杭州市萧山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0109行初34号 原告杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场，住所地杭州市萧山区戴村镇大石盖村（义太浦）。 经营者周飞跃。 被告杭州市生态环境局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路**。 法定代表人沈德潮，该局局长。 出庭负责人周建兴，该局副局级领导。 委托代理人许燕、俞婷婷，浙江王建军律师事务所律师。 原告杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场（以下简称周飞跃沙石场）不服被告杭州市生态环境局萧山分局（以下简称萧山生态环境分局）环保行政处罚一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月13日立案受理后，于同年1月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月2日公开开庭审理了本案。原告周飞跃沙石场经营者周飞跃，被告萧山生态环境分局行政负责人周建兴及委托代理人许燕、俞婷婷到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。 被告萧山生态环境分局于2019年7月10日对原告周飞跃沙石场作出萧环处罚[2019]51号行政处罚决定书，内容为：根据群众举报，经萧山区临浦环境保护所执法人员于2019年4月15日检查查实，当事人主要从事石材加工生产，检查当日生产正常。2000年左右开始石材加工生产，2017年8月开始停止生产，直至2017年10月底，2017年11月左右恢复生产。2017年10月，当事人仓储石料项目进行了建设项目环境影响登记表备案，但石材加工生产项目一直未经过环评审批和环保“三同时”验收。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，决定对周飞跃沙石场作出如下行政处罚：1.责令六个月内改正；2.罚款人民币216000元。 原告周飞跃沙石场诉称：2019年7月10日，被告对原告下达萧环处罚[2019]51号行政处罚决定书，原告认为该处罚决定书严重侵害本人的合法权益，理由如下：1.历史情况。原告于2006年申请了营业执照，按照1998年版《建设项目环境保护管理条例》第九条规定，“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是，铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表”，但原告在申请营业执照时被告并没有要求进行报批环境影响登记表。2010年原告认识到环保的重要性，委托第三方补办环评报告表，该报告表已经过村、镇两级盖章，但被告不予受理且未出具相关凭证，违反《中华人民共和国行政许可法》第二十三条中的“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”的规定，被告的行政不作为给原告带来了极其严重的后果和噩梦。2.被告未在7天内立案，没有给当事人下达“违法行为告知书”。3.在行政决定中没有告知原告可以向上级主管部门（杭州市环境保护主管部门）申请行政复议的权益，只告知向萧山区人民政府申请行政复议的权益，该处罚决定严重侵害了当事人权益。4.杭州市萧山区环境保护局已于2019年1月8日左右机构改革时撤销，成立杭州市生态环境局萧山分局，根据相关规定杭州市生态环境局萧山分局已无执法权，按照《中华人民共和国行政处罚法》第十五条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，杭州市生态环境局是杭州市辖区内对生态环境违法行为有行政处罚权的行政机关，各县（区）分局作为杭州市生态环境局的派出机构，只有经法律、法规授权才能以自己名义实施行政处罚。本处罚决定以杭州市萧山区环境保护局的名义作出处罚，处罚主体不合法。因当时“杭州市萧山区环境保护局”已被撤销，如当时的处罚主体为原“杭州市萧山区环境保护局”，则本处罚主体“杭州市萧山区环境保护局”，明显没有处罚权。如该处罚主体实质已变为“杭州市生态环境局”则本处罚决定内容明显不当。5.原告委托第三方进行了环境保护监测，根据监测结果，原告的环境污染指标在法律允许范围之内，对环境影响较小，政府部门应根据《行政处罚法》“教育与处罚相结合”的精神，让当事人改正违法行为。原告认为造成违反相关法律法规不是原告的主观意愿，且违法行为轻微，环保部门应该通过教育的方式支持原告改正违法行为。故原告起诉，要求撤销杭州市萧山区环境保护局作出的萧环处罚[2019]51号行政处罚决定书。经本院释明，原告明确杭州市生态环境局萧山分局为本案被告。 原告周飞跃沙石场向本院提交下列证据：1.发票，证明罚款已缴纳；2.营业执照、身份证，证明原告主体资格；3.行政处罚决定书，证明被告作出行政处罚决定的事实；4.建设项目环境影响登记表，证明原告沙石加工项目经过备案登记。 被告萧山生态环境分局辩称：一、被告依法具有作出案涉行政行为的职权。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。经法律、行政法规、地、地方性法规授权的环境监察机构在授权范围内实施环境行政处罚用本办法关于环境保护主管部门的规定。”原告的违法行为发生于杭州市萧山区戴村镇，被告作为杭州市萧山区的环境保护行政主管部门，具有属地管辖权。针对原告的违法行为，被告依法具有作出行政行为的职权。杭州市萧山区机构改革方案于2019年1月7日印发，方案印发后，相应的垂直管理措施及三定规定及职能机构编制等均未制定，杭州市生态环境局萧山分局的印章以及统一社会信用代码证书直到今年5月份才正式启用和变更。被告对案涉环境违法行为所作出的执法检查立案、调查听证及行政处罚决定等一系列行为，均发生在被告机构改革的过渡期内，处理案涉违法行为时，相应的职能编制并未被实际撤销或更改，实体上仍与原杭州市萧山区环境保护局保持一致，故被告以杭州市萧山区环境保护行政主管部门的名义作出案涉具体行政行为。二、被告已对案涉环境违法事实进行了详细的调查，认定事实清楚，适用法律正确。1.案涉环境违法事实清楚。2019年4月15日，被告经检查查实，原告主要从事石材加工生产，于2000年左右建成投产，2017年8月开始停止生产，直至2017年10月底，2017年11月左右恢复生产。2017年10月，原告将其仓储石料项目进行了建设项目环境影响登记表备案，但石材加工生产项目一直未经过环评审批和环保“三同时”验收。对此，被告的执法人员现场拍照取证，制作了相应的现场检查（勘验）笔录与调查询问笔录。另查实，原告生产至今未通过环保“三同时”验收的违法行为一直处于持续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。因此，上述环境违法事实认定清楚。2.被告对原告作出的行政处罚并无不当。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”。原告未经环评审批擅自于2017年11月恢复生产，且建设项目投入生产至今未通过环保“三同时”验收的事实系违法，且上述违法行为存在持续性。因此被告根据上述事实依法对其行政处罚并无不当。三、被告所作出的行政行为程序合法。2019年4月15日，被告执法人员对原告进行了现场检查，制作了现场检查（勘验）笔录，同时执法人员依法告知了案涉人员享有陈述、申辩和申请办案人员回避的权利。后被告分别于2019年4月17日、同年5月31日制作了调查询问笔录，原告对自己的违法事实也予以确认，并未提出任何异议。经初步调查，被告于2019年4月23日对原告的环境违法事实立案，同年5月31日调查终结。2019年6月21日，被告将萧环听证[2019]51号行政处罚听证告知书邮寄到原告确认的送达地址，明确告知原告可在规定的期限内向被告提出陈述、申辩和听证申请的权利。原告于6月22日签收，并向被告提交了申辩书与听证申请。被告收悉后于6月25日将萧环听通[2019]1号行政处罚听证通知书邮寄到原告处，明确告知原告公开听证的时间、地、地点证参与人员、听证注意事项以及申请回避的权利。原告于6月26日签收。2019年7月9日，被告对原告违反“三同时”制度行政处罚一案进行了听证，原告与相关调查人员就案涉的违法事实、证据材料、适用法律等相关问题进行了陈述申辩和质证。2019年7月10日，被告依法作出了萧环处罚[2019]51号行政处罚决定书并邮寄到原告，明确告知原告若不服行政处罚决定，可在收到处罚决定书之日起六十日内向杭州市萧山区人民政府申请行政复议；也可在六个月内向萧山区人民法院提起行政诉讼。综上所述，被告作出的萧环处罚〔2019〕51号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确，在实体上和程序上均符合法律、法规的规定，应属合法、有效。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告萧山生态环境分局在法定期限内向本院提交下列证据、依据： 1.现场检查（勘验）笔录，2.现场照片证据，3.调查询问笔录，4.被调查询问人员身份情况，5.建设项目环境影响登记表，6.当事人送达地址确认书，证据1-6证明原告实施的环境行为违法的事实；7.环境违法行为立案登记表，8.案件调查终结报告，9.行政执法证，10.行政处罚听证告知审批表，11.行政处罚听证告知书，12.快递单及送达材料，13.关于萧环听证[2019]51号的陈述申辩报告及听证申请，14.行政处罚听证通知书，15.快递单及送达材料，16.行政处罚听证会笔录，17.行政处罚听证报告，18.行政处罚决定书审批表，19.行政处罚决定书，20.快递单及送达材料，证据7-20证明被告作出具体行政行为程序合法的事实。 经庭审质证，原告对被告证据1，认为当时检查时其人不在，是被告工作人员后来打电话让其到临浦所签的；证据2，是被告工作人员拍的，其人不在，但照片拍摄内容是其的沙石场；证据3，5月31日的笔录是其签名，但其认为沙石场的手续已经齐全；证据4，身份证是其遗失的身份证，照片存在其手机上，营业执照无异议；证据5-15、20，无异议；证据16，有异议，其说的都没有写进去，都是被告自己写的内容；证据17，有异议；证据18-19，有异议。被告对原告证据1-3的三性均无异议；证据4，认为系原告自行从网页登记，无需审批单位进行行政许可。 本院对上述证据认证如下：原告证据1-2，符合证据三性，均予以采信；证据4，证明原告就沙石加工项目进行备案登记，不能证明该项目经过环评审批，与本案不具有关联性，本院不予以采信。被告证据5-15、20，原告无异议，本院予以采信；被告证据1，原告认为系事后所签，结合现场照片、调查笔录内容，本院予以采信；被告证据2，原告承认拍摄内容是其沙厂场，本院予以采信；证据3-4、16-18，符合证据三性，本院予以采信；原告证据3和被告证据19，系本案被诉行政行为的载体，原告提出异议实质是对行政行为本身合法性的异议，对此将综合其他证据予以审查认定。 经审理查明：原告周飞跃沙石场从2000年左右开始石材加工生产，2017年8月至同年10月底停止生产，2017年11月左右恢复生产。2017年10月，原告仓储石料项目进行了建设项目环境影响登记表备案，但石材加工生产项目一直未经过环评审批和环保“三同时”验收。2019年4月15日，根据群众举报，萧山区临浦环保所执法人员到现场进行查处。经现场检查，发现原告主要从事石材加工生产，检查当日生产正常。被告执法人员对现场进行拍照取证，并制作了现场检查（勘验）笔录和调查询问笔录。同年4月23日，被告萧山生态环境分局对原告周飞跃沙石场环境违法行为进行立案，并于同年5月31日调查终结。同年6月22日，被告向原告送达萧环听证[2019]51号行政处罚听证告知书，告知了拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据和当事人依法享有的陈述、申辩及听证等权利。后因原告提出听证申请，被告于同年6月26日向原告送达萧环听通[2019]1号行政处罚听证通知书。同年7月9日，被告组织召开听证活动，周飞跃出席听证，并在听证会上进行了陈述和申辩。同年7月10日，被告作出萧环处罚[2019]51号行政处罚决定书，并告知如不服本处罚决定，可向杭州市萧山区人民政府申请行政复议或向萧山区人民法院提起行政诉讼。同年7月11日该处罚决定送达原告。原告不服，遂诉至本院。 另查明，根据中共杭州市委办公厅厅发【2019】33号《杭州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》，杭州市生态环境局萧山分局系杭州市生态环境局的派出机构，除负责区域内生态环境保护管理和执法工作外，还负责区域内组织实施生态环境监测工作。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》第二十二条第三款规定：“……各省（自治区、直辖市）要进一步完善配套措施，健全机制，确保“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。”《浙江省人民政府办公厅关于加强环境监管执法的实施意见》第二十四条规定：“稳步有序实施……各设区市党委和政府要结合实际制定实施方案，报省委编办、省生态环境厅备案后组织实施。”2020年5月9日，根据统一社会信用代码证书，杭州市萧山区环境保护局更名为杭州市生态环境局萧山分局。 本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十四条的规定，县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。原告周飞跃沙石场实施的违法事实发生在杭州市萧山区戴村镇，由于被告机构改革和生态环境执法垂直改革不同步，被告具有作出本案被诉环保处罚决定的职权，并无不当。 《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第二十二条第一款规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。本案中，被告制作的现场检查（勘验）笔录、照片及调查询问笔录能相互印证证明原告在未经过环评审批及环保“三同时”验收的情况下，擅自从事对环境有较大影响的石材加工生产，其行为明显违法。被告根据前述法律、行政法规作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、量罚适当。根据《环境行政处罚办法》第二十二条规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。被告于2019年4月15日接群众举报到原告处现场查处，同年4月23日立案，符合法律规定；被告对原告作出处罚前，依法履行了受案、询问、调查、告知、听证、决定及送达等法定程序，在对原告进行调查时，告知了原告陈述、申辩和回避等权利，办案程序合法；被告在作出行政处罚决定时，虽未告知原告可向上级主管部门申请行政复议的权利，但明确告知可向萧山区人民政府进行行政复议权利，未剥夺原告行使复议的权利。关于原告所称2017年被行政处罚后即停止生产，偶有调试行为，没有对环境造成危害，被诉处罚决定认定事实错误的主张，缺乏相应的事实依据，故本院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  周益萍 人民陪审员  孙 磊 人民陪审员  高智慧 二〇二〇年九月二十二日 书 记 员  冯 怡