江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行初118号 原告李先荣，男，1955年7月12日出生，汉族，住徐州市铜山区。 委托代理人张翠侠（系原告妻子），1955年4月5日出生，住址同上。 委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。 被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府中路**。 法定代表人高建民，区长。 出庭应诉负责人王鹏飞，该区副区长。 委托代理人韩颖，江苏众联成律师事务所律师。 委托代理人杨伟，该区司法局工作人员。 原告李先荣诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）房屋征收补偿决定一案，本院于2020年3月25日立案受理。本院依法组成合议庭，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证、应诉通知书等相关诉讼文书。2020年6月4日公开开庭审理了本案。原告李先荣的委托代理人张翠侠、张元江，被告铜山区政府的出庭应诉负责人王鹏飞及委托代理人杨伟、韩颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 铜山区政府于2019年9月12日作出铜政征〔2019〕6号-15《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》（以下简称《15号征收补偿决定》），主要内容为：根据《徐州市2019年度征迁计划的通知》文件精神，铜山区政府决定实施张集镇孟庄村房屋征收项目，并对该项目范围内的房屋进行征收。登记在被征收人李先荣名下的房屋位于本次征收范围内，征收编号为1-12，房屋用途为住宅，丈量建筑面积404.54平方米。经本项目房屋征收现场指挥部监审认定组认定，该户房屋合法建筑面积为280平方米。评估机构根据《国有土地上房屋征收评估办法》于2019年8月8日出具了《房屋征收估价分户报告单》，由房屋征收实施单位向被征收人送达，并告知了被征收人救济途径，被征收人在规定期限内未提出复核评估申请。经多次动员和协商，被征收人与房屋征收实施单位未在规定的签约期限内达成补偿协议。作出补偿决定内容如下：1、被征收人李先荣位于该项目征收范围内编号为1-12的房屋实施征收，实行货币补偿或产权调换安置，由被征收人自由选择。2、被征收人选择货币补偿，房屋征收补偿款合计697676元。包括按照《房屋征收估价分户报告单》确定的被征收房屋补偿价666400元、附属物补偿费23776元；搬迁补助费2800元（280平方米×10元/平方米×1次）；临时安置过渡费4200元（280平方米×5元/平方米·月×3个月）；误工费500元。3、被征收人选择产权调换，该户可安置房屋面积280平方米住房，房源位于孟庄安置小区。因被征收人目前尚无签约和选房意愿，暂指定安置房号为该小区6号楼201室（建筑面积132.24平方米）和6号楼204室（建筑面积132.24平方米），建筑面积合计264.48平方米。安置房建设面积小于被征收房屋合法建筑面积15.52平方米，按照被征收房屋评估价补偿给被征收人36937.6元（15.52平方米×2380元/平方米），附属物补偿款23776元，搬迁补助费5600元（280平方米×10元/平方米×2次）；临时安置过渡费50400元（280平方米×5元/平方米·月×36个月）；误工费500元。合计实际应支付被征收人117213.6元。4、被征收人应在本决定书送达之日起10日内与铜山区张集镇人民政府办理被征收土地上房屋的征收与补偿手续，并将该房屋腾空交本项目房屋征收指挥部。行政复议及行政诉讼的权利等一并告知。 原告诉称，1、原告建设房屋时有宅基地使用权证书，属于合法建筑面积。被告对原告房屋按照宅基地面积1.4倍计算合法建筑面积没有法律依据。且原告符合分户条件，被告应按照2户进行补偿。2、被告未对分户评估报告进行公示，《房屋征收估价分户报告单》未告知原告申请复核评估的权利，涉案补偿决定的作出缺乏依据。3、安置房所在地不明确且安置房屋所在土地并没有转化为国有土地，被告无权支配。综上，原告认为涉案补偿决定侵犯了原告的合法权益，请求法院：1、撤销铜政征〔2019〕6号-15《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》；2、诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据有：证据1、15号征收补偿决定，证明该决定侵害了原告合法权益。证据2、两份户口本，证明原告与其子应该按照两户给予登记和分别补偿。证据3、宅基地位置确认登记表签名和光盘一张，证明相关工作人员否认征收。证据4、会议签到单及微信记录四份，证明部分签字系伪造。证据5、丈量面积公示表一份，证明存在认定不公情形。证据6、铜发改﹝2019﹞71号关于孟庄安置小区项目的答复；证据7、铜山区住房和城乡建设局信息公开申请的答复；证据6-7证明孟庄村安置小区项目立项和施工许可手续尚未办理。证据8、﹝2019﹞徐行复第192号《行政复议决定书》，证明被告针对其他被征收人作出的补偿决定因违反法定程序被徐州市人民政府复议程序予以撤销。证据9、被退回的邮寄信件，证明被告所委托的评估机构拒绝接受原告提出的异议，邮寄时间为2019年8月31日。证据10、（2019）苏03行初312号行政裁定书，证明补偿决定依据补偿方案确定是违法的。 被告铜山区政府辩称，一、答辩人实施征收程序合法。涉案土地征收项目在征收前依法将《征收土地方案》逐级向江苏省政府进行了报批，并取得了江苏省政府的批准文件。收到征地批文后，答辩人依法将《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》进行了公告。就《房屋征收补偿方案》进行了论证并征求了村民的意见；组织召开了听证会，将房屋征收补偿方案征求意见情况进行了公告。最终，根据征求意见情况对补偿标准进行调整后又重新进行了公告。整个征收行为，答辩人均严格按照法律规定实施，故程序合法。二、答辩人作出的补偿决定符合法律规定，充分保障了被征收人的合法利益。答辩人依照法律规定针对涉案项目征地方案及补偿安置方案进行了公告，针对被征收人提出的意见进行了研究，并举行了听证会，根据被征收人提出的意见进行了汇总并予以反馈，将补偿依据由《市政府关于调整征地补偿标准的通知》(徐政发【2011】60号)修改为《市政府关于调整征地补偿标准的通知》(徐政发【2019】1号)，提高了补偿的标准，充分的保障了被征收人的合法权益。答辩人根据补偿方案对原告被征收人房屋合法面积认定符合法律规定。关于评估问题。被征收人经协商选定了江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司，评估机构根据《国有土地上房屋征收评估办法》出具了《房屋征收估价分户报告单》并由房屋征收实施单位向被征收人进行了送达，同时告知了被征收人救济途径，被征收人未在规定的期限内针对《房屋征收估价分户报告单》提出复核评估申请。三、安置房地点明确，安置房土地性质为国有土地。《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿决定》中产权置换中的安置房用地经江苏省人民政府批准，已经转化为国有土地；同时，安置房地址及安置的房屋房号已在补偿决定中予以明确。综上所述，请求人民法院依法驳回原告诉请。 被告向本院提供的证据依据有：第一组证据：证据1、《江苏省人民政府关于铜山区2019年度第2批次村镇建设用地的批复》(苏政地[2019]222号)；证据2、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告、张贴照；该组证据证明江苏省政府批准对张集孟庄村集体建设用地征收为国有；征收人已经按照法律规定的程序进行了公告。第二组证据：证据1、房屋征收补偿方案征求意见公告及所附方案；证据2、征收意见会签到单、征求意见公告、政策解读现场照片；证据3、听证申请、听证通知书、签到簿、听证笔录；证据4、房屋土地征收意见资料；证据5、徐州市铜山区人民政府关于房屋征收补偿方案征求意见情况的公告(铜政公〔2019〕31号)、铜山区人民政府关于印发《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》的通知(铜政发〔2019〕31号)、公告照片；证据6、《徐州市铜山区人民政府征地房屋补偿方案公告》(铜政公〔2019〕32号)；证据7、公告张贴图片；第二组证据证明征收房屋补偿方案依法征求了村民的意见，并召开了听证会；根据反馈意见调整了补偿标准根据征求意见情况对补偿标准进行调整后又重新进行了公告。第三组证据：证据1、评估信息及评估机构报名公告；证据2、关于协商选定房屋征收评估机构的公告；证据3、协商选定评估机构结果公告；证据4、协商选定评估机构结果公告的公示照片；第三组证据证明被告对于被征收房屋的价格评估程序合法。第四组证据：证据1、房屋征收丈量登记表；证据2、房屋征收综合认定单；证据3、分户报告单；第四组证据证明被告已对原告房屋进行了测量、认定并由评估机构作出了估价。第五组证据、征收补偿决定；证明被告作出的征收补偿决定对被征收房屋补偿范围、补偿方式、安置房屋等予以明确。第六组证据、江苏省人民政府关于徐州市铜山区2019年度第4批次村镇建设用地的批复(苏政地[2019]439号)；证明建设安置房土地经省政府批准，已经转变为国有土地。第七组证据、孟庄安置小区规划；证明征迁安置房地址明确。 经组织双方当事人对证据进行质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议；证据2真实性无异议，但认为不能证明原告证明目的；证据3、4、5的三性均有异议，真实性无法核实，不能证明原告观点；证据6、7系图片打印件，真实性有待核实；证据8真实性无异议，与本案无关联性；证据9邮寄人非本案原告；证据10真实性无异议，不能证明原告证明目的。 原告对被告提供的第一组证据中的222号征地批复真实性无异议，但认为被告未按照该文件进行征收；对征收方案等公示不认可；第二组证据中开会签到单不真实，张家成等签字系虚假的，听证程序违法，房屋土地征收意见资料虽然真实但未根据该意见资料进行修改；第三组证据未到具体的村民小组张贴，原告没有参加评选评估机构，程序违法；第四组证据中房屋征收丈量登记表无异议，但应按照分户补偿给予认定，宅基地证与原告举证情况一致；第五组证据认为对于房屋不应该进行评估直接进行调换即可；第六组证据与本案无关联性；第七组证据不能证明安置房屋已经落实。 结合双方提交证据及质证意见，本院认为，原告提交的证据1、2被告对真实性无异议，本院予以确认；证据3-5不能证明原告证明目的；证据6-7能够反映被征收人信息公开的阶段性事实；证据8部分案件事实可以作为事实依据；证据9能够认定原告复核申请被退回；证据10系生效法律文书。被告提交的证据，能够证实被告在征收过程中履行公告、征收意见、评估机构选定等事实，但不能证明就被征收人分户评估报告单告知复核程序及期限，亦不能证明实际赋予被征收人复核的权利。 本院经审理查明，2019年4月19日，江苏省人民政府向徐州市人民政府作出《关于铜山区2019年度第2批次村镇建设用地的批复》，同意将张集镇孟庄村34.5756公顷集体建设用地征收为国有。依据上述批复，被告于2019年5月8日分别作出铜政公﹝2019﹞16号《征收土地方案公告》、铜政公﹝2019﹞17号《征地补偿安置方案公告》并张贴。因认为补偿价格偏低，孟庄村委会要求听证。2019年6月6日，徐州市自然资源和规划局铜山分局工作人员主持召开听证会，孟庄村委会的委托代理人韩立华、郭猛参加听证。 2019年5月30日铜山区政府作出铜政公﹝2019﹞20号《房屋征收补偿方案征求意见公告》将《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》（征求意见稿）予以公告征求意见。相关工作人员在孟庄村委会会议室就上述征求意见稿进行解读，孟庄村党员、村民代表等二十余人参加。后韩立杰等村民以书面方式对《补偿方案》（征求意见稿）中的相关规定提出了异议。2019年7月17日，被告作出铜政公﹝2019﹞31号公告，将征求意见情况及对征求意见反馈情况进行公告。2019年7月19日，被告向张集镇政府等作出关于印发《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》的通知（铜政发﹝2019﹞31号），内容主要包括：房屋征收与补偿政策依据、征收范围、征收实施单位、征收期限、国有土地上房屋征收与补偿、集体土地上房屋征收与补偿（其中包括补偿方式、被征收房屋合法建筑面积认定、货币补偿、实物安置等）地面附属物及其他费用、奖惩办法、依法强制执行、工作制度和法律责任。附件内容为搬迁补助费、临时安置补助费、误工费、其他设施补助费标准。2019年7月22日，被告作出铜政公﹝2019﹞32号《征地房屋补偿方案公告》，其中载明房屋补偿执行《铜山区张集镇孟庄村房屋征收补偿方案》。 2019年7月24日，徐州市铜山区房屋征收办公室就铜山区张集镇孟庄村房屋征收项目发布《徐州市铜山区房屋征收评估信息及评估机构报名公告》。2019年7月26日，徐州市铜山区房屋征收办公室发布公告，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等，拟在徐州鑫达房地产土地评估有限公司等20家单位中，以协商方式选定1家单位作为该项目评估机构。协商期间，由被征收人填写《房屋征收评估机构选定协商意见单》并签字确认。半数以上被征收人选择同一家评估机构的，视为协商成功。2019年8月2日，徐州市铜山区房屋征收办公室公告了协商选定评估机构结果，公告记载：在规定时间内，征收范围内半数以上被征收人协商选择了江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司作为本项目房地产价格评估机构。经审核，评估机构选定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关文件规定。经确认，江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司为本项目房地产价格评估机构。 原告房屋位于征收范围内，征收编号为1-12。经丈量，房屋实际建筑面积404.54平方米。经认定，被征收房屋的合法面积为280平方米。经江苏新鑫房地产土地资产评估有限公司评估，涉案房屋及地上附着物在2019年7月22日的补偿价格结论向原告进行了送达，原告未在送达回执签字，原、被告双方庭审中提交的书面《房屋征收估价分户报告单》均未记载对评估结果有异议时相应的权利救济途径。因未在规定期限内达成补偿协议，被告作出《15号征收补偿决定》并送达。原告不服，向本院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。 另查明，征收范围内其他被征收人杨国庆、杨永常不服被告分别对其作出的铜政征〔2019〕6号-22、6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》，向徐州市人民政府申请行政复议。复议机关徐州市人民政府认为，被申请人铜山区政府未提供将分户初步评估结果进行公示的相关证据，且涉案《房屋征收估价分户报告单》未告知申请人申请复核评估权利及期限，被申请人依据《房屋征收估价分户报告单》作出补偿决定错误。遂作出撤销铜政征〔2019〕6号-22、6号-24《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》的复议决定。 本院认为，一、原告起诉符合法定条件。原告为被征收房屋的所有权人，且为涉案补偿决定的行政相对人，与被诉补偿决定具有利害关系。铜山区政府作出涉案补偿决定，为本案适格被告。被诉行政行为属于行政诉讼受案范围，原告诉讼请求明确，且起诉时未超过法定起诉期限。因此，原告提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。 二、被告作出的征收补偿决定的合法性问题。 本案所涉征收系集体土地上房屋征收。被告在征收过程中参照了国有土地上房屋征收的程序规定与补偿标准。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条均规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。徐州市铜山区房屋征收办公室于2019年7月26日发布的公告中也记载，评估机构由被征收人协商选定，协商方式为被征收人填写协商意见单并签字确认。但是，被告并未在法定期限内提交协商选定评估机构过程的相关证据。现有证据不能证明评估机构系由被征收人协商选定。其次，依据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，在作出房屋征收补偿决定前，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供分户的初步评估结果并公示，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，被告未提供证据证明已经公示分户初步评估结果。估价报告单未告知被征收人不服评估结果时的救济途径，被告也未提供证据证明已通过其他方式告知被征收人权利救济途径，剥夺了被征收人对于评估结论的复核权。综上，被告作出被诉补偿决定的主要依据评估报告存在程序缺陷，依法应予撤销。 三、被告负有履行征收补偿的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。市、县人民政府是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。有征收必有补偿，无补偿则无征收。本案中，基于职权法定原则，被告代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的法定职责。在无法就被征收房屋补偿安置达成协议时，为维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，被告应以自己名义依法作出补偿决定。鉴于本案实际情况，被告应在本判决生效后六十个工作日内重新对原告房屋作出补偿决定。 综上，被告作出的被诉征收补偿决定违反法定程序，应予撤销。被告仍负有对被征收房屋进行征收补偿的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告徐州市铜山区人民政府作出的铜政征〔2019〕6号-15《徐州市铜山区人民政府征地房屋征收补偿决定》； 二、被告徐州市铜山区人民政府于本判决生效后六十个工作日内重新对原告房屋作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告徐州市铜山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  刘 红 审 判 员  陈 颖 人民陪审员  许月新 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  王 楚