广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1303号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，该局局长。委托代理人：麦文裕，该局增城区分局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市骏城贸易有限公司，住所地广州市**************。法定代表人：李国双，该司总经理。委托代理人：李雅、温志勇，均系广东乐信律师事务所律师。原审被告：广州市人民政府，住所地广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：方振麟，广州市司法局工作人员。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规划资源局）因与被上诉人广州市骏城贸易有限公司（以下简称骏城公司）土地行政管理及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4474号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年4月24日，原广州市增城县国土局（甲方）与原增城县建设开发总公司（乙方）签订《土地使用权出让合同书》，约定甲方将位于荔城镇夏街村桥仔（土名）的面积37176.67平方米（含涉案土地在内）的土地使用权出让给乙方使用，土地使用期限为四十年，从1992年5月19日至2032年5月18日止，未约定具体的建筑密度、容积率等规划条件。2005年6月16日，原增城市城市规划局批复同意广东省轻纺建筑设计院就涉案土地出具的规划方案图，相关经济技术指标为：总用地面积1512平方米、首层建筑面积655平方米、总建筑面积11918.5平方米、地下室建筑面积628平方米、一至十六层办公建筑面积11153平方米、构架顶及机房梯顶建筑面积137.5平方米、建筑密度43.3%、容积率7.88。2007年10月26日，原增城市人民政府召开2007年度第七次市用地会会议，其中明确了涉案土地使用权（国土证号：增国用（1999）字第B01004**）由管理此资产的增城市公有资产经营有限公司委托公开挂牌转让。2007年11月16日，原增城市土地房产交易所发布增城市国有土地使用权挂牌转让公告，受增城市公有资产经营有限公司委托挂牌转让涉案土地使用权，其中公告涉案土地的规划指标要求：建筑密度≤43.3%、规划容积率≤7.88，具体规划设计要求详见广东省轻纺建筑设计院出具并经增城市城市规划局确认的关于地块规划方案图，有关规划指标要求按国家有关规定和规划部门最新批复执行。2007年12月，被上诉人骏城公司通过挂牌转让活动，竞得涉案土地的国有土地使用权，并于2007年12月3日与原增城市土地房产交易所签订了《成交确认书》，确定土地面积为1512平方米，用地性质为商业用地，规划容积率≤7.88，规划建筑密度≤43.3%，土地开发程度五通一平，土地使用权出让年限至2032年5月18日止，地块成交单价为每平方米2976.19元，总价为450万元。2007年12月11日，骏城公司与涉案土地的资产管理人原增城市公有资产经营公司就涉案土地使用权转让事宜签订《国有土地使用权转让合同书（公开交易方式）》，其中约定涉案土地面积1512平方米，建筑面积11918.5平方米。2008年3月6日，骏城公司取得涉案土地的增国用（2008）第B0100446号《国有土地使用权证》。2008年5月22日，骏城公司取得涉案土地的建设用地规划许可。2008年6月23日，原增城市城市规划局对骏城公司作出增规批[2008]114号《关于原则同意广州市骏城贸易有限公司修建性详细规划的复函》（以下简称增规批[2008]114号规划调整复函），同意涉案土地的用地项目规划的主要技术经济指标为容积率7.8（以1512平方米用地面积计算），总建筑面积13663.6平方米，地上建筑面积（计算容积率建筑面积）11793.6平方米，地下建筑面积（不计算容积率建筑面积）870平方米。2009年9月24日，原增城市城乡规划局作出增规批[2009]145号《关于原则同意广州市骏城贸易有限公司修建性详细规划调整方案的复函》（以下简称增规批[2009]145号规划调整复函），同意涉案土地的用地项目规划的主要技术经济指标为容积率7.65（以1512平方米用地面积计算），总建筑面积为12583平方米，计算容积率建筑面积11569平方米，不计算容积率建筑面积1014平方米。骏城公司在涉案土地进行施工建设。2012年12月13日，原增城市国土资源和房屋管理局荔城房管分局出具《房屋建筑面积测绘报告》（测审号：2012S1824测字号：1103201200151），总建筑面积12654.07平方米，其中商业建筑面积609.76平方米、办公建筑面积11096.27平方米、地下室设备房建筑面积434.86平方米、车库建筑面积381.59平方米、人防建筑面积108.80平方米、消防控制中心建筑面积22.79平方米。2012年12月28日，原增城市国土资源和房屋管理局向骏城公司核发了粤房地权证自字第100041**《房地权证》，证载建筑面积为12654.07平方米。2018年5月22日，原广州市增城区住房和建设局向原增城区国土资源和规划局作出《广州市增城区住房和建设局关于增城市银河通房地产投资有限公司等15个项目预售证办理情况的复函》，其中函复称骏城公司的涉案土地项目无预售情况。2019年3月1日，广东中地土地房地产评估与规划设计有限公司受原广州市增城区国土资源和规划局委托，以2018年6月21日作为估价期日，对涉案土地因调整规划建筑面积办理土地有偿使用手续而补缴国有土地使用权出让金的现状利用条件下商服、办公用途的国有出让土地使用权正常市场价格评估出具《土地估价报告》，估价结果为商服用途土地市场单位楼面地价16606元/平方米，办公用途土地市场单位楼面地价6153元/平方米。2019年3月20日，上诉人市规划资源局向骏城公司出具穗规划资源业务函[2019]1626号《补缴土地出让金告知书》，告知骏城公司该局拟依法追缴涉案地块因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金60316251元，并告知其享有陈述、申辩权。2019年3月25日，骏城公司提出异议。2019年4月11日，市规划资源局向骏城公司作出穗规划资源业务函[2019]2753号《征收土地出让金决定书》即被诉决定书，主要内容为：依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件的规定，经该局增城区分局核查骏城公司位于荔城街雁塔新区桥仔（土名），面积1512平方米（合2.268亩），《国有土地使用证》[增国用（2008）第B0100446号]地块因调整规划建筑面积需补缴土地出让金6031.6251万元，限骏城公司自决定书送达之日起30日内到该局申请并按规定缴交上述土地出让金，并将项目计收标准和救济途径、期限一并告知骏城公司。其附件1“广州市骏城贸易有限公司”项目计收标准中注明，依据1.8对应实测报告的各项技术经济指标（2721.6），计算容积率总建筑面积（平方米）2721.6，计算容积率建筑面积（平方米）中，办公2574.82，商业141.49，公建配套5.29；房屋建筑面积测绘报告（测字号：1103201200151），计算容积率总建筑面积（平方米）11728.82，计算容积率建筑面积（平方米）中，办公11096.27，商业609.76，公建配套22.79；计收面积，计算容积率总建筑面积（平方米）9007.22，计算容积率建筑面积（平方米）中，办公8521.45，商业468.27，公建配套17.5；评估单价（元/平方米）（评估时点：2018.6.21），计算容积率建筑面积（平方米）中，办公6153，商业16606，公建配套6153；应收金额（元），计算容积率建筑面积（平方米）中，办公52432481.85，商业7776091.62，公建配套107677.50；实收金额（元），计算容积率建筑面积（平方米）中，办公52432482，商业7776092，公建配套107678；合计（应收金额）60316250.97；合计（实收金额）60316252。2019年4月29日，骏城公司不服被诉决定书向原审被告广州市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，该局决定受理行政复议申请，并于2019年5月5日向市规划资源局发出《提出行政复议答复通知书》。2019年5月14日，市规划资源局向市政府提交《行政复议答复书》及所依据的证据材料。2019年6月19日，市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日。2019年7月26日，市政府作出穗府行复[2019]568号《行政复议决定书》，认为市规划资源局作出的被诉决定书事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，依法应予维持，决定根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持市规划资源局作出的被诉决定书。骏城公司仍不服，遂诉至本院。另查明，广州市增城区国土资源和规划局为原广州市国土资源和规划委员会的派出机构，原广州市国土资源和规划委员会的职责于2019年1月划入市规划资源局。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《国有土地使用权土地出让收支管理办法》第五条规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门具体负责征收。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”据此，市规划资源局有征收土地出让金的职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条第二款规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对原划拨用地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）第一条规定：“计收出让金的具体情形（一）1993年1月1日之后供应的国有建设用地须办理土地出让手续，计收出让金,依法可划拨供地的除外。（二）1993年1月1日之后取得国有建设用地使用权的地下空间在办理房屋首次登记时须办理土地出让手续，计收出让金，依法可划拨、土地出让合同约定免缴及2014年3月28日前已办理权属登记的除外。（三）权属清晰的原有用地，1993年1月1日之后发生新建、改建、扩建、拆除重建、用途变更、出租经营和权属转移，且不符合划拨条件的，须办理土地出让手续，计收出让金。（四）已纳入城市更新改造范围内的国有建设用地，出让金计收标准按城市更新改造相关政策执行;除有效的改造方案的批复或原出让合同已有约定外，城市更新改造项目出让金计收时点按国土规划部门同意办理或调整土地有偿使用手续时点确定。”本案中，根据查明的事实，原广州市增城县国土局于1992年4月24日与原增城县建设开发总公司签订《土地使用权出让合同书》，将含涉案土地在内的位于荔城镇夏街村桥仔（土名）的面积37176.67平方米的土地使用权出让给原增城县建设开发总公司使用，未约定涉案土地具体的建筑密度、容积率等规划条件。涉案土地于2005年取得原增城市城市规划局批准的规划条件，其中明确规划容积率≤7.88，规划建筑密度≤43.3%。骏城公司于2007年12月通过国有土地使用权挂牌转让活动取得涉案土地使用权，涉案土地的规划条件(规划容积率≤7.88，规划建筑密度≤43.3%)在原增城市土地房产交易所发布增城市国有土地使用权挂牌转让公告及《成交确认书》均有明确，且《国有土地使用权转让合同书（公开交易方式）》中亦明确约定涉案土地面积1512平方米，建筑面积11918.5平方米。骏城公司于2008年取得的增规批[2008]114号《关于原则同意广州市骏城贸易有限公司修建性详细规划的复函》明确涉案土地的规划容积率7.8，及于2009年取得的增规批[2009]145号《关于原则同意广州市骏城贸易有限公司修建性详细规划调整方案的复函》明确涉案土地的规划容积率7.65，均未超出原规划批准的容积率7.88。因涉案土地使用权出让于1992年，不属于《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）规定的计收出让金的具体情形，且骏城公司通过挂牌转让活动取得涉案土地进行建设未超出涉案土地批准的规划容积率，在目前没有相应法律法规明确规定或土地出让合同约定需要补缴的情况下，市规划资源局依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）要求骏城公司按上述规定补缴土地出让金，明显不当，依法予以撤销被诉决定。市政府作出的被诉复议决定维持市规划资源局作出的被诉决定书错误，亦应予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年4月11日作出的穗规划资源业务函[2019]2753号《征收土地出让金决定书》；二、撤销被告广州市人民政府于2019年7月26日作出的穗府行复[2019]568号《行政复议决定书》。上诉人市规划资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、涉案土地使用权于2008年转让给骏城公司，属于1993年1月1日之后发生权属转移的情形，应计收土地出让金，原审认定涉案土地使用权不属于《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）的情形属于认定事实错误。二、1992年的《出让合同》未约定规划建筑面积、容积率等规划条件，双方亦未签订补充合同进行约定。《增城市国有土地使用权转让合同书》的合同双方是增城市公有资产经营公司与骏城公司，并非市规划资源局与骏城公司就《出让合同》的补充约定。《成交确认书》载明“规划容积率≤7.88，规划建筑密度≤43.3%”并非明确的规划条件，原增城市土地房产交易所提供的是交易平台，没有设定土地容积率、建筑面积等规划条件的作用。2005年规划方案图、增规批[2008]114号及增规批[2009]145号复函亦没有明确规定是对《出让合同》的补充。三、涉案土地仅缴纳了出让合同约定的土地出让金，且从《成交确认书》可知，成交总价450万元是从成交单价2796.19元直接乘以地块面积1512平方米计算出来，没有将容积率、建筑密度、建筑面积等规划条件作为依据，不包含涉案土地超过容积率1.8建筑面积的部分。四、骏城公司于2008年通过转让方式取得涉案土地的使用权，与市规划资源局签订的出让合同未约定规划建筑面积。根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）第三点第（十一）项规定，涉案土地首次批准的净容积率为7.8，大于1.8，在2010年6月30日前没有办理权属登记建筑面积的情况，亦无预售情况，骏城公司应补缴涉案土地容积率超过1.8部分建筑面积的土地出让金60316252元。上诉请求：1、撤销原审判决，驳回骏城公司的全部诉讼请求；2、由骏城公司承担本案全部诉讼费用。被上诉人骏城公司二审答辩称，一、涉案国有土地使用权在1992年4月24日由广州市增城县国土局出让给增城县建设开发总公司，涉案国有土地使用权出让时间是1992年，并非1993年后，不属于《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）规定计收出让金的情形。二、根据骏城公司提供的《增城市国有土地使用权挂牌转让公告》[增交易挂牌告字（2007）002号）]、2007年12月3日《成交确认书》、2007年12月11日《增城市国有土地使用权转让合同书》以及市规划资源局提供的2005年6月16日增城市城市规划局批复同意广东省轻纺建筑设计院就涉案土地出具的规划方案图，均可相互印证。涉案土地在2005年已有明确的经济技术指标，容积率就是7.88。骏城公司竞得涉案土地使用权后，虽然涉案土地的用地项目规划主要经济技术指标容积率有调整，但均经规划部门同意，且调整后的建筑面积少于初始批准的建筑面积，涉案土地的建设并无超出涉案土地批准的规划容积率。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。原审被告市政府二审答辩称，一、市政府的行政复议受理、审查及送达程序符合法律规定。二、根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三条规定、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国法[2001]15号）第二点第二款规定、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定、《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）第三条第十一项规定，因涉案土地的原出让合同未明确出让建筑面积及其他规划指标和条件，原增城市城乡规划局于2008年首次批准的净容积率为7.8，大于1.8，且无预售情况，应按净容积率1.8设定原出让合同的出让建筑面积。因此，视为已缴清出让金的建筑面积应为用地面积1512平方米*容积率1.8=2721.6平方米，根据《房屋建筑面积测绘报告》（测字号：1103201200151），应补缴土地出让金的建筑面积为9007.22平方米（11728.82-2721.6），市规划资源局按照中地公司对涉案土地进行市场价值评估的《土地估价报告》，计算确定应补缴金额为60316252元。市政府作出维持市规划资源局作出的被诉《征收土地出让金决定书》的复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求二审法院撤销原审判决，改判驳回骏城公司的全部诉讼请求及由骏城公司承担全部诉讼费用。经审查，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。二审查明，2019年3月25日，上诉人骏城公司向广州市规划和自然资源局增城区分局提交《关于土地出让金告知书的异议函》称：“我司认为应按照国有土地使用权证取得时年计收补缴土地出让金，即按照2008年标准计收补缴土地出让金。新法不溯及既往，贵局依据国土资源部办公厅《国有建设用地使用权出让评估技术规范（试行）的通知》，向我司计收补缴土地出让金不当。”本院认为，本案审理的是被诉土地出让金征收决定的合法性。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国法[2001]15号)第二点第二款规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条第一款规定，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。本案中,原广州市增城县国土局于1992年4月24日与原增城县建设开发总公司签订《土地使用权出让合同书》未约定涉案土地具体的建筑密度、容积率等规划条件，但2007年11月16日的增城市国有土地使用权挂牌转让公告中，涉案土地的规划指标要求：建筑密度≤43.3%、规划容积率≤7.88，并称有关规划指标要求按国家有关规定和规划部门最新批复执行，骏城公司竞拍取得涉案土地使用权并与增城市公有资产经营公司签订《国有土地使用权转让合同书（公开交易方式）》中明确约定涉案土地面积1512平方米，建筑面积11918.5平方米。骏城公司2009年取得的《关于原则同意广州市骏城贸易有限公司修建性详细规划调整方案的复函》（增规批[2009]145号）明确涉案土地的规划容积率7.65，涉案土地以该批复实施建设，于2012年取得原增城市国土资源和房屋管理局核发的《房地权证》，证载建筑面积为12654.07平方米。据此，上诉人未考虑行政相对人的合理信赖利益、相关规定及规范性文件出台时间及效力，未充分考虑国土部门有无及时履行督促征收职责等因素，依据穗国土规划字[2018]2号《广州市国土资源和规划委员会关于印发明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》的规定，直接以2019年4月作为补缴土地出让金的评估时点，作出被诉土地出让金征收决定的事实和法律依据不足。原审法院判决撤销被诉征收土地出让金决定，处理结果正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月十六日法官助理 张雨晴书 记 员 袁嘉琪