海南省第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）琼96行初187号原告海南世锦文化体育产业股份有限公司，住所地：海口市滨海大道**海口市体育馆。法定代表人方伟，董事长。委托代理人姬敬武，北京大成（海口）律师事务所律师。委托代理人杨橦，北京大成（海口）律师事务所律师。被告海口市人民政府，，住所地：海口市秀英区长滨路市政府第二办公区法定代表人丁晖，市长。第三人海口市国有资产经营有限公司，，住所地：海口市龙昆北路**宏源证券大厦**法定代表人徐海波，董事长。委托代理人裴勇，国浩律师（海南）事务所律师。原告海南世锦文化体育产业股份有限公司（以下简称世锦公司）诉被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）与第三人海口市国有资产经营有限公司（以下简称国资公司）土地行政管理一案，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告世锦公司诉称，第一，海口市政府授权国资公司参与组建世锦公司，应当作为本案的被告，承担完成入资义务。第二，国资公司以实物出资，发起设立世锦公司，应当履行出资义务。第三，国资公司至今没有将出资的土地使用权变更至世锦公司名下。第四，土地使用权至今没有变更至世锦公司名下的原因主要是政府领导变换，工作不力。第五，海口市政府及国资公司应当履行出资义务，办理涉案土地使用权变更登记手续。请求法院判决被告履行出资协议，将（海口市国用（籍）字第Q1045号）国有土地使用证项下44442.6平方米土地使用权变更到原告名下并办理国有土地使用证。2020年8月11日，世锦公司向本院提交变更诉讼请求申请，请求法院判决被告履行出资协议，将（海口市国用（籍）字第Q1045号）国有土地使用证项下44442.6平方米土地使用权变更到原告名下。被告海口市政府辩称，一、海口市政府并非是本案的适格被告，世锦公司对海口市政府的起诉应予驳回。（一）世锦公司与海口市政府之间从未签订过有关海口体育馆产权作价出资或产权过户协议，双方没有合同关系。针对海口体育馆产权作价入资及产权过户问题，海口市政府与世锦公司没有签订过任何协议，双方没有合同关系，根据合同相对性的基本原理，海口市政府对世锦公司并不具有履行出资协议之义务（即将海口市国用（籍）字第Q1045号国有土地使用权证项下4442.6平方米土地使用权变更登记至原告名下的义务）。目前，海口市国用（籍）字第Q1045号国有土地使用权证项下4442.6平方米土地使用权登记在海口市城市建设开发总公司名下。根据海口市政府作出的海府（2003）11号《关于整体划转海口体育馆的通知》“海口体育馆产权整体划转给国资公司”的决定，完成资产划转后，产权人应属于国资公司；再根据（2003）11号《关于整体划转海口体育馆的通知》、海府函（2003）12号《关于参与组建海南奥林匹亚体育产权股份有限公司的批复》，应由国资公司将海口体育馆整体评估作价入股方式，组建海南奥林匹亚体育产权股份有限公司，待完成作价入股转移登记之后，海口体育馆整体产权才完整归属于海南奥林匹亚体育产权股份有限公司。在上述一系列行为中，海口市政府与世锦公司（原海南奥林匹亚体育产权股份有限公司）并未签订过任何协议。（二）海口市政府作出海府（2003）11号《关于整体划转海口体育馆的通知》及海府函（2003）12号《关于参与组建海南奥林匹亚体育产权股份有限公司的批复》的行为是市政府根据法律规定对国资公司的授权行为，而非委托行为，不构成市政府委托国资公司签订行政协议的法律关系。本案中，世锦公司混淆了行政授权与行政委托的法律关系，将市政府对国资公司的授权行为视为委托行为，该主张完全错误。行政授权行为是基于法律规定，被授权人可以以自己名义作出，且行为后果由自己承担的法律行为。而委托行为不同，委托关系中，受托人只能以委托人的名义作出行为，相应行为后果由委托人承担。《企业国有资产法》第十一条“......国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构”。根据上述规定，海口市政府作出海府（2003）11号《关于整体划转海口体育馆的通知》及海府函（2003）12号《关于参与组建海南奥林匹亚体育产权股份有限公司的批复》，授权国资公司代表市政府履行出资人职责，将海口体育馆整体评估作价入股，组建海南奥林匹亚体育产权股份有限公司。国资公司在履行上述职责行为中，均以自己的名义作出，行为后果亦由自己承受。与海南奥林匹亚体育产业投资有限公司、上海华一实业公司、上海融资企业发展有限公司等签订的《海南奥林匹亚体育产业股份有限公司发起人协议书》、与海南奥林匹亚体育产业股份有限公司签订的《合同书》、《协议书》的主体均为国资公司，最终成为世锦公司股东的也是国资公司，而非海口市政府。如果本案按委托关系处理，则国资公司只能以市政府的名义签订上述一系列协议，成为世锦公司股东的也应为市政府。然而，本案事实并非如此。无论从行为的名义，还是从行为的实质后果来看，本案都不具有委托关系的法律特征，不存在海口市政府委托国资公司签订行政协议之情形。根据《企业国有资产法》第十六条“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自主权和其他合法权益受法律保护”之规定，国资公司受划转后实际享有涉案土地使用权利，对该土地享有占有、使用、收益和处分的权利。无论从合同相对性，还是土地的实际权利人来看，与原告发生作价出资合同关系的都只能是国资公司。二、本案争议为《合同法》及《公司法》范畴的民商事纠纷，不属行政诉讼受案范围。国资公司以涉案土地使用权作价入股海南奥林匹亚体育产权股份有限公司的合同约定来源于国资公司与海南奥林匹亚体育产业投资有限公司、上海华一实业公司、上海融资企业发展有限公司、海南耐克斯特新技术开发有限公司签订的《海南奥林匹亚体育产业股份有限公司发起人协议书》，以及国资公司与海南奥林匹亚体育产业股份有限公司签订的《合同书》。上述协议约定了国资公司以受划转的涉案土地使用权作价入股海南奥林匹亚体育产权股份有限公司。国资公司也正是基于上述合同取得了海南奥林匹亚体育产权股份有限公司30%的股权，但鉴于双方约定的用以作价入股的土地使用权并未如约登记至海南奥林匹亚体育产权股份有限公司名下，遂引发本案争议。从合同关系来看，本案属于《公司法》范畴的股东是否足额出资的争议，属于民商事纠纷。理由如下：（一）、《海南奥林匹亚体育产业股份有限公司发起人协议书》系发起人（股东）国资公司与海南奥林匹亚体育产业投资有限公司、上海华一实业公司、上海融资企业发展有限公司、海南耐克斯特新技术开发有限公司共同签订，约定由各发起人出资设立海南奥林匹亚体育产业股份有限公司，其中协议第八条约定国资公司以经评估后的实物净资产折价认股占总股本30%，其他发起人股东以现金方式认购。国资公司出具《认股函》确认以实物方式认购海南奥林匹亚体育产业股份有限公司的30%股权，并在该股份公司设立后30日内办理产权变更手续。从该《发起人协议书》的性质来看，该协议系股份公司发起人作为平等主体为新设股份公司而签订的民商事合同；就该协议约定国资公司的权利义务来看，国资公司享有认购30%股权的权利，同时对海南奥林匹亚体育产业股份有限公司以及其他发起人股东负有足额出资的义务。然而，国资公司已经登记取得海南奥林匹亚体育产业股份有限公司30%的股权，但拟作价入股的涉案土地使用权至今尚未变更登记至世锦公司（原海南奥林匹亚体育产业股份有限公司）名下，本案争议实质为股东是否足额出资的纠纷，属于《合同法》及《公司法》范畴的民商事争议。（一）国资公司与海南奥林匹亚体育产业股份有限公司签订的《合同书》系该两公司对涉案土地使用权作价入股、转移手续、债务清偿等问题达成的平等主体之间的真实意思表示，属于民事合同范畴。该合同从形式到内容，均无行政管理特征，并非行政管理范畴，不属行政诉讼受案范围。（二）就国资公司和世锦公司之间的上述合同争议，自2019年2月至今，历经海口市中级人民法院、海南省高级人民法院、最高人民法院多次民事审判。在上述一系列民事审判中，已经对本案作价出资协议的民事合同性质作出了认定并作出生效判决，世锦公司提起本案诉讼实在是浪费司法资源的行为。三、生效判决已经确认涉案土地证目前尚未办理变更登记的原因属于世锦公司自身原因，且本案世锦公司没有任何证据证明其积极履行缴税义务以及办理过户手续，世锦公司诉请要求海口市政府办理过户登记没有事实和法律依据。国资公司与世锦公司于2003年11月10日签订的《合同书》第三条约定，海口体育馆的产权变更由乙方（世锦公司）负责完成，甲方（国资公司）给予相应的配合和协助…产权变更的税费按国家有关规定由甲、乙双方各自承担”。海口市政府以及下属原海口市国土自然资源局多次表示同意将涉案土地使用权变更登记至世锦公司名下。2003年6月19日，海口市政府作出《关于海口体育馆产权移交有关事宜的批复》（海府函[2003]69号）同意将体育馆产权由城建总公司直接变更至海南奥林匹亚阳光体育产业股份有限公司（以下简称奥林匹亚公司）名下。2003年6月28日，海口市政府市长办公会议纪要第73期研究海口体育馆产权移交等问题中，再次表达同意将海口体育馆产权由城建总公司直接变更至奥林匹亚公司名下。2003年8月1日，原登记在城建总公司名下的海口市滨海大道36号的海口体育馆产权变更至奥林匹亚公司名下，房屋所有权证号为房证字第XXXX号。2005年8月9日，原海口市国土资源局向海口市政府作出《关于海口市体育和全民建设活动中心用地有关问题的意见》（市国土字[2005]56号）表示同意将城建总公司1045号证项下44442.6平方米土地转让给世锦公司。同年8月18日，海口市政府国有资产监督管理委员会作出《关于海口市体育馆和全民健身活动中心土地过户有关问题的意见》（海国资产权[2005]29号）明确表示将涉案的1045号证土地使用权变更至世锦公司名下。2006年8月1日，海口市政府作出158号市长办公会议纪要第二点明确，上述1045号证土地变更手续需要缴纳相关税费，并且均按照“先征后返”的原则办理。2006年世锦公司与国资公司签订《协议书》，约定国资公司应当承担的税额为89.2188万元，世锦公司为48.4418万元，市财政局对于海口市体育馆土地使用权变更过程中所涉税费实行“先征后返”。未返还之前，视为世锦公司对国资公司的负债，但在世锦公司办理体育馆土地使用权变更手续之前先偿还国资公司。然而，即便相关职能部门均同意办理涉案土地使用权变更登记，但世锦公司仍然没有及时办理过户登记，也没有支付相关税费。显然，涉案土地使用权至今尚未办理过户登记手续的责任在于世锦公司。上述事实有海口市中级人民法院（2019）琼01民初355号《民事判决书》、海南省高级人民法院（2019）琼民终968号《民事判决书》以及最高人民法院（2020）最高法民申《民事裁定书》得以确认。综上，海口市政府并非本案的适格被告，本案亦不属于行政诉讼法的受案范围，世锦公司的主张没有事实和法律依据，依法应当驳回。第三人国资公司未作书面述称。经审理查明，2003年1月21日，海口市政府作出《关于整体转让海口体育馆的通知》（海府〔2003〕11号），决定将海口体育馆产权整体划转给国资公司，授权国资公司代表市政府参与发起组建海南奥林匹亚体育产业股份有限公司，以海口体育馆经评估的净资产作价入股，认购总股本的30%股权。同日，海口市政府作出《关于参与组建海南奥林匹亚体育产业股份有限公司的批复》（海府〔2003〕12号），授权国资公司参与发起组建海南奥林匹亚体育产业股份有限公司，同意国资公司以海口体育馆经评估的净资产以实物方式认购该股份公司30%股权。2003年1月31日，海南奥林匹亚体育产业投资有限公司、国资公司、海南耐克斯特新技术开发有限公司、上海资融企业发展有限公司、上海华一实业公司共同签订《海南奥林匹亚阳光体育产业股份有限公司发起人协议书》（以下简称出资协议），该出资协议约定，公司发起人一次性认购公司的全部股份，其中国资公司以经评估后的实物净资产折价认股占总股本30%，其他发起人股东均以现金方式认购:海南奥林匹亚体育产业投资有限公司认购40%，上海资融企业发展有限公司、上海华一实业公司、海南耐克斯特新技术开发有限公司各认股10%。2003年6月19日，海口市政府作出《关于海口体育馆产权移交有关事宜的批复》（海府函〔2003〕69号），同意将体育馆产权由城建总公司直接变更至海南奥林匹亚阳光体育产业股份有限公司（下称奥林匹亚公司）名下。体育馆资产按评估核准现净值5688.5287万元整体移交给奥林匹亚公司，其中3000万元资产作为国资公司认购奥林匹亚公司30%的股份，其余2688.528万元资产奥林匹亚公司对国资公司的负债，由国资公司委托奥林匹亚公司有偿使用。2003年6月28日，海口市政府市长办公会议纪要第73期研究海口体育馆产权移交等问题中，再次表达同意将海口体育馆产权由城建总公司直接变更至奥林匹亚公司名下，体育馆资产作为国资公司认购股份和奥林匹亚对国资公司的负债的意见。2003年8月1日，原登记在城建总公司名下的海口市滨海大道36号的海口体育馆，其产权变更登记到奥林匹亚公司名下，奥林匹亚公司取得海口体育馆的房屋所有权证（房证字第XXXX号）。2003年11月10日，国资公司作为甲方和奥林匹亚公司作为乙方共同签订《合同书》，约定：一、标的物。海口体育馆占地面积44442.6㎡，建筑面积15020㎡。海口体育馆的国有土地使用权的原使用者为城建总公司，证号为海口市国用（籍）字第Q1045号；海口体育馆的原房产所有者为城建总公司，证号为房证字第XXXX号。根据海口市人民政府海府函〔2003〕12号、海府函〔2003〕69号文件，海口体育馆作为城建总公司名下的国有资产，市政府现已划归国资公司所有并授权国资公司代为经营和处置。二、产权转移。国资公司同意将海口体育馆产权（包括土地使用权和房产所有权及其设施、设备）变更给奥林匹亚公司，并直接将产权由城建总公司变更至奥林匹亚公司名下。海口体育馆资产经评估后的净资产为5688.528万元，国资公司代表市政府以其中3000万元入股奥林匹亚公司，即按1:1比例认购奥林匹亚公司的股权，其余2688.528万元资产作为奥林匹亚公司对国资公司的负债，即奥林匹亚公司欠国资公司2688.528万元。海口体育馆资产评估报告作为合同附件。三、产权转移手续。双方同意自合同书签订之日起5个工作日内开始办理海口体育馆的交接手续，双方在交接清单上签字盖章作为交接完成的证据。海口体育馆的产权变更由奥林匹亚公司负责完成，国资公司给予相应的配合和协助。产权变更应当自本合同书签订之日起15个工作日完成，如因政府主管部门的原因需要延期，奥林匹亚公司应当通知国资公司，并确定延缓的期限。产权变更的税费按国家有关规定由双方各自承担。四、债务清偿。海口体育馆认股后剩余资产2688.528万元作为奥林匹亚公司对国资公司的负债，奥林匹亚公司承诺在三年内付清欠款2688.528万元，三年的期限以产权变更之日起计算。如三年期满，乙方未付或未付清所欠款项，从第四年起至第六年止，国资公司每年向奥林匹亚公司收取当时所欠款项的1%作为资产使用费，并按年结算，以此类推，每三年递增1%。五、产权转移的相关问题。……六、双方责任。国资公司承诺并保证海口体育馆在变更之前不存在任何产权上的瑕疵，不存在被法院查封和抵押的事实。变更到奥林匹亚公司名下后，与体育馆有关的任何产权上的纠纷与国资公司无关。奥林匹亚公司应按合同第四条的规定期限支付购买剩余资产的价款及资产使用费。债务及其使用费的支付时间为有关款项应付期满后的30日内，如有逾期，奥林匹亚公司应按照银行有关规定向国资公司支付违约滞纳金。2004年6月18日，国资公司、奥林匹亚公司共同签署《入股及委托运营资产移交书》，载明：国资公司已委托海南新光华资产评估事务所对海口体育馆整体资产进行了评估，经评估，体育馆目前整体价值为5688.528万元，其中：体育馆建筑物价值为3718.97万元，馆内配套设施价值为347.398万元，体育馆占有范围内的土地使用权价值为1622.16万元。该评估结果已经国资公司审核并报国资办核准。移交资产总资产为5688.528万元，其中：3000万元资产作为国资公司认购奥林匹亚公司30%的股权，其余2688.528万元作为奥林匹亚公司对国资公司的负债，由国资公司委托奥林匹亚公司有偿使用。现就评估报告所载明及核实的海口体育馆整体资产予以移交。2005年8月9日，海口市国土资源局向市政府作出《关于海口市体育馆和全民建设活动中心用地有关问题的意见》（市国土字〔2005〕56号），表示44442.6平方米土地上建设的体育馆房产已变更给奥林匹亚公司（现更名为世锦公司），海口市国土资源局的意见为将城建总公司的上述44442.6平方米出让地转让给世锦公司。2005年8月18日，海口市政府国有资产监督管理委员会作出《关于海口市体育馆和全民健身活动中心土地过户有关问题的意见》（海国资产权〔2005〕29号），明确表示同意将原属城建总公司名下的海口市体育馆土地使用权变更到世锦公司名下。2006年8月1日，海口市人民政府作出第158期市长办公会议纪要，第二点纪要内容如下：市体育馆土地变更应征收5%的营业税、营业税附征7%的城建税、营业税附征3%的教育附加税及征收3%的契税均按照“先征后返”的原则办理，其他所涉税种待企业改制后一并处理。2006年，国资公司和世锦公司再次签订《协议书》，约定双方分别承担海口体育馆土地使用权变更过程中的纳税义务，其中国资公司应承担的税额为89.2188万元，世锦公司应承担的税额为48.6648万元；市财政对海口体育馆土地使用权变更过程所涉税费，实行“先征后返”。未返还之前，视为世锦公司对国资公司的负债，但由世锦公司在办理体育馆土地使用权变更手续之前先行偿还国资公司。2018年3月26日国资公司向世锦公司发出询证函，列明至2017年12月31日止，世锦公司尚欠国资公司2713.2656万元。世锦公司确认信息证明无误。2018年9月30日，国资公司向世锦公司发出对账函，指出：国资公司会计账面挂账应收世锦公司款项2713.2656万元，其中以海口体育馆资产投资，款项超出约定股本金额形成的债权2688.528万元，该款作为世锦公司对国资公司的负债。世锦公司未支付车辆转让费形成的债权24.7376万元。世锦公司确认信息证明无误。另查明，奥林匹亚公司于2015年1月10日更名为世锦公司，世锦公司的股东构成有：国资公司持股比例30%，海南兴业旅游产业投资有限公司持股比例10%，上海资融企业发展有限公司持股比例10%，上海华一实业公司持股比例10%。还查明，涉案的海口市国用（籍）字第Q1045号）国有土地使用证登记在城建总公司名下，面积84714.88平方米，海口体育馆占地面积44442.6平方米。该土地证原件现由世锦公司持有。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。根据上述法律规定，行政机关履行行政管理职责而实施的行为，公民、法人或者其他组织不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据本案查明的事实，海口市政府将海口体育馆产权整体划转给国资公司，授权国资公司参与发起组建奥林匹亚公司（即世锦公司），同意国资公司以海口体育馆经评估的净资产作价入股。而后，国资公司与其他4家公司共同签订出资协议，确认国资公司与其他4家公司在世锦公司认购的股份。上述出资协议的签订，国资公司系作为平等民事主体来行使权利和履行义务。因此，国资公司与其他4家公司所签订的出资协议属于民事合同。在上述出资协议签订的过程中，海口市政府并未实施行政管理行为，故世锦公司请求海口市政府履行出资协议，将涉案土地使用权变更至其名下，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款的规定，其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，其起诉应不予立案，已经立案的应裁定予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项和第三款之规定，裁定如下：驳回原告海南世锦文化体育产业股份有限公司的起诉。原告海南世锦文化体育产业股份有限公司预交案件受理费50元，退还原告海南世锦文化体育产业股份有限公司。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。审 判 长  何 旭审 判 员  吕丽霞审 判 员  冯 花二〇二〇年九月七日法官助理  符月玲书 记 员  詹文莉附相关法律条文:《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。