河南省漯河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫11行初38号原告漯河市金舟电工器材有限公司。住所地漯河市金山路**。法定代表人史伟良，该公司执行董事。委托诉讼代理人史萌，该公司副总经理。委托诉讼代理人马俊武，该公司副总经理。被告漯河市人民政府。住。住所地漯河市郾城区淮河路**/div>法定代表人刘尚进，市长。出庭负责人陈少宏，市政府副秘书长。委托诉讼代理人吴涛，漯河市司法局工作人员。委托诉讼代理人郭晓果，河南恩达律师事务所律师。原告漯河市金舟电工器材有限公司（以下简称金舟公司）诉漯河市人民政府（以下简称漯河市政府）土地出让行政批准一案，于2020年5月9日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告金舟公司的法定代表人史伟良，委托诉讼代理人史萌、马俊武，被告漯河市政府的出庭负责人陈少宏，委托诉讼代理人吴涛、郭晓果均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，一、金舟公司是2002年原郾城县人民政府重点招商引资项目，当年9月19日与郾城黑龙潭乡人民政府签订使用期限为30年的用地合同，取得黑龙潭金山路999号院33.4亩集体土地使用权，后根据漯河市政府漯政土〔2006〕139号批示，于2008年7月3日取得工业建设用地“集体土地使用权”证书，宗地号为4111032012001009。金舟公司2006年建成投产，2008、2009年连续获得乡政府“纳税先进单位”称号；二、2016年，漯河市示范区管委会和黑龙潭镇人民政府以漯河市政府重点引进大项目为由，要求原告交出土地，在没有任何征地手续、征迁补偿方案及补偿协议的情况下，黑龙潭镇人民政府于2016年11月21日、2017年7月30日暴力强拆，粗暴剥夺了原告的土地使用权；三、上述两次强拆行为已被人民法院生效判决确认违法，在审理上述案件中，黑龙潭镇人民政府提交的有关原告土地已被豫政土〔2016〕125号、漯政土〔2016〕52号文征收国有，但该证据是虚假的；四、2019年2月20日，上述案件在河南省高级人民法院二审过程中，经法官提醒，原告几经政府信息公开才弄清涉案土地直到2017年11月13日才经河南省人民政府批复同意征收，豫政土〔2017〕824号批复意见中明文规定“征地补偿安置不到位，社会保障资金和措施不到位的，不得使用土地”，漯河市示范区管委会向漯河市政府隐瞒涉案土地已经违法强拆且根本未进行安置补偿事宜的事实，被告将涉案土地挂牌出让到实际出让违法行政；五、在至今未对原告进行任何补偿、赔偿的情况下，被告违反豫政土〔2017〕824号规定，未做调查就批准将涉案土地进行招拍挂，该行政行为违法，损害了原告的合法权益。因此请求：1、依法撤销被告作出的漯政土〔2017〕165号《关于国有土地使用权挂牌出让方案的批复》；2、判令被告在河南日报等具有广泛影响力的媒体公开赔礼道歉三十日；3、本案诉讼费及律师费用等由被告承担。被告答辩称，一、市政府根据原漯河市国土资源局《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款的规定，在法定权限内作出涉案批复，合法有效。市政府对原漯河市国土资源局的批准行为，属于行政机关内部层报，目的是为之后的国有土地出让而作出的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，原告如对出让涉案土地行为不服，应以实施国有建设用地使用权挂牌出让方案的漯河市自然资源和规划局为被告，市政府不是本案适格被告，应依法驳回原告起诉。二、案涉土地已于2016年3月4日经河南省人民政府豫政土〔2016〕125号批复批准征收为国有土地，自批复之日起，案涉土地已经成为国有土地，被批准征收土地的原所有权人、使用权人只依法享有获得相应补偿的权利；豫政土〔2016〕125号“征地补偿安置不到位，不得使用土地”要求的对象是对被征收农民集体补偿安置到位，辖区政府已经对涉案土地所有权人黑龙潭镇河沿李村补偿安置到位，市政府批准出让涉案土地不违反上述要求。原告所占用的土地不是政府出让或划拨，而是基于租赁，其持有集体建设用地使用权证本身，不是获得土地征收补偿款的依据，涉案土地依法被征收为国有后，原告基于租赁取得的集体建设用地使用权自然不存在。三、原告第二项有关赔礼道歉的诉讼请求没有事实和法律依据；四、该宗土地2017年被河南省人民政府批复后，就已经被征收为国有，金舟公司与征收之后政府对国有土地的出让行为没有法律上的利害关系，金舟公司不具备本案行政诉讼主体资格，其损失可通过行政赔偿途径解决。五、原告在诉状中承认2019年3月19日，漯河市自然资源和规划局向其提供了涉案漯政土〔2017〕165号批复以及该局出让涉案土地全部手续，金舟公司直到2020年6月19日才提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。综上，请求依法驳回起诉。庭审中，原告向本院提交了以下证据：1、用地合同、郾城县人民政府会议纪要。证明原告是招商引资企业、民营企业，用地期限为30年（2002年—2032年）；2、漯河市政府颁发的宗地号为4111032012001009的“集体土地使用权证书”。证明原告合法拿到“集体土地使用权证书”，是该宗土地的实际使用权人，受到国家法律法规保护；3、漯河市艾维尔纺织品有限公司、漯河市京漯焊接有限公司营业执照。证明原告所使用的土地范围内共有三家正在正常生产经营的工业企业；4、2016年11月21日、2017年7月30日两次被政府非法暴力强拆打砸抢的视频及文字说明。证明原告及另外两家工业企业两次被非法暴力强拆，所使用的土地被强行夺走的事实；5、（2017）豫1122行初14号、（2017）豫11行终105号、（2018）豫10行初22号、（2018）豫行终3933号判决书、黑龙潭镇人民政府2016年10月10日的“搬迁通知”。证明黑龙潭镇人民政府2016年11月21日、2017年7月30日对原告的两次强拆违法、强拆的理由是涉案土地被被告作为2015年第四批乡镇建设用地征收；6、漯河市自然资源和规划局2019年3月19日和2019年5月9日对原告的政务信息公开申请的答复及文件、被告2017年9月5日漯政土〔2017〕125号《关于漯河市2017年度第四批乡镇建设征收土地的请示及附图》、河南省人民政府2017年11月13日豫政土〔2017〕824号《关于漯河市2017年度第四批乡镇建设征收土地的批复》、被告2017年11月27日漯政土〔2017〕164号《关于征收集体土地公告》、漯河市城乡一体化示范区漯示管〔2017〕72号《关于新增土地公开出让的请示》、被告2017年12月18日漯政土〔2017〕165号《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》、漯河市国土局2018年1月24日发布的网上挂牌出让国有建设用地使用权结果公告、被告2018年3月30日漯政土〔2018〕26号《关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复》（对漯河传化公路港物流有限公司）、漯河市传化公路港物流有限公司土地证中的宗地图、漯河市自然资源和规划局向传化公司颁发的建设规划许可证、漯河市传化公路港物流公司正在施工的现场、河南省自然资源和规划厅2019年12月16日颁布的《关于进一步规范土地出让管理工作的通知》关于“净地”标准。证明原告正在使用的还有16年多期限的涉案土地及附着物等，强拆时没有按照法律法规要求的“先批准后实施”、“先补偿后搬迁”执行，漯示管〔2017〕72号文件违背事实，谎称已达到“净地”标准，被告等违背豫政土〔2017〕824号“征地补偿安置不到位，社会保障资金和措施不到位的，不得使用土地”的规定允许传化公司在涉案土地上进行基本建设的事实，应立即收回非法招拍挂的土地证和立即停止施工，待给原告赔偿全部到位后，方能再招拍挂和进行建筑施工；7、最高人民法院（2019）最高法行申10268号行政裁定书。证明挂牌出让批复也属于具体行政行为，在没有进行补偿到位的情况下不能挂牌出让。庭审当日，金舟公司还向本院提交了调取有关土地经纬度坐标、土地征收过程中的证据材料的申请。被告质证认为，对证据1、2，真实性无异议，被告不否认原告曾经使用过该土地，根据原告的举证该土地性质属于集体土地性质，土地的所有权人为黑龙潭镇河沿李村，原告方仅仅是租赁土地的使用权人；证据3涉及到的漯河市艾维尔纺织品有限公司、漯河市京漯焊接有限公司与本案无关；证据4、5，对于原告企业内的房产和物品拆除的情况已经临颍县人民法院、许昌市中级人民法院、河南省高级人民法院认定黑龙潭镇人民政府强拆行为违法，本案审理的是征收后的国有土地出让行为，与前期的行为无关，这个证据与本案无关联性；搬迁通知属于前期行为与本案无关；证据6，真实性无异议，本案原告起诉的批复包括了河南省人民政府豫政土〔2016〕125号、豫政土〔2017〕824号两个土地征收批复当中的土地。证据7，（2019）最高法行申10268号行政裁定不适用本案，该裁定书针对的是国有土地上房屋征收的一个裁定，而并非针对集体土地征收，本案是集体土地征收，而且相关的补偿款已经补偿给河沿李村。针对金舟公司的调取证据申请，被告认为，该调取证据申请是在庭审前提交，超出举证期，法院不应予以支持；原告诉称是集体土地的征收，但是要求按照国有土地上房屋征收的文件调取相关证据，而且相关证据不存在，集体土地征收和国有土地上房屋征收是俩个不同的程序；原告的申请其诉讼请求无关，原告要求的是对征收补偿方案进行论证征求公众意见并对房屋征收进行社会稳定风险评估，这些要求均是发生在河南省人民政府作出征地批复之前的报批环节，并非是本案审理的行政行为应当审查的对象。被告提交了以下证据：第一组：1、河南省人民政府关于漯河市2015年度第四批乡镇建设征收土地的批复（豫政土〔2016〕125号）；2、河南省人民政府关于漯河市2017年度第四批乡镇建设征收土地的批复（豫政土〔2017〕824号）。证明涉案土地在2016年、2017年度被河南省人民政府批准征收为国有土地，河南省人民政府对案涉土地的征收对象是土地的所有权人—漯河市郾城区黑龙潭镇河沿李村村委会，不是金舟公司。案涉土地已经河南省人民政府批准征收为国有土地，可以依法出让。第二组：3、漯河市城乡一体化示范区管理委员会《关于新增土地公开出让的请示》（漯示管〔2017〕72号）；4、漯河市国土资源局《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》（漯国土资〔2017〕171号）；5、漯河市政府《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（漯政土〔2017〕165号）；6、漯河市国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告；7、成交确认书；8、漯河市政府《关于国有出让国有建设用地使用权的批复》（漯政土〔2018〕26号）；9、国有建设用地使用权出让合同；10、漯河市不动产登记局不动产权登记记载表。证明被告根据漯河市国土资源局《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》（漯国土资〔2017〕171号），作出《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（漯政土〔2017〕165号），是对国土部门作出的内部性回复文件，也是国有土地出让的一个阶段性、过程性行为，不具有终极性和行政可诉性。第三组：11、漯河市政府为金舟公司颁发集体建设用地使用权证的办证档案一套；12、许昌市中级人民法院（2018）豫10行初22号行政判决书；13、河南省高级人民法院（2018）豫行终3933号行政判决书；14、河南省高级人民法院（2018）豫民申5668号民事裁定书。证明（1）涉案土地原是河沿李村委会第12村民小组的集体土地，原告系涉案集体土地的承租方，经河沿李村委会申请，漯河市政府同意案涉土地作为集体建设工业用地由金舟公司使用。（2）法院生效判决虽认定，政府拆除金舟公司厂房行为违法，但同时也证明，本案所涉土地已经被征收，金舟公司也认可土地被征收的事实，同时说明集体建设用地使用权依附于集体土地所有权。案涉土地被依法征收为国有土地后，金舟公司因租赁取得的集体建设用地使用权自然不在存在。原告质证认为，第一组证据的真实性无异议，证明目的不认可。虽然涉案土地已经被征收，但是本案中涉案土地不在豫政土〔2016〕125号批复范围内，而在豫政土〔2017〕824号批复内，且漯河市自然资源和规划局对我们信息公开答复给予确认，答复第一条是金舟公司涉案土地在豫政土〔2017〕824号批复范围。第二组证据的真实性均无异议，但是该组证据仍然回避了涉案土地实际使用人金舟公司没有得到安置补偿的情况下被违法强拆。在没有对进行安置补偿情况下，被告违规违法对涉案土地挂牌出让是违法的，另外，对被告关于漯政土〔2017〕165号批复的证明目的不认可，房地产管理法第十二条规定土地使用权出让由市县人民政府有计划有步骤的进行，由市县人民政府土地管理部门会同城市规划建设房地产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定报请有批准权的人民政府批准后，由市县人民政府土地管理部门实施。同时国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条仍然规定是报请市县人民政府批准后，由市县政府国土资源部门组织实施；第二十六条规定，工作人员在招标拍卖出让活动中玩忽职守，滥用职权，依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。这些文件说明挂牌出让土地是按照国务院规定报请有批准权的人民政府批准后才能实施，这是国家法律法规规定法定程序而不是被告说的内部回复文件，也不是阶段性、过程性行为，如果没有被告的批复文件，国土局就不能在报纸上或者网上发布挂牌出让公告，该公告的法律依据就是被告漯政土〔2017〕165号文件，因此该批复文件对外产生法律效力，这是法定程序不是行政机关的内部行为，故漯河市政府是适格被告。国家土地管理法第四十七条规定，征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费。国家土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上，地上附着物以及青苗补偿费归地上的附着物及青苗的所有者所有土地安置补偿费必须专款专用，不得挪作他用。国务院国有土地上房屋征收补偿条例第十二条规定，作出房屋征收决定前，征收费用应当足额到位，专户存储，专款专用，但是被告和黑龙潭镇人民政府没有给予我方任何补偿或赔偿。第三组证据的真实性均无异议，但证明目的不认可，原告合法拿到集体建设用地使用权证，是合法的实际使用权人，受到国家法律保护。另外被告说涉案土地被依法征收为国有土地后，金舟公司因租赁取得的集体土地使用权自然不存在，没有法律根据。经审理查明，原告金舟公司系漯河市郾城区招商引资企业，该公司2002年9月20日与原黑龙潭乡人民政府签订《用地合同》，合同约定金舟公司租用黑龙潭乡人民政府面积为33.4亩的土地一块，土地使用期自2002年9月20日起至2032年9月20日止，其后金舟公司在上述土地上建设生产厂房。2008年7月3日，被告漯河市政府就金舟公司所使用的土地颁发土地使用证一份，登记使用权人为黑龙潭乡河沿李村委会（金舟电器公司），所有权人为河沿李村委会。漯河市郾城区黑龙潭人民政府分两次于2016年11月21日、2017年7月30日对金舟公司厂房及机械设备进行强拆，上述强拆行为已分别被人民法院生效判决确认违法。河沿李村包括上述土地在内共计26.1138公顷（391.707亩）土地经河南省人民政府豫政土〔2016〕125号、豫政土〔2017〕824号批复征收。2017年12月6日，漯河市城乡一体化示范区管委会向漯河市政府报送《关于新增土地公开出让的请示》（漯示管〔2017〕72号）申请对河沿李村上述已被批复征收的部分土地（约111.6545亩，包含上述金舟公司使用的土地）公开出让。2017年12月15日，原漯河市国土资源局向漯河市政府报送《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》（漯国土资〔2017〕171号），请示公开出让位于漯河市城乡一体化示范区范围内的该宗国有建设用地使用权。当月18日，漯河市政府向原漯河市国土资源局作出《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（漯政土〔2017〕165号），同意该局拟定的出让方案，同时要求该局接批复后，按方案依法组织实施。其后，原漯河市国土资源局在河南省国土资源网上交易系统中，挂牌出让该宗土地的国有建设用地使用权，最终由漯河传化公路港物流有限公司竞得，原漯河市国土资源局作为挂牌人（出让人）与作为竞得人（××）的漯河传化公路港物流有限公司于2018年1月22日签订《成交确认书》，于2018年1月24日签订《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地交地确认书》。经漯河市自然资源和规划局2019年3月19日政府信息公开答复，金舟公司获取漯河市政府《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（漯政土〔2017〕165号）及其他文件。金舟公司2020年5月9日向本院提起以漯河市政府、漯河市自然资源和规划局、漯河市城乡一体化示范区管理委员会、漯河市郾城区黑龙潭人民政府为被告的行政诉讼。因其诉讼请求不明确，经本院释明，原告两次修改诉状并变更漯河市政府为单独被告，不再以漯河市自然资源和规划局、漯河市城乡一体化示范区管理委员会、漯河市郾城区黑龙潭人民政府为被告，诉讼请求确定为：1、依法撤销被告作出的漯政土〔2017〕165号《关于国有土地使用权挂牌出让方案的批复》；2、判令被告在河南日报等具有广泛影响力的媒体公开赔礼道歉三十日；3、本案诉讼费及律师费用等由被告承担。本院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。参照原国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”的规定，本案中原告金舟公司诉请撤销的漯政土〔2017〕165号批复，系被告漯河市政府针对原漯河市国土资源局报送的《关于国有建设用地使用权挂牌出让方案的请示》所作的批复，依法只需送达给原漯河市国土资源局，不需向行政相对人送达，故该批复是上下级行政机关之间的内部审批行为，未直接对外产生发生法律效果，对外发生法律效果的应是国土资源行政主管部门后续签订出让合同等实施行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。”金舟公司起诉要求撤销漯河市政府作出的漯政土〔2017〕165号批复不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其起诉，依法应予驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告漯河市金舟电工器材有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告漯河市金舟电工器材有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴增光审判员  汪立胜审判员  郭伟超二〇二〇年九月十五日书记员  崔佳楠