徐州铁路运输法院 行 政 判 决 书 (2019)苏8601行初245号 原告杨福军，男，1970年9月19日生，汉族，住丰县。 委托代理人尹剑，江苏非圆律师事务所律师。 委托代理人骆永亮，江苏非圆律师事务所律师。 被告丰县综合行政执法局，住所地丰县中阳大道西段南侧。 法定代表人于世谦，该局局长。 出庭应诉负责人赵仁东，该局副局长。 委托代理人赵波，该局工作人员。 委托代理人李玲，该局法律顾问。 被告丰县城市管理局，住所地丰县中阳大道西段南侧。 法定代表人于世谦，该局局长。 出庭应诉负责人赵仁东，该局副局长。 委托代理人赵波，该局工作人员。 委托代理人李玲，该局法律顾问。 第三人丰县中阳里街道办事处,住所地丰县大同路**。 法定代表人刘涛，该办事处主任。 委托代理人李瑞峰，该办事处法律顾问。 原告杨福军要求撤销原丰县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书，于2019年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。因丰县机构改革，原丰县城市管理行政执法局不再保留，其相应职权由丰县综合行政执法局行使，原告要求本案被告变更为丰县综合行政执法局，并追加丰县城市管理局为本案共同被告。本院依法组成合议庭，于2019年10月31日组织证据交换，并于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告杨福军及其委托代理人尹剑，被告丰县综合行政执法局、丰县城市管理局的共同负责人赵仁东及委托代理人赵波、李玲，第三人丰县中阳里街道办事处的委托代理人李瑞峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨福军诉称:原告原有合法砖厂一处，后因第三人市场建设需要，被拆迁过渡到丰县复新河以东，吉林森工以西处，占地约五亩。2015年4月23日，第三人出具了证明。2019年1月2日，原丰县城市管理行政执法局以该处未取得建设工程规划许可证等为由，向原告下达行政处罚决定书。该决定书严重歪曲事实且程序违法，故依法应予撤销。原告因建设花费约340万元，被告及第三人应予以赔偿。因此，原告起诉至法院，请求：1、依法撤销2019年1月2日被告作出的（2018）第111号丰县行政处罚决定书；2、赔偿损失340万元人民币；3、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：证据1.营业执照原件两份（2009年8月19日—2017年9月4日；2016年1月12日），证明该案主体应为电动车配件厂和彩瓦厂。结合相关规定在诉讼中个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人，有字号的以营业执照上登记的字号为当事人，应当同时注明该字号经营者的经营信息。根据该规定原告认为被告处罚主体错误。证据2.2015年10月23日证明复印件一份，证明原告的厂房过渡到涉案土地上建设是基于第三人要求的，原告没有过错。 被告丰县综合行政执法局辩称：一、原告诉状所述事实与理由全部是其编造的虚伪不实、自欺欺人之词。被告丰县综合行政执法局在作出涉案行政处罚决定之前，通过现场勘查、调取相关主管部门及其他相关单位的档案材料、证明材料等具有权威性、排他性的证据，可以证明原告建设的砖厂没有取得建设工程规划许可证，属于违法建设。被告丰县综合行政执法局对上述违法行为的认定完全做到事实清楚、证据确凿，从行政诉讼的证据评价，被告丰县综合行政执法局据以作出行政处罚的证据已形成证据链。二、对原告违法建设的处理方式只有一个选项—拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，涉案违法建设地处丰县经济开发区，属县规划建设的重要区域，原告违法建造的简易厂房，自然不会有改正保留的余地。因此，被告丰县综合行政执法局关于对其拆除的处罚决定，执法尺度正确、适当，无可非议。三、丰城执法规罚字（2018）第11号行政处罚决定是被告丰县综合行政执法局严格依照法定程序进行行政执法的产物，在程序方面不存在任何瑕疵。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告丰县综合行政执法局向本院提交了以下证据、依据：证据1.《行政处罚决定书》原件及送达回证原件、照片打印件，证据2.案件移送表原件，证据3.案件受理登记表及立案审批表，均为原件，证据4.现场检查笔录原件附现场勘验图原件、照片打印件、调查询问笔录原件，证据5.限期提供证据通知书原件及照片打印件，证据1-5证明被告对原告作出的行政处罚程序合法且有事实根据。证据6.协助调查函及丰规字【2018】39号丰县规划局出具的关于杨福军规划手续办理情况的说明，均为原件，证据7.协助调查函及丰县国土资源局出具的复函原件及2008年、2016年航拍正射影像图打印件、复新河土地使用权证复印件加盖公章及红线图复印件加盖公章、（2014）苏审二民审字0435号民事裁定书复印件加盖公章、苏检民行监（2018）32030000057号决定书复印件加盖公章、丰县河道管理处向原告出具的限期清除违法占用河道公共空间的通知书2张复印件加盖公章，证据8.丰县中阳里街道办出具的证明1份原件，证据9.丰县中阳里街道办北苑社区村委会出具的证明1份原件，证据6-9证明原告建立在丰县复新河国有土地公共空间的建筑物系违法建筑，原告的违法事实存在。证据10.徐政复【2003】22号市政府关于丰县县城总体规划的批复及丰县县城总体规划（2002-2020）用地规划图；徐政复【2015】15号市政府关于丰县城市总体规划的批复及丰县城市总体规划（2013-2030）用地规划图，均为打印件加盖公章，证明原告所建造的建筑物在规划区之内，没有取得建设工程规划许可证、建设工程用地许可证、建设工程施工许可证，系违法建筑。证据11.江苏省骨干河道名录；省河长制工作办公室关于印发全省河湖“三乱”专项整治行动方案的通知（苏河长办（2017）23号）；市政府办公室关于印发《徐州市河湖“三乱”专项整治行动实施方案》的通知（徐政办发（2018）2号）；县政府办公室关于转发《丰县河湖“三乱”专项整治行动方案》的通知（丰政办发（2018）4号）；丰县县级河长制工作领导小组办公室任务交办单，均为打印件加盖公章，证明被告执法主体适格。证据12.案件调查终结报告、案件处理审批表，均为原件，证据13.行政处罚事先告知书及送达回证原件、照片打印件；行政处罚听证告知书及送达回证原件、照片打印件，证据14.重大案件集体讨论记录、行政处罚决定审批表，均为原件，证据15.杨福军身份证复印件，证据16.丰县城市管理行政执法局执法人员执法证复印件，证据12-16证明被告作出的行政处罚决定书程序合法，执法人员主体资格适格。 法律法规：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条；苏府法函【2013】150号文；徐政复【2014】2号文；丰政规【2014】1号文；丰编【2014】5号文；丰委办（2019）33号文。 被告丰县城市管理局辩称：被告丰县城市管理局不是本案适格的被告主体。丰城执法规罚字〔2018〕第111号行政处罚决定的执法主体系原丰县城市管理行政执法局。被告系行政管理机关，履行行政管理职责，负责日常管理工作。原丰县城市管理行政执法局系综合执法局，负责综合执法、处罚工作。根据丰县人民政府关于印发《丰县城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的通知（丰政规〔2014〕1号）文件第三条规定，县城市管理行政执法局是本办法的实施机关，依法行使城市管理相对集中行政处罚权，查处违法行为，并对作出的行政处罚行为承担法律责任。另外江苏省人民政府颁发的行政执法证书记载的执法单位均为原丰县城市管理行政执法局。综上，被告丰县城市管理局认为原告将丰县城市管理局列为被告，属于错列被告，请求依法裁定驳回原告的起诉。 被告丰县城市管理局向本院提交以下依据：丰政规（2014）1号文，从该文件第三条规定能够认定行政执法局执法主体合格，原告将丰县城市管理局列为被告属于错列主体。 第三人丰县中阳里街道办事处述称：一、丰县中阳里街道办事处的被诉主体不适格。原告是因不服丰城执法规罚字（2018）第111号行政处罚决定而提起的行政诉讼，依据行政诉讼法第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二十六条虽然规定可以将与被诉行政行为有利害关系或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人、其他组织列为第三人参加诉讼，但第三人认为，涉案具体行政行为第三人没有参与，也不是第三人作出的，故被诉主体不适格。二、根据丰县城市管理局作出的丰城执法规罚字（2018）苏第111号行政处罚决定所依据的事实证据和法律依据来看，本案原告所实施的砖厂建设没有取得相关职能部门的任何批准其建设的手续，纯系原告私自搭建的违法建筑物，并且所建设的位置占用河库、是省、市、县关于河湖“三乱”专项整治的范围，只有拆除，别无其他选择。三、虽然第三人曾于2015年4月23日向原告出具了证明一份，那只是当时让原告将已拆除的物品临时存放，并不能证明第三人准许原告在此建设，况且第三人也无权作出批准。原告自行搭建的建筑物系原告自身造成，其应承担全部责任。综上所述，原告的诉讼请求无事实及法律依据，依法不能成立，请法庭予以驳回。 第三人丰县中阳里街道办事处未向本院提交证据。 庭审质证中，对原告提交证据的质证意见，被告丰县综合行政执法局、被告丰县城市管理局的质证意见为：证据1，真实性无异议，证明目的有异议。该两份营业执照在行政处罚程序中原告并没有出示，也没有向被告提供，在违法建筑物上没有载明企业名称，也没有进行挂牌等其他任何表示。另外从该两份营业执照来看其企业类型为个体工商户，关于个体工商户的诉讼主体问题，民事诉讼法规定的是以业主为诉讼主体，但是行政诉讼法没有明确的规定。为此被告将原告个人列为被处罚主体既有事实根据且有法律依据。原告所辩称的观点不能成立。两份营业执照上记载的经营场所并不是被处罚的违法建筑物的所在地,个体工商户系杨福军个人经营。证据2，不予认可。第三人的质证意见：同丰县综合行政执法局质证意见,另补充：两份营业执照经营地点均与现在的违法建筑不在一处，与本案没有任何关系。 对被告丰县综合行政执法局提交的证据，原告的质证意见为：证据1，行政处罚决定书原件真实性无异议；送达回证原件、照片打印件；真实性有异议，照片何时、何地、何人拍摄不清楚。证据2，案件移送表原件的真实性无异议。证据4，现场检查笔录原件的真实性有异议，时间为2018年11月28日，被告作出的处罚决定书上第一页倒第3行的时间为11月21日，明显时间不符；现场勘验图原件，无异议；照片打印件，真实性认可，但拍摄时间为2018年11月23日；调查询问笔录原件，真实性无异议，该笔录明确说明厂房有明确的字号有具体的名称丰县福军电动车配件厂以及丰县园区彩砖彩瓦厂，被告对该事实是清楚的，所以被告处罚主体错误，不应该是原告本人，因为该厂是原告和他人合伙经营。证据5、6的真实性无异议。证据7，协助调查函及丰县国土资源局出具的复函原件2008年，2016年航拍正射影像图打印件，真实性无异议；复新河土地使用权证复印件加盖公章及红线图复印件加盖公章、（2014）苏审二民审字0435号民事裁定书复印件加盖公章、苏检民行监（2018）32030000057号决定书复印件加盖公章、丰县河道管理处向原告出具的限期清除违法占用河道公共空间的通知书2张复印件加盖公章，真实性均有异议，该证据是在被告作出具体行政行为之后，作出处罚决定书之后补充的证据，其次被告作出具体行政行为时在决定书上明确列明了七种证据，根据行政诉讼法的相关规定行政机关在诉讼之前作出的具体行政行为是否确切和真实应该以作出时的证据，对事后补充的证据是违背行政处罚的规定。原告不予认可。该证据中土地使用权证书上写明丰县河道管理处为土地使用权人，同时该组证据更加证明被告作出处罚没有进行听证并且进行质证。证据11，真实性无异议，关联性上该证据是被告作出行政行为之后补充的证据，同时，作为原告来说从来也没有接收过丰县河道管理处的任何拆除或者整改通知。该证据写明复印时间为2019年1月30日，而被告作出具体行政行为的时间为2019年1月2日，这明显是先作出行政行为，再寻找证据，明显违背了行政诉讼法的规定。在河道交办单上复印时间为2019年1月30日，该交办单不能证明被告有处罚权。根据防洪法、水利法的规定在河道建造屋应由县级以上人民政府水利行政主管部门或者河域管理机构依职权进行处理，或者责令停止违法行为。在水利行政主管部门没有委托的情况下，作为被告进行处罚是一种越俎代庖的行为。证据3、8、9、10、12-16，无异议。法律法规真实性无异议，但不能证明被告适用法律正确。被告丰县城市管理局的质证意见为：对证据的真实性、合法性和关联性均无异议，适用法律无异议。第三人的质证意见为：对证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均无异议，适用法律无异议。 对被告丰县城市管理局提交的依据，原告的意见为：真实性无异议，但不能证明被告的观点。被告丰县综合行政执法局、第三人对被告丰县城市管理局提交的依据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，具有客观真实性，本院确认其真实性；证据2系复印件，也无其他客观证据予以佐证，不能作为本案的证据使用。被告丰县综合行政执法局提交的证据来源合法，可以反映其作出被诉处罚决定的相关依据及程序，本院确认其证据效力。 本院审理查明：原告杨福军在丰县复新河东岸、吉林森工西侧建设钢结构厂房南北各一处。2018年11月21日，第三人丰县中阳里街道办事处发现上述厂房未取得建设工程规划许可证，遂将该情况移送原丰县城市管理行政执法局调查处理。同日，原丰县城市管理行政执法局立案受理。2018年11月28日，原丰县城市管理行政执法局至涉案厂房进行现场调查勘验，制作了现场检查笔录，并由原告签字确认。同月29日，原丰县城市管理行政执法局针对上述情况向原告进行调查，形成《调查（询问）笔录》，该笔录中原告认可涉案厂房建设未办理相关许可手续。同日，原丰县城市管理行政执法局向原告出具《限期提供证据通知书》，要求原告自收到通知书之日起3日内向其提供建设涉案项目的合法证明材料。2018年11月29日、11月30日，原丰县城市管理行政执法局分别向丰县国土局和丰县规划局发出《协助调查函》，核实涉案建设是否办理过合法的审批手续。后丰县规划局和丰县国土局分别作出回复，明确上述厂房未办理建设规划和用地手续。2018年12月14日，原丰县城市管理行政执法局作出《行政处罚事先告知书》向原告杨福军进行送达，告知杨福军在丰县复新河东岸、吉林森工西侧建设的钢结构厂房两处属违法建设，拟作出限期拆除的行政处罚决定，并书面告知原告有权在收到告知书之日起三个工作日内要求举行听证。 2019年1月2日，原丰县城市管理行政执法局作出丰城执法规罚字〔2018〕第111号《行政处罚决定书》，主要内容为：杨福军于2015年4月未经规划主管部门许可、未取得建设工程规划许可证在丰县复新河东岸、吉林森工西侧建设的钢结构厂房南北各一处（南处长约55米，宽约30米，建设面积约1650平方米；北处长约58米，宽约40米，建设面积约2320平方米，两处建筑合计约3970平方米），属于未取得建设工程规划许可证擅自建设的违法行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定对杨福军建设的上述3970平方米钢结构厂房作出限期五日内自行拆除的行政处罚决定，逾期不履行限期拆除决定的，将依法强制拆除。该处罚决定书亦向原告告知了申请复议和提起诉讼的权利。原丰县城市管理行政执法局当日向原告杨福军进行送达。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。 本案审理过程中，因丰县机构改革，原丰县城市管理行政执法局不再保留，其相应职权由丰县综合行政执法局行使。另，原告当庭陈述涉案建设尚未拆除，也无附属物毁损。 本院认为：关于被诉《行政处罚决定书》的作出主体问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案行政处罚决定的立案、调查及作出均是原丰县城市管理行政执法局所为，而根据丰县机构改革的相关文件，原丰县城市管理行政执法局的相应职权由丰县综合行政执法局行使，因此，被告丰县综合行政执法局为本案的适格被告。原告将丰县城市管理局列为被告诉讼缺乏相应依据，不符合法律规定，依法应驳回其对丰县城市管理局的起诉。 关于被告丰县综合行政执法局是否具备作出被诉行政处罚决定的职权问题。《省政府法制办公室关于丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函〔2013〕150号）、《市政府关于在丰县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（徐政复〔2014〕2号）及《丰县人民政府关于印发的通知》（丰政规〔2014〕1号）两份文件中规定由原丰县城市管理行政执法局对未取得建设工程规划许可证进行建设行使行政处罚权。据此，被告丰县综合行政执法局行使原丰县城市管理行政执法局的相应职权，具有对涉案违反城乡规划管理的建设行为作出处理的法定职责。 关于被告丰县综合行政执法局作出的丰城执法规罚字〔2018〕第111号行政处罚决定是否符合法律规定的问题。首先，被告丰县综合行政执法局在作出涉案行政处罚决定前，向原告进行调查，并向相关土地和规划部门进行核实，原告未取得土地使用权证、建设、规划许可证，其在建造涉案建设后也未取得房屋所有权证。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，涉案建设的建造未经用地审批、规划和建设许可，其在建造后也未经有权机关进行确认，被告丰县综合行政执法局作出涉案行政处罚决定事实清楚、适用法律正确。其次，被告丰县综合行政执法局在作出被诉处罚决定前，履行了调查、向有权部门进行查证核实等程序，并听取当事人的陈述和申辩，告知其具有要求举证的权利。在作出行为前，向当事人事先告知，作出被诉行为后，向当事人依法进行送达，告知复议和诉讼的权利。因此，被告丰县综合行政执法局作出的被诉行政处罚决定履行了调查、核实、听取当事人陈述和申辩、事先告知、送达等程序，符合行政行为程序正当的要求。 关于原告要求赔偿损失340万元的请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”被告丰县综合行政执法局作出的被诉《行政处罚决定书》符合法律规定，未侵犯原告的合法权益，且原告所诉要求赔偿的建筑及相关物品未损毁或灭失，原告要求的赔偿无事实根据和法律依据。故对原告要求赔偿损失340万元的诉讼请求，本院不予支持。 综上，被告丰县综合行政执法局作出的丰城执法规罚字〔2018〕第111号行政处罚决定符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 一、驳回原告杨福军对丰县城市管理局的起诉。 二、驳回原告杨福军的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨福军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审判长 刘 峰 审判员 朱 莉 审判员 黄晓敏 二〇二〇年九月三十日 书记员 徐牧鸣 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。