湖南省邵阳市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2019）湘05民初171号 原告:邵阳市城市建设投资经营集团有限公司。 法定代表人：孙清良，该公司董事长。 委托诉讼代理人：刘兀群，湖南人和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：肖亮，该公司员工。 被告：邵阳碧桂园房地产开发有限公司。 法定代表人：叶瀚，该公司董事长。 委托诉讼代理人：张杰，湖南人和人律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨帆，湖南人和人律师事务所律师。 第三人：邵阳市华丰汽车运输咨询服务有限公司。 法定代表人：姚经仪，该公司总经理。 委托诉讼代理人：王晖，湖南常清律师事务所律师。 第三人：邵阳市宝庆科技工业园投资开发有限公司。 法定代表人：邓伟，该公司董事长。 委托诉讼代理人：曾建国，该公司员工。 原告邵阳市城市建设投资经营集团有限公司（以下简称邵阳城建投公司）诉被告邵阳碧桂园房地产开发有限公司（以下简称邵阳碧桂园公司）不当得利纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2019年11月7日立案受理后，邵阳碧桂园公司向本院申请追加邵阳市华丰汽车运输咨询服务有限公司（以下简称华丰公司）、邵阳市宝庆科技工业园投资开发有限公司（以下简称宝庆科技园公司）参加诉讼，本院依法予以准许。2020年9月10日，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。邵阳城建投公司的委托诉讼代理人刘兀群、肖亮，邵阳碧桂园公司的委托诉讼代理人张杰、杨帆，华丰公司的委托诉讼代理人王晖以及宝庆科技园公司的委托诉讼代理人曾建国到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。 原告邵阳城建投公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告返还原告资金人民币1.7344亿元；2.判令被告支付原告资金占用费人民币2655089.70元（暂算至2019年10月15日）；后续资金占用费金额以被占用资金人民币1.7344亿元为基数，亦按中国人民银行同期贷款年利率4.75%计算，自2019年10月16日起计算至被告完全清偿前述资金之日止；3.本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：一、原告并未与被告及其参股股东就案涉土地出让金收入返还达成或者签署任何民事协议。本案中，原告与被告（含华丰公司）没有就土地出让金的返还签署任何民事协议，而案件最基础的文件《合作开发协议》为华丰公司与宝庆科技园公司签署，原告并未签署。原告与华丰公司虽然在2016年12月签署过补充协议，但就补充协议内容来看，并没有关于土地价款返还的约定，原告并没有加入到《合作开发协议》。二、邵阳市人民政府［2014］89号会议纪要及其请示不能构成原告向被告返还土地出让金的法律根据。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第15款规定，纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。就政府会议纪要的性质而言，其是政府派员参与两方当事人之间经济利益的协调，对双方之间的民事行为提出的一种协调意见，并非政府行政命令或决定，亦非当事人之间的民事协议，对当事人不具有强制力。从内容上看，原、被告未能就案涉土地出让金返还在会议纪要上达成具体、明确的方案，亦没有在会议纪要上签字确认，会议纪要无法满足民事协议成立的基本要件，作为土地出让金返还的协议依据更无从谈起。三、即便认定原、被告之间就土地出让金返还形成相应民事关系，亦因其违反法律禁止性规定而应认定无效。根据《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条之规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条、《中华人民共和国预算法》第五十六条、《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、《节约集约利用土地规定》（国土资源部2014年第61号令）、《关于规范土地储备和资金管理等问题的通知》（财综［2016］4号）等法律及规范性文件之规定，均对变相减免土地出让收入这一违反公共秩序的做法予以禁止或否定。湖南省审计厅的审计反馈意见中也明确指出，原告向被告付款所依据的邵阳市人民政府［2014］89号会议纪要违反了《中华人民共和国预算法》第五十五条以及《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）。由于被告无法律或者协议依据占有原告巨额资金，原告有权要求被告返还并支付相应的资金占用费。 被告邵阳碧桂园公司辩称，一、邵阳碧桂园公司收款有合同依据和法律根据。依据《邵阳市双清区某某项目合作开发合同书》，华丰公司应当承担邵阳碧桂园公司摘牌项目土地的土地出让金2.73亿余元及相关税费。根据《中华人民共和国合同法》第六十五条规定，当事人可以约定由第三人向债权人履行债务，华丰公司可以与债权人邵阳碧桂园公司约定由邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司付款。二、邵阳城建投公司付款有合同依据和法律根据。邵阳城建投公司是基于《合作开发协议》及其补充协议的约定，向华丰公司支付“基础设施专项经费”1.7344亿元。政府财政资金按2014年89号《会议纪要》已经拨付邵阳城建投公司，邵阳城建投公司与华丰公司结算土地一级开发成本与回报既是履行《合作开发协议》，又是落实会议纪要，有合法依据。根据《中华人民共和国合同法》第六十四条规定，当事人可以约定由债务人向第三人履行债务，华丰公司依法可以与债务人邵阳城建投公司约定由其向邵阳碧桂园公司或其他第三人履行债务。华丰公司发出《请求将项目基础设施专项经费直接转入邵阳碧桂园房地产开发有限公司的函》，请求邵阳城建投公司将该笔经费直接转入邵阳碧桂园公司，并承诺此款转入后等同于华丰公司获得此权益。邵阳城建投公司认可请求函并实际向邵阳碧桂园公司付款，应当视为邵阳城建投公司与华丰公司双方达成了约定。如邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司付款存在争议，基于合同相对性，也只能由邵阳城建投公司与华丰公司解决处理，与邵阳碧桂园公司或其他第三人无关。三、本案纠纷不符合不当得利的构成要件。邵阳碧桂园公司收款有合法根据，实现的是其合法债权，并未额外获利；邵阳城建投公司付款清偿了其对华丰公司的合同债务，并未受损，故不符合不当得利的构成要件，邵阳城建投公司无权请求邵阳碧桂园公司返还相关款项。邵阳城建投公司经过内部决策和审批程序，依据其与华丰公司的《合作开发协议》和《请求函》分六次支付了基础设施专项经费，邵阳城建投公司对该债务数额认可并实际履行，付款后亦出具《证明》进行确认，现主张不当得利返还没有法律依据，违背了诚信原则，请求依法驳回其诉讼请求。 华丰公司述称，《合作开发协议》及其补充协议系平等主体之间关于土地一级开发合作有关内容约定，不涉及国家预算管理、土地出让金管理制度，不违反《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国预算法》及国务院有关规范性文件的精神，故该协议内容并不违反法律、法规强制性规定，合法有效。《合作开发协议》虽由邵阳城建投公司的子公司宝庆科技园公司签订，但邵阳城建投公司以自己名义向政府请示汇报、参加政府协调会议等实际履行了该协议约定的义务，邵阳城建投公司系合同实际履行主体。基于邵阳城建投公司系《合作开发协议》的实际履行主体，并与华丰公司签订了补充协议，双方存在合同关系，华丰公司有权向其主张基础设施专项资金，邵阳城建投公司负有按会议纪要要求和协议约定支付基础设施专项资金的义务。 华丰公司按照合同约定独立对项目地块进行了一级开发承担了全部开发成本，后以项目公司邵阳碧桂园公司的名义摘地后又组织资金实际缴纳了土地出让金。华丰公司全面履行了合同义务，应按该协议享有已支付的土地总价款中超出协议价款的资金作为项目基础设施专项经费的权益。华丰公司与湖南省碧桂园签订《合作合同》设立项目公司邵阳碧桂园公司，华丰公司依据该《合作合同》及其补充协议约定负有向邵阳碧桂园公司付款的义务。邵阳城建投公司对华丰公司负有合同债务，华丰公司依法可与邵阳城建投公司约定由其向合同以外的第三人邵阳碧桂园公司履行债务，邵阳城建投公司依约履行的债务清偿合法有效，邵阳城建投公司不得以不当得利为由要求邵阳碧桂园公司返还。 宝庆科技园公司述称，对邵阳城建投公司的起诉没有异议。 原告邵阳城建投公司为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据： 第一组证据： 1.邵阳碧桂园公司的工商资料； 2.华丰公司的工商资料； 3.请求将项目基础设施经费直接转入邵阳碧桂园房地产开发有限公司的函； 证据1-3拟证明被告系适格主体暨华丰公司与被告的法律关系。 第二组证据： 4.邵阳城建投公司的营业执照及其他工商资料； 5.宝庆科技园公司营业执照及其他工商资料； 6.邵阳市金土地投资开发有限公司营业执照及其他工商资料； 证据4-6拟证明原告系适格主体暨原告与宝庆科技园公司、邵阳市金土地投资开发有限公司系母子公司关系，各公司具有独立法人资格。 第三组证据： 7.《宝庆工业新城某某小区合作开发协议书》； 8.有关《宝庆工业新城某某小区合作开发协议书》调整事项的补充协议书； 9.《关于研究邵阳大道投资商与市城建投集团签订的综合开发合作协议有关问题的会议纪要》〔2014〕89号； 10.华丰公司以及邵阳大道七家投资商关于请求落实邵阳市人民政府［2014］89号会议纪要请示； 证据7-10拟证明原告与被告及其参股股东华丰公司之间就案涉土地出让金款项返还未签署民事协议，被告占有原告资金没有法律依据。 第四组证据： 11.邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司转账的银行回单、《债权声明函》； 12.《银行回单统计表》； 证据11-12拟证明原告自2016年7月18日至2016年10月10日期间，分6次向被告累计转账1.7344亿元，该笔款项至今未归还原告。 第五组证据： 13.资金占用费计算明细； 拟证明原告向被告主张支付资金占用费的计算标准及过程。 第六组证据： 14.《请求启动5-1#、5-2#、5-3#、5-4-1#宗地挂牌工作及修建周边基础设施的报告》； 15.《邵阳市宝庆科技工业园商住区控制性详细规划5-4#地出让规划蓝线图》； 证据14-15拟证明被告及相关单位在来往文件中也多次体现其已预购案涉土地，结合《合作开发协议》第六条第3款的规定，事实上排除其他竞买者，涉嫌违反法律强制性规定而无效。 第七组证据： 16.邵阳市财政局预算内存款账户向邵阳城建投公司拨付的案涉部分土地出让金； 17.审计取证单； 证据16-17拟证明被告足额向国库缴纳土地出让金，国库再向原告转存部分土地出让金，累计金额21457.68万元。原告向被告转账款项性质及来源系国有建设用地使用权土地出让金。 被告邵阳碧桂园公司对原告提交的证据质证意见为： 1.对第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。邵阳城建投公司应华丰公司的请求向邵阳碧桂园公司支付款项，是其代为清偿华丰公司的债务，邵阳碧桂园公司收款合法有据，并非不当得利；2.对第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。签约时，宝庆科技园公司仅仅是挂牌，没有任何实际独立资格，实际履行合同义务的主体为邵阳城建投公司；3.对第三组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该证据不能达到其证明目的。补充协议与《合作开发协议》以及一系列会议纪要等机关公文恰能说明邵阳城建投公司已经取代宝庆科技园公司成为《合作开发协议》的实际履行主体，华丰公司依约有权向合同相对方邵阳城建投公司主张土地一级开发回报。华丰公司完成案涉土地的一级开发，邵阳城建投公司应向华丰公司支付“基础设施专项资金”的费用，并应华丰公司对邵阳城建投公司的要求将款项转入邵阳碧桂园公司账户，邵阳碧桂园公司收款是对华丰公司履行债权人权利；4.对第四组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。华丰公司已经完成对约定地块的土地开发，邵阳城建投公司有支付款项的义务。在邵阳城建投公司付款的银行回单中明确备注了付款性质是“基础设施专项经费”，故邵阳城建投公司系履行对华丰公司的债务，邵阳碧桂园公司收款是合法权利，无需返还；5.对第五组证据的三性具有异议，该文件系邵阳城建投公司单方面制作，不能作为证据。邵阳碧桂园公司有权收取邵阳城建投公司代华丰公司支付的款项，无需返还；6.对第六组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。邵阳城建投公司与华丰公司的合同约定了有效的仲裁条款，案涉协议的效力问题不属于本案的审理范围，与邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司付款行为无关；7.对第七组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。邵阳城建投公司支付的款项性质为“基础设施专项资金”，并非土地出让金，实际是支付华丰公司土地一级投资成本和投资回报，未违反相关法律法规规定。 第三人华丰公司对原告提交的证据质证意见为： 赞同邵阳碧桂园公司的质证意见。华丰公司已经履行了合同约定土地的开发，邵阳城建投公司依约向华丰公司支付款项，基于华丰公司的请求转入邵阳碧桂园公司的账户，转入的案涉土地款项性质为“基础设施专项资金”。 第三人宝庆科技园公司对原告提交的证据没有异议。 被告邵阳碧桂园公司为反驳原告诉讼请求，向本院提交如下证据： 第一组证据： 1.《合作开发协议》； 2.《关于修建邵阳大道七家开发商履行2010年〈宝庆工业新城XX地块综合开发合作协议书〉的请示》邵城建投发〔2014〕111号； 3.《关于研究邵阳大道投资商与市城建投集团签订的综合开发合作协议有关问题的会议纪要》〔2014〕89号； 4.《关于请求落实邵阳市人民政府〔2014〕89号会议纪要的请示》； 5.《关于研究调整〈宝庆工业新城某某小区合作协议书〉有关事项的会议纪要》； 6.《有关〈宝庆工业新城某某小区合作开发协议书〉调整事项的补充协议书》； 证据1-6拟证明《合作开发协议》的实际履行主体为邵阳城建投公司，华丰公司对此明知并予以认可，双方签订了补充协议。华丰公司完成了案涉土地的一级开发，对邵阳城建投公司享有债权，邵阳城建投公司依约应向华丰公司支付“基础设施专项资金”相应款项。 第二组证据： 7.《邵阳市双清区某某项目合作开发合同书》； 拟证明华丰公司是邵阳碧桂园公司的股东，对邵阳碧桂园公司具有股东投资义务、享有股权收益。华丰公司委托邵阳城建投公司将其应获得的“基础设施专项资金”相应款项支付给邵阳碧桂园公司，作为华丰公司对邵阳碧桂园公司的股东投入，有合同依据和法律依据。 第三组证据： 8.《请求将项目基础设施专项经费直接转入邵阳碧桂园房地产开发有限公司的函》； 拟证明邵阳城建投公司系应华丰公司请求以向邵阳碧桂园公司付款的方式清偿其对华丰公司的债务。邵阳碧桂园公司收款有合法依据，非不当得利。 第四组证据： 9.2016年11月18日，邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司出具的证明； 拟证明邵阳城建投公司认可华丰公司享有“基础设施专项经费”的权益，同意并实际应华丰公司请求以向邵阳碧桂园公司付款的方式向华丰公司履行了“基础设施专项经费”支付义务。邵阳碧桂园公司收款有法律依据，非不当得利。 原告邵阳城建投公司对被告邵阳碧桂园公司提交的证据质证意见为： 1.对第一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。本案中，原告与被告、华丰公司没有就土地出让金的返还签订任何协议，而案涉的协议系华丰公司与宝庆科技园公司签署，原告仅签订了补充协议。根据补充协议的内容来看，双方并没有对土地的价款返还作出相关约定，根据第九条第2款约定，本补充协议未约定的事项由原协议书约定，故原告并未参与到土地开发事项中；2.证据5会议纪要并非民事协议，仅是政府对于自己内部工作管理形成的意见，对外不产生效力，该会议纪要并没有提到原告有向被告付款的义务，不能达到被告的证明目的，内容并不涉及原、被告的权利义务关系，与本案无关联；3.对第二组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，该合同是华丰公司签署，与原告无关，该份证据并不能说明华丰公司有权受让原告的资金；4.对证据8的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，邵阳城建投公司对华丰公司出具的函并无回应，故没有法律效力；5.对证据9需回公司予以核实。 第三人华丰公司对被告邵阳碧桂园公司提交的证据没有异议。 第三人宝庆科技园公司同意邵阳城建投公司的质证意见。 第三人华丰公司向本院提交了如下证据： 1.《合作开发协议》； 2.《关于修建邵阳大道七家开发商履行2010年〈宝庆工业新城XX地块综合开发合作协议书〉的请示》邵城建投发〔2014〕111号； 3.《关于研究邵阳大道投资商与市城建投集团签订的综合开发合作协议有关问题的会议纪要》〔2014〕89号； 4.《关于请求落实邵阳市人民政府〔2014〕89号会议纪要的请示》； 5.《关于研究调整〈宝庆工业新城某某小区合作开发协议书〉有关事项的会议纪要》［2015］95号； 6.《有关〈宝庆工业新城某某小区合作开发协议书〉调整事项的补充协议书》； 证据1-6拟证明：1.《合作开发协议》虽由邵阳城建投公司的子公司宝庆科技园公司签订，但邵阳城建投公司以自己的名义向政府请示汇报、参加政府协调会议等实际履行了该协议约定的协调土地报批、规划与土地出让条件等义务，邵阳城建投公司系合同实际履行主体；2.邵阳市人民政府［2014］89号会议纪要及相关批示亦明确要求，邵阳城建投公司与投资商的资金结算按协议执行；3.邵阳城建投公司在支付1.7344亿元款项后还以自己的名义与华丰公司签订了补充协议，约定补充协议书未作调整的事项扔按原协议书执行，表明其认可并履行了原协议；4.依照前述协议及政府会议纪要精神，邵阳城建投公司负有向华丰公司支付“基础设施专项资金”的义务。 7.《请求将项目基础设施专项经费直接转入邵阳碧桂园房地产开发有限公司的函》； 8.证明； 证据7-8拟证明华丰公司有权要求邵阳城建投公司向合同以外的第三方邵阳碧桂园公司履行支付“基础设施专项资金”的义务。邵阳城建投公司同意并实际向邵阳碧桂园公司支付了相应款项，且逾三年均未提出异议，邵阳碧桂园公司收款有合法依据，非不当得利。 邵阳城建投公司对华丰公司证据的质证意见与对邵阳碧桂园公司证据的质证意见一致，证据8所使用的公章与邵阳城建投公司现在使用的公章不一致，需经过核实才能确认。邵阳碧桂园公司对华丰公司的证据没有异议。宝庆科技园公司同意邵阳城建投公司的质证意见。 经审查认为，各方当事人提交的证据均属于协议、会议纪要、请示报告、银行转账凭证等书证，且均对证据的真实性没有异议，予以采信。 根据双方当事人的陈述以及经审查确认的证据，认定事实如下： 2010年7月8日，为推动邵阳市宝庆工业新城的开发建设，宝庆科技园公司（系邵阳城建投公司子公司、甲方）与华丰公司（乙方）签订了《宝庆工业新城某某小区合作开发协议书》（即本案简称《合作开发协议》），约定宝庆科技园公司与华丰公司合作开发宝庆工业新城某某小区综合建设开发项目，土地的报批、征地拆迁、安置等前期工作由乙方投资，再经合法土地出让，乙方竞拍。合同第四条第1款约定，项目规划用地范围为：宝庆科技工业园某某小区E-03、04、05地块，用地总面积约为232亩，最终以实测面积为准。合同第四条第3款约定，项目开发模式为：甲方整体出让，出让方式为拍卖，拍卖不成则采取挂牌方式进行。乙方依法整体受让，统一规划，整体开发，整体建设。合同第六条第1款约定，项目用地获取方式为：该项目出让土地约为232亩，乙方按土地纯收益金26.08万元/亩，计算合计6050.56万元付给甲方，另经初步预算，土地报批、土地摘牌时应缴纳费用、征地、拆迁安置、土石方平整等各项工作及价外费等各项费用约为1亿元，加上其他不可预见费均由乙方包干，甲方概不负责。第六条第3款约定，土地开发整理符合出让条件后，甲方组织整体出让。乙方必须参与竞拍或摘牌（土地出让底价不低于70.2万元）。合同第七条第1款约定，付款方式为：乙方负责土地报批、征地、拆迁、安置、土石方平整各项工作及价外费等各项费用，甲方尚欠乙方大兴路工程款约6000多万元（最终以实际结算为准），抵扣乙方购地款约6050.56万元，实际不需另行支付土地款。合同第十二条第2款约定，本合同自执行过程中若有争议或未尽事宜，双方通过协商解决，协商达成的补充合同作为本合同的附件，协商不成，双方约定由邵阳仲裁委员会进行仲裁。合同签订后，华丰公司自主投资对项目地块进行了一级开发，并于2014年完成土地一级开发达到净地出让条件。 2014年6月16日，邵阳城建投公司向邵阳市人民政府提交《关于修建邵阳大道七家开发商履行2010年〈宝庆工业新城XX地块综合开发合作协议书〉的请示》（邵城建投发〔2014〕111号），请示与包含华丰公司在内的七家土地合作开发方签订的合作协议如何具体履行的问题，请示方案为：土地价款分二次缴入金库后，由市财政分二次开具土地款非税收入发票。1.将原协议中约定的出让土地政府纯收益金缴入金库，开具该部分土地款非税收入发票后，市财政将该笔款金额返回市城建投集团用于开发区的市政基础设施投入。2.待城建投集团与土地合作开发方合作完成该出让地块的土地一级开发整理及安置地投入后，由土地合作开发方将除政府纯收益金以外的全部土地价款分若干次缴入市财政非税收入账户，待市财政收齐该笔款项后，再由市财政开具这部分土地价款的非税收入发票，市财政扣除该部分土地价款的2%后，返还市城建投集团，最后由市城建投集团返给土地合作开发方。 2014年8月29日，邵阳市人民政府形成了《关于研究邵阳大道投资商与市城建投集团签订的综合开发合作协议有关问题的会议纪要》（〔2014〕89号），主要内容为：一、市宝投公司（即本案宝庆科技园公司）为邵阳城建投公司全资子公司，其2009年、2010年分别与参与垫资修建邵阳大道的投资商签订的《宝庆工业新城XX地块综合开发合作协议书》有效；二、垫资修建邵阳大道的投资商经招拍挂取得的土地，成交价款须全额缴入财政非税收入账户，市财政再全额返拨邵阳城建投公司。入库与返拨方式由邵阳城建投公司与市财政局商议确定，邵阳城建投公司与投资商的资金结算按协议执行。 2015年5月28日，包括华丰公司在内的七家土地合作开发方联名向邵阳市人民政府发出了《关于请求落实邵阳市人民政府〔2014〕89号会议纪要的请示》，请求按照成交价款由投资商全额缴入财政非税收入账户，市财政以基础设施投入或土地开发成本全额下拨邵阳城建投公司，邵阳城建投公司再以城市基础专项经费或土地开发成本下拨到投资商。 2015年10月14日，邵阳市人民政府形成了《关于研究调整〈宝庆工业新城某某小区合作协议书〉有关事项的会议纪要》（〔2015〕95号），就《宝庆工业新城某某小区合作开发协议书》中5-1#、5-2#、5-3#共三宗地的规划指标和政府收取的土地纯收益金进行调整：一、市规划局分地块出具新的规划条件书，报市政府批准；二、市国土资源局依据批准的规划条件书，对该三宗地进行现时地价评估。分地块按“净地”依法出让该三宗地；三、市国土资源局依据市规划局出具的新的规划条件书，分地块按照《合作开发协议》签订时间（2010年7月8日）对三宗土地进行评估。该评估作为调整《合作开发协议》中政府收取的土地纯收益金的依据；四、《合作开发协议》中所涉及该三宗土地的政府纯收益金，按照第三条确定的土地评估价的40%计取。 2015年12月16日，湖南碧桂园房地产有限公司（以下简称湖南碧桂园，合同甲方）与华丰公司（合同乙方）签订《邵阳市双清区某某项目合作开发合同书》约定案涉项目土地地块开发事宜。合同第二条第1款约定，合作方式为：乙方负责设立用于竞买项目土地的全资子公司（注册资本为818万元，下称项目公司），协调政府相关部门按本合同约定条件和期限挂牌出让项目土地。项目土地挂牌后，甲乙双方按照约定提供竞买保证金（甲方提供1000万元，乙方提供其余部分且不低于8000万元）。项目公司委托甲方指定代表全权负责项目土地的竞买报价。第二条第2款约定，项目公司竞得项目土地后，甲方向项目公司增资1000万元并持有项目公司55%的股权。乙方负责投入资金用于支付项目土地的出让金及相关税费。第二条第3款约定，双方通过项目公司合作开发项目土地，按持股比例共同投入后续开发建设资金，共享收益，共担风险。合同第七条第1款约定，如项目公司成功竞得项目土地，乙方负责提供资金用于项目公司缴纳土地出让金及相关税费。 2016年6月12日，华丰公司与湖南碧桂园共同成立了项目公司邵阳碧桂园房地产开发有限公司（即本案简称邵阳碧桂园公司）。 2016年6月17日，邵阳市国土资源交易中心对2016-9#、2016-10#、2016-11#三宗地（包括《合作开发协议》约定地块在内）进行了挂牌出让，邵阳碧桂园公司以100万元/亩的价格竞得三宗地共计273.31亩，土地成交价款为2.7331亿元，邵阳碧桂园据此足额缴纳了2016-9#、2016-10#、2016-11#三宗地土地成交价款共计2.7331亿元。 2016年7月18日，华丰公司向邵阳城建投公司发出《请求将项目基础设施专项经费直接转入邵阳碧桂园房地产开发有限公司的函》，主要内容为：华丰公司享有土地总价款中超出协议价款的资金作为项目基础设施专项经费的权益，请求邵阳城建投公司将该笔经费直接转入邵阳碧桂园公司，此款转入后等同于华丰公司获得此权益。 2016年7月18日至2016年10月10日期间，邵阳城建投公司分六次以“基础设施专项经费”名义向邵阳碧桂园公司累计转款1.7344亿元。 2016年11月18日，邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司发出《证明》，声明邵阳城建投公司根据华丰公司《请求将项目基础设施专项经费直接转入邵阳碧桂园房地产开发有限公司的函》，“将华丰公司应享有土地总价款中超出协议价款的资金作为该项目基础设施专项经费的权益”，共计1.7344亿元已转入邵阳碧桂园公司账户，并载明了汇款明细。 2016年12月15日，邵阳城建投公司与华丰公司签订《有关调整事项的补充协议书》，就原《合作开发协议》中项目地块规划指标、政府纯收益金收取办法及具体数额、土地面积的补足及相应政府纯收益金的收取等有关事项的调整达成合意。补充协议第二条第2项约定：现规划条件下收取政府纯收益办法为：执行邵阳市人民政府〔2015〕95号关于研究调整《宝庆工业新城某某小区合作协议书》有关事项的会议纪要精神。对原《协议书》约定的政府纯收益金按以下原则予以相应调整：①按新批准的《规划设计通知书》，分地块按原协议书签订时间（2010年7月8日）对两宗土地进行评估。该评估价作为调整政府纯收益金的依据；②该两宗地的政府纯收益金，按照第①条确定的土地评估价的40%计取。第九条约定：1.本补充协议书自甲、乙双方代表签字并盖章后生效，与原《合作开发协议》具有同等法律效力。2.本补充协议书未作调整的事项，仍然按原《协议书》履行。3.本补充协议未尽事宜，由双方另行协商解决，协商所达成的协议与本补充协议具有同等法律效力。协商不成，双方约定由邵阳仲裁委员会进行仲裁。根据该补充协议书约定，邵阳城建投公司总计应收取华丰公司出让土地政府纯收益金4255.3632万元（含商住区5-1﹟、5-3﹟地以及5-4﹟地块中补足土地）。 本院认为，邵阳城建投公司系隶属邵阳市人民政府的国有独资公司，宝庆科技园公司系邵阳城建投公司持股91%的绝对控股子公司。案涉《合作开发协议》虽由宝庆科技园公司签订，但协议的实际履行均由邵阳城建投公司参与、负责、完成。具体包括：2014年6月16日邵阳城建投公司以其名义直接向邵阳市人民政府提交了《关于修建邵阳大道七家开发商履行2010年〈宝庆工业新城XX地块综合开发合作协议书〉的请示》，具体请示与包含华丰公司在内的七家土地合作开发方签订的合作协议如何履行的问题，并在申请中指出此类《合作开发协议》系在当时政府无力支付邵阳大道建设费用的特殊历史背景条件下，为聚集财力、开辟新城主干道而签订，邵阳城建投公司为维护企业诚信应履行《合作开发协议》。邵阳城建投公司同时在该请示中对如何结算《合作开发协议》中的土地价款问题提出了相应方案，即待邵阳城建投公司与土地合作开发方合作完成出让地块的土地一级开发整理及安置地投入后，由土地合作开发方将除政府纯收益金以外的全部土地价款分若干次缴入市财政非税收入账户，待市财政收齐该笔款项后，再由市财政扣除该部分土地价款的2%后，返还邵阳城建投公司，最后由邵阳城建投公司返给土地合作开发方。随后，邵阳市人民政府于2014年8月29日形成的《关于研究邵阳大道投资商与市城建投集团签订的综合开发合作协议有关问题的会议纪要》（〔2014〕89号），亦对土地价款的入库与返拨方式确定由邵阳城建投公司与市财政局商议确定，资金结算由邵阳城建投公司与投资商按协议执行。邵阳城建投公司为落实邵阳市人民政府上述会议纪要，并根据华丰公司的请求函于2016年7月18日至2016年10月10日期间以“基础设施专项经费”的名义向邵阳碧桂园公司累计转款1.7344亿元。之后，邵阳城建投公司又与华丰公司于2016年12月15日签订了补充协议。因此，综合分析案涉合作协议的实际履行情况，可以认定《合作开发协议》虽由邵阳城建投公司的子公司宝庆科技园公司签订，但邵阳城建投公司以自己名义向政府请示汇报、参加政府协调会议等实际履行了该协议约定的协调土地报批、规划等义务，并以自己名义与华丰公司签订了补充协议，约定补充协议未尽事宜按原《合作开发协议》执行，表明其受让了宝庆科技园公司在《合作开发协议》中的全部权利义务，邵阳城建投公司和华丰公司系《合作开发协议》及其补充协议的实际合同主体。邵阳城建投公司称其没有加入《合作开发协议》的理由不能成立，本院不予支持。《合作开发协议》系合同双方真实意思表示，邵阳城建投公司称《合作开发协议》及补充协议违反法律禁止性规定，其应根据协议约定的仲裁条款主张权利。在案涉协议未经仲裁程序否定其效力的情形下对合同双方均有约束力，邵阳城建投公司依据合同约定以及相关的政府会议纪要履行付款义务，符合民事行为的诚实信用原则。案涉合同中，邵阳市人民政府并非合同主体，案涉合同标的为土地合作开发，并非建设用地使用权出让法律关系。根据邵阳市人民政府向邵阳城建投公司、邵阳城建投公司向华丰公司支付相应款项的会议纪要、往来函件的记载，案涉资金也主要用于土地征拆及基础设施建设用途，并未违反《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国预算法》及其他法律法规的规定。而政府作出的会议纪要已经议定的事项，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人均应遵照执行。按照会议纪要内容履行行政允诺依法属于政府及相关工作部门应当履行的法定职责。从实现诚信原则和保护相对人正当信赖角度出发，相对人的权益应当受到保护。 《中华人民共和国民法总则》第一百二十二条规定：“因他人没有法律根据，取得不当利益，受损失的人有权请求其返还不当利益。”不当得利的构成要件包括：（一）一方面取得财产上的利益。取得财产上的利益，是指因一定事实而增加财产总额。不当得利的成立须以一方取得财产利益为首要条件，若仅致他人损害，而自己并未获得利益，即使负赔偿责任，也不构成不当得利；（二）他方受有损失。指因一定的事实，使他人的财产总额减少。若仅有一方获利而无他方受损，则不能构成不当得利；（三）取得利益与受损失之间有因果关系。即一方受损是他方获利所致；（四）没有法律上的依据。没有法律上的依据，是指获得利益没有法律上的依据。 本案中，邵阳碧桂园公司享有华丰公司债权的基础为：华丰公司与湖南碧桂园公司签订《合作合同》设立项目公司邵阳碧桂园公司，邵阳碧桂园公司通过招拍挂程序摘得项目土地，华丰公司依据该《合作合同》的约定应向邵阳碧桂园公司提供资金用以缴纳土地成交价款2.7331亿元及相关税费。而邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司付款的主要依据为：1.邵阳市人民政府〔2014〕89号会议纪要明确载明，垫资修建邵阳大道的投资商经招拍挂取得的土地，成交价款须全额缴入财政非税收入账户，市财政再全额返拨邵阳城建投公司；2.邵阳城建投公司基于《合作开发协议》及其补充协议的约定，负有向华丰公司支付“基础设施专项经费”的义务；3.华丰公司向邵阳城建投公司发出请求函，请求邵阳城建投公司将该笔经费直接转入邵阳碧桂园公司，并承诺此款转入后等同于华丰公司获得此权益。该请求函符合《中华人民共和国合同法》第六十四条的规定，即当事人可以约定由债务人向第三人履行债务。因此，邵阳城建投公司向邵阳碧桂园公司付款，是基于华丰公司需向邵阳碧桂园公司清偿合同债务，且是在财政资金已经拨付到位后予以返回，事实上并未导致邵阳城建投公司的利益受损。而邵阳碧桂园公司收取该款项是基于华丰公司对其负有承担土地出让金的合同义务，邵阳碧桂园公司并未非法获利。因此，本案不符合不当得利的构成要件，邵阳城建投公司以不当得利为由要求邵阳碧桂园公司返还案涉款项于法不符，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 驳回原告邵阳市城市建设投资经营集团有限公司的全部诉讼请求。 本案受理费922275元，由邵阳市城市建设投资经营集团有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  毛海玲 审 判 员  朱红伟 人民陪审员  吴坚强 二〇二〇年九月三十日 书 记 员  朱文利 附相关法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。