辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行初79号原告马山，男，汉族，1966年9月2日出生，工人，住辽宁省北票市。原告贡德平，男，汉族，1962年5月3日出生，工人，住辽宁省北票市。原告陈德全，男，汉族，1962年1月9日出生，退休工人，住辽宁省朝阳市双塔区。原告杨光，男，汉族，1971年9月4日出生，无职业，住辽宁省北票市。原告季华，女，汉族，1954年1月20日出生，无职业，住辽宁省北票市。原告王海英，女，汉族，1968年6月7日出生，退休工人，住辽宁省北票市。六原告的委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。六原告的委托代理人李梦真，北京创为律师事务所实习律师。被告（行政机关）北票市人民政府，住所地北票市市府街8号。法定代表人付宗义，市长。委托代理人吉祥峰、付冉，北票市司法局工作人员。被告(复议机关)朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人谢卫东，市长。委托代理人巩俊林、陈枢楠，朝阳市司法局工作人员。原告马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英请求撤销房屋征收决定、行政复议决定一案，于2020年7月10日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月24日受理后，于2020年7月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年8月20日组织当事人进行了证据交换。本院依法组成合议庭于2020年9月1日公开开庭审理了本案，原告马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英及其委托代理人蒋子冬、李梦真，被告北票市人民政府的委托代理人吉祥峰、付冉，被告朝阳市人民政府的委托代理人巩俊林、陈枢楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月13日，北票市人民政府作出的《城南棚户区（含铁路区域）建设用地范围内国有土地上房屋征收决定公告》(以下简称《房屋征收决定》)和《北票市××××棚户区(含铁路区域)房屋征收补偿安置方案》(以下简称《补偿安置方案》)。《房屋征收决定》的主要内容为：一、根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照国家、省棚户区综合治理相关文件精神和北票市城市总体规划，为加快我市城市棚户区改造步伐，改善城镇居民居住环境，市政府决定对城南棚户区(含铁路区域)建设用地范围内国有土地上房屋及附属物实施征收，现将房屋征收决定公告如下。一、征收主体：北票市人民政府，二、征收用途：城南棚户区(含铁路区域)改造工程。三、征收范围：详见规划图。四、征收实施单位：北票市棚户区改造办公室、北票市房屋征收管理局、北票市自然资源局、北票市农业局、北票市台吉街道、北票市台吉镇、北票市凉水河乡。五、征收补偿安置方案附后。六、征收补偿签约期限：2020年5月13日至2020年6月29日。七、被征收人应服从城市规划和改善民生需要，在征收补偿签约期限内与征收实施部门签订征收补偿安置协议，完成搬迁。八、被征收人如对本征收决定不同意的，可在本公告公布之日起60日内申请行政复议，或在六个月内向人民法院提起行政诉讼。特此公告。附件1：《补偿安置方案》、2：北票市××××棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图。马山等六人对《房屋征收决定》、《补偿安置方案》不服，向朝阳市人民政府提出复议，朝阳市人民政府于2020年6月29日作出朝政行复字〔2020〕36号《行政复议决定书》(以下简称《行政复议决定》)，决定认为，案涉项目属于棚户区改造，项目用地位于中心城区范围内，申请人所称该项目用地包括集体土地没有证据支持，其认为被申请人存在越职超权的行为不成立。被申请人作出的征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划。补偿安置方案以公示的方式征求了被征求人意见。该项目进行了社会稳定风险评估。申请人认为该征收决定违反法定程序的理由不成立。关于征收补偿安置方案，未明确货币补偿问题，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，应属不当。但依据住建部的文件精神，被申请人根据本市商品住房库存不足，房价上涨压力大等情况，未予提供货币补偿方式应予支持。综上，被申请人作出的《房屋征收决定》及《补偿安置方案》认定事实清楚，依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条一款(一)项规定，决定：维持被申请人作出的《房屋征收决定》及《补偿安置方案》。如不服本行政复议决定，可以自接到本决定书之日起十五日内，向人民法院提起行政诉讼。马山等六人对《行政复议决定》不服，向本院提起行政诉讼。原告诉讼请求：一、撤销被告北票市人民政府作出的《房屋征收决定》及《补偿安置方案》；二、撤销被告朝阳市人民政府作出的《行政复议决定》；三、本案诉讼费由二被告承担。事实与理由：原告认为《房屋征收决定》及《补偿安置方案》违法，理由如下：一、北票市人民政府作出该房屋征收决定属于超越职权。北票市人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，作出征收决定。国有土地上房屋的征收主体是市县级人民政府，征收集体土地及拆迁集体土地上的房屋的主体是省级人民政府及国务院。北票市人民政府作出的该征收决定同时涉及国有土地上的房屋和集体土地上的房屋，明显是通过国有土地上房屋征收程序规避辽宁省人民政府对于征收集体土地的批准权。北票市人民政府通过国有土地上房屋征收程序一并征收集体土地上的房屋属于明显的超越职权。二、该征收决定剥夺被征收人选择货币安置的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。但《补偿安置方案》中未有货币补偿内容，违反法律的强制性规定。三、该征收决定违反法定的征收程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。征收方并没有严格履行上述法定程序，征收程序存在重大违法嫌疑。四、该征收决定的做出并不是为了公共利益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据原告调查，案涉地块在北票市发展和改革局批准的项目为北票市港口区飞地经济物流项目。五、原告认为征收决定及补偿安置方案不合法，于2020年5月18日向朝阳市人民政府申请复议，要求对该征收决定及补偿安置方案的合法性进行审查。朝阳市人民政府作出的《行政复议申请》维持了北票市人民政府作出的《房屋征收决定》及《补偿安置方案》。原告认为朝阳市人民政府在明知征收决定及补偿安置方案违法的情况下，却以稳定当地房价为由，没有支持原告的复议请求，没有事实和法律依据。原告向本院提交的证据如下：一、原告身份证、房屋产权证、房屋预评估一览表；二、《房屋征收决定》；三、《补偿安置方案》；四、征收方解答视频一份；五、《行政复议决定》。被告北票市人民政府答辩称，被征收房屋坐落于北票市××××棚户区，位于《北票市城市总体规划(2016-2030)》中心城区规范围内。2016年1月北票市人民政府制定《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，将北票市城市棚户区改造列为其中。根据国务院《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条、第十条规定，我机关按照国民经济和社会发展年度计划及国家、省棚户区综合治理相关文件精神和北票市城市总体规划，市政府决定启动北票市××××棚户区(含铁路区域)改造工程。2020年3月26日，北票市房屋征收管理局作出《北票市棚户区(含铁路区域)国有土地房屋征收社会稳定风险评估报告》。2020年4月10日，北票市人民政府在征收范围内将《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》公告，予以公示30日，征求公众意见。2020年5月13日，北票市人民政府发布《房屋征收决定》、《补偿安置方案》，并在征收范围内进行公示。根据住建部文件精神和本市实际情况，未予以提供货币补偿方式符合政策规定。综上，我机关发布的两个公告符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。被告北票市人民政府向本院提交的证据如下：一、《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；二、北票市自然资源局情况说明；三、北票市城乡规划局情况说明；四、北票市城市总体规划(2016-2030)中心城区用地规划图；五、《北票市棚户区(含铁路区域)国有土地房屋征收社会稳定风险评估报告》；六、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》公告及公告照片；七、《房屋征收决定》、《补偿安置方案》公告及公告照片；八、《行政复议决定》；九、住房和城乡建设部办公厅等五部门文件。被告朝阳市人民政府答辩称，我机关作出的《行政复议决定》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告朝阳市人民政府向本院提交复议卷宗复印件一册证据材料如下：一、立案登记表、复议申请、身份证明、具体行为，证明立案符合程序；二、申请人提供的材料，证明收到申请人提供的材料；三、行政复议答复通知书、送达回证，证明按规定通知申请人答复及提供材料；四、被申请人答复书及卷宗材料，证明被申请人按规定提出答复书及相关材料；五、发文处理单及行政复议决定书，证明经复议机关领导批准并按时作出复议决定；六、复议决定书、送达回证，证明将复议决定书送达相关当事人。经庭审质证，被告对原告提交的身份证、房屋产权证、房屋预评估一览表可、视频资料无异议，能够证明原告主体适格，并具有财产所有权，应采信。北票市人民政府提供的《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北票市自然资源局情况说明，北票市城乡规划局情况说明，北票市城市总体规划(2016-2030)中心城区用地规划图，《北票市棚户区(含铁路区域)国有土地房屋征收社会稳定风险评估报告》，《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收补偿安置方案(征求意见稿)》公告及公告照片，《房屋征收决定》、《补偿安置方案》公告及公告照片，《行政复议决定》，住房和城乡建设部办公厅等五部门文件，系北票市人民政府及相关征收成员单位在征收过程中的主要依据，具备证据的三性标准应采信。朝阳市人民政府提供的复议卷宗证据与北票市人民政府提供的证据一致，对其提供的证据应采信。经审理查明,2016年1月北票市人民政府制定《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2020年6月8日北票市自然资源局作出情况说明，“《北票市土地利用总体规划(2006-2020)》涉及北票城南棚户区(含铁路区域)改造项目，该规划方案(含数据库、图件)为保密范围，不予提供。”同日北票市城乡规划局作出情况说明，“北票市××××棚户区(含铁路区域)改造项目位于北票市城区南部，该项目用地在《北票市城市总体规划(2016-2030)》的中心城区范围内。”马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英的房屋坐落于北票市××××棚户区，位于《北票市城市总体规划(2016-2030)》中心城区规范围内，其房屋均是借用或占用铁路土地建筑的，属于国有土地被征收对象。2020年3月26日，北票市房屋征收管理局作出《北票市棚户区(含铁路区域)国有土地房屋征收社会稳定风险评估报告》，主要内容为“经综合评估，此地域房屋征收的社会稳定风险系数较大，请市委、市政府予以高度重视。”2020年4月10日，北票市人民政府作出关于《补偿安置方案(征求意见稿)》公告，主要内容，征求意见期限为2020年4月10日至2020年5月12日，征求居民意见。并附公告《补偿安置方案(征求意见稿)》、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图》，在征收范围对公告内容予以张贴、拍照。2020年5月13日，北票市人民政府发布《房屋征收决定》，并附加公告《补偿安置方案》、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图》，在征收范围对公告内容予以张贴、拍照。马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英对《房屋征收决定》、《补偿安置方案》不服，于2020年5月21日向朝阳市人民政府申请复议，朝阳市人民政府于2020年6月29日作出《行政复议决定》，维持了北票市人民政府作出的《房屋征收决定》、《补偿安置方案》。马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英对《行政复议决定》不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》第九条、第十条，《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，北票市人民政府、朝阳市人民政府具有作出被诉行政行为的法定职权。北票市人民政府根据《北票市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北票市自然资源局根据《北票市土地利用总体规划(2006-2020)》，北票市城乡规划局根据《北票市城市总体规划(2016-2030)》，对北票市棚户区(含铁路区域)房屋进行征收。征收时，征收人进行了征收工作社会稳定风险评估，作出了《补偿安置方案(征求意见稿)》、《房屋征收决定》、《补偿安置方案》、《北票市棚户区(含铁路区域)房屋征收范围图》，并在法定期限予以张贴、公告，征收人作出上述风险评估、决定、方案等的程序符合相关法律规定。原告起诉主要理由是，征收土地中包括集体土地，未制定货币补偿安置方案，征收不是为了公共利益三方面问题。根据原告提供的房证及档案材料，能够认定征收其房屋所占土地为国有土地，根据规划本次征收范围内不包括集体土地。征收国有土地上房屋应制定产权调换和货币补偿是原则性规定，但根据住房和城乡建设部办公厅等五部门文件精神及北票市房地产市场及棚户区改造的实际情况，此次征收只采取产权调换方式给予补偿符合文件精神，并未损害被征收人的合法权益。根据北票市人民政府提供的上述第十三个五年规划纲要、土地利用总体规划、城市总体规划，对北票市中心城区范围内国有土地上的棚户区(含铁路区域)房屋作出的征收决定，符合北票市国民经济发展、城市总体规划的需要，合理利用了土地、改善了居住条件、提高了城市形象，现征收范围内的绝大部分居民自愿与北票市人民政府签订了补偿安置协议。故北票市人民政府在此次征收中，作出的《房屋征收决定》、《补偿安置方案》程序和内容并无不当。因《补偿安置方案》是征收过程中的一个过程行为，不应作为一个单独的行政行为提起诉讼，原告只申请复议《房屋征收决定》即可，原告申请复议了《补偿安置方案》、《房屋征收决定》，朝阳市人民政府对《补偿安置方案》、《房屋征收决定》作出复议决定，并不影响本案的结果。经向原告释明，原告同意本案只审理《房屋征收决定》、《行政复议决定》二个部分请求。北票市人民政府作出的《房屋征收决定》程序和内容，符合相关法律、法规和文件精神，朝阳市人民政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。综上，原告提起诉讼的事实不能成立，其要求撤销《房屋征收决定》、《行政复议决定》的请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条的规定，判决如下：驳回原告马山、贡德平、陈德全、杨光、季华、王海英的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  宁小泉审判员  胡文涛审判员  郭继飞二〇二〇年九月十六日书记员  迟向洋(法官助理代)