山东省济南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁01行初122号 原告赵士明，男，1973年6月10日出生，汉族，住山东省寿光市。 委托代理人郝光全，山东联邦律师事务所律师。 委托代理人郭瑞莲，山东联邦律师事务所律师。 被告潍坊市人民政府，住所地潍坊市。 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人窦秉杰，潍坊市应急管理局工作人员。 委托代理人宋玉臻，山东鸢都英合律师事务所律师。 被告山东省人民政府，住所地济南市。 法定代表人李干杰，省长。 委托代理人刘佳佳，山东省人民政府工作人员。 原告赵士明诉被告潍坊市人民政府(以下简称潍坊市政府)、山东省人民政府（以下简称省政府）行政批复一案,于2018年2月27日向本院提起诉讼,本院于2018年5月30日作出（2018）鲁01行初343号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，提起上诉，山东省高级人民法院于2019年9月5日作出（2018）鲁行终1941号行政裁定，撤销一审裁定,指令本院继续审理。本院于2020年3月24日立案后，依法向被告潍坊市政府、省政府送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭进行了审理。原告赵士明的委托代理人郝光全，被告潍坊市政府的委托代理人窦秉杰、宋玉臻，被告省政府的委托代理人刘佳佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵士明诉称，一、被告潍坊市政府作出的《关于潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大氟化氢中毒事故调查报告的批复》（潍政复[2016]4号，以下简称4号批复）涉及《潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大氟化氢中毒事故调查报告》（以下简称《调查报告》）第一部分基本情况第2点对于“事故发生项目承租单位为寿光市申达化学工业有限公司（以下简称申达公司）”认定错误，理由和证据如下：申达公司确于2013年12月10日租赁过潍坊长兴化工有限公司（以下简称长兴公司）车间及设备，但后于2015年5月29日解除了租赁关系，并将车间剩余原材料卖与陈德强，由陈德强租赁了长兴公司车间并向长兴公司支付了180000元的租赁费，自己雇佣了李文杰、李星海、李守山、宋治仑四人从事生产作业。寿光市公安局对长兴公司经理冯瑞祯、财务科长葛树设及陈德强雇佣人员李文杰、李星海、李守山、宋治仑等人进行了询问并制作了笔录，同时提取了申达公司将车间剩余原材料出售给陈德强的货物销售清单，该清单有陈德强本人亲笔签名。同时，寿光市公安局就不予追究申达公司经理赵士明刑事责任一事根据查明的案件事实向寿光市人民检察院作了书面说明，寿光市人民检察院已审查通过，寿光市人民法院已就该案进行判决。因此，被告潍坊市政府4号批复中称事故发生时租赁单位为申达公司系事实认定错误。4号批复涉及《调查报告》第一部分基本情况第4点认定事故发生时陈德强系受申达公司雇佣认定事实错误。寿光市公安局已查明事故发生时系陈德强租赁车间雇佣工人进行生产，且其雇佣工人均证实系陈德强给其发放工资，因此，4号批复认定事故发生时陈德强系受申达公司雇佣事实认定错误。三、4号批复涉及《调查报告》基于上述错误事实建议有关机关对申达公司罚款70万元，追究原告的刑事责任，严重侵犯了原告的合法权益。4号批复对上述1、2项事实的认定错误，导致对申达公司及原告作出了错误的处理决定，严重侵犯了原告的合法权益。四、4号批复错误认定陈德强系受申达公司雇佣导致寿光市人民法院据此认定陈德强与原告存在劳动关系，若4号批复不撤销，申达公司将面临巨大损失。鉴于被告潍坊市政府4号批复涉及《调查报告》对事故发生时项目承租单位及原告与陈德强之间关系的错误认定，导致陈德强的亲属陈洁依据该《调查报告》向寿光市人力和社会资源保障局申请工伤认定，虽寿光市人力资源和社会保障局依据事实做出了不予认定工伤决定书，但陈洁不服现又向寿光市人民法院提起了行政诉讼，寿光市人民法院以《调查报告》已认定陈德强系申达公司雇佣为由认定陈德强与申达公司存在劳动关系，并已做出了判决，现该案申达公司已上诉至潍坊市中级人民法院。五、被告省政府未认真全面审查申达公司及原告复议期间提供的证据，即简单认定《调查报告》程序合法、事实清楚，适用法律正确而予以维持，作出的鲁政复决字[2017]793号《行政复议决定书》（以下简称793号复议决定）侵犯了原告的合法权益，同样应予以撤销。1.793号复议决定在认定事故发生时项目承租单位是否是申达公司的问题上，被告省政府忽略申达公司及原告在复议期间提交的原材料销售清单、龙口市科瑞创新精细化学品研究所《企业信用信息公示报告》、葛树设、冯瑞祯、李星海、李守山、宋治仑在冯瑞祯重大劳动安全事故案中所作的询问笔录，直接以申达公司“也未提交其他证据对上述事实加以证明，因此《调查报告》认定事故发生项目的承租单位为申达公司并无不当”，不公正的对待作为行政相对人的申达公司及原告。2.793号复议决定关于陈德强是否受原告雇佣这一问题，省政府论断的前提是项目承租单位为申达公司这一错误事实，同时没有区分陈德强与申达公司雇佣关系产生和结束的时间点（2015年5月29日，双方劳动关系已经结束，事故发生时间为2016年1月9日），并在没有论证的前提下否认原告提交的寿光市公安局制作的询问笔录的证明效力。诉讼请求：1.依法撤销被告省政府作出的793号复议决定；2.依法撤销被告潍坊市政府作出的4号批复并责令其重新作出；3.本案诉讼费由被告承担。 原告赵士明向本院提交以下证据： 1.793号复议决定及省政府EMS送达回执； 2.《调查报告》； 3.原材料销售清单； 4.龙口市科瑞创新精细化学品研究所《企业信用信息公示报告》； 5.葛树设询问笔录； 6.冯瑞祯、李星海、李守山、宋治仑证人证言； 7.（2017）鲁0783刑初206号刑事判决书； 8.（2017）鲁0783行初9号行政判决书； 9.（2018）鲁0783行初43号行政判决书、（2020）鲁07行终6号行政判决书。 被告潍坊市政府答辩称，一、4号批复不属于法院行政诉讼的受案范围。2016年2月19日，潍坊市政府作出4号批复，该批复是潍坊市政府对潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大氟化氢中毒事故调查组（以下简称事故调查组）提交的《调查报告》请示的批复，主送单位是潍坊市安全生产监督管理局，抄送单位是寿光市人民政府、潍坊市人民检察院、潍坊市总工会、潍坊市经信委、潍坊市监察局，其内容只是同意事故调查组对该事故的处理，是对事故调查组请示事项的答复，属于上、下级行政机关之间的内部批文，是行政机关内部的行政管理行为。该批复未向原告送达、未向外公开，不直接对原告发生法律效力，未产生外化的法律效果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，4号批复不是行政诉讼的受案范围。二、4号批复认定事实清楚、证据确凿、程序合法。2016年1月9日20时左右，长兴公司四氟对苯二甲醇车间发生氟化氢泄漏中毒事故，造成3人死亡，1人受伤，直接经济损失约270万元。根据《中华人民共和国安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》（省政府令第236号）等有关法律法规的规定，潍坊市政府成立了由潍坊市安全生产监督管理局牵头，潍坊市安全生产监督管理局、监察局、总工会、寿光市人民政府和寿光市公安局等部门单位组成的事故调查组，聘请了有关专家开展事故调查工作。同时，邀请潍坊市检察院派员参加，对事故进行了认真调查，查明了事故发生的经过、原因、人员伤亡和直接经济损失情况，认定了事故的性质和责任，提出了对有关责任人员及责任单位的处理建议、防范和整改措施，形成了《调查报告》。2016年2月18日，事故调查组向潍坊市政府提交了《调查报告》，2016年2月19日，潍坊市政府对《调查报告》作出4号批复，该批复认定事实清楚、证据确凿、符合法律规定。三、原告提出的异议主张不成立。（一）原告提出的“4号批复涉及的《调查报告》第一部分基本情况第2点对于‘事故发生项目承租单位为申达公司’认定错误”及“申达公司确于2013年12月10日租赁过长兴公司车间及设备，但后于2015年5月29日解除了租赁关系，并将车间剩余原材料卖与陈德强，由陈德强租赁了长兴公司车间并向长兴公司支付了180000元的租赁费，自己雇佣了李文杰、李星海、李守山、宋治仑四人从事生产作业”的主张与事实不符。1.2013年12月5日，申达公司与长兴公司签订租赁四氟对苯二甲醇生产装置协议，租赁期限自2013年12月10日至2014年12月9日，租赁期限一年，年租金40万元，承包期一年。2014年12月9日到期后，申达公司与长兴公司续签租赁四氟对苯二甲醇生产装置协议，租赁期限自2014年12月10至2017年12月9日，年租金60万元。该事故发生在2016年1月9日，在租赁合同期限内。2.2016年1月14日，事故调查组人员在调取证据材料时，赵士明对租赁期限自2014年12月10至2017年12月9日的《租赁协议》包括出租情况、租赁期限、租金及支付方式、其他费用、厂房使用要求和维修责任、租赁期间其他有关约定、其他条款等内容真实性和有效性进行确认，并在《租赁协议》签属了“赵士明确认属实”、“赵士明确认”等字，并按手印进行确认。3.事故调查期间，申达公司、赵士明、长兴公司、陈德强家属均未向事故调查组提供解除申达公司和长兴公司租赁合同的直接材料。申达公司负责人赵士明在接受事故调查组询问时向调查组提交了以下材料：（1）山东申达作物科技有限公司的“放假通知”。该放假通知盖章单位为山东申达作物科技有限公司，与申达公司主体不一致，且为申达公司单方陈述，放假通知亦不等同于解除劳动合同的通知，不能证明申达公司与陈德强解除劳动合同，不能证明申达公司与长兴公司解除租赁合同。（2）2015年5月31日的记帐凭证。该记帐凭证内容不具有证明申达公司与陈德强解除劳动合同的证明效力，不能证明申达公司与长兴公司解除租赁合同。4.申达公司实际控制人赵士明接受事故调查组询问时谈到：自己不干了，但同时表示陈德强和冯瑞祯找过他，但他没见，只是单方面让申达公司一名行政职工告诉陈德强和冯瑞祯说他不干了。该笔录是赵士明的单方陈述，不能证明申达公司与陈德强解除劳动合同，不能证明申达公司与长兴公司解除租赁合同，从另一方面证明了申达公司与陈德强之间的四氟对苯二甲醇生产项目转让行为是赵士明的单方意愿，根本没有进入实质性协商和转让。2016年1月12日，长兴公司法定代表人冯瑞祯在接受寿光市公安局询问时表示：“还有个事就是2015年5、6月份的时候，陈德强当时和我说是赵士明不想干了，他想和我们干，我说不行，我和赵士明合同没到期，就是想给陈德强，也必须和赵士明解除合同后再包给陈德强，然后陈德强就开车拉着我去找赵士明，但是当时赵士明没有和我们谈，只打个照面后安排公司一个姓周的和我们谈，结果是我们什么也没谈，坐着喝水到了中午赵士明也没出面，然后我们就回来了。”上述说法进一步说明申达公司与陈德强之间的四氟对苯二甲醇生产项目转让行为根本没有进入实质性协商和转让。申达公司与长兴公司的租赁合同没有解除。5.根据申达公司实际控制人赵士明的笔录和长兴公司主要负责人冯瑞祯的笔录，2014年9月份，申达公司实际控制人赵士明聘请陈德强全面负责申达公司承租的四氟对苯二甲醇项目的生产、技术、安全管理等工作。陈德强在该项目的生产、技术、安全管理等行为是作为申达公司的四氟对苯二甲醇项目负责人履行职务行为。陈德强2014年9月份受聘申达公司后，先后于2014年9月15日左右雇佣了宋治仑、2014年年底雇佣了李文杰、2015年3月份雇佣了李星海、2015年3月份雇佣了李守山，均在申达公司辩称的2015年5月29日解除租赁关系前，陈德强雇佣和管理工人从事生产作业是履行受聘申达公司的职务行为，给四人发工资也是履行受聘申达公司的职务行为，陈德强向长兴公司支付租赁费也属于职务行为。李文杰、李星海、李守山、宋治仑作为一线作业人员，其直接领导是陈德强，且赵士明不参与日常管理，该四人对申达公司管理层赵士明、陈德强、王秀玲以及申达公司与长兴公司之间的关系很难掌握，对此问题不具备证人资格，其笔录内容不能证明申达公司与陈德强解除劳动合同，不能证明申达公司与长兴公司解除租赁合同。2016年1月12日，长兴公司法定代表人冯瑞祯在接受寿光市公安局询问笔录时表示：“赵士明共付给长兴公司78万元租金。具体的支付方式是：2014年给长兴公司40万元，2015年年初陈德强跟冯瑞祯商量说年初没钱，想三次给长兴公司，就这样年初给了长兴公司20万元，是去赵士明公司拿的。”以上陈述说明陈德强与长兴公司商量租金支付方式是代表申达公司的职务行为，支付租金也是代表申达公司付给长兴公司的职务行为。（二）原告提出的“4号批复涉及的《调查报告》第一部分基本情况第4点认定事故发生时陈德强系受申达公司雇佣认定事实错误”及“寿光市公安局已查明事故发生时陈德强租赁车间雇佣工人进行生产，且其雇佣工人均证实系陈德强给其发放工资，因此4号批复认定事故发生时陈德强系受申达公司雇佣事实认定错误”的主张没有事实依据。1.根据申达公司实际控制人赵士明的笔录和长兴公司主要负责人冯瑞祯的笔录，2014年9月份，申达公司实际控制人赵士明聘请陈德强全面负责申达公司承租的四氟对苯二甲醇项目的生产、技术、安全管理等工作。陈德强2014年9月份受聘申达公司后，先后雇佣四人并向四人发工资也是履行职务行为。2.寿光市公安局为事故调查组成员单位，并派人参加了事故调查，对《调查报告》签字认可。从事故发生到2016年2月19日4号批复作出，事故调查组和潍坊市政府未收到寿光市公安局关于申达公司行政复议申请书中提到的说明或报告。3.李文杰、李星海、李守山、宋治仑作为一线作业人员，其直接领导是陈德强，其笔录内容不能证明申达公司与陈德强解除劳动合同。（三）原告提出“4号批复涉及的《调查报告》基于上述错误的事实建议有关机关对申达公司罚款70万元，追究负责人赵士明的刑事责任严重侵犯了申达公司的合法权益”的主张没有事实和法律依据。《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”第四款规定：“负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”基于上述规定，4号批复只是同意了事故调查组对申达公司罚款和对其负责人赵士明追究刑事责任的建议，均由有关机关根据相应的法律法规规定的权限和程序进行立案调查，并依法开展行政处罚和刑事责任追究。（四）原告提出“4号批复涉及的《调查报告》错误认定陈德强系受申达公司雇佣导致寿光市人民法院据此认定陈德强与原告存在劳动关系，若4号批复不撤销，申达公司将面临巨大损失”的主张没有法律依据。1.从事故调查询问笔录、调取的各项证据来看，没有证据能够直接证明申达公司与陈德强解除了劳动合同，没有证据能够直接证明申达公司与长兴公司解除租赁合同。2.2016年1月14日，事故调查组人员在调取证据材料时，赵士明对租赁期限自2014年12月10至2017年12月9日的《租赁协议》签属了“赵士明确认属实”、“赵士明确认”等意见，并按手印进行了确认。3.寿光市人民法院作为审判机关，有权对诉讼的事项进行独立的审判，法院是否认定陈德强系受申达公司雇佣系法院的职权，与4号批复是否撤销没有必然的联系，当法院判决申达公司对事故负有责任的情形下，其应当依法承担相应民事赔偿等法律义务。（五）省政府复议决定合法。省政府作出的793号复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在撤销的问题。潍坊市政府作出的4号批复不是终极性的，也不对外发生法律效力的，其中建议追究申达公司赵士明的行政责任及进行行政处罚的建议仅起到启动作用。原告提供的两份判决书均在潍坊市政府批复作出的时间之后，当然不能作为潍坊市政府批复的依据，潍坊市政府的批复已经省政府进行复议，关于事实与程序的认定部分，潍坊市政府同意省政府的认定，因此，4号批复不存在应被撤销的问题。综上，潍坊市政府作出的4号批复不属于行政诉讼的受案范围。省政府作出的793号复议决定合法。请求法院查明事实，驳回原告的起诉。 被告潍坊市政府向本院提交了如下证据、依据： 1.《关于成立潍坊长兴化工有限公司“1.9”中毒事故调查组的通知》（潍安函字[2016]1号）； 2.《潍坊长兴化工有限公司“1.9”中毒事故调查工作方案》； 3.《潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大中毒事故技术原因分析报告》； 4.《关于对批复的请示》（潍安监字[2016]11号）； 5.潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大氟化氢中毒事故调查组成员名单签字表； 6.《调查报告》； 7.4号批复； 8.2013年12月5日长兴公司与申达公司签订的《租赁协议》； 9.2014年12月10日长兴公司与申达公司签订的《租赁协议》； 10.长兴公司企业法人营业执照； 11.申达公司企业法人营业执照； 12.赵士明关于其与申达公司法人代表王秀玲关系的说明； 13.赵士明、冯瑞祯、李文杰、李星海、李守山、宋治仑询问笔录； 14.《中华人民共和国安全生产法》； 15.《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）； 16.《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》（省政府令第236号）； 17.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释[2015]22号）； 18.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）； 19.（2017）鲁0783行初9号行政判决书； 20.（2013）粤高法行终字第523号行政裁定书。 被告省政府答辩称，省政府作出的793号复议决定程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告省政府除提交上述与被告潍坊市政府相同的证据、依据外，另向本院提交如下证据： 1.行政复议申请书； 2.（2017）鲁01行初1046号行政判决书； 3.793号复议决定及邮寄详单。 经审理查明，2016年1月9日20时左右，长兴公司四氟对苯二甲醇生产车间发生氟化氢泄漏中毒事故，造成陈德强等3人死亡，1人受伤。2016年1月10日潍坊市人民政府安全生产委员会作出《关于成立潍坊长兴化工有限公司“1.9”中毒事故调查组的通知》（潍安函字[2016]1号），组织成立事故调查组，事故调查组由潍坊市安监局、潍坊市纪委、寿光市政府、潍坊市安全生产监察大队、潍坊市总工会、寿光市公安局等部门联合组成并邀请潍坊市检察院参加调查。同日，潍坊市人民政府安全生产委员会作出《潍坊长兴化工有限公司“1.9”中毒事故调查工作方案》，该方案将事故调查组分为综合组、管理组、技术组、责任追究组并明确了各组的职责。2016年1月19日技术组出具《潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大中毒事故技术原因分析报告》，该报告认为本次事故发生是由于4#反应釜在反应过程中，产生大量氟化氢蒸汽泄漏并扩散，造成现场和相邻车间操作人员中毒。2016年2月18日事故调查组出具《调查报告》，该事故调查报告与本案相关内容为：一、基本情况。1.事故发生项目建设单位：长兴公司，位于寿光市侯镇大地化工工业园大九路西侧，于2006年5月23日经寿光市工商局登记注册，法定代表人冯瑞祯，注册资本100万元……2.事故发生项目承租单位：申达公司，位于寿光市晨鸣工业园公园北街西首，于2004年2月3日经寿光市工商局登记注册；法定代表人王秀玲，实际控制人赵士明，两人系夫妻关系；注册资本1000万元；主要经营范围为销售有机化肥、复混肥、叶面肥、生物肥、化工产品（不含危险化学品）、纯碱、石料、建筑建材、钢材。3.事故发生项目租赁情况：长兴公司四氟对苯二甲醇项目于2012年4月建成，于5月开始试生产，12月通过安全设施竣工验收，立项、土地、规划、消防安全手续齐全，但因产品质量达不到客户要求，一直处于停产状态。2013年12月10日，申达公司与长兴公司签订租赁四氟对苯二甲醇生产装置协议，年租金40万元，承包期一年。2014年12月10日到期后续签至2017年12月9日，年租金60万元。4.事故发生项目管理分工情况：2014年9月份，申达公司实际控制人赵士明聘请陈德强（男，山东龙口市人）全面负责四氟对苯二甲醇项目生产、技术、安全管理等工作。长兴公司不参与四氟对苯二甲醇项目车间的实际管理，陈德强负责的四氟对苯二甲醇项目和车间独立运行，但在办理有关手续和各监管部门对其监管检查时，均以长兴公司的名义开展工作。陈德强先后雇佣了李文杰、李星海、李守山、宋治仑4名工人从事生产作业。二、事故发生经过。2016年1月9日17时左右，四氟对苯二甲醇车间白班操作工按照陈德强手写的原料配方对4#、3#反应釜进行配投料，随后进行搅拌升温。19时30分交接班前4#反应釜温度升至25℃，3#反应釜温度升至50℃。19时30分夜班接班后，陈德强独自对4#反应釜和3#反应釜进行操作，4#反应釜进行氟化和酸化反应。操作工宋治仑、李守山按照陈德强手写的原料配方对车间东侧9#反应釜（还原反应釜）进行备投料。20时10分宋治仑、李守山看到陈德强在车间西侧第二层平台向他们打手势，并呼喊说设施发生泄漏，要求他们马上离开现场，在撤离的过程中李守山看见4#反应釜的加料口冒出了白色烟雾。他们三人一起撤离到车间南大门外，站了一会后感觉很呛，就一起回到宿舍休息。21时左右陈德强三人一起又回到现场，陈德强叫宋治仑、李守山去车间开窗通风，车间气味较大，陈德强未采取任何防护措施，独自去车间内开二层北侧窗户，宋治仑戴面罩从车间外绕到车间北侧开一层窗户通风后同李守山回宿舍。之后，东侧相邻三氮唑车间肖胜才、李荣华，导热炉房刘东珍感到身体不适返回员工宿舍。21时6分，陈德强外出购得罗红霉素，21时46分，陈德强回厂后四人一同服下。随后陈德强等四人身体不适症状加重，长兴公司负责人冯瑞祯、葛树设组织有关人员将陈德强等四人一起送往就近医院治疗。1月10日1时55分，陈德强经抢救无效死亡，7时10分，刘东珍、肖胜才经抢救无效先后死亡，李荣华经抢救脱离生命危险，目前生命体征稳定，正在积极治疗中。三、事故原因和性质。（一）直接原因。四氟对苯二甲醇车间作业人员擅自变更生产工艺违规操作，4#反应釜加料盖密封不严，导致氟化氢泄漏并扩散，造成现场和相邻车间作业人员中毒是事故发生的直接原因……（二）间接原因。1.企业安全生产主体责任不落实。（1）申达公司不具备安全生产条件组织生产。申达公司实际人员只有赵士明和王秀玲夫妻两人，注册业务范围不包含四氟对苯二甲醇生产，无生产四氟对苯二甲醇技术人员和技术力量；申达公司承租长兴公司四氟对苯二甲醇生产装置车间后，无安全管理机构，无安全生产责任制和各项管理制度；违规对原有四氟对苯二甲醇生产装置进行改造，违规拆除自动化控制系统，有毒有害作业场所未安装有毒有害气体检测报警仪，没有根据工艺安全要求设置强制通风设施，未配备必要的救援器材；未给从业人员配备必要的安全防护用品。（2）四氟对苯二甲醇生产现场安全缺失。陈德强全面负责四氟对苯二甲醇的生产工作，未建立健全安全、工艺、设备等方面的操作规程，手写物料单指派员工到仓库取原料，并随时更改原料配比和工艺指示，生产现场原辅材料采用代号标识；擅自更改生产工艺，未落实变更管理制度；先后聘请的4名操作人员文化程度较低，安全生产教育培训流于形式；对氟化氢的危害性认识不足，安全意识淡漠。安全素质较低，自我防范意识差，不能全面掌握工艺技术，遇到异常工况不能及时正确处置，发现有毒气体泄漏后违章处置，在没有进行有毒有害气体检测，未佩戴专业防护用具的情况下再次进入有毒有害气体泄漏场所。（3）长兴公司违法出租生产装置和设备，未认真落实安全生产主体责任。将四氟对苯二甲醇车间装置出租给不具备安全生产条件的申达公司；对出租后的四氟对苯二甲醇车间装置安全生产工作未做到统一协调、管理，未对其定期进行安全检查，安全责任制形同虚设，安全管理失控；对申达公司改造四氟对苯二甲醇车间装置后情况不掌握，未落实变更管理制度；事故发生后，应急救援处置不当，未及时上报事故。2.安全生产服务机构安全评价未严格执行标准规定……3.负有安全生产监管职责的部门履行安全生产监管职责不到位……4.地方政府安全生产监管职责落实不力……四、（二）建议移交司法机关处理人员：1.赵士明，申达公司实际控制人……对事故的发生负有主要责任。鉴于涉嫌犯罪，建议由司法机关依法处理……（四）对有关单位及人员的处罚处理建议：2.申达公司，在不具备安全生产条件的情况下组织生产，承租的四氟对苯二甲醇生产现场安全管理缺失，企业安全生产主体责任不落实，对事故负有主要责任。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第二项之规定，建议寿光市安监局对其处以70万元罚款……五、事故防范和整改措施建议……同日，潍坊市安全生产监督管理局向潍坊市政府提交《关于对批复的请示》（潍安监字[2016]11号），2016年2月19日，潍坊市政府做出4号批复，该批复与本案相关内容为：市安全生产监督管理局：你局《关于对批复的请示》（潍安监字[2016]11号）收悉。经研究，现批复如下：一、事故调查工作符合《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）和《山东省生产安全事故报告和调查处理办法》（省政府令第236号）等有关规定……二、同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定……三、同意《潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大氟化氢中毒事故调查报告》对事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议……四、同意事故调查组提出的事故防范和整改措施…… 原告赵士明对4号批复不服，于2017年4月向被告省政府申请行政复议，省政府于2017年9月16日作出鲁政复驳字[2017]209号《行政复议驳回决定书》，该复议决定驳回了申请人的行政复议申请。申达公司不服，向本院提起行政诉讼，2017年11月27日，本院作出（2017）鲁01行初1046号行政判决，撤销省政府的驳回决定，责令重新作出处理。省政府于2018年2月8日作出793号复议决定，维持了4号批复。原告赵士明仍不服，诉至本院。 本院认为，4号批复已经山东省高级人民法院生效裁定认定为可诉行政行为，本院在此不再赘述。本案的主要争议焦点为：1.事故调查组作出的《调查报告》及被告潍坊市政府作出4号批复的程序是否合法；2.《调查报告》对与原告相关的事故事实认定的证据是否充分；3.关于《调查报告》中对原告等事故相关责任人员及责任单位处理建议的审查问题；4.省政府作出的793号复议决定程序是否合法。对于上述焦点问题，本院分述如下： 一、关于事故调查组作出《调查报告》及被告潍坊市政府作出4号批复的程序是否合法的问题。 1.关于事故调查组的成立及人员组成 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定：“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（三）较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故……本条第一款所称的‘以上’包括本数，所称的‘以下’不包括本数。”该条例第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十二条第二款规定：“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”本案事故造成3人死亡，属于《生产安全事故报告和调查处理条例》界定的较大事故，应当由事故发生地设区的市级人民政府负责调查。2016年1月10日，潍坊市政府组织成立事故调查组，事故调查组由潍坊市安监局、潍坊市纪委、寿光市政府、潍坊市安全生产监察大队、潍坊市总工会、寿光市公安局等部门联合组成并邀请潍坊市人民检察院参加调查，事故调查组的组成符合法律、法规的要求。 2.关于《调查报告》及4号批复的形成过程 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条规定：“事故调查组履行下列职责：（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失；（二）认定事故的性质和事故责任；（三）提出对事故责任者的处理建议；（四）总结事故教训，提出防范和整改措施；（五）提交事故调查报告。”本案中，事故调查组成立后，立即对涉案相关人员进行了询问，了解事故发生的经过；对事故所在车间进行了现场勘查，并了解事故发生时各工作人员所在位置；对事故所涉损失情况进行了统计；对申达公司安全生产教育培训工作进行调查；与涉事相关责任人员进行谈话并制作谈话记录。事故调查组还专门成立了事故调查组技术组，技术组形成《潍坊长兴化工有限公司“1.9”较大中毒事故技术原因分析报告》，认定了事故发生经过、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故原因技术分析等情况。事故调查组将事故调查结果形成《调查报告》，并将《调查报告》报请潍坊市政府，潍坊市政府审议了《调查报告》并最终作出4号批复。事故调查组形成的《调查报告》及潍坊市政府作出的4号批复，在对涉案事故发生的经过、原因、责任人员等方面进行充分调查后，形成了事故调查报告，报告包含上述法律规定的各项内容，事故调查组成员均签字认可。据此，《调查报告》及4号批复的形成过程符合现有法律法规规定的程序，并无不当。 3.关于《调查报告》及4号批复的作出期限 《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”“1.9”较大氟化氢中毒事故发生于2016年1月9日。2016年2月18日，事故调查组向潍坊市政府提交《调查报告》。事故调查组在事故发生之日起60日内提交《调查报告》，符合上述条例关于调查期限的规定。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”本案中，被告潍坊市政府于2016年2月18日收到事故调查组提交的《调查报告》，经审核后，于同年2月19日作出4号批复，符合上述条例规定的期限。 综上，事故调查组作出的《调查报告》及被告潍坊市政府作出的4号批复的程序，符合法律规定。 二、《调查报告》对与原告相关的事故事实认定的证据是否充分。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原件、原物优于复制件、复制品；（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；（六）原始证据优于传来证据；（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”就本案而言，事故调查组在调查过程中，申达公司的实际控制人赵士明对租赁期限自2014年12月10至2017年12月9日《租赁协议》的内容真实性和有效性进行了确认，在《租赁协议》签属了“赵士明确认属实”、“赵士明确认”等意见，并按手印进行了确认，该行为是原告对申达公司系事故发生时实际经营者的认可。《调查报告》对该租赁经营事实的认定系基于赵士明本人签字的书面的、原始的证据作出，事实认定证据充分。原告赵士明实际控制的申达公司在租赁长兴公司进行经营时签订了《租赁协议》，说明其双方具备依法依约交易的法律知识。原告赵士明作为申达公司的实际控制人、冯瑞祯作为长兴公司的法定代表人，在事故调查期间接受寿光市公安局询问时，均未表示申达公司与长兴公司关于事故车间的租赁协议已经解除。原告在诉讼中称申达公司已经于租赁期限内解除与长兴公司的租赁协议、事发时的实际经营人为陈德强，欲否认其已自认的事实，应当向法院提供足以推翻其已认可的事实的证据。诉讼过程中，原告未能提供解除租赁协议等任何书面、原始的证据证实其主张；原告所提供的原材料销售清单、龙口市科瑞创新精细化学品研究所《企业信用信息公示报告》等证据，与待证事实关联性弱，不具有直接证明力；原告所提供的证人证言，没有其他直接证据予以佐证，不能形成完整的证据链条，其证明效力较低。原告所提供的刑事判决书、行政判决书等法律文书，不能逆向推翻《调查报告》和4号批复所认定事实。理由有二：其一，人民法院审理案件认定的事实、行政机关执法中认定的事实与事故调查报告和批复认定事实的法律依据、证据范围、证明标准并不一致，这导致即使面对同样的证据，不同的认定主体会作出不同的事实认定；况且，行政案件、民事案件、刑事案件中，当事人不同，利益诉求不同，不同当事人在不同案件、不同阶段的陈述、当事人所提供的证据、人民法院调取的证据均会有所差别；生效裁判与事故调查报告和批复认定的事实不一致，自在情理之中。其二，事故调查报告和批复所认定的事实是否正确，应以事故调查报告和批复作出之前，事故调查组依照法定程序获取的当事人陈述、证人询问笔录及相关书面证据、物证等证据为准。基于人民法院独立审判的原则和不同类型案件的诉讼程序、证据规定，事故调查报告和批复只是人民法院认定相应案件中事实的证据，人民法院并不受制于事故调查报告和批复所认定的事实，有权做出与事故调查报告和批复不同的事实认定。 综上，事故调查组作出的《调查报告》与被告潍坊市政府作出的4号批复对事故与原告相关的事实认定，证据确实充分，并无不当。 三、关于《调查报告》中对原告等事故相关责任人员及责任单位处理建议的审查问题。 《调查报告》的第四部分为“对事故有关责任人员及责任单位的处理建议”，该部分内容对包括本案原告在内的有关单位和人员均提出了处理或者行政处罚建议。对此，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。同时，该条第二款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。也就是说，只有行政机关及其工作人员已经确实存在、并且对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响的行政行为，才有可能属于人民法院行政诉讼的受案范围。而《调查报告》“对事故有关责任人员及责任单位的处理建议”，仅是事故调查组提出的对涉及事故相关单位及相关责任人员在本次事故中的责任及处理方式的建议，事故调查组并非对涉及事故相关方作出处理的职权机关。对事故有关责任人员及责任单位是否处理、如何处理，尚待有权机关依照法定程序作出。因此，《调查报告》中“对事故有关责任人员及责任单位的处理建议”部分，不属于行政诉讼审查范围。 四、省政府作出的793号复议决定是否合法。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”事故调查组作出的《调查报告》,事实清楚、证据充分；潍坊市政府作出的4号批复同意了事故调查组作出的《调查报告》、省政府作出维持《调查报告》的行政复议决定，程序符合法律规定，并无不当。 综上所述，被告潍坊市政府作出4号批复认定事实清楚、适用法律正确；被告省政府作出793号复议决定适用法律、法规正确，符合法定程序，并无不当。原告赵士明的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵士明的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵士明负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  张振明 审 判 员  曹 磊 人民陪审员  陈建春 二〇二〇年九月十四日 法官 助理  石璐璐 书 记 员  韩琳琳