中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）最高法行申3763号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：俞志兰（系张武功之妻），女，XXXX年X月XX日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张金山，男，XXXX年X月XX日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张金娟，女，XXXX年X月X日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：瞿华，女，XXXX年XX月X日出生，汉族，住江苏省南通市开发区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国生态环境部（原中华人民共和国环境保护部）。住所地：北京市西城区西直门南小街**。 法定代表人：李干杰，该部部长。 一审第三人：国家电网公司。住。住所地：北京市西城区西长安街**/div> 法定代表人：舒印彪，该公司董事长。 再审申请人俞志兰、张金山、张金娟、瞿华因诉被申请人中华人民共和国生态环境部（原中华人民共和国环境保护部，以下简称原环保部）行政批复及行政复议一案，不服北京市高级人民法院（2018）京行终1204号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 俞志兰、张金山、张金娟、瞿华申请再审称：第一，一审程序违法。1.原审合议庭组织违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条的规定，合议庭应当由审判员组成或者由审判员、陪审员组成。本案由审判员和代理审判员组成合议庭，显然违法。2.被申请人行政机关负责人未依法出庭，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条及司法解释第五条的规定。3.被申请人用财政资金聘请律师应诉，不仅违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，更侵害了再审申请人的权利。4.再审申请人当庭书面递交了合议庭和书记员的回避申请书，至今未收到回避决定书,违反了行政诉讼法司法解释第四十七条的规定。第二，一、二审事实认定不清。涉案项目路段根本不存在变动的事实。首先，国家电网公司在《淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书》（以下简称《变动报告书》）第3页、第4页中，提到因输变电工程路径、站址等发生变化，导致新增敏感目标超过原数量的30%，却没有明确新增敏感点的具体地址。被申请人及国家电网公司均没有提供变动的事实依据和证据。其次，根据被申请人两次提供的报告书，报告书第57页、《变动报告书》第35页涉及再审申请人房屋所在路段线路相同，均是从景兴路向西走线，再从东方大道南下，不存在改变线路的事实。第三，涉案的环审(2017)26号《关于淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程变动环境影响报告书的批复》（以下简称26号批复）违法。1.报批程序违法。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第二条、二十四条、二十五条、三十一条的规定，环境影响评价是建设项目施工前的行政许可行为。而本案中，第三人在项目工程都建设完成后才向原环保部申请环评批复，原环保部作出环评批复，报批程序已经违法。2.批复实体违法。据以作出涉案26号批复的《变动报告书》弄虚作假。《变动报告书》第26页说南通经济技术开发区南通农场三孔桥敏感点只一处，且是1层尖顶。事实是直至再审申请人起诉后，该项目下两层及以上楼层房屋就有多处；《变动报告书》第123页说公众参与主要包括现场张贴信息公示、征求公众意见等过程。但是却未说明具体张贴地点，也未提供任何的照片或证据。《变动报告书》第126页中说公众意见调查结果，共发放个人公众意见调查表361份，团体公众意见调查表140份。本案中，被申请人却只提供了的一份征求意见表，该页所描述的这些数据均没有任何的事实依据；《变动报告书》第128页、129页说调查人员对持“不满意”的公众和团体进行了电话回访，而事实至今为止，再审申请人作为提出不满意的人员，根本未收到任何的回访电话，违反了《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定；在《变动报告书》的后面，提供的全是2011年向各个部门征求该项目环境影响评价标准的复函，却没有提供向这些部门重新征求的复函；涉案的26号批复是在环审[2012]284号《关于淮南～南京～上海1000千伏（KV）交流输变电工程环境影响报告书的批复》（以下简称284号批复）的前提下做出来的，因284号批复就是第三人通过弄虚作假获得的，故26号批复无合法性。第四，一、二审认定再审申请人的房屋在工程拆迁范围不属于环境评价对象无法律依据。首先，被申请人说再审申请人等人的房屋在工程拆迁范围内，却提供不了任何的已经实施拆迁的事实依据。其次，即使再审申请人的房屋在工程拆迁范围内，也应当在项目开工建设前完成拆迁，而不是现在工程都已经建设完毕，房屋还存在。再次，被申请人认为再审申请人的房屋在工程拆迁范围内不属于环评对象无任何法律依据。第五，《输变电建设项目重大变动清单（试行）》（环办辐射[2016]84号，以下简称84号文件)无合法性。84号文件第三条已经严重违反了《环境影响评价法》第二十四、二十五、三十一条的规定；84号文件第四条认为明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标于法无据。俞志兰、张金山、张金娟、瞿华依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。 本院认为，关于再审申请人在申请材料中称26号批复程序违法的问题。首先，就淮南～南京～上海1000千伏交流输变电工程的环境影响评价，原环保部已经于2012年10月作出284号批复，批复了该项目的环境影响报告书。涉案26号批复是针对该项目中重大变动内容进行环境影响评价重新报批的批复，不属于新建建设项目的环境影响评价，故再审申请人认为第三人在项目工程建设完成后才申请环评，原环保部对此作出环评批复的报批程序违法的再审理由不成立，依法不予支持。其次，在《变动报告书》第3-6页明确列明了工程的重大变动情况、变动情况梳理对比结果、变动原因、变动后工程概况等。《变动报告书》在第14至第31页也列明了输电线路评价范围内的工程新增的电磁环境、声环境敏感目标。上述材料可以证明该项目存在变动的客观情况。从《变动报告书》显示的工程变动概况可见，虽工程有变动但该工程途经省级行政区未变，因此该工程环评标准仍利用原环评时各省环保部门批复的标准，兼顾标准的更新并无不当，故对再审申请人关于涉案项目不存在变动以及《变动报告书》提供的均是2011年向各个部门征求该项目环境影响评价标准的复函，程序违法的意见不予采纳。再次，关于再审申请人在申请材料中称涉案26号批复是在284号批复的前提下做出来的审查意见，因284号批复是第三人弄虚作假获得，故涉案26号批复无合法性的问题。经查，再审申请人就284号批复曾提起行政诉讼，因其起诉时已超过法定起诉期限，故被人民法院裁定驳回起诉。该裁定书已经生效。此外，涉案26号批复系对项目变动的环境影响评价，与284号批复系两个不同的行政行为，且再审申请人亦无证据证明284号批复存在违法性，故对再审申请人的该项主张本院不予采纳。最后，关于再审申请人在申请材料中称《变动报告书》公众参与程序违法的问题。《环境影响评价法》第二十一条规定，“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”根据《环境影响评价技术导则输变电工程》（HJ24-2014）的要求，公众参与可根据输变电工程的实际需要和具体条件，选择采取公告、调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求公众意见。调查公众意见的调查样本总数一般不小于80份，单个变电站、换流站、开关站、串补站一般不少于30份；对于评价范围内电磁环境敏感目标数量少时，调查样本总数可适当减少。同时，调查样本中评价范围内的样本数不少于总数的60%。本案中，国家电网公司在变动环境影响报告书编制过程中，委托环境影响评价单位在涉案工程沿线村庄及团体现场张贴信息公示，对涉案工程沿线采用现场问卷调查的方式进行了公众意见调查工作。《变动报告书》中详细载明了公众参与的方式、过程和征求意见的结果等。公众参与方式和征求公众意见的调查符合《环境影响评价技术导则输变电工程》（HJ24-2014）标准要求，故对再审申请人的该项主张不予采纳。需要说明的是，虽然涉案26号批复所涉输变电工程项目建设是电网建设的基础设施，但是公众参与作为《中华人民共和国环境保护法》规定的基本原则之一，其作用和重要性不言而喻。因为信息的不对称，公众对输变电工程项目线路运行过程中的主要影响因子，如工频电场、工频磁场、噪声等影响无法全面准确了解，从而难以准确判断其所可能带来的影响程度。正是基于对专业知识的缺乏，极易引发所涉公众对项目建设可能带来的自身环境安全的担忧，进而对建设项目的建设产生误解甚至抵触。因此，建设单位在编制环境影响报告书、环评审批部门在进行环境影响评价审批时应注重公众参与，及时、全面的公开环境信息，普及专业知识，让公众充分了解建设项目所可能产生的环境影响及其程度，采取有效的沟通方式，增进公众对建设项目实施的理解。 关于一并审查的84号文件的合法性问题。再审申请人在再审材料中称该文件违反《环境影响评价法》第二十四条、第二十五条和第三十一条的规定，对此，首先，《环境影响评价法》第二十四条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、地点的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。但输变电建设项目何种变动情形构成上述规定的“重大变动”，并无相应的明确规定。在法律法规对输变电建设项目重大变动情形未作出明确规定的情况下，原环保部作为主管部门具有在不违反上位法规定的情况下对构成“重大变动”的情形予以具体界定的职权。其次，《环境影响评价法》第二十五条规定，“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”84号文件要求输变电建设单位在项目开工建设前对工程最终设计方案与环评方案进行梳理对比，构成重大变动的应对变动内容进行环境影响评价重新报批，该文件系针对建设项目的环境影响评价文件经批准后发生重大变动的重新报批，并不与《环境影响评价法》第二十五条规定相冲突。再次，《环境影响评价法》第三十一条的规定系针对建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照该法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的处罚条款，建设单位如未按照84号文件对符合重大变动清单的输变电建设项目重新报批，则可能违反《环境影响评价法》第三十一条的规定。最后，关于84号文件第四条中“环评阶段，环境影响评价范围内明确属于工程拆迁的建筑物不列为环境敏感目标，不进行环境影响评价”规定的审查问题。《环境影响评价法》第二条规定，“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”依据《电力设施保护条例》第二十四条第一款的规定，“新建、改建或扩建电力设施，需要损害农作物，砍伐树木、竹子，或拆迁建筑物及其他设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。”《电力设施保护条例实施细则》第十五条规定，“……对架空电力线路通道内的原有房屋，架空电力线路建设单位应当与房屋产权所有者协商搬迁，拆迁费不得超出国家规定标准。……”故对架空电力线路通道内的原有房屋系应当由架空电力线路建设单位与房屋产权所有者协商搬迁，因在拆除和搬迁后，该建筑物将灭失，建设项目实施后不可能对已经搬迁灭失的建筑物造成环境影响，故不将其作为环评阶段的环境敏感目标进行环境影响评价，并不违反前述规定，84号文件第四条的规定并无不当。至于架空电力线路建设单位与房屋产权所有者协商搬迁事宜属于另一法律关系，并非原环保部进行环境影响评价时应予考量的因素。综上，84号文件并不违反其上位法的相关规定，再审申请人的申请理由不成立。 关于再审申请人所称一审程序违法的问题，二审法院已经予以审理认定，该认定符合法律规定，本院对其认定意见予以确认。 综上，俞志兰、张金山、张金娟、瞿华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回俞志兰、张金山、张金娟、瞿华的再审申请。 审判长  王展飞 审判员  李 涛 审判员  肖宝英 二〇一九年六月二十六日 法官助理吴凯敏 书记员魏然