海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行终206号 上诉人（原审原告）伍庆端，男，1972年5月10日出生，黎族，住陵水黎族自治县。 委托代理人李传申，海南上哲律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县综合行政执法局。住所地：陵水黎族自治县椰林镇新丰路37号。 法定代表人李祖玉，局长。 委托代理人何威，陵水黎族自治县综合行政执法局工作人员。 委托代理人专磊，国浩律师（海南）事务所律师。 上诉人伍庆端因诉被上诉人陵水黎族自治县综合行政执法局（以下简称陵水县执法局）作出的陵综执罚决字[2019]第158号《行政处罚决定书》（以下简称第158号《处罚决定》）和陵综执强拆决字[2019]第36号《强制拆除决定书》（以下简称第36号《强拆决定》），不服陵水黎族自治县人民法院（以下简称陵水县法院）（2019）琼9028行初77号行政判决，于2020年3月30日通过陵水县法院向本院提起上诉。本院于2020年8月6日立案后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为系陵水县执法局分别于2019年8月8日、8月20日作出的第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》。第158号《处罚决定》的主要内容为：伍庆端未取得建设工程规划许可证，即擅自在陵水黎族自治县（以下简称陵水县）椰林镇北斗东五路尽头芒果园内（洋空西坡）建设占地面积为528.52㎡、建筑面积为703.37㎡的房屋及附属建筑物（以下简称涉案建筑物，其中砖木瓦房498.08㎡、围墙205.29㎡），违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定。因此依据《城乡规划法》第六十四条的规定，决定给予伍庆端在3日内自行拆除上述违法建筑物的行政处罚。由于伍庆端在上述《处罚决定》规定的期限内未履行自行拆除违法建筑物的义务，陵水县执法局于同年8月20日依据《行政强制法》第四十四条和《城乡规划法》第六十八条的规定，作出第36号《强拆决定》，决定于该《强拆决定》送达之日起5个工作日后组织实施强制拆除，并告知伍庆端自行取走违法建筑物内的所有物品。 陵水县法院一审查明，2019年5月8日，被告陵水县执法局执法人员现场勘察发现原告伍庆端在北斗东五路尽头芒果园内（洋空西坡）建设的房屋及附属建筑物涉嫌未批先建。当日，被告以“伍庆端未取得建设工程规划许可证即擅自建设涉案建筑物，涉嫌违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定”为由，决定立案查处。受被告委托，海南义邦测绘工程有限公司对原告建设的建筑物进行勘测，经勘测涉案建筑物占地面积为528.52㎡、建筑面积为703.37㎡（其中砖木瓦房498.08㎡、围墙205.29㎡）。2019年6月3日，被告向原告送达《询问调查通知书》，通知原告于2019年6月4日8:30到指定地点接受调查。原告在接受被告调查询问时表示涉案建筑占用土地分两部分，其中375㎡的宅基地系其从母亲处继承而来；另外24亩为承包地，有承包合同为证；其在宅基地上建房2间，承包地上建房5间，其中3间用来居住，4间用来当仓库和养鸡。涉案房屋为2009年6月开始建设至同年9月竣工时没有办理报建审批手续；伍庆端不是涉案土地所在集体的村民。同年5月28日，被告分别书面请求陵水县自然资源和规划局（以下简称陵水县自规局）、陵水县椰林镇人民政府（以下简称椰林镇政府）协助调查原告建设涉案建筑物是否取得建设工程规划许可证及原告建设涉案建筑物是否违反陵水县整体建设用地规划布局。同年6月12日，椰林镇政府函复被告称“伍庆端建设涉案建筑物时未到椰林镇政府申请办理《乡村建设规划许可证》手续”。当日，陵水县自规局亦函复被告称“伍庆端建设涉案建筑物时未取得建设工程规划许可证，且对照《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》，伍庆端建设涉案建筑物的宗地位于规划中心大道安置区范围内，不符合规划要求”。同年6月28日，被告再次书面请求陵水县自规局协助调查陵水县中心大道市政道路项目规划用地范围2011年至2013年的土地利用性质、该项目规划用地最早于何时被确定为规划用地、规划用地性质属于城镇规划还是乡村规划用地以及规划用地性质有否发生变化。同年7月15日，陵水县自规局向被告出具2011年至2013年土地利用现状图，并函复称“根据2006年实施的《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》，陵水县中心大道市政道路项目规划用地位于该规划覆盖范围内，根据《陵水黎族自治县总体规划（空间类2015-2030年）》成果，县中心大道市政道路项目用地属于建设用地，规划用地性质至今没有发生变化”。同年7月29日，被告召开会议就原告在陵水县椰林镇北斗东五路尽头芒果园内建设涉案建筑物进行集体讨论，与会代表一致建议给予原告责令限期拆除涉案建筑物的行政处罚。同年8月1日，被告在涉案建筑物大门旁张贴《行政处罚事先告知书》，将拟给予行政处罚的事实、理由、依据告知原告，并告知原告有权进行陈述、申辩和申请听证。同年8月8日，被告作出第158号《处罚决定》并张贴于涉案建筑物大门旁，决定给予原告在3日内自行拆除涉案建筑物的行政处罚。由于原告没有自行拆除涉案建筑物，被告因此制定强拆行动方案和应急预案，并于同年8月12日请示陵水县政府批准对涉案建筑物实施强拆。陵水县政府审批同意对涉案建筑物实施强拆后，被告于同年8月16日在涉案建筑物大门旁张贴《行政决定履行催告书》，催告原告在3日内履行自行拆除涉案建筑物的义务，逾期不履行义务的，将依法强制拆除，并告知原告有权进行陈述、申辩。但经催告，原告依然没有自行拆除涉案建筑物，被告因此于同年8月20日作出第36号《强拆决定》《强制拆除公告》并张贴于涉案建筑物大门旁，决定在该《强拆决定》送达之日起5个工作日后实施强制拆除，并告知原告自行取走涉案建筑物内的所有物品。原告不服被告作出的第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》，于2019年9月10日提起行政诉讼，请求依法判决撤销第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》。 一审法院另查明，2019年8月28日，被告书面请求陵水县自规局协助调查涉案建筑物占用土地的早期建设情况。同年9月10日，陵水县自规局函复称2008年全国第二次土地调查地籍图显示涉案土地没有建筑物。涉案建筑物目前已被拆除。 陵水县法院认为，关于被告的执法主体资格问题。根据《行政处罚法》第十六条的规定，省、自治区、直辖市人民政府可以决定由一个机关集中行使行政处罚。《海南省人民政府印发的通知》分类推进综合行政执法中明确：“适应‘多规合一’改革试点需要，从加强重点领域和关键环节监管实际出发，分类推进跨领域综合行政执法、海洋综合行政执法、领域内综合行政执法，建立陆地、海洋统筹衔接的综合行政执法体系。在‘多规合一’管控方面，落实《海南省总体规划（空间类2015-2030）》关于加强各类生态空间和开发空间管控的要求，市县政府各职能部门管控主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用规划、林地保护和利用规划涉及的行政处罚权集中到市县跨领域综合行政执法部门，包括：1.国土部门对非法转让、占用使用、破坏土地资源，违法勘查、开采、破坏、转让矿产资源等国土资源违法行为的行政处罚权；2.住房城乡建设部门对城乡违法建设，以及开发建设活动违法侵占、破坏风景名胜、历史文化空间资源的行政处罚权。”该通知表明综合行政执法部门集中行使行政处罚权的依据。《行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”故被告对原告的违建行为进行查处，具有法律依据，为适格的行政执法主体。 关于被告认定涉案建筑物属违法建筑的事实是否清楚的问题。原告在接受被告调查询问时表示其于2009年建设涉案建筑物时没有办理报建审批手续。椰林镇政府和陵水县自规局向被告出具的复函，亦明确涉案建筑物所使用的土地位于2006年实施的《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》范围内。被告根据现场勘查、测绘报告、向原告调查的询问笔录以及椰林镇政府、陵水县自规局出具的复函，认定涉案建筑物为违法建筑的事实清楚。原告主张被告在第36号《强拆决定》作出后仍然向陵水县自规局去函调查2008年以前涉案土地性质及地上建筑物的情况，属于未查清事实即作出认定。一审法院认为，已经查清的事实表明，原告建设涉案建筑物占用规划用地且未依法办理报建手续，属于违法建设，被告在第36号《强拆决定》作出后向陵水县自规局去函调查2008年以前涉案土地性质及地上建筑物的情况，并不能证明被告认定涉案建筑物属违法建筑的事实不清。原告陈述涉案房屋土地来源一部分为宅基地继承，显然宅基地是不能继承的，且并没有提供其母亲合法享有宅基地的证据，原告不是集体经济组织成员且其申请宅基地未获得审批，故原告主张其合法享有宅基地使用权不是事实。关于原告主张在承包地上养猪等建设无须报建，依据双方签订的承包合同可知原告承包土地用来种植果树的，依照当时的《农村土地承包法》，不得随意改变承包地用途，原告承包土地之后擅自改变土地用途并在上面建设永久性建筑，显然违法。 关于被告执法程序是否合法的问题。被告在作出第158号《处罚决定》前，已依法履行现场勘查、委托测绘、向原告调查询问、要求椰林镇政府和陵水县自规局协助调查、集体讨论以及将拟给予行政处罚的事实、理由、依据告知原告和告知原告享有陈述申辩权和申请听证权等程序，故被告作出第158号《处罚决定》的程序合法。在原告不主动履行第158号《处罚决定》的情况下，被告经请示陵水县政府批准实施强拆后，依法催告原告履行义务，但原告仍不履行，故被告作出第36号《强拆决定》并发布《强制拆除公告》，符合《行政强制法》的程序性规定。 原告主张涉案建筑存在于城乡规划法实施以前，但其提供的证据表明在2009年才申请建设。原告称其申请办理报建手续而政府不审批，但原告未能就该主张提供相关证据证明，即便原告已申请报建，但在报建申请未获审批通过的情况下，原告擅自建房亦不合法。原告主张被告送达程序违法。经审查，在原告拒绝签收第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》等文件的情况下，被告将第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》等文件张贴于涉案建筑物大门旁作留置送达，并由送达人员和镇政府工作人员在送达回证上签名，并无不妥，且原告提起诉讼的行为已表明其对被告留置送达的文件及内容知晓，被告留置送达已达到送达效果。原告主张政府在征地拆迁过程中曾统计原告房屋，将原告列为被拆迁户主，但通过原告提供的照片可知政府拟订的名单为预公告名单，并不影响被告对违建事实的认定。 综上所述，被告具备对原告违法建设行为进行处罚的主体资格，其作出第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告诉请撤销第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》没有事实根据和法律依据。一审法院因此依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人伍庆端上诉称：一、2007年4月9日，上诉人与陵水县椰林镇城东村第二十一经济社签订《土地承包合同》，承包24亩土地用于养殖和种植，在承包地上建设的构筑物属于农业生产用房。此外，上诉人于2008年9月6日以上诉人母亲（系陵水县椰林镇城东村第二十一经济社村民）的名义向陵水县椰林镇城东村第二十一经济社申请375㎡宅基地建设房屋居住并得到批准。且上诉人的房屋系建设于2007年，后因台风毁坏，于2009年翻修。因此，一审判决认定上诉人的房屋为2009年建设属认定事实错误。二、被上诉人依据2012年的规划认定上诉人建设的房屋违反规划错误，且上诉人建设的房屋性质为农业生产用房，不应适用《城乡规划法》的规定进行处罚。即便上诉人存在违法建设涉案建筑物的行为，但由于涉案建筑物建设于2008年之前，2008年施行的《城乡规划法》和2012年实施的《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》不能作为约束上诉人建房行为的依据，而且被上诉人在一审中也未提交《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》让上诉人质证，可见被上诉人认定涉案建筑物为违法建筑，没有事实根据。即便上诉人存在违法建设涉案建筑物的行为，根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，被上诉人到2019年8月才对上诉人的建设行为进行处罚，明显超过追诉时效。被上诉人对上诉人的建设行为给予处罚，其适用法律错误。三、陵水县中心大道分两批建设，第一期工程用地上的原有建筑物与上诉人位于第二期工程用地上的建筑物情况相类似，政府就第一期工程用地上的原有建筑物进行了补偿安置，亦就第二期工程用地上的建筑物制定了补偿安置方案，并与上诉人签订了补偿安置协议，但被上诉人又于2019年8月将上诉人建设的涉案建筑物认定为违法建筑并强制拆除，明显存在执法标准不统一的情形。被上诉人对上诉人的建设行为给予处罚，其适用法律错误。被上诉人对上诉人作出第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》，不仅严重侵犯了上诉人的合法权益，亦严重损害了政府的公信力。综上所述，第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》依法应予撤销，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，恳请二审法院依法判决撤销(2019)琼9028行初77号行政判决,并判决撤销第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》。 被上诉人陵水县执法局辩称：一、涉案建筑物系2008年后建设，位于《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》范围内，应依法办理建设工程规划许可证。首先，上诉人在《行政处罚案件调查询问笔录》中称涉案建筑物于2009年6月开始建设。陵水县自规局于2019年9月10日向我局出具的陵自然资函[2019]539号《关于协助认定事项的复函》，亦载明2008年全国第二次土地调查地籍底图中未显示上诉人已建设涉案建筑物。其次，涉案建筑物位于陵水县中心大道市政道路项目规划用地范围内，根据陵水县自规局向我局出具的《关于县中心大道市政道路项目规划用地范围土地利用性质的复函》，陵水县中心大道市政道路项目规划用地位于2006年批复实施的《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》覆盖范围内，属于建设用地。结合上述事实，可以认定涉案建筑物系2008年之后在城市规划区范围内建设，上诉人建设涉案建筑物时，应根据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，但上诉人至今未办理建设工程规划许可证。一审法院认定上诉人建设涉案建筑物占用规划用地且没有合法报建手续，属于违法建筑，认定事实清楚，适用法律正确。二、我局作出第158号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。因我局对上诉人在椰林镇北斗东五路尽头芒果园内（洋空西坡）建设的砖木瓦房及附属建筑物进行核查时，上诉人未能提供涉案建筑物的报建手续，涉嫌违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定，我局因此决定立案调查。经现场检查、委托测绘公司实地勘测，确定了涉案建筑物占地面积、建筑面积等情况。2019年6月4日，上诉人在接受我局调查时承认其在未办理报建审批的情况下于2009年6月开始建设涉案建筑物，并于2009年8月竣工。2019年5月28日，我局分别请求陵水县自规局、椰林镇政府协助调查涉案建筑物的规划报建情况。陵水县自规局、椰林镇政府分别回复确认上诉人建设涉案建筑物未取得合法报建手续，且不符合规划要求。尔后，我局再次就涉案建筑物所在的县中心大道市政道路项目规划用地性质、规划年份及2008年全国第二次土地调查时建房情况，请求陵水县自规局协助调查。陵水县自规局复函确认涉案建筑物所在区域被2006年实施的《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》覆盖、2008年地籍调查图未显示存在上诉人建设的房屋。根据现场检查笔录、现场照片、调查询问笔录、测绘报告、椰林镇政府及陵水县自规局复函等证据，在调查终结后，我局依法进行重大执法决定法治审核和集体讨论，决定拟对上诉人作出限期拆除违法建筑的行政处罚。2019年8月1日，我局向上诉人留置送达《行政处罚事先告知书》，将拟给予行政处罚的事实、理由、依据告知上诉人，并告知上诉人有权进行陈述、申辩和申请听证。在上诉人未提出陈述申辩意见也未申请听证的情况下，我局作出第158号《处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。三、我局作出第36号《强拆决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。因上诉人未在第158号《处罚决定》规定的3日内自行拆除违法建筑物，我局根据《行政强制法》第三十五条的规定，于2019年8月16日向上诉人留置送达《行政决定履行催告书》，催告上诉人在3日内自行拆除涉案违法建筑物。在上诉人拒不自行拆除违法建筑物，亦不提出陈述、申辩的情况下，我局根据《城乡规划法》第六十八条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十条的规定，将上诉人逾期未拆除情况、拆除行动方案、应急工作预案报陵水县政府批准。经陵水县政府同意后。我局于2019年8月20日对上诉人作出第36号《强拆决定》和《强制拆除公告》。由此可见，我局作出第36号《强拆决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。四、上诉人依据《行政处罚法》第二十九条的规定，主张“涉案建筑物建设于2008年之前，若伍庆端存在违法建设，陵水县执法局也应在2010年之前给予行政处罚”。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”法工办发[2012]20号《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。上诉人建设涉案违法建筑物至今未取得建设工程规划许可证，其违法行为一直持续，故我局给予上诉人行政处罚，未超过《行政处罚法》第二十九条规定的2年追诉时效。综上所述，我局作出的第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。上诉人诉请撤销第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》，缺乏事实根据和法律依据，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，于法有据。恳请二审法院查明案件事实，依法判决驳回上诉，维持一审判决。 二审期间，本院对上诉人伍庆端、被上诉人陵水县执法局向陵水县法院提交的证据进行了审查，本院对陵水县法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据上诉人伍庆端、被上诉人陵水县执法局的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：被上诉人认定涉案建筑物为违法建筑的证据是否充分以及被上诉人对上诉人的建设行为进行处罚是否符合法律规定、上诉人的违法建设行为是否已超过处罚时效、被上诉人作出第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》的程序是否合法、被上诉人是否存在执法尺度不一致。 关于被上诉人认定涉案建筑物为违法建筑的证据是否充分以及被上诉人对上诉人的建设行为进行处罚是否符合法律规定的问题。首先，关于上诉人的土地来源是否合法。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四条第二款规定：“在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。”2004年8月28日修正的《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第六十二条规定：“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，并经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”根据各方当事人在本案中提交的证据材料，无法确认涉案土地系国有土地还是集体所有土地。上诉人接受被上诉人调查询问时陈述称其使用的涉案土地部分来源于继承其母亲的宅基地，部分来源于向村集体承包的土地。但无论涉案土地是国有土地还是集体所有土地，上诉人均未能就椰林镇政府或陵水县政府批准其使用涉案土地提供任何有效证据予以证明，故上诉人主张其土地来源合法，缺乏事实根据和法律依据。其次，关于被上诉人认定上诉人在规划区范围内进行违法建设的证据是否充分。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第二条规定：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，涉案土地位于陵水县政府所在地的椰林镇辖区是不争的事实，陵水县自规局于2019年7月15日向陵水县执法局出具的陵自然资函[2019]336号《关于县中心大道市政道路项目规划用地范围土地利用性质的复函》亦明确涉案土地位于2006年批复实施的《陵水县县城陵城南片区与工业区控制性详细规划》范围内，且上诉人接受被上诉人调查询问时，自认其于2009年6月至8月建设涉案建筑物时未申请办理建设工程规划许可证。因此，被上诉人认定上诉人在规划区范围内进行违法建设的证据充分。对于未取得建设工程规划许可证而进行建设的行为，2008年1月1日施行的《城乡规划法》第六十四条和2019年4月23日修正的《城乡规划法》第六十四条均规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门限期拆除。故在涉及陵水县城乡规划的行政处罚权集中由被上诉人行使后，被上诉人对上诉人作出第158号《处罚决定》，决定给予上诉人在3日内自行拆除涉案违法建筑物的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。由于上诉人在收到第158号《处罚决定》后未自行拆除涉案违法建筑物，被上诉人依据《行政强制法》第四十四条和《城乡规划法》第六十八条的规定，作出第36号《强拆决定》，决定于该《强拆决定》送达之日起5个工作日后组织实施强制拆除，并告知上诉人自行取走违法建筑物内的所有物品，并无不当。 关于上诉人的违法建设行为是否已超过处罚时效的问题。上诉人主张即便其存在违法建设涉案建筑物的行为，但其建设行为已超过2年的处罚时效，被上诉人不应再给予行政处罚。经审查，虽然《行政处罚法》第二十九条第一款规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”，但该款同时规定“法律另有规定的除外”，第二款还规定“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。全国人大法工委法工办发[2012]20号《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》亦明确“违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算”。本案中，由于上诉人于2009年6月至2009年8月建设涉案建筑物时未申请办理建设工程规划许可证，其违法建设行为始终处于继续状态，故被上诉人于2019年8月8日对上诉人的违建行为作出行政处罚，并未超过处罚时效。 关于被上诉人作出第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》的程序是否合法的问题。被上诉人作出第158号《处罚决定》前，已履行现场检查、向上诉人调查询问、委托测绘、要求相关部门协查、集体讨论、将拟给予行政处罚的事实、理由、依据及上诉人享有的陈述申辩权、申请听证权告知上诉人等职责，故被上诉人对上诉人的违建行为作出第158号《处罚决定》，符合法定程序。因上诉人未在第158号《处罚决定》规定的3日内自行拆除涉案违法建筑物，被上诉人因此向上诉人留置送达《行政决定履行催告书》，并在上诉人仍拒不自行拆除涉案违法建筑物的情况下，将制定的拆除行动方案和应急工作预案报陵水县政府批准同意后，对上诉人作出第36号《强拆决定》和《强制拆除公告》，符合《行政强制法》第三十五条、第四十四条的规定。 关于被上诉人是否存在执法尺度不一致的问题。上诉人主张“陵水县中心大道分两批建设，第一期工程用地上的原有建筑物与上诉人位于第二期工程用地上的建筑物情况相类似，政府曾就第一期工程用地上的原有建筑物给予了补偿安置，亦就第二期工程用地上的建筑物制定了补偿安置方案，并与上诉人签订了补偿安置协议，但被上诉人又于2019年8月将涉案建筑物认定为违法建筑并强制拆除，明显存在执法标准不统一的情形”。但上诉人并未就其上述主张提供任何证据予以证明，其关于被上诉人执法尺度不一致的主张，没有事实根据，本院对上诉人的该项主张不予采纳。 综上所述，被上诉人对上诉人作出第158号《处罚决定》和第36号《强拆决定》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人上诉请求撤销一审判决和第158号《处罚决定》、第36号《强拆决定》，其理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人伍庆端负担。 本判决为终审判决。      审判长 陈 锋 审判员 蔡 莹 审判员 王俊明 二〇二〇年九月二十九日 书记员 符 钰 附：判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日施行） 第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。 本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。 在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。 县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国城乡规划法》（2019年4月23日修正） 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正） 第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。