西安铁路运输中级法院      行  政  判决  书     （2019）陕71行初57号     原告黎卫星，男，XXXX年X月X日出生，汉族，住西安市未央区重型机器厂福利区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人张波，北京京平律师事务所律师。   委托代理人张晓东，北京京平律师事务所律师。   被告西安市未央区人民政府。住所地西安市未央区。   法定代表人梁晚晴，区长。  委托代理人王圆，西安市未央区人民政府办公室工作人员。   委托代理人赵涛，陕西端木律师事务所律师。   被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人陈步帅，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室工作人员。   委托代理人陈佳，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告黎卫星不服被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）作出的未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》，于2019年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月7日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月18日、5月27日公开开庭审理了本案。原告黎卫星及委托代理人张波、张晓东，被告未央区政府委托代理人王圆、赵涛，被告西安市政府委托代理人陈步帅、陈佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。    2018年6月14日，未央区政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室共同作出未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》，其载明：为贯通经九路、加快大明宫遗址区保护改造，进一步完善城市功能，提升城市品位，促进区域经济社会发展，提高人民群众生活水平和幸福指数，根据西安市城中村（棚户区）改造办公室下发的《关于曲江大明宫XX村XX户区项目改造实施方案同意备案的通知》，未央区政府及西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室现就有关事项通告如下：一、XX村XX户区改造范围是：XX街XX村，东起西安市中级人民法院，西至红旗铁路专用线，南起北二环，北至百花村。具体范围以规划定点图和测量成果表为准。二、XX村XX户区改造项目拆迁安置工作由西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室负责。拆迁人为西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室，被拆迁人为XX村行政辖区内所涉及的合法建（构）筑物和附属物的所有权人，具体实施方案以批准的改造项目实施方案为准。三、改造范围内的单位和个人应顾全大局，服从城市建设发展和改善人居环境的需要，积极与拆迁人协商达成补偿安置协议，确保在规定期限内完成搬迁。四、坚持依法拆迁、文明拆迁、公正拆迁。工作人员有违反相关法规、政策规定造成严重后果的，依照相关法律及规定追究相关人员的责任。五、自本通告发布之日起，被拆迁人应停止一切影响拆迁改造的生产经营和建设活动。六、自本通告发布之日起，公安、规划、国土、工商、执法、建设等部门以及项目所在街道办事处要大力支持，积极配合，认真履行职责，严肃查处违法建设，切实做好XX村XX户区改造项目拆迁安置的各项工作。七、对扰乱拆迁正常秩序、煽动群众闹事、打骂工作人员、违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的人员，交由公安机关依法处罚。构成犯罪的由司法机关依法追究其刑事责任。八、本通告自发布之日起执行。2018年6月16日，未央区政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室在《西安晚报》专版发布了未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》。   原告黎卫星诉称，原告在西安市未央区XX村建有房屋。2018年6月14日，被告作出《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》，明确了拆迁范围、安置方案。原告的土地和房屋在该拆迁通告的征收拆迁范围内。原告认为，被告的拆迁通告，在实体和程序上均违法，严重侵害了原告的合法权益。原告现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向贵院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告黎卫星向本院提交了以下证据：   1.黎卫星身份证、户口本、结婚证复印件和黎卫星妻子谢某某户口本复印件，证明黎卫星是本案适格原告，原告在XX村拥有合法房屋，目前该房屋是黎卫星和其妻子共同居住；   2.未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》（以下简称《通告》），证明涉案行政行为的存在，被告是以《通告》的形式来征收原告的房屋，违反法律规定，应予以撤销；   3.西安市国土资源局作出的《政府信息公开告知书》，证明西安市未央区XX村的集体土地征收正在审批过程中，到目前为止尚未有征地批文；   4.照片6张、2018年8月11日《通知》，证明《通知》所在地的XX村征收工作已经在实施，相关部门要求原告停止生产经营活动，并要求搬离拆迁现场，原告认为《通告》   对原告的权利义务已经产生了实际影响；    5.王某某户口注销证明（第二次庭审提交），证明假设房屋是王某某所建，根据《中华人民共和国物权法》第二十九条规定，黎卫星有继承权。   被告未央区政府辩称，一、涉案《通告》没有对原告设定行政法上的权利义务，依法不具备可诉性，应当驳回原告的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”就本案而言，涉案《通告》仅仅是将XX村XX户区改造拆迁工作的改造范围、责任部门、工作原则等在棚改项目所在地予以公示告知，是XX户区改造过程中的宣传动员和预先告知行为。《通告》没有给原告设定任何行政法上的权利义务，对其权利义务不产生实质性影响。因而涉案《通告》不具有可诉性，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告的起诉。二、原告的起诉已过起诉期限，应当驳回其诉请。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”涉案《通告》于2018年6月14日作出并在棚改项目所在地公告，原告于2019年1月提起诉讼，显然已过六个月的起诉期限，应当驳回原告的起诉。三、答辩人在涉案《通告》上盖章，仅是配合曲江新区的工作，答辩人没有超越和滥用职权，且《通告》内容和程序合法，依法应当驳回原告的诉请。《西安市棚户区改造管理办法》第七条规定：“高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区、航天产业基地、国际港务区、沣东新城（以下简称开发区）范围内XX户区改造工作由其管委会负责，项目所在区人民政府应当予以配合。”涉案XX村XX户区改造项目位于曲江新区所属的西安曲江大明宫遗址保护区范围内，答辩人在涉案《通告》上盖章仅是配合曲江新区工作，属履行相关配合职责，没有超越和滥用职权。因此，答辩人依据西安市城中村改造办公室2018年3月7日作出的《关于曲江大明宫遗址区XX村XX户区项目改造实施方案同意备案的通知》，在涉案《通告》上加盖公章，符合《西安市棚户区改造管理办法》第四十九条的规定，《通告》内容和程序合法。综上所述，涉案《通告》不具有可诉性，且原告起诉超过起诉期限，涉案《通告》内容和程序合法，答辩人也没有超越和滥用职权，依法应当驳回原告的起诉。   被告未央区政府向本院提交了以下证据：   1、《通告》，证明涉案《通告》没有给原告设定行政法上的权利义务，不具有可诉性；   2.西安市棚户区改造办公室《关于曲江大明宫遗址区XX村XX户区项目改造实施方案同意备案的通知》，证明涉案《通告》是依据该备案通知作出，程序和内容均合法。   被告西安市政府辩称，一、涉案《通告》系程序性行为，未对原告的权利义务产生实质性影响，依法不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《党政机关公文处理工作条例》第八条第（六）项规定：“公文种类主要有：……（六）通告。适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。……”按照上述规定，属于人民法院行政诉讼受案范围的必须是行政机关及其工作人员作出或者实施的对公民、法人或者其他组织权利、义务产生实际影响的行政行为。而通告作为行政机关的公文形式，是在一定范围内公布给社会公众，告知其应当遵守或周知的事项。行政机关发布通告本身不属于行政行为，而系对应当遵守或周知事项的告知、公布，该种告知或公布本身不对公民、法人或者其他组织的实体权利义务产生实际影响，不应属于行政诉讼受案范围。本案中，未央区政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室联合发布涉案《通告》，是在XX村XX户区改造已取得《西安市棚户区改造管理办法》规定的市棚改办备案和批复文件的情况下，对《XX村XX户区改造项目实施方案》内容进行告知的行为，该行为未对行政相对人设置新的权利义务，亦未对其权利义务产生实质性影响，故发布涉案《通告》的行为不属于行政诉讼受案范围，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，不属于行政诉讼受案范围，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、《XX村XX户区改造项目实施方案》经村民代表会议表决通过，并取得相关批复及备案文件，合法合规。《西安市棚户区改造管理办法》第十三条第二款规定：“XX户区XX户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”2017年12月28日，《XX村XX户区改造项目实施方案》经村民代表会议审议，参会42名村民代表全票通过该方案。2018年3月6日，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室对《XX村XX户区改造项目实施方案》进行了批复。同日，西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室向西安市棚户区改造办公室提交了备案申请。2018年3月7日，前述方案经市城改办备案。2018年6月14日，未央区政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室根据经市城改办备案通过的《XX村XX户区改造项目实施方案》，联合发布了涉案《通告》，并于2018年6月16日在《西安晚报》上刊登，将安置补偿事项及相关政策向村民进行宣传、告知。纵观整个流程，从村民决议到通告发布的各个环节均合法合规，并无违法违规情形。三、原告诉请撤销涉案《通告》，已过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；……”按照上述规定，原告提起行政诉讼的期限依法应为6个月，超过起诉期限提起诉讼的，应当裁定驳回起诉。2018年6月16日，未央区政府联合西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室在《西安晚报》刊登了涉案《通告》，就启动XX村XX户区改造工作相关事宜，向社会公众进行了广泛告知。按照《中华人民共和国行政诉讼法》等规定，原告可依法提起行政诉讼的期限应在2018年12月16日前。但原告实际起诉时间为2018年12月31日，已超过法定6个月的起诉期限，依法应裁定驳回起诉。综上，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，未央区政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室联合发布的涉案《通告》不属于行政诉讼受案范围，且其合法合规，故原告请求撤销该《通告》的诉讼请求无合法性依据，恳请贵院依法驳回原告诉讼请求。   被告西安市政府向本院提交了以下证据：   第一组证据：1.《西安曲江大明宫遗址区XX村XX户区改造项目实施方案》及2017年12月28日村民代表会议同意《XX村XX户区改造项目实施方案》的决议，证明该方案已经经过村民代表会议同意，符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定；2.西曲江大明宫保护办发〔2018〕8号《西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造项目改造实施方案的批复》，证明2018年3月6日，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室对《XX村XX户区改造项目改造实施方案》进行了批复；3.市XX城XX号《西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室关于XX村城中村改造项目申请办理改造方案备案批复的请示》，证明2018年3月6日西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室向西安市棚户区改造办公室            提出了申请；4.市XX号《西安市棚户区改造办公室关于曲江大明宫遗址区XX村XX户区项目改造实施方案同意备案的通知》，证明2018年3月7日，西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室取得市城改办备案批复文件，符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定；5.《通告》，证明：1.2018年6月14日，西安未央区人民政府联合西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室作出涉案《通告》，该《通告》系程序性行为；2.《通告》系对《XX村XX户区改造项目实施方案》的程序性告知，未对行政相对人设置新的权利义务，亦未对其权利义务产生实质性影响。   第二组证据：涉案《通告》登报复印件，证明《通告》发布时间是2018年6月16日，原告起诉已经超过法定起诉期限。   第三组证据（第二次庭审提交）：1.陕西省人民政府审批土地件陕政土批〔2019〕19号《关于西安市2018年度第二批统一征收集体建设用地的批复》；2.西安市政府〔2019〕第43-1号《征收土地方案公告》；3.西安市自然资源和规划局〔2019〕第43-2号《征地补偿安置方案公告》；4.西安市政府审批土地件市XX号《关于同意征收未央区XX街道XX村集体土地补偿安置方案的批复》。证据1-4证明按照《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款的规定，已经取得了XX村部分土地征地报批文件，西安市政府也发布了两方案公告，符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定。5.XX村XX户区改造项目指挥部《情况说明》，证明截止到XX村XX户区改造项目拆迁工作已累计完成的情况。6.《XX村XX户区改造项目社会稳定风险评估报告》，证明XX村XX户区改造项目有社会稳定风险评估报告。   经庭审质证，原告黎卫星对被告未央区政府的证据质证认为：证据1、2的真实性认可，证明目的均不认可。被告西安市政府对未央区政府的证据1、2的真实性、合法性、关联性均认可。   原告黎卫星对被告西安市政府的证据质证认为：第一组证据1真实性、合法性、证明目的均不认可，证据2、3、4真实性认可，合法性、证明目的均不认可，证据5《通告》真实性认可，合法性由法院进行审查。第二组证据真实性认可，证明目的不认可，原告立案时间在法定起诉期限内。第三组证据1-5的真实性认可，合法性不认可，证据6真实性有异议，合法性不认可。被告未央区政府对西安市政府的三组证据的真实性、证明目的均认可。   被告未央区政府、西安市政府对原告黎卫星的证据质证认为：证据1真实性认可，对黎卫星的诉讼主体资格不认可，证据2、3、5真实性认可，证明目的不认可，证据4照片真实性不认可，认为没有拍摄的时间、地点，对《通知》的真实性认可，对证据4的证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：对原告黎卫星提交的证据1-5的真实性予以确认；对被告未央区政府提交的证据1、2的真实性及被告西安市政府提交的三组证据的真实性予以确认。   庭审中，原告黎卫星、被告未央区政府、西安市政府对本院依职权调取的市办发〔2007〕44号《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发〈大明宫遗址区保护改造实施方案〉的通知》、《西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室事业单位法人证书》、市政发〔1995〕188号《西安市人民政府关于成立西安曲江旅游度假区管理委员会的通知》、市政发〔1996〕136号《西安市人民政府关于发布〈西安曲江旅游度假区管理暂行办法〉的通知》、市政办发〔2003〕132号《西安市人民政府办公厅关于西安曲江旅游度假区更名为西安曲江新区的通知》的真实性均无异议。     经审理查明，原告黎卫星系城镇退休职工，其母亲王某某是西安市未央区XX村XX号院户主，黎卫星妻子谢某某与王某某在同一户口上，2016年5月12日王某某去世，2017年9月25日注销户口。黎卫星母亲王某某在世时是西安市未央区XX街道XX村村民。2017年12月28日，西安市未央区XX街道XX村村民代表会议表决同意《XX村XX户区改造项目实施方案》。2018年3月6日，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室向西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室作出西曲江大明宫保护办发〔2018〕8号《西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造项目改造实施方案的批复》。2018年3月6日，西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室向西安市棚户区改造办公室上报市XX城XX号《西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室关于XX村城中村改造项目申请办理改造方案备案批复的请示》，申请办理XX村XX户区改造项目方案备案批复。2018年3月7日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市XX号《西安市棚户区改造办公室关于曲江大明宫遗址区XX村XX户区项目改造实施方案同意备案的通知》，同意XX村XX户区项目改造实施方案备案。2018年6月14日，未央区政府与西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室共同作出涉案《通告》，该《通告》确定了改造范围，拆迁人、被拆迁人，要求改造范围内的单位和个人要积极与拆迁人协商达成补偿安置协议，确保在规定期限内完成搬迁等相关内容，并于2018年6月16日在《西安晚报》专版发布该《通告》及《致XX村村民的一封信》、《XX村XX户区改造项目简介》。《XX村XX户区改造项目简介》XX户XX户，2080人，其中农业人口504户、1932人；居民61户、148人。全村现有土地867.3亩。西安市未央区XX街道XX村XX号院房屋在该《通告》第一条所确定的拆迁范围内。原告认为该《通告》违法，侵犯其合法权益，遂以未央区政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室为被告诉至本院，请求撤销该《通告》。因西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室是西安曲江新区管理委员会的办事机构，不具备行政主体资格，同时，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定，西安曲江新区管理委员会亦没有行政主体资格，故应以设立其的西安市政府为被告。经本院释明，原告将第二被告西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室变更为西安市政府。   另查明，两被告表示在涉案《通告》作出前及之后并未作出XX村XX户区改造项目房屋征收决定。被告西安市政府第一次庭审后提交的西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室2019年2月14日出具的《情况说明》证实，XX村XX户区改造项目涉及宅基地418院（村民565户），截止2019年1月31日，项目累计完成评估369院，协议签订260院（占比62%），收房295院（占比70%），拆除123院。被告西安市政府第二次庭审中提交的XX村XX户区改造项目指挥部于2019年4月11日出具的《情况说明》证实，XX村XX户区改造项目涉及宅基地418院（村民565户），截止2019年4月11日，项目累计完成评估387院，协议签订299院（占比72%），收房354院（占比85%），拆除174院。庭审中黎卫星称其未签订拆迁补偿安置协议，西安市未央区XX街道XX村XX号院房屋也未被拆除。   另，2019年1月10日，陕西省人民政府作出陕政土批〔2019〕19号审批土地件《关于西安市2018年度第二批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内未央区XX街道XX村XX组19.5189公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2019年3月18日，西安市政府作出〔2019〕第43-1号《征收土地方案公告》，根据陕西省人民政府陕政土批〔2019〕19号审批土地件批准的内容，公告了建设用地项目名称、征收土地位置、权属、地类、面积、征地补偿标准等内容。2019年3月18日，西安市自然资源和规划局作出〔2019〕第43-2号《征地补偿安置方案公告》，根据陕西省人民政府陕政土批〔2019〕19号审批土地件和西安市政府《征收土地方案》，对西安市国土资源局未央分局拟定的《征地补偿安置方案》予以公告，该方案在征求意见后，报西安市政府批准。2019年4月16日，西安市政府作出市XX号审批土地件《关于同意征收未央区XX街道XX村集体土地补偿安置方案的批复》，同意西安市国土资源局未央分局呈报的征收未央区XX街道XX村XX组19.5189公顷集体土地的《征地补偿安置方案》，并由西安市国土资源局未央分局按照该方案实施征地，做好征地补偿和安置补助等项工作，同时将被征收土地涉及的集体土地所有权证 、使用权证等相关证书一并收回并注销。   本院认为，本案争议的焦点是：一、黎卫星是否具备原告主体资格；二、涉案《通告》是否具有可诉性，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；三、原告起诉是否超过起诉期限；四、涉案《通告》是否合法，应否撤销。   一、黎卫星是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”黎卫星母亲王某某在世时是西安市未央区XX街道XX村村民，并是西安市未央区XX村XX号院户主，西安市未央区XX村XX号院房屋在涉案《通告》所涉拆迁范围内，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定，王某某有权提起本案诉讼，因其已死亡，其儿子黎卫星作为近亲属可以提起本案诉讼，故黎卫星具备本案原告主体资格。   二、关于涉案《通告》是否具有可诉性，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”本案中，涉案拆迁项目系XX村XX户区改造项目，2018年3月7日西安市城中村（棚户区）改造办公室同意XX村XX户区改造项目实施方案备案，按照《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定，负责该棚户区改造项目的相关部门应当作出房屋征收决定，但该棚户区改造项目并无房屋征收决定，而是以未央区政府和西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室于2018年6月16日共同发布涉案《通告》的形式，对XX村XX户区改造项目实施了拆迁工作。从涉案《通告》的内容看，该《通告》确定了XX村XX户区改造的四至范围、拆迁安置工作具体负责部门，拆迁人为西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室，被拆迁人为XX村行政辖区内所涉及的合法建（构）筑物和附属物的所有权人，具体实施方案以批准的改造项目实施方案为准，并要求被拆迁人停止一切影响拆迁改造的生产经营和建设活动，确保在规定期限内完成搬迁等内容。结合被告西安市政府提交的西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室2019年2月14日出具的《情况说明》，XX村XX户区改造项目范围内的过半数被拆迁人按照该《通告》的要求，已与相关部门签订了拆迁补偿安置协议，组织实施部门收房达70%，部分房屋已被拆除。据此，该《通告》包含了房屋征收的具体内容，并已实施了房屋拆迁工作，已对行政相对人及其他利害关系人权利义务产生实际影响，故该《通告》实质上为集体土地上房屋征收决定，具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。被告未央区政府、西安市政府关于涉案《通告》不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼受案范围的答辩意见不能成立，本院不予支持。   三、关于原告起诉是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案《通告》是2018年6月16日在《西安晚报》上发布，原告于2019年1月7日提起本案诉讼，并未超过一年的起诉期限。被告未央区政府、西安市政府关于原告起诉超过起诉期限的答辩意见不能成立，本院不予支持。   四、关于涉案《通告》是否合法，应否撤销。因涉案《通告》实质上是XX户区改造项目房屋征收决定，故应适用《西安市棚户区改造管理办法》进行审查。   1、被告是否有权作出涉案《通告》。   《西安市棚户区改造管理办法》第七条规定：“高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区、航天产业基地、国际港务区、沣东新城（以下简称开发区）范围内XX户区改造工作由其管委会负责，项目所在区人民政府应当予以配合。开发区范围内的XX户区改制工作，由项目所在区人民政府负责，开发区管委会应当予以配合。”本案中，未央区XX街道XX村XX户区改造项目，属于西安曲江新区管理委员会范围内XX户区改造项目，根据上述规定，该棚户区改造项目应当由西安曲江新区管理委员会负责，项目所在区人民政府即未央区政府予以配合。又根据《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”本案中，XX村XX户区改造项目实施方案于2018年3月7日经西安市城中村（棚户区）改造办公室备案，2018年6月14日，未央区政府和西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室共同作出涉案《通告》并于2018年6月16日发布，开始实施XX村XX户区改造项目拆迁工作，亦即开始实施房屋征收工作。按照《西安市棚户区改造管理办法》第七条规定，有权作出涉案《通告》即房屋征收决定的应当是西安曲江新区管理委员会，考虑未央区政府作为项目所在区人民政府予以配合的职责，未央区政府也应有权与西安曲江新区管理委员会共同作出房屋征收决定，而作为西安曲江新区管理委员会的办事机构西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室并没有作出房屋征收决定的职权。故涉案《通告》即房屋征收决定本应由西安曲江新区管理委员会与未央区政府共同作出，而非西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室与未央区政府共同作出，   西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室与未央区政府共同作出涉案《通告》即房屋征收决定，西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室缺乏职权依据。   2、被告作出的涉案《通告》是否符合公共利益的需要。   《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中提出：“棚户区改造是重大的民生工程和发展工程。……目前仍有部分群众居住在棚户区中。这些棚户区住房简陋，环境较差，安全隐患多，改造难度大。为进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善。同时，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设，发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应，现提出以下意见……”，根据国务院办公厅进一步加强棚户区改造工作的要求，城中村势必与区域快速城市化的发展不相协调。本案中的XX村地处西安市未央区XX环XX段北侧，系城市区域范围内的集体土地上的城中村，属于棚户区改造范围。虽然被告未能提交证据证明XX村XX户区改造项目已列入2018年度西安市棚户区改造项目计划，但经过西安市城中村（棚户区）改造办公室备案的XX村XX户区改造项目实施方案中称XX村XX户区改造项目，2011年5月20日经《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于做好XX村城中村改造前期准备工作的通知》（市XX号），被列入西安市XX户区改造项目，且XX村XX户区改造项目实施方案，其中包括征收补偿安置方案，也是经过XX村村民代表会议讨论通过并签字确认，其房屋征收目的应属符合公共利益的需要。   3、被告作出的涉案《通告》是否符合相关规划要求。   《西安市棚户区改造管理办法》第三条规定“本办法所称棚户区改造，是指根据本市城市总体规划和社会经济发展计划，对城市规划区内XX户区进行综合改造的行为。本办法所称棚户区，是指城市规划区范围内，房屋建筑密度大、结构简陋、质量差、年久失修、安全隐患大（包括经房屋鉴定机构鉴定为C、D级的危旧房屋），使用功能、配套设施不完善的住宅区域。包括国有土地上棚户区和XX户区（城中村）。”《西安市棚户区改造管理办法》中对棚户区改造范围内的房屋作出房屋安全鉴定报告无强制规定。本案中，是否对XX村被征收房屋进行鉴定，是否作出《房屋质量检测鉴定报告》，不是将其改造纳入棚户区改造项目的法定前提和要件。《西安市棚户区改造管理办法》第十二条规定“棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。”本案中，虽然XX村XX户区改造项目在2011年5月20日经西安市城中村（棚户区）改造办公室同意列入西安市XX户区改造项目，但按照2014年11月1日起施行的《西安市棚户区改造管理办法》第十二条规定，被告并未提交XX村XX户区改造项目在2014年11月1日后重新列入西安市XX户区改造项目计划的证据，也未提交该项目是否符合国民经济和社会发展规划、是否通过西安市规划局的审核取得了建设用地规划许可证的证据，故涉案《通告》作为房屋征收决定是否符合相关规划要求，证据不足。   4、被告作出的涉案《通告》是否符合法定程序。   《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定：“编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。XX户区XX户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。”本案中，对于XX村XX户区改造项目实施方案，被告提供的证据能够证明该改造项目实施方案经过了XX村村民代表会议讨论通过，西安市城中村（棚户区）改造办公室于2018年3月7日同意备案。   《西安市棚户区改造管理办法》第十四条规定：“棚户区改造项目实施方案的主要内容应当包括项目概况、改造模式、投资主体、规划及土地利用方案、房屋征收与补偿安置方案、建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告及资金证明等附件。XX户区XX户区改造项目实施方案，还应当包括原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及XX村XX社区等内容。”本案中，经对XX村XX户区项目改造实施方案进行审查，项目改造实施方案中有上述条款规定的相关内容，被告西安市政府在第二次庭审中也提交了XX村XX户区改造项目社会稳定风险评估报告证据。   《西安市棚户区改造管理办法》第十条第一款规定“棚户区改造应当以政府投资为主。区人民政府、开发区管委会可以依法成立改造建设公司，负责棚户区改造的融资和安置项目建设工作。”第三十三条第三款规定：“政府投资项目的安置楼建设资金应当足额到位、专款专用。民间资本作为投资主体XX户区改造项目，应当在征收补偿方案审核前，按照相关规定设立安置房建设资金监管账户，缴纳监管资金。”本案中，XX村XX户区改造项目实施方案中称XX村XX户区改造模式为政府投融资模式，实施主体为西安曲江大明宫遗址区城中村（棚户区）改造办公室，投资主体为西安曲江大明宫置业有限公司，该公司由西安曲江大明宫投资（集团）有限公司出资设立。但XX村XX户区改造项目作为政府投资项目，被告西安市政府提交的XX村XX户区改造项目实施方案附件中的《XX村XX户区改造项目投资主体出资情况说明》只自行说明改造项目资金已经筹措到位，并未提交相应的建设资金已足额拨付到银行账户、专款专用的凭证来证明，故涉案《通告》即房屋征收决定作出前安置楼建设资金已经足额到位、专款专用的证据不足。   《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款规定：“XX户区XX户区改造项目实施方案备案或者批准后，国土资源部门可以对土地资料进行审核，并依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。”《西安市棚户区改造管理办法》第三十三条第一款规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”本案中，XX村XX户区改造项目实施方案于2018年3月7日经西安市城中村（棚户区）改造办公室备案，被告于2018年6月14日作出涉案《通告》，即房屋征收决定，并于2018年6月16日在《西安晚报》发布。被告西安市政府提交的证据证实，XX村集体土地是在2019年1月10日经陕西省人民政府陕政土批〔2019〕19号审批土地件审批依法征收为国有，西安市政府于2019年4月16日对XX村等有关村组19.5189公顷集体土地的《征地补偿安置方案》予以批复。被告作出涉案《通告》时，即作出房屋征收决定时，XX村土地仍是集体土地，该土地尚未确权或者按程序报批后转为国有土地。   综上所述，被告作出的涉案《通告》，即房屋征收决定，虽然符合公共利益的需要，但作为被告西安市政府派出机构西安曲江新区管理委员会办事机构的西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室并无作出涉案《通告》即房屋征收决定的职权。同时，被告作出涉案《通告》及房屋征收决定缺乏符合相关规划要求的证据，事实依据不足，且程序上缺乏安置楼建设资金已足额到位、专款专用的证据。据此，被告作出涉案《通告》即房屋征收决定的职权依据和事实依据不足、程序欠当，应予撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”考虑涉案《通告》所涉区域内大部分被拆迁人签订了拆迁补偿安置协议，《通告》所涉地块的部分房屋已被拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该《通告》会给社会公共利益造成损害的因素，故只依法确认该《通告》违法，不撤销该《通告》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：   确认被告西安市未央区人民政府、西安市人民政府于2018年6月14日作出的未政告字〔2018〕3号《西安市未央区人民政府、西安曲江大明宫遗址区保护改造办公室关于XX村XX户区改造拆迁工作的通告》违法。   案件受理费50元，本院免于收取。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。            审判长   胡雁   审判员   杨娜   审判员 柴苗                            二〇一九年六月十二日     书记 员  陈思雨          1