广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书(2019)粤0606行初110号原告冯伏生，男，1974年6月2日出生，汉族，住湖南省衡阳县，委托代理人郭琴婷，北京京益律师事务所律师。被告佛山市南海区里水镇人民政府，住所地广东省佛山市南海区里水镇新兴路**。法定代表人谭艳玲。委托代理人王嘉伟，该府工作人员。委托代理人王少猛，广东南天明律师事务所律师。被告佛山市南海区国土城建和水务局，，住所地广东省佛山市南海区桂城天佑三路**法定代表人陈绍文。委托代理人陈洁华，该局工作人员。委托代理人李蔚汉，广东科韵律师事务所律师。原告冯伏生诉被告佛山市南海区里水镇人民政府（以下简称里水镇政府）、佛山市南海区国土城建和水务局（以下简称南海区国土局）行政强制纠纷一案，于2019年1月9日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2019年3月14日公开开庭审理了本案，原告冯伏生及其委托代理人郭琴婷，被告里水镇政府的委托代理人王嘉伟、王少猛,被告南海区国土局的委托代理人李景臻、李蔚汉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告2013年4月23日与汤健彪签订书面《养殖协议》，取得其承包的里水镇小布村大坦鱼塘基土地的使用权，使用期限自2013年3月20日至2023年3月20日，之后原告在大坦鱼塘基建设养鸭场及附属设施，发展农业养殖以维持家用。2018年8月3日两被告的派出机构里水镇城管局未经合法正当程序即对原告所建养鸭场及附属设施实施强制拆除，给原告造成重大财产损失的同时，也在当地造成恶劣影响。原告认为，两被告在未依法履行强制拆除程序且未给予原告任何补偿的情况下，针对原告养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为属于滥用职权，明显违反了物权法等法律规定，侵害原告合法权益。为此，原告起诉请求：1.确认两被告于2018年8月3日对原告养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为违法；2.诉讼费由两被告承担。庭审中，原告对事实理由补充如下：原告自2003年开始在小布村养殖，养殖场及附属设施均建设于2003年。原告在诉讼中提供了下列证据：1.鉴证书5份、养殖协议、收据，证明原告从2003年开始在涉案地块进行养殖，2013年4月23日通过与汤健彪签订养殖协议取得涉案鱼塘基使用权的事实。2.强制拆除现场视频光盘、强制拆除现场视频情况说明、强制拆除新闻截图，证明2018年8月3日两被告针对原告养鸭场及附属设施实施强制拆除的事实。3.南府〔2017〕48号《佛山市南海区人民政府关于调整狮山镇和里水镇畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的通告》，证明原告养殖场所在里水镇于2017年12月14日被划为禁养区。被告里水镇政府辩称，一、被告里水镇政府作出行政处理符合职权范围。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条规定：“对于违法建设，城市管理行政执法部门、镇人民政府作出限期拆除的决定后，当事人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼的，在依法履行了公告、催告等程序后，城市管理行政执法部门应当立即向本级人民政府报告，本级人民政府应当自收到报告之日起15个工作日内书面责成城市管理行政执法等部门依法强制拆除；镇人民政府可以依法作出强制拆除决定并组织实施强制拆除。”原告在位于佛山市里水镇小布料东股份合作经济社、西股份合作经济社土名为“大坦”的鱼塘基上搭建棚舍，并未依法取得乡村建设规划许可证，属于违法违章建筑。再者，根据《中华人民共和国水污染防治法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》《佛山市南海区人民政府关于调整狮山镇和里水镇畜禽养殖禁养区、限养区和适养区的通告》的规定，里水镇的辖区范围均为畜禽养殖禁养区，畜禽养殖禁养区严禁从事畜禽养殖业，禁止建设畜禽养殖场，对违法养殖场等相关违章建筑应依法拆除。被告里水镇政府对原告违法养殖场等相关违章建筑进行拆除，是依法履行职责。二、被告里水镇政府认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。2013年4月11日，案外人汤健彪与佛山市南海区里水镇小布料东股份合作经济社、佛山市南海区里水镇小布料西股份合作经济社签订《鱼塘承包合同》。2013年4月23日，原告与汤健彪签订《养殖协议》，协议约定原告承租鱼塘基搭建棚舍养种鸭，未依法取得任何乡村建设规划许可证。原告在鱼塘基搭建棚舍养种鸭，造成周伟环境污染，周围群众多次举报投诉，要求被告里水镇政府进行整治。2017年7月19日，被告里水镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水污染防治法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》等相关规定，发出《限期清拆违法养殖场通知书》给原告，要求原告在接到通知后于2017年10月31日前自行搬迁，并拆除违规建筑。逾期不完成搬迁清拆，将由里水镇相关部门依法律、法规作出行政处罚决定和执行强制清拆。2018年1月9日，被告里水镇政府再一次发出催告《限期清拆违规养殖场通知书》给原告，但原告拒绝履行。2018年4月26日，佛山市南海区环境保护局发出《佛山市南海区环境保护局责令改正违法行为决定书》给原告，要求其在收到决定书之日起一个月内停止在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的行为。若拒不改正违法行为，环境保护局将会对当事人处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。2018年7月11日，被告里水镇政府组织相关部门对原告的违法行为再一次进行查处。佛山市南海区里水镇清违整治中心出具《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》、佛山市南海区里水工商行政管理局出具《佛山市南海区里水行政管理局行政告诫书》、佛山市南海区里水镇清理无证无照经营领导小组办公室出具《佛山市南海区里水镇清理无证无照经营责令限期整改通知书》，三部门均要求原告改正其违法行为。在此期间，原告没有进行陈述、申辩，对被告里水镇政府等相关部门作出的通知书置之不理。鉴于原告养殖场在禁养区从事畜禽养殖、违法搭建等违法行为。2018年8月3日，被告里水镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《佛山市违法建设查处暂行办法》《中华人民共和国水污染防治法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》等相关法律规定对原告养殖场违法搭建棚舍进行强制拆除，事实清楚、程序适当，适用法律正确。综上，原告养殖场违法搭建棚舍、喂养种鸭，造成周围环境臭气熏天、给周围居民生活造成严重影响，被告里水镇政府多次要求原告自行搬迁并拆除违规建筑，但原告置之不理。被告里水镇政府依法强制拆除违法建筑，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告里水镇政府在诉讼中提供了下列证据：1.2017年7月19日限期清拆违法养殖场通知书、2017年7月19日存根、照片2张，证明2017年7月19日，被告里水镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水污染防治法》、国家环境保护总局《畜禽养殖污染防治管理办法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》等相关规定，发出《限期清拆违法养殖场通知书》给原告，要求原告接到通知后于2017年10月31日前自行搬迁，并拆除违规建筑，逾期不完成搬迁清拆，将由里水镇相关部门依照法律、法规作出行政处罚决定和执行强制清拆。关于限期清拆违法养殖场通知书，原告在汤淑玲诉被告里水镇政府的案件中，原告作为证人已经当庭确认收到通知书。2.2018年1月9日限期清拆违规养殖场通知书、2018年1月9日存根，证明2018年1月9日，被告里水镇政府再次发出《限期清拆违法养殖场通知书》给原告，要求原告接到通知后于2018年1月14日前自行搬迁，并拆除违规建筑，逾期不完成搬迁清拆，将由里水镇相关部门依照法律、法规作出行政处罚决定和执行强制清拆。原告在汤淑玲诉被告里水镇政府的案件中，原告作为证人已经当庭确认收到通知书。3.《关于小布村冯伏生养殖场环保违法行为情况说明》、广东智鼎检测科技有限公司《监测报告》、小布村冯伏生养殖场现场照片、佛山市南海区环境保护局现场检查笔录、证明、《佛山市南海区环境保护局责令改正违法行为决定书》、（2018）粤0606行初886号《行政判决书》，证明原告在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，在检查过程中，发现该养殖场未办理工商营业执照、未通过环保部门的环评审批，养殖禽类过程中粪便未经处理直接排入鱼塘，未落实废水治理设施等违法行为。导致水体质量超标，被中央环保部门列为南海区第十九批中央第五环境保护督察组交办案件。2018年4月26日，佛山市南海区环境保护局发出《佛山市南海区环境保护局责令改正违法行为决定书》给原告，要求其在收到决定书之日起一个月内停止在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的行为。若原告拒不改正违法行为，环境保护局将会对当事人处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。4.2018年7月11日佛山市南海区里水镇清违整治中心出具的《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》（照片）、佛山市南海区里水工商行政管理局出具的《行政告诫书》、佛山市南海区里水镇清理无证无照经营领导小组办公室出具的《佛山市南海区里水镇清理无证无照经营责令限期整改通知书》及存根、照片5张，证明2018年7月11日，被告里水镇政府组织相关部门对原告的违法行为再一次进行查处。佛山市南海区里水镇清违整治中心出具《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》、佛山市南海区里水工商行政管理局出具《行政告诫书》、佛山市南海区里水镇清理无证无照经营领导小组办公室出具《佛山市南海区里水镇清理无证无照经营责令限期整改通知书》及现场照片，三部门均要求原告改正其违法行为，并在现场对上述三份文件进行公告张贴。被告南海区国土局辩称，一、被告南海区国土局并未就案涉养殖场作出任何行政行为，查处案涉养殖场亦非被告南海区国土局的法定职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》、粤府〔2013〕41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》、南府〔2011〕175号关于印发《佛山市南海区实施相对集中行政处罚权规定》的通知、南机编〔2014〕28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》的规定，被告南海区国土局对于辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权，而被诉的行为系针对违法养殖所引起的污染问题，显然不属于被告南海区国土局的职权范围。被告南海区国土局行使环境保护管理方面的职权依据是《中华人民共和国大气污染防治法》《广东省珠三角洲大气污染防治办法》《广东省实施〈中华人民共和国环境噪声污染防治法〉办法》《佛山市扬尘污染防治条例》，针对的是生活噪声污染、建筑施工噪声污染、大气排放粉尘、饮食服务业油烟污染等行为的行政处罚权。根据被告南海区国土局提供的《限期清拆养殖场通知书》反映，该清拆行为系由被告里水镇政府作出，法律依据为《中华人民共和国水污染防治法》。案涉养殖场的排污行为涉嫌违反环保法律法规，应由属地政府或环保部门进行查处，与被告南海区国土局无关。二、原告并未举证证明被告南海区国土局实施了强制拆除行为。2008年9月4日，经佛山市南海区人民政府同意，行政执法局基层分局已下移镇（街道）管理。职能下放后，区行政执法局注重于业务指导、监督和培训工作。故此，被告南海区国土局与基层分局之间主要为业务指导关系，各基层分局在属地政府的管理下开展业务及配合完成执法工作。本案中，里水城管分局在场协助维持秩序，并未实施过被诉的行为。原告并未举证证明被告南海区国土局实施了拆除行为，应承担举证不能的不利后果。三、案涉的行政决定并非由被告南海区国土局作出。如前述，案涉违法养殖行为的查处并非被告南海区国土局的法定职责，相关的行政决定并非被告南海区国土局作出。四、原告未能证明其与被诉行政行为之间存在利害关系。本案中，涉案的租赁合同由案外人签订，原告仅提供了《养殖协议》及收据用作证明其租用涉案场地。但并未提供相关的支付凭证，一次性支付十年租金不符合一般的交易习惯，显然原告并非涉案场地的实际使用人，与本案无利害关系。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告南海区国土局提供的证据有：1.南机编〔2014〕28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》、南府〔2011〕175号关于印发《佛山市南海区实施相对集中行政处罚权规定》的通知、粤府〔2003〕41号《关于在佛山市南海区开展相对集中行政处罚权工作的公告》，证明原环境运输和城市管理局除环境保护、交通运输和市政道路、城市桥梁、城市道路照明等市政设施的日常养护和管理外的职责划入区国土城建和水务局。被告南海区国土局行使环境保护管理方面的职能依据的是《中华人民共和国大气污染防治法》《广东省珠江三角洲大气污染防治法》《广东省实施〈中华人民共和国环境噪声污染防治法〉办法》《佛山市扬尘污染防治条例》，针对的是生活噪声污染、建筑施工噪声污染、大气排放粉尘、饮食服务业油烟污染等行为的行政处罚权。2.南府办〔2008〕157号《批转关于理顺区行政执法基层分局下移后相关问题请示的通知》，证明经佛山市南海区人民政府同意，行政执法局基层分局已下移镇（街道）管理。职能下放后，区行政执法局（现改名为佛山市南海区国土城建和水务局）注重于业务指导、监督和培训工作。故此，被告南海区国土局与基层分局之间主要为业务指导关系，各基层分局在属地政府的管理下开展业务及配合完成执法工作。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：原告提供的证据1，结合庭审调查涉案塘基由原告使用，且该组证据能够形成完整证据链证明涉案塘基实际使用人，故对该组证据本院予以采纳。原告提供的证据2,3、两被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。被告里水镇政府提供的证据1、2中《限期清拆违规养殖场通知书》及存根，均盖有被告里水镇政府的公章，且结合庭审调查，原告亦表示2018年1月9日《限期清拆违规养殖场通知书》已收取，故对该《限期清拆违规养殖场通知书》及存根予以采纳。关于证据1中的照片，因无法认定照片中的人物，本院不予采纳。被告里水镇政府提供的证据3，上述证据系在对原告养殖场环保处理中所调查的证据，本院予以采纳。关于该组证据中的判决书，被告里水镇政府超过举证期限提交，且证明目的与本案的审查重点无关，本院不予采纳。被告里水镇政府提供的证据4，该组证据均有相关部门的盖章，且有照片相互佐证，且庭审中原告陈述送达该组证据时拒绝听取原告的陈述申辩，由此可见，被告里水镇政府系向原告送达过上述通知书。故对该组证据本院予以采纳。被告南海区国土局提供的证据1、2，上述证据系南海区人民政府的文件，本院均予以采纳。经审理查明，2013年4月11日，案外人汤健彪与佛山市南海区里水镇小布料东股份合作经济社、佛山市南海区里水镇小布料西股份合作经济社签订《鱼塘承包合同》。2013年4月23日，原告与汤健彪签订《养殖协议》，协议约定原告承租鱼塘基搭建棚舍养种鸭。协议签订后，原告在鱼塘基搭建鸭舍进行养殖。2017年7月19日，被告里水镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国水污染防治法》《佛山市南海区畜禽养殖污染防治实施工作方案》等相关规定，发出《限期清拆违法养殖场通知书》给原告，要求原告在接到通知后于2017年10月31日前自行搬迁，并拆除违规建筑。逾期不完成搬迁清拆，将由里水镇相关部门依法律、法规作出行政处罚决定和执行强制清拆。2018年1月9日，被告里水镇政府再一次发出催告《限期清拆违规养殖场通知书》给原告，但原告拒绝履行。广东智鼎检测科技有限公司受里水镇环境保护办公室委托对原告承包的鱼塘进行水样监测，2017年12月出具《监测报告》，检测结果为原告鱼塘PH值、化学需氧量、氨氮、总磷均超标。2018年1月18日，佛山市南海区环境保护局对原告养殖场作出《现场检查笔录》，当天现场无负责人在场，检查情况如下：未取得工商营业执照、未通过环保部门审批、有7个养殖棚、共2万只鸭等。2018年4月26日，佛山市南海区环境保护局发出《佛山市南海区环境保护局责令改正违法行为决定书》给原告，要求其在收到决定书之日起一个月内停止在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的行为。若拒不改正违法行为，环境保护局将会对当事人处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。2018年7月11日，佛山市南海区里水镇清理无证无照经营领导小组办公室向原告作出了《佛山市南海区里水镇清理无证无照经营责令限期整改通知书》，要求原告五个工作日内搬迁。同日，佛山市南海区里水工商行政管理局向原告作出《行政告诫书》，认为原告未经工商部门核准登记并领取营业执照的情况下，擅自经营水鸭养殖，要求原告立即到工商部门办理营业执照，在营业执照未办理好之前，不能继续开业经营。佛山市南海区里水镇清违整治中心出具《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》，责令原告停止违法建设行为。被告里水镇政府均通过张贴方式将上述文书送达给原告。2018年8月3日，被告里水镇政府组织相关部门对原告经营的养鸭场进行强制拆除，根据原告提供的视频资料显示里水镇城管分局参与了此次行动。另查，根据南机编〔2014〕28号《关于调整区国土城建和水务局机构编制事项的通知》第一条规定，将原区环境运输和城市管理局除环境保护、交通运输和市政道路、城市桥梁、城市道路照明等市政设施的日常养护和管理外的职责划入区国土城建和水务局。再查，南海区人民政府于2008年9月4日出具南府办〔2008〕157号《批转关于理顺区行政执法基础分局下移后相关问题请示的通知》，行政执法局基层分局已下移镇（街道）管理，基层执法分局正、副局长由镇（街道）提出人选，送区行政执法局任免，下移后因人员增加、人员职级、工作年限及工资福利待遇调整而增加的经费和绩效与作风年度考核奖励金由所在镇（街道）负责。职能下放后，区行政执法局注重业务指导、监督和培训工作，督促各行政执法分局履行职能。2016年9月12日，佛山市国土资源和城乡规划局作出佛国土规划复〔2016〕46号《关于南海区城区和乡镇规划区范围的批复》，载明根据已上报国务院审批的《佛山市城市总体规划（2011-2020年）》，城市规划区范围覆盖佛山市全市行政辖区。南海区全辖区均位于城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。庭审中，被告里水镇政府确认原告的养殖棚系由被告里水镇政府强制拆除的，被告里水镇政府组织了南海区里水城市管理局参与，但并未与被告南海区国土局联系过。南海区里水城市管理局系被告南海区国土局的派出机构。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。由此可见，法律赋予了乡镇人民政府在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设，乡镇人民政府才有法定的拆除权利。本案中，根据佛山市国土资源和城乡规划局作出的佛国土规划复〔2016〕46号《关于南海区城区和乡镇规划区范围的批复》可以看出，南海区全辖区均位于城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。故被告里水镇政府无权对其辖区内的违章建筑进行强拆，被告里水镇政府对原告养鸭场及附属设施予以强制拆除，属于超越职权，原告起诉要求确认违法，本院予以支持。退一步说，即便被告里水镇政府有职权进行强拆。但根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在实施强制拆除行为之前行政机关应当履行催告、公告、作出强制执行决定等一系列前置程序，但被告里水镇政府在发出《责令停止违法用地、违法建设行为通知书》后，未履行其他相关任何程序即实施了强制拆除行为，明显程序违法。故原告主张确认违法，本院予以支持。关于被告南海区国土局是否为适格主体的问题。本院认为，2018年8月3日的强拆行动系被告里水镇政府组织实施，虽然在该次行动中被告南海区国土局的派出机构，即南海区里水城市管理局作为成员单位派人参与强拆工作，但上述工作系南海区里水城市管理局接受被告里水镇政府管理而为，并不体现被告南海区国土局的意志。故本院确认被告南海区国土局不是本案被诉行政强制行为的实施主体。原告对被告南海区国土局的起诉应当予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）款第（一）项的规定，判决如下：一、驳回原告冯伏生对被告佛山市南海区国土城建和水务局的起诉；二、确认被告佛山市南海区里水镇人民政府于2018年8月3日对原告冯伏生养鸭场及附属设施实施的强制拆除行为违法。本案受理费50元，由被告佛山市南海区里水镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  陆意玲人民陪审员  董 虹二〇一九年六月十日书 记 员  罗盛权