吉林省白城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉08行初26号 原告洮南市万宝奶农专业合作社。 法定代表人金凤久，负责人。 委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人孙德钢，北京市京师律师事务所实习律师。 被告洮南市人民政府。 法定代表人纪纲，市长。 委托代理人李丽岩，洮南市法律援助中心工作人员。 委托代理人姚万好，洮南市农业农村局副主任科员。 原告洮南市万宝奶农专业合作社因认为被告洮南市人民政府不履行补偿法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告洮南市万宝奶农专业合作社负责人金凤久、委托代理人刘宏伟、孙德刚，被告洮南市人民政府委托代理人李丽岩、姚万好到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告洮南市万宝奶农专业合作社诉称，请求依法判令被告未依法履行拆迁安置补偿义务的行为违法；依法判令被告限期履行对原告的拆迁安置补偿义务;本案诉讼费用由被告承担。事实与理由:原告办理动物防疫条件合格证(代码编号:220881102140007）及乡村规划许可证建字第〔2012〕9号,经洮南市环境保护局于2014年8月12日作出的洮环行审（书）字〔2014〕8号《关于洮南市万宝镇鑫源奶牛标准化规模养殖场建设项目环境影响报告书的批复》和洮南市发改委于2014年9月1日作出的《关于洮南市标准化规模养殖场(小区)建设项目可行性研究报告的批复》批准后,万宝镇承包土地上设立洮南市万宝奶农专业合作社(统一社会信用编码:93220881316736508R)，用于奶牛饲养、肉牛养殖。后洮南市环保局于2018年11月17日向原告送达《关于禁止在畜禽养殖禁养区内规模化养殖的通知》，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。原告于2019年9月18日向被告邮寄《补偿申请书》，直至原告起诉之日被告既未履行补偿义务，也未对原告的书面申请进行答复。现原告养殖场已被禁养，但被告至今未对原告依法进行补偿，其不作为行为已严重侵害原告合法权益。现诉至贵院，望判如所请。 原告洮南市万宝奶农专业合作社向本院提交了以下证据、依据：1.金凤久身份证复印件、洮南市万宝奶农专业合作社营业执照；2.动物防疫许可证；3.土地承包合同；4.《关于洮南市万宝镇鑫源奶牛标准化规模养殖场建设项目环境影响报告书的批复》；5.《关于洮南市标准化规模养殖场（小区）建设项目可行性研究报告的批复》；6.《洮南市畜禽规模养殖场建设审批表》及规划许可证。证据1-6证明原告经批准，手续齐备，合法经营，与被告不作为有具体利害关系，为本案适格原告。7.《关于禁止在畜禽养殖禁养区内规模化养殖的通知》，证明被告具有补偿职责，为本案适格被告。8.补偿申请书；9.EMS邮寄单、物流信息。证据8-9证明原告曾向被告提出过补偿申请，被告仍未依法履行补偿安置的义务，其不作为行为明显。10.洮南市畜禽养殖禁养区划定方案；11.洮南市人民政府会议纪要。证据10-11证明原告的养殖地点确实位于禁养区内，被告作出了禁养的决定，原告有权要求被告履行补偿职责。 被告洮南市人民政府答辩称，被告没有对原告进行征收，没有对原告作出过任何征收决定，原告的养殖场、房屋、地上物等所有权人至今仍是原告，原告现在仍在自己的养殖小区中养牛，故不存在拆迁安置补偿问题。被告对原告既没有实施征收也没有实施拆迁，故没有拆迁安置补偿的义务。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。 被告洮南市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.承包合同；2.洮南市万宝镇人民政府的证明；3.照片两张。证明原告仍然在自己的养殖小区内养殖奶牛，有2020年8月14日航拍的图片为证。养殖小区的土地是2012年承包给金凤久的，租赁期为17年，承包合同明确约定，乙方也就是金凤久不得改变原有土地使用用途，其将耕地改为养殖用地的行为已经构成违约。因为承包的土地属于集体所有的耕地，所以也不存在拆迁安置补偿的问题。 经庭审质证，被告洮南市人民政府对原告提供的证据发表如下意见：对证据1真实性没有异议，对证明的问题有异议，这份证据无法证明被告具有行政不作为的行为；对证据2真实性没有异议，对于证明问题有异议，该合同恰恰可以证明原告改变承包合同的土地用途用于养殖是违约行为，该土地为集体土地；对证据3真实性有异议，且该文件是对洮南市万宝镇鑫源奶牛标准化养殖小区的可行性研究报告，与本案无关；对证据4、5的真实性有异议，复印件不能作为证据使用，不发表质证意见；对证据6真实性有异议，其是复印件，且许可证中的建设项目为鑫源奶牛养殖小区，与本案无关；对证据7有异议，通知本身不是具体行政行为，没有不履行通知产生的法律后果及交代相对人相关救济权利，相对人无权据此提起行政诉讼；对证据8、9的真实性没有异议，与本案不具有关联性，无法证明原告的诉讼主体资格也无法证明被告没有履行行政职责，申请书要求按《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行补偿，被告既没有拆迁也没有征收，合作社的房屋及地上物的所有权人仍是原告，并且原告仍在自己的养殖小区养牛，不符合国有土地房屋征收的相关规定，被告也没有拆迁安置补偿的义务。对证据10、11的真实性没有异议，原告修改后的诉讼请求是禁养区内关闭或搬迁的补偿，现原告仍在原养殖区内养殖奶牛，即无搬迁也无关闭，原告要求被告履行拆迁安置或搬迁关闭的补偿没有事实和法律依据。 原告对被告提供的证据发表如下意见：对证据的真实性、合法性、关联性没有异议，但原告负责人金凤久的承包行为并无违约，在设施农用地养牛并不违约，且合同的履行与本案无关。原告的养殖场中现在仅有40头牛，是原告作为证据留存，证明原告在该处进行过养牛行为。 依据原告、被告的举证、质证，对真实性无争议的证据本院对其真实性予以确认，并记录在卷。 经审理查明，原告洮南市万宝奶农专业合作社负责人金凤久于2012年6月6日与洮南市万宝镇煤窑村村民委员会签订承包合同，约定原告承包1.3垧土地，承包期限为2012年6月6日起至2028年末止。2012年6月，经原告负责人金凤久申请，原告取得了《洮南市畜禽规模养殖场建设审批表》及乡村建设规划许可证。2014年8月13日，洮南市环境保护局作出《关于洮南市万宝镇鑫源奶牛标准化规模养殖场建设项目环境影响报告书的批复》，2014年9月1日，洮南市发展和改革局作出《关于洮南市标准化规模养殖场（小区）建设项目可行性研究报告的批复》。2014年12月6日，洮南市畜牧局对原告颁发动物防疫条件合格证。2017年7月，洮南市人民政府作出洮南市畜禽养殖禁养区划定方案，原告所处位置在畜禽养殖禁养区规划范围内。2018年11月17日，洮南市环境保护局对原告作出关于禁止在畜禽养殖禁养区内规模化养殖的通知，通知原告禁止在畜禽养殖禁养区域内从事规模化养殖。禁养区划定后，被告没有与原告协商补偿事宜。2019年9月18日，原告向被告邮寄《补偿申请书》，被告没有对原告进行书面答复。 另查明，洮南市万宝奶农专业合作社在2012年之前的名称为洮南市万宝镇鑫源奶牛标准化规模养殖场。 本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，被告洮南市人民政府作出的洮南市畜禽养殖禁养区划定方案及其职能部门作出的关于禁止在畜禽养殖禁养区内规模化养殖的通知，使原告有理由相信自己所从事的规模化养殖因禁养区划定后无法继续进行，由此给原告造成的损失，基于信赖利益保护原则，应由被告依据条例规定给予补偿。因原告请求的是判令被告限期履行关闭或搬迁的补偿义务，该诉的前提是被告已经作出责令原告关闭或搬迁的行为以及关闭或搬迁后的补偿方案、补偿标准等已经具体明确，而本案中被告尚未履行上述行为，基于行政首次判断权原则，即对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。因此，洮南市人民政府应当对原告提出的补偿申请作出处理，本院不宜直接作出判决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 责令被告洮南市人民政府于本判决生效之日起三十日内对原告洮南市万宝奶农专业合作社的行政补偿申请作出处理。 案件受理费50.00元，由被告洮南市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长 王 莹 审判员 王天立 审判员 王 倩 二〇二〇年九月二十五日 书记员 刘 帅