南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初176号 原告郭树坚，男，1961年7月7日出生，汉族，户籍地广西壮族自治区南宁市青秀区，现住广西壮族自治区南宁市青秀区。 委托代理人甘振中，广西桂三力律师事务所律师。 被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区南湖街道悦宾路1号10楼。 法定代表人杨昌武，该局局长。 委托代理人梁汀，该局工作人员。 委托代理人常晶晶，广西思贝律师事务所律师。 被告南宁市城市管理综合行政执法局，住所地广西壮族自治区南宁市汇春路2号希尔顿阳光B座四层。。 法定代表人梁勇，该局局长。 委托代理人贺永杰，该局工作人员。 委托代理人周严，广西祥泰律师事务所律师。 原告郭树坚不服被告南宁市青秀区城市管理综合行政执法局（以下简称青秀城管局）作出的行政处罚，以及被告南宁市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）作出的行政复议，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日收到补正材料，于同日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月23日公开开庭审理了本案。原告郭树坚的委托代理人甘振中，被告青秀城管局的委托代理人梁汀、常晶晶，被告市城管局的委托代理人贺永杰、周严到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月23日，被告青秀城管局向原告作出并送达《行政处罚决定书》（青秀综执字B-0046694，以下简称《行政处罚决定书》），主要内容：“你在鲤湾路1号C栋1601号房（以下简称涉案1601号房）将没有防水功能的房间改为卫生间、厨房的行为，违反了《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条第一款第（七）项规定，根据该规定第三十九条第三款的规定，决定处以罚款五千元。”原告不服，向被告市城管局提起行政复议，被告市城管局于2020年4月20日作出南综执复议决字〔2020〕第14号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持被告青秀城管局作出的涉案《行政处罚决定书》。 原告诉称，被告青秀城管局的行政处罚行为以及被告市城管局的复议决定是违法的错误的，直接侵害了原告的合法权益，应当予以撤销。具体理由如下：一、被告青秀城管局依据《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条第一款第七项的规定进行处罚是错误的。1.原告根本就不知道有《南宁市房屋使用安全管理规定》这个法规，更加不可能知道第十二条第一款第七项中规定的“将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房”的禁止规定。直到被处罚后才知道有这个规定的存在。2.1601号房的改造装修是经过广西区业主委员会的许可，并且取得了其发放的房屋装修许可证。3.1601号房的改造装修是公开进行的，不是秘密进行的。4.1601号房改造装修的时候没有人告知不能将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房。二、原告即使存在违法行为，也属于违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的情形，于法无据，不应予行政处罚。1.经改造装修的1601号房的卫生间是严格按照卫生间的要求做了防水的处理，在装修和使用的过程中并没有出现渗漏水的现象。2.本案中原告自接到青秀城管局告知违规装修后，高度重视青秀城管局的决定，并要求相关装修积极按照青秀城管局的要求进行整改，将可能造成的影响消除在萌芽阶段，截止2019年8月已经按照青秀城管局的要求整改完成，并诚邀青秀城管局的工作人员再次检查，已通过青秀城管局的检查验收合格。原告积极主动的将违规装修可能造成的影响消除在最小的范围内，并对可能给楼下住户造成影响进行慰问，取得谅解，没有造成任何不良影响，可见该行为情节、性质轻微，没有造成任何危害后果。3.青秀城管局仅凭因为该案件系市委督察室转办的人民网网民投诉案件，所以社会影响较大，这样的推理不合逻辑，没有事实依据。三、本案如要处罚应当适用《住宅室内装饰装修管理办法》而不是《南宁市房屋使用安全管理规定》。1.1601号房的全部装修是在新房的毛坯房阶段完成的，是直接用新房装修的，不是在新房经过一段时间的使用后再装修的。2.既然“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力”那为什么要适用对行为人更重的处罚，依据在哪里？五、本案的处罚存在双重标准。1.同样“系市委督察室转办的人民网网民投诉案件”，根据“南宁市人民网关于2019年4月22日月某某对南宁市秀灵路西一里8号建设学院职工住宅楼群租房现象频繁，将无防水功能的房间改造成卫生间，漏水问题堪忧进行投诉中，中共南宁市委办公室经市委书记批复后答复认为，只要没有出现漏水情况，房间装修也没有破坏原有房屋的主体结构的行为，不是违法行为。”2.1601号房间进行装修之前，不仅向小区物业进行报备，而且在装修过程中已经做好防水工作，没有对房屋的主体结构造成任何影响，是完全符合南宁市委书记的回复要求的。面对相同的情况，仍然对原告作出处罚的决定，已经违背市委办公室类似案件的指导精神，不利于维护稳定的社会经济秩序的健康发展。为维护原告的合法权益，特提出诉讼，请求判决：1.确认被告青秀城管局作出的《行政处罚决定书》违法并予以撤销；2.确认被告市城管局作出的《行政复议决定书》违法并予以撤销；3.被告承担本案的诉讼费用。 原告向本院提交如下证据：1.《行政复议决定书》，证明被告做出了违法的决定；2.《房屋装修许可证》，证明1601号房的装修是经过物业业委会同意的；3.人民网网页截图，证明本案处罚存在双重标准；4.取件日期，证明原告于4月26日签收《行政复议决定书》，未过起诉期限；5.图片，证明1601号房已整改。 被告青秀城管局辩称，一、原告擅自将没有防水功能的房间改为卫生间和厨房的行为属于被告青秀城管局集中行使住房保障和房产管理方面行政处罚权的查处范畴，据此，被告青秀城管局具有作出本案《行政处罚决定书》的法定职权。二、被告青秀城管局作出本案《行政处罚决定书》事实认定清楚，法律适用正确。（一）2019年6月25日，被告青秀城管局接到青秀区政府转来《南宁市市长公开电话受理问题反馈单》反映称鲤湾路1号C栋1601号房存在未经批准将没有防水功能的房间改为卫生间和厨房等问题。被告青秀城管局于2019年7月18日到现场进行勘察，发现前述反映情况属实。（二）《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条第一款列举了房屋使用过程中，不得擅自从事的行为，其中第（七）项是“将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房”。该条第二款规定：“房屋所有权人、使用人确需实施前款所列行为的，应当取得房屋原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位出具的设计文件；没有设计文件的，应当提供由依法设立的房屋安全鉴定机构出具的可行性方案，并到规划、建设部门办理相关手续.....”，而在本案中，原告实施将没有防水功能的房间改为卫生间和厨房的行为时，既没有取得房屋原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位出具的设计文件，也没有提供房屋安全鉴定机构出具的可行性方案，也未到规划、建设部门办理相关手续，属于擅自拆改房屋内部结构的行为，违反了上述规定。（三）小区业主委员会的“同意”应在合法的范畴，小区业主委员会同意改造、装修并不能改变行为的违法行为，根据上述《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条，将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房，还应当取得规划、建设等部门的审批手续，故原告经小区业主委员会的许可并取得其发放的房屋装修许可证，不代表其违法改造的行为不转化为合法状态。（四）涉案房屋是南宁市范围内已建成并交付使用的房屋，应当适用《南宁市房屋使用安全管理规定》，故被告青秀城管局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。（五）只要行政相对人的行为客观违反行政管理秩序，就应当给予行政处罚，不以相对人主观是否知晓行政法律规定为前提。被告青秀城管局给予行政处罚并无不当。三、被告青秀城管局针对本案的违法行为，依法进行了立案、调查、发送《行政处罚告知书》及《责令停止（限期改正）违法行为通知书》、听证、发送《行政处罚决定书》等程序，程序完整、合法，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。本案系系市委督察室转办的人民网网民投诉案件，社会影响较大，被告青秀城管局鉴于原告进行了整改，减轻了危害后果，依据《南宁市房屋使用安全管理规定》第三十九条第三款“违反本规定第十二条第一款第六项至第十项规定，由城区房产管理部门责令改正，并对个人处五千元以上一万元以下罚款，对单位处一万元以上五万元以下罚款”的规定，被告青秀城管局按一般情节对原告作出五千元罚款，处罚适当。四、原告的起诉已经超过法定的起诉期限。综上所述，被告青秀城管局作出本案《行政处罚决定书》的事实认定清楚、程序合法、处罚适当，原告起诉超过法定期限，请求人民法院驳回原告起诉。 被告青秀城管局向本院提交了以下证据、依据。 证据：1.现场取证照片，2.涉案1601号房户型平面图，3.《住房购房合同》；4.《房屋租赁合同》；5.《房屋装修许可证》，证据1-5共同证明原告存在将没有防水功能的房间改造成卫生间和厨房的行为；6.《立案登记表》，7.《调查通知书》及送达回证，8.《现场勘查笔录》，9.《询问笔录》（郭树坚），10.《责令停止（限期改正）违法行为通知书》及送达回证，11.《行政处罚告知书》及送达回证，12.《听证告知书》及送达回证，13.《要求举行听证、撤销处罚的申请书》，14.《听证通知书》及送达回证，15.《行政处罚听证会笔录》，16.《行政处罚决定书》及送达回证，证据6-16共同证明涉案《行政处罚决定书》事实清楚、程序合法、处罚适当。 依据：1.《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》（桂政函【2017】193号），2.《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）第二条，3.《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条、第三十九条，共同证明被告青秀城管局具有作出《行政处罚决定书》的法定职权。 被告市城管局辩称，一、被告青秀城管局对原告擅自把没有防水功能的房间改造成卫生间、厨房的涉及住房保障和房产管理领域的违法行为具有行政处罚权，主体适格。二、经查明，被告青秀城管局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，依法应予以维持，被告市城管局据此作出维持处罚决定的《行政复议决定书》正确无误。三、被告市城管局作出的《行政复议决定书》程序合法。2019年11月7日，被告市城管局收到原告的行政复议申请及材料，2019年11月12日作出《行政复议案件受理通知书》决定受理，并向被告青秀城管局作出了《行政复议案件提交答复通知书》。2019年11月18日，被告青秀城管局提交了行政复议答复书及作出《行政处罚决定书》的相关证据、依据。在行政复议期间，因案件事实有待进一步确认，2020年1月6日市城管局依法中止了审理。2020年4月20日，被告市城管局作出了《行政复议决定书》。上述文书均在法定期限内作出并依法送达，被告市城管局作出的《行政复议决定书》符合法定程序。四、原告的起诉已经超过法定的起诉期限。综上所述，被告市城管局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，不应撤销，原告起诉超过法定期限，请求人民法院驳回原告起诉。 被告市城管局向本院提交了以下证据、依据。 证据：1.行政复议申请书及相关证据、身份证，证明原告向被告市城管局提出行政复议申请；2.行政复议受理通知书、送达回证，证明被告市城管局受理原告的复议申请；3.行政复议提交答复通知书、送达回证，证明被告市城管局要求被告青秀城管局就原告的复议申请进行答复及举证；4.行政复议答复书以及相关证据，证明被告青秀城管局作出的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，程序合法，应予以维持；5.行政复议中止通知书、送达回证，证明因案件事实有待进一步确认，被告市城管局依法中止审理，并依法告知原告以及被告青秀城管局；6.行政复议决定书、送达回证，证明被告市城管局依法作出涉案行政复议决定并依法送达原告以及被告青秀城管局；7.快递单截图，证明向原告送达的涉案《行政复议决定书》已于2020年4月25日投递到丰巢收件柜，原告起诉超过期限。 依据：1.《广西壮族自治区人民政府关于南宁市相对集中住房城乡建设领域行政处罚权工作方案的批复》（桂政函〔2017〕193号）；2.《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发〔2017〕24号）；3.《中华人民共和国立法法》；4.《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证：一、原告对被告青秀城管局提交的证据3-5三性无异议；对证据6-9、13-15以及依据的三性无异议，但不认可证明目的；对证据1-2、10-12、16的合法性、证明目的不认可。二、原告对被告市城管局提交的证据1-3、5以及依据无异议；对证据4、6-7的合法性不认可。三、被告市城管局对被告青秀城管局提交的证据、依据均无异议。四、被告青秀城管局对被告市城管局提交的证据、依据均无异议。五、被告青秀城管局对原告提交的证据1-2三性无异议，但不认可证明目的。对证据3-5三性不认可。六、被告市城管局对原告提交的证据1、2、4三性无异议，但不认可证明目的。对证据3、5的三性不认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3人民网网页截图，与本案无关，本院对该证据的证明效力不予认定。原告提交的其他证据与二被告提交的全部证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具关联性，本院依法确认为有效证据。 经审理查明，原告系涉案1601号房业主，2019年3月30日，甲方原告与乙方黄文范（案外人）签订了《房屋租赁合同》，约定将涉案1601号房出租给黄文范，租赁期限自2019年3月30日至2024年3月29日。2019年6月25日，被告青秀城管局接到南宁市青秀区政府转来《南宁市市长公开电话受理问题反馈单》反映称涉案1601号房存在私自将三房一厅的房屋改为五房，且每个房间均设置了卫生间用于出租等问题。被告青秀城管局于2019年7月18日立案，并于当日到现场进行勘察，发现涉案1601号房由原三房两厅隔为五个小单间用于出租，其中01号小单间由原厨房被改造成房间住人，02号小单间（原客厅）增设一个厕所和一个厨房，制作了《现场勘察笔录》并拍摄了取证照片。2019年8月2日，原告到被告青秀城管局处接受调查询问，被告青秀城管局制作了《询问笔录》，并于同日向原告作出并送达了《责令停止（限期改正）违法行为通知书》、《行政处罚告知书》和《听证告知书》，告知原告其将没有防水功能的房间改为卫生间和厨房的行为，违反了《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条第一款第（七）项规定，根据该规定第三十九条第三款的规定，拟给予行政处罚五千元，并告知原告有陈述申辩和要求举行听证的权利。2019年8月4日，原告申请听证。2019年8月20日，被告青秀城管局组织原告进行听证。2019年10月23日，被告青秀城管局向原告作出并送达涉案《行政处罚决定书》，决定给予原告罚款五千元，内容如前所述。2019年11月7日，被告市城管局收到原告的行政复议申请及材料，于2019年11月12日决定受理并向原告作出《行政复议案件受理通知书》、向被告青秀城管局作出《行政复议案件提交答复通知书》。因案件事实有待进一步确认，于2020年1月6日作出《行政复议中止通知书》，决定中止审理。2020年4月20日，被告市城管局作出了涉案《行政复议决定书》，决定维持被告青秀城管局作出的涉案《行政处罚决定书》，于2020年4月22日送达给被告青秀城管局，于2020年4月24日通过中国邮政快递寄送给原告，2020年4月25日投递到丰巢收件柜，原告于2020年4月26日取件。原告不服，向本院提起诉讼。 另查明：涉案1601号房屋中增设的厨房、卫生间等已拆除并恢复原状。 本院认为，《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》第一条规定，“将城乡规划、城乡建设、园林绿化、住房保障和房产管理领域的全部行政处罚权（涉及限制人身自由的行政处罚权除外）划转至城市管理综合行政执法机关行使。”、第二条规定“调整后，城市管理综合行政执法机关集中行使南宁市城市规划区范围内的以下行政处罚权：……7、行使住房保障和房产管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。”根据上述规定，被告青秀城管局具有对其辖区内涉及住房保障和房产管理领域的违法行为进行查处的主体资格和法定职权。被告市城管局作为被告青秀城管局的上级主管机构，具有对其作出的行政处罚决定进行行政复议的法定职权。二被告均系本案适格被告。 关于原告起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，被告市城管局于2020年4月24日将涉案《行政复议决定书》邮寄给原告，原告于2020年4月26日取件，收到复议决定书之日起的第十五日是2020年5月10日（周日），可顺延一日，原告于2020年5月11日提起本案诉讼，未超过法定十五日的起诉期限。故对二被告关于原告起诉超过起诉期限的答辩意见，无事实和法律依据，本院不予采纳。 关于涉案《行政处罚决定书》的合法性问题。《南宁市房屋使用安全管理规定》第二条规定，“本市城区范围内已建成并交付使用的房屋，以及实施白蚁预防处理的新建、改建、扩建房屋的使用安全和管理适用本规定。”；第三条规定，“本规定所称的房屋使用安全管理，是指为保障房屋建筑结构使用安全而进行的管理，包括房屋结构安全管理、房屋白蚁防治管理、房屋安全鉴定管理和危险房屋治理。”；第十二条规定，“房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人。房屋使用过程中，不得擅自从事下列行为……（七）将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房……”。本案中，涉案1601号房属于南宁市城区范围内已建成并交付使用的房屋，原告将涉案1601号房由原三房两厅隔为五个小单间，其中02号小单间由没有防水功能的原客厅改造增设一个厕所和一个厨房，属于擅自改变房屋建筑结构，被告青秀城管局依据《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条的规定认定原告的行为违法，并根据第三十九条第三款的规定对原告作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规并无不当，被告青秀城管局接到涉案投诉举报后，进行了立案、现场勘察、调查取证、发送《责令停止（限期改正）违法行为通知书》、行政处罚告知、组织听证后，作出涉案《行政处罚决定书》，程序符合法律规定。被告青秀城管局作出的涉案《行政处罚决定书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，本院予以确认。 关于涉案《行政复议决定书》的合法性问题。本案中，被告南宁市城管局于2019年11月4日收到原告行政复议申请，2019年11月7日进行受理，因案件事实有待进一步确认，于2019年12月26日决定中止审理，经过调查核实后于2020年4月20日作出涉案《行政复议决定书》，维持了被告青秀城管局作出的涉案《行政处罚决定书》，并送达给原告及被告青秀城管局。被告南宁市城管局作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以确认。 综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告郭树坚的诉讼请求。 本案案件受理费50元（原告已预交），由原告郭树坚负担。 如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路中级人民法院。 审 判 长  施 莹 人民陪审员  李一锋 人民陪审员  黄 敏 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  黄祖培 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。