南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)桂71行初90号 原告李德强等16人(名单详见附件） 诉讼代表人李德强，男，1970年7月11日出生，住广西横县。 诉讼代表人于乃建，男，1959年12月18日出生，住广西横县。 委托代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被告南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人梁承乐，南宁市司法局复议应诉科工作人员。 委托代理人郭琳菲，南宁市司法局复议应诉科工作人员。 原告李德强等16人起诉南宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，本院于2020年7月２1日立案受理后，于法定期限内向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告李德强等16人的诉讼代表人于乃建及其委托代理人刘宏国，被告市政府的委托诉讼代理人梁承乐、郭琳菲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李德强等16人认为横县人民政府横政办发[2019]70号《横县人民政府办公室关于印发西津水利枢纽二线船闸工程项目房屋拆迁补偿与安置具体实施方案的通知》（以下简称70号文件）程序及实体部分均违反法律法规的规定，经于2019年9月30日向横县人民政府申请协调没有结果后，于2019年10月16日向市政府提出行政复议申请。市政府受理后于2020年6月28日作出南府复议[2019]225号《行政复议决定书》（以下简称225号复议决定），确认70号文件违法。李德强等16人收到225号复议决定后，认为225号复议决定仅确认70号文件违法，但对是否撤销70号文件涉及的实施方案不作任何结论，即未对其复议请求作出全面决定，遂于2020年7月20日向本院提起起诉。 原告李德强等16人起诉称，原告系横县南乡镇红宜村委大塘村村民，在该村有合法房屋，世代在此居住。原告房屋现已经全部被横县人民政府违法强拆。原告后见到了横县人民政府70号文件形式公布的房屋拆迁补偿安置具体方案。该方案无论程序及实体部分，均有违法律法规相关规定。如果照此实施，则原告的生活将无法正常维持，即其对原告的侵害是巨大的和严重的。原告在提起涉案行政复议申请之前，已经向横县人民政府（行政复议被申请人）提出了协调的申请，但其并未作任何的回复及理会。原告后在2019年10月，依法向被告提起行政复议申请，但南宁市人民政府在收到行政复议申请后，拒不做出行政复议决定。原告后依法提起诉讼，被告在诉讼其间作出225号行政复议决定。但在该复议决定中，仅仅是复议决定：确认70号文件违法，而对是否撤销通知所涉及到的实施方案不作出任何结论，也就是说对原告的复议请求，并未作出全面的复议决定。然而事实上，损害原告合法权益的不单单是其公布的通知，更根本的是其方案的不合法与不合理。为了维护原告的合法权益，对于该补偿安置方案，仅仅确认其发布通知的行为违法，是远远不够的，必须明确复议认定，其发布的通知中所要实施的安置补偿方案应当予以撤销。请求撤销225号复议决定，并撤销70号文件。 被告市政府答辩称，横县人民政府作出的70号文件，在程序和实体均有违法之处，但对集体土地的征收补偿，除法律明确规定外,补偿的标准和方式，属于被征地的县级以上人民政府职权。虽然《通知》引用失效的南府规〔2016〕18号文、横政发〔2016〕7号文属适用依据错误，但补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则。因横县政府和主管部门相关公告中已明确按有效文件执行，《通知》中的其他补偿规定内容适当，符合上位文件规定，并且《通知》涉及公共利益和已签约被征收人利益，不宜采用撤销方式处理。综上所述，虽然李德强等人的申请书未明确《通知》违法的具体事实和理由，但经全面审查，横县政府作出《通知》在程序和实体均有违法之处，对于原告请求撤销《通知》中的拆迁补偿安置具体方案，市政府不予支持。市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款第三项之规定，决定确认横县人民政府作出的《通知》违法。综上，市政府作出225号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，原告的诉讼请求理由不充分。请求驳回原告的诉讼请求。 原告李德强等16人在法定期限内提交如下证据：1.70号文件。拟证明横县人民政府以文件形式公布安置补偿方案，该方案无论程序上实体上均违反法律法规，应予以撤销；2.李德强等16人的居民身份证复印件及集体土地使用权证复印件。拟证明其与本案有利害关系，是本案合法的诉讼主体；3.《西津水利枢纽二线船闸工程项目房屋拆迁补偿与安置具体实施方案》协调申请书及快递单据。拟证明其向横县人民政府提出过协调申请，符合程序；4.225号复议决定。拟证明该决定仅确认行政违法，并未依法撤销方案，即未履行行政复议的职责，而其利益无法得到保障。原告在庭审中补充提交横县人民政府横政办[2016]83号文件，拟证明涉案应当撤销的方案适用的标准依据和（2016）83号文件一致，涉案的补偿方案应当撤销，而不是仅确认违法。 被告市政府对原告李德强等16人提交证据的质证意见：对其证据的合法性、真实性无异议，但认为与本案没有关联性。对于（2016）83号文件，被告认为因为这份是横县政府自行撤销的，所以与本案没有关联性。 被告市政府在法定期限内提交如下证据：1.行政复议申请书、推举代表人函、身份证复印件。证明原告及其他复议申请人申请复议的时间、事项、请求、事实和理由；2.70号文件。证明本案行政复议的事项是横县政府作出的具体行政行为，属于《行政复议法》第十六条规定的行政复议范围，且属于该法第十三条规定的由被告作出行政复议机关的级别管辖范围；3.行政复议受理通知书、行政复议案件提交答复通知书、延期审理通知书、终止行政复议通知书。证明被告受理情况，行政复议程序合法。4.行政复议答复书、证据目录及目录项下证据材料。证明70号文件程序违法、适用横政发[2016]7号文和已经失效的南府规18号文属于适用依据错误，70号文件应确认违法；5.225号复议决定。证明被告作祟25号复议决定认定的时间、事实、理由、法律依据和复议决定结果；6.送达回证。证明实行依法履行办理行政复议案件的相关程序，程序合法。 原告李德强等16人对被告市政府提交证据的质证意见：原告对被告提交的证据1真实性、合法性、关联性没有异议。被告在复议申请书的收文章日期是2019年10月31日，根据行政复议法第17条第二款之规定，该日期即为被告受理案件之日期，其应该在2019年12月31日前做出复议决定。即使是作出延期审理决定，也应当是在2019年12月31日之前。对证据2真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议。对证据3《受理通知书》的真实性、合法性、关联性不予认可。被告没有向原告邮寄受理通知书，也没有提供快递单据来证明曾经向原告邮寄过该通知书。原告怀疑被告是为应诉而专门制作或者伪造该份证据。对《提交答复通知书》真实性认可，对其合法性，关联性不认可。该通知书落款日期为2019年11月11日。根据行政复议法第二十三条规定，本案受理日期为2019年10月31日，被告发送的复议申请副本落款日期为2019年11月11日，但却是在第８个工作日，即2019年11月12日邮寄出来，超过了７日内发送的规定。这足以证明其没有履行行政复议之职责。对于《第三人参加复议通知书》，原告没有见到该文件。对《延期审理通知书》真实性、合法性、关联性不认可。被告没有向原告邮寄《延期审理通知书》，也没有提供快递单据来证明曾经向原告邮寄过该通知书。原告怀疑被告是为应诉而专门制作或者伪造该份证据。同时，该延期通知书落款日期是2019年1月9日。如果被告是在2020年１月9日决定延期一个月到2020年２月９日，而将2020年１月９日，失误打字成2019年１月９日，则证明被告未在2019年12月31日前依法做出复议决定，显然违法。即使是要延期审理，也应该在2019年12月31日之前，做出延期审理决定。但其在2020年１月９日做出延期审理决定，显然于法无据。对《中止复议通知书》真实性认可，对其合法性，关联性不认可。既然被告没有合法的延期审理通知书，即使中止审理，也应当在2019年12月31日之前做出中止审理。本案并无合法的延期审理通知书，故延期审理无事实依据，违反法律规定。则当然也就不应当存在延期审理期间的该份中止审理通知书了。再退而言之，即使是中止审理，也应在受理后，最长的审理期限３个月之内，即2020年1月31日之前，做出中止审理决定，但其迟至2020年２月９日做出中止审理决定，显然于法无据。对证据4真实性认可，对其内容的合法性、关联性不予以认可，达不到被告的证明目的。同时，既然橫县政府在2019年11月20日做出了《答复书》，被告就有条件依法在法定期限内做出复议决定，而其拒不做出复议决定，甚至拒不在法定期限内对原告做出答复，更显其违法性。对证据5真实性、合法性、关联性不认可。对证据6真实性，合法性认可，对其关联性不认可。对于证据7中落款为2020年６月４日的送达回证真实性、合法性、关联性不认可。对编号1182438817592的快递单据认可，但认为不能达到被告的证明目的。对编号1028856164924的快递单据及查询单据真实性、合法性认可，对其关联性无法认可，达不到被告的证明目的。被告邮寄的文件落款日期为2020年２月9日，但该快递单据显示邮寄日期却为2020年２月７日，２月８日即已经被签收，被告应当对此做出合理解释，原告怀疑该份快递单据是被告为了诉讼而制作的。 本院认为，原告庭审中补充提交的横县人民政府横政办[2016]83号文件已经横县人民政府自行撤销，与本案无关联性，本院不予采纳。双方当事人提交的其他证据来源合法，且可以证明本案相关事实，可作为认定本案事实的证据，予以确认。但对证据的证明目的根据本案案情予以综合认定。 经审理查明，横县人民政府根据西津水利枢纽二线船闸工程项目建设需要，拟征收部分集体土地及房屋，并于2016年7月19日，由横县自然资源局发布《征收土地预公告》。2019年4月8日，中华人民共和国自然资源部以《自然资源部关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地的批复》（自然资〔2019〕181号）同意征收包括原告李德强等16人在内的集体土地。2019年6月6曰，横县人民政府发布《横县人民政府关于征收土地方案的公告》，规定土地补偿费和安置补助费按《南宁市人民政府关于实施新一轮征地区片综合地价和统一年产值标准的通知》（南府规〔2019〕5号，以下简称“南府规〔2019〕5号文”）标准执行，青苗及附着物补偿标准按《广西壮族自治区实施办法》第五十五条的规定执行，人员安置釆取货币补偿、社会保障、拆迁安置用地的方式进行。2019年7月11日，横县自然资源局发布《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（二O—九年第十二号），向被征地权利人公开补偿安置方案，显示：除“青苗及地上附着物的补偿标准拟参照横政规〔2018〕7号文件执行”外，其他补偿安置内容基本与横县政府的征收土地方案公告相同。2019年9月23日，横县政府办公室印发70号文件。70号文件中“被拆迁住宅土地的补偿标准”按照《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知》（南府规〔2016〕18号，以下简称“南府规〔2016〕18号文”）执行；“地上建（构）筑物补偿标准”按照横政发〔2016〕7号文规定标准、修正系数等补偿，并根据现行市场价格平衡，参考评估中介机构的评估价进行补偿。原告认为70号文件制定程序违法，补偿安置标准偏低，于2019年11月29日向被告市政府申请行政复议。被告受理后，于2020年1月19日向原告发出南府复议[2019]241号《延期审理通知书》，依据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长审理期限至2020年2月20日。2020年2月19日，被告以“有关案件事实有待进一步与相关部门协调认定”为由，依据《行政复议实施条例》第四十一条第一款第八项的规定，作出南府复议[2019]241号《中止行政复议通知书》。2020年6月28日，被告作出225号行政复议决定，认为：横县人民政府未提交群众意见反映的材料以及横县人民政府只就房屋补偿安置颁布70号文件的情况作出说明，无法判断横县人民政府是否已按规定程序执行。70号文件程序违法；横县人民政府制定70号文件时，南府规〔2016〕18号文已失效，被南府规〔2019〕5号文取代，不应再按照南府规〔2016〕18号文件标准执行；70号文件中“地上建（构）筑物补偿标准”按照横政发〔2016〕7号文规定的标准并参考评估中介机构的评估价进行补偿。但因横县政府已制定横政规〔2018〕7号文，二〇一九年第十二号）中明确“青苗及地上附着物的补偿标准拟参照横政规〔2018〕7号文件执行”，因此，地上建（构）筑物补偿标准不应再适用横政发〔2016〕7号文；虽然70号文件引用失效的南府规〔2016〕18号文、横政发〔2016〕7号文属适用依据错误，但补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则。因横县政府和主管部门相关公告中已明确按有效文件执行，70号中的其他补偿规定内容适当，符合上位文件规定，并且70号涉及公共利益和已签约被征收人利益，不宜采用撤销方式处理。但对已签约的被征收人，如适用标准有误的应按届时有效标准调整。并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定确认横县人民政府作出的70号文件违法。被告于2020年7月2日向原告送达225号复议决定。原告收到后，认为225号复议决定仅确认70号文件违法，但对是否撤销70号文件涉及的实施方案不作任何结论，即未对其复议请求作出全面决定，遂于2020年7月20日向本院提起起诉。 另查明，被告市政府于2019年2月2日发布的南府规〔2019〕5号文规定，从2019年1月1日起实施，2019年1月1日后，经市政府、自治区政府或国务院批准的用地，其征地补偿按新标准执行。南府规〔2016〕18号文自2019年1月1日起停止实施。 双方当事人对于原、被告均具备本案的诉讼主体资格、原告的起诉没有超过起诉期限均无异议，经审查，本院依法予以确认。 综合双方诉辩意见，本案争议的焦点问题是：225号复议决定是否应当撤销。 本院认为，70号文件制定后，横县人民政府未就确定的安置补偿方案听取原告的意见，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村经济组织和农民的意见”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用经济组织和安民的意见……”的规定，违反法定程序；70号文件中“被拆迁土地的补偿标准”、“地上建（构）物补偿标准”分别适用已经失效的南规府规[2016]18号文和横政发[2016]7号文，属于适用依据错误。225号复议决定基于上述事实确认70号文件违法正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定“具体行政行为有下列情形之一的决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：.....2.适用法律错误的；3.违反法定程序的.....”的规定，70号文件应予以撤销。而被告以“虽然《通知》（70号文件）引用失效的南府规〔2016〕18号文、横政发〔2016〕7号文属适用依据错误，但补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则。因横县政府和主管部门相关公告中已明确按有效文件执行，《通知》中的其他补偿规定内容适当，符合上位文件规定，并且《通知》涉及公共利益和已签约被征收人利益，不宜采用撤销方式处理。但对已签约的被征收人，如适用标准有误的应按届时有效标准调整。”由，认为不宜采用撤销方式处理。对此，本院认为，虽然补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则，但被告在诉讼中并未提交可供有效执行的规范性文件；虽然70号文件涉及社会公共利益，但被告未提交证据证明撤销70号文件“会给国家、社会公共利益造成重大损害”；同时被告也未提交充分的证据证明撤销70号文件会给其他已签约人的利益造成损害。因此被告确认70号文件违法但不作撤销处理，缺乏事实依据，不符合《中华人民共和行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”不予撤销的情形。综上，被告作出的225号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，但处理明显不当。 关于225号复议案件审理的程序。原告李德强等十六人主张225号复议案件没有在法定期限内作出决定，审理程序违法。被告的该主张业经本院（2020）桂71行初52号行政判决确认：原告已作出225号复议决定，并送达原告，符合法律、法规规定。虽然被告在审理中225号复议案件中程序存在明显轻微瑕疵，但并未实际损害原告的合法权益，原告亦在法定期限内向本院提起行政诉讼，被告作出复议决定的行为未构成行政行为违法的情形，原告要求确认被告不依法在法定期间内做出行政复议决定的行为违法，依据不足。故原告主张审理程序违法不能成立。 综上所述，被告市政府作出225号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，但处理明显不当。原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十第一条第一款第六项的规定，判决如下： 一、撤销被告南宁市人民政府南府复议[2019]225号《行政复议决定书》； 二、责令被告南宁市人民政府在法定期限内重新作出决定。 本案案件受理费50元（原告已缴纳），由被告南宁市人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至广西壮族自治区高级人民法院,并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用人民币50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓、减、免交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长 胡青兮 审 判 员 廖防修 审 判 员 袁宇飞 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 谢 瑜 书 记 员 庞 嫱 附：原告名单如下 原告李德强，男，1970年7月11日出生，住广西横县。 原告于乃建，男，1959年12月18日出生，住广西横县。 原告于武银，男，1988年2月10日出生，住广西横县。 原告李德荣，男，1968年7月23日出生，住广**横县南乡镇红宜村委大塘村。 原告于献慰，男，1970年4月8日出生，住广西壮族自治区横县南乡镇红宜村委大塘村。 原告于献艺，男，1973年5月4日出生，住广西壮族自治区横县南乡镇红宜村委大塘村。 原告于乃岳，男，1968年5月18日出生，住广西横县，。 原告于乃春，男，1977年12月8日出生，住广西横县。 原告于乃昌，男，1963年7月18日出生，住广西横县。 原告于乃伸，男，1982年5月6日出生，住广西横县。 原告于滔，男，1984年3月10日出生，住广西横县。 原告于乃清，男，1953年6月11日出生，住广西横县。 原告于枢，男，1985年2月8日出生，住广西横县。 原告于乃况，男，1966年8月14日出生，住广西横县。 原告韦必山，男，1955年1月18日出生，住广西壮族自治区横县南乡镇红宜村委大塘村。 原告于乃创，男，1963年8月14日出生，住广西横县。 附：适用法律： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （六）明显不当的。 《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （三）具体行政行为有下列情形之一的决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： 2.适用依据错误的； 3.违反法定程序的； 5.行政行为明显不当的。