安徽省宁国市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1881行初23号 原告：宁国市继强家庭农场，住所地安徽省宁国市中溪镇荷花村里章六组，统一社会信用代码92341881MA2RBJEB6R（1-1）。 经营者：翁继强，男，1985年2月10日出生，汉族，住安徽省宁国市。 委托诉讼代理人：勾思文，安徽慈安律师事务所律师。 被告：宁国市中溪镇人民政府，住所地安徽省宁国市中溪镇，统一社会信用代码11341702003256300Q。 法定代表人：陈良龙，镇长。 出庭应诉负责人：杨乃和，副镇长。 委托诉讼代理人：吴莹，安徽高胜律师事务所律师。 原告宁国市继强家庭农场不服被告宁国市中溪镇人民政府规划管理行政决定一案，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书，被告收到后向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告宁国市继强家庭农场的经营者翁继强及委托诉讼代理人勾思文，被告宁国市中溪镇人民政府的分管负责人杨乃和及委托诉讼代理人吴莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月7日，宁国市中溪镇综合执法局作出中政责停字（2020）013号《责令停止违法行为通知书》，载明：“翁继强：经查，你（单位）未经批准擅自在安吉至宁国高速控制区域内抢栽苗木的行为，违反了宁国市人民政府关于严控宁国至安吉高速公路安徽段规划控制区域内抢栽抢种抢建等行为的通告（宁政秘2020第27号）的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》之规定，责令你（单位）停止上述违法行为并在十五天内自行清除。否则，镇综合执法局将依法对拒不停止违法行为的，采取措施，恢复原状，并依法追究法律责任。” 被告向本院举证如下：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证（复印件），拟证明被告主体资格和身份信息；2、《关于严控宁国至安吉高速公路安徽段规划控制区域内抢栽抢种抢建等行为的通告》、公示（复印件），拟证明任何单位或个人不得在高速规划控区域内私自占用或建设，存在抢栽、抢种、抢建等行为必须立即停止，并在通告发布之日15天内自行清除；被告发文公示要求各栽苗木自行移除；被告的要求翁继强停止违法行为并在15日内清除的行政行为合法。 原告的质证意见为：对证据1的三性无异议；对证据2的真实性无异议，但是达不到被告的证明目的，是在没有对案涉事实进行充分调查、案涉工程没有得到批准的前提下作出的，法律依据不充分；公示中原告的信息是错误的，证明了在下达通知书时并未认真核实调查情况。 原告向本院提出诉讼请求：一、请求依法撤销被告2020年5月7日向原告下发的中政责停字（2020）013号《责令停止违法行为通知书》；二、请求依法判令诉讼费由被告承担。事实和理由：原告是进行果木、花卉等种植和销售的个体工商户，因种植经营需要，于2019年9月25日与中溪镇中田里组的谢红伟签订了租用土地协议书。协议约定谢红伟将坐落在大湾田的1.2亩土地租赁给原告方用于种植经营，租用期限为2019年9月25日至2024年9月24日。协议签订后，原告方按照合同约定支付了租金，并将所租用土地进行了平整、修葺，用于兰花种植，至2020年3月中旬完成了目前的兰花种植的大棚搭建及栽种。2020年5月7日，原告收到被告的综合执法局出具的中政责停字（2020）013号《责令停止违法行为通知书》，被告执法人员未经核实，便将原告方正常的种植行为认定为未经批准擅自在安吉至宁国高速控制区域内抢栽苗木的行为，责令原告方停止并在十五天内自行清除。后经原告查实，宁国至安吉高速公路安徽段工程可行性研究报告审批前公示于2020年4月7日在省发改委网站上公布，《宁国市人民政府关于严控宁国至安吉高速公路安徽段规划控制区内抢栽抢种等行为的通告》于2020年4月14日被告处张贴公示，但截止今日宁国至安吉高速公路安徽段工程是否被审批尚未明确。城际高速公路的修建是国家基础设施建设，是利国利民的大好事，身为原告理应支持。如原告所种植经营的土地恰在上述工程路段范围内，被告对该路段所涉土地进行征收或征用理应按《土地管理法》相关法律、法规，依法公布征收土地公告和征地补偿安置方案，以确保老百姓的合法权益不受侵害。但被告未经调查核实，在宁国至安吉高速公路安徽段工程是否被审批尚未明确的情况下，也未依法公布征收土地公告和征地补偿安置方案，便对原告正常合法的栽种行为提前认定为抢栽、抢种行为，要求原告自行移除，否则将进行强制清除，上述行为严重损害了作为普通老百姓的原告的基本权益。 原告向本院举证如下：第一组：1、营业执照、经营者身份证明（复印件），拟证明原告的主体资格和身份信息。第二组：2、中政责停字（2020）005号《责令停止违法行为通知书》（复印件），拟证明被告于2020年4月16日向王先德下达通知书，后发现主体错误，重新向被告下达通知书。第三组：3、租用土地协议书；4、收条；5、现场照片（复印件）；拟证明原告于2019年9月15日租用案涉土地进行兰花种植，且在通知书下达前已完成种植的事实，并非系被告所认定的违法种植行为。第四组：6、《关于严控宁国至安吉高速公路安徽段规划控制区域内抢栽抢种抢建等行为的通告》；7、公示；8、宁国至安吉高速公路安徽段工程可行性研究报告审批前公示（复印件）；拟证明被告下达通知时，宁国至安吉高速公路项目尚未审批，故被告行为程序违法，严重损害原告合法利益。 被告的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，但是与本案无关联性，案涉通知书的对象为翁继强，并非本案原告。对证据2真实性无异议，当时是王先德在案涉地块作业，故将通知书发放给王先德，结合原告之前的陈述，在2020年4月，原告理应知晓其栽种兰花的地块属于高速控制区，应按照文件要求停止其违法行为，并在15日内自行拆除。证据3、4真实性不清楚，也达不到证明目的，在2019年年初，高速公路项目已经进行实地勘测并划出勘探路线，原告包括中溪镇的村民都知晓高速公路路过区域；原告在2019年9月25日签订协议并开始种植兰花系抢栽抢种，被告的行为并无不当。对证据5的真实性以现有地块上的情况为准，也达不到原告的证明目的；其拍摄时间早于被告发出通知书时间，说明原告早已知晓其栽种的兰花的地块属于高速公路控制区。对证据6、7的真实性无异议，被告是按照政府的规范性文件行使行政职权，若翁继强对作出行政行为的文件有异议，应当另行对规范性文件提起审查之诉。证据8不能达到原告的证明目的，宁国至安吉高速公路项目属于重点规划项目，系经过省发改委审批。 被告辩称：一、原告主体不适格。案涉通知书的对象为翁继强，而非原告，原告不是具体行政行为的相对人。二、规范性文件可作为行政执法机关的执法依据。1、依据《行政诉讼法》第34、53、64条及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条和最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》等相关规定，行政管理活动是以规范性文件为依据。行政机关在作出具体行政行为时可将合法有效的其他规范性文件作为依据。2、依据国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，宁政秘（2020）27号的文件属于规范性文件，依据该规范性文件作出的执法行为合法有效。三、案涉通知书合法。2020年4月，宁国市人民政府发布《关于严控宁国至安吉高速公路安徽段规划控制区域内抢栽抢建等行为的通告》。2020年4月29日，中溪镇政府发布公示，要求各栽植户于2020年5月5日前将所栽苗木自行移除，否则中溪镇人民政府进行强制清除。翁继强仍未将其擅自抢栽的苗木移除，故被告要求其停止违法行为并在十五天内自行清除。被告的行为合法，并无不当。 本院认证意见：被告提供的公示，原告对其中载明的土地所有人、林木所有人等信息均有异议，仅凭该份证据，无法证实原告方的行为属于“抢栽苗木”；对原、被告提供的其他证据的真实性、关联性、合法性，本院予以确认。 本院根据上述有效证据及当事人陈述，认定以下案件事实： 原告宁国市继强家庭农场系翁继强家庭经营的个体工商户，从事果木、花卉种植和销售等。2019年9月，原告在中溪镇大湾田租用了1.2亩土地用于花木种植。 2020年4月14日，宁国市人民政府发布宁政秘（2020）27号《关于严控宁国至安吉高速公路安徽段规划控制区域内抢栽抢种抢建等行为的通告》，载明：“……1、任何单位或个人不得在高速规划控制区域内私自占用或建设，存在抢栽、抢种、抢建等行为的必须立即停止，并在本通告发布之日起15天内自行清除，否则将由属地乡镇、相关单位依法予以强制清除。……”2020年4月16日，宁国市中溪镇综合执法局向王先德（系原告处工作人员）下达了中政责停字（2020）005号《责令停止违法行为通知书》，翁继强从王先德处得知后向被告提出异议。2020年5月7日，宁国市中溪镇综合执法局向翁继强下达了中政责停字（2020）013号《责令停止违法行为通知书》。 本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，故宁国市继强家庭农场作为本案原告主体适格。本案的争议焦点为案涉《责令停止违法行为通知书》认定事实是否清楚、证据是否充分。审理认为：原告陈述其种植兰花和搭建大棚的时间为2020年2、3月间，而宁政秘（2020）27号通告的发布和施行日期为2020年4月14日，被告认定原告的栽种行为属“抢栽抢种”，但未能充分举证予以证实，故案涉《责令停止违法行为通知书》事实不清、证据不足，应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销宁国市中溪镇综合执法局于2020年5月7日作出的中政责停字（2020）013号《责令停止违法行为通知书》。 案件受理费50元，由被告宁国市中溪镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。 审 判 长  施 璟 审 判 员  陈木三 人民陪审员  唐家义 二〇二〇年九月十日 书 记 员  何 舟 附本案适用法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有以下情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； ……