陕西省汉中市中级人民法院行政裁定书(2020)陕07行初23号原告漆长远，男，1951年6月21日出生，汉族，住汉中市汉台区。委托代理人李云，陕西云昊律师事务所律师。委托代理人赵哲平，陕西云昊律师事务所律师。被告留坝县人民政府，住所地留坝县。法定代表人马宏伟，该县人民政府县长。委托代理人谢建斌，该县文化和旅游局局长。委托代理人封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。第三人留坝县XX庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司，住所地留坝县。法定代表人张荣，该公司执行董事。委托代理人敖岗，四川仁聚律师事务所律师。委托代理人唐洪元，四川仁聚律师事务所律师。原告漆长远诉被告留坝县人民政府（以下简称留坝县政府）行政协议一案，本院受理后，根据被告留坝县政府的申请，追加留坝县XX庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司（以下简称留坝县紫柏山公司）为第三人。后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。现已审理终结。原告漆长远向本院提出诉讼请求：1.判令被告留坝县政府向原告漆长远支付建筑物直接成本款28095922元，并按照人民银行同期贷款利率承担2000年1月1日至合同解除日（2017年12月5日）建筑物直接成本款利息21999107.29元，本息合计50095029.29元；2.判令留坝县XX庙景区勘测、详规图及施工图投资款4000000元、建筑余料及办公用品折价650000元、景区宣传费用45000元、集体土地租用费用300000元、管理费（含管理人员工资、办公用车费用等）1565000元、招商引资费用940000元，以上合计7500000元；3.判令留坝县政府赔偿上述投资总额50%的经济损失28797514.65元；4.支付合同约定的5%一次性奖励金1410000元。事实和理由：1995年6月8日，留坝县政府为发展留坝县紫柏山景区旅游业，与漆长远签订了《紫柏山风景名胜区开发协议书》（以下简称名胜区开发协议）。漆长远按协议约定投资开发，并于1997年4月23日注册成立了陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司（2002年更名为留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司，2012年再次更名为留坝县XX庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司，以下统称留坝县紫柏山公司），以公司名义继续投资。截止2017年，漆长远陆续完成了景区XX道长墓、方丈墓、老庙片区等旅游景点的打造，完成了庙台子至老庙景区XX路XX公路XX路XX公路硬化、太阳能路灯安装，完成了景区水电通讯、厕所等配套设施建设，把人迹罕至的荒山野岭打造成了一个集旅游观光、度假娱乐、疗养休憩为一体的旅游胜地，建设资金投入共计28095922元。按照名胜区开发协议约定，留坝县政府应当及时向漆长远提交景区总体规划图及相关资料，全力为漆长远创造最佳的投资环境，但留坝县政府直到2016年才向漆长远交付总体规划图，对项目开发和引资活动更是从2015年以后就人为设障、处处掣肘，使漆长远的开发建设困难重重、举步维艰。2017年12月5日，留坝县政府向漆长远发出《关于解除紫柏山风景名胜区开发协议书的函》（以下简称解除函），通知漆长远解除名胜区开发协议。同年12月7日，漆长远即以书面形式对留坝县政府单方解除合同的行为提出异议，要求其履行单方解除合同的赔偿义务。之后漆长远被迫停止引资开发，双方就赔偿问题协商长达一年之久。2018年，双方共同委托陕西华辰景天工程项目管理有限公司对建设项目进行了成本核算，确认已建成项目的建设成本为28095922.47元。因留坝县政府对其中所谓违章建筑的造价不予认可（仅认可27304692.73元），加之其不愿按照名胜区开发协议的约定承担单方解除合同的其他赔偿责任，致双方至今未能就赔偿事项达成一致。为维护合法权益，漆长远遂诉至法院。原告漆长远向本院提交了以下证据：第一组证据：1.漆长远身份证复印件，2.汉中市太白建筑工程公司营业执照，XX街道太白XX社区居委会《关于汉中市太白建筑工程公司变更为汉中市蓬泰建筑工程公司的情况说明》，4.注销声明，以证明：漆长远主体适格。第二组证据：5.《留坝县人民政府关于成立“紫柏山旅游开发总公司”的通知》（留政发[1995]15号），6.《留坝县人民政府关于聘任留坝县紫柏山旅游开发总公司经理的通知》（留政发[1995]17号），7.名胜区开发协议，以证明：名胜区开发协议的合法性已经公证确认，任何一方违约均应按约定方式承担违约责任；名胜区开发协议亦证明了协议签订以后，由留坝县紫柏山旅游开发总公司代表漆长远履行开发协议。第三组证据：8.解除函，9.《留坝县XX庙紫柏山风景名胜区旅游开发有限公司就留坝县人民政府关于解除紫柏山风景名胜区协议书的函的回复》，10.《对之回复》，以证明:漆长远对留坝县政府的毁约行为提出异议，并明确提出解除合同的前提是依约承担违约责任。第四组证据:11.汉中博瑞工程咨询有限公司《留坝县XX庙景区建设项目（1995年-2017年）结算编制说明》，12.陕西华晨景天工程项目管理有限公司汉中分公司《留坝县XX庙紫柏山旅游景区成本核算报告书》（上册），以证明：漆长远和留坝县政府分别委托中介机构进行了建设成本鉴定；留坝县政府委托中介机构进行建设成本核算的行为，已自认应对漆长远承担赔偿责任。第五组证据：13.《紫柏山风景名胜区开发协议书》解除协议补偿方案（草案）（以下简称补偿方案草案），以证明：留坝县政府已实际认可赔偿对象为漆长远而非留坝县紫柏山公司，证据下方有各方的签字；双方经过一年多的商谈，终未能就赔偿范围和金额达成一致意见。第六组证据：14.《留坝县人民政府关于印发XX庙—紫柏山风景名胜区的决定>的通知》（留政发[1995]20号）及附件，15.留坝县文化文物旅游局批复，16.原留坝县委书记曹毓刚证明，17.《留坝县人民政府关于申请资金开发紫柏山旅游资源的报告》（留政字[1997]08号），18.留坝县文化文物旅游局证明，19.留坝县文化文物旅游局资产评估证明书，以证明：名胜区开发协议履行过程中，漆长远严格恪守合同约定，如期完成了合同约定的阶段性投资建设义务。第七组证据：20.留坝县紫柏山旅游开发总公司《关于恢复修建紫柏山老庙的报告》，21.留坝县紫柏山公司2003年《关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙新区域报告》，22.留坝县紫柏山公司2004年《关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙区域报告》，23.留坝县紫柏山公司《紫柏山XX庙旅游开发修路报告》，24.留坝县紫柏山公司《关于在XX庙紫柏山景区补栽风景树的协议》，25.留坝县紫柏山公司《二期工程项目开发立项报告》（留紫开发【2015】06号）；26.留坝县紫柏山公司《关于恢复重建XX庙紫柏山风景名胜区开发项目的请示报告》（留紫开发【2016】06号），27.留坝县紫柏山公司《关于XX庙紫柏山风景名胜区项目开发相关问题的报告》（留紫开发【2017】09号），28.留坝县文化文物旅游局向漆长远发送规划资料的手机信息截图及支付密码器使用申请书，29.留坝中国山地度假旅游示范区总体规划，以证明：名胜区开发协议履行过程中，漆长远严格恪守合同约定的报批义务，但留坝县政府直到2016年3月才向漆长远交付开发建设总体规划，且对漆长远的报告从未作出过批复，不履行“提供景区总体规划及有关资料”“及时研究审定建设项目预算和实施方案”的合同义务，故应对违章建筑的拆除损失承担赔偿责任。第八组证据：30.XX庙紫柏山风景名胜区管理委员会办公室、留坝县住房和XX乡建设管理局《行政处罚决定书》，31.留坝县环境保护局《责令改正违法行为决定书》（留环责改字〔2018〕18号），32留坝县国土资源局《责令改正违法行为通知书》，33.留坝县林业局《责令停止违法通知书》，34.秦岭生态环境问题联合执法登记表，35.关于县政府六部门联合执法通知的二次回复函，36.关于县政府六部门联合执法通知的三次回复函，37.关于2018年8月31日王县长主持会议所提出问题的回复函，以证明：留坝县政府发出单方解除合同通知后，为了逼迫漆长远解除合同，组织安排相关职能部门，突击联合执法，在一日内对漆长远作出多种行政处罚，其行为不仅违约，而且严重违法，留坝县政府应当对其行为造成的经济损失依约承担赔偿责任。第九组证据：38.汉中开汉实业有限公司工商登记资料，39.汉中开汉实业有限公司和邵念国签订的《上山路路二次修复施工承包合同》；40.汉中开汉实业有限公司和四川德纳兰景观设计有限公司签订的《汉中市留坝县“XX庙”风景区入口景观规划设计合同》，以证明：紫柏山风景开发建设投资主体是漆长远个人而非旅游开发公司。第某某证据：41.《汉中XX庙—紫柏山景区祥细规划及施工设计合作协议》，42.收款收据七张，以证明：漆长远主张诉讼请求第二项4000000元的依据。被告留坝县政府辩称，1.本案基本事实：1995年6月8日，留坝县政府与汉中市太白建筑工程公司漆长远签订了名胜区开发协议并在留坝县公证处进行了公证。协议约定：由漆长远投资开发除XX庙现有建筑群以外的XX庙XX庙XX中心的紫柏山风景名胜区，经营年限为七十年，协议约定生效后留坝县政府成立紫柏山旅游开发总公司，汉中市太白建筑工程公司为投资担保单位（2011年6月整体注销，与本次投资开发没有任何法律关系）。1995年6月7日，留坝县政府下发《关于成立“紫柏山旅游开发总公司”的通知》（留政发[1995]15号），并任命漆长远为总经理。该公司并未在工商部门进行注册登记，但是漆长远以紫柏山旅游开发总公司名义开始了开发建设。漆长远于1997年4月注册成立陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司并担任法定代表人。2002年，国家工商部门要求县级以上行政区域企业名称应当按照属地原则确定，陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司名称变更为留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司，2012年4月23日名称又变更为留坝县XX庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司。2019年11月22日，留坝县紫柏山公司法定代表人变更为张荣。2017年12月5日，留坝县政府向漆长远发出了解除函。漆长远收到后，同意委托陕西华辰景天工程项目管理有限公司汉中分公司对留坝县紫柏山公司的建设投资及财产进行成本核算，并形成了《留坝县XX庙紫柏山旅游景区成本核算报告》。以此为依据，留坝县政府与漆长远及留坝县紫柏山公司就解除协议并退出涉案项目相关事宜进行反复协商，未能达成协议。2018年2月，因留坝县紫柏山公司拖欠涉案项目建设工程款，导致农民工为索要工资上访，为了解决实际困难，留坝县政府同意留坝县紫柏山公司借款3000000元用于支付农民工工资，该款项已经全部支付完毕。该3000000元借款经办人为漆长远，至今未还。2.协议履行情况：名胜区开发协议签订以后，留坝县政府于1995年8月协调办理了紫柏山风景区文化旅游用地18960平方米，其中建筑用地6692平方米，并在项目申报方面给予大力支持。省旅游局、省发展计划委员会先后就开发项目进行了批复。留坝县紫柏山公司按照开发协议筹措资金，进入现场实施一期工程建设。截止1998年10月31日，共投入开发资金3561200元，完成34个分项任务。2004年至2009年间，先后启动了2000米人行道路、6000米上山公路建设，但是因施工难度大、占用林地面积多、资金紧缺等原因停工。2015年，留坝县紫柏山公司向留坝县政府提出要求，按照名胜区开发协议第二条甲方责任第五款“甲方从XX庙紫柏山风景区开发基金”中按照当年建设资金总额的5%一次性奖励乙方。2016年6月，留坝县紫柏山公司在未经审批的情况下，启动实施XX庙老庙区域（XX村XX沟口）道路修建。2016年7月4日，留坝县林业局依法向留坝县紫柏山公司下达了责令停止违法行为通知书，对该公司在留坝县XX庙XX村XX沟XX庙修建道路未经林业部门审批，擅自改变林地用途，致使林地损坏的行为予以责令停止，并限期补办相关手续。2016年7月21日，留坝县紫柏山公司向留坝县政府书面请示报告恢复重建XX庙紫柏山风景名胜区开发项目。2017年3月，留坝县紫柏山公司对老庙区域进行整修，并未经报批在老庙区XX房间约100平方米 ，留坝县住建局依据《风景名胜区管理条例》有关规定责令停工。2017年4月，留坝县紫柏山公司提交了《汉中留坝县XX庙紫柏山旅游景区修建性详细规划》（征求意见稿），要求留坝县政府评审批准其规划。2017年7月27日，留坝县林业局依法向留坝县紫柏山公司下达了责令停止违法行为通知书，对该公司在留坝县XX庙XX村XX沟XX庙修建道路未经林业部门审批，擅自改变林地用途，致使林地损害的行为予以责令停止。2017年10月底，综合名胜区开发协议执行情况，留坝县政府决定解除名胜区开发协议并口头告知漆长远。2017年12月5日，留坝县政府作出了解除函并送达漆长远。2019年12月12日，留坝县紫柏山公司向留坝县政府提交了《关于XX庙紫柏山旅游名胜区补偿协议相关事宜的报告》，同意与留坝县政府解除开发协议，并同意留坝县政府于2019年1月29日作出的补偿方案。3.本案法律关系：在实施名胜区开发协议过程中，形成的资产包括两部分，名胜区开发协议开始履行至1997年4月漆长远设立留坝县紫柏山公司之前形成的资产（不含划拨土地使用权）权利主体为漆长远个人，1997年4月至今形成的资产权利主体为留坝县紫柏山公司，应当追加留坝县紫柏山公司为本案第三人。被告留坝县政府向本院提交了以下证据：第一组证据1.名胜区开发协议（公证书），以证明：权利义务事实依据；2.《留坝县人民政府关于印发XX庙—紫柏山风景名胜区的决定>的通知》（留政发[1995]20号），以证明：履行协议程序；3.《留坝县人民政府关于成立“紫柏山旅游开发总公司”的通知》（留政发[1995]15号，以证明：履行协议内容；4.《留坝县人民政府关于聘任留坝县紫柏山旅游开发总公司经理的通知》（留政发[1995]17号），以证明：履行协议。第二组证据：5.汉中市太白建筑工程公司营业执照，以证明：该公司为集体企业，法定代表人为漆长远；6.关于汉中市太白建筑工程公司变更为汉中市蓬泰建筑工程公司的情况说明，以证明：太白公司已注销；7.企业信用报告，以证明：汉中蓬泰建筑安装有限公司基本信息；8.留坝县紫柏山公司2016年营业执照，以证明：留坝县紫柏山公司工商登记信息；9.留坝县紫柏山公司2019年营业执照，以证明：留坝县紫柏山公司登记信息；10.留坝县紫柏山公司任（免）职文件，以证明：留坝县紫柏山公司现在法人代表为张荣；11.留坝县紫柏山公司股东会决议，以证明：留坝县紫柏山公司变更法定代表人的事实以及就涉案协议解除补偿作出议案；12.企业信用报告，以证明：留坝县紫柏山公司股东变更过程；13.关于企业名称变更说明书，以证明：留坝县公司名称变更过程。第三组证据：14.关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙新区域报告（1997年8月10日），15.留坝县文化文物旅游局便签，16.关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙新区域报告（2003年11月20日），17.关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙区域报告（2004年10月20日），18.紫柏山XX庙旅游开发修路报告（2005年3月），19.留坝县紫柏山公司《二期工程项目建设投资计划》（2010年10月），20.留坝县紫柏山公司《二期工程项目开发立项报告》（2015年1月6日），21.留坝县紫柏山公司《关于恢复重建XX庙紫柏山风景名胜区开发项目的请示报告》（2016年7月21日），22.留坝县紫柏山公司《关于XX庙紫柏山风景名胜区项目开发相关问题的报告》（2017年10月24日），以证明：留坝县紫柏山公司开始实施开发协议。第四组证据：23.证明（1999年3月10日），以证明：留坝县紫柏山公司截止1998年8月投入资金开发情况；24.资产评估证明书（2002年1月9日）,以证明：资产价值；25.国有土地使用证（XX庙紫柏山风景区），以证明：留坝县紫柏山公司取得了宗地使用权；26.土地名称变更报告，以证明：留坝县紫柏山公司请求变更土地使用权人。第五组证据：27.关于禁止砍伐风景林树木的通知，28.留坝县XX乡建设综合管理办公室停工待处通知书（2017年4月12日），29.责令停止违法行为通知书（2017年7月27日），30.XX庙紫柏山风景名胜区管理委员会办公室、留坝县住房和XX乡建设管理局《行政处罚决定书》，31.留坝县环境保护局责令改正违法行为决定书，32.留坝县国土资源局责令改正违法行为通知书，33.留坝县林业局责令停止违法通知书，34.秦岭生态环境问题联合执法登记表，以证明：留坝县紫柏山公司开发过程中违法行为；35. 关于留坝县政府6部门胡乱执法的紧急申诉函，36.关于县政府六部门联合执法通知的二次回复函，37.关于县政府六部门联合执法通知的三次回复函，以证明：留坝县紫柏山公司收到违法行为处置通知。第六组证据：38.解除函，以证明：留坝县政府作出了解除与漆长远签订的开发协议行政行为并送达漆长远；39.留坝县紫柏山公司《关于XX庙紫柏山旅游名胜区补偿协议相关事宜的报告》，以证明：留坝县紫柏山公司告知留坝县政府同意解除协议，同意补偿方案；40.留坝县紫柏山公司《就留坝县人民政府关于解除紫柏山风景名胜区协议书的函的回复》，以证明：漆长远收到解除协议书的函；41.关于加快清算工作的紧急报告，以证明：留坝县紫柏山公司请求进行解除开发协议后清算工作；42.留坝县XX庙紫柏山旅游开发情况说明，以证明：留坝县紫柏山公司关于涉案协议履行情况的说明。第三人留坝县紫柏山公司述称，虽然名胜区开发协议是留坝县政府与漆长远签订，但该协议第一条第八款明确约定，协议生效后，成立紫柏山旅游开发总公司，代表漆长远履约。因此，紫柏山旅游开发的合法主体应是协议生效后成立的开发公司。紫柏山旅游开发总公司并未按照公司法的相关规定成立，上述协议中约定的真正的开发公司为1997年成立的陕西省留坝县XX庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司（现变更为留坝县紫柏山公司），紫柏山旅游开发均是以该公司名义进行投入和开发的。前期漆长远的投入和建设仅是其作为公司发起人在公司筹备阶段的投入，应当被认为是留坝县紫柏山公司的投入，且漆长远至今是留坝县紫柏山公司的股东，享有股东权益。留坝县政府主张的1997年4月之前形成的资产属于漆长远个人的观点没有事实和法律依据，留坝县紫柏山公司才是留坝县政府就紫柏山风景区开发补偿款的唯一合法拥有者。2019年1月29日，留坝县紫柏山公司已与留坝县政府达成并签署了补偿方案草案，补偿金额为27304692.73元，请法院判决留坝县政府向留坝县紫柏山公司支付补偿款27304692.73元及资金成本利息（按银行同期贷款利率计算）。第三人留坝县紫柏山公司向本院提交了以下证据：1.关于留坝县政府有条件解除紫柏山风景名胜区开发协议书回复说明报告，2.准予变更登记通知书、任（免）职文件、营业执照，3.法定代表人信息、法人身份证，4.留坝县紫柏山公司公司章程修正案，5.股东会决议（第一次）、股东会决议（第二次），6.留坝县紫柏山公司《关于XX庙紫柏山旅游名胜区补偿协议相关事宜的报告》，7.工商注册变更资料，8.关于企业名称变更说明书， 9.关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙新区域报告（1997年8月10日），10.关于XX庙紫柏山旅游开发修路到老庙区域报告（2004年10月20日），11.紫柏山XX庙旅游开发修路报告（2005年3月），12.留坝县紫柏山公司《二期工程项目开发立项报告》（2015年1月6日），13.解除函，14.关于加快清算工作的紧急报告，以证明：名胜区开发协议系留坝县政府与漆长远签订，但是该协议第一条第八款明确约定，协议生效后成立紫柏山旅游开发总公司代表漆长远履约，在设立紫柏山旅游开发总公司过程中，因工商局认为与企业注册规定不符，后经留坝县政府同意后，于1997年4月注册成立了陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司，即上述协议中约定的真正的项目开发公司；因政策等原因，陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司更名为留坝县紫柏山公司，故该公司才是紫柏山风景名胜开发区的开发主体，也是享有涉案协议索赔权的唯一合法主体。经庭审质证，原告漆长远对被告留坝县政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该部分证据恰好证实了漆长远与留坝县政府签订名胜区开发协议以及为方便漆长远履行合同，留坝县政府批准其设立留坝县紫柏山公司，以公司名义代表漆长远落实投资及开发事宜的事实。对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，留坝县政府认为该部分证据能够证实名胜区开发协议的履行主体已变更为留坝县紫柏山公司的观点与事实不符：第一，漆长远与留坝县政府从未签订过履行主体变更的协议；第二，紫柏山旅游开发总公司以及留坝县紫柏山公司均是代表漆长远履行合同，履约主体漆长远并未发生变更；第三，2019年11月22日的股东会漆长远并未参加，此后公司行为已经不能代表漆长远，漆长远对此后公司的一切决议不承担任何法律责任。对第三组证据的真实性及证明目的无异议，尽管留坝县紫柏山公司实施协议，其实际是代表漆长远在履行协议，留坝县紫柏山公司能否代表漆长远必须得到其确认，漆长远认可此阶段公司的履约行为。对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。对第五组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，证据27、28、29仅是通知书，没有任何违法事实及处罚决定，不能证明漆长远有违法行为；证据30、31、32、33、34、35、36、37的处罚决定均发生在留坝县政府发出解除合同通知之后，证明留坝县政府为了逼迫漆长远解除合同，利用下设的执法部门集中对漆长远进行行政处罚，对此漆长远也多次提出异议。对第六组证据，其中对证据38的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，证明留坝县政府也认可协议的履行主体是漆长远，所以其才向漆长远提出解除合同的要求，而并没有向留坝县紫柏山公司提出解除合同的要求；对证据39不认可，该报告未经漆长远同意，漆长远未参加做出该报告的股东会；对证据40、41、42的真实性、合法性、关联性无异议，此时留坝县紫柏山公司能够代表漆长远，同时代表其对解除合同提出异议。第三人留坝县紫柏山公司对被告留坝县政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据，对证据1、2的真实性、合法性及关联性无异议；对证据3、4的真实性无异议，对合法性和关联性有异议，虽然留坝县政府下发了这两份文件，但紫柏山旅游开发总公司自始至终没有真正成立，即这两份文件没有得到真正执行，不能作为认定本案事实的依据。对第二组证据，对证据5、6、7的真实性、合法性无异议，但与本案无关联，根据名胜区开发协议的约定，汉中市太白建筑工程公司仅是担保人，故不论是汉中市太白建筑工程公司还是汉中市蓬泰建筑安装有限公司，均与紫柏山风景名胜区的开发没有直接关联，更不是该风景区的开发主体；对证据8、9、10、11、12、13的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第三组证据的真实性无异议，该证据能够证明留坝县紫柏山公司一直在履行名胜区开发协议约定的相关义务，相反，留坝县政府一直无故阻碍留坝县紫柏山公司对风景区的正常开发，其行为违反名胜区开发协议的约定。对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议，需要注意的是土地使用权证不论是变更前还是变更后使用权人都是留坝县紫柏山公司，该公司才是开发主体，与漆长远无关联。对第五组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，留坝县各部门所称的违法行为均是基于留坝县紫柏山公司的建设项目未经相关部门审批，不符合《XX庙紫柏山风景名胜区总体规划》，但留坝县政府提交的证据14至22显示，留坝县政府自始至终没有按照名胜区开发协议的约定向留坝县紫柏山公司提供总体规划；留坝县紫柏山公司就其修建项目已多次向留坝县政府提交了开发报告，但留坝县政府一直无视双方协议约定而拒绝审批，故上述所称违建完全是因为留坝县政府的违约行为导致，应由留坝县政府承担相应责任；上述多个处罚决定的依据是建筑不符合两个规划，但是两个规划都是建筑修好以后才出台的。对第六组证据的真实性、合法性和关联性无异议，对证明目的有异议，针对其中的证据39，虽然留坝县紫柏山公司同意该补偿方案，但是最终并未真正签订。被告留坝县政府对原告漆长远提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，漆长远具有部分诉权，但其诉讼主体是否适格应由法院评判。对第二组证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的有异议，漆长远要求支付投资奖励5%无事实依据，且过了起诉期限，补偿应按合法财产的现状进行补偿。对第三组证据，对证据8的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议；对证据9、10的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的有异议，既然漆长远对解除合同有异议，就应该对此提起复议或诉讼，本案中漆长远并未提起复议或诉讼。对第四组证据，对证据11的真实性无异议，对合法性及关联性有异议，其委托未经留坝县政府认可，对该份报告的核算结论不予认可；对证据12的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，这是行政处理程序时的处置方案，不能作为诉讼程序中的自认事实，且漆长远主张的利息损失没有法律依据。对第五组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，这是行政协商处理程序时的处置方案，不能作为诉讼程序的自认事实。对第六组证据，对证据14的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证据15、16、17、18、19的真实性、合法性、关联性无异议，对该组证据的证明目的有异议，这些阶段性投资建设是公司完成的，而非漆长远个人；漆长远方观点相矛盾。对第七组证据，对证据20、21、22、23、25、26、27、28、29的真实性、合法性、关联性无异议，对证据24的真实性、合法性、关联性有异议，对以上证据的证明目的均有异议，项目主体具有遵守法律的义务，上报的报告都是留坝县紫柏山公司，而主张权利的是漆长远个人，是矛盾的。对第八组证据，对证据30、31、32、33、34的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，这是行政处罚行为，漆长远没有就其提起复议和诉讼，现在该处罚决定已经生效；对证据35、36、37的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，其中证据36、37是对行政处罚行为进行的事后陈述，与本案无关联。对第九组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。对第某某证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议，2017年10月留坝县政府已经正式告知漆长远解除协议，故对之后的宣传设计行为不认可，对票据的合法性亦不认可。第三人留坝县紫柏山公司对原告漆长远提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据，对证据1的真实性、合法性及关联性无异议，对证据2、3、4的真实性及合法性无异议，但与本案无关联，根据名胜区开发协议的约定，汉中市太白建筑工程公司仅是担保人，故不论是汉中市太白建筑工程公司还是汉中市蓬泰建筑安装有限公司，与紫柏山风景名胜区的开发均没有直接关联，更不是该风景区的开发主体；虽然漆长远与留坝县政府签订了名胜区开发协议，但其并不是该协议的履行者，根据协议约定，协议生效后需成立紫柏山旅游开发总公司作为履行协议的主体，留坝县政府也下发成立了紫柏山旅游开发总公司，但由于政策法规原因，一直未真正成立，1997年4月，以漆长远为法定代表人，成立了留坝县紫柏山公司，由该公司承接了紫柏山旅游开发总公司的全部权利和义务，因此漆长远并非紫柏山风景名胜区的开发主体，不是本案的适格原告。对第二组证据、第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，证据12当中载明了针对的主体是该公司，而不是漆长远；漆长远是公司的法定代表人，其是代表公司委托中介机构进行的成本鉴定；对赔偿对象为漆长远不予认可，其仅代表公司进行协商。对第五组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，漆长远是代表公司进行协商，不认可赔偿对象为漆长远。对第六组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，履行协议的不是漆长远，而是留坝县紫柏山公司，漆长远只是代表公司。对第七组证据的真实性、合法性、关联性无异议，漆长远的行为是代表公司所为。对第八组证据的真实性、合法性、关联性无异议，根据处罚决定书的内容显示，留坝县各部门所称的违法行为均是基于留坝县紫柏山公司的建设项目未经相关部门审批，不符合《XX庙紫柏山风景名胜区总体规划》，但留坝县政府提交的证据14至22显示，留坝县政府自始至终没有按照名胜区开发协议的约定向留坝县紫柏山公司提供总体规划；留坝县紫柏山公司就其修建项目已多次向留坝县政府提交了开发报告，但留坝县政府一直无视双方协议约定而拒绝审批，因此留坝县紫柏山公司的修建行为完全符合协议约定，即使违约，也应由留坝县政府承担相应责任；处罚决定书中的处罚对象均是留坝县紫柏山公司，据此，也能证明留坝县紫柏山公司才是真正开发者。对第九组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的有异议，紫柏山风景区的开发始于1995年，而漆长远所称的汉中开汉实业有限公司却成立于2016年8月23日，该公司不可能成为紫柏山风景区的开发主体；通过漆长远与留坝县政府提交的证据也能充分证明，留坝县紫柏山公司才是紫柏山风景区的唯一开发主体，汉中开汉实业有限公司无权代表留坝县紫柏山公司签订与紫柏山风景区开发有关的合同，更不能因其与其他公司签订了合同而反推该公司就有权对紫柏山风景区进行开发；漆长远作为留坝县紫柏山公司的股东之一，在未取得其他股东同意的情况下，成立与本公司经营范围相同的其他公司，并开展相同业务，违反了公司法的相关规定，损害了留坝县紫柏山公司其他股东的合法权益。对第某某证据的真实性无异议，该协议是以公司的名义签订，款项亦是以公司名义支付，仅对漆长远认为是其个人支付有异议。原告漆长远对第三人留坝县紫柏山公司提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，名胜区开发协议是以漆长远名义签订的，履约也是以漆长远名义进行的，解除协议也应当反映漆长远的意思表示；留坝县紫柏山公司法定代表人变更时的股东会漆长远没有参加，该会议所做的决定以及后来的留坝县紫柏山公司《关于XX庙紫柏山旅游名胜区补偿协议相关事宜的报告》已经不能代表漆长远，对此不认可；开发过程中的报告能够代表漆长远，对该部分证据认可，留坝县政府的解除函能够进一步证明留坝县政府认可的协议履行主体是漆长远，而不是其他任何主体。被告留坝县政府对第三人留坝县紫柏山公司提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性及关联性有异议；对证据2、3、7的真实性、合法性及关联性无异议；对证据4、5，系公司内部文件，留坝县政府不清楚，也无法作出认定，因此不予质证；对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据8的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，属于单方陈述，有关事实需要其他证据证明；对证据9、10、11、12、13的真实性、合法性及关联性无异议；对证据14的真实性、合法性无异议，关联性有异议，对上述证据的证明目的有异议，应当根据漆长远履行开发协议的具体情形确定涉案资产权利人，补偿方案草案达成之后双方没有任何异议，但是因留坝县紫柏山公司的股东意见不一致，才出现了后续问题。本院对上述证据认证如下：漆长远提交的证据3、4与留坝县政府提交的证据6、7，与本案不具有关联性，本院不予采信。对漆长远提交的证据38，与本案不具有关联性，本院不予采信。对漆长远提交的证据39、40、41、42，因无其他证据印证，无法认定其真实性，本院不予采信。对漆长远、留坝县政府提交的其他证据及留坝县紫柏山公司提交的证据，来源合法，证据间能够相互印证，且与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，1995年6月7日被告留坝县政府发文成立留坝县紫柏山旅游开发总公司，并聘任漆长远为该公司经理，从事紫柏山风景名胜区开发，但该公司并未在工商部门进行注册登记。1995年6月8日，留坝县政府作为甲方与作为乙方的“汉中市太白建筑工程公司漆长远”签订了名胜区开发协议，并在留坝县公证处进行了公证。该协议约定：“一、总则……（三）开发期限及目标：一九九五年至二〇〇二年，XX庙XX中心的旅游新区，以后逐步扩大和完善，使其成为集旅游观光、度假娱乐、疗养休憩为一体的旅游胜地。……（八）履约及投资担保：协议生效后，成立紫柏山旅游开发总公司，具有独立法人资格，代表乙方履约，汉中市太白建筑工程公司为投资担保单位。二、甲方责任（一）……5、甲方从“XX庙紫柏山风景区开发基金”中按当年建设资金总额的5%一次性奖励乙方；……三、乙方责任（一）遵循总体开发规划，自协议签订之日起，一月内提供开发计划，两月内开发资金到位，三月内必须进入现场施工；……（三）开发实施中遵守开发规划，合理利用自然资源，不得盲目乱建，保护好自然环境；（四）总投资不少于伍佰万元，九七年内投入不少于三佰万元。……四、违约责任（一）甲方不得在协议规定的乙方开发经营期内提出本协议以外的要求，不经乙方同意而终止协议时，必须退还乙方全部投资并赔偿乙方投资总额50%的经济损失。在开发过程中，甲方不按协议条款履行职责而影响开发建设顺利进行，甲方应承担一切责任，包括经济索赔。（二）乙方违约，中途中止协议时，则所有投入为甲方所有。……”协议签订后，漆长远即以留坝县紫柏山旅游开发总公司名义进行紫柏山风景名胜区的开发建设。1995年8月15日，原留坝县土地管理局为留坝县紫柏山旅游开发总公司颁发名胜区开发协议所涉地块的国有土地使用证，名称为XX庙紫柏山风景区。1997年4月，漆长远注册成立了陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司，法定代表人为漆长远，继续以该公司名义进行开发建设。该公司注册登记时，注册资本550万元，包括留坝县紫柏山旅游开发总公司经营积累额300万元和3名个人出资额250万元。之后，该公司名称先后变更为留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司、留坝县XX庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司（即本案第三人）。2012年5月30日，留坝县紫柏山公司召开股东会，决议将公司60%的股份转让给赵某某，并对股东持股数额进行了相应变更。2013年，留坝县紫柏山公司申请将1995年8月15日颁发的国有土地使用证使用权人变更为留坝县紫柏山公司。开发过程中，因留坝县紫柏山公司的一些建设项目未经审批，存在破坏林木等行为，被留坝县相关行政执法部门多次责令停止施工。2017年12月5日，留坝县政府向漆长远发出解除函，解除函载明：“汉中市太白建筑工程公司及漆长远先生：……鉴于贵公司在履行《协议书》中存在以上违法行为和违法事实，致使双方签订《协议书》的目的未能实现，为此，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条之规定，现通知解除与你签订的《协议书》。望贵公司在收到本通知后十日内来县政府协商处理解除《协议书》的相关事宜，否则视为贵公司放弃相关权利，县政府将采取相应措施处理缮后事宜，由此造成的一切责任和后果由贵公司自行承担。”留坝县紫柏山公司分别于2017年12月7日、12月12日向留坝县政府提出书面异议，提出在按名胜区开发协议约定收回投资的前提下才同意解除协议。为确定名胜区开发协议解除后的后续经济问题，留坝县紫柏山公司曾单方委托过其他单位对项目造价进行过评估，留坝县旅游发展委员会委托陕西华辰景天工程项目管理有限公司汉中分公司对留坝县紫柏山公司开发的XX庙紫柏山旅游景区项目进行了成本核算。2018年12月28日，陕西华辰景天工程项目管理有限公司汉中分公司出具《留坝县XX庙紫柏山旅游景区成本核算报告》，结论为：建设成本28095922.47元（其中1995年至2017年的为22886429.21元，历年违建的为5209493.26元）。以该报告为基础，2019年1月29日漆长远与留坝县政府经过协商确立了补偿方案草案，漆长远及留坝县紫柏山公司股东漆明东在草案中签字。后因漆长远未能提交其与留坝县紫柏山公司股东之间的一致意见书，该草案未能履行。2019年11月4日，留坝县紫柏山公司召开股东会，决议变更公司执行董事为张荣，并在之后办理了变更登记。2019年12月2日，留坝县紫柏山公司向留坝县政府提交了《关于XX庙紫柏山旅游名胜区补偿协议相关事宜的报告》，同意与留坝县政府解除名胜区开发协议，并同意2019年1月29日的补偿方案草案，委托法定代表人张荣与留坝县政府签订补偿协议。后因漆长远与留坝县紫柏山公司就补偿款归属产生争议致未能达成最终协议，漆长远遂提起本案诉讼。另查明，汉中市太白建筑工程公司并未实际参与名胜区开发协议，该公司在留坝县政府发出解除函前便已被吊销（已注销）。2018年2月，因留坝县紫柏山公司拖欠农民工工资导致上访，留坝县为了解决实际问题，同意留坝县紫柏山公司从留坝县政府借款3000000元用于支付农民工工资。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被告留坝县政府于1995年6月8日与原告漆长远签订名胜区开发协议，协议中约定成立紫柏山旅游开发总公司，代表漆长远履约。在1995年6月7日，留坝县政府即已为履行即将签订的名胜区开发协议而发文成立了留坝县紫柏山旅游开发总公司，聘任漆长远为该总公司经理，以该总公司代表漆长远履行名胜区开发协议。留坝县紫柏山旅游开发总公司的投资人虽为漆长远，但漆长远在1997年注册成立陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司时，已将留坝县紫柏山旅游开发总公司的经营积累额300万元作为新公司的注册资本，成为新公司资产的一部分。之后，涉案名胜区的开发建设、国有土地使用证的办理及在留坝县政府发出解除函后提出异议，均是第三人留坝县紫柏山公司实施。通过上述事实，可以认定名胜区开发协议虽系留坝县政府与漆长远签订，但该协议的实际履行方应为留坝县紫柏山旅游开发总公司及之后的留坝县紫柏山公司。漆长远在本案中并无独立于留坝县紫柏山公司之外的特殊利益，因此漆长远以个人名义起诉，不符合前述法律规定，其作为原告起诉不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回原告漆长远的起诉。原告漆长远申请缓交诉讼费，因本案裁定驳回起诉，不需交纳诉讼费，本院不再收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。    审 判 长     马小红审 判 员     于云江              审 判 员     刘际勇                     二〇二〇年九月二十九日法官助理     杨  姝书 记 员     魏铭昊  1