广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1643号上诉人（原审原告）：桂计划，男，汉族，1978年9月17日出生，住湖南省祁阳县**********，公民身份号码：432************219。被上诉人（原审被告）：广州市花都区赤坭镇人民政府。住所地：广东省广州市花都区赤坭******。法定代表人：邱崇达，镇长。上诉人桂计划因与被上诉人广州市花都区赤坭镇人民政府强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5378号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：2008年1月30日，徐庆权与原告签订《租约》约定徐庆权将位于广州市花都区竹筒村山地猪场租给原告，双方同意以下条件：1、原告租用场地以已建好的养猪场仓库起至出猪台，大门入口处旁侧小空地，包括已建好的大鱼塘；2、横子岭山脚房屋和狮子山边小鱼塘在徐庆权未有使用之前原告可以暂时使用，当徐庆权收回时徐庆权同意原告在以上山脚之间的空地留作原告使用；3、原告2008年的场地使用租金为1万元；……6、双方所商定协议使用期为十年整……并约定了租金的计算方式。2013年1月1日，徐庆权与原告签订《租约》，约定徐庆权将位于广州市花都区竹筒村山地猪场租给原告，双方同意下列条件：1、原告租用场地以已建好的养猪场仓库起至出猪台，大门入口处旁侧小空地；2、横子岭山脚房屋和狮子山边小鱼塘在徐庆权未有使用之前原告可以暂时使用，当徐庆权收回时徐庆权同意原告在以上山脚之间的空地留作原告使用；3、由2013-2017年，原告交付徐庆权的场地使用租金为每年三万元；……6、五年后原告所建的建筑物归徐庆权所有，养猪的补偿费归属乙方所有；7、已建好大鱼塘，如果大队每年租金超过三千以上，由徐庆权付超出部分，如果不超出由原告付，等等。后原告在上址建养殖场养猪，原告还提交了该养殖场的2012年《广州市畜禽养殖场（户）监督巡查记录》、2011年-2013年的《对养殖场现场巡查记录表》。2010年2月9日，广州市花都区赤坭镇东升第三经济合作社与谢绍永、李其志签订《鱼塘承包合同》，约定将位于广州市花都区赤坭镇东升第三经济合作社土名“灯盏屈”的鱼塘约20亩发包给谢绍永、李其志，承包期限为2010年1月1日起至2022年12月31日，合共13年，等等。2010年3月30日，张伟兴、张瑞莲将其位于赤坭镇东升村第四经济社的旱地，土名“围仔”的8.6亩土地转让给谢绍勇、李其志承包，期限为2010年1月1日至2023年12月31日，并将第四经济社土地上建筑的房屋三间一齐转让给谢绍勇、李其志，房屋转让金额22000元整，等等。2014年11月1日，谢德绍与桂来益签订《租赁合同》，约定谢德绍将位于广州市花都区赤坭镇东升村猪场以年租2万元出租给桂来益，租期2014年11月1日至2021年12月30日，等等。2016年5月30日，李其志与原告签订《转让合同》，李其志将位于赤坭镇东升村三队地名叫灯盏屈的20亩鱼塘以及赤坭镇东升村地名叫围仔地的8.56亩土地，全部按原合同原价转让给原告经营，期限从2016年6月1日至原合同承包期满。原告还提交了上述养猪场2017年《广州市花都区畜禽场养殖档案》、2017年11月30日填报的《建设项目环境影响登记表》（桂计划养猪场）。2018年7月23日，被告向原告作出《告知书》，告知原告位于赤坭镇的养殖场已纳入整治名单，需按要求在2018年8月31日前完成以下整改：1、属新建、扩建的养殖棚舍需办理设施农用地相关手续；2、需办理动物防疫合格证；3、需办理环境影响登记表备案登记；4、需建设相关的污染治理设施，建成投产后的排放需符合《畜禽养殖业污染物排放标准》文件相应的排放标准要求，逾期无法完成整改或整改后仍不达标的，将依法实施停养关闭。2019年6月18日，被告向原告作出《告知书》，记载：原告位于东升村范围内的养殖场存在以下违法行为：畜禽场养殖棚的新搭建未取得用地批准手续，违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条“未建设污染防治配套设施，畜禽养殖场不得投入生产或者使用”的相关规定，现告知原告于3日内自行关闭和清理养殖的畜禽，逾期不关闭和清理的，将联合职能部门依法采取强制措施。同日，被告向原告作出赤府土拆字[2019]第049号《限期拆除违法建设通知书》，认为原告在东升村的养殖棚违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十二条，《广州市违法建设查处条例》第十八条情形之一，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，请原告于2019年6月21日前自行拆除上述违法建设，逾期不改正，将依法采取强制拆除措施。同日，广州市花都区城市管理和综合执法局向原告作出穗综花协制字[2019]13149号《协助制止违法用地行为通知书》，通知认为原告在广州市花都区赤坭镇东升3队的建设工程涉及非法占用土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照《花都区土地执法共同责任制实施办法》的职责分工，责令原告立即停止违法用地行为，于2019年6月18日前不停止建设，将告知辖区所在镇人民政府处理。2019年6月21日，广东智港工程勘测有限公司出具《测量技术总结》，工程名称为广州市花都区赤坭镇拆除违章建筑工程东升村，测量日期为2019年6月21日，权属人为原告，建筑物面积为848.66平方米，建筑物结构为简易铁皮棚房，备注为厂房，等等。被告称其拆除前需先委托测量，并按照测量结果支付拆除款项，因此该测量总结面积是准确的。原告确认该养猪场面积，但认为其还有其他养殖场也被拆除。原告的相关养殖场被强制拆除。被告主张其于2019年6月22日强制拆除了原告位于东升村的养殖场，面积为《测量技术总结》测量的848.66平方米，拆除时处于空置状态。原告主张被告拆除了的养殖场包括其位于竹筒村的养猪场约900平方米（从徐庆权处转让取得）、东升村的养猪场848.66平方米（从谢德绍处转让取得）、东升村的养鸭场约600平方米（从李其志处转让取得）；关于拆除时间，原告认为是2017年10月拆除了位于竹筒村的养猪场，2018年10月30日拆除了位于东升村的养猪场和鸭棚以及清理竹筒村的养猪场，2019年6月将东升村的剩下部分即848.66平方米也拆除了。原告主张拆除时畜禽贱卖了，很多设备包括饲料机器、产房、定位栏、自动配料槽、水泵等设备还在现场，但放置时间长已经基本不能用了。关于上述养殖场被拆除的证据，原告表示只有养殖场被拆除后的照片为证。原告主张被告应赔偿原告1056750元，包括养殖棚损失以250元/平方米计算共计587165元，以及租金损失10713元等，并申请对养殖棚损失进行评估鉴定。原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告确认实施了强制拆除原告养殖场的行为，但关于拆除的时间和范围，原告和被告的主张并不一致。但根据原告的陈述，原告位于竹筒村的养殖场于2017年10月已被拆除，因此原告对竹筒村养殖场拆除行为的起诉已经超过法定起诉期限。而关于原告位于东升村的养殖场，被告仅确认于2019年6月22日拆除了848.66平方米的养猪场。原告认为其在东升村还有其他养殖场于2018年10月30日被拆除，并提交了被告于2018年7月23日对原告作出的《告知书》，内容为告知原告位于赤坭镇的养殖场已纳入整治名单，需按要求在2018年8月31日前完成整改，逾期无法完成整改或整改后仍不达标的，将依法实施停养关闭；原告主张之后被告于2018年10月30日拆除了原告的养殖场，并提供了养殖场被拆除后的照片。根据双方陈述和原告提供的证据，原审法院对原告主张被告于2018年10月30日、2019年6月22日拆除原告位于东升村养殖场的事实予以认可。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，被告曾于2018年7月23日向原告作出《告知书》，要求原告进行整改，逾期无法完成整改或整改后仍不达标的，将依法实施停养关闭；并于2019年6月18日向原告作出《告知书》及赤府土拆字[2019]第049号《限期拆除违法建设通知书》，要求原告自行关闭和清理养殖场、自行拆除养殖棚舍，逾期不改正，将依法采取强制拆除措施。被告发出上述文书之后实施了拆除行为，但被告并未履行《中华人民共和国行政强制法》规定的公告、催告等程序，也未制作执法笔录等，就将原告的养殖场强制拆除，程序明显违法。关于原告的赔偿请求。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）项进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2、规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3、水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。……第三条规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设……本案中，原告并未提交相关养殖场的规划报建手续，以及符合上述规定的经过政府审核的文件，因此涉案养殖场并无合法的用地和报建手续，不属于合法建筑，原告主张按照造价赔偿损失，原审法院不予支持，对原告该项损失评估申请亦不予支持。关于原告主张的租金损失，亦非强制拆除造成的直接损失，且原告依然可以在承包期内承包经营。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认被告广州市花都区赤坭镇人民政府于2018年10月30日、2019年6月22日强制拆除原告桂计划位于广州市花都区赤坭镇东升村的养殖场的行为违法；二、驳回原告桂计划的赔偿请求。案件受理费50元，由被告广州市花都区赤坭镇人民政府负担。上诉人桂计划不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决以《城乡规划法》和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》为依据认定上诉人的养殖棚舍系非法建筑，进而不予赔偿，明显缺乏事实和法律依据。首先，《城乡规划法》第41条并非针对养殖场。其次，国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》仅规定需签订用地协议和备案，而备案的义务在被上诉人，被上诉人未及时将涉案租赁合同上报备案，而且长期亦未提出异议。在国土部门未认定涉案建筑为违法建筑的情况下，原审法院认定错误。被上诉人的行为已经被确认违法，而上诉人的行为无法律规定为禁止行为，被上诉人应当承担赔偿责任。即使上诉人的养殖棚存在某些违法行为，亦不属于被上诉人的执法职能和范围，不能免除其赔偿责任。二、原审判决认定“涉案养殖场不属于合法建筑，原告主张按照造价赔偿损失，本院不予支持，对原告该项损失评估申请亦不予支持”明显违背客观事实和法律规定，存在严重的程序问题，更加剥夺了上诉人的基本诉讼权利。上诉人一审已经向原审法院提出了证据保全和评估鉴定申请，原审法院未依法委托鉴定机构进行评估，程序严重违法。上诉人已经提交了现场照片，被上诉人亦认可拆迁事实及部分拆迁面积，原审未到现场勘查即不予支持赔偿不当。三、被上诉人拆除时未依法对涉案养殖场物品登记造册，未制作物品清单交上诉人签字确认，故对于损失应由被上诉人举证，在被上诉人举证不能的情况下应由其承担不利后果。四、上诉人诉请的损失有事实的法律依据。上诉人诉请的损失主要有四大块：养殖棚舍被拆的损失、养殖鸭、鹅贱卖的损失、租金损失、其他损失（包括仓库、保温房、饲养房、水井、水泵等配套设备设施）。综上，请求法院：1.依法撤销原审判决第二判项，改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案的一审、二审诉讼费用及鉴定评估费用由被上诉人承担。被上诉人广州市花都区赤坭镇人民政府二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：根据上诉人提供的相关证据，原审法院对于被上诉人于2018年10月30日、2019年6月22日拆除上诉人位于东升村养殖场的事实予以认可，以被诉强制拆除程序明显违法认定被诉强制拆除行为违法，并无不当，本院对此予以确认，并不再赘述。本案二审的争议焦点为被诉强制拆除行为是否直接造成上诉人合法财产的损失，以及对上诉人主张的涉案养殖棚损失及租金损失等损失能否支持。关于涉案的养殖棚是否应予赔偿的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。……在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，从事设施农业建设的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，并报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，上诉人在位于赤泥镇东升村乡、村庄规划范围内的土地上进行畜禽养殖场的建设，没有按照上述法律的规定提出申请和取得乡村建设规划许可证，亦没有办理设施农用地备案手续，不具有合法性，原审法院认定不予赔偿并无不当，本院予以支持。原审法院对于上诉人的评估申请不予支持亦无不妥。对于上诉人所主张的租金损失，并不属于拆除涉案养殖棚所产生的直接损失，原审法院认为不予赔偿并无不当，本院予以支持。关于上诉人主张赔偿其低价处理养殖鸭、鹅损失的价差损失问题。经审查，上诉人一审时并未提出该项损失的主张，而且上诉人亦无证据证明其变卖鸭、鹅的情况，故对于上诉人要求赔偿变卖鸭、鹅的价差损失，本院不予支持。对于上诉人主张的水井、水泵、厕所、水池等附属设施为涉案整体建筑中的一部分，在强制拆除过程中无法进行区分保存和移交，其损毁系拆除行为的必然结果，并非不当拆除行为所致，上诉人要求赔偿的依据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人桂计划负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年九月二十八日此件与原本核对无异法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁