甘肃省陇南市中级人民法院行政判决书（2020）甘12行终29号上诉人（原审被告）陇南市自然资源局武都分局。法定代表人孙某。被上诉人（原审原告）龙某，住陇南市。原审第三人勉县鑫宏矿业有限公司。法定代表人张某，任执行董事。上诉人陇南市自然资源局武都分局因与被上诉人龙某、原审第三人勉县鑫宏矿业有限公司请求履行土地法定职责一案，不服康县人民法院（2020）甘1224行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明：2017年12月22日，陇南市武都区人民政府向龙某核发甘（2017）武都区农村土地承包经营权第070540号土地承包经营权证书。证书载明，发包方（武都区）马营镇龙沟村二社，承包方龙某，承包地确权总面积38.77亩，承包期限1998年12月20日至2028年12月19日，承包地块总数25块，其中包括代码为6212021132020200378（以下简称378）和6212021132020200379（以下简称379）的两块地。龙某认为，代码为378、379的两块地中名为“沟沟子”的土地，长期被第三人占用且第三人以该地已被政府批给龙沟煤矿（20010010号国有土地使用证）相抗辩，故于2019年11月15日向原审被告递交了土地权属争议申请书（落款时间为2019年11月13日），要求原审被告依照《土地权属争议调查处理办法》的规定解决378、379地块的所有权及四至界限问题。原审被告收到原审原告的土地权属争议申请书后，未按《土地权属争议调查处理办法》的规定履行法定职责（如认为应当受理的，向被申请人发送申请书副本；认为不应当受理的，拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定等）。原审法院认为，对当事人提出的土地权属争议处理申请，政府相关职能部门应当依照《土地权属争议调查处理办法》规定的程序、要求和期限等审查办理。《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案陇南市自然资源局武都分局作为处理土地权属争议的政府职能部门，在收到龙某提交的土地权属争议申请书后，未按上述规定履行职责，不利于龙某所述争议的进一步解决，依法应予督促履行。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决限陇南市自然资源局武都分局于本判决生效之日起15日内履行《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定的相应职责。案件受理费50元，由陇南市自然资源局武都分局负担。上诉人陇南市自然资源局武都分局上诉请求：一、撤销康县人民法院（2020）甘1224行初1号行政判决书，驳回被上诉人的起诉；二、本案诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：原审法院认定事实不清，导致全案错误，应予撤销。一、被上诉人龙某原审诉讼主体不适格，被上诉人无权作为一审原告起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地权属形式分为两种，一种是国家所有，另外一种属于农民集体所有。在后一种权属形式下，农民个人通过土地承包方式取得的仅仅是土地使用权，而非所有权。前文已述，涉案的1.7亩土地在1991年由武都区政府批给龙沟煤矿后即属于国有土地，所有权归国家，权属清晰。退一步讲，即使该1.7亩涉案土地属于集体土地，即使该涉案土地确有权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，该涉案土地的所有权也应当属于马营镇龙沟村村集体，确权申请、不服上诉人未履行确权职责的诉讼，应当由马营镇龙沟村村集体提出，龙某以其个人身份提起行政诉讼，其诉讼主体不适格，原审法院应依法驳回被上诉人提起的原审诉讼。二、本案争议土地属国有土地，无权属纠纷，被上诉人申请确权无事实及法律依据。被上诉人在原审中诉称的1.7亩“沟沟子”的土地早在1991年就被武都区政府（当时为武都县政府）批给了龙沟煤矿，该事实有201.10010号土地使用证证实，该1.7亩土地属国有土地，权属清晰，被上诉人龙某提出对该本就权属清晰的土地进行行政确权，既无事实依据，更无法律依据。三、土地所有权争议依法由人民政府处理，被上诉人向上诉人提出申请，于法无据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”根据此款，本案系被上诉人龙某与第三人勉县鑫宏矿业有限公司之间的土地权属争议，属于“个人与单位之间的争议”，依法应当由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被上诉人向上诉人提出确权申请，没有法律依据。综上，原审法院认定事实不清，导致全案错误，请求二审法院查明案件事实，支持上诉人的上诉请求。被上诉人龙某未答辩。原审第三人勉县鑫宏矿业有限公司未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据上诉人的上诉请求，本案二审有以下争议焦点，本院分述如下：一、龙某诉讼主体是否适格。不履行法定职责案件的原告，一般是指向行政主体提出过申请，或者当其人身、财产权受到侵犯时有作为义务的行政主体没有作为，其认为合法权益受损的公民、法人或者其他组织，即必须是主张其自身权益可能因行政主体拒绝作为或不作为而受损的公民、法人和其他组织。本案中，龙某向一审法院提起的诉讼请求：请求陇南市自然资源局武都分局依法履行职责，确认070540号土地承包经营权证中的378、379地块为龙沟村集体所有土地，并确认四至界限。根据其提出的诉讼请求，龙某提起的诉讼系不履行法定职责之诉。经审查，龙某是武都区农村土地承包经营权第070540号土地承包经营权人，其具有提起请求陇南市自然资源局武都分局履行职责的原告资格。二、陇南市自然资源局武都分局是否应履行相应职责。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。”该办法第十三条第一款规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”根据该规定，本案原审被告陇南市自然资源局属处理土地权属争议的政府职能部门，故其应当根据上述办法第十三条、第十四条的规定，在收到龙某申请书之日起七个工作日内作出是否受理的意见。原审判决由陇南市自然资源局武都分局于判决生效之日起十五个工作日内履行《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定的相应职责不当，本院予以纠正。综上，陇南市自然资源局武都分局的上诉请求和理由不能成立，应不予支持。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销康县人民法院（2020）甘1224行初1号行政判决；二、由陇南市自然资源局武都分局于本判决生效之日起七个工作日内提出是否受理的意见。二审案件受理费50元由上诉人陇南市自然资源局武都分局承担。本判决为终审判决。审判长 王彩霞审判员 张曜曦审判员 李海涛二○二○年九月二十二日法官助理 杜雪丽书记员 张 航