海南省陵水黎族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9028行初51号 原告：海南农垦东兴农场有限公司，住所地：万宁市北大镇原国营东兴农场场部。 法定代表人：杨青，董事长。 委托诉讼代理人：周碧海，海南农垦东兴农场有限公司东岭基地分公司副主任。 委托诉讼代理人：朱斌，海南威盾律师事务所律师。 被告：万宁市市场监督管理局，住所地：万宁市万城镇北新区望海大道北侧。 负责人：李振广，副局长。 委托诉讼代理人:肖雪萍，万宁市市场监督管理局工作人员。 委托诉讼代理人：龙少丽，万宁市市场监督管理局工作人员。 原告海南农垦东兴农场有限公司诉被告万宁市市场监督管理局不服行政处罚纠纷一案,于2020年5月21日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向原、被告送达了起诉书副本及证据材料，并依法组成合议庭，于2020年8月31日公开开庭进行了审理。原告海南农垦东兴农场有限公司委托诉讼代理人朱斌，被告万宁市市场监督管理局负责人李振广，委托诉讼代理人肖雪萍、龙少丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月4日，被告万宁市市场监督管理局作出万市监处字[2020]31号《行政处罚决定书》认为海南农垦东兴农场有限公司擅自制定农贸市场摊位收费价格收取摊位费，属擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格，决定对其处以罚款50000元的行政处罚。原告海南农垦东兴农场有限公司对以上处罚不服，提起诉讼。 原告海南农垦东兴农场有限公司诉称：被告2020年3月4日对原告做出行政处罚决定书是滥用职权、超越职权的违法行为。一、被告做出的行政处罚决定书【万市监处字(2020)31号】认为：根据《海南省物价局关于公布海南省定价目录的通知》（琼价综合[2018]77号第12项规定：“集贸市场摊位租赁收费标准”属于政府定价收费项目，经营者应按照政府定价的标准执行。被告未告知原告“政府定价的标准”，被告做出行政处罚没有职权依据。二、被告的行为违反现行政策规定。海南省发展和改革委员会2019年12月17日发布了《海南省发展和改革委员会关于下放和放开部分价格管理等有关事项的通知》琼发改收费[2019]1355号（以下简称1355号文），其中第一条第二项第8款明确规定：“放开集贸市场摊位租赁收费标准”；第三条规定：“本通知自2020年1月1日起执行。此前有关规定与本通知不一致的，以本通知为准”。显然，1355号文具有溯及力。被告在1355号文施行后将放开价格和收费标准项目对原告进行查处是滥用职权和超越职权的违法行为。原告收到被告的行政处罚决定书后，于2020年3月16日主动缴纳了50000元罚款，此笔款额应由被告负责返还。综上，故原告诉至法院，请求判令：1.确认被告做出行政处罚决定书【万市监处字(2020)31号】的行政行为违法；2.撤销被告做出的行政处罚决定书【万市监处字(2020)31号】；3.判决被告返还原告已缴纳的罚款人民币50000元。 原告海南农垦东兴农场有限公司为证明其主张，向本院提交以下证据： 证据1.行政处罚决定书，证据2.缴费凭证，共同证明被告决定的内容原告已经履行；证据3.省发改委文件，证明该文件出台的时间是2019年12月17日，生效时间是2020年1月1日，明确规定了此前有关规定与本通知不一致的以本通知为准，说明具有朔及力；证据4.租赁协议、证据5.收据，共同证明明确了定价一年1800元。 被告万宁市市场监督管理局辩称，一、本案涉诉万市监处字[2020]31号行政处罚决定中认定的违法事实清楚。2019年1O月16日，我局接到市扫黑办移交的1225号线索，2019年10月18日，我局执法人员前往万宁东岭职工农贸市场进行核查，当事人近两年来收取万宁东岭职工农贸帀场摊主摊位费的行为，属于政府定价的收费管理项目。依据的理由是《海南省物价局关于公布海南省定价目录的通知》（琼价综合[2018]77号）第12项规定：“集贸市场摊位租赁收费标准属于政府定价的收费管理项目，经营者应按照政府定价的标准执行。”其行为违反了《中华人民共和国价格法》第十二条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（三）项的规定，擅自制定属于政府指导价、政府定价范围内的商品或者服务价格的，构成了价格违法行为，违法事实清楚。二、本案涉诉万市监处字[2020]31号行政处罚决定中认定违法事实的证据确实充分。线索办理批示卡1份，证明案件来源；当事人营业执照副本复印件1份，证明当事人的身份；当事人的法定代表人杨青身份证复印件1份，被委托人周碧海身份证复印件1份、法人授权委托证明书1份，证明经营者身份及被委托人身份；对当事人进行现场检查笔录1份，证明当事人经营的万宁东岭职工农贸市场正常营业的事实；摊主谭国强、杨青和林书东三人询问笔录各一份，农贸市场职工吴小容和庄琼娜两人询问笔录各一份，证明农贸市场管理者非徇私舞弊的事实；现场检查当事人经营场所所拍摄照片3张，证明我局执法人员在当事人经营场所现场检查其经营情况的事实；《万宁市发展和改革委员会关于提供东岭农贸市场政府定价标准的情况说明》1份，《各类摊位费收取标准记录单》复印件1份，当事人的被委托人周碧海询问笔录1份，证明当事人擅自制定属于政府定价范围内的商品或者服务价格的事实；当事人收取摊主摊位费收据复印件1份，证明截至案发时近两年来当事人收取摊主的摊位费金额共计169080元的事实。上述证据充分证明当事人不执行政府指导价、政府定价的行为，构成了价格违法行为，证据充分。 被告万宁市市场监督管理局为证明其主张，向本院提交了以下证据。 证据1.现场检查笔录1份，证明当事人经营的万宁东岭职工农贸市场正常营业的事实；证据2.当事人委托周碧海（原告公司人力资源管理人员）的委托证明书1份及周碧海询问笔录1份，证明当事人委托周碧海（原告公司人力资源管理人员）的委托证明书1份证明周碧海接受本局询问的合法身份；周碧海询问笔录1份证明当事人擅自制定属于政府定价范围内的商品或者服务价格的事实；证据3.庄琼娜（原告公司清洁人员）询问笔录1份，证明当事人擅自收取费用的事实；证据4.万宁市发展和改革委员会关于提供东岭农贸市场政府定价标准的情况说明，证明海南农垦东兴农场有限公司（东岭农贸市场）未曾向发改委（或原物价局）报送收费定价标准申请；证据5.海南省物价局关于公布海南省定价目录的通知（琼价综合[2018]77号），证明当事人未按照政府定价的标准收取费用；证据6.《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》，证明我局是依法进行处罚。 经庭审质证，本院对原告所举证据作如下认证：对原告提交证据1、证据2的真实性、关联性及证明内容予以认定；证据3是否具有溯及力，即被告处罚是否以该文件为依据将在本院认为部分详细论述；证据4、证据5的真实性予以认可，但原告收费标准是否应备案在本院认为部分论述。对被告提供证据1的真实性、关联性及证明内容予以认可；对证据2、证据3证明内容予以认可，是否能证明原告收费违法在本院认为部分论述；证据4真实性及证明内容予以认可；证据5、证据6的真实性予以认可，但是否证明被告行为的合法性，在本院认为部分论述。 经审理查明，2019年10月16日，万宁市市场监督管理局接到市扫黑办移交的1225号线索后，执法人员前往万宁东岭职工农贸市场调查发现该农贸市场涉嫌价格违法行为，故对此进行立案调查。经调查询问发现，海南农垦东兴农场有限公司为万宁东岭职工农贸市场的经营者，近两年来，在未向发改委报送收费定价标准申请的情况下，收取经营者租赁摊位费，扣除其支出费用海南农垦东兴农场有限公司经营期间并不存在违法所得。万宁市市场监督管理局认为，根据《海南省物价局关于公布海南省定价目录的通知》（琼价综合[2018]77号）第12项规定，集贸市场摊位租赁收费标准属于政府定价的收费管理项目，经营者应按照政府定价的标准执行。现海南农垦东兴农场有限公司在未向政府报送定价标准的情况下私自拟定收费标准，违反了《中华人民共和国价格法》第十二条和《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（三）项的规定，万宁市市场监督管理局分别于2020年1月17日、2020年3月4日依法作出万市监消处告字[2020]1号行政处罚告知书和万市监处字[2020]31号行政处罚决定书，决定对海南农垦东兴农场有限公司处以罚款50000元，并告知其权利义务。海南农垦东兴农场有限公司收到处罚决定后提出申辩要求免除其处罚被驳回。2020年3月16日，海南农垦东兴农场有限公司交纳了该50000元罚款。 另查，2019年12月17日，海南省发展与改革委员会作出琼发改收费[2019]1355号文件《海南省发展和改革委员会关于下放和放开部分价格管理等有关事项的通知》，其中第一条第二款第8项明确：放开集贸市场摊位租赁收费标准，该文件2020年1月1日生效。据此，原告认为万宁市市场监督管理局作出的处罚决定法律依据已经发生变化，不应该处罚，故起诉至法院。 本院认为，本案争议焦点为，原告海南农垦东兴农场有限公司请求撤销万宁市市场监督管理局作出万市监处字[2020]31号行政处罚决定书并返还已交纳的50000元罚款是否应予以支持。万宁市市场监督管理局作为市场监督的主体，依法对违反市场管理秩序的行为进行查处，主体适格。经法庭调查可知，万宁市市场监督管理局接到线索后备依法对海南农垦东兴农场有限公司行为进行立案、调查、询问、作出处罚告知书并听取其陈述申辩后作出处罚决定，并依法送达给原告，原告交纳了罚款，程序合法。双方争议主要在于2019年12月17日，海南省发展与改革委员会作出琼发改收费[2019]1355号文件《海南省发展和改革委员会关于下放和放开部分价格管理等有关事项的通知》，其中第一条第二款第8项明确放开集贸市场摊位租赁收费标准，即集贸市场摊位租赁收费标准自此由市场主导，而不用政府定价，该文件于2020年1月1日施行；现万宁市市场监督管理局在2020年3月4日仍然依据《海南省物价局关于公布海南省定价目录的通知》（琼价综合[2018]77号）文认为集贸市场摊位租赁收费标准实行政府定价并对原告作出处罚，是否为法律适用错误。 本案中，原告的行为发生在琼价综合[2018]77号文实施期间，作出处罚决定时新的规定（[2019]1355号文件）已生效，两个文件均为规范性文件，同等效力。在规范性文件的适用上，《立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。即规范性文件原则上不具有溯及既往的效力，对它实施以前的行为不得适用，但当新的法律规定减轻行为人的责任或增加公民的权利时，允许新法可以溯及既往作为法不溯及既往原则的例外，即新法对其过去的行为具有效力，而且这种例外往往适用在公法领域。本案行为发生在旧的规定实施期间，作出处罚决定在新的规定实施期间，依照立法法关于法律适用的规定和保护行为人利益，应该适用新的规定认定被告的行为并没有违反法律规定，不应处罚。故被告依照旧的规定认为集贸市场摊位租赁收费标准属政府定价并对其处罚，不符合法律适用的规定，应依照新的规定进行处理。现原告主张确认被告行为违法并撤销被告行为，撤销即包含确认行为违法内容，故判令撤销被告行为即可。由于被告处罚依据被撤销，原告已交纳的罚款应予以返还。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销被告万宁市市场监督管理局于2020年3月4日作出的万市监处字（2020）31号行政处罚决定书； 二、被告万宁市市场监督管理局于本判决生效后10日内向原告海南农垦东兴农场有限公司返还已交纳的罚款50000元。 案件受理费50元，由被告万宁市市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提交副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 员  方小宇 二〇二〇年九月八日 人民陪审员  邓亚姑 人民陪审员  李时靖 书 记 员  陈海涛 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。