山西省晋中市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）晋07行初1号原告临县安业乡任家沟村民委员会，住所地临县安业乡任家沟村。法定代表人秦来焕，村民委员会主任。原告秦海富，男，汉族。委托代理人王海峰，山西华炬律师事务所律师。被告临县人民政府，住所地临县南关街**。法定代表人李双会，县长。委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。委托代理人张欢欢。原告临县安业乡任家沟村民委员会、秦海富诉被告临县人民政府确认行政行为违法一案，本院于2020年3月9日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告临县安业乡任家沟村民委员会的法定代表人秦来焕、原告秦海富及其委托代理人王海峰、被告临县人民政府的委托代理人韩亮、张欢欢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告临县安业乡任家沟村民委员会、秦海富向本院提出诉讼请求：1、请求依法判令被告临县人民政府将位于临县湫水河西岸槐树塔沟门口的面积约为17997平方米的土地划拨给临县人民检察院的行为违法。2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：一、临县安业乡任家沟村民委员会对位于槐树塔沟门口的面积约为17997平方米的土地享有所有权，秦海富对该土地享有使用权、管理权和收益权。案涉土地原为河道滩涂，任家沟村村民在此处多年耕种；因任家沟村没有必要的防洪河坝，土地滩涂经历多次水毁。为彻底解决这一问题，临县安业乡任家沟村民委员会响应临县人民政府、安业乡人民政府的号召招商引资，2000年3月20日经临县公证处公证，临县安业乡任家沟村民委员会（甲方）与原籍临县任家沟村秦海富（乙方）签订了《任家沟村开发滩涂、建筑河坝公路合同》，合同约定：甲方无偿将本村规划内现有河滩及空地供乙方使用，乙方按设计施工修建河坝1600米。乙方在修建河坝内无偿给甲方留给6米的公路用地，不包括坝顶路面6米。合同对使用过程中的其他事项作了约定。2003年双方又签订补充协议。合同签订后，秦海富投资修建河坝，工程于2000年4月17日开工，2000年4月28日因与临泉镇胜利坪村就河线与筑坝河宽发生纠纷，临县政府要求秦海富于2000年4月29日停工，让水利部门实施规划，水利部门规划后，工程又于2000年5月3日开工，后工程修建过程中，2001年原临县计划委员会向原吕梁行署纪委交《关于要求解决安业乡任家沟村建筑湫水河防护堤需投资的报告》申请上级解决资金285万元，2003年临县以工代赈办公室向原吕梁行署纪委递交《关于要求解决安业乡任家沟村修筑河坝需投资的报告》，要求解决以工代赈项目50万元，几经周折，该工程与2004年11月19日竣工，同年11月25日验收通过1636.2米。安业乡人民政府与秦海富签订《关于一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》。在秦海富施工过程中，安业乡人民政府、临县人民政府及相关行政部门水利水保局和原临县计划委员会、原吕梁地区行政公署发展计划委员会、原山西省计委的书面材料、临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会裁决书，均认可土地属于临县安业乡任家沟村民委员会集体所有，且对临县安业乡任家沟村民委员会与秦海富签订的《任家沟村开发滩涂、修筑河坝公路合同》以及施工行为均予以技术、资金上的支持。另一方面，根据《土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”，被告确认土地为国有土地的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发［2006］20号）已被晋中市中级人民法院和山西省高级人民法院依法撤销，故土地为临县安业乡任家沟村民委员会集体所有。秦海富作为土地的开发者，依据《土地管理法》规定国家依法保护开发者的合法权益。故秦海富在履行完修建义务后对该土地依法享有使用权、管理权和收益权。二、被告将土地划拨给临县人民检察院的意见《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发［2006］20号）经山西省晋中市中级人民法院《行政判决书》（2017）晋07行初4号、山西省高级人民法院《行政判决书》（2017）晋行终755号已被撤销，故被告将划拨土地划拨给临县人民检察院的行为违法。为维护自己的合法权益，依法起诉讼要求确认被告将位于槐树塔沟门口的面积约为17997平方米的划拨土地划拨给临县人民检察院的行为违法。原告临县安业乡任家沟村民委员会、秦海富向本院提交证据如下：第一组证据：1、1979年山西省测绘局关于任家沟及邻村地理面貌的测绘图。2、任家沟村民秦大斌、李本先、李青喜、姚满堂、李来顺、李海顺的证人证言。证明本案诉争土地的来源、形成的基本事实，该土地的所有权原属于临县安业乡任家沟村所有。第二组证据：3、《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》及《任家沟村修筑河坝合同附件》，并经临县公证处公证。4、任家沟村对秦海富承包的开发河滩、修筑河坝工程的验收记录。5、临县安业乡人民政府与任家沟村村委会签订的《承包河坝修建合同补充附件》。6、临县水利水保局《临县安业乡任家沟村湫水河防堤护涉及说明书》。7、临县计划委员会《关于要求解决安业乡任家沟村修筑湫水河防护堤需投资的报告》。8、山西省吕梁地区行政公署《关于申请解决临县安业乡任家沟村修筑防护堤所需投资的报告》。9、临县以工代赈办公室《关于要求解决临县安业乡任家沟村修筑河坝所需投资的报告》。10、山西省法制计划委员会《关于临县安业乡以工代赈农田水利工程可行性研究报告的批复》。11、《关于请求尽快解决任家沟河坝补助资金的报告》。3-11证据证明：1、原告秦海富与诉争土地原所有权人临县安业乡任家沟村签订合法的《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，约定：“任家沟村无偿将本村规划内现有河滩及空地供秦海富使用，秦海富按设计投资施工修建河坝1600米。秦海富修建河坝内无偿给任家沟村留6米的公路用地，不包括坝顶路面6米。”2、秦海富履行完毕河滩约定的修建义务，并经验收合格；秦海富取得诉争土地的使用权和收益权。3、《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》经省、市和县相关行政部门的审批、核实，原告秦海富取得诉争土地的使用权和收益权。第三组证据：12、临县原县长孙善文的批复。13、临县安业乡原党委书记刘澍泽的《情况反映》。证明原告秦海富开发河滩遇到各种困难，但始终得到县、乡两级政府的支持完成工程。第四组证据：14、临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会《裁决书》（2006）农裁字第3号。证明经裁决，原告秦海富签订的《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》合法有效。按照合同约定原告秦海富取得讼争土地的使用权和收益权。第五组证据：15、临县人民政府《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发［2006］20号）。16、照片。证明：1、被告临县人民政府违法经原告享有权益的讼争土地确认国有土地，未得到任何补偿。2、后被告临县政府将诉争土地划拨给临县检察院修建办公楼和宿舍楼，未得到任何补偿。第六组证据：17、山西省晋中市中级人民法院《行政判决书》（2017）晋07行初4号。18、山西省高级人民法院《行政判决书》（2017）晋行终755号。经晋中市中级人民法院和高级人民法院审理，撤销了临县人民政府《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发［2006］20号），证明：1、原告秦海富对讼争土地享有使用权和收益权。2、被告临县人民政府将原告秦海富享有权益的讼争土地确认为国有土地并划拨给临县检察院修建办公楼和宿舍楼的行政行为违法，侵犯原告财产权益，应对原告进行赔偿。第七组证据：19、临县人民政府城区基准地价更新公告《城区界别基准地价表》。证明：原告享有权益的讼争土地19997平米地价应当按照733／平米计算为13191801元，被告临县人民政府应按此价格进行赔偿。经庭审质证，被告临县人民政府对原告临县安业乡任家沟村民委员会、秦海富提交的证据提出以下质证意见：对第一组证据认可其真实性，合法性，但待证目的不认可，土地属于不动产，原告未能提供任何权属证书，不能证明案涉土地属于临县安业乡任家沟村民委员会所有。对第二组证据的真实性、合法性认可，对证明目的不认可，理由同上。对第三组证据的质证意见同第一、二组，不动产以登记为主，原告未能提供任何权属证明，不能证明其所有权和使用权。对第四组证据的真实性、合法性认可，对证明目的不认可。对第五组证据真实性认可，对证明目的不认可，对第十六份证据不认可，证明不了被告有划拨给临县人民检察院的行为。对第六组证据真实性、合法性认可，对证明目的不认可，不能证明临县政府划拨土地给临县人民检察院。原告2019年才提起诉讼，原告起诉超过法定起诉期限。第七组证据和本案没有关联性，不发表质证意见。被告临县人民政府答辩意见是：1、原告与被诉行政行为无法律上的利害关系，不具备原告主体资格。2、临县人民政府不是本案适格被告。临县人民政府没有实施任何划拨行为、也从未作出任何关于涉案土地划拨批复行为。原告应提供证据证明被告实施了土地划拨行为。临县人民政府并非是作出案涉土地划拨行为的法定职能单位。3、原告起诉已经超过起诉期限，依法应裁定驳回起诉。原告自认于2007年8月就知道案涉土地划拨行为，但2019年9月2日才提起诉讼，已经超过法定起诉期限，且无正当理由。恳请人民法院裁定驳回原告的起诉。被告临县人民政府在举证期内未提交证据。经审理查明，涉案宗地位于槐树塔沟门口，面积约为17997平方米，原属滩涂，附近村民虽曾耕种，但历年多次水毁。2000年3月20日，秦海富与临县安业乡任家沟村委会签订了《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，秦海富投资修筑了包括案涉土地在内的河坝，经过其筑坝垫地，案涉宗地由河道滩涂经人工开发形成可利用地。2016年5月16日，临县人民政府文件临政发[2006]20号《关于确认国有土地所有权的通知》中载明，临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口的宗地（面积：17997㎡），圈定坐标：……原属滩涂，经人工修筑合体淤积而成，一直未确定将该宗地给予接壤的周边村集体、经济组织或个人所有和使用。故根据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条之规定，明确该宗地所有权属国家所有，所有权代表为临县人民政府。后经山西省晋中市中级人民法院（2017）晋07行初4号《行政判决书》和山西省高级人民法院（2017）晋行终755号《行政判决书》撤销了临县人民政府《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）。之后，临县人民政府未再对该宗土地进行确权。临县安业乡任家沟村民委员会认为该土地原为临县安业乡任家沟村民委员会集体所有的滩涂地，且任家沟村民一直在此耕种；后村民委员会经村民同意后，与秦海富签订《任家沟村开发滩涂、修筑河坝公路合同》由秦海富对滩涂地进行开发；且在秦海富施工过程中，安业乡人民政府、临县人民政府及相关行政部门水利水保局和原临县计划委员会、原吕梁地区行政公署发展计划委员会、原山西省计委的书面材料中及临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会裁决书中均认可土地属于临县安业乡任家沟村民委员会集体所有，且对临县安业乡任家沟村民委员会与秦海富签订的《任家沟村开发滩涂、修筑河坝公路合同》以及施工行为均予以技术、资金上的支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”。被告确认土地为国有土地的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）已被晋中市中级人民法院和山西省高级人民法院依法撤销，故案涉土地为临县安业乡任家沟村民委员会集体所有。秦海富认为根据《中华人民共和国土地管理法》规定，国家依法保护开发者的合法权益，秦海富在履行完修筑义务后，依据合同约定和法律规定，对案涉土地依法享有使用权、管理权和收益权。二原告起诉请求确认被告临县人民政府以《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）为依据将案涉土地划拨给临县人民检察院的行为违法。而临县人民政府不认可其实施了土地划拨给临县人民检察院的行为，原告所举证据均不能证明临县人民政府实施了将该案涉土地划拨给临县人民检察院的行为。以上为本案事实。本院认为，根据已生效的本院（2017）晋07行初4号《行政判决书》和山西省高级人民法院（2017）晋行终755号《行政裁定书》，结合秦海富与临县安业乡任家沟村民委员会签订的《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，临县安业乡人民政府与秦海富签订的《关于一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》，可以认定临县安业乡任家沟村民委员会和秦海富与案涉土地有利害关系，二原告有原告主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十四规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家机关用地可以以划拨方式取得。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应符合的条件之一是必须有具体的诉讼请求和事实根据。本案二原告的诉讼请求是请求依法判令被告临县人民政府将位于槐树塔沟门口的面积约为17997平方米的土地划拨给临县人民检察院的行为违法。被告临县人民政府不认可对案涉土地实施了土地征收和划拨行为，原告临县安业乡任家沟村民委员会、秦海富所举的现有证据不能证实临县人民政府实施了将案涉土地划拨给临县人民检察院的行为。综上，因本案无被诉具体行政行为存在的事实根据，不符合起诉条件，依法应予驳回。如二原告认为临县人民检察院的占地行为侵犯其合法权益，可另行通过其他途径寻求救济。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告临县安业乡任家沟村民委员会、秦海富的起诉。案件受理费50元，退还原告秦海富。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  张晓军审 判 员  范光伟人民陪审员  张英虎二〇二〇年九月九日书 记 员  何晶荣