云南省临沧市临翔区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0902行初1号原告杨金文，男，1978年2月13日出生，汉族，临沧市人，农民，户籍所在地：临沧市县，经常居住地：临沧市临翔区。被告临沧市临翔区自然资源局。住所地：临沧市临翔区迎宾路**。法定代表人陈庆红，该局局长。行政机关出庭应诉负责人：何文杰，临沧市临翔区自然资源局副局长。委托代理人高小瑛，云南聚盈律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。原告杨金文不服被告临沧市临翔区自然资源局（以下简称区自然资源局）于2019年12月18日作出的临翔自然资行罚字[2019]159号《行政处罚决定书》的行政行为，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。本院经审查于同日立案受理，并于2020年1月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年7月3日，本案经云南省高级人民法院批准，依法延长审理期限三个月。2020年9月30日，本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告杨金文，被告区自然资源局负责人何文杰及该局委托代理人高小瑛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告区自然资源局于2019年12月18日作出临翔自然资行罚字[2019]159号《行政处罚决定书》，查明原告杨金文未经批准擅自在临翔区忙畔街道青华社区忙半组违法占用312.97平方米（0.469亩）土地的行为，违反了2004年修订的《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条规定，并根据该法第七十六条规定，对杨金文作出如下处罚：“1.责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令30日内将违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。”原告杨金文诉称，原告于2016年10月10日与青华社区忙半组村民郭升签订《土地转让协议书》，与其购买了部分土地，该土地因原引水使用的转山大沟已毁坏，使该地块变为旱地。经原告辛苦劳作在该土地上建盖了房屋，现被告做出行政处罚，要求原告自行拆除建筑物并将土地归还青华社区忙半组，本人不服该决定，理由如下：1.经过历年来的努力，边疆临沧县发展成现今的临翔区，原忙畔乡变成了现在的忙畔街道基层政府，随着环城西路及青华医院、学校等的新建，城镇发展的扩大化注定了土地用途的明显改变，原告所建设的用地己不属于基本农田，该范围地块己严重不适应种植水稻谷麦；2.依据《云南省违法建筑处置规定》（2017年）第三条第二款规定：“已建成的建筑是否属于违法建筑，依照建设时的法律、法规和城乡规划予以认定。”原告建筑施工至完工以及投入使用期间，“实际并无以前或该建房期间的规划公示、展示以及规划用途，”所以不能依据现实的“圈地规划”作出。“土地利用总体规划”实为大的概念，实际应客观依据当时建房所在地区域，并经分级审批划分的土地利用区、综合土地用途评定土地的等级进行确定以及是否纳入规划；3.原告建房过程中并无任何相关职能部门或街道办事处出面责令停止建设或发出《停工通知书》，履行具体的行政行为职责，故被告行政不作为具有一定过错责任，会导致原告的经济损失，势必侵犯原告的合法权益。原告认为，首先，在罗明昌倒卖土地一案的刑事判决中，已经明确涉案土地属“无法恢复耕种”的土地，加之随着环城西路的建设，城镇发展的扩大注定了土地用途的明显改变，不应拘泥于土地最初的用途；其次，原告不认可被告就涉案土地作出的地类认定情况。根据有关法律规定，已建成的建筑物是否属于违法建筑，依照建设时的法律、法规和城乡规划予以认定。被告作出的地类认定，无充足的证据证实，且根据《土地管理法》规定，城市规划应有各级人大的评估报告及征求意见的情况，同时应予以公告，并设立保护性标志。迄今为止，原告未曾看见公告及保护性标志；第三，被告作出的行政处罚决定违反正当程序。根据《土地管理法》及《城乡规划法》规定，被告对违反《土地管理法》及相关法规的行为进行监督检查，城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。《云南省违法建筑处置规定》规定，相应的政府部门应责令停止建设，尚可采取改正措施消除影响的，限期改正。本案中，原告在建房过程中无任何部门对原告的建房行为予以制止或劝诫，这是政府行政不作为的体现，故被告作出的处罚决定书不具备基础条件；第四，被告作出的行政处罚不当。根据《行政处罚法》规定，行政处罚应遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度相当。涉案土地上的房屋如果简单作出强制拆除处理并退还土地有失公允，加之“原告以前居住的房屋政府实施棚户区征收改造时，当时仅有货币补偿，无其他选择。”故希望被告本着尊重历史、以人为本、实事求是的慎重处理。现提起诉讼要求：1.依法撤销临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告杨金文未向本院提交有关证据材料。被告区自然资源局辩称，首先，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》所依据的事实清楚、证据确实充分。在对2019年临沧市临翔区违法占地建房集中查处工作中，发现非本村村民杨金文户未经批准擅自违法占地建房的情况，于2019年10月23日依法进行立案调查。经调查核实，杨金文户于2016年向当地村民郭升户转让得涉案土地，同年在未有任何批准手续的情况下建盖了一栋砖混结构房屋用于本户居住使用。通过现场勘测，该房屋占地面积为312.97平方米，全部不符合临翔区2010-2020年土地利用总体规划。根据《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，但本案中原告户未经审批建房是无可争议的事实，且原告也认可其违法事实；其次，区自然资源局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确，不存在程序违法问题。区自然资源局在履职过程中发现原告户未经批准，擅自占用农用地建盖房屋，违反了《土地管理法》第四十四条规定，并根据该法第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，由县级以上人民政府自然资源主管部门，责令退还非法占用土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。综上，区自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、程序合法。请求驳回原告的全部诉讼请求。被告区自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.《国土资源执法监察证》、违法线索登记表、核查报告、立案呈批表、接受调查通知书、送达回证，用以证明2019年10月23日，区自然资源局根据案件线索，及时对原告户涉嫌违法占地情况进行核查并依据法定程序进行立案；2.原告身份证、户口簿复印件、《地产转让协议书》《建房合同》《收据》《临沧市临翔区棚户区改造项目房地产征收与补偿协议书》，用以证明原告的户籍所在地为临沧市县，并非涉案土地的合法使用权人，其于2016年10月10日向他人转让得涉案土地的事实；3.《询问笔录》，用以证明原告自认在涉案土地上建盖房屋未办理审批手续；4.《询问笔录》《现场勘测笔录》、照片、《现场勘查图》，用以证明经区自然资源局调查核实，原告户在涉案土地上建盖房屋的事实。该房屋违法占地面积312.97平方米（0.469亩），经实地勘测并根据临沧市临翔区土地利用总体规划2010-2020标示的规划地类，原告户违法占地面积均不符合总体规划；5.《土地现状地类认定书》《土地利用规划地类认定书》调查报告、处理决定呈批表、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》、送达回证、《听证申请》《听证委托书》、听证签到册、《听证笔录》，用以证明区自然资源局在查清案件事实后作出调查报告及提出处理意见，并经集体讨论提出处罚建议。依据《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条等法律法规规定，向原告告知了其享有的相关权利，并依法举行了听证会；6.《行政处罚决定书》及送达回证，用以证明区自然资源局在案件事实清楚的情况下，根据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条规定，对原告作出行政处罚并依法将处罚决定书送达给原告。经庭审质证，原告对被告区自然资源局提交的证据认为：1.《现场勘测图》所记载的房屋建筑面积285.82平方米认为与实际面积不符，应为310多平方米；2.对《土地现状地类认定书》认定涉案土地系耕地不认可，因该土地上建房前没有任何农作物，是长满杂草的荒地；3.涉案土地不是买卖所得，而是通过流转得来的。对其余证据的真实性、合法性及关联性无异议。本院对上述证据认证如下：对被告区自然资源局提交全部证据，虽原告对其中的《现场勘测图》及《土地现状地类认定书》不认可，但是又未列举相反证据推翻该证据，且被告区自然资源局作为区人民政府下设的职能部门，有职权作出地类认定并对相关土地违法案件依法进行查处，故本院对该部分证据予以认定。对被告提交的《临沧市临翔区棚户区改造项目房地产征收与补偿协议书》，因该协议的被征收人是“杨金菊”，非原告本人，故本院认为该证据与本案无关，本院不予采信。对被告提交的其余全部证据，本院认为其来源合法、内容客观真实、与本案具有关联性，且证据间能够相互印证，能充分证明案件的相关事实，故本院采信被告提交的除《临沧市临翔区棚户区改造项目房地产征收与补偿协议书》外的全部证据。经审理查明，原告杨金文的户籍所在地系临沧市县（职业：粮农）。2016年10月10日，原告与其姐杨金菊共同向临翔区忙畔街道青华社区忙半组村民郭升流转得土地0.469亩，双方签订了《土地转让协议书》。该地块系郭升户向集体经济组织承包所得的承包土地。此后，原告在未办理任何相关用地审批手续的情况下，于2018年11月4日与普廷才签订《建房合同》，由普廷才在该宗土地上为原告承包建盖一栋砖混结构房屋。该房屋建设完工后由原告用于本户居住生活使用至今。经昆明指北针测绘有限公司临沧分公司于2019年11月12日现场勘测，原告房屋建筑面积285.82平方米，建房占地面积312.97平方米（0.469亩）。区自然资源局通过对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020年）》上标示的规划地类认定，该0.469亩土地全部属耕地。根据《土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条规定，区自然资源局于2019年10月23日对原告违法占地行为进行立案查处，并于2019年11月25日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》于11月27日送达给原告。2019年11月29日，原告向区自然资源局提出听证申请。2019年12月16日，区自然资源局依法就原告违法占地行为举行了听证，原告及委托代理人张美茜（原告妻子）参加了听证。2019年12月18日，区自然资源局对原告违法占地建房行为作出《行政处罚决定书》，处罚内容为：1.责令原告于15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.责令原告30日内将违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组。2019年12月19日，区自然资源局将该《行政处罚决定书》送达给原告。原告不服该《行政处罚决定书》于2020年1月3日向本院提起行政诉讼，要求撤销区自然资源局作出的《行政处罚决定书》。本院认为，原告杨金文不服2019年12月19日收到的区自然资源局作出的《行政处罚决定书》，于2020年1月3日向本院提起行政诉讼。根据《行政诉讼法》第四十四条规定，“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼……”本案中，对原告作出的《行政处罚决定书》中明确，原告可以在收到处罚决定书之日起15日内直接向人民法院提起诉讼，故本案不存在超过起诉期限问题。根据2004年修订的《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。根据上述法律规定，对农村村民违法占用土地建设住宅的处理，属县级以上人民政府土地行政主管部门的职责。本案中，因市县机构改革，区自然资源局系区人民政府下设的工作部门，根据职责分工，由其继续行使土地违法案件查处的行政职权。根据上述事实和法律规定，区自然资源局依法有权作出本案《行政处罚决定书》。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。根据2004年修订的《土地管理法》第三十一条、第三十四条、第三十六条、第七十七条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行基本农田保护制度。”“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”《土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府……”《基本农田保护条例》第十五条规定，“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准”。综上，原告杨金文非法占地建盖房屋的行为违反了上述法律规定，区自然资源局作出责令原告15日内自行拆除在违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的处罚有事实依据及法律依据，本院应予支持。根据《农村土地承包法》规定，为维护农村土地承包经营当事人的合法权益，保持农村土地承包关系稳定，非因法定事由，在承包期内，发包方不得收回、调整承包地，不得非法变更、解除承包合同。另外，根据2004年修订的《土地管理法》第六十三条第二款及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定，承包方将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方有权请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失。本案中，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对违法占用土地建住宅的情形作合理区分，没有考虑原告对涉案土地依法享有流转经营的客观事实，责令原告将违法占用的312.97平方米土地退还青华社区忙半组的处罚决定，直接导致原土地承包方郭升户与忙半组之间的土地承包合同终止，故区自然资源局作出的该项处罚决定违反了上述法律规定，属适用法律错误。综上，原告杨金文要求撤销区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》中，责令原告15日内自行拆除在违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状的诉讼请求，与本案查明的事实不符及与有关法律规定相悖，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条、第七十条第（二）项、第（四）项规定，判决如下：一、驳回原告杨金文要求撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》中，责令原告“15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的312.97平方米（0.469亩）土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状”的诉讼请求；二、撤销被告临沧市临翔区自然资源局作出的临翔自然资行罚字〔2019〕159号《行政处罚决定书》中，“责令30日内将违法占用的312.97平方米（0.469亩）土地退还忙畔街道青华社区忙半组”的行政处罚。案件审理费50元，由原告杨金文承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省临沧市中级人民法院。审 判 长  石兆钟人民陪审员  张立彦人民陪审员  周庆荣二〇二〇年九月三十日书 记 员  杨海波