南宁铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂7102行赔初20号 原告黄承业，男，1949年8月21日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 委托代理人赖斯琪，广东诚迅达律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人覃川，该局工作人员。 委托代理人王文丽，广西万益律师事务所律师。 第三人广西房地产有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区民族大道136-2号南宁华润中心西写字楼7层。 法定代表人赵文军，该公司总经理， 委托代理人黄毅，广西广合律师事务所律师。 原告黄承业要求被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）行政赔偿，广西房地产有限公司（以下简称公司）为第三人一案，于2020年8月12日向本院提起行政赔偿诉讼，经原告2020年8月26日补正材料，本院于同日立案后，在法定期限内向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告黄承业的委托代理人赖斯琪，被告市资源局的委托代理人覃川、王文丽，第三人公司的委托代理人黄毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄承业诉称，被告对原告负有行政赔偿义务，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告享有合法产权的住宅在第三人申请的城镇混合住宅（住宅、商业、办公）项目建设用地范围内。2005年被告作出《关于收回旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》（以下简称《收回土地通知》），收回原告房屋所涉国有土地使用权，但该通知未送达给原告，经诉讼，该通知于2019年4月22日被南宁铁路运输中级法院作出的（2019）桂71行终39号《行政判决书》（以下简称39号判决）确认违法。2007年5月23日原南宁市城乡建设委员会（以下简称市建委）作出南建房拆字〔2007〕9号《南宁市建设委员会关于南宁市“”一号地块建设项目房屋拆迁公告》，该公告明确第三人为拆迁人。2011年10月13日市建委对原告的房屋作出南建拆裁字〔2011〕8号《城市房屋拆迁行政裁决书》（以下简称8号裁决）。2013年4月28日，南宁市青秀区人民法院（以下简称青秀法院）作出（2012）青行审字第10号《行政裁定书》。2013年5月3日南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）向原告发出《限期搬迁通知书》，但是并未向原告送达。此后原告的房屋被第三人强制拆除，房屋被拆除后，第三人获得了相关土地使用权，并在其上建造并运作“（中山府）”房地产开发项目。原告至今未与第三人或者其他任何机关部门就涉案房屋拆迁签订安置补偿协议，未获得任何补偿或赔偿。2020年6月2日，原告向被告提交了《行政赔偿申请书》，现已超过两个月的答复期限，被告未作出任何答复，也未进行赔偿。 从前述事实可知，被告违法作出《收回土地通知》的行为导致原告依法享有的“先补偿，后搬迁”的法定权利被剥夺，被告的违法行政行为与原告遭受财产损失之间存在必然的因果关系。现原告的房产已经灭失，房屋原址已由第三人建造“”房地产项目并已出售，不存在恢复原状的可能。因被告的违法行为致使第三人对原告依法应当享有的国有土地使用权及房屋持续违法占有。因39号判决于2019年5月9日生效，原告享有的国有土地使用权及所涉的房屋于当日被收回，因此本案赔偿应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等相关规定，以2019年5月9日原告所享有房屋的市场价值为基础，充分考虑原告的各项损失，确定损失数额。现原告参照相关法规，提出赔偿请求如下：第一项：强拆房屋的赔偿费10130311.74元（房产价值）。第三人销售项目3号楼均价15500元／㎡，项目3号楼位于旧城改造项目一期范围内原告合法享有产权房屋原址上，且其销售时间距离涉案《收回土地通知》被生效判决确认违法仅3天时间，因此以该3号楼（住宅部分）市场销售均价价格来估算原告房屋符合《国家赔偿法》以及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条，原告合法所有的国有土地使用权及房屋西侧为江北大道，东临中山路，所处位置是南宁市传统城市中心，朝阳商圈。悦荟广场、朝阳广场、西南商都、步行街等耳熟能详的南宁市传统商业体，都聚集在朝阳商圈内，原告所享有的土地使用权价值优势明显，但市建委作出的8号裁决所依据的评估报告未体现土地使用权的价值，且所依据评估报告评估时点为2007年，故该评估报告不能合理体现原告受损房屋价值。因此，根据《城镇土地估价规程》5.4规定的“剩余法”作为评估方法，根据测算，原告房屋价值为10130311.74元。第二项：拆迁／征收安置及奖励损失。因原告此前因违法拆迁丧失了合法被拆迁应当获得安置补助、奖励的机会。又鉴于房屋被违法强拆在前，《收回土地通知》被生效判决书维持在后，则原告按2019年5月9日的政策获得拆迁／征收安置及奖励损失赔偿款5089774.76元。第三项：返还屋内财物。因青秀区政府曾向原告发出《限期搬迁通知书》，故原告认为2014年9月10日强拆人员隶属于青秀区政府。根据相关规定，强拆时执行机关应当将屋内物品搬离后转交给原告，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。原告房屋被强拆后，一直未有任何机构或个人联系原告将涉案房屋内的财物交回。为此，原告曾于2019年6月28日向青秀区政府申请信息公开，要求其公开涉案房屋被强制拆除时的现场记录文件，青秀区政府于2019年8月20日答复原告称，强制拆除并非由该府作出，而系第三人作出，故未制作和保存原告所申请政府信息。根据《城市房屋拆迁管理条例》和《征补条例》的规定，对被拆迁人实施强制拆迁的，必须由法院强制执行，因此第三人实施的强拆行为系违法行为，且第三人作为拆迁人并实施强拆行为的前提系《收回土地通知》，因此被告应当对该行为给原告造成的损失承担赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第三十八条的规定，对于财物损失的情况原告已尽举证义务，故根据原告提供的财物损失清单，财物损失价值为186580元。 综上，原告因违法行政行为遭受了巨大的损失，根据《国家赔偿法》有获得赔偿的权利，故诉至法院，请求依法判决：1.被告市资源局赔偿原告黄承业因违法行政行为所遭受损失共计15220086.5元（其中超期住宅临时安置费暂计自2016年5月23日至2020年3月23日，实际费用应计算至被告市资源局支付全部款项之日止）；2.被告市资源局返还涉案房屋内财物（详见证据财物损失清单），如不能返还的按损失清单所载明价值赔偿186580元；3.本案诉讼费用由被告市资源局承担。 原告黄承业向本院提交了以下证据：1.《房产所有权证》，证明原告合法拥有民族路83号的房屋且该房位于旧城改造项目用地范围内的事实。2.39号判决、3.《收回土地通知》，证据2-3证明侵犯原告合法财产的行政行为已被生效判决确认违法，原告不动产物权权利的损失与被告的行政行为之间具有因果关系。4.要求公开房屋被强制拆除现场记录文件的申请书，证明第三人基于违法行政行为对原告房屋强拆，损害原告财产。5.关于黄承业申请政府信息公开的答复，证明强拆损害原告财产权益。6.《国有土地使用证》，证明原告房屋所涉国有土地使用权的面积。7.《房产所有权证》、8.8号裁决，证据7-8证明原告房屋面积及结构。9.南宁选房网房产交易数据、10.南宁选房网新房详情页，证据9-10证明3号楼销售价值。11.财物损失清单、12.要求公开房屋被强制拆除现场记录文件的申请书、13.关于黄承业申请政府信息公开的答复，证据11-13证明因第三人原因导致原告无法举证强拆发生时屋内财物情况，举证责任应当倒置。14.《限期搬迁通知书》，证明原告房屋被拆除时间。15.《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）、16.《南宁市国有土地上住宅房屋征收货币化安置实施细则》（南府规〔2017〕19号），证据15-16证明原告应获得的拆迁／征收安置补贴及奖励计算依据。17.签收单，证明原告于2020年6月2日向被告提交了行政赔偿申请。以上证据共同证明被告违法行政行为损害原告合法财产权益，原告被损害房屋、被损害屋内财物的价值及原告所遭受的拆迁／征收安置补贴及奖励损失。补充证据：（2012）青行审字第10号《行政裁定书》（以下简称10号裁定），证明原告房屋已被拆除造成损失。 被告市资源局辩称：一、市资源局是作出《收回土地通知》的行政主体，但并非是进行补偿的行政主体。根据《征补条例》第三十五条的规定，条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。本案中，《收回土地通知》的作出时间为2005年7月21日，8号裁决载明，第三人公司已经于2007年5月23日取得拆许字（2007）第4号拆迁许可,对原告房屋进行拆迁。另市建委明确“”一号地块建设项目的拆迁人为公司。根据前述规定及事实，本案中房屋和征收补偿的规定应适用当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定执行。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第二款，第五条第三款的规定，本案中房屋的补偿义务人应为第三人。市资源局在房屋拆迁过程中仅承担土地管理工作，并不负责征收补偿相关事宜。 二、市资源局作出的《收回土地通知》并未给原告造成任何损害后果，该行为与原告主张的财产损失之间也并无任何法律上的因果关系。根据《行政诉讼法》第七十条的规定，具体行政行为是否合法，是根据认定事实的证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确、有无超越职权、滥用职权及显失公正等诸多方面进行判断的，只要其中某一方面不符合法律规定，该行政行为就会被认定为违法。但不能由此就认为：凡行政行为违法，与相对人的财产损失必然有因果关系。而要看行政相对人是否产生了人身损害或财产损失，以及损害损失后果与行政行为违法之间是否有因果关系。《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”按照该条规定进行国家赔偿，必须同时具备五个要件：（1）违法行使职权的主体必须是国家机关及其工作人员；（2）行使职权的行为已被确认违法；（3）违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；（4）已造成了损害后果；（5）违法行为与损害后果之间有法律上的因果关系。本案诉争的具体行政行为显然不满足上述（4）、（5）两个要件，原因如下：（一）本案中，原告并未因《收回土地通知》产生任何人身损害或财产损失的损害后果。法院生效判决已认定市资源局“对旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回的事实清楚，证据充分”，市资源局这一具体行政行为“有事实和法律依据，并无不当”，收回土地使用权符合社会公共利益和实体法律规定，该行政行为未被撤销，则应继续执行且也已实际执行完毕，具体行政行为程序违法并不会给原告造成任何损害后果。根据《国家赔偿法》第十五条“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”及《行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”之规定，原告应举证证明其因被告作出的《收回土地通知》程序违法而产生了人身损害或财产损失。本案中原告未能完成举证责任，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，法院应依法驳回原告的全部诉讼请求。（二）原告在本案主张的损害后果实质是房屋被强拆及由此产生的财产损失，但原告自行提交的证据已证实，第三人已依法取得拆迁许可证，在第三人与原告未能达成协议的情况下，涉案房屋系经市建委裁决生效后，依法申请南宁市青秀区人民法院（以下简称青秀法院）强制拆除的，而原南宁市国土资源局（以下简称市国土局）和市建委是两个不同的行政主体，收回国有土地使用权与拆迁裁决、补偿决定是不同的具体行政行为，作出收回土地使用权决定与作出补偿决定也分属不同行政管理领域范畴。即便原告认为其产生了损失，那也应当遵守《国家赔偿法》的规定，不同的行政机关作出的具体行政行为造成的损失，应由分别的行政主体承担相应的行政赔偿责任。且《收回土地通知》与原告是否享有“先补偿，后搬迁”的法定权利并无直接关联，收回土地决定被确认违法与否与原告是否取得补偿也无任何直接的法律上的因果关系。原告未取得补偿并非是因本案《收回土地通知》程序违法导致，而是因为其未与拆迁人达成补偿协议。原告应通过房屋征收补偿程序来解决其诉求。 三、原告提出的赔偿内容及计算标准没有事实根据和法律依据。2013年，第三人已经向市建委申请行政裁决，在生效的8号裁决中已载明补偿的内容，原告提出生效的8号裁决以外的补偿标准对其进行补偿，显然不符合法律规定。 综上所述，市资源局并非案涉房屋补偿义务行政主体，所作出的《收回土地通知》并未造成原告财产损失，原告主张的强拆房屋价值、拆迁／征收安置及奖励损失、返还屋内财物应当由第三人公司依法承担补偿责任。因此，原告的起诉没有事实根据和法律依据，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告市资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《征补条例》、2.《城市房屋拆迁管理条例》，证据1-2证明在2011年1月21日前依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，涉案房屋的补偿义务人依法应为第三人。3.《收回土地通知》、4.39号判决、5.（2019）桂行申664号《行政裁定书》，证据3-5证明法院生效判决已认定被告作出涉案《收回土地通知》的行为在实体上有事实和法律依据，并无不当，收回土地使用权符合社会公共利益和实体法律规定，该行政行为未被撤销，应继续执行。原告应通过房屋征收补偿程序解决其房屋拆迁补偿问题。6.8号裁决，证明涉案房屋是根据市建委的生效裁决被依法强制拆除的，其因涉案房屋被强拆产生的损失与被告并无直接关联。 第三人公司陈述称，一、公司作为拆迁人，已根据法律规定对原告的房屋进行拆迁安置补偿。2005年9月14日，公司的母公司恒益建设（香港）有限公司以最高价竞得为＂＂项目的43064.83亩国有土地使用权，后经市国土局批复取得该宗地使用权。＂＂项目一期涉及被拆迁户396户，其中单位21个、私房及房改房375户，总拆迁面积42011.4平方米；二期涉及被征收户449户，其中房改房94户，私人自建房286户，学住房69户，拆迁面积达43873.02平方米。之后公司先后取得拆许字［2007］第4号《房屋拆迁许可证》、南宁市［2016］南国土批（服）字第40号《建设用地批准书》及《不动产权证书》。“”项目所涉及地段的房屋长期年久失修、火灾隐患极大、居住环境十分恶劣，项目的建设和改造对南宁市城市发展、功能完善、城市形象提升、提高周边居民生活环境质量起着至关重要的作用。因此，市委、市政府要求“”项目建设势在必行，必须采取强力措施，切实加快进度，争取早建成、早投用、早见效。原告为一期项目的被拆迁户，因与原告无法达成补偿安置协议，公司请求市建委依法裁决，裁决原告可以选择产权调换回迁补偿安置或货币补偿，如逾期不提出选择产权调换或货币补偿的，视为放弃货币补偿。裁决生效后，原告仍拒绝搬迁，青秀法院作出10号裁定，对于裁决准予强制执行，由青秀区政府组织实施。 二、原告的房屋财产权益已得到法律的保障，本案不存在其权益受到损害的事实。原告以2019年5月9日的房屋、土地市场价值为赔偿基础没有事实和法律依据。原告在起诉状中将《收回土地通知》被确认违法时间2019年5月9日等同于其刚知晓土地被收回的时间是错误的，法院判决也没有推导出这样的结论，这是原告对判决的误解。原告在2011年至2013年期间先后经行政裁决、诉讼及法院强制执行，说明早在2011年的时候甚至于更早的时候，原告均已知晓土地被收回的事实。公司对原告房屋进行拆迁补偿，通过委托有资质的评估公司进行评估，根据《城市房屋拆迁管理条例》、《南宁市城市房屋拆迁管理实施办法（试行）》等有关规定，提供货币补偿和产权调换两种拆迁补偿安置方案供原告选择。原告房屋损失已经通过拆迁补偿得以实现，并得到法院生效判决确认。现原告提出超出生效的裁决的补偿标准对其进行巨额赔偿，没有事实和法律依据。 三、被告的行政行为虽然被确认程序违法，并没有造成原告的财产损失。经生效判决认定，单就实体内容而言，被告为公共利益的需要，实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地，作出《收回土地通知》，有事实和法律依据，并无不当。只是在作出《收回土地通知》前，未尽告知和听取当事人的陈述、申辩意见之义务，违反了法定程序，基于撤销《收回土地通知》可能会给社会公共利益造成重大损害，判决确认违法但不撤销。由此可见，该收回国有土地的行为被确认违法是因其违反正当程序要求，侵犯了相关原告的程序性权利，而非直接侵犯原告的财产权。 综上所述，原告的房屋财产权利早已经得到了保障，市建委及法院已就原告房屋的拆迁补偿事宜作出《城市房屋拆迁行政裁决书》及生效判决，对拆迁双方当事人就房屋补偿方式、补偿金额、安置用房面积和地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限以及拆迁补助等事项作出处理，因此，原告再要求市资源局作出行政赔偿没有事实和法律依据，请求驳回原告的全部诉讼请求。 第三人向法庭提交以下证据：1.房屋拆迁许可证，证明2007年5月23日，公司取得《房屋拆迁许可证》，成为＂＂项目一号地块的拆迁人。2.8号裁决，证明原告的房屋财产权利也早已经得到了保障，市建委及法院已就原告房屋的拆迁补偿事宜作出处理。3.临时过渡安置费签领表，证明原告已领取裁决书裁决的临时安置补助费等费用。 经庭审质证：原告对被告提交的证据1-2的关联性不予认可，认为本案属于行政赔偿案件，不适用补偿的法律依据；对证据3-5的关联性不予认可；对证据6的关联性不予认可，认为房屋是否被拆与原告与本案是否具有利害关系无关。被告及第三人对原告提交的证据1认为没有原件，对真实性、合法性、关联性不予认可；对证据4-5的关联性有异议，不能证明原告的证明目的；对证据6-7的真实性、合法性由法院认定，对关联性不予认可；对证据9-10的真实性、合法性、关联性有异议，对网页信息的真实性无法核实；对证据11-13的真实性、合法性、关联性有异议，认为原告主张的损失系拆迁行为引起，与被告无关；对证据14-17的关联性有异议，认为被告不是行政赔偿主体。第三人对原告提交的补充证据的关联性有异议，认为房屋被依法拆除，主张赔偿没有依据。原告对第三人提交的证据2的关联性不予认可，认为原告的房屋财产权利自违法行为作出后直至2019年5月行政行为被确认违法一直受到损害，裁决是后续行为无法保障原告的合法权利；对证据3的关联性不予认可，该笔过渡费不是向第三人或市建委领取的，而是原告因房屋被拆除没有住所向青秀区政府申请的救济。当事人对本案其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据9-11与本案无关，本院不予认可。本案其他证据均可以证明案件事实经过，与案件争议具有关联性，取得方式合法，可以作为本案定案证据。 经审理查明：2005年7月21日，市国土局作出《收回土地通知》，将旧城改造项目用地范围内的国有土使用权收回，原告的房屋在项目用地范围内。 因原告与第三人未能就房屋拆迁补偿安置协商一致，第三人向市建委申请行政裁决，市建委于2011年10月13日作出8号裁决，对补偿安置的标准和金额进行了裁决，并裁决原告自收到裁决书之日起20日内自动搬迁，将被搬迁房屋交第三人拆除，并按裁决书规定办理补偿、安置手续。《行政裁决书》生效后，原告未搬迁。2012年8月23日，市建委向青秀法院申请强制执行行政裁决，青秀法院于2013年4月28日作出10号裁定，裁定准予强制执行，由青秀区政府组织实施。 2018年原告向本院提起行政诉讼，要求撤销《收回土地通知》，本院作出（2018）桂7102行初56号行政判决，判决确认《收回土地通知》违法。原告不服，向南宁铁路运输中级法院提起上诉，南宁铁路运输中级法院于2019年4月22日作出（2019）桂71行终39号行政判决，判决驳回上诉，维持原判决。该判决书于2019年5月9日生效。 2019年6月28日，原告黄承业向青秀区政府申请政府信息公开，内容包括房屋被强制拆除现场记录文件。2019年8月20日，青秀区政府作出答复，项目拆迁工作由第三人负责组织实施，拆迁人未将相关资料备份存档到青秀区政府。 2020年6月2日，原告向被告提交《行政赔偿申请书》，被告至今未进行答复，故原告诉至本院。 另查明，原告于2017年1月25日领取临时过渡安置费及临时过渡安置困难补助费共计238392元。 本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案原告要求被告进行行政赔偿，是认为第三人实施强拆行为的依据系被告作出的《收回土地通知》。对此本院认为，土地征收并不会直接导致损害的发生，被征收人可根据《征补条例》确定的补偿安置原则获得相应的征收补偿。且原告主张的各项赔偿请求，均是基于房屋强制拆除行为，而该拆除行为系原告与取得拆迁许可证的第三人之间未能达成补偿安置协议的情况下，经市建委作出《行政裁决书》并申请青秀法院强制执行，由此可见，涉案房屋被强制拆除的依据亦并非被告作出的《收回土地通知》。综上，被告作出的《收回土地通知》与原告基于房屋被拆除产生的损失没有直接的因果关系。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，被告作出的《收回土地通知》虽然被确认违法，但与原告主张的各项财产损失没有因果关系，故对原告的赔偿请求，本院不予支持。 综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 驳回原告黄承业的赔偿请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  罗宏萍 审 判 员  蓝丹丹 人民陪审员  吴少英 二〇二〇年九月二十九日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附：相关法律条文 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。