陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终465号 上诉人（一审原告）：肖淑爱委托诉讼代理人：李夏锋委托诉讼代理人：郑福来，陕西飞宸律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市临渭区。法定代表人：李曙升，区长。委托诉讼代理人：陈渭，渭南市临渭区人民政府向阳街道办事处经济发展办公室主任。委托诉讼代理人：马林杰，陕西赛高律师事务所律师。上诉人肖淑爱因诉被上诉人渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）政府信息公开一案，不服陕西省渭南市中级人民法院(2019)陕05行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人肖淑爱及其委托诉讼代理人李夏锋、邓福来，被上诉人临渭区政府委托诉讼代理人陈渭、马林杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审经审理查明：2017年12月30日，临渭区政府下发《关于实施XX村XX户区改造二期建设项目的通告》，确定对项目范围内的房屋实施征收，征收范围为东至人和小学西侧规划路，西至规划的丰原路，南至太宁路街，XX城XX街。肖淑爱位于临渭区向阳办区域内的房屋在该次征收范围之内。在征收过程中，临渭区政府与肖淑爱就房屋补偿问题进行协商并达成一致意见，2018年9月25日双方签订房屋补偿协议书，约定向肖淑爱支付补偿款167万元，肖淑爱在协议书乙方一栏签字确认，协议签订后临渭区政府依约向肖淑爱支付了补偿款，但未向肖淑爱交付所签订的补偿协议书。2019年4月3日，肖淑爱提交申请，要求临渭区政府公开在农园棚户区二期改造项目中与其所签订的全部拆迁补偿协议内容，临渭区政府接收该申请后，一直未公开所申请的信息内容，引起本案诉讼。庭审过程中，临渭区政府陈述其与肖淑爱就房屋补偿问题共签订五份协议，其中总协议书一份，为一式四份，分协议书六份，为一式四份，合计签订协议书二十八份，补偿总额为167万元,并当庭表示，同意将协议书内容向肖淑爱公开。一审认为：肖淑爱自有的房屋在XX村XX户区改造二期建设项目征收范围之内，与行政机关对其房屋的补偿安置行为有直接的利害关系，有权提起本案诉讼。临渭区政府是涉案房屋的征收主体，并认可与肖淑爱签订了房屋补偿协议，是本案的适格被告。肖淑爱作为XX村XX户区改造项目房屋征收的对象和补偿协议的一方当事人，在取得房屋补偿价款的同时，有权知道与临渭区政府所签协议的具体内容并获取该协议书。临渭区政府在双方履行完签字手续后理应向肖淑爱交付本应由其持有的协议书，但其仅支付了约定的补偿款而未提供双方签字确认的协议书。肖淑爱于2019年4月3日提出信息公开申请后，临渭区政府仍没有在法定期限内向肖淑爱公开协议内容，显属不当。现肖淑爱要求公开双方所签订的房屋补偿协议的全部内容，该权利应当受到法律保护，肖淑爱的诉讼请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决由临渭区政府于本判决生效后十五日内向肖淑爱公开双方所签订的补偿安置协议。案件受理费50元，由临渭区政府负担。肖淑爱上诉称：一审查明事实清楚，临渭区政府在一审庭审中陈述双方于2018年9月25日签订的协议共二十八份，但一审判决未明确向其公开全部二十八份协议，该判决内容不完整，会导致难以执行。请求撤销一审判决，改判为由临渭区政府公开与其签订的二十八份真实协议内容信息。临渭区政府答辩称：双方协议于2018年3月10日签订，并非2018年9月25日，没有落款日期为2018年9月25日的协议。区政府愿意遵守政府信息公开条例的规定及一审判决公开补偿协议，但只能公开其保存的落款日期为2018年3月10日的协议七式各一份。请求驳回上诉，维持原判。经审理查明：肖淑爱在《申请政府信息公开申请书》中描述申请公开的信息是，临渭区政府“在实施《临渭区人民政府关于XX村XX户区改造二期建设项目的通告》过程中与其所签订的全部拆迁补偿协议（共约20多份）的原件”。肖淑爱起诉状中记载的诉讼请求是，“判令被告向原告公开原告与被告2018年9月25日签订的临渭区XX村XX户区改造二期建设项目协议拆迁补偿产权调换安置《协议书》（经原被告双方签署的协议书，简称：协议书）。”一审中，临渭区政府认为双方所签协议的落款日期为2018年3月10日，并无落款日期为2018年9月25日的协议。二审中，双方确认所签协议共七式，每式四份，共二十八份；临渭区政府提供的七式、每式一份协议书上有签字“肖淑爱”及指纹，肖淑爱否认该字是其所签、指纹是其指纹，认为该协议不是其申请公开的协议。经本院释明并征求肖淑爱是否同意通过申请鉴定确认签字及指纹真假，并告知如不申请鉴定，其认为该签字及指纹虚假的意见将不予采纳。肖淑爱明确不申请鉴定，但坚持要求公开落款日期为2018年9月25日的协议共二十八份（以下简称涉案信息）。肖淑爱在向本院邮寄的书面材料中称“应当依法责令被上诉人公开真实完整的二十八份所有协议内容。或判决被上诉人渭南临渭区政府公开二十八份协议全部，真实，完整的信息内容。”并认为上述协议上的签字及指纹虚假应当由临渭区政府申请鉴定，法律后果由临渭区政府承担；在后一份材料中称“要公开肖淑爱所签二十八份空白协议真实内容！”“申请公开二十八份空白协议的真实，完整信息是本案核心！因为对方造假，时间已无关紧要，已于（与）本案无关！”肖淑爱申请政府信息公开的时间及临渭区政府的答复情况与一审查明的事实一致。以上事实，有当事人陈述、询问记录等附卷材料证明，本院予以确认。本院认为：行政诉讼法第三十四条规定的被告对作出的行政行为负有举证责任，是行政诉讼举证责任分配的一般原则，该原则并不必然排除某些情况下原告的举证责任。对于双方争议的事实，行政机关已经提供证据证明该事实不存在，行政相对人否认的，此时举证责任转移由行政相对人承担，由行政相对人对否认的事实承担举证责任。如果行政相对人拒绝提供证据或者不能提供证据证明所主张的事实的，则其主张的事实无法认定，行政相对人应当承担不利的法律后果。本案为政府信息公开诉讼，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称信息公开司法解释）第五条第一款规定：被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。该规定正是基于公民权利相对于公权力往往处于弱势，特别在政府信息公开方面，这种信息不对称更加突出的情况，作出的制度安排，突出了对行政相对人在举证责任分配方面的倾斜，以实现实质上的平衡，该规定是行政诉讼举证责任分配原则的具体体现。本案中，临渭区政府逾期未对肖淑爱的政府信息公开申请作出处理，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况承担举证责任。一审中，临渭区政府陈述双方签订的协议并非肖淑爱申请公开的涉案信息，但是同意公开其保存的但非肖淑爱所要求公开的涉案信息。二审中，临渭区政府提供了其所保存的协议的复印件，证明双方签订协议的落款日期并非2018年9月25日，表示只能公开其保存的协议而无法公开肖淑爱申请公开的涉案信息。因此，对拒绝公开涉案信息，临渭区政府已经提供证据证明。肖淑爱坚持要求公开涉案信息，该信息是否存在是临渭区应否公开的前提。因肖淑爱坚持要求公开涉案信息，在双方对所签订协议的日期即协议有争议情况下，临渭区政府提供的协议复印件已经初步证明肖淑爱要求公开的涉案信息不存在。在肖淑爱否认临渭区政府提供的协议的真实性情况下，举证证明临渭区政府提供虚假协议的责任转移由肖淑爱承担，肖淑爱不能提供证据证明临渭区政府提供的协议虚假，又不申请鉴定，亦提供证据证明存在其所申请公开的涉案信息，其坚持要求公开没有前提，肖淑爱的诉讼请求没有事实和法律依据。肖淑爱书面要求公开空白协议，本案证据不能证明存在该空白协议，肖淑爱该请求亦不能支持。即使不论该空白协议是否存在，肖淑爱要求公开空白协议，也令人难以理解，更不用说诉诸人民法院要求公开。在双方对上述协议是否存在发生争议、一审未查明存在肖淑爱申请公开的涉案信息的情况下，判决临渭区政府公开补偿协议，系认定事实不清，适用法律错误。政府信息公开条例保障的是公民、法人或者其他组织的知情权，因此提起的行政诉讼性质上属于履行职责之诉。但政府信息公开诉讼也包括政府信息公开侵犯商业秘密等合法权益的受到侵犯而提起的行政侵权诉讼。在政府信息公开案件中，能够作为原告提起行政诉讼的审查标准与一般行政案件要求原告必须是行政行为的相对人或者利害关系人不同，正因为如此，信息公开司法解释第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的……”本案中，肖淑爱申请政府信息公开，临渭区政府未予以处理，肖淑爱提起行政诉讼，符合上述规定，人民法院应当受理。一审判决认为，肖淑爱与对其房屋的补偿安置行为有直接的利害关系因而有权提起本案诉讼。本案并非因补偿安置行为引起的行政诉讼，一审判决该认为忽视了政府信息公开案件与一般行政行为案件对原告资格认定的不同标准，本院予以指出。综上，肖淑爱要求公开涉案信息，依据不足，本院不予支持；一审判决临渭区政府公开补偿协议，认定事实、适用法律不当，应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，判决如下：一、撤销陕西省渭南市中级人民法院(2019)陕05行初100号行政判决；二、驳回肖淑爱的诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由肖淑爱承担。本判决为终审判决。   审 判 长  徐    炯审 判 员  杨 成 会审 判 员  涂 道 勇       二○二○年九月十日 书 记 员  高晨露 1