济南铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁7101行赔初23号 原告景洪庆，男，1961年10月4日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人李厚霖，山东祥天律师事务所律师。 委托代理人邵涌瑞，山东祥天律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人宋唐生，山东环周律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路35号。 法定代表人段秀桂，主任。 委托代理人王森山，济南市历城区人民政府仲宫街道办事处工作人员。 委托代理人宋丽娜，山东高信律师事务所律师。 原告景洪庆因与被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）拆迁行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年4月20日立案后，依法向被告南山管委会、仲宫街道办送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告景洪庆及其委托代理人李厚霖、邵涌瑞，被告南山管委会的委托代理人王金星、宋唐生，被告仲宫街道办的委托代理人王森山、宋丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告景洪庆诉称，2014年7月16日原告购买山东景泰良园休闲农业发展有限公司（以下简称景泰良园公司）位于济南市桃花源生态养生种植观光园B区的木屋1栋，原告支付费用120万元。2019年1月15日，被告南山管委会作出南执限改字（2019）第10077号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，并据此拆除了原告的房屋。2019年12月3日，济南市长清区人民法院（以下简称长清区法院）作出（2019）鲁0113行初88号行政判决，判决确认南山管委会、仲宫街道办拆除原告房屋的行为违法。判决生效后，原告向被告提出损失赔偿申请，2020年3月3日，南山管委会作出《不予行政赔偿决定书》。原告购买该房屋后，投入大量资金用于装饰、装修，购买家居用品和家用电器。同时，构成建筑物本身的原材料所有权，原告是合法取得的。被告拆除原告房屋时未履行合法程序，故应对原告造成的经济损失承担行政赔偿责任。据此，原告提起本案诉讼，诉讼请求：1.依法判令被告赔偿原告各类经济损失1561600元；2.本案全部诉讼费由被告承担。庭审中，原告增加判令被告赔偿5000元律师代理费的诉讼请求。 原告景洪庆向本院提交了以下证据： 1.长清区法院（2019）鲁0113行初88号行政判决书，证明2014年7月16日原告购买景泰良园公司位于济南市桃花源生态养生种植观光园B区的木屋1栋，支付费用120万元。被告于2019年1月17日至25日将涉案房屋拆除，经法院审理认定两被告拆除原告房屋的行为违法。 2.《不予行政赔偿决定书》，证明被告的拆除行为给原告造成严重经济损失，原告依法向被告申请行政赔偿，被告于2020年3月3日作出《不予行政赔偿决定书》，决定对原告的经济损失不予以赔偿。 3.景泰良园公司出具的证明、单据一宗，证明原告损失情况。 4.《委托代理合同》1份、代理费发票1份，证明原告因处理行政诉讼案件支出律师费5000元。 5.济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）济历城政字〔2014〕3号《关于2013年度设施农用地项目用地的批复》、中华人民共和国国土资源部和农业部国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，证明原告购买涉案房屋时，土地使用权是合法的。2017年行政处罚确定的违法范围与原告房屋所在的土地无关。2012年国土资源部门作出行政处罚后，景泰良园公司足额缴纳了罚款，并按照当时的政策取得了设施农用地使用权。 被告南山管委会辩称：一、原告主体不适格。首先，涉案房屋建设时未取得任何合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设。原告通过买卖行为获得涉案房屋，但因其系违法建设，故其并未取得任何合法物权，且原告并非涉案房屋建设方，非涉案行政行为相对人，故其非本案适格原告。其次，原告购买违法建筑所签合同因违反法律、行政法规的强制性规定属于无效合同，原告不能取得对涉案房屋的任何权利，原告可通过民事诉讼程序以购房合同无效主张赔偿，而不是要求南山管委会进行赔偿。 涉案房屋未取得规划及审批手续，属违法建设。《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》第一条规定：“所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施。未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告均属违法建设。”2012年3月29日，济南市国土资源局对济南恋乡情观光农业开发有限公司（以下简称恋乡情公司）作出（2012）127号行政处罚决定，明确了涉案建筑的违法性。2015年6月，历城区政府作出济历城政字〔2015〕28号《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》，同意撤销济南乐博农业技术开发中心等8个设施农用地项目。济南市国土资源局历城分局《关于转发的通知》（济历城国土资发〔2015〕65号）载明：“通过检查发现济南荷香生态农业发展有限公司等8家单位设施农用地项目未按照国土资源局、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和省、市有关规定以及历城区政府《关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见的通知》（济历城政字〔2011〕36号）有关要求进行建设，区政府以济历城政字〔2015〕28号文撤销了济南荷香生态农业发展有限公司8宗设施农用地项目审批手续。”2017年9月23日济南市国土资源局对景泰良园公司作出济国土资罚字（2017）第5099号《行政处罚决定书》，明确了涉案建筑的违法性。因景泰良园公司未履行处罚决定书中的义务，济南市国土资源局于2018年6月6日依法向济南市历城区人民法院申请强制执行，济南市历城区人民法院于2018年7月2日作出（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，更加明确了涉案建筑违反土地利用总体规划、改变土地用地性质的事实。本案中，涉案房屋建设时并未取得任何合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设。 三、原告请求赔偿的财产损失不是合法权益，其请求被告赔偿各类经济损失1566600元无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，行政赔偿以合法权益受到损害为前提。本案中，被告拆除涉案房屋的行为虽已被长清区法院确认违法，但该行政判决是以被告在拆除涉案违法建设前未履行完备法定程序而依法作出的确认程序违法判决，而非认定被告实体处理行为违法。根据《中共济南市市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》第二条的规定，违法建设必须承担相应法律后果。违法建设一经发现，必须依据相关法律法规规定和有关要求限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，依法强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用。涉案房屋系违法建设，不属于合法利益。故，原告请求赔偿的财产损失不是合法权益，原告的赔偿请求无事实和法律依据。 综上所述，被告作出的行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。原告主张的利益损失不具有合法性，不受法律保护。请依法驳回原告的诉讼请求。 被告南山管委会向本院提交了以下证据： 1.中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》； 2.济南市国土资源局（2012）127号行政处罚决定。 以上证据1-2证明涉案建筑是违法建设。 3.历城区政府作出的济历城政字〔2015〕28号《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》及相关请示； 4.济南市国土资源局济国土资罚字（2017）第5099号《行政处罚决定书》； 5.济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书； 6.济南市国土资源执法监察支队情况说明； 7.山东省自然资源厅《关于对“大棚房”问题专项清理整治有关部门和人员实施问责的函》； 以上证据3-7证明涉案建筑无合法审批手续，违反土地利用总体规划，改变土地用地性质，系违法建设，依法应当予以拆除。 8.光盘1份，证明拆除时涉案建筑物内并无原告方所陈述的相应物品。 被告仲宫街道办辩称：一、涉案房屋系违法建设，依法应当予以拆除，原告主张被告赔偿其损失无事实与法律依据。1.长清区法院行政判决证实涉案建筑物被济南市国土资源局作出的济国土资罚字（2012）127号处罚决定书认定为违章建筑，应予强制拆除。2.原告第一项诉求要求被告赔偿的各类经济损失没有事实和法律依据，应依法予以驳回。涉案建筑物没有合法取得规划及审批相关文件，已经被认定为违章建筑，原告交纳的土地租赁费及配套费和房屋承建费用等各项费用，均属于非法投入，拆除造成的非法损失不属于赔偿范围，在拆除涉案建筑物时其室内没有家具用品及家用电器等物品，没有造成原告任何合法损失。 二、被告不是本案赔偿义务机关。长清区法院判决认为“本案被诉的强制拆除原告房屋的行为，不能视为第二被告执行法院生效裁判文书的行为，其应是执行第一被告南山管委会责改通知书内容的行政行为”的认定，证实仲宫街道办为受委托而实施拆除行为的行政机关，如果原告存在合法损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款“受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关”的规定，仲宫街道办作为受委托执行拆除行为的机关不是合法的赔偿义务主体。综上，请依法驳回原告的请求。 被告仲宫街道办未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告南山管委会提交的证据质证意见为：证据1不是行政法的正式渊源，不应作为被告作出具体行政行为的依据。证据2系复印件，不符合证据的法定形式，不应作为定案依据，且该行政处罚决定书作出后，济南市国土资源局未申请人民法院强制执行，因此该行政处罚决定书不具有强制执行力，可以印证被告拆除原告房屋的行为违法。证据3、6系复印件，不符合证据的法定形式，不应作为定案依据。证据4、5与本案无关。证据7不是行政法的正式渊源，不应作为被告作出具体行政行为的依据，无法证明被告强制拆除原告房屋的行政行为合法。证据8无法明确拆除的是否是涉案房屋，且仅能看到外部情况，与本案无关联性。 被告仲宫街道办对被告南山管委会提交的证据无异议。 被告南山管委会对原告提交的证据质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据2无异议。对证据3中证明真实性、证明目的有异议，该证明无法定代表人或经办人签字。收款收据等不属于法律规定的税票，不符合法律规定的证据形式，并且不能证明系用于涉案房屋。对证据4真实性无异议，但该费用不属于赔偿范围。对证据5真实性认可，对证明目的不认可。其中《关于2013年度设施农用地项目用地的批复》已被撤销。根据国土资发〔2010〕155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，涉案建筑用途为住宿，不属于设施农用地范围，建设时必须符合土地利用规划，并依法办理建设用地审批及规划手续。 被告仲宫街道办同意被告南山管委会对原告提交证据的质证意见，另提出如下质证意见：证据1能够证实涉案建筑已被认定为违法建筑，应予拆除。仲宫街道办系受委托而实施拆除行为的行政机关，不是赔偿义务机关。对证据3真实性、关联性、证明目的不认可，具体损失数额无法确认。仲宫街道办拆除涉案房屋时，室内没有任何物品，也不存在其他合法损失。 本院经审查对双方证据作如下认定：原告提交的证据1-4、被告南山管委会提交的证据2-3、6-7均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采纳。原告提交的证据5、被告南山管委会提交的证据1系规范性文件，不作为证据使用；证据4-5与本案没有关联性，证据8关联性无法确认，本院不予采纳。 经审理查明，原告景洪庆于2014年7月16日购买景泰良园公司位于济南市桃花源生态养生种植观光园B区木屋1栋，土地使用面积500平方米，建筑面积149.8平方米，购买价120万元，其中房屋承建费59万元。 2019年1月，南山管委会作出南执限改字（2019）第10077号《责令停止违法行为、限期改正通知书》，内容为：你（单位）于2019年1月15日在仲宫凤凰岭桃花源涉嫌改变土地用途、违法建设房屋……现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。同年1月17日至25日涉案建筑被拆除，之后拆除现场被清理。2019年7月3日，原告向长清区法院提起行政诉讼，请求确认南山管委会与仲宫街道办强制拆除其房屋的行为违法。长清区法院作出（2019）鲁0113行初88号行政判决，认定原告与被诉强制拆除行为有利害关系，南山管委会与仲宫街道办在实施涉案房屋拆除行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条及第四十四条规定的程序进行，程序违法。原告据此向南山管委会提出行政赔偿，南山管委会以涉案房屋为违法建设，未侵犯原告合法利益为由，于2020年3月3日作出《不予行政赔偿决定书》。 另查明，景泰良园公司原名称为济南恋乡情观光农业开发有限公司。济南市国土资源局于2012年3月29日对恋乡情公司作出（2012）127号行政处罚决定，认定恋乡情公司未经批准，于2010年10月擅自占用土地动工建设木质小别墅，截止立案调查时已建成11座，全部为木质结构一层建筑，部分有阁楼……限恋乡情公司15日内拆除在非法占用的5220.4平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，将土地退还村委会，并处以罚款共计114763元。该处罚决定并未申请法院执行。《济南市历城区人民政府关于2013年度设施农用地项目用地的批复》（济历城政字〔2014〕3号）附件2013年历城区设施农用地审批汇总表中即包括恋乡情公司。该批复在2015年6月份被历城区政府撤销。 本院认为，本案双方争议的焦点问题为：一、原告主体资格是否适格；二、本案适格被告即赔偿义务机关如何确定；三、原告主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 一、关于原告主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，景洪庆2014年7月6日向景泰良园公司购买涉案房屋，支付了相应价款并使用，系涉案房屋的实际权利人。南山管委会与仲宫街道办强制拆除涉案房屋的行为已被生效判决确认违法，景洪庆作为强拆行为的相对人有权提起本案行政赔偿诉讼。南山管委会辩称景洪庆不具有本案原告主体资格的意见，本院不予采纳。 二、关于本案适格被告即赔偿义务机关如何确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，已有生效判决确认南山管委会和仲宫街道办拆除涉案房屋行为违法，故南山管委会和仲宫街道办为赔偿义务机关，均系本案适格被告。 三、关于原告主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 其一，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该规定，只有合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，反之，违法权益不受法律保护。本案中，被告的强制拆除行为虽被生效判决确认违法，但景洪庆未能提供证据证明被强制拆除的房屋属于合法建设，故不属于国家赔偿法所规定的赔偿范围，景洪庆主张被告赔偿涉案房屋购房款120万元的请求无事实及法律依据，本院不予支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，景洪庆关于律师费5000元等费用的诉讼请求依法不属于上述法律规定的直接损失范畴，对原告该两项赔偿请求，本院不予支持。 其二，违法强拆行为造成原告合法权益受损的，应当予以赔偿。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，即便拆除违法建筑亦应当严格依照相关规定进行。参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，应予以赔偿。本案中，被告不能提供证据证实组织拆除原告房屋时履行了上述程序。虽然涉案房屋的建设未取得相关手续，但房屋可回收利用的建筑材料应属合法财产，如因违法强拆造成损失，依法应予赔偿；建筑内合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木、可回收的建筑材料等，如因违法强拆造成损失，亦应予以赔偿。 对于具体赔偿数额的确定，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，原告对于其损失提交了收款收据等证据予以证实，已尽到初步举证责任，但由于被告既未依法对屋内物品登记保全，也未制作物品清单并交原告签字确认，致使原告对可回收利用的建筑材料、建筑物内合法的动产及可移动利用的附属设施、树木等损失的具体数额无法举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被告承担举证责任。涉案房屋拆除现场已经清理完毕，无法进行调查取证，在此情况之下，对于原告主张的各项损失，应结合其初步举证的情况，根据逻辑推理、生活经验、生活常识和当事人的诉求，酌情确定赔偿数额，具体数额为：1.关于被拆除建筑可回收利用建筑材料损失。结合双方举证情况，根据原告主张，综合考虑建筑材料的性质、原购买价格、使用年限、折旧程度、建筑面积、可重复利用率等因素，酌定赔偿数额为40000元；2.关于被拆除建筑室内合法财产损失以及院落内可移动的设施、树木等财产损失，运用一般生活经验、生活常识，结合各方的诉辩意见，综合考虑建筑及院落面积、折旧程度、可重复利用率等，酌定赔偿数额为16000元。以上两部分共计56000元。 综上，南山管委会、仲宫街道办实施的违法行政强制行为造成原告景洪庆合法财产损失，应依法予以赔偿；原告的诉讼请求部分成立，对成立部分本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第九条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下： 一、被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿原告景洪庆财产损失人民币56000元。 二、驳回原告景洪庆的其他赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长 刘爱国 审 判 员 于 梅 审 判 员 蒋彦增 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 安玉霞 书 记 员 李飒飒