浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙10行初82号 原告王春贞，女，1935年2月22日出生，汉族，住台州市黄岩区。 原告暨委托代理人施素芬，女，1962年9月8日出生，汉族，住台州市黄岩区。 两原告共同委托代理人郎斌彬（系原告施素芬之女），1988年6月29日出生，汉族，住台州市黄岩区。 被告浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。 法定代表人郑栅洁，代省长。 委托代理人金超、朱斌。 原告王春贞、施素芬诉被告浙江省人民政府土地行政批准一案，于2020年6月30日向本院提起行政诉讼，经补正本院于2020年7月16日立案受理。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告施素芬及两原告委托代理人郎斌彬、被告浙江省人民政府的委托代理人金超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王春贞、施素芬诉称：位于台州市黄岩区××街道××村××学校××村集体土地农用地（以下简称“北侧村集体农用地”），原告对其中部分地块（承包地）享有使用权。因该地块涉及土地农转用及征收的问题，原告为核实土地征收的真实性、合法性向台州市自然资源和规划局申请政府信息公开，并于2020年4月2日获知被告作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字Ａ〔2013〕-0554），批准农转用且同时征收北侧村集体农用地。从0554号审批意见书可以看到：“共计用地27.8535公顷（农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷）。”可见，征收土地面积大于农转用面积，则本批文本质上就是征收土地的批文。原告认为，被告作出该审批意见书实体和程序严重违法，侵犯了原告的合法权益。理由如下：一、相关单位申报土地征收不满足法定条件，被告作出上述审批意见书程序严重违法，应当予以撤销。相关部门没有依法履行征地告知、组织听证程序，剥夺了被征地农户的知情权、参与权。征地报批前，报批部门没有履行土地现状调查和社会稳定风险评估确认程序，缺乏法定的征地报批必备材料。二、在0554号审批意见书的申报材料呈报前，相关单位从未对原告的该地块面积丈量确认，其批前申报的征地材料弄虚作假，骗取浙土字Ａ〔2013〕-0554号征地批文，征收程序违法。三、0554号审批意见书于2014年1月20日作出后，相关单位长期未用北侧村集体农用地，也未实施土地转让手续和征地补偿安置方案，更无项目立项，根据法律规定该批文已自动失效。1.相关单位未与山下郎村村民委员会签订征地补偿协议；2.相关单位未与原告签订征地补偿安置协议；3.北侧村集体农用地项目一直没有立项，审批后长期未用地，批文时效已超法律规定的有效期限。综上，请求依法撤销被告作出的浙土字Ａ［2013］-0554《浙江省建设用地审批意见书》；本案诉讼费由被告负担。 原告向本院提交了以下证据：1.两原告身份证；2.《浙江省农村集体土地承包权证》（NO:332622028215）；3.郎仙根死亡证明；4.郎小君死亡证明；5.王春贞与郎仙根的夫妻关系证明；6.郎小君与施素芬结婚证；7.家庭关系村委会证明；8.户口本；9.《浙江省建设用地审批意见书》(浙土字A[2013]-0554)；10.建设用地项目呈报材料一书三方案；11.黄岩区自然资源和规划局信息公开告知书（黄自然资规信公〔2020〕21号）；12.黄岩区自然资源和规划局信息公开告知书（黄自然资规信公〔2020〕22号）；13.2020年4月8日黄发改信公〔2020〕1号《政府信息公开答复书》；14.江口街道办事处于2020年3月27日张贴的通知。 被告浙江省人民政府辩称：一、经国务院批准，原国土资源部于2013年9月1日作出《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2013〕619），同意浙江省呈报的温州市等4市农用地转用和土地征收方案。同意将农用地952.0752公顷（含耕地841.1934公顷）转为建设用地，同时办理1076.4439公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准城市建设用地1128.6389公顷，其中新增建设用地993.0618公顷。为实施上述批复，原省国土资源厅于2013年9月22日发出《关于转发国土资源部〈关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》（浙土资厅函〔2013〕1064号），要求台州市等按照批复要求，组织编制建设用地实施方案，分批次上报答辩人审核。原台州市国土资源局于2013年12月29日编制并逐级上报台州市2013年度第12批次（黄岩4）城市建设用地实施方案。答辩人于2014年1月20日作出《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2013〕-0554），同意上述实施方案，共计用地27.8535公顷（农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷）。原告不服《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2013〕-0554），曾于2020年4月28日向答辩人申请行政复议，答辩人行政复议机构于4月30日收到行政复议申请。二、按照土地管理法的规定，土地征收由国务院或省级人民政府批准。同一个征地事项只能由一个法定机关审批。国务院批准征收土地后，省级人民政府根据国务院批准文件负责组织实施。《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A〔2013〕-0554）同意台州市2013年度第12批次（黄岩4）城市建设用地实施方案，是对国务院批准温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的实施行为，并非独立的审批行为，因而不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。原告提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。答辩人遂于2020年5月27日作出浙政复〔2020〕214号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服上述复议决定，于2020年6月4日向杭州市中级人民法院起诉。该院于6月15日向答辩人发送了浙01行初262号应诉通知书，并于7月28日在杭州中院进行了开庭审理，于2020年9月7日作出判决。三、答辩人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，原告只能选择针对复议机关驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一提起行政诉讼，不能对两者同时提起行政诉讼。上述两种诉讼均起因于同一行政争议，本质上表现为行政复议救济途径与行政诉讼途径之间的关系。当事人如同时提起驳回行政复议决定之诉和原行政行为之诉，意味着同时寻求行政复议救济途径和行政诉讼救济途径，不符合行政复议法、行政诉讼法的立法精神。本案中，原告已选择起诉复议机关的驳回复议申请决定，实质是先行选择复议救济程序，在针对复议机关的复议决定进行司法审查尚未结束前，原告不能同时起诉原行政行为。综上所述，原告所提诉讼不符合法定起诉条件，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告向本院提交了以下证据：1.《国土资源部关于温州等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2013〕619号）；2.《台州市2013年度城市建设用地实施方案申报情况表》；3.《关于转发国土资源部〈关于温州等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》（浙土资厅函〔2013〕1064号）；4.《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》；5.行政复议申请书及邮寄凭证；6.受理通知书及邮寄凭证；7.行政复议答复通知书及邮寄凭证；8.行政复议决定书及邮寄凭证；9.行政起诉状；10.杭州市中级人民法院应诉案件通知书；11.（2020）浙01行初262号行政判决书。 经审理，本院查明以下事实：经国务院批准，原国土资源部于2013年9月1日作出国土资函〔2013〕619号《国土资源部关于温州市等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》，其中批准台州市用地407.0969公顷（其中新增建设用地332.7844公顷，农用地329.1001公顷，耕地270.2384公顷，征收土地389.6737公顷）。为实施上述批复，原台州市国土资源局编制并逐级上报台州市2013年度第十二批次（黄岩4）城市建设用地实施方案，其中《台州市2013年度城市建设用地实施方案申报情况表》中载明“国务院批准情况”为“国土资函〔2013〕619号”，“第十二批次实施方案（黄岩4）”栏载明该批次申报的城市建设用地为27.8535公顷。2014年1月20日，被告浙江省人民政府作出浙土字A[2013]-0554浙江省建设用地审批意见书，主要内容为：同意台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案，共计用地27.8535公顷（农用地转用10.4314公顷；征收集体土地10.4985公顷，使用国有土地17.3550公顷）。王春贞、施素芬对该审批意见不服，向被告申请行政复议，请求撤销该审批意见。被告于2020年5月27日作出浙政复[2020]214号复议决定，驳回王春贞、施素芬的行政复议申请。王春贞、施素芬对该复议决定不服，于2020年6月10日向浙江省杭州市中级人民法院提起诉讼。该院于2020年6月15日立案，并于同年9月7日作出（2020）浙01行初262号行政判决书，驳回王春贞、施素芬的诉讼请求。王春贞、施素芬不服该判决，已提起上诉。 以上事实有当事人提交的《国土资源部关于温州等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2013〕619号）、《台州市2013年度城市建设用地实施方案申报情况表》、《关于转发国土资源部〈关于温州等4市2013年度农用地转用和土地征收方案的批复〉的函》（浙土资厅函〔2013〕1064号）、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》、行政复议申请书、行政复议决定书及邮寄凭证、行政起诉状、（2020）浙01行初262号行政判决书及当事人庭审陈述等证据证实。 本院认为，本案的审查重点是原告王春贞、施素芬的起诉是否符合法定条件。首先，从在案证据看，被告浙江省人民政府作出的浙土字A[2013]－0554号《浙江省建设用地审批意见书》，同意台州市2013年度第十二批次城市建设用地实施方案，系依据国土资函[2013]619号农用地转用和土地征收方案批复所作的实施行为，未超出国务院批准范围，并非新的土地征收或者农转用审批行为。该审批意见书对相关公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。故两原告提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。其次，即使该行为属于行政诉讼受案范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第一款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十七条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。本案中，原告王春贞、施素芬对案涉0554号审批意见书不服，已向浙江省人民政府申请行政复议，继而针对行政复议决定向杭州市中级人民法院提起行政诉讼，且该案诉讼程序尚未完结。两原告在对复议决定的诉讼过程中又起诉原行政行为即本案被诉审批意见，亦不符合上述规定。综上，两原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王春贞、施素芬的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年九月二十八日 代书记员  陈思安