上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初239号原告叶兆龙，男，1942年2月26日出生，汉族，住上海市徐汇区。委托代理人叶文蔚，住同原告。被告上海市静安区卫生健康委员会，住所地上海市静安区。法定代表人叶强。参加诉讼行政机关负责人张少觐，副主任。委托代理人向承，男。委托代理人邹合强，上海瀛东律师事务所律师。被告上海市卫生健康委员会，住所地上海市浦东新区。法定代表人邬惊雷。委托代理人张智，女。委托代理人缪蕾，上海市锦天城律师事务所律师。原告叶兆龙诉被告上海市静安区卫生健康委员会(以下简称：静安卫健委)投诉举报答复及诉被告上海市卫生健康委员会(以下简称：市卫健委)行政复议决定一案，本院于2020年4月1日立案后，于同年4月9日、4月10日分别向两被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告叶兆龙的委托代理人叶文蔚，被告静安卫健委的副主任张少觐及委托代理人向承、邹合强，被告市卫健委的委托代理人张智、缪蕾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告静安卫健委于2019年5月23日作出答复(以下简称：被诉答复)，针对原告叶兆龙就上海市第十人民医院(以下简称：第十医院)麻醉科王芬医生违规操作、篡改病史的投诉举报事项，答复如下：一、对于原告诉“麻醉医师无权在本人知情、同意并签字之前实施麻醉。原定方案为全身麻醉，医师擅自在全麻之外增加硬膜外阻滞，改变原定手术方案，必须事先征得本人或家属同意”、“麻醉医师在已然实施硬膜外穿刺，插入镇痛泵导管，手术即将结束前7分钟，竟然还欺骗家属说手术还没开始，要求家属在《麻醉知情同意书》上签字。谈话过程中丝毫没有提及麻醉方式”、“擅自使用镇痛泵，麻醉医师在穿刺前，从未询问过本人是否需要”的答复：叶兆龙于2017年11月5日入住第十医院，其病历中的“患者告知书”上载明“请您现授权委托一位您充分信任的代理人，代为行使您的知情同意权”，在“3.本人决定不委托代理人，如本人疾病出现危急情况或不可预知情况，授权经治医师决定治疗方案，如有医疗风险和不良后果，由本人自行负责”处打勾，患者签名处为“同意叶兆龙2017年11月8日”。病历中的“麻醉知情同意书”中“10.术后是否进行镇痛治疗”处圈选“是”，并有“叶文蔚”签名。“家属/患者”处签名为“叶文蔚”，“(签名)与病人关系”处写有“父女”。第十医院、王芬医师对需取得患者书面同意方可进行的医疗活动，未由患者本人签署知情同意书，未遵守知情同意原则，本机关已给予监督意见书。二、关于原告诉“非法施行拟定全麻外的硬膜外阻滞+镇痛泵”、“《麻醉知情同意书》‘拟行麻醉’一栏的勾选内容与事实不符”的答复：叶兆龙病历中有“麻醉知情同意书”、“麻醉记录”、“手术记录”、“手术知情同意书”、“出院小结”各一份。“麻醉知情同意书”中记录的是“拟行麻醉：全麻硬膜外阻滞”、“家属/患者”处签名为“叶文蔚”，“(签名)与病人关系”处写有“父女”，“10.术后是否进行镇痛治疗”处圈选“是”，并有“叶文蔚”签名。“麻醉记录”中记录的是“麻醉方法个麻插管+硬膜外腔神经阻”，无患者签名。“手术记录”中记录的是“拟行麻醉方法全身麻醉”，无患者签名。“手术知情同意书”中记录的是“拟行麻醉方法：全身麻醉”，“患者选择意见：同意手术叶兆龙2017年11月8日”。“出院小结”中记录的是“麻醉方式全身麻醉”，无患者签名。第十医院是否“非法施行拟定全麻外的硬膜外阻滞+镇痛泵”“《麻醉知情同意书》‘拟行麻醉’一栏的勾选内容与事实不符”难以认定。叶兆龙病历中“手术知情同意书”、“麻醉知情同意书”、“手术记录”、“麻醉记录”、“出院小结”中的麻醉方式描述不一致。第十医院病历书写不规范，本机关已给予监督意见书。三、关于原告诉“麻醉医师擅自进行硬膜外穿刺后立即引起本人右侧足部剧烈疼痛，与穿刺不当有直接关系，属典型穿刺不当所引起的神经损伤而产生的放射性疼痛”、“术后长达1-2周臀部及尾骶右侧剧烈疼痛”的答复：上述诉求建议通过专家鉴定等途径认定。四、关于原告诉“术后，麻醉科值班医生再次来病房回收镇痛泵时未及时检查伤口是否出血或感染、导管是否折断后残留部分在体内等”、“麻醉记录与事实严重不符”的答复：第十医院称“镇痛泵在2017年11月11日应该使用完并回收”“患者恢复情况比较良好，没有出现感染情况”、“2017年11月20日泌尿外科请神经内科医师前来会诊，会诊结论没有脊髓及下肢神经损伤”、“麻醉记录是严格按照实际操作的时间进行记录的”。镇痛泵取出时“伤口是否出血或感染、导管是否折断后残留部分在体内”、“麻醉记录与事实严重不符”难以认定。五、关于原告诉“提交并查看术后麻醉随访记录及11/18神经内科会诊记录”的答复：叶兆龙病历中有麻醉术后随访记录、2017-11-20神经内科会诊记录各一份。术后随访记录落款处为“医师王芬17年11月9日”。六、关于原告诉“11/28正式向第十医院递交的投诉信件，工作人员是否按标准工作规范予以调查、回复”的答复：第十医院称“经系统查询，我院的邮件接受系统并未收到此类信件”。上述诉求可以向第十医院或上海申康医院发展中心等部门反映。七、其他：1.关于原告诉“麻醉医师在已然实施硬膜外穿刺，插入镇痛泵导管，手术即将结束前7分钟，竟然还欺骗家属说手术还没开始，要求家属在《麻醉知情同意书》上签字。谈话过程中丝毫没有提及麻醉方式”、“患者回到病房不久，杨斌和王芬同时来找我，王芬承认麻醉知情同意书是事后签的字，当时杨斌医生也在场听到王芬说的话”、“手术室门口签麻醉知情同意书的窗口位置有监控吗？”的答复：王芬称“按照我们的工作常规肯定是术前签署麻醉知情同意书，但是这位患者的手术是几年前了，具体麻醉知情同意书的签署时间已经记不得了。”、“我向患者女儿叶文蔚说明了我们拟施行的麻醉，也就是在该份知情同意书中‘拟行麻醉’一栏所勾选的全麻以及硬膜外阻滞两个选项。”杨斌称“手术开始前麻醉医师与患者家属进行沟通说明”、“具体的沟通及签字事宜是由麻醉医师来进行”、“是由麻醉医师王芬与患者家属进行沟通的”。第十医院称“2017年患者叶兆龙接受手术的手术室外并未安装监控摄像头，也没有相关影像记录。”2.原告诉“你女儿签字时王芬没有告知增加了‘硬膜外麻醉’，也没有看到拟行麻醉处勾选了‘硬膜外阻滞’。在王芬自行勾选的‘硬膜外阻滞’处没有家属签名，签字日期由王芬填写”、“‘麻醉知情同意书’为何没有勾选实际施行的联合麻醉？”王芬称“我向患者女儿叶文蔚说明了我们拟施行的麻醉，也就是在该份知情同意书中‘拟行麻醉’一栏所勾选的全麻以及硬膜外阻滞两个选项，因为已经明确了两个具体麻醉方式，所以没有必要再重复勾选联合麻醉选项。”、“按照我们的工作常规拟行麻醉进行勾选后不需要患者或者家属另行签字。因为镇痛泵是自费的，所以在告知要使用镇痛泵之后进行勾选需要患者或者家属另外确认，另行签字。”、“按照我们的工作常规这个日期就是麻醉医生签的，不需要患者或者家属签。”3.原告诉“在本人事先不知情、无防备情况下，擅自实施脊椎硬膜外穿刺，极易发生意外并切割到神经。75岁老人的脊椎均有骨质增生，椎管腔间隙狭窄，在此情况下强加硬膜外阻滞麻醉，如损伤不当，极易发生意外。”王芬称“给患者选择全麻复合硬膜外阻滞是合适的方案”。4.原告诉“2017年11月9日，在麻醉室实施麻醉共有2名医师，除王芬以外，另有一名医师朱梦怡。”第十医院称“麻醉医师朱梦怡已经离职一年多，目前暂时无法联系。”原告叶兆龙收到上述答复后不服，向被告市卫健委申请行政复议。2019年11月8日被告市卫健委作出沪卫复决字(2019)第23号行政复议决定书(以下简称：被诉行政复议决定)，依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称：《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，维持静安卫健委作出的被诉答复行为。原告叶兆龙诉称，其于2017年11月5日至同年12月2日期间在第十医院就诊，该院麻醉科医师王芬在对原告实施手术麻醉过程中存在违规操作、伪造病历等问题。原告于2019年1月18日向被告市卫健委递交投诉举报材料，反映如下问题：一是医院记载的麻醉记录与事实不符，二是麻醉医师未经患者同意，擅自更改麻醉方式，三是医院隐瞒原告穿刺发生剧烈疼痛的事实，四是患者术后出现非正常疼痛，认为镇痛泵的使用存在问题，五是医院对原告的投诉信拖延处理。市卫健委收到原告的投诉举报后转交由被告静安卫健委处理，原告委托其女儿叶文蔚与静安卫健委沟通投诉举报事宜，并补充提出要求静安卫健委向第十医院核实是否收到原告的投诉邮件，并调查医院手术室外的监控录像，向另一位在场的麻醉医师询问麻醉操作过程，对医师擅自更改麻醉方式等再次调查核实。被告静安卫健委并未就原告反映的麻醉记录造假、违反告知义务、隐匿真实病历、术后镇痛记录造假、隐匿销毁投诉信件等问题进行全面调查核实，即作出答复，存在严重失职，且对于医师王芬的违规行为并未根据违规情节的严重程度作出公正处理。被告市卫健委在行政复议过程中对于原告提交的证据材料避而不查，即作出维持被诉答复的行政复议决定。故原告起诉至法院，请求判令：1、撤销被告静安卫健委作出的被诉答复；2、撤销被告市卫健委作出的被诉行政复议决定；3、责令两被告重新调查并作出处理。原告叶兆龙向本院提交了如下证据：1、原告投诉邮件及附件“事实陈述”，证明叶文蔚向第十医院医务处、麻醉科发送邮件投诉王芬医生的违规操作等问题；2、微信聊天记录截图，证明叶文蔚与第十医院杨斌医师就王芬医师涉嫌违规操作问题进行沟通的情况。被告静安卫健委辩称，不同意原告叶兆龙的诉讼请求。第一，被告静安卫健委依法履行职责，答复程序合法。2019年1月21日，原告向被告市卫健委书面投诉第十医院麻醉医师王芬涉嫌医疗违规一事。市卫健委批转给被告静安卫健委处理，静安卫健委当日予以受理。原告的投诉主要有以下五项内容：一是认为麻醉医师王芬实施麻醉前未征得患者叶兆龙的同意，而是在麻醉完成后骗取患者家属签字；二是认为病历中有关麻醉方式的多处记录不一致，涉嫌伪造病历；三是硬膜外穿刺不当造成神经损害与疼痛，镇痛泵取出时是否出血、导管折断后部分残留体内；四是病历中缺少“术后随访记录”、“神经内科会诊记录”各一份；五是医院没有回复原告的投诉邮件。根据《依法分类处理信访诉求工作规则》第六条之规定，静安卫健委认为上述第一项、第二项和第四项投诉内容属于本机关查处职责范围，故予以立案调查。被告静安卫健委在听取原告代理人叶文蔚的意见后，至第十医院进行了现场检查，调取了患者病历等资料，并询问了涉事医生及纠纷接待人员，后认为王芬医师在实施麻醉前未取得患者知情同意，但是否骗取家属签名难以认定；病历中关于麻醉方式的记录存在不一致，但“拟行麻醉”勾选与事实不符难以认定；镇痛泵取出时的问题难以认定。综合上述查证事实，静安卫健委对第十医院和王芬医师分别发出《监督意见书》。其后，原告代理人叶文蔚要求调查医院手术室门口的监控视频，静安卫健委询问医院后答复原告不存在监控视频。2019年4月4日，静安卫健委终结调查，并于同年5月23日作出书面答复，将上述调查结论告知原告。二、静安卫健委认定事实清楚，适用法律正确。静安卫健委查证第十医院及王芬医师存在未经患者知情同意实施麻醉和病历书写不规范的事实，根据《医疗事故处理条例》第五十六条之规定，静安卫健委于2019年2月20日分别向该医院和医师发出《监督意见书》，该处理并无不当。三、静安卫健委作出答复的程序合法。原告叶兆龙以信访形式进行投诉举报，针对其中属于被告行政监管职责范围的事项，静安卫健委经调查，将查处结果以书面形式答复原告，就其余信访事项则以信访答复的形式予以答复，不属于行政诉讼受案范围。四、至于原告要求重新调查并作出处理的诉请，因原告并非卫生行政部门的监管对象，与静安卫健委作出的查处行为无利害关系，请求对该项诉请驳回起诉。综上，被告静安卫健委依法履行职责，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告静安卫健委在法定举证期限内向本院提交了作出被诉答复的依据、证据如下：一、职权依据：《中华人民共和国执业医师法》(以下简称：《执业医师法》)第四条，《医疗机构管理条例》第五条。二、适用法律依据：《医疗事故处理条例》第五十六条。三、认定事实方面的证据：1、叶文蔚2019年1月24日电话记录，证明被告静安卫健委立案后与原告委托代理人沟通，明确其投诉举报内容；2、医院接待办工作人员王真、医院麻醉科医师王芬、泌尿外科医师杨斌的询问笔录各一份、现场笔录，证明被告静安卫健委对第十医院的相关涉事人员进行询问和现场调查；3、医疗机构执业许可证、医师执业许可证及执业资格查询结果，证明静安卫健委调取了王芬和杨斌的医师执业许可证，对其执业资格进行了核查；4、原告叶兆龙的病历、医院投诉登记表、原告投诉回复要点，证明静安卫健委就原告的就诊情况、投诉信息以及医院的回复情况进行了调查；5、叶文蔚的询问笔录、手机短信截图，证明静安卫健委与叶文蔚就投诉举报事项进行沟通反馈，叶文蔚称曾向医院投诉但医院没有答复，并提供了手机短信截图；6、第十医院接待办副主任钱明平的询问笔录、电话记录，医师杨斌和王芬的电话记录，证明静安卫健委针对叶文蔚补充提出的疑点问题再次进行核查，并在最终答复中将核查结果告知原告。四、执法程序方面的证据：1、投诉信及委托书、信访基本情况登记表，证明原告向被告市卫健委进行投诉后，市卫健委批转给静安卫健委答复处理；2、案件受理记录、立案报告，证明被告静安卫健委收到原告的投诉件后，于2019年1月21日立案调查；3、监督意见书两份，证明静安卫健委确认第十医院和王芬医师的违规行为后，于2019年2月20日分别向该医院和医师发出监督意见书；4、案件调查终结报告、合议记录、不处罚案件结案报告，证明静安卫健委对原告投诉举报中属于该机关职权范围的事项进行了调查处理，并于2019年4月4日结案；5、回复信初稿、叶文蔚2019年4月19日的询问笔录、同年4月25日和5月6日的电话记录、5月9日的询问笔录，行政执法事项书面回复审批表、回复信终稿、挂号信函收据、叶文蔚2019年5月27日的电话记录，证明静安卫健委于2019年4月19日作出答复初稿，告知原告查处结果，后针对原告补充提出的要求，静安卫健委在询问了解后予以答复，最终于2019年5月23日作出本案被诉答复邮寄送达原告，并于同年5月27日电话告知了叶文蔚行政复议与诉讼的权利。被告市卫健委辩称，其于2019年9月12日收到原告叶兆龙就被诉答复提起的行政复议申请，经审理后认为，被告静安卫健委在履行了调查职责后作出被诉答复，认定事实清楚，适用法律正确，答复程序并无不当，故于同年11月8日作出予以维持的行政复议决定并邮寄送达原告。被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告市卫健委在法定举证期限内向本院提交了如下依据、证据：一、职权依据：《行政复议法》第十二条第一款；二、适用法律依据：《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项；三、程序证据、依据：行政复议申请书及附件、行政复议申请审查表、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议审结报批表、行政复议决定书及送达回证，证明被告市卫健委作出被诉行政复议决定的程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条之规定。经庭审质证，原告叶兆龙对被告静安卫健委的职权依据无异议，但认为还应适用《医院投诉管理办法(试行)》第四条、第三十五条，《医疗质量管理办法》第三条、第六条、第三十七条之规定。对适用法律依据无异议，但认为还包括《执业医师法》第二十三条、第三十七条、第四十二条，《医疗机构管理条例》第三十三条，《医疗机构管理条例实施细则》第六十二条、第七十一条、第八十八条，《医疗质量管理办法》第二十四条、第四十四条、第四十五条、第四十七条，《病历书写规范》第二十二条第九项，《医疗事故技术鉴定暂行办法》第十六条第二款，《医疗机构从业人员违纪违规问题调查处理暂行办法》第二条、第十三条、第三十九条，《医院投诉管理办法(试行)》第十六条、第二十二条、第三十二条之规定。对程序证据的真实性均无异议，但认为原告投诉举报事项的全部内容均属于被告静安卫健委的行政职责范围，不应作为信访处理，且对于医师王芬的处理过轻。就认定事实方面的证据，除对证据2、证据6的真实性无法确认之外，对其他证据真实性均无异议。对被告市卫健委提供的职权依据、适用法律依据和程序证据、依据无异议，但不认可该复议决定。被告静安卫健委、被告市卫健委对于原告叶兆龙提供的证据真实性不认可，并认为不能证明医院存在隐匿、销毁邮件的情况。静安卫健委、市卫健委就对方提供的证据、依据均无异议。本院认为，被告静安卫健委、被告市卫健委所举证据来源与形式合法，内容真实，与待证事实相关联，具有证据效力，静安卫健委提供的现场笔录、医护人员询问笔录有当事人及监督执法人员签名，真实性可予确认，本院予以采信。至于当事人就证明目的的争议，本院将结合当事人庭审陈述和法律规定综合认定。经审理查明，2019年1月21日，被告市卫健委收到原告叶兆龙提交的投诉举报信，投诉第十医院麻醉医师王芬在对其实施手术麻醉的过程中涉嫌医疗违规，主要内容如下：1、麻醉记录与事实不符，存在伪造病历的情况；2、麻醉医师王芬未经原告同意，擅自更改麻醉方式，在麻醉实施完毕后才骗取原告家属签字；3、麻醉医师擅自进行硬膜外穿刺引起原告剧烈疼痛并持续至术后，系因医师穿刺不当引起；4、原告术后出现非正常疼痛，是否系镇痛泵使用不当导致；5、医院对原告家属的投诉邮件未作出答复处理。原上海市静安区卫生和计划生育委员会(现因本市机构改革变更为静安卫健委)收到市卫健委转办的上述投诉信件后，当日予以受理。经向原告委托代理人暨原告女儿叶文蔚核实确认其诉求内容后，静安卫健委的监督执法人员至第十医院进行现场调查，询问涉事的相关医护人员，并调取原告病史资料及医院相关证据材料。经调查，被告静安卫健委认为，医师王芬存在未按照规定要求书写病历资料、未经患者知情同意擅自实施麻醉的行为，但是否骗取家属签名，“拟行麻醉”勾选和麻醉记录是否与事实不符以及镇痛泵取出过程是否存在不当等问题难以认定。静安卫健委于2019年2月20日分别对第十医院和医师王芬开具《监督意见书》，责令立即改正相关违规行为，于同年4月4日决定不予行政处罚。此外，针对原告的第三项诉求，静安卫健委建议原告通过专家鉴定等途径认定，对于第五项诉求，建议原告向第十医院或上海申康医院发展中心等部门反映。被告静安卫健委于2019年4月19日将上述调查处理结果告知原告后，叶文蔚要求静安卫健委调取原告手术当日手术室外的监控录像，并就麻醉过程向在场的其他医护人员进行核实。静安卫健委经进一步调查询问后，答复原告手术室外并未设置监控摄像头，且当日为原告实施麻醉的另一位医师已离职。静安卫健委综合上述询问查证事实，于2019年5月23日作出被诉答复并于次日邮寄送达原告。原告不服，向被告市卫健委申请行政复议。被告市卫健委于2019年9月12日收到原告的行政复议申请后依法予以受理，于同年9月23日向被告静安卫健委发出《行政复议答复通知书》。2019年9月30日，静安卫健委提交《行政复议答复书》。被告市卫健委经审理于2019年11月8日作出被诉行政复议决定，根据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定维持了静安卫健委所作的被诉答复，并于同年11月14日向原告邮寄送达。原告仍不服，遂以诉请事由向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《执业医师法》第四条、《医疗机构管理条例》第五条、第四十条之规定，被告静安卫健委作为卫生行政部门负责对本行政区域内的医疗机构执业活动和医师工作进行监督管理，有权对原告叶兆龙投诉举报的有关事项进行调查处理并作出答复。根据《行政复议法》第十二条之规定，被告市卫健委作为静安卫健委的上一级主管部门，有权对静安卫健委作出的投诉举报答复进行复议审查并作出行政复议决定。本案中，原告叶兆龙投诉举报第十医院麻醉医师王芬存在未经原告知情同意擅自更改麻醉方式、篡改麻醉记录和病历资料等违规行为，要求被告静安卫健委作出处理。静安卫健委依法调取了患者病历资料，询问了涉事医护人员，认定第十医院和医师王芬存在未按要求书写住院病历、未经患者知情同意实施麻醉的违规行为，对该医院和医师分别发出了《监督意见书》后，将查处结果告知原告，并针对原告另行提出的诉求进行了补充调查，最后制作了书面答复送达原告，已经依法履行了对于投诉举报事项的调查答复职责。至于原告提出的术中、术后发生的剧烈疼痛是否由穿刺不当引起，实则属于原告与医院之间的医疗损害责任纠纷，不属于被告静安卫健委投诉举报答复的职责范围，客观上也难以径直作出专业认定，静安卫健委告知原告申请专家鉴定，并无不当。而原告提出第十医院对其投诉邮件拒不答复的问题，实为信访投诉，静安卫健委告知原告向医院等相关部门反映，亦无不当。被告静安卫健委收到市卫健委转办的原告投诉举报后依法予以受理，经与原告沟通核实，对其投诉事项进行区分处理，就其中属于静安卫健委行政职责范围内的举报事项，依法进行调查并以书面形式答复原告，程序合法。被告市卫健委在收到原告的行政复议申请后，经审理于法定期限内作出维持被诉答复的行政复议决定，亦符合法律规定。综上，被告静安卫健委作出的被诉答复和被告市卫健委作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告叶兆龙的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告叶兆龙的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告叶兆龙负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张秋萍审 判 员  徐寨华人民陪审员  曹文进二〇二〇年九月二十八日法官 助理  吴国超书 记 员  吴国超附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。