广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初61号原告：陈德财等109人（身份情况附后）。诉讼代表人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：冯嘉豪，男，1991年6月18日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：杨群英，女，1967年8月22日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人陈德财、曾雄英、周建忠共同委托代理人：李敏杰，北京圣运律师事务所律师。诉讼代表人冯嘉豪、杨群英共同委托代理人：刘晓刚、王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师、实习律师。被告：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市民众镇六百六路，统一社会信用代码11442000007333166E。负责人：谢世华，镇长。出庭负责人：顾湛宽，副镇长。委托代理人：梁丽梅，中山市民众镇土地房屋征收中心工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。第三人：中山市民众镇沙仔村民委员会，住所地广东省中山市民众镇沙仔行政村沙仔路**，统一社会信用代码54442090C038963567。法定代表人：杨一球，主任。委托代理人：潘志安，村委会工作人员。原告陈德财等109人不服被告中山市民众镇人民政府（以下简称民众镇政府）行政协议，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告民众镇政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山市民众镇沙仔村民委员会（以下简称沙仔村委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告黄兴、陈国英、黄桂英、陈志良、袁伟棠、冼玉霞、陈国福、袁锦棠、吴兆基、陈国基、陈德进、陈警枝、冼志棋、陈大姐、杨德幸、陈敬文、梁福彩、黄芳、黄国华、袁润森、黄金华，原告（暨诉讼代表人）陈德财、周建忠、曾雄英及其共同委托代理人李敏杰，原告（暨诉讼代表人）冯嘉豪、杨群英及其共同委托代理人刘晓刚、王兰，被告民众镇政府的负责人顾湛宽及委托代理人梁丽梅、陈润，第三人沙仔村委会的法定代表人杨一球及委托代理人潘志安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈德财等109人诉称，原告为中山市民众镇沙仔村村民，因本村土地大部分被征收，但村民对征收土地毫不知情，也未取得任何安置补偿。为核实征地的合法性，原告于2018年11月2日向被告民众镇政府申请信息公开，得知被告民众镇政府与第三人沙仔村委会于2017年3月15日签订征地留用地补充协议，将沙仔村141.7713亩土地征收后按10%的留用地补偿给沙仔村委会，并按每亩45万元的70%即每亩31.5万元进行货币折现补偿。原告认为，民众镇政府和沙仔村委会签订的征地留用地补充协议在实体和程序上均违反法律规定。首先，民众镇政府不具有土地征收主体资格，根据土地管理法规定征收主体应当至少是区县一级人民政府；其次，征收程序违法，对因公共利益确实需要征收农用地的，应当做好相关安置补偿工作，至今村民未见任何征收公告及安置补偿方案公告等相关征收合法手续；最后，该征收所依据的批复即2008年7月11日作出的粤国土资（建）字〔2008〕325号、2009年3月19日作出的粤国土资（建）字〔2009〕77号等文件，根据《国务院关于深化改革土地管理的决定》第十九条“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，该两份批复均已失效，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，民众镇政府不具有征收主体资格，且没有征地决定、安置补偿方案等合法的征收手续，上述征地留用地补充协议应属无效。为此，请求法院判令：1.确认民众镇政府与沙仔村委会于2017年3月15日签订的《征地留用地补充协议书》无效，责令退还耕地给原告；2.本案诉讼费由民众镇政府承担。被告民众镇政府辩称，一、原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，原告如以村集体的名义提起诉讼，应就提起诉讼人数（或户数）已过半数进行举证，但根据第三人出具的证明显示，截止到2019年2月28日，第三人的农业总户数为387户，原告提起本案诉讼的户数显然未超过原告所在村集体户数的一半；原告如以土地使用权人或者实际使用人提起行政复议，应当对其系涉案土地的使用权人或实际使用人进行举证，但原告并未提交相关证据予以证实。另，根据《土地管理法》第四十三条“……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的规定，国家征收土地的对象为农民集体，并不是农民个人，因此与土地具有利害关系的为被征地农民集体，若对涉案行为不服提起行政诉讼，应由农民集体或者过半数村民以集体名义进行，但原告以109名村民的名义向法院提起本案行政诉讼，属主体不适格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。二、原告的起诉已超过法定的起诉期限。被告与第三人于2017年3月15日签订《征地留用地补充协议书》，显然包括第三人和原告在内的全体村民早于2017年3月15日就知晓了涉案的协议签订情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应于知道或应当知道作出行政行为之日起6个月即于2017年9月15日前向法院提起行政诉讼，现原告于2019年1月4日才起诉，显然已超过法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。三、被告与第三人签订的《征地留用地补充协议书》合法有效，原告要求确认该协议无效，无事实及法律依据。被告与第三人于2017年3月15日签订的《征地留用地补充协议书》系针对已经有权机关批准的土地对第三人就留用地安置方案达成的协议，该协议系被告与第三人经平等协商而达成，根据《中山市人民政府办公室关于印发中山市征收农村集体土地留用地管理办法的通知》第十一条“……涉及征收土地安置留用地的，由征地单位与被征收土地农村集体协商解决”的规定，被告具有签订《征地留用地补充协议书》的职权，且协议涉及的补偿标准符合《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》规定的“不得低于所在地对应《全国工业用地出让最低价标准》的70%”的标准，被告与第三人签订的《征地留用地补充协议书》合法有效，应予维持。综上，请求法院查明本案事实并裁定驳回原告的起诉。第三人沙仔村委会述称，同意被告民众镇政府的答辩意见。经审理查明,陈德财等109人均系中山市民众镇沙仔村的村民，持有沙仔村股份合作经济联合社的股权证。2017年3月15日，民众镇政府（甲方）与沙仔村委会（乙方）签订一份《征地留用地补充协议书》，载明：为促进民众镇经济发展，中山市民众镇征地拆迁办于2007年1月1日至2012年12月31日征收乙方沙仔第一经济社的部分土地面积94514.2平方米（折合141.7713亩），并按约定补偿标准足额兑现征地补偿款，并已于2008年7月11日取得用地批文【批文号为：粤国土资（建）字〔2008〕325号】、2009年3月19日取得用地批文【批文号为：粤国土资（建）字〔2009〕77号】，现甲方就中山市民众镇征地拆迁办已征收土地中的141.7713亩落实征地留用地事宜达成协议如下：乙方被征收土地面积为141.7713亩，按提留10%的面积作为留用地，即14.17713亩，乙方同意甲方采用货币方式进行补偿，根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办【2016】30号）第一款第二条的规定，补偿标准参照民众镇2016年度工业用地公开出让价每亩45万元的70%进行货币折现，即按每亩31.5万元的价格补偿，金额为446.5796万元；甲方向乙方支付提留地补偿款后，不需再向乙方交付征地的提留地；上述款项自《征地留用地补充协议书》签订之日起30日内，由甲方一次性支付给乙方，乙方在收到全部款项之日，需做好村民的解释工作；如有一方违约，则由违约方赔偿守约方一切经济损失。民众镇政府和沙仔村委会分别在上述协议书的“甲方”、“乙方”栏加盖公章。原告于2018年11月通过政府信息公开申请获知上述《征地留用地补充协议书》，并认为有关征地批复已经失效，民众镇政府无涉案土地的征收主体资格且签订上述协议的程序违法，遂向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。庭审中，民众镇政府称已于2017年4月1日向沙仔村委会支付完毕涉案留用地折现款项446.5796万元，沙仔村委会确认已收到上述款项，但未向村民进行分配。另查，2008年7月11日，原广东省国土资源厅向中山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2008〕325号《关于中山市2007年度第六批次城镇建设用地的复函》，主要载明：经省人民政府同意，同意上报的农用地转用方案和征收土地方案，同意将包括民众镇沙仔村在内的多条村、社区及三角村高平村属下的集体农用地、集体建设用地、未利用地、国有农用地经完善征收手续后同意按土地利用总体规划作为中山市有关城镇建设用地；由中山市人民政府依法组织实施征地，依法发布征地公告、限期办理征地补偿登记；中山市土地行政主管部门应会同有关单位拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取被征地单位及农民的意见，报同级人民政府批准后实施。该复函还就补充耕地方案、税费、备案要求等其他内容作了批复。2009年3月19日，原广东省国土资源厅向中山市人民政府作出粤国土资（建）字〔2009〕77号《关于中山市民众镇2007年度第四批次城镇建设用地的批复》，主要载明：同意将民众镇范围内包括沙仔村的多条村的集体农用地12.0516公顷转为建设用地，连同集体建设用地6.8593公顷，合计土地18.9109公顷征收为国有土地，上述土地经完善征收手续后，依照规划安排作为中山市民众镇城镇建设用地。该文件还就补充耕地方案、税费、备案要求等其他内容作了批复。本院认为,原告于2018年11月通过政府信息公开申请获知民众镇政府与沙仔村委会于2017年3月15日签订的《征地留用地补充协议书》，于2019年1月4日具状向本院提起本案诉讼，属于在法定起诉期限内提起本案诉讼。按照民众镇政府与沙仔村委会上述协议书的有关约定，涉及土地征收行为而引伸的留用地选址、面积、折算货币补偿等问题。陈德财等109人均系中山市民众镇沙仔村的村民，以涉案土地使用权参股而获得相应的股权，与涉案土地有利害关系，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，有权提起本案诉讼。对于民众镇政府对陈德财等109人有关本案诉权的抗辩意见，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，民众镇政府在庭审中称依据《中山市征收农村集体土地留用地管理办法》（以下简称《办法》）的规定具有与被征地农村集体经济组织共同协商确定征地留用地和签订相关协议的职权，但该《办法》于2018年9月21日颁布，而涉案《征地留用地补充协议书》签订于2017年3月15日，当时该《办法》尚未实施；而民众镇政府作为镇级人民政府，没有提供其他证据证明其有权签订涉案《征地留用地补充协议书》，其亦未提交有权机关的授权文书，因此，民众镇政府与沙仔村委会于2017年3月15日签订《征地留用地补充协议书》，视为没有依据，属于无权签订该行政协议的行政行为。鉴于涉案补偿款已全部支付给沙仔村委会，在此情况下，撤销涉案《征地留用地补充协议书》将会给国家和社会公共利益造成重大损害。因此，本院确认涉案《征地留用地补充协议书》违法。由于涉案《征地留用地补充协议书》未明确留用地的具体位置，故陈德财等109人要求退还耕地的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告中山市民众镇人民政府与第三人中山市民众镇沙仔村民委员会于2017年3月15日签订的《征地留用地补充协议书》违法；二、驳回原告陈德财等109人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告中山市民众镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  钟学琼二〇一九年六月二十七日书 记 员  李桦诗钟金花附原告陈德财等109人的身份情况：原告：张桂泉，男，1957年4月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄兴，男，1949年10月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：何宝飞，女，1994年11月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：刘顺葵，女，1951年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈呀妹，女，1973年6月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国英，男，1957年7月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁顺钊，男，1975年9月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：曾爱卿，女，1939年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯泽顺，男，1971年5月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：严守发，男，1948年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黎少宝，女，1987年11月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄桂英，女，1979年3月24日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨笑宁，女，1980年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志婷，女，1990年3月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志良，男，1980年12月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈就权，男，1975年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄国龙，男，1979年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯杏香，女，1981年11月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁贤娣，女，1970年7月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志结，男，1985年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄群兴，女，1956年3月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：吴耀祥，男，1959年3月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈锦祥，男，1978年1月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈家辉，男，1983年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈锐坤，男，1965年7月9日出生，汉族，住广东省中山市。原告：汤汉辉，男，1995年7月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯苑珊，女，1995年8月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈秉福，男，1951年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁伟棠，男，1965年5月2日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟耀明，男，1972年9月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冼玉霞，女，1979年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：张远芳，女，1972年5月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：赖伟珍，女，1968年3月6日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国福，男，1971年3月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁顺杰，男，1974年12月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：欧江海，男，1955年4月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：吴振兴，男，1975年7月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁大姐，女，1953年6月2日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁锦棠，男，1963年1月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：关丽梨，女，1957年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：吴兆基，男，1986年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周艳妹，女，1990年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁碧仪，女，1978年1月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：麦桂妹，女，1951年3月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨锡棠，男，1977年11月24日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄锡洪，男，1955年1月25日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄七妹，女，1959年6月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：张福娣，女，1952年6月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：高月明，男，1963年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志君，女，1997年7月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁泽明，男，1970年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟泽洪，男，1973年4月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯志添，男，1970年1月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯仕森，男，1963年6月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国基，男，1992年11月14日出生，汉族，住广东省中山市。原告：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈永森，男，1968年8月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈德进，男，1991年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈警枝，女，1982年5月27日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈就明，男，1973年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨群英，女，1967年8月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯嘉豪，男，1991年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈家燕，女，1987年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈耀棠，男，1962年12月24日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈玖仔，男，1947年6月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冼志棋，男，1992年6月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈建财，男，1981年2月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈大姐，女，1952年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：麦桂娣，女，1953年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周建霞，女，1973年8月23日出生，汉族，住广东省中山市。原告：张远海，男，1980年1月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志雄，男，1975年10月6日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟志明，男，1975年3月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：高瑞敏，女，1990年3月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄华彩，女，1966年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄桂洪，男，1962年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周声柱，男，1994年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨德幸，男，1981年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈敬文，男，1991年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。原告：苏文辉，男，1990年2月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁福彩，女，1944年10月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁志南，男，1937年10月25日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄福洪，男，1974年9月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟华炳，男，1955年6月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄芳，女，1971年11月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁群娣，女，1968年4月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁福好，女，1949年9月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：范映红，女，1963年10月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：欧少荣，男，1964年8月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：苏华汉，男，1972年9月26日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄福好，女，1953年7月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志敏，女，1987年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁洪根，男，1964年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：苏华洪，男，1970年9月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯汉仪，女，1985年1月11日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄爱华，女，1973年8月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯桂英，女，1974年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁镇洪，男，1994年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周建成，男，1971年5月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯润弟，女，1955年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄国华，男，1962年8月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周灿辉，男，1992年12月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：叶杏桃，女，1971年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国明，男，1962年11月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：李锦洪，男，1967年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁润森，男，1971年9月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄金华，男，1964年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。