吉林省长春市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉01行初86号 原告李静，女，1970年1月8日出生，汉族，现住长春市绿园区。 委托代理人王歆，吉林盛唯律师事务所律师。 被告长春汽车经济技术开发区管理委员会，住所地长春市东风大街7766号。 法定代表人程宇，主任。 委托代理人林林，该单位工作人员。 委托代理人黄鹏，吉林创一律师事务所律师。 原告李静不服被告长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开管委会）房屋征收行政确认一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告李静及其委托代理人王歆，被告汽开管委会的委托代理人林林、黄鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李静诉称：一、被告作出的长汽开征未认决字(2019)28号未经登记建筑认定决定存在问题。1、原告有1986年3月2日房屋买卖合同，说明原告的两处房屋是在1986年以前就已经存在。2、原告有1989年5月9日向委上申请房屋维修申请书，说明原告的两处房屋在1989年5月9日之前就已经存在。3、房屋征收现场办公室内有1990年长春市规划院航拍图，航拍图上有原告两处房屋。4、原告有长春市中级人民法院（2019）吉01行初117号判决书，第八页“本院对原告李静提供的上述证据认证如下:原告李静提供的上述证据能够证明被告未对案涉未经登记建筑建设权属转移、维修等相关事实进行进一步核实,本院对证据的此项证明事项予以采纳”，说明原告的未经登记两处房屋,在建成时间上已经得到了法律上的保护。5、认定决定书系依据《中华人民共和国城市规划法》作出，但该法实施时间是1990年4月1日。原告的两处房屋均在1986年以前就已经存在,早于《中华人民共和国城市规划法》颁布与实施。依据《中华人民共和国物权法》第三十条“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”,原告的两处房屋是历史遗留的房屋,根本不是严重违法建筑，应当给予补偿。综上，被告作出的未经登记建筑认定决定不合理也不合法。二、原告的两处主房虽然没有建设工程规划许可证,但也没有违反长府办发（2013）19号文件第十条第一款的六项规定，所以被告作出的未经登记建筑认定决定没有法律根据和事实依据。三、被告在一汽4B街区棚户区改造项目中，对于同住一个4B街区的居民下达两种不同的认定决定，一种是“若被征收人配合征收,并同意签订房屋安置补偿协议的给予补偿”，另一种是“不配合征收，认定为严重违法建筑,不予补偿”。原告认为同为一个4B街区，同样都是未经登记建筑，原告的未经登记建筑70至80年代之前就存在，由于原告起诉就遭到了非法强制拆除，而且拆除后，又重新认定为严重的违法建筑，不予补偿，一墙之隔的邻居许文军、高玉安、王延忠、孙继友、肖树琴、张德军、李亚秋、常立杰、刘志胜、齐连胜、轩秀兰，配合征收,签订征收补偿协议，就属于未严重违法建筑,给予合理的补偿不合理、不合法。四、原东风街道办事处无证房屋也没有建设许可证和规划证，1985年归属张永生、肖树琴、刁跃清个人所有，该房屋与原告房屋同是4B街区，房龄都是70至80年代的未经登记建筑,可是以上三人都按照合法建筑给予每人49平方米的住房补偿，另外还给予肖树琴8万元的额外房屋补偿款。可以看出被告错误的认定原告的两处未经登记房屋为严重违法建筑,不予补偿是错误的。原告的两处房屋确实是历史遗留的房屋，建成时间是在70至80年代，砖混结构，用于住人，房高3米左右，未影响周边建筑正常使用，当时没有出台《中华人民共和国城市规划法》《中华人民共和国城乡规划法》，符合建成时规划的要求，依据（2019）吉01行初117号行政判决，原告应该符合申请补办规划审批手续的情形。依据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》第八条第三款、第十七条，《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，原告的两处房屋,应是可以参照合法建筑补偿的。汽开管委会应当尊重历史，不能一刀切，原告没有任何住房，棚户区改造不能降低老百姓生活标准，更不能非法强制拆除原告的房屋，造成原告无家可归，没有地方居住,应当拆一还一，参照合法建筑赔偿或补偿。综上，请求法院依法撤销被告作出的长汽开征未认决字﹝2019﹞28号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定决定书；赔偿原告同等面积25.99平方米房屋一处(被告非法强制拆除原告的两处主房1#8.16平方米，2#17.83平方米，合计25.99平方米)。 原告李静向本院递交了以下证据：1、1986年3月2日房屋买卖合同复印件，证明原告的两处房屋是在1986年以前就已经存在；2、1989年5月9日向委上申请房屋维修申请书复印件，证明原告的两处房屋在1989年5月9日前就已经存在；3、吉林省长春市中级人民法院（2018）01行初117号判决书复印件，证明被告上次作出的未经登记认定行为已经被生效判决撤销；4、长春市中级人民法院（2019）吉01行初258号判决书复印件，证明被告强拆房屋是违法行为，并且赔偿原告物品损失2000元；5、长征未认决汽开字﹝2018﹞54号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定书复印件，证明被告行为属于违法行为。6、报警回执单复印件，证明强拆行为是汽开区拆迁办的行为。 被告汽开管委会辩称：一、被告作出未经登记建筑认定决定主体和程序合法。本案中原告的未经登记房屋位于汽开区一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目征收范围内，面积分别为8.16平方米，17.83平方米，根据《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》、房屋面积测绘调查表、现场勘查表、调查笔录、航拍图、已生效的长春市中级人民法院（2018）吉01行初117号行政判决，2019年11月22日，联合工作组重新认定为违法建筑。2020年3月2日，将重新作出的未经登记认定决定书向原告送达，并告知其权利，期间原告未提出陈述申辩，也没有向被告提供任何证据。2020年3月15日，将重新作出的未经登记认定决定书向原告公告送达，程序合法。二、被告作出的认定结论事实清楚、证据充分。（2018）吉01行初117号行政判决生效后，被告曾找到原告要求其提供相关证据，但原告不配合，拒绝向被告提供能够说明房屋建成时间的证据。原告在起诉状中自述其房屋建于1986年前，但未提供任何有效证据，根据航拍图及被告的实地调查了解情况，被告启动征收时的案涉房屋是在1990年之后形成的，未取得建设工程规划许可证件。房屋所处位置原属于居民通行的过道，案涉房屋建成后将该过道堵死，严重影响居民居住环境。根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”的规定，案涉房屋并未取得相关建设审批手续；另一方面，《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理办法》第十条第一款第四项规定“具有下列情形之一的，应当认定为严重影响城乡规划的违法建筑，经依法认定和处理后，不予补偿：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，属严重影响城乡规划无法采取改正措施消除影响，具有下列情形之一的：4．严重影响居民居住环境的”，对案涉房屋认定为严重影响城乡规划的违法建筑，事实清楚，证据充分。综上，原告的诉讼请求没有事实依据，请求法院驳回原告李静的全部诉请。 被告汽开管委会向本院提交了以下证据、依据：1、2016年5月20日未经登记建筑调查笔录、现场勘查表；2、房屋面积测绘调查表；3、涉案房屋1990年、2004年拆除前的航拍图三份；4、（2018）吉01行初117号行政判决书；5、联合工作组集体讨论记录；6、未经登记建筑认定告知书及送达回证；7、未经登记建筑认定决定书及送达回证。证明：1、被告作出的未经登记建筑认定决定，程序合法，事实清楚，证据充分；2、（2018）吉01行初117号行政判决书生效后，被告向原告重新作出涉案房屋的未经登记建筑认定程序，原告拒绝配合被告，且未提供相关房屋形成时间的证据，对告知书及决定书均拒绝签收，同时在告知书中被告已经告知原告陈述申辩权利，原告没有提供相关证据；3、从航拍图可以看出涉案房屋存在违法翻建的事实，1990年航拍图显示涉案房屋所处位置有可供居民通行的过道，但拆除前该房屋的现状图显示，涉案房屋已经将过道堵死，严重影响居民居住环境。法律依据：《中华人民共和国城市规划法》第四十条，《中华人民共和国国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条、《长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查、认定和处理办法》第十条。 经庭审质证，被告汽开管委会对原告李静提交的证据的质证意见是：对证据1真实性有异议，根据市法院一系列判决，被告经核对案涉房屋拆除前各个时期航拍照片，同时根据2016年5月20日调查笔录中李静的自述与证据1内容相矛盾，证据1的证明问题不能成立。因为原告一直不配合被告的调查，拒绝提供能够说明房屋形成时间及合法来源的相关证明原件，对于被告基于现有材料所形成的结论，原告应承担后果。对证据2真实性有异议，证明问题同证据1意见。对证据3-5真实性及证明问题均无异议，但与本案无关。对证据6真实性无异议，证明问题有异议，长春市中级人民法院的生效判决已经确认拆除房屋的是被告而不是征收办。原告李静对被告汽开管委会提交的证据的质证意见是：对证据1真实性有异议，不是原告签字，询问笔录并未向原告提出询问，被询问人署名也不是原告签字。对证据2真实性无异议，但该证据能证明原告房屋确实存在。对证据3真实性无异议，被告提供的彩色相片已经明确表明李静房屋在该航拍地图上确实存在，且该房屋归原告所有。对90年航拍图片看不清，不能证明被告所述是真实的，但能证明原告房屋事实存在，该房屋已经被被告强拆，至今没有赔偿原告。对证据4真实性无异议，证明被告行为违法。对证据5真实性、合法性、关联性均有异议，该份证据对原告没有约束力。对证据6真实性无异议，但是证明问题有异议。该证据被告确实向原告送达过，被告在送达告知书时，原告已经提出申辩书并提出异议。对证据7真实性无异议，该决定确实送达原告。原告接到决定书提起了行政告诉。 本院对原告李静提供的证据认证如下：证据1-2为复印件，无其他证据相佐证，本院不予采纳；证据3-5与本案无关，本院不予采纳。对被告汽开管委会提交的证据认证如下：证据1，被告自认现场勘查表与本案涉案房屋无关，本院不予采纳，调查笔录本院予以采纳；证据2，本院予以采纳；证据3，被告提交的1990年航拍图复印件不清晰，经当庭指认，被告不能准确标记出原告李静被拆除房屋所在位置，无法证实该位置1990年没有原告房屋存在，且被告庭后未按法庭要求提交清晰的1990年航拍图，故该证据无法证明原告李静房屋建于1990年以后且严重影响规划，本院不予采纳。2004年航拍图达不到证明目的，本院不予采纳；证据4-7只能证明被告重新作出了被诉认定决定并进行了送达，对上述证明问题本院予以采纳。 经审理查明，经履行一系列国有土地上房屋征收法定程序后，长春西新经济技术开发区管理委员会（被告曾用名称）于2011年10月15日作出长西新管发（2011）43号关于一汽4B街区棚户区改造范围内房屋征收的决定。原告李静所有的案涉未经登记建筑在此征收范围内。2019年1月10日，被告对原告作出长征未认决汽开字﹝2018﹞54号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定，原告不服，提起行政诉讼，本院于2019年8月28日作出（2018）吉01行初117号行政判决，撤销了该认定决定。2019年8月29日，被告强制拆除了原告的案涉未经登记建筑。原告不服，诉至本院，请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，赔偿原告屋内物品损失，对原告房屋按照合法建筑按地产评估机构评估予以赔偿，诉讼费由被告承担。本院于2019年12月30日作出（2019）吉01行初258号行政判决，判决汽开管委会2019年8月29日拆除李静房屋的行为违反《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行的规定；在本判决发生效力之日起三个月内对李静作出行政处理决定；在本判决发生效力之日起向李静支付物品损失人民币2000.00元。2020年3月15日，被告再次对原告作出长汽开征未认决字﹝2019﹞28号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定，内容为：“经调查，权利人李静在一汽4B街区危旧房（棚户区）改造项目国有土地上房屋征收范围共有1#、2#合计2处未经登记建筑。以上未经登记建筑根据《中华人民共和国城乡规划法》主席令﹝1989﹞第23号文件第四十条、长府办发﹝2013﹞19号文件第十条之规定初步认定为未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，属于严重影响城乡规划无法采取改正措施消除影响。该房屋属于无法采取改正措施消除对规划的影响，故应当认定为严重影响城乡规划的违法建筑，经依法认定和处理后，不予补偿。”原告不服，诉至本院。 本院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第三十七条规定：“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”本案，被告作出的未经登记建筑调查认定决定认定原告李静未经登记建筑未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，属于严重影响城乡规划无法采取改正措施消除影响，应当认定为严重影响城乡规划的违法建筑，但被告共向本院递交了7份证据：证据1中的现场勘查表被告自述与本案无关，调查笔录中李静自述未经登记建筑建于1973年；证据2房屋面积测绘调查表仅能证明房屋面积；证据3涉案房屋1990年航拍图系无法辨认任何建筑位置的复印件，经当庭指认，被告不能标记出原告李静被拆除房屋所在位置，无法证实该位置1990年没有原告房屋存在，且被告庭后未按法庭要求提交清晰的1990年航拍图，该证据无法证明原告李静房屋建于1990年以后且严重影响规划，2004年航拍图复印件亦无法证明原告李静房屋建设时间及是否严重影响规划；证据4-7均无法证明原告李静房屋建设时间及是否严重影响规划。即被告所提交的所有证据均无法证明原告李静的未经登记建筑的建设时间为1990年以后及严重影响城乡规划，故被诉认定决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。需要指出的是，本院（2018）吉01行初117号行政判决已经明确“行政机关对征收范围内的未经登记建筑认定时，应当对未经登记建筑的建成时间、结构特点、使用功能、是否影响周边建筑的正常使用等情形进行调查核实。在此基础上,本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素，适用未经登记建筑建成时的法律、法规对未登记建筑是可以补办规划审批还是可以修正进行判定，进而作出公平补偿决定。结合征收补偿实践，对未登记建筑应从整体到局部，充分考虑建设目的、使用功能等相关因素。首先，应从整体的角度对未登记建筑是属于主房还是附属设施进行性质界定，因为这一性质界定直接关系到是否适用拆一还一等补偿政策。其次，对于建设目的是为了获取更多补偿利益的建筑（俗称抢建建筑），即使属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的也不应给予补偿；对于其他未登记建筑，不能因为客观上可归类于违法建筑就不予补偿，而应根据补偿方案及实际情况进行处理。最后，对于可以进行必要修正和可以补办必要的规划审批的补偿原则应加以区分，对确属为满足使用功能而建设的附属设施在是否属于严重违反城乡规划的认定上可适度放宽。具体到本案，未登记建筑调查和认定是为了依法作出补偿决定提供条件，而不是在这个环节对如何补偿作出决定。况且，达成补偿协议应基于被征收人自愿，是否达成补偿协议只影响提前搬迁奖和整体搬迁奖等奖励政策能否适用，而不能因此导致未登记房屋的性质发生改变。因此，被告在未登记房屋调查认定结论中确定的罚则以及对补偿问题作出处理的行为应予纠正，补偿问题的解决应通过依法达成补偿协议或作出征收补偿决定的法定方式实现。”本案，被告如经调查核实，确实无法取得能够认定房屋建设时间、是否影响周边建筑正常使用等证据的情况下，应当本着尊重历史、从旧兼从有利于相对人的原则，综合考虑相关因素对未登记建筑进行判定，而不能仅因未经登记建筑未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，即直接认定为严重影响城乡规划。二、关于原告主张的房屋赔偿问题。因其就该问题已经提起了（2019）吉01行初258号案件的诉讼，该案已经判决汽开管委会就房屋赔偿问题在该判决发生效力之日起三个月内对李静作出行政处理决定，李静不能重复对房屋赔偿问题提起诉讼，故对该主张本院不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条的第（一）项的规定，判决如下： 一、撤销被告长春汽车经济技术开发区管理委员会作出长汽开征未认决字﹝2019﹞28号长春市国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定决定行为。 二、驳回原告李静的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告长春汽车经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  亓晓鹏 审判员  厉 丽 审判员  姜 楠 二〇二〇年九月二十八日 书记员  侯天航