河北省青县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0922行初8号 原告青县清州镇南街村民委员会。 统一社会信用代码：54130922A143965477 住所地青县清州镇南街。 法定代表人张宝利，职务村主任。 委托代理人常龙安，河北通胜律师事务所律师。 被告青县城市管理综合行政执法局。 法定代表人刘景雨，职务局长。 统一社会信用代码：121309224021353893. 住所地河北省沧州市青县。 委托代理人张树森。 委托代理人刘景臣，河北精忠致远律师事务所律师。 原告青县清州镇南街村民委员会不服被告青县城市管理综合行政执法局城市规划行政处罚，于2020年4月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月24日立案后，于2020年4月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月26日公开开庭审理了本案。原告青县清州镇南街村民委员会委托代理人常龙安，被告青县城市管理综合行政执法局委托代理人张树森、刘景臣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告青县城市管理综合行政执法局于2019年10月8日作出（青城执）罚字(2019)第(008)号《行政处罚决定书》，认定原告青县清州镇南街村民委员会未按照建设工程规划许可证的规定进行建设南街居民住宅小区，少建地下车位4634.36平米，多建地上车库46个。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条，住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第四项、第九条的规定，给予原告青县清州镇南街村民委员会罚款2399610.51元的行政处罚。 原告青县清州镇南街村民委员会诉称：2019年10月8日被告青县城市管理综合行政执法局向原告送达（青城执）罚字(2019)第(008)号行政处罚决定书,处罚内容为：“依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第四项、第九条的规定，决定给与你（单位）1、少建地下车位4634.36平米，处以工程造价10%的罚款捌拾叁万陆仟零捌拾元壹角玖分；2、多建地上46个车库，其中售出15个，处以没收违法收入壹佰伍拾万元整的行政处罚，其余31个处以限七日内自行拆除违法建筑物、构筑物,逾期不拆除的将没收实物的行政处罚；并处工程造价5%的罚款陆万叁仟伍佰叁拾元叁角贰分的行政处罚。以上罚款合计贰佰叁拾玖万玖仟陆佰壹拾元伍角壹分的行政处罚。”原告认为（青城执）罚字(2019)第(008)号行政处罚决定书处罚程序不合法，认定事实的证据不充分，对法律的适用不正确，请求判令撤销青县城市管理综合行政执法局作出的（青城执）罚字(2019)第(008)号行政处罚行为。 原告青县清州镇南街村民委员会未向法庭提交证据材料。 被告青县城市管理综合行政执法局辩称,一、被告对原告的违法事实确认无误。根据青县自然资源和规划局向被告交付的工作联系函提出的问题，被告执法人员又对照规划委员会文件和规划许可证以及到现场勘查并对原告法定代表人张宝利进行核实，确认了规划许可原告在（约）51亩土地上建设8栋7层、4栋9层，共12栋住宅楼，地上建筑面积57282.61平米，地下建筑4634.36平米（储藏室、车位）。而实际地下没有建设，地上多建46个车库。另外，在规划区域范围外，原告又利用集体土地私自多建设了一栋楼房和28个车库等配套设施。 二、被告处罚决定符合法律规定，处罚适当。针对原告在规划区域范围外占用集体土地，私自建设的楼房及车库，考虑到属于非法占地问题，根据法律、法规对被告的所授予的权限，经请示政府领导批准，移交给青县自然资源和规划局另案处理。对规划区域内的部分，原告未经规划部门批准，擅自改变规划，违反了《城乡规划法》第四十六条规定。对应建而未建的地下部分，既不能补建，又无法没收，故直接按10%进行处罚，而地上增建的车库，考虑到原告因地下没有建设车位，该小区对车库确实存在实际需求，且拆除有损物的价值，同时考虑到原告已经对部分车库销售给了业主，拆除势必损害第三人利益。故依据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第四项、第九条的规定对多建的46个车库，其中已出售的15个没收违法收入，其余31个限期拆除，逾期不拆除将没收实物，另按工程造价5%处以罚款。另外，对于处罚的数额计算依据，是经过第三方对造价进行评估，对结果也告知了原告，原告不持异议。出售的车位价格除原告负责人认可外，被告也调取了收款收据底联为凭。 三、被告对原告的处罚行为程序合法。从立案、调查询问、取证、听证告知、预先告知及处罚决定送达等过程，被告均按照法定程序履行了相应的义务，原告在各个环节上也体现了主动配合接受询问和签收法律文书，被告的全部执法环节并无不当之处。 综上所述，原告无视国家法律，未经批准，擅自改变规划，事实清楚、证据充分，被告对其进行处罚合法、合规，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告青县城市管理综合行政执法局提交了以下证据：一、青县自然资源和规划局关于南街村民住宅小区违反规划建设的函一份。拟证明，2019年5月29日，青县自然资源和规划局向被告交付了工作联系函，提出南街村民住宅小区违反规划建设，存在的问题包括项目规划用地范围内和范围外。（违反内容详见函件）；证二、青县人民政府规划建设委员会青规（2015）54号文件一份、乡村建设规划许可证一份、建设工程规划许可证（附规划图纸）一份。拟证明，经规划委员会批准，允许原告在南北大街西侧、盘古路南侧占地约51亩，共建12栋村民住宅楼，8栋7层、4栋9层（住宅楼首层为储藏室和车库），一栋2层物业及活动用房，两栋1层储藏间及车库、地块西南角建垃圾中转站、泵房及换热站，出入口建门卫室。总建筑面积61917平米，住宅51441.44平米，储藏室车库5145.17平米，配套696平米；证三、建设行政违法案件立案审批表一份、建设行政执法现场检查笔录、建设行政执法调查询问笔录、照片六张，原告组织机构代码及法定代表人身份证明、委托书。拟证明，2019年5月29日，被告收到青县自然资源和规划局函件。当日，被告立即派两位执法人员到现场进行初步核查，绘制了现场草图、向原告负责人张宝利询问并核实了有关情况，对违法规划的有关事实进行了拍照。初步确认了原告违反规划的事实后，依照法定程序经过立案审批。证四、工程概（预）书两份、河北省农村经济组织统一收据15张、建设行政执法调查询问笔录一份。拟证明，经河北中鑫诚工程造价咨询有限公司进行测算，原告涉案工程项目地上多建车库46个，总造价为1270606.39元，未建的地下车位造价为8360801.85元。原告认可上述结果并认可多建的46个车库已经以每个10万元的价格出售了15个，剩余31个，被告经过核实无误。证五、案件研判讨论会记录一份、青县城市管理综合行政执法局会议纪要一份、青县城市管理综合行政执法局关于南街住宅小区13号楼的情况报告一份。拟证明，被告执法人员在调查核实过程中了解到，原告在建设村民住宅楼规划批准的51亩土地范围外，增建了一栋7层楼房，并在该区域西南角建13个车库、东侧15个车库和物业用房。根据现行的法律、法规规定的被告的管理权限，被告进行了集体研判并形成会议纪要，专门向政府提交了报告，建议就此部分作为非法占地问题，转交自然资源和规划局处理，县领导已经批准。因此，原告的该项违法事实在处罚中并未包含在本案之中。证六、关于青县案的调查报告一份、建设行政违法案件调查报告一份、建设行政处罚事先告知书一份、建设行政处罚听证告知书一份、送达回证一份。拟证明，被告办案人员针对所查明的事实，并结合法律相关规定，作出调查报告后，2019年7月15日制作了《处罚事先告知书》和《听证告知书》原告负责人张宝利于7月16日签收。被告依法告知了原告违法的事实和拟处罚的数额及法律依据，并明确告知了其依法享有的听证权利；证七、行政处罚听证通知书、送达回证、授权委托书、法定代表人身份证明、听证笔录、听证报告。拟证明，原告在法定期限内提出听证申请，被告通知并组织了听证程序，充分听取了原告的陈述和意见；证八、集体讨论建设行政处罚案件记录、建设行政案件处罚审批表、行政处罚决定书、送达回证、履行行政决定催告书。拟证明，被告在通过听证程序后，针对原告严重违反规划没有建设地下车位4634.36平米，且无法改正。根据《城乡规划法》第六十四条和住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第四项、第九条之规定，按照原告确认的第三方所计算的工程总造价8360801.85元，处以工程造价10%的罚款即：836080.19元。对地上多建的46个车位，因小区居民实际需求和拆除会对物的价值毁损，故没收原告已出售的15个车库价款共计150万元，其余31个车位限7日内自行拆除，逾期不拆除没收实物；并处工程造价5%，即63530.32元的罚款，处罚决定书原告已签收并且依法对原告进行催告。 经庭审质证，原告认为被告提交的证据中，原告对法定代表人张宝利的委托书的委托时间为2019年5月28日，立案审批表的立案时间是5月29日，检查笔录的检查时间存在涂改，如果按原始记载的时间应当是2019年5月28日。案件研判讨论会记录时间是2019年6月3日，对原告法定代表人张宝利执法调查询问时间是2019年7月10日，由此可见被告在立案以及对案件的研判时间上是存在程序瑕疵的。第二、被告提供的工程概（预）算书只是在两次评估的封皮处加盖了河北中鑫诚工程造价咨询有限公司的公章，并无该单位资质证明、营业执照以及评估人员的执业证，不能证实该工程概（预）算书合法有效。第三、被告对原告处罚适用法律依据不当。被告适用的法律依据是《城乡规划法》第64条以及《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第8条第4项、第9条的规定，对于少建的停车位4364.36平米处以按工程造价10%的处罚，而按照城乡规划法第64条的规定是无法采取改正措施消除影响限期拆除不能拆除的，没收实物或违法收入可以并处建设工程造价10%以下的罚款。对此违法行为的罚款是并处，也就是说它的前提是拆除或者是没收，只有在该前提存在的情况下才可以并处罚款。本案中少建的停车位不存在拆除或没收的情形，因此不能适用并处罚款的规定。对于多建的46个车库当中的31个车库，行政处罚是限7日内自行拆除违法建筑物、构筑物，逾期不拆除的将没收实物并处工程造价5%的罚款。该处罚规定对31个车库确定的首先是自行拆除，也就是说该车库属于可拆除建筑物。之后行政处罚又规定逾期不拆除将没收实物并处工程造价的5%罚款，行政处罚决定书对此又确定为其属于不能拆除的范围。由此可以得出行政处罚对同一建筑物的性质认定是相互矛盾的。该行政处罚所依据的是《关于规范城乡规划裁量权的指导意见》第8条第1款第4项规定，而该项规定是对不能拆除的才可以并处罚款，能够拆除的是不适用并处罚款的规定的。第四、从行政处罚决定书上可以看出被告对原告实施了罚没措施，但是在整个案卷当中被告并未提交罚没许可证，其违反河北省罚没财务管理办法第6条之规定，不具有罚没主体资格。 被告青县城乡管理综合行政执法局庭后提交：1、罚没许可证复印件一份。拟证明，被告单位已获授权，依法具有实施罚没处罚执法行为；2、河北中鑫诚工程造价咨询有限公司营业执照复印件、工程造价咨询资质证书复印件、工程造价师资质复印件。拟证明，该案中由河北中鑫诚工程造价咨询有限公司出具的《工程概（预）算书》合法有效。 对上述证据本院不作确认。 经审理查明，青县城市规划建设委员会第五十四次会议，形成青规［2015］54号《青县人民政府规划建设委员会文件》，批准原告在南北大街西侧、××路南侧××村民住宅楼。该项目占地约51亩，设计新建12栋住宅楼，其中8栋7层，4栋9层（住宅楼首层为储藏间和车库），1栋2层物业及活动房，2栋1层储藏间及车库，地块西南角建设垃圾中转站、泵房及换热站，出入口建门卫室，总建筑面积57298平米。其中：住宅建筑面积51520平米，储藏间及车库建筑面积5082平米，物业管理及活动用房468平米，垃圾中转站、泵房及换热站208平米，门卫室20平米。2015年6月27日原告取得《中华人民共和国乡村建设规划许可证》，2016年4月8日原告取得建字第130922201600328号《中华人民共和国建设工程规划许可证》（附规划图纸），该许可证备注注明：涉案项目占地约51亩，共建设12栋住宅楼，8栋7层，4栋9层（住宅楼首层为储藏室和车库），1栋2层物业及活动用房，2栋1层储藏间及车库，地块西南角建垃圾中转站，泵房及换热站，出入口建门卫室。总建筑面积61917平米，地上建筑面积57282.61平米，地下建筑面积4634.36平米。地上面积中住宅51441.44平米，储藏间车库5145.17平米，配套496平米。2019年5月29日青县自然资源和规划局向被告发函反映原告在项目规划用地范围外严重违反规划的行为及在项目规划用地范围内违反原规划，应建未建地下建筑面积4634.36平米；私自建设74个地上车库中46个车库在项目规划用地范围内；原规划地块西南角建1栋2层垃圾中转站及1层换热站，现小区未建设垃圾中转站，将换热站私自调整至小区东南角。2019年5月29日青县城市管理综合行政执法局收到青县自然资源和规划局函件后，即派两名执法人员到现场进行初步核查，绘制现场单图，并向南街村书记兼村主任张宝利核实了有关情况，对违反规划的有关事实进行了拍照，初步确认了有关违反规划事实后，经过审批予以立案。经河北中鑫工程造价咨询有限公司进行测算，原告地上多建车库46个，总造价为1270606.39元，未建的地下车库车位造价8360801.85元。原告认可上述结果并认可多建的46个车库已经以每个10万元的价格出售15个，剩余31个。2019年7月15日青县城市管理综合行政执法局制作（青城执）告字（2019）第（008）号《建设行政处罚事先告知书》、（青城执）听字（2019）第（008）号《建设行政处罚听证告知书》，并于2019年7月16日将《处罚事先告知书》和《听证告知书》送达青县清州镇南街村民委员会，由张宝利签收。应原告请求，2019年8月2日被告组织了听证。2019年10月8日青县城市管理综合行政执法局作出（青城执）罚字（2019）第（008）号《行政处罚决定书》“依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条第四、第九条的规定，给予青县清州镇南街村民委员会1、少建地下车位4634.36平米，处以工程造价10%的罚款捌拾叁万陆仟零捌拾元壹角玖分。2、多建地上46个车库，其中售出的15个，处以没收违法收入壹佰伍拾万元整的行政处罚，其余31个处以限七日内自行拆除违法建筑物、构筑物，逾期不拆除的将没收实物的行政处罚；并处工程造价5%的罚款陆万叁仟伍佰叁拾元叁角贰分的行政处罚。以上罚款合计贰佰叁拾玖万玖仟陆佰壹拾元伍角壹分”的行政处罚。2019年10月10日处罚决定书由张宝利签收，2019年10月25日张宝利签收（青城执）强催字（2019）第（002）号《履行行政决定催告书》。 另查明原告青县清州镇南街村民委员会在建设××村民住宅楼项目××在住宅楼规划批准的51亩土地范围外，增建了一栋7层楼房，并在该区域西南角建13个车库，东侧15个车库和物业用房，此项违法事实转交青县自然资源和规划局处理。 本院认为，原告青县清州镇南街村民委员会在建设南街村民住宅楼时违反规划，应建而少建地下车位4634.36平米，未批多建地上车库46个。被告青县城市管理综合行政执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》对此违法行为予以查处并给予行政处罚，其事实证据确凿，适用法律法规正确，办案程序合法，其处罚行为应予以维持。原告青县清州镇南街村委会提出被告对原告处罚适用法律不当。按照城乡规划法第64条的规定“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下罚款”对此违法行为的罚款是并处，也就是说它的前提是拆除或没收，只有在该前提存在的情况下才可以并处罚款。本案中少建的停车位不存在拆除或没收的情形，因此不能适用并处罚款规定。对此辩解意见本院认为原告未按照规划修建地下停车位，不具有可拆除内容，被告依次认定原告违法行为具有不能拆除的情形并无不当。原告提出被告行政处罚决定对同一建筑物的性质认定相互矛盾。处罚决定对于多建的31个车库是限7日内自行拆除违法建筑物、构筑物，逾期不拆除的将没收实物并处工程造价5%的罚款。该处罚决定对31个车库确定的首先是拆除，也就是说车库属于可拆除建筑物，之后又规定逾期不拆除的将没收实物并处工程造价5%的罚款。行政处罚决定书对此又确定为其属于不能拆除的范围；另外被告行政处罚确定无论拆除与否均处以罚款。而行政处罚所依据的《关于规范城乡规划裁量权的指导意见》第8条第1块第4项只规定对不能拆除的才可以并处罚款，能够拆除的不适用并处罚款的规定。本院认为被告对此违法事实认定及处罚是基于案件的客观事实，既没有违反法律强制性规定又未给原告合法权益造成侵害，符合法理要求。 故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决如下： 驳回原告青县清州镇南街村民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告青县清州镇南街村民委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省沧州市中级人民法院。 审 判 长  韩之文 人民陪审员  何 振 人民陪审员  刘 磊 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  李晓静