文书内容重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0116行初81号原告郑成燚，男，汉族，1989年1月17日出生，住重庆市綦江区。委托代理人郑元林，原告之父，汉族，1966年1月27日出生，住重庆市綦江区。被告重庆市綦江区东溪镇人民政府，住所地重庆市綦江区东溪镇新建路**，统一社会信用代码115002227500874243。法定代表人安显锋，镇长。出庭行政机关负责人谭灿，副镇长。委托代理人廖中平，重庆市綦江区东溪法律服务所法律工作者。原告郑成燚诉被告重庆市綦江区东溪镇人民政府（以下简称东溪镇政府）其他行政一案，于2020年3月5日向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼，并申请交叉管辖；同年4月3日，重庆市第五中级人民法院裁定由本院管辖。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，适用普通程序，于2020年5月25日公开开庭审理。原告郑成燚及其委托代理人郑元林，被告东溪镇政府负责人谭灿、委托代理人廖中平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑成燚诉称，2018年9月，綦江区人民政府按国土资发〔2016〕191号《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》文件，结合本区实际情况，特下发綦江府办发〔2018〕67号《关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》。原告得知该文件后，按该规定向被告递交办理农村房屋产权证申请及办证所需资料，而被告收到原告申请后故意捏造事实，打击报复，以不符合綦江府办发〔2018〕67号文件登记发证对象而不予办理，为此，原告依法向綦江区人民政府申请行政复议。经綦江区人民政府复议机关审查并依法于2019年6月13日作出了原告符合綦江府办发〔2018〕67号文件规定的申报主体资格，符合申报范围内容的行政复议决定书，撤销被告于2019年3月13日违法作出的《关于郑成燚申请办里农村房屋产权证的处理意见》，并责令被告在60日内重新作出处理。被告于2019年8月5日再次重新违法作出《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，被告作出两次处理意见名称相同，其内容也基本相同。为此，原告按发生法律效力的綦江府复[2019]15号《行政复议决定书》和与本案有法律支撑的国土资发〔2016〕191号文件，对被告于2019年8月5日违法作出的东溪府发〔2019〕112号《处理意见》提出如下理由：一、原告按文件规定符合申报条件，符合申报范围。2018年10月28日原告用邮政特快的方式向村民委员会递交了办理农村房产权证的申请及相关办证所需资料。村民委员会及村小组告知，全村凡符合綦江府发〔2018〕67号文件的村民，向村民委员会递交办理农村房屋产权证申请及办证所需资料，由村民委员会统一上报镇政府。2019年2月14日原告再次向被告递交办理农村房屋产权证的申请及办证所需资料，被告收到后于2月19日给原告作出了《一次性告知书》，原告于3月4日按《一次性告知书》的内容补正了办理房屋产权证的所需原件资料，而被告为打击报复，捏造事实，于3月13日违法作出《处理意见》，以原告不符合该文件登记发证对象为由，故意不予办理。逼得原告无奈，只好依法向綦江区人民政府申请行政复议。原告向被告递交申请时有綦江府发〔2018〕67号文件做支撑，没有任何文件的约束，原告的行政复议申请经綦江区人民政府依法审查，并作出申请人符合綦江府办发〔2018〕67号文件的申报主体资格，符合申报范围，綦江区人民政府行政决定撤销被告于2019年3月13日作出的《处理意见》，决定内容明确告知原告符合綦江府办发〔2018〕67号文件的申报主体资格及申报范围，其意思是责令被告按“綦江府办发〔2018〕67号”文件重新作出处理。而被告故意打击报复原告，以政府的名义，利用手中的职权，故意滥用职权，拖延不给原告办证，故意侵犯了原告的合法权益造成到至今仍然不予申报办理房屋产权证。二、被告违反了《行政复议法》第二十八条第四款第二项的规定，本案原告的诉求是申请按綦江府办发〔2018〕67号文件办理农村房屋产权证，被告于2019年3月13日向原告作出了《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》以原告不符合綦江府办发〔2018〕67号文件规定登记发证对象为由，不予办理。原告依法申请行政复议，经复议机关审查依法作出撤销被告违法作出的《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，“责令被告在60日内重新作出处理”。而被告于2019年8月5日重新作出的《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》以“对郑成燚提出的按“綦江府办发〔2018〕67号”办理农村房屋产权证的申请决定不予办理”。被告两次作出的《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》是以同一名称，同一事实和相同的理由，而不予办理。严重违反《行政复议法》第二十八条的规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”。所以，被告两次作出的行政行为，名称相同其处理结果基本相同，按上述法律规定并请判令被告违法。三、关于“綦江府办发〔2018〕67号”废止问题。原告在按綦江府办发〔2018〕67号申请办理农村房屋产权证时是2019年2月，该文件没有废止，被告当时就应该依法按该文件给原告申报登记办理，原告就不会造成走行政复议及行政诉讼至今。原告依法经过行政复议后，行政复议机关作出的綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》上，从未说有綦江府办发〔2019〕24号废止文件能约束原告递交的按綦江府办发〔2018〕67号办理农村房屋产权证的申请请求，何况废止文件是2019年6月3日下发，而綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》是2019年6月13日作出，按法律角度讲，后面作出的文件否定前面的文件。况且废止文件属綦江人民区政府办公室的行政行为，綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》属綦江区人民政府的行政行为，区人民政府就是区政府办公室的上级机关，上级政府出台的文件效力大于下级部门的文件。原告根据上述情况，被告以綦江府办发〔2019〕24号废止文件来约束原告申请办理农村房屋产权证是没有法律依据。虽然，綦江府办发〔2018〕67号已被綦江府办发〔2019〕24号废止，原告再根据国土资发〔2016〕191号文件第六条：“1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记薄和权属证书附记栏中注明”之规定，原告于2009年改建的房屋经村，镇相关部门同意，即符合规划，只是超占了点面积，补办相关用地手续后，依法对标准面积确权登记。为此，按照国土资发〔2016〕191号文件规定，原告也符合补办相关用地手续政策，只要补办相关用地手续后，就应为其办理房屋产权证。再按国土资发〔2016〕191文件第十条规定：“规范没有土地权属来源材料的宅基地、集体建设用地确权登记程序。对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡(镇)人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记……”。上述这规定更说明，在没有权属来源的宅基地，只要查明情况和现状，经公告，审核都可以确权登记，何况，原告的房屋是原基上修建，已十年之久，成为历史，在2009年改建房屋时经村及镇相关部门签章同意改建，由于当时社会复杂而手续不具完善，被告应按上述文件规定给原告补办相关用地手续后予以确权登记发证。綦江府办发〔2018〕67号文件是根据国土资发〔2016〕191号文件做支撑，虽然现在綦江府办发〔2018〕67号文件废止，但国土资发〔2016〕191号文件并未废止，并继续有效使用。原告也符合国土资发〔2016〕191号文件的规定的申报登记条件，在结合具有法律效力的綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》确认的内容，原告应该具备綦江府办发〔2018〕67号文件规定的申报主体资格及符合申报范围。故被告就应依法重新按国土资发〔2016〕191号文件规定作出申报登记的具体行政行为。四、关于被告以綦江府办发〔2018〕67号文件被撤销(废止)，而不给原告申报办证问题，现原告依法按现自然资源部继续使用而有效力的国土资发〔2016〕191号文件的规定登记申报办证。綦江府办发〔2018〕67号文件是结合国土资发〔2016〕191号文件作支撑下发实施的，原告于2019年2月14日向被告递交了办理农村房屋产权证申请时綦江府办发〔2018〕67号文件尚未撤销(废止)，可以申报办理，正因为被告故意不予给原告申报办理，致使原告通过行政复议。在此期间，綦江府办发〔2018〕67号文件才被撤销(废止)，其被告的乱作为行为造成原告合法权益的损害，被告就应承担不可推卸的法律责任，原告符合办证条件。原告现依法请求法院按国土资发〔2016〕191号文件及具有法律效力的綦江府复〔2019〕15号行政复议决定书确认的内容判令被告协助并配合办证机关为原告办理农村房屋产权证。为原告的合法权益不再遭到损害，故依法起诉，提出诉讼请求：1.确认被告作出的“东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》”的具体行政行为违法；2.撤销被告作出的东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理；3.判令被告按国土资发〔2016〕191号第六条、第十条的规定和綦江府复[2019]15号《行政复议决定书》确认的内容重新依法给原告作出新的具体行政行为；4.判令被告按原告的办证申请请求及綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》确认的内容依法给原告的房屋申报登记并协助办证机关办理农村房屋产权证的行政行为。原告郑成燚提交了如下证据：1.綦江府办发〔2018〕67号《关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》，拟证明该通知是依据国土资发〔2016〕191号文件作支撑，结合綦江本区实际，解决本区农村宅基地及房屋确权登记发证的遗留有关问题特实施的；2.重庆市綦江区人民政府綦江府复[2019]15号《行政复议决定书》，拟证明原告的案涉房屋完全符合綦江府办发〔2018〕67号文件的申报主体资格和申报范围，所以该行政复议决定书撤销被告违法作出的《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，责令被告必须按綦江府办发〔2018〕67号文件重新作出处理，再证明原告按綦江府办发〔2018〕67号文件申请办理房产证的时间，以及原告申请时不受任何法律法规的约束；3.东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，拟证明被告违法作出的《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》被綦江府复〔2019〕15号撤销废止，而被告于2019年8月5日再次重新作出该处理意见，与被撤销的处理意见名称相同、事实和理由也基本相同，被告严重违反了《行政复议法》第二十八条的规定，被告的行政行为违法；4.国土资源部国土资发〔2016〕191号《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，拟证明綦江府办发〔2018〕67号是依据国土资源部的该文件作支撑，有关的房屋符合綦江府办发〔2018〕67号文件申报登记发证，也就符合国土资发〔2016〕191号文件申报登记发证，再结合綦江府复〔2019〕15号《复议决定书》确认的内容，被告就应按该文件进行申报登记并协助相关办证机构给有关办理房屋产权证；5.自然资公开告知〔2019〕1777号《自然资源部政府信息公开告知书》，拟证明国土资发〔2016〕191号文件目前仍属于自然资源部继续使用的有效文件；6.原告郑成燚本人身份证复印件，拟证明原告身份；7.原告郑成燚的常住人口登记卡，拟证明原告属于居民家庭户，且为该户户主，在本案里符合办理农村房屋产权证的条件；8.个人住房信息查询证明，拟证明原告在任何地方没有办理过房屋产权证，在本案中完全符合办理房产证的资格；9.原告于2019年10月14日向东溪镇政府邮寄的《请求按“国土资发〔2016〕191号”文件规定和“綦江府复〔2019〕15号”确认的内容办理农村房屋产权证的申请》、原告于2019年11月4日向东溪镇政府邮寄的《请求依法按“国土资发〔2016〕191号”文件规定再结合“綦江府复〔2019〕15号”确认的内容的申报登记农村房屋确权及宅基地使用权的申请》、及两份邮件全程跟踪查询，拟证明原告在被告重新作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》的六个月期限内，曾多次要求被告办理房屋产权证，被告收到原告的申请后，从未给原告作出回复；10.原告于2020年2月1日向綦江区人民法院立案庭邮寄材料的《邮件交寄单（收据）》，拟证明原告于2020年2月1日向綦江法院提起诉讼。被告东溪政府辩称，请求依法驳回原告的诉讼请求。一、案件基本情况。2019年2月15日，被告东溪政府收到原告郑成燚通过邮快递提交的《请求按綦江府办发〔2018〕67号办理农村房屋产权证申请》，被告收到请书后审查认为，申请人提交材料不完整，于2019年2月19日向原告发出了《关于郑成燚中请办理农村房屋产权证的一次性告知书》，明确告知了綦江府办发〔2018〕67号规定的8项资料，但原告未补齐材料。经审查，该户的申请不符合綦江府办发〔2018〕67号文件第一条规定的申报范围，被告于2019年3月13日作出《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，决定不进行公示及后续审查环节。2019年3月18日，原告向重庆市綦江区人民政府申请行政复议，重庆市綦江区人民政府于2019年6月13日作出綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》，决定撤销被告作出的《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，责令被告在60日内重新作出处理。被告在重新答复过程中，收到綦江府办〔2019〕24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知〉〉的通知》，綦江府办发〔2018〕67号文件要求在以后工作中不再将该废止文件作为执行依据。2019年8月5日，被告作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》。所以，被告作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，决定对郑成燚申请按该文件办理农村房屋产权证的申请决定不予办理。二、重新处理过程中的执行依据。原告根据綦江府办发〔2018〕67号《重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确杈登记发证遗留有关问题的通知》的规定申请，该案在处理过程中经行政复议，要求重新作出处理。但在重新处理过程中，该67号文件被原发文机关綦江府办〔2019〕24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知)》主动废止并明确要求在以后工作中不再将该废止文件作为执行依据。所以，原告以该废止的67号文件依据要求办理，显然不能得到支持。被告作出的东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，以綦江府办[2019]24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知〉》规定作出，合理合法。三、该户户主郑元林（原告之父）曾以同一请求要求办理房屋产权证补办乡村规划许可证（办理房屋产权证）经过申请、复议、一审、二审、再审，均未得到支持。在本案原告申请之前，原告父亲郑元林于2017年6月6日申请补办乡村规划许可证拟办理诉称房屋产权证，被告作出不予办理回复后，郑元林申请行政复议，复议机关作出綦江府复〔2017〕26号《行政复议》决定，责令被告重新作出处理。被告于2017年11月7日作出东溪府发〔2017〕152号《关于郑元林申请办理乡村规划建设许可证的处理意见》，郑元林不服向綦江区人民政府申请行政复议，綦江区政府于2018年2月23日作出綦江府复〔2017〕48号《行政复议决定书》，决定维持被告的号处理意见。当事人不服，向重庆市九龙坡人民法院提起诉讼，2018年9月10日重庆市九龙坡人民法院作出(2018)渝0107行初201号《行政判决书》驳回原告的诉讼请求。郑元林服向重庆市第五中级人民法院上诉，五中院于2019年1月18日作出(2018)渝05行终703号《行政判决书》驳回上诉，维持原判。郑元林向重庆市高级人民法院申请再审，高院于2019年9月5日作出(2019)渝行申270号《行政裁决书》驳回郑元林再审申请。综上所述，原告以废止文件为依据要求办理，于法无据。原告父亲曾要求补办诉称房屋乡村规划许可证，未得到法院支持。一个没有法律法规支持的行为，原告一家强行要求被告进行违法作为，于法无据。被告作出的东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》是依据綦江府办〔2019〕24号《关于废止〈重庆市綦江区人民政府办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知〉的通知》綦江府办发〔2018〕67号文件规定，合理合法。被告东溪政府提交了如下证据：1.申请及附件綦江区农村居民宅基地及房屋遗留问题产权来源会审表、郑成燚的身份证复印件、郑成燚常住人口登记表、乡村房屋所有权证、结婚证、胡启欢的身份证复印件共8页，这组材料是原告申请时提交，拟证明原告申请办证的事实；2.一次性告知书，拟证明被告告知原告补证；3.郑成燚请求按“綦江府办发（2018）67号”办理农村房屋产权证的补证申请，拟证明原告按要求文件补证；4.东溪政府关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见，拟证明被告作出不进行公示及后续环节的意见；5.复议申请书，拟证明原告申请复议的情况；6.重庆市綦江区人民政府《行政复议决定书》綦江府复〔2019〕15号，拟证明重庆市綦江区人民政府裁决被告重新处理；7.东溪政府《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》东溪府发〔2019〕112号，拟证明被告按照綦江府办法〔2019〕24号的规定，决定不予办理；8.綦江区人民政府办公室《关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》綦江府办发〔2018〕67号，拟证明原告诉称的解决遗留问题文件；9.綦江区人民政府办公室《关于废止》綦江府办法〔2019〕24号，拟证明綦江府办发〔2018〕67号文件已被废止；10.重庆市綦江区人民政府《行政复议决定书》綦江府复〔2017〕26号、邮件查询单、东溪政府《关于郑元林申请办理乡村规划建设许可证的处理意见》东溪府发〔2017〕152号、重庆市綦江区人民政府《行政复议决定书》綦江府复〔2017〕48号、重庆市九龙坡区人民法院《行政判决书》（2018）渝0107行初201号、重庆市第五中级人民法院《行政判决书》（2018）渝05行终703号、重庆市高级人民法院《行政裁定书》（2019）渝行申270号的网络截图，拟证明本案原告之父郑元林曾经申请过办证，未得到支持。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，是原告提交的；证据2真实性无异议，有些证据应该是行政机关获取；证据3真实性无异议；证据4真实性无异议，但是是违法作出的；证据5真实性无异议；证据6真实性无异议，认可；证据7是违法作出的，不认可；证据8真实性认可；证据9与本案无关，不认可；证据10真实性无异议，但与本案无关。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1三性无异议，但该文件已经被废止；证据2真实性无异议，被告在规定期限内重新对原告作出了处理意见；证据3三性无异议。原告依据的綦江府办发〔2018〕67号已经被废止，而且明确确认了今后不能以该文件作为依据；证据4真实性无异议，不是乡镇人民政府办理的职权；证据5-8真实性均无异议；证据10真实性无异议。上述证据本院认定如下：原告提交的2、3号证据、及被告提交的1-9号证据，证明其作出案涉行政行为的事实依据、相关程序，真实、合法，作为本案定案依据；原告提交的10号证据，证明原告在收到处理决定后六个月向法院起诉，真实、合法，作为本案定案依据；原告和被告提交的其他证据，与本案无关联性，不作为本案定案依据。经审理查明，2019年2月14日，原告郑成燚向綦江东溪政府提出申请登记办理位于綦江区东溪镇上书村十组房屋的房屋产权证。同年2月19日，被告东溪政府向郑成焱送达《关于郑成焱申请办理农村房屋产权证的一次性告知书》，告知需补交的材料。同年3月4日，郑成燚再次提交补证申请。同月13日，被告东溪政府作出处理意见，以房屋系郑元林所建，郑成燚不符合申报范围为由，决定不进行公示及后续环节审查。郑成燚不服该处理决定，向重庆市綦江区人民政府申请行政复议，同年6月13日，重庆市綦江区人民政府作出綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》，撤销被告作出的上述处理意见，责令被告在60日内重新作出处理。2019年8月5日，被告东溪政府经重新调查取证后，作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》，认为东溪政府无职权就郑成燚提出的办理农村房屋产权证的申请作出处理，只有办理乡村建设规划许可证的职权，且就该房屋办理乡村建设规划许可证的行政行为已经中级人民法院判决，驳回了当事人父亲郑元林就该房屋申请的诉讼请求；因綦江区人民政府办公室于2019年6与3日废止《重庆市綦江区人民办公室关于解决农村宅基地及房屋确权登记发证遗留有关问题的通知》，东溪政府就当事人提出按照已废止的文规定办理农村房屋产权证的申请不能开展相关工作。东溪政府决定，对郑成燚提出的按该文件办理农村房屋产权证的申请决定不予办理。郑成燚不服该处理意见，在法定期限内提起行政诉讼。本院认为，依据《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。本案中，原告郑成燚申请办理农村房屋产权证，属于不动产登记，被告东溪政府并非綦江区不动产登记机构，无权办理房屋产权登记。关于原告认为被告作出的东溪府发〔2019〕112号处理意见与原处理意见相同，违反法律规定的意见。首先，重庆市綦江区人民政府作出的綦江府复〔2019〕15号《行政复议决定书》，责令被告东溪政府重新处理的问题并未在被告的职权范围之内；其次，被告东溪政府作出的两次处理决定的证据、事实、理由、结果均不相同，不属于《行政复议法》第二十八条规定的“同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”，故原告的该项意见，本院不予采纳。关于原告认为被告应当依据国土资源部国土资发〔2016〕191号文件第六条、第十条规定予以办理的意见。经查，国土资源部国土资发〔2016〕191号《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，并未规定镇人民政府有权办理房屋产权登记，原告的该项意见，本院不予采纳。综上，被告东溪政府在收到綦江区政府要求重新作出行政行为的复议决定后，在指定的60日内重新作出东溪府发〔2019〕112号《关于郑成燚申请办理农村房屋产权证的处理意见》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告郑成燚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑成燚负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  李昱娇人民陪审员  马恩平人民陪审员  熊 平二〇二〇年九月十八日法官 助理  谢钦羽书 记 员  刘晓琴