吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行初22号原告舒某。负责人孙某，社长。委托代理人杜某1，男，汉族，1953年1月11日生，住舒兰市。委托代理人韦某，男，汉族，1939年6月19日生，住舒兰市。被告舒兰市人民政府，所在地舒兰市滨河大街2066号。法定代表人金某，市长。委托代理人陈某。委托代理人应某，该政府法律顾问。第三人舒兰市环城街道办事处，所在地舒兰市舒兰大街1777号。法定代表人杜某2，主任。委托代理人宁某。委托代理人李某，舒兰市平安法律服务所法律工作者。第三人舒兰林场。原告舒某（以下简称福泉村十四社）诉被告舒兰市人民政府不履行土地确权法定职责，于2020年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月24日受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状及应诉通知。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭进行了审理。原告福泉村十四社的负责人孙某及委托代理人杜某1、韦某，被告舒兰市人民政府的委托代理人陈某、应某，第三人舒兰市环城街道办事处（以下简称环城街道）的委托代理人宁某、李某到庭参加诉讼，第三人舒兰林场经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已缺席审理终结。2019年8月11日，原告福泉村十四社向被告舒兰市人民政府邮寄递交了要求履行土地确权法定职责申请书，因未得到答复，向本院提起行政诉讼。原告福泉村十四社诉称：原告福泉村十四社（原蔬菜五社）诉争土地自发包开始时，就属于福泉村蔬菜五社村民集体所有。属于原告所有的土地，有一部分经环城街道予以确权，但另有一部分土地没有确权。因为权属不清，导致原告在管理及使用涉诉土地时，出现权力行使不能的问题。舒兰林场擅自处分福泉村蔬菜五社部分土地，转包给他人，福泉村村委会未经村民代表大会绝对多数同意，私自处分并在农用地上建设商业用房，原告作为合法使用人竟然无权过问。根据相关法律规定，农用地是不允许改变土地用途的，超过限额必须经国务院审批才能改变土地用途，任何单位和个人不得侵占国家、集体土地据为己有。被告未履行土地确权职责，严重损害了原告村民的合法权益。请求法院判令被告履行法定职责，确认原本属于福泉村蔬菜五社的土地归原告所有。原告福泉村十四社向本院提交的证据有：1.要求履行法定职责申请书一份以及邮寄给舒兰市人民政府的邮寄单回执，证明已经向舒兰市人民政府邮寄提交了要求确权的申请书；2.原告负责人身份证；3.被告及第三人机关单位信息，2-3份证据证明原、被告身份信息情况。4.舒兰市人民政府专题会议纪要（2016）15号，证明原告有这些地，只是没有给原告确权；5.福泉村蔬菜五社村民集体签字画押，证明全体社员推荐孙某为代表；6.民西街南段土地面积情况及附图，证明南段的土地都是原告集体所有的，现在被国兴村和跃进村占去了；7.环城街道被征地补偿费发放名单（欧亚），证明原告集体土地被环城街道卖了；8.福泉村村委会证明一份，证明孙某是十四社社长，作为社长去调取相关信息；9.拟征地通知，证明关于征地的事情原告去找环城街道，环城街道给原告出具的通知，征地补偿款没有给原告；10.舒兰镇砖厂与原告蔬菜五队1982年12月31日签订的协议书，证明原告和砖厂合并以后，把原告的财产和土地都归给砖厂了，原告即蔬菜五队取消了，后来合作经营没有做好，蔬菜五队又恢复了，但是土地、房屋、车、马没有还给原告；11.2019年4月17日舒兰市民西街环城境内段工程建设项目征收土地补偿协议书，证明原社长高秀珍私自签了协议，没有通过社员大会表决通过。被告舒兰市人民政府答辩称：一、原告未向被告提出过确权申请，被告不存在不履行法定职责行为。二、原告在起诉状中称“有一部分土地经环城街道予以确权”，经向环城街道和福泉村村委会了解，已确权的部分是根据国家政策对二轮土地采取家庭承包方式承包的土地予以确权，对不是采取家庭承包方式承包的土地，如果存在争议，应向环城街道申请确权。三、原审诉讼请求不明，未写明其要求确权的土地具体坐落及四至等，无法确定其要求确权土地的具体位置。请求驳回原告的诉讼请求。被告舒兰市人民政府未向本院提交证据。第三人环城街道述称：一、原告要求履行确权职责的前提是提出了确权申请，但原告未向环城街道提出过申请。二、原告在起诉状中称“有一部分土地经环城街道予以确权”，经向福泉村村委会了解，已确权的部分是根据国家政策对二轮土地采取家庭承包方式承包的土地予以确权，对不是采取家庭承包方式承包的土地，如果存在集体之间权属争议，应由县级以上人民政府处理。但原告未向县级以上人民政府提出过确权申请，因此不存在不履行职责之说。三、原审诉讼请求不明，无法确定其要求确权土地的具体位置。第三人环城街道提交的证据有：1.舒兰市人民法院（2020）吉0283行初4号行政裁定书，证明原告起诉环城街道被裁定驳回，环城街道不是适格被告；2.吉林市中级人民法院（2020）吉02行终47号行政裁定书，证明该案由县级以上人民政府处理，与第三人无关。被告舒兰市人民政府对原告提交的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性及关联性均有异议，快递单据并没有标明邮寄的内容，无法证明与原告提交的申请书的一致性，并且邮政快递并没有显示已送达并签收，只是显示原告单方邮寄出，没有具体签收人员。原告提交的申请书是要求履行法定职责，并不是要求确权，而且申请书内容没有明确载明涉及土地的权属争议以及四至和具体位置，依该申请书的内容无法进行确权。如果该申请书是2019年8月11日邮寄到被告处，那么原告本次诉讼超过起诉期限；对证据2、3无异议；对证据4的真实性无异议，但认为与本案没有关联性，证明不了原告要证明的问题；对证据5～11认为无法确认真实性，与本案没有关联性，证明不了原告要证明的问题。第三人环城街道对原告提交的证据质证认为：证据1与第三人环城街道无关，其他的质证意见与舒兰市人民政府的意见一致。原告福泉村十四社对环城街道提交的证据的真实性无异议。被告舒兰市人民政府对环城街道提交的证据无异议。经审查，原告提供的证据1，能够显示出原告向舒兰市人民政府邮寄了材料，结合实际情况，可以确认该证据的真实性，故予以确认；证据2、3、5客观真实，予以确认；证据4、6～11均是涉及土地实体情况的证据材料，本案要审理的焦点问题是舒兰市人民政府是否存在不履行确权职责的行为，原告提出的土地权属归属问题，不是本案审理内容，故这些证据与本案审理内容无关，本院现在也无法确定这些证据的真实性与合法性，故对这些证据现不能确认。第三人环城街道提供的证据真实合法，予以确认。经审理查明：2019年8月11日，原告福泉村十四社以邮寄方式向被告舒兰市人民政府提交了《要求行政机关履行法定职责申请书》，要求对该社还未确权的集体土地予以确权，要求对舒兰林场、国兴社、跃进社占用的土地进行调查，归还给福泉村十四社，要求对福泉村十四社的集体土地界线重新确定，归还被侵占的土地。舒兰市人民政府收发部门于2019年8月11日下午签收了该邮件。因原告一直未得到答复，遂向吉林省舒兰市人民法院对舒兰市人民政府、环城街道、舒兰市林业局提起行政诉讼，舒兰市人民法院于2020年1月17日以“不属于该院管辖，且环城街道和舒兰市林业局不是适格被告”为由，作出（2020）吉0283行初4号行政裁定，驳回了福泉村十四社的起诉。福泉村十四社提起上诉，本院于2020年6月15日作出（2020）吉02行终47号裁定：驳回上诉，维持原裁定。现原告福泉村十四社向本院提起行政诉讼，要求被告舒兰市人民政府履行法定职责，确认原本属于蔬菜五社的被环城街道和舒兰林场占用或处分的土地归原告所有。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条和《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，单位之间的土地权属争议或林地林木权属争议，由县级以上人民政府处理。原告福泉村十四社要求处理该社与舒兰林场或其他集体经济组织之间的权属争议，向舒兰市人民政府提交申请，符合法律规定。但提出处理土地争议的申请，应当明确土地权属争议的对方即被申请人，申请处理哪一块土地，以及该争议产生的基本情况等。从目前具体实践情况看，所谓“土地确权”一般有两种情况，一是近几年人民政府组织开展的对农村家庭承包土地的重新确权，二是通常说的处理土地权属争议的“确权”。在庭审中，原告福泉村十四社表示其要求舒兰市人民政府“确权”，这两种情况都包括。从原告邮寄给被告的申请书及庭审情况看，原告是对几十年前历史遗留问题导致的土地使用现状有异议，主张要回原本属于该社的土地。原告提出的争议涉及多个单位或集体组织，而原告在申请中也未清晰的表述出哪块土地或林地与哪个单位或集体有争议，其提出的申请不符合要求处理土地权属争议申请的形式和要求。舒兰市人民政府虽然在答辩及庭审中表示未收到原告提交的申请，但被告收发部门于2019年8月11日下午确实签收了原告的邮寄件，可以认定被告收到了原告的申请。被告在收到原告申请后，没有积极做好指导答复，确有不当，本院在此指出。但根据原告提交的申请和庭审情况，原告申请事项不清，多项争议笼统混杂，本院现无法判令被告针对哪一块土地、哪一个争议履行处理土地权属争议的法定职责，故对原告的诉讼请求，本院无法支持。原告福泉村十四社应当梳理与不同单位或集体组织之间的争议土地或林地的情况，对于确实需要通过权属争议处理途径解决的，针对不同的争议主体分别申请人民政府处理。综上，原告福泉村十四社向被告舒兰市人民政府邮寄提出的履行法定职责申请书，申请事项不明，不符合申请处理权属争议的条件，其要求判令被告履行确定土地权属的法定职责，本院不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告舒某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告舒某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 王 静审判员 张海啸审判员 张 薇二〇二〇年九月二十一日书记员 隋雨桐