青岛铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7102行初149号 原告青岛高科技工业园午山加油站，住所地青岛市崂山区午山。 法定代表人钟贻杰，总经理。 委托诉讼代理人朱士利，北京市兆中律师事务所律师。 被告青岛市崂山区自然资源局，住所地青岛市崂山区仙霞岭路20号A座。 负责人迟文涛，局长。 委托诉讼代理人朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。 第三人青岛市崂山区金家岭街道午山社区居民委员会，住所地青岛市崂山区金家岭街道午山社区。 法定代表人王中波，主任。 原告青岛高科技工业园午山加油站（以下简称午山加油站）诉被告青岛市崂山区自然资源局（以下简称崂山自然资源局）确认不履行法定职责违法一案，于2020年7月3日向本院提起行政诉讼。本案转入审前和解程序，本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。青岛市崂山区金家岭街道午山社区居民委员会（以下简称午山社区居委会）因与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。经审前和解未果，本院于2020年8月10日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月31日公开开庭审理了本案。原告午山加油站委托诉讼代理人朱士利，被告崂山自然资源局出庭负责人姜永亮、委托诉讼代理人朱崇波到庭参加诉讼。第三人午山社区居委会经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原告午山加油站认为被告崂山自然资源局在征收集体土地过程中，未依法就原告使用集体土地建设的建筑物、构筑物及经营情况与原告签订土地征收补偿安置协议的行政行为违法。 原告午山加油站诉称，原告系于1995年12月5日成立的集体所有制企业，属于独立法人单位，系案涉土地的合法使用权单位。原告所使用的案涉土地已于1994年5月8日经青岛市高科技工业园土地管理局核定，并经青岛市高科技工业园规划局进行了市政工程规划审批。现原告取得《关于青岛市崂山区2005年第十三批次城市建设用地的批复》（鲁政土字〔2005〕1357号）、《青岛市崂山区人民政府征用(收回)土地公告》（〔2006〕3号），该两份文件均未明确将原告所使用土地列为征收范围，且在以上公告日期之后，被告未依法就原告使用集体土地(位于青岛市松岭路与辽阳东路交叉口西南)建设的建筑物、构筑物及经营情况与原告签订土地征收补偿安置协议（崂山区人民政府也未作出征收补偿决定）。原告自成立以来，所进行的建设、经营、改造升级过程均经过政府监管部门的审核批准，一直依法合规运营，未收到案涉土地被征用的书面文件。现原告获知原告所使用的案涉土地已被征收，并被要求停业。原告提起行政诉讼，请求判决：1.确认被告未依法就原告使用的集体土地(位于青岛市松岭路与辽阳东路交叉口西南)建设的建筑物、构筑物及经营情况与原告签订土地征收补偿安置协议的行政行为违法；2.本案所有诉讼费用由被告承担。 原告午山加油站向本院提交如下证据： 证据1.青岛高科技工业园土地管理局、规划局图纸，拟证明原告对案涉土地享有使用权，自始即获得土地管理和规划许可。 证据2.2010年6月28日午山社区居委会出具的《关于变更青岛高科技工业园午山加油站经营范围的证明》，拟证明案涉土地征收后，午山社区居委会继续开具证明给原告使用，从未交接。 证据3.2019年12月22日午山社区居委会出具的《午山社区居民委员会关于青岛市科技工业园午山加油站有关情况说明》。 证据4.《中共青岛市崂山区委召开的专题会议纪要》（〔2016〕7号）。 证据3和证据4，拟证明原告使用的案涉土地系青岛科技大学遗留问题，土地置换未达成一致，案涉土地仍属于午山社区集体所有，土地置换相关问题一直未解决，原告一直不知情。 证据5.崂山自然资源局《政府信息公开申请答复书》（编号202029）、《关于青岛市崂山区2005年第十三批次城市建设用地的批复》(鲁政土字〔2005〕1357号)、《青岛市崂山区人民政府征用(收回)土地公告》(〔2006〕3号)、《青岛市崂山区人民政府关于同意调整有关土地征收补偿标准和程序的批复》，拟证明案涉土地被征收这一具体行政行为客观存在，征收工作未通知原告，原告并未收到补偿款项，原告一直不知情。 证据6.《设备及安装材料登记、估价汇总表》《地面附着物登记、估价汇总表》《土地补偿协议书》，拟证明案涉土地确实进行了征收，土地征收补偿事宜未通知原告，未与原告签订协议，补偿款未支付给原告，原告并不知情。 证据7.午山西山与午山加油站位置截图，拟证明午山加油站位于西山北、松岭路西，不包含在《青岛市崂山区人民政府征用(收回)土地公告》(〔2006〕3号)征收范围内。 被告崂山自然资源局辩称：一、午山加油站并非本案的适格原告，无权提起本案行政诉讼。原告系乡村集体所有制企业，其财产应当属于午山社区集体所有。原崂山国土资源分局在征收午山社区集体土地的过程中，午山社区居委会与土地征收部门签订土地补偿协议并领取相关补偿费用完全符合法律法规等规定。在此情形下，原告无权再就该部分补偿提出主张。因此，原告不具有提起本案诉讼的主体资格。二、原告提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。本案中，自2009年5月开始，评估机构对原告地上附着物进行了现场调查、清点和登记，原告最晚应于2009年5月就已经知道案涉集体土地被征收的事实。而原告于2020年6月提起行政诉讼，明显已超过法定的起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。三、原告并非案涉土地的被征收人，原告要求被告直接与其签订土地征收补偿安置协议没有依据。原告系午山社区居委会依法出资成立的集体所有制企业，其资产属于午山社区集体所有。在征收午山社区集体土地过程中，根据崂山区关于征收集体土地补偿费等“三项资金”管理的相关规定，所有补偿费用均应与社区居委会统一签订补偿协议，将全部费用拨付到社区居委会的“三项资金”专户，而不是土地征收部门直接与每个个体签订征收补偿安置协议。因此，原告要求被告与其签订土地征收补偿安置协议没有依据。综上所述，原告不符合提起本案诉讼的主体资格，提起本案诉讼已超过起诉期限，并且原告要求被告与其签订土地征收补偿安置协议没有依据，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告崂山自然资源局向本院提交了如下证据和依据： 证据1.午山加油站企业登记信息查询结果及章程，拟证明原告系午山社区居委会拨付资金依法成立的集体所有制企业，隶属于午山社区居委会，午山社区居委会作为社区集体资产的统一管理者，就原告地上附着物补偿事宜已经签订协议并领取补偿费用的情形下，原告无权再就该部分补偿提出主张。 证据2.《估价报告书》《地面附着物登记、估价汇总表》《地面附着物拆迁估价明细表》，拟证明原告于2020年6月提起本案行政诉讼，明显已超过法定起诉期限。 证据3.《中共青岛市崂山区委青岛市崂山区人民政府关于加强农村土地“三项资金”规范化管理的意见》（崂发〔2003〕44号），拟证明根据崂山区有关征收集体土地补偿资金管理的相关规定，对于征收集体土地过程中发生的所有补偿费用全部拨付给社区居委会后，由所在社区居委会具体负责与相关的权利人签订协议后支付相对应的补偿款，而不是由土地征收部门直接与每个个体签订征收补偿安置协议。因此，原告要求直接与其签订土地征收补偿安置协议没有依据。 证据4.《关于青岛市崂山区2005年第十三批次城市建设用地的批复》(鲁政土字〔2005〕1357号)，拟证明案涉土地在征收前已经取得山东省人民政府的用地批准。 证据5.《关于青岛科技大学新校区二期工程建设项目可行性研究报告的批复》（鲁发改社会〔2006〕313号）拟证明青岛科技大学二期项目已通过立项批复。 证据6.《关于高科园新校区工程的定点规划设计条件》（青规定字〔2001〕262号）《建设工程规划变更审查意见书》（青规崂变审字〔2006〕80号）。 证据7.《关于青岛科技大学东部新校区建设项目环境影响报告表的批复》（青环崂管发〔2006〕27号）。 证据8.《青岛市崂山区人民政府征用(收回)土地公告》(〔2006〕3号)。 证据9.《崂山国土资源分局征地补偿、安置方案公告》(〔2006〕3号)。 证据10.《土地补偿协议书》《征地补偿费申请表》《地面附着物补偿申请表》。 证据11.《青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局关于青岛科技大学新校区二期工程建设项目用地预审意见》（青崂土预字〔2010〕106号）。 证据12.《青岛市人民政府关于将崂山区辽阳东路以南、松岭路以西交界处部分国有建设用地使用权划拨给青岛科技大学的批复》（青政地字〔2010〕396号）。 证据13.《国有建设土地划拨决定书》（编号青岛-02-2010-1024）。 证据6至证据13拟综合证明，根据相关法律规定，案涉土地依照法定程序经山东省人民政府批准后，青岛市崂山区人民政府依法发布了征用土地公告，原崂山国土资源分局组织制定并发布了征地补偿安置方案公告，对涉及征地范围内的土地及地上附着物依法进行了补偿。在完成土地征收程序后，经青岛市人民政府批准，将崂山区辽阳东路以南、松岭路以西交界处部分国有建设用地使用权划拨给青岛科技大学，用于建设青岛科技大学新校区二期项目。案涉土地的征收、补偿等程序完全符合法律规定。 证据14.行政机关事业单位资金往来结算收据、农村集体经济组织统一收据、记账凭证，拟证明午山社区居委会已经收到包括原告在内的地上附着物征收补偿费。 证据15.《关于印发的通知》（崂发〔2004〕23号），拟证明午山居委会在2004年8月份之前是午山村委，结合证据1可以证明原告无权再就该部分补偿提出主张。 证据16.《中共青岛市崂山区委青岛市崂山区人民政府关于青岛市崂山区机构改革的实施意见》，拟证明自2019年1月15日起，由被告崂山自然资源局依法继续履行原崂山国土资源分局的职责。 依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 第三人午山社区居委会述称，原告午山加油站系独立法人单位，其提起诉讼的行为及诉讼主张的内容与午山社区居委会无关，无需追加午山社区居委会为第三人。 第三人午山社区居委会未向本院提交证据。 经庭审质证，原告午山加油站对被告崂山自然资源局提交的证据提出如下质证意见：对证据1的真实性认可，证明目的不认可。原告系独立法人单位，自1995年成立就享有案涉土地的合法使用权，并经过政府部门的审批、土地规划和土地管理部门的许可，原告的各项手续均按时报备审批，至今案涉土地仍由原告依法占有使用。原告是由社区出资设立，但并不影响原告的法人主体地位。根据章程规定，原告与社区居委会之间系上交固定承包费关系，原告系独立核算、自主收支的法人单位，原告的各项升级、改造系自筹资金，独立完成，无需社区居委会拨款，原告有权独立主张权利。对证据2的真实性、合法性、证明目的均不认可。《估价报告书》涉及的估价事项，原告不知情，更未参与。《地面附着物拆迁估价明细表》，涉及到的户主信息不完整且有涂污，记载内容与事实不符（例如当时加油机数量系5台，但记录为4台等），现场测量人、被拆迁人、拆迁人均空白，涉及汇总表明显失实、不完整，总金额1302075.98元，与事实明显不符，可以推定根本未到原告处进行实地测量，更未告知拆迁事项，加之土地一直由原告占有使用，土地征用并未完成，故不存在诉讼时效之说，同时原告提起确认行政行为违法，并不适用诉讼时效的法律规定。证据3至证据13，对证明内容不认可，涉及到青岛科技大学二期项目，以及相关的征用手续公告，并未向原告合规送达，也没有向原告调查复核确认。原告并不知情，原告是在后来的政府信息公开以及被举报之后才了解有关情况。对证据3的真实性不确认，关联性和证明目的不认可。该意见系区政府专门的“资金管理”规范文件，并不是针对土地征收和拆迁做出的专门文件，未明确土地征收过程中的签约主体问题，未排除原告的法人主体资格，更无权排除原告的法人权利，文件仅发至街道党工委、办事处、区直属部门、各单位，社区都不在收件范围，原告更不在收件范围，其不具有法律、法规的公示效力，不能直接约束社区，更不能约束原告；故该意见本质上与本案无关。对证据4的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，该批复未附图，并未明确是否包括案涉土地，根据崂山区政府征用（收回）土地公告〔2006〕3号文件，并不包括案涉土地。对证据5的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，该批复并不是土地征收批复，且土地征收并非发改委的权限范围，该批复与本案无关。对证据8的真实性认可，公告的土地征收范围明显不包括案涉土地。证据9征地补偿、安置方案公告载明的位置也不包括案涉土地。证据10中《土地补偿协议书》仅能证明政府部门与午山社区居委会的协议关系，与午山加油站无关，且土地补偿协议并不涉及到原告的经营补偿、土地置换、人员安置补偿等事项，且是否包括原告所使用土地都无法证实，至于补偿款是否拨付给午山社区，与原告无关，午山社区无法取代原告的独立法律主体所依法享有的民事权利，更不能剥夺原告提起本诉的权利。对证据12的真实性认可，合法性不认可，青岛市人民政府的批件应当附图未附图，对其合法性有异议。对证据11和证据13真实性不确认，证明目的不认可，证据14中的收据和记账凭证，不能体现出午山社区是不是收到，也不能体现出有关的转账凭证。它只是记账的一个单据，从证据本身来看，不能实现其证明目的，同时涉及到的收据和记账凭证，证据本身体现不出与本案有关、与原告有关。对证据15不予质证，但是涉及到名称变更的事项，原告认可该事实。对证据16真实性认可，认可关于被告主体职能和名称变更的内容。 被告崂山自然资源局对原告午山加油站提交的证据提出如下质证意见：对证据1真实性无异议，该证据只是说明了原告的建设过程，并不能证明原告对案涉土地的权属问题，案涉土地的权属由国土部门认定。对证据2的真实性没有异议，该组证据的出具主体是午山社区居委会，进一步证明了原告是社区开办的集体所有的企业，即决策权限是在午山社区居委会，社区有权利对集体资产作出相应的处理。对证据3的真实性无法确认，该证据的出具主体是午山社区居委会，进一步证明原告属于社区集体企业，其性质是集体经营性质，土地属于社区集体用地。对证据4真实性无法确认，该证据只是一个内部的过程性程序，最终土地的安置应当以相关部门确定的方案为准。证据5真实性没有异议。对证据6的真实性没有异议，对原告的证明事项不认可。证据7中原告所在的位置包含在征地的范围之内。 本院对上述证据认证如下：原告未提交证据3和证据4的原件，仅提交了复印件，本院对其真实性不予确认；原告提交的其他证据，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。 被告提交的证据3系地方人民政府制定的规范性文件，是被告作出行政行为的依据，本院不作为证据审查；被告提交的其他证据来源真实合法，与本案具有关联性，原告虽对部分证据的真实性不予认可，但未提交证据予以反驳，本院依法予以确认。 经审理查明，原告午山加油站是1995年12月5日成立的集体所有制企业，位于青岛市崂山区辽阳东路以南、松岭路以西，隶属于午山社区居委会（原午山村委），注册资本800000元，资金来源午山社区居委会（原午山村委）下拨。2005年12月14日，山东省人民政府作出《关于青岛市崂山区2005年第十三批次城市建设用地的批复》(鲁政土字〔2005〕1357号)，将青岛市崂山区中韩街道办事处217945平方米农用地转为建设用地。2006年4月14日，青岛市崂山区人民政府作出《青岛市崂山区人民政府征用(收回)土地公告》(〔2006〕3号)，将征用（收回）崂山区中韩街道办事处朱家洼、午山、孙家下庄社区居委会土地的有关事项予以公告，公告内容包括批准机关、批准文号、批准时间、批准用途，被征用土地位置、地类、面积及补偿标准等。2006年5月25日，原崂山国土资源分局作出《崂山国土资源分局征地补偿、安置方案公告》(〔2006〕3号)，主要内容有：“一、被征收土地位于松岭路以西，午山西山以南；地类为农用地、集体建设用地等；总面积345931平方米；地面附着物为果树等。二、征地费（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费），按照崂山区人民政府文件（崂发〔2004〕101号）规定执行。经区政府批准后，此款项一次性支付给被征地社区居委会。三、地面附着物凡符合规定予以补偿的，全部按标准予以货币补偿，地面附着物补偿标准按崂山区政府《关于调整征用土地地面附着物补偿标准的通知》（崂政发〔2003〕142号）执行，由建设单位经被征地社区居委会全额拨付给地面附着物所有人。四、村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对本征地补偿安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，应在本方案公告之日起10个工作日内向崂山国土资源分局提出。五、征地补偿、安置方案经批准后，由崂山国土资源分局组织实施”。原告午山加油站在上述征地范围内。2009年10月11日，“崂山区统一征地办公室”与“中韩街道办事处午山社区”签订了《土地补偿协议书》，载明补偿地块位于辽阳东路以南，松岭路以西，征地补偿费即土地补偿费共计40977000元。《地面附着物补偿申请表》载明午山社区附着物补偿金额15636489.98元，经营补助448485元，搬迁补助26909.1元，合计16111884.08元。2009年12月31日，午山社区居委会收到“财政拨科大地面附着物补偿”16111884.08元。 另查明，2009年6月22日《地面附着物拆迁估价明细表》载明了原告午山加油站的地上附着物的名称、数量、规格等情况。2009年10月10日青岛建科园房地产评估有限公司做出《估价报告书》，估价对象是位于辽阳东路以南、滨海大道以西午山社区，具体含房屋、液化气站、加油站、水井等地面附着物，其中原告午山加油站《地面附着物登记、估价汇总表》载明的价格为1302075.98元，《设备及安装材料登记、估价汇总表》载明的价格为244909.23元。 又查明，2010年9月13日，青岛市人民政府批复将崂山区辽阳东路以南、松岭路以西交界处部分国有建设用地使用权划拨给青岛科技大学，2010年10月20日，青岛市国土资源和房屋管理局做出《国有建设用地划拨决定书》，将上述土地划拨给青岛科技大学。 再查明，自2019年1月15日起，由被告崂山自然资源局依法继续履行原崂山国土资源分局的职责。 2004年8月，青岛市崂山区中韩镇午山村民委员会更名为青岛市崂山区金家岭街道午山社区居民委员会。 本院认为，本案的争议焦点问题有三：一是午山加油站是否是本案适格原告；二是本案是否超过起诉期限；三是被告未就原告的地上附着物等与原告签订补偿安置协议的行为是否违法。 关于第一个争议焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据上述规定，土地实际使用人对行政机关作出的涉及其实际使用的集体土地的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。本案中，原告午山加油站系依法成立的集体企业，是案涉土地的实际使用人，其认为行政机关未对其使用的土地地上附着物履行补偿安置职责侵犯其合法权益，可以以自己的名义提起本案诉讼，是本案适格原告。被告关于午山加油站不是本案适格原告的意见，本院依法不予采纳。 关于第二个争议焦点问题，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。故对被征收人予以安置补偿系征收人应当依职权履行的法定职责。对于行政机关依职权履行的法定职责，只要行政机关存在依职权应当履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，被告作为继续行使征收人原崂山国土资源分局职责的行政机关，持续负有对被征收人予以安置补偿的法定职责，故本案原告的起诉并未超过法定起诉期限。被告关于原告提起本案行政诉讼超过法定起诉期限的意见，本院依法不予采纳。 关于第三个争议焦点问题，《中共青岛市崂山区委青岛市崂山区人民政府关于加强农村土地“三项资金”规范化管理的意见》（崂发〔2003〕44号）系地方人民政府制定的规范性文件，对辖区内相关行政部门作出行政行为具有约束力。该文件为了加强农村征用土地补偿费、土地租赁费和厂房租赁费（简称农村土地“三项资金”）的规范化管理，明确规定了农村土地“三项资金”的范围，其中土地补偿费，是指村级的征地补偿费，包括由村集体投资建设属于集体的地上附着物的补偿费；并要求各街道在银行设立专户，统一管理农村土地“三项资金”，严格审核村集体经济组织提报的拨款申请，确保资金专款专用。村集体经济组织负责资金收支的账务管理，并依法享有资金的所有权和使用权。本案中，原告午山加油站系午山社区居委会投资设立的集体所有制企业，根据《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》第十八条“企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。企业实行承包、租赁制或者与其他所有制企业联营的，企业财产的所有权不变”的规定，原告的财产属于午山社区集体所有。土地征收部门就午山社区被征收的土地（包含原告使用的土地）与“中韩街道办事处午山社区”签订了《土地补偿协议书》，被告根据午山社区居委会的申请，将上述土地地上附着物补偿费、经营补助、搬迁补助拨付给午山社区居委会符合上述规范性文件的规定，并无不当。因此，原告要求确认被告未就其地上建筑物、构筑物及经营情况与其签订土地征收补偿安置协议的行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告青岛高科技工业园午山加油站的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告青岛高科技工业园午山加油站负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蒋慧敏 审 判 员  刘秀珍 人民陪审员  张如意 二〇二〇年九月二十七日 法官助理杨子仪 书记员祝帆