西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1224号 原告郑志强，男，1965年10月27日出生，公民身份号码：61010XXXX510272117，汉族，住西安市雁塔区。委托代理人张**，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人赵雪玲，北京圣运（天津）律师事务所律师。被告西安高新技术产业开发区管理委员会。住所地陕西省西安市高新区。法定代表人齐海兵，主任。委托代理人李婷，该单位工作人员。委托代理人马晨，陕西洪振律师事务所律师。被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处。住所地西安市雁塔区。法定代表人范建军，主任。委托代理人李伟，该单位工作人员。委托代理人马晨，陕西洪振律师事务所律师。原告郑志强诉被告西安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）、被告西安市雁塔区鱼化寨街道办事处（以下简称鱼化寨街办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日对本案进行了公开审理。原告郑志强及其委托代理人张**、赵雪玲，被告高新管委会委托代理人李婷、马晨，被告鱼化寨街办的负责人范建军，委托代理人李伟、马晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑志强诉称，原告在西安市雁塔区XX村XX号拥有房屋一处。因高新XX村域范围内经济院房屋拆迁项目被纳入征收范围。原告于2020年1月18日去看房子时发现房屋已遭到强拆破坏。被告未出示任何合法手续，并未就安置补偿与原告达成一致，破坏原告房屋的行为违法，为维护原告合法权益，现诉至法院，请求: 1. 确认被告2020年1月18日破坏原告位于XX村XX号房屋的行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交了以下证据：证据1、村委会承诺书；2、村委会房建办公室的缴费通知；3、购买宅基地相关票据；4、村委会向鱼化寨街道办土地所出具的《证明》；5、宅基地登记名单；6、评估登记表；7、征收短信通知截图。证明原告主体适格，与本案存在利害关系。8、XX村征迁工作指挥部通告；9房屋照片11张。证明原告房屋现状是由于征迁过程中的破坏行为造成。10、西安市人民政府《行政复议决定书》；11、关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地涉及违法用地情况说明；12、关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地的请示。证明房屋建设用地合法，且在征收范围内。13、市政函（1994）22号关于鱼化寨建设发展规划的批复。证明1994年本案原告响应西安市人民政府关于鱼化寨建设发展的号召政策，为了支持鱼化寨发展规划才到XX村XX村签订了相关的协议，支付了出让金和办理权属证书的费用，在鱼化寨建设了涉案房屋。14、高新党发【2018】148号关于印发XX村综合整治和拆迁工作方案的通知。证明原告所有房屋所在地块存在征收行为，且责任主体是西安高新区管委会，高新管委会成立了综合整治和拆迁工作指挥部，该指挥部多次通过公告电话短信等方式催促本案原告尽快签订补偿协议，否则将进行强制拆除的客观事实，也可以进一步证明被告是本案的适格主体。被告高新管委会及鱼化寨街办辩称，一、原告并非鱼化寨鱼西村村民，无证据证明其在鱼化寨拥有合法房产，无权提起行政诉讼；二、原告诉请无事实和法律依据，依法应当驳回其起诉。被告高新管委会及鱼化寨街办向本院了提交以下证据：第一组证据1：《陕西省人民政府审批土地件》陕政土批【2018】673号；证据2：西安市人民政府征收土地方案公告【2018】第169-1号；证据3：西安市国土资源局征收补偿安置方案公告【2018】第169-2号。证明西安市XX村土地征收拆迁是依照法定程序进行的，不存在违法行为，该项目是合法征地项目。第二组证据4：XX村委会《情况说明》。证明XX村委会出具的情况说明证明原告并非西安市XX村村民，在该村没有合法财产，无权对涉案房屋主张任何权利。第三组证据5：《XX村拆迁、垃圾清运工程施工合同》（节选）。证明原告诉请被告对其房屋进行破坏，但却无证据予以证明。事实上，XX村的房屋拆除工作由第三人拆迁公司完成，且被告在订立协议时，明确要求拆迁公司：“在拆除过程中要保证拆除范围外的其他生产生活设施的安全”，原告对被告的诉请无事实和法律依据。第四组证据6：拆迁公司《情况说明》。证明拆迁公司依法根据拆迁协议进行拆除，未对原告有任何拆除破坏行为，原告对被告的诉请无事实和法律依据。第五组证据7：XX村委会《情况说明》。证明拆迁公司依法根据拆迁协议进行拆除，未见发生额外的破坏行为，原告对被告的诉请无事实和法律依据。庭后，被告高新管委会向本院提交《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》、郑志强房屋拆除情况、西高鱼补决字[2020]第020号《征收补偿决定书》、西高鱼补督字[2020]第020号《督促履行征收补偿决定通知书》及《公证提存领取通知书》，原告认可涉案房屋被拆除以及拆除时间，但是认为在拆除前并没有签订协议也没有签订交房单。经庭审质证，原告对二被告提交的证据的质证意见为：第一、二组证据的真实性无异议，关联性及证明目的不予认可；第三组证据真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的不予认可；第四、五组证据真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。被告对原告提交的证据的质证意见为：证据1-7、9真实性无法确认，原告证明目的不认可，原告补充提交自愿放弃权属证明书不能证明涉案房屋与原告关系，所以不予认可。证据8、10-14真实性认可，证明目的不认可，原告提出相关证据文件不能证明其拥有合法建筑及主体资格。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-4来源合法，内容真实,其内容可以相互印证，对其内容予以确认；证据5-7不符合证据的法定形式要件，不予采信；证据8、10-14的真实性被告不持异议，对上述证据的内容予以确认；对证据9虽不符合证据的法定形式要件，但结合本院组织现场勘查可以确认鱼化寨鱼西村动迁编号为DM-40的房屋为前院3间2层，后院3间3层房屋，门窗已被拆除与照片内容可以印证。对被告提交的第一、二、三组证据的真实性原告不持异议，对其内容予以确认。对被告提交的第四、五组证据与本院现场勘查的事实不一致，不予采信。对被告庭后提交的证据证明涉案房屋被拆除时间及被告作出补偿安置方案、补偿决定等事实予以确认。经审理查明，1995年原告郑志强向XX村委会缴纳了庄基地皮款等款项，在鱼西村取得宅基地一块。2020年5月15日原告郑志强等33人认为西安市雁塔区鱼化寨街办对其实施停止供电行为不服，向西安市人民政府提起行政复议，西安市人民政府于2020年6月22日作出市政复决字[2020]153号行政复议决定书，该复议决定书认定原告郑志强在西安市雁塔区XX村拥有房屋。              2018年10月31日陕西省人民政府向西安高新技术产业开发区管理委员会作出陕政土批[2018]673号《关于西安高新区2018年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》审批土地件，同意将雁塔区XX街道办事处XX村XX组69.0199公顷集体建设用地依法征收为国有。2018年11月5日西安市人民政府、西安市国土资源局分别作出[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》，对陕政土批[2018]673号审批土地件确定的征收土地位置，权属、地类、面积、征地补偿标准，地上附着物补偿费，被征收土地农业人员安置办法及办理补偿登记时间、地点等事项予以公告。2018年11月9日西安高新技术产业开发区管理委员会作出《西安高新区征收XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置实施方案》，该方案规定的拆迁范围是XX村村域范围内所有土地上的建筑物、构筑物和附属物。拆迁实施单位是鱼化寨街道办事处，被拆迁人是拆迁范围内的建筑物、构筑物和附属物的合法所有权人。原告宅基地上的房屋在上述征收范围内。2018年12月15日被告鱼化寨街办与圣鑫建设集团有限公司签订了一份《XX村拆迁、垃圾清运工程施工合同》，约定由圣鑫建设集团有限公司负责鱼化寨拆迁、垃圾清运工程。本院2020年8月14日组织原、被告双方进行了现场勘查，经现场勘查确认XX村XX号动迁编号为DM-40号，为前院三间两层和后院三间三层，房屋主体基本完好，门窗和部分外墙有损坏。另查明，在本案诉讼过程中，2020年8月10日被告高新管委会向郑志强作出西高鱼补决字[2020]第020号《征收补偿决定书》，决定对XX村XX号房屋实施征收，按照房屋重置成新评估价予以补偿。补偿金额447942元。8月14日被告高新管委会向郑志强（户）作出西高鱼补督字[2020]第020号《督促履行征收补偿决定通知书》，要求该户在3日内与鱼化寨街办签订房屋征收补偿协议并腾交房屋。并作出《公证提存领取通知书》，告知该户已将补偿款项进行提存。2020年8月19日涉案房屋被拆除。本院认为，本案的争议焦点是：1、被告高新管委会及鱼化寨街办是否为本案的适格被告；2、原告郑志强是否为本案的适格原告；3、XX村XX号的房屋被损坏的行为是否合法。首先，关于二被告是否为本案的适格被告的问题。“谁行为，谁被告”是确定行政诉讼被告的基本原则，在因强制拆除房屋行为引发的行政争议中，对无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当根据职权法定原则及举证规则作出认定。被征收人虽未提供证据证明案涉房屋因拆除被损坏的具体实施机关，但其提供的证据足以表明案涉房屋位于行政机关拆迁范围内，房屋的损坏行为明显与行政机关完成拆迁工作的行政执法目的之间具有高度关联性。在此情况下，除非有相反证据证明案涉房屋系其他原因损坏，否则应由行政机关承担举证不能的不利后果。本案中，原告主张二被告对原告房屋实施破坏的依据是《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》及相关照片视频。根据被告提交的陕政土批[2018]673号审批土地件、[2018]第169-1号《征收土地方案公告》和[2018]第169-2号《征地补偿安置方案公告》及《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》、《XX村拆迁、垃圾清运工程施工合同》等证据，可以证明原告所在村组的土地已被征收为国有，西安市国土资源局高新分局负责征地拆迁安置工作，鱼化寨街办为拆迁实施单位。鱼化寨街办已将具体拆除施工工作委托给圣鑫建设集团有限公司。农村集体土地征收过程中对合法建筑的拆除或破坏，宜首先推定系征收实施主体实施或者委托实施的行为，而不应认定为民事主体等实施。因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释以及规范性文件等规定，依法加以判定。在当地规范性文件或市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于市、县人民政府及土地行政主管部门，市、县人民政府将相应职权交由土地行政主管部门行使，人民法院对由此形成的执法惯例，不宜否定。在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政职权再行赋予其他主体行使。同时一般认为，开发区管理机构并不是县级以上人民政府，但根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。国家级经济技术开发区管理委员会系人民政府的派出机构，有独立明确的管理权限和范围，有独立的财政预算和行政编制，具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。从该行政规章的规定可以看出，国家级开发区管理委员会具有省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，具有以自己的名义作出行政规章授权范围内的行政管理权限的行政职权。考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，土地征收主体可在规范性文件或者征地补偿安置方案中规定，街道办事处等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制行为的法定职权；而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的规定，将此类主体视为接受土地行政主管部门委托。且不论此类主体在实际拆除过程中是以谁的名义实施相应行为，法律责任仍应由拥有相应法定职权的行政机关承担；除非该行政机关能够提供证据证明当地征地组织实施工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作。据此，本案中，被告高新管委会作为陕政土批[2018]673号审批土地件批准征收涉案土地的征收主体，具有负责组织对涉案集体土地的征收工作，其制定的《西安高新区XX街道XX村集体土地房屋拆迁补偿安置方案》中将鱼化寨街办指定为拆迁实施单位的行为应当认定为委托。本案中，涉案建筑物被损坏系被告高新管委会在实施土地征收过程中，其指定的拆除实施单位鱼化寨街办委托拆迁公司在拆除原告邻居房屋的过程中造成的。该损坏行为的法律后果应当由被告高新管委会承担，故被告高新管委会应当是本案的适格被告。被告鱼化寨街办是拆迁补偿安置方案确定的拆迁实施单位，具体负责拆迁工作，并委托拆迁公司实施拆除，其虽不是法定的土地征收实施主体，但作为XX村拆迁实施单位，其亦应承担相应法律责任，故被告鱼化寨街办与被告高新管委会应为本案的共同被告。其次，关于原告郑志强是否为本案适格原告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据原告提交的证据证明，涉案被破坏的动迁编号为DM-40号鱼化寨鱼西村房屋所占土地是原告郑志强购买所得。在没有其他证据证明涉案被破坏的房屋为他人所有或者与其他人存在权属争议的情况下，可以认定涉案被破坏的动迁编号为DM-40号鱼化寨鱼西村房屋被破坏行为具有利害关系，是本案的适格原告。第三、关于对涉案房屋被损坏行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，被告高新管委会、鱼化寨街办在明知原告宅基地上的房屋在本次征收范围内，其实施涉案土地的征收过程中，应当对原告进行补偿安置，在未对原告进行补偿安置的情况下，即使强制拆除原告邻居的房屋时，亦应要求拆除实施单位保护好原告房屋不受损坏。其在实施征收土地过程中造成原告房屋损坏的行为属于违法行为。因该损坏行为属于事实行为，不具有可撤销的内容 ，故依法应当确认违法。关于原告郑志强主张其房屋损坏时间为2020年1月18日的意见，被告称其没有实施破坏行为，因鱼化寨拆迁工作持续时间较长，具体时间双方提交的证据均无法证实，结合原告对涉案房屋情况更为了解的事实，对原告主张的涉案房屋被损坏的时间，本院予以采信。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市雁塔区鱼化寨街道办事处于2020年1月18日损坏原告郑志强位于西安市雁塔区XX街XX村XX号的房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安高新技术产业开发区管理委员会、西安市雁塔区鱼化寨街道办事处各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审  判  长     胡海军审  判  员     孙青青人民陪审员     田  乐 二〇二〇年九月二十八日                            书  记  员     崔瑞瑞1  附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条   行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。    1