山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁08行初66号原告孙传东，住山东省微山县。委托诉讼代理人马传贞，北京正山律师事务所律师。被告微山县人民政府，住所地山东省济宁市微山县奎文路38号。法定代表人张玉强，县长。出庭负责人杨炳运，县政府党组成员。委托诉讼代理人刘艳冬，山东文思达律师事务所律师。原告孙传东因不服被告微山县人民政府进行南四湖省级自然保护区核心区池塘退出养殖的行为，于2020年6月16日诉至本院。本院依法受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告及委托诉讼代理人马传贞，被告负责人杨炳运及委托诉讼代理人刘艳冬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告合法经营的鱼塘位于山东省济宁市微山县南阳镇，现微山县人民政府以“南四湖省级自然保护区核心区池塘退养”为由征用原告拥有使用权的集体土地。微山县人民政府作出的《微山县境内南四湖省级自然保护区核心池塘退养工作实施方案》中明确了原告池塘所处的位置属于南四湖省级自然保护区核心区。《自然保护区土地管理办法》第十二条规定，…划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，从微山县人民政府作出的《政府信息公开告知书》【2019年】微政办依复第24号可知，被告没有任何关于征地的文件及批复，但是被告却已经开始进行池塘的退养工作，因此微山县人民政府此举涉嫌违法，应予纠正。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)：“。二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设……其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，没有土地利用年度计划指标的，不得批准用地……”的规定，被告的行为严重违反相关法律规定，属于违法行为。请求确认被告非法进行南四湖省级自然保护区核心区池塘退出养殖的行为违法。原告为证明自己的主张，向本院提交下列证据：证据1.身份证，证明原告是本案的适格主体。证据2.微山县人民政府作出《政府信息公开告知书》（2019）微政办依复第21号，证明原告的池塘位于核心区。证据3.微山县人民政府作出的《政府信息公开告知书》（2019年）微政办依复第24号，证明被告违法进行池塘退出养殖。被告微山县人民政府答辩称，一、涉案行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。为保护和改善南四湖省级自然保护区生态环境，落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改任务，被告于2019年10月30日发布《微山县人民政府关于南四湖省级自然保护区核心区池塘退出养殖的通告》（以下简称《通告》），自2020年1月1日起，禁止南四湖自然保护区核心区范围内池塘从事渔业养殖。该《通告》是针对南四湖自然保护区核心区禁止从事渔业养殖、池塘退养而作出，具有普遍约束力，根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第十三条第二项之规定，不属于人民法院受理的事项。被告作出《通告》是为了实现辖区内南四湖省级自然保护区整改工作的一个过程，在没有采取任何强制措施的情况下，该行政行为对原告的合法权益不产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、自然保护区核心区和缓冲区范围内禁止进行养殖和任何生产经营行为，答辩人根据法律规定和上级政府的要求就相关环保问题落实具体措施并作出《通告》符合法律规定。1.本案涉及的是南四湖自然保护区核心区环保整治，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十七条、第二十八条、第三十二条及其他相关法律法规的规定，禁止任何人进入自然保护区的核心区，禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。原告主张其在自然保护区核心区从事渔业养殖合法，违反法律规定。2.南四湖省级自然保护区内的滩涂、水面归国家所有，并非村集体经济组织的财产。原告主张其与各村委签订承包合同或缴纳过各项费用，但并未提交《承包合同》证明其承包关系和池塘状况。另外，上述情况也不能改变法律禁止自然保护区核心区禁止渔业生产的强制性规定和为保护生态环境这一社会公共利益，原告应立即退出养殖的事实。同时，因该行为不涉及土地所有权的变更问题，所以不存在征地行为，也不适用土地征收补偿的规定。3.中央第三环境保护督察组就山东省环境保护作出督察反馈意见，其中反馈问题（四十八）：南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区内人工养殖项目面积达31.4万亩。省委、省政府以及市委、市政府为贯彻落实党中央、国务院关于环境保护督察决策部署和中央第三环境保护督察组《山东省环境保护督察反馈意见》，分别制定整改方案及实施方案，就南四湖自然保护区核心区、缓冲区内人工养殖问题制定了相应的整改目标和整改措施。为完成上级政府下达的南四湖自然保护区核心区池塘退出养殖整改任务，完成池塘退养工作，同时充分保护养殖户的利益，有关部门组织专家对有关补偿标准的问题进行了充分论证，并对实施方案内容征求相关部门的意见，2019年6月21日，答辩人作出《微山县人民政府办公室关于印发的通知》（微政办字【2019】13号）（以下简称《工作实施方案》），通知各乡镇人民政府、县直有关部门及单位贯彻执行。2019年10月30日，微山县人民政府作出《通告》，自2020年1月1日其起，禁止南四湖自然保护区核心区范围内池塘从事渔业养殖。该《工作实施方案》和《通告》作出程序合法、内容合法，符合法律规定。《工作实施方案》下发后，包括南阳镇人民政府在内的各乡镇政府及各部门严格按照《工作实施方案》的具体要求展开工作。经统计，核心区池塘退养共涉及渔业养殖户3000余户，除已经进行诉讼的200余人外，其他渔业养殖户均与镇政府或村委签订了补偿协议，完成了退养行为。综上所述，答辩人作出微山县境内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养行为合法，原告的诉讼请求不属于人民法院受理事项且没有事实与法律依据，答辩人请求人民法院依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。被告为证明其主张，向本院提交证据如下：证据1.《通告》，证明通告系具有普遍约束力的命令，本案不属于人民法院行政诉讼案件受理范围。证据2.山东省人民政府关于同意建立南四湖省级自然保护区的批复（鲁政字【2003】218号），证明南四湖为省级自然保护区功能区的调整情况。证据3.山东省人民政府关于同意调整南四湖省级自然保护区功能区的批复（鲁政字【2006】70号），证明南四湖为省级自然保护区。证据4.山东南四湖省级自然保护区总体规划、自然保护区功能区图和总体规划图。证据5.中共山东省委、山东省人民政府关于印发《山东省贯彻落实中央环境保护督查组督察反馈意见整改方案》的通知（鲁发【2018】23号）证明为贯彻落实中央环保督察组山东省环保督察反馈意见，山东省省委、省政府制定整改方案，要求南四湖自然保护区核心区池塘于2019年底前全面退出养殖。证据6.中共济宁市委、济宁市人民政府关于印发《济宁市贯彻落实中央环境保护督查组督察反馈意见整改落实实施方案》的通知（济发【2018】21号），证明为贯彻落实中央环保督察组山东省环保督察反馈意见，济宁市委、市政府制定整改方案，要求2019年底前完成南四湖自然保护区核心区池塘退养工作。证据7.济宁市人民政府办公室关于印发《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》的通知（济政办【2019】11号），证明为贯彻落实中央环保督察组督察反馈意见，济宁市政府制定南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案。证据8.中共微山县委、微山县人民政府关于印发《微山县贯彻落实中央环境保护督查组督察反馈意见整改落实实施方案》的通知（微发【2018】15号），证明为贯彻落实中央环保督察组山东省环保督察反馈意见，微山县县委、县政府制定整改方案，要求2019年底前完成南四湖自然保护区核心区池塘退养工作。证据9.《微山县境内南四湖自然保护区核心区池塘退养工作实施方案征求意见稿》、会签通知及会签材料，证明实施方案制定前履行的征求意见程序。证据10.南四湖省级自然保护区核心区池塘退养补偿面积上限专家论证意见和南四湖省级自然保护区核心区池塘退养生态补偿面积上限标准专家论证意见各一份，证明南四湖省级自然保护区核心区池塘退养补偿标准经过专家论证程序。证据11.《工作实施方案》，证明为贯彻落实中央环保督察组山东省环保督察反馈意见，根据山东省省委、省政府及济宁市市委、市政府的整改方案，微山县政府办公室向各乡镇及县直有关部门、单位下发了该《工作实施方案》，进行了相关工作安排，由各乡镇及县直有关部门、单位具体实施。证据12.原告池塘地理分布图一份，证明案涉池塘位于南四湖自然保护区核心区范围，应依法按时完成退养。经庭审质证，被告对原告所提交的证据的真实性均无异议，对原告的证明目的有异议。原告对被告提交的证据质证意见如下：证据1证明被告没有任何的法定审批手续，就要求原告所在的池塘要求退出养殖是违法的，侵害了原告的合法权益；对证据2-8的证明目的不予认可，与本案无关联性。证据9、10的真实性、合法性、证明目的均不认可，不能证明《通告》的合法性。专家的论证意见中被告没有提供专家的身份，对每个养殖人的补偿面积以100亩为上限，严重侵犯原告的合法财产权。证据11《工作实施方案》侵犯原告的合法权益，而且被告作出这样的实施方案没有相应的法律依据。对于证据12的真实性无异议，应当按照原告的实际面积进行补偿。本院对双方所提交的证据认证如下：被告对原告所提交证据的真实性无异议，本院对其真实性予以确认；被告所提交的证据能够证明南四湖省级自然保护区的设立以及被告作出关于南四湖省级自然保护区的核心区池塘退养相关《通告》及《工作实施方案》的依据和程序，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，2003年6月6日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于同意建立南四湖省级自然保护区的批复》（鲁政字﹝2003﹞218号），将南四湖列为省级自然保护区。2006年3月7日，山东省人民政府作出《山东省人民政府关于同意调整南四湖省级自然保护区功能区的批复》（鲁政字﹝2006﹞70号）。2018年5月29日，《中共山东省委、山东省人民政府关于印发的通知》（鲁发﹝2018﹞23号），要求南四湖自然保护区核心区池塘于2019年底前全面退出养殖。在经过专家论证后，2019年6月21日，微山县人民政府印发《工作实施方案》，下发给各乡镇及县直有关部门执行。2019年10月30日，微山县人民政府作出《通告》，告知自2020年1月1日起禁止南四湖自然保护区核心区范围内池塘从事渔业养殖，凡利用南四湖自然保护区核心区范围内池塘从事渔业养殖的单位和个人必须于2019年11月30日前全部清理退养池塘内养殖水产品，按照退养要求，在确保池塘失去水产养殖功能后自行退出养殖。核心区池塘退出养殖后，由政府统一实施生态修复，任何单位和个人不得继续养殖使用。原告诉至法院，认为被告作出退养行为，没有取得相关部门的审批，违反法律规定，请求确认退养行为违法。本院另查明，刘坤等人因不服微山县人民政府作出的《通告》，向本院提起行政诉讼。生效的(2020)鲁行终1370号行政判决认定被告作出《通告》符合相关法律法规和政府文件的规定，判决驳回刘坤等人请求撤销《通告》的诉讼请求。本院认为，本案的审理重点有两个：一、本案是否属于行政诉讼受案范围。二、退养行为是否合法。关于第一个审理重点，是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据原告陈述，被告实施退养行为的表现形式主要为制订了《工作实施方案》并发布了《通告》，被告对上述事实并无异议。从被告微山县人民政府作出的《通告》内容看，要求原在南四湖自然保护区核心区内从事养殖的经营者退出养殖区域，禁止在此区域从事渔业养殖，并明确了退养及禁养的时间。因此可见，《通告》为相关权利人设定了义务，并具有强制性，对原告的权益产生了实际影响。原告请求确认退养行为违法符合《行政诉讼法》第十二条的规定，属于法院行政诉讼的受案范围。关于第二个审理重点，退养行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条、第二十七条、第二十八条、第三十二条的规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内不得建设任何生产设施。原告在自然保护区的核心区从事渔业生产，虽是历史原因形成，但仍应当服从和遵守法律规定。被告微山县人民政府依照《中华人民共和国自然保护区条例》的规定，按照上级要求，就南四湖省级自然保护区核心区内人工养殖问题进行全面清理，作出《通告》将自然保护区核心区退出渔业养殖的事实向相关权利人予以告知，生效的(2020)鲁行终1370号行政判决亦认定被告作出《通告》符合相关法律法规和政府文件的规定，被告要求原告退出养殖的行为并无不当。对于退出养殖的经营者，被告应当给予合理合法的补偿，在下一步的补偿工作中，被告微山县人民政府应当积极听取包括养殖户在内的多方意见建议，尽全力做好养殖业群众退湖上岸的后续工作。退养行为系针对南四湖自然保护区核心区范围内池塘作出的，并不涉及土地的征收及征用，亦不改变所有权性质，故原告主张退养行为违反了《中华人民共和国土地管理法》及《自然保护区土地管理办法》中关于土地征收应当经法定程序批准的规定，未按照征收土地的相关规定办理审批，程序违法的主张不能成立，本院不予支持。综上所述，原告请求确认被告进行南四湖省级自然保护区核心区池塘退出养殖的行为违法的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙传东的诉讼请求。案件受理费50元，由原告孙传东负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  张 玲审 判 员  李传平人民陪审员  高明春二〇二〇年九月二十二日法官助理王德光书记员徐冰