福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0102行初29号 原告刘用雪，男，1950年5月25日出生，汉族，住福州市仓山区。 被告福建省自然资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路38号。 法定代表人叶敏，厅长。 委托代理人郑裕璋，男，该单位工作人员。 委托代理人李明杉，男，该单位工作人员。 第三人福州市自然资源和规划局，住所地福州市仓山区南江滨西大道193号4座5层至8层。 法定代表人吴建青，局长。 委托代理人岳江涛，男，该单位工作人员。 委托代理人林杰，福建拓维律师事务所律师。 原告刘用雪诉被告福建省自然资源厅行政复议决定一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告刘用雪，被告福建省自然资源厅委托代理人郑裕璋，第三人福州市自然资源和规划局委托代理人岳江涛、林杰到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审理期限六个月，现已审理终结。 2019年11月5日，原告因不服榕规函［2016］317号《关于的复函》（以下简称“复函”），向被告福建省自然资源厅申请行政复议。2020年1月2日，被告作出闽自然资复决［2020］1号《驳回行政复议申请决定书》，认定：“福州市城乡规划局的317号《复函》…属于行政机关内部沟通交流的过程性行为。同时，317号《复函》内容并未针对申请人的申请提出明确的处理意见，既非行政机关最后的决定行为，亦未对申请人的权利义务产生实际影响……”，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告刘用雪的行政复议申请。 原告刘用雪诉称，一、依照《福建省农村村民住宅建设管理办法》第10条、第37条规定：“村民建房，每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米，建房层数三层内，建筑面积300平方米内。”这证明原告有权在78.4㎡宅基地上建二层156.8㎡住宅作为三个子女结婚用房的合法权益。二、福州市自然资源和规划局不履行其法定职责侵犯原告的合法权益。根据《榕规督（2008）410号的反馈》证明福州市自然资源和规划局对福州市仓山区村民私房建设有查档初审作出规划批文和颁发《建设工程规划许可证》的行政主体资格即法定职责。本案福州市仓山区建设局于2013年2月6日、2014年12月及2016年2月26日共三次向福州市自然资源和规划局上报原告“一家五口人居住78.4㎡住房，三子女如结婚住房更加紧张，现经我局研究申请批准其增加一层楼满足居住需要，能否审批请贵局批示。”但福州市自然资源和规划局未履行其法定职责，侵犯了原告的合法权益。三、被告对本案主要事实认定不清，适用法律错误，侵犯原告的合法权益。1969年原告参军后长期在西部工作，此间福州市人民政府土地局颁发《集体土地建设用地使用证》给原告，载明宅基地登记面积78.4㎡作为原告没有使用期限限制的建住宅使用的农村集体土地。原告至今也未收到任何部门给原告的危房和房产权证。但被告审理本案主张认定原告须依危房和房产权证建房，由此滥造一系列不实之词在行政复议中，对原告在78.4㎡宅基地上建二层156.8㎡住宅这一本案主要事实认定不清，侵犯了原告的合法权益。被告引用《最高人民法院关于适用的解释》称，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于受案范围。这是被告适用法律错误。因为本案原告加层建房符合《福建省农村村民住宅建设管理办法》第10条、第37条之规定，行政机关必须忠实执行、严格遵守、尽快办理、为当事人排忧解难，执政为民；并且行政机关无权对《福建省农村村民住宅建设管理办法》之规定去论证、研究、层报、咨询，无权不履行其法定职责。被告称本案行政机关的行政行为尚未“成熟”，而不履行其法定职责对原告权利义务不造成不利影响。而本案原告2007年从新疆返村申请在78.4㎡宅基地上建二层156.8㎡住宅至今已经一十三年了，被告的说法不能成立。四、《榕规函（2016）317号复函》（以下称复函）侵犯原告的合法权益。1、《复函》未作出规划批文，不履行其法定职责，侵犯原告合法权益；2、原告在宅基地上建房，依法不需要提供客观上不存在的危房与房产权证，《复函》主张以房与房产权证建房，这是《复函》主张的行政行为客观上不可能实施，是违法要求原告履行义务，侵犯原告合法权益；3、仓山区建设局不具有颁发《建设工程规划许可证》的行政主体资格，让其答复原告，这是《复函》行政行为违反法定程序，侵犯原告合法权益；4、福州市自然资源和规划局办理本案规划批文必须根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第10条、第37条规定研究落实，而《复函》主张根据仓山区人民政府专题会议纪要或仓山区建设局办理意见，这是《复函》适用法律错误，侵犯原告合法权益；5、依照《中华人民共和国宪法》第100条第二款，证明《复函》对本案在宅基地上加层建房适用“上述原则”与“市区规划管理”因为与《福建省农村村民住宅建设管理办法》第10条、第37条规定相抵触，所以对本案不具有法律约束力。这是《复函》适用法律错误，侵犯原告合法权益。五、被告称福州市城乡规划局于2013年、2015年、2016年对仓山区建设局上报原告加层建房申请作出复函，既非行政机关最后的决定行为，亦未对原告的权利义务产生实际影响是不符合实际情况的。综上所述，特诉请：撤销福建省自然资源厅《闽自然资复决（2020）1号（驳回行政复议申请决定书）》并判令其重新作出行政复议申请决定书。 原告提交以下证据：1、被告《驳回行政复议申请决定书》闽自然资复决（2020）1号，证明被告对本案主要事实认定不清、适用法律错误；2、行政复议申请书，证明复议程序；3、福州市自然资源和规划局政府信息公开申请办理告知书《榕规函（2016）317号文件》，证明福州市自然资源和规划局对本案主要事实认定不清，具体行政行为违反法定程序，适用法律错误；4、《集体土地建设用地使用证》榕郊集建（1994）字第095121号，证明福州市人民政府土地局第四分局与胪厦村委会发给原告没有使用期限限制的建造住宅使用的农村集体土地；5、福州市仓山区城乡建设局文件《关于仓信函信交字（2013）14号刘用雪来信事项的函的答复意见书》2013年2月6日，证明福州市仓山区城乡建设局将原告加层建房申请上报福州市自然资源和规划局等待按规划批文予以处理；6、福州市仓山区城乡建设局文件《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》2013年2月6日，证明福州市仓山区城乡建设局将原告加层建房申请上报福州市自然资源和规划局请求批示；7、福州市仓山区城乡建设局文件《仓设（2014）94号》关于城门镇胪厦村刘用雪要求加盖一层楼的请示，证明福州市仓山区城乡建设局将原告加盖一层楼的申请上报福州市自然资源和规划局请求批示；8、福州市仓山区人民政府《专题会议纪要》第6期，证明福州市仓山区人民政府请仓山区城乡建设局将原告加层建房申请上报福州市自然资源和规划局审批；9、福州市城乡规划局《榕规督（2008）410号文件》，证明福州市自然资源和规划局对福州市仓山区村民私房建设负有作出规划批文和颁发《建设工程规划许可证》的法定职责；上述证据均为复印件。 被告福建省自然资源厅于2020年9月8日向本院提交书面答辩状，并在庭审中辩称：一、被告在法定期限内依法履行行政复议职责。2019年11月5日，被告收到刘用雪行政复议申请，在依法予以受理后向刘用雪发出《受理通知书》，并于2019年11月11日向福州市自然资源和规划局发出《行政复议答复通知书》。福州市自然资源和规划局于2019年11月19日向被告递交《行政复议答复书》。2019年12月23日，被告依法延长审理期限30日，并依法通知刘用雪。2020年1月2日，被告经审理作出“闽自然资复决［2020］1号”《驳回行政复议申请决定书》并寄送给刘用雪。综上，被告在法定期限内以法定程序履行了行政复议的职责。二、答辩人以涉案复函未对原告权利义务造成实际不利后果为由驳回原告的复议申请于法有据。本案中，复议申请人刘用雪的复议请求系针对《关于的复函》（“榕规函［2016］311号”），认为原福州市城乡规划局作出该《复函》系不履行职责而提起。被告经审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》（法释［2018］1号）第一条第二款第（六）、（十）项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”同理，行政复议中亦遵循行政行为的“成熟性原则”，即当一个行政行为尚未达到“成熟”状态正处在行政程序的过程之中时，不会对当事人的权利义务造成实际的不利影响，则不可诉。本案中，原福州市城乡规划局的317号《复函》仅要求仓山区城乡建设局依照职责分工予以办理，并要求如果需要提请福州市城乡规划局研究的，仓山区城乡建设局应提出具体审查和办理意见后上报，属于行政机关内部沟通交流的过程性行为。同时，《复函》内容并未针对申请人的申请提出明确的处理意见，既非行政机关最后的决定行为，亦未对申请人的权利义务产生实际影响，故被告依法作出前述复议决定正确。综上，答辩人已经依法定程序履行了行政复议的法定职责，驳回其申请依法有据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告福建省自然资源厅于2020年9月8日向我院提交了如下证据、依据：1、《行政复议申请书》及相关材料，证明2019年11月5日，原告向被告申请行政复议及原告申请复议所提交的材料；2、《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》及邮寄证明材料，证明2019年11月5日，被告在法定期限内受理复议申请，并依法送达原告及福州市自然资源和规划局；3、《行政复议答复书》及证据材料，证明2019年11月19日，福州市自然资源和规划局在法定期限内答复和举证；4、《行政复议延期处理审批表》、《行政复议延期审理通知书》，证明2019年12月23日，被告依法延期；5、闽自然资复决［2020］1号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄证明材料，证明被告在法定期限内作出复议决定，并依法送达，复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项；《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款。 第三人福州市自然资源和规划局述称，一、原告的起诉已超过行政诉讼起诉期限，依法应当驳回原告起诉。原告曾就第三人作出的《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》（榕规函﹝2013﹞104号）诉至福州市仓山区人民法院，仓山区人民法院作出一审判决驳回了原告的诉请，原告不服，诉至福州市中级人民法院。福州市中级人民法院于2018年7月27日作出（2018）闽01行终473号行政判决，在裁判主文中明确告知原告，第三人于2016年3月30日作出的榕规函﹝2016﹞317号《关于的复函》（以下简称：案涉《复函》）已覆盖旧的榕规函﹝2013﹞104号《复函》，旧的2013年的《复函》已经失效，对原告权利义务不产生实际影响，并驳回了原告刘用雪的起诉。因此，原告刘用雪至迟于2018年7月27日就知晓了案涉《复函》的存在。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”刘用雪最迟应在2019年7月27日前起诉案涉《复函》，但是其在2020年1月16日才向福州市鼓楼区人民法院起诉，已经明显超过《行政诉讼法司法解释》所规定的起诉期限，依法应当驳回其起诉。二、第三人所作案涉《复函》系对仓山区建设局后续工作的建议，属过程性行为，对原告的权利义务不产生实际影响，福建省自然资源厅依法驳回原告复议申请认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。2016年3月7日，福州市仓山区城乡建设局向原福州市城乡规划局（现福州市规划局职能已并入第三人福州市自然资源和规划局）提交《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》，第三人于2016年3月30日作出复函，“要求仓山区建设局按照市、区关于私房建设规划管理的职责分工，组织审查并明确处理意见答复原告，确需提请第三人研究的，应当明确审查和办理意见。”该答复意见系第三人对仓山区建设局后续工作的建议，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定的过程性行为。案涉《复函》并未就原告要求增加一层建房的请示作出明确的处理意见，对原告的权利义务不产生实际影响。因此，福建省自然资源厅认定案涉《复函》既非行政机关最后的决定行为，亦未对原告的权利义务产生实际影响，适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》驳回了刘用雪的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，原告的起诉已经超过法定起诉期限，且第三人所作案涉《复函》并未对原告的权利义务产生实际影响，福建省自然资源厅作出的复议决定正确。因此，请求依法驳回原告的起诉。 第三人福州市自然资源和规划局向本院提交了如下证据：1、福州市中级人民法院（2018）闽01行终473号行政裁定书，证明原告最迟于2018年7月27日知晓案涉《复函》，其于2020年1月16日起诉，超过法定起诉期限；2、福州市仓山区城乡建设局《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》（仓设［2016］22号）；3、原福州市城乡规划局（现职能划入福州市自然资源和规划局）关于《关于的复函》（榕规函〔2016〕317号），证据2-3证明福州市自然资源和规划局所作案涉《复函》只是对仓山区建设局后续工作建议，属过程性文件，对原告的权利义务不产生实际影响。 经庭审质证，原告对被告福建省自然资源厅及第三人福州市自然资源和规划局提供的证据真实性无异议，但对被告证据证明对象均有异议。被告对第三人提交的证据无异议，对原告提交的证据1-6真实性无异议，证据7-9三性均有异议，认为属于原告自行填写制作且未加盖公章。第三人的意见与被告一致。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1及被告福建省自然资源厅提交的证据5系本案被诉行政行为，本院不做认证。原告提交的证据7-8系原告自行填写制作，证据9未体现行政公章确认，不符合证据形式，本院不予采纳。本院确认原被告提交的其他证据具备真实性、关联性和合法性，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明：2016年3月7日，福州市仓山区城乡建设局向原福州市城乡规划局作出仓设［2016］22号《关于城门镇胪厦村刘用雪要求建房增加一层的请示》，2016年3月30日，福州市城乡规划局作出榕规函［2016］317号《关于的复函》对仓山区建设局的请示进行了回复。在复函中福州市城乡规划局答复：“按照市、区关于私房建设规划管理的职责分工，请你局组织审查并明确处理意见答复申请人，确需提请我局研究的，应当明确审查和办理意见，此类事项均按上述原则办理。”2019年9月11日，原告通过第三人福州市自然资源和规划局作出的2019年268号《政府信息公开申请办理告知书》获取该份复函内容。2019年11月5日，原告因不服该份复函向被告福建省自然资源厅申请行政复议。2020年1月2日，被告福建省自然资源厅作出闽自然资复决［2020］1号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告刘用雪的行政复议申请。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”的规定，适格的行政复议申请人应当具备一定的前提条件，即提起行政复议的申请人应当与被诉的具体行政行为具有利害关系。在本案中，原告因对第三人作出的榕规函［2016］317号《关于的复函》不服，提起行政复议继而提起行政诉讼，但从该份《复函》的内容上看，该份函件仅系行政机关内部沟通、交流的过程性行为，未对原告的申请作出实质性处理意见，对原告权利义务并不产生实际影响。被告福建省自然资源厅据此作出驳回行政复议申请的决定，并无不当。被告受理原告的行政复议申请后，依法向行政复议被申请人发出了提交答复通知书，并在法定期限内作出《驳回行政复议申请决定书》，认定事实清楚，复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘用雪的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  吴晓曦 人民陪审员  李华利 人民陪审员  石晶莹 二〇二〇年九月二十八日 法官 助理  宋 恒 书 记 员  郑治文 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。