云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初25号原告：李志红，男，1974年3月9日出生，汉族，临沧市临翔区人，居民，户籍所在地临沧市临翔区。现住临沧市临翔区。委托代理人：李红美，女，1998年11月9日出生，汉族，临沧市临翔区人，居民，系原告李志红长女，户籍所在地临沧市临翔区。现住临沧市临翔区。代理权限：特别授权代理。被告：临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人：陈庆红，该局局长。行政机关出庭应诉负责人：何文杰，临沧市临翔区自然资源局副局长。委托代理人：徐晶晶，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。执业证号：×××××××××。原告李志红不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2020年4月22日作出的临翔自然资行罚字[2019]222号《行政处罚决定书》的行政行为于2020年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月12日立案后，于2020年5月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年6月16日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告李志红及其委托代理人李红美，被告区自然资源局的负责人何文杰、委托代理人徐晶晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2020年4月22日作出临翔自然资行罚字[2019]222号《行政处罚决定书》，查明原告李志红未经批准擅自在临翔区忙畔街道忙畔社区橄榄坡组非法占用447.63平方米土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条规定，并根据该法第七十七条规定，对原告李志红作出如下处罚：“限15日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的30.297平方米土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的符合土地利用总体规划的417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施”。原告李志红诉称，被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]222号《行政处罚决定书》不尊重客观事实、违反法定程序，并且错误援引法律条款，应该予以撤销。理由如下：1.该处罚决定书遗漏重要当事人。原告持有《土地流转合同书》可以证实被告区自然资源局处罚的土地系原告李志红与案外人王文记使用夫妻共同合法财产从席亚生户流转而来，涉案土地上的房屋及其附属设施也系原告李志红与王文记使用夫妻共同合法财产投资建设而来，涉案土地、房屋及附属设施都有王文记份额。被告区自然资源局从作出接受调查通知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书等程序都遗漏了王文记，剥夺了王文记享有的听证、申辩等权利，其行为违反了《行政诉讼法》第七十条第（三）款规定的情形，该行政处罚决定书应当被撤销；2.该行政处罚决定书有违合理行政原则，违反了《行政诉讼法》第七十条第（六）项明显不当的情形，应当予以撤销。被告区自然资源局作出的行政处罚告知书对原告作出行政处罚时，未能充分考虑到原告的实际和利益，该处罚势必会造成原告一家无家可归、流离失所。原告作为失地农民，在城市中谋生本就不易，作为守法公民配合政府作了旧城改造搬迁，好不容易找到一个安身之所花费家庭所有积蓄才建盖了房屋，却要被拆除。拆除的不仅仅是房屋，实质是原告一家在城市立足的希望破灭、是原告一家一辈子的积蓄付诸东流，难以再立足生存，必然导致原告一家贫苦潦倒，必然影响国家的脱贫。故此该行政处罚决定书应当被撤销；3.该行政处罚决定书适用法律错误。依据《土地管理法》第二条第二款关于“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”的规定，原告没有买卖土地，只是依法转让土地使用权，属于法律允许的行为，不属于违法行为。原告和王文记与席亚生签订的《土地流转合同书》流转使用土地，完全符合《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，该管理办法明确农村土地承包经营权是可以流转的，且转让主体并不仅仅限于同一个村集体成员，即原告可以流转使用临翔区忙畔街道忙畔社区橄榄坡组447.63平方米土地；4.被告区自然资源局作出的“没收417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施”无法律依据。被告区自然资源局作出没收决定应当向原告出示罚没处罚的依据，没有依据可循的情况下，无权力作出没收决定，而依据《行政诉讼法》第八条关于行政处罚的种类规定中，只有该条第（三）项涉及没收违法所得、没收非法财物。原告认为417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施不属于原告违法所得更不属于非法财物，而是原告一家使用来源合法的积蓄财产建盖而来，并不符合《行政诉讼法》第八条第（三）款可以罚没的情形。故此该处罚决定于法无据，违反了法律法规强制性规定，应当认定为无效并被撤销，同时违反《行政诉讼法》第七十条第（六）项明显不当情形应当予以撤销；5.原告使用流转到的土地建设房屋及其附属设施已超过两年，按照《行政处罚法》第二十九条规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告使用流转到的土地建盖房屋及其附属设施是在2016年7月8日与席亚生签订《民用道路使用合同》后开始建设，而原告接到《接受调查通知书》时间为2019年10月26日，期间间隔3年多，即使按照《土地流转合同书》签订时间2017年3月4日计算到接到《接受调查通知书》期间，同样超过两年时间。按照《行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的规定，被告作出的行政处罚决定书应当予以撤销。为依法维护原告的合法权益，特提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字［2019］222号《行政处罚决定书》；2.本案案件受理费由被告承担。原告李志红向本院提交如下证据材料：1.身份证复印件、《土地流转合同书》、《民用道路使用合同》，用以证明被告作出处罚决定的土地是原告与王文记使用夫妻共同合法财产从席亚生户流转而来，处罚决定程序遗漏当事人；2.《行政处罚决定书》，用以证明被告区自然资源局只对原告一人作出处罚决定。被告区自然资源局辩称：1.被告作出的《行政处罚决定书》依据的事实清楚、证据确实充分。2019年违法建房案查处工作中，被告发现临翔区橄榄坡组的李志红户在2017年向当地村民席亚生户转让得土地并建设砖混结构房屋一幢，且未申请办理相关手续，被告作出现场勘测图。按照《土地管理法》的规定农村村民住宅等乡镇乡村建设应当按照村庄和集镇规划合理布局，综合开发配套建设，建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。而根据本案的调查情况，原告未提供任何申请用地的证据，其未经过任何审批手续占用土地建房是无可争议的事实。被告认定上述违法事实也经过多次询问原告自认所占地块没有办理过用地申请，并通过历史影像资料确定其建房时间、经过实地勘测作出现场勘测图，同时对照临沧市临翔区土地利用总体规划作出了土地利用规划地类认定书，已经形成了完整的证据链，因此被告作出的行政处罚决定书所依据的事实清楚，证据确实充分；2.被告作出的行政处罚决定书适用法律正确、不存在程序违法。被告在履职过程中发现原告未经批准即擅自占用部分符合规划的农业农用地以及符合规划的农业农用地、建设用地建房已违反了我国《土地管理法》第五十九条之规定。被告依据《土地管理法》第七十七条规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在违法占用的土地上新建的房屋而作出的行政处罚决定书，适用法律是正确的；3.被告从发现违法线索到作出行政处罚决定前，均严格遵循《行政处罚法》、《土地管理法》等相关法律法规的规定。依法立案、调查取证、针对调查情况作出调查报告、送达拟作出行政处罚的行政处罚告知书、听证告知书，给予原告充分的陈述及申辩的权利。之后受理听证申请、依法举行了听证会，最后被告才作出了行政处罚决定书。被告的查处行为以及作出行政处罚决定书程序均合法；4.原告所述遗漏重要当事人，该违法建筑不属于合法财产，不能以王文记与原告存在婚姻关系就推定被告的处罚遗漏当事人；5.《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当自知道或者是应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，但是法律另有规定的除外。同时《土地管理法》第八十三条规定，建设单位或者是个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内向人民法院提起诉讼。《土地管理法》是经全国人民代表大会常务委员会通过的，狭义上的法律其作为特别法法律渊源等同于《行政诉讼法》，因此对于涉案的行政处罚决定书中责令限期拆除的处罚决定，诉讼时效应该为原告接到责令限期拆除决定之日起15日，但是显然原告的起诉已经超过诉讼时效。本案属于违法占地，违法占地房屋一直存在，违法行为就一直持续存在，是持续状态的违法行为，时效应该从行为终了之日起算。综上，被告作出的临翔自然资行罚字[2019]222号《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、核查报告、立案呈批表、《接受调查通知书》、法律文书送达回证，用以证明根据上级交办线索，被告及时对原告李志红户涉嫌违法占地情况进行核查，并依据法定程序进行立案和通知；2.原告身份证、户口簿复印件，用以证明经被告调查核实，原告户籍所在地为临沧市临翔区，并非涉案土地的合法使用权人；3.《土地流转合同书》、询问笔录（李志红）、询问笔录（席亚生），用以证明2017年3月4日，原告向忙畔社区橄榄坡组村民席亚生转让涉案地块并支付了转让价款，原告受让土地属于承包土地，且对此事实是知情的；4.现场勘测笔录、现场勘测图、现场照片、土地利用规划地类认定书，用以证明经被告核查涉案土地上建造的房屋确属原告建盖，违法占地面积为447.63平方米，被告对原告户房屋进行实地勘测，并对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010-2020）》上标示的规划地类，原告违法占地面积0.671亩，符合规划面积0.626亩、不符合规划面积0.045亩；5.调查报告、处理决定呈批表，用以证明案件承办人在查清事实后作出调查报告并提出处理建议，经局长办公会集体讨论同意承办人提出的处罚建议；6.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、照片，用以证明被告依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定向原告告知拟作出的处罚决定及其享有的听证权利；7.听证申请书、听证通知书、送达回证、听证笔录，用以证明被告依据规定受理原告的听证申请并依法举行听证会，赋予原告充分的陈述和申辩权利；8.行政处罚决定书、送达回证，用以证明被告基于清楚的事实、充分的证据作出行政处罚决定书并依法向原告送达。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的第1组证据的真实性无异议，但是认为被告调查时是说办理证件并不是调查，其用欺骗手段作出的调查不合法；第2、3、4、5、6、7、8组证据真实性、合法性、关联性无异议。被告区自然资源局对原告提交的第1组证据的身份证真实性、合法性、关联性均无异议；《土地流转合同书》、《民用道路使用合同》真实性、合法性、关联性均不予认可，不能证明原告合法办理用地审批手续；第2组证据真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：被告区自然资源局提交的8组证据来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能证明案件的相关事实，本院予以采信。原告李志红提交的第1组证据中的身份证复印件真实、合法，与本案有关联，本院予以采信；《土地流转合同书》、《民用道路使用合同》真实，与本案有关联，但不能证明原告欲证明的事实，本院部分予以采信，部分不予采信；第2组证据真实、合法，与本案有关联，本院予以采信。经审理查明，原告李志红的户籍所在地系临沧市临翔区（户别为居民户）。2017年3月4日，原告与其妻子王文记二人共同以496000元价款，向临翔区忙畔街道忙畔社区橄榄坡村民席亚生转让得承包土地约424平方米，双方签订了《土地流转合同书》。此后，原告与妻子王文记在未办理任何相关用地审批手续下，共同在该宗土地上建盖占地447.63平方米的砖混结构房屋用于居住使用至今。2019年10月25日，原告李志红非法占地的行为被被告区自然资源局立案调查。2019年11月13日经现场勘测，原告建房占地面积447.63平方米（合0.671亩）。被告区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.671亩土地符合规划面积0.626亩、不符合规划面积0.045亩，其中农用地面积为0.046亩。2020年4月1日，被告区自然资源局作出临翔自然资行罚告字［2019］222号《行政处罚告知书》、临翔自然资行罚听告字［2019］222号《行政处罚听证告知书》，并于同年4月2日送达给原告。2020年4月6日，原告向被告区自然资源局提出听证申请。被告区自然资源局于2020年4月20日召开听证会，听取了原告的陈述、申辩意见。2020年4月22日，被告区自然资源局向原告作出临翔自然资行罚字［2019］222号《行政处罚决定书》，处罚内容为：限原告15日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的30.297平方米土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的符合土地利用总体规划的417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施。2020年4月23日，被告区自然资源局将该《处罚决定书》送达给原告。原告不服遂向法院提起诉讼要求：1.撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字［2019］222号《行政处罚决定书》；2.本案案件受理费由被告承担。本院认为，原告李志红不服2020年4月23日收到的被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》，于同年5月8日向本院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十四条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼……。”本案中，对原告作出的《行政处罚决定书》中明确，原告可以在收到处罚决定书之日起15日内直接向人民法院提起诉讼，故本案不存在超过起诉期限问题。根据2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第三十条、第三十三条、第三十七条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行永久基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地的，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地”。第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟定农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理”。据此，占用土地建设房屋必须经过相关职能机关依照法定程序进行审批方可。本案中，被告区自然资源局作出的《行政处罚决定书》认定原告李志红未经批准违法占地建盖房屋的行为，有询问笔录、现场勘测笔录、现场勘测图、土地利用规划地类认定书等证据予以证实，事实清楚、证据充分，程序合法。故被告区自然资源局作出的“限15日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的30.297平方米土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；没收在非法占用的符合土地利用总体规划的417.333平方米土地上建盖的建筑物和其他设施”的处罚决定，符合上述法律规定，本院予以支持。虽然涉案土地系原告与其妻子王文记于2017年3月4日共同向他人转让所得，但原告作为以户为单位的家庭户主（户口簿为据），其对外的行为代表全体家庭成员，本案不存在剥夺案外人王文记权利义务问题。故原告李志红要求撤销该处罚决定的意见不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十一条规定，“土地权利人以土地管理部门超过两年对非法占地行为进行处罚违法，向人民法院起诉的，人民法院应当按照行政处罚法第二十九条第二款的规定处理。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。《国土资源违法案件查处流程》（国土资法[2014]117号）19.3规定“国土资源违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违法占用土地的行为，恢复土地原状前，应当视为具有继续状态”。本案中，原告李志红违法占地建盖房屋的行为自其建盖房屋至今一直处于继续状态，具有连续性，本案不适用两年的行政处罚时效。故原告李志红认为被告超过处罚时限规定进行处罚的意见，不符合法律规定，本院不予支持。综上，原告李志红要求撤销被告区自然资源局作出的临翔自然资行罚字[2019]222号《行政处罚决定书》的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条规定，判决如下：驳回原告李志红要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字［2019］222号《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件审理费50元，由原告李志红承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟审 判 员  李 悦人民陪审员  张绍山二〇二〇年九月四日书 记 员  牟嘉琳