湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行初41号 原告澧县太青八仙铁矿有限公司，住所地湖南省澧县太青乡太青村四组。 法定代表人谭先海，公司经理。 委托代理人刘倩宇，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人周道明，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路。 法定代表人王兆铭，县长。 负责人刘黎，澧县人民政府副县长。 委托代理人段碧波，代理权限为特别授权代理。 委托代理人阳小军，湖南城头山律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 原告澧县太青八仙铁矿有限公司（以下简称八仙铁矿公司）因与被告澧县人民政府矿业行政补偿一案，于2020年4月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月16日组织进行了庭前证据交换及质证，于8月19日进行了公开开庭审理。原告八仙铁矿公司的法定代表人谭先海及其委托代理人刘倩宇，被告澧县人民政府负责人刘黎、委托代理人段碧波、阳小军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告八仙铁矿公司起诉称，原告（原澧县太青八仙铁矿）于2004年10月26日核准成立，并取得了湖南省国土资源厅颁发的采矿许可证，有效期为2016年2月23日至2021年2月23日。八仙铁矿公司成立后，先后投入两千余万元用于提质改造、完善相关证照、购买设备、修建道路厂房等。2014年，湖南省环境保护厅作出《关于对的批复》，将太青水库划定为饮用水二级水源保护区，原告采矿区位于保护区内。2018年4月13日，澧县人民政府发布《澧县人民政府关于加强饮用水源保护区管理的通告》，明确在湖南省人民政府批复划定的水源保护区范围内禁止从事取土、采砂、采矿等可能造成水土流失的活动。原告矿区位于饮用水二级保护区范围内，无法继续整改或生产，只能关闭。通告的发布，客观上造成了行政许可被撤回的事实后果，直接对原告权利义务产生影响。根据《常德市饮用水水源环境保护条例》第4条、第23条，被告有义务对原告关闭矿区造成的损失给予补偿。在原告向被告提出行政补偿申请后，被告未在合理期限内进行处理。现请求人民法院判令被告澧县人民政府履行法定职责，补偿原告经济损失1958.0449万元。 原告八仙铁矿公司为支持自己的主张，提交了以下证据材料：1.澧县甘溪滩镇市场和质量监督管理所说明、内资企业登记基本情况表。2.《澧县人民政府关于加强饮用水水源保护区管理的通告》（澧政通告[2015]3号）。3.八仙铁矿位置示意图、澧县太青水库饮用水水源保护区基本概况。4.《澧县人民政府关于加强饮用水水源保护区管理的通告》（澧政通告[2018]3号）。5.八仙铁矿公司《采矿许可证》。6.澧县人民法院（2019）湘0723行初2号行政判决书。7.澧县太青八仙铁矿地质简测报告。8.湖南省澧县太青乡八仙铁矿采矿权评估报告。9.采矿权询价结果确认书。10.澧县国土资源局2006年9月29日向湖南省国土资源厅出示的《证明》、湖南非税收入一般缴款书（澧县太青八仙铁矿）。11.《湖南省澧县太青乡八仙铁矿矿山储量年报（2006年10月-2011年6月）》及矿产资源储量评审备案证明、评审意见书。12.澧县矿产资源延续申请登记资料审查责任表。13.王元清、向言阶等人身份证复印件、出具的《收条》及《证明》。14.澧县甘溪滩镇太青村民委员会出具的《证明》、甘运金身份证复印件及出示的《收条》、《证明》。15.2019年12月23日澧县甘溪滩镇太青村村民委员会出具的《证明》及照片。16.矿区设备照片。17.澧县太青乡横山寺村民委员会及受损农户与谭先海签订的《协议书》及收条。18.湖南省非税收入一般缴款书。19.矿山地质环境恢复治理验收技术服务合同书。20.2017年3月30日澧县太青八仙铁矿与湖南金泰安全评价有限责任公司签订的《安全技术服务合同》及《证明》。21.2020年3月25日湖南省地质矿产勘查开发局四○三队出示的《证明》。22.其他缴费凭证。23.行政补偿申请书、EMS交寄单、交寄现场照片、物流跟踪单。24.向绪国、向延山身份证复印件及工资证明、向绪国银行流水。25.龚启新领条(证据目录证据13龚启新房屋征收证明补强)。26.柴油机收据。27.其他支出凭证。28.融资租赁代理协议、发票签收单。29.澧县太青乡人民政府2015年12月7日作出的《关于同意八仙铁矿公司临时占用林地的批复》，澧县太青乡人民政府、澧县太青乡太青村民委员会2015年12月4日出具的《林地权属证明》，太青乡太青村村民委员会2015年11月1日出具的《证明》，《林地使用补偿协议》。30.采矿权变更登记审查意见表。31.2010年12月3日澧县安全生产监督管理局作出的《关于对澧县太青八仙铁矿申请延期建设的批复》。32.澧县国土资源局2015年12月20日出具的《证明》。33.八仙铁矿报告列表、证明。34.未完全拆除被征收房屋照片。35.《关于八仙铁矿公司电力安装改造建设的情况说明》、《证明》。 被告澧县人民政府答辩称：一、澧县人民政府颁发的《澧县人民政府关于加强饮用水源保护区管理的通告》（以下简称澧县政府《通告》）属于抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、八仙铁矿公司开采项目尚属于非法项目，原告认为澧县政府《通告》造成行政许可被撤回的事实没有依据。三、本案原告与澧县太青八仙铁矿无任何法律关系。原告公司于2015年1月9日成立，注册资本50万元，属于自然人独资公司，不是原告起诉所称的于2004年10月成立。2004年10月成立的澧县太青八仙铁矿虽是谭先海投资设立，但已于2015年1月4日月注销。因此，原告公司与太青八仙铁矿无关联。四、原告公司成立后，虽取得了采矿许可证，但未取得安全生产许可，未经湖南省人民政府依法核准，没有进行固定资产投资，没有开展经营活动。五、原告请求补偿不符合法定补偿条件。划定水源保护区时间在前，原告公司成立在后，且政府也没有制定补偿办法。六、原告公司没有经济损失存在。原八仙铁矿的投入，不能作为原告的损失，且原八仙铁矿的经营没有受到澧县政府《通告》的影响。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告澧县人民政府为支持自己的主张，提交了以下证据材料：1.澧县太青八仙铁矿基本情况，包括《内资企业登记情况表》、《个人独资企业注销登记申请表》。2.八仙铁矿公司企业登记情况：《内资企业登记情况表》、《公司登记（备案）申请书》。3.澧县市场监督管理局提供的原告《企业年报表》（2016年至2019年）。4.国家税务总局澧县税务局提供的《八仙铁矿公司2015年至2020年入库税费明细表》。5.澧县应急管理局提供的《关于澧县太青八仙铁矿安全生产许可证情况的说明》。6.2014年12月31日湖南省环境保护厅《关于常德市蒙泉水库等110处饮用水源地划定为饮用水水源保护区的函》（湘环函[2014]676号）。7.2019年8月1日澧县发展和改革局出示的《项目备案证明》（澧发改审[2019]89号）。8.《八仙铁矿位置示意图》。9.澧县太青八仙铁矿《采矿许可证》。10.八仙铁矿公司现场照片3张。 原告澧县人民政府提交了以下法律法规政策依据：1.《湖南省饮用水水源保护条例》第二十一条；2.《常德市饮用水水源环境保护条例》第二十三条；3.《澧县人民政府关于加强饮用水水源保护区管理的通告》（澧政通告[2015]3号及澧政通告[2018]3号两份）；4.《中华人民共和国行政许可法》第八条；5.《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第三十八条；6.《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令673号）第三、九、十条、《湖南省人民政府关于发布〈湖南省政府核准的投资项目目录（2017年本）〉的通知》（湘政发[2017]21号）第一、七条、湖南省政府核准的投资项目目录（2017年本）第五部分。 原、被告提交的证据材料均经过了庭审举证、质证。依据原、被告双方及其代理人的举证质证意见，本院经审理，认定如下案件事实： （一）澧县太青八仙铁矿基本情况。澧县太青八仙铁矿于2004年10月26日经澧县工商行政管理局核准登记成立，企业类型为个人独资企业，投资人为谭先海。2010年12月3日《采矿许可证》（证号××，地下开采）有效期为2010年12月3日至2015年7月21日（后顺延三个月至2015年10月21日，顺延期间不能组织生产）。因修改矿区开发利用方案和农村修建村村通公路，从2011年起，该企业停产。2013年5月14日，常德市、澧县安全生产监督管理局同意矿山进行安全施工建设，要求2014年2月底完成，但澧县太青八仙铁矿没有完成，也没申请办理安全生产许可证。2015年1月4日，太青八仙铁矿经财务清算，投资人谭先海提出独资企业注销申请，澧县工商行政管理局准予注销登记，澧县地方税务局准予注销税务登记。 （二）八仙铁矿公司基本情况。2015年1月9日，八仙铁矿公司经澧县工商行政管理局核准登记成立，企业类型为有限责任公司，股东为谭先海、谭海波、谭和三人，2015年12月28日变更股东为谭先海一人。2015年5月7日，八仙铁矿公司因办理采矿许可证需向湖南省国土资源厅提交矿山地质环境恢复方案，与湖南省地质环境监测总站提供技术服务签订了《矿山地质环境恢复治理验收技术服务合同书》。（支付3.5万元）。2015年12月，澧县太青乡太青村民委员会、澧县太青乡人民政府、澧县人民政府同意八仙铁矿为开采铁矿占用太青村所有2亩林地，补偿村民2万元。澧县人民政府据此作出了《关于同意八仙铁矿公司临时占用林地的批复》，太青八仙铁矿公司签订了《林地使用补偿协议》。2016年2月23日取得《采矿许可证》（证号与澧县太青八仙铁矿相同，露天开采），有效期为2016年2月23日至2021年2月23日。2017年3月30日，为办理安全生产许可证及投产后的正常生产需要，八仙铁矿委托湖南省金泰安全评价有限责任公司提供安全技术服务，双方签订了签订的《安全技术服务合同》。为办理安全生产许可证，八仙铁矿公司于2018年5月就提质改造项目向澧县发改委申请核准登记。2019年8月1日，澧县发展和改革局《项目备案证明》，八仙铁矿安全生产提质改造项目已进行备案登记，但此证明不作为项目的核准批复。澧县市场监督管理局出具的企业年报表（2016-2019年）显示，八仙铁矿自2016年至2019年，年度营业总收入均为0元。国家税务总局澧县税务分局《八仙铁矿公司2015年至2020年入库税费明细表》载明，实缴金额为1474.64元。 （三）划定饮用水水源保护区的事实。2014年12月31日，湖南省环境保护厅《关于常德市蒙泉水库等110处饮用水源地划定为饮用水水源保护区的函》载明，经省政府同意，将常德市澧县太青水库列为饮用水水源保护区，太青村等地为集雨区，为二级保护区。太青铁矿位于澧县太青乡太青村4组，在二级保护区范围内。 2015年7月9日，澧县人民政府发布澧政通告（2015）3号《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，2018年4月3日再次发布澧政通告（2018）3号《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，规定饮用水水源二级保护区范围内禁止从事取土、采砂、采矿等可能造成水土流失的活动。澧县人民政府发布通告后，未对原告八仙铁矿公司作出行政行为。 （四）八仙铁矿公司提出补偿的情况。2020年1月5日，八仙铁矿公司向澧县人民政府提出《行政补偿申请书》，要求澧县人民政府履行法定职责，补偿经济损失19503749元。 原告在本案中，提交了八仙铁矿看守场地人员工资支出、占用土地林地协议、房屋拆除补偿、购买租赁机器设备、评估、检测、办证等材料（原告证据编号为7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、17、21、22、24、25、26、27、28、31、33、35）。经审查，上述材料所反映的情况都与八仙铁矿公司无关联，属于澧县太青八仙铁矿生产经营项目和支出，不能证明是原告八仙铁矿公司的实际投入和支出。 原告提出补偿1958.0449万元，未提交存在损失的其他证据材料。本院庭审时进行了释明，八仙铁矿公司亦未提交。 本院认为：原告八仙铁矿公司是2015年经工商行政管理部门依法核准登记设立的合法企业，认为湖南省环境保护厅将澧县太青水库水源地作为饮用水源二级保护区、澧县人民政府发布通告禁止在保护区内进行采矿，导致企业不能正常组织生产，造成损失，以自己的名义提起诉讼，要求补偿，从原告角度出发，澧县人民政府发布通告禁止事项与原告生产经营活动有直接关系，具有诉的利益，是适格原告。原告八仙铁矿公司与原澧县太青八仙铁矿是先后存在的不同市场主体，被告澧县人民政府答辩认为，八仙铁矿公司无权代表澧县八仙铁矿主张权利，其主张与本案查明的事实不符，本院不予支持。 澧县人民政府依据湖南省环境保护厅《关于常德市蒙泉水库等110处饮用水源地划定为饮用水水源保护区的函》，发布了《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，2018年又再次发布了《关于加强饮用水水源保护区管理的通告》，该通告是合法有效的。从通告划定的保护范围以及八仙铁矿位置图来看，八仙铁矿公司被划定在饮用水水源二级保护区范围内；从通告的内容来看，禁止在划定的水源保护区范围内从事取土、采砂、采矿等可能造成水土流失的活动，否则依法处理。由此可见，澧县政府通告作出的禁止性规定对原告权利义务产生直接影响，不是抽象行政行为，具有可诉行。但该行为不属于提前撤回行政许可，不导致行政许可被撤回的后果。因此，被告答辩认为政府通告行为属于抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。原告认为，通告行为属于提前撤回行政许可，该诉讼主张亦不成立，本院不予支持。 八仙铁矿公司成立后，拟在原澧县太青八仙铁矿的基础上进行生产经营，申请办理了采矿许可证，但矿区提质改造工程未进行，安全设施不达标，未取得安全生产许可证，未进行项目审批，未进行环保测评，且自2011年起八仙铁矿就处于停业状态，八仙铁矿公司成立后，矿区仍处于停业状态，未组织生产。因此，应认定八仙铁矿公司未获得相应的行政许可和核准，不具备开采铁矿条件，不能从事正常生产经营活动，企业名存实不存。开办企业经营的风险和责任，应由原告八仙铁矿公司自行承担。 湖南省《饮用水水源保护条例》第二十一规定，在饮用水水源二级保护区划定前已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上地方人民政府责令拆除或者关闭，因拆除或关闭导致所有者或经营者的合法权益受到损害的，有关人民政府应当依法予以补偿。《常德市饮用水水源环境保护条例》第二十三条规定，因划定或者调整饮用水水源保护区，给保护区内的公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。市、县（市、区）人民政府应当建立饮用水水源保护专项补偿机制，明确补偿方式、范围和对象，确定补偿标准，具体补偿办法由市人民政府制定。本案中，湖南省环境保护厅在2014年12月31日作出的批复已将太青水库列为饮用水水源地保护范围，而原告八仙铁矿在2015年1月成立，属于在保护区划定后成立的企业和在建项目，原告提出补偿，缺乏法律法规依据。原告八仙铁矿公司不能开展生产经营活动而关闭，主要原因在于未取得相关安全生产许可、项目核准、环保测评。澧县政府通告发布后，没有对八仙铁矿公司实施行政行为，因此，八仙铁矿不能生产，不是澧县政府通告行为所导致，之间没有因果关联。据此，澧县人民政府不应承担行政补偿责任，不应对八仙铁矿公司进行补偿。 综上，原告虽是经登记成立的合法企业，取得了采矿许可证，但自成立时起，至今未从事生产经营活动，提出补偿损失1958.0449万元缺乏事实和法律依据。被告澧县人民政府发布通告，禁止在水源保护区内采矿，该行为对八仙铁矿的利益没有造成损害，不具有行政补偿义务，不应予以补偿。原告的请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下： 驳回原告澧县太青八仙铁矿有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告澧县太青八仙铁矿有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  王继春 审判员  唐招军 审判员  刘应典 二〇二〇年九月三十日 法官助理曾丰琪 书记员杜玲 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。