广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1539号上诉人（原审被告）：广州市花都区赤坭镇人民政府，住所地：广东省广州市花都区********。被上诉人（原审原告）：毕永韶，男，1979年10月23日出生，汉族，身份证住址广州市花都区***************，身份证号码440************531。委托代理人：江咏妤，广东都诺律师事务所律师。上诉人广州市花都区赤坭镇人民政府（以下简称赤坭镇政府）因与被上诉人毕永韶行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4228号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2018年10月5日，案外人江玉水作为甲方与毕永韶作为乙方共同签订《协议书》，约定甲方将广州市花都区******第四经济社，位于该村蛇背岭共十一亩土地租给乙方搞生态采摘园（种植观赏花木，火龙果、葡萄等），不得搞污染作坊，不得中途转租，如乙方原因中途不租，押金和租金不退。双方还就其他事项进行了约定。原告在上述场地中搭建了用于种植火龙果等攀爬类果树的铁架以及观音佛像、石棉瓦棚，石棉瓦棚内还砌有灶台。2019年1月8日，广州市花都区违法建设治理工作领导小组办公室向各镇街下发《关于再次核实中央巡视反馈我区101.7万平方米违法建设治理明细的通知》，毕永韶承租地块上的养殖棚被列入治理范畴。2019年1月28日，赤坭镇政府对毕永韶承租地块进行整治，强制拆除了毕永韶搭建的铁架、观音佛像、石棉瓦棚（包括灶台）。2019年2月21日，广州市城市管理综合执法局花都分局赤坭镇执法队向镇信访办作出《关于反映铁棚被强制要求赔偿的问题（编号：〔2019〕22、23号）的回复》称：毕永韶反映赤坭镇集益村四队土名为“蛇岭”的地系集益村四社村民江玉水于2007年7月所承包，承包期20年，于2018年10月江玉水将此地转租给毕永韶，毕永韶在此地搭建观音佛像等建筑物，涉及违法用地，镇政府于2019年1月组织对该违法用地行为进行依法整治，是镇政府的职责所在。并附现场照片。2019年2月28日，赤坭镇政府向毕永韶作出赤府复函〔2019〕43号《关于毕永韶投诉事项的处理意见》，主要内容为：据了解，毕永韶反映赤坭镇集益村四队土名为“蛇岭”的地是集益村村民江玉水于2007年7月所承包，承包期20年，于2018年10月江玉水将此地转租给毕永韶，毕永韶在此地块搭建观音佛像等建筑物，涉及违法用地，赤坭镇政府于2019年1月组织对该违法用地行为进行依法整治。毕永韶对该处理意见不服，向广州市花都区人民政府申请行政复议。2019年4月19日，广州市花都区人民政府作出花都府行复〔2019〕017号《行政复议决定书》，认为毕永韶提出的“在没有任何通知的情况下将铁棚和观音强制拆除”的问题，就执法程序提出疑问，赤坭镇政府作出的赤府复函〔2019〕83号《关于毕永韶投诉事项的处理意见》没有就该问题进行查明，属主要事实不清，应予纠正，故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，撤销上述处理意见并责令赤坭镇政府重新处理。2019年6月5日，被告向原告作出赤府复函〔2019〕83号《关于毕永韶投诉事项的处理意见》，主要内容为：经核查，毕永韶反映赤坭镇集益村四队土名为“蛇岭”的地是集益村村民江玉水于2007年7月所承包，承包期为20年，该地原有一养殖场宋**娣猪场，属潲水猪场，于2018年5月16日被被告依法拆除，事后该地址违法搭建铁棚、观音佛像等建筑物，涉及抢建、复建行为。根据2019年1月8日广州市花都区违法建设治理工作领导小组办公室下发《关于再次核实中央巡视反馈我区101.7万平方米违法建设治理明细的通知》，上述违法建筑物在该通知的整治范围内，该通知明确要求对拆后不彻底、复建、抢建行为继续加以整治，该镇根据文件要求于2019年1月28日对该违法建筑物进行强制拆除。毕永韶认为赤坭镇政府强制拆除行为所造成其财物损失，并制作物品清单列明：观音座材料费、建大灶台水泥、石棉瓦棚铺地等损失6900元，百香果凉棚材料费（各种锌管）8660元及焊接人工费1800元，场地照明和果苗浇水材料及人工费2145元，清除原猪场拆除费用13600元，租金押金69600元，葡萄苗订金2000元，火龙果苗订金1500元、石棉瓦棚材料费1620元及搭建人工费4120元，镀金观音佛像一尊52776元。上述费用均有相关的送货单、收据、销售单。另查明，2014年10月20日，广州市花都区人民政府印发花府复〔2014〕35号《广州市花都区人民政府关于花都区炭步镇社岗村等106条村庄规划及炭步镇塱头村、狮岭镇义山村2条美丽乡村村庄规划的批复》载明，同意炭步镇等镇街包括集益村等村庄规划。庭审中，毕永韶表示其搭建石棉瓦棚是为了煮饭及午休，大概30多平方米，没有报建手续，观音佛像亦未报建，拆除后的观音佛像不知去向外，其他拆除的材料均留在涉案现场。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”涉案建筑物位于集益村乡村规划区范围内，赤坭镇政府对其辖区内违反乡村建设规划的违法建设具有强制拆除的行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，赤坭镇未对毕永韶所搭建的铁架、石棉瓦棚、观音佛像及灶台作出相应的执法文书，未履行公告、催告等程序以及保障原告陈述和申辩的权利，严重违反法定程序，故依法确认赤坭镇政府于2019年1月28日迳行强制拆除毕永韶所搭建的铁架、石棉瓦棚（包括灶台）、观音佛像的行政行为违法。关于毕永韶的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”根据前述法律规定，毕永韶要求赤坭镇政府赔偿其损失，应对其存在合法权益受到损害以及该损害与被告的违法行政行为之间存在直接因果关系负有举证责任。首先，关于毕永韶诉请赔偿清除原猪场拆除费用13600元、租金押金69600元、葡萄苗订金2000元、火龙果苗订金1500元的诉讼请求，上述损失与赤坭镇政府涉案的强制拆除行为没有直接因果关系，故对上述赔偿请求不予支持。其次，关于毕永韶诉请赔偿观音座材料费、建大灶台水泥、石棉瓦棚铺地损失6900元，石棉瓦棚材料费1620元及搭建人工费4120元的诉讼请求。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第一条第（二）规定，合理确定附属设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。包括：1、设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控等技术设施以及必要管理用房用地；2、设施农业生产中必需配套的畜禽养殖粪便、污水等废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，生物质（有机）肥料生产设施用地；3、设施农业生产中所必需的设备、原料、农产品临时存储、分拣包装场所用地，符合“农村道路”规定的场内道路等用地。……第三条规范设施农用地使用规定，从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。……本案中，毕永韶主张涉案石棉瓦棚（包括灶台）是为了煮饭及午休，但原告并未提供符合上述规定的经过县级国土资源部门和农业部门备案文件或相关规划报建手续材料，因此毕永韶对涉案石棉瓦棚（包括灶台）并不具有合法权益，故对上述赔偿请求原审法院不予支持。再次，关于原告诉请赔偿百香果凉棚材料费（各种锌管）8660元及焊接人工费1800元，场地照明和果苗浇水材料及人工费2145元。根据《广州市城乡规划程序规定》（2015修订）第三十五条第二款“属于下列范围的建(构)筑物,建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证,但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设:……(二)农用棚架、施工工棚、施工围墙。……”的规定，涉案的铁架系原告用于种植火龙果等攀爬类果树，属于免于报规划的情形，因此，毕永韶对涉案铁架具有合法权益；场地照明和果苗浇水材料及人工费是毕永韶种植果树所必备设施，毕永韶对此提供了相关的票据，且从双方提供的现场照片可见，赤坭镇政府对涉案场地进行了平整，对该照明和浇水设施进行了破坏，故对上述赔偿请求予以支持。最后，关于毕永韶诉请赔偿镀金观音佛像一尊52776元的诉讼请求，该镀金观音佛像属其的个人合法财物，毕永韶对此提供了相关的票据，而赤坭镇政府在强制拆除过程中未对现场物品制作物品清单，未妥善处置观音佛像，导致观音佛像不知去向，对此造成的损失赤坭镇政府应予以赔偿，故对上述赔偿请求予以支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项、第（四）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认广州市花都区赤坭镇人民政府于2019年1月28日强制拆除广州市花都区赤坭镇集益四队土名“蛇岭”地块搭的铁架、观音佛像、石棉瓦棚（包括灶台）的行政行为违法；二、广州市花都区赤坭镇人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿毕永韶人民币65381元；三、驳回毕永韶的其他赔偿请求。本案诉讼费50元，由广州市花都区赤坭镇人民政府承担。上诉人赤坭镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、根据《国家赔偿法》和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的相关规定，行政赔偿案件以“谁主张、谁举证”为原则，被上诉人在本案中以赔偿权利人主张行政赔偿理应举证证明其合法财产受损的事实，但原审法院在被上诉人没有充分举证的前提下，认定上诉人在强制拆中毁损被上诉人合法财产的事实，属于错误分配举证责任。二、原审认定的上诉人在强制拆除中损毁的被上诉人财产不属于被上诉人的合法权益。首先，上诉人主张的赔偿涉案观音像与底座用水泥等建筑材料浇筑在土地上，构成不可分离的地上建筑物，且该观音像不属于《广州城乡规划程序规定》（2015修订）第三十五条第二款规定的免办报建规划的建筑物。因此，根据《广州市违法建设查处条例》第二条规定，涉案观音像是违法建筑，并非被上诉人的合法权益。其次，原审认为涉案百香果棚架属于免申报规划许可，从而推定被上诉人主张的百香果凉棚材料费及焊接人工费，场地照明和果苗浇水材料和人工费具有合法权益，是错误的逻辑推理，属于适用法律错误。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资法[2014]127号）规定，涉案百香果棚架需办理农业设施备案手续。但被上诉人搭建涉案百香果棚架没有办理有关手续。但被上诉人搭建百香果棚架需办理农业设施备案手续，已构成违法用地。因此涉案百香果棚架也不属于合法权益。三、上诉人在事实执法行为前曾责令被上诉人自行清理和拆除地上建筑物，被上诉人对此置之不理。因此被上诉人存在重大过错，理应承担相关责任。综上所述，上诉人请求二审法院撤销（2019）粤7101行初4228号《行政判决书》，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求或裁定将案件发回重审。一审、二审案件诉讼费由被上诉人承担。被上诉人毕永韶二审答辩称：被上诉人在此地块是合理耕种，上诉人在此期间并没有告知其补办报批手续便直接拆毁，给被上诉人造成直接经济损失。另外，除原审判决中涉及的赔偿款外，被上诉人请求赔偿其自2018年10月7日至2019年1月28日的管理费10000元，强行拆除后给被上诉人造成身心压力精神损失和上访的交通费误工费等30000元，以及自2018年10月5日至本案终审的租金由上诉人赤坭镇政府承担。被上诉人恳请法院对本案进行重新审理并作出判决。本院认为，关于被诉强制拆除行为的合法性问题，原审判决确认违法，认定事实清楚，适用法律正确，论述充分，本院予以认可并不再赘述。关于被上诉人毕永韶是否因强制拆除行为产生财产损失以及损失金额如何确定的问题。《广州市城乡规划程序规定》（2015修订）第三十五条第二款规定：“属于下列范围的建(构)筑物,建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证,但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设:……(二)农用棚架、施工工棚、施工围墙。……”本案中，毕永韶对于原审判决并未提起上诉。涉案铁架是毕永韶用于种植果树，属于免于报规划的情形，场地照明和果苗浇水材料及人工费是毕永韶种植果树所必备设施。镀金观音佛像属于毕永韶个人财产，佛像与底座用水泥等建筑材料浇筑而成，但仍然是可与土地分离的。对上述物品的存在及价值，毕永韶提交了现场照片及相应的收据、销售单、送货单等证据证明。由于涉案土地面积较大，相关设施及物品给予合理处理时间，强制拆除行为未依法定程序实施，给毕永韶造成不必要的损失。同时，在强制拆除时，赤坭镇政府负有对涉案地块上的物品进行清点并登记造册、提交产权人确认的义务，赤坭镇政府未制作物品清单，也没能提供证据证明镀金观音佛像去向，导致该项财产去向不明，可推定为损失实际发生，赤坭镇政府应对上述物品的损失承担赔偿责任。原审法院根据案件的实际情况，参照毕永韶提供的票据，酌情认定赔偿金额合计65381元，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月三十日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪