西安铁路运输中级法院     行 政 裁 定 书     （2019）陕71行终523号     上诉人（原审原告）中国信达资产管理股份有限公司陕西省分公司。住所地西安市。   负责人杨景，总经理。   委托代理人林建东，该公司工作人员。   委托代理人刘妍，陕西至正律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。   法定代表人冯涛，局长。   委托代理人王建伟，该局工作人员。   委托代理人李红娟，仁和万国律师事务所律师。   被上诉人（原审第三人）中国工商银行股份有限公司榆林分行（以下简称榆林工行）。住所地陕西省榆林市榆阳区。   负责人王益武，行长。   委托代理人钟鑫，该行工作人员。   上诉人中国信达资产管理股份有限公司陕西省分公司（以下简称信达公司）因房屋行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初957号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。   原审法院查明， 2014年1月27日，第三人榆林工行与碧玺公司签订《最高额抵押合同》，约定碧玺公司就第三人对伟峰公司于2014年2月10日至2015年2月9日所享有的债权在2750万元最高余额内，以其名下位于西安市未央区XX路与凤新路十字东北角土地（该宗地土地证号：西未国用（2013出）第401号）的土地使用权提供抵押担保。2014年2月26日，被告市不动产登记局（原西安市国土资源局）向第三人榆林工行颁发了西未押他项（2014）第029号土地他项权证，载明：“土地他项权利人：工行榆林分行；义务人：碧玺公司；坐落：西安市未央区XX路与凤新路十字东北角；地号：WY1-7-3-1；使用权类型：出让；使用权面积：10986.97㎡；他项权利种类及范围：为借款人伟峰公司抵押担保，担保金额2750万元，土地使用权抵押面积10986.97平方米，抵押期限2014-2-10至2015-2-9。”2015年4月28日，被告依据第三人榆林工行提交的《情况说明》及碧玺公司、伟峰公司提交的相关材料注销了西未押他项（2014）第029号《他项权利证明书》。2018年5月17日，陕西省高级人民法院作出（2017）陕民终714号《民事裁定书》，认定第三人榆林工行与原告于2017年12月25日签订《债权转让协议》，原告受让了第三人对伟峰公司享有的27463300.98元债权本金及相应利息，2018年2月28日，中国工商银行股份有限公司陕西省分行与信达资产陕西分公司于《陕西日报》发布《债权转让通知暨债务催收联合公告》，对上述债权转让事项进行公告，原告信达公司成为上述债权的合法债权人。2019年2月19日，原告信达公司以被告于2015年4月28日在西未国用（2013出）第401号《国有土地使用证》上加盖“注销抵押登记”条章，将抵押登记注销的行政行为违法，侵害了其债权实现为由向本院提起行政诉讼，要求撤销该抵押权注销登记行为。   原审法院认为，本案的争议焦点为原告与被告作出的案涉抵押权注销登记行为是否具有利害关系，原告与本案是否存在诉的利益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告于2015年4月28日即作出案涉抵押权注销登记行为，而原告于2017年12月25日始受让第三人债权。根据《土地登记办法》第五十三条“已经登记的土地抵押权、地役权终止的，当事人应当在该土地抵押权、地役权终止之日起十五日内，持相关证明文件，申请土地抵押权、地役权注销登记。”之规定，被告在作出案涉抵押权注销登记行为时，仅需本着审慎审查义务审核申请人提交的相关材料是否完备合法，而非考量相关申请人事后是否发生债权变动，即未来潜在的权利继受人的利益保护问题。故本案被告的抵押权注销登记行为并未针对本案的债权后继人即本案原告设定行政法上的权利义务，原告与案涉抵押权注销登记行为不具有行政诉讼法上的利害关系，被告的注销登记行为是否合法，本案原告不具备提起审查之诉的资格及合理性依据。根据本案庭审查明的事实，第三人认可其于2017年12月25日向原告转让债权时未告知原告2015年4月28日被告在案涉他项权利证书上作出注销抵押登记行为的事实，故原告如认为其债权权利的实现受到损害，可以依民事诉讼途径寻求救济，或依据其现有债权人身份依法向被告提出抵押权续期申请，但案涉抵押权注销登记行为因对原告的合法权益明显不产生影响，本院对其要求撤销该注销登记行为的诉请依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，遂裁定：驳回原告中国信达资产管理股份有限公司陕西省分公司的起诉。   上诉人信达公司上诉称，一、一审裁定认定事实错误。（一）上诉人与本案具有行政诉讼法上的利害关系，具备主体资格。一审认为“本案被告的抵押权注销登记行为并未针对本案的债权后继人即本案原告设定行政法上的权利义务，原告与案涉抵押权注销登记行为不具有行政诉讼法上的利害关系，被告的注销登记行为是否合法，本案原告不具备提起审查之诉的资格及合理性依据 ”系事实认定错误。首先，上诉人于2017年12月25日受让案涉主债权，而陕西碧玺房地产开发有限公司在榆林市中级人民法院于2018年12月10日的庭审中向法庭出示了新的证据：编号为西未国用（2013出）第401号《国有土地使用证》原件，该证件载明：“该宗地抵押于中国工商银行榆林分行贰仟柒佰五拾万元整”同时加盖了“注销抵押登记”的条章（未填写年月日）。企业申请国有建设用地使用权抵押权注销登记载明：“抵押权注销登记的流程为：受理（录入、扫描）→审核、登簿”而案涉抵押权实际登簿时间在上诉人受让债权之后，且该注销登记行政行为未经公示发生法律效力。其次，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，被上诉人注销抵押权登记的行为，直接导致上诉人不能通过实现抵押权的方式清偿债权。换句话说，虽然被上诉人注销抵押权登记的相对人是榆林工行，但侵害了上诉人的合法权益。上诉人作为主债权的合法继受人，应承继原抵押权人榆林工行的抵押权利，但被诉行政行为使上诉人的合法权利不能实现。（二）被上诉人应严格依法审核申请人提交的相关资料，因其审核不严导致错误的注销登记，一审认定基本事实证据不足。一审认为“被告在作出案涉抵押权注销登记行为时，仅需本着审慎审查义务审核申请人提交的相关材料是否完备合法”证据不足。根据《不动产登记暂行条例》第十六条、《不动产登记操作规范（试行）》第1.8.3.1条、第3.3.3条的规定，本案中上诉人一审提交证据材料中至少两次出现“还款证明”，但实际上根本不存在该证明。《不动产登记申请书》系申请抵押权注销的必备材料，且法人委托他人申请不动产登记的，代理人应当在不动产登记申请书上签字，并加盖法人公章。故被上诉人在办理注销登记时未尽到审慎审查义务。二、一审法院未通知同案件处理结果有利害关系的陕西碧玺房地产开发有限公司参加诉讼，严重违反法定程序。首先碧玺公司于2015年3月13日出具《情况说明》，明确“榆林市伟峰商贸有限责任公司在中国工商银行股份有限公司榆林分行的2750万元借款由我公司代为偿还。”即碧玺公司自愿对抵押登记所涉主债权承担连带清偿责任。碧玺公司作为本案所涉抵押登记行政行为的土地使用权人，同时也是上诉人主债权的担保人，其与本案审理结果有直接利害关系。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十四条之规定，碧玺公司作为与案件处理结果有直接利害关系的，一审法院应当依法通知其作为第三人参加诉讼。三、一审法律适用错误。（一）本案被上诉人未尽到审慎审核义务，一审法院认定事实依据《土地登记办法》第五十三条，系法律适用错误。一审法院认为“根据《土地登记办法》第五十三条之规定，被告在作出案涉抵押权注销登记行为时，仅需本着审慎审查义务审核申请人提交的相关资料是否完备合法”系适用法律错误。首先《不动产登记暂行条例》由国务院于2014年11月24日发布，自2015年3月1日起施行。《土地登记办法》于2008年2月1日起施行，目前已经被废止。其次，《不动产登记暂行条例》中明确规定申请注销抵押权的登记需提交的材料包括但不限于登记申请书；申请人代理人身份证明材料、授权委托书；相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；不动产界址、空间界限、面积等材料；与他人权利关系的说明材料等。而作为接收材料的行政机关即本案被上诉人，即在提交资料完备的基础上进一步办理。本案材料中没有登记申请书和还款证明，被上诉人作出被诉行政行为的依据不足。再次，一审法院认定“被告于2015年4月28日即作出案涉抵押权注销登记行为”，一审法院应依据自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》判定被上诉人是否尽到合理的审慎审查义务，判定本案所涉行政行为作出依据的行政材料是否合法完备。（二）上诉人为本案原告，主体适格，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，系适用法律错误。本案主债权已经通过登报公告的方式通知债务人，该债权转让行为合法有效。榆林工行享有的诉讼权利基于其涉案抵押权人的特定身份，这一身份使其对被诉行政行为具有了诉的利益，而该利益通过主债权转让，一并转移至上诉人名下。上诉人受让有抵押担保的债权后，可以依法取得对债权的抵押权，原抵押权登记继续有效。结合榆林工行与碧玺公司《最高额抵押合同》的签订时间为2014年1月27日、榆林工行办理抵押权登记的时间为2014年2月26日等事实可知，涉案抵押权合同及抵押权在主债权转让之前已经成立并生效，上诉人承继榆林工行原有诉讼地位的条件已经成就，本案上诉人提起的诉讼完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定。综上，上诉人认为一审认定事实错误、程序错误、法律适用错误，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条之相关规定提起上诉。请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初957号行政裁定书，并指令原审法院继续审理。   被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称上诉人不是案涉行政行为的相对人，也不是利害关系人，其不具有原告主体资格。关于作出行政行为的时间问题，从证据批办单中可以看出审核时间为2015年4月28日，结合第三人陈述和证据公示牌显示内容，可知被上诉人在2015年4月28日当天作出了注销抵押权登记行为。综上，上诉人不具有原告主体资格，一审裁定正确。   原审第三人中国工商银行股份有限公司榆林分行不认可一审裁定，与上诉人意见一致。   二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，依法予以确认。   另查明，2019年1月12日，中共西安市委、西安市人民政府作出市字[2019]7号《关于印发的通知》，将西安市国土资源局、西安市规划局的职责与相关行政机关的职责整合，组建西安市自然资源和规划局；2019年4月23日，中国西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅作出《关于印发的通知》，将自然资源确权登记局作为西安市自然资源和规划局的内设机构。西安市不动产登记局系原西安市国土资源局的直属行政机构。   本院认为，首先，关于一审裁定事实认定是否正确问题。上诉人称被上诉人在作出注销土地抵押权登记，即加盖“注销抵押登记”条章行为时并未注明日期；且被上诉人相关公示流程中明确显示，申请受理后需要审核、登簿公示，而案涉抵押权实际时间在上诉人受让债权之后，且该注销登记行政行为未经公示发生法律效力。上诉人在一审时提交《土地抵押注销登记批办单》显示上诉人内部审核批办日期为2015年4月28日，结合上诉人提交的《企业申请国有建设用地使用权抵押注销登记》（公示牌）可知，被上诉人作出审核登簿的时间应在2015年4月28日至迟不超过一日。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由不登记机关管理。”因此，不动产物权的设立和消灭，应当登记的，自记载在于不动产登记簿时发生效力。即被诉注销土地抵押权登记行为自登簿行为作出时产生法律效力。一审裁定认定被上诉人于2015年4月28日作出案涉注销土地抵押权登记行为，认定事实正确。   其次，关于上诉人是否与被诉行政行为具有利害关系问题。本案上诉人与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系的前提是两者之间是否存在行政法律关系。从本案看，上诉人信达公司系于2017年12月25日通过与榆林工行签订《债权转让协议》，受让其对第三人所享有的债权。原西安市不动产登记局系于2015年4月28日依据原审第三人榆林工行提交的《情况说明》及碧玺公司、伟峰公司提交的相关材料作出了案涉注销土地抵押权登记行为。从本案来看，已有的行政法律关系在前，而上诉人与原审第三人的民事法律关系在后。上诉人的介入没有变更已有的行政法律关系状态。因此，上诉人与案涉注销土地抵押权登记行为不存在法律上的利害关系。上诉人主张原由榆林工行对案涉注销土地抵押权登记行为所享有的诉讼权利，通过主债权转让，一并转移至上诉人名下的主张不能成立。一审裁定认为上诉人与案涉抵押权注销登记行为不具有行政诉讼法上的利害关系认识正确。至于被上诉人在作出案涉注销土地抵押权登记行为时是否尽到了审慎审查义务，属于对案件实体审理过程中需查明的事实，并不在此二审审查范围之内。   再次，关于一审裁定适用法律是否正确问题。案涉注销土地抵押权行为作出于2015年4月28日，《不动产登记暂行条例》自 2015年3月1日起施行。虽被诉行政行为作出时，《土地登记办法》尚未被废止，但根据新旧法不一致时，应按程序从新、实体从旧兼从轻适用法律，因此应适用《不动产登记暂行条例》审查被诉土地权属登记行为更为恰当。一审裁定此处法律援引不够准确，在此予以指出。但本案一审以驳回起诉方式结案，并未涉及行政行为合法性的实体审查，此处法律援引不当对上诉人的权益并未造成影响。   最后，关于一审审理程序合法性问题。上诉人称一审法院未通知同案件处理结果有利害关系的陕西碧玺房地产开发有限公司参加诉讼，严重违反法定程序。行政诉讼中法院通知第三人参加诉讼的目的是有利于查明案件事实或保护与被诉行政行为有利害关系人的第三人的合法权益。本案一审系以驳回起诉方式结案，并未涉及行政行为合法性的实体审查，因此未通知相关人员以第三人身份参加诉讼并不违法。上诉人的相关上诉理由不能成立。   因上诉人与被诉行政行为不具有利害关系，因此不具有原告主体资格，上诉人信达公司的起诉不符合法定受理条件。一审裁定事实清楚、审理程序合法，上诉人的上诉主张不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。     审判长 柴苗   审判员 衡飞玲   审判员 魏国庆     二○一九年六月二十六日     书记员 张慧子                                                                   1