西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初327号 原告张得强，男，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 委托代理人韩庆猛，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人肖遥，北京市京师律师事务所实习律师。 被告西安市长安区人民政府，住所地：西安市长安区。 法定代表人李娴，区长。 委托代理人王密，西安市长安区政府司法局工作人员。 委托代理人陈峰，泰和泰律师事务所律师。 原告张得强不服被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）于2018年11月28日作出的长政发[2018]59号《关于XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，于2020年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月1日立案后，于法定期限内向被告长安区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告张得强及其委托代理人韩庆猛、肖遥，被告长安区政府委托代理人王密、陈峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月28日，被告长安区政府作出长政发[2018]59号《关于XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称长政发[2018]59号《房屋征收决定》），内容为：“因航天基地发展和棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区人民政府决定对XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。一、征收项目：XX街道XX村韦曲街道北里王村改造项目。二、征收范围：神舟一路以东，雁塔南路以西，航天北路以南，航天大道以北。具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安国家民用航天产业基地管委会。四、征收实施单位：西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室。”2018年11月28日，长安区政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会作出长政告字[2018]13号《关于XX村北里王村棚户区改造项目房屋征收工作的通告》（以下简称长政告字[2018]13号《通告》），对长政发[2018]59号《房屋征收决定》的内容和有关事项予以通告。 原告张得强诉称，原告的房屋位于西安市长安区XX街道XX村XX号韦曲街道北里王村115-3号，房屋所在宅基地系自家祖宅。2019年11月26日，被告长安区政府发布长政发[2018]59号《房屋征收决定》，决定对XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收，原告的房屋位于征收范围内。原告认为，被告作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》内容和程序均违反《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，依法应予撤销。故提起诉讼，请求：1.依法撤销被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》，2.本案诉讼费用由被告承担。 原告张得强向本院提交了如下证据： 第一组：张得强的身份证、户口本。证明原告的宅基地和房屋在被诉房屋征收决定的征收范围内，具有本案诉讼的原告资格。 第二组：1.西安市人民政府信息公开工作领导小组办公室（2020）第010号、011号、012号《政府信息告知书》；2.陕西省自然资源厅陕自然资公开告知[2020]36号《政府信息公开告知书》；3.西安市长安区XX中心信息中心《政府信息告知书》三份。证明被告长安区政府作出的被诉房屋征收决定未经依法审批，内容及程序均违法。 第三组：XX村北里王村宅基地平面分布示意图（公示图）、XX组XX户第9工作组包户名单、西安市长安区韦曲街道XX村韦曲街道北里王村村民委员会2020年9月16日出具的《证明》，证明原告的宅基地在征收范围内。 被告长安区政府答辩称，1.XX村北里王村人多地少，基础设施配套不全，属典型的城中村。西安市城中村改造办公室也作出了《关于航天基地XX村北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，并要求2019年底前实施改造。2.XX村北里王村征收拆迁方案已经村民代表大会同意，绝大多数村民均支持北里王村北里王村棚户区改造工作。3.被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》程序合法。4.被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的诉讼请求与事实不符，且无法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告长安区政府向本院提交了如下证据： 第一组：《西安市长安区XX街道XX城韦曲街道北里王村城中村综合改造协议书》《西安市长安区XX街道XX城韦曲街道北里王村城中村综合改造协议书补充协议》。证明XX村北里王村2013年经村民委员会确认，签订城中村综合改造协议书、补充协议。 第二组：西安市城中村改造办公室市城改发[2018]37号《关于航天基地XX村北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，XX村XX户证明北里王村棚户区XX城改造属合法城改项目。 第三组：1.西安市长安区人民政府长政发[2018]59号《关于XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，2.西安市长安区人民政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会长政告字[2018]13号《关于XX村北里王村棚户区改造项目房屋征收工作的通告》，证明长安区政府作出被诉房屋征收决定符合规定。 第四组：社会稳定风险评估报告，XX村XX户证明北里王村棚户区改造项目群众支持率达到95%以上，XX村北里王村棚户区改造项目依法、依规实施。 经庭审质证，原告张得强对被告长安区政府提交的证据发表了如下质证意见：对被告提交的第一组证据的真实性、合法性、证明目的有异议，认为合作协议的征收范围与被诉房屋征收决定的征收范围不一致，不能证明被诉房屋征收决定的合法性。对被告提交的第二组证据的合法性、证明目的有异议，不能证明被诉房屋征收决定的合法性。对被告提交的第三组第1份证据的真实性、合法性、关联性、证明目的有异议。对被告提交的第三组第2份证据认为系本案被诉行政行为，不应作为证据举证。对被告提交的第四组证据的合法性、证明目的有异议，认为不能证明本案被诉房屋征收决定的合法性。 被告长安区政府对原告张得强的证据发表质证意见如下：对原告提交的第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告提交的该组证据不能证明原告与被诉房屋征收决定有利害关系。对原告提交的第二组证据的真实性，关联性、证明目的有异议，认为不能证明被告作出的被诉房屋征收决定违法。对原告提交的第三组证据的真实性、证明目的有异议，认为原告提交的XX村北里王村宅基地平面分布示意图（公示图）、XX组XX户第9工作组包户名单系复印件，无法核实真实性。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均符合证据的法定形式，能够证明本案基础事实，本院对其真实性、合法性、关联性均予以认可。 经审理查明，张得强系西安市长安区XX街XX村韦曲街办北里王村村民。XX基地XX村西安国家民用航天产业基地北里王村房屋征收安置指挥部公示的XX村北里王村宅基地平面分布示意图（公示图）中显示张得强在XX村北里王村有宅基地（西临张怀德、东临张宏伟）。2018年2月13日，西安市城中村改造办公室作出市城改发[2018]37号《关于航天基地XX村北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，原则同意XX村北里王村实施改造：一、项目位置：XX村北里王村位于航天产业基地内，东临雁塔南路、南林南里王村界，西至雁塔区XX村三爻村，北邻西安市公安局看守所。二、改造工作内容：项目改造实施主体为西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室，项目投资主体为西安海兴置业有限责任公司。项目改造用地范围和建设规模：根据市城市规划设计研究院控制性详细规划（[2018]013号），项目规划净用地505.05亩，（以上数据以规划部门审批文件和实际测量成果表为准）。2019年12月，XX城XX村XX室XX村XX户西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室对北里王村集体土地上棚户区改造项目社会稳定风险进行了评估，并委托第三方陕西万科项目管理咨询有限公司编制了《XX基地XX村XX户西安国家民用航天产业基地北里王村集体土地上棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，评估报告指出涉案项目落实风险防范措施后的社会稳定风险等级为低风险，可实施房屋征收。 2018年11月28日，被告长安区政府作出长政发[2018]59号《房屋征收决定》，内容为：“因航天基地发展和棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区人民政府决定对XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。一、征收项目：XX街道XX村韦曲街道北里王村改造项目。二、征收范围：神舟一路以东，雁塔南路以西，航天北路以南，航天大道以北。具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安国家民用航天产业基地管委会。四、征收实施单位：西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室。”2018年11月28日，长安区政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会作出长政告字[2018]13号《通告》，该通告第一条明确了XX村北里王村房屋征收范围，第二条明确了北里王村房屋征收工作的主体责任人、具体负责单位，并明确对房屋征收范围内的被征收人进行妥善补偿安置，具体实施以批准的房屋征收方案为准。第三条明确被征收人在规定的期限内签订房屋征收补偿协议，搬离拆迁现场。 另查明，张得强的房屋在长政发[2018]59号《房屋征收决定》确定的征收范围以内。涉案项目土地为集体所有，长安区政府未提交证据证明涉案土地经审批征收为国有。 本院认为，本案的争议焦点是被告长政发[2018]59号《房屋征收决定》是否合法？ 本案被诉房屋征收决定的作出时间是2018年11月28日，对被诉房屋征收决定的合法性审查应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年《土地管理法》）的规定。根据2004年《土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该法第四十五条第一款、第二款的规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，张得强房屋所在土地为集体土地，长安区政府并未提交证据证明涉案房屋所在集体土地已被批准征收为国有。故被告在涉案房屋所在土地仍为集体土地的情形下，作出涉案被诉房屋征收决定，违反法定程序，依法应予撤销。但考虑到涉案被诉房屋征收决定所涉城中村改造项目已经西安市城中村改造办公室批准，且房屋征收决定涉及被征收户人数众多，部分被征收人已经签约搬离，被诉房屋征收决定所涉土地上的部分房屋已被拆除，撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，对涉案被诉房屋征收决定应依法确认违法，同时，应责令长安区政府及时采取补救措施，完善对涉案土地性质的报批转变手续。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告西安市长安区人民政府作出的长政发[2018]59号《关于XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》违法。 二、责令被告西安市长安区人民政府对其作出的长政发[2018]59号《关于XX街道XX村韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》中涉及到的土地性质的依法报批转变等采取补救措施。 案件受理费50元，由被告西安市长安区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  程淑芹 审 判 员  周玲玲 人民陪审员  寇艳艳 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  刘娟娟 1