广西壮族自治区贵港市覃塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0804行初7号 原告贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社，住贵港市覃塘区石卡镇西江农场十分场十五号地，统一社会信用代码：93450804MA5KL5G63C（1-1）。 法定代表人林燕华。 委托代理人林立廷,男，1946年8月9日出生，汉族，住贵港市覃塘区。 被告贵港市覃塘区石卡镇人民政府，住所地广西贵港市覃塘区石卡镇社区1号。 法定代表人姚鹏，该镇镇长。 委托代理人季善县，广西正大五星律师事务所律师。 委托代理人黄杨乐，该镇司法助理。 原告贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社（以下简称燕华养猪合作社）因要求撤销被告贵港市覃塘区石卡镇人民政府（以下简称石卡镇政府）于2020年5月21日作出的石政处[2020]1号文（以下简称1号处理决定书）并依法给原告办理设施农用地的备案手续，于2020年6月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向石卡镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书及开庭传票等法律文书。本院依法组成合议庭，于同年8月19日公开开庭审理了本案。原告林燕华及其委托代理人林立廷，被告石卡镇政府委托代理人季善县、黄杨乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告石卡镇政府于2020年5月21日作出石政处[2020]1号处理决定书的行政行为,主要内容为：不予批复贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社设施农用地。 原告贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社诉称：养猪专业合作社始建于2008年，土地租赁合同号为08046号，动物防疫条件合格证为（覃）20100100号营业执照注册号为450804ＮＡ000149Ｘ。2013年7月11日，石卡国土所出具同意选址意见书，2013年8月6日，覃塘区环境保护局出具初步意见其存在的污染相对环境影响将得到有效控制，该选址基本合理，2013年6月5日，贵港市国土资源测绘院出具勘测定界图，用地范围与规划界限范围一致，未占用基本农田。2013年11月30日，覃塘区发改局出具不予备案通知书，理由如下：该项目所选址位于贵港，规划范围内不予引进。2020年5月21日，被告石卡镇政府同样以2018年12月30日贵政函〔2018〕535号文件的决定内容里面，原告单位位于贵港市总体规划（2016-2030）范围内，不符合设施农用地审批条件为由，决定不予批复贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社设施农用地。2020年5月21日，原告单位的社员即本案原告代理人林立廷向石卡镇政府信访，得到的处理决定是依据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条及2019年12月17日自然资源部、农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》，办理《动物检疫合格证》需要先到乡镇办理设施农用地批复，但猪场位于贵港市总体规划范围内，不符合设施农用地审批条件，故不予批复贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社设施农用地。但是《中华人民共和国畜牧法》以及自然资规〔2019〕4号文的条文上并未明确办理《动物防疫合格证》需要先到乡镇办理设施农用地批复，被告曲解了上位法。并且被告称养猪场位于产业园区总体规划，依据《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定，土地利用总体规划的规划期限由国务院决定。然而被告并未提交国务院有关批文；此外，依据《中华人民共和国行政许可法》第十六条第四款规定，法规规章对事实上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。综上所述，石卡镇政府作出的1号处理决定书不予批复贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社设施农用地，既没有国务院的批文，违法上位法的规定，又增设了行政许可，严重侵犯了原告的合法权益，为此诉请法院判决：1.撤销石政处[2020]1号文，依法给原告办理设施农用地的备案手续；2.本案诉讼费由被告承担。 原告燕华养猪合作社提交了以下证据:1.《土地租赁合同》（合同编号：XL20170816-01），用以证明燕华养猪合作社与西江农场签有合同；2.营业执照复印件，用以证明原告身份情况；3.贵港市覃塘区石卡镇土地利用总体规划图（2010-2020年）（2015年调整），用以证明燕华养猪合作社未占用基本农田；4.广西壮族自治区投资项目备案证明，用以证明燕华养猪合作社已立项；5.建设项目环境影响登记表，用以证明该项目已完成备案；6.自然资规〔2019〕4号自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知，用以证明设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇备案；7.农牧发〔2019〕42号，用以证明农业农村部关于调整动物防疫条件审查有关规定的通知；8.贵港市农业农村局关于办理《动物防疫条件合格证》的意见，用以证明其增设了行政许可；9.石政处[2020]1号关于林立廷信访事项的行政程序处理决定书，用以证明林立廷曾提出信访；10.《动物防疫合格证》证明曾经成功申请过。 被告石卡镇政府辩称：1.石卡镇政府作出的石政处［2020］1号文事实清楚，适用法律、法规正确，符合法律规定。原告申请批复的设施农业地确实位于石卡战略性新兴产业发展区范围内，而贵港市人民政府于2018年12月30日作出的《贵港市人民政府关于同意贵港市总体规划（2016-2030）的批复》贵政函〔2018〕535号文已经对石卡战略性新兴产业发展区的土地利用规划进行批复，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条规定:“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地”，故原告申请批复的设施农用地不符合贵港市总体规划，石卡镇政府不予批复符合法律规定。2.原告向石卡镇政府申请批复是因为原告向农业农村局申请办理《动物防疫合格证》时，被农业农村局告知需先向石卡镇政府申请设施农用地批复才能办理合格证，所以才向石卡镇政府申请设施农用地批复，因此原告实际上是对覃塘区农业农村局作出的不予办理《动物防疫合格证》行政行为不服。为此，请求人民法院驳回贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社的诉讼请求。 被告石卡镇政府提交了以下证据：贵政函〔2018〕535号石卡战略性新兴产业发展区土地利用规划图，用以证明原告向石卡镇政府申请批复的设施农用地位于石卡战略性新兴产业发展区内，该发展区已经进行土地利用规划，原告的用地用途不符合土地利用规划。 经庭审质证，原告燕华养猪合作社对被告石卡镇政府提交的证据质证意见如下：对被告提供的证据不予认可，该文件没有按照国务院的批文作出，因为地方土地法必须经国务院批准。 被告石卡镇政府对原告燕华养猪合作社提交的的证据质证意见如下：证据1，该证据证明原告系在2017年8月31日与广西贵港市西江鑫林绿化有限公司签订的合同，与原告陈述的其在2013年已经申请用地存在冲突，与本案无关联性；证据2，无异议；证据3，证明了原告在2020年4月2日才对用地进行策划，在其向被告申请批复之前并没有按照规定向自然资源局进行相关申请用地；证据4，与本案无关联性；证据5，该证据是原告在向被告申请用地之后形成的，证明原告向被告申请批复不符合法律规定；证据6、7，与本案无关联性；证据8，证明了实际上是原告对覃塘区农业农村局不予办理动物防疫条件合格证的行政行为不服；证据9，被告作出的处理决定书程序合法、适用法律正确；证据10，证明原告已经办理过《动物防疫合格证》，被告此次作出不予批复的决定并不影响原告再次申请《动物防疫合格证》。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2、3、5、8、9、10具有合法性、真实性和关联性，本院采纳为本案的定案依据，原告提交的证据1、4、6、7及被告提交的证据与本案具有关联性，可作为认定案件事实的参考依据。 经审理查明：位于贵港市覃塘区石卡镇西江农场十分场十五号场的贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社在2010年10月18日取得有效期为一年的《动物防疫合格证》，此后，燕华养猪合作社一直在西江农场十分场十五号场进行经营活动，但并未申请设施农用地批复。2018年12月30日，贵港市人民政府贵政函〔2018〕535号文件同意《贵港市总体规划（2016-2030）》，并确定石卡战略性新兴产业发展区的规划范围为西起西江二路，东至郁江上游西侧岸线，北起西环路，南至石卡纬八路、石卡纬九路，规划控制面积为48.1平方公里。原告燕华养猪合作社正好位于石卡战略性新兴产业发展区范围内，2020年5月21日，因原告欲申请办理《动物防疫合格证》，被农业农村局告知需要先向石卡镇政府申请设施农用地批复才能办理合格证，转而向石卡镇政府申请设施农用地批复，石卡镇政府以申请批复的设施农用地位于石卡战略性新兴产业发展区内，该发展区已经进行土地利用规划，燕华养猪合作社的用地用途不符合土地利用规划为由，作出了石政处［2020］1号决定书，不予批复设施农用地。2020年6月9日，燕华养猪合作社诉至本院，请求撤销石政处［2020］1号决定书。 本院认为，依据《中华人民共和国畜牧法》第三十七条，乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区按农业用地管理。《自然资源部、农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资源〔2019〕4号）第一条：设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜牧水产养殖的设施用地；第四条：市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。设施农用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。综上，石卡镇政府仅具有申请设施农用地报备并定期汇总情况上报县级自然资源主管部门的职能，不具备批复燕华养猪专业合作社设施农用地的职能，故石卡镇政府不具备作出被诉行政行为主体资格，所超越职权作出的石政处[2020]1号决定书应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告贵港市覃塘区石卡镇人民政府作出的石政处[2020]1号《处理决定书》。 案件受理费50元（原告贵港市覃塘区石卡镇燕华养猪专业合作社已预交），由被告贵港市覃塘区石卡镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西贵港市中级人民法院，并于上诉期限界满之日起七日内预交上诉费50元，款汇至户名为：广西壮族自治区贵港市中级人民法院非税收入财政汇缴专户；开户行：农行贵港分行；账号：20×××16。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  廖坚贵 人民陪审员  黄长全 人民陪审员  韦汉进 二〇二〇年九月三十日 法官 助理  岑子莹 书 记 员  韦彩燕