上海市浦东新区人民法院行 政 裁 定 书（2020）沪0115行初372号原告王蓉华，男，1955年8月11日生，汉族，住上海市宝山区。被告上海市规划和自然资源局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐毅松。委托代理人周晓峰，男。委托代理人杨君伟，男。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市。法定代表人陆昊。委托代理人朱根民，男。原告王蓉华诉被告上海市规划和自然资源局(以下简称市规资局)、中华人民共和国自然资源部(以下简称自然资源部)要求履行法定职责及撤销行政复议决定一案，本院于2020年6月2日立案受理后，在法定期限内向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告王蓉华诉称，法院判决载明，上海市保德路662弄建设用地批准书、划拨决定书不存在。上海市人民政府提供的《档案资料查阅登记表》显示，上海市保德路662弄项目无选址意见书、规划设计条件、建设工程规划许可证及竣工图。市规资局至今未依据土地管理法第七十七条的规定查处上海市保德路662弄住宅建设项目未经批准非法占用土地行为。原告向自然资源部提起行政复议，其作出的复议决定将《88第2079号》上海市建筑工程执照和《沪建(92)1180》视为《建设工程规划设计要求通知单》《建设工程设计方案审核意见》，将城乡规划法第六十七条规定由市规资局履行的法定职责推给城管，视为被告市规资局的履职行为，错误驳回了原告的复议申请。涉案项目至今未取得《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》，依据《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条规定，应由规划资源行政管理部门依法管理。原告认为《88第2079号》和《沪建(92)1180》不能等同为《建设工程规划设计要求通知单》《建设工程设计方案审核意见》，即使等同，未经撤销向同一地块核发两份行政许可行为亦不合法，且《沪建(92)1180》的真实性存疑。综上，被告市规资局不履行法定职责，被告自然资源部错误作出复议决定。故诉至法院，请求法院：1.确认被告市规资局不履行责令限期补报、处以罚款法定职责行为违法；2.确认被告自然资源部作出的自然资复议[2020]42号(决)行政复议决定书(以下简称被诉复议决定)违法；3.判令被告市规资局依据城乡规划法第六十七条规定履行法定职责。被告市规资局辩称，2020年1月，原告向自然资源部寄信，题为《上海市静安区保德路(保德路662弄、平顺路982、834、790弄)(北)平保小区违建及破坏居住环境调查报告》，后被转交被告市规资局处理。2020年2月6日，市规资局向原告出具分类处理告知书，告知其来信属于投诉举报事项，已转至该局相关部门处理。市规资局经核查，原告所反映的保德路662弄、平顺路980弄(无982弄地址)、834弄、790弄主体建筑均取得过规划许可手续，且上述小区业主均已办理了不动产权登记手续。原告来信及附图中所述的违章建筑、零星搭建问题，管辖主体为静安规资局。经了解，静安规资局未核发过《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》，属违章搭建行为，根据本市城管执法机构集中行使规划资源行政处罚权的权限划分规定，应由城管执法部门查处。故市规资局于2020年4月2日作出告知书，并邮寄送达原告。被告市规资局针对原告的来信，已作出核查并书面回复，不存在不作为的情况。被告作出的告知书系告知原告保德路662弄、平顺路980弄(无982弄地址)、834弄、790弄小区不属于违建，小区内其他违建应向城管部门反映。该行为系说明性告知，未对原告实体权利义务产生实际影响。另，本案原告来信反映的是工程规划许可证违法及违章搭建问题，原告向被告市规资局提出的履职申请与原告本案诉请并无关联性。故请求法院驳回原告起诉。被告自然资源部辩称，原告向其提出复议申请，请求确认市规资局不履行查处职责违法，责令市规资局履行违法占地查处职责。被告自然资源部收到原告复议申请后，依法受理并通知市规资局作出书面答复并提交相关材料。对于原告反映上海市静安区保德路平保小区项目未取得立项批文、选址意见书、规划设计条件、建设用地规划许可证、建设用地批准书等合法手续，现有建筑与建设工程规划许可证不符的问题，属于市规资局管辖范围，其有查处的法定职责。市规资局于2020年2月6日收到自然资源部转交的履职申请后，当日书面告知原告其反映事项已转相关部门处理，并于4月2日告知原告，该项目已取得《上海市建筑工程执照》和《建设工程规划许可证》，对于原告提交的图片中反映的部分建筑存在违章搭建的问题，不属于市规资局管辖范围，已书面告知原告向城管执法部门反映。市规资局已履行了查处职责，不存在不作为。被告自然资源部遂作出被诉复议决定，驳回原告的复议申请。综上，被诉复议决定程序合法，适用法律准确，请求法院驳回原告诉讼请求。经审查，2020年1月，原告向自然资源部邮寄《上海市静安区保德路(保德路662弄、平顺路982、834、790弄)(北)平保小区违建及破坏居住环境调查报告》，要求查处违法占用国有土地、违法建设行为和结果，并书面表述：案涉违建项目无任何合法手续，未获立项批文、选址意见书、规划设计条件，建设用地规划许可证、建设用地批准书、划拨决定书、未经建设用地核查、未获施工许可、未经竣工验收、未提交竣工图纸等。自然资源部收到后将信件转交市规资局处理。2020年2月6日，市规资局向原告作出分类处理告知书，告知其来信属于投诉举报事项，已转至该局相关部门处理。市规资局经核查后，于2020年4月2日作出告知书，告知原告其反映的保德路662弄、平顺路980弄(无982弄地址)、834弄、790弄小区取得《上海市建筑工程执照》(88第2079号)、《建设工程规划许可证》[沪建(92)1180](原上海市城市规划建筑管理局核发)。原告反映的违章搭建问题，市规资局认为根据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款、《上海市城市管理行政执法条例实施办法》第六条的规定，由本市城管执法部门集中行使行政处罚权，建议原告向城管执法部门反映。原告不服，向自然资源部申请行政复议，要求确认市规资局不履行查处违法占地法定职责违法并要求市规资局履职查处违法占地行为。原告在行政复议申请书中表述，“平保小区”未获得《建设用地批准书》，用地未获得《划拨决定书》，根据相关法律规定，原告认为违法占地应由市规资局处理，市规资局未履行法定职责，故提起行政复议。自然资源部于2020年2月28日收到复议申请后予以受理。随后，自然资源部通知市规资局作出答复，同年3月20日，市规资局作出行政复议答复书并提交相关材料。同年4月24日，自然资源部作出被诉复议决定，认为原告申请的部分履职事项不属于被申请人职责范围，部分事项被申请人已经履行了法定职责，故不存在不作为的情形，遂驳回了原告的行政复议申请，并邮寄送达各方。本院认为，根据相关法律规定，当事人提起行政诉讼应符合法律规定的起诉条件。本案中，原告向自然资源部邮寄的信件包含多项查处内容：违法占地、违法建设、未取得相关审批手续等。原告在行政复议时要求自然资源部对市规资局未履行查处违法占地的行为进行复议，系针对投诉举报事项的部分内容提起行政复议。原告提起本案诉讼时要求法院对市规资局未根据城乡规划法第六十七条的规定履职的行为确认违法，同时要求撤销被诉复议决定。而城乡规划法第六十七条规定，建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。故根据该条规定，原告第一项诉请是要求法院确认市规资局对建设单位未报送竣工验收资料未履行查处职责违法。显然，原告本案第一项诉请与复议请求并不一致，原告将撤销被诉复议决定与要求法院确认市规资局对建设单位未报送竣工验收材料未履行查处职责违法的诉请在同一案件中提出，不符合法定的起诉条件。此外，原告邮寄的履职申请，实为针对相关事项进行举报，市规资局针对举报事项，是否查处、如何查处，并不直接设定原告的权利义务，原告进而以市规资局为被申请人提起行政复议申请，自然资源部作为复议机关是否受理、如何处理复议申请，也不会对原告的权利和义务产生实际影响。故原告对被诉复议决定提起诉讼，亦不符合行政诉讼的法定起诉条件。综上，原告提起本案诉讼，不符合行政诉讼起诉条件，依法应当不予立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告王蓉华的起诉。案件受理费人民币50元(原告已预缴)，退还原告王蓉华。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长 郭寒娟审 判 员 于吉鸿审 判 员 常新宜二〇二〇年九月二十四日法官助理 刘 莉书 记 员 汪雯绮附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。