广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤20行终360号上诉人（原审原告）：张志东，男，1966年11月3日出生，回族，住河北省唐山市路**。上诉人（原审原告）：许华凤，女，1961年7月21日出生，汉族，住广东省廉江市。两上诉人的共同委托代理人：朱锐，广东法丞律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道**，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强,局长。委托代理人：高维，中山市自然资源局工作人员。委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。上诉人张志东、许华凤因不服与被上诉人中山市自然资源局征缴土地闲置费纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2018）粤20行初933号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。本案审理过程中，2019年1月17日，中山市新组建中山市自然资源局，不再保留中山市国土资源局，原中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）的职权由中山市自然资源局行使，本案被上诉人依法变更为中山市自然资源局（以下简称市资源局）。原审法院查明：2017年11月13日，张志东、许华凤出具委托书，内容为：“特委托萧国锦作为我的合法代理人，全权代表我办理位于中山市阜沙镇东阜公路牛角路段，土地证号国（2010）易06****土地的用地闲置调查、认定、处置、出具相关证明等事项以及签收相关法律文书。对受托人在办理上述实现过程中所签署的有关文件，我均予以认可。委托期限：自签字之日起至上述事项办完为止。”土地证号国（2010）易06****土地面积为5000平方米，土地使用权人张志东、许华凤，用途为工业。当日，萧某向中山市阜沙镇闲置土地处置工作领导小组办公室出具《关于中府国用（2010）第易06****号闲置土地的情况说明》，载明：1、我们由于自身原因只办理规划许可未办理施工许可，故对上述闲置土地认定结果无异议。2、我们就上述土地闲置的事实，愿意按土地闲置费征缴标准（重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十）缴交土地闲置费。2017年12月14日，市国土资源局对萧国锦进行调查，并制作了《询问笔录》。当日，市国土资源局向张志东、许华凤作出《闲置土地认定书》，认定涉案土地约定动工日期为2011年8月26日，存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，根据调查结果和《闲置土地处置办法》的规定，认定涉案土地为闲置土地，市国土资源局亦于当日将该文书送达萧某。当日，萧某向市国土资源局提交《自身原因闲置土地处置申请表》，表内闲置土地基本信息使用权人意见一栏为“该宗地的闲置原因为自身原因”，闲置土地处置意见建议方案为“征缴土地闲置费，标准按土地市场评估价的百分之二十，征缴面积为5000平方米”，使用权人意见一栏为“同意上述闲置土地处置方案”，并有萧某的签名。2018年1月5日，市国土资源局委托广东卓越土地房地产评估咨询有限公司对中府国用（2010）第易06****号土地的使用权价格进行评估。2018年1月9日，广东卓越土地房地产评估咨询有限公司作出《土地估价报告》（粤卓越评[2018]ZS估字第L009号），该份估价报告对涉案土地的使用权市场价值估价为3455000元。2018年1月11日，市国土资源局向张志东、许华凤发出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知涉案土地将按重新签订出让合同约定开工时间的土地市场评估价的百分之二十收缴土地闲置费；如有异议，可在接到告知书5个工作日内向该局申请听证。萧某于当日收到告知书后，向市国土资源局出具《放弃听证证明》，告知市国土资源局同意上述处置方案，决定放弃听证。2018年1月12日，市国土资源局向张志东、许华凤作出《征缴土地闲置费决定书》（中国土征闲字[2017]第06-004号），对涉案土地征缴土地闲置费，要求张志东、许华凤自该决定书发出之日起至2018年4月12日前缴费，缴纳金额为691000元。2018年1月29日，张志东、许华凤向市国土资源局（阜沙分局）全额缴纳土地闲置费691000元。张志东、许华凤不服，诉至原审法院，请求：1.确认市国土资源局作出中国土征闲字[2017]第06-004号《征缴土地闲置费决定书》的行政行为违法；2.判令市国土资源局退还原告缴纳的土地闲置费691000元；3.本案诉讼费用由市国土资源局承担。原审法院另查明，庭审中，张志东否认委托萧某处置闲置地委托书上的签名是其与许华凤所签，承认土地闲置费691000元是中山市盛迪嘉房地产开发有限公司代为缴纳，其与许华凤已将天润盛兴公司转让给了中山市盛迪嘉房地产开发有限公司，萧某是中山市盛迪嘉房地产开发有限公司员工。原审法院认为：本院应根据全面审查的原则对市国土资源局的行政行为作合法性审查。第一，职权方面。根据《闲置土地处置办法》第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”的规定，市国土资源局作为中山市人民政府国土资源主管部门，负责辖区内闲置土地的调查认定和处置工作，具有闲置土地的调查认定和处置工作的职权。第二，事实认定、法律适用方面。本案中，张志东、许华凤作为使用权人的国（2010）易06****土地，地上虽有建筑物，但建筑物只办理了规划许可证，未办理施工许可证，该事实张志东、许华凤在起诉状中确认，张志东、许华凤的委托代理人萧某在市国土资源局的调查笔录中也确认。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”第三十条规定：本办法中下列用语的含义：“动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。”从上述《闲置土地处置办法》的规定可知，认定动工开发的前提是依法取得施工许可证，没有依法取得施工许可证进行的建设不应认为定动工开发。故市国土资源局认定张志东、许华凤作为使用权人的国（2010）易06****土地，约定动工日期为2011年8月26日，存在超过出让合同约定动工日期满一年未动工开发的情况，认定该宗地为闲置土地，事实清楚，于法有据，并无不当，且张志东、许华凤的土地闲置不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。第三，程序方面。市国土资源局按《闲置土地处置办法》规定，对张志东、许华凤的委托代理人萧某进行了调查，制作了《询问笔录》，向张志东、许华凤作出了《闲置土地认定书》、《闲置土地处置听证权利告知书》，委托广东卓越土地房地产评估咨询有限公司对中府国用（2010）第易06****号土地的使用权价格进行了评估，在张志东、许华凤的委托代理人萧某出具《放弃听证证明》后，于2018年1月12日作出《征缴土地闲置费决定书》，符合《闲置土地处置办法》第十四条第（一）项、第十五条的规定，程序合法。对于张志东否认其与许华凤委托萧某作为办理涉案土地闲置处置委托代理人的事实，经查，委托书上张志东、许华凤的签名笔迹与起诉状中其二人的签名高度相似，且萧某是接手张志东、许华凤转让天润盛兴公司股权的中山市盛迪嘉房地产开发有限公司员工，张志东、许华凤既未申请对委托书上其二人的签名进行司法鉴定，亦未能提供委托书上其二人的签名是假冒的证据，足以认定萧某是受张志东、许华凤委托全权代表其二人办理涉案闲置土地的处置。综上所述，张志东、许华凤要求确认被告市国土资源局作出中国土征闲字[2017]第06-004号《征缴土地闲置费决定书》的行政行为违法，判令市国土资源局退还其缴纳的土地闲置费691000元的诉讼请求，理据不充分，原审法院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张志东、许华凤的诉讼请求。案件受理费50元，由张志东、许华凤负担。上诉人张志东、许华凤不服上述判决，向本院提起上诉称：一、《征缴土地闲置费决定书》未进行送达；二、土地闲置费过高，应以2010年的价值作为计算依据，且不应以20%计算土地闲置费；三、涉案土地不属于闲置土地，相关土地控制一直与土地证不符，无法办理施工许可，且相关建设已经经阜沙镇人民政府同意，并请示中山市人民政府。故请求人民法院：1.撤销中山市第一人民法院作出的（2018）粤2071行初933号行政判决书，并将该案发回重审或改判确认原市国土资源局对张志东、许华凤的土地征缴土地闲置费的行为违法及判令原市国土资源局退回张志东、许华凤交纳的土地闲置费691000元。张志东、许华凤为证明其主张，在二审举证期间提交了以下证据：1.《关于中山市天润盛兴金属原材料市场227.4亩四块用地项目建设过程及未办理施工许可但需办理闲置用地放行的说明》阜府（2016）37号文件，拟证明227.4亩土地不是闲置用地；2.《关于中山市天润盛兴金属原材料市场一期项目的批复》中发改核准（2013）127号文件，拟证明依法开工；3.《中山市发展和改革局关于表彰2013年度重点建设项目建设工作先进单位的通报》中发改（2014）16号，拟证明依法开工；4.《关于协调推进中山市天润盛兴五金建材城项目的工作意见》、《中山市人民政府办公室文件呈批表》（统一呈[2012]2536号），拟证明阜沙镇政府批准开工；5.关于该工程竣工后镇政府同意招商的批复意见2014年7月10日批复文件，拟证明阜沙镇政府同意招商运营开工；6.关于该项目申请消防验收申请批复文件（2014年5月9日批复文件），拟证明政府同意先验收，消防同意开业；7.关于该项目竣工后招商与美国戴斯酒店合作请示批复（2015年7月8日批复文件），拟证明该工程已全部合格并同意招商合作；8.关于该项目转功能阜沙人民政府向市政府申请转功能请示（阜府2013-30号文件、阜府2014-5号文件、阜府2015-27号文件、阜府2013-1月13日市政府意见回复），拟证明该项目不闲置，政府有5件文件能证明已准时开工、准时竣工、准时开业使用；9.《中山市人民政府办公室文件呈批表》（综一呈[2014]2865号），拟证明2013年3月动工2014年5月竣工及招商300多户事实、中山市人民政府同意开业运营；10.《关于印发中山市第二批上规上限培训企业名录的通知》（中经信2014-218号文），拟证明已竣工并奖励该项目；11.中山市规划局2012年8月5日控规图，拟证明控制性规划与土地证的土地用途不符，是政府责任；12．中山市规划局2017年控规图纸，拟证明一直未调控制性规划，控制性规划与土地证的土地用途不符；13．股权转让合同，拟证明闲置费是扣转让款中扣缴7单闲置费合计8000万元是从张志东、许华凤股权转让款中扣缴。被上诉人市资源局辩称：《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。经庭审质证，张志东、许华凤提交的以下证据：《关于中山市天润盛兴金属原材料市场227.4亩四块用地项目建设过程及未办理施工许可但需办理闲置用地放行的说明》阜府（2016）37号文件、《关于中山市天润盛兴金属原材料市场一期项目的批复》中发改核准（2013）127号文件、《中山市发展和改革局关于表彰2013年度重点建设项目建设工作先进单位的通报》中发改（2014）16号、《关于协调推进中山市天润盛兴五金建材城项目的工作意见》、《中山市人民政府办公室文件呈批表》（统一呈[2012]2536号）、关于该工程竣工后镇政府同意招商的批复意见2014年7月10日批复文件、关于该项目申请消防验收申请批复文件（2014年5月9日批复文件）、关于该项目竣工后招商与美国戴斯酒店合作请示批复（2015年7月8日批复文件）、关于该项目转功能阜沙人民政府向市政府申请转功能请示（阜府2013-30号文件、阜府2014-5号文件、阜府2015-27号文件、阜府2013-1月13日市政府意见回复）、《中山市人民政府办公室文件呈批表》（综一呈[2014]2865号）、《关于印发中山市第二批上规上限培训企业名录的通知》（中经信2014-218号文）、中山市规划局2012年8月5日控规图、中山市规划局2017年控规图纸、股权转让合同，均不属于二审新证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条：“…原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”之规定，本院不予接纳。本院经审理查明，确认原审法院查明事实。本院另查明：2019年6月13日本院法庭调查时，市资源局有如下陈述：1.《征缴土地闲置费决定书》认定的闲置情况是：“2012年8月26日之后构成闲置”;2.《征缴土地闲置费决定书》决定书作出的时间是2017年12月14日;3.涉案土地2012至2017年4月的控制性规划设定的土地用途是商业用地，涉案土地的土地使用权证记载的土地用途为工业用地；4.涉案土地的控制性规划于2017年4月7日经中山市人民政府批复同意，进行了修改，现在涉案土地控制性规划设定的土地用途是工业用地，批复修改后的控制性详细规划《中山市阜沙镇东阜公路两侧用地控制性详细规划（2017）》，目前在媒体报道上没有发布，但在批复的同一天在阜沙镇政府官网上发布了相关的信息。2019年6月13日本院法庭调查时，本院询问市资源局是否同意更改涉案原行政行为，市资源局表示不更改。本院认为，本案为征缴土地闲置费纠纷。参照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）：“…有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质…”之规定，本院识别中府国用（2010）第易06****号土地的使用权具有行政许可性质，张志东、许华凤有权依据《中华人民共和国行政许可法》及相关法律、法规之规定，按照权证记载“土地用途：工业”及出让合同约定的规划条件使用涉案地块。但涉案土地2012至2017年4月的控制性详细规划设定的土地用途是商业用地，此期间，张志东、许华凤不可能合法的对涉案地块按照国有建设用地使用权有偿使用合同的约定，合法的按照规定的用途、规划和建设条件对涉案土地进行开发利用，履行土地出让合同约定的开发建设义务。2012至2017年4月期间涉案土地的“闲置状态”属因政府行为造成动工开发延迟，原审法院认定事实错误，本院依法予以纠正。虽然张志东、许华凤在闲置土地调查时，并未向原市国土资源局提供土地闲置原因说明材料，委托萧某向中山市阜沙镇闲置土地处置工作领导小组办公室出具《关于中府国用（2010）第易06****号闲置土地的情况说明》，自认由于自身原因导致闲置，原市国土资源局作出涉案《征缴土地闲置费决定书》并无过错，但市资源局在本案审理过程中，已知晓《征缴土地闲置费决定书》的事实基础存在错误，依然向本院明确不改变原行政行为，本院依法予以纠正。综上，张志东、许华凤的上诉理由部分成立，本院依法予以采纳，原审法院查明事实不清，本院依法予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省中山市第一人民法院作出的（2018）粤2071行初933号判决；二、撤销原中山市国土资源局作出中国土征闲字[2017]第06-004号《征缴土地闲置费决定书》；三、中山市自然资源局于本判决生效之日起30日内退还张志东、许华凤缴纳的土地闲置费691000元。一审受理费50元、二审案件受理费50元，均由中山市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇一九年六月二十五日书记员  李海珠