浙江省兰溪市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙0781行初286号 原告林根法，男，1948年9月25日出生，汉族，住金华市金**。 委托代理人王玲，北京万典律师事务所律师。 委托代理人林秀春，女，1973年3月12日出生，汉族，住金华市金**，系原告女儿。 被告金华市金东区综合行政执法局（以下简称金东执法局），住所地金华市金**光南路**联建楼**。 法定代表人何建军，局长。 出庭负责人黄国雷，党组成员。 委托代理人樊路明，法制科科长。 委托代理人吴水伟，浙江杰正律师事务所律师。 原告林根法与被告金华市金东区综合行政执法局城乡建设行政管理行政处罚一案，原告于2019年3月28日向本院提起行政诉讼，本院于2019年4月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月12日公开开庭审理了本案。原告林根法及委托代理人王玲、林秀春、被告金东执法局出庭负责人黄国雷及委托代理人樊路明、吴水伟到庭参加诉讼。现已审理终结。 2019年3月25日，被告金华市金东区综合行政执法局向原告林根法作出金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》，责令自收到本决定书之日起3日内拆除位于多湖××××头社区后路西侧的建筑物。 原告林根法诉称，原告系金华市金东区多湖街道庄头村经济合作社成员，2001年在多湖街道庄头社区庄庆街38号建设一栋房屋。该房屋为砖混结构，局部四层，占地面积56.25平米，其中，第一层长7.5米，宽7.5米，建筑面积56.25平方；第二层起东侧、南侧、北侧均为有挑梁，第二层与第三层均为长10米、宽8.6米，每层建筑面积均为86平米；顶层建筑面积60.24平方，总建筑面积288.49平米。该地块享有合法的集体土地建设用地使用证。2019年3月25日，被告向原告下发其作出的金东综法发（多湖）（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》（以下简称“处罚决定书”），原告认为处罚决定书的作出没有法律依据，适用法律错误，违反法定程序，应予撤销。理由是： 一、涉案房屋主体认定错误。房屋有集体土地建设用地使用证，房屋所有权人实际为林秀春，只是房屋所有权主体没有变更，但无法变更责任在地方人民政府。二、涉案房屋违反城乡规划的行为已处罚过，如再次处罚，违反“一事不再罚原则”。三、涉案行政处罚行为违反“法不溯及既往原则”。《浙江省城乡规划条例》的施行时间是2010年10月1日，用该条例对原告进行处罚违反法不溯及及既往原则。原告房屋建于2001年，罚款行为发生在2002年，当时处罚行为适用的是《浙江省实施中华人民共和国城市规划法》，城市规划法施行时间是1992年4月1日，被告用2010年的法律对原告2001年的行为进行处罚违反这一原则。四、被告执法局的处罚没有法律依据，处罚应予撤销。被告执法局依据《浙江省城乡规划条例》第36条、59条属于适用法律错误，处罚行为没有法律依据，处罚行为应撤销。五、被告执法局没有证据证明其行政处罚符合法律规定，视为没有相应证据。六、本案源于集体土地征地拆迁，因原告与地方人民政府一直未能达成一致补偿安置协议，所以被告执法局想用拆违促拆迁的方式拆掉原告房屋，用以推动征迁进度。 原告林根法向本院提供的证据有：1、婺集建（1992）字第号（号数空白）集体土地建设用地使用证，证明原告名下的房屋享有合法手续，原告为适格主体。 2、金华市金东区多湖街道庄头村村民委员会证明3份（一份2008年6月12日村书记签名，村委会盖章这份烟草局做烟草证时使用，把原件收去了故只能提供复印件），证明涉案房屋为林秀春所有，且房屋属于合法建筑物。 3、金华市规划局罚没票据，证明2002金华市规划局对原告进行处罚过，涉案建筑物已交过罚款。 4、金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》，证明被告已对原告违法作出过处罚。 5、庄头社区房屋有权属建筑表，证明原告房屋为享有合法产权的房屋，不属于违法建筑。金华市人民政府多湖街道办事处，金华市国土资源局多湖街道土地管理所、多湖街道办事处庄头村村民委员会，金华市金磐开发区神州房屋拆迁有限公司这四个公司都盖章认可原告房屋为合法建筑，被告作出处罚决定没有法律依据。对事实认定不清，法律适用错误，目的是以拆违促拆迁。 被告金东执法局辩称，一、有权对违反城乡规划法律、法规、规章的行为作出行政处罚。根据金华市金东区机构编制委员会《关于印发（金华市金东区综合行政执法局主要职责、内设机构和人员编制的规定）的通知》之规定，被告是依法成立的在城市管理方面行使相对集中处罚权，主管金华市金东区综合行政执法工作的区政府工作部门，对违反规划方面法律、法规、规章的行为，具有行政处罚权。 二、作出的金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》程序合法。原告涉嫌非法建设一案，被告于2019年2月18日立案调查，2019年3月11日作出金东综法发（多湖）（2019）第031101号《行政处罚听证告知书》，告知原告有要求听证的权利，在原告申请听证后，于2019年3月21日举行听证，并对原告主张的事实、理由与证据复核后，于2019年3月25日作出金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》并送达原告。 三、认定事实清楚，证据确实充分。 涉案房屋经规划部门认定：1、规划主管部门未对林根法在庄头村庄后路西侧建造的砖混结构建筑物做出过规划许可；2、金东区多湖街道庄头村已列入城中村拆迁改造范围。 四、适用法律正确，作出的金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》合法有据。 涉案建筑建造于2001年底至2002年间，位于金华市环之内，依据当时的《浙江省实施（中华人民共和国城乡规划法）办法》第二十九条和第四十七条的规定，原告在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即擅自建造建筑物的行为属于违法行为，且违法行为至今未补办《建设工程规划许可证》，违法行为处于连续或者继续状态，依据现行的《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条的规定，仍属于违法行为，故被告依据现行有效的地方性法规作出责令原告拆除位于多湖街道××头社区××后路西侧的建筑物的处罚决定，合法有据，更不违反“法不溯及既往原则”。 五、原告诉求的理由不能成立，应当驳回原告的诉讼请求。 1、被告认定涉案房屋的主体为原告，符合法律的规定。 2、本案不属于“一事不再罚”的情形。 3、被告作出的行政处罚并不违反信赖利益保护原则。 综上，被告对原告作出的行政处罚决定程序合法，认定事实清楚、证据充分，适用法律适当、行政处罚决定合法有据，原告的诉请不能成立。望贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告金东执法局向本院提交的证据有：一、金华市金东区机构编制委员会《关于印发（金华市金东区综合行政执法局主要职责、内设机构和人员编制的规定）的通知》，证明被告作出的行政处罚程序合法。 二、1、金东综法立（多湖）字（2019）第021801号《案件立案审批表》；2、金东综法告（多湖）字（2019）第030701号《行政处罚告知书》及送达的《公证书》、金东综法告（多湖）字（2019）第031101号《行政处罚听证告知书》及送达的《公证书》；《听证申请书》、金东综执听通字（2019）第1号《听证通知书》及《送达回证》、《关于申请调整听证时间的申请书》；《授权委托书》及《律师证》复印件、（2018）万典函字第12-11号《律师事务所函》、《授权委托书》及林志东身份证复印件、《授权委托书》及林秀春身份证复印件；《听证笔录》及原告在听证程序中提交的《集体土地建设用地使用证》、原告所在村委会于2008年6月12日、2012年6月20日及无签署日期的《证明》，《听证报告》；3、金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《行政处罚决定书》及送达的《公证书》；证明被告作出的行政处罚程序合法。 三、原告《常住人口基本信息》；《现场勘查笔录》及见证人身份证复印件、现场照片、《房屋分户图》，涉案建筑所在村村委员会出具的《情况说明》、金东综执函（2019）第3号《关于查询建筑物审批情况的函》及金东规函复（2019）2号《关于查询建筑物审批情况的复函》、金东综执函（2019）第6号《关于查询建筑物土地审批情况的函》及金华市国土资源局出具的审批表、宗地草图等，金东综执函（2019）第8号《关于查询建筑物处罚情况的函》、金华市城乡规划监察出具的《关于查询建筑物处罚情况函的回复》及附件，证明被告认定原告违法建筑事实清楚，证据充分。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议，证明目的有异议，该证据不能证明原告名下的房屋享有合法手续，房屋如果享有合法手续还应当有规划许可证或产权登记。本院认为，土地证上土地使用者为林根法，登记时间为1992年9月，在2001年重建时，未向规划局申请，依现有证据不足以认定新建房屋为林秀春所有，只能认定为林根法所有。对证据1的真实性、合法性予以认定。对证据2，真实性无异议，对证明目的有异议，物权变更应以登记为准，村委会并非法定物权登记机构不能作证明。对此不予认定。对证据3，真实性无异议，予以认定。对证据4，真实性无异议，证明目的有异议，予以认定。对证据5，真实性无异议，但与本案无关联性。认定面积属实，也不能认定房屋属合法建筑，产权由不动产登记机关认定，拆迁调查公司无权认定。本院对其真实性予以认定，关联性不予认定。 原告对被告提供的证据一认为，对规划违法进行查处的行为，应由规划部门进行，原告没有权利。被告补充由《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》将规划方面的处罚权授权于行政执法局。因此，对该证据予以认定。对证据二，原告质证认为庄头村的地块被征收，按集体土地征收的实施程序被告应在省政府2011年0239号批复作出前对征收范围内的集体土地及地上房屋的区位和权属面积进行认定，被诉行政处罚日期为2019年3月25日，所以作出处罚决定的程序违法。对证据二的真实性，合法性予以认定。对证据三，原告对合法性不认可，认为达不到证明目的，被告对原告房屋认定错误，应为合法建筑。对证据三的，真实性，合法性予以认定。 经审理查明，本院认定如下事实，原告林根法系金华市金东区多湖街道庄头村经济合作社成员，在庄头村庄后路西侧建有房屋，1992年9月12日，金华市婺城区土地管理局为其核发了婺集建（1992）字第号集体土地建设用地使用证，图号109-13-01，地号，地号21面积35.47。2001年底原告在未取得建设工程规划许可证的情况下在原址拆掉重建一栋房屋。该房屋为砖混结构，局部四层，经测绘公司测绘其占地面积为56.25平米，其中，第一层长7.5米，宽7.5米，建筑面积56.25平方；第二层起东侧、南侧、北侧均为有挑梁，第二层与第三层均为长10米、宽8.6米，每层建筑面积均为86平米；顶层建筑面积60.24平方，总建筑面积为288.49平米。2002年12月6日，金华市规划局对原告罚款13200元。 2019年2月18日，被告金东执法局对原告林根法的房屋涉嫌违法建筑，进行立案查处。当天，到涉案房屋处进行了现场勘查，并委托金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司进行了测绘。 2019年2月22日经金华市自然资源和规划局认定：林根法户在村庄后路西侧建造的砖混结构建筑物未做出过规划许可，金东区多湖街道庄头村已列入城中村拆迁改造范围。 2019年3月7日，向原告林根法送达了行政处罚告知书。3月11日，送达了行政处罚听证告知书。3月21日，金东执法局召开了听证会，原告及二名委托代理人参加。 2019年3月25日，被告向原告下发其作出的金东综法罚（多湖）字（2019）第67号《金华市金东区综合行政执法局行政处罚决定书》，决定书认为：“林根法的行为已违反《浙江省城乡规划条例》第三十六条之规定，属违法建设行为，且金东区多湖街道庄头村已列入城中村拆迁改造范围，属于无法采取改正措施消除影响的情形，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，决定对林根法作出如下处罚：责令自收到本决定书之日起3日内拆除位于多湖街道××头社区××后路西侧的建筑物。”并于当天送达给原告林根法。 本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》之规定，被告金东执法局具有查处金华市金东区范围内违法建设行为的法定职权。原告未经相关部门许可，对涉案房屋进行改建、扩建，应认定违法。本案争议的焦点有二个，一、房屋主体是林根法还是林秀春；二、违法行为是否存在连续状态。 一、原告以庄头村村委会的三份证明来证明涉案房屋的所有权人是林秀春，同时声明没有办理土地使用证变更登记的责任不在原告，其申请办理遭地方政府拒绝。经庭审查明，该处土地在1992年由主管部门核发给原告林根法集体土地建设用地使用证，面积为35.47平方米，2001年拆掉重建时，建房面积为56.25平方米（第一层面积），2002年金华市规划局对林根法作出罚款13200元的处理，根据物权法第九条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，因此该处土地使用者应认定为林根法。房屋建造时，当事人并没有向庄头村村委会以及当地政府主管部门提出规划及建房申请，也没有证据证明房屋系由林秀春出资建造；庄头村村委会不是不动产登记机关，其证明没有证明效力；2002年金华市规划局对其作出罚款，事隔十五六年后当事人直到此次拆迁开始之前才要求国土规划部门变更土地证到林秀春名下，故认定林秀春为涉案房屋的所有人证据不足。 二、违法行为是否存在连续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。法律对违反城乡规划的违法建设行为所设定的法律责任，其目的不仅要制止违法建设的行为，还要消除该违法建设行为所产生的违法后果，故违反城乡规划的违法建设行为在其违法后果未消除之前，可以视为具有继续状态。 据此，被告依照《浙江省城乡规划条例》的规定对原告林根法作出的行政处罚证据充分，适用法律、法规正确，并且经审查符合法定程序。原告诉称该处罚违反一事不再罚原则、法不溯及既往原则，与查明的事实不符，与法律规定不符，故不予采纳。因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条、第二十九条、《浙江省城乡规划条例》第三十六条、第五十九条第一款、第二款的规定，判决如下： 驳回原告林根法的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告林根法负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。 审 判 长  施俊慧 人民陪审员  林云喜 人民陪审员  吴美花 二〇一九年六月三十日 代书 记员  黄雪君