湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初122号原告湖南桃花江游艇制造有限公司，住所地：益阳市资阳区长春东路长春经济开发区龙塘村101。法定代表人张佑军，该公司董事长。委托代理人曹义军，男，1978年9月26日出生，住益阳市赫山区，系该公司法务，代理权限为特别授权代理。被告益阳市生态环境局沅江分局，住所地：沅江市山巷口路**。法定代表人龚志，系该局局长。出庭负责人傅锋，该局副局长。委托代理人陈跃先，湖南德宽律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告湖南桃花江游艇制造有限公司（以下简称桃花江游艇公司）诉被告益阳市生态环境局沅江分局（以下简称沅江分局）环境管理行政处罚一案，于2020年6月4日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，即向被告送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭进行了审理。原告桃花江游艇公司的法定代表人张佑军及其委托代理人曹义军，被告沅江分局的出庭负责人傅锋及其委托代理人陈跃先均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月5日，被告沅江分局对原告桃花江游艇公司作出沅环罚字［2019］10号行政处罚决定书（以下简称10号行政处罚决定书）：经对你单位进行现场检查，发现你单位实施了以下环境违法行为：建设项目环境污染治理配套设施未建成、未验收，即投入生产。你公司上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，我局责令你公司立即改正违法行为。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，对你公司实施如下行政处罚：1．立即改正违法行为；2．罚款人民币伍拾万元整。原告桃花江游艇公司诉称，2019年12月8日，被告以他公司生产基地违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定为由，对他公司作出10号行政处罚决定书，罚款50万元。但他公司沅江生产基地的主体工程并未完工，更未正式生产，仅短时间地调试性生产，同时环境保护设施已建成并已投入，而因沅江市市政建设不到位，致他公司沅江基地环保设施建设稍微滞后。因此，他公司沅江生产基地项目的环保设施建设因客观原因稍滞后，且建设项目“三同步”的要求，待他公司沅江基地建设项目竣工验收、正式生产之时，环保设施亦会同步验收，同步投入生产使用。另外。被告在作出责令改正违法行为决定书时，给予了60天申请行政复议或者6个月的诉讼期限，即是否存在违法行为还未确认之前，就对他公司作出行政处罚决定，在保证他公司程序权利方面存在瑕疵。被告属于分支机构，不具有作出行政处罚决定的职能；违反作出行政处罚60日的期限等程序规定。故请求：1．撤销沅江分局作出的10号行政处罚决定书；2．本案诉讼费用由被告承担。就其主张，原告向本院提供了如下证据：1．现场监察记录、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录，欲证明执法人员签名是之后补签的，是否有两名执法人员执法存在疑问。2．行政处罚决定书，欲证明被告对原告处以罚款。3．听证笔录，欲证明被告在听证程序中存在程序违法。4．责令改正违法行为决定书，欲证明被告作出的处罚决定。5．环保设备采购合同，欲证明原告采购和投入部分环保设备，已进行相应环境保护的建设。6．益阳市生态环境局行政处罚事先（听证）告知书，欲证明沅江分局不具有行政处罚的主体资格。被告沅江分局辩称，第一，他局作出的10号行政处罚决定书查明认定的原告环境违法事实清楚，证据确凿，适用法律适当。根据被告执法人员于2019年9月25日对原告位于琼湖××××村马家咀的沅江生产基地建设项目现场调查发现，该生产基地厂房建设项目于2018年动工建设，于2019年3月开始投入生产，至被告执法人员现场检查时，有9000吨钢制船5条，小型钢制趸船5条，共10条船在线生产，生产产值约8000万元（正在生产制造）。生产过程中的焊接和油漆喷涂工艺未按“环评”要求安装环保治理设备。该建设项目虽于2018年7月得到了益阳市环保局益环审（书）［2018］17号批复，但暂未通过验收，未取得排污许可证。依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，原告建设项目环境污染治理配套设施未建成、未验收，即投入生产的行为，已构成环境违法行为。据此，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条以及上述条例规定，依法对其作出“立即改正违法行为，罚款人民币伍拾万元”的行政处罚决定。原告诉称“主体工程未完工，未正式生产，仅短时间地调试性生产”的主张，与客观事实不符。第二，他局作出的行政处罚决定，处罚程序合法。根据在案卷宗材料证实，被告执法人员于2019年9月25日对原告涉案项目现场调查取证后，于9月29日予以立案调查，9月30日作出责令改正违法行为决定书，但原告一直未进行整改。他局于2019年10月15日作出事先（听证）告知书，并根据原告的申请，于2019年11月22日依法举行了听证会，经集体讨论后作出10号行政处罚决定书，程序合法，原告提出程序违法的主张不能成立。故请求依法驳回原告的诉讼请求。就其主张，被告在法定举证期限内向本院提供了如下证据、依据：第一组：1．现场检查（勘验）笔录2．现场监察记录3．调查询问笔录4．现场照片、录像记录5．益阳市环保局益环审（书）［2018］17号批复，该组证据欲证明被告执法人员于2019年9月25日对原告位于沅江市马家咀的沅江生产基地建设项目现场调查发现，原告涉案项目于2018年动工建设，于2019年3月开始投入生产，至被告执法人员现场检查时，原告现有9000吨钢制船5条，小型钢制趸船5条，共10条船在线生产，生产产值约8000万元（正在生产制造）。生产过程中的焊接和油漆工艺未按“环评”要求安装环保治理设备。该建设项目虽于2018年7月得到了益阳市环保局益环审（书）［2018］17号批复，但暂未通过验收，未取得排污许可证的事实。第二组：6．第三季度交叉执法检查案件移交表7．环境违法案件调查报告8．环境违法行为立案审批表、营业执照、身份证明9．沅环改字［2019］37号责令改正违法行为决定书及送达回证10．环保整改方案11．行政处罚事先（听证）告知书及送达回证12．听证申请书及申辩书13．行政处罚听证通知书及送达回证14．听证笔录、听证会议视频录像15．听证报告及案审会讨论笔录16.10号行政处罚决定书及送达回证17．行政执法证书，该组证据欲证明被告对原告实施的行政处罚程序符合法律规定。第三组所依据的规范性文件：《环境行政处罚办法》第十四条、《建设项目环境保护管理条例》第十八条、第十九条、第二十三条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条。经庭审质证，被告方的证据，原告的质证意见为：对第一组证据中1、2、3真实性有异议，询问笔录中记录原告现有9000吨钢制船5条，小型钢制趸船5条，共10条船在线生产，生产产值约8,000万元（正在生产制造）是不真实的。被调查人员对公司整体情况并不了解。原告从被告处复印的材料中，无执法人员签名，因此，被告提供的笔录中执法人员签名是后期填写的，该两名执法人员是否到我公司现场进行监督存疑；证据4现场照片和录像的真实性有异议，其拍摄内容与我公司的实际情况严重不符，如最后一张照片在油漆工段，明显不是造船的照片，不能达到被告的证明目的；证据5真实性、合法性无异议，但与本案无关。第二组证据中6接交人是杨明辉（执法人员），而被告提供的第一组证据中杨明辉2019年9月25日就到公司现场进行检查，但该移交表显示其26日才接受该案，证明被告在此次行政行为中程序存在严重问题；证据7有异议，无相关人员签字，程序违法；证据8中立案审批表有异议，执法现场和移交时间上存在差错；营业执照、法人代表身份信息及前人事部经理的身份信息无异议；证据9无异议，但与本案无关，并且原告作出了相应的整改方案；证据10与本案无关；证据11、12无异议；证据13真实性有异议，被告应于收到听证申请之日起7日内告知听证时间和地点，但该听证通知书在原告申请听证后25日才做出，程序违法；证据14听证笔录中申请人及其委托代理人没有签字，没有将执法人员现场执法的证据提交质证，听证程序存在严重瑕疵；证据15三性均有异议；证据16中10号行政处罚决定书真实性有异议，沅江分局不具有作出行政处罚的主体资格，且对公司处500,000元以上的罚款属于重大行政行为，沅江分局是否有此权限存疑；证据17因现场笔录均是由执法人员事后补签，是否是该两位执法人员到现场执法存在疑问。原告方的证据，被告的质证意见为：对证据1的三性均有异议，该三份调查资料，均系复印件未加盖复印属实的印章，可能是在没有完全完成调查的情况下复印的，应以被告提供的调查笔录为准；对证据2、4的三性无异议；对证据3是未经修改的听证笔录，应以被告方提供的修改笔录为准或者提供的录音录像为准，该份听证笔录达不到原告的证明目的，该听证会是按照行政听证程序的规定召开的，并不违法；对证据5的真实性有异议，该证据系复印件，无法证明其真实性，对其证明目的有异议，即使是真实的，只能证明在2017年7月12日原告订立了该合同，不能证明是否经环保部门验收合格，达不到原告的证明目的；证据6真实性有异议，系复印件，无复印属实印章，即使其是真实的也达不到原告的证明目的，与本案没有关联性，益阳市环保局对益阳市的企业进行环境处罚，其有主体资格，但不能证明本案被告没有行政处罚主体资格。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2、4以及被告提供5、9、11、12及8中营业执照、法人代表等身份信息，各方当事人均无异议，本院确认为有效证据予以采信。原告提供的证据1，虽无执法人员签名，但与被告提供的证据1、2、3内容完全一致，证据3与被告提供的证据14基本一致，本院确认为有效证据予以采信；原告提供的证据5系复印件，未提供该证据合法来源，同时也不能达到原告的证明目的，证据6与本案无关，本院对原告的证据5、6均不予采信。被告提供的1、2、3，均仅有现场负责人谢乐明的陈述，无其他证据佐证该公司正在生产，证据4无当事人或者见证人签名，不能证明现场生产情况，不能达到被告的举证目的，本院均不予采信；证据6、7、8中立案审批表、15，系被告内部审批程序，能够证明案件来源；证据9，原告对其真实性未提出异议，视为无异议，本院对其真实性予以采信；证据13，本院对其真实性、合法性、关联性予以采信；证据16与原告提供的证据2相一致，本院对其真实性予以采信，其合法性在裁判时予以评析；证据17，原告未提出实质性的异议，也未提供反驳证据，本院对该份证据予以采信。经审理查明，2019年9月25日，被告沅江分局执法人员对原告位于沅江市马家咀的生产基地进行现场调查，制作了现场检查（勘察）笔录、现场监察记录、调查询问笔录。9月26日，被告对原告未验先投（配套设施未建成投入生产）的环境违法行为，制作第三季度交叉执法检查案件移交表，移交意见：立案调查。9月29日作出立案审批表，予以立案调查。9月30日，对原告作出责令改正违法行为决定书：经查，你单位实施了以下环境违法行为：建设项目环境污染治理配套设施未建成、未验收，即投入生产。你单位的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，依据该条例第二十三条的规定，责令你单位立即改正违法行为，并将改正情况于2019年10月10日前书面报告我局。我局将对你单位改正违法行为的情况进行监督。如你单位拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定，我局将依法实施行政处罚。10月12日，原告向被告提交湖南桃花江游艇制造有限公司沅江分公司环保整改方案：桃花江游艇公司根据环保工作需要，专门成立了环保整改工作领导小组，拟采取以下整改措施：一、迅速按环评要求建成各项配套设施；二、车间地面三个月内全部水泥硬化；三、新建一个涂装车间；四、建造一个危化品仓库，有回收资质的公司定期回收。整改完成时间为2020年2月底。10月15日，被告作出行政处罚事先（听证）告知书，拟作出如下行政处罚：1．立即改正违法行为；2．罚款人民币陆拾万元整。10月19日，原告提交听证申请书和申辩书，11月22日，被告组织原告进行了听证。12月5日被告作出10号行政处罚决定书：经检查发现，你单位实施了以下环境违法行为：建设项目环境污染治理配套设施未建成、未验收、即投入生产。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，我局责令你公司立即改正违法行为。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，决定对你公司实施如下行政处罚：1．立即改正违法行为；2．罚款人民币伍拾万元整。并将决定书送达给原告。另查明，桃花江游艇公司成立于2005年4月8日，经营范围为生产、销售自产的复合材料、金属材料及多混材料的各类船舶等。2018年7月12日，益阳市环境保护局对该公司作出益环审（书）［2018］17号关于《湖南桃花江游艇制造有限公司沅江基地建设项目环境影响报告书》的批复，该批复同意桃花江游艇公司沅江基地建设项目的选址并建设。2018年，原告开始项目建设，但至今未经验收。本院认为，本案争议的焦点是被告沅江分局作出的10号行政处罚决定是否合法？现分述如下：一、被告对涉案违法行为不具有作出行政处罚的职权。就对涉案违法行为是否具有行政处罚职权，本院要求被告提供依据，其向本院提交了2020年6月1日益阳市生态环境局关于印发《益阳市生态环境局关于明确生态环境行政审批及生态环境保护综合行政执法相关事项的规定》的通知（益环［2020］40号），该通知载明，在生态环境系统垂改过渡期，由益阳市生态环境局（委托单位）委托各区县（市）分局和支队（受委托单位）以市生态环境局名义实施行政审批相关事项和行使行政执法权，被告意欲证明在2020年6月1日之前其对涉案违法行为具有作出行政处罚的职权。本院认为，该规范性文件不能反推被告在2020年6月1日前即作出案涉被诉行政处罚决定时具有管理职权，被告属于举证不能。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。依据湖南省生态环境厅办公室2019年5月10日发布的《湖南省生态环境厅办公室关于改革期间生态环境保护执法主体资格问题的复函》（湘环办函［2019］19号，以下简称复函），函：一、新机构正式挂牌成立之前，县（市、区）环保局作出的行政处罚仍由其继续履行主体责任并执行到位。二、新机构正式挂牌成立之后，县（市、区）生态环境分局职能划转完成之前，辖区内的生态环境违法行为由县（市、区）生态环境分局查处，市州生态环境局指导。三、县（市、区）生态环境分局职能划转完成后，根据新“三定方案”明确的职责履职，即县（市、区）生态环境分局以上一级市州生态环境局名义执法，原县（市、区）环保局作出的具体行政行为涉及的相关责权，由市州生态环境局负责。根据以上规定，县（市、区）生态环境分局是否具有管理职权，从新机构挂牌成立、职能划转开始确定。根据在案证据，被告从现场笔录、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先告知书、行政处罚决定书，均以益阳市生态环境局沅江分局的名义，并加盖了相应公章，即认定县（市、区）生态环境分局已经挂牌成立。因此，对涉嫌违反“三同时”的行为，应当以益阳市生态环境局名义进行查处，被告以自己的名义作出案涉被诉行政处罚决定，不具有行政处罚职权，其作出行政处罚系超越职权。二、被告认定原告违反“三同时”的违法事实，主要证据不足。《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目执行环保“三同时”制度，即配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收合格或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，各方当事人对该项目配套设施未建成、未验收的事实无异议。但从被告所收集的现场监察记录、现场检查笔录、调查询问笔录及照片以及原告的陈述，该主体工程与环保设施是否已经建设完成，是否已投入使用，产值已达到8000万等主要违法事实，仅有现场负责人谢乐明的陈述，无其他证据佐证，不足以采信。因此，被告认定原告违反“三同时”的违法事实，主要证据不足。三、被告行政程序违法。被告在作出行政处罚时应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》规定的程序实施。本案中，被告在行政程序中存在如下违法之处：1．调查取证时，当事人未到场。依据《环境行政处罚办法》第四十三条的规定，环境保护主管部门调查取证时，当事人应当到场。无论是现场检查（勘验）笔录还是现场监察记录，现场负责人签名为谢乐明，而谢乐明负责厂区基建，并非公司负责人。现场照片无当事人签名，也无见证人见证。现场监察记录，仅有执法人员一人签名。2．证据未经当事人质证。作为行政执法决定依据的证据应当查证属实才能作为认定事实的依据。而本案证据未经原告进行质证发表质证意见，因此不能作为定案的依据。3．未对当事人陈述与申辩意见进行复核。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。本案中，原告于2019年10月19日向被告提出了《申辩书》，但被告未对原告提出的事实、理由等进行复核，未作出采纳与否的意见。被告作出责令改正违法行为通知书后，原告提交了整改方案，被告虽然在听证程序中提出经督查仍未达到环保要求，但无证据证明被告进行了督查，且未收集原告是否已经改正了违法行为，是否已经整改到位的证据，侵害了原告的陈述申辩权。综上所述，被告对本案被诉行政行为不具有行政处罚职权，属于超越职权，且其作出的行政处罚决定主要证据不足、程序违法，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、四项之规定，判决如下：撤销被告益阳市生态环境局沅江分局作出的沅环罚字［2019］10号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告益阳市生态环境局沅江分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审  判  长 殷载媛人民 陪 审员 曾献章人民 陪 审员 符 蓉二〇二〇年九月二十七日法官助理肖霞书记员（兼） 肖 霞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十三条人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。