浙江省嘉善县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0421行初26号 原告盛青青，女，汉族，1992年11月21日出生，住平湖市。 委托代理人盛喜林，男，汉族，1968年6月24日出生，住址同上，系原告父亲。 被告平湖市独山港镇人民政府，住所地平湖市独山港镇星华村沪杭路**。 法定代表人穆运安，镇长。 委托代理人俞国华，浙江东港律师事务所律师。 委托代理人朱肖辰，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。 原告盛青青因认为被告平湖市独山港镇人民政府（以下简称“独山港镇政府”）对其申请宅基地建房不履行法定职责，向人民法院提起诉讼，本院于2019年4月4日立案。经审理，本院于2019年8月19日作出（2019）浙0421行初18号行政裁定，认为被告不具有直接对农村村民建造住宅用地审批的职权，驳回盛青青的起诉。原告盛青青不服该裁定，申请再审。2020年4月20日，嘉兴市中级人民法院作出（2020）浙04行再1号行政裁定，撤销（2019）浙0421行初18号行政裁定，指令本院对本案进行审理。本院于2020年5月7日重新立案，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人盛喜林，被告独山港镇政府副镇长郭斐炜、委托代理人俞国华、朱肖辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告盛青青诉称，请求法院判令：1.被告同意原告在紫云佳苑宅基地建房；2.本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告盛青青户共三人，为盛喜林、盛青青、盛四金，户主为盛青青，户口所在地为平湖市。2017年11月21日，原告向独山港镇优胜村提出建房申请，同年12月12日，优胜村委审核通过，同意跨村建房80平方，建于紫云佳苑。后原告一直在等候建房安排，但是被告一直未予安排与答复。直至2018年11月14日出具书面答复意见，答复内容为原告户与独山港镇优胜村茶坊桥36-1号仍为一个家庭户，申请建房需拆除原有建筑再安排到自建房小区建房。后原告以被告作出的不同意审批意见违法，向平湖市人民政府提起行政复议。后平湖市人民政府于2019年2月20日作出确认被告平湖市独山港镇人民政府2018年11月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》违法，并责令被告自收到决定书之日起依法重新作出具体行政行为的复议决定书。但是被告至今未作出新的具体行政行为。综上，原告认为被告不作出同意原告在紫云佳苑宅基建房的行为已经侵犯原告合法权益，现提起诉讼。 原告盛青青向本院提交了以下证据： 1.户口簿复印件两份，证明原告与盛楚楚户为独立两户，拥有独立户号及户口簿； 2.《平湖市农民建房用地呈报表》复印件一份，证明2017年11月21日原告户申请在紫云佳苑建房，同年12月12日村委会审查通过； 3.《村民原宅拆除复垦协议书》复印件一份，证明原告户与独山港镇优胜村签订复垦协议，村委会同意申请人户新迁宅基地建房； 4.《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》复印件一份，证明2018年11月14日被申请人以申请户不属于一个独立家庭户为由答复不同意建房申请； 5.行政复议决定书复印件一份，证明2018年11月26日，原告以被告不同意原告在紫云佳苑宅基建房行为违法为由提起行政复议，平湖市人民政府于2019年2月20日作出复议决定，确认被告2018年11月14日作出的答复违法，且责令被告自收到决定书后重新作出具体行政行为； 6.行政裁定书复印件一份，证明嘉兴中院指令对本案再审。 被告独山港镇政府辩称，一、被告已履行法律法规赋予的特定职责。2019年2月20日平湖市人民政府作出平政复字﹝2018﹞82号行政复议决定书，确认被告2018年11月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》违法，并责令被申请人自收到本决定书之日起依法重新作出具体行政行为。被告在收到行政复议决定书后，于2019年3月14日对盛喜林咨询其女儿盛青青要批宅基地建房的事项重新作出了答复，并于同年3月22日向盛喜林当面送达。因此，被告不存在行政不作为的情形，业已履行了法律法规要求的特定职责。 二、原告于2017年11月21日提出的农民建房用地申请，被告已依职权于2019年3月14日作出不予批准的答复，该答复符合法律规定。1.原告盛青青与盛楚楚、盛四金、童玉芳、盛喜林五人原为一个家庭户，该户于2017年9月15日分户。分户情况为盛青青、盛喜林、盛四金为一户，户主为盛青青；盛楚楚和童玉芳为一户，户主为盛楚楚。分户时盛青青和盛楚楚均未婚未育。分户前该家庭户有1998年以前所建三层楼房（建筑占地面积约70余平方米）和1998年新建的二层楼房（建筑占地面积53平方米）以及三层楼房西侧附属房，建筑占地面积超过100平方米。2.根据分家协议书显示，该家庭户在分家时对房屋的分配明显不合理。根据分家协议，1998年前和1998年新建的三层楼房和二层楼房全部归盛楚楚所有，盛楚楚和童玉芳仅两人却分得全部正房。盛青青、盛喜林、盛四金三人为一户，却只分得附属房，这明显不合常理。平湖人都知道附属房一般不适合居住，2人户却占据了超过100平方米占地的全部适合居住的楼房。根据分家协议显示，盛楚楚一次性补偿盛青青15万元就是为了补偿该不合常理的分家，而该协议补偿的出现，又显示了盛青青将本可以分到的房子变相出卖给了盛楚楚。3.原告的申请虽由优胜村审核，但被告审批时发现不符合《平湖市农民建房用地管理办法》第六条、第十二条的规定，为此，被告于2019年3月22日向盛喜林送达了《关于盛喜林咨询什么时候安排建房事项的答复》，明确告知盛青青的申请不予批准。 三、本案案由为行政审批，原告的诉讼请求为“判令被告同意原告在紫云佳苑宅基建房”，而行政审批作为行政机关的职权，其有权依据法律法规的规定及事实情况作出批准或不予批准的决定，人民法院就本案作出的判决应当是责令行政机关予以作为或不用作为，不是直接确认原告有权在集体土地上建房。因此，原告的诉讼请求不在本案的裁判范围内，系不当请求事项。 综上，被告就原告盛青青申请宅基地建房的要求积极履行了职责，原告诉请超出了本案的裁判范围，且根据盛青青户的事实情况及现有法律法规的规定被告已明确告知了其宅基地申请不符合规定，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告独山港镇政府在法定期限向本院提交以下证据及依据： 1.《分家协议书》复印件一份，证明1998年前和1998年新建的三层楼房和二层楼房全部归盛楚楚和童玉芳两人所有，而盛青青、盛喜林、盛四金三人为一户，却只分得附属房，这一分家方式明显不合常理；另证明盛楚楚一次性补偿盛青青15万元补偿该不合常理的分家，实际系盛青青将本可以分到的房子变相出卖给了盛楚楚； 2.《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》复印件一份，证明被告已依职权履行了行政作为义务，且依法向原告告知了其建房申请不予批准的事实和理由，符合法律法规的规定； 3.依据的规范性文件：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第三条第三项，《平湖市农民建房用地管理办法》第六条、第十二条。 经庭审质证，关于原告提交的证据，被告质证如下：除证据4被复议决定确认违法，对其他证据的三性均无异议。关于被告提交的证据，原告质证如下：三性均无异议，但证据1具有合理性，是原告户协商一致的结果；对证据2的答复内容不认可。本院对上述证据的真实性与关联性予以确认，对其合法性及证明力将在事实认定部分及本院认为部分直接认定或予以分析。 经审理查明，原告父亲盛喜林为户主的原家庭户内人口共5人，分别为盛喜林、盛四金、童玉芳、盛青青（系户主长女）、盛楚楚（系户主次女）。2017年9月15日，平湖市公安局对原盛喜林家庭户分立，原告盛青青与盛喜林、盛四金为一户，盛青青为户主；盛楚楚与童玉芳为一户，户主为盛楚楚。该家庭还对原有住房进行了分割，1998年前建造的三层楼房和1998年新建的二层楼房归盛楚楚所有；三层楼房西边的附属房归盛青青所有；盛楚楚一次性补偿给盛青青15万元。2017年11月21日，原告盛青青以户主身份提出建房申请，并签署《村民原宅拆除复垦协议书》，其所在村的村民委员会审核同意其跨村建房用地80平方米。因被告独山港镇政府对原告的建房申请未予审核，原告盛青青的父亲盛喜林于2018年10月22日向被告咨询“什么时候能够安排建房”。2018年11月14日，被告向盛喜林作出书面答复（盖“平湖市独山港区规划建设局”章）称，“结合你户实际情况，并征求国土部门意见，认为按公安户籍管理虽已分为两户，但仍是一个家庭户。因此，应按一户申请建房，需拆除原有建筑再安排到自建小区建房。”原告盛青青不服，向平湖市人民政府提出行政复议申请，请求确认被告的上述行为违法，并责令其作出同意的审批意见。平湖市人民政府经复议认为，被告独山港镇政府对原告的建房申请，未在《平湖市农民建房用地管理办法》规定的期限内进行审查，在原告户进行咨询后以出台在后的文件作为依据答复原告户认为其不符合建房条件，属于适用依据错误。原告户要求平湖市人民政府责令被告作出同意的审批意见并上报市人民政府审批的行政复议请求，无法律依据，不予支持，于2019年2月20日作出行政复议决定：一、确认被告独山港镇政府2018年11月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》违法；二、责令被告独山港镇政府自收到决定书之日起依法重新作出具体行政行为。2019年3月14日，被告独山港镇政府重新作出《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》（盖“平湖市独山港区规划建设局”章）称，“对你户申请安排建房的事项，不予批准。” 原告盛青青因认为被告独山港镇政府对其申请宅基地建房不履行法定职责，向人民法院提起诉讼，本院于2019年4月4日立案后，经审理于2019年8月19日作出（2019）浙0421行初18号行政裁定，认为被告不具有直接对农村村民建造住宅用地审批的职权，驳回盛青青的起诉。原告盛青青不服该裁定，申请再审。嘉兴市中级人民法院经再审认为，《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第三条第（二）项规定，农民建房供地的审批权限由县（市、区）政府以委托方式下放给乡（镇）政府、街道办事处。《平湖市农民建房用地管理办法》第十四条亦规定，农民建房按“个人申请、村级审查、镇街道审批（委托）、市管农转用”的审批模式，实行“审批程序公开、申请条件公开、建房名单公开、审批结果公开”的审批制度。本案中，平湖市独山港镇人民政府对其所辖范围内的农民建房供地有审批权限，一审法院以其明显不具有直接对农村村民建造住宅用地审批的职权为由，裁定驳回盛青青的起诉，属法律适用错误。2020年4月20日，嘉兴市中级人民法院作出（2020）浙04行再1号行政裁定：撤销（2019）浙0421行初18号行政裁定，指令嘉善县人民法院对本案进行审理。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第四款规定，“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”结合《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》第二条第（三）项以及《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第二条第（七）项等规定，被告独山港镇政府作为农村村民住宅用地的审核批准机关，对原告盛青青的建房用地申请应当根据平湖市人民政府等机关制定的有关规范性文件办理。《平湖市农民建房用地管理办法》（市政府令第57号）第十二条规定，“有下列情形之一的，建房用地申请不予批准：1.出租、出卖或者以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或者将住房改作他用，再申请宅基地建房的；2.以现有家庭成员作为一户申请建房用地并被批准后，不具备分户条件或不合理分户的；……” 被告独山港镇政府于2019年3月14日作出的《关于盛喜林咨询什么时候能够安排建房事项的答复》称，“你户家庭成员协议分家后，盛楚楚为户主的所谓2人户占地已超过100平米，适合日常居住的三层及二层楼房归其所有，你与女儿盛青青及父亲3人居住在原附属用房，你家庭分户明显存在不合理的情形。你户盛青青在分家协议中只取得一小间附属用房，把所有居住楼房分与妹妹盛楚楚时，亦接受了盛楚楚15万元的一次性补偿。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款：农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。综上，根据《平湖市农民建房用地管理办法》及《中华人民共和国土地管理法》相关规定，对你户申请安排建房的事项，不予批准。” 本案中，原告盛青青诉请判令被告同意其在紫云佳苑宅基地建房，实质上是对被告独山港镇政府于2019年3月14日作出的书面答复不服，并请求法院责令被告对其建房用地申请作出批准决定。被告独山港镇政府作为农村村民建房用地的审核批准机关，对原告盛青青的建房用地申请根据《平湖市农民建房用地管理办法》等规定进行审核后，对其建房用地申请不予批准，并按照规定书面告知。本院认为，该答复行为符合规定的程序。盛青青与盛楚楚系孪生姐妹，双方在分家协议中约定一方取得适合居住的全部二层、三层楼房，而另一方只取得楼房旁的附属用房，且盛青青接受了盛楚楚支付的15万元补偿款，被告独山港镇政府据此认定分户明显不合理，并依据土地管理法等规定不予批准盛青青的建房用地申请，并无不当。综上，原告盛青青诉请直接判令被告同意其在紫云佳苑宅基地建房并无事实和法律依据，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告盛青青的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告盛青青负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  江万景 审 判 员  钱 骏 人民陪审员  陈 勇 二〇二〇年九月二十五日 法官 助理  曹倩云 书 记 员  周 丹