广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初179号（2020）粤0203行赔初46号原告新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司，住所地广东省新丰县×××××××××角。法定代表人李作平，经理。委托代理人谌秋林，广东华商律师事务所律师。委托代理人李妤，广东华商律师事务所律师。被告新丰县马头镇人民政府，住所地广东省新丰县××××××××。法定代表人余云德，中共马头镇党委副书记。委托代理人卓友陆，广东金韶律师事务所律师。被告新丰县自然资源局，住所地广东省新丰县××××××××××××。法定代表人陈志苗，局长。委托代理人竹怀军，广东众同信律师事务所律师。原告新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司（以下简称悠山美地公司）诉被告新丰县马头镇人民政府（以下简称马头镇政府）、新丰县自然资源局镇政府行政强制、行政赔偿纠纷两案，原告2020年6月15日向本院提起行政诉讼。本院2020年6月28日立案受理后，于2020年6月30日向两被告送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理本案。原告悠山美地公司的法定代表人李作平及其委托代理人谌秋林、李妤，被告马头镇政府的法定代表人余云德及其委托代理人卓友陆，被告新丰县自然资源局的副职负责人许少尉及其委托代理人竹怀军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告悠山美地公司诉称，2016年5月，原告向新丰县发改部门提交生态旅游项目开发立项申请并获批同意。2016年5月3日，新丰县重点建设项目办公室作出新重点办〔2016〕02号《新丰县重点建设项目联席会议纪要》，会议认为项目符合旅游产业规划，定位准确，发展前景好，项目规划规模大，实际建设用地不多，可纳入当年用地调规，并决定待确定建设定位（AAAA级以上）及建设周期（5年内）后，拟定投资协议，提交县政府常务会议审定。同年7月13日，原告与马头镇政府签订《新丰碧水云天度假村开发意向书》，约定由原告建设大席森林公园内碧水云天度假村项目，其中涉及建设用地约120亩，原告以招拍挂方式按建设进度分批取得建设用地使用权；由马头镇政府向相关部门提出申请，启动用地报批、征地及进行土地使用权招拍挂程序。同年5月27日，原告取得新丰县发展和改革局核发的《广东省企业投资项目备案证》。为保证项目顺利推进，完善大席森林公园内配套设施，相关政府部门同意原告进行项目开发，边建设边办理有关手续。2018年之前，原告在大席森林公园内已经完成12栋建筑物的建设，包括接待中心1座，客房5套，餐厅1座，餐厅包房4间，门卫值班室1间，均属于临时简易建筑，符合土地利用总体规划。2018年底，原告又投资兴建四座钢混结构建筑用于接待观光游客，至2019年底主体已完工。2019年12月10日，新丰县自然资源局认为原告涉嫌违法占地，对原告进行调查，并作出新自然资执告字[2019]230号《行政处罚告知书》，认定原告存在非法占地行为，拟对原告作出没收非法占用符合土地利用总体规划的地块上的建筑物及设施、限期十五日内拆除非法占用不符合土地利用总体规划的地块上的建筑物及设施及罚款47270元的行政处罚。同年12月13日，原告向新丰县自然资源局提交了申辩书，但其拒绝出具回执。同年12月14日，被告马头镇政府以自己名义向原告作出《责令自行拆除违建通知书》，要求原告在三日内拆除违建部分，否则依法予以强制拆除。同年12月16日，两被告会同新丰县公安部门等多个部门共100多人到场对原告2018年底开始兴建的4栋建筑进行强制拆除。强制拆除完成后，新丰县自然资源局才于同年12月20日向原告作出并送达新自然资执听字[2019]230号《行政处罚听证告知书》，并于同年12月25日向原告作出新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》。一、两被告均无强制执行权，由其直接强制执行主体不合法。根据《土地管理法》第八十三条“……期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《国土资源行政处罚办法》第三十六条第二款“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行的，国土资源主管部门可以自期限届满之日起三个月内，向土地、矿产资源所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”的规定，对于违反《土地管理法》的违法建筑，法律法规并未授予两被告强制执行权，新丰县自然资源局应当向人民法院申请强制执行，两被告直接拆除原告涉案建筑的行为违法。二、两被告在既未作出行政处罚决定，又未作出强制拆除决定，也未依照法律规定程序催告原告自行拆除的情况下，剥夺原告申请行政复议、行政诉讼的合法权利，程序严重违法。新丰县自然资源局2019年12月10日向原告送达《行政处罚告知书》，该告知书仅是告知原告拟进行处罚，尚未作出行政处罚决定，更未就涉案建筑作出相应的强制拆除决定，也未以自己的名义作出限期拆除的催告，而是由不具有相应职能的马头镇政府在2019年12月14日作出并向原告送达《责令自行拆除违建通知书》，要求原告在三天内自行拆除。之后，两被告在未作出强制执行决定的情况下，就剥夺了原告申请行政复议、提起行政诉讼的权利，未给予原告法定的时间行使救济权利，并且在涉案建筑被强拆四天后的12月20日，新丰县自然资源局才向原告送达《行政处罚听证告知书》，《行政处罚处定书》则是在强拆九天后的12月25日向原告送达。此时，对于限期拆除的行政处罚决定，原告已无可履行内容，也无法通过申请复议或提起诉讼的方式获得救济。即便两被告具有执法权，也应在强制拆除违法建筑前，依据法律规定制作强制拆除决定，并催告行政相对人履行义务，听取行政相对人陈述、申辩，在催告未果的情况下，才能作出强制执行决定并进行公告，且只有在行政相对人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的情况下，行政机关才可以依法强制拆除房屋，或者向法院申请人民法院强制执行。在实施强制拆除时，行政机关还应当依法履行通知行政相对人到场及清理有关物品、制作财物清单、制作现场笔录及摄制录像等程序。但两被告也未按照前述规定履行，程序严重违法。三、两被告在2019年12月14日违法作出的《责令自行拆除违建通知书》要求自行拆除的三天期限届满前，根本未通知原告，就直接于2019年12月16日对涉案建筑实施强拆。如由原告自行拆除建筑物，可尽力清理存放建筑材料和使建筑材料损失降到最低限度，并且最大化地回收建筑物上的建筑材料，但两被告完全未给予原告法定的时间行使救济权利，更未给予原告足够的时间清理有关物品，一些本可回收的建筑材料被损毁，剥夺了原告的“自行拆除权”，致使原告损失扩大。四、两被告在对涉案建筑实施强拆时，强制拆除方式明显不当。在拆除当日未采用谨慎拆除方式，组织人员使用铲车等大型机械，强行将原告建设的四栋房屋拍倒，造成涉案建筑上建筑材料损失扩大，一些本可回收的建筑材料被损毁。也没有给予原告充足时间对用于施工的设施进行拆卸，包括固定于室内的钢架和室外租用的脚手架等，导致该设施在强拆中直接被毁坏。此外，两被告为及时清空涉案建筑方便强拆，由其带人将原告存放在涉案建筑里的部分建筑材料搬至室外，但两被告在搬运时行为粗暴，搬出室外后随意乱放，为节省时间部分材料甚至从楼上直接向下丢弃毁坏。清空建筑后随即开始强拆行动，也不准原告安排人员靠近对建筑材料进行收拾整理，导致原告部分建筑材料在清、拆时被机械和水泥石块碾压损坏无法继续使用。之后，两被告要求原告将拆除建筑物后的建筑废材废料交由其进行处理，变卖后相关费用、抵作拆除费用。但直至原告起诉之日，两被告至今未就涉案建筑拆除费用告知原告，也未将拆除后建筑废材废料处理情况和变卖金额告知原告。两被告仅将有价值的建筑废材运离变卖，剩余的混凝土废渣则全部堆放原地未予运离，用黄土掩埋敷衍了事。据原告估算，拆除后的建筑废料包含钢筋、铝合金等，价值远超拆除费用。五、两被告违法强拆涉案建筑应赔偿原告损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”大席碧水云天度假村项目是原告与马头镇政府招商引资引入的开发项目，原告使用该土地有其真实的历史背景和合法原因。对于该项目，各级政府在土地使用过程中给予了原告各种批准、认可和支持，原告使用该土地有合法前提。按照《新丰碧水云天度假村开发意向书》中约定，大席碧水云天度假村项目土地的用地报批、征地及土地使用权的招拍挂程序由马头镇政府负责，为保证项目顺利推进，完善大席森林公园内配套设施，相关政府部门同意原告进行项目开发和边兴建边办手续。原告并非恶意未经批准占用土地兴建建筑物，而是取得了政府部门允许边建设边补办手续的承诺，原告是基于对政府的信赖才未办理手续就建设涉案房屋，原告在大席碧水云天度假村项目投入了大量的资金和精力，第一批12栋房屋建设好后以及涉案强拆4栋房屋建设期间，政府部门知情，但从未提出任何异议或者要求原告停止建设。两被告毫不顾及法律规定的程序和权限，随意撤销这种信赖利益，使用野蛮方式违法强拆涉案建筑，造成了原告巨大的损失，直接经济损失达4239566.77元，应依法赔偿。退一步讲，即使原告建设的涉案建筑属于违法建筑，但违法建筑物、构筑物中的建筑材料，以及存放于建筑物内的建筑材料、脚手架等也属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料合法权益损失的，行政机关应当依法予以赔偿。本案中，两被告将涉案房屋予以拆除，但拆下来的建筑材料仍应属于原告所有，两被告及其委托的拆除公司均无权将拆下来的建筑材料随意处理。涉案房屋被强拆后，仍可变卖、再利用的建筑材料，如钢筋、铝合金等，均被拆除公司收走处理，之后两被告和拆除公司也未就拆除后建筑废材废料处理情况和变卖金额告知原告，未将建筑废材变卖后所得返还原告，如相关费用与拆除费用相抵扣，抵扣情况也未告知原告。再次，两被告委托强拆公司并没有按照《合同书》约定和《违规建筑拆除施工方案》执行，且强拆公司要求每平方米185元单价费用畸高不合理，不符合市场价格，复绿费用也与事实不符。根据原告的施工图，涉案建筑占地面积为600.6平方米，总建筑面积1094.52平方米，与两被告测算的总建筑面积1762.5平方米相差甚远，两被告按1762.5平方米计算拆除费用缺乏理据。《合同书》约定和《违规建筑拆除施工方案》约定由强拆公司负责清理拆除建筑废渣、进行复绿，但实际上强拆公司并没有按合同要求完成建筑废渣清理和复绿，其仅是运走了具有变卖和回收价值的建筑废料，剩余的混凝土废渣则全部堆放原地未予运离，用黄土掩埋敷衍了事。且强拆当天到场人员不足100人，拆除时间不足24小时，清理时间也不足10天，强拆公司的强拆清理成本根本达不到每平方米185元的单价。另外，强拆公司也没有另行购买树苗进行复绿，而是擅自将原告园区种植的小树苗直接移植过去，强拆公司并没有真正用黄泥回填、夯实土地，移植的小树苗基本已枯死，仅是形式上种了树苗，并没有真正做到复绿，两被告主张复绿费用85000元不成立。六、新丰县自然资源局和马头镇政府主张不是本案适格被告，理由不成立。2019年12月14日《责令自行拆除违建通知书》是马头镇政府针对涉案房屋作出的具体行政行为；2019年9月14日《责令停止自然资源违法行为通知书》、《行政处罚告知书》等文书是新丰县自然资源局针对涉案房屋作出的具体行政行为。虽然截至涉案房屋被拆除，马头镇政府和新丰县自然资源局都尚未作出相关的强制拆除决定或行政处罚决定，但其均自认在2019年12月16日强拆涉案房屋时参与了联合执法，该两个行政机关是实施拆除涉案房屋的主体。被告提交的新府办[2019]23号《新丰县人民政府办公室关于印发新丰县违建别墅问题清查整治专项行动实施方案的通知》属于抽象行政行为，并非针对涉案建筑而作的具体行政行为，且该通知性质不属于直接影响原告权利义务的行政决定。新丰县人民政府也从未以自己的名义向原告作出或送达任何文书以及参与强制拆除，被告将拆除涉案房屋的责任推给新丰县人民政府，缺乏事实和法律依据。综上所述，两被告无视行政执法的程序，其违法行为严重侵害原告的陈述权、申辩权，并给原告财产造成巨大损失。为维护原告合法权益，现向人民法院起诉，请求判决：一、确认两被告于2019年12月16日对原告位于大席森林公园内建筑总面积为1094.52平方米（占地面积600.60平方米）的4栋房屋进行强制拆除的行政行为违法。二、两被告赔偿原告损失4239566.77元。三、案件受理费由两被告承担。原告悠山美地公司向本院提交了以下证据：一、新自然资执告字[2019]230号《行政处罚告知书》，二、责令自行拆除违建通知书，三、新自然资执听字[2019]230号《行政处罚听证告知书》，四、新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》，证据一至四证明两被告的行政行为违法。五、涉案建筑拆除前照片，六、涉案建筑强拆除现场录像，七、涉案建筑强拆现场照片，八、涉案建筑强拆时粗暴堆放原告建筑材料照片，证据五至八证明两被告2019年12月16日进行强拆及强拆现场情况，两被告剥夺了原告的自行拆除权，且在强拆过程中强制拆除方式明显不当，直接损毁了室内吊顶用的钢架、外墙租用的脚手架，并且因粗暴搬运原告存放在涉案建筑里的水泥、腻子粉、瓷砖模板、石膏板、门窗玻璃等建筑材料，没有给予原告足够时间安排人员进行收拾整理，造成涉案建筑以及其他建筑材料损失扩大。九、涉案建筑被强拆后照片，证明两被告将拆除后有价值的钢筋、铝合金等废材运离出售后，剩余的混泥土废渣全部堆放在原地，并未进行清理，仅是用黄土掩埋敷衍了事。十、新丰县重点建设项目联系会议纪要，证明新丰县政府同意与原告合作涉案项目，并认为项目可纳入当年用地调规，依托森林公园建设。十一、新丰碧水云天度假村开发意向书，证明原告己经与马头镇政府就涉案项目签订了协议，约定马头镇政府尽快向相关部门提出申请，启动用地报批、征地及进行土地使用权招拍挂程序等。十二、新丰县林业局关于大席森林公园建设的批复，十三、森林公园批复，十四、广东省企业投资项目备案证，十五、广东省企业投资项目备案信息表，证据十二至十五证明涉案项目已经取得了新丰县林业局同意建设的批复，县林业局请示县政府将原森林公园建设项目转变为大席森林公园建设项目，且涉案项目经新丰县发展和改革局备案，于2016年5月27日领取《广东省企业投资项目备案证》，原告使用该土地有合法前提。十六、投资估算价，证明涉案建筑建设投资估算总造价为3289604.30元，十七、采购涉案建筑使用的钢筋相关票据13张，证明涉案建筑使用的钢筋价值为467180元，因两被告违法行为导致钢筋损坏，且被两被告拆除变卖后，两被告未将扣减拆除费用的剩余款项返还原告。十八、采购涉案建筑使用的铝合金门窗及玻璃相关票据4张，证明涉案建筑使用的铝合金门窗、玻璃价值为280849.99元，因两被告违法行为导致筑铝合金门窗及玻璃来不及拆卸直接被损坏，之后，两被告将拆除后的废料变卖，未将扣减拆除费用的剩余款项返还原告。十九、采购涉案建筑使用的水电材料相关票据5张，证明涉案建筑使用的水电材料价值为12347元，因两被告违法行为导致水电材料被损坏。二十、采购涉案建筑使用的混凝土相关票据98张，证明涉案建筑使用的混凝土，价值为473348元。二十一、涉案建筑的施工、装饰安装费用票据79张，证明涉案建筑的施工费用损失为388474.78元。二十二、损失说明，证明原告建设四栋别墅的建筑材料投入和部分装修装饰的投入金额。被告马头镇政府辩称，一、马头镇政府不是本案的适格被告。1、马头镇政府没有作出对原告违法建筑强制拆除的决定。强制拆除原告违法建筑的时间是2016年12月16日，而马头镇政府在2019年12月14日虽然向原告发出《责令自行拆除违建通知书》，但强制拆除原告违法建筑不是马头镇政府决定的，马头镇政府只是参与联合执法行动，并不是决定和实施拆除案涉违法建筑物行政行为的实质主体。2、强制拆除违建别墅是新丰县人民政府“违建别墅问题清查整治专项行动”的一部分，新丰县人民政府办公室2019年12月10日印发新府办[2019]23号《关于印发新丰县违建别墅问题清查整治专项行动实施方案的通知》（秘密），并附件1《新丰县违建别墅问题清查整治专项行动有关政策指导意见》。二、原告违法占地建设别墅，案涉建筑物是违法建筑物。原告违法事实主要表现：1、在未办理任何相关用地手续的情况下，擅自在新丰县×××××××××角地段违法占有林地。2、在未依法办理建设工程规划许可证等合法手续的情形下，违法建设4栋别墅建筑用于旅游度假，建筑面积为2196平方米。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。三、马头镇政府作出《责令停止自然资源违法行为通知书》于法有据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”悠山美地公司在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证，违法在马头镇大席寨下村地段建设别墅作为度假村。被告是以新丰县自然资源局的名义于2019年9月14日向原告发出《责令停止自然资源违法行为通知书》。四、人民政府依法有权对违法建筑依法强制拆除。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”我府2019年12月3日依照《行政强制法》第四十四条的规定，对强制拆除原告违建别墅进行了公告。原告在公告期满后拒不改正其违法行为，我府2019年12月14日依照《行政强制法》的规定，向原告发出《责令自行拆除违建通知书》，进行催告。五、原告不具备获得行政赔偿的法定实质性条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，国家赔偿的法定实质性条件是公民、法人和其他组织的合法权益被侵犯，且造成了损害。原告主张其合法权益受到侵犯，但没有提供确实充分的证据证明其建设涉案房屋的合法性。依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，原告应当举证证明其对案涉土地拥有合法使用权，并证明其建设案涉房屋的合法性。但是原告并无相关的证据加以证明，而本案证据证明案涉建筑物是违法建筑物，属于非法利益。因此，原告要求被告对其被拆违法建筑物进行赔偿，显然缺乏事实根据与法律依据。六、被告在拆除原告违法建筑的过程中，没有扩大其损失。拆除前，被告已经充分保护了原告的合法财产，在拆除原告违建别墅前，己经清空了其内部建筑材料和工具，并制作了《新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司四栋别墅内部建筑材料清单》交付原告接收。拆除违法建筑由专业公司规范进行，统一由政府招标的专业公司新丰县正远建设有限公司进行，新丰县正远建设有限公司制定了详细的违规建筑拆除施工方案。因此，并不存在在拆除原告违法建筑的过程中扩大其损失的情形。并且在拆除原告违建别墅时费用巨大。原告依法有义务自行拆除违法建筑并恢复原状，但由于原告拒绝自行拆除，人民政府被迫强制拆除其违法建筑，并恢复原状，为此，政府依照合同需要向新丰县正远建设有限公司支付清拆费（包括复绿费）共计411062元。综上所述，马头镇政府不是本案的适格被告，原告在未取得规划许可以及其他合法手续的情况下，大面积地违法占用林地建设别墅作为度假村，违法事实清楚，证据确实充分。强制拆除原告违法占地建设的别墅，是人民政府采取的“违建别墅问题清查整治专项行动”，有其特殊性。原告并不能证明其合法权益受到了国家机关和国家机关工作人员行使职权的侵犯，其违法建筑不属于合法权益，不属于《国家赔偿法》所规定的赔偿范围。行政机关在拆除违法建筑时也没有扩大原告损失。因此，原告的行政赔偿诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告马头镇政府向本院提交了以下证据、依据：一、新府办[2019]23号《新丰县人民政府办公室文件》（秘密），证明拆除原告违建别墅是新丰县违建别墅清查整治专项行动，不是马头镇政府决定的，二、新自然资马报2019第18号《马头镇自然资源巡查报告》，证明马头镇自然资源管理所发现原告违法占地建筑别墅线索，于2019年9月14日报告马头镇政府。三、新丰县林业局《关于新丰县××××××情况的复函》，证明原告违法建别墅的地类是林地，强制拆除原告违法建筑的决定不是马头镇政府决定的。四、新马自然资执字[2019]第10号《责令停止自然资源违法行为通知书》及送达回证，证明马头镇自然资源管理所以新丰县自然资源局的名义于2019年9月14日向原告发出《责令停止自然资源违法行为通知书》。五、马头镇人民政府关于强制拆除违法建筑的公告，证明马头镇政府受托于2019年12月3日依照《行政强制法》第44条的规定对强制拆除进行公告。六、责令自行拆除违建通知书，证明马头镇政府受托于2019年12月14日依照《行政强制法》的规定向原告发出《责令自行拆除违建通知书》。7、大席森林公园别墅平面图、拆前图片、拆后复绿，证明原告违法占用林地建设别墅。八、合同书及营业执照，证明拆除违法建筑统一由政府招标的专业公司新丰县正远建设有限公司进行。九、违规建筑拆除施工方案，证明新丰县正远建设有限公司制定了详细的违规建筑拆除施工方案。十、原告签署的《确认函》，证明清空了其内部建筑材料和工具，未对原告合法财产造成损害。十一、新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司四栋别墅内部建筑材料清单，证明内部建筑材料己经交付原告接收，未对原告合法财产造成损害。十二、清拆新丰县×××××××违规建筑物复绿清单表，证明拆除原告违法建筑后对地面复绿花费85000元。十三、清拆新丰县×××××××违规建筑物结算表，证明拆除原告违法建筑花费的总费用为411062元。十四、大席森林公园别墅平面图、拆前图片、拆后复绿图片，证明原告违法占用林地建设别墅，拆后复绿。被告新丰县自然资源局辩称，一、我局不是本案的适格被告。1、我局没有作出对原告违法建筑强制拆除的决定。强制拆除原告违法建筑的时间是2016年12月16日，而我局在2019年12月25日依法作出新自然资执罚字[2019]第230号《行政处罚决定书》。显然，强制拆除原告违法建筑不是我局决定的，也不是依据新自然资执罚字[2019]第230号《行政处罚决定书》。我局只是参与联合执法行动，并不是决定和实施拆除案涉违法建筑物行政行为的实质主体。2、强制拆除违建别墅是人民政府“违建别墅问题清查整治专项行动”的一部分。鉴于违法建设的别墅类房地产、具有别墅风格的经营项目严重破坏生态，群众反映强烈，新丰县人民政府办公室2019年12月10日印发新府办[2019]23号《关于印发新丰县违建别墅问题清查整治专项行动实施方案的通知》（秘密），并附件1《新丰县违建别墅问题清查整治专项行动有关政策指导意见》。二、原告违法占地建设别墅，案涉建筑物是违法建筑物。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民改府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”原告违法事实主要表现：1、在未办埋任何相关用地手续的情况下，擅自在新丰县×××××××××角地段违法占有林地。2、在未依法办理建设工程规划许可证等合法手续的情形下，违法建设4栋别墅用于旅游度假，建筑面积为2196平方米。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定。三、马头镇政府作出《责令停止自然资源违法行为通知书》于法有据。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”原告在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证，违法在马头镇大席寨下村地段建设别墅作为度假村。马头镇自然资源管理所以新丰县自然资源局的名义于2019年9月14日向原告发出《责令停止自然资源违法行为通知书》。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”马头镇政府2019年12月3日对强制拆除原告违建别墅进行了公告，原告在公告期满后拒不改正其违法行为，马头镇政府2019年12月14日依照《行政强制法》的规定向原告发出《责令自行拆除违建通知书》，进行催告。四、原告不具备获得行政赔偿的法定实质性条件。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，国家赔偿的法定实质性条件是公民、法人和其他组织的合法权益被侵犯，且造成了损害。原告主张其合法权益受到侵犯，但是没有提供确实充分的证据证明其建设涉案房屋的合法性，依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”的规定，原告应当举证证明其对案涉土地拥有合法使用权，并证明其建设案涉房屋的合法性。但是原告并无相关的证据加以证明，而本案证据证明案涉建筑物是违法建筑物，属于非法利益。因此，原告要求被告对其被拆违法建筑进行赔偿，显然缺乏事实根据与法律依据。五、被告在拆除原告违法建筑的过程中，没有扩大其损失。拆除前已经充分保护了原告的合法财产，在拆除违建别墅前，己经清空了内部建筑材料和工具，并制作了《新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司四栋别墅内部建筑材料清单》交付原告接收。拆除违法建筑由专业公司规范进行，统一由政府招标的专业公司新丰县正远建设有限公司进行，新丰县正远建设有限公司制定了详细的违规建筑拆除施工方案。因此，并不存在拆除原告违法建筑的过程中扩大其损失的情形。并且人民政府在拆除原告违建别墅时费用巨大，原告依法有义务自行拆除违法建筑并恢复原状，但由于原告拒绝自行拆除，人民政府被迫强行拆除其违法建筑并恢复原状，为此，政府依照合同需要向新丰县正远建设有限公司支付清拆费（包括复绿费）共计411062元。综上所述，我局不是本案的适格被告，原告在未取得规划许可以及其他合法手续的情况下，大面积地违法占用林地建设别墅作为度假村，违法事实清楚，证据确实充分。强制拆除原告违法占地建设的别墅，是人民政府采取的“违建别墅问题清查整治专项行动”，有其特殊性。原告并不能证明其合法权益受到了国家机关和国家机关工作人员行使职权的侵犯，其违法建筑不属于合法权益，不属于《国家赔偿法》所规定的赔偿范围。行政机关在拆除违法建筑时也没有扩大损失。因此，原告的行政赔偿诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告新丰县自然资源局向本院提交了以下证据：一、新府办[2019]23号《新丰县人民政府办公室文件》（秘密），证明拆除原告违建别墅是新丰县违建别墅清查整治专项行动，不是新丰县自然资源局决定的。二、新自然资马报2019第18号《马头镇自然资源巡查报告》，证明马头镇自然资源管理所发现原告违法线索，并于2019年9月14日报告马头镇政府，原告违法占地建筑别墅。三、新丰县林业局《关于新丰县××××××情况的复函》，证明原告违法建别墅的地类是林地，强制拆除原告违法建筑的决定不是我局决定的。四、新马自然资执字[2019]第10号《责令停止自然资源违法行为通知书》及送达回证，证明马头镇自然资源管理所以新丰县自然资源局的名义于2019年9月14日向原告发出《责令停止自然资源违法行为通知书》。五、马头镇人民政府关于强制拆除违法建筑的公告，证明马头镇政府2019年12月3日依照《行政强制法》第44条的规定对强制拆除进行公告。六、责令自行拆除违建通知书，证明马头镇政府于2019年12月14日依照《行政强制法》的规定向原告发出《责令自行拆除违建通知书》。七、大席森林公园别墅平面图、拆前图片、拆后复绿图片，证明原告违法占用林地建设别墅。八、合同书及营业执照，证明拆除违法建筑统一由政府招标的专业公司新丰县正远建设有限公司进行。九、违规建筑拆除施工方案，证明新丰县正远建设有限公司制定了详细的违规建筑拆除施工方案。十、原告签署的《确认函》，证明清空了其内部建筑材料和工具，未对原告合法财产造成损害。十一、新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司四栋别墅内部建筑材料清单，证明内部建筑材料己经交付原告接收，未对原告合法财产造成损害。十二、清拆新丰县××××××违规建筑物复绿清单表，证明拆除原告违法建筑后对地面复绿花费85000元。十三、清拆新丰县××××××违规建筑物结算表，证明拆除原告违法建筑花费的总费用为411062元。十四、大席森林公园别墅平面图、拆前图片、拆后复绿图片，证明原告违法占用林地建设别墅，拆后复绿。十五、证明、收据，证明拆掉原告建筑物的废旧钢筋变卖的金额。经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：原告悠山美地公司的质证意见：（一）对被告马头镇政府的证据：1、证据一关联性不予认可，该通知只是政府机关内部的工作指示，是抽象行政行为，并非针对涉案建筑作出的具体行政行为，不能作为拆除涉案建筑的直接依据。案涉建筑是否需要拆除，应由何机关作出拆除决定、拆除时应满足何种程序等均应依据相关法律确定，政府机关执行上级部门交办的工作也应当依法进行。2、证据二真实性、合法性和关联性予以认可，报告中提及现场地类为林地，原告涉嫌未办理用地手续非法占地，则被告应已知悉该类违法线索依法应由土地管理部门负责进一步处理。3、证据三真实性、合法性和关联性予以认可，但是该复函无法证明拆除违法建筑的决定不是被告作出的，复函提及新丰县××××××不在自然保护区内。4、证据四真实性、合法性和关联性予以认可，该证据证明原告涉嫌未办理用地手续非法占地，依法应由土地管理部门处理，被告不是土地管理部门，无权对违反土地管理规定的行为进行处理，更不可能超越职权以自然资源局名义向原告发出该通知。5、证据五真实性、合法性和关联性不予认可，该公告并未依法送达原告，也未在涉案房屋张贴，原告对该公告并不知情。即便公告真实合法，被告也不能证明在哪里进行了公告，是否依法送达原告，且公告载明被告拟根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定组织强制拆除，根据该条款应由县级以上人民政府责成有关部门强制拆除违法建筑，即镇政府无权进行强制拆除。即便是受托，也应该以委托人的名义发出。6、证据六合法性不予认可，《责令自行拆除违建通知书》被告是以自己的名义作出的，被告关于其是受新丰县自然资源局委托作出的说法不合常理。该通知也不是被告所称属于行政强制执行中的催告，该催告不符合《行政强制法》第三十五条规定的催告要求，并未载明当事人依法享有陈述权和申辩权。该通知适用法律错误。即便是受托，也应该以委托人的名义发出。7、证据七大席森林公园别墅平面图真实性不予认可，被拆后复绿照片仅是表面证据，被告测绘的涉案四栋别墅面积共705㎡，而原告自行测绘结果为600.6㎡。强拆公司并未真正做到复绿，混凝土废渣全部堆放原地未予运离，仅用一层黄土掩埋敷衍了事，而且被告复绿使用的树木是移植原告栽种于园区内的树木，合法性不予认可。8、证据八真实性、合法性和关联性不予认可。9、证据九真实性、合法性和关联性不予认可，强拆公司并没有按照《合同书》约定和《违规建筑拆除施工方案》执行，强拆公司要求每平方米185元单价费用畸高，不合理，复绿费用也与事实不符。实际上，强拆公司并没有按合同要求完成建筑废渣清理和复绿，其仅是运走了具有变卖和回收价值的建筑废料，剩余的混凝土废渣则全部堆放在原地，未予运离。强拆当天，到场人员不足100人，拆除时间不足24小时，清理时间也不足10天，强拆公司的强拆清理成本根本达不到每平方米185元的单价。10、证据十至十一真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，内容形式上合法，但是两份证据实际上是被告在实施拆除当日迫使原告签署，仅是确认涉案房屋内部分建筑材料被搬出来，其他在清单以外的材料，如铝合金门窗、固定于室内的钢架和室外租用的脚手架都没有卸下清走，直接被损毁。即便材料被清除室外，强拆人员也是就近随意乱放，没有堆放在远离需强拆房屋的安全区域，甚至为节省时间从楼上直接向下丢弃，毁坏部分材料。清空建筑后随即开始强拆行动，也不准原告安排人员靠近对建筑材料进行收拾整理，导致原告堆放在外的部分建筑材料在清拆时被机械和水泥石块碾压损坏，无法继续使用。11、证据十二真实性、合法性和关联性不予认可，被告未能提供证据证明确实使用了这么多的黄泥、杂树，清单内所列费用高于市场费用，不合常理。实际上，强拆公司并未真正做到复绿，被告复绿使用的树木是移植原告栽种于园区内的树木，原告栽种的树木不仅不应该计算在复绿费用内，而且还要对原告进行赔偿。12、证据十三真实性、合法性和关联性不予认可，涉案建筑占地面积为600.6平方米，总建筑面积1094.52平方米，与两被告测算的总建筑面积1762.5平方米相差甚远，两被告按1762.5平方米计算拆除费用缺乏理据。强拆当天，到场人员不足100人，拆除时间不足24小时，清理时间也不足10天，强拆公司的强拆清理成本根本达不到每平方米185元的单价，清单内所列费用高于市场费用，不合常理。13、证据十四大席森林公园别墅平面图真实性不予认可。被拆后复绿照片仅是表面证据，被告测绘的涉案四栋别墅面积共705㎡，而原告自行测绘结果为600.6㎡。强拆公司并未真正做到复绿，被告复绿使用的树木是移植原告栽种于园区内的树木，合法性不予认可。（二）对被告新丰县自然资源局的证据：1、证据1-14与被告马头镇政府的证据质证意见一致。2、证据15三性不予认可，废铁卖出的数量明显低于原告投入建设使用的数量，回收变卖率极低，不符合常理，每吨变卖价格1350元远远低于市场价格，因此，变卖的金额和吨数都是不真实的。被告马头镇政府的质证意见：（一）对原告悠山美地公司的证据：1、证据一至四真实性、合法性和关联性均无异议，证明内容有异议，这些证据可以证明两被告都在自己的职权范围内依法作出相应的处理决定，所作决定合法有效。2、证据五至七真实性、合法性和关联性及证明内容均有异议，即便这些照片和录像是现场的情况，也不能证明镇政府剥夺原告自行拆除的权利，镇政府在实施拆除执法行为中没有扩大原告的损失。3、证据八、九真实性、合法性和关联性及证明内容均有异议，即便这两组照片是真实存在的，也不能证明原告主张其损失因拆除而扩大。在拆除行为完成后，镇政府对拆除现场的复绿工作一直都在持续进行，并非原告所称的拆除之后进行的初步处理。4、证据十、十一真实性、合法性和关联性均无异议，证明内容有异议，这两份证据都可以证明不论是重点建设项目管理组织，还是镇政府都明确要求原告在进行项目建设时需要依法依规办理用地规划的审批手续，原告怠于办理用地规划审批手续，是造成涉案工程违法建筑性质的根本原因。5、证据十二、十三真实性、合法性和关联性均无异议，证明内容有异议，这两份批复文件并不能证明原告享有合法建筑涉案工程的依据和权利。6、证据十四、十五真实性、合法性和关联性均无异议，证明内容有异议，备案只是确认发改部门同意原告实施项目建设，原告对备案项目仍应当依法履行用地规划等义务。7、证据十六及证明内容均有异议，这份材料没有任何单位署名编制，不能证明其所投资估算的价格是涉案的房屋造价，事实上通过庭审可以清晰看到，涉案房屋并未完成建设。8、证据十七至二十一这些单据都缺乏合同依据，无法证明这些采购的材料是用于涉案工程建设。9、证据二十二真实性、合法性和关联性和证明内容均有异议，这是原告单方制作的损失说明，只是原告自己认为其在涉案的违章建筑所投入的资金，但从原告提供的证据来看，这些实际投入绝大部分并没有发生，也就是并未实际支付。不能证明原告在涉案的违法建筑上已经投入和开支了相应费用，更不能依据原告的投入来确认其在本案中依法应当得到保护的财产损失。即便这些合同是真实存在的，但是原告并未提供相应款项的支付凭证、转账记录，无法证明原告所主张的款项已经实际支付。原告提供的合同清晰载明了施工内容是涉案违章建筑，这些施工内容和相应的资金投入形成的最终成果都是违章建筑本身，属于违法的投入，不属于国家赔偿法所规定的依法应当得到保护的成果。因此，不能据此认为该投入具有可以被保护的合法性。（二）对被告新丰县自然资源局的证据：均无异议。被告新丰县自然资源局的质证意见：（一）对原告悠山美地公司的证据：同意镇政府的质证意见。证据一至四真实性、合法性无异议，关联性有异议，强制拆除涉及的是行政强制措施，不是行政处罚行为。证据二十二证据三性和证明内容均有异议，该组证据是原告单方制作，都是一些复印件，还有一些模糊不清。就算是真的，也只是投入，并不能认为其是合法的投入。其违法建筑都是非法的财产，不在国家赔偿法规定的赔偿范围内。（二）对被告马头镇政府的证据：均无异议。经审理查明，2016年5月3日，新丰县重点建设项目办公室作出新重点办〔2016〕02号《关于碧水云天度假村、兆丰化工材料等项目的会议纪要》，会议认为悠山美地公司拟在马头镇寨下村森林公园内投资建设碧水云天度假村项目符合旅游产业规划，定位准确，发展前景好，项目规划规模大，但实际建设用地不多，可纳入当年用地调规。决定待确定建设定位（AAAA级以上）及建设周期（5年内）后，拟定投资协议，提交县政府常务会议审定。2016年5月27日，新丰县发展和改革局核发《广东省企业投资项目备案证》给悠山美地公司，该备案证记载“项目名称：新丰碧水云天生态旅游度假村，建设地点：新丰县×××××××××××××××××，建设性质：新建，计划开工时间：2016年6月，计划竣工时间：2022年1月。”2016年7月13日，马头镇政府（甲方）与悠山美地公司（乙方）签订《新丰碧水云天度假村开发意向书》，约定由乙方建设马头镇大席社区寨下村大席森林公园内的碧水云天度假村项目，该项目建设用地约120亩，乙方以招拍挂方式按建设进度分期分批取得建设用地使用权。由甲方向相关部门提出申请，启动用地报批、征地及土地使用权招拍挂等程序。2019年9月2日，经马头镇政府提供，新丰县自然资源局发现悠山美地公司疑似在新丰县×××××××××角地段涉嫌非法占地建设生态旅游度假村。经现场勘测，该项目建筑共占地约2200平方米，现场主要建设有四栋两层半的框架水泥结构别墅，一栋两层的接待中心，六间一层的木屋，一间厨房，四间一层的框架结构水泥房。2019年9月14日，新丰县自然资源局对悠山美地公司作出韶自然资字[2019]第914号《责令停止自然资源违法行为通知书》，内容有“你单位未经批准，擅自在新丰县×××××××××角地段违法占用土地建房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，现责令立即停止违反《中华人民共和国土地管理法》行为，听候处理。”2019年9月16日，新丰县自然资源局对悠山美地公司涉嫌非法占地建设一案进行立案处理。同日，新丰县自然资源局对悠山美地公司的股东曾恒兵作调查笔录。曾恒兵称，悠山美地公司于2018年10月在马头镇大席森林公园建设别墅，现建有四栋，每栋占地约130平方米，层高两层，建筑面积约1100平方米。悠山美地公司在2014-2015年间在上述地点建有木屋、办公楼、餐厅，其中木屋六间，每间面积约100平方米，办公楼约400平方米，餐厅约150平方米。该土地之前为荒废的河滩地，约在2009年向寨下村四角楼生产队四户人家租的，有租地合同，一年8000元，具体出租面积不清楚，原本用来养殖羊群，后向林业局申请成立大席森林公园，负责人为寨下村委和我。在建设别墅、木屋、办公楼、餐厅时均未办理用地手续，所建别墅是用来接待客人住宿，请允许我补齐相关用地手续。2019年10月10日，新丰县自然资源局（甲方）与新丰县正远建设有限公司（乙方）签订《合同书》，约定甲方将新丰县×××××××××违规建筑别墅清拆及拆后复绿等工作承包给乙方，拆除违法违规别墅和清理拆除建筑废渣，按总建筑面积每平方米185元，清拆违规建筑后，要对现场进行复绿，复绿费用共85000元。2019年12月3日，马头镇政府向悠山美地公司作出《关于强制拆除违法建筑的公告》，决定对悠山美地公司的违法建筑物实施全面拆除清理，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，限悠山美地公司于公告之日起七日内自行拆除违法建筑物，逾期不拆除的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，组织实施强制拆除，强制拆除的费用由违法当事人承担。2019年12月10日，新丰县人民政府办公室发布新府办〔2019〕23号《关于印发新丰县违建别墅问题清查整治专项行动实施方案的通知》，决定对违法违规建设和审批，严重破坏生态，群众反映强烈的违建别墅问题开展专项整治行动。在禁止建设区域内的违建别墅，应当拆除；在禁止建设区域之外的违建别墅，依法依规采取拆除、部分拆除、没收、保留建筑物、没收销售别墅的违法所得等措施。该通知附件5《韶关市违建别墅问题摸排清查汇总表》记载“行政区名称：韶关市新丰县，项目编号：440233WT0008，详细位置：马头镇寨下村，项目区占地总面积：27.9亩，建筑总面积：2902.4平方米，栋数总计：16，类型：具有别墅风格的经营性项目，重点区域类型：非重点区域。”2019年12月14日，马头镇政府向悠山美地公司作出《责令自行拆除违建通知书》，内容有“经巡查发现，你单位存在在马头镇大席寨下村地段，未经批准且未办理任何用地手续，擅自占地建设4栋房屋，面积约2900平方米的违法行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，现责令你单位在接此通知后3日内，自行拆除违建部分，逾期不拆除的，依法予以强制拆除，所需费用由你单位承担。”2019年12月16日，新丰县自然资源局、马头镇政府将148包水泥、257块地砖、135块石膏板、4包瓷砖胶、5块复合板、一批腻子粉等材料移交给悠山美地公司自行处理，为此，新丰县自然资源局、马头镇政府制作了《新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司四栋别墅内建筑材料清单》，悠山美地公司在该清单上签名、盖章确认。同日，新丰县自然资源局、马头镇政府与悠山美地公司签署《确认函》，共同确认四栋别墅内部建筑材料及工具已全部清空。新丰县自然资源局、马头镇政府称外墙面脚手架是悠山美地公司同意不要的，故没有单独拆除。而悠山美地公司否认新丰县自然资源局、马头镇政府的说法，称脚手架是租用的，排山搭建的总费用为46340元，从其提供的强拆现场照片可知，脚手架在强拆时确实有损毁。2019年12月16日-17日，新丰县自然资源局会同马头镇政府等单位，对悠山美地公司位于新丰县×××××××角地段占地面积710平方米的四栋两层半钢筋混凝土结构度假别墅进行了强制拆除。具体实施拆除四栋建筑物的新丰县正远建设有限公司将被拆除建筑物后的门、窗及钢筋变卖给新丰县盛丰太再生资源回收店。2019年12月25日，新丰县自然资源局对悠山美地公司作出新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》，查明悠山美地公司在未办理任何相关用地手续的情况下，擅自在新丰县×××××××角地段非法占地建设房屋。认为该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、对符合土地利用总体规划的地块，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；二、对不符合土地利用总体规划的地块，限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、并处以耕地每30元/㎡的罚款，共333㎡，合计9990元；有林地每20元/㎡的罚款，共1864㎡，合计37280元，罚款金额共计47270元。2019年12月30日，新丰县自然资源局与新丰县正远建设有限公司签署《清拆新丰县×××××××违规建筑物结算表》，确认清拆费用326062元（185元/㎡×1762.5㎡）、复绿费用85000元，共计411062元。2020年6月15日，悠山美地公司向本院提起行政诉讼，请求判决：一、确认两被告2019年12月16日对原告位于大席森林公园内建筑总面积为1094.52平方米（占地面积600.60平方米）的四栋房屋进行强制拆除的行政行为违法。二、两被告赔偿原告损失4239566.77元（包括主体工程建设3000000元、室内水电安装109347元、主体门窗安装280849.99元、室内卫浴装修80895元、主体外部装修160893.88元、房屋内部装修427580.9元、屋面西瓦装修180000元）。2020年8月7日，本院收到新丰县自然资源提交的新丰县正远建设有限公司和新丰县盛丰太再生资源回收店出具的《证明》，内容有“新丰县盛丰太再生资源回收站于2019年12月24日收到新丰县正远建设有限公司一批建筑废铁18.5吨，每吨1350元，共24975元”。本院认为，新丰县自然资源局和马头镇政府对悠山美地公司建于新丰县×××××××××××××别墅进行强制拆除的行政行为违法，理由如下：根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，新丰县自然资源局、马头镇政府拆除悠山美地公司的四栋别墅前，须经过作出行政决定、进行催告、作出强制执行决定、进行公告等程序。而新丰县自然资源局、马头镇政府只对悠山美地公司进行了催告、公告，没有作出行政决定和强制执行决定，就强制拆除了悠山美地公司的四栋别墅，不符合上述法律规定。关于悠山美地公司要求新丰县自然资源局和马头镇政府赔偿损失4239566.77元（包括主体工程建设3000000元、室内水电安装109347元、主体门窗安装280849.99元、室内卫浴装修80895元、主体外部装修160893.88元、房屋内部装修427580.9元、屋面西瓦装修180000元）的问题。该4239566.77元，悠山美地公司称是建设被拆的四栋别墅所投入的开支费用，由于悠山美地公司在新丰县××××××××××建设的四栋别墅，既未取得土地主管部门的使用土地批准手续，也未取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证，因此，该四栋别墅属于“两违”建筑，而违法建筑本身不受法律保护。故对悠山美地公司要求新丰县自然资源局、马头镇政府赔偿其损失4239566.77元，本院不予支持。关于拆除四栋别墅后所获得的钢筋、门窗等材料的归属问题。拆除别墅后的这些材料，本应属于悠山美地公司的财产，而负责拆除工作的新丰县正远建设有限公司将该材料以24975元的价格变卖给了新丰县盛丰太再生资源回收站，新丰县自然资源局称以该款充抵清拆费用。马头镇政府2019年12月14日向悠山美地公司作出《责令自行拆除违建通知书》，责令悠山美地公司在接此通知后3日内，自行拆除违建部分，逾期不拆除的，依法予以强制拆除，所需费用由悠山美地公司承担。而马头镇政府和新丰县自然资源局未待上述催告期限届满，于2019年12月16日就组织强制拆除了悠山美地公司的四栋别墅，没有给予悠山美地公司自行拆除的机会，其支付第三方的拆除费用并非必定产生的费用。因此，该24975元应返还给悠山美地公司。关于悠山美地公司称新丰县自然资源局、马头镇政府在拆除四栋别墅过程中损害其脚手架、吊顶钢架、水泥、石膏板、木板、瓷砖等材料的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”新丰县自然资源局、马头镇政府称外墙面脚手架是悠山美地公司同意不要的，故没有单独拆除，但是未提供悠山美地公司同意放弃的证据。而悠山美地公司否认两被告的说法，称脚手架是租用的，从其提供的强拆现场照片可知，脚手架确实在强拆时有损毁。脚手架是可以剥离于建筑物的财产，不属于违法建筑物的固定组成部分。根据国家赔偿法中对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，结合悠山美地公司提供的4副脚手架的金额为46340元，考虑本案的实际情况，本院酌情支持4000元。对除脚手架外的其它材料，悠山美地公司未提供新丰县自然资源局、马头镇政府损害的证据。而拆除四栋别墅当日，新丰县自然资源局、马头镇政府将148包水泥、257块地砖、135块石膏板、4包瓷砖胶、5块复合板、一批腻子粉等材料移交给悠山美地公司自行处理，为此，新丰县自然资源局、马头镇政府制作了《新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司四栋别墅内建筑材料清单》，悠山美地公司在该清单上签名、盖章确认。同日，新丰县自然资源局、马头镇政府与悠山美地公司签署《确认函》，共同确认四栋别墅内部建筑材料及工具已全部清空。因此，对悠山美地公司要求新丰县自然资源局、马头镇政府赔偿除脚手架外其它材料的请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项之规定，判决如下：一、确认被告新丰县自然资源局、新丰县马头镇人民政府2019年12月16日强制拆除新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司在新丰县×××××××角地段建设的四栋别墅的行政行为违法。二、限被告新丰县自然资源局于本判决生效之日起十日内赔偿原告新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司人民币28975元，新丰县马头镇人民政府对此负连带责任。三、驳回原告新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新丰县自然资源局、新丰县马头镇人民政府各负担25元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞人民陪审员  王长林人民陪审员  龚四丘二〇二〇年九月十四日书 记 员  黎 宸