山东省济南市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2020）鲁01行赔初16号原告济南市投资控股集团有限公司，住所地济南市。法定代表人王伟，董事长。委托代理人吴家国，山东众英律师事务所律师。被告商河县人民政府，住所地山东省商河县。法定代表人袁长奎，代县长。出庭负责人王帅，副县长。委托代理人张新波，商河县城市更新服务中心工作人员。委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。被告商河县自然资源局，住所地山东省商河县。法定代表人梁甲猛，局长。出庭负责人路和洋，副局长。委托代理人赵福勇，山东撼岳律师事务所律师。第三人山东山水水泥集团有限公司，住所地济南市。法定代表人常张利，董事长。委托代理人马峥嵘，泰和泰（济南）律师事务所律师。委托代理人翟剑波，泰和泰（济南）律师事务所律师。原告济南市投资控股集团有限公司（以下简称济南投资控股集团）诉被告商河县人民政府（以下简称商河县政府）行政赔偿一案,本院经审理后于2018年12月26日作出（2018）鲁01行赔初24号行政赔偿裁定。原告不服，提起上诉。山东省高级人民法院于2019年10月25日作出（2019）鲁行赔终129号行政赔偿裁定，裁定撤销本院一审裁定，指令继续审理。本院于2020年5月13日重新立案，经原告申请，本院追加商河县自然资源局为被告、追加山东山水水泥集团有限公司（以下简称山东山水集团）为第三人，并向商河县自然资源局（原商河县国土资源局）、山东山水集团送达了相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日、9月2日公开开庭审理了本案，原告委托代理人吴家国，被告商河县政府副县长王帅及委托代理人赵福勇，被告商河县自然资源局副局长路和洋及委托代理人赵福勇，第三人山东山水集团委托代理人翟剑波到庭参加庭审。本案现已审理终结。原告诉称，2005年4月6日，济南山水集团有限公司(以下简称济南山水集团)因改制与济南市人民政府国有资产监督管理委员会(以下简称市国资委)签订了《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》，约定济南山水集团将涉案划拨土地使用权移交给市国资委，地上物不移交，由济南山水集团与市国资委或国土资源局签订一期限的租赁合同。2005年10月10日，原告向市国资委提出申请并经市国资委报市长批准，市国资委于2005年11月7日以济国资产权（2005）277号文将涉案划拨土地使用权划转给原告“管理、处置，行使国有资本出资人职能”。2005年12月5日市国资委以济国资产权（2005）303号文，批准原告将涉案划拨土地使用权作价进入原告的注册资本。在原告获得批准后积极办理土地过户手续，但商河县国土资源局以各种理由不予办理变更手续。2010年，原告听说涉案土地因商河县政府需要进行温泉开发而占用，派人至商河县政府、商河县国土资源局、商河县建委等有关部门查询，商河县相关部门均对涉案划拨土地使用权因拆迁是否被收回、拆迁主体及被安置赔偿主体、是否含有涉案土地使用权补偿等问题不置可否。2017年原告得知商河县国土资源局在2005年5月12日与山东山水集团签订了《土地租赁合同》、2010年4月19日商河县温泉旅游综合区项目指挥部（以下简称商河温泉指挥部）与山东山水集团签订了《拆迁补偿合同》，商河温泉指挥部通过商河县国有资产运营有限公司，将包括涉案划拨土地使用权补偿在内的补偿款分两次全部支付给山东山水集团。原告认为，根据《济南山水集团整体改制非转让资产移交协议》约定及相关批文，涉案划拨土地使用权已经政府批准作价注资进入原告的注册资本，其土地性质实为出让土地使用权，在拆迁时涉及的相应土地补偿款应归原告所有。被告将涉案土地补偿支付给民营企业，一是侵犯了原告的合法权利，二是涉嫌国有资产流失。商河县政府对其成立的商河温泉指挥部所作的行为，应承担全部责任。故请人民法院法裁判，支持原告诉讼请求，维护国有资产权益。诉讼请求：1.判令被告赔偿原告土地补偿损失2933232元（最终补偿款额以法院委托评估或以被告提供的在2010年拆迁时对涉案土地有效评估报告为准）并赔偿占用上述款项期间(暂自2010年4月计算至被告实际付款日为止)的损失1501815元(暂以2933232元*平均利率6.4%*8年方式计算)；2.诉讼费由被告承担。被告商河县政府辩称，被告设立的商河温泉指挥部将土地承租人山东山水集团列为涉案划拨土地的被征收人是正确的，商河温泉指挥部依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，与山东山水集团签订《拆迁补偿合同》是正确的，被告的该行政补偿行为并不违法，也没有侵害到原告的财产权。因此，被告不应当承担行政赔偿责任。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应当予以驳回。被告商河县自然资源局辩称，涉案土地上的建筑物归山东山水集团所有，商河县国土资源局同山东山水集团签订《土地租赁合同》正确，该租赁合同有效，商河县国土资源局不需要承担赔偿责任。商河温泉指挥部与山东山水集团签订《拆迁补偿合同》并向该集团支付补偿款的行为与商河县自然资源局无关，即便该补偿行为存在瑕疵，商河县自然资源局也不是共同赔偿义务人。综上，请求人民法院依法查明事实，驳回原告的诉求。第三人山东山水集团述称，1.本案系行政诉讼，山东山水集团并非系作出具体行政行为的主体，因此山东山水集团不应当承担任何赔偿责任。2.本案中，商河县政府同山东山水集团签订《土地租赁合同》和《拆迁补偿合同》系合法的，山东山水集团不应当承担任何赔偿责任，具体来讲：（一）商河县国土资源局作为商河县政府的土地管理部门，与山东山水集团签订《土地租赁合同》并将山东山水集团作为被征收人系完全合法的。当时有效的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第二条规定：“国有企业实行公司制改造、组建企业集团、股份合作制改组、租赁经营和出售、兼并、合并、破产等改革，涉及的划拨土地使用权管理，应当遵守本规定。”第五条规定：“企业改革涉及的划拨土地使用权，有下列情形之一的，应当采取出让或租赁方式处置：（一）国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；（二）国有企业改组为股份合作制的；（三）国有企业租赁经营的；（四）非国有企业兼并国有企业的。”第十条第一款第三项规定：“……土地使用权处置方案经批准后……采取国有土地租赁方式处置的，企业应持土地使用权处置批准文件和其他有关文件与土地所在地的县，并按规定办理土地登记手续……”依据上述规定，济南山水集团在改制过程中涉及的划拨土地应当采取出让或者租赁方式处置。商河县国土资源局与济南山水集团的权利义务承继人山东山水集团签订《土地租赁合同》完全是按照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》办理，并无不当。山东山水集团在与商河县国土资源局签订完《土地租赁合同》后，山东山水集团便成为了合法的土地使用权人，商河县政府设立的商河温泉指挥部将山东山水集团列为被征收人亦无不当。（二）市国资委针对涉案土地系无权处分，济南投资控股集团无权主张征地补偿。虽市国资委下文将涉案土地划转给原告，但直到山东山水集团与商河温泉指挥部签订《拆迁补偿合同》之前，商河县政府颁发的国有土地使用证（商国用96字第091738-2号）显示，涉案土地的使用权人登记的一直是商河县水泥厂，商河县人民政府将涉案土地的使用权划拨给商河县水泥厂使用。《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”依据上述事实和法律规定，市国资委针对涉案土地并无处分权，其不能代替商河县政府的土地管理部门来决定土地使用权的归属，也即其将土地划转给原告管理，市国资委以土地作为对原告的增资实为无权处分，原告亦无法取得涉案土地的使用权。涉案土地的使用权仍归商河县水泥厂或其权利义务的承继单位所有。在商河县水泥厂已经注销，权利义务由山东山水集团承继的前提下，山东山水集团以土地使用权人及地上附着物所有权人的名义与商河温泉指挥部签订《拆迁补偿合同》，商河温泉指挥部将补偿款支付给山东山水集团并无不当。（三）济南山水集团与市国资委签订的《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》涉及土地所有权转让的条款应当为无效条款。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条规定：“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”第二十四条规定：“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”济南山水集团与市国资委签订的《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》的附件一《济南山水集团整体改制土地资产移交明细表》备注中明确载明，针对涉案土地的房产不移交。这与《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定是相悖的，不但违反了房地一体的原则，而且因涉案土地系商河县政府的划拨用地，理应由商河县政府来进行处理，济南山水集团的移交属于无权处分。结合涉案土地直到征收前一直由山东山水集团占有并使用，因此《济南山水集团有限公司整体改制非转让资产移交协议》中涉及该土地所有权转移的条款应为无效条款。另外，涉案土地未进行权属变更登记，不发生物权变动的效力，因此由商河县政府作为土地的回收主体，继而将涉案土地进行出租并无不当。3.本案已过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案原告的诉讼请求是请求判决确认被告商河县人民政府将国用（96）字第091738-2号划拨土地补偿款支付给山东山水集团违法，但据原告提交的证据及诉状载明内容来看，被告商河县政府做出该具体行政行为的时间为2010年度，原告在2010年度亦对该行政行为知晓，故原告在没有其他证据证明诉讼时效中断的情况下，于2018年3月提起本案的诉讼，已经超过了诉讼时效。综上，原告的诉讼请求无任何事实及法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、参照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条的规定，加害行为已被确认为违法系赔偿请求人提起行政赔偿诉讼应当具备的条件。本案中，原告济南投资控股集团认为被告商河县政府、商河县自然资源局的拆迁补偿行为给其造成经济损失，提起本案行政赔偿诉讼，应该以两被告行政行为已经确认违法为前提。原告在提起本案行政赔偿诉讼的同时，一并向本院提起行政诉讼，请求确认两被告将涉案划拨土地补偿款支付给山东山水集团的行为违法，上述案件经本院审理认为，原告不具备原告主体资格，其起诉应依法驳回。本院已作出（2020）鲁01行初124号行政裁定，驳回了原告的起诉。因此，原告不再具备提起本案行政赔偿诉讼的条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告济南市投资控股集团有限公司的起诉。如不服本裁定，可以在裁定送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至山东省高级人民法院。审 判 长 张振明审判员曹磊人民陪审员段巧华二〇二〇年九月十七日法官助理 石        璐        璐书 记 员 韩        琳        琳