湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘07行初42号 原告澧县顺意矿业有限公司，住所地湖南省澧县码头铺镇云台村**。 法定代表人孙晓，总经理。 委托代理人刘倩宇，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人周道明，湖南联合创业律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 被告澧县人民政府，住所地湖南省澧县澧阳街道古城路。 法定代表人王兆铭，县长。 负责人杨波，副县长。 委托代理人彭念龙，代理权限为特别授权代理。 委托代理人张剑梅，湖南澧州律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。 第三人澧县码头铺镇人民政府，住所地澧县码头铺镇码头社区居委会。 法定代表人田春华，镇长。 委托代理人叶祥军，澧县翊武法律服务所法律工作者，代理权限为特别授权代理。 委托代理人黄大云，代理权限为一般授权代理。 原告澧县顺意矿业有限公司（以下简称顺意矿业公司）因与被告澧县人民政府及第三人澧县码头铺镇人民政府矿业行政补偿协议一案，于2020年4月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月16日组织进行了庭前证据交换及质证，于8月19日进行了公开开庭审理。原告顺意矿业公司的委托代理人刘倩宇，被告澧县人民政府负责人杨波、委托代理人彭念龙、张剑梅，第三人澧县码头铺镇人民政府的委托代理人叶祥军、黄大云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告起诉称，顺意矿业公司是经依法核准经营的煤矿企业。2016年12月21日，常德市人民政府办公室印发常政办发（2016）37号文件，要求全面完成落后小煤矿关闭退出工作。原告响应被告澧县人民政府政策引导，主动申请煤矿提前关闭退出，并于2018年7月12日与被告签订《企业自行关闭煤矿协议》。2018年12月16日，原告将汉家湾煤矿关闭到位，并经省、市、县三级验收合格。根据协议约定，被告应支付相关资金。2019年11月26日，原告向被告提出申请，要求按照相关政策，比照同期关闭的牡丹煤矿奖补标准支付相关资金，但被告在合理期限内未予答复。依据《湖南省财政厅湖南省煤炭管理局关于湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理有关事项的补充通知》（湘财企[2016]24号），《常德市引导煤矿企业整体退出煤炭行业工作方案》（常政办发[2016]37号）的规定，故提起诉讼，请求被告履行协议，支付原告省级奖补资金210万元、产能置换指标交易资金517.4万元、县级奖补资金1600万元。 原告顺意矿业公司为支持自己的主张，提交了以下证据材料：1.湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于常德市落后小煤矿关闭退出保留煤矿规划的批复》（湘煤关闭办[2016]14号）。2.湖南省财政厅《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》（湘财企[2014]54号）。3.湖南省财政厅《湖南省煤炭管理局关于湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理有关事项的补充通知》（湘财企[2016]27号）。4.常德市人民政府办公室《常德市引导煤矿企业整体退出煤炭行业工作方案》（常政办发[2016]37号）。5.常德市领导召开澧县煤矿关闭工作调度会新闻报道材料。6.澧县人民政府、顺意矿业公司、澧县码头铺镇政府签订的《企业自行关闭煤矿协议》。7.《煤矿关闭退出验收意见表》。8.澧县泰安矿业有限公司牡丹煤矿、澧县政府签订的《煤矿提前关闭退出协议书》。9.湖南省落后小煤矿关闭退出领导小组办公室《关于湖南省2017-2018年煤炭行业化解过剩产能的集中公告》。10.湖南省常德市2018年关闭退出煤矿煤炭产能置换指标成交公告。11.顺意矿业公司汉家湾煤矿相关奖补资金申请书、证据目录及相关证据、EMS邮寄单及物流信息。12.顺意矿业公司《采矿许可证》。13.《石门县引导煤矿企业整体关闭退出攻坚工作方案》。14、《关于矿山名称不一致的说明》。 被告澧县人民政府答辩称，一、澧县顺意矿业公司不是《企业关闭煤矿协议》适格合同主体，无权主张相关资金。二、被告不给于原告产能置换指标交易资金517.4万元合理合法。首先原告在注销安全生产许可证方面存在弄虚作假，其次原告未达到协议约定的关闭条件，再次关于517.4万元关闭交易资金没有约定，要求支付缺乏合同和法律依据。三、原告要求支付省级奖补资金210万元及县级奖补资金1600万元没有事实和法律依据。四、原告与澧县泰安矿业有限公司牡丹煤矿没有可比性。综上，原告的诉讼请求毫无事实和法律依据，请求予以驳回。 被告澧县人民政府为支持自己的主张，提交了以下证据材料：1.工商登记部门。2.湖南煤矿安全监察局2018年11月19日发布的《关于注销已关闭退出条件矿井安全生产许可证（第二批）的通知》。3.澧县洞市乡汉家湾煤矿《安全生产许可证》。4.澧县洞市乡汉家湾煤矿《采矿许可证》及顺意矿业公司《采矿许可证》。5.湖南省自然资源厅作出的《关于注销采矿许可证的通知》（湘采注字[2019]0033号）。6.原告向被告出示的《关于顺意矿业公司（汉家湾煤矿）关闭退出的报告》。7.《澧县人民政府关于同意澧县顺意矿业有限公司（汉家湾煤矿）自行关闭的决定》（澧政函[2018]60号）及文件送达回执单。8.澧县政府、顺意矿业公司、码头铺镇政府签订的《企业自行关闭煤矿协议》。9.顺意矿业公司2018年6月26日向常德市人民政府出示的《关于同意常德市人民政府组织对我公司汉家湾煤矿关闭退出产能置换指标进行交易的报告》。10.顺意矿业公司2018年11月29日向澧县安全生产监督管理局出示的《关于提高汉家湾煤矿产能置换指标折算比例的报告》。11.湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于开展全省煤炭产能置换指标交易工作的通知》（湘煤关退[2018]4号）。12.《国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司、国家安全监督管总局办公厅、国家煤炭安监局办公室《关于进一步完善煤炭产能置换政策加快优质产能释放促进落后产能有序退出的通知》（发改办能源[2018]151号）。13.2020年4月27日澧县财政局《证明》，拟证明澧县财政局未收到原告煤矿关闭退出奖补资金及指标文件。14.湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于常德市落后小煤矿关闭退出保留煤矿规划的批复》（湘煤关退办[2016]14号）。15.湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于对常德市煤矿关闭和保留煤矿规划调整方案的复函》（湘煤关退办函[2018]24号）。16.湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室《关于湖南省2018年煤炭行业化解过剩产能拟关闭煤矿的家中公示》。17.澧县政府与澧县泰安矿业有限公司签订的《煤矿提前关闭退出协议书》。18.澧县泰安矿业有限公司营业执照、准予注销登记通知书、采矿许可证、关于注销采矿许可证的通知、安全生产许可证。19.2016年8月17日澧县政府、澧县洞市乡昌家煤矿、码头镇政府签订的《澧县关闭煤矿协议书》、《常德市财政局关于下达2016年第一批落后小煤矿关闭退出省级奖补资金的通知》（常财企指[2017]36号），拟证明2016年，与澧县洞市乡汉家湾煤矿同为保留煤矿的澧县昌家煤矿只有270万元省级奖补资金。20.《常德市财政局关于下达常德市落后小煤矿关闭退出奖补资金的通知》（常财企指[2015]3号）、《常德市财政局关于下达2015年落后小煤矿关闭退出第一批奖补资金的通知》常财企指[2016]3号，拟证明澧县中武煤业有限公司、澧县金洞煤矿、澧县甘溪滩镇荣华煤矿、澧县闸口矿业公司均只有300万元省级奖补资金。 第三人口头答辩称，同意被告的答辩意见。原告是僵尸企业，且拖欠工人工资，矛盾尚未解决，不符合关闭条件。 根据当事人提交的证据材料及其举证、质证意见，本院认定如下案件事实： 澧县洞市乡汉家湾煤矿于2003年登记成立，属于个人独资企业，负责人为翟兵，位于澧县洞市乡陈家村**，获得了安全生产许可证（证号（湘）ＭＫ安许证（2011）0199Ｇ1号，有效期为2011年10月9日至2014年10月9日）、采矿许可证（证号C4300002011061120114782，有效期2013年1月6日至2014年3月26日）。2014年12月2日，湖南煤矿安全监察局注销了安全生产许可证，2019年11月5日，公司决议结算，注销了公司登记。 澧县顺意矿业有限公司于2014年7月8日经原澧县工商行政管理局核准登记成立，住所地为澧县码头铺镇云台村**，企业类型为自然人投资的有限责任公司，公司股东为孙晓、翟兵、文书华。2015年1月15日变更公司股东为孙晓、翟兵2人。因煤炭储量不清，生产安全不能达标，企业未组织生产。该公司注册成立之前即2014年6月，取得湖南省国土资源厅核发的《采矿许可证》，证号与澧县洞市乡汉家湾煤矿采矿许可证一致，采矿权人变更为澧县顺意矿业有限公司，有效期为2014年6月30日至2015年6月30日（有效期后经两次变更延期至2016年3月31日），但同时标注“顺延期间能否生产由安监部门决定”。2019年12月11日，该采矿许可证被湖南省自然资源厅注销。 2016年5月3日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室湘煤关退办（2016）14号文件批复同意澧县洞市乡汉家湾煤矿为常德市保留煤矿，同年8月29日发文将澧县顺意矿业有限公司汉家湾煤矿调整为2018年常德市拟关闭煤矿，并于9月21日进行了集中公示。 2016年12月21日，常德市人民政府办公室印发《常德市引导煤矿企业整体退出煤炭行业工作方案》，从2016年起，用3-5年时间，依法引导全市煤矿企业整体退出煤炭行业。 2018年4月7日，顺意矿业公司向澧县人民政府提出《关于澧县顺意矿业有限公司（汉家湾煤矿）关闭退出的报告》，6月14日，澧县人民政府作出《关于同意澧县顺意矿业有限公司（汉家湾煤矿）自行关闭的决定》，并送达给了顺意矿业公司（孙晓签收）。 2018年7月21日，澧县人民政府（甲方）、澧县顺意矿业有限公司（汉家湾煤矿）（乙方）、澧县码头铺镇人民政府（丙方）签订《企业自行关闭煤矿协议》，协议就关闭时间、关闭标准、各方权利与义务进行了规定，同时约定：三方签订煤矿关闭协议后，乙方应当自行封闭填实井筒、平整场地、拆除设备设施，不拖欠人员工资、无企农矛盾纠纷，待企业关闭煤矿经省市验收合格后支付相关资金。三方法定代表人在协议书上签字并加盖行政公章。 2018年3月28日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出湘煤关退（2018）4号文件《关于开展全省煤炭产能置换指标交易工作的通知》，凡合法在籍，符合国家产能置换指标交易政策，在2017年已关闭退出并同通过省级验收的，或2018年拟计划关闭退出煤矿的产能，可申报产能置换指标交易。 2018年6月26日，顺意矿业公司向常德市人民政府出具《关于同意常德市人民政府组织对我公司汉家湾煤矿关闭退出产能置换进行交易的报告》。11月29日，向澧县安全生产监督管理局提出“产能置换指标折算比例可提高为200%”的报告。 2018年12月28日，经澧县人民政府、常德市落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组验收，认为顺意矿业公司汉家湾煤矿关闭验收合格，签署了《煤矿关闭退出验收意见表》。 2019年1月8日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室公告，经县市省三级验收合格，顺意矿业公司汉家湾煤矿为2017-2018年湖南省135处关闭退出煤矿之一。 2019年3月1日，福建省产权交易中心公告载明：出让方为常德市安全生产监督管理局，受让方为神华北电胜利能源有限公司产能指标交易成功，其中包含顺意矿业公司汉家湾煤矿产能指标4万吨/年。 2019年11月26日，顺意矿业公司向澧县人民政府提出相关奖补资金申请书，申请给与省级奖补资金210万元、产能置换指标交易按照交易所得奖补、县级财政提前关闭退出奖金1600万元。 本院认为，根据双方的诉辩理由及请求，本案应审查的主要问题是以下几个方面： （一）关于本案的性质。原告顺意矿业公司起诉认为澧县人民政府及第三人澧县码头铺镇人民政府没有按照三方签订的《企业自行关闭煤矿协议》的约定给予奖补资金。被告澧县人民政府认为给予奖补资金缺乏事实和法律依据。因此，本案的性质应为矿业行政补偿协议。 （二）关于原告主体资格问题。根据查明的事实，澧县洞市乡汉家湾煤矿（个人独资企业）原经营业主办理工商注销登记后，与其他股东承袭了汉家湾煤矿，在此基础上核准登记成立了澧县顺意矿业有限公司，矿区所在地因乡村调整地名发生变化，但地址一致。在后续办理采矿许可证、申请关闭退出、确定关闭退出企业名单、签订协议等材料，其名称为“澧县顺意矿业有限公司”或“澧县顺意矿业有限公司汉家湾煤矿”，因此，应认定澧县顺意矿业有限公司经营矿区为汉家湾煤矿，澧县顺意矿业有限公司主体适格。被告认为，原告无权代替澧县洞市乡汉家湾煤矿主张权利，缺乏事实依据，本院不予支持。因此，顺意矿业公司作为原告主体适格。 （三）关于《企业自行关闭煤矿协议》协议效力问题。节能减排，关闭小煤矿，是国家环保大政策，应积极组织落实。常德市人民政府办公室印发的《常德市引导煤矿企业整体退出煤炭行业工作方案》，是落实国家宏观政策的具体措施，是审查协议是否有效的合理依据。澧县人民政府依据国务院、湖南省人民政府、常德市人民政府相关文件精神，经澧县顺意矿业公司申请，在同意其关闭并退出煤炭行业的情况下，与澧县顺意矿业有限公司、澧县码头铺镇人民政府共同签订的《企业自行关闭煤矿协议》，该协议既是自愿签订，内容也不违背相关法律、政策规定，应认定合法有效。 （四）关于协议履行的问题。各方当事人应依照协议的约定行使权利，履行义务。 按照协议约定，澧县顺意矿业公司对矿区进行了关闭退出，经省市县三级验收合格，已履行了协议约定的义务。被告澧县政府答辩认为原告澧县顺意矿业公司在履行协议中，存在注销安全生产许可证弄虚作假、注销安全生产许可证时间滞后、营业执照至今未注销等情形，属于未达到关闭条件，没有完全履行协议约定。本院审查认为，澧县顺意矿业有限公司自成立起未取得安全生产许可证，原澧县洞市乡汉家湾煤矿安全生产许可证早已于2014年12月被注销，因此，认定澧县顺意矿业公司在履行协议时弄虚作假缺乏依据。采矿许可证于2019年12月11日注销、营业执照至今未注销情况属实，与2018年12月28日省市县三级审核合格的《煤矿关闭退出验收意见表》中“产能退出验收标准1”不一致，其原因在于原告方未据实汇报，验收方未严格审核，双方均有过错。鉴于煤矿已实质性关闭，原告方也未从事煤炭行业经营活动，因此，不能据此否定原告方没有履行关闭退出义务。 按照协议约定，待关闭煤矿经省市县验收合格后支付相关资金。至今，澧县人民政府或澧县码头铺镇人民政府未支付相关资金，存在不当。 （五）关于原告请求能否支持的问题。 原告请求支付省级奖补资金210万元的问题。根据湘财企（2014）54号、（2016）27的通知，财政给予专项资金奖补，专款专用。依据上述意见，澧县人民政府应将省财政拨付的专项资金奖补给澧县顺意矿业有限公司，但具体金额，应以省财政拨付金额为准。对原告的该项诉讼请求，本院予以支持。 原告请求产能置换指标交易资金517.4万元的问题。湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组湘煤关退（2018）4号文件《关于开展全省煤炭产能置换指标交易工作的通知》规定，全省煤炭产能置换指标交易由省人民政府指定的牵头单位湖南省安全生产监督管理局（湖南省煤炭管理局）指导、协调，相关产煤市州组织实施。凡与地方政府签订关闭协议，领取各级政府奖补资金的煤矿，原则上不再享有产能交易收益补助，特殊情况由市州、县市区人民政府决定。各市州将退出的煤炭产能交易所得收益统筹用于关闭煤矿造成的财政减收、处理关闭煤矿遗留问题等煤炭区产能工作。根据上述规定精神，澧县顺意矿业有限公司4万吨/年产能指标已完成交易，但交易所得收益并不为原告所有，其收益应由政府统筹。原告要求被告支付517.4万元产能置换指标交易资金的请求因缺乏事实和政策依据，本院不予支持。原告能否获得产能置换指标交易资金，属于澧县人民政府根据本地区实际情况行使裁量权的范围，不属于本案审理范围。 原告请求被告支付县级奖补资金1600万元的问题。签订协议的三方当事人在《企业自行关闭煤矿协议》中就县级财政给予补偿的问题无约定，也缺乏相应的文件政策依据。原告认为同时期关闭的澧县泰安矿业有限公司牡丹煤矿通过签订协议获得了澧县财政奖补资金1600万元，应比照执行，以显示公平。本院认为，澧县人民政府用财政资金给予牡丹煤矿1600万元奖补，有无依据，是否合理，不属于本案审查范围。对本案的处理，原告要求比照适用，也缺乏事实和法律依据。对此请求，本院不予支持。 综上，《企业自行关闭煤矿协议》合法有效，澧县顺意矿业有限公司要求澧县人民政府履行该协议，支付财政专项奖补资金的诉讼请求，本院予以支持；要求支付产能置换指标交易资金517.4万元、县级奖补资金1600万元的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款的规定，判决如下： 一、被告澧县人民政府应将上级财政部门拨付的专项奖补资金支付给澧县顺意矿业有限公司； 二、驳回原告澧县顺意矿业有限公司要求被告支付产能置换指标交易资金517.4万元、县级奖补资金1600万元的诉讼请求。 案件受理费50元，由被告澧县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审判长  王继春 审判员  唐招军 审判员  刘应典 二〇二〇年九月三十日 法官助理曾丰琪 书记员杜玲 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十一条第二款原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。