关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终607号 上诉人（原审原告）：朱美丽，女，1972年1月13日出生，汉族，住陕西省西安市阎良区。上诉人（原审原告）：杨变，女，1980年8月6日出生，汉族，住陕西省西安市阎良区。上诉人（原审原告）：梁凯凯，男，1986年9月28日出生，汉族，住陕西省西安市阎良区。共同委托代理人：贾飞，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城大院。法定代表人：赵一德，省长。委托代理人：孙逸帆，陕西省司法厅工作人员。上诉人梁凯凯、朱美丽、杨变因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2014年12月31日，省政府作出陕政土批[2014]208号《关于西安市阎良区2014年度第一批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称208号审批土地件），同意将阎良区乡级土地利用XX街道办事处XX村、万先村，北屯街道办事处北屯村等有关村组11.2250公顷集体农用地转为建设用地；连同上述有关村组0.8119公顷建设用地，两项合计12.0369公顷集体土地依法征收为国有。三原告在其村组的承包地均在上述征收范围内。2015年4月27日，西安市人民政府作出市国土字[2015]第251号《关于征收阎良区振兴街道办事处谭家村北屯街道办事处北屯村等有关村组集体土地的批复》（以下简称251号批复），载明：“市国土资源局阎良分局：……经省政府208号审批土地件批准，同意将西安市阎良区振兴街道办事处谭家村、北屯街道办事处北屯村等有关村组11.2250公顷集体农用地转为建设用地，连同上述有关村组0.8119公顷建设用地，两项合计12.0369公顷集体土地依法征收为国有。……根据省政府208号审批土地件，西安市人民政府、西安市国土资源局先后在上述村组范围内，公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民小组和村民意见的基础上，你分局呈报了征收上述有关村组12.0369公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法，安置途径可行。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》。……”2017年4月24日，梁凯凯、朱美丽、杨变认为省政府208号土地审批件违法，遂向省政府提出行政复议申请。省政府于2017年7月14日作出陕政复决字[2017]19号《行政复议决定书》（以下简称19号复议决定）载明：“208号征地批复下发后，2015年4月27日和2015年5月8日，西安市人民政府和阎良区政府分别作出市国土字[2015]第251号《关于征收阎良区振兴街道办事处谭家村北屯街道办事处北屯村等有关村组集体土地的批复》和阎政土发[2015]1号《转发市人民政府关于征收振兴街道办事处谭家村等有关村组集体土地批复的通知》确认，根据208号征地批复，西安市人民政府和西安市国土资源局先后在申请人所在的谭家村等有关被征地村组范围内发布了征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告。在听取村民委员会、村民小组和村民意见基础上，国土阎良分局呈报的《征地补偿安置方案》补偿标准合法，安置途径可行。……”。省政府依法向梁凯凯、朱美丽、杨变送达了上述复议决定。2019年6月11日，梁凯凯、朱美丽、杨变通过申请政府信息公开的方式，从西安市人民政府处获取251号批复。梁凯凯、朱美丽、杨变因不服西安市人民政府251号批复，于7月6日通过邮寄方式向省政府递交行政复议申请，请求“依法撤销西安市政府批准关于西安市阎良区2014年度第一批次农用地转用和土地征收项目涉及申请人所在村组的征地补偿安置方案的行政行为”。省政府于7月8日收到该申请后依法予以受理。9月6日，省政府以案件需进一步调查和协调处理不能在规定期限内作出复议决定为由，作出陕政复延字[2019]80号《延期审理通知书》。9月29日，省政府作出陕政复中字[2019]8号《中止行政复议通知书》，告知申请人因案件情况复杂，决定中止该复议案件的审理。12月27日，省政府以中止原因已消除为由作出陕政复恢字[2019]6号《恢复审理通知书》。2019年12月30日，省政府作出陕政复驳字[2019]90号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），驳回申请人的行政复议申请，并于同日邮寄送达。朱美丽、杨变、梁凯凯不服，提起本案诉讼。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权提出行政复议申请，但应符合行政复议法定受理条件。经查，省政府于2017年7月14日作出的19号复议决定中已载明251号批复的作出机关、时间、文号及其主要内容，梁凯凯、朱美丽、杨变作为上述行政复议的申请人，在收到该复议决定时应对251号批复相关内容予以知晓。但其于2019年7月6日才通过邮寄方式向省政府提出行政复议申请要求撤销该批复，确已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的60天法定申请期限，且未能提供其存在该条第二款规定的耽误法定申请期限情形之相关证据。据此，省政府认定“涉案行政复议申请超过法定申请期限”，符合本案实际，并无不当。关于梁凯凯、朱美丽、杨变主张“在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，根据国法〔2014〕40号《国务院法制办公室关于认定被征地农民‘知道’征收土地决定有关问题的意见》（以下简称40号意见）第六条的规定，涉案行政复议的有效期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年”的意见，经查，从涉案251号批复的内容来看，一是告知西安市国土资源局阎良分局经省政府208号土地审批件批准，同意将涉案村组集体土地转为建设用地并依法征收为国有。二是对于该分局呈报的《征地补偿安置方案》予以同意。据此，涉案被征收的梁凯凯、朱美丽、杨变所在村组集体土地，系经省政府依照法定职权作出的208号土地审批件批准，涉案251号批复并非履行法定征收土地审批权，其不属于新产生的独立审批行为；其对上报的《征地补偿安置方案》予以批准属于政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，亦不产生独立的法律后果，对公民、法人或者其他组织权利义务不直接产生实际影响。故涉案251号批复不属于上述40号意见规定的适用2年行政复议期限的情形。综上，被告省政府受理梁凯凯、朱美丽、杨变提出的行政复议申请后，经过审查在法定期限内作出并邮寄送达的被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。梁凯凯、朱美丽、杨变的诉讼请求因缺乏事实根据和法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回朱美丽、杨变、梁凯凯的诉讼请求。案件受理费50元，由朱美丽、杨变、梁凯凯共同负担。上诉人梁凯凯、朱美丽、杨变上诉称：（一）原审法院以“省政府于2017年7月14日作出的19号复议决定中已载明251号批复的作出机关、时间、文号及其主要内容，其作为上述复议的申请人，在收到该复议决定时，应对251号批复相关内容予以知晓”，认为其在2019年7月6日通过邮寄方式申请复议超过了法定期限，该认定没有事实依据和证据支持，属认定事实错误。省政府在19号复议决定中只是将251号批复作为208号审批土地件合法的答复答辩，且该答辩没有提交相应的证据，251号批复内容也并非是复议机关查明的事实，19号复议决定最终也没有对此作出认定，因此251号批复只是省政府在19号复议决定的一个答辩理由，不能以此认定其知晓了251号批复内容。（二）原审法院认定251号批复不属于新产生的独立审批行为，对上报的征地补偿安置方案予以批准属于政府实施土地征收补偿工作中的过程性行为，不产生不利的法律后果，对公民的权利义务不产生影响，因此不属于40号意见第六条适用2年的复议期限的情形，该认定属适用法律错误。根据国务院法制办公室作出的国法《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，市、县人民政府批准征地补偿安置方案的行为，关系到被征地集体经济组织和农民切身利益的具体行政行为，对此不服，可以依法向上一级人民政府申请行政复议，因此，原审法院认为该行为属于过程行为，不对其权利义务产生影响错误。请求撤销被诉复议决定，判决省政府受理其复议申请。被上诉人省政府答辩称：（一）被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。2017年4月24日，上诉人以省XX号审批土地件违法为由向省政府申请行政复议，省政府于2017年7月14日作出19号复议决定中载明了251号批复的内容，上诉人在收到行政复议决定后对涉案批复应已知情，如对该批复内容不服，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定应在2017年9月12日之前提出行政复议申请。省政府据此认定涉案复议申请超过受理期限，遂依法作出驳回复议申请决定。（二）被诉复议决定程序正当合法。案件在审理过程中，因案件情况复杂，需进一步调查和协调处理，不能在规定期限内作出复议决定，故先后依法作出《延期审理通知书》及《中止行政复议通知书》。（三）原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点是省政府驳回梁凯凯、朱美丽、杨变等人对251号批复的复议申请是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了行政复议的受案范围，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定了行政复议申请的受理条件。通常情况下，行政复议机关受理公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，首先应先审查复议申请事项是否属于复议受理范围，对复议申请是否属于复议范围的审查应优先于是否超过复议期限。本案中，251号批复的主要内容是西安市人民政府对省XX号审批土地件内容的转发和对西安市国土资源局阎良分局呈报的《征地补偿安置方案》的批准同意。前项转发行为显然不构成可申请复议的行政行为，后项内容是西安市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定行使法定职权作出的内部审批行为，亦不属于行政复议受理范围，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，梁凯凯、朱美丽、杨变的复议申请应被驳回。需要说明的是，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。该条规定的前提是行政机关已经履行了告知行政相对人申请复议和提起诉讼期限的义务。本案中，省政府以其2017年7月14日作出的19号复议决定中已将251号批复的作出机关、时间、文号及主要内容向梁凯凯、朱美丽、杨变进行了告知，即以2017年7月14日为起算时间，认为梁凯凯、朱美丽、杨变于2019年7月8日提出复议申请超过了六十日的规定，驳回了梁凯凯、朱美丽、杨变复议申请。因省政府作出的19号复议决定所审查的对象并非251号批复，且19号复议决定并未就251号批复行为向梁凯凯、朱美丽、杨变告知诉权，省政府亦未提交其他证据证明复议被申请人通过其他方式就251号批复行为告知了梁凯凯、朱美丽、杨变诉权。如果梁凯凯、朱美丽、杨变的复议申请属于行政复议受理范围，则应适用两年的复议期限，省政府作出复议决定的理由错误，但处理结果正确。但若责令省政府重新就梁凯凯、朱美丽、杨变的复议申请作出处理，最终的复议结果仍会以复议申请不属于复议范围被驳回。为减少当事人诉累，本院在纠正被诉复议决定、原审判决的驳回理由之后，对省政府驳回梁凯凯、朱美丽、杨变复议申请的结果予以维持。综上，上诉人梁凯凯、朱美丽、杨变的上诉请求及理由不能成立，不予支持。原审判决结果正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁凯凯、朱美丽、杨变负担。本案判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年九月二十七日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1