济南铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁7101行赔初25号 原告吴恩昌，男，1967年1月9日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人李厚霖，山东祥天律师事务所律师。 委托代理人邵涌瑞，山东祥天律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 法定代表人文东河，主任。 委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人宋唐生，山东环周律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路35号。 法定代表人段秀桂，主任。 委托代理人王森山，济南市历城区人民政府仲宫街道办事处工作人员。 委托代理人宋丽娜，山东高信律师事务所律师。 原告吴恩昌因与被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）拆迁行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年4月20日立案后，依法向被告南山管委会、仲宫街道办送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告吴恩昌的委托代理人李厚霖、邵涌瑞，被告南山管委会的委托代理人王金星、宋唐生，被告仲宫街道办的委托代理人王森山、宋丽娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴恩昌诉称，2015年3月22日，原告与山东景泰良园休闲农业发展有限公司（以下简称景泰良园公司）签订《土地使用权转让合同》，租赁该公司“桃源·美庭院”都市农庄项目内A2区1号庭院土地地块使用权，并与该公司签订《房屋承建合同》，原告交纳土地使用权租赁费及房屋承建费59万元。2019年1月15日，被告南山管委会作出《责令停止违法行为、限期改正通知书》，并据此拆除了原告的房屋。2019年12月3日，济南市长清区人民法院（以下简称长清区法院）作出（2019）鲁0113行初92号行政判决，判决确认南山管委会、仲宫街道办拆除原告房屋的行为违法。判决生效后，原告向被告提出损失赔偿申请，2020年3月3日，南山管委会作出《不予行政赔偿决定书》。原告购买该房屋后，投入大量资金用于装饰、装修，购买家居用品和家用电器。同时，构成建筑物本身的原材料所有权，原告是合法取得的。被告拆除原告房屋时未履行合法程序，客观上剥夺了原告自行小心拆除、尽量保留建材和家居用品、家用电器使用价值的机会，故应对原告造成的经济损失承担一定的行政赔偿责任。据此，原告提起本案诉讼，诉讼请求：1.依法判令被告赔偿原告各类经济损失76万元；2.本案全部诉讼费由被告承担。庭审中，原告增加判令被告赔偿5000元律师代理费的诉讼请求。 原告吴恩昌向本院提交了以下证据： 1.长清区法院（2019）鲁0113行初92号行政判决书，证明2015年3月22日原告与景泰良园公司签订《土地使用权转让合同》，租赁该公司“桃源·美庭院”都市农庄项目内A2区1号庭院土地使用权，并与该公司签订《房屋承建合同》，原告交纳费用59万元。被告于2019年1月17日至25日将涉案房屋拆除，经法院审理认定两被告拆除原告房屋的行为违法。 2.《不予行政赔偿决定书》，证明因被告的拆除行为给原告造成严重经济损失，原告依法向被告申请行政赔偿，被告于2020年3月3日作出《不予行政赔偿决定书》，决定对原告的经济损失不予以赔偿。 3.《土地使用权转让合同》《房屋承建合同》及单据一宗，证明原告损失情况。 4.《委托代理合同》、代理费发票，证明原告因处理行政诉讼案件支出律师费5000元。 被告南山管委会辩称：一、原告主体不适格。首先，涉案房屋建设时未取得任何合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设。原告通过买卖行为获得涉案房屋，但因其系违法建设，故其并未取得任何合法物权，且原告并非涉案房屋建设方，非涉案行政行为相对人，故其非本案适格原告。其次，原告购买违法建筑所签合同因违反法律、行政法规的强制性规定属于无效合同，原告不能取得对涉案房屋的任何权利，原告可通过民事诉讼程序以购房合同无效主张赔偿，而不是要求南山管委会进行赔偿。 涉案房屋未取得规划及审批手续，属违法建设。《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》第一条规定：“所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施。未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告均属违法建设。”2012年3月29日，济南市国土资源局对济南恋乡情观光农业开发有限公司作出（2012）127号行政处罚决定，明确了涉案建筑的违法性。2015年6月，历城区政府作出济历城政字〔2015〕28号《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》，同意撤销济南乐博农业技术开发中心等8个设施农用地项目。济南市国土资源局历城分局《关于转发的通知》（济历城国土资发〔2015〕65号）载明：“通过检查发现济南荷香生态农业发展有限公司等8家单位设施农用地项目未按照国土资源局、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和省、市有关规定以及历城区政府《关于加强设施农用地管理有关问题的实施意见的通知》（济历城政字〔2011〕36号）有关要求进行建设，区政府以济历城政字〔2015〕28号文撤销了济南荷香生态农业发展有限公司8宗设施农用地项目审批手续。”2017年9月23日济南市国土资源局对景泰良园公司作出济国土资罚字（2017）第5099号《行政处罚决定书》，明确了涉案建筑的违法性。因景泰良园公司未履行处罚决定书中的义务，济南市国土资源局于2018年6月6日依法向济南市历城区人民法院申请强制执行，济南市历城区人民法院于2018年7月2日作出（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，更加明确了涉案建筑违反土地利用总体规划、改变土地用地性质的事实。本案中，涉案房屋建设时并未取得任何合法、有效的土地、规划及建设手续，系违法建设。 原告请求赔偿的财产损失不是合法权益，其请求被告赔偿各类经济损失76.5万元无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，行政赔偿以合法权益受到损害为前提。本案中，被告拆除涉案房屋的行为虽已被长清区法院确认违法，但该行政判决是以被告在拆除涉案违法建设前未履行完备法定程序而依法作出的确认程序违法判决，而非认定被告实体处理行为违法。根据《中共济南市市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》第二条的规定，违法建设必须承担相应法律后果。违法建设一经发现，必须依据相关法律法规规定和有关要求限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，依法强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用。涉案房屋系违法建设，不属于合法利益。故，原告请求赔偿的财产损失不是合法权益，原告的赔偿请求无事实和法律依据。 综上所述，被告作出的行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确。原告主张的利益损失不具有合法性，不受法律保护。请依法驳回原告的诉讼请求。 被告南山管委会向本院提交了以下证据： 1.中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》； 2.济南市国土资源局（2012）127号行政处罚决定。 以上证据1-2证明涉案建筑是违法建设。 3.历城区政府作出的济历城政字〔2015〕28号《关于撤销济南荷香生态农业发展有限公司等8宗设施农用地项目审批手续的批复》及相关请示； 4.济南市国土资源局济国土资罚字（2017）第5099号《行政处罚决定书》； 5.济南市历城区人民法院（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书； 6.济南市国土资源执法监察支队情况说明； 7.山东省自然资源厅《关于对“大棚房”问题专项清理整治有关部门和人员实施问责的函》； 以上证据3-7证明涉案建筑无合法审批手续，违反土地利用总体规划，改变土地用地性质，系违法建设，依法应当予以拆除。 8.光盘1份，证明拆除时涉案建筑物内并无原告方所陈述的相应物品。 被告仲宫街道办辩称：一、涉案房屋系违法建设，依法应当予以拆除，原告主张被告赔偿其损失无事实与法律依据。1.长清区法院行政判决书证实涉案建筑物被济南市国土资源局作出的济国土资罚字（2017）第5099号处罚决定书认定为违章建筑，并于2018年6月6日依法向济南市历城区人民法院申请强制拆除，济南市历城区人民法院于2018年7月2日作出（2018）鲁0112行审59号之一行政裁定书，裁定涉案违法建筑物应予强制拆除，被告负责拆除执行工作。2.长清区法院行政判决经审理查明确认原告购买的景泰良园公司建筑物已经被认定违反法律、行政法规，并且未取得规划及审批手续，拆除的建筑物为违章建筑物，不属于合法权益范围。3.原告第一项诉求要求被告赔偿的各类经济损失，没有事实和法律依据，应依法驳回。涉案建筑物没有合法取得规划及审批相关文件，已经被认定为违章建筑，原告交纳的土地使用权租赁费及配套费和房屋承建费用等各项费用，均属于非法投入，拆除造成的非法损失不属于赔偿范围，在拆除违法建筑物时其室内没有家具用品及家用电器等物品，没有造成原告任何合法损失。 二、被告不是本案赔偿义务机关。长清区法院判决认为“本案被诉的强制拆除原告房屋的行为，不能视为第二被告执行法院生效裁判文书的行为，其应是执行第一被告南山管委会责改通知书内容的行政行为”的认定，证实仲宫街道办为受委托而实施拆除行为的行政机关，如果原告存在合法损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款的规定，受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。仲宫街道办作为受委托执行拆除的机关不是合法的赔偿义务主体。综上，请依法驳回原告的请求。 被告仲宫街道办未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告南山管委会提交的证据质证意见为：证据1不是行政法的正式渊源，不应作为被告作出具体行政行为的依据。证据2与本案无关。证据3、6系复印件，不符合证据的法定形式，不应作为定案依据。证据4-5系复印件，不符合证据的法定形式，不应作为定案依据。且长清区法院判决已经认定被告强制拆除原告房屋的行为，是执行南山管委会责令整改通知书的行政行为。证据7不是行政法的正式渊源，不应作为被告作出具体行政行为的依据，无法证明被告强制拆除原告房屋的行政行为合法。证据8无法明确拆除的是否是涉案房屋，且仅能看到外部情况，与本案无关联性。 被告仲宫街道办对被告南山管委会提交的证据无异议。 被告南山管委会对原告提交的证据质证意见为：对证据1真实性认可，对证明目的不认可。对证据2真实性无异议，对证明目的有异议。对证据3中《土地使用权转让合同》有异议，该合同违反《中华人民共和国土地管理法》，系无效合同。对《房屋承建合同》有异议，涉案建筑土地和规划都未经相关部门审批，属于违法建设，合同无效。对景泰良园公司出具的收据有异议，该款项系无效合同的法律后果应当予以返还。收款收据不属于法律规定的税票，不符合法律规定的证据形式，并且不能证明系用于涉案房屋。对证据4真实性无异议，但该费用不属于赔偿范围。 被告仲宫街道办同意被告南山管委会对原告提交证据的质证意见，另提出如下质证意见：证据1能够证实涉案建筑已被认定为违法建筑，应予拆除。仲宫街道办系受委托而实施拆迁行为的行政机关，不是赔偿义务机关。证据3真实性、关联性、证明目的不认可，具体损失数额无法确认。仲宫街道办拆除涉案房屋时，室内没有任何物品，也不存在其他合法损失。 本院经审查对双方证据作如下认定：原告提交的证据、被告南山管委会提交的证据3-7均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采纳。被告南山管委会提交的证据1系规范性文件，不作为证据使用；证据2与本案没有关联性，证据8关联性无法确认，本院不予采纳。 经审理查明，2015年3月22日，吴恩昌（乙方）与景泰良园公司（甲方）签订《土地使用权转让合同》，约定乙方租赁甲方“桃源·美庭院”都市农庄项目内A2区1号土地地块使用权，净使用面积约为240平方米，土地用途为有机果蔬、花卉种植及度假休闲，使用权期限为50年，使用权租赁费用及园区水、电、路、绿化等综合配套费用总计26万元。同日，吴恩昌、刘宁（甲方）与景泰良园公司（乙方）签订《房屋承建合同》，约定甲方委托乙方在乙方开发的“桃源·美庭院”生态养生观光园内承建配套房屋一幢，房屋编号为A2区1号，承建房屋为砖混结构联排配套房，由乙方负责选定合格的施工队伍，包工包料，并对施工队伍进行管理、结算。房屋面积166平方米，承建总价款33万元。房屋交付标准：1.结构类型：砖混结构。2.层高：一层层高3米，二层平均3.1米。3.外墙：仿古文化石（砖）贴面。4.入户门：高档防盗门。5.外窗：高档铝合金中空窗或塑钢中空窗。6.内墙：混合砂浆抹面。7.卫生间厨房墙面瓷砖镶贴到顶，地面铺贴防滑地砖。8.楼地面及楼梯：砼垫层随打随抹。9.厨卫预留洁具、龙头接口；采用PPR给水管材，PVC排水管材，一户一水表。10.电10mm2入户，一户一表接口。11.弱电：预留有线电视及网线。12.庭院分隔：免维护的PVC塑钢（或木质防腐）护栏高1m。 2019年1月，南山管委会作出《责令停止违法行为、限期改正通知书》，内容为：……现责令你（单位）立即停止违法行为，2019年1月16日前改正违法行为，拆除违章建筑，恢复土地原状，并于2019年1月16日前到本机关接受处理。逾期不改正违法行为，本机关将依法对你（单位）采取措施。同年1月17日至25日涉案建筑被拆除，之后拆除现场被清理。2019年7月2日，原告向长清区法院提起行政诉讼，请求确认南山管委会与仲宫街道办强制拆除其房屋的行为违法。长清区法院于2019年12月3日作出（2019）鲁0113行初92号行政判决，认定原告与被诉强制拆除行为有利害关系，南山管委会与仲宫街道办在实施涉案房屋拆除行为时未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至三十八条及第四十四条规定的程序进行，程序违法。原告据此向南山管委会提出行政赔偿，南山管委会以涉案房屋为违法建设，未侵犯原告合法利益为由，于2020年3月3日作出《不予行政赔偿决定书》。 另查明，景泰良园公司原名称为济南恋乡情观光农业开发有限公司。《济南市历城区人民政府关于2013年度设施农用地项目用地的批复》（济历城政字〔2014〕3号）附件2013年历城区设施农用地审批汇总表中即包括济南恋乡情观光农业开发有限公司。但涉案设施农用地项目的审批手续已在2015年6月被历城区政府撤销。济南市国土资源局于2017年9月23日对景泰良园公司作出济国土资罚字〔2017〕第5099号行政处罚决定，责令景泰良园公司将非法占用的11564.6平方米集体土地退还济南市历城区仲宫街道凤凰岭村村民委员会，将非法占用的226.2平方米集体土地退还济南市历城区仲宫街道凤凰村村民委员会，将非法占用的2415.2平方米集体土地退还济南市历城区仲宫街道王家庄北村村民委员会。 本院认为，本案双方争议的焦点问题为：一、原告主体资格是否适格；二、本案适格被告即赔偿义务机关如何确定；三、原告主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 一、关于原告主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织……因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”本案中，吴恩昌2015年3月22日与景泰良园公司签订《土地使用权转让合同》《房屋承建合同》，支付了相应价款并使用，系涉案房屋的实际权利人。南山管委会与仲宫街道办强制拆除涉案房屋的行为已被生效判决确认违法，吴恩昌作为强拆行为的相对人有权提起本案行政赔偿诉讼。南山管委会辩称吴恩昌不具有本案原告主体资格的意见，本院不予采纳。 二、关于本案适格被告即赔偿义务机关如何确定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，已有生效判决确认南山管委会和仲宫街道办拆除涉案房屋行为违法，故南山管委会和仲宫街道办为赔偿义务机关，均系本案适格被告。 三、关于原告主张的损失是否应予赔偿，赔偿数额如何确定。 其一，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”依据该规定，只有合法权益受到侵害才能获得国家赔偿，反之，违法权益不受法律保护。本案中，被告的强制拆除行为虽被生效判决确认违法，但吴恩昌未能提供证据证明被强制拆除的房屋属于合法建设，故不属于国家赔偿法所规定的赔偿范围，吴恩昌主张被告赔偿涉案房屋的房屋承建费33万元的请求无事实及法律依据，本院不予支持。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，关于土地使用权租赁费26万元以及律师费5000元等费用的诉讼请求不属于上述法律规定的直接损失范畴，对原告该两项赔偿请求，本院不予支持。 其二，违法强拆行为造成原告合法权益受损的，应当予以赔偿。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，即便拆除违法建筑亦应当严格依照相关规定进行。参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，行政机关对违法建筑实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，应予以赔偿。本案中，被告不能提供证据证实组织拆除原告房屋时履行了上述程序。虽然涉案房屋的建设未取得相关手续，但房屋可回收利用的建筑材料应属合法财产，如因违法强拆造成损失，依法应予赔偿；建筑内合法动产以及附属院落内可移动利用的附属设施、树木、可回收的建筑材料等，如因违法强拆造成损失，亦应予以赔偿。 对于具体赔偿数额的确定，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，原告对于其损失提交了收款收据等证据予以证实，已尽到初步举证责任，但由于被告既未依法对屋内物品登记保全，也未制作物品清单并交原告签字确认，致使原告对可回收利用的建筑材料、建筑物内合法的动产及可移动利用的附属设施、树木等损失的具体数额无法举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由被告承担举证责任。涉案房屋拆除现场已经清理完毕，无法进行调查取证，在此情况之下，对于原告主张的各项损失，应结合其初步举证的情况、逻辑推理、生活经验、生活常识和当事人的诉求，酌情确定赔偿数额，具体数额为：1.关于被拆除建筑可回收利用建筑材料损失，结合双方举证情况，根据原告主张，综合考虑建筑材料的性质、原购买价格、使用年限、折旧程度、建筑面积、可重复利用率等因素，酌定赔偿数额为7000元。2.关于被拆除建筑室内合法财产损失以及院落内可移动的设施、树木等财产损失，运用一般生活经验、生活常识，结合各方的诉辩意见，综合考虑建筑及院落面积、折旧程度、可重复利用率等，酌定赔偿数额为13000元。以上两部分共计20000元。 综上，南山管委会、仲宫街道办实施的违法行政强制行为造成原告吴恩昌合法财产损失，应依法予以赔偿；原告的诉讼请求部分成立，对成立部分本院予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项、第九条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下： 一、被告济南市南部山区管理委员会、济南市历城区人民政府仲宫街道办事处于本判决生效之日起三十日内赔偿原告吴恩昌财产损失人民币20000元。 二、驳回原告吴恩昌的其他赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长 刘爱国 审 判 员 于 梅 审 判 员 蒋彦增 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 安玉霞 书 记 员 李飒飒