上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0115行初188号原告张斌，男，1963年1月27日生，汉族，住上海市。委托代理人王锴，上海申云律师事务所律师。委托代理人王璐，上海申云律师事务所律师。被告上海市崇明区规划和自然资源局，住所地上海市。法定代表人龚霞。委托代理人施小禹。委托代理人薛常宝，上海市申江律师事务所律师。被告上海市崇明区人民政府，住所地上海市。法定代表人缪京。委托代理人沈慧。原告张斌诉被告上海市崇明区规划和自然资源局(原崇明县规划和土地管理局，以下不再区分，均称崇明规资局)、上海市崇明区人民政府(原崇明县人民政府，以下不再区分，均称崇明区府)规划行政征收、行政复议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月23日立案后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月17日公开开庭审理了本案。原告张斌及其委托代理人王锴、王璐，被告崇明规资局的委托代理人施小禹、薛常宝，被告崇明区府的委托代理人沈慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年7月19日，崇明规资局对张斌(户)作出沪崇征地责令〔2019〕04号《责令交出土地决定书》(下称《责令交地决定》)，主要内容为：张斌(户)坐落于上海市崇明区长兴镇合心村XXX号农村宅基地房屋(下称案涉房屋)，被纳入征地范围。张斌(户)原农村村民建房用地申请表中记载批准建筑面积为200平方米。上海市崇明区长兴镇人民政府(原崇明县长兴镇(乡)人民政府，以下不再区分，均称长兴镇政府)根据征地公告时农村村民住房建设标准认定张斌(户)可建建筑面积为200平方米，核定合法有效建筑面积为256平方米。该区域土地使用权基价为人民币(以下币种均为人民币)900元/平方米，价格补贴为400元/平方米。经上海城市房地产估价有限公司(下称房产估价公司)实地评估，案涉房屋建安重置结合成新单价为857元/平方米。该项目签约期为2012年5月22日至6月20日，张斌(户)未能在签约期内与崇明征地事务机构达成补偿安置协议。崇明征地事务机构根据征地房屋补偿方案制定的沪崇征地房具补(2019)3006号《张斌(户)征地房屋具体补偿方案》(下称《具体补偿方案》)，已于2019年5月16日送达张斌(户)，其主要为：一、房屋补偿和评估情况。该户房屋合法有效建筑面积为256平方米，其土地使用权基价和价格补贴为332,800元。该户房屋的评估方式为实地评估，根据房产估价公司评估〔房屋估价分户报告单编号：沪城估(2012)(估)字第0585-0140号〕，其合法有效建筑面积的房屋建安重置结合成新价为219,392元，棚舍和其它附属物及装修货币补偿金额为341,032元，安置房装潢补贴为35,840元，家用设施移装费3,010元，以上补偿总额为932,074元；二、补偿方式和安置房源。崇明征地事务机构对该户实行产权房屋调换现房安置。产权房屋调换地点为本市崇明区陈家镇裕安社区多层配套商品房(安寓路99弄、裕国路328弄)。安置房明细如下：1.陈家镇安寓路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积78.73平方米；2.陈家镇安寓路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积78.73平方米；3.陈家镇裕国路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积104.37平方米。上述三套房屋作为张斌(户)的安置用房，经房产估价公司评估，其市场价格分别为556,100元、535,000元、658,300元。上述安置房产权清晰，无权利负担，具备居住条件。以本地块安置房规定价格计算，三套安置房总价值为548,457.08元。计算方式：78.73×2,150×(1+10%)+78.73×2,150×(1-8%)+(256×70%-78.73-78.73)×2,150×(1-22%)+256×15%×2,450×(1-22%)+256×15%×2,750×(1-22%)+(78.73+78.73+104.37-256)×3,150×(1-22%)=548,457.08元；三、搬迁期限和差价支付。具体补偿方案要求张斌(户)在方案送达之日起20日内完成搬迁。根据沪府发〔2011〕75号文《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(下称《暂行规定》)第十三条的规定：产权房屋调换应当结清货币补偿金额与产权调换房屋价格的差价，张斌(户)的房屋等补偿总额932,074元与安置房价值548,457.08元的差价为383,616.92元，交付安置房时崇明征地事务机构向张斌(户)一次性支付。若履行本补偿方案，崇明征地事务机构向该户按规定一次性支付搬家补助费。对属于补偿、补助范围的其他相关项目，因该户未提供或拒绝提供有效证据，而未能在具体补偿方案中处理的，经查实、确认后，在双方达成协议时一并补偿。崇明规资局认为崇明征地事务机构为张斌(户)制定的具体补偿方案符合征地房屋补偿方案，且已对张斌(户)实施了补偿，张斌(户)无正当理由拒绝接受补偿，其根据《暂行规定》第二十六的规定决定：责令张斌(户)自收到责令交出土地决定书之日起15日内，搬离长兴镇合心村XXX号，交出土地，搬至上述三套安置房内。2019年12月19日，崇明区府根据《中华人民共和国行政复议法》(下称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项的规定，作出维持《责令交地决定》的崇府复字〔2019〕第48号《行政复议决定书》(下称《复议决定》)。原告张斌诉称，上述《责令交地决定》《复议决定》均严重违法，理由如下：首先，《责令交地决定》未确认原告经有关部门批准翻建的砖混结构平房20平方米，认定事实不清。其次，征地中有程序违法现象。原告在征地中从未见过《拟征地告知书》《征地补偿安置方案公告》，征地机构在原告未放弃听证权利的情况下未举行听证，违反了《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十七条以及《征收土地公告办法》第九条、第十条等关于公告及听证的规定。《征收土地方案公告》《征地房屋补偿方案公告》《征地补偿安置方案公告》的时间均超过《征收土地公告办法》第四条、第七条及《暂行规定》第十条规定的期限。分户报告单送给了原告母亲，其并非原告户内成员，该送达违法。《责令交地决定》的作出缺乏评估报告、安置款储存凭证等前置性程序，程序违法。最后，上海市人民政府沪府土〔2011〕552号《关于批转国土资源部关于中船长兴造船基地二期工程建设用地的批复的通知》(下称《用地批复通知》)于2011年8月22日下发，崇明规资局于2015年4月22日才作出《征地补偿安置方案公告》，违反了国务院“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，该批复已失效，据此作出的《责令交地决定》亦应无效。《复议决定》维持了《责令交地决定》，复议结果错误。为此，原告请求法院依法撤销上述《责令交地决定》《复议决定》。原告张斌向本院提供了如下证据：1.居民户口簿，证明原告系长兴镇合心村村民，其母亲并非户内成员，有关部门向其母亲送达文书，程序违法；2.农村宅基地使用证、农村个人住房(建设用地)许可证、农村村民住房建设工程规划许可证，证明其有20平方米房屋未被核定；3.信访回复2份，证明原告扩建的20平方米平房，应单独计算；4.政府信息公开告知书4份，证明原告通过信息公开方式获得的证据中未看到征地公告和补偿方案等公示文件；5.村委会出具的证明，证明原告在合心村仍有耕地，安置房源位于陈家镇，位置不合理，不利于原告的生产生活；6.合心村动拆迁农户签约明细表，证明部分农户是按照“大三口、小三口”政策执行的补偿，原告亦应按该政策进行补偿。被告崇明规资局辩称，其具有作出《责令交地决定》的法定职权。张斌(户)于2004年获批建房180平方米，2007年获批扩建20平方米，长兴镇政府核定该户建筑面积为200平方米，加上阳台面积及误差面积等，核定合法有效建筑面积为256平方米，事实清楚。崇明征地事务机构于2012年8月20日将实地评估报告送达张斌母亲，张斌(户)不同意签订征收补偿协议，且对是否接受具体补偿方案逾期未作答复，被告在答复期间内两次召集双方进行协调，张斌(户)均未出席，答复期限届满后，崇明征地事务机构两次将实施具体补偿方案的通知送达该户，但该户第一次未出席、第二次到场后拒绝接受补偿。被告根据申请于2019年7月19日作出《责令交地决定》，并于2019年7月23日送达张斌(户)，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于《拟征地告知书》等未进行听证问题，《拟征地告知书》于2012年12月24日公告张贴，《征地补偿安置方案》于2015年4月22日公告张贴，根据《国土资源听证规定》第十九条第一款及第二十一条的规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案系依申请听证的事项，现当事人未在法定期限内提出书面申请，其未进行听证合法。关于《征收土地公告方案》等超过法定期限问题，根据市土地管理部门《关于崇明县规土局的复函》，未能在《征收土地公告办法》规定的期限内发布相关公告的，应当抓紧改正，但不影响对征地补偿的实施，应当继续开展有关补偿工作。关于征地批文问题，《用地批复通知》于2011年8月22日作出，崇明区府于2012年2月3日发布《征收土地方案公告》，崇明规资局于2012年4月20日张贴《征地房屋补偿方案公告》，并在公告期满后于2012年5月22日发布签约期限告知书，显然该批文未失效。综上，被诉《责令交地决定》合法，原告的诉讼请求缺乏依据，请求法院依法应予驳回。被告崇明规资局向本院提供了以下依据、证据：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《暂行规定》第五条、第二十六条的规定作为其职权依据，《暂行规定》《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(下称《处理办法》)作为其程序依据，《暂行规定》第二十六条及《处理办法》第十条的规定作为其适用法律的依据；2.沪(崇)拟征告[2010]第190号《拟征地告知书》及放弃听证书面记录表；3.《用地批复通知》；4.沪崇征地告[2012]第27号《征收土地方案公告》及公告照片；5.崇府发〔2012〕47号批复；6.沪崇征地房补告(2012)第1号《征地房屋补偿方案公告》；7.评估单送达回证；8.沪(崇)征地补告[2015]第037号《征地补偿安置方案公告》及放弃听证书面记录表；9.与张斌的两次谈话笔录；10.《张斌(户)征地房屋具体补偿方案》及送达回证；11.协调会通知及送达回证、协调会笔录等；12.两次实施具体补偿的通知及送达回证；13.两次安置房进户通知单及送达回执、拆迁补偿款支票等；14.作出责令交地的申请、《责令交地决定》及送达回证；15.村委会出具的证明；16.张斌(户)建房用地资料、动迁户认可及有证建筑面积核定表；17.评估机构选定结果公示、新增房源公告、张斌(户)安置房计算表、征收集体土地房屋估价分户报告单、安置房估价报告、安置房产证、房地产估价机构资质证书等。以上证据证明其作出的《责令交地决定》认定事实清楚，程序合法。被告崇明区府辩称，被诉《复议决定》合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告崇明区府向本院提供了如下证据、依据：1.《行政复议法》第十二条第一款的规定作为其职权依据，该法第十七条、第二十三条第二款、第三十一条的规定作为其程序依据，该法第二十八条第一款第(一)项的规定作为其适用法律的依据；2.行政复议申请书、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书及送达凭证、行政复议相关材料查阅登记表、延期审理期限通知书及送达回证、《复议决定》及送达回证，证明《复议决定》认定事实清楚，程序合法；经庭审质证，原告张斌对被告崇明规资局提供的法律规范均无异议，对证据2的合法性不予认可，认为被告拟征地告知程序中未尽到评估调查义务，仅将拟征地内容告知村委会，未告知村民，且村民对放弃听证没有确认；对证据3的合法性不予认可，认为该文件已失效；对证据4的真实性无异议，但不认可其合法性；对证据5无异议；对证据6的真实性及关联性无异议，对其合法性不予认可；对证据7认为其未收到任何评估报告，该送达违法；对证据8的真实性及关联性无异议，对其合法性不认可；对证据9认为，与原告谈话属实，但其未签字，对谈话内容不予认可；对证据10的真实性、关联性无异议，但认为安置房源与公告不一致，且送达方式违法，对其合法性不予认可；对证据11认为，以电话方式通知且时间仓促，程序违法，原告仅收到一次通知；对证据12认为其未收到，送达程序违法，对合法性不予认可；对证据13的真实性无异议，但认为安置房源与补偿方案中的位置不一致，送达方式不合法；对证据14的真实性无异议，对其合法性不予认可；对证据15的真实性、合法性均不予认可；对证据16认为，用地申请表证明其20平方米房屋应得到认定，面积核定表说明原告符合“大三口”政策；对证据17中的评估机构选定结果公示的合法性不予认可，对新增房源公告、安置房计算表认为，与征地方案上的房源不一致，不能作为认定征收程序合法的证据，对补偿结算表认为认定面积错误，对分户报告单认为送达方式违法，未告知原告复核复议的权利，未进行公示，程序违法，对安置房估价报告、安置房产证、估价机构资质证书认为评估格式及送达方式均违法，未告知原告复核复议的权利，该报告未进行公示等。原告张斌对被告崇明区府提供的法律规范及证据均无异议，但认为复议结果错误。两被告对原告的证据1无异议，对证据2的真实性、关联性、合法性均无异议，但不认可其证明目的；对证据3认为，不能证明20平方米平房应另行计算；对证据4认为与本案无关；对证据5认为，安置房产权清晰、无权利负担，具备居住条件，其地理位置不违反法律规定；对证据6的真实性不予认可，认为大三口政策是协议动迁阶段的政策，与本案无关。本院对各方证据认证如下：两被告提供的法律依据均系有效的法律、法规、规章及规范性文件，可予适用，两被告提供的证据形式及来源合法，且与本案相关，可作为定案的依据。原告的证据的形式及来源合法，但不能达到其证明目的。经审理查明，2010年12月24日，崇明规资局发布沪(崇)拟征告[2010]第190号《拟征地告知书》，拟征收长兴镇合心村的部分集体土地用于中船长兴造船基地二期工程。2011年8月，上海市人民政府作出《用地批复通知》，称国土资源部批准上述工程位于长兴镇的部分农用地转为建设用地，请崇明区府凭该通知依法实施征地。2012年2月3日，崇明区府发布沪崇征地告[2012]第27号《征收土地方案公告》，要求相关人员在该公告发布之日起15日内持土地权属证书等到长兴镇土地管理所办理补偿登记，登记期限至2012年2月17日。2012年4月20日，崇明规资局发布沪崇征地房补告(2012)第1号《征地房屋补偿方案公告》，明确征地范围内房屋补偿为货币补偿、产权调换，用于产权调换的房屋位于圆沙社区A1、A2、A3土地收储项目地块，产权调换的房屋为小高层，价格为每平方米2,670元，对该公告有不同意见的，请于公告之日起30日内即2012年5月21日前提出书面意见，逾期视为无意见。对公告内容要求听证的，请于2012年4月26日前提出申请，逾期视为放弃听证。案涉房屋位于上述征地范围内。崇明征地事务机构委托评估机构以2012年4月20日为估价时点对案涉房屋进行了评估，该分户报告“特别告知”部分第7条显示：若当事人对报告有异议的，可在收到报告单之日起10日内向出具评估报告的估价机构咨询或书面申请复估。该分户报告经村镇工作人员见证送达原告母亲，其拒绝在送达回证上签字。2013年12月3日及2015年5月5日，崇明规资局分别发布公告称，坐落于陈家镇安通路151弄(裕安社区配套商品房五期)、裕国路328弄(裕安社区配套商品房一期)、安寓路99弄(裕安社区配套商品房三期)作为中船长兴造船基地二期工程征地项目的安置房源。2016年7月4日及2017年8月6日，崇明征地事务机构分别与张斌进行了协商，张斌均认为其房屋面积核定有误，但对评估报告无异议。因张斌(户)在征地房屋补偿方案公告规定的签约期2012年5月22日至6月20日，未与崇明征地事务机构达成补偿安置协议，崇明征地事务机构于2019年5月16日向张斌(户)送达了《具体补偿方案》，并要求张斌(户)在收到该方案之日起15日内书面回复是否接受该方案。张斌(户)未书面回复。2019年5月17日、5月24日，崇明规资局分别组织召开征地房屋补偿争议协调会，张斌(户)均未参会。崇明征地事务机构于2019年6月6日对张斌(户)实施补偿，张斌(户)未到场，崇明征地事务机构于2019年6月12日再次对张斌(户)实施补偿，张斌(户)到场，但拒绝接受补偿。2019年7月4日，崇明征地事务机构申请对张斌(户)作出责令交地决定，崇明规资局遂于2019年7月19日作出《责令交地决定》，并于2019年7月23日送达。2019年9月24日，崇明区府收到原告的行政复议申请。2019年11月21日，崇明区府决定延长复议审理期限30日。2019年12月19日，崇明区府作出《复议决定》，维持了《责令交地决定》，并于次日交邮。原告不服，遂成讼。本院认为，根据《暂行规定》第五条、第二十六条的规定，崇明规资局具有作出被诉决定的法定职权。根据《行政复议法》第十二条的规定，崇明区府具有对其所属的工作部门作出的行政行为进行复议的法定职权。根据《暂行规定》第二十六条的规定，宅基地使用人或者房屋所有人已经依法得到补偿或者无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地的，区(县)土地管理部门可以作出责令交出土地决定，责令宅基地使用人或者房屋所有人限期交出土地。本案中，因张斌(户)未能在规定的签约期限内与被告崇明规资局下属的崇明征地事务机构达成补偿安置协议，该机构遂根据批准的征地房屋补偿方案制作了该户的具体补偿方案并送达，崇明规资局在答复期限内组织协调会，答复期限届满，未能达成一致意见，崇明征地事务机构决定按照具体补偿方案实施具体补偿，并将实施具体补偿方案通知送达张斌(户)，张斌(户)拒绝接受该方案，崇明规资局在接到崇明征地事务机构的申请后，依法作出《责令交地决定》并送达，其上述程序符合法律规定，本院予以确认。根据查明的事实可知，《责令交地决定》对张斌(户)土地使用权基价及价格补贴的金额、房屋补偿款金额的认定及对于安置房屋价款的计算等，有相应的证据佐证，并无不当，本院予以确认。关于房屋具体补偿方案、分户报告等送达问题。两被告认为，张斌母亲一直居住在案涉房屋内，该事实由合心村村民委员会出具的情况说明予以确认，且张斌(户)参加第二次实施具体补偿会议的行为亦能证明其收到了送至案涉房屋地址的相关文书，相关工作人员将有关文书等送至案涉房屋处，遭原告母亲拒签后，在两名见证人见证下签字注明，该送达方式合法，本院认为，两被告的主张有相关证据证实，其抗辩意见成立，本院予以采纳。关于分户报告单格式是否违法问题，本院认为，估价机构具有评估资质，该报告形式合法，内容亦无不当。关于该报告是否告知复核复议权利问题，本院认为，张斌(户)分户报告单“特别告知”第7条明确了该内容，原告以该报告形式不合法、未告知复估等权利为由否定该报告的效力的主张，缺乏依据，本院不予采纳。关于原告主张的安置房源不一致问题。崇明规资局认为，张斌(户)案涉房屋动拆迁程序已经进入征收阶段，对其必须提供现房予以补偿安置，因《责令交地决定》作出时长兴镇无相应安置房源，故其经崇明区府同意，对新增房源进行公告后，根据当时的实际情况将张斌(户)安置在陈家镇，并无不当。本院认为，被告崇明规资局的抗辩理由成立，本院予以采纳，但希望在具备条件的情况下，双方进行协商，妥善解决安置房源问题。关于原告主张的“大三口”政策问题，崇明规资局认为在协议动迁阶段，确实存在用地方可为自愿达成补偿协议的被补偿人增加相应面积的政策，但因原告在协议动迁阶段未签订协议，本案已转入征收程序，在现阶段适用该政策缺乏法律依据。对此，本院认为，被告崇明规资局意见成立，本院予以采纳。崇明区府收到原告的复议申请后，在法定期限内作出《复议决定》并依法送达，该决定合法。至于原告主张的面积核定错误、公告及听证程序违法、用地批文失效等问题，复议机关在《复议决定》中已进行了论述，本院不再赘述。综上，原告的诉讼请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告张斌的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元(已预缴)，由原告张斌负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  宋永强人民陪审员  钱文新人民陪审员  施侠腾二〇二〇年九月二十一日法官 助理  施 芸书 记 员  黄吟秋附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。