重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行初153号 原告饶思霞，女，汉族，1957年6月29日出生。住址：重庆市渝中区。 委托代理人饶思云，重庆正智律师事务所律师。 被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路232号。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人陈思兰，重庆市司法局工作人员。 委托代理人卢苇，重庆市司法局工作人员。 原告饶思霞不服被告重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案。本院于2020年4月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人出庭应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭进行了审理。被告市政府的负责人未到庭应诉，向本院提交了负责人不能出庭的情况说明。原告饶思霞的委托代理人饶思云，被告市政府的委托代理人陈思兰，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市政府于2020年1月20日作出渝府复[2019]1077号《驳回行政复议申请决定书》（简称《决定书》），认为：《建设项目规划选址意见书》（简称《意见书》）系原重庆市规划局向改建铁路重庆至贵阳铁路线扩能改造工程建设单位核发，申请人并非《意见书》的行政相对人，亦未提供证据证明其与被申请人核发《意见书》的行为具有法律上的利害关系。故针对申请人提交的《撤销申请》，被申请人无作出撤销或不予撤销《意见书》的法定职责。处于便民考虑，被申请人《关于饶思霞同志来信的回复》（简称《回复》）作适当告知，亦未影响到申请人权利义务。申请人所提其经营场所因工程施工而导致民事损失事宜应另行寻求民事救济。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告诉称：1、被诉决定书认定事实错误。原告虽不是行政相对人，但与《意见书》具有利害关系，有权提起诉讼。原告申请复议时提交了证据用以证明与核发《意见书》具有利害关系的事实，被告认为原告未提供证据证明其与被申请人核发《意见书》的行为具有行政法上的利害关系属于认定事实错误。被申请人负有根据利害关系人（原告）的请求，作出撤销或不予撤销《意见书》的法定职责。颁发意见书是否属于违法许可，有待于被申请人依法调查核实后作出定性和确认的结论。被申请人作出的调查结论和查处结果将是原告企业日后请求和获得因灾停业损失赔偿的前提和必要条件，显然会对原告合法的财产权益产生至关重要的实际影响。2、被诉《决定书》适用法律错误。被告有法不依，适用法律错误。按照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项的规定，原告企业因与案涉工程具有上下相邻的位置关系，依法属于有利害关系的情形。原告有权提起诉讼或申请复议。《意见书》选址（案涉工程隧址）含原告经营场地（地下部分），原告作为该片土地的实际使用人，依法有权提起诉讼及申请复议。被告适用法律规定没有指明具体条款，属于适用法律错误。被告适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，作出了驳回原告复议申请的决定。但该条法律规定涉及的具体条款包括两项不同的法定情形。因此，被告仅以该法第四十八条第一款的规定作出驳回的决定，违反法律适用的相关原则和具体规定，属于适用法律错误。请求撤销被告《决定书》，判决被告重新作出复议决定。 原告向本院举示以下证据： 1、山点水公司营业执照； 2、涉案工程《环境影响报告书》（节选）、渝黔公司《复函》、成都成华法院《递交材料收据》； 3、沙国土资源信[2017]13号《复函》； 4、重庆市新桥街道新山路29号应急抢险治理工程《工程特性表》； 证据1-4拟证明原告与涉案工程和被诉的原具体行政行为有利害关系的事实。 5、重庆市国土房管局渝国土房管[2017]190号《复函》； 6、重庆市规划局渝规公开[2018]177号《复函》及附件《建设项目选址意见书》（选字第市政500000200900033号）； 7、2018年10月23日被申请人所作《关于沙坪坝区饶思霞反映问题的回复》； 证据5-7拟证明建设单位在向被申请人颁发意见书时，其实际不具备法定必要条件、不符合被批准建设的法定条件的事实，被申请人应当撤销不法行政许可的法定有效线索的事实。 8、原告《关于撤销改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程行政行为的申请书》； 9、《行政复议申请书》及附件《证据清单》（铁路隧道的）； 10、《行政复议补正通知书》渝府复补[2019]168号； 11、原告提交的《行政复议补正申请书》及付邮单据。 证据8-11拟证明原告向被申请人提出依法履职的申请的事实、申请行政复议并提交了利害关系证明材料的事实和被告要求原告对复议请求进行补正的事实。 被告市政府辩称，被告所作《决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 被告市政府在法定期限内向本院提交并举示了以下证据、依据： 1、行政复议申请书； 2、行政复议答复通知书及送达回证； 3、《决定书》及送达回证； 证据1-3拟证明被告作出行政复议决定程序合法。 4、《关于撤销改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程行政行为的申请》； 5、《回复》； 6、《意见书》。 证据4-6拟证明被告作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。 经庭审质证，原告对被告举示的证据1-3真实性、关联性、合法性均无异议；对被告举示的证据4-6真实性无异议，证明目的不认可。被告对原告举示的证据1无异议；对证据2的真实性有异议，达不到证明目的；对证据3真实性无异议，但认为达不到证明目的；认为证据4是复印件，对真实性、合法性、关联性都有异议；认为证据5-7不能达到其证明目的；对证据8-11无异议。 本院对上述证据认证如下：原告举示的证据1-7与本案无关联，本院依法不予采信。原告举示的证据8-11以及被告举示的证据均真实、合法，与本案有关联，本院依法予以采信。 经审理查明：2019年4月12日，重庆市规划和自然资源局对原告饶思霞提交的《关于撤销改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程行政行为的申请书》作出《回复》，告知原告“来信所提改建铁路重庆至贵阳线扩能改造工程建设项目选址意见书（选字第(区县)市500000200900033号），系原重庆市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》和《建设项目选址规划管理办法》规定核发”。原告对此不服，于2019年12月5日向被告申请行政复议。被告受理后于2020年1月20日作出《决定书》，原告仍不服，诉至本院。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市政府作为重庆市规划和自然资源局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的法定职权和相应职责。市政府收到饶思霞行政复议申请后，在法定期限内作出决定并送达饶思霞，程序合法。 本案的争议焦点在于原告与《意见书》之间是否具法律上的利害关系。行政诉讼中的所谓“利害关系”应限于行政法上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。是否存在行政法上的利害关系，可以从行政机关作出行政行为所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。本案中，饶思霞向重庆市规划和自然资源局提出申请，要求撤销《意见书》，其理由是建设行为涉嫌引发其经营场地地质灾害。一方面，饶思霞并非该《意见书》的相对人，另一方面，其所主张的权益并不在《中华人民共和国城乡规划法》和《建设项目选址规划管理办法》规定的作出选址意见时需考量的范围。故饶思霞与《意见书》不具有法律上的利害关系。重庆市规划和自然资源局对其所提交要求撤销《意见书》的申请无相应法定职责。重庆市规划和自然资源局出于便民考虑作出的《回复》对原告的权利义务也不产生实际影响。被告市政府作出《决定书》驳回原告的行政复议申请并无不当。饶思霞经营场所如因施工单位实施的建设行为受损，其可另行通过法律途径予以救济。 综上所述，被告作出的《决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确，程序合法。原告提出的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告饶思霞的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告饶思霞负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长 曾 平 人民陪审员 罗 戎 人民陪审员 谭 彬 二〇二〇年九月二十七日 法官 助理 贾罗曼 书 记 员 徐华梅