广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1336号上诉人（原审原告）：罗志昭，男，汉族，1961年2月18日出生，身份证住址：广州市海珠区*********，公民身份号码：440************13X。委托代理人：詹鸿斌，广东南方福瑞德律师事务所律师。被告：广州市规划和自然资源局，住所地:广州市越秀区******，统一社会信用代码：11440100MB2C91103Q。法定代表人：彭高峰，职务：局长。上诉人罗志昭诉被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规自局）行政许可纠纷一案，本院立案后依法组成合议庭审理，现已经审理终结。原审查明，2002年5月24日，广州市番禺区人民政府向上诉人核发番国用（2000）字第01-38809、01-1729号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者为原告，座落市桥镇迎宾路龙美路段金龙花园南区4街4号，用途为住宅,使用权类型为出让，终止日期为2065年2月15日，独自使用权面积为180.0平方米。2017年1月3日，原广州市国土资源和规划委员会向上诉人核发粤（2017）广州市不动产权第07247431号不动产权证。该证载明：权利人为上诉人，共有情况为单独所有，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，面积为180.00平方米，座落广州市番禺区****************，用途为城镇住宅用地。2019年9月16日，上诉人向被上诉人申请办理位于广州市番禺区****************个人住宅建筑工程的建设工程规划许可。2019年9月20日，被上诉人向上诉人作出穗规划资源业务函﹝2019﹞11937号《关于不予行政许可的决定书》（以下简称被诉《决定书》），称“……经核：该宗地在2016年2月国务院批复的总规、《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》中位于限制建设区内。综上，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款、《广东省城乡规划条例》第四十一条规定，我局决定不予核发位于广州市番禺区****************的个人住宅建筑工程《建设工程规划许可证》。”原告于2019年9月24日收到该《关于不予行政许可的决定书》后不服，遂诉至本院。另查，根据广州市人民政府于2011年7月22日批准施行的《广州市控制性详细规划（全覆盖）》显示，涉案土地的控制性详细规划为规划道路用地。根据广州市人民政府批准施行的《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》显示，涉案土地位于限制建设区范围内。2019年6月，广东粤建设计研究院有限公司作出的穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号建筑设计方案总平面图中显示，涉案土地处标明“示意范围，非调整区域”字样。2019年9月3日，被告对广州市番禺区金龙房地产开发有限公司金龙花园项目的建筑工程设计方案进行批后公布，文件批准号为穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号，规划地块位置位于广州市番禺区*********，规划用地面积为33773.8平方米，计算容积率建筑面积为45670平方米，等。该《建筑工程设计方案批后公布》附注第1点载明：该图主要体现建筑的空间布局和关系，仅为示意图，图上所展示的建筑外轮廓线及未尽之细部应以《建设工程规划许可证》核定为准。其中消防车道设置以消防部门最终意见为准。原审认为，《广东省城乡规划条例》第四十一条规定：“建设单位或者个人申领建设工程规划许可证，应当持使用土地的证明文件、建设工程设计方案和法律、法规规定的其他材料，向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府提出申请。规划条件要求编制修建性详细规划的，应当同时提交经审定的修建性详细规划。属于原有建筑物改建、扩建的，应当同时提供房屋产权证明。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府依据经批准的城乡规划、规划条件、相关技术标准和规范对建设工程设计方案进行审查，提出审查意见。符合条件的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程设计方案总平面图。建设单位或者个人应当在建设项目施工现场或者其他显著地点设置建设工程规划许可公告牌，载明建设工程规划许可的主要内容和图件。公告内容应当真实、有效，不得隐瞒、虚构。取得建设工程规划许可证一年后尚未开工的，应当向原许可机关办理延期手续，延长期限不得超过六个月。未办理延期手续或者办理延期手续逾期仍未开工的，建设工程规划许可证自行失效。”根据上述规定，被上诉人作为辖区内规划主管部门，有权对上诉人提出的申请作出处理。本案中，上诉人2019年9月16日向被上诉人申请办理涉案土地的个人住宅建筑工程的建设工程规划许可。根据《广州市控制性详细规划（全覆盖）》显示，涉案土地为规划道路用地，以及《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》显示，涉案土地位于限制建设区范围内。被上诉人据此认定上诉人提出的涉案建设用地规划许可申请不符合规划许可条件和要求，作出被诉《决定书》，对上诉人的申请不予许可，并未违反上述规定。关于上诉人认为涉案土地在被上诉人已批准公示的穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号中已有建设轮廓，被允许建设的意见。根据广东粤建设计研究院有限公司作出的穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号设计方案规划范围图纸显示，涉案土地并非位于穗规划资源业务函﹝2019﹞10918号建筑工程设计方案调整范围内，在图纸中亦标明建设轮廓仅是为了在图中示意位置，并不代表涉案土地被允许建设房屋，故对上诉人提出的该项意见，本院不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人罗志昭不服一审判决，上诉称：1、不予核发《建设工程规划许可证》属于适用法律、法规错误。根据粤府办[3]号《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实施管理规定的通知》第二十二条，如建设项目不涉及占用基本农田，属于按城镇批次用地报批的建设项目用地，且不符合土地利用总体规划确定的规划用途的面积在400平方米以内的，可以视作符合土地利用总体规划。上诉人的建设项目符合该规定。2、被上诉人在被诉《决定书》中随意以上诉人的建设项目违反总体规划为由，不予核发许可证，但在原审过程中又另外提出涉案土地在控制性详细规划中为道路用地，不得建设，进一步证明被上诉人作出被诉《决定书》的依据不足。3、被上诉人提供的原审证据3“涉案地块详细性控制规划”不是被诉《决定书》的证据和所依据的规范性文件，本案不应审查。根据该详细性控制规划图，涉案土地上邻近的地块范围内还有“福田汽车广州晖驰汽车销售中心”、“图卫大厦”等建筑。故被上诉人及原审法院认为涉案土地属于禁止建设的规划道路范围，与实际是矛盾、存疑的。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉《决定书》，并责令被上诉限期作出重新处理。被上诉人二审答辩称：被上诉人作出被诉《决定书》的职权依据充分，被诉《决定书》所依据的事实清楚，依据充分，粤府办[3]号《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实施管理规定的通知》第二十二条是关于城镇批次用地报批时是否符合土地利用规划的认定标准，不适用于办理个人建房的《建设工程规划许可证》。涉案地块在控制性详细规划中为道路用地，在2017年10月批复的《番禺综合发展功能片区土地利用总体规划（2013-2020）调整完善方案》中位于限制建设区内，上诉人的申请事项不符合城乡规划情况的事实清楚。涉案地块在客观上不符合规划情况，被诉行政行为依此作出，涉案土地上其他建筑物是在规划实施前已经完成报建手续。上诉人的诉讼理由不成立，应依法驳回。经审查，一审查明事实清楚，本院予以确认。另查明，《广东省土地利用总体规划实施管理规定》第二十二条：“建设项目不涉及占用基本农田（含多划基本农田，下同）时，以下情形视作符合土地利用总体规划：（一）按城镇批次用地报批的建设项目用地，不符合土地利用总体规划确定的规划用途的面积在400平方米以内的；（二）小面积零星分散公共基础设施项目用地。”本院认为，关于被诉《决定书》不予规划许可的事实及理由，原审法院已经作充分阐明论述，本院予以认可，不再赘述。上诉人2002年即取得的国有土地使用证，2017年1月，上述国有土地使用证项下土地获得核发不动产权证，上诉人拥有在合法取得使用权土地上依法报建的合法权益。但由于城市建设的发展需要，上诉人在2002年取得使用土地使用权证后，在其2019年依法报建前，涉案土地的相应的规划条件在客观上发生了变更。基于公共利益的需要，涉案土地上的现有规划条件是道路（立交桥）建设，该土地客观上不能再作为个人住宅建设用地使用，至于涉案土地上存在其他规划变更前已经建设完成的建筑物，不影响对上诉人涉案报建审批的审查处理。被诉《决定书》因此作出不予核发《建设工程规划许可证》许可的依据充分，并无不当。上诉人认为由于规划条件的变更，影响到其合法权益的可另循途径解决。关于粤府办[3]号《广东省人民政府办公厅印发广东省土地利用总体规划实施管理规定的通知》第二十二条是否适用本案的问题。该条款是在城镇批次用地报批时是否符合土地利用规划的认定标准，不是办理个人建房规划许可的依据文件，上诉人的该项上诉意见亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人罗志昭负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月七日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪