浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行终457号 上诉人（原审原告）陈生洪，男，1960年8月26日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人丁金凤，女，1975年12月31日出生，汉族，住杭州市富阳区，系陈生洪之妻。 委托代理人陆秋华，浙江恩波律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市富阳区城市管理综合行政执法局，住所地杭州市富阳区江滨西大道**。 法定代表人陆建荣，局长。 委托代理人裘蓉芳、董雯雯，浙江五勤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区富春街道桂花路**。 法定代表人吴玉凤，区长。 委托代理人郎晓军、盛平，杭州市富阳区行政复议局工作人员。 上诉人陈生洪因规划行政处罚及行政复议一案，不服杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初180号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 2018年2月15日，杭州市富阳区城市管理综合行政执法局（以下简称富阳区城管局）作出富城法罚字[2018]第832017102402010号《行政处罚决定书》（以下简称832017102402010号行政处罚决定），认为陈生洪未经批准在杭州市××区××街道××庙××路××层房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条一款的规定，并依据该法第六十四条的规定，责令陈生洪收到《行政处罚决定书》十五日内自行拆除加建部分。陈生洪不服，向杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）申请行政复议。2018年7月27日，富阳区政府作出富政复决[2018]19号《行政复议决定书》（以下简称19号复议决定），维持富阳区城管局作出的832017102402010号处罚决定。 原审法院经审理查明，2003年12月2日，陈生洪申请私房拆建。2004年2月4日，陈生洪取得编号为2005（私）0140《建设规划工程许可证》，建设规模为267平方米（三层），，地址为杭州市富阳区富春街道新庙址路**2012年，陈生洪对该房屋顶层进行搭建。同年12月7日，富阳区城管局就陈生洪上述搭建行为作出富城法罚字[2012]第20001号《行政处罚决定书》，责令陈生洪自行拆除违法加层部分。2013年4月2日，富阳区城管局撤销该《行政处罚决定书》。2014年5月21日，富阳区城管局就陈生洪在其房屋顶层的搭建行为作出富城法罚字[2014]第41011345号《行政处罚决定书》，责令陈生洪自行拆除违法搭建部分。2017年10月22日，富阳区城管局撤销该《行政处罚决定书》。同年10月24日，富阳区城管局对陈生洪在其房屋顶层搭建的案涉建筑物进行现场检查，制作笔录、拍摄照片，并向陈生洪发出《接受调查处理通知书》。后富阳区城管局对陈生洪的妻子丁金凤进行询问调查，并制作笔录。经富阳区城管局检查测量，陈生洪系在其三层房屋之上加建第四层建筑，该建筑长约10.15米，宽约8.35米。同年11月6日，富阳区城管局向杭州市规划局富阳规划分局发出《关于要求对杭州市富阳区富春街道新庙址路5号建设行为予以规划确认的函》，该局的反馈意见为“陈生洪在杭州市××区××街道××庙××路××其××层房屋的基础上加建了第四层，未取得建设工程规划许可证，属于违法建设行为，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，该行为属无法采取改正措施消除影响”。2018年2月11日，富阳区城管局向陈生洪送达《行政处罚事先告知书》。同年2月15日，富阳区城管局作出832017102402010号处罚决定。陈生洪不服，向富阳区政府申请行政复议。同年5月3日，富阳区政府受理并通知富阳区城管局在收到书面申请副本之日起10日内提交书面答复和作出被诉行政行为的全部证据、依据和其他有关材料。同年5月15日，富阳区城管局提交《行政复议答复书》及相关材料。同年6月20日，富阳区政府决定延长行政复议期限三十日。同年7月27日，富阳区政府作出**复议决定并邮寄送达各方当事人。 原审法院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项的规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。故富阳区城管局具有作出被诉行政处罚的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”；第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据现场检查情况并结合陈生洪妻子丁金凤在调查询问笔录中的陈述，可以证实陈生洪在其三层房屋上加建了第四层建筑物。而陈生洪只取得了建设规模为三层的《建设工程规划许可证》，并未对其加建部分取得建设工程规划许可，该事实亦有富阳区规划部门的相关意见印证。富阳区城管局就建筑物的处理向规划部门发出征求意见，征询是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响，规划部门的回函中认为“无法采取改正措施消除影响”，故富阳区城管局适用上述法律规定作出处罚决定，并无不当。程序方面。富阳区城管局向陈生洪直接送达《行政处罚事先告知书》时，遭陈生洪拒收，该局工作人员遂将《行政处罚事先告知书》放在陈生洪驾驶的车辆内进行留置送达，该送达实际未对陈生洪的权利造成影响，予以指正。在陈生洪申请行政复议后，富阳区政府受理并通知答复，延长复议期限，在法定期限内作出《行政复议决定书》并送达复议各方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条之规定。综上，陈生洪的主张缺乏事实与法律依据，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈生洪的诉讼请求。案件受理费50元，由陈生洪负担。 上诉人陈生洪不服原审判决向本院提起上诉称，一、、本案基本事实：上诉人是富阳区富春街道城西村世居农民，庙址路**是唯一住所，该房屋始建于1988年。因当初建造条件的限制，房屋质量较差。早在2003年下半年，上诉人的相邻房屋及附近房屋均已第二次翻建(批三层建五层以上)，房屋远高于上诉人的房屋。上诉人拟对旧房进行翻建，于2005年5月取得了所需许可证并如数缴纳配套费。当初的富阳市规划局审批并出具《建设用地规划许可证》[编号2005(私)0140]准予翻建。无奈上诉人家境困难，无法承受翻建房屋的巨大开支，故实际未翻建。随着时间的久远，房屋实已破旧不堪，墙体表面随时有脱落的危险。为了过往行人的安全和外观，在无力整体翻建的情况下，上诉人在征得相关部门的同意后，东拼西凑筹借部分修房款对房屋外墙及屋顶进行翻修。顶层原是刚性屋面平台改成斜屋面(即平改坡)，确比原来稍高一点，但没有超过原来的楼道平台。改建时因前妻及其唆使他人的恶意举报，执法人员多次到达现场，因执法人员的暴力执法，多次引起左邻右舍群众的强烈不满甚至发生冲突，村干部也多次与执法人员进行沟通。此后，上诉人于2012年底完成了修建(包括楼顶的改造)。二、原判认定事实错误。上诉人2012年的修建是在原房屋经2005年批准翻建的基础上进行，当年完成后从未再进行第二次修建。被上诉人于2017年10月重新立案处罚显属错误，原判认定“2017年10月22日，富阳区城管局撤销该《行政处罚决定书》”毫无事实依据，再次重新处罚严重违法。三、被上诉人作出行政处罚适用法律错误。根据《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》(三)、(四)条的规定，2014年3月27日浙政办发(2014)46号文件出台后，对违法占用宅基地或违反村镇规划建房的，一律按现行政策处理。上诉人修建房屋屋顶的行为于2012年底完成，依据上述规定，不应再作出处罚。四、被上诉人的行政处罚程序不当。本案已两次处罚，证据早已固定。被上诉人在诉讼庭审中枉称前面的处罚已被撤销，但既未告知也未公示，亦无证据。在生效处罚决定未依法撤销的前提下再作出处罚决定，其程序违法。综上，请求撤销原判；改判撤销832017102402010号行政处罚决定和19号复议决定；一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人富阳区城管局在一审答辩意见基础上补充答辩称，被上诉人作出涉案处罚决定不违反“一事不再罚”原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“一事不再罚”仅指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，而被上诉人对涉案违法建设行为未曾作出过罚款的行政处罚。另外，被上诉人已分别于2013年4月2日、2017年10月22日撤销了就涉案违建行为作出的原处罚决定，并依法定程序重新作出被诉处罚决定，不存在重复处罚的情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，富阳区城管局并未依法提供证据证明其已就富城法罚字[2014]第41011345号《行政处罚决定书》作出撤销决定并有效送达，故对原审法院认定的“2017年10月22日，富阳区城管局撤销该《行政处罚决定书》”之事实不予确认。对原审法院认定的其他事实，本院予以确认。 本院认为，被上诉人富阳区城管局在832017102402010号处罚决定中认定的违法行为是上诉人陈生洪未经批准在杭州市××区××街道××庙××路××层房屋。针对该行为，双方均确认被上诉人富阳区城管局曾于2014年5月21日作出富城法罚字[2014]第41011345号《行政处罚决定书》，责令上诉人陈生洪自行拆除违法搭建部分。被上诉人富阳区城管局虽主张其已于2017年10月22日自行撤销该份处罚决定，但并未在法定期限内提供证据证明其已作出撤销决定并有效送达的事实，上诉人陈生洪亦否认曾收到过该撤销决定，故本院对被上诉人的该项主张不予支持。即便被上诉人富阳区城管局所称曾作出并送达撤销决定的事实客观存在，其在诉讼过程中所主张的撤销理由——其对富城法罚字[2014]第41011345号行政处罚决定超过报请执行期限——亦不具有正当性。在此情形下，应当认定被上诉人富阳区城管局作出被诉832017102402010号处罚决定，违反“一事不再罚”的基本原则，依法应予撤销。被上诉人富阳区政府维持832017102402010号处罚决定的复议决定，依法亦应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销杭州铁路运输法院（2018）浙8601行初180号行政判决； 二、撤销杭州市富阳区人民政府作出的富政复决[2018]19号行政复议决定； 三、撤销杭州市富阳区城市管理综合行政执法局作出的富城法罚字[2018]第832017102402010号行政处罚决定； 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人杭州市富阳区城市管理综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 波 审判员 李 洵 审判员 唐莹祺 二〇一九年六月二十日 书记员 郑 漩