湖南省永州市冷水滩区人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）湘1103行审7号 申请执行人永州市冷水滩区自然资源局，住所地永州市冷水滩区湘永路**。 法定代表人曾祥德，该局局长。 委托代理人杨雯，该局执法监察大队工作人员，代理权限为一般代理。 委托代理人郑安民，该局法律顾问,代理权限为一般代理。 被执行人：永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社，住所地永州市冷水滩区普利桥镇小里桥村。 法定代表人谢翠华，该合作社理事长。 委托代理人周进勇，男，汉族，1972年11月30日出生，系该合作社技术指导员。 申请执行人永州市冷水滩区自然资源局于2019年4月15日向本院申请强制执行永（冷）国土资罚决字[2018]1号行政处罚决定，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开听证，本案现已审查终结。 永州市冷水滩区自然资源局（以下简称区自然资源局）作出的永（冷）国土资罚决字[2018]1号行政处罚决定书，认定永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社（以下简称小里桥合作社）在未取得的国土资源主管部门依法批准的情况下，擅自在冷水滩区普利桥镇定牌口村的集体土地上修建厂棚。经实测，小里桥合作社占地面积为5638.53平方米。经套合地籍数据库，其中耕地1911平方米，林地3299平方米，水域及水利设施用地220平方米，田坎209平方米。经套合土地利用总体规划数据库，该案地不符合土地利用总体规划。经查耕地保护股套合基本农田数据库，该违法用地占用基本农田316.67平方米。该局认为小里桥合作社的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六、第四十三条、第四十四条，《基本农田保护条例》第十七条规定，属非法占用土地行为，2018年6月14日，该局向小里桥合作社下达了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并依申请于2018年7月10日举行了听证会。该局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》的规定，决定给予小里桥合作社：1、责令永州市冷水滩区小里桥生态种养专业合作社将违法占用的5638.53平方米土地退还给普利桥镇定牌口村；2、责令永州市冷水滩区小里桥生态种养专业合作社限期拆除在违法占用的5638.53平方米土地上修建的厂棚等设施，恢复土地原状；3、对永州市冷水滩区小里桥生态种养专业合作社违法占用土地的行为按每平方米20元的标准并处罚款，共计112770.6元（5638.53m2×20元/m2=112770.6元）。限合作社自接到本处罚决定书之日起15日内到该局指定的银行如数缴纳罚款。申请人区自然资源局提交了下列证据：1、永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社营业执照、法定代表人身份证明；2、《关于办理设施农用地手续的通知》及送达回执；3、《关于永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社办理设施农用地备案手续的情况说明》；4、《关于做好2017年度土地卫片执法监督检查违法用地查处整改工作的督办函》;5、设施农用地备案申请表；6设施农业建设方案；7、设施农用地使用协议；8、农村土地流转合同；9、《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知（湘国土资发[2015]46号）；10、永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社法定代表人调查询问笔录；11、普利桥社区党组书记彭艳军调查笔录及身份证明；12、永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社用地红线图；13、永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社用地《单个项目拟用土地分类面积汇总表（三大类）》、《土地利用现状套合图》、《土地利用总体规划套合图》《基本农田套合图》。 申请执行人称，区自然资源局作出的永（冷）国土资罚决字[2018]1号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规准确，执法程序合法，请求法院准予强制执行。 被执行人辩称，1、区自然资源局认定用地性质错误。处罚决定书认定是“非农性质用地”，而实质是“设施农业用地”。2、处罚决定适用法律、法规错误，所适用的法律、法规不适用小里桥合作社的用地行为。3、小里桥合作社所使用的农业设施用地是废弃土地，镇政府、国土所等相关单位和部门参与了选址，确定后才动工兴建。根据湖南省相关文件规定，只需镇政府向国土资源主管部门备案，不需报批。综述，区自然资源局作出的处罚决定，事实不清，适用法律、法规错误，应不准予强制执行。该社提交了下列证据：1、营业执照和法人身份证复印件，证明法人主体合法；2、土地流转合同复印件，证明合作社流转土地2311亩种植水稻，农业设施用地没有超过规定的面积；3、合作社大型农业机械发票复印件，证明合作社是从事粮食生产和粮食生产社会化服务；4、《设施农用地备案申请表》，证明合作社一直在办理备案手续，且镇政府和农业部门已通过备案；5、永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社设施农业用地地块情况说明，证明该地块是砖厂倒闭后荒废了十八年之久的闲置地；6、永州市国土局冷水滩分局《关于办理设施农用地手续的通知》，证明冷水滩国土分局已承认合作社用地是设施农业用地而不是“非农建设用地”；7、合作社设施场地照片，证明合作社是在从事粮食生产，且在“大棚房专项整治行动”中已将疑似300平方的基本农田恢复耕种条件；8、《国土部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）、《湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会关于进一步规范设施农用地管理支持设施农业健康发展的通知》（湘国土资发[2015]46号）、《湖南省农业农村厅、湖南省自然资源厅关于完善设施农用地备案手续的补充意见》（湘农联[2019]18号），证明合作社设施农业用地符合国家政策，不存在违法行为。 经审查查明，2018年7月19日永州市国土资源局冷水滩分局[现更名为永州市冷水滩区自然资源局（下同）]作出永（冷）国土资罚决字[2018]1号行政处罚决定书，永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社不服，向永州市零陵区人民法院提起行政诉讼。但于同年12月28日自愿撤回起诉。该院依法准许其撤回起诉。2019年4月15日，永州市冷水滩区自然资源局向本院申请强制执行。 另查明，申请执行人区自然资源局在立案调查被执行人小里桥合作社非法占用土地一案的过程中，没有对被执行人小里桥合作社使用土地的起始时间进行调查认定。只对该合作社法定代表人和涉案土地所属社区负责人进行了询问，在没有通知当事人或相关证人在场的情况下，单方组织测绘确定占地面积数据，仅套合地籍数据库的数据，就认定小里桥合作社未经国土资源主管部门批准，占用耕地1911平方米、林地3299平方米、水域及水利设施用地220平方米、田坎209平方米、占用基本农田316.67平方米，明显缺乏认定涉案土地原状的依据。对小里桥合作社提出的使用设施用地是经镇政府、国土所等单位共同选址，是砖厂倒闭后的荒废土地的申辩事实和理由，没有进行深入细致的走访、调查、核实、回应，致使处罚决定在认定小里桥合作社修建农业设施前土地的原状是什么，是“非农建设用地”还是“设施农业用地”缺乏证据证实。而根据国土资源部、农业部颁发的国土资发[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中明确规定生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。直接影响了对小里桥合作社使用集体土地行为的定性，以及使用该土地是需要国土主管部门批准，还是仅备案，由谁报备等事实的认定。甚至出现在调查过程中，既要求小里桥合作社按设施农用地报备，又认定其未经批准使用土地自相矛盾的情况。对涉案土地上的建筑物、设施，也仅测量了位置，没有对建筑物、设施的数量、面积、形状、结构等基本情况进行认定，缺乏认定依据。同时，由于区自然资源局所作处罚决定缺乏主要事实依据，导致适用法律、法规错误。《中华人民共和国土地法》第四十三条、四十四条规定的建设用地是指在国有土地上进行建设，而涉案的土地是农民集体所有的土地，且引用时缺少具体款项，不够完整。甚至在适用《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》时，没有引用具体的条款项。 本院认为，申请执行人永州市冷水滩区自然资源局作出的永（冷）国土资罚决字[2018]1号行政处罚决定，在认定被执行人永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社非法占地时，缺乏证据证明非法事实的存在，主要事实不清，定性不准，缺乏认定建筑物、设施情况的依据，属明显缺乏事实根据。且在适用法律、法规未能准确对应行政行为所针对的行为或情形，属适用法律、法规错误。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款第（二）、（三）项的规定，裁定如下： 不准予强制执行申请执行人永州市冷水滩区自然资源局对永州市冷水滩区小里桥生态农业种养专业合作社作出的永（冷）国土资罚决字[2018]1号《行政处罚决定书》。 申请执行人如不服本裁定，可以在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向湖南省永州市中级人民法院申请复议，也可以直接向湖南省永州市中级人民法院申请复议。 审 判 长  唐和平 审 判 员  蒋素珍 审 判 员  刘宏元 二〇一九年六月六日 代理书记员  吕三凤 相关法律条文： 《中华人民共和国行政强制法》 第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见： （一）明显缺乏事实根据的； （二）明显缺乏法律、法规依据的； （三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。 行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行： （一）实施主体不具有行政主体资格的； （二）明显缺乏事实根据的； （三）明显缺乏法律、法规依据的； （四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。 行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。