海南省第一中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)琼96行初68号 原告杨仁逸，男，1988年4月30日出生，黎族，现住海南省陵水黎族自治县。 委托代理人李传申，海南上哲律师事务所律师。 被告陵水黎族自治县人民政府。住所地：陵水黎族自治县椰林镇建设路156号。 法定代表人李锋，县长。 被告陵水黎族自治县综合行政执法局。住所地：陵水黎族自治县椰林镇新丰路37号。 法定代表人李祖玉，局长。 原告杨仁逸诉被告陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）、陵水黎族自治县综合行政执法局（以下简称陵水县综合执法局）强拆行为违法一案，本院于2020年4月20日受理后，于2020年4月27日向被告陵水县政府、陵水县综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告诉称，一、陵水县政府组织强拆，陵水县政府却推卸责任给陵水县综合执法局。2019年10月11日至2019年10月25日，陵水县政府组织县国土部门、建设部门、公安机关、120、县城市执法局、椰林镇政府等多个部门到现场，联合对53户原告的房屋进行强制拆除，拆除前并没有通知原告将屋内生活用品搬出房间。强拆工作由陵水县政府常务副县长何兆智、贾彬亲自带队组织、指挥、领导，有现场录像、照片为证。根据相关文件批示和陵水县电视台报道，也可以证明陵水县政府是强拆的决定机关，强拆属于陵水县政府实施的行为。现陵水县政府矢口否认，是不诚信的。二、陵水县政府武力、暴力强拆造成百姓跳楼、自杀。2019年10月22日上午，因武力、暴力强拆导致符全、符胜的父亲符清文无法接受，被逼无奈，一气之下跳楼，造成终身残疾。符全、符胜在没有任何制止拆迁举动的情况下被公安机关强制拘留，其中符全被非法限制人身自由6天，符胜被非法限制人身自由12小时。三、一件事两个标准，显失公平，明显违法。2012年，陵水县政府对陵城中心大道二期涉案拆迁的房屋进行统一登记、丈量，认定为合法建筑，并公告依法征收房屋，对全部111户准备按照规定赔偿。对于同样路段、同样情况的一起征收的房屋和土地均依据规定给予房屋补偿，并安排土地进行安置。陵水县几任政府都延续2012年的补偿做法，但2019年8月陵水县政府却责令陵水县综合执法局认定111户房屋为违法建筑，而后组织强拆。针对同样的情况和事实，陵水县政府采取不同的标准和做法，同案不同处理结果，行政行为前后矛盾，显失公平，明显违法。四、被告在诉讼期间实施强拆行为。2019年9月10日，原告起诉请求确认行政处罚决定违法、撤销处罚决定书，而被告为完成拆迁任务，于2019年10月11日强制拆除原告房屋。即便是违法建筑，也应在行政诉讼结束之后，而不是在行政诉讼期间进行强制拆除。五、被告强行拆除的种植业、养殖业的房屋均为低矮房屋，不是抢建房屋。被拆除的房屋均属于十多年甚至二十多年前建设的房屋，属于一层低矮的简陋农村住宅，不属于抢建房屋。六、被告作出行政行为没有事实依据。原告房屋属于宅基地上的合法建筑，涉案宅基地建设时间分别为90年代及2006年以前。被告以拆违代替拆迁，其强拆行为违背常理。中心大道项目拆迁工作分为二期进行，第一期涉及范围内拆迁户已得到安置补偿，项目工程推进顺利。但第二期征地拆迁工作进度缓慢，原告房屋属于第二期范围内。原告积极配合拆迁，直至被告认定原告房屋为违法建筑并予以拆除。七、被告作出强拆的行政行为没有法律依据。原告房屋建成于2007年，被告不能以2011年、2012年、2013年的土地规划来处罚和认定原告房屋为违法建筑。根据行政处罚法第二十九条的规定，如果原告房屋违法，被告应该在2009年给予行政处罚，其在2019年8月才给予处罚，超过法律规定的处罚时限。被告对原告房屋进行强拆，也违反了宪法、立法法的相关规定。八、被告以拆违代替拆迁的行为程序违法。行政机关有强制拆除房屋的权力，但该权力已被终结，故被告强拆行为违法。陵水县综合执法局执行行政处罚决定书没有严格遵循法定程序，其对原告提出的陈述和申辩意见置之不理，在原告提起行政复议期间就错误认定原告房屋为违法建筑并强制拆除，其行为违反行政强制法第四十四条的规定，属于程序违法。被告强制拆除没有给予原告申诉的必要时间，也没有履行召开听证会、通知居住人员搬出等法定程序，属于程序严重违法。综上，请求法院依法判决：1.确认被告陵水县政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；2.被告承担诉讼费。 被告陵水县政府辩称，陵水县政府不是本案适格的被告，原告错列陵水县政府为被告，应当依法驳回对陵水县政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，当事人不服上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，原告所诉行政行为是由陵水县综合执法局实施的强制拆除行为，陵水县综合执法局在实施涉案强制拆除行为之前，已经依法对当事人的违法行为作出了相应的处罚，即下达了《行政处罚决定书》、《强制拆除决定书》等系列文书，系列文书的名称、落款盖章均显示为陵水县综合执法局。陵水县综合执法局作为行使相对集中处罚权的行政机关，其根据法律授权，具有依法对本辖区内的违法建设行为进行行政处罚和行政强制的权力。因此，陵水县综合执法局作出《强制拆除决定书》并对涉案房屋实施强制拆除，属于履行自己法定职权范围事项，该行为并未超越职权范围或存在其他违法行为。至于陵水县综合执法局在实施强拆行为之前虽然向陵水县政府进行过请示，但陵水县政府的批示行为并不产生对外的法律效力，陵水县政府的批示行为属于行政机关内部审批环节，具有内部性和过程性，不会对当事人的合法权益产生实际影响。故原告起诉陵水县政府属于错列被告，缺乏事实和法律根据，应当依法驳回对陵水县政府的起诉。 被告陵水县综合执法局辩称，本案不属于中级人民法院管辖的行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。”本案中，被诉行政行为是陵水县综合执法局依据自身职责而实施的法定职权范围事项，于法有据，陵水县综合执法局作为县级人民政府的工作部门，原告如果对陵水县综合执法局提起诉讼，应当向有管辖权的基层人民法院提起，本案不属于中级人民法院管辖的行政案件，原告的起诉不符合行政诉讼法关于级别管辖的规定，依法应予驳回。 本院查明，2019年8月1日，陵水县综合执法局作出陵综执罚告字[2019]第138号《行政处罚事先告知书》，限原告3日内自行拆除在陵水县椰林镇北斗东四路尽头向南约500米处（汪智村坡地）94.94平方米的违法建筑。2019年8月8日，陵水县综合执法局作出陵综执罚决字[2019]第143号《行政处罚决定书》，决定限原告3日内自行拆除原告擅自建设的94.94平方米违法建筑。2019年9月4日，陵水县综合执法局向陵水县政府报送《关于依法强制拆除杨仁逸等40户违法建筑的请示》，其中附有《陵水黎族自治县依法强制拆除杨仁逸等40户违法建筑行动方案》，方案中明确执法主体为陵水县综合执法局。2019年8月16日，陵水县综合执法局作出陵综执催告字[2019]第50号《行政决定履行催告书》，告知原告3日内不自行拆除94.94平方米违法建筑，陵水县综合执法局将依法强制拆除。2019年8月20日，陵水县综合执法局作出陵综执强拆决字[2019]第21号《强制拆除决定书》，决定在该决定书送达之日起5个工作日后组织实施强制拆除，并于同日发布强制拆除公告。2019年10月11日，陵水县综合执法局强制拆除了原告94.94平方米的建筑。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，陵水县综合执法局就涉案建筑进行初步调查、作出《行政处罚事先告知书》《行政处罚决定书》《行政决定履行催告书》《强制拆除决定书》并实施强拆行为，是本案被诉强拆行为的适格被告。陵水县政府的组织行为，是通过统筹协调的方式促使相关职能部门互相配合，从而确保行政目标的实现，该组织行为仅作用于行政机关内部，未对当事人的权利义务产生实际影响。故陵水县政府不是本案适格的被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。本案的适格被告为陵水县综合执法局，因此，本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的条件。本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，不属于本院管辖的第一审案件范围。因此，对于原告的起诉，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨仁逸的起诉。 案件受理费50元，退还给原告杨仁逸。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  何 旭 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  冯 花 二〇二〇年九月二十五日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十五条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： （一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件； （二）海关处理的案件； （三）本辖区重大、复杂的案件； （四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的； 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。