西安铁路运输中级法院   行 政 裁 定 书   (2019)陕71行终502号   上诉人（原审原告）陈平利，男，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省咸阳市秦都区。   委托代理人孙维，北京圣远（天津）律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣西新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区交口东北角。   法定代表人刘宇斌，主任。   委托代理人王海亮，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会国土局副局长。   委托代理人刘奕欣，陕西稼轩律师事务所律师。   上诉人陈平利诉被上诉人陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西新城管委会）行政征收一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。   原审法院审理查明，原告系陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，在该村拥有宅基地、房屋。原告经政府信息公开，获知陕西省人民政府于2013年12月18日作出的（陕政土批[2013]331号）《关于西咸新区2013年度第二十一批统一征收集体建设用地的批复》。该批复批准将原告所在的XX村XX村组4.3861公顷集体建设土地征收为国有。在XX城XX户区改造项目行政征收过程中，被告根据以上批复及相关规定，制定了《陕西省西咸新区沣西新城管理委员会征收土地公告（南北季村）》、《征地补偿安置方案公告》，且进行了公示。原告的宅基地在此次征收范围之内。2018年6月21日，被告于其官网发布以上公告。原告认为，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及《自然资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》相关规定，陕西省人民政府于2013年12月18日作出的331号征收集体土地批复因超出两年有效期，已自动失效。被告于2018年6月21日以发布征收公告、安置补偿方案公告等形式对原告位于南北季村的宅基地、房屋作出的行政征收行为缺少征收根据，故原告诉至法院，请求：1.确认被告对原告位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX号宅基地、房屋作出的行政征收决定违法。2.本案诉讼费用由被告承担。   原审法院认为，提起诉讼应当符合法律规定的条件。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政案件不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案原告陈平利认为被告作出的《陕西省西咸新区沣西新城管理委员会征收土地公告（南北季村）》、《征地补偿安置方案公告》违法。但由于上述二份公告是针对南北季村村集体经济组织的，原告诉争土地包括南北季村、共计面积4.3861公顷，该土地涉及全体村民利益,原告陈平利仅以个人名义对被征收的村集体土地提起行政诉讼不符合法定起诉条件，不具有原告主体资格。根据上述法律规定，陈平利无权以个人名义起诉要求确认被告作出的行政征收决定违法，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定,裁定驳回原告陈平利的起诉。本案受理费50元，退还原告陈平利。   上诉人陈平利上诉称，一、一审法院认定事实不清，上诉人位于南北季村宅基地、房屋因“XX城XX户区改造项目”被征收，上诉人与被诉征收行为有法律上的利害关系，诉讼主体适格。2018年6月21日，被上诉人沣西新城管委会发布征收公告、安置补偿方案，具体实施征收。其中所作安置补偿方式涉及对上诉人被征收房屋的安置补偿方式、补偿标准及补偿程序。该补偿方案影响上诉人已经取得合法财产权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人对此不服提起确认征收违法之诉，具有本案原告主体资格。一审法院认定上诉人以个人名义对征收集体土地行政提起行政诉讼，不符合法定起诉条件，系对涉案争议事实的错误认定。上诉人的一审诉请已经明确，请求法院确认违法的系被上诉人针对上诉人位于南北季村宅基地、房屋的征收行为，而非仅对征收集体土地行为。且根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>》第四条的规定，本案中，上诉人作为南北季村村民，依法取得涉案宅基地使用权，是涉案土地使用权人，被上诉人的征收集体土地行为必然影响其已取得的土地使用权，上诉人依照上述规定以自己的名义提起诉讼，诉讼主体适格。二、被上诉人对上诉人宅基地、房屋进行的行政征收，缺乏合法依据，征收、补偿程序违法，损害上诉人合法权益。上诉人所在南北季村集体土地被陕政土批[2013]331号《关于西咸新区2013年度第二十一批统一征收集体建设用地的批复》批准征收，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定>》第十二条第二款之规定，被上诉人对上诉人房屋进行征收时应依照《国有土地上房屋征收补偿条例》确定的征收程序、补偿标准予以补偿。若被征收人对房屋征收决定不服，亦可以个人名义提起行政诉讼。本案中，被上诉人于2018年6月实际开展征收、补偿工作，依然按照《中华人民共和国国有土地上房屋征收补偿标准》的相关规定对上诉人房屋进行补偿，将远远低于国有土地上房屋征收补偿标准，显然对集体土地上房屋所有权人极不公平，不符合公平补偿原则，背离司法解释的立法精神，侵害上诉人合法财产权益。本案中，陕西省人民政府于2013年12月18日作出的陕政土批[2013]331号《关于西咸新区2013年度第二十一批统一征收集体建设用地的批复》331征收集体土地批复因超出两年有效期，已自动失效。被上诉人于2018年6月21日发布征收公告、安置补偿方案公告等形式对上诉人位于南北季村宅基地、房屋作出的征收决定因缺少合法征收根据，应确认违法。综上，请求：1、请求撤销一审法院作出的（2019）陕7102行初110号行政裁定，责令其继续审理本案。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。   被上诉人陕西省西咸新区沣西新城管理委员会辩称，原审法院认为上诉人不能代表村集体经济组织提起上诉，认定其并非本案适格原告进而驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《最高人民法院》第三条第一款规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政案件不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案行政征收对象为南北季村农村集体土地，被上诉人作出的《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》均是针对南北季村村集体经济组织，上诉人以个人名义对被征收的村集体土地提起行政诉讼不符合法定起诉条件,不具有原告主体资格。二、被上诉人实施土地征收行为程序合法、合规。在本案行政征收过程中，被上诉人根据陕西省人民政府陕政土批【2013】331号《关于西咸新区2013年度第二十一批统一征收集体建设用地的批复》2013331及相关规定，制定了《征收土地的公告》《征地补偿安置方案公告》，且依法进行了张贴、公示，故被上诉人对南北季村村集体土地进行行政征收的程序合法、合规。三、陕政土批【2013】331号土地批复文件的审批程序符合法律、法规规定。首先，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（以下简称《决定》）第十九条规定：“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，本案行政征收的土地性质属建设用地，并不涉及农用地转用情形，故该《决定》不适用本案土地征收。其次，《自然资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（以下简称《意见》）从文件效力来看，仅属于指导性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”而该《意见》不属于法律和行政法规、地方性法规，故不能作为认定行政行为违法的依据。最后，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案”。本案土地批复文件（陕政土批【2013】331号）是由陕西省人民政府依法作出，完全符合法律规定。据此，陕政土批【2013】331号土地批复文件的审批程序符合法律、法规规定。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人的行政征收的程序、内容符合法律法规的规定。为维护被上诉人的合法权益，恳请法院依法驳回上诉人的上诉请求。   本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致,本院予以确认。   本院认为，本案焦点问题是一审作出的驳回起诉裁定是否正确，当事人陈平利是否具备原告主体资格。原审法院认为本案中被上诉人作出的《陕西省西咸新区沣西新城管理委员会征收土地公告（南北季村）》、《征地补偿安置方案公告》是针对南北季村村集体经济组织的，上诉人诉争土地包括南北季村、共计面积4.3861公顷，该土地涉及全体村民利益,陈平利仅以个人名义对被征收的村集体土地提起行政诉讼不符合法定起诉条件，不具有原告主体资格，裁定驳回原告陈平利的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。法律规定的行政诉讼原告，一为行政行为的相对人，二为与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，本身即不限于行政行为相对人的范畴。根据《最高人民法院》第四条：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，上诉人陈平利具有本案原告主体资格，故一审法院认为上诉人陈平利不具有原告主体资格有误，本院予以纠正。    本案上诉人在一审期间的诉讼请求为：确认被告对原告位于陕西省XX城XX街道XX村XX宅基地、房屋作出的行政征收决定违法。经审查，被告并未针对原告位于陕西省XX城XX街道XX村XX宅基地、房屋作出征收决定。其实施征收行为所依据的《征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》只交待了征收土地的位置、面积，以政府相关文件确定补偿标准执行依据，征收补偿登记时间、地点等征地拆迁有关事项的告知，仅是程序性文件，不是真正意义的征收决定，对上诉人的权利义务不产生实际影响，并非可诉的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”第六十九条规定：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。应当驳回上诉人陈平利的起诉。《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条的规定，原判决、裁定认定事实或者适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，二审人民法院可以在判决、裁定中纠正瑕疵后予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。           审判长    朱爱琳   审判员  刘宇红   审判员    程淑芹         二〇一九年六月二十七日     书记员    姬晓倩        1