广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初109号原告：蓝栋林，男，1981年5月16日出生，畲族，住广东省中山市**，委托代理人：刘良才、林慧敏，广东君品律师事务所律师。被告：中山火炬高技术产业开发区管理委员会，住所地广东省中山市中山港康乐大道，统一社会信用代码11442000007333422Y。法定代表人：招鸿，主任。委托代理人：何方，该委员会工作人员。委托代理人：周颖俊，广东中元（中山）律师事务所律师。原告蓝栋林认为被告中山火炬高技术产业开发区管理委员会（以下简称火炬管委会）不履行行政允诺法定职责，于2019年1月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向火炬管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月3日公开开庭审理了本案。原告蓝栋林的委托代理人刘良才、林慧敏，被告火炬管委会的负责人张家华及委托代理人何方、周颖俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告蓝栋林诉称，其于2011年在被告火炬管委会辖区内小引村蒲引路3号取得三块国有工业用地的土地使用权，先后向规划部门申请规划报建，其中两块用于婴幼儿纸尿裤生产线建设的土地获得建设规划许可且已建成生产厂房，而另一块土地证号为中府国用[2011]第易15016**的国有工业用地规划为仓库的报建一直未有明确回复。为了能使公司正常运作，其不得不于2012年底至2013年初进行仓库建设，建设的仓库面积为5246.96平方米，总工程造价为598万元。2014年1月，中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）以仓库建筑涉嫌违建进行查处，后于同年5月8日作出中城执罚字[2014]第1-161号行政处罚决定书要求其自行拆除，且载明逾期不拆除的，该局将依法强制拆除。通过该行政处罚决定，其才知悉所建设的仓库地块已被规划为绿地，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建筑，遂建议限期拆除。其对该行政处罚决定提起了行政诉讼，同时对火炬管委会任意调整土地规划的违法行为进行了信访。诉讼期间，中山市人民政府同意将绿地改回工业用地，虽错误行为被纠正，但其所建的仓库因被上级督察而仍需要拆除。2016年6月7日，火炬管委会在综治信访维稳月度例会上作出《会议纪要》，明确“从今日起，对之前我区需整改拆除的违建，如因政府自身原因造成的，由政府赔偿造价（有报建的全额赔偿，无报建的赔偿造价的8成）”。基于火炬管委会的承诺，其在中山市中级人民法院调解下于2016年7月14日撤回对前述行政处罚决定的上诉。同年7月15日，其向市城管执法局出具了自拆承诺书，后自行拆除了地上建筑物。12月6日，火炬管委会在2016年12月综治信访维稳月度例会上再次作出《会议纪要》，明确“蓝的（即蓝栋林的）诉求属政府责任，可以采取两种方式解决：一是打报告向区党工委申请给予8成补偿，二是将该企业交给我区财政部分税收（估计2-3年）一般的税收，作为产业扶持给其作补偿费用，建议按第二种办法操作。”后经其口头咨询税务部门，答复是税收减半不可行。2017年1月5日，其基于火炬管委会的上述《会议纪要》的承诺提交补偿申请，同时考虑到减税方案的不可行以及难以弥补其损失而请求火炬管委会按照工程造价的八成补偿。同年3月3日，火炬管委会批示“请钟主任提出意见”。此后持续一年多的沟通，火炬管委会均以各种理由拖延。2019年1月2日，其再次询问火炬管委会补偿问题，火炬管委会却以不应由其补偿为由拒绝，其便再次向火炬管委会主要领导邮寄了申请书复印件。其认为，火炬管委会作为地方政府，应当严格依法办事，相关承诺必须遵守，公民的合法权益和信赖利益必须予以保障。其作为中府国用[2011]第易1501643号的土地使用权人，使用的工业用地之前无故被火炬管委会调整为绿地而导致报建未能获批，之后在火炬管委会承诺补偿的情况下主动撤诉、主动拆除仓库却遭遇不予履行承诺，其合法权益和信赖利益均受到损害。因此，其请求法院：1.确认火炬管委会不履行行政承诺进行补偿的行为违法；2.判令火炬管委会履行补偿义务，对被拆除厂房按照工程造价的80%（478.4万元）给予蓝栋林补偿；3.诉讼费用由火炬管委会承担。被告火炬管委会辩称，1.原告蓝栋林提起本案诉讼已过诉讼时效。据蓝栋林诉状所称“2017年1月5日……此后经持续一年多的沟通，被告均以各种理由拖延”，若蓝栋林认为是火炬管委会未回复而导致权利受损，则根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定及相关司法解释，蓝栋林于2019年1月提起本案诉讼已超过法定的六个月诉讼时效。2.其未对蓝栋林作出行政补偿承诺。从法律性质而言，综治信访月度例会的《会议纪要》属于政府内部文件（机密文件）、阶段性文件，并不向社会公示，也不具有直接的约束力，不能理解为行政补偿承诺。《会议纪要》指出要区分责任归属，已有生效裁决文书等认定该仓库属于违法建筑，责任在于蓝栋林。且没有任何证据显示火炬管委会存在违法行为，故其不应承担国家赔偿或补偿责任。另，没有证据表明蓝栋林基于前述《会议纪要》才撤回对市城管执法局的上诉，其并未对蓝栋林构成信赖利益。蓝栋林之所以撤回上诉，是因其意识到自身违法行为而自愿拆除违法建筑，无继续二审之必要。3.蓝栋林提出的《关于申请补充的陈述》属于单方面的民事补偿协商请求，没有法律规定火炬管委会应作出何种行政答复或行政处理。既然蓝栋林以火炬管委会不履行行政补偿法定职责提起本案诉讼，应当指出陈述书的法律性质，火炬管委会违反何法定职责。根据目前的证据，不能认定火炬管委会未履行行政补偿的法定职责。4.蓝栋林称火炬管委会等违法将中府国用[2011]第易1501643号土地控规由工业用地调整为绿地，缺乏法律及事实依据。蓝栋林案涉土地于2009年首次编制控规为发展备用地，后于2016年控规调整为工业用地，此外并无控规调整。5.蓝栋林的仓库被拆除，并非因火炬管委会变更控规引起的，而是蓝栋林未按控规要求违法建设所致。行政机关在此过程依法执法，并无违法行为，不应承担任何赔偿责任。6.根据2014年1月27日蓝栋林接受市城管执法局的询问可知，仓库工程造价约为150万元，而非598万元。而且，蓝栋林自行拆除后，申领获得了人工补贴682104.8元。同时，蓝栋林已另案起诉中山市人民政府、中山市城乡规划局、火炬管委会，要求履行义务的行政诉讼，属重复主张478.4万元。7.因控规不是火炬管委会编制和批准的，故其不是相关的责任单位，不应承担相应的法律责任。经审理查明，蓝栋林于2011年就位于中山××开发区小引村5918.4平方米土地取得中府国用（2011）第易1501643号土地使用证。随后，蓝栋林在地上建设了一幢厂房（用作仓库），建筑面积为5246.9平方米。2014年4月15日，市城管执法局作出中城执罚字[2014]第1-161号行政处罚决定，认为蓝栋林在未取得建设工程规划许可的情况下建设了上述厂房，遂决定给予行政处罚，要求蓝栋林自行拆除前述厂房。蓝栋林不服，提起诉讼，要求撤销上述行政处罚决定。本院于2014年10月28日作出（2014）中一法行初字第168号行政判决，驳回蓝栋林的诉讼请求。蓝栋林提起上诉。广东省中山市中级人民法院于2016年7月14日作出（2015）中中法行终字第14号行政裁定，载明蓝栋林以已主动拆除涉案建筑，已主动履行行政处罚为由提出撤诉申请，该法院遂裁定准许蓝栋林撤回上诉。随后，蓝栋林自行拆除了上述建筑物。2016年6月7日，火炬管委会形成《综治信访维稳例会会议纪要》，载明：“2016年6月综治信访维稳月度例会……会议主要内容为通报上月维稳工作情况，提出本月维稳重点工作。有关内容纪要如下……综合行政执法局提报我区集体两违图斑2015年15宗（全市32宗）问题严重，主要是集体出租土地违建问题较多问题……从今日起，对之前我区需整改拆除的违建，如因政府自身原因造成的由政府赔偿造价（有报建的全额赔偿，无报建的赔偿造价的8成）；由承租方自身原因造成的则承租方自行承担责任……”。同年12月6日，火炬管委会形成《综治信访维稳例会会议纪要》，载明：“2016年12月综治信访维稳月度例会……会议主要内容为通报上月维稳工作情况，提出本月维稳重点工作。有关内容纪要如下……综合行政执法局提报在处置小引村蓝栋林违建工作中，蓝认为是政府责任提出赔偿问题。侯书记指示综合执法局要先分清该违建责任方是谁，如其已办理报建审批手续由政府承担补偿责任，如因其自身原因则由其个人负责。蓝的诉求属政府责任，可以采取两种方式解决：一是打报告向区党工委申请给予8成补偿，二是将该企业交给我区财政部分税收（估计2-3年）一半的税收，作为产业扶持给其作补偿费用，建议按第二种办法操作……”上述会议纪要载明抄送对象为“区党工委、管委会班子成员、综治信访维稳中心”。2017年1月5日，蓝栋林向火炬管委会申请补偿，载明：“……所以本人正式向党工委申请给予扶持，依据管委会《2016年12月综治信访维稳月度例会》的内容，本人恳请管委会按照例会的第一方式申请给予工程总造价八成给予扶持补偿”。因未收到答复，蓝栋林于2019年1月2日再次向火炬管委会邮寄了补偿申请。火炬管委会仍未作出答复。蓝栋林不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，蓝栋林均未参加案涉的综治信访维稳例会，其也没有取得火炬管委会形成的《综治信访维稳例会会议纪要》原件。依据蓝栋林的申请，火炬管委会曾于2016年11月10日审批同意支付蓝栋林违法建筑物自拆人工补贴682104.8元，补贴标准为钢架砖混结构建筑物130元/平方米，面积为5246.96平方米。蓝栋林已收取了该款项。在庭审过程中，火炬管委会陈述，其支付前述人工补贴是因为蓝栋林自己确认了违法行为，且自愿拆除违法建筑，这是有文件依据的，与案涉会议纪要没有关系。再查明，火炬管委会于2015年1月7日作出中开管办[2015]4号《关于印发〈火炬区“两违”整治工作违法建筑清拆实施方案〉的通知》，载明：“按照上级‘两违’整治工作要求，对被查处通报的‘两违’建筑实施清拆工作，为确保该专项整治工作的顺利开展，并形成长效机制，现制定违法建筑清拆实施方案，具体如下……2.清拆方法。（1）自行拆除：在区‘两违’整治工作领导小组组织实施强制拆除前完成自拆的，经现场勘验合格，给予自拆人工补贴（单位：平方米/元）：钢架砖混建（构）筑物对应的人工补贴为130……”。本院认为，本案是行政允诺纠纷。行政允诺关系的成立应具备两个条件：行政机关作出了行政允诺，行政允诺内容与法律法规不相违背。本案中，蓝栋林主张火炬管委会未履行行政允诺义务给予补偿，主要依据为火炬管委会分别于2016年6月7日、12月6日形成的《综治信访维稳例会会议纪要》以及已经收取的人工补贴682104.8元。然而，涉案会议纪要只是火炬管委会用于记录综治信访维稳月度例会情况的内部工作纪要，所涉讨论事项只处于建议、商榷阶段，本身对外不发生法律效力，而且，蓝栋林也没有参加会议。因此，上述会议纪要均不能证明火炬管委会已作出行政允诺同意给予蓝栋林补偿。同时，会议商定的内容不得与法律法规相违背。至于火炬管委会已经支付给蓝栋林的违法建筑物自拆人工补贴682104.8元，因该款项名称为“违法建筑物自拆人工补贴”，且与《关于印发〈火炬区“两违”整治工作违法建筑清拆实施方案〉的通知》所载的违法建筑清拆实施方案中所涉的自拆人工补贴标准一致，因此，对火炬管委会主张该款项与会议纪要无关的意见，本院予以支持。即该款项的收取并不能证明火炬管委会同意按照会议纪要所涉的建议给予蓝栋林补偿。换言之，无证据证明火炬管委会对蓝栋林作出了行政允诺。综上所述，蓝栋林要求确认火炬管委会不履行行政承诺进行补偿的行为违法以及判令火炬管委会履行补偿义务，对被拆除厂房按照工程造价的80%（478.4万元）给予补偿的诉讼请求，理由不成立，本院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告蓝栋林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蓝栋林负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  王 梅人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  陈晓莹二〇一九年六月六日书 记 员  吴 禹赖惠敏