南昌铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）赣7101行初322号 原告胡超，男，1992年5月5日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 原告胡云星，男，1990年1月16日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 委托代理人朱雪华，江西坤豫律师事务所律师。 委托代理人刘莉，江西华坤豫师事务所实习律师。 被告进贤县国土资源局，住所地：江西省南昌市进贤县人民大道。统一社会信用代码：11360124014541369P。 法定代表人黄奉水，该局局长。 委托代理人张瑜军，江西法剑律师事务所律师。 被告进贤县民和镇人民政府，住所地：江西省南昌市进贤县民和路**。统一社会信用代码：113601240145417564。 法定代表人于金明，该镇镇长。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人钟超逸，江西豫章律师事务所律师。 原告胡超、胡云星认为被告进贤县民和镇人民政府（以下简称镇政府）、进贤县国土资源局（以下简称县国土局）不依法履行协议，本院受理后于2018年9月11日作出（2018）赣7101行初259号判决，两被告上诉至南昌铁路运输中级法院，南昌铁路运输中级法院于2018年12月21日作出（2018）赣71行终607号裁定，撤销（2018）赣7101行初259号判决，发回本院重审。本院于2019年2月18日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月8日公开开庭合并审理了（2019）赣7101行初317至322号案件。原告胡超、胡云星及其委托代理人朱雪华、刘莉，被告进贤县国土资源局工作人员吴悦及委托代理人张瑜军，被告镇政府副镇长章晓晖及委托代理人董峰、钟超逸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2014年3月1日，原告胡超、胡云星与被告镇政府签订《房屋征收回购安置房协议书》，约定原告可回购安置房面积为630平方米，应缴纳安置房购房款441000元；被告应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付回购安置房。现被告以签订协议违法为由拒绝向原告交付剩余180平方米安置房和支付逾期过渡费。 原告胡超、胡云星诉称，因推动青岚新区滨湖新城建设，被告民和镇政府对原告的房屋及附属物进行征收，于2014年3月1日与原告签订了《青岚新区房屋征收货币补偿协议书》（以下简称《货币补偿协议书》），约定被告民和镇政府共计补偿原告758297元。其中过渡费标准为每人300元/月、生活补贴标准为每人120元/月，补助人口5人，补偿24个月。同时，被告民和镇政府与原告签订了《青岚滨湖新城房屋征收回购安置房协议书》（以下简称《回购安置房协议书》），约定原告按7人（人均90平方米）回购人数回购安置房面积630平方米，购房款441000元；被告在24个月内交付房屋，逾期未交房，被告从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付安置房。协议签订后，被告直至2016年11月才向原告交付450平方米的安置房，总计逾期8个多月，剩余180平方米安置房至今未交付给原告。被告只支付原告过渡费、生活补贴27个月，尚欠原告19950元。2018年1月29日，被告民和镇政府发布《关于青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村第二批安置房分配资格公榜表说明》，明确不再向原告交付剩余180平方米房屋，被告的行为严重违反了双方达成的协议，侵害了原告的合法权益。原告多次催促被告按照约定履行协议，并与被告多次协商均未果。进贤县国土局作为征收部门应当与民和镇政府一起承担履行合同义务的责任，故诉至法院请求判决二被告共同向原告支付逾期交房而产生的过渡费、生活补贴共计19950元并向原告交付面积为180平方米的房屋。 原告胡超、胡云星向本院提交以下证据：1.身份证复印件,证明原告主体适格；2.青岚新区房屋征收货币补偿协议书、安置协议书，证明征收的事实及补偿的约定，包括过渡费、生活补贴的支付标准及被告向原告交付房屋的面积、交付时间、违约责任；3.关于青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村第二批安置房分配资格公榜表说明，证明被告拒绝向原告支付尚未交付的安置房，违反签订的回购安置协议书约定；4.第一批选房信息公示个人第一轮选房确认单、个人第二轮选房确认单，证明剩余回购房未交付。 被告县国土局辩称，虽然进贤县人民政府把进贤县国土局列为征收部门，但进贤县国土局并未具体组织实施征收，而是由民和镇政府具体组织实施；发放过渡费、生活补贴及交付房屋均不是国土局的工作职责和工作权限，进贤县国土局不应当承担继续履行协议的责任。请求法院驳回原告对被告县国土局的诉请。 被告县国土局向本院提交以下证据、依据：1.进府办发（2014）12号、进府办发（2014）13号，证明根据文件精神，原告不具有安置房回购资格；2.国土资发（2010）96号，证明按照国土资源部按照96号文件，国土局不是拆迁主体。 被告镇政府辩称，民和镇政府作为镇一级政府无权征地，不具备拆迁补偿的主体资格，也不具备履行能力，与原告签订协议是基于行政命令作出的行政行为。《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》（以下简称《征收补偿实施方案》）出台后发现实际操作过程中不完善、界限不清晰，当时工作组工作人员对《征收补偿实施方案》理解不透、执行不到位，导致出现部分安置房回购协议的执行标准不统一问题。县政府为了纠偏，出台《关于印发的通知》（进办字[2017]114号，以下简称《遗留问题解决办法》）。由于原告胡超及其妻子陈腊梅均未达到法定婚龄，只能计算胡超本人的1个安置房指标；胡云星的儿子出生于2012年8月26日，不能认定为独生子女增加一人回购指标，故多计算的2人回购安置房指标不应继续履行。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.关于印发《进贤县青岚新区滨湖新城集体土地上房屋及附着物征收补偿安置实施方案》的通知（进府办发【2014】13号）、关于印发《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购资格认定操作细则》的通知（进府办发【2014】12号）、进贤县城市建设项目推进指挥部办公会议纪要（进城建指字【2014】23号），证明安置房回购资格的认定，遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定。根据《操作细则》第2条第（一）项、第2条第（二）项第5点及《安置实施方案》第8条第（二）项第5点：在2014年2月28日达到法定婚龄的未婚男青年，可以增加一个安置房回购资格。原告胡超未达法定婚龄，不能增加安置房回购资格；2．村组干部会会议记录、会议签到表、胡家村小组选举产生村民代表会议记录、塘湾村小组选举产生村民代表会议记录、塔上村小组选举产生村民代表会议记录、关于风岭村委会胡家、塘湾、塔上三个村小组村民代表、胡家村村小组代表名单、塘湾村小组代表名单、塔上村小组代表名单、照片，证明在2014年征收过程中，存在安置房随意分配的问题，胡家村、塘湾村、塔上村为制定安置房资格认定标准，在2016年9月召开了村民代表选举大会，经选举胡家村选出10名村民代表，塘湾村选出6名村民代表，塔上村选出6名村民代表；3.2016年9月12日向村民代表征求分房资格指导意见座谈会——近水胡家村民代表座谈、2016年9月12日会议签到表、关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法、关于凤岭村委会塘湾自然村代建安置房享受资格认定的操作办法、关于凤岭村委会塔上自然村代建安置房享受资格认定的操作办法、关于印发《进贤县青岚新区近水胡家、塘湾、塔上三个自然村安置房分配遗留问题解决办法》的通知（进办字【2017】114号）、胡超家庭成员信息表、胡云星家庭成员信息表，证明2016年9月13日，根据村民代表会议讨论，村民代表大会制定了安置房资格的认定办法，进贤县政府对村民讨论结果进行了确认和公布。根据村民自治的操作办法第2条第（四）项第3点，原告在2014年2月28日未到法定法定婚龄，不能增加安置房回购资格。胡超系1992年5月5日出生，其“妻子”陈腊梅系1994年12月19日出生，在2014年2月28日两人均未到法定结婚年龄，故胡超不满足未婚男青年增加1个安置房回购资格的优惠政策；4.青岚新区近水胡家代建房享受对象审核公告、青岚新区塘湾代建房享受对象审核公告、青岚新区三个自然村外嫁女合同回购房情况复核公榜表、青岚新区三个自然村本村村民代建、回购房差异情况复核公榜表、青岚新区三个自然村居住户合同回购房情况复核公榜表、青岚新区三个自然村养猪户合同回购房情况复核公榜表、公榜照片，证明经村民集体讨论，公布了第一榜享有回购资格的村民及享有回购房的数量，经村民表决、公榜、复核、一事一议等程序后，在最终的公榜中，原告仍不符合增加安置房回购资格的条件。经村民集体讨论，公布了第一榜享有回购资格的村民及享有回购房的数量，经村民表决、公榜、复核、一事一议等程序后，在最终的公榜中，胡云星、胡超仍不符合增加安置房回购资格的条件。 经庭审质证，原告对被告县国土局提交的证据1合法性关联性有异议，认为不能推翻原告与被告镇政府在2014年已经签订的拆迁安置协议的约定，政府应当履行协议；证据2关联性有异议，国土资源部发文是规范性文件，不属于国土资源部门规章，是否是适格被告应当依据现有的法律规定。原告对被告镇政府提交的证据1的真实性无异议，但合法性关联性有异议，认为不能推翻原告与被告镇政府在2014年已经签订的拆迁安置协议的约定，政府应当履行协议；证据2三性有异议，认为村组干部会议记录是民和镇陈熙根记录，记录内容没有参会人员签字。会议签到表，不是全体村民的签到，只有部分人员的签到。村民代表会议记录没有参会代表的签名。代表名单直接由三个村的村委会盖章，无法确认代表产生的合法性。没有看到照片原件，是村委会召集村民在分房时候召开的座谈会，会议没有选举代表，照片与本案无关；证据3三性有异议，没有看到座谈会的会议纪要，2016年9月12日会议签到表无法看出是谁的签名，也没有相应单位盖章，无法确认真实性。操作办法是村代表在上面签字，独生子女增加内容与安置方案一致，没有增加其他的附加条件。《遗留问题解决办法》中子女年满16周岁或母亲年满49周岁，没有任何依据。胡云星只有一个孩子，符合独生子女增加一人的规定。按照当时补偿决议，只要办了结婚酒席，就算结婚，胡超家是根据当时家庭实际人口数确认的回购人数；证据4三性有异议，认为公告和公榜表确实发布，但发布部门是被告镇政府。公榜结果没有经过村民集体讨论，也没有村民对结果进行表决，完全是被告单方行政行为，严重违反征收补偿安置实施方案和相关法律规定。胡超是已婚未育，本来是增加一个回购安置房指标，并不是被告所称的胡超未达到法定结婚年龄。而且在被告第一次公榜中都有公布协议中确定的人数。 被告县国土局、镇政府对原告提交的证据1三性无异议，但认为胡超在2014年2月没到22周岁，不能享受未婚男青年增加一人的优惠政策，胡云星之子未满16周岁，也不能增加一人的安置房回购资格；证据2真实性无异议，但合法性关联性有异议，认为协议的签订没有按照方案中要求的程序，没有经过村民集体讨论，公榜复核。原告不享有相应增加的安置房回购资格，所以不存在支付逾期交房的过渡费、生活补贴；证据3、4真实性合法性无异议，但关联性有异议，认为公榜是村集体作出的，并不能证明是被告拒绝向原告交付相应的安置补偿。被告县国土局对被告镇政府提交的证据无异议。被告镇政府对被告县国土局提交的证据无异议，但认为国土局是否作为适格被告，应依据现行法律规定进行认定。 本院对上述证据认证如下：各方当事人经质证真实性无异议的证据，予以确认。被告镇政府提交的证据2、3、4能反映案涉行政协议签订后安置房资格认定等事宜通过村民代表会议讨论、决定及《遗留问题解决办法》出台情况，予以确认。 经审理查明，进贤县人民政府办公室于2014年2月13日下发《关于印发的通知》（进府办发[2014]13号）文件，其中《安置实施方案》对征收范围和对象、征收补偿签约期限、征收部门和实施单位、安置房回购等作了规定，明确了征收范围为青岚新区滨湖新城建设规划区域，征收对象为该规划范围内被征收房屋和附着物所有人；征收补偿签约期限为2014年3月1日至3月31日；征收部门为进贤县国土局，实施单位为民和镇政府；安置房回购标准：被征收人安置房回购建筑面积标准为每人90平方米；回购资格认定中规定，“符合下列情形之一的，可以计算或增加计算人口数，具有安置房回购资格：1.本村独生子女（有合法证明的）按2人计算。5.本村已到法定婚龄的未婚男青年，按2人计算安置房回购指标。”。同日，进贤县人民政府办公室下发《关于印发的通知》（以下简称《操作细则》），其第二条第一项规定“回购资格人数的认定时间节点截止到2014年2月28日”。2014年3月1日，原告与被告民和镇政府签订《货币补偿协议书》和《回购安置房协议书》，《货币补偿协议书》约定民和镇政府对原告房屋及附属物等给予各项补偿费用共计758297元，并约定过渡费标准为每人300元/月、生活补贴标准为每人120元/月，按实际人员计算，增加回购人数不计算，确定补助人口5人，补偿24个月；《回购安置房协议书》约定原告已确认的回购人口为7人，按人均90平方米安置计算，原告可回购安置房面积630平方米，应缴纳安置房购房款441000元；被告应在24个月内交付房屋，逾期未交房，从第25个月起在原标准的基础上增加50%发放过渡费、生活补贴，直至被告交付安置房。协议签订后，被告镇政府于2016年11月15日向原告交付450平方米的安置房，剩余180平方米安置房未交付给原告。被告已支付原告过渡费、生活补贴27个月（按《货币补偿协议书》约定标准）。 2016年9月，凤岭村委会胡家、塘湾、塔上三个村小组推选出村民代表，召开村民代表会议讨论回购安置房、代建房事宜，并制定《关于凤岭村委会胡家自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》《关于凤岭村委会塘湾自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》《关于凤岭村委会塔上自然村代建安置房享受资格认定的操作办法》。2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》，针对《安置实施方案》《进贤县青岚新区滨湖新城安置房回购房资格认定操作细则》不够完善、界定不清晰以及实际操作过程中工作人员对《安置实施方案》理解不透彻、宣传不深入、执行不到位等原因造成的签订安置房回购协议的执行标准不一样等问题，作出纠偏规定“时间界限为2014年2月28日前，纠偏解决办法如下：1.关于独生子女享受优惠条件必须同时满足以下两个（1）有计生部门的合法证明；（2）子女年满十六周岁，或母亲年满49周岁。3、关于嫁入女孩的认定问题。重新认定条件为：（1）办理结婚证视为嫁入；（2）嫁入媳妇离异未再婚，户口依旧在本村的可以认定村民资格；（3）未到法定年龄或未办理结婚证，女方不能认定村民资格，如已生育小孩，只有小孩能够认定村民资格。”。被告镇政府根据《遗留问题解决办法》规定重新审核，认为原告胡超在2014年2月28日前未到法定结婚年龄，胡云星之子于2012年8月26日出生而未满16周岁，不符合增加安置房回购资格规定，故拒绝交付剩余180平方米安置房。原告不服，遂诉至法院请求判如所请。 另查明，原告胡超及其配偶陈腊梅在2014年2月28日前未达到法定结婚年龄。原告胡云星之妻许璐瑶于1992年6月12日出生，原告胡云星之子胡智宸于2012年8月26日出生。 本院认为，根据原、被告的诉辩主张，本案争议焦点为一、两被告主体是否适格；二、本案是否超过起诉期限；三、被告是否应履行《回购安置房协议书》。 关于焦点一：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”的规定，以及《江西省征用土地管理办法》第八条“县级以上人民政府应当加强征用土地工作的领导。土地行政主管部门负责征用土地的实施。乡（镇）人民政府协同土地行政主管部门依法做好征用土地工作，其他有关行政部门、企业、事业单位、街道办事处、村民委员会、村民小组应当支持、配合征用土地工作的实施。”的规定，被告县国土局、镇政府在征用土地过程中，具有签订征地补偿、安置协议的法定职权，应共同承担《回购安置房协议书》确定的权利义务。《安置实施方案》第三条亦明确了进贤县国土资源局系征收部门，民和镇人民政府具体组织实施，故两被告关于其没有相应的工作职责和工作权限，不应当承担继续履行协议的责任的辩解意见，本院不予支持。 关于焦点二：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”但新法与旧法在衔接时都会存在溯及力的问题，因此，行政行为发生在新法颁布之前的，起诉期限仍适用旧法《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，但计算最长不得超过2019年2月7日。本案中，被告镇政府于2014年3月1日与原告签约后直至2017年12月20日，中共进贤县委办公室、进贤县人民政府办公室下发《遗留问题解决办法》后才向原告明确表示不履行约定的剩余180平方米安置房的交付义务，原告于2018年3月15日向本院提起诉讼，要求两被告继续履行约定，并未超过起诉期限，两被告关于原告起诉超出起诉期限的辩解意见，本院不予支持。 关于焦点三：信赖保护原则，是指基于保护公民正当权益的考虑，行政机关对其作出的具有一定可预见性的行为、承诺、规则、惯例、状态等，必须遵守信用，不得随意变更或撤销，否则，将承担相应的法律责任。原告与被告民和镇政府就原告胡云星独生子女问题在双方平等协商的基础上签订的《回购安置房协议书》是双方真实意思表示，符合进贤县人民政府批准并公告的《安置实施方案》的规定，不存在重大且明显违法的情形，也不违反法律、行政法规的强制性规定，未损害社会公共利益。根据信赖保护原则，行政机关不能单方面随意变更或撤销。进贤县人民政府于2017年12月20日颁布的《遗留问题解决办法》中关于“重新界定独生子女享受优惠条件必须同时满足以下两个条件：（1）计生部门的合法证明；（2）子女满16周岁，或母亲年满49周岁。”的规定是行政机关对《操作细则》、《安置实施方案》中“符合下列情形之一的，可以计算或增加计算人口数，具有安置房回购资格：1、本村独生子女（有合法证明的）按2人计算…….”条款的重新界定，该《遗留问题解决办法》在没有法律规范依据的情况下，对《操作细则》《安置实施方案》中的关于独生子女规定作了限缩解释，增加了“子女满16周岁，或母亲年满49周岁”条件，对双方依据《操作细则》《安置实施方案》签订的协议并不当然具有法律约束力，不能成为被告单方面不履行协议的依据。故被告镇政府依据《遗留问题解决办法》，拒绝履行《回购安置房协议书》约定的给付90平方米安置房的义务，没有事实和法律依据，依法应当继续履行。 同时，《征收补偿实施方案》第八条第二项对回购资格认定作出明确规定：1.享有安置房回购资格，原则上是户口（农业户口）在本村、居住在本村、生产生活在本村且拥有土地联产承包责任权的村民；2.认定程序要遵循村民自治、一事一议原则，由村民大会集体讨论、表决、张榜公布后，再由村委会报民和镇党委、政府研究确定；3.符合规定认定条件的，可以计算虚拟人口数（如独生子女等），享有安置房回购资格。其回购资格认定中规定，“符合下列情形之一的，可以计算或增加计算人口数，具有安置房回购资格：。5.本村已到法定婚龄的未婚男青年，按2人计算安置房回购指标。”本案中，原告胡超于1992年5月5日出生，根据《征收补偿实施方案》的规定，原告截止2014年2月28日之时尚未达到法定不得早于22周岁结婚年龄的要求，故原告与被告镇政府签订的《回购安置房协议书》不符合《征收补偿实施方案》中对增加回购资格认定作出的规定，也未遵循认定程序的要求。随后，进贤县人民政府启动行政纠错工作，成立进贤县青岚新区滨湖新城安置房分配领导小组，重新进行安置房回购资格及人数的认定工作，并出台《遗留问题解决办法》。该《遗留问题解决办法》系对《征收补偿实施方案》的部分规定进行明确和解释，其仍然重申回购资格人数的认定时间不变，即“时间界限为2014年2月28日前”，并进一步明确未到法定年龄或未办理结婚证，女方不能认定村民资格。本案中，原告根据《遗留问题解决办法》规定亦不能获得增加安置房回购指标，故被告依据《遗留问题解决办法》不履行《回购安置房协议书》约定交付90平方米安置房的理由成立。由于原告与被告镇政府签订了《回购安置房协议书》，被告拒绝履行该协议，应视为被告单方面变更该行政协议。该协议变更后，被告应当给予协议相对方一定的补偿。综合本案的实际情况，本院酌定被告按照该协议约定的90平方米给予原告每平方米800元的补偿，即90平方米×800元=72000元。 另，被告民和镇政府逾期交房8个月9天，应按协议约定向原告支付逾期交房的过渡费、生活补贴。鉴于被告已按原标准支付了27个月的过渡费、生活补贴，被告还应支付原告过渡费、生活补贴共计19845元，原告主张的数额有误，本院予以纠正。 综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，判决如下： 一、责令被告进贤县国土资源局、进贤县民和镇人民政府按《房屋征收回购安置房协议书》约定，在本判决生效之日起三十日内向原告交付90平方米安置房； 二、被告进贤县国土资源局、进贤县民和镇人民政府在本判决生效之日起三十日内支付原告逾期过渡费和生活补贴19845元； 三、责令被告进贤县国土资源局、进贤县民和镇人民政府在本判决生效之日起三十日内给付原告补偿款72000元； 四、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费3219元，由两被告负担（由两被告在本判决生效之日起十日内迳付原告）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。 审 判 长  曾艾雪 人民陪审员  刘春香 人民陪审员  王惠珍 二〇一九年六月二十六日                                          法官助理  甘丹丹                                            书记员  吴堃 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。