江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏行终474号 上诉人（一审原告）陈镒宏，男，汉族，住台湾地区。 委托代理人王健，上海市康正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南通市自然资源局，住所地江苏省南通市跃龙路**。 法定代表人魏钦稳，该局局长。 委托代理人严伟，该局工作人员。 委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。 上诉人陈镒宏因诉被上诉人南通市自然资源局（原南通市国土资源局）行政复议一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，依法进行了审理。因调取其他卷宗材料，扣除了案件审理期限。本案现已审理终结。 一审法院认定，陈镒宏系南通吴窑台商城基础设施建设有限公司（以下简称台商城公司）的法定代表人、投资人。2010年8月3日，原如皋市国土资源局向江苏正泰房地产开发有限公司如皋分公司（以下简称正泰如皋分公司）颁发皋国用（2010）第778号国有土地使用权证（以下简称《778号国有土地使用权证》）。陈镒宏向原国土资源局申请行政复议，认为登记发证行为违法，导致台商城公司开发的建筑物被正泰如皋分公司非法侵吞，造成巨额财产损失，请求撤销《778号国有土地使用权证》。原国土资源局经审查，于2018年1月31日作出通国土资行复[2017]45号驳回行政复议申请决定（以下简称《45号复议决定》），认为：陈镒宏所投资设立的台商城公司占用案涉宗地进行建设未经用地批准，原如皋市国土资源局已对该非法用地行为作出行政处罚决定，该公司在案涉宗地上建筑物及其设施已被处没收，并由原如皋市国土资源局移交如皋市吴窑镇人民政府，该宗地后被征收为国有土地，陈镒宏在案涉宗地上并不存在土地上的合法权益，原如皋市国土资源局的后续登记行为对陈镒宏的权利义务不产生实际影响，陈镒宏所主张的权益与被复议行为不具有法律上的利害关系。据此，原国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回陈镒宏的行政复议申请。 一审法院另查明，江苏省如皋市人民法院于2016年7月19日作出（2016）苏0682民破3号民事裁定，受理如皋市吴窑镇人民政府申请台商城公司破产清算一案，并指定北京市炜衡（南通）律师事务所担任台商城公司破产管理人。 一审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的条件。对于立案后经审查不符合受理条件的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案被诉行政行为系复议决定，对于复议申请明显不符合受理条件，陈镒宏对于不予受理或驳回复议申请的复议决定不服而提起诉讼的裁判方式，行政诉讼法及其司法解释未作明确规定。法院认为，对于明显对当事人合法权益不产生影响，与申请人无利害关系的行政行为，依法不属于行政复议的受理范围，同样也不属于行政诉讼的受理范围。当事人并不因为行政争议经过复议程序就当然取得向人民法院起诉并且享有进入实体审查的权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。该条款虽然是基于复议维持决定与原行政行为一体化下的裁判方式，但显然表明人民法院仍然要审理原行政行为是否具备司法审查的法定条件，并不受复议决定的影响。具体到本案，陈镒宏认为原如皋市国土资源局违法向正泰如皋分公司颁发国有土地使用权证，致使其在吴窑镇投资建设的建筑物被正泰如皋分公司违法取得，该登记发证行为侵犯了陈镒宏的合法权益进而向原国土资源局申请行政复议。对此，首先，原如皋市国土资源局登记发证前，案涉地块已被征收为国有土地，台商城公司如对地面建筑物享有权益，应当向相关征收职能部门主张补偿或赔偿。集体土地被征收以后，该集体土地上的使用权人与后续登记发证行为不具有利害关系。其次，台商城公司系有限责任公司，具有独立承担法律责任的法人资格，陈镒宏虽然是台商城公司的投资人和法定代表人，但分属不同的法律关系主体，具有各自独立的法律地位。即便台商城公司享有投资开发建筑物的所有权，如对案涉登记发证行为不服，也应当以台商城公司的名义申请复议和提起行政诉讼，行政诉讼法及其司法解释并未规定外商独资企业的法定代表人、投资人可以自己的名义对侵犯公司利益的行为申请行政复议或提起行政诉讼。再次，陈镒宏认为台商城公司破产清算违法，只能以其个人名义申请复议。对此，法院认为，人民法院受理台商城公司破产清算后，在登记机关注销登记前，台商城公司仍然具有提起行政复议、行政诉讼的主体资格。破产法关于管理人职责的规定中也明确规定由管理人代表破产企业参加诉讼和其他法律程序。管理人参加诉讼等法律程序仍然应以破产企业的名义提起诉讼，管理人的诉讼地位属于诉讼代表人，而非原告。此外，破产法规定管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务的，如给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。台商城公司如认为管理人失职造成其损失的，可依法予以救济，但并不意味着台商城公司的法定代表人、投资人可越过公司以自已的名义申请复议和提起诉讼，更不影响法院对原告资格的依法认定。 综上，陈镒宏与案涉登记发证行为不具有利害关系，无提起行政复议申请人资格，在原国土资源局作出驳回复议申请的决定后，陈镒宏同样与被诉复议决定不具有利害关系，其所提诉讼不符合行政诉讼的立案条件，依法应裁定驳回起诉。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，适用解释第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回陈镒宏的起诉。 上诉人陈镒宏上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。原国土资源局以其与登记发证行为没有利害关系为由从程序上驳回复议申请错误。陈镒宏系台商城公司的一人股东和最终受益人，根据公司法相关司法解释精神，公司股东在公司利益受到侵害时，因公司怠于向侵权人主张权利的，公司股东可以代为主张行使权利，故其有权对案涉颁发国有土地使用权证的行为提起行政复议和行政诉讼。《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》明确规定，法院应当依法维护投资者的人身自由和财产权利。台商城公司的资产被非法侵吞，一审法院未对案件事实进行全盘审查考量，未对被诉行政行为进行实体审查，损害了陈镒宏的合法权益。故请求本院撤销一审裁定并予以改判。 被上诉人南通市自然资源局未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《南通市机构改革方案》，原国土资源局不再保留，组建南通市自然资源局，作为市政府工作部门，原国土资源局行使的职权由南通市自然资源局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故南通市自然资源局是本案适格被上诉人。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请应当符合的条件之一是与具体行政行为有利害关系。该条例第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《中华人民共和国行政诉讼法》也将与行政行为具有利害关系列为提起行政诉讼的条件之一。本案在卷证据可以证明，《778号国有土地使用权证》颁发前，案涉地块已经被征收为国有土地并依法出让。在集体土地项下的不动产权益所有者应当依法通过征收补偿途径保障合法权益，其与后续登记发证等行政行为已无利害关系。因此，原如皋市国土资源局在案涉土地出让后向案外人颁发的《778号国有土地使用权证》与台商城公司并无法律上的利害关系，也与作为该公司法定代表人、投资人的陈镒宏无法律上的利害关系。根据前述法律法规的相关规定，上诉人陈镒宏就该登记发证行为向原国土资源局申请行政复议继而提起行政诉讼，不符合提起行政复议及行政诉讼的法定受理条件。原国土资源局据此作出《45号复议决定》，驳回陈镒宏的行政复议申请并无不当。 对于复议机关以复议申请不符合复议条件的事由驳回复议申请的决定，当事人可以起诉原行政行为，也可以起诉驳回复议申请的复议决定，但当事人不能同时起诉原行政行为与复议决定。陈镒宏在一审起诉时，既要求撤销《45号复议决定》，也要求撤销《778号国有土地使用权证》，不符合有关共同诉讼的法定条件。鉴于陈镒宏本身不具备提起行政诉讼的原告主体资格，一审法院不再要求陈镒宏进一步明确诉讼请求，从节约司法资源角度出发，直接裁定驳回陈镒宏的起诉亦无不当。本案起诉不符合《中华人民共和国公司法》关于股东代位诉讼的法定要件，陈镒宏的相关上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。陈镒宏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 昕 审 判 员  苗 青 审 判 员  朱慧珺 法官助理  唐 颖 二〇一九年六月二十五日 书 记 员  宋晶晶