济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初451号 原告韩道杰，男，1957年10月24日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 委托代理人刘宏伟，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人曾文峰，北京市京师律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村566号。 负责人李加政，主任。 两被告共同委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 原告韩道杰因要求确认被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）于2020年6月23日作出的强制拆除其房屋的行政行为违法，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于9月11日公开开庭审理了本案。原告韩道杰及其委托代理人刘宏伟、曾文峰,被告历城区政府副区长钟耀华、被告唐王街道办副主任李在臣及两被告共同委托代理人颜良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月31日，历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）向韩道杰发出腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于巨野河桥南路东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”6月23日，韩道杰涉案房屋被强制拆除。 原告韩道杰诉称，请求判令：1.确认被告于2020年6月23日组织实施强拆韩道杰房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：韩道杰系历城区唐王镇道口东村居民，在唐王街道桥南路东一处国有土地上购置合法房屋一处用于经营，并领有唐王镇政府核发的房产使用证。唐王街道办根据历城区政府的部署，按照《济南市重点水利工程建设实施方案》的要求，推进巨野河防洪治理工程的顺利实施，设立了防洪建设指挥部。2020年4月14日，被告发布《致巨野河沿线广大村民朋友的一封信》，对巨野河两岸部分村居进行征迁。5月22日向韩道杰作出限期签约通知书，要求拆除其合法拥有的位于唐王街道巨野河桥南路东的房屋，解除其房屋交易行为，同时限其于5月24日前与防洪建设指挥部签订拆迁补偿协议，逾期将对其涉案房屋进行拆除。6月23日，在未与韩道杰签订安置补偿协议，也未其进行任何实质性补偿的情况下，二被告组织人员和设备将韩道杰实际面积为519.56㎡的涉案房屋拆除殆尽。 原告韩道杰向本院提交了如下证据、依据： 1.韩道杰身份证复印件；2.购房合同复印件；3.房产使用证复印件；4.房屋测绘表复印件。证据1-4共同证明韩道杰对被诉强拆行为所指向的房屋享有合法所有权，原告主体适格。 5.《济南市人民政府关于印发济南市重点水利工程建设实施方案的通知》；6.历城区政府政府信息公开目录中登载的“唐王街道巨野河防洪治理工程正式启动”网页截图；7.历城区政府政府信息公开目录中登载的“唐王街道召开巨野河防洪治理工程征迁工作动员会”网页截图。证据5-7共同证明各区县政府是重点水利工程建设责任主体，其主要领导为第一责任人，因此历城区政府被告身份适格，唐王街道办在落实上述工作中，对韩道杰涉案房屋的合法利益产生了实际影响的事实，其共同被告身份适格。 8.《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》（济历城唐发[2020]24号），证明防洪建设指挥部是唐王街道办设立的临时协调机构，其实施的行为所产生的法律后果应由设立机构承担，唐王街道办被告主体适格。 9.限期签约通知书，证明唐王街道办设立的防洪建设指挥部要求韩道杰限期签约，逾期将强制拆除其涉案房屋的事实。 10.韩道杰房屋被拆除前的现场视频；11.韩道杰房屋被拆除前的现场图片。证据10、11共同证明韩道杰存在涉案房屋的事实。 12.2020年6月23日，唐王街道办副主任指挥、组织人员和设备拆除韩道杰房屋时的现场视频；13.2020年6月23日，唐王街道办副主任指挥、组织人员和设备拆除韩道杰房屋时的现场图片。证据12、13共同证明唐王街道办落实了历城区政府组织实施的巨野河治理工程的工作，作出了本案被诉行政行为的事实。 14.关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，证明巨野河防洪治理工程由历城区政府主导的事实，也进一步证实历城区政府是巨野河防洪工程的责任主体，是适格被告。 15.2020年5月13日唐王街道办副主任李在臣在韩道杰处协商搬迁事宜的谈话视频及对白文字整理，证明历城区政府是巨野河防洪工程的责任主体，起主导作用，唐王街道办是依历城区政府的委托和指示实施了巨野河的签约及强拆等行为，故历城区政府是本案适格被告。 被告历城区政府辩称，一、历城区政府并未实施涉案拆除行为，韩道杰的起诉不符合法律规定，依法应驳回其对历城区政府的起诉。二、韩道杰涉案房屋位于巨野河征迁范围内，唐王街道办事处是该项目的拆迁主体。 被告历城区政府未提交证据。 被告唐王街道办辩称，一、巨野河防洪治理工程已被列入省、市重点水利工程建设项目，唐王街道办是该项目的拆迁主体。二、韩道杰涉案房屋在巨野河防洪治理工程征收范围内，唐王街道办多次就补偿安置事宜与韩道杰沟通协商，均未果，已严重影响涉案工程的顺利进行。因此，防洪建设指挥部于2020年5月22日、5月25日、5月31日分别向韩道杰送达了限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书，并在依法提存其应得的补偿权益的情况下实施了涉案助拆行为。 被告唐王街道办向本院提交了以下证据、依据： 1.《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》（济历城唐发[2020]24号），证明唐王街道办设立防洪建设指挥部，负责开展巨野河防洪治理工程的征迁工作； 2.限期签约通知书及送达证据，证明防洪建设指挥部向韩道杰下发通知要求其签约搬迁，并告知如不签约将实施拆除的事实； 3.收回房屋通知书及送达证据，证明防洪建设指挥部向韩道杰下发通知，告知收回其购买的房屋并要求其搬迁的事实； 4.腾空房屋通知书及送达证据，证明防洪建设指挥部再次敦促韩道杰搬迁，并告知如不按时搬迁将对其涉案房屋实施拆除的事实。 经庭审质证，各方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对韩道杰提交的证据，历城区政府、唐王街道办对证据1-3的真实性无异议，对证据2、3的证明目的有异议，认为涉案房屋由原唐王镇建委建设并出售，并无不动产登记部门的产权登记证书，唐王镇政府为购买人颁发了房产使用证，韩道杰占用使用房屋，涉案房屋所占土地为划拨地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条以及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条等规定，转让划拨土地上的房地产应当履行相应的报批手续，故本次征迁采取解除交易、收回房屋的方式处置相关房屋。对证据4的真实性无法核实，认为在拆迁过程中，唐王街道办已委托第三方测绘机构对涉案房屋进行了测绘登记，相关数据应以唐王街道办的测绘登记为准，且该证据亦可印证是由唐王街道办负责项目的具体实施及地上物的清点测绘。对证据5的真实性无异议，关联性、证明目的有异议，认为区县政府作为重点水利工程建设的责任主体，并不意味着区县政府就是拆迁主体，更不意味着历城区政府应对涉案拆除行为负责，房屋拆除是事实行为，应由实施主体承担责任，巨野河治理工程的拆迁工作由唐王街道办负责实施，房屋拆除是唐王街道办的职责范围，相应的责任应由其承担。对证据6、7的真实性无异议，关联性、证明目的有异议，认为该两份文件的发布主体均为唐王街道办，显示的内容也是唐王街道办负责开展巨野河治理工程的拆迁工作，与两被告的当庭陈述能够相互佐证。对证据8的真实性无异议，认为防洪建设指挥部由唐王街道办设立，其行为的法律后果由唐王街道办承担。对证据9的真实性无异议，认为该文书的内容与唐王街道办的当庭陈述能够相互佐证。对证据10-13的真实性及证明目的有异议，认为该部分视频以及照片无法显示拍摄时间、地点，不符合行政诉讼证据的相关规定，且视频中仅能显示有房屋被拆除，但其权利主体无法确定，亦无法证明涉案房屋的拆除主体。对证据14的真实性无异议，关联性、证明目的有异议，认为本案审理的是房屋强制拆除由何机关实施以及是否符合法律规定，启动拆迁与房屋拆除之间无任何关联，亦无法证明拆除行为由历城区政府实施。对证据15的真实性无异议，证明目的有异议，认为该证据仅能证明涉案项目的征收政策由历城区政府制定，但征收政策与房屋拆除之间无任何直接关联，且该视频形成于房屋拆除之前，此时房屋尚未拆除。 对唐王街道办提交的证据，韩道杰对证据1的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，认为唐王街道办负责开展巨野河防洪治理工程的拆迁工作并无法律依据，法律、法规及规规章并未确认街道办具有行政征收的权限或职责。对证据2的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，认为唐王街道办向韩道杰下发签约通知无法律依据。对证据3的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，认为唐王街道办向韩道杰下发收房通知并拆除其合法房屋均无法律依据。对证据4的真实性、关联性无异议，合法性及证明目的有异议，认为唐王街道办敦促韩道杰搬迁，不按时搬迁就拆除其房屋无法律依据，且送达回证上仅有一名送达人，不符合民事诉讼法和行政强制法中关于送达的规定。证据2-4中均载明，“按照省、市重点水利工程建设方案要求”，因此有理由认为唐王街道办所实施的助拆的行为是一种委托。 本院对上述证据认证如下：韩道杰提交的证据4，既无测绘单位盖章，也无产权人签字确认，其真实性无法确认。韩道杰提交的其他证据及唐王街道办提交的证据，均真实、合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，2006年9月30日，原唐王镇建委将唐王大桥桥南路东商住楼三层房屋一套卖给韩道杰，并由原唐王镇人民政府为其颁发了“房产使用证”。后因巨野河防洪治理工程项目，前述涉案房屋被纳入征收范围之内。2019年11月15日，济南市人民政府印发《济南市重点水利工程建设实施方案》，将巨野河防洪治理工程列入济南市重点水利工程建设任务目标之一。2020年4月11日，为推动巨野河防洪治理工程的顺利实施，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立防洪建设指挥部。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室（以下简称防洪治理办公室）发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。 5月22日，防洪建设指挥部向韩道杰作出并送达限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道巨野河桥南路东的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”5月25日，防洪建设指挥部向韩道杰作出并送达收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道巨野河桥南路东的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部以留置送达形式向韩道杰作出腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于巨野河桥南路东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”2020年6月23日，韩道杰涉案房屋被强制拆除。 本院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是涉案强制拆除行为的责任主体；二、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向韩道杰作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可涉案强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，韩道杰主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其涉案房屋的责任主体，符合事实和法律规定，本院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。因此，在唐王街道办自认实施了涉案强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了涉案强制拆除行为，亦无证据证明涉案强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，韩道杰主张历城区政府为强制拆除其涉案房屋的共同责任主体，与事实不符，本院不予支持。 关于焦点二，本案所诉的唐王街道办强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，涉案强制拆除行为系在与韩道杰就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序向法院申请强制执行，而无权直接强制拆除涉案房屋。唐王街道办在强制拆除韩道杰涉案房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了韩道杰相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，韩道杰对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。唐王街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告韩道杰对被告济南市历城区人民政府的起诉; 二、确认被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处对原告韩道杰位于唐王街道唐王大桥桥南路东商住楼壹号三层房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 审 判 员  张 宁 人民陪审员  徐洪奎 二〇二〇年九月二十八日 法官 助理  徐 洁 书 记 员  樊 璐