浙江省瑞安市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0381行初47号 原告陈小林，男，1966年11月9日出生，汉族，住瑞安市。 原告陈玉妹，女，1935年10月18日出生，汉族，住瑞安市。 两原告委托诉讼代理人阮再岳，浙江合一律师事务所律师。 被告瑞安市自然资源和规划局，住所地瑞安市万松东路146号。 法定代表人陈哲，局长。 出庭应诉负责人林永富，副局长。 委托诉讼代理人陈**，浙江玉海律师事务所律师。 原告陈小林、陈玉妹不服被告瑞安市自然资源和规划局作出的要求履行交纳土地出让金1413.47万元的《履行行政协议决定书》，于2020年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭进行审理，两原告委托诉讼代理人阮再岳、被告瑞安市自然资源和规划局的副局长林永富及委托诉讼代理人陈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年4月3日，被告瑞安市自然资源和规划局作出《履行行政协议决定书》（瑞资规发〔2019〕15号），认为瑞安市大地房地产开发有限公司按照约定履行交纳超出计6765㎡的土地出让金953.47万元，及以泥城路20号地块成本折抵的土地出让金460万元差价，合计应交纳土地出让金计1413.47万元。按照双方签订的《国有土地使用权出让合同》第七条、第八条、第九条、第二十一条及有关土地管理法律法规规定，由于该公司已注销，要求作为注销时的企业股东陈玉妹、陈小林在收到决定之日起十五日内履行交纳1413.47万元土地出让金的合同义务。 原告陈小林、陈玉妹诉称，两原告是原瑞安市大地房地产开发有限公司股东，于2018年8月24日解散并注销瑞安市大地房地产开发有限公司。2020年5月，两原告发现被告于2019年12月23日在瑞安日报刊登公告，公告载明：“当事人陈玉妹、陈小林：原瑞安市大地房地产开发有限公司于2004年1月17日和原瑞安市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让给该公司位于东塔组团地块计8996平方米国有建设用地使用权，经审计发现，地块尚有土地出让金1413.17万元未缴纳。我局认为，按协议约定交纳土地出让金属你公司的协议义务，也属法定义务。由于瑞安市大地房地产开发有限公司已注销，你二人为原公司股东，继受相关权利义务，履行交纳1413.47万土地出让合同的合同义务。因与你二人联系未果，现依照《浙江省行政程序办法》第七十一条规定，予以公告。请你们自公告之日起10个工作日内到我局领取《履行行政协议决定书》，逾期则视为送达。如不服本行政决定，你可在公告送达期满之日起60日内依法向瑞安市人民政府申请行政复议，或6个月内向人民法院提起行政诉讼”。原告认为，被告作出《履行行政协议决定书》认定瑞安市大地房开公司应缴纳土地出让金1413.47万元明显缺乏合同依据，属事实认定不清，且无法律依据，决定程序违法，依法应予撤销。为此，请求：1.判决撤销被告作出的关于要求两原告履行缴纳1413.47万元土地出让金合同义务的《履行行政协议决定书》；2.由被告承担案件受理费。 原告向本院提供了以下证据：1.身份证，拟证明原告主体信息。2.公司登记基本情况、全体投资人承诺书，拟证明瑞安市大地房地产开发有限公司业已清算注销。3.履行行政协议决定书（报纸公告），拟证明被告作出的具体行政行为。 被告瑞安市自然资源和规划局辩称，一、关于本案土地出让金核算事实的依据。1.2003年2月10日，原瑞安市发展计划改革局以瑞计基(2003)39号《关于市区东塔一组团商住楼改建项目建议书的批复》确定东塔一组团商住楼项目新建总建筑面积59440㎡，其中：安置住宅21048㎡，安置商业用房2090㎡，商品住宅13552㎡，商业用房12㎡，写字楼13000㎡，综合用房2412㎡，停车房1360㎡，物业用房376㎡，地下室（停车、设备）5590㎡,以上合计地上计容总建筑面积为53850㎡。依照上述土地利用条件，瑞安市土地估价事务所于2003年4月21日出具《土地估价报告》，估价结果为总地价1524万元。2003年11月29日，原瑞安市规划建设局以瑞建复（2003）211号《关于市区东塔一组团商住楼改建工程初步设计的批复》确定该项目建设规模为：地上总建筑面积60615㎡，其中多层住宅13514㎡，高层住宅39512㎡，商业用房3234㎡,商业辅助建筑面积1829㎡，办公用房2096㎡，物业用房430㎡，另地下室面积5567㎡，以上建设规模由原瑞安市发展计划局于2003年11月6日以瑞计基（2003)559号通知再次确认。2014年1月14日，被告根据《土地估价报告》确定的地价瑞安市人民政府批准后，于同年1月17日和瑞安市大地房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让合同约定的土地利用条件为地上总建筑面积60615㎡，比《土地估价报告》计算的原地上总建筑面积超出6765㎡，超出面积的地价计953.47万元未计入土地出让合同中的出让金数额，大地房开公司应承担补交义务。2.重复折抵土地收购成本460万元。土地出让合同签订后，在结算土地出让金时，被告将大地房开公司原收购仪表厂泥城路20号地块的460万元收购成本与本案出让地块的出让金折抵。但大地房开公司实际已将泥城路地块权益转让给案外人浙江天元置业股份有限公司，并由该公司在天城小区二期土地出让金中折抵，大地公司不能重复折抵，应承担补交义务。二、关于原告应当履行补交土地出让金的法律依据问题。《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二十五条规定，土地使用者需改变出让合同规定的土地用途和规划要求的，必须事先向签订出让合同的土地管理部门提出申请，分别经土地管理部门和城市规划部门批准后，再按照有关规定，重新签订出让合同，调整土地使用权出让金，办理登记手续。《建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第四条规定，城乡规划部门批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门，依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。本案项目规划许可确定的计容建筑面积比原出让时的计容建筑面积增加6765㎡，依法应由原告补交土地出让金。同时，土地出让合同计算土地出让金折抵原收购成本时，将不属折抵范围的460万元列入折抵范围。依照前述法律法规规定，原告依法应补交土地出让金。土地出让合同第七条、第八条、第九条等条款约定，原告作为受让人负有支付土地出让金的合同义务。同时，基于公共利益需要，原告也应补交上述土地出让金。三、关于被诉决定的程序问题。本案应由原告补交土地出让金事由，经审计机构和纪委调查发现后，被告基于公共利益需要，进行了调查核实。被告在作出被诉决定之前，已多次催告大地房开公司履行义务，因大地房开公司已经注销，两原告作为股东，应依法承担法律责任，被告已对两原告进行催告，并告知享有陈述申辩权，决定程序合法正当。综上，请判决驳回原告的诉讼请求。 被告在本院指定的举证期限内向本院提供了以下证据：4.瑞安市发展计划改革局瑞计基（2003）39号《关于市区东塔一组团商住楼改建项目建议书的批复》，5.瑞安市人民政府（2000）46号专题会议纪要、（2002）73号文件抄告单，6.土地估价报告及批复，该三组证据拟证明按照地上计容总建筑面积53850㎡土地利用条件评估的地价为1524万元。7.瑞安市规划建设局以瑞建复（2003）211号关于市区东塔一组团商住楼改建工程初步设计的批复、瑞计基（2003）559号，拟证明地价评估后，土地利用条件经规划部门批准变更为地上计容总建筑面积60615㎡。8.瑞安市建设用地审查意见表及附件、9.国有土地使用权出让合同及土地利用条件及出让通知，该两组证据拟证明出让时报市政府批准的地价为原评估价格，签订的出让协议土地利用条件为新的条件，超出面积的出让金未计入协议。10.（2003）74号文件抄告单、11.协议书及票据，该两组证据拟证明市政府允许折抵的泥城路20号收购成本460万元已由开元公司折抵。12.谈话笔录，拟证明大地公司原负责人及被告方原工作人员对土地出让金计算过程的说明，证实存在少收土地出让金现象。13.协议书、天成小区二期地价构成、天城小区二期少收出让金计算过程、东塔组团少收出让金计算过程，拟证明国家审计组计算的少收土地出让金计算过程。14.关于限期缴纳土地出让金的通知、邮寄面单，15.告知书、邮寄面单、公告，该两组证据拟证明经被告催告和告知，原告未履行协议义务。16.行政处理呈报审批表、17.履行行政协议决定书及邮寄面单、公告，该两组证据拟证明被诉处理决定内容及送达。 经庭审质证，原告提供的证据，被告均无异议。被告提供的证据，原告质证如下：对证据4、5、6合法性、真实性无异议，但与本案缺乏关联性，该组证据反映的的规划条件与涉案土地出让规划条件不同，其评估报告是作为确定土地出让价格的参考依据，不是直接作为土地出让价。证据7三性没有异议，从时间上讲也能确定土地出让之前规划就进行了调整。证据8、9合法性、真实性无异议，但与本案缺乏关联性，不具有相应证明力，规划变更、泥城路20号地块转让均在合同签订之前，在签订合同时已考虑了这些事实。同时，附件记载：“依据1999年的协议书及发票金额为13302000元。因地上建筑物补偿，没有得到政府认可，拟折抵965万元”，也说明了折抵成本是经调整的。证据10、11合法性、真实性没有异议，但与本案缺乏关联性，泥城路20号地块转让事实发生在折抵成本之前，开元公司如何折抵成本与大地公司无关。证据12，虽然大地房开公司原法定代表人戴朝力陈述到“少交”土地出让金，但其后也提到后续增加安置面积、成本增加未充分考虑等问题，应当要综合考虑。证据13三性均有异议，天成小区的计算与本案无关，应当由第三方机构计算。证据14、15、17三性无法确定，原告没有收到。证据16三性无异议。 本院认证认为，被告对原告提供的证据无异议，本院予以采信。原告对被告提供的证据4-12、16的真实性无异议，本院对其真实性予以采信。原告对证据13的质证意见成立，该计算与本案无关，本院不予采信。证据14、15、17系本案相关材料的邮寄送达情况，由于特快专递无人收件被退回，被告在送达不了的情况下采取公告送达方式，符合规定，本院予以采信。 经审理查明，1999年12月27日，瑞安市仪表厂与大地房开公司签订《协议书》，约定瑞安市仪表厂将泥城路20号和解放中路9号的厂区转让给大地房开公司，转让款为965万元。2001年1月18日，双方又达成两份补充协议，一份是就泥城路20号多余土地面积0.31亩及厂房内的变压器以45万元予以转让，一份是就解放中路9号948.46㎡的原国有代管房以320万元予以转让。 2001年2月26日，根据市政府专题会议纪要精神，泥城路20号地块由天元置业公司开发建设，大地房开公司与天元置业公司签订协议，约定大地房开公司将泥城路20号地块及地上建筑物以460万元转让给天元置业公司开发。之后，天元置业公司依约向大地房开公司支付了460万元。 2003年2月10日，瑞安市发展计划局作出《关于市区东塔一组团商住楼改建项目建议书的批复》（瑞计基〔2003〕39号），同意市区东塔一组团商住楼进行改建，拆除旧房面积23138㎡，新建总建筑面积59440㎡，其中安置住宅21048㎡，安置商业用房2090㎡，商品住宅13552㎡，商业用房12㎡，写字楼13000㎡，综合用房2412㎡，停车房1360㎡，物业用房376㎡，地下室（停车、设备）5590㎡，选址原仪表厂旧址，用地规模26亩。 2003年4月21日，瑞安市土地估价事务所应瑞安市旧城建设管理办公室委托对东塔组团地价作出评估报告[瑞土价字（2003）11号]，评定单位地价为1873元/平方米，总地价为1524万元。瑞安市国土资源局于同日以瑞土价[2003]11号文件批复确认评估结果。 2003年6月6日，瑞安市人民政府办公室发出瑞政办抄〔2003〕74号文件抄告单，主要内容为：一、关于仪表厂团块出让手续问题。该团块经土地评估后，具体出让手续由市国土资源局依法按程序给予办理。二、关于经济运行方式问题。仪表厂团块依法收回，重新进行出让，对该范围内地块的土地出让金，由市国土资源局会同旧城办以市场价进行重新评估结算后确定。同时，考虑到仪表厂团块开发是旧城改造遗留工程，对开发公司与仪表厂达成的土地出让价格原则上予以确认，并在重新测算确定的土地出让金中给予折抵。三、关于东塔纠偏保护问题。东塔纠偏保护所需资金由开发单位负担。四、关于配套设施建设问题。仪表厂团块征地范围内的道路及广场等配套设施由开发公司负责建设。 2003年8月1日，大地房开公司与瑞安市城市粮油供应有限公司签订补充协议，约定大地房开公司在拆迁补偿协议书的基础上给予一次性补偿335111元。 2003年11月27日，大地房开公司与瑞安市环卫管理处签订补充协议，其中约定大地房开公司给予安置1000㎡办公写字楼，以后者房产土地补偿费2218050元作为对价，不再找补。 2003年10月29日，瑞安市规划建设局以瑞建复〔2003〕211号文件对改建工程初步设计作出批复：对于建设规模，核准地上总建筑面积60615㎡，其中多层住宅13514㎡，高层住宅39512㎡，商业用房3234㎡，商业辅助建筑面积1829㎡，办公用房2096㎡，物业用房430㎡，另地下室面积5567㎡。对于总图设计，核准建筑密度33.6%，容积率3.52，绿地率25%。 2004年1月16日，大地房开公司与瑞安市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，约定瑞安市国土资源局出让位于东塔组团地块8996㎡的土地给大地房开公司用于商住项目建设，土地出让金总额1524万元，净土地出让金已折抵。在该土地使用条件中明确主体建筑物性质为商住，总建筑面积不超过60615㎡（不含地下室）。同日，瑞安市国土资源局以瑞土让[2004]4号发出《关于向瑞安市大地房地产开发有限公司出让国有土地使用权的通知》，同意收回的国有土地使用权0.8996公顷以协议方式出让给大地房开公司。在瑞安市国土资源局上报审批材料附件《关于东塔组团商住楼改建工程地价情况》中提到，该地块总面积15867㎡（23.8005亩），出让面积8996㎡（13.494亩），经评估的综合地价（出让金）为1524万元，因折抵成本965万元、企业用地收购价格3675951元、有关土地规费314167元、配套设施费2294380元四项合计金额为15934498元，故净土地出让金已被折抵。 2015年8月26日，瑞安市国土资源局向大地房开公司发出《关于限期缴纳土地出让金的通知》，认为上述地块出让地价进行评估时的总建筑面积为59440㎡（其中包括地下室5590㎡），而办理供地审批手续时，该地块的总建筑面积已经原规划建设局调整为60615㎡（不包括地下停车场及配套），超出所评估缴纳地价建筑面积6765㎡，经测算少缴土地出让金953.47万元，另在出让金抵扣时多抵扣了460万元，要求补缴土地出让金1413.47万元。 2017年7月21日，瑞安市国土资源局发出《履行合同义务催告通知书》，要求大地房开公司于2017年8月3日之前补缴上述款项。 2018年8月24日，大地房开公司因股东决议解散而注销登记。 2019年3月26日，经被告主要负责人审批，该局决定大地房开公司股东陈玉妹、陈小林交纳1413.17万元土地出让金。同年10月3日，被告作出告知书，责令大地房开公司股东陈玉妹、陈小林履行交纳土地出让金1413.17万元义务。催告通知书和告知书均载明如有异议，在收到之日起三日内提出陈述和申辩。同年12月1日，被告作出涉案履行行政协议决定书。同年12月23日，被告在瑞安日报公告送达决定书，原告于2020年5月份发现后向本院提起诉讼。 另查明，2019年1月，瑞安市机构改革，组建了瑞安市自然资源和规划局，将瑞安市国土资源局职责并入，不再保留瑞安市国土资源局。 本院认为，本案争议焦点有三，一是合同双方签订土地出让合同时对土地出让金的数额约定是否有误，被告要求补交土地出让金有无事实和法律根据；二是合同双方在计算土地出让金时，对抵扣数额的确定是否有误，大地房开是否存在多抵扣而应补交的情形；三是被告对两原告所作决定程序是否符合法律规定。 一、根据被告作出的《履行行政协议决定书》内容来看，被告认为大地房开公司“应当按照约定履行交纳超出计6765㎡的土地出让金953.47万元”，但本案规划变更容积率调整在先，签订合同在后，出让合同第九条明确约定土地出让金总额为1524万元，且在该条以手写注明“瑞政办抄〔2003〕74号文件精神，净土地出让金已折抵完全”。另外，出让合同也没有因增加地上建筑面积而应当补交土地出让金的相关条款。在作为合同附件的国有土地使用条件中，总建筑面积要求是不超过60615㎡（不含地下室）。虽然该金额来源于计容建筑面积53580㎡（不包括地下室面积）条件下的估价报告，但也不排除合同双方同意在土地使用条件包括计容建筑面积进行调整之后仍按原土地出让金数额订立合同的可能。实际上，由于仪表厂团块开发是旧城改造遗留工程，所以在估价报告出具后，大地房开公司不仅与两个拆迁单位签订补充协议，增加了安置成本和费用，还根据〔2003〕74号文件抄告单内容另外承担了东塔纠偏保护所需资金和征地范围内的道路及广场等配套设施开发建设。即使上述情形与容积率增加无关，即不存在这种可能性，那也是当时负责签约的被告方工作人员过错所致，如构成重大误解，作为受损害方的被告只能在法定期间内依法行使撤销权。在合同签订十多年后且已履行完毕的情况下，被告以行使行政优益权享有单方变更合同权为由要求补交超出6765㎡建筑面积的土地出让金，没有事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于原告转让泥城路20号地块给天元置业公司开发后是否存在多折抵460万元土地出让金的问题。原告转让泥城路20号地块给天元置业公司开发是根据瑞安市人民政府第190次专题会议纪要的要求，由市旧城办牵头召集于2001年2月26日签订了相关协议书，转让款项460万元也于同日支付完毕。此后，瑞安市国土资源局根据瑞政办抄〔2003〕74号文件抄告单精神，与大地房开公司签订国有土地使用权出让合同，并在合同第九条后注明土地出让金已完全折抵，该备注系基于团块开发属于旧城改造遗留工程、开发单位需要负担东塔纠偏保护所需资金、团块征地范围内的道路及广场配套设施由开发公司负责建设等事由对案涉具体抵扣事宜作出的最终处理意见，合同双方在履行合同时也是按此内容执行。因此，被告主张大地房开公司多抵扣460万元理由不能成立，本院不予支持。 三、《中华人民共和国公司法》第三条规定，公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。即使大地房开公司存在应当补缴土地出让金情形，但被告并没有具体指出作为公司股东的原告应当承担公司补缴义务的法定情形并形成相关材料，仅仅以两原告系大地房开公司股东为由要求其承受大地房开公司尚未缴纳的土地出让金补缴义务，明显缺乏法律根据。 综上，被告作出涉案的行政决定事实与法律依据不足，依法予以撤销。原告的诉讼请求及相关理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下： 撤销被告瑞安市自然资源和规划局于2019年12月1日作出《履行行政协议决定书》（瑞资规发〔2019〕66号）的行政行为。 本案受理费50元，由被告瑞安市自然资源和规划局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  黄其宁 人民陪审员  董德凯 人民陪审员  余彬茹 二〇二〇年九月二十一日 代书 记员  许彬彬