广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1337号上诉人（原审原告）：陈**慧，女，汉族，1975年9月5日出生，住广州市花都区******************，公民身份号码360************529。上诉人（原审被告）：广州市花都区********办事处，住所地：广州市花都区******，统一社会信用代码：114**********079X9。法定代表人：黎汝坚。原审被告：广州市规划和自然资源局，住所地：广州市越秀区******，统一社会信用代码：11440100MB2C91103Q。法定代表人：彭高峰，局长。原审被告：广州市花都区****局，住所地：广州市花都区*********，统一社会信用代码：11440114MB2D265808。法定代表人：黄继明，局长。上诉人陈**慧与上诉人广州市花都区********办事处（以下简称花城街道办）、原审被告广州市规划和自然资源局（以下简称市规自局）、原审被告广州市花都区****局（以下简称花都农业农村局）行政强制拆除及行政赔偿一案，上诉人陈**慧及上诉人花城街道办不服（2019）粤7101行初5016号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后依法组成合议庭，现已审理终结。原审查明，2012年3月30日，广州花卉之都农业有限公司（甲方）与上诉人（乙方）签订《广州花卉之都农业有限公司土地租用合同》，约定：乙方承租甲方位于花卉之都区域内E2地块，合计面积2.79亩，其中可独立使用面积为2.54亩，公摊用地面积为0.25亩，本合同项下地块的租用面积自2012年4月1日起至2022年3月31日止，共10年，租金为人民币12500元/亩/年，每3年递增15%，等等；第九条乙方的义务包括本合同期限内，不得擅自改变用地性质、土地用途及经营范围，不得经营与花卉园艺及其相关产业无关的行业，等等；第十二条特别约定，租用期间，如乙方需在租用地块上兴建生产、生活所用配套设施，须事先向甲方提出书面申请，经甲方书面同意后方可按照合同约定及花卉之都园区的相关规定予以施工，具体流程：乙方需兴建生产、生活所需配套设施的（仅限温室、荫生棚，不得兴建混凝土或墙体的建筑物）具体流程及规定按《广州花卉之都园区管理细则》中花场建设管理规定的内容予以进行，兴建所需的费用由乙方自行承担，等等。2019年3月20日，原广州市国土资源和规划委员向“花卉之都E2陈**慧”作出穗花城国土监停字[2019]052号《责令停止国土资源违法行为通知书》及穗花城国土监通字[2019]052号《责令改正国土资源违法行为通知书》，认为陈**慧存在农地非农化行为，非法占用土地面积约2.5亩，责令其立即停止违法行为，自行整改，恢复土地原状，等等。同日，花城街道办向“八地园林E2”作出《关于清理整治花卉之都“大棚房”的通知》，通知于2019年3月21日前按要求自行清理整改门口木房、工艺品、家私办公设备等非农资材全部清空，逾期不整改的，该办将按上级要求组织相关部门进行整治。2019年3月29日，涉案E2地块上的建筑被强制拆除。关于拆除主体，花城街道办确认其实施了拆除行为；市规划资源局主张其当时有派员现场，但只是指认拆除范围，并未实施强制拆除工作；花都农业农村局主张其没有实施拆除行为。关于拆除范围，陈**慧陈述其建设的一个“大棚房”被整体拆除，房屋内物品及拆除后的建筑结构被清理；另有一个“大棚房”的地面硬底化被产品，屋顶结构被掀掉，但钢结构框架没有拆除；一个木屋被拆除。花城街道办陈述2019年3月21日陈**慧自行拆除了木屋和部分钢结构房屋，花城街道办仅拆除一个“大棚房”及破坏了另一个“大棚房”的地面，原因是一个大棚房用于经营场所，屋顶是密封的，另一个“大棚房”用于仓库使用，只有地面硬底化违规故予以破坏。关于物品损失，陈**慧主张其仅搬出部分物品，其原以为检查完正常上班，因此包括大棚上的遮光膜、照明灯、花器、玉石、花卉都被拆除。花城街道办主张2019年3月28日其工作人员配合原告将房屋内物品搬出，因此拆除时房屋内物品已全部搬出，并由陈**慧自行处理的，而钢结构等属于违规建筑物部分由花城街道办搬运走。双方均提供了涉案建筑的部分照片，陈**慧的照片显示涉案建筑内存在家具、展示柜及展示物品；花城街道办的照片显示涉案建筑内有部分展示柜及其他物品，但没有展示物品，木屋为空置。诉讼中，陈**慧主张被告应赔偿原告300万元，并提供照片、收据、清单。其中，《八地损失明细》记载损失项目包括管理房（17.8万）、育苗房（3.98万）、物资房（4.8万）、过道建设、平地、喷水设施、电路、网络、围墙、急搬损失（名贵花器、名贵玉石、名贵家具共计42.6万）、影响经营损失50万，等等。《八地损失清单2》记载损失项目标准阳光房为15万元、不断电系统2万元。《损失声明》记载租金损失（2012年至2019年3月）为30万元，强拆导致嘉宝果树等损失共计10万元。陈**慧并提交了建设涉案建筑的材料、人工、装饰装修等费用收据，以及青花瓷（10万）、家具（5万）的收据。陈**慧并申请对涉案建筑及室内物品的价值进行鉴定。另查，2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发农农发[2018]3号《农业农村部自然资源部印发的通知》，通知从2018年9月至12月在全国范围内集中开展“大棚房”问题专项清理整治行动，坚决遏制农地非农化，等等。2018年10月10日，原广东省农业厅、原广东省国土资源厅向各地级以上市人民政府印发粤农[2018]244号《广东省农业厅广东省国土资源厅印发的通知》，要求全面排查“大棚房”等问题，并坚决清理整治整改，等等。2018年10月17日，原广州市农业局、原广州市国土资源和规划委员会向各区人民政府印发穗农[2018]170号《广州市农业局广州市国土资源和规划委员会关于印发的通知》。2018年12月13日，原广州市花都区农林局、原广州市花都区国土资源和规划局向各街镇印发花农林[2018]507号《广州市花都区农林局广州市花都区国土资源和规划局关于印发的通知》。2019年1月28日，原广州市花都区国土资源和规划局向各街（镇）道办事处发出穗花国规函[2019]188号《广州市花都区国土资源和规划局关于印发的通知》，通知要求对该区列入“大棚房”问题及进一步摸查出新增“大棚房”问题，从速处理，加快整改，在2019年3月15日前彻底整治到位，等等，其中整治项目包括花卉之都农业园区占用耕地违规面积7.1亩。2019年3月21日，广州市规划和自然资源局花都区分局向花城街道办发出穗规划资源花监函[2019]1号《关于进一步加快花卉之都“大棚房”问题整改工作的督办函》，主要内容是要花城街道办加快推进整改工作，确保在3月底前按时保质完成“大棚房”问题专项清理整治行动各项任务。其中《花卉之都“大棚房”问题专项清理整治违规项目情况表》中序号23为花卉市场园林E区E2（卉馨品味生活馆）2.54亩，地类为水浇地，始建时间为2010年，设施现状用途为仓库、经营，上报耕地面积为1.728亩，硬底化，建筑结构为钢结构。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，陈**慧租赁的涉案E2地块上的相关建筑被强制拆除，关于强制拆除主体，根据三被告陈述，花城街道办确认其实施了强制拆除行为，而市规划资源局和花都农业农村局均否认其实施了强制拆除工作。虽然原广州市花都区国土资源和规划局、原广州市花都区农林局等部门曾于2018年底、2019年初发函通知花城街道办等部门对涉案花卉之都“大棚房”问题进行整治，但上述各部门间不并存在层级隶属关系，诉讼中亦未表明存在委托关系，因此本院认定花城街道办是本案适格被告，市规划资源局和花都农业农村局并非本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《广州市违法建设查处条例》第四条规定：“市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。城乡规划、国土房管、建设、工商、卫生、环保、城市管理、文化广电、公安、水务、监察等行政管理部门在各自职责范围内协助实施本条例。”上述规定并未赋予花城街道办对违法用地、违法建设进行强制拆除的职权，因此陈**慧请求确认涉案强制拆除行为违法，本院予以支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”根据上述规定，对于因花城街道办强制拆除造成陈**慧合法财产损失部分，花城街道办应承担相应的赔偿责任。其中，关于建筑被拆除的损失，陈**慧并未提交涉案房屋的产权证件或报建手续，不能证实该房屋属于合法建筑，因此对于陈**慧主张的房屋损失，本院不予支持。陈**慧主张涉案建筑属于农业设施，但国土资发[2014]127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）规定，进一步明确生产设施用地。生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1、工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等……4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。……第三条规范设施农用地使用从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，……协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。涉及土地承包经营权流转的，经营者应依法先行与承包农户签订流转合同，征得承包农户同意。（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设……。本案中，涉案建筑并未提供经过政府审核的文件或相关规划报建手续材料，因此不属于合法的农业设施。但涉案被拆除大棚和木屋的钢管、木材等建筑材料属于陈**慧的合法财产，对该部分残值损失，本院予以支持。以上残值部分本院酌情支持3万元。关于陈**慧主张的强拆过程中的物品损失，因花城街道办在强制拆除时未制作清单，导致陈**慧无法就损害情况举证，花城街道办应承担举证责任及举证不能的法律后果。对于陈**慧主张的强制拆除过程中导致的家具、物品、果树损失，陈**慧申请鉴定，并提供了展示物品的相关照片和收据等材料，但花城街道办主张其拆除时涉案建筑属于空置状态，亦提交了相关照片，因此双方对于涉案建筑内存在物品的情况未能达成一致，无法确定鉴定的标的，故陈**慧的鉴定申请客观上无法进行，该鉴定申请本院不予准许。陈**慧确认已搬出部分物品，根据逻辑推理和生活经验、生活常识，陈**慧首先应搬出贵重物品，因此涉案建筑内即使存在未搬出的物品，亦应为一般物品。故对于陈**慧主张的家具、物品、果树损失本院酌情予以支持5万元。关于陈**慧主张的经营损失、租金损失、急搬损失等，不属于强制拆除导致的直接损失，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认广州市花都区********办事处于2019年3月29日强制拆除陈**慧承租的广州市花都区花卉之都区域内E2地块上的一个“大棚房”、一个“大棚房”的硬底化地面等建构筑物的行为违法；二、广州市花都区********办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿陈**慧80000元；三、驳回陈**慧的其他赔偿请求。案件受理费50元，由广州市花都区********办事处负担。上诉人陈**慧不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定上诉人的房屋等建筑物不属于合法的农业设施，其适用法律错误。上诉人自2012年3月30日租用涉案土地用于花卉园艺及相关产业的经营，并已在当年建成相应的农业设施用房，国土资源部、农业部联合发文时间是2014年9月29日，一审法院用2014年的文件适用2012年的行为，违反法不溯及既往的原则。退一步讲，国土资发（2014）127号文第三条规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案。2012-2019长达7年，被上诉人未监管也未要求备案。上诉人的设施只要符合设施用房的标准，就是合法的农业设施，被上诉人应当对其违法破坏上诉人的合法财产的价值进行赔偿。二、一审判决认定上诉人的财产损失价值明显过低。上诉人被毁坏的财物主要包括农业实施用房以及存放该设施的青花瓷、家具、名贵花器、玉石、嘉宝果树等物品。根据现场照片和现场勘查，完全可以通过专业的评估机构评估其价值，被上诉人在强拆现场未作清单，应承担举证不能的法律后果。综上，请求：撤销原审判决主文第二、三项，改判支持上诉人一审的赔偿主张，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人花城街道办不服一审判决，上诉称:一、原审判决认定本案只有花城街道办实施拆除行为，属于认定事实错误。大棚房整治活动的主体是花都区农村农业局，进行违法用地查处的主体是市规自局，上诉人并非整治大棚房和违法用地查处主体，上诉人是根据广州市土地执法共同责任制和花都区土地违法共同责任制配合农业、国土两部门对涉案土地进行执法和拆除。事实上，清拆工作全程由花都农业农村局、市国规局进行主导，上诉人完全是根据两执法部门的要求和指示，配合和协同两执法部门实施清拆整改。由此产生的违法后果不应由上诉人一人承担。二、陈**慧主张的赔偿缺乏法律和事实依据。国家赔偿的范围仅限于当事人的合法权益，不包括违法利益。涉案房屋和大棚的钢管等材料属于违法用地、违法建设的基础建材，是违法建设物的整体部分，不属于被上诉人的合法权益。原审法院酌定涉案现场钢管和建筑材料损失为3万元，缺乏事实根据，目前废旧钢材大约2000多元一吨，涉案剩余钢管根本不可能有这么多的重量。关于其余物品损失，上诉人等在清拆前，已经提前通知陈**慧进行清理，被上诉人一直在现场，但其对剩余物品不进行清理，自身存在过错。且清理当时，工作人员对剩余物品全部搬至旁边大棚房内进行存放，陈**慧已经及时取回，不存在物品损失、损毁情况。陈**慧也没有确切证据证明其物品有实际损毁或遗失，更没有相应的价格评估报告。因此，对其主张的家具、物品、果树损失，原审法院酌定为5万元，缺乏事实根据。综上，请求撤销原审判决的第一、二项，将本案发回重审或者判决驳回陈**慧的诉讼请求，本案诉讼费用由陈**慧承担。原审被告市规自局二审答辩称：市规自局作出《责令改正国土资源违法行为通知书》和《责令停止国土资源违法行为通知书》认定陈**慧农地非农行为违法事实清楚，证据充分，责令其停止违法行为适用法律正确，程序合法，本案强制拆除行为是合理合法的执法行为。由于涉案违法建筑、构筑物不具有合法性，陈**慧要求赔偿300万元没有法律依据，应予全部驳回。经审查，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告主体的问题，原审法院阐述理由充分，本院予以认可。上诉人花城街道办认为市国规局、花都农业农村局应当作为共同被告承责的意见不能成立。本案中，花城街道办在对涉案违法建设采取强制拆除措施前未作出行政处理决定，未当场告知当事人采取强制措施的理由、依据及当事人依法享有的权利、救济途径，未听取当事人的陈述和申辩等，均不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，程序违法。原审判决确认涉案强制拆除行为违法的处理结果正确。花城街道办作为广州市花都区人民政府的派出机构，在其管辖区域内承继了原镇一级政府的行政区域管理职能，开展城市管理综合执法工作，对辖区内违法建设具有依法查处的职责，亦符合基层治理改革发展的实际情况，故上诉人花城街道办具有对违法建设查处的职责。关于涉案用地行为如何定性问题。涉案建筑尽管在2012年建成使用，但其未经政府相关行政部门审核通过，也没有履行相关规划报建手续材料，违法占地的定性清楚。关于损失金额如何确定的问题。本案中，2019年3月29日涉案拆除行为实施前，市国规局已经在2019年3月20日发出责令停止和责令改正违法行为通知书，限期整改，陈**慧对于涉案违法占地的整治行为应当预见，并有充分时间处理，其对部分损失也应当担责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定，花城街道办在采取涉案强制拆除措施的过程中造成陈**慧合法财产损失理应赔偿，花城街道办未对现场物品进行清点及制作物品清单、未妥善保管和移交物品，应承担举证不能的法律后果。原审法院对涉案被拆除房屋和大棚的钢管等残值损失酌情支持赔偿3万元，对强制拆除过程中导致的物品的损失酌情支持赔偿5万元，属于合理的酌定赔偿范围，本院予以支持。原审判决处理结果正确，本院予以维持。二上诉人的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人广州市花都区********办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月七日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪