甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终65号上诉人（原审被告）张掖市甘州区人民政府，统一社会信用代码：116222013578195378。法定代表人王某。委托代理人安某。委托代理人陶某，甘肃金都律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张掖市润星生物科技有限公司，统一社会信用代码：91620702756569424M。法定代表人刘某。委托代理人闫某。公民身份号码：×××X。上诉人张掖市甘州区人民政府（以下简称甘州区政府）因张掖市润星生物科技有限公司(以下简称润星公司)诉其林业行政批复一案，不服嘉峪关市中级人民法院（2019）甘02行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭分别于2020年9月24日和9月25日对本案进行了调查询问，上诉人甘州区政府的委托代理人安某，被上诉人润星公司的委托代理人闫某参加调查询问，本案现已审理终结。甘州区政府于2018年10月16日向甘州区林业局作出甘区政发﹝2018﹞232号《关于撤销张掖市润星生物科技有限公司林权证的批复》（以下简称《撤销林权证批复》），主要内容为：你局《关于撤销张掖市润星生物科技有限公司林权证的请示》（以下简称《请示》）收悉，为认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅关于深入推进军队全面停止有偿服务工作的指导意见》有关精神，全力配合驻地部队全面停止有偿服务工作，经区政府研究，同意撤销张掖市润星生物科技有限公司持有的甘区林证字（2010）第373号林权证，请你局与区不动产登记管理局严格按照有关程序要求办理相关手续。一审法院经审理查明，2003年3月29日，中国人民解放军68003部队（原68204部队）与润星公司（原兰州润星生物科技有限责任公司）签订《土地承包合同》一份，约定将部队位于张掖市××区农场土地3100亩及营房、建筑、果园等附属设施承包给润星公司经营使用，承包期限自2003年3月29日至2028年3月28日，承包费每年为20万元。双方分别于2003年5月8日、2004年3月2日就土地承包事项签订了补充合同。之后，部队按约定将土地交付给润星公司使用。2004年10月21日，甘州区政府向润星公司颁发甘区林证字（2004）第026号林权证，后又变更为甘区林证字（2010）第373号林权证。2015年1月17日，中国人民解放总政治部、中国人民解放军总后勤部、中央军委纪律检查委员会联合下发《关于进一步从严规范空余房地产租赁管理有关问题的通知》，该通知规定，严禁出租军以下作战部队的房地产，未按照规定批准的项目，2015年底前全部停止。2016年，中国共产党中央军事委员会下发《关于军队和武警部队全面停止有偿服务活动的通知》，通知要求全面要求停止军队有偿服务活动，内容包括原政策允许的空余房地产租赁等10个行业，以及农副业生产等机构利用军队资源开展的一切对外有偿服务活动。因国家军队政策发生重大调整变化，该部队起诉解除与润星公司之间的《土地承包合同》并要求交付项下土地。甘州区人民法院作出（2017）甘0702民初4955号民事判决书，判决解除双方之间签订的《土地承包合同》和补充合同，限润星公司在判决生效之日起三十日内向部队返还位于张掖市××区土地3490亩及附属设施。2017年10月26日，张掖市中级人民法院作出（2017）甘07民终862号民事判决书，对上述判决予以维持。2018年7月12日，中国人民解放军68003部队向甘州区林业局提交《关于申请撤销十二公里农场林权证的函》。2018年10月16日，甘州区政府召开关于研究撤销润星公司林权证的专题会议。同日，甘州区政府向甘州区林业局作出甘区政发﹝2018﹞232号《撤销林权证批复》。另查明，2018年10月16日甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局联合向原告送达《告知函》，内容为：根据区政府2018年10月16日专题会议纪要、区政府《撤销林权证批复》（甘区政发﹝2018﹞232号文件），决定收回甘区林证字（2010）第373号林权证并予以注销，特此告知。润星公司不服该《告知函》向甘州区政府申请行政复议。2019年1月3日，甘州区政府作出甘区政复决字（2019)1号行政复议决定，维持了甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局作出的甘区林证字（2010）第373号林权证并予以注销的行政行为。对于收回并注销原告持有林权证决定的《告知函》的行为及甘州区政府对该行为作出的行政复议决定，原告不服，以甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局、甘州区政府为被告另案向高台县人民法院提起诉讼，高台县人民法院作出裁决后，原告不服提起上诉，截止本案庭审结束，此案尚在二审审理中。以上事实由上述确认的证据、当事人庭审陈述等予以证实。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，甘州区政府依法履行对涉案林木、林地登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权的职责。根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，甘州区林业局依法履行林权登记职责。根据《甘肃省高级人民法院关于行政案件异地管辖的暂行办法》的规定，该院对甘州区政府为被告的第一审行政案件具有管辖权。关于《撤销林权证批复》的可诉性问题。被告的《撤销林权证批复》是对甘州区林业局《请示》作出的批示，属内部公文，对行政相对人不直接发生法律效力。但经甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局明确依据该《撤销林权证批复》，联合出具内容为“决定收回甘区林证字（2010）第373号林权证并予以注销”的《告知函》，并将该《告知函》向原告送达。原告不服该《告知函》作出的决定，提起行政复议。甘州区政府作出维持甘州区林业局和张掖市国土资源局甘州区分局作出的收回原告持有的林权证并予以注销的行政行为的复议决定。在对收回并注销原告持有林权证决定的《告知函》及行政复议决定不服，润星公司以甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州区分局、甘州区政府为被告向高台县人民法院提起的诉讼中，被告将《撤销林权证批复》作为证据提交，润星公司充分获悉该《撤销林权证批复》内容，致使该《撤销林权证批复》外化，且该批复内容直接就是撤销润星公司持有的林权证。原告认为该《撤销林权证批复》侵犯其合法权益，对此提起行政诉讼符合法律规定。关于《撤销林权证批复》的合法性问题。按照《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，林权证明材料合法有效是林权登记核准的必备条件。原告与部队之间签订的《土地承包合同》是原告通过林权登记的林权证明材料，原告的林权证是依据该合同发放的。人民法院生效判决已经解除《土地承包合同》致使原登记权利消灭，部队向甘州区林业局提出撤销林权证申请，针对甘州区林业局的请示，根据国家政策，作为原核准登记发证的甘州区政府作出内容为“同意撤销润星公司持有的林权证并要求甘州区林业局与区不动产登记管理局严格按照有关程序要求办理相关手续”的批复，结论并无不当。但是，按照相关规定，部队作为涉案土地权利人有权单方向甘州区林业局申请注销原告持有的林权证，但应当提交林权登记申请表等文件材料。甘州区林业局作为履行林权登记职能部门应当依法审查是否受理及受理后应将相关材料和审查意见一并向甘州区政府报告请示，甘州区政府应在核查甘州区林业局受理材料的基础上作出批复。被告提交的证据不能证实依法核查了上述内容，作出《撤销林权证批复》程序违法，依法应予撤销，但撤销会给国家利益造成重大损害。同时，原告与部队签订的《土地承包合同》明确约定：对承包期内发生国家军队政策变动，双方应服从大局，乙方（润星公司）的投资及增值部分按国家军队有关政策处理。对于涉案林木的处理，原告应当按照《土地承包合同》的约定，另行主张。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认被告甘州区人民政府作出的甘区政发﹝2018﹞232号《关于撤销张掖市润星生物科技有限公司林权证的批复》违法。案件受理费50元，由被告甘州区人民政府承担。上诉人甘州区政府不服一审判决向本院上诉称：一、一审判决认定：“依据相关规定，认定甘州区政府作出的《批复》程序违法。”属于适用法律不明确。首先行政机关作出行政行为需要相对人提交何种材料法律并无明确规定，一审法院仅依据“相关规定”认定程序违法，于法无据。二、涉案土地本身属于耕地，承包合同明确约定不得改变农场土地的基本用途，但是被上诉人未经68204部队及相关部门批准，擅自将土地变更为林地，并隐瞒相关内容办理林权证。甘州区林业局将相关情况上报区政府，区政府作出《批复》要求收回林权证并注销，系依法纠错行为，不存在程序违法行为。三、争议土地系军事储备用地，为了执行《中央办公厅国务院办公厅中央军委办公厅关于深入推进军队全面停止有偿服务工作的指导意见》的相关精神，在68204部队与润星公司的《土地承包合同》经法院生效判决解除，润星公司持有的林权证的基础条件已经不具备，2018年7月12日，中国人民解放军68003部队致函甘州区林业局，要求撤销润星公司的林权证。区政府经专题会议研究同意撤销润星公司的林权证。四、被诉批复是上下级行政机关之间的内部行为，不属于行政诉讼的受案范围。一审法院以甘州区林业局报批材料不符合“相关规定”为由认定程序违法错误。本案甘州区林业局依职权向甘州区政府请示相关问题，是否提交何种材料系行政机关内部行文、审批行为并非外部行政行为，不属于法院审查范围。综上，请求撤销一审判决；甘区政发﹝2018﹞232号《撤销林权证批复》合法有效。被上诉人润星公司答辩称：一、上诉人作出撤销林权证的批复无事实依据。被上诉人是一家依托沙棘产业生存的企业。自2004年至2018年10月一直经营、管理、占有、使用上述沙棘林。被上诉人取得林权证不存在未经68204部队及相关部门批准，擅自变更为林地，隐瞒相关事实办理林权证的事实。虽然承包合同已经解除，但是并不意味着丧失了林权。二、一审判决适用法律正确。根据《林木和林地权属登记管理办法》，部队申请注销林权证应当提交林权登记申请表、林权证等文件材料。但是上诉人并未提供证据证明部队提交了上述材料。三、配合军队也应当依法行政。林权登记是林业部门的法定职权。其注销也应当依法注销而不是依据军队文件注销。本案中配合军队行动不能作为其行政违法的理由。四、上诉人的内部行为具有可诉性。该批复已经外化且对被上诉人的权利义务产生实际影响，应当具有可诉性。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院查明的事实和一审查明事实基本一致，本院予以确认。另查明，润星公司以甘州区林业局、张掖市国土资源局甘州分局、甘州区政府为被告，向高台县人民法院起诉请求确认甘州区林业局和张掖市国土资源局甘州分局共同作出决定收回甘区林证字2010第373号林权证并予注销的《告知函》违法；撤销甘州区政府作出的甘区政复决字（2019）1号行政复议决定。该案高台县人民法院作出（2019）甘0724行初6号行政裁定，裁定认定对林权证产生实际影响的是甘州区人民政府作的《撤销林权证批复》而不是《告知函》，裁定驳回润星公司的起诉。润星公司不服一审裁定，向张掖市中级人民法院提起上诉，张掖市中级人民法院作出（2019）甘07行终42号行政裁定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。该事实由（2019）甘0724行初6号行政裁定和（2019）甘07行终42号行政裁定予以佐证。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案被诉的行政行为是甘州区政府对甘州区林业局报请撤销润星公司林权证的请示作出的行政批复。该批复从形式上看是上下级行政机关之间的请示、批复等内部行政行为，内部行政行为通常不会对行政相对人的权利义务直接产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。但是如果行政行为的效力外化，对行政相对人或者利害关系人的权利义务产生实际影响，则转化为对外发生法律效力的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。本案被诉的《撤销林权证批复》不仅在甘州区林业局和张掖市国土资源局甘州分局的《告知函》中明确予以释明，即已经外化，而且甘州区林业局和张掖市国土资源局甘州分局也是据此批复收回和注销林权证的，即已经对润星公司的林权证产生了实际影响。据此，甘州区政府作出《撤销林权证批复》是外化并对润星公司的林权证是否继续存在产生法律效力，属于行政诉讼的受案范围。关于甘州区政府作出的《撤销林权证批复》是否合法的问题。根据原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》（2011年修正）第二条第二款的规定，林权登记包括初始、变更和注销登记。本案甘州区政府作出《撤销林权证批复》引起的法律后果是润星公司的林权证被注销登记。注销林权证的法定事由和法定程序我国《森林法》《森林法实施条例》以及《林木和林地权属登记管理办法》均未作出明确规定。就程序而言，由于润星公司的林权证是甘州区政府颁发的，能够作出注销决定的行政机关只能是甘州区政府或者其上级人民政府，甘州区林业局和张掖市国土资源局甘州分局不能直接对上级行政机关颁发的林权证予以撤销或者注销，据此，甘州区林业局向甘州区政府报告请示撤销润星公司的林权证，是撤销润星公司林权证的必经程序。作为涉案林权证的颁证机关甘州区政府发现颁证的基础事实已经发生重大变化，启动程序撤销已经作出的行政行为，属于行政程序的重开。原则上，行政行为一经作出即产生法律效力，具有确定力和执行力，无论是维护行政行为的确定性，还是基于保护行政相对人信赖利益的考虑，行政机关对重开行政程序均应当持谨慎态度，但是对于违法或者不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠正的权利和职责。在法律规定不明确的情况下，行政机关可以采取的自我纠正方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。本案即是如此，无证据证明润星公司取得林权证是通过隐瞒事实、提交虚假材料等导致区政府颁发林权证错误，而是基于颁发林权证所依据的基础事实发生重大变化，也即润星公司与部队之间签订的《土地承包合同》已被法院生效判决解除。据此，甘州区政府为润星公司颁发的林权证的基础事实已经不复存在，甘州区政府作出《撤销林权证批复》事实依据充分。《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”一审法院虽然认定甘州区政府作出的《撤销林权证批复》的结论并无不当，但是“按照相关规定”认定程序违法的法律、法规或者规章依据不足，属于释法不明确，应予纠正。综上，上诉人的部分上诉理由成立，本院予以采纳。一审判决适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2019）甘02行初16号行政判决；二、驳回张掖市润星生物科技有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由张掖市润星生物科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年九月二十七日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律、法规及司法解释1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。2.《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第一百条第二款人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。3.原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》（2011年修正）第二条林权登记包括初始、变更和注销登记。