湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初54号原告：刘哲仁。委托诉讼代理人：万学斌，男，湖南新世纪律师事务所律师。委托诉讼代理人：童美叶，女，湖南新世纪律师事务所律师。被告：湖南小溪国家级自然保护区管理局。法定代表人：朱思理，任该局局长职务。委托诉讼代理人：彭大清。委托诉讼代理人：戴业松，湖南三页律师事务所律师。原告刘哲仁诉被告湖南小溪国家级自然保护区管理局（以下简称“小溪自然保护区管理局”）行政撤销一案，原告刘哲仁于2020年4月23日向本院提起诉讼，本院当天立案并于2020年4月28日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院适用普通程序，依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告刘哲仁及委托诉讼代理人万学斌、童美叶，被告小溪自然保护区管理局委托诉讼代理人彭大清、戴业松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月1日，被告小溪自然保护区管理局作出永小管责决〔2019〕1号《责令限期恢复原状决定书》，责令刘哲仁自收到决定书之日起5日内恢复原状（自行拆除违法建筑及生产设施，土地恢复至租赁前使用原状）。逾期不履行的，将依法实行代履行。原告刘哲仁诉称：一、被告作出的具体行政行为主体不适格，处罚程序不合法、伪造“国家林业局驻贵阳专员办湖南处”公章、政府文件。被告责令原告拆除的建筑房屋和生产设施，是永顺县小溪镇原蜂园（以下简称“原蜂园”）、永顺县小溪镇土司泉矿泉水厂（以下简称“土司泉水厂”）及湘西自治州森源植物开发有限公司（以下简称“森源公司”）的财产，原告只是原蜂园、土司泉水厂的经营者，责任主体首先应是原蜂园、土司泉水厂。另，原告作为森源公司法定代表人，也不是承担行政处罚的主体，应由公司对外承担义务。被告责令拆除的建筑房屋及生产设施均是原告合法修建、购买、经营所得，依法进行了工商登记，有营业执照、食品许可证、卫生许可证、旅游业安全经营许可证，手续齐全，且在2004年就已纳入永顺县政府作的景区规划。原蜂园并非违法建筑，按照《行政处罚法》的规定，被告要求拆除前，应按其认可的评估机构评估的估值进行补偿后才能责令拆除，被告迳行要求原告自行拆除程序违法。2019年12月13日，被告以“国家林草局驻贵阳专员办”对永顺县人民政府发送《关于限期拆除小溪保护区核心区“原蜂园”督办函》为由，要求原告2019年12月30日前对“原蜂园”农家乐设施全部实施拆除，并将其建设用地恢复原状。该督办函落款公章为：“国家林业局驻贵阳专员办湖南处”。2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，不再保留国家林业局。该份文件也没有编号，公章与抬头不吻合，属于伪造政府公章、国家文件，程序严重违法。二、原蜂园的建筑物并非原告擅自修建，并非违法建筑。2001年10月，永顺县小溪乡大坪岗村村委会将华莲洞组夭二坪公路外坎以下交由原告有偿开发使用，且原告与黄天贵、黄飞等六户村民签订《土地租赁契约》，合法取得土地使用权。2004年前后，原告成立原蜂园、土司泉水厂、森源公司，取得营业执照、食品许可证、卫生许可证、旅游业安全经营许可证等合法证件，修建原蜂园建筑物是旅游经营所需，原蜂园在2004年就已纳入《永顺县小溪景区旅游概念性规划》。2013年经小溪乡政府同意，由原简易木质民宿改建成砖木结构仿古房屋。2013年12月1日，原告与小溪乡政府签定《小溪乡特色民居房屋整修协议》，约定了工期、房子规模、风格、建房具体位置及保证金，原告已依约交纳保证金5，000元。小溪自然保护区管理局小溪管护站加盖了公章。2014年在协议时间内完工后，经验收合格，2015年2月10日小溪管护站将建房保证金如数退还给原蜂园。原蜂园的建筑物经过村委、小溪乡政府及小溪自然保护区管理局层层许可，均是合法修建的，不是擅自修建。三、原蜂园位于永顺县农村集体建设用地范围，其位置并非自然保护区限定的特殊区域。因此，被告适用两个自然保护区条例作出处罚，适用法律错误。综上所述，被告作出的永小管责决〔2019〕01号《责令限期恢复原状决定书》程序违法、实体违法，原告所建“原蜂园”建筑物并非违法建筑，被告责令拆除之前应当进行补偿。请求：判令撤销被告作出的《责令限期恢复原状决定书》（永小管责决〔2019〕1号）。庭审中，原告确认其诉讼请求为：判令撤销被告2019年11月1日作出的永小管责决〔2019〕1号《责令限期恢复原状决定书》。被告小溪自然保护区管理局辩称，一、原告在小溪保护区核心区内修建永久性建（构）筑物并从事旅游接待服务和矿泉水加工生产活动的违法事实清楚，证据确实充分。2001年10月，原告与小溪乡大坪岗村华莲洞组六户村民签订《土地租赁契的》，租赁了该六户村民在小溪国家级自然保护区核心区内“夭二坪”处责任田，租赁期限至2028年10月止。原告2002年7月23日向国土部门交纳了11,000元临时用地管理费，此后，原告在租赁土地上陆续修建了22栋房子、28个蜂架、78个峰桶，建筑物覆盖整个租用地。其间，原部分接受了答辩人停建查处工作，但还是有不停地改建、扩建和新建行为。2013年12月31日原告将租赁来的土地又转让给向小吉、龚丽君等人用于修建旅游接待宾馆(已另案查处并已拆除)，转让期限自2013年12月31日至2078年12月30日。2017年原告又开始兴建和经营加工桶装水的行为。目前为止，原告还有各种违章建筑13栋。原告未经职能部门批准和得到相关部门行政许可，擅自占用集体土地，改变土地用途进行建设及从事经营性活动，事实清楚，行为严重违法。二、答辩人对原告作出的具体行政行为适用法律正确。答辩人作为小溪国家级自然保护区的管理机构，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级保护区条例》第九条和第十条规定，对没有取得合法用地、规划手续而擅自建设的行为，答辩人有权进行处罚。答辩人不是用地、规划审批部门，原告坚称的得到了答辩人的许可、交了“整修房屋保证金”及答辩人内部会记录都不是建房审批行为。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二第一款、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第(四)项规定，原告的行为属擅自修建建筑物的违法行为，依照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第(四)项规定，由小溪保护区管理机构责令其停止违法行为，恢复原状。三、答辩人对原告的行政处罚程序符合法律规定。答辩人在对原告违法处罚的过程中，严格按照《行政处罚法》等法律规定进行操作，履行了包括立案调查、事先告知、听证公告、催告、处罚决定、权利救济告知以及送达等程序。答辩人是对违法建设行为人的建设行为进行处罚，而不是对违章建筑建成后作为经营场所而实施的经营行为是否合法进行处罚。原告非法成立的法人已被市场监督管理部门注销和撤销，已丧失法人主体资格。原告违法修建行为在先，成立公司和企业在后，违建行为一直处于继续状态，法律不允许以法人财产的有限责任来逃避或改变对个人违法行为的处罚。故原告诉称“行政被处罚的主体”有误，承担责任主体应是原蜂园、土司泉水厂的理由不能成立。另，2004年永顺县人民政府聘请北京一家公司起草的《永顺县小溪景区旅游概态性规划》当时没有经过法定程序审核批准通过，一直没有实施，现原告也没有证据证明该规划是具有法律效力的文本，原告诉称的原蜂园建筑物已纳入2004年规划与客观事实不相符合。再次，原告诉称答辩人伪造“国家林草局驻贵院专员办”文件和上级职能部门公章对永顺县人民政府下达督办函，是无中生有。整治保护区生态环境，严厉打击非法建设行为是国家法律赋予保护区管理部门的法定职责，同时有国家林业局“绿剑行动”、生态环境部“绿盾行动”等上级相关部门文件为证。最后，原告违法用地和违法建设行为一直处于连续或继续状态，根据最高人民法院(1997)法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》、全国人大法工委工办发〔2012〕20号《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对违法用地，违法建设行为，在未恢复原状前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第29条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此答辩人依法给予处罚是正确的。四、原告诉称“2013年12月1日与小溪乡政府签订了《小溪乡特色民居房屋整修协议》”并称向答辩人下设的小溪资源管理站交了5，000元建房保证金事宜与客观事实不符。该协议甲方是小溪乡人民政府，乙方是刘哲仁，监证方是小溪资源管理站，监证方不能代表也不是合同主体。小溪资源管理站是答辩人下属二级机构，专项职能是搞好资源环境保护工作。当时原告提出整修房屋申请，故在2013年12月1日收取原告5，000元保证金，性质是为了防止在整修过程中改建扩建新建房屋，而非允许建房保证金。因原告在此期间没有进行改扩建和新建行为，在2015年2月10日该保证金已退还原告。该整修协议及向原告收取保证金与原告一系列违建和经营行为没有关联性。五、2014年3月25日答辩人局班子会议记录的内容与原告的违章建设行为没有直接的关联性,该会议记录仅是答辩人内部工作要求，对外无行政约来力，更不是行政许可行为。综上，答辩人2019年11月1日作出的永小管责决〔2019〕01号《责令限期恢复原状决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序符合法律规定，依法应得到维持。被告小溪保护区管理局为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交证据、依据,原告方为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了证据、依据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人上述证据认定如下：对双方无异议且与本案有关的证据，本院予以确认并在卷佐证。与本案争议焦点无关的证据，本院不予认定。原、被告提交的证据能否佐证己方的诉、辩主张及对方的质证意见能否成立，在本院认为部分进行论述。经审理查明，2001年10月，黄飞、黄生易、黄生关、黄天贵、方仁云、黄天雄与杨振槐、刘哲仁签订《土地租赁契约》，将坐落在永顺县小溪乡大坪岗村华莲洞组夭儿坪田8.3亩出租给杨振槐、刘哲仁使用开发，租赁期限自2001年10月至2028年10月止。永顺县小溪乡大坪岗村委会在该《土地租赁契约》签证盖章。2001年10月16日，永顺县小溪乡大坪岗村委会与杨振槐、刘哲仁签订《协议书》，将下属华莲洞组夭儿坪公路外坎以下、陈坝溶水源交由杨振槐、刘哲仁开发使用。2014年3月7日，经小溪林业派出所、小溪资源管护站、小溪村委会组织，刘哲仁与以上六户村民签订《关于华莲洞夭儿坪田的土地租赁契约补偿协议》，议定租金按当年当地的市场价付给农民，其他各项维持2001年10月土地租赁契约。2002年7月23日，刘哲仁在永顺县国土局长官国土所交了11,000元临时用地管理费。2002年3月至2004年3月期间，刘哲仁在其租赁土地上陆续从事建设活动，修建原蜂园，先后修建了22栋独立小木屋及28个蜂架、78个峰桶设施，2004年原蜂园建设完成后，刘哲仁开始正式经营蜂蜜加工和餐饮、住宿。2004年1月1日，负责人为刘哲仁的湘西州森源植物开发有限公司取得《湖南省野生动植物及其产品经营许可证》。2004年4月22日，刘哲仁经工商注册成立湘西自治州森源植物开发有限公司，经营范围为种植、销售国家、省重点保护野生植物。2004年4月30日，湘西自治州森源植物开发有限公司原蜂园分公司取得《卫生许可证》，业主为刘哲仁，地址为永顺县小溪乡原蜂园，许可项目为餐饮、住宿。2004年5月12日，原蜂园经永顺县公安局审批取得《旅馆业安全经营许可证》，法人代表为刘哲仁，经营地址为永顺县小溪乡。经营范围为餐饮、住宿。2013年10月18日，湘西自治州森源植物开发有限公司、刘哲仁向小溪管理局提交《小溪〈原蜂园〉危房申请改造报告》，申请将原修建的小木屋重新改建成砖木结构的仿古木屋，并对园区内道路、绿化重新规划建设，改造面积5,000㎡，小溪自然保护区管理局小溪资源管护站在该报告上签署了意见和加盖公章。2013年12月1日，刘哲仁向小溪乡人民政府签署《小溪乡特色民居房屋整修协议》，协议内容包括必须在原有宅基地基础上整修，不得扩建；需经小溪乡政府和管理局同意后方能整修；整修期间不得占用河道、公路等公共场地；房屋不得高于两层，原则为木质结构；整修期间，由管护站收取一定保证金等事项。刘哲仁在协议乙方签名盖章，小溪自然保护区管理局小溪资源管护站为监证方在协议上盖章。2014年，刘哲仁在向小溪自然保护区管理局小溪资源管护站交纳保证金5,000元后，对原蜂园原部分木质房屋进行整修改建。2014年6月13日、2014年8月8日，小溪管理局、小溪自然保护区管理局小溪管护站分别向刘哲仁下达《责令停建通知书》，责令立即停止违法行为，听候处理。2014年刘哲仁完成建设，2015年2月10日，小溪自然保护区管理局小溪资源管护站将保证金退还刘哲仁。刘哲仁自述“2015年6月起，刘哲仁与他人共同在原蜂园增加生产加工经营矿泉水项目建设。建水厂时向小溪管理局张自树副局长口头申请报备，张局长没有同意并明确告知，书面申请新建厂房，小溪管理局不会批准。就把原蜂园餐厅、厨房整修重建成大桶水厂，2016年3月动工，2017年8月办理生产许可手续。”2017年8月7日，永顺土司泉矿泉水厂取得《食品生产许可证》，年产水量约5万桶。2019年6月4日，永顺县小溪镇土司泉矿泉水厂进行工商登记，类型为个体工商户，经营者为刘哲仁，经营范围为瓶（桶）装饮用水生产、销售，经营场所为永顺县夭儿坪。2019年6月4日，永顺县小溪镇原蜂园进行工商登记，类型为个体工商户，经营者为刘哲仁，经营范围为餐饮服务、蜜蜂养殖、果木蔬菜种植、户外用品出租，经营场所为永顺县夭儿坪。2019年12月20日，永顺县市场监督管理局作出决定，撤销了刘哲仁2019年6月4日在该局办理的永顺县小溪原蜂园、永顺县小溪镇土司泉矿泉水厂的注册登记。2019年，被告小溪自然保护区管理局根据湖南省、湘西自治州关于“绿盾行动”有关文件及国家林业局“绿剑行动”交办，对小溪保护区夭儿坪处原蜂园项目涉嫌违反“绿盾行动”相关内容进行立案调查，对刘哲仁进行事先告知后，履行了行政听证程序。2019年11月1日，被告以刘哲仁在未取得合法用地、建设许可等相关手续的情况下，擅自在租赁的位于小溪自然保护区内的土地上修建永久性建筑物并从事旅游接待服务和矿泉水加工生产活动，行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第(四)项规定，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第(四)项规定，作出永小管责决〔2019〕1号《责令限期恢复原状决定书》，责令刘哲仁自收到决定书之日起五日内恢复原状（自行拆除违法建筑物及生产设施，土地恢复至租赁前使用原状）。2019年11月7日，被告局作出永小管履催〔2019〕1号《履行行政决定催告书》，对刘哲仁进行催告，要求其在收到催告书日起三日内自觉履行永小管责决〔2019〕1号《责令限期恢复原状决定书》恢复义务。逾期仍不履行的，将依法代履行。刘哲仁不服，向本院提起行政诉讼。另，2015年1月6日，向小吉、龚丽君、刘季清与刘哲仁签订《永顺县小溪乡〈园峰圆〉转让合同》，刘哲仁将其向黄天贵、黄天雄等村民租赁土地中的4.7亩土地及地上所有附着物转让给向小吉、龚丽君、刘季清，转让期限自2013年12月31日至2078年12月30日。湖南广信资产评估土地房地产估价事务所接受永顺县小溪镇原蜂园的委托，对永顺县小溪镇原蜂园申报的资产在2019年9月30日的市场价值进行评估，经评估，原蜂园资产评估原值总计为1，909，380.12元，评资产估净值总计为1，236，034.12元。湖南广信资产评估土地房地产估价事务所接受永顺县土司泉矿泉水厂的委托，对永顺县小溪镇土司泉矿泉水厂的全部资产和负债进行评估，经评估，土司泉矿泉水厂账面净资产价值总计为2,042,490元，评估净资产价值总计为1,304,799.15元，净资产增减值总计为-737,690.85元。本院认为，本案争议焦点为被诉行政行为是否合法，主要表现事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。关于事实。被告作出被诉行政行为主要事实依据是原告在未取得合法用地、建设许可等相关手续的情况下，擅自在租赁的位于小溪自然保护区核心区夭儿坪的土地上修建永久性建筑物并从事旅游接待服务和矿泉水加工生产活动。原告主张被告处罚主体错误，且案涉房屋是经被告同意后整修而成，被告认定事实错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条规定：“保护区内禁止下列行为：（四）擅自修建建筑物和构筑物。”本案中，刘哲仁实施原蜂园建设行为和在原蜂园进行餐饮、住宿服务以及案涉房屋建设时未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的事实，双方并无异议。即使小溪资源管护站在刘哲仁与小溪乡人民政府的《小溪乡特色民居房屋整修协议》加盖了公章和刘哲仁交纳了临时用地管理费，也不代表刘哲仁因此取得了建设工程用地和建设工程规划的许可。故，被告认定刘哲仁在租赁的位于小溪自然保护区内的土地上修建永久性建筑物并从事旅游接待服务生产活动，限刘哲仁五日内恢复原状，自行拆除违法建筑物，事实清楚，证据充分。经查明，2015年6月起，刘哲仁与他人共同在原蜂园增加生产加工经营矿泉水项目建设，被告对实施矿泉水加工生产活动的相关事实认定不清，证据不足。关于法律。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10，000元以下的罚款。”《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条规定：“违反本条例第十七条规定，由保护区管理机构依照以下规定给予处罚：（四）违反第四项规定的，责令停止违法行为，恢复原状，可并处建设工程总造价一倍以下的罚款”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据前述规定，被告作出被诉行政行为，适用法律正确。关于程序。根据《行政强制法》的规定，限期自行拆除应履行催告、听取陈述申辩、送达、公告等法定程序。本案中，被告对原告作出限期自行拆除决定，履行了催告程序，以调查和听证形式听取了原告陈述申辩意见，并对相关行政执法文书依法进行了送达，符合《行政强制法》的程序规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定,判决如下:撤销被告湖南小溪国家级自然保护区管理局2019年11月1日作出的永小管责决〔2019〕1号《责令限期恢复原状决定书》。案件受理费50元，由被告湖南小溪国家级自然保护区管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  田小军人民陪审员  麻昌金人民陪审员  龙宏慧二〇二〇年九月二十八日法官助理龙柳梅书记员龙颢予附：本判决书所适用的法律条文：第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。