重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行初321号原告杜中英，女，汉族，1963年11月21日出生。住址：四川省广安市前锋区。委托代理人龙章福，广安市前锋区法律援助中心援助律师。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路**。法定代表人唐良智，市长。委托代理人朱科军，重庆市司法局工作人员。委托代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。第三人重庆市卫生健康委员会。住。住所地：重庆市渝**旗龙路**/div>法定代表人黄明会，主任。出庭负责人周林，副主任。委托代理人程雪莲，该委员会工作人员。委托代理人王敏璇，重庆坤源衡泰律师事务所律师。原告杜中英不服被告重庆市人民政府（简称市政府）医疗行政复议一案，起诉来院。本院于2020年7月7日受理后，在法定期限内向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书，向被告市政府发出了应诉通知书及起诉状副本。因重庆市卫生健康委员会（简称市卫健委）与本案有利害关系，本院通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理。原告杜中英及其委托代理人龙章福，被告的委托代理人朱科军，第三人的负责人周林、委托代理人程雪莲、王敏璇，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2020年5月19日作出渝府复【2020】164号《驳回行政复议申请决定书》（简称《驳回复议申请决定》），根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告杜中英的行政复议申请。原告杜中英诉称：2011年8月12日，原告儿子黎义生在重庆医科大学附属第一医院（简称重医附一院）手术后昏迷，处于植物人状态，在明显存在疑似医疗质量安全事件的情形下，该医院没有依法上报有关黎义生的医疗质量安全事件，不但违反了原卫生部《医疗质量安全事件报告暂行规定》（简称《暂行规定》）“逢疑必报”的原则规定，而且该行为明显隐瞒医疗真相，侵犯了原告对黎义生病情的知情权。在黎义生昏迷至2016年2月4日死亡后再度明显存在疑似医疗质量安全事件的情形下，该医院同样没有依法上报有关黎义生的医疗质量安全事件。2019年12月11日，原告向市卫健委邮寄《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》，请求对重医附一院该项违法行为依法进行查处。市卫健委于2020年2月22日作出《关于杜中英来信的回复》（简称《回复》）。原告认为，市卫健委没有依照《卫生行政处罚程序》第十四条第三项和第十五条之规定对原告的投诉申请作出受理以及是否立案的处理，也没有依照《卫生行政处罚程序》第十八条和《行政处罚法》第三十七条的规定制作相关的询问笔录，而且超过法定期限才作出相关的回复。此外，该回复事实不清、证据不足，程序违法，具体行政行为明显不当，侵犯了原告的合法权益。2020年3月9日，原告向被告市政府申请行政复议，阐明了市卫健委的具体行政行为所存在的多项违法事实，请求依法撤销该回复并责令重新作出处理和答复。原告经阅卷后还向被告提交了《关于渝府复【2020】164号行政复议案的意见》。但被告并没有正确履行其行政复议机关的法定职责，没有按照《行政复议法》第三条第（三）项之规定审查被申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，没有对重庆市卫健委的行政行为的合法性作出实体的认定和处理，更没有依法做出行政复议决定，而是对原告的行政复议申请强行作出程序性驳回。原告认为，原告的申请是认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益请求行政机关查处，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定的投诉，被告却强行将原告的投诉确认为“举报”，认为市卫健委作出与不作出处理的行为与原告无法律上利害关系，并据此认为医院是否上报医疗质量安全事件并不对原告合法权益产生影响、回复与原告无法律上利害关系、原告的投诉申请属于“信访”，主要证据不足，认定事实错误；在无任何法律规定将“确认医疗事故或者存在医疗过错”设置为前置条件的情形下，市卫健委仅以重医附一院“不是医疗事故，诊疗行为符合诊疗规范、常规”的自辩理由，便认定重医附一院未上报医疗质量安全事件并不违法，事实不清、证据不足，被告市政府未对市卫健委该行为合法性作出实体认定处理，强行驳回原告行政复议申请，行政复议行为明显不当、适用法律、法规错误。请求人民法院：1、依法撤销被告作出的《驳回复议申请决定》（渝府复【2020】164号）；2、判令被告受理原告的行政复议申请，对被申请行政复议的市卫健委的行政行为的合法性作出实体的认定处理并依法做出行政复议决定。原告杜中英向本院提交并举示以下证据：1、关于渝府复【2020】164号行政复议案的意见及邮寄凭证。2、2012中区民初字8519号受理案件通知书。3、2017渝01**民初4040号《受理案件、预交诉讼费通知书》。4、中止医疗事故鉴定通知书（2015年4月21日）。被告市政府辩称：被告作出《驳回复议申请决定》主体适格、程序合法、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。根据《暂行规定》第一条、第十九条之规定，建立健全医疗质量安全事件报告制度的本意，是为了各级卫生行政部门加强指导医疗机构妥善处置医疗安全事件，推动医疗质量改进，切实保障医疗安全。医疗质量安全事件信息报告情况是医疗机构等级评审和医院评优的重要指标。重医附一院是否上报医疗质量安全事件的行为，可能对其等级评定、评优产生影响，进而影响到“改进医疗质量”“保障医疗安全”等公共利益，但并不对原告合法利益产生直接影响。若原告认为其向市卫健委诉称事项涉及相关医疗事故，可按《暂行规定》第十六条“对于涉及医疗事故争议的医疗质量安全事件，应当按照《医疗事故处理条例》的相关规定处理”的规定进行处理。因此，重医附一院是否上报医疗质量安全事件的行为，不侵犯原告个人的合法利益，原告的投诉事项虽名为投诉，实为举报，原告与重庆市卫生健康委员会对其举报的作出的《回复》无法律上的利害关系。此外，重庆市卫生健康委员会对重医附一院是否上报相关医疗质量安全事件信息的行为作出何种处理，属其对重医附一院的行业监管范畴。原告并不拥有要求市卫健委针对举报事项采取某项具体措施或作出某项具体决定的请求权。重庆市卫生健康委员会经调查后认为原告“投诉”事项属于《信访条例》规定的信访事项，按照《信访条例》的相关规定作出答复并无不当。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告市政府向本院提交并举示了以下证据、依据：1、行政复议申请书。2、行政复议答复通知书、送达回证。3、延期审理通知书、送达回证。4、驳回行政复议申请决定书、送达回证。证据1-4拟证明收到原告的行政复议申请，被告依法进行受理并作出处理，并在规定时限内向原告进行送达。5、行政复议答复书。6、投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件。7、重庆市卫生健康委员会办公关于报送杜中英投诉办理情况的通知。8、重庆医科大学附属第一医院关于患者家属杜中英“投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件的回复。9、医疗事故技术鉴定书。10、重庆市卫生健康委员会关于杜中英来信的回复及相关送达回证。证据5－10拟证明被告作出驳回复议申请决定的事实依据。法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项，拟证明行政复议申请人应当与申请事项有利害关系。第三人市卫健委述称：2019年12月17日，第三人收到原告来信。2020年2月7日，卫健委向原告作出《关于杜中英来信的回复》，说明因相关情况需进一步核实，经批准，第三人延期向原告答复。2020年2月11日，第三人要求重医附一院按照《暂行规定》、《医疗事故处理条例》、《医疗纠纷预防和处理条例》等相关规定，对原告反映问题进行核实。重医附一院向第三人回复，“对患者黎义生诊疗行为符合诊疗规范、常规”。经第三人核实，2015年2月4日，重庆市渝中区医学会对杜中英与重医附一院的医疗纠纷进行医疗事故鉴定，鉴定结论为“本例不属于医疗事故”。2020年2月22日，第三人向原告作出《回复》，并寄送原告。原告不服向被告申请行政复议。第三人认为，第三人根据原告反映的问题，对重医附一院医疗质量安全事件上报、原告之子黎义生医疗事故技术鉴定等问题进行了调查核实，重医附一院并无违法行为，原告反映问题不适用《卫生行政处罚程序》；原告向第三人来信要求“依法查处重医附一院未依法上报医疗质量安全事件的违法行为”，无论第三人是否因“未依法上报医疗质量安全事件”处罚重医附一院，均属于第三人对该医院的行业监管范畴，与原告并无法律上的利害关系，亦不会产生侵害原告实体合法权益的实质效果。故原告的来信不属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定的投诉，第三人根据《信访条例》对原告来信作出《回复》适用法律正确、程序合法。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。第三人市卫健委未向本院举示证据。经庭审质证，原告对被告举示的证据1、2真实性、合法性、关联性无异议；对证据3合法性不予认可，本案事实清楚，案情简单，被告没有合理说明为什么案情复杂，也没有举示要延期审理的证据，其每一次受理的复议都要延期，是为了拖延时间，各方串供，作出不利于原告的处理；对证据4中送达回执没有异议，驳回决定真实性没有异议，但是内容不合法；对证据5认为没有相关的送达回执或邮寄凭证等证明第三人收到行政复议申请副本后在法定期限内提出书面答复；对证据6、7真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的；对证据8认为于法无据，不构成医疗事故为由主张不需上报有关原告儿子医疗质量安全信息，是公然抵触国家卫生部关于医疗质量安全事件实施逢疑必报的法律规定；对证据9真实性认可，但认为其不服该鉴定已经提出了再次鉴定，所以该鉴定书没有法律效力；对证据10认为主要事实不清，严重违反法律程序，行政行为明显不当，不具有合法性，不能达到被告的证明目的，不予认可。被告对原告举示证据认为均与本案无关联亦不能达到其证明目的。第三人对被告举示证据无异议，对原告举示证据同意被告的质证意见。经审查，本院认为被告举示的证据1-10真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。原告举示的证据1，系在行政复议程序中其就市卫健委提交的《行政复议答复书》及证据向被告提交的书面意见，能够证明其在行政复议程序中向被告陈述了意见，予以采信；原告举示的证据2、3，系黎义生、杜中英分别于2012年、2017年起诉重医附一院医疗损害责任纠纷民事案件的受理案件通知书，与本案无关联，不予采信；原告举示的证据4，系2015年4月21日重庆市医学会医疗事故技术鉴定工作办公室向原告作出的中止组织黎义生与重医附一院医疗事故争议案的再次技术鉴定的通知，与本案无关联，不予采信。经审理查明：2019年12月11日，原告杜中英向第三人市卫健委邮寄《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》，以其子黎义生于2011年8月6日入住重医附一院治疗，同年8月12日黎义生进行开颅手术后昏迷（植物人状态）至2016年2月4日死亡，是重医附一院在医疗活动中发生了医疗质量安全事件为由，请求市卫健委依法查处重医附一院未依法上报医疗质量安全事件的违法行为。市卫健委收到后，于2020年2月7日向杜中英作出《重庆市卫生健康委员会关于杜中英来信的回复》，告知因相关情况需进一步核实，经批准决定延期回复。同月11日，市卫健委向重医附一院发送《重庆市卫生健康委员会办公室关于报送杜中英投诉办理情况的通知》，要求该院对杜中英反映的内容进行调查核实，将杜中英（黎义生）与该院医疗纠纷基本情况及医疗质量安全事件上报情况，书面报送市卫健委。2020年2月12日，重医附一院向市卫健委报送《重庆医科大学附属第一医院关于患者家属杜中英“投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件”的回复》，载明“……我院认为，医院对患者黎义生诊疗行为符合诊疗规范、常规，且医疗事故鉴定结论不构成医疗事故，故该医疗纠纷事件不属于医疗质量安全事件，所以医院未按《医疗质量安全事件报告暂行规定》要求上报”等内容。2020年2月22日，市卫健委作出《回复》，告知杜中英“……我委要求重医附一院对该问题进行说明。重医附一院认为，医院对患者黎义生诊疗行为符合诊疗规范、常规，且医疗事故鉴定结论不构成医疗事故，该医疗纠纷事件不属于医疗质量安全事件，医院未进行上报。就该问题，我委要求重医附一院主动和您联系，做好沟通解释工作”。杜中英收到市卫健委邮寄的前述《回复》后，向被告市政府申请行政复议，请求撤销该《回复》，并责令市卫健委在法定期限内就其投诉重医附一院未依法上报医疗质量安全事件的违法行为重新作出处理和答复。市政府于2020年3月17日收到并受理该行政复议申请后，于同月24日向市卫健委发送《行政复议答复通知书》。同月31日，市卫健委向市政府提交《行政复议答复书》及证据。之后，杜中英在市政府查阅市卫健委向市政府提交的《行政复议答复书》及证据后，向市政府提交《关于渝府复【2020】164号行政复议案的意见》，再次书面陈述其理由。2020年5月12日，市政府对杜中英作出《延期审理通知书》并送达，告知杜中英延期30日作出行政复议决定。2020年5月19日，市政府作出本案被诉《驳回复议申请决定》，认为杜中英投诉事项虽名为投诉，实为举报，其与市卫健委作出的《回复》无法律上利害关系，提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系”的规定；此外，依据《暂行规定》，杜中英并不拥有要求市卫健委针对举报事项采取某项具体措施或作出某项具体决定的请求权，故本案中，针对杜中英的诉求，市卫健委经调查后认为杜中英“投诉”事项属于《信访条例》规定的信访事项，按照《信访条例》的相关规定作出答复并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告杜中英的行政复议申请。原告不服，起诉来院。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，被告具有作出本案被诉《驳回复议申请决定》的法定职权和相应职责。被告收到原告行政复议申请后，依法受理、送达行政复议答复通知书，经审查核实相关证据并依法延期后，作出驳回复议申请决定，程序合法。本案争议焦点为原告杜中英向本案第三人市卫健委提交的《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》，属于投诉还是举报的问题。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。《医疗质量安全事件报告暂行规定》第一条规定：“为建立健全医疗质量安全事件报告制度，提高医疗质量安全事件信息报告的质量和效率，指导医疗机构妥善处置医疗质量安全事件，推动持续医疗质量改进，切实保障医疗安全，根据《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》和《医疗事故处理条例》等法律、法规，制定本规定。”第二条规定：“医疗质量安全事件是指医疗机构及其医务人员在医疗活动中，由于诊疗过错、医药产品缺陷等原因，造成患者死亡、残疾、器官组织损伤导致功能障碍等明显人身损害的事件。”第十六条规定：“对于涉及医疗事故争议的医疗质量安全事件，应当按照《医疗事故处理条例》的相关规定处理。”第十九条规定：“各级卫生行政部门应当将医疗质量安全事件信息报告情况作为重要指标纳入医疗机构等级评审和医院评优的指标体系。”根据前述规定，建立健全医疗质量安全事件报告制度的目的，是为了各级卫生行政部门加强指导医疗机构妥善处置医疗活动中医疗质量安全事件，推动医疗质量的改进，保障医疗安全。医疗质量安全事件信息报告情况，是医疗机构等级评审和医院评优的重要指标。因此，本案中，医疗安全事件报告行为本身体现的是市卫健委对重医附一院的指导与监督，便于其及时掌握医疗质量安全事件信息；重医附一院是否上报医疗质量安全事件信息，可能会对其等级评定、评优产生影响，进行影响到医疗质量改进、保障医疗安全等公共利益，但并不对杜中英个人的合法权益直接产生影响；市卫健委对重医附一院是否上报医疗安全事件信息作何处理，属其对重医附一院行业监管范畴，杜中英不具有要求市卫健委采取某项具体措施或作出某项具体决定的请求权。故杜中英向市卫健委提交的《投诉重庆医科大学附属第一医院未依法上报医疗质量安全事件》，名为“投诉”，实质是“举报”行为，市卫健委作出的《回复》与杜中英无法律上的利害关系。市政府以此为由，在受理杜中英行政复议申请后，发现杜中英提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定“申请人与具体行政行为有利害关系”受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，作出本案被诉《驳回复议申请决定》，事实清楚、证据充分、适用法律正确。综上，被告重庆市人民政府2020年5月19日作出渝府复【2020】164号《驳回行政复议申请决定书》，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杜中英的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告杜中英负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长 封 莎人民陪审员 罗 戎人民陪审员 陈 均二〇二〇年九月二十二日法官 助理 王俞环书 记 员 赖晓玲