山东省聊城市东昌府区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁1502行初170号原告王恒卫，男，1977年10月6日出生，汉族，住阳谷县。委托代理人李艳龙，山东居高律师事务所律师。委托代理人牛川鲁，山东居高律师事务所律师。被告阳谷县石佛镇人民政府，住所地阳谷县石佛镇石佛村。法定代表人于乾芳，镇长。出庭负责人蒋庆峰，副镇长。委托代理人侯典谟，聊城东昌君成法律服务所法律工作者。原告王恒卫因要求确认被告阳谷县石佛镇人民政府(以下简称石佛镇政府)强制拆除其房屋的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，依法向被告石佛镇政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案。原告王恒卫及委托代理人李艳龙、牛川鲁，被告石佛镇政府的副镇长蒋庆峰及委托代理人侯典谟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告是阳谷县石佛镇冯营村民，在本村拥有合法宅基。近期，原告收到村里通知，要对村集体土地实施征收工作，并告知原告限期将房屋腾空，但是并未出示任何征收文件，也未进行安置补偿。2020年3月28日，被告在未履行任何告知程序的情况下，组织人员将原告房屋强制拆除。被告违反法律规定，在未经法定审批及合理赔偿的情况下，对原告合法所有的房屋及地上附属物强制拆除的行为严重违法，侵犯了原告的合法权益，请求依法确认被告强制拆除原告房屋及地上附属物行为违法;诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：光盘视频、录音，视频证明原告房屋被强制拆除，强制拆除的人员是被告工作人员，录音证明是被告实施了强制拆除行为。在庭审后原告向本院递交了石佛镇政府制定的《征迁安置补偿实施方案》、阳谷县人民政府和石佛镇政府及冯营委会签订的《复垦协议书》、《政府信息公开申请答复书》，证明涉案土地增减挂项目为被告主导实施，涉案拆除行为应当也由被告实施。被告石佛镇政府辩称，一、原告除证明拆除事实外，仍应对其是涉案房屋合法权利人承担举证责任，否则原告的诉求缺乏基础事实和依据。二、原告所诉的事实与客观事实不符，案涉宅基土地并非行政征收，而是由村委依据山东省人民政府鲁政土字[2011]913号文件和国土资发[2008]138号《关于城乡建设用地增减挂试点管理办法》的要求组织实施，复垦后土地仍归村集体所有，村民仍是受益者，并非政府行政征收村民永久失地的情况。且即使土地被行政征收，根据《山东省土地征收管理办法》第五条的规定，答辩人并非市县人民政府，不是集体土地征收主体。因此，村委按照文件进行规划拆除，是村委与村民的自治行为，并非行政行为，本案不属于行政诉讼的受案范围。三、原告房屋的拆迁是村集体经济组织与村民之间的自治行为，拆迁行为是平等主体之间的民事法律关系。答辩人不参与冯营房屋的拆迁，亦未作出任何拆除决定，冯营的具体拆迁行为与答辩人无关，答辩人对该户拆除具体情况不了解，原告无证据证明是答辩人实施的拆除行为，故原告以答辩人为被告提起行政诉讼缺乏事实根据和法律依据。综上，冯营房屋的拆除行为系冯营村民的自治行为，并非行政行为，原告无证据证明答辩人实施了拆除行为，请求法院驳回原告对答辩人的起诉。被告石佛镇政府向本院提交了以下证据：1.阳谷县石佛镇冯营村民委员会证明，证明冯营委自主并独立实施了房屋拆迁事宜，并委托施工方进行施工，拆除行为的实施主体并非本案被告，原告诉被告主体错误。2.委托拆除合同，证明冯营委征求村民意见后独立委托肖某、陈某、殷木彬对全村腾空房屋进行拆除的事实，拆除行为的实施主体并非本案被告，原告起诉本案被告属于主体错误。3.冯营拆迁意向书一组，证明冯营同意拆迁户已达到70%以上，根据村民委员会组织法第二十二条、第二十四条规定，村委自主实施拆除行为的事实。4.石佛镇冯营两委关于拆迁的会议记录五份，证明冯营村委会基于与村民签订的拆迁意向书、入户调查表等情况，讨论制定分配方案，并进行公示，村委按照上述程序自主实施拆除，与被告无关。5.冯营拆旧建新方案公告（《冯营新农村建设情况公告》）及公告公示照片，证明冯营委对项目规划、住宅设计等工作进行了公示公告，充分保障了村民知情权、参与权，村委自主实施拆除行为得到了大部分村民同意，是村民自治范畴，与被告无关。6.阳谷县石佛镇冯营土地复垦工程资料汇编、采购合同书、成交通知书，证明冯营委本着先复垦后使用的原则，通过采取招标的方式，来确定复垦工程实施人，村委是包括拆除复垦等增减挂项目的实际实施者和责任主体，案涉房屋拆除的法律后果不应由被告承担。在庭审中被告申请证人王某、陈某、肖某出庭作证。王某（冯营支部书记）证明称：冯营的拆迁工作是村两委商议后形成会议记录，根据群众意愿实施的。原告的房屋是村委雇佣的挖掘机进行拆除的。在拆除前曾向镇政府打报告，镇政府称要村民签订意向书，达到半数以上才可拆除。拆除当天有指挥部（指挥部是镇政府成立的）的人在现场指导工作，防止发生安全事故。在拆除过程中有部分村民口头同意拆除就没签意向书。陈某、肖某证明称：证人与冯营委会签订了委托拆除合同，由村委会的人领到拆除现场，按照村委会的安排拆除房屋，在拆除时没有群众阻拦。经庭审质证，对原告提交的证据，被告异议称：对光盘视频的真实性有异议。录音不能证明通话接警人员的真实身份，只能是录音人的自述，不能证明被告实施房屋拆除行为，如被录音人的陈述作为本庭证据，当属证人证言，被录音人员应出庭作证，否则该证据不能作为认定本案事实的依据。对原告提交的《征迁安置补偿实施方案》、《复垦协议书》及《政府信息公开申请答复书》的真实性无异议，但认为上述证据能证明涉案土地项目不是土地征收，是村集体自主实施的土地增减挂项目，实施主体包括复垦主体是村委会，镇政府对该项目仅是指导作用，不是行政责任主体也未实施强拆行为。对被告提交的证据，原告异议称：对村委会证明不予认可，认为村委会的工作受镇政府监督和指导，无法排除村委会是按照被告要求作出的该证明，且该证据系本案被告在诉讼过程中单方收集的证据，违反法律规定，不具有合法性。村委会无权强拆村民的房屋，涉案片区是土地增减挂项目，增减挂试点工作应当由县人民政府负责组织实施，乡镇人民政府做好相关配合工作。村委会不是行政主体，没有法定的作为拆迁人的资格，该证据与本案没有关联性。对委托拆除合同不认可，该合同是村委会与个人签订的，真实性无法核实，其次村委会不具有委托他人拆除村民房屋的权利，即便是村委会与案外人签订了委托合同，也不能证明是村委会拆除了原告房屋，委托合同的签订与强拆行为之间没有必然联系。对冯营拆迁意向书有异议，拆迁意向书均为案外人签字，真实性无法核实，原告并未签订意向书，被告在原告未签订意向书和补偿协议的情况下，未履行任何告知催告程序，组织人员违法拆除了原告房屋。村两委会议纪要前三份未加盖制作单位公章，签名真实性无法核实，会议纪要中明确记载，村委会实施冯营拆迁工作是完成镇政府工作要求，村委会从镇政府处领取拆迁意向书，作说明和宣传发动工作，可以印证村委会仅系行政机关的助手和辅助者，是配合被告完成拆迁工作，村委会实施的行为可视为行政委托，对其产生的法律后果应由被告承担。对冯营新农村建设拆旧建新方案公告及公告公示照片不认可，涉案片区系增减挂项目，《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定要充分听取村民意见，保障村民知情权，但方案制定并非经村民会议决定，未保障村民知情权和参与权，不具有合法性。本案原告诉被告强拆行为违法，与补偿行为无关。被告超过举证期限提交的土地复垦工程资料等证据与原告所诉的强拆行为不具有关联性。证人王某的陈述不具有真实性，其陈述的70%村民签订了意向书，但全村共480户，被告提交的意向书只有212户。因为本案涉及冯营的增减挂项目，对于同意拆除的村民可能是由村委会委托他人进行拆除，但是本案原告并不同意拆除，两名挖掘机证人在陈述中表明没有老百姓阻拦，他们拆除的均是签订意向书的，与本案无关，原告并没有同意拆除，涉案拆除行为是强拆行为，两名挖掘机司机证言与本案没有关联性。本院对当事人提交的证据确认如下:原被告提交的证据及出庭证人的证言与本案待证事实相关联，且证据来源合法，故本院作为有效证据予以采纳。经审理查明，原告系阳谷县石佛镇冯营村民，在该村建有房屋。因该村实施土地增减挂项目，需要进行拆迁。2020年1月份，冯营委会对村民发放冯营拆迁意向书，就拆迁措施进行调查。2020年2月15日冯营委会分别与殷木彬、肖某、陈某签订委托拆除合同，委托殷木彬、肖某、陈某对需拆除的房屋完成拆除清理工作，冯营委会按每处院200元向三人支付劳务费用。2020年2月23日冯营委会制定并张贴了《冯营新农村建设情况公告》，对房屋拆迁奖补政策、新村建设、土地增减挂奖补、门市房及分房标准进行了规定。2020年3月28日原告原在冯营的房屋拆除。原告向本院提起诉讼，要求确认被告石佛镇政府强制拆除其房屋及地上附属物的行为违法。本院认为，关于被告是否实施了强制拆除原告房屋及地上附属物的问题。行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，原告虽然指认视频中有被告工作人员出现，但被指认的该人员并无指挥或实施拆除工作的语言或行为。并且，被告及证人王某对被告工作人员出现在拆除现场但并非实施拆除行为也作出了合理解释。原告所称的报警电话的真实性无法核实，且接警人员所称的政府拆迁不能直接证明被告石佛镇政府实施了拆除原告房屋的行为。冯营委会与陈某等三人签订的委托拆除合同，可以证明对原告房屋的拆除是村委会联系施工队伍实施的。原告认为村委会从镇政府处领取拆迁意向书、作说明和宣传发动工作，可以印证村委会实施拆迁工作是完成镇政府的工作要求，系行政机关的助手和辅助者，村委会实施的行为可视为行政委托。鲁国土资规[2015]1号《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第四条第五款规定：“增减挂钩试点工作应当由县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作，相关部门分工合作，共同推进。”根据该规定，被告作为乡（镇）人民政府，其职责是配合做好增减挂钩试点的相关工作。被告制定的《征迁安置补偿实施方案》是为了“确保石佛镇征迁补偿安置工作的顺利进行”，在方案制定及实施中均未要求对村民的房屋同意或批准予以强制拆除，该方案即非拆除决定，亦非组织拆除行为，不能证明被告实施了强制拆除原告房屋的行为。冯营土地增减挂项目实施，是由村委会向村民征询拆迁意向后实施的，土地增减挂钩不是土地征收，不改变土地性质及所有权人，拆迁后土地权属仍归冯营所有，冯营委会是实施土地增减挂项目的利益主体。且冯营委会认可自己拆除了原告房屋，原告不能提供证据证明被告存在授权或委托的行政行为，据此，现有证据不能证明被告实施了涉案强拆行为。按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，村委会对村集体土地享有管理权及处置权。村委会作为法律法规授权的行使部分行政管理职能的组织，因实施行政管理职能产生纠纷时，可作为行政诉讼的被告应诉。在本案所涉的土地增减挂钩项目中，冯营委会出于对村集体土地整治的需要，拆除原告的涉案房屋，为本案的适格被告。经法院释明后，原告拒绝变更被告。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告王恒卫的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审判长  韩恒印审判员  于淑青审判员  雷素兰二〇二〇年九月二十七日书记员  董 琪