山东省青岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁02行初422号原告王敦玲等18人（名单及身份情况附后）。诉讼代表人王敦玲，男，1948年11月20日出生，汉族，住青岛市崂山区。诉讼代表人王信玲，男，1964年4月21日出生，汉族，住青岛市崂山区。诉讼代表人王斌，男，1972年12月31日出生，汉族，住青岛市崂山区。诉讼代表人王恩宏，男，1971年2月24日出生，汉族，住青岛市崂山区。被告青岛市崂山区人民政府，住所地青岛市崂山区仙霞岭路18号。法定代表人王锋，代区长。出庭负责人许哲，副区长。委托代理人曲东，青岛市崂山区自然资源局工作人员。委托代理人朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。被告青岛市人民政府，住所地青岛市市南区香港中路11号。法定代表人孟凡利，市长。委托代理人叶文，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。原告王敦玲等18人不服被告青岛市崂山区人民政府下属部门青岛市崂山区自然资源局拟定的崂国土征字〔2019〕Y19001-2号《关于岭西社区拟征收土地补偿安置方案》及被告青岛市人民政府作出的青政复决字〔2020〕57号行政复议决定，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。因王敦金、王明龙与本案存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加本案行政诉讼，但二人均明确表示放弃参加本案行政诉讼，本院依法予以准许。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日在本院第十五审判庭公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人暨原告王敦玲、王信玲、王恩宏、王斌及原告王慎国、王恩宝、王敦斌、刘珍花、王信利、王敦林、王本友、王允斌、王明仁、王敦节、王强，被告青岛市崂山区人民政府（以下简称崂山区政府）的出庭负责人副区长徐哲及委托代理人曲东、朱崇波，被告青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）的委托代理人叶文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王敦玲等18人共同诉称，一、被告行政行为不合法。1、原告承包的集体土地是具有良好水利与水土保持设施的农用耕地。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十六条第二款的规定，并结合被告青岛市政府在行政复议中所载“岭西社区集体土地正在拟征地程序过程中，尚未进行征地报批，土地是否征收需待材料齐全后报山东省人民政府批准”的内容，足以证明青岛市崂山区自然资源局（以下简称崂山区自然资源局）对原告承包的农用地没有先行办理农用地转用审批手续。2、依据2014年7月29日修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，崂山区自然资源局在没有获取“经批准的征收土地方案”的情况下就作出崂国土征字〔2019〕Y19001-2号《关于岭西社区拟征收土地补偿安置方案》（以下简称《拟征收土地补偿安置方案》），不具有合法性，被告青岛市政府予以维持亦显属错误。二、被告的行政行为显失公正。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，崂山区自然资源局除没有“经批准的征收土地方案”外，亦不听取原告意见，就直接作出涉案《拟征收土地补偿安置方案》，对原告明显不公。被告青岛市政府明知上述违法事实，仍作出维持涉案《拟征收土地补偿安置方案》的行政复议决定，亦明显违法。三、被告行政行为明显侵害群众利益，且程序违法。1、对原告承包的集体农用地，被告尚未获取国务院或者山东省人民政府批准的征收文件，在被告崂山区政府没有发布征收土地公告的情况下，崂山区自然资源局就开始低价收购原告承包的集体农用地，进而高价出让，违背了保稳定、保就业、保民生、依法行政的宗旨。2、原告承包土地上的青苗等地上附着物尚未核实，且未经原告签字确认。崂山区自然资源局背离涉案承包土地用途、产值、区位等因素，单方制定地上附着物和青苗估价，并减掉房屋、水井、茶树间沟空等面积，极不合理，且违背了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定。另外，出入茶园的道路亦属于具有良好水利与水土保持设施的耕地，必须按照实际面积计算；荒地经原告投入资金和劳力改造后，也属于具有良好水利与水土保持设施的农用地，亦应当按照实际面积进行补偿。3、原告种植的农作物，经原告投入巨额资金、劳动力，苗木直径、冠幅等均增大，原告要求按现在实际状况进行重新测量，同时评估公司必须由动迁人和被动迁人共同筛选，并依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，依法开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。4、虽然被告主持了2019年12月20日的听证会，但在听证时对原告提出的有关民生问题没有明确答复，听证会后也未作出书面回复。在尚未获取山东省人民政府批准征收土地方案前，被告就单方作出涉案《拟征收土地补偿安置方案》，显然违法。2020年4月17日，被告作出的青政复决字〔2020〕57号行政复议决定书对原告提出的民生问题亦未解决，明显错误。四、原告的现实收入是进行合法征地补偿的合理依据。其中，茶树园的茶叶年平均亩产量300到400斤，平均单价400到600元，故茶树年亩产收入12万到24万之间；1棵大樱桃树年产100斤，20元/斤，故单棵大樱桃树年收入2000元；1棵无花果树年产50斤，20元/斤，单棵无花果树年收入1000元；1棵杏树年产120斤，10元/斤，单棵杏树年收入1200元；其他四季蔬菜、瓜果，年均收入5000元；有桂花、耐冻等名贵苗木，年均增高增大2到3厘米，市场价值会越来越高。综上，原告要求动迁人在获取山东省人民政府的征收土地批件后，把原告承包地上的青苗等地上附着物一次性买断，按照公平、合理的标准对原告进行补偿，以确保原告生活有保障。基于此，原告提起本案行政诉讼，请求：1、确认青岛市崂山区自然资源局于2019年11月29日作出并由被告青岛市政府维持的涉案《拟征收土地补偿安置方案》的行政行为违法；2、撤销青岛市崂山区自然资源局于2019年11月29日作出并由被告青岛市政府维持的涉案《拟征收土地补偿安置方案》；3、撤销被告青岛市政府作出的青政复决字〔2020〕57号行政复议决定。庭审时，原告王敦玲等18人向本院提交以下证据：1、（王敦玲交）房屋建筑物清查数量确认表、地上附着物和青苗估价明细表、岭西社区建筑物及附着物清查数量确认表；2、（王本友交）土地承包合同、曲美花身份证、结婚证、地上附着物和青苗估价明细表；3、（王敦节交）地上附着物和青苗估价明细表；4、（王明林交）地上附着物和青苗估价明细表、地面附着物清查数量确认表；5、（王敦林交）地上附着物和青苗估价明细表；6、（王信利交）地上附着物和青苗估价明细表；7、（王慎国交）地上附着物和青苗估价明细表；8、（王强交）房屋建筑物和地面附着物清查数量确认书、地上附着物和青苗估价明细表；9、（王明仁交）地上附着物和青苗估价明细表；10、（王允斌交）房屋建筑物和附着物清查数量确认表、估价对象明细确认表；上述证据证明被告崂山区政府所交证据4中的“情况说明”及“初步估价测算汇总表”与真实情况不符。被告崂山区政府答辩称，一、崂山区自然资源局作出的涉案《拟征收土地补偿安置方案》适用法律、法规正确，符合法定程序。本案中，青岛市政府于2018年10月发布青征（崂）公告〔2018〕3号《拟征收土地公告》，自2018年11月份开始，崂山区自然资源局组织勘测定界，沙子口街道办事处、沙子口国土所、岭西社区居委会、评估机构、被征收人对拟征收土地及地面附着物进行现场调查、清点、核实，按户对土地使用面积进行测量，对青苗和地上附着物进行清点。沙子口街道办事处依法采购具有合法评估资质的评估机构对项目涉及岭西地块范围内的地面附着物进行了现场勘查登记。土地征收勘测调查清单由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认，绝大多数被搬迁人在现场勘查记录底稿上签字。崂山区自然资源局会同有关部门完成勘测调查结束后拟定了涉案《拟征收土地补偿安置方案》，该方案包含了拟征收土地的位置、地类、面积、补偿标准、安置意见等主要内容。2019年11月29日，崂山区自然资源局按照规定将涉案《拟征收土地补偿安置方案》在岭西社区居委会所在地公告栏及崂山区政务网站进行了公示，公示期自2019年11月29日至2019年12月5日。2019年12月6日，部分岭西社区居民对涉案《拟征收土地补偿安置方案》提出土地征收补偿听证申请。崂山区自然资源局经审查认为，申请人的听证申请符合规定，决定受理。2019年12月13日，崂山区自然资源局作出听证通知，并根据相关规定将有关听证事项告知听证申请人，同时在岭西社区居委会所在地进行了张贴。2019年12月20日，崂山区自然资源局在崂山区市民文化中心A座5楼会议室就涉案《拟征收土地补偿安置方案》组织召开听证会，部分听证申请人及代表、征地相关经办单位人员、听证员等参加。听证会上，征地经办单位人员对听证申请人提出的相关问题进行了答复并出示相关证据，听证申请人代表也发表了意见。听证会结束后，听证主持人按照规定制作了听证报告。二、崂山区自然资源局作出的涉案《拟征收土地补偿安置方案》证据确凿，事实清楚，内容合法。根据鲁政字〔2015〕286号《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》对征地区片综合地价标准的规定，崂山区区片地价为220000元/亩。鲁国土资字〔2017〕382号《山东省国土资源厅山东省财政局关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》对青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准作出了规定。本案中，涉案《拟征收土地补偿安置方案》确定的征地综合区片地价标准330万元/公顷，符合鲁政字〔2015〕286号文件确定的标准；确定的地上附着物及青苗补偿标准已超过鲁国土资字〔2017〕382号文件规定的补偿标准；社会保障补贴每亩2万元，由崂山区财政局将该补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户，按规定落实被征地居民社会保障，符合《山东省土地征收管理办法》第二十三条的规定；另外明确规定经济发展用地补偿按照崂政发〔2018〕10号《青岛市崂山区人民政府关于印发崂山区集体经济发展用地暂行意见的通知》的规定执行。因此，涉案《拟征收土地补偿安置方案》内容完全符合相关法律法规的规定。综上所述，崂山区自然资源局作出涉案《拟征收土地补偿安置方案》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请依法驳回原告王敦玲等18人的诉讼请求。被告崂山区政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1、青征（崂）公告〔2018〕3号《拟征收土地公告》，证明2018年10月8日，青岛市政府发布土地拟征收公告，涉案土地位于拟征收范围内。2、拟征收土地范围图，证明岭西社区的涉案土地位于拟征收土地范围内。3、青岛地铁四号线登瀛车辆基地及周边边角地项目评估委托合同、资质证书、营业执照，证明沙子口街道办事处依法采购具有合法评估资质的评估机构对项目进行评估。4、实地查勘记录底稿等材料、关于地铁四号线登瀛车辆基地岭西社区地面附着物勘查评估补偿情况说明、地铁四号线登瀛车辆基地项目岭西社区初步估价测算汇总表，证明崂山区自然资源局组织勘测定界，沙子口街道办事处、沙子口国土所、岭西社区居委会、评估机构、被征收人对拟征收土地及地面附着物进行现场调查、清点、核实，按户对土地使用面积进行测量，对青苗和地上附着物进行清点，土地征收勘测调查清单由参与现场调查、清点、核实的各方共同确认，绝大多数被搬迁人在现场勘察记录底稿上签字。5、崂国土征字〔2019〕Y19001-2号《关于岭西社区拟征收土地补偿安置方案》及公示材料，证明崂山区自然资源局会同有关部门完成勘测调查结束后，拟定了涉案《拟征收土地补偿安置方案》，该方案包含了拟征收土地的位置、地类、面积、补偿标准、安置意见等主要内容。并按照规定将该方案在岭西社区居委会所在地公告栏及崂山区政务网站进行了公示。6、村民征地补偿听证申请；7、听证通知书及公示材料；8、听证授权委托书；9、听证会签到表及听证现场照片；10、听证主持人证；11、听证笔录；12、听证报告；上述证据6-12共同证明岭西社区部分居民对涉案《拟征收土地补偿安置方案》提出土地征收补偿听证申请，崂山区自然资源局经审查，依法组织召开了听证会，部分听证申请人及代表、征地相关经办单位人员、听证员等参加。听证会上，征地经办单位人员对听证申请人提出的相关问题进行了答复并出示相关证据，听证申请人代表也发表了意见。听证会结束后，听证主持人按照规定制作了听证报告。因此，听证程序符合法律法规等规定。被告青岛市政府答辩称，被告作出的青政复决字〔2020〕57号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。王敦玲等20位申请人不服涉案《拟征收土地补偿安置方案》，于2020年1月21日向被告提出行政复议申请，被告予以受理，并于同日作出行政复议答复通知书，通知崂山区政府行政复议答复、提交相关材料。2020年2月12日，崂山区政府向被告提交了答复意见书及相应证据。2020年3月17日，被告作出青政复延字〔2020〕57号行政复议决定延期通知书，决定延期至2020年4月20日前作出行政复议决定。2020年4月17日，被告作出青政复决字〔2020〕57号行政复议决定书。上述法律文书均依法送达各方当事人。被告经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《山东省土地征收管理办法》第十条规定，并结合鲁政字〔2015〕286号《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》及鲁国土资字〔2017〕382号《山东省国土资源厅山东省财政局关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》的规定，涉案《拟征收土地补偿安置方案》确定的征地综合区片地价标准符合上述规定标准、地上附着物及青苗补偿标准超过上述标准，且根据申请人提供的《告知书》内容，该方案已经崂山区政府批准。因此，申请人以崂山区政府为被申请人向被告提出行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。综上，被告所作行政复议决定正确，请依法驳回原告王敦玲等18人的诉讼请求。被告青岛市政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1、青政复决字〔2020〕57号行政复议决定书，证明被告在法定期限内作出行政复议决定。2、行政复议申请书，证明申请人提出行政复议申请。3、提出行政复议答复通知书，证明被告依法通知崂山区政府提出行政复议答复。4、行政复议答复书，证明崂山区政府在法定期限内答复。5、行政复议答复卷宗（同被告崂山区政府本案所交证据），证明崂山区政府提交相关案件证明材料。6、行政复议延期通知书，证明被告依法决定延期作出行政复议决定书。7、送达回证，证明被告将法律文书依法送达相关当事人。庭审中，原告王敦玲等18人对被告崂山区政府证据的质证意见为：对证据1原告不认可，在行政复议之前从来未见到，也不了解土地征收公告的事情；对证据2不认可，从该图上看不出拟征收土地范围包括原告的承包地；对证据3的评估公司不予认可，是单方面确定的评估公司，应由双方协商选定评估公司；证据4中的陈述均不符合现实，勘查地上附着物时对方说是摸底，现在对方又说是清点，不一致，且对“情况说明”、“估价汇总表”均不认可，原告不知情，这一点可从原告持有的房屋建筑物清查数量确认表、地上附着物和青苗估价明细表等佐证；对证据5中的涉案《拟征收土地补偿安置方案》及其公示均有异议，在没有开听证会的情况下就公示该方案，侵犯原告权益，且张贴的地方也不醒目，原告不知情；对证据6-12有关听证会内容不认可，听证会上提出的异议没有答复，听证会后一个周原告给崂山区自然资源局打电话询问情况，答复仍旧是没有结果，故原告不认可听证会。原告王敦玲等18人对被告青岛市政府证据的质证意见为：对被告邮寄的法律文书都收到，不过有异议，被告延期作出复议决定的理由是“案件复杂、涉及人员比较多”，但对案情复杂在什么地方原告不能理解，另外被告通知在2020年4月20日前作出行政复议决定，但原告在该日期一直未收到行政复议决定书，也没有接到被告的电话告知，所以原告认为被告的复议过程与事实不符。被告崂山区政府、青岛市政府对原告所交表格的真实性予以确认，但认为该表仅是让相关居民对有关信息进行确认，并非最终确认的统计信息，亦不能证明原告的主张。经审查，本院对双方当事人证据认证如下：原告王敦玲等18人提交的证据仅能证明相关部门组织清点及评估的结果，其是否客观属实、评估结果是否合法均不属于本案审查范围，本院不予评判。被告崂山区政府证据4中的“关于地铁四号线登瀛车辆基地岭西社区地面附着物勘查评估补偿情况说明”、“地铁四号线登瀛车辆基地项目岭西社区初步估价测算汇总表”与本案待证事实无关，本院不予评判。被告青岛市政府证据5能够证明崂山区政府作为复议被申请人提交的答复卷宗所包含的材料明细，本院仅对此予以确认。被告崂山区政府、青岛市政府提交的其他证据均内容客观，形式合法，且与本案待证事实相关联，本院均作为证据使用。经审理查明，1、原告王敦玲等18人均在青岛市××沙子××街道××西社区（××）或直接承包并占有使用农用地，或仅占有使用但并未以个人名义承包农用地。庭审时，原告王敦玲等18人分别向法庭提交了“地上附着物和青苗估价明细表”“地面附着物清查数量确认表”“房屋建筑物、地面附着物清查数量确认表”三表中的或一份或二份或三份。2、2018年10月8日，被告青岛市政府发布青征（崂）公告〔2018〕3号《拟征收土地公告》，拟征收5块土地，其中地块3位于崂山区雨林谷以东、崂山路南侧，涉及的农村集体经济组织包括岭西社区居委会，土地用途为交通运输用地；土地征收补偿安置费按照鲁政字〔2015〕286号《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》公布的青岛市征地区片综合地价标准执行，地上附着物和青苗补偿费标准按照鲁国土资字〔2017〕382号《山东省国土资源厅山东省财政局关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》有关规定执行，被征收土地社区的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由崂山区自然资源局会同区财政局、人力资源和社会保障局等相关部门制定并公示。同日，该拟征收土地公告张贴在岭西社区居委会公告栏，并在崂山政务网公示。3、根据青岛市崂山区人民政府沙子口街道办事处（甲方）与青岛建科园房地产土地评估测绘有限公司（乙方）、青岛市地铁四号线有限公司（丙方）签订的《青岛地铁四号线登瀛车辆基地及周边边角地项目评估委托合同》，具有地面附着物估价及鉴定、地籍测绘、土地评估等经营范围、且评估等级为二级的评估机构青岛建科园房地产土地评估测绘有限公司，就地铁四号线登瀛车辆基地（岭西社区）所涉土地的地上附着物、青苗等进行查勘、清点、测量等。根据评估公司的勘测调查结果，崂山区自然资源局于2019年11月29日作出涉案《拟征收土地补偿安置方案》，主要内容为：一、拟征收岭西社区土地总面积12.1311公顷，其中农用地11.601公顷（耕地、园地、林地、坑塘水面、沟渠、农村道路）、建设用地0.4549公顷（村庄用地）、未利用地0.0752公顷（其他草地）。二、土地征收补偿安置费按照鲁政字〔2015〕286号《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》文件公布的征地综合区片地价标准330万元/公顷（即22万元/亩）执行，依据《土地征收勘测调查清单》确定的现状地类，土地征收补偿安置费总额为4003.263万元，该次征收土地涉及地上附着物及青苗种类和数量详见《土地征收勘测调查清单》，地上附着物和青苗补偿费标准按照鲁国土资字〔2017〕382号《山东省国土资源厅山东省财政局关于青岛市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》有关规定执行，青苗补偿费总额593.538万元，附着物补偿费总额为1447.5142万元。三、按照《山东省土地征收管理办法》的规定，经与岭西社区协商，对拟征收土地涉及的农业人口采取以下方式安置：（一）货币安置，土地征收补偿安置费总计6044.3152万元，由崂山区财政局拨付到岭西社区，由社区居民代表大会研究分配方案；（二）社会保障安置，崂山区政府对该次征收土地按照30万元/公顷标准，一次性支付社会保障补贴363.933万元，由崂山区财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户，按规定落实被征地居民社会保障政策；（三）经济发展用地补偿：按照崂山区政府崂政发〔2018〕10号《关于印发崂山区集体经济发展用地暂行意见的通知》执行。四、其他事项，该方案在土地征收所涉社区所在地公示，期限自2019年11月29日至2019年12月5日。同时，告知相关权利人不服该方案的听证申请权、协调申请权及裁决权、行政复议权。4、2019年12月3日，岭西社区部分居民就征地流程问题、青苗和地上附着物补偿问题等异议提出听证申请。2019年12月13日，崂山区自然资源局告知申请人同意听证申请，并告知听证时间及注意事项。2019年12月20日上午9:30，崂山区自然资源局在崂山区市民文化中心A座5楼会议室组织召开听证会，申请人代表、经办机构与岭西社区居委会等派员参加。听证会后，崂山区自然资源局形成听证报告。5、2020年1月21日，原告王敦玲等18人及王敦金、王明龙不服涉案《拟征收土地补偿安置方案》，以崂山区政府为被申请人共同向被告青岛市政府提出行政复议申请，请求：1、确认被申请人崂山区政府2019年11月29日作出的涉案《拟征收土地补偿安置方案》行政行为违法；2、撤销被申请人崂山区政府作出的该《拟征收土地补偿安置方案》。同日，被告青岛市政府受理该行政复议申请，并通知崂山区政府在规定期限内提出行政复议答复意见，提交相关证据材料等。2020年2月12日，崂山区政府作出书面答复意见，并向被告青岛市政府提供相关证据、依据。2020年3月17日，被告青岛市政府以该案情况复杂、不能在法定期限内作出行政复议决定为由，决定延期至2020年4月20日前作出。后经审查，被告青岛市政府于2020年4月17日作出青政复决字〔2020〕57号行政复议决定书，认为涉案《拟征收土地补偿安置方案》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，遂决定维持崂山区自然资源局所作涉案《拟征收土地补偿安置方案》的行政行为。同日，被告青岛市政府将该行政复议决定书送达当事人。原告王敦玲等18人不服，提起本案行政诉讼。因王敦金、王明龙与本案存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案行政诉讼。后经确认，二人明确表示放弃参加本案行政诉讼，本院依法予以准许。另查明，崂山区政府于2020年1月13日针对本案原告王敦玲、王恩宏就涉案《拟征收土地补偿安置方案》提出的行政复议申请作出崂政复告字〔2020〕1号《告知书》，告知其依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及国发〔2011〕35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，对经崂山区政府批准的征地补偿安置方案不服申请行政复议的，应当以批准的崂山区政府为被申请人，向其上一级地方人民政府提出行政复议申请。为此，原告王敦玲等人向被告青岛市政府提出本案行政复议申请。庭审时，被告崂山区政府明确表示，涉案《拟征收土地补偿安置方案》实际上仅仅是崂山区自然资源局拟定的草案，尚未依法申请崂山区政府予以批准，且到目前为止，相关部门亦未依据该《拟征收土地补偿安置方案》签订安置补偿协议，因原告等人提出行政复议及本案行政诉讼，所以该《拟征收土地补偿安置方案》仍处于暂停阶段。被告青岛市政府称，不管是经过批准的征收土地补偿安置方案，还是未经批准的拟征收土地补偿安置方案，都属于行政复议的受案范围。被告崂山区政府庭审时还称，自2020年6月1日起，山东省开始执行新调整的征地区片综合地价标准，其中崂山区现在执行的区片地价为28万元/亩，故涉案《拟征收土地补偿安置方案》涉及的土地征收补偿安置费下一步会进行调整，在签订征地补偿协议时也会按照调整后的新标准执行。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……。”据此，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围，而行政机关为作出行政行为所实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，显然不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《山东省土地征收管理办法》第七条至第十七条的规定，集体土地征收的一般程序为：发布拟征收土地公告、勘测调查清点、拟定土地征收补偿安置方案并公示、签订土地征收补偿安置协议、编制土地征收方案并报请批准、发布土地征收公告、支付土地补偿款、清理附着物交付土地。其中，第十条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当会同有关部门依据国家和省土地征收补偿安置的有关规定，自勘测调查结束之日起15个工作日内，拟定土地征收补偿安置方案。土地征收补偿安置方案应当包括下列内容：（一）土地的位置、地类、面积；（二）土地征收补偿安置费的标准、数额；（三）地上附着物和青苗的种类、数量及补偿标准、数额；（四）失地人员的具体安置方式；（五）其他补偿安置措施。第十一条规定，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当将拟定的土地征收补偿安置方案，在农村集体经济组织所在地进行公示，公示期不得少于5个工作日。农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式要求举行听证的，应当自土地征收补偿安置方案公示结束之日起5个工作日内，向市、县人民政府国土资源行政主管部门提出申请。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照规定组织听证。第十三条规定，对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。因此，从集体土地征收的一般程序来看，发布拟征收土地补偿安置方案是土地征收中的一个环节，该拟定的补偿安置方案仅是将征收土地的位置、范围、面积、土地征收补偿安置费及地上附着物和青苗补偿标准、失地人员的具体安置方式等内容进行初步公示，而集体经济组织、农民及其他权利人对其不服可申请听证，亦可申请协调、裁决、行政复议，且该拟征收土地补偿安置方案亦需报经所属的市、县级人民政府审查批准后予以实施。本案中，崂山区自然资源局拟定的涉案《拟征收土地补偿安置方案》尚未报经崂山区政府批准，仍属于过程性行政行为，该方案所涉补偿标准至今都处于待定状态，另外再结合被告崂山区政府庭审陈述看，崂山区区片综合地价目前已经执行调整后的新标准，也进一步佐证涉案《拟征收土地补偿安置方案》不能直接对相关权利人产生影响。因此，原告对涉案《拟征收土地补偿安置方案》不服，要求确认该方案违法并要求撤销的诉讼请求，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，被告青岛市政府针对原告王敦玲等18人作出的青政复决字〔2020〕57号行政复议决定书，决定维持崂山区自然资源局所作涉案《拟征收土地补偿安置方案》的行政行为。因此，在原告本案所诉前两项诉讼请求不属于行政诉讼受案范围的情况下，根据上述规定，原告要求撤销被告青岛市政府所作青政复决字〔2020〕57号行政复议决定的诉讼请求亦应一并予以裁定驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告王敦玲等18人的起诉。案件受理费人民币50元，不予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李玉兰人民陪审员  曹积泉人民陪审员  吕福顺二〇二〇年九月二十九日法官助理杨竣童书记员王崧书记员李丹附：18位原告名单及身份情况原告王敦玲，男，1948年11月20日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王慎国，男，1964年3月9日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王恩宏，男，1971年2月24日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王恩宝，男，1966年6月16日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王曰珍，男，1943年4月1日出生，汉族，住青岛市市北区。原告王敦斌，男，1966年1月11日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王信玲，男，1964年4月21日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告刘珍花，女，1964年8月6日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王信利，男，1959年8月4日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王敦林，男，1968年5月4日生，汉族，住青岛市崂山区。原告王斌，男，1972年12月31日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王本友，男，1952年9月15日出生，汉族，住青岛市市南区。原告王允彬，男，1963年3月10日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王明林，男，1971年6月7日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王明仁，男，1976年11月6日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王敦节，男，1949年5月26日出生，汉族，住青岛市崂山区。原告王本俭，男，1968年9月5日出生，汉族，住青岛市崂山。原告王强，男，1969年12月30日出生，汉族，住青岛市崂山区。