广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终1086号上诉人（原审原告）：黎久明，男，汉族，1958年1月29日出生，住四川省南部县。委托代理人：任果，广东为则为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人力资源和社会保障局，住所地广州市番禺区市桥街平康路**。法定代表人：罗文贤，局长。原审第三人：广州市番禺区石基房地产开发公司，，住所地广州市番禺区石碁镇岐山南路**法定代表人：张日忠。上诉人黎久明因与被上诉人广州市番禺区人力资源和社会保障局（以下简称“番禺区人社局”）行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4255号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年4月24日，黎久明向番禺人社局提交投诉（举报）登记表，称其在广州市番禺已经缴满15年社保，现已达到法定退休年龄而不能在番禺退休，要求在番禺办理退休手续。番禺人社局受理后经查社保业务系统及相关资料显示：黎久明，男，1958年1月出生,身份证号码为，户籍地为四川省；首次参保时间是2010年8月,2010年8月到2018年4月的养老保险在广州市正常按月参保缴费,2010年8月在广州市补缴了1998年7月到2005年6月、2009年8月到2009年10月的养老保险费。后经审核，番禺人社局于2018年5月28日作出番人社信函[2018]76号《信访事项处理意见书》（以下简称“被诉处理意见”），根据《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》（人社部发[2010]70号）之附件《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条和《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》（人社部规［2016］5号）第三条的规定，认定黎久明2010年8月首次在广州参保缴费，当时已超过50岁，应在广州建立临时账户，且2010年8月的补缴不改变其临时账户性质，建议黎久明将广州的临时账户转出到原保留基本养老保险关系所在地或户籍所在地，并在原保留基本养老保险关系所在地或户籍所在地申领基本养老保险待遇。黎久明当日签收上述意见书后不服，向广州市番禺区人民政府（以下简称“番禺区政府”）提出行政复议申请，番禺区政府于2018年6月11日予以受理。2018年7月27日，黎久明申请撤回上述行政复议申请，番禺区政府审查后于同月30日作出终止行政复议审查决定，决定依法终止上述行政复议案件的审查。2018年8月3日，黎久明诉至原审法院，请求撤销被诉处理意见，并判令番禺人社局重新为黎久明办理在广州市番禺退休领取基本养老保险待遇。原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款的规定，番禺人社局作为本市番禺的社会保险行政部门，依法有权对黎久明的涉案投诉及要求作出处理。本案黎久明的户籍地为四川省，根据涉案缴费历史明细表显示，其于2010年8月至2018年4月期间在广州市工作并实际缴纳养老保险，其首次正常参加养老保险的时间为2010年8月，黎久明当时已年满50周岁，且参保地为广东省广州市，根据人社部发〔2010〕70号《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》之附件《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题的意见》第四条、人社部规〔2016〕5号《人力资源社会保障部关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》第一条、第三条的规定，黎久明的养老保险账户性质为临时基本养老保险账户，该账户性质并不因黎久明对其临时基本养老保险账户建立前的1998年7月至2005年6月及2009年8月至2009年10月的养老保险在广州市补缴到账而改变，且“一地（以省、自治区、直辖市为单位）的累计缴费年限包括在本地的实际缴费年限和计算在本地的视同缴费年限”，并不包括补缴的年限，故黎久明的实际缴费情况并不符合在广州市办理养老保险待遇领取手续的条件，番禺人社局据此作出被诉处理意见告知黎久明处理结果，符合上述规定，并无不当，原审法院予以支持。黎久明主张其自1992年来在广州参加工作，未在广州以外的地方工作和缴纳社会保险，不属于跨统筹地区/省就业的情况，并不符合设立临时基本养老保险账户的适用情形，其在番禺人社局处开立的养老账户为基本养老保险账户，且累计缴费年限已满15年，应确认广州为其待遇领取地的意见，与上述规定不符，于法无据，原审法院不予采信。综上，黎久明据此主张撤销被诉处理意见的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黎久明的诉讼请求。上诉人黎久明不服，向本院提起上诉称：本案争议焦点在于待遇领取地的确定，关于国办发〔2009〕66号《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（以下简称“66号文”）第6条的适用。一、原审判决错误适用关于缴费年限的规定。原审判决引用2016年5号文参保缴费年限的定义时，该条文明确规定一地的累计缴费年限应包括在本地的实际缴费年限和计算在本地的视同缴费年限。该定义可追溯66号文第12条的规定。原审判决认为缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限，不包括补缴的年限，这一认定不符合法律规定。补缴属于实际缴费的一种情形，符合缴费年限的定义，因此本案上诉人的实际缴费年限应当为15年。被上诉人历次的书面回复及答辩状均承认上诉人的累计缴费年限为15年。因此，上诉人在番禺累计缴费年限15年，已符合66号文第6条第2款关于待遇领取地为番禺的规定，可以在番禺办理退休和领取养老待遇。原审庭审过程中，被上诉人陈述上诉人这种情形若在2016年5号文之前，可以在番禺办理退休和领取养老待遇。二、原审判决错误认定临时账户的事实。上诉人在原审过程中提供当时2010年70号文及其上位法66号文的立法本意和权威解读，说明临时账户的规定不适用上诉人补缴至1998年这一情况。然而原审判决断章取义将2010年70号文与2016年5号文简单合并理解，得出上诉人账户为临时账户的结论。不应用6年后的规范性文件来认定上诉人2010年补缴当时的账户性质。此外，如果按照70号文的规定，上诉人从50岁以后开始缴纳，临时账户的缴费年限不可能超过10年，但上诉人的账户缴费期限已经达到15年，因此上诉人账户并非70号文所指情形。三、原审判决错误适用2016年5号文。首先，根据5号文的规定，补缴不改变临时账户的性质，前提为临时账户已经存在。本案上诉人首次在番禺购买基本养老保险就是补缴，补缴之前并未建立临时账户。因此上诉人第一次的补缴行为，应当认定为存在劳动关系事实下的基本养老保险账户。其次，规范性文件的制定应以上位法为依据，与上位法相冲突的条款不具有合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。2016年5号文作为社保部门的规范性文件，限缩了行政相对人补缴而计算缴费年限的权利，不符合国务院66号文等上位法的相关规定，不能作为认定被诉行政行为合法的依据。按照66号文的规定，上诉人可以在番禺享受退休待遇，然而根据2016年5号文的错误理解与适用，却无法在番禺享受退休待遇。三、上诉人基于对被上诉人的合理信任，在2010年依据事实和法律，对以前原审第三人漏缴的社保欠费进行了补缴，而后也正常进行缴纳，在此的合理信任为完成缴纳期限后，上诉人退休时可以在广州市番禺享受退休待遇领取养老金。双方之间的法律关系具有投保人和保险人的关系性质，上诉人对被上诉人的合理信任应当得到维系。然而被上诉人依据社保部门2016年的内部规范性文件，在上诉人2018年退休时才告知其为临时账户拒绝为上诉人办理退休手续，违反诚信原则。基本养老关系千家万户，社保部门作为职能部门，应当严格依法行政，保障投保人的合法权益，不能通过规范性文件减少应有的法律责任。综上，上诉人在番禺已累计缴费15年基本养老保险，符合法律法规的规定，应在番禺享受养老保险待遇。请求撤销原审判决，撤销被诉处理意见，并判令被上诉人重新为上诉人办理在广州市番禺退休领取基本养老保险的待遇。二审过程中，当事人未提供新的证据，本院对原审判决认定的事实和证据予以确认。本院认为，被上诉人作出的被诉“番人社信函〔2018〕76号”《信访事项处理意见书》所适用的法律依据，是人力资源和社会保障部“人社部发[2010]70号”《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》，该规范性文件旨在解决养老保险参保人员跨省流动就业情形下较为复杂的养老保险关系转移接续以及参保人员退休领取养老保险待遇问题，目的在于消除养老保险省际壁垒，为养老保险参保人员提供便利，而非设置障碍。而本案上诉人黎久明自1992年开始，即一直在广州市原审第三人处工作直至退休，其在广州就业时我国尚未建立社会保障法律制度，其在户籍所在地或者其他地区也没有养老保险账户，所以不存在跨省多地流动就业情形，也不存在养老保险账户需要归集归并的问题，其情形不属上述人力资源和社会保障部“人社部发[2010]70号”文调整范围。被上诉人机械适用人力资源和社会保障部的上述规范性文件，要求由上诉人的基本养老保险账户所在地或者其户籍所在地对上诉人的养老保险账户进行归集归并，属适用法律错误。2010年8月份，黎久明首次参保，并在之后持续按月缴纳了2010年8月至2018年4月间的养老保险。期间，黎久明还补缴了1998年7月至2005年6月、2009年8月至同年10月的养老保险，以上共计在广州市缴纳了15年的养老保险，符合退休领取养老保险待遇的条件，有权申请在广州市退休并领取养老保险待遇。上诉人于2010年8月首次参保，被上诉人番禺社保局并未告知上诉人其养老保险账户为临时账户，并且根据账户记载内容也无法判断黎久明的养老保险账户为临时账户。前述人力资源和社会保障部“人社部发[2010]70号”《关于印发城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干具体问题意见的通知》于2010年9月26日印发，该通知和意见不应适用于处理本案上诉人黎久明的养老保险账户问题。被上诉人适用上述通知第三点和所附意见第四点的规定，认定上诉人之前在广州建立的养老保险账户为临时账户，并据此要求上诉人到异地申请归集归并养老保险账户，违反行政诚信原则，限缩了行政相对人的权利，损害了行政相对人取得的信赖利益，不应支持。原审判决同样根据上述通知和意见解决本案争议不当。另外，上诉人黎久明于2010年8月补缴了1998年7月至2005年6月、2009年8月至10月的养老保险，人力资源和社保机关并未拒绝，故该补缴养老保险行为发生与实际缴纳养老保险行为同等的效力，应计入上诉人实际缴纳养老保险年限。被上诉人在其作出的被诉《信访事项处理意见书》中也已载明，上诉人累计缴费年限15年。原审判决将该补缴期间排除在实际缴纳年限之外，认定上诉人实际缴纳养老保险的年限不足10年，同时适用人力资源和社会保障部于2016年11月28日才发布的“人社部规[2016]5号”《关于城镇企业职工基本养老保险关系转移接续若干问题的通知》，支持被上诉人做出的要求上诉人到异地申领退休养老保险待遇的决定，属理解和适用法律错误。综上所述，上诉人提出的上诉理由成立，应予支持。原审判决认定事实清楚，但是适用法律错误，实体处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2018）粤7101行初4255号行政判决；二、撤销被上诉人广州市番禺区人力资源和社会保障局“番人社信函〔2018〕76号”信访事项处理意见；三、被上诉人广州市番禺区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起30日内对上诉人黎久明关于在番禺区办理退休手续的申请重新作出处理。本案一、二审案件受理费各50元由被上诉人广州市番禺区人力资源和社会保障局负担。本判决为终审判决。审判长  付洪林审判员  谭建军审判员  邓 军二〇一九年六月二十一日书记员  王 石