中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申3398号 再审申请人(一审被告、二审上诉人)：重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司，住所地重庆市南川区花山南路**。 法定代表人：邓恒全，该公司董事长。 委托诉讼代理人：曾颖，上海锦天城（重庆）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘洋，重庆明通律师事务所律师。 被申请人(一审原告、二审被上诉人)：重庆市南川区规划和自然资源局（原重庆市南川区国土资源和房屋管理局），，住所地重庆市南川区东城街道南大街** 法定代表人：李玉梅，该局局长。 委托诉讼代理人：李永福，重庆春意律师事务所律师。 再审申请人重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司（以下简称丰绿公司）因与被申请人重庆市南川区规划和自然资源局（以下简称南川规自局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市高级人民法院（2019）渝民终1901号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 丰绿公司申请再审称，原审判决存在《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二项、第五项、第六项的情形，应予再审。事实和理由如下：一、案涉纠纷不属于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定的纠纷，本案所涉《国有建设用地使用权出让合同》属于行政协议，应适用行政法律而非民事法律，且在行政协议案件中，原告系公民、法人或者其他组织，被告系行政机关，行政机关对行政协议无诉权，本案应驳回原告起诉，原审判决认定本案争议属于民事诉讼受案范围属适用法律错误。本案纠纷系南川规自局以丰绿公司受让土地后未按约开工建设构成违约为由解除合同，实现收回国有土地使用权之目的，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》《中华人民共和国城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等规定，未按合同规定的期限和条件开发利用土地的，系土地管理部门通过行政职权解决的事情，并不属于《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定的民事纠纷范围，南川规自局以民事诉讼方式收回国有土地使用权，将其法定职责转由人民法院行使，使得双方诉讼地位、举证责任、审查重点、救济权利等均对丰绿公司不公平。二、南川区政府自2012年底开始，擅自调整项目商住比等已审批的项目规划内容，擅自变更建设用地使用权出让合同，调整用地性质是导致案涉土地无法开发的真实和主要原因，丰绿公司无法自行收集到政府内部文件、土地规划调整情况证据，书面申请二审法院调查收集，但二审法院未调查收集。三、原审判决认定的基本事实缺乏证据证明。一是认定案涉土地为闲置土地缺乏证据证明，该认定以司法权替代了土地行政管理部门的行政职权，超越审判权限。二是原审判决认定南川区政府及南川规自局就项目延期不存在过错，缺乏证据证明，对丰绿公司所举示的拟证明项目延期主要是由南川区政府及南川规自局导致的证据未予认定；原审判决认定南川规自局已交付符合法定条件的土地缺乏证据证明，仅凭交地备忘录不足以认定南川规自局已履行了交地义务，交地备忘录系2010年作出，此时出让合同尚未签订，交付前提尚不具备，法定的交付条件尚未履行，且交地主体并非出让方，无权交地，即便交地备忘录可以作为交地的凭证，从交地备忘录上的记载来看，也不能证明所交付的这些地块包括了案涉朝天门地块；南川规自局一直未按合同约定交付净地，根据案涉投资协议书、《国有建设用地使用权出让合同》等约定，南川区政府应当负责完成土地“七通一平”及给水、排水、排污等基础设施建设，南川规自局应负责完成红线范围内“三通一平”，但二审法院查明案涉土地排水、排污配套基础设施建设直至2015年6月13日才竣工。《南川区农产品批发物流市场项目补充协议（2）》（以下简称《补充协议2》）虽将前述“七通一平”、基础设施建设义务的相关费用转由丰绿公司承担，但并未变更该建设义务的责任主体，二审判决认定“七通一平”、基础设施建设义务转由丰绿公司属认定事实错误。三是原审判决认定案涉项目应在2014年10月10日之前竣工系事实认定错误。因南川规自局未履行交付净地的义务，丰绿公司根本无法开发建设，在2014年10月10日前竣工客观上已履行不能。自2012年底开始，南川区政府就因为规划、业态调整问题，要求丰绿公司调整建设规划与方案，《关于朝天门市场和农产品批发物流市场项目延期开工和竣工的请示》真实原因系因政府调规导致原建设规划与方案无法实施，而非二审认定的系丰绿公司单方要求，且南川区政府对请示不予回应，属政府不作为，导致项目无法继续推进、丰绿公司权利处于无法得到保障的状态，南川规自局作为行政事项审批单位，未按期回复，应当视为同意丰绿公司的延期申请，故2016年9月底前不应认定丰绿公司违约。四是原审认定现场不存在阻工情况，与本案证据所证明的事实明显不符。丰绿公司提交的案涉项目阻工视频、照片、拆迁安置协议书及其补充协议，足以证明因政府拆迁安置不到位，导致拆迁户阻止项目施工的事实。一审判决未对申请人提交的阻工视频、照片等证据进行回应和认定，对申请人在二审中补充提交的用以证明因拆迁补偿安置不到位，存在阻工事实的21套拆迁安置协议书及其补充协议，二审判决认为与本案无关，但却未明确说明理由，且拆迁安置协议中约定的安置房屋并非案涉项目未建房屋，而是邻近的半溪安置小区，二审判决认定“达成补充协议的原因是该21户的商铺因朝天门市场未按期完工而迟迟无法安置”不能成立。此外，申请人提交了《南川区农产品批发物流市场土石方工程结算审核报告》，第2页第6条明确载明，项目涉及朝天门地块（即案涉地块），二审判决以该报告与案涉项目无关未予采纳错误。五是政府擅自调整规划，随意毁约、恶意违约的行为才是导致项目未能按期完工的核心原因，但原审法院否定或回避丰绿公司提交的《关于农产品批发市场、朝天门分市场业态调整函的报告》（丰绿农字[2013]13号）、《关于农产品批发市场、朝天门分市场建设意见的函》（丰绿函发[2014]26号）、《关于启动朝天门分市场和农产品市场二、三期建设意见的函》（丰绿函发[2014]28号）等证据，拒不调取关键证据，进而认定政府不存在过错，属于明显回避核心争议、认定事实缺乏证据。六是二审法院认定石雷路扩宽与项目延期无关，属于认定事实明显错误。本案竣工的时间实际应为2016年9月底，故因扩路占地，必然会导致项目开发及建设。项目至2014年9月17日发函之日，未按原进度开发建设，系因政府未按约定交地、擅自调规等行为导致的，而扩宽石雷路将占用案涉土地，又需要进一步调整建设规划与方案，明显将进一步阻碍项目开发建设，导致竣工时间延长。故石雷路扩宽与项目延期存在明显的因果关系，二审法院认定事实明显错误。七是南川区政府将案涉土地调整为教育用地的启动、调整时间系本案的重要基本事实，但二审法院对前述事实的认定缺乏证据证明。南川区政府何时启动对案涉土地性质的调整以及何时调整完成，决定了政府擅自变更协议行为的起始时间、过错的大小，属于与本案争议相关的基本事实，但二审法院未通过证据查明，并且在未对事实查明的基础上，径行作出认定，存在重大过错。八是二审判决认为“不能证明系由于南川区政府不同意案涉土地修建市场才导致丰绿公司迟迟不能开工建设”，系以一方当事人的看法推导出对另一方当事人明显不利的结论，存在逻辑错误，且缺乏证据证明。四、原审判决解除合同明显不当。一是原审判决认为被申请人南川规自局既有权力通过闲置土地、征收等行政职权手段收回土地，还可通过民事诉讼方式解除合同，对行政相对人极不公平，属于司法机关超越职权，替代行政机关对闲置土地进行认定和处置，违反法律规定，明显不当。二是案涉朝天门市场占地95.88亩。截止2019年10月，丰绿公司已经累计投入土地成本、前期工程费用、设计费用等3503.18万余元，原审判决以解除合同的方式合法支持南川区政府的侵犯企业物权、纵容政府擅自变更协议、擅自行使职权的行为，给丰绿公司造成了巨大经济损失。三是法院仅凭项目未按期完工这一结果，将所有责任归咎于丰绿公司，要求丰绿公司承担本应属于被申请人承担的违约后果，对丰绿公司明显不公。四是被申请人利用不对等的行政优势，恶意违约，意图随意推翻双方之间的协议，原审判决认定本案土地闲置的原因全部由丰绿公司造成，严重违背客观事实，属于事实认定不清和事实认定错误，缺乏公正性和客观性。 南川规自局提交意见称，一、本案属于民事诉讼受案范围，原审判决认定法律关系准确。在国有土地使用权出让合同履行过程中，土地管理部门解除出让合同，是代表国家行使国有土地使用权，追究合同另一方的违约责任，不是行使管理权，由此产生的争议应属民事争议，国有土地使用权交易时双方法律地位平等，该交易行为符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为特点，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》对国有土地使用权出让合同的民事性质进行了明确界定。原审判决在丰绿公司未按约开发并导致合同目的不能实现的情况下判决解除合同符合法律规定。二、丰绿公司称南川区政府自2012年底开始擅自调整项目商住比等规划内容，缺乏相应证据证实，与事实不符，南川区政府因丰绿公司未按约开发建设造成土地闲置，为城市发展迫不得已在2019年4月才对相关规划进行的调整。丰绿公司请求法院调取根本不存在的证据缺乏事实依据。三、丰绿公司未按双方签订的案涉合同约定时间及其申请延长的时间内开工建设，该地块至今仍未开工建设，致使合同目的无法实现。丰绿公司接收案涉土地及实际使用过程中均未提出异议，且进行了环评、地、地灾、地勘等工作视为其对该地块现状的接受，丰绿公司称该地块交付条件不符合约定的再审事由不成立；丰绿公司与重庆环发建设工程有限责任公司于2012年12月24日签订的《建设工程施工合同》及相关会议纪要能够证明场平工程由丰绿公司进行,本案当事人双方签订的《补充协议2》第二条也明确了案涉项目的“七通一平”义务改由丰绿公司承担，故丰绿公司称应由南川区政府承担案涉项目的“七通一平”义务的理由不能成立；案涉项目的排水、排污配套基础设施于2015年8月3日竣工验收，故丰绿公司以上述配套基础设施建设滞后导致其未能开工建设的理由不能成立；丰绿公司提供的并非案涉项目的阻工照片，即使存在阻工，也只是影响竣工时间，并不会导致至今未开工的局面，且案涉地块拆迁补偿已安置到位，2019年所签安置补偿补充协议系因丰绿公司未按约建设导致拆迁户所选安置房屋价值降低所致，故丰绿公司称因拆迁赔付遗留问题引起居民阻工致使未能开工建设的理由不能成立；政府占用项目部分土地建设石雷路系在2014年9月17日，离约定的2014年10月10日的竣工日期已非常接近，且占用经过丰绿公司同意。综上，因丰绿公司违约造成土地闲置，影响城市发展，南川区政府无奈于2019年4月将案涉地块调整为教育用地，目前合同目的已无法实现，理应解除，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回丰绿公司的再审申请。 本院认为，本案再审审查围绕的主要争议焦点为：一是本案争议是否属于民事诉讼受案范围；二是关于案涉合同是否应当解除；三是原审法院是否存在未调查收集审理案件需要的主要证据的情形。 关于本案争议是否属于民事诉讼受案范围的问题。首先，《民事案件案由规定》第四部分合同纠纷项下的建设用地使用权合同纠纷包括建设用地使用权出让合同纠纷，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同定性为民事合同，该司法解释第一条之规定，国有土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将土地使用权在一定期限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。本案双方因《国有建设用地使用权出让合同》应否解除问题产生的纠纷，双方法律关系符合上述国有土地使用权出让合同纠纷特征，且现有法律法规并未明确对建设用地使用权出让合同纠纷作为民事诉讼案件审理作出否定性评判，故申请人关于本案争议不属于民事诉讼受案范围的主张缺乏法律依据，本院不予支持。 关于案涉合同是否应当解除的问题。首先，根据《国有建设用地使用权出让合同》第十三条的约定，丰绿公司应于2012年10月11日之前开工，在2014年10月10日之前竣工。若丰绿公司不能按期开工，应提前30日向南川规自局提出延期申请，经南川规自局同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。丰绿公司2014年9月9日向南川区政府提交《关于朝天门市场和农产品批发物流市场项目延期开工和竣工的请示》，陈述未按约开工的主要原因是南川区引进了浙江商贸城项目，因经营业态与案涉项目相似，有可能形成不必要的恶性竞争，为确保国有投资的安全，故该公司决定对项目进行重新论证，造成至今未开工建设，并申请将竣工时间延期至2016年9月底。根据丰绿公司的上述请示内容，案涉项目未开工的主要原因系该公司自身经营决策，并未提及其他因素，且其延期竣工的申请并未得到南川区政府的同意。即使按照合同约定允许延长的最后竣工期限2015年10月10日，丰绿公司亦未开工建设案涉项目，违反案涉《国有建设用地使用权出让合同》的上述约定。其次，丰绿公司主张未按期开工的几项主要原因均不能成立，分述如下：一是南川规自局是否未按约履行交付土地义务。丰绿公司提出的南川规自局未按约交地的主张与前述请示内容不符，亦未提供其他证据证明本案诉讼前该公司曾及时向出让人主张交付土地不符合“净地”约定或采取积极措施要求出让人按约履行交地义务。同时，《补充协议2》明确了案涉项目的“七通一平”费用由丰绿公司承担，丰绿公司与重庆环发建设工程有限责任公司签订的《建设工程施工合同》及相关会议纪要能够证明场平工作系由丰绿公司开展。据此，丰绿公司关于未按期开工系交付土地不符合要求所致的主张不能成立。二是是否因被拆迁人阻工因素导致延期开工。丰绿公司在二审举示的21套《南川区征地房屋拆迁安置协议书》《购房协议》《补充协议》不能证明该21户被拆迁人在土地被征收时未与南川区东城街道办事处达成拆迁安置协议以及在朝天门市场项目的建设过程中实施了阻工行为，相反，《补充协议》中载明，被拆迁人拒绝接房的原因系朝天门批发市场未建设，门面位置偏僻，商业价值小等。丰绿公司提供的有关阻工的现场照片等，无法证明与案涉项目无法开工建设具有关联性，不足以证明阻工系导致丰绿公司在长时间内无法开工建设的主要原因。三是石雷路拓宽对开工建设是否造成影响。根据合同约定，案涉项目应于2014年10月10日前竣工，允许延长的最后竣工期限为2015年10月10日。虽然丰绿公司申请延期开工和竣工，但并未得到南川区政府的同意。而物流园管委会于2014年9月17日才向丰绿公司发出《关于石雷路扩宽需占贵公司土地的函》，此时距《国有建设用地使用权出让合同》约定的2014年10月10日的竣工期限已十分接近，故其称石雷路拓宽造成其不能开工建设，缺乏理据，不能成立。第三 ，在人民法院判决解除案涉合同前，南川规自局即单方调整案涉土地规划为教育用地，并将土地交由南川中学修建校舍，亦使案涉合同关于开发建设小商品市场（朝天门市场）的目的客观上已无法实现，故原审法院判令解除合同并无不当。对此，丰绿公司还主张原审替代行政机关对闲置土地进行认定和处置，影响其合法权益。本院认为，关于南川规自局是否有权选择提起民事诉讼的方式解除合同，并无法律的禁止性规定，原审系针对案涉土地是否客观上处于闲置状态、案涉合同是否无法实现合同目的作出认定，并进而对案涉合同是否应予解除作出裁判。二审判决虽认定双方对于合同目的不能实现均具有一定过错，但并无证据证明系替代行政机关行使闲置土地认定处置工作并损害申请人合法权益。 关于原审法院是否应依申请调查收集证据的问题。如前所述，丰绿公司在2014年9月9日向南川区政府请示中陈述案涉项目未开工的主要原因是基于自身经营决策。丰绿公司提交的《关于农产品批发市场、朝天门分市场业态调整函的报告》也仅能显示出区领导在商贸物流园区工作专题会上提出了相应调整项目方案和业态的建议，并不能证明政府自2012年底即对案涉土地作出了规划调整决定。根据二审查明的事实，案涉土地用地性质系2019年经由南川规自局调整为教育用地，故丰绿公司主张有政府内部文件可以证明政府擅自调整项目商住比等项目规划，原审法院未调查收集审理案件需要的主要证据，缺乏理据，本院不予支持。 综上，丰绿公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回重庆市南川区丰绿农产品批发物流市场有限公司的再审申请。 审判长 马 岚 审判员 马成波 审判员 葛洪涛 二〇二〇年九月三十日 法官助理李春伟 书记员王钰婷