山东省淄博市淄川区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0302行初20号 原告郑艳，女，1969年3月20日出生，住。 委托诉讼代理人于鹏，山东统河律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨统河，山东统河律师事务所律师。 原告赵汝林，男，1967年4月20日出生，住。 委托诉讼代理人赵璐（系原告赵汝林女儿），女，1991年7月4日出生，住。 被告淄博市博山区源泉镇人民政府，住所地博山区源泉镇源东村。 法定代表人国先占，镇长。 出庭单位负责人房强，副镇长。 委托诉讼代理人丁玉红，山东科力律师事务所律师。 第三人淄博市博山区源泉镇泉河村民委员会，住所地博山区源泉镇泉河村。 法定代表人赵同君，主任。 委托诉讼代理人刘新梅，北京市盈科（淄博）律师事务所律师。 委托诉讼代理人王雪，北京市盈科（淄博）律师事务所律师。 原告郑艳、赵汝林诉被告淄博市博山区源泉镇人民政府行政协议一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭进行审理。原告郑艳及委托诉讼代理人于鹏、杨统河，原告赵汝林委托诉讼代理人赵璐，被告淄博市博山区源泉镇人民政府单位负责人房强及委托诉讼代理人丁玉红，第三人淄博市博山区源泉镇泉河村民委员会委托诉讼代理人刘新梅、王雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵汝林、郑艳诉称，2018年8月23日原、被告签订拆除补偿协议一份，约定拆除原告坐落于泉河村的建筑物(饭店及附属设施)、养殖产品及停产停业补偿事宜，评估补偿价款总计280万元，被告补偿部分后，余款112万元约定原告拆除完毕后支付。原告于2018年9月5日拆除完毕，但被告迟迟未按协议约定支付余款112万元。依据最高院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》司法解释之规定，为维护原告合法权益，现诉至法院请求被告立即履行拆除补偿协议，支付补偿款112万元及利息94632元；本案诉讼费等费用均由被告承担。庭审后原告变更诉讼请求为确认因被告过失致拆除补偿协议无效、确认被告的拆除行为违法；判令被告赔偿原告损失112万元及利息94632元；判令被告承担本案诉讼费用。原告提交证据：1、原、被告签订的拆除补偿协议，证明被告因水源保护需要，经与原告协商后达成拆除补偿协议，其中饭店及附属设施补偿150万元，养殖产品及停产停业损失补偿130万元；2、公证书，公证书包含泉河北渔场租赁合同书，该公证书中资产盘点表明确载明了北渔场在2001年租赁时的房屋状况，不包含原告自行建设的饭店及附属设施；3、2008年1月30日原告赵汝林建房申请及第三人的答复，证明涉案被拆除的饭店及附属设施是经第三人两委同意后由原告个人出资建设；4、2019年4月10日证明一份，证明涉案的租赁合同书是原告赵汝林委托赵明祥代为签订，原告是涉案渔场的承租人，赵明祥未履行合同义务，合同期满后原告继续续租；5、北渔场使用说明，证明在原租赁到期后，原告重新获得了租赁期，期限为2010年9月28日至2045年9月28日止，现处在合同期限内；6、缴费单据，证明2010年9月28日至2045年9月28日的租赁费是由原告缴纳，原告是实际承租人；7、拆除情况说明一份，证明被拆除的建筑物范围。 被告淄博市博山区源泉镇人民政府辩称，一、原告并非涉案建筑物及设施的物权所有人，涉案财产的权属应属于博山区源泉镇泉河村民委员会，原告私自处分集体所有的财产且未经博山区源泉镇泉河村民委员会追认，其与答辩人签订的《拆除补偿协议》应认定无效。2018年8月，因贯彻执行淄博市环保局《关于印发淄博市饮用水水源保护区划定方案的通知》(淄环发[2013]99号)、《关于印发的通知》(淄环发[2016]117号)划定的天津湾水源地、源泉水源地范围和整治要求，依法取缔上述范围内与供水设施及保护水源地无关的建设项目，答辩人与辖区范围内应予拆除的建筑物、附属物及其他设施的物权所有人签订《拆除补偿协议》。原告郑艳主张位于博山区源泉镇泉河村北渔场的建筑物(饭店)及附属设施为原告赵汝林、郑艳所有，故经山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司评估后，答辩人与两原告签订了《拆除补偿协议》，由答辩人补偿原告各项损失共计280万元。泉河村两委成员及村民代表知情后向被告提出，上述建筑物及设施归泉河村委所有，相应的补偿款也应补偿给泉河村委，为证明该观点，泉河村委提供了《建设用地申请书》、《关于源泉镇泉河村补办用地手续的批复》(博土管字[1995]第72号文件)、《泉河北渔场租赁合同书》、《北渔场物资盘点表》等证据予以证明。根据该合同约定，自2001年4月2日起至2006年5月1日止，泉河村委将涉案建筑物及附属设施出租给本村村民赵明祥，合同期满后未再续订。根据合同约定，租赁期满承租人需在十日内将建筑物及设施交还泉河村委，且未经村委许可，不得私自增加设备、设施，而物资清点表中记载的建筑物及设施中，赫然在列的就包括《拆除补偿协议》中拟拆除的建筑物及设施。这些证据足以证明涉案建筑物归泉河村委所有，故原告与答辩人签订《拆除补偿协议》的行为系无权处分集体财产的行为，该合同应为无效，涉案建筑物及设施的所有权应××村委所有，对答辩人已经支付给原告的补偿款，原告应予返还。二、原告主张的事实不属实，理由不成立，即便协议有效也不应予支持。根据《拆除补偿协议》的约定，补偿价款总计280万元，其中建筑物(饭店及附属设施)补偿150万元，养殖产品及停产停业补偿130万。付款方式为，协议签订2日内，答辩人支付给原告84万元，原告收到该款项后2日内清空房屋、鱼池，原告腾空房屋、鱼池2日内答辩人再支付84万元，余款112万元于原告拆除完毕并清运垃圾后支付。但时至今日，位于渔场的北面的**办公楼、东面1间平房、南面1间平房，共计465.51平方米均未拆除，目前尚由原告的控制、使用，故即便《拆除补偿协议》有效，原告也未完全履行《拆除补偿协议》约定的拆除义务，原告要求支付余款的诉讼请求亦不应予以支持。综上所述，答辨人认为原告欺瞒答辩人，以其无权处分的涉案财产与答辩人订立《拆除补偿协议》，该协议未经权利人泉河村委追认，应认定无效，原告从答辩人处取得的补偿款168万元应予返还，原告的诉讼请求应予驳回。被告提交证据：1、山东金鹏评估报告一份，共四页，第一、二页是对于固定资产及附属设施的价值评估，第三页是对于搬迁补偿和停工停产的损失的价值评估，评估总价值为280万元，在第一、二页的固定资产项目记载中第一项即为两层办公楼，评估价值为549701.07元，第二项、第三项为办公室两间，评估价值4万余元，第四项即为已拆除的钢结构餐厅面积为410.63平方米，评估价值为339997.50元，除上述内容外，其他记载事项包含了鱼池、泵房、地面硬化、机井等附属设施，不包含原告陈述的桌椅厨具等动产，第三页搬迁补偿费测算表中记载第一项办公用房465.51平方米，对应的即为第一页中一二三项房产的搬迁费用，第三页第二项营业用房410.63平方米搬迁费对应第一页中第四项房产的相应费用，以上事实可以证明原、被告签订的拆除补偿协议的范围并非原告所述的仅为饭店及其动产，其合同约定的搬迁补偿费等，也不仅限于该饭店的费用，被告认为原告的陈述不属实。拆除范围就是评估报告第一、二页32项内容；2、拆除补偿协议一份；3、（2013）99号文件一份；4、（2016）117号文件一份，1-4号证据证明被告行使行政职权与原告签订拆除补偿协议，补偿总价款为280万元；5、农商行客户回单两份；6、补偿款收据一份，5-6号证据证明被告已向原告支付补偿款168万元；7、用地手续批复一份；8、用地申请一份；9、泉河北渔场租赁合同书一份；10、北渔场物资清点表一份，7-10证据证明第三人在原、被告签订拆除补偿协议后向被告提出异议及相应资料证明其为案涉建筑物及附属设施的所有权人；11、照片8张；12、光盘一份，11-12号证据证明合同约定的拆除范围内的建筑物尚未完全拆除，目前由原告占有使用。7号8号证据是第三人提交给被告的，第三人主张其取得用地批复后在现北渔场占地范围内建设了被告提供的1号证据上除原告自建钢结构餐厅之外的建筑物及附属设施，用来主张其对上述物建筑所有权。 第三人淄博市博山区源泉镇泉河村民委员会述称，涉案建筑物及设施系归第三人所有，补偿协议应与第三人签订，补偿款应按规定向第三人支付。第三人提交证据1盘点表共11页，证明第7页及第11页记载的内容与原告提交的略有差异。 经庭审质证，被告对原告提交1号证据真实性无异议，但是对原告证明内容有异议，认为在原、被告就拆除补偿协议协商的时候，原告主张案涉的建筑物附属设施及养殖产品均归其所有，而不是承租，并且原告还让当时的泉河村村主任赵汝岳到镇政府为其证实，同时双方签订拆除补偿协议的依据是山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司的评估报告，被告要求原告拆除的建筑物及附属物的明细和范围也包含在该评估测算表中，因为原告主张评估报告中对于固定资产的评估价值1892895.94元认为评估价值过高而对其停产停业及搬迁补偿评估费用90万元左右过低，故在签订拆除补偿协议时被告根据原告的要求进行了数额调整，将固定资产的补偿款约定为150万，停产停业及养殖产品补偿约定为130万。对2号证据真实性被告不知情，但是在资产盘点表第8页的记录中北渔场资产包含两层楼房六间，屋后泵房一间，深井泵房一间，上述不动产均在原、被告签订的拆除补偿协议及金鹏公司评估报告范围内，可以证明拆除补偿协议中约定的280万元补偿款包含了归属于泉河村委的固定资产的补偿价款。对3号证据真实性不知情，但该证据中没有建设饭店的具体位置，也没有村委经办人员的签名，因此被告认为该证据真实性有瑕疵，也不能证明原告主张的内容。对4号证据真实性有异议，该证据是复印件，也没有经办人员的签名，因此该证据是不真实的。对5号证据的真实性有异议，该证据中法定代表人签章字迹模糊，看不出是由谁经办，并且该使用说明中也没有载明原告是该使用说明的权利主体，该证据第二段文字加载的内容可以看出是对于机械设施等动产进行使用的约定，不能证明原告的主张。对6号证据真实性被告不能确认，但是该证据没有与相应的合同文本进行印证，不能证明涉及的使用范围与本案有关联。对7号证据的真实性无异议，对证明内容有异议，该说明中明确表明是对于原告2013年之后建设的养殖设施及饭店进行拆除的记录，证明在2018年9月5日对上述设施进行了拆除，但是对于评估报告及拆除协议中约定的其他建筑物和附属设施原告并没有履行拆除义务。 经庭审质证，第三人对原告提交1号证据真实性无异议，对原告证明内容有异议，因为该协议中关于建筑物附属物的补偿款项应当归属于第三人，原告无权处分第三人财产，并且获得第三人财产的相应补偿，根据被告的质证意见可知该份协议系在原告的要求下故意将固定资产的补偿价格调低，严重损害了第三人的利益，该份拆除补偿协议应当认定为无效。对2号证据真实性无异议，但资产盘点表第7页电表数金额与第三人持有的不一致，北渔场在鱼汇总表下方内容与第三人持有的证据不一致，其他页数载明的内容无异议，对证明内容有异议，该合同书承租方是赵明祥，约定租赁费为每年10.1688万元，合同第5条第3款明确约定承租方新增临时建筑设施必须要经第三人同意方可进行，租赁期满承租方无条件自行处理和拆除，逾期不拆除无偿归第三人所有，该合同明确约定了租赁期限为2001年4月2日至2006年10月6日，盘点表第8页载明第三人交接的资产包含深井泵房一间，院墙房屋大口井鱼池一组，游泳池改建鱼池一组，二层楼房六间，屋后泵房一间，通过该组证据可以看出原告并不是涉案鱼塘的承租人，第三人向承租人交接的资产包含在原告与被告签署的拆除补偿协议中内，同时即使承租方新建相关设施，该设施逾期不予拆除，应无偿归第三人所有，故原告无权处置第三人资产，原告并不是相关的不动产的所有权人。对3号证据有异议，该证据明显可以看出赵汝林签名之上的内容与村委会盖章上方的内容字体完全一致，如果赵汝林签名系真实，那么该份申请的内容均系赵汝林自行书写，村委会盖章与所有的书写内容并不存在交叉，不能排除赵汝林在村委公章管理不严的情况下用村委盖章的空白纸自行书写相关内容的可能。对4号证据真实性有异议，因该证据系复印件，该复印件上也没有任何签名。对5号证据真实性有异议，从内容来看，该说明载明了使用期间为2010年9月28日至2045年9月28日共计35年，使用费共计15万元，结合原告提供的证据二租赁合同可以看出在此之前租赁费每年10.1688万元，即使根据原租赁合同数值测算35年的租赁费也高达350万元之多，绝对不可能只有15万元，该说明上面加盖的村委会公章、法人章内容均不清晰。对6号证据真实性无法核实。对7号证据真实性无异议，该证据中的图片不能完整的反映拆除补偿协议里面的所有内容。 经庭审质证，原告对被告提交的1号证据有异议，认为评估报告超出了举证期限，测算表主体郑燕与本案无关。2号证据真实性无异议，是双方真实意思表示，真实有效，该协议充分约定了是在评估的基础上经过双方协商后达成的总价款。对3、4、5、6号证据真实性无异议，7号、8号证据与本案无关联性，对9号证据真实性无异议，对证明内容有异议，合同中赵明祥签名只是代表原告签字，不是实际的承租人，原告是实际承租人。对10号证据真实性无异议，对证明内容有异议，该证据明确记载涉案建筑物的具体情况，原告后期自行建设饭店及其附属设施并未包含在盘点表内，被告主张第三人享有所有权与事实不符。对11号、12号证据证明目的有异议，从该照片可以看出原告已经将饭店和附属设施拆除完毕，并且将鱼池腾空，图片其他的二楼楼房和建筑物不在拆除补偿协议的范围内，与本案无关。 经庭审质证，第三人对被告提交1号证据无异议，从该证据中可以看出拆除补偿时进行评估的资产涉及第三人对外出租时交接的相关资产，归属于第三人的资产拆除补偿费用应归属于第三人。原告自己陈述拆除范围中涉及餐厅410平方米，再结合该份证据抬头房屋坐落，第三人认为该评估表中载明产权人“郑燕”实际系本案的原告郑艳，评估表中名称应该系笔误，该评估表与本案具有直接的关联性；对2号、3号、4号证据真实性无异议；5号、6号证据与第三人无关。对7-10号证据真实性无异议，是第三人提交给被告的，用来证明第三人系拆除补偿协议中相关不动产的产权人；对11号、12号证据真实性无异议，拆除补偿协议中约定的不动产是否拆除并不能够说明拆除的不动产系拆除补偿协议约定的尚未拆除的部分，就不包含在拆除补偿协议范围内，拆除补偿协议及相关测算表对拆除补偿协议中280万元补偿款所对应的建筑物已经列举的非常清晰。第三人认为除去房屋部分第四项钢架餐厅410.63平方米不是第三人之外，其他建筑物及相关不动产均属于第三人，且第三人与赵明祥签订的租赁合同中约定的也非常清晰，租赁到期后未拆除的部分归属于第三人，因此第四项钢架餐厅不是第三人建造，但相应的补偿款也应该给第三人。 经庭审质证，原告对第三人提交的盘点表有异议，认为第7页及第11页记载的内容与原告提交的略有差异与本案没有关联性。被告对第三人提交的盘点表没有异议 经庭审质证，本院对原告、被告、第三人提交证据确认如下：原告提交1号至7号证据，能够证明原告与被告签订拆除补偿协议、履行拆除义务及与第三人存在租赁鱼厂关系的案件事实，本院予以认定。被告提交1号、3号至9号、11号、12号证据，能够证明被告对涉案资产评估、原、被告履行拆除补偿协议及原告与第三人存在租赁鱼厂关系的案件事实，本院予以认定。被告提交2号证据与原告提交1号证据属同一证据、被告提交10号证据及第三人提交物资盘点表系原告提交2号证据部分内容，本院不予重复认定。 经审理查明，2018年8月23日，被告淄博市博山区源泉镇人民政府与原告赵汝林、郑艳签订拆除补偿协议一份，协议内容为：根据淄博市环保局《关于印发淄博市饮用水水源保护区划定方案的通知》(淄环发[2013]99号)、《关于印发的通知》(淄环发[2016]117号)划定的天津湾水源地、源泉水源地范围和确定的整治要求，一级保护区内依法取缔一切与供水设施和保护水源无关的建设项目，评估公司根据相关法律法规对该范围内住户所有建筑物及附属财产价值进行了评估及协商。现根据评估价格，双方本着平等自愿的原则，就拆除补偿一事达成如下协议：一、拆除标的情况：拆除标的坐落于源泉镇泉河村，建筑物、附属物及基本情况详见评估报告。二、补偿价款：双方确认评估机构为山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司，并在该评估机构出具的评估报告基础上充分协商，确定补偿价款总计280万元，其中建筑物(饭店及附属设施)补偿150万元，养殖产品及停产停业补偿130万元。三、付款方式：本协议签订2日内，甲方支付乙方补偿金额的30%，即84万元(人民币大写：捌拾肆万元整)；乙方收到该款项后2日内腾空房屋、鱼池.乙方腾空房屋、鱼池2日内甲方再向乙方支付补偿金额的30%，即84万元(人民币大写：捌拾肆万元整)；拆除完毕并清运垃圾后，甲方向乙方付清余款112万元(人民币大写：壹佰壹拾贰万元整)。四、其他条款：乙方逾期腾空房屋、鱼池，视为放弃相关财产权利，甲方有权进行拆除，由此造成损失乙方自负。该拆除标的的相关债权、债务由乙方处理，与甲方无关。五、本协议一式肆份，双方签字生效各执两份。协议签订后原告拆除了饭店及附属设施，被告支付前两批补偿款，第三批补偿款112万元未支付，原告不服提起行政诉讼。 另查明，山东金鹏颐和房地产土地评估有限公司出具的评估报告中房屋拆除评估价格测算表“郑燕”名下房屋4幢，评估价934153.99元；附属建筑物共32项，评估价958741.95元；非住宅搬迁补偿费424162元；泉河村鱼厂搬迁补偿费482942.06元；以上评估总值280万元。 还查明，评估报告中“郑燕”名下房屋4幢的第四幢餐厅属于原告建设房屋，第一至第三幢属于原告租赁第三人房屋；附属建筑物32项资产中5项为原告建设，27项为原告租赁第三人资产。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。该法第五十二条规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。本案被告淄博市博山区源泉镇人民政府与原告赵汝林、郑艳签订的拆除补偿协议系被告为实施饮用水水源地规范化建设、取缔一切与供水设施和保护水源无关的建设项目而与原告签订的行政协议，该协议约定拆除的建筑物及附属物以评估报告为准，而评估报告所列建筑物及附属物既包括原告自建的房屋即饭店及其附属设施，也包括原告租赁第三人的集体资产，协议约定补偿给原告的补偿款280万元系评估报告全部财产的总价款。被告作为负有行政管理职责的行政机关未查清被拆除建筑物及附属物权属的案件事实与原告签订协议予以拆除并补偿给原告，违反了《中华人民共和国物权法》第六十三条关于“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏”的规定，侵害了第三人的合法权益，同时被告的行为属于超越职权处分财产，所以根据以上法律规定该拆除补偿协议属于无效协议。被告未查清被拆除建筑物及附属物权属情况签订协议导致协议无法履行负有过错责任，依法应当采取补救措施。被告如在本案判决生效后未依法采取补救措施给原告造成损失，原告可依法提起行政赔偿诉讼。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十二条第五项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条的规定，判决如下： 一、被告淄博市博山区源泉镇人民政府与原告赵汝林、郑艳签订的拆除补偿协议无效； 二、责令被告采取补救措施，于本判决生效后六个月内对拆除补偿事项重新作出处理。 案件受理费50元，由被告淄博市博山区源泉镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  白佳海 人民陪审员  刘英辉 人民陪审员  赵树江 二〇二〇年九月十四日 法官助理孙苗苗 代理书记员  张 雪