河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终207号上诉人(一审原告）新乡县盐业公司，住所地：河南省新乡县七里营镇青年路。法定代表人陈玉党，任经理。委托诉讼代理人谢永峰，河南宁璋律师事务所律师。委托诉讼代理人李贤勇，河南宁璋律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）社旗县盐业管理局，住所地：河南省社旗县赊店镇九龙庙街**。法定代表人及出庭应诉负责人薛荣山，任局长。委托诉讼代理人张春媛，河南吾衡律师事务所律师。上诉人新乡县盐业公司因与被上诉人社旗县盐业管理局为盐业行政处罚一案，不服河南省社旗县人民法院（2020）豫1327行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新乡县盐业公司的委托诉讼代理人谢永峰、李贤勇，被上诉人社旗县盐业管理局出庭应诉负责人薛荣山、委托诉讼代理人张春媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。社旗县人民法院一审查明：丁新江租赁位于社旗县赊店镇李庄李永运的民房存放原告新乡县盐业公司提供给丁新江的湖北久大（应城）盐矿有限责任公司生产的嘉典牌食盐，丁新江通过青年路菜市场东头的小姚冻品调料批发商行，经营食盐批发零售。2019年12月5日，被告社旗县盐业管理局执法人员在市场检查中接群众举报称：在社旗县赊店镇北寨外李庄东路口一民房内存有食盐，存放食盐者在青年路菜市场东头开办有小姚冻品调料批发商行门店，被告的执法人员来到该门店后通过招牌上号码为152××××****的配送电话联系后确认该机主是丁新江，执法人员要求丁新江提交销售批发食盐的相关手续并约定查勘存放在民房的食盐。于同日下午16时25分对丁新江所租赁的位于社旗县赊店镇李庄的房屋进行现场检查，制作了《现场检查笔录》并经丁新江本人确认后签字。并于同日在被告单位对丁新江进行了询问，丁新江称该批食盐是通过原告新乡县盐业公司给其送来的，其本人系原告新乡县盐业公司聘请的业务员，签有用工协议，发了工作证，在社旗负责跑业务联系销售。经对丁新江所销售的商户进行调查后，被告认定丁新江在销售食盐过程中存在加价转卖的行为。2019年12月6日，被告对丁新江涉嫌未取得食盐定点批发许可证经营食盐批发业务进行立案。被告立案后，依法进行了调查取证。为核查2019年12月5日丁新江在接受被告询问时陈述其系原告新乡县盐业公司员工的情况，被告于2019年12月8日通过邮寄方式向原告新乡县盐业公司下达（社）盐监调字（2019）第008号行政执法调查通知书，要求原告新乡县盐业公司于2019年12月12日9时到被告办公处接受调查并提交在社旗县销售食盐台账、在社旗县销售食盐原始发票、在社旗县销售食盐商户对公司的汇款记录等文书。2019年12月10日，原告新乡县盐业公司法定代表人陈玉党签收邮件。原告新乡县盐业公司未按照调查函要求时间携带相关文书接受被告社旗县盐业管理局的调查。2019年12月12日，被告对原告作为食盐定点批发企业未依法保存采购销售记录的违法行为进行立案。经调查取证后，被告认为原告新乡县盐业公司未能提供销售记录等相关凭证的行为，违反了《食盐专营办法》第十五条“食盐定点批发企业应当建立销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。”的规定，涉嫌食盐定点批发企业未按照《食盐专营办法》规定保存采购销售记录，拟对原告新乡县盐业公司作出行政处罚。2019年12月19日，被告经集体讨论决定，同意拟作出的处罚决定。2019年12月20日，被告向原告新乡县盐业公司邮寄送达《行政处罚听证告知书》及《行政处罚事先告知书》，原告新乡县盐业公司的陈玉党于2019年12月23日签收该邮件。2019年12月24日，原告新乡县盐业公司向被告递交书面回复社旗县盐业管理局2019年12月20日的（社）盐罚听告字（2019）第031号的意见，对被告的职权依据提出异议，要求被告出示2019年的授权文件加盖县级以上人民政府公章和编办文件。原告仅提出了上述回复意见，未向被告提出听证申请。2019年12月26日，被告对原告的违法行为调查终结，出具案件调查终结报告。2019年12月27日，被告对行政处罚决定进行了审批。于2019年12月30日作出（社）盐罚字（2019）第031号行政处罚决定书，认为原告未按规定提供销售台账、销售发票及汇款记录的行为属于违反食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证的违法行为，违反了《食盐专营办法》第十五条的规定，依据该法第二十七条及《河南省盐业行政处罚裁量标准》的规定，对原告新乡县盐业公司作出行政处罚：罚款人民币30000元。该处罚决定书于2019年12月31日邮寄送达原告新乡县盐业公司并由陈玉党签收。原告新乡县盐业公司不服该处罚决定书，遂于2020年3月16日，向本院提起行政诉讼。另查明，社编（2019）19号文件的附件2社旗县科学技术和工业信息化局行政职权清单：二、行政处罚的第12项依据《食盐专营办法》第二十七条规定确定了“食盐定点批发企业未按照本办法规定保存采购销售记录”的行政处罚职权的责任科室为盐业管理股。2020年4月3日之后政府网站公示的社编（2019）19号文件中该项行政处罚职权的责任科室为盐业局。社旗县科学技术和工业信息化局出具情况说明，根据《河南省人民政府关于印发河南省盐业体制改革实施方案的通知》（豫政［2016］84号）和《南阳市人民政府关于印发南阳市盐业体制改革实施方案的通知》（宛政［2017］32号）文件，自2017年1月1日启动盐业体制改革到新的监管体制建成前，盐业体制维持不变，各级盐业主管机关继续履行盐业行政管理和市场监管职能。自2019年机构改革以后，原社旗县盐业管理局为社旗县科学技术和工业信息化局直属事业单位，由于市县两级盐业监管体制未建成，目前，原社旗县盐业管理局仍为我县盐业主管机构，负责社旗县辖区内的盐业行政管理和市场监管职能，具有盐政执法职能。即社编（2019）19号文件责任单位中的盐业管理股、盐业局，均是指被告社旗县盐业管理局。社旗县人民法院一审认为：一、被告的法定职权问题。盐业体制改革虽已启动，但在新的监管体制建成前，社旗县盐业管理局并没有被辖区政府及上级行政主管部门所撤销，社旗县盐业管理局作为社旗县主管盐业工作的部门，负责社旗县辖区内盐业行政管理、食盐专营和盐政执法等具体工作。在现行职权没有被任何部门所取代，其依然行使着法定的盐业监管职能，享有合法的盐政执法职权。原告辩称被告不具有行政执法职权，该职权应由社旗县科学技术和工业信息化局享有的理由，本院不予支持。对于被告依法享有盐业执法职权及依照法律法规规定享有行政处罚的职权，本院予以确认。二、被告对原告违法事实的认定问题。原告新乡县盐业公司虽然是河南省工业和信息化厅确定的食盐定点批发企业，具有在河南省范围内批发食盐的资质。国家允许合法的跨区域批发食盐行为，但食用盐流通渠道安全的监管事关国人的食盐安全，原告作为有批发资质的食盐企业，更应当诚信合法经营。在被告执法过程中发现丁新江销售嘉典牌食盐的违法行为时，因丁新江称其是原告公司的员工，被告为了核实相关情况而向原告发出调查函，原告作为食盐批发企业，在被告要求其提供相关资料接受调查时，应当积极主动配合被告的行政执法。被告作为县级人民政府确立的盐业主管部门，依法享有相应的职权，同时该职权属于县级人民政府对其职能部门主动公开的政府信息，已经在社旗县人民政府的网站予以公开，原告以申请被告公开职权来源为前提而拒不提供被告要求的相关资料的行为，是抵触被告的行政执法，有规避相关盐业职能部门监管的嫌疑。原告虽然在诉讼中提供了新乡县盐业公司社旗县台账表及发票，但该证据属于在行政程序中，被告依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而没有提供的，依照《最高人民法院关于适用的解释》第四十五条规定，人民法院一般不予采纳。且该证据未加盖印章，对时间的表述过于笼统，未显示年份，在数量、单价、金额上均未标注法定的单位，因此该台账不能属于法律意义上在销售过程中而历史形成的台账，本院对此不予认定。综上所述，原告的行为属于食盐定点批发企业未依照法律法规规定建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证的违法行为，被告对原告的违法行为认定事实清楚，证据充分。三、被告对原告作出行政处罚的程序问题。被告社旗县盐业管理局针对原告的未建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证的违法行为，依法进行了立案，调查取证，调查之后并经集体讨论决定，拟作出的处罚决定。被告在作出处罚前，向被处罚人履行了行政处罚告知程序，告知对其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有权陈述和申辩权，保证了原告的程序权利和实体权利的行使。最后作出行政处罚决定书并依法送达，程序合法。原告称被告在作出行政处罚前未责令其限期改正，从法律条文规定来看，行政机关在作出行政处罚时应当责令违法行为人改正违法行为，本院认为，责令改正违法行为或限期改正违法行为不属于行政处罚，而是课以义务的一种命令，该命令除特别法明文规定外，不属于行政处罚的前置程序，因此行政处罚的合法性不因未责令改正而违法。对原告辩解被告程序违法的理由，本院不予支持。四、被告对原告作出行政处罚的适用法律问题。原告认为被告适用法律错误，并提供了豫政（2018）21号文件《河南省人民政府关于取消和调整省政府部门行政职权事项的决定》，用于证实豫盐政（2009）69号文件《关于印发和盐业“四项制度”的通知》已被废止。经本院核实，原告提供的文件系2018年6月30日作出的，而被告对原告作出行政处罚所依据的是豫盐政（2018）55号文件，河南省盐业执法监督局关于印发《河南省盐业行政处罚裁量标准》《河南省盐业行政强制裁量标准》的通知，系2018年10月26日作出的，并不是已经被废止的法律依据。被告适用该标准对原告进行处罚并无不当，原告认为被告属于适用法律错误，理由不能成立，本院不予支持。《食盐专营办法》第二十七条规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿，直至吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书：……（二）食盐定点批发企业未按照本办法规定保存采购销售记录；……”，被告在认定原告违法行为的基础上，依照上述法律法规规定进行行政处罚，按照《河南省盐业行政处罚裁量标准》中对违反上述法律法规规定的行政处罚的裁量标准，对原告罚款30000元，并无明显不当，应予以支持。综上所述，被告社旗县盐业管理局作出的（社）盐罚字（2019）第031号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，裁量处罚结果适当。原告新乡县盐业公司请求撤销被诉行政行为的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告新乡县盐业公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告新乡县盐业公司负担。上诉人新乡县盐业公司上诉称：一审判决确认被上诉人享有盐业执法职权及依照法律法规规定享有行政处罚的职权，没有事实和法律依据。依照社旗县人民政府官方网站公示，社旗县科学技术和工业信息化局负责管理食盐专营工作，涉案行政处罚职权为盐业管理股，一审认定事实错误，采信证据不当，认定上诉人存在涉案违法行为，证据不足，依法应予以纠正。上诉人在收到执法调查通知书后，立即复函要求被上诉人依照法律规定公开职权依据，被上诉人置之不理，并迳行作出涉案处罚，明显不当。被上诉人未提供执法目的的相关证据，其实是为了限制外地盐进入市场销售。被诉处罚程序违法剥夺了上诉人合法享有的陈述申辩和听证权利。一审判决适用法律不当，明显违法，应予以撤销。被上诉人社旗县盐业管理局答辩称：答辩人系社旗县人民政府依法依职权举办的事业单位法人，取得事业单位法人证书，是县级人民政府确定的盐业主管部门，负责社旗县的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营工作。答辩人的主要职责、内设机构等由1997年9月9日社旗县人民政府办公室下发的社政办（1997）147号文件予以确认。且社旗县盐业管理局28项权力清单、责任清单已于2016年10月20日于社旗县人民政府网站公开，至今未变更。目前社旗县盐业管理局作为社旗县盐业主管部门，负责社旗县辖区内盐业行政管理、食盐专营和盐政执法工作。答辩人作出的（社）盐罚字（2019）第031号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法。答辩人适用《食盐专营办法》及《河南省盐业行政处罚裁量标准》处理正确，适用法律正确。《行政处罚法》第十条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。《食盐专营办法》系由国务院第197号发布，该办法第二十七条规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿，直至吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书：……（二）食盐定点批发企业未按照本办法规定保存采购销售记录；……”而该条是对上诉人实施行政处罚的法律法规的授权。综上所述，答辩人对上诉人作出的（社）盐罚字（2019）第031号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法，处罚适当。请求依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院二审查明事实与一审一致。本院认为，一、关于被上诉人的法定职权问题。《南阳市人民政府关于印发南阳市盐业体制改革实施方案的通知》（宛政［2017］32号）文件规定，自2017年1月1日启动盐业体制改革到新的监管体制建成前，盐业体制维持不变，各级盐业主管机关继续履行盐业行政管理和市场监管职能。社旗县盐业管理局作为县级人民政府确定的盐业主管部门，负责社旗县的盐业行业管理、盐政执法和食盐专营工作，其主要职责、内设机构等由1997年9月9日社旗县人民政府办公室下发的社政办（1997）147号文件予以确认。虽然社旗县人民政府官方网站公示的权责清单曾经动态调整为社旗县科学技术和工业信息化局，但是该局出具的情况说明案发时社旗县盐业管理局作为社旗县主管盐业工作，其依然行使着法定的盐业监管职能，具有合法的盐政执法职权。上诉人被上诉人不具有行政执法职权，本院不予支持。二、关于被诉处罚决定认定事实问题。上诉人作为食盐批发企业，在被上诉人要求其提供相关资料接受调查时，首先应当积极主动配合被上诉人的行政执法而非以申请被上诉人公开职权来源为由而拒不提供相关资料。上诉人在行政程序中未能提交证据证明其作为食盐定点批发企业依照法律法规规定建立采购销售记录制度、如实记录并保存相关凭证，被上诉人对其的违法行为认定事实清楚，证据充分。三、关于被诉行政处罚适用法律及程序问题。社旗县盐业管理局针对上诉人的未建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证的违法行为，依照相关法律、法规依法进行了立案、调查取证，调查之后并经集体讨论决定，在作出处罚前，向被处罚人履行了行政处罚告知程序，告知对其拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有权陈述和申辩权，作出的行政处罚决定适用法律正确，程序合法。对于上诉人认为行政处罚适用法律不当、程序违法的主张，本院不予支持。综上，上诉人诉讼主张不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持河南省社旗县人民法院（2020）豫1327行初5号行政判决。二审诉讼费50元，由上诉人新乡县盐业公司承担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年九月七日法官助理郭聪书记员杨宜静