福建省三明市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）闽04民终663号 上诉人（原审被告）：福建三明市林立房地产开发有限公司，住所地福建省三明市梅列区崇桂新村****。统一社会信用代码：91350400705272903M。 法定代表人：陈子生，执行董事。 委托诉讼代理人：张健超，福建枫桦律师事务所律师。 委托诉讼代理人：林莉莉，福建枫桦律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：三明市自然资源局(原三明市国土资源局)，，住所地福建省三明市梅列区崇桂新村**统一社会信用代码：11350400MB173257XR。 法定代表人：林建星，局长。 委托诉讼代理人：廖爱清，福建如贤律师事务所律师。 委托诉讼代理人：廖宝林，福建如贤律师事务所律师。 上诉人福建三明市林立房地产开发有限公司（以下简称林立公司）因与被上诉人三明市自然资源局（原三明市国土资源局，以下简称原市国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服三明市梅列区人民法院（2017）闽0402民初865号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年4月1日立案后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人林立公司的委托诉讼代理人张健超、林莉莉，被上诉人原市国土局的委托诉讼代理人廖爱清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 林立公司上诉请求：依法撤销（2017）闽0402民初865号民事判决，改判驳回原市国土局的一审诉讼请求；一、二审诉讼费用由原市国土局负担。事实和理由：1.一审判决认定原市国土局可以作为主张沪明新村30幢拆迁安置补偿费的主体，属认定事实错误。本案为建设用地使用权出让合同纠纷，(2006)拍第008号《国有土地使用权出让合同》(以下简称08号国有土地使用权出让合同)约定的出让地块并不包括沪明新村30幢，合同约定和政府批复、拍卖公告、竞买须知的内容均未约定沪明新村30幢拆迁安置补偿费支付给原市国土局。原市国土局不是沪明新村**的产权人，不是法律规定的拆迁主体，也没有得到政府授权。在一审判决前，原市国土局并未将该房屋拆除，也未向房屋产权人支付任何拆迁安置补偿费，原市国土局无权主张沪明新村30幢的拆迁安置补偿费，不是本案的适格主体。2.原市国土局提供的《补偿方案》严重违反了法律的强制性规定，不应作为本案补偿标准的依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条明确规定征收补偿方案应予以公布，并征求工作意见。原市国土局提供的《补偿安置方案》未进行公布，也未征求公众及被征收人的意见，违反法律规定。一审判决无法确定实际征收过程中应支付多少金额的安置费，原市国土局并未提供人民政府愿意负担超过23954000元部分的补充费用以及超出部分的土地出让金相关会议纪要及文件，该方案不具有操作性。征收补偿协议应由征收部门与被征收人签订，补充金额也应由征收部门与被征收人商定，本案双方当事人并不是征收部门和被征收人，二者均无权决定补充方案。原市国土局提供的《补偿方案》既没有人民政府的征收决定为依据，也不是针对被征收人业主制定，不能适用于沪明新村30幢业主，不能作为本案定案根据。 原市国土局辩称，一审认定原市国土局可以作为主张沪明新村30幢房改房拆迁安置费的主体是正确的，林立公司对此提出的上诉理由不成立。受让人林立公司对案涉地块负责拆迁、建设并承担补偿等费用，是其受让案涉合同土地使用权的前置条件，也是受让人取得案涉合同地块应支付的对价组成部分，是其应履行的合同义务，原市国土局作为合同一方当事人，有权要求林立公司履行合同义务。案涉合同签订时，法律允许开发商作为拆迁的主体，可以由开发商自行与产权人达成安置补偿协议，但林立公司作为开发商，没有及时对沪明新村30幢进行拆迁安置，没有履行合同约定义务，致小区配套建设没有完成，影响小区业主合法权益。2011年《房屋征收补偿条例》颁布后，房屋征收只能由政府进行，林立公司不能再对涉案地块上的房屋进行拆迁安置，但林立公司又已经行使了对出让地块进行开发的权利并从中获益，现已无房源可对沪明新村30幢业主进行产权调换安置。因新法规定的原因，安置享受权利义务对等原则，原市国土局只能要求林立公司履行货币补偿义务，以此作为沪明新村30幢的拆迁安置补偿费，原市国土局的主张符合法律规定和合同约定。《房屋征收与补偿条例》规定，对房屋进行征收拆迁应首先落实安置补偿金的来源，因此，有必要先行要求林立公司支付安置补偿费，以便政府有关部门进一步开展征迁工作，原市国土局有权按照08号出让合同约定要求林立公司支付安置补偿费。原市国土局在一审中提供的《补偿方案》可作为要求林立公司支付安置补偿费用的计算依据，该方案涉及房屋位置，与涉案地块相邻，经有资质的中介机构评估后作出，制定于2016年8月，与本案的起诉时间2017年2月时间相近，具有可参照性。本案并非房屋征收部门与沪明新村30幢业主之间的征收纠纷，而是因林立公司未履行出让合同的义务而要求其支付本应由其承担的安置补偿费，《补偿方案》只是作为计算依据，并非沪明新村30幢的征收补偿方案，不存在征收程序违法的问题。 原市国土局向一审法院起诉请求：1.判令林立公司承担沪明新村30幢房改房的拆迁补偿安置费用23954000元；2.判令林立公司支付安置补偿额1%土地出让金，计239540元；3.本案诉讼费用由林立公司负担。 一审法院认定事实：1.2018年12月18日，根据《三明市市级机构改革实施方案》要求，组建三明市自然资源局，整合三明市国土资源局等部门职责，不再保留三明市国土资源局、三明市城乡规划局。 2.2006年8月2日，三明市人民政府针对原市国土局《关于福建建明建材集团三明新型建材总厂整体资产及改变用途国有土地使用权拍卖有关问题的请示》做出《192号批复》，同意整体拍卖建明建材新型总厂经部分剥离后的整体资产和改变为商住用途的国有土地使用权。该批复第三条“拍卖前置条件”中第5点内容为:石棉瓦分厂(为三明新型建材总厂石棉瓦分厂的简称)地)地块出让土地面积不含地块规划红线范围内的梅列区沪明新村**房改房(以下简称沪明新村**房改房土地面积。规划用地范围内的房改房经买受人与被拆迁人协商同意后，确定以货币安置的，买受人应按拆迁安置补偿额的1%补缴土地出让金后，同意将该房改房所分摊的土地使用权以出让方式提供给买受人；确定以实物返还安置的，买受人必须与被拆迁人签订拆迁协议并按约定安置补偿，拆迁、过渡、安置等费用由买受人承担，安置返还房改房的土使用权在本地块规划建设用地红线范围内划拨给被拆迁人使用。《192号批复》同时作出“同意由你局(原市国土局)作为土地出让方，联合中介拍卖企业进行整体拍卖”、“规划设计条件具体情况详见三明市城乡规划局出具的明规2005条001号《国有土地使用权出让地块规划设计条件》(以下简称《001号土地规划设计条件》)”等答复。 3.2006年8月15日，原市国土局作为土地出让方，在《三明日报》发布了《三明市国有土地使用权拍卖公告》，就三明新型建材总厂经部分剥离后的整体资产和改变为商住用途的国有土地使用权拍卖事项进行了公告。其中石棉瓦分厂地块出让土地面积不含地块规划红线范围内沪明新村30幢房改房的土地面积及徐碧乡列东村集体土地15746.99平方米。规划用地范围内的沪明新村30幢房改房经买受人与被拆迁人协商同意后，确定以货币安置的，买受人应按拆迁安置补偿额的1%补缴土地出让金后，同意将该房改房所分摊的土地使用权以出让方式提供给买受人；确定以实物返还安置的，买受人必须与被拆迁人签订拆迁协议并按约定安置补偿，拆迁、过渡、安置等费用由买受人承担，安置返还房改房的土地使用权在本地块规划建设用地红线范围内划拨给被拆迁人使用。 4.2006年9月5日，原市国土局与厦门国际商品拍卖有限公司共同发出《福建建明建材集团三明新型建材总厂整体资产和国有土地使用权拍卖竞买须知》(以下简称《竞买须知》)，拍卖上述公告中建明建材新型总厂地块(含石棉瓦分厂地块)。《竞买须知》第六条第二点第12项约定：西侧入口广场(即案涉沪明新村30幢房改房所在土地)由该项目配套建设；第七条第5点约定：石棉瓦分厂地块出让土地不含地块规划红线范围内的沪明新村30幢房改房的土地面积，规则用地范围内的房改房经买受人与被拆迁人协商同意后，确定以货币安置的，买受人应按拆迁安置补偿额的1%补缴土地出让金后，同意将该房改房所分摊的土地使用权以出让方式提供给买受人；确定以实物返还安置的，买受人必须与被拆迁人签订拆迁协议并按约定安置补偿，拆迁、过渡、安置等费用由买受人承担，安置返还房改房的土地使用权在本地块规划建设用地红线范围内划拨给被拆迁人使用。 5.上述建明建材新型总厂的两个地块，均由林立公司通过摘牌竞得。2006年9月15日，原市国土局与林立公司就上述拍卖公告事项中的国有土地使用权出让签订两份合同，其中《08号国有土地使用权出让合同》即针对石棉瓦分厂地块土地使用权出让事宜进行约定，其中第五条约定：出让人(原市国土局)同意在2006年9月15日前将出让宗地交付给受让人(林立公司)，出让方同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为周围基础设施达到三通，即通水、电、路，但场地尚未拆迁和平整，建筑物和其他地上物状况按《192号批复》的规定执行。 6.2010年6月7日开始，林立公司在摘牌竞得的案涉国地土地上开发的时代颐园项目陆续获得商品房预售许可证，进行商品房公开预售。 7.2016年1月11日，三明市城乡规划局对时代颐园业主林洪所反映的时代颐园业主要求先行办理商品房土地证和房产证有关问题的信访事项中涉及规划部分作出处理意见，确认沪明新村30幢没有拆除，广场及配套未按许可建设完整等规划问题，认为应依法依规进行处理，要求整改落实到位。 8.沪明新村30幢房改房根据房屋权属证书记载，共有业主47户，有效面积为2543.91平方米。 一审法院认为，原市国土局与林立公司签订的《08号土地使用权出让合同》合法有效，双方应按合同约定全面履行义务。《08号国有土地使用权出让合同》的形成是以《192号批复》及《拍卖公告》、《拍卖须知》中约定的对沪明新村30幢房改房进行拆迁安置为前提条件，即《08号土地使用权出让合同》的签订系存在基础合同义务，该基础合同义务即《192号批复》及《拍卖公告》《拍卖须知》约定的拆迁安置义务，是通过由林立公司履行沪明新村30幢房改房拆迁安置义务作为《08号土地使用权出让合同》合同对价取得的基础。现在基础合同义务的履行过程中，因国务院《城市房屋拆迁管理条例》的施行，林立公司已不具备拆迁主体资格，该合同义务虽然合法但由林立公司无法履行，故拆迁工作应由具有拆迁主体资格的市、县级人民政府负责。本案中，讼争合同于2006年即签订，而合同所附的义务即对沪明新村30幢房改房进行拆迁安置的义务至今未履行。无论接下来拆迁工作能否进行或者应该如何进行，林立公司根据《08号土地使用权出让合同》约定支付的土地出让金，已扣除了拆迁安置的费用，其获得了大于合同义务的权利，如不要求林立公司履行支付拆迁安置费用，必然造成合同权利义务的不对等，故原市国土局作为三明市政府委托的合同签订方，可以依据合同相对性原则向林立公司主张拆迁安置费。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”而本案中，在签订《08号土地使用权出让合同》时，拆迁安置主体为林立公司，合同签订时双方也无法预料法律法规的变更，故合同中未明确如在林立公司不具备拆迁安置主体的情况下拆迁安置费应如何支付的问题，但林立公司应承担的义务不应因法律法规的变更而变化，林立公司仍应支付案涉拆迁安置费，该款可由原市国土局暂时予以保管，待人民政府最终确定具体的房屋征收部门来组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作后，再交由该具体组织实施的房屋征收部门。因拆迁安置费的最后确定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”而《国有土地上房屋征收评估办法》第14条进一步明确规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，要以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”从上述规定可以明确，被征收房屋价值的补偿价值，应不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。现原市国土局作为评估依据的《三明市区国有土地上房屋征收补偿安置细则(试行)》(明政办［2017］53号)系三明市人民政府印发的，为统一和规范三明市区房屋征收与补偿工作，按照住建部《国有土地上房屋征收评估办法》规定，结合三明地区实际所制定的细则，在三明地区的房屋征收与补偿统一采用该标准，并委托在三明市房地产主管部门备案的房地产价格评估机构以产权部门登记在册的房屋权属面积为依据作出，在三明地区具有实用性，其评估价格23954000元可以作为确定本案拆迁安置费的依据。而案涉《192号批复》及《拍卖公告》、《竞买须知》同时约定“规划用地范围内的房改房经买受人与被拆迁人协商同意后，确定以货币安置的，买受人应按拆迁安置补偿额的1%补缴土地出让金”，故林立公司还应按约定支付拆迁安置补偿费的1%，即239540元土地出让金给原市国土局。但因《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的是补偿房屋价值的最低标准或最基本的限度，不能等同于在实际征收活动中对被征收人给付的房屋价值的补偿，在实际征收活动中，征收部门与被征收人可以就拆迁过程中的一系列问题达成与补偿方案不尽相同的补偿协议。因此，在实际的征收过程中，如拆迁安置费低于本案评估价格23954000元，林立公司可向原市国土局主张返还超过部分及按该部分计算的土地出让金；如在征迁过程中，实际发生的补偿费用超过评估价格23954000元，该超出部分及超出部分的土地出让金应由作出补偿决定的人民政府自行负担。依照《中华人民共和国民法总则》第七条、《中华人民共和国合同法》第八条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，判决：一、福建三明市林立房地产开发有限公司应于判决生效之日起三日内支付三明市自然资源局案涉三明市梅列区沪明新村30幢房改房拆迁安置补偿费23954000元；二、福建三明市林立房地产开发有限公司应于判决生效之日起三日内支付三明市自然资源局土地出让金239540元(以安置补偿额23954000元的1%计算)。案件受理费162768元，由福建三明市林立房地产开发有限公司负担。 二审中，当事人没有提交新证据。林立公司认为其开发的时代颐园项目自2010年12月20日而非2010年6月7日开始陆续获得商品房预售许可证，沪明新村30幢房改房有效面积2543.91平方米是原市国土局自行统计，该面积应当以业主的产权证来统计，除以上事实，双方当事人对一审判决查明的其他事实没有异议。对当事人无异议的事实，本院予以确认。 二审中，双方当事人争议的焦点问题为：市原国土局能否作为主张沪明新村30幢拆迁安置费的主体以及原市国土局提供的《补偿方案》能否作为本案补偿依据的问题。 本院认为，原市国土局与林立公司签订的《08号国有土地使用权出让合同》合法有效，双方应当按照合同约定履行义务。《08号国有土地使用权出让合同》第五条约定“建筑物和其他地上物状况如下：按明政地[2006]192号文的规定执行”，第十一条约定附属建筑物性质、其他土地利用要求“按三明市城乡规划局明规2005条001号文及其他批准文件为准”，根据该约定，明政地[2006]192号文件和明规2005条001号文件对合同双方具有约束力。明政地[2006]192号文件明确将买受人负担对沪明新村30幢房改房进行拆迁安置的义务作为拍卖的前置条件，明规2005条001号文件也明确了案涉地块开发条件含代征城市道路、广场用地面积和配套建设西侧入口广场，虽然《08号国有土地使用权出让合同》约定的出让土地面积不含地块规划红线范围内的沪明新村30幢房改房土地面积，但根据《08号国有土地使用权出让合同》第五条、第十一条约定，买受人林立公司负有对沪明新村30幢房改房进行拆迁安置并配套建设西侧入口广场的合同义务。合同签订后，林立公司至今未履行对沪明新村30幢房改房进行拆迁安置的义务，造成项目西侧入口广场无法建设，小区业主权益受到影响，林立公司已违反了合同第五条、第十一条的约定。林立公司本应按照约定对沪明新村30幢房改房进行拆迁安置，并负担拆迁安置费用，但因其迟延履行，签订《08号国有土地使用权出让合同》时执行的《城市房屋拆迁管理条例》已被2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所替代，按照新《条例》规定，林立公司已被禁止作为拆迁安置的主体，合同签订时的政策基础发生了重大变化，林立公司已无法按照合同约定履行拆迁安置义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(?javascript:void(0);?)（二）》第二十六条(?javascript:void(0);?)规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。如前所述，沪明新村30幢房改房土地面积不在《08号国有土地使用权出让合同》出让土地范围，林立公司支付的土地价款不包含沪明新村30幢房改房土地对价，但林立公司已将案涉地块开发完毕并已全部销售，享受了合同的全部权利，但并未履行合同约定的全部义务，且因情势变化，无法再自行履行拆迁安置义务，造成了合同权利义务的不对等。现合同一方当事人原市国土局请求林立公司支付沪明新村30幢房改房的拆迁补偿安置费用和相应的土地出让金，以便由具备拆迁安置资格的主体替代林立公司履行其已无法履行的对沪明新村30幢房改房拆迁安置的义务，实际上是情势变化后，请求对履行方式进行变更，该替代履行的请求符合《08号国有土地使用权出让合同》的目的和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(?javascript:void(0);?)（二）》第二十六条(?javascript:void(0);?)的规定，应当予以支持。原市国土局作为合同一方当事人，有权要求林立公司履行合同义务，在林立公司已无法履行拆迁安置义务时，可请求人民法院变更履行方式，林立公司关于原市国土局不是本案适格主体、无权主张沪明新村30幢拆迁安置补偿费的上诉理由，不予支持。林立公司已将案涉地块上开发的商品房全部出售，其已无法按实物返还的方式对沪明新村30幢产权人进行安置，林立公司也未能就异地安置方案与原市国土局及相关部门达成一致，，故只能采用货币安置的方式补偿沪明新村**房屋产权人。前所述，补偿安置沪明新村30幢房屋产权人原属林立公司的义务，因其怠于履行且相关征收补偿政策发生重大改变，林立公司已无法自行履行拆迁安置义务，拆迁安置沪明新村30幢房改房的工作只能由政府相关部门替代完成，但拆迁安置费用仍应由林立公司支付，林立公司无权要求政府或原市国土局先行代为垫付。原市国土局主张的拆迁补偿安置费用和土地出让金实为日后拆迁安置沪明新村30幢房改房所需费用的预备金，属事先估算金额，并非与沪明新村30幢房屋产权人签订拆迁补偿协议后需要支付的实际金额。原市国土局参照征收时间、地段、、地段、地理位置大体相近的三明市印染厂职工生活棚户区改造房屋测算出的征收安置费用定的参考性，林立公司不同意该测算方案，但并未提出其他可行的计算标准，也未要求对该费用进行鉴定，其关于原市国土局提供的《补偿方案》严重违法、不能作为本案补偿标准依据的主张，不予支持。一审法院认为若实际发生的拆迁补偿费用低于林立公司支付的23954000元时，林立公司可向市国土局主张部分返还，当实际费用高于林立公司支付的费用时，超过部分由作出补偿决定的人民政府自行负担，即充分考虑了原市国土局在本案中主张的拆迁补偿安置费用和土地出让金实为拆迁安置费备用金的性质，该处理并无不当，应予维持。 综上所述，林立公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费162768元，由上诉人福建三明市林立房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  修晓贞 审判员  吴振泉 审判员  廖 春 二〇一九年六月二十八日 法官助理吴有强 书记员吴珺伊 附相关法条： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(?javascript:void(0);?)（二）》 第二十六条(?javascript:void(0);?)合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 -14- -13-