南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初442号 原告胡云娟，女，1986年10月19日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 委托代理人胡小平（系胡云娟之父），男，1965年10月24日，汉族，住址同上。 委托代理人彭庆涛，江西坤豫律师事务所律师，执业证号：13601201010623986。 被告进贤县人民政府，住所地南昌市进贤县中山大道政府大楼，统一社会信用代码:11360124014541262C。 法定代表人叶修堂，系县长。 委托代理人王清华，系县办公室副主任。 委托代理人胡会泉，江西飞鹏律师事务所律师，执业证号：13601198910261254。 原告胡云娟不服被告进贤县人民政府（以下简称进贤县政府）作出不予认定安置房回购资格的决定，于2019年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人胡小平、彭庆涛，被告进贤县人民政府委托代理人王清华、胡会泉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告进贤县人民政府于2019年2月28日作出《关于对胡云娟安置房回购资格不予认定的决定》，认为具有集体经济组织成员资格的才有安置房回购资格，该资格的认定是村民自治范畴，只能由胡家村小组集体讨论决定。《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》经村民集体讨论通过，是村民自治的体现，原告没有长期居住生活在胡家村，与村集体没有任何经济联系，也没有履行村民应尽的责任和义务。根据《关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》规定，原告没有安置房回购资格。因此，原告不具有胡家村村民资格，不能享有安置房回购资格。 原告胡云娟诉称，原告胡云娟系进贤县民和镇凤岭村委会胡家村人2009年11月，原告胡云娟与张玉平结婚。结婚后，胡云娟户籍、责任田仍一直在风岭村委会胡家村，在张玉平所在地常湖村未分得耕地和宅基地。2013年7月4日，胡云娟因性格不合与张玉平离婚，并带着其婚生女回到进贤县民和镇凤岭村委会胡家村生活、居住。2014年2月，进贤青岚新区滨湖新城开发，原告所在地进贤县民和镇凤岭村委会胡家村全面纳入征收拆迁范围。原告为配合拆迁的顺利实施，搁置了安置房回购资格，先让被告进行了拆迁。后，被告未对原告是否具有安置房回购资格作出明确答复。2019年2月28日，被告作出原告不能享有安置房回购资格的认定。原告认为，原告系民和镇胡家村集体经济组织成员，根据《农村土地承包法》《土地管理法》《妇女权益保障法》等相关规定，原告应依法享有安置房回购资格，被告作出原告不能享有安置房回购资格的决定，侵犯了原告的合法权益。原告为维护自己的合法权益，诉至法院请求判决撤销《进贤县人民政府关于对胡云娟安置房回购资格不予认定的决定》并责令被告重新对原告安置房回购资格作出认定，认定原告享有安置房回购资格。 原告胡云娟向本院提交了以下证据：1.户口本、身份证，证明原告的诉讼主体适格，原告户籍一直登记在民和镇凤岭村；2.离婚证、调查报告、风岭村委会出具的《证明》，证明原告于2013年7月4日离婚，原告系民和镇凤岭村胡家村小组村民，属于村集体经济组织成员；3.《关于要求享受回购房资格的请示》《关于民和镇凤岭村委会近水湖村小组村民胡云娟的情况说明》，证明原告户籍登记在民和镇凤岭村胡家村，一直未迁出，在胡家村一直有责任田。离婚后，原告在民和镇凤岭村胡家村居住、生活。被告未就原告请求的安置房回购资格作出明确答复，原告一直寻求与被告进行解决，原告具备安置房回购资格的条件；4.进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案、进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则，证明原告符合安置房回购资格的条件；5.（2018)赣7101行初692号行政判决书，证明被告在原告是否具有安置房回购资格的认定上不履行法定职责；6.《关于对胡云娟安置房回购资格不予认定的决定》，证明被告不认定原告享有安置房回购资格的事实，该行政决定违法；7.新农合证证明、常湖村委会出具的《证明》，证明原告一直在胡家村享受集体经济组织村民待遇，在常湖村没有取得当地村民待遇，原告具有回购资格。 被告进贤县人民政府辩称，胡云娟于2009年11月因与张玉平结婚而到常湖村居住生活，因出嫁而丧失了胡家村集体经济组织成员资格。胡萱于2010年6月在常湖村出生，户口也登记在常湖村，依法是常湖村集体经济组织成员。胡云娟于2013年7月离婚后带着胡萱投靠父母到胡家村居住生活，到拆迁时在胡家村居住生活不到5个月，并不自然和必然成为胡家村集体经济组织成员，该村未决议同意其为胡家村集体经济组织成员。2013年5月，被告和民和镇人民政府决定整体征收拆迁胡家村等三个自然村。2014年2月开始拆迁，被告与胡云娟父母于3月签订拆迁补偿协议，明确胡云娟、胡萱不具有安置房回购资格。两人不具有安置房回购资格，是胡家村小组、风岭村委会和民和镇政府经过会议决议、张榜公布，依法定程序确认的。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告进贤县人民政府向本院提交了以下证据：1.《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格操作细则》，证明该操作细则第一条规定，本案原告回购资格的认定主体，不是进贤县人民政府，其第二条第（三）款第2项规定，本案原告不具有回购资格；2.2014年3月8日《关于要求享受回购房资格的请示》、进贤县民和镇人民政府于2015年1月19日出具的《关于民和镇风岭村委会近水湖家村小组村民胡云娟的情况说明》、2018年6月起诉状，证明原告自2014年3月8日即已知道自己不享有回购资格，被告于2015年1月19日再次明确原告不享有回购资格，原告在胡家村生活不到半年，依法不能成为胡家村村民，原告于2009年11月出嫁到常湖村，在常湖村生活了4年，依法为常湖村村民；3.情况说明、《关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》,证明原告经过张榜公示，其不是本村集体经济组织成员，不具有胡家村村民资格。操作办法是胡家村小组村民制定的，出嫁女及子女不具有安置回购资格；4.2018年6月起诉状，证明原告知道不享有回购资格的事实，在胡家村生活不到半年，不能成为胡家村村民，胡萱在常湖村出生并登记户口，是常湖村村民。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1部分条款关联性合法性有异议，认为操作细则第二条第二项第二目是不合法的，不能作为本案依据。根据其第二条第（二）项规定，原告具有安置房回购资格；证据2、3关联性有异议，认为请示和情况说明没有说被告拒绝给原告回购资格，只是说原告当时未享有回购资格的事实，并不是一种结果。拆迁安置方案发布时，原告户籍都在胡家村也在胡家村生产生活，是具有回购资格；证据4三性有异议，认为情况说明没有相关负责人的签字，原告回购资格不在村小组讨论的范围之内。村委会无权决定村民资格事宜，不能作为本案审理依据。 被告对原告提交的证据1关联性有异议，认为不能根据户口本身份证就能确定回购资格；证据2中离婚证的真实性无异议，调查报告和《证明》的三性有异议，没有任何单位确定她是集体经济组织成员；证据3合法性关联性有异议，认为没有确认原告有回购资格；证据4、6无异议；证据5关联性有异议，认为被告在法定时间内作了认定；证据7中新农合证关联性有异议，认为是拆迁后办的与本案无关，胡萱于2014年才办了农合医保，《证明》三性有异议，只有土地承包权益调整了，原告才有，没有调整就没有。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、5形式合法、内容真实，与本案待证事实相关，予以确认；证据2反映胡云娟离婚的事实及女儿张锦澜改名为胡萱的事实，予以确认；证据3反映进贤县民和镇人民政府确认胡云娟离婚后带着女儿胡萱回家居住生活，其居住的房屋由其父母赠予并于2014年3月7日拆除，予以确认，风岭村委会确认胡云娟和胡萱一直居住胡家村的事实未得到民和镇政府的确认，且原告未提交其他证据相佐证，不予采信；证据4、6经质证无异议，予以确认；证据7反映胡云娟于2010年、2011年、2014年、2015年及胡萱于2014年、2015年在胡家村办理了新农合，胡云娟在常湖村张家村小组未享受宅基地、承包地、拆迁补偿等待遇，予以确认。 被告提交的证据1、2经质证真实性无异议，予以确认；证据3中情况说明形式不合法，不予采信。操作办法不是规范性文件，系村民代表会议讨论决定的结果，予以确认，但“户口在本村但已出嫁的女儿及其子女”需要结合村民具体情况判断。 经审理查明，原告胡云娟，于1986年10月19日出生，系进贤县民和镇风岭村胡家村小组村民胡小平之女，户口登记在胡小平名下后一直未迁出。2009年11月，胡云娟与民和镇常湖村张家村小组村民张玉平结婚，于2010年6月5日生育一女胡萱（曾用名张锦澜），在常湖村未分配有宅基地和承包地。2013年7月4日，胡云娟与张玉平离婚。离婚后，原告便带着胡萱回胡家村生活、居住。2014年2月，进贤青岚新区滨湖新城开发，胡家村纳入整体征收拆迁范围。2014年3月，进贤县民和镇人民政府与原告胡云娟之父胡小平签订了《房屋拆迁补偿协议》和《安置房回购协议》。2014年3月8日，原告向负责组织实施征收拆迁的民和镇政府申请享受回购房资格。2015年1月19日，民和镇人民政府确认原告胡云娟及其女儿户籍在胡云娟父亲名下，并由胡云娟父母赠予一栋房屋居住，该房屋在征收拆迁过程中于2014年3月7日拆除（《房屋拆迁补偿协议》和《安置房回购协议》约定补偿给胡小平），胡云娟及其女儿没有享受安置房回购资格。2018年1月29日，胡家村张榜公示《关于青岚新区近水胡家、唐湾、塔上三个自然村第二批安置房分配资格初核公榜表说明》，胡云娟未在初核符合安置房回购资格的人员名单内。因对安置房回购资格认定有争议，原告于2018年3月30日向被告邮寄书面申请，要求确认其享有安置房回购资格，被告未予以答复。原告不服，于2018年7月3日向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月30日作出（2018）赣7101行初692号行政判决书，判决责令被告于判决生效之日起六十日内对原告胡云娟的安置房回购资格作出认定。2019年2月28日，被告作出《关于对胡云娟安置房回购资格不予认定的决定》，认为具有集体经济组织成员资格的才有安置房回购资格，该资格的认定是村民自治范畴，只能由胡家村小组集体讨论决定。《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》经村民集体讨论通过，是村民自治的体现，原告没有长期居住生活在胡家村，与村集体没有任何经济联系，也没有履行村民应尽的责任和义务。根据《关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》（以下简称《操作办法》）规定，原告没有安置房回购资格。因此，原告不具有胡家村村民资格，不能享有安置房回购资格。原告不服该决定，诉至本院请求判如所请。 另查明，进贤县人民政府办公室于2014年2月13日下发《关于印发的通知》（进府办发[2014]13号，以下简称《征收补偿实施方案》）。《征收补偿实施方案》第八条第一项明确安置房回购标准：被征收人安置房回购建筑面积标准为每人90平方米；其第八条第二项规定“户口（农业户口）在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权的村民，原则上享有安置房回购资格”及其第4目规定“嫁入本村女子及其与本村配偶生育的子女，虽户口未迁入本村，但夫妻双方和子女均在本村居住的，可计算安置房回购指标”。同日，进贤县人民政府办公室下发《关于印发的通知》（以下简称《操作细则》），其第二条第一项规定“回购资格人数的认定时间节点截止到2014年2月28日”；其第二条第二项第1目第4点与《征收补偿实施方案》第八条第二项第4目规定一致；其第二条第二项第2目规定，空挂户、搭挂户等本人及其子女、户口在本村但已出嫁的女儿及其子女、因工作等原因迁出户口并不在本村常住的村民，不能计算回购资格人口数，不享受安置房回购资格。2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室印发《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》(以下简称《遗留问题解决办法》)对签订回购安置协议存在争议的情况提出纠偏解决办法：办理结婚证视为嫁入、嫁入媳妇离异未再婚而户口依旧在本村的可以认定村民资格、未到法定年龄或未办理结婚证则仅小孩可以认定村民资格，享受回购安置房的优惠政策；非本村村民拥有老祖屋或者土地、建设等相关合法手续的房屋，可以回购一定面积安置房。 本院认为，农村外嫁女合法权益保护涉及“两方”、“两层”法律关系，“两方”法律关系指的是外嫁女与出嫁所在地农村集体经济组织和外嫁女与嫁入所在地农村集体经济组织的法律关系；“两层”法律关系指的是外嫁女作为农村承包经营户的成员与承包经营户的法律关系和外嫁女与农村集体经济组织之间的法律关系。为防止外嫁女“两方”挂不上、“两层”靠不上的现象发生，保护外嫁女的合法权益，外嫁女是否在出嫁所在地农村集体经济组织或者嫁入所在地农村集体经济组织享受宅基地和土地承包权益，属于人民法院的审查范围。在农村集体土地及地上附属物征迁过程中，征迁主体对外嫁女的相关情况应当行使行政调查权，妥善制定安置补偿方案，依法回应外嫁女的诉求。外嫁女主张其合法权益受到侵害，有权依法获得行政诉讼的诉权保护。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款及《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定，农村宅基地及承包地（除不宜采取家庭承包方式的“四荒”农村土地外），均以集体经济组织内的“户”为单位进行分配。外嫁女因结婚出嫁并非必然导致其丧失原农村集体经济组织成员资格，也并非必然导致其丧失原享有的农村宅基地及承包地。如果外嫁女在嫁入所在地农村集体经济组织享受宅基地权益，从而列入该村集体户内，进而不得在原农村集体经济组织再享受宅基地权益。反之，外嫁女仍然可能在原农村集体经济组织享受宅基地权益，如入赘、离异等事由。随着经济发展，城市周边逐渐纳入征迁范围，本案胡家村小组因进贤青岚新区滨湖新城开发，而整体纳入进贤县人民政府确定的征迁范围。由于原告离异且在征迁之前在胡家村小组生活居住，在此次征迁工作中未获得安置房而产生行政争议。被告于2014年2月13日印发《征收补偿实施方案》《操作细则》及2017年12月20日就已签订回购安置协议争议的事宜出台《遗留问题解决办法》，均未涉及被征迁村小组外嫁女出嫁后离异且在征迁之前在该村小组生活居住的情形。结合本案现有证据分析，被告于2019年2月28日作出的《关于对胡云娟安置房回购资格不予认定的决定》认定事实不清，理由尚不充足，应予撤销，理由如下： 首先，由于原告未在离异前享受丈夫张玉平所在常湖村委会张家村小组的宅基地、承包地，离异后在胡家村小组居住生活，被告不认可原告具有胡家村小组村民资格，也不认可原告具有安置房回购资格，必然造成原告“两方”挂不上、“两层”靠不上的现象发生。本院注意到《征收补偿实施方案》第八条第二项第4目“嫁入本村女子及其与本村配偶生育的子女，虽户口未迁入本村，但夫妻双方和子女均在本村居住的，可计算安置房回购指标”及《遗留问题解决办法》关于嫁入嫁出女孩等之规定，被告未采用户籍标准而是采用居住标准来综合认定安置房回购指标，有利于保护“嫁入本村女子及其与本村配偶生育的子女”及原已建房外嫁女的合法权益，均体现了被告在征迁安置补偿工作中以人为本、实质解决争议的工作原则和方式。同理，被告在认定原告是否具有安置房回购资格时，可以将本案具体情况加以分析、综合考量，保护原告的合法权益。 其次，农村宅基地及承包地，一般以集体经济组织内的“户”为单位进行分配。原告在出嫁前享有合法的宅基地和承包地权益，属于被告组织征迁的补偿范围。故，被告在认定原告是否具有安置房回购资格前，应当行使行政调查权，以确认相关事实。 最后，《操作细则》系进贤县人民政府于2014年2月13日出台的，《操作办法》系进贤县人民政府出台《遗留问题解决办法》之前由胡家村小组讨论通过的。《操作细则》《操作办法》均载明“户口在本村但已出嫁的女儿及其子女”不享有安置房回购资格，但实践中已经出现出嫁后离异、出嫁后仍在本村居住生活等情形，该项内容仍然存在解释、裁量空间。 同时，原告胡云娟曾因不服进贤县人民政府有关安置房回购资格的规定向本院提起行政诉讼。本院已作出（2018）赣7101行初692号行政判决书，确认胡云娟婚前作为胡小平户的家庭成员享有宅基地和承包地权益，依法应受保护，判决被告进贤县人民政府对胡云娟的安置房回购资格重新作出认定。为进一步监督指导行政机关依法行政，本院特此作如下释明：（2018）赣7101行初692号生效判决已明确原告胡云娟在胡家村小组享有的宅基地和承包地权益应受保护。此处所言的宅基地和承包地权益是指合法的宅基地和承包地权益。若行政机关依据补偿安置方案及相关后续补偿安置政策认可的宅基地及承包地权益，亦可得到支持。除此之外，不属于（2018）赣7101行初692号生效裁判所明确的保护范围。在具体执行（2018）赣7101行初692号生效裁判时，应将该判决保护原告胡云娟合法权益的要求落实于重新认定行为之中，根据法律法规和不违反法律法规的补偿安置政策，正确处理胡云娟村民资格与回购房安置资格的关系，一并确定胡云娟补偿安置的具体方式和内容。 综上，原告的诉讼请求于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 一、撤销被告进贤县人民政府于2019年2月28日作出的《关于对胡云娟安置房回购资格不予认定的决定》； 二、责令被告进贤县人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告胡云娟的安置房回购资格作出认定。 本案案件受理费50元（原告已预交），由被告进贤县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  曾艾雪 人民陪审员  王惠珍 人民陪审员  吴小文 二〇一九年六月六日                                            法 官 助 理 叶伟巨                                            书记员  吴堃 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。