山东省鄄城县人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁1726行初54号 原告周怀青，男，1954年11月26日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周怀方，男，1943年8月22日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周卫臣，男，1968年3月12日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周刚臣，男，1971年3月23日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周怀柱，男，1963年2月8日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周全信，男，1946年9月29日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周建勇，男，1967年1月28日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周建力，男，1975年12月24日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周广林，男，1940年6月17日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周增华，男，1972年11月6日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 原告周铁掌，男，1957年2月22日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 诉讼代表人周怀青、周建勇、周全信。 委托代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。 被告东明县大屯镇人民政府，住所地东明县大屯镇人民政府驻地。 法定代表人李明星，镇长。 委托代理人王明建，山东兴东律师事务所律师。 被告东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 负责人苑涛，常务副县长（主持工作）。 委托代理人黄铁军，男。 委托代理人唐同同，男。 原告周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌诉被告东明县人民政府、东明县大屯镇人民政府行政强制暨行政赔偿一案，向山东省菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，山东省菏泽市中级人民法院于2020年5月21日作出（2020）鲁17行初102号行政裁定：本案移送鄄城县人民法院管辖。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人周怀青、周建勇、周全信、委托代理人王世峰，被告东明县大屯镇人民政府法定代表人李明星、委托代理人王明建，被告东明县人民政府委托代理人黄铁军、唐同同到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌诉称，原告名下有位于山东省东明县××镇××排××村××村的耕地，并取得了相应的土地承包经营权。自2019年5月份左右开始，二被告工作人员及原告所在村村委会干部多次告知原告将以建设“大屯镇新型社区”项目为名要征收原告耕地，并要求原告签订以租代征的合同书，原告不同意签署。2019年年底，在原告未签署协议情况下，被告将原告出入上述耕地地块的道路强制用挖土机挖断，并要求原告不得进入上述地块收割或耕种。被告在强制占用原告上述土地前未履行相关行政征收程序，包括未就土地征收事宜进行发布征地预公告、未就征地召开村民会议、未征求村民意见、未经有权机关批准、未张贴征地公告、未张贴征地补偿安置方案公告、未与原告签署征收补偿协议、未对原告进行征收补偿等。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案”，同时根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发﹝2004﹞28号）等法律法规之规定，本案中，被告东明县人民政府是土地征收的法定组织实施机关，作为本次土地征收的组织和实施者，在征收原告位于山东省东明县××镇××排××村××村的耕地时应当依照法定程序实施征收，然而，被告在未履行征地告知以及相关法律程序情况下对原告的土地实施强制占用，侵害了原告的合法权益，被告东明县人民政府作出的征收土地的具体行政行为违法，应当予以追究其行政违法责任。同时，被告东明县大屯镇人民政府在本次土地征收中，亲自实施相关征收及强制原告交付被征收土地的行政行为，侵害了原告的合法权益，其具体行政行为违法，应当予以追究行政违法责任。基于以上事实。向本院提出诉讼请求：1.请求确认被告对原告名下的位于山东省东明县××镇××排××村××村的耕地实施的强制交出土地的具体行政行为违法；2.请求判令被告就违法强制交出土地向原告承担赔偿责任（即向原告返还土地、恢复土地原状、赔偿因强制交出土地而造成原告的土地收益损失（按每亩每年2000元计算），如不能返还土地则按照本案判决生效时涉案地块土地征收补偿标准每亩7.2万元承担赔偿责任。）；3.请求判令被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提交了以下证据： 证据1.被强占土地承包经营权证、粮食直补本，证明前西村有关被征收耕地属于基本农田。 证据2.强征后照片，证明原告名下位于山东省东明县××镇××排××村××村的耕地被强制征收。 证据3.东明县大屯镇人民政府与原告所在自然村的合同书，证明被告实施本次征收是为建设新型社区项目。 证据4.5.6《自然资源部政府信息公开告知书》、《山东省自然资源厅政府信息公开申请答复告知书》、《东明县自然资源和规划局信息公开告知书》，证明被告实施本次土地征收未经有权机关审批，征收违法。 证据7.原告身份证复印件，证明原告的主体资格。 证据8.被征收土地亩数登记，证明原告被征地数额。 证据9.证人证言，证明被告强制原告交出土地前就实施建设用地增减挂钩试点项目未召开村民会议、未征求村民意见、未张贴公告，被告提供的建设用地增减挂钩试点项目的申报材料为造假。 证据10.证人孟某证言，证明原告村的是基本农田，增减挂钩项目没有张贴公告。 证据11.山东省自然资源厅关于印发《山东省征地区片综合地价》的通知（鲁自然资发﹝2020﹞4号），证明山东省自然资源厅于2020年5月30日公布的东明县征地区片综合地价按不同区片分为7.2万/亩、6.7万/亩、6.2万/亩。 被告东明县大屯镇人民政府辩称，东明县大屯镇人民政府实施的新型社区和新型小城镇建设融合发展(“两新”融合发展)具有依据，使用的土地不是通过征收方式取得，原告在诉状陈述的事实和理由不能成立。东明县大屯镇是菏泽市委、菏泽市人民政府和东明县委、东明县人民政府确定的重点镇，为了充分发挥重点镇在统筹城乡发展、促进乡村振兴、推进新型城镇化建设中的重要引领作用，东明县大屯镇人民政府根据上级制定的文件精神认真落实，在涉及土地使用方面严格按照文件精神和程序要求，在充分征求群众意见的基础上因地制宜开展。本案涉及到的土地不是采取征收的方式，而是根据《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》的要求进行的土地权属调整。前排行政村村民委员会、后排行政村村民委员会和赵真屯行政村村民委员会分别召开了本村的党员大会、村民代表大会，同意土地权属调换，东明县大屯镇人民政府根据三村的意见于2019年4月17日公示了《大屯镇赵真屯村和前排村、后排村土地权属调整方案》，公示期间没有任何村民或组织提出异议。双方于2019年5月25日签订了《集体土地权属调整协议书》，前排行政村村民委员会和赵真屯行政村村民委员会同意把本村集体经济组织的80.6亩土地进行调换。之后东明县大屯镇人民政府根据两个村民委员会的意见于2020年1月12日向东明县人民政府呈送了《关于大屯镇赵真屯行政村和前排村、后排村土地权属调整方案的请示》，东明县人民政府于2020年2月27日对该申请予以批复，至此土地权属调整完毕，建设用地符合规定和程序，东明县大屯镇人民政府没有强制原告交出土地。原告应得到的补偿已经由前排行政村村民委员会领取，原告可随时领取。因赵真屯村搬迁腾出土地需要一定的时间，集体土地权属调整协议也需要一定的时间，东明县大屯镇人民政府为了涉案土地的承包人的权益不受损，对空档期间的损失由东明县大屯镇人民政府兜底，并和土地权属调整人签订了合同，东明县大屯镇人民政府已经按照合同约定把土地使用金支付给土地权属所在的村委，原告可随时领取，因涉案的土地不是征收，故原告要求的损失标准没有依据。综合以上，原告以土地征收作为本案的事实和理由不符合客观实际，应以行政合同为由进行审理，另又根据合同的相对性原则，原告无诉讼主体资格，故应裁定驳回原告的起诉。 被告东明县大屯镇人民政府向本院提交了以下证据、依据： 证据1.中共菏泽市委办公室菏办法【2018】51号《菏泽市农村新型社区和新型小城镇建设融合发展试点实施意见》文件和中共菏泽市委菏发【2019】24号《关于支持重点镇加快建设与发展的意见》文件以及菏泽市住房和城乡建设局《关于做好两新融合发展工作的通知》，证明大屯镇系菏泽市的重点镇，实施菏泽市农民新型小城镇建设融合发展试点具有依据。 证据2.《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》(第十一条)和《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》(第十二条、十三条)，证明新型社区和小城镇建设所使用的土地可以进行土地权属调整。 证据3.前排行政村党员大会和村民代表大会记录、《大屯镇赵真屯村和前排村、后排村土地权属调整方案》的公示、集体土地权属调整协议书、《关于大屯镇赵真屯村和前排村、后排村土地权属调整方案的请示》、东明县人民政府关于××镇××屯××村××排村××排村土地权属调整方案>的批复，证明新型社区和小城镇建设所使用的土地按照程序规定完成了土地权属调整，土地使用合法。 证据4.合同书和支付单据，证明东明县大屯镇人民政府和前西自然村签订土地使用合同，合同项下的土地已经得到补偿，同时证明本案应定性为行政合同纠纷，进而原告无诉讼主体资格。 证据5.案涉土地现场照片，证明案涉新型社区和新型小城镇建设融合发展项目正在推进中，已建设楼房十余幢。 被告东明县人民政府辩称，东明县人民政府没有作出征收涉案土地的任何具体行政行为，涉案土地没有被征收。东明县人民政府没有对涉案土地实施强制占用行为，对于原告在其诉状中陈述的被告东明县大屯镇人民政府对涉案土地实施相关强制行为并不知情。 经审理查明，案涉土地系推进新型社区和新型小城镇建设融合发展项目(“两新”融合发展)而使用，并非通过征收方式取得，而是根据《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》要求进行的土地权属调整。东明县大屯镇人民政府于2019年4月17日制作了《大屯镇赵真屯村和前排村、后排村土地权属调整方案》。前排行政村村民委员会和赵真屯行政村村民委员会于2019年5月25日签订了《集体土地权属调整协议书》，前排行政村村民委员会和赵真屯行政村村民委员会同意对本村集体经济组织的80.6亩土地进行调换。之后东明县大屯镇人民政府于2020年1月12日向东明县人民政府呈送了《关于大屯镇赵真屯行政村和前排村、后排村土地权属调整方案的请示》，东明县人民政府于2020年2月27日对该申请予以批复。本案中东明县大屯镇人民政府未明确否认实施了案涉强制行为。原告诉称东明县人民政府实施了强制交出土地的行政行为未提供证据予以证实。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼：多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。鉴于行政管理职权配置的复杂性、行政行为表现形式的多样性以及名义主体和实施主体可分离性，行政诉讼法与司法解释对行政诉讼被告确定问题作了具体明确的规定，以方便起诉人提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。上述规定说明，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。本案中，原告起诉东明县人民政府，但其提交的证据并未显示东明县人民政府实施了其所诉的强制交出土地的行政行为，东明县人民政府亦否认实施了案涉行政行为，属于多列、错列被告，经本院释明，原告拒绝变更，坚持起诉东明县人民政府，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 驳回原告周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌、原告周怀青的起诉。 案件受理费50元，退回原告周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  李随兴 人民陪审员  孙延增 人民陪审员  樊庆德 二〇二〇年九月二十九日 书 记 员  孔祥端