江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏06行终247号 上诉人（原审原告）张宏军，男，1970年8月2日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如东县公安局双甸派出所，住所地如东县。 负责人花飞飞，所长。 应诉负责人吴俊，如东县公安局双甸派出所教导员。 委托代理人高卫华，如东县公安局工作人员。 委托代理人吴波，如东县公安局工作人员。 上诉人张宏军因诉被上诉人如东县公安局双甸派出所（以下简称双甸派出所）政府信息公开一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初66号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年7月9日，张宏军向双甸派出所寄交编号为1021059265729的邮件，邮件内件品名标注为“文件”，收件人为双甸派出所。张宏军述称，其寄送的该份材料是要求双甸派出所公开“……1.对本人作出你所于2018年6月14日、7月3日，2次收受110报警服务台指令受理本人举报案的接受案件回执单；2.如皋市丁堰镇镇政府、皋南居委会等3涉案人员的基本信息（含姓名、身份、工作单位、职务等）；3.如皋市丁堰镇镇政府、皋南居委会等4涉案人员在本人于如东县双甸镇工作经营场所（华夏服装皮鞋超市）对本人及家人进行纠缠、藐语挑衅等的事由及最终目的，即你所对其的谈话笔录等。以上信息，加盖公章。……”张宏军于2019年1月14日向一审法院邮寄起诉状，认为双甸派出所在规定期限内对其申请不予答复的行为违法，请求法院依法确认双甸派出所不予答复的行为违法，判令其作出相应答复。一审法院依法通知双甸派出所答辩，双甸派出所称未收到张宏军寄交的上述编号的信件，并提交了邮政物流公司的证明、流程信息及与投递员的询问笔录。邮政速递物流股份有限公司南通市分公司如东营业部出具证明表明，公司双甸揽投站投递员于2018年7月10日投递的邮件1021059265729，在7月10日12:03反馈信息；双甸派出所民警于2019年1月23日到该公司查找该件投递签收单，经翻阅投递档案，未查找到该签收面单，查阅电子面单也未查找到该签收单。2018年7月10日的信息反馈流程上记载的为“他人收按址投递”。双甸派出所询问邮递员，其表明要是有人签字收取邮件，就在回执单上注明“他人收门卫”，要是没有人签字收取邮件，就在回执单上注明“他人收按址投递”，且表示因时间长了他也不清楚邮件放在哪里了。 一审法院认为，依照修改前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，须以相应书面申请到达行政机关为前提。依申请的行政行为，行政机关并不当然地具有履行相关法定职责的义务，只有经当事人依法提出申请后，行政机关才会产生相应的法定职责义务。邮政投递，是邮政企业为用户提供迅速、准确、安全、方便的邮政服务，邮寄送达到位这一法律事实的成立，需要受受送达人签收的制约，表现形式为个人签字或者单位盖收发章。按照《中华人民共和国邮政法实施细则》第三十七条的规定，按址投递的，城镇居民的邮件，按收件人地址投递到平房院落门口或者楼房地面层的信报箱或者收发室；单位、单位内附设的机构和个人以及单位院内宿舍用户的邮件，投递到单位收发室。案涉编号的邮件，双甸派出所经查询纸质档案和电子档案，都未见有纸质和电子签收面单，且邮递员亦表示，没有签字收取邮件的才在回单上注明“他人收按址投递”，因此，双甸派出所称其未收到邮件，予以采信，也即申请公开信息的相应书面材料是否实际送达尚缺乏相应的证据证明。按照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条的规定，应当裁定驳回张宏军的起诉。张宏军如若需要其所述的案涉信息，可以按照法律文书确定的双甸派出所地址、内件品名标注信息公开申请，向双甸派出所另行寄交信息公开申请书，或通过相关政府网站，或至双甸派出所办公场所当面提交。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条，裁定驳回张宏军的起诉。 张宏军不服一审裁定，向本院提起上诉称，1.一审法院认定的事实没有法律依据。一审法院认定“邮件送达到位这一法律事实的成立，需要受受送达人签收的制约，表现形式为个人签字或者单位盖收发章”没有法律依据。被上诉人是公安机关，24小时有值班备勤人员并装有全天候监控，保障递投至其处的信件安全并及时作出相应的处理是被上诉人的法定职责。邮递部门将案涉申请所涉邮件按邮件载明的被告地址直接递投到被上诉人处，即使未经值班备勤人员签名、盖收发章，也应当视作有效送达。一审法院应当要求被上诉人提供2018年7月10日的监控资料，调查案涉申请所涉邮件有无投递至被上诉人处。但一审法院在未作深入调查且被上诉人未出庭的情况下，以被上诉人答辩书中载明的理由为依据，认定被上诉人未收到案涉申请所涉邮件，违反了行政诉讼法关于“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据”的规定。事实上，根据现有证据及事实，应当推定被上诉人已拥有上诉人的案涉申请。2.一审法院审理程序不当。一审法院开庭前，上诉人向主审法官提供电话录音光盘，证明至迟到2018年9月11日，被上诉人己知晓本人的申请事项。但一审法院未接受该份证据，亦未说明理由，违反了行政诉讼法司法解释的相关规定。3.即便2018年7月10日被上诉人事实上没有收到上诉人的申请，但在2018年9月11日知晓情况后，也应当在15个工作日内给上诉人作出答复。4.一审法院未对被上诉人无正当理由不予出庭的情况予以载明，违背了人民法院监督行政机关依法行使职权的立法原则。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判。 被上诉人双甸派出所辩称，案涉邮件投递信息反馈流程上记载的是“他人收、按址投递”，被上诉人经查询邮政企业的纸质档案和电子档案，都未见有案涉邮件的纸质和电子邮件的签收名单。经询问邮递员证实，案涉邮件没有人签收，上述证据足以证明被上诉人确未收到上诉人所称的政府信息公开申请。上诉人以被上诉人未在法定期限内答复其政府信息公开申请而向信访部门投诉，在被上诉人告知未收到申请的情况下又再次提起行政诉讼，明显不属于行政诉讼的受案范围。请求二审法院维持一审裁定，驳回上诉人张宏军的上诉。 本院经审理，对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条规定，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的。本案中，上诉人张宏军在提出政府信息公开申请后未收到被上诉人的答复，在此情形下，上诉人张宏军获取相关政府信息的权利则存在被侵害的可能。因此，根据上述法律及司法解释的规定，上诉人张宏军有权向人民法院提起诉讼，以寻求法律救济。上诉人张宏军在提起本案诉讼时提交了政府信息公开申请书以及邮寄凭证，证明上诉人向被上诉人提出申请的事实，人民法院应当予以受理。 一审法院以《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条（以下简称解释第九十三条）为依据裁定驳回起诉错误。具体理由如下：第一，本案不符合解释第九十三条规定的适用条件。解释第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”该规定适用的前提是原告未先向行政机关提出申请。而本案中，上诉人张宏军已提交证据证明其向被上诉人提出了申请。一审法院非但无视邮递回单注明的“按址投递”的事实，还以被上诉人双甸派出所未实际收到申请书为由，否定上诉人提出申请的事实，是将被上诉人双甸派出所签收信件的责任转嫁给上诉人，属于认定事实错误，不当剥夺上诉人张宏军的诉权。第二，一审法院混淆原告有无提出申请和行政机关有无收到申请的事实及法律后果，从而导致适用法律错误。政府信息公开案件本质上也属于要求行政机关履行政府信息公开法定职责，公民如果需要获取某信息，自然须向特定的行政机关提出申请，否则行政机关也无从履行公开职责，这是其中应有之义。但原告有无提出申请和行政机关有无收到申请属于不同的事实，对应的法律后果也不相同。原告没有提出申请，意味着原告并未与行政机关形成任何法律上的权利义务关系，明显不涉及原告合法权益受损的情形，因此人民法院无需进行实体审理，故可以依照上述司法解释的规定裁定驳回起诉。而行政机关提出的未收到申请是行政机关不予答复的理由，该事实则关系到行政机关不予答复的行为是否有正当理由等法定情节以及不予答复有无侵害申请人政府信息知情权等实体问题，人民法院应当进行实体审理。具体到本案，上诉人张宏军已提供证据证明其提出申请的事实，被上诉人双甸派出所提出的未收到申请的主张是其对未作出答复的辩解，该理由能否成立是判断被上诉人双甸派出所有无依法履行政府信息公开义务，有无侵犯上诉人张宏军知情权的实体问题。故本案不符合《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条的适用条件。 本院注意到，被上诉人双甸派出所在一审审理中，收到一审开庭传票，后无正当理由不到庭参加诉讼，反映了被上诉人双甸派出所对相关公文材料的落实工作有待加强，一审法院对被上诉人不履行诉讼义务的行为以及工作中的存在问题未予指出，不利于被上诉人今后管理和应诉工作的提升，希望被上诉人对存在问题予以重视，加以改进。 同时本院亦注意到，上诉人张宏军曾被本院认定存在滥用信息公开申请权及诉讼权利的行为，但上诉人张宏军被认定滥诉是因其围绕如皋市丁堰镇皋南村21组征地事项提起大量政府信息公开申请、行政复议及诉讼，本院在相关裁定书中对张宏军滥诉行为的规制也仅限于张宏军以个人名义或以皋南村21组村民名义提出类似的信息公开申请、行政复议申请以及由此引发的诉讼。本院对上诉人张宏军的规制并不意味着剥夺上诉人张宏军的任何起诉权利，上诉人张宏军依法行使诉权的行为仍受法律保护。但本院也提醒上诉人张宏军，今后应吸取教训，理性维权，以免重蹈覆辙。 被上诉人双甸派出所在二审中还提出其已经通过信访途径告知上诉人张宏军未收到申请，上诉人再行提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，本院认为，被上诉人双甸派出所的这一告知不影响上诉人张宏军就被上诉人不予答复的行为提起诉讼的权利，故该主张不能成立。 综上，一审法院裁定驳回上诉人张宏军的起诉认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初66号行政裁定； 二、本案指令南通经济技术开发区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 鲍 蕊 二〇一九年六月二十四日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；