河北省衡水市桃城区人民法院 民 事 判 决 书 （2019）冀1102民初5397号 原告：衡水市国营苗圃场，住所地：衡水市桃城区大麻森。统一社会信用代码：12131102679931484M。 法定代表人：王振兴，场长。 委托诉讼代理人：郑保锁，河北中衡诚信律师事务所律师。 被告：衡水市桃城区胜利煤炭经销处，住所地：衡水市桃城区电厂生活区以南。 经营者：马根良，男，1953年10月23日出生，汉族，现住河北省衡水市桃城区。 被告：河北和顺昌道明交通设备制造有限公司，住所地：衡水市桃城区人民路电厂生活区以南衡水市国营苗圃场，统一社会信用代码：91131102329711262U。 法定代表人：马海涛。 被告：马海涛，男，1977年11月22日出生，汉族，现住河北省衡水市桃城区。 被告：马根良，男，1953年10月23日出生，汉族，现住河北省衡水市桃城区。 委托诉讼代理人：马海涛（马根良之子），男，1977年11月22日出生，汉族，现住河北省衡水市桃城区。 原告衡水市国营苗圃场（以下简称：国营苗圃场）与被告衡水市桃城区胜利煤炭经销处（以下简称：煤炭经销处）、河北和顺昌道明交通设备制造有限公司（以下简称：和顺昌道明公司）、马海涛、马根良土地租赁合同纠纷一案，本院于2019年4月10日作出（2018）冀1102民初2645号民事判决。原告国营苗圃场不服该判决，向河北省衡水市中级人民法院提起上诉。河北省衡水市中级人民法院于2019年8月23日作出（2019）冀11民终1289号裁定，发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年11月22日公开开庭进行了审理。原告国营苗圃场委托代理人郑保锁、被告和顺昌道明公司、马海涛、被告煤炭经销处、马根良委托代理人马海涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告衡水市国营苗圃场向本院提出诉讼请求：1、依法确认原衡码路苗圃场与二被告于2007年3月10日签订衡码路苗圃场承包合同无效，并要求二被告恢复土地原状、返还租赁的土地12.7亩。2、由被告承担本案诉讼费用。事实与理由2007年3月10日，衡码路苗圃场与二被告签订《衡水市衡码路苗圃场承包合同》，合同约定：衡码路苗圃场将苗圃场经营范围内的电厂生活区以南的场地租赁给二被告使用，场地南北长129米、东西66米，共计土地12.7亩，租赁期限21年，自2007年3月10日至2028年3月10日。机构改革时，衡码路苗圃场与衡水市国营苗圃场合并为衡水市国营苗圃场。2017年衡水市国土资源局桃城区分局在土地违法督查时发现，原告方经调查认为，原衡水市衡码路苗圃场未经批准，擅自将国有划拨土地租赁给被告使用，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押，违反了法律、法规的强制性规定，侵害了国家利益。另被告在原告方不知情的情况下，在租赁土地上违法建造一层和二层建筑用于经营。为此，特诉至人民法院，要求依法确认原衡水市衡码路苗圃场与被告签订的《衡水市衡码路苗圃场承包合同》无效，并要求被告恢复土地原状，返还租赁的土地。 被告煤炭经销处、和顺昌公司、马海涛辩称：2016年12月5日经协商，承租方合同权利义务已经一并转让给了和顺昌公司，2007年的《衡水市衡码路苗圃场承包合同》已经因主体变更而自然终止履行，原告作为出租方系明知租赁方变更事实，滥用诉权，恶意诉讼。原告提供了林权证和《国家建设征用（划拨）土地呈报表》，均不能证实土地为划拨地，林权证为1989年颁发，林权证登记面积为11.3公顷，诉争土地与北侧电厂用地均属于该宗土地，庭审中原告陈述电厂用地已经办理建设用地手续，等于《林权证》登记内容发生了变更，该《林权证》已经失效，属同宗土地的诉争地块是否也已经办理却未予明确，呈报表仅是征地内部审批材料，对外并无法律效力。退一步讲，即使诉征土地为国有划拨地，土地出租行为未按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条之规定办理审批手续，也并不必然导致《衡水市衡码路苗圃场承包合同》无效，因为《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条和第四十五条系管理性效力性规范。依据《合同法》第五十二条和《合同法解释二》第十四条之规定，只有违反法律、法规效力性强制性规范才会导致无效，而违反管理性规范不会导致无效。即使《衡水市衡码路苗圃场承包合同》无效，所有责任也应由原告承担。原告作为政府部门显然具有更强的法律意识，更懂自身行为内部审批程序，但自始至终原告均未告知被告土地出租需政府审批；其次，2017年5月3日《关于衡水市国营苗圃场马海涛租赁场地询问情况说明》可知，2002年原告就通过广告方式寻求土地租赁，被告才承租了该土地。对此，被告有理由认为原告出租行为系合法出租；再次，从合同履行角度讲，作为出租方，即使土地需要办理审批手续，报批义务也应由出租方即原告承担，至今未履行报批义务等于原告未完全履行合同义务；最后，自2007年涉案土地租赁至今，被告方均按约定缴纳租金，租赁过程中的建设行为，原告均为明知，建设及经营期间，原告从未要求被告停止建设或经营，现在涉案宗地上固定资产投入已达数千万元，合同无效后将导致被告巨额经济损失，该损失显然应由具有过错的原告全部承担。 被告马根良辩称，被告马根良与被告马海涛系父子关系，被告马根良系煤炭经销处负责人，因经营需要，2007年3月10日委托被告马海涛以煤炭经销处名义与原告签订《衡水市衡码路苗圃场承包合同》，2016年12月5日，被告马根良委托马海涛与原告负责人王振兴协商，双方共同决定将2017年3月10日《衡水市衡码路苗圃场承包合同》中租赁方煤炭经销处所承担的全部权利义务转让给和被告顺昌公司，由被告和顺昌公司与原告继续履行上述合同，为确认该事实，原告负责人王振兴向被告马海涛出具了《证明》一份。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。本院对证据认定如下：原告提交《承包合同》及《确认证明》各一份，被告无异议，本院予以确认。原告提交（2016）冀1102民初4581号民事判决书，被告对真实性无异议，认为判决书记载的2015年5月25日的证明内容与2016年12月5日的证明内容并不矛盾，本院对其真实性予以确认。原告提交2019年7月22日衡水市自然资源和规划局桃城分局出具的《关于桃城林业局苗圃场情况说明》一份，被告认为说明中所述林业局未经批准将土地租赁给马海涛，责任在原告。被告提交2016年12月5日原告出具的加盖公章并有负责人王振兴签名《证明》一份，用于证明煤炭经销处将合同权利义务全部转让给和顺昌公司。原告对真实性无异议，但认为该证明是王振兴的个人行为，（2016）冀1102民初4581号民事判决书载明的2015年5月25日的证明中事实是矛盾的。被告提交的2016年12月5日《证明》上有原告公章并有时任负责人王振兴签名，原告提交的判决书载明的其他证明内容与该证明出具时间不一致，内容并不冲突，对被告提交的2016年12月5日《证明》的真实性、合法性关联性均予以确认。被告提交向财政局交纳租赁费的缴款书三份，原告无异议，本院予以确认。被告提交和顺昌公司致赵圈镇城乡规划所的申请一份、消防安全合格证一份，用于证明涉案土地上的浴池是经赵圈镇办公室城镇建设办公室批准规划建造。原告认为被告建浴池未经过原告同意，且须经县级以上人民政府批准。该申请上加盖赵圈镇建设办公室公章，并注明“同意”，消防安全证系衡水市公安消防支队颁发，对该两份证据的真实性予以确认。被告提交规划图，用于证明涉案土地为建设用地，原告不认可，该图无相关职能部门加盖公章，对其证明效力不予确认。对本院调取的2019年12月25日衡水市自然资源和规划局桃城分局出具的情况说明一份、国家建设征用（划拨）土地呈报表一份，双方经质证均无异议，本院予以确认。 依据本院确认的有效证据及当事人陈述，本院经审理查明事实如下：1978年原衡水县响应全国植树造林号召，衡水市衡码苗圃场占用耕地经营苗木生产，但未办理土地征用手续。1989年11月28日，衡水市人民政府为衡水市衡码路苗圃场颁发国有林权证书，载明主要内容：下列林地属国家所有归衡水市苗圃场使用和经营：林地坐落于辛集东北，170亩。该宗地在1994年被原衡水市土地管理局按违法占地进行了处罚。实际丈量违法用地面积为163.58亩，并按当时的政策要求经河北省人民政府批准，补办了建设用地征地手续。批准文号为冀政征（1994）402号。现该宗地为国有划拨建设用地。 2007年3月10日，甲方苗圃场、乙方被告煤炭经销处、马海涛，共同签订了《衡水市衡码路苗圃场承包合同》一份，协议主要内容：甲方同意将电厂生活区以南场地租赁给乙方从事合法生产经营。一、场地面积该厂地南北长129米，自水泵房墙皮南推，东西宽66米，共计12.7亩，每年每亩租金1000元，年租金1.27万元。二、租赁期限为21年，自2007年3月10日至2028年3月10日。采取预交一年租金方式，每年3月10日前交齐下年租金。三、权利义务1、乙方必须从事合法生产经营，不得转租，否则甲方有权终止合同。衡水市衡码路苗圃场原系桃城区林业局直接管理的事业单位，在机构改革时，衡水市衡码路苗圃场与衡水市国营苗圃场合并，更名为衡水市国营苗圃场，即本案原告。 煤炭经销处负责人马根良与马海涛系父子关系，在上述合同履行期间承租方煤炭经销处一直通过马海涛向原告缴纳租金，后来到2015年3月和顺昌公司成立后，衡水市国营苗圃场与和顺昌公司法定代表人马海涛协商一致，上述承包合同当中租赁方煤炭经销处所应承担的所有权利义务全部转让给和顺昌公司，并由和顺昌公司和衡水市国营苗圃场履行上述合同。2015年，被告和顺昌公司向桃城区赵圈镇城乡规划所提出附属建设工程规划申请，申请在租赁的涉案土地上建办公用房及宿舍大众浴池用房。后被告和顺昌公司在涉案土地建设了办公用房及浴池。浴池现由被告和顺昌公司出租给衡水佳昊洗浴有限公司经营使用，2019年6月10日，衡水市消防支队为洗浴中心用房和配套办公楼颁发了消防安全合格证。2016年4月和2017年3月20日由被告和顺昌公司向原告缴纳租赁费，后因产生纠纷被告称主动交纳租赁费但原告未收取，已有两年未交纳租赁费用。原告提交的证据衡水市自然资源和规划局桃城分局于2019年7月22日向桃城区法院出具的《关于桃城林业局苗圃场情况说明》中，载明主要内容：“桃城区林业局未经批准将1994年以划拨方式取得位于电厂西邻的土地使用权租赁给马海涛，其行为已违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，由于该行为违规情节比较轻微，且土地出租收入桃城区林业局均已上缴桃城区财政局，为此我局作出非立案处理的决定，于2017年6月14日对桃城区林业局下达了《责令改正违法行为通知书》，文号为（2017）033号。” 涉案土地在出租之初的状况：原告称只有场地，场地上无建筑物。被告称在场地南边和东北边建有库房。涉案土地现状：库房已拆除，后建设了二层建筑物用于浴池、客房。 本院认为，案涉土地承包合同的原始主体衡水市衡码苗圃场，原系桃城区林业局直接管理的事业单位，在机构改革时，衡水市衡码路苗圃场与衡水市国营苗圃场合并，更名为衡水市国营苗圃场，即本案原告。本案原告在2007年将涉案土地出租给被告煤炭经销处，后煤炭经销处将合同权利义务全部转让给了和顺昌公司，被告和顺昌公司交纳了2016年、2017年交纳土地租赁费，故土地租赁合同的主体已实际变更为原告与被告和顺昌公司。原告提交的林权证颁发于1989年11月28日，此时尚未办理征地手续，1994年补办征地手续后，宗地性质为国有划拨建设用地，故对原告提交的林权证的证明效力不予确认。本案涉案宗地在1994年补办征地手续后，宗地性质为国有划拨建设用地，原告主张原衡水市衡码路苗圃场未经批准，擅自将国有划拨土地租赁给被告使用，违反了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，国有划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门批准、登记，不得转让、出租和抵押，违反了法律、法规的强制性规定，侵害了国家利益。故本案纠纷争议的焦点是国有土地使用权出租合同的效力问题。 首先，关于合同效力的审查问题，应当严格按照《合同法》第五十二条的规定处理。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。其次，要结合享有土地使用权主体、合同履行情况来确定合同的效力。在合同法保护当事人意思自治原则和鼓励交易原则下，国有土地使用权的的流通有利于企业提高效益及提高国有土地的利用价值，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条关于未经批准的程序性规范，旨在规范管理租赁行为，属管理性强制性规定，对不符合规范的可由行政主管部门作出行政处罚或作出其他行政行为，违反之并不影响合同行为本身的效力。从原告提交的证据衡水市自然资源和规划局桃城分局于2019年7月22日向桃城区法院出具的《关于桃城林业局苗圃场情况说明》载明的主要内容：“桃城区林业局未经批准将1994年以划拨方式取得位于电厂西邻的土地使用权租赁给马海涛，其行为已违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条的规定，由于该行为违规情节比较轻微，且土地出租收入桃城区林业局均已上缴桃城区财政局，为此我局作出非立案处理的决定，于2017年6月14日对桃城区林业局下达了《责令改正违法行为通知书》，文号为（2017）033号”中，亦可以看出原告已经将出租收益上缴桃城区财政局，本案出租行为并未损害国家利益或社会公共利益。被告在租赁的土地上建设浴池，提前将规划上报，取得了赵圈镇政府城镇建设办公室的同意。原告主张被告在原告方不知情的情况下，被告在租赁土地上违法建造一层和二层建筑用于经营。被告不认可。考虑被告建设行为发生的时间及建筑工程量，原告称对建设行为不知情有违逻辑与日常经验，对原告的该主张不予支持。综上，原、被告之间签订的《衡水市衡码路苗圃场承包合同》是双方当事人的真实意思表示，未违反法律行政法规的强制性规定，属有效合同。原告要求确认合同无效及其他诉讼请求，均缺乏法律依据，本院不予支持。综上，经专业法官会议讨论，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下： 驳回原告衡水市国营苗圃场的诉讼请求。 案件受理费80元，由原告衡水市国营苗圃场负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省衡水市中级人民法院。当事人上诉的，应在递交上诉状次日起七日内，向衡水市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  张联合 人民陪审员  申彦平 人民陪审员  齐 峰 二〇二〇年九月十八日 法官 助理  高 锐 书 记 员  耿大维 ——