河南省沈丘县人民法院行 政 判 决 书(2020)豫1624行初27号原告沈丘县大地春农业有限公司。住所地：沈丘县周营乡黄孟营行政村；统一社会信用代码：91411624MA44JAGR18。法定代表人王春红，经理。委托代理人周正，河南恪信律师事务所律师。执业证号：14116200810893175。委托代理人毛瑞敏，河南恪信律师事务所律师。执业证号：14116201811040277。被告沈丘县自然资源局。住所地：沈丘县行政新区金光大道群贤路；统一社会信用代码：11411728MB1C877353。法定代表人朱丽，局长。委托代理人张宏伟，沈丘县自然资源局监察大队工作人员。委托代理人卢锋，沈丘县自然资源局法律顾问。原告沈丘县大地春农业有限公司诉被告沈丘县自然资源局请求撤销责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭进行了审理。原告沈丘县大地春农业有限公司的法定代表人王春红及委托代理人周正、毛瑞敏，被告沈丘县自然资源局的委托代理人张宏伟、卢锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈丘县大地春农业有限公司诉称：我公司自2017年12月开始租赁沈丘县周营乡黄孟营行政村荒废地从事瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木的种植和销售。我公司在租赁地上种植花卉、苗圃之前，依法签订了土地租赁合同，并依法向租赁所在地周营乡和沈丘县相关农业部门提出申请并获得批准。2020年5月26日，被告违法向原告下发《沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》，强行要求我公司清理租赁土地上的种植物。被告的行为严重侵犯了我公司的合法权益，我公司无奈诉至法院。请求：1、立即撤销沈丘县自然资源局出具的《沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。原告沈丘县大地春农业有限公司提供的证据有：第一组证据：1、原告的营业执照；2、法定代表人身份证明及身份证复印件。证明目的：原告的身份以及诉讼主体资格。第二组证据：1、原告与周营镇黄孟营行政村27户村民签订的协议书一份；2、周营镇国土资源管理所向沈丘县国土资源局出具的承诺书一份；3、周营镇人民政府作出的周政[2018]52号文件一份;4、周营镇人民政府作出的周政[2018]48号文件一份。证明目的：1、证明原告使用的土地系合法流转，取得双方依法签订土地流转协议。2、被告的下级单位对原告使用的土地依法进行监督管理，并向被告进行承诺履行监管职责的事实。3、证明原告通过52号文件向被告的相关部门报备的事实。4、证明原告对流转土地的使用是经被告县、乡两级部门批准，并以批复的形式予以准许的事实。第三组证据：被告向原告下发的沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书。证明目的：1、被告作出的该行政行为侵犯了原告的权利，加重了原告的义务。2、结合第二组证据证明被告的具体行政行为侵犯了原告的利益，违背了诚实信用原则。被告沈丘县自然资源局辩称：本案所涉责令停止土地违法行为通知书，不具有可诉性。法院应当依法驳回起诉。理由：一、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第六项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院的受案范围。二、根据《行政处罚法》第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正通知书，应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置阶段性行为。因为根据《行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案、调查、告知、责令改正、听证、作出处罚等若干程序。本案当中被诉的责令通知书是被告对原告违法行为处罚前的一个阶段性行为，是行政处罚的一个环节。行政诉讼法意义上的行政行为，是指具有行政职权的机关和组织作出对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响的行为。对于行政程序中的相对人权利义务，未产生实际影响的过程性行为，阶段性行为不属于行政机关的具体行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免影响行政权行使的独立性和完整性。所以我们认为本案所涉的通知书，不具有可诉性。被告沈丘县自然资源局提交的证据有：沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书及送达回证。证明目的：在发现原告的违法行为后，在作出行政处罚之前按照法律规定下发责令停止通知书责令限期改正。经审理查明，2017年10月1日，王春红与周营镇黄孟营行政村27户村民签订了土地租赁协议，租赁土地搞规模化种植。2017年12月4日，王春红注册成立了沈丘县大地春农业有限公司。2018年6月4日，周营镇人民政府下发《关于沈丘县大地春农业有限公司规模化种植配套设施用地申请的批复》：“沈丘县大地春农业有限公司：你公司申请在黄孟营行政村规模化种植配套设施建设项目，经镇班子会议研究符合周营镇规模化种植配套设施的发展规划，同意你公司按照国家相关政策依法依规经行实施。”2018年6月12日，周营镇人民政府下发《关于申请沈丘县大地春农业有限公司规模化种植配套设施备案的报告》：“沈丘县国土资源局、农牧局：为适应现代化农业发展需要，促进设施农业健康有序发展，沈丘县大地春农业有限公司在周营镇黄孟营村南依法流转土地57亩，用于规模化种植，根据项目需要，该公司需要使用位于黄孟营村南集体土地，建设规模化种植配套设施。用地单位与黄孟营行政村签订了土地流转协议书。经审核：该公司与村民签订了土地租赁协议书，该项目用地符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）檔规定要求。设施农业用地经批准后，周营镇将加强设施农用地监管，确保该项目按照农业生产用途使用土地，不破坏耕作层，不建永久性建筑物，并在土地承包期满后监督经营者按照土地复垦要求进行复耕。先申请将该设施农业项目预备案，请预审。”期间，原告在该租赁土地上搞瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木的种植。2020年5月26日，被告以王春红未经合法批准，非法占用周营镇黄孟营行政村基本农田11310平方米植树造林、发展林果业的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《河南省基本农田保护条例》第十七条、《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》的规定为由，作出沈自然停通字（2020）第5-1号《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》：“1、责令退还非法占用的土地；2、限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的房屋，纠正植树造林、发展林果业的行为，恢复土地原状。”原告不服，提起诉讼。本院认为，综合各方当事人的诉辩意见及业已查明的案件事实,本案争议焦点可归纳如下:一、原告诉请撤销沈丘县自然资源局作出的《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》是否属于行政诉讼的受案范围;二、若属于,则案涉《责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》是否合法。关于争议焦点一。责令停止土地违法行为恢复土地原状在其概念、性质与内容以及形式上有别于行政处罚，其行为本质属于行政命令，要求行为人履行相应义务，若相对人不履行行政命令，则会受到行政处罚或行政强制执行的后果。本案中，沈丘县自然资源局作出的责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书尽管不是以决定书的形式发出，但其实质已为相对人设定了相关的法律义务，产生了实质影响，故认定被诉的责令停止土地违法行为恢复土地原状通知仍是一个行政命令，属可诉的行政行为，沈丘县自然资源局辩称责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书属于行政程序中的过程性行为，对当事人不产生实质性影响，不具有可诉性的意见没有法律依据，不予采纳。关于争议焦点二。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“非农建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《基本农田保护条例》第十七条规定,“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”本案中，原告虽然签订了《土地流转协议》并经有关部门审核，本应当依法依规按照农业生产用途使用基本农田，但原告在该土地上种植瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木发展林果业，违反了国家有关保护基本农田法律、法规的相关规定。《基本农田保护条例》第三十三条规定,“违反本条例规定,占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田,毁坏种植条件的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理,恢复原种植条件……”。依据上述规定,被告责令原告停止土地违法行为恢复土地原状并无不当。原告诉称其租赁的土地为荒废地且从事瓜果蔬菜、果树、苗圃、花卉、绿化树木的种植符合规定，因原告未提供证据证明且与本院查明的事实不符，其诉请本院不予支持。综上，沈丘县自然资源局作出的《沈自然停通字（2020）第5-1号责令停止土地违法行为恢复土地原状通知书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告沈丘县大地春农业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈丘县大地春农业有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。审 判 长  许进举人民陪审员  刘来军人民陪审员  王炳蔚二〇二〇年九月二十七日书记 员代  颖