砖厂的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，即“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”。根据该法第七十四条的规定，上述违法行为应由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。诉讼中，安峰镇政府答辩称金宇砖厂的建设项目违反《中华人民共和国环境保护法》第十九条“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设”和第四十一条“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的三同步要求”的规定，依法对金宇砖厂实施关停。但根据该法第十条、第六十一条的规定，上述环境违法行为应由县级以上地方人民政府环境保护主管部门进行查处。因此，安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司对于金宇砖厂违反土地管理法、违反环境保护法的违法行为，均无法定管理权限。共同对金宇砖厂实施关停，属超越职权。安峰镇政府向金宇砖厂送达《责令限期改正通知书》后，金宇砖厂在规定的期限内未履行，安峰镇政府未依法进行书面催告，也未告知金宇砖厂享有陈述、申辩权，即强制切断金宇砖厂生产用电、拆除烟囱进行关停，违反《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定的程序。因实施的违法行为无可撤销内容，故应确认违法。4、金宇砖厂要求赔偿经济损失的诉讼请求能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。从该条规定可以看出，国家赔偿的前提是违法行政行为侵犯合法权益。实施的强制关停行为虽然被确认违法，但还需要审查金宇砖厂主张的损失是否属于合法权益损失。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，金宇砖厂对其主张的合法权益损失，应当承担举证责任，举证不能的，依法承担不利法律后果。金宇砖厂在2010年申请年产1000万块空心砖技改项目，但至金宇砖厂提起诉讼时，其环境评价报告仍未获得批准，污染治理设施未与该项目主体工程同时设计、同时安装调试、同时投产使用，且未经东海县环保局验收同意即投入生产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十一条的规定。同时，虽然金宇砖厂在2013年、2014年仍然交纳了矿产补偿费、在2015、2016年仍向有关村民支付了取土费，但金宇砖厂提交的证据表明，其在2012年9月21日以后未获得相关主管部门的采矿许可或者采砂许可，其仍然继续在相关地域范围内取土用于烧砖，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定。上述事实表明金宇砖厂自2012年9月21日以后不属于合法生产行为，在2014年7月被安峰镇政府责令关停后仍然继续违法生产。安峰镇政府于2017年1月12日向金宇砖厂送达《责令限期改正通知书》，金宇砖厂无视该通知仍然继续违法生产，2017年2月6日切断生产用电、2月26日拆除一座烟囱对其关停，未损害金宇砖厂的合法权益。金宇砖厂称还拆除了部分窑室，但是安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司均予以否认，金宇砖厂对此未予举证证明。金宇砖厂修建烟囱的建筑材料属于金宇砖厂合法财产，但金宇砖厂未举证证明烟囱的建筑材料价值。综上，金宇砖厂因关停行为导致的损失不属于合法财产损失，不属于行政赔偿范围；其对烟囱建筑材料的价值未提供证据证明，应承担举证不能的法律后果。金宇砖厂要求赔偿损失的诉讼请求不符合法律规定，不予支持。综上，对金宇砖厂实施的关停行为，超越职权、违反法定程序，因不具有可撤销内容，依法应当确认违法。金宇砖厂要求赔偿损失的诉讼请求因不符合国家赔偿法关于合法权益赔偿原则的要求而不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条的规定，判决：一、确认东海县安峰镇人民政府、东海县公安局、国网江苏省电力公司东海县供电公司共同对金宇砖厂实施拆除烟囱、切断电源的关停行为违法。二、驳回金宇砖厂要求连带赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费50元（金宇砖厂已预交），由安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司承担。 金宇砖厂不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审法院认定上诉人金宇砖厂未能举证证明损失属于认定事实错误，金宇砖厂已经提供了录像、书面证据能够证明金宇砖厂的主张；2、一审法院认定金宇砖厂在2012年9月21日之后的生产不属于合法生产行为是错误的，金宇砖厂的企业并非新设立的企业，新修订的法律对金宇砖厂没有溯及力，环保设施三同时验收不适用于金宇砖厂，金宇砖厂也没有违反《土地管理法》；3、被上诉人实际上关闭金宇砖厂工厂，金宇砖厂要求被上诉人承担固定资产投资、原材料、半成品、辅助用品、管理人员工资、工厂经营权、农民土地流转费等直接经济损失符合客观实际。综上，请求撤销一审判决第二项内容，支持金宇砖厂一审诉讼请求，由被上诉人安峰镇政府、东海县公安局、东海供电公司承担上诉费用。 东海县公安局辩称，1、其并非拆迁主体，不是适格被告。东海县公安局并未对金宇砖厂的任何建筑实施拆迁，也没有实施侵犯金宇砖厂财产权的任何行为；2、东海县公安局系依法履职，安峰派出所系按照东海县政府的部署，依法维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防违法活动，并不存在乱作为的行为。请求驳回金宇砖厂的上诉请求。 安峰镇政府辩称，1、一审法院对证据的认定意见正确；2、金宇砖厂申请年产1000万块空心砖技改项目是在2000年，东海县环境保护局对该项目提出的环保要求是，项目建成后需经县环保局验收同意后方可投入生产,但金宇砖厂的项目未经验收即投入生产，明显违法；3、金宇砖厂在2012年9月20日之后并未获得采矿许可证和采砂许可，却仍然在相关地域范围内向有关村民支付取土费取土用于烧砖，违反了土地管理法的规定；4、涉案关停行为即使造成损失也不属于合法财产损失；5、金宇砖厂也没有提出证据证明其损失，原审法院判决驳回上诉人的赔偿损失的诉求正确，请求驳回上诉。 东海供电公司答辩意见同安峰镇政府答辩意见。 东海县公安局不服原审判决，向本院提出上诉，主要上诉意见同其对金宇砖厂的答辩意见，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审，由金宇砖厂、安峰镇政府、东海供电公司承担上诉费用。 金宇砖厂辩称，东海县公安局是适格被告，金宇砖厂的合法财产应当受到东海县公安局的保护，东海县公安局实施的行为是纵容安峰镇政府的行为，侵犯了金宇砖厂的财产，请求驳回东海县公安局的上诉请求。 东海供电公司辩称，同意东海县公安局的上诉意见。 安峰镇政府辩称，同意东海县公安局的上诉意见。 东海供电公司不服原审判决，向本院提出上诉称，1、东海供电公司不是行政诉讼法中规定的被诉主体，《中华人民共和国电力法》第六条第二款规定“县级以上政府经济综合主管部门是本行政区域被的电力管理部门”，东海供电公司不应成为本案被告；2、东海供电公司实施的涉案断电行为是应政府要求而为，并无不妥。请求撤销一审判决，改判驳回金宇砖厂对东海供电公司的诉讼请求。本案诉讼费用由金宇砖厂承担。 金宇砖厂辩称，东海供电公司是适格被告，东海供电公司实施的断电行为是违反电力法的。 东海县公安局辩称，同意东海供电公司的上诉意见。 安峰镇政府辩称，同意东海供电公司的上诉意见。 金宇砖厂、东海县公安局、东海供电公司提起上诉后，原审法院已将证据随卷移送本院。 二审审理中，金宇砖厂向本院提供两份材料作为新证据：1、光盘四张，系2018年6月6日手机拍摄视频，证明金宇砖厂的生产设备毁坏；2、2017年8月至12月工资表四册、电费缴纳表，证明金宇砖厂的损失。安峰镇政府质证意见为，上述证据与本案无关联性，工资表是金宇砖厂单方制作的，金宇砖厂是违法项目，已被关停，不存在工资产生。供电公司仅仅是断掉了B相电，金宇砖厂的其他照明用电正常供应，产生电费是正常的。东海县公安局、东海供电公司的质证意见同安峰镇政府的质证意见，东海县公安局另补充认为，这些材料不属于新证据，二审法院应当不予审查。本院认为，被诉强制关停行为发生于2017年2月，金宇砖厂二审期间新提供的视频系2018年6月拍摄，与本案无关联性。工资表及电费缴纳表均不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，故对金宇砖厂提供的上述证据均不予确认。 本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。 本院认为，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。 一、关于本案被诉行政行为的性质问题。本案中，金宇砖厂要求安峰镇政府赔偿损失，要求东海供电公司和东海县公安局承担连带责任，主要理由为2017年2月6日的断电行为和2017年2月26日的拆除行为对其造成了损失。本院认为，行政诉讼应当为一行为一诉，但该两行为之间具有密切的联系，且均为安峰镇政府制定的《安峰镇关停粘土类砖瓦窑厂工作方案》中明确载明的工作内容，两行为的目的均是关停涉案砖厂，不宜将其作为两个单独的行为进行分案处理，且金宇砖厂针对两行为提起了一个行政诉讼，其诉讼请求系赔偿损失，将两行为分别审理无疑会加重当事人的诉累，不利于查明案件事实，据此，原审法院将断电行为和拆除行为合并为强制关停行为予以审查并无不当。 二、关于东海供电公司是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定了行政诉讼的被告资格，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，金宇砖厂认为东海供电公司实施了断电行为侵犯了其合法权益，遂将东海供电公司作为被告。东海供电公司抗辩其系按照安峰镇政府安排实施的断电行为，且其系企业并非行政机关，不应作为行政诉讼案件的被告。本院认为，东海供电公司实施的该断电行为并非基于金宇砖厂与东海供电公司的供用电合同关系，系安峰镇政府制定《安峰镇关停粘土类砖瓦窑厂工作方案》中明确载明的工作内容，系安峰镇政府组织东海供电公司实施的行政行为，原审法院将东海供电公司作为共同被告并无不当。 三、关于东海县公安局是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，东海县公安局2017年2月26日在安峰镇政府对金宇砖厂的一座烟囱进行拆除时负责维持现场秩序，也是《安峰镇关停粘土类砖瓦窑厂工作方案》中载明的工作内容，且已配合完成了拆除。金宇砖厂针对该行为提起行政诉讼，东海县公安局应作为共同被告。上诉人东海县公安局上诉称其被告不适格的意见，不予采纳。 四、关于金宇砖厂是否属于合法生产的问题。金宇砖厂在2010年申请年产1000万块空心砖技改项目，该项目在没有证据证明已经东海县环保局验收等相关手续的情况下，金宇砖厂即投入使用，该项目违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条规定，即“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用”。金宇砖厂主张其并非新设立企业，环保设施三同时验收不适用的理由没有法律依据，本院不予采纳。据此，金宇砖厂在2010年技改项目建设完成后的生产行为，均因其违反国家强制性法律规定而属于违法生产行为。 五、关于被诉行政行为的合法性问题。行政机关行使行政职权应当在法律规定的范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门负责对擅自在耕地上取土的违法行为进行查处。根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门负责对违反三同时要求的行为进行查处。安峰镇政府和东海县公安局对金宇砖厂违反《中华人民共和国土地管理法》、《中国人民共和国环境保护法》的行为无法定管理职权，存在执法越权问题。一审法院确认违法并无不当，本院亦予以确认。 六、关于金宇砖厂要求赔偿的诉求是否成立的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，国家机关和国家机关工作人员的违法行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，受害人有权依照《中华人民共和国国家赔偿法》取得国家赔偿的权利。安峰镇政府强制关停金宇砖厂的后果是金宇砖厂无法继续生产，但金宇砖厂在2010年建设技改项目后，其并未取得合法经营资格，金宇砖厂之后的生产行为均因其违反国家强制性法律规定而属于违法生产行为，金宇砖厂主张的损失并非金宇砖厂的合法权益，金宇砖厂就该部分损失的主张不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定，本院不予支持。金宇砖厂修建烟囱的建筑材料属于金宇砖厂的合法财产，就该部分损失，金宇砖厂有权要求给予赔偿，但金宇砖厂未就该部分损失提出相应的证据予以证明，应承担举证不能的法律后果，据此，金宇砖厂的赔偿请求不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人金宇砖厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人东海供电公司、上诉人东海县公安局关于其不是适格被告的上诉理由亦不能成立，本院均不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东海县金宇砖厂承担10元，上诉人东海县公安局承担20元，上诉人国网江苏省电力有限公司东海县供电分公司承担20元。 本判决为终审判决。 审 判 长  李 进 审 判 员  李翠玲 审 判 员  宋建霞 二〇一九年六月十九日 法官助理  袁 萍 书 记 员  周 杰 法律条文附录 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；