江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初319号原告沈辉，男，1964年2月25日生，××族，住南通市通州区。委托代理人殷某忠，如东县求正法律服务所法律服务工作者。被告江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局，住所地南通市通州区通州湾金海路**。法定代表人顾某彦，局长。应诉负责人魏某军，副局长。委托代理人丁某冲，江苏某某律师事务所律师。委托代理人张某南，工作人员。原告沈辉诉被告江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局（以下简称通州湾综合执法局）规划行政处罚一案，于2020年4月7日向本院起诉。本院于4月23日立案受理后依法向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。被告于2019年4月27日向本院提供了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告沈辉及委托代理人殷某忠，被告通州湾综合执法局副局长魏晓军及委托代理人丁某冲、张某南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告通州湾综合执法局于2019年10月10日向原告沈辉发出通执滨改字[2019]61号《责令改正通知书》，认定原告沈辉在通州××示范区××镇××组进行违法建设的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第二款的规定，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款、第二款的规定，通州湾综合执法局于2019年9月3日向原告送达了催告通知书，要求三十日内补办手续。原告未在规定期限内办理好村镇工程建设许可证，违法影响未予消除。现责令原告在收到本通知书二十日内自行拆除违法建设的建筑物。如不拆除，将按法律规定组织拆除。原告沈辉诉称，原告在通州××示范区××镇××组的住宅因屋顶漏水，于2019年4月10日进行修缮并对部分墙体进行完善。2019年6月12日被告已经对原告行为作出了罚款3000元的行政处罚，可是过了一段时间，被告又以相同的事实和理由给予原告罚款3000元加补办手续的处罚。2019年10月10日，被告又作出案涉责令改正通知书。原告认为，被告对同一违法行为作出两次处罚，程序违法，原告已经按照第一次行政处罚决定书的内容履行了缴纳罚款的义务，现在作出的案涉案涉责令改正通知书缺乏事实依据，遂具状诉讼，要求撤销被告作出的上述通知书。原告沈辉向本院提供了以下证据：1.通执滨罚字[2019]09号行政处罚决定书（罚款3000元），证明被告第一次作出的处罚决定书所载明的行政处罚为处以人民币3000元的罚款；2.通执滨罚字[2019]09号行政处罚决定书（罚款3000元并补办相关手续），证明被告第二次作出的处罚决定书文号、落款日期与第一次一致，处罚内容却不相同；3.案涉责令改正通知书；4.缴款收据，证明原告已于2019年6月13日缴纳了罚款3000元。被告通州湾综合执法局辩称，第一，案涉通知书属过程性、阶段性行为，对原告权利义务不产生实际影响，不具有成熟性，不属于行政诉讼受案范围。第二，案涉通知书的作出事实清楚、适用法律准确、程序正当，符合法律规定。2019年4月10日，原告未取得村镇工程建设许可证对在家住宅三层前半部分进行房屋改建并在住宅北侧进行房屋翻建。后经村民举报，被告依法予以查处，并在同年6月12日作出行政处罚，对原告科以罚款3000元并要求补办相关手续。后因原告经催告仍未补办手续，被告于同年10月10日向原告发出案涉通知书。被告作为违章查处部门，先要求原告补办相关手续，在原告未能补办手续、消除违法影响的情况下，再责令原告自行拆除，不属于一事两罚，恰恰是被告柔性执法的体现，应为当代法治所倡导。综上，请求依法驳回原告的诉请。被告通州湾综合执法局向本院提供了以下证据、依据：一、证据：1.通滨海管发[2015]17号《关于印发的通知》，证明因2012年3月成立滨海园区时三余镇政府未实际运作，三余镇政府的相关职能由滨海园区管委会相关内设机构代为履行，实行区镇合一，被告有权对原告的违章建筑予以查处；2.组织机构信用代码证；3.通编办发[2013]71号《关于同意设立南通滨海园区综合执法局的批复》；4.苏政复[2015]42号《江苏省人民政府关于通州湾江海联动开发示范区总体方案的批复》、苏编[2015]21号《关于设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理机构有关事项的批复》；证据1-4证明被告具有村镇违法建筑的行政执法权。5.南通市12345政府公共服务平台交办单；6.违法建设现场证物照片；7.立案审批表；8.调查询问笔录（被调查人张某花）；9.原告身份证、户口簿复印件；10.农村房屋产权证；11.2019年5月24日出具的《责令停工通知书》；12.2019年6月5日出具的《行政处罚事先告知书》；13.2019年6月12日出具的行政处罚决定书（罚款3000并补办手续）；证据5-13证明被告对原告进行行政处罚事实清楚、程序合法。14.2019年9月3日出具的催告通知书；15.2019年10月10日出具的责令改正通知书；证据14-15证明在经催告后原告仍未能补办手续、消除违法影响，被告责令原告先自行拆除，如不拆除，将按照法律规定拆除。16.通州湾新区（南通滨海园区）总体规划图（2013-2030），证明案涉违建处于乡村规划区。二、依据：《行政处罚法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为，证据1-4、6-11、13、16真实性认可，证据5真实性无法确认，证据12真实性认可，但第二份处罚决定发出前未告知原告，证据14、15合法性不认可。被告对原告提供的证据质证认为，证据1系复印件，原告已被被告收回，其他证据真实性无异议。本院认为，各方提供的证据形式真实，可以证明案件基本事实，证明力结合全案分析酌定。经审理查明，原告沈辉、张某花夫妇在原××北××桥镇××共同××层砖混结构楼房一幢，共15间，建筑面积314.05平方米。2019年4月10日起，沈辉未经规划许可即对自有房屋的三层前半部分进行改建，并翻建了住宅北侧房屋。5月22日，举报人拨打12345热线举报沈辉存在违法建设行为，要求相关部门制止并拆除违章搭建。接到举报后，被告于5月24日至现场调查取证并向沈辉妻子张某花进行询问。同日，被告向原告沈辉发出责令停工通知书，责令其立即停工。5月31日，被告经负责人审批同意立案查处。6月5日，被告向原告发出处罚事先告知书，告知其违法事实、拟处罚的理由和依据、享受陈述申辩的权利等。6月12日，被告作出通执滨罚字[2019]09号行政处罚决定书，对原告处以罚款3000元，并于同日向沈辉妻子张某花直接送达。6月13日，沈辉缴纳了上述罚款3000元。后被告发现原处罚决定书有误，遂制发新的通执滨罚字[2019]09号行政处罚决定书并于6月28日送达给沈辉妻子张某花，该决定书除处罚内容（变更为处以3000元罚款并补办相关手续）与原处罚决定书不一致外，其他内容（包括文号、日期）均与原处罚决定书一致。9月3日，被告向原告发出催告通知书，认为其于6月12日对原告作出了处罚决定，处以3000元罚款并补办手续，原告收悉后未办理相关手续，催告原告在收悉通知书后三十日内补办相关手续。同日，被告向沈辉妻子张某花送达，张某花拒签。10月10日，被告向原告作出案涉《责令改正通知书》，责令原告在收到本通知书二十日内自行拆除违法建设的建筑物。如不拆除，将按法律规定组织拆除。原告不服，诉至本院，提出上述诉请。另查明，原告案涉房屋位于通州××新区乡村规划区范围内。自南通滨海园区成立以来，三余镇与该园区实行区镇合一管理，三余镇相关职能由滨海园区管委会相关内设机构代为履行，其中关于农村违法建设的查处由园区综合执法局作为职能部门代为履行。2015年5月，省政府批复同意《通州湾江海联动开发示范区总体方案》，同月省编制委员会同意设立江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会。本院认为，本案争议焦点有二，一是原告的起诉是否属于行政诉讼的受案范围，二是案涉《责令改正通知书》的作出是否合法有据。关于争议焦点一，本院认为，原告的起诉属于行政诉讼的受案范围。通常情况下，最终的行政行为才属于人民法院行政诉讼受案范围。人民法院在对最终的行政行为进行合法性审查时，依法应对其过程性、程序性行为的合法性作出全面审查，行政相对人无需也不能就其中某个过程性、程序性行为单独提起行政诉讼。但是，如果某个过程性、程序性行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响，且最终的行政行为又未作出，行政相对人不对该过程性、程序性行为提起诉讼，其合法权益就不能获得救济。此种情形下，该过程性、程序性行为就应纳入行政诉讼受案范围。本案中，被告先后作出了两次处罚决定、催告通知书、责令改正通知书，发出案涉责令改正通知书后，并未作出责令限期拆除决定书，处罚决定内容由第一次的罚款3000元变更为罚款3000元并补办手续，责令改正通知又要求原告自行拆除违法建筑，由此可见，案涉责令改正通知书所产生的影响无法被任何决定书所吸收和体现，对原告的权利义务产生了实际影响，不属于通常所述的过程性行为，理应纳入行政诉讼的受案范围。关于争议焦点二，本院认为，被告对违法建设是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形认定事实不清，对同一违法行为进行重复评价，亦未保障行政相对人的陈述、申辩权，依法应当予以撤销。对于案涉责令改正通知书的性质，被告认为既非对先前处罚决定的强制执行，亦非行政处罚，仅属于一种过程性的告知行为。对此，本院认为，该责令改正通知书的内容与前述行政处罚决定不一致，对原告科以规定期限内“自行拆除违法建筑”的义务，显然对原告造成了新的实际影响，不能被被告在对案涉建设行为作出的任何行政文书所吸收和体现，且“限期拆除”系违反规划而被科以处罚一种法定义务，属于行政处罚类。综上，案涉《责令改正通知书》性质上属于新的行政处罚，绝非单纯的告知行为。禁止重复评价是横跨刑法和行政法的普适原则，是法的安定性原则、信赖保护原则及比例原则的应有之义。体现在行政罚上，就是《行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，该规定体现了我国行政法制度中确立的“一事不再罚”原则。就原则的内涵而言，该原则应适用于所有处罚种类而不仅限于罚款，换言之，对同一违法行为不得因同一事实给予两次或两次以上的处罚。本案中，针对同一行政相对人沈辉的同一未取得规划行政许可即进行建设的行为，被告前后作出两种判断和处罚。第一次发出的通执滨罚字[2019]09号行政处罚决定书（由罚款3000元变更为罚款3000元并补办手续）以未按规划审批程序批准进行建设，影响村镇规划，尚可采取改正措施为由予以罚款并补办手续，第二次发出责令改正通知书以未按规划审批程序批准进行建设，严重影响村镇规划，不可采取改正措施消除影响为由责令在规定期限内自行拆除违法建筑。综合上述分析，被告对原告同一违法建设行为的两次不同评价看似理由不同，也似乎体现了执法人性化，但是，两种不同的理由实际上是被告对事实认定不清而作出的错误判断。原告未取得建设工程规划许可证而径行建设已是不争的事实，对该行为进行处罚时，被告并未区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形而区别对待。何为属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，何为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条和第七条均有具体明确的规定。从前述处罚到案涉通知书，原告均未取得建设工程规划许可证，亦未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，该客观事实从未发生过变化。被告在前后两次处罚过程中均未就案涉违法建设行为是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形函询属地规划主管部门，仅仅主观臆想认为其可以采取改正措施消除影响对原告科以第一次罚款并补办手续的处罚，随后，被告在未自行撤销前述处罚的情况下又作出案涉更加不利于当事人的处罚，且作出案涉处罚前未听取原告的陈述、申辩。综上所述，被告对原告的同一违法行为因同一事实作出了重复评价，亦未听取行政相对人的陈述、申辩，伤害了相对人的正当信赖，也有损法的安定性，依法应当予以撤销。综上，被告通州湾综合执法局作出的《责令改正通知书》对违法建设是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形认定事实不清，违反了“禁止重复评价”原则，亦未从程序上保障行政相对人的陈述、申辩权，依法应予撤销，原告的诉请予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局2019年10月10日作出的通执滨改字[2019]61号《责令改正通知书》。案件受理费人民币50元，由被告江苏省通州湾江海联动开发示范区综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  莫晴晴人民陪审员  顾春宇人民陪审员  陆惠球二〇二〇年九月二十一日书 记 员  张杨瑶附：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；