湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行初49号 原告株洲振邦科技实业有限公司，住所地株洲市天元区黄河南路工业一区。 法定代表人王自团，系执行董事。 委托代理人李高文，女，汉族，1956年10月11日出生,住湖南省株洲市芦淞区，代理权限为一般代理。 委托代理人曹远泽，湖南金州律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告株洲市石峰区人民政府，住所地株洲市石峰区响田东路268号。 法定代表人邓元连，区长。 委托代理人黄媛，代理权限为一般代理。 委托代理人何行昌，湖南犀城律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人株洲市生态环境局，住所地株洲市天元区渌江路137号。 法定代表人彭小中，局长。 委托代理人杨桦，代理权限为特别授权。 委托代理人张大非，湖南一星（株洲）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告株洲振邦科技实业有限公司（以下简称振邦公司）与被告株洲市石峰区人民政府及第三人株洲市生态环境局行政强制关停及行政赔偿一案。前向本院提起行政诉讼，经本院（2019）湘02行初82号判决后，原告不服，上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院审理后，以（2019）湘行终2073号裁定将该案发回重审。本院于2020年4月8日重新立案后，依法组成合议庭，追加了株洲市生态环境局作为第三人参与诉讼。于2020年5月19日公开开庭进行了审理。原告振邦公司委托代理人李高文、曹远泽，被告株洲市石峰区人民政府的委托代理人黄媛、何行昌，第三人株洲市生态环境局委托代理人杨桦、张大非到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2018年3月13日，被告株洲市石峰区人民政府根据株洲市人民政府文件精神，制定《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》，将原告列为石峰区绿心地区第一类18个“调整退出类”工业项目之一，并从区两型办、法制办、发改局、经信局等21个区属单位抽调人员，组成株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组（以下简称石峰区绿退领导小组），牵头负责工业项目的退出工作。2018年5月2日，株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室（以下简称石峰区绿退领导小组办公室）向原告送达当天印制的《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，限定原告在同年5月17日前停止生产，同年7月31日前完成全面退出。2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室再次向原告送达当天印制的《关于绿心地区工业项目停产告知书》，限令原告在当月25日前停止在生态绿心地区现有工业项目的生产，逾期不停产将依法强制执行。接到上述两个函件后，原告多次致函被告和石峰区绿退领导小组办公室，并安排专人与被告及石峰区绿退领导小组沟通，一方面表明积极配合关停退出绿心地区工业项目的态度，另一方面如实反映公司现状，承诺待公司搬迁补偿费用确定无误，与被告签订《国有土地使用权收购合同》，在合同约定条件成就时，公司力争在三个月内关停工作工厂，按合同约定搬迁并交付土地。遗憾的是，被告及石峰区绿退领导小组办公室对原告呈交的情况反映函件未作出任何答复，对原告主动前往沟通的人员不予理睬，并于2018年10月19日由石峰区绿退领导小组办公室组织数十人，采取强行断水、停电和对部分机械设备进行查封等野蛮手段，强制将原告关停至今。原告认为，被告的多个行政行为严重违法。一、石峰区绿退领导小组办公室依法不具行政主体资格。二、石峰区绿退领导小组办公室印制的《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》和《关于绿心地区工业项目停产告知书》依法属于越权行政行为。三、石峰区绿退领导小组办公室对原告作出责令停产停业的准行政处罚决定程序违法。四、石峰区绿退领导小组办公室对原告采取强行停水、断电和对部分机械设备等实施查封的行政强制执行行为严重违法。五、被告株洲市石峰区人民政府对原告实施违法关停的行政行为，严重侵害了原告的财产权，依法应当予以赔偿、补偿。请求：一、确认被告株洲市石峰区人民政府先后于2018年5月2日和2018年9月11日印制并送达的《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》、《关于绿心地区工业项目停产告知书》及2018年10月19日采取断电、停水、张贴封条查封原告的部分机械设备，强制原告停产停业的行政行为违法；二、判决被告赔偿、补偿原告相关经济损失共计44473055.11元。（其中房地产、企业关停退出等损失43125915元；因关停退出引发45名公司职工劳动争议等经济损失1347140.11元）；三、判决被告承担本案评估费、诉讼费等相关费用。 被告株洲市石峰区人民政府辩称：一、株洲市石峰区人民政府行政行为合理合法。二、强行停电关停被答辩人企业系株洲市环境保护局的合理合法行政行为，被答辩人要求答辩人对其补偿于法无据。三、被答辩人依据《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》退出的补偿合理合法。强行关停被答辩人的主体不是株洲市石峰区人民政府，被答辩人要求答辩人承担补偿责任于法无据，并且依据株洲市石峰区绿心地区工业项目退出的相关政策，答辩人会给予被答辩人搬迁补偿。 第三人株洲市生态环境局辩称：本案诉讼与我局无关。 原告举证： 证据一：1、振邦公司的营业执照；2、规划条件通知书；3、2016年-2018年增值税纳税申报表；4、环境管理体系认证证书；5、职业健康安全管理体系认证证书；6、质量管理体系认证证书；7、2018年度消防工作责任状；8、2017年、2016年、2015年安全生产目标管理责任书；9、建设项目环境影响报告表；10、振邦公司环保竣工验收资料汇编；11、振邦公司北区分厂建设项目环保竣工验收工作总结；12、建设项目竣工环境保护“三同时”验收监测报告；13、废水、废气、噪声监测报告；14、振邦公司近年来获得的荣耀奖牌奖杯。证明：1、原告成立于2002年7月19日，是一家依法登记注册、证照齐全的高科技企业，依法纳税。2、原告符合ISO14001：2015环境管理体系标准、OHSAS18001:2007职业健康安全管理体系标准、ISO9001:2015质量管理体系标准；3、原告严格落实安全防火责任、安全生产责任，从未发生火灾事故、安全生产事故；4、原告项目的建设从环境保护角度而言是可行的，严格执行环保“三同时制度”，达到了环保竣工验收标准。 证据二：1、国有建设用地使用权出让合同；2、产权交易合同；3、产权交易成交鉴证书；4、产权交易成交确认书；5、石峰区生态绿心地区工业项目情况调查表；6、株国用（2011）第Ａ××4号土地使用权证；7、振邦公司三丘田房产证清单及株房权证株字第1××4、1××5、1××6、1××8、1××8、1××9、1××1、1××2、1××3、1××4、1××5、1××7号房产证。证明：1、2010年8月7日，原告从株洲市产权交易中心通过拍卖方式竞得位于株洲市三丘田地段的株洲市搪瓷厂土地、房产等整体资产；2、原告现有国有土地面积38.03亩（25352.59平方米），有证房产建筑面积9874.46平方米。 证据三：1、株洲市石峰区人民政府制定的《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》；2、2018年5月2日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司送达的《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》；3、2018年6月8日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司送达的《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》；4、2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室向振邦公司送达的《关于绿心地区工业项目停产告知书》。证明：1、2018年3月13日，被告制定《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》，将原告列为石峰区绿心地区第1类18个“调整退出类”工业项目之一，并成立石峰区绿退领导小组，由石峰区绿退领导小组牵头负责工业项目的退出；石峰区绿退领导小组是被告株洲市石峰区人民政府为完成绿心地区工业项目退出工作成立的临时机构。其下设的办公室则是临时领导小组设置的内部机构，依法没有行政执法的主体资格，对外不具有法律效力；2、2018年5月2日，石峰区绿退领导小组办公室向原告送达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，要求原告于2018年5月17日前停止生产，7月31日前完成全面退出。3、2018年6月8日，石峰区绿退领导小组办公室向原告送达《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》，将原告由第1类“调整退出类”工业项目变更为第2类“限期退出类”工业项目；4、2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室再次向原告送达《关于绿心地区项目停产告知书》，将原告停产退出的期限变更为2018年9月25日，逾期不停产将予以强制执行。 证据四：1、《株洲市石峰区两型办关于李高文反映信访事项处理意见书》；2、株洲日报2018年11月16日、11月22日刊登的《中央生态环境保护督察“回头看”举报受理转办清单》、《中央生态环境保护督察“回头看”群众信访举报边督边改公开情况一览表》；3、强制断电、停水、查封振邦公司配电屏和部分机械设备等关停现场照片。证明：1、2018年10月19日，在原、被告双方没有就公司关停退出事宜达成任何补偿协议的情况下，石峰区绿退领导小组办公室组织数十人，采取以贴封条的形式查封原告正在运行的部分机械设备和正在使用的配电屏，拆除原告用电变压器上的跌落式保险，将原告总水表上锁，并将总进水管锯断等强行停水、停电的强制执行措施，该关停行为违法；2、2018年11月14日，2018年11月20日，原告通过信访向中央生态环保督察组两次反映其证照齐全的合法核心厂房因“绿心”项目被“一刀切”强制关停，没有补偿等问题，中央生态环保督察组转被告处理，被告以交办问题反映关于“一刀切予以关闭，没有补偿”的情况不属实为由欺骗中央生态环保督察组。事实上，被告的行为就是“一刀切”，且截至本次起诉时，被告尚未给予原告分文补偿。 证据五：1、资产评估报告书（湘融评字[2019]第0016号）；2、振邦公司因关停搬迁引发员工离职经济补偿表（截止至2018年10月）；3、离职员工唐菊香的《株洲市劳动人事争议仲裁委员会裁决书》；4、资产评估业务约定书、评估费发票。证明：1、2019年1月28日，原告委托湖南湘融资产评估有限公司对因绿心地区工业项目关停退出而造成原告所属存货、建筑物、构筑物、林木、机器设备及土地使用权等资产损失价值进行了评估，该部分损失共43125915.00元；2、因原告被关停搬迁，引发45名员工离职，依据《劳动合同法》第四十六、四十七条规定，原告需支付离职员工补偿费共1347140.11元。3、原告委托湖南湘融资产评估有限公司对因绿心地区工业项目关停退出而造成原告所属存货、建筑物、构筑物、林木、机器设备及土地使用权等资产损失价值进行了评估，评估费为180000.00元。 证据六：1、请求株洲市石峰区人民政府履行法定职责申请书；2、株洲市石峰区人民政府法制办文件签收单；3、EMS快递单；4、EMS官网邮件投递进度查询截图。证明2019年3月2日，原告通过现场送达和EMS邮寄两种方式向被告提交《请求株洲市石峰区人民政府履行法定职责申请书》，请求被告履行法定职责，依法对原告被关停退出造成的财产损失作出补偿决定。截止本次起诉时，被告均未予以任何答复。 被告株洲市石峰区人民政府质证：对第一组证据中的证据4、9、12、13的合法性有异议。对第一组证据中的其他证据无异议。依据株洲市环境保护局对原告的调查，原告的企业在生产过程中擅自建设喷涂工艺进行生产，原建设项目有很大的变动却没有报批。因此，第一组证据达不到原告想证明被告环保竣工验收标准证明目的。对第二组证据无异议，对第三组证据的证据1-4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该组证据证明了被告严格依据湖南省长株潭绿心保护条例，履行了相应的职责。对第四组证据的证据3的三性均有异议，对证据1-2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，第四组证据的证据1处理意见书合理合法，对信访行为的处理，我们是按照中央反馈情况进行的，这是事实过程。达不到能够证明被告对原告实施了强制停电停水、查封机械设备的行政行为的证明目的，也不能证明该行为违法。对第五组证据的三性均有异议，1、该评估报告书是原告单方委托形成的，与被告没有任何关系。2、其员工离职与被告也无关联性。对该组证据的第三个证明目的无任何事实及法律依据。株洲市石峰区绿心地区工业项目关停退出需要补偿给原告的费用已经经过原告同意的评估公司进行了评估。株洲市石峰区绿心地区工业项目工作小组选定的评估公司是经过公开招标的方式选定的。其作出的评估结果是公开公平公正的。对第六组证据的，对书面材料本身的真实性无异议，但对其所证事实有异议，株洲市石峰区绿心地区工业项目工作小组对原告企业退出一事，目前还在与其协商，没有被告不与原告进行补偿事宜协商的一说。且被告认为该证据与本案无关。 第三人株洲市生态环境局质证:对证据1真实性、合法性无异议，对关联性有异议，因为原告实际生产过程中，已经超出了生产规模，与当初的环评审批不符，属于违法行为；对证据2三性无异议，对证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，区政府工业项目退出领导小组，是受区政府指派，是代表区政府，所以是有关停的主体资格，原告被定位第二类退出的原因是环评手续不符合环境保护法的规定；对证据4、6不发表质证意见，不清楚；对证据5质证意见与被告的质证意见一致。 被告株洲市石峰区人民政府举证： 1、湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例。 2、湘两型工委〔2017〕63号通知。 3、关于中央环保督察绿心地区240个违法违规建设项目整改和551个工业项目退出分类处置指导意见。 4、株洲市人民政府办公室作出的株政便函〔2018〕10号通知。 5、附件株洲市生态绿心地区工业项目退出任务分解表。 6、株石政办发〔2018〕1号株洲市石峰区人民政府办公室关于印发《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》的通知。 7、株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作职责表、分解表。 8、石峰区绿退领导小组株石绿领发〔2018〕1号文件。 9、株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作方案。 10、2018年株洲市石峰区绿心地区工业项目退出计划一览表。 11、株石绿领发〔2018〕2号通知。 12、2018年株洲市石峰区绿心地区工业项目退出补充计划一览表。 证据1-12证明：1、依据省、市文件，原告企业被列为株洲市石峰区绿心地区工业项目需退出的企业第二类。2、石峰区绿退领导小组是依据省、市、区合法文件成立的专门履行企业退出职责的综合性机构。 13、石峰区生态绿心地区工业项目情况调查表。 14、文书送达回证。 15、石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书。 16、通知书送达回证。 17、《关于退出绿心地区的情况汇报》。 18、承诺书。 19、报告。 证据13-19证明：石峰区绿退领导小组依法履行职责。要求原告退出绿心大地区，并且原告也承诺会依据国家政策退出，并且其也已经实际自行关停企业。 20、关于对振邦公司关停退出进行协商谈判的函。 21、会议签到册及照片。 证据20-21证明：就原告企业退出补偿一事，石峰区绿退领导小组履行职责与其协商。 22、石峰区绿心地区工业项目退出评估调配单。 23、石峰区绿心退出工业项目拆除设备项目预付资金表。 24、振邦公司（含租赁企业）搬迁评估资产汇总表。 25、存货-原材料评估调查明细表、存货-产成品（库存商品）评估调查明细表、存货-在产品（自制半成品）评估调查明细表、固定资产-房屋建筑物评估调查明细表、固定资产-构筑物及其他辅助设施评估调查明细表、固定资产-管道和沟槽评估调查明细表。 证据22-25证明：石峰区绿退领导小组派遣评估机构履行对原告退出的项目进行评估。 26、株环罚预字〔2018〕S-25号《株洲市环境保护局行政处罚事先告知书》、株环责改字〔2018〕S-24号《株洲市环境保护局责令改正违法行为决定书》及送达回证。 27、株洲市环境保护局污染源现场监察记录、株洲市环境保护局石峰分局调查询问笔录。 28、照片若干张。 29、株洲市环境保护局作出的关于对振邦公司采取断电措施的函、株洲市工业和信息化局作出的关于振邦公司断电情况的说明。 证据26-29证明：本案强制关停原告企业的主体是株洲市环境保护局，株洲市石峰区人民政府不是适格的被告。 30、2019年8月28日,石峰区绿退领导小组对原告作出《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》决定对原告退出绿心地区相关实物资产补偿人民币2379720元（含力优包装盒和可达工贸退出补偿资金）。证明在诉讼过程中，被告对原告所涉企业作出行政赔偿决定。 原告质证：一、对被告证据1：《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》（下称《绿心保护条例》）的质证意见： 1.《绿心保护条例》属于地方性法规，是法定机关经过法定程序制定和颁布的，具有普遍约束力，是法院审理行政案件所必须依据的。对《绿心保护条例》本身的合法效力是无须质疑和证明的。 2.《绿心保护条例》第十二条第二款规定，在限制开发区内，除前款规定可以进行的建设以及土地整理、村镇建设和适当的旅游休闲设施建设外，不得进行其他项目建设。原告的土地属于工业用地、厂房属于工业用房，因位处绿心地区限制开发区内，根据本条例，不能再用于工业用途和其他商业用途，对原告来说完全丧失了资产的使用价值，只是徒有其名而已。 3.《绿心保护条例》第二十八条第一款规定，省人民政府应当组织长沙市、株洲市、湘潭市人民政府建立生态绿心地区生态效益补偿机制。本案中，被告因绿心环保需要关停原告工业项目却不依法补偿，明显违法。 二、对被告证据2-3：中共两型工委会、两型管委会《关于中央环保督察绿心地区240个违法违规项目整改和551个工业项目退出分类处置指导意见》（湘两型工委[2017]63号，下称《指导意见》）的质证意见： 关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.该《指导意见》属于规章以下的规范性文件，若这类规范性文件合法有效，则对法院审理行政案件具有参考作用。行政诉讼中的举证和质证应是广义的。根据《行政诉讼法》“证据”章节规定，被告举证范围不仅包括事实证据，还包括作出具体行政行为所依据的规范性文件。规范性文件既然属于被告举证范围且可能作为法院裁判的依据，就要通过质证对其进行审查，但其范围应限定在规章及以下的规范性文件。 2.该《指导意见》对“调整退出类”的四种适用类型进行了明确规定：“……四是位于绿心地区边界集中连片，在禁开或限开区于2011年8月8日前取得土地审批单或国土证的工业项目……”（P6第2-3行），原告项目位于绿心地区边界集中连片的限制开发区，且于2011年7月12日就取得了国土证，应当属于“调整退出类”工业项目，而非“限期退出类”工业项目。依据该文件，政府应当局部修改绿心总规划，将原告项目调整出绿心地区，对其直接关停违反《指导意见》规定。 三、对被告证据4-7：株洲市人民政府《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》（株政便函[2018]10号，下称《市分类处置方案》）、石峰区人民政府《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出分类处置方案》（株石政办发[2018]1号，下称《区分类处置方案》）的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.该《市分类处置方案》（P4第5-6行和附件2）、《区分类处置方案》（P4-P5和附件2）均规定原告项目相对集中且分布在绿心边界，属于株洲市17个“调整退出类”工业项目之一（P4第5-6行和附件2），而非“限期退出类”工业项目。 2.根据该《市分类处置方案》、《区分类处置方案》，政府应当修改绿心总规划，将原告工业项目调整出绿心地区，但是政府一直没有调整，反而将原告直接关停，属于违法行政行为。 3.政府对原告进行关停、限期退出，客观上已造成了行政许可被撤回的事实后果。该《市分类处置方案》、《区分类处置方案》只规定关停退出，不明确规定补偿，属于与上位法《行政许可法》相抵触而违法。 4.《区分类处置方案》规定成立临时机构区领导小组来牵头领导工业项目的退出工作，没有法律法规规章的授权依据。 四、对被告证据8-12：区领导小组《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作方案》（株石绿领发[2018]1号，下称《区退出工作方案》）、《2018年株洲市石峰区绿心地区工业项目退出补充计划一览表》（株石绿领发[2018]2号，下称《退出补充计划一览表》）的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 《区退出工作方案》作为一份规定退出工作程序的规范性文件，其置《行政处罚法》、《行政强制法》中对关停退出（责令停产停业）行政处罚和行政强制的程序于不顾，内容违法。 五、对被告证据13-14：《石峰区生态绿心地区工业项目情况调查表》、《文书送达回证》的质证意见： 关联性有异议，不能达到被告证明目的。 六、对被告证据15-16：2018年6月8日《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》（下称《分类通知书》）、《通知书送达回证》的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.该《分类通知书》作出主体为区领导小组办公室，属于被告组建的临时机构的内设机构，没有行政管理职权，主体资格违法。 2.该《分类通知书》不顾所调查的客观事实，擅自将原告工业项目从“调整退出类”变更为“限期退出类”，违背了中共两型工委会、两型管委会《指导意见》和《市分类处置方案》等上级规范性文件的规定，对原告权利产生了重大实质影响，明显违法。 3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。”该《分类通知书》的收件人为李琴芳，李琴芳属于公司财务人员，并非原告公司负责收件的人，被告的送达程序违法。 七、对被告证据17-19：原告向被告所发的《关于退出绿心地区的情况汇报》、《承诺书》、《报告》的质证意见： 关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.2018年5月7日原告向被告送达《关于退出绿心地区的情况汇报》、2018年5月10日原告向被告送达《承诺书》、2018年10月22日原告向被告送达《报告》，一方面表明原告积极配合被告工作，有沟通意愿，态度良好；另一方面表明原告已经多次要求被告依法补偿，但是被告一直不履行依法补偿职责。 2.该三份证据证明被告不考虑原告属于机械加工企业，设备多、质量重，搬迁难度大的客观实际，只顾行政管理效率，进行“一刀切”且拒不进行补偿，严重漠视原告财产权利，违背了行政行为应当便利当事人的原则。 八、对被告证据20-21：《关于对株洲振邦科技实业有限公司关停退出进行协商谈判的函》（下称《协商谈判的函》）、《会议签到册》、照片的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.《协商谈判的函》中明确说明了原告充分理解和支持区绿心地区工业项目退出，配合做好了相关工作，原告并不存在违法行为。 2.该《协商谈判的函》的送达时间为2018年11月22日，函件规定的协商谈判时间为2018年11月23日下午14：30，而被告对原告进行强制关停的时间为2018年10月19日。属于先强制关停，后协商补偿，违背了“先补偿后关停”的原则。 3.协商谈判过程没有坚持平等协商、实事求是原则，协商谈判流于形式。被告发函通知原告协商谈判的根本目的在于应付中央生态环保督察组的督办。 九、对被告证据22-25：《石峰区绿心地区工业项目退出评估调配单》（下称《评估调配单》）、《石峰区绿心地区工业项目拆除设备项目预付资金表》、《搬迁评估资产汇总表》及相应《评估调查明细表》的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.被告选择艾普瑞评估公司的程序没有依法公开，被告没有提供评估公司及评估师是否具有资产或者项目评估资质的材料。初评报告没有评估公司盖章，该份初评报告的形式要件不合法，来源不明。 2.评估范围不全，其只评估了建筑物、构筑物、机器设备、存货、园林绿化，漏掉了土地使用权损失、临时安置过渡费、新租用厂房水电改造费、停产停业损失、征收奖励等依法应当纳入评估范围的资产损失价值，评估结论的客观性存疑、明显不合理。 3.由于被告并未发布针对评估对象所述范围的征收决定公告，为了保证评估的公平性和时效性，评估基准日的选择应尽可能选择与评估目的实现日（补偿实现日）接近的日期，被告选定评估基准日为2018年6月13日没有法律依据。 4.被告没有对原告正式送达初评报告，也没有征求原告对初评报告的意见，程序违法。 5.根据《搬迁评估资产汇总表》，原告建（构）筑物原值30，282，893.00元，净值14，261，894.00元。该部分价值虽然已经评估，但是原一审判决却没有认定，判决明显违法。 十、对被告证据26-28：株洲市环境保护局《行政处罚事先告知书》、《责令改正违法行为决定书》、送达回证、《现场监察记录》、《调查询问笔录》、现场照片的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.对原告环保问题展开调查的株洲市环保局与本案被告属于不同的行政主体，环保问题与被告对原告所做出的责令停产停业关停行为之间没有任何因果关系。 2.结合被告所提交的其他证据，可以看出被告对原告进行关停的唯一原因是由于原告工业项目地处绿心地区，株洲市环保局以原告环保问题为由对原告进行处罚系应被告的要求，违法配合被告对原告的关停行为。 3.这些环保证据材料的收集时间为2018年9月底10月初，系被告对原告已经作出关停行政决定以后补充收集和制作，违背“有证在先”的原则，不符合行政诉讼证据规定。 4.原告环保证照齐全，环评合格，其中最近一次于2017年11月13日委托了湖南精博监测科技有限公司对废水、废气、噪声进行了监测，监测结果合格。 十一、对被告证据29：株洲市环境保护局《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》、株洲市工业和信息化局《关于株洲振邦科技实业有限公司断电情况的说明》、断电现场照片的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.《供电监管办法》（国家电力监管委员会令第27号）第二十四条第三款规定：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。”本案中，原告没有任何违法行为，被告对原告作出的关停决定没有任何法律依据。供电企业停电配合行政机关的违法执法行为，没有法律依据，且违反了供电合同，原告保留起诉供电企业的权利。 2.供电企业配合执法停电行为属于被告关停行政行为的辅助实施行为，即使停电行为履行了一定的手续，也无法证明被告对原告的关停行政行为合法，二者不具有关联性，被告明显违反了《行政强制法》关于行政强制的程序性规定。 十二、对被告证据：《关于绿心地区工业项目退出相关实物资产评估价值的告知书》、《株洲市石峰区绿心地区工业项目退出工作领导小组办公室拟了解绿心地区工业项目退出企业株洲振邦科技实业有限公司可搬迁实物资产搬迁费用及不可搬迁实物资产价值评估报告》[湘艾普瑞评字（2019）第088号]（下称评估报告）的质证意见： 合法性、真实性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.该评估报告系被告单方擅自委托湖南艾普瑞资产评估有限公司进行评估，程序严重违法。 2.该评估报告不是对原告因绿心地区工业项目被被告强制整体关停退出造成的损失价值作出司法评估意见，不能作为法院认定原告整体关停退出价值损失赔偿、补偿的依据。 3.该评估报告根本没有如实评估原告因绿心地区工业项目被被告强制整体关停退出造成的全部损失。 4.该评估报告的评估基准日为2018年6月13日不当。评估基准日的选取依法依规应当尽可能选取接近评估目的的实现日期，即依法依规至少应当选取接近评估报告发出的日期，即2019年7-8月的日期为基准日。 5.评估总价值不客观，不公正，严重损害原告合法权益。 十三、对被告证据：《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》的质证意见： 合法性、关联性有异议，不能达到被告证明目的。 1.被告没有依据法律规定在两个月的法定期限内履行其法定职责，该补偿决定的作出时间严重逾期，且没有告知原告依法应当享有的任何权利，显属严重程序违法。 2.补偿决定书中补偿金额依据的是湘艾普瑞评字（2019）第088号评估报告，而评估报告合法性、真实性和关联性均存在重大问题，与原告因绿心地区工业项目被强制关停退出造成的损失相差巨大。 第三人市生态环境局质证：对其三性均无异议。 第三人株洲市生态环境局举证：1、责令改正违法行为决定书及送达回证。证明株洲振邦科技实业有限公司2018年10月因环境违法行为被我局责令改正违法行为，该行政命令已于2018年10月12日送达株洲振邦科技实业有限公司； 2、行政处罚事先告知书。证明株洲振邦科技实业有限公司因环境违法行为，我局曾经做出行政处罚事先告知书，后因该企业搬迁，没有做出正式处罚决定书； 3、作出责令改正违法行为决定书依据的证据材料一套包括：立案审批表、污染源现场监察记录、对株洲振邦科技实业有限公司工作人员毛和平的询问笔录、毛和平的社保信息、现场照片十张、环境违法案件调查报告、案件处理内部审批表、株洲振邦科技实业有限公司营业执照复印件。证明第三人对原告作出决定依据的事实和法律均合法。 原告株洲振邦科技实业有限公司质证：合法性和关联性有异议，不能达到第三人证明目的。 1.本案被诉行政行为是被告对原告项目的整体关停行为，并非株洲市环保局作出的“责令改正”行政命令。第三人提交的这些证据与被诉行政行为无关。 2.株洲市环保局以原告环保问题为由对原告作出行政命令，系应被告的要求，违法配合被告对原告的关停行为。 3.株洲市环保局并未对原告作出并送达“停电”的行政决定，却直接要求株洲市经信委停电，程序违法。 4.株洲市环保局没有原告排放污染物的提取记录和检测报告，没有原告厂区周边环境受到污染危害情形的任何证据，责令原告改正违法行为证据不充分。 5.株洲市环保局石峰分局是最先立案调查取证的环保部门，原告即使有环保问题依法也应当由石峰环保分局管辖。株洲市环保局在没有任何提级管辖依据并没有依法通知石峰分局和当事原告的情形下，直接管辖本案并对原告作出行政命令，违反了《环境行政处罚办法》第二十条第二款的规定，属于程序违法。 被告株洲市石峰区人民政府质证：对第三人提交的证据三性均无异议。 根据庭审质证，本院对原、被告及第三人提供的证据予以综合采信。 经审理查明,原告振邦公司成立于2002年7月。2010年9月，原告与原株洲市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，依法取得原株洲市搪瓷厂改制处置土地及地面资产和设备。该土地坐落在石峰区三丘田。原告取得该资产后进行经营和生产。2017年12月15日，中共湖南省长株潭“两型社会”试验区工作委员会、湖南省长株潭“两型社会”试验区建设管理委员会联合印发《的通知》,原告所属涉案厂址在调整退出之列。2018年4月12日，石峰区绿退领导小组发出《的通知》，原告涉案厂址未在之列。同年4月19日，石峰区绿退领导小组发布《的通知》，振邦公司机车配件生产线在退出范围。2018年5月2日，石峰区绿退领导小组办公室向原告下达《关于石峰区绿心地区工业项目关停退出的函》，要求原告于5月17日前完成全面退出。同年6月8日，石峰区绿退领导小组办公室向原告下达《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》，告知原告涉案厂址属绿心地区退出工业项目定为第二类企业（即限期退出类企业），并送达给原告。2018年9月11日，石峰区绿退领导小组办公室向原告下达《关于绿心地区工业项目停产告知书》，要求原告于2018年9月25日前停止生产。2018年10月11日，株洲市生态环境局对原告作出株环罚预字〔2018〕S-25号《行政处罚事先告知书》及株环责改字〔2018〕S-24号《责令改正违法行为决定书》，该决定书认定原告具有未经环保审批，擅自建设喷涂工艺生产线并投入生产等违法行为，决定责令原告立即改正违法行为，恢复原状，并于3日内将改正情况书面报告。2018年10月15日，株洲市生态环境局向株洲市经济和信息化委员会出具《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》，以原告拒不改正违法行为为由，请求株洲市经济和信息化委员会要求株洲市电力公司对振邦公司采取断电措施。2018年10月18日，株洲市工业和信息化局向国网株洲供电分公司下达了《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电的通知》，并于同年10月19日派出工作人员现场见证断电工作。同日，石峰区绿退领导小组办公室对原告涉案厂房内的配电设施张贴封条。因停电，造成原告不能生产。2019年4月23日，湖南湘融资产评估有限公司受原告委托并出具《株洲振邦科技实业有限公司所涉绿心地区工业项目关停退出损失价值资产评估报告书》，该报告书评估原告涉案各项经济损失共计43125915元。原告遂诉至本院。 另查明,2019年8月28日,石峰区绿退领导小组对原告作出《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，决定对原告退出绿心地区相关实物资产补偿人民币2379720元（含力优包装盒和可达工贸退出补偿资金）。 再查明，原告重申在本案中，只诉株洲市石峰区人民政府的强制关停贴封条的行政强制行为，而不诉第三人株洲市生态环境局的行政处罚行为。 本院认为，本案系行政补偿案。争议的焦点为：1、株洲市石峰区人民政府、株洲市生态环境局是否为本案适格被告及第三人；2、株洲市石峰区人民政府对原告涉案企业是否应予行政补偿。 《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，石峰区绿退领导小组办公室因原告涉案厂址属于中央环保检查绿心地区工业项目退出企业而对原告下达了《石峰区绿心地区关停退出工业项目分类通知书》及《关于绿心地区工业项目停产告知书》，对原告涉案企业进行的断电行为，虽系执行株洲市环境保护局作出的行政处罚决定而实施，但在实施断电行为过程中，石峰区绿退领导小组办公室在配电设施上加贴石峰区绿退领导小组办公室封条，从株洲市环境保护局所作的行政处罚内容、株洲市经济和信息化委员会出具的《关于对株洲振邦科技实业有限公司采取断电措施的函》、株洲市经济和信息化局向国网株洲供电公司下达的断电通知来看，断电行为虽属于株洲市环境保护局作出，且株洲市工业和信息化局也派员现场见证断电工作。但从石峰区绿退领导小组办公室加贴封条的行为以及本案事实来看，该行为应当认定系石峰区绿退领导小组办公室为落实中央环保检查绿心地区工业项目退出企业而实施的行为。石峰区绿退领导小组办公室系株洲市石峰区人民政府设立且不具有独立承担法律责任的机构，其法律后果应由株洲市石峰区人民政府承担。故株洲市石峰区人民政府是本案适格被告。原告未对第三人作出的〔2018〕S-25号《行政处罚事先告知书》及〔2018〕S-24号《责令改正违法行为决定书》提出诉讼，第三人对本案审理无关。 《中华人民共和国环境保护法》第四条、第五条、第六条规定，保护环境是国家的基本国策。环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。一切单位和个人都有保护环境的义务。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案中，被告为落实中央环保检查绿心地区工业项目退出企业的工作目标，对原告经依法许可生产的企业实施关停，其目的虽是保护环境和实现株洲环境优化，属于国家公共利益，应依法维护，但根据法律规定应当对原告企业依法予以补偿。《株洲市绿心地区工业项目退出分类处置方案》规定：（一）调整退出类的工业项目，不予奖补。（二）限期退出类的工业项目，按以下政策进行退出：1.非法工业项目不予补偿；2.证照齐全但过期的工业项目给予适当补助；3.证照齐全且在有效期限内（截止时间为2017年5月20日）的工业项目，在规定时间内退出到位的，由所在区人民政府（管委会）给予适当补偿；4.自愿进行退耕还林且有建设用地指标的工业项目，可实行城乡建设用地增减挂钩政策；5.按照进度要求退出到位的工业项目，市政府按照时间节点和工作完成情况给予适当奖补。（三）转型突出类的工业项目按以下政策退出：1.自主转型退出的工业项目，在规定时间内退出到位的，由所在区人民政府给予适当奖补；2.放弃自主转型退出的工业项目原则上参照清水塘老工业区企业关停搬迁的模式执行，所需资金由区级平台公司自行筹措，所在区人民政府（管委会）进行统筹；市政府按照“一企一策、区别对待”的原则予以适当奖补。（四）省两型委通报我市绿心地区33个工业项目中已关停退出的5个工业项目，不享受相关退出政策，但所在区人民政府（管委会）要根据工作要求做好资料报送工作。本案中，双方诉争的目的在于补偿问题，被告在诉讼过程中已对原告作出了《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》，该补偿决定书对原告相关实物资产进行了补偿。但该补偿决定书系被告单独委托评估作出的结论，且未交代相关救济途径，属于违反法定程序，应确认违法予以撤销，并由被告重新作出补偿决定。同理，原告所诉请的赔偿依据，也系其单方评估结果，其诉请本院同样不予支持。需要指出的是，株洲市石峰区人民政府作为绿心区工业项目退出的行政责任主体，在重新作出补偿决定时，既应考虑绿心区的建设，加快推进生态文明建设，也要充分维护退出企业的合法权益，对所涉企业退出绿心区后应当继续关注，尽可能的对企业实际损失采取切实可行的补救措施，从而实现保护国家环境与维护退出企业合法权益的双重目标。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告株洲市石峰区人民政府对原告作出的《关于绿心地区工业项目退出补偿决定书》。 二、责令被告株洲市石峰区人民政府在本判决生效后六十天内对原告的补偿重新作出补偿决定。 三、驳回原告其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告株洲市石峰区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  吴晓斌 人民陪审员  谭秋良 人民陪审员  朱金萍 二〇二〇年九月三十日 法官 助理  刘 怡 书 记 员  郭文婷 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的；