浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申166号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）曹连潮，男，1956年11月27日出生，汉族，住杭州市萧山区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张素平，女，1961年7月20日出生，汉族，住杭州市萧山区。 委托代理人曹连潮，系张素平的丈夫。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)杭州市萧山区人民政府蜀山街道办事处，住所地杭州市萧山区蜀山街道鲁公桥社区126号。 法定代表人楼海锋，主任。 再审申请人曹连潮、张素平因诉浙江省杭州市萧山区蜀山街道办事处行政协议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院于2019年1月23日作出（2018）浙01行终876号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。 再审申请人曹连潮、张素平申请再审称：一、一审判决认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误。1.根据再审被申请人(以下简称被申请人)在一审中提交的“被告答辩证据清单”中的“1-3”号证据《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》签署于2017年12月1日。而所谓的“1-2”号证据征地批复文件《浙江省建设用地审批意见书》(批准文号：浙土字A[2017]-0332号)作出于2018年2月13日。根据浙江省杭州市中级人民法院2018年12月26日在(2018)浙01行初593、594号行政一案庭审中，杭州市萧山区人民政府在庭审中明确说明“征地补偿安置方案”的批准时间是“2018年4月28日，4月7日是公告张贴时间。以批准2018年4月28日为准”!证明签订案涉协议没有法律依据，严重违法!显然，案涉协议违反了《土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”和《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：(三)以合法形式掩盖非法目的；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”之强制性和禁止性规定，依法无效。2.根据中华人民共和国最高人民法院(2017)最高法行申1337号行政裁定认定要点“因为现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。农村集体土地征收过程中强制拆除合法建筑的法定职权问题，应当结合现行有效的土地管理法律、行政法规、司法解释等规定，依法加以判定。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。……考虑到征收与补偿程序的多阶段性、具体组织实施的多样性以及土地行政主管部门行政效能的有限性，市、县人民政府或土地行政主管部门可在规范性文件或者征地补偿安置方案等公告中规定，乡镇人民政府、基层群众自治组织以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政主管部门的部分具体征收补偿事务。但并不能认为此类主体因此即取得了独立地实施征地补偿安置的行政主体资格，更不能认为此类主体因此还取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权；”《土地管理法实施条例》第二十五条市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。如上所述：被申请人不属于法定“市、县人民政府土地行政主管部门”的主体，其未经法定程序委托，案涉土地未经依法征收，其在无法定职权的情况下，签订案涉协议违反了法律、行政法规的强制性规定，依法无效。3.申请人的集体土地在没有依法征收为国有土地的情况下，被申请人签署案涉协议严重违法，依法无效。《土地管理法》第四十三条规定，涉案地块集体土地必须依法征收为国有土地。根据《土地管理法》第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条等规定，办理补偿登记的只能是县级以上地方人民政府土地行政主管部门!根据上述法律规定，案涉协议实质是集体土地征收补偿，其主体是县级以上地方人民政府土地行政主管部门，显然被申请人作为所谓安置补偿协议主体，违反了法律的强制性规定，被诉协议依法无效。4.《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》系处分申请人共同财产，协议上仅曹连潮一人签字而没有申请人张素平的签字，曹连潮无权单方处分夫妻等家人共同财产，该协议依法无效。根据《物权法》规定，未经物权所有人同意，他人无权处分物权所有人的合法财产。《物权法》第六十四条私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。第六十六条私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏。根据《行政诉讼法》第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见第89条明确规定：“在共同关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定为无效。”申请人曹连潮未经申请人张素平及其他共有人确认同意，其无权处分他人财产，故，申请人曹连潮签字处分他人财产依法无效。一审判决所谓的“其对协议应当是认可的”并没有授权委托等证据证明申请人张素平“其对协议应当是认可的”!申请人提起的一系列法律程序证明申请人并不认可该违法行为!一审法官的想当然凭空想像判决没有事实依据，严重违反了《行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”规定，无比荒唐，依法应予以撤销。《民法通则》第五十八条规定下列民事行为无效：(五)违反法律或者社会公共利益的；(七)以合法形式掩盖非法目的的。无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。《合同法》第五十一条无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：(三)以合法形式掩盖非法目的；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。如上所述：案涉《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》因违反了《土地管理法》《物权法》《合同法》《土地管理法实施条例》等强制性和禁止性规定，依法无效。二审判决未对被诉行政行为和一审判决认定事实是否清楚，证据是否确凿，内容是否适当，适用依据是否准确，适用法律是否正确进行审查，就照搬一审判决作出“驳回上诉，维持原判”同样认定事实错误，主要证据不足，适用法律错误，违反了《行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”规定，适用法律错误，依法应予以撤销。综上：一、二审判决以所谓的“签字交房”的民事行为替代了集体土地及房屋行政征收的国家性强制性行为，没有法律依据，严重违法，依法应予以撤销。一、二审法院判决均认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误!严重违反了《行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(法释〔2002〕21号)之规定，请求：1.依法撤销(2018)浙01行终876号行政判决；2.依法撤销(2018)浙0109行初58号行政判决；3.依法改判支持一审诉请。 被申请人杭州市萧山区人蜀山街道办事处答辩称：2017年8月31日，杭州市国土资源局萧山分局、杭州市萧山区住房和城乡建设局及杭州市萧山区发展和改革局三个部门联合下发了关于印发《萧山区2017年第二批房屋征收计划》的通知，通知所附的房屋征收计划表包含了向阳社区城中村改造等十七个项目的征收范围。同年9月12日，杭州市国土资源局作出杭萧土征冻字(2017)第19号《征地房屋补偿冻结公告》，确定萧山区蜀山街道向阳社区(含曹家桥社区部分)集体土地179782平方米为冻结范围。同年9月18日，被申请人下发《关于建立蜀山街道向阳、严家埭城中村改造领导小组及指挥部的通知》，成立蜀山征迁指挥部，作为具体负责实施蜀山街道向阳和严家埭两个社区房屋征迁工作的机构。申请人户的房屋被列入本次向阳社区城中村改造的征收范围计划。同年11月17日，被申请人委托的杭州汇鑫房地产土地评估有限公司对申请人户房屋出具了估价报告，估价结果为包括房屋、附属物和装修在内的金额共计2982960.48元。同年12月1日，为围绕区委区政府“三大主线”、推进“三化联动”，积极响应城中村改造“三年行动计划”，又好又快推进城市化，提升百姓生活品质，申请人与被申请人根据萧政办发[2017]24号、萧政办发[2017]51号等规定，签订《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》。协议约定：由被申请人支付申请人补偿款4171590元，此款预留安置房款514500元后，在协议生效十日内支付50%，其余补偿款在申请人腾空房屋并完成交房义务经被申请人验收合格后15日内付清。同时，对于申请人符合安置政策的5人给予350平方米安置面积。上述协议签订后，被申请人于同月11日支付申请人补偿款1828545元。次月5日，被申请人向申请人支付全部余款1828545元。后申请人因对案涉《蜀山街道城中村改造房屋征收补偿安置协议》有异议，向萧山区人民法院提起诉讼，在一审判决后，向杭州市中级人民法院提起上诉，杭州市中级人民法院于2019年01月23日作出生效判决。基于上述事实，答辩人认为，申请人与被申请人之间签订的拆迁安置补偿协议系双方根据相关政策平等自愿协商一致后签订的，不存在违反法律规定或符合《合同法》规定的合同无效的情形，应属合法有效。该协议签订后对双方均具有法律拘束力，且双方均已按协议约定各自履行合同义务，系真实意思表示。原审判决认定事实正确，适用法律正确，不存在申请人所述认定事实不清、适用法律错误的情形。且申请人提起再审申请的时间，已超过最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百一十条的规定：“当事人向上一级人民法院申请再审，应当在判决、裁定或者调解书发生法律效力后六个月内提出。”请求驳回申请人的全部申请请求。 本院认为，根据《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，案涉协议是相关政府部门为完成杭州市萧山区城中村改造工作任务而签订，依法应属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。案涉协议系杭州市萧山区蜀山街道办事处委托蜀山征迁办与申请人曹连潮户在平等、自愿基础上签订，之后曹连潮领取了协议约定的款项，将房屋腾空并移交。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，不宜轻易否定已开始实际履行的案涉协议的效力。该《房屋征收补偿安置协议》所涉房屋系建造于集体土地上的房屋，申请人曹连潮作为户主以户的名义签订案涉协议，被申请人蜀山街道办事处有理由相信其签约行为是户内成员的共同真实意思表示，故申请人认为曹连潮无权处分案涉房屋从而导致被诉协议无效的主张不能成立。案涉协议是以城中村改造房屋征收补偿安置的名义签订，实施补偿安置前并未办理征地补偿安置方案批准等前置审批手续，并未依法指定补偿人。虽行政协议有别于民事合同，但又具有民事合同双方协商一致的特征。协议中约定的权利义务，都必须依法得到予以遵守和履行。申请人称本案存在未征收集体土地情况下签订案涉协议无效的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。 综上，再审申请人曹连潮、张素平的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回曹连潮、张素平的再审申请。 审判长  王玉岳 审判员  唐维琳 审判员  楼缙东 二〇二〇年九月三日 书记员  张 莹