四川省达州市通川区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川1702行初46号 原告达州市达川区光华燃气有限公司，住所地达州市达川区石板镇铜江路。 法定代表人肖沁池，经理。 委托代理人王**，四川绥定律师事务所律师。 委托代理人朱城，四川绥定律师事务所律师。 被告达州市住房和城乡建设局，住所地达州市通川区凤凰大道376号。 法定代表人张玉华，局长。 委托代理人王**，该局工作人员。 委托代理人石祉由，四川奥飞律师事务所律师。 第三人达州华润燃气有限公司，住所地达州市通川区张家湾104号。 法定代表人梁浩，董事长。 委托代理人常新建，四川明炬（达州）律师事务所律师。 委托代理人谢晓，四川明炬（达州）律师事务所律师。 原告达州市达川区光华燃气有限公司（以下简称光华燃气）诉被告达州市住房和城乡建设局（以下简称达州市住建局）、第三人达州华润燃气有限公司（以下简称达州华润燃气）能源行政管理行政协议一案，本院于2020年4月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月15日公开开庭审理了本案。原告光华燃气委托代理人王**、朱城，被告达州市住建局委托代理人王**、石祉由及第三人达州华润燃气委托代理人常新建、谢晓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告光华燃气诉称，一、原达县人民政府于2011年6月21日批准原告经营管道燃气范围为从石板镇金银村与斌郎乡石观村、桥坝村、二郎村、木瓜村、石沟村铺设，两侧300米范围内的带状区域和斌郎场镇、斌郎煤矿区域。现通过四川中大鑫诚实业有限公司另案诉讼得知，被告与第三人于2015年11月17日签订的《城市燃气特许经营协议》将达川区东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河控制范围内353.5平方公里内所有的新增管道燃气区域交由第三人经营，第三人经营的区域与原告经营的区域重合，严重损害了原告的权益。二、被告与第三人签订的《城市燃气特许经营协议》违反了《招标投标法》、《反垄断法》等规定，未经过招投标程序，排除了原告参与投标、竞争的权利，故请求依法确认被告与第三人签订的《城市燃气特许经营协议》无效。 被告达州市住建局辩称，1.本案原告既不是诉争特许经营权的相对人，也与被诉行政行为没有利害关系，故原告不具有起诉资格；2.因被诉的特许经营权协议是被告根据达州市人民政府委托所签订，故本案被告达州市住建局不是本案适格的被告；3.原告提起本诉已经超过法律规定的起诉期限；4.被告与第三人签订的《城市燃气特许经营协议》符合相关规定，不存在协议无效情形，原告应当举出协议无效情形的相关证据；5.原告称被诉行政协议违反了招投标法缺乏依据，招投标法规范的是工程材料的采购行为，本案是特许经营协议不适用前述规定。 第三人达州华润燃气述称，一、首先，原告虽名为燃气公司，但未取得燃气经营许可证，没有资格经营管道燃气业务，与被诉的特许经营协议无利害关系；其次，原告所称原达县人民政府达府函[2011]142号《关于斌郎乡辖区居（村）民使用天然气的批复》（以下简称142号批复）中载明的区域，该府并未将前述区域许可给原告，且依据当时法律规定，原达县人民政府无权进行审批；再次，142号批复中要求原达县住房和城乡规划建设局依照法定程序上报审批，该批复并无许可的意思表示，系政府内部文件，未对外发生效力；最后，第三人的许可区域与142号批复中拟定的区域不存在重合情况。因此，原告与本案行政行为没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格。二、因本案被告受达州市人民政府委托签订被诉行政协议，故被告达州市住建局不是本案适格被告。三、被诉行政协议于2015年11月签订，后达州市人民政府、达川区人民政府分别在其官方网站上发布公告，且达州日报也进行了报道，达州市城镇公用行业协会亦在其官网上公告，因此原告在2015年11月18日应当知道被诉行政协议，故原告的起诉已超过法律规定的起诉期限。四、根据当时有效的《四川省燃气管理》第十条规定，燃气经营企业的管道供气区域，由省级人民政府行业主管部门征求有关部门和企业所在地城市人民政府意见后确定。本案四川省建设厅按照法律规定，将燃气供气区域许可给达州市燃气总公司，后第三人承接了达州市燃气总公司的管道供气区域，与被告签订的案涉协议具有合法性。同时依据《关于加快市政公用行业市场化进行的意见》规定，是否招标亦不影响被诉协议的合法性。五、本案被诉行政协议涉及社会重大公共利益，不应当被撤销或确认无效。 经审理查明，原告光华燃气（历史名称为达县光华燃气有限公司）于2012年1月11日成立，其经营范围为管道天然气、灶具、五金、日用杂品。（依法须经审批的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2011年7月21日，原达州市规划和建设局作出达市燃（2011）07号《准予燃气企业延续新建建设行政许可决定书》，主要内容为准予原告从事管道天然气销售经营活动，有限期两年。期满后，光华燃气未对该许可办理延续登记，亦未重新办理新的燃气许可。 2011年6月21日，原达县人民政府向原达县住房和城乡规划建设局作出142号批复，主要内容为：原则同意《达县住房和城乡规划建设局关于解决斌郎乡辖区居（村）民使用天然气的请示》建议意见，同意光华燃气主管道起点从石板镇金银村与斌郎乡石观村交界处经斌郎乡石观村、桥坝村、二郎村、木瓜村、赵家村、石沟村铺设，两侧300米范围内的带状区域和斌郎场镇、斌郎煤矿为拟定供气区域。（二）并要求原达县住房和城乡规划建设局将该供气区域方案依法按程序上报审批。 另查明，四川省建设厅于2006年9月28日向原达州市规划和建设局作出《关于达州市燃气总公司供气区域变更的批复》载明，“达州市燃气总公司（现名称为达州市燃气集团有限公司）与达县天然气公司供气区域四至界定为：东至四合村（达渝高速路桥）东端为止，经宏源小区十字路口沿达万路至新达路，经仙鹤路至达县环保局家属院西墙垂直翠屏山电力输配电塔架，经翠屏山梅园沿达县县中南山公路、经翠屏山庄、噶云村一组砖厂接临江村四组西到州河。以南为达县天然气公司供气区域，以北为达州市天然气总公司供气区域”。同时载明“督促达州市燃气总公司、中石油达州市天然气有限公司和达县天然气公司做好燃气利用规划的修订，按国家、行业有关燃气规范和标准做好供气区域内的新、改、扩建燃气工程项目的设计、施工等工作……”。同日，四川省建设厅作出《四川省建设厅准予变更建设行政许可决定书》（城镇燃气供气区域变更确定），主要供气区域与前述批复内容一致。三里坪人文生态区在达州市燃气总公司供气区域范围内。 2013年9月29日，达州市国有资产监督管理委员会、达州市投资有限公司、华润燃气投资（中国）有限公司、达州市燃气集团有限公司签订《设立中外合资达州华润燃气有限公司合同》约定，设立合资经营的第三人达州华润燃气，其经营的地域为：达州市燃气集团有限公司现有的管道燃气经营区域及达州市城市总体规划区域内的新增管道燃气供气区域……。 2015年11月17日，被告达州市住建局（甲方）与第三人达州华润燃气（乙方）签订《城市燃气特许经营协议》约定，1.甲方将本协议约定的特许经营权授予乙方。2.特许经营权区域范围：（1）达州市燃气集团有限公司现有的管道燃气供气经营区域和《达州市城市总体规划（2011-2030）》（2015版）划定的城市开发边界（东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河）控制范围353.5平方公里内所有新增管道燃气供气区域（达州经济开发区管理委员会管辖区域范围内的供气区域除外），具体范围按批准文件执行；（2）《达州市城市总体规划（2011-2030）》（2015版）划定的城市开发边界（东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河）控制范围353.5平方公里内，已取得四川省住房和城乡建设厅管道燃气供气区域批准文件的燃气企业（中石油达州天然气有限责任公司……）的批准供气区域，不在本协议约定的特许经营权区域范围内；（3）《达州市城市总体规划（2011-2030）》（2015版）划定的城市开发边界（东至亭子、北到魏兴、西临铁山、南抵铜体河）控制范围353.5平方公里内，目前未取得四川省住房和城乡建设厅管道燃气供气区域批准文件的燃气经营企业（目前计6家，分别为达州市金洋天然气有限责任公司……）的现有管道燃气供气区域，不在本协议约定的特许经营权区域范围内。3.特许经营期间，达州华润燃气负责燃气设施的运行、维修及改造更新。4.特许经营权期限为30年，自2015年11月17日至2045年11月16日止。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告不是被诉行政协议的相对人,其提起本行政诉讼的理由一是认为被诉协议与142号批复准其供气的区域重合，从而侵犯其合法权益；二是认为被告与第三人签订被诉协议未进行招投标程序，具有排除、限制竞争的行为，从而侵犯其公平竞争权。首先，根据《四川省燃气管理条例》（2004年修正）第十条规定，燃气经营企业的管道供气区域，由省人民政府燃气行业主管部门征求有关部门和企业所在地城市人民政府意见后确定。管道供气的燃气经营企业应当在经划定的供气区域内经营燃气。确需扩大供气区域的，按照前款规定报批。根据该规定，供气区域的确定是由省人民政府燃气行业主管部门征求有关部门和企业所在地城市人民政府意见后确定，原达县人民政府在142号批复中亦明确要求将该供气区域按照法定程序上报审批，由此可说明142号批复载明的供气区域仅为拟定许可区域，并未发生法律效力，不存在将批复载明的供气区域许可给本案原告的事实，因此,原告称被诉行政协议与其取得的燃气区域重合而侵犯其合法权益，无事实依据。其次，根据《燃气经营许可管理办法》（建城[2014]167号）第二条第一款规定，从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。第十四条第一项规定，有下列情形之一的，发证部门应当依法办理燃气经营许可的注销手续：燃气经营许可证有效期届满且燃气经营企业未申请延续的。原告所持的《准予燃气企业延续新建建设行政许可决定书》在被诉协议签订之时已过有效期，亦未办理燃气经营许可延续手续，原告不满足经营燃气的前置条件，故不具有参与公平竞争的权利。因此，被诉行政协议未侵犯原告合法权益，其不是被诉协议签订时的利害关系人。综上，原告无权提起本行政诉讼，故对其起诉依法应予驳回。为维护当事人合法权益，监督行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告达州市达川区光华燃气有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省达州市中级人民法院。 审 判 长 陈 红 审 判 员 张 静 人民陪审员 徐 丹 二〇二〇年九月十八日 书 记 员 朱流芳