广东省韶关市武江区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）粤0203行初62号 原告：乐昌市九峰浆源度假有限公司，地址：广东省乐昌市九峰镇浆源杨东山。 法定代表人：黄家和，总经理。 委托代理人：陈非，广东红棉律师事务所律师。 被告：乐昌市林业局，地址：广东省乐昌市佗城中路**。 法定代表人：黄志雄，局长。 出庭负责人：邱志勇，副局长。 委托代理人：周标鑫，乐昌市公安局森林分局乐中派出所副所长。 委托代理人：朱彩娟，该局法制股副股长。 被告：乐昌市人民政府，地址：广东省乐昌市公主上路**。 法定代表人：沈河民，市长。 委托代理人：李敏玲，乐昌市司法局工作人员。 原告乐昌市九峰浆源度假有限公司（以下简称浆源度假公司）诉被告乐昌市林业局、乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）林业行政处罚、行政复议纠纷一案，原告2019年1月9日向本院提起行政诉讼。本院2019年1月14日立案受理后，于2019年1月17日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月25日公开开庭审理本案。原告浆源度假公司的法定代表人黄家和及其委托代理人陈非，被告乐昌市林业局的副职负责人邱志勇及其委托代理人周标鑫、朱彩娟，乐昌市政府的委托代理人李敏玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 乐昌市林业局2018年8月30日对浆源度假公司作出乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》，查明2006年至今，因浆源度假公司旗下的浆源山庄建设前在未取得林地使用同意书的情况下擅自改变林地用途，目前仍在占用林地，擅自改变林地面积1.43亩（953平方米），是属擅自改变林地用途。认为浆源度假公司的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对浆源度假公司处以行政处罚：1.处19000元的罚款；2.立即停止改变林地用途行为，责令六个月内恢复原状。同日，乐昌市林业局对浆源度假公司发出乐安罚责通字〔2018〕第（中）4号《责令限期恢复原状通知书》，责令浆源度假公司立即停止改变林地用途行为，六个月内（2019年2月30日前）恢复原状。 乐昌市政府2018年12月26日作出乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》，查明浆源度假公司旗下的浆源山庄2006年开始建设，建设时改变林地用途未办理相关手续，经乐昌市林业局林业调查规划设计大队鉴定：使用林地用途为建造房屋，总面积1.43亩，其中接待楼0.72亩，别墅住宅区0.71亩，擅自改变林地用途面积1.43亩（953平方米）。乐昌市林业局2018年8月9日将《林业行政处罚先行告知书》送达给浆源度假公司,告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有权进行陈述和申辩。乐昌市林业局2018年8月30日作出《林业行政处罚决定书》（乐安罚决字〔2018〕第（中）4号），决定对浆源度假公司处以罚款19000元，并责令立即停止改变林地用途行为，于六个月内恢复原状。认为根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，乐昌市林业局作出的具体行政行为认定事实清楚，程序正当，适用法律正确。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定：维持乐昌市林业局作出的《林业行政处罚决定书》（乐安罚决字〔2018〕第（中）4号）。 原告浆源度假公司诉称，2018年8月24日，乐昌市林业局向原告的法定代表人黄家和送达乐安罚听权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚听证权利告知书》，告知书上的被告知人为黄家和，收到告知书后，黄家和3天内向林业局提交《听证申请书》。8月31日，乐昌市林业局向原告送达乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》，被处罚人为原告，对原告做出“处19000元罚款；立即停止改变林地用途行为，责令六个月内恢复原状”的行政处罚决定。原告2018年10月31日向乐昌市政府申请行政复议，乐昌市政府2018年12月26日作出乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》，维持乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》。 一、乐昌市林业局做出的处罚决定程序违法，该处罚决定不能成立。《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”乐昌市林业局2018年8月23日做出的乐安罚听权告字〔2018〕第（中）4号《听证告知书》被告知人为原告的法定代表人黄家和，8月30日做出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》被处罚人却是原告。也就是说，乐昌市林业局对原告进行处罚前并没有依照上述法律规定告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的权利。因此，该行政处罚决定不能成立。 二、乐昌市林业局查明的事实有误，原告不存在占用林地行为。2007年，乐昌市政府到深圳招商引资，黄家和为支持家乡建设，回家乡投资成立乐昌市九峰浆源度假有限公司，发展旅游业。2007年，原告先后与浆源村委会和杨东山十二度水省级自然保护区管理处签订合同，约定合作开发经营浆源山庄项目。2015年，浆源山庄建成营业。2011年，九峰镇政府和乐昌市招商引资工作领导小组先后发出文件，证明该项目是属于招商引资项目，请乐昌市各部门协助办理用地手续。因此，该项目的建设是获得了乐昌市政府同意的，并已在乐昌市发改局备案，产权证书也正在办理中，该项目的建设过程都是依法进行的，不存在擅自改变林地用途的行为。此外，浆源山庄的位置原是废弃的矿山企业住宿位置，并无林地，因此并不存在改变林地用途的行为。 三、乐昌市林业局作出的行政处罚违反了行政法的信赖保护原则。浆源山庄是乐昌市政府的招商引资项目，建设过程中也获得了乐昌市政府的大力支持。在山庄经营期间，原告投入巨资为家乡修建公路和河堤，山庄的经营也为附近村庄带来人气，促进农副产品的销售和经济的发展。原告出于对乐昌市政府作出招商引资承诺的正当合理信赖，投入大量的资金和精力对家乡进行开发建设，其合法利益应当受到保护。而乐昌市林业局作出的行政处罚将导致原告的合法利益受到严重损害。 四、乐昌市政府作出维持乐昌市林业局处罚决定的复议决定错误，应予撤销。乐昌市政府对原告的复议申请立案受理后，作出维持原处罚决定的行政决定，该决定认定事实不清，作出的决定有误，应当予以撤销。 综上所述，乐昌市林业局作出的行政处罚决定不仅程序上违法，而且处罚内容也存在错误，乐昌市政府维持该处罚决定错误。据此，请求法院判决：1.撤销乐昌市林业局2018年8月30日做出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》;2.撤销乐昌市政府2018年12月26日做出的乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。 浆源度假公司在诉讼中提交的证据有：1.林业行政处罚先行告知书，用以证明乐昌市林业局2018年8月9日向原告公司的法定代表人黄家和预告知处罚决定；2.林业行政处罚听证权利告知书，用以证明乐昌市林业局2018年8月23日向原告公司的法定代表人黄家和告知申请听证的权利；3.林业行政处罚决定书，用以证明乐昌市林业局2018年8月30日向原告作出行政处罚决定，被告作出该决定之前没有告知原告做出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知原告依法享有的权利；4.责令限期恢复原状通知书，5.行政复议决定书；证据4、5用以证明原告依法向乐昌市政府申请行政复议，乐昌市政府作出维持原处罚决定的复议决定；6.EMS特快专递单，用以证明行政复议决定书送达原告的时间为2018年12月26日；7.关于浆源大坑子开发旅游度假建造山庄的合同书，用以证明原告2007年1月17日与九峰浆源村委会签订合同，就开发浆源村集体土地大坑子林区事宜达成协议；8.关于合作开发经营的协议，用以证明原告2007年2月10日与广东乐昌杨东山十二度水自然保护区管理处签订合作开发经营协议，就在自然保护区试验区共同开发经营浆源山庄事宜达成协议；9.关于九峰浆源度假村项目经营情况的建议，用以证明乐昌市九峰镇人民政府对完善原告项目用地手续的建议；10.证明，用以证明乐昌市招商引资办公室对原告项目用地手续的证明；11.广东省基本建设投资项目备案证，用以证明原告项目已于2008年6月11日在乐昌市发展和改革局取得备案；12.浆源村委会证明，用以证明浆源山庄位置是原矿山宿舍，该处无林地；13.听证申请书，用以证明原告2018年8月24日向被告提交申请，要求召开听证会，行使陈述申辩的权利；14.快递单、妥投证明，用以证明被告2018年8月26日签收《听证申请书》。 被告乐昌市林业局辩称，一、我局作出《林业行政处罚决定书》的程序合法。乐昌市公安局森林分局在2017年度法制检查过程中发现“乐安林罚决字[2017]第（中）4号”《林业行政处罚决定书》存在被处罚主体错误，经我局集体讨论决定：同意撤销“乐安林罚决字[2017]第（中）4号”《林业行政处罚决定书》，并重新立案调查、重新处理。我局2018年7月27日重新立案查处，经询问调查、现场勘验检查及聘请乐昌市林业局林业调查规划设计大队鉴定查实，浆源度假公司旗下的浆源山庄2006年开始建设，建设时改变林地用途未办理相关手续，使用林地用途为建造房屋，总面积1.43亩（953平方米）。我局2018年8月9日将《林业行政处罚先行告知书》送达给原告，并告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据。原告称我局在作出处罚决定前没有依照法律规定告知其作出处罚决定的事实、理由和依据及依法享有的权利与事实不符。我局2018年8月30日作出《林业行政处罚决定书》，决定：对原告处以罚款人民币19000元；并责令原告立即停止改变林地用途行为，于六个月内恢复原状，并将《林业行政处罚决定书》送达给原告，原告已签收。本案处罚金额未达到举行听证程序的标准而未举行听证。因此，我局作出处罚决定的程序是完全合法的。 二、我局作出《林业行政处罚决定书》依据的事实清楚。浆源度假公司的法定代表人黄家和在询问笔录中陈述认可：浆源山庄是2006年开始建设的，建设用地是长期租用乐昌市九峰镇浆源村委会集体的，建了三栋别墅住宅楼和一栋接待楼，浆源山庄位于杨东山十二度水保护区内，未办理相关建设手续，也未办理林地占用手续，目前仍在继续使用中。经林政执法人员现场勘验，原告擅自改变林地用途面积约2亩。经乐昌市林业局林业调查规划设计大队对原告的浆源山庄涉嫌擅自改变林地用途现场勘验林种、面积等进行鉴定的结果：使用林地用途为建房，总面积1.43亩，其中接待楼0.72亩，别墅住宅区0.71亩。因此，我局作出的《林业行政处罚决定书》认定原告在未取得林地使用同意书及未办理林地占用手续的情况下擅自改变林地用途，目前仍在占用林地的事实清楚。 三、我局作出《林业行政处罚决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地申批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”之规定，依据查实的事实和证据，浆源度假公司在建设浆源山庄时改变林地用途未办理相关手续，擅自改变林地用途面积1.43亩（953平方米），属擅自改变林地用途，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，作出行政处罚：1.处19000元整的罚款；2.立即停止改变林地用途的行为，责令六个月内恢复原状。并作出“乐安罚责通字[2018]第中4号”《责令限期恢复原状通知书》，责令：立即停止改变林地用途行为，六个月内（2019年2月30日前）恢复原状。因此，《林业行政处罚决定书》适用法律正确。 四、对原告认为行政处罚违反了信赖保护原则的意见。原告称浆源山庄是乐昌市政府的招商引资项目，投入了资金和精力进行开发建设，其合法权益应受到保护。我局不反对原告投资开发经营，但是任何投资经营必须在合法的基础上进行，且保护原则也是建立在合法基础之上的。我局认为，作出处罚决定必须遵循以事实为依据以法律为准绳的原则。本案中，原告提供的《关于合作开发经营的协议》、《关于九峰浆源度假村项目经营情况的建议》、《证明》、《投资项目备案证》等材料也是要求原告的投资开发经营必须在办理好包括林地使用手续等合法手续的前提下合法经营。既然原告存在未办理林地使用手续就使用林地的违法行为，理应承担违法行为的后果。 根据以上核定的事实和证据，并依据《中华人民共和国森林法》第十八条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，我局作出“乐安罚决字〔2018〕第（中）4号”《林业行政处罚决定书》合法、正确，请求依法予以维持。 乐昌市林业局向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.撤销决定呈批表，用以证明程序合法，立案依据；2.受理报警登记表，用以证明立案依据；3.案件承办人登记表，用以证明程序合法；4.林业行政处罚立案登记表，用以证明程序合法；5.行政案件权利义务告知书，用以证明已告知原告享有的权利义务；6.询问笔录（黄家和、黄满全、罗杨柳、郑忠良），用以证明处罚决定依据的原告擅自改变林地用途事实清楚；7.勘察笔录、现场照片，用以证明经勘验，原告擅自改变林地用途的林地位置、面积、用途；8.乐安罚呈字〔2018〕第（中）4号《延长办案期限呈批表》，用以证明程序合法；9.鉴定聘请呈批表、鉴定聘请表、森林资源鉴定表、资格证书，用以证明第三方鉴定机构对原告擅自改变林地用途的林地位置、面积、用途作出鉴定结果；10.乐安罚权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚先行告知书》，用以证明已告知原告拟对其作出擅自改变林地用途行政处罚决定的事实、理由和依据，以及享有进行陈述和申辩的权利；11.乐安罚意字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚意见书》，用以证明对作出行政处罚决定书已拟交法制机构审核；12.乐安罚权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》，用以证明已依法作出林业行政处罚决定；13.乐安罚责通字〔2018〕第（中）4号《责令限期恢复原状通知书》，用以证明通知原告立即停止改变林地用途行为，限期恢复原状；14.送达回证，用以证明程序合法；15.广东省非税收入票据，用以证明原告已按《林业行政处罚决定书》规定的期限和数额缴纳罚款；16.居民身份证、营业执照，用以证明已依法确定行政处罚主体资格。 乐昌市政府辩称，我府收到浆源度假公司提交的《行政复议申请书》后，及时立案处理，并向乐昌市林业局送达《提出行政复议答复通知书》。乐昌市林业局在法定时间内向我府提交作出具体行政行为的证据、依据以及相关材料。我府根据审查查明的事实，认为根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。……”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”之规定，浆源度假公司在建设浆源山庄时改变林地用途未办理相关手续，擅自改变林地用途面积1.43亩（953平方米），依法应由乐昌市林业主管部门责令限期恢复原状，并处罚款。乐昌市林业局对该案进行立案后，经调查询问、现场勘验检查及聘请乐昌市林业局林业调查规划设计大队鉴定，查清上述事实，于2018年8月9日向原告送达《林业行政处罚先行告知书》，告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有权进行陈述和申辩。2018年8月30日，根据上述法律法规规定作出《林业行政处罚决定书》（乐安罚决字〔2018〕第（中）4号），决定对原告处以罚款19000元，责令原告立即停止改变林地用途行为，于六个月内恢复原状，并将处罚决定书送达给原告。乐昌市林业局作出的具体行政行为，认定事实清楚，程序正当，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我府依法维持了其作出的《林业行政处罚决定书》（乐安罚决字〔2018〕第（中）4号）。 综上所述，我府作出乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》合法有据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 乐昌市政府向本院提供作出被诉行政行为的证据、依据有：1.行政复议申请书，用以证明原告不服乐昌市林业局作出的具体行政行为向乐昌市政府申请行政复议；2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、送达回证、EMS快递单及查询结果，用以证明乐昌市政府依法受理原告的行政复议申请并有效通知相关当事人；3.行政复议答复书，用以证明乐昌市林业局依法向乐昌市政府提交书面答复；4.送达回证、EMS快递单及查询结果，用以证明乐昌市政府依法作出《行政复议决定书》并有效送达给相关当事人。 经庭审质证，对被告乐昌市林业局提交的16份证据、依据，原告浆源度假公司的质证意见如下：证据1-5三性均无异议；证据6真实性、合法性无异议，关联性有异议，根据询问笔录第二页，黄家和回答浆源山庄的位置是属于浆源村委会集体的，建设之前是否有林木，原告回答建设地方是原九峰公社萤石矿区旧址，三栋别墅的地方是堆放石矿，接待楼的位置是滩涂，这两个地方都是没有林木的。因此，浆源山庄原来的位置不是林地；证据7、8三性均无异议；证据9三性均异议，从该呈批表可以看出，林业规划设计大队是林业局下属单位，并非第三方机构作出的鉴定，因此，该鉴定不能作为林业局处罚原告的依据；证据10-13真实性、合法性无异议，关联性有异议，《林业行政处罚先行告知书》的被告知人是黄家和，而《林业行政处罚决定书》的受处罚单位是原告，公司的法定代表人与公司是两个不同的民事主体，对法定代表人的告知不等于对公司的告知，黄家和2018年8月23日收到林业局送达的《林业行政处罚听证权利告知书》后，第二日向林业局提交听证申请，但林业局2018年8月30日作出《林业行政处罚决定书》，该程序存在违法；证据14-16三性均无异议。乐昌市政府的质证意见如下：证据三性均无异议。 对被告乐昌市政府提交的4份证据、依据，原告浆源度假公司的质证意见如下：证据1、2三性均无异议；证据3三性均无异议，证明内容有异议，乐昌市林业局对原告进行行政处罚在程序上存在违法，市政府对该处罚行为予以维持，行政复议答复书应当予以撤销；证据4三性均无异议。被告乐昌市林业局的质证意见如下：对证据三性均无异议。 对原告浆源度假公司提交的14份证据，被告乐昌市林业局的质证意见如下：证据1真实性、合法性无异议，关联性及证明内容有异议，该告知书直接送达给原告，虽然告知书告知的是原告法定代表人，但其一切行为代表了公司，该告知书是省里的统一模板，其文书格式被告知人没有标明单位或者法人，我局按照固定文书格式写了法定代表人黄家和，告知了黄家和等于告知原告公司；证据2三性均有异议，根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定，未举行听证程序；证据3、4真实性、合法性无异议，证明内容有异议，在作出行政处罚决定书之前按程序规定将告知书直接送达给原告，告知书内容已经告知原告权利义务和相关依据；证据5、6三性均无异议；证据7-11都是政府或是其他部门协助原告取得林地使用权的相关手续和建议，这几份证据不能证明原告取得林地使用权的依据；证据12关于林地是否有林木不影响其林地属性，需要根据第三方机构鉴定确定是否属于林地；证据13根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条规定，不需要举行听证；证据14无异议，《广东省行政处罚听证程序实施办法》2018年1月23日修改实施，办案过程中，因为对该条款的修改没有及时登记，当时出具《听证告知书》给原告，原告也收到了，原告的法人代表亲自过来我局，我局告知了原告没有达到举行听证的条件，建议原告不要提交听证申请，后来原告听取了我局意见，没有向我局提交正式申请，拿着《听证告知书》去办案部门，办案部门收回了《听证告知书》，其提交的不是原件，只是复印件。被告乐昌市政府的质证意见如下：证据1-13的质证意见与林业局的质证意见一致；证据14证明内容有异议，该快递单无法看出是原告向乐昌市林业局寄出《听证申请书》。 经审理查明，2007年1月17日，九峰镇浆源村委会（甲方）与浆源度假公司（乙方）签订《关于浆源大坑子开发旅游度假建造山庄的合同书》，内容有“一、甲方提供大坑子电站门口、禾杆坑叉路口以上，坪山子岭脚至电站坝头的所有岭脚为界，由乙方进行开发长期使用。界限内沿河两岸岭，及电站围墙大门口出至直下70米浆源村委的空余坪（公路两旁），给乙方停放车辆绿化长期使用。二、甲方同意乙方在界限内建山庄，开发景点，修复公路、开小路，但不能破坏森林资源、景点资源。三、乙方负责一切开发经济投资，审批手续以及开发过程中的安全。四、大坑子一切珍贵树种，乙方不能采挖到别的地方种植和出卖。五、乙方每年交甲方2000元，在当年的元月份交清。六、如大坑子列入国家级旅游区或乙方扩大开发范围，必须与甲方另行协商。七、如乙方要将山庄、旅游景点转让，必须经甲方同意方可。八、合同如有未尽事宜，双方共同协商解决，并从签订之日起生效，双方共同遵照执行。 2007年2月10日，广东乐昌杨东山十二度水省级自然保护区管理处（甲方）与浆源度假公司（乙方）签订《关于合作开发经营的协议》，内容有“一、合作开发地点：甲方所管护范围内的乐昌市佳和富士浆源水电站门口以内的实验区，具体位置见1：10000地形图勾绘为准（红线范围内）。二、合作开发内容：休闲度假场所，包括住房、道路及活动场所等，经营时间为长期经营。三、合作开发及经营管理形式：该项目开发由乙方负责出资及经营，甲乙双方共同管理（乙方负责经营管理，甲方负责监督管理）。四、收益分成办法：前三年乙方每年支付3000元给甲方作为合作开发经营的项目收入，该款项自乙方动工日起计交，并于每年12月30日前交清。三年后视经营状况确定收益分成办法，另行协商签订相关补充协议。五、甲方职责：负责自然保护区内自然资源和自然环境的保护和管理，对主要保护对象进行科学研究和动态监测，组织开展生态旅游，协调社区事务发展，贯彻落实相关政策、法律、法规，指导、监督乙方开发经营管理（包括基础设施建设等）。六、乙方职责及注意事项：乙方必须在甲方划定的范围内进行开发经营，在建设过程及今后经营过程中，不得破坏周边环境，建设中除建设必须的房屋、道路、活动场所外，不得建造有损环境的设施、堤坝等，尽量保持原生态状况，经营过程中必须注意防火、卫生等，无关人员未经甲方同意不得进入保护区的缓冲区及核心区，在经营过程中，必须遵守国家相关政策、法律、法规的规定，不得经营有违法律、法规的活动。七、在开发及今后经营管理过程中，乙方必须按协议规定开发经营，如有违反国家相关政策、法律、法规等违法经营行为，甲方有权阻止并中断乙方的开发经营权，情节严重的移交相关职能部门处理。八、本协议一式两份，甲乙双方各执一份，双方签字之日起生效。” 2011年4月13日，乐昌市九峰镇人民政府向乐昌市城市经营工作管理委员会办公室出具《关于九峰浆源度假村项目经营情况的建议》，内容有“九峰浆源度假村项目是我镇的招商引资项目，该项目已于2008年6月在发改局备案，并符合我市土地利用总体规划。目前，项目进展情况顺利，具备了一定的旅游接待能力。但是，由于我镇财政有限，该项目的经营需通过引进外资才能持续发展。因此，该项目1.2公顷的用地手续急需办理和完善，希望贵室给予大力支持。” 2011年5月13日，乐昌市招商引资工作领导小组办公室向国土、规划、环保、旅游、林业等相关单位出具《证明》。内容有“兹有九峰浆源度假村项目属我市招商引资项目，该项目位于九峰镇浆源村，占地面积约1.2公顷，投资总额2000万元，并已经取得发改部门备案手续。请各相关单位按我市招商引资政策在用地手续办理方面给予大力支持及相关优惠。” 2017年7月26日，乐昌市九峰镇浆源村民委员会出具《证明》，内容有“现浆源山庄位置在七十年代属企业矿山住宿位置，在（）年代建立浆源山庄，无林地处。” 2018年7月26日，经乐昌市林业局集体讨论、批准决定，根据《林业行政处罚程序规定》第三十六条之规定，撤销乐安林罚立字〔2017〕第（中）4号《林业行政处罚立案登记表》和乐安林罚决字〔2017〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》。对浆源度假公司擅自改变林地用途一案重新立案处理。 2018年8月1日，乐昌市林业局对黄满全作询问笔录。黄满全称，浆源山庄的产权是我哥黄家和的，我有点股份。具体日常管理是我在山庄管理。浆源山庄建在乐昌市九峰镇浆源村委会集体林的山脚下，靠近新村组，原来是原九峰公社萤石矿旧址。浆源山庄在2006年初开始建设，2008年底完工。在建设之前没有办理相关建设手续，后来在乐昌市发展和改革局备了案。也没有办理占用林地手续。浆源山庄占用林地面积约1亩，有三栋别墅住宅楼，还有一栋接待大楼。硬化公路是政府乡村公路建设的，村委会出了钱，我们也出了钱。建别墅住宅楼的地方是堆放萤石矿的坪，接待楼那里是滩涂地，到处都是废矿渣，一点林木都没有。 2018年8月8日，乐昌市林业局对罗杨柳作询问笔录。罗杨柳称，我是浆源山庄的经理，浆源山庄之前经营旅业、餐饮、销售特产等，现在不对外经营业务了，只是偶尔接待一下董事长黄家和的亲戚朋友。浆源度假公司的法定代表人是黄家和，浆源山庄的日常负责人是黄家和的弟弟黄满全。浆源山庄建在乐昌市九峰镇浆源村委会新村组旁。目前，浆源山庄建有三栋别墅住宅楼，还有一栋接待楼。 2018年8月8日，乐昌市林业局对郑忠良作询问笔录。郑忠良称，我是浆源山庄的副经理。浆源度假公司的法定代表人是黄家和，浆源山庄的日常负责人是黄家和的弟弟黄满全。浆源山庄从2017年7月就不对外经营了，现在只招待黄家和的亲戚朋友，不招待游客了。浆源山庄建在乐昌市九峰镇浆源村委会新村组附近。 2018年8月9日，乐昌市林业局对浆源度假公司的法定代表人黄家和作询问笔录。黄家和称，浆源山庄是在2006年开始建设的，建了两年才建好，浆源山庄建在乐昌市九峰镇浆源村委会新村组附近的河边，该用地属于浆源村委会集体的，是我长期租用的。建了三栋别墅住宅楼，还有一栋接待楼，面积约1亩。建设所在地以前是原九峰公社萤石矿区旧址，三栋别墅住宅楼原是堆放矿石渣的坪，接待楼原是滩涂地，没有林木。通往建筑物的公路已经硬化了，是我公司出钱建设该乡村公路的，村民对这条路非常满意。建设初对该建设用地打过申请，发改局也备案了，边建边批，批了两年，相关部门说批不下来，以后也没去理那些手续了。建楼房之处是不是林地我不清楚，反正建楼的时候是没有树。浆源山庄是处于杨东山十二度水保护区内。现在浆源山庄没有对外营业了。 2018年8月9日，乐昌市林业局对浆源山庄进行现场勘验、检查，结果是：1.经现场核实，浆源山庄2006年开始建设时改变林地用途未办理相关手续，目前仍在继续使用中；2.经林政执法人员现场勘验，擅自改变林地用途面积约2亩；3.擅自改变林地用途位置为乐昌市九峰镇浆源村委会新村组附近，山庄建造一栋接待楼，另外还建有三栋三层别墅住宅区，现场的北面是山岭、东面是山岭、南面是山岭，西面是浆源村委会。 乐昌市林业局2018年7月27日聘请乐昌市林业局林业调查规划设计大队对浆源度假公司涉嫌擅自改变林地用途现场勘验林种、面积等进行鉴定。2018年8月9日，乐昌市林业局林业调查规划设计大队作出《乐昌市森林资源鉴定表》，鉴定结果是：采用GPS定位，结合1：1万地形图勾绘的方法，确定位置界限，利用广东省林权管理地理信息系统计算面积。经实地调查，浆源度假公司使用林地位于九峰镇浆源村委会新村组，，地名浆源山庄，该使用林地用途为建造房屋，总面积1.43亩，其中接待楼0.72亩，别墅住宅区0.71亩。 2018年8月9日，乐昌市林业局对黄家和发出乐安罚权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚先行告知书》，内容有“根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，现将拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据等告知如下：事实：2006年至今，因你乐昌市九峰浆源度假有限公司旗下的浆源山庄建设前在未取得林地使用同意书的情况下擅自改变林地用途，目前仍在占用林地，是属擅自改变林地用途。以上事实有当事人、证人的询问笔录、勘验笔录、照片为证。理由：你违反了《中华人民共和国森林法》第十八条。依据：《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定将对你进行处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，对上述告知事项，你（你单位）依法有权进行陈述和申辩。” 2018年8月23日，乐昌市林业局对黄家和发出乐安罚听权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚听证权利告知书》，内容有“你（你单位）于2006年至今，因在乐昌市九峰镇浆源村委会新村组浆源山庄在未取得林地使用同意书的情况下擅自改变林地用途，是属擅自改变林地用途。以上事实有当事人、证人的询问笔录、勘验笔录、照片为证。违反了《中华人民共和国森林法》第十八条。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，拟对你（你单位）给予如下行政处罚：1.处非法改变的林地每平方米20元的罚款，（1.43亩×666.66平方米×20），共计处19000元的罚款；2.立即停止改变林地用途行为，责令六个月内恢复原状。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，对上述处罚，你（你单位）有申请听证的权利。如需要听证，请在接到本通知之日起3日内向乐昌市林业局提出听证申请。逾期不申请听证的，视为放弃听证权。” 2018年8月24日，黄家和对乐昌市林业局发出乐安罚听权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚听证权利告知书》的拟处罚决定有异议，提出《听证申请书》，称该申请书通过邮寄方式2018年8月26日寄给乐昌市林业局。乐昌市林业局称未收到该《听证申请书》，且根据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条的规定，由于该案的罚款未达到5万元，因此也无需举行听证。 2018年8月25日，因案情复杂，在期限内无法结案，根据《林业行政处罚程序规定》第三十四条之规定，乐昌市林业局决定延长该案办理期限至3个月。 2018年8月30日，乐昌市林业局对浆源度假公司作出乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》，查明2006年至今，因浆源度假公司旗下的浆源山庄建设前在未取得林地使用同意书的情况下擅自改变林地用途，目前仍在占用林地，擅自改变林地面积1.43亩（953平方米），是属擅自改变林地用途。认为浆源度假公司的上述行为违反了《中华人民共和国森林法》第十八条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定对浆源度假公司处以行政处罚：1.处19000元的罚款；2.立即停止改变林地用途行为，责令六个月内恢复原状。同日，乐昌市林业局对浆源度假公司发出乐安罚责通字〔2018〕第（中）4号《责令限期恢复原状通知书》，责令浆源度假公司立即停止改变林地用途行为，六个月内（2019年2月30日前）恢复原状。 2018年8月30日，浆源度假公司缴纳了19000元罚款。 2018年10月28日，浆源度假公司不服乐昌市林业局作出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》，向乐昌市政府申请行政复议。乐昌市政府2018年10月31日立案受理。 2018年12月26日，乐昌市政府作出乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》，查明浆源度假公司旗下的浆源山庄2006年开始建设，建设时改变林地用途未办理相关手续，经乐昌市林业局林业调查规划设计大队鉴定：使用林地用途为建造房屋，总面积1.43亩，其中接待楼0.72亩，别墅住宅区0.71亩，擅自改变林地用途面积1.43亩（953平方米）。乐昌市林业局2018年8月9日将《林业行政处罚先行告知书》送达给浆源度假公司,告知其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有权进行陈述和申辩。乐昌市林业局2018年8月30日作出《林业行政处罚决定书》（乐安罚决字〔2018〕第（中）4号），决定对浆源度假公司处以罚款19000元，并责令立即停止改变林地用途行为，于六个月内恢复原状。认为根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款之规定，乐昌市林业局作出的具体行政行为认定事实清楚，程序正当，适用法律正确。于是根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定：维持乐昌市林业局作出的《林业行政处罚决定书》（乐安罚决字〔2018〕第（中）4号）。 2019年1月9日,浆源度假公司向本院提起行政诉讼，请求判决:1.撤销乐昌市林业局2018年8月30日做出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》;2.撤销乐昌市政府2018年12月26日做出的乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。 本院认为，乐昌市林业局作出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》及乐昌市政府作出的乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》不合法,理由如下： 乐昌市林业局经集体讨论，决定对浆源度假公司擅自改变林地用途一案重新处理，经对黄家和、黄满全、罗杨柳、郑忠良做询问笔录，对现场进行勘验检查及委托乐昌市林业局林业调查规划设计大队进行鉴定，于2018年8月9日对浆源度假公司的法定代表人黄家和发出乐安罚权告字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚先行告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知有权进行陈述和申辩，但未告知陈述、申辩的期限。当黄家和提出听证申请时，乐昌市林业局也未予准许，便于2018年8月30日作出乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”和第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”及第四十一条“行政机关及其执行人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，乐昌市林业局没有提供浆源度假公司放弃陈述或者申辩权利的证据，也没有提供其听取浆源度假公司陈述、申辩的证据，其作出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》不能成立。乐昌市政府受理浆源度假公司提出的行政复议申请后，本应根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：3.违反法定程序的；”的规定，撤销乐昌市林业局作出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》，但其作出维持的复议决定，亦不符合法律规定。 综上所述，由于乐昌市林业局作出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》违反法定程序,乐昌市政府在行政复议时亦没有纠正，浆源度假公司请求撤销，理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决如下： 一、撤销乐昌市林业局2018年8月30日作出的乐安罚决字〔2018〕第（中）4号《林业行政处罚决定书》。 二、撤销乐昌市政府2018年12月26日作出的乐府行复〔2018〕26号《行政复议决定书》 三、限乐昌市林业局于本判决生效之日起两个月内对乐昌市九峰浆源度假有限公司在乐昌市九峰镇浆源村委会新村组建造浆源山庄的改变林地用途行为重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告乐昌市林业局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。 审判长  陈伟清 审判员  刘三瑞 审判员  梁增友 二〇一九年六月二十七日 书记员  黎 宸