广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤08行终46号上诉人（原审原告）何明，男，汉族，1974年2月22日出生，住雷州市，委托代理人莫钧淦，男，汉族，1980年8月13日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）莫梅玲，女，汉族，1976年11月13日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）莫钧淦，男，汉族，1980年8月13日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）莫发大，男，汉族，1972年11月25日，住湛江市赤坎区，上诉人（原审原告）莫梅丽，女，汉族，1974年12月30日出生，住雷州市，上诉人（原审原告）蔡华琴，女，汉族，1952年11月26日出生，住雷州市，上述二上诉人委托代理人莫钧淦，男，汉族，1980年8月13日出生，住雷州市，被上诉人（原审被告）雷州市自然资源局，住所地：雷州市雷南大道**。法定代表人黄文驹，局长。委托代理人韩琦震，该局干部。委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。原审第三人雷州市虹顺房地产有限公司，地，地址：雷州市雷城镇下广路[雷城糖厂宿舍第****]/div>法定代表人黄海虹，董事长。委托代理人何飞，广东华文律师事务所律师。委托代理人文炼，广东华文律师事务所律师。上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴因土地行政许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2018）粤0891行初305号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审查明：原雷城糖厂占地面积313207平方米，其中包括职工生活福利区土地150075.8平方米。原雷城糖厂职工住职工房改房，并已各自取得了房地产权证。2006年，雷州市凯基糖业有限公司将从雷州市国土资源局受让而得的原雷城糖厂职工生活福利区占用的150075.8平方米土地转让给雷州市恒大制糖有限公司（以下简称“恒大制糖公司”），恒大制糖公司于同年6月办理了土地使用权变更登记并取得了雷国用（2006）第0032989号《国有土地使用证》。为解决原雷城糖厂改制遗留问题，2016年8月11日，黄海虹等13人持原雷城糖厂平房改房171户职工签字捺指印的委托书，代表“原雷城糖厂房改平房黄海虹等197户职工”与恒大制糖公司签订了《土地房屋处置协议书》，该协议书约定恒大制糖公司将变更登记的土地范围中的A块20777.46平方米及B块11424.47平方米兑换给197户房改房业主，黄海虹等197户职工（房改房业主）自行搬迁及注销各自房地产权证。后，雷州市土地储备中心回收雷州市恒大制糖有限公司位于雷州市××下××路原雷城糖厂20777.46平方米的A地块和11424.47平方米的B地块，共计32201.93平方米。2017年11月2日，以原房改房197户业主为经济实体成立的雷州市虹顺房地产有限公司通过国有建设用地使用权网上竞价，竞得上述32201.93平方米土地的使用权。同年11月16日，雷州市国土资源局与雷州市虹顺房地产有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。2017年12月18日，雷州市住建局向虹顺公司核发地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》，用地位置为雷城镇下广路原雷城糖厂（A地块）。原告何明、莫梅玲、莫均淦等人认为黄海虹等13人无权代表其对房屋进行处置，雷州市住建局未听取其意见，即为虹顺公司核发涉案许可证，该具体行政行为侵害其合法权益，遂诉至该院，请求撤销雷州市住建局向虹顺公司核发的地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》。另查明，原告何明2005年取得座落于原雷城糖厂宿舍第22幢04房的粤房地证字第**《房地产权证》，该房地产位于C地块。原告莫梅玲于2012年4月20日取得原雷城糖厂宿舍第六幢03房的粤房地权证雷ＣＱ字第**《房地产权证》。莫俊林（已故）于2005年取得原雷城糖厂宿舍12幢04号房的粤房房地证字第**房地产权证》。莫梅玲与莫俊林名下的房地产位于A地块。莫俊林生前与本案原告蔡华琴系夫妻关系，莫均淦、莫发大、莫梅玲、莫梅丽系两人的子女。原审认为：本案属于土地行政许可案件。本案的争议焦点在于：被告作出的涉案建设用地规划许可证是否合法。依据《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”，《中华人民共和国房地产管理法》第三十一条“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让抵押”的规定，原雷城糖厂职工何明、莫梅玲、莫俊林已取得了职工房改房的房地产权证，现有证据无法证明上述职工的房屋所有权已办理转移登记、灭失或者发生了导致该房屋所有权消灭的事实。虽然黄海虹等13人以“原雷城糖厂房改平房黄海虹等197户职工”的名义与恒大制糖公司签订了《土地房屋处置协议书》，但黄海虹等13人并未经得原告的授权同意，因此，不能处分登记在何明、莫梅玲、莫俊林名下的房地产。在没有合法处理登记在何明、莫梅玲、莫俊林名下的房地产的情况下，雷州市住建局向虹顺公司核发地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》，违反相应的法律规定。依照《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的；(二)以合理的价格转让；(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。”之规定，以原房改房197户业主为经济实体成立的雷州市虹顺房地产有限公司代表是197户职工利益，通过国有建设用地使用权网上竞价，善意地以合理的价格竞得涉案32201.93平方米的土地使用权，并取得地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》，属于《物权法》第一百零六条第一款规定的情形。此外，黄海虹等13人持原雷城糖厂平房改房171户职工签字、捺指印的委托书，代表“原雷城糖厂房改平房黄海虹等197户职工”与恒大制糖公司签订了《土地房屋处置协议书》等，协商并同意对涉案土地进行处理，自行搬迁及注销各自房地产权证。雷州市虹顺房地产有限公司受原雷城糖厂平房改房171户职工的委托，同意签订涉案土地的《国有建设土地使用权出让合同》，办理涉案的《建设用地规划许可证》，虽然，黄海虹等13人及雷州市虹顺房地产有限公司未经得原告的同意处理以上事务，但代表了“原雷城糖厂房改平房197户职工”的绝大多数人的利益，一旦撤销涉案的《建设用地规划许可证》，将导致同意处置方案房改平房的171住户的公共利益产生不可逆转的损害，引起社会群体事件，引发不安定因素。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;”之规定，被告雷州市住房和城乡规划建设局核发地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》的行政行为不予撤销，应确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下：一、确认雷州市住房和城乡规划建设局于2017年12月18日核发地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》的具体行政行为违法；二、驳回原告何明、莫梅玲、蔡华琴、莫均淦、莫发大、莫梅丽等六人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告雷州市住房和城乡规划建设局负担。何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴上诉称：一、原审法院超期送达行政判决。二、一审判决认定雷州市虹顺房地产有限公司性质错误。雷州市虹顺房地产有限公司不是由原雷城糖厂房改房权利人197户推选出来，不是197户业主成立的。雷州市虹顺房地产有限公司的性质决定它不代表197户利益。没有人签名同意委托雷州市虹顺房地产有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》和办理《建设用地规划许可证》、《不动产权证书》。三、雷州市虹顺房地产有限公司不具备善意取得不动产的构成要件。雷州市虹顺房地产有限公司受让不动产时是恶意的；不合理的竞拍条件导致产生不合理的转让价格，实质是无处分权人和无权受让人串通恶意损害国家、社会公共已经所有权人利益；转让的不动产还没有真正登记给受让人，而是被雷州市虹顺房地产有限公司无权掠夺。四、雷州市虹顺房地产有限公司为了私利，蔑视法律尊严，冒用滥用非法身份，做出一系列违法行为，触犯法律，损害国家、社会公共已经所有权人利益。雷州市虹顺房地产有限公司非法转让土地使用权侵害大家权益，涉嫌犯罪。雷州市虹顺房地产有限公司违背众多房改房住户利益，侵害国家、社会公共及平房197户的利益，遭到绝大多数住户的反对，引发越来越多维权上访的群体性事件。请求：一、撤销一审判决；二、撤销雷州市住房和城乡规划建设局2017年12月18日为雷州市虹顺房地产有限公司许可颁发雷州市××下××路原雷城糖厂A地块地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》的具体行政行为；三、一、二审案件受理费由被上诉人负担。雷州市自然资源局答辩称，一、答辩人颁发《建设用地规划许可证》符合法律规定。答辩人在本案作出的行政行为是颁发《建设用地规划许可证》，是一种规划建设许可的行政行为，并不是对土地权属的确认。答辩人是依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款的规定作出的行政许可行政行为。结合本案事实，涉案用地属于雷州市城区的土地规划改造范围，该土地原产权人是雷州市恒大制糖有限公司，依雷州市土地储备中心与雷州市恒大制糖有限公司签订回收协议，由雷州市土地储备中心进行挂牌出让，第三人通过竞价方式取得该出让土地使用权，并与原雷州市国土资源局签订土地出让合同，事实过程清楚明确。为此，第三人要求颁发建设用地规划许可证的申请，答辩人根据上述法律规定要求，给其颁发《建设用地规划许可证》于理于法有据。由于答辩人作出涉案的行政行为仅是对涉案土地的行政规划许可，不涉及土地产权问题，故该地块产权问题不属于规划许可的审查范围，法律规定非常清楚。二、本案实际上是雷州市人民政府为解决原雷城糖厂改制后的职工安置遗留问题而协调各单位作出的行政行为，行为符合原雷城糖厂广大职工的合法权益，如果撤销《建设用地规划许可证》将造成巨大的公共利益损失。关于原雷城糖厂改制后的历史遗留问题，雷州市人民政府2003年就开始处理。该厂职工的房改房一共31幢砖木平房，涉及到197户住房问题，该平房已经年久失修，均为危房，不能居住。解决职工的居住问题是住房的重点工作。2016年8月雷州市人民政府牵头各个主管部门，最后促成雷州市恒大制糖有限公司与原雷城糖厂197户职工达成《土地房屋处置协议》，在法律允的最大框架范围内解决了197户职工的住房用地问题。为防止职工代表组建的第三人虹顺公司以后损害197户职工利益，原雷州市国土资源局挂牌时，已经明确注明“凡参加竞买者，必须在成交30日内与原雷城糖厂房改房批复住户2/3以上职工代表签订房屋拆迁安置协议书。”另外，原雷州市国土资源局给第三人虹顺公司颁发的《国有建设用地使用证》中也已经注明该土地是属于雷城糖厂197户职工共同所有。所以，无论是代表人给第三人颁发《建设用地规划许可证》，还是以及原雷州市国土资源局颁发《国有建设用地使用证》，均是为了广大人民群众的利益为目的。如果撤销涉案行政行为，该项目将不可能再继续推进，将造成197户职工巨大的利益损失。请求：驳回上诉，维持一审判决。雷州市虹顺房地产有限公司口头答辩认为，上诉人合法权益没有受到损害，不动产权证中有附记详细说明土地是归197户，房屋归个人，明显土地归197户使用，房屋归197户的个人所有，国土局发证没有违法，上诉人权益没有收到任何损害，一审认为发证违法是错误的。坚持一审的陈述意见。经审理查明，本院根据当事人提交的证据材料及庭审质证情况，确认原审判决查明事实。另查，一审判决后，因雷州市机构改革的原因，原雷州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，由新组建的雷州市自然资源局承继。再查，上诉人何明的涉案房屋（粤房地房地证字第**产权证，22幢04）位于C地块内，A地块西侧。上诉人莫梅玲的涉案房屋（粤房房地权证雷ＣＱ字第**地产权证,06幢03）位于A地块内。莫俊林的涉案房屋（粤房地证房地证字第**权证，12幢04）位于A地块内。A地块与B地块之间以一条规划路相隔。本院认为：本案为土地行政许可纠纷。本案争议的焦点问题为：原雷州市住房和城乡规划建设局颁发粤地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》的合法性问题？依据查明事实可知，第三人雷州市虹顺房地产有限公司取得的粤地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》，登记内容显示涉案用地位置为：雷城镇下广路原雷城糖厂（A地块）。上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴主张相关权利的房屋或位于A地块内或位于A地块西侧与A地块相邻，因上诉人何明、莫梅玲等人已经取得相关房地产权证，证明自己在涉案地块上的财产权利，所以原雷州市住房和城乡规划建设局将包含上诉人何明、莫梅玲等人房地产权利在内的A地块向第三人雷州市虹顺房地产有限公司颁发争讼的粤地字第4408822017G0098号《建设用地规划许可证》，权属明显不清，属行政行为主要证据不足。《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二十二条规定：“城市规划行政主管部门受理建设用地规划许可申请和建设工程规划许可申请后，应当将有关申请事项予以公示。城市规划行政主管部门审查建设用地规划许可申请和建设工程规划许可申请，公示发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。城市规划行政主管部门应当听取申请人、利害关系人的意见。城市规划行政主管部门在依法核发建设用地规划许可证或者建设工程规划许可证后，应当自核发之日起十五日内通过信息网络、设置公示栏公示等方式向社会公布核发结果。公民、法人和其他组织可以向城市规划行政主管部门查询许可证及其依据的控制性详细规划的具体内容。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。申请人、利害关系人对许可或者审批事项提出异议的，许可或者审批机关应当及时处理，并回复处理结果。必要时可以采取听证会或者论证会等方式听取各方意见。”根据上述规范性文件的规定，本案建设用地规划许可应当履行公示程序，而被上诉人在诉讼过程中未能提交相关证据证明其在争讼行政行为的审批过程中，进行了公示的相关证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”据此，被上诉人应当对作出争讼行政行为的程序合法性问题承担举证不能的法律后果，故应认定原雷州市住房和城乡规划建设局作出争讼行政许可行为的程序合法性不足。涉案行政许可行为涉及197户原雷城糖厂职工的合法权益，撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此该土地行政许可的效力应予保留。本案土地行政许可，来源于人民政府的土地管理部门与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是规划管理部门履行其行政管理职能的表现，而不是平等主体转让财产权益的行为，因此一审判决适用《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款的规定，认为第三人雷州市虹顺房地产有限公司善意取得涉案土地行政许可的意见，属于适用法律错误，予以纠正。综上，上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴的上诉意见，不予采纳。原审判决认定事实错误，适用法律不当，但处理结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何明、莫钧淦、莫梅玲、莫发大、莫梅丽、蔡华琴负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨纯京审 判 员  梁康宁代理审判员  杨丹红二〇一九年六月五日书 记 员  梁春雨附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。