贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终558号上诉人（一审原告）黄文友，男，汉族，上诉人（一审原告）詹启文，男，汉族，上诉人（一审原告）吴渊，男，汉族，上诉人（一审原告）肖友生，男，汉族，上诉人（一审原告）潘绍杰，男，汉族，上诉人（一审原告）叶少全，男，汉族，上诉人（一审原告）喻吉广，男，汉族，上诉人（一审原告）潘正辉，男，汉族，诉讼代表人喻吉广、叶少全、黄文友。被上诉人（一审被告）织金县人民政府，住所地织金县城关镇新华北路**。法定代表人潘发勇，县长。上诉人黄文友、詹启文、吴渊、肖友生、潘绍杰、叶少全、喻吉广、潘正辉（以下简称黄文友等人）因与被上诉人织金县人民政府（以下简称织金县政府）房屋行政征收一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2018）黔05行初147号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，为确保2017年织金县官寨乡文化广场振兴项目顺利推进，织金县政府对官寨乡管寨村集体土地上房屋进行征收，本案黄文友等人的房屋在此次征收范围内。2017年4月1日织金县官寨乡人民政府（以下简称官寨乡政府）通知被征收人于十日内自行协商选定有资质的评估、测绘机构，对涉案房屋进行评估、测绘。2017年4月16日官寨乡政府将报名参与该项目中评估、测绘工作的第三方中介机构名单向拟被征收人公告。2017年5月1日官寨乡政府选定评估机构为贵州博誉房地产评估有限责任公司。2017年5月2日官寨乡政府向被征收人对《2017年织金县官寨乡文化广场市政公用项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》征收意见。2018年1月1日官寨乡政府作出《官寨乡人民政府关于举行听证会的公告》，告知听证会的时间和地点及听证内容等事项。2018年2月27日官寨乡政府将被征收房屋面积等实物指标的测绘等相关事宜通知被征收人。2018年3月5日官寨乡政府通知被征收人喻吉广等户配合分户评估工作等事项。2018年3月9日相关人员在听证会签到册上签字。2018年3月30日织金县政府作出织府[2018]11号《县人民政府关于官寨乡官寨村集体土地上房屋征收的决定》（附《2017年织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目房屋征收补偿方案》）并予以公告，该征收决定明确征收部门、征收实施单位为官寨乡政府。2018年4月10日-11日黄文友等人的涉案房屋面积被测量后，官寨乡政府将房屋征收调查测量表予以公示。2018年4月15日官寨乡政府告知被征收人签约、搬迁的时间和奖励事项。黄文友等人认为织金县政府作出的征收决定在实体和程序上均违法，侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼。请求：一、撤销织金县政府作出的织府[2018]11号《县人民政府关于官寨村集体土地上房屋征收的决定》；二、本案诉讼费由织金县政府承担。一审法院认为，本案争议的焦点是织金县政府作出的织府[2018]11号《县人民政府关于官寨村集体土地上房屋征收的决定》是否合法，是否应撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，织金县政府因织金县官寨乡文化广场乡村振兴项目的需要，根据中纪办[2011]8号《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条“……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关精神执行”之规定，织金县政府对涉案集体土地上的房屋进行征收，于2018年3月30日作出的织府[2018]11号《县人民政府关于官寨村集体土地上房屋征收的决定》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号）第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要”，第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程和专项规划，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”，本案中，织金县政府未提交证据证实其作出的织府[2018]11号《县人民政府关于官寨乡官寨村集体土地上房屋征收的决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，未提交社会稳定风险评估的证据。织金县政府作出的该房屋征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十二条的规定，应依法予以撤销，但涉案的房屋征收用于织金县官寨乡文化广场振兴项目建设，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（三）项的规定，撤销该房屋征收决定将会给社会公共利益造成重大损害，故对织金县政府作出的涉案征收决定确认违法，不予撤销。据此，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认织金县政府于2018年3月30日作出的织府[2018]11号《县人民政府关于官寨乡官寨村集体土地上房屋征收的决定》违法；案件受理费50.00元由织金县政府负担。黄文友等人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.织金县政府无权征收集体土地上房屋，其作出的《房屋征收决定》超越法定职权。2.涉案房屋征收决定并非出于公共利益，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第一款第（三）项规定的征收情形。3.涉案房屋征收决定无事实基础，不具备征收的前提条件。4.一审判决适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条的规定，应当确认涉案房屋征收决定无效。请求：一、改判毕节市中级人民法院(2018)黔05行初147号行政判决；二、由织金县政府承担本案诉讼费用。被上诉人织金县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。本院认为：织金县政府2018年3月30日作出的织府[2018]11号《县人民政府关于官寨乡官寨村集体土地上房屋征收的决定》明确，本案系对集体土地上的房屋进行征收。集体土地征收补偿应当依照《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理实施条例》的相关规定予以征收补偿安置，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办（2011）8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益，不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。织金县政府对黄文友等人坐落于集体土地上的房屋，按照国有土地上房屋征收与补偿的程序和标准进行及毕节市中级人民法院以《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定审查织府[2018]11号《县人民政府关于官寨乡官寨村集体土地上房屋征收的决定》的合法性不妥。集体土地征收与补偿应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的法定程序进行，即由省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，织金县政府未提交证据证实涉案集体土地已依法取得省级以上人民政府的相关批复即直接依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序、标准对涉案土地及其地上附着物实施征收，违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，程序违法，依法应予以撤销，但涉案的房屋征收用于织金县官寨乡文化广场振兴项目建设，如撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的”的规定，应确认违法，但不撤销。织金县政府作出的房屋征收决定虽然违法，但不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条所规定“重大且明显违法”的情形，故对黄文友等人所提织金县政府所作涉案房屋征收决定应确认无效的上诉理由本院不予采纳。综上所述，黄文友等人的上诉理由不能成立，其所提上诉请求无事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄文友、詹启文、吴渊、肖友生、潘绍杰、叶少全、喻吉广、潘正辉承担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 孟 婷审判员 谢璐凯二〇一九年六月十九日法官助理王文婷书记员汪杨