上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初530号原告杨军，男，1964年7月23日生，汉族，住上海市松江区。委托代理人周超，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人甘建华，上海市锦天城律师事务所律师。被告上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人姜雪峰。委托代理人沈洁。委托代理人沈夕涵，上海市新闵律师事务所律师。第三人上海西上海高尔夫乡村俱乐部，住所地上海市松江区。法定代表人金春霞。委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。原告杨军不服被告上海市松江区车墩镇人民政府(以下简称车墩镇政府)作出的责令限期拆除决定向本院提起诉讼。本院于2020年7月2日受理后，依法组成合议庭适用普通程序进行审理。鉴于上海西上海高尔夫乡村俱乐部(以下简称西上海俱乐部)与本案讼争的行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于同年9月16日公开开庭审理本案。原告杨军及其委托代理人周超，被告车墩镇政府的委托代理人沈洁、沈夕涵，第三人西上海俱乐部的委托代理人曹憬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月20日，被告对第三人作出松(车)城管责拆决字(2019)第050511号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称被诉限拆决定)，主要内容是：经查，第三人在上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号B3号擅自搭建建筑物(以下简称涉案房屋),该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条第一款的规定,依据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管执法条例》)第十一条第一款第(八)项、《城乡规划法》第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《拆违若干规定》)第八条、第九条、第二十三条的规定,责令第三人自收到本决定书之日起叁拾日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告杨军诉称：1994年6月29日,被告全资设立的上海车墩经济联合总公司(以下简称车墩总公司)设立第三人,注册资金人民币500万元。1997年10月29日,案外人上海富琳制衣有限公司(以下简称富琳公司)与第三人签订《房屋买卖合同》(以下简称《买卖合同》),由第三人出售涉案房屋的所有权,价格为人民币70万元。1998年9月富琳公司与第三人签订《补充协议书》(以下简称《补充协议》),将涉案房屋价格调整为人民币60万元。经富琳公司《董事会决议书》确认,涉案房屋所有权人为案外人刘某某。2015年11月,原告与刘某某签订《房屋所有权转让买卖合同》(以下简称《转让合同》),约定刘某某转让涉案房屋的所有权给原告,转让价格为人民币170万元。原告于2015年11月11日、2016年2月3日分别支付85万元。取得涉案房屋后,原告一直居住使用至今,并支付相应土地使用税和物业管理费等。原告认为，涉案房屋并非违法建筑,其只是基于历史因素未能成为合法建筑，可通过“补办手续”等措施获得合法的房屋权利证书,而不应被责令限期强制拆除。另，涉案房屋依法不应由被告查处。综上,原告认为被告作出的被诉限拆决定缺乏事实和法律依据,请求法院依法判决撤销被诉限拆决定。被告车墩镇政府辩称：因涉案房屋位于车墩镇范围内，故被告具有对其行政辖区内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处的法定职权。被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。另，原告是涉案房屋的“买受人”，并非被诉限拆决定的行政相对人及利害关系人。故，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人西上海俱乐部述称：原告的起诉并未针对第三人，故对原告诉讼请求不发表意见。被告为证明其行政行为合法，提供了下列证据：(一)法律依据：1、职权依据：《城乡规划法》第六十五条、《拆违若干规定》第二十三条、《城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项、第十四条第一款。2、适用法律法规正确的依据：《城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条；《拆违若干规定》第八条、第二十三条。3、证明程序合法的法律法规依据：《拆违若干规定》第八条、第九条、第二十三条。(二)认定事实正确的证据以及文本材料证据：1、《现场检查笔录》、《33处建筑物现场情况示意图》、《现场检查照片》、陈平身份证复印件，证明2019年8月30日，被告至车墩镇车亭公路XXX号勘查，发现包括涉案房屋在内的33处建筑物涉嫌违法搭建,并制作《现场检查笔录》等；2、《上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号(西上海高尔夫乡村俱乐部)部分别墅房建筑面积咨询报告》(以下简称《建筑面积咨询报告》)，证明2019年9月12日，被告委托第三方对涉案房屋进行了面积测量；3、《执法协助函》、《执法协助书面意见》及附图，证明2019年9月12日，被告向上海市松江区规划和自然资源局(以下简称松江规划局)发出《执法协助函》；同年9月13日，松江规划局作出《执法协助书面意见》。据此，被告认定包括涉案房屋在内的33处建筑物未经规划管理部门核发《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》；4、《谈话通知书》、金春霞的《询问笔录》、《现场检查照片》、《现场情况示意图》、第三人的《送达地址确认书》、公证书(97沪松证字第770号)、《补充协议》、第三人营业执照、《集体土地建设用地使用证》，证明2019年9月16日，第三人接受被告的询问，明确涉案房屋所涉土地性质为集体土地，涉案房屋由其搭建后出售给了富琳公司；5、刘某某的《询问笔录》及其身份证复印件，证明2019年9月27日，案外人刘某某称涉案房屋是由第三人搭建，由富琳公司出资购买后其再将涉案房屋转让给原告；6、杨军的《询问笔录》及其身份证复印件，《转让合同》、公证书(97沪松证字第770号)、《补充协议》、第三人开具的收款收据、富琳公司的《董事会决议书》、第三人1998年5月出具的文件、上海松江车墩土地管理所(以下简称车墩土管所)和第三人于1996年3月18日签订的《协议书》(以下简称《3月18日协议》)、第三人档案材料，证明2019年10月31日，原告接受被告询问时称涉案房屋不是由其搭建，而是向案外人刘某某购买所得，且没有新建、改建、扩建情况；7、《现场情况照片》、《现场情况示意图》，证明刘某某及杨军对涉案房屋情况及地理位置进行确认；8、《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证、《违法搭建法律后果告知单》，证明2019年12月20日，被告对第三人作出并送达被诉限拆决定以及违法后果告知单；9、视频，证明2019年12月20日，被告向原告交付被诉限拆决定复印件；10、执法证，证明被告工作人员具备行政执法资格。经质证，原告认为，对被告职权依据、法律适用依据以及执法程序方面的依据均不认可。被告与本案有直接的利害关系，不宜也不应作为执法主体。涉案房屋应由松江区人民政府处理。2008年实施的《城乡规划法》不能溯及适用于建造于2000年前的涉案房屋，应当参照适用当时生效的《村镇建房用地管理条例》《上海市村镇建房用地管理实施细则(试行)》《上海市土地使用权有偿转让办法》等相关规定。关于事实证据1、4中涉及的检查笔录和示意图、照片系被告单方制作，无法确认真实性，也无法证明涉案房屋为违法建筑，但对示意图中涉案房屋的位置予以确认。陈平的身份无法确认。关于证据2及证据3中的《执法协助函》：系被告单方面委托制作，对真实性及关联性不予认可。对证据3中的《执法协助书面意见》的形式真实性认可，但证明目的不认可。建造涉案房屋是得到被告同意及认可的，《执法协助书面意见》并未查清历史事实。对附图中涉案房屋的位置予以确认。关于证据4：第三人与被告有直接利害关系，故对谈话通知书和询问笔录真实性不认可，也无法证明涉案房屋为违法建筑。送达地址确认书的真实性无法确认，且与本案无关。对营业执照的真实性认可，可以说明被告与第三人存在直接利害关系。对《集体土地建设用地使用证》、公证书和《补充协议》的真实性认可，可以说明涉案房屋建造有合法的土地使用权并得到了被告的认可，杨军是合法取得涉案房屋，系本案适格原告。关于证据5：无法确认真实性，但可以证明杨军是适格原告。关于证据6：除了第三人档案材料之外其余材料的真实性均认可。《转让合同》、公证书和《补充协议》以及董事会决议都可以证明原告系通过合法交易获得涉案房屋的所有权。《3月18日协议》明确被告同意对涉案房屋给予办理批租，并承诺办理相应的房屋产权证等合法手续，可以证明涉案房屋的合法性。关于证据7：对涉案房屋的位置没有异议。关于证据8：对被诉限拆决定形式上的真实性认可，但被告认定涉案房屋为违法建筑没有事实和法律依据。对告知单和送达回证的真实性及关联性均不认可。关于证据9：与本案无关。关于证据10：对工作人员身份无法确认。第三人质证认为，对被告的职权依据、法律适用依据、执法程序依据均无异议。关于事实证据：对证据6中的询问笔录，以及原告的身份证复印件的真实性无异议，对其他材料的真实性由法庭核实，第三人无法判断。对其余证据的真实性无异议，并认可证明目的。被告质辩认为，涉案房屋搭建于2008年之前，但该违法状态一直存续至今，故应当按照现行《城乡规划法》查处，且依法应由被告查处。关于事实证据中证据3，根据《执法协助书面意见》，可以明确涉案房屋没有取得相应规划手续，系违法建筑。关于证据4，杨军是通过向案外人支付对价获得房屋，并不合法，故不是本案的适格原告。庭审中，原告提供以下证据：1、第三人及车墩总公司的工商资料，证明第三人为被告实际控制的集体所有制企业，直接代表被告的意志；2、车府(94)字第112号《关于建办上海西上海乡村俱乐部使用土地的请示》，证明经向松江县(现松江区)人民政府请示,1994年4月25日,被告批准计划建办第三人；3、《松江县乡(镇)村建设用地申请表》及松建规字(94)第081号《关于核发上海荷花园乡村俱乐部建设用地规划许可证的通知》，证明经车墩总公司申请，1994年4月26日,松江县(现松江区)建设局同意向其发放建设用地规划许可证,批准涉案房屋项目的建设用地；4、松府土字(1994)第103号《关于批准车墩镇建办上海西上海乡村俱乐部使用土地的批复》，证明1994年4月30日,松江县(现松江区)人民政府同意被告使用涉案房屋在内的相关土地建造娱乐、接待中心等用房以及池塘、泳池等设施；5、《土地登记申请书》及《集体土地建设用地使用证》，证明经第三人申请，1994年7月28日,松江县(现松江区)土地管理局向其颁发《集体土地建设用地使用证》,基地总面积为335364平方米,包括涉案房屋所在区域；6、沪建管松字96第188号《建设工程项目施工许可证》，证明上海市建筑企业管理处于1996年曾批准类似地块别墅的建设,故涉案房屋建设也具有合法性；7、《3月18日协议》，证明经松江县(现松江区)土地局、被告同意,由车墩土管所负责协调对西上海的别墅区给予办理批租,凡在别墅区内购售翡翠卡别墅楼的单位或个人均可享受优惠,并在用户缴纳契约税后领取房屋产权证等；8、车墩总公司与上海钱汇房地产开发有限公司(以下简称钱汇公司)1996年12月2日签订的《联营合同书》，证明车墩总公司与钱汇公司约定联合出资建办第三人；9、《股权转让协议》，证明被告对涉案房屋的合法化具有合同义务，但事实上被告及车墩总公司并未履行；10、沪房地松字2002第002838号《上海市房地产权证》，证明其他业主已于2002年办理出房屋权利证书，故涉案房屋具有合法性，并可以补办手续；11、(97)沪松证字第770号公证书、《补充协议》、订购单、收据、转账单、《董事会决议书》，证明1997年10月29日,富琳公司与第三人签订涉案房屋买卖合同，实际付款人刘某某为涉案房屋的权利人；12、《转让合同》、转账凭条及收据，证明2015年11月，原告与刘某某签订涉案房屋买卖合同，并依约支付款项；原告入住涉案房屋后正常支付水电费等；13、《告示》及14、《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明被诉限拆决定损害杨军合法权益，杨军作为涉案房屋实际占有人与本案有利害关系；15、上海市规划与自然资源局官网简讯《上海首次明确乡村建设项目审批流程》，证明涉案房屋建造时并没有乡村规划许可证的要求。被告质证认为，关于证据1：真实性无异议，但关联性及证明目的不认可。关于证据2、4：真实性无异议，但关联性不认可。关于证据3、6：真实性无法确认，关联性不认可。关于证据5：申请书的真实性无法确认，土地使用权证书的真实性无异议。关于证据7-10，12：真实性无法确认，关联性及证明目的不认可。收据之一是原告向胡美志付款的凭证。关于证据11：公证书、协议书的真实性无异议，关联性不认可。对其余证据的真实性无法确认，关联性不认可。关于证据13-14：真实性无异议，被诉限拆决定的相对人是第三人，杨军不是本案适格原告。关于证据15：真实性无法确认，证明目的不予认可。第三人质证认为，对证据1-5的真实性无异议，但不认可关联性和证明目的。原告未提供涉案房屋合法建造及享有合法权利的材料。对证据6-7的真实性无法确认，关联性不认可。对证据8-9的真实性无异议，关联性和证明目的均不认可，股权转让协议与涉案房屋的合法性无关。对证据10的真实性、关联性和证明目的不认可。对证据11，除了《董事会决议书》的真实性不确认，对其余材料的真实性无异议。对证据12的真实性无法确认，法院有必要对该买卖合同的效力进行审查。对证据13-14的真实性无异议，质证意见同被告。对证据15的真实性不予确认，无法核实证据来源。原告质辩认为，结合证据1、8，被告有义务将开发的别墅合法化。关于证据3，涉案房屋建设方是车墩总公司，申办工程许可的相应义务在被告处，现在不能以此为由认定涉案房屋是违法建筑。关于证据6，涉案房屋的施工许可证可能存在但被告不愿意提供。关于证据8，协议中明确车墩总公司办理审批的一切手续且第三人确认协议的真实性。关于证据12，原告部分款项是根据刘某某要求转账至其妻胡美志账户。庭审中，第三人未提供证据。本院对上述证据认证如下：被告提供的法律规范在作出被诉限拆决定时均合法有效，本院予以确认。富琳公司的《董事会决议书》、《3月18日协议》与本案无关，本院不予采纳。原、被告提供的《转让合同》、公证书(97沪松证字第770号)、《补充协议》、收款收据以及《转让合同》、转账凭条，结合当事人的陈述，可以证明第三人将涉案房屋出让于富琳公司，后刘某某又将涉案房屋出让于原告。原告、被告提供的《集体土地建设用地使用证》、被诉限拆决定及第三人营业执照的真实性本院予以确认。原告提供的其他证据与被诉限拆决定无关，也不足以证明涉案房屋的合法性，本院不予采纳。对被告提供的其他证据的真实性，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：涉案房屋建由第三人于1997年左右建造。1997年10月29日,第三人与富琳公司签订《买卖合同》，约定将涉案房屋转让于富琳公司。2015年,案外人刘某某与原告签订《转让合同》,约定将涉案房屋转让给原告。2019年8月30日，被告下属城管执法人员前往上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号对案涉建筑进行现场检查，并拍摄了照片，后委托的上海申价房地产评估有限公司对涉案房屋在内的33处建筑物进行了面积测量后，于2019年9月12日出具了《建筑面积咨询报告》，该报告载明涉案房屋面积为271.13平方米。2019年9月12日，被告向松江规划局作出《执法协助函》，请求对涉案房屋在内的33处建筑物进行认定、鉴定。2019年9月13日，松江规划局向被告作出《执法协助书面意见》的复函，复函载明：位于上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号的33处建(构)筑物，合计总建筑面积15089.13平方米，未核发《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。2019年9月16日、9月27日、10月31日，被告分别询问第三人法定代表人金春霞、刘某某、原告并制作了《询问笔录》，金春霞在笔录中确认涉案房屋由其单位搭建，后出售予富琳公司；刘某某在笔录中确认涉案房屋经富琳公司董事会确认由其享有一切自主权，后其将涉案房屋出售予原告；原告在笔录中确认涉案房屋系由刘某某向其出售，并居住于涉案房屋内。2019年12月20日，被告向第三人发出《违法搭建法律后果告知单》。同日，被告根据调查核实情况作出被诉限拆决定并向第三人进行送达。亦于同日，被告将被诉决定复印件交付原告。原告对被诉限拆决定不服，诉至本院。另查明，涉案房屋占用的土地性质为集体土地，用途为游乐用地。还查明，诉讼中，原告称，其2016年取得涉案房屋后,一直居住使用至今。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告对于涉案建筑具有作出被诉限拆决定的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中原告协议受让取得涉案房屋并实际在使用，与被诉限拆决定有利害关系。故对被告关于原告不具备诉讼主体资格的意见，本院不予采纳。《城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，根据松江规划局出具的复函，被告对原告、刘某某及第三人所作询问笔录等证据，能够证明涉案建筑未取得建设规划许可证，为违法搭建。被告据此作出被诉限拆决定，认定事实清楚、适用法律正确。原告认为涉案房屋并非违法建筑等诉讼意见，与在案证据认定的事实不符，本院不予采信。执法程序方面，被告经现场核查后，委托第三方评估公司对涉案建筑的状况进行现场勘查，同时向规划行政部门调查核实涉案建筑审批情况并询问了原告、刘某某及第三人法定代表人等，符合《拆违若干规定》，被告的执法程序并无不当。综上，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨军的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告杨军负担(已交)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张春弟审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年九月三十日法官 助理  韦 亮书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。