山东省济南市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁01行初124号原告济南市投资控股集团有限公司，住所地济南市。法定代表人王伟，董事长。委托代理人吴家国，山东众英律师事务所律师。被告商河县人民政府，住所地山东省商河县。法定代表人袁长奎，代县长。出庭负责人张成伟，副县长。委托代理人张新波，商河县城市更新服务中心工作人员。委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。被告商河县自然资源局，住所地山东省商河县。法定代表人梁甲猛，局长。出庭负责人路和洋，副局长。委托代理人崔明杰，商河县自然资源局工作人员。委托代理人王晓明，山东恒志远律师事务所律师。第三人山东山水水泥集团有限公司，住所地济南市。法定代表人常张利，董事长。委托代理人马峥嵘，泰和泰（济南）律师事务所律师。委托代理人翟剑波，泰和泰（济南）律师事务所律师。原告济南市投资控股集团有限公司（以下简称济南投资控股集团）诉被告商河县人民政府（以下简称商河县政府）行政违法一案,本院于2018年3月23日立案后，依法向被告商河县政府送达了起诉状副本、应诉通知书。因案件处理结果与第三人山东山水水泥集团有限公司（以下简称山东山水集团）具有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院经审理后作出（2018）鲁01行初413号行政判决。原告不服，提起上诉。山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终664号行政裁定，裁定撤销本院一审判决，发回重审，本院于2020年3月24日重新立案。2020年3月29日，经原告申请，本院追加商河县自然资源局为被告，并向其送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月7日公开开庭审理了本案，原告委托代理人吴家国，被告商河县政府副县长张成伟及委托代理人赵福勇、张新波，被告商河县自然资源局副局长路和洋及委托代理人王晓明、崔明杰，第三人山东山水集团委托代理人马峥嵘、翟剑波到庭参加庭审。本案现已审理终结。原告诉称，2005年4月6日，济南山水集团有限公司（以下简称济南山水集团）因改制与济南市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）签订了《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》，约定济南山水集团将商国用（96）字第091738-2号划拨土地使用权移交给市国资委，地上物不移交，由济南山水集团与市国资委或国土资源局签订一定期限的租赁合同。2005年10月10日，原告向市国资委提出申请并经市国资委报市长批准，市国资委于2005年11月7日以济国资产权[2005]277号文将涉案划拨土地使用权划转给原告“管理、处置，行使国有资本出资人职能”。2005年12月5日，市国资委以济国资产权[2005]303号文批准原告将涉案划拨土地使用权作价进入原告的注册资本。原告获得批准后积极办理土地过户手续，但商河县国土资源局以各种理由不予办理变更手续。2010年，原告听说涉案国有土地因商河县政府需要进行温泉开发而被占用，派人至商河县政府、商河县国土资源局、商河县建委等有关部门查询，商河县相关部门均对涉案划拨土地使用权因拆迁是否被收回、拆迁主体及被安置赔偿主体、是否含有涉案划拨土地使用权补偿等问题不置可否。2017年，原告得知商河县国土资源局在2005年5月12日与山东山水集团签订了《土地租赁合同》、2010年4月19日商河县温泉旅游综合区项目指挥部（以下简称商河温泉指挥部）与山东山水集团签订了《拆迁补偿合同》，商河温泉指挥部通过商河县国有资产运营有限公司将包括涉案划拨土地使用权补偿在内补偿款分两次全部支付给山东山水集团。原告认为，根据《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》约定及相关批文，涉案划拨土地使用权已经政府批准作价注资进入原告的注册资本，其土地性质实为出让土地使用权，在拆迁时涉及的相应土地补偿款应归原告所有。被告将涉案划拨土地补偿支付民营企业，一是侵犯了原告的合法权利，二是涉嫌国有资产流失。被告对其成立的商河温泉指挥部所作的行为，应承担全部责任。诉讼请求：1.确认被告商河县政府将涉案划拨土地补偿款支付给山东山水集团违法；2.诉讼费由被告承担。原告向本院提交下列证据:第一组证据：1.济南投资控股集团登记基本情况表，证明原告济南投资控股集团原名称为济南市投资控股有限公司。第二组证据：2.《济南市人民政府关于同意济南山水集团有限公司整体改制方案的批复》（济政字[2004]66号），证明2004年10月18日，济南山水集团改制方案经市长办公会通过，市国资委是实施部门。济南市国土资源局是涉及土地履行职责的部门，而非商河县国土资源局。本案涉及土地为济南市人民政府收回由改制后企业租赁使用的土地，出租主体是市国资委或授权企业或市国土资源局。承租主体只能是改制后企业即济南山水集团，对外出租土地最多5年，年租金约90万元。商河县国土资源局无权将涉案划拨土地出租给山东山水集团，出租行为无效。3.《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》及土地移交明细表。第三组证据：4.《关于组建济南市投资控股有限公司的通知》（济国资企改[2005]166号），证明济南投资控股集团是市国资委成立的国有独资公司，对授权经营范围内履行投资、运营、监管职能，承担保值增值责任。第四组证据：5.《关于山水集团移交我委部分土地资产处置的请示》（49号呈批件）及拟划归控股公司管理的土地使用权明细表，证明经市长批准市国资委同意将济南山水集团移交的13宗土地及地上物包括涉案土地划转济南投资控股集团管理，并注入济南投资控股集团作为市国资委的增资，由原告及时协调有关部门办理产权变更过户手续。6.《关于山水集团移交我委部分土地资产划转市投资控股有限公司管理的批复》（济国资产权[2005]277号）。7.《关于核定济南投资控股有限公司国有资产总量和国有资本金的批复》（济国资产权[2005]303号）。第五组证据：8.《山水集团关于移交市国资委部分土地有关情况的说明》及涉案划拨土地使用权证，证明改制后的济南山水集团认可涉案土地使用权划转给济南投资控股集团管理，但因济南山水集团部分企业注销，土地使用权无法变更，涉案划拨土地使用权人仍是商河县东岳水泥有限公司，请市国土资源局协助济南投资控股集团办理土地使用权变更手续。第六组证据：9.商国用（2007）第0081号土地使用权证，证明该土地位于商河县鑫源路4号，与涉案土地是同一批次移交给市国资委、同一批移交的鑫源路4号已过户到原告的名下，也证明了被告和济南山水集团也认可涉案土地使用权应当归原告所有。第七组证据：10.[2005]商租合字75号《土地租赁合同》，证明商河县国土资源局与山东山水集团签订涉案划拨土地租赁合同。11.《拆迁补偿合同》，证明商河温泉指挥部与山东山水集团签订补偿合同将涉案划拨土地补偿款支付给山东山水集团的事实。第八组证据：12.山东山水集团工商登记信息。13.济南山水集团工商登记变更登记申请。被告商河县政府辩称，一、涉案21410.45平方米的土地使用权原属于商河县水泥厂，属于国有划拨土地。在2005年4月由市国资委同济南山水集团签订《济南市山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》后，可以视同涉案的国有划拨土地已经由人民政府予以收回。虽然并没有履行规范的土地收回程序，但是这符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，应当认定为合法有效。二、涉案划拨土地收回后，地上仍然有济南山水集团商河分公司的建筑物附着，这种情况下，只能是将涉案的土地通过有偿使用方式继续交由原土地使用人继续使用，而不能为原告办理土地权属登记。对此，《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条第一款第（三）项有明确的规定，被告商河县政府的国土资源管理部门与实际使用人签订土地租赁合同是完全正确的。三、被告商河县政府的国土资源管理部门按照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，同地上建筑物的所有权人签订《土地租赁合同》后，新的土地承租方就是合法的土地权利人，被告设立的商河温泉指挥部将该承租人列为被征收人是正确的，商河温泉指挥部依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定与山东山水集团签订《拆迁补偿协议》没有错误，并不侵犯原告的合法权益。四、既然被告的拆迁补偿行为并没有损害到原告的合法权益，涉案行政行为对于原告就不具有诉讼利益。按照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，依法应当驳回原告起诉。被告商河县政府向本院提交下列证据：1.[2005]商租合字75号《土地租赁合同》。2.土地有偿使用收入专用票据一份。3.《拆迁补偿合同》及4份房产证。证明涉案划拨土地使用权及建筑物所有权人为第三人山东山水集团，与原告没有利害关系。被告商河县自然资源局辩称，一、济南投资控股集团作为本案原告诉讼主体不适格。原告基于2005年4月6日济南山水集团与市国资委签订的《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》及相关批文自认为其为涉案划拨土地的使用权人，但依据《中华人民共和国物权法》第六条、第九条的规定，涉案土地未依法办理相关变更登记手续，不发生不动产物权变动效力。原告提交的相关批文等文件不构成土地使用权人的自动变更且不具有公示效力，原告应对自己为涉案土地的使用权人提供证据证实，依据现有证据，原告与商河县自然资源局实施的行政行为不具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，现原告与涉案土地及行政行为无利害关系，不具有诉讼主体资格。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。退一步讲，即使济南投资控股集团有诉讼主体资格，原告最迟于2017年即已获悉商河县自然资源局与山东山水集团签订《土地租赁合同》这一事实，原告对该事实构成自认，而原告提交《追加被告申请书》的时间是2020年3月29日，已经明显超过6个月法定起诉期限，请法院驳回原告起诉。三、商河县自然资源局签订的《土地租赁合同》是合法有效的。《商河县地租征收管理办法》第四条第一款第（二）项、第十条规定，以划拨方式取得土地使用权用于非农业生产经营、租赁的，属于地租征收范围，土地租赁应当依法报经县人民政府批准。2005年5月12日，商河县自然资源局基于《商河县地租征收管理办法》与山东山水集团签订《土地租赁合同》内容合法有效，且依据商政土字（2006）8号商河县政府关于签订国有土地租赁合同的批复内容，商河县政府已经对本次行政行为同意，因此，商河县自然资源局签署《土地租赁合同》是合法有效的行政行为，商河县自然资源局不是本案的适格被告。综上，请求贵院依法查明事实，驳回原告的诉讼请求。被告商河县自然资源局向本院提交下列证据：1.商河县人民政府令第5号《商河县地租征收管理办法》。2.山东山水集团《申请书》材料。3.商政土字［2006］8号《商河县政府关于签订国有土地租赁合同的批复》。第三人山东山水集团陈述称，涉案土地系由商河县政府划拨给商河县水泥厂，后济南山水集团因收购商河县水泥厂取得了划拨土地的使用权。在济南山水集团民营化改制过程中应办理土地出让手续但未办理，而是与市国资委签订协议将划拨土地的使用权转让给市国资委，且涉案土地一直未办理土地出让手续，土地性质仍是商河县政府的划拨用地。山东山水集团受让济南山水集团资产及业务后，接受了济南山水集团的地上物，并于2005年5月12日与商河县政府土地管理部门签订了《土地租赁合同》，完善了土地租赁手续，一直合法的使用涉案土地直至被政府征收。一、商河县国土资源局作为商河县政府的土地管理部门，与山东山水集团签订《土地租赁合同》并将山东山水集团作为被征收人系完全合法的。《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。”第五条规定：“企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。”第十条第一款第（三）项规定：“土地使用权处置方案经批准后……采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县，并按规定办理土地登记手续……”依据上述规定，济南山水集团在改制过程中涉及的划拨土地应当采取出让或者租赁方式处置，商河县国土资源局作为土地主管部门与济南山水集团的权利义务承继人山东山水集团签订《土地租赁合同》完全是按照规定办理，并无不当。山东山水集团在与商河县国土资源局签订《土地租赁合同》后，山东山水集团便成为了合法的土地使用权人。二、济南山水集团与市国资委签订《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》时，济南山水集团对涉案土地并无处分权，涉案土地也未发生物权变动。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条规定：“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”第二十四条规定：“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”济南山水集团与市国资委签订的《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》的附件一《济南山水集团整体改制土地资产移交明细表》备注中明确载明，针对涉案土地的房产不移交。加上《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》中所约定的内容可知，双方的真实意思表示是将涉案土地由政府部门回收，接着签订土地租赁协议，由济南山水集团继续使用涉案土地。依据上述法律规定及事实，该协议签订时，涉案土地性质仍为划拨用地，济南山水集团对其并无处分权。直至涉案土地被征收之时，涉案土地的权属一直未进行变动，也不能产生物权变动的效力。结合涉案土地直到征收前一直由山东山水集团占有并使用，按照法律规定，应由商河县国土资源局来回收土地，无论是将土地转为出让用地还是将土地进行出租，均应由涉案土地的主管部门商河县国土资源局来进行处置,济南山水集团和市国资委针对涉案土地的一系列约定均为无权处分。三、市国资委针对涉案土地系无权处分，济南投资控股集团无权主张拆迁补偿款。虽市国资委下文将涉案土地划转给原告，但直到山东山水集团与商河温泉指挥部签订《拆迁补偿合同》之前，涉案土地的使用权人登记的一直是商河水泥厂，商河县政府将涉案土地的使用权划拨给商河县水泥厂使用，后由于企业改制、重组等原因，山东山水集团成为了涉案土地的合法使用权人。由于市国资委并未取得涉案土地的处置权，所以市国资委针对涉案土地并无处分权，其不能代替涉案土地的主管部门商河县国土资源局来决定土地使用权的归属，市国资委将土地划转给原告管理并以土地作为对原告的增资实为无权处分，涉案土地也未进行使用权登记变更，故原告亦无法取得涉案土地的使用权。此时，涉案土地的使用权仍归商河水泥厂或其权利义务的承继单位所有。在商河县水泥厂已经注销、权利义务由山东山水集团承继的前提下，山东山水集团有权获得补偿款。四、原告对涉案土地以及地上建筑物不享有权利，故其无权主张补偿。依据《拆迁补偿合同》，此次拆迁补偿款含有征地补偿和地上附着物补偿两部分。《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》附件中明确记载，济南山水集团将涉案划拨土地使用权移交给市国资委，但是地上物不移交（房产证号：商房权证城字第006066、006067号），地上附着物仍然归济南山水集团的权利义务承继方山东山水集团所有，故2300万元的拆迁补偿存在部分甚至全部为地上附着物的补偿的可能。且此时山东山水集团与商河县国土资源局之间的土地租赁合同仍在履行，山东山水集团才是涉案土地的合法使用权人，原告无论是对涉案土地还是对地上附着物都不享有物权，故其无权主张拆迁补偿。五、本案已超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案原告的诉讼请求是请求判决确认被告商河县政府将商国用（96）字第091738-2号划拨土地补偿款支付给山东山水集团违法，但据原告提交的证据及诉状载明内容来看，被告商河县政府做出该具体行政行为的时间为2010年度，原告在2010年对该行政行为知晓，故原告在没有其他证据证明时效中断的情况下，于2018年3月提起本案的诉讼，已经超过了起诉期限。第三人山东山水集团向本院提交证据：山东山水集团与济南山水集团商河东岳水泥有限公司签订的《资产及业务转让协议》。当事人提交的上述证据均经庭审质证，各方当事人对对方证据的真实性均不持异议或认为自己无法核实，异议主要集中于对方证据的证明目的、法律效力和关联性上，因证据较多，本院对质证意见不再一一列明。本院对以上证据认定如下：原、被告与第三人提交的证据客观真实，与本案具有关联性，本院将综合作为认定案件事实的依据。经审理查明，1996年4月，经商河县政府批准，将涉案国有土地划拨给商河县水泥厂使用，商河县政府为商河县水泥厂办理了涉案划拨土地使用证，证号为商国用（96）字第091738-2号，该证载明：土地使用者商河县水泥厂，地址山东省商河县水泥厂，地号38-2号，批准使用期限为长期，四至为东至排水沟，西至职业中专，南至排水沟，北至职业中专试验田，用地面积为21410.45平方米。2004年10月18日，济南市人民政府作出济政字[2004]66号《关于同意济南山水集团有限公司整体改制方案的批复》，该批复载明市国资委负责国有产（股）权转让过程中的监督管理和实施，并协调有关部门和单位依法履行有关手续；市国土资源、劳动和社会保障、财政、工商、审计等有关部门要积极履行职责，为济南山水集团改制提供高效优质服务。2005年3月10日，山东山水集团与济南山水集团商河东岳水泥有限公司签订《资产及业务转让协议》，约定将济南山水集团经营的业务和资产以760万元的价格一并转让与山东山水集团，其中2.2转让资产部分第（3）项约定，固定资产，包括在建工程、生产设备、生产线和装配线、科研设备、办公设备、办公用房、厂房及土地使用权。2005年4月6日，济南山水集团与市国资委签订了《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》。该协议约定由市国资委代表济南市人民政府收回包括涉案划拨国有土地使用权在内的16宗土地，改制后企业与市国资委或国土资源管理部门签订一定年期的租赁合同，按合同约定缴纳租金有偿使用。2005年5月10日、2006年3月31日，山东山水集团两次向商河县国土资源局提出租赁国有土地申请。2005年5月12日，商河县国土资源局与山东山水集团签订《土地租赁合同》，将涉案划拨土地租赁给山东山水集团使用，年租金为12846元，自2005年1月1日起开始计收。2006年7月20日，商河县政府作出商政土字[2006]8号《关于签订国有土地租赁合同的批复》，批准同意商河县国土资源局《关于签订国有土地租赁合同的请示》（商国土资字[2006]27号），被批准单位包括山东山水集团。2005年7月1日，市国资委决定组建原告济南投资控股集团。2005年10月9日，经济南市人民政府有关领导批准，市国资委同意将济南山水集团移交的包括涉案划拨土地在内的13宗土地划转给原告管理，由原告行使国有资本出资人职能，将土地资产的权属证明变更到原告名下，其收益上缴市国资委专户，专项用于支付企业改革成本。2010年4月19日，商河温泉指挥部（甲方）与山东山水集团（乙方）签订《拆迁补偿合同》，付款方式为：乙方将所有相关权证的原件、企业营业执照复印件（加盖公章）和纳税证明复印件（加盖公章）交于甲方起十日内，甲方支付乙方拆迁补偿金总额的百分之五十，计壹仟壹佰伍拾万元人民币（1150万元）；乙方拆迁完毕，甲方验收合格起十日内，甲方向乙方支付全部剩余款项，计壹仟壹佰伍拾万元人民币（1150万元）。2010年6月8日和2011年9月20日，第三人山东山水集团分别收到商河县国有资产运营有限公司的汇款各1150万元，事由为拆迁补偿款。2016年11月8日，原告向商河县国土资源局提出办理涉案土地登记申请，商河县国土资源局于2016年11月9日收到后，在法定期限内未予书面答复，也未给原告办理土地登记过户手续。原告于2017年4月11日向商河县人民法院提起诉讼，请求法院判令商河县国土资源局履行法定职责，依法将涉案划拨土地的土地使用权人由商河县水泥厂变更为济南投资控股集团。商河县人民法院经审理作出（2017）鲁0126行初8号行政判决，判令商河县国土资源局自判决生效之日起60日内对能否将涉案划拨土地使用权过户至济南投资控股集团名下予以书面答复。原告庭审中称，判决生效后，商河县国土资源局答复无法办理涉案划拨土地过户登记手续。另查明，2000年5月15日，济南建材工业集团有限公司与济南市商河县水泥厂签订《济南建材工业集团有限公司兼并商河县水泥厂协议书》，拟由济南建材工业集团有限公司整体兼并商河县水泥厂。2000年6月30号，济南市经济委员会作出济经调整字[2000]224号《关于同意济南建筑材料工业集团有限公司兼并商河县水泥厂的批复》，商河县水泥厂被济南建材工业集团有限公司（济南山水集团）兼并。2000年6月7日，济南市人民政府办公厅作出济政办字[2000]78号《关于同意济南建材工业集团有限公司更名为济南山水集团有限公司的批复》，济南建材工业集团有限公司更名为济南山水集团。同月，济南山水集团投资成立了济南山水集团商河东岳水泥有限公司。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告济南投资控股集团请求确认被告商河县政府将涉案划拨土地补偿款支付给第三人山东山水集团的行为违法，实际上是对被告与第三人签订的拆迁补偿协议不服，认为该拆迁协议侵犯其对涉案划拨土地的权利。涉案划拨土地使用权系于1996年4月经商河县政府批准划拨给商河县水泥厂使用，并进行了国有划拨土地使用权登记。后商河县水泥厂被国有独资公司济南山水集团兼并，但涉案划拨土地未能办理变更登记手续，商国用（96）字第091738-2号国有土地使用权证载土地使用权人仍为商河县水泥厂。2005年3月，山东山水集团与济南山水集团东岳水泥有限公司签订协议，约定将涉案国有土地使用权与其他资产一并转让与山东山水集团。2005年4月，济南山水集团与市国资委签订协议约定由市国资委代表济南市人民政府收回涉案划拨国有土地使用权。2005年10月，经济南市政府有关领导批准，市国资委同意将济南山水集团移交的涉案划拨土地划转给原告管理。当时有效的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。”第三条规定：“……对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。本规定所称国有土地租赁，是指土地使用者与县级以上人民政府土地管理部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。土地租赁合同经出租方同意后可以转让，改变原合同规定的使用条件，应当重新签订土地租赁合同。签订土地租赁合同和转让土地租赁合同应当办理土地登记和变更登记手续。租赁土地上的房屋等建筑物、构筑物可以依法抵押，抵押权实现时，土地租赁合同同时转让……”第十条规定：“处置土地使用权应当按下列程序办理：（一）拟订土地使用权处置方案。由企业或企业隶属单位拟订土地使用权处置方案，主要内容应包括企业改革的形式和内容、企业现使用土地的状况和拟处置土地的状况、拟处置方式和处置价格及理由等。（二）地价评估结果确认和土地使用权处置方案审批。地价评估结果和土地使用权处置方案应当报有批准权的人民政府土地管理部门确认和审批，报批时还应同时提交企业改革的批准文件、资产重组方案、土地使用权证书或土地权属证明以及其他有关材料。……企业实行股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产的，土地估价结果和土地使用权处置方案由企业隶属单位报上一级人民政府土地管理部门确认、审批；……（三）签订合同与变更土地登记。土地使用权处置方案经批准后，采取国有土地使用权出让方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的市、县，并按规定办理土地登记手续；采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县，并按规定办理土地登记手续；采取国家以土地使用权作价出资（入股）方式处置的，企业应持国家土地管理局或省级人民政府土地管理部门签署的土地使用权处置批准文件以及作价出资（入股）决定书，按规定办理土地登记手续；采取保留划拨用地方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件及其他有关文件按规定办理土地登记手续。土地使用权作价出资（入股）决定书的样式、内容由国家土地管理局另行统一规定。”经庭审查明，济南山水集团在改制过程中对涉案划拨土地使用权的处置并未依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定及《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第十条之规定履行了地价评估结果确认、土地使用权处置方案审批和签订合同与变更土地登记等程序，涉案划拨土地使用权未通过法定程序变更至原告名下。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”依据前述法律规定，我国确立了物权公示公信原则，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。对于涉案国有划拨土地的使用权，济南市人民政府有关领导的审批及市国资委的行政指令并不能发生物权变动的法律后果，济南市投资控股集团主张其已依法获得涉案国有划拨土地的使用权，没有法律依据。综上所述，济南市投资控股集团并未依法取得涉案国有划拨土地的使用权，不具备原告主体资格，其起诉应依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用问题的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告济南市投资控股集团有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长 曹磊人民陪审员段巧华人民陪审员贾瑶二〇二〇年九月七日法官助理 石        璐        璐书 记 员 韩        琳        琳