四川省成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0114行初160号 原告谢国清，女，1972年3月8日出生，汉族，住成都市龙泉驿区。 委托诉讼代理人陈福文，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。 被告成都市龙泉驿区规划和自然资源局，住所地四川省成都市龙泉驿区北泉路777号政务中心10楼。 法定代表人桂军，局长。 出庭负责人袁健，副局长。 委托诉讼代理人周凯，四川运逵律师事务所律师。 委托诉讼代理人张奉平，四川运逵律师事务所律师。 原告谢国清与被告成都市龙泉驿区规划和自然资源局（以下简称“龙泉规自局”）行政撤销纠纷一案，本院于2020年7月13日立案受理，依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭进行了审理。原告谢国清的委托诉讼代理人陈福文、王金龙，被告龙泉市规自的副局长袁健及该单位委托诉讼代理人周凯、张奉平到庭参加诉。本案现已审理终结。 原告谢国清诉称，原告在龙泉驿区合法拥有房屋，于2020年6月4日收到被告作出的《征地拆迁补偿安置告知书》该告知书具有征地拆迁补偿决定的性质，其对原告的房屋进行了价值认定，并直接影响到征收土地拆迁安置补偿利益。其违法性主要体现在以下几点：1.告知书中提及的龙府土公【2010】第13号《成都市龙泉驿区人民政府征收土地公告》及龙府土拆【2010】第13号《成都市龙泉驿区人民政府补偿安置方案公告》未依法进行公告，被告未就征地补偿安置方案的内容征询集体经济组织和农民的意见，未告知原告有权提出听证申请；2.告知书中补偿标准明显偏低，不能维持原告的原有生活水平。被告发布征地补偿标准的依据已经失效，依据《四川省行政规范性文件制定和备案规定》和《四川省行政规范性文件管理办法》之规定，政府规范性文件的有效期为5年，另《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》规定：“一、推进征地补偿新标准实施，确保补偿费用落实到位；各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。”被告在告知书中确定的补偿标准均无法律法规依据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条，原告的房屋的补偿应当参照国有土地上房屋征收补偿标准，被告适用补偿标准错误。综上，故诉请法院：1.依法撤销被告作出的《征地拆迁补偿安置告知书》；2.依法对龙府发【2015】10号文的合法性进行审查；3.被告承担诉讼费用。 为证明其主张，原告吴跃聪向本院提交了以下证据： 1.征地拆迁补偿安置告知书，证明被诉行政行为及有关内容。 2.龙泉驿区城市总体规划图（2014-2020年），证明原告的房屋在城市规划范围内。 3.链家网页截图，证明涉案房屋周围商品房价格均价为21000元每平方米，证明征地拆迁补偿安置告知书确定的补偿标准不能保障原有生活水平不降低。 4.《四川省行政规范性文件制定和备案规定》、《四川省行政规范性文件管理办法》、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，及土地管理法相关的内容还有四川省国土厅【2008】73号文件第四条的相关内容，证明规范性文件的有效期为5年。 被告龙泉规自局辩称，一、被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》合法。 （一）被告具有作出案涉《征地拆迁补偿安置告知书》的法定职权。 依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”之规定，被告作为龙泉驿区土地行政主管部门，具有作出案涉《征地拆迁补偿安置告知书》的法定职权。 （二）被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》事实清楚、证据确凿。 1、关于符合安置条件的人员数量 根据十陵街道办事处《关于吴跃聪户内安置的函》（十处函【2020】68号）和户口簿显示，符合安置条件人员共3人，分别为谢国清、屈超录、谢屈珈。 2、关于原告房屋面积 根据十处函【2020】68号文、2012年谢国清签字捺印的《房屋及其构建（筑）物、附属设施调查登记确认表》和《房屋及其建筑物、构筑物宗地草图》显示，原告砖混房屋336.3㎡，砖木房屋21.24㎡。 3、关于附属设施及地上附着物 根据22012年谢国清签字捺印的《房屋及其构建（筑）物、附属设施调查登记确认表》和《房屋及其建筑物、构筑物宗地草图》显示，晒坝20㎡；粪池2㎡；水井1口；粮仓1个；宽带1户；天然气1户；水塔2m³。 故被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》事实清楚、证据确凿。 （三）被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》适用依据正确。 首先，被告依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的组织实施征地安置补偿法定职责，作出《征地拆迁补偿安置告知书》，对原告户的住房安置及人员安置、相关补偿费用的发放等进行了确认，符合上述规定。 其次，川府土【2010】374号、龙府土公【2010】第13号、龙府土公【2010】第13号文件，分别经四川省人民政府和龙泉驿区人民政府批准公布，且未经有权部门确认其违法，被告依据上述文件作出《征地拆迁补偿安置告知书》不违反相关规定，也符合组织实施征地安置补偿的法定职责。故被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》适用依据正确。 （四）被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》程序合法。 被告于2020年6月4日作出《征地拆迁补偿安置告知书》，同日送达原告，其程序合法。 二、原告关于被告未按照法律规定程序对龙府公【2010】第13号和龙府土拆【2010】第13号进行公告、也未就征地补偿安置方案征求意见的主张，不属于本案审理范围且与事实不符 被告认为上述征地公告和补偿安置公告系第三方作出的独立的行政行为，不属于本案审理范围。另，根据2012年第十八次、十九次村（居）委会和2014年4月2日来龙村四组村民代表大会会议记录显示，已经就龙府公【2010】第13号征地公告和安置补偿标准向村民小组组长和村民代表进行了宣传和讨论，并已于2012年将征地公告张贴在村组公示栏，原告主张与事实不符。 三、原告对补偿标准不服，依法应当由批准征收土地的人民政府裁决，不属于本案审理范围。 依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”和《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”的规定，原告对征地补偿标准有异议的，应当由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。 四、原告主张依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准于法无据。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”。 上述规定系指农村集体土地被征收时其地上房屋当时未予安置补偿，而征收房屋时房屋所在地已被纳入城市规划区的，应参照国有土地上房屋征收补偿标准对房屋所有权人予以补偿安置。 本案中，四川省人民政府2010年3月18日，作出《关于成都市中心城区2009年第一批城市建设用地实施方案的批复》（川府土【2010】374号），批准依法征收龙泉驿区十陵街道集体土地；2010年5月28日，龙泉驿区人民政府作出《成都市龙泉驿区人民政府征收土地公告》（龙府土公【2010】第13号），启动征地程序；2010年7月16日，龙泉驿区人民政府作出《成都市龙泉驿区人民政府补偿安置方案公告》（龙府土拆【2010】第13号），着手补偿安置事宜。即本案征收土地的安置补偿与土地上房屋的补偿均同步开展，并且，从提交的工作会议纪要和征地安置补偿协议显示，被告也未怠于履行补偿安置职责，不存在征收土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形。 因此，本案不属于上述司法解释规定的应当参照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置的情形，原告主张参照执行国有土地上房屋征收补偿标准于法无据。 综上所述，被告作出的告知行为主体适格、事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法；原告主张于法无据且与客观事实不符。请求法院依法驳回原告全部诉讼请求。 为证明其主张，被告龙泉规自局向本院提交了以下证据： 第一组：1、十陵街道办事处《关于谢国清户内安置的函》（十处函【2020】68号），2、成都市公安局龙泉驿区分局十陵派出所查询到的谢国清、屈超录、谢屈珈身份信息，3、2012年6月29日，谢国清签字捺印的《房屋及其构建筑物、构筑物调查登记确认表》，4、谢国清签字捺印的《房屋及其构建筑物、构筑物宗地草图》1-4证明被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》事实清楚、证据确凿。 第二组：5、《成都市龙泉驿区征地补偿安置办法》（龙府发【2004】90号）全文，6、《成都市龙泉驿区征地补偿安置实施办法》（龙府发【2015】10号）全文，7、《四川省人民政府关于成都市中心城区2009年第一批城市建设用地实施方案批复》（川府土【2010】374号）及附件，5-7证明被告作出《征地拆迁补偿安置告知书》适用依据正确。 第三组：8、《征地拆迁补偿安置告知书》，证明被告依法向原告作出并送达《征地拆迁补偿安置告知书》，告知原告补偿安置内容，程序合法； 第四组：9、《成都市龙泉驿区人民政府征收土地公告》（龙府土公【2010】第13号），10、《成都市龙泉驿区人民政府补偿安置方案公告》（龙府土拆【2010】第13号），11、2012年第十八次村（居）委会会议记录，12、2012年十九次村（居）委会会议记录，13、2014年4月2日，来龙村四组村民代表大会会议记录，14、2013年至2018年村委会会议记录，15、2012年至2017年部分补偿安置协议，9-15证明1、被告已经就龙府公【2010】第13号征地公告和安置补偿标准向村民小组组长和村民代表进行了宣传和讨论，并已于2012年将征地公告张贴在村组公示栏，原告主张与事实不符。2、本案征收土地的安置补偿与土地上房屋的补偿均同步开展，不存在征收土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形，并且，征地部门也未怠于履行征地补偿安置职责，不应当适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条之规定。 经庭审质证，原告吴跃聪对被告龙泉规自局提交的证据发表了以下质证意见： 对证据1-4无异议，但对补偿标准有异议；证据5、6、7都是龙泉驿区人民政府的规范性文件，其制定的内容是针对被征收土地及房屋地上物进行补偿的安置的标准和方案，根据土地管理法的第四十八条规定，被告以龙泉驿区人民政府的规范性文件作为补偿的依据明显违法土地管理法第四十八条的规定，也是【2015】10号文件合法性审查的理由，【2015】10号文件和2004的文件是一致的，都不是省人民政府制定或批准，在涉案的补偿告知书中对于房屋补偿没有货币补偿的相关内容，只能选择统建安置和安置房。800㎡的标准没有依据，是根据评估结果还是考虑现在的物价水平没有说法，【2015】10文件是在5年期限内，但是根据土地管理法及国务院、四川省国土资源厅的【2008】73号有关政策文件应当是对土地上的及地上物的补偿标准三年一调整，2018年应该有新的标准，补偿标准三年内没有调整，应当是无效的标准，涉案房屋列入城市规划区，2010年已经批准，至今已经10年，近期才做出补偿告知书，原告认为被告在2010年做出征地文件应当组织实施征地行为，无法达成补偿协议的原告，及时做出补偿决定，按照土地管理法及【2015】10号文的内容征地补偿的内容都已经明确，征地补偿金应当在三个月内到账，或是没有达成补偿协议的补偿金应该提存，众所周知，在2010至2020年期间国家的房价大幅度的上涨，龙泉驿区周边的房价已经是2万多元，2010年在征地公告作出以后，原告拿着当时的钱买房也不至于像现在这样遭受这么大的损失，明显存在违反土地管理法的怠于履行补偿安置职责的过错；证据8对补偿标准有异议；原告认为证据9、10的两个公告的真实性不认可，只是公告内容的一个载体，不能证明确实已张贴公告；11项-15项证据，这些是村居委会会议，45页的内容参会人员是18、19、20、21组的村民代表，所指的内容也不是本案的征地公告，根据这个会议记录原告理解为实际执行的时候是除了执行【2010】13号文件还有街道办【2012】61号文件，原来的征地补偿方案里面没有提到过，可是实际里面直接执行了，不符合征求意见的法律程序；讨论结果里面提到【2012】61号文件，恰恰证明被告的征地程序严重违法，有的会议纪要里没有关于拆迁补偿的内容，是户籍管理内容，与本案无关；关于47页-48页，上面的内容均没有显示参会人员应到未到人数，没有参会人员的签字，相关内容和人员与原告无关，关于议题也与拆迁无关；49页-50页不能看出被告依照法律规定的程序张贴公告，相关的内容具体没说是什么样的公告，内容只是涉及土地征收事宜，不包括房屋补偿和安置的相关事宜，再次印证，实际执行相关补偿标准是适用【2012】61号文件，说明被告是没有按照法律程序进行征收；对于其他的证据质证意见与前面的一样；综上，被告相关的证据和补偿协议书，原告看到的不是本案与原告签署的协议，与原告无关。 对被告提交证据的真实性，本院予以确认。 被告龙泉规自局对原告谢国清提交的证据发表了以下质证意见： 证据1三性无异议；证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，案涉征地行为发生在2010年，该份证据与本案无关，只是因为原告一直对拆迁补偿的标准不认可所以导致没有赔偿；证据3是网络打印件真实性、关联性有异议，区域的房价与本案无关，被告对原告采取的是住房安置，能够充分保障其居住水平，周边房价与原告无关，不能反过来证明被告的行政行为存在违法；证据4真实性、合法性无异议，关联性有异议，与本案无关，地上附着物的标准是川府函【2012】99号文件，一直适用这个文件；原告提到关于政府三年一调整的认定，我们认为原告提供的文件应该是四川省政府在【2008】73号文件，关于调整征地补偿的通知第四条，那么上面清楚记载，被告不适用该文件，该文件适用与成都市人民政府地上附着物补偿标准，与本案审理无关。 对原告提交证据的真实性，本院予以确认。 经审理查明，原告谢国清的房屋位于成都市龙泉驿区，房屋面积砖混房屋336.3㎡，砖木房屋21.24㎡。 2012年9月29日，四川省人民政府作出《关于成都市中心城区2009年第一批城市建设用地实施方案的批复》（川府土【2010】374号）确定将包含成都市龙泉驿区在内的151.8626公顷农用地转为建设用地，并将该土地征收为国家所有。 2010年5月28日，成都市龙泉驿区人民政府发布《龙泉驿区人民政府征收土地公告》（龙府土公【2010】第13号），对征收土地的具体实施单位、用地项目名称、土地用途、土地补偿费和安置补助费的发放及使用、安置登记等事项进行了公告。 2010年10月16日，成都市龙泉驿区人民政府发布《成都市龙泉驿区人民政府补偿安置方案公告》（龙府土拆【2010】第13号），对人员安置、住房安置、青苗附着物补偿、构筑物、乡镇企业拆迁及养殖业补偿标准等事项进行了公告，该公告载明相关安置及补偿按照龙府发【2009】90号文件的规定执行。 2015年9月23日，成都市龙泉驿区人民政府发布的《成都市龙泉驿区征地补偿安置实施办法》（龙府发【2015】10号），废止龙府发【2009】90号文件。 2020年6月4日，被告龙泉规自局对原告谢国清作出《征地拆迁补偿安置告知书》载明，“经四川省人民政府《关于成都市中心城区2009年第一批城市建设用地实施方案的批复》（川府土【2010】374号）文件批准，依法征收成都市龙泉驿区十陵街道来龙村22组的集体土地13.2987公顷（合计：199.4805亩），经成都市龙泉驿区地籍事务部对你户房屋所在位置勘测定位，你户房屋位于征收范围内。征地批文下达后，相关政府部门开始实施征地工作。2010年5月28日，成都市龙泉驿区人民政府发布（龙府土公【2010】第13号）《龙泉驿区人民政府征收土地公告》，2010年7月16日，成都市龙泉驿区人民政府发布（龙府土拆【2010】第13号）《成都市龙泉驿区人民政府补偿安置方案公告》；成都市龙泉驿区规划和自然资源局为本次征地的实施主体。经核查，你户拆迁补偿安置情况如下：（一）你户符合住房安置条件的人员共3人，即村集体经济组织成员：谢国清、屈超录、谢屈珈。（二）你户房屋面积：砖混房屋336.3㎡，砖木房屋21.24㎡。依据成都市龙泉驿区人民政府《关于印发成都市龙泉驿区征地补偿安置实施办法的通知》（龙府发【2015】10号）结合对你户的调查测绘情况，你户的征地拆迁补偿安置如下： （1）住房安置：安置人员3人，安置住房面积人均35㎡，安置住房总面积为105㎡；即住房安置1套：套三户型一套（面积110.66㎡，房号：11栋5层505号，安置房面积超出部分，你户应按照政策规定进行补差。 统规统建住房安置地点：平安家园二期。 安置住房钥匙领取地点：十陵街道来龙村村委会 （2）你户原房屋补偿款： 砖混结构：336.3㎡×800元/㎡=269040元； 砖木房屋：21.24㎡×600元/㎡=12744元； 以上二项小计281784元。 （3）附着物补偿： 晒坝：20㎡×50元/㎡=1000.00元； 粪池：2立方米×40元/㎡=80.00元 水井：1口×600元/口=600.00元； 粮仓：1座×300元/座=300.00元； 宽带：1户×400元/户=400.00元； 天然气：1户×3410元/户=3410.00元； 水塔：2m³×200元/m³=400.00元； 以上7项小计6190.00元 （4）残值补助费357.54㎡×15元/㎡=5363.10元； 拆迁奖357.54㎡×30元/㎡=10726.20元； 搬家费2000元/户。 以上三项小计18089.30元 综上，你户应领取的房屋补偿款及附着物、搬家费等（未扣除安置房超面积补差部分）应支付的安置房结算款项后，应领取的补偿款为：306063.30元（大写：叁拾贰万捌仟肆佰伍拾捌元玖角）。我局已经将该款项拨付至来龙村村委会专用账户。 请你户自收到通知书之日起7日内携带户口簿等相关权证资料到十陵街道办事处办理征地拆迁补偿手续、交出旧房并完成附着物等的搬迁拆除，持交房凭证领取相应拆迁补偿费用及办理相关手续。原告对此不服，于2020年7月诉至本院提出上述请求。 本院认为，（一）根据《中华人民共和国土地管理法》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。被告龙泉规自局具有作出案涉《征地拆迁补偿安置告知书》的法定职权。 （二）关于案涉《征地拆迁补偿安置告知书》的性质。案涉《征地拆迁补偿安置告知书》系被告龙泉规自局基于行使管理职权而作出，对原告谢国清的补偿安置标准及方案进行了明确，设定了关于原告谢国清户的补偿安置权利和义务，故其实质上系征地拆迁补偿安置决定，具有可诉性。 （三）关于案涉《征地拆迁补偿安置告知书》的程序认定。案涉《征地拆迁补偿安置告知书》虽未告知吴跃聪诉权和起诉期限，但此问题属于程序瑕疵，并不影响其诉权的行使，且吴跃聪已在法定期限内提起了本案行政为诉讼，并不影响其诉权的行使。 （四）关于“两公告”是否进行公示公告的问题，该“两公告”的制作机关为龙泉驿区政府，其是否公示公告不是本案审查范围。 （五）关于案涉《征地拆迁补偿安置告知书》补偿标准过低的问题。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”和《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”的规定，对原告的该请求，本院不予支持。 （六）关于对龙府发【2015】10号文合法性审查的问题。龙府发【2015】10号文实施于2015年，依据当时有效的《四川省行政规范性文件制定和备案规定（2010修订）》第二条和《成都市行政规范性文件管理规定》第二条规定，该文件属于行政规范性文件。而当时关于集体土地征收的规定，并未有专门的法律、行政法规。成都市根据实际情况以地方政府规章形式制定征地实施办法《成都市征地补偿安置办法》（成都市人民政府令第78号），并明确龙泉驿区政府可结合本地实际，参照制定具体办法。据此，龙泉驿区政府制定了龙府发【2015】10号文。该文件的补偿内容、补偿标准均符合省市文件的要求，并不存在与上述规定相抵触的情形。依据相关规定规范性文件的有效期为自施行之日起不超过5年，【2015】10号文从2015年10月1日起施行，至原告起诉之日尚未超过5年的规定。 综上，原告谢国清的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告谢国清的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谢国清负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长 文 昊 人民陪审员 徐 红 人民陪审员 杨 芳 二〇二〇年九月二十七日 书 记 员 周冬艺