安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖03行初2号原告安徽三十头建设工程有限公司，住所地安徽省合肥市长丰县下塘镇双朱路西侧，统一社会信用代码913401211492635035（4-4）。法定代表人杨道永，该公司总经理。委托代理人毛振龙，安徽信智律师事务所律师。被告蚌埠市禹会区人民政府,住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**，统一社会信用代码11340304003030846P。法定代表人陈建功，区长。委托代理人周传永，禹会区人民政府工作人员。委托代理人芦长星，安徽国梦律师事务所律师。原告安徽三十头建设工程有限公司（以下简称三十头公司）因要求确认被告蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）于2017年6月14日非法扣押原告三十头公司租用的挖掘机行为违法，于2018年12月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案后，于2019年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月14日公开开庭审理了本案。原告三十头公司委托代理人毛振龙，被告禹会区政府委托代理人周传永、芦长星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告禹会区政府于2017年6月14日扣押SAY1405挖掘机一台。原告三十头公司诉称，原告三十头公司是G206南段（上洪村三岔口-淮南界)一级公路建设工程（K12+050-K23+100）北官山边坡整治工程的施工单位，根据施工要求，租用程炳欢挖掘机对北官山边坡进行整治。2017年6月14日晚十点，施工现场办公室遭到几人冲击，领头的是被告禹会区政府成立的“蚌埠市禹会区矿山整治工作领导小组”工作人员高勇民、蒋超越等。高勇民称原告三十头公司采盗国家资源，强行扣押原告三十头公司租用的挖掘机。在原告三十头公司员工不同意的情况下，高勇民等喊来马城镇派出所民警，将挖掘机强行开走。第二天，原告三十头公司向高勇民说明是合法施工，但高勇民坚持说原告三十头公司是非法盗采国家资源，拒绝放车。后原告三十头公司又向有关部门反映情况，并出示合法手续，但相关部门相互推诿，拒不放车，现已扣押七月有余。原告三十头公司以民事赔偿起诉高勇民、蒋超越，但法院认为高勇民、蒋超越是在履行职务期间实施的行政执法行为，并不属于民事受案范围，故原告三十头公司提起行政诉讼。请求判决确认被告禹会区政府非法扣押原告三十头公司租用的挖掘机的行政行为违法；被告禹会区政府承担本案全部诉讼费用。原告三十头公司向本院提交了以下证据：1.蚌埠市禹会区矿山整治工作领导小组文件，证明高勇民、蒋超越是蚌埠市禹会区矿山整治工作领导小组成员。2.安徽省行政执法证，证明高勇民工作单位是蚌埠市禹会区农林水利委员会，执法种类是林业。3.当庭提交高勇民、蒋超越民事答辩状，证明高勇民、蒋超越承认扣押了原告三十头公司的挖掘机，但认为是履行职务行为。4.禹会区矿山整治联合执法工作记录，证明高勇民在记录中亲笔书写扣押挖掘机一台。5.马城派出所2017年6月15日受案登记表,证明本案并未涉及到刑事犯罪。6.原告三十头公司的营业执照复印件，证明原告的主体资格。7.建设工程施工劳务分包合同、北官山边坡整治施工及安全专项方案、延期说明、中华人民共和国国土资源部用地批复、安徽省人民政府建设用地批复，证明原告三十头公司是总承包方安徽水利开发股份有限公司的合法分包单位，对案涉工程北官山有合法的施工资格。案涉工程北官山边坡整治工程是经批准的合法工程。8.产品合格证、发票、机械转让协议、挖掘机租用合同，证明程炳欢是挖掘机的所有者，原告三十头公司是租赁者。9.蚌埠市众信公证处公证书，证明案涉挖掘机现扣押在蚌埠市禹会区十二门塘电力排灌站院内，被扣押的挖掘机型号和原告三十头公司提交的证据8中载明的型号相符。10.问话笔录三份，证明被告禹会区政府工作人员高勇民、蒋超越违法扣押原告三十头公司挖掘机的经过。11.蚌埠市禹会区人民法院民事裁定书、蚌埠市中级人民法院民事裁定书，证明高勇民、蒋超越等人在执法巡查时扣押了涉案挖掘机；本案不属于民事诉讼受案范围。被告禹会区政府辩称，1.本案依法应当中止审理。原告三十头公司施工人员，正是涉嫌盗采国有砂石资源时被联合执法队员发现并报案，现场施工人员迅速逃离。由于案情重大，该案正在刑事侦查中，案涉挖掘机有可能正是非法盗采的工具。2.原告三十头公司主体不适格。原告三十头公司未向法庭提交其是本案适格主体的证据材料。根据原告三十头公司陈述，案涉挖掘机是租用的，且未提供任何手续证明其为合法权利人。因此，案涉挖掘机与原告三十头公司无法律关系，三十头公司不是本案适格原告。3.被告禹会区政府主体不适格。原告三十头公司所诉违法行政行为并非被告禹会区政府作出的。根据《禹会区大洪山区域矿山整治工作实施方案》，被告禹会区政府为了矿山整治工作顺利进行，依法成立了禹会区矿山整治工作领导小组（下称领导小组）及办公室，领导小组仅为议事协调机构，具体负责打击非法盗采山石工作是由国土局负责。被告禹会区政府并未实际组织领导原告三十头公司诉称的执法活动，作为被告显然不适格。4.被告禹会区政府不存在“扣押”行为。2017年6月14日当晚，执法人员在大洪山林场北官山边坡巡查时，发现有挖掘机和工程自卸车辆正在活动，随即开始调查。自卸车察觉后，利用冲撞执法车辆的犯罪行为，迅速逃脱，现场遗留了挖掘机一台，权属不明。鉴于挖掘机无人认领，现场执法人员只能采取暂存措施。被告禹会区政府认为暂存行为可以构成民法上的无因管理，并非原告三十头公司主张的行政强制行为。5.原告三十头公司诉状中陈述的施工现场办公室遭到冲击、马城镇派出所强行开走挖掘机、账本和现金被拿走等没有依据。综上，请求驳回原告三十头公司起诉。被告禹会区政府向本院提交了以下证据、依据：1.禹办发[2016]42号文件，证明禹会区大洪山区域矿山整治巡查组成立的事实、领导小组的实际工作职能和地位以及具体查处行为均有具体负责单位负责的情况，被告禹会区政府只是议事协调机构，区国土局以及国土局的执法部门才是本案的适格被告之一。2.蚌埠市公安局禹会分局马城派出所通知，证明本案可能构成刑事案件，正在侦办过程中的事实，本案应当依法中止审理。3.情况说明两份（矿山整治工作领导小组一份、禹会区国土局一份）、通知函一份、快递单一份，证明被告禹会区政府在扣押当时已经口头通知现场人员事后到场处理相关事宜及确定挖掘机使用人之后以书面通知的方式通知原告三十头公司处理相关事宜的事实。4.原告三十头公司出售砂石账本11页，证明原告三十头公司在大洪山北官山边坡以工程施工为掩盖，以盗采砂石并出售为目的的事实，以及长期进行盗采售卖砂石的事实。经庭审质证，被告禹会区政府对原告三十头公司所举证据质证意见：对证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议，该两份证据恰恰可以证明被告禹会区政府不是本案适格被告。对证据3真实性没有异议，但认为没有相应的证据与证据3相互佐证，且高勇民、蒋超越的答辩意见只能代表其工作单位的行为，对被告禹会区政府不能产生约束力。对证据4真实性没有异议，但认为达不到原告三十头公司的证明目的。被告禹会区政府认为该证据中记录的扣押行为并不具有行政强制性，也不能证明日志中扣押的挖掘机就是案涉挖掘机，反而可以证明确实有施工车辆在盗采矿石砂石并且有冲撞执法车辆的妨碍公务行为。对证据5真实性无异议，对证明目的有异议，认为登记表不能显示案件现在状态，目前该案处于侦查当中。对证据6真实性无异议。对证据7中劳务分包合同真实性没有异议，但合同记载工作期限是16年3月1日至17年3月1日，而2017年6月14日超出了工作期限，原告三十头公司无权继续滞留在施工现场。对延期说明真实性、合法性、关联性均有异议，水利开发股份有限公司项目部的说明不具有证明力，且安徽水利公司与原告三十头公司具有利害关系。因该组证据中其他证据均为复印件，真实性无法核实，也达不到证明目的。对证据8中发票的真实性请法庭核实。对转让协议书真实性、合法性、关联性均有异议，一方面该协议可能没有真实履行，另一方面协议书记载挖机的编号为11SY040500998，价值96万元，与发票上79万元整有差距，不符合常理。因租赁合同是复印件，对真实性有异议，也无法证明租赁合同实际履行。对证据9真实性没有异议，但公证书中记载的挖掘机出厂编号与原告三十头公司提交的产品合格证不一致，且公证书仅能证明挖掘机只是存放在排灌站的事实，达不到扣押以及返还等内容的证明目的。对证据10真实性、合法性、关联性均有异议，达不到原告三十头公司的证明目的。对证据11真实性没有异议，但裁定书查明的内容不能直接适用本案，同时裁定书也可以证明高勇民不是被告禹会区政府工作人员，被告禹会区政府不是本案适格被告。原告三十头公司对被告禹会区政府所举证据质证意见：对证据1真实性无异议，矿山整治领导小组是被告禹会区政府成立的，由于矿山整治领导小组没有法人地位，因此应当由被告禹会区政府承担法人责任，被告禹会区政府是本案适格被告。对证据2真实性有异议，通知中无承办人及负责人签字，不符合证据形式要件，且此证据与高勇民在民事案件审理过程中提交的受案登记表不一致。对证据3真实性有异议，理由同证据2；对国土局说明不予质证，因未在举证期限内举证；对整治小组出具的通知函原告三十头公司没有收到。对证据4真实性有异议。本院对原告三十头公司所举证据认证意见：因被告禹会区政府对证据1-6真实性无异议，故本院对证据1-6真实性、合法性、关联性均予以确认，可以达到原告三十头公司的证明目的。证据7中的建设工程施工劳务分包合同、北官山边坡整治施工及安全专项方案、中华人民共和国国土资源部用地批复、安徽省人民政府建设用地批复可以证明原告三十头公司是案涉北官山边坡整治工程合法分包单位，但仅凭延期说明无法证明工程延期的事实，达不到案涉挖掘机被扣押之日原告三十头公司有合法施工资格的证明目的。故本院对证据7中的延期说明不予确认，对其他证据予以确认。证据8可以证明案涉挖掘机购买、转让、租赁的事实，可以达到原告三十头公司的证明目的。虽然转让协议中的售价与发票中的价格不一致，但转让协议中的产品型号与发票中的一致，不影响对挖掘机型号的判断。对证据9公证书的真实性予以确认。对证据10的问话笔录应属于证人证言，因问话笔录中的三证人未出庭作证，本院对该证据不予确认。证据11是法院生效文书，本院对该证据予以确认。本院对被告禹会区政府所举证据认证意见：因原告三十头公司对证据1真实性无异议，本院对该证据真实性予以确认。根据该证据载明的内容，可以证明矿山整治领导小组是被告禹会区政府成立的，被告禹会区政府应对外承担责任，故该证据达不到被告禹会区政府的证明目的。证据2通知只能说明案件可能构成刑事案件，但无法证明公安机关已经立案，不符合中止审理的条件，故本院对该证据不予确认。证据4与本案不具有关联性，本院不予确认。经审理查明，三十头公司与安徽水利开发股份有限公司签订《建设工程施工劳务分包合同》一份，安徽水利开发股份有限公司将G206南段一级公路建设工程02标路基土石方及排水工程07标段工程分包给三十头公司，合同约定施工期限自2016年3月1日至2017年3月1日。2017年6月14日晚，禹会区矿山整治巡查组对北官山进行巡查，认为原告存在盗采矿产资源行为，并扣押案涉挖掘机，但未出具相关扣押手续。另查明，根据禹办发〔2016〕42号关于印发《禹会区大洪山区域矿山整治工作实施方案》的通知，禹会区矿山整治工作领导小组由被告禹会区政府成立。禹会区矿山整治工作领导小组于2017年1月5日成立禹会区矿山整治巡查组，高勇民、蒋超越均是禹会区矿山整治巡查组成员。再查明，案涉挖掘机由薛文跃购买。薛文跃和程炳欢于2016年11月18日签订机械转让协议，将案涉挖掘机转让给程炳欢。程炳欢和三十头公司于2017年5月30日签订挖掘机租赁合同，程炳欢将案涉挖掘机出租给三十头公司，租赁期限自2017年6月1日至2017年12月31日。案件审理过程中，被告于2019年5月21日将其扣押的挖掘机返还给程炳欢。本院认为，结合双方当事人诉辩意见，本案争议焦点：1、原告的主体资格是否适格；2、被告的主体资格是否适格；3、被告扣押案涉挖掘机是行政强制措施还是无因管理；4、被告扣押挖掘机是否具有合法性。关于原告主体资格是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据该法律规定，与行政行为具有利害关系的公民可以提起诉讼。本案中，三十头公司是案涉挖掘机的承租人，案涉挖掘机是在三十头公司承租使用期间被扣押。三十头公司作为案涉挖掘机的承租人，与本案的行政扣押行为具有利害关系，是本案适格原告。关于被告主体资格是否适格的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，禹会区矿山整治巡查组由禹会区矿山整治工作领导小组成立，禹会区矿山整治工作领导小组由被告禹会区政府成立。禹会区矿山整治领导小组与禹会区矿山整治巡查组均不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己的名义作出行政行为而产生的法律后果应由被告禹会区政府承担，被告禹会区政府是本案适格被告。关于被告扣押案涉挖掘机是行政强制措施还是无因管理的问题。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，禹会区矿山整治巡查组认为原告有盗采矿山资源的行为，在巡查过程中扣押了案涉挖掘机，符合行政强制措施的法律规定。虽然被告辩称其扣押案涉挖掘机是无因管理行为，但被告并未提供其系为了维护原告的合法权益，对案涉挖掘机进行无因管理的证据。故本院对被告该辩称意见不予采信，被告对案涉挖掘机的扣押是行政强制措施。关于被告禹会区政府扣押案涉挖掘机的行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二十四条规定：“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第十九条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”根据以上法律规定，行政机关实施行政强制措施的，应当履行一定法律程序。即使情况紧急，也要在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。否则，行政机关采取的行政强制措施违法。本案中，禹会区矿山整治巡查组在扣押案涉挖掘机时，并未遵守《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，也没有在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续，故禹会区矿山整治巡查组扣押案涉挖掘机的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告蚌埠市禹会区人民政府扣押挖掘机（产品型号SY405C、整机重量3900Kg、出厂编号11SY040500998、生产许可证TS25101782012）的行为违法。案件受理费50元，由被告蚌埠市禹会区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  顾 倩审 判 员  匡 伟人民陪审员  李乐鹏二〇一九年六月二十六日书 记 员  郭艳丽