长春市南关区人民法院行 政 判 决 书（2020）吉0102行初11号原告王某1，男，汉族，住吉林市。委托代理人张海莉，吉林途律律师事务所律师。被告长春市南关区人力资源和社会保障局，住所长春市南关区自由大路3388号。法定代表人王红华，局长。委托代理人蒋东洋，长春市南关区人力资源和社会保障局工作人员。被告长春市南关区人民政府，住所长春市南关区自由大路3388号。法定代表人杨大勇，区长。委托代理人韩全泳，南关区司法局副局长。原告王某1与被告长春市南关区人力资源和社会保障局（以下简称南关区人社局）、被告长春市南关区人民政府（以下简称南关区政府）不服责令整改决定书及行政复议决定一案向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告王某1及其委托代理人张海莉，被告南关区人社局局的委托代理人蒋东洋，被告南关区政府的委托代理人韩全泳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。南关区人社局于2019年9月3日对王某1作出长南人社监令字（2019）第37号劳动保障监察责令整改决定书。王某1不服该决定向被告南关区政府申请行政复议，南关区政府于2019年12月19日作出长南府复[2019]8号行政复议决定书，维持《劳动保障监察责令整改决定书》（长南人社监令字[2019]第37号）。原告王某1诉称：一、二被告认定事实错误。因部分农民工向南关区人社局投诉王某1，于是南关区人社局向王某1作出《劳动保障监察责令整改决定书》，王某1不服该决定，根据其告知的救济权利及《行政复议法》规定，向南关区政府申请行政复议，南关区政府作出了维持的复议决定，王某1不服该复议决定，依法提起行政诉讼。2018年4月下旬，王某1与何正波经协商达成口头协议，何正波将其分包的长春华润前进大街项目二期（总承包方：中建五局；分包方：吉林省缘利业建筑工程有限公司，下称缘利业公司）的水电安装工程的电气部分（清包）转包给王某1，双方于同年9月7日补签了书面合同，同年10月31日，何正波将自己与王某1之间的全部合同权利和义务转让给了缘利业公司。根据与何正波的约定，王某1于同年4月末进入工地开始施工，并垫付了其欠王明君的17000元工程款。按照双方的约定，被告应当在施工的次月初支付部分工程款和农民工工资，以满足工程进度及保障农民工生活的需要。无论是何正波，还是缘利业公司，都未按照约定时间足额支付工程款及农民工工资，为了保证工程进度，王某1不断地垫资用于支付农民工工资及购买相关材料，至2019年7月，王某1已经垫付款项共计457523元，期间王某1多次向被告催讨欠付的工程款项，但被以各种理由推托拒绝支付，导致农民工拿不到工资，从而造成农民工罢工离岗，王某1于2019年8月7日不得不终止合同离场。二、二被告适用法律法规错误。(一)根据《中华人民共和国劳动法》第二条规定“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”；《劳动保障监察条例》第二条规定：“对企业和个体工商户（以下称用人单位）进行劳动保障监察，适用本条例。对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。”王某1为自然人，不具有企业、个体经济组织及个体工商户等主体资格，即王某1不具有用人单位的主体资格，因此，南关区人社局作出的《劳动保障监察责令整改决定书》适用《中华人民共和国劳动法》第九十二条及《劳动保障监察条例》第二十六条第一项的规定，违反两部法律法规的适用范围及原则，明显错误。（二）根据《中华人民共和国劳动合同》第二条的规定：“适用范围中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”王某1不具有该法规定的用人单位的主体资格，因此，南关区政府适用该法第九十三条作出复议决定，维持了南关区人社局作出的《劳动保障监察责令整改决定书》，明显错误。根据国办发（2016]1号《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第二（三）条的规定“明确工资支付各方主体责任。全面落实企业对招用农民工的工资支付责任，督促各类企业严格依法将工资按月足额支付给农民工本人，严禁将工资发放给不具备用工主体资格的组织和个人。在工程建设领域，施工总承包企业对所承包工程项目的农民工工资支付负总责，分包企业（包括承包施工总承包企业发包工程的专业企业）对所招用农民工的工资支付负直接责任不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程等经营风险转嫁给农民工。”因此，缘利业公司为本案支付农民工工资的直接责任主体，而非原告。综上，二被告在作出相关决定长南府【2019】8号《南关区人民政府行政复议决定书》、长南人社监令字【2019】第37号《劳动保障监察责令整改决定》认定事实不清，适用法律法规错误，为了维护原告的合法权利，王某1诉至法院，请求判令：1.撤销被告南关区人社局长南人社监令字（2019）第37号《劳动保障监察责令整改决定书》；2.撤销南关区政府作出的长南府复[2019]8号行政复议决定书，维持《劳动保障监察责令整改决定书》；3.诉讼费由被告承担。南关区人社局辩称：一、原告拖欠事实清楚。王某1作为南关区华润紫云府二期项目机电工程单项承包人，与吉林省缘利业建筑工程有限公司委托人何正波签有施工承包合同，作为合同乙方，其直接以个人名义雇工，以生产经营为目的招用劳动者。我局于2019年8月5日接到宋启昆等33名农民工投诉王某1拖欠农民工工资425867元。2019年8月5日，我局对王某1进行调查询问，并制作笔录。王某1自述与何正波签有施工承包合同，承认拖欠宋启昆等33名农民工425867元的事实。2019年9月3日，南关区人社局对王某1再一次进行询问调查，王某1自述拖欠28人，合计204022元农民工工资。2019年9月3日，南关区人社局作出长南人社监令字[2019]第37号《劳动保障监察责令整改决定书》。要求按整改期限支付农民工工资，并应在2019年9月9日前将书面改正报告及相关证明材料报送至劳动保障机构。王某1至今未履行责令决定相关义务。二、原告上层发包单位已履行支付义务。2018年9月7日，何正波与王某1签定《水电安装劳务分包合同》。根据合同约定，合同总价暂定144万元，付款方式为工程竣工验收合格、办理竣工结算后支付总工程款95%，另5%做为质保金。乙方如无条件退场，只给予合格工程量的70%工程结算。经查，2019年8月5日，对王某1的询问调查笔录显示，王某1自述已收到吉林省缘利业建筑工程有限公司工程款60万元。2019年9月3日，询问调查笔录显示，王某1自述收到工程款84.6万元。2019年8月9日吉林省缘利业建筑工程有限公司为王某1代发人工费226580元，先后累计支付王某1工程款826580元（以王某1收条为证）。吉林省缘利业建筑工程有限公司提供的单方中间结算报告显示王某1班组中途退场，完成产值为839978.844元。在王某1末完全履行合同，工程无法结算的前提下，吉林省缘利业建筑工程有限公司已支付占合同总价值近60%的工程款，已超出合同约定履行了支付义务。三、原告属于劳动监察的对象。依据《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发(2014]100号)第一条第（三）款“企业将工程或业务分包、转包给不具备用工主体资格的单位或个人，该单位或个人违法招用劳动者不支付劳动报酬的，人力资源社会保障部门应向具备用工主体资格的企业下达限期整改指令书或行政处罚决定书，责令该企业限期支付劳动者劳动报酬。对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬，该单位或个人仍未向劳动者支付的，应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书，并要求企业监督该单位或个人向劳动者发放到位。”、第一条第（四）款“经人力资源社会保障部门调查核实，行为人拖欠劳动者劳动报酬事实清楚、证据确凿、数额较大的，应及时下达责令支付文书。”之规定，在上层发包单位已履行支付义务的情况下，原告王某1作为不具备用工主体资格的个人应承担向劳动者支付报酬的义务，应接受劳动监察部门的监督，且原告拖欠金额较大，我局依法下达责令支付文书。四、行政行为法律法规依据充分《劳动保障监察条例》第三十三条规定：“对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依照本条例实施劳动保障监察，并及时通报工商行政管理部门予以查处取缔。”劳动和社会保障部《关于实施若干规定》第四十七条也规定：“对无营业执照或者已被依法吊销营业执照，有劳动用工行为的，由劳动保障行政部门依照本规定实施劳动保障监察。”根据上述规定，对王某1这类建筑工程施工中不具备用工主体资格的小包工头违法用工行为，可以认定属于无营业执照有劳动用工行为的一种情形，人力资源和社会保障部门可以而且应当进行劳动保障监察，对未支付劳动报酬的应当责令其支付劳动报酬。另，最高人民法院《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2013]3号）第7条进一步规定：“不具备用工主体资格的单位或者个人，违法用工且拒不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，应当依照刑法第276条之一的规定，以拒不支付劳动报酬罪追究刑事责任。”南关区政府辩称：一、行政复议程序合法。王某1不服南关区人社局2019年9月3日做出的《劳动保障监察责令整改决定书》（长南人社监令字[2019]第37号），于2019年10月28日向本机关申请行政复议。南关区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第三条规定依法予以受理，并于2019年10月28日向南关区人社局送达行政复议答复通知书。南关区人社局于2019年11月4日向南关区政府提交了行政复议答复书及相关证据材料。后依据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定对南关区人社局提交的所有证据材料进行了书面审查。经审理后于2019年12月19日依法做出长南府复[2019]8号《行政复议决定书》，维持南关区人力资源和社会保障局《劳动保障监察责令整改决定书》，驳回了王某1的复议请求。二、原告拖欠工资违法事实清楚。2018年9月7日，王某1与何正波签定《水电安装劳务分包合同》。王某1成为南关区华润紫云府二期机电工程单项承包人。2019年8月5日，南关区人社局接到宋起昆等33人投诉原告拖欠农民工工资425867元。经过调查取证，王某1自述拖欠28人，合计204022元农民工工资。三、原告属于劳动监察的行政相对人。首先，责令整改决定书并不是独立的行政处罚措施，而是行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为的一项行政管理手段。根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十三条、《劳动保障监察条例》第三十三条、《关于实施若干规定》第四十七条、《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发[2014]100号）、最高人民法院《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2013]3号）第7条等一系列规定，即使不具备用工主体资格的单位或自然人非法用工，也要对劳动者承担用工责任，也属于劳动监察的对象。所以，王某1不能因为自然人的身份而逃避承担责任，侵害劳动者权益。南关区人社局具备做出涉案决定书的法律依据和主体资格。另，根据国办发[2016]1号《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》第二（三）规定“……不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资，不得将合同应收工程款等经营风险转嫁给农民工。”因此，王某1为本案支付支农民工工资的直接责任主体，而非他人。综上，请求驳回原告的诉讼请求。本案争议的焦点是：1.南关人社局作出的长南人社监令字（2019）第37号劳动保障监察责令整改决定书及南关区政府作出的长南府复[2019]8号行政复议决定书的行政行为是否合法有效。被告南关区人社局向本庭提供的证据有：1.投诉登记表，证明2019年8月5日宋起昆等33人的到区人社局劳动监察大队投诉南关区华润紫云府项目拖欠农民工工资。原告及被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。2.立案审批表，证明2019年8月6日立案。原告对证据的真实性及证明问题均无异议，但对拖欠数额有异议，具体数额我没有计算。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。3.询问调查笔录2份（王某1），证明原告拖欠工资事实清楚。原告及被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。4.询问笔录1份（罗振兴）；5.缘利业公司提供的工资发放明细1份；6.收条1份，证明吉林省缘利业公司已按王某1提供名单及发放数额带原告向上述工人发放了91.544万元工资款，其中有84.65万元经王某1确认认可。原告对收条没有异议，对笔录和明细有异议，罗振兴所述不属实，原告只确认收条上的数额是真实的，是支付的工资款，但是只支付了工资款84.685万元。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。7.水电安装劳务分包合同（合同价、结算方式等）；8.授权委托书1份，证明原告是项目承包人，是实际用工主体。原告对证据的真实性没有异议，但该合同双方主体不符合建设工程领域相关法律法规规定的建设工程施工主体资格，原告没有施工资质因此该合同应确认无效，缘利业公司将工程分包给王某1应认定为违法分包。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。9.王某1班组结算量报告（缘利业公司提供）；10.王某1手写工程量，证明工程完成不足百分之六十。原告对证据的真实性有异议，我认为已完成百分之八十。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。11.长春市南关区人民法院（2020）吉0102民初138号民事裁定书，证明王某1起诉吉林省缘利业公司建筑工程施工合同纠纷一案，后王某1主动撤诉，证明水电安装合同、劳务分包合同原告予以认可。原告对证据的真实性没有异议，撤诉原因为法官释明建筑工程合同法律关系不成立。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。12.宋起昆等33人拖欠工资名册（王某1签字确认情况属实）；13.农民工投诉委托书，证明原告拖欠数额为425867元事实清楚。原告对证据的真实性没有异议，确实是这个金额。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。14.法律依据：《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发【2014】100号）第一条第三款、第四款；《劳动保障监察条例》第三十三条；《关于实施若干规定》第四十七条；《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释【2013】3号）第7条；《中华人民共和国劳动合同法》第九十三条。原告对法律本身无异议，但对适用《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发【2014】100号）第一条第三款、第四款错误，根据特别法优于普通法新发优于旧法以及法律效力等级使用原则，本案发生在建设工程领域应优先适用有关建设工程领域特别法律规定，应适用国办发（2016）1号国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题意见第二条第三款。被告南关区政府对证据的真实性及证明问题均无异议。被告南关区政府向本庭提供的证据有：1.行政复议立案审批表；2.行政复议申请书；3.行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议决定审批单；5.行政复议决定送达回证；证明行政复议依据、程序合法。原告及被告南关区人社局对证据的真实性及证明问题均无异议。6.事实证据同区人社局举证。原告质证意见同区人社局举证质证意见。被告南关区人社局对证据的真实性及证明问题均无异议。7.法律依据：《行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款（一）项。原告对法律本身无异议，但认为不应维持。被告南关区人社局无异议。原告向本庭提供证据有：1.总包单位合同文本图片（部分），证明发包单位、总承包单位、项目位置、兴建项目名，本案事实发生在工程建筑领域。二被告对证据的真实性及关联性均有异议，不是原件且与本案无关。2.华润紫云府二期日报群聊天记录；3.2018年、2019年部分月份考勤表（宋起昆制作），证明工作地点在长春紫云府二期，第一，各班组每日要向管理人员报告当时计划各班组都要服从分包方管理人员指挥管理；第二，从每日工作的人数看，与考勤表基本一致，因为有些部位用的是计件工，在考勤表上没有体现；第三各班组的工人与中建五局和缘利业公司存在管理与被管理的关系及存在劳动关系的事实；第四，本案事实发生于建设工程领域；第五，证明工程进度及施工质量，符合中建五局和缘利业公司的要求；第六，承包方从2019年4月开始施工即拖欠农民工工资，农民工为了讨薪数次罢工事实，实际农民工与缘利业公司存在劳动关系，与原告不存在劳动关系。二被告对证据的真实性及关联性均有异议，与本案无关。4.月份工资支付明细表8份（赵德生等8人），证明工人工资是由缘利业公司支付，农民工与缘利业公司存在劳动关系，与原告不存在劳动关系。二被告对证据的真实性没有异议，但与本案无关。5.电话录音（王某1与罗振兴），证明因长期拖欠工资导致工人全部罢工，缘利业公司同意王某1离场。被告南关区人社局从对话内容中无法证明是谈论本工程，而且王某1在谈论工资是能证明发放工资是王某1做主。被告南关区政府对证据的真实性有异议，无法确认对话当事人身份，对话内容为追讨工程款不是拖欠农民工工资，且拖欠农民工工资不是追讨工程款，从对话中只有追讨过程证明不了长期拖欠农民工工资的事实。对各方当事人提供的证据，本院认证如下：对于被告南关区人社局提供的证据11以及原告提供的证据与本案没有关联性，本庭不予采纳，对于被告南关区人社局提供的其它证据，以及被告南关区政府提供的证据，均能够证明本案相关事实，均能作为本案定案依据，本庭予以采纳。经庭审举证、质证，本院认定如下事实：2018年9月7日吉林省缘利业建筑工程有限公司委托何正波与王某1签订水电安装劳务分包合同，将“华润紫云府二期项目”B8、B9、B10、B11、B12、B13、B15#楼及其附属地下室、商服的水、电、暖、消防、弱电等工程分包给王某1。2019年8月5日宋起昆等33人的的××区二期项目拖欠农民工工资共计425867元。南关区人社局接到投诉后，于2019年8月6日立案，后南关区人社局经调查询问，认定：王某1在南关区华润紫云府二期项目施工过程中，中途离场导致拖欠28名农民工工资204022元，并于2019年9月3日作出《劳动保障监察责令整改决定书》，决定责令王某1：收到责令整改决定书后，按整改期限内支付农民工工资。王某1收到该整改决定书后，于2019年10月28日向南关区政府申请复议，南关区政府于当日立案，并向南关区人社局发出《行政复议答复通知书》，后经审查，于2019年12月19日作出长南府复字[2019]8号行政复议决定书，维持了南关区人社局对王某1作出的《劳动保障监察责令整改决定书》，并送达双方当事人。王某1不服，在法定期限内诉至我院。另查，缘利业公司已向王某1支付工人工资共计846850元，王某1发放工人工资187700元，王某1对此予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》和《劳动保障监察条例》的规定，劳动保障行政部门有权依法对用人单位支付劳动者工资的情况实施劳动保障监察，对违法行为进行查处。南关区人社局有对辖区内拖欠工资的行为进行查处的法定职责。根据《关于加强涉嫌拒不支付劳动报酬犯罪案件查处衔接工作的通知》（人社部发(2014]100号)第一条第（三）款“企业将工程或业务分包、转包给不具备用工主体资格的单位或个人，该单位或个人违法招用劳动者不支付劳动报酬的，人力资源社会保障部门应向具备用工主体资格的企业下达限期整改指令书或行政处罚决定书，责令该企业限期支付劳动者劳动报酬。对于该企业有充足证据证明已向不具备用工主体资格的单位或个人支付了劳动者全部的劳动报酬，该单位或个人仍未向劳动者支付的，应向不具备用工主体资格的单位或个人下达限期整改指令书或行政处理决定书，并要求企业监督该单位或个人向劳动者发放到位。”本案中，虽王某1与吉林省缘利业建筑工程有限公司之间未就案涉工程的工程量进行结算，无法得知吉林省缘利业建筑工程有限公司是否已向王某1支付了全部的劳动报酬，但依据现有证据可以看出，就现已完成的工程量来看，吉林省缘利业建筑工程有限公司已向王某1支付了工人工资846850元，从宋起昆等33人拖欠工资明细可以看出宋起昆等33人已领取工资187700元，王某1未提供其已将吉林省缘利业建筑工程有限公司支付给其的工资全部向工人发放完毕的有效证据，故南关区人社局认定其拖欠工人工资204022元并作出《劳动保障监察责令整改决定书》认定事实清楚、证据充分。南关区政府作为南关区人社局的本级人民政府，具有接受王某1行政复议申请并开展行政复议工作的法定职责。南关区政府经立案受理、调查，在法定期限内作出被诉复议决定并送达各方当事人，程序合法，适用法律正确。故王某1要求撤销《劳动保障监察责令整改决定书》及长南府复[2019]8号行政复议决定书的主张，无事实依据及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告王某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王某1负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。审判长 李 壮审判员 张 蕾审判员 李牧哲二〇二〇年九月十四日书记员 周思彤