广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1409号上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：高志斌，该单位工作人员。委托代理人：梁东文，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：王兆棠，男，汉族，1967年1月5日出生，住广州市南沙区番禺区*************，公民身份号码：440***19*******512。委托代理人：王维雪，北京京平律师事务所律师。委托代理人：邓红欣，北京京平律师事务所律师。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）与被上诉人王兆棠行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4402号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理，现本案已审查终结。原审查明，2012年11月12日，原广州市国土资源和房屋管理局分别向王兆棠及原告母亲麦桥核发《房地产权证》，载明：房地产权属人为王兆棠与麦桥（各占1/2份额），房屋坐落于广州市番禺区***************，房屋结构混合，层数一层，建筑面积50.41平方米，土地性质为集体等。2012年11月，王兆棠向东涌镇细沥村村委会提出旧房拆除重建申请，但未取得规划批准文件。其后，王兆棠将上址房屋拆除，在未取得乡村建设规划许可的情况下，擅自建设一座四层框架结构房屋。东涌镇发现前述建设后于2018年3月7日前往调查，并于同日向东涌镇细沥村委会工作人员调查涉案建筑物相关情况。同日，东涌镇规划建设办出具《情况说明》载明，涉案建筑物未到东涌镇建设办申请办理农村住房规划报建手续，该建筑物在东涌镇细沥村村庄规划范围内。同年3月9日，东涌镇政府作出《告知书》，告知王兆棠对其违法行为拟作出限期自行拆除的行政处理决定，并告知其拟作出行政处理决定的事实、理由、依据及陈述申辩权利等，该告知书于同日向王兆棠妻子留置送达。2018年3月12日，东涌镇政府作出穗南东违建处字〔2018〕005号《违法建设行政处理决定书》载明，王兆棠未经批准在东涌镇东涌一街三巷15号兴建一座四层框架结构房屋，现已建成并投入使用，占地面积为109.7平方米，建筑面积为418.98平方米，认为上述行为违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广州市***民住宅建设用地管理规定》第十三条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对原告作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定，要求王兆棠在收到决定书之日起15日内自行拆除上述违法建设，逾期不履行将依法强制拆除。王兆棠不服，向广州市南沙区人民政府申请行政复议，该府受理后于2018年7月2日作出穗南府复决〔2018〕35号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持东涌镇政府作出的穗南东违建处字〔2018〕005号《违法建设行政处理决定书》。王兆棠仍不服，诉至原审法院，原审法院受理并于2018年10月26日作出（2018）粤7101行初3692号行政判决，认为涉案建筑物为违法建筑，驳回王兆棠的诉讼请求。王兆棠仍不服，上诉至广州铁路运输中级法院，2019年6月24日，广州铁路运输中级法院作出（2019）粤71行终958号行政判决，认为原审行政判决认定事实清楚、适用法律正确、处理结果适当，判决驳回王兆棠上诉，维持原判。2018年3月27日，东涌镇政府作出穗南东强催字〔2018〕005号《催告书》，称该府已于2018年3月12日作出穗南东违建处字〔2018〕005号《违法建设行政处理决定书》，要求王兆棠在2018年4月6日前自行拆除涉案建筑物，逾期不拆除的，东涌镇政府将依法拆除。并标注有“当事人不在现场，经电话告知留置送达”的字样。东涌镇政府还将上述《催告书》张贴在涉案建筑物外墙。2019年6月29日，东涌镇政府作出穗南东强拆〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》，决定于2019年7月2日对王兆棠的涉案建筑物实施强制拆除，并告知王兆棠申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。并于当天留置送达。王兆棠对该《强制拆除违法建设决定书》不服，向广州市南沙区人民政府申请行政复议，该府受理后于2019年9月19日作出穗南府复决〔2019〕115号《行政复议决定书》，决定维持穗南东强拆〔2019〕100007号《强制拆除违法建设决定书》。王兆棠仍不服，诉至本院，本院以案号（2019）粤7101行初5387号立案受理。2019年7月9日，东涌镇政府强制拆除了涉案建筑物，并在强制拆除前将建筑物内的绝大多数物品搬离，对此进行了公证及制作了《物品清单》，但该《物品清单》载明，第215号物品为电热水器，备注显示“未拆”，庭后东涌镇政府亦以书面形式明确在强制拆除涉案建筑物前没有将该电热水器搬离。同日，东涌镇政府向王兆棠作出《暂存物品领取通知书》载明，2019年7月9日，东涌镇政府将涉案建筑物内的物品暂存于细沥村西街环保中转站（即新沙渡口边）。请凭本通知在7日内持身份证明及相关证件到暂存物品保存地点领取，逾期不领取的，东涌镇政府将依法处理该物品，并告知具体地址及联系电话。东涌镇政府于同日将上述通知书送达王兆棠。另查明，2014年11月11日，广州市南沙区人民政府向东涌镇政府作出穗南府函〔2014〕43号《广州市南沙区人民政府关于广州市南沙区****庄规划（2013-2020）的批复》，原则同意包括细沥村在内的20个村庄规划。2014年12月20日，被告发布《关于公布实施广州市南沙区****庄规划成果的通告》，并附上述批复和村庄规划成果通告附图。庭审中，王兆棠主张涉案建筑物内一柜子上面放有价值10多万元的一克拉钻石戒指和5万多元现金。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”涉案建筑物位于东涌镇乡村规划区范围内，东涌镇政府具有对其辖区内违反乡村建设规划的违法行为进行查处的法定职权。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第一款规定：“农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。……”《广州市违法建设查处条例》第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；……”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”第二十三条规定：“城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当书面通知当事人在强制拆除违法建筑物、构筑物前自行搬出财物。当事人拒不搬出财物的，应当对其财物进行登记、制作物品清单……”本案中，王兆棠未依法定程序进行规划报建，在未取得乡村建设规划许可的情况下擅自拆除旧房重建，被告经调查作出穗南东违建处字〔2018〕005号《违法建设行政处理决定书》，决定对原告作出限期自行拆除涉案建筑物的行政处理决定，该处理决定书经广州铁路运输中级法院二审判决予以维持。东涌镇政府在强制拆除涉案建筑物前向原告作出《催告书》、《强制拆除违法建设决定书》，但《催告书》并未载明当事人享有申述权和申辩权，未能依法保障原告陈述权和申辩权。此外，东涌镇政府在强制拆除前对涉案建筑物内的绝大多数物品予以搬离并进行了公证及制作《物品清单》，但未将电热水器搬离，仍属对王兆棠合法物品处置不当。因此，本院依法确认东涌镇政府于2019年7月9日强制拆除涉案建筑物的行政行为违法。关于王兆棠提出涉案建筑物内还放有钻戒和现金的主张，但并未提供票据或其他相关证据予以证实，而被告提供了《公证书》《物品清单》《暂存物品领取通知书》等证据，证实其已基本尽到了妥善处置原告物品的义务，因此，本院对王兆棠上述主张不予支持。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认东涌镇政府2019年7月9日强制拆除王兆棠涉案房屋的行政行为违法。上诉人东涌镇政府不服原审判决，向本院上诉称：一、东涌镇政府对涉案建筑物具有强制拆除的法定职权。二、东涌镇政府作出强拆决定所依据的事实清楚、证据充分、强拆程序合法。王兆棠针对涉案房屋的《违法建设行政处理决定书》曾先后提起复议及诉讼，生效的行政判决已经确认涉案房屋属于违法建设，王兆棠诉请撤销该处理决定的请求已经被判决驳回，在收到上述二审判决后，东涌镇政府在2019年6月29日向王兆棠发出《违法建设强制拆除决定书》，2019年7月9日，聘请了广东省广州市南沙公证处对东涌镇政府工作人员依法对涉案违法建筑进行拆除，并同日告知王兆棠前往相应地点取回物品。三、东涌镇政府已经充分保障王兆棠陈述和申辩的权利，依法不应当认定东涌镇政府行政行为违法。东涌镇政府已经明确告知王兆棠享有的陈述和申辩权利，在行政复议及行政诉讼一审、二审期间，东涌镇政府停止对涉案违法建设的拆除，在生效判决确认涉案建筑物为违法建设后才依法开展拆除，即便《催告书》中未载明当事人享有的陈述申辩权，但实质上对王兆棠的该项权利已经充分保障，不应以此认定东涌镇政府行政行为违法。综上,请求：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4402号行政判决；二、驳回王兆棠的诉讼请求；三、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人王兆棠二审答辩称：一、王兆棠的房屋所在地正在进行广州市*******线2#中间风井建设项目，已经被划入征拆范围，其目前正在王兆棠合法宅基地上进行施工建设，既然已经被划入征拆范围，就应当严格遵守《中华人民共和国土地管理法》、《广东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》等规定执行，参照征拆补偿标准给予补偿。东涌镇政府适用《城乡规划法》的规定来认定违法建设，显然不符合立法本意。王兆棠并非在耕地上肆意搭建，而是在拥有土地证、房产证的基数上翻建，且已经向村委会申请，东涌镇政府针对已经被划入拆迁范围内的房屋认定违法建设，适用法律错误。二、行政强制拆除行为程序违法。首先，未经合法催告程序。东涌镇政府在作出强拆决定之前未进行书面催告程序，2018年作出行政处罚决定之前作出的告知，与此次行政强制属不同的法律关系，并且催告书并未告知陈述、申辩权，留置送达没有无利害关系人在场见证，无人签收直接张贴大门外的行为不符合留置送达条件，王兆棠也确认没有见过该份《催告书》，东涌镇政府执法程序严重违法。其次，强制拆除之前未经依法公告。《行政强制法》第35条和第44条，分别规定了行政强制执行的催告及公告程序，二者不能互相替代，在经过催告及公告程序，第三人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不拆除的，行政机关才能实施强制拆除行为。三、王兆棠的房屋涉及拆迁，且政府委托评估公司已经对王兆棠的房屋进行评估，由于没有按照周边市场价进行评估，价格不合理，王兆棠与政府未达成协议，在此情况下东涌镇政府再适用《城乡规划法》认定违法建设，责令限期拆除，执法目的不当。一审判决事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。另查明，2017年11月17日，广州南沙开发区土地开发中心（甲方）、广州市南沙区东涌镇土地征收与补偿工作办公室（丙方）与乙方广东省广州市南沙区东涌镇细沥股份合作经济联社（乙方）签订《广州市*******线2#中间风井借用土地协议书》，约定：甲、丙方受广州市地铁集团有限公司的委托，负责广州市*******线项目的征借地工作。因广州市*******线项目2#中间风井工程建设需要，须临时借用乙方59796.13平方米（折合89.694亩）土地作为临时施工用地，三方就借用该土地事宜达成了相关协议。根据《东涌镇轨道交通十八号线项目（细沥村）房屋附属物和青苗及地上附着物补偿统计表》（2018年2月20日）记载，户主姓名为王兆棠、麦桥名下房屋：框架结构（产权证内）面积为50.41平方米，框架结构（产权证外）面积为210.41平方米，包括涉案房屋补偿（结构）及临迁费、搬迁费、人口奖励、房屋面积奖励、青苗及附属设施及奖励、建安成本等各项内容合计的补偿金额为1220341元，《东涌镇轨道交通十八号线项目（细沥村）房屋附属物和青苗及地上附着物补偿统计表》（2018年5月20日）记载的上述合计补偿金额为1270341元。但上述两份《补偿统计表》的被征收户、征收办代表、村委代表、拆迁公司代表、中心代表的签名栏均为空白。本院认为，关于涉案房屋的定性问题，在王兆棠诉东涌镇政府违法建设行政处理决定及复议决定一案中，原审法院已经作出（2018）粤7101行初3692号行政判决，认为涉案建筑物未经规划报建程序，擅自拆除重建，属于违法建筑，并判决驳回王兆棠的诉讼请求，广州铁路运输中级法院亦以（2019）粤71行终958号二审判决驳回王兆棠上诉，维持原判。在此情况下，对于已经建成违建房屋的强制拆除程序问题，原审法院根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，认定强制拆除行为的程序违法，原审法院对此论述充分，本院予以认可，不再赘述。鉴于涉案房屋属于王兆棠擅自拆旧建新取得，其新建房屋超过了原有证载土地面积及建设面积，但王兆棠在原证载土地上的部分面积仍有合法权益，东涌镇政府在没有对其进行安置补偿的情况下径行强制拆除房屋，可能影响到王兆棠的基本居住权益，东涌镇政府应在后续处理程序中予以妥善安置处理。上诉人东涌镇政府的上诉意见不能成立，本院不予支持。原审判决驳回确认被诉强制拆除行为违法，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月十四日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪