甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终251号上诉人（原审被告）漳县人民政府。法定代表人刘某。委托代理人周某。委托代理人牛某。被上诉人（原审原告）潘某1，住甘肃省漳县，公民身份号码：×××。被上诉人（原审原告）潘某2，男，汉族，住址同上，公民身份号码：×××。上诉人漳县人民政府（以下简称漳县政府）因被上诉人潘某1、潘某2诉其土地行政强制一案，不服甘肃省天水市中级人民法院（2019）甘05行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1984年，漳县政府向原告潘某1、潘某2的父亲潘克俊颁发了《三荒地证书》，该证书确定将王家河大队衣家沟社面积为105亩的荒地归原告潘某1、潘某2的父亲潘克俊长期经营，2005年潘克俊去世，原告潘某1、潘某2继承经营该三荒地。2017年因建设陇西至漳县高速公路，原告潘某1、潘某2经营的部分荒地在高速公路征地范围之内，原告潘某1于2019年5月28日，向漳县人民政府提交《安置补偿申请书》，要求给予安置补偿。2019年6月被告对涉案土地实施了平整。一审法院审理认为，本案的争议焦点是：1.原告潘某1、潘某2的起诉是否超过了法定的起诉期限；2.原告潘某1、潘某2的《三荒地证书》在林权改革的过程中是否失效；3.被告漳县政府对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为是否合法的问题。一、关于原告潘某1、潘某2的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据本院查明的事实，原告潘某1、潘某2对被告征收荒地的行为不服，于2019年5月28日向被告漳县政府提交了《安置补偿申请书》，要求被告给予安置补偿，从该申请书中可知，原告于2019年3月19日知道其荒地被征收的事实，而被告并未提供证据证明其在征收原告荒地时向原告告知了起诉期限，因此原告潘某1、潘某2的起诉期限应当从知道该征收土地行为之日起最长不超过一年，本案原告于2019年11月12日向该院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限。二、关于原告潘某1、潘某2的《三荒地证书》在林权改革的过程中是否失效的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”根据原告提供的《三荒地证书》以及漳县武阳镇王家河村民委员会的《证明》，该院认为原告潘某1、潘某2承包经营了涉案荒地，其土地承包经营权就应当受法律保护。且被告在庭审中亦未提供该《三荒地证书》被注销的证据，因此被告辩称的原告的《三荒地证书》在林权改革的过程中失效的理由不能成立。三、关于被告对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据该规定，本案中被告对原告土地实施的强制平整的行为应当属于行政强制执行行为，因此本案的焦点实质上是：被告对原告潘某1、潘某2的承包土地实施行政强制执行的行为是否合法的问题。1.被告实施强制执行的事实是否清楚，证据是否充足。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”本案中，被告没有提供任何证据证明在陇西到漳县高速公路建设项目征收土地的过程中给予过原告潘某1、潘某2土地补偿安置的证据，且被告也未与原告就本次高速公路建设项目征收土地签订任何征收补偿安置协议，因此在被告未给予原告征收土地补偿安置的情况下，被告对原告的土地实施平整行为没有法律依据。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，只有在被征收人存在阻挠国家建设征收土地的行为时，才能由土地管理部门进行责令交出土地，对拒不交出土地的再申请人民法院强制执行。而本案中，通过庭审查明的事实，被告没有证据证明原告存在阻挠涉案高速公路征收建设的行为，因此被告实施强制执行的行为认定事实不清，证据不足。2.被告实施强制执行的程序是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，即使被征收人存在阻挠国家建设征收土地的行为，也应当先由土地管理部门作出《责令交出土地决定》，对拒不交出的向人民法院申请强制执行。同时根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条关于“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日之后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”的规定，在申请人民法院强制执行前，行政机关还应当向当事人送达催告书。而本案中，并没有证据证明相关的土地管理机关对原告潘某1、潘某2作出过《责令交出土地决定》，并且在被告强制平整原告土地的过程中也没有书面的催告书，而且本案即使涉及到强制执行，也应当由被告向人民法院申请强制执行。因此，被告漳县政府对原告潘某1、潘某2承包土地实施强制平整的行政行为程序违法。综上，被告漳县政府对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为事实认定不清，程序违法且无法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条之规定，判决确认被告漳县政府对原告潘某1、潘某2土地实施平整的行为违法。案件受理费50元由被告漳县政府承担。漳县政府上诉称，一审判决确认上诉人征用（占用）被上诉人土地并对土地实施平整的行为违法认定事实错误，属于认定对象错误，上诉人不是本案适格被告。自陇漳高速开工以来，上诉人没有进行任何行政行为及措施，也没有指使工作人员强制推整被上诉人的土地，更没有对被上诉人的土地进行占用、平整。占用、平整土地是施工单位的行为，与上诉人无关，上诉人不是适格被告。对被上诉人的起诉应当裁定驳回。案涉项目征收土地时不涉及被上诉人使用的土地，所以不存在征用（占用）以及补偿的问题。被上诉人要求确认上诉人强推其土地附着物行为违法的请求不能成立。被上诉人起诉没有事实根据和法律依据，一审判决认定上诉人实施平整土地行为违法属于认定事实错误，适用法律错误。上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”从一审诉状、二审上诉状的内容看，因漳县政府或者相关部门未与潘某1、潘某2签订征收补偿协议以及补偿安置相关问题尚未得到妥善解决、未通过法定程序责令交出土地，潘某1、潘某2起诉请求确认漳县政府平整占用其“三荒地”的行为违法，针对的是案涉“三荒地”及地上附着物的强制平整占用行为，亦即强制平整占用土地行为。故本案审理的焦点问题是：一、漳县政府是否属于强制平整占用土地行为的适格被告；二、强制平整占用土地行为是否合法。关于漳县政府是否属于强制平整占用土地行为的适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布公告亦是其履行职权的表现。因此，在被平整占用的三荒地位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明土地平整占用确系在其不知情的情况下由其他主体违法强制平整占用，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制平整占用行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案漳县政府在一、二审中均未提供证据证明由其他主体对涉案土地平整占用的事实，故本案强制平整占用土地的适格被告应当为漳县政府。关于强制平整占用案涉土地行为是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。根据上述规定，在土地征收过程中，依法补偿安置的前提下，若被征收人存在阻挠国家建设征收土地行为的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以作出责令交出土地的决定，被征收人拒不交出土地的，须申请人民法院强制执行。所谓“依法补偿安置”，是指依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，对被征收土地及地上附着物进行补偿安置完毕，或者征收部门与被征收人均就补偿安置达成协议或者无正当理由拒绝接受安置补偿。本案上诉人漳县政府在一、二审中均未提供证据证明对案涉土地依法补偿安置，或者土地行政主管部门作出责令交出土地的行政决定，以及申请人民法院强制执行的情况下，迳行实施了案涉占用土地行为主要证据不足。另外，根据正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当程序。本案上诉人漳县政府对案涉“三荒地”实施的强制平整占用行为，属于对集体土地征收过程中所实施的行政强制行为，应遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定来实施案涉行政强制行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定给予被上诉人陈述、申辩的权利；在申请人民法院强制执行前，应当催告被上诉人履行义务。催告书送达十日后被上诉人仍未履行义务的，方可向有管辖权的人民法院申请强制执行。但是，漳县政府并未保障二被上诉人的陈述、申辩权。据此，认定其强制占用土地行为程序违法。综上，上诉人漳县政府实施的案涉土地强制平整占用行为主要证据不足、违反法定程序。一审判决确认漳县政府实施的案涉强制平整占用土地行为违法认定事实清楚，适用法律正确。上诉人漳县政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人漳县人民政府负担。本案判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 薛 扬审判员 赵静莉二〇二〇年九月一日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；