南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2019）赣71行终309号 上诉人（原审原告）裘花香，女，1963年8月17日出生，汉族，住南昌市东湖区。 诉讼代表人胡小林，男，1969年9月18日出生，汉族，住南昌市东湖区。 诉讼代表人涂动平，男，1968年10月11日出生，汉族，住南昌市东湖区。 诉讼代表人徐德凤，女，1964年1月3日出生，汉族，住江西省南昌市西湖区。 委托代理人熊五根，南昌市148法律服务所法律工作者。 委托代理人熊许丹，南昌市148法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）南昌市东湖区人民政府，住所地南昌市三经路**，统一社会信用代码11360102014517027L。 法定代表人高辉红，该区区长。 委托代理人黄玲娟，江西华邦律师事务所律师。 委托代理人胡文晶，江西华邦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市人民政府。住。住所地江西省南昌市红谷滩新区新府路**/div> 法定代表人刘建洋，该市市长。 委托代理人淦芹，该府工作人员。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。 上诉人裘花香因其与被上诉人南昌市东湖区人民政府（以下简称区政府）、南昌市人民政府（以下简称市政府）房屋征收决定及行政复议一案，不服南昌铁路运输法院于2019年1月30日作出的（2019）赣7101行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年4月18日，经市政府研究，南昌市政府办公厅印发《关于下达2017年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》（洪府厅字〔2017〕133号），老动物园周边地块之青山南路二七北路南棚户区改造项目列入南昌市2017年度城市棚户区改造房屋征迁计划。2017年5月2日，南昌市国土资源局出具上述项目符合《南昌市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》要求，南昌市城乡规划局出具上述项目符合《南昌市城市总体规划》要求，南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室函复同意上述项目开展前期工作。2017年12月28日，南昌市土地储备中心与被告区政府签订《旧城改造项目国有土地收储协议书》，同意提供上述项目的房屋征收安置补偿等资金，后陆续拨付至被告财政专户。2018年1月5日，南昌市东湖区第十六届人民代表大会第三次会议审议通过了《关于东湖区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》，该报告第二部分2018年经济社会发展计划和主要任务第（二）项确定“制定我区城市更新三年旧城改造实施计划，拟启动10个征收地块，占地面积296亩，征收面积37.8万平方米”。2018年5月3日，经市政府研究，南昌市政府办公厅印发《关于下达2018年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》（洪府厅字〔2018〕193号），老动物园周边地块（青山南路二七北路南棚户区改造）项目列入南昌市2018年度城市棚户区改造房屋征迁计划。2018年3月23日，南昌市东湖区住房保障和房产管理局（以下简称区房管局）发布《房屋征收预告书》并附南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室《关于同意东湖区2017年棚户区（旧城）改造项目开展前期工作的函复》（洪旧改指办函）〔2017〕62号）、《老动物园周边地块（青山南路二七北路南棚户区改造）旧城改造国有土地上房屋征收补偿方案（征收意见稿）》、规划红线图。同日，区房管局在南昌晚报上连续三天登载《关于选取动物园周边地块（青山南路二七北路南棚户区改造）旧城改造项目国有土地上房屋征收评估机构公告》。2018年3月至7月，被告区政府组织工作人员就上述项目进行入户调查，共收集205份入户调查表。2018年4月2日，东湖区旧城改造房屋征收工作第五分指挥部发布选取评估机构告知书，告知共有40家评估机构报名参与本地块房屋征收评估工作，要求被征收人在公示截止日2018年4月10日之前协商从中选定1-2家评估机构并出具超过半数被征收人书面同意的结果，否则进入投票选取评估机构程序，由东湖区公证处全程监督公证。由于被征收人未能通过自行协调方式选定评估机构，且仅8名被征收人参与投票，未能通过投票选定评估机构，被告区政府于2018年5月28日组织安排在东湖区公证处公证人员、被征收人代表等监督下，通过抽签方式选定了江苏三师房地产评估有限公司南昌分公司、江西中昌建设土地房地产评估有限公司。2018年6月12日，被告区政府组织区发改委、区教科体局、区财政局、区民政局等单位召开房屋征收补偿方案论证会，会议认为该补偿方案切实可行。2018年8月6日，区房管局作为编制部门出具《社会稳定风险评估报告》，确认上述项目征收的风险等级为C级。2018年8月9日，被告区政府召开2018年第8次常务会，审议并原则同意区房管局报送的《关于下达东湖区老动物园周边地块（青山南路二七北路南一期）旧城（城市棚户区）改造项目房屋征收决定书》。2018年8月11日，被告区政府发布《房屋征收决定书》（东征字〔2018〕2号）并附房屋征收补偿方案，决定征收东湖区老动物园周边地块（青山南路二七北路南一期）旧城（城市棚户区）改造项目红线图范围内国有土地上的房屋，在官网上进行了公示。该项目涉及住宅247户、非住宅31户。原告的房屋位于征收范围内，因不服上述房屋征收决定，向被告市政府申请行政复议。市政府于2018年12月6日作出洪府复字[2018]452号《行政复议决定书》，认为被告区政府作出的房屋征收决定符合法律规定，决定维持被告区政府作出的东征字〔2018〕2号《房屋征收决定书》。原告不服，诉至法院，请求1、撤销被告区政府作出的东征字〔2018〕2号《房屋征收决定书》并责令被告重新作出房屋征收决定；2、撤销被告市政府作出的行政复议决定书。 原审法院经审理认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条、第八条规定，被告区政府具有作出本案被诉房屋征收决定的法定职权。根据原、被告的诉辩主张，本案争议的焦点在于：一、被告区政府作出的房屋征收决定是否合法；二、被告市政府作出的行政复议决定是否合法。关于焦点一，根据《征补条例》第八条第（五）项的规定，为了促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府进行旧城区改建可以作出房屋征收决定。《征补条例》第九条第一款，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，被告提供的证据，可以证明东湖区老动物园周边地块（青山南路二七北路南一期）旧城（城市棚户区）改造项目符合东湖区国民经济和社会发展规划、《南昌市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》《南昌市城市总体规划》要求，并纳入了2018年国民经济和社会发展计划。故被告对上述项目地块上房屋进行征收，符合为了公共利益的需要进行房屋征收的规定。《征补条例》第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被告区政府在作出房屋征收决定前将房屋征收补偿方案进行了公示，公开征求意见，组织进行论证，依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用进行专门账户管理，征收决定发布前经过了政府常务会议讨论决定。因此，区政府作出的东征字〔2018〕2号《房屋征收决定书》并无不当。原告认为该征收项目地块不属于棚户区，不能进行房屋征收。原审法院认为，棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，这里的棚户区是一个区域性的概念，棚户区改造可能属于保障性安居工程的一个部分，也并不排除在法律规定的旧城区改建范围内，两种情况有可能存在交叉。基于旧城区改建的总体要求，对涉案地块进行改造和建设，并不违反法律规定。故对原告提出的案涉项目地块不属于棚户区而不能进行房屋征收的主张，不予采纳。原告主张案涉项目没有得到南昌市发改委的审批而违法。由于《南昌市人民政府关于进一步加快城市旧城（棚户区）改造工作意见的通知》（洪府发〔2013〕43号）已明确：南昌市旧城改造工作指挥部办公室具体负责制定全市旧城改造工作计划和下达年度改造任务；负责起草全市旧城改造的有关政策；负责协调办理全市旧城改造项目的立项、规划、土地、征迁、建设的审批手续等。南昌市政府的该通知并未违反上位法，依据该通知规定，南昌市旧城改造工作指挥部办公室确定同意案涉项目改造并不违反法律规定，案涉项目改造已无需南昌市发改委审批。故原告提出的没有经过南昌市发改委审批而违法的主张，不予采纳。原告主张案涉征收项目未进行社会稳定风险评估，与本案事实不符，不予采纳。原告主张案涉项目没有召开听证会。由于征收补偿方案征求意见期间，被告区政府未收到多数被征收人对征收补偿方案提出的相关意见，故未召开听证会未违反《征补条例》第十一条第二款规定。原告主张评估机构的选定程序违法，但在被告区政府已提交选定评估机构符合程序规定的情况下，原告未提交相关证据予以反驳，应承担举证不能的法律责任，法院不予采纳该主张。原告还认为案涉项目的评估价格过低、剥夺申请鉴定的权利、未提供安置房详细规划。由于本案系对征收决定合法性的审查，原告提出的上述主张系补偿安置争议问题，可以通过补偿安置争议解决程序予以救济，不属于本案审理的范围。综上，原告的诉请，缺乏事实根据和法律依据，法院不予支持。关于焦点二：被告市政府于2018年10月17日受理原告的行政复议申请后向被告区政府送达了《行政复议答复通知书》并办理了延期审理，在法定复议期限内作出行政复议决定，程序合法。被告市政府于2018年12月6日作出的洪府复字〔2018〕452号《行政复议决定书》认定事实清楚，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郭京的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人裘花香不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：1.请求依法撤销一审法院（2019）赣7101行初40号判决书；2.改判被上诉人重新作出合法合理的房屋征收决定，按照同类地段现行市场价格给予赔偿；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：1.被上诉人东湖区政府以公共利益为由征收案涉土地上房屋，理由不能成立。被上诉人征收案涉土地上房屋是为了改善居民居住环境，美化生活，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造，该征收事由与《征补条例》第八条、第九条不符，与公共利益无关，一审判决对该事实的认定缺乏依据。2.被上诉人对案涉地块定性为旧城（城市棚户区）与事实、法律法规和政策不符。3.上诉人对征收案涉地块的规划及用途享有知情权，被上诉人对此不作回复行为违法。确需征收房屋的各项建设活动应当符合四项规划要求。4.被上诉人作出案涉地块征收决定前没有组织有关部门或第三方进行社会风险调查，其作出的征收决定违反社会稳定风险评估程序。5.征收决定程序违法。没有入户宣传，没有通过百分之九十以上被拆迁居民同意，没有召开听证会。两评估公司对案涉地块上的房屋的估价，上诉人不知情也有异议，并剥夺了上诉人申请复核及鉴定的权利。征收补偿方案中公布的房屋货币补偿方案及房屋置换方案没有经过大多数居民认可，货币补偿价格低于类似房地产的市场价，也明显低于上诉人出资购买就近区位新建商品房的价格，未提供安置房详细规划，征收补偿方案的规定对上诉人显失公平。6、被上诉人市政府作出的行政复议决定书没有事实和法律依据，应予撤销。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。 本院认为，根据《征补条例》第八条规定，为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，市、县级人民政府可基于由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要以及依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建等需要作出房屋征收决定。本案所涉东湖区老动物园周边地块（青山南路二七北路南一期）旧城（城市棚户区）改造项目已列入南昌市棚户区改造计划，并取得多数居民赞同。实施该项目的主旨在于拓宽发展空间，改善人居环境，创建历史文化城区，是建设“美丽南昌、幸福家园”的需要，具有社会公共利益的属性。上诉人关于被上诉人东湖区政府以公共利益为由征收案涉土地上房屋，理由不能成立的主张，本院不予采纳。 建设部建保〔2012〕190号《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》明确，城市棚户区（危旧房）改造具体范围由市县人民政府结合当地实际情况确定。这说明国家将确定城市棚户区范围作为地方事务交由属地政府自行决策。本案中，南昌市人民政府办公厅印发《关于下达2018年度城市棚户区房屋征迁任务的通知》（洪府厅字〔2018〕193号），将老动物园周边地块（青山南路二七北路南棚户区改造）项目列入南昌市2018年度城市棚户区改造房屋征迁计划符合上述规定，并无不当。上诉人关于被上诉人对案涉地块定性为旧城（城市棚户区）与事实、法律法规和政策不符主张，本院不予采纳。 根据《征补条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，南昌市国土资源局、南昌市城乡规划局分别出具了案涉项目符合《南昌市中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》、《南昌市城市总体规划》要求的复函；南昌市东湖区第十六届人民代表大会第三次会议审议通过了《关于东湖区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划的决议》，该《决议》第二部分2018年经济社会发展计划和主要任务第（二）项确定“制定我区城市更新三年旧城改造实施计划，拟启动10个征收地块，占地面积296亩，征收面积37.8万平方米”，以上证据证明相关职能部门分别确认本案所涉项目符合相关规划和计划。因此，案涉项目符合《征收条例》第九条的规定。 根据《征补条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定的程序为:拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见；公布征求意见情况和根据公众意见修改的情况；按照有关规定进行社会稳定风险评估；涉及被征收人数量较多的由政府常务会议讨论决定；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；公告载明补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人在作出房屋征收决定前将房屋征收补偿方案进行了公示，公开征求意见，组织进行论证，依法进行社会稳定风险评估，征收补偿费用进行专门账户管理，征收决定发布前经过了政府常务会议讨论决定。因此，被上诉人作出的东征字〔2018〕2号《房屋征收决定书》并无不当。上诉人关于被上诉人征收决定程序违法的主张，本院不予采纳。 关于上诉人认为本案项目的评估价格过低、剥夺申请鉴定的权利、未提供安置房详细规划。由于本案系对征收决定合法性的审查，上诉人提出的上述主张，系补偿安置争议问题，可以通过补偿安置争议解决程序予以救济，不属于本案审理的范围。 被上诉人市政府作出的洪府复字〔2018〕452号《行政复议决定书》适用法律正确、程序合法，应予维持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人裘花香负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  胡少林 审 判 员  张庆文 二〇一九年六月三十日 法官助理  余周洋 书 记 员  高煜格