广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初481号原告：李琼，女，1967年1月16日出生，苗族，住广东省中山市**，被告：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路**，统一社会信用代码11442000737550744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：冼欣欣，该局工作人员。委托代理人：吴冠华，广东保衡律师事务所律师。原告李琼要求被告中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）履行法定职责一案，于2019年1月30日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告市城管执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月27日公开开庭审理了本案。原告李琼，被告市城管执法局委托代理人冼欣欣、吴冠华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李琼诉称，中山市城乡规划局给中山市城市管理行政执法局（下称原市城管执法局）的中规函[2018]1991号《复函》、中山市人民防空办公室中人房函[2018]41号给原市城管执法局的《复函》、中山市国土资源局给原市城管执法局的中土函[2018]2553号《复函》，根据以上三个部门的《复函》，李琼认为，涉案的地下室系违法建设。可原市城管执法局在收到相关部门的复函后，没有对违法建设的事实进行调查，没有对涉案地下空间是何时改建等情况进行调查，也没有答复李琼，怠于履职。直到收到李琼的《申请书》后，原市城管执法局才于2019年1月7日草草回复。且在《回复》中没有对李琼之前及《申请书》中反映的问题作出处理，另原市城管执法局虽有进行现场调查，但没有制作询问调查笔录，程序不合法。故请求法院：1.撤销被告原市城管执法局于2019年1月7日作出的中城执函[2019]1号《关于朗晴轩地下室改变用途问题的回复》；2.判令被告市城管执法局重新作出行政行为，履行法定职责，对改建地下空间的违法建设行为作出处罚，恢复原状，责令中山市东区朗晴轩小区业主委员会立即撤离。被告市城管执法局辩称，一、就李琼《请求履行法定职责申请书》中所反映的问题，原市城管执法局已依法进行回复。原市城管执法局认为，虽然《广东省城乡规划条例》第四十七条规定变更房屋用途的，应向有关部门申请办理变更手续，但未对违反该条款的法律责任进行规定。同时，《中山市城市规划管理规定》第七十一条的制定依据是《广东省实施办法》第三十六条第三款，该法已废止。而新法《广东省城乡规划条例》没有对房屋使用人擅自变更房屋用途进行处罚的规定，故《中山市城市规划管理规定》第七十一条已没有上位法的执法依据，该条款不能成为行政处罚的依据。此外，原市城管执法局在《关于朗晴轩地下室改变用途问题的回复》中也建议其可考虑根据《物业管理条例》第六十三条第（一）项的规定，对中山市东区朗晴轩小区业主委员会的行为向相关部门反映。二、李琼曾向原市城管执法局反映涉案地下空间涉嫌违法建设的问题，但该问题与李琼在本案中的诉讼请求无关联性，市城管执法局不存在李琼所称的情况。李琼之前反映的主要是涉案地下空间的违法建设问题，该问题与李琼在本案中要求原市城管执法局查处业委会变更房屋用途的行为，两者并无关联性。而对李琼反映的涉案地下空间涉嫌违法建设的问题，原市城管执法局已作相应处理，履行了法定职责。三、李琼诉讼标的同时涉及行政答复行为和行政处罚行为，包含两个相互独立的行政行为，其诉讼请求需进一步明确。如李琼拒不明确，市城管执法局认为属于诉讼请求不明确，不符合起诉条件，应驳回起诉。经审理查明，2017年7月10日，李琼向中山市12345政府服务热线投诉关于东区博爱五路朗晴轩11栋1座101下面的地下室违建问题，由原市城管执法局东区执法分局受理，该局认为，涉案地下室为开发商兴建楼房时一并兴建的，不存在夹层也没有增加使用面积，不属于违建建筑。目前正在进行室内装修，作业主委员会办公使用。同年9月17日，李琼书面向原市城管执法局提出涉案地下室违建使用的申诉，该局于同年10月18日向中山市东区住建局作出《关于东区朗晴轩11栋1座101房楼下公用面积被占用投诉的转交函》，将该申诉转交中山市东区住建局处理。2018年1月10日，李琼再次向中山市12345政府服务热线投诉关于东区博爱五路朗晴轩小区违法建筑的问题，由原市城管执法局东区执法分局受理，该局称由于朗晴轩小区属于封闭式管理，物业公司于2017年8月将上述位置改为小区业委会办公场所使用，该行为涉及业委会与业主的住宅小区内物权纠纷，建议转区住建局跟进。同年5月10日，李琼再次书面向原市城管执法局提出涉案地下室违建使用的申诉，该局于同年6月5日、8月17日分别向市城乡规划局、中山市人民防空办公室（以下简称市人防办）、中山市国土资源局（以下简称市国土局）发出《关于东区朗晴轩11幢1座101房地下空间的信访征询函》，市城乡规划局回复称根据建设单位申报资料，该局审批内容不包含朗晴轩11幢1座101房地下空间，竣工测量电子图未显示该部分空间，至于是否作为人防设施使用，建议咨询人防办。市人防办回复称涉案地下空间不属于人防设施范畴，属非人防区，是半地下室，人防区要求全埋地下室。该地下空间位置不属于人防办验收范围。市国土局回复称涉案地下空间的地址，查无相关房地产登记信息。2018年11月9日，李琼向原市城管执法局提交《请求履行法定职责申请书》，申请事项为：1.请求对被申请人中山市东区朗晴轩小区业主委员会（以下简称业委会）擅自改变建筑物使用性质和使用用途，将朗晴轩11栋1座101房楼下杂物房改变成办公室的违法行为予以处罚。2.责令被申请人限期改正，立即搬离，恢复地下室原有用途（恢复原状）。2019年1月7日，原市城管执法局作出中城执函[2019]1号《关于朗晴轩地下室改变用途问题的回复》告知李琼该局对其反映的朗晴轩业主委员会擅自改变11幢1座地下室用途的行为没有处罚依据。李琼对该回复不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2018年6月13日，中山市城乡规划局（以下简称市城乡规划局），就朗晴轩小区业主委员会提出的《关于将朗晴轩小区11幢1座半地下室作为物业用房的申请》，作出中规信[2018]66号《关于申请朗晴轩小区11幢1座半地下室作为物业用房的答复》，该答复载明根据该局审批的报建图显示，建筑面积不包含朗晴轩小区11幢1座半地下室，该部分空间如作为物业用房，则涉及增加建筑面积和使用功能变化等问题，故无法办理该部分建筑变更功能手续。又查明，李琼居住于东区××房，与涉案地下空间为上下建筑关系。该涉案地下空间，建有门、窗，现由朗晴轩业主委员会作办公场所使用。再查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，原中山市城市管理行政执法局更名为中山市城市管理和综合执法局。本院认为：本案为履行法定职责纠纷。根据广东省人民政府粤府〔2003〕7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》“二、中山市城市管理和综合执法局的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”的规定，原市城管执法局具有对辖区内违反市容环境卫生、城乡规划、市政管理等行为进行处罚的法定职权。本案中，李琼居住于东区××房，与涉案地下空间为相邻关系，其有权对涉及其住宅权益的违法行为进行投诉举报，有权要求主管行政部门对违法行为进行处罚。从李琼要求原市城管执法局履行法定职责的申请内容来看，包含两个内容，一是未经许可使用该地下空间；二是未经许可改建建筑物。对于第一个问题，原市城管执法局经调查已经依法回复了李琼，且符合法律规定。但对第二个问题，原市城管执法局未作处理。本院认为，根据市城乡规划局、市人防办以及市国土局出具回复的内容反映，涉案地下空间在建设单位竣工验收测量电子图中未显示，亦不属于人防设施范畴，且地下空间的地址，查无相关房地产登记信息。显然，涉案的地下空间部分属于房屋的基础层，不具有房屋使用功能。但现在该地下空间有门有窗改建成办公场所使用，显然不是房屋用途的改变问题，而是涉嫌未经规划部门许可违法改建建筑物问题，涉案地下空间是房屋的基础部分当然不是违法建设物，但未经许可对该地下空间开门开窗改变建筑物结构则为涉嫌违法建设。对违法建设行为的处理，属于原市城管执法局的职权，且处理违法建设问题《中华人民共和国城乡规划法》有明确的规定。对涉案地下空间的门窗是何时、何人建设的？是小区验收前就存在的还是之后改建的？等等，是否存在违法建设的事实，原市城管执法局没有提供调查的证据予以证明。故其对李琼要求履行法定职责的申请作出的中城执函[2019]1号《关于朗晴轩地下室改变用途问题的回复》，主要证据不足，依法应予撤销。对李琼要求对涉案地下空间涉嫌未经许可违法建设问题，市城管执法局应重新作出行政行为。市城管执法局认为李琼要求履行法定职责只是涉及改变房屋用途的诉讼意见，本院不予采纳。综上所述，李琼要求撤销原市城管执法局作出的中城执函[2019]1号《关于朗晴轩地下室改变用途问题的回复》及要求市城管执法局重新作出行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销原市城管执法局2019年1月7日作出的中城执函[2019]1号《关于朗晴轩地下室改变用途问题的回复》。二、被告中山市城市管理和综合执法局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告李琼于2018年11月19日提出的申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告中山市城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  钟开屏人民陪审员  林玉玲人民陪审员  钟学琼二〇一九年六月六日书 记 员  孙倩衡李凯琳