湖南省慈利县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0821行初84号 原告罗启全，男，1952年12月9日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。 委托代理人罗迎春，女，1979年12月24日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区，系原告罗启全之女。 委托代理人赵远池，北京京鹏律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告张家界市永定区自然资源局，住所地张家界市永定区政府机关大院。 法定代表人陈初英，局长。 出庭应诉行政机关负责人张春毅，系该局副局长。 委托代理人李波，男，1975年8月15日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区，委托代理权限为特别授权。 委托代理人杨菊红，湖南风云律师事务所律师，委托代理权限为一般授权。 原告罗启全因要求确认被告张家界市永定区自然资源局行政行为违法一案，于2020年8月18日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2020年8月19日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人罗迎春、赵远池，被告张家界市永定区自然资源局行政机关负责人张春毅及其委托代理人李波、杨菊红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告罗启全诉称，原告系张家界市永定区村民，在本村组拥有合法房屋一处。因武陵山大道景区断线外加征项目建设需要，被告将原告房屋纳入征收红线外加征范围内，因双方对补偿标准达不成一致意见，故原告一直未与被告签订安置补偿协议，后此事搁置至今，并未有任何政府机关对原告履行安置补偿义务。随后被告在未妥善安置原告的情况下将涉案地块委托给案外人开始施工，因原告的房屋紧邻施工路段，施工队在造桥过程中使用大量火药炸平路段，致使原告的房屋造成严重损害，目前涉案房屋墙体开裂，渗水严重，时常有积水现象发生，已经无法正常居住，也无法保障原告一家的生命安全。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被告是履行征收土地进行补偿安置的法定机关。而《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第七条规定，被告应当在履行征地手续、妥善安置被征收人后方可使用土地进行建设。本案中，被告在未与原告签订安置补偿协议的情况下，即允许案外人施工建设，被告的行为严重违法。请求：1.人民法院判令被告为城市项目建设违法占地施工导致原告房屋严重受损的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 原告罗启全向本院提供了以下证据： 证据1.原告身份证复印件及土地使用证、建房证复印件，拟证明原告主体适格且涉案房屋均为合法建筑。 证据2.《关于请求解决武陵山大道炮损震损造成房屋主体开裂和地质滑坡的报告》，拟证明原告房屋因被告的建设行为导致严重损害，情况属实，征收部门也同意予以解决，加征原告涉案房屋，但至今没有任何实质性进展。 证据3.《请求解决武陵山大道放炮震损造成地质滑坡的报告》，拟证明原告房屋因征收项目建设过程中的不当行为，导致严重的地质滑坡，给原告的房屋及居住造成了严重的安全隐患。 证据4.照片和视频，拟证明原告因征收项目建设所遭受的损失，房屋墙体开裂、渗水严重，已经无法正常居住。 证据5.原告与政府工作人员面谈录音、通话录音。拟证明被告将原告房屋纳入加征范围内，承认房屋损害与政府有关，同意给原告安置补偿。 被告张家界市永定区自然资源局辩称，一、被告从未将原告的房屋纳入红线外加征范围内，现武陵山大道已完工多年，无须再征收房屋，被告对红线范围内的所有房屋土地征收已补偿到位。二、被告没有委托案外人施工，被告已对红线范围内的房屋进行了拆迁补偿。据了解是武陵山大道项目建设指挥部与建筑公司签订了施工合同，假设造成了周边红线范围外房屋损失，其损失也应由建筑公司负责，与被告无关。因此，被告主体不适格。综上，被告没有将原告的房屋纳入红线范围内，没有实施侵权行为，被告的主体不适格，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告张家界市永定区自然资源局向本院提供了以下证据、依据： 第一组证据：武陵山大道景区段建设工程（永定段）勘测定界图一份、罗启全房屋现状照片四份。拟证明原告罗启全的房屋在征地拆迁红线外，不是必须拆迁房屋。 第二组证据：张家界市人民政府第43号令、张定政办函[2016]298号文件一份、张家界市人民政府市长办公会议纪要二份、张家界市住房和城乡建设局三定方案一份。拟证明张家界市永定区自然资源局只是负责武陵山大道景区段建设工程永定区段红外线范围内房屋的征地拆迁工作，无权对红外线外房屋炮损补偿。建设工程施工的合同签订、组织实施及红线外施工放炮补损由市住房和城乡建设局负责。 第三组证据：关于罗启全申请信息公开的答复。证明永定区自然资源局已告知原告的房屋不在征收红线范围内。 原告罗启全对被告张家界市永定区自然资源局提交的证据发表如下质证意见： 第一组证据：对勘测图的证据三性没有异议，但对证明目的不予认可，对照片的真实性和关联性没有异议，但对证明目的和合法性有异议。从照片可以清楚看到原告的房屋与桥相距很近，原告的偏房甚至就在桥的正下方，且原告这一侧没有人行道，无法保证原告的居住安全和正常出行，大大增加了原告的生活成本，原告房屋现状符合张家界市征收政策规定的存在严重安全隐患的地段要征收的情形，不属于被告所称的不是必须拆迁的房屋。 第二组证据：张家界市政府43号令的三性没有异议，但是证明目的有异议，该份证据第3页恰好证明了系由国土资源行政主管部门也即本案被告负责征收款的发放及补偿工作，其是法定的安置补偿主体。原告作为加征范围内的被征收人，应当一并适用该安置补偿方案，与被告签订安置补偿协议，由被告发放补偿款，而不是市住建局。关于两份会议纪要，真实性予以认可，但是合法性、关联性及证明目的均不予认可，法律法规明确规定由市县级土地行政主管部门具体实施安置补偿义务，而不是市住建局，故该会议纪要与法律法规规定相冲突，因而应当视为没有效力。其次，政府作出行政行为依据应当是法律法规而不是政府内部文件，被告仅凭政府内部会议纪要就认定自己没有安置补偿义务，与事实不符，也于法律无据。再次，即使在【2017】156号会议纪要中，也明确在第二页第二条第二款指出，应当由被告牵头，对征收红线内外的土地一次性补征到位，市经投集团公司只是负责发放资金，并不能因此认为该公司系安置补偿的法定职能部门。市住建局的三定方案与本案没有关联性，并不免除被告应当履行安置补偿的义务，故也不认可其证明目的。 第三组证据：对该组证据真实性予以认可，但对关联性、合法性及证明目的不予认可。我们确实向被告申请过政府信息公开，也收到了这份答复。但是被告的答复仅能说明原告的房屋不属于武陵山大道红线内的被征收部分，并不能证明原告没有被纳入加征范围内。 被告张家界永定区自然资源局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性没有异议，对合法性和关联性有异议及证明目的有异议，原告的房屋不在征收范围内，原被告双方没有具体的行政行为存在，故本案被告不是本案的适格主体，也不能证明涉案房屋为合法建筑。对证据2、3的真实性和合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，建设行为不是被告作出的，被告也没有加征房屋的权利。所以，原告因建设行为导致的损失与被告没有关联。对证据4的真实性和合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，原告房屋的损坏不是被告所为，与被告无关。证据5与本案没有关联性，证据三性均不认可，不清楚通话人是谁。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的证据1.2.3.4的真实性予以认定，对其关联性不予认定。证据5的关联性合法性不予认定。 对被告提交的所有证据的真实性、合法性、关联性均予以认定。 经审理查明，原告罗启全所诉的涉案房屋位于张家界市永定区，在武陵山大道项目建设征地红线外。考虑到原告房屋距离红线较近，被告张家界市永定区自然资源局与原告协商，将原告位于该项目红线外的房屋予以征收。因征收补偿款的问题双方未达成协议，被告遂放弃继续协商。2017年武陵山大道项目开工建设，施工队因建设需要放炮，原告认为此放炮行为致使原告的房屋造成严重损害。原告认为被告在未与原告签订安置补偿协议的情况下，即允许案外人施工建设，被告的行为严重违法。 在庭审过程中，原告罗启全提出被告张家界永定区自然资源局应当继续履行征收程序。 本院认为，本案的主要争执焦点为：1.被告张家界市永定区自然资源局是否具有本案的主体资格；2.原告的房屋被炮损是否与被告征收行为有直接的因果关系？ 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，必须要有具体的诉讼请求和事实依据。本案中，原告在其行政起诉状中有两项：1.判令被告为城市项目建设违法占地施工导致原告房屋严重受损的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。而原告在事实与理由中阐述“施工队在造桥过程中使用大量火药炸平路段，致使原告的房屋造成严重损害”，根据原告的诉讼请求和事实与理由来看，原告诉求为“确认被告为城市建设违法占地施工导致原告房屋严重受损的行为违法”，而在事实与理由中又认为“施工队在造桥过程中使用大量火药炸平路段，致使原告的房屋造成严重损害……被告在未与原告签订安置补偿协议的情况下，即允许案外人施工建设，造成原告房屋损害，被告的行为严重违法”，原告的实际诉求一是施工导致其房屋严重受损的行为，二是被告在未与原告签订安置补偿协议的情况下，允许案外人施工建设的行为，在本案中起诉的行政行为并不唯一，构成诉讼请求不具体。 二、张家界市人民政府第43号令《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》第四条、张家界市永定区人民政府办公室《关于印发张家界市武陵山大道景区段建设项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》张定政办函[2016]298号第三条规定，被告张家界市永定区自然资源局负责武陵山大道景区段建设工程永定区段红线范围内房屋的征地拆迁工作；2017年8月11日张家界市人民政府[2017]100号《市长办公会议纪要》第三条第（二）项规定“关于沿线房屋炮损问题。因施工放炮导致沿线多出房屋受损，具体由市住房城乡建设局组织第三方房屋鉴定机构统一鉴定，根据鉴定结果进行分别处理”；2017年12月7日张家界市人民政府[2017]156号《市长办公会议纪要》第三条第（一）项规定“由市住房城乡建设局牵头，督促永定、武陵源区征地拆迁协调指挥部对加征部分的房屋一次性补征到位”以及第六条第（一）项规定“以人为本解决各类实际问题……二是对施工发生的炮损、震损进行统一补偿，由市住房城乡建设局会同永定、武陵源区征地拆迁协调指挥部按程序进行鉴定，依规协商，整个工程施工过程中发生的炮损、震损问题一次性处理到位，维护群众合法权益。”根据以上规定，结合原告的诉讼请求和事实理由以及庭审查明的事实，张家界永定区自然资源局不是本案适格的被告，亦与原告的房屋因承建方（施工队）施工放炮造成的损害，没有直接因果关系。 三、通过庭审查明，原告起诉的本案的目的，实质是要求本案被告继续完成征收程序。因该项主张是在庭审过程中提出，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，在起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许。原告对此可以另行主张。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告罗启全的起诉。 本案免收案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。 审 判 长  杨 辉 人民陪审员  丁柏均 人民陪审员  卓崇勇 二〇二〇年九月十八日 法官助理王婷 书记员李迅 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。