贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书2019黔行终601号上诉人，赵明持，男，汉族。委托代理人刘定钢，贵州贵川律师事务所律师。被上诉人（一审被告）仁怀市人民政府，住所地贵州省仁怀市酒都新区行政中心。法定代表人汪能科，市长。被上诉人（一审被告）仁怀市苍龙街道办事处。负责人吕黔莉，主任。被上诉人（一审被告）仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居民委员会。法定代表人张贵琴，主任。上诉人赵明持因与被上诉人仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居民委员会土地行政征收一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2018）黔03行初552号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院经审理查明，赵明持系仁怀市苍龙街道办事处龙井社区长腰溪组村民，其家庭户在该村（社区）承包有集体的田和土，并于1998年取得了仁怀市人民政府颁发的土地承包经营权证书。2015年5月14日，仁怀市苍龙街道市政基础设施建设项目部召开专题会议研究苍龙弃土场工作，并形成会议纪要（仁苍专纪[2015]2号），该会议纪要明确：一是边推进弃土场建设边完善手续；二是由社区进行土地流转，立即启动弃土场建设；三是由龙井社区同晗云公司协商推进弃土场建设方案报办事处和项目办审查；四是龙井社区与晗云公司商定合作协议；五是由国土局负责从城市调规的地方调整成一般耕地。2015年5月18日，仁怀市苍龙街道办事处龙井社区作为甲方，仁怀市晗云市政综合服务有限公司作为乙方，就弃土场土地使用权转让，双方签订了《长腰溪弃土场土地使用权有偿使用协议》。协议主要内容为：一、土地坐落于仁怀市苍龙街道办事处龙井社区长腰溪弃土场规划范围，第一期需用地面积约70亩；二、使用期限长期，但土地性质所有权发生变化使用终止；三、土地被征用为国有后，乙方可进行合法、合理使用土地，但需按规定交纳土地出让金和有关规费；四、转让费按土地征收标准支付土地补偿金38600元/亩、青苗费800元/亩，养老保险金12000元/亩，第一期约定400万元。所有费用待甲方履行完相关义务后开始支付，但其中所含收回农民承包权补偿、建筑物、构筑物和坟墓搬迁所需费用，甲方与相关人员签订协议后，乙方即支付给甲方。2015年3月13日，仁怀市苍龙街道龙井社区居民委员会作为甲方，赵明持作为乙方，双方签订了《土地征收补偿协议书》。协议主要内容为：一、国家依法征收土地，并依法对乙方进行补偿；二、经甲、乙双方现场指界丈量，乙方认可按下列项目进行补偿：（2）旱地5.764亩，土地补偿标准38600元/亩，土地补偿费共计222490元，青苗标准为800元/亩，补偿费为4611元；（７）经济林木补偿600元，合计补偿227701元。2016年10月8日，仁怀市苍龙街道龙井社区居民委员会作为甲方，赵明持作为乙方，双方签订了《土地征收补偿协议书》三份。协议主要内容为：一、国家依法征收土地，并依法对乙方进行补偿；二、经甲、乙双方现场指界丈量，乙方认可按下列项目进行补偿：（2）旱地1.441亩，土地补偿标准38600元/亩，土地补偿费55622元，青苗标准为800元/亩，补偿费为1152元；合计补偿56775元。2018年5月14日，仁怀市苍龙街道办事处作出《关于赵明持、赵汝余信访事项处理意见书》（仁苍街信复[2018]10号），认为赵明持等人反映的诉求与实际不相符，对其诉求不予支持。如不服回复意见，可在30日内向仁怀市人民政府提出信访复查。2018年6月22日，仁怀市人民政府信访事项复查委员会办公室作出仁信复不受字[2018]24号《告知书》，认为赵明持等人提出的信访事项应通过诉讼程序解决，对赵明持等人的信访复查申请不予受理，并撤销了仁怀市苍龙街道办事处作出的《关于赵明持、赵汝余信访事项处理意见书》。2018年9月17日，赵明持向一审法院提起诉讼，请求：确认仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居委员会未取得征地批复相关手续征收赵明持7.203亩土地的行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼，应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院的受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，赵明持起诉要求确认一审被告未取得批准文件征收其承包地的行为违法，赵明持的该诉讼请求不具体、缺乏事实根据，且赵明持将仁怀市人民政府、苍龙街道办事处、龙井社区均列为本案被告，不符合相关法律规定。首先，赵明持因认为一审被告征收其承包的集体土地违法而提起本案诉讼，对于集体土地征收，是一个复合的行为，系由征地批复、发布征地公告、进行补偿登记、签订补偿协议或作出补偿决定、责令交出土地等行为构成。赵明持如认为征地过程中具体行为侵犯其权益，应以具体的行政行为提起诉讼。赵明持以一审被告未取得征地批准文件征地违法提起本案诉讼，该诉讼请求不具体明确。其次，赵明持起诉一审被告实施征收其承包地的行为违法，但仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处否认实施征收行为。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项的规定，赵明持应当提交被诉行政行为或者不作为的材料，但从其提交的证据来看，并不能证明一审被告对其土地实施了征地行为，故赵明持提起本案诉讼，缺乏事实根据。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当以作出行政行为的行政机关作为被告。而赵明持将仁怀市人民政府、苍龙街道办事处、龙井社区均列为本案被告，显然不符合前述法律规定。综上，赵明持提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，裁定驳回赵明持的起诉。案件受理费50元，由赵明持在裁定书生效后向一审法院申请退回。赵明持不服一审裁定，向本院提起上诉。上诉请求：1.依法撤销遵义市中级人民法院（2018）黔03行初552号行政裁定；2.依法裁定发回遵义市中级人民法院重审，并指令其进行实体审理。事实和理由：一审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。1.赵明持在一审中诉讼请求为确认仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居民委员会未取得征地批复相关手续征收赵明持7.203亩土地的行为违法，该诉请明确、具体；2.赵明持在一审中提交的证据《仁怀市苍龙街道梅村口弃土场土地征收补偿协议》、《仁怀市政府苍龙街道办事处关于赵明持、赵汝余信访事项处理意见书》、被上诉人提交的《仁怀市苍龙街道市政基础设施建设项目会议纪要“仁苍专纪[2015]2号”》、《长腰溪弃土场土地使用权有偿使用协议》、《苍龙街道梅村口弃土场土地征收补偿表》均证实征用涉案土地的行为实为仁怀市政府直接领导和指示下，苍龙街道办事处、龙井社区直接负责实施；3.一审裁定回避本案“涉案土地的行为实为仁怀市政府直接领导和指示下，苍龙街道办事处、龙井社区直接负责实施”的基本事实，仁怀市政府系本案征收土地的主体，苍龙街道办事处、龙井社区系委托执行征收土地行为的主体，均应作为被诉具体行政行为的被告。如人民法院经审理认为实施征收土地的主体为仁怀市政府，那只需驳回对苍龙街道办事处、龙井社区的诉请即可，而一审裁定驳回赵明持对仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居民委员会的诉请错误，依法应予撤销。仁怀市人民政府答辩称：一审裁定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，应予维持。1.一审中赵明持起诉要求确认仁怀市人民政府征收其土地的行政行为违法，但仁怀市政府未实施对赵明持土地征收的行为；2.赵明持土地系其交回所属社区集体组织作弃土场之用，并非土地征收的行政行为。仁怀市人民政府苍龙街道办事处答辩称：一审裁定事实清楚，于法有据，应予维持。1、一审裁定认定赵明持诉讼请求不具体明确正确；2.仁怀市人民政府苍龙街道办事处既不是实施土地征收的主体，也不是土地流转后的使用者，更不是与赵明持签订征地补偿协议的实施者；3.依照农村土地承包法规定，承包人的自主经营权受法律保护，赵明持自愿同社区签订了土地流转合同；4、赵明持与社区在签订合同的过程中，仁怀市人民政府苍龙街道办事处没有责令赵明持交出土地与他人签订合同，一切都是自愿自主的；5、本案所列的三个被告中，有两个属行政机关，一个属民间组织的民事主体，对于属性不同的主体融合为一个诉讼方向，是不能混同的，更不能兼容的，不能作出实质性判决。仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居民委员会在二审法定期限内未提交答辩状。本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，应予确认。本院认为，本案的焦点为赵明持的起诉是否符合起诉条件。首先，赵明持起诉要求确认仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居委员会未取得批准文件征收其承包土地的行为违法。集体土地征收是一个复合行为，系由征地批复、发布征地公告、进行补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等一系列行为构成。若赵明持认为征地过程中的行政行为侵犯其权益，应以具体的行政行为提起诉讼。赵明持以仁怀市人民政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居委员会未取得征地批准文件征收其承包地提起本案诉讼，该诉讼请求不具体明确。其次，虽然赵明持提供的两份其与仁怀市苍龙街道龙井社区居民委员会签订的《仁怀市苍龙街道梅村口弃土场土地征收补偿协议书》中有“国家依法征收土地，并依法进行补偿”等语句，但仁怀市政府、仁怀市苍龙街道办事处、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区居民委员会提交的《仁怀市苍龙街道市政基础设施建设项目部会议纪要》（仁苍专纪[2015]2号）、仁怀市苍龙街道办事处龙井社区与仁怀市晗云市政综合服务有限公司签订的《长腰溪弃土场土地使用权有偿使用协议》中均没有涉及土地征收相关事项，且仁怀市政府、仁怀市苍龙街道办事处均否认实施了土地征收行为，赵明持所提供的证据也不能证明仁怀市政府、仁怀市苍龙街道办事处实施了土地征收行为，故赵明持提起本案诉讼缺乏事实根据。综上，赵明持提起诉讼的诉讼请求不明确具体且缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。一审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回赵明持的起诉并无不当。赵明持所提上诉上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 柏 松审判员 罗长虹审判员 柏龙金二〇一九年六月十九日书记员 周凌薇