广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终427号上诉人（原审原告）梁洪春，男，1968年2月2日出生，汉族，住佛山市顺德区***************，公民身份号码430************036。上诉人（原审原告）聂郴平，男，1959年10月24日出生，汉族，住佛山市顺德区**********，公民身份号码432************058。上述两上诉人共同的委托代理人曹远，广西洵美律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区城市管理和综合执法局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路3号区政府西侧行政执法楼。法定代表人胡永峰，局长。委托代理人李兆源，该局工作人员。委托代理人沈密，广东力创律师事务所律师。原审第三人梁培尧，男，1962年10月26日出生，汉族，住佛山市顺德区***********，公民身份号码440************732。上诉人梁洪春、聂郴平因诉被上诉人佛山市顺德区城市管理和综合执法局（以下简称顺德城管局）行政命令一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初1355号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2003年5月1日，梁培尧作为乙方，大良林场作为甲方签订《租地合约》，约定甲方同意将坐落在红岗特种变压器厂后面的一块20000平方米的空地租给乙方使用，报建手续由乙方负责，甲方应协助乙方办理，费用由乙方支付。合同期满场地上一切水电设施、道路建设、厂房等物业建设归甲方所有。2007年1月8日，经佛山市人民政府审核同意将位于大良沙田岗红岗工业区、地号为x号面积为29623.04平方米土地登记佛山市顺德区大良投资控股总公司（以下简称大良投资公司）名下，并向大良投资公司颁发顺府国用（2005）第x号《国有土地使用证》。2007年7月24日，梁洪春、聂郴平与梁培尧签订《转让地上建筑物使用权合同》，合同约定梁培尧同意将坐落在红岗特种变压器厂后面靠近大路边三座星铁棚转让给梁洪春、聂郴平经营使用，转让价为96万元，在合同期限厂房或土地遇政府部门征用该地，有关政府赔偿的厂房、建筑及其设施归梁洪春、聂郴平所有，土地赔偿属林场所有。合同期满物业投资的归属归大良林场所有，梁洪春、聂郴平不得拆除或搬走。转让后，梁洪春、聂郴平有经营自主权。2009年9月1日，大良林场作为甲方、梁培尧作为乙方、佛山市顺德区大良德良物业管理公司（以下简称德良公司）作为丙方签订《协议书》，约定2009年8月1日起大良林场将案涉物业移交给丙方管理，甲方双方原签署的全部合同条款即日起由丙方履行。2019年10月31日，顺德城管局大良分局执法人员在巡查时发现，位于顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：x）上有八个已建成的单层砖墙锌铁顶建筑物，该八个建筑物总面积为19070平方米，由于在场人梁培尧未能出示《建设工程规划许可证》，但能够提供身份证、顺府国用（2005）第x号《国有土地使用证》及租赁合同，为此顺德城管局工作人员对其制作了《现场检查（勘验）笔录》，笔录中梁培尧对上述情况签名予以确认。此外，顺德城管局工作人员亦对八成已建成的建筑物进行了拍照记录。2019年11月1日，顺德城管局工作人员对梁培尧进行调查，梁培尧表示案涉地块上所占八个建筑物，其中序号1、2、3、4由梁培尧出资建设，其余的建筑物由其他人出资建设，具体谁出资建设并不清楚，梁培尧所出资建设的建筑物并未取得《建设工程规划许可证》。2019年11月4日，顺德城管局委托佛山市顺德区建兴测绘有限公司对案涉地块所建的建筑物进行测量，佛山市顺德区建兴测绘有限公司出具《宗地平面图》，并对顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：x）所建八处建筑物进行编号，即1-8号，建筑物总面积为18980.66平方米。2019年11月8日，顺德城管局对梁培尧涉嫌未取得《建设工程规划许可证》擅自在大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：x）建设四处单层锌铁顶结构棚房进行立案处理。2019年11月11日，大良投资公司委托德良公司的员工何万桥前往顺德城管局处进行调查，何万桥在调查中表示案涉建筑物所占地块的权属人为大良投资公司，该地块在2003年被大良林场租给梁培尧使用，大良林场是案涉地块的管理人，至于该地块上建筑物谁建表示不清楚。2019年11月22日，顺德城管局向佛山市自然资源局顺德分局发出一份《关于协助调查大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号x）涉嫌违法建设一案的函》，并附加一份建筑物分布图，该函询问佛山市自然资源局顺德分局案涉建筑物是否办理规划报建手续、是否属于未取得《建设工程规划许可证》或未按照《建设工程规划许可证》的规划进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响，若属于，请提出具体的改正措施方案等问题。2019年11月26日，佛山市自然资源局向顺德城管局作出《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》，该函表示案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（二）项规定的违反控制性详细规划确定的强制性内容的情形。2019年12月13日，顺德城管局对梁培尧未取得《建设工程规划许可证》擅自在大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：x）建设四处单层锌铁顶结构面积为3748.94平方米的棚房的违法行为制作《案件调查报告》，并将其作为重大案件进行集体讨论，讨论决定限梁培尧在限期拆除决定书送达之日起1日内拆除上述地块违法建设的四处建筑面积为3748.94平方米的棚房。2019年12月13日，顺德城管局向梁培尧作出《限期拆除告知书》，告知书告知梁培尧享有陈述申辩的权利，次日顺德城管局向梁培尧送达该告知书。同时，顺德城管局还将该告知书张贴至案涉建筑物门口，由红岗行政服务站工作人员梁卫国、周超龙见证，庭审中，梁洪春、聂郴平表示通过张贴方式亦知晓该告知书。2019年12月16日，顺德城管局向梁培尧作出粤顺管良罚[2019]第A00576号《限期拆除决定书》，于当日送达给梁培尧并将该决定书张贴至案涉建筑物门口，并由红岗行政服务站工作人员梁卫国、周超龙见证。再查，顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》规定，佛山市顺德区环境运输和城市管理局行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》，不再保留区环境运输和城市管理局，将区环境运输和城市管理局的市政公用、市容环卫、城市管理执法等相关职责等整合，组建区城市管理和综合执法局。又查，2019年8月27日，梁培尧与德良公司签订《合同解除及厂房搬迁清退补助协议书》，协议书表示此前签订的《租地合约》、《租地合约补充协议》及《协议书》附件1，双方同意并确认于2019年8月31日解除租赁合同关系。德良公司对土地上所建的建筑物不予补助赔偿，仅对场地基础设施及设备搬迁进行相应清退补助，补助金额合计为1211698元。梁培尧应在移交厂房给德良公司前将各项费用清算完毕，并保证德良公司收回厂房后无需负责，否则梁培尧赔偿给德良公司由此引起的一切损失。2009年12月11日，佛山市中级人民法院作出（2009）佛中法民五终字第601号《民事判决书》，判决书认为，梁培尧在其对案涉土地使用权范围内另行让予梁洪春、聂郴平对案涉土地的使用是转租行为，并且该行为不影响梁培尧对自身投资建设的厂房进行转让的处分。原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》的规定，顺德城管局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。关于规划区的问题，梁洪春、聂郴平认为未有证据显示案涉区域属于城市规划区，故顺德城管局无职权。法院认为，根据国办函〔2016〕107号《国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》来看，从2016年开始城市规划区范围覆盖佛山市全市行政辖区，故案涉辖区属城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。对梁洪春、聂郴平该意见，不予支持。案件争议焦点一：梁洪春、聂郴平是否具有提起诉讼的主体资格。行政诉讼法上的利害关系最直接的表现为，当事人的权利义务因被诉行政行为的实施发生了改变，受到了实际的影响。梁洪春、聂郴平提供了《转让地上建筑物使用权合同》，协议书经佛山市中级人民法院认定即存在土地的转租行为，也存在梁培尧将自身投资建设厂房进行转让的行为，由此可见梁洪春、聂郴平系案涉建筑物的实际使用人，因此与被诉的行政行为具有利害关系，具有原告主体资格。案件争议焦点二：为案涉《限期拆除决定书》是否合法。首先关于程序方面。顺德城管局执法人员经巡查发现涉案建筑涉嫌违法，对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，后经勘查对建筑物范围及面积进行了确认，并向梁培尧本人进行了调查，认定涉案建筑的建造人为梁培尧。此外顺德城管局向规划部门发函询问案涉建筑是否具备《建设工程规划许可证》等情况。后顺德城管局还向梁培尧发出《限期拆除告知书》，向梁培尧表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求梁培尧自行拆除，并告知了梁培尧享有的陈述、申辩权。与此同时，顺德城管局亦将《限期拆除告知书》通过张贴的方式告知了梁洪春、聂郴平，梁洪春、聂郴平作为利害关系人亦有权提出自己的意见，在梁培尧及梁洪春、聂郴平未提出陈述、申辩的申请后，顺德城管局作出案涉的《限期拆除决定书》并向梁培尧送达，顺德城管局作出案涉决定书程序符合程序正当原则，予以确认。但在此说明的是在送达利害关系人时应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定合法送达，不应仅通过张贴方式送达，但庭审中梁洪春、聂郴平表示顺德城管局张贴后，已知悉案涉的《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，故顺德城管局送达的目的已到，但送达的方式错误，在此指正。其次关于事实认定及法律适用方面。对事实的判断首先要判断顺德城管局所适用的法律是否正确。法院认为，无论是1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，均规定在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，主管部门应依法作出处理。案涉建筑物为梁培尧所建，建设时间为2003年，依照建设行为发生时的法律法规规定，亦属于违法建设，且这一违法行为存在继续状态，在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。对处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，顺德城管局适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》规定的罚则作出决定，并未违反法不溯及既往的原则和有利于行政相对人的原则，适用法律并无不当。至于梁洪春、聂郴平提出违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚的问题。法院认为，根据建法（2012）43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”梁洪春、聂郴平的违法事实一直处于存续期间，顺德城管局予以查处未超过法定时效。既然顺德城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当，那么顺德城管局的事实认定是否有误。法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，根据顺德城管局提交的《现场检查（勘验）笔录》《调查询问笔录》、佛山市自然资源局作出《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》可以证实，梁培尧未取得《建设工程规划许可证》于顺德区大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块（地号：x）建设四处单层锌铁顶结构棚房，且上述建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑，违反了上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，顺德城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出《限期拆除决定书》于法有据，予以支持。对梁洪春、聂郴平认为案涉建筑物因历史原因并非违章建筑的意见不予支持。梁洪春、聂郴平还认为顺德城管局所列的行政相对人错误，应列为梁洪春、聂郴平。法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证，由此可见顺德城管局在履行行政职责时应当调查案涉建筑物的建设单位或个人是谁。从案件的调查及庭审情况来看，案涉建筑物确由梁培尧所建，因此顺德城管局依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定将梁培尧作为行政相对人具有事实和法律依据，予以确认，梁洪春、聂郴平认为顺德城管局调查主体错误意见不予支持。因梁洪春、聂郴平与梁培尧之间因签署《转让地上建筑物使用权合同》，因此双方产生民事上的法律关系，梁洪春、聂郴平对此可另行民事途径解决，不予评价。梁洪春、聂郴平还认为顺德城管局作出《限期拆除决定书》中限期拆除时间太短，不符合行政合理性原则，故应予撤销。法院认为所谓行政合理性原则是指行政机关的自由裁量行为要做到合理、合情、恰当和适度，禁止行政主体滥用自由裁量权，侵害相对人合法权益和国家社会利益。诚然顺德城管局作出案涉《限期拆除决定书》要求梁培尧在1日之内拆除面积3748.94平方米的棚房可操作性不强，但经庭审调查来看，顺德城管局作出案涉《限期拆除决定书》后无论与梁培尧还是梁洪春、聂郴平，对其今后实施拆除的行为进行了协商，实际上梁洪春、聂郴平或梁培尧亦无真正实施或者履行案涉的《限期拆除决定书》，根据上文论述，案涉《限期拆除决定书》认定事实及适用法律并无误，若撤销案涉《限期拆除决定书》，会导致行政行为的空转，为此对顺德城管局要求梁培尧自行拆除时间过短这一行为予以指正，但不予撤销。顺德城管局在今后的行政执法过程中既要符合行政行为合法性要求，又要符合行政行为合理性的要求。综上，梁洪春、聂郴平的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁洪春、聂郴平的诉讼请求；案件受理费50元由梁洪春、聂郴平负担。上诉人梁洪春、聂郴平上诉称：一、《限期拆除决定书》程序违法。1.原审判决既然认定上诉人是案涉建筑物的实际使用人，与被诉的行政行为有利害关系，那么上诉人就具有行政相对人主体资格。然而，被上诉人顺德城管局未将上诉人列为行政相对人，显然程序违法。上诉人虽然通过张贴方式知道被上诉人发出的告知书，但并非张贴当日就知道，而是隔了很长时间才知道。被上诉人作出的限期拆除告知书、限期拆除决定书、行政强制执行催告书、行政强制执行决定书等一系列的行政行为都是接连作出。当时被上诉人已经作出案涉行政行为，包括《行政强制执行决定书》。而且，上诉人知道后于2019年12月23日向被上诉人提交了书面异议，有被上诉人的签收为证。2.原审第三人梁培尧在接受调查时已明确告知被上诉人案涉建筑物已进行了转让、土地已转租，但被上诉人未进一步调查，程序违法。被上诉人辩称其已穷尽手段而无法查明上诉人是案涉建筑物的实际使用人，与事实不符。原审第三人在接受调查时已明确案涉棚房转包给他人出租使用，证明被上诉人明知案涉建筑物并非原审第三人所有。而且上诉人与被上诉人就棚房的拆除也进行了协商，被上诉人曾同意补偿上诉人，被上诉人对此已在原审庭审中予以认可。3.被上诉人仅以张贴方式，未将《限期拆除决定书》直接送达上诉人，程序违法。原审判决既然认定张贴方式送达错误，却不撤销或确认违法，有失公允。二、《限期拆除决定书》限当事人一日之内拆除3749.9平方米的4处棚房，违反行政合理性原则，应予以撤销或确认违法。三、在第一审程序中，被上诉人并未提供涉案建筑物区域已经过人民政府制定城乡规划编制的依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第三条和第七条的规定，被上诉人适用城乡规划法认定涉案建筑物需办理建设工程规划许可证是没有依据的。被上诉人应承担举证不能的法律后果。原审判决认为“根据国办函〔2016〕107号《国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》来看，从2016年开始城市规划区范围覆盖佛山市全市行政辖区，故案涉辖区属城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。”，是越俎代庖。四、被上诉人超过法定期限作出《限期拆除决定书》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，案涉违法建设行为是从2003年5月1日至2003年9月1日，违法建设行为早已完毕，存在的只是违法建筑物。违法建筑物与违法建设是不同的概念。原审判决认为“违法事实一直处于存续期间”是错误的。综上，被上诉人作出的《限期拆除决定书》存在行政相对人漏列的错误、给予拆迁时间明显不合理、送达方式违法，剥夺了上诉人申辩、听证等权利，使上诉人失去自主拆除搬迁的机会，导致案涉建筑物被强制拆除，造成建筑物不能利用，建筑物内物资未得到妥善保管等重大损失。原审判决认定被上诉人存在过错，仅予以“指正”，却没有判决撤销或确认违法，明显不当。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决及被上诉人作出的《限期拆除决定书》，本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人顺德城管局辩称：一、上诉人梁洪春、聂郴平的上诉主张不成立。1.虽然原审法院认为上诉人作为利害关系人具有诉讼主体资格，但上诉人并非案涉行政行为的相对人。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及六十四条规定，针对涉案建筑物未取得《建设工程规划许可证》进行建设且无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，其处罚对象是涉案建筑物的建设者。根据相关证据材料，原审第三人梁培尧与上诉人签订的只是案涉部分建筑物的使用权转让合同（该合同明确标明仅为3座星铁棚厂房，而本案所涉建筑物是4处棚房）及（2009）佛中法民五终字第601号《民事判决书》，案涉建筑物未发生产权转移，上诉人并非涉案建筑物的合法所有权人。另从《转让地上建筑物使用权合同》及原审第三人调查笔录可知，上诉人获得涉案建筑物使用权时，案涉建筑物已经存在，建设人为原审第三人，而非上诉人。被上诉人针对原审第三人作出案涉行政行为合法合理。2.虽然原审法院认为案涉行政行为在履行过程中存在不妥之处，并给予指正，但并没有否定案涉行政行为的正当性和合法性，该认定并无不当，应予以维持。由于上诉人并非案涉行政行为的适格相对人，因此即使被上诉人的送达程序存在瑕疵，但上诉人明确表示收到了《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》并行使了陈述申辩、提起诉讼等权利。因此，上诉人的重要程序性权利得到保障。此外，虽然《限期拆除决定书》要求原审第三人在一日之内拆除案涉建筑物被原审法院认为可操作性不强，存在一定的不合理。但原审第三人并未就此提出异议。实际上，上诉人或原审第三人亦无真正实施或履行《限期拆除决定书》，该期限并未对上诉人权利义务产生实际影响。在兼顾行政合法性、合理性的同时还应兼顾行政效率等其他原则，故《限期拆除决定书》不应被撤销。二、被上诉人作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人梁培尧二审期间未向本院提交书面意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、顺办发〔2010〕43号《印发佛山市顺德区环境运输和城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》、顺委发〔2019〕4号《中共佛山市顺德区委佛山市顺德区人民政府关于印发〈佛山市顺德区机构改革方案〉的通知》的规定，被上诉人顺德城管局对辖区内违法建（构）筑物有调查处理的职权。上诉人梁洪春、聂郴平因不服被上诉人对原审第三人梁培尧作出的《限期拆除决定书》而提起本案行政诉讼，其认为该《限期拆除决定书》程序违法、认定事实不清、适用法律错误。关于执法程序方面。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”上诉人梁洪春、聂郴平主张其作为案涉建筑物的实际使用人，应具备行政相对人主体资格。被上诉人顺德城管局未将上诉人列为行政相对人，没直接向其送达《限期拆除决定书》等法律文书，程序违法。经查，根据《转让地上建筑物使用权合同》及原审第三人梁培尧调查笔录可知，案涉建筑物在上诉人与原审第三人签订《转让地上建筑物使用权合同》时已经存在，案涉建筑物的建设人为原审第三人梁培尧，而非上诉人。虽然上诉人与原审第三人签订相关建筑物使用权转让合同，但合同具有相对性，仅约束合同的当事人，且违法建筑物的转让并不具有物权的合法性。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条等规定，责令案涉建筑物的建设人即原审第三人限期拆除，并无不当。上诉人作为案涉建筑物的实际使用人，虽然与被诉之《限期拆除决定书》有利害关系，但其已通过被上诉人所张贴的文书知晓案涉的《限期拆除告知书》《限期拆除决定书》，且从上诉人的陈述来看，其与被上诉人曾就案涉建筑物的拆除进行协商，故上诉人对被上诉人行政行为完全知晓，被上诉人送达的目的已达到，上诉人相关陈述申辩、诉讼等程序性权利并未受到实质性的影响。上诉人以被上诉人未将其列为行政相对人、未直接送达相关文书为由否定《限期拆除决定书》的合法性，理据不足，本院不予支持。至于上诉人与原审第三人之间的民事法律关系，上诉人对此可另行民事途径解决，本院不予评价。关于事实认定和法律适用方面。上诉人梁洪春、聂郴平认为被上诉人顺德城管局未提供证据证明案涉区域属于城市规划区，被上诉人应承担举证不能的法律后果，而且案涉违法建设行为是从2003年5月1日至2003年9月1日，违法建设行为早已完成，被上诉人于2019年作出的《限期拆除决定书》已超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚期限。经查，根据国办函〔2016〕107号《国务院办公厅关于批准佛山市城市总体规划的通知》的规定，从2016年开始城市规划区范围覆盖佛山市全市行政辖区，故案涉辖区属城市规划区范围内，不涉及乡镇规划区。另根据被上诉人提交的《现场检查（勘验）笔录》《调查询问笔录》、佛山市自然资源局作出的《关于大良红岗工业区特种变压器厂后面一地块涉嫌违法建设一案的复函》可以证实，案涉建筑物未取得《建设工程规划许可证》，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建筑。无论是1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》，还是2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，均规定在城市规划区内进行建设必须向城市规划行政主管部门申领规划许可证，对未经规划许可或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，主管部门应依法作出处理。故即使如上诉人主张案涉建筑物建设时间为2003年，但依照建设行为发生时的法律法规规定，亦属于违法建设，且这一违法行为存在继续状态，在《中华人民共和国城乡规划法》施行之后，此继续状态下的行为仍属违法。根据建法（2012）43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”，故对于处于继续状态且无法采取改正措施的违法建设行为，被上诉人适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》作出限期拆除决定，适用法律并无不当，亦未超过法定的查处期限。上诉人主张《限期拆除决定书》规定限期拆除时间太短，不符合行政合理性原则，故应予撤销。对此，本院认为，如原审判决所述，诚然被上诉人作出案涉《限期拆除决定书》要求原审第三人梁培尧在1日之内拆除面积3748.94平方米的棚房可操作性不强，但被上诉人作出案涉《限期拆除决定书》后，与原审第三人、上诉人就今后实施拆除的行为进行了协商。实际上，上诉人或原审第三人亦无真正实施或者履行案涉的《限期拆除决定书》。若撤销案涉《限期拆除决定书》，会导致行政行为的空转，故原审法院对被上诉人要求原审第三人自行拆除时间过短这一行为予以指正，但不予撤销，该处理结果并无不当，本院予以确认。综上所述，上诉人梁洪春、聂郴平的上诉主张均理据不足，本院依法不予支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁洪春、聂郴平负担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年九月二十五日法官助理  邓明锋书 记 员  黄 妍