贵州省毕节市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔05行初41号原告中远世纪投资有限公司，住所地：北京市西城区马连道路****1238。法定代表人吴长丰，该公司执行董事。原告金沙中远房地产开发有限公司，住，住所地：贵州省毕节市金沙县西洛街道阳灯社区三脚山组**/div>法定代表人张军，该公司执行董事兼总经理。原告贵州中远新世纪房地产开发有限公司，住，住所地：贵州省毕节市金沙县西洛街道群立社区鲁木寨组/div>法定代表人吴长丰，该公司执行董事兼总经理。以上三原告委托代理人（特别授权）张菘，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。以上三原告委托代理人（一般授权）王美霞，贵州本芳律师事务所实习律师。被告金沙县人民政府,住,住所地：贵州省金沙县城治路**/div>法定代表人李涛，该县县长。委托代理人（特别授权）杨波。委托代理人（特别授权）赖辉，贵州名城（金沙）律师事务所律师。第三人港汇控股集团有限公司，住所地：浙江省诸暨市暨阳街道环城东路8号。法定代表人赵建成，该公司董事长兼总经理。委托代理人（特别授权）甘青，贵州名城（金沙）律师事务所律师。原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司不服被告金沙县人民政府与第三人港汇控股集团有限公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》一案，于2020年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月25日立案后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司的委托代理人张菘、王美霞，被告金沙县人民政府委托代理人杨波、赖辉，第三人港汇控股集团有限公司委托代理人甘青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三原告诉称，2017年6月15日，被告金沙县人民政府作为甲方，中远世纪投资有限公司作为乙方签订《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》，由乙方投资开发金沙县西侧地块房地产建设项目。中远世纪投资有限公司先后设立金沙中远房地产开发有限公司、中远新世纪房地产开发有限公司作为项目开发公司。2017年6月29日，中远世纪投资有限公司与港汇控股集团有限公司签订《建设工程施工合同》，约定由中远世纪投资有限公司将涉案项目工程发包给港汇控股集团有限公司施工。2017年12月28日，金沙县城乡规划局为金沙中远房地产开发有限公司出具《建筑工程方案设计规划审定意见》。2018年4月12日金沙县发展和改革局出具《贵州省企业投资项目备案证明》。2018年8月，港汇控股集团有限公司控股股东张月平向金沙县公安局控告中远世纪投资有限公司控股股东吴长丰挪用资金，金沙县公安局对吴长丰采取了强制措施，使吴长丰对三原告公司失去控制，三原告公司陷入瘫痪。此时，金沙县交付的200亩土地，三原告公司在其中61亩土地上开发的房屋大部分已封顶或即将封顶。2018年10月29日，金沙县人民政府（作为甲方）与港汇控股集团有限公司（作为乙方）签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，约定由乙方投资建设金沙县西侧地块房地产建设项目。2018年11月1日，港汇控股集团有限公司设立金沙港盛房地产开发有限责任公司。金沙港盛房地产开发有限责任公司强占中远世纪投资有限公司及其下属公司的售楼部等设施，直接在涉案项目上继续开发，对外销售。2019年1月10日，金沙县国土资源局与金沙港盛房地产开发有限责任公司签订两份《国有建设用地使用权出让合同》，金沙县国土资源局将宗地编号为ＪＳＸ378-××Ｃ、ＪＳＸ379-ＸＣ的两地块出让给金沙港盛房地产开发有限责任公司，并在之后颁发相应《不动产权证书》。原告认为，金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订的《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，发生在具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用公司法人之间，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。投资协议实质上是金沙县人民政府为实现相应的行政管理目标，履行经济发展建设管理行政职责，与港汇控股集团有限公司签约由港汇控股集团有限公司组建项目公司进行房地产项目开发，协议内容包含有政府启动招拍挂程序、由金沙县规划局提供规划红线图等行政要素的条款，故涉案投资协议属于行政协议，属于行政诉讼的受理范围。本案中，中远世纪投资有限公司在与金沙县人民政府签订的《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》后，即按约定先后组建金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司作为项目公司对金沙县交付的200亩土地进行开发，金沙县人民政府亦安排相关职能部门包括金沙县自然资源局（原金沙县国土资源局）配合相关工作，推进项目进展。在金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》前，其中61亩土地上修建的房屋从法律关系上看，发包方系中远世纪投资有限公司，项目公司系贵州中远新世纪房地产开发有限公司，承建方系港汇控股集团有限公司，此种情况下，修建出来的建筑物物权属于项目公司贵州中远新世纪房地产开发有限公司，港汇控股集团有限公司作为承建商只能享有建设工程价款的请求权和优先受偿权。金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订涉案《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，并将涉案61亩土地定向出让给港汇控股集团有限公司设立的金沙港盛房地产开发有限责任公司，让该公司不仅获得了涉案61亩土地的使用开发权及其地上房屋的所有权，直接损害了中远世纪投资有限公司的合法权益。综上，请求确认金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订的《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》为无效合同。原告为支持自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、营业执照；2、法定代表人身份证明书；3、法定代表人身份证复印件。用以证明：原告主体适格。被告质证：三性及证明目的无异议。第三人质证：三性及证明目的无异议。第二组证据：1、《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》；2、《建设工程施工合同》（ＧＦ-2Ｏ13-0201）；3、《贵州省企业投资项目备案证明》；4、《建筑工程方案设计规划审定意见》；5、关于人防工程易地建设的申请。用以证明：1、金沙县人民政府与中远世纪投资有限公司因开发金沙县西侧地块房地产建设项目而签订投资协议，对双方的权利义务进行了相关约定。协议签订后，金沙县人民政府将第一期200亩的熟地交由中远世纪投资有限公司投资开发。中远世纪投资有限公司亦按约定先后组建金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司作为项目公司进行相关开发工作。至2018年10月29日，其中61亩土地上的房屋大部分已施工至封顶。2、中远投资公司获得金沙县人民政府移交的土地后，作为建设方将工程发包给港汇控股集团有限公司进行施工。3、按金沙县人民政府的要求，金沙县发展和改革局、金沙县城乡规划局作为政府职能部门对原告开发“金沙县西侧地块房地产建设项目”予以配合，分别为原告出具《贵州省企业投资项目备案证明》《建筑工程方案设计规划审定意见》。4、中远世纪投资有限公司作为招商引资企业，基于对金沙县人民政府的信任，与其签约组建项目公司、投资开发“金沙县西侧地块房地产建设项目”。中远世纪投资有限公司与其组建的项目公司即本案三原告对该房地产开发项目享有投资收益权利。被告质证：对1号证据真实性无异议，但该合同已经解除，达不到第一项证明目的；2号证据已经毕节中院及省高院民事判决确认无效，据此也达不到原告第二项证明目的；第3、4号均不能替代建设用地规划许可证及建设工程规划许可证；5号证据与本案无关，达不到原告主张的第3、4项证明目的。第三人质证：对1号证据该投资协议已解除，且按照协议规定原告应参加土地招拍挂的合法程序取得土地，但原告并未参与土地招拍挂的报名竞拍，其已经用自己的行为明确表示不履行该协议，且按协议原告应在2017年7月10日前出具保函，原告已声称出具保函，但武城支行成立时间是在2017年8月10日，原告在履行协议时存在欺诈行为；对2号证据真实性无异议，但该证据已经毕节中院及省高院民事判决确认合同无效，并且由原告返还第三人4000余万元的保证金，且依据该合同的施工内容是港汇公司施工，且至今港汇公司未获得任何工程款；对3、4证据质证意见与被告一致，且该证据不能证明原告获得合法的建设用地规划许可证及建设工程规划许可证；对5号证据真实性由法庭核实，该证据不能证明原告在金沙县西侧地块其中61亩上的建设情况及房屋权属。第三组证据：1、2019.6.11号期间费用清单；2、斯仕均与敖橙签订的协议书；3、金沙县人民政府关于解除《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》的通知。用以证明：敖橙作为原告公司工作人员收受港汇控股集团有限公司及其项目公司金沙港盛房地产开发有限责任公司贿赂，与港汇公司、港盛公司恶意串通，配合金沙县人民政府解除与中远世纪投资有限公司签订的投资协议。被告质证：对1、2号证据三性不予认可，1、未提供原件；2、内容模糊不清无法识别；对3号证据真实性予以认可，该组证据恰好证明原被告双方签订的协议已经解除的事实。第三人质证：质证意见与被告一致，补充，1、费用清单并未有付款依据、理由、凭证、时间等；2、原告证明目的已经涉及到对第三人的恶意诽谤。第四组证据：1、被告金沙县人民政府与第三人港汇控股集团有限公司签订的《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》；2、宗地编号为ＪＳＸ378-××Ｃ与宗地编号为ＪＳＸ379-ＸＣ的《国有建设用地使用权出让合同》；3、黔（2019）金沙县不动产权第××号《不动产权证书》与黔（2019）金沙县不动产权第××号《不动产权证书》。用以证明：1、敖橙配合金沙县人民政府解除与中远世纪投资有限公司签订的投资协议，以及金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》的行为，系敖橙收受贿赂，与金沙县人民政府、港汇控股集团有限公司恶意串通，损害原告的合法利益。依据《合同法》第五十二条第（二）项的规定，上述两行为均为无效行为；2、就算敖橙与金沙县人民政府解除与中远世纪投资有限公司签订的投资协议最终被认定为有效。但依据《合同法》第九十七条：“合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，金沙县政府应当对原告的前期投资进行清理，对原告已经进行的开发行为形成的资产及原告基于投资协议而享有的投资收益权利进行赔补偿。但金沙县人民政府对此不管不顾，直接与港汇控股集团有限公司串通签订涉案协议；3、在进行房地产开发建设之前，开发主体必须取得相应的行政许可，如不动产权证，建设规划许可证等，而金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》之时，港汇控股集团有限公司并未取得房地产土地开发的相关行政许可，而港汇控股集团有限公司亦直接在原告的基础上进行房地产开发，依据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，被告与第三人签订的《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》无效。被告质证：三性均无异议，达不到原告证明目的，1、在被告与第三人签订投资协议后，由港盛公司参加招拍挂，与金沙县自然资源局签订2号证据并办理相应的不动产权证书，反观原告与被告签订的投资协议正是因为原告没有参加土地招拍挂并提供虚假的银行保函，故被告与原告解除投资协议而原告的实际控制人吴长丰也涉嫌挪用资金被依法采取强制措施，所以该组证据达不到原告证明目的。第三人质证：质证意见与被告一致，补充，1、从该组证据足以证明被告与第三人合法签署投资协议而该组证据并不能达到原告认为敖橙收受贿赂，与金沙县人民政府、港汇控股集团有限公司恶意串通，损害原告的合法利益的证明目的；2、该组证据证明了港盛公司已经合法的招拍挂的合法程序取得了建设用地使用权，其在该土地上的建设开发行为合法有效，同时证明原告未取得该土地上的建设开发。被告金沙县人民政府辩称：1、涉案投资协议中约定的内容没有涉及被告县政府的行政职权，应当属于民事合同，受民事诉讼法调整，请求裁定驳回原告起诉；2、被告与第三人签订的投资协议是双方真实意思表示，无合同法五十二条规定的无效情形，即使按行政诉讼程序审理本案，也应当驳回原告诉讼请求，维持该协议。被告为了证明自己的主张，在法定期限内向本院提交了以下证据，并经庭审举证、质证：第一组证据：1、原告与被告签订的《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》（2017年6月）；2、金沙县人民政府关于解除《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》的通知；3、原告向敖橙和何秋凭出具的授权委托书；4、被告与第三人签订的金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议（2018年10月）；用以证明：被告与原告及委托代理人敖橙和何秋凭协商一致，同意解除原告与被告签订的《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》，原投资协议解除后，被告与第三人另行签订投资协议。原告质证：对该组证据的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，1、被告解除协议的通知及授权委托书的由来系中远世纪公司的员工敖橙收受第三人及第三人为开发涉案项目而设立的港盛公司的贿赂，与被告及第三人恶意串通用私刻的印章配合被告解除与中远世纪公司签订的投资协议，该解除行为从法律上应认定为无效；2、是否达到解除效果因目前涉及该解除行为的案件正在省高院审理中，故应待省法院的最终认定；3、无论解除行为是否有效，因为中远世纪公司与被告签订的投资协议已经履行，中远公司享有投资收益，被告解除该协议后，应当对中远公司赔补偿，但被告采取的是与第三人直接签订主要内容相同的投资协议的方式，覆盖原告中远公司的利益显然违法。第三人质证：三性无异议，第三人未参与原被告签署、解除协议的过程中，第三人是在原被告解除协议后才与被告签订协议的。第二组证据：贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05民初54号庭前会议笔录及民事判决。用以证明：经毕节市中院认定原被告双方解除协议程序合法，效力及于原被告双方。原告质证：对该组证据三性无异议，但该案中远公司已经提起上诉，尚在二审审理中，其他质证意见与第一组证据质证意见一致。第三人质证：三性无异议，证明目的无异议。第三人港汇控股集团有限公司陈述称：在本案中第三人在原告与被告解除投资协议后，第三人才与被告签订的投资协议，没有合同法规定的无效情形，也不存在第三人与被告恶意串通的情形，应依法驳回原告诉讼请求。第三人在法定期限内未提交了证据。本院对上述证据认证如下：原告提交的四组证据具备证据三性，作为证明原告基本情况及案件的基本事实。被告提交的两组证据具备证据三性，作为认定本案基本事实的依据。经审理查明，2017年6月15日，被告金沙县人民政府作为甲方，中远世纪投资有限公司作为乙方，签订了《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》（以下简称投资协议），协议约定，由乙方投资开发金沙县西侧地块房地产建设项目（以下简称为涉案项目），项目内容包括住宅、商业、酒店、学校及山体公园，项目投资约40亿元，项目用地约1120亩；协议签订后25日内，乙方或乙方施工单位向甲方交纳1亿元施工履约保证金（银行保函，自保函出具之日起半年内该保函自动撤销），在甲方具备交付土地条件前20日内，乙方向甲方指定账户汇入5000万元履约保证金，乙方依法取得土地所有权后，5000万元保证金转为土地出让价款；协议签订后15日内，乙方在金沙县注册成立独立核算的房地产开发公司，负责建设、经营和管理本项目；乙方可申请将项目房源纳入金沙县棚户区改造安置房，并享受棚户区改造相关优惠政策；甲方在收到乙方或乙方施工单位履约保证金（银行保函）之日起两个月内将第一期200亩的熟地交于乙方开发建设使用；协议还约定了其他事项。协议签订后，中远世纪投资有限公司成立了金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司建设、经营和管理本项目，2017年6月29日，中远世纪投资有限公司（发包人）与港汇控股集团有限公司（承包人）签订《建设工程施工合同》，约定由中远投资公司将涉案工程发包给港汇控股集团有限公司施工。2018年8月2日，中远世纪投资有限公司出具授权委托书委托敖橙、何秋凭经营管理涉案项目，委托事项载明：1、负责贵州中远新世纪房地产开发有限公司在该项目的经营管理；2、负责办理项目的手续；3、负责该项目对外合作；4、负责该项目因已签订合同的处置。委托期限：从该委托书签署之日起至该项目建设完成。该授权委托书加盖了中远世纪投资有限公司公章、法定代表人孙胜利印章。2018年9月21日，金沙县政府作出《金沙县人民政府关于解除的通知》（以下简称解约通知）以中远世纪投资有限公司无履行投资协议的履约能力要求解除《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》。该通知由敖橙、何秋凭于当日签收，并签署“受托人基于中远世纪投资有限公司委托，同意解除协议”的意见。2018年10月29日，金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》，由港汇控股集团有限公司投资开发涉案项目。三原告认为金沙县人民政府与港汇控股集团有限公司签订的《金沙县西侧地块房地产建设项目投资协议》侵害其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求判如前述。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，合法权益受到行政机关和行政机关工作人员行政行为侵犯的公民、法人、其他组织可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告中远世纪投资有限公司与被告金沙县人民政府签订涉案项目的投资协议，后金沙县人民政府向中远世纪投资有限公司发送解约通知，中远世纪投资有限公司的涉案项目委托代理人敖橙、何秋凭在该解约通知上签署同意解除协议。根据《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”的规定，敖橙、何秋凭作为中远世纪投资有限公司在涉案项目上的授权代理人，其二人签署同意解除协议对中远世纪投资有限公司发生法律效力。根据《中华人民共和国合同法》第九十三条“当事人协商一致，可以解除合同”的规定，原告中远世纪投资有限公司与被告金沙县人民政府签订的投资协议已经解除。被告金沙县人民政府与第三人港汇控股集团有限公司签订《建投大厦西侧地块房地产建设项目投资协议》的行为已与原告无利害关系,原告亦无证据证明该协议对其权利义务产生实际影响，故三原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告中远世纪投资有限公司、金沙中远房地产开发有限公司、贵州中远新世纪房地产开发有限公司的起诉。案件受理费人民币50元，免于收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 赵 娟审判员 吴 岚审判员 黄塑希二〇二〇年九月一日法官助理黄珊书记员汪进