陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终330号 上诉人（一审被告）：西安市新城区人民政府。住所地：陕西省西安市新城区。法定代表人：王征，区长。委托诉讼代理人：丁淑荣，西安市新城区司法局工作人员。委托诉讼代理人：张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：赵延令，男，汉族，1935年12月24日出生，住陕西省西安市新城区，现住陕西省西安市新城区。委托诉讼代理人：赵劲松，男住陕西省西安市新城区，现住陕西省西安市新城区，系赵延令之子。被上诉人（一审原告）：马秀文，女，汉族，1945年11月10日出生，住陕西省西安市新城区，现住陕西省西安市新城区，系赵延令之妻。上诉人西安市新城区人民政府（以下简称新城区政府）因被上诉人赵延令、马秀文诉其撤销征收补偿决定一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初485号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人新城区政府委托诉讼代理人丁淑荣、张晓敏，被上诉人马秀文及赵延令委托诉讼代理人赵劲松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2015年5月6日，新城区政府作出新房征决字〔2015〕1号《西安市新城区人民政府关于火车站北广场棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称涉案房屋征收决定），决定对火车站北广场棚户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。同日，新城区政府发布征收通告，并附《火车站北广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》，规定的签约期限为自该征收通告发布之日起3个月。西安市新城区XX巷XX号房屋位于征收范围内，该院房屋包括赵某某名下房屋（证载面积55.35平方米）、梁书田名下房屋（证载面积45.74平方米）以及无证房，在新城区政府于2014年10月21日发布的《关于对西安站改工程北广场棚改项目房屋调查结果公示的公告》（新政告字〔2014〕4号）中记载“姓名：赵某某（已故） 赵劲松；房屋地址：XX巷XX号；证载面积55.35平方米；实测面积148.52平方米；证载用途：住宅；产权性质：私产；改造意愿：愿意改造”。2015年10月，XX巷XX号房屋被拆除。2018年1月11日，赵延令、马秀文认为新城区政府不履行征收补偿法定职责，提起诉讼。西安铁路运输中级法院于2018年4月13日作出（2018）陕71行初50号行政判决，责令新城区政府于判决生效之日起60日内对赵延令、马秀文所有的被XX巷XX号房屋依法作出补偿决定。2018年9月30日，陕西省高级人民法院作出（2018）陕行终379号行政判决，驳回上诉，维持原判。二审期间，西安天正房地产价格评估咨询有限公司接受西安市新城区建设和住房保障局委托对赵某某名下房屋进行评估，并于2018年8月27日出具《国有土地上房屋征收评估报告》（天正估字201506123172号），价值时点为2015年5月6日，赵某某名下房屋在价值时点的征收补偿价值为298,716元。同年11月15日，西安市新城区建设和住房保障局向赵延令、马秀文公告送达上述评估报告，并告知赵延令、马秀文申请复核评估的权利。2019年5月6日，新城区政府作出新政征补决[2019]1号《西安市新城区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉补偿决定），并张贴公示。赵延令、马秀文不服，提起诉讼，请求撤销。另查明：2015年，赵延令因与赵斌、赵莉、赵敏、李锦亭、赵世云、赵爱民、赵明、赵小亮物权确认纠纷诉至西安市新城区人民法院，该院于2016年6月11日作出（2015）新民初字第01987号民事判决，确认赵某某名下位于西安市新城区XX巷XX号院内的房产归赵延令所有；梁书田名下房产与无证房不予处理，遂驳回赵世云、赵爱民、赵明、赵小亮要求确认赵某某名下房产、梁书田名下房产及临建房屋（面积24平方米）为共有房产并予以分割的反诉请求。一审认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条、第二十六条的规定，新城区政府具有对本行政区域内在签约期限内未达成补偿协议，按照该条例规定作出补偿决定的法定职权。征补条例第二十条第一款规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案中，新城区政府应提交2015年其发布征收通告时选定房地产价格评估机构的相关证据，或新城区政府于陕西省高级人民法院（2018）陕行终379号行政判决生效后和赵延令、马秀文协商选定房地产价格评估机构的相关证据，但其未提交任何选定房地产价格评估机构程序的相关证据，只能认定其未按法律规定选定房地产价格评估机构。如果赵延令、马秀文拒绝和新城区政府协商选定房地产价格评估机构，新城区政府可以在公证机构公证下随机选定房地产价格评估机构。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”但赵延令、马秀文自2015年房屋被拆除至今未得到公平合理的安置补偿，其中既有涉案房屋所有权不明确的原因，也有新城区政府及相关职能部门未依法行政的原因。在房屋价格明显上涨，且赵延令、马秀文未及时获得合理补偿安置的前提下，新城区政府依据评估时点为2015年5月6日的评估报告确定征收补偿安置款，对赵延令、马秀文明显有失公平。新城区政府应按照有利于保障被征收人房屋产权得到充分补偿的原则，以作出补偿决定时点的案涉房屋类似房地产的市场价格为基准确定。征补条例第二十一条第一款规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。该条例第二十二条规定：因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案中，新城区政府在被诉补偿决定中明确了赵延令、马秀文可选择货币补偿和产权调换两种补偿方式，以及房屋装修补偿、附属物补偿、搬迁补助费、临时安置补偿费、周转用房位置及面积等，保障了被征收人的补偿方式选择权以及过渡方式选择权。征补条例第二十六条第一款规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，虽然新城区政府提供了其张贴公示被诉补偿决定的照片，但照片无法显示是否张贴在房屋征收范围内。关于行政机关送达评估报告和被诉补偿决定的程序问题。因涉案房屋已经拆除，现赵延令、马秀文在外自行过渡，在赵延令、马秀文不配合行政机关送达的情况下，行政机关可以参照人民法院送达方式送达。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十二条规定：“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。审判人员、书记员应当在送达回证上注明送达情况并签名。”《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”新城区政府在穷尽所有手段无法见到赵延令、马秀文的情况下，采取公告送达方式送达评估报告，以及在见到赵延令、马秀文但其拒绝接受的情况下，采取录像方式送达被诉补偿决定，均符合法律规定。关于赵延令、马秀文认为被诉补偿决定不包含梁书田名下房产的问题。西安市新城区人民法院（2015）新民初字第01987号民事判决仅确认赵某某名下位于西安市新城区XX巷XX号院内的房产归赵延令所有，并未处理梁书田名下房产，赵延令、马秀文未向新城区政府及法院提交其对梁书田名下房产享有所有权的证据，故被诉补偿决定只补偿赵某某名下属于赵延令、马秀文所有的房屋并无不当。综上，新城区政府未按法律规定选定评估机构，且评估报告确定的评估时间节点错误，其作出的被诉补偿决定缺乏事实依据，程序亦不符合征补条例的规定。对于赵延令、马秀文要求撤销被诉补偿决定的诉讼请求，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决：一、撤销1号征收补偿决定；二、责令新城区政府于本判决生效之日起九十日内重新向赵延令、马秀文作出征收补偿决定。案件受理费50元，由新城区政府负担。新城区政府上诉称：（一）一审判决认定事实错误。涉案房屋征收决定附件补偿安置方案明确确定了涉案项目的评估单位，该事实经陕西省高级人民法院（2016）陕行终444号行政判决确认对该评估单位进行了公告。一审判决对其提供的涉案补偿安置方案的真实性、合法性、关联性及证明目的予以确认，又认定区政府未提交选定评估机构程序的相关证据，该认定自相矛盾且无事实依据。（二）一审判决适用法律错误。区政府作出的涉案房屋征收决定附件中的补偿安置方案明确评估时点为征收决定公告之日，一审判决对该补偿安置方案的真实性、合法性、关联性及证明目的予以确认，估价时点也应确认，其所作出的被诉补偿决定应当合法有效，一审判决自相矛盾且错误认为估价时点应当为作出该补偿决定时，该认定无法律依据。（三）一审判决显失合理与公正。区政府依据陕西省高级人民法院（2018）陕行终379号行政判决记载的地址为赵延令、马秀文送达评估报告无果后，又多次送达无法实现，即使委托公证机关送达也未成功，无奈于2018年11月15日通过《西安晚报》公告送达。公告期满后，区政府于2019年5月6日召开政府常务会作出被诉补偿决定，马秀文等拒绝接收后于2019年6月13日在《西安晚报》进行公告。虽然一审判决认定区政府送达合法，但判决区政府重新作出补偿决定，人民法院对马秀文等上述故意不配合行为无任何司法措施和态度，一味要求区政府，明显不妥。综上，一审判决认定事实不清，判决结果有失公正。请求撤销一审判决，驳回赵延令、马秀文的诉讼请求。赵延令、马秀文答辩称：（一）一审判决认定事实清楚。涉案评估报告未按征补条例规定及时送达并在征收范围内公告，且该报告确定的涉案房屋实测面积与被诉补偿决定确定面积严重不符，侵犯其合法权益。（二）一审判决适用法律正确。新城区政府应当于2005年履行职责，却把不作为的原因归责于被上诉人，区政府适用的法律规定能够证明其没有履行法定职责，一审判决适用法律正确。（三）不撤销评估报告和被诉补偿决定有失公平。涉案评估报告未依法送达，房屋实测面积与补偿决定确定的面积不符，评估报告采用2015年标准不妥。一审判决责令新城区域政府作出补偿决定不当，区政府表示在90日内作不出，且其已另行提起行政赔偿诉讼，一审判决新城区政府重新作出补偿决定没有意义。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：2015年11月，赵延令、马秀文提起确认拆除涉案房屋行为违法并要求行政赔偿诉讼，经判决确认拆除涉案房屋行为违法，行政赔偿诉讼一审裁定驳回起诉后，目前正在西安铁路运输中级法院二审审理过程中。新城区政府提供的证明材料证明于2019年5月8日在西安铁路运输中级法院向马秀文送达被诉补偿决定，有具体时间、地点以及在场的政府工作人员、公证人员，且一审出示了该送达过程录像。被诉补偿决定确认了赵延令、马秀文涉案征收范围内房屋的有效建筑面积、有效套内建筑面积，明确补偿方式可以选择货币补偿或者产权调换；明确了货币补偿的金额，包括涉案房屋、房屋评估价值的20%补贴、搬迁补助费、室内装饰装修及附着物评估价值等；明确了产权调换具体办法以及被征收人一次性交清实付购房款优惠、安置房面积及价格修正、有线电视等迁装费结算、房屋移交、签订征收补偿协议等，并告知了复议及诉讼期限等。以上事实，有被诉补偿决定等附卷证明，本院予以确认。一审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案二审审查及双方争议的问题是被诉补偿决定是否合法，即被诉补偿决定确定评估机构、评估报告确定的评估时点以及公告、送达等程序是否合法。关于评估机构确定问题。征补条例第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，新城区政府未提交进行协调或者通过多数决定、随机选定等方式确定房地产价格评估机构的相关证据，不能证明其确定本案的房地产价格评估机构符合上述规定。关于被诉补偿决定所依据的评估报告中确定的评估时点是否合法问题。征补条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”上述规定虽然明确了被征收房屋价值的评估时点，同时也规定在签约期限内达不成补偿协议的，行政机关应当依法及时作出征收补偿决定，目的在于由市、县级人民政府及时作出补偿决定。《国有土地上房屋征收评估办法》虽然规定被征收房屋补偿价格的评估时点以房屋征收决定公告之日为评估时点，但是，如果由于行政机关的原因，造成作出补偿决定过于迟延，以该时点评估被征收房屋的价格确定补偿金额，明显过低，不能保障被征收人的合法权益，则应当按照有利于保障被征收人房屋产权得到充分补偿的原则，确定合理的补偿价值。本案中，虽然涉案房地产评估机构以涉案房屋征收决定公告之日确定被征收房屋价格的评估时点，但是，新城区政府并未依法及时作出征收补偿决定，由此导致赵延令、马秀文长达四年没有及时得到补偿，在房屋价格普遍上涨情况下，以该评估时点评估的被征收房屋的价格确定征收房屋的补偿款，无法保障赵延令、马秀文的居住水平不降低，明显不合理，依法应予撤销。关于被诉补偿决定公告、送达等程序是否合法问题。征补条例第二十六条规定：“……由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”作出补偿决定后进行公告，是市、县级人民政府的法定义务，公告应当依法进行。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十二条规定：“人民法院可以在当事人住所地以外向当事人直接送达诉讼文书。当事人拒绝签署送达回证的，采用拍照、录像等方式记录送达过程即视为送达。……”本案中，被诉补偿决定作出后，新城区政府工作人员于2019年5月8日进行送达且有录像证明，符合上述送达的规定。综上，新城区政府作出被诉补偿决定时未依法确定评估机构，该决定确定的赵延令、马秀文的被征收房屋的补偿款明显不合理，依法应当予以撤销。新城区政府的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持；一审判决正确，依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由西安市新城区人民政府承担。本判决为终审判决。   审 判 长   马 小 莉审 判 员   杨 成 会审 判 员   涂 道 勇       二○二○年九月二日 书 记 员  高晨露1