镇江市丹徒区人民法院 民 事 裁 定 书 （2017）苏1112民初3481号之一 原告:镇江宝龙钢结构有限公司,住所地镇江市丁卯桥路**锦江花园**。 法定代表人：刘茂富，该公司总经理。 委托诉讼代理人：郗英，女，该公司员工。 被告：镇江市丹徒区丹徒新城管理委员会，住所地镇，住所地镇江市丹徒区丹徒新城盛丹路**v> 法定代表人：王欣，该管委会主任。 委托诉讼代理人：王国成、陈宾，江苏君业律师事务所律师。 原告镇江宝龙钢结构有限公司（以下简称宝龙钢构公司）与被告镇江市丹徒区丹徒新城管理委员会（以下简称丹徒新城管委会）招商引资合同纠纷一案，本院于2017年11月28日立案受理后，依法进行了审理。 原告宝龙钢构公司向本院提出诉讼请求：请求判令被告履行合同,协助原告办理国有土地使用权出让手续，并赔偿原告损失850万元，承担诉讼费用。事实和理由：原告于2003年1月与被告签订国有土地使用权出让合同，原告按照合同约定全额支付了土地款，办理各项手续并着手开工建设。合同约定被告在收到原告付款后60日内，为原告运作好土地使用权证，但被告收到土地款后，一直不予履行合同约定的义务，也不给予任何书面答复。原告购买土地为办理钢结构公司，在购买土地后，办理了公司的工商注册登记，并向区政府有关部门申请办理各项手续，同时开始投入工厂的各项前期工作，如设计、勘察、部分工程建设等。由于被告迟迟不办理合同约定的相关手续，导致原告公司厂房无法建设，经营活动无法开展，2009年公司被工商部门吊销营业执照，原告的所有投入无法收回，估算投资利息及经营损失、营运费用等850万元。 被告丹徒新城管委会辩称，原、被告间签订的合同系无效合同。由于规划调整，原来签合同时该宗土地为工业用地，现为商业用地，故合同不能履行被告无过错。原告主张的经营损失系估算的损失，收取的90万元的相应利息可以考虑，90万元可以退还给原告。原告要求赔偿其他损失没有法律依据。 本院经审查认为：丹徒新区管理委员会系丹徒县政府的派出机构，于2000年2月成立。2007年12月，镇江市丹徒区丹徒新区管委会更名为镇江市丹徒新城管委会。镇江宝龙钢结构有限公司于2003年6月经核准成立，于2009年吊销。2003年1月16日，刘茂富以镇江宝龙钢结构有限公司名义作为乙方与甲方即被告签订项目协议书一份，约定乙方在甲方工业园内投资建设钢结构项目，项目内容为甲方向乙方出让土地，乙方自建厂房新办钢结构制品厂项目。乙方计划投资1200万元，注册资金500万元，地块位置，地块位置和面积给乙方的地块位于丹徒新区工业区内，谷阳大道以南，镇荣公路以东地块，具体位置以规划红线图为准。出让土地面积为200000平方米，约30亩。土地使用年限为50年，性质为工业用地。土地使用权出让价格为每亩93800元，具体付款方式由国土部门在签订用地协议时予以明确。乙方享受进区同类企业相关优惠政策，甲方为鼓励乙方尽快开工建设，同意对乙方受让土地每亩补贴51800元，实际乙方受让土地价格为每亩42000元，差额部分由新区管委会予以补贴，同意免缴水、电增容费。甲方负责出让土地的三通一平，负责为乙方办理好项目审批，注册登记等前期工作，乙方须配合甲方提供相关材料。乙方在协议签订后于2003年6月前开工建设（甲方须在2003年4月底交地），否则第二年甲方将土地价格上浮30%，并有权重新调整地块方位。乙方须按照新区规划要求建设厂房，服从工业区的统一管理，规划建设方案须报新区规划部门审核后方可施工。 当月26日，刘茂富以镇江宝龙钢结构有限公司名义作为乙方与甲方镇江市丹徒新区管委会内设部门国土管理部签订国有土地使用权出让合同一份。约定出让土地面积为2万平方米，约30亩（以实际测量的面积为准），该宗土地位于丹徒新区范围内，谷阳大道以南、镇荣公路以东地块（地块具体（地块具体位置详见红线图用权性质为工业用地，土地使用权出让年限为50年，根据国家以及省有关法律规定，土地出让价格为9.38万元/亩。考虑到乙方对丹徒新区的贡献以及付款方式和开工时间，根据丹徒新城管委会项目协议书精神，丹徒新区管委会补贴5.18万元/亩，乙方实际结算地价为4.2万元/亩。该宗土地使用权出让金总额为126万元，本合同签订后十天内，付土地出让金总额的50%计63万元，二月后付30%即37.8万元，余款在甲方交地给乙方使用前结清。甲方在收到乙方第一次土地款后30天内，向乙方发放建设用地许可证，并协调规划部门提供用地规划红线图，发放选址意见书、用地规划许可证和建设工程规划许可证。甲方负责按合同要求于2003年4月30日及时交地给乙方使用，保证乙方正常施工。甲方负责完善该宗土地国有土地使用权出让报批材料及有关报批手续，并按合同要求向乙方发放有关土地使用权出让证书，乙方须积极配合甲方提供相关材料。乙方应服从丹徒新区总体规划及建设要求，在本合同签定后，积极组织规划设计，在具备三通一平的开工条件下，原则上在2003年6月31日前开工建设，第二年未开工的地价上浮30%，第三年仍未开工的再上浮30%，三年后仍未开工的依法收回土地，不返还本金。乙方应在土建工程建设竣工1个月后，向甲方申请检查验收，发放国有土地使用权证书。 2003年2月28日，镇江市丹徒区建设局出具建设项目选址意见书，该意见书上载明建设项目名称为镇江宝龙钢结构有限公司，建设规模为用地面积约21.8亩，建设单位拟选位置为丹徒新区工业区，镇荣公路以东。城市规划行政主管部门选址意见认为该项目性质为工业，与用地性质一致，符合新区总体规划，同意定点。2003年3月，镇江市丹徒区发展计划与经济贸易局以镇徒计经投【2003】58号文件批复同意镇江宝龙钢结构有限公司年产5000吨各类钢结构项目方案实施。2003年6月，镇江市勘察工程总公司接受宝龙钢构公司委托，对拟建厂房、办公楼地基进行工程地质勘察，为地基设计施工提供依据。施工时间为2003年6月10日至6月12日。当月16日，该公司提交工程地质勘察报告一份。同年12月，宝龙钢构公司向丹徒区环境保护局提供建筑施工噪声申报，称夜间不施工，设立防护。丹徒区环境保护局意见：要求严格按《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》和《镇江市环境噪声管理暂行办法》的要求施工。2004年4月，镇江市丹徒区国土资源局书面通知镇江宝龙钢结构有限公司，称该公司未取得合法的用地审批手续，在光明村土地上新建围墙及部分临时房屋，责令停止土地违法行为。2004年11月，镇江市丹徒区发展计划与经济贸易局以镇徒计经投【2004】234号文件批复同意镇江宝龙钢结构有限公司钢结构及金属制品项目追加投资实施方案。 2005年12月15日，原、被告再次签订项目补充协议一份，约定乙方增加投资900万元，甲方协助办理相关增资手续。经规划调整，乙方实际使用土地为21.78亩，按照丹徒新区土地整改方案要求，乙方受让土地价格调整为4.92万元/亩。因乙方进区较早，本着支持乙方建设的要求，甲方同意补贴乙方土地款9.15万元。乙方已支付的土地金40万元，尚欠58.01万元，考虑该宗地省国土厅已经批复，并且具有时效，乙方在签订补充协议后15日内付款50万元，专项用于运作土地使用权证。甲方承诺在乙方付款后60个工作日内，为乙方运作好土地使用权证。 2006年9月，镇江韦岗勘察测绘队对用地单位镇江宝龙钢结构有限公司的面积21.7899亩工业用地测量，形成测量成果表一份。当月，宝龙钢构公司向丹徒区环境保护局提交建设项目环境保护预审表一份，就生产工艺流程、项目周围环境及可能产生的主要污染物和拟采取的污染防治措施在该表中书面说明，丹徒新区管理委员会在该表中基层环境保护部门初步审查意见中加盖印章确认，丹徒区环境保护局审批意见：此表不作为同意建设和办理工商营业执照的依据，根据《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护分类管理名录》，建设单位应委托有资质的环评单位编制环境影响报告表报批，环评未经批准，不得开工建设。并加盖环境保护局行政审批专用章。 2008年11月27日，镇江市人大常委会通过关于批准调整丹徒新城镇荣路沿线等部分用地规划性质的决定，将谷阳大道东延（镇荣路转盘至沪宁高速公路支线）沿线两侧土地规划性质调整为商贸用地。2009年2月3日，根据镇江市丹徒区人民政府镇徒政发【2009】7号文件关于公布丹徒区城镇地价动态监测与基准地价更新的通知，该次公布的基准地价的基准日为2008年1月1日，有效期暂定为3年，即自2009年1月1日至2011年12月31日。 2009年8月，原告致函丹徒区人民政府，称该公司于2002年10月28日与丹徒新区签订土地使用权转让意向性协议。2003年1月26日签订正式的土地出让合同。2003年6月取得合同营业执照。2003年7月开工建设，但被新区管委会叫停，管委会于2004年4月签发责令停止土地违法行为通知，此时公司已建成场区道路管网，生产车间已施工至正负0，并建了临时办公用房，厂区围墙及道路基础等。2004年11月，新区要求追加投资。该公司于2005年12月与新区管委会签订项目补充协议，支付了所有的土地款，追加了农民补偿款项目，新区管委会承诺于60个工作日为公司办理合法的土地使用手续，但该公司一直未能取得土地使用权。致该公司遭受巨大经济损失。 原告在与被告签订项目协议后，按约定于2003年12月向被告支付了40万元，于2005年12月原告向被告支付了50万元。 本院认为，本案项目协议书及国有土地使用权出让合同及项目补充协议应为行政协议。该项目协议的一方当事人丹徒新区管委会系原丹徒县政府的派出机构，具备了行政协议一方为行政主体的形式特征。该管委会虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权，如协议约定为鼓励投资方在尽快在工业园内开工建设，管委会给投资方享受的进区相关优惠政策，同意对受让土地每亩补贴，同意免缴水、电增容费。该管委会签订、履行行政协议的目的是为了履行行政管理职责，实现行政管理目标。该管委会在协议中根据行政职权确定其相应的行政法上的权利义务关系，如有关土地出让金价格的确定、承诺发放建设用地许可证，协调规划部门提供用地规划红线图，发放选址意见书、用地规划许可证和建设工程规划许可证、给予政策补贴，以及负责出让土地的三通一平，办理好项目审批，注册登记等前期工作，并要求原告在协议签订后于2003年6月前开工建设，有权重新调整地块方位，还约定由国土部门签订用地协议。这些权利义务虽有部分民事权利义务性质，但更多约定涉及政府不同职能部门的行政职权，受行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。原、被告间因行政协议产生的纠纷依法属于行政诉讼受案范围，应通过行政诉讼途径解决。《行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”通过行政诉讼程序审理更有利于全面审查协议中有关土地出让价款承诺、行政许可承诺等涉及行政法律规范之适用条款的合法性与合约性。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百二十四条之规定，裁定如下： 驳回原告镇江宝龙钢结构有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。 审 判 长  李寿海 人民陪审员  王国梅 人民陪审员  吴永泉 二〇一九年六月十日 书 记 员  李安绮