广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初897号原告梅衍辉,男，1958年12月26日出生,汉族，住佛山市顺德区。委托代理人欧倩如，广东达声律师事务所律师。委托代理人苏用和，广东达声律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**。法定代表人杨小晶，局长。委托代理人张银安，该局工作人员。委托代理人周利，该局工作人员。第三人中国工商银行股份有限公司佛山龙江支行,住所地佛山市顺德区龙江镇文华路**奥斯登堡豪庭P24-P31、P51-P53及商业中心首层之二。负责人邹健，行长。委托代理人施锦沛，该行员工。委托代理人张华始，该行员工。原告梅衍辉诉被告佛山市自然资源局作出《不予登记告知书》（以下简称《告知书》），原告于2020年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因中国工商银行股份有限公司佛山龙江支行与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知该单位作为第三人到庭参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告梅衍辉及其委托代理人欧倩如、苏用和，被告的委托代理人张银安、周利，第三人的委托代理人施锦沛、张华始均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2020年6月22日，被告对第三人作出《告知书》，认为第三人于2020年6月17日向区不动产登记中心申请的办理原告名下位于佛山市顺德区***号房产（不动产权证号：粤20**顺德区不动产权第**）的抵押登记申请，根据《中华人民共和国物权法》第十六章第一百八十四条有关学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押；《城市房地产抵押管理办法》第八条规定，用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产不得设定抵押。被告认为第三人申请抵押登记的标的物，不动产登记簿记载的土地用途为：其他商服用地、交通服务场站用地；房屋用途为：公共运输、商业服务，属于上述法律法规所指不得设定抵押的房地产类别。因此，被告认为第三人提出的不动产抵押登记申请，不符合现行法律法规及不动产登记操作规范的规定，被告不予登记。原告诉称，2006年9月19日，佛山市规划局顺德分局制定顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》，明确了位于****地块（总用地面积4292.915平方米）用地使用性质：主导对外交通（长途客运站），兼容商业。2006年12月28日，原告签订《土地使用权租用协议书》，向佛山市顺德区龙江镇陈涌社区股份合作社租用****号地块用作建设龙江汽车客运站龙山分站。2007年12月24日，原告签订顺国出让（2000）第0336-01号《国有土地使用权出让补充合同书》，取得案涉的****号地块的土地使用权，该补充合同书要求原告按照顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》规划设计。根据顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》的附件宗地图及载明的土地面积可见，该规划设计实际是为****号地块和案涉的****号地块共同制定的。原告按照上述规划设计，在面积为3237.47平方米的****号地块上建造龙江汽车客运站龙山分站，满足对外交通为主导的要求，地址为佛山市顺德区****，取得粤房地权证佛字第**12004182号《房地产权证书》；在面积为1020.39平方米的案涉的****号地块建造佛山市顺德龙山候机楼商务酒店有限公司，满足兼容商业的要求，地址为佛山市顺德区*****号，取得粤房地权证佛字第**12004181号《房地产权证书》，后变更为粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》。2013年8月19日，原告与第三人签订合同编号为广东省分行佛山龙江支行2013年龙抵字第030号的《最高额抵押合同》，原告以位于佛山市顺德区******的案涉房地产提供抵押担保，当时不动产登记部门受理并出具了粤房地他项权证佛字第0313020984号《他项权证》。由于该他项权证已于2019年1月1日到期，原告与第三人再以同一的案涉房地产到佛山市自然资源局顺德分局的服务窗口重新办理抵押登记手续时，被告于2020年6月22日作出《告知书》不予办理抵押登记。原告认为，被告不履行法定职责无正当理由：第一，虽然案涉的粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》记载：“宗地用途：其他商服用地、交通服务场站用地；房屋用途：公共运输、商业服务”，但上述功能是并列关系，案涉的****号地块的使用满足顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》对用地使用性质的要求，案涉的****号地块建造的酒店，即佛山市顺德区龙江镇陈涌社区*民委员会325国道271号房产亦符合房屋用途的要求。第二、《城市房地产抵押管理办法》自1997年6月1日起施行，后于2001年修订，原告在2013年以案涉房产办理抵押登记时，主管部门并未提出异议，第三人再次以案涉房产办理抵押登记时，被告却以《城市房地产抵押管理办法》第八条的规定不予办理，被告违背信赖利益保护原则，严重损害原告的合法权益。第三，退一步而言，即使案涉的房产涉及公共福利，根据2021年1月1日生效《中华人民共和国民法典》第399条“下列财产不得抵押：(三)学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施”的规定，原告是营利法人，经营所得向股东分红，且该处房屋是原告的私有财产，原告有权以自有房产办理抵押登记。综上，为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求。请求法院：1.判令被告于2020年6月22日作出《告知书》的行政行为违法；2.判令被告为原告办理佛山市顺德区龙江镇陈涌社区*民委员会325国道271号房地产的抵押登记；3.判令被告承担本案的诉讼费用。原告在诉讼中提供了下列证据材料：1.《告知书》,证明第三人于2020年6月17日向被告提出办理佛山市顺德区***号房产的不动产抵押登记，被告于2020年6月22日作出《告知书》不予办理抵押登记。2.顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》,证明位于****地块（总用地面积4292.915平方米）用地使用性质：主导对外交通（长途客运站），兼容商业,两个使用功能是并列关系，根据附件宗地图及载明的土地面积可见，该规划设计实际是为****号地块和案涉的****号地块共同制定。3.土地使用权租用协议书、粤房地权证佛字第**12004182号《房地产权证书》、佛山市顺德龙山候机楼服务有限公司的营业执照、佛山市顺德龙山候机楼服务有限公司龙山汽车客运站的营业执照,证明2006年12月28日，原告签订《土地使用权租用协议书》，向佛山市顺德区龙江镇陈涌社区股份合作社租用面积为3237.47平方米的****号地块，并在地块上建造龙江汽车客运站龙山分站，满足对外交通为主导的规划要求，地址为佛山市顺德区龙江镇******之一，取得粤房地权证佛字第**12004182号《房地产权证书》。4.顺国出让字（2000）第（0336）-01号《国有土地使用权出让补充合同》、粤房地权证佛字第**12004181号《房地产权证书》、粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》、佛山市顺德龙山候机楼商务酒店有限公司的营业执照,证明2007年12月24日，原告签订顺国出让（2000）第(0336)-01号《国有土地使用权出让补充合同书》，取得案涉的****号地块的土地使用权，原告在面积为1020.39平方米的案涉的****号地块建造佛山市顺德龙山候机楼商务酒店有限公司，满足兼容商业的规划要求，地址为佛山市顺德区*****号，取得粤房地权证佛字第**12004181号《房地产权证书》，后变更为粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》。第二，佛山市顺德区龙江镇****号的案涉房地产实际使用功能是商业，并不涉及交通运输，不动产权证上记载房屋用途公共运输、商业服务，两者是并列关系。5.广东省分行佛山龙江支行2013年龙抵字第030号的《最高额抵押合同》、粤房地他项权证佛字第0313020984号《他项权证》,证明2013年8月19日，原告与第三人签订《最高额抵押合同》，原告以位于佛山市顺德区*****的案涉房地产提供抵押担保，不动产登记部门受理并出具了粤房地他项权证佛字第0313020984号《他项权证》。6.广东省分行佛山龙江支行2017年龙抵字第004号的《最高额抵押合同》,证明由于他项权证已于2019年1月1日到期，原告再次以佛山市顺德区****号的案涉房地产办理不动产抵押登记，但被告不予办理。7.2020粤06**行初679号《行政裁定书》,证明原告撤诉后重新再起诉。被告辩称，一、被告具有办理不动产登记的法定职权。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款及佛发[2019]1号《中共佛山市委佛山市人民政府关于印发的通知》规定，被告作为佛山市不动产登记机构，具有办理不动产登记的法定职权。被告出具《告知书》的行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。根据《不动产登记暂行条例》第十四条第一款、第十六条第一款、第十七条第一款第（一）项、第十八条、第二十条、第二十二条及《不动产登记暂行条例实施细则》第十二条第三款、第七十一条第一款规定，原告与第三人于2020年6月17日，持不动产登记申请表、抵押合同、主债权合同、抵押双方的身份证明文件、要素合同、询问表、委托书等相关材料，到被告设在顺德区行政服务中心西座一楼的不动产登记窗口申请办理最高额抵押登记，工作人员经审核，认为申请材料齐全，当天予以受理并出具《受理回执单》。经查验，案涉《不动产权证》载明的宗地用途为其他商服用地、交通服务站场用地，房屋用途为公共运输、商业服务，客运站场设施属于《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（三）项规定的社会公益设施，不得抵押。根据《不动产登记条例》第二十二条的规定，被告于2020年6月22日作出《告知书》送达给原告，并退还其申请材料。三、原告主张案涉不动产符合办理抵押登记的条件，没有事实和法律依据。案涉不动产用途中的交通、商业不是并列关系。顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》、顺国出让字（2000）第（0336）-01号《国有土地使用权出让补充合同》载明的土地房屋使用性质为对外交通（长途客运站）兼容商业，二者为兼容关系，不是并列关系。2013年案涉房地产办理了抵押登记，并不能证明其在法律评价上合法。《中华人民共和国民法典》尚未生效，原告引用《中华人民共和国民法典》第三百九十九条的规定评价案涉登记行为，属于适用法律不当。综上，案涉《告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉求没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的起诉。被告在诉讼中向本院提供下列证据、依据：1.受理回执单，证明原告于2020年6月17日提出了案涉不动产的抵押登记申请及相关资料。2.《告知书》，证明被告经过审核原告的申请不符合法定的抵押登记条件，所以被告作出不予登记的决定，并送达原告。3.顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》、顺国出让字（2000）第（0336）-01号《国有土地使用权出让补充合同》、建(构)筑物工程规划条件核实意见，证明案涉不动产土地的用途是商服用地、交通服务站场用地，房屋用途是公共运输、商业服务，土地房屋的使用性质是对外交通（长途客运站）兼容商业。被告在诉讼中提供了下列职权、程序及法律依据：《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《中华人民共和国物权法》、《城市房地产抵押管理办法》。第三人述称，同意原告的诉讼请求。第三人在诉讼中无提供证据。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：被告提供的证据1，原告提供的证据1，各方当事人无异议，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，可作为本案的定案依据。被告提供的证据2、3，原告提供的证据2、3、4，各方当事人对证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。原告提供的证据5、6、7，是原告曾于2013年向不动产登记部门办理抵押登记的合同、抵押登记的证明及另案的法院裁定文书，与本案被诉的《告知书》是否合法无关联，不作为本案的定案依据。经审理查明，2020年6月17日，被告出具《受理回执单》，对原告及第三人关于办理坐落佛山市顺德区***号的粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》的房产办理抵押登记申请予以受理，并收取了不动产登记申请表、抵押合同、主债权合同、抵押双方的身份证明文件、要素合同、询问表、委托书等相关材料。被告经审核，于2020年6月22日对第三人作出《告知书》，对其提出上述不动产的抵押登记申请不予登记。另查，2006年12月28日，原告与佛山市顺德区龙江镇陈涌股份合作社签订《土地使用权租用协议书》，由原告向该股份合作社租用***平方米土地用作建设龙江汽车客运站龙山分站。2007年12月24日，原告与佛山市国土资源局签订顺国出让（2000）第(0336)-01号《国有土地使用权出让补充合同书》，因原告位于龙江镇广湛路陈涌段西侧的1021.64平方米土地根据顺国出让（2000）第0336号《中国广东顺德市国有土地使用权补办出让合同》已办理土地出让并经确认土地使用权，因上述地块属于电力设施保护区范围，佛山市国土资源局同意原告调整地块位置至龙江镇*****（宗地图号*****），土地用途由工业转变为对外交通（长途客运站）兼容商业用途，并要求原告按照顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》的规划进行建设。根据该土地使用规划设计条件的规划要求，总用地面积为4292.915平方米（蓝线），净用地面积为3895.107平方米。2010年8月，原告按照上述规划设计条件，在宗地图号*****地块上建成龙江汽车客运站龙山分站，经佛山市顺德区国土城建和水利局于2010年8月23日出具的《建（构）筑物工程规划条件核实意见》反映，龙江汽车客运站龙山分站的建设项目用地面积4292.92平方米，建筑面积10266.65平方米。2012年1月16日，原告取得粤房地权证佛字第**12004181号《房地产权证书》，证载房屋坐落佛山市顺德区******号，用地面积1020.39平方米，建筑总面积4501.45平方米，在该证附记栏上记载：建于2010年8月，本地块履行顺国出让字（2000）第0336号和顺国出让字（2000）第（0336）-01号合同的权利和义务。2018年7月16日，该证变更为粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》，坐落位置、用地面积和建筑面积与原证一致。另该证的附记上载明：建于2010年8月，本地块履行顺国出让字（2000）第0336号和顺国出让字（2000）第（0336）-01号合同的权利和义务；宗地用途：其他商服用地、交通服务场站用地；房屋用途：公共运输、商业服务。佛山市顺德龙山候机楼服务有限公司于2007年3月12日成立，法定代表人为张宝婵。佛山市顺德龙山候机楼服务有限公司龙山汽车客运站于2009年3月20日成立，负责人为原告。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条、第七条及佛办发[2019]32号《中共佛山市委办公室佛山市人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》规定，被告作为佛山市的房地产业管理部门，负责不动产产权登记等工作。根据上述规定，被告有对不动产抵押登记申请进行处理的职权。被告对不动产抵押登记申请受理后经审核在期限内作出不予登记的告知，符合《不动产登记暂行条例》的相关规定，程序合法。本案争议焦点是被告对原告及第三人共同提出粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》的抵押登记申请不予登记的行为是否合法。被告认为原告的抵押物属于《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（三）项“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”及《城市房地产抵押管理办法》第八条第（二）项“用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产”规定的不得抵押和不得设定抵押的情形。本院认为，本案申请抵押登记的抵押物为粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》所载的不动产，即坐落佛山市顺德区*****房产，根据该证证载内容，该不动产用地面积1020.39平方米，建筑总面积4501.45平方米，另据该证变更前的粤房地权证佛字第**12004181号《房地产权证书》记载，房屋建于2010年8月，本地块履行顺国出让字（2000）第0336号和顺国出让字（2000）第（0336）-01号合同的权利和义务。经查，该证土地使用面积与顺国出让字（2000）第（0336）-01号《国有土地使用权出让补充合同》大致相同，且该不动产的用地面积1020.39平方米、建筑总面积4501.45平方米，明显与原告按照顺建要点（2006）733号《顺德区土地使用规划设计条件》的规划要求的总用地面积为4292.915平方米（蓝线），净用地面积为3895.107平方米的用地面积所建的建筑物不符。根据佛山市顺德区国土城建和水利局于2010年8月23日出具的《建（构）筑物工程规划条件核实意见》反映，该龙江汽车客运站龙山分站的建设项目用地面积4292.92平方米，建筑面积10266.65平方米，龙江汽车客运站龙山分站的建设项目的地块宗地图号为***，涉案申请抵押登记的不动产地块宗地图号为*****，两者宗地编号不同，用地面积、建筑面积有明显差异，因此，涉案申请抵押登记的不动产与原告的龙江汽车客运站龙山分站的建设项目属不同的不动产，本案被告无提供有效证据证明申请抵押登记的不动产属于教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施范围或属于用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产。虽然根据粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》附记上载明内容反映宗地用途：其他商服用地、交通服务场站用地；房屋用途：公共运输、商业服务，但宗地与房屋的用途应提供事实方面的证据，不动产权证上载明的内容不能作为原告实际用途的证据。如前所述，原告实际用于交通场站、公共运输用途的土地及房产并不在申请抵押登记的不动产权证的范围内。因此，被告认为涉案申请抵押登记的不动产属于《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（三）项规定“其他社会公益设施”及《城市房地产抵押管理办法》第八条“用于市政等公共福利事业的房地产”作出不予登记的行为事实不清、主要证据不足，适用法律及规章错误。退一步说，从2020年5月28日公布、2021年1月1日起施行《中华人民共和国民法典》第三百九十九条中有关下列财产不得抵押的规定可以看出，原告申请抵押的不动产也不属于该规定中不得抵押的财产范围，虽然该法典并未正式施行，但被告作出被诉《告知书》时，该法典已经公布，被告对原告的抵押物是否属于《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（三）项“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”及《城市房地产抵押管理办法》第八条“用于教育、医疗、市政等公共福利事业的房地产”中规定的不得抵押和不得设定抵押的情形的判断也可参考《中华人民共和国民法典》第三百九十九条第（三）项中有关“学校、幼儿园、医疗机构等为公益目的成立的非营利法人的教育设施、医疗卫生设施和其他公益设施不得抵押”的相关规定。被告作为行政机关，在新型冠状病毒引起肺炎疫情的环境下从有利于社会稳定和民营企业主生存发展的角度出发，应尽快重新对原告要求不动产抵押登记的申请进行重新审核。综上，被告作出被诉《告知书》主要证据不足，适用法律法规错误，应予撤销，并应对原告的申请事项重新作出行政行为。原告的诉求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告佛山市自然资源局作出的《不予登记告知书》；二、被告佛山市自然资源局应在本判决生效之日起五日内对粤(2018)顺德区不动产权第0027870号《不动产权证》的不动产抵押登记申请事项重新作出行政行为。本案受理费50元，由被告佛山市自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉人民陪审员  陈佩红人民陪审员  张彩霞二〇二〇年九月二十五日书 记 员  钟 慧