南昌铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）赣7101行初710号原告沐群萍，女，1968年2月23日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。委托代理人周发根（系原告丈夫），男，1968年4月13日出生，汉族，住江西省南昌市桑海经济技术开发区。被告赣江新区管理委员会，住所地江西省赣江新区儒乐湖大街**，统一社会信用代码11360000MB0336575B。代负责人肖玉文，该管委会副主任。委托代理人熊文琳，江西赣江律师事务所律师，执业证号13601201511787808。委托代理人张辉，江西赣江律师事务所律师，执业证号13601198410365756。原告沐群萍诉被告赣江新区管理委员会（以下简称赣江新区管委会）房屋征收补偿协议一案，原告于2019年12月16日向本院提起诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年3月10日作出（2020）赣7101行初114号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服并提出上诉，南昌铁路运输中级法院于2020年6月24日作出（2020）赣71行终205号行政裁定书，撤销本院的驳回起诉裁定，指令继续审理。本院于2020年7月15日立案后，向原告及被告送达了应诉通知书。本院依法另行组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告沐群萍的委托代理人周发根，被告赣江新区管委会工作人员程一征及委托代理人张辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年1月23日，原告作为乙方与甲方南昌经开区桑海产业园规划建设部（以下简称桑海建设部）签订《昌九高速改扩建房屋征收协议（产权调换方式）》（以下简称《产权调换协议》），协议约定甲方拆除乙方自建住宅建筑面积砖木结构91.01平方米，乙方应补交结构补差款3640.4元，并约定了搬迁费及过渡费。原告诉称，2017年1月20日，南昌经开区桑海产业园管委会(以下简称桑海管委会)签发《房屋征收决定书》，原告已故父亲沭宝网名下位于新祺周江夏分场路2号房屋院落处于上述征收范围，该院落有砖混结构房屋144.19平方米、砖木结构房屋91.01平方米、简易结构房屋13.23平方米及其他附属物，其中赣蚕私02589号产权证上载明面积为100平方米。2017年1月23日，桑海建设部与原告签订了征收面积为91.01平方米的产权置换协议，同原告母亲刘国芬签订了金额为361261.34元的货币补偿协议。上述院落于2017年4月13日被拆除。原告于2017年4月17日拿到协议后，发现协议上的征收面积与产权证上的面积不符，没有安置面积，产权性质也变成了自建房，过渡费标准也不对，遂向征收经办人和相关部门反映问题，但未得到解决。2017年7月5日，南昌经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）转账了第一笔过渡费2730.30元给原告，之后均以转账方式支付原告过渡费。但原告认为，过渡费应按照2012年1月4日实施的《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》的规定发放。案涉房屋征收拆除了快三年了，还未给原告安置房。原告认为，与桑海建设部签订的征收协议存在重大瑕疵，显失公平，损害了原告的合法权益。请求判令：一、变更原告与桑海建设部签订的《产权调换协议》有关内容：1.被征收房屋由自建房变更为房改房、面积由91.01平方米变更为100平方米；2.被征收房屋结构由砖木结构变更为砖混结构；3.置换面积从0平方米变更为套内建筑面积为100平方米，安置房屋为全产权房；4.过渡费由每平方米每月6元变更为每平方米每月13.5元；5.补发原告自2017年4月13日至2019年1月13日止21个月因房屋面积不符和过渡费标准不符而短少的过渡费共计18298.67元。二、诉讼费用由被告承担。原告提供以下证据以支持其诉讼主张：1.（2019）赣71行终619号行政裁定书、（2020）赣71行终205号行政裁定书，用以证明赣江新区管委会系本案适格被告。2.过渡费银行流水，用以证明经开区管委会代为履约。3.《房屋征收决定书》，用以证明案件由来。4.《产权调换协议》，用以证明原告及被告签订协议。5.赣蚕私字第02589号产权证，用以证明被征收房屋性质。6.赣蚕私字第02589号产权证注销证明，用以证明房改房被征收。7.《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》，用以证明过渡费标准。被告辩称，1.赣江新区于2016年6月经国务院批准成立。2017年，原桑海开发区划归经开区管委会管理，更名为经开区桑海产业园。2019年，省编办《关于赣江新区机构设置调整优化的通知》，将经开区桑海产业园重新划入赣江新区直管区，成立赣江新区新祺周管理处（以下简称新祺周管理处），加挂中国（南昌）中医药科创成管委会牌子，新祺周管理处为赣江新区管委会的派出机构（正处级），独立法人单位，承担辖区内社会公共事务的管理。赣江新区2019年第五次党工委会议纪要明确，新祺周管理处对原桑海开发区进行全面管理。故本案应由新祺周管理处继承行政责任，赣江新区管委会不是本案适格的被告主体。2.原告诉请变更协议有关内容缺乏实施和法律依据，诉请不成立。3.原告没有产权证的自建房要求以市区房屋征迁的过渡费标准计算，不符合实际及政策的要求。被告向本院提交下列证据：第一组证据：1.桑海管委会关于昌九高速公路改扩建项目《房屋征收决定书》2.经桑综字〔2017〕6号《关于印发的通知》3.经桑综字〔2016〕84号《关于印发南昌市经济开发区桑海产业园国有土地上房屋征收与补偿实施暂行办法的通知》4.《南昌市新建区人民政府房屋征收决定书》，用以证明昌九高速改扩建项目所涉沿线房屋征收符合法律规定,原桑海产业园关于昌九高速改扩建项目安置方案中的过渡费每平方米每月6元等内容符合客观实际，与周边地区的安置的过渡费等基本一致，案涉房屋属于昌九高速公路改扩建项目征收房屋范围。第二组证据：5.《桑海产业园规划部房屋征迁丈量、制图单》及《情况说明》6.《昌九高速改扩建房屋拆迁补偿资金明细表》7.《房屋所有权证》8.《昌九高速改扩建房屋征收协议（货币补偿方式）》（以下简称《货币补偿协议》）9.《产权调换协议》10.《昌九高速改扩建房屋征迁补偿明细表》11.经开区管委会付沐群萍过渡费《进账单》，用以证明原告与原桑海产业园签订的产权调换方式的《房屋征收协议》中关于原房屋结构、性质、面积等内容真实无误，沐群萍领取搬迁费1000元，过渡费18003.48元，其诉请变更征收安置协议无事实及法律依据，诉请不成立。第三组证据：13.2016年6月6日国务院批准成立赣江新区的文件14.2019年省编办赣编办发〔2019〕336号《关于赣江新区机构设置调整优化的通知》15.赣江新区2019年第五次党工委会议纪要，用以证明2019年原经开区桑海产业园划归新成立的赣江新区新棋周管理处管辖，赣江新区新棋周管理处是负责原桑海开发区区域的社会公共事务行政管理单位，独立法人单位，属于赣江新区管委会的派出机构，赣江新区管委会不是本案的适格被告。经庭审质证，原告对被告提交的证据4的关联性有异议，对其余证据三性均无异议。被告对原告提交的证据1、证据5的三性无异议，对证明目的有异议；对证据2～4及证据6的三性无异议；对证据7的关联性及证明目的有异议。被告认为其非本案适格被告，原告要求变更案涉协议内容理由不成立。本院对上述证据认证如下：本院对原、被告无异议的证据予以采信；其他各方对关联性、证明目的的异议亦为本案的争议焦点，将在本院认为部分予以分析认定。经审理查明，沐群萍的父亲沐宝网有房屋位于新祺周江夏分场场直2号1栋，房产证号为赣蚕私02589号，房屋共有两层，房屋性质为住宅，建筑面积为100平方米，建筑结构为混合结构。沐宝网于1996年4月去世。2016年12月12日，南昌市经济开发区桑海产业园发布《关于印发南昌市经济开发区桑海产业园国有土地上房屋征收与补偿实施暂行办法的通知》，要求产业园各部（室）、新祺周管理处等认真抓好贯彻落实，该暂行办法规定，住宅房屋被征收人选择产权调换的，在规定或者约定的临时安置期限内，建筑面积按每平方米每月6元结算，结算后少于300元的，按300元结算，以完成搬迁交房之日起计发。为大力推进南昌经开区桑海产业园南昌至九江高速公路改扩建项目建设，桑海管委会于2017年1月20日作出《房屋征收决定书》及《南昌经开区桑海产业园南昌至九江高速公路改扩建项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》），征收范围为南昌至九江红线范围内国有土地上的所有建筑物，面积约2000平方米，征收部门为桑海建设部，沐宝网名下的房屋在征收范围内。《安置方案》规定房屋征收实行货币补偿和产权调换两种方式，选择产权调换的，按被征收人房屋建筑面积“征一还一、就近靠档”，并按每级40元／平方米标准计算结构差价进行安置，即砖木40元／平方米；住宅房屋被征收人选择产权调换的，户建筑面积100平方米以内的每户每次500元，临时安置补助费（过渡费）在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月6元结算，户结算后少于300元的，按300元结算，临时安置期限为30个月，过渡费自被征收户搬家完毕交付钥匙之日起计付。按照征收程序，相关工作人员对沐宝网名下房屋及附属物进行丈量、登记，并制作了《桑海产业园规划部房屋征迁丈量、制图单》，房屋砖混结构144.19平方米，砖木结构91.01平方米，另有附属物厕所、蓄水池、围墙、水井等，沐群萍与刘国芬（沐宝网的妻子）对丈量结果予以签字确认。刘国芬、沐群萍与桑海建设部就案涉房屋安置补偿问题进行协商，确认建筑面积144.19平方米砖混结构的房屋选择货币补偿，建筑面积91.01平方米砖木结构的房屋选择产权调换。2017年1月23日，刘国芬与桑海建设部就建筑面积144.19平方米砖混结构的房屋签订《货币补偿协议》，协议约定桑海建设部支付刘国芬144.19平方米砖混结构住宅房屋补偿款、房屋室内装修补偿款、过渡费、搬家费等共计361261.34元。2017年4月13日，桑海建设部将货币补偿全额支付给刘国芬。2017年1月23日，沐群萍与桑海建设部就建筑面积91.01平方米砖木结构的房屋签订《产权调换协议》，协议约定沐群萍拆迁自建住宅建筑面积91.01平方米（砖木结构91.01平方米），按规定可以给予实物安置的面积▁平方米，若沐群萍的住宅房屋为砖木结构，因安置房屋为砖混结构，故沐群萍应向桑海建设部补交结构差价款3640.4元；搬迁补助费为1000元，临时安置补助费（过渡费）按在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月6元结算，户结算后少于300元的，按300元结算；沐群萍在当日搬迁完毕由桑海建设部拆除。2017年4月13日，桑海建设部将搬迁补助费1000元支付给沐群萍。自2017年7月起，经开区管委会分多次向原告支付过渡费。2019年1月14日，沐群萍认为《产权调换协议》存在重大瑕疵，显失公平，遂以征收部门桑海建设部为被告向本院提起行政诉讼，要求变更协议内容，本院于2019年7月15日作出（2019）赣7101行初247号《行政裁定书》，裁定桑海建设部系桑海管委会设立的内设机构，桑海管委会才是适格的被告，因沐群萍经法院释明后拒绝变更被告，故驳回沐群萍的起诉。沐群萍不服并提出上诉，南昌铁路运输中级法院于2019年12月2日作出（2019）赣71行终619号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原判。2019年12月16日，沐群萍认为《产权调换协议》存在重大瑕疵，显失公平，以南昌经济技术开发区管理委员会为被告向本院提起诉讼，要求变更协议内容，本院于2020年3月10日作出（2020）赣7101行初114号《行政裁定书》，以案涉协议内容应由赣江新区管理委员会履行实施为由，裁定驳回沐群萍的起诉。沐群萍不服并提出上诉，南昌铁路运输中级法院于2020年6月15日作出（2019）赣71行终205号《行政裁定书》，裁定撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初114号行政裁定，指令本院继续审理。另查明，2018年4月11日，沐群萍向南昌市经济开发区信访办信访过程中自认被征收房屋有砖混结构房屋面积144.19平方米（有房产证的为100平方米），砖木结构面积91.01平方米。再查明，2019年5月14日，中共江西省委、江西省人民政府印发《关于完善赣江新区管理体制的实施方案》，将原桑海技术开发区划为赣江新区直管区。2019年6月28日，南昌市与赣江新区签订了《委托管理协议书》，托管区包括原桑海开发区大部分区域、赣江新区管委会所在的儒乐湖核心区9.34平方公里等区域，赣江新区工委、管委会负责托管区内政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设，该协议自2019年7月1日起生效。2019年10月30日，中共江西省委机构编制委员会办公室发布赣编办发〔2019〕336号《关于赣江新区机构设置调整优化的通知》，通知中载明组建赣江新区新祺周管理处，加挂中国（南昌）中医药科创城管理委员会会牌子，为赣江新区党工委管委会派出机构，正处级，承担辖区内经济发展、城乡建设、社会事务、综合治理、民生服务等职责……核定事业编制40名。本院认为，本案有如下争议焦点：1.赣江新区管委会是否是本案的适格被告；2.原告申请变更的事由是否成立；3.原告行使变更权是否超过了变更权行使期限；4.过渡费标准是否合理。焦点一《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第二款规定，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，原告于2017年1月23日与桑海建设部签订《产权调换协议》，桑海建设部虽为案涉征收的征收部门，但系桑海管委会的内设机构，不能成为本案适格的被告，原判决认定桑海管委会为适格被告，因原桑海技术开发区于2019年5月14日划为赣江新区直管区，由赣江新区管委会负责该区域区内政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设，赣江新区管委会作为继续行使其职能的行政机关，是本案的适格被告，赣江新区新祺周管理处系事业单位，且为派出机构，并非本案适格被告。焦点二《中华人民共和国民法总则》第五十四条第一、二款规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定“被告对于自己订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。而原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”据此，在行政协议纠纷中，存在两种举证责任：对行政机关单方作出的变更、解除等高权性事项，由其自身对行为合法性承担举证责任；而对行政相对人就协议性事项主张变更、解除，应按照“谁主张、谁举证”的原则分配举证责任，即行政相对人就其变更、解除协议内容的事实根据进行举证。本案中，被征收房屋经相关工作人员丈量、登记，砖混结构为144.19平方米，砖木结构为91.01平方米，原告及刘国芬对上述结果予以签字确认，原告以案涉协议存在重大瑕疵、显失公平为由，主张变更协议内容。根据“谁主张，谁举证”的举证规则，原告对案涉协议的事项主张变更，应对变更协议内容的事实承担举证责任，但其未提交证据支持其主张，故对原告的主张，本院不予支持，案涉协议系各方当事人的真实意思表示，内容明确清晰，未违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效。焦点三《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案中，原告的诉讼请求是基于《中华人民共和国合同法》第五十四条有关显失公平的规定，请求变更《产权调换协议》的内容，该诉讼请求本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，按照司法解释的规定精神，原告提起的合同变更之诉应参照合同法、民事诉讼法等相关规定予以审查。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第七十三条规定“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或者撤销的，人民法院不予保护。”由此可见，合同变更权的行使同撤销权一样，都适用一年除斥期间的规定。本案中，原告于2017年1月23日与桑海建设部签订《产权调换协议》，原告对案涉协议房屋面积、性质的情况，应当在签订协议时即知道，故其行使变更权的期限应自协议签订之日起算，故其最迟应在2018年1月22日之前向法院提起本案诉讼，但其于2019年1月才向本院提起诉讼，已超过了一年的变更权行使期限，原告的变更权灭失。焦点四《安置方案》已对选择产权调换的临时安置补助费（过渡费）作出了明确规定，即在规定或约定的临时安置期限内，按建筑面积每平方米每月6元结算，户结算后少于300元的，按300元结算，临时安置期限为30个月，过渡费自被征收户搬家完毕交付钥匙之日起计付。本案中，经开区管委会已按照上述标准向原告支付过渡费，原告要求被告按照《南昌市国有土地上房屋征收若干补偿标准》中过渡费的标准补发原告短少的过渡费18298.67元，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，原告单方面请求变更协议内容并要求被告支付短少的补偿款的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告沐群萍的诉讼请求。案件受理费4934元，由原告沐群萍负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于南昌铁路运输中级法院。审 判 长  祁 雯人民陪审员  彭至萍人民陪审员  方秀香二〇二〇年九月十一日法官 助理  方宁馨书 记 员  张玉茹