西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初1262号     原告张小元，男，1965年1月17日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区。   委托代理人张焕英，女，1967年8月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市雁塔区，系原告张小元之妻。   委托代理人张**，北京圣运（天津）律师事务所律师。   被告西安高新技术产业开发区管理委员会，住所地西安市高新区。   法定代表人齐海兵，主任。   委托代理人李婷，该单位工作人员。   委托代理人景文婷，陕西洪振律师事务所律师。   被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处，住所地西安市雁塔区。   负责人范建军，主任。   委托代理人李伟，该单位工作人员。   委托代理人景文婷，陕西洪振律师事务所律师。   原告张小元诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处（以下简称鱼化寨街办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日对本案进行了公开审理。原告张小元委托代理人张焕英、张**，被告高新管委会委托代理人李婷、景文婷，被告鱼化寨街办主任范建军，委托代理人李伟、景文婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告张小元诉称，原告系陕西省西安市雁塔区XX村村民，在西安市雁塔区鱼化寨拥有房屋一处，用于经营出租，维系全家生计，因西安高新区鱼化寨村范围内棚户区改造项目被纳入征收范围，在未与原告商定补偿的情况下，被告强行拆除原告房屋东边和南边，拆迁建筑垃圾将后院填埋，在拆迁过程中断水、威胁、强行撬锁，有采取非法手段逼迫原告搬迁之嫌。被告破坏原告房屋行为给原告带来巨大的精神压力，造成严重经济损失。原告认为，被告破坏原告房屋的行为实体、程序均违法。为维护原告的合法权益，现诉至法院，请求:1.确认被告于2019年10月28日破坏原告位于雁塔区XX村XX号房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   1.集体土地使用证；   2.关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地涉及违法用地情况说明；   3.西安市人民政府行政复议决定书；   4.房屋评估书；   5.危房鉴定通知书；   6.报警求助情况登记表及强制开锁测量现场视频5个；   7.原告房屋权属证明视频2个；   以上证据证明原告主体适格，房屋建设用地合法，且在征收范围内。   8.《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》；   9.《西安高新区集体土地征收和棚户区改造补偿安置暂行办法》；   以上证据证明被诉行政行为系被告作出。   10.原告房屋被破坏照片6张、视频1个，证明原告房屋遭到破坏，给原告造成巨大损失。   被告高新管委会及鱼化寨街办辩称: 一、原告诉请无事实和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。原告称被告破坏其房屋，但经被告核查，原告并未与相关部门就房屋征收签订拆迁安置补偿协议，未将房屋移交拆迁人，因此，原告的房屋仍属于其私有财产，由其控制和管理，原告自应对其房屋的使用和现状负责。原告称房屋被破坏，却不能清晰表达被破坏的时间和情形等具体内容，足以证明房屋被破坏的行为并不存在，更不是被告所为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二条的规定，提起诉讼的主体应实事求是，全面准确、客观的陈述事实，原告所陈述的事实并非客观事实，且无证据证明被告破坏其房屋，无权向被告提起行政诉讼。二、原告应当对其诉讼事实承担举证责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款确定的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。人民法院对被诉行政行为是否存在以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。本案中，证明被告对原告实施行政强制行为的举证责任在原告，而原告举证不能。综上所述，原告的诉请无事实和法律依据，被告并未实施原告诉称的行为，请求法院依法查明事实并驳回其诉讼请求。   被告高新管委会及鱼化寨街办向本院了提交以下证据：   1.《陕西省人民政府审批土地件》（陕政土批[2018]673号）；   2.《西安市人民政府征收土地方案公告》（[2018]第169-1号）；    3.《西安市国土资源局征收补偿安置方案公告》（[2018]第169-2号）；   证明西安市鱼化寨村土地征收拆迁是依照法定程序进行的，不存在违法行为，该项目是合法征地项目。   4.《鱼化寨村拆迁、垃圾清运工程施工合同》（节选），证明原告诉称被告破坏其房屋，但却无证据予以证明，事实上鱼化寨村的房屋拆除工作由第三人拆迁公司完成，且在订立协议时，街办明确要求拆迁公司在拆除过程中要保证拆除范围外的其他生产生活设施的安全，原告对被告的诉请无事实和法律依据。   5.圣鑫建设集团有限公司（以下简称圣鑫公司）《情况说明》，证明圣鑫公司依法根据拆迁协议进行拆除，未对原告诉称房屋实施任何拆除破坏行为，原告诉称被告破坏房屋无事实和法律依据。   6.鱼化寨村委会《情况说明》，证明圣鑫公司依法根据拆迁协议进行拆除，没有对原告诉称房屋实施破坏行为，原告对被告的诉请无事实和法律依据。   庭后，被告高新管委会向本院提交《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》、张小元房屋拆除情况说明、西高鱼补告字[2020]第001号《征收补偿方案告知书》、西高鱼补决字[2020]第001号《征收补偿决定书》、西高鱼补督字[2020]第001号《督促履行征收补偿决定通知书》及《公证提存领取告知书》。   经庭审质证，原告对二被告提交的证据1-4的真实性认可，关联性及证明目的不予认可，认为本案审理的是被告实施破坏房屋行为是否违法，与征地是否取得批复及是否公告、原告是否是本村村民没有关联性，原告房屋用地合法；对证据5真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不予认可，认为该证据证明被告是实施拆除行为的责任主体，本案存在破坏房屋的事实行为；对证据6-7真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为被告存在违法破坏房屋的行为；原告对被告庭后提交证据中安置方案真实性认可，对情况说明中照片认可，对被告向其送达的其他材料均不予认可。被告高新管委会及鱼化寨街办对原告提交的证据1-5真实性、合法性、关联性均认可；对证据6-7真实性、证明目的均不予认可，认为报警情况登记表中的简要情况由原告自己填写，和本案没有关联性；对证据8-10真实性、合法性认可，证明目的不予认可，认为两份证据内容不能证明被告实施了破坏行为及原告与涉案房屋有直接因果关系，视频及照片并不能明确房屋的具体的位置和原告房屋的真实情况。   本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-5、8-9真实性被告不持异议，对上述证据的内容予以确认；对证据6、7因与本案不具有关联性或不符合证据的法定形式要件，不予采信；对证据10虽不符合证据的法定形式要件，但被告对其真实性认可，且结合本院组织现场勘查可以确认XX村XX号房屋动迁编号A2-31为两间六层，房屋外部墙体被破坏，后侧围墙砖块堆积。对被告提交的证据1-5的真实性因原告不持异议，对其内容予以确认；对被告提交的证据6-7与本院现场勘查的事实不一致，不予采信；对被告庭后提交的全部证据的真实性予以确认。   经审理查明，XX街XX村村民，在XX村XX号XX层房屋。2018年10月31日陕西省人民政府向西安高新技术产业开发区管理委员会作出陕政土批[2018]673号《关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，同意将雁塔区XX街道办事处XX村XX组69.0199公顷集体建设用地依法征收为国有。2018年11月5日西安市人民政府、西安市国土资源局分别作出[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》，对陕政土批[2018]673号审批土地件确定的征收土地位置，权属、地类、面积、征地补偿标准，地上附着物补偿费，被征收土地农业人员安置办法及办理补偿登记时间、地点等事项予以公告。2018年11月9日西安高新技术产业开发区管理委员会作出《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，该方案规定的拆迁范围是鱼化寨村村域范围内所有土地上的建筑物、构筑物和附属物。拆迁实施单位是鱼化寨街道办事处，被拆迁人是拆迁范围内的建筑物、构筑物和附属物的合法所有权人。原告宅基地上的房屋在上述征收范围内。2018年12月15日被告鱼化寨街办与圣鑫公司签订了一份《鱼化寨村拆迁、垃圾清运工程施工合同》，约定由圣鑫公司负责鱼化寨拆迁、垃圾清运工程。本院2020年8月14日组织原、被告双方进行了现场勘查，经现场勘查确认XX村XX号房屋的动迁编号为A2-31号，为两间六层楼房，外部墙体全部破坏。   另查明，在本案诉讼过程中，2020年8月被告高新管委会向原告张小元作出西高鱼补告字[2020]第001号《征收补偿方案告知书》，告知原告可以选择的安置补偿方式。2020年8月10日被告高新管委会向原告张小元作出西高鱼补决字[2020]第001号《征收补偿决定书》，决定对原告位于XX村的房屋实施征收，安置房屋面积266㎡、经营性用房30㎡、货币货币补偿金额752016元。8月14日被告高新管委会向张小元（户）作出西高鱼补督字[2020]第001号《督促履行征收补偿决定通知书》，要求其在3日内与鱼化寨街办签订房屋征收补偿协议并腾交房屋。同日，被告高新管委会作出《公证提存受领通知书》，通知张小元（户）已将补偿款项进行提存。2020年8月21日涉案房屋被拆除。   本院认为，本案的争议焦点是：1、被告高新管委会及鱼化寨街办是否为本案的适格被告；2、涉案房屋被损坏的行为是否合法。   首先，关于二被告是否为本案的适格被告的问题。   “谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证规则作出认定。被征收人虽未提供证据证明案涉房屋因拆除被损坏的具体实施机关，但其提供的证据足以表明案涉房屋位于行政机关拆迁范围内，房屋的损坏行为明显与行政机关完成拆迁工作的行政执法目的之间具有高度关联性。在此情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系其他原因损坏，否则应由行政机关承担举证不能的不利后果。   本案中，原告主张二被告对原告房屋实施破坏的依据是《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》及相关照片视频。根据被告提交的陕政土批[2018]673号审批土地件、[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》及《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》、《鱼化寨村拆迁、垃圾清运工程施工合同》等证据，可以认定原告所在村组的土地已被征收为国有，西安市国土资源局高新分局负责征地拆迁安置工作，鱼化寨街办为拆迁实施单位。鱼化寨街办已将具体拆除施工工作委托给圣鑫公司。   农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除或破坏，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的行为，而不应认定为民事主体等实施。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释以及规范性文件等规定，依法加以判定。在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。   同时一般认为，开发区管理机构并不是县级以上人民政府，但根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。”国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。从该行政规章的规定可以看出，国家级开发区管理委员会具有省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有以自己的名义作出行政规章授权范围内的行政管理权限的行政职权。   考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，土地征收主体可在规范性文件或者征地补偿安置方案中规定，街道办事处等主体可实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务，但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己的名义实施强制行为的法定职权，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用行政诉讼法>的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门的委托。不论此类主体在实际拆除过程中是以谁的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的行政机关承担，除非该行政机关能够提供证据证明征地组织实施工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作。本案中，被告高新管委会作为陕政土批[2018]673号审批土地件批准的征收涉案土地的征收主体，负责组织对涉案集体土地的征收工作，其制定的《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》中将鱼化寨街办指定为拆迁实施单位的行为应当认定为委托。   本案中，涉案建筑物被损坏系被告高新管委会在实施土地征收过程中，其指定的拆迁实施单位鱼化寨街办委托拆迁公司在拆除原告邻居房屋的过程中造成的，该损坏行为的法律后果应当由被告高新管委会承担，故被告高新管委会应当是本案的适格被告。被告鱼化寨街办是拆迁补偿安置方案确定的拆迁实施单位，具体负责拆迁工作，并委托拆迁公司实施拆除，其虽不是法定的土地征收实施主体，但作为鱼化寨村拆迁实施单位，其亦应承担相应法律责任，故被告鱼化寨街办与被告高新管委会应为本案的共同被告。   其次，关于原告张小元房屋被损坏行为是否合法的问题。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，被告高新管委会与被告鱼化寨街办明知原告宅基地上的房屋在本次征收范围内，其实施涉案土地的征收过程中，应当对原告进行补偿安置，在未对原告进行补偿安置的情况下，即使强制拆除原告邻居的房屋时，亦应要求拆除实施单位保护好原告房屋不受损坏。因此，其在实施征收土地过程中造成原告房屋损坏的行为属于违法行为。但因该损坏行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。关于原告张小元主张其房屋破坏时间为2019年10月28日的意见，被告称其没有实施损坏行为，因鱼化寨拆迁工作持续时间较长，具体时间双方提交的证据均无法证实，结合原告对涉案房屋情况更为了解的事实，对原告主张的涉案房屋损坏时间，本院予以采信。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会、被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处于2019年10月28日损坏原告张小元位于西安市雁塔区XX街XX村XX号XX号房屋的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会、被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处各负担25元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                      审判长   胡海军   审判员   孙青青   人民陪审员   田 乐     二〇二〇年九月二十九日                              书记员   鬲博                                 附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   21