辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1218号上诉人（一审原告）隋贞起，男，1965年6月17日出生，汉族,住址大连市中山区。委托诉讼代理人雒文忠，辽宁银信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场**。法定代表人陈绍旺，该市政府市长。委托诉讼代理人张德成，大连市住房和城乡建设局工作人员。委托诉讼代理人吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。上诉人隋贞起因与被上诉人大连市人民政府（以下简称大连市政府）确认土地批件违法一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行初199号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。2020年9月21日，本院组织当事人进行了询问。上诉人隋贞起及其委托诉讼代理人雒文忠，被上诉人大连市政府的委托诉讼代理人张德成、吴卫国到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。一审法院查明，本案案涉房屋位于大连市××街××室，建筑面积为20.8平方米。隋贞起于1993年8月取得该房屋的《营产使用证》。2010年10月8日，中国人民解放军92373部队基建营房处出具证明，称“大连市××街××室住房，系我部干部隋贞起同志合法住房”。在起诉状中，隋贞起自述案涉房屋已被大连华成天宇房地产开发有限公司、大连房屋拆迁有限公司强行拆除。2005年8月8日，大连市规划局作出《中山区七七街地块改造项目规划设计条件》（规条字2005-79号），2005年9月21日，大连市规划局作出《中山区明泽湖南侧地块改造项目规划设计条件》（规条字2005-112号），2006年5月15日，大连市规划局作出《中山区南山路南、南山街西、七七街北地块改造项目规划设计条件》（规条字2006-60号）,供大连市土地储备交易中心前期进行土地挂牌招标使用。2006年9月20日，大连市国土资源和房屋局发布《大连市国有土地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让案涉位于中山区××、××、××街、××街围××南山××、××、××街北，总用地面积约3.1公顷的国有土地使用权，建设用地编号为（2006）-37号。2006年9月25日，大连市国土资源和房屋局发布《大连市国有土地使用权挂牌出让竞买须知》，其中第四条、第五条告知该项目挂牌起始价为人民币23508万元，竞买保证金为人民币2000万元。动迁等前期费用预计在23408万元以上，拆迁安置补偿等前期工作以及其他与项目有关的工作，均须由竞得人自行解决。第九条（后续手续办理）规定，竞得人取得《国有土地使用证》后，正式取得该地块国有土地使用权。2006年10月30日，大连华成天宇房地产开发有限公司向大连市土地储备交易中心缴纳土地出让金人民币壹佰万元整。2006年11月15日，大连市土地储备交易中心（甲方）和大连华成天宇房地产开发有限公司（乙方）达成了《中标确认书》（大土储交中字[2006]-35号），确认建设用地编号为（2006）-37号地块国有土地使用权以挂牌方式出让，由大连华成天宇房地产开发有限公司竞得。《中标确认书》第三条载明该地块成交价格为人民币23508万元（含政府土地收益和动迁等前期费用）。其他事项由乙方按规定和《大连市国有土地使用权挂牌出让竞买须知》的约定自行办理。《中标确认书》第五条规定，大连华成天宇房地产开发有限公司须与市国土资源和房屋局签订《国有土地使用权出让合同》，并到有关部门办理相关开发和建设手续。2007年6月22日，大连市规划局发给用地单位大连华成天宇房地产开发有限公司《建设用地规划许可证》（用地字[2007]0089号），用地面积约9200平方米。2007年7月26日，大连华成天宇房地产开发有限公司与大连市国土资源和房屋局签订《国有土地使用权出让合同》。同日，大连市政府依照大连华成天宇房地产开发有限公司的申请，作出大政地城字[2007]6117号《关于大连华成天宇房地产开发有限公司建设住宅项目国有土地使用权批复》。2008年5月5日，大连华成天宇房地产开发有限公司与大连市国土资源和房屋局签订《国有建设用地使用权出让合同》。同日，大连市政府作出大政地城字[2008]6051号《关于大连华成天宇房地产开发有限公司住宅项目国有建设用地使用权的批复》。2008年5月18日，大连华成天宇房地产开发有限公司向大连市国土资源和房屋局提出房屋拆迁申请。2008年6月6日，大连市规划局向大连市国土资源和房屋局发出《关于办理（2006）-37号中标地块拆迁许可证的告知函》（大规函发[2008]113号），主要内容为“为有效保护地块内现存的老建筑，我局要求中标单位先提出地块的保护性规划方案，并经市政府审定通过后，再办理相关规划手续。为此，我局2008年1月函告贵局暂缓办理该地块的拆迁许可证。2008年5月28日，我局已将中标单位提出的规划方案报市政府，会议研究同意了该地块的规划布局方案，现特告知贵局可按审批程序为其办理拆迁手续”。2008年10月22日，大连市国土资源和房屋局向大连华成天宇房地产开发有限公司颁发拆许字（2008）第015号《房屋拆迁许可证》，拆迁面积31000平方米。2008年11月4日，大连市国土资源和房屋局在大连日报发布《拆迁公告》，主要内容为“因城市建设需要，我局于2008年10月22日以拆迁许可证（2008）第015号，同意包括七七街114号在内的地块由拆迁人大连华成天宇房地产开发有限公司实施拆迁”，随后大连华成天宇房地产开发有限公司发布《搬迁通知书》。2009年9月4日，大连市规划局发布《大连市建设工程规划公示》，将以下事项向社会公示：项目名称为南山路以南、七七街以北南山1910项目规划方案，建设单位大连华成天宇房地产开发有限公司，审批事项为修建性详细规划方案审查，如相关部门及利害关系人有异议，请在本通告发布后10日内向规划局提出书面申请。逾期或无异议，市规划局将依法对项目进行批复。再查，在2018年10月12日，该院对隋贞起、大连市政府双方所作的询问笔录中，隋贞起、大连市政府均认为案涉房屋占用的土地位于本案被诉的大政地城字[2008]6051号批复范围内，隋贞起同时明确案涉房屋在大政地城字[2008]6051号批复涉及的宗地二范围内。隋贞起在一审《起诉状》中载明的诉讼请求是：1、请求依法确认大连市政府[2007]6117号、[2008]6051号土地批件严重违法违规，侵害其合法权益；2、判令大连市政府在大连市中山区七七街改建地段为其安置与被拆房屋同等面积的住房，或按照现行市场价格在就近地段为其购置同等面积的住房；3、判令大连市政府支付由于强行拆迁其房屋造成室内物品全部损毁的经济损失；4、请求依法判令大连市政府按市场租赁价格向其支付过渡期间的租房费用；5、本案诉讼费由大连市政府承担。一审法院认为，当事人提起诉讼应当符合法定的起诉条件。本案被诉的标的为大连市政府作出的两个批复，即大政地城字[2007]6117号批复与大政地城字[2008]6051号批复。关于大政地城字[2007]6117号批复，因案涉房屋占用的土地位于本案被诉的大政地城字[2008]6051号批复范围内，且隋贞起、大连市政府对此均认可，因此隋贞起与本案被诉的大政地城字[2007]6117号批复没有利害关系，应当裁定驳回其对于大政地城字[2007]6117号批复的起诉。关于大政地城字[2008]6051号批复。同样，需要判断隋贞起对该批复的起诉是否符合法定起诉条件。本案中，隋贞起是否具有主体资格是首先应当审查的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，一是，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；二是，该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。第一，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条第一款规定，地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。本案中，隋贞起于1993年8月取得该房屋的《营产使用证》。对此，中国人民解放军92373部队基建营房处出具证明，称隋贞起为该房屋的合法使用人，也即其作为案涉军产房的所有权人同意隋贞起作为承租人对案涉房屋有权处理其补偿利益。但根据上述规定，隋贞起作为军产房的承租人，对案涉房屋所占用的土地并不享有土地使用权益。第二，关于隋贞起的权益是否可能受到大政地城字[2008]6051号批复行为侵害的问题。大政地城字[2008]6051号批复共五条，前四条是对前期相关部门作出的规划许可条件、土地出让合同内容的重申，要求用地单位严格按照之前的行政行为的要求进行建设，认真履行土地出让合同约定的条款。第五条的内容为“持此批复和你单位与用地范围内的原土地使用者签订的协议办理该项目用地原土地使用权注销和新用地登记等有关手续”，该第五条是对用地单位后续办理土地权属变更等有关手续的指导，该批复本身并未改变土地的权属，也未涉及补偿事宜，不会损害隋贞起就案涉房屋的补偿权益，故大政地城字[2008]6051号批复并未产生减损隋贞起权益的法律效果，属于对隋贞起的权利义务不产生实际影响的行为。综上，隋贞起不具有提起本案诉讼的主体资格,其起诉不符合法定的起诉条件,至于隋贞起的诉讼请对其房屋价值进行救济的问题。关于补偿，《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定，拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本案拆迁人为取得拆迁许可证的单位即大连华成天宇房地产开发有限公司，而该宗土地挂牌时的《大连市国有土地使用权挂牌出让竞买须知》第四条、第五条也明确告知该项目动迁等前期费用预计在23408万元以上，拆迁安置补偿等前期工作以及其他与项目有关的工作，均须由竞得人自行解决。因此，大连华成天宇房地产开发有限公司依法应当是土地及地上物补偿的主体。关于赔偿，从现有证据看，隋贞起权利受损的直接原因是拆迁人大连华成天宇房地产开发有限公司在未与隋贞起达成拆迁补偿安置协议的情况下，未按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，申请房屋拆迁管理部门裁决，而是在没有法定或约定的依据的情况下，即对隋贞起合法使用、受法律保护的房屋进行拆除，侵害了隋贞起的房屋使用权益，造成其财产损失，属于民事侵权行为。隋贞起可以按照《民事诉讼法》的规定，以拆迁人为被告提起民事损害赔偿之诉。当然，隋贞起也可以就补偿问题向拆迁管理部门申请裁决，拆迁管理部门仅就被拆迁房屋的补偿安置作出裁决，拆迁人违法拆除造成其他损害的应通过民事诉讼寻求救济。综上，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）、（八）、（十）项的规定，裁定如下：驳回原告隋贞起的起诉。案件受理费人民币50元，免予收取。隋贞起上诉称，一审认定事实错误，适用法律错误，故请求撤销一审裁定，发回重审，或直接改判，确认大连市政府的大政地城字[2008]6051号土地批件违法，侵犯其合法权益，判令大连市政府在大连市中山区七七街改造地段为其安置与被拆房屋同等面积的住房，或按照现行市场价格在就近地段为其购置同等面积的住房，并按每月4000元支付过渡期间的租房费用。其主要理由是：一、原审认定事实错误。其承租中国人民解放军海军37020部队（后改为中国人民解放军92373部队)位于大连市××街××室房屋，并取得该部队编号583号《营产使用证》，取得了房屋使用权和土地使用权。2008年，大连市政府在其房屋和土地正常使用过程中，在未能收购其所有的房屋、收回土地使用权的情况下，违法以大政地城字[2008]6051号批复，将正在由其使用的土地出让给案外人。原审法院不顾上述事实，错误认定其作为军产房的承租人，对案涉房屋所占用的土地并不享有土地使用权益，是认定事实错误。二、原审法院认定其不具有提起本案诉讼的主体资格、其起诉不符合法定的起诉条件，该认定存在错误。其依法具备原告提起行政诉讼主体资格，其诉讼主体适格。原审法院错误认定其对案涉房屋所占用的土地并不享有土地使用权益，混淆了土地使用权人与土地实际使用人完全不同的两个概念，进而否定其原告主体资格，既无事实依据，亦无法律根据。三、原审法院认定大政地城字[2008]6051号“该批复本身并未改变土地的权属，也未涉及到补偿事宜，不会损害原告就案涉房屋的补偿权益，故大政地城字[2008]6051号批复并未产生减损原告权益的法律效果，属于对原告的权利义务不产生实际影响的行为”则更是错误。事实是由于大连市政府的违法违规批复，土地权属已经发生了改变，导致其房屋被拆、利益受损。四、原审法院认定未补偿安置是拆迁人的责任，与大连市政府无关，同样是错误的。未补偿安置的直接原因是大连市政府违法出让土地，没有依法收取土地出让金或综合地价。五、原审法院对大连市政府违法违规批复出让土地，不予审查，避而不谈，对其诉讼请求不予审理，偏袒大连市政府。大连市政府在没有与部队达成任何协议的情况下，批复出让部队正在使用的土地，明显违反法律规定。六、原审法院适用法律错误，应予纠正。原审法院错误引用司法解释条款，明显适用法律错误。正是大连市政府违法批复出让土地，才导致其房屋被强拆，故不能说是对其无实际影响。大连市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉请求及事实理由错误，故请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。其主要理由是：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。其作出的大政地城字[2007]6117号批复的范围不包括案涉被拆迁房屋占用的土地，所以隋贞起与大政地城字[2007]6117号批复没有利害关系；原审裁定认定隋贞起作为承租人对案涉房屋所占用的土地不享有法律意义上的土地使用权益，这一认定事实清楚；大政地城字[2008]6051号批复第五条规定“持此批复和你单位与用地范围内的原土地使用者签订的协议办理该项目用地原土地使用权注销和新用地登记等有关手续”，该条款是对用地单位后续办理土地权属变更等有关手续的指导，该批复本身并未改变土地的权属，故一审裁定认定大政地城字[2008]6501号批复未产生任何减损隋贞起权益的法律效果，属于对隋贞起的权利义务不产生实际影响的行为，这一认定并无错误；一审根据相关法律及司法解释的规定，裁定驳回起诉，适用法律正确。二、隋贞起提出的上诉请求以及所主张的事实和理由是错误的。隋贞起关于其取得了土地使用权的主张是错误的，其作出承租人，不享有法律意义上的土地使用权益；隋贞起关于其依法可以作为原告提起诉讼的主张是错误的，最高人民法院答复中所称的土地实际使用人是指取得了所购房屋的所有权人，而不是承租人；隋贞起关于批复对其权益产生影响、改变了案涉土地权属的主张是错误的，批复本身并未改变土地的权属，属于对隋贞起的权利义务不产生实际影响的行为；隋贞起关于未获补偿安置的责任应由大连市政府承担的主张是错误的，隋贞起诉请就其房屋价值救济问题，关于补偿，属于民事侵权行为，应当另行起诉。本院审理查明，一审法院认定的事实属实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”隋贞起主张大连市政府的大政地城字[2007]6117号批复和大政地城字[2008]6051号批复侵犯了其合法权益，故提起本案诉讼。由于本案当事人均认可案涉房屋并不位于大政地城字[2007]6117号批复范围内，故隋贞起与大政地城字[2007]6117号批复不具有法律上的利害关系。案涉房屋虽然位于大政地城字[2008]6051号批复范围内，但该批复主要重申了土地规划设计及土地使用权出让合同相关内容，强调了用地单位要严格按照规定条件建设、认真履行合同约定条款、服从城市规划安排等。虽然大政地城字[2008]6051号批复中有关于“持此批复和你单位与用地范围内的原土地使用者签订的协议办理该项目用地原土地使用权注销和新用地登记等有关手续”的表述，但上述表述系对用地单位后续办理土地权属变更等有关手续的要求和指导，并未改变案涉土地的权属，亦未产生减损隋贞起权利的法律效果，故隋贞起与大政地城字[2008]6051号批复亦不具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”由于隋贞起与大政地城字[2007]6117号批复和大政地城字[2008]6051号批复均不具有法律上的利害关系，故其不具备对上述两个批复提起行政诉讼的原告主体资格。根据上述法律及司法解释的规定，一审法院裁定驳回隋贞起对案涉批复的起诉，并无不当。隋贞起在提起本案诉讼时一并提出了关于补偿安置、赔偿损失、支付过渡期租房费用等诉讼请求，但因上述诉求均系基于其起诉的批复行为而提出，故在其针对批复的起诉因不符合法定起诉条件而被裁定驳回时，其提出的上述诉求亦应裁定予以驳回。一审法院一并裁定驳回隋贞起关于补偿安置、赔偿损失、支付过渡期租房费用等的起诉，亦无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定结果并无不当，依法应予维持。上诉人隋贞起的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  邢家新二〇二〇年九月二十七日法官助理赵婳书记员曲宏