西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初1583号 原告董盼攀，女，汉族，1983年10月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市碑林区。委托代理人刘贺炎，北京市惠诚（西安）律师事务所律师。委托代理人柯贤姗，北京市惠诚（西安）律师事务所律师。被告陕西省市场监督管理局，住所地西安市。法定代表人张小宁，局长。委托代理人魏源斌，单位工作人员。委托代理人高静雯，陕西宝伦律师事务所律师。第三人陕西中技工程咨询有限公司，住所地陕西省西安市莲湖区。法定代表人杨龙，执行董事兼总经理。第三人杨龙，男，汉族，1989年6月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市莲湖区。第三人夏春，女，满族，1964年6月9日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住北京市东城区。共同委托代理人张丽瑛，陕西法智律师事务所律师。原告董盼攀因认为被告陕西省市场监督管理局（以下简称省监管局）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因陕西中技工程咨询有限公司（以下简称中技公司）、夏春、杨龙与本案审理有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘贺炎、柯贤姗，被告省监管局委托代理人魏源斌、高静雯，第三人共同委托代理人张丽瑛到庭参加诉讼，原告董盼攀，第三人杨龙、夏春未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董盼攀于2019年10月29日向被告省监管局提出《申请书》，申请事项为：1.判令被告履行法定职责：（1）撤销对陕西中技咨询有限公司2018年10月25日作出的董事、监事、总经理、法定代表人的变更；（2）撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年11月1日作出投资人（股权）变更登记、章程备案；（3）撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年12月26日作出投资人（股权）变更登记、章程备案、企业类型变更登记。被告在原告起诉之前未予调查处理。      原告诉称，原告父亲董某某于2008年7月21日创办中技公司， 2018年10月7日原告父亲董某某去世，去世前仍然持有中技公司85％的股权。原告父亲去世后，中技公司股东夏春与现法定代表人杨龙恶意串通伪造原告父亲董某某签字，伪造股权转让协议、股东决议等文件，自2018年10月25日起（2018年11月1日申请变更、2018年12月26日申请变更）三次在被告处提交虚假材料申请变更登记，一步步将原告父亲董某某所持有的股权全部变更并侵占。然而在此过程中，被告并未尽合理的审慎审查义务，依据虚假材料作出的变更登记显然缺乏事实和证据支持，属于事实不清、证据不足的错误登记，应当予以撤销。2019年5月31日原告将被告作出的三次工商行政变更登记行为诉至西安铁路运输法院，案号分别是：（2019）陕7102行初2182号、（2019）陕7102行初2183号、（2019）陕7102行初2184号。西安铁路运输法院对上述三案进行了合并审理，庭审中第三人夏春和杨龙承认了提供虚假材料的事实。庭审后经法院主持原告与被告协商一致，被告让原告直接向被告处申请撤销，因此达成了和解笔录，并由原告申请撤诉，被告承诺将2018年10月25日、2018年11月1日、2018年12月26日依据虚假材料作出的中技公司变更登记进行撤销。原告撤诉后于2019年10月29日向被告提交申请，请求撤销对中技公司2018年10月25日、2018年11月1日、2018年12月26日作出的三次变更登记，至今被告仍旧未有任何作为，并以各种理由推脱，严重损害了原告的合法权益。现诉至法院，请求：1.判令被告履行法定职责：（1）撤销对陕西中技咨询有限公司2018年10月25日作出的董事、监事、总经理、法定代表人的变更；（2）撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年11月1日作出投资人（股权）变更登记、章程备案；（3）撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年12月26日作出投资人（股权）变更登记、章程备案、企业类型变更登记。2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：第一组：1.居民死亡医学证明（XA2017036083）2.申请工商行政变更登记的档案材料以上证据证明：一、原告父亲董某某于2018年10月7日去世；二、第三人夏春、杨龙用于工商变更的《陕西中技工程咨询有限公司股股权转让协议》、《陕西中技工程咨询有限公司股东会决议》、《陕西中技工程咨询有限公司股东决定》、《公司登记（备案）申请书》等材料均系伪造；三、第三人夏春、杨龙提交的董某某签名，笔迹每次都明显不同且相差极大，被告并未尽到合理的审慎审查义务，依据虚假材料作出的变更登记显然缺乏事实和证据支持，属于事实不清、证据不足的错误登记，应当予以撤销；四、第三人夏春、杨龙提交虚假材料，采取欺诈手段隐瞒重要事实骗取的工商登记应予撤销；五、2018年10月23日，中技公司提交的公司登记备案申请书中的法定代表人签字是杨龙而不是董某某，但此时公司法定代表人在没有变更成功的前提下仍是董某某而不是杨龙，故2018年10月23日的公司登记备案申请书的形式要件以及程序要件均为错误，应当予以撤销。第二组：1.2019年9月19日庭审笔录截图2.2019年10月16日谈话笔录3.2019年10月29日申请书以上证据证明：一、原告第一次起诉撤销被告的行政变更登记行为时，在西安铁路运输法院2019年9月19日的庭审中，第三人夏春、杨龙明确承认了伪造虚假材料申请变更的事实；二、2019年9月19日庭审结束后，在西安铁路运输法院的主持下，被告要求原告撤诉并由被告直接进行行政撤销，之后原告撤诉；三、原告撤诉后于2019年10月29日向被告申请行政撤销，但被告言而无信、出尔反尔，至今对原告的申请不予任何作为。被告省监管局辩称：一、第三人中技公司的基本情况。中技公司成立于2008年07月21日，现登记住所为陕西省西安市莲湖区XX大街XX号楼XX室，法定代表人为杨龙。2018年10月23日，中技公司在被告处申请办理法定代表人变更登记和董事、监事、经理备案变更登记。法定代表人、执行董事兼总经理均由董某某变更登记为杨龙。2018年10月31日，中技公司在被告处申请办理企业类型变更和投资人（股权）备案变更。企业类型变更前为有限责任公司（自然人投资或控股），变更后为有限责任公司（自然人增资）；投资人（股权）备案变更前为投资人夏春、自然人股东、认缴出资额15万，投资人董某某、自然人股东、认缴出资额85万，变更后为投资人春夏、自然人股东、出资100万。2018年12月25日，中技公司在被告处申请办理投资人(股权)备案变更。变更前为投资人夏春、自然人股东、认缴出资额100万，变更后为投资人杨龙、自然人股东、出资100万。二、中技公司三次提交的变更申请均材料齐全、符合法定形式，被告核准登记时均尽到了审查义务，登记程序合法。《公司登记管理条例》第四条规定，工商行政管理机关是公司登记机关。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：(一)公司法定代表人签署的变更登记申请书；(二)依照《公司法》作出的变更决议或者决定；(三)国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。公司变更登记事项涉及修改公司章程的，应当提交由公司法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。国家工商总局《内资企业登记提交材料规范》(工商企字[2014]29号)对公司变更登记提交材料有明确的规范。2018年10月23日，中技公司申请办理法定代表人变更登记和董事、监事、经理备案变更登记时，向被告提交了公司登记(备案)申请书、营业执照(副本)、股东会决议、法定代表人信息、董事、监事、经理信息和指定代表或者共同委托代理人授权委托书。2018年10月31日，中技公司申请办理企业类型变更和投资人(股权)备案变更登记时，向被告提交了公司登记(备案)申请书、营业执照(副本)、股东会决议、股东身份证明(自然人)、公司章程、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、股东(发起人)出资情况、股权转让协议和承诺书。2018年12月25日，中技公司申请办理投资人(股权)备案变更登记时，向被告提交了公司登记(备案)申请书、营业执照、服东会决议、股东身份证明(自然人)、公司章程、指定代表或者共同委托代理人投权委托书、股东(发起人)出资情况、股权转让协议和承诺书。被告依据《公司法》《公司登记管理条例》等规定，对中技公司上述三次变更登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式均进行了审查。经审査，该公司提交的变更登记申请均材料齐全、均符合法定形式，被告核准中技公司的上述三次变更(备案)登记，核准审核时均尽到了审查义务，登记程序均合法。三、被告对中技公司变更登记申请材料进行形式审查，申请人应当对提供材料的真实性负责。《公司登记管理条例》第二条规定：申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。《企业登记程序规定》第八条规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。国务院关于《注册资本登记制度改革方案》明确规定，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审査。因此中技公司作为申请人应当对申请材料的真实性负责，承担相应的法律责任。四、变更登记的主要依据是股东会决议和股权转让协议，股东会决议效力问题属于《公司法》调整范围，在未经依法确认股东会决议效力情況下请求撤销变更登记缺乏事实依据。本案涉及的法定代表人、董事、监事、总经理、股权变更的基础依据为股东会决议和股权转让协议，而股东会决议是否合法有效是决定变更登记是否合法的前提。公司股东会决议效力问题属于《中华人民共和国公司法》调整范围，在未经依法确股东会决议效力情况下，原告起诉要求撤销变更登记缺乏事依据。综上，被告受理并核准中技公司上述三次变更登记的行政行为均系事实清楚、适用法律准确、内容适当、程序合法，应依法驳回原告的起诉。被告向本院提交以下证据：第一组：1.《有限责任公司变更登记审核表》2.《公司登记（备案）申请书》3.《营业执照》（副本）2-14.《陕西中技工程咨询有限公司股东会决议》5.《法定代表人信息》6.《董事、监事、经理信息》7.《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》以上证据证明陕西中技工程咨询有限公司申请法定代表人变更登记和董事、监事、经理备案变更登记的申请材料齐全、符合法定形式，被告核准中技公司的变更（备案）登记审核时尽到了审查义务，登记程序合法。第二组：1.《有限责任公司变更登记审核表》2.《公司登记（备案）申请书》3.《营业执照》（副本）2-24.《陕西中技工程咨询有限公司股东决定》5.《股东身份证明（自然人）》6.《陕西中技工程咨询有限公司章程》7.《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》8.《股东（发起人）出资情况》9.《陕西中技工程咨询有限公司股权转让协议》10.《承诺书》以上证据证明陕西中技工程咨询有限公司申请企业类型变更和投资人（股权）备案变更登记的申请材料齐全、符合法定形式，被告核准中技公司的变更（备案）登记审核时尽到了审查义务，登记程序合法。第三组：1.《有限责任公司变更登记审核表》2.《公司登记（备案）申请书》3.《营业执照》（副本）2-24.《陕西中技工程咨询有限公司股东决定》5.《股东身份证明（自然人）》6.《陕西中技工程咨询有限公司章程》7.《指定代表或者共同委托代理人授权委托书》8.《股东（发起人）出资情况》9.《陕西中技工程咨询有限公司股权转让协议》10.《承诺书》以上证据证明陕西中技工程咨询有限公司申请投资人（股权）备案变更登记的申请材料齐全、符合法定形式，被告核准中技公司的变更（备案）登记审核时尽到了审查义务，登记程序合法。第三人辩称：一、原告董盼攀不是第三人陕西中技工程咨询有限公司股东、法定代表人，不是本案适格主体。第三人中技公司于2008年7月21日成立至今，原告不是中技公司法定代表人，更不是中技公司股东。故，原告不是本案适格主体，其提起本案无事实与法律依据。二、本案原告所诉请的事实和理由，应属于我国《公司法》和《继承法》调整范围，在未经依法确认事实情况下，原告所起诉要求撤销变更登记缺乏事实和法律依据。第三人中技公司原法定代表人董某某于2018年10月7日去世后，直至2020年7月14日董某某前妻蔡丽萍将本案原告董盼攀、第三人夏春才诉至西安市雁塔区人民法院要求继承董某某遗留的财产，所以原告是否有权利继承董某某遗留的财产，是否有权利作为本案有利害关系的人起诉被告，其前提需依法经确认其继承人的资格。所以原告所起诉要求撤销变更登记缺乏事实和法律依据。三、本案并不是像原告起诉状所称，第三人夏春和杨龙恶意串通，伪造其父董某某签字，伪造股东决议等文件，而是事出有因，无需伪造，董某某当时在医院住院时，已经口头亲自授权第三人夏春处理公司重大事宜。其真实地情况在(2019)陕7102号行初2182号、(2019)陕7102号行初2183号、(2019)陕7102号行初2184号，三个案件审理过程已陈述非常清楚。在上次合并开庭审理过程中，分别由原告的亲叔叔董福林和中技公司副总罗伟出庭作证，证实第三人夏春在得到合法的授权，全权处理中技公司重大事项，根本不存在伪造董某某签字，伪造股东决议等文件,故结合本案的真实情况，恳请法院依法驳回原告全部诉请。第三人提交以下证据：1．国家企业信用信息公示系统，证明第三人陕西中技工程咨询有限公司自2008年7月21日成立至今，原告董盼攀既不是股东，更不是法定代表人，所以原告不是本案适格主体。2.蔡丽萍起诉状和西安市雁塔法院开庭传票，证明蔡丽萍因董某某去世，于2020年7月14日才起诉原告董盼攀和夏春继承财产纠纷，所以原告还需依法经确认其继承人的主体资格，因此不是本案适格主体。3.从西安铁路运输法院调取的（2019）陕7102行初2182号法庭庭审笔录中关于董福临和罗伟的证人笔录内容，证明陕西中技工程咨询有限公司原法定代表人在生前就已将公司重大事宜决定权交由第三人夏春，同时任命罗伟为公司副总经理协助夏春处理公司事宜。4.夏春退休证、《关于规范国有企业职工持股、投资的意见》及关于实施《关于规划国有企业职工持股、投资的意见》的有关问题的通知，证明第三人夏春工作单位是中技国际招标公司，所属央企员工，是不允许持有其他公司的股权事实，所以夏春才将股权全部变更到杨龙名下。6.陕西省城镇职工基本养老保险参保缴费证明，证明第三人杨龙一直是陕西中技工程咨询有限公司的老员工。经庭审质证，被告对原告提交的第一组证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可；对证据2的真实性认可、证明目的不认可，认为被告依法依规审查，且该三份文件均有第三人公司加盖公章，被告履行了形式审查义务。对第二组证据1、2真实性认可、证明目的不认可，认为均无法证明夏春和杨龙承认了伪造虚假材料，且被告并没有承诺在原告申请后就予以撤销之前的变更，只是建议原告向被告提出申请，原告属于自愿撤回起诉，现又起诉属于重复起诉，应当予以驳回；对证据3当庭未发表质证意见。第三人对原告提交的第一组证据1真实性和证明目的均认可；对证据2真实性认可、证明目的不认可，认为按照客观事实，公司为了维护合理的利益和保证正常运转，向被告提出申请进行变更合法合理，而且不存在隐瞒骗取的手段，本诉是原告第二次重复提起诉讼，应当予以驳回。对第二组证据1的真实性和证明目的均不认可，开庭时第三人没有承认伪造虚假材料，董某某在医院特殊情况下口头授权第三人夏春处理公司重大事项，公司面临巨大的外债，为了保护公司的正常运转提出了变更，无论是公司的高级领导还是股东，为公司作出重大事项是符合公司法等相关法律的调整，行使了公司的权利；对证据2、3的真实性认可、证明目的不认可，认为是原告自行撤诉，应当承担法律后果，此次属重复起诉，应当予以驳回。 原告对被告提交的证据真实性认可、证明目的不认可，认为：一、2018年10月23日中技公司提交的公司登记备案申请书，申请事项为法定代表人变更，在此时，中技公司的法定代表人仍系董某某，因此在该申请书的下方法定代表人的签字处应由董某某签字确认，而该处签字系杨龙所签，程序错误；二、中技公司提交的申请材料中，每一次的董某某签字均不相同并且差异极大，被告并未尽到合理的审慎审查义务，应当予以撤销；三、中技公司提交的申请材料并非董某某本人签署，系伪造，被告应当进行撤销。第三人对被告提交的证据真实性和证明目的均认可，认为中技公司行使合法权利，属于公司法的调整范围，被告作出审查和相应的变更是符合法律规定。原告对第三人提交的证据1-3真实性认可、证明目的不认可，认为董盼攀系本案的利害关系人，有权提起诉讼；关于董福临的证言提到董某某去世前让罗伟协助夏春处理公司事务，该内容既没有出具书面材料也未给罗伟公司具体职位，故董福临的证人证言与本案无关，罗伟的证人证言系捏造；认为证据4、5与本案无关联性。被告对第三人提交的证据1、2真实性和证明目的均认可；对证据3-5未发表质证意见。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据形式规定，本院依法对其真实性予以确认。第三人提交的证据1内容真实，来源合法，本院予以确认，对第三人提交的其他证据因与本案无关联性，本院依法不予确认。经审理查明，第三人中技公司原法定代表人、股东董某某于2018年10月7日去世，经第三人中技公司申请，被告省监管局于2018年10月25日、2018年11月1日、2018年12月26日分别办理了将第三人中技公司法定代表人由董某某变更为杨龙，将董某某股权85万（占股85%）、夏春股权15万（占股15%）的出资结构变更为夏春100万（占股100%），后又变更为杨龙出资100万（占股100%）等多项事项的变更登记。原告认为，上述变更登记是夏春与中技公司现法定代表人杨龙在其父亲董某某去世后，恶意串通伪造材料申请所致，故于2019年5月31日以撤销上述三次工商登记为诉请起诉至本院，本院分别立案，案号为：（2019）陕7102行初2182号、（2019）陕7102行初2183号、（2019）陕7102行初2184号，该三案的审理过程中，原告与被告达成由被告受理原告关于撤销上述三次工商变更的申请、原告撤诉的一致意见。2019年10月16日，原告向本院申请撤回上述三案的起诉，并于2019年10月29日向被告提交申请，申请事项为：1.撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年10月25日作出的董事、监事、总经理、法定代表人的变更；（2）撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年11月1日作出投资人（股权）变更登记、章程备案；（3）撤销对陕西中技工程咨询有限公司2018年12月26日作出投资人（股权）变更登记、章程备案、企业类型变更登记。被告收到上述申请后，未对原告的申请进行调查处理。原告不服形成本诉，诉请如上。本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否系重复起诉；二、被告是否履行法定职责。针对焦点一，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；”第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”具体到本案，本案起诉与前诉的诉讼标的并不相同。原告于2019年5月31日首次起诉的三案，诉讼请求均为撤销被告作出的具体行政行为，该三案为撤销之诉，其诉讼标的为原告请求撤销的具体行政行为本身，即被告的登记行为，进入审判程序之后，围绕被诉具体行政行为的职权依据、法律依据、事实依据等方面进行合法性审查；本案为履行法定职责之诉，诉讼标的为被告作为行政机关是否依照法律规定履行其进行行政管理的法定职责，主要围绕被告是否具有相应的法定职责，申请人是否提出有效申请，被告是否履行相关调查处理的法定职责等方面展开。另，原告撤回前诉三案的原因为原告与被告协商一致，由原告提交相关材料向被告提出申请，被告予以受理并依法进行审查处理。而被告并未对原告的申请作出处理。针对前诉法院并未对被诉登记的具体行政行为进行合法性审查并作出裁判，故原告再次起诉并未违反人民法院一事不再理的原则，符合起诉条件。针对焦点二，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条的规定，行政许可机关具有对许可事项进行变更的职权，参照国市监信【2019】128号《市场监管总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》（以下简称128号指导意见）规定：撤销冒名登记工作由作出该次登记决定的市场监管部门负责，登记机关发生过变更的，由现登记机关负责撤销。登记机关应将公司涉嫌冒名登记的情况（包括被冒名登记时间、具体登记事项、登记机关联系方式等）通过国家企业信用信息公示系统及时向社会公示，公示期45日。公示期内调查终结并作出调查结论，终止公示。登记机关认为冒名登记成立的，应依法作出撤销登记决定。登记机关认为冒名登记不成立的，应依法作出不予撤销登记决定。上述128号指导意见为国家市场监督管理总局下发的规范性文件，该规范性文件合法有效，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的第一百条第二项规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”根据上述规定，被告陕西省市场监督管理局具有对原告的申请进行调查并作出决定的法定职责。原告于2019年10月29日向被告提交涉案申请，被告未向本院提交证据证明其对原告的申请事项进行了调查并作出决定。对被告认为其撤销工商登记需要根据法院生效裁判的主张，因不符合上述法律及规范性文件的规定，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：  责令被告陕西省市场监督管理局在本判决生效后60日内对原告董盼攀2019年10月29日的申请进行调查处理。    案件受理费50元，由被告陕西省市场监督管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。 审  判  长      蔡淑芳人民陪审员      李  红       人民陪审员      娄静霜  二〇二〇年九月二十九日 法官助理        董若霄书 记 员        胡锦嘉 1