上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初429号原告张**，女，汉族，住上海市金山区张堰镇新华西路**。委托代理人沈佳佳，上海金山区联诚法律服务所法律工作者。被告上海市金山区张堰镇人民政府，住所地上海市金山区张堰镇康德路**。法定代表人李芳，镇长。委托代理人周仁昌，上海市群成律师事务所律师。委托代理人何柳青，男，系上海市金山区张堰镇人民政府工作人员。原告张**不服被告上海市金山区张堰镇人民政府（以下简称：张堰镇政府）作出的责令限期拆除决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月18日立案后，于同年5月20日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告张**及委托代理人沈佳佳，被告张堰镇政府的法定代表人李芳及委托代理人周仁昌、何柳青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告张堰镇政府于2019年11月9日作出金（张）府责拆决字[2019]第110002号《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称：被诉责令限拆决定），认定：原告张**在张堰镇新华西路388号因未经批准擅自搭建建筑物的行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款第（一）项的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（八）项和《上海市城乡规划条例》第五十八条的规定，责令原告自收到决定书之日起30日内自行拆除上述违法建筑。原告张**诉称，2003年5月17日原告经严格审查，取得了由被告张堰镇政府及各个相关部门盖章的《上海市金山区农村居民建房宅基用地申请审核表》（以下简称：《宅基用地申请审核表》）。原告严格按照审批的图纸、方位、范围建造房屋（房屋地址为金山区张堰镇新华西路388号，以下简称：涉案房屋）。2003年10月，房屋建造完成后，原告办理了水、电、有线电视的开通手续，并与家人居住至今。2005年4月27日，经张堰派出所审核，原告与儿子户口迁入涉案房屋。2016年5月6日，被告作出撤销《宅基用地申请审核表》中（乡）镇人民政府意见一栏内的审核（盖章）行为的决定书，后因程序违法，该决定书于同年11月25日被撤销。2017年5月2日，被告又重新作出撤销《宅基用地申请审核表》中（乡）镇人民政府意见一栏内的审核（盖章）行为的决定书。2019年11月9日，被告作出被诉责令限拆决定。基于上述基本情况，原告认为：一、被诉责令限拆决定认定事实不清、断章取义。原告出资建造的涉案房屋，非现在在建的建筑物，而是属于居住房屋，且是历史遗留房屋，是依据2003年5月17日经被告盖章的《宅基用地申请审核表》建造，不属于“擅自搭建建筑物、构筑物的行为”。二、被诉责令限拆决定适用法律错误。原告建造房屋的行为不属于《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款第（一）项规定的情形。三、被诉责令限拆决定程序违法。《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。原告认为“限期拆除违法建筑”的处罚决定与“较大数额罚款”的处罚决定相比，属于更重的行政处罚，应当包括在“等”字所没有罗列的范围内。本案建筑物对原告及原告家庭而言，不仅是房子更是一个家，涉及利益重大，被告应当举行听证程序。四、被诉责令限拆决定系滥用职权、不近人情、违背法律精神。原告居住的房屋没有损害所在秦山村的公共利益和公共安全，也没有侵害邻里关系，亦没有侵犯他人合法权益。综上原告认为，被诉责令限拆决定事实认定不清、证据不足、处罚没有法律依据且程序违法。据此原告起诉至法院，请求判决撤销被告张堰镇政府作出的被诉责令限拆决定。被告张堰镇政府辩称，一、被告具有作出被诉责令限拆决定的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称：《城乡规划法》）第六十五条、《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项及《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十三条的规定，被告具有作出被诉责令限拆决定的法定职权。二、被诉责令限拆决定认定事实清楚、证据确凿。案外人夏爱明于2003年5月17日申请建房，被告于同年6月30日在夏爱明户的《宅基用地申请审核表》中的镇人民政府意见一栏内，加盖公章，以示同意。但该申请未获金山区人民政府的审批，原告却以夏爱明的名义建造了涉案房屋。2014年，夏爱明得知原告所造房屋的宅基地属于其名下，与原告交涉未果，为此，夏爱明提起民事诉讼，要求确认涉案房屋归其所有。2016年1月原告向金山区人民政府提出《撤销行政审批申请书》，以夏爱明等不符合农村建房条件为由，要求撤销夏爱明户的宅基用地申请，后金山区人民政府转送被告处理。被告经审查于2016年5月6日作出《关于撤销夏爱明等十人农村居民建房宅基用地申请审核的决定书》。夏爱明对上述撤销决定提起行政诉讼，金山区人民法院于同年11月25日作出行政判决，以程序违法为由撤销了该撤销决定书。2017年5月2日，被告再次作出《关于撤销夏爱明农村居民建房宅基地申请审核的决定书》，撤销的《宅基用地申请审核表》所指向的宅基地及住房，即为被诉责令限拆决定中要求原告自行拆除的涉案房屋。被告作出上述撤销决定，也源于原告的申请（举报）。因此，涉案房屋的宅基地建房许可撤销后，该房屋属违法建筑的性质原告应当明知。而且经被告下属城管中队调查证实，涉案房屋根据张堰镇总体规划位于张堰镇规划集建区外（镇区外），属于郊野单元（村庄）规划区范围内。原告建造的涉案房屋未取得相应的农村个人住房建设工程许可证。三、被诉责令限拆决定程序合法。被告于2016年5月6日作出撤销决定后，被告下属的城管中队执法人员于2016年8月10日对涉案房屋进行现场检查，制作现场检查笔录及附图，拍摄照片，并向秦山村委会书记、村委会副主任等制作询问笔录。同日，被告予以立案，进行调查，调取相关证据。2016年9月27日，被告作出张府责拆告字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，听取原告的陈述申辩后，被告于2017年7月12日作出张府责拆决字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑决定书》。因存在适用法律不当，被告于2019年6月5日作出《行政处罚撤销决定书》，撤销上述两份文书。2019年6月26日，被告作出金（张）府责拆告字2019第111001号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，听取原告的陈述申辩后，作出被诉责令限拆决定及责令限期拆除违法建筑公告，并依法向原告作了送达和张贴。四、被诉责令限拆决定适用法律正确。根据在案证据，尽管涉案房屋曾获得过建房用地的许可，但被告依法已于2017年5月作出撤销决定，涉案房屋未获用地许可自始无效，且原告实际占有、使用的涉案房屋也未取得农村个人住房建房许可。因此，涉案房屋属于违法建筑，被告适用法律正确。综上，被告所作被诉责令限拆决定执法主体适格、认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告张堰镇政府在法定举证期限内提交了作出被诉责令限拆决定的证据和依据：一、职权依据：《城乡规划法》第六十五条；《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项。二、法律适用依据：《城乡规划法》第四十一条、第六十五条；《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款第（一）项、第五十八条；《上海市农村个人住房建设管理办法》（1997年12月14日颁发）第十二条。三、认定事实方面的证据：1、金山区人民政府2016年3月8日《通知》及撤销行政审批申请书、户籍资料、上海市农村宅基地使用权审核表（夏书根户、夏书明户、夏冲金户）、上海市金山区农村居民建房宅基用地申请审核表（夏爱明户），证明原告张**曾于2016年1月向金山区人民政府申请撤销案外人夏爱明于2003年5月申请的宅基用地，且夏爱明不具备申请宅基地使用条件。2、夏爱明调查笔录及身份证、张**调查笔录及身份证，证明涉案宅基地审批情况，涉案房屋为原告出资建造及现在由原告户实际占有、使用的事实。3、《关于撤销夏爱明等十人农村居民建房宅基用地申请审核的决定书》、答复书及邮寄凭证，证明被告于2016年5月6日作出撤销涉案宅基地申请审核。4、（2016）沪0116行初62号行政判决书，证明法院判决撤销被告作出的上述撤销决定。5、《关于撤销夏爱明农村居民建房宅基地申请审核的决定书》及快递面单，证明2017年5月2日被告依法再次作出撤销涉案宅基地用地申请的审核。6、2016年8月10日现场检查笔录、现场草图、照片，证明2016年8月10日被告下属执法人员对涉案房屋进行现场检查并拍摄照片。7、询问笔录（张堰镇秦山村委会书记潘纪国、张堰镇秦山村委会副主任丁国勇），证明被告下属执法人员向相关人员进行询问调查。8、拆除违法建筑协助调查函及常住人口登记表，证明原告的户籍情况。9、情况说明及附图，证明位于张堰镇新华西路388号的涉案房屋属于张堰镇规划集建区外（即属乡村庄规划区），且张堰镇未对该房屋核发过乡村建设规划许可证。四、执法程序的法律适用依据：《上海市城市管理行政执法程序规定》第十九条、第二十条、第二十九条、第三十二条。程序方面的证据：1、立案审批表，证明被告于2016年8月10日就涉案房屋涉嫌违法进行立案调查。2、张府责拆告字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证及陈述暨申辩书，证明被告于2016年9月27日就涉案房屋拟作出责令限期拆除违法建筑决定向原告送达事先告知书，原告对此作出陈述与申辩。3、张府责拆决字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证，证明被告于2017年7月12日作出限拆决定并送达给原告。4、重大执法决定法制审核表、行政处罚撤销决定书及送达回证，证明被告通过审查发现上述限拆决定不当，决定撤销，于2019年6月5日作出撤销决定。5、金（张）府责拆告字2019第111001号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》及送达回证、陈述暨申辩书，证明被告于2019年6月26日就涉案房屋拟作出责令限期拆除违法建筑决定再次作出事先告知书并送达，原告对此亦行使了陈述与申辩的权利。6、案件调查终结审批表、重大执法决定法制审核表，证明被告作出被诉责令限拆决定之前履行了案件审核程序。7、被诉责令限拆决定、公告、送达回证及张贴公告照片，证明被告向原告送达决定书并张贴公告。经庭审质证，原告张**对被告张堰镇政府提供的职权依据无异议。对法律适用依据有异议，原告认为其于2003年已经完成建房行为，不存在新建的行为，不适用《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款第（一）项、第五十八条的规定。对认定事实方面的证据的真实性均无异议，但不认可证据1、6的关联性，认为证据6的检查笔录是已经被撤销的张府责拆决字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑决定书》的事实证据，对证据9的说明内容和待证的事实有异议。对执法程序证据真实性无异议，但认为证据1-4与本案不具有关联性，不能以前一份被撤销的责令限拆决定的事实作为本案事实证据的认定，对法制审核表的案件立案时间（2016年8月10日）有异议，2016年8月10日立案作出的限拆决定已经被撤销，现在又重新作出责令限拆决定程序违法。对执法程序的法律依据有异议。本院认为，被告张堰镇政府所举证据来源合法，经质证属实，与本案具有关联性，应予采纳。经审理查明，2016年8月10日，被告张堰镇政府下属城管执法中队执法人员至本市金山区张堰镇新华西路388号对该处搭建情况进行调查。经现场检查，张堰镇新华西路388号为一处两层楼房屋，屋后还有一排一层楼房屋，材质均为砖混结构。执法人员向张堰镇秦山村民委员会相关负责人制作询问笔录。同日，被告予以立案调查，调取了涉案房屋内户籍资料、宅基地用地申请等相关证据材料。被告经事先告知，并听取原告的陈述申辩意见后，于2017年7月12日作出张府责拆决字2016第102009号《责令限期拆除违法建筑决定书》，责令原告于2017年8月11日前自行拆除涉案房屋。后经审核发现上述责令限拆决定存在适用法律不当，被告于2019年6月5日作出《行政处罚撤销决定书》，撤销前述责令限拆事先告知书及限拆决定。2019年6月26日，被告作出金（张）府责拆告字2019第111001号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，听取原告的陈述申辩后，于同年11月9日作出被诉责令限拆决定，认定原告张**在张堰镇新华西路388号因未经批准擅自搭建建筑物的行为违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第一款第（一）项的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第（八）项和《上海市城乡规划条例》第五十八条的规定，责令原告自收到决定书之日起30日内自行拆除上述违法建筑，并向原告直接送达了决定书。原告不服，遂以诉请事由起诉至法院。另查明，上海市金山区张堰镇村镇规划建设管理办公室于2019年6月12日出具《情况说明》，答复张堰镇城管中队根据张堰镇总体规划暨土地利用总体规划（2017-2035）、金山区张堰镇区JSS6-0101单元控制性详细规划（编外），涉案房屋位于张堰镇规划集建区外（规划镇外）。且该办公室未对涉案房屋核发过乡村建设规划许可证。还查明，2003年5月17日夏爱明等十人提出建房宅基用地申请，被告张堰镇政府于2003年6月30日审核通过。后原告张**以夏爱明的名义在位于张堰镇新华西路388号地址上建造涉案房屋。2015年1月21日，夏爱明等对原告张**提起涉案房屋的所有权确认纠纷诉讼。2016年1月，原告以夏爱明等不符合农村建房条件为由向金山区人民政府申请要求撤销夏爱明户的宅基地用地许可，后该申请由金山区人民政府转被告处理。2016年5月6日，被告作出《关于撤销夏爱明等十人农村居民建房宅基用地申请审核的决定书》，并告知原告。嗣后夏爱明提起行政诉讼，要求撤销上述撤销决定。金山区人民法院作出（2016）沪0116行初62号行政判决书，以违反正当程序为由撤销了该撤销决定书。2017年5月2日，被告经重新调查，再次作出《关于撤销夏爱明农村居民建房宅基地申请审核的决定书》。本院认为，根据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第（八）项和《城乡规划法》第六十五条之规定，被告张堰镇政府作为镇人民政府有权对辖区内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。根据《上海市农村个人住房建设管理办法》的规定，农村个人住房建设在取得宅基地用地批准后，应当申领《农村个人住房建设工程许可证》。本案中，涉案房屋的《宅基用地申请审核表》中（乡）镇人民政府意见一栏内的审核（盖章）行为已于2017年5月2日被撤销，即涉案房屋的宅基地用地许可被撤销。原告建造涉案房屋时也未按规定取得《农村个人住房建设工程许可证》。被告张堰镇政府据此认定涉案房屋属于违法建筑，进而作出责令原告限期自行拆除的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。被告张堰镇政府经调查取证，听取了原告的陈述申辩，进而作出被诉责令限拆决定，并依法送达和公告，执法程序合法。被诉责令限拆决定并非《行政处罚法》规定应当告知当事人听证权利的情形，且被告作出被诉责令限拆决定前听取了原告的陈述申辩意见，已充分保障原告的权利，原告认为被告未组织听证系程序违法的观点不能成立。对于原告认为涉案房屋被责令限拆的案件在2016年8月立案后，已作出处罚决定，虽后被撤销，但该案件已结，被告直接再次作出责令限拆决定程序违法的观点，本院认为，2019年6月被告经审核撤销先前所作的事先告知书和限拆决定属于自行纠错，在继续调查后，经再次事先告知程序，作出被诉责令限拆决定，并无不当。综上，原告张**的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张**的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张**负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  许 颖审 判 员  徐寨华人民陪审员  陆 杨二〇二〇年九月二十七日法官 助理  沈林依书 记 员  姚小来附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。