河北省井陉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0121行初14号 原告：何俊霞，女，1982年3月15日出生，汉族，群众，初中文化，农民，井陉县人，现住井陉县。 委托诉讼代理人：武镇海，河北律融律师事务所律师。 被告：井陉县人民政府。住所地：井陉县建设南路**。统一社会信用代码：11130121000270027L。 法定代表人：李杰，县长。 委托诉讼代理人：郝依娜。 委托诉讼代理人：刘金淼，河北庄铭律师事务所律师。 第三人：王金山，男，1958年4月19日出生，汉族，群众，高中文化，农民，住井陉县。 原告何俊霞不服被告井陉县人民政府（以下简称县政府）行政复议决定，于2020年4月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月3日立案后，于2020年4月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告何俊霞及其委托诉讼代理人武镇海、被告县政府的委托诉讼代理人郝依娜、刘金淼、第三人王金山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告县政府于2020年1月15日作出井政行复字[2019]18号行政复议决定书，决定撤销被申请人为何成海颁发的井集用(2006)37号集体土地使用证。 原告何俊霞诉称：1、请求撤销被告作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书；2、诉讼费由被告负担。事实和理由：第三人王金山与何成海是儿女亲家，原告与王金山长子王国文在2004年订婚，当时经人说和王金山自愿将（152）号土地使用证的房产给原告，原告夫妻和双方老人均在（152）号唯一房产居住。2005年11月落实清理宅基地，王金山和王国文各自在宅基地清理（核实）登记表上签字，同意将原户主王金山152号宅基地变更登记给权利人何成海。2006年4月由县政府为何成海颁发井集用（2006）第37号集体土地使用证，2008年原告与王国文协议离婚，将该房产归原告，孩子随原告生活。离异后，王金山夫妻及父子搬走，只有原告父亲何成海居住、维护。2019年第三人与原告为该房产发生矛盾经调解未果，原告向贵院提起民事诉讼，开庭时得知被告将登记在何成海名下的（2006）第37号集体土地使用证通过行政复议程序撤销，原告毫不知情。原告为维护自己的合法权益不受侵害，民事撤诉，特向贵院提起行政诉讼。原告认为，被告作出的行政复议决定书，违背事实，程序违法，暗箱操作严重损害原告的合法财产。一、变更登记时王金山、王国文（已故）的亲笔签名，同意变更。二、原告是何成海（已故）的唯一合法继承人，是直接利害关系人，被告在受理第三人提起行政复议期间依法应当通知利害关系人参加行政复议。三、第三人提起行政复议申请被告应当审查行政复议时效，被告明知王金山同意变更至今长达十五年，仍然违法受理强行作出撤销决定，严重违反行政复议规定的时效，且侵害原告的合法权益。故原告请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，维持本属于何成海的井集用（2006）第37号土地使用证。 原告何俊霞向本院提交了以下证据：1、何成海死亡注销证明；2、2019年12月30日北防口村委会出具的证明；3、婚约；4、离婚协议书；5、北防口村宅基地清理登记表（何成海）；6、宅基地登记审批表（何成海）；7、井北防口集用（2006）第37号何成海的集体土地使用证；8、井政行复字[2019]18号行政复议决定书。当庭提交离婚证、本院（2020）冀0121民初184号民事裁定书各一份。 被告县政府辩称，答辩人作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当，应当依法驳回被答辩人何俊霞的诉讼请求。事实与理由：一、被答辩人何俊霞不是本案适格主体，且其所诉不属于行政诉讼受案范围，应予驳回。本案涉及的井政行复字[2019]18号行政复议决定书，涉及主体为王金山、井陉县自然资源和规划局。何俊霞不是该行政复议案件的主体，因农村宅基地使用权具有人身依附性，属特殊的用益物权，何俊霞不是该宅基地使用权的权利人，故其与行政复议事项也没有直接利害关系，因此，何俊霞不是本案适格主体。另何俊霞所诉，其所主张的权利及诉讼请求系涉及其对何成海的继承问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”的规定，农村宅基地不属于农村村民的个人财产，不能继承或赠与。因此，即使何俊霞是何成海遗产的合法继承人，鉴于宅基地使用权之性质，其也无法继承案涉宅基地使用权。更何况在2012年何成海去世后，何俊霞始终未基于继承而对本案涉及宅基地使用权按照法律途径，完成遗产继承或析产后，依相关法律向有关部门提出相应主张。关于遗产继承则不属于行政案件的受理范围，故应当驳回原告何俊霞的诉讼请求。二、答辩人作出井政行复字[2019]18号行政复议决定书程序合法。（一）答辩人作出行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》所规定的时限和程序要求。答辩人于2019年12月18日收到王金山的行政复议申请书，依法审查后受理了其行政复议申请，并于同日向王金山送达行政复议受理通知书，于2019年12月19日向井陉县自然资源和规划局送达了行政复议答复通知书。井陉县自然资源和规划局于2019年12月29日对本案进行了答复并提交相关证据。答辩人依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。经依法审理，答辩人于2019年1月15日作出井政行复字[2019]18号行政复议决定书，并依法送达给当事人。（二）答辩人未追加何俊霞作为第三人参加行政复议程序，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款之规定，首先，通知利害关系人作为第三人参加诉讼，需要以行政复议机构认为与具体行政行为具有利害关系为前提，答辩人作为行政复议机构，在行政复议程序中认为案涉宅基地使用权无法继承，何俊霞即使为何成海女儿，其也并非案涉宅基地使用权的利害关系人；其次，行政复议机构是“可以”通知参加复议，而不是“应当”通知参加复议。因此，答辩人未追加何俊霞作为第三人参加行政复议，符合法律规定。（三）第三人王金山提起行政复议申请，符合《行政复议法》的时效规定。依据《行政复议法》第九条规定，王金山为土地确权事宜，于2019年12月18日向答辩人提起行政复议申请。二者时间差未超过上述提起行政复议期限的规定。因此，王金山提起行政复议未超过法定时效。三、答辩人认定事实清楚，适用法律正确。经答辩人审查，依据当事人的申请及证据材料，1980年11月25日，王金山在北防口村取得宅基地使用权，1991年取得152号宅基地土地使用证。2005年、2006年井陉县开展宅基地清理登记，井陉县自然资源和规划局在未经过王金山明确表示确认变更土地使用权权利人的情况下，便为何成海颁发了井集用（2006）37号集体土地使用证。依据《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《土地登记规则》第十一条、第十四条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，土地管理部门应当对申请人提供的申请材料进行全面查验。但井陉县自然资源和规划局在王金山原宅基地使用权证仍有效的情况下，既未审查土地变更登记手续，也未核实何成海取得宗地权利的相关依据，且井陉县自然资源和规划局提交的两份登记表中户主签字部分前后不一致，该两份对于丈量结果进行确认的登记表不能证实王金山与何成海就案涉宅基地使用权权利人的变更协商一致。故井陉县自然资源和规划局就案涉宅基地为何成海颁发使用权证的行为，属于认定事实不清，证据不足，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，应予以撤销。综上所述，被答辩人何俊霞不是本案适格主体，其诉请亦不属于行政诉讼受案范围。同时，答辩人所作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。故应依法驳回被答辩人何俊霞的诉讼请求。 被告县政府向本院提交了以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请材料（王金山户口本复印件、1991年王金山的宅基地清理登记表、2005年宅基地丈量表、2006年土地登记卡）；3、立案审批表；4、行政复议受理通知书及送达回证；5、行政复议答复通知书及送达回证；6、井陉县自然资源和规划局关于王金山申请行政复议的答复书即所附证据材料；7、结案审批表；8、井政行复字[2019]18号行政复议决定书及送达回证。 第三人王金山述称，1980年11月，我经村委会批准，在北××××号建了自己的房屋，1991年11月25日，我依法办理了集体土地使用证，证号为152号。房屋一直由我和家人管理、居住至今。2019年，村里陆续开始土地确权清理登记工作，在2019年11月18日，我到井陉县自然资源和规划局调取自家土地的相关材料时，才得知在2006年4月12日井陉县自然资源和规划局在我不知情、未经我同意的情况下，将我的宅基地使用权证变更给了我的亲家即原告的父亲何成海，土地使用证号由原告的（1991）152号变更为（2006）37号。我和何成海虽是亲戚，但我与何成海之间未达成过土地使用权转让协议，井陉县自然资源和规划局擅自将我的宅基地使用权变更登记为他人，没有事实和法律依据，属于行政违法，侵害了我的权利。为此，我申请行政复议，要求撤销井陉县自然资源和规划局为何成海颁发的集体土地使用证。县政府于2020年1月15日作出了井政行复字［2019］18号行政复议决定书，撤销了何成海的井集用（2006）37号集体土地使用证。原告与我儿子王国文于2018年1月离婚，我的长子王国文2019年9月去世。因原告与我儿子的婚姻关系，其父何成海常在我家居住，原告长期在外打工，何成海有病生活不便，我和我媳妇就经常照顾何成海。可我的房屋和宅基地使用权与何成海没有关系，原告现在诉争我的宅基地使用权没有道理。原告提交的证据证明不了原告的主张：第一，婚约是原告和我儿子订婚时写的，婚约上有我的签字，但只是让原告婚后居住，并不是将房屋过户给原告，这与宅基地使用权没有关系，更与何成海没有法律上的因果关系。第二，2005年的宅基地清理登记表，户主签字分别是我和我儿子王国文，签字只是“同意丈量结果”，并不能证明我同意把房产和宅基地使用权给了何成海。第三，离婚协议约定的住房归女方是无效的，因房屋和宅基地使用权都是我的，离婚时未告诉我，离婚的双方都无权处分我的房屋和宅基地使用权。原告提交的其他证据没有意义，更不能证明我的宅基地使用权给了原告的父亲何成海。综上所述，我盖的房屋和宅基地使用权都是我的，原告主张宅基地使用权没有事实和法律依据，县政府作出的井政行复字［2019］18号行政复议决定书正确、合法，请依法驳回原告的诉讼请求。 第三人王金山向本院提交了以下证据：1、1991年王金山的宅基地清理登记表；2、宅基地清理登记审批表（何成海）后三页（包括2005年宅基地丈量表、2006年土地登记卡）。当庭提交结婚证原件一份。 经庭审质证，原告何俊霞对被告县政府提交的证据发表如下质证意见：1、证据2中王金山的户口本复印件和1991年王金山的农村宅基地清理登记表第二页，两份证据在行政复议程序中没有涉及，属于程序违法。2、对其他证据均无异议。 第三人王金山对被告县政府提交的证据均无异议。 被告县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：1、证据1仅证明何成海于2012年3月25日死亡的事实，不能证明何俊霞与何成海为同一家庭户成员，也不能证明原告何俊霞对案涉宅基地享有使用权。2、证据2从内容看仅证明何俊霞为何成海、于二花之女，何成海与何俊霞系父女关系，不能证明二者系同一家庭户成员，更不能证明何俊霞也为本案宅基地使用权的权利人，同时该证据系村委会出具，应当由经办人到庭说明，否则不应采纳；该证明也不能证明何俊霞为何成海唯一继承人。3、证据3、4仅证明原告何俊霞与第三人王金山之子王国文缔结婚约并未表明第三人王金山将案涉宅基地使用权转让给何成海，婚约中仅写明女方要房子，不能表明与本案有关；离婚协议书是王国文与何俊霞关于离婚有关事项的约定，与本案无关，没有任何关于王金山将宅基地使用权转让的意思表示。4、证据5、6均不能表明王金山同意将宅基地使用权转让给何成海，据被告在行政复议阶段询问王金山，其表示登记表显示的“王金山”非其本人签字，即使该签字为王金山所签，也仅就北防口村宅基地清理登记表中记载的丈量结果表示同意，没有任何要将宅基地使用权转让给何成海的意思表示。5、证据6中最后户主签字也非王金山，而是王国文，王国文不是案涉宅基地使用权的权利人，无权代替王金山转让案涉宅基地使用权。6、证据7为井陉县自然资源和规划局未核查清楚宅基地相关情况即办理，已经由行政复议程序予以撤销。7、证据8程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告提交的证据均不能证明其为案涉宅基地使用权权利人，无权提起本案诉讼。8、对原告当庭提交的离婚证真实性无异议，同证据4的质证意见。 第三人王金山对原告何俊霞提交的证据发表如下质证意见：1、证据6中户主签字不是我本人签的，是我儿子王国文签的。2、证据4，我就不知道原告和我儿子什么时候离的婚，一直到2019年孩子都一直跟着我，原告在市里上班，从市里回来也到我那吃饭，何成海死了也是我打发的，直到2019年9月我儿子王国文去世后，何俊霞不让我进门了。3、其他的没说的。4、对原告当庭提交的证据真实性无异议，但原告夫妻2008年离婚时我不知道，直到2019年9月24日我儿子去世后，原告不让我进案涉土地房屋的家门，发落我儿子，我才知道他们离婚。 原告何俊霞对第三人王金山提交的证据发表如下质证意见：1、证据1在行政复议程序中没有涉及，属于程序违法。2、对证据2的真实性无异议，但是不能证明第三人所说的登记错误，该证据中有王国文的签字。3、对第三人当庭提交的证据无异议。 被告县政府对第三人王金山提交的证据均无异议。 针对原告的质证意见，被告县政府补充称，第三人王金山在行政复议阶段向被告提交的证据包括原告不予认可的那两份证据，且行政复议局定时审理查明第一句话也证实了此事实。宅基地清理登记表系王金山在井陉县不动产登记中心调取，其所提交的登记表加盖井陉县不动产登记中心档案查询专用章，查询日期为2019年11月18日；对于王金山提供的身份证明文件，被告在行政复议阶段也进行了核对，原件均在第三人处。并当庭出示盖有井陉县不动产登记中心档案查询专用章的宅基地清理登记表。 原告何俊霞当庭验看后称，根据被告县政府的行政复议决定书审理查明部分未显示王金山提交的宅基地清理登记表，因此我方认为行政复议期间王金山和井陉县自然资源和规划局均未提交该份证据，该行政复议决定书审理查明和本院认为部分均可证实涉及王金山及王国文的签字都是其二人本人所签。 经审理查明，原告何俊霞的父亲何成海、母亲于二花在原告五六岁时离婚，后何成海并未再婚，也无其他子女，并于2012年3月25日去世。第三人王金山及妻子胡素春育有一女二子，长女王巧仙现已结婚嫁至山西，长子王国文于2019年9月24日去世，次子王俊文现已结婚。 原告何俊霞与王国文经人介绍认识，于2004年12月1日登记结婚，二人婚后生育儿子王梓豪（曾用名王天磊）。婚前，原告与王国文及双方父亲、媒人在场并由王永华执笔曾写有婚约一份，婚约约定：在订婚之日男方当场交给（由媒介人接交）女方2000元钱。女方要北边一处房子。彩礼6600元，组合一套、大小沙发各一套、家庭影院一套、冰箱一个、摩托车一辆、缝纫机一台、自行车一辆、三金衣服折款3000元，食路折款2300元，需婚前备齐。2008年1月16日，原告何俊霞与王国文协议离婚，约定：儿子王天磊归女方抚养，男方每月出贰佰元抚养费；现居住房和结婚时及结婚以后的财产归女方；无债务。 涉案房屋系第三人王金山1980年所盖，主房主体1985年秋天完工，配房1990年春天完工。第三人王金山一家人在1985年主房完工后入住，原告与王国文结婚后也搬入该处房屋居住，原告将其父亲何成海也接来一起居住。 1991年王金山农村宅基地清理登记表记载：户主姓名王金山，证号为152号，建房时间1980年11月25日，发证时间91年1月25日。2005年11月18日何成海北防口村宅基地清理登记表记载：权利人何成海，原户主姓名王金山，原证号152，户主签名同意丈量结果王金山。2005年、2006年被告县政府对农村宅基地进行清理登记，并依据2005年11月18日何成海的北防口村宅基地清理登记表于2006年4月6日为何成海颁发了井北防口集用（2006）第37号集体土地使用证。2019年11月18日第三人王金山得知被告县政府为何成海颁发了集体土地使用证，后向被告县政府申请复议，被告县政府于2019年12月18日受理后，于2020年1月15日作出井政行复字[2019]18号行政复议决定书，决定撤销县政府为何成海颁发的井集用（2006）37号集体土地使用证。原告得知后不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，2005年12月1日何成海的宅基地清理（核实）登记审批表中户主签字为“王国文”。第三人王金山向被告县政府申请复议，被告县政府并未通知原告等利害关系人作为第三人参加复议。 原告在庭审中称，原告与王国文离婚后，第三人夫妇二人及王国文搬出房屋，房屋现由原告管理。第三人王金山对此不予认可，称原告所述不属实，房屋一直由第三人管理；还称何成海的宅基地清理登记表中户主签名中的“王金山”，并非其本人所签，是儿子王国文所签。 本院认为，本案涉及的是集体土地使用权，案涉宅基地上仍有房屋存在，而物权决定行政行为是否合法，也决定原告是否为行政诉讼主体。第三人向被告县政府提起行政复议后，被告县政府在物权存在争议的情况下，未通知相关当事人参加复议，直接作出行政复议决定，撤销县政府为何成海颁发的井集用（2006）37号集体土地使用证，属于事实不清，证据不足，该行政复议决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告井陉县人民政府于2020年1月15日作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书。 案件受理费50元，由被告井陉县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交，或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：井陉县，邮编：050300，收件人：材料收转窗口）。 上诉案件受理费应当在上诉期限届满之日起7日内预交，（收款单位：河北省石家庄市中级人民法院，账号：62×××47，开户银行：河北银行华兴支行）。逾期未交也未提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  张树威 人民陪审员  王 婧 人民陪审员  王 平 二〇二〇年九月二十二日 书 记 员  刘捧宇