湖南省永州市零陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘1102行初84号 原告：肖学春。 委托诉讼代理人：王衡阳。 委托诉讼代理人：王强。 被告：祁阳县自然资源局。 法定代表人：甘小玲。 出庭负责人：邓国勇。 委托诉讼代理人：蒋建平。 委托诉讼代理人：李国清。 第三人：祁阳县人民电站。 法定代表人：龚冠鹏。 原告肖学春不服被告祁阳县自然资源局、第三人祁阳县人民电站国土行政处罚决定一案，于2019年5月16日向本院提起诉讼。本院于2019年5月27日立案受理后，于2019年5月28日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月17日在祁阳县人民法院第一审判庭公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人王衡阳、王强，被告祁阳县自然资源局副局长邓国勇以行政机关负责人的身份与其委托诉讼代理人蒋建平、李国清，第三人祁阳县人民电站的法定代表人龚冠鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月16日，被告祁阳县自然资源局作出祁国土资罚[2018]297号行政处罚决定书，认定：祁阳县人民电站家属宿舍18户住户（原告肖学春系18户住户之一）于2018年2月9日在祁阳县浯溪镇浯溪路拆旧房重建过程中，未经法定机关批准，擅自超占批准红线外土地，经祁阳县国土资源局征地事务所实地勘测，实际占用土地面积为789.51㎡，其中批准面积为606.46㎡，超占批准红线土地面积192.05㎡，地类为国有土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定及《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》，作出如下处罚决定：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.对当事人非法占地面积192.05㎡的行为，处以20元/㎡的罚款，计人民币3841元。原告肖学春等18户均不服该行政处罚决定，分别向本院提起诉讼。 原告肖学春的诉讼请求：依法撤销被告于2018年11月16日作出的祁国土资罚[2018]297号行政处罚决定。事实和理由：原告为祁阳县人民电站家属宿舍18户住户之一，原告与祁阳县人民电站通过协商转让的方式，善意取得了涉案宗地使用权，并于2018年2月旧房拆除重建，已建成的建筑物及构筑物约3000㎡。被告在2018年9月动态检查中发现原告正在涉案宗地建房，认定祁阳县人民电站不具有转让该土地的权利，认定原告属于非法占地，遂对原告作出祁国土资罚[2018]297号的行政处罚。原告在取得该地块的使用权时并不知悉祁阳县人民电站无处分该土地的权利，属于善意取得，原告在善意取得的土地上进行建房不能认定为非法占地行为。另原告拆除的旧房属于危房，拆除危房进行重建也是为了配合祁阳县创国家卫生城市，原告在办理了规划等相关手续的条件下才进行的施工，因此，原告不是被告适格的被处罚人。被告对原告所作的行政处罚属于认定事实不清，适用法律错误。综上，原告认为，被告作出的祁国土资罚[2018]297号行政处罚决定存在认定事实不清，适用法律错误，应依法撤销。因此，依法向人民法院起诉，望支持原告诉请。 原告向本院提交了如下证据：证据一、祁阳县国土资源局祁国土资罚[2018]297号行政处罚决定书、缴款书，拟证明被告对原告进行处罚的事实；证据二、规划设计图、建设用地规划许可证，拟证明原告是经审查、批准、规划许可，依法改建的事实；证据三、国有土地使用证，拟证明该宗地使用者为第三人人民电站，土地性质不是农用地的事实；证据四、土地转让合同、结算收据、会议纪要、改建报告、请求报告，拟证明原告善意取得土地使用权，并合法改建的事实；证据五、改建前的房屋照片，拟证明改建前房屋为危房的事实。 被告祁阳县自然资源局辩称：一、被答辩人非法占地192.05平方米，事实清楚，定性准确。答辩人工作人员在动态巡查中发现被答辩人有违法事实，依法进行立案查处。经查实，被答辩人于2018年2月9日起在祁阳县浯溪路拆旧房建新房，未经法定机关批准，擅自超占批准红线外土地新建房屋，在原来旧房的基础上进行了移位并且面积也进行了扩充。经测量，新建房屋实际占地789.51平方米，其中批准面积为606.46平方米，超面积192.05平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，认定为非法占地定性准确。二、答辩人对被答辩人非法占地依法进行处罚法律依据充分，处罚幅度恰当。基于被答辩人非法占地192.05平方米的事实，依法定性为非法占地准确。针对被答辩人非法占地行为，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：“未经批准非法占用土地的，符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施可以并处罚款”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”、《湖南省国土资源行政处罚裁量权基准》第一部分土地行政处罚第一条非法占用土地第3款“未报先用地，或拒不归还应收回的非法批准、使用的土地，对符合土地利用总体规划的，可以并处以非法占用土地每平方米15元以上25元以下的罚款等”相关法律规定，结合被答辩人的非法占地情节，依法对其非法占地192.05平方米，按20元每平方标准进行处罚，处罚依据充分，处罚幅度恰当。三、答辩人对被答辩人非法占地依法进行处罚程序合法，保障了被答辩人的权益。答辩人对被答辩人非法占地行为于2018年11月依法立案进行查处，基于其违法事实、情节和违法后果，依法拟作出行政处罚，向被答辩人依法送达了行政处罚告知书和听证告知书，被答辩人放弃听证权利并表示对处罚无异议，经答辩人负责人审批，依法对被答辩人送达了行政处罚决定书。以上答辩人从被答辩人非法占地依法立案查处，到行政处罚决定书依法送达被答辩人，程序合法，也充分保障了被答辩人的合法权益。综上所述，答辩人对被答辩人作出的行政处罚事实清楚，法律依据充分，程序合法，请法院依法维持，驳回原告诉请。 被告祁阳县自然资源局在举证期限内向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据及依据：一、事实证据：证据一、房屋改建合伙协议及关于请求土地置换的报告，拟证明原告违法联合占地建房的事实；证据二、18名原告的国有土地使用权证，拟证明18名原告的土地的面积及位置并不在现在建房的面积，与土地使用证上的面积不一致等事实；证据三、建设用地规划许可证，拟证明18名原告办理了建设用地规划许可证建房的事实；证据四、户建面积红线图和建房超面积红线图，拟证明原告违法超占192.05平方米的事实；证据五、询问笔录及现场照片，拟证明原告违法建房的事实。以上事实证据，拟证明原告18位原告违法建房的事实。二、程序证据：证据六、违法线索核查报告及登记表，拟证明被告2018年巡查发现原告违法的事实，并进行了登记的事实；证据七、违法案件立案审批表、违法案件处理呈批表、法律文书送达回证，拟证明对原告违法行为予以立案查处，行政处罚决定书送达程序合法等事实；证据八、责令停止违法行为通知书及送达回证和18名原告的身份证，拟证明依法告知原告停止违法行为的事实；证据九、行政处罚告知书和行政处罚听证告知书及送达回证，拟证明涉案行政处罚决定拟作出时告知原告有申请听证的权利，履行了告知义务的事实；证据十、放弃听证权利告知，拟证明原告自行放弃听证，对处罚无异议的事实；证据十一、行政处罚决定书、湖南省非税收入一般缴款书及送达回证，拟证明依法作出处罚决定并依法送达，原告自愿接受罚款并缴纳罚金的事实。以上程序证据，拟证明处罚程序合法。三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款，第四十三条、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，拟证明处罚正确及裁量适当。 第三人祁阳县人民电站当庭未发表陈述意见，也没有提交任何证据。 经庭审质证，各方当事人的质证意见如下： 一、原告对被告证据的质证意见为：1.对事实证据，原告认为事实不清，18户居民建房办理了建设工程规划许可证，恰恰证明原告依法改建旧房，没有违法建房，被告的证据不能证明原告违法建房的事实；2.对程序证据，原告认为程序违法，因为被告列举的证据来看，告知书以及行政处罚决定书的送达均没有原告的签字，尤其是放弃听证权利的报告，均是一个叫陆林的包工头所签，陆林不是18户建房户之一，原告等18户也没有委托陆林签收，因此，该行政处罚决定程序违法；3.法律适用也是错误的。 第三人祁阳县人民电站对被告提供的证据没有发表质证意见。 二、被告对原告证据的质证意见为：均没有异议。第三人祁阳县人民电站对原告提供的证据也没有发表质证意见。 经本院审查，依法对原、被告双方当事人提供的证据认证如下：因被告提供证据中的所有法律文书送达回证均是由陆林签收，被告缺乏提供原告授权委托陆林签收的其他证据予以佐证，故对上述送达回证的合法性本院不予采信，对被告提供的其他证据的三性本院予以采信。对原告提供的证据，因被告无异议，故对其三性本院均予以采信。 经审理查明：祁阳县人民电站家属宿舍楼房因陈旧老化需要改扩建，该楼房共有18户，原告肖学春系其中一户。2017年12月2日，第三人祁阳县人民电站未经国土行政主管部门批准，擅自与原告肖学春等十八户签订了一份《土地转让合同》，将位于祁阳县金浯路地段土地面积为约300平方米的土地（土地性质为国有划拨土地）以148200元的价格转让给18户建房。2018年9月14日，被告的工作人员在动态巡查中，发现祁阳县人民电站家属宿舍18户住户于2018年2月9日起在祁阳县浯溪镇浯溪路拆旧房建新房的过程中，未经批准擅自超占批准红线外土地建房，新建的房屋在原来旧房的基础上进行了移位并且面积也进行了扩充。经原祁阳县国土资源局征地事务所实地勘测，实际占用土地面积为789.51㎡，其中批准面积为606.46㎡，超占批准红线土地面积为192.05㎡。2018年11月15日，被告针对祁阳县人民电站18户住户的违法行为进行了立案。同日，被告向18户住户发出祁土资执告字[2018]第297号行政处罚告知书及祁土资执听字[2018]第297号行政处罚听证告知书，接受上述文书并在被告的法律文书送达回证上签收的人是负责该18户住户房屋改扩建的包工头陆林。2018年11月15日，陆林向被告出具书面自愿放弃陈述、申辩和听证的权利。2018年11月16日，被告作出祁国土资罚[2018]297号行政处罚决定书，决定：1.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2.对当事人非法占地面积192.05㎡的行为，处以20元/㎡的罚款计人民币3841元。2018年11月16日，该行政处罚决定书仍由陆林签收。2018年11月19日，陆林以18户住户的名义向被告缴纳了3841元人民币的罚款。2018年5月15日，原告肖学春等十八户住户分别向本院提起诉讼，请求判如所请。 另查明，原告肖学春等18户住户现建房的具体位置符合祁阳县城乡规划和建设部门制定的总体规划要求，对此，被告亦不持异议。因政府部门机构改革，原祁阳县国土资源局已经变更名称为祁阳县自然资源局。 本院认为，本案的争议的焦点为：被告作出的行政处罚决定是否合法，是否应当予以撤销。现评析如下：一、行政处罚决定事实不清，主要证据不足。1.行政处罚决定的被处罚人不明确，没有将被处罚人18户的名单附表在行政处罚决定书中列明；2.超占批准红线外土地的界线不明。二、行政处罚程序违法。被告应当向18户住户送达的行政处罚告知书、行政处罚听证告知书和行政处罚决定书等执法文书，没有依法送达给原告肖学春等18户，而是送达给案外人陆林，但原告肖学春等18户并没有委托陆林签收执法文书，其送达程序违法。三、处罚决定明显不当。经查，原告肖学春等18户改扩建的房屋所占用的部分土地虽然未经国土行政主管部门批准并办理国有土地出让手续，但其改扩建的房屋符合城乡规划和建设部门的总体规划要求，可以通过责令其改正并依法补办国有土地出让手续的方式或者其他方式妥善处理，而被告作出的处罚决定是没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，因该建筑部分是合法的建筑，而处罚决定并没有区分哪部分属于合法建筑，哪部分属于非法建筑，应当具体没收哪部分，因此，该处罚决定明显不当。 综上所述，被告作出的被诉行政处罚决定事实不清，主要证据不足，程序违法，且明显不当，应当依法撤销并重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第六项之规定，判决如下： 被告祁阳县自然资源局于2018年11月16日作出的祁国土资罚[2018]297号行政处罚决定，由被告祁阳县自然资源局在本判决生效后六十日内重撤销新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告祁阳县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。 审 判 长  凌朝晖 审 判 员  康明正 人民陪审员  唐金祁 二〇一九年六月十七日 法官 助理  杨振宇 书 记 员  唐顺辉 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。