江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初194号 原告周XX，男，1949年2月7日生，××族，住如皋市。 委托代理人段汉杰，河南师道律师事务所律师。 被告如皋市自然资源和规划局，住所地如皋市如城街道大司马路**。 法定代表人石剑，职务局长。 应诉负责人冒国华，职务副局长。 委托代理人李曼，该单位工作人员。 第三人如皋市人民政府如城街道办事处，，住所地如皋市如城街道福寿路** 法定代表人沙海军，职务主任。 委托代理人冒连锋，如皋市人民政府如城街道办事处工作人员。 委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。 原告周XX不服被告如皋市自然资源和规划局土地行政决定，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼，经补正材料，本院于2020年3月24日立案受理，于3月26日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。依据被告申请，经本院审查，为便于查明案件事实，依法追加如皋市人民政府如城街道办事处（以下简称如城街办）为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。原告周XX及其委托代理人段汉杰，被告如皋市自然资源和规划局副局长冒国华及委托代理人李曼，第三人如城街办的委托代理人冒连锋、管蔚蔚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月19日，被告如皋市自然资源和规划局作出皋自然责交[2019]第2号《责令交出土地决定书》，载明原告周XX户位于如城街道许庄社区13组40号房屋所涉土地位于挂20130504地块范围之内，该地块经省政府苏政地[2013]4090号批文批准征收为国有。2015年4月29日，被告将该地块涉及许庄社区13组的土地补偿费、青苗费拨付至如城街道许庄社区居委会，因原告户非许庄社区13组集体经济组织成员，故不涉及相关土地补偿款项的分配。2016年5月17日，被告委托如城街办实施征收补偿相关工作，经多次协商未能与原告户达成补偿安置协议，原告户至今未履行搬迁交地义务。后经评估、书面通知、通知选房等程序，由于原告户未在规定期限内选择具体的安置方式，考虑原告户合法建筑面积及人口等因素，结合原告户的实际居住需要，决定按产权调换方式对原告户进行安置，由原告户自行安排过渡，并为原告户预留GJ2010-133#A1地块农民集中安置区105号楼102室（建筑面积113.34平方米）、附属车棚A34（面积12.37平方米）和604室（面积152.2平方米）、附属车棚B66（面积16.7平方米）作为原告户安置房，经评估，上述安置房总价为1050158元，扣除原告户货币补偿的金额771420元，原告户应补缴产权调换差价278738元。房屋的实际建筑面积及附属设施等补偿费用因未能入户正常评估，待交付房屋时评估后确定，相关补偿费用可用于冲抵产权调换差价，准确数额在结算时多退少补。综上，被告根据《土地管理法实施条例》第四十五条之规定，作出决定如下：责令原告户在收到本决定之日起15日内自行向被告交出如皋市如城街道许庄社区13组40号房屋所涉土地。 原告周XX诉称，原告系如皋市如城镇许庄居****村民，在该地址拥有合法的宅基地使用权和房屋所有权。2019年9月20日，原告收到被告于2019年9月19日对原告作出的《责令交出土地决定书》（皋自然资责交[2019]第2号），该决定无论是程序还是实体都严重违法。按照法律规定，责令交出土地应当在被征收人得到合法安置补偿后才可实施，被告既没有与原告达成补偿安置协议，也没有做出补偿安置决定，并且没有保障原告向如皋市人民政府申请协调以及向作出征地批文的人民政府申请裁决的权利，剥夺了原告对补偿决定提起诉讼的权利。故请求：1.判决撤销被告于2019年9月19日作出的《责令交出土地决定书》（皋自然资责交[2019]第2号）；2.被告承担诉讼费用。 原告为证明其主张向本院提交以下证据： 1.如皋县城西乡村镇建房准建证；2.申请报告，证明原告先后在1986年和1998年合法建房，征收补偿时应以现有全部产权面积进行安置补偿，但被告并未依法补偿安置。 3.原告房屋照片，证明原告全部合法房产状态。 4.如皋市房屋搬迁补偿评估报告单，证明2014年对原告补偿评估时是按全部面积（测量为374.64平方米）计算的。 5.2015年8月20日上午9时，时任如城街道书记唐建如与周XX夫妇的谈话录音（光盘一份及文字稿一份），证明唐建如书记代表如城街办与原告协商，承认应按照现有房屋面积进行补偿安置。 6.营业执照；7.烟草专卖零售许可证；8.食品卫生许可证；9.税务登记证；10.发票领用簿、发票领购簿、通用定额发票；11.电费发票，证明原告在自家房产中合法开设店面，取得政府主管部门的证件，依法正常经营使用，被告未经对店面依法补偿安置，所作《责令交出土地决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法。 12.GJ2010-133#B1勘界图，证明原告房屋位于B1地块； 13.南通市国土资源局《告知书》、如皋市国土资源局《告知书》，证明因原告房屋位于拟出让地块，国土部门已终止该地块的挂牌； 14.南通新房网《“土拍”房价1.3亿！上海月星强势斩获如皋地块！》，证明包含原告房屋在内的该地块被违规挂牌出售，并且是用于商品房开发，并非国家建设； 证据12-14证明被告在未依法对原告进行安置补偿的情况下，即把包含原告在内的争议地块挂牌出售，且该地块用于商品房开发，不是国家建设，不符合妨害国家建设的情形。 15.在原告所在地块开发建设的“月星星悦府”商品房宣传页，证明：（1）该地块是商品房项目，不是国家建设；（2）该地块已经建设完成，原告房屋并未影响国家建设；（3）被告没有按照同一地段、最具有可比性的该项目房屋对原告进行补偿安置。 16.如城街办于2020年8月6日作出的城信答[2020]112号信访事项处理意见书，证明：（1）该房屋已由南通市跃龙房地产评估公司实施评估，且按照全部面积评估，被告于2016年、2019年重新选择江苏首佳土地房地产评估测绘事务所有限公司（以下简称首佳公司）实施评估违背事实，于法无据；（2）如城街办承认尚未达成搬迁协议，并且希望与原告早日达成补偿协议，证明被告尚未对原告依法补偿，在此情况下责令交出土地，违背先补偿安置的规定，程序违法。 17.原告财物受损及原告被打伤住院的照片、公安机关受案回执，证明原告遭逼迁，人身财物受损，但被告仍在未依法补偿安置的情况下责令交出土地。 被告如皋市自然资源和规划局辩称，1.被告作出的行政决定程序合法、适用法律正确。原告户位于如城街道许庄社区13组40号房屋所涉土地位于挂20130504地块范围内，已经江苏省人民政府苏政地[2013]4090号批复批准征收为国有。该批复已经国务院于2017年10月7日裁决维持。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。因原告拒绝搬迁并交出土地，被告于2019年8月7日向原告送达《告知书》，告知其拟作出的决定及其享有的陈述和申辩权利，9月5日，被告依法召开听证会。9月19日，被告作出决定书。2.行政决定认定事实清楚。2015年4月29日，被告将挂20130504地块涉及许庄社区13组的土地补偿费、青苗费拨至许庄居委会，因原告户非许庄社区13组集体经济组织成员，故不涉及相关土地补偿款项的分配。2016年5月17日，被告委托如城街办具体实施上述地块土地征收房屋补偿工作，经多次协商，原告未能与如城街办达成协议，未履行搬迁交地义务。因原告不配合正常评估，首佳公司对原告户房屋进了外观查勘，并由如皋市公证处对评估过程现场公证。2019年4月1日，首佳公司作出土地征收房屋补偿估价报告。该报告记载原告户195平方米的合法建筑评估价值为人民币753870元整，评估价值中不含房屋征收的相关补助费用、误工费、搬迁费、过渡费等政策性补偿，也不包含室内外未能丈量的装饰装潢、附属设施的价值。2019年4月29日，首佳公司在如皋日报向原告户公告送达了上述评估报告。书面评估报告亦于2019年6月26日向原告再次邮寄送达。因原告未按如城街办通知选择安置房，如城街办根据原告户合法建筑面积及人口等因素，确定GJ2010-133A1#地块农民集中安置区105号楼102室、附属车棚SA34和604室、附属车棚B66为原告户安置房，经评估，上述安置房市场价为1050158元。2019年8月7日，被告书面通知原告选择补偿安置方式，并提出不同方案供其选择，因原告未在规定期限内选择安置补偿方式，被告基于原告户居住需求而按照产权调换方式进行安置，由原告户自行安排过渡。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告如皋市自然资源和规划局于2020年4月1日向本院提交以下证据、依据： 1.《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》（苏政地[2013]4090号）； 2.如皋市人民政府征收土地方案公告（皋挂征收[2013]002号）、公告张贴记录及照片； 3.如皋市国土资源局征地补偿安置方案公告（皋挂征补[2013]002号）、公告张贴记录及照片； 4.如皋市征地补偿安置方案呈报表； 5.征地补偿落实到位证明及凭证； 6.社保费用拨付凭证； 证据1-6证明案涉地块已经依法被江苏省人民政府批准征收，并依法进行了征收公告及征地补偿安置方案公告，相关的土地补偿费已经拨付至被征地的集体经济组织，社保费用拨付至社保专户。 7.国务院《行政复议裁决书》（国复[2017]1036号），证明原告不服案涉征地批复向国务院申请裁决，国务院经依法审查，维持案涉批复。 8.许庄社区情况说明及集体经济组织成员名单，证明原告并非许庄社区集体经济组织成员，因此不参与土地补偿费、青苗费的分配。 9.搬迁委托书； 10.征地房屋补偿初步方案公告（皋征补初告[2016]第003号）、公告张贴记录及照片； 11.房屋征收方案呈报表； 12.征地房屋补偿安置方案公告（皋征补告[2016]第003号）、公告张贴记录及照片； 证据9-12证明被告依法委托如城街办对案涉地块上的房屋进行搬迁安置，相关补偿安置的标准依法在被征收的现场进行了公示。 13.关于协商选定GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构的公告、公告张贴照片； 14.投票选择评估机构的通知、送达证明及照片； 15.关于选定GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构结果的公告、送达证明及照片； 证据13-15证明如城街办依法选定了评估机构且向原告进行了告知。 16.评估通知及送达证明（2019年2月28日），证明2019年2月28日，第三人依法向原告送达了评估通知，告知原告相关评估事项。 17.公证书（2019年3月28日），证明在原告户未配合评估的基础上，依法由评估公司及公证处组织对涉案房屋进行了公证评估。； 18.公证评估估价报告书（2019年4月1日），证明2019年4月1日由公证选取的评估机构首佳公司出具了估价报告。 19.估价报告书现场张贴记录、邮寄凭证及拒收证明，证明第三人在向原告寄送估价报告书时原告户拒绝接收案涉报告书，在进行现场送达时，因原告长期不在家，故进行现场张贴。 20.关于GJ2010-133#地块周XX户房屋公证评估结果的公告及如皋日报公告，证明在无法通过当面送达、邮寄送达方式送达案涉房屋的评估报告的情况下，第三人在2019年4月29日如皋日报第二版发布公告，告知了周XX户征收补偿估价报告的内容及领取估价报告书的地址及联系方式。 21.周XX邮寄给评估公司的关于所谓公证评估报告的争议（2019年5月5日），证明原告已经依法知晓了评估报告相关内容。 22.再次评估的通知及送达证明（2019年5月13日）； 23.再次评估的通知及送达证明（2019年5月23日）； 证据22、23证明在收到原告户提出异议的报告后，如城街办先后于5月13日、5月23日向原告再次寄送了评估通知，告知原告将于5月23日上午9时、5月31日上午9时再次组织评估公司进行评估，也告知原告可以于相关时段内主动评估。 24.关于协商房屋补偿安置方案的通知、附件材料及送达证明（2019年6月26日），证明第三人于6月26日依法向原告寄送了协商房屋搬迁补偿方案的通知，告知其第三人至北京与原告进行协商的时间、具体联系人，同时将安置房源的房源表及原告户的房屋公证评估报告再次向原告进行了送达。 25.《关于协商房屋补偿安置方案的通知》的回复（2019年7月1日），证明原告在2019年7月1日书面回复第三人进行协商的时间与地点。 26.在北京进行的三次协商记录、安置房源表、房屋建筑面积计算成果表、房屋分层平面图及协商影像资料（附光盘），证明第三人分别于2019年7月9日上午、下午7月10日上午与原告户沟通协商，且提供了安置房源、户型图等供原告选择，但原告户未能提出具体的安置要求，未能就房屋的补偿安置达成一致意见。 27.选房通知、安置房源表、房屋建筑面积计算成果表、房屋分层平面图及及送达证明，证明如城街办依法向原告送达安置房材料并通知其按期选房，及逾期不选择的后果； 28.安置房估价报告书； 29.告知书及送达回证； 证据28、29证明由于原告户拒绝选取安置房，故第三人指定了安置房，并将选定安置房及价值、原告享有的陈述申辩权利等一并在告知书中进行了告知。 30.陈述申辩书、听证申请书及邮寄凭证，证明原告在收到告知书后进行了陈述申辩，并申请听证。 31.听证通知书及送达凭证，证明被告依据原告的听证申请组织听证并通知原告； 32.听证笔录（附听证视频），证明听证的过程及内容。 33.责令交出土地决定书及送达回证，证明被告依法向原告作出《责令交出土地决定书》并送达给原告。 第三人如城街办述称，1.被告作出的案涉《责令交出土地决定书》程序合法、依据充分、事实清楚；2.同意被告的答辩意见。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，被告对原告提供的证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但对合法性及关联性不予认可，认为建房审批报告应当由原如城镇政府审批，但原告的报告中仅有居委会的盖章，未经镇政府审批；对证据3的真实性无异议，但认为不能凭借照片证明房产的合法性；对证据4的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该评估报告上并无评估师的签字和评估公司盖章；对证据5的真实性无异议，但不认可关联性，在被告依法启动搬迁之前，如城街办与原告进行协议搬迁，与后续的搬迁工作无关；对证据6-11的真实性、合法性无异议，但不认可关联性及证明目的，原告在申请建房时称因无生活用房不方便起居而建房，现主张按商业用房进行补偿缺乏合法手续；对证据12-15的真实性、合法性无异议，但不认可关联性及证明目的，后续土地出让行为与征收行为系不同的行政行为，且案涉地块征收行为已经审查认定符合法律规定；对证据16的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到原告的证明目的，原告户可以通过签订协议的方式进行安置，如城街办的意见书并无不当；对证据17的关联性不予认可，不能证明被告实施了逼迁行为。 第三人对原告的举证同意被告的质证意见，同时认为原告提供的证据1、2显示原告申请建设的为住房，合法面积为195平米，原告在后续使用过程中擅自变更用途，但不能因此改变房屋性质，在195平米以外的房屋均为私自搭建的违法建筑。 原告对被告提供的证据1-7的真实性无异议，认为案涉土地征收存在许多瑕疵，因国务院已就土地征收作出裁决，且征收已实际实施，故不再就征地本身提出意见，但认为原告作为案涉土地的合法权利人，被告应按照房屋实际情况予以补偿安置；对证据8不认可，原告出生、成长在许庄社区，对案涉房屋享有的合法权益不容剥夺；对证据9的合法性有异议，认为根据土地管理法的规定，县市人民政府是土地征收机关，被告无证据证明其有权实施征收，也无权委托如城街办实施征收；对证据10-12的真实性无异议，对合法性及证明目的有异议，认为案涉的地块于2012年启动拆迁安置，南通跃龙房地产公司已对原告房屋进行评估；对证据13不认可，现有证据无法证实如城街办于何时通过何种形式发布项目评估信息，六家公司的报名信息也无证据证实；对证据14有异议，认为该证据未披露被征收人的协商情况，即便原告未参与，也应当有其他被征收人的协商情况；对证据15有异议，认为没有其他被征收人对评估机构的投票情况，无公证书、监察委监督书及抽签记录等证据，说明第三人未履行法定程序确定评估公司；对证据16有异议，原告未收到；对证据17有异议，认为公证评估无法律依据，原告作为产权人未到场的情况下，不应当由第三人单方委托评估公司，故该证据不能作为评估依据；对证据18有异议，认为评估机构的产生不合法；对证据19无异议；对证据20的真实性无异议，但认为原告长期居住在北京，被告及第三人在如皋日报上发布公告，显然无法达到告知原告的效果；对证据21的真实性无异议，但被告及评估公司未根据原告的异议及时纠正错误；对证据22、23的真实性无异议，但认为被告单方推进评估的行为本身违法；对证据24、25无异议；对证据26的真实性无异议，但不认可被告的证明目的，此前协商中，被告应当按现有全部面积对原告进行补偿并无分歧，原告也表示选择货币补偿，现被告单方面对原告进行安置房安置，并责令交地，违反此前的共识；对证据27有异议，被告擅自单方替原告选房违反此前的共识；对证据28有异议，选择评估机构程序不合法、评估目的不正当，评估机构选择的评估参照对象不合理，未按市场价确定房屋价值，评估方法不合法、不公正；对证据29-31的真实性无异议，已经收到；对证据32的证明目的有异议，被告未听取原告的意见，作出责令交出土地的决定违法；对证据33不认可，未保障原告补偿安置、申请裁决、提起诉讼等权利，请求予以撤销。 第三人对被告提供的证据均无异议。 对各方当事人均不持异议的证据，本院依法确认其证据效力。对原、被告提供的证据的真实性均予以认定，原告提供的证据1、2能证明原告户建房申请情况，但并不能证明原告户现有房屋均合法；原告提供的证据6-11可以证实原告在案涉房屋中经营的事实，但原告申请建房时申请建设的系居住用房，并不能因原告后续实际使用情况而改变原告房屋的性质；原告提供的其他证据能否达到原告的证明目的，待后文予以评判。被告提供的证据来源合法、具有证明力，对其中存在争议的部分，待后文评判。 经审理查明，2013年11月25日，江苏省人民政府作出苏政地[2013]4090《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》，同意将如城镇许庄村等16.4215公顷农用地征收为国有。该批复经国务院国复[2017]1037号《行政复议裁决书》裁决予以维持。2013年11月28日，如皋市人民政府发布皋挂征收[2013]002号征收土地方案公告，并在如城街办许庄社区进行了张贴。公告内容包含征地批复文件字号、土地位置及面积、补偿标准等内容。2013年12月18日，原如皋市国土资源局发布皋挂征补[2013]002号征地补偿安置方案公告，并在如城街办许庄社区进行了张贴。公告内容包含征地位置及面积、各项补偿费用、安置人数、安置办法、交付土地等内容。其中，许庄社区十三组对应地块号为挂20130504。原告周XX的房屋及宅基地位于该范围内。 2015年4月29日，原如皋市国土资源局将挂20130504地块号涉及许庄社区十三组的土地补偿费、青苗费拨付至许庄居委会。因原告非许庄社区集体经济组织成员，故原告户不涉及上述土地补偿费及青苗费的分配。 2016年2月17日，原如皋市国土资源局向第三人出具委托书，委托第三人实施GJ2010-133#地块土地征收工作，委托期限至征收工作终结。 2016年4月14日，原如皋市国土资源局发布《征地房屋补偿初步方案公告》（皋征补初告[2016]第003号），对GJ2010-133#地块的征收主体、委托实施单位、征地房屋补偿范围、补偿方案以及具体的补偿与安置办法等进行了公告。该公告于2016年4月15日在许庄社区进行了张贴。因公示期内，被征地房屋所有权人和使用权人没有提出异议，原如皋市国土资源局于2016年5月16日报请如皋市人民政府批准实施，如皋市人民政府于当日批复同意。2016年5月17日，原如皋市国土资源局发布《征地房屋补偿安置方案公告》（皋征补告[2016]第003号），并于2016年5月18日在许庄社区张贴公示。 2016年5月25日，第三人如城街办发布《关于协商选定GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构的公告》，第三人将该公告张贴于周XX户外墙上。6月1日，第三人向原告户发出投票选择评估机构的书面通知，原告周XX妻子拒收该通知。6月2日，第三人向原告直接送达《关于选定GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构结果的公告》，告知原告户在公证处及相关部门监督下通过抽签方式确定由首佳公司作为GJ2010-133#地块征地房屋补偿项目评估机构，并将公告在原告房屋的外墙张贴。次日，第三人向原告直接送达，原告再次拒收。 2019年3月1日，第三人向原告邮寄评估通知，告知原告GJ2010-133#地块已依法征收为国有，将于2019年3月8日上午9时组织首佳公司对原告户房屋及附属设施进行评估，请原告户积极配合。因原告未予主动配合，第三人委托如皋市公证处对首佳公司于3月12日进行的评估工作进行全程摄像公证，并由如皋市公证处于2019年3月28日出具公证书。2019年4月1日，首佳公司就周XX户房屋价值出具《土地征收房屋补偿估价报告》，认定原告户合法面积195平方米的楼房市场价值为753870元，该评估价值中不包含房屋征收相关的补助费用、误工费、搬迁费、过渡费等政策性补偿，由于未能入户登记，无法对室内状况及除处房屋结构等级以外的附属设施进行评估，故该评估价值亦不包含室内外未能丈量登记的装饰装潢、附属设施的价值。4月15日，第三人将评估报告向原告邮寄送达、并在原告房屋外张贴复印件，因原告拒收，第三人在2019年4月29日的如皋日报B2版刊登《关于GJ2010-133#地块周XX户房屋公证评估结果的公告》。2019年5月5日，原告周XX向首佳公司提交《关于所谓公证评估报告的争议》。5月13月，第三人如城街办向原告再次发出《通知》，告知原告将于5月23日上午9时，再次组织首佳公司对原告户房屋及附属设施进行评估，更新、完善相关数据，以便协商具体补偿安置方案。5月14日，第三人将该通知向原告邮寄送达，原告签收。后因原告未予配合，第三人于5月24日再次向原告邮寄送达通知，告知将于5月31日组织评估，原告仍未按要求配合。 2019年6月26日，第三人向原告邮寄送达《关于协商房屋搬迁补偿安置方案的通知》，告知原告拟前往北京与其协商的时间段及具体联系人，并将原告户房屋评估报告以及安置房源再次向原告进行了邮寄送达。7月1日，原告向第三人发出书面回复，告知第三人同意协商的时间、地点、地点9日，第三人相关工作人员至北京与原告在原告指定的时间、地点、地点与原告就补偿安置事宜进行了协商div> 2019年7月15日，第三人向原告邮寄选房通知，并将备选安置房源表、房屋分层平面图一并向原告送达。原告于次日签收，但未选择安置房。因原告未配合选房，第三人根据原告户合法建筑面积及人口等因素，选取农民集中安置区司马嘉苑105#楼102室、604室、车棚A34、B66为原告户安置房，并对安置房的市场价值进行评估。首佳公司于7月30月出具《房地产估价报告》，评估结论为：估价对象的市场价值为1050158元整。2019年8月7日，被告向原告邮寄《房地产估价报告》及《告知书》，告知书载明因原告户与如城街办未能达成补偿安置协议，由被告进行调查处理。被告查明原告户在挂20130504地块为范围内有一幢砖混结构楼房等建筑物，因原告户未配合正常评估，首佳公司对房屋进行外观查勘。被告在告知书中明确货币补偿及产权调换的具体方案内容，并要求原告于收到告知书之日起三个工作日明确选择一种补偿方式，若不予明确，经对原告户采取产权调换的方式予以补偿。告知书另告知原告拟对其作出交出土地行政决定的内容，并告知其享有陈述和申辩的权利。2019年8月10日，原告提交陈述申辩书并提出听证申请，申辩称被告作出拟责令交出土地行政决定没有依据。2019年9月5日，被告组织原告、如城街办、许庄社区进行听证，听证程序中，原告方要求参照目前周边的房地产市场售价进行货币补偿。 2019年9月19日，被告作出皋自然资责交（2019）第2号《责令交出土地决定书》并于当日向原告进行了邮寄送达。 另查明，因如皋市人民政府机构改革，原如皋市国土资源局的职能现由被告如皋市自然资源和规划局行使。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。如皋市自然资源和规划局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，在组织实施征地过程中，对阻挠国家建设征用土地行为的当事人，有权依据法律法规的规定作出行政处理决定，责令其交出土地。 本案争议的焦点为：被告如皋市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定》是否合法。 关于案涉决定的合法性。本院认为，我国现行法律法规明确了在土地及房屋等不动产的征收问题上坚持“先补偿，后搬迁”的原则，即让原土地所有权人或者使用权人交出土地的前提是征收主体要先对其依法进行安置补偿，保障被征收人的生活水平不因征地而降低。否则，即使土地所有权发生变化，也不能强迫被征收人交出土地。因此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……。该条虽然是对责令交出土地之后申请强制执行时人民法院审查事项的规定，但也应当是人民法院在评价责令交出土地决定合法性时需要审查的要素。所以，本案中，本院在审查被告如皋市自然资源和规划局作出的案涉决定的合法性时，应当审查以下内容：一是征收土地方案是否已经有权机关依法批准并按照法定程序进行实施；二是原告是否依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿；三是原告的行为是否属于阻挠国家建设征收土地、拒不交出土地的情形。对此，本院评判如下： 首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，江苏省人民政府苏政地（2013）4090号《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩新区2013年第2批次（12挂）建设用地的批复》、如皋市人民政府皋挂征收（2013）002号征收土地方案公告及张贴记录、打印照片及原如皋市国土资源局皋挂征补（2013）002号征地补偿安置方案公告、张贴记录等证据足以证实原告房屋所在宅基地已经有权机关批准，且江苏省人民政府苏政地（2013）4090号批复已经国务院裁决合法，故案涉征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。 其次，根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上、地上附着物和青苗的补偿费等费用被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。2019年修订后的《中华人民共和国土地管理法》对上述内容进行了吸收。本案中，虽案涉房屋系由原告父亲申请批建，现属原告户合法财产，但原告户并非许庄社区经济组织成员，故原告户不涉及土地补偿费、青苗补助费的分配。对原告户房屋的评估、安置，被告已委托首佳公司对原告户的房屋及附属设施进行外观丈量后作了评估，且评估过程由如皋市公证处进行公证，并将评估报告通过邮寄、张贴以及在如皋日报上公告的方式向原告进行送达告知。至于未能纳入评估范围的财产，系因原告始终拒绝配合评估，评估公司无法入户查勘所致，但被告并未因此剥夺原告的权利，已经明确就房屋的实际建筑面积及附属设施待交房时再行评估确定，相应补偿费用可用于冲抵产权调换差价。对于被告确定产权调换作为补偿方式的合法性问题，第三人及被告均多次书面通知原告协商选定补偿方式，在被告于2019年8月7日向原告发出的《告知书》中，提供了货币补偿及产权调换两种方式供原告选择，但原告未能在规定的时间内选定补偿方式。在听证过程中，原告要求参照目前周边的房地产市场售价为标准，对原告户房屋进行评估后予以货币补偿。原告的该项要求也缺乏政策依据，经如皋市人民政府审批同意的由原如皋市国土资源局制定的案涉地块《征地补偿安置方案》已就补偿安置方案作了明确的规定。在原告与第三人始终未能达成一致协议、原告提出的货币补偿方案缺乏政策依据的情形下，被告从保障被征地户基本居住权的原则出发，结合原告户的合法建筑面积以及人口等因素，为原告户预留两套安置房屋及车棚，并委托评估公司评估确定了安置房的价值，符合安置补偿的标准。综合上述事实，本院认定原告户已依法得到安置补偿。 最后，如前所述，在征收决定和征收行为合法有效，且被征收人得到合理补偿安置的情况下，还需要满足被征收人对征收行为有所抗拒，并达到一定的程度，征收人才可以作出责令交出土地的决定。对此，结合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定，要求满足被征收人拒不交出土地需要达到影响征收工作的正常进行的程度，同时也要求拒不交出土地必须是无正当理由（非属补偿存在遗漏、明显低于补偿方案确定的标准或无法满足被征收人正常生活等理由）的前提下，才可以作出责令交出土地决定。本案中，如皋市人民政府于2013年11月28日发布征收土地方案公告之后，原、被告历经多年均未能达成一致，原告针对第三人的评估、协商通知，不予配合，不予按期选择补偿安置方式。在被告已经作出上述补偿安置并向其送达《告知书》之后，仍未按照规定期限交出土地，属于无正当理由，拒不交出土地，阻挠国家建设征收土地的情形。 故，本院认定被告如皋市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定》符合法律规定。 需要说明的是，“先补偿、后交地”是征收土地的基本原则，即在征地实施过程中，土地行政管理部门作出交地决定的前提是补偿决定已经作出。本案中，如皋市自然资源和规划局将补偿决定与交地决定一并体现在被诉《责令交出土地决定》中有违上述基本原则。虽然该做法尚不足以动摇被诉《责令交出土地决定》的合法性，但此种做法并不可取，应当在后续工作中予以纠正，以充分保护被征收人的合法权益。 综上，被告如皋市自然资源和规划局作出的皋自然责交[2019]第2号《责令交出土地决定》事实清楚、适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周XX的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周XX负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  张 燕 人民陪审员  陆惠球 人民陪审员  何美娟 二〇二〇年九月二十四日 书 记 员  陆星奕 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。