江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初70号 原告杨志刚，男，1976年12月16日生，汉族，住江苏省淮安市清江浦区。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 委托代理人陈琦。 第三人淮安市人民政府，住所地江苏省淮安市翔宇南道1号。 法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。 委托代理人纪乐雨、张冲冲。 原告杨志刚不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的〔2020〕苏行复不字第008号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称008号《不予受理决定书》），向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月16日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告杨志刚，被告省政府的委托代理人陈琦，第三人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）的委托代理人纪乐雨、张冲冲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省政府于2020年1月21日作出008号《不予受理决定书》，决定不予受理杨志刚提出的行政复议申请。 原告杨志刚诉称，2016年，淮钢大无缝周边城中村改造项目（以下简称涉案项目）被第三人列入淮安市2016年棚户区改造重点项目，原告的房屋在涉案项目房屋征收范围内。同年，淮政发〔2016〕76号文确定了涉案项目被征收人房屋征收投资估算费用，并经淮安市人大审议通过。涉案项目房屋征收按照淮政发〔2011〕127号等文件规定，经过淮安市立项等法定程序。第三人未在淮政办发〔2016〕50号文件及附件规定的期限完成涉案项目房屋征收工作，也没有依法公开涉案项目房屋征收的相关信息。2017年12月31日，第三人才依据“市统筹、区实施”的总体框架及统一规划、统一收储、统一征收、统一安置、统一政策“五统筹”机制，进场实施涉案项目，但其不履行房屋征收程序，超越职权、违法评估、非法逼迁。其滥用职权侵害原告依法获得行政补偿等合法权益，至今故意拖延履行行政补偿法定职责，明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，侵害原告合法权益。 原告根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）相关规定，于2019年12月24日向被告邮寄递交《行政复议申请书》及22份证据，请求省政府根据信赖保护原则，确认淮安市政府滥用职权、故意拖延履行行政补偿法定职责的行为违法。2020年1月6日、2020年1月15日，被告分别向原告寄送《补正通知》，原告于2020年1月9日及2020年1月19日分别针对被告的《补正通知》向被告递交情况说明。2020年1月23日，原告收到被告作出008号《不予受理决定书》。原告认为，虽然第三人至今未公布房屋征收公告，但依据“五统筹”机制及涉案项目已经立项并经淮安市人大审议通过的事实，第三人具有依职权主动对原告履行行政补偿的法定职责。原告在提起行政复议时随案提交的证据足以证明第三人拖延履行行政补偿法定职责，原告的复议申请符合行政复议法规定的受理条件。且在与本案存在关联性的（2018）苏08行初63号案件庭审中，被告及第三人对原告提供的证明第三人在实施房屋征收安置时存在涉嫌滥用职权等违法行为事实的证据三性均无异议。根据信赖保护原则，原告在提供22份证据的基础上提交的二份《情况说明》，被告应当采纳。被告故意有据不用，将本案行政复议审查职责转嫁给原告，未尽到最基本的调查义务，其要求原告提交的补正材料既无必要亦增加了原告的举证负担，缺乏法律依据，在法律的适用上也不具有一致性，涉嫌滥用补正权。综上，被告不予受理原告提出的行政复议申请明显错误，属于行政不作为。请求人民法院：1．依法撤销被告作出的008号《不予受理决定书》，责令被告重新作出行政行为；2．本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据1、申请人身份证复印件，证明原告主体适格。 证据2、EMS邮寄单、EMS查询单、《行政复议申请书》，证明原告于2019年12月24日向被告递交《行政复议申请书》并随案提交证据22份共46页，被告于次日签收，原告的复议申请符合行政复议法规定的受理条件，被告不予受理系不依法履行行政复议法定职责。 证据3、2020年1月6日《补正通知》、EMS邮寄单、EMS查询单、情况说明，证明原告针对2020年1月8日收到被告寄送的《补正通知》，于2020年1月9日向被告邮寄递交情况说明，被告次日签收。 证据4、2020年1月15日的《补正通知》、EMS邮寄单、EMS查询单、情况说明，证明原告针对2020年1月17日收到被告寄送的《补正通知》，于2020年1月19日向被告邮寄递交情况说明，被告次日签收。 证据3-4同时证明原告在随案提交的22份闭环证据基础上提交的情况说明被告应当采纳，被告要求原告提交的补正材料系将行政复议审查职责转嫁给原告，系滥用补正权。 证据5、来源于百度地图的涉案项目未拆除现场卫星图片； 证据6、来源于百度地图的涉案项目已拆除现场卫星图片； 证据7、《淮钢大无缝周边城中村改造建设投资估算表》； 证据8、淮安市政府网站《市领导会办推进清河清浦棚改项目工作》； 证据9、中共江苏省委新闻网《淮安市领导调研清浦区棚户区改造项目》； 证据10、江苏文明网《市领导调研清浦区棚改工作》； 证据11、淮安市交通控股置业有限公司淮交置字（2016）33号《关于申请批复淮安市淮钢大无缝及淮安大桥周边城中村改造项目项目建议书的请示》； 证据12、《关于淮安市淮钢大无缝及淮安大桥周边城中村改造项目建议书的批复》； 证据13、对产权（使用）人杨志刚的房屋作出的调查编号为1、26《房屋现状调查、测绘平面示意图》； 证据14、苏泰房估拆淮字[2017]第DWF-A01号、苏泰房估拆淮字[2017]第DWF-A26号《房屋拆迁补偿估价报告》的封面、致委托方函及第三页； 证据15、《淮钢大无缝周边城中村改造项目搬迁宣传手册》封面及宣传提纲； 证据16、《自愿搬迁通告》； 证据17、《关于自愿搬迁奖励及激励措施期限公告》； 证据18、淮安市清江浦区住房和城乡建设局作出的《政府信息公开告知书》第一页与第四页； 证据19、淮安市清江浦区人民政府（以下简称清江浦区政府）2018年4月18日《答辩状》； 证据20、淮安市中级人民法院《谈话笔录》； 证据21、淮安市政府网站《清江浦区扎实推进棚改工作惠民生》； 证据22、《淮钢大无缝周边城中村改造项目安置房领房凭证》； 证据23、江苏省高级人民法院作出的（2018）苏行终1731号《行政裁定书》，该裁定认定《自愿搬迁公告》是过程性文件； 证据24、清江浦区政府于2018年11月9日发布的《关于棚户区改造推进情况的督查通报》，涉案项目在督察通报的房屋征收范围内； 证据25、淮安市政府淮政办发〔2016〕50号《市政府办公室关于下达2016年度棚户区改造工作目标任务的通知》及附件，该附件涉及到涉案项目。 证据5-25共同证明：涉案项目被第三人列入淮安市2016年棚户区改造重点项目，经过淮安市立项等法定程序，房屋征收投资概算经市人大审议通过，是第三人依据淮政发〔2016〕76号文的要求作出房屋征收后实施的项目。该项目在2016年前期调查费用、房屋拆迁评估费等均由清江浦区政府先行垫付。第三人在“五统筹”机制下作出房屋征收后决定实施，该事实在淮安主流媒体及政府官方网站中都报导过。棚户区改造必须启动征收程序，涉案项目房屋征收是众所周知的事实，并不是被告或者第三人所陈述的城南街道组织实施的自愿搬迁项目。原告的房屋在涉案项目房屋征收范围内，第三人应依职权主动对原告履行房屋征收补偿的法定职责。第三人在统筹实施涉案项目时不履行房屋征收程序，滥用职权，故意拖延履行行政补偿法定职责，明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，侵害原告依法获得行政补偿的合法权益，原告向被告提出行政复议申请具有权利的保护性和必要性。原告已随案提供证据证明行政复议的相关事实，被告有据不用，不履行审查责任。 证据26、008号《不予受理决定书》，证明被告有据不用，不予受理原告提出的行政复议申请明显错误，行政不作为。 证据27、淮安市政府网站《市领导调研主城区棚户区改造工作》； 证据28、清江浦区政府网站《区领导调研棚户区改造项目》； 证据29、淮安市住房和城乡建设局网站《市领导调研主城区棚户区改造工作》； 证据30、淮安市住房和城乡建设局网站《清江浦区领导调研棚户区改造项目》； 证据31、淮安有事报道《重点项目加快实施，淮安这些棚改地块将有新动作！》。 证据27-31证明涉案项目为淮安市主城区2016年棚户区改造项目，启动的是征收程序，由淮安市政府统筹实施，并非《淮钢大无缝周边城中村改造项目搬迁宣传手册》中所称经淮安市政府研究决定由城南街道组织实施的自愿搬迁项目，其他同证据6-25证明目的。 证据32、淮安市中级人民法院《听证笔录》，证明被告及第三人知道原告的房屋在涉案项目房屋征收范围内，淮安市中级人民法院组织原、被告、第三人及相关部门进行调解，被告有行政复议的法定职责。 被告省政府辩称：一、被告作出的008号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确。原告对淮安市政府未依法履行行政补偿职责不服，于2019年12月30日向被告申请行政复议。经审查，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十一条第（一）项规定，申请人认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。本案中，原告认为淮安市政府不合理拖延履行行政补偿法定职责，未提供曾经要求淮安市政府履行法定职责而其未履行或拖延履行的证明材料，不符合上述规定的行政复议的申请条件。经被告依法通知补正后，原告于2020年1月19日出具情况说明，认为淮安市政府作出房屋征收决定后由其统一进行房屋征收补偿安置，应当依职权主动履行行政补偿的法定职责，不需要以原告提出申请为前提，但仍未提供其房屋或土地系被淮安市政府征收的相关证明，不能合理说明淮安市政府具有依职权主动对其履行行政补偿的法定职责。原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件。因此，被告于2020年1月21日作出008号《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确。二、被告作出008号《不予受理决定书》的程序合法。行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，被告于2019年12月30日收到原告的行政复议申请，因原告提供材料不齐全，被告于2020年1月6日向原告作出《补正通知》。2020年1月10日，被告收到原告提交的补正材料，经查，原告仍未提供相关材料。被告于2020年1月15日再次向原告作出《补正通知》。2020年1月19日，被告收到原告提交的补正材料。原告提交的材料仍然不符合行政复议受理条件，因此，被告于2020年1月21日作出008号《不予受理决定书》并于当日邮寄送达原告，程序合法。综上所述，被告作出008号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求缺乏法律和事实依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府向本院提交了以下证据： 证据1、《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明被告于2019年12月30日收到原告邮寄的复议申请。 证据2、《补正通知》及邮寄凭证（第一次），证明被告于2020年1月6日第一次向原告作出补正通知。 证据3、《补正通知》及邮寄凭证（第二次），证明被告于2020年1月15日第二次向原告作出补正通知。 证据4、《关于江苏省人民政府寄送情况说明》两份； 证据5、008号《不予受理决定书》及邮寄凭证。 证据4-5证明原告的行政复议申请不符合受理条件，被告作出的不予受理决定认定事实清楚。 被告省政府向本院提交的法律依据有：1．行政复议法第十七条；2．复议法实施条例第二十一条第（一）项。 第三人淮安市政府未向本院提交书面陈述意见，在审理中述称，原告杨志刚曾在2018年4月10日以清江浦区政府为被告向淮安市中级人民法院提起行政诉讼，要求责令清江浦区政府对其履行房屋征收补偿安置职责。淮安市中级人民法院于2018年6月22日作出（2018）苏08行初63号行政裁定，驳回杨志刚的起诉，该案经江苏省高级人民法院二审审理，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年11月16日，原告又以同样的事实和理由，以清江浦区政府为被申请人向淮安市政府申请行政复议，淮安市政府经审查后依法驳回其行政复议申请。杨志刚在其申请事项已经人民法院和有关行政复议机关裁决以后，又基于相同的事实和理由，以淮安市政府为被申请人向省政府申请行政复议，系滥用行政复议申请权。综上，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人淮安市政府向本院提交了以下证据：淮安市政府于2019年12月20日作出的〔2019〕淮行复第91号《驳回行政复议申请决定书》，证明原告基于同样的事实和理由，通过寻求不同的救济途径和变更不同的行政复议被申请人的方式滥用行政复议申请权。 经庭审质证，原告杨志刚对被告省政府提交的证据1-5的真实性没有异议，但认为不能证明被告依法履行了行政复议法定职责，被告违反诚信原则，不尽审查职责，滥用补正权。原告杨志刚对第三人淮安市政府提交证据的真实性、关联性没有异议，对合法性、证明目的不予认可，认为该证据认定涉案项目为自愿搬迁的项目明显不是事实，原告向清江浦区政府请求履行依法补偿的法定职责与本案行政复议的诉求明显不一样。 被告省政府对原告杨志刚提交的证据1-4、证据26、证据32的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据5-15、证据20-25、证据27-31的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可；对证据16-19的真实性、合法性、关联性不予认可。第三人淮安市政府对原告提交的证据1-31的质证意见同被告省政府的质证意见，对原告提交的证据32的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为与本案无关。被告省政府及第三人淮安市政府对对方提交证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据2-4、证据26及被告提交的证据均来源合法、真实，能够证明本案的事实，本院予以确认。原告提交的证据1系其身份证复印件，并非证据范畴，本院不予确认；原告提交的其他证据及第三人提交的证据均与本案待证事实无关联，本院不予确认。 经审理查明，原告杨志刚以淮安市政府为被申请人，向省政府邮寄提交《行政复议申请书》，请求省政府“根据‘信赖保护原则’，确认本案被申请人以滥用职权的方式故意拖延履行依法行政补偿法定职责的行为违法”。省政府行政复议机构于2019年12月30日收到后，于2020年1月6日作出《补正通知》，要求杨志刚于2020年1月23日前补正以下内容和材料：“1．如你的土地性质为集体土地，请提交集体土地使用证、宅基地使用证或土地承包经营权证等证据材料；2．如你的土地性质为国有土地，请提交国有土地上房屋所有权证等证据材料；3．以及你的房屋和土地被征收的相关征收决定。”2020年1月9日，杨志刚向省政府邮寄提交《关于江苏省人民政府寄送情况说明》，认为其没有该《补正通知》要求其补正的内容和材料，但是其在提交《行政复议申请书》时随案提交的22份证据可以证明补正材料需要证明的事实。2020年1月15日，省政府再次向杨志刚作出《补正通知》，认为《行政复议申请书》载明申请人不服被申请人行政不作为，根据复议法实施条例第二十一条的规定，其仍需于2020年1月31日前提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。2020年1月18日，杨志刚向省政府邮寄提交《关于江苏省人民政府寄送情况说明》，认为淮安市政府作出房屋征收决定后应由其依职权按照国有土地进行房屋征收补偿安置，不需要以被征收人提出申请为前提条件。2020年1月21日，省政府作出008号《不予受理决定书》，载明：杨志刚认为淮安市政府不合理拖延履行行政补偿法定职责，未提供曾经要求淮安市政府履行法定职责而淮安市政府未履行或拖延履行的证明材料，不符合复议法实施条例第二十一条第（一）项规定的行政复议的申请条件。经依法通知补正后，杨志刚于2020年1月19日出具情况说明，认为淮安市政府作出房屋征收决定后由其统一进行房屋征收补偿安置，应当依职权主动履行行政补偿的法定职责，不需要以杨志刚提出申请为前提，但仍未提供其房屋或土地系被淮安市政府征收的相关证明，不能合理说明淮安市政府具有依职权主动对其履行行政补偿的法定职责，故省政府对其说明理由不予采纳。根据行政复议法第十七条第一款、复议法实施条例第二十七条的规定，省政府决定不予受理杨志刚提出的行政复议申请。同日，省政府将008号《不予受理决定书》邮寄送达杨志刚。 本院认为，行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。省政府作为淮安市政府的上一级地方人民政府，具有对杨志刚的行政复议申请依法作出处理的法定职责。 复议法实施条例第二十一条第（一）项规定，认为被申请人不履行法定职责的，应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。本案中，杨志刚以淮安市政府为被申请人向省政府申请行政复议，请求“确认本案被申请人以滥用职权的方式故意拖延履行依法行政补偿法定职责的行为违法”，但未提供其曾经要求淮安市政府履行法定职责的相关证据。原告杨志刚于2020年1月18日向省政府邮寄提交《关于江苏省人民政府寄送情况说明》，认为淮安市政府作出房屋征收决定后应由其依职权按照国有土地进行房屋征收补偿安置，不需要以被征收人提出申请为前提条件。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，市、县级人民政府对符合相关条件确需征收房屋的，只有在启动征收程序后，才具有依职权主动履行征收补偿的法定职责。在本案行政复议程序及本案诉讼中，原告杨志刚均未提交证明第三人淮安市政府曾经作出房屋征收决定，将其房屋或土地所在地块纳入征收范围的相关证据。因此，杨志刚未提供曾经要求淮安市政府履行法定职责而淮安市政府拖延履行的证明材料，亦未提供淮安市政府具有依职权主动对其履行行政补偿法定职责的证明材料，经省政府要求补正后仍未能提供相关证据，故杨志刚提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，被告省政府决定不予受理其行政复议申请并无不当。 复议法实施条例第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。该法第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，省政府行政复议机构于2019年12月30日收到杨志刚的行政复议申请，因其申请材料不齐全，于2020年1月6日作出《补正通知》，要求其补正相关材料。因其仍未提供相关材料，省政府于2020年1月15日再次向杨志刚作出《补正通知》。2020年1月18日，杨志刚向省政府邮寄提交《关于江苏省人民政府寄送情况说明》。经审查，杨志刚提交的材料仍不符合行政复议受理条件，省政府于2020年1月21日作出并向杨志刚送达008号《不予受理决定书》，符合行政复议法的相关规定，程序合法。 综上，被告省政府作出的008号《不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告杨志刚的诉讼请求和理由缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨志刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨志刚负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 付 双 审判员 王玉刚 二Ｏ二Ｏ年九月十四日 书记员 王 凤