辽宁省大连市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽02行初138号 原告王政图，男，1941年12月12日生，汉族，住辽宁省大连市金州区。 委托诉讼代理人刘毅，男，1973年9月4日出生，汉族，住址大连市金州区。 被告大连市金州区人民政府，住所地大连市金普新区金马路199号。统一社会信用代码11210213001655922E。 法定代表人丛克，区长。 委托诉讼代理人张德春，大连金普新区自然资源事务服务中心主任。 委托诉讼代理人刘淑丽，辽宁胜诚律师事务所律师。 原告王政图因与被告大连市金州区人民政府（以下简称“金州区政府”）履行行政补偿职责一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2020年4月17日向被告金州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告王政图及其委托诉讼代理人刘毅，被告金州区政府的委托诉讼代理人张德春、刘淑丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王政图诉称，请求判令被告不履行征收补偿职责的行政行为违法，责令被告对征收原告的承包地作出具体的补偿决定。主要理由是：2003年3月，金州区政府与金州经济开发区管理委员会征用十三里村、富岭村、二十里村三个村的耕地162公顷（2430亩），用于建设工业新区。其中，涉及十三里村集体土地1469.2455亩。辽宁省人民政府于2003年6月6日、6月18日分别作出辽政地字[2003]189号、[2003]231号批复，金州区政府于2003年6月18日、7月13日发布公告，于2003年3月实施征收十三里村集体土地1469.2455亩。在实施征收土地阶段，被告违反法定征收程序，未将拟征地对原告进行书面告知，未就补偿安置方案征求原告及所在村村民的意见，金州经济开发区管理委员会在十三里村民委员会未征求原告意见的情况下，于2003年3月23日就私自与其签订土地补偿协议、地上果树补偿协议。2003年3月24日，十三里村民委员会召开村民代表会，没有通知原告等被征收土地的承包户参加，也没有明确告知原告的承包地在被征收范围内。金州区政府于2003年6月18日、7月13日发布的公告内容中也未明确具体征地四至范围，导致原告不知道自己的承包地在被征收范围内。2003年7月21日，金州区国土资源局对原告下达责令交出土地告知书与决定书，责令原告交出承包地，也没有就征收原告的承包地作出补偿决定。2003年8月15日，在没有与原告协商、签订补偿安置协议的情况下，金州区政府强行征收原告的承包地，导致原告至今没有得到合理的补偿安置，没有就业，没有失地农民社会保障，生活水平降低。事情发生后，原告多次通过信访渠道反映问题，但金州区政府都不予解决。一、2018年5月2日，经辽宁省人民政府法制办公室工作人员核查，原告的承包地9.173亩在辽政地字[2003]189号批复范围内，而被告在实施征收十三里村集体土地的过程中，没有对原告作出具体的征收补偿决定，确定具体补偿数额，导致原告至今没有得到合理的补偿，严重侵犯原告合法权益。原告系本案适格主体。二、金州区国土资源局从来没有与原告进行过征收安置补偿的协商，十三里村民委员会拒绝对原告给予相应拆迁安置补偿，原告也没有签过任何拆迁补偿协议。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条之规定，金州区政府作为实施征收的主体，是本案的适格被告。三、征收补偿安置职责是政府应主动履行的法定职责，被告不主动履职的行为不因时间的推移而免除。现原告于2019年10月10日通过顺丰快递向被告递交履行安置补偿职责申请书，但至今未收到被告的答复。 原告为证明其主张向本院提交了以下证据：1、耕地承包合同；2、履行补偿安置职责的申请书；3、顺丰快递的邮寄单据；4、原告第一轮土地承包的合同书；5、《十三里村土地安置补助明细表》；6、大连市金州经济开发区管理委员会和金州区二十里堡镇十三里村民委员会签订的《土地补偿协议书》；7、大连市金州经济开发区管理委员会和金州区二十里堡镇十三里村民委员会签订的《金州工业新区征用土地动迁果树苗木补偿协议》；8、金州区人民政府征用土地公告[2003]2号；9、辽宁省人民政府《关于大连市金州区实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字[2003]189号）。 被告金州区政府辩称，被告已将全部征收补偿款支付给原告所在的农村集体经济组织十三里村民委员会，且原告已经于2010年12月实际签字领取补偿款73838元，剩余9300元果树补偿原告拒绝领取。不存在不履行征收补偿职责的情形。辽宁省人民政府于2003年6月6日作出辽政地字[2003]189号批复，同意将金州区二十里堡镇十三里村33.4878公顷农用地转为建设用地并征为国有，原告家庭承包地位于该征收范围之内，其应得的补偿款合计82138元。在辽宁省人民政府作出辽政地字[2003]189号批复前，被告已经通过案外人金州经济开发区开发建设总公司向原告所在的农村集体经济组织十三里村民委员会支付案涉33.4878公顷集体土地征收补偿款合计2042.0239万元。2010年12月实际签字领取补偿款73838元，原告尚有补偿款9300元在十三里村民委员会处，多次要求催促原告领取，原告可随时领取。综上，原告要求被告就其承包地作出补偿决定，没有事实和法律依据。请求驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其主张向本院提交了以下证据：1、补偿申请书、邮寄存根；2、承包合同；3、十三里村支付土地补偿款明细表。 经庭审质证，本院对原告和被告提交的证据认证如下：原告的证据1-3、5-9和被告的全部证据，均与本案相关，且内容真实、来源合法，本院予以采信；原告的证据4系第一轮土地承包的合同书，而案涉争议发生于第二轮土地承包之后，故该合同与案涉行政补偿争议无关，本院不予采信。 根据上述证据，各方当事人的陈述，以及业已生效的辽宁省高级人民法院（2018）辽行终714号行政裁定书、（2019）辽行终102号行政裁定书，本院经审理查明： 原告王政图系十三里村第一居民组小组成员，原告1999年1月1日签署协议承包土地9.173亩。 2003年3月23日，大连市金州经济开发区管理委员会作为甲方与作为乙方的大连市金州区二十里堡镇十三里村民委员会因拟征用十三里村村集体土地1469.2455亩的需要，签订《土地补偿协议书》，其中约定：一、补偿标准：按金州区政府大金政发[2003]8号《关于印发〈金州区征用集体土地补偿标准暂行办法〉的通知》文件上限执行。…三、补偿金额：旱田、果园1367.772亩×1.2万元/亩＝1641.3264万元；菜田9.531亩×2.5万元/亩＝23.8275万元；建设用地56.922亩×0.8万元/亩＝45.5376万元；未利用地35.0205亩×0.5万元/亩＝17.5102万元；总计1728.2017万元。四、双方责任义务：1、甲方在签订协议二日内补偿总额一次付给乙方。2、乙方必须在2003年3月31日前腾出土地，提供给甲方，用于基本建设。对此，在本案庭审中，金州区政府称，上述土地补偿款包含安置补助费。 2003年3月24日，大连市金州经济开发区管理委员会作为甲方与作为乙方的大连市金州区二十里堡镇十三里村民委员会因建设大连市金州工业新区，征用十三里村村集体土地的需要，签订《金州工业新区征用土地动迁果树苗木补偿协议》，其中约定：根据金州区人民政府《关于确定大连金州工业新区征用土地地上附着物补偿标准的会议纪要》之规定，被告大连市金州经济开发区管理委员会对十三里村地上现有的55696株果树，1357株苗木补偿人民币3138222元，补偿金统一划拨给村民委员会。根据工程建设需要，村民委员会最迟应在2003年3月30日前将地上果树、苗木清理完毕。 2003年6月6日，辽宁省人民政府作出《关于大连市金州区实施乡级规划批次用地的批复》（辽政地字[2003]189号），同意将大连市金州区二十里堡镇十三里村33.4878公顷农用地转为建设用地并征为国有，同时将该村未利用地0.9500公顷作为金州区实施乡级规划建设用地。2003年6月18日，辽宁省人民政府作出《关于大连市金州区实施镇级规划批次用地的批复》（辽政地字[2003]231号），同意将大连市金州区二十里堡镇34.8740公顷农用地转为建设用地并征为国有，同时征用二十里村未利用地0.4882公顷，共计35.3622公顷作为金州区实施镇级规划建设用地。 2003年6月19日，金州区政府发布征用土地公告[2003]2号，其中征用土地位置为：二十里堡镇十三里村。2003年7月5日，金州区政府发布征地补偿、安置方案公告[2003]4号，其中主要内容为：本次金州区政府征用的集体土地位于二十××、××、××村，并公告了征地补偿标准、地上附着物的补偿标准及依据。 原告已签字确认领取土地补偿合计73838元。另原告有果树补偿款被告已拨付至十三里村民委员会，原告未领取。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定，“当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”本案中，经本院当庭释明，原告明确其诉讼请求为要求被告金州区政府就诉争的土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费作出补偿决定。而从原告的诉请看，其虽然提出“判令被告不履行征收补偿职责的行政行为违法”，但究其实质，原告真正的诉讼目的在于判令行政机关作出补偿决定这一授益行为本身。由此，本案实系原告基于2003年十三里村集体土地被征收而提起的要求被告就土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费作出补偿决定的履责诉讼案件。 履行职责之诉，并不意味着，公民、法人或者其他组织向行政机关提出请求，该行政机关就有履行该项请求的法定职责。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履责之诉，需具有法定的权利依据，即其申请的事项需有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证或者某一行政合同。具体到本案，因案涉征地行为发生于2003年，故对于原告是否具有提起本案履责之诉的实体法上的请求权基础，应当结合案涉征地行为发生时有效的法律规定予以审查。 案涉征地行为发生时适用的1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》（主席令第8号）第四十六条第一款规定，“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”案涉征地行为发生时适用的1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条规定，“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。…市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”从现有证据看，案涉征地行为系由被告金州区政府组织实施。依照前述规定，被告金州区政府依法具有对被征收的集体土地上的权利主体给予相应补偿的法定职责，原告据此以金州区政府为被告提起本案诉讼，并无不妥。 《中华人民共和国土地管理法》（主席令第8号）第四十七条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。…”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”案涉征地行为发生时适用的自2002年1月1日起施行的国土资源部《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条规定，“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。市、县人民政府土地行政主管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。”案涉征地行为发生时适用的国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号）规定，“三、依法管理和使用征地费用，妥善安排好被征地单位群众的生产和生活…土地补偿费支付给享有被征用土地所有权的农村集体经济组织，用于发展生产；地上附着物及青苗补偿费根据征地补偿登记，依照征地补偿安置方案确定的标准支付给地上附着物及青苗的所有者；安置补助费根据不同安置途径，依照法律规定支付给负责安置的农村集体经济组织或单位；不需要统一安置的，可发放给被安置人，由其自谋职业。…”“所有支付给农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费，可采用乡管村（组）用的形式设立财务专户进行管理。…”据此，在案涉征地行为发生时，由我国农村土地集体所有的性质所决定，政府征收农民集体土地的，土地补偿款归属于土地所有权人即农村集体经济组织所有。农村集体经济组织成员虽然对该款项享有相应份额，但其个人不具有要求征地补偿机关直接向其支付该款项的权利依据。对于该款项的分配属于农村集体经济组织自治的范畴。原告如对土地补偿款的分配事宜有异议，其应当向十三里村民委员会主张。 至于安置补助费，则是政府征收集体土地后，为保障以土地为主要生产资料和生活来源的失地农村集体经济组织成员的基本生活，解决因土地被征收而产生的剩余劳动力的安置问题而发放的专属款项。实践中，由于各农村集体经济组织对集体土地分配方式存在差异，使得对失地的农村集体经济组织成员的认定，存在不同认识。因此，如何正确认定因政府征地而导致永久失去土地的农村集体经济组织成员，成为解决此类纠纷的关键。对此，不仅要适用《中华人民共和国土地管理法》，还应结合《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定。案涉征地行为发生时适用的自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》（主席令第73号）第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第四条第二款规定，“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。…”第五条第一款规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”第二十八条规定，“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的。”根据上述规定可知，农村土地归集体所有，农村集体经济组织成员对农村土地所有权的实现形式是实行土地承包经营制度，但农村集体组织成员以承包方式经营的土地仍属于农村集体经济组织成员共有，其取得的仅是经营权。在农村集体土地被征收的情况下，农村集体经济组织失去对该土地的所有权，该土地的承包者则失去经营权，但其作为集体经济组织成员仍享有集体经济组织剩余的土地所有权，仍有资格取得集体经济组织的其他土地的经营权。从农村土地承包经营的实际情况看，对集体土地承包经营权的分配采取平均原则，即人人有份。但随着经营方式的发展，部分有能力、有技术的农民，通过招标、拍卖、公开协商等多种方式取得了大量土地，使其承包经营的土地面积多于一般的集体经济组织成员。如果将失地的农村集体经济组织成员简单界定为实际承包土地的农民，则势必损害一些放弃或者转移了土地承包经营权的集体经济组织成员的利益，有违农村土地归全体集体成员所有的性质。集体土地被征收，导致全体集体经济组织成员土地所有权面积减少，因此，安置补助费作为对失地的农村集体经济组织成员的补助形式，应当惠及全体集体经济组织成员。由此，《中华人民共和国土地管理法》规定“需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算”，而未规定按照实际承包土地的农民人数计算。也正是基于此，为保障全体集体经济组织成员的利益，《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）第十二条规定，将安置费用拨付给被征地的农村集体经济组织，而非直接发放给实际承包土地的农民。《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定，“二、关于被征地农民安置途径（五）农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。…四、关于征地实施监管…（十三）支付征地补偿安置费用。征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后，应按法律规定的时限向被征地农村集体经济组织拨付征地补偿安置费用。…”该意见虽在案涉征地行为发生时尚未制定，但其上述规定内容可以作为对前述关于安置补助费的理解的佐证。具体到本案，原告作为十三里村村民，基于失地的农村集体经济组织成员身份，享有安置补助费的份额，如其认为不需要十三里村民委员会统一安置，可以向十三里村民委员会主张发放该款项，以便其自谋职业。原告要求被告金州区政府针对该款项直接向其履行补偿职责，与案涉征地行为发生时有效的法律规定相悖，缺乏法律依据。 至于地上附着物补偿费，则依法属于地上附着物的所有人所有。从现有证据看，可以证明原告在案涉被征收土地上拥有果树，故原告要求被告金州区政府履行该补偿职责，并无不当。 综上，本院认为，按照案涉征地行为发生时有效的法律规定，原告仅具有针对地上附着物补偿费，以金州区政府为被告提起本案履责之诉的法定权利依据。 关于被告金州区政府是否履行了诉争的地上附着物补偿费的补偿职责。本院认为，虽然按照被告金州区政府所述，其已经将地上附着物补偿费支付给了十三里村民委员会，原告亦自认对补偿标准有异议，认为补偿数额过低而拒绝实际领取。但被告金州区政府自2003年案涉集体土地被征收之日起至今，就地上附着物补偿费始终未以签订安置补偿协议或者作出书面补偿决定等形式，向原告明确具体的补偿标准、数额。被告金州区政府的上述不适当履行补偿职责的行为，导致原告对被告金州区政府就地上附着物补偿费是否履行了法定补偿职责存有异议，系本案诉讼发生的主要原因之一。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”鉴于案涉地上附着物补偿费的具体数额，尚需被告金州区政府结合原告的具体情况进行调查裁量加以明确，故依照前述规定，本院认为，本案以判决被告金州区政府对此依法作出处理为宜。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第九条规定，“行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。”需要指出的是，本案被告金州区政府虽然委托了相应工作人员出庭应诉，但从其提交的行政负责人不能出庭的情况说明看，被告金州区政府称是因法定代表人丛克已不再担任该单位行政负责人，现行政负责人暂未确定，故该单位行政负责人无法出庭。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条第二款规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定，“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”根据上述规定，本院认为，被告金州区政府作为大连市的市辖区，其行政负责人包括区长、副区长以及其他参与分管的负责人员，现被告金州区政府提交的情况说明，不能合理说明该单位的副区长或者其他参与分管的负责人员有正当理由不能出庭，故对于被告金州区政府行政负责人不能出庭的理由，本院不予采纳。对于被告金州区政府出庭应诉存在的上述问题，本院在此予以指正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、被告大连市金州区人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内，就地上附着物补偿费，对原告王政图的请求依法作出处理； 二、驳回原告王政图要求被告大连市金州区人民政府对土地补偿费和安置补助费作出补偿决定的诉讼请求。 案件受理费人民币50元（原告王政图已预交），由被告大连市金州区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长 宋 君 审判员 李 健 审判员 徐建海 审判员 许其睿 审判员 胡俊杰 二〇二〇年九月二十八日 书记员 朱彦锡 附本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。