贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)黔行终706号上诉人（一审被告）沿河土家族自治县人民政府。法定代表人何支刚，县长。委托代理人何韧，贵州驰铭律师事务所律师。委托代理人杜雷雷，沿河土家族自治县司法局工作人员。上诉人（一审被告）沿河土家族自治县甘溪镇人民政府。法定代表人杨学超，镇长。委托代理人肖建军，贵州精湛律师事务所律师。被上诉人（一审原告）杨旭丰，男，土家族。上诉人沿河土家族自治县人民政府（以下简称沿河县政府）、沿河土家族自治县甘溪镇人民政府（以下简称甘溪镇政府）因与被上诉人杨旭丰房屋行政强制一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，杨旭丰系贵州省沿河土家族自治县甘溪镇共甘村坡上组村民。沿河县甘溪水库是“十三五”《贵州水利建设生态建设石漠化治理综合规划》建设的中型水源点工程，也是该县集灌溉、饮水、防洪、治涝等功能一体的重点民生工程。2012年1月13日，贵州省发展和改革委员会作出《关于沿河县甘溪水库工程项目建议书的批复》。2013年3月29日，贵州省国土资源厅作出《贵州省国土资源厅关于沿河县甘溪水库工程项目用地预审的复函》（黔国土资预审字﹝2013﹞27号），对沿河县甘溪水库工程建设同意通过用地预审。2013年4月，贵州省水利水电工程移民局先后作出了《关于沿河县甘溪水库工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（黔移函﹝2013﹞51号）和《关于沿河县甘溪水库工程建设征地移民安置规划报告的审核意见》（黔移函﹝2013﹞52号）。2013年5月13日，贵州省水利厅作出《关于报送沿河县甘溪水库工程可行性研究报告审查意见的函》（黔水计函﹝2013﹞48号）。2013年9月16日，贵州省发改委作出了《关于沿河县甘溪水库工程初步设计的批复》（黔发改建设﹝2013﹞2560号）。2013年9月，该县成立了甘溪水库工程建设协调指挥部。贵州省人民政府办公厅发布了《关于禁止在沿河县甘溪水库工程淹没区和工程建设区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函﹝2012﹞30号）。项目建设单位、甘溪镇政府及有关部门组成联合调查组，对移民搬迁户进行了入户动员登记，农村房屋分户调查，开展了建设征地实物调查、公示、复核、确认，听取移民安置意愿。沿河县政府制定并印发了《沿河土家族自治县甘溪水库工程建设征地移民搬迁安置实物指标核实办法和沿河土家自治县甘溪水库工程建设征地移民搬迁安置实施细则的通知》（沿府发﹝2014﹞1号），对库区移民实行集中安置和分散安置相结合的方式进行安置，并在杨旭丰居住区域发放了《沿河县甘溪水库工程建设移民政策汇编》等宣传资料进行了广泛的宣传。杨旭丰被拆除的房屋位于甘溪水库项目建设规划红线范围内。杨旭丰对安置补偿方案和标准有异议，拒绝签订安置补偿协议，拒绝搬迁。为推进项目的顺利建设，甘溪水库工程建设协调指挥部、甘溪镇政府及相关人员于2018年4月26日，对杨旭丰的房屋进行了强制拆除。杨旭丰不服，遂向该院提起行政诉讼。诉请：依法确认沿河县政府、甘溪镇政府于2018年4月28日强拆杨旭丰合法房屋的行为违法。一审法院认为，本案的焦点是沿河县政府、甘溪镇政府强制拆除杨旭丰房屋的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。”的规定，沿河县政府对杨旭丰所有的房屋不具有行政强制执行权。沿河县政府在未与杨旭丰未达成《征地补偿和移民安置协议》的情况下，如需对杨旭丰房屋进行拆除，应依法申请人民法院强制执行。沿河县政府、甘溪镇政府自行对杨旭丰所有的房屋进行强制拆除，违反上述法律、法规规定。关于沿河县政府辩称未作出拆除杨旭丰房屋的决定，也未实施对杨旭丰房屋进行强制拆除的行为，不是本案适格被告的问题。经查，对杨旭丰房屋进行强制拆除的行为是由沿河县政府成立的甘溪水库工程建设协调指挥部组织实施的，由于该指挥部属于临时机构，不具备行政主体资格，其所实施行政行为后果依法应当由沿河县政府承担。关于甘溪镇政府辩称其属于甘溪水库工程建设协调指挥部成员单位，不是以自己的名义开展工作，不是本案适格被告的问题。经查，甘溪镇政府作为沿河县政府的下级行政机关，涉案项目工程在其管辖区域范围之内，其实际参与了对杨旭丰房屋的强制拆除，其作为共同被告，并无不当。综上，沿河县政府、甘溪镇政府对杨旭丰的房屋实施强制拆除的行为违法，但该行为属于事实行为，不具有可撤销内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，作出如下判决：确认被告沿河土家族自治县人民政府、沿河县土家族自治县甘溪镇人民政府于2018年4月26日强制拆除原告杨旭丰房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告沿河土家族自治县人民政府承担。一审宣判后，沿河县政府、甘溪镇政府不服，提出上诉。二上诉人的上诉请求：1.撤销贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初134号行政判决；2.判决驳回杨旭丰的全部诉求；3.一、二审案件受理费由杨旭丰承担。事实及理由：1.一审法院认定杨旭丰的涉案房屋是沿河县政府实施的拆除行为，属于事实认定错误。沿河县政府未作出拆除杨旭丰房屋的行政决定，也未组织实施拆除杨旭丰房屋的具体行为，其不应作为被告；2.一审法院认定沿河县政府或甘溪镇政府拆除杨旭丰房屋的行为违法，不符合事实依据，杨旭丰在一审中未提供任何合法修建手续，其所谓“合法房屋”，无事实和法律依据，依法应被拆除；3.一审判决认定甘溪镇政府系本案的适格被告属认定事实错误，导致作出了错误的判决；甘溪镇政府作为甘溪水库工程建设协调指挥部的组员单位之一参加其开展相关工作，不是以自己的名义开展工作，不是适格被告；4.一审法院认定甘溪镇政府实际参与对杨旭丰房屋的强制拆除，从而认定甘溪镇政府具备被告主体资格，没有法律依据。被上诉人杨旭丰在二审法定期限内未提交答辩状。本院经审理查明的事实与一审判决认定事实一致，应予确认。本院认为，本案审理的焦点为：1.本案的适格被告；2.本案强制拆除行为的合法性。关于本案的适格被告。经查，对杨旭丰房屋的强制拆除行为系甘溪水库工程建设协调指挥部组织实施的，甘溪水库工程建设协调指挥部系沿河县委、县政府成立的临时机构，其不具备行政主体资格，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第二款“县级以上地方人民政府负责本行政域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”的规定，县级人民政府才具有大中型水库建设移民安置的行政职责，其成立的临时机构对外所作行政行为的后果应由其承担，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，一审认定沿河县政府系适格的被告并无不当；甘溪镇政府作为沿河县政府的下级行政机关，涉案项目工程在其管辖区域范围之内，其实际参与对杨旭丰房屋的拆除行为，一审认定其作为共同被告并无不当。关于本案强制拆除行为的合法性。本案系因征地引发的强制拆除行为。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六十一条“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行”的规定，在未与杨旭丰达成《征收补偿和移民安置协议》的情况下，如需对杨旭丰房屋进行拆除，应依法申请人民法院强制执行，沿河县政府、甘溪镇政府自行对杨旭丰房屋进行强制拆除违反法定程序，本应予以撤销，但因该行为是事实行为，不具有可撤销内容，故应当判决确认该强制拆除行为违法，一审确认该行为违法并无不当。综上，沿河县政府、甘溪镇政府的上诉请求无事实和法律依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沿河县土家族自治县人民政府、沿河土家族自治县甘溪镇人民政府共同承担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 龙 雨审判员 陈显杰二〇一九年六月十九日法官助理谭华良书记员马如意