江苏省南京江北新区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0192行初218号原告万娟娟，女，1986年11月11日生，汉族，住南京市鼓楼区。被告南京市江宁区城乡建设局，住所地南京市江宁区天元东路2999号。法定代表人易强，南京市江宁区城乡建设局局长。出庭负责人陆伟。委托代理人王秀哲。委托代理人常文芳，江苏法德东恒律师事务所律师。原告万娟娟诉被告南京市江宁区城乡建设局（以下简称江宁区城建局）城建行政备案一案，原告于2020年6月17日向原南京铁路运输法院提起行政诉讼。原南京铁路运输法院于同日立案受理，案号为（2020）苏8602行初714号。因原南京铁路运输法院于2020年7月1日对外停止履职，根据南京市中级人民法院的指定管辖批复，该案转移至南京江北新区人民法院重新立案办理，案号为（2020）苏0192行初218号。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告万娟娟诉称，葛洲坝融创南京房地产开发有限公司（以下简称葛洲坝公司）在南京市江宁区，原告购买的房屋位于该楼盘的19幢。房屋交付后，原告发现该楼盘存在诸多质量问题，且与宣传规划不符，引发了大量小区业主维权。原告获知被告向葛洲坝公司建设的ＮＯ.2016Ｇ53地块房地产开发项目1＃楼（即紫郡府19幢）颁发了编号为3201151612090101-JX-001号《建筑工程竣工验收备案表》（以下简称《备案表》），准予备案。原告认为，在紫郡府楼盘存在诸多质量及规划问题的情况下被告却予以竣工验收备案，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》、《建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等法律法规规定，被告违法批准备案的行为严重侵害了原告的合法权利，故诉至法院，请求：1、撤销被告作出的《备案表》的行政行为；2、诉讼费用由被告承担。被告江宁区城建局辩称，一、被告具有工程竣工验收备案的法定职权，并依法作出案涉《备案表》。根据《建设工程质量管理条例》(国务院令第714号)第三十四条第三款以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》(住房和城乡建设部令第2号)第三条第二款的规定，被告作为南京市江宁区人民政府建设主管部门，具有建设工程竣工验收备案的法定职权。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条的规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：(一)工程竣工验收备案表；(二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期、施工许可证号、施工图设计文件审查意见、勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；(三)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；(四)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；(五)施工单位签署的工程质量保修书；(六)法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”本案中，葛洲坝公司于2019年1月29日就其建设的N0.2016G53地块房地产开发项目1#楼住宅向被告提出工程竣工备案申请，其申请备案资料符合上述规定，被告依法作出的案涉工程竣工验收备案合法有效。二、建设工程竣工验收已不属于行政审批事项，而系告知性备案，竣工验收是否合格并不以备案为生效条件，该备案对原告权利义务并不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。工程竣工验收的备案是建设行政主管部门根据建设单位的申请，对竣工验收备案文件是否齐全以及形式上的真实性进行审查，其性质属于告知性备案，不属于行政许可事项。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第六条第一款进一步规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工备案表上签署文件收讫。因此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备案行为，其并非竣工验收或建设工程质量的责任主体，竣工验收是否合格并不以备案为生效条件，经过备案的建设工程也不能保证不发生质量问题，备案行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响，本案不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。经审理查明，原告万娟娟为南京市江宁区明远路2号紫郡府19幢101室房屋的所有权人。2019年1月29日，葛洲坝公司向原南京市江宁区建筑工程局申请NO.2016G53地块房地产开发项目1#楼住宅工程竣工备案，并提交了申请书、竣工报告、工程质量监理评估报告、勘查检查报告、设计检查报告、单位（子单位）工程竣工验收报告、工程质量监督报告、单位（子单位）工程质量竣工验收记录、工程项目施工许可证、建设工程规划许可证、建设工程规划核实合格书、建设工程竣工验收消防备案凭证、环保部门的审批意见、设计文件审查合格书、档案专项验收意见书、质量保修书、竣工结算备案表等材料。原南京市江宁区建筑工程局收到报送材料后，认为报送材料齐全，于当日作出《备案表》，对葛洲坝公司申请的NO.2016G53地块房地产开发项目1#楼住宅工程进行备案。原告不服，认为被告的竣工验收备案行为侵犯其合法权益，向法院起诉，要求撤销被告作出的《备案表》。案件审理中，原、被告均认可南京市江宁区明远路2号紫郡府19幢就是《备案表》中的NO.2016G53地块房地产开发项目1#楼住宅楼。另查明，2019年2月19日，中共南京市江宁区委机构编制委员会办公室《关于区城乡建设局机构编制调整方案的通知》（江宁编办发【2019】1-18号）决定，根据《南京市江宁区机构改革》精神，经区委常委会研究决定，在江宁区住房和城乡建设局（江宁区建筑工程局、江宁区人民防空办公室）基础上组建江宁区城乡建设局。本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当具备原告的诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。据此，提起行政诉讼的原告包括两类：一类是行政行为的相对人，另一类是与行政行为有利害关系的主体。首先，根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。本案中，被诉的行政行为为建设工程竣工验收备案行为，其法律关系双方当事人为建设行政主管部门和建设单位，通过购房取得所有权的业主并非竣工验收法律关系的当事人。故本案原告并非被告作出《备案表》的相对人。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条中的利害关系指的是公法意义上利害关系。即在公法上是否存在需要保护的合法权益，被诉行政行为是否侵犯其合法权益。国务院《关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）第323项取消了“房地产开发项目竣工验收”的行政审批，明确了建设工程竣工验收已不属于行政审批事项。国务院《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》（国发[2003]5号）第76项将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”改为“告知性备案”，明确了竣工验收管理方式为告知性备案。告知性备案不同于行政审批或行政核准，并不会创设或确认权利义务内容，也不存在侵犯相对人或利害关系人权益的可能性。故在房屋竣工验收备案之后，购买房屋并取得不动产所有权证的业主与竣工验收备案行为并无公法上的利害关系。如果业主认为房屋质量存在问题，可以通过事后行政监管的途径，或通过民事途径加以解决。原告提起本案诉讼，不符合行政诉讼的受理条件，应不予受理，已经受理的，应当裁定驳回原告的起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告万娟娟的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长 骆菊杰审 判 员 程 媛审 判 员 周 明二〇二〇年九月二十九日法官助理 周岩岩书 记 员 郁 珊