河南省郑州市管城回族区人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0104行初50号原告张素梅，女，1939年4月15日出生，汉族，住河南省郑州市管城回族区。委托代理人卞申高，河南高成律师事务所律师。被告郑州市管城回族区陇海马路街道办事处，住所地郑州市管城回族区紫荆山南路**。负责人张佰勇，主任。委托代理人常胜伟，北京市京师（郑州）律师事务所律师。委托代理人董清贞，女，该单位综合办专职副主任。第三人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处陇海村村民委员会，住，住所地郑州市管城回族区陇海马路街道办事处新郑路陇海市场东门**陇海村办公室/div>法定代表人冉甫，村主任。委托代理人李大风，河南国赢律师事务所律师。第三人郑州嵩北商贸有限公司,住,住所地郑州市管城回族区新郑路**院**楼****/div>法定代表人赵文祥，董事长。委托代理人李大风，河南国赢律师事务所律师。原告张素梅诉被告郑州市管城回族区陇海马路街道办事处（以下简称陇海办事处）、第三人郑州市管城回族区陇海马路街道办事处陇海村村民委员会（以下简称陇海村委会）、郑州嵩北商贸有限公司（以下简称嵩北公司）不履行法定职责一案,本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告张素梅诉称，1991年12月13日，因落实政策将户口迁至郑州市管城回族区张家门**，成为郑州市管城回族区东城乡试验场（以下简称试验场）农民，户别为农业家庭户口，不再享有原户户口所在地河南省温县觉石头村村民待遇。995年11月18日，郑州市管城回族区东城乡人民政府（以下简称东城乡政府）下发《关于试验场划归陇海行政村的通知》，决定试验场划归陇海行政村，并要求合并中有关事宜由双方协商解决。试验场与陇海村签订的协议书主要载明：1、合并后的行政村仍叫陇海大队，原试验场可编为陇海大队第四村民组，在行政上归陇海大队领导；2、合并后，原试验场所有社员享有陇海大队社员一样的权利和待遇。试验场被合并后，原告成为第四村民组村民，领取陇海村发放的村民福利，作为选民参加陇海村的换届选举。2010年6月11日，陇海村委会与陇海村村支部联合发布公告，根据陇海村户代表投票表决通过的“整体转制村民待遇界定条件”规定，把原告等部分村民排除在外。2011年12月9日，陇海村委会改制成立嵩北公司，2012年5月19日，对陇海村公布“三榜定案”界定的1011名村民核发股东出资证明，原告不在“三榜定案”界定的名单之列，并拒绝发放2012年至2019年的股东分红及其他福利共计79000元。2018年4月22日，陇海村第九届换届选举，选民登记名单中没有原告，原告的选举权和被选举权被剥夺。原告认为，陇海村委会可以依法制定村规民约、村民自治章程、但是村规民约、村民自治章程及村民代表表决的决定，不得侵犯村民的合法权益。陇海村委会及村民代表表决的决定，侵犯了原告依法享有陇海村村民待遇的权利，侵犯了原告作为陇海村村民应享有的选举权和被选举权，侵犯了原告享有陇海村改制后成立嵩北公司股权的权利。陇海办事处对陇海村委会以及陇海村村民代表表决的侵权决定，有责令改正的法定监督义务。原告向被告提出了履行法定监督职责的申请，被告于2020年1月13日作出了《关于申请履行法定职责回复说明》，但该“回复说明”显然未履行对陇海村委会的法定监督义务，构成不履行法定监督职责。故原告诉至法院，请求：1.判令被告履行法定监督职责，责令陇海村委会改正陇海村两委会议及村民代表会议表决通过的侵权决定，恢复原告享有陇海村同等的村民待遇；2.判令被告监督陇海村委会落实恢复原告享有陇海村的选举权、被选举权，参与陇海村集体资产量化分配并享有量化资产折成陇海村改制后成立嵩北公司的股权，支付原告2012年至2019年发放的股东分红及其他福利共计79000元；3.本案诉讼费用由被告承担。被告陇海办事处辩称：第一，原告要求被告责令陇海村委会恢复其同等村民待遇，监督其享有陇海村选举权、被选举权的诉求属于村民自治事项，被告无权干预；第二，针对原告请求判令监督其参与陇海村集体资产量化并享有嵩北公司的股权的主张，该请求在性质上属于村民自治事项和股东资格确认问题，被告无权干预。第三人陇海村委会述称，被告与陇海村委会没有层级行政隶属关系，陇海村委会关于村民利益事项应当依法由村民委员会讨论决定，不属于被告应当行政监督的事项，应当依法驳回对陇海村委会的起诉。第三人嵩北公司述称，嵩北公司依法成立，有独立的法人资格，股东的变更和加入应当由股东会决定，其他任何机构无权干预，与原告、被告无任何法律关系。应当依法驳回对嵩北公司的起诉。本院认为，针对原、被告、第三人的诉辩主张、争议焦点，本院阐述如下裁判意见：（2016）原告要求被告履行监督职责，缺乏事实依据。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。就本案来说，原告要求被告责令第三人陇海村委会改正村民会议或者村民代表会议的决定，其承担的举证责任是证明第三人陇海村委会存在具体违法和侵权事实，但其未提交相应证据证明。故其要求被告履行监督行为缺乏事实依据。（2016）被告对村委会的监督行为，是否属于行政诉讼中的不履行法定职责行为。根据相关规定，法定职责是指行政主体依据法律、法规、条例、规章的规定或者授权进行的与其职权范围相一致的行政管理活动。行政不作为，是指行政主体及其工作人员应当履行而未履行或者拖延履行其法定职责的状态。行政不作为的前提条件是行政主体对申请人的申请事项具有法定职责和管理权限。本案原告所申请的村民待遇、享有股权以及选举权、被选举权、股东分红等事项，属于村民自治事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。由以上规定可知，原告的申请属村民自治事项，不是被告职权范围内的事项。（2016）监督主体能否代替被监督主体作出具体行为。根据我国现行法律、法规的规定和行政实践，行政监督的常见方法是检查、审查，调查、检验、鉴定、建议等。其特点是间接性，通过间接的监督指导，督促行政主体依法行政、依法办事，而不能代替被监督主体直接作出具体行为。本案原告以要求被告履行法定监督职责为由，直接要求判决被告作出确认原告享有的村民待遇，股民身份和选举权和被选举权、股东分红等具体村民权利的具体行政行为，该要求超出了监督主体的职权范围，没有法律依据。综上所述，原告提起诉讼不符合法定条件，应依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（六）项、第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回原告张素梅的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状并提交副本十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  康月婷人民陪审员  王爱娟人民陪审员  张玉莉二〇二〇年九月三十日法官助理张梦磊书记员李敏附本判决适用的相关法律依据:《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。