湖南省岳阳市君山区人民法院行 政 判 决 书(2020)湘0611行初97号原告岳阳市潘安服饰有限公司，住所地岳阳市南湖新区湖滨工业园，统一社会信用代码9143060078804426XJ。法定代表人龚少华，该公司总经理。委托代理人黄继岳，湖南琼武律师事务所律师。委托诉讼代理人荣向华，北京京师律师事务所律师。被告岳阳市自然资源和规划局，住所地岳阳市岳阳楼区岳阳大道，统一社会信用代码11430600MB172406XU。法定代表人陈峰，该局局长。委托诉讼代理人彭朝晖，该局工作人员。委托诉讼代理人曹景毅，湖南岳州律师事务所律师。被告岳阳市南湖新区管理委员会，住所地岳阳市南湖广场南湖游路东6号，统一社会信用代码114306000063547070。法定代表人雷欣，该管委会主任。委托诉讼代理人周煌。委托诉讼代理人曹景毅，湖南岳州律师事务所律师。被告岳阳市住房和城乡建设局，住所地岳阳市岳阳经济技术开发区岳阳大道41号，统一社会信用代码114306000063547070。法定代表人周金龙，该局局长。委托诉讼代理人彭滔，该局工作人员。原告岳阳市潘安服饰有限公司（以下简称潘安公司）诉被告岳阳市自然资源和规划局（以下简称自规局）、被告岳阳市南湖新区管理委员会（以下简称管委会）、被告岳阳市住房和城乡建设局（以下简称住建局）行政协议一案，于2020年4月14日向本院起诉。本院受理后，向被告自规局、管委会、住建局送达了应诉通知和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日、7月3日公开开庭进行了审理。原告潘安公司的法定代表人龚少华及其委托诉讼代理人黄继跃、荣向华，被告自规局委托诉讼代理人彭朝晖、曹景毅，被告管委会委托诉讼代理人周煌、曹景毅，被告住建局委托诉讼代理人彭滔到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2017年8月1日，甲方自规局（原岳阳市国土资源局）、乙方潘安公司、丙方管委会、丁方岳阳市房屋征收与补偿事务所共同签订了编号为岳国土储收（2017）2号的《收回国有土地使用权补偿协议书》，约定甲方收回乙方位于岳阳市湖滨大道西侧的国有土地使用权，按照《国有土地上房屋征收补偿条例》（国务院590号令）的相关规定，涉及土地使用权收回的具体补偿工作丙、丁方共同组织实施。原告潘安公司诉称，岳阳市人民政府作出《关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函〔2017〕42号）的时间为2017年7月13日，被告自规局（原岳阳市国土资源局）作出案涉收回国有土地使用权决定的日期为2017年7月13日。案涉协议未履行法定程序，在还未取得市政府批复、未有收回决定的情况下，要求原告于2017年6月26日签订，显然订立程序严重违法。在另案诉讼中，被告所述收回国有土地使用权是为了执行市政府“退二进三”的产业政策，然而执行退二进三的产业政策并不属于公共利益的需要。不论被告实施土地储备行为还是行政征收行为，都应当履行法定程序以保障原告的合法权益。但本案中被告在评估机构的委托、评估时点的确定、评估报告的送达等核心问题上，不向原告公开，剥夺了原告对征收估价提出异议的权利。在案涉房屋被拆除后，南湖新区补偿安置局给原告股东冯镇利的信访答复中明确载明原告的房屋征拆适用《国有土地上房屋征收补偿条例》规定，但征收程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益。请求确认收回国有土地使用权补偿协议无效。原告潘安公司向本院提交了以下证据：1.营业执照；2.房屋所有权证；3.国有土地使用证；4.收回国有土地使用权协议书；5.《关于市城区国有土地使用权收回有关为题的会议纪要》；6.《岳阳市城区收回国有土地使用权操作规程》；7.关于申请收回国有土地使用权的函；8.《湖南省国有建设用地储备办法》（湖南省人民政府令224号）；9.关于批准《岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权收回方案》并同意下达《收回决定》的请示；10.关于印发《南湖风景区工业企业退二进三工作实施方案》的通知；11.岳阳南湖风景区管委会关于工业企业“退二进三”的公告；12.《岳阳市人民政府办公室关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》；13.《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》；14.《关于出具潘安服饰项目收储红线图的函》；15.《关于启动潘安服饰土地征收收储工作的函》；16.《政府信息公开告知书》（岳国土子公开告知〔2018〕18号）；17.《南湖新区湖滨城市综合体项目土地收储拟征拆岳阳市潘安服饰有限公司而涉及的设备和其他资产价值资产评估报告书》（湘恒立评字2016-204号）；18.评估报告书（岳金房预评2017字第YZS003号）；19.《土地评估报告》（岳阳市方源2017估字第S019）；20.关于岳阳市潘安服饰有限公司拟被收储土地征收涉及的机械设备和其他资产评估的评审意见YSCP2017-Y628;21.《关于岳阳市潘安服饰有限公司等三企业拟被征收涉及的部分资产补偿价值评估的评审意见》YSCP2017-Y031;22.评审意见表；23.微信截图；24.企业信用公示报告（湖南兴瑞房地产开发有限公司）；25.岳阳市规划局政府信息公开答复书及《岳阳市八仙台片区（E2）控制性详细规划》；26.微信公众号文章《今天，南湖一栋六层住宅不见了》；27.交通银行电子回单凭证；28.企业信用信息公示报告（岳阳市南湖城市建设投资有限公司）；29.湖南省岳阳市中级人民法院行政判决书（2019）湘06行初213号；30.岳阳市人民政府办公室关于印发岳阳市中心城区重点排污企业退二进三工作方案的通知（岳政办发〔2018〕8号）；31.不动产（注销）登记资料。被告自规局辩称，一、《收回国有土地使用权补偿协议书》的签订，符合法律规定，不存在违法事由。协议是各方在平等协商达成协议后签订的。另案（2019）湘06行终117号行政判决书中，已经明确《收回国有土地使用权补偿协议书》是合法的行政行为；二、原告已依据《收回国有土地使用权补偿协议书》获得了补偿，并未损害原告的合法权益。根据《收回国有土地使用权补偿协议书》的约定，被告先后依约向原告支付了补偿款15938152元。原告应当对被告造成其合法权益损害提供证据，就本案而言，原告未提供任何证据证明对其合法权益造成损害。请求驳回原告诉讼请求。被告自规局在法定期限内向本院提交了以下证据：1.《拟收回国有土地使用权告知书》；2.《关于申请收回国有土地的函》（岳南管〔2017〕9号）；3.《关于批准并同意下达的请示》（岳国土资报〔2017〕95号）；4.“关于市城区国有土地使用权收回有关问题”的会议纪要（岳府阅〔2017〕33号）；5.《岳阳市人民政府办公室关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函〔2017〕42号）；6.《收回国有土地使用权的决定》；7.《收回国有土地使用权补偿协议书》；8.（2019）湘06行终117号行政判决书；9.（2017）湘06行初107号行政判决书；10.（2018）湘行终1008号行政判决书。庭审中，被告自规局补充提交了《关于重新选定评估公司的函》以及岳阳市财政局《关于岳阳市潘安服饰有限公司等三企业拟被征收涉及的部分资产补偿价值评估的评审意见》两份证据材料。被告管委会、住建局的答辩意见与被告自规局相同，未向本院提供证据材料。本院查明，2007年8月22日，原告潘安公司通过国有土地出让方式取得位于岳阳市平方米工业用地使用权，使用期限至2051年12月30日止，土地使用权证编号为岳市南国用（2007）第0013号。该公司在用地范围内建成一栋建筑面积为2434.53平方米的六层住宅用房及其他附属设备设施，房屋产权证编号为岳房权证岳阳楼区字第××号。为推进生态岳阳、民本岳阳建设，提升城市品位，被告管委会于2017年3月15日向原岳阳市国土资源局致函，申请收回南湖新区范围内包括原告潘安公司在内的八家企业的国有土地使用权。原岳阳市国土资源局收函后研究认为，收回原告潘安公司的国有土地使用权符合城市建设总体规划和“退二进三”工作部署，便于2017年6月26日向岳阳市人民政府发出《关于批准并同意下达的请示》（岳国土资报〔2017〕95号）。2017年6月28日，岳阳市人民政府召开会议研究市城区国有土地使用权收回问题，会议决定原则同意南湖新区范围内十三家单位（个人）十五宗、岳阳经济技术开发区范围内四家单位四宗国有土地使用权收回方案。2017年7月12日，岳阳市人民政府办公室向原岳阳市国土资源局作出《关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函2017〕42号），该批复后附《岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权收回方案》附件。7月13日，原岳阳市国土资源局根据岳阳市人民政府办公室的批复，作出了《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》。该局依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条和《湖南省国有建设用地储备办法》第九条的规定，决定收回原告潘安公司位于南湖新区西侧的3547.5平方米国有土地使用权。原岳阳市国土资源局2017年3月10日作出《拟收回国有土地使用权告知书》，但原告潘安公司法定代表人龚少华否认在告知书上签名和收到了该份告知书。工业企业“退二进三”工作实际上自2012年就已启动。管委会（原岳阳南湖风景区管委会）2012年4月19日发布了《关于工业企业“退二进三”的公告》，该公告第二条明确规定，辖区内所有工业企业都按计划实行限期搬迁。2012年4月25日，管委会（原岳阳市南湖风景区管委会）发出《岳阳南湖风景区管委会办公室关于印发的通知》标志这项工作正式展开。实施这项工作的背景是，贯彻落实岳阳市委、市政府城市南延战略决策，根据核心景区产业发展的需要和控制性详细规划的要求，对辖区内企业实施“退二进三”。目的在于，根据湖南省政府对湖南岳阳洞庭湖旅游度假区提出的“坚持保护与开发并重，加强生态环境和旅游资源保护，杜绝低水平、破坏性开发建设”“坚持高起点规划、高标准建设、高水平管理”的具体要求，全区辖区内二产业企业将逐步退出，原址土地用于发展第三产业，实现产业调整、城市发展、环境改善的目标。原告潘安公司是首批纳入区“退二进三”计划的重点企业之一。为了在收回国有土地使用权、对产权人财产进行补偿时确定合理的补偿金额，相关部门对原告潘安公司的资产进行了登记测算、评估。2015年12月16日，岳阳南湖风景区征收补偿安置局委托岳阳市金图腾房地产评估有限公司对原告潘安公司位于湖滨大道以西规划收储红线内国有出让工业用地上的五栋房屋、附属设施及绿化、室内装饰装修市场价值预评估，委托日为评估时点。该公司于2017年4月10日出具编号为岳金房预评（2017）字第（YZS003）号的《评估报告书》，报告书显示，于价值时点能实现的市场总价值为11743893元。该评估报告有效期为自报告出具之日起一年。湖南恒立资产评估有限公司受岳阳市财政投资评审中心委托，以2016年12月16日为评估基准日，采用成本法对原告潘安公司的机器设备和其他资产进行了评估，12月23日出具湘恒立评字〔2016〕—204号《资产评估报告书》，评估价值为315293.18元。在经过充分协商后，自规局（原岳阳市国土资源局）为甲方、岳阳市潘安服饰有限公司为乙方、管委会（原岳阳市南湖新区管委会）为丙方、岳阳市房屋征收与补偿事务所为丁方，共同签订了《收回国有土地使用权补偿协议书》。该协议书载明，根据岳阳市人民政府《关于同意收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的批复》（岳政办函〔2017〕42号）和自规局（原岳阳市国土资源局）《关于收回岳阳市潘安服饰有限公司国有土地使用权的决定》，甲方收回乙方位于岳阳市湖滨大道西侧的国有土地使用权。按照《国有土地上房屋征收补偿条例》（国务院590号令）的相关规定，涉及上述土地使用权收回的具体补偿工作由丙、丁方共同组织实施。协议的主要内容是：自规局（原岳阳市国土资源局）收回原告潘安公司3547.5平方米的国有土地使用权及地上附着物，以货币方式补偿乙方15938152元（补偿明细为：房屋补偿9225792元，土地使用权收回补偿1670900元，装饰装修补偿1924662元，构筑物及附属物补偿593439元，资产设备补偿429289元，签约奖补偿486906元，临时安置补偿144829元，停产停业损失48144元，搬迁补助5694元，搬迁奖励243453元，货币补偿奖1113798元）；丙方按以下方式付款：本协议签订后的三十个工作日内，丙方向乙方支付补偿款的70%，约为11500000元，乙方在履行将资产移交给丙方后三十个工作日内，丙方将余款4438152元一次性付给乙方。甲、乙、丙、丁四方负责人先后在协议上签名，加盖了公章。甲方签章于2017年6月26日，乙方签章于2017年7月19日。2017年8月4日，岳阳南湖城市建设投资有限公司向原告潘安公司账户支付了“征收拆迁款”。原告潘安公司以涉案协议主体不具有合法性、涉案协议内容不具有合法性、土地储备行为不属于公共利益、收回程序违法、协议载明的法律依据不够具体、明确等问题为由，认为协议无效，请求法院予以确认。本院认为，审理行政协议案件，应当从对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责等几个方面进行审查。本案涉及如何评价被告管委会提出申请、被告自规局签约时间与政府批复时间颠倒、土地储备、开发是否属于“公共利益”、丙、丁方的协议地位认定、协议签订权限的确定、评估报告机构选定的效力等相关具体问题。本院以下作出综合评述。“退二进三”是岳阳市人民政府为了落实湖南省人民政府“坚持保护与开发并重，加强生态环境和旅游资源保护，杜绝低水平、破坏性开发建设”的要求推出的产业结构调整和城市功能布局的战略决策，目的在于加强南湖核心景区环境综合治理、切实保护南湖生态环境。将工业企业搬离的决策的公益性是显而易见的。将企业搬离，将土地收归国有，可以采用收回国有土地使用权的方式，也可以采用征收国有土地上房屋的方式进行。二者起因和目的不同、法律依据不同、程序不同。《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订版）第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年修订版）第二十条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。岳阳市人民政府采取第一种方式收回土地使用权，具有明确的法律依据。被告管委会向被告自规局提出申请，是这项工作中的不同责任主体相互之间的配合问题。被告自规局向岳阳市人民政府提出请示，岳阳市人民政府批复请示，然后被告自规局据此作出收回国有土地使用权的决定，符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定。关于土地收回和土地收储的关系。简言之，土地收储是土地收回后的处置措施之一。收回土地使用权不仅可以收回国有划拨用地使用权，也可以收回国有出让土地使用权。不管土地收回后是收储还是直接进行项目开发，不改变土地使用权收回时是为了保护环境、改善城市功能布局目的而具有公益性的既有属性。被告自规局作为甲方、原告潘安公司作为乙方，可以签订收回国有土地使用权补偿协议。虽然《湖南省国有建设用地储备办法》中有由土地储备机构与土地使用权人协商、签订收购协议的程序性规定，《岳阳市城区收回国有土地使用权操作规程》中也有类似的规定，但本案事实并非是为了收储土地而收回土地使用权。因此，由被告自规局与原告签订补偿协议不适用该办法和该规程的规定，不违反法律规定。丙方和丁方参与到协议中，并不意味着这两方是收回国有土地使用权的行政主体。它们的参与，既体现行政机关的工作配合关系，同时显示了被告自规局对它们的工作委托事项。不能因协议文本上这两方的出现而否定补偿协议行政主体的合法性。原告潘安公司称被告未履行收回前的告知义务，未告知听证的权利，未征求意见，收回程序违法。前文事实认定部分已表述被告管委会（原岳阳南湖风景区管委会）2012年4月19日发布了《关于工业企业“退二进三”的公告》的事实，公告也是一种告知。在收回土地使用权的工作开展过程中，被告自规局（原岳阳市国土资源局）、管委会等单位就拟收回多少面积的国有土地使用权、以征收补偿标准进行货币补偿、如何选定并委托评估公司、评估结论评审结论是多少等问题逐步予以了告知，原告潘安公司不会在没有收到这些信息和数据情况下，盲目签订补偿协议。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规为依据，参照规章。《国土资源听证规定》属于行政规章，该规章作出了相关听证程序的规定，但本院认为，听证不是收回国有土地使用权行政行为中法定的必经程序。因此，不能以未告知、未举行听证而认定收回程序违法。对评估结论进行调整体现了行政机关实事求是修正数据的态度和征求了目标企业意见的事实。原告称被告管委会实施的“退二进三”未经法定程序，不具有合法性。本院认为，“退二进三”方案的作出和实施，不属于本案审查范围，本院对此不予审查。协议中就补偿金额及明细、补偿款的支付方式、丙方违约责任的情形及承担方式作出了约定，这都是有关甲方义务的规定。原告称协议未约定岳阳市国土资源局具体权责，不符合事实，认为协议不具有合法性的意见不能成立。虽然被告自规局签订协议的时间是2017年6月26日，而岳阳市人民政府是2017年7月12日作出同意收回国有土地使用权的批复，看似时间颠倒，但实际工作中，在各项基础性工作做好后提前拟制合同条款并单方签字的情况是允许存在的，这并不影响行政相对人的实际利益，何况原告潘安公司是在批复和决定作出之后签字的。2014年9月30日，原告潘安公司向南湖风景区安置局具函，该公司决定重新选定岳阳市金图腾房地产评估公司作为评估公司，证明原告潘安公司选定了岳阳市金图腾房地产公司对资产进行评估，因此，原告潘安公司称评估公司的选定不合法不符合事实，由此认定评估结论不合法的意见不能成立。当然，被告自规局或者评审机构对评估结论进行修正和调整也是合法的。在收回国有土地使用权的整个过程中，被告自规局、管委会以及其他相关部门、机构，表现出了工作方面的瑕疵，体现在，一是对“收回国有土地使用权”概念的使用发生摇摆，时有称为“征收”“征收拆迁”的现象，造成了混乱；二是参与的部门、机构多，实施了本该由行政主体自规局来进行的工作，而委托手续不全；三是有关文件、文书的送达不规范。但是，这些现象不构成导致协议无效的事实。综上所述，被告自规局签订行政协议具有法定职权，适用法律正确，程序合法，没有滥用职权、协议内容明显不当情形。原告潘安公司诉称协议无效没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告岳阳市潘安服饰有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告岳阳市潘安服饰有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。审 判 长  万文华审 判 员  万曙辉人民陪审员  付陆君二〇二〇年九月十一日书 记 员  彭 贝附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。