北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初382号原告北京得福源柴蛋鸡养殖基地，住所地北京市密云区西田各庄镇韩各庄村东500米。法定代表人李瑾，总经理。委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。委托代理人杨婷婷，北京京益律师事务所律师。被告北京市密云区人民政府，住所地北京市密云区鼓楼西大街**。法定代表人龚宗元，区长。委托代理人赵新杰，北京市密云区人民政府干部。委托代理人张策，北京君宪律师事务所律师。原告北京得福源柴蛋鸡养殖基地诉被告北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）要求撤销行政答复、履行行政补偿职责及一并审查规范性文件，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月10日立案后，向被告密云区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日、8月19日公开开庭审理了本案，原告北京得福源柴蛋鸡养殖基地的委托代理人刘光明、杨婷婷，被告密云区政府的委托代理人赵新杰、张策到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月19日，被告密云区政府作出《北京市密云区人民政府关于答复北京得福源柴蛋鸡养殖基地补偿申请的函》（以下简称《答复函》），主要内容为：北京市第四中级人民法院2019年3月28日作出（2018）京04行初927号判决，要求密云区政府在该判决生效之日起两个月内对北京得福源柴蛋鸡养殖基地的行政补偿申请作出处理。为履行该判决，密云区政府责成北京市密云区农业农村局（以下简称密云区农业农村局）和北京市密云区西田各庄镇人民政府（以下简称西田各庄镇政府）牵头履职。密云区农业农村局和西田各庄镇政府于7月16日、8月16日、9月2日、9月20日就重新测量测算问题多次与原告沟通，最终形成圈舍设施补助复核结果。最终测量面积5571.81平方米，最终测算金额2676038.28元，较原测算结果增加了560125.59元。按照密云区政府于2016年12月19日《关于印发密云区禁养区内畜禽规模养殖场整治工作实施方案的通知》（密政发[2016]62号，以下简称密政发[2016]62号文）文件要求，北京得福源柴蛋鸡养殖基地已签订永久禁养承诺书，并领取了退养畜禽补贴，区政府已完成畜禽补助工作。该文件另规定，对自愿拆除养殖场（小区）圈舍等设施的，根据建设年份的建设成本价给予拆除补助。综上，密云区政府形成如下意见：1.如北京得福源柴蛋鸡养殖基地自愿拆除圈舍，由属地政府与北京得福源柴蛋鸡养殖基地按照最终测算结果签订圈舍自愿拆除协议；2.如不愿拆除，鼓励向从事非养殖类的农业项目转产。原告北京得福源柴蛋鸡养殖基地诉称，原告系北京市密云区西田各庄镇韩各庄村合法经营单位。因原告养殖场被划入北京市密云区畜禽养殖禁养区，原告完成了畜禽养殖的清退和禁养，但被告却没有全面、及时履行养殖场关停补偿的法定职责，给原告造成较大的经济损失。2019年3月28日，北京市第四中级人民法院作出（2018）京04行初927号判决，要求密云区政府在本判决生效之日起两个月内对北京得福源柴蛋鸡养殖基地的行政补偿申请作出处理。2019年12月19日，被告作出了《答复函》并告知了原告的救济途径。现原告对于该《答复函》给出的测算结果、补偿种类及最终补偿金额均不认可，并对其所依据的规范性文件的合法性持有异议。综上，原告诉请法院：1.撤销被告密云区政府作出的《答复函》；2.判令被告密云区政府补偿原告养殖场禁养关停损失共计1309万元；3.一并对于《答复函》所依据的密政发[2016]62号文的合法性进行审查。4.诉讼费由被告承担。原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.《农村集体土地承包合同书》；2.《动物防疫条件合格证》；证据1-2证明原告在韩各庄村承包土地从事蛋鸡养殖的事实，提起本案诉讼主体适格；3.（2018）京04行初927号《行政判决书》，证明被告密云区政府没有全面、及时履行行政补偿职责经过法院判决确认；4.视频光盘，证明原告养殖场的整体投入情况，因养殖场禁养关停损失较大；5.测量遗漏清单；6.测量遗漏项目照片；证据5-6证明，被告密云区政府作出的《答复函》给出的测算结果存在诸多漏项，其仍没有依法全面履行行政补偿的法定职责；7.《关于印发怀柔区禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）综合整治实施方案的通知》（怀政办发[2016]56号）；8.《关于印发怀柔区畜禽养殖业清退工作补偿办法的通知》（怀政办发[2016]57号）；证据7-8证明被告密云区政府所依据的密政发[2016]62号文对原告的合法财产权益进行了减损。被告密云区政府辩称，《答复函》依据充分，合法有效，不应当被撤销。密云区政府印发了密政发[2016]62号文，原告的圈舍等设施的补助，如原告自愿拆除的，由第三方专业评估机构对圈舍等设施进行评估作价，按照评估结果确定补助金额，属地镇政府支付补助款。密云区政府所作出的答复亦是对原告养殖清退进行依法补偿的具体体现，综上，被告请求依法驳回原告的起诉。被告密云区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.密政发[2016]62号文，证明被告对原告依法履行补助的法定职责；2.禁养区内畜禽规模养殖场畜禽清点登记表（蛋鸡），证明对原告畜禽开展补助工作；3.李瑾身份证复印件，证明原告有领取补偿款的资格，被告对原告开展补偿工作；4.《畜禽规模养殖场清退补助协议书》（以下简称《补助协议书》）、《畜禽规模养殖场清退补充协议书》，证明对原告禽畜开展补助工作；5.《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，证明原告承诺关闭养殖场；6.《畜禽规模养殖场拆除圈舍申请》，证明原告申请拆除圈舍；7.证明，证明李秀与李瑾系父女关系。8.《关于北京市密云区西田各庄镇韩各庄村赵永森、李山、李红、李瑾拥有的畜禽规模养殖场建设成本测算报告》（以下简称《测算报告》），证明对原告圈舍进行测量造价。本院依职权向被告调取了以下证据：1.《测算报告》的附件，包括产权证明、建设成本测算表、现场勘察记录，被告用以证明已经对原告涉案地上物进行了相关评估；2.《韩各庄村退养规模养殖场起诉政府后续工作的会议纪要》（作为向原告送达测算报告的材料，以下简称《会议纪要》），被告用以证明2019年9月20日以开会形式向原告告知了对原告地上物评估的内容和结果；3.密政发[2016]62号文发文稿纸和网站截图，被告用以证明该文件已经进行了公开、公示，履行了合法程序；4.2017年5月26日李瑾签字的《现场测量记录单》，被告用以证明评估中已经将原告地上物进行测量，并得到原告的认可；5.2019年7月18日李秀签字的《外业测量记录单》，被告用以证明评估中已经将原告地上物进行测量，并得到原告的认可。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原告提交的证据4-6系自行制作，不能实现其证明目的；证据7-8与本案没有关联性，对以上证据本院不予采纳；原告提交的证据1-3、被告自行提交以及法院依职权调取的证据符合法定形式，内容真实、合法，与本案具有关联性，可以作为认定相关事实的依据，本院予以采信。但法院依职权调取的证据2、4、5，被告不能实现其证明目的。根据上述合法有效证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：2016年10月20日，密云区政府发布《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》（密政发[2016]50号），该文件将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里作为饮用水源保护区划定为密云区畜禽养殖禁养区。2016年12月19日，密云区政府发布密政发[2016]62号文。该文件确定了密云区禁养区内畜禽规模养殖整治工作的具体方案。其中“整治范围”部分将西田各庄区级水源地，面积22.4平方公里纳入。“政策标准”部分规定：（一）畜禽补助。按照《北京市防治重大动物疫病指挥部办公室关于2016年5月至2017年4月强制扑杀动物补偿基准指导价格》规定标准的30%进行一次性补助。（二）圈舍等设施补助。对自愿拆除养殖场（小区）圈舍等设施的，参照2014年密云水库一级保护区规模养殖场清退标准给予建设年份建设成本价拆除补助。原告企业位于密云区西田各庄镇韩各庄村东，属于前述密政发[2016]62号文确定的密云区禁养区内畜禽规模养殖整治范围。2017年3月3日，西田各庄镇政府作为甲方，原告作为乙方，签订了《补助协议书》，约定乙方畜禽规模养殖场内的畜禽自行清退，为补助乙方损失，经双方协商一致，确定补助金额为99195.6元。该协议附件3为《畜禽规模养殖场永久禁养承诺书》，原告法定代表人在该承诺书上签字，承诺现有畜禽规模养殖场自行关闭。后原告领取了《补助协议书》确定的补偿款，协议履行完毕。2017年3月3日，原告法定代表人李瑾的父亲李秀向西田各庄镇政府提交《畜禽规模养殖场拆除圈舍申请》，内容为“北京得福源柴蛋鸡养殖场，负责人李秀，拆除圈舍6000平方米，并保证配合相关部门工作，完成拆除圈舍工作。特此申请”。2017年5月26日，西田各庄镇政府组织对原告鸡舍、棚、库房等建筑物、构筑物进行了现场测量，并制作《现场测量记录单》，原告法定代表人在该记录单上签字。后密云建设工程咨询中心对密云区禁养区畜禽规模养殖场内建筑物、构筑物进行建设成本测算并制作测算表（西田各庄镇24户），其中列明原告企业的工程造价、直接费等各项金额。2018年5月1日，原告通过邮寄方式向被告提交《补偿申请书》，提出因原告企业所在区域被划定为畜禽养殖禁养区，原告无法继续经营。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，请求密云区政府依法履行行政补偿法定职责，依法对原告补偿壹仟叁佰万元。被告于2018年7月5日作出《关于对北京东旭旺养殖专业合作社等四家养殖户提交的履职申请的答复意见》。原告不服，起诉至本院。本院于2019年3月28日作出（2018）京04行初927号行政判决书，判决密云区政府在该判决生效之日起两个月内对北京得福源柴蛋鸡养殖基地的行政补偿申请作出处理。被告密云区政府收到该判决之后启动了相关工作，密云区农业农村局、西田各庄镇政府就重新测量测算问题多次与原告沟通。2019年9月24日，北京鲁光资产评估有限公司出具测算报告，测算结论为李瑾拥有的养殖场当年建设成本为2676038.28元。2019年12月19日，被告密云区政府作出《答复函》。原告不服，诉至本院。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第一条规定，为了防治畜禽养殖污染，推进畜禽养殖废弃物的综合利用和无害化处理，保护和改善环境，保障公众身体健康，促进畜牧业持续健康发展，制定本条例。第十一条规定，禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。根据上述规定，原告企业位于密云区政府划定的禁养范围内，对于原告所遭受的经济损失，密云区政府具有依法补偿的法定职责。被告密云区政府作出的《答复函》涉及对原告自愿拆除的意见为“如北京得福源柴蛋鸡养殖基地自愿拆除圈舍，由属地政府与北京得福源柴蛋鸡养殖基地按照最终测算结果签订圈舍自愿拆除协议”。即原告能够获得的补偿数额是依据最终测算结果确定的，而被告密云区政府是依据北京鲁光资产评估有限公司于2019年9月24日出具的《测算报告》对原告的圈舍进行测算造价，作为补偿依据。对于《测算报告》，被告在第一次庭审中称已向原告送达，但未向本院提交送达的相关证据，而被告认可原告如果对《测算报告》的结果有异议，可以申请复核。原告否认收到过《测算报告》。第二次庭审中，被告意图用《会议纪要》证实已经向原告送达《测算报告》。但被告提交的《会议纪要》形成时间为2019年9月20日，而《测算报告》制作时间为2019年9月24日，显然《会议纪要》不能证实《测算报告》已经送达给原告，且被告无其他送达手续等证据证实已送达，故现有证据不能认定被告已将《测算报告》送达原告。被告于第二次庭审中又称，原告不能对2019年的《测算报告》申请复核，理由是2017年已经有一份名称相同的测算报告，原告只能对2017年的测算报告申请复核。对此，首先这与其第一次开庭时的意见相悖。其次，被告未向法院提交具有相同名称的2017年测算报告以及向原告送达的证据材料支持其庭审意见。再次，2019年进行的二次测量，对原告养殖场的面积等测量结果均有所增加，那么即使按照被告所述2017年测算报告可以申请复核且已送达给原告，2019年《测算报告》中的测算结果以及补偿金额业已发生变化，也应该保障原告申请复核的权利。被告提交的《会议纪要》主要内容为将进场复查复核结果分发给四家退养的养殖户，李山、李秀、李红对测算结果仍不认可，赵永森对两个鸡舍的测量面积不认可，决定由密云区农业农村局、测量公司、镇政府于当天下午立即对赵永森的两个鸡舍面积进行复查复核。对于为什么只有测量面积可以复查复核，而其他测算结果或者补偿事项不可以复查复核，被告未能作出合理解释。且《会议纪要》中认定原告对测算结果仍不认可，并未具体指向测算结果包括的内容，而原告在第二次庭审中只认可在会议上告知了面积和补偿金额，原告在第一次庭审中也对测量面积不予认可，结合现有证据情况，不能排除原告对测量面积问题在会议上提出过异议，而被告对原告未采取和赵永森一致的标准，损害了原告的合法权益。对于原告提出的判令被告密云区政府补偿原告养殖场禁养关停损失共计1309万元的诉讼请求，因为其所提补偿依据均系其自行制作，作价情况为其自行找评估公司预估的，本院未作为证据予以采信，因此不能支持。对于原告提出一并对于《答复函》所依据的密政发[2016]62号文的合法性进行审查的诉讼请求，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。密政发[2016]62号文已经限定是此次划定禁养区内畜禽规模养殖场的整治工作，其针对的具体事项、对象、养殖户范围都是特定的，也就是在本次整治项目中适用，不属于反复适用的规范性文件。故对于该诉讼请求本院不予支持。但密政发[2016]62号文系《答复函》中被告认定补偿数额的依据，本院经审查认为，密政发[2016]62号文根据《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》、北京市《关于划定畜禽养殖禁养区的函》《关于尽快开展禁养区内规模化畜禽养殖场（小区）关闭或搬迁工作的函》和《密云区畜禽养殖禁养区划定工作方案》等相关法律法规或文件制定，内容合法有效。另，《答复函》中，被告将原告的名称“北京得福源柴蛋鸡养殖基地”表述为“北京德福源柴蛋鸡养殖基地”，对此本院予以指正。综上，基于《答复函》中作为补偿依据的《测算报告》送达以及原告的复查复核权未予保障的问题，被告作出的《答复函》事实不清，证据不足，应予撤销，对原告提出的第一项诉讼请求，予以支持，驳回原告的其他诉讼请求。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市密云区人民政府于二○一九年十二月十九日作出的《北京市密云区人民政府关于答复北京得福源柴蛋鸡养殖基地补偿申请的函》；二、被告北京市密云区人民政府对原告北京得福源柴蛋鸡养殖基地提出《补偿申请书》在本判决生效之日起法定期限内重新作出处理。三、驳回原告北京得福源柴蛋鸡养殖基地的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告北京市密云区人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后七日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长 孙永欣审 判 员 贾 毅审 判 员 韩继先二〇二〇年九月二十七日法官助理 周孟伟法官助理 孙嘉琳书 记 员 严佳钰书 记 员 黄昕悦