福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020）闽05行终327号 上诉人（原审原告）黄桂金，男，1953年2月28日出生，汉族，住福建省惠安县。 被上诉人（原审被告）惠安县螺阳镇人民政府，住所地福建省泉州市惠安县螺阳镇洋坑。统一社会信用代码113505210038256814。 法定代表人王海演，镇长。 被上诉人（原审被告）惠安县人民政府，住所地福建省泉州市惠安县螺城镇中山北路**。 法定代表人赖清正，县长。 上诉人黄桂金因诉被上诉人惠安县螺阳镇人民政府（以下简称螺阳镇政府）、惠安县人民政府（以下简称惠安县政府）政府信息公开一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,以阅卷方式对本案进行了审理,现已审理终结。 原审判决查明，原告黄桂金于2019年8月21日通过信函的方式向被告螺阳镇政府邮寄政府信息公开申请书，申请公开“惠安县城南新区危旧房改造工程(东风村沈厝片区)房屋征收补偿评估汇总表、测绘面积及附属物公示表、征迁户货币补偿汇总表”等信息。因螺阳镇政府未在法定期限内对黄桂金的申请作出答复。黄桂金于2019年10月11日向被告惠安县政府申请行政复议。在复议期间，螺阳镇政府于2019年10月28日作出《政府信息公开申请答复书》并寄送给黄桂金。该《政府信息公开申请答复书》载明，黄桂金向螺阳镇政府申请的信息与其2017年9月份申请公开的信息系同一信息的重复申请，螺阳镇政府不予重复处理。关于惠安县城南新区危旧房改造工程（东风村沈厝片区）的房屋征收补偿协议、安置补偿估价报告、房屋分层分户图螺阳镇政府已经在黄桂金2017年9月份的信息公开申请中给予答复，就上述信息螺阳镇政府并没有制作房屋征收补偿评估汇总表、测绘面积及附属物公示表、征迁户货币补偿汇总表，无法向黄桂金提供。2019年12月9日，惠安县政府作出惠政行复〔2019〕36号《行政复议决定书》，确认螺阳镇政府未及时履行信息公开的职责违法，鉴于螺阳镇政府于2019年10月29日就黄桂金的政府信息公开申请作出答复，惠安县政府不再责令螺阳镇政府作出答复。黄桂金对二被告的行为不服，于2020年12月23日诉至法院，请求判决：一、确认被告螺阳镇人民政府2019年10月28日作出的《政府信息公开申请答复书》违法,并责令其依法依原告的政府信息公开申请书的要求公开政府信息;二、撤销被告惠安县政府作出的惠政行复〔2019〕36号《行政复议决定书》。 原审判决认为，本案争议焦点为：一、惠安县政府是否应作为共同被告；二、螺阳镇政府的《政府信息公开申请答复书》和惠安县政府的惠政行复〔2019〕36号《行政复议决定书》是否做到认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。 关于争执焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》实际上已认可复议机关可修正原行政行为，并将复议机关的该修正行为与原行政行为作为一个不可分割的整体一并审查。本案中，螺阳镇政府的《政府信息公开申请答复书》在行政复议过程中已作出，行政复议决定仅以程序问题确认螺阳镇政府未在法定期限内依法答复的行为违法，而未否定被诉答复行为的效力，亦未改变原行政行为的处理结果，应视为维持被诉答复行为。因此，本案符合复议机关做共同被告的情形，惠安县政府是适格被告。 关于争执焦点二，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，螺阳镇政府未向法院提交任何证据，视为其作出的《政府信息公开申请答复书》没有任何证据，应予以撤销。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条之规定，惠安县政府的《行政复议决定书》亦应一并撤销。 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。因螺阳镇政府未能参与庭审，黄桂金提供的证据5仅为复印件，无法直接认定螺阳镇政府有制作保存黄桂金所申请的政府信息，该相关事实仍需螺阳镇政府调查、裁量。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第五十八条、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告惠安县螺阳镇人民政府于2019年10月28日作出的《政府信息公开申请答复书》；二、撤销被告惠安县人民政府于2019年12月9日作出的惠政行复〔2019〕36号《行政复议决定书》。 黄桂金上诉请求：撤销原判，发回重审或查清事实后改判。事实和理由：一审适用法律错误。一审中，螺阳镇政府的负责人没有出庭应诉，且没有委托行政机关相应的工作人员出庭应诉，甚至没有委托律师出庭应诉，导致与黄桂金所申请的政府信息相关的事实无法查清，一审应当通知螺阳镇政府负责人出庭应诉，而不是直接判决。根据行政诉讼法第六十六条第二款及《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的规定，应当追究螺阳镇政府负责人不出庭应诉的责任，并由螺阳镇政府承担不利的法律后果。 惠安县政府辩称，一、本案依法不应同案处理。复议决定并未对螺阳镇政府于2019年10月28日作出的答复进行审查，亦非维持该答复书，故本案不属于复议机关可以作为共同被告的情形，依法不应同案处理。二、复议决定认定事实清楚、证据充分、合理合法，依法应予维持。 螺阳镇政府未作答辩。 经审理查明，原审判决查明的事实清楚，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，被告无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决。螺阳镇政府经一审法院传票传唤无正当理由拒不到庭，一审径直予以缺席判决并将该情况在判决书中予以载明，符合上述规定，程序合法。《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的实施日期为2020年7月1日，而一审判决于2020年6月18日作出，故该规定不适用本案。另司法建议属于司法权，非诉讼程序范畴，法律也并未赋予当事人申请司法建议的权利。故对黄桂金关于司法建议的请求不予支持。一审对惠安县政府系本案适格被告的审查分析，理据充分，本院予以确认。鉴于螺阳镇政府未出庭应诉，也未提交证据，且惠安县政府也仅提交了螺阳镇政府在行政复议程序中提交的证据清单而未提交清单中载明的相应证据，故一审结合本案在案证据，认定螺阳镇政府作出的被诉答复书缺乏证据及被诉复议决定违法，应予撤销，符合法律规定，应予维持。根据《政府信息公开条例》第三十六条及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定，行政机关对政府信息公开申请负有答复的法定职责，人民法院撤销被诉不予公开决定时，应一并判决行政机关在一定期限内重新作出答复。因此，一审在判决撤销被诉行政行为时未一并责令螺阳镇政府重新作出答复不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项规定，判决如下： 一、维持泉州市鲤城区人民法院（2020）闽0502行初9号行政判决； 二、责令惠安县螺阳镇人民政府在法定期限内重新作出答复。 一、二审案件受理费各50元，均由惠安县螺阳镇人民政府与惠安县人民政府共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 丰 兰 审判员 张爱玲 审判员 邱旭锋 二〇二〇年九月八日 书记员 庄贞贞 附:本判决适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。