河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行初55号原告刘全生，男，1956年2月11日出生，汉族，住河南省林州市。被告鹤壁市人民政府，住所地河南省鹤壁市淇滨区九州路**。法定代表人郭浩，市长。委托代理人刘鸿亮，市政府公职律师。委托代理人齐新建，市政府工作人员。原告刘全生不服被告鹤壁市人民政府（以下简称鹤壁市政府）行政复议决定一案，于2020年4月7日向本院提起诉讼。本院于2020年4月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告刘全生，被告鹤壁市政府的委托代理人刘鸿亮、齐新建到庭参加诉讼。原告在诉状中将鹤壁市淇滨区人民政府（以下简称淇滨区政府）、鹤壁市淇滨区水利局（以下简称淇滨区水利局）、河南省林州市人民政府（以下简称林州市政府）列为第三人，又于庭前申请追加河南省人民政府为第三人，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，本院不予准许。2020年7月22日，河南省高级人民法院作出（2020）豫行复233号批复，同意本案延长审理期限六个月。本案现已审理终结。被告鹤壁市政府于2020年4月1日作出《行政复议决定书》（鹤政复决〔2019〕68号），认为鹤壁市淇滨区盘石头水库移民工作领导小组办公室（以下简称淇滨区移民办）已并入淇滨区水利局，申请人以淇滨区政府为被申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第（一）项“有符合规定的被申请人”之规定。根据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告刘全生诉称：一、鹤壁市政府不是受理原行政复议申请的适格复议机关，没有相应的行政主体资格。林州市移民工作小组作为林州市政府的内设机构或其他组织，淇滨区水利局河头移民工作组作为淇滨区水利局的内设机构或其他组织，淇滨区移民工作小组作为淇滨区政府的内设机构或其他组织，鹤壁市移民办、鹤壁市盘石头水库建设管理局作为被告鹤壁市政府的内设机构或其他组织，在对原告所在的河头村进行移民搬迁期间，未经法律、法规授权，共同实施了故意毁灭原告住宅的具体行为。原告不服，依据《实施条例》第十四条之规定，提起的行政复议申请，林州市政府、淇滨区政府、淇滨区水利局和鹤壁市政府是行政复议的适格被申请人。依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十五条第一款第（四）项规定，应向被申请人的共同上一级行政机关河南省人民政府申请行政复议。二、鹤壁市政府在受理原告行政复议申请过程中未依法履行法定义务。1.原告在行政复议申请书中只列出了淇滨区政府一个被申请人，属于错列被申请人的情形，鹤壁市政府应当依据《实施条例》第二十二条的规定，告知原告变更被申请人，鹤壁市政府不仅没有告知，反而以被申请人不符合条件为由驳回原告申请，严重违法。2.原告将本应提交给河南省人民政府的行政复议申请错误地交给了鹤壁市政府，对此，鹤壁市政府应当依据《行政复议法》第十七条之规定，在接到行政复议申请后的五日内进行审查，并告知原告向有关行政复议机关提出。鹤壁市政府不仅没有告知，反而对不属于其受理的行政复议申请错误地进行了审理。三、被诉行政复议决定存在多处违法或不实之处。1.鹤壁市政府查明原告“2014年户籍迁至鹤壁市淇滨区南海社区”，原告对此不予认同。2.鹤壁市政府查明淇滨区移民办2019年10月19日张贴通知拆除范围“包括申请人的涉案房屋”与事实不符。3.鹤壁市政府作出行政复议决定书的理由之一“本案所涉房屋被淇滨区移民办作出限期拆除决定……”与事实不符。综上，请求：1.判决鹤壁市政府行政复议决定书（鹤政复决〔2019〕68号）无效；2.鹤壁市政府承担本案诉讼费用。原告庭前变更第一项诉讼请求为：请求判决撤销鹤壁市政府对原告作出的行政复议决定书。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：从新闻网站上下载的各类新闻共10页，证明原告的房屋是被林州市政府等多个行政机关共同拆除的，鹤壁市政府不是适格复议机关。被告鹤壁市政府辩称：一、被告所作行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律依据正确。鹤壁市政府系淇滨区政府的上一级行政机关，刘全生以其为被申请人提出行政复议申请，被告当然有权进行审查并区分情况作出相应处理。具体到本案，被告经审理发现房屋拆除行为的实施主体是淇滨区移民办，也就是说刘全生应当以淇滨区移民办为被申请人向淇滨区政府申请复议，被告驳回申请人的复议申请，本就是《行政复议法》对本不该受理而受理的案件处理方式的一种法律设计，和不予受理的法律效果是一致的。二、刘全生关于被告未依法告知其变更被申请人的主张于法无据，且与事实不符。《实施条例》第二十二条规定的适用，应以被申请人的变更不影响行政复议机关的管辖为前提。如果被申请人的变更会产生行政复议机关无管辖权的法律后果，则不仅只是应告知申请人其错列被申请人的事实，还应根据发现错列被申请人的时点依法采取不同处理方式：一是如果在立案受理前即已发现，应根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，同时告知申请人向有关行政复议机关提出；二是如果已经受理，则应根据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回行政复议申请。本案即是如此：鹤壁市政府在立案受理后方才发现刘全生的行政复议申请错列被申请人，且该被申请人的变更势必导致鹤壁市政府不再具有对拆除房屋事实行为的实体审查权，遂按照上述第二种方式作出驳回行政复议申请决定，并在决定书中阐明了刘全生错列被申请人的事实和理由。因此，刘全生的该主张系错误和片面理解法律所致。三、刘全生已就同一事项向河南省人民政府申请行政复议，且河南省人民政府已经受理，不符合行政诉讼法受理条件。综上，请求判决驳回刘全生的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.刘全生《行政复议申请书》1份；2.《行政复议答复通知书》（鹤政复答〔2019〕68号）；3.被申请人提交材料清单；4.送达回证1份；5.《中止行政复议通知书》1份；6.《恢复审理通知书》1份；7.申请人提交材料清单1份；8.EMS邮寄单复印件及查询结果各4份。本组证据证明鹤壁市政府所作《行政复议决定书》程序合法。第二组：1.国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号）；2.《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）；3.《关于盘石头水库库区淹没范围内停止兴建永久性建筑物和严格控制移民人口增长的通知》（豫政大办〔1998〕28号）；4.《关于印发〈盘石头水库淹没处理和移民安置实施规划编制大纲（试行）〉和〈盘石头水库移民安置补偿临时控制标准〉的通知》（豫盘移字〔2000〕004号）；5.鹤壁市淇滨区移民办编制文件（成立移民办的文件）；6.鹤壁市淇滨区水利局编制文件。本组证据及材料综合证明淇滨区（水利局）移民办是法定移民工作行政主体。第三组：1.《盘石头水库第三期移民河头村移民搬迁安置补充方案》；2.《河头村实物核查通知》及张贴照片；3.《盘石头水库第三期移民河头村搬迁安置公告》（〔2019〕1号、〔2019〕2号、〔2019〕3号）及张贴照片；4.《致河头村移民群众的一封信》；5.拆迁通知（2019年10月19日）及张贴照片。本组证据综合证明淇滨区移民办是水库移民搬迁的具体实施者及其组织拆除的事实。第四组：1.鹤壁市公安局淇滨区分局钜桥派出所证明1份。本组证据证明刘全生户口已于2014年8月迁至淇滨区南海社区的事实。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对原告提供证据的真实性、合法性不发表意见，但相关新闻稿件没有鹤壁市政府、林州市政府等行政机关共同实施拆除的表述。移民安置工作是一项综合性工作，不能把参与移民安置这一综合性工作的各级各单位都纳入房屋拆除这一行政行为的复议和诉讼中。原告对被告提交的证据提出如下质证意见：1.对第一组证据认可其真实性和合法性，但不认可其证明目的，被告所作复议决定程序违法；2.对第二组证据认可其真实性和合法性，但是不认可其证明目的，淇滨区移民办已经不存在了，即使没有并入淇滨区水利局，也只是负责某些方面的工作；3.关于第三组证据，无法确定其真实性，该组证据无法证明淇滨区移民办是水库移民搬迁的具体实施者及组织拆除的事实；4.对第四组证据的真实性、合法性不予认同。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据不能证明是多个机关共同拆除了涉案房屋。被告提交的证据具有关联性、合法性、真实性，对其证明力，本院予以确认。经审理查明，2019年12月21日，刘全生通过邮寄方式向鹤壁市政府提出复议申请，请求确认淇滨区政府2019年12月21日将其房屋强制拆除的行为违法。2020年4月1日，鹤壁市政府作出《行政复议决定书》（鹤政复决〔2019〕68号），认为“申请人以淇滨区政府为被申请人向本机关提出的行政复议申请，不符合《实施条例》第二十八条第（一）项‘有符合规定的被申请人’之规定，根据《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定驳回申请人的行政复议申请。”并于2020年4月3日送达刘全生。刘全生不服，向本院提起诉讼。另查明，2019年3月27日、4月11日、4月13日、10月19日，淇滨区移民办先后发布〔2019〕1号、2号、3号《盘石头水库第三期移民河头村搬迁安置公告》及旧房集中拆除通知。淇滨区移民办系淇滨区政府设立的移民管理机构，2019年因机构改革，并入淇滨区水利局，为其内设机构。本院认为，根据《实施条例》第二十八条的规定，有符合规定的被申请人，是复议机关受理行政复议申请的条件之一。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第四十九条第二款规定：“县级以上地方人民政府或者其移民管理机构应当加强对征地补偿和移民安置资金、水库移民后期扶持资金的管理……”；第六十一条规定：“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行；……”。《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号）第十八条规定：“省以下各级人民政府可结合本地实际，因地制宜地明确负责移民工作的机构。”据此可知，在大中型水利水电工程移民搬迁安置工作中，移民管理机构负有相应法定职责。本案中，刘全生以淇滨区政府为被申请人提起行政复议，认为淇滨区政府强制拆除其房屋的行为违法；在诉讼程序中又提出新的理由，主张涉案房屋由林州市移民工作小组、淇滨区水利局河头移民工作组、淇滨区移民工作小组、鹤壁市移民办、鹤壁市盘石头水库建设管理局共同拆除。虽然刘全生的主张发生变化，但双方争议的焦点问题仍然是房屋拆除主体的认定。在案证据显示，涉案房屋位于盘石头水库建设征地补偿、移民安置范围内，作为法定的移民工作行政主体，淇滨区移民办曾就搬迁安置、旧房拆除发布公告或通知。故根据职权法定原则可以认定，淇滨区移民办是强制拆除行为的具体实施主体。鉴于淇滨区移民办已并入淇滨区水利局，成为淇滨区水利局的内设机构，淇滨区水利局是行政复议的适格被申请人。因此，鹤壁市政府认为申请人的申请不符合《实施条例》第二十八条第（一）项规定的受理条件，决定驳回申请人的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。无论是复议申请还是诉讼主张，刘全生的诉讼请求均缺乏事实与法律依据，本院不予支持。关于刘全生所主张的其户籍迁移违法问题，不是本案审理范围。根据《行政复议法》第十七条第一款及《实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，如果复议机关审查发现申请人的申请不符合受理条件，在立案受理前可决定不予受理，在立案受理后可决定驳回行政复议申请。本案即属于鹤壁市政府在立案受理后方才发现申请人的申请不符合受理条件的情形。故刘全生认为鹤壁市政府立案受理并作出决定程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。经审查，鹤壁市政府在作出被诉复议决定过程中，履行了受理、审查、送达等程序，复议程序符合法律规定。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告刘全生的诉讼请求不能成立，本院不予支持。案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘全生的诉讼请求。案件受理费50元，由刘全生负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年九月二十二日书记员  张莹莹附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《中华人民共和国行政复议法》第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条第一款第（二）项有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。