浙江省杭州市江干区人民法院 行 政 判 决 书 (2019)浙0104行初230号 原告阮晓宇，男，汉族，1966年12月29日出生，住杭州市西湖区。 被告杭州市司法局，住所地杭州市江干区解放东路**市民中心**。 法定代表人吴声华，局长。 委托代理人徐扬眉、曹士凡。 被告杭州市人民政府，，住所地杭州市江干区解放东路** 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人尹琰茗、候德力。 原告阮晓宇诉被告杭州市司法局政府信息公开及被告杭州市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年3月11日公开开庭进行审理。原告阮晓宇，被告杭州市司法局委托代理人曹士凡，被告杭州市人民政府的委托代理人尹琰茗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告杭州市司法局于2019年7月31日作出[2019]16号《政府信息公开告知书》，答复原告阮晓宇：根据国务院第711号令《中华人民共和国政府信息公开条例》，行政机关聘任、变更、解聘政府法律顾问的备案信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。为提高政府工作的透明度，本着便民原则向你提供相关信息。根据工作要求，我市行政机关聘任、变更、解聘政府法律顾问的，聘用单位需在原省法制办建立的“浙江省政府法律顾问信息服务系统”中登记录入政府法律顾问聘用记录。2019年7月19日经检索该系统，查询到2014年至2019年间杭州卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）聘用周德海律师担任法律顾问的记录，聘用时间分别分2017年1月1日至2017年12月31日、2017年4月1日至2018年3月31日，未查询到其聘用周良循律师担任法律顾问的记录。原告阮晓宇对此不服，向被告杭州市人民政府申请行政复议，被告杭州市人民政府于2019年9月25日作出杭政复[2019]335号《行政复议决定书》，决定维持被告杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》。 原告阮晓宇诉称，一、原告依申请信息内容描述清晰，用途明确，属《政府信息公开条例》第二条规定的范畴，毋容置疑，被告杭州市司法局拒绝依申请公开行为明显不当。原告2019年7月10日因核对市卫健委非法聘用非政府机构正式法律顾问参与行政诉讼的目的，向被告杭州市司法局申请获取“2014年至2019年间杭州市卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）依据市政府杭政办函[2015]137号《杭州市政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》第3条第（二）项有关‘各级各部门聘请专家、律师…应当自聘任、变更、解聘之日起15日内报市法制办备案’的规定，履行向贵局（原市法制办）报请聘用浙江尹天律师事务所周德海（现转入浙江泽大律师事务所）、周良循两律师为该委（该局）行政机关‘法律顾问’备案登记的相关政府信息资料”。被告杭州市司法局拒绝公开，原告履行了行政复议程序。被告杭州市司法局认定该依申请不属《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息明显错误。政府机关聘用律师顾问的目的和作用经国务院、省政府、市政府有关文件说明已很清晰，是中央贯彻“依法治国、依法执政”的具体主要举措，被告杭州市人民政府发布的[2015]137号也明确制定了《推行意见》，因此市卫健委（原市卫生局，原市卫计委）履行上级政府规定，实施备案程序属依法行政履职行为，市局（原市法制办）作为该政策具体的落实机构，组织市属机构进行备案登记成为其行政履职工作内容之一，属具体行政管理行为，非内部监督行为，该政府信息符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的范畴，必须依申请公开。 二、被告杭州市人民政府所谓“实体方面”认定行政概念完全错误，无视自己制定的制度执行力，糊弄人民明显不当，丧失基本政治底线。被告杭州市人民政府自己制定杭政办函[2015]137号就是对国务院、省政府有关推行“政府法律顾问制度”的贯彻和执行，是执行者也是贯彻者，文件不能“空转”，对此没有自我清晰认知，角色严重错位。作为一个执政党组建的政府，任何一级政府制定颁布的政策、制度或规定（除内部人员晋级、褒奖制度等）目的是达到执政工作成效，不能“空转”，均具有内部性和外部性，各级政府本身就是对所辖区域实施行政管理的组织机构，其政策、制度或规定调整对象就是具有外部性的人民群众（包括原告），是具体行政管理行为，即所谓“为民执政”被告杭州市人民政府不承认这一基本点，就属一个笑话。 被告杭州市人民政府的文件一经颁布，市卫健委必须依规执行，被告杭州市司法局（原市法制办）需将其列入日常行政履职工作，原告作为行政管理相对人及行政诉讼当事人就有权核实行政机构聘用律师应诉的程序合法性，被告杭州市司法局和市政府本应支持原告的依申请行为。 而行政机构依据该文件在行政诉讼过程中聘用律师，向法院出具授权委托书实际出庭参与和当事人（行政管理相对人）应诉程序，在法院裁判文书中署名就具有了外部性的实体事实，这是司法常识。 因此被告杭州市人民政府所谓“备案要求被申请人对区、县（市）政府和市政府部门是否建立并实施政府法律顾问制度进行监督的措施，其调整对象不具有外部性，对行政管理相对人的权利义务并不产生实际影响……”结论明显属根本性错误，刻意混淆基本行政概念和行政事实，在偷换概念，明显是在糊弄社会和原告。 三、被告杭州市司法局本应提供自己原始备案信息，仅提供己注销的省信息服务系统内所谓检索查询结论，明显是在偷换概念，糊弄原告，被告杭州市人民政府对此没有履行复议职责，程序明显不当，复议结论错误。依据被告杭州市人民政府[2015]137号文件及之前相关规定，市卫健委（原市卫生局、原市卫计委）在聘用周德海、周良循过程中，必须依法依规向原市法制办履行备案程序并提供相应书面资料（非仅所谓的上诉信息系统），被告杭州市司法局（原市法制办）必然有相应原始记录即原告依申请政府信息资料的存在，其两机构改制合并不影响原备案登记资料的移交，履职工作的延续，否则原市法制办就是存在渎职事实。 被告杭州市司法局脱离原市法制办应有原始备案记录这一事实，即自己日常是否在履行“法律顾问”备案登记行政管理基本职责的事实，以业己注销的“浙江省政府法律顾问信息服务系统”检索查询结果告知原告，且没有依法向原告提供从该系统中检索查询时截屏资料，证明该检索查询事实程序的存在，口说无凭，明显是在糊弄原告。另：被告杭州市司法局所谓的检索查询结论，明显存在矛盾，周德海聘用时间2017年1月1日至2018年3月31日出现2017年4月1日至12月31日重叠时间，如此两次聘任上传系统，可能吗。被告杭州市人民政府在复议环节，未对上述情况进行任何核实，只字不提，回避基本事实，明显属程序缺失、不当，因此复议结论明显错误。 四、被告杭州市人民政府的复议机构设置在被告杭州市司法局下属处室，即被告杭州市司法局自己代表被告杭州市人民政府履行对自己政府信息公开履职行为的复议程序，明显存在行政错位事实，本复议决定的程序合法性待商榷。综上所述，请人民法院支持原告的上述诉求。诉讼请求：依法撤销被告杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》，撤销被告杭州市人民政府作出的杭政复[2019]335号《行政复议决定书》，责令被告杭州市司法局公开依申请的真实信息。 原告阮晓宇向本院提交了以下证据： 1.被告杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》，拟证明诉讼载体的事实存在。 2.原告向被告杭州市人民政府提交的《行政复议申请书》，拟证明原告行政复议主张的事实存在。 3.被告杭州市人民政府作出的杭政复[2019]335号《行政复议决定书》，拟证明该行政复议决定的事实存在。 被告杭州市司法局辩称，一、被诉具体行政行为的主要内容。2019年7月10日，被告杭州市司法局收到原告阮晓宇提交的政府信息公开申请，申请获取“2014年至2019年间杭州卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）依据市政府杭政办函[2015]137号《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》第3条第（二）项有关‘各级各部门聘请专家律师…应当自聘任、变更、解聘之日起15日内报市法制办备案’的规定，履行向贵局（原市法制办）报请聘用浙江尹天律师事务所周德海（现转入浙江泽大律师事务所）、周良循两律师为该委（该局）行政机‘法律顾问’备案登记的相关政府信息资料。”2019年7月31日，被告杭州市司法局制作了信息公开告知书，对原告答复如下：“行政机关聘任、变更、解聘政府法律顾问的备案信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息”。 二、被告杭州市司法局作出该具体行政行为的依据。2019年5月15日施行的国务院第711号令《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这一规定将政府信息界定为行政机关“在履行行政管理职能过程中”产生。原告申请公开的案涉信息为市卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）向被告杭州市司法局（原市法制办）报送备案的政府法律顾问聘任、变更和解聘信息。该备案信息是被告杭州市司法局（原市法制办）对包括市卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）在内的市政府部门是否建立并实施政府法律顾问制度进行监督的内部信息。因该备案要求是被告杭州市司法局（原市法制办）承担全市政府法律顾问工作指导、监督和协调职责的具体体现，其调整对象不具有外部性，对公民、法人和其他组织等行政管理相对人的权利义务并不产生实际影响，故不属于被告杭州市司法局履行行政管理职能的措施，由此而产生的信息也不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息范畴。 在实际工作中，政府法律顾问相关备案工作均通过在浙江省政府法律顾问信息服务系统中录入本单位政府法律顾问的聘用、变更和解聘信息的方式进行。被告杭州市司法局作出案涉[2019]16号告知书中提供的有关聘用记录信息是查询日当日该系统保存的信息记录。因此，被告杭州市司法局作出案涉[2019]16号告知书，告知原告所申请信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所称的政府信息，但出于便民原则提供相关信息的行为于法有据，并无不当。 三、被告杭州市司法局作出该具体行政行为的程序。2019年7月10日，被告杭州市司法局收到原告提出的政府信息公开申请。2019年7月31日，被告杭州市司法局作出案涉[2019]16号《政府信息公开告知书》并予邮寄。该政府信息公开答复程序符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定程序合法，并无不当。 综上，被告杭州市司法局作出的政府信息公开答复行为事实清楚，法律依据充分，程序合法。原告的诉讼缺乏事实和法律依据，其诉讼请求不成立。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市司法局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.[2019]16号《政府信息公开告知书》及邮寄凭证，拟证明被告杭州市司法局作出信息公开告知的具体内容及送达情况。 2.原告申请公开时提交的申请材料，信息公开处理平台页面截图，拟证明原告向被告杭州市司法局提出了公开申请，及其所提交材料的情况。 法律依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》 被告杭州市人民政府辩称，一、被告杭州市人民政府作出的行政复议决定，程序合法，并无不当。原告阮晓宇请求撤销杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》，于2019年8月5日向被告杭州市人民政府申请行政复议。被告杭州市人民政府予以受理并进行了审理。经审理，被告杭州市人民政府于2019年9月25日作出杭政复[2019]335号《行政复议决定书》并邮寄给原告。被告杭州市人民政府的行政复议审理程序，符合《行政复议法》笫十七条第一款、第三十一条第一款之规定，程序合法，并无不当。 二、被告杭州市人民政府作．出的行政复议决定，事实清楚，于法有据。被告杭州市人民政府受理原告提出的行政复议申请后，依法进行审理。 经审理，被告杭州市人民政府查明以下事实：2019年7月10日，原告向杭州市司法局提交政府信息公开申请，“申请获取2014年至2019年间杭州市卫生健康委员会……履行向贵局（原市法治办）报请聘用周德海、周、良循两律师为行政机关法律顾伺备案登记的相关政府信息资料”。杭州市司法局收到该政府信息公开申请后，于2019年7月31日作出案涉政府信息公开告知书，并于当日邮寄原告，该告知书的主要内容为：“行政机关聘任、变更、解聘政府法律顾问的备案信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息。”原告对该信息公开告知书不服，向被告杭州市人民政府申请行政复议。 另查明：2019年1月，原杭州市政府法制办公室与杭州市司法局重新组建新的杭州市司法局，原杭州市政府法制办公室不再予以保留。 根据查明事实，被告杭州市人民政府认为：本案争议焦点为案涉信息公开事项是否为政府信息。 （一）实体方面。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，原告申请公开的是2014年至2019年间杭州市卫生健康委员会向杭州市司法局报请聘用行政机关法律顾问备案登记的相关政府信息，依据杭政办函[2015]137号《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》要求：“三、严格政府法律顾问聘任要求（二）……区、县(市)政府和市政府部门聘任、变更、解聘政府法律顾问的，应当自聘任、变更、解聘之日起15日内报市法制办备案。”备案要求是杭州市司法局对区、县（市）政府和市政府部门是否建立并实施政府法律顾问制度进行监督的措施，其调整对象不具有外部性，对行政管理相对人的权利义务并不产生实际影响，由此而产生的相关信息不属于杭州市司法局在履行行政管理职能过程中产生的信息。因此，杭州市司法局告知原告“行政轨关聘任、变更、解聘政府法律顾问的备案信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息”符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，并无不当。 （二）程序方面。根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十二条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。行政机关需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并书面告知申请人。延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，原告于2019年7月10日申请信息公开，杭州市司法局于2019年7月31日作出答复，答复期限符合法律规定，程序合法。被告杭州市人民政府作出的维持杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。 综上，原告认为被告杭州市人民政府作出的复议决定认定事实错误等诉讼理由，依据不足，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告杭州市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 1.杭政复[2019]335号《行政复议决定书》及邮寄凭证，拟证明被告杭州市人民政府作出复议决定的具体内容及送达情况。 2.原告申请行政复议时提交的复议申请材料，拟证明原告向被告杭州市人民政府提出了行政复议申请，及其所提交材料的情况。 3.杭州市司法局提交的复议答复书及证据清单、证据材料，拟证明查明案涉具体行政行为的情况以及依据。 4.复议程序性材料：受理通知书答复通知书及邮寄凭证等，拟证明复议程序合法。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 经庭审质证，原告阮晓宇对被告杭州市司法局提供的证据真实性无异议，对合法性及内容有异议，被告杭州市司法局应该告知原告有或者没有原告申请政府信息的内容，应该提供书面的材料。对证据2三性无异议。对被告杭州市人民政府提供的证据对证据1是本案诉讼的载体，对真实性无异议，对合法性有异议。对证据2三性无异议。对证据3真实性无异议，对合法性异议。对证据4真实性无异议，但对结论有异议。 被告杭州市司法局对原告阮晓宇提交的证据均无异议。对被告杭州市人民政府提交的证据均无异议。 被告杭州市人民政府对原告阮晓宇提交的证据均无异议。对被告杭州市司法局提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告阮晓宇提交的证据1-3，能够证明原告申请政府信息公开、被告杭州市司法局作出被诉政府信息公开告知及被告杭州市人民政府作出被诉行政复议决定的事实，予以采信。被告杭州市司法局提交的证据1-2。被告杭州市人民政府提交的证据1-4符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。 经审理查明：原告阮晓宇于2019年7月10日向被告杭州市司法局提交政府信息公开申请表，所需信息内容描述为“2014年至2019年间杭州卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）依据市政府杭政办函[2015]137号《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》第3条第（二）项有关‘各级各部门聘请专家律师…应当自聘任、变更、解聘之日起15日内报市法制办备案’的规定，履行向贵局（原市法制办）报请聘用浙江尹天律师事务所周德海（现转入浙江泽大律师事务所）、周良循两律师为该委（该局）行政机‘法律顾问’备案登记的相关政府信息资料。” 被告杭州市司法局收到该政府信息公开申请后，于2019年7月31日，作出[2019]16号《政府信息公开告知书》并寄送原告阮晓宇。 原告阮晓宇对此不服，于2019年8月4日向被告杭州市人民政府申请行政复议，要求撤销案涉《政府信息公开告知书》。被告杭州市人民政府于2019年8月8日受理该行政复议申请后，分别向原告、杭州市司法局发出行政复议申请受理通知书及行政复议答复通知书。经审查后，被告杭州市人民政府于2019年9月25日作出杭政复[2019]335号《行政复议决定书》，决定维持被告杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》，并邮寄送达争议各方当事人。原告阮晓宇对此不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2019年1月，原杭州市人民政府法制办公室与杭州市司法局重新组建新的杭州市司法局，原杭州市人民政府法制办公室不再予以保留。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。 本案中，针对原告阮晓宇申请公开的“2014年至2019年间杭州卫生健康委员会（原市卫生局、原市卫生和计划生育委员会）依据市政府杭政办函[2015]137号《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》第3条第（二）项有关‘各级各部门聘请专家律师…应当自聘任、变更、解聘之日起15日内报市法制办备案’的规定，履行向贵局（原市法制办）报请聘用浙江尹天律师事务所周德海（现转入浙江泽大律师事务所）、周良循两律师为该委（该局）行政机‘法律顾问’备案登记的相关政府信息资料”。而上述杭政办函[2015]137号《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》规定的主要目的是为了建立并实施政府法律顾问制度，属于行政机关内部监督管理的内容，并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，故被告杭州市司法局作出的[2019]16号《政府信息公开告知书》，法律规定，程序合法，并无不当。 被告杭州市人民政府作出杭政复[2019]335号《行政复议决定书》，决定维持杭州市司法局作出的案涉《政府信息公开告知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，原告阮晓宇要求撤销被告杭州市司法局作出案涉《政府信息公开告知书》，以及撤销被告杭州市人民政府作出案涉《行政复议决定书》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告阮晓宇的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告阮晓宇负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省杭州市中级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审  判  长  韩 涛 人民 陪 审员  王 薇 人民 陪 审员  俞秦芝 二〇二〇年九月二日 （代）书记员  来 敏