银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初95号原告宁夏光耀房地产开发有限公司。法定代表人马某1，该公司董事长。委托代理人汪某，住重庆市彭水县，系该公司职员（特别授权）。被告银川市兴庆区综合执法局。法定代表人马某2。行政机关出庭负责人马保强，该局副局长。委托代理人常某，该局直属二中队工作人员。委托代理人宋某，宁夏方和圆律师事务所律师（特别授权）。被告银川市综合执法监督局。法定代表人邓某。委托代理人史某。委托代理人金某，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。委托代理人靳某，宁夏浩晟律师事务所实习律师。原告宁夏光耀房地产开发有限公司（以下简称光耀公司）不服被告银川市兴庆区综合执法局（以下简称兴庆区综合执法局）、银川市综合执法监督局城乡建设行政处罚及行政复议一案，于2020年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告光耀公司的委托代理人汪某，被告兴庆区综合执法局副局长马保强及其委托代理人常某、宋某，被告银川市综合执法监督局的委托代理人史某、金某、靳某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告光耀公司诉称，2019年10月29日，被告兴庆区综合执法局以原告开发建设的光耀上城二期商住项目7＃办公楼，未组织竣工验收擅自将20-26层用于“全季酒店”自行经营为由，依据《建设工程质量管理条例》第五十八条的规定，对原告罚款898443元。原告对该行政处罚决定不服，向银川市综合执法监督局申请行政复议，银川市综合执法监督局维持了兴庆区综合执法局作出的行政处罚决定。原告认为，被告兴庆区综合执法局作出的行政处罚决定、银川市综合执法监督局作出的行政复议决定存在认定事实不清，适用法律错误。原告在被告兴庆区综合执法局组织的听证会上提交了有勘察、设计、施工、监理、建设五方责任主体加盖单位印章的《工程竣工验收备案表》，证明被告兴庆区综合执法局作出本案行政处罚决定前，原告涉案工程已经施工完毕并验收合格，具备交付使用条件。二被告混淆了工程竣工验收和竣工备案两种情况，从而导致认定事实不清、适用法律错误。综上，原告为维护合法权益，诉至法院，请求判令：1.撤销被告兴庆区综合执法局作出的银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》及银川市综合执法监督局作出的银综执行复决字﹝2020﹞3号《行政复议决定书》;2.本案诉讼费由二被告承担。原告光耀公司为证实自己的主张，向本院提交了下列证据：证据一：1-1《建设工程消防验收意见书》两份；1-2《光耀上城二期7#楼项目现场竣工验收会议纪要》两份；1-3《工程竣工备案表》一份。证明：1.原告开发的涉案工程于2018年10月11日、10月29日经过消防验收合格。2.原告于2018年11月16日组织勘察、设计、施工、监理五方主体对涉案工程进行竣工验收，初验合格，银川市建设工程质量监督站兴庆分站（以下简称银川市质监站）工作人员参与竣工验收监督管理工作。2019年5月14日，原告再次组织五方验收主体对涉案工程进行复验，确认验收合格。证据二：《建筑工程施工许可证》两份。证明：原告向银川市质监站办理涉案工程竣工验收备案时，质监站要求原告在已经取得涉案整体工程项目施工许可证之外另行补办玻璃幕墙专项工程施工许可证。玻璃幕墙施工许可证在银川市质监站与行政审批局的协调下于2019年10月办理完毕。因此，原告未能办理竣工资料备案，系因主管行政机关增设相关审批文件所致。被告兴庆区综合执法局辩称，一、被告作出的行政处罚决定程序合法。被告接收银川市住房和城乡建设局（以下简称住建局）移交的违法行为线索后，即对原告光耀公司开发建设的涉案工程项目未经竣工验收即交付使用的违法行为进行立案调查。被告依法向原告送达了《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》并组织了听证，根据原告提出的陈述、申辩理由及相关证据，经行政机关负责人集体讨论作出本案行政处罚决定，处罚程序符合法律规定。二、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。经调查核实，原告光耀公司对涉案7#办公楼20层-26层未通过竣工验收并取得验收备案即投入使用的事实予以认可，结合银川市质监站出具的《建设工程质量问题通知书》，认定原告存在未组织涉案工程竣工验收，擅自交付使用的违法行为。考虑原告违法行为未造成其他危害后果，依据《建设工程质量管理条例》《宁夏回族自治区住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准》相关规定对其作出行政处罚。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当，应予维持。原告光耀公司诉请于法无据，应予驳回。被告兴庆区综合执法局向本院提交了下列证据：证据一：1-1《光耀上城二期商住项目7#办公楼工程违法违规行为线索移交函》（以下简称《移交函》）一份；1-2银质监（兴庆分站）2019-090号《建设工程质量问题通知书》一份；1-3调查询问笔录一份；1-4《银川市建设工程中标通知书》一份；1-5《建设工程施工合同》一份；1-6《建筑工程施工许可证》（编号：640102201604280301）一份；1-7营业执照（副本）一份；1-8照片十六张；1-9《关于光耀上城二期商住项目7#办公楼未竣工验收先使用的情况说明》一份。证明：1.被告接到住建局移交的违法行为线索移交函后，通过调查收集证据，发现原告开发建设的涉案工程存在未经组织竣工验收合格即交付使用的违法行为。2.涉案工程合同价为44922161元。证据二:2-1《兴庆区综合执法局行政处罚事先告知书》及送达回证各一份；2-2《兴庆区综合执法局行政处罚听证告知书》及送达回证各一份；2-3《行政处罚听证通知书》及送达回证各一份；2-4《案件审核委员会讨论行政处罚案件记录》一份；2-5银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》及送达回证各一份；2-6银兴政办发﹝2016﹞135号关于印发《银川市兴庆区城市管理综合执法局(大队)主要职责机构设置和人员编制规定》、银川市人民政府银政发〔2017〕232号《关于划转市住建局等部门行政执法事项的通知》各一份。证明：被告依法具有对原告违法行为作出行政处罚的职权,被告作出的行政处罚决定符合法律规定。证据三：3-1《听证笔录》一份；3-2《工程竣工验收备案表》两份。证明：1.原告在听证会上认可外玻璃幕墙工程未取得施工许可证，导致无法在银川市建设工程质量监督站办理备案手续，未取得工程竣工验收合格备案证。2.原告听证会上出示了一份加盖五方验收单位印章的工程竣工验收备案表，该备案表中各单位未签署验收合格意见和日期。被告作出本案行政处罚决定后，原告才对涉案工程进行竣工验收备案并提供了备案日期为2019年12月11日的《工程竣工验收备案表》，说明被告作出本案行政处罚决定前，原告涉案工程确实存在未经过竣工验收合格已交付使用的事实。被告银川市综合执法监督局辩称：一、被告作出的行政复议决定程序合法。被告受理原告提出的行政复议申请后，即向被告兴庆区综合执法局送达了复议申请书副本及《提出答复通知书》。根据双方提交的意见、相关证据及依据，经审查作出行政复议决定并送达双方当事人，复议程序符合法律规定。二、被告作出维持原行政行为的行政复议决定认定事实清楚、适用法律准确、处罚适当，应予维持。根据银川市质监督站向原告下发的《建设工程质量问题通知书》、住建局《移交函》、被告兴庆区综合执法局制作的调查询问笔录以及原告提交的《关于光耀上城商住项目办公楼未竣工验收先试用的情况说明》《工程竣工验收备案表》等证据，充分证明被告兴庆区综合执法局作出本案行政处罚决定前，原告涉案工程存在未竣工验收已交付使用的违法行为，兴庆区综合执法局依据《建设工程质量管理条例》作出行政处罚并无不当。综上，被诉行政处罚行为及行政复议决定实体和程序均符合法律规定，应予维持。原告诉请的事实及理由均不成立，应予驳回。被告银川市综合执法监督局向本院提交了以下证据：证据一：1-1《行政复议案件受理审批表》一份；1-2《行政复议受理通知书》及送达回证各一份；1-3《提出答复通知书》及送达回证各一份。证明：被告依法受理原告提出的行政复议申请，程序合法。证据二：2-1《移交函》一份；2-2《兴庆区综合执法局立案审批表》《调查报告》《终结调查报告》各一份；2-3《行政处罚事先告知呈批表》《行政处罚事先告知书》及送达回证各一份；2-4《行政处罚听证告知书》《行政处罚听证通知书》及送达回证各一份、《听证笔录》《案件审核委员会讨论行政处罚案件记录》各一份、银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》及送达回证各一份；2-5兴庆区综合执法局调查核实的相关证据一组：《建设工程质量问题通知书》《调查询问笔录》《银川市建设工程中标通知书》《建设工程施工合同》《建设工程施工许可证》《营业执照》《关于光耀上城二期商住项目7#办公楼未竣工验收先试用的情况说明》各一份、现场照片10张；2-6《行政复议答复书》《行政复议决定书》各一份、送达回证两份。证明：经审查，被告认为兴庆区综合执法局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处罚内容适当，作出维持原行政行为的行政复议决定并送达双方当事人。经庭审质证，原告光耀公司对被告兴庆区综合执法局提交的证据提出如下异议：对证据一中1-8的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该证据违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）关于行政机关调查、检查的规定，证据形式不合法不应采信；对其他8份证据的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，认为上述证据不能达到被告的证明目的。对证据二中2-6的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对2-5的真实性予以认可，合法性、关联性及证明目的不予认可，认为被告作出的行政处罚所依据的事实未查清，依据不充分，不应采信；对其他4份证据的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，认为上述证据不能达到被告的证明目的。对证据3-1的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，认为该证据不能达到被告的证明目的；对3-2的真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可。原告认为听证会上提交的五方验收主体签字盖章的《工程竣工验收备案表》能够证明涉案工程已经通过竣工验收可以交付使用，未完成竣工验收备案不代表未通过竣工验收。被告银川市综合执法监督局对被告兴庆区综合执法局提交的证据一至三的真实性、合法性、关联性及证明目的均予认可。对被告银川市综合执法监督局提交的证据提出如下异议：对证据一的真实性、合法性、关联性及证据目的均予认可。对证据二的质证意见与被告兴庆区综合执法局证据二的质证意见相同。被告兴庆区综合执法局对被告银川市综合执法监督局提交的证据一至二的真实性、合法性、关联性及证明目的均予认可。被告兴庆区综合执法局、银川市综合执法监督局对原告光耀公司提交的证据提出如下异议：对证据1-1的真实性、合法性、关联性及证明目的均予认可；对1-2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为原告听证时未提交该证据，不能作为撤销行政行为的依据；对1-3的真实性予以认可，合法性及证明目不予认可，认为该组证据充分证实涉案行政处罚决定作出前原告涉案工程未经过竣工验收合格已交付使用。对证据二的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可，认为该组证据不能达到原告的证明目的。本院对上述证据认证如下：对原告光耀公司提交的证据一至二的真实性、合法性、关联性本院予以采信，证明目的不予采信。对被告兴庆区综合执法局提交的证据1-8，该证据不符合《行政处罚法》第三十七条第一款的规定，对其合法性本院不予采信；对证据一中其他证据的真实性、合法性、关联性本院予以采信，证明目的结合双方提交的其他有效证据予以认定。对证据2-5的合法性本院不予采信；对证据二中其他证据的真实性、合法性、关联性及证明目的，本院予以采信。对证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的，本院予以采信。对被告银川市综合执法监督局提交的证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的，本院予以采信。对证据二中《行政处罚决定书》《行政复议决定书》的合法性不予采信，对其他证据的真实性、合法性、关联性本院予以采信，证明目的结合双方提交的其他有效证据予以认定。经审理查明，2019年6月11日,银川市质监站向光耀公司出具《建设工程质量问题通知书》,指出其开发建设的光耀上城二期商住项目7#办公楼存在未组织竣工验收已交付使用的问题。2019年6月28日,住建局向兴庆区综合执法局发出《移送函》(建管科**),将光耀公司涉嫌未组织竣工验收交付使用的案源信息移交兴庆区综合执法局。2019年7月30日,光耀公司项目经理在兴庆区综合执法局接受询问时陈述:“该工程已于2018年11月份通过银川市质量监督站的初验…工程验收资料于2018年11月报市质监站审核完毕，因消防手续及建设规划手续未完成，导致7号楼竣工验收手续未通过。”2019年9月29日,兴庆区综合执法局向光耀公司送达《行政处罚事先告知书》（银兴综罚告字[2019]ZSE第002号)及《行政处罚听证告知书》,告知光耀公司拟作出的处罚以及享有陈述、申辩和听证等权利。10月10日，光耀公司提出听证申请，兴庆区综合执法局出具听证通知书，通知其于10月22日上午参加听证。2019年10月22日上午，兴庆区综合执法局召开听证会，会议记录载明“从目前听证情况看，双方对下列事实予以确认：1.2018年11月光耀公司组织相关方进行了工程质量验收，并按质监站的规定进行了整改，但截止2019年6月未取得备案手续；2.未取得质监站备案手续是因为建设工程质量管理条例于2019年4月18日进行了修订，导致手续增加，相关备案手续无法办结。”听证会后，兴庆区综合执法局负责人于10月28日对案件进行了集体讨论。2019年10月29日，兴庆区综合执法局作出银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》,认定光耀公司未组织涉案工程竣工验收合格已交付使用的行为违反《建设工程质量管理条例》第十六条的规定,依据该法第五十八条第（一）项决定对光耀公司罚款898443元。该处罚决定于2019年10月30日向光耀公司直接送达。光耀公司不服该行政处罚决定，于2019年12月25日向银川市综合执法监督局申请行政复议。银川市综合执法监督局于2020年2月19日作出银综执行复决字﹝2020﹞3号《行政复议决定书》，维持兴庆区综合执法局作出的上述行政处罚决定并送达双方当事人。光耀公司仍不服，诉至本院，请求判如所请。另查明，光耀公司开发建设的光耀上城二期商住项目7#办公楼中标价为44922161元。该工程于2015年10月开工建设，于2016年4月28日取得银川市审批服务局核发的《建筑工程施工许可证》，于2018年10月11日、10月29日通过消防验收。光耀公司自认于2018年12月将7#办公楼20层-26层作为自己经营的“全季酒店”使用。2018年11月16日、2019年5月14日，光耀公司作为建设方先后组织勘察、设计、施工、监理五方主体对该工程进行初验和复验，于2019年12月11日取得工程竣工验收备案。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十六条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”根据银川市人民政府银政发〔2017〕232号《关于划转市住建局等部门行政执法事项的通知》规定,决定将银川市住建局等八个部门的行政执法事项划转或下放至市和辖区综合执法（监督）局。开展城市执法体制改革后,由综合执法机关行使城市绿化、市政设施、房产管理、建筑管理、开发拆迁管理等法律、行政法规规定的行政处罚权,原有关行政主管部门不再行使已由综合执法机关集中行使的行政处罚权。据此，被告兴庆区综合执法局作为综合执法机关,有权对辖区内违反城乡建设的行为实施行政处罚。庭审中，原告光耀公司对二被告作出行政处罚与行政复议决定的程序没有异议,本案争议焦点是被诉行政处罚决定和行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确。关于诉行政处罚决定和行政复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：…（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件…建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第五十八条规定：“违反本条例规定，建设单位有下列行为之一的，责令改正，处工程合同价款2%以上4%以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任：（一）未组织竣工验收，擅自交付使用的；（二）验收不合格，擅自交付使用的；（三）对不合格的建设工程按照合格工程验收的。”本案中，根据原告光耀公司提交的《工程竣工验收备案表》记载，有勘察、设计、施工、监理、建设单位五方主体签署验收合格意见的时间为2019年11月22日。因此，被告兴庆区综合执法局作出本案行政处罚决定前原告涉案工程并未取得五方验收主体签署的竣工验收合格意见文件。被告兴庆区综合执法局据此认定原告光耀公司存在涉案工程未经过竣工验收合格已交付使用的违法行为，认定事实清楚。根据原告上述违法行为，被告兴庆区综合执法局应当依据《建设工程质量管理条例》第五十八条第（二）项之规定作出行政处罚，其引用该条第（一）项之规定，与查明的事实明显不符，属于适用法律、法规错误。综上，被告兴庆区综合执法局作出的被诉行政处罚决定、银川市综合执法监督局作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，符合法定程序，但适用法律、法规错误。对原告光耀公司主张撤销《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告银川市兴庆区综合执法局于2019年10月29日作出的银兴综罚决字[2019]ZSE第002号《行政处罚决定书》；二、撤销被告银川市综合执法监督局于2020年2月19作出的银综执行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告银川市兴庆区综合执法局和银川市综合执法监督局共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 马 豪审判员 卓光泽人民陪审员 祁秀红 二〇二〇年九月十八日（法官助理 马 超书记员 叶 惠附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。