广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行初659号原告：梁树娣，男，1956年1月1日出生，汉族，住广东省东莞市**************，公民身份号码：442************813。委托代理人：梁志勇，男，1986年5月4日出生，汉族，住广东省东莞市**************，公民身份号码：441************811，系原告的儿子。被告：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市******。法定代表人：肖亚非，市长。委托代理人：刘芳芳、高上婷，均系东莞市司法局工作人员。被告：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区********。法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：郭伟、邓凯，均系广东省司法厅工作人员。原告梁树娣因与被告东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）、广东省人民政府（以下简称“省政府”）不履行法定职责及行政复议决定一案，于2020年7月24日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案，原告梁树娣、被告东莞市政府的委托代理人刘芳芳、被告省政府的委托代理人郭伟到庭参加了诉讼。现已审理终结。原告梁树娣向本院起诉称：一、原告有权更换土地承包经营权证。原告是广东省东莞市沙田镇中围中二村民小组农户，于2000年和2008年分别依法取得了两本农村集体土地承包经营权证，并且在东莞市沙田镇中围中二村民小组属下的东莞市沙田镇中围中二股份经济合作社（以下简称中二经合社）依法分配到承包经营地，原告依法享有对上述已分配到的承包经营地占有、使用、收益等法定权利。根据2014年中央颁发的1号文及广东省农业农村厅制定的《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，原告是此次确权登记颁证对象。而本次土地承包经营权确权登记颁证的本质是换证，而不是重新制定土地承包方案、重新发新证，只是将原有的土地承包经营权登记内容更加具体量化。目前农户已依法享有的第二轮承包经营权相关限期为三十年，原告本次换证依法定条件就是在本次土地承包经营权确权登记颁证范畴内，而本人合法持有2000年、2008年两本土地承包经营权证，且均在合法有效承包期限内。因此，原告应依法依规可以更换土地承包经营权证，但原告至今仍未依法获得换证。二、原告向东莞市政府依法申请涉案履职合法。根据粤农[2014]275号文明确东莞市政府在本次土地承包经营权确权登记颁证工作中，对其辖区内相关换证工作负责。东莞市辖区内已发证的发证机关就是东莞市政府。以上两方面均明确显示东莞市政府对相关土地承包经营权换证工作确权登记颁证是行政职责主体，因此，原告于2020年4月2日向东莞市政府提交涉案履职申请书及附件证据材料，程序合法。东莞市政府未对涉案履职申请作出过任何形式的答复和处理，原告对上述不作为不服，向被告省政府提交了涉案行政复议申请书及附件，省政府驳回原告复议请求于法无据。另外，被告省政府在涉案行政复议决定书中陈述，东莞市政府是因为其下级政府未递交相关土地确权登记呈报材料，才导致原告至今未能依法换证。东莞市政府作为此次换证工作的辖区负责机关，同时也是换证的发证机关，对于其下一级政府的不履职行为，必然负有管理、监督职责。因此，原告向东莞市政府依法申请涉案履职合法合规。综上，被告省政府作出驳回原告复议申请的行政复议决定错误，故请求：1、判决被告东莞市政府重新履行作出土地承包经营换证的法定职责；2、撤销被告省政府作出的被诉《行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由两被告承担。被告东莞市政府答辩称：一、被告不存在逾期不履行法定职责的情形。被告于2020年4月3日收到原告通过EMS快递提交的《行政履职申请书》，申请内容为：确认原告对东莞市沙田镇中围中二村民小组属下集体土地的承包经营资格；督促负责土地承包经营权工作的下级部门完善换发新土地承包经营权证的相关材料和手续的事项；被告为原告换发新土地承包经营权证。经审查，被告没有收到案涉土地申请颁发承包经营权证的相关资料，不具备颁发证书的履职条件，不存在逾期不履行法定职责的情形。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发农村土地承包经营权证，应在土地承包合同生效后，由发包方在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审。材料符合规定的，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面中请，再由县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核，申请材料符合规定的，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，被告没有收到为原告颁发证书的相关申请材料，不具备对原告发证的前提，不构成逾期不履行法定职责的情形，不存在行政不作为。原告请求被告督促负责土地承包经营权工作的下级部门完善换发新土地承包经营权证的相关材料和手续的事项，属于建议被告履行行政机关上下级之间的内部管理和监督，属于行政机关内部管理范畴，不会对原告的权利义务产生实质性的影响，不构成行政不作为，请求依法驳回原告诉请。被告省政府答辩称：一、被告作出的复议决定认定事实清楚，适用依据正确。被告查明：2020年4月2日，原告向东莞市政府提交《行政履职申请书》，申请履职事项主要内容为：“1、依法依规确认申请人对东莞市沙田镇中围中二村民小组属下集体土地的承包经营资格；2、督促负责相关承包经营权工作的下级部门，依法完善申请人所属村民小组换发新农村集体土地承包经营权证的相关材料、手续；3、依法依规给申请人换发新款承包经营权证……”。2020年6月8日，原告认为东莞市政府逾期不履行法定职责，向被告省政府申请行政复议。行政复议审查期间，原告所在的东莞市沙田镇中围村委会出具的《关于中二小组农村集体土地承包经营权的声明》证实：中围村中二小组土地承包经营权证到期后，中围村没有再进行发放新《土地承包经营权证》的工作，也没有与中二小组、中二小组村民之间签订任何《土地承包经营合同》或承包协议。中围村整村的土地已被纳入虎门港园区统筹征收范围，属于整村搬迁、异地安置的情况。（一）根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，其承包经营资格并不需要另行认定，原告要求东莞市政府确认其承包经营资格的主张没有法律依据；（二）根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，东莞市政府应当在收到本级农业行政主管部门上报的承包经营相关材料后才能予以审批。原告与土地承包的发包方尚未签订土地承包合同并报乡（镇）人民政府农村经营管理部门审核，从而乡（镇）人民政府并未具备向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请的条件。因此，东莞市政府在没有收到案涉土地申请颁发承包经营权证的相关资料之前，不具备颁发证书的履职条件，不构成行政不作为；（三）关于原告请求东莞市政府督促负责土地承包经营权工作的下级部门完善换发新农村集体土地承包经营权证的事项，属于行政机关内部管理范畴，该内部行为并不直接对原告的权利义务产生实质影响。二、被诉复议决定符合法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，被告于2020年6月8日收到原告提交的行政复议申请书，于2020年6月10日向原告发出《行政复议受理通知书》，并通过EMS邮政快递送达原告。2020年7月10日，被告作出复议决定，并依法邮寄送达原告。综上，被告作出的复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、符合法定程序。请求依法驳回原告的诉讼请求及判令原告承担本案的诉讼费用。经审理查明：2020年4月2日，梁树娣向东莞市政府提交《行政履职申请书》，申请履职事项主要内容为：“1、依法依规确认申请人对东莞市沙田镇中围中二村民小组属下集体土地的承包经营资格；2、督促负责相关承包经营权工作的下级部门，依法完善申请人所属村民小组换发新农村集体土地承包经营权证的相关材料、手续；3、依法依规给申请人换发新款承包经营权证。”2020年6月8日，梁树娣认为东莞市政府逾期不履行法定职责，向省政府申请行政复议，省政府收到梁树娣提交的行政复议申请书后，于2020年6月10日作出《行政复议受理通知书》（粤府行复[2020]236号）、《提出行政复议答复通知书》（粤府行复[2020]236号），并分别送达给梁树娣、东莞市政府。2020年6月18日，东莞市政府向省政府作出《行政复议答复书》。2020年7月6日，梁树娣所在的东莞市沙田镇中围村委会出具的《关于中二小组农村集体土地承包经营权的声明》：中围村中二小组土地承包经营权证到期后，中围村没有再进行发放新《土地承包经营权证》的工作，也没有与中二小组、中二小组村民之间签订任何《土地承包经营合同》或承包协议。中围村整村的土地已被纳入虎门港园区统筹征收范围，属于整村搬迁、异地安置的情况。2020年7月10日，省政府作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复[2020]236号），主要认为，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，其承包经营资格不需要东莞市政府另行认定。东莞市政府没有收到案涉土地申请颁发承包经营权证的相关资料，不具备颁发证书的履职条件，不构成行政不作为。梁树娣请求东莞市政府督促负责土地承包经营权工作的下级部门完善换发新土地承包经营权证的相关材料和手续的事项，属于行政机关内部管理范畴，不直接对梁树娣的权利义务产生实质影响。遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，驳回梁树娣的复议申请。省政府于2020年7月10日将该复议决定通过邮政快递送达给梁树娣。梁树娣不服，遂诉至法院。上述事实，有《行政复议受理通知书》（粤府行复[2020]236号）、《提出行政复议答复通知书》（粤府行复[2020]236号）、东莞市政府提交的《行政复议答复书》、《关于立沙岛整岛开发问题的通知》（东府办会函[2005]199号）、沙田镇中围村委会出具的《关于中二小组农村集体土地承包经营权的声明》、送达回证、EMS及邮单，以及原告、两被告的陈述等证据予以证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，梁树娣以东莞市政府对其履职申请不作为，向省政府申请行政复议，省政府认为梁树娣的主张无事实和法律依据，驳回梁树娣的行政复议申请。故东莞市政府、省政府为本案的适格被告。本案争议的焦点为东莞市政府针对梁树娣的履职申请是否存在行政不作为。本案中，梁树娣向东莞市政府提出三项申请。首先，其申请换发涉案土地新款承包经营权证的问题。经审查，梁树娣申请换发承包经营权证，系东莞市政府根据《广东省农村土地承包经营权确证登记颁证实施方案》（粤农[2014]275号）、《东莞市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》（东农[2014]100号）规定开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，申请颁发农村土地承包经营权证的主体应为发包人，并且在申请时应该遵循法定流程，承包人以个人名义申请颁发承包经营权证，不符合上述规定。因此，东莞市政府不负有直接对梁树娣承包土地的申请进行确权登记的法定职责。此外，东莞市政府并没有收到发包人提交的申请颁发涉案土地承包经营权证的材料，故梁树娣认为东莞市政府行政不作为于法无据，本院不予支持。其次，对于梁树娣认为东莞市政府逾期不履行督促负责土地承包经营权工作的下级部门完善换发新农村集体土地承包经营权证的问题。经审查，该申请系要求东莞市政府履行上下级内部层级监督，而行政机关内部监督行为并不对梁树娣的权利义务产生影响。第三，对于梁树娣申请东莞市政府依法依规确认申请人对东莞市沙田镇中围中二村民小组下属集体土地的承包经营资格的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”根据上述法律规定，农村集体经济组织成员有依法承包农村土地的权利，其承包经营资格无需另行确认，梁树娣要求东莞市政府确认其承包经营资格的主张于法无据。故对于梁树娣认为东莞市政府针对其申请行政不作为的主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：(一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”经审查，省政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。综上所述，梁树娣请求确认东莞市政府行政不作为、撤销省政府作出的被诉复议决定缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告梁树娣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁树娣负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年九月二十九日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁