北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行初558号原告周国兴，男，1934年2月15日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。原告周克勤，男，1938年11月29日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。原告易干芝，女，1944年8月24日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。原告胡梅英，女，1950年2月10日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。原告暨上述四原告之共同委托代理人王喜灏，女，1969年9月18日出生，汉族，户籍所在地湖南省长沙市芙蓉区。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜内大街**。法定代表人陆昊，部长。委托代理人朱征铮，中华人民共和国自然资源部工作人员。原告周国兴、周克勤、易干芝、胡梅英、王喜灏（以下简称王喜灏等五人）不服被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）作出的自然资复议〔2020〕104号（决）行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2020年4月24日，被告自然资源部作出被诉复议决定，主要内容为：王喜灏等五人不服湖南省自然资源厅未履行违法用地查处和督促查处职责的行为，向自然资源部提出行政复议申请，请求确认湖南省自然资源厅未履行违法用地查处和督促查处职责的不作为行为违法，并责令湖南省自然资源厅履行查处和督促查处王喜灏等五人所反映的违法占用土地行为的法定职责。自然资源部认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”以及《国土资源信访规定》（国土资源部令第32条）第二十二条“依照法定职责属于国土资源管理部门职权范围内的信访事项，有关国土资源管理部门应当按照‘属地管理、分级负责、谁主管、谁负责’的原则，在十五日内分别按照下列方式处理：（一）属于下级国土资源管理部门职权范围内的信访事项，制作《国土资源信访事项转送书》，直接转送有管辖权的下级国土资源管理部门……”的规定，对于王喜灏等五人反映湖南省长沙市人民政府（以下简称长沙市政府）、长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）在征用长沙市芙蓉区东岸乡集体土地时存在少批多占、超越职权等违法行为的问题，湖南省自然资源厅按照信访途径处理，不属于行政复议范围，不符合行政复议受理条件，并且，湖南省自然资源厅已将王喜灏等五人反映事项转交长沙市自然资源和规划局办理，长沙市自然资源和规划局转交长沙市自然资源和规划局芙蓉分局办理，长沙市自然资源和规划局芙蓉分局于2019年11月12日向王喜灏等五人作出了信访告知。依据复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，自然资源部决定驳回王喜灏等五人的行政复议申请。原告王喜灏等五人诉称，根据《中华人民共和国土地管理法》第七条及《国土资源行政处罚办法》的规定，王喜灏等五人有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。对于长沙市政府少批多占，芙蓉区政府套用批文、弄虚作假、隐瞒、欺骗被征地人从而非法占地等重大、复杂、情节恶劣、有重大影响的非法占地案件，湖南省自然资源厅和长沙市自然资源和规划局应当依法履行监督检查的法定职责。涉案违法占地行为侵害了王喜灏等五人的合法权益，王喜灏等五人向自然资源部举报，是依法要求对违法占地行为履行查处的法定职责，不是单纯的信访行为。针对该举报，自然资源部门不能按照信访事项处理，应当依法进行调查后，给予当事人回复。本案中，湖南省自然资源厅将涉案举报转送长沙市自然资源和规划局处理，但长沙市自然资源和规划局未进行查处，而是转给其下属芙蓉区分局处理，该分局作出信访不予受理告知书。湖南省自然资源厅的上述转送行为属于未履行法定职责的行为，且长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局作出的信访不予受理告知书内容违法。况且，当举报事项涉及举报人自身合法权益的时候，即便行政机关是以信访答复的形式进行回复，当事人也有权提起行政复议或者行政诉讼。因此，王喜灏等五人对湖南省自然资源厅未依法履行法定职责的行为不服向自然资源部提起行政复议，属于行政复议法第六条和复议法实施条例第二十八条规定的行政复议范围，符合行政复议受理条件。综上，被诉复议决定认定事实不清，适用法律法规错误，侵害了原告的合法权益。请求撤销被诉复议决定，判决自然资源部在一定期限内对王喜灏等五人提出的行政复议申请重新依法作出复议决定，由自然资源部承担本案诉讼费。被告自然资源部辩称：自然资源部负有行政复议的法定职责，本案复议审理程序符合法律规定，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。经审理查明：2019年10月28日，王喜灏等五人向自然资源部进行举报，被举报人为长沙市政府、芙蓉区政府，举报事项为“依法对被举报人长沙市政府少批多占、芙蓉区政府超越职权、套用批文、虚设项目名称违法占地的行为予以查处，对直接负责的相关人员严格追究法律责任，并将查处结果书面回复举报人”。同日，湖南省自然资源厅通过自然资源信访系统收到上述举报材料。2019年10月30日，湖南省自然资源厅通过自然资源信访系统将王喜灏等五人反映事项转交长沙市自然资源和规划局办理。2020年2月13日，自然资源部收到王喜灏等五人提交的行政复议申请书，被申请人为湖南省自然资源厅，复议请求为：1.请求确认湖南省自然资源厅未履行违法用地查处和督促查处职责的不作为行为违法；2.责令湖南省自然资源厅依法履行查处和督促查处王喜灏等五人反映的违法占用土地行为的法定职责。2020年4月24日，自然资源部作出被诉复议决定，并于2020年4月28日向王喜灏等五人邮寄。王喜灏等五人于2020年4月29日收到被诉复议决定后不服，遂提起本案诉讼。本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权依法提出行政复议申请。也就是说，如果行政行为根本不可能侵犯公民、法人或者其他组织合法权益、对当事人的权利义务不产生实际影响的，不属于行政复议的范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第八项、第九项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，以及行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围。参照（2005）行立他字第4号《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》的规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服申请行政复议的，因前述行为对信访人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。行政复议的受理范围，可以参照上述行政诉讼受案范围的规定。本案中，王喜灏等五人向自然资源部提出行政复议申请，其复议请求包含两层含义：其一，责令湖南省自然资源厅履行查处长沙市政府、芙蓉区政府违法占用土地行为的职责；其二，责令湖南省自然资源厅履行督促长沙市自然资源和规划局查处长沙市政府、芙蓉区政府违法占用土地行为的职责。关于王喜灏等五人第一项复议请求，王喜灏等五人要求湖南省自然资源厅查处长沙市政府、芙蓉区政府的违法行为，其实质系要求湖南省自然资源厅履行行政机关内部监督职责，湖南省自然资源厅对此作为信访事项处理并无不当，王喜灏等五人对此提出的复议请求，明显不属于行政复议的受理范围，明显不属于行政诉讼的受案范围。关于王喜灏等五人第二项复议请求，王喜灏等五人要求湖南省自然资源厅基于内部层级监督关系督促长沙市自然资源和规划局履职，亦明显不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。综上，自然资源部针对王喜灏等五人所提复议申请作出的被诉复议决定，并未损害王喜灏等五人依据行政复议法享有的行政复议的权利。王喜灏等五人提起的本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回。据此，本院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定如下：驳回原告周国兴、周克勤、易干芝、胡梅英、王喜灏的起诉。预交的案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告周国兴、周克勤、易干芝、胡梅英、王喜灏。如不服本裁定，各方当事人可在本裁定书送达之日起10日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 王阳审 判 员 梁菲审 判 员 王贺二〇二〇年九月二十五日法官助理 李蓓书 记 员 杨洁