湖北省咸宁市咸安区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1202行初26号原告：祝加榆(诉讼代表人)，男，1957年6月20日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：周敏(诉讼代表人)，男，1956年10月11日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：唐宗仁(诉讼代表人)，男，1955年8月10日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：郑红专(诉讼代表人)，男，1958年9月2日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：罗桃仙(诉讼代表人)，女，1953年12月15日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：桂陵，男，汉族，1925年9月4日出生，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：刘明贵，男，1950年7月24日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：邹江汉，男，1956年2月2日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：何业彪，男，1954年4月8日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：叶文付，男，1957年5月9日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：李腾飞，男，1985年1月12日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：徐凤英，女，1959年11月8日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：郭银香，女，1964年9月30日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：毕桂容，女，1965年12月12日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：万长征，女，1947年6月11日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：李松林，男，1959年3月6日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：刘世敏，男，1969年1月3日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：胡友云，女，1947年7月3日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：黄冬梅，女，1959年11月28日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：周庆兰，女，1941年5月15日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：刘永华，女，1958年9月10日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：刘腊枝，女，1974年12月27日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：葛云芝，女，1949年12月21日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：罗淑芬，女，1969年9月12日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：雷吴，男，1998年9月16日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：黄家平，女，1969年11月10日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：张华英，女，1952年5月27日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：郭杨文，男，1950年9月1日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：施红云，女，1971年10月2日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：朱兴荣，男，1963年11月25日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：镇万全，男，1956年9月6日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：余海斌，男，1967年6月5日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：曾春生，女，1943年2月12日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：黄巧花，女，1976年4月30日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：李金枝，女，1943年7月13日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：舒佳金，女，1958年3月14日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：张冬英，女，1968年10月19日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：汤自林，男，1947年9月20日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：余良芦，男，1961年12月4日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。原告：史和平，男，1951年4月25日出生，汉族，现住湖北省咸宁市咸安区。40名原告的诉讼代表人：祝加榆、周敏、唐宗仁、郑红专、罗桃仙。40名原告委托代理人：郑红专、周敏，特别授权。被告：咸宁市自然资源和规划局（以下简称市资源规划局），地址：湖北省咸宁市咸安区咸宁大道23号。法定代表人：李光，局长。行政出庭人员：李**，副局长。委托代理人：郑登高，系该局行政审批科长，一般代理。委托代理人：陈新贵，湖北海舟律师事务所律师，一般代理。第三人：咸宁市广泰置业有限公司（以下简称广泰置业），地址：湖北省咸宁市温泉潜山路26号。法定代表人：陈朝阳，执行董事。委托代理人：周文宁，湖北开成律师事务所律师，特别授权。原告桂陵等四十人诉被告市资源规划局、第三人广泰置业行政许可纠纷一案，本院受理后，分别向原、被告、第三人送达了受理案件通知书、应诉通知书、举证通知书及起诉状副本、公开开庭传票等诉讼文书。于2019年9月10日公开开庭进行审理。原告桂陵等四十人委托代理人郑红专、周敏，被告市资源规划局副局长李**及其委托代理人陈新贵、郑登高，第三人广泰置业委托代理人周文宁均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称：2016年，原咸宁市公汽公司（亲亲时尚广场）房地产开发项目工程开工，为此，咸安区政府还专门设立了领导协调组，区、市两级政府的领导也曾到现场视察。基于政府的重视，作为华容巷小区居民的原告，亦克服生活上的暂时困难，忍受尘土飞扬、道路堵塞、白天黑夜机器轰鸣、施工照灯污染等行为带来的侵扰，全力支持配合，充分相信开发商的二点庄重示诺：一是施工中毁损的小区道路保证竣工后重新修复；二是临时占道砌筑的围墙竣工后拆除。2017年9月，项目工程基本完工，然而开发商对做出的承诺无动于衷。为此，华容小区居民联名反映情况，强烈要求政府相关部门解决问题。2017年10月17日，在咸安永安南大街社区召开了有居民代表、开发商王姓负责人、协调小组负责人陈绪鹏以及社区负责人参加的协调会。开发商承诺，毁损的路面十一月完工后修复；陈绪鹏代表协调小组表态，等绿化结束，马上维修路面。2018年4月，绿化工程完工后，不但不修复道路，反而将为了方便施工临时在道路东侧开的一条通道，构筑成永久性大门，每天车水马龙，经常堵塞，严重影响华容巷小区居民通行。全体居民忍无可忍，被迫自发于2018年5月初砌墙将该大门封闭而产生纷争。南大街社区再次协调时，陈绪鹏突然又说，该大门是消防通道，拆除后才能修路。原告等居民迷惑不解，开发小区内规划建设的消防通道，什么时候规划建设到小区外？何况国家法规有规定，铁路两侧至少二十米内属于铁路规划用地，并颁布有铁路安全保护区。为此，华容巷小区居民于2018年5月21日，分别向咸安区政府、永安办事处、咸宁市城乡规划局咸安分局递交了书面报告，要求全面整修道路，拆除西侧大门、恢复原状2019年1月，开发商为了通过消防验收，一方面书面向咸安区政府、永安办事处以消防通道被堵的名义，412户业主及商家累计近千人出行困难为理由，要求协调华容巷居民恢复消防通道进行请示，另一方面趁凌晨之机，拆除被封大门砖墙。2019年1月15日，华容巷小区居民向被告递交《关于咸宁市广泰置业有限公司反映华容巷消防通道被堵的情况释明》，指出全体居民从来就不知道规划有“华容巷消除通道”，如果置业公司所称在被告官网上进行了公示，因未举行听证，侵害了华容巷小区全体居民的知情权和申辩权。2019年1月17日，华容巷小区居民代表祝家榆、周敏、唐宗仁等书面申请，要求被告按照《政府信息公开条例》的相关规定，提供该建设规划许可信息。2018年1月24日，被告书面回复“根据《居住小区规划设计规范》要求，小区内主要道路至少应有两个出入口，以满足规范要求，同时满足消防安全要求，并指出该项目规划方案在建设项目现场和咸宁市城乡规划局网站进行了公示。”基于上述事实，原告认为，被告的行政规划许可行为违法。首先，将小区内主要道路至少应有的两个出入口，规划在小区外处于铁路安全保护条例划定的保护区内的狭窄通道上，侵害了第三方即原告华容巷全体居民的利益，实际上，从规划总平面图中明显看出，毗邻华容巷道路一侧已标注有消防通道，但将此处规划许可为仓库和地下停车场入口，以满足开发商用地利益最大化，根本未考虑规划出入口行人、车辆流量数据，在开发小区入住率不到30％的情况下，多次出现狭窄通道经常拥堵，通行困难，规划许可行为明显不当。其次，根据国家规范标准，高层民用建筑设计防火规范明确规定，消防车道宽度和净高度不应小于4米，然而，被告所谓满足消防安全要求的通道关键地段宽度仅为3米，而且有水泥线杆妨碍，以通道上空有通信电缆净高不足4米障碍严重违反国家规定；第三，规划的消防通道不但处于国务院《铁路安全保护条例》划定的保护区内，而且铁路沿线两侧定范围内属于铁路用地，不允许规划永久性建筑物或构筑物；第四，根据《行政许可法》规定，涉及公共利益的重大行政许可事项，主管机关应当向社会公示，并举行听证。华容巷有近千居民，唯一的通道本身就狭窄，而且还是居民集资修建，因此，无论是规划出入通道或是规划消防通道，均涉及全体居民的共同重大利益，依法应当举行听证，而不是在官网上简单的公示了之，侵害了公民的知情权和申辩权。综上所述，根据《行政诉讼法》第十二条第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”规定，特诉至法院请求：一、确认被告作出的咸宁市亲亲时尚广场（咸宁市原公汽公司棚户区改造）项目建设用地规划行政许可行为违法；二、判令被告承担本案的诉讼费用。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：证据一、原告身份证复印件，证明原告身份信息。证据二、关于要求开发商整修恢复华容巷道路原状的报告、关于咸宁市广泰置业有限公司反映华容巷消防通道被堵的情况释明，证明原告等全体华容巷居民对第三人侵害原告合法权益的行为数次向咸安区政府、永安办事处、南大街社区，以及被告及其下属咸安分局反映诉求的事实。证据三、申请书及被告回复和所附总平面规划图，证明原告因不知道规划出入口及消防通道的行政许可行为，要求被告提供规划行政许可信息的事实。证据四、协调会记录，证明第三人承诺竣工后修复损毁道路。证据五、照片，证明消防通道净宽仅三米，没达到净宽四米设计规范、被告行政规划行为违法。证据六、企业基本信息，证明第三人身份信息。被告市资源规划局答辩：一、“亲亲时尚广场”项目位于咸安××城区××路（南门桥洞），根据2013年5月24日咸宁市城市建设投资开发有限公司的请示及市政府的意见，该项目为原咸宁公汽地块旧城改造项目，由咸安区政府牵头成立了“咸宁市公汽公司地块旧城改造协调工作领导小组”，具体负责拆迁安置和相关协调工作。2015年4月20日经咸安区发展和改革局核准，原市城乡规划局于2015年4月29日核发《建设用地规划许可证》，用地面积14508.01平方米（约21.76亩）。2015年5月27日-2015年6月17日对该项目规划方案在原市城乡规划局门户网站和建设现场（华容巷入口处）进行了公示。2015年8月19日原市城乡规划局办理该项目《建设工程规划许可证》。市资源规划局核发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的行为程序合法、事实清楚、依据充分、合法有效。二、临一侧道路系规划预留的城市支路，改善原告周边该区域道路交通条件。项目用地范围内设置地下停车场出入口和消防通道连通渔水路符合规划要求。关于在临一侧道路设置出入口问题。根据咸宁市政府2014年1月批复的《咸宁市永安片区控制性详细规划》依托华容巷进行拓宽改造，规划建设一条道路红线宽12米，车行道宽7米的城市支路，分别连通渔水路和咸宁火车站前道路，结合该区域旧城改造逐步实施，以改善该区域道路交通条件。在进行公汽公司地块改造时，要求建设单位按照市政府批准的规划预留了该道路建设用地空间，也就是说该项目临一侧的道路是规划预留的城市支路，在城市支路上设置出入口是符合规划要求的。关于将临一侧规划许可为仓库和地下停场入口以满足开发商用地利益最大化问题。经查阅该项目审批档案，该项目A区（临渔水路一侧）地下一层规划用途为项目配套建设的停车场，地上1-4层为商业，5-31层为住宅，符合规划条件和土地出让合同约定的商住开发用地性质。在项目用地范围内设置地下停车场出入口和消防通道连通渔水路，并没有占用华容巷的现有道路空间，也没有华容巷连通，是符合规划要求的。原告诉称根据国家规范标准，高层民用建筑设计防火规范明确规定，消防车通道和净高度不应小于4米，然而，被告所谓满足消防安全要求的通道关键地段宽度仅为3米，而且有水泥线杆妨碍，以通道上空有通信电缆净高不足4米障碍，严重违反国家规定。上述起诉理由没有事实依据。华容巷一侧道路规划为城市支路而不是项目内消防通道。关于项目内消防通道宽度和净高问题。依据批准的项目总平面规划设计方案，项目用地范围内临一侧设置的消防车道宽度为7.0米，且上空高度4米范围内并没有突出的建（构）筑物影响消防车通行，符合消防通道设置要求。关于华容巷的宽度和净高问题。项目建设并没有对华容巷进行开发破坏，没有缩减华容巷的路面宽度和路面上空现状高度。经实地踏勘了解，由项目建设单位出资对华容巷路面进行了修复和刷黑，在一定程度上改善了华容巷的交通出行条件。由于华容巷沿线部分房屋、杆线拆迁不到位，导致华容巷拓宽改造目前无法按照批准的规划要求实施。原告诉称规划的消防通道不但处于国务院《铁路安全保护条例》划定的保护区内，而且铁路沿线两侧一定范围内属于铁路用地，不允许规划永久性建筑物或构筑物。原告诉称理解错误并与现场实际情况不符。该项目所有规划许可通路及设施均符合《铁路安全管理条例》的要求。根据《铁路安全管理条例》（国务院令第639号）第二十七条“铁路线路安全保护区的范围，从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁（含铁路、道路两用桥，下同）外侧起向外的距离分别为：（一）城市市区高速铁路为10米，其他铁路为8米……”京广铁路为非高速铁路，其铁路安全保护距离为外侧不少于8米，经查阅该项目审批资料，规划的地上、地下建筑物距离京广铁路铁轨外侧距离达32米，距离路堤坡脚距离达25米，地下车库出入口距离路堤坡脚距离达15米，符合铁路安全保护区管理要求。《铁路安全管理条例》并没有规定铁路安全保护区范围内不能修建道路，只是第三十条对铁路安全保护区范围内的取土、挖沟等具体建设行为进行规定，要求征得铁路运输企业同意并签订安全协议。三、原告诉称《行政许可法》规定，涉及公共利益的重大行政许可事项，主管机关应当向社会公示，并举行听证。答辩人已依法履行了公示公开程序。我局积极履行了公示公开程序，在该项目规划许可前将规划设计方案于2015年5月27日-2015年6月17日进行了建设现场和网上公示，公示牌挂在华容巷出口围墙显眼位置。在公示期间，何业彪对该项目围墙建设提出异议，我局积极组织咸宁市公汽公司地块旧城改造协调工作领导小组、咸宁市广泰置业有限公司对该反馈意见进行了协调处理并得到解决，而在此期间未收到其他相关反馈意见或听证申请。四、原告全部为华容巷的居民，但大部分居民与项目所在地并不是相邻关系属无利害关系人不具有原告主体资格。综上所述，原告起诉事实与理由均不能成立，被告核发《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的行为程序合法、事实清楚、依据充分、合法有效。请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。被告为支持其主张，向本院提供如下证据：证据一、被告统一社会信用代码，证明被告的主体资格；证据二、《咸宁市永安片区控制性详细规划》，证明规划建设一条道路红线宽12米。证据三、建设工程规划许可证、建设工程红线图、建设用地规划许可证，证实道路不在规划许可范围内。证据四、规划方案批前公示反馈意见表、何业彪情况反映、咸宁市公汽公司地块旧城改造协调工作领导小组协调意见，证明我局依法依规按程序进行了公示公开。证据五、建设项目用地规划总平面布置图，证明规划方案已进行消防通道设计。证据六、中华人民共和国城乡规划法、湖北省城乡规划条例、铁路安全保护条例、行政许可法，证明被告行政行为的法律依据。第三人广泰置业述称：一、支持被告的答辩意见；二、请求法庭审查原告当中是否有部分原告不具备原告的主体资格。原告本身不具备在当地有永久性建筑物的权利则不具有原告的主体资格，有一部分是与亲亲时尚广场没有利害关系；三、第三人是在规划红线范围内开发实施的行为符合用地规划的条件部分围墙已经后退几十公分，第三人的行为是符合用地规划条件；四、原告认为的困难是在城市总体规划未完全规划实施所形成的困难，不能认为是实施的困难，暂时的困难不能否定规划的总体性。第三人广泰置业无证据提交。上列原、被告提供的证据，经当庭出示、质证，对当事人无异议的证据予以采信，对有争议的证据，本院在查明事实后予以确认。经审理查明，原告桂陵等四十人系咸宁市咸安区永安街道华容巷小区的居民，2015年8月19日，被告市资源规划局向第三人广泰置业核发建字第咸规工2015116号建设工程规划许可证，批准其在咸安区鱼水路（南门桥洞）建设亲亲时尚广场（原咸宁市公汽公司棚户区改造项目），用地面积14508.01平方米（约21.76亩）。2015年5月27日-2015年6月17日对该项目规划方案在原市城乡规划局门户网站和建设现场（华容巷入口处）进行了公示。2017年9月，该项目基本完工。2018年4月，在绿化工程完工后，原告认为被告在道路东侧开的门，造成华容巷道路拥挤，第三人广泰置业称按照规划红线图施工，侧边为消防通道，原告认为被告颁发的规划许可不合理，特诉至法院。同时查明，亲亲广场项目为原咸宁公汽地块旧城改造项目，被告于2015年4月29日核发的《建设用地规划许可证》的用地红线在原公汽地块范围内，公示期间，无人对该建设用地规划提出异议，仅案外人何业彪对施工的围墙位置提出异议，且被告已协调第三人广泰置业和何业彪达成一致意见。本案审理过程中，被告已应四十原告请求向咸安区政府发函，请求解决华容巷路口处拆迁户的安置，扩大进入口直径，从根本上解决拥堵问题。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》四十条的规定，被告市资源规划局作为城乡规划主管部门，具有依法核发建设规划许可及审定建设工程总平面规划图的法定职权，被告在受理第三人广泰置业提出的办理“亲亲时尚广场”项目总平面规划图审批的申请后，审查了项目备案、使用土地、建设用地规划等相关资料，并在建设项目现场和被告的官方网站上进行了批前公示，符合正当程序要求。“亲亲时尚广场”（咸宁市原公汽公司棚户区改造）项目总平面规划图的内容也符合《咸宁市永安片区控制性详细规划》的要求。第三人广泰置业获批的建设用地规划许可证已划定原公汽公司棚户区改造项目的建筑占地位置及面积，被告根据规划许可划定的建筑占地范围批准第三人的拆改建用地申请，符合法律规定。关于四十原告提出被告未告知原告享有听证权利，违反法定程序的问题。我国《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”，但我国《中华人民共和国城乡规划法》未明确规定听证程序为核发建设规划许可证的前置程序，且南门桥洞建设项目的道路拥堵问题系历史遗留的问题，亲亲时尚广场项目并未占用原华容巷道路，该项目的用地许可不属于必须完成听证程序的事项。本案中被告已经依法将总平面规划图的相关资料进行公示，被告选择以公示的形式听取利害关系人的意见，符合法律规定。四十原告的该项起诉理由没有法律依据，不予采纳。关于四十原告提出被告审定的“亲亲时尚广场”项目总平面规划图不便于原告生活的通行道路的问题。本案被告审定的“亲亲时尚广场”项目总平面规划图中，四十原告房屋位于华容巷道路的西面，房屋南北方向的道路，人、车均可通行。根据《中华人民共和国物权法》第八十七条的规定，“不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利”，“亲亲时尚广场”项目的规划道路与原咸宁市公汽公司的道路位置、走向均一致，且该项目在西边和南边设有两个出入口，华容巷道路作为城市支路，为过往人群提供交通便利，但随着社会经济的发展，人们生活水平提高，车多人多，该路段拥堵是一个实际情况，它是社会发展中带来的产物，应以发展的眼光对待这一问题。被告在审定“亲亲时尚广场”项目总平面规划图时已考虑到原告等人的出行需要，并发函咸安区人民政府请求解决该路段拥堵，扩大出入口直径，从根本上解决当地居民的出行难问题。原告的该项起诉理由没有事实根据，不予采纳。综上所述，被告作出的被诉行政行为主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。四十原告要求确认该行为违法的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告桂陵等四十人的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告桂陵等四十人承担。如不服本判决可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。审 判 长  严 平人民陪审员  朱其秋人民陪审员  刘兴华二〇二〇年九月三日书 记 员  魏竹君