西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕 7102 行初1046号     原告张栓柱，男，1957年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市XX镇XX村XX号。   委托代理人张卫武，男，1982年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省咸阳市XX镇XX村XX号。系原告之子。   委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会。住所地陕西省咸阳市秦都区XX路XX号。   法定代表人刘宇斌，主任。   委托代理人王海亮，工作人员。   委托代理人祝红军，陕西稼轩律师事务所律师。   被告咸阳市秦都区钓台街道办事处。住所地陕西省西咸新区XX城XX大道XX号。   法定代表人刘红兵，主任。   委托代理人刘桥，征迁办主任。   委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。    被告陕西省西咸新区XX城综合行政执法局。住所地陕西省西咸新区XX城XX路XX号楼。   负责人魏明，该局局长。   原告张栓柱因认为被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称XX城管委会）、被告咸阳市秦都区钓台街道办事处（以下简称钓台街办）、陕西省西咸新区XX城综合行政执法局（以下简称XX城执法局）行政强制违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月14日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告张栓柱及其委托代理人张卫武，被告XX城管委会的委托代理人王海亮、祝红军，被告钓台街办的委托代理人刘桥、 郭宁到庭参加了诉讼。因XX城执法局不属于行政诉讼适格被告，未通知其参加诉讼。本案现已审理终结。   原告张栓柱诉称，原告是陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，在资村有4.9亩承包地。现原告承包地所处区XX路风情城、红光路建设项目被纳入征地范围内，被告负责该项目的征收拆迁工作。2018年XX月XX日，在未与原告达成征地安置补偿协议的前提下，且未履行任何法律手续，未出示任何合法许可强制证明的情况下，被告组织对原告承包地进行清表作业，承包地上的树木被毁损，原告损失惨重。为维护自身合法权益，原告诉至法院请求判决确认被告于2018年XX月XX日对原告位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村承包地上的树木实施强制清表的行为违法。   原告提交以下证据：   第一组证据：1.原告身份证、户口本复印件；2.《土地承包经营权证》。证明目的：原告为陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，在资村依法享有承包地使用权，面积为4.9亩。被告组织对原告承包地进行清表作业，承包地上的树木被毁损，侵害原告合法权益，原告诉讼主体适格。   第二组证据：1.强推现场照片以及土地现状照片；2.《证人证言》。证明目的：被告因丝绸之路风情城、红光路项目建设征收，对原告承包地实施强制清表行为，原告诉讼请求具有事实和法律依据。   第三组证据：1.西安铁路运输法院行政裁定书（2018）陕7102行初2535号；2.西安铁路运输中级法院行政裁定书（2019）陕71行终487号；3.西安铁路运输法院行政裁定书（2020）陕7102行初205号。证明目的：原告在法定期限内已经就本案提起诉讼，因诉讼请求问题未进行审理，现原告提起诉讼符合法律规定。   被告XX城管委会辩称：一、原告起诉已过起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。 原告自称本案件所涉事实发生于2018年XX月XX日，根据《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”，而案涉行为的有效起诉期限应截至2018年7月。但其实际首次起诉时间明显已经超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”，故，应当依法裁定驳回起诉。二、被告征收原告承包地的程序合法、合规。在丝绸之路风情城、红光路项目土地征地过程中，被告依法向资村村委会下发《征收土地预告知书》及《听证告知书》，并根据陕西省人民政府《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2016]387号）及相关规定，制定了《征收土地的公告》、《征地补偿安置方案公告》，且依法进行了张贴、公示。原告的承包地在本次征收范围之内，故，被告对原告的承包地进行征收的程序合法、合规。三、被告已将征地补偿款汇入原告的领款账户，履行了付款义务。首先，被告于2016年9月12日向资村村委会下发《征收土地预告知书》及《听证告知书》，其中，《征收土地预告知书》显示：征收土地的土地补偿费、安置补助费按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条和《陕西省实施办法》第二十九条规定办理，青苗补偿费、地上附着物补偿按照咸阳市及秦都区相关标准补偿。同时，被告于2016年9月19日向资村村委会下发《听证告知书》，其内容显示：“（资村）所涉各组（或相关所有权人）对拟定的补偿标准和安置方案有要求举行听证的权利。自接到本告知书后按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，通知本集体经济组织或相关利害关系人向我局（即被告内设机构沣西国土局，现已机构改革）申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证。”被告自下发上述文件后从未收到过原告的听证申请，故视为原告对土地补偿费、地上附着物补偿费均无异议。其次，《XX路XX镇征地补偿款分配方案》已经原告所在村组组长及村民代表同意，原告征地补偿款金额应按照该分配方案予以执行。此外，被告已将征地补偿款全款汇入原告领款账户并通知原告及时领取，据此，被告已经履行了征地补偿款付款义务。四、被告与原告多次沟通，并向原告送达《通知》，要求原告尽快领取征地补偿款，原告无正当理由拒绝配合，已严重影响征地工作及重点项目建设工作进度。被告已完成征地的合法程序且已将上述征地补偿款项汇入原告领款账户，经被告多次通知、催告，原告仍无正当理由拒绝领取征地补偿款，已阻碍了征地及重点项目建设工作进度。综上所述，原告已经超过法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。另外，被告实施的征地程序合法合规，在保障原告合法权益的前提下，被告向原告积极支付征地补偿款的行为符合法律规定。原告无正当理由拒不领取征地补偿款、阻碍征地工作是导致案涉行政行为发生的主要原因。为维护被告的合法权益，现恳请法院依法裁判。   被告XX城管委会向本院提交以下证据：   1. 一书三方案；   2.《西咸新区国土资源局XX城分局征收土地预告知书》；   3.《听证告知书》（沣西国土资听告字[2016]第19号）；   4.《听证告知书送达回证》；   5.《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批 [2016]第387号）；                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        6.《征收土地的公告》；   7.《征地补偿安置方案公告》；   8.张贴两公告的照片；   9.《关于实施的批复》；   上述证据证明被告征地程序合法合规，原告未向被告提出过任何异议或要求举证听证的情形。   10.《XX路XX镇征地补偿款分配方案》，证明政府补偿款分配方案经过了原告所在村组组长及村民代表一致同意，原告未对该方案提出过任何异议；   11.《XX村XX户名单》；   12.《XX村XX户名单》；   13. 储蓄存单复印件；   证据11至13证明被告已履行了征地补偿款付款义务。   14.与原告协商及送达《通知》的照片，证明被告已与原告多次协商，并通知其尽快领款。   被告钓台街办辩称：一、原告涉案土地属于陕西省人民政府批复的被征迁土地范围，征地拆迁手续齐全，程序合法。针对原告被征收土地，已按程序将补偿款项予以了发放，其诉请无据，应当予以驳回。2016年9月12日，西咸新区国土资源局XX城分局向原告涉案土地所在资村村委会发出《征收土地预告知书》，告知拟征收资村村集体土地18.8440公顷，并告知土地补偿费、安置补助费按照《土地管理法》第四十七条及《陕西省实施〈土地管理法〉办法》第二十九条的规定办理，青苗补偿费、地上附着物补偿按照咸阳市及秦都区相关标准补偿。2016年9月19日，西咸新区国土资源局XX城分局向原告涉案土地所在资村村委会发出《听证告知书》，告知其有权申请听证，逾期视为放弃听证，资村村委会予以了签收。在上述听证期限内资村无人申请听证。2016年12月31日，陕西省人民政府作出《关于咸阳市(西咸新区)2016年度第六十三批次(XX城)农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批[2016]387号)审批土地件，批复同意征收原告涉案土地所在资村集体土地。陕西省西咸新区XX城管理委员会依据“陕政土批[2016]387号”土地审批件，于2017年6月13日发布了《关于丝绸之路风情城红光路项目征收土地的公告》:陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局于2017年6月14日发布了《征地补偿安置方案公告》并告知，如若被征迁人对方案内容有不同意见，于2018年6月27日前以村委会或村民小组为单位以书面方式送达“丝绸之路风情城、红光路项目征迁安置指挥部”。上述二公告均在原告涉案土地所在村组进行了公告张贴。上述规定期限内并无任何被征迁人对方案提出任何形式的任何质疑及意见，公告内容及程序均符合相关法律规定。且，针对案涉集体土地征收补偿款项，XX城土地储备中心于2017年6月15日与被告签署《资村棚户区改造拆迁补偿安置协议》，委托被告具体负责案涉资村棚户区改造项目土地征收及拆迁安置补偿事宜，并设立征迁补偿费专户，将补偿费用分期分批予以了拨付。针对案涉资村集体土地征收，被告于2017年9月11日与资村村民委员会签订了《XX城XX村XX户区改造项目征地协议》2份，分别对宅基用地及剩余集体土地进行了征收补偿，协议中对征收土地面积、补偿金额等相关权利义务均做出明确约定。被告按照本协议之标准，依据原告村组向被告提供的地面附着物登记信息，将每户相应的补偿金额通过银行储蓄存单的方式予以发放，原告应领取款项的储蓄存单已统一移交给资村村委会，原告应领取补偿款已按照统一标准核算并发放完毕。综上，原告涉案土地属于被征迁土地范围，本次征地报批前已依法履行了相关的公告公示程序，征地程序合法。且针对原告案涉土地，已按照统一标准向其进行了兑付，故对原告案涉土地征收符合法律规定，原告诉请无据，应当予以驳回。   二、被告并非本案征地拆迁主体，非本案适格被告，应当依法驳回原告对被告的起诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十九条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五项“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，被告作为派出机构，并不具有法定征收土地的资格，系受陕西省西咸新区XX城管委会内设部门XX城土地储备中心的委托实施征迁，不应当是本案适格被告，应当依法驳回原告对被告的起诉。   三、原告之诉请已过法定诉讼时限，其请求不应当被支持。根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。如若原告对上述行政行为有异议应当在6个月内提出，而原告在起诉状中称:三被告于2018年XX月XX日对其实施了强制拆除行为，那么其最晚应当于2018年7月3日前向人民法院提出诉讼，而本案中原告起诉时间为2020年4月16日，显然，其请求已超过法定诉讼时效。综上，涉案土地征收行为合法有效，且针对原告拆迁补偿款项已全部发放到位，原告应当积极配合征迁工作的进行，其诉请无任何事实及法律依据，应当予以驳回。被告钓台街道办事处不是本案案涉土地征迁主体，系受托实施，非本案适格被告，且原告诉讼请求已过诉讼时效，故应当依法驳回原告的全部诉请。   被告钓台街办向本院提交以下证据：   1. 西咸新区国土资源局XX城分局征收土地预告知书；   2.听证告知书（沣西国土资听告字[2016]第19号）；   3.听证告知书送达回证；   4.《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批[2016]387号）；   5.《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于丝绸之路风情城、红光路项目征收土地的公告》；   6.《陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局征地补偿安置方案公告》；   7. 征地公告、补偿安置方案公告张贴照片三张；   8.《资村棚户区改造拆迁补偿安置协议》；   9.《XX城资村征收协议棚户区改造项目征地协议》2份；   10.陕西省农村金融机构储蓄存单六张。   证明目的：1.原告诉状中关于被告未履行合法征地程序的陈述与事实不符。原告案涉土地属于被征迁土地范围，本次征地报批前已依法履行了相关的公告公示、告知听证程序，征地程序合法。针对原告被纳入征迁范围内的土地，已按照统一标准向其进行了兑付，征收土地程序合法，原告诉请无据，应当被驳回。2.根据土地管理法的相关规定，被告钓台街办作为派出机构，并不具有法定征收土地的资格，系受陕西省西咸新区XX城管委会内设部门XX城土地储备中心的委托实施征迁，不应当是本案适格被告。   11．村民承包地清册及统计数据。证明原告承包地的亩数，发放款项计算标准。   被告XX城执法局辩称，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告……沣西执法局作为XX城管委会的内设职能部门，不具有独立的诉讼主体资格，不是本案适格被告。   被告XX城执法局未提交证据。   经庭审质证，原告对被告钓台街办的证据1至3真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可。认为征收土地预告知书和听证告知书应当是依法向被征地农民告知，而不是村委会，告知不合法。征收土地预告知书中的征地面积与其提供的387号批复中的面积也不能对应，所以无法证明是涉案地块的征地手续。证据4至证据6真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可。没有征地红线图或者范围图，无法证明原告耕地在此次征地范围之内，公告公布的征收面积超过土地审批件，属于典型的“少批多占”的违法行为，征地补偿安置方案公告时间是在征地公告时间之前，程序违法。证据7不认可，无法显示张贴时间、地点和内容。证据8至10不具有关联性，证明目的不认可。征地公告为丝绸之路风情城、红光路项目，协议却是棚户区改造项目，混淆案件事实。协议签署方不是原告，不能作为其对原告承包地实施强制清表行为的依据。协议所涉土地并没有四至范围，被告在签订过程中并没有按照要求给付补偿。被告提供的储蓄存单是土地补偿费，并不是地上附着物补偿费，该储蓄存单是在被告实施强制清表行为之后形成，不能作为证据。被告街道办提供的上述证据不能证明其实施的征迁行为是受委托实施。原告对证据11不认可。   被告XX城管委会对被告钓台街办的证据无异议。   原告对被告XX城管委会的证据1真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可。认为在征地报批前，相关部门并未对拟征收的土地进行现状调查及确认，更未交由被征地人签字确认，程序违法。没有征地范围图，无法证明与原告承包地具有关联性。对证据2、3、4、5、6、7、8、9、13项的质证意见同对被告钓台街道办的证据的质证意见。对证据10、11、12、14的真实性不认可，合法性、关联性和证明目的不认可。被告提供的证据在被告实施强制清表行为之后形成，不能作为其依据。被告提供的证据恰恰证明原告是未同被告达成协议，也未领取补偿款的，被告无权实施强制清表行为。照片无法显示时间，更无法证明内容。   被告钓台街办对被告XX城管委会的证据无异议。   被告钓台街办和被告XX城管委会对原告第一组证据真实性认可，证明目的不认可。张栓柱的土地承包证登记土地的就是3.5亩，和被告提交的证据一致。第二组证据中照片的真实性、关联性、合法性和证明目的均不认可。照片没有拍摄时间、地点，且照片比较模糊，无法达到原告的证明目的。证人证言真实性没有异议。对第三组证据真实性和证明目的均无异议。XX街XX组证据真实性无异议，证明目的不认可。XX城XX组证据真实性、证明目的无异议。   本院对上述证据认证如下: 原告提交本院的第一组证据中证据1客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认，证据2真实性予以确认，证明目的不予确认。第二组中照片不符合证据的法定形式要件，不予确认。证人虽未出庭作证，但被告并无异议，故本院亦予以确认。第三组证据客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认。   被告钓台街办提交本院的全部证据客观真实，对其真实性予以确认，证明目的不予确认。被告沣西管委会提交本院的证据1至9以及证据14客观真实、来源合法，与本案具有关联性，予以确认，10至13真实性予以确认，证明目的不予确认。   经审理查明，2016年9月12日，西咸新区国土资源局XX城分局向资村村委会发出征收土地预告知书，同年9月19日发出听证告知书，XX村XX村XX组（或相关所有权人）对拟定的补偿标准和安置方案有要求举行听证的权利”。同年12月6日，陕西省西咸新区XX城管理委员会作出建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。2016年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批[2016]387号审批土地件，“同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内XX街道办事处XX村、XX村XX组21.1732公顷集体农用地转为建设用地。”并依法征收为国有。2017年6月13日，陕西省西咸新区XX城管理委员会作出《关于丝绸之路风情城、红光路项目征收土地的公告》，2017年6月14日，陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局作出《征地补偿安置方案公告》，后将上述公告张贴于被征地村组。2017年6月15日，XX城土地储备中心与钓台街办签订《资村棚户区改造拆迁补偿安置协议》。2017年9月11日，钓台街办与资村村民委员会签订《XX城XX村XX户区改造项目征地协议》，并依据资村提供的地面附着物登记信息，将每户相应的补偿金额通过银行储蓄存单的方式发放至资村村委会。2018年XX月XX日，被告沣西管委会对涉案土地强制清表。2018年2月24日、6月5日，征地补偿款存入原告张栓柱名下。   本院认为，本案的争议焦点有三：一是本案适格被告问题；二是起诉期限问题；三是被诉强制行为的合法性问题。   关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定,两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。原《中华人民共和国土地管理法》第四十九条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，《XX城XX村XX户区改造项目征地协议》XX街道办事处XX城委托，征收XX街道办事处XX村村建设用地，用于建设西咸新区XX城XX路XX城及XX路项目”，被告钓台街办和XX城执法局协助参加部分工作非以自己意思独立行使职权,不属于法律规定的共同被告,该结果应由XX城管委会一并承受,鉴于并无证据证明本案系共同行政行为，且涉案行政行为已有适格被告承受，为减少程序分化对当事人的不利影响,本院另以相应裁定驳回其对钓台街办和XX城执法局的起诉。   关于起诉期限问题。经依法审查查明，原告曾于2018年12月29日向本院提起行政诉讼，本院以（2018）陕7102行初2535号案立案。原告在该案中诉讼请求为“一、请求确认被告于2018年XX月XX日铲除原告位于XX街道办事处XX村承包地上的树木，并强制占有、使用原告承包地的行政行为违法；二、诉讼费用由被告承担。”因不符合“一案一诉”的原则被本院驳回起诉，后又于2020年1月9日再次向本院提起诉讼，因重复诉讼再次被本院驳回起诉。原告在起诉期限内已寻求司法救济，已在起诉期限内行使诉权，仅因不符合起诉条件被驳回，未超过法定起诉期限。   关于被诉强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条等规定,国家征收土地应按照土地征收审批权限报经批准同意后由市县人民政府组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。第四十五条规定,违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。根据上述规定,有关行政机关完成土地征收实施程序后,有权要求土地权利人及时交出土地。本案中, XX城管委会在完成土地征收程序后,应当交由土地行政主管部门责令土地权利人交出土地,对于拒不交出土地的, 则应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定申请人民法院强制执行。XX城管委会自行对涉案土地实施强制行为在程序上不符合法律规定, 应确认其程序违法。   综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：   确认被告陕西省西咸新区XX城管理委员会于2018年XX月XX日对原告张栓柱位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村承包地上的树木实施强制清表的行为违法。   本案受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城管理委员会负担。    如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。          审判长 翟汉卿   人民陪审员 张艳   人民陪审员 李红     二○二○年九月十八日     书记员 王亚文                   附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   (二) 行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；        1