山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终294号 上诉人（原审原告）赵会，男，汉族，1981年1月7日出生，住邹城市。 被上诉人（原审被告）邹城市农业农村局，住所地邹城市太平东路**。 法定代表人张弘，局长。 委托诉讼代理人李庆龙，邹城市农业农村局工作人员。 委托诉讼代理人周萌，山东齐鲁律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住，住所地邹城市平阳东路**/div> 法定代表人杜庆节，市长。 委托诉讼代理人张田，邹城市人民政府工作人员。 上诉人赵会因与被上诉人邹城市农业农村局、邹城市人民政府信息公开答复及复议决定一案，不服曲阜市人民法院（2020）鲁0881行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，2014年12月7日，济宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组下发了《济宁市农村土地承包经营权‘确权确股不确地’工作指导意见(试行)》，该文件要求，对于城中村、城郊村、园区村因土地开发利用或因采煤塌陷等原因造成的没有耕地或耕地面积极少的村（社区），经三分之二以上村民或村民代表同意，可采取“确权确股不确地”的方式开展确权登记颁证工作。2018年8月20日，邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组下发了《邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作方案》。上述两文件要求明确此次颁证扫尾工作由镇街组织实施，费用由涉及的乡镇承担。实行“确权确股不确地”的村（社区），由村(社区)成立工作实施小组，具体负责本村(社区)的农村土地承包经营权“确权确股不确地”登记工作，经村集体民主程序讨论通过的实施方案报镇街农村土地承包管理部门审核备案；由村集体经济组织或土地股份合作社颁发县市区人民政府土地承包管理部门监制的《农村土地承包经营权股权证》。原告赵兴会所在的邹城市千泉街道大屈村属于此次实行“确权确股不确地”的扫尾工作村。2019年9月25日，原告向被告邹城农业局提交了《政府信息公开申请》，要求公开：关于2019年5月邹城市千泉街道大屈村“确权确股不确地”的全体村民签字和录像视频，上报“确权确股不确地”的材料和相关法律文书，要求出具的每张政府信息盖公章。2019年10月9日，被告邹城农业局作出《政府信息公开答复书》，告知原告所申请的信息不属于被告邹城农业局公开范围，该信息的制作单位是邹城市千泉街道大屈村，联系电话：534×××9。原告不服向被告邹城市人民政府申请行政复议，被告邹城市人民政府于2020年1月6日作出邹政复决字[2019]第148号行政复议决定，维持了邹城农业局作出的信息公开答复。2020年1月20日，原告向法院提起诉讼，要求撤销邹政复决字[2019]第148号行政复议决定及邹城市农业局的答复，判令邹城市农业局依法向原告公开其申请的政府信息，诉讼费用由被告承担。另查明，邹城市千泉街道办事处没有将原告赵兴会所在的邹城市千泉街道大屈村的土地确权工作向邹城农业局上报相关审批材料；邹城农业局没有在此次确权扫尾工作中统一招标委托测绘公司测绘，系邹城市千泉街道办事处与测绘公司签订委托合同委托测绘，测绘费用由千泉街道办事处负担。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。根据上述规定，邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组制作了《关于印发邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作方案的通知》，该通知要求此次颁证扫尾工作由镇街组织实施，费用由涉及的乡镇承担。实行“确权确股不确地”的村（社区），由村(社区)成立工作实施小组，经村集体民主程序讨论通过的实施方案报镇街农村土地承包管理部门审核备案。据此，原告所在村实行“确权确股不确地”的实施方案等相关材料，邹城农业局没有相关审核职责，无须上报邹城农业局审核备案。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开……。”本案中，原告主张其所在村进行的“确权确股不确地”的实施方案和相关材料已经上报给邹城农业局，测绘公司是农业局统一招标的，但不能提供有效证据证明；邹城市农业局抗辩原告申请公开的信息不是其审核备案的职权范围，没有获取原告申请公开的信息材料，对测绘公司没有招标测绘，不存在进村测绘视频。因此，为了查清上述争议事实，法院依法向千泉街道办事处农村土地承包管理部门进行了调查，经查千泉街道办事处没有将“确权确股不确地”相关材料上报邹城市农业局审核备案，测绘公司系千泉街道办事处委托。也即邹城农业局在履行职务过程中并未制作或获取原告申请的政府信息，不具有原告申请的政府信息公开职责，邹城农业局法定期限内向原告进行了答复并告知原告获取该政府信息的方式、途径，已依法履行了政府信息公开的职责。被告邹城市人民政府的复议决定，认定事实清楚，复议程序合法。综上，被诉政府信息公开答复及被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告请求撤销复议决定和答复决定以及要求邹城农业局重新履行政府信息公开职责的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告赵会的诉讼请求。 上诉人赵会不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审法院适用法律错误。第一，一审法院依据《济宁市农村土地承包经营权确权确股不确地工作指导意见(试行)》进行裁判，该文件属于参照性文件，一审法院抛弃《土地管理法》等法律法规，径行适用参照性文件来认定案件事实进行判决明显属于适用法律错误。第二，依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款，农村土地承包经营权证的备案、登记、发放是县级以上地方人民政府农业行政主管部门即被上诉人的法定职责，一审法院以《邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作方案》故意逃避农业局的法定职责，将法定职责曲解为审核职责，属于适用法律错误。第三，一审庭审时，邹城市农业农村局经管站站长李庆龙口头答复,东方到耳测绘公司正在给大屈村打印股权证书，最迟到2019年8月26日完成发放确权证书。测绘公司不具有行政主体资格，系邹城市农业局委托其打印证书，其作出的行为也应由其委托单位邹城市农业局来承担责任。第四，一审调查笔录不具有真实性，即使作为认定事实的依据，所作笔录人员系农业局工作人员,与被上诉人有职责利害关系，其将法定职责向其他单位推脱的证言不应作为认定案件事实的依据。村委会只是农村集体性组织，不是行政机关没有办理土地承包经营权证的职责，一审法院枉顾事实和法律，适用法律错误。二、上诉人申请的信息属于政府应主动公开的信息，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款之规定，土地承包经营权证确权的工作系由县级以上地方人民政府农业行政部门负责即被上诉人邹城市农业农村局，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，被上诉人理应主动公开。综上所述，上诉人申请信息属于依法应予公开的政府信息，被上诉人邹城市农业农村局不予公开的行为违反了上述法律规定，被上诉人邹城市人民政府维持答复的行为亦属违法，一审判决适用法律错误，恳请二审法院依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人邹城市农业农村局辩称，一、被上诉人处不存在上诉人申请公开的信息。邹城市千泉街道办事处大屈村属于“确权确股不确地”的村庄，千泉街道大屈村土地确权工作由大屈村负责，不需要邹城市人民政府审批，被上诉人处无大屈村或千泉街道办事处的上报审批材料。本案涉及的颁证是《农村土地承包经营权股权证》，不是《农村土地承包经营权证》，颁证的主体不是被上诉人而是村集体经济组织或土地股份合作社，上诉人提出的诉求涉及的相关信息，被上诉人并不掌握。二、一审法院的调查笔录真实合法有效。一审过程中，曲阜市人民法院到千泉街道办事处对相关事实进行了调查，被询问人员系千泉街道办事处工作人员，不是上诉人所称的“系农业局工作人员”，与被上诉人没有职责利害关系，该份调查笔录真实合法有效。三、一审法院依据的规范性文件合法有效，上诉人的第二项上诉请求于法无据，应予驳回。《济宁市农村土地承包经营权‘确权确股不确地’工作指导意见(试行)》、《邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作方案》这两份文件是根据《农村土地承包法》制定，合法有效，是邹城市在全市范围内开展农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作的依据，一审法院依法引用被上诉人提供的规范性文件并作为认定的依据符合法律规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。上诉人在二审期间向本院提供下列证据：本院（2020）鲁08行初39号行政判决书一份，证明本院的行政判决已确定上诉人申请公开的政府信息属于邹城市农业农村局的法定职责。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。该条例第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……。本案中,上诉人申请公开的“邹城市千泉街道大屈村‘确权确股不确地’全体村民签字和录像视频、‘确权确股不确地’的材料和相关法律文书、测绘公司进村测绘的相关视频等信息”，涉及农村集体土地的“确权确股不确地”的工作，根据济农确权发〔2014〕3号《济宁市农村土地承包经营权“确权确股不确地”工作指导意见（试行）》及邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组《关于印发邹城市农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作方案的通知》，对依法属于村集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会组织开展“确权确股不确地”工作，将经村集体民主程序讨论通过的“确权确股不确地”实施方案逐级报农村土地承包管理部门审核备案。故“确权确股不确地”的具体工作由村集体组织实施。且根据一审法院的调查，千泉街道办事处并未将相关材料向被上诉人邹城市农村农业局审核备案。即对于上诉人申请公开的上述信息，并非被上诉人邹城市农村农业局制作或保存，被上诉人邹城市农村农业局在法定期限内向上诉人作出答复并告知获取该政府信息的方式、途径，并无不当。上诉人二审中提交的本院（2020）鲁08行初39号行政判决书并不能证明被上诉人处存在该信息。被上诉人邹城市人民政府作出的《行政复议决定书》，驳回上诉人的行政复议申请并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵会承担。 本判决为终审判决。 审判长  陈庆文 审判员  原玉红 审判员  李传平 二〇二〇年九月七日 书记员  楚亭亭