山东省枣庄市薛城区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0403行初21号原告：刘锦春，男，1964年1月1日出生，汉族，住薛城区。委托代理人：李艳龙、牛川鲁，山东居高律师事务所律师。被告：枣庄市薛城区陶庄镇人民政府，住所地薛城区陶庄镇陶山路9号，统一社会信用代码11370403004244133Q。法定代表人：孙婷，镇长。出庭负责人：曹甫，副镇长。委托代理人：孙柏文，山东德衡（枣庄）律师事务所律师。被告：枣庄市薛城区综合行政执法局，住所地枣庄市薛城区富贵路，统一社会信用代码11370403MB284272X4。法定代表人：白连刚，局长。出庭负责人：何瑞国，分管副局长。委托代理人：孙强，山东薛国律师事务所律师。原告刘锦春不服被告枣庄市薛城区陶庄镇人民政府（以下简称陶庄镇政府）、枣庄市薛城区综合行政执法局（以下简称薛城行政执法局）强制拆除养殖厂房行为，于2020年7月7日向本院提起行政诉讼。本院次日立案后，分别向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案，原告刘锦春及其委托代理人李艳龙、牛川鲁、被告陶庄镇政府的出庭负责人曹甫、委托代理人孙柏文、被告薛城行政执法局的出庭负责人何瑞国、委托代理人孙强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘锦春诉称，原告是枣庄市薛城区陶庄镇后湾村村民，在后湾村村经营家庭农场，并依法办理了农村土地使用产权证(证号：3704030494)。2020年6月5日，两被告在未履行任何告知程序，未进行任何补偿的情况下，组织人员将原告的养殖厂房及地上附属物强制清除。依据《中华人民共和国物权法》及相关法律规定，公民合法所有的私有财产受法律保护，禁止任何单位和个人破坏和侵占。原告认为，两被告违反法律规定，在未经法定审批及合理赔偿的情况下，对原告合法所有的养殖厂房强制拆除的行为违法。为维护自身合法权益，特诉至法院请求：1.判令被告强拆原告养殖厂房及地上附属物行政行为违法；2.诉讼费用由被告承担。原告刘锦春向本院提交了以下证据：1.农村土地使用产权证（证号3704030494）一份，证明原告对案涉土地享有合法使用权，且土地用途为养殖；2.枣庄市薛城区泰正畜禽养殖专业合作社营业执照一份，证明原告对案涉被强拆养殖厂房享有合法所有权；3.薛城区自然资源局关于刘锦春申请信息公开的情况说明一份，证明被告所述京台高速建设占地未经省级人民政府批准农转用和征收，属于非法占用土地行为；4.薛城行政执法局2019年度法治政府建设情况报告，证明被告薛城行政执法局为本案适格被告，应当对案涉违法强拆行为承担法律责任；5.强拆现场照片五张，证明被告未经法定程序，组织人员将原告养殖棚违法强拆。被告陶庄镇政府辩称，一、刘锦春所述部分事实与实际不符，对刘锦春的相关地面附着物已作出清点补偿。因京台高速公路建设占地，刘锦春的地面附着物需要拆除。为此，对刘锦春的地面附着物进行了清点，并确定了补偿价格。陶庄镇政府已按程序将补偿款拨付到村委会，刘锦春随时可以领取，并非是未作补偿，只是刘锦春不愿意接受补偿价格。二、刘锦春的养殖场属于非法建设，且已不再经营，陶庄镇政府拆除行为对其权益并不产生实际影响。刘锦春的地面附着物已进行清点补偿，拆除行为对其合法权益不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，应当裁定驳回其起诉。被告陶庄镇政府向本院提交了以下证据：1.地面附着物清单及补偿价格复印件一份，证明原告刘锦春的地面附着物清单情况及相应的补偿价格；2.后湾村京台高速公路占地明细表复印件一份，证明原告刘锦春的占地补偿款为52,800元，已对其进行了价格补偿。被告薛城行政执法局辩称，一、刘锦春需举证证明其对案涉土地有合法的使用权，对案涉厂房及地上附着物具有合法的所有权。二、薛城行政执法局没有对刘锦春的厂房和附着物作出任何的具体行政行为。刘锦春将薛城行政执法局列为被告，属于主体错误。具体如下：首先，薛城行政执法局与刘锦春所述的厂房及附属物被拆除一事，没有任何的关联性，薛城行政执法局既没有启动任何调查或者处理程序，也没有下达强制拆除决定书，更没有采取任何行政强制措施拆除案涉厂房，刘锦春要求确认薛城行政执法局行政行为违法的诉求无事实和法律依据。其次，薛城行政执法局和镇街综合执法办公室属于两个部门，没有上下级的领导关系，综合执法办公室的设立是响应中央、省市关于创新推进基层治理，规范属地管理的体制而实行的“镇街吹哨、部门报到”的工作机制而设立的。综合执法办公室由镇街统一管理，实行集中办公，区直执法部门派驻人员，日常管理由镇街统一负责。案涉的拆除行为是陶庄镇综合执法办公室组织实施的。尽管有各个部门参加，但是执法主体仍然是陶庄镇综合执法办公室，薛城行政执法局对陶庄镇综合执法办公室没有管理权，该办公室也不是薛城行政执法局的派出机构。薛城行政执法局不应对陶庄镇综合执法办公室的行为承担责任。综上，请求依法驳回对薛城行政执法局的起诉。被告薛城行政执法局向本院提交以下依据：1.室字[2019]73号中共枣庄市委办公室印发《关于党建引领深化镇街综合执法改革实行“镇街吹哨、部门报到”的实施意见（试行）》的通知一份及相关实施意见（试行）一份；2.室字[2019]45号中共薛城区委办公室印发《关于党建引领深化镇街综合执法改革实行“镇街吹哨、部门报到”的实施细则（试行）》的通知一份及实施细则一份；3.鲁编办发[2019]4号中共山东省委组织部、中共山东省委机构编制委员会办公室关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）一份；4.枣编办[2019]47号中共枣庄市委组织部、中共枣庄市委机构编制委员会办公室关于贯彻鲁编办发[2019]4号文件精神建立“乡呼县应、上下联动”工作机制的通知一份；5.枣编办[2019]27号中共枣庄市委组织部、中共枣庄市委机构编制委员会办公室关于印发《“镇街吹哨、部门报到”属地管理工作机制专项吹哨清单》的通知一份。证明：根据上述文件规定的工作机制，案涉的拆除行为是陶庄镇综合执法办公室组织实施的，执法主体是陶庄镇综合执法办公室，薛城行政执法局对陶庄镇综合执法办公室无管理权，该办公室也不是薛城行政执法局的派出机构。薛城行政执法局不应对综合执法办公室的行为承担责任。经庭审质证，被告陶庄镇政府对原告提交证据的真实性无异议，但认为不能证明其证明目的。原告提交的证据1、2所记载内容不一致。证据1土地使用证载明的土地使用产权所有者代表的名称是村西家庭农场，而证据2营业执照载明的名称是枣庄市薛城区泰正畜禽养殖专业合作社，且营业执照颁发的时间是2011年4月21日，土地证审核颁发时间2014年7月15日。同时，本案原告作为诉讼主体与证据2执照上的主体不一致。如按原告所称是养殖厂被拆，那么主张的主体应该是薛城区泰正畜禽养殖专业合作社。被告薛城行政执法局对原告提交的证据1、2的质证意见同陶庄镇政府的质证意见。该证据与原告不具有关联性，原告不具有本案的原告主体资格。对证据4，认为该证据为打印件，且与原告所诉的行为没有关联性。对证据5真实性无异议，但认为照片虽显示有各个部门的人员，不能依此认定薛城行政执法局实施了拆除行为。原告对被告陶庄镇政府提交的证据1、2真实性、关联性、合法性均有异议。该两份证据为复印件，未加盖单位公章，真实性无法核实。被告所诉的京台高速占地本身并没有合法性，原告向薛城区自然资源局申请信息公开答复，称京台高速建设并没有任何合法占地手续，属于非法占地行为，所述的清单不具有合法性。被告提交的该证据所列清单数目及给付的补偿价格远低法律规定的标准，不具有合法性。该证据并不能成为被告强拆合法性的证据，即便是合法征收土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，也应当在补偿款足额到位后，由征收部门作出责令交付土地决定书后，申请法院强制执行。本案中违法占地在先，强拆行为在后，均不具有合法性，该证据与本案不具有关联性。被告薛城行政执法局对陶庄镇政府提交证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告薛城行政执法局提交证据的真实性无异议，但对其合法性、关联性、证明目的有异议。以上证据均为行政机关内部编制改制文件与本案强拆行为不具有关联性。与被告的法定职责及其承担的法律责任不符，结合原告提交的证据4可以证实第二被告应当承担案涉违法强拆的法律责任。被告陶庄镇政府对被告薛城行政执法局提交证据的真实性、证明目的均无异议。本院对上述证据认证如下：对原、被告无异议的证据，本院予以确认。其余证据对方虽有异议，但证据与本案事实相关联，能够相互印证，证明本案事实，可以作为证据使用。经审理查明，2011年4月21日，枣庄市薛城区泰正畜禽养殖专业合作社在枣庄市工商行政管理局薛城分局登记成立，住所地为陶庄镇××号，法定代表人为刘锦春，经营范围为：组织采购、供应成员所需生产资料；组织收购销售成员生产的产品；引进新技术、新品种，开展技术培训、技术交流和咨询服务。该专业合作社于2020年6月3日被吊销营业执照。2014年7月15日，枣庄市薛城区人民政府为村西家庭农场颁发农村土地使用产权证（证号3704030494），土地坐落位置为陶庄镇后湾村村，土地等级为一级，用途为养殖，面积为4.8亩，使用产权折价作股为2.16万元，产权起止日期为2011年1月1日至2028年1月1日。因京台高速公路扩建需要占用薛城区陶庄镇后湾村的部分集体土地，原告经营的村西家庭农场部分养殖厂房及地上附着物在该高速公路扩建用地范围内。2020年6月5日，被告组织人员将原告案涉养殖厂房予以拆除，同时清除厂房周围的树木等。枣庄市薛城区自然资源局出具的关于刘锦春申请信息公开的情况说明载明，陶庄镇后湾村的土地尚未经省政府批准农转用和征收。本院认为，关于刘锦春是否为本案适格主体问题。枣庄市薛城区泰正畜禽养殖专业合作社的登记地址与刘锦春的家庭住址一致，与村西家庭农场的经营地址不一致，且村西家庭农场并未办理工商登记手续，原、被告均未提交证据证明枣庄市薛城区泰正畜禽养殖专业合作社与村西家庭农场是同一经营主体，故被告陶庄镇政府认为应由枣庄市薛城区泰正畜禽养殖专业合作社或村西家庭农场主张权利的辩解，本院不予支持。刘锦春是村西家庭农场的实际经营者，被告陶庄镇政府提交了地面附着物清单及后湾村京台高速公路占地补偿表两份证据能够证实，因京台高速公路扩建，刘锦春承包的土地被占用，地上附着物被清理，经营的案涉养殖厂房被拆除。刘锦春为行政行为的相对人，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，有权提起诉讼，是本案适格的原告。关于强拆案涉养殖厂房行为的实施主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。强制拆除行为是事实行为，案涉养殖厂房及地上附着物的拆除和清除行为的法律后果应当由征收实施单位及实际行为主体承担。本案的案涉土地征收属“未批先征”，庭审中，被告陶庄镇政府自认于2020年6月5日组织人员实施了对原告案涉养殖厂房及地上附着物的拆除和清除行为。被告组织实施的人员中有陶庄镇综合执法办公室的人员，根据中央、山东省委、枣庄市委的规范性文件，镇街综合执法改革实行“镇街吹哨、部门报到”的工作机制，规范“属地管理”范围，陶庄镇综合执法办公室的人员日常管理由陶庄镇政府统一负责，其参与的是陶庄镇政府的相关工作，并非薛城行政执法局依其职权行使的履行职责行为。被告陶庄镇政府是实施拆除行为的主体,应作为事实拆除行为的适格被告对实施拆除行为负责,薛城行政执法局并非实施拆除行为的适格被告。关于案涉行政行为是否合法问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案涉及集体土地的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条之规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，被告未向法庭提交集体土地被征收的相关批复等批准文件，被告在未与原告签订补偿协议，未经原告同意的情况下，被告实施拆除原告案涉养殖厂房及地上附着物的行为，违反了上述法律规定，超越职权且未经法定程序，依法应予撤销。但鉴于该行政行为已经实施,不具有可撤销内容,依法应确认违法，故原告诉请确认被告拆除其养殖厂房及地上附着物的行为违法，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政强制法》第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:一、确认被告枣庄市薛城区陶庄镇人民政府于2020年6月5日对原告刘锦春的养殖厂房及地上附着物实施的拆除、清除行为违法;二、驳回原告刘锦春对被告枣庄市薛城区综合行政执法局的起诉。案件受理费50元，由被告枣庄市薛城区陶庄镇人民政府承担。于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。审 判 长  徐 菊人民陪审员  刘启会人民陪审员  宋云芝二〇二〇年九月十一日书 记 员  梁 凤