山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2019）晋05行初35号原告张某，女，汉族，1954年12月25日出生，住山西省长治县。委托代理人李某，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人吴某，北京市盛廷律师事务所实习律师。被告长治市上党区人民政府，所在地址长治市上党区迎宾西街**。法定代表人段某，任区长。出庭负责人李翔，任副区长。委托代理人贾某，山西耿诚律师事务所律师。原告张某诉被告长治市上党区人民政府撤销征收补偿决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年6月10日公开开庭审理了本案。原告张某及其委托代理人李某、吴某，被告长治市上党区人民政府出庭负责人李翔，委托代理人贾某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系长治县东和乡辛呈村村民，在该村拥有合法的集体土地使用权和房屋所有权。因太焦铁路征用土地项目，原告的房屋面临拆迁，但因土地征收的合法性及补偿问题，原告至今未与任何部门达成安置补偿协议。2019年4月9日，原告收到了被告作出的《房屋征收补偿决定书》，称“望你户在收到本决定书10日内签订搬迁协议，逾期不执行本决定将强制执行”。原告认为，根据《土地管理法》的规定，农村集体土地须经省人民政府或国务院批准才能征收。原告对被告《征收决定公告》提起了行政复议，在复议机关未作出复议决定之前，被告不应作出征收决定。同时，《房屋征收补偿决定书》依据的《资产评估报告书》事先未送达原告，也没有听取原告的意见，实体及程序均涉嫌违法。请求：依法撤销上党区人民政府作出的《房屋征收补偿决定书》，本案的诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，提交了以下证据：证据1，《房屋征收补偿决定书》，证明与原告有利害关系。证据2，2019年5月22日长治市人民政府作出的长政行复〔2019〕第6号《行政复议决定书》，该复议决定确定被告作出的房屋征收决定违法，故被告作出的房屋征收补偿决定没有法律依据。证据3，2017年11月8日《山西省国土资源厅办公室关于公开政府有关信息的复函》，证明目的同证据2。被告辩称，一、上党区政府不是本案的适格主体，应当驳回原告的起诉。上党区政府未实施案涉拆除行为，案涉拆除行为系长治市上党区东和乡辛呈村自行收回土地。二、太焦城际铁路建设项目符合公共利益的需要。太焦城际铁路建设项目是国家规划的快速铁路网的重要组成部分，也是山西省“十二五”规划的重大交通基础设施之一。该项目已列入《山西省土地利用总体规划》（2006-2020）远期规划建设铁路项目，该项目的建设符合公共利益的需要，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益规定的情形。三、被告作出的《征收决定》符合国民经济和社会发展规划和计划。太焦城际铁路建设项目系省政府重点项目，建设单位与经营管理单位系由中国铁路总公司、山西省、河南省等出资方组建的合资铁路公司。该项目已获得国家发展和改革委的批复，沿线范围内的建设项目用地已分别获得国土资源部、山西省国土资源厅、山西省住房和城乡建设厅的初审，证明该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划、土地利用总体规划。四、被告具有作出房屋征收决定的法定资格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“县级人民政府负责本行政区的房屋征收与补偿工作，县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”因此被告有权作出房屋征收决定，并确定房屋征收部门具体组织实施。五、被告作出房屋征收决定的行政行为合法。1、被告在作出《征收决定》前作了大量准备工作，充分维护了被征收人的合法权益。2、被告为强制拆除工作依法进行了告知、催告，并告知了陈述和申辩权。3、被告在作出《征收决定》前，项目征收补偿费用资金足额到位，征收工作进展顺利。辖区内涉及铁路项目拆迁的14家企业、115户居民，除涉案8户居民外，均已拆迁安置完毕，征拆率93.8%，征收补偿方案得到了绝大多数被征收户的认可和支持配合。4、被告对被征收户的权利进行了充分的告知和保障。六、被告严格按照《征收补偿工作实施方案》的要求，依据资产评估报告对原告的资产进行补偿，且补偿款足额及时到位，不存在损毁赔偿。被告严格依照上级部门要求，依据法律规定，按照公平、公开、公正的要求，依法、有序、和谐地进行了征拆工作，没有损毁原告的财产，没有给原告造成经济损失。请求驳回起诉。被告为证明其主张，提交了以下证据：第一组证据：证据1，长治市政办函〔2015〕48号《长治市人民政府办公厅关于成立长治市推进太焦高铁项目建设领导组的通知》；证据2，晋国土资发〔2015〕332号《山西省国土资源厅关于新建太原至焦作城际铁路工程（山西段）建设项目用地预审初审意见的报告》；证据3，《关于新建太原至焦作城际铁路建设用地预审意见的复函》；证据4，山西省住房和城乡建设厅《中华人民共和国建设项目选址意见书》；证据5，发改基础〔2016〕1045号《国家发展改革委关于新建太原至焦作城际铁路建设可行性报告的批复》。以上证据证明新建太原至焦作城际铁路建设是山西和河南两省规划的“十二五”重大交通基础设施项目，郑州至太原铁路的重要组成部分。该项目已获得国家发改委的批复，沿线范围内的建设项目用地已分别获得国土资源部、山西省国土资源厅、山西省住房和城乡建设厅的初审。第二组证据：证据6，长县政办函〔2016〕43号《长治县人民政府办公室关于调整充实长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组组成人员的通知》；证据7，长县政办发〔2017〕5号《长治县人民政府办公室关于印发太焦城际铁路长治县段补偿工作方案的通知》；证据8，长县政办发〔2017〕76号《长治县人民政府办公室关于对太焦铁路长治县段征迁补偿相关内容补充的通知》；证据9，《太焦客专铁路建设长治县征迁补偿协议》及太焦城际铁路上党区辛呈村11户房屋补偿明细表；证据10，晋政发〔2013〕22号《山西省人民政府关于调整全省征地统一年产值标准的通知》；证据11，晋人办函〔2018〕142号《山西省人大常委会办公厅关于交办的函》。该组证据证明为了积极推进太焦客专铁路项目的开展，上党区成立太焦高铁领导组，完成了红线用地放线和地面附着物树林、面积等清点确认、登记汇总上报等工作，制定了拆迁安置方案，根据资产评估报告确定房屋补偿明细。存在征地补偿费用超出预算的问题。第三组证据：证据12，《上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组办公室关于辛呈村征迁包户工作方案》，证明被告为化解征收拆迁纠纷进行的努力。第四组证据：证据13，工作人员入户走访记录；证据14，长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组《关于限期推进太焦城际铁路辛呈村征迁工作的通知》；证据15，长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组办公室《关于限期取消太焦城际铁路辛呈村房屋拆迁奖励的通知》；证据16，《长治市上党区人民政府关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》；证据17，太焦铁路征地告知书及催告书；证据18，《关于辛呈村高铁拆迁的专题会议纪要》；证据19，资产评估报告；证据20，《房屋征收补偿决定书》；证据21，长治县推进太焦客专铁路项目建设组领导办公室《告知书》；证据22，长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组办公室《关于领取拆迁过渡安置费的通知》；证据23，长治县推进太焦客专铁路项目建设组领导办公室《告示》。该组证据证明：长治市上党区太焦高铁领导组为征收拆迁所作的大量工作。第五组证据：证据24，房屋拆迁视频。证明在拆除房屋的过程中，没有损坏被拆迁户的物品。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见要点为：对证据1没有异议。对证据2的真实性认可，上党区政府实施省政府和市政府的指示和决定，不是太焦高铁项目具体的建设者和管理者，无法取得该项目的征地手续。对证据3的真实性认可，但是2017年11月8日的复函不能证明此后未取得相关手续。被告提交的证据中，因证据13、证据19、证据24超出举证期限，但这些证据涉及本案重要事实，且本案涉及公共利益，本院对这些证据也组织了质证。对被告提交的证据，原告的质证意见要点为：证据1-5不能证明涉案的土地已经合法征收，对其真实性、合法性、关联性（以下简称三性）均不认可。证据6，真实性认可，是领导小组实施的拆除行为，应该由被告承担相应的责任。证据7、8三性不予认可，被告没有权力作出征收补偿方案的权利，根据土地管理法的规定应该由县级以上国土部门制订实施。证据9、10、11、12、14，与本案没有关联性，对其证明目的不予认可。证据13、15、16不予认可。证据17，告知书和催告书原告方均没有收到，不符合留置送达的程序，签发的主体也不对。证据18，不能证明其证明目的。证据19，评估的时间基点违法，评估机构的选择违法，评估的面积与事实面积不符，评估程序也违法。证据20，依据错误，制作程序违法，被告也没有相应的职权。证据21，原告没有见到该告知书，同时说明是被告组织的拆迁行为。证据22，原告收到过该通知，但是通知的合法性不认可，法律规定应该是先补偿后搬迁，故被告没有履行安置补偿义务，原告是可以拒绝搬迁的。证据23，原告没有看到过，不能达到证明目的。证据24，非原始载体，内容也不能达到证明目的，视频中也反映不出原告物品的去向。根据双方质证意见，对本案证据认定如下：被告提交的证据10与本案无关，不予采信；原、被告提交的其他证据均真实，与本案存在关联，作为本案证据使用。其证明力将在事实认定与论理部分进行综合评述。经审理查明:太原至焦作城际铁路项目，是国家规划的快速铁路网的重要组成部分，也是山西省“十二五”规划的重大交通基础设施建设项目之一。该项目通过山西省国土资源厅建设项目用地预审初审，通过中华人民共和国国土资源部用地预审；该项目符合城乡规划要求，获得《建设项目选址意见书》；该项目获得国家发展和改革委员会可行性研究报告的同意批复。该铁路项目在山西境内长328.178公里，途经长治市上党区。为推进铁路项目建设，2015年前后，山西省长治市成立长治市推进太焦高铁项目建设领导组，长治市上党区人民政府（当时为长治县人民政府）成立长治县推进太焦客专铁路项目建设领导组（后也称长治市上党区推进太焦客专铁路项目建设领导组，以下简称上党区领导组）。案涉铁路项目在长治市上党区共需要征收拆迁14家企业、115户民宅。2017年1月17日，长治县人民政府制定《太焦城际铁路长治县段征迁补偿工作实施方案》，并附有《太焦铁路长治县段地面附着物和建（构）筑物补偿标准》。2017年8月10日又发文对补偿标准进行了调整及补充。2017年9月，被告开始与部分被拆迁户签订《太焦客专铁路建设长治县征迁补偿协议》，需要征收拆迁的14家企业、115户民宅中，截止开庭之日，尚有8户未与被告达成拆迁补偿协议，原告即是其中一户。对被拆迁户的补偿内容包括被征收房屋及附着物的评估价格、重置补偿费、搬家补偿费、过渡安置补助费及奖金。2019年3月10日，上党区领导组作出《关于限期推进太焦城际铁路辛呈村征迁工作的通知》，开始加快征收工作，限被征收户于2019年3月15日前积极配合征拆工作；2019年3月26日，上党区领导组作出《关于限期取消太焦城际铁路辛呈村房屋拆迁奖励的通知》，确定搬迁奖励截止时间为2019年3月31日18点；2019年3月31日，被告作出《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》，明确了征收项目、征收范围、征收人及征收实施部门，明确征收的对象为征收范围内的集体土地及地上附着物，并告知复议及起诉的权利。2019年4月1日，长治县综合行政执法局筹备组向原告作出《告知书》，要求原告户7日内搬离，否则将予强制执行。同日，原告向长治市人民政府就《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》提出行政复议。2019年4月9日，长治县综合行政执法局筹备组向原告作出《催告书》，要求原告户于10日内自行搬离，否则将强制执行。2019年4月9日，被告向原告作出《房屋征收补偿决定书》，对原告户房屋征收、重置等共补偿604366元，补偿内容与他人征收补偿协议的补偿类别一致，缺少奖励部分，房屋的补偿价值依据是2018年3月作出的以2017年6月24日为基准日的资产评估报告，决定书还明确了重置的宅基地200平方米。2019年4月11日上党区人民政府召开“辛呈村高铁拆迁的专题会议”，确定上党区综合执法局负责拆除工作，并负责对不执行拆迁通知书和催告书的启动强制拆迁程序。2019年4月20日，上党区领导组作出《告知书》，确定4月22日将随时拆迁被征收房屋，要求住户清空房屋内财产，同日，上党区领导组又向被征收人作出《关于领取拆迁过渡安置费的通知》，要求被征收人于4月23日上午8点前将屋内物品搬离，并领取过渡安置费。2019年4月23日，原告房屋被强制拆除，拆除前，拆除人员对房屋内物品进行了搬离，并进行了录像。2019年4月24日，上党区领导组对被拆迁户作出《告示》，要求被拆迁户至上党区领导组办理补偿款领取手续。原告户不服，以上党区人民政府为被告，提起请求撤销《房屋征收补偿决定书》之诉，针对强制拆除分别提起确认违法和行政赔偿之诉。在诉讼中，长治市人民政府于2019年5月22日作出长政行复〔2019〕第6号行政复议决定，以长治市上党区人民政府征收土地未经山西省人民政府或国务院批准为由，确认上党区人民政府《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》违法。本院认为：（一）关于长治市上党区人民政府被告主体资格问题。长治市上党区人民政府是被诉《房屋征收补偿决定书》的作出机关，因此是本案适格被告。（二）关于被诉《房屋征收补偿决定书》是否违法问题。其一，根据长治市人民政府2019年5月22日作出的长政行复〔2019〕第6号行政复议决定认定，长治市上党区人民政府征收土地未经山西省人民政府或国务院批准，确认上党区人民政府《关于太焦城际铁路红线内土地房屋征收决定的公告》违法，征收决定违法，征收补偿决定失去合法的基础。其二，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，行政机关征收土地应当进行征地公告、征地补偿登记、对征地补偿安置方案进行公告，即所谓的“两公告一登记”程序，被告未提交证据证明其进行过征地补偿登记、就征地补偿安置方案的制定进行公告和听取被征收土地村集体经济组织和农民的意见，视为其未进行这些程序。在这些程序缺失情况下制定的补偿标准和依据这个补偿标准制定的《房屋征收补偿决定书》程序违法。（三）案涉《房屋征收补偿决定书》是否应予撤销。其一，征收决定违法不会必然导致征收程序的终结。原告认为应予撤销的主要原因为被告征收决定公告违法，但征收决定的违法并不必然导致征地程序的终结。长治市人民政府复议确认被告征收决定公告违法，而未予撤销，即是宣告违法的同时，保留了征收决定的效力，这就意味着，征收程序将继续，也就意味着征收程序自然延伸到征收补偿。其二，《房屋征收补偿决定书》是否应撤销，应考察其是否对被征收人进行了合理的补偿，如果其对被征收人的损失进行了合理充分的补偿，便无必要进行撤销、另外进行赔偿程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，被征收土地上的附着物的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定，目前山西省尚无统一的标准；根据该条规定，补偿的要求有两个，一是按照原用途补偿，二是能够使被征地农民保持原有生活水平。被告对原告房屋进行评估，并以评估为基础进行补偿，并不违反法律规定。根据被告提供的证据9《太焦城际铁路上党区辛呈村11户房屋补偿明细表》所载，《房屋征收补偿决定书》中对原告补偿包括：房屋评估费、重置费、搬迁费、过渡安置费（包括个人和家庭）和200平方米宅基地。其中重置费比房屋评估费还要高，这也就意味着，对原告房屋评估补偿的基础上，又按照评估面积重置房屋进行了补偿，这一标准远远高于国家赔偿的直接损失标准。根据正常社会经验即可知，这种补偿标准是充分的，充分的程度可以吸收评估基准日与补偿决定作出日的时间差，可以弥补因搬迁重置造成的物品折损及额外费用。这种补偿标准可以保证被征收人原有的生活水平，而且还会有富余。其三，原告主张评估报告少算面积，缺乏依据。被告拆除原告房屋前进行了多次告知和预警，关于房屋的情况，原告完全有时间取证。庭审中，原告并未提交足够证据证明评估报告存在明显错误，因此原告关于被告少评估的主张，不予支持。根据以上三点，案涉《房屋征收补偿决定书》没有撤销的必要。综上，被告制定补偿安置方案未征求村集体和村民的意见，作出的《房屋征收补偿决定书》违反法定程序，但该《房屋征收补偿决定书》从实体上对原告征收房屋进行了充分补偿，维护了原告的合法利益，从实质解决争议、维护重大公共利益的角度出发，对其不予撤销，而确认违法保留其效力。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认被告长治市上党区人民政府对原告张某户作出的《房屋征收补偿决定书》违法。案件受理费50元，由被告长治市上党区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长 李先翠审 判 员 郑金坤审 判 员 赵仁义审 判 员 李高原人民陪审员 陈梁鹏 二0一九年六月二十七日法官 助理 杨亚锋书 记 员 闫雪敏