海口海事法院   行政判决书   （2019）琼72行初43号   原告吴元带，女，1983年6月7日出生，汉族，住海南省洋浦经济开发区。   委托代理人胡其芳，北京市中济律师事务所律师。   被告洋浦经济开发区交通运输和海洋局，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦**。   法定代表人何彬高，该局局长。   委托代理人邵晋宁，系洋浦经济开发区交通运输和海洋局副局长。   被告洋浦经济开发区管理委员会，，住所地海南省洋浦经济开发区洋浦大厦   法定代表人张磊，该委员会主任。   委托代理人潘蓉，系洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。   委托代理人张志琴，系洋浦经济开发区管理委员会法制办工作人员。   原告不服被告洋浦经济开发区交通运输和海洋局（以下简称洋浦海洋局）分别于2018年11月21日、2019年1月4日作出的浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》、浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》及被告洋浦经济开发区管理委员会（以下简称洋浦管委会）于2019年3月22日作出的浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》。于2019年4月9日向海南省第二中级人民法院起诉并递交相关诉讼材料，该院经审查认为该案不属于其管辖并通知原告。原告于2019年4月18日将诉讼材料取回，并于当日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月26日立案。原告于2019年4月29日向本院申请行为保全，要求责令被告停止实施拆除渔排的行为，本院于2019年4月30日作出（2019）琼72行初43号行政裁定书，驳回原告的行为保全申请。本院于2019年5月7日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2019年5月29日公开开庭审理了本案。原告吴元带及其委托代理人胡其芳，被告洋浦海洋局的委托代理人邵晋宁，被告洋浦管委会的委托代理人潘蓉、张志琴均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被告洋浦海洋局于2018年11月21日作出浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》，认定原告在洋浦近岸海域实施非法占用海域的行为，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定，并依照《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，责令原告于2018年12月20日前将渔排上水产、生活物品等处置完毕并自行拆除，撤离人员，退还非法占用的海域，逾期不自行拆除的将依法强制拆除。2019年1月4日，被告洋浦海洋局作出浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》，认定原告未经行政部门批准，擅自在洋浦经济开发区干冲区洋浦湾海域，占用海域面积761.72平方米建设渔排进行养殖。原告的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，决定对原告作出限期于2019年1月8日前拆除违法设施，退还非法占用海域，恢复海域原状的行政处罚。原告不服该处罚决定，向被告洋浦管委会申请行政复议，被告洋浦管委会于2019年3月22日作出浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》，决定维持被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》。   原告吴元带诉称，1992年，政府在洋浦设立经济开发区时，征收了原告所在集体的土地，但未给予原告补偿和安置。原告一家为了生计，于2011年起在涉案海域进行养殖。发展至今，已拥有网箱面积807平方米，房屋面积50平方米，养殖了鲷鱼等鱼类，财产价值269.3万元。据原告了解，原告从事网箱养殖的海域原属儋州市管辖，2017年后才划归洋浦经济开发区。原告在土地被征收后，为谋求生计，在自然海域从事海水养殖是与生俱来的权利。在儋州管辖期间，相关行政部门也始终未反对原告在该海域养殖。原告在该海域从事海水养殖长达7年之久，相关行政部门并未制止，也应视为对原告养殖行为的默许。原告未取得海域使用权证书和养殖证是由于政府部门未主动告知原告办证，以及《中华人民共和国海域使用管理法》颁布时间较短等原因造成的。综上，两被告的行政行为认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销被告洋浦海洋局作出的浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》和浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》；2.撤销被告洋浦管委会作出的浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》。   原告向本院提交了以下证据：   证据1．被告洋浦海洋局于2018年11月21日作出的浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》和于2019年1月4日作出的浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》。证明：被告洋浦海洋局认定事实不清，适用法律错误，所作行政决定违法；   证据2.被告洋浦管委会于2019年3月22日作出的浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》。证明：被告洋浦管委会认定事实不清，适用法律错误，所作的复议决定依法应予撤销；   证据3.《水产品质量安全培训教材》及《金鲳鱼养殖技术（网箱养殖为主）》。证明：2015年洋浦渔政部门对原告等养殖户进行相关培训，该行为应视为行政行为，从该行为可看出，相关行政部门对原告的海水养殖是鼓励而非制止的。因此可以推断政府默许原告在涉案海域从事养殖；   被告洋浦海洋局辩称，2017年8月，中央环保督查、国家海洋环保督查对海南进行督查时，均指出海南海水养殖无序发展的问题。为此，海南省委、省政府高度重视，制定了相应的整改措施和方案，确定了整改期限后全面启动清理海南省近岸海域非法养殖渔排工作。2018年，省委巡视组巡查洋浦时也指出洋浦近岸海域非法养殖渔排问题，并约谈洋浦管委会分管领导，特别要求洋浦提前限期处置近岸海域非法渔排养殖。2018年11月9日，洋浦管委会印发《洋浦经济开发区非法渔排处置工作实施方案》（浦管[2018]223号）。根据该方案，2018年11月19日至12月15日，洋浦海洋局联合相关部门完成了逐户调查取证工作。经调查发现，原告无法提供有效的海域使用权证书，洋浦海洋局遂于2018年11月21日作出浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》并向原告送达。此后，洋浦海洋局对原告非法占用海域行为进行立案调查并对案件进行会审，并于2019年1月4日作出浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定，海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。该法第四十二条规定，未经批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状。原告未取得海域使用权证书即从事渔排养殖，已构成非法占用海域的行为，洋浦海洋局对其进行处罚，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。   2009年，洋浦港开始航道疏浚。2009年3月4日，儋州市政府与洋浦经济开发区管理局联合印发《洋浦港海上渔排搬迁实施方案》，同年6月17日，再次联合印发《洋浦港海上渔排搬迁补充方案》，对洋浦港近海养殖户依法进行搬迁补偿，全部155户渔排养殖户中有152户在签订退养协议并承诺不再进行海水养殖后，已领取了数额不等的补贴。2009年1月23日，儋州市政府与洋浦经济开发区管理局联合发出通告，通告“洋浦港区已不具备养殖功能，不再办理这一水域养殖项目的审批或备案，禁止新建养殖渔排”。随后，根据《海南省海洋功能区划（2011-2020年）》，洋浦近岸海域已分别划定为港口航道区、军队特殊利用区和红树林保护区。2016年，为理顺洋浦近岸海域行政管理问题，洋浦管委会成立交通海洋局，履行洋浦近岸海域行政管辖权。2016年9月，儋州市政府向洋浦管委会移交了洋浦邻近海域管理相关档案。2017年7月6日，洋浦经济开发区管理委员会又发布《关于洋浦经济开发区畜禽及水产养殖区划分的通知》，明确“根据海南省海洋功能区划，洋浦经济开发区近岸海域均为水产养殖禁养区”。综上，洋浦海域已属于禁养区，原告认为洋浦海域之前属于儋州市政府管辖，其在此从事养殖多年并无人管理，应视为政府默许其的养殖行为，是对事实和法律的错误理解。原告未取得任何许可，占用海域进行养殖，且该违法行为一直持续，依法应予处罚。   被告洋浦管委会辩称，一、原告在自2011年起，在未取得海域使用权证书和养殖证情况下，在涉案海域建设渔排进行养殖，原告的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定，洋浦海洋局对其立案并进行现场调查，调取航拍图对原告占用海域的情况予以确认，所调取的证据能够证明原告的违法事实，证据确实充分。根据调查结果，洋浦海洋局对原告作出《责令停止违法行为通知书》并依法送达，原告未停止违法行为，该局依法对原告先后作出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》并予以送达，程序合法。洋浦海洋局作出的浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》和浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。二、洋浦管委会受理原告的复议申请后，组织双方当事人进行了听证，在查明事实的基础上，依照《中华人民共和国行政复议法》二十八条第一款第（一）项的规定，对洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》予以维持。洋浦管委会作出的浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。   被告洋浦海洋局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：   证据1.《洋浦经济开发区管理委员会关于印发的通知》（浦管〔2018〕223号）及《洋浦经济开发区非法渔排处置公告》。证明：洋浦管委会为非法渔排拆除制定工作方案、发布公告；   证据2.渔排现场调查询问笔录。证明：洋浦海洋局对非法渔排进行现场询问；   证据3.非法渔排航拍图。证明：原告非法渔排的情况；   证据4.立案审批表。证明：洋浦海洋局对原告非法渔排养殖进行立案；   证据5.《责令停止违法行为通知书》及送达回证。证明：洋浦海洋局责令原告限期将非法渔排拆除；   证据6.行政处罚案件调查终结报告、案件会审笔录。证明：洋浦海洋局对原告等人非法渔排养殖进行调查及案件会审讨论；   证据7.《行政处罚决定书》及送达回证。证明：洋浦海洋局对原告作出限期退还非法占用海域，恢复海域现状的行政处罚；   证据8.《行政处罚撤销决定书》、《行政处罚事先告知书》及送达回证。证明：洋浦海洋局撤销原《行政处罚决定书》并作出《行政处罚事先告知书》，文书已送达给原告；   证据9.《行政处罚决定书》及送达回证。证明：洋浦海洋局重新作出《行政处罚决定书》并送达给原告；   证据10.《儋州市海洋与渔业局关于商请移交洋浦邻近海域使用权审批及登记档案资料的意见》（儋海渔〔2016〕239号）。证明：儋州市海洋与渔业局于2016年9月13日将洋浦邻近海域行政审批登记档案资料移交洋浦管委会；   证据11.《海南省海洋功能区划图--洋浦港（2011-2020年）》。证明：洋浦港临近海域功能定位为港口航道区、红树林保护区、军事特殊利用区。   被告洋浦管委会向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：   证据1.行政复议申请书及行政复议受理通知书。证明：洋浦管委会受理原告的行政复议申请；   证据2.行政复议答复通知书及送达回证。证明：洋浦管委会通知洋浦海洋局进行答复；   证据3.行政复议答复书及送达回证。证明：洋浦管委会对原告送达了洋浦海洋局的行政复议答复书及证据材料等；   证据4.儋州市人民政府和洋浦经济开发区管理局于2009年1月23日联合下发的《通告》，于2009年3月4日联合印发的《关于印发〈洋浦港海上渔排搬迁实施方案〉的通知》（儋府〔2009〕10号），于2009年6月17日《关于印发〈洋浦港海上渔排搬迁补充方案〉的通知》（儋府〔2009〕35号）。证明：2009年洋浦港原有渔排拆除后，洋浦港区禁止新建养殖渔排，不再办理该水域养殖项目的审批或备案；   证据5.洋浦管委会于2017年7月6日发出的《关于洋浦经济开发区畜禽及水产养殖区划分的通知》（浦管〔2017〕131号）及《洋浦经济开发区畜禽养殖污染防治规划（2016-2020年）》《海南省海洋功能区划图-洋浦港（2011-2020年）》。证明：洋浦管委会出台文件规定洋浦近岸海域均为水产养殖禁养区；   证据6.行政复议听证通知书及送达回证、听证笔录。证明：洋浦管委会对原告的复议申请依法举行听证；   证据7.发文呈批单、延期决定通知书。证明：洋浦管委会对原告的行政复议申请决定延期；   证据8.发文呈批单、行政复议决定书及送达回证。证明：洋浦管委会对原告的行政复议申请作出复议决定并进行送达。   经庭审质证并结合法庭调查，本院对当事人提供的证据作如下认证：   关于被告洋浦海洋局提交的11份证据和依据，原告对该11份证据和依据的真实性均无异议，对其证明目的有异议，原告认为相关证据不能证明原告的渔排是非法渔排。仅能证明被告洋浦海洋局在作出相关行政处罚的过程中认定事实不清，适用法律不当。本院认为，被告洋浦海洋局所提交的该11份证据和依据内容真实，能够客观反映洋浦海洋局作出涉案行政处罚的程序和过程，证据的来源和形式均合法，能够相互印证，形成完整的证据链。因此，本院对该11份证据、依据的真实性、合法性、关联性均予以确认。   关于被告洋浦管委会提交的8份证据和依据，原告对证据4中的《通告》的真实性，以及该组证据整体的证明内容有异议，认为该组证据中的《通告》没有原件，也没有张贴记录，且该组证据无法证明原告不能在航道疏浚后继续在该海域进行养殖。原告对被告洋浦管委会提交的其他证据均无异议。   对于证据4中的《通告》的真实性问题。该《通告》是由被告洋浦管委会从相关档案管理机关中调取的，并加盖有相关印章，因此，对其真实性本院予以确认。关于证据4的证明内容问题，洋浦管委会提交的该组证据内的各份材料能够相互印证，该组证据与两被告提交的其他证据也能相互印证，该组证据能够证明洋浦港区已不具备养殖功能等事实。鉴于上述原因，本院对洋浦管委会提交的证据4的真实性、合法性及关联性予以确认。本院对洋浦管委会提交的其他证据和依据的真实性、合法性、关联性亦均予以确认。   关于原告提交的3份证据，两被告对原告的证据1和证据2的真实性、合法性和关联性均无异议，对证据3的关联性有异议，认为该证据不能证明原告占用海域的合法性。对于证据3的关联性问题。该证据涉及的并非原告是否合法使用海域这一问题，故对其关联性本院不予确认。本院对原告提交的其他证据的真实性、合法性和关联性均予以确认。   经审理查明，2009年1月23日，儋州市人民政府与洋浦经济开发区管理局向洋浦港区渔排养殖户联合发出《通告》，通告各养殖户于2009年2月10日前，将养殖产品出售或转移养殖，所有养殖渔排不得再投苗放养；洋浦港区已不具备养殖功能，不再办理这一水域养殖项目的审批或备案，禁止新建养殖渔排；对违法、违规使用海域行为将依法予以处罚。2009年3月4日，儋州市人民政府与洋浦经济开发区管理局联合印发《洋浦港海上渔排搬迁实施方案》，同年6月17日，再次联合印发《洋浦港海上渔排搬迁补充方案》，对洋浦港海上渔排全部实施休养或者退养政策，对洋浦港近海养殖户依法进行搬迁补偿。全部155户渔排养殖户中有152户在签订退养协议并承诺不再进行海水养殖后，已领取了数额不等的补贴。此后，洋浦周边海域未再批准过渔排养殖。2016年9月13日，儋州市海洋与渔业局将洋浦邻近海域使用权审批及登记档案资料移交洋浦管委会，两被告至此取得对洋浦海域的行政管理权。2017年7月6日，洋浦管委会发布《关于洋浦经济开发区畜禽及水产养殖区划分的通知》（浦管〔2017〕131号）及附件《洋浦经济开发区畜禽养殖污染防治规划（2016-2020年）》、《海南省海洋功能区划图--洋浦港（2011-2020年）》，明确洋浦经济开发区近岸海域均为水产养殖禁养区。   2017年8月，中央环保督查、国家海洋环保督查对海南进行督查时，均指出海南海水养殖无序发展的问题。为此，海南省委、省政府高度重视，制定了相应的整改措施和方案，确定了整改期限后全面启动清理海南省近岸海域非法养殖渔排工作。2018年，省委巡视组巡查洋浦时也指出洋浦近岸海域非法渔排养殖问题，特别要求洋浦提前限期处置近岸海域非法渔排养殖。2018年11月9日，洋浦管委会印发《洋浦经济开发区非法渔排处置工作实施方案》和《洋浦经济开发区非法渔排处置公告》，要求在2019年1月10日前拆除洋浦近岸海域非法渔排。根据该方案，2018年11月19日至12月15日，洋浦海洋局联合相关部门完成了逐户调查取证工作。经调查发现，原告于2011年起在洋浦干冲区近海海域建有761.72平方米渔排，养殖石斑鱼等水产品，但无法提供有效的海域使用权证书和养殖证。洋浦海洋局于2018年11月21日作出浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》并向原告送达，责令原告于2018年12月20日前将渔排上水产、生活物品等处置完毕并自行拆除，退还非法占用的海域。   2018年12月11日，洋浦海洋局对原告非法占用海域行为进行立案调查，并于12月16日进行会审，经会审，该局认为原告的行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款的规定，应依照该法第四十二条的规定予以处罚。12月17日，洋浦海洋局作出浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》并送达原告。后洋浦海洋局对该处罚决定书再次进行审查，认为该处罚决定在作出前未告知当事人依法享有陈述、申辩等权利，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，该局遂于12月27日作出浦海罚决撤〔2018〕043号《行政处罚撤销决定书》，撤销了于12月17日作出的浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》。同日，该局还作出浦海罚告〔2018〕043号《行政处罚事先告知书》并送达原告，告知原告依法享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。2019年1月4日，洋浦海洋局重新作出浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》并送达原告。   原告不服洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》，于2018年12月24日向洋浦管委会申请行政复议。2019年1月2日，洋浦管委会受理原告的复议申请，并于1月24日组织双方当事人进行听证，充分听取了原告的陈述和申辩意见，对洋浦海洋局的行政行为所依据的证据进行了审核。洋浦管委会认为，原告在未取得海域使用权证书和养殖证情况下在涉案海域建设渔排进行养殖，违反了《中华人民共和国海域使用管理法》第三条的规定，洋浦海洋局对其立案并进行现场调查，调取航拍图对原告占用海域的情况予以确认，所调取的证据能够证明原告的违法事实，证据确实充分，遂于2019年3月22日作出浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》，维持洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》。该《行政复议决定书》于2019年4月1日向原告送达，后发现文书内未加盖公章，洋浦管委会在加盖公章后，于4月9日再向原告送达。   本院认为，本案属海洋行政处罚纠纷案件。根据当事人的诉辩意见，本案争议的主要问题为：一、原告是否属于未经批准非法占用海域；二、被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》以及被告洋浦管委会作出的《行政复议决定书》是否合法。   一、关于原告是否属于未经批准非法占用海域的问题。《中华人民共和国海域使用管理法》第三条第二款规定“单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”该法第十九条规定“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；；地方人民政府批准用海的由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”根据该法规定，海域属于国家所有，国家实行海域使用权管理制度，单位和个人可以依法取得海域使用权。单位和个人使用海域须向国务院或地方人民政府申请，并经批准在取得海域使用权证书后方能用海。据本案查明的事实，原告自2011年起，未经批准擅自在涉案海域从事渔排养殖活动，且始终未取得海域使用权证书和养殖证，其行为违反了《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，属于未经批准非法占用海域。   二、关于被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚决定书》以及被告洋浦管委会作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十二条的规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，可以责令其退还非法占用的海域，恢复海域原状。故被告洋浦海洋局基于原告的违法事实和上述法律规定，作出涉案《责令停止违法行为通知书》及《行政处罚决定书》并无不当。被告洋浦海洋局在作出行政处罚前，依照法定程序，办理了立案审批手续，进行了调查取证，向当事人送达了《行政处罚事先告知书》，向其告知行政处罚的事实、理由和依据及其依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，处罚程序符合法律规定。综上，被告洋浦海洋局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规并无不当，符合法定程序。被告洋浦管委会在复议审查时对被告洋浦海洋局作出行政行为所依据的证据进行了审核，并组织双方当事人进行了听证，充分听取当事人的意见，该复议程序合法。   原告认为，其在涉案海域从事渔排养殖多年无人管理，应视为政府默许其使用涉案海域。但原告虽使用涉案海域生产多年至今，却始终未取得海域使用权证书，因此，原告的行为始终属于非法占用海域，始终不具备合法性，因此，原告的相关主张没有事实和法律依据，本院不予支持。   综上，被告洋浦海洋局作出的浦海责〔2018〕043号《责令停止违法行为通知书》、浦海罚决〔2018〕043号《行政处罚决定书》以及被告洋浦管委会作出的浦管复决〔2019〕14号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款的规定，判决如下：   驳回原告吴元带的诉讼请求。   案件受理费100元，由原告负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。   审 判 长 焦 南   审 判 员 陈运洪   审 判 员 张先强     二〇一九年六月十八日   法官助理 陈美玲   书 记 员 陈艺娇   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。   《最高人民法院关于适用   的解释》   第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。   作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。   复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。   第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。   ……