广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初583号原告李骏，男，1984年10月28日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人魏艳，广东阐博律师事务所律师。委托代理人区巧渝，广东阐博律师事务所律师。被告佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区荷城街道永安街**。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄俊杰，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。原告李骏诉被告佛山市高明区城市管理和综合执法局行政命令纠纷一案，于2020年4月27日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐材料后本院于同年5月11日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年6月12日公开开庭审理了本案，原告李骏及委托代理人魏艳、区巧渝，被告的委托代理人黄俊杰、许李产均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月24日，被告作出明管（和）罚〔2020〕字第151号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），决定书查明2020年3月，被告接到佛山市自然资源部门的移交函，要求被告依法处理佛山市高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园内的违法建设行为。经被告查实，原告系佛山市高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园**地块的权属人。原告未取得合法的建设工程规划许可证，在上述土地建成房屋、水池、围墙等建（构）筑物。佛山市自然资源部门认定原告在上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且认定其属于无法采取改正措施消除影响的情形。2020年3月27日，被告向原告发出《行政处罚意见告知书》，原告于2020年3月29日向被告提出陈述申辩，被告对原告的陈述申辩意见进行复核，认为原告违法事实确凿，且无法提供合法的规划报建手续，故对原告提出的陈述申辩意见不予采纳。被告认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：责令原告自收到本决定之日起五日内自行拆除上述土地上违法建（构）筑物。原告诉称，一、杨梅私家果园项目是政府的合法招商项目，购买者建筑物的建设符合法律、规范性文件规定及约定，得到了政府许可，不存在违法建设行为。（一）杨梅私家果园项目是政府的合法招商项目。购买者信赖政府而购地并按政府要求建设相关建筑物，不存在违法建设行为。1996年，高明市委、市政府将杨梅定为旅游镇。为推动高明经济的发展，佛山市政府、高明市政府联合于1996年开始推出杨梅镇私家果园项目。为开发该项目，由佛山市财贸经济发展公司（属佛山市国有企业）、高明市杨梅镇经济发展总公司（属高明市国有企业）分别出资180万（占60%）、120万（占40%）于1996年8月15日设立高明市杨梅镇私家果园开发有限公司（以下简称杨梅果园公司）。杨梅果园公司由政府领导担任公司重要成员，其法定代表人、董事长李柏青时任杨梅镇的副镇长，总经理辛建设是高明副市长兼任镇委书记,监事香国成是佛山市财贸总公司副总经理，其是代表政府行使开发管理权。在项目的招商中，两级政府更是让公职人员等带头购买果园，扶贫高明，买地后要快速兴建建筑物，以力求让建筑物在短时间遍地开花作为宣传用途，以吸引更多的人投资建设果园从而推动高明经济发展。根据原始的杨梅镇私家果园宣传单张有一座座两层半的豪华房屋图片，单张内容更反复出现“房屋”“休息间”，吸引人的宣传标语“拥有绿地果园，建造自己的休闲娱乐场所,做个悠闲自在的庄园主，请到杨梅镇私家果园去”“果园里盖上你自己设计的工作休息间”。对于果园项目，中共高明市委办公室、高明市人民政府办公室还编印了名为“高明”的宣传册，宣传册内编印了杨梅镇万亩私家果园项目的样板房及万亩私家果园新闻发布会。另当年政府在报纸上对果园项目进行多次地招商、推介及作为成功典型进行宣传报道。当时，投入巨大、快速兴建建筑物的购买者更获得高明市杨梅镇人民政府颁发的“投资置业、建设杨梅”的金马奖奖牌。由上可以看出，佛山市政府、高明政府为发展当地经济，吸引更多的投资商投资杨梅镇，通过各种渠道大力宣传杨梅镇私家果园项目，且让国有企业杨梅果园公司代表政府将土地转让给购买者，由购买者建设（至于报建由杨梅果园公司统一办理），以扶贫高明。该项目实属政府项目。（二）杨梅私家果园项目的购买者均取得了合法的国有土地使用权证，购买者兴建建筑物是政府鼓励并提倡，也是合同及规范性文件明确允许的，且部分购买者兴建的建筑物还取得房产证或政府部门的建设备案。在政府及杨梅果园公司的大力宣传推介下，自1997年开始，杨梅果园项目开始向社会公众销售。正是基于对政府的信赖及可进行相关建设的宣传，相关购买者陆续与杨梅果园公司签订销售合同或转让合同。销售合同或转让合同明确约定：根据杨梅果园公司的规划(占地面积或容积率4%以内,楼高两层半以内)和购买者的意愿兴建工作房一间,作管理和旅游度假之用,工作间由杨梅果园公司统一管理；购买者拥有的果园和工作间,可以转让和出售,杨梅果园公司代办理有关手续等。值得注意的是，后期的土地使用权转让合同更特别约定在取得该宗地的使用权后,购买者必须动工兴建，否则按土地闲置处理。签约后，购买者通过缴纳各种税费，均依法取得了国有土地使用权证。在购买土地后，购买者在土地上种植树木等进行农业作业的同时，并附带按合同及政府要求进行了建设。且在建设时，购买者的建设图纸必须报杨梅果园公司同意后才可动工兴建；建设过程，杨梅果园公司也会派人现场查看、监督。前期部分购买者的房屋在杨梅果园公司的协助下还取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房地产权证；后期部分购买者，在杨梅果园公司的协助下，建设行为得到了高明杨和镇公有资产管理办公室、高明区杨和镇国土城建和水务局等部门的备案。同时，杨梅私家果园项目内的水电等取得供水、供电主管部门的审批。另杨梅果园公司在收取管理费的同时，也为各业主代办过户，报建等手续。2005年，为提高果园管理费，杨梅果园公司曾在果园内张贴《通知》陈述：敝公司从成立至今已踏入第十个年头，在各贵宾的大力支持下得到顺利发展，目前所开发的果园已基本转让完毕，不少客户在果园内自建了度假屋，私家果园作为休闲度假的环境已基本形成，果园已明显升值，各客户对投资充满信心等。此再次表明，购买果园土地后建设建筑物是政府要求和允许的。在2013年，曾经龙山私家果园有部分业主建设的工作间面积超过要求，导致有人投诉到媒体，佛山电视台“小强热线”栏目就此事连续报道了三天。最后一次报道，由高明区自然资源局一位副局长做了官方解释，称只要工作间不超过果园土地面积5%，楼层不超过2层半就可以……可见，高明政府默许业主依约兴建工作间。2013年，佛山市高明区国土城建和水务局出台明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，其第三条明确规定“为方便果业生产和其它种植生产，对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房，生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如确有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%，无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层”。该文件亦表明，政府同意购买者在果园土地内修建建筑物。从上述合同约定、土地办证、建筑物建设、规范性文件出台等可知，购买者购买杨梅私家果园土地后兴建建筑物是政府鼓励、提倡及同意行为，购买者不存在违法建设的行为。二、原告用地合法，并按政府要求进行建设，建设的建筑物亦符合法律、规范性文件规定及约定，得到了政府许可，根本不存在违法建设行为。《限期拆除决定书》在内容上，欠缺基本事实依据，认定结论也错误、且限令改正及拆除的时间亦极为不合理。该《限期拆除决定书》严重违法，应予撤销。（一）《限期拆除决定书》认定相关事实错误，且欠缺基本事实，严重违法，应予撤销。1.《限期拆除决定书》对于涉案建筑物有且仅有一句话描写“李骏系佛山市高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园xxx号地块的权属人”。从原告的《国有土地使用权证》上根本无法反映建筑物所在地块是xxx号地块，原告也不清楚自己是否为xxx地块权属人。为此，被告所出具的《限期拆除决定书》所述的土地指向模糊不清。2.《限期拆除决定书》既然认定涉案建筑物为违法建设，原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的行为等，就应该在《限期拆除决定书》中详细陈述关于原告所谓违法建设的建筑具体坐落位置、所占土地面积、建筑面积（对于面积被告应当委托法定测绘单位依法测绘）、结构、修建时间、用途等情况，也应陈述城镇土地总体规划、控制性详细规划、房管部门查询的该建筑的登记材料等内容以证明原告存在违法建设。但纵观《限期拆除决定书》，被告没有任何上述基础事实内容的陈述。为此，《限期拆除决定书》因欠缺所谓原告违法建设的基本事实情况，属于认定事实不清，依法应当撤销。（二）原告按政府要求进行建设，建设的相关建筑物亦符合法律、规范性文件规定及约定，已得到政府建设许可，根本不存在违法建设行为。如前所述，对于原告来讲，杨梅果园项目是政府招商项目，正是基于对政府项目的信任及可进行相关建设的宣传，原告才愿意花费巨额资金投入果园项目。原告与杨梅果园公司于2005年6月签订两份《私家果园及土地转让合同》约定：原告购买果园用地各3亩，并可自行在果园内修建工作间作管理和旅游度假之用；工作间的修建原则上不超出以下标准:占果园容积率4%，楼高两层半以内；原告拥有的果园及工作间，可自行转让或出售，或可委托杨梅果园公司代办有关手续等。该合同由杨梅果园公司代表李柏青签名、公司盖章。2005年11月3日，原告取得xxx号两份《国有土地使用权证》，证载显示坐落在佛山市高明区杨和镇（杨梅）座各“大岗顶”，，地类为果园使用权类型出让；使用权面积各2000平方米。国有土使用权证是政府在审查转让合同（合同约定可建设）合法之后才发的，是国家对土地转让合同（合同约定可建设）的合法性认定。另根据《中华人民共和国物权法》，原告取得的对果园用地的物权依法受法律保护。原告取得涉案土地后，在土地上种植树木、蔬果等进行农业作业，并于2006年建成符合合同约定及政府同意的建筑物。需要强调的是，在建设时，原告的建设图纸必须报杨梅果园公司同意后才可动工兴建；建设过程中，杨梅果园公司也会派人现场查看、监督。同时，原告依约缴纳物管费等相关费用，建筑物的水电在杨梅果园公司（代表政府）安排下也取得供水、供电主管部门的审批。从上述可知，政府通过借用国有公司名义卖地、审核相关土地转让合同（合同约定可建设）、为购买者核发土地证、安排物管公司提供物业管理、协助果园土地流转、办理涉案建筑物的建设备案、多年来从不查处地上建筑物等行为足以证明，涉案建筑物是合法的，符合当时的合同约定及法律规定，是经政府同意的建设行为，得到政府许可。《限期拆除决定书》认定事实明显错误。（三）即使涉案果园用地为农用地，涉案房屋属设施用房，无需办理农用地转用手续及建设工程规划许可，被告认定错误。2010年《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、2014年《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一、二条规定：生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。2013年，佛山市高明区国土城建和水务局出台明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，该文件已明确规定杨梅、农山果园内可以建设设施用房。即使按原告国有土地使用权证记载，涉案土地为果园，但涉案房屋是为了管理、利用果园而建设，服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，无需办理农用地转用审批手续，自然也无需办理建设工程规划许可。被告以《中华人民共和国城乡规划法》第四十条关于非农建设项目应办理建设工程规划许可的规定为由，认为涉案房屋属违法建设并责令原告限期拆除，属定性错误。涉案建筑物不需办理建设工程规划许可，不应予拆除。（四）即使涉案建筑物应办规划许可，亦不应限期拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条规定：“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十三条规定：“属于本办法第二十二条规定的情形，且有下列情形之一的，可以认定为不能拆除的违法建设：（一）因违法建设不可分离性难以实施拆除，或者拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全的；（二）现有拆除技术条件或者地理环境无法实施拆除的；（三）拆除将对无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的。城市管理行政执法部门在认定不能拆除的违法建设时，应当会同城乡规划、建设、国土等部门组织专家或者委托相关专业机构进行论证，论证结果和理由以适当方式予以公开。”国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电〔2003〕42号规定：“……四、完善相关政策措施,妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋,应依据现行有关法律法规补办手续。”从上述规定可知：对于未办规划许可证的房屋，不能一律认定为违法建筑并责令限期拆除，应当结合具体情况进行认定；即使涉案建筑物应办规划许可，对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以采取改正措施，并不一定需要限期拆除；即使属于不能消除对规划实施影响的建筑物，在拆除将对无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的时，也不应拆除。《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”此行政比例原则要求，在实施行政行为过程中，应坚持最少侵害原则、均衡原则，行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。本案，如前所述，涉案果园是政府项目，涉案建筑物是经政府同意并按政府要求建设的合法建筑物。为此，即使涉案建筑物应办规划许可，对于涉案建筑物的处理，应当尊重历史、尊重事实，坚持政府公信力、诚实守信和人民群众利益至上的原则，通过补办手续的方式予以处理。被告将该建筑物认定为违法建设并责令原告限期拆除，是错误的。（五）《限期拆除决定书》限期拆除时间明显不当。本案，《限期拆除决定书》限令原告整改日期只有五日，此在时间上极不合理，应予撤销。（六）《限期拆除决定书》所述“行政复议和行政诉讼期间不停止本决定的执行”的内容违法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”据此可知对于《限期拆除决定书》，行政相对人享有依法复议或行政诉讼的权利，且在复议或诉讼期间，不得强制执行；待行政复议或行政诉讼终结且生效法律文书维持《限期拆除决定书》后，政府才能依法强制拆除。为此，《限期拆除决定书》在最后一段陈述“行政复议和行政诉讼期间不停止本决定的执行”，是严重违法。为此，该《限期拆除决定书》应予撤销。三、被告程序严重违法，《限期拆除决定书》应予撤销。（一）被告作出的行政文书多以留置送达的方式送达，送达错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《民事诉讼法》的相关规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”故，行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。被告在作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》时，没有直接送达给原告，而是直接通过张贴无人居住的建筑物门外的方式送达，此在程序上也是严重违反《中华人民共和国民事诉讼法》等送达规定，送达违法。（二）对于限期拆除建筑物此类严重损害原告合法权益、处罚力度较重的行政处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被告程序违法。本案，被告在出具《行政处罚意见告知书》拟对原告作出限期拆除建筑物决定时，并未告知原告有要求举行听证的权利。且原告在对《行政处罚意见告知书》进行陈述申辩的同时一并申请了听证，但被告却无视原告的听证申请，对原告提出的陈述申辩意见不予采纳，更未依法组织召开听证会，程序严重违法。（三）原告已对佛山市自然资源局高明分局《限期拆除通知》提起行政复议，加之肺炎流行，被告应中止处理程序。但被告一意孤行，强行推进处理程序。2019年12月27日，佛山市自然资源局高明分局作出《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》。原告已就此通知向佛山市人民政府申请行政复议，佛山市人民政府已受理。对同一用地及建设行为，被告和佛山市自然资源局高明分局两个不同的政府部门，先后作出限期拆除的行政行为，提出不同时间的整改要求。在佛山市自然资源局高明分局作出限期拆除的行政处罚后已进入行政复议程序的情况下，被告不应再启动行政处理程序。否则，违反了一事不再罚的基本原则。故被告作出的《限期拆除决定书》应被撤销。四、《限期拆除决定书》适用法律错误。被告在《限期拆除决定书》中认定，原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、六十四条的规定而对原告作出责令限期拆除涉案建筑物的行政处罚。本案，涉案土地于2005年由原告向杨梅果园公司购买，果园项目是政府允许建设的项目，且涉案土地的建筑物早于2008年《中华人民共和国城乡规划法》实施前建成，本案根本不应适用《中华人民共和国城乡规划法》。为此，被告适用法律明显错误。五、因涉案建筑物早已建成，不应再予行政处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，在违法建筑进行建设期间，行政部门负有积极阻止违法建筑建成的义务。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。据此，行政部门在违法建筑建成的期间内有履责义务，在履责不能时法律又给了两年的延长期限，以充分保证行政部门继续履责。因此，对于违法建筑处罚的节点，应确定在违法建筑建成后两年内。本案，即使案涉建（构）筑物因未取得形式上的建设工程规划许可证属于违法建筑，因涉案建筑物建成时间远远长于2年以上时间，不应再予行政处罚。故《限期拆除决定书》认定错误。六、根据行政许可的“信赖保护”原则，涉案土地上的建设行为应受法律保护。被告的行为严重损害政府的公信力和信赖利益保护原则。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该条规定确认了行政许可的“信赖保护”原则。《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》规定：“加强招商引资领域政务诚信建设。完善招商引资地方性法规规章等，严格依法依规出台优惠政策，避免恶性竞争。规范地方人民政府招商引资行为，认真履行依法作出的政策承诺和签订的各类合同、协议，不得以政府换届、相关责任人更替等理由毁约。因国家利益、公共利益或其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对相关企业和投资人的财产损失依法予以补偿。”《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条规定：“大力推进法治政府和政务诚信建设，，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任……”《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》第三条规定：“依法保护诚实守信企业家的合法权益。妥善认定政府与企业签订的合同效力，对有关政府违反承诺，特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因违约、毁约的，依法支持企业的合理诉求。妥善审理因政府规划调整、政策变化引发的民商事、行政纠纷案件，对于确因政府规划调整、政策变化导致当事人签订的民商事合同不能履行的，依法支持当事人解除合同的请求……”2019年10月22日国务院《优化营商环境条例》第六十九条规定：“政府和有关部门及其工作人员有下列情形之一的，依法依规追究责任：……（七）不履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，或者违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款”。本案在1996、1997年政府对杨梅私家果园招商时，杨梅私家果园是一片荒山，政府描绘了一幅美丽的蓝图招引购买者过来投资建设果园，公开宣传购买者可以投资建设，并安排作为国有企业的杨梅果园公司转让土地给购买者、管理果园项目，监督建设，代办报建手续等。正是基于对政府的信任，购买者才敢来此荒山购地、开发果园及进行相关附属建设，从而把这块贫瘠荒山改成了一个花果飘香、生态优美的世外桃源。对于涉案土地可建设的事实，此从自1996年高明市政府征地，到广东国土厅的批文、批复，到购买人与政府设立的杨梅私家果园公司签订的“土地使用权转让合同”，及颁发《国有土地使用权证》，再到后期2013年高明区国土城建和水务局发出的管理文件，再到两部今年发的文件都允许业主可以建设一定比例面积（不超过5%）的附属设施均可证明。尤其杨梅私家果园开发公司同时也是物业管理公司，该公司的法定代表人李柏青是杨梅镇的副镇长，该公司的行为实际就是政府行为。该公司在收取管理费的同时，也为各业主代办过户，报建等手续。所有这些措施，都是当时政府为了招商引资的优惠政策，这才吸引了众多充满情怀的人士前来投资果园，并且业主建房时，都是在该公司的管理与监督之下的。该公司从未有什么指引，要求工作间的房要建成什么样子，只有占地面积和楼层两层半的要求。这样的状况持续了二十年，政府从未干涉，而且是在政府见证和审查下，政府部门办理了很多连地带房（房屋并没有取得规划许可证）的过户，政府部门也从未对此发出警告或查处。而今二十年过去了，被告现在才说是购买者违法建设，违反了信赖保护原则。建设的时候，政府鼓励，并且原告此前已经依法办理了相关证照。而被告一纸文书，就要求原告在七天内自行拆除原告的建筑物，被告的行为违背了行政法的“信赖保护”原则。为此，原告通过政府宣传推荐后购地、并办理了合法的国有土地使用权证，然后根据政府要求依法建设。原告不存在任何违法行为，也没有任何过错。即使涉案土地上的建筑物属违法建设需要拆除，本案是因政府行为导致的，根据信赖利益原则，亦应在政府公平补偿原告的前提下才能拆除相关建筑物。被告《限期拆除决定书》错误。七、被告欲在复议或诉讼未终结的情况下，立即强拆涉案建筑物。2020年3月，原告在收到被告《行政处罚意见告知书》后，已向被告提交了《陈述申辩意见》、证据及《听证申请书》。但被告在未作出《限期拆除决定书》的情况下，居然致电和发短信通知部分业主称：要坚决拆除违章建筑，要求业主尽快将建筑物内的财产搬离果园等。佛山市高明区杨和镇政府更通过佛山市高明区政府网公开对杨梅私家果园违建别墅拆除项目进行竞争性磋商采购。更让人难以接受的是，在未收到被告作出的《限期拆除决定书》前，原告频繁收到被告电话通知变更建筑物拆除时间，先是2020年4月22日通知原告5月5日拆除涉案建筑物，4月23日、24日，原告又接到被告电话通知，被告将于4月28日拆除涉案建筑物。2020年4月26日，被告无视原告的听证申请，在未依法组织召开听证会、对原告提出的陈述申辩意见不予采纳的情况下，一意孤行，作出了《限期拆除决定书》，限定原告五日内自行拆除。被告上述行为严重不当，将严重损害原告的合法权益。在收到《限期拆除决定书》当天，即2020年4月26日下午（《限期拆除决定书》履行期限未届满），原告在建筑物上发现被告张贴《公告》，落款日期2020年4月26日，责令原告在2020年4月27日自行拆除涉案建筑物。在该期限未到的情况下，被告竟于2020年4月27日作出《履行行政决定催告书》认定原告在规定期限内，不履行行政决定，催告原告履行，否则将强制拆除。此是严重错误的。且对于该《履行行政决定催告书》，被告仅给予原告在收到催告书1日内进行陈述和申辩，时间极其不合理，无异于剥夺原告的陈述申辩权。八、被告是否有权作出本案《限期拆除决定书》职权依据不足。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条规定：“城市管理行政执法部门根据法律、法规和相对集中行政处罚权的有关规定，负责本行政区域范围内违反建设规划管理及街道行政区域范围内违反乡村建设规划管理的违法建设查处工作。镇人民政府根据法律、法规的有关规定，负责本行政区域范围内违反乡村建设规划管理的违法建设查处工作。”据上规定可知，对于违反城市规划的违法建设，由城管部门依法查处，对于违反乡村规划的违法建设，由乡、镇人民政府依法查处。本案，涉案建筑物位于佛山市高明区杨和镇杨梅私家果园内。被告并没有举证涉案建筑物是在城市规划区还是乡村规划区内。如果涉案建筑物属于乡村规划区内，则被告无权作出《限期拆除决定书》，应由杨和镇依法查处。另被告亦未提供机构三定方案以证明其具有行使城乡规划管理违法建设查处工作的法定职权。九、被告还存在程序违法的问题。（一）《现场检查笔录》不能证明被告进行过现场实地检查。其一，从《现场检查笔录》最下栏有“被检查人”签名设置栏可知，现场检查一定要通知行政相对当事人参加才合法。但本案，原告从未收到被告关于现场检查的通知，该《现场检查笔录》是被告在未通知原告情况下单方制作的检查笔录，原告并不知情，笔录也没有原告现场签名确认，不能证明被告进行过入户现场实地检查。其二，对于涉案房屋的面积，自然资源局出具的《现场勘测图》已注明，建基面积约221平米、建筑面积约552.5平米，是通过有关部门提供的地形图和采集的三维实景模型综合分析得出，仅供内部参考，如作为相关争议处理依据，需按照要求实地入户调查并测量。为此，自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》所述的建基面积约221平米、建筑面积约552.5平米，本身是缺乏有效依据的，不能作为行政处罚的有效依据。该《现场检查笔录》中所认定涉案房屋占地面积221平米、建筑面积552.5平米，是在未委托有测绘资质的第三方测绘机构进行测绘的情况下，直接套用自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》中通过初步分析的约数数据来认定，此缺乏客观性，是严重错误的。其三，《现场检查笔录》认定原告是xxx号地块的所有人依据不足、严重错误，一则是原告至始至终不知道369号的编号是如何来的，二则根据《现场检查笔录》可知，被告根本没有入户进行实地现场检查，其即不按照自然资源局在《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》中应实测的要求、委托第三方有资质的机构进行面积测绘，也不详细核实涉案建筑物的建成时间、建设地点、建设面积等，完全照抄照搬自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》内容，事实认定不清。其四，原告涉案建筑物在性质上属于农业设施，不需要办理建设工程规划取得证，是合法建设。因被告没有通知，原告对检查不知情，为此《现场检查笔录》中的所述“经了解，被检查人未能提供上述地块内所有建（构）筑物的相关规划报建审批材料”纯属凭空捏造，原告对检查不知情，如何提供？其五，根据被告《现场检查笔录》所附的四张照片可知，被告只是提供了高空航拍图，根本不是入户实地现场检查的照片，再次证明被告根本没有入户进行过实地现场检查。该《现场检查笔录》不真实，不具有证据效力。（二）被告作出《限期拆除决定书》之前，未经集体讨论决定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；(二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；(三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；(四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”据此，在作出《限期拆除决定书》之前，被告应经集体讨论决定。但被告并没有提供集体讨论决定的证据，为此，被告作出《限期拆除决定书》的程序违法。十、被告据以作出处罚的证据不足。被告认定案涉建筑物是违法建设的证据主要是佛山市自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》和被告的《现场检查笔录》。原告认为，被告据此作出《限期拆除决定书》证据不足。其一，佛山市自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》是在原告不知情、未听取原告意见的情况下，单方作出的。且该《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》的依据仅仅是一张外观勘测图，而该勘测图的文字备注注明：该图所反映的结构、层数和建基面积仅具有内部参考效力，如有争议则需要入户调查测量。由此可见该《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》本身是缺乏有效依据的。另外该《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》对于案涉建筑物的功能究竟是不是农业设施根本没有提及。因此，该《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》缺乏有效性和证明力。其二，如前所述，《现场检查笔录》违法，其在程序上，没有通知原告参加，笔录没有原告签名确认，不能证明被告现场检查的真实性；在内容上，被告不按照自然资源局在《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》中应实测的要求、委托第三方有资质的机构进行面积测绘，也不详细核实涉案建筑物的建成时间、建设地点、建设面积等，完全照抄照搬自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》内容，此可证明被告根本没有进行过现场实地检查。且根据被告《现场检查笔录》所附的四张照片可知，被告只是提供了高空航拍图，根本不是入户实地现场检查的照片，此再次证明被告根本没有入户进行过实地现场检查。该《现场检查笔录》不真实不具有证据效力。其三，由于涉案建筑物属于农业设施，自然资源局《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》对此并未提及，被告对此亦未调查核实。被告认定涉案建筑物属非农建设应办规划许可证，证据不足。其四，即使涉案建筑物属于非农设施，那么被告亦没有提供涉案土地的城镇建设总体规划、控制性详细规划以证明涉案建筑物不符合现行规划要求而无法改正必须拆除。为此，被告据以作出《限期拆除决定书》的证据不足。综上，被告上述行为严重违法，其在实体上，根本无视本案政府项目的事实，根本无视原告的陈述申辩，在程序上也严重违法，以快速强拆为目的，严重损害原告的合法权益，严重损害了政府的公信力。为此，《限期拆除决定书》应予撤销。为此原告起诉请求：1.撤销被告作出的《限期拆除决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.《限期拆除决定书》、中国邮政快递单及中国邮政快递物流信息，证明《限期拆除决定》认定基本事实不清、适用法律错误、证据不足、严重违反法定程序，依法应予撤销。此外还可以证明原告于2020年4月26日收到《限期拆除决定书》。2.粤地政[1997]64号文《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》、明国土征字[1997]第43号文《关于征地出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司作果园用地的批复》、建设用地申请书、1997年3月20日《建设用地协议书》、粤地政[1998]5号文《关于高明市杨梅镇第一期私家果园开发使用土地的批复》，证明杨梅私家果园项目用地合法，得到政府各项批复。3.佛山市高明区杨梅私家果园开发有限公司工商登记资料、杨梅镇私家果园宣传资料、高明政府编印的“高明”宣传资料（复印件）、1998年果园照片3张（打印件）、关于杨梅果园的报道8份、杨梅镇政府颁发的“投资置业、建设杨梅”金马奖奖牌的照片（打印件），证明杨梅私家果园项目是佛山市政府和高明政府联合开发的项目。两级政府为发展高明经济，吸引更多的投资商投资高明，通过各种渠道大力宣传杨梅镇私家果园项目，且让国有企业杨梅果园公司代表政府将土地转让给购买者，由购买者投资建设，政府再为购买者依法办理国有土地使用权证甚至房地产权证等。在宣传中，政府宣传、鼓励购买者购买果园用地后可进行建设。其一，为开发该项目，由佛山市财贸经济发展公司（属佛山市国有企业）、高明市杨梅镇经济发展总公司（属高明市国有企业）出资设立1996年8月15日设立杨梅果园公司，合作开发项目。杨梅果园公司由政府领导担任公司重要成员，其法定代表人、董事长李柏青时任杨梅镇的副镇长，总经理辛建设是高明副市长兼任镇委书记,监事香国成是佛山市财贸总公司副总经理。其是代表政府行使开发管理权。其二，原始的杨梅镇私家果园宣传单张中多有一座座两层半的豪华房屋图片，单张内容更反复出现“房屋”“休息间”，吸引人的宣传标语“拥有绿地果园，建造自己的休闲娱乐场所,做个悠闲自在的庄园主，请到杨梅镇私家果园去”“果园里盖上你自己设计的工作休息间”。此可充分证明政府为发展高明经济允许、鼓励购买人买地并兴建建筑物。1998年的三张果园建设照片，也再次证明政府积极鼓励在果园兴建建筑物的。其三，对于果园项目，中共高明市委办公室、高明市人民政府办公室还编印了名为“高明”的宣传册，宣传册内编印了杨梅镇万亩私家果园项目的样板房及万亩私家果园新闻发布会。当年政府在报纸上对果园项目进行多次招商、推介及作为成功典型进行宣传报道。当时，投入巨大、快速兴建建筑物的购买者更获得高明市杨梅镇人民政府颁发的“投资置业、建设杨梅”的金马奖奖牌。4.通知11份，证明多份通知均明确杨梅果园可兴建建筑物，此可证明杨梅果园项目是政府推出的项目，购买果园土地后建设建筑物是政府要求和允许的。此外多份通知均明确杨梅果园项目物业管理由杨梅镇资产管理公司管理，此再次证明其是政府项目。5.佛山日报1998年1月5日、1998年1月6日报道2张，证明根据1997、1998年当时的政策，不仅杨梅镇，还有广州从化都推出了万亩私家果园工程。政府均鼓励投资者购买果园用地并可建设相关建筑物。6.其他业主的《房地产权证》《佛山市（高明区）不动产登记信息查询结果》，证明部分业主受让杨梅私家果园土地，，地上建筑物办理了《房地产权证》可见，杨梅私家果园是允许建设的。根据“同地同权”的原则，涉案房屋也是合法的，也应受法律保护。被告未查清涉案土地出让历史、涉案房屋建造背景，其具体行政行为事实不清、证据不足。7.原告的《私家果园及土地转让合同》2份、《国有土地使用证》2份，证明正是基于对政府项目的信任及可进行相关建设的宣传，原告才愿意花费巨额资金投入杨梅果园项目。原告与杨梅果园公司签订2份《私家果园及土地转让合同》约定：原告购买果园用地各3亩，并可自行在果园内修建工作间作管理和旅游度假之用；工作间的修建原则上不超出以下标准:占果园容积率4%，楼高两层半以内；原告拥有的果园及工作间，可自行转让或出售，或可委托杨梅果园公司代办有关手续等。该合同由杨梅果园公司代表李柏青签名、公司盖章。后原告取得国有土地使用权证。国有土使用权证是政府在审查转让合同（合同约定可建设）合法之后才发的，是国家对土地转让合同（合同约定可建设）的合法性认定。另根据《中华人民共和国物权法》，原告取得的对果园用地的物权依法受法律保护。由此可知，在果园内修建工作间是政府允许和要求的，是受法律保护的。8.明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，证明2013年，佛山市高明区国土城建和水务局出台明建发〔2013〕72号文，其第三条明确规定“为方便果业生产和其它种植生产，对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房，生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如确有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%，无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层”。该文件亦表明，政府同意购买者在果园土地内修建建筑物。9.2008年11月4日佛山日报拍卖公告，证明高明区人民法院公开拍卖佛山市高明区杨和镇杨梅私家果园内房地产，果园内的房产是合法房产，可以上市流转。10.佛山市自然资源局高明分局作出的《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知书》及行政复议受理通知书，证明2019年12月27日，佛山市自然资源局高明分局作出《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园内非法占用土地进行违法建设行为的通知》。原告已就此通知向佛山市人民政府申请行政复议，佛山市人民政府已受理。为此，对同一用地及建设行为，在佛山市自然资源局高明分局作出行政处罚后已进入行政复议程序的情况下，被告不应再启动行政处理程序，否则违反了一事不再罚的基本原则。11.行政处罚意见告知书、原告关于《行政处罚意见告知书》的陈述申辩意见、听证申请书、EMS邮寄单及网上查询详情单，证明被告作出《行政处罚意见告知书》拟对原告作出限期拆除建筑物决定时，并未告知原告有要求举行听证的权利。且原告已对《行政处罚意见告知书》进行陈述申辩的同时一并申请听证，被告在未经听证的情况下，对原告提出的陈述申辩意见不予采纳，更未依法组织召开听证，程序严重违法，《限期拆除决定书》应予撤销。12.高明区政务OA自然资源分局短信截图、佛山市高明区政府官网上发布杨和镇杨梅私家果园违建别墅拆除项目竞争性磋商公告网页截图、2020年4月26日《公告》、履行行政决定催告书、邮寄单及网上查询详情单，证明：（1）被告通过致电和发短信通知部分业主称：要坚决拆除违章建筑，要求业主尽快将建筑物内的财产搬离果园等。佛山市高明区杨和镇政府更通过佛山市高明区政府网公开对杨梅私家果园违建别墅拆除项目进行竞争性磋商采购。（2）在收到《限期拆除决定书》当天，即2020年4月26日下午（《限期拆除决定书》履行期限未届满），原告在建筑物上发现被告张贴《公告》（落款日期2020年4月26日），责令原告在2020年4月27日自行拆除涉案建筑物。（3）在《限期拆除决定书》责令原告在收到决定书起五日内自行拆除土地上的建法建（构）筑物。在该期限未到的情况下，被告竟于2020年4月27日作出《履行行政决定催告书》认定原告在规定期限内，不履行行政决定，催告原告履行，否则将强制拆除。此是严重错误的。且该《履行行政决定催告书》，被告仅给予原告在收到催告书1日内进行陈述和申辩，时间极其不合理。被告上述行为严重违法，其在实体上，根本无视本案政府项目的事实，根本无视原告的陈述申辩，在程序上也严重违法，以快速强拆为目的，违反了信赖保护原则。为此，《限期拆除决定书》应予撤销。13.杨府字（1996）第56号《关于开发万亩私家果园立项的请示》、《高明文史》（书本）（第十一辑）杨梅镇专辑中的《杨梅，探索出发展山区一条成功的新路子——开发万亩果园》、明办发[1997]13号《关于做好高明市杨梅镇第一届金皇芒果节暨万亩私家果园新闻发布会筹备工作的通知》，证明：（1）杨梅私家果园项目是政府项目，且政府同意建设工作休息间。其中：根据关于开发万亩私家果园立项的请示可知，兴建“万亩私家果园”是高明市委提出“结合部”发展战略的一项内容，兴建“万亩私家果园”的方式方法是杨梅镇与佛山财贸发展公司合作，成立“高明市杨梅镇私家果园开发有限公司”。从《高明文史》可知，开发万亩私家果园是高明市委书记梁江提出的创意，基本内容是:计划用3-5年时间在杨梅25度坡的山地上开发万亩果园,提供长达50年的土地使用权及三通(通路通水通电),并由专门的管理公司提供果苗、种植技术、生活及保安等一条龙全方位服务。买主可自己管理或委托公司代管,并可建一套工作休息间以作度假休闲之用。（2）高明政府为发展高明经济，吸引更多的投资商投资高明，通过各种渠道大力宣传杨梅镇私家果园这一政府项目。其中：高明市政府就万亩私家果园新闻发布会的筹备工作发正式文件通知，要求各政府部门密切配合，共同做好新闻发布会的筹备工作，佛山市各级领导共同参与该新闻发布会。14.杨梅果园内悬挂“政府依法纠正历史偏差，依法承担行政责任”横幅的照片，证明政府于2020年3月在杨梅果园内悬挂“政府依法纠正历史偏差，依法承担行政责任”的横幅。从该内容可以反映，政府自认杨梅私家果园项目是政府项目，杨梅私家果园内的建筑物是经政府同意建设的。即使涉案建筑物涉嫌违法，也是政府原因导致，政府应予赔偿。15．高明市土地管理局与高明市杨梅私家果园有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》两份，证明国有土地出让合同（第十二条、第十四条、第十七条等）及土地使用条件（第二条、第四条等）多个条款均规定可以在案涉土地建设，案涉建筑物的建设时政府允许的，合法的。被告辩称，一、被告具有对违反城乡规划管理规定的行为作出限期拆除的职权职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条的规定，由被告履行城乡规划管理方面的相对集中行政处罚权，负责对本行政区域范围内违反建设规划管理的违法建设的查处工作。因此，责令原告限期拆除违法建筑是被告的法定的职权。二、被告作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚。2020年1月19日，被告收到自然资源部门（即规划主管部门）的认定函，确认原告在位于高明区杨和镇杨梅私家果园内地块上的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告执法人员到现场核查和取证，通知原告到被告接受询问调查及听取处理意见。被告送达《行政处罚意见告知书》后，原告向被告提交陈述申辩意见，被告对原告的陈述申辩意见进行复核，认为违法事实确凿，原告无法提供合法的规划报建手续，且无法采取改正措施，决定作出《限期拆除决定书》。被告在《询问笔录》中告知违法建筑的土地位置，原告并无异议，在《行政处罚意见告知书》中告知违法建筑的地块位置，原告提交的陈述申辩，没有对违法建筑坐落位置提出异议，因此，原告对违法建筑的坐落的土地位置清楚、明确。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政机关制作行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据，并无具体要求，由于自然资源部门认定原告是非农建设行为，需取得建设工程规划许可证才能建设，违法建筑的面积大小、用途、修建时间并不影响违法事实的认定，《限期拆除决定书》认定违法事实正确。佛山市全部行政区域范围内的3797.72平方公里都属于城市规划区,可实施城乡规划管理,但其中只有218.26平方公里属于城市建设用地,可进行规划建设行为,在这218.26平方公里城市建设用地以外的区域，没有法律法规另行规定的，都是禁止规划建设,也无法申请建设工程规划许可证的,由于原告在龙山私家果园内地块为农用地，而非建设用地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，属于不能申请规划报建的土地类型，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。我区的规划主管部门已经认定原告未办理合法的建设工程规划许可证，且无法采取改正措施，认定应予限期拆除。佛山市高明区国土城建和水务局的明建发〔2013〕72号文件《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，目的是制止违法用地行为，禁止在农用地上进行非农建设，并非鼓励、允许非农建设。其中对农用地附属设施作出的建设标准，不等于承认非农建设的合法性。第一，要符合设施农用地的界定范围；第二，在建设的标准范围内还要经过县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。该文件写明所依据的法律法规为《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资法[2010]155号）、《关于关于完善设施农用地管理的实施意见》（佛国土规划通[2013]166号）。其中《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条界定设施农用地范围为“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。”原告的私人果园并不属于上述设施农用地范围。根据2014年9月29日发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资法[2014]127号），将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地，私人果园也不属于该文件界定的范围。即使原告认为建筑物属于果园生产看护房，按照该规定，简易生产看护房的建设标准为单层、小于15平方米。原告建造的房屋的面积、层数、外观设计以及庭院设计，按照常识判断属于休闲度假别墅。原告建造房屋的私人果园不符合设施农用地的界定范围，因此必须按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，取得合法的建设工程规划许可证才能建设。虽然土地使用权转让合同中双方约定房屋的建设内容，但涉及非农建设也要按照法律的规定办理改变土地用途及建设规划审批手续，而且杨梅龙山私家果园开发有限公司的行为不属于行政行为。三、被告作出的《限期拆除决定书》适用法律准确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区进行建(筑)物建设的，需办理建设工程规划许可证；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”由于原告在杨梅私家果园地块内的建设行为，未取得合法的规划报建手续，其地块上存在违法建设的行为一直处于继续状态。因此，被告在查清事实后，作出《限期拆除决定书》，适用法律准确。1990年４月１日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等工程的设施，必须持有有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，核发建设工程规划许可证。虽然该法在2008年1月1日被废止，但同期颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条也明确规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，故原告未办理建设工程规划许可证而在杨梅私家果园地块上擅自进行搭建的房屋，即使违法行为开始发生在旧法实施期间，但在新法生效之后仍然持续，也属于新法生效以后的行为，应依据新法作出处罚，而且新法、旧法都认为是违法行为且要求限期拆除，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理适用法律正确。四、被告作出的《限期拆除决定书》程序合法。被告收到自然资源部门的认定函，于2020年3月12日到现场进行检查，于2020年3月12日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，同时,也向原告发出了《询问调查通知书》，要求原告到被告配合调查。原告于2020年3月16日到被告做了《询问笔录》，被告于2020年3月27日向原告发出《行政处罚意见告知书》，原告向被告提交了陈述申辩意见，被告对陈述申辩意见进行复核，对调查结果审查后，认为原告违法事实确凿，且无法提供合法的规划报建手续，于2020年4月24日作出《限期拆除决定书》，并邮寄给原告。被告按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，在作出处罚决定之前，已经告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，原告也提出了陈述申辩意见。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条只规定了行政处罚决定书的送达方式，其它文书的送达没有规定，因此被告采取的送达方式合法有效，原告实际也收到《责令限期改正（停止）违法行为通知书》、《询问调查通知书》、《行政处罚意见告知书》以及《限期拆除决定书》，没有影响到原告的权利。被告作出行政处罚的程序合法。原告提出听证申请，因本案的行政处罚事项不属于《行政处罚法》第四十二条规定的听证事项，也不属于《广东省行政处罚听证程序实施办法》列举的听证事项以及法律法规规定可以要求听证的其他行政处罚，因此原告要求听证无法律依据。五、被告作出的《限期拆除决定书》内容合法、合理。原告认为被告作出的《限期拆除决定书》中“行政复议和行政诉讼期间不停止本决定的执行”的内容严重违法。被告认为原告混淆了“限期拆除决定”与“强制拆除决定”的性质。“限期拆除决定”属于行政处罚，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。原告所称的“强制拆除”是行政强制执行，适用《中华人民共和国行政强制法》的规定。因此，原告在行政复议和行政诉讼期间，依然要按照《限期拆除决定书》规定的时间进行自行拆除。超出决定的时间没有自行拆除，按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，将进入行政强制执行的程序。被告在2020年4月24日作出《限期拆除决定书》之前，已经于2020年3月12日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，因此，《限期拆除决定书》要求原告5天内进行自行拆除属于合理时间。而且即使超过5天时间，在执法部门进行强制拆除之前，原告还可以自行拆除。六、被告作出《限期拆除决定书》不属于重复处罚。对于涉案的地块以及地块上的建筑（构）物，自然资源部门根据《中华人民共和国土地管理法》对涉案地块存在的违法用地行为进行调查处理，而被告根据《中华人民共和国城乡规划法》对涉案地块上的建筑（构）物违反建设规划行为进行调查处理。两个部门根据不同法律履行不同职责，并不冲突。自然资源部门公告的《关于限期改正杨和镇杨梅私家果园内非法占有土地进行违法建设行为的通知》，并不是行政处罚决定，因此，被告作出《限期拆除决定书》，不属于重复行政处罚。综上所述，被告作出的《限期拆除决定书》事实认定清楚，证据确凿，法律适用准确，程序合法，请法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在诉讼中提交了下列证据、依据：1.佛自然资明（认定）〔2020〕112号《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》，证明佛山市自然资源局认定原告在杨和镇杨梅私家果园内的违法建设未取得合法规划报建手续，属于违法建设行为。2.广东公安人口信息查询资料，证明原告的身份信息3.现场检查笔录、见证人的工作证2份、现场照片（2020年3月12日）4张，证明被告的执法人员到现场进行调查。4.明管通字NO.1107216《责令限期改正（停止）违法行为通知书》、询问调查通知书、现场张贴留置上述通知书的照片2张，证明2020年3月12日，被告向原告发出整改通知和询问调查通知，要求其配合调查。5.《询问笔录》、当事人送达地址确认书，证明原告于2020年3月16日到被告处接受询问调查。6.《行政处罚意见告知书》、中国邮政快递单、中国邮政快递物流信息、陈述申辩意见，证明被告已向原告发出行政处罚意见告知书，通过邮寄送达原告，原告于2020年3月29日向被告提出申辩。7.《限期拆除决定书》、中国邮政快递单、中国邮政快递物流信息，证明被告于2020年4月24日作出了限期拆除决定，通过邮寄送达原告，告知其享有提起行政复议、行政诉讼的权利。8.执法人员工作证复印件3份，证明被告的执法工作人员的情况。被告在诉讼中提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市违法建设查处暂行办法》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认证：原告提供的证据1、2、7、8、10、11，被告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院均予以采纳。原告提供的证据3、4、5、9、13、14，本院认为虽然被告对上述证据真实性均无异议，但上述证据均无法证明案涉建筑物的修建政府承诺可不经过规划许可的。原告购地建房应当符合法律的规定以及地类的标准建设，而不是将当初宣传资料、媒体的报道当作可不经任何审批手续进行建设的原因。故上述证据与本案认定事实无关，本院不予采纳。原告提供的6，该组证据系其他业主的相关产权信息材料，与本案认定事实无关，本院不予采纳。原告提供的证据12，本案的审查行政行为系《限期拆除决定书》，而非强拆这一事实行为，故该组证据与本案认定事实无关，本院不予采纳。被告提供的证据2、4、5、6、7，原告对其真实性均无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。被告提供的证据1，该证据系规划部门对原告建设房屋的一个认定，且经庭审调查原告所建房屋确未经相关规划批准，故对该组证据本院予以采纳。被告提供的证据3，该组证据系被告在检查时所拍摄的，且当庭原告确认拍摄的照片为其案涉的房屋，故对该组证据本院予以采纳。被告提供的证据8，该组证据系证实被告执法过程中执法人员的身份情况，原告并未提供执法人员身份有误的证据。虽然本案中被告并未提供黄彬辉执法工作证，但在其他案件中已核对了黄彬辉的执法证，此外根据实际情况，行政机关存在机构改革以及执法证存在新证和旧证并存，因此执法人员的资格并无不当。故对该组证据本院予以采纳，对原告的质证意见不予支持。经审理查明，1997年3月20日，原高明市国土房产管理局作为用地单位、高明市杨梅镇座各管理区座各村作为被用地单位签订《建设用地协议书》，原高明市国土房产管理局征用土地，用于高明市杨梅镇和家果园开发有限公司发展果场使用，申请面积为358480平方米。上述土地经广东省国土厅批准同意出让给原高明市杨梅镇私家果园开发有限公司（下称杨梅果园公司）作果园用地，上述土地限作农业用地。原告作为乙方、杨梅果园公司作为甲方，双方签订《私家果园及土地转让合同》两份，合同约定乙方购买编号为xxx号、面积分别为三亩的果园，乙方承让果园及土地后，有权享受果园内的种植及收益，乙方并可自行在果园内修建工作间作管理和旅游度假之用，工作间的修建原则不超出以下标准：占果园容积率4%以内，楼高两层半以内。2005年11月3日，原告分别取得xxx号、xxx号《国有土地使用证》，两证均载该土地地类为果园用地，使用权面积为2000平方米。2020年1月19日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕112号《关于李骏在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》，认为原告未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在佛山市高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园xxx号地块进行非农建设，已建成房屋1幢，占地面积约为221平方米，建筑面积为552.5平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年3月12日，被告工作人员对原告建设的房屋进行勘查拍照并制作现场检查笔录，笔录中未有原告的签名，仅有执法人员和见证人签名。2020年3月12日，被告向原告作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，认为原告在佛山市高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园xxx号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2020年3月16日前自行整改，逾期不改正的，被告将依法予以处理。同时，被告还向原告发出了《询问调查通知书》，要求原告于2020年3月16日到被告杨和分局接受询问调查及听取处理意见。上述材料，被告均张贴至xxx号土地的建筑物上。2020年3月16日，原告到被告处接受调查，被告对原告作出了《询问笔录》，原告表示在2020年3月13日收到了被告作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》、《询问调查通知书》，并认为案涉建筑物不属于违法建筑。2020年3月27日，被告向原告作出《行政处罚意见告知书》，告知原告违法的事项、拟处罚的事项及陈述申辩的权利。原告收到被告作出的《行政处罚意见告知书》后向被告提交一份《陈述申辩意见》，该申辩意见认为原告拥有案涉果园内的建筑物是合法，不存在违法建设的情况。2020年4月24日，被告向原告作出《限期拆除决定书》并于同年4月26日送达给原告。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执行局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。又查，1997年4月17日，广东省国土厅作出粤地政[1997]64号《关于高明市国土房产管理所征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》，同意高明市国土房管局征用位于杨梅镇座各管理区位于“大岗顶”（土名））地段的土地358480平方米将上述土地使用权出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司作农业果园用地。2013年8月15日，原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，杨和镇辖区内的杨梅私家果园和龙山私家果园范围内的土地属于农用地，必须严格按照农用地管理，严禁在农用地上进行非农建设，对已取得国用农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”之规定，被告作为高明区城市管理的行政执法部门，对其管辖范围内涉嫌违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权。原告认为被告没有职权依据本院不予支持。本案争议焦点为案涉《限期拆除决定书》是否合法。首先从程序上来看。本案中，因被告收到佛山市自然资源部门的认定函，确认原告在杨梅私家果园内地块上所建的房屋未办理建设工程规划许可证且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。为此被告工作人员对现场进行了勘查，认定案涉建筑物的建造人为本案原告，向原告发出了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》。后经过被告的调查，被告向原告发出《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求原告自行拆除，并告知了原告享有的陈述、申辩权。在收到原告的陈述申辩及提交的相关证据材料后，被告认定原告的陈述不能成立，故作出并向原告送达了《限期拆除决定书》，被告作出案涉决定书程序符合程序正当原则，本院予以确认。至于被告送达的问题。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。本案中，从被告提供的送达照片来看，被告所送达《行政处罚意见告知书》，并未显示原告或同住成年家属在场，因此在原告并不在场的情况下，被告并不能采取留置送达的方式进行送达，该送达方式存在违法的情形，但因原告在《陈述申辩书》承认已收取《行政处罚意见告知书》，因此被告通知目的已达到，该文书的违法送达本院予以指正，但不构成撤销的理由，被告在今后行政执法过程中必须严格按照法律的规定进行送达。关于事实认定是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告至今未提供任何证据予以证明案涉建筑物进行了报建，且根据佛山市自然资源局作出的《关于李骏在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》来看，案涉建筑物属于“违法建筑物，且属于无法消除对城乡规划实施造成的影响”的情形，故被告认定案涉建筑物并未取得《建设工程规划许可证》并无不当，本院予以确认。本案中，原告认为其已依法受让案涉土地使用权，取得《国有土地使用证》，并依法建造案涉房屋，因此被告认定事实有误。诚然，1997年开始龙山果园公司开始销售龙山果园土地使用权，并将土地使用权陆续出售给各业主，但无论广东省国土厅的批复还是销售合同，甚至原告持有的《国有土地使用证》，均明确载明原告等业主所购土地属于果园用地，换言之原告等业主使用该土地应按地类的标准进行合法使用，且原告提供的所有证据中并未显示政府承诺原告所建别墅可不经任何部门的审批报建。本案中，原告还提交了一份原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》拟证明案涉建筑物合法，本院认为建设房屋存在用地审批和规划建设审批，原告提供的该通知并不能证明案涉房屋经过了规划报建。因此原告认为案涉建筑物为合法建设的意见本院不予支持。原告还认为案涉房屋无需办理农用地转用手续及建设工程规划许可证。本院认为，国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一条第（一）项明确了生产设施用地的范围和标准即简易的生产看护房（单层，小于15平方米）。虽然该通知现已失效，但从被告提供的照片来看，原告所修建的是别墅，面积几百平方米，其建筑规模远大于普通的简易生产看护房，因此按一般的常理来看并不能将原告所建别墅认定为简易生产看护房，故原告认为案涉房屋无需办理农用地转用手续及建设工程规划许可证的意见本院不予支持。最后关于法律适用方面。原告认为其房屋建设时间早于《中华人民共和国城乡规划法》实施时间，根据法不溯及既往的原则，不应受《中华人民共和国城乡规划法》的约束。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋如何处理与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。因原告所建房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，被告于2020年发现该违法行为并向原告作出《限期拆除决定书》时，《中华人民共和国城乡规划法》早已实施，被告运用现行法律对原告作出决定并未损害当事人的合法权益，其处理并无不当。据此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据，本院予以确认。原告还认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，被告在2020年之前从未发出任何通知、未发现违法行为的情况下，依法不应给予处罚。本院认为，建法（2012）43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”本案原告的违法事实一直处于存续期间，被告予以查处未超过法定时效。综上，原告要求撤销被告作出的《限期拆除决定书》理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告李骏的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告李骏负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉审 判 员  陈 威人民陪审员  黄海燕二〇二〇年九月二十二日书 记 员  黄银瑞书 记 员  苏华珍