广西壮族自治区阳朔县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0321行初18号 原告张开和，男，1966年4月7日生，汉族，住广西阳朔县。 委托诉讼代理人马建波，北京市闻泽律师事务所律师。委托诉讼代理人陈博，北京市闻泽律师事务所律师. 被告阳朔县自然资源局，住所地阳朔县阳朔镇将军路**。 法定代表人梁斌，局长。 应诉负责人廖德乾，该局副局长。 委托诉讼代理人覃景全，广西诚瑞律师事务所律师。 委托诉讼代理人徐波，阳朔县自然资源局执法大队副大队长。 被告阳朔县人民政府，，住所地阳朔县阳朔镇县前街** 法定代表人周彦，县长。 委托诉讼代理人黄辉霞，阳朔县司法局行政复议与应诉股股长。 原告张开和不服阳朔县自然资源局、阳朔县人民政府土地行政处罚及行政复议，于2020年3月17日向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人马建波、陈博，被告阳朔县自然资源局应诉负责人廖德乾、委托诉讼代理人覃景全、徐波、被告阳朔县人民政府的委托诉讼代理人黄辉霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告阳朔县自然资源局于2019年11月11日向原告作出《行政处罚决定书》（朔自然监【2019】166号）。认为：原告未经土地行政主管部门批准，擅自占用阳朔县阳朔镇木山村委木山村157.6平方米集体土地建房，占用土地类型为果园，占用的土地不符合土地利用总体规划，不在基本农田保护区内。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。故被告阳朔县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条和《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，处罚如下：1、责令退还非法占用的157.6平方米集体土地；2、限期自收到行政处罚决定书之日起十五日内，拆除在非法占用的157.6平方米集体土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，并恢复土地原貌；3、处每平方20元罚款，共计人民币3152元。原告不服，向被告阳朔县人民政府申请复议。被告阳朔县人民政府受理后认为：原告的房屋在没有办理相关的审批手续等情况下占用农用地建设，于2012年建成一座五层半的楼房租给他人作为经营用房。被告阳朔县自然资源局有查处非法占用农用地的法定职责，其已经按照法定程序告知原告行政处罚的内容和听证的权利，被告阳朔县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条对原告作出的行政处罚，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。故被告阳朔县人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2020年3月10日作出《行政复议决定书》（【201913号】），决定：维持被告阳朔县自然资源局2019年11月11日作出的朔自然监（2019）166号《行政处罚决定书》。 原告张开和诉称，原告为广西阳朔县阳朔镇木山村村民，生活安居乐业。2019年11月11日，被告阳朔县自然资源局突然对原告唯一合法住宅房屋作出《行政处罚决定书》，原告认为其作出的该处罚决定事实认定不清、主要依据明显不足，实体和程序均严重违法，严重侵害了原告的合法权益。后原告向被告阳朔县人民政府提出行政复议申请，但被告阳朔县人民政府却作出维持处罚决定的复议决定。原告认为，原告的涉案房屋属于法定的一户一宅情况，属于被征地后一家人的唯一住宅，被告阳朔县自然资源局未查明案件事实便作出行政处罚决定明显不当，严重违背我国相关法律、法规的立法精神和宗旨规定。而被告阳朔县人民政府亦不进行事实和法律的审查便作出维持的复议决定，一味“官官相护”，其认定事实明显不清，主要依据明显不足，违反法定程序，适用法律错误。原告诉请要求：一、依法判决撤销被告阳朔县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（朔自然资监〔2019〕166号）；二、依法判决撤销被告阳朔县人民政府作出的《行政复议决定书》（〔2019〕13号）；三、本案诉讼费由被告承担。 原告张开和提供的证据有： 1、土地承包经营权证书、家庭土地分割协议（大山根0.23亩和0.77亩即本案诉争土地），证明本案原告并非被告自然资源局所称私自占领集体土地，被告关于认定面积的基本事实明显错误。 2、证据目录（该目录为被告自然资源局资行政复议阶段向行政复议机关提交），证明被告现在向法庭提交的证据是在其作出行政处罚决定后自行收集的，并且在行政复议阶段没有作为证据提交，而单方在行政诉讼过程中才收集的证据，违背了最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定，应依法予以排除，不能作为定案依据。 被告阳朔县自然资源局辩称：被告作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确、程序合法、内容适当，结果公正，被告阳朔县人民政府应当予以维持。被告对原告违法占地建房进行查处的基本过程如下：被告巡查发现原告违法占地建房的情况后，于2019年10月31日给原告下达了《责令停止违法建设通知书》，责令其立即停止违法占地建设行为。被告通过进一步调查核实，确认原告未经土地行政管理部门批准，在2012年初至2014年期间擅自占用阳朔县阳朔镇木山村委木山村157.6平方米的集体土地来建设房屋，已经建成一座五层半的楼房，后出租给他人作为经营用房。原告违法占地的土地类型为果园地，不在基本农田保护区内，占用土地不符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。被告通过土地违法案件会审小组集体会审讨论，并经局领导班子会集体讨论审定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《广西壮族自治区国土资源行政处罚量裁办法（试行）》的规定，于2019年11月11日作出朔自然资监（2019）166号《行政处罚决定书》并及时送达给原告。被告对原告的行政处罚不仅事实清楚、证据充足，且适用法律正确。由于原告违反了《土地管理法》第四十三条，未经过土地行政管理部门批准，擅自占用阳朔集体果园地来建设房屋，占用的土地虽不在基本农田保护区内，但其占用土地不符合土地利用总体规划，故被告作出了责令退还集体土地，限期拆除建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌及罚款等三项处罚。被告的行政处罚程序合法，并不存在任何程序违法情形。巡查发现违法占地建房情形后，被告对本案进行立案。被告经过制作询问笔录、制作现场勘测笔录、现场拍照、土地勘测现状图等调查取证工作后，通过被告的土地违法案件会审小组集体会审讨论，并经局领导班子会集体讨论审定，拟作出行政处罚决定，并于2019年11月5日送达朔自然资告〔2019〕166号《行政处罚听证告知书》给原告，告知其处罚内容和听证的权利。原告在法定期限内既未提出陈诉、申辩的证据材料，又未要求听证，于被告2019年11月11日对原告下达行政处罚决定书。被告阳朔县人民政府经过复议后决定维持被告的处罚决定是正确合法的，应该得到法院的维持，原告要求撤销复议决定的主张不成立。综上所述，应当驳回原告的诉请。 被告阳朔县自然资源局提供的证据有： 1、机关法人证明、组织机构代码证明等，证明被告具有行政执法的主体资格和诉讼资格。 2、广西国土资源厅关于阳朔县及所辖重点乡镇土地利用总体规划调整完善方案（2015年调整）的批复3页、阳朔县阳朔镇土地利用总体规划图（2015年调整）1大张，证明按照该批复及规划图，涉案的原告房屋用地属于集体果园地，虽不在基本农田保护区内，但其占用土地不符合阳朔镇土地利用总体规划。 3、国土资源执法监察动态巡查记录表1页、违法线索登记表1页、接受调查通知书1页、责令停止违法行为通知书1页、责令改正违法行为通知书1页和违法线索核查报告1页（保密不公开），证明：被告巡查发现原告违法占地建房的情况后，于2019年10月31日和11月4日先后给原告下达了《责令停止违法建设通知书》，责令其立即停止违法占地建设行为并责令其改正违法行为，恢复土地原貌；被告的工作人员当场对原告进行了法治宣传教育，并要求原告按时到指定地点接受调查。 4、（1）被告于2019年11月4日对原告的询问笔录两页、身份证复印件一张、签字现场照片一张、被询问人的权利和义务（告知书）一页；（2）被告于2019年9月至10月对三位证人的询问笔录（3份）及相应的身份证复印件、签字现场照片、营业执照复印件及被询问人的权利和义务（告知书）；（3）土地勘测现状图一份，现场勘测笔录、现场房屋相片一张、违法图斑影像图、违法图斑规划图等；（4）违法案件调查报告两页。本组证据证明了如下基本违法事实：（1）原告在已有一处房屋的情况下，却未经土地行政管理部门批准，在2012年初至2014年期间擅自占用阳朔县阳朔镇木山村委会木山村157.6平方米的集体土地来建设房屋，已经建成一座五层半的楼房，后出租给他人作为经营用房；（2）经查，原告建房占地属于集体果园地，虽不在基本农田保护区内，但其占用土地不符合阳朔镇土地利用总体规划，不得建房。 5、立案呈批表（保密不公开）、违法案件会审记录（保密不公开）、违法案件处理决定呈批表（保密不公开）、被告工作人员行政执法证两份）。证明：被告对本案依法进行立案、讨论、审批决定，属于行政机关内部过程信息及资料，属于公开内容，仅供法院审阅。6、朔自然资监（2019）166号行政处罚告知书及送达回证一份、朔自然资听证（2019）166号行政处罚告知书及送达回证一份、朔自然资监行政处罚决定书及送达回证一份。证明：鉴于原告行为违反了中华人民共和国《土地管理法》第四十三条的规定，但未提出听证，被告通过土地违法案件会审小组集体会审讨论，并经局领导班子会集体讨论审定，依据《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条和《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》的规定，于2019年11月11日作出《行政处罚决定书》，并及时送达给原告，被告执法程序合法合规。 7、履行行政处罚决定催告书一份，证明由于原告逾期未履行行政处罚决定书规定义务，被告于2019年11月25日催告原告自行履行法定义务，并告知有关后续程序及法律后果。 被告阳朔县人民政府辩称:被告作出的朔政复决字〔2019〕13号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告不服被告阳朔县自然资源局2019年11月11日作出的朔自然资监〔2019〕166号《行政处罚决定书》，向被告申请行政复议。被告于2019年12月4日受理，并将受理通知书及申请书副本送达了被告阳朔县自然资源局。被告阳朔县自然资源局在法定时间向被告提交了答复书及作出朔自然资监〔2019〕166号《行政处罚决定书》所依据证明材料和法律依据。后被告依法进行了书面审理。因原告所建设的房屋在没有办理相关的审批手续的情况下占用农用地，其占用土地不符合土地利用总体规划，不能通过补办手续的方式予以纠正。被告阳朔县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定对原告作出行政处罚，该处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。因此，被告作出的朔复决字〔2019〕13号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院予以维持。 被告阳朔县人民政府提供的证据有： 1、《案件受理通知书》（朔复受字﹝2019﹞19号）送达回证，证明被告将本案受理通知书送达至各方当事人。 2、《行政复议决定书》（朔政复决字﹝2019﹞13号）送达回证，证明被告将本案决定书送达至各方当事人。 经庭审质证，对各方当事人提供无异议的证据，本院予以确认在卷，作为本案认定事实的依据。对当事人有异议的证据，本院分析与认定如下: 1、对原告提供的证据1，被告阳朔县自然资源局、阳朔县人民政府认为：原告提供的承包证载明的土地与涉案地块是否一致还需要核实，承包地的所有权属于集体，农户只有承包权；土地本身并非公民私有财产，并不能发生继承；农户承包的土地除依法审批外，其用途只能作农业生产；被告阳朔县自然资源局在复议阶段已经按照要求提供相应证据，不存在违反法律、法规的情形。本院认为，对证据1，无论土地承包证上载明的地块与本案涉案土地是否一致，土地系集体所有，原告作为农户仅有承包经营的权利。集体所有的土地非经法定程序，不能改变土地的性质以及用途；家庭土地分割协议系农户家庭内部关于承包地经营权、管理权划分的范畴，与本案无关联。故本案对上述证据不予采纳。3、对证据2，证据目录是对应证据材料的总汇。被告阳朔县自然资源局在复议阶段提交的证据目录与一审程序提交的证据目录不一，因此可以推断对应的证据材料不一致，故本院对原告提供的该份证据予以采纳。 2、对被告阳朔县自然资源局提供的证据2，该组证据系被告阳朔县自然资源局在复议程序阶段未提供的证据，不能作为原具体行政行为合法的依据。但其能够证实涉案地块的土地范围以及总体规划要求，本院确认其相应证明力。 3、对被告阳朔县自然资源局提供的证据3，原告对其合法性有异议。根据《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，查处国土资源违法行为的基本流程为：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证…。被告阳朔县自然资源局发现违法线索后，于2019年10月31日下达责令停止违法行为通知书。于2019年11月4日立案，于当日向原告下达改正违法行为通知书等行为并无不当，能够证实原告接受调查的事实，本院确认其相应证明力。 4、对被告阳朔县自然资源局提供的证据4，根据《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，查处国土资源违法行为的基本流程为：（1）违法线索发现；（2）线索核查与违法行为制止；（3）立案；（4）调查取证…。被告阳朔县自然资源局于2019年9月24日对涉案宗地以及建筑物进行勘测，属于调查取证的范畴。但被告阳朔县自然资源局于2019年11月4日立案，明显违反工作规程要求以及相关法律规定，构成程序违法。但其能够证实原告于2012年建设的房屋使用的土地系集体所有以及涉及的宗地面积、建筑面积的实际情况，与本案有关联，本院确认其相应证明力。 5、对被告阳朔县自然资源局提供的证据5，该组证据是被诉行政处罚作出前的案件审查及集体决策的程序性证据，能够证实被告阳朔县自然资源局作出行政行为前进行会审的事实，与本案有关联，本院确认其相应证明力。 6、对被告阳朔县自然资源局提供的证据6，被告阳朔县自然资源局于2019年11月5日向采取留置送达方送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。本院认为，采取留置送达的前提条件为受送达人拒绝接受法律文书，被告阳朔县自然资源局并未能提供原告拒绝接受法律文书的相关证据，未能依法保障原告的陈述、申辩以及听证权利，构成程序违法。但上述证据能够证实被告阳朔县自然资源局作出具体行政行为的事实，与本案有关联，本院确认其相应证明力。 7、对被告阳朔县自然资源局提供的证据7，被告阳朔县自然资源局于2019年11月25日向原告采取留置送达方送达《行政处罚决定催告书》。本院认为，采取留置送达的前提条件为受送达人拒绝接受法律文书，被告阳朔县自然资源局并未能提供原告拒绝接受法律文书的相关证据，构成程序违法。 8、对被告阳朔县人民政府提供的证据1、证据2，能够证实其作为复议机关，依照法律规定作出复议决定的事实，与本案有关联，本院予以认定。 经审理查明，原告于2012年占用位于阳朔县，占用土地类型为果园。后原告将该房屋租给他人作经营性用房。被告阳朔县自然资源局在日常巡查时发现原告存在未批先建情形，故于2019年10月31日，向原告下达《责令停止违法行为通知书》【朔自然资监责停（2019）1033号】。2019年11月5日，被告阳朔县自然资源局向原告作出《行政处罚告知书》（朔自然资告【2019】166号）和《行政处罚听证告知书》（朔自然资听证【2019】166号）。2019年11月11日，被告阳朔县自然资源局向原告作出《行政处罚决定书》（朔自然资监【2019】166号），该决定书决定：1、责令退还非法占用的157.6平方米集体土地；2、限期自收到行政处罚决定书之日起十五日内，拆除在非法占用的157.6平方米集体土地上新建的建筑物、构筑物和其他设施，并恢复土地原貌；3、处每平方20元罚款，共计人民币3152元。2019年11月25日，被告阳朔县自然资源局向原告作出《行政处罚决定催告书》（朔自然资监催【2019】166号）。原告不服，向被告阳朔县人民政府提出复议申请。被告阳朔县人民政府于2019年12月4日受理，并将受理通知书及申请书副本送达了被告阳朔县自然资源局。被告阳朔县自然资源局向被告提交了答复书及作出朔自然资监〔2019〕166号《行政处罚决定书》所依据证明材料和法律依据。被告阳朔县人民政府复议后认为：原告所建设的房屋在没有办理相关的审批手续的情况下占用农用地，其占用土地不符合土地利用总体规划，不能通过补办手续的方式予以纠正；被告阳朔县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定对原告作出行政处罚，该处罚决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。故被告阳朔县人民政府于2020年3月10日作出《行政复议决定书》（朔证复决字【2019】13号）决定：维持被告阳朔县自然资源局于2019年11月11日作出的《行政处罚决定书》（朔自然资监【2019】166号）的决定。原告认为，被告阳朔县自然资源局向原告作出《行政处罚决定书》，该处罚决定事实认定不清、主要依据明显不足，实体和程序均严重违法，严重侵害了原告的合法权益。被告阳朔县人民政府作为复议机关，其作出的复议决定认定事实明显不清，主要依据明显不足，违反法定程序，适用法律错误。故原告向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条规定，农村村民住宅等乡（镇）建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划；农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；如涉及占用农用地的，依照该法其他规定办理审批手续。本案中，原告未经审批私自占用土地建造房屋，未符合乡（镇）土地利用总体规划要求，属非法占用土地的行为。被告阳朔县自然资源局据此认定原告构成未经审批非法占用土地的违法行为，合法有据。被告阳朔县自然资源局向原告作出具体行政行为时违反法定程序，且适用法律、法规错误，应当予以撤销。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的…”。因此，本院确认被告阳朔县自然资源局向原告作出的具体行政行为违法，但保留其效力。原告诉请要求撤销被告阳朔县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（朔自然资监〔2019〕166号）及被告阳朔县人民政府作出的《行政复议决定书》（〔2019〕13号）的诉请缺乏相应事实与法律依据，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第七十条之规定，判决如下： 一、确认被告阳朔县自然资源局于2019年11月11日向原告张开和作出《行政处罚决定书》（朔自然资监〔2019〕166号）的行为违法。 二、驳回原告张开和的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张开和负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元［户名：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  李德强 人民陪审员  骆国富 人民陪审员  练金成 二〇二〇年九月十六日 法官 助理  黄 飞 书 记 员  黎晓梅