北京市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2019）京02民终7039号上诉人（原审原告）：宁连英，女，1951年8月2日出生，汉族，住北京市大兴区。委托诉讼代理人：谢中贤（宁连英之子），男，住北京市大兴区。被上诉人（原审被告）：北京市大兴区榆垡镇石垡村村民委员会，住所地北京市大兴区榆垡镇石垡村。法定代表人：刘学海，主任。委托诉讼代理人：王辉，北京市京广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：北京市大兴区榆垡镇人民政府，住所地北京市大兴区榆垡镇今荣街**。负责人：张国柱，镇长。委托诉讼代理人：殷顺利，男，北京市大兴区榆垡镇人民政府工作人员。上诉人宁连英因与被上诉人北京市大兴区榆垡镇石垡村村民委员会（以下简称石垡村委会）、北京市大兴区榆垡镇人民政府（以下简称榆垡镇政府）农村土地承包合同纠纷一案，不服北京市大兴区人民法院（2018）京0115民初18811号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月4日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。宁连英上诉请求：1．撤销一审法院判决；2．依法判决宁连英与石垡村委会签订的《土地流转协议书》（以下简称《流转协议》）无效；3．依法判令石垡村委会在2019年清明节前返还宁连英承包的土地，恢复原状(返还腾退土地造成的损失由石垡村委会、榆垡镇政府承担)；4．依法判令石垡村委会、榆垡镇政府按北京市大兴区榆垡镇石垡村（以下简称石垡村）每亩承包土地年收入的平均数赔偿宁连英损失，乘以承包土地总数再乘以使用年限（由每年石垡村委会上报榆垡镇政府数据为准）；5．本案一审、二审诉讼费及相关费用由石垡村委会、榆垡镇政府承担。事实和理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。2012年12月，宁连英与石垡村委会签订了《流转协议》，《流转协议》签订后，石垡村委会未完全履行《流转协议》约定，导致宁连英合法权益受到侵害，为此宁连英多次向石垡村委会、榆垡镇政府要求明确《流转协议》内容，完善《流转协议》条款，但石垡村委会、榆垡镇政府均不予理会，宁连英起诉至一审法院，一审法院在审理本案期间，对《流转协议》的合法性、有效性、真实性作出的认定有误。1．《流转协议》第五条第三项规定：乙方负责土地种植管理，种植管理费用由政府支付。本条款第一句话是乙方负责土地种植管理，就是乙方将承包土地基本农田流转给甲方后，对甲方栽种的树木进行浇水、施肥、除草等简单的农田管理，而石垡村委会、榆垡镇政府并未按照约定通知宁连英进行管理，存在合同违约行为，理应承担违约责任，但石垡村委会、榆垡镇政府却认为具有营业执照和相应的资质才有资格进行管理，既没有法律依据又无政策性规定，而且宁连英已经取得了绿化资格证书，石垡村委会、榆垡镇政府不应当不允许宁连英参加农田管理。2．《流转协议》第五条第三项第二句话是种植管理费用由政府支付，即不管通过什么渠道，甲方有义务向政府申请这笔种植管理费用，但是石垡村委会、榆垡镇政府却认为约定不明确，石垡村委会认为自己解决不了，榆垡镇政府认为约定的是哪级政府不明，故均不承担任何责任。宁连英认为，《流转协议》是石垡村村民与石垡村委会的协议，石垡村委会是按照榆垡镇政府的要求与村民签订《流转协议》的，那么，石垡村村民只能与石垡村委会发生直接关系，而石垡村委会又与榆垡镇政府发生关系，这在实践中十分明确的关系却被认为约定不明。既然如此，第五条当中的第六项也可以认为约定不明。按照法律规定，合同双方当事人可以对约定不明的事项进行协商，重新修改完善，但是石垡村委会、榆垡镇政府却表示不履行不协商，并坚决认为《流转协议》无效，宁连英只得依据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）提出自己的请求。3．宁连英是依靠承包土地生活的农民，生活刚刚解决温饱问题。宁连英依据《流转协议》流转出去的承包土地是自己的承包田、口粮田、基本农田。之前在自主经营时，收益尚可。由于宁连英与石垡村委会签订《流转协议》后，只能得到每亩每年1500元的流转金，这就使宁连英无法维持正常的生活所需。4．合同应当根据平等自愿、协商一致的原则签订，并根据诚实信用原则全面履行，宁连英与石垡村委会签订的《流转协议》并没有按照上述原则履行，《流转协议》是石垡村委会按照榆垡镇政府的要求统一制定的格式化协议，《流转协议》的制定人故意写入概念含糊不清的条款，误导宁连英，使宁连英错误地认为《流转协议》签订后，不但可以拿到流转金，还可以通过对林木浇水、施肥、除草等劳作获得相当于打工的收入。一审法院并没有依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第六条，要求石垡村委会对《流转协议》中的格式条款予以说明。石垡村委会辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本案宁连英所提上诉请求与一审的诉讼请求不一致，超过了二审法院应当审理的范围。榆垡镇政府辩称，认可一审法院判决，不同意宁连英的上诉请求，其他意见同石垡村委会。宁连英向一审法院起诉请求：1．判令石垡村委会、榆垡镇政府移交原库里的土地管理权，共计3．78亩；2．判令石垡村委会、榆垡镇政府支付自2013年1月1日至起诉日政府拨付的土地管理费共计2668元/亩*3+2934．8元/亩*3=16808．4元*3．78亩=63535．75元；3．判令石垡村委会、榆垡镇政府承担合同总金额30%的违约金63535．75元*30%=19060．72元;4．诉讼费由石垡村委会承担。一审法院认定事实：石垡村委会（甲方）与宁连英（乙方）签订《流转协议》，载明为落实北京市永定河、大广路、京开路两侧绿化工程，改善生态环境，使北京的天更蓝、、地更绿水更清，造福子孙后代，经村民代表会决议和土地流转户协商，达成土地流转协议如下：土地流转面积3．51亩，流转年限15年，自2013年1月1日起；流转价格，甲方按乙方流转土地面积以每年每亩1200元整付给乙方流转金，每5年以5%的比例递增（2012年青苗费每亩4000元付50%，2013年2月20日付土地费用50%，种植完毕后全部付清）；付款方式，按上述价格及递增比例按年度拨付乙方，即每年2月20日由甲方付给乙方本年度流转金。双方的权利义务：1．甲方按协议规定按时支付土地流转费；2．乙方在协议签订之日起所流转土地面积，交予甲方安排使用；3．乙方负责土地种植管理，种植管理费用由政府支付；4．乙方不能以任何理由干扰和影响甲方的经营使用；5．乙方有权对甲方违反土地使用性质给予举报解除协议；6．如遇国家征占地，乙方在承包合同期限内，按国家补偿标准给予补偿，如遇石垡村土地调整，本协议终止；7．甲方有权对乙方的无理行为给予甲方造成损失的诉求法律解决；8．本协议一式三份，自签字盖章之日起生效。石垡村委会（甲方）与宁连英（乙方）签订《承包土地、拾边地终止协议书》，载明为落实北京市永定河、大广路、京开路两侧绿化工程，改善生态环境，使北京的天更蓝、、地更绿水更清，造福子孙后代，经村民代表会决议和承包土地户、拾边地户协商，达成土地终止协议如下：承包土地、拾边地面积0．27亩。双方权利义务：1．甲方按协议规定按时支付2012年青苗补偿费，每亩4000元整；2．乙方在协议签订之日起将承包土地、拾边地交予甲方安排使用；3．乙方负责土地种植管理，种植管理费用由政府支付；4．乙方不能以任何理由干扰和影响甲方的经营使用；5．乙方有权对甲方违反土地使用性质给予举报解除协议；6．如遇石垡村土地调整，本协议终止；7．甲方有权对乙方的无理行为给予甲方造成的损失诉求法律解决；8．本协议一式三份，自签字盖章之日起生效。该协议书落款日期为2013年2月20日。宁连英提交北京市人民政府《关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见》（京政发[2012]12号），内容包括2012年北京市平原地区新增造林面积20万亩的总体思路、建设范围和重点工程等方面，工作要求包括适地适树、全程监管、加强管护，保障措施包括：政府主导、保障投入；简化程序、提高效率；加强领导、落实责任；广泛宣传、全民动员。工作要求的加强管护部分规定，建立严格的林木保护制度，创新林木养护管理机制，通过市场化运作、专业化管理等方式，吸纳农民就业，提供林木管护水平。政府主导、保障投入部分规定建设标准定额和林木养护管理补助标准，林木养护管理补助标准每年4元/平方米，由市、区县两级分担，具体分担比例由市财政局统筹安排落实。宁连英提交2012年3月16日新京报有关平原造林标准最高3．5万元/亩的网易新闻打印页，载明：造林建设标准分为每亩3．5万元、3万元、2．8万元三档，造林完成后，林木养护的管理费将按照每平方米每年4元标准投入。市园林绿化局造林营林处处长蔡宝军与新京报记者对话时称：在过去进行第二道绿化隔离带建设时，有过一个土地流转补助增长机制，每三年增长10%，当地农民的林地管护费也是每三年增长10%；今年我们启动的平原地区造林，不能让当地农民因为种树而受穷，土地流转补助要随着土地价格的上升而上升，人工费也要相应提升，具体的办法还在研究当中。石垡村委会提交2013年其作为甲方与乙方北京绿海香堤园林绿化工程有限公司（以下简称绿海公司）签订的《土地流转协议书》，载明为落实北京市永定河、大广高速、京开路两侧绿化工程，改善生态环境，使北京的天更蓝、、地更绿水更净，造福子孙后代，经村民代表会决议和土地流转户协商，达成土地流转协议如下:流转面积1242亩，流转年限为16年，自2013年1月1日至2028年12月31日；流转价格：1．流转第一年一次性给予农户4000元/亩地上物补偿款，之后的流转年限农户只收取土地流转金；2．乙方按甲方流转土地面积以每年每亩1500元付给甲方流转金，每5年以5%的比例递增；付款方式，每年1月31日前乙方付给甲方本年度流转金。双方的权利义务：1．乙方按协议规定按时支付土地流转费；2．只有村集体划分到农户的承包土地，方可由甲方进行流转并取得相应的土地流转金；3．甲方在协议签订之日起所流转土地面积交予乙方安排使用；4．甲方不能以任何理由干扰和影响乙方的经营使用；5．甲方有权对乙方违反土地使用性质给予举报解除协议；6．如遇国家征占地，甲方在承包合同期限内，按国家补偿标准给予补偿，本协议终止；7．乙方有权对甲方的无理行为给予乙方造成损失诉讼请求法律解决；8．本协议一式四份，自双方签字盖章之日起生效。石垡村委会提交《大兴区平原造林工程林木资源养护管理办法（试行）》（京兴政办发[2015]40号，以下简称40号文），该文件系根据《北京市平原地区造林工程建设总指挥部关于加强平原地区造林工程新增森林资源管护工作的意见》、《北京市平原地区造林工程林木资源养护管理办法（试行）》及《北京市平原地区造林工程资金管理办法（试行）》制定，其中第六条规定，各镇政府组建或向社会招标确定养护管理单位，并与养护管理单位签订养护管理合同，每个养护管理单位管护面积原则上不低于3000亩。第九条，养护管理单位应具备以下条件：具有独立法人资格，有完善的企业管理制度；具备承担相应工程量的资质条件，配备足够的管理人员和专业技术人员，机械设备满足施工需要，流动资金充足；雇工时优先选用造林占地村村民，原则上当地农民不低于雇工总人数的80%（北京市林木养护管理办法规定该比例不低于60%）；上岗人员须经过岗前培训，能够胜任相关的养护管理工作。第十条，林木资源养护管理的主要内容包括补植补造、修枝整形、抹芽除蘖、浇水排涝、施肥追肥、间株定株、移植间伐、种植地被、整理土盘、清理杂草、环境保洁、树干涂白、支撑固定、基础设施维护、林业有害生物防治、森林防火、防止人畜毁林、应急救灾等。第二十二条，区园林绿化局根据市园林绿化局核定的养护管理面积和养护管理资金标准，会同区财政局编制部门预算，确保养护管理资金及时足额到位；根据检查验收结果按季度组织拨付养护管理资金。上述文件自2015年7月15日起实行。因涉案土地性质双方存在争议，一审法院向北京市规划和国土资源管理委员会大兴分局、北京市大兴区园林绿化局进行调查，大兴区规划和国土资源委员会答复需提供具体地点坐标后确定土地性质，涉及平原造林，除了基本农田外其他土地均可以造林，造林范围由园林绿化局确定，确定之前会同大兴区规划和国土资源委员会等多个单位征求意见，具体用地情况由园林绿化局掌握。大兴区园林绿化局答复，在开展平原造林工程之前，园林绿化局对土地性质进行过核查，都符合土地性质，不是基本农田；林木养护管理费用4元/平方米包括了施肥、浇水、剪枝等一系列养护规程，该费用由市、区两级财政分担安排，经园林绿化局审核后发给镇里，由镇里给养护单位，不是直接给村民；林木养护单位由各镇组建或招投标方式确定符合资质的单位负责养护，按照区里文件的要求，雇佣本村村民达到养护人员的80%。大兴区园林绿化局向一审法院提交了市、区两级政府的林木养护管理办法。一审诉讼过程中，石垡村委会提交2017年12月-2018年4月记账凭证一组，证明2017年、2018年雇佣村民对林木进行养护管理的费用支出情况，具体包括：2017年12月22日一般购置维修30800元，包括机油、油锯打草绳等；电料18480元；2018年1月31日管道维修20025元；2018年1月31日专项补助支出/平原造林/临时用工工资、护林员工资20300元、241200元，临时用工工资21300元；2018年2月28日专项补助支出/平原造林/临时用工工资、护林员工资164799．2元，临时用工工资422485．4元；2018年3月31日专项补助支出/平原造林/临时用工工资5583．48元；2018年4月30日专项补助支出/平原造林/临时用工工资6802．99元；2018年4月30日固定资产48950元，包括拖拉机、旋耕机、秸秆还田机。石垡村委会还提交书面情况说明一份，内容如下：（1）本案涉及流转土地的流转目的，是根据北京市人民政府关于2012年实施平原地区20万亩造林工程的意见，为落实北京市永定河、大广路、京开路两侧绿化工程，改善生态环境，经村民代表会决议和土地流转户协商，才流转的；（2）本案涉及的土地，在与宁连英签订《流转协议》后，石垡村委会与绿海公司签订《土地流转协议书》，统一将全部流转土地整体流转给绿海公司，由其按照市政府的统一要求，在流转土地上种植林木并进行管理，现全部流转土地由绿海公司养护、管理；（3）榆垡镇为20万亩平原造林流转的土地，全部流转给绿海公司统一进行种植、养护、管理；（4）自2017年起，绿海公司委托村委会雇佣本村村民对林木进行浇水、除草、涂白工作，按日支付临时用工工资，年底统一结算发放；（5）该土地从未确权，因此无耕地、林地的审批手续。一审庭审过程中，宁连英称争议土地均已推平地边后种植了林木，实际无法准确区分每户原有土地的四至。一审庭审过程中，宁连英确认土地流转金已经按照协议履行；2017年村里安排村民对林木进行了除草、涂白等养护，并按照每亩357元标准支付了费用；2018年村民也进行过养护，但费用尚未结算完毕。一审法院认为，结合当事人的诉辩意见及查明事实，本案主要争议焦点问题包括：石垡村委会是否应当移交土地管理权、支付管理费及违约金，榆垡镇政府是否应当承担责任。一、石垡村委会是否应当移交土地管理权、支付土地管理费及违约金。1．关于移交土地管理权的诉讼请求。根据查明事实，北京市及大兴区关于平原造林的文件均要求，平原造林需由具备专业资质的法人单位来进行种植养护，直接由村民进行种植养护管理不妥，故该项请求一审法院不予支持。2．关于支付土地管理费的诉讼请求。对宁连英要求支付自2013年1月1日至起诉之日政府拨付的土地管理费的请求不予支持，具体理由如下：第一，宁连英与石垡村委会签订的《流转协议》、《承包土地、拾边地终止协议书》中约定“乙方负责土地种植管理，种植管理费用由政府支付”属约定不明。该条款未约定乙方负责土地种植管理的工作范围，未约定管理费用的项目及支付标准，也未约定由哪级政府负责支付。因此，该协议条款不适用《合同法》价款不明的规定，不能通过协议补充或参照交易习惯等方式确定合同价款。第二，该约定条款与北京市、大兴区政府关于平原造林工程的规定不符。北京市、大兴区关于平原造林工程的文件规定，由政府组建或向社会招标确定林木的养护管理单位，对养护管理单位应具备的条件及养护管理的主要内容有明确要求，并非宁连英主张流转土地全部交其自行种植和养护管理的模式；且补助标准每年4元/平方米不只是人工费，还包括其他养护管理的费用。另外，种植管理与养护管理分属造林工程的不同阶段，费用性质也不相同。因此，宁连英要求按每年4元/平方米支付管理费用的诉讼请求不应支持。第三，根据北京市、大兴区政府关于平原造林工程的文件规定，养护管理资金的支付有明确的主管部门和拨付程序，应当由区园林局根据核查验收结果按季度拨付给养护单位，不是直接拨给村民即宁连英。据此，宁连英的诉讼请求及双方关于此条款的约定不符合该程序规定。第四，根据查明事实，2017年之前（2013年-2016年），宁连英实际没有参与过林木的管理，宁连英对此亦不存在异议。在宁连英未实际参与管理的情况下，根据权利义务相一致的原则，石垡村委会不应当支付管理费用。第五，北京市、大兴区政府关于平原造林工程的文件规定，养护单位应雇佣村民达到养护人员的60%以上，80%以上，只是对参加管理养护吸纳村民人数比例的规定。2017年，石垡村委会根据文件要求以雇佣方式安排村民参与了林木养护，并支付了相关费用。石垡村委会提交的养护管理支出费用包括购置维修、管道维修及人工费用等项目，基本上是按照上述市、区政府规定执行，已经合理履行给付养护管理费用的义务。综上，宁连英有关土地管理费的诉讼请求，所依据的协议条款约定不明，且不符合北京市、大兴区平原造林政策规定的要求和程序，其中要求支付2013年-2016年的管理费用依据不足，且宁连英亦未实际进行养护，该部分请求不应当支持；对于2017年之后的管理费，其中2017年度石垡村委会已经按照市、区政策要求适当履行合同义务，支付了养护费用，2018年也安排村民参与了养护，具体费用尚在结算过程之中。故宁连英关于支付管理费的该项诉讼请求，均不予支持。3．关于承担违约金的诉讼请求。一方面，本案宁连英与石垡村委会签订的《流转协议》对违约金并无明确约定；另一方面，石垡村委会将土地统一流转给绿海公司种植管理，符合北京市、大兴区政府关于平原造林的文件要求，并无过错；后续石垡村委会就养护管理也按照文件要求，雇佣村民参与养护和管理工作，并支付了相应费用。故对违约金的请求，一审法院亦不予支持。二、榆垡镇政府是否应当承担责任。关于宁连英主张由榆垡镇政府移交土地管理权、支付土地管理费及违约金的诉讼请求，因榆垡镇政府并非宁连英与石垡村委会签订《流转协议》的主体；且《流转协议》中没有明确约定由哪级政府负担费用，故宁连英该项意见欠缺事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，宁连英主张由石垡村委会、榆垡镇政府移交土地管理权、支付管理费及违约金的诉讼请求，依据不足，一审法院均不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第四十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回宁连英的全部诉讼请求。二审中，宁连英和石垡村委会及榆垡镇政府均未提交新证据。本院对一审法院查明的相关事实予以确认。本院认为，宁连英在二审审理期间提出的上诉请求已超出一审审理阶段的诉讼请求范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十八条规定，在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉。故对宁连英上诉请求中超出一审诉讼请求的部分不予审理。宁连英与石垡村委会签订《流转协议》，双方之间成立合法有效的合同关系，且该法律关系不违反相关强制性法律法规，本院予以确认。根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：1．石垡村委会、榆垡镇政府是否应当移交涉案土地管理权；2．石垡村委会、榆垡镇政府是否应当支付土地管理费和违约金。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。本院将根据证据规则，对争议焦点分析评判如下：一、关于石垡村委会、榆垡镇政府是否应当移交涉案土地管理权问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定：承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。《合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。第六十一条规定：合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。根据查明的事实，首先，宁连英系与石垡村委会就涉案土地存在土地流转合同关系，宁连英与榆垡镇政府之间就涉案土地并不存在合同关系，榆垡镇政府并不是《流转协议》的相对方，宁连英亦未提供其他证据证明宁连英与榆垡镇政府存在合同关系，故宁连英关于基于《流转协议》约定而向榆垡镇政府要求移交土地管理权的主张，法律和事实依据不足，本院不予支持。其次，宁连英与石垡村委会在《流转协议》中约定“乙方负责土地种植管理，种植管理费用由政府支付”，但宁连英与石垡村委会对种植管理履行内容、付款条件及方式陈述不一致，应属于双方对合同内容约定不明。在双方不能达成补充协议的情况下，结合40号文的种植管理相关规定，宁连英请求移交土地管理权缺乏依据，本院不予支持。二、关于石垡村委会、榆垡镇政府是否应当支付土地管理费和违约金问题。首先，前文已述及宁连英未能提供证据证明宁连英与榆垡镇政府存在合同关系，宁连英关于榆垡镇政府支付土地管理费和违约金的主张，事实和法律依据不足，本院不予支持。其次，宁连英虽与石垡村委会之间签订《流转协议》，但在履行过程中，宁连英未实际履行土地种植管理约定，且宁连英亦未能提供证据证明上级政府已经拨付了2013年度至2016年度的土地管理费用。2017年度石垡村委会已安排村民进行了管理并支付了费用，2018年也安排村民参与了养护，具体费用尚在结算过程之中。因此，宁连英关于石垡村委会应当支付土地管理费和违约金的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，宁连英的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费694元，由宁连英负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 杨琳琳审 判 员 闫 飞审 判 员 周 维二〇一九年六月二十七日法官助理 李 颖书 记 员 赵 越