济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初376号 原告尹守庆，男，1962年11月29日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人金九江，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人郭敏，北京市京师律师事务所实习律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村566号。 负责人李加政，主任。 两被告共同委托代理人苏令帅，山东元序律师事务所律师。 第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会，住所地山东省济南市历城区龙泉路东150米。 法定代表人颜丙祥，主任。 原告尹守庆因要求确认被告济南市人民政府、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）于2020年5月22日作出的强制拆除其位于历城区唐王镇镇政府大院南巨野河东北位置8号楼部分房屋的行政行为违法，于2020年6月3日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院受理后，以其不具有管辖权为由，裁定移送至本院管辖。本院于7月2日立案后，于7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于8月21日公开开庭审理了本案。庭审中，因济南市人民政府并非本案适格被告，经法庭释明后，尹守庆当庭撤回对济南市人民政府的起诉，本院经审查后予以准许。原告尹守庆及其委托代理人金九江、郭敏,被告历城区政府副区长钟耀华及其委托代理人苏令帅、被告唐王街道办副主任李在臣及其委托代理人苏令帅到庭参加诉讼。第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会（以下简称韩家庄东村村委会）经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。 2020年5月22日，历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）向尹守庆发出限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到防洪建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，防洪建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”同日，尹守庆涉案房屋的门窗、门牌被强制拆除。6月23日，尹守庆涉案房屋的剩余部分被强制拆除。 原告尹守庆诉称，请求判令：1.确认两被告强制拆除尹守庆合法拥有的位于历城区唐王镇镇政府大院南巨野河东北位置8号楼部分房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由两被告承担。事实与理由：尹守庆在历城区唐王镇镇政府大院南巨野河东北位置8号楼拥有合法房屋一处，因巨野河防洪治理工程建设项目被征收。因尹守庆对该拆迁项目的征收及补偿安置等事宜存在异议，故至今未与征收部门签订拆迁补偿安置协议或搬迁协议，亦未进行搬迁。2020年5月22日，历城区政府所属机构防洪建设指挥部向尹守庆下发限期签约通知书，限其于5月24日24时前与防洪建设指挥部签订拆迁补偿协议，否则将依法拆除其房屋及附属设施。同日下午，被告组织人员对尹守庆的部分房屋实施了拆除。尹守庆认为被告强制拆除其房屋的行为违反法律法规的相关规定，侵犯了其合法权益，特诉至法院。 原告尹守庆向本院提交了如下证据、依据： 1.2020年5月22日下午尹守庆涉案房屋被拆除损坏时的现场视频录像及照片，证明尹守庆部分房屋被两被告违法强拆。 2.济房权证历城字房屋所有权证，证明原告主体适格。 3.济南市人民政府土地征收启动公告（济征启公告[2020]86号）； 4.关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告。证据3-4共同证明尹守庆的土地及房屋位于巨野河防洪治理工程征收范围之内，两被告存在违法征收行为。 被告历城区政府辩称，巨野河防洪治理工程位于历城区唐王街道辖区，具体拆迁及安置补偿工作由街道成立的防洪建设指挥部实施。防洪建设指挥部系在进行了相应告知并保障了被拆迁人权益的情况下，对尹守庆涉案房屋实施了助拆。涉案拆除行为并非由历城区政府所实施，故应驳回尹守庆对历城区政府的起诉。 被告历城区政府未提交证据。 被告唐王街道办辩称，一、涉案巨野河防洪治理工程项目系为落实省、市重点水利工程建设实施方案要求，加快推进巨野河防洪治理工程建设而实施的。二、尹守庆涉案房屋在巨野河防洪治理工程征收范围内，唐王街道办多次就补偿安置事宜与尹守庆沟通协商，均未果，已严重影响涉案工程的顺利进行。因此，防洪建设指挥部于2020年5月22日、5月25日、5月31日分别向尹守庆送达了限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书，并在依法提存其应得的补偿权益的情况下实施了涉案助拆行为。 被告唐王街道办向本院提交了以下证据、依据： 1.限期签约通知书;2.收回房屋通知书；3.腾空房屋通知书及微信截图两张。证据1-3共同证明防洪建设指挥部在实施助拆行为前已分别对尹守庆下发了限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书，保障了其合法权益。 4.《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》（济历城唐发[2020]24号），证明防洪建设指挥部系由唐王街道办设立。 第三人韩家庄东村村委会未答辩，亦未提交证据。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对尹守庆提交的证据，历城区政府、唐王街道办对证据1的真实性无异议，证明目的有异议，认为视频记载的内容仅是一个挖掘机正在拆除韩东卫生室的窗户和门牌，无法证明两被告实施了涉案拆除行为。对证据2的真实性无异议。对证据3、4的真实性无异议，证明目的有异议，认为该两份证据仅是向广大村民告知，为实施巨野河防洪治理工程即将启动征地和动迁工作，并不能证明两被告存在违法征收行为。 对唐王街道办提交的证据，尹守庆对证据1-3的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的均有异议，认为涉案房屋于2020年5月22日下午17时被强制损坏拆除，而该三份通知书均是在违法损坏涉案房屋的行为发生之后才作出并送达尹守庆的，且通过微信送达该三份通知书的行为明显不符合《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定，两被告亦未制作相关送达回证，送达程序违法，应视为没有作出并送达。对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：尹守庆及唐王街道办提交的证据，均真实、合法，与本案具有关联性，可以做为本案的证据使用。 经审理查明，尹守庆在济南市历城区唐王街道韩家庄东村拥有房屋一处，房屋所有权证编号为济房权证历城字，证载建筑面积为166.08㎡，土地权属性质为集体，该房屋位于巨野河防洪治理工程项目征收范围之内。2020年4月11日，为推动巨野河防洪治理工程的顺利实施，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立防洪建设指挥部。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室（以下简称防洪治理办公室）发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。5月22日，防洪建设指挥部向尹守庆发出限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”同日，尹守庆涉案房屋的门窗、门牌被强制拆除。 5月25日，防洪建设指挥部对尹守庆发出收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部向尹守庆发出腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。” 另查明，尹守庆不服两被告于2020年5月22日作出的强拆其部分房屋的行为，于6月3日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院受理后，以其不具有管辖权为由，裁定移送至本院管辖。案件移送过程中，尹守庆涉案房屋的剩余部分于6月23日被强制拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是涉案强制拆除行为的责任主体；二、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向尹守庆作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可涉案强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，尹守庆主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其涉案房屋的责任主体，符合事实和法律规定，本院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，尹守庆主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，故历城区政府是涉案片区的征收主体和责任主体，是本案的适格被告。但强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。因此，在唐王街道办自认实施了涉案强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了涉案强制拆除行为，亦无证据证明涉案强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，尹守庆主张历城区政府为强制拆除其涉案房屋的共同责任主体，与事实不符，本院不予支持。 关于焦点二，尹守庆涉案房屋虽经两次强制拆除才被拆除完毕，但两次强制拆除行为所指向的标的为同一房屋，且两次强拆行为的实施主体均为唐王街道办，故唐王街道办于2020年6月23日作出的强制拆除行为应视为其5月22日作出的强拆行为的延续。在尹守庆诉请确认强拆其房屋的行为违法的情形下，为避免出现重复或矛盾的认定，应对两次强制拆除行为进行全面审查，并作出综合评价。 本案所诉的唐王街道办强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定、公告等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，涉案强制拆除行为系在与尹守庆就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序申请法院强制执行，而无权直接强制拆除涉案被征收房屋。唐王街道办在强制拆除尹守庆涉案房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了尹守庆相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，尹守庆对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。唐王街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告尹守庆对被告济南市历城区人民政府的起诉； 二、确认被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处对原告尹守庆拥有的济房权证历城字房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 人民陪审员  石宪亮 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年九月二十七日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐