安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初40号原告姚爱梅，女，1967年6月25日出生，汉族，农民，住安徽省宣城市宣州区。委托代理人程龙海（系原告儿子），男，1996年5月17日出生，汉族，住安徽省宣城市宣州区。被告宣城市宣州区人力资源和社会保障局，住所地安徽省宣城市。法定代表人余前宣，该局局长。出庭负责人陈文洲，该局副局长。委托代理人李有胜，安徽南宣律师事务所律师。委托代理人方华，该局政策法规科科长。被告宣城市人力资源和社会保障局，住所地安徽省宣城市。法定代表人吴明，局长。出庭负责人沈晓，该局四级调研员。委托代理人汪琪，该局政策法规科科长。第三人宣城市富旺金属材料有限公司，住所地安徽省宣城市。法定代表人裘忠成，该公司董事长。委托代理人胡德春，安徽师阳安顺律师事务所律师。委托代理人何禾，安徽师阳安顺律师事务所律师。原告姚爱梅因诉被告宣城市宣州区人力资源和社会保障局（以下简称“区人社局”）、宣城市人力资源和社会保障局（以下简称“市人社局”）、第三人宣城市富旺金属材料有限公司（以下简称“富旺公司”）工伤认定不予受理及行政复议一案，本院于2020年5月12日立案后，依法向两被告及第三人送达了起诉状副本及应诉、举证通知书等。本院依法组成合议庭,于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告姚爱梅及其委托代理人程某某,被告区人社局出庭负责人陈文洲及其委托代理人李有胜、方华，被告市人社局出庭负责人沈晓、委托代理人汪琪，第三人富旺公司委托代理人何禾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年2月4日，区人社局作出2020001号《工伤认定申请不予受理决定书》，主要内容为：“程某某同志，你于2020年1月8日提交姚爱梅的工伤认定申请收悉。经审查，不符合《工伤保险条例》第十八条第二项规定的受理条件，现决定不予受理。”姚爱梅不服，向市人社局申请行政复议。2020年4月28日，市人社局作出宣人社复决字[2020]3号《行政复议决定书》，维持区人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》。原告姚爱梅诉称，姚爱梅系富旺公司职工。2019年5月26日上午5时在公司的粗炼车间操作全自动液压叉车时伤及右腿，随即被送往宣城市骨科医院治疗。事故发生后，原告于2020年1月8日向区人社局提出工伤认定申请，区人社局于同年2月4日作出《工伤认定申请不予受理决定书》（编号2020001）。原告不服，于2020年3月4日向市人社局提起行政复议，市人社局于2020年4月28日作出宣人社复决字[2020]3号《行政复议决定书》，决定维持区人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》。原告认为：一、原告是进城务工农民，根据最高人民法院行政审判庭《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用请示的答复》（[2010]行他字第10号）及最高人民法院《关于超过法定退休年龄的进城务工农民在工作时间内因公伤亡的，能否认定工伤的答复》（[2012]行他字第13号）规定，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定，即原告的工伤认定申请应当被受理；二、原告于2017年2月4日进入富旺公司工作，此时原告为49周岁，刚进入富旺公司时就是签订的名称为“劳动协议”(富旺公司拒绝提供2017年2月4日签订的协议)，且从2018年2月23日和2019年2月12日签订的这两份协议的内容可以看出原告在富旺公司从事的捡球工作是富旺公司业务的组成部分，且要服从富旺公司的管理，由富旺公司根据劳动情形发放给原告劳动报酬，每月最低工资不低于2900元。虽然原告与富旺公司签订了名称为“劳动协议”的协议，但其实质内容系劳动双方权利义务的体现，具备劳动合同的实质属性，因此原告与富旺公司之间构成事实劳动关系，从而可以被受理工伤认定申请；三、原告虽然在发生工伤时已经达退休年龄，但是未享受养老保险待遇或领取退休金，其情形不适用最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解（三）》第七条之规定。继而应当符合《工伤保险条例》第十八条第二项规定，进行工伤认定。综上，原告作为未享受养老保险待遇和未领取退休金的进城务工农民，而且签订了具备劳动合同实质属性的协议，就应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。两被告作为行政机关，工伤认定是法定职责，其行政不作为严重损害了行政相对人的合法权益。为维护自身合法权益，原告特向贵院提起行政诉讼，请求依法撤销区人社局作出的工伤认定申请不予受理决定书和市人社局作出的行政复议决定书，并责令区人社局依法重新受理原告的工伤认定申请。姚爱梅为证明其主张，向本院提交如下证据：1、工伤认定申请不予受理决定书、行政复议决定书、身份证复印件，证明原被告主体适格；2、劳务协议复印件两份，证明原告系富旺公司职工，且双方之间构成事实劳动关系，可以进行工伤认定；3、户口本及新田村委会证明复印件，证明原告是进城务工农民，符合最高院的两个答复精神，可以进行工伤认定；4、宣城市宣州区社会保险所证明复印件1份，证明原告属于未享受养老保险待遇或领取退休金的情形，可以进行工伤认定。被告区人社局辩称，一、2020年1月8日，原告之子程某某向答辩人提出申请，称：2019年5月26日姚爱梅在用人单位工作时受伤，就该伤害申请进行工伤认定，并提交了申请人、受伤害人的身份证复印件、门诊病历、出院记录、企业信息查询单、亲属关系证明等材料。因被答辩人未提交“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”，答辩人现场向其发出了《工伤认定申请材料补正通知书》，告知其补正该材料，并在收到全部补正材料后，再决定是否受理工伤认定申请。此后，因被答辩人一直未补正上述材料，也未向有关部门提起确认存在劳动关系的申请。2020年2月4日，答辩人作出《工伤认定申请不予受理决定书》，决定不予受理，并于当日送达。同年3月4日，被答辩人向市人社局申请行政复议，在行政复议期间补充提交2018年2月23日的劳务协议一份。2020年3月16日，答辩人向市人社局作出行政复议答复并提交了相关附件“工伤认定申请表及相关材料”。2020年4月28日，市人社局作出行政复议决定：维持区人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》。二、答辩人作出的《工伤认定申请不予受理决定书》符合法律规定。1、根据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项、《工伤认定办法》第六条第一项、第七条、第八条第一款的规定，申请人提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。姚爱梅申请工伤认定时，未提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，经答辩人书面告知后，一直未补正上述材料，也未向有关部门提起确认存在劳动关系的申请。故答辩人作出的工伤认定申请不予受理决定符合法律规定。2、被答辩人提交的2018年2月23日的劳务协议系其在行政复议阶段提供，且并不能就此完全证明其与第三人构成劳动关系，不属于《工伤保险条例》第十八条第二款规定的“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。如被答辩人认为其与第三人之间构成劳动关系，则应补充提交其他材料或先行依法向有关部门申请确认。三、答辩人作出的《工伤认定申请不予受理决定书》程序合法。1、答辩人在收到被答辩人的工伤认定申请材料时，依法审查并现场向被答辩人发出了工伤认定申请材料补正通知书，告知其补正“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”，已经尽到了一次性书面告知义务。2、因被答辩人在申请工伤认定时未提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，经答辩人书面告知后，一直未补正上述材料，也未向有关部门提起确认劳动关系的申请。2020年2月4日，答辩人在法定期限内作出《工伤认定申请不予受理决定书》符合法定程序。综上，答辩人的行政行为符合法律规定，程序合法，请依法驳回被答辩人的诉求。被告区人社局向本院提交了以下证据及法律依据：1、工伤认定申请表、工伤认定申请材料清单、身份证、户口薄、宣州区社会保险所证明、私营企业基本注册信息查询单、宣城市骨科医院门诊病历、出院记录复印件一组，证明原告向被告提出工伤认定申请，并提交了相关材料；2、工伤认定申请材料补正通知书复印件，证明原告在申请工伤认定时，因缺少与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，被告工作人员现场向其发出了工伤认定申请材料补正通知书，告知其补正；3、工伤认定申请不予受理决定书及送达回证复印件，证明被告依法作出工伤认定申请不予受理决定书并于当日送达，其作出的不予受理决定符合法律规定；4、行政复议答复书、行政复议决定书复印件，证明市人社局维持区人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》。法律依据：《工伤保险条例》第十八条第一款第二项、第三项；《工伤认定办法》第六条第一项、第七条、第八条。被告市人社局辩称，答辩人对区人社局作出的《工伤认定不予受理决定书》不服，向本机关申请行政复议，本机关于2020年3月4日受理后，通知区人社局进行答复。区人社局在规定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据材料。答辩人审查了双方提供的材料，根据《工伤保险条例》第十八条第一款第二项之规定，与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料是被答辩人在提出工伤认定申请时应提交的必备材料之一，被答辩人及其代理人在申请工伤认定的过程中，并没有证据证明其与用人单位之间存在劳动关系（包括事实劳动关系），也未向有关部门提起确认其与用人单位之间存在劳动关系的申请。在被答辩人申请材料不全的情况下，区人社局已向被答辩人下达了《工伤认定申请材料补正通知书》，已尽释明义务，近一个月后，在被答辩人既未向相关部门提起确认劳动关系申请，也未提交任何证明劳动关系材料的前提下，区人社局对该工伤认定申请不予受理符合相关法律法规精神。因此，答辩人认为区人社局作出的《工伤认定不予受理决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，作出维持区人社局《工伤认定申请不予受理决定书》的行政复议决定书，并依法送达给被答辩人及区人社局。综上，答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，原告的诉请无事实及法律依据，请求法院依法驳回原告的诉求。被告市人社局向本院提交如下证据及法律依据：1、行政复议申请书及相关证明材料复印件一组，证明姚爱梅提起行政复议，要求撤销区人社局作出的工伤认定不予受理通知书；2、行政复议答复书及相关证据材料复印件一组，证明区人社局在法定期限内向市人社局提交了相应的答辩材料；3、行政复议答复通知书、行政复议第三人通知书、行政复议决定书及送达证明复印件各1份，证明复议机关在规定期限内履行职责的事实。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人述称，1、第三人与原告系劳务关系，不符合工伤认定申请的前提条件。原告与第三人签订了两次书面劳务协议，均是原告达到退休年龄时所签，根据劳动合同法实施条例第二十一条规定，劳动者达到法定退休年龄的劳动合同终止，显然原告与第三人之间建立的是劳务关系；2、原告在第三人处非因工作原因受到事故伤害，依法不能认定为工伤，根据双方签订的书面劳务协议约定，原告的工作岗位为捡球岗位，然而事故发生时，原告在车间墙边违规私自操作停放的电动压车，致使其受伤，而此行为并不属于原告的工作范畴，也未得到第三人的授权或指示，原告的行为违反了第三人生产规章制度及操作规程，不属于因工作原因受到的事故伤害，依法不属于可以认定为工伤的情形。第三人未向本院提交证据。姚爱梅对区人社局提交的证据及法律依据的质证意见为：对证据1、4“三性”及证明目的无异议，对证据2的“三性”无异议，对证明目的有异议。1、原告的工资是以现金的形式发放的，考勤工资发放登记等证据都是掌握在企业手里，原告无法提供，且在2020年2月到区人社局提供了这份具有劳动合同实质属性的协议，区人社局依然认为是缺少材料，开具了工伤认定申请不予受理决定书，故其行为是违法的；2、虽然第三人与姚爱梅签订的是劳务协议，但是协议的实质内容是符合人力资源和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知第一条规定，应当为劳动关系；对证据3真实性和关联性没有异议，对合法性和证明目的有异议，1、我国现行法律只对劳动者年龄的下限作出了规定，对劳动者年龄的上限没有作出规定，根据劳动部《关于贯彻执行中华人民共和国劳动法若干问题的意见》第二条的规定，是否形成劳动关系应看劳动者是否事实上已成为企业个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，不能仅以是否超过法定退休年龄作为判断标准。从宣城两级法院的判决来看，进城务工农民未享受养老保险的事实前提下，判决也是可以进行工伤认定的。对其适用的法律规定认为适用法律错误。市人社局对区人社局提交的证据及规范性文件无异议。富旺公司对区人社局提交的证据及规范性文件无异议。姚爱梅对市人社局提交的证据质证意见为：对证据1、2无异议，对证据3的真实性及关联性没有异议，但对其合法性以及证明的目的有异议。因为原告是属于超过法定退休年龄的进城务工农民，未享受养老保险待遇及领取退休金，依据最高院的两个答复精神及司法解释三第七条规定，可以申请工伤认定，且签订的协议也能证明其与富旺公司存在事实劳动关系，市人社局作为行政复议机关未履行对下级的监督及自我监督的义务与职责，作出了错误的行政复议决定，应当依法撤销。适用的法律错误。区人社局对市人社局提交的证据及规范性文件无异议。富旺公司对市人社局提交的证据及规范性文件无异议。区人社局对姚爱梅提交的证据质证意见为：对证据1无异议；对证据2真实性无法确认，对关联性、证明目的有异议，不能作为认定原告与第三人之间构成劳动关系的证据。1、2018年2月23日的劳务协议，在原告向被告申请工伤认定时没有提交，仅是在行政复议阶段才提交，而2019年2月12日的劳务协议，在申请工伤认定和申请行政复议阶段中均没有提交，因此该两份劳务协议都不能作为认定被告方作出的不予认定工伤申请决定书没有依据的证据，在工伤认定申请阶段，原告方应当按照被告方的要求提交其与第三人之间存在劳动关系的证明材料，但其没有提交，因此不能以在被告作出决定书以后所补充的材料来证明被告当初的不予受理工伤认定决定是错误的；2、该两份劳务协议的内容也难以完全判断原告与第三人之间构成劳动关系。因为从协议的名称上看，注明的是劳务协议，从协议订立的依据上看，依据的是民法通则和合同法，而不是劳动合同法。从协议的履行上看第三人为原告方购买的是意外伤害保险，协议的引言部分、协议的第七条等均注明双方是提供劳务的关系。从协议中所约定的争议的解决方式上看，第八条约定的是依据仲裁委员会的仲裁规则进行仲裁，而不是劳动和人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，从内容上看，也不能独立的判断它构成劳动关系。对证据3的真实性无异议，但对关联性和证明目的有意见，该证明原告在向被告申请工伤认定和提起行政复议的时候没有提交，且村委会并不能证明原告与务工单位构成劳动关系；对证据4的真实性无异议，对关联性和证明目的有意见。该证据的出具时间是2020年的5月12日，在工伤认定和复议阶段里面都没有提交。原告没有享受退休待遇并不能就此反推原告和其工作单位之间就必然存在劳动关系。市人社局同意区人社局对姚爱梅证据的质证意见，针对证据2的劳务协议，从内容和形式上看原告与第三人之间应该形成的是一种劳务关系，这种关系通过合同予以了明确，应该尊重合同双方的意思自治。富旺公司对姚爱梅提交的证据质证意见为：同意两被告的质证意见，证据2、3、4均不能达到证明目的。首先，原告及第三人就双方建立劳务关系已经达成了书面合意，且在签订协议时，原告已经达到退休年龄，依法应当认定为劳务关系。原告实际提供的工作也符合劳务关系的要件，不属于劳动关系的范畴。最高院的答复只是对个案所作答复，不能一概适用，也不能由此推定原告与第三人之间即存在劳动关系。结合各方当事人的举证、质证及辩论意见，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2、3、4在申请工伤认定程序中未作为证据提交，不能作为本案审查《工伤认定申请不予受理决定书》合法性的证据，本院不予认定。原告提交的其他证据及两被告提交的证据具有真实性、合法性，且与本案有关联，本院予以认定。根据采信的有效证据及当事人的陈述，本院认定案件事实如下：2020年1月8日，姚爱梅之子程某某向区人社局提交一份工伤认定申请表，称其母亲在富旺公司粗炼车间工作时，操作全自动液压叉车，导致右腿受伤，经诊断为右侧胫腓骨远端粉碎性骨折，因用人单位不愿申请工伤，由本人申请。并随申请提交了企业基本信息查询单、姚爱梅的身份证及户口本复印件、门诊病历、出院记录及一份由宣州区社会劳动保险事业管理所出具的证明。经审查，该局于同日向申请人出具了《工伤认定申请材料补正通知书》，要求申请人补正“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。同年2月4日，区人社局作出编号为2020001的《工伤认定申请不予受理决定书》并送达申请人。姚爱梅因对该决定书不服，向市人社局申请行政复议。市人社局于2020年3月4日受理后，通知区人社局进行答复，并通知富旺公司作为第三人参加行政复议。区人社局在规定期限内提交了答复书及相关证据材料。经审查，市人社局于2020年4月8日作出行政复议决定书，维持区人社局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》，该决定书送达后，姚爱梅仍不服，并于2020年5月12日向本院提起行政诉讼。本院认为,《工伤保险条例》第五条第二款规定,县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。被告区人社局作为本辖区社会保险行政部门，具有负责工伤申请受理和工伤认定的法定职权。该条例第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料:(一)工伤认定申请表;(二)与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料;(三)医疗诊断证明或者职业病诊断证明书(或者职业病诊断鉴定书)。该条第三款规定，工伤认定申请人提供材料不完整的,社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料,申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。《工伤认定办法》第八条规定，社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。本案中，原告在申请工伤认定时提交的材料中除了相关人员的身份证明材料及医院病历材料外，并未提供与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，被告在审查后，以通知书的形式书面告知原告要求补正材料，原告在收到补正材料通知书后，未按要求补正材料，被告按照《工伤保险条例》第十八条第一款、第三款的规定,作出编号为2020001的《工伤认定申请不予受理决定书》并无不当。姚爱梅提交的两份劳务协议在申请工伤认定时未作为证据提交，不能作为认定《工伤认定申请不予受理决定书》违法的依据。被告市人社局收到原告的复议申请后，在法定期间内予以受理，通知被申请人答辩、送达复议申请材料，复议决定书作出后依法送达，程序合法。原告诉请要求撤销行政复议决定理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定,判决如下：驳回原告姚爱梅的诉讼请求。案件受理费50元,由原告姚爱梅负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长 左 梅人民陪审员 童 俊人民陪审员 高乐新二〇二〇年九月二十三日书 记 员 彭志媛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。