江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初69号 原告泰州市新颖塑料制品厂，住所地泰州市姜堰区顾高镇夏庄村。 法定代表人韩美兰,总经理. 委托代理人徐明，江苏明盈律师事务所律师。 委托代理人张铠，江苏明盈律师事务所律师。 被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府，住所地江苏省泰州市姜堰区顾高镇双园路**。 法定代表人成猛，该镇镇长。 出庭负责人葛文才，副镇长。 委托代理人赵斌，江苏清越律师事务所律师。 委托代理人陶颖，江苏清越律师事务所实习律师。 原告泰州市新颖塑料制品厂诉被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府乡政府行政强制一案，于2020年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月27日立案后，于2020年3月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月25日公开开庭审理了本案。原告泰州市新颖塑料制品厂的法定代表人韩美兰及诉讼代理人徐明，被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府的出庭负责人葛文才及诉讼代理人赵斌、陶颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告泰州市新颖塑料制品厂诉称，原告于2010年10月26日成立并依法领取营业执照，进行了建设项目环境影响报告审批。2018年原告响应国家号召，按照新标准重新进行环保设施项目建设、审批。2018年9月21日获得泰州市行政审批局《关于泰州市新颖塑料制品厂塑料粒子项目环境影响报告书的批复》，同意原告进行项目建设。2018年11月11日项目经过专家组验收，结论为原告的项目通过竣工环境保护验收，原告取得合法的环保、生产经营手续。在原告正常生产，储存的电费还有余额21193.57元的情况下，被告于2018年11月14日突然以存在生产安全隐患为由，通知顾高镇供电部门停止对原告生产经营和生活供电，导致原告被迫停产至今。被告作为乡镇人民政府，不是县级以上负有安全生产监督管理职责的部门，发现安全生产违法行为或者安全生产事故隐患的，应当责令生产经营单位改正或者排除，并及时向负有安全生产监督管理职责的部门报告，无权作出停产停业的决定。原告也不存在重大事故隐患，没有应当停产停业的违法事实。即使负有安全生产监督管理职责的部门进行行政处罚，从程序上也应当先作出停产停业的决定，送达后如生产经营单位拒不执行，并有发生生产安全事故的现实危险的，才可以采取停止有关单位停止供电。本案中，不管从主体、实体、程序上看，被告要求供电部门对原告停止供电的行为都违法。被告对原告采取停电措施逼迫原告停产的目的，是为了收储原告租用厂房的土地。对原告停电后，被告指使顾高镇夏庄村干部要求限期(2018年11月30日前）搬迁。后被告又组织非法强制拆迁，同时诱骗原告说只拆除租赁房屋出租人薛小X的少量房屋，只要原告出具相关生产手续，就同意恢复生产。当原告向被告出示全部生产经营手续后，被告又以各种理由至今拒不同意原告恢复生产。原告从2018年12月始多次到被告处、泰州市姜堰区人民政府、泰州市人民政府、江苏省人民政府等主张权利。2019年11月19日，被告又改变理由是因为原告存在环境污染问题，对原告进行查处，并向原告提供停产断电通知。原告认为，原告环保手续齐全，根本不存在环境污染问题，被告也没有环保处罚权。被告的停电逼迫原告停产的行为明显违法，己经给原告造成巨额损失，现诉至法院，请求依法确认被告要求供电部门对原告停止供电的行为违法。 原告泰州市新颖塑料制品厂向本院提供了下列证据：1、泰州市新颖塑料厂营业执照、法定代表人身份证，证明原告于2010年10月26日依法成立，经营范围为塑料防潮板制造、销售等，原告具有诉讼主体资格，且原告的生产经营合法；2、被告的统一社会信用代码查询信息，证明被告的主体资格；3、环境影响评价报告书、资质证书、环境影响报告书批复、江苏省投资项目备案证、竣工环境保护验收资料，证明原告环保验收合格，手续和设施齐全，不存在环境污染问题；4、厂房租赁合同，证明原告经营用厂房系从薛小X处合法租用，租赁期限自2015年12月1日至2024年12月1日，但厂房内相关设备的产权和使用权属于原告；5、高压供用电合同，证明原告是独立开户的用电人，供用电与厂房出租人薛小X分户，原告用电权利受法律保护；6、通知，证明被告于2018年11月14日以原告存在重大安全隐患为由，让供电部门停止原告供电，该通知明显违法；7、被告的回复函、泰州市姜堰区向环境污染宣战指挥部办公室文件、现场检查记录、现场照片、限期整改通知书及安全提示，证明被告于2019年11月19日才向原告送达停电通知书，原告在2020年3月5日通过网络立案的方式提起诉讼并没有超过期限，同时证明被告确实实施了要求供电部门停电的行政行为，现有证据不能证明原告存在环境污染问题，被告工作人员在没有依法出具两人以上执法证件的情况下，于2018年11月14日制作原告存在安全隐患的现场检查笔录，2018年11月15日发出限期整改通知书及提示，但在2018年11月14日通知供电所立即采取供电措施停止对原告的供电，存在先停电后通知整改的情形；8、限期搬迁通知书，证明从2018年11月27日顾高镇夏庄村根据被告的规定向原告送达限期搬迁通知，被告2018年11月14日通知供电所停止供电的目的是强制原告搬迁，达到收储案涉厂房土地的目的；9、姜堰区人民来访接待中心函、江苏省人民来访接待中心来访登记表、受理告知书、信访事项处理意见书，证明原告从2018年12月4日起通过信访途径解决拆迁补偿，当时并不知道被告以相关理由停止供电，直到2020年1月6日被告法人明确告知原告是被告停电并让原告打行政官司，故原告的起诉没有超过期限，同时也证明涉案厂房土地事实上已被收储；10、2019年12月27日原告法人韩美兰和其丈夫与顾高镇夏庄村书记薛云X的谈话录音，证明顾高镇夏庄村是根据被告规定向原告送达限期搬迁通知，被告组织防爆队强制拆迁、通知供电所断电，是为了达到收储涉案厂房及土地的目的；11、2020年1月6日原告投资人韩美兰和其丈夫与被告法人的谈话录音，证明被告认可原告的停电是被告通知，原告经营生产手续齐全，仅因为原告的投资人是外地人就不允许生产；12、复议决定书，证明对回复函进行复议的事实；13、彩信截屏，证明原告向省供电部门反映后，相关工作人员2019年9月5日以彩信方式向原告告知通知内容。 被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府辩称，顾高镇政府并非本案适格被告，原告起诉主体错误，依法应驳回起诉。原告的起诉无任何事实和法律依据。被告2018年11月14日向顾高供电所发出通知请顾高供电所对原告采取断电措施，是因原告存在严重安全隐患，被告为及时消除安全隐患防止意外责任事故发生发出通知，确保社会稳定。对原告采取停电措施的是顾高供电所，被告从未对原告采取任何行政行为。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条第二款之规定：“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”被告从未对原告作出任何行政行为，不属于本案适格被告。即使认定被告对顾高供电所发出的停止供电通知属于行政行为，原告的起诉已超过诉讼时效，依法应当驳回起诉。原告在起诉状中称，顾高供电所对原告采取停电措施的时间是2018年11月14日，可以确定原告在2018年11月14日已经知晓行政行为内容。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条之规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案原告早在2018年11月14日便知道行政行为内容，到原告起诉之日止早已超出规定的一年最长诉讼时效，依法应当驳回起诉。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、2018年11月14日的通知，证明被告于2018年11月14日向顾高供电所发出通知告知供电所原告存在严重的安全生产隐患，请供电所对其采取断电措施；2、《关于泰州市亚杏炉料厂等环境污染问题整改的督办通知》（泰姜宣指办[2018]9号），证明2018年11月12日区向环境污染宣战指挥部办公室向被告发文要求被告对原告的环境污染问题落实整改；3、2018年11月2日新闻夜班车新闻视频，证明原告的厂房确实存在严重的环境污染等问题并经媒体曝光；4、政府信息公开申请书、行政复议申请书，证明在2019年11月7日原告已陈述被告要求镇供电所对原告口头实施断电处罚等，而起诉所称其知晓的时间是2019年11月19日，时间存在不符；复议申请书中亦陈述2018年11月14日被告要求镇供电所对原告口头实施断电处罚；5、回复函，证明回复的是原告2019年11月7日提交申请，被告公开相关信息并作出回复；6、情况说明，证明顾高供电所在接到被告发出的《通知》后及时发送原告，并及时对原告采取断电措施。 经庭审质证，原告提交的证据，被告对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对其关联性、证明目的不认可，认为该证据不能证明被告主体适格；对证据3的真实性无异议，但对其关联性、证明目的不认可，认为批复的时间为2018年9月21日，被告通知停电时间为2018年11月14日，该批复只能证明原告当时符合环保要求，不能证明原告在生产经营过程中符合要求，且批复中强调以及提醒原告要进一步履行环境要求；对证据4-5的真实性无异议；对证据6的真实性无异议，但对其证明目的不认可；对证据7的真实性无异议，但对其证明目的不认可；对证据8的真实性表示无法核实，对其合法性、关联性不认可，认为该证据是由第三方提供，行为主体是夏庄村民委员会，村委会无权要求相应人员履行搬迁手续；对证据9的真实性无异议，但对其关联性不认可，认为该证据仅能证明原告通过信访方式反映情况，不能证明被告有违法行政行为，且原告主张的拆迁补偿问题与本案无关联性；对证据10-11的真实性有异议，认为原告提供的书面文字内容与录音资料内容不匹配，无法排除剪接情况，该录音属于原告偷录、单方制作，不具有合法性；且第一份录音仅提及限期搬迁通知的内容，与本案不具有关联性，第二份录音提及被告通知供电所对原告采取断电措施的事实被告并未否认，但采取断电措施的是供电所工作人员，被告通知属于行政事实行为；对证据12无异议；对证据13有异议，认为该证据未在举证期限内提交，且信息显示2019年9月5日不代表原告当日才知道通知内容，2018年11月14日曾向原告发送过相同内容。被告提供的证据，原告对证据1的真实性无异议，但对其合法性、关联性有异议，认为被告无权通知供电部门停电，且原告于2019年11月19日才收到该通知的复印件；对证据2的真实性无异议，但对其关联性有异议，认为该文件没有明确原告属于整改范围，原告是塑料制品厂，文件未要求被告对相关企业停产停业、停止供电；对证据3的真实性无异议，但对其关联性有异议，该视频中确实有原告厂区的部分视频，但原告处于整改和改进阶段，并没有生产，所谓的排水充其量是生活用水或者雨水等，并非生产导致的污水，但2018年11月11日通过环保竣工验收，即使存在该视频，原告也在该视频后整改通过国家合法的环保竣工验收手续，可以合法开展生产经营；对证据4的真实性无异议，但对其关联性有异议，原告经多次和供电部门交涉，供电部门于2019年9月5日才向原告发送彩信，显示被告要求停电通知，但原告不能确认，要求被告信息公开，故原告的申请书及复议申请都形成于2019年9月5日后，在2019年11月19日确认被告发放通知书后，原告提出复议并于2019年3月5日提起诉讼，并不超期；对证据5的真实性无异议，但对其证明目的有异议，回函是2019年11月19日证明被告2019年11月19日才正式书面告知原告2018年11月14日的停电是被告通知；对证据6有异议，说明人未到庭，且说明人系本案所涉违法行为的实施者，与被告之间存在利害关系，根据现有规定，在诉讼过程中被告及其诉讼代理人不得向证人收集证据，故该证据不能作为定案依据。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-9、12-13，来源合法，与本案具有关联性，且符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据若干规定》）中关于证据形式的要求，依法均予以认定；证据10-11的真实性无法确认，但被告并未否认通知供电所对原告采取断电措施的事实。被告提供的证据，原告对证据1-5的真实性无异议，本院依法均予以认定；证据6不符合《证据若干规定》中关于证据形式的要求，也未得到原告的认可，依法不予认定；而被告在庭审后提交的部分证据超出举证期限，依法不予认定。 经审理查明，2015年12月1日出租方（甲方）薛小X与承租方（乙方）孙X签订厂房租赁合同，租赁甲方位于姜堰区顾高镇夏庄五组的厂房等。登记机关2016年9月6日发放的营业执照载明，原告系个人独资企业，于2010年10月26日成立，住所为姜堰区××夏庄村，投资人韩美兰，经营范围塑料防潮板制造、销售；塑料粒子加工、销售。2017年12月14日，国网江苏省电力公司泰州市姜堰区供电公司与原告签订高压供用电合同。2018年4月3日姜堰区发改委发放江苏省投资项目备案证，项目名称为塑料粒子加工，项目法人单位泰州市新颖塑料制品厂。2018年9月21日泰州市行政审批局作出《关于泰州市新颖塑料制品厂塑料粒子加工项目环境影响报告书的批复》（泰行审批[姜堰][2018]20149号）。 2018年11月12日，姜堰区向环境污染宣战指挥部办公室向被告作出《关于泰州市亚杏炉料厂等环境污染问题整改的督办通知》（泰姜宣指办[2018]9号）。2018年11月14日顾高镇安全生产监督管理办公室执法人员对原告进行检查，并作出现场检查记录，由被检查单位现场负责人孙X签字确认。同日，被告向顾高供电所发出通知，认为原告车间内存放大量塑料垃圾、生产设施简陋且用工为老龄人，无任何安全防范措施，极易引起火灾和安全责任事故，存在重大安全隐患，为及时消除安全隐患防止意外责任事故发生，请供电所立即对该企业采取断电措施，确保社会稳定。当日姜堰区供电公司大伦供电所现场对原告采取断电措施。2018年11月15日顾高镇安全生产监督管理办公室作出安全发展友情提醒。同日作出顾高镇事故隐患限期整改通知书。但上述材料均未有原告签字确认。 2018年11月27日，顾高镇夏庄村村民委员会向原告作出限期搬迁通知，称根据上级有关部门规定结合贵厂实际现限贵厂在本月底前（十一月三十日前）将属于贵厂的一切物资（包括机器，原、辅材料等）搬离此处，逾期造成的一切后果自负。此后原告进行信访，2019年8月16日，被告作出信访事项处理意见书（韩美兰），答复称：1、关于你提出恢复生产的问题，2018年底土地收储前，新颖塑料制品厂被市“263”曝光停产整顿后，薛小X与夏庄村签订土地收储协议后，交村拆除复垦，夏庄村承诺，在符合产业政策等相关条件下，方可恢复生产。据了解，至今都不具备生产条件。2、你提出的相关补偿问题，根据调查了解，厂房产权属于薛小X，根据相关规定，补偿费用属于被收储户，跟承租户无关。 2019年11月7日原告投资人韩美兰向被告提出政府信息公开申请，请求公开关于对原告因安全隐患强制停产断电的在处罚决定书等内容。2019年11月19日被告作出回复函，称被告对原告进行查处是根据泰姜宣指办[2018]9号文件针对原告存在环境污染问题要求整改的督办通知并由镇安全办进行过现场检查，从而对原告依法进行的查处，并公开如下材料：1、泰姜宣指办[2018]9号文件；2、泰州市“263”曝光视频；3、现场检查记录、现场照片；4、限期整改通知书；5、停产停电通知书；6、安全发展友情提示。现原告诉至本院，请求依法确认被告要求供电部门对原告停止供电的行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，被告在诉讼中已自认向顾高供电所发送通知，要求对原告采取断电措施，最终由大伦供电所现场对原告采取断电措施的事实。故可以认定原告被停电事实的发生系受被告指示安排，并非供电部门基于合同关系而停止供电。停电行为发生后，虽然发生了村委会的限期搬迁行为，但被告对该证据未予认可，即被告否认作出了后续关联行为。停电行为发生后，行政机关并未作出与停电相关联的其他行政行为，行政机关通过行政命令形式通知相关企业采取停电等措施改变了当事人与供电等企业的权利义务关系，对当事人的实际生产、生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。 关于起诉期限的问题。起算起诉期限的基本前提是“知道或者应当知道行政行为内容”。在无行政机关认领相关行为的场合适用该条款，需整体把握而非孤立对待，此处行政行为内容应当不仅仅包括直接影响公民、法人或者其他组织合法权益的行政行为本身，还应当包括作出该行政行为的行政机关。也只有在公民、法人或者其他组织知道或者应当知道相关行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整地知道或应当知道行政行为内容。若公民、法人或者其他组织虽认为自身合法权益受到行政行为的侵犯，但不知道行为主体，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项的规定，提起诉讼应当符合下列条件：……有明确的被告。未查找到行为主体即起算起诉期限，不符合该条款规定的主旨，有违设置起诉期限制度的本意。起诉期限的起算以公民、法人或者其他组织依法能够起诉但怠于行之，在起诉期限届满之后，人民法院才得对其起诉不予支持。 本案原告所诉的是被告要求供电部门停止供电的行为，原告虽然能认知停电事实发生，却没有足够证据证明引发停电行为作出的行政主体。没有证据证明相对人知道或应当知道行为的主体，法院则应认定或推定相对人不知道行为的内容。因相对人不知道行为主体无过错，法院不能因行政机关的规避或不告知，作出不利于相对人而利于行政主体的认定或推定。原告起诉时虽称2018年11月14日被告通知对其停止供电，但同时亦明确直至2019年11月19日收到被告的回复函及附件时才知道该机关实施了通知行为。而根据现有证据，原告通过相关工作人员的彩信内容以及被告的回复函等形式获知通知主体的时间分别是2019年9月5日和2019年11月19日。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。故原告于2020年3月提起本案诉讼，尚未超过法定起诉期限。 《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，，地方性法规可以设定本法第九条第二项第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。本案中，涉案“通知”的实质是限制供电，是一种行政强制措施，且不属于行政强制法第十条第三款规定的地方性法规有权设定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法规设定。因此，行政机关作出限制供电行政强制措施，必须要有法律、行政法规的授权依据。本案中，被告向供电部门作出通知，要求采取断电措施，并无法律、行政法规的授权依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府于2018年11月14日实施的要求供电部门对原告泰州市新颖塑料制品厂停止供电的行为违法。 案件受理费50元，由被告泰州市姜堰区顾高镇人民政府负担。此款原告泰州市新颖塑料制品厂已预交，被告于本判决生效后30日内给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  王 玮 审 判 员  张 超 人民陪审员  王凤林 二〇二〇年九月十四日 法官 助理  周玲云 书 记 员  窦秀梅