山东省聊城市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁15行初57号原告：李兰相，男，1980年9月3日出生，汉族，住河北省邯郸市馆陶县。委托代理人：王法勇，河北陶山律师事务所律师。被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市东昌府区松桂路。法定代表人：刘培国，区长。出庭负责人：江绍华，副区长。委托代理人：张俊玲，聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司董事。委托代理人：任付轩，山东万航律师事务所律师。被告：聊城市自然资源和规划局东昌府分局。住所地：聊城市东昌府区东昌西路131号。法定代表人：岳彬祥，局长。委托代理人：王桂芹，聊城市自然资源和规划局东昌府分局用途管理科科长。委托代理人：赵义飞，山东普新律师事务所律师。第三人：聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司。住所地：聊城市东昌府区嘉明经济开发区嘉明路5号606室。法定代表人：王孟江，董事长。委托代理人：马栋，山东万航律师事务所律师。委托代理人：王小龙，山东万航律师事务所实习律师。第三人：聊城市昌泰城镇建设有限责任公司。住所地：聊城市铁塔路38号。法定代表人：桑广平，执行董事。委托代理人：杨森，聊城市昌泰城镇建设有限责任公司财务科科长。第三人：山东汇利置业有限公司。住所地：聊城市花园北路5号。法定代表人：赵森，执行董事。委托代理人：孙国胜，山东舜翔（聊城）律师事务所律师。原告李兰相诉聊城市东昌府区人民政府、聊城市自然资源和规划局东昌府分局行政确认一案，于2019年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月3日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。原告李兰相委托代理人王法勇，被告聊城市东昌府区人民政府出庭负责人江绍华、委托代理人张俊玲、任付轩，被告聊城市自然资源和规划局东昌府分局委托代理人王桂芹、赵义飞，第三人聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司委托代理人马栋、王小龙，第三人聊城市昌泰城镇建设有限责任公司委托代理人杨森，第三人山东汇利置业有限公司委托代理人孙国胜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李兰相诉称：因第三人山东汇利置业有限公司拖欠原告360万元借款未还，且山东汇利置业有限公司在承接××东昌府区董桥棚户区改造项目过程中，与被告东昌府人民政府形成棚户区改造的行政协议关系，由原告向被告东昌府区人民政府的监管控制的账户汇入保证金5000万元和土地指标款2400万元。因山东汇利置业有限公司未偿还原告借款，原告于2019年9月26日向聊城市东昌府区人民法院提起代位权诉讼。在案件审理过程中，原告发现上述款项中的2342.565万元被作为东昌府78.0855亩土地的拆旧复耕费用划入聊城市昌泰城镇建设有限公司公司账户。2015年1月至2016年1月期间，被告聊城市东昌府区人民政府和聊城市自然资源和规划局东昌府分局又将2342.565万元款项中的1189.575万元批转至山东汇利置业有限公司。根据《山东省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》(鲁政发[2010]73号)、《山东省土地综合整治指南》(鲁国土资发[2010]11号)、《山东省农村土地综合整治项目资金管理暂行办法》(鲁财综(2010)163号)相关规定，土地拆旧复垦由各级财政部门整合现有土地及各类涉农资金，集约投入、集中使用，项目资金要纳入财政预算管理，专款专用。同时，山东汇利置业有限公司作为被告东昌府区人民政府实施的棚户区改造项目承接方，向被告缴纳的保证金和土地指标款应缴入财政专户，专款用于棚户区项目征地和建设。但是，被告却违反上述法规政策规定和行政协议，先是将原告缴纳的棚户区改造项目款项中的2342.565万元拨付给第三人聊城市昌泰城镇建设有限责任公司，用于支付本应由其财政负担的土地拆旧复垦费用。又在棚户区改造项目已处于烂尾且未进行清算、行政协议未完成的情况下，将上述款项中的1189.575万元退回至山东汇利置业有限公司。被告在履行行政协议过程中的上述行为，致使山东汇利置业有限公司缴纳的款项被划转，原告的代位权由于被告作出的行政行为而无法实现。综上，被告的行政行为，严重损害了原告合法权益，请求确认被告批转原告缴纳的保证金和土地指标款的行政行为违法。原告向本院提交了以下证据：1、邯郸市中级人民法院1814号民事判决书一份，证明原告对汇利公司享有360万元债权。2、东昌府区人民法院民事判决书一份，证明第三人汇利公司曾向安泰公司缴纳保证金5000万元和土地指标款2400万元。3、土地指标款申请报告一份，证明汇利公司缴纳的7400万元款项中有2342.565万元被用于东昌府区78亩土地拆旧复垦。4、土地指标款退款申请4份，证明2342.565万元中有1189.575万元经两被告批准退回至第三人汇利公司。5、山东省人民政府关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见，和山东省农村土地综合整治项目资金管理暂行办法，证明土地拆旧复垦费应纳入地方政府财政预算管理，由政府财政负担。被告聊城市东昌府区人民政府答辩称：一、原告不具备提起本案诉讼的主体资格,应裁定驳回起诉。1.涉案行为不会对原告的合法权益造成损害,原告和涉案行为之间不存在法律上利害关系。原告在提起本次行政确认诉讼前,向聊城市东昌府区人民法院提起了代位权诉讼,经聊城市东昌府区人民法院审理,认定第三人聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司对汇利公司不负有到期债务,依法判决原告不享有其对本案第三人安泰公司的代位权。因此,原告基于此提起本次行政诉讼缺乏基本的事实基础。2.原告诉称由其向答辩人的监管控制账户汇入保证金和主地指标款与事实明显不符。原告在诉状中称“原告缴纳的保证金和土地指标款”,但事实是上述款项由汇利公司汇入安泰公司,与原告无任何关系。因此原告不具各提起本案诉讼的主体资格。二、本案涉案行为不属于行政诉讼的受案范围。原告诉称汇利公司缴纳的棚户区改造项目款项2342.565万元,实质上是汇利公司支付的项目土地指标款。经聊城市自然资源和规划局东昌府区分局依法确认,汇利公司没有真正使用上述主地指标,因此退回了汇利公司缴纳的上述指标款,上述退回行为不会损害其他任何人的合法权益,根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条之规定,原告不是行政协议的利害关系人。当事人诉权的行使必须有明确的法律规定,而非凭个人主观判断,《行政诉讼法》第十二条列举了十二项可以行政诉讼的情形,均不包含本案情形;《行政诉讼法司法解释》列举了十项不属于法院受案范围的情形,其中本案符合第(五)项、第(十)项就符合本案的情形。综上,原告的诉讼主体资格不适格,涉案行为不属于行政诉讼的受案范围,原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据,依法应当裁定驳回起诉。被告聊城市东昌府区人民政府向本院提交了以下证据：1、聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502民初8855号民事判决书一份。2、退回保证金、土地指标款的申请及凭证一组。3、安泰公司、昌泰公司成立的相关文件。被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局答辩称：一、答辩人无权批转原告诉称的土地指标款,且未实施该行为。根据东昌府区人民政府《关于印发的通知》的规定,答辩人负责“登记城乡建设用地增减挂钩指标台账,出具增减挂钩工作年度报告;及时将增减挂钩指标有关信息上报区城乡建设用地增减挂钩工作领导小组办公室”,答辩人负责土地增减挂钩情况的记录登记工作(无权对土地指标款的退还与否进行决定)。2014年山东汇利置业有限公司(以下简称:汇利置业)承办董桥棚户区改造项目需占用农用地5.23公顷,拟占用增减挂钩指标进行征地报批。答辩人通过增减挂钩指标台账核查发现有相应的土地指标,便将该情况回复至东昌府区人民政府,区政府同意汇利置业使用增减挂钩指标后,汇利置业交纳了土地指标款。后因汇利置业未实际使用申请的增减挂钩指标,向区政府申请退还指标款。因答辩人管理着指标台账,经答辩人核实汇利置业确未使用增减挂钩指标并回复区政府后,区政府决定是否退还指标款。答辩人实际上对指标款的退还无决定权,仅对增减挂钩指标数量及使用情况进行审查。二、本案不属于行政诉讼受案范围。本案中,答辩人在汇利置业的申请书上盖章签字仅是对汇利置业未使用土地增减挂钩指标的情况进行确认认可,本质上属于对东昌府区人民政府作出的回复或情况确认,该行为属于政府机关之间的内部行为,而非答辩人直接批转指标款,根据《行政诉讼法》第十二条对行政诉讼案件受案范围的规定以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定,答辩人的行为不属于行政诉讼受案范围。三、原告主体不适格,无权提起本次行政诉讼。本案中,汇利置业依法缴纳的土地指标款在2016年前后被依法退还,原告因同汇利置业之间发生经济纠纷,于2019年提起“代位权诉讼”,与土地指标款的退还划转无直接关系,土地指标款的退还划转并未对原告产生法律上的利害关系,根据《行政诉讼法》第二十五条的规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼”,原告无权提起本次诉讼。综上,请人民法院依法驳回原告的起诉。第三人聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司陈述：一、原告在诉状中陈述内容与事实严重不符,不应被法庭采信。原告诉状中多次提到是其向东昌府区政府监管控制的账户中汇入保证金及土地指标款,该陈述完全是其随意编造,无任何事实依据。涉案款项是本案中另一第三人汇利公司因承建回迁项目汇入答辩人处,与原告无关。根据《东昌府区城乡建设用地增减挂钩工作实施方案》(东昌政法[2013]51号)规定及公司设立文件中主要责任,答辩人作为回迁项目筹集启动资金的职能单位,汇利公司向答辩人账户中存入的款项是作为后期回迁项目顺利完成的保证,在项目进行中因项目需要使用该款项也无任何违规。二、原告对答辩人不享有任何代位权。在答辩人与他人纠纷案件中,馆陶县人民法院于2019年7月10日作出(2019)冀0433执异23号执行裁定书,其中经调查对汇利公司在答辩人处存放的保证金及指标款情况作出认定,已经明确了超额划拨的事实。代位权的前提是首先要明确存在债权,在项目尚未结算完毕,且已经超额扣划款项对答辩人造成损失的情况下,任何人无代位权可言。综上,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,依法应当驳回其诉讼请求。第三人聊城市昌泰城镇建设有限责任公司陈述：一、本案涉案行为不属于行政诉讼的受案范围。原告诉称汇利公司缴纳的棚户区改造项目款项2342.565万元,实质上是汇利公司支付的项目土地指标款。经聊城市自然资源和规划局东昌府区分局依法确认,汇利公司没有真正使用上述土地指标,因此昌泰公司全额退回了汇利公司缴纳的上述指标款,上述退回行为不会损害其他任何人的合法权益,根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条之规定,原告不是行政协议的利害关系人。当事人诉权的行使必须有明确的法律规定,而非凭个人主观判断,《行政诉讼法》第十二条列举了十二项可以行政诉讼的情形,均不包含本案情形;《行政诉讼法司法解释》列举了十项不属于法院受案范围的情形,其中本案符合第(五)项、第(十)项就符合本案的情形。综上,原告的诉讼主体资格不适格,涉案行为不属于行政诉讼的受案范围,原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据,依法应当裁定驳回起诉。第三人山东汇利置业有限公司陈述：原告与第三人山东汇利置业有限公司只是普通债权债务关系。第三人与聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司的纠纷与原告无关，原告不是行政行为的相对人，也不是利害关系人，原告不具备诉讼主体资格。请求驳回原告的起诉。经庭审质证、辩论，本院查明：已生效的聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502民初8855号民事判决认定以下事实：2019年4月10日，邯郸市中级人民法院作出（2019）冀04民终1814号民事判决，判令本案第三人山东汇利置业有限公司于判决生效之日起10日内偿还本案原告李兰相3600000元，汇利公司未履行还款义务。另查明：第三人山东汇利置业有限公司在承接××东昌府区棚户区改造项目工程过程中，向聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司交纳保证金50000000元和土地指标款24000000元，后聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司向第三人山东汇利置业有限公司退还4200000元保证金和11895750元土地指标款，共计退还16095750元。因山东汇利置业有限公司欠多个案外人款项，山东汇利置业有限公司在聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司的保证金及土地指标款被聊城市中级人民法院、馆陶县人民法院、聊城市东昌府区人民法院等划拨。还查明：2019年7月馆陶县人民法院作出（2019）冀0433执异23号执行裁定，在本院认为部分载明：存放的保证金及土地指标款74000000元-退还山东汇利置业有限公司款项16095750元-本案前已划拨保证金及土地指标款50425175元=7479075元，馆陶县人民法院于2019年6月5日以（2019）冀0433执恢47号之一执行裁定书、协助执行通知书划拨汇利公司在安泰公司名下的银行存款10044007元至馆陶县人民法院，划拨数额已超过剩余保证金及土地指标款总额，超额划拨2564932元确有不妥，应予纠正；并裁定变更“划拨汇利公司在安泰公司名下的银行存款10044007元”为“划拨汇利公司在安泰公司名下的银行存款7479075元”，超额划拨的2564932元为安泰公司所有，退还安泰公司。原告向本院提起诉讼称，被告将原告缴纳的棚户区改造项目款项中的2342.565万元拨付给第三人聊城市昌泰城镇建设有限责任公司，用于支付本应由其财政负担的土地拆旧复垦费用。又在棚户区改造项目已处于烂尾且未进行清算、行政协议未完成的情况下，将上述款项中的1189.575万元退回至山东汇利置业有限公司。被告在履行行政协议过程中的上述行为，致使山东汇利置业有限公司缴纳的款项被划转，原告的代位权由于被告作出的行政行为而无法实现，请求确认被告批转原告缴纳的保证金和土地指标款的行政行为违法。本案经合议庭合议，本院认为：第三人山东汇利置业有限公司在承接××东昌府区棚户区改造项目工程过程中，其向聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司交纳保证金50000000元和土地指标款24000000元，后聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司向第三人山东汇利置业有限公司退还4200000元保证金和11895750元土地指标款，共计退还16095750元。因山东汇利置业有限公司欠多个案外人款项，山东汇利置业有限公司在聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司的保证金及土地指标款被聊城市中级人民法院、馆陶县人民法院、聊城市东昌府区人民法院等划拨。第三人山东汇利置业有限公司向聊城市安泰城乡投资开发有限责任公司交纳保证金和土地指标款及退还第三人山东汇利置业有限公司土地指标款的行为，均不会侵犯原告的合法权益；且原告诉求确认被告批转原告缴纳的保证金和土地指标款的行政行为违法，但根据聊城市东昌府区人民法院已生效的（2019）鲁1502民初8855号民事判决，案涉保证金和土地指标款系第三人山东汇利置业有限公司交纳，并不是原告交纳的。因此，原告诉求欠缺事实根据。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告李兰相的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李 扬人民陪审员  莫满丽人民陪审员  夏玉花二〇二〇年九月九日法官助理高世宁书记员路普光