吉林省松原市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉07行初47号原告林茂，女，1973年11月1日出生，汉族，前郭县税务局工人，现住松原市宁江区。被告松原市宁江区人民政府，住所地松原市宁江区。法定代表人马超，区长。委托代理人张贵福，吉林车宏伟律师事务所律师。委托代理人唐宗钰，松原市宁江区人民政府法制办公室副主任。原告林茂诉被告松原市宁江区人民政府行政强制及赔偿一案。本院于2020年7月13日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告林茂、被告松原市宁江区人民政府的委托代理人张贵福、唐宗钰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2001年4月30日原告和松原市宁江区新城乡农林村村民委员会签订了双方土地承包合同，原告承包了药厂后侧4700平方米的沙荒地，从事林果业生产,期限为30年(即到2031年4月30日),原告为了经营果林搭建了临时的生产用房和设施。2018年宁江区人民政府下发了（松宁政发【2018】75号)，本文主要就是集中整治侵占林地的行为。为此，要求侵占林地各户在2019年4月7日前将违法建筑物拆除，最终，由有关部门联合将原告的临时生产用房拆除。为此事，原告起诉至宁江区人民法院，又上诉至松原市法院。最终因原告所诉主体不合格驳回起诉，原告无奈变更诉讼主体再诉至法院。原告认为:原告所建筑的临时生产用房，不是生活所用房屋，不属于永久建筑物;其次，原告所建的建筑物，没有占用林地。综上所述，被告拆除的行为，无事实根据和法律、政策依据。原告认为:被告做出的拆除行为实质上是行政行为,是影响行政相对人切身利益,依据《行政处罚法》以及其他相关法律的规定是要严格依据法定程序进行的，首先应当立案，其次调查程序，再次决定程序。这个程序中非常关键的有告知、听取、陈述、申辩还有听证程序，最后，处罚决定书的送达和执行。原告认为:只有在行政处罚决定生效后行政机关才可以依法拆除违章建筑。原告认为，行政处罚决定生效后两种情形，一种当事人既不复议也不诉讼处罚决定书才生效。另一种是行政相对人两个月提起行政复议，接着又提起行政诉讼，一审二审后才生效。综上所述,被告根本没有按上述程序拆除原告所谓的“违章”建筑，同时拆除又没有法律依据,实体违法,程序违法。请求人民法院依法判令，1、确认被告组织相关部门工作人员对原告房屋和设施进行强制拆除的行为违法。2、被告恢复原告承包地内94平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋及存放树苗的房子103平方米、栽树棚子680平方米的原状。3、被告赔偿原告经济损失5000元（包括床、沙发、茶几、浇水施肥的器材等）。4、被告承担本案诉讼费用。原告在法定期限内向本院提供了以下证据：1.农村集体经济组织非平均承包合同。证明依法承包土地。2.（2019）吉07行终74号行政裁定。证明起诉主体的合法性。3.向松原市自然资源局宁江经办中心申请获得的公开信息交接单共6页。证明原告用地不是林地，是建设用地。4.照片5枚。证明邻居房屋未被拆除，行政机关执法过程有失公正。5.光盘2份。证明强拆房屋的过程中，有社会闲散人员参与。被告辩称，1、2019年4月14日，新城乡人民政府组织相关部门，对原告违法建筑予以强制拆除。因此，新城乡人民政府为强制拆除行政行为主体。宁江区人民政府没有参加强制拆除活动，不是强制拆除行政行为主体。原告诉讼主体错误。2、经宁江区林业和草原局查明，原告承包地类的性质为林地，林班地编号为87号。原告没有依法办理建设用地相关手续，在林地上非法建设房屋，擅自改变林地用途，事实清楚，证据确凿，法律依据充分。新城乡人民政府依法对原告下发《自行拆除催办通知书》，在规定的期限内原告未自行拆除违法建筑，新城乡人民政府予以强制拆除程序合法。请求驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供了以下证据和法律依据：1.松原市宁江区人民政府文件，松宁政法【2018】75号文件。证明被告不是本案适格被告，文件明确本次专项行动按照属地原则，以乡镇政府为主体。各乡镇政府切实承担属地政府第一责任人的责任，明确责任主体。2.松原市宁江区新城乡人民政府文件，松宁新政发【2018】49号文件。证明被告宁江区人民政府不是本案适格被告。该实施方案中明确此次活动按照属地管理原则，乡政府为责任主体。新城乡人民政府组织实施此次整治侵占林地专项活动，是本案适格被告。3.松原市宁江区林草局出具的原告小班示意图。证明原告的违法建筑物位于87号小班。4.《关于原告在林地上非法建设房屋情况的调查结论》。证明原告在承包地上非法建设房屋，擅自改变林地用途。5.松原市宁江区新城乡人民政府文件，松宁政发【2018】54号文件。证明新城乡政府要求圈院建房侵占林地的侵害人7日内自行拆除违法建筑物。新城乡人民政府强制程序合法，是本案适格被告。6.自行拆除催办通知书。证明新城乡人民政府作为本次专项活动主体发布通知书，被告宁江区人民政府未参加此次拆除行动，不是本案适格被告。7.原告违法建筑照片4枚。证明原告在其承包的林地内建设永久性建筑。8.原告违法建筑视频资料1份。证明原告在其承包的林地内建设永久性建筑。法律依据：《城乡规划法》、《土地管理法》、《森林法实施条例》。经庭审质证，本院对双方当事人提交的证据作如下确认：原告对被告提交证据1-8的真实性没有异议，对上述证据的真实性本院予以采信。关于适格被告问题，本院（2019）吉07行终74号行政裁定系发生法律效力的行政裁定，该行政裁定认定宁江区人民政府系本案适格被告。故对被告提交证据1、2、5、6关于该问题的证明效力不予采信；证据7是林喜宏房屋的照片，与本案无关，对其证明效力不予采信。对其他证据的证明效力予以采信。被告对原告提交证据1-3、5的真实性没有异议，对证据5的证明效力提出异议，认为区政府不是本案适格被告。本院认为，被告的异议理由不能成立。对原告提交证据1-3、5予以采信。证据4与本案无关，不予采信。本院经审理查明，2001年4月30日原告林茂和松原市宁江区新城乡农林村村民委员会签订了双方土地承包合同，原告承包了松原市制药厂后侧4700平方米的沙荒地，从事林果业生产,期限为30年(承包期限自2001年4月30日到2031年4月30日),原告林茂承包土地上建有砖瓦结构房屋及棚子等附属设施。2018年9月12日，松原市宁江区人民政府下发《松原市宁江区人民政府关于印发宁江区集中整治侵占林地专项行动方案的通知》（松宁政发【2018】75号文件），内容为经区政府常务会议讨论通过，将《宁江区集中整治侵占林地专项行动方案》印发给你们，请遵照实施。并形成《松原市宁江区人民政府关于新城乡侵占林地建筑专项整治行动实施方案》，该实施方案中，明确成立以副区长为总指挥，相关部门和乡镇负责人为成员的非法侵占林地建筑专项整治工作领导小组，共设立7个工作组，明确职责分工，统一行动，对非法侵占林地建筑实施拆除。2019年4月4日，宁江区新城乡政府作出了《自行拆除催办通知书》，通知侵占林地各户于3日内自行拆除承包地内的违规违法建筑。2019年4月14日，松原市宁江区人民政府组织松原市宁江区新城乡人民政府、松原市自然资源局宁江经办中心、松原市公安局宁江一分局、松原市宁江区林业和草原局等部门对原告承包地上的房屋和设施进行了拆除。原告认为该拆除行为侵害了其合法权益，诉至法院，请求：1、确认四被告联合执法拆除原告承包地生产用房和设施的行为违法；2、判令四被告恢复原告承包地生产用房和设施的原状；3、判令四被告赔偿原告经济损失5,000元；4、本案诉讼费由四被告负担。宁江区人民法院经审理认为原告林茂承包地内的房屋和设施是由松原市宁江区人民政府组织四被告等部门进行拆除的，原告将四被告列为被告起诉，属于错列被告。且经一审法院释明后，原告拒绝变更被告，因此，原告的起诉不符合起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告林茂的起诉。林茂不服松原市宁江区人民法院（2019）吉0702行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院以（2019）吉07行终74号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。林茂提起本案诉讼。关于原告承包土地的地类性质，经宁江区林业和草原局认定，原告承包地类的性质为林地，林班地编号为87号（宁森2003年小班）。依据原告申请，松原市自然资源局宁江经办中心对原告申请信息公开的地块进行现场踏查，并将原告提交的测绘成果在全国第二次土地利用现状库中落位，输出局部图。综合上述现状情况确认，原告申请公开信息的地块，在全国第二次土地利用现状调查数据库中显示的地类为建设用地。关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心向本院出具了说明如下：本次依据自然资源内部使用的业务数据，只对现状地类予以确认。在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以其具体管辖部门确认地类为准。本院认为，一、关于本案适格被告问题。本院（2019）吉07行终74号行政裁定系发生法律效力的行政裁定，该行政裁定认定宁江区人民政府系本案适格被告。宁江区人民政府关于其不是适格被告，应裁定驳回原告起诉的答辩理由不能成立。二、关于被告组织相关部门工作人员对原告房屋和设施进行强制拆除行政行为的合法性问题。1、原告承包了村集体的沙荒地从事林果业生产，经宁江区林业和草原局认定，原告承包地类的性质为林地，林班地编号为87号（宁森2003年小班）。关于林业和自然资源行政管理部门对地类性质认定不一致的问题，松原市自然资源局宁江经办中心向本院出具了说明，即“在与林业、草原、水利等相关部门地块现状地类冲突时，以其具体管辖部门确认地类为准。”林业主管部门将该地块作为林地进行管理并无不当。2、《中华人民共和国森林法》第七十三条一款规定：“违反本法规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”首先，被告在未经县级以上人民政府林业主管部门对原告作出处罚决定的情况下即组织进行的强拆行为没有强制执行的行为依据。其次，被告在没有法律授权的情况下自行组织实施强制拆除违法建筑的强制执行行为没有法律依据。被告行政行为违法，应予确认。三、关于应否赔偿及赔偿数额问题。行政行为违法并对当事人合法权益造成侵害的，应予赔偿。1、关于恢复承包地内94平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋及存放树苗的房子103平方米、栽树棚子680平方米原状的赔偿请求。《中华人民共和国森林法》第五十二条规定：“在林地上修筑直接为林业生产经营服务的工程设施，符合国家有关部门规定的标准的，由县级以上人民政府林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出标准需要占用林地的，应当依法办理建设用地审批手续：（一）培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道、防火巡护道、森林步道；（四）林业科研、科普教育设施；（五）野生动植物保护、护林、林业有害生物防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施；（七）其他直接为林业生产服务的工程设施。”本案中原告称，房屋及设施系为了经营果林搭建的临时的生产用房和设施。首先，原告的房屋及设施均系私自修建，未经县级以上人民政府林业主管部门批准，违反上述法律规定。其次，原告的94平方米（现状图显示数据）砖瓦结构房屋从房屋结构、实际使用情况来看，系住宅房屋，其存放树苗的103平方米房子、栽树680平方米棚子均不属于看护房的临时建筑性质。上述房屋及棚子的建设既未经县级以上人民政府林业主管部门批准，也未依法办理建设用地审批手续，同样违反上述法律规定。综上所述，原告的房屋及棚子等附属设施均非依法修建，不属原告合法取得财产。原告赔偿该部分财产损失（恢复原状）的诉讼请求本院不予支持。2、关于赔偿经济损失5000元（包括床、沙发、茶几、浇水施肥的器材等）的赔偿请求。关于上述物品的损毁赔偿问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，被告组织对原告房屋及附属设施强拆，未制作物品清单交与原告核对，因实物灭失，原告不能完成举证责任，被告应向本院提供其未造成原告上述物品损毁的证据（仅提供了拆林喜宏房屋时的部分录像）。被告未能向本院提供强拆时的影像资料等证据证明其未造成原告物品损毁，应承担举证不能的法律后果。关于损失数额，根据原告诉请，结合日常生活经验法则，本院酌定4500元为宜。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、确认被告松原市宁江区人民政府于2019年4月14日组织相关部门工作人员对原告林茂房屋和附属设施进行强制拆除的行政行为违法；二、被告松原市宁江区人民政府赔偿原告林茂室内物品损毁的经济损失4500元。此款于本判决生效之日起十五日内给付；三、驳回原告林茂其他各项赔偿请求。案件受理费50元，由被告松原市宁江区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长  刘永学审判员  薛静波审判员  刘 洋二〇二〇年九月二十一日书记员  陈嘉琦