河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初867号原告赵新爱，女，1939年10月2日出生，汉族，住郑州市二七区。委托代理人杨文广，河南博正律师事务所律师。委托代理人宋小超，河南博正律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市二七区政通路85号。法定代表人苏建设，区长。委托代理人石磊，二七区樱桃沟景区旅游资源综合开发建设指挥部工作人员。委托代理人罗玉柱，河南金苑律师事务所律师。被告二七区樱桃沟景区旅游资源综合开发建设指挥部，住所地郑州市二七区樱桃沟景区开发管理委员会。负责人赵阳，指挥长。委托代理人石磊，工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。原告赵新爱请求判决被告郑州市二七区人民政府（以下简称区政府）、二七区樱桃沟景区旅游资源综合开发建设指挥部（以下简称指挥部）订立行政协议并给予安置补偿一案，于2020年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月30日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告赵新爱及其委托代理人宋小超，被告区政府的委托代理人石磊、罗玉柱，指挥部的委托代理人石磊、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵新爱诉称：1.请求依法判令被告按照《樱桃沟景区关于创建国家4A级景区涉及上李河社区项目拆迁补偿方案》与原告签订《拆迁补偿协议》，并按补偿方案和协议给予原告公平合理的安置补偿；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告赵新爱系郑州市XX区XX乡XX村XX号附XX号的户主，原告所在户下有宅基地一处，该宅基地由河南省人民政府于1993年7月19日颁发集体土地建设用地使用证，宅基地证号：二七集建（93）字第1XX8号，宅基地面积：381平方米，建筑占地：50平方米，该土地使用者为原告赵新爱的丈夫李某，李某去世后，原告赵新爱成为该户户主。2017年底，赵新爱所在的上李河社区纳入政府拆迁范围，指挥部在未与原告充分协商，双方未签订正式《拆迁安置补偿协议》的情况下，对赵新爱宅基地及地上所属房屋非法强制拆迁（有视频及照片证据），事后指挥部拟对宅基地和地上房屋树木等给予原告6万元补偿了事，未能对原告宅基地及所属房屋作出合理合法补偿，也未与原告签订任何补偿协议，双方至今未达成一致意见，该6万元原告也未领取，被告也未向原告发放。原告赵新爱的宅基地及所属房屋被强制拆迁后，其家人多次和指挥部协商安置补偿未果。综上所述，原告系被拆迁宅基地及房屋的合法权利人，依法享有本村同等村民待遇，被告对原告房屋拆迁时，依法应按照拆迁政策和方案与原告签订拆迁补偿协议并作出公平合理安置补偿，经与被告多次协商未果，故原告依法提起诉讼。原告赵新爱向本院提交了以下证据：第一组证据：1.原告户口本1份（原件）；2.集体土地建设用地使用证1份（原件）；3.《证明》2份（原件）。证明：原告赵新爱与李某系夫妻关系，二人均系郑州市二七区侯寨乡上李河社区二组居民，名下有住宅宅基地一处（地号11XX22，东临空地、西临李遂中、南临空地、北临路，宅基地面积381平方米），并有河南省人民政府于1993年7月19日颁发《集体土地建设用地使用证》（二七集建（93）字第1XX8号）确权，后李某于2014年9月22日在家因病去世，原告成为户主。第二组证据：4.指挥部《通告》1份（复印件）；5.上李河社区管理委员会《致上李河社区二组居民的一封信》（复印件）；6.《樱桃沟景区关于创建国家4A级景区涉及上李河社区项目拆迁补偿方案》1份（原件）。证明：为了创建樱桃沟国家4A级景区项目，需对上李河社区包括原告在内的居民征收土地进行拆迁安置补偿工作，区政府成立了指挥部作为拆迁方，并明确公布了上李河社区项目“一宅一户一证，以合法有效宅基地使用证或三级认定为依据，并结合有效人口的户籍标准”拆迁补偿方案。第三组证据：7.视频7份及照片2张（原件，附光盘）；8.上李河社区项目拆迁补偿协议1份（李某1）（原件）；9.李某1户口本1份（原件）；10.樱桃沟郭小寨社区拆迁补偿安置实施方案（复印件）。证明：原告赵新爱系XX社区XX组居民，其宅基地宅院经河南省人民政府确权，按照公布的拆迁安置补偿方案：原告赵新爱家庭三层以下面积为：381平方米×3=1143平方米。1143大于504，人均110平方米，3人为330平方米，按504平方米进行产权置换，超出504平方米部分按3000元／平方米进行货币补偿，货币补偿部分不再享受过渡费。因此，赵新爱家庭应安置面积为504平方米。（详见樱桃沟郭小寨社区拆迁政策第六条第5项）超过504平方米的部分为639平方米（1143平方米减504平方米），因此赵新爱家庭宅基地货币部分的补偿应为：639×3000=1917000元。但是区政府设立的指挥部在未与原告协商，签订正式的《上李河社区项目拆迁补偿协议》的情况下，组织人员强行拆除了原告的住房和宅基地院，严重侵害了原告的合法权益，并强行将原告错误安置在原告儿子（有单独的宅基地和房子、户口）户内进行安置的违法事实。第四组证据：11.樱桃沟管委会主任高冬联系方式截屏1份（打印件）；12.樱桃沟管委会主任高冬与原告调解律师短信聊天记录截屏1份（打印件）；13.律师函及邮寄单、邮寄回执各1份（原件）。证明：原告与河南博正律师事务所建立委托关系后，该所指派律师前往樱桃沟管委会沟通，由于负责拆迁事项的高冬主任不在，该所杨律师通过短信向高主任反映原告家庭被强拆一事，事后更是通过《律师函》向二七区樱桃沟景区管理委员会和指挥部反映此事，截止开庭始终未得到正面回复，二被告拒不纠正错误行为。被告区政府辩称：原告赵新爱在诉状中所做陈述与客观事实不符。一、原告系XX社区XX组村民，居住在上李河老寨上，因饮水、交通不便，不利于生活和生产，申请搬迁，置换新宅基地。批准后约1990年左右，老寨上20户左右的村民陆续搬迁至侯张线两侧，原告家庭包含其中。按照当时村委要求以及《河南省农村宅基地用地管理办法》的规定，属于老宅搬迁的居民搬迁至新址后，原老寨的宅基地建筑物应无偿自行拆除，附属物自行清理，老宅基地土地交由集体统一管理，老宅基地证自行作废。二、原告已用老宅置换新宅，因原告家庭中赵新爱仅有一子李某1，按照《河南省农村宅基地用地管理办法》第九条第三项规定一户一（女）子有一处宅基地的不得再安排宅基地，其家庭只能享受一个宅院。该行政村集体拆迁，根据拆迁补偿方案，该宅院已被村组乡三级认定为有效院。对于新宅院区政府已与原告家庭签订拆迁安置协议，并已履行安置补偿义务，原告无权就已被置换后的，已经荒废的宅院再次要求区政府进行补偿安置。三、老寨上的老宅院按照《拆迁补偿方案》第三条第三项规定，只能按照郑政文〔2014〕142号文件标准进行附属物补偿或者支付拆工补助费，区政府就此多次通知原告领取补偿款，但其拒绝领取。因此，并非区政府不履行补偿义务。综上，原告要求区政府履行补偿安置职责无事实与法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告指挥部辩称：一、指挥部诉讼主体不适格，原告起诉无事实与法律依据。根据《区委办公室区政府办公室关于二七区樱桃沟景区旅游资源综合开发建设指挥部通知》（二七办〔2017〕19号），指挥部系因村庄拆迁改造而成立的临时机构，并非独立的法人单位，也没有自己独立的财产和工作人员，不具备独立的主体资格，不能独立承担民事、行政等法律责任。因此，原告起诉将指挥部列为被告无事实与法律依据，依法不应得到支持。二、原告要求被告履行补偿安置职责并非具体、明确的诉讼请求，无事实与法律依据，依法不应得到支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条之规定，当事人提起行政诉讼必须是针对具体的行政行为并且有明确的诉讼请求，而且诉讼请求还应当具有客观性、确定性和可执行性。因行政机关作出补偿安置的行政行为是基于法律、安置政策的综合考量，农村集体土地的拆迁安置方案并不具有强制性，人民法院不能因为原告具有村民身份、拥有宅基地使用权就能得出行政机关应对其负有补偿安置的义务，并判断出行政机关如何对其补偿的结论。因此，原告要求被告对其履行补偿安置应归于不具体、不明确的诉讼请求，依法不应得到支持。三、原告家庭仅符合一个有效院的认定，且指挥部已对认定过有效院进行补偿安置，原告无权再就已被置换后荒废的老宅院要求进行补偿安置。综上，原告要求人民法院判令指挥部行补偿安置的职责无事实与法律依据，应驳回原告的诉讼请求。被告指挥部向本院提交了以下证据：证据组一：1.《区委办公室区政府办公室关于二七区樱桃沟景区旅游资源综合开发建设指挥部通知》（二七办〔2017〕19号）；2.《樱桃沟景区关于创建国家4A级景区涉及上李河社区项目拆迁补偿方案》；3.上李河村村民代表会议记录一份。证明：1.被告指挥部系临时机构，不能作为行政诉讼的被告；2.上李河社区拆迁安置政策为：一户一宅一证，原告家庭的新宅基地系由涉案老宅基地置换而来的，根据拆迁安置方案第三条第三项规定，被置换的老宅只能按照附属物进行补偿。证据组二：1.编号0XX3《拆迁补偿协议》、编号0XX3号拆迁补偿费用清单；2.编号2-XX-1号《房屋拆迁测量登记表》、编号2-XX-1号《空房验收单》；3.二七区乡镇（办）宅基地房屋现状调查登记表；4.编号2-XX-1号宅院位置确认表；5.原告家庭户口本复印件一份。证明：原告家庭的新宅院经村组乡三级认定为有效宅院，被告已按照拆迁补偿方案对新宅院进行安置补偿。证据组三：1.非住宅类房屋拆迁测量登记表；2.附属物核算表；3.建筑物核算表。证明：按照拆迁安置方案第三条第三项规定，涉案老宅院只能按照附属物进行补偿，但是原告拒绝领取附属物赔偿款，并非被告不履行补偿义务。区政府未提交证据组一：1.《区委办公室区政府办公室关于二七区樱桃沟景区旅游资源综合开发建设指挥部通知》（二七办〔2017〕19号），提交的其他证据及证明目的与指挥部一致。经庭前交换证据，原告对区政府、指挥部提交的证据质证称：对指挥部提供的证据组一，对证据1真实性没有异议，证明目的有异议。根据拆迁补偿条例第四条相关规定，由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋与征收补偿工作。市县级政府可以委托相关房屋征收部门组织实施，指挥部受区政府委托负责樱桃沟区域的拆迁安置工作，且该机构并未撤销，因此二被告均符合行政诉讼的被告主体资格。对证据2真实性没有异议，证明目的有异议。首先，原告赵新爱名下只有一份宅基地，且原告提供的有河南省人民政府在1993年颁发的证书予以确权，并非根据置换而来的宅基地。赵新爱有单独的户口，名下有经政府确权的宅基地证书，符合一户一宅的规定。原告应当按照二被告公告的《樱桃沟景区关于创建国家4A级景区涉及上李河社区项目拆迁补偿方案》获得相关拆迁利益，并非被告主张的，只能按照附属物进行补偿。对证据3真实性及证明目的均有异议。首先，该会议记录没有会议日期，且当时参加人也没有按手印予以确认，不清楚该会议产生的时间。虽然我国对村民实行自治有相关规定，但是村组相关会议的决定不能违反相关法律的规定。原告有单独的户口，属上李河社区村民，并且名下有国家确权的宅基地证书，符合区政府相关拆迁安置补偿的规定。因此相关会议记录不能剥夺原告享有的相关合法权益。对证据组二的证据1-4真实性没有异议，证明目的及关联性均有异议。首先，该份拆迁补偿协议的被拆迁方系案外人李某1一户，与原告并非在同一户口，因此关于二被告对案外人李某1的拆迁安置补偿，与本案争议无关，也不能证明二被告对原告享有所有权的房屋进行强拆的合法性。对证据5真实性有异议。原告提交的有两份户口本原件，可以证实李某1与本案原告赵新爱分属不同的户口，但是二被告提交的复印件显示户主为李某1，显示赵新爱和胡某均与户主系夫妻关系。赵新爱是李某1的母亲，该证据明显是虚假材料。对证据组三真实性没有异议，对证明目的和关联性均有异议。该组证据针对的均系对上李河社区村民李某1的宅基地及房屋核算的补偿方案，与本案原告所要求的合法拆迁利益无关。被告区政府、指挥部对原告提交的证据质证称：对第一组证据的真实性没有异议，对其证明目的有异议。因为涉案的宅基地已经被置换成新宅地，只是原宅基地没有被注销。而且原告和其儿子是属于宅基地上的划分宅基的一户，并非是单独成户。对第二组证据的真实性没有异议，但是需要说明的是根据该拆迁方案，涉案的宅院应当按附属物补偿。对第三组证据的证据7视频和照片的真实性有异议，因为视频的载体无法证明其形成的时间和具体位置。对第三组证据的证据8、9、10真实性没有异议，对其证明目的有异议。涉案的宅院应当按附属物补偿，而且在进行测量时也是按照非住宅类的房屋进行的测量登记，原告的儿子李某1对此也予以签字认可。原告和其儿子统一进行安置，符合拆迁安置政策，拆迁安置是以户为单位，并不是以个体或者以宅基地为单位，完全符合方案。对第四组证据的真实性没有异议，对其证明目的有异议，无法按照原告的要求签订协议。本院对上述证据认证如下：二被告提交的证据能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院均予采信。原告提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据中的证据8、9、10真实性没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认；第三组证据中的证据7及第四组证据与本案待证事实无关，本院不予采信。经审理查明，被告指挥部系被告区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力。原告赵新爱之子李某1作为户主于2017年12月12日与指挥部签订编号0XX3《拆迁补偿协议》，将李某1在上李河社区二组民房一处（下称新宅院）作为有效宅院，将赵新爱作为该户有效人口给予了安置补偿，该户另一处宅院（下称老宅院，集体土地建设用地使用证记载的土地使用者为李某，证号为二七集建（93）字第1XX8号）未认定为有效宅院，仅作为附属物给予补偿。原告赵新爱与李某系夫妻关系，李某已去世。原告认为应该将老宅院也作为有效宅院，将其作为户主另立一户，按照《樱桃沟景区关于创建国家4A级景区涉及上李河社区项目拆迁补偿方案》与其签订《拆迁补偿协议》，给予安置补偿。另查明，新宅院系老宅院置换所得，新宅院未办理集体土地建设用地使用证，老宅院办理的集体土地建设用地使用证未注销。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，指挥部作为被告区政府的组建机构不具有独立承担法律责任能力，指挥部以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的区政府作为被告。故指挥部不是本案适格被告，区政府是适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《河南省农村宅基地用地管理办法》第九条第三项规定，一户一子（女）有一处宅基地的不得再安排宅基地。原告家庭已用老宅院置换新宅院，根据拆迁补偿方案新宅院已被村组乡三级认定为有效院，对于新宅院区政府已与原告家庭签订拆迁安置协议，并已履行安置补偿义务，原告无权就老宅院再次要求区政府进行安置补偿。对老宅院被告按照郑政文〔2014〕142号文件标准进行附属物补偿或者支付拆工补助费并无不当。因此，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告赵新爱的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵新爱负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉期满之次日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验。逾期视为放弃上诉。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年九月二十一日书记员  乔梦龙