湖北省黄石市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂02行终70号上诉人（原审原告）范笃明，男，1952年10月11日出生，汉族，住黄石市。委托诉讼代理人曹文斌，男，1977年5月10日出生，汉族，住黄石市。被上诉人（原审被告）黄石市住房和城乡建设局，住所地黄石市团城山广州路**。法定代表人余常晏，该局局长。委托诉讼代理人徐炎敏，湖北人本律师事务所律师。原审第三人章迎军，男，1970年12月30日出生，汉族，住黄石市。上诉人范笃明因行政其他一案，不服黄石市下陆区人民法院（2018）鄂0204行初31号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审查认定，2000年12月20日，黄石中院裁定原黄石市煤矿机械厂（以下简称市煤机厂）破产，并指定破产清算组接管破产企业财产。2004年11月30日，黄石中院裁定终结原市煤机厂的破产程序。2001年6月18日，原市煤机厂向其职工章迎军分配福利住房，并交付住房通知单，房号为友谊村5栋19号的房屋。2002年，章迎军搬出5栋19号房屋，并于2003年将该房屋给范笃明（系原市煤机厂职工）居住。2005年10月31日，范笃明与黄石市长乐物业管理有限责任公司签订《房屋租住协议》，继续租住5栋19号房屋。原市煤机厂破产清算组在该协议上盖章，黄石市长乐物业管理有限责任公司并未盖章。2015年5月，范笃明搬离5栋19号房屋。2015年，黄石下陆区开始推进棚户区改造工作，案涉友谊村5栋19号房屋在此次棚户区改造项目范围内。2016年1月13日，黄石市下陆区科学技术和经济信息化局（以下简称下陆经信局）印发（2016）02号《公告》，关于案涉5栋19号房屋内容为：资料记载原市煤机厂分配给章迎军的福利分房，由章迎军私自给范笃明居住。2005年10月，黄石市长乐物业管理有限责任公司为加强房屋管理与现居住人（范笃明）签订《房屋租住协议》，自2009年起，范笃明没有履行协议，其租住行为自动终止。经煤机棚户区改造自改委、煤机棚改指挥部认定并经下陆经信局同意，此房屋为原市煤机厂分配给章迎军的福利分房。须章迎军与范笃明终止其私自给出房屋行为，并经区改制办认可后章迎军方可进行房改。上述《公告》公示后，范笃明开始多次信访。2016年12月8日，下陆经信局向范笃明出具《关于范笃明同志信访事项答复意见》，称关于范笃明反映的住房问题，经核对，范笃明2005年10月31日与黄石长乐物业管理有限责任公司签订《房屋租住协议》，租住5栋19号24㎡住房，下陆经信局多次研究，范笃明系租居下陆区政府国有公房。2016年12月30日，黄石市下陆区棚户区改造工作指挥部办公室（以下简称棚改办）向下陆区信访局出具《关于范笃明请求纳入棚改的信访件的回复》，称2016年12月22日下陆区棚改办收到范笃明来信来访的关于请求纳入棚改的信访件，经查证，2016年12月8日，下陆经信局回复的《关于范笃明同志信访事项答复意见》中已明确，范笃明系租居下陆区政府国有公房（5栋19号），根据2016年10月25日《下陆区棚改指挥部办公会会议纪要》，关于下陆区棚户区改造项目范围内所涉国有资产及公房，委托下陆经信局与棚改指挥部签订房屋征收协议，再由下陆经信局与公房承租人签订补偿协议。2017年2月17日，黄石市下陆区住房保障局（以下简称下陆住房保障局）向范笃明出具《信访事项处理意见书》，称经查证，2016年12月8日下陆区经信局回复的《关于范笃明同志信访事项答复意见》中已经明确，范笃明系租居下陆区政府国有公房（5栋19号）。2017年2月20日，下陆经信局向范笃明出具《信访回复》，称近日范笃明书面申请要求参加房改，此问题已反映多次，下陆经信局按《信访条例》规定进行了认真调查并予以回复，现不再重新回复，按原回复意见执行（范笃明所居住的房屋，系租住国有公房，不具备房改资格）。2017年2月28日，下陆经信局向范笃明出具《范笃明信访事项处理意见书》，该意见书的调查结论部分为：下陆经信局对原市煤机厂未房改公房的房改权益进行甄别，范笃明所居住的房屋，系租住国有公房，不具备房改资格。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向下陆区政府提出复查申请，如逾期不提出复查申请，请各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。现范笃明以黄石市住房和城乡建设局（以下简称黄石住建局）超越职权，为不符合棚改（房改）条件的章迎军出具房改售房审批表，严重侵害了其合法权益，故提起行政诉讼，请求确认黄石住建局作出的上述行政行为违法。另查明，2006年5月26日，原市煤机厂破产清算组与下陆区经济发展局(现更名为下陆经信局）签订《实物资产及相关土地移交协议》，包括煤机家属区未出售的职工住房66间（房屋已入住职工，但入住职工无产权），亦包括案涉5栋19号房屋。移交手续办理后，市煤机厂破产清算组工作结束，其管理权由下陆经信局委托黄石市长乐物业管理有限责任公司代为行使。2006年5月30日，黄石中院裁定撤销市煤机厂破产清算组。范笃明向黄石市长乐物业管理有限责任公司缴纳房租费至2008年6月。2015年6月23日，黄石市城市与工矿棚户区改造工作指挥部办公室印发《关于规范棚改项目被征收公房承租人先房改后征收工作的通知》（黄棚指文[2015]1号），该通知规定：⑴房改范围：棚户区改造项目中被征收国有企业的已登记公房（不含政府投资建设的公租房和直管公房）；⑵房改对象：具有本市城镇户口且未享受过福利分房（含房改、经济适用房、集资建房）政策或虽享受过福利住房政策，但面积未达标的被征收国有企业公房承租人；⑶房改条件：被征收国有企业公房承租人愿意签订征收补偿协议的，且经原产权单位同意（原企业已破产的由城区政府指定的代管部门同意），可办理房改购房手续；⑷城区征收部门的合作路径和职责：城区征收部门与产权单位（或代管单位）签订征收补偿协议（附对被征收房屋承租人的安置意见）后，产权单位出具同意房改出售的书面意见，经城区征收部门报市棚改办批准后，按规定办理先房改后征收；产权单位（或改制后的代管单位）向市房改部门提出房改申请，城区征收部门收集被征收房屋承租人资料并进行核实，符合房改条件的承租人向产权单位提出房改购房书面申请，市房改部门审查同意后，由符合房改条件的承租人与城区征收部门先行签订征收补偿协议，再办理房改售房手续；城区征收部门持产权证原件、注销申请、单位和个人征收协议、委托书、被委托书等资料到房屋产权登记办理注销登记手续。2015年10月17日，下陆住房保障局、下陆区煤机棚户区改造工作指挥部与章迎军签订《下陆区国有土地上房屋征收搬迁补偿安置协议书》。2016年12月19日，章迎军向黄石市下陆区国有资产监督管理局缴纳2009年至2015年的房租共计1428元。同日，章迎军缴纳房改购房款18416.10元。一审法院认为，起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度，它是公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼的条件之一，不符合起诉期限条件，意即未在法定期限内向人民法院提起诉讼的，当事人便丧失了向法院提起诉讼的权利。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。结合本案，根据棚改相关文件的规定及委托授权。下陆经信局负责棚改（房改）对象的资格认定等工作，黄石住建局负责对符合条件的棚改（房改）对象办理房改售房手续、出具房改售房审批表等工作，即下陆经信局对符合棚改（房改）对象的资格认定工作系下陆住房保障局等行政机关办理棚改（房改）相关手续的基础性前置程序。下陆经信局根据棚改相关文件的规定，确定章迎军为符合条件的棚改（房改）对象，并于2016年1月13日通过公告形式予以公示。自公告公示后，范笃明开始多次信访要求参加棚改，直至2018年8月27日范笃明才对下陆住房保障局提起行政诉讼，且范笃明亦无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”所规定的情形，故范笃明提起的诉讼已超过法定的起诉期限，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下驳回范笃明的起诉。范笃明不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误。2016年1月13日公告发生之时，被诉行政行为还未发生，黄石住建局作出被诉行政行为即办理涉案房屋公房的审批手续时间是2016年12月开始至2017年结束，其于2019年1月1日才知道被诉行政行为发生，故本案起诉并未超过起诉期限，请求二审法院撤销一审判决，依法支持其一审诉讼请求。黄石住建局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明，2017年初，黄石住建局为章迎军出具《黄石市市场价出售公房审批表》，内容如下，购房人：章迎军，房屋地址：下陆区友谊路5-19号，建筑面积36.11平方米，市场价：680元/平方米，总房款：24554.8元，应计住房补贴：6138.7元，应付房款18416.1元。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”即行政诉讼的原告应是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。黄石市城市与工矿棚户区改造工作指挥部公布的《关于规范棚改项目被征收公房承租人先房改后征收工作的通知》规定了此次房改对象为被征收国有企业公房承租人。本案中，下陆经信局按照下陆区房棚改政策行使职权审核确定涉案房屋的公房承租人即房改对象为章迎军，黄石住建局根据下陆经信局审核确定的房改对象章迎军办理房改售房手续并出具《黄石市市场价出售公房审批表》，范笃明不属于涉案房屋公房承租人，与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系，不具有原告主体资格，其起诉应予驳回。一审裁定驳回起诉实体处理正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 蓓审判员 汪洪安审判员 刘海军二〇一九年六月十四日法官助理汪静书记员石敏