陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终337号 上诉人（一审原告）：骊珠园酒店。住所地：陕西省西安市临潼区。经营者：张欲平（曾用名张玉平），男，1953年XX月XX日出生，汉族，住陕西省西安市临潼区XX巷XX号。委托诉讼代理人：马超，陕西骊剑律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈青，陕西骊剑律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，市长。委托诉讼代理人：张林辉，该单位工作人员。委托诉讼代理人：尹磊，陕西丰瑞律师事务所律师。一审第三人：西安曲江新区管理委员会。住所地：陕西省西安市曲江新区XX路XX号。法定代表人：姚立军，主任。委托代理人：李宁辉，该单位工作人员。委托代理人：李天光，陕西丰瑞律师事务所律师。一审第三人：西安曲江临潼国家旅游休闲度假区管理委员会。住所地：陕西省西安市临潼区XX大道XX广场XX号。法定代表人：陈共德，主任。委托诉讼代理人：李宁辉，该单位工作人员。委托诉讼代理人：孙昀，陕西丰瑞律师事务所律师。上诉人骊珠园酒店因诉被上诉人西安市人民政府、一审第三人西安曲江新区管理委员会（以下简称曲江新区管委会）、一审第三人西安曲江临潼国家旅游休闲度假区管理委员会（以下简称临潼度假区管委会）不履行行政协议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初638号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。骊珠园酒店诉称，2010年2月，西安市人民政府办公厅印发了《西安市人民政府办公厅关于印发的通知》（市政办发（2010）14号文件）（以下简称《实施方案》）。2010年8月，临潼度假区XX酒店协商征收位于临潼区XX大道XX号的房屋及国有土地及补偿、置换事宜。至2011年5月7日，临潼度假区XX酒店的代理人西安骊珠园房地产有限责任公司签订了《国有土地及房屋征收补偿置换协议》（以下简称《置换协议》）。2015年9月2日，临潼管委会为骊珠园酒店另行指定项目用地：临潼区XX大道与规划道路交汇处（XX大道北侧，公交枢纽站、停车场西侧，骊宫项目东侧）10.8459亩土地。2016年5月16日，第三人临潼XX酒店签署了骊珠园项目《土地移交单》，但至今并未实际交付土地、办理土地使用权属证书等相关手续，亦未交付约定的房屋，同时也未按约定支付逾期安置过渡费等。故骊珠园酒店起诉至法院，请求：1、判令西安市XX酒店支付西安市临潼区XX大道与规划道路交汇处（XX大道北侧，公交枢纽站、停车场西侧，骊宫项目东侧）10.8459亩安置土地，并依法为骊珠园酒店办理并交付该地国有土地使用证；2、判令西安市XX酒店交付位于该地之上的符合合同约定的4600平方米的安置房屋；3、判令西安市XX酒店支付2012年11月7日至2013年5月6日期间的逾期过渡费276000元，并以每月69000元的标准向骊珠园酒店支付自2013年5月7日至安置全部完成之日止的逾期过渡费（至2019年8月6日暂计算为5175000元）；4、判令西安市人民政府自2013年11月7日起，以每日82919.5元的标准立即向骊珠园酒店支付损失赔偿款至安置全部完成之日止（至2019年8月6日暂计算为171643365元）；5、判令西安市人民政府自2011年5月11日起，以每日195.5元的标准立即向骊珠园酒店支付逾期支付过渡费的违约金至安置全部完成之日止（至2019年8月10日暂计算为583605元）；6、判令西安市人民政府自2012年11月7日起，以每月21833.33元的标准立即向骊珠园酒店支付逾期安置停业损失至安置全部完成之日止（至2019年8月6日暂计算为1768500元）；7、诉讼费由被告承担。 一审认为：根据陕西省高级人民法院（2018）陕行再7号行政裁定书，已认定本案属于行政诉讼受案范围，因此对西安市人民政府及第三人辩称本案不属于行政诉讼受案范围的意见不予采纳。关于西安市XX酒店超过起诉期限问题，根据骊珠园酒店与临潼度假区管委会签订的《国有土地及房屋征收补偿置换协议》第十四条约定“本协议在履行过程中发生争议的，由当事人协商解决；也可依法向人民法院提起行政诉讼，被征收人逾期不搬迁的，甲方可依法向人民法院申请强制执行。”在本协议发生争议后，骊珠园酒店委托律师事务所多次向临潼度假区管委会去函告知将提起诉讼，该些内容证明骊珠园酒店对行政诉讼的诉权和起诉期限应知晓，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”骊珠园酒店认为西安市人民政府及第三人未按约定履行行政协议的行为违法，并要求其按约定履行行政协议，XX酒店知XX道西安市人民政府及第三人未按约定履行行政协议之日起算。骊珠园酒店诉称2011年5月7日，第三人临潼XX酒店代理人西安骊珠园房地产有限责任公司签署《置换协议》，2015年9月2日，双方签署《置换位置确认书》作为《置换协议》的补充协议，2016年5月16日，双方签署骊珠园项目用地《土地移交单》，但并未实际交付土地，且《土地移交单》更换了原协议约定的安置地块位置，故骊珠园酒店最迟应于签署《土地移交单》之日即2016年5月16日获知西安市人民政府及第三人未按照《置换协议》约定履行行政协议，其于2016年11月29日向西安铁路运输法院提起诉讼，已超过六个月的起诉期限，且骊珠园酒店也未能提供其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的耽误起诉期限情形的相关证据。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回骊珠园酒店的起诉。案件受理费50元，退还骊珠园酒店。骊珠园酒店上诉称：其与临潼度假区管委会就《置换协议》分别于2015年9月2日和2016年5月16日已重新签订了《置换位置确认书》《土地移交单》，并于2016年11月29日提起了履行移交土地的诉讼，没有超过法律规定的诉讼时效。请求撤销一审裁定，依法改判或发回继续审理。西安市人民政府答辩称：（一）其于2012年11月7日已向骊珠园酒店交付置换土并办理国有土地使用权证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，骊珠园酒店于2016年11月29日提起诉讼，已超过法律规定的起诉期限；（二）临潼度假区管委会于2016年5月16日向骊珠园酒店交付置换土地，《置换位置确认书》《土地移交单》仅是履行《置换协议》而签署的合同附件，并未约定双方具体的权利义务，本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围；（三）骊珠园酒店未履行先合同义务，临潼度假区管委会享有履行抗辩权，有权中止履行交付土地及房屋置换、办理土地使用权证等在后的合同义务。请求驳回上诉，维持原裁定。曲江新区管委会答辩称：临潼度假区管委会具有独立法人资格，应由临潼度假区管委会履行《置换协议》，曲江新区管委会并非协议签署方，不是本案适格被告。其余同意西安市人民政府的答辩意见。临潼度假区管委会答辩称，同意西安市人民政府的答辩意见。本院经审理查明：2011年5月7日，临潼度假区管委会（甲方）与西安骊珠园房地产有限责任公司（乙方）签订《置换协议》，约定：“……第一条被征收土地、房屋、地面附属物、构筑物现状。（一）土地情况，该宗国有土地所在地点XX大道XX号……国有土地使用证：西临国用（2008）第174号、西临国用（2007）第091号。……第四条土地置换安置方式，（一）甲方提供位于南临XX大道，西临芷阳二路，同等面积，临街类酒店用地，并由甲方办理国有土地使用权证。……第五条房屋置换方式（一）甲方提供安置房4600平方米，符合西安临潼国家旅游休闲度假区建设规划。……第八条甲方应在本协议签订之日起3日内向乙方支付补偿费余款39.3万元，乙方在收到补偿费之日起3日内将被征收房屋腾空，并交甲方拆除，并协助甲方办理相关手续，提供现有材料（规划图、土地使用证、建设设计图出具相关部门认可的复印件）。……” 2015年9月2日，委托人骊珠园酒店与受托人西安骊珠园房地产有限责任公司签订《特别授权委托书》，约定：“委托受托人作为特别授权代理人，全权办理委托人名下位于XX街XX大道两宗国有土地（土地使用权证为西临国用（2008）第174号、西临国用（2007）第091号）征收置换安置等全部事宜，包括但不限于以受托人名义，与征收人临潼度假区管委会洽谈、签订、履行安置位置确认书，因此而产生的法律责任由委托人全部承担。……” 2015年9月12日，临潼度假区管委会（甲方）与西安骊珠园房地产有限责任公司（乙方）签订《置换位置确认书》，约定：“……乙方受骊珠园酒店委托，于2011年5月7日与甲方签订《置换协议》（以下称原协议），……双方一致确认被征收土地置换至：临潼区XX大道与规划道路交汇处（XX大道北侧，公交枢纽站、停车场西侧，骊宫项目东侧）10.8459亩土地，土地用途为商业用地。……” 2016年5月16日，临潼管委会与西安骊珠园房地产有限责任公司签署了骊珠园项目《土地移交单》：土地面积为10.8459亩，性质商业用地，四至范围：东至停车场、西至骊宫项目、南至XX大道路、北至市政用地。（2018）陕行再7号行政裁定已认定《置换协议》属于行政协议。以上事实，有《置换协议》《特别授权委托书》《置换位置确认书》《土地移交单》以及（2018）陕行再7号行政裁定等证据在案佐证，本院予以认定。本院认为：本案审查的焦点是，针对骊珠园酒店提起的履行协议的诉讼请求，应当适用诉讼时效，还是起诉期限。涉案《置换协议》已经（2018）陕行再7号行政裁定认定为行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”的规定，骊珠园酒店提起本案诉讼要求履行该协议，依法适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，一审裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定审查，属于法律适用错误。综上，一审裁定驳回骊珠园酒店的起诉适用法律错误，应予撤销。骊珠园酒店的认为应当受理本案的上诉请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初638号行政裁定；二、本案指令西安铁路运输中级法院继续审理。本裁定为终审裁定。  审  判  长    马小莉审  判  员    杨成会审  判  员    涂道勇 二〇二〇年九月二十一日 法官助理    马  燕书  记  员    高晨露  1