湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行初62号 原告攸县新通达机动车驾驶员培训有限公司，住所地攸县联星街道文化社区接官亭组**。 法定代表人陈刘武。 原告攸县平安机动车驾驶员培训有限公司，住，住所地湖南省株洲市攸县联星街道高岭社区交通北路**/div> 法定代表人吴香蓉。 原告攸县金枫机动车驾驶员培训学校有限公司，住所地，住所地攸县上云桥镇枫岭村新屋组iv> 法定代表人刘永新。 原告攸县岭顺机动车驾驶员培训有限责任公司，住所地，住所地湖南省株洲市攸县皇图岭镇皇图村湖丫塘组iv> 法定代表人刘兴良。 四原告共同委托代理人艾翔，湖南地博律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被告攸县人民政府，住所地，住所地攸县发展中心**iv> 法定代表人苏涛，县长。 委托代理人王成，代理权限为特别授权。 委托代理人李阳顺，湖南人信律师事务所律师，代理权限为一般代理。 第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司，住所地，住所地湖南省株洲市攸县谭桥街道谭桥社区**iv> 法定代表人刘礼。 原告攸县新通达机动车驾驶员培训有限公司、攸县平安机动车驾驶员培训有限公司、攸县金枫机动车驾驶员培训学校有限公司、攸县岭顺机动车驾驶员培训有限责任公司诉被告攸县人民政府及第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭进行了审理。原告攸县新通达机动车驾驶员培训有限公司、攸县平安机动车驾驶员培训有限公司、攸县金枫机动车驾驶员培训学校有限公司、攸县岭顺机动车驾驶员培训有限责任公司的共同委托代理人艾翔，被告攸县人民政府的委托代理人王成、李阳顺，第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司的法定代表人刘礼到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告诉称：2019年10月份，被告攸县人民政府向株洲市公安局交通警察支队申请批准在攸县地区建设驾驶员考试科目三考场，2019年11月25日株洲市公安局交通警察支队向被告攸县人民政府复函，同意被告攸县人民政府在攸县建设科目三考场。被告攸县人民政府未经合法程序，擅自批准第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司在攸县地区建设驾驶员科目三考场，2020年5月7日经株洲市中级人民法院审理的另案才得知，早在2016年7月1日，被告攸县人民政府未经合法程序，就与第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司就攸县地区建设机动车驾驶人攸县分考场建设项目与第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订了《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》，被告攸县人民政府的行为严重侵害了原告的合法权益。其与攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》违反了法律禁止性规定应属无效协议，请求依法确认2016年7月1日被告攸县人民政府与第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》无效。责令被告攸县人民政府依法对机动车驾驶人攸县分考场的考试建设项目进行重新招投标。2、本案诉讼费由被告承担。 被告攸县人民政府辩称：一、原、被告诉讼主体错误。二、原告诉讼请求没有法律依据，依法应予驳回。 第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司述称：一、涉案协议是有效的；二、四原告没有原告的资格；三、起诉已过期。 原告举证： 1、企业注册登记。证明原告的企业主体资格。 2、株洲市公安局交通警察支队向被告攸县人民政府出具的复函。证明2019年11月25日株洲市公安局交通警察支队向被告攸县人民政府复函，同意被告攸县人民政府在攸县建设科目三考场。 3、《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》及株洲市中级人民法院（2020）湘02行初50号案的被告攸县人民政府答辩状。证明2016年7月1日，被告攸县人民政府未经法定程序与攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》属于违法协议，该协议损害原告的合法权益，该协议应属无效协议。 4、株洲市中级人民法院作出的（2020）湘02行初50号行政裁定书。证明经株洲市中级人民法院审理（2020）湘02行初50号案件审理才得知2016年7月1日，被告攸县人民政府未经法定程序与攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》的事实，原告提起诉讼未过起诉期限。 5、（2020）湘02行初50号案第三人提供的证据--攸县人民政府关于建设科目三攸县分考场相关问题的说明函（攸政函〔2019〕98号）。证明科目三建设需要严格按照《中华人民共和国采购法》组织招标，攸县人民政府在建设科目三过程中存在违法行为。 被告攸县人民政府质证：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，四原告在本案中不具备诉讼主体资格。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，这一组证据反而能够证明是否设立机动车驾驶人攸县分考场是由株洲市公安局交通警察支队的职责，被告没有该职权。对证据3、4的真实性无异议，对其证明目的有异议，与第三人签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》主体是攸县市场服务中心，并不是本案被告。被告是招商引资的行为，并不是行政行为。该协议也没有违反法律规定，没有侵害本案四原告的合法权益，是合法有效的行为。根据答辩人的答辩意见，在2017年10月份，军旺考场已经开始考试了，并且也有学员在考试了，原告应当知道有此事了，所以原告起诉已过起诉期限。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议。 第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司质证：同意被告的质证意见。另外对于证据5，项目是2015年开始就谈了，这是一个过程。 被告攸县人民政府举证： 1、攸县人民政府专题会议纪要攸府阅〔2015〕32号。证明考试科目三考场是招商引资项目，政府对该项目提出了相关要去和支持，并非是建设方，同时证明所有投资由社会企业出资。 2、《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》。证明协议主体中无被告，被告不是合同主体。 3、株洲市公安局交通警察支队株公交函〔2019〕60号。证明建设驾驶人科目三考场系株洲市公安局交通警察支队批准建设。 4、2019年10月30日攸县人民政府常务会第41次会议纪要。证明考场建设是由攸县市场服务中心负责与投资人签订并履行合同。 5、（2020）湘02行初50号案攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司答辩状。证明该项目是受政府邀请，招商引资方式。 原告质证：对证据1的真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，政府招商引资的项目应当按照法律规定，通过合法正当的程序。在该纪要中载明，攸县人民政府对该项目以土地的方式参与建设，而并非被告所称的政府未出资，且该土地的性质为商服用地，应该通过招投标的形式进行转让。对证据2、5的真实性无异议，对证明目的有异议，根据被告在（2020）湘02行初50号号案的答辩状以及证据清单中，被告陈述为该协议为答辩人以及攸县人民政府及第三人共同建设的，因此，本案的被告攸县人民政府是本协议的主体。而并非被告所称的非本案主体。对证据3，株洲市公安局交通警察支队是同意攸县人民政府建设机动车驾驶人攸县分考场，而非同意第三人建设，建设方应该是攸县人民政府，而非投资方第三人，根据被告的证据，也违背了该复函的真实意思，攸县人民政府的行为违法。对证据4的真实性无异议，对证明目的有异议，考场的建设方应该是攸县人民政府，攸县市场服务中心也只是攸县人民政府的下属机构，其责任应该由攸县人民政府承担。 第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司质证：同意被告的举证意见。 第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司举证： 1、《国有建设用地使用权出让合同》。 2、土地摘牌挂网出让公示公告。 证据1-2证明涉案驾校土地是通过网上公开挂牌出让合法取得，该土地不是由政府补偿，而是由第三人有偿取得的。 原告质证：对证据1-2的合法性有异议，按照国有土地出让的相关规定，应该是先招拍挂再招拍挂投标再签订相关合同，而被告在2013年就和第三人签订了合同，2016年就违法将土地交给第三人建设使用，而2019年才进行招拍挂公告。被告存在重大违法行为。根据2016年7月1日与第三人签订的协议，价格是没有进行相应程序评估，而是进行的约价，15万元一亩，都严重违反了相关出让规定。 被告攸县人民政府质证：对第三人举证无异议。 根据庭审质证，本院对原、被告提供的证据予以综合采信。 经审理查明，2015年7月14日，攸县人民政府作出攸府阅（2015）32号《攸县人民政府关于机动车驾驶员考试中心项目有关问题的专题会议纪要》，7月9日，受县长龚红果委托，由副县长周文安主持，县政府办、国土资源局、环保局、商务局，规划局、交警大队、谭桥街道办事处等部门单位负责人和投资商参加，就机动车驾驶员考试中心项目建设召开专题会议。会议纪要认为，该项目既是攸县的产业招商项目，也是湘东汽贸城的配套项目，同时还是一个民生项目，对方便群众驾照考试和发展汽车商贸等具有重要作用，会议明确：一、投资原则在2016年元月1日前，最迟在2016年3月20日前，要取得省主管部门同意在攸县开设机动车驾驶员考试中心科目二项目的批文，并力争取得科目三考试的批文。在批文取得后，投资商须在两个月内正式启动项目建设，建设标准须达到一等驾考中心的要求。二、县发改、国土、规划、环保、交警等部门要积极支持批文申报，在7月20日前为投资方办理申报所需的立项、用地预审、规划、环评等有关手续。投资方在办理相关手续前向县商务部门交纳30万元项目保证金。若投资方不能如期拿到上级部门批文，县商务局全额退回项目保证金（保证金不计利息），并收回所有政府及相关部门的资料，若投资方在拿到批文两个月内没有启动项目建设，保证金不予返还，并可实际终止该批文的效力。三、项目初步选址在谭桥街道汽贸城对面106国道旁，项目建设用地面积约为40亩左右，周边控制50亩左右用于今后发展，具体以县国土、规划部门审批为准。土地用地性质为商服用地，土地价格按不低于攸县工业用地成本价执行。项目用地不得从事房地产开发，项目落地建设须经规划、环保等部门审批同意。四、明确谭桥街道办事处为该项目招商落地的主体服务单位，为投资商协调处理相关事宜。2016年7月1日，攸县市场服务中心（甲方）与第三人（乙方）签订《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》该协议约定：项目用地：项目用地约100亩、分两期出让，每期供地约50亩。项目土地用地性质为商服用地（用于机动车驾驶人考场及配套项目）。所有土地依法按程序出让。甲方权利与义务：甲方承诺本项目土地现状出让，价格按双方约定的15万元/亩的成本价格结算，高于约定价格的款项部分，甲方在项目用地依法出让后的10个工作日之内，将超过实际成本价格部分的土地价款以产业发展奖励资金的方式一次性奖励给乙方。乙方权利与义务：乙方签订本协议后7个工作日内，向甲方指定的银行账户缴纳200万元项目履行保证金（含已缴纳的30万元项目履约保证金），该项目履约保证金在乙方摘牌时结算退还（不计利息）。本项目包括科目二（场内）考试项目和科目三（场外）考试项目，乙方在第一期建设完成后,第二期建设启动前,必须及时完成科目三(场外)考试的行政审批手续,甲方依据乙方提供的科目三(场外)考试的行政审批手续供地,乙方在开始建设科目三(场外)项目。其他事项：乙方未按本协议的约定原则获取土地，放弃摘牌，本协议自行终止。2019年10月30日，攸县人民政府作出《攸县人民政府常务会议第41次纪要》，纪要明确听取了攸县市场服务中心有关机动车驾驶人攸县分考场项目有关情况汇报，原则按照攸府阅（2015）32号文件有关精神处理好机动车驾驶人攸县分考场项目相关遗留问题。原则同意继续建设科目三（场外）考试项目。2019年11月4日，攸县人民政府向株洲市公安局交通警察支队出具《关于建设科目三攸县分考场相关问题的说明函》，内容为，2015年7月，驾驶人科目二和科目三考场建设作为产业招商项目引进攸县。经与攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司多次洽谈协商，攸县与其签订了相关合作协议。根据2015年湖南省《机动车驾驶人考试工作规范》要求，各县建立驾驶人考试科目三考场前驾驶人科目二必须先开考。2017年，攸县已建成驾驶人科目二攸县分考场，并通过省、市两级验收。攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司自2018年元月份投入运营开考以来，严格按《机动车驾驶人考试工作规范》要求做好各项服务。恳请支持攸县申报驾驶人科目三考试项目。2019年11月25日，株洲市公安局交通警察支队对攸县人民政府出具《关于攸县人民政府来函商建攸县小型汽车驾驶人科目三考场的复函》，该函主要内容为：一、同意贵县建设小型汽车驾驶人科目三考场。二、考试场地、考试设备、考试系统和考试车辆必须符合公安部相关标准与规定，并经省公安厅交警总队验收合格，方可投入使用。三、根据有关驾考改革和落实“放管服”措施的工作要求，我支队将委托攸县公安局交通警察大队承担攸县小型汽车驾驶人科目三考场考试工作，请贵县予以大力支持。原告不服，诉至本院。 另查明：2020年3月18日，第三人与攸县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得了协议约定的土地使用权。 再查明，本院于2020年5月7日开庭审理四原告诉攸县人民政府、株洲市公安局交通警察支队其他行政行为案中，四原告在被告攸县人民政府举证中获得了2016年7月1日签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》。因四原告等申请撤诉，本院作出（2020）湘02行初50号行政裁定，准予四原告等撤诉。 本院认为，本案系行政协议案，争议的焦点为：原告是否具有本案诉讼主体资格；攸县人民政府是否属本案适格被告；四原告对本案的起诉是否超过法律规定的起诉期限；攸县市场服务中心与攸县军旺机动车培训公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》是否合法，是否无效。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，四原告与第三人均为机动车驾驶员培训公司，与机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资中具有利害关系，故四原告在本案中具有原告主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》虽系攸县市场服务中心与第三人签订，但从《攸县人民政府关于机动车驾驶员考试中心项目有关问题的专项会议纪要》以及《攸县人民政府常务会议第41次纪要》来看，攸县市场服务中心签订涉案协议的行为应属于攸县人民政府的行为，攸县人民政府系本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当有知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，四原告在2020年5月7日开庭审理（2020）湘02行初50号行政案件中，才知道攸县市场服务中心与第三人在2016年7月1日签订了《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》。2020年5月14日，四原告向本院提起行政诉讼，没有超过法律规定的起诉期限。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十二条第一、二款规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规强制性规定的，合同无效。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第五十五条第一款规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。本案中，《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》虽系攸县人民政府招商引资项目，但该协议约定项目用地100亩因未按照土地管理法的相关规定的，国有土地使用权的出让应该经过“招、拍、挂”程序，非经该程序国有土地使用权不得出让的规定进行，因该约定系该行政协议的主要内容之一，且第三人在未经拍卖程序的情况下已经使用协议约定的土地，违反了法律规定，重大且明显违法，应确认无效。另，四原告提出的责令攸县人民政府对机动车驾驶人攸县分考场的考试建设项目进行重新招标，因系另一行政行为，不属本案审理范围，该诉讼请求本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，判决如下： 一、被告攸县人民政府与第三人攸县军旺机动车驾驶员培训有限责任公司签订的《机动车驾驶人攸县分考场项目建设投资协议》无效。 二、驳回四原告其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告攸县人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  罗颖红 审 判 员  梁小平 人民陪审员  朱金萍 二〇二〇年九月十一日 书 记 员  易由芝 附法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条第一款行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。