甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终14号上诉人（原审原告）李某，住武威市。公民身份号码：×××。委托代理人黄某，住武威市。公民身份号码：×××，系李某舅舅。委托代理人桑某，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府。法定代表人高某。委托代理人王某。委托代理人徐某。被上诉人（原审被告）凉州区金羊镇人民政府。法定代表人陈某。委托代理人梁某。委托代理人郭某，甘肃纵横律师事务所律师。原审原告李某因诉武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）、凉州区金羊镇人民政府（以下简称金羊镇政府）行政强制一案，不服金昌市中级人民法院（2019）甘03行初50号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：2018年5月15日18时，黄某发现其外甥李某家的房屋门窗被拆毁，承包地中的八十余棵果树被毁损，以故意损毁财物向当地金羊镇派出所报案。金羊镇派出所在对该案调查期间，对金羊镇政府的工作人员齐昌和，武威市土地储备中心工作人员周吉昆进行询问，该二人均称实施推李某家果园的八十余棵果树行为的是金羊镇政府招标的人。施工队负责人腾银成称，是他负责的施工队拆迁的。金羊镇派出所于2018年6月15日出具情况说明，李某家果园的八十余棵果树系凉州区金羊镇新城村六组征地拆迁办进行征地拆迁拆除的。一审法院经审理认为，本案系诉行政强制行为的案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案李某请求确认凉州区政府、金羊镇政府共同损毁其财产的行为违法。凉州区政府明确其未实施被诉拆除行为，李某在起诉状和庭审中的陈述及其提交的证据中，均不能证明凉州区政府参与实施了被诉行为。李某以凉州区政府为共同被告提起行政诉讼，缺乏事实依据。李某将凉州区政府列为被告属于错列被告，经依法向李某进行释明，李某明确表示拒绝变更被告，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（三）项的规定，应驳回李某对凉州区政府的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项规定，裁定驳回李某的起诉。上诉人李某上诉称：1.一审裁定以上诉人提交的证据不能证明凉州区政府参与被诉行政行为为由，认定其不是适格被告，属于适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第十二条的规定，凉州区政府作为上诉人房屋所在区域集体土地征收的责任主体，对土地征收行为负责。涉案《征收土地告知书》系原凉州区国土资源局作出，证明在凉州区政府组织领导下，土地行政主管部门已经开展了具体征收工作。本案二被上诉人均承认不存在合法征地批文，事实上发生了征收土地及地上附属物的行为。在征拆背景下，上诉人所诉行为经报警后得知由武威市凉州区金羊镇新城村六组征地拆迁办实施。经过政府信息公开及民事诉讼，可以确定征地拆迁办只能是由凉州区政府设立。凉州区政府未举证证明被诉行为确系在其不知情的情形下由其他主体实施，参照最高人民法院案例，可以推定本案被诉行为由凉州区政府或者其委托的主体实施，其是适格被告。金羊镇政府具体承担征收中的征地调查、确认等工作，系本案适格被告。2.上诉人房屋及承包地所在区域的集体土地存在征收行为，且系违法征收。被上诉人一审庭审过程中主张仅发布了公告而未实施征收行为，与事实严重不符。3.上诉人一审列明两个被告，有充分的证据和法律依据。同一份诉状中既有县政府又有其他部门的，中级人民法院具有管辖权，不能人为降低管辖级别。综上，请求撤销一审裁定，依法改判或发回继续审理。被上诉人凉州区政府答辩称：1.答辩人不是本案适格被告。答辩人未针对涉案房屋及所在集体土地作出征地报批及公告等征地程序，上诉人一审提交的证据无法证明其房屋门窗被损毁、室内财物被清空是由对其所属房屋及集体土地上征地行为引起的案件事实。目前涉案房屋仍由上诉人管理使用，涉案土地未出让，也未进行项目建设，不存在上诉人所称的为推进征拆进度而非法实施以破坏被征收房屋为表现形式的违法征收、逼迁行为。2.本案已超过法定的起诉期限。上诉人所诉涉案房屋门窗损毁及室内财物清空行为发生在2018年5月15日，上诉人于2019年5月6日提起行政诉讼，已经超过6个月的起诉期限。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人金羊镇政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。上诉人将凉州区政府列为被告没有事实根据。一审中双方提交的证据均不能证明被诉行政行为与推倒树木行为系同一时间由同一主体同时实施。《接处警工作登记表》显示推倒树木时房屋完好未被拆除。上诉人将被诉行政行为、推倒树木行为、预征收三个行为混为一谈，根本目的在于提高级别管辖。2.金羊镇政府未实施损毁房屋门窗、清空室内财物的行为。上诉人在一审中提供的证据均为间接证据，不能直接证明答辩人指派或者授权工作人员在案发现场实施了被诉行为。一审调取的凉州区公安局行政案卷显示处理结果为未破案，根据案件调查可知房屋门窗损毁与推倒树木系不同时间发生的两个不同行为，上诉人诉称同时发生与客观事实不符。上诉人主张答辩人实施被诉行政行为缺乏证据支撑，本案存在涉案财物被上诉人自行拆卸转移或被他人盗窃损毁的可能。3.上诉人援引判例进行推定、推断，充分说明其诉讼主张没有法律依据。上诉人已经在（2019）甘0602行初53号案中就其提供的《征地协议》提起确认行政协议无效诉讼，本案上诉人再以是否存在违法征收行为上诉存在重复处理嫌疑。4.本案已超过法定的起诉期限。上诉人所诉涉案房屋门窗损毁及室内财物清空行为发生在2018年5月15日，上诉人于2019年5月6日提起行政诉讼，已经超过6个月的起诉期限。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持一审裁定。二审经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是：李某的起诉是否有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述法律规定，起诉人提起行政诉讼应当符合上述法定起诉条件，并提供证据予以证明。所谓有事实根据，是指诉讼标的能够固化，且能够被特定化或者被识别所需的最低限度的事实。一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，应当提供该书面证据，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。本案李某提出的诉讼请求是：判决确认被告于2018年5月15日损毁原告房屋的门窗、清空室内财物的行政行为违法。被上诉人凉州区政府和金羊镇政府在一审答辩和本院审理中均否认其实施了被诉损毁行为。根据上述法律规定，李某首先需提供初步证据证明凉州区政府和金羊镇政府实施了损毁其财物的行为存在。李某向一审法院提交了照片、视频、金羊镇派出所出具的受案回执和情况说明、《征地协议》等材料。从李某提交的证据来看，照片无拍摄时间，视频其称制作时间为2017年11月21，距其诉称的被上诉人损毁财物的时间间隔五个月之久，从照片和视频均无法辨识出凉州区政府和金羊镇政府实施了损毁所诉财物的行为。金羊镇派出所的受案登记表、调查笔录中等材料，均未有相关人员或者单位承认其实施了李某所诉本案的损毁行为，且金羊镇派出所的处理结果最终为未破案。在本案二审调查询问时，金羊镇政府承认李某的果园果树是由其授意铲除的，但对于李某本案所诉门窗等被损毁不予认可。根据李某一审中提供的证据材料及双方当事人的意见，并未有证据证明凉州区政府和金羊镇政府实施了损毁其所诉财物的行为存在，故李某的起诉缺乏事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，李某的起诉因缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。一审法院以错列被告为由裁定驳回起诉理由不当，予以纠正。如果上诉人李某能够提供证据证明损毁行为存在时，可另行提起诉讼。鉴于一审法院裁定驳回起诉结果正确，本院予以维持。综上，上诉人李某的上诉理由不能成立。一审法院认定事实清楚，裁定结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 姚振勇审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年九月二十九日书记员 马恩亭