河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终1842号上诉人(原审原告)樊松民,男，1960年1月4日出生，汉族，住河南省卢氏县。委托代理人杨林，金博大律师事务所律师。被上诉人(原审被告)卢氏县人民政府，所在地卢氏县龙山西路。法定代表人张晓燕，系该县人民政府县长。委托代理人孙辉，系该县人民政府工作人员。被上诉人(原审被告)三门峡市人民政府，所在地河南省三门峡市崤山中路**。法定代表人安伟，系该市人民政府市长。委托代理人巨敬涓、常成，系该市人民政府工作人员。原审第三人中铁五局（集团）有限公司蒙华铁路MHSS-5标段项目经理部,,所在地卢氏县五里川镇五里川街西负责人刘万林。委托代理人汤文硕，系该项目经理部法律顾问。原审第三人卢氏县五里川镇前村村民委员会。上诉人樊松民因与被上诉人卢氏县人民政府、三门峡市人民政府、原审第三人中铁五局（集团）有限公司蒙华铁路MHSS-5标段项目经理部（以下简称蒙华铁路项目部）、卢氏县五里川镇前村村民委员会（以下简称前村村委会）为确认行政行为违法一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫12行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人樊松民及其委托代理人杨林，被上诉人卢氏县人民政府的委托代理人孙辉，被上诉人三门峡市人民政府的委托代理人巨敬涓、常成，原审第三人蒙华铁路项目部的委托代理人汤文硕到庭参加诉讼。原审第三人前村村委会经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人樊松民原审诉讼请求：1、撤销卢氏县人民政府作出的卢政办[2015]130号《关于印发蒙华铁路项目卢氏段建设征（占）地拆迁管理实施意见的通知》（以下简称卢政办[2015]130号文件），并确认该文件违法；同时撤销三门峡市人民政府作出的三政复决字[2018]14号行政复议决定书。2、责令卢氏县人民政府重新对蒙华铁路征占用土地补偿问题作出具体行政行为。3、责令第三人蒙华铁路项目部、前村村委会以河南省征地区片综合地价标准为依据对占用樊松民的自留山予以补偿。原审法院经审理查明：2015年3月中铁五局（集团）有限公司承包了蒙西至华中地区铁路煤运通道重点控制工程MHSS-5标段工程的施工，其中临时用地中标单价为每亩9500元。2015年12月10日，卢氏县人民政府对各乡（镇）人民政府、县人民政府有关部门作出卢政办[2015]130号文件，该文件包含“临时占地土地补偿根据林地状况一次性补偿7000-10000元每亩，采取一事一议的方式由双方协商确定”之内容。2016年6月25日，前村村委会与蒙华铁路项目部签订《弃渣场土地补偿协议》，该协议约定“临时用地位于前村村范围内的总面积为94.443亩。弃渣场内耕地费用为每年1200元/每亩和山坡地一次性包干补偿费用按10000元/亩计算。临时用地耕地租用费和山坡地一次性包干补偿费用共计893510元。山坡地用地期限为西安岭隧道施工之日起至竣工之日止。收款人为席学林……”。2016年9月2日，蒙华铁路项目部向席学林转款894010元。2017年6月22日，前村村委会与蒙华铁路项目部签订《西安岭隧道4#斜井弃渣场土地及地上附着物补偿协议》，该协议约定“临时占用前村村范围内山坡地总面积为38.56亩。弃渣场内山坡地一次性包干补偿费用为10000元／亩标准计算。临时占用山坡地一次性包干补偿费用及地面附着物补偿共计539701元。用地期限为西安岭隧道开工之日起至工程竣工之日止。”2017年7月17日，前村村委会收蒙华铁路项目部弃渣场土地及地上附着物补偿款539701元。2016年12月12日，卢氏县国土资源局、横涧乡人民政府和五里川镇人民政府、蒙华铁路项目部、卢氏德丰村镇银行股份有限公司签订土地复垦费用监管协议（四方），约定拟复垦土地总面积12.136公顷、土地复垦总投资430.974万元，约定蒙华铁路项目部在项目竣工后两个月内未对生产建设活动毁损土地进行复垦，或复垦验收不合格经整改仍不合格的，土地复垦费用转为土地复垦费。后蒙华铁路项目部按期支付了土地复垦费用。2017年11月30日，河南省林业厅作出豫林资许—临[2017]058号准许行政许可决定书，同意中铁五局（集团）有限公司临时占用含前村村在内的六个村的林地。樊松民系卢氏县五里川镇前村村民，其依法享有使用权的林地及耕地在蒙华铁路项目部施工过程中被临时占用。樊松民领取了被占林地及地上附着物补偿款，但对卢氏县人民政府作出的卢政办[2015]130号文件中临时占地补偿标准不服，于2017年12月24日向三门峡市人民政府提起行政复议申请。三门峡市人民政府经延期审理，于2018年4月12日作出三政复决字[2018]14号行政复议决定书，维持卢氏县人民政府作出的卢政办[2015]130号文件，驳回樊松民的其他复议请求。樊松民不服，遂向法院提起诉讼。原审法院认为：1、卢政办[2015]130号文件对樊松民合法权益明显不产生实际影响，樊松民针对该文件的起诉应予驳回。从性质上看，卢政办[2015]130号文件发文对象是各乡（镇）人民政府、县人民政府有关部门，对樊松民不产生法律效力，也不具有法律约束力，对樊松民的合法权益不产生法律上的影响。从内容上看，卢政办[2015]130号文件不直接设定樊松民的权利、义务，对樊松民不具有直接实施的内容，未对其合法权益产生实际影响。本案中，对樊松民权益产生直接影响的是前村村委会与蒙华铁路项目部签订的《弃渣场土地补偿协议》，樊松民如果对该土地补偿协议有异议，可另行通过法律途径解决。综上，卢氏县人民政府作出的卢政办[2015]130号文件对樊松民合法权益明显不产生实际影响，樊松民针对该文件提起的诉讼应予驳回，其要求对涉案行政复议决定进行审查并责令卢氏县人民政府重新对蒙华铁路征占用土地补偿问题作出具体行政行为的请求一并驳回。2、樊松民要求责令蒙华铁路项目部、前村村委会以河南省征地区片综合地价标准对占用其自留山予以补偿的请求，不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，……土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”根据上述法律规定，建设项目施工需要临时占用土地补偿应由土地使用人与土地所有人平等协商解决，樊松民起诉要求人民法院责令两个平等主体之间签订补偿协议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第八项、第一百三十六条第一款之规定，裁定驳回樊松民的起诉。上诉人樊松民不服原审裁定，提起上诉称：原审第三人蒙华铁路项目部已经明确其在实施补偿时依据的是卢政办[2015]130号文件，故该文件已经造成樊松民的合法权益受到实质性影响和损害，原审裁定以该文件对樊松民不产生实际影响为由驳回起诉错误。另外，卢政办[2015]130号文件的制定程序不合法，卢氏县人民政府也没有权力制定永久、临时占地的补偿标准，该文件系超越职权范围的违法行政行为。请求二审依法撤销原审裁定，支持樊松民的诉讼请求。被上诉人卢氏县人民政府答辩称：卢政办[2015]130号文件对樊松民的合法权益不产生实际影响，没有直接设定樊松民的权利义务，本案不属于行政诉讼受案范围。卢政办[2015]130号文件是严格按照三门峡市政府的《关于蒙华铁路三门峡段土地征收及附着物补偿标准的通知》（三蒙指办[2015]1号）和《蒙华铁路河南段建设用地专项保障办公室关于印发蒙华铁路河南段大型临时工程用地管理意见的函》（豫征储函[2015]1号）执行的，不存在任何程序和实体上的违法性。综上，原审裁定驳回樊松民的起诉适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。被上诉人三门峡市人民政府的答辩意见除与卢氏县人民政府的答辩意见相同外，另认为三门峡市人民政府作出的复议决定书程序合法，处理正确，依法应予维持。原审第三人蒙华铁路项目部答辩称：卢氏县人民政府依法作出的临时占用林地补偿标准，公平合理，应予支持。樊松民故意将临时用地混淆为永久性占地，并要求按永久性占地标准进行补偿，没有事实和法律依据。原审裁定驳回樊松民的起诉适用法律正确，请求二审驳回上诉，维持原裁定。本院经二审查明的事实与原审法院查明的事实相同。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，卢氏县人民政府为配合蒙华铁路卢氏段工程建设，针对沿途各乡（镇）人民政府和本县人民政府有关部门印发了卢政办[2015]130号文件，该文件中关于“临时占用土地补偿根据林地状况一次性补偿每亩7000—10000元，采取一事一议方式由双方协商确定”的内容，旨在指导各乡（镇）人民政府和县政府有关部门在协调处理施工方和被占地村（组）之间签订协议时作为参照，并不具有强制当事人必须按照上述内容签订协议的效力，该文件也未直接设定当事人的权利、义务，因此被诉的卢政办[2015]130号文件属于卢氏县人民政府的行政指导行为，对樊松民的权利义务不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院驳回樊松民的起诉并无不当，同时其要求对涉案行政复议决定进行审查并责令卢氏县人民政府重新对蒙华铁路征占用土地补偿问题作出具体行政行为的请求一并应予驳回。至于樊松民与原审第三人蒙华铁路项目部之间应系平等主体之间的民事关系，樊松民于本案中要求蒙华铁路项目部以《河南省征地区片综合地价标准》为依据对占用樊松民的林地予以补偿，不属于行政诉讼受案范围，依法亦应驳回其起诉。如果樊松民认为蒙华铁路项目部占用其林地侵害其合法权益，可另行通过法律途径解决。综上，上诉人樊松民的上诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。原审裁定适用法律正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  李平均审判员  董威颉二〇一九年六月十九日法官助理崔璐书记员王欣如