广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2019）粤2071行初59号原告：陈德财等109人（身份情况附后）。诉讼代表人：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：冯嘉豪，男，1991年6月18日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人：杨群英，女，1967年8月22日出生，汉族，住广东省中山市，诉讼代表人陈德财、曾雄英、周建忠共同委托代理人：李敏杰，北京圣运律师事务所律师。诉讼代表人冯嘉豪、杨群英共同委托代理人：刘晓刚、王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师、实习律师。被告：中山市民众镇人民政府，住所地广东省中山市民众镇六百六路，统一社会信用代码11442000007333166E。负责人：谢世华，镇长。出庭负责人：顾湛宽，副镇长。委托代理人：梁丽梅，中山市民众镇土地房屋征收中心工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。第三人：中山市民众镇沙仔村民委员会，住所地广东省中山市民众镇沙仔行政村沙仔路**，统一社会信用代码54442090C038963567。法定代表人：杨一球，主任。委托代理人：潘志安，村委会工作人员。原告陈德财等109人不服被告中山市民众镇人民政府（以下简称民众镇政府）行政协议，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼，本院立案后，依法向被告民众镇政府送达了行政起诉状副本及应诉通知书。因中山市民众镇沙仔村民委员会（以下简称沙仔村委会）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年5月8日公开开庭审理了本案。原告黄兴、陈国英、黄桂英、陈志良、袁伟棠、冼玉霞、陈国福、袁锦棠、吴兆基、陈国基、陈德进、陈警枝、冼志棋、陈大姐、杨德幸、陈敬文、梁福彩、黄芳、黄国华、袁润森、黄金华，原告（暨诉讼代表人）陈德财、周建忠、曾雄英及其共同委托代理人李敏杰，原告（暨诉讼代表人）冯嘉豪、杨群英及其共同委托代理人刘晓刚、王兰，被告民众镇政府的负责人顾湛宽及委托代理人梁丽梅、陈润，第三人沙仔村委会的法定代表人杨一球及委托代理人潘志安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈德财等109人诉称，原告为中山市民众镇沙仔村村民，因本村土地大部分被征收，但村民对征收土地毫不知情，也未取得任何安置补偿。为核实征地的合法性，原告于2018年8月16日向被告民众镇政府申请信息公开，得知中山市民众镇征地拆迁工作办公室（以下简称民众镇征地拆迁办）与第三人沙仔村委会于2010年1月25日签订征用沙仔村（沙仔组）土地面积为1330.961亩土地的合同，并已按10%的留用地（该留用地在中组蓑衣沙围内）补偿给沙仔村委会，但村民没有看到相关批文和公示，而且，根据土地管理法规定征收主体应当至少是区县一级人民政府，可见被告民众镇政府不具有征收主体的资格，故民众镇政府和沙仔村委会签订的上述征地合同和留用地协议在实体和程序上均违反法律规定，严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，民众镇政府不具有征收主体资格，且没有征地决定、安置补偿方案等合法的征收手续，上述征地合同和留用地协议均应属无效。为此，请求法院判令：1.确认民众镇征地拆迁办与沙仔村委会签订有关1330.961亩《征用土地使用权合同书》无效，恢复原貌责令其退还耕地给原告；2.确认2015年5月8日签订的有关1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《协议书》无效；3.本案诉讼费由民众镇政府承担。庭审中，原告当庭撤回第1项诉讼请求。被告民众镇政府辩称，一、原告不具备提起本案行政诉讼的主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，原告如以村集体的名义提起诉讼，应就提起诉讼人数（或户数）已过半数进行举证，但根据第三人出具的证明显示，截止到2019年2月28日，第三人的农业总户数为387户，原告提起本案诉讼的户数显然未超过原告所在村集体户数的一半；原告如以土地使用权人或者实际使用人提起行政复议，应当对其系涉案土地的使用权人或实际使用人进行举证，但原告并未提交相关证据予以证实。另，根据《土地管理法》第四十三条“……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”的规定，国家征收土地的对象为农民集体，并不是农民个人，因此与土地具有利害关系的为被征地农民集体，若对涉案行为不服提起行政诉讼，应由农民集体或者过半数村民以集体名义进行，但原告以109名村民的名义向法院提起本案行政诉讼，属主体不适格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。二、原告的起诉已超过法定的起诉期限。被告与第三人于2010年1月25日签订《征用土地使用权合同书》，合同签订前第三人组织村民进行表决，过半数的村民户代表签订同意第三人与被告签订征用土地合同，合同签订后被告也向第三人支付了征地补偿款，第三人也将征地款进行了分配，显然包括第三人和原告在内的全体村民早于2010年1月25日就知晓了涉案的合同签订情况，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应于知道或应当知道作出行政行为之日起6个月即于2010年7月25日前向法院提起行政诉讼，现原告于2019年1月4日才起诉，显然已超过法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。三、原告的起诉不符合法定的受理条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”原告在本案中要求确认被告与第三人于2010年1月25日签订的《征用土地使用权合同书》无效，根据上述规定，原告的起诉显然不符合法定的受理条件，依法应予驳回。四、被告与第三人签订的《征用土地使用权合同书》不对原告的权利义务产生实际影响。对原告权利义务产生影响的是有权机关批准征收土地的批复行为及后续政府实施征收土地的行为，而涉案《征用土地使用权合同书》是被告履行征收土地前政府与被征地单位前期协商的准备工作，合同签订后，涉案大部分土地已经有权机关批准征收为国有，未批准征收部分的权属未改变，故涉案《征用土地使用权合同书》不对原告的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，对原告的起诉，依法应予驳回。综上，请求法院查明本案事实并裁定驳回原告的起诉。第三人沙仔村委会述称，同意被告民众镇政府的答辩意见。经审理查明,陈德财等109人均系中山市民众镇沙仔村的村民，持有沙仔村股份合作经济联合社的股权证。2015年5月8日，民众镇政府下属的民众镇征地拆迁办（甲方）与沙仔村委会（乙方）签订一份《协议书》，载明：为合理开发和充分利用土地资源，促进本地区经济社会协调发展，按照市政府相关文件要求，甲方与乙方于2010年1月25日签订《征用土地使用权合同书》，合同约定甲方征收乙方辖区范围内沙仔村中围1330.961亩土地。被征地村集体要求根据现行国土政策，在上述征收土地中按照征地面积10%的比例预留给村集体。现就有关征地留用地问题，甲、乙双方经协商一致，达成以下协议，供双方共同遵守执行：一、双方同意按原征地合同约定的征地面积1330.961亩的10%计算，在征收土地中预留133.0961亩作为被征地村集体的发展用地，留用地拟定在沙仔村中围政府已征的土地内，，地块具体位置见附图所示二、有关留用地的农转用报批、供地、土地功能规划等由乙方按照省、市有关政策办理，甲方应给予充分配合，农转用报批应缴交的税费由甲方统一支付，纳入甲方土地储备成本中。上述协议还约定了其他事项。民众镇征地拆迁办和沙仔村委会分别在上述协议的“甲方”、“乙方”栏盖有公章。原告于2018年8月通过政府信息公开申请并于2018年9月获知民众镇政府与沙仔村委会于2015年5月8日签订的有关上述1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《征用土地使用权合同书》，并于2019年2月26日再次通过信息公开申请获知涉案《协议书》。陈德财等109人认为民众镇政府无涉案土地的征收主体资格，且签订上述协议的程序违法，遂向本院提起行政诉讼，主张前述诉讼请求。庭审中，民众镇政府和沙仔村委会均予确认上述协议只是双方的意向性协议，并未实际履行。另查，2010年1月25日，沙仔村委会（甲方）与民众镇征地拆迁办（乙方）签订《征用土地使用权合同书》，载明：为合理开发和充分利用土地资源，促进本地区经济社会协调发展，双方就土地征用的事宜，按照国家关于土地征用补偿的有关规定，经双方充分协商，达成协议如下：一、乙方因建设项目用地需要，征用甲方位于民众镇沙仔村（沙仔组）土地，面积1330.961亩（其中养殖水面704.0153亩、耕地626.9457亩，征地位置见合同附图）。乙方按养殖水面4.05万元/亩、耕地3.9万元/亩付给甲方作为征地补偿，计款5296.352万元。二、征用土地期限为50年，期满后按国家有关规定处理。三、征地补偿款的支付办法：上述土地的征地补偿款从本合同书签订后一个月内付清。四、该土地现已承包给村民，统一由甲方负责收回，并在本合同书签订后一个月内，按现行的地形移交土地给乙方开发使用，回收土地的一切责任及费用由甲方负责，甲方须确保乙方对上述征用土地的土地使用权，如有发生权属争议，概由甲方负责理妥。五、该地块征用后，土地使用权归乙方所有，乙方在该土地上开办的企业费用、企业成果等概由乙方负责，与甲方无关。六、双方协同有关部门依照土地使用红线图验明后，埋设好界桩，事后双方必须妥善保护，不得私自改放。上述合同还约定了其他事项。沙仔村委会和民众镇征地拆迁办分别在上述合同的“甲方”、“乙方”栏盖有公章。陈德财等109人于2019年1月4日提起本案诉讼时，一并对上述《征用土地使用权合同书》向本院另案提起了行政诉讼[案号：（2019）粤2071行初63号]，请求法院确认上述《征用土地使用权合同书》无效。本院经审理，于2019年6月27日作出（2019）粤2071行初63号民事裁定书，裁定驳回原告陈德财等109人的起诉。本院认为,涉案有关1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《协议书》由民众镇征地拆迁办与沙仔村委会于2015年5月8日签订，而民众镇征地拆迁办是民众镇政府下属的单位，故相应法律责任应由民众镇政府承担。本案中，原告于2018年8月通过政府信息公开申请并于2018年9月获知上述《协议书》所依附的《征用土地使用权合同书》，并于2019年1月4日提起本案诉讼。后在诉讼过程中再次通过信息公开获知涉案《协议书》，属于在法定起诉期限内提起本案诉讼。按照上述《协议书》的约定，涉及土地征收行为而引伸的留用地选址、面积等问题。陈德财等109人均系中山市民众镇沙仔村的村民，以涉案土地使用权参股而获得相应的股权，与涉案土地有利害关系，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，有权提起本案诉讼。对于民众镇政府对陈德财等109人有关本案诉权的抗辩意见，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。该条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，民众镇政府在庭审中称依据《中山市征收农村集体土地留用地管理办法》（以下简称《办法》）的规定具有与被征地农村集体经济组织共同协商确定征地留用地和签订相关协议的职权，但该《办法》于2018年9月21日颁布，而涉案《协议书》签订于2015年5月8日，当时该《办法》尚未实施；民众镇政府作为镇级人民政府，没有提供其他证据证明其有权签订涉案《协议书》，其亦未提交有权机关的授权文书，因此，民众镇政府与沙仔村委会于2015年5月8日签订的有关1330.961亩被征收土地按10%计算留用地的《协议书》，视为没有依据，属于无权签订该行政协议的行政行为。鉴于涉案协议书仅是双方的意向性合意，没有实际履行，并未产生实际的法律后果，因此，被诉行政行为违法但不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告中山市民众镇人民政府于2015年5月8日与第三人中山市民众镇沙仔村民委员会签订的《协议书》违法。案件受理费50元，由被告中山市民众镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  邓杏妹人民陪审员  钟学琼二〇一九年六月二十七日书 记 员  李桦诗钟金花附原告陈德财等109人的身份情况：原告：张桂泉，男，1957年4月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄兴，男，1949年10月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：何宝飞，女，1994年11月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：刘顺葵，女，1951年8月15日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈呀妹，女，1973年6月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国英，男，1957年7月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁顺钊，男，1975年9月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：曾爱卿，女，1939年9月6日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯泽顺，男，1971年5月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：严守发，男，1948年9月11日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黎少宝，女，1987年11月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄桂英，女，1979年3月24日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨笑宁，女，1980年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志婷，女，1990年3月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志良，男，1980年12月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈就权，男，1975年11月9日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄国龙，男，1979年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯杏香，女，1981年11月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁贤娣，女，1970年7月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志结，男，1985年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄群兴，女，1956年3月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：吴耀祥，男，1959年3月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈锦祥，男，1978年1月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈家辉，男，1983年11月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈锐坤，男，1965年7月9日出生，汉族，住广东省中山市。原告：汤汉辉，男，1995年7月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯苑珊，女，1995年8月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈秉福，男，1951年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁伟棠，男，1965年5月2日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟耀明，男，1972年9月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冼玉霞，女，1979年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：张远芳，女，1972年5月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：赖伟珍，女，1968年3月6日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国福，男，1971年3月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁顺杰，男，1974年12月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：欧江海，男，1955年4月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：吴振兴，男，1975年7月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁大姐，女，1953年6月2日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁锦棠，男，1963年1月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：关丽梨，女，1957年1月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：吴兆基，男，1986年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周艳妹，女，1990年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁碧仪，女，1978年1月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：麦桂妹，女，1951年3月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨锡棠，男，1977年11月24日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄锡洪，男，1955年1月25日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄七妹，女，1959年6月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：张福娣，女，1952年6月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：高月明，男，1963年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志君，女，1997年7月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁泽明，男，1970年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟泽洪，男，1973年4月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯志添，男，1970年1月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯仕森，男，1963年6月1日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国基，男，1992年11月14日出生，汉族，住广东省中山市。原告：曾雄英，女，1974年9月2日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周建忠，男，1967年3月23日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈永森，男，1968年8月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈德财，男，1977年10月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈德进，男，1991年5月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈警枝，女，1982年5月27日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈就明，男，1973年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨群英，女，1967年8月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯嘉豪，男，1991年6月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈家燕，女，1987年7月10日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈耀棠，男，1962年12月24日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈玖仔，男，1947年6月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冼志棋，男，1992年6月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈建财，男，1981年2月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈大姐，女，1952年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：麦桂娣，女，1953年10月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周建霞，女，1973年8月23日出生，汉族，住广东省中山市。原告：张远海，男，1980年1月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志雄，男，1975年10月6日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟志明，男，1975年3月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：高瑞敏，女，1990年3月20日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄华彩，女，1966年3月8日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄桂洪，男，1962年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周声柱，男，1994年5月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：杨德幸，男，1981年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈敬文，男，1991年2月17日出生，汉族，住广东省中山市。原告：苏文辉，男，1990年2月7日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁福彩，女，1944年10月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁志南，男，1937年10月25日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄福洪，男，1974年9月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：钟华炳，男，1955年6月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄芳，女，1971年11月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁群娣，女，1968年4月5日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁福好，女，1949年9月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：范映红，女，1963年10月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：欧少荣，男，1964年8月30日出生，汉族，住广东省中山市。原告：苏华汉，男，1972年9月26日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄福好，女，1953年7月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈志敏，女，1987年4月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：梁洪根，男，1964年1月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：苏华洪，男，1970年9月28日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯汉仪，女，1985年1月11日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄爱华，女，1973年8月13日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯桂英，女，1974年7月19日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁镇洪，男，1994年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周建成，男，1971年5月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：冯润弟，女，1955年4月3日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄国华，男，1962年8月21日出生，汉族，住广东省中山市。原告：周灿辉，男，1992年12月4日出生，汉族，住广东省中山市。原告：叶杏桃，女，1971年9月18日出生，汉族，住广东省中山市。原告：陈国明，男，1962年11月12日出生，汉族，住广东省中山市。原告：李锦洪，男，1967年12月22日出生，汉族，住广东省中山市。原告：袁润森，男，1971年9月29日出生，汉族，住广东省中山市。原告：黄金华，男，1964年9月13日出生，汉族，住广东省中山市。