吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）吉7102行初26号 原告孙连东，男，1970年7月2日出生，汉族，住吉林省吉林市昌邑区。 委托代理人王冬梅，吉林明达伟业律师事务所律师。 被告吉林市规划和自然资源局，住所地吉林市重庆路**。 法定代表人张光宇，局长。 委托代理人刘明，吉林市规划和自然资源局科员。 委托代理人高越，吉林鑫美律师事务所律师。 原告孙连东不服被告吉林市规划和自然资源局（以下简称市规划局）土地行政处罚决定，于2019年4月29日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月29日立案后，于2019年4月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月20日公开开庭审理了本案。原告孙连东及其委托代理人王冬梅，被告市规划局的委托代理人刘明、高越到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告市规划局于2018年11月6日作出编号为吉市国土资罚字[2018]-6022号《行政处罚决定书》，主要内容为：原告孙连东于2018年4月末，未经国土资源管理部门批准，擅自在经开区九站街道新村，松江北路东侧占地面积2660平房米建设彩钢房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，不符合土地利用总体规划面积2660平方米一般耕地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、责令退还非法占用的2660平方米土地；二、限期拆除在非法占用不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；三、对非法占用不符合土地利用总体规划的2660平方米一般耕地，处以每平方米9元罚款，罚款金额23940元。处罚方式和期限：限15日内自行履行本处罚决定。 原告孙连东诉称，2018年11月7日被告向原告送达了吉市国土资罚字[2018]-6022号《行政处罚决定书》，该处罚决定存在以下问题：一、程序违法，原告依法申请了听证，并参加了听证程序，被告对原告的陈述和申辩意见未予采纳。二、事实不清，原告建彩钢房养殖系临时占用村集体未利用地，被告无权责令退还，原告所建并非永久建筑物和其他设施，被告无权责令拆除。本案被告责令退还的土地为九站街道新村所有集体土地，原告为该村村民，系该地块土地承包经营权人，经村同意使用土地。近十年，因经开区企业生产造成粉尘污染，原告承包地已无法继续进行粮食和蔬菜生产，经村集体同意，原告建彩钢房开展养殖。原告养殖所占地块有许多永久建筑，被告未调查和处罚，被告执法不公。三、处罚证据不足，被告未在原告养殖地公告过经批准的土地利用规划，现有证据不能证明该地块属于国家所有，非河道用地。四、处罚过重。原告建彩钢房养殖属于农业用途，没有改变土地现状，按照最高罚款标准进行处罚过重，应当改为每平米2元比较适当。 原告孙连东向本院提交了四组证据。第一组证据：（1）土地利用规划图局部图。（2）两份文件，一份是吉林市昌邑区人民政府吉昌政发（1994）55号文件，一份是吉林经济技术开发区管委会吉经管字（1998）7号文件，证明原告占用的土地系集体土地，是原告所在的新村新华社区的集体土地。第二组证据：（1）土地台账一份及吉林经开区九站街道新华社区居民委员会证明信一份，能够证明原告占用新村一社的集体土地，系未征用的集体所有土地。本案原告孙连东与该村村民于波互换该地用于养殖。（2）测绘图1份，该测绘图是2008年在解决新华社区关于集体土地和国有土地权属纠纷争议时，由经济技术开发区管委会委托有资质的测绘公司测绘后，分别交给新村和经济技术开发区管委会各一份。该测绘图能够证明原告占用土地四至范围、面积大小以及该土地为集体所有。第三组证据：照片和全体村民的签名。证明原告占用的土地系集体所有土地，与吉林化纤股份有限公司相邻，该公司生产产生粉尘，自83年以来长期污染耕地，造成耕地已不能够进行粮食和蔬菜生产。证明原告只能采取建彩钢房，进行养殖的农业生产活动。第四组证据：照片6张。证明在本案被告处罚原告的土地范围内建有大量的永久性建筑，本案被告并没有对其进行处罚。对于原告因环境严重污染，被迫采用农业养殖生产的却进行行政处罚，本案被告在执法的程序上是不公平的。另外，原告申请法院调取有关环境污染的证据，本院经调取，未能获得相关材料。 被告市规划局辩称：一、原告在九站街道新村松江北路东侧占用的土地为一般耕地，建设彩钢房形成硬覆盖，改变了土地用途，不符合土地利用总体规划，事实清楚。二、答辩人作出行政处罚决定程序合法，在办理过程中严格遵守法律法规规定的程序，在听证中对原告的陈述和申辩未予采纳不属于程序问题。三、答辩人提交土地利用规划图、土地利用现状图、询问笔录、现场勘测笔录，证明原告的违法行为改变了土地用途，证据充分。四、处罚幅度适当，依据《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》的规定：违反土地利用总体规划，擅自占用一般耕地，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处非法占用土地每平方米8-10元的罚款。答辩人按照每平方米9元的标准对原告进行处罚，处罚适当。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告吉林市规划和自然资源局向本院提交了两组证据和依据。第一组证据：（1）询问笔录；（2）现场勘测笔录；（3）土地利用规划图；（4）土地利用现状图；（5）地类）地类证明）违法建筑物现场照片。以上证据证明原告在九站街道新村松江北路东侧土地上建设彩钢房，且没有审批手续。原告占用的土地为一般耕地，其在一般耕地上建设彩钢房形成硬覆盖，改变了土地用途的违法事实清楚。第二组证据：（1）违法线索登记表；（2）立案呈批表；（3）责令停止违法行为通知书；（4）责令停止违法行为通知书送达回证；（5）国土资源违法案件调查报告；（6）违法案件处理决定呈批表；（7）违法案件会审记录；（8）行政处罚告知书；（9）行政处罚听证告知书；（10）行政处罚听证通知书；（11）行政处罚听证笔录；（12）行政处罚决定书；（13）行政处罚决定书送达回证。以上证据证明被告处罚程序合法。行政处罚依据：吉林省国土资源厅关于印发《吉林省国土资源行政处罚自由裁量权实施办法》的通知，证明对原告作出的行政处罚幅度适当，符合法律规定。 经庭审质证，双方当事人质证意见如下： 原告对被告所举第一组证据的质证意见为：对证据（1）真实性无异议，对合法性有异议即询问员宋京桦和刘明两个人没有行政处罚的资质。也没有向原告说明自己身份的合法性。证据（2）现场勘测笔录并非现场勘测，是本案被告自行委托形成测量图以后，送达给原告的。被告在委托进行测量中没有对占用土地四至范围进行指认。对证据（3）土地利用规划图，本案被告行政处罚时采用的是吉林市城区土地利用规划图局部，对其真实性、合法性、关联性以及要证明的问题均有异议。该地块（未利用地荒地）并非城区土地和耕地。是否为经过人大批准的规划，事实不清不明，被告没有提供相关证据。对证据（4）土地利用现状图，该图证据来源不明，虽然加盖了吉林市国土资源局吉林经济技术开发区分局的章，但是仍然不能够证明该现状图的测绘单位以及经过合法的现场指认和边框四至范围。对证据（5）地类）地类证明的真实性性、关联性、证明的问题均有异议。地类。地类的证明应当由政府部门出具是国土资源局来出具。对证据（6）照片的真实性、合法性、要证明的问题有异议。照片拍摄人和证明人都是本案被告方的工作人员刘明和宋京桦，二人不具备行政处罚监察资质，没有提供监察的工作证和经过培训的合法证明。原告对被告所举第二组证据的质证意见为：对证据（1）（2）真实性无异议，合法性有异议。对证据（3）责令停止违法行为通知书以及证据（4）的责令停止违法行为通知书送达回证文件本身的真实性没有异议，但是对于送达通知有异议。原告载明是拒签，证明拒签的两张照片，拍摄地点不明，拍摄人员不明，而且在整个照片当中没有原告出现。所以责令停止违法行为通知书并未送达给原告。对证据（5）调查报告的真实性、合法性、关联性和证明问题均有异议，该证据对于违法事实的认定部分是错误的。调查人员刘明和宋京桦二人不具备行政处罚、土地监察资质，另外二人也没有在承办人处亲笔签名，而是打印的。对证据（6）、（7），由于没有法制工作人员参加违法案件会审，对于其真实性、合法性、关联性及证明的问题均有异议。对证据（8）、（9）的行政处罚告知书的送达程序有异议，当时是邮寄送达的，应该直接送达。对证据（10）、（11）无异议。对于听证笔录，原告提出来的合理的诉求以及相关证据未予核实，仍然作出了一个程序违法、显失公平的处罚。认为证据（12）行政处罚决定书程序违法，事实不清，证据明显不足，显失公平。对证据（13）送达程序有异议。依据行政处罚法的规定，应当是当场向被处罚人宣读，然后由当事人亲笔签收，当时并没有宣读。对法律依据质证意见：该实施办法与上位法冲突。 被告对原告所举第一组证据的质证意见为：对第一组证据的真实性、合法性和关联性均有异议。该证据系手机截图的打印件，该局部图根本显示不清到底是哪一部分并且没有图例，原告没有说明该证据来源，该证据合法性存疑。此外就是该证据与本次行政案件原告所主张的待证问题不具关联性。被告对原告所举第二组证据的质证意见为：该组所有证据均与原告所主张处罚行为违法的待定事实不具有关联性。关于是否属于国家所有，都应当由国土资源部门进行管理，该地是否属于国家所有，不能证明行政处罚是否合法。被告对原告所举第三组证据的质证意见为：该组证据为新华社区村民自行制作，不具合法性，并且与本案的争议焦点不具关联性。被告对原告所举第四组证据的质证意见为：质证意见同上一组。 本院对上述证据认证如下：被告所举证据来源于行政案件卷宗，系原件，且为行政机关工作人员依法制作，来源合法、真实、有效，予以采信。原告虽提出质疑，但并未提供相反证据证明，不予支持。原告所举四组证据与本案争议焦点即原告所主张的待证问题不具关联性，即该地块是国有抑或集体所有、是否存在粉尘污染、是否存在其他永久性违法建筑，不是作出行政行为的依据，也不是本案审查的内容，故不予采信。 经审理查明，原告孙连东于2018年4月在经开区九站新村松江北路东侧占用土地建设彩钢房，形成硬覆盖，自述用于养殖，被告市规划局于2018年11月6日作出吉市国土资罚字[2018]-6022号《行政处罚决定书》。原告孙连东不服，故提起诉讼。 本院认为：一、关于行政处罚认定的事实问题。土地利用规划图和地类证明，证明案涉地块地类为一般耕地。询问笔录中孙连东承认其建设彩钢房及铺设硬覆盖地面未经审批，现场照片显示孙连东所建的彩钢房地面形成硬覆盖，改变了土地用途，不符合土地利用总体规划。现场勘测及测绘图证明孙连东占用土地面积为2660平方米，孙连东亦在现场勘测笔录上签字。孙连东称其建彩钢房经过九站街道新村同意，但九站街道新村并非国土资源管理部门，无权就土地用途进行审批。故孙连东违法占用土地事实清楚。二、关于行政处罚程序问题。在认定孙连东存在违法占用土地的事实情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款第（四）项的规定，被告通知孙连东停止违法行为并向其送达通知书，在孙连东未停止违法行为的情况下，对其违法占地的行为立案调查，并依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，向其告知了拟作出的行政处罚事实、理由及依据，并告知其听证权利。市规划局根据孙连东提出的听证要求举办了听证会，听取了孙连东的陈述申辩，被告处罚程序合法。行政处罚决定是否采信孙连东的陈述和申辩并不影响处罚程序的合法性。三、土地利用总体规划是人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求所组织编制，属公开的政务信息，其具有一定的稳定性，非经批准不能修改。孙连东于2018年4月建造彩钢房之前，案涉土地用途即为一般耕地，在未发生新的审批事实情况下，土地利用总体规划亦没有变化，不需重复公布。四、原告孙连东认为在其养殖占地周边还存在违法占地的情形，该情形与本案无关，孙连东就此问题可向土地行政管理部门投诉举报。五、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”《吉林省国土资源行政处罚自由裁量实施标准》规定“违反土地利用总体规划，擅自占用一般耕地，责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，并处非法占用土地每平方米8-10元的罚款。”，原告孙连东存在收到责令停止违法行为通知书后，继续实施违法行为的情形，被告按照每平方米9元的标准对原告进行处罚，处罚幅度符合法律规定。综上，被告吉林市规划和自然资源局所作的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，幅度适当，适用法律正确。原告孙连东的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告孙连东的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告孙连东负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审判长  张建国 审判员  尚立福 审判员  刘冬蕊 二〇一九年六月二十七日 书记员  禹彩凤 （此件共10页，印10份）