福建省泉州市鲤城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0502行初154号 原告戴紫荣，男，1970年12月9日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 委托代理人陈将福，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 被告南安市洪濑镇人民政府，住所地福建省南安市洪濑镇江滨东路192号，统一社会信用代码11350583003899525H。 法定代表人陈垒，镇长。 行政机关出庭应诉负责人黄伟民，副书记。 委托代理人黄志明，北京市京师（泉州）律师事务所律师。 委托代理人吴燕芯，北京市京师（泉州）律师事务所实习律师。 第三人戴伟腾，男，1990年3月6日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 第三人戴舒晴，女，1992年1月5日出生，汉族，住福建省厦门市思明区。 原告戴紫荣诉被告南安市洪濑镇人民政府土地行政管理一案，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因戴伟腾、戴舒晴与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告戴紫荣及其委托代理人陈将福，被告南安市洪濑镇人民政府的行政机关出庭应诉负责人黄伟民及委托代理人黄志明、吴燕芯到庭参加诉讼。第三人戴伟腾、戴舒晴经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告戴紫荣诉称，原告戴紫荣于1988年在南安市洪濑镇溪霞村西市场后晶华小区140号依法建造一栋5层砖石结构房。其后，通过国有土地出让等方式，总共在该地址取得了613平方米的合法土地使用权，其中225平方米为国有土地出让。以上所有土地使用权的相关税费也已经由原告及时向南安市人民政府或者洪濑镇人民政府足额缴纳。自2009年起原告以上述用地面积多次向被告申请翻建，但被告始终置之不理。2016年原告再次向被告申请翻建，被告分管领导到现场查看，表示原告计划建造的房屋可能同道路规划有冲突，要求出具承诺书承诺修路需要时同意拆除部分建筑物，原告表示同意。尔后被告又反复要求原告提供各种资料，原告也如实依期提供，但被告始终没有就批准事宜作出回应。在审批迟迟无果的情况下，原告无奈自行建造。但因第三方侵害和城管阻扰，原告不得不放弃房屋翻建计划。原告于2018年就上述房屋建造事宜向泉州市信访局进行信访，被告就该事宜出具了南洪政信复（2018）64号答复意见书，认为原告计划翻建的房屋不符合《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》和《南安市石结构房屋改造实施意见》的要求，遂决定不给予批准。2019年被告出具给原告的《申请事项处理答复意见书》中再次重申了不给予批准的上述理由。此外，原告据以翻建的具有合法土地手续面积合计为613平方米（国有土地出让225㎡+1990年11月6日申请宅基地取得135㎡+补办超建取得85㎡+1996年5月10日案外人杜成业转让给原告120㎡及其补办超建取得48㎡）。其中225平方米为国有土地出让，原告取得国有土地使用权后，可以合法建造，无需另外审批。原告依法缴纳了土地出让金和其他税费，并办理了相关权证，依法取得相应的土地使用权。而被告却依然要求再次审批，在该国有出让土地上重新审批给戴舒晴和戴伟腾宅基地使用权，实际上废止了原告先前取得的行政许可，令原告蒙受巨大损失。被告的做法违反《中华人民共和国行政许可法》第八条规定。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。因被告怠于审批建设手续，导致原告的建设用地长期荒废，土地使用权益遭受严重损失，被告应给予赔偿。另外，原告取得土地使用权在前，而《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》出台在后，被告以规划要求拒绝原告的建造计划理由不成立。被告批准与原告申请条件相近的翻建申请，却拒绝批准原告翻建，该歧视性行为是对原告合法权益的非法侵害。被告据以否定原告申请请求的规范性文件也是不符合法律要求的。《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》和《南安市石结构房屋改造实施意见》系洪濑镇人民政府和南安市人民政府部门文件，根据《中华人民共和国行政许可法》第十七条“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可”，该机构并无设定行政许可的权力，其所作出的有关行政许可的文件并不具有法律效力，而被告南安市洪濑镇人民政府以此拒绝批准原告的翻建申请同样是不合法的。综上，请求法院判决：1.被告依法批准原告的翻建申请；2.一并审查规范性文件《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》和《南安市石结构房屋改造实施意见》；3.被告承担本案的全部诉讼费。 原告戴紫荣向本院提交以下证据： 1.南国用（籍）第25070469号《国有土地使用权证》，证明原告依法经南安市人民政府批准以出让的方式取得了案涉房屋所在土地的国有土地使用权225.2平方米； 2.福建省国有土地使用权出让金票据，证明原告依法缴纳土地出让金； 3.住房建筑用地申请表， 4.同意超建补办面积的审批意见，证据3-4证明原告于1990年依法申请并取得了案涉房屋所在土地225.2平方米的使用权； 5.翻建申请书， 6.翻建平面图，证据5-6证明原告依法向被告提出翻建申请； 7.申请事项处理答复意见书，证明被告以原告申请违反《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》和《南安市石结构房屋改造实施意见》为由驳回原告的申请； 8.被告收取原告超建费收据，证明原告于1991年依法取得案涉房屋所在土地超建部分85平方米的使用权； 9.杜成业住房建筑用地申请表， 10.转让契约， 11.被告收取杜成业超建费收据，证据9-11证明杜成业于1991年依法申请并取得案涉房屋所在土地的使用权，并将该使用权一并转让给原告，面积共168平米； 12.邮寄单， 13.短信记录，证据12-13证明原告依法向被告提出了翻建申请； 14.晶华小区戴伟腾、戴舒晴翻建审批复印件各一份，证明被告没有通过原告的翻建申请，但是其他的有相似情况的翻建情况有通过；当时原告有提出如果不符合规划要求，到时候可以予以拆除，并可以缴纳保证金，但是被告仍不审批翻建，原告自2009年申请到2020年； 15.《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》、《南安市石结构房屋改造实施意见》各一份，证明被告依据上述两份规范性文件拒绝原告的翻建申请是不合法的，而且上述两份规范性文件的合法性有疑问。 被告南安市洪濑镇人民政府辩称，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应驳回原告的诉讼请求或起诉。一、本案原告主张具有613平方米合法土地使用权，其中原告仅有225.2平方米合法权益，原告并无证据证明其具有另外387.8平方米合法土地使用权。南国用（籍）第25070469号国有土地使用证地上房屋于2017年已分别由第三人戴伟腾（系原告儿子）、戴舒晴（系原告女儿）申请石结构房屋改造。因此，原告诉请主张再获得翻建审批缺乏事实和法律依据，依法应驳回其诉讼请求或起诉。二、原告的诉请“判决被告依法批准原告的翻建申请”缺乏事实和法律依据，且是否批准原告翻建申请并非法院审查范围，原告该诉请不符合行政诉讼法规定，依法应予驳回。三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。涉案《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》不属于规范性文件范畴，南委办〔2014〕44号《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》系中共南安市委文件，同样不属于行政诉讼案件附带审查的规范性文件范围。因此，原告诉请一并审查规范性文件不符合法律规定。 被告南安市洪濑镇人民政府向本院提交以下证据、依据： 1.洪濑石改2017128《南安市石结构房屋改造用地与建设申请审批表》及相关材料、洪濑石改2017129《南安市石结构房屋改造用地与建设申请审批表》及相关材料，证明原告南国用（籍）第25070469号国有土地使用证地上房屋已由第三人戴舒晴、戴伟腾申请石结构房屋改造的相关事实；原告主张的超过225.2平方的土地合法使用权没有依据； 2.南委办〔2014〕44号《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》、《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》，证明涉案原告要求附带审查相关规划及文件不属于规范性文件。 法律依据：福建省宅基地审批的相关规定。 第三人戴伟腾、戴舒晴未作陈述，也未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告南安市洪濑镇人民政府提供的证据质证如下：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，当时原告提交的不是两份审批表，而是四份审批表，另外两份审批表被告没有提供，我们认为与本案有关系，被告没有提供事实上的证据和法律依据；另外两份审批表是戴可晴、戴伟铭；对证据2原告认为均是规范性文件，《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》是属于规范性文件，审批是根据这个规划图进行审批的，如果不是规范性文件，被告即没有相应的法律依据，虽然没有冠规范性文件的抬头，但是实际上具有规范性文件的效力；《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》的抬头就是中共南安市委办公室南安市人民政府办公室，其颁发的具有一般效力的文件就是规范性文件，就是行政法规定的可以附带审查的规范性文件；该通知是在市常务委员会会议上通过的，具有规范性文件的法律效力。 被告对原告提供的证据质证如下：对证据1-4形式真实性无异议，指向的均是同一个225.2平方的土地使用权和审批，已经批准给两个第三人翻建；原告申请的面积加上超建的面积共225.18平米，颁证的时候取整为225.2平方米，四至也是一致的；原告有合法土地审批和使用权的土地仅有225.2平方米；证据5、6申请书不符合申请翻建的条件，没有225.2平米以外的合法使用手续可以申请翻建；该份申请书事实上是一个信访件，原告不是拿正规的材料到被告处递交，不符合程序，被告也有书面答复该申请不符合翻建条件；对证据7形式真实性无异议，原告的申请不符合规划和翻建条件，具体由法庭审查；证据8收据钱是村里收的，不是被告收的，村里的财务也是镇里保存，票据不能代表审批，无法证明原告的目的，恰能证明戴紫荣当庭承认其申请的135㎡＋超建85㎡合计220㎡后登记成225.2㎡的事实，该住宅用地已由第三人于2017年依法申请并依法审批；对证据9与本案无关；证据10真实性由法院认定，无本案无关；证据11收据名字不是杜成业，与本案无关；证据12、13体现戴紫荣向领导提出过翻建申请，领导依法依规答复，并不是同意翻建申请，也与本案无关；对证据14、15形式真实性无异议，质证意见与前述一致。 本院对上述证据认证如下：因原告对被告提供的证据1真实性、合法性、关联性无异议，被告对原告提供的证据1-4、7、14-15真实性无异议，本院均予以认定。原告提供的证据5翻建申请书被告未予否认，且给予答复，本院对其真实性予以认定；证据6一层平面图系其单方制作，本院不予认定；证据8真实性予以认定；证据9、10有原件核对并加盖公章，形式真实性予以认定；证据11与本案无关；证据12、13真实性予以认定。 经审理查明，原告戴紫荣原户籍所在地为南安市××镇××村，2004年11月5日，其因购房将户籍迁往福建省厦门市思明区。原告戴紫荣于2019年9月26日向被告提交《翻建申请书》，请求被告批准原告翻建613平方米及加层到18层的申请（位于南安市××镇××村××。被告于2019年12月31日向原告出具《申请事项处理答复意见书》，载明：“戴紫荣建房位置位于××镇××村××小区，属于洪濑镇中心片区，该户2017年以戴伟腾、戴舒晴等4户申请建房，经了解和现场勘查，该户2010年前后自行拆除旧房。经核对《洪濑镇中心片区控制性详细规划》，该户申请地块部分影响道路规划。根据《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》（南委办〔2014〕44号）第四条第二点规定‘市区、城镇规划区、市级产业基地（工业园区）规划区范围内的零散分布石结构房屋，已纳入近期改造计划（规划）区域或者属于规划道路控制区的，不予就地翻建’，该户建房申请部分属于规划道路控制区，不能审批，因此我镇仅同意戴伟腾、戴舒晴2户不影响规划道路的建房申请，占地面积225.2平方米，层数为3层，建筑面积675.6平方米。”原告不服，遂向本院提起诉讼。 另查明，原告主张申请翻建的613平方米土地，其中225.2平方米通过国有土地出让方式取得[国有土地使用权证号：南国用（籍）第25070469号]，该土地已经由原告的女儿戴舒晴及儿子戴伟腾分别于2017年3月18日申请翻建，面积均为112.6平方米，且均已获批，审批表分别为洪濑石改2017128《南安市石结构房屋改造用地与建设申请审批表》及洪濑石改2017129《南安市石结构房屋改造用地与建设申请审批表》。另外原告于庭审中自认其申请翻建的613平方米土地中，有135平方米包括在上述通过出让取得的225.2平方米中，系其重复计算。 本院认为，国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款第（二）项规定:“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”据此，本院认为农村宅基地上房屋的翻建，应满足的条件有：符合村庄、集镇规划和土地利用规划；合法取得宅基地使用权，并且翻建不得超出合法拥有使用权的范围。本案中，原告申请翻建的部分位置位于洪濑镇中心片区规划区范围内，被告经核对《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》，根据《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》（南委办〔2014〕44号）第四条第二点规定：“市区、城镇规划区、市级产业基地（工业园区）规划区范围内的零散分布石结构房屋，已纳入近期改造计划（规划）区域或者属于规划道路控制区的，不予就地翻建”，认为原告申请翻建地块部分属于规划道路控制区，不予审批，并无不当。且原告申请翻建的613㎡土地，其中225.2㎡已由本案两个第三人即原告的子女申请翻建并获批，原告对此并无异议；原告自认其申请翻建的另外135㎡包括在上述225.2㎡中，系重复计算面积，故原告主张被告应批准其翻建613㎡的申请，缺乏事实和法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本院认为，《南安市洪濑镇中心片区控制性详细规划》不属于法院一并审查的规范性文件范围，本院不予审查。《中共南安市委办公室南安市人民政府办公室关于印发的通知》，符合规范性文件的行政性、外部性、普遍适用性、反复适用性的特征，属于规范性文件的范畴。该通知规定属于规划道路控制区的，不予就地翻建，不违反上位法律、法规或规章的规定，原告主张该规范性文件不合法的理由不足，本院不予支持。综上。原告戴紫荣的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告戴紫荣的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告戴紫荣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状。并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  李凤美 人民陪审员  吴荣来 人民陪审员  黄小燕 二〇二〇年九月十四日 书 记 员  陈墨墨 本判决书引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。