江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初522号 原告黄某某，男，1993年9月23日生，××族，住南通市海门区。 委托代理人朱红亚，江苏东晋律师事务所律师（系法律援助律师）。 被告南通市海门区交通运输局，住所地南通市海门区静海路**。 法定代表人曹健，局长。 应诉负责人陶雄，副局长。 委托代理人曹建华，该局工作人员。 委托代理人曹**新，江苏智昇律师事务所律师。 被告南通市海门区人民政府，住，住所地南通市海门区北京中路**行政中心**/div> 法定代表人郭晓敏，区长。 委托代理人陆凯，南通市海门区司法局工作人员。 委托代理人郭爱丽，南通市海门区司法局工作人员。 原告黄某某诉被告南通市海门区交通运输局（原海门市交通运输局，以下简称海门区交通局）、南通市海门区人民政府（原海门市人民政府，以下简称海门区政府）行政处罚、行政复议及行政赔偿一案，本院于2020年6月18日立案受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案，原告黄某某及其委托代理人朱红亚，被告海门区交通局的应诉负责人陶雄及委托代理人曹建华、曹**新，被告海门区政府委托代理人陆凯到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 2020年1月14日，被告海门区交通局作出海门交道罚字[2020]第00016号行政处罚决定（以下简称16号处罚决定），认定：2020年1月13日16时24分，黄某某驾驶苏Ｆ×××××(蓝)小型轿车在海门火车站前，因未取得经营许可，擅自从事或变相从事网约车经营活动。以上行为违反《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车管理办法》）第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定，依据《网约车管理办法》第三十四条第一项的规定，决定给予警告、罚款10000元行政处罚，并责令立即改正。同时告知复议权、诉权以及行使期限。 原告黄某某不服处罚决定，向被告海门区政府申请行政复议。2020年5月14日，海门区政府作出[2020]海行复第03号行政复议决定（以下简称3号复议决定），维持16号处罚决定。 原告黄某某诉称，被诉16号处罚决定违法。1.认定处罚对象错误。根据《网约车管理办法》第17、18条规定，网约车平台公司应当保证提供服务的车辆与驾驶员分别具备合法运营资质和从业资格，车辆技术状况、安全性能、投保情况均达到标准，线上提供服务的车辆与驾驶员同线下实际提供服务的车辆及驾驶员保持一致。原告线下提供服务的前提是网约车平台公司向其网约车账户进行派单，平台向原告派单即为承认原告具备相应的资质。2.证据来源不合法。被告在执法过程中，命令原告打开手机，侵犯原告通信自由和通信秘密，以该方式取得的证据不合法。3.适用法律错误，原告并非擅自或变相从事网约车经营，主观上并不存在故意。4.处罚程序违法。被告现场扣押车辆属于行政强制措施，违反《交通运输行政执法程序规定》第五十三条的规定，不符合以下规定：实施前向执法部门负责人报告并经批准；由不少于两名执法人员实施并出具执法证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及依法享有的权利、救济途径；制作现场笔录，并由当事人和执法人员签名或盖章；制作并当场交付行政强制措施决定。在被告处询问时，询问人员并非火车站执法人员，没有两人同时执法，也没有告知回避权。工作人员的执法证件没有有效期限。5.被告海门区交通局选择性执法且存在钓鱼执法的嫌疑。网约车平台对未取得许可的车辆、驾驶员派单才是产生行政争议的原因，且海门区内绝大多数车辆未取得许可。执法人员在现场让人将乘客送回家，原告怀疑系钓鱼执法。请求撤销被诉16号处罚决定，赔偿原告误工费3000元、邮寄费30元、精神损失费10000元；撤销3号复议决定。 为支持其诉请，原告向本院提交了以下证据材料： 证据1.16号案件告知书、行政处罚决定书及缴纳罚款票据，票据单位为海门区交通运输综合执法大队，而非本案被告海门区交通局，同一行为存在两个主体明显错误。 证据2.复议告知书、申请书、复议决定书，证明被告海门区政府复议中发现处罚决定存在问题，所作维持决定违法。 证据3.物流状态明细、原告身份证，证明原告收到复议决定书的时间。 证据4.邮寄发票复印件，证明原告发生的邮寄费。 证据5.2019年12月20日原海门市政府（2019）关于公布全市行政执法主体的通知（海政发{2019}19号），该文件表明海门区交通局与海门区交通运输综合执法大队是两个独立的执法主体。而在本案中，询问笔录、重大案件集体讨论作出的主体都是海门区交通运输综合执法大队，证据保存决定书等系由海门区交通局作出，两个行政机关就同一行政行为进行处理明显不合法。 证据6.《交通运输行政执法程序规定》，第五十三条明确了相关执法规定。即便如被告所述，其行为属于证据先行登记保存，也应当按照四十三条的规定当场制作保存清单，由当事人和执法人员签名盖章并交付当事人一份，但是其并未制作清单并交给当事人。 证据7.行政判决书，证明生效判决曾要求海门区交通局以及相关部门对滴滴平台是否违法进行调查处理，但是被告未调查处理明显违法。被告以罚代管不符合法律的初衷。 被告海门区交通局辩称，被告具有查处案涉违法行为的法定职责。被诉16号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告认为选择性执法、钓鱼执法及要求赔偿损失没有事实依据。被告对原告车辆登记保存是为了固定证据的需要，符合行政处罚法的规定；被告对原告处罚并不以对平台公司处罚为前提，事实依据是原告擅自从事网约车经营的行为；对原告现场执法人员、询问人员均具有执法资格，且程序合法；根据交通部关于《网约车管理办法》第三十四条第（一）项适用主体的意见，未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的经营者、未取得《网络预约出租汽车运输证》的车辆、未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员擅自从事或变相从事网约车经营活动的，均适用《网约车管理办法》第三十四条第（一）项规定；被告基于全面及时收集证据的需要，查阅当事人违法从事网约车经营活动的证据，并非侵犯他人隐私。请求驳回原告的诉讼请求。 被告海门区交通局在法定期间内向本院提交了以下证据材料及依据： 一、事实和程序方面 1.执法人员执法证，证明执法人员具有执法主体资格。因交通运输行政执法进行改革，成立了行政执法大队，相关人员都归到了其中，新的证件还在办理中。 2.对黄某某的询问笔录、驾驶证、行驶证，证明黄某某没有取得网约汽运输证等事实。 3.黄某某手机上滴滴软件显示的案涉车辆注册信息、驾驶员注册信息、接单信息、运费信息等视听资料。 4.乘客身份信息、乘客手机上滴滴软件显示的接单车辆及驾驶员相关信息和行程单信息、导航图等视听资料。 5.检查苏Ｆ×××××车辆的现场照片。 6.证据登记保存清单、处理决定书、送达回证，证明被告根据《交通运输行政执法程序》规定所作证据保存的过程。 7.违法行为调查报告、集体讨论记录、重大行政执法决定法制审核意见表，说明所作处罚经过审核和集体讨论。 8.违法行为通知书及送达回证，证明在作出处罚决定前向原告进行了告知，给予陈述与申辩权。 9.陈述申辩书，证明原告对处罚无异议，放弃了陈述申辩。 10.“非法从事网约车经营”警示告知书，在对原告进行处罚的同时，也进行了友情提醒。 11.16号处罚决定及送达回证，证明被告作出处罚并向原告送达。 二、法律法规及依据 (一)行政处罚实体方面依据 1.《网约车管理办法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第三十四条第一项。 2.交通运输部关于《网约车管理办法》第三十四条第(一)项适用主体的意见。 (二)行政处罚程序方面依据 3.《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及第五章行政处罚的决定第二节一般程序中相关规定。 4.《交通运输行政执法程序规定》第三十三条。 (三)行政执法主体方面依据 5.《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条。 6.《中华人民共和国道路运输条例》第七条。 7.《网约车管理办法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条、第三十四条第一项。 被告海门区政府辩称，被诉16号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚适当，被诉3号行政复议决定认定事实及程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。 被告海门区政府在法定期间内向本院提交以下证据： 1.原告申请行政复议时提交的行政复议申请材料，证明原告的行政复议请求和提起行政复议的时间。 2.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告依法受理复议申请并在法定期限内通知、答复。 3.海门区交通局提交的《行政复议答复书》、证据清单、行政复议案件收文清单，证明海门交通局在复议过程中在法定期限内进行了答复并提交了证据材料。 4.《行政复议案件材料查阅登记表》、黄某某的行政复议书面意见，证明原告查阅海门区交通局答复材料并提交了书面意见。 5.3号行政复议决定及送达回证，证明被告在法定期限内作出复议决定并依法送达。 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。 经庭审质证，原告对被告海门区交通局所举证据质证认为，对证据1真实性、合性性、关联性及证明目的均有异议。证件未体现有效期限，且职务单位不一致，部分执法单位已不存在。一部分执法人员是综合执法，部分人员是道路运政，没有区分；对证据2询问笔录的真实性无异议，但在询问时朱宏并非一直在场，而是姜昆在向原告询问并作笔录。对朱宏的身份有异议，其是道路运政执法人员，并非综合执法。询问笔录制作的主体并非在海门火车站检查原告的执法人员。对驾驶证、行驶证真实性、合法性、关联性无异议； 对证据3的真实性无异议，但是对执法人员朱宏的身份有异议；对证据4的真实性无异议，对执法人员陈鹏的身份有异议，其是道路运政，并非综合执法。此外，另外一名乘客的身份信息，被告海门区交通局没有提供；对证据5的真实性无异议，对执法人员陈鹏的执法身份有异议；对证据6真实性、合法性、关联性均无异议，原告认为被告扣押原告车辆属于行政强制，应当出具行政机关负责人批准的依据，并制作行政强制措施决定书。另外，作出该行政行为的主体是交通运输执法大队，而非海门区交通局。退一步讲，即便按照原告所述是先行保存证据，应当在查获现场制作保存清单并交给当事人；对证据7的真实性不能确定，讨论决定的工作人员均是海门区交通运输综合执法大队的工作人员而非本案被告海门区交通局；对证据8的真实性无异议，对郁敏的身份有异议，其是道路运政，并非综合执法。作出的行政主体错误，不是海门区交通局；对证据9陈述申辩书执法主体郁敏的执法身份有异议；对证据10真实性、合法性、关联性均无异议；对证据11行政处罚决定书及送达回执无异议，但不认可其合法性。 原告对被告海门区政府所举证据的真实性均无异议，但认为3号复议决定不合法。 被告海门区交通局对原告所举证据质证认为，证据1罚款是统一缴到财政局账户的，发票上备注的只是经办单位，与执法主体不存在冲突。根据中共海门市委机构编制委员会办公室海委编办发（2019）69号文，海门区交通运输综合执法大队为海门区交通局的下属事业单位。交通运输部办公厅交办法（2019）52号文，明确要求整合组建综合行政执法队伍作为交通运输行政执法部门，应当以交通运输部门名义统一执法。被告依据生效裁判已经约谈网络平台南通分公司，并对平台公司立案受理，相关工作正在进行过程中。 被告海门区政府对原告所举证证据质证认为，复议机关指出了原行为存在的问题，但并不影响处罚结果，因此作出维持决定。其余质证意见与被告海门区交通局意见相同。 被告海门区交通局对海门区政府，海门区政府对海门区交通局所提交的证据均无异议。 本院认为，关于被告提交的执法人员证件是否具有证明效力的问题，海门区交通局在法定期间内提交了执法人员证件，因部分复印件模糊不清以及未复印执法证的另一面，被告应法庭要求，庭审后复制了清晰的执法证件供法院审查，且庭审中就证件有效期、证件类别已向原告作出了解释说明，并提交了交通运输部办公厅《关于贯彻实施进一步深化综合行政执法改革的通知》，因此，本院对执法证件的证明力予以确认；对于被告提交的集体讨论记录，原告对真实性不能确认，根据被告提供的执法证件，集体讨论记录均系被告具有执法资格的工作人员讨论作出，本院对其证明力予以确认；对于被告提交的其余证据的证明力，本院在全面评价被诉处罚决定合法性时一并予以认定。 原告对被告海门区政府所举证据的真实性均无异议，该组证据证明复议程序的过程，本院对其证明效力予以认可；原告所举证据5、6系规范性文件与行政规章，依法不属于证据，其余证据具有真实性，但能否达到证明目的，需结合双方提交的证据予以认定。 经审理查明，原告黄某某通过下载滴滴软件在滴滴平台注册从事网约车经营服务。2020年1月13日16时24分，黄某某驾驶苏Ｆ×××××小型轿车在海门火车站前，接受滴滴平台派送的由海门火车站西南侧至李彬村委会载送乘客任务，因未取得经营许可，接到乘客后即被海门区交通局下属海门区交通运输综合执法大队执法人员查获。查获时，黄某某未取得网络预约出租汽车驾驶员证，所驾驶车辆也未取得网络预约出租汽车运输证。该单行程黄某某收取费用6.5元，注册后至查获时，黄某某共完成242单行程，收到滴滴平台扣除费用后的车费及奖励共计2438.69元。同日，被告海门区交通局对苏Ｆ×××××小型轿车作为证据登记保存，1月14日，退还黄某某。经调查、询问后，海门区交通局告知黄某某涉嫌未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，违反《网约车管理办法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定，依据《网约车管理办法》第三十四条第一项规定，拟作出警告、罚款10000元的处罚决定。并告知黄某某陈述申辩权及行使期限。原告表示承认违法事实，放弃陈述申辩权，并请求立即处罚。同日，被告海门区交通局向原告作出被诉16号处罚决定。 原告黄某某不服16号处罚决定，于3月11日向海门区政府申请行政复议。海门区政府于3月12日收到申请，3月17日告知原告补充提交有关材料及期限。原告于3月25日补充材料，被告海门区政府于2020年3月26日受理后，同日通知海门区交通局答复。海门区交通局于4月3日提交《行政复议答复书》，并提交据此作出16号处罚决定的证据、依据和有关材料。5月14日，被告海门区政府作出被诉3号复议决定并送达黄某某。 另查明，黄某某已缴纳10000元罚款，《海门市财政局非税收入缴费单》账户名称：海门市财政局，单位名称：交通运输综合执法大队。 本院认为，基于对行政行为全面审查的原则，本案争议在于被告海门区交通局是否具有查处案涉违法行为的法定职权，被诉16号处罚决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法，量罚是否适当；被诉复议决定是否合法。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第二十条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《中华人民共和国道路运输条例》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输机构负责具体实施道路运输管理工作。《交通运输部办公厅关于贯彻实施进一步深化综合行政执法改革的通知》要求，整合组建的综合行政执法队伍作为交通运输行政执法部门，应当以交通运输部门名义实行统一执法。被告海门区交通局作为违法行为地的交通主管部门，依法具有查处案涉违法行为的职权。海门区交通运输综合执法大队具体负责实施道路运输管理和行政执法，所作处罚则需以海门区交通局的名义作出。本案中，根据被告海门区交通局提交的证据，执法人员系海门区交通运输综合执法大队的执法人员，对相对人黄某某作出先行证据保存、处罚告知、作出处罚决定均是以海门区交通局名义作出，符合职权法定原则。原告仅以缴纳罚款的相关票据证明执法主体不合法依据不足。 关于被诉16号处罚决定之合法性，本院审查意见如下。 首先，《网约车管理办法》第十二条、第十三条对从事网约车经营的车辆规定了具体的条件，要求取得《网络预约出租汽车运输证》，第十四条、第十五条对从事网约车服务的驾驶员规定了具体的条件，要求取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。第三十四条第一款第一项规定，未取得经营许可，擅自从事或者变相从事网约车经营活动的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告、并处以10000元以上30000元以下罚款。本案中，原告未取得《网络预约出租汽车运输证》《网络预约出租汽车驾驶员证》，原告对此事实予以认可，且载送乘客收取费用，显然属于经营活动，原告在查获前已经多次接单从事网约车经营，因此关于其并非故意、擅自经营一说不能成立。根据交通运输部关于《网约车管理办法》第三十四条第（一）项适用主体的意见，未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的经营者、未取得《网络预约出租汽车运输证》的车辆、未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的驾驶员擅自从事或变相从事网约车经营活动的，均适用《网约车管理办法》第三十四条第（一）项规定。被诉处罚认定事实清楚，适用法律法规正确。 其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定。《交通运输行政执法程序规定》第二十二条规定，实施行政检查，执法人员不得少于两人，应当出示交通运输行政执法证件，表明执法身份，并说明检查理由。第四十三条、第四十四条规定，先行登记保存有关证据，应当当场清点，制作《证据登记保存清单》，由当事人和执法人员签名或者盖章，当场交当事人一份。不再需要采取登记保存措施的，及时解除保存措施。本案中，原告认为执法视频中仅有一人出示执法证件。被告解释两人均出示了执法证件，视频未能反映仅是拍摄角度的问题。对此，本院认为，被告海门区交通局提供的海门火车站前现场执法照片以及视听资料证据单显示执法人员系陈鹏、盛辉两人，原告庭审中也认可两人，且陈鹏、盛辉均具有有效的执法证件，原告现场对执法人员的身份并未提出异议，本院确认被告海门区交通局实施的现场检查行为合法；被告提供的询问笔录证明询问时两名执法人员告知黄某某依法享有的回避权，并向黄某某出示了执法证件，笔录内容经黄某某签字确认，原告关于询问时只有一人在场，未告知回避权等理由没有事实依据；被告举证的《证据登记保存清单》《证据登记保存处理决定书》证明1月13日所作出的先行登记保存证据经负责人批准，制作了清单，其中一份交当事人黄某某，由黄某某本人签字确认，1月14日被告即将车辆退还给黄某某。被告海门区交通局先行保存证据程序并无不当；根据《交通运输行政执法程序规定》第三十三条规定，海门区交通局有权对案件相关现场或者涉及的物品进行勘验、检查。本案中，原告黄某某通过下载滴滴软件注册并接单，相关行程单信息、驾驶员注册信息存储在黄某某手机，被告依法有权取证，且并未侵犯黄某某的通信自由和通信秘密，原告关于证据来源不合法的理由不能成立；被告海门区交通局在作出被诉16号处罚决定前，告知黄某某作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知依法享有的陈述、申辩权，黄某某明确表示放弃陈述申辩，海门区交通局经集体讨论后在法定期限内作出被诉16号处罚决定符合行政处罚法的规定。综上，被诉16号处罚决定程序合法。 第三，《网约车管理办法》第三十四条罚则为责令改正，予以警告，并处以10000元以上30000元以下罚款。本案中，原告黄某某违章初次被查获且能主动配合调查，被告经集体讨论，决定对原告从轻处罚，即处以警告、罚款10000元行政处罚并责令改正，量罚适当。关于原告认为海门辖区内违法经营的网约车较多，系被告未对网约车平台处罚所致，因而海门区交通局存在选择性执法的问题。对此，本院认为，网络平台是否存在违法行为以及存在何种违法行为，并不影响本案黄某某违法行为法定构成要件的事实认定，海门区交通局对平台如何调查处理是另一层面的问题。当然，从减少执法成本，提高执法效率上来说，被告对网约车平台的规制更有利于从源头上减少违法行为的发生，但并不影响本院对被诉处罚决定合法性的认定。此外，原告认为被告海门区交通局存在钓鱼执法的嫌疑并无相关证据证明。 关于被诉3号复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条分别规定了受理、答复程序以及作出复议决定的时限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条对补正作出了规定。本案中，被告海门区政府于2020年3月12日收到复议申请，3月17日告知原告补充提交有关材料及补正期限。被告海门区政府于2020年3月26日受理后，同日通知海门区交通局答复。海门区交通局于4月3日提交《行政复议答复书》及证据、依据等相关材料。5月14日，被告海门区政府作出被诉3号复议决定并送达黄某某，复议程序合法，所作维持16号处罚决定结论正确。 综上，被诉16号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当，被诉3号复议决定合法。原告诉请撤销以及赔偿损失的请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告黄某某的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄某某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张志新 审 判 员  李会利 人民陪审员  周袁芳 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  徐 烨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。