山东省济宁市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁08行初105号原告丁某朱，男，汉族。委托诉讼代理人林晓明，北京盈科（济南）律师事务所律师。委托诉讼代理人冯莎莎，北京盈科（济南）律师事务所律师。被告汶上县人民政府。住所地汶上县政和路与明星路交叉路口。法定代表人李洪文，县长。出庭负责人房体建，汶上县人民政府办公室主任。委托诉讼代理人崔俭，山东圣泽律师事务所律师。被告汶上县寅寺镇人民政府，住所地汶上县寅寺镇驻地。法定代表人韦可，镇长。出庭负责人吕品，汶上县寅寺镇党委副书记。委托诉讼代理人李兆萌，山东中都剑律师事务所律师。第三人山东嘉源化工有限公司，住所地汶上县寅寺镇人民政府驻地。法定代表人潘云川，经理。第三人汶上县美万家漆业有限公司，住所地汶上县寅寺镇石楼西村。法定代表人吴恒秋，经理。原告丁某朱与被告汶上县人民政府、汶上县寅寺镇人民政府，第三人山东嘉源化工有限公司、汶上县美万家漆业有限公司土地行政确认违法一案，于2020年7月24日诉至本院。本院依法组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案。原告丁某朱，被告汶上县人民政府负责人房体建、委托诉讼代理人崔俭，汶上县寅寺镇人民政府负责人吕品、委托诉讼代理人李兆萌到庭参加了诉讼。第三人山东嘉源化工有限公司、第三人汶上县美万家漆业有限公司经本院合法传唤没有到庭。本案现已审理终结。原告丁某朱诉称，原告系汶上县寅寺镇北周庄村村民，在该村有承包耕地4.007亩。2013年镇政府租赁原告承包地后，县政府和镇政府又将原告的承包地违法出租给山东嘉源化工有限公司、汶上县美万家漆业有限公司建设工厂，并拖欠原告的土地租金。原告认为，被告将原告耕地出租建设工厂违反了《土地管理法》等法律规定，涉嫌以租代征，侵犯了原告的土地承包经营权，给土地造成污染，并请求法院在案件审理中将发现被告涉嫌犯罪的行为移交给司法机关处理。请求确认被告将原告承包地出租给第三人进行生产建设的行为违法。后原告明确其诉讼请求为，请求确认两被告在依法征收前，将原告的承包地以租代征未批先占的方式出租给第三人进行生产建设的行为违法。原告为证明自己的主张，向本院提交下列证据：证据1、关于山东嘉源化工有限公司和美万家企业有限公司两家公司以租代征问题的情况说明；证据2、立案呈批表两份；证据3、山东省人民政府建设用地批件一份；证据4、汶上县人民政府征收土地公告两份；证据5、汶上县2018年第三次建设用地批复一份；证据6、涉案土地的补偿明细表1份；证据7，寅寺镇人民政府朱庄村村委会签订的土地租赁合同一份；证据8，原告收到土地租金的收据5份。被告汶上县人民政府辩称，一、原告起诉诉讼主体错误，汶上县人民政府没有实施租赁原告土地的行政行为。汶上县人民政府从未安排或者委托乡镇政府或基层组织租用寅寺镇北周庄村的农用地，据了解，北周庄村的土地是寅寺镇人民政府出租给化工园区企业的，所以承租或者转租的实施者均不是县政府，原告起诉县政府毫无事实依据，是捕风捉影，滥用诉权的做法。二、法律禁止农村集体农用地用于建设，但没有禁止非农建设用地使用权依法流转和用于建设。据查，原告承包的土地性质为集体建设用地，并非农用地。涉案土地利用也符合化工园区的总体规划。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》第十条规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”《中华人民共和国共和国土地管理法》第六十三条的规定是禁止农村集体农用地流转用于非农建设，而不是禁止非农建设用地使用权的依法流转。三、本案的争议系基于土地租赁合同履行所产生，是平等主体之间的民事争议，并非行政争议。据了解，原告每年获得的租金收益高于出租前土地农作物种植收益，转为企业用地并不存在给农户造成或者扩大损失的情形。双方签订有土地租赁合同，土地租赁合同系约定双方民事权益的合同，企业或者政府没有拖欠原告土地租金，原告意图收回土地是一种违约行为，双方之间的争议属于民事争议，不存在以租代征现象，原告所诉不属于行政诉讼受案范围。综上所述，请求依法驳回原告对汶上县人民政府的诉讼请求。被告汶上县人民政府向本院提交了以下证据：证据1、济宁市人民政府关于汶上县康驿镇等十二个乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复，证明涉案土地符合土地利用总体规划，为寅寺化工园区内新增建设用地，不属于非法占用农用地；证据2、土地租赁合同，证明出租行为系汶上县寅寺镇人民政府，县政府不是行政行为的实施者，涉案土地的出租为民事行为应受民事法律规范调整。被告汶上县寅寺镇人民政府辩称，一、涉案土地符合土地利用总体规划，为新增建设用地。涉案土地的出租为民事行为，应受民事法律规范调整。二、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”原告多年来一直领取土地租金，即使其认为土地的出租为行政行为，也早已超过诉讼时效。三、本案案发的实质原因为涉案土地已经进入征收程序，原告等人与集体经济组织的其他成员就土地补偿费的分配产生矛盾，集体经济组织对土地补偿费协商的分配方案为平均分配。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；”土地补偿费的分配方案只能由集体经济组织确定。原告提起诉讼的根本目的为给政府施压，迫使政府为其争取全部土地补偿费，实为滥用诉权。被告汶上县寅寺镇人民政府向本院提交了以下证据：证据1、济宁市人民政府关于汶上县康驿镇等十二个乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复，证明涉案土地符合土地利用总体规划，为新增建设用地；证据2、土地租赁合同，证明涉案土地的出租为民事行为，应受民事法律规范调整；证据3、记账凭证及租金发放表，证明原告多年来一直领取土地租金，每年获得的租金收益远高于出租前土地的收益，原告从未提出过异议，更未提出过涉案土地的出租行为违法。第三人山东嘉源化工有限公司、汶上县美万家漆业有限公司均没有提交书面答辩意见。经过庭审质证，对于原告提供的证据，被告汶上县寅寺镇人民政府和被告汶上县人民政府质证认为：对证据1汶上县自然资源和规划局出具的情况说明，是行政部门根据这个企业主体情况调查之后所出具，并不能证明汶上县人民政府将土地出租给了第三人，不能证明本案当中原告所主张的事实；对证据2山东省人民政府的建设用地批件和证据3立案呈批表，该批件为复印件，对真实性有异议；对证据4和5的真实性没有异议，但是目前尚未到征收补偿阶段；对证据6土地征收补偿安置方案，与本案诉争的事实无关；对证据7寅寺镇政府的土地租赁合同，该合同为复印件，应当要求原告提供原件；对证据8，通过该证据更能证明原告正在收取租金，同意土地的出租，并且从收取土地租金之日起就知道自己的权利是否受到侵犯，诉讼时效应当从该时间点起算。对于被告汶上县人民政府提供的证据，原告质证认为：证据1和证据2都是复印件，对真实性和合法性原告不予认可。对于被告汶上县寅寺镇人民政府提供的证据，原告质证认为：证据1和2的意见同上；对于证据3公告和租金发放表无异议，但是并不能证明这是一般的民事行为，同时可以证明原告的涉案土地在占地范围内。本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提供的证据1汶上县自然资源和规划局出具的情况说明、证据4拟征收公告、证据5征收土地批复、证据6土地征收补偿安置方案、证据8收取租金单据，被告汶上县人民政府和汶上县寅寺镇人民政府对真实性均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认；对于被告汶上县寅寺镇人民政府提供的证据3公告和租金发放表，原告和被告汶上县人民政府对真实性均无异议，本院对该证据的真实性予以确认。根据以上合法、有效的证据，结合当事人的法庭陈述，本院确认以下事实。经审理查明，原告丁某朱系汶上县寅寺镇周庄村村民。2013年，汶上县寅寺镇人民政府与寅寺镇周庄村以及原告签订《土地租赁合同》，将原告丁某朱承包的4余亩土地，租赁给第三人用于化工厂建设（化工园区）。原告每亩承包地每年领取租金1200元。至2019年原告丁某朱仍然领取租金。2018年2月22日，汶上县人民政府发布《拟征收土地公告》，对涉案土地进行征收。2018年12月30日，山东省人民政府对建设用地作出征收批复。本院认为：一、关于被告汶上县人民政府是否具备被告主体资格。原告诉讼主张为确认被告将原告承包地以租代征方式进行生产建设的行为违法。本案中，涉案土地系被告汶上县寅寺镇人民政府与寅寺镇周庄村以及原告签订《土地租赁合同》，汶上县人民政府并未实际参与涉案土地租赁有关事项，因此被告汶上县人民政府不具备被告的主体资格。二、关于原告起诉是否超过起诉期限。2013年，被告汶上县寅寺镇人民政府与寅寺镇周庄村以及原告签订《土地租赁合同》，将原告承包的土地租赁给第三人用于化工厂建设。原告每年每亩领取租金1200元直至2019年。最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日起计算，但知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。原告主张的“以租代征”，始于2013年，且系原告自愿并享受租金。虽然“以租代征”具有持续性，但原告怠于行政诉权，使诉权长期处于休眠状态，其因为土地补偿问题而提起本案“以租代征”违法之诉，其诉讼不符合行政诉讼法关于起诉期限的立法精神。原告的起诉已经超过起诉期限。三、关于涉案土地性质以及原告诉的利益问题。2018年2月22日汶上县人民政府发布《拟征收土地公告》对涉案土地进行征收，2018年12月30日，山东省人民政府对建设用作出批复，涉案土地性质已经转为国有。因此，原告诉“以租代征”违法已经没有实质意义，对其权利义务和利益没有实际影响。四、关于原告的利益保护问题。如果原告对土地补偿款的数额以及如何分配有异议，可以根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，依照法定程序向汶上县寅寺镇周庄村村民委员会主张权利。综上所述，原告的起诉超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十四条之规定，裁定如下：驳回原告丁某朱的起诉。如不服本裁定，可以在判决书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  陈庆文审 判 员  惠 慧人民陪审员  吴 歌二〇二〇年九月二十一日书 记 员  楚亭亭