甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终287号上诉人（原审被告）白银市白银区人民政府。法定代表人张某1。委托代理人陈某。委托代理人罗某，甘肃为道律师事务所律师。被上诉人（原审原告）牛某，公民身份号码：×××，住甘肃省白银市。委托代理人张某2，北京来硕律师事务所律师。原审被告白银市自然资源局。法定代表人金某。委托代理人石某。委托代理人高某，该局干部。原审被告白银市白银区王岘镇人民政府。法定代表人曾某。委托代理人张某3。委托代理人王某，甘肃岱峰律师事务所律师。上诉人白银市白银区人民政府(以下简称白银区政府)因牛某诉其和白银市自然资源局、白银市白银区王岘镇人民政府（以下简称王岘镇政府）土地行政强制一案，不服甘肃省庆阳市中级人民法院（2019）甘10行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院审理查明，牛某系白银市白银区王岘镇三合村村民，其有承包地2.68亩位于白银市××区中岔子处。因新建铁路中卫至兰州客运专线项目建设需要，经原国土资源部办公厅国土资厅函〔2017〕1215号批准，将白银区王岘镇三合村等集体农用地征收为国有建设用地，用于中卫至兰州客运专线（白银区段）项目建设。2017年11月1日，白银区政府发布《关于新建铁路中卫至兰州客运专线（白银区段）建设项目征收土地的公告》（2017年第17号）和《关于新建铁路中卫至兰州客运专线（白银区段）建设项目征地补偿安置方案的公告》（2017年第18号），公布了征收土地的用途、范围、补偿标准和人员安置方案，同时明确征收土地的具体工作由白银区动迁安置服务办公室、王岘镇政府、白银市国土资源局白银分局共同组织实施。后因牛某对安置补偿标准不服，不同意签订征地安置补偿协议，并与其他村民拒绝交出征地范围内的承包地。2019年5月7日，白银区政府为了中兰客运专线项目的顺利实施，遂组织发改、民政、执法、动迁、公安、自然资源分局、王岘镇政府等部门工作人员，对被征收的土地采取保护性施工措施，让施工方将牛某等村民被征收的土地强推。2019年10月18日牛某以白银区政府、白银市自然资源局、王岘镇政府未履行法定程序即将其承包地强推为由向该院提起行政诉讼，请求依法确认案涉强推承包地、实施强制交付土地的行政行为违法。一审法院认为,中兰客运专线项目是省市重点交通工程，亦是一项促进贫困地区经济有效发展、提高人民生活质量、改善当地交通不便的民生工程，该项目的实施应当得到当地政府的大力支持。但白银区政府在组织征用土地的过程中，应当严格遵循相关的法律、法规所规定的程序。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，对具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律程序，经由省级以上人民政府审批，然后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案牛某等承包的集体土地因项目建设的需要被依法征收为国有土地后，因双方当事人不能达成征收补偿协议，原则上应作出征收的补偿决定，对被征收人拒绝交出被征收土地的，应由白银区政府土地行政主管部门作出责令限期交出土地的决定，逾期不自动履行的可申请人民法院强制执行。本案白银区政府在未履行上述法定程序的情况下，径行组织其部门工作人员对被征收的土地采取保护性施工措施，让施工方将牛某等村民被征收的土地强推，该强推行为应视为针对牛某等拒绝交出土地采取的行政强制措施。按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关采取行政强制措施应当遵循以下基本原则：第一，必须有行政强制措施规定的立法授权；第二，行政机关必须在法定条件下使用法定方法才能直接实施行政强制措施；第三，行政机关必须经法定程序制作行政决定书和制作记录实施过程的行政文书；第四，实施行政强制措施必须尊重当事人的基本权利，听取当事人的陈述和申辩。综上，白银区政府在采取上述强制行为时，既未督促土地行政主管部门履行法定程序，亦未遵循行政强制法规定的基本原则，其强推行为违反法定程序。牛某请求确认白银区政府强制交出土地行为违法的理由成立，依法应予支持。因白银市自然资源局未参与征地行为，白银市自然资源局白银分局、王岘镇政府均为白银区政府的下级行政机关，根据庭审陈述及相关证据证实，均是在接到白银区政府的通知后参与保护性施工措施中的现场警戒和维稳工作，其行为应视为在执行白银区政府的行政命令。因此，白银市自然资源局、王岘镇政府不是本案的适格被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认白银市白银区人民政府2019年5月7日强推案涉承包地，实施强制交付土地的行政行为违法。上诉人白银区政府上诉称：1.一审判决认定事实不清，被征收土地应视为已经交付，不存在强推土地的违法行为。2.被上诉人以提高补偿标准为由多次聚集在施工场地阻挠正常施工，极易发生群体性事件，上诉人的行为是为了保护现场人员人身和财产安全，而非强推被上诉人土地。3.一审将保护性施工措施认定为具体的行政强制行为，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判驳回诉讼请求。被上诉人牛某辩称：1.一审判决认定事实正确。上诉人未提交征地批文，其实施的行为属于未批先征的违法行为；上诉人所称保护性施工，不能阻却其强制交付土地行为的违法性；上诉人不具有行政强制执行权，其实施的行为程序违法。2.一审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。原审被告白银市自然资源局当庭请求驳回上诉，维持原判。原审被告王岘镇政府当庭述称，同意上诉人白银区政府的上诉理由和请求；因一审判决认定责任承担不涉及王岘镇政府，故王岘镇政府没有提起上诉。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，2019年5月6日，白银区政府组织召开区长办公会议，专题研究部署中兰客专项目保护性施工工作，并形成《区长办公会议纪要（第35号）》，该会议纪要载明：“为加快推进施工进度，确保项目顺利实施，决定成立中兰客专高铁项目保护性施工工作指挥部，经请示市委、市政府，区委、区政府决定于5月7日-8日对中兰客专白银南停车场及高铁物流基地涉及张家岔、中岔子土地采取保护性施工。”2019年5月8日，白银区政府在王岘镇三合村中兰客专保护性施工现场召开中兰客专保护性施工后续工作安排部署会议，并形成《区长办公会议纪要（第36号）》，对中兰客专保护性施工后续工作进行了安排部署。再查明，白银市自然资源局白银分局为白银市自然资源局的派出机构。以上事实有一审卷宗中的《区长办公会议纪要（第35号）》《区长办公会议纪要（第36号）》以及《中共白银市委办公室、白银市人民政府办公室关于印发的通知》（白办字〔2019〕59号）等证据材料在案佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，被上诉人作为案涉土地的承包经营权人,其未就征收补偿事宜与上诉人白银区政府签订征收补偿协议,上诉人白银区政府也未就案涉被征收土地对被上诉人作出关于征收补偿事项的书面决定。在此情形下,上诉人白银区政府组织动用行政力量对案涉被征收土地实施强制施工行为，应认定为强制占用土地的行政事实行为，属土地行政强制范畴。根据一审法院及本院庭审查明的事实，结合双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点是上诉人白银区政府组织实施的案涉土地行政强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。根据上述行政法规、司法解释的规定，在集体土地征收过程中，即使征地机关已经履行了给付补偿款的义务，土地使用权人仍不交出土地的，也应由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行的程序实现收回土地的目的。而本案所涉土地未经上诉人白银区政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定的情形下,上诉人白银区政府径行组织实施案涉土地行政强制行为主要证据不足且超越了法定职权。白银区政府所谓“保护性施工行为”，并非法律、法规明确授权的行为，其在诉讼中亦未提交作出该行为的相关法律依据，故一审判决认定该“保护性施工行为”为行政强制行为并无不当。上诉人提出的“不存在强推土地的违法行为”“一审判决将其‘保护性施工行为’认定为具体行政强制行为属适用法律错误”等上诉理由不能成立，不予采纳。根据正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人合法权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序。本案上诉人白银区政府在土地征收过程中，应对被上诉人依法补偿安置且存在被上诉人拒不交出案涉土地的情形时，由其土地行政主管部门对被上诉人作出责令交出土地的决定后，遵循《中华人民共和国行政强制法》的相关程序规定来实施。但上诉人未向法庭提交给予被上诉人陈述、申辩权以及对被上诉人予以催告等程序性证据材料，故上诉人白银区政府组织实施的土地行政强制行为违反法定程序。此外，按照“谁实施、谁被告”的原则，上诉人白银区政府作为案涉土地的征收主体和其所称的“保护性施工行为”的组织实施者,一审判决认定其为本案适格被告，以及白银市自然资源局和王岘镇政府不是本案适格被告适当；但未将不适格被告予以裁定驳回而是列为共同被告不当,本院予以指正。综上，上诉人白银区政府组织实施案涉土地行政强制行为主要证据不足、超越法定职权且违反法定程序。因该土地行政强制行为属行政事实行为,不具有可撤销内容,故应当确认违法。一审判决认定基本事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人白银市白银区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 吕 强审判员 赵静莉二〇二〇年九月二十八日法官助理 余树仕书记员 马恩亭