湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）湘行再54号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蒋胜辉，男，1977年1月29日出生，汉族，住湖南省湘阴县。委托代理人：杨轶群，北京市才良律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖南省湘阴县人民政府。住所地：湘阴县文星镇新世纪大道行政大院。法定代表人：李镇江，该县县长。委托代理人：李立高，湘阴县旭东路工程指挥部工作人员。委托代理人：韩喜，湖南九野律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湘阴县自然资源局。住所地：湘阴县文星镇新世纪大道。法定代表人：钟智勇，该局局长。委托代理人：左季年，该单位法律顾问。原审第三人：湘阴县旭东路建设工程指挥部。住所地：湘阴县文星镇八甲文星塔。负责人：贺吉安，指挥长。原审第三人：湘阴县人民政府控建拆违工作领导小组办公室。住所地：湘阴县文星镇老劳动局。负责人：杨方清，该办主任。再审申请人蒋胜辉因与被申请人湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）、湘阴县自然资源局、原审第三人湘阴县旭东路建设工程指挥部（建设指挥部）、湘阴县人民政府控建拆违工作领导小组办公室（控建拆违办）行政强制及行政赔偿一案，不服岳阳市中级人民法院(2015)岳中行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月3日作出（2015）湘高法行终字第230号行政判决，驳回上诉，维持原判。蒋胜辉仍不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2016）最高法行申2171号行政裁定，指令本院再审。本院立案后，依法另行组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。岳阳市中级人民法院一审查明，蒋胜辉2006年，在其叔岳父的房屋旁边建成了一间厂房，面积138.5平方米，该房建设未在国土部门和规划部门办理相关手续。2014年5月12日，湘阴县规划局对蒋胜辉的厂房进行立案审查，同天作出了湘阴规拆决字（2014）第50号《责令停止建设限期拆除决定书》，认定蒋胜辉未经规划行政许可，在文星镇××社区××组搭建厂房，现已建成建筑占地面积138.5平方米，一层，建筑面积138.5平方米，该户的上述行为违法了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及《湖南省实施办法》第二十五条之规定，现责令该户立即停止建设，并限3天内自行无偿拆除，逾期不履行本决定，该局将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，将予以查封施工现场并组织强制拆除。2014年6月9日蒋胜辉等人不服湘阴规拆决字(2014)第50号《责令停止建设限期拆除决定书》，向湘阴县政府申请行政复议。2014年9月10日湘阴县政府作出了湘阴复决字[2014]01号行政复议决定书，该决定书认为，湘阴县城乡规划局执法人员通过调查取证，认定该厂房确属违法建筑，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(一)项规定，决定对被申请人具体行政行为，予以维持。岳阳市中级人民法院另查明，2014年6月9日控建拆违办作出湘阴规告字（2014)第23号《违法建筑限期拆除告知书》。载明，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，责令蒋胜辉在2014年6月10日8：00之前自行无偿拆除违法建筑，逾期未自行拆除，湘阴县城乡规划局、县控建拆违办将于2014年6月10日8：00之后组织相关执法部门依法对原告违法建筑实施强制拆除。2014年6月9日控建拆违办发布了湘阴拆违告字(2014)第12号《关于违法建筑强制拆除的公告》。2014年6月10日上午湘阴政府组织有关单位对原告的厂房进行了强制拆除。蒋胜辉向遂提起诉讼，1.请求撤销被告2014年9月15日作出的湘阴复决字[2014]01号《行政复议决定书》；2.责令被告履行保护原告财产的法定职责；3.确认违法并撤销湘阴县城乡规划局湘阴规拆决字(2014)第50号《责令停止建设限期拆除决定书》；4.赔偿原告的财产损失180万元。岳阳市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第五十三条规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：…（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为…”蒋胜辉在湘阴县××镇××社区××组搭建厂房，没有办理规划行政许可手续。湘阴规划局对其作出湘阴规拆决字（2014）第50号《责令停止建设限期拆除决定书》后，蒋胜辉不服，申请行政复议，湘阴政府在查清事实后，作出湘阴复决字［2014］01号《行政复议决定书》：维持湘阴规划局的具体行政行为。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。蒋胜辉认为湘阴县规划局作出的湘阴规拆决字（2014）第50号《责令停止建设限期拆除决定书》、湘阴政府作出的湘阴复决字［2014］01号《行政复议决定书》错误，应予撤销没有事实和法律依据，该院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。根据上述规定，控建拆违办在本案行政复议期间就发布拆除公告、发出限期拆除告知书；湘阴政府在行政复议决定期间，组织相关单位对蒋胜辉的厂房进行强制拆除。其行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，其强制措施违法。蒋胜辉要求确认行政强制行为违法的诉讼请求，该院予以支持。第三人建设指挥部，是湘阴县政府的临时机构，第三人控建拆违办是湘阴政府的内设机构，其权利、义务均由湘阴政府承担。因此，第三人建设指挥部、控建拆违办，不具备独立的主体资格，不是本案适格的当事人。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。蒋胜辉的厂房不是合法建筑，根据行政赔偿原理以及行政诉讼法的规定，国家保护的是行政相对人的合法权益，对于不合法的利益或违法利益，不能予以保护。本案中虽然湘阴政府采取强制执行措施违法，但由于蒋胜辉所建房屋不是合法建筑，请求的损害赔偿非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围，国家不能给予赔偿。因此，蒋胜辉请求被告湘阴政府赔偿其经济损失2466500元的诉讼请求，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款(一)项之规定，判决：一、确认被告湘湘阴县人民政府行政强制拆除原告蒋胜辉厂房的行为程序违法；二、驳回原告蒋胜辉要求确认违法并撤销被告湘阴县城乡规划局湘阴规拆决字(2014)第50号《责令停止建设限期拆除决定书》和湘阴县人民政府湘阴复决字[2014]01号《行政复议决定书》的具体行政行为的诉讼请求；三、驳回原告蒋胜辉要求被告湘阴县人民政府、湘阴县城乡规划局赔偿其财产损失2466500元的诉讼请求。四、驳回原告蒋胜辉的其他诉讼请求。湖南省高级人民法院二审另查明，二审过程中，湘阴县政府向该院提交了《关于对旭东路自行拆除违法建设户主给予300元/平方补助的情况说明》，决定按照300元/平方的标准给予补助；一审过程中，被上诉人提出按违章建筑300元/平方米成本对上诉人的涉案厂房予以补偿，但双方未达成协议。湖南省高级人民法院二审认为，首先，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。蒋胜辉在没有办理规划行政许可等手续的情况下，在湘阴县××镇××社区××组搭建厂房违法。蒋胜辉要求对其涉案厂房按合法建筑进行补偿的理由不能成立。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十八条之规定，县级以上人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为；城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。因此，湘阴县城乡规划局对蒋胜辉作出湘阴规拆决字（2014）第50号《责令停止建设限期拆除决定书》，湘阴县政府作出湘阴复决字［2014］01号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。第三，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条之规定，当事人依法享有的陈述权和申辩权，对违法的建筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关始可以依法强制拆除。湘阴县人民政府在行政复议期间就发布拆除公告、发出限期拆除告知书并组织相关单位对蒋胜辉的厂房进行强制拆除，其行政强制措施行为违法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。蒋胜辉申请再审称，一、被申请人湘阴县政府作出的行政复议决定违法；二、涉案《责令停止建设限期拆除决定书》违法。其超出了法定职权范围。湘阴县政府在作出责令限期拆除决定之后，又急不可耐的强制拆除的再审申请人的房屋，显然是出于掠夺再审申请人财产的目的。三、湘阴县政府应当对再审申请人的财产进行赔偿。即使对违法建筑的强制拆除，也要严格遵循《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。四、再审申请人的房屋依规应当比照合法建筑予以补偿。五、二审判决遗漏了再审申请人提出的诉讼请求。故请求支持再审申请人的再审请求。被申请人湘阴县自然资源局答辩称，湘阴县自然资源局于2014年5月12日作出的湘阴规拆字第（2014）第50号《责令停止建设限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案在行政复议和行政诉讼一、二审程序中，均对该行政行为的合法给予了确认。请求：维持湖南省高级人民法院所作的（2015）湘高法行终字第230号行政判决，依法驳回再审申请人的再审申请。湘阴县政府、建设指挥部、控建拆违办未提交书面答辩意见。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。经审理查明的其他案件事实与原审无异。本院另查明，中共湘阴县委于2019年3月26日印发湘阴发﹝2019﹞6号文件，即《湘阴县机构改革方案》，载明：将湘阴县国土资源局的职责，湘阴县城乡规划局的城乡规划管理职责等职责整合，组建湘阴县自然资源局。本院认为：从查明的事实看，蒋胜辉的房屋没有办理规划行政许可等建房手续，湘阴县城乡规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条、第六十八条之规定，对蒋胜辉作出湘阴规拆决字(2014)第50号《责令停止建设限期拆除决定书》，湘阴县人民政府作出湘阴复决字[2014]01号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。违法建筑也应依法强拆，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第四十四条之规定，当事人依法享有的陈述权和申辩权，对违法的建筑物、设施等需要强制拆除的，由行政机关公告限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关始可以依法强制拆除。但在本案中，湘阴县人民政府在行政复议期间就发布拆除公告、发出限期拆除告知书并组织相关单位对蒋胜辉的厂房进行强制拆除，其行政强制措施行为程序违法。再审申请人提出，原二审判决遗漏了蒋胜辉关于第四项“因行政强制违法造成的损失2466500元”的诉讼请求。经查，原一审认为再审申请人的厂房不是合法建筑，因此不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的保护范围。原二审对原一审认定的事实无异。且原二审认为蒋胜辉在没有办理规划行政许可等手续的情况下，在湘阴县××镇××社区××组搭建厂房违法，其要求对其涉案厂房按合法建筑进行补偿的理由不能成立。因此，原二审没有遗漏再审申请人的诉讼请求。本案中，违法强拆造成了损害，而且被申请人也同意按照300元／平方米对蒋胜辉的房屋进行补偿，故原一、二审法院以被拆除房屋属于违法建筑为由不予赔偿错误，应予纠正。至于再审申请人蒋胜辉声称的房屋物品设施及停产停业损失，若有确实充分的证据证实，亦应赔偿。综上，原审判决部分事实认定不清，处理结果不当，依法应予纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条、第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第230号行政判决；二、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2015）岳中行初字第8号行政判决的三、四项；三、维持湖南省岳阳市中级人民法院（2015）岳中行初字第8号行政判决的一、二项；四、对于被拆除房屋赔偿部分，发回岳阳市中级人民法院重审。本案一、二审受理费共计100元，由湘阴县人民政府负担。本判决第三项为终审判决。审判长  朱志林审判员  余俊杰审判员  曾昊锋二〇一九年六月十七日法官助理张颢严书记员杨柳