四川省江安县人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川1523行初8号 原告：江安县丰达煤业有限公司。住所地：四川省宜宾市江安县红桥镇公益村金光组，统一社会信用代码：91511523MA649Q8F5U。 法定代表人：杨秀英，该公司负责人。 委托代理人：方为民，该公司职工。 被告：江安县红桥镇人民政府。住所地：四川省江安县红桥镇小康街。 法定代表人：李肇林，镇长。 到庭负责人：陈伦益，副镇长。 委托代理人：邓治良，江安县红桥法律服务所法律工作者，执业证号：32312021104024。 被告：宜宾市江安生态环境局（原江安县环境保护局）。住所地：江安县江安镇竹都大道东段**，统一社会信用代码：11511200MB1569274A。 法定代表人：王霖，局长。 到庭负责人：李戍，副局长。 委托代理人：刘明清，四川翠屏律师事务所律师，执业证号：15115200610410554。 委托代理人：邓海滨，该局环境监察大队大队长。 第三人：国网四川省电力公司江安县供电分公司，住所地：四川省江安县江安镇电业路**，统一社会信用代码：91511523MA62A7KD76。 法定代表人：刘强，总经理。 委托代理人：许洁，该公司职工。 原告江安县丰达煤业有限公司（以下简称江安丰达公司）与被告江安县红桥镇人民政府（以下简称红桥镇政府）、宜宾市江安生态环境局(以下简称江安生态环境局)，第三人国网四川省电力公司江安县供电分公司（以下简称江安供电公司）环境保护行政管理行政强制一案，本院于2019年4月18日立案后，依法组成合议庭，对原告附带提起的行政赔偿请求另行立案，并于2019年6月12日公开开庭对两案进行合并审理，原告江安丰达公司的法定代表人杨秀英及委托代理人方为民，被告红桥镇政府的副镇长陈伦益及委托代理人邓治良，被告江安生态环境局的副局长李戍及委托代理人刘明清，第三人江安供电公司的委托代理人许洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告江安丰达公司诉称，2017年9月8日，江安县丰达煤业有限公司依法注册成立。2018年7月6日，被告江安县红桥镇人民政府在未通知原告的情况下，作出了《关于申请对茂圆煤业洗选有限公司进行环保检查的函》，2018年7月26日，被告江安生态环境局未经调查核实，贸然作出《关于对红桥镇茂圆煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》江环函【2018】122号文件，并书面通知江安县电力公司、红桥镇供电所,对原告公司错误认定为原江安县茂圆煤业洗选有限公司,强行进行了关停，未及时通知原告参加听证或书面通知限期整改，属程序瑕疵，行政行为违法。原告于2018年8月10日采用邮政快递的方式向被告江安生态环境局提交了《江安县环保局政府信息公开申请表》，请求公开江安生态环境局对江安县丰达煤业有限公司生产经营场所责令关停的法律依据、部门批复文件、审批人签名(含手印),被告拒绝书面答复，原告依法起诉到江安县人民法院，2018年12月14日，江安生态环境局作出了书面答复。主要内容是:江安县环境保护局江环函【2018】122号《关于对红桥镇茂圆煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》、红桥镇人民政府红府函【2018】42号《关于申请对茂圆煤业洗选有限公司进行环保检查的函》，原告便申请撤诉。2019年1月22日，原告分别向二被告邮寄提交了《行政赔偿申请书》，被告红桥镇人民政府在2019年3月5日向原告书面回复“我镇并非适格的行政赔偿主体，贵司的行政赔偿申请错误。请依法主张你的权利”。同年3月8日，被告江安生态环境局作出了江环信告[2019]1号《不予受理告知书》，告知原告依法应当通过诉讼途径解决。原告认为，二被告的行为侵犯了原告的知情权，被告未履行法定职责而下达通知，限期整改，未将原告的七名工人妥善安置补偿到位就关停企业的生产用电，违反了国家相关规定，请求确认二被告对原告采取停电措施行政行为违法。 原告江安丰达公司向本院提交了下列证据，第一组，营业执照、杨秀英身份证复印件，证明原告诉讼主体资格。第二组，信息公开申请表，证明原告向被告申请关于停电的依据。第三组，被告江安生态环境局向原告提供的江环信访复字[2018]8号信访回复、红府函[2018]42号函，江环函[2018]122号函，宜市环发[2017]39号文件及附件，（2018）川1523行初33号行政裁定书，证明原告依法维权，取得相关依据后，才知道是被告作出的行政行为。 被告红桥镇政府的质证意见是，对第一组证据无异议。对第二组证据中信息公开申请表我们不知情。第三组证据，对江环信访复字[2018]8号信访回复、红府函[2018]42号函的真实性无异议，对宜市环发[2017]39号文件及附件，法院裁定书的真实性没有异议。 被告江安生态环境局的质证意见是，对第一组证据的真实性无异议，但我局没有原告的任何信息及资料，不能达到原告的证明目的。对第二组证据的真实性无异议，我们没有作出任何关停决定。对第三组证据中，我局的信访回复是正确的。对红桥镇政府的函无异议，我局也是收到这个函件后，才对原告进行环境检查。对我局作出的关停函无异议，这个函是行政机关内部行为。对宜宾市文件及附件的三性没有异议，但不能证明原告证明目的，恰恰证明我局的行为是合法的以及红桥镇政府通报原告的违法行为是正确的。对法院裁定书的三性无异议，但与本案无关联性。 第三人江安供电公司的质政意见与被告红桥镇政府及被告江安生态环境局的质证意见相同。 被告红桥镇政府辩称，我府未对原告采取过停电措施的行政行为，2018年7月，我府在本辖区内进行隐患排查时，发现原茂圆煤业洗选有限公司有可能存在环境问题，根据《四川省环境保护条例》第三条:“……乡(镇)人民政府、街道办事处应当在县级人民政府相关行政主管部门的指导下做好本辖区的环境保护工作，加强环境保护法制宣传和隐患排查，发现存在环境问题的，应当及时向环境保护等有关部门报告……”的规定，于7月6日向江安县环保局书面报告[红府函(2018)42号]，是我府正常的履行职务行为;并未对原告采取过停电的行为。所以，原告诉求确认我府采取停电措施行政行为违法没有事实依据，原告所诉我府的请求不能成立，请求人民法院依法驳回原告对我府的诉讼请求。 被告红桥镇政府未向本院举证。 被告江安生态环境局辩称，2018年7月6日，我局收到江安县红桥镇人民政府红府函（2018)42号《红桥镇人民政府关于申请对茂圆煤业洗选有限公司进行环保检查的函》载明:“茂圆煤业洗选有限公司位于我镇公益村金光组，主要从事焦煤洗选。前期因处于停业状态。近期，该公司又重新开始生产，现特申请贵局对该公司项目建设及焦煤洗选工艺进行环保相关检查”，我局收到上述《环保检查函》后，对函中载明位置的生产经营场所进行了环保检查，发现该生产经营场所没有污染治理设施(环保设施)，当即责令其停止排放污染物;我局经查档案没有发现茂圆煤业洗选有限公司(含原告名称的企业)任何环评申报、批准手续。我局根据《四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》要求，于同月26日向江安县经商科技局发出江环函〔2018〕122号《关于对红桥镇茂圆煤业洗选有限公司实施强制停水、停电的函》。我局没有对原告企业做出关停的行政处罚决定。一、原告诉讼请求第一项“请求确认二被告对原告采取停电措施行政行为违法”于法无据，不能成立。根据《环境影响评价法》第十六条“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表:(一)可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;(三)对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”之规定，任何一个建设项目的开工建设应当在环保主管部门办理环评审批手续。我局经查，原告企业在建设、生产经营过程中没有向我局申报任何环保手续，谈不上任何形式的批准。经现场检查，原告企业没有任何环保设施，立即责令其停止排放污染物。我局根据川环发(2017)28号通知“一、实施强制停电的企业范围(三)无环评审批手续、未进行环保‘三同时’验收被环保部门依法责令停止建设、停止生产的企业”和“二、实施停电、恢复供电程序。各级环保部门将需要采取强制停电的企业及时通报同级经信部门(电力运行主管部门)，经信部门接到环保部门通报后，在确保安全、妥善处理居民生活用电和办公用电的情况下，将需要采取强制停电企业的停电时间、停电范围等书面通知当地电力企业实施停电措施”之规定，以行政机关内部公函形式向江安县经商科技局通报的程序合法。江安县经商科技局作为江安县电力企业的主管部门依法实施对原告企业停电措施行政行为合。另外，小型煤炭洗选属淘汰落后产能行业，法律禁止设立该行业经营企业，原告未经江安县经商科技局批准设立，属于违法设立和生产企业，依法应当由企业开办主管部门依法取缔。我局为了依法制止原告污染环境的行为，依法向同级经信部门通报原告未“办理环评手续、未安装污染治理设施”的内部行政行为符合法律规定;江安县经商科技局通知电力企业对原告企业停电的行政行为符合法律规定。因此，原告的诉讼请求于法无据、不能成立，依法应当驳回。 被告江安生态环境局在法定期限内向本院提交了下列证据、依据，第一组，国务院《建设项目环境保护条例》、《建设项目环境影响评价分类管理名录》，证明国家实行建设项目环境影响评价制度和环保“三同时”制度，煤炭行业属于对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书。第二组，国家发改委《产业结构调整指导目录》，证明原告的公司属于淘汰类产业，国家禁止设立该类企业。第三组，四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会川环发（2017）28号通知，宜宾市环境保护局、宜宾市经济和信息化委（2017）39号通知，证明对无环评审批手续、未进行环保三同时验收，被环保部门依法责令停止建设、停止生产的企业属于强制停电企业范围，我局有向江安县经商科技局通报原告环境违法的法定职责。第四组，江安县红桥镇人民政府红府函（2018）42号函，证明我局是应红桥镇政府的函请对原告进行环保检查。第五组，环保检查人员执法证，证明我局对原告进行环保检查行为合法。第六组，江安县环境保护局江环函（2018）122号函，证明该函是行政机关内部行政行为，对原告不发生法律效力，该函合法，我局也没有对原告采取停电强制措施。 原告江安丰达公司的质证意见是，对第一组、第二组证据的真实性、合法性没有异议，但与本案无关联性，不能证明被告实施的行政行为合法。对第三组证据的真实性无异议，对关联性有异议，不能证明被告在作出行政行为之前送达了原告，原告是在2018年12月17日才知道具体行政行为，证明被告违法在先。对第四组、五组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，二被告作为行政主体，应该向原告先发出整改指令，原告有权申请复议或起诉合法程序之后，才能对原告采取行政措施。对第六组证据证明被告未依法行政，通知第三人违法停电，原告也是在事后申请信息公开后才知道，被告违法在先。 被告江安红桥镇政府及第三人江安供电公司对被告江安生态环境局举证的证据均表示无异议。 第三人述称，我公司收到红桥镇政府转发的江环函（2018）121、122号两个文件后，于2018年7月26日由红桥供电所对原告实施停电，我公司是执行政府指令行为。我公司停电的对象不是原告，是茂园煤业洗选有限公司。 第三人向本院提交了下列证据，江环函（2018）121号《关于对红桥镇茂园煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》，江环函（2018）122号《关于对红桥镇茂园煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》，证明我公司是按照指令停电。 原告江安丰达公司的质证意见是，对证据的真实性无意见，对合法性有意见，第三人收到后应该告知我们，第三人按照不合法的文件实施，所以第三人的行为不合法。 被告江安红桥镇政府及被告江安生态环境局对第三人江安供电公司举证的证据均表示无异议。 经过法庭举证、质证，本院认证如下，对原告举证的三组证据，能证明原告诉讼主体资格，被告指令第三人的红桥供电所对原告的生产场所实施停电强制措施，符合证据三性，本院予以采信。对被告江安生态环境局举证的第一组、第二组、第三组依据，均是被告实施强制措施的法律、政策依据，本院予以采用。第四组证据符合证据三性，本院予以采信。第五组证据系孤证，没有其他证据证明该两名执法人员执行过任何法定职责，本院不予采用。第六组证据符合证据的三性，本院予以采信。对第三人举证的江环函（2018）121、122号两个文件符合证据三性，本院予以采信。 根据本院采信的证据及双方当事人在法庭上的陈述，本院认定以下事实，原告系2017年9月8日申请设立的自然人独资有限责任公司，从事原煤、精煤、焦煤购销、洗选加工，该公司申请设立时，工商行政管理部门在其营业执照上明确了“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”，原告在没有按照《建设项目环境保护管理条例》的规定进行环境影响评价，取得环评审批手续，即开展生产经营活动。其生产经营场所系原红桥镇茂园煤业洗选有限公司的生产经营场所，该公司在原告公司设立前已办理公司注销登记，但对供用电户头没有申请注销，原告公司设立后，没有新申请用电户头，而是继续使用原茂园煤业洗选有限公司的用电户头。2018年7月，被告江安红桥镇政府在进行该行政辖区内安全隐患排查时，不知道茂园煤业洗选有限公司已注销，发现原告企业在从事生产经营，存有大气及水污染的现象，遂于2018年7月6日，以红府函（2018）42号《关于申请对茂园煤业有限公司进行环保检查的函》，向被告江安生态环境局申请对该公司进行相关环保检查。被告江安生态环境局收到该函件后，没有对生产企业的主体进行核实，根据四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会川环发（2017）28号《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》要求，认为茂园煤业有限公司未办理环评手续、未安装污染治理设施，属于“散乱污”企业，于2018年7月26日以江环函（2018）121号《关于对红桥镇茂园煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》，告知被告江安红桥镇政府：“清理该公司原料、设备、产品；督促电力公司和自来水公司对该公司实施断电、断水，确保“两断三清”整治到位”。同日，被告江安生态环境局还以江环函（2018）122号《关于对红桥镇茂园煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》，告知江安县经商科技局：“书面通知江安县电力公司、红桥镇自来水厂对该公司实施强制停水、停电”。被告红桥镇政府收到被告江安生态环境局作出的函件后，于2018年7月29日，将该函件转发给第三人江安供电公司，并于2018年8月3日电话督促第三人的红桥镇供电所对茂园煤业洗选有限公司采取停电强制措施，红桥镇供电所即对原告公司采取了停电强制措施。2018年8月10日，原告向被告江安生态环境局申请信息公开，请求公开原告生产经营场所责令关停的法律依据、部门批复文件等信息，因被告江安生态环境局未予答复，原告向本院提起行政诉讼，请求被告公开信息，2018年12月14日，被告江安生态环境局向原告公开了相关信息，原告向本院申请撤诉，并依据取得的相关资料向本院提起本次行政诉讼。 另查明，四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会为加强对环境违法违规的“散乱污”企业实施管理，推进大气、水、土壤污染防治，联合于2017年5月22日作出川环发（2017）28号《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》，该通知列举了包括无环评审批手续的企业属实施强制停电措施企业范围等内容。 本院认为，原告江安丰达公司将第三人江安供电公司列为第三人参加诉讼，但没有对其提出诉讼请求，其诉讼目的是为了查明案件事实，且第三人的行为系根据行政机关的决定而采取的停电行政强制措施，与行政机关系委托与被委托关系，所产生的法律后果应由相应行政机关承担，故本院对第三人江安供电公司的行为不作评判。 关于被告江安县红桥镇政府在本案中的行政行为是否合法的问题，根据《中华人民共和国环境保护法》第五十七条“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报”及《四川省环境保护条例》第三条四款“乡（镇）人民政府、街道办事处应当在县级人民政府相关行政主管部门的指导下做好本辖区的环境保护工作，加强环境保护法制宣传和隐患排查，发现存在环境问题的，应当及时向环境保护等有关部门报告”的规定，被告红桥镇政府对本行政辖区的环境保护，具有隐患排查的权利，在发现存有环境问题的企业，有权向环境保护主管部门进行报告，故被告红桥镇政府向被告江安生态环境局作出红府函（2018）42号函的行为符合法律规定，该函件系行政机构内部公文，不对外发生法律效力，没有侵害原告的合法权益。被告红桥镇政府本身并无对原告公司采取停电强制措施的法定职权，其通知第三人江安供电公司对原告的经营场所采取停电强制措施，系根据被告江安生态环境局江环函（2018）121号函的委托督促，该法律后果应依法由授权人承担。故本院对原告江安丰达公司请求本院确认被告江安红桥镇政府对其采取停电措施的行为违法的诉讼请求不予支持。 关于被告江安生态环境局在本案中的行政行为是否合法的问题，本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告江安生态环境局具有对本行政辖区的环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。其根据被告红桥镇政府的情况报告，对被告江安红桥镇政府作出江环函（2018）121号《关于对红桥镇茂园煤业洗选有限公司实施强制停水停电的函》，要求被告江安红桥镇政府督促电力公司实施对原告断电，应视为委托，故被告江安生态环境局应依法对该行政行为的后果承担责任，为作出本案行政行为的行政机关，系本案适格被告。 原告作为新设立的企业，其在办理营业执照时，登记机关已经明确告知“依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动”，故其应当按照《中华人民共和国环境保护法》，《建设项目环境保护条例》的规定，依法在被告江安生态环境局办理环评审批手续后，方可进行生产经营，而原告没有经过环评审批手续即进行生产经营，违反了法律规定，被告江安生态环境局依据《建设项目环境保护条例》，四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会川环发（2017）28号通知，宜宾市环境保护局、宜宾市经济和信息化委（2017）39号通知，决定对其采取强制断电措施，防止原告的生产经营产生污染的行政行为并无不当。但行政机关作出行政强制措施必须依照法律、法规规定的条件和程序进行，即查明违法主体及违法事实、告知违法行为人相关权利及行使权利期限，听取违法行为人的陈述与申辩等，即使情况紧急，也应依法补办相关手续。本案中，正在进行洗煤生产经营的企业是原告江安丰达公司，而被告决定采取强制停电措施的企业为已经注销了的红桥镇茂圆煤业洗选有限公司，属对违法主体认识错误，被告江安生态环境局亦没有证据证明就本案告知了原告相关权利及行使权利期限，没有听取原告的陈述与申辩，为典型的重实体轻程序的行政行为，该行为侵害了原告的知情权、陈述申辩权，其作出的行政行为程序违法。 为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”，第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决如下： 一、确认被告宜宾市江安生态环境局于2018年7月26日对原告江安县丰达煤业有限公司采取的停电行政强制措施的程序违法。 二、驳回原告江安县丰达煤业有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宜宾市江安生态环境局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  薛 亮 人民陪审员  周乾高 人民陪审员  黄华荣 二〇一九年六月二十四日 法官助理万加强 书记员何秋梦