浙江省绍兴市越城区人民法院 民 事 判 决 书 （2018）浙0602民初12017号 原告：绍兴市人民政府，住所地绍兴市越城区曲屯路**。 市长：盛阅春。 委托诉讼代理人：李旺荣、丁继胜，浙江大公律师事务所律师。 被告：绍兴市通达房地产开发有限公司，住，住所地绍兴市新建南路**/div> 法定代表人：郑连宝。 委托诉讼代理人：魏立业、蒋雪冬，绍兴市越州法律服务所工作者。 原告绍兴市人民政府与被告绍兴市通达房地产开发有限公司所有权确认纠纷一案，本院于2018年11月14日立案受理，依法适用普通程序于2019年1月25日和2019年5月17日两次公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人丁继胜、被告委托诉讼代理人魏立业、蒋雪冬两次到庭参加诉讼。本案中止时间为2019年3月26日至2019年5月8日，现已审理终结。 原告向本院提出以下诉讼请求：一、依法确认秀水苑枫桂阁4-103号等共20套房屋及汽车库、车棚、阁楼等（详见所附清单）属原告所有，被告立即配合办理权证过户手续[过户到原告下属的绍兴市保障性住房建设领导小组办公室（原绍兴市经济适用房办公室）名下]；二、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：被告受政府委托实施秀水苑经济适用房项目。在项目结束后，各方形成关于项目清算的（2004）51号市政府专题会议纪要。根据该纪要规定精神，2005年1月8日原、被告签订《经济适用存量房移交协议》，明确：“通达房产公司移交秀水苑成套房74套，计10747.80㎡给市经济适用房办公室”，被告根据协议要求将74套房屋房票给了原告所属市经济适用房办公室，但在后续拍卖时，其中有2套房屋流拍，房号分别为枫桂阁4-103号、13-104号。为履行纪要内容，2005年2月18日原、被告又签订《协议书》一份，约定：被告以其现有的存量房产（共18套）拍卖以冲抵应付款项，但若一次拍卖未成功，原告同意以被告所确定的底价接受全部房产，并视为被告已经履行了相应的支付义务。之后，因拍卖未成功，所有18套房屋及汽车库、车棚、阁楼等抵款19513207.80元，全部抵物于2005年3月初交于市住房办。基于上述纪要并协议，原告已依约取得上述共20套房屋及汽车库、车棚、阁楼等，抵房款项也已全部完成结算。但虽原告多次催告，被告拒绝配合办理房屋等所有权的权属变更登记手续。故原告只能依法向贵院提起诉讼，请贵院依法判如所请。 被告辩称：一、被告开发建设“秀水苑经济适用房项目”并非受原告委托；完成后也没有成立清算组对项目进行清算；(2004)51号《专题会议纪要》（下称51号纪要）的形成，既于实无据，亦于法无据。1．“秀水苑”原名“朝阳小区”，是国家计划委员会、央行由浙计经投[1998]796号《通知》于1998年7月14日直接带名下达给被告前身“绍兴市通达房地产开发公司”的计划指标，与同时下达给原告下属绍兴市房地产管理处的政府指标是分别单立的。对此，原告在1999年1月4日的[1999]1号《绍兴市区经济适用房规划建设管理协调会议纪要》第二条已予认同。1999年12月23日，市国资局与“通达开发”公司金来荣等32名职工签订《国有资产转让协议》，受让人于2000年2月2日成立“通达有限”公司并承继了该项目。所以，原告诉称“被告受政府委托实施”案涉项目没有事实依据。2．案涉项目完成后并未组成清算组进行过清算。纵观《51号纪要》开头便是“就秀水苑经济适用房项目结算等有关问题，召开了协调会议”，下述“确定”、“明确”所涉及的都是结算依据、结算价、交投公司与通达公司结算、抓紧结算等等，全文无一“清算”两字，原告诉称“各方形成关于项目清算的(2004)51号市政府专题会议纪要”明显与于实不符。3．《51号纪要>属于《国家行政机关公文处理办法》（国发[2000]23号）第九条规定的第（十三）项“适用于记载、传达会议情况和议定事项”的内部公文，并非政府行政命令或决定，亦非市政府下属有关室、局、司和被告之间的民事协议，且未经被告与会代表签字认可，嗣后被告并非自愿接受及履行其内容。所以，《51号纪要》因于实无据而不具法律效力，非双方一致的意思表示，对双方均没有约束力。二、涉案《经济适用存量房移交协议》并非被告的真实意思表示，且违反部门法规管理性强制性规定，更损害社会公共利益。1．“绍兴市经济适用住房建设领导小组”下设的办公室，并非一级行政机关，《移交协议》开头表明“按照[2004]51号《专题会议纪要》有关条款精神”而为之，也即不是受原告特别授权签订的，越权签订的行政协议本身无效。2．原告诉称“根据该纪要规定精神”原、被告签订的该《协议》是原告下属市“经房办”制作的，被告是在不同意，则国土、建设部门不予受理秀水苑住房的权属登记的情况下，无可奈何才在落款处加盖公章及法定代表人印章的，即非心甘情愿。3．该《协议》明确“通达公司提供74套房票给住房办”，即被告被迫提供的只是房源而非产权转移。而且，“移交的房源计款14568278.84元，住房办暂不支付”，“移交房源中阁楼总价款1392450.00元，由住房办拍卖后支付给通达公司”，即市“经房办”无偿取得被告巨额房产，于情、于理、于法无一相符。4．原告下属市“经房办”取得被告新建的经济适用房房源后组织拍卖，违反了国家、省《经济适用住房管理办法》关于“市、县人民政府确定的供应对象无房或住房困难家庭”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准”、“经济适用住房不得销售给未取得准购证者”等规定，损害了国家创建安居工程的初衷，侵犯了广大低收入家庭、无房户或住房困难户的居住权益，属于《合同法》第五十二条第（四）项“损害社会公共利益”规定的合同无效情形。同时，市“经房办”将产权属于被告的新建经济适用房“组织拍卖”的行为，还明显违反了《拍卖法》第六条“拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利”的规定。三、涉案《协议书》在“债务履行期届满前”签订并约定“以房抵款”，违反了法律的禁止性强制性规定。1．“绍兴市经济适用住房建设领导小组”下设的办公室，并非一级行政机关，《移交协议》开头表明“根据市政府[2004]51号《专题会议纪要》有关条款精神”而为之，也即不是受原告特别授权签订的，越权签订的行政协议本身无效。2．原告诉称“为了履行纪要内容，2005年2月18日原、被告又签订了《协议书》”，那么《51号纪要》第三条第（二）项确定“同意通达公司退给市经房办的资金，要求最迟到2005年2月底缴清”，而该《协议书》约定“甲方同意乙方以现有存量房产拍卖冲抵应付款项”，“如果经过一次拍卖不能变现的，甲方同意以乙方确定的底价接受全部房产，并视为乙方已经履行了相应的支付义务”，双方认可“以房抵款”为“流质契约”。《物权法》第一百八十六条规定：“抵押权人在债务履行期届满前，不得与抵押人约定债务人不履行到期债务时抵押财产归债权人所有。”即法律对“流质契约”是有严格禁止规定的，最高人民法院《关于当前商事审判工作中的若干问题》（现行有效）第九条“第一，关于债务履行期届满前约定的以物抵债”中“……不确认该种情形下签订的以物抵债协议的效力。在后果处理上：1．如果此时抵押物尚未交付给债权人，而债权人请求确认享有抵债物所有权并要求债务人交付的，不予支持”。3．协议约定市“经房办”将产权属于被告的商品房“公开拍卖”的行为，还违反了《拍卖法》第六条“拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利”的规定。 本院经审理认定事实如下：2004年11月23日，原告绍兴市人民政府组织绍兴市经济适用住房建设领导小组办公室（以下简称绍兴市住房办）、监察局、财政局、国土局、交通局、审计局、市交通投资公司和被告绍兴市通达房地产开发有限公司，就秀水苑经济适用房项目结算等有关问题，召开协调会议，并于2004年11月29日形成绍兴市人民政府[2004]51号专题会议纪要。 2005年1月8日，按照绍兴市人民政府[2004]51号专题会议纪要有关条款精神，绍兴市住房办与被告绍兴市通达房地产开发有限公司签订《经济适用存量房移交协议》一份，约定被告于2005年1月7日提供74套无经济纠纷的房票给住房办；移交的房源计款14568278.84元，住房办暂不支付该项房款，按纪要精神另行商定；移交房源中阁楼总价款139248元，由住房办拍卖后支付给被告；被告为支持住房办拍卖，愿意提供地下车库30间，费用由购房户办理入住手续时交纳。协议还对其他事项进行了约定。该协议签订后，绍兴市住房办委托绍兴市招投标中心、绍兴市拍卖商行有限责任公司对上述74套住宅进行了拍卖。拍卖结果：成交72套，房屋拍卖款合计4702.3万元；秀水苑枫桂阁4幢103室、13幢104室两套房屋流拍（根据房源统计表显示面积分别为157.8平方米、150.5平方米；车棚分别为67号、11.93平方米，314号，面积9.21平方米）。 2005年2月18日，绍兴市住房办（甲方）与被告绍兴市通达房地产开发有限公司（乙方）签订《协议书》一份，约定甲方同意乙方以现有存量房产以拍卖冲抵应付款项，具体房产情况详见附件清单（秀水苑住宅18套及相应车库），对于冲抵不足的部分，甲方同意暂缓，乙方尽可能筹集资金早日支付；甲方同意将乙方所冲抵的存量房产以公开拍卖的形式变现，拍卖机构及时间由甲方确定，但甲方在确定拍卖时间后应及时通知乙方，以便乙方安排有关事宜；甲方通过一次拍卖后变现的款项全部冲减乙方应缴款项，如住宅经过一次拍卖不能变现的，甲方同意以乙方所确定的低价接受全部房产，并视为乙方已经履行了相应的支付义务；拍卖低价确定为中心价5150元/平方米，跃层复合式住宅6500元/平方米，每套住宅配备汽车库一只，地下车，地下车库价格为10万元/只，地上车库13万元/只000元/平方米，自行车棚1380元/平方米；乙方以房抵款已超过应缴土地出让款额的，国土部门由甲方帮助协调并代为缴纳土地出让金，以利乙方办理土地权证；甲方在本协议签订后应当帮助乙方协调办理好秀水苑的有关房产及土地使用权证书问题，在乙方办理房产的所需备案资料问题上，甲方考虑到秀水苑项目竣工时间已较长及期间土地属性变更等客观因素，将给予一定范围内的照顾和通融。该协议书所附房源清单显示的房源为：秀水苑杨柳阁4幢202室（建筑面积105.43平方米；车棚号118，建筑面积19.76平方米；4号地下车库46#）、6幢202室（建筑面积131.07平方米；车棚号155，建筑面积11.89平方米；4号地下车库47#）、12幢402室（建筑面积90.39平方米；车棚号281，建筑面积22.27平方米；4号地下车库48#）、30幢402室（建筑面积123.25平方米；车棚号510，在杨柳阁24幢，建筑面积14平方米；中心地下车库63#）、30幢403室（建筑面积128.05平方米；车棚号511，在杨柳阁24幢，建筑面积14平方米；中心地下车库64#）、10幢301室（建筑面积212.7平方米；阁楼面积65.37平方米；跃层，汽车库1号）、15幢301室（建筑面积212.7平方米；阁楼面积65.37平方米；跃层，汽车库5号）、15幢302室（建筑面积225.87平方米；阁楼面积50.68平方米；跃层，汽车库8号）、27幢302室（建筑面积225.87平方米；阁楼面积50.68平方米；跃层，汽车库24号）；秀水苑桃李阁4幢402室（建筑面积125.57平方米；车棚号105，建筑面积9.34平方米；1号地下车库1#）、4幢304室（建筑面积145.21平方米；车棚号117，建筑面积29.41平方米；1号地下车库21#）、8幢303室（建筑面积151.3平方米；车棚号247，建筑面积28.3平方米；1号地下车库22#）、9幢402室（建筑面积145.89平方米；车棚号261，建筑面积6.38平方米；1号地下车库26#）、13幢202室（建筑面积123.78平方米；车棚号323，建筑面积15.8平方米；2号地下车库58#）、19幢104室（建筑面积168.5平方米；车棚号500，建筑面积6.75平方米；中心地下车库13#）；秀水苑枫桂阁10幢202室（建筑面积125.65平方米；车棚号125-1，建筑面积29.91平方米；中心地下车库102#）、10幢402室（建筑面积125.65平方米；车棚号125-2，建筑面积23.5平方米；中心地下车库114#）、12幢101室（建筑面积209.07平方米；跃层，汽车库98号）。该协议书约定的上述房产经两次拍卖均未成功。 2005年6月20日、绍兴市国土资源局、被告及绍兴市住房办签订《支付土地款协议》一份，载明被告按照绍兴市人民政府[2004]51号专题会议纪要的精神，已于2005年3月初将商品房总计19513207.8元交于绍兴市住房办；绍兴市住房办根据与被告于2005年2月18日签订的协议精神，负责转交按照纪要规定所需交纳给绍兴市国土资源局的土地出让金和地下资源占用费计人民币14678171.63元；绍兴市国土资源局收到纪要规定的金额后，将根据被告提供的房册清单开始办理土地证；以共同遵守市政府《会议纪要》的要求。 2017年8月18日，被告出具《关于请求尽快协调处理与市住房办有关遗留问题的报告》一份给原告，请求将秀水苑第一批流拍的2套商品房、第二批充账的18套商品房，及相应的车库车棚仍由被告销售，销售后缴清款项。2017年9月1日，绍兴市住房办出具《回复函》一份给被告，要求被告对尚未办理过户手续的20套房屋及汽车库、车棚、阁楼等，尽快配合办理好过户手续等。 另查明，绍兴市通达房地产开发有限公司曾于2006年11月16日向浙江省高级人民法院起诉绍兴市人民政府返还财产纠纷一案，诉请要求绍兴市人民政府归还63000209.15元，并归还位于绍兴市房屋两套（价值约1147000元）。浙江省高级人民法院于2007年12月12日作出（2006）浙民一初字第16号民事判决，判决驳回绍兴市通达房地产开发有限公司的诉讼请求。绍兴市通达房地产开发有限公司不服该判决，上诉于最高人民法院。最高人民法院于2008年5月28日作出（2008）民一终字第13号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。 根据绍政办发[2014]112号《绍兴市人民政府办公室关于调整市政府议事协调和临时机构的通知》，绍兴市经济适用住房建设领导小组更名为绍兴市保障性住房建设领导小组。 以上事实由原告提供的（2004）51号市政府专题会议纪要复印件1份、2005年1月8日原被告签订的《经济适用存量房移交协议》复印件1份、2005年2月18日原被告签订的《协议书》复印件1份、被告于2017年8月18日给原告《关于请求尽快协调处理与市住房办有关遗留问题的报告》复印件1份、绍兴市经济适用住房管理办公室给被告的《回复函》复印件1份、绍政办发（2014）112号《关于调整市政府议事协调和临时机构的通知》复印件1份、最高院和省高院的民事判决书各1份、2005年6月20日《支付土地款的协议》复印件1份，被告提供的绍市计投[1998]184号《关于转发1998年第二批国家安居（经济适用房）工程建设计划的通知》复印件1份、[1991]1号《绍兴市区经济适用房规划建设管理协调会议纪要》复印件1份、资产评估结果报告书复印件1份、绍市府发[1999]51号《印发关于加强绍兴市区经济适用住房建设和管理的若干意见的通知》复印件1份、《关于绍兴市“秀水苑”经济适用房建设项目的审计报告》复印件1份、审计报告征求意见书及送达回执复印件1份、《关于秀水苑出让土地的说明和要求》复印件1份、绍市审[2004]46号审计结果报告复印件一份、绍市价房[1999]35号《关于印发的通知》复印件1份、绍兴市人民政府[2004]51号《关于秀水苑经济适用住房项目结算有关问题的会议纪要》复印件1份、市“经房办”与“通达有限”公司落款的《经济适用存量房移交协议》复印件1份、2005年第7号《拍卖公告》复印件1份、绍兴市经济适用房建设管理领导办公室与被告签订的《协议书》复印件1份、《房屋所有权证》内芯复印件2页、拍卖公司向市工商局报备资料复印件1组、原告下属市经房办委托拍卖被告提供的房源统计表复印件1份、出让土地所建住宅清单复印件1份、经济适用房可以拍卖吗网页打印件1份、市经房办原副主任周国强犯滥用职权罪被追究刑事责任的报道打印件1份、公务员执行《会议纪要》被认定滥用职权罪的报道打印件1份、被告与绍兴市拍卖商行有限责任公司签订的《委托拍卖合同》复印件1份、《土地使用权证》内芯复印件2页及当事人的庭审陈述所证实。被告提供的追加第三人申请书1份、中止审理申请及相关资料1组、快递面单1份，系被告的申请和陈述，本院不作为证据认定。 本院认为，本案中，案涉的绍兴市人民政府[2004]51号专题会议纪要、2005年1月8日《经济适用存量房移交协议》和2005年2月18日《协议书》的性质和效力，已由浙江省高级人民法院（2006）浙民一初字第16号民事判决书和最高人民法院（2008）民一终字第13号民事判决书作出认定。上述生效判决认定，会议纪要具有民事合同性质，所涉及的双方民事权利义务内容，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效；二份协议书具有房屋回购合同的性质，系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，且被告已经履行了协议约定的主要义务，并已被原告接受，应认定为有效。现被告仍对上述会议纪要和协议提出异议，依据不足，本院不予采纳。原告要求确认案涉20套房屋及汽车库、车棚、阁楼等属原告所有的诉请，本院认为上述生效判决虽认为绍兴市住房办取得了案涉20套房屋及相应汽车库等，不构成不当得利，但该取得系基于原、被告之间的债权，现原告基于物权要求确认案涉房屋归其所有的诉请，依据不足，本院不予支持。原告要求被告立即配合办理案涉20套房屋及相应汽车库、车棚、阁楼过户手续，过户至原告下属的绍兴市保障性住房建设领导小组办公室的诉请，符合法律规定，本院予以支持。被告认为原告诉请超过诉讼时效的意见，本院认为双方并未约定过户的时间，故原告的诉请未超过诉讼时效，对被告的辩称意见不予采纳。被告申请追加绍兴市拍卖商行有限责任公司为第三人，因上述生效判决已确认原告对74套秀水苑经济适用房进行拍卖，系其单方行为，与被告无关，被告申请追加的依据不足，本院依法不予准许。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第六十条之规定，判决如下： 一、被告绍兴市通达房地产开发有限公司应于本判决生效之日起三十日内协助原告绍兴市人民政府办理坐落于绍兴市越城区（建筑面积105.43平方米）、杨柳阁6幢202室（建筑面积131.07平方米）、杨柳阁12幢402室（建筑面积90.39平方米）、杨柳阁30幢402室（建筑面积123.25平方米）、杨柳阁30幢403室（建筑面积128.05平方米）、杨柳阁10幢301室（建筑面积212.7平方米、阁楼面积65.37平方米）、杨柳阁15幢301室（建筑面积212.7平方米、阁楼面积65.37平方米）、杨柳阁15幢302室（建筑面积225.87平方米、阁楼面积50.68平方米）、杨柳阁27幢302室（建筑面积225.87平方米、阁楼面积50.68平方米）、桃李阁4幢402室（建筑面积125.57平方米）、桃李阁4幢304室（建筑面积145.21平方米）、桃李阁8幢303室（建筑面积151.3平方米）、桃李阁9幢402室（建筑面积145.89平方米）、桃李阁13幢202室（建筑面积123.78平方米）、桃李阁19幢104室（建筑面积168.5平方米）、枫桂阁4幢103室（建筑面积157.8平方米）、枫桂阁10幢202室（建筑面积125.65平方米）、枫桂阁10幢402室（建筑面积125.65平方米）、枫桂阁12幢101室（建筑面积209.07平方米）、枫桂阁13幢104室（建筑面积150.5平方米）房屋的产权登记手续（登记至绍兴市保障性住房建设领导小组办公室名下，上述房屋对应的车棚、车库的登记以相关部门政策为准）； 二、驳回原告绍兴市人民政府的其他诉讼请求。 本案案件受理费81800元，由被告绍兴市通达房地产开发有限公司负担，于本判决生效之日起七日内向本院交纳。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  俞颖尔 人民陪审员  万春霞 人民陪审员  程 静 二〇一九年六月二十五日 书 记 员  张 萍 本案引用的法律条文 《中华人民共和国合同法》 第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。 第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 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