西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初201号 原告王彩茹，女，XXXX年XX月XX日出生，身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人赵龙飞，北京市京师律师事务所实习律师。 被告西安市长安区人民政府，住所地：西安市长安区。 法定代表人李娴，区长。 委托代理人王密，西安市长安区司法局工作人员。 委托代理人陈峰，泰和泰律师事务所律师。 原告王彩茹因要求确认被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）于2018年11月28日作出的长政发[2018]59号《关于韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》无效，于2020年5月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日立案后，于法定期限内向被告长安区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告王彩茹及其委托代理人徐晓倩、赵龙飞，被告长安区政府委托代理人王密、陈峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月28日，被告长安区政府作出长政发[2018]59号《关于韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称长政发[2018]59号《房屋征收决定》），内容为：“因航天基地发展和棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区人民政府决定对韦曲街道北里王村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。一、征收项目：韦曲街道北里王村改造项目。二、征收范围：神舟一路以东，雁塔南路以西，航天北路以南，航天大道以北。具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安国家民用航天产业基地管委会。四、征收实施单位：西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室。”2018年11月28日，长安区政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会作出长政告字[2018]13号《关于北里王村棚户区改造项目房屋征收工作的通告》（以下简称长政告字[2018]13号《通告》），对长政发[2018]59号《房屋征收决定》的内容和有关事项予以通告。 原告王彩茹诉称，原告是西安市长安区韦曲北里王村村民，2019年11月26日，被告长安区政府发布长政发[2018]59号《房屋征收决定》，决定对韦曲街道北里王村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收，原告的房屋位于征收范围内。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十五条的规定，被告征收集体土地上的房屋，应经省级以上人民政府批准征收集体土地。被告长安区政府未经省级以上人民政府批准征收集体土地，直接以房屋征收决定的方式征收集体土地及集体土地上的房屋，严重超越法定职权，且不符合法定程序，属于严重行政违法行为。故提起诉讼，请求：1.确认被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》无效，2.本案诉讼费用由被告承担。 原告王彩茹向本院提交了如下证据： 第一组：王彩茹的身份证、户口页。第二组：宅基地使用证。第一组、第二组证据证明原告在北里王村有合法的房屋，与本案被诉房屋征收决定有法律上的利害关系。 第三组：西安市长安区人民政府长政发[2018]59号《关于韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，陕西省人民政府陕政复驳字[2020]17号《驳回行政复议申请决定书》。第四组：政府信息公开申请表、西安市人民政府信息公开工作领导小组办公室（2020）第004号《政府信息公开告知书》、西安市长安区信息中心《政府信息公开告知书》、西安国家民用航天产业基地管理委员会国土规划局《关于西安市人民政府信息公开申请的答复》。第三组、第四组证据证明被告作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》未履行集体土地征收审批手续，严重超越法定职权且程序严重违法，对原告的权利产生实质影响。 第五组：西安国家民用航天产业基地北里王村房屋征收安置指挥部《关于北里王村商户及租住人员限期搬离的通知》。证明被告作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》对原告的权利义务已经产生了实际影响。 被告长安区政府答辩称，1.北里王村人多地少，基础设施配套不全，属典型的城中村。西安市城中村改造办公室也作出了《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，并要求2019年底前实施改造。2.北里王村征收拆迁方案已经村民代表大会同意，绝大多数村民均支持北里王村棚户区改造工作。3.被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》程序合法。4.被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》未对原告的合法权益产生实际影响。综上，原告的诉讼请求与事实不符，且无法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告长安区政府向本院提交了如下证据： 第一组：《西安市长安区韦曲街道北里王村城中村综合改造协议书》《西安市长安区韦曲街道北里王村城中村综合改造协议书补充协议》。证明北里王村2013年经村民委员会确认，签订城中村综合改造协议书、补充协议。 第二组：西安市城中村改造办公室市城改发[2018]37号《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，证明北里王村棚户区改造属合法城改项目。 第三组：1.西安市长安区人民政府长政发[2018]59号《关于韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，2.西安市长安区人民政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会长政告字[2018]13号《关于北里王村棚户区改造项目房屋征收工作的通告》，证明长安区政府作出被诉房屋征收决定符合规定。 第四组：社会稳定风险评估报告，证明北里王村棚户区改造项目群众支持率达到95%以上，北里王村棚户区改造项目依法、依规实施。 经庭审质证，原告王彩茹对被告长安区政府提交的证据发表了如下质证意见：对被告提交的第一组证据的真实性有异议，对城中村综合改造协议书、补充协议后村民代表签字的真实性有异议。对被告提交的第二组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，认为被告作出被诉房屋征收决定应经省级人民政府批准征收集体土地，而不是取得城改批复。对被告提交的第三组第1份证据的关联性无异议，对合法性、证明目的有异议。对被告提交的第三组第2份证据的关联性、合法性、证明目的有异议。对被告提交的第四组证据的合法性、证明目的有异议，认为不能证明本案被诉房屋征收决定的合法性。 被告长安区政府对原告王彩茹的证据发表质证意见如下：对原告提交的第一组证据的真实性无异议。对原告提交的第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明原告与本案有利害关系。对原告提交的第三组第一份证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为被诉房屋征收决定未对原告的权利产生实质性的影响。对原告提交的第三组第二份证据的关联性有异议。对原告提交的第四组证据的证明目的有异议，认为不能证明被诉房屋征收决定程序违法。对原告提交的第五组证据的真实性、证明目的有异议，认为本案被诉房屋征收决定对原告的权利义务不产生实际影响，对原告权利义务产生实际影响的是后续的拆迁行为。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均符合证据的法定形式，能够证明本案基础事实，本院对其真实性、合法性、关联性均予以认可。 经审理查明，王彩茹系西安市长安区韦曲街办北里王村村民，在该村有合法的宅基地。2018年2月13日，西安市城中村改造办公室作出市城改发[2018]37号《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，原则同意北里王村实施改造：一、项目位置：北里王村位于航天产业基地内，东临雁塔南路、南林南里王村界，西至雁塔区三爻村，北邻西安市公安局看守所。二、改造工作内容：项目改造实施主体为西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室，项目投资主体为西安海兴置业有限责任公司。项目改造用地范围和建设规模：根据市城市规划设计研究院控制性详细规划（[2018]013号），项目规划净用地505.05亩，（以上数据以规划部门审批文件和实际测量成果表为准）。2019年12月，西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室对北里王村集体土地上棚户区改造项目社会稳定风险进行了评估，并委托第三方陕西万科项目管理咨询有限公司编制了《西安国家民用航天产业基地北里王村集体土地上棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，评估报告指出涉案项目落实风险防范措施后的社会稳定风险等级为低风险，可实施房屋征收。 2018年11月28日，被告长安区政府作出长政发[2018]59号《房屋征收决定》，内容为：“因航天基地发展和棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区人民政府决定对韦曲街道北里王村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。一、征收项目：韦曲街道北里王村改造项目。二、征收范围：神舟一路以东，雁塔南路以西，航天北路以南，航天大道以北。具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安国家民用航天产业基地管委会。四、征收实施单位：西安国家民用航天产业基地城中村改造办公室。”2018年11月28日，长安区政府、西安国家民用航天产业基地管理委员会作出长政告字[2018]13号《通告》，该通告第一条明确了北里王村房屋征收范围，第二条明确了北里王村房屋征收工作的主体责任人、具体负责单位，并明确对房屋征收范围内的被征收人进行妥善补偿安置，具体实施以批准的房屋征收方案为准。第三条明确被征收人在规定的期限内签订房屋征收补偿协议，搬离拆迁现场。 另查明，王彩茹的房屋在长政发[2018]59号《房屋征收决定》确定的征收范围以内。涉案项目土地为集体所有，长安区政府未提交证据证明涉案土地经审批征收为国有。 本院认为，本案原告的诉讼请求是要求确认被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》无效。关于无效行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形。即无效行政行为的判断标准为行政行为是否符合“重大且明显违法”的情形，故本案的审查重点是：被告长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》是否具有“重大且明显违法”的情形。 本案结合上述法律和司法解释的规定，对被告作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》是否具有无效情形进行评判。 首先，“行政行为实施主体不具有行政主体资格”指的是作出行政行为的主体不具有行政主体资格，并非指行政行为的作出主体不具有相应行政职权。本案中，被告长安区政府作为地方人民政府，具有行政主体资格。原告认为长安区政府无权对集体土地上的房屋进行征收，是对“超越职权”与“行政行为实施主体不具有行政主体资格”的混淆，本院对原告的该项主张不予支持。 其次，“行政行为没有法律规范依据”，是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据。本案涉及集体土地上房屋征收，在国家法律没有明确规定的情况下，被告长安区政府依据《西安市棚户区改造管理办法》和西安市城中村改造办公室市城改发[2018]37号《关于航天基地北里王村集体土地上棚户区改造方案的批复》，作出被诉房屋征收决定，并无不当。 第三，“行政行为的内容客观上不可能实施”，本案被诉房屋征收决定也不存在客观上不可能实施的情形。 综上，被诉房屋征收决定不存在法律和司法解释规定的“重大且明显违法”的情形，不属于无效情形。原告要求确认涉案房屋征收决定无效的主要理由是认为涉案房屋征收决定范围内的土地为集体土地，长安区政府无权对集体土地上的房屋进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上地方人民政府具有组织实施征收集体土地上房屋的法定职权，因此，原告认为被告无权对集体土地上的房屋组织实施征收的理由不能成立，本院不予支持。原告要求确认被诉房屋征收决定无效的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，本院向原告释明本案被诉房屋征收决定不属于无效情形，建议其变更诉讼请求，原告变更诉讼请求为请求撤销长安区政府作出的长政发[2018]59号《房屋征收决定》。 本案被诉房屋征收决定的作出时间是2018年11月28日，对被诉房屋征收决定的合法性审查应当适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称2004年《土地管理法》）的规定。根据2004年《土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”该法第四十五条第一款、第二款的规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”本案中，王彩茹的房屋所在土地为集体土地，长安区政府并未提交证据证明涉案房屋所在集体土地已被批准征收为国有。故被告在涉案房屋所在土地仍为集体土地的情形下，作出涉案被诉房屋征收决定，违反法定程序，依法应予撤销。但考虑到涉案被诉房屋征收决定所涉城中村改造项目已经西安市城中村改造办公室批准，且房屋征收决定涉及被征收户人数众多，部分被征收人已经签约搬离，被诉房屋征收决定所涉土地上的部分房屋已被拆除，撤销被诉房屋征收决定将会给国家利益和社会公共利益造成重大损害，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，对涉案被诉房屋征收决定应依法确认违法，同时，应责令长安区政府及时采取补救措施，完善对涉案土地性质的报批转变手续。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告西安市长安区人民政府作出的长政发[2018]59号《关于韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》违法。 二、责令被告西安市长安区人民政府对其作出的长政发[2018]59号《关于韦曲街道北里王村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》中涉及到的土地性质的依法报批转变等采取补救措施。 案件受理费50元，由被告西安市长安区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  程淑芹 审 判 员  周玲玲 人民陪审员  寇艳艳 二〇二〇年九月十三日 书 记 员  刘娟娟 1