南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2020)7102行初161号 原告南宁市邕宁区新生村六晚敢怀第12村民小组，住所地广西壮族自治区南宁市邕宁区新生村六晚敢怀坡。 委托代理人黄升帮，村民。 委托代理人罗士峰，广西志明律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路3-1号。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人何富君，该局工作人员。 委托代理人钟建华，广西崇泰律师事务所律师。 原告南宁市邕宁区新生村六晚敢怀第12村民小组（以下简称敢怀12组）诉被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）要求确认征收集体土地补偿安置协议书及发放补偿款程序违法一案，本案原于2019年6月19日向本院提起行政诉讼，本院于2019年10月30日判决驳回诉讼请求。原告提起上诉后，二审法院认为一审认定事实不清，发回重审。本院于2020年4月29日立案后，于法定期限内向被告市资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告敢怀12组的委托代理人罗士峰，被告市资源局的委托代理人钟建华、何富君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年8月15日，南宁市国土资源局（以下简称市国土局）委托南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（以下简称邕宁征拆办）作为甲方与原告作为乙方、南宁市邕宁区土地储备分中心（以下简称邕宁土储中心）作为丙方签订了邕征协字［2018］404（集）《征收集体土地补偿安置协议书》（以下简称404号协议书），主要内容为:因国家建设需要，需征收乙方位于南宁市邕宁区蒲庙镇新生村敢怀坡第12村民小组（测量内分图地块编号：001至004、006至013、020至040）的集体土地19837.14平方米，折合29.7557亩，作为平龙路北面储备地块项目建设用地。根据《广西壮族自治区实施办法》和南府发〔2013〕10号文、南府规〔2016〕18号文的规定，在南宁市××区××新生村民委员会（以下××新生村委）的见证下，经甲、乙、丙三方协商，现就征收乙方土地的补偿安置事宜达成如下协议：经核实，乙方被征收土地位于第三区片范围。根据政策规定，征收乙方土地，应支付给乙方土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，土地补偿费＝区片土地补偿费标准×征地面积，小计910524.42元；安置补助费根据南宁市邕宁××产业园区开发建设指挥部会议纪要（2018）97号按1.4倍修正系数标准给予补偿，安置补助费＝征地区片综合价格×征地面积×人均农用地系数-土地补偿费，小计2151337.11元；青苗补偿费＝农用地青苗补偿费标准×征地面积，小计146130.5元；以上“三费”合计3207992.03元。乙方因征地需要安置的农业人员数按被征收农用地面积除以征地前乙方人均农用地面积计算，纳入基本养老保险范围人员的参保要求、标准等按南府办函〔2014〕196号文件规定执行。本协议自邕宁区人民政府核准之日起生效。甲方应在本协议生效之日起45个工作日内将上述补偿（补助）费共计3207992.03元支付给乙方，乙方在收到款后三天内将上述土地移交给用地单位使用等内容。 原告敢怀12组诉称，2018年8月3日，被告在未依法公告与测量，未征求原告村民意见，也未经被告集体决定同意的情况下，就动用警力与施工队及设备对原告的长岭山地块土地进行了强行征收，造成了原告村民大量经济作物及植被损毁，至今未与原告的大部分村民进行协商与补偿。404号协议书的原告方签名很多都不是本人的签名，也没有队长签字。被告的行为违反了《中华人民共和国村委会组织法》（以下简称《村委会组织法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《征收土地公告办法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）的相关规定，侵害了原告的合法利益，故原告至法院，请求依法判决：1.确认市国土局签订的《征收集体土地补偿安置协议书》及发放补偿款的程序违法；2.被告市资源局承担本案的诉讼费用。 原告敢怀12组向本院提交了以下证据：1.信访答复意见、2.照片，证据1-2证明被告违反法定程序强行征收，邕宁拆迁办实施征收土地的行为，没有得到原告村民小组意见。 被告市资源局辩称，一、被告并非征地公告的发布机关。根据《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《广西实施〈土地管理法〉办法》）第五十一条规定，征用土地经依法批准后，设区的市、县（市）人民政府应当在收到征地批准文件之日起15日内，在被征用土地所在地的乡（镇）、村发布征地公告。《南宁市征用集体土地条例》第八条规定，征地按下列程序和要求办理：（二）征地方案经依法批准后，市人民政府在收到上级人民政府批准文件之日起15个工作日内，在被征地所在地的乡（镇、街道）、村发布征地公告。上述规定表明，发布征收集体土地公告的法定职权在市人民政府，被告并无该法定职权，事实上，被告也从未发布征收长岭山集体土地的公告。二、根据国土资源部办公厅《关于〈南宁市征地制度改革试点方案〉的复函》（国土资厅函[2003]203号）、《关于〈南宁市征地制度改革试点方案〉的复函》（国土资厅函[2011]769号）文件，南宁市属于全国征地制度改革试点城市，可以在征地预公告发布后，办理用地报批的同时组织开展征地补偿协商工作。本案中，征收长岭山集体土地的征地预公告已于2018年5月16日以及2018年7月23日发布，在征地部门与原告就征地事宜协商一致后，双方同年8月15日签订404号协议书。征地部门同年9月20日将征地补偿款支付给原告。被告认为，征收长岭山集体土地的补偿协议系征地预公告发布后，双方在协商一致的前提下签订，且该协议已经实际履行完毕，原告诉称被告征收集体土地补偿程序违法缺乏依据。三、根据国土资源部批复，南宁市作为征地改革试点城市，可以在发布征地预公告之后就与被征地人进行征地协商，协商一致后即可签订征地补偿协议，本案中，征地预公告已经发布，双方协商一致后签订协议符合法定程序。新生村委在签订协议书时对协议书盖章予以确认，并且接受征地款项的账户是原告方的集体账户，征地部门有理由相信签订协议是原告方真实意愿，也符合表见代理构成要件。 被告市资源局向本院提交了以下证据、依据： 证据有：1.《关于平龙路北面储备地块项目用地建议书的批复》（邕发改〔2018〕77号）；2.委托书；3.南国土征预〔2018〕77号《南宁市国土资源局关于平龙路北面储备地块项目征收土地预公告》（以下简称77号征地预公告）及公告照片；4.建设项目选址意见书；5.划拨土地建设项目选址意见书审批单；6.委托书；7.南国土征预〔2018〕114号《南宁市国土资源局关于平龙路北面二号储备地块项目征收土地预公告》（以下简称114号征地预公告）及公告照片；8.《广西壮族自治区人民政府关于南宁市邕宁区2018年第三批次乡镇建设用地的批复》（桂政土批函〔2019〕2号）；9.平龙路北面储备地块项目内分图；10.404号协议书；11.中国农业银行对公客户回单；证据1-11共同证明原告起诉缺乏依据，征地部门已与原告签订征地补偿安置协议书，并足额发放征地补偿款项。 依据有：《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《广西实施〈土地管理法〉办法》、《南宁市征用集体土地条例》、《关于的复函》（国土资厅函〔2003〕203号）、《南宁市人民政府关于上报（送审稿）的函》（南府函〔2003〕20号）、关于转发《国土资源部办公厅关于的复函》的函（桂国土资函〔2011〕1300号）、《国土资源部办公厅关于的复函》（国土资厅函〔2011〕769号）。 本院依职权向中国农业银行股份有限公司南宁邕宁支行（以下简称农行邕宁支行）调取了账号为“20×××03”的账户信息，农行邕宁支行向本院出具《证明》二份及开户人身份证复议件、账户基本信息等证据，证明该账户为2016年7月敢怀12组因征地款结算需要，由南宁市邕宁区蒲庙镇新生村民委员会出具证明，由时任的负责人黄侃宗办理的敢怀12组对公账户。 经庭审质证：一、原告对被告提供的证据1的真实性无异议，合法性、关联性有异议，该批复是邕宁区发改委的文件；对证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，授权机关是市国土局，委托事项是委托邕宁征拆办对辖区范围内土地进行征收，根据该委托书，被告是本案适格被告；对证据的3的预公告真实性、合法性、关联性有异议，对于公告的照片不是法定公示区域，应当是在村民小组公告栏进行公示，照片中的人是谁不清楚；对证据4、5真实性、合法性、关联性有异议，根据《广西实施〈土地管理法〉办法》，公告或者选址是需要经过村民或者现场勘查方式进行，也需要征求被征收者意见，被告提交的证据没有相应体现，征地项目转为建设用地需要经过省、自治区人民政府审批，被告提供的审批单没有政府的审核；对证据6、7的意见与证据2、3意见一致，且证据7加盖了被告的公章，证明被告是有权利发布公告的，不是被告答辩中陈述的没有权利；对证据8、9真实性、合法性无异议、关联性有异议，自治区政府批示第二点已经明确征收程序，被告没有按照法定程序进行公告或者越权公告都是违法的；对证据10的真实性、合法性、关联性有异议，乙方代表人的签名人员不是原告法定代表人，被告如何核实签字人员有相应代表资质、是否经村委选择或者村民证明，若没有相应资质，其没有权利代表原告签字，故该协议书是不合法的；对证据11有异议，因为证据10不合法，对公账户也不一定是合法账户，根据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第一条规定，该回执只能证明被告支付了相应款项给所谓的敢怀12组，但是否已经支付给应给的被征收人无法证明；对被告提供的依据中属于国家规章的无异议，对于属于自治区、南宁市的规章，若违反法定程序的，应当不予采纳。二、被告对原告提供的证据1没有原件，对真实性、合法性、关联性无法确认，且不能证实被告违反法定程序强行征收；对证据2的真实性、合法性、关联性不予认可。对本院依职权调取的证据被告无异议，原告对真实性和合法性无异议，但认为这个账户记在黄侃宗名下，也不能证实被告已足额支付补偿款。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提供的证据均真实、合法，与案件争议具有关联性，可以作为本案证据。 经审理查明：2018年3月20日，南宁市邕宁区发展和改革 局作出《关于平龙路北面储备地块项目用地建议书的批复》（邕发改〔2018〕77号），同意平龙路北面储备地块项目用地立项，项目建设地点在邕宁××产业园区。市国土局于2018年5月16日和2018年7月23日分别向邕宁征拆办出具两份《委托书》，委托邕宁征拆办对平龙路北面储备地块项目和平龙路北面二号储备地块项目与被征（拨）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜，签订征（拨）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书。2018年5月16日和2018年7月23日，市国土局分别发布77号征地预公告和114号征地预公告并进行了张贴，预公告明确土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发〔2013〕10号）和《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知》（南府规〔2016〕18号）规定执行。 2018年8月15日，邕宁征拆办作为甲方与敢怀12组作为乙方、邕宁土储中心作为丙方签订了404号协议书，协议内容如前所述。协议上加盖邕宁征拆办、邕宁土储中心、新生村委公章，并由滕玉娜代表邕宁征拆办、农合凡代表邕宁土储中心在协议中加盖私章，梁润才作为新生村委代表在协议中作为见证人处签名，在乙方法人代表处有“黄值宗”等8人签名。 2018年9月20日，邕宁征拆办向账号为“20×××03”，账户名称为敢怀12组的银行账号支付了404号协议书约定的补偿款3207992.03元。 另查明，“20×××03”账户为2016年7月以时任敢怀12组的负责人黄侃宗为开户人所开的敢怀12组的对公账户。 2019年1月19日，广西壮族自治区人民政府作出《广西壮族自治区人民政府关于南宁市邕宁区2018年第三批次乡镇建设用地的批复》（桂政土批函〔2019〕2号），同意将新生村委、良信村民委员会、良信小学的集体农用地8.3191公顷转为建设用地并征收为国有，另征收上述村民委员会集体建设用地1.2068公顷、集体未利用地0.6062公顷，共计10.1321公顷，作为邕宁区2018年第三批次乡镇建设用地。 还查明，根据2019年1月27日《中共南宁市委南宁市人民政府关于印发的通知》（南发〔2019〕5号），组建市资源局。将市国土局的职责以及其他部门的职责整合，组建市资源局，作为市政府工作部门。 本院认为，涉案项目征收土地预公告是由市国土局作出，且市国土局已委托邕宁征拆办对该辖区范围内的项目开展一系列有关征收补偿工作，故市国土局是南宁市征收集体土地的行政管理部门。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”机构改革后，由市资源局继续行使市国土局的行政职权，市资源局为本案适格被告。 关于404号协议书签订是否合法的问题。根据《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。据此，与邕宁征拆办签订安置协议的主体应为敢怀12组。本案中，404号协议书敢怀12组处为“黄值宗”等8人代表乙方签字，但现有的证据均不能证明代表签字的8人中有敢怀12组小组长，也没有证据证明代表签字的8人为村民推选出来代表敢怀12组签订，故被诉的安置协议违法，原告要求确认市国土局签订的《征收集体土地补偿安置协议书》及发放补偿款的程序违法的诉讼请求，本院予以支持。 关于补偿款是否足额及发放程序是否合法的问题。根据77号征地预公告和114号征地预公告的公告内容，土地补偿标准和安置方案按照《南宁市人民政府关于印发南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发〔2013〕10号）和《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知》（南府规〔2016〕18号）规定执行，根据协议约定，此次征地共29.7557亩（其中一般农用地29.2261亩、设施农用地0.5296亩），土地补偿费按30600元／亩计算（一般农用地和设施农用地补偿标准相同），安置补偿费按73500元／亩计算（一般农用地和设施农用地补偿标准相同），青苗补偿费按5000元／亩计算（只补偿一般农用地），以上三费补偿金额合计3207992.03元。经查该补偿款已于2018年9月20日汇入“20×××03”账户，该账户为敢怀12组的对公账户。关于原告称77号征地预公告（拟征25.16亩）及114号征地预公告（拟征22.998亩）共要征地48.158亩，但404号协议书只征收并补偿了29.7557亩的问题。被告辩称，同一征地预公告涉及的征地范围会涉及不同项目，不同的项目会分别进行协商进而签订协议，且征地机关会根据与村民的实际协商情况对已谈妥的部分先行签订补偿协议。本院认为，征地项目涉及的村集体及农户众多，在逐步推进征地工作的过程中，就已达成一致意见的部分先行签订相应的补偿协议符合常理，对被告意见本院予以采信，就未达成协议部分，敢怀12组与被告或被告委托机关可继续协商，但不能就此认定已签订协议的部分土地补偿款未足额发放到位。综上，被告所征敢怀12组29.7557亩土地安置补偿款的计算方式和标准符合规定，且已打入敢怀12组对公账户，补偿款的发放程序合法。 综上，404号协议书签订的程序违法，但鉴于涉案土地已经清表，且相应补偿款已足额发放到位，如撤销会给国家利益造成重大损失，故确认其违法，但不撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认南宁市邕宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室、南宁市邕宁区土地储备分中心与黄值宗等8人签订的邕征协字[2018]404（集）《征收集体土地补偿安置协议书》违法； 二、驳回原告南宁市邕宁区新生村六晚敢怀第12村民小组其他的诉讼请求。 本案案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  黄初珍 人民陪审员  黄 敏 二〇二〇年九月二十七日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；