呼和浩特市中级人民法院行政判决书（2020）内01行初84号原告：于兰瑞，女，现住内蒙古自治区呼和浩特市。委托诉讼代理人：王作山，北京杰睿律师事务所律师。被告：呼和浩特市回民区人民政府，住所地呼和浩特市回民区新华西街49号。法定代表人：李玉蛟，该区区长。委托诉讼代理人：管婷，呼和浩特市回民区司法局工作人员。委托诉讼代理人：刘祥，内蒙古超伦律师事务所律师。原告于兰瑞诉被告呼和浩特市回民区人民政府（以下简称回民区政府）撤销房屋征收决定一案，本院立案后于2019年10月12日作出（2019）内01行初67号行政裁定书，于兰瑞不服该裁定向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院于2020年7月1日作出（2020）内行终192号行政裁定书，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理，本院重新组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告于兰瑞及其委托诉讼代理人王作山，被告回民区政府的委托诉讼代理人管婷、刘祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告于兰瑞诉讼请求：1、请求法院判决撤销呼和浩特市回民区人民政府作出的《房屋征收决定书》(2018年第1号)。2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由:原告的房屋位于内蒙古自治区呼和浩特市××区。2018年9月18日被告回民区人民政府发布《房屋征收决定的公告》,公告载明被告参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》以棚户区改造为名已经作出2018年第1号《房屋征收决定》,原告的房屋在房屋征收范围内。原告的房屋是在农村集体土地上建设的房屋,并非被告征收公告中所称的棚户区。被告以棚户区改造为由对原告房屋实施征收,掩盖了征收集体土地的目的。被告在征收原告房屋时并未向原告出示征收土地方案、征地补偿、安置方案、拆迁许可证、征地批复文件等相关土地征收的材料。原告为了解征收情况向政府部门申请政府信息公开,得知原告房屋所在地块尚未进行农用地转用和土地征收审批工作,且被告未与原告达成征地补偿安置协议,也未向原告进行任何补偿。根据上述客观事实,被告征收原告房屋明显未履行相关的法定程序严重侵害了原告的合法权益,现原告为维护自身合法权益,向贵院提起诉讼,请求法院依法支持原告的诉讼请求。被告回民区人民政府答辩称，一、原告诉讼主体资格不适格,应依法驳回其起诉。按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定,有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼的主体应为村民委员会、农村集体经济组织或过半数村民。本案中,回民区政府在回民区攸攸板镇刀刀板村所为行政行为涉及刀刀板村集体土地,故原告并非适格诉讼主体,原告的起诉不符合起诉条件,应予驳回。二、原告主张涉案房屋的权利依据不足。2011年5月23日,原呼和浩特市回民区计划经济委员会向回民区攸攸板镇刀刀板村委会下发《关于同意攸攸板镇刀刀板村建设养殖业基地项目的立项批复》(回计经计批字[2001]33号),同意刀刀板村在涉案集体土地上建设养殖业基地,原告所述集体土地并非宅基地,不能用于居住用房建设,且原告并无关于涉案房屋的任何建设手续,其主张涉案房屋的权利依据不足。三、回民区政府相关行政行为适用法律正确,程序合法。首先,《国有土地上房屋征收与补偿条例》系仅针对国有土地上单位或个人房屋的征收行为予以规定,涉案房屋所涉土地为刀刀板村集体土地,故集体土地上的房屋征收不适用该条例的规定,原告严格按照该条例相关规定苛求行政机关履行相关程序或标准的,属适用法律错误。其次,回民区政府依法作出房屋征收决定之前,就涉案项目征收补偿安置方案充分听取公众意见,截至目前,涉案项目拆迁工作已基本完成，回民区政府及相关职能部门行政行为适用法律正确，程序合法。被告回民区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1、呼和浩特市回民区计划经济委员会关于同意攸攸板镇刀刀板村建设养殖业基地项目的立项批复（回计经计批字［2001］33号）；2、呼政土征转字［2020］19号，拟证明2001年5月23日原呼和浩特市回民区计划经济委员会向回民区攸攸板镇刀刀板村委会下发《关于同意攸攸板镇刀刀板村建设养殖业基地项目的立项批复》（回计经计批字［2001］33号），同意刀刀板村在涉案集体土地上建设养殖业基地，原告所述集体土地并非宅基地，不能用于居住用房建设，且原告并无关于涉案房屋的任何建设手续，其主张涉案房屋的权利依据不足，涉案地块已经履行完毕农用地转用手续。第二组证据：公证书（［2018］呼仲证民字第3169号），拟证明2018年7月30日涉案项目房屋征收实施部门在征收范围内对《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》予以公布并公开征求公众意见，该补偿方案已充分考虑刀刀板村养殖基地历史因素、建设现状等客观实际，并充分听取公众意见，补偿程序合法，补偿标准科学公平。第三组证据：1、房屋征收决定的公告；2、回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案；3、公证书（［2018］呼仲证民字第4218号），拟证明2018年9月18日呼和浩特市回民区人民政府按照市委、市政府关于实施西部地区一体化高质量发展工作有关要求，切实改善城市基础设施和城乡环境，依据呼和浩特市人民政府令第15号，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定，结合方案征求意见情况，依法作出《房屋征收决定》并予以公告。经庭审质证，原告对第一组证据回计经计批字[2001]33号真实性认可，关联性不认可，与本案无关，对呼政土征转字[2020]19号真实性不认可；对第二组证据[2018]呼仲证民字第3169号关联性不认可，与本案无关；对第三组证据房屋征收决定公告真实性认可，合法性不认可，证明的目的不认可，对房屋征收补偿安置方案真实性认可，关联性不认可，对[2018]呼仲证民字第4218号公证书关联性不认可。原告于兰瑞向本院提交了以下证据：1、房屋征收决定公告，证明被告主体适格。2、户口本,证明原告主体适格。3、承包协议(甲方为村委会,村委会以协议方式承包给范继恒,时间为2002年10月1日,费用已经缴纳,合同已经履行。2004年3月2日范四子与于兰瑞签订协议,约定将涉案房屋给于兰瑞。）、收据。4、契约。证明原告房屋土地来源合法,主体适格。5、光盘,证明涉案房屋现状,证明原告主体适格。6、呼市国土局回民分局关于对原告政府信息公开申请核实的回复、内蒙古自然资源厅政府信息公开告知书、呼市规划局政府信息公开告知书。证明涉案土地为集体土地,不能使用国有土地上房屋征收条例,被告房屋征收决定违法。被告征收行为没有集体土地批文,征收决定没有法律依据,程序违法,应当依法撤销。经庭审质证，回民区政府对证据1真实性认可,证明问题不认可。本案涉及土地属于本案所涉项目征收范围之内,原告非相关土地房屋合法使用权人,原告个人无权就政府针对集体土地涉及行政行为提起行政诉讼，原告主体不适格；对证据2真实性认可,关联性及证明问题不认可,不能证明原告为适格诉讼主体；对证据3真实性合法性关联性及证明问题均不认可,未有政府签章或颁发土地权属证明，该协议承包主体非本案原告,所承包土地仅限用于养殖用地,不得挪作他用及转让，本案原告及相关主体在养殖用地上建设房屋且没有任何房屋建设手续,涉案土地及房屋权属依据不合法；对证据4真实性合法性关联性及证明问题均不认可,依据物权法、土地管理法及承包协议约定,农村集体土地不得转让,且本案原告及转让方未办理产权变更登记手续,涉案协议无效；对证据5真实性合法性关联性及证明问题均不认可,不能证明原告为案涉土地合法使用权人；对证据6真实性认可,证明问题不认可,与本案地上拆迁事宜无关，且涉案地块已经取得内蒙古自治区人民政府的农用地转用手续。本院对上述证据认证如下：对被告回民区政府提交所有证据的真实性予以确认。对原告于兰瑞提交所有证据的真实性予以确认。经审理查明，2018年7月30日回民区房屋征收管理办公室作出《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》。2018年7月31日，呼和浩特市回民区房屋征收办公室申请内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》张贴过程进行证据保全公证。《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》分别张贴在××区）改造项目房屋征收指挥部南门东墙墙角上、养殖基地小区西南墙角上、养殖基地小区主路中段东墙墙体上、养殖基地北口西墙墙体上、养殖基地小区东北角西墙墙体上。内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对此项公证于2018年10月31日作出（2018）呼仲证民字第3169号《公证书》。2018年9月18日，回民区政府将其作出的2018年第1号《房屋征收决定》进行公告，该公告载明房屋征收目的、房屋征收项目名称、房屋征收范围、征收补偿办法、房屋征收部门、房屋征收实施单位及其他事项。2018年9月20日，呼和浩特市回民区房屋征收办公室申请内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对其出具的《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》和呼和浩特市回民区政府出具的《房屋征收决定的公告》张贴过程进行证据保全公证。《回民区刀刀板村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置方案》和《房屋征收决定的公告》分别张贴在实施西部城区一体化高质量发展回民区第二征拆指挥部南门东墙墙角上、养殖基地小区主路中段东墙墙体上、养殖基地小区北口西墙墙体上。内蒙古自治区呼和浩特市仲泰公证处对此项公证于2018年10月31日作出（2018）呼仲证民字第4218号《公证书》。2020年3月16日，呼和浩特市人民政府下发呼政土征转字［2019］19号《转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市中心城区2017年度第五十四批次（回民区）农用地转用和土地征收实施方案的通知》，该文件载明回民区呈报的《回民区人民政府关于呼和浩特市人民政府实施城市规划2017年度第五十四批次建设用地（农用地转用和土地征收）实施方案的请示》（回政发［2019］8号）及“一书三方案”已经自治区人民政府批准。本院认为，原告于兰瑞提交了承包协议及收据、契约等相关证据,且《回民区刀刀板村棚户区(城中村)改造项目房屋征收补偿安置方案》中对于转包或转让的房屋如何补偿也进行了规定，应视为上诉人于兰瑞与被诉《房屋征收决定》具有利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。同时，考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的特点，在法律没有明确规定的情形下，市、县人民政府为确保征收与补偿工作有序开展、维护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益，可以根据征收与补偿工作实际需要，在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，组织对拟征地现状进行调查，并签订附生效条件的补偿协议等具体征收与补偿工作。对此，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）即规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”本案中,回民区政府在作出《房屋征收决定》前依法履行了法定前置程序，拟定了征收补偿方案征求意见稿并征求公众意见，在涉案地块附近进行公示，并将《房屋征收决定》予以公布并进行公证，《房屋征收决定的公告》载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合法定程序。被告回民区政府于本次庭审提交呼政土征转字［2019］19号《转发自治区人民政府关于同意呼和浩特市中心城区2017年度第五十四批次（回民区）农用地转用和土地征收实施方案的通知》，证明涉案地块已经履行审批手续，本院予以确认。现涉案地块已经履行建设用地审批手续，且征收过程中履行相应程序，故原告请求撤销2018年第1号《房屋征收决定》，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告于兰瑞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告于兰瑞负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。审判长 徐金平审判员 于晓华审判员 王静宇二〇二〇年九月九日（法官助理 卢晓瑛书记员 李学婷