云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）云行终123号上诉人（一审原告）王正昌，男，汉族，1945年5月26日生，住云南省昆明市富民县。上诉人（一审原告）张丽萍，女，汉族，1951年4月8日生，住云南省昆明市富民县。上诉人（一审原告）杨淑芬，女，汉族，1946年3月24日生，住云南省昆明市富民县。上诉人（一审原告）袁柱成，男，汉族，1958年6月15日生，住云南省昆明市富民县。上诉人（一审原告）邱云华，女，汉族，1958年3月25日生，住云南省昆明市富民县。上诉人（一审原告）段兰香，女，汉族，1956年6月1日生，住云南省昆明市富民县。上诉人（一审原告）吴加有，男，汉族，1963年6月17日生，住云南省昆明市富民县。被上诉人（一审被告）富民县人民政府。住所地：富民县永定街**。法定代表人李旭东，县长。出庭负责人张志宏，富民县人民政府法律顾问室主任。委托代理人高兴堂，云南融祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。第三人段志祥，男，汉族，1956年12月28日生，，住云南省昆明市富民县第三人张志刚，男，汉族，1962年5月20日生，，住云南省昆明市富民县第三人杨秀莲，女，汉族，1955年8月22日生，，住云南省昆明市富民县王正昌、张丽萍、杨淑芬、袁柱成、邱云华、段兰香、吴加有（以下简称王正昌等7人）因诉富民县人民政府（以下简称县政府）行政复议一案，不服昆明铁路运输中级法院（2018）云71行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人王正昌、张丽萍、袁柱成、邱云华、段兰香、吴加有，被上诉人县政府的出庭负责人张志宏及委托代理人高兴堂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明，2014年10月期间，王正昌等人因土地问题到北京上访，富民县人民政府永定街道办事处（以下简称永定街道办）于2014年10月29日作出《富民县人民政府永定街道办事处关于扣除张志刚、吴加有等10人到北京上访个人承担费用的通知》（以下简称《通知》），主要内容为永定街道办工作组垫付了包括王正昌等7人在内共10人在北京上访期间个人应承担的生活费、交通费人均4600元，要求永二村委会对上述人员在安置房分配交购房款领回购款或分配时扣除每人4600元。该《通知》在县城内多处张贴。王正昌等人于2018年6月4日向县政府提出《行政复议申请书》，请求撤销《通知》，县政府于2018年6月11日以行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）规定的受案范围为由，向王正昌等人签发富政行复不理告字〔2018〕第3号《富民县人民政府不予受理行政复议申请告知书》（以下简称3号《告知书》）。另查明，因对《通知》内容不满，王正昌曾于2014年以王九飚、李晓吉侵犯其名誉权为由诉至法院，经富民县人民法院一审，并经昆明市中级人民法院二审裁定维持，驳回其起诉。王正昌等7人于2018年6月22日提起本案行政诉讼，请求撤销3号《告知书》。本案在审理过程中，县政府于2018年10月11日下文撤销了永定街道办作出的《通知》。一审法院认为，《行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”本案中，王正昌等7人因认为永定街道办作出的《通知》内容违法，遂向县政府提出行政复议申请，县政府系3号《告知书》的制作主体，是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，一审法院对县政府所作不予受理行政复议申请行为的合法性进行审查。关于王正昌等7人提出的3号《告知书》中未明确不予受理的理由的问题。王正昌等7人认为，永定街道办制发的《通知》内容属于《行政复议法》第六条第（七）项规定的行政机关违法摊派费用，符合行政复议的范围。县政府辩称，申请行政复议首先应当符合《行政复议法》第六条规定的复议范围，其次应当符合《行政复议法》第九条规定的申请期限；县政府在审查王正昌等人的行政复议申请时，认为该申请不属于行政复议的范围，而且也超过了60日的复议申请期限，因此在告知书中表述为根据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。《通知》主要内容为永定街道办工作组垫付了包括王正昌等7人在内的10人在北京上访期间个人应承担的生活费、交通费人均4600元，要求永二村委会对上述人员在安置房分配交购房款领回购款或分配时扣除每人4600元，上述内容属于行政机关要求个人缴纳费用的摊派行为，王正昌等人对此有异议的，可以向县政府提出行政复议申请。因此，县政府提出的王正昌等人申请的行政复议不符合复议范围的意见，不予支持。王正昌等7人诉称，其于2014年10月期间到北京上访，返乡后见到富民县城内多处张贴《通知》，且王正昌本人因《通知》内容曾于2014年起诉王九飚、李晓吉。王正昌等7人应当于2014年就已知道永定街道办制发《通知》的行政行为，但王正昌等7人直至2018年6月4日才向县政府申请行政复议，已经超过60日的复议申请期限，且没有不可抗力或者其他正当理由，不符合《行政复议法》第九条规定的申请期限。县政府对王正昌等人提出的行政复议申请进行审查时，认为该申请不符合复议范围，亦已超过申请期限，遂决定不予受理，但在告知书中未明确上述两项不予受理的具体理由，存在瑕疵。王正昌等人的行政复议申请虽然符合受理范围，但已超过申请期限，故县政府作出不予受理的决定并无不当。综上所述，县政府所作3号《告知书》适用法律、法规基本正确，程序合法。王正昌等7人要求撤销该行政行为的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王正昌等7人的诉讼请求。案件受理费50元，由王正昌等7人负担。王正昌等7人上诉称，1.复议程序违法，一审枉法裁判。县政府收到其复议申请后没有转交被复议机构永定街道办答辩，也没有进行必要的调查，复议程序违法。3号《告知书》属于县政府作出的行政行为，其中并没有提出“已经超过60日的复议申请期限，不予受理”的理由和内容。依据行政法规，行政行为所依据的事实理由，应该产生于行政行为作出以前，而不是作出以后，一审判决认定所谓“已经超过申请期限，遂决定不予受理，但在告知书中未明确上述两项不予受理的具体理由，存在瑕疵”是一审法院加进去的。根据行政法规和不告不理的原则，司法不应该加以追认。此判决属于办案人员枉法裁判。2.“超出复议时限”的认定依据不够充分。（2015）昆民三终字第20号民事裁定根据张贴方式已将《通知》的发放张贴性质定性为“公告”，当事人不得以同一标的再行起诉。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算”，县政府违法合作开发的小区房由于诸多原因未能兑现，导致《通知》扣缴款项始终未能施行，公告期限并未届满，行政复议期限没有超过。3.《通知》不是具体行政行为，而是违法的事实行政行为。违法的事实行政行为不受复议时效和起诉时效限制，复议时效没有超过。4.《通知》所称“垫付”毫无事实和法律依据。《通知》没有“赴京上访就要承担费用”的法律依据，没有垫付协议，没有垫付项目数据。5.案件审理中县政府撤销了行政复议标的《通知》，证明其起诉真实准确，理由正当充足，一审法院判决其败诉有违逻辑规律。县政府答辩称，县政府作出的3号《告知书》行政主体合法、符合法定程序、事实认定基本清楚、适用法律法规正确，行政决定合法，应予维持。一审判决事实认定清楚、适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。王正昌等7人的上诉请求及理由不成立，其上诉应予驳回。关于王正昌等7人提出一审判决补充“超过申请期限”的上诉理由。县政府审查复议申请时就已经查明该复议申请超过申请时限，不符合《行政复议法》第九条的规定，属于《行政复议法》第十七条规定的情形之一，虽然没有在告知书中将其明确为具体理由，而适用《行政复议法》第十七条规定作为概述，存在一定瑕疵，但无明显不当。此不予受理理由不是一审判决补充加入，也不是县政府一方事后收集提交的证据。关于王正昌等7人提出《通知》为公告，应按《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条（四）项规定计算申请时限从而未超复议申请时限的上诉理由。虽然《通知》具有公告性质，但王正昌等7人上访回云南后就已经知道《通知》内容，一审认定王正昌等7人2014年起诉时知道本案“具体行政行为”的事实正确。因此，本案《通知》的复议时限不能适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条（四）项规定，应适用《行政复议法》第九条的规定，自知道时计算。关于王正昌等7人提出一审判决不符合逻辑的上诉理由。县政府撤销《通知》的行为并不必然证明不予受理行政复议不合法，也并不导致一审判决逻辑错误。王正昌等7人要求撤销的《通知》已经依法撤销，县政府作出的3号《告知书》仅存在轻微瑕疵，即使撤销也毫无意义。第三人段志祥、张志刚、杨秀莲未到庭参加诉讼，也未提交书面意见。各方当事人在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，永定街道办是一级行政机关，其作出《通知》要求永二村委会对王正昌等人在安置房分配交购房款领回购款或分配时扣除每人4600元，对王正昌等7人的权利义务产生实际影响，依法属于行政复议范围。县政府作出的3号《告知书》认定《通知》不属于行政复议范围，属适用法律错误，依法应予撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。本案中，因《通知》已被撤销，从而判决县政府履行复议职责即受理复议申请对《通知》进行审查已没有意义，本案应依法判决确认县政府作出的3号《告知书》违法。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销昆明铁路运输中级法院（2018）云71行初13号行政判决；二、确认富政行复不理告字〔2018〕第3号《富民县人民政府不予受理行政复议申请告知书》违法。一、二审案件受理费各人民币50元，由富民县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜瑞芳审判员  赵学军审判员  易 文二〇一九年六月二十五日书记员  李彦鑫