济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初471号 原告颜萍，女，1981年7月12日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人霍晶，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人郭敏，北京市京师律师事务所实习律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处，，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村** 负责人李加政，主任。 两被告共同委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会，住所，住所地山东省济南市历城区龙泉路东150米div> 法定代表人颜丙祥，主任。 原告颜萍因要求确认被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）于2020年6月23日作出的强制拆除其位于历城区唐王镇韩家庄村三区房屋的行政行为违法，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于9月16日公开开庭审理了本案。原告颜萍及其委托代理人霍晶、郭敏,被告历城区政府副区长钟耀华、被告唐王街道办副主任李在臣及两被告共同委托代理人李文宇到庭参加诉讼。第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会（以下简称韩家庄东村村委会）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。 2020年5月31日，历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）向颜萍发出腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”6月23日，颜萍涉案房屋被强制拆除。 原告颜萍诉称，请求判令：1.确认二被告于2020年6月23日强制拆除其合法拥有的位于山东省济南市历城区唐王镇韩东村房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由二被告承担。事实与理由：颜萍在历城区唐王镇韩东村拥有合法房屋，因巨野河防洪治理工程建设项目被纳入征收范围。颜萍对该拆迁项目的征收及补偿安置等事宜存在异议，至今未与征收部门签订拆迁补偿安置协议或搬迁协议，亦未进行搬迁。2020年5月25日，唐王街道办下属机构防洪建设指挥部向颜萍下发收回房屋通知书，要求其于5月27日前腾空房屋并签订拆迁补偿协议、办理补偿款项领取等手续。后颜萍未与防洪建设指挥部签订补偿安置协议，二被告于6月23日组织人员强制拆除了颜萍的涉案房屋。 原告颜萍向本院提交了如下证据、依据： 1.济房权证历城字第××号房屋所有权证，证明颜萍原告主体适格； 2.济南市人民政府土地征收启动公告（济征启公告[2020]86号），证明涉案征收项目的征收主体为济南市人民政府； 3.关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，证明历城区政府临时机构济南历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室参与了涉案房屋的征收工作，历城区政府是违法征收和违法强拆的责任主体； 4.限期签约通知书，证明唐王街道办临时机构防洪建设指挥部向颜萍下发了限期签约通知书，强令其与征收部门签订安置补偿协议，唐王街道办存在违法征收和强拆行为； 5.颜萍涉案房屋被强拆时的照片和视频，证明颜萍涉案房屋被二被告违法强拆的事实； 6.涉案房屋被强拆之日案外人赵合祥（××）与市民服务热线电话录音记录，证明历城区政府明知涉案强拆性为存在而未制止，应视为默许并授权唐王街道办实施了涉案强拆行为。 被告历城区政府辩称，一、历城区政府并未实施涉案拆除行为，颜萍的起诉不符合法律规定，依法应驳回其对历城区政府的起诉。二、巨野河防洪治理工程位于历城区唐王街道辖区，具体拆迁及安置补偿工作由街道成立的防洪建设指挥部实施。因防洪治理工程任务紧，为确保按期完成建设任务，防洪建设指挥部在进行了相应告知并保障了被拆迁人权益的情况下，对颜萍涉案房屋实施了助拆。 被告历城区政府未提交证据。 被告唐王街道办辩称，一、涉案巨野河防洪治理工程项目系为落实省、市重点水利工程建设实施方案要求，加快推进巨野河防洪治理工程建设而实施的。二、颜萍涉案房屋在巨野河防洪治理工程征收范围内，唐王街道办多次就补偿安置事宜与颜萍沟通协商，均未果，已严重影响涉案工程的顺利进行。因此，防洪建设指挥部于2020年5月22日、5月25日、5月31日分别向颜萍送达了限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书，并在依法提存其应得的补偿权益的情况下实施了涉案助拆行为。 被告唐王街道办向本院提交了以下证据、依据： 1.《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》（济历城唐发[2020]24号），证明唐王街道办为推动巨野河防洪治理工程的顺利实施，而成立了临时机构防洪建设指挥部，由其具体负责推进涉案工程建设项目的实施； 2.韩东村房产测量平面图； 3.韩东村房屋和地上附着物调查登记表。证据2、3共同证明唐王街道办委托第三方对颜萍房屋及地上附着物分别进行了实际测量，并制作了平面图及登记表的事实； 4.限期签约通知书、照片各一份，证明2020年5月22日，唐王街道办下属防洪建设指挥部工作人员依法向颜萍作出限期签约通知书并进行送达告知的事实； 5.收回房屋通知书、照片各一份，证明2020年5月25日，唐王街道办下属防洪建设指挥部工作人员依法向颜萍作出收回房屋通知书并进行送达告知的事实； 6.腾空房屋通知书、照片各一份，证明2020年5月31日唐王街道办下属防洪建设指挥部工作人员依法向颜萍作出腾空房屋通知书并进行送达告知的事实。 第三人韩家庄东村村委会未答辩，亦未提交证据。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对颜萍提交的证据，历城区政府、唐王街道办对证据1的真实性无异议。对证据2，因其系复印件，故对其真实性无法确认，即使该证据是真实的，根据该公告第一条第三行的记载，征收涉及的农村集体经济组织为历城区唐王街道司家庄村，并非颜萍房屋所在的韩西村，故该证据与本案无关。对证据3的真实性无异议，证明目的有异议，认为历城区政府仅是在征迁范围内以临时机构历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室的名义下发了该公告，涉案片区内的拆迁实施工作均是由唐王街道办组织实施的，发布公告与涉案拆除行为是两个具体行政行为。对证据4的真实性无异议，证明目的有异议。对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，认为历城区政府并未参与涉案拆除行为。对证据6的真实性无异议，证明目的及关联性有异议，认为该证据无法证明涉案拆除行为系历城区政府所为，与本案无关。 对唐王街道办提交的证据，颜萍对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议，认为该证据仅能证明唐王街道办系防洪建设指挥部的设立机构，其被告主体适格。对证据2、3的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，认为该证据无调查人和被调查人的签字确认。对证据4-6的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的均有异议，认为该三份通知书没有法律依据，不是合法的有效法律文书，同时该三份通知书恰能证明被告作为巨野河防洪工程项目的征收实施主体，对颜萍涉案房屋进行强制拆除，其被告主体适格。历城区政府对唐王街道办提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：颜萍及唐王街道办提交的证据，均真实、合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，颜萍在济南市历城区唐王街道韩东村拥有房屋一处，房屋所有权证编号为济房权证历城字第××号，证载建筑面积为169.67㎡，土地权属性质为集体，该房屋位于巨野河防洪治理工程项目征收范围之内。2020年4月11日，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立防洪建设指挥部。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。 5月22日，防洪建设指挥部向颜萍发出并送达限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”5月25日，防洪建设指挥部向颜萍发出并送达收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部向颜萍发出并送达腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”2020年6月23日，颜萍涉案房屋被强制拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是涉案强制拆除行为的责任主体；二、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向颜萍作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可涉案强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，颜萍主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其涉案房屋的责任主体，符合事实和法律规定，本院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，颜萍主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，故历城区政府是涉案片区的征收主体和责任主体，是本案的适格被告。但强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。庭后，原告方补充提交了案外人赵合祥（××）与12345市民服务热线的通话记录，欲以证明历城区政府明知唐王街道办正在实施强制拆除行为而未制止，但该通话记录并不足以证实历城区政府知晓并默许了涉案强拆行为。因此，在唐王街道办自认实施了涉案强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了涉案强制拆除行为，亦无证据证明涉案强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，颜萍主张历城区政府为强制拆除其涉案房屋的共同责任主体，与事实不符，本院不予支持。 关于焦点二，本案所诉的唐王街道办强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，涉案强制拆除行为系在与颜萍就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序向法院申请强制执行，而无权直接强制拆除涉案房屋。唐王街道办在强制拆除颜萍涉案房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了颜萍相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，颜萍对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。唐王街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告颜萍对被告济南市历城区人民政府的起诉; 二、确认被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处对原告颜萍拥有的济房权证历城字第××号房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  王焕鑫 审 判 员  蔡珂伟 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年九月二十八日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐