广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初455号原告郭浩培，男，1966年11月20日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告梁智荣，男，1969年9月11日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告何炳带，男，1965年1月28日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告黄锡潮，男，1975年5月6日出生，汉族，住佛山市顺德区。原告梁志洪，男，1974年12月30日出生，汉族，住广东省佛山市顺德区。委托代理人郭百利，河北冀港律师事务所律师。委托代理人郭利宝，河北冀港律师事务所律师。被告佛山市顺德区大良街道办事处,住所地佛山市顺德区大良街道县前路**。负责人叶善楷,主任。委托代理人胡冠东，该局工作人员。委托代理人廖秀环，广东中信顺成律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，，住所地佛山市顺德区大良街道德民路**法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人周春冰，顺德区司法局工作人员。委托代理人梁炎敏，顺德区司法局工作人员。第三人广东省佛山市顺德区大良街新滘股份合作经济社，，住所地佛山市顺德区大良街道新滘环新路**负责人吴泽标,理事长。委托代理人欧阳紫君，广东宝言律师事务所律师。委托代理人陈宝文，广东宝言律师事务所律师。第三人佛山市顺德区大良街新滘社区居民委员会，，住所地佛山市顺德区大良街道新滘环新路**法定代表人吴泽标,主任。委托代理人罗永东，广东宝言律师事务所律师。委托代理人肖昕，广东宝言律师事务所律师。原告郭浩培、梁智荣、何炳带、黄锡潮、梁志洪诉被告佛山市顺德区大良街道办事处（以下简称大良街办）、佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区府）不履行法定职责及行政复议一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月3日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因广东省佛山市顺德区大良街新滘股份合作经济社（以下简称新滘股份社）、佛山市顺德区大良街新滘社区居民委员会（以下简称新滘居委会）与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知上述组织作为第三人到庭参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年5月13日、2020年7月3日公开开庭审理了本案。原告梁智荣、何炳带、黄锡潮、梁志洪及五原告的委托代理人郭百利，被告大良街办的委托代理人胡冠东、廖秀环，被告顺德区府的委托代理人梁炎敏均到庭参加第一次、第二次开庭，原告郭浩培到庭参加第一次开庭，第三人新滘股份社的委托代理人欧阳紫君、新滘居委会的委托代理人肖昕均到庭参加第二次开庭。本案现已审理终结。五原告诉称，五原告是新滘股份社**224名股民的代表人，五组现有表决权的股民人数为442人。2019年3月13日被新滘股份社向五组公布了《致新滘股份合作经济社(五组)股东的一封信》。2019年3月25日,新滘股份社又向五组股民公布了《表决会议通知》,该通知说明,将在2019年3月28日上午7时至下午19时对《致新滘股份合作经济社(五组)股东的一封信》中涉及五组宅基地安置及历史留用地问题方案进行表决。2019年3月28日新滘股份社发布《表决结果公示》，内容为：“五组全体股东大会对五组宅基地安置及历史留用地问题方案进行了表决，会议应到442人，实到417人,实到人数超过应到人数的2/3会议有效。其中同意236人，不同意181人，本次表决同意人数占实到会人数56.59%，表决通过。”五原告认为，新滘股份社非五原告的村民的自治经济组织，无权决定或确认五原告所在小组表决结果；五原告小组村民表决结果未达到顺德区规定的2/3多数的要求，该表决结果应当为未通过；现在五组多数股民认为所表决的宅基地分配及历史留用地方案有损股民权益。为维护原告及小组的合法权益，五原告代表本组224名村民向被告大良街办提交了《监督申请书》，要求对新滘股份社的违法认定进行监督，纠正其错误行为。但大良街办超过60日，其未依法作出监督处理；虽然其所属的农业和社会工作局在60日后向五原告送达了《答复意见书》，但该答复内容为“建议性自然资源局部门咨询”，显然不属于履行监督职责。2019年12月14日五原告向被告顺德区府申请行政复议，2020年3月6日，被告顺德区府作出了顺府行复[2019]545号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《复议决定》），认为被告大良街办的农业和社会工作局作出了《答复意见书》，属于已经履行法定职责而驳回五原告的行政复议申请。五原告认为大良办事处农业和社会工作局作出了《答复意见书》即为履行了法定监督职责的认定事实错误，理由有下：一、《答复意见书》没有对五原告所反映问题进行实际处理。《答复意见书》内容为只是陈述五原告所反映的2019年3月28日新滘股份社组织五组对宅基地安置及历史留用地问题方案进行表决的事实及认定该表决内容为处理《征用土地补偿安置协议书》涉及五组补偿安置和历史土地征收或留用地处置的事项，并建议对表决的事项存在异议向自然资源部门咨询。上述内容没有涉及对五原告要求监督“2019年3月28日新滘股份合作社发布《表决结果公示》”的内容、程序和结果合法、合规性作出分析和认定，更没有作出履行职责的指导、监督意见。二、《答复意见书》结果未涉及监督职责的履行。《答复意见书》的结果是“建议若对表决的事项存在异议向自然资源部门咨询。”而五原告要求监督内容为自身自治经济组织民主处分集体资产权益表决结果的效力，不涉及自然资源局土地资源保护和管理职能，也不涉及具体征地补偿标准的批准和支付问题，只是单一集体自治组织对集体资产或权益（征地补偿结果）的处分和分配问题，属于办事处监督职责范围，建议到自然资源部门咨询不仅没有法律依据，恰是推脱监督职责的表现。综上所述，《答复意见书》没有对新滘股份社违法确认五原告集体表决结果的行为依法履行监督行政职责，被告顺德区府所作出行政复议决定认定的事实错误，因此应当予以撤销。为维护五原告及小组的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，特向法院提起行政诉讼，望依法裁决：1.判令撤销被告顺德区府作出的《复议决定》；2.责令被告大良街办依法履行对新滘股份社（新滘居委会）法定监督职责；3.本案诉讼费由两被告承担。五原告诉讼中提供了下列证据：1.五原告的身份证、股权证，证明五原告身份。2.《致新滘股份合作经济社（五组）股东的一封信》、表决会议通知、表决结果公示、《大良新滘股份合作经济社章程》、顺农改〔2012〕2号《关于开展规范和完善顺德区农村股份合作社组织管理试点工作的指导意见》，证明新滘股份社认定新滘股份社五组宅基地分配及历史留用地方案表决通过有效的行为违法。3.《监督申请书》、邮单及跟踪信息、《答复意见书》，证明五原告向被告大良街办邮递《监督申请书》，大良街办未履行监督职责。4.行政复议申请书、《复议决定》及邮单查询，证明五原告向被告顺德区府申请行政复议，2020年3月12日五原告收到顺德区府作出的《复议决定》。被告大良街办辩称，一、被告大良街办具有相关行政职能及职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条等规定，被告大良街办作为被告顺德区府的派出机构，依法行使镇人民政府管理职能，有权监督农村集体经济组织的经营管理活动。二、被告大良街办已经对五原告的申请作出处理。五原告于2019年9月23日向被告大良街办邮寄《监督申请书》及相关材料，请求认定新滘股份社于2019年3月28日公示的“新滘五组宅基地分配及历史留用地方案表决通过”的表决结果无效，并要求被告大良街办监督纠正。被告大良街办经调查后于2019年11月25日授权被告大良街办的内设机构大良街道农业和社会工作局作出《答复意见书》，就五原告的上述请求作出了答复，已履行监督职责。三、被告大良街办的处理未违反法定程序。被告大良街办于2019年9月25日收到五原告的申请，并于2019年11月25日向五原告作出答复。目前相关法律法规未对本案所涉处理的履职期限有明确规定，被告大良街办参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定于收到合理期限内作出回复，程序正当。综上所述，被告大良街办针对五原告申请已履行监督职责作出答复处理，并将相应的《答复意见书》送达五原告，五原告认为被告大良街办未履行监督职责，并提起诉讼申请责令被告大良街办依法履行对新滘股份社（新滘居委会）的监督职责的诉讼请求缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求法院驳回五原告的诉讼请求。被告大良街办在诉讼中提供了下列证据：1.被告大良街办的统一社会信用代码证书,证明被告大良街办的主体资格。2.监督申请书、EMS邮单及其投递状态查询结果，证明被告大良街办于2019年9月25日收到五原告提交的《监督申请书》及其附件。3.答复意见书、EMS底单5份、邮件投递状态查询结果5份，证明被告大良街办已经对五原告申请作出处理并送达。被告顺德区府辩称，一、顺德区政府具有作出《复议决定》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款的规定，五原告不服大良街道办收到申请后未作出处理，于2019年12月15日向被告顺德区府申请行政复议，顺德区府依法具有对五原告的行政复议申请进行审查及作出决定的职权。二、被告顺德区府作出的《复议决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。被告区府经审理查明：2019年9月23日，五原告的委托代理人郭百利向大良街办寄送《监督申请书》及相关材料，要求“监督纠正认定‘2019年3月28日公布的对新滘股份社五组的宅基地分配及历史留用地方案表决通过’的表决结果有效的行为”。大良街办于2019年9月25日收到上述申请，经调查后由大良街道农业和社会工作局于2019年11月25日作出《答复意见书》并于2019年11月27日、28日分别送达五原告，认为表决事项是对涉及新滘股份社（五组）土地前期协商补偿安置的补充事项，是对历史土地征收或留用地处置事项的完善，如对表决事项有异议建议向自然资源部门咨询。被告顺德区府经审查认为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款的规定，本案中大良街办收到《监督申请书》后已由其直属机构大良街道农业和社会工作局作出《答复意见书》并于2019年11月27日、28日分别送达五原告，因此大良街办在顺德区府受理五原告行政复议申请之前已履行法定职责，依法应驳回五原告的行政复议申请。顺德区府作出《复议决定》驳回申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定。五原告不服大良街办收到申请后未作出处理，于2019年12月15日向顺德区府寄送行政复议申请，顺德区府于12月17日收悉并于2019年12月23日作出《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》，分别于2019年12月24日送达五原告、12月26日送达大良街办。大良街办于2020年1月3日提交《行政复议答复书》及证据材料。顺德区府于2020年2月10日作出《延长行政复议审查期限通知书》并分别送达五原告及大良街办。顺德区府于2020年3月6日作出《复议决定》并分别送达五原告和大良街办，以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条的规定，程序合法。三、五原告起诉的事实和理由不成立。五原告在起诉状中确认已收到《答复意见书》，但认为《答复意见书》未对反映问题进行实际处理，未履行监督职责。顺德区府在行政复议中只是审查大良街办是否存在行政不作为，对《答复意见书》不予以实体审查，五原告如在本案中要求审查《答复意见书》的合法性，则顺德区府不是适格被告。综上所述，被告顺德区府依职权作出的《复议决定》，认定事实清楚、证据确凿，法律依据正确，程序合法，五原告诉请缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回五原告的诉讼请求。被告顺德区府在诉讼中提供了下列证据：1.行政复议申请书、授权委托书及其EMS快递单网上查询记录、行政复议受理通知书及其EMS快递单网上查询记录，证明被告顺德区府于2019年12月17日收到五原告提交的行政复议申请，于12月23日决定受理并书面告知五原告，符合5个工作日的审查期限规定。2.提出行政复议答复通知书、文书送达回证、行政复议答复书、提交证据材料清单，证明顺德区府于2019年12月23日作出《提出行政复议答复通知书》，同年12月26日直接送达大良街办，书面通知其进行答复，符合7个工作日内通知的期限规定；大良街办于2020年1月3日提交书面答复，符合10日内作出答复的期限规定。3.延长行政复议审查期限通知书及其文书送达回证、EMS快递单网上查询记录、《复议决定》及其文书送达回证、EMS快递单网上查询记录，证明顺德区府经延期后于2020年3月6日作出《复议决定》，并于同年3月6日和3月12日分别送达大良街办和五原告，符合审查期限的规定。第三人新滘股份社述称，一、新滘股份社具备独立的法人资格，依法对集体资产自主经营管理。首先，根据《中华人民共和国民法总则》第九十九条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第六条、第十二条、《广东省农村集体资产管理条例》第三条、第十三条、《大良新滘股份合作经济社章程》第三条、第四条、第五条的规定，本案新滘股份社已取得《广东省农村集体经济组织证明书》，具备农村集体经济组织的身份，具有独立的法人资格，有权依照法律规定以及股份社章程对集体资产自主经营管理。二、新滘股份社已依法接受有关部门的监督。案涉表决事项是就新滘股份社2007年2月6日签订的《征用土地补偿协议书》中涉及新滘股份社土地前期协商补偿安置的补充事项，是对历史土地征收或留用地安置事项的完善，案涉表决符合《广东省农村集体经济组织管理规定》以及《大良新滘股份合作经济社章程》的相关规定。新滘股份社在收悉大良街道农业和社会工作局转来的《关于新滘股份社五组村民监督申请书的协办函》及相关材料后，已就案涉表决事宜的相关情况以书面形式报告给大良街道农业和社会工作局，新滘股份社已依法接受了有关部门的监督。综上，本案五原告的起诉缺乏事实与法律依据，请法院驳回五原告全部诉讼请求。第三人新滘股份社在诉讼中提供了下列证据：《关于新滘股份社五组村民监督申请书的协办函》、情况报告，证明第三人新滘股份社在收悉大良街道农业和社会工作局转来的《关于新滘股份社五组村民监督申请书的协办函》及相关材料后，已就案涉表决事宜的相关情况以书面形式报告给大良街道农业和社会工作局，第三人新滘股份社已依法接受了有关部门的监督。第三人新滘居委会述称，同意第三人新滘股份社的答辩意见。第三人新滘居委会在诉讼中无提供了证据。经庭审质证，对五原告、两被告提供的证据，本院作如下确认：五原告提供的证据1、4,两被告提供的证据，各方对证据无异议，上述证据符合证据真实性、合法性、关联性，可作为本案的定案依据。五原告提供的证据2、3，各方对证据的真实性无异议，该组证据来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。第三人新滘股份社提供的证据，是被告大良街办内设机构农业和社会工作局就五原告的申请事项向第三人新滘股份社发出的协办函及第三人新滘股份社对该协办函向被告大良街办作出的情况报告，本院予以确认。经审理查明，五原告于2019年9月23日向被告大良街办邮寄《监督申请书》，要求被告大良街办监督纠正认定“2019年3月28日公布的对新滘股份社五组的宅基地分配及历史留用地方案表决通过”的表决结果有效的行为。被告大良街办收到后，其内设机构佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局就五原告的申请事项向第三人新滘股份社发出《关于新滘股份社五组村民监督申请书的协办函》，新滘股份社向该局作出《情况报告》，认为五原告申请提到的新滘股份社五组的宅基地分配及历史留用地方案表决事项属新滘股份社就2007年2月6日签订的《征用土地补偿协议书》中涉及新滘股份社（五组）土地前期协商补偿安置的补充事项，是对历史土地征收或留用地处置事项的完善，不属于村民所提及的政策条例所规定的情况，本次表决为村民自治事项，符合股份社章程及《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，不存在违法违规及损害村民利益的情况，并认为若部分村民存在对本次表决内容的误解，新滘股份社已就相关问题向村民作出解释，若仍对表决内容有疑惑的，建议村民向国土相关的部门咨询。被告大良街办收到后，再以其内设机构佛山市顺德区大良街道农业和社会工作局的名义向五原告作出《答复意见书》，告知五原告关于新滘股份社五组于2019年3月28日组织股东大会表决宅基地安置及历史留用地问题方案，并认为表决事项属新滘股份社就2007年2月6日签订的《征用土地补偿协议书》中涉及新滘股份社（五组）土地前期协商补偿安置的补充事项，是对历史土地征收或留用地处置事项的完善，如五原告对表决的事项存在异议，建议向自然资源部门咨询。五原告分别于2019年11月27日和11月28日收到该《答复意见书》。五原告不服，认为被告大良街办不履行法定职责，于2019年12月15日向被告顺德区府申请行政复议，顺德区府于同年12月17日收到五原告的申请后于2019年12月23日作出立案受理五原告的行政复议申请，并于同日作出提出行政复议答复通知书送达大良街办。大良街办于2020年1月3日提交《行政复议答复书》及证据材料。顺德区府于2020年2月10日作出《延长行政复议审查期限通知书》并分别送达五原告及大良街办。顺德区府于2020年3月6日作出《复议决定》，驳回五原告的行政复议，并分别送达五原告和大良街办。五原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”根据上述规定，五原告要求被告大良街办对新滘股份社的宅基地分配及历史留用地的表决方案进行监督纠正属于涉及村民利益的事项，依法应按村民自治原则处理，而各级人民政府履行的是对村委会工作进行指导、支持和帮助的职责，因此，被告大良街办具有对五原告的监督申请具有答复及处理的法定职责。被告顺德区府根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条对其不服其派出机关的行政行为申请行政复议的，有权作出行政复议决定，两被告在本案中主体适格。被告顺德区府受理五原告的行政复议申请后经通知行政复议相对方，收到相关材料经审查核实后并办理延期审查手续后作出《复议决定》并送达各方当事人，程序合法，本院予以支持。本案中，被告大良街办收到五原告的监督申请后，已向被申请组织第三人新滘股份社就相关监督申请事项发出《关于新滘股份社五组村民监督申请书的协办函》，并根据该股份社向其反馈的《情况报告》，向五原告作出《答复意见书》，对五原告的申请事项明确作出了解释说明及指引，故被告大良街办对五原告提交监督申请已履行法定职责，不存在行政不作为。据此，被告顺德区府作出《复议决定》，事实清楚、证据确凿，其决定驳回五原告的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，适用法规正确。综上，五原告要求责令被告大良街办依法履行对新滘股份社（新滘居委会）法定监督职责并要求撤销被告顺德区府作出的《复议决定》的理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郭浩培、梁智荣、何炳带、黄锡潮、梁志洪的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由原告郭浩培、梁智荣、何炳带、黄锡潮、梁志洪承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉审 判 员  陈 威人民陪审员  甘剑平二〇二〇年九月二十五日书 记 员  钟 慧