江苏省常州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）苏04民终814号上诉人（原审原告）：常州市住房保障中心，住所地常州市晋陵中路**。法定代表人：王剑波，该中心主任。委托诉讼代理人：秦东俊，江苏华东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：姜洪根，男，1966年10月14日生，汉族，常州市人，住常州市天宁区。上诉人常州市住房保障中心因与被上诉人姜洪根房屋租赁合同纠纷一案，不服常州市天宁区人民法院（2018）苏0402民初6141号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2019年2月25日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。上诉人常州市住房保障中心上诉请求：撤销原裁定，指令一审法院进行实体审理，本案诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误。一审法院已经查明根据常房发（2009)52号文的规定，由上诉人行使常州市区保障性房屋的管理职责，根据常编办[2015]45号文的规定，由上诉人负责市区住房保障对象的资格认定。那么上诉人就有权对保障性房屋管理过程中发现不符合保障条件或违反保障政策的情形予以处理。同时根据常房发[2012]35号文的规定，由上诉人开展公共租赁住房家庭的年审工作，负责对年审不符合条件的实物配租家庭按程序做好退出工作。上诉人正是在日常年审核查过程中，发现被上诉人服刑（或强制戒毒）超过6个月以上（含）,不再符合公共租赁住房保障条件，做出了要求被上诉人退房的决定，并在诉争房屋门上张贴了《退房通知书》，依法要求被上诉人办理退房手续，同时腾空并归还房屋。二、一审法院适用法律错误。上诉人与被上诉人签署的《常州市市区公共租赁住房租赁合同》系平等主体的法人和自然人之间设立房屋租赁法律关系的协议。对于因租赁合同引发的法律纠纷，根据《中华人民共和国民事诉讼法》规定，应属于人民法院受理民事案件的范围。《中华人民共和国合同法》第二条第一款规定，本法所称的合同是平等民事主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案中，被上诉人系自然人，而上诉人系国有事业单位，具备独立的法人资格。因此，上诉人与被上诉人均具备独立进行民事活动的能力与资格。《公共租赁住房管理办法》第九条规定，市、县级人民政府住房保障主管部门应当会同有关部门，对申请人提交的申请材料进行审核；该办法第二十四条规定，公共租赁住房的所有权人及其委托的运营单位应当负责公共租赁住房及其配套设施的维修养护，确保公共租赁住房的正常使用；该办法第二十七条第二款规定，承租人拒不退回公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回，逾期不退回的，市、县级人民政府住房保障主管部门可以依法申请人民法院强制执行。上诉人与被上诉人之间签订的《公共租赁住房租赁合同》明确约定了双方当事人的权利义务，属于双方当事人的真实意思表示，该租赁合同属于民事主体之间签订的民事合同，该合同无违反法律、法规之处，对于双方当事人具有约束力，双方当事人均应按照该合同履行各自的义务。从全国其他省市的司法实践来看，对于公租房出租人与承租人因租赁合同引发的法律纠纷，其他省市的法院都已经大量受理并且判决执行。虽然我国不是判例法国家，但是，其他省市法院审理类似公租房租赁合同纠纷案件的司法实践仍然为本案提供了有益的借鉴和参考，即公租房租赁合同纠纷应属于人民法院的受案范围，人民法院应予以审理、执行。保障房的性质为用于满足城市中、低收入人群的住房需求。如果每户公租房租户都像被上诉人一样在不符合保障条件或违反保障政策后拒绝办理退房手续，不仅损害了出租人的合法权益，更将给常州市的保障房运营管理带来不可挽回的恶劣影响。原承租人不履行支付租金的义务，并拒绝搬离的后果，将导致真正有入住需求的人群无法入住，严重影响保障房的正常运营管理。公租房属于国有资产，被上诉人欠付租金、占用公租房拒绝腾退的行为，实际也严重损害了国有资产的权益，不仅无偿占用国有资产，更导致租金无法按时交纳。被上诉人姜洪根辩称，上诉人让我把房子让出来，我就没有地方居住了。希望二审法院驳回上诉，维持原裁定。一审法院认定事实：2017年2月24日，常州市住房保障中心（为出租人，甲方）、姜洪根（为承租人，主申请人：乙方）签订了一份“常州市市区公共租赁住房租赁合同”，明确：根据《中华人民共和国合同法》、《常州市区公共租赁住房管理办法》、《关于常州市区公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》及有关规定，就甲方将公共租赁住房出租给乙方居住事宜，订立本合同，约定：一、房屋的坐落、面积、装修、设施情况甲方将位于天宁区公共租赁住房租赁给乙方居住，该房屋建筑面积54.98平方米、使用面积39.27平方米。该房屋装修及设施、设备见《保障性住房室内装修确认单》，该确认单作为甲方按照本合同约定交付乙方使用和乙方交还该房屋时的验收依据。二、租赁期限、用途1、租赁期自2017年1月1日起至2019年12月31日止，共36月。2、乙方向甲方承诺，租赁该房屋仅作为乙方居住或共同申请人居住使用，乙方仅享有本合同租赁期内的使用权，无权对该房屋进行继承或作其他任何处理，且乙方不得将户口迁入。3、乙方应按规定及时参加年审。4、租赁期满，甲方有权收回该房屋，乙方应如期交还。租赁期届满前乙方经住房保障部门审核符合条件的，可按有关规定与甲方办理续租手续，重新签订租赁合同。三、租金及支付方式1、该房屋市场租金为797元／月。乙方为持有有效低保或特困职工证的低收入家庭，月租金按每月每平方米（使用面积）1元缴纳，月缴纳租金为39元，市场租金与乙方缴纳租金的差额部分758元／月由政府承担。2、租金按月支付，乙方欠租超过6个月，甲方有权解除本租赁合同、收回房屋并可采取措施追缴拖欠租金和违约金。3、房屋租赁期内，如遇租金调整，按政府文件执行。五、房屋使用和维修2、乙方：（7）租赁期内，乙方不再符合公共租赁住房条件的，应主动向甲方申报，并自不符合公共租赁住房条件之日起30日内终止租赁合同，结清相关费用后退出公共租赁住房。六、合同解除和终止1、乙方有下列行为之一时，甲方可书面通知乙方解除本合同（自通知书送达乙方之日起本合同即告解除），收回房屋；（7）年审不符合住房保障资格条件的家庭；七、房屋腾退1、合同解除和终止，乙方应在7日内主动腾空并返还房屋，并通知甲方验房。甲方应在收到预约验房通知后的的3个工作日内与乙方共同验房，办理退房手续。如乙方拒不腾空退还房屋，甲方可请求人民法院强制执行。合同并约定了其他事项。甲方在合同上加盖公章，乙方由姜洪根签字。合同签订后，上述房屋由姜洪根居住使用至今。一审另查明，姜洪根的户籍地在常州市天宁区。姜洪根陈述其于2012年即居住在案涉房屋内，2016年11月因吸毒，被公安机关强制戒毒二年，2018年11月14日从戒毒所出来。戒毒期间案涉房屋空置，现仍居住在案涉房屋内，在本市无其他地方居住；户籍地系母亲以前的房屋，为了母亲看病，几年前房屋已出售。2017年4月17日，常州市住房保障中心在姜洪根居住的讼争房屋门上张贴了《退房通知书》，内容为姜洪根（DT110074）家庭：经查，你家庭（配租地：金泽家园1幢乙单元1706室）因姜洪根已于2016年11月入狱，刑期2年，不再符合低收入家庭公共租赁住房保障条件；根据《常州市市区保障性住房有关政策解释》（常房发〖2015〗57号）规定“单人家庭服刑（或强制戒毒）超过6个月以上（含），须退出保障。我单位要求：请你家庭在收到本通知书起7日内到江苏欣祥物业有限公司金泽家园物业服务处（联系电话：8578×××7、8662****）办理退房手续（查验房屋、办理水电过户和结清相关费用等），同时腾空并归还房屋。常州市住房保障中心在该通知书上加盖公章。因姜洪根未按《退房通知书》的要求办理退房手续并腾空、返还住房，常州市住房保障中心于2018年11月12日诉至一审法院，并提出前列诉讼请求。一审法院于2018年11月14日立案受理。一审庭审中，常州市住房保障中心陈述姜洪根租金实际支付至2017年12月，并明确其第三项诉讼请求计算方法为：自2018年1月起，计算至2018年10月止，为10个月，计7970元，现要求计算至姜洪根实际返回房屋之日止。姜洪根陈述其租金已支付至2017年12月底，后常州市住房保障中心不肯再收租金，现姜洪根一个人居住在讼争房屋内，现在属于无房户。一审另查明，案涉房屋产权登记在常州公共住房建设投资发展有限公司（以下简称市房投公司）名下。2009年4月27日，常州市房产管理局常房发（2009）52号《关于印发的通知》中第二条明确：本办法所称保障性房屋资产是指政府向城市低收入及中低收入家庭提供的具有保障性质的租赁住房，包括廉租住房、公共租赁住房和政府集中新建保障性房屋中的小区配套设施及附属用房。第六条规定：政府集中新建的保障性房屋资产，由市房投公司在取得建设工程施工许可证后七个工作日内，将保障性房屋资产的详细清单书面告知市住房保障办公室。第九条明确：配建的保障性房屋资产在项目竣工验收通过后，市住房保障办公室从建设单位接收房屋的钥匙、清册及“两书一证”（房屋质量保证书、住宅使用说明书和竣工验收备案证）等资料，并做好交接手续。市住房保障办公室在与建设单位办理房屋交付手续后的七个工作日内，将房屋的钥匙移交给市住房保障中心管理。第十三条规定：市住房保障办公室根据房源的筹集和整修情况，分批安排符合条件的家庭入住。市住房保障办公室在安排使用家庭办理入住手续前的七个工作日内，应把使用家庭的安置情况、租金征收的标准、租赁期限及使用家庭办理入住手续的时间书面告知市住房保障中心。使用家庭凭《常州市廉租住房实物配租证》或《常州市市区公共住房租赁住房使用证》及入住通知书办理入住手续。第十四条规定：市住房保障中心负责为使用家庭办理入住手续，与使用家庭签订租赁合同。一审还查明，2013年11月15日，常州市人民政府常政规（2013）16号《市政府关于颁发的通知》第二十一条规定了城市中等偏下收入住房困难家庭可以申请承租政府投资的公共租赁住房的条件。第二十五条规定了城市中等偏下收入住房困难家庭申请承租政府投资的公共租赁住房的程序，即申请、审核、公示等。第三十一条规定：有下列情形之一的，不得申请承租公共租赁住房：（二）本人或者配偶、共同居住的父母、未成年子女在就业地有私有产权房屋或承租公有住房的；第四十四条规定：公共租赁住房承租期内，承租家庭的收入、财产、人口、住房等情况发生重大变化，不再符合公共租赁住房保障条件时，应当及时向户口所在地的区住房保障受理窗口报告并退出所承租的公共租赁住房。第四十七条规定：市区住房保障和房产管理部门负责对承租期内的城市中等偏下收入住房困难家庭是否符合公共租赁住房保障条件进行年度复审。第四十八条规定：年度复审后不符合公共租赁住房保障条件的，应当退出公共租赁住房。退出确有困难的，经市、区住房和房产管理部门同意，可以申请最长不超过6个月的搬迁期，搬迁期内租金按照合同约定的租金收取。搬迁期满不退出公共租赁住房，承租人确无其他住房的，应当按照市场价格缴纳租金；承租人有其他住房的，公共租赁住房所有权人及其委托的运营管理单位可以向人民法院提起诉讼，要求承租人退出公共租赁住房。一审再查明，2015年7月27日常州市住房保障和房产管理局常房发（2015）57号《关于印发的通知》第7条规定：有下列情形的家庭须退出公共租赁住房保障：（3）单人家庭服刑（或强制戒毒）超过6个月以上（含）或去世。姜洪根系单人家庭。上述事实，由当事人的陈述、常州市市区公共租赁住房租赁合同、房屋产权证、退房通知书、常房发（2009）52号文、常政规（2013）16号文、常房发（2015）57号等证据证实。一审法院认为，根据2009年4月27日常州市房产管理局常房发（2009）52号《关于印发的通知》规定，案涉房屋属保障性房屋资产，产权虽登记在市房投公司名下，但由常州市住房保障中心管理。市住房保障办公室根据房源的筹集和整修情况，分批安排符合条件的家庭入住；使用家庭凭《常州市廉租住房实物配租证》或《常州市市区公共住房租赁住房使用证》及入住通知书办理入住手续，具体由市住房保障中心负责为使用家庭办理入住手续，并与使用家庭签订租赁合同。2013年11月15日常州市人民政府常政规（2013）16号《市政府关于颁发的通知》第二十一条规定了城市中等偏下收入住房困难家庭可以申请承租政府投资的公共租赁住房的条件；第二十五条规定了城市中等偏下收入住房困难家庭申请承租政府投资的公共租赁住房的程序，即申请、审核、公示等。本案中，常州市住房保障中心与姜洪根于2017年2月24日签订了“常州市市区公共租赁住房租赁合同”，可以证明姜洪根符合申请承租政府投资的公共租赁住房的条件，并已依法经过了申请、审核、公示等程序，故应认定常州市住房保障中心、姜洪根签订的“常州市市区公共租赁住房租赁合同”合法、有效，对双方均有法律约束力。该合同明确租赁期限自2017年1月1日起至2019年12月31日止，根据常州市人民政府常政规（2013）16号《市政府关于颁发的通知》第四十七条的规定，市区住房保障和房产管理部门负责对承租期内的城市中等偏下收入住房困难家庭是否符合公共租赁住房保障条件进行年度复审。第四十八条规定了年度复审后不符合公共租赁住房保障条件时退出公共租赁住房的程序、条件以及承租人确无其他住房时的处理办法。姜洪根承租案涉房屋现尚在承租期内，姜洪根是否符合公共租赁住房保障条件以及在其无其他住房时是否应退出公共租赁住房尚未经过市区住房保障和房产管理部门的年度复审以及作出处理决定，而该年度复审以及作出处理决定属于行政审查的范围，现常州市住房保障中心在未有行政审查结论及处理结论的前提下直接向法院提起民事诉讼，不符合法律的规定，其起诉应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百五十四条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，作出如下裁定：驳回常州市住房保障中心的起诉。二审经审理查明，2015年4月14日，经常州市机构编制委员会办公室批复同意，常州市住房保障中心主要职责为：负责市区住房保障对象的资格认定和房源分配等工作；负责市区保障性住房实物资源的维护管理；负责市区保障性住房收储具体事务性管理工作。上述事实，有本院（2019）苏04民终823号民事裁定书在卷佐证。二审查明的其他案件事实与一审相一致，本院依法予以确认。本院经审查后认为：根据中华人民共和国住房和城乡建设部于2012年7月15日起施行的《公共租赁住房管理办法》的规定，公共租赁住房租赁合同是公共租赁住房所有权人或者其委托的运营单位与配租对象签订的书面租赁合同。同时，公共租赁住房租赁合同也是市、县级人民政府住房保障部门为了实现中等偏下收入住房困难家庭等群体的住房保障这一社会管理目标，与行政相对人签订的行政协议。根据《公共租赁住房管理办法》第二十七条的规定，承租人有下列情形之一的，应当退回公共租赁住房：（一）转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的；（二）改变所承租公共租赁住房用途的；（三）破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房，拒不恢复原状的；（四）在公共租赁住房内从事违法活动的；（五）无正当理由连续6个月以上闲置公共租赁住房的。承租人拒不退回公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回；逾期不退回的，市、县级人民政府住房保障主管部门可以依法申请人民法院强制执行。又根据《公共租赁住房管理办法》第二十九条、第三十条、第三十一条等规定，公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位在特定条件下，可以向人民法院提起诉讼，要求承租人腾退公共租赁住房。鉴于在我国行政机关不能作为行政诉讼的原告，而在常州市住房保障中心与姜洪根签订的公共租赁住房租赁合同中，约定了在年审不符合住房保障资格条件的情况下，常州市住房保障中心可书面通知姜洪根解除合同，故本案中，常州市住房保障中心作为受常州市住房保障和房产管理局委托的运营单位，有权选择向人民法院起诉要求解除公共租赁住房租赁合同，人民法院应当作为民事案件予以受理。综上，常州市住房保障中心关于其有权提起民事诉讼的上诉请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，裁定如下:一、撤销常州市天宁区人民法院（2018）苏0402民初6141号民事裁定；二、本案指令常州市天宁区人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  沈秋云审判员  袁海燕审判员  周韵琪二〇一九年六月二十四日书记员  房 敏