吉林省长春市南关区人民法院行 政 判 决 书（2020）吉0102行初12号原告：王某1，男，1937年12月7日出生，汉族，农民，住长春市二道区。委托代理人：王某2（系原告长子），男，1981年7月2日出生，汉族，无职业。委托代理人:刘某，北京圣运律师事务所律师被告:长春市规划和自然资源局，住所：长春市南关区南三环路**。法定代表人:杨某，局长。委托代理人：孔某，长春市规划和自然资源局二道分局监察大队队长。委托代理人：夏某，吉林衡丰律师事务所律师。被告：长春市人民政府，住所，住所：长春市人民大街**div>法定代表人：张某，市长。委托代理人:李某，长春市司法局行政复议备案审核处二级主任科员。原告王某1诉被告长春市规划与自然资源局（以下简称市规自局）、被告长春市人民政府（以下简称市政府）土地行政确认一案，原告于2018年5月22日向本院提出诉讼，本院于2018年10月20日作出裁定：驳回原告王某1的起诉。原告不服，提出上诉。长春市中级人民法院于2019年3月20日作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。原告不服，向吉林省高级人民法院申请再审，吉林省高级人民法院裁定：本案由本院提审。2019年12月26日，吉林省高级人民法院作出裁定：指令长春市南关区人民法院审理。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王某1的委托代理人王某2、刘某，被告市规自局的委托代理人孔某、夏某，被告市政府的委托代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王某1诉称：原告王某1系长春市二道区人，在长春市××区集体土地上有建(构)筑物若干，原告于2018年2月2日得知被告一作出的《非法占地确认书》，原告认为市规自局作出《非法占地确认书》的行为程序和实体均违法，侵害了原告的合法权益，遂于2018年3月26日依法向市政府申请行政复议，请求撤销市规自局作出的《非法占地确认书》。后原告于2018年5月5日收到市政府作出复议决定书，维持了市规自局作出的《非法占地确认书》。原告认为，市规自局作出《非法占地确认书》程序和实体均违法，市政府作出的《复议决定书》未尽到合理审查义务，二被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，向贵院提起行政诉讼，望贵院在全面审查案件事实的基础上依法支持原告的诉讼的请求。请求判令：1.请求依法确认市规自局作出的《非法占地确认书》违法。2.请求依法撤销市政府作出的长府复[2018]380号《行政复议决定书》;3.本案诉讼费用由二被告承担。被告市规自局辩称：一、答辩人作出的《非法占地确认书》认定事实清楚。《土地管理法》(2004)第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。经二道分局查档及现场核实，被答辩人四座房屋面积约87.5平方米未办理建设用地审批手续，故被答辩人属于非法占地。此外，被答辩人称涉案地上建筑物用于农业生产，但依据《吉林省人民政府办公厅关于进步规范设施农用地管理的通知》第三条之规定，若被答辩人地上附属物如其所称均用于农业生产，则应与当地乡(镇)政府、农村集体经济组织签订用地协议，并将用地协议与设施农业建设方案报县级自然资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。在答辩人实地勘察时发现，其建设的房屋一处用于居住，其余三处彩钢房闲置并未用于农业生产，且被答辩人并未办理设施农用地的审批手续，被答辩人的建设行为从实体与程序上均违反《土地管理法》关于建设用地及我国关于设施农用地相关行政法规、规范性文件的要求。据此，答辩人作出的《非法占地确认书》认定事实清楚。二、答辩人作出的《非法占地确认书》程序合法。2017年5月10日，长春市二道区房屋征收工作管理办公室向答辩人下属二道分局过函《关于远达街道长江村征收区域违法占地确认的函》，核查远达街道长江村东新开河长江段、小白桥二号地块项目部门用地是否办理建设用地审批手续。被答辩人用地位于核查范围之内。答辩人于2018年1月22日作出《非法占地确认书》并向二道区征收办进行答复，属于回复二道区征收办致函的行为。答辩人作出的《非法占地确认书》程序合法。三、答辩人作出的《非法占地确认书》系过程性行为，对被答辩人的权利义务不产生实质性影响。答辩人作出的《非法占地确认书》不产生外部法律效力，属于回复二道区征收办致函的过程性行为，对被答辩人的权利义务不产生实际影响。综上所述，答辩人作出的《非法占地确认书》认定事实清楚、程序合法，并且对被答辩人的权利义务不产生实质性影响，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告市政府辩称：一、行政复议程序合法。被答辩人不服长春市规划和自然资源局(以下简称市规自局)2018年1月22日作出的《非法占地确认书》，于2018年3月26日向答辩人申请行政复议，行政复议机关根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)第六条的规定，于2018年3月26日依法受理。按照行政复议法第二十三条的规定,于2018年3月29日向市规自局送达行政复议答复通知书，市规自局于2018年4月3日进行复议答复。答辩人依据行政复议法第二十二条规定对当事人提交的所有证据材料进行了书面审查，并根据行政复议法第二十八条第一款(一)项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”规定，在法定期限内作出了维持决定。二、认定事实清楚。(一)关于行政复议申请问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请:但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案，被答辩人于2018年2月2日从长二拆违字[2018]第0010-2号《强制拆除违法建(构)筑物决定书》中知道该《非法占地确认书》，于2018年3月26日申请行政复议符合法律规定。(二)关于非法占地问题。《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条第一项规定:“承包方承担下列义务:(一)维持土地的农业用途，不得用于非农建设”。本案，被答辩人在××区承包了0.75公顷耕地，虽然其耕地承包及经营合同的签订日期显示是1996年1月1日，但合同样本承包时间固设为2000年之后，因此其主张的承包地上附属物于1990年前后建成证据不足。同时，按照上述规定，被答辩人在承包耕地上有维持土地农业用途的义务。其所建造的房屋无论是用于仓储还是看护，都没有依法办理相关手续，没有直接用于农业生产，均改变了建造房屋所占用耕地的农业用途，故属于非法占地事实清楚、证据确凿。至于被答辩人所述的其它理由，由于该《非法占地确认书》是市规自局对二道区房屋征收工作管理办公室作出的，不是对被答辩人作出的，虽然当时没有标注时间及编号属于行文不规范，但不影响其证明被答辩人所建房屋属于非法占地这一基本事实。最重要的是，从时间上看，被答辩人申请行政复议时长春市二道区行政执法局已经据此作出强制拆除决定，故对被答辩人直接发生法律效力的是强制拆除决定而非本案被诉行为。答辩人依据行政复议法的规定受理被答辩人的行政复议申请、作出决定及告知诉权，并不影响本案被诉行为是行政机关之间过程性行政行为的认定，如据此认为其具有成熟性、终结性则与时间及逻辑不符。综上，该《非法占地确认书》并无不当。请求法院依法驳回被答辩人的起诉。本案争议的焦点是：1.市规自局作出的非法占地确认书的行政行为是否合法有效。2.市政府作出的行政复议决定是否合法。被告市规自局向本庭提供证据如下：证据一：1.《关于远达街道长江村征收区域违法占地确认的函》、2.长春市二道区人民政府关于百里伊通河水系生态治理工程-东新开河项目征收范围的公告。证明长春市二道区房屋征收工作管理办公室向市国土局二道分局致函，对东新开河项目征收范围及小白桥二号地块项目征收范围内的用地行为是否具有建设用地审批手续予以核查。原告对该组证据的第一项违法占地确认的函，对该证据的质证意见，真实性、合法性认可关联性和证明目的不认可。该函并没有明确向二道分局确认原告房屋所占土地是否需要进行违法占地的核查，其中所称征收地块有部分用地是否办理建设用地审批手续，需贵局核查确认，而原告房屋本身属于生产设施和附属设施，不需要办理建设用地审批手续，因此认为该函告与被告一作出非法占地确认书的行为无关。同时由于被告一并未提供，案涉违反占地，核查线索来源登记表，因此也并不认可，第一组证据中的违法占地确认的函，系被告一查处违法占地的线索来源。对第一组证据当中的公告对真实性认可合法性、关联性和证明目的均不认可。该公告并未附征地审批文件的文号和名称，据原告所知，案涉土地仅在2011年，作出相关征地批准文件但之后一直没有实施征地补偿安置方案因此根据国务院以及原国土资源部的相关规定，征地批准文件作出之后两年内未实施，征地补偿安置方案的批准文件自动失效，因此二道区人民政府作出公告的行为没有相关事实和法律依据，同时该证该公告也不能作为证明被告一作出非法占地确认书行为合法性的依据被告市政府对证据的真实性及证明内容均无异议。证据二、影像截图。证明原告所建设的房屋位于长春市二道区房屋征收工作管理办公室向市国土局二道分局致函要求核查的范围内。原告对证据的真实性及证明内证据三性均不认可，原告房屋是否在征收部门所划定的红线范围内与被告一作出非法占地确认书是否合法无关。被告市政府对证据的真实性及证明内容均无异议。证据三、照片4张。证明原告涉案土地上的建筑未用于农业生产。原告对三性和证明目的均不予认可，该照片未提供原件或者原始的拍摄设备无法确认拍摄人员是否为被告一执法工作人员，也无法确定是否是在作出违法占地确认书前，依程序收集的相关证据。同时四张照片只反映出案涉四处房屋外部情况并不能证明案涉房屋并未用于农业生产四张照片中的房屋S2为原告建设的看护方S2-2为原告搭建的简易棚屋，并用于生产设施以及相关产品的临时存储而S2-1和S2-3也是用于农业生产，从照片外部无法证明被告一的主张。被告市政府对证据的真实性及证明内容均无异议。证据四、法律依据土地管理法第43条、44条、《农村土地承包法》第十七条、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《吉林省人民政府办公厅关于进一步规范设施农用地管理的通知》吉政办明电〔2016〕6号。原告认为，原告案涉房屋并不属于土地管理法第43条以及第44条的需要办理建设用地审批手续的建设项目而原告对案涉房屋及土地的利用，也并未违反土地承包法第17条的规定，同时被告一所依据的国土资发（2014）127号通知，以及吉政办明电2016号通知，并均未明确规定未办理相关备案手续，需要认定为违法占地行为。同时该两项通知分别于2014和2016年颁布，案涉房屋S2和S2-2建于两项通知颁布实施之前，因此并不适用相关规定。被告市政府对证据的真实性及证明内容均无异议。被告市政府向本庭提供证据如下：证据一、立案审批表、申请书、非法占地确认书、复议答复书、送达回证3份。证明行政复议程序合法。原告对证据的真实性及证明内容均无异议。被告规自局对证据的真实性及证明内容均无异议。证据二、法律依据行政复议法第3条、17条、22条、23条、28条1款1项。原告对法律本身无异议，对被告二适用复议法第28条的规定有异议认为被告一作出的原行政行为主要事实不清，证据不足适用法律错误，应当依据第28条第一款第三项的规定，予以撤销或确认其违法。被告规自局对证据的真实性及证明内容均无异议。原告王某1向本庭提供证据如下：证据一、1996年土地承包合同1份、1985年包干到户生产责任制合同书1份、照片11张。证明原告土地上的附属物建设于96年前后，且用于农业设施，照片中显示的看护房、和棚屋建设在农业种植大棚系旁是为了方便生产且为农业生产所必需的，生产设施及附属设施，不属于非法占地的情形。被告市规自局对两份合同的真实性没有异议，对证明问题有异议。根据该两份合同已明确注明为耕地承包合同，根据土地管理法的相关规定自1986年开始，对于土地用途及实施管制政策原告在耕地上建设房屋没有法律依据，建设行为应当办理相关的审批手续，此外根据两份合同无法体现地上附属物的建设时间，无法证明生产设施和附属设施建设的合法性。根据该组照片记载的大棚与本案无关，原市国土局在非法占地确认书中确认的四处建筑，仅为原告提供证据中的四处建筑不包括原告提交证据当中的大棚另外根据该组照片无法体现房屋的建设时间，也无法证明房屋已办理了建设审批手续，无法证明原告所述事项。补充一点根据设施农用地办理手续的相关规定即便用于农业用途属于设施农用地，仍应当办理相关手续，在国家出具设施农用地的相关政策之前，均应按照土地管理法关于建设用地办理相关手续的相关规定进行办理。因此原告未办理任何手续的行为属于非法占地。被告市政府质证意见同市规自局。证据二、非法占地确认书。证明被告作出该确认书的具体行政行为存在。被告市规自局对证据的真实性及证明内容均无异议被告市政质证意见同市规自局。证据三、行政复议申请书及邮寄单、复议决定、受理通知书。证明被告市政府作出复议决定系针对原告且复议决定最后一段释明原告诉讼权利，原告对此享有合法的司法救济权。被告市规自局对证据的真实性及证明内容均无异议。被告市政府对证据的真实性及证明内容均无异议。针对各方当事人提供的证据，本院认证如下：原告对被告市规自局提供的证据一的真实性无异议，故对被告市规自局提供的该证据予以采信。关于被告市规自局提供的证据二,鉴于原告对其真实性不予认可，且不符合证据规则，故对该证据不予采信。关于市规自局提供的证据三，鉴于原告认可四处建筑物为其所建设，故对该证据予以采信。关于被告市政府提供的证据一，鉴于原告对真实性无异议，故对该证据予以采信。关于被告市规自局、市政府提供的法律依据，鉴于原告对法律本身无异议，且与本案具有关联性，故予以采信。二被告对原告提供的证据真实性无异议，故对原告提供的证据予以采信。经庭审举证、质证，本院认定如下事实：自1985年1月1日，原告王某1承包长春市二道区英俊乡长江村三队耕地，耕地面积0.75公顷。原告在承包地上建有四处建筑物。2017年5月10日，长春市二道区房屋征收工作管理办公室致函长春市国土资源局二道分局:“按照《关于百里伊通河水系生态治理工程一东新开河项目征收范围的公告》长二府征(2016)9号文件、《关于小白桥二号地铁地块项目征收范围的公告》长二府征(2015)8号文件，我单位征拆远达街道长江村东新开河长江段、小白桥二号地块项目有部分用地是否办理建设用地审批手续需贵局核查确认”。长春市国土资源局二道分局于2018年1月22日作出《非法占地确认书》，确认意见:王某1未办理用地审批手续，占用二道区长江村3队集体土地建设建(构)筑物的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占地行为。王某1对此不服，向长春市人民政府申请行政复议，长春市人民政府作出长府复(2018)380号行政复议决定，予以维持。长春市二道区城市管理行政执法局于2018年1月23日作出“强制拆除违法建(构)筑物决定”，以王某1未办理用地审批手续在××区的集体土地上建(构)筑物的行为属于非法占地行为，限王某1收到决定书三日内自行拆除。2018年2月6日王某1的地上物被强制拆除。王某1对此向长春市二道区人民法院提起行政诉讼。长春市二道区人民法院于2018年9月3日作出的(2018)吉0105行初64、65、66、67号行政判决书，分别确认长春市二道区行政执法局作出的长二拆违字[2018]第0010号、第0010-1号、第0010-2号、第0010-3号强制拆除违法建(构)筑物决定违法。另，本案庭审中，市规自局明确其作出的非法占地确认书系对原告四处建筑物进行的认定。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第六十六条及《吉林省土地管理实施条例》第四条的规定，被告市规自局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对本行政区域内的土地具有管理和监督的职责。本案中，原告建设的S2建筑物，建于温室旁边，系与农业生产直接相关，具有看护房的性质，属于设施农用地中的生产设施用地，不属于非法占地，故市归自局作出的认定该建筑属于非法占地事实不清，适用法律错误。关于原告建设的其他三处建筑物（S2-2、S2-1、S2-3），鉴于原告未提供该建筑物经过审批的相关证据，且非直接用于农业生产，故市规自局认定该三处建筑物为非法占地事实清楚，证据确实充分，原告请求被告市规自局确认此三处建筑物为非法占地违法的诉讼请求不予支持。被告长春市人民政府具有原告对被告市规自局作出的行政复议决定的职责，被告市政府复议程序虽合法，但认定原告“所建造的房屋无论是用于仓储还是看护，都没有依法办理相关手续，没有直接用于农业生产，均改变了建造房屋所占用耕地的农业用途，属于非法占地”部分事实认定不清，其作出维持市规自局作出的非法占地确认书的决定应予以撤销。关于二被告提出原告所建造的S2建筑没有依法办理相关手续一节，国土资源部与吉林省人民政府办公厅针对设施农用地使用等下发了《国土资源部、农业部关于进一步指出设施农业健康发展的通知》（国土资发﹝2014﹞127号）及《吉林省人民政府办公厅关于进一步规范设施农用地管理的通知》吉政办明电﹝2016﹞6号，本案中，原告建设的S2建筑建设于上述文件下发前，该建筑建于温室旁边，具有看护房的性质，属于设施农用地，故S2建筑不属于非法占地，二被告该抗辩不予支持。综上，被告市规自局作出的非法占地确认书中关于认定S2建筑物为非法占地的行政行为部分应予撤销，鉴于该建筑物已拆除，不具有可撤销性，故应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：一、确认长春市规划和自然资源局2018年1月22日作出的《非法占地确认书》中关于认定S2建筑物为非法占地的行政行为违法；二、撤销长春市人民政府2018年5月4日作出的长府复[2018]380号《行政复议决定书》；三、驳回原告王某1的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告长春市规划和自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。审 判 长  张 蕾审 判 员  李牧哲人民陪审员  曲秀菊二〇二〇年九月九日书 记 员  孙 茁