广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行终1656号 上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府。住所地：南宁市民生路**。 法定代表人陈武，主席。 委托代理人李益华，广西壮族自治区交通运输厅工作人员。 委托代理人胡红卫，广西广合律师事务所律师。 上诉人（一审第三人）合山市人民政府。住所地：合山市人民中路**。 法定代表人徐钊，市长。 委托代理人阮子文，广西思贝律师事务所律师。 委托代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）合山百亿路桥经营有限责任公司。住所地：合山市人民中路**。 法定代表人覃佑辉，董事长。 委托代理人冯传鶄，该公司员工。 委托代理人张世新，南宁市伟信法律事务所法律工作者。 上诉人广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）、上诉人合山市人民政府（以下简称合山市政府）因被上诉人合山百亿路桥经营有限责任公司（以下简称百亿路桥公司）起诉自治区政府行政补偿一案，不服南宁市中级人民法院（以下简称南宁中院）于2019年10月28日作出的（2018）桂01行初214号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人自治区政府委托代理人李益华、胡红卫，上诉人合山市政府委托代理人阮子文、牛利娟，被上诉人百亿路桥公司委托代理人冯传鶄、张世新，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁中院一审查明：百亿路桥公司持有合山市工商行政管理局2015年3月30日颁发的注册号451381000000710（换）《营业执照》，营业执照登记为有限责任公司（国有独资），注册资本755万元，营业期限自1999年12月30日起至2018年12月30日止，经营范围为代理收取车辆通行费（南柳二级公路合山路段）；百亿路桥公司持有广西壮族自治区物价局（以下简称自治区物价局）2013年5月24日颁发的证号6822978《收费许可证》，收费项目为普通公路机动车辆通行费、载货类汽车计重收费，有效期限自2013年5月24日起至2019年5月24日止。 自治区政府于2015年12月21日向社会发布《广西壮族自治区人民政府关于停止政府还贷二级公路收费和保留一级公路、经营性二级公路收费站点的公告》（以下简称《停止收费的公告》），其中附件1《广西停止收费的政府还贷二级公路收费站点名单》（以下简称《停止收费站点名单》）中包含有百亿路桥公司投资建设并自主经营的来宾市合山县（市）南柳二级公路合山段（以下简称涉案路段）合山收费站。 合山市政府为使已于2016年1月1日零时起实际取消收费并进行撤站工作的涉案路段获得补助资金，逐级向自治区政府办公厅提交有书面请示（在合山市政府作出的多份报告或请示中，均有明确“涉案路段截止2015年12月31日止累计债务余额总额为15581万元，自治区政府提前取消涉案路段的收费，造成涉案路段损失通行费收入金额为5453万元”的表述内容）。对此，自治区政府办公厅于2016年9月22日向财政厅、交通厅发出办件（2016）06276号《广西壮族自治区人民政府办公厅公文转办笺》，将来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）提出的来政报（2016）70号《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助的请示》予以转办，要求财政厅、交通厅于2016年10月15日17:00前将书面意见（包括电子版）报送自治区政府办公厅。 财政厅经商交通厅后，于2016年11月22日向自治区政府办公厅作出的桂财工交函（2016）138号《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》，财政厅对“关于解决南宁柳州二级公路合山债务的意见”提出建议：1.帮助合山市将债务余额优先转化为政府债务；根据财预（2015）225号《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》中对政府或有债务转化为政府债务的有关规定，建议由合山市按照已列入政府性债务清理甄别结果的政府或有债务余额6566.7万元向自治区提出转化为政府债务申请，自治区将帮助其优先转化为政府债务，并利用政府债券置换存量债务政策机遇，督促合山市开展政府债务置换工作，缓解其财政压力。2.对合山市提前取消南宁柳州二级公路合山收费的损失予以适当补助；根据桂新专字［2015］第1-127号《南宁至柳州二级公路合山改建工程项目2013年度和2014年度通行费收入、支出及还贷情况专项审计报告》及合山市交通运输局提供的通行费情况说明，南宁柳州二级公路合山2013-2015年车辆通行费净收益为3289.76万元，年平均净收益1096.59万元，以此为基数进行测算，南宁柳州二级公路合山剩余收费期限内（约3年9个月）车辆通行费净收入约4112.20万元；建议自治区参照国务院办公厅国办发〔2009〕10号《国务院办公厅关于转发发展改革委交通运输部财务部逐步有序取消还贷二级公路收费实施方案的通知》文件精神，由自治区本级财政按南宁柳州二级公路合山收费损失60%的比例筹措安排2500万元，用于补助合山市提前取消南宁柳州二级公路合山所造成的损失。 自治区政府办公厅根据桂财工交函（2016）138号《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》的建议，于2016年12月2日作出《广西壮族自治区人民政府办公厅文件处理笺》（编号：办件201607140）拟办意见：鉴于南柳二级公路合山段已经财政部驻广西专员办和审计厅认定实质 上按照经营性项目进行管理，不属于我区政府还贷二级公路债务余额核定范围，综合考虑来文请示事项、合山市财政困难实际及财政厅经商交通运输厅意见，建议：1.为帮助合山市有效减轻债务负担，原则同意参照国办发〔2009〕10号文件精神，由自治区本级财政筹措安排2500万元，用于补助合山市提前取消南柳二级公路合山段收费造成的损失；2.根据《广西壮族自治区取消政府还贷二级公路收费债务偿还实施方案》，合山市政府作为南柳二级公路合山段建设和收费主体，负责清偿该路段建设所发生的债务；3.请合山市按照财预（2015）225号文件有关规定，将已列入政府性债务清理甄别结果的政府或有债务余额，按规定程序利用政府债券置换存量债务政策，积极做好政府债务转化申请工作。该拟办意见获得同意后，财政厅据此于2016年12月28日向合山市财政局作出桂财工交（2016）98号《关于下达提前取消南柳二级公路合山段收费站财政补助资金的通知》，明确“根据自治区政府相关批示精神（即办件201607140），为帮助合山市减轻债务负担，经研究，现下达你市提前取消南柳二级公路合山段收费站自治区补助资金2500万元”，同时还有“请你市根据财预（2015）225号《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》的有关规定，将已列入政府性债务清理甄别结果的政府或有债务余额，按规定程序利用政府债券置换存量债务政策，积极做好政府债务转化申请工作”的明确内容。 财政厅为进一步加强政府债务管理，统筹做好2017年政府或有债务转化为政府债务工作，又于2017年5月15日以桂财预（2017）83号财政厅文件的形式，向各市、县财政局发出《关于统计申报2017年政府或有债务转化为政府债务有关工作的通知》，组织各市、县财政局申报2017年政府或有债务转化为政府债务工作，并要求各市、县结合本地债务实际情况，如确有转化需求于2017年6月15日前报送证实文件。 合山市政府在收讫财政厅下拨的提前取消涉案路段收费站自治区补助资金2500万元后，至今未向财政厅提出合山市申请政府或有债务转化为政府债务需求的相关文件，亦未支付给百亿路桥公司任何补偿费用。 百亿路桥公司自2016年1月1日零时起对涉案路段停止收费后，因未获任何部门予以补偿而不断向各级机关、单位进行情况反映；为此，自治区法制办公室于2017年1月13日作出桂法制函（2017）58号《行政执法监督转办函》，将百亿路桥公司提交的《行政执法监督申请书》及有关投诉材料转来宾市政府监督合山市政府依法妥善处理，但最终无果。 2017年8月29日,百亿路桥公司以自治区政府、合山市政府为共同被告，书列覃佑辉、柳州市四季春健身娱乐有限公司（以下简称四季春公司）为第三人，向南宁中院提起行政诉讼并请求：1.判令自治区政府按照桂政函〔2015〕148号《广西壮族自治区人民政府关于取消全区政府还贷二级公路收费的批复》（以下简称148号《取消收费的批复》）履行职责，及时监督督促合山市政府按时清偿债务；2.判令合山市政府清偿南柳二级公路合山段应以收费偿还但未偿还的所欠合山市政府的债务119，822，016.66元（暂计算至2016年12月31日止），并判令合山市政府承担自2017年1月1日起至清偿完毕之日止期间，按中国人民银行同期贷款利率的利息；3、判令二被告承担本案诉讼费用。南宁中院立案受理后，经审理认为百亿路桥公司的第1、2项诉讼请求是基于其认为相关行政机关不作为而提起的行政诉讼，百亿路桥公司在同一案件同时起诉自治区政府、合山市政府不作为，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经释明后，百亿路桥公司仍坚持其全部诉讼请求，因此构成诉讼请求不明确，且百亿路桥公司的第1项诉讼请求要求自治区政府履行层级监督职责属行政机关内部管理行为，不属于司法监督范畴，应循其他法定渠道解决，而百亿路桥公司的第2项诉讼请求诉请审查合山市政府不作为，亦不属于南宁中院管辖，据此，南宁中院于2018年3月27日作出（2017）桂01行初314号行政裁定书，裁定驳回百亿路桥公司的起诉。 2018年4月12日，百亿路桥公司向南宁中院提起本案行政诉讼并请求：1.判决确认被告自治区政府不落实支付补偿款项到位的行政不作为违法，第三人合山 市政府拒不配合支付补偿款项的行政行为违法；2.判决被告自治区政府有效履行支付全部补偿款项到位的行政行为；3.判决第三人合山市政府赔偿因拒不配合支付补偿款项的违法行为造成百亿路桥公司的经济损失共计10151.988307万元及利息（利息按照原约定利率另计，自2018年3月30日起计算至实际清偿之日止）；4.本案诉讼费由被告自治区政府负担。南宁中院立案受理后，在审理过程中结合案件审理情况，于2019年7月5日约谈百亿路桥公司，要求明确诉讼标的和请求事项。百亿路桥公司于2019年7月8日书面提出《关于明确诉讼法律关系与具体诉讼请求事项的函》，明确主张涉案路段为经营性公路，自治区政府在事实上构成提前取消百亿路桥公司对涉案路段的收费许可，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，自治区政府应当给予百亿路桥公司适当补偿，据此请求：1.判令被告自治区政府继续履行补偿义务，落实百亿路桥公司取得补偿款9066.7万元（即2500万元与6566.7万元之和）；2.本案诉讼费用由被告自治区政府负担。关于百亿路桥公司明确诉讼标的和请求事项的函件，南宁中院已经及时送达自治区政府及合山市政府。 另查明，自治区政府办公厅于1999年9月23日向合山市政府作出桂政办函（1999）337号《关于同意南柳二级公路合山段二十年收费还贷年限的批复》中，同意延长涉案路段20年收费年限，自1999年9月15日起至2019年9月14日止。 2004年12月29日，合山市政府根据桂价费字第（2004）465号《关于调整全区通行费收费标准和重新核定收费公路项目及收费站点收费期限等有关问题的通知》的要求，自筹（举债）资金3000万元于2008年12月底全面完成对涉案路段改建工程项目的整治工作，并于2009年通过了自治区对该整治项目工程的检查和竣工验收后，自治区政府为此作出桂政函（2010）117号《关于重新核定南宁至柳州二级公路合山车辆通行费收费期限及有关事项的批复》，同意核定涉案路段车辆通行费收费期限为20年，自1999年9月15日起至2019年9月14日止。 在涉案路段撤销收费的前期工作中，中央财政部驻广西专员办财政检查工作底稿按照桂价费字（2004）465号文件规定，认定涉案路段为经营性收费公路，因此没有将涉案路段列入撤销收费后获得中央财政补助资金的范围之内。为此，交通厅、财政厅和广西壮族自治区发展和改革委员会（以下简称自治区发改委）根据自治区政府作出的148号《取消收费的批复》，于2016年4月21日联合发出桂交财务发〔2016〕44号《广西壮族自治区交通运输厅财政厅发展改革委关于印发取消政府还贷二级公路收费债务偿还实施方案的通知》（以下简称44号《债务偿还实施方案的通知》）中，相关《广西壮族自治区取消政府还贷二级公路收费债务偿还实施方案》的附件1《广西政府还贷二级公路债务基本情况表》中未有涉案路段在内。 又查明，百亿路桥公司的前身是合山市路桥经营总公司。合山市路桥经营总公司是合山市政府于1998年12月30日以（1998）57号文成立，具体由涉案路段收费管理所投资、组建而成，与涉案路段收费管理所实行“一套人马，两块牌子”的管理模式，经营范围为收取涉案路段的车辆通行费，后经合山市政府批准，合山市路桥经营总公司于1999年7月12日更名为合山百亿路桥经营总公司，之后又经合山市政府批准，于2002年4月5日变更为百亿路桥公司。 为偿还涉案路段的改建工程欠款及到期银行贷款，合山市政府于1999年12月与山东胜利油田大明商饮有限公司（后为东营大明置业发展有限责任公司，以下统称大明公司）签订合作经营协议，协议约定内容有大明公司借款4000万元给合山市政府用于偿还涉案路段的改建工程欠款及到期银行贷款的债务，合山市政府与大明公司共同管理涉案路段的收费及养护等内容。 上海联合产权交易所于2007年7月16日出具№0003242《产权交易凭证（A类）》，证明大明公司将其持有百亿路桥公司98.75%的股权出让给了四季春公司。四季春公司因此于2007年8月6日向合山市政府作出《关于受让股权事宜的承诺书》，承诺继续履行大明公司与合山市国有资产管理局的协议书及补充协议中的权利和义务。 2007年8月30日，四季春公司、合山市国有资产经营公司联合作出《合山百亿路桥经营有限责任公司股东会决议》，决定根据公司业务发展需要，公司注册资本从4000万元调整为755万元；公司注册资本755万元为股东四季春公司、合山市国有资产经营公司出资，四季春公司占股份额为80%即604万元，合山市国有资产经营公司占股份额为20%即151万元。 在合山市政府办公室2008年6月3日作出的七届第14期《合山市人民政府常务会议纪要》中，明确与会人员经讨论，一致同意对涉案路段进行大修，投资预算金额为2400万元，资金来源为：1.市交通局借支300万元，今后收费所从收费收入中归还市交通局；2.市政府筹集资金300万元，市政府筹集的资金，二级路收费所今后要从收费所得归还市政府；3.缺口资金由百亿路桥公司向社会有偿融资拆借，自筹解决。之后，合山市政府办公室于2008年6月16日作出合政办（2008）48号《合山市人民政府办公室关于成立南柳二级公路合山段整治工程指挥部的通知》，据此成立的南柳二级公路合山段整治工程建设办公室与覃佑辉于2008年6月22日签订《建设工程借款合同》一份，合同约定南柳二级公路合山段整治工程建设办公室向覃佑辉借款2511.7122万元，借款利息按人民银行同期流动资金贷款利率计算，借款用途为南柳二级公路合山段整治项目工程款。 2009年4月9日，合山市政府向中国长城资产管理公司南宁办事处发出《关于意向收购南柳二级公路合山段收费管理所不良资产债权的函》，说明为妥善解决涉案路段收费管理所的不良资产债权的遗留问题，拟协议回购涉案路段收费管理所的不良资产债权，特委托百亿路桥公司法定代表人覃佑辉为全权代理洽谈债权受让有关事宜。之后，中国长城资产管理公司南宁办事处于2009年9月10日出具《债权转让确认函》，确认2009年9月11日将借款人涉案路段收费管理所在“合工银信字第1995年第26号合同”项下的未偿账面本金余额（人民币）1670万元贷款 债权转让给了百亿路桥公司的事实。 柳州铁路运输法院在执行（2006）柳铁执字第20号案件中，认定合山市交通局于1994年3至4月间，受合山市政府委托向农业银行贷款用于涉案路段改建时，已约定用涉案路段收取的车辆通行费清偿债务，合山市政府亦于2005年9月5日作出《关于二级路债务问题的函》，确定相关债务由涉案路段收费管理所负责偿还的事实；认为百亿路桥公司负责并实际收取涉案路段的车辆通行费，因此负有清偿案涉债务的义务；据此，柳州铁路运输法院于2006年9月18日作出（2006）柳铁执字第20-1号民事裁定书，裁定追加百亿路桥公司为案件被执行人，限百亿路桥公司在本裁定送达时立即向申请执行人来宾市鹏辉工程有限公司履行债务1235.3495万元。 2015年12月14日，合山市政府向百亿路桥公司发出《合山市人民政府关于做好取消南柳二级公路合山段收费相关工作的通知》，通知明确了涉案路段的收费站列入148号《取消收费的批复》范围内，将于2016年1月1日零时起取消收费，请百亿路桥公司做好取消收费后的各项工作。 2015年12月15日，合山市政府办公室作出合政办（2015）102号《合山市人民政府办公室关于成立合山市取消南柳二级公路合山段收费站工作领导小组的通知》，说明南柳二级公路合山段收费站列入148号《取消收费的批复》范围，将从2016年1月1日零时起取消收费，为妥善做好南柳二级公路合山段收费站取消收费后的相关工作，确保社会稳定，经合山市政府研究，决定成立合山市取消南柳二级公路合山段收费站工作领导小组。 在合山市政府2015年12月29日《工作会议纪要》中，明确有“南柳二级公路合山段收费站员工共52人，其中：自收自支事业编制17人，合同聘用人员35人。各部门要坚持以人为本，统筹兼顾，做好取消南柳二级公路合山段收费站各项工作，确保社会稳定”，会议决定“合同聘用人员按照《中华人民共和国劳动法》有关规定终止合同，终止合同后的经济补偿金由合山百亿路桥经营有限责任公司支付”“自收自支事业编制人员按照四种方式进行安置，所需费用由市财政局负担”，以及“南柳二级公路合山段收费站债务问题，由市交通运输局牵头，市法制办配合，与合山百亿路桥经营有限责任公司商谈”等内容。 在本案审理过程中，南宁中院为缓解百亿路桥公司自2016年1月1日零时起停止对涉案路段的收费后，至今未获任何补偿而面临人员安置以及债务清偿的困境，经自治区政府同意后，联合来宾市法制办公室共同主持，组织百亿路桥公司与合山市政府对已经获得的自治区补助资金2500万元进行协商处置，以及协商尽快完成政府或有债务余额6566.7万元向自治区提出转化为政府债务申请手续的专项调解工作。在调解过程中，合山市政府以申报自治区补助资金时上报涉案路段的债务余额不实为由，提出要对百亿路桥公司有关涉案路段的全部债权债务进行重新审计后，方可按照重新审计的结果向百亿路桥公司支付款项的主张，后因合山市政府与百亿路桥公司对重新审计的具体内容、时段以及效力存在严重分歧而未能达成一致，致使南宁中院联合来宾市法制办公室共同主持的调解工作无果。 2019年4月26日，合山市政府以审计厅2010年7月14日作出的桂审派交报（2010）95号《审计报告》中所确认的各项债权债务与实际情况存在重大出入为由，向南宁中院提出《司法会计审计鉴定申请书》，申请对百亿路桥公司自成立之日即1999年12月30日起至今的财务会计账目、款项往来情况以及涉案路段改建工程债务进行司法会计审计鉴定。 南宁中院一审认为：行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使行政职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向人民法院提起行政诉讼。本案中，百亿路桥公司是依法享有独立法人资格的主体单位，并持有对涉案路段合法有效的《收费许可证》，其以自治区政府撤回其对涉案路段的收费许可而未给予补偿为由，书列第三人合山市政府提起本案行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二十九条、第四十九条的相关规定，依法应当予以受理。 百亿路桥公司曾于2017年8月29日以自治区政府、合山市政府为共同被告，书列覃佑辉、四季春公司为第三人向南宁中院提起（2017）桂01行初314号行政诉讼，经审查，因自治区政府、合山市政府不具有共同被告的法律事实，百亿路桥公司诉列共同被告，并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的相关规定，南宁中院为此向百亿路桥公司释明无果后，作出（2017）桂01行初314号行政裁定驳回百亿路桥公司的起诉，并无不妥。该裁定属于诉讼程序性的裁决结果，并不涉及案件实体权益的裁判。百亿路桥公司服从程序裁定的结果，另以不同当事人、诉讼标的和诉讼请求提起本案诉讼，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条的规定，百亿路桥公司提起本案诉讼与先前起诉的（2017）桂01行初314号行政诉讼，不构成重复起诉。 本案中，综合诉辩双方及第三人陈述意见，本案争议焦点问题在于：涉案路段的收费公路性质认定；自治区政府是否构成撤回百亿路桥公司对涉案路段的收费许可行为；应当如何给予补偿。 一、关于涉案路段的收费公路性质认定问题 依据《收费公路管理条例》第二条、第十条的相关规定，县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的收费公路，简称政府还贷公路；国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的收费公路，简称经营性公路。 关于涉案路段的收费公路性质认定问题，首先，柳州铁路运输法院在执行（2006）柳铁执字第20号案件中，已对百亿路桥公司负责并实际收取涉案路段车辆通行费的事实作出了认定，并据此认为百亿路桥公司负有清偿执行案涉债务的义务，追加了百亿路桥公司为执行案件的被执行人。其次，在合山市政府办公室2008年6月3日作出的七届第14期《合山市人民政府常务会议纪要》中，已经明确对涉案路段进行大修的1800万资金缺口由百亿路桥公司向社会有偿融资拆借，自筹解决。再次，中国长城资产管理公司南宁办事处于2009年9月10日出具《债权转让确认函》，确认2009年9月11日将借款人涉案路段收费管理所在“合工银信字第1995年第26号合同”项下的未偿账面本金余额（人民币）1670万元贷款债权转让给了百亿路桥公司的事实。最后，在合山市政府2015年12月29日《工作会议纪要》中，已经明确涉案路段收费站员工52人中的35人终止合同后的经济补偿金由百亿路桥公司支付。综上，虽然涉案路段的收费权益始于合山市政府委托合山市交通局于1994年3至4月间向农业银行贷款改建而成，但是之后经过一系列的经营运作，涉案路段已经实际变更为百亿路桥公司负责收取车辆通行费和清偿相关建设债务的主体单位。据此，财政部驻广西专员办和审计厅认定涉案路段实质上按照经营性项目进行管理，不属于我区政府还贷二级公路债务余额核定范围，符合《中华人民共和国公路法》第二条、第六十条第二款、第六十四条第一款，《收费公路管理条例》第二条、第十条、第十二条、第十四条的相关规定，一审法院予以支持，确认涉案路段为经营性公路；合山市政府陈述提出涉案路段收费公路性质尚未明确的理由，一审法院不予采纳。 二、关于自治区政府是否构成撤回百亿路桥公司对涉案路段收费许可行为的问题 根据《中华人民共和国行政许可法》第二条的规定，许可经营性公路收取车辆通行费，属于行政许可范畴。经营性公路经依法批准后，方可收取车辆通行费。又据《中华人民共和国公路法》第六十四条第一款“收费公路设置车辆通行费的收费站，应当报经省、自治区、直辖市人民政府审查批准”的规定，自治区政府是批准或撤回涉案路段收费许可的法定行政主体，应当依法履行批准或撤回涉案路段收费许可的相关法定职责。 在行政诉讼中，行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为一经成立，不论该行政行为是否合法，即具有被推定为合法而应当获得社会予以尊重的法律效力。本案中，自治区政府向社会发布的《停止收费的公告》，未经法定程序予以撤销、变更或者确认违法，当然具有获得社会予以遵从的法律效力。据此，百亿路桥公司根据合山市政府2015年12月14日发出的《合山市人民政府关于做好取消南柳二级公路合山段收费相关工作的通知》精神，服从自治区政府2015年12月21日向社会发布《停止收费的公告》的内容要求，自动配合停止对涉案路段的收费行为，并无不当。而百亿路桥公司停止对涉案路段的收费时，所持有的《营业执照》和《收费许可证》，均是处于合法有效的状态，且收费期限明确截止于2019年5月24日止。因此，百亿路桥公司依法获得许可对涉案路段收取车辆通行费的权益，应当受到法律的保护。 自治区政府取消政府还贷二级公路的收费，不仅包含有社会公共利益的需要，亦是自治区政府根据《国务院办公厅关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》（国办发[2009]10号）、《财政部交通运输部发展改革委关于确认政府还贷二级公路新增债务余额和里程的通知》（财办建[2014]62号）的精神，服从国务院决定实施成品油价格和税费改革的一项重要工作内容。尽管如此，但是如前所述，涉案路段本来属于经营性公路，可以不在自治区政府取消政府还贷二级公路收费的范围之内，只是因为自治区政府根据合山市政府的积极请示，同意将涉案路段列入取消政府还贷二级公路收费范围之内并向社会发出了公告之后，客观上致使百亿路桥公司对涉案路段的持证收费行为变成不可能，因此构成撤回百亿路桥公司对涉案路段收取车辆通行费行政许可的事实行政行为。 三、关于应当如何给予补偿的问题 涉案路段最终获得自治区政府纳入取消政府还贷二级公路收费的范围之内，并由自治区财政作出补贴资金的安排，是自治区政府行政行为的结果。该结果虽然与合山市政府的积极书面请示和报告工作息息相关，但合山市政府毕竟不是涉案路段的投资建设者或现时有效的收费主体，因而不应实际取得或者占有自治区财政对涉案路段停止收费后给予的专项补助资金。此外，财政部驻广西专员办和审计厅对涉案路段作出实质上按照经营性项目进行管理的认定，即意味着涉案路段不列入取消政府还贷二级公路收费范围而无中央财政补贴资金的安排，合山市政府在现实中不可能再因涉案路段的停止收费而另外获得中央财政补贴资金。据此，合山市政府在参加本案诉讼中提出“在中央财政补贴资金至今未获拨付的前提下，第三人合山市政府是不具有履行制定债务清偿计划义务的前提与基础”的主张，一审法院不予支持。 依据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，百亿路桥公司依法取得对涉案路段收取车辆通行费的行政许可受法律保护，自治区政府为了公共利益的需要，撤回已经生效的百亿路桥公司对涉案路段收取车辆通行费的行政许可，由此给百亿路桥公司造成财产损失的，自治区政府应当依法给予补偿。合山市政府向上级部门或者上级机关作出的多份书面请示或报告当中，所有提及涉案路段的负债情况和停止收费后的损失测算结果的数据基本一致，并有相关证明材料予以佐证，因此获得财政厅的采信；财政厅据此向自治区政府办公厅作出桂财工交函（2016）138号《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》，促成自治区政府作出《广西壮族自治区人民政府办公厅文件处理笺》（编号：办件201607140）拟办意见，给予涉案路段停止收费后的自治区补助资金2500万元和政府或有债务余额6566.7万元向自治区提出转化为政府债务的申请指标，具有自治区政府给予涉案路段停止收费后的补偿性质。据此，一审法院对自治区政府给予涉案路段停止收费后的专项补助资金的核算依据及其核算结果的真实性、合理性和准确性予以确认；并据此对合山市政府于2019年4月26日提出的《司法会计审计鉴定申请书》不予批准。 综上，为提高行政和司法效率，鉴于百亿路桥公司是涉案路段停止收费后唯一依法应当实际获得补偿的主体单位，根据百亿路桥公司对合山市政府提及涉案路段的负债情况和停止收费后的损失测算结果数据的认可，并明确表示愿意接受自治区政府给予涉案路段停止收费后的补贴金额9066.7万元（即2500万元+6566.7万元），一审法院据此认为自治区政府给予涉案路段停止收费后的补贴金额9066.7万元具有合理补偿性，虽然可以弥补百亿路桥公司对涉案路段停止收费后的财产损失，但是尚应承担继续向百亿路桥公司予以有效支付的义务。 综上所述，合山市政府在收讫财政厅下拨补助资金2500万元后，既不支付给百亿路桥公司任何款项，也不再按照财政厅的要求提出申请政府或有债务转化为政府债务需求的相关文件材料，不仅有违自己积极主动请求将涉案路段列入自治区政府取消政府还贷二级公路收费工作时提出“以便合山市用于偿还修建该路段部分债务，共同努力化解债务风险，提高政府公信力，切实维护社会和谐稳定，促进合山市经济可持续发展”的工作初衷，而且演变成为阻却百亿路桥公司对涉案路段停止收费后应当获得政府补偿的主要障碍，是导致本案行政诉讼的根本原因。基于合山市政府在本案当中的诉讼地位特殊，一审法院为维护行政行为应有的秩序和效率，因而对自治区政府以公告方式停止涉案路段收费行为的法律效力予以确认，并认为自治区政府给予涉案路段停止收费后的补贴金额9066.7万元，即为履行给予涉案路段停止收费后的补偿行为。鉴于自治区政府给予涉案路段停止收费后的补贴金额9066.7万元是采取政府上下级财政支付的特殊模式进行而具有不可替代性，一审法院因此认为自治区政府对涉案路段停止收费后的补偿工作虽有履行，但是尚存应当继续履行的工作职责内容，即应当采取有效措施促成百亿路桥公司实际收讫涉案路段停止收费后的补偿款项9066.7万元。亦是因此，本案已不存在百亿路桥公司先行再向自治区政府提出履行补偿职责申请的必要。至于合山市国有资产经营公司持有百亿路桥公司20%股份项下的权利义务，属于百亿路桥公司股东内部事务，不具有阻却百亿路桥公司对涉案路段停止收费后应当获得补偿款项的法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条、第一百零八条之规定，判决：自治区政府继续履行南柳二级公路合山段停止收费后的法定补偿职责，即在本判决生效之日起一年内采取有效措施促成百亿路桥公司实际获得南柳二级公路合山段停止收费后的补偿款9066.7万元。 上诉人自治区政府上诉称：百亿路桥公司既不是涉案路段的投资人，也没有合法的收费主体资格，其对涉案路段的收费是受合山市政府的委托代合山市政府进行的。撤销收费站不构成对百亿路桥公司收费许可的撤回，与百亿路桥公司不能收费没有事实上和法律上的利害关系，百亿路桥公司也无权对自治区政府提起行政补偿诉讼，应驳回其起诉。无论判决自治区政府直接补偿还是促成补偿都是错误的。一、自治政府与百亿路桥公司之间不存在行政许可法律关系。不管是批准收费还是撤销收费站，都是自治区政府与合山市政府之间的行政机关内部行为。涉案路段收费站的撤销是自治区政府基于国家政策的变化和维护公共利益的需要，执行中央政府的批示，向下级机关合山市政府发出的内部行政命令。合山市政府执行该行政命令撤销收费站，不能认定为自治区政府对百亿路桥公司收费许可的撤回。（一）自治政府只批准过合山市政府对涉案路段进行收费，未批准其他任何单位和个人对涉案路段进行收费，涉案路段未申请过收费权转让也未获得过收费权转让审批。根据《收费公路管理条例》第十条规定，不管是政府还贷公路还是经营性公路，均须经依法批准后方可收取车辆通行费。涉案路段的收费分为两个阶段，第一阶段是从自治区政府批准合山市政府设置收费站开始收费时起，至现百亿路桥公司注册设立，《关于同意南柳二级公路合山段改建工程收取机动车辆通行费的批复》（桂政办函〔1995〕103号）是下达给合山市政府的，下达时，百亿路桥公司尚未成立，该阶段与百亿路桥公司毫不相关；第二阶段从1999年12月30日百亿路桥公司设立并开始收费时起至收费站撤销。百亿路桥公司由大明公司出资3950万元、合山市国有资产经营公司出资50万元共同设立，然后实际从事收费行为。但是，依照《中华人民共和国公路法》第五十九条、第六十一条第一款的规定，国道收费权的转让，必须经国务院交通主管部门批准。《收费公路管理条例》第十九条规定，依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。涉案路段原为政府还贷公路，且为国道，若要转让收费权必须符合前述规定。不管是合山市政府还是百亿路桥公司均始终没有申请过收费权转让，自治区政府或者原交通部更未批准过涉案路段收费权的转让。自2004年起，自治区政府办公厅和自治区交通厅等部门曾先后多次下文，要求合山市政府整改，完善收费权转让手续。即使后来重新审核收费期限时亦是按照政府还贷公路进行审批，有权收取车辆通行费的主体仍为合山市政府。（二）百亿路桥公司在涉案路段中的角色和地位，实际上是合山市政府在民事法律意义上的代理人，代表合山市政府收取涉案路段的车辆通行费。百亿路桥公司于1999年12月28日由合山市交通局下属收费管理所独资设立，初始名称为合山市路桥经营总公司，性质为国有独资，唯一经营范围是“代理收取南柳二级公路合山路段车辆通行费”，没有其他任何经营范围和项目。设立初期实际上是合山市政府的一个平台公司，职责是代表合山市行使涉案路段的收费。与大明公司合作后，合山市政府向百亿路桥公司出具过《授权委托书》，委托百亿路桥公司对涉案路段进行建设、管理和维护。据此修改的《合山百亿路桥经营有限责任公司章程》第七条也注明，公司的经营范围是“依照相关法律、法规和政策及合山市政府授权，依法收取国道322线南柳二级公路合山段车辆通行费及其经营管理工作”。（三）百亿路桥公司持有的《收费许可证》不能作为取得涉案路段收费权的依据。颁发《收费许可证》的前置条件是，按照法定程序取得省级以上人民政府的批准。而自治区政府并未批准百亿路桥公司可以对涉案路段进行收费，不能仅根据其持有的《收费许可证》认定对涉案路段拥有合法的收费资格。而且，百亿路桥公司持有两个版本《收费许可证》，颁发日期和编号相同但收费期限却不同，出示了原件的《收费许可证》收费期限已于2016年5月24日到期，收费期限至2019年5月24日的《收费许可证》未能提供原件，不应采信。（四）撤销收费站不构成对百亿路桥公司收费行政许可的撤回。一是百亿路桥公司从未取得收费许可，不具备撤回的前提；二是涉案路段属于政府还贷公路，取消包括涉案路段在内的二级公路收费是执行中央政府的行政命令，该撤销行为属于行政机关内部行政管理行为，不涉及其他相对人。（五）撤销收费站与百亿路桥公司不能收费没有直接因果关系，不应由自治区政府对百亿路桥公司进行补偿，百亿路桥公司若因此遭受损失，应由其与合山市政府通过民事方式解决。（六）一审判决判令自治区政府继续履行涉案路段停止收费后的补偿职责，促成百亿路桥公司获得补偿款，事实上构成了对行政机关内部层级监督关系的审理。二、一审判决认定百亿路桥公司已变更为涉案路段的建设主体和债务清偿主体错误。（一）一审判决认定合山市政府不是涉案路段的投资和建设者与其查明的事实矛盾。（二）百亿路桥公司用于清偿的资金来自于通行费收入，而不是其自有资金，由于收费权属于合山市政府，是事业性收费的政府财政资金，所有权完全属于合山市政府，任何用通行费收入进行的清偿，均应认定为合山市政府而不能认定为百亿路桥公司。其一，柳州铁路运输法院（2006）柳铁执字第20号案件执行标的额1235.3495万元，长城资产管理公司的《债权转让确认函》转让的债权数额为1670万元，该两笔债务已由百亿路桥公司用收取的通行费偿还了一部分。根据百亿路桥公司要求合山市政府清偿债务的报告，其他未偿还的债务余额，百亿路桥公司又将其作为债权向合山市政府申报，要求合山市政府向其支付。上述执行裁定充其量只能说明百亿路桥公司就该案的执行标的额范围内有偿还义务，不能据此认定百亿路桥公司已经实际变更为清偿相关建设债务的主体。且柳州铁路运输法院在执行裁定中，并未对百亿路桥公司收取车辆通行费的权利基础进行审查。其二，2008年6月3日《合山市政府常务会议纪要》虽有关于2400万元投资预算中1800万元缺口资金由百亿路桥公司向社会有偿拆借的决定，但最终落到实处的却是由涉案路段整治工程办公室向覃佑辉借款2511万元来弥补缺口资金问题。百亿路桥公司并未根据该会议纪要向社会有偿集资。其三，至于涉案路段收费站52人中的35人由百亿路桥公司支付解除劳动合同经济补偿金的问题，百亿路桥公司仅承担了部分职工的经济补偿金，且该款仅是涉案路段建设巨额债务中的极小一部分。其四，除此之外，诸如合山电厂、柳州市公路工程总公司、自治区公路服务总公司、冯艳珠、覃克务等债权人的债务，百亿路桥公司并未实际清偿也未承诺清偿，债权人也未必同意由其清偿。包括四季春公司和覃佑辉在内的涉案路段建设债务的债权人至今仍向合山市政府主张清偿债务。（三）财政部驻广西专员办和审计厅不具备对涉案路段性质进行认定的资格。其仅是从财务专业角度判断涉案路段取消收费后能否享受中央补助政策，而涉案路段即使按照经营性项目进行管理，也不足以否定涉案路段由合山市政府投资、与百亿路桥公司无关的事实。（四）大明公司虽与合山市政府签订共同管理涉案路段的收费及养护协议，并借款4000万元给合山市政府，但之后，其将该借款转为百亿路桥公司的股权和对合山市政府的债权。即使将大明公司该4000万元计为其对涉案路段的投资，也不能将大明公司与百亿路桥公司混为一谈。（五）从百亿路桥公司历次向合山市政府等部门的报告可以看出，百亿路桥公司自身也始终认为涉案路段是政府还贷公路，投资偿债的主体是合山市政府，从未将自己看作是投资和偿债的主体（百亿路桥公司提供的证据第29-38页），也未承诺由其自己偿还涉案路段的债务余额。其在两次提起行政诉讼时，亦主张由合山市政府赔偿其损失。一审判决得出的关于百亿路桥公司已经实际变更为负责收取车辆通行费和清偿相关债务主体单位的结论，显然错误。如前所述，由于百亿路桥公司从未实际使用自有资金或者自筹资金投入涉案路段的建设，甚至从未承诺由其承担涉案路段的债务余额。而涉案路段的投资，除了自治区政府的配套资金外，其余全部由合山市政府以地方财政投入，或者通过向社会有偿筹集投入。除了已经由百亿路桥公司用收取的原本就属于合山市政府所有的通行费偿还的债务外，未偿还的11232万元债务，百亿路桥公司一直向合山市政府主张，要求合山市政府向其支付。百亿路桥公司既未对涉案路段的建设进行过投入，亦未以自有资金或者自筹资金承担与建设相关的债务，而一审判决却认定百亿路桥公司是涉案路段的权益主体，判决自治区政府履行向其补偿9066.7万元的义务，使得合山市政府通过财政资金和有偿债务投资建设涉案路段，却未获得相应补偿，将可能导致巨额国有资产流失。三、即便认定涉案路段为经营性公路，一审判决认定并判决百亿路桥公司应当获得补偿数额为9066.7万元，在数额认定上亦没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国公路法》第六十条第三款规定，假设认定涉案路段为经营性收费公路、百亿路桥公司为合法收费主体，则百亿路桥公司应当获得补偿数额应以剩余收费经营期的实际损失为限，且应仅限于涉案路段剩余经营期限的公路收费权预期收益，并应由负有举证责任的百亿路桥公司提起评估鉴定申请，不能直接酌定。百亿路桥公司既未提供证据证明损失数额，又未申请鉴定，也不存在任何客观原因导致无法鉴定的情形，一审法院直接酌定明显违反法律规定。认定债务余额为6566.7万元本就没有事实依据，将债务余额作为补偿依据更是与经营性公路风险自担的基本原则不符。自治区政府补助合山市政府2500万元与百亿路桥公司没有关系，不能以此作为补偿依据。何况涉案路段属于政府还贷二级公路，取消收费后的补偿是适当补偿，不是全额补偿。四、一审判决违反法定程序。一是在百亿路桥公司变更诉讼请求的情况下，既未重新指定举证期限，也未另行开庭审理，直接作出判决，损害了上诉人和合山市政府的诉讼权利；二是合山市政府提交了证明百亿路桥公司所交审计报告错误的证据材料以及司法鉴定申请，一审法院对材料的真实性和合法性予以认可，却未准许并委托司法鉴定。综上，一审判决认定事实和适用法律严重错误，程序违法，依法应当撤销。请求：撤销一审判决，改判驳回百亿路桥公司的起诉。 上诉人合山市政府上诉称：一、根据我国行政诉讼法第二十九条第二款规定，合山市政府有权依法提起上诉。一审判决虽为要求自治区政府采取有效措施促成百亿路桥公司实际获得南柳二级公路合山段停止收费后的补偿款，但一审判决判令百亿路桥公司可获得的9066.7万元补偿款中，有2500万元现属于合山市政府，若将该补偿款支付给百亿路桥公司将减损合山市政府的权益，另6566.7万元是合山市政府的或有债务，并非确定债务，债权主体亦非百亿路桥公司，一审判决增加了合山市政府的义务，故合山市政府有权提起上诉。二、合山市政府是享有涉案路段收费权的主体，百亿路桥公司仅是合山市政府的委托人。1998年12月30日，根据合山市政府（1998）57号批文成立合山市路桥经营总公司。1999年2月8日，合山市政府向合山市路桥经营总公司出具《授权委托书》，载明：“经市政府研究，决定把国道322线南柳段公路合山段，委托给你公司建设、经营、管理和维护。”经合山市政府批准，合山市路桥经营总公司于1999年7月12日更名为合山百亿路桥经营总公司，后于2002年4月5日变更为本案被上诉人百亿路桥公司。百亿路桥公司提交的企业营业执照显示其经营范围为“代理收取车辆通行费（南柳二级公路合山路段）”。《合山百亿路桥经营有限责任公司章程（修正后）》第七条规定：“经营范围：依照相关法律、法规和政策及合山市政府授权，依法收取国道322线南柳二级公路合山段车辆通行费及其经营管理工作。”据此，百亿路桥公司仅是基于合山市政府的授权委托开展收费工作，并非收费权的实际权利人。三、一审法院认定基本事实错误。（一）涉案路段属于政府还贷公路，不属于经营性公路。一审判决将涉案收费公路的性质认定为经营性公路缺乏事实和法律依据。第一，从建设资金来源看，涉案路段是由政府贷款修路、收费还贷，不是由百亿路桥公司投资建设的。第二，从设立收费权后的实际情况看，行政机关自始至终都是按照政府还贷公路的性质进行建设和管理，合山市政府并未将涉案路段收费权转让给百亿路桥公司。第三，涉案路段事实上已作为政府还贷二级公路被取消收费。自治区政府按照政府还贷公路向合山市政府发放2500万元财政补助资金。（二）一审法院认定百亿路桥公司依法获得许可对涉案路段收取车辆通行费的权益错误。其一，合山市政府委托百亿路桥公司收取通行费，百亿路桥公司未依法享有收费权。根据《收费公路管理条例》第十条规定，收取车辆通行费的权利因行政审批取得，而根据《关于同意南柳二级公路合山段改建工程收取机动车辆通行费的批复》（桂政办函〔1995〕103号），合山市政府取得了收取车辆通行费的权利，自治区政府自此后并未批准其他主体可以就涉案路段收取车辆通行费。涉案路段的性质并不能随意变更，作为国道必须取得国务院交通主管部门的审批手续才能变更，但实际上涉案路段没有任何批准收费权转让的申请与审批手续。其二，百亿路桥公司持有的《收费许可证》未经批准，且有伪造。从1995年4月10日《关于同意南柳二级公路合山段改建工程收取机动车辆通行费的批复》可知，收费权需要自治区政府批准，自治区物价局并无创设收费权的职权，但经向自治区物价局办证窗口查询，编号6822978《收费许可证》并无百亿路桥公司递交办理收费许可的申请材料和物价局内部审批材料，并不具有信赖利益保护基础，取消涉案路段收费并未对百亿路桥公司合法权益产生影响，其要求补偿缺乏事实和法律依据。同时，办证系统显示其取得的《收费许可证》（证号6822978）有效日期为2013年5月24日至2016年5月24日，但其提交复印件载明有效日期却截止至2019年5月24日，提交的原件有效日期为自2013年5月24日至2016年5月24日，且合山市政府作为该收费许可证所涉路段的建设管理人，原自治区物价局向百亿路桥公司核发该收费许可证时却未告知合山市政府，影响到合山市政府的重大权益。收费许可证并不具有创设收费权的作用和效力。其三，收费许可证不具有创设收费权行政许可的效力。根据《广西壮族自治区物价局、财政厅转发国家发展改革委、财政部关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》，自2015年1月1日起，全区统一停止收费许可证年度审验工作，原区内各级价格主管部门所发收费许可证（含服务性收费许可证）、收费员证一律作废，但取消后，涉案路段仍正常收费，由此亦证明了仅凭收费许可证并不能证明百亿路桥公司享有收费权。四、一审判决认定百亿路桥公司应当获得行政补偿及其数额错误，损害了合山市政府的民事权益。（一）自治区政府并未撤回对百亿路桥公司的收费许可，百亿路桥公司要求行政补偿缺乏请求权基础。（二）《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》明确：“对合山市提前取消南宁柳州二级公路合山收费的损失予以适当补助”，明确了获得补助主体是合山市，而非百亿路桥公司。（三）认定百亿路桥公司可获得补偿的数额为9066.7万元，没有事实和法律依据。自治区政府将剩余收费年限内的净收入4112.2万元认定为提前取消收费的损失，按照60%予以补助，合山市政府获得补偿金额2500万元；剩余6566.7万元为合山市政府因涉案路段建设可能形 成的或有债务，并非确定的债务数额，并且百亿路桥公司并非唯一债权人，即使合山市政府通过政府或有债务转化为政府债务的方式获得该笔金额，也不应当全部支付给百亿路桥公司。同时，根据来宾市公安局2019年8月5日《立案决定书》，百亿路桥公司法定代表人覃佑辉涉嫌职务侵占罪已被立案调查，根据已取得的证据资料显示，覃佑辉通过虚构债务的方式扩大了合山市政府与百亿路桥公司之间的债务为自己谋取私利。在合山市政府与百亿路桥公司之间的债务数额并未依法确定的情况下，一审法院直接判决百亿路桥公司可获得的债权数额为6566.7万元无合法依据。（四）涉案路段的收费权主体为合山市政府，百亿路桥公司的权利是可以将收取的通行费用于偿还合山市政府所欠债务。提前取消收费后百亿路桥公司的债务没有清偿保障，其与合山市政府的债务应当清算，若仍有债务，由合山市政府另行清偿。百亿路桥公司与合山市政府的债权债务关系属于民事纠纷范畴，不属于本案行政诉讼的审理范围，一审法院直接对该债务予以认定超出审理范围。五、一审审判程序违法。百亿路桥公司2018年4月12日的诉讼请求包括4项，2019年7月8日《关于明确诉讼法律关系与具体诉讼请求事项的函》提出诉讼请求为2项。一审法院认为其第二次列明的诉讼请求是明确诉讼请求，但实际上是变更诉讼请求。在百亿路桥公司变更诉讼请求情况下，一审法院应当另行开庭审理却未再次开庭审理，损害了自治区政府和合山市政府合法权益。合山市政府亦提交了证明百亿路桥公司审计报告存在诸多错误的证据材料，一审法院认可真实性和合法性，但未准许合山市政府的司法鉴定申请，程序违法。六、百亿路桥公司的起诉不符合法定起诉条件，应驳回其起诉。自治区政府取消涉案路段收费并未对百亿路桥公司造成损害，其不是相对人或者利害关系人，无权提起本案诉讼。综上，一审判决认定事实及适用法律错误，程序违法，判决结果不当。请求：撤销一审判决，改判驳回百亿路桥公司的起诉。 被上诉人百亿路桥公司答辩称：一、百亿路桥公司是南柳二级公路合山段唯一的投资建设并自主经营收取车辆通行费的合法主体，证照齐全，合法有效，并不是受合山市政府委托收费。2007年8月30日百亿路桥公司修改公司章程，四季春公司正式成为该公司股东并占股80%，覃佑辉为法定代表人，四季春公司作为大股东全部接管了该公司所有经营项目，合山市国有资产经营公司为挂名股东，未实际出资也不出人，不参与管理，20%股权实际为空。之后，百亿路桥公司完善工商登记资料，换发营业执照，取得《收费许可证》。涉案路段为经营性公路，财政部驻广西专员办和自治区审计厅都已认定涉案路段按照经营性项目进行管理，不属于我区政府还贷二级公路债务余额核定范围。从资金投入来看，百亿路桥公司从承接大明公司的权利开始，已经投入上亿元资金，从审计报表看，欠投资款达101,519,833.07元。二、上诉人否认百亿路桥公司是清偿相关建设债务主体没有事实根据。百亿路桥公司投资修路、护路，通过收费力尽所能清偿相关建设债务，如柳州铁路运输法院（2006）柳执字第20-1号民事裁定书裁定百亿路桥公司为被执行人，限其履行债务1235.3495万元，合山市政府因合作经营协议向大明公司借款4000万元，后四季春公司承接大明公司权利义务该笔债权目前还有21，082,149.82元，维修整治工程向覃佑辉个人借款所形成的债权32，508,448.08元，取消收费后安置职工的经济补偿金等。三、因提前停止收费造成百亿路桥公司的损失，应当予以补偿。一审判决认定百亿路桥公司应获得补偿款9066.7万元，在数额认定上事实清楚，证据确凿，法律依据充分。合山市政府根据合山市交通局历年报送自治区审计厅等审计部门审计报告锁定的债务余额，对损失进行评估后，请求来宾市政府协调解决，来宾市政府先后作出来政报〔2016〕70号、〔2016〕80号文件上报，自治区财政厅经商自治区交通厅后，向自治区政府办公厅发送《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》（桂财工交〔2016〕138号），建议由自治区本级财政按涉案路段收费损失60%的比例筹措安排2500万元用于补助提前取消收费的损失，由合山市按照已列入政府性债务清理甄别结果的政府或有债务余额6566.7万元由自治区提出转化为政府债务申请等。自治区政府及相关部门对补偿数额为9066.7万元已经核定并先予通过财政拨款2500万元到合山市政府，但合山市政府没有服从安排造成本案。四、合山市政府作为一审第三人，一审判决没有对其作出实质性判决，其依法不具有上诉权。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，判决结果得当，请求驳回自治区政府及合山市政府的上诉，维持原判。 各方一审提交的全部证据及其他全部案卷材料已移送本院。经审查，并结合各方质证意见，本院对各方一审提交的证据认证如下：关于百亿路桥公司一审提交的证据，证据1为起诉状，仅能证明百亿路桥公司提起了本案诉讼；证据8-10仅能证明百亿路桥公司或向合山市政府主张过补偿款；证据15、19-24，证据23百亿路桥公司章程（修正案）未经合山市国有资产经营公司签字盖章，前述证据真实性、合法性需结合其他证据进行认定，对于各方无异议的部分可以作为本案参考依据；证据25、26、31-36未能提供原件且自治区政府、合山市政府对其证据三性有异议，故本院不予采信；证据7、40、41，证据来源合法，具有真实性和关联性，但其合法性应结合案件其他证据与事实予以认定；证据42，《收费许可证》的问题，本院将在下文另行分析；除此之外，百亿路桥公司一审提交的其他证据，自治区政府、合山市政府一审提交的全部证据，证据来源合法，具有真实性和关联性，本院予以确认。 自治区政府二审提交了以下证据：证据1，自治区交通厅《关于同意立项改建国道322线合山市境内二级公路的复函》（交函计划〔1992〕第63号）；证据2，自治区政府办公厅《关于同意合山公路改建工程按照南宁至梧州公路建设工作会议纪要办理的批复》（桂政办函〔1992〕275号）；证据3，自治区政府办公厅《关于同意南柳二级公路合山段改建工程收取机动车辆通行费的批复》（桂政办函〔1995〕103号）；证据4，自治区政府办公厅《关于同意延长南柳二级公路合山段收费期限等有关问题的批复》（桂政办函〔1998〕59号）；证据5，自治区政府办公厅《关于同意南柳二级公路合山段二十年收费还贷年限的批复》（桂政办函（1999）337号）；证据6，自治区物价局、财政厅、交通厅、建设厅《关于调整全区车辆通行费收费标准和重新核定收费公路项目及收费站点收费期限等有关问题的通知》（桂价费〔2004〕465号）；证据7，《国务院办公厅关于转发发展改革委交通运输部财政部逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案的通知》（国办发〔2009〕10号）；上述证据1-7，用以证明以下事实：1.涉案路段属国道322线的一部分；2.涉案路段按照政府投资道路立项和建设；3.自治区政府只批准合山市政府收费还贷；4.自治区政府未批准过涉案路段收费权转让，涉案路段始终为政府还贷公路；5.自治区政府未对百亿路桥公司实施过经营性公路收取车辆通行费的行政许可；6.取消涉案路段的收费，是自治区政府按照国务院有关逐步有序取消政府还贷二级公路收费实施方案进行的。 合山市政府二审提交了以下证据：证据1，来宾市公安局《调取证据通知书》（来公（经）调证字〔2019〕081号）；证据2，来宾市公安局《立案决定书》（来公（经）立字〔2019〕008号）；证据3，来宾市公安局《立案告知书》；证据1-3，用以证明百亿路桥公司与合山市政府的债务问题已被刑事立案侦查，根据先刑后民原则本案应当中止审理；证据4，《广西壮族自治区物价局财政厅转发国家发展改革委财政部关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》（桂价费〔2015〕69号），用以证明百亿路桥公司持有的《收费许可证》不能证明其依法享有涉案路段的收费权；证据5，合山市政府《关于请求核实有关问题的函》（合政函〔2020〕13号）；证据6，自治区审计厅《关于反馈有关 治区财政厅的《关于请求核实南宁至柳州二级公路合山有关债务问题的函》（合政函〔2020〕11号）、自治区财政厅答复合山市政府的《关于核实南宁至柳州二级公路合山债务问题有关意见的函》（桂财工交函〔2020〕114号）；证据5-6，用以证明《广西壮族自治区人民政府审计报告》（桂审计派交报〔2010〕95号）列明的债务金额不能作为认定百亿路桥公司享有补偿款的依据；证据7，自治区物价局行政审批查询窗口截图、合山市政府提交给自治区发改委的《关于请求核实合山百亿路桥经营有限责任公司收费许可证有关问题的函》（合政函〔2020〕12号），用以证明百亿路桥公司提供的载明收费有效日期截至2019年5月24日的《收费许可证》（证号6822978）为虚假证据；证据8，自治区政府办公厅《关于同意合山公路改建工程按照南宁至梧州公路建设工作会议纪要办理的批复》（桂政办函〔1992〕275号）；证据9，《广西壮族自治区计划委员会、广西壮族自治区交通厅关于下达1994年广西公路交通基础设施建设项目计划的通知》（交计划〔1994〕45号）；证据10，自治区政府办公厅《关于同意南柳二级公路合山段改建工程收取机动车辆通行费的批复》（桂政办函〔1995〕103号）；证据11，合山市政府《关于成立南柳二级公路合山段收费管理所的通知》（合政发〔1995〕18号）；证据12，合山市政府《关于成立合山市路桥经营总司的通知》（合政发〔1998〕57号）；证据13，授权委托书；证据14，《关于申请更改企业名称的报告》；证据15，合山市政府《关于要求一次性批给南柳二级公路合山段二十五年收费还贷的收费年限的请示》（合政报〔1999〕24号）；证据16，自治区交通厅《关于南柳二级公路合山路段通行费收费年限问题意见的函》（交财务函〔1999〕624号）；证据17，自治区物价局、财政厅、交通厅、建设厅《关于调整全区车辆通行费收费标准和重新核定收费公路项目及收费站点收费期限等有关问题的通知》（桂价费〔2004〕465号）；证据18，合山市政府《关于变更南柳二级公路合山段收费管理所隶属关系的通知》（合政发〔2005〕15号）；证据19，自治区交通厅《关于做好南宁至柳州二级公路合山公路整治工作的通知》（合政发〔2008〕550号）；证据20，自治区政府《关于重新核定南宁至柳州二级公路合山车辆通行费收费期限及有关事项的批复》（桂政函〔2010〕117号）；证据21，自治区政府《关于取消全区政府还贷二级公路收费的批复》（桂政函〔2015〕148号）；上述证据8-21，用以证明涉案路段属于政府还贷公路，收费权利人是合山市政府。 经二审庭审质证，对自治区政府二审提交的全部证据，各方发表质证意见如下：百亿路桥公司认可全部证据的真实性和合法性，但对关联性和证明目的有异议；合山市政府对全部证据三性均无异议。 对合山市政府二审提交的证据，各方发表质证意见如下：百亿路桥公司认可全部证据的真实性和合法性，但对关联性和证明目的有异议，认为法定代表人覃佑辉存在犯罪的问题与本案行政诉讼没有关联性，所提交的全部证据均不能否定百亿路桥公司具有收费主体资格即取得行政许可的资格；自治区政府对全部证据三性均无异议。 本院对自治区政府、合山市政府二审提交的全部证据认证如下：因一审诉讼期间百亿路桥公司变更诉讼请求，一审法院没有重新给予举证质证期限并重新开庭审理，故自治区政府、合山市政府二审补充提交证据有正当理由，本院依法予以接纳。自治区政府提交的证据5、6、7，合山市政府提交的证据17、21，是一审期间已举证质证过的证据；自治区政府提交的证据2、3分别与合山市政府提交的证据4、6相同；自治区政府、合山市政府二审提交的全部证据，证据来源合法，同时具有真实性和关联性，可以作为认定案件事实的依据。 二审期间，合山市政府还申请对百亿路桥公司自1999年12月30日成立之日起至今的财务会计账目、款项往来情况以及对南宁至柳州二级公路合山改建工程债务进行司法会计审计鉴定。本院认为，合山市政府申请司法会计审计鉴定的内容不属于本案审理范围，本院不予准许。关于百亿路桥公司提交的两个版本《收费许可证》的问题。该两个版本《收费许可证》均载明百亿路桥公司作为收费单位，证号均为6822978，发证日期均为2013年5月24日，发证机关均为自治区物价局，收费期限起始日期均为2013年5月24日，但收费期限截止日期却分别为2019年5月24日（复印件）、2016年5月24日（原件）。本院认为，结合合山市政府二审提交的证据7可知，合山市政府到自治区物价局查询，办证系统载明收费截止日期为2016年5月24日，百亿路桥公司提交了原件、截止日期为2016年5月24日的《收费许可证》与之相符，可以确认其真实性、关联性，但其合法性应当结合案件其他证据事实进行认定；而百亿路桥公司提交的截止日期为2019年5月24日的《收费许可证》与之不相符，又未能提供原件，且与提供原件版本《收费许可证》的编号、发证日期、收费期限起始日期等内容相同却仅有截止日期不同，与桂价路证第5521907号、桂价路证第5521908号《广西壮族自治区路桥通行费收费许可证》所载的南柳二级公路合山段河里收费站、龙南收费站的收费截止日期为2019年9月14日、该两证所载内容样式等均大相径庭，根据自治区政府办公厅《关于同意南柳二级公路合山段二十年收费还贷年限的批复》（桂政办函〔1999〕337号）、自治区政府《关于重新核定南宁至柳州二级公路合山车辆通行费收费期限及有关事项的批复》（桂政函〔2010〕117号），所核定涉案路段车辆通行费收费期限均为自1999年9月15日起至2019年9月14日止，故本院对该版本《收费许可证》不予采信。 综合上述在案证据，本院确认百亿路桥公司持有的《收费许可证》载明有效期限至2016年5月24日而非一审判决认定的2019年5月24日，自治区物价局的办证系统信息显示，该《收费许可证》收费性质为事业性收费，批准文件为“桂政函〔2004〕244号、桂价费字〔2004〕465号、桂价费字〔2007〕461号、桂政函〔2010〕117号收费期限从1999年5月15日起至2019年9月14日止……”同时查明，《广西壮族自治区物价局财政厅转发国家发展改革委财政部关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》（桂价费〔2015〕69号）明确规定，自2015年1月1日起，全区统一停止收费许可证年度审验工作，自该文件2015年6月29日下发之日起，全区统一停止核发、使用行政事业性收费许可证，取消收费许可证制度，经营服务性收费许可证制度同步取消，原我区各级价格主管部门所发收费许可证（含服务性收费许可证）、收费员证一律作废。取消收费许可证和年审制度后，全区各级价格、财政部门同步建立收费单位情况和收支状况年度报告制度，强化收费单位公示制度管理。另外，一审判决第16页第三段关于“在合山市政府作出的多份报告或请示中，均有明确‘涉案路段截止2015年12月31日止累计债务余额总额为15581万元，自治区政府提前取消涉案路段的收费，造成涉案路段损失通行费收入金额为5453万元’的表述内容”这一认定，本院不予确认；一审判决第19页第3段关于合山市政府“亦未支付给百亿路桥公司任何补偿费用”这一认定，本院纠正为亦未支付给百亿路桥公司；一审判决第22页第2段关于“在涉案路段撤销收费的前期工作中，中央财政部驻广西专员办财政检查工作底稿按照桂价费字〔2004〕465号文件规定，认定涉案路段为经营性收费公路”这一认定，本院纠正为，自治区交通厅转发中央财政部驻广西专员办财政检查工作底稿给来宾市、合山市，要求合山市政府对该工作底稿关于“根据审计厅提供的G322线合山市龙南至合山河里……项目审计工作底稿，截至2008年12月31日上述3个项目实际为经营性收费公路项目”的摘录事项是否属实进行认定，合山市交通局提出关于涉案路段为经营性公路的认定与事实不符，同时提出涉案路段收费的文件依据，收费管理按有关规定申请收费许可证，使用自治区财政部门统一印（监）制的收费票据，所收资金全额纳入财政专户，实行“财政收支两条线”管理。但合山市未能按照中央财政部驻广西专员办财政检查工作底稿有关时间期限等要求提供涉案路段收费性质证明材料，涉案路段最终未被列入中央财政补助名单范围。除此之外，本院确认一审判决认定的其他事实。 另查明，南柳二级公路合山段是由自治区公路管理局和合山市共同投资通过“贷款修路、收费还贷”的模式修建，该路段主线全长33.79公里，总投资12045万元，自治区配套资金2897.32万元，其余部分资金由合山市向银行申请贷款或向社会有偿融资借贷自筹解决，该项目于1992年8月开工建设，于1995年5月建成通车并移交合山市政府管理。自治区政府办公厅于1995年4月10日作出的《关于同意南柳二级公路合山段改建工程收取机动车辆通行费的批复》（桂政办函〔1995〕103号）载明：“一、同意南柳二级公路合山段全线竣工通车后收取机动车辆通行费偿还工程贷款，请到自治区物价局办理收费许可证，亮证收费。二、收费期限从1995年4月15日起至1998年4月15日止。”自治区政府办公厅于1998年4月3日作出的《关于同意延长南柳二级公路合山段收费期限等有关问题的批复》（桂政办函〔1998〕59号）载明：“经自治区人民政府研究，现批复如下：一、同意延长南柳二级公路合山段收费期限5年，即从1998年4月15日起至2003年4月5日止。”1999年2月8日，合山市政府向合山市路桥经营总公司出具《授权委托书》，明确把国道322线南柳二级公路合山段委托给合山市路桥经营总公司建设、经营、管理和维护。 自治区政府办公厅于1999年9月23日作出的《关于同意南柳二级公路合山段二十年收费还贷年限的批复》（桂政办函〔1999〕337号）载明：“一、按照国家车辆通行费政策有关规定，南柳二级公路合山段只能作为收费还贷公路，不能作为转让收费权、合资、合作等形式的经营性收费公路。二、同意延长南柳二级公路合山段20年收费年限，即从1999年5月15日起至2019年9月14日止。收费标准及有关管理规定按现行规定执行。三、南柳二级公路合山段收费站今后的设置必须服从正在进行的收费站点清理整顿工作的要求。”自治区交通厅于1999年9月2日向自治区政府办公厅作出的《关于南柳二级公路合山路段通行费收费年限问题意见的函》（交财务函〔1999〕624号）载明：“一、按照国家车辆通行费政策有关规定，南柳二级公路合山路段（以下简称合山路段）只能作为收费还贷公路，不能作为转让收费权、合资、合作等形式的经营性收费公路。二、为合山路段投资贷款的高息负担，增强还贷能力，合山市人民政府提出贷款置换方案，我厅认为思路是正确的，但要求再增加25年收费期限的方案不可行。……我厅建议收费期限最多定为20年。三、目前我区正在进行收费站点清理整顿，合山路段收费站点属调整范围，调整后对通行费收入影响较大。因此，为了避免以后因收费站点的调整造成的合同纠纷等问题发生，建议贵厅待收费站点清理核定工作完成后，再对合山路段收费年限问题进行审批。”自治区物价局、财政厅、交通厅、建设厅于2004年12月29日联合作出的《关于调整全区车辆通行费收费标准和重新核定收费公路项目及收费站点收费期限等有关问题的通知》（桂价费〔2004〕465号）第四条载明：“下列收费公路项目及收费站（见附件5）暂不核定和公布收费期限，在核定公布之前，按规定标准继续收取车辆通行费：（二）南柳二级公路合山段收费站。请合山市人民政府在1年内进行整改，完善收费权转让手续。如逾期不整改的，按收费还贷公路规定另行核定公布收费期限。”自治区交通厅于2008年6月12日发给来宾市交通局的《关于做好南宁至柳州二级公路合山公路整治工作的通知》（桂交基建函〔2008〕550号）载明：“南宁至柳州二级公路合山线的组成部分，是我区南北交通的一条干线公路。该路段是由我厅与合山市人民政府共同投资建设，于1992年8月开工，1995年5月完工并通车，通车至今已13年整。随着交通量增大，超限车辆增多，该路段路面损坏日趋严重，路况较差，影响行车安全。为确保公路安全畅通，现就做好该路段的整治工作要求如下。” 对自治区相关整改要求，合山市政府成立整治办公室，自筹（举债）资金3000多万元，于2008年12月底完成对涉案路段改建工程项目的整治工作（即一审判决第23页最后一段、第24页第一段认定的事实），并于2009年向自治区政府作出专题汇报，通过了自治区对该整治项目工程的检查和竣工验收。自治区政府《关于重新核定南宁至柳州二级公路合山车辆通行费收费期限及有关事项的批复》（桂政函〔2010〕117号）重新核定涉案路段政府收费还贷性质收费期限自1999年9月15日起至2019年9月14日止。 对自治区要求涉案路段只能作为政府还贷公路的整改要求，合山市政府于合政报〔2015〕58号、合政报〔2016〕33号、合政报〔2016〕40号等文件中作出如下说明：于1999年12月与大明公司签订合作经营协议约定，由大明公司借款4000万元用于偿还工程欠款及到期银行贷款债务，2000-2008年间收到的通行费用于偿还冲减大明公司投入的资金，2008年到收费期限内的通行费50%用于政府还贷，50%用于偿还大明公司投资款余额及投资款利息；规范和加强政府还贷公路合山段收费管理，纠正原引进大明公司资金偿还办法的错误，调整原引进大明公司投入的合作资金为合山市政府借款还贷资金，2001年到2008年12月31日涉案路段通行费收入用于冲减大明公司投入合作资金，合作资金调整为借款还贷资金的利息，按银行同期贷款利率计算，借款还贷资金本金和利息在收取的通行费偿还。同时，合山市政府作出《关于引进山东大明集团商饮有限责任公司合作经营资金款的财务处理意见》，并得到广西审计厅专项审计小组的认可。 按照文件要求于2016年1月1日零时停止涉案路段收费后，合山市政府逐级向自治区请求给予财政补助，始终主张涉案路段为政府还贷公路。2016年11月22日，自治区财政厅经商交通厅向自治区政府办公厅作出的桂财工交函（2016）138号《关于给予南柳二级公路合山段收费站提前取消后财政补助有关问题的函》除了一审判决第16页最后一段至第17页第一段查明的内容外，还载明以下内容：一、涉案路段事实认定问题。（一）从性质上看，涉案路段应认定为政府还贷公路。1.涉案路段由合山市政府通过“贷款修路，收费还贷”的模式建设，1995年4月建成通车，1999年与大明公司合作，但未经国家有关部门批准收费权转让，不符合规定。2.2012年我区根据交通部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办的相关要求开展收费公路专项清理，对照收费公路清理政策，核实涉案路段为政府还贷公路，其收费期限总和超过国家规定规定年限上限（国家规定政府还贷二级公路收费期限最长为20年），其实际收费期限应核定为1995年4月15日起至2015年4月14日止。（二）2013年，财政部驻广西监察专员办按照《财政部关于开展政府还贷二级公路收费新增债务余额及里程认定数额核查的通知》（财建〔2013〕747号）等相关要求，对我区政府还贷二级公路收费新增债务余额及里程认定数据进行核查。同年，根据自治区审计厅出具的《南宁至柳州二级公路合山改建工程项目债务锁定专项审计报告》及审计工作底稿等相关材料，认定涉案路段实质上按照经营性项目进行管理，不属于我区政府还贷二级公路债务余额核定范围。为核实相关情况，了解涉案路段取消收费后没有获得国家补偿的具体原因，建议听取财政部驻广西监察专员办和审计厅的意见。 2017年6月15日，四季春公司、百亿路桥公司联合向合山市政府发出《关于申请给付应得补偿款的报告》中，明确提出，涉案路段属政府还贷公路，收费主体为合山市政府，合山市政府作为建设和收费主体，应负责清偿债务，包括：1.四季春公司于2007年7月1日受让大明公司4000万元投资款项的权利；2.承接置换银行债权，鹏辉公司受让长城资产公司通过农行对合山交通局的借贷债权，2003年鹏辉公司（后变更为四季春公司）从长城资产公司受让1235.3495万元；3.受让工行转让长城资产公司的改建工程指挥部借款债权本息4486.73万元；4.覃佑辉个人借款，2008年6月至12月，为完成整治工程，合山市政府常务会议决定，由覃佑辉向社会融资借款，从覃佑辉名下转入整治办2542万元，从百亿路桥公司名下转入整治办110万元，合计2352万元。2017年8月29日，百亿路桥公司第一次向南宁中院起诉，以自治区政府、合山市政府为共同被告，亦是主张由合山市政府清偿应以涉案路段收费偿还但未偿还的所欠覃佑辉、四季春公司的债务119822016.66元及利息。 又查明，1999年12月26日，合山市国有资产管理局为甲方，胜利油田大明商饮有限责任公司为乙方，合山百亿路桥经营总公司为丙方，签订《协议书》，明确就兼并合山百亿路桥经营总公司事项签订该协议，其中第五条约定被兼并企业资产为：1.国道322线南柳二级公路合山段的现有四个收费站（即河里收费站、龙南收费站、北泗收费点、河里支线收费点）及现有的收费设施、办公用具及辅助设施用地；2.丙方接受政府委托拥有国道322线南柳二级公路合山段的收费还贷权，期限为二十年。依据文件为自治区政府办公厅《关于同意南柳二级公路合山段二十年收费还贷年限的批复》（桂政办函〔1999〕337号）和合山市政府的授权公路收费还贷委托书。第六条约定，乙方以购买的方式兼并丙方的部分资产，与丙方共同经营丙方的资产和收费还贷权及其他经营权利，期限为十八年，双方协商价额为4000万元人民币。第八条约定，乙方履行本协议规定的付款义务后，即享有收费权中前7年的收费权及其他资产权利，所得收益归乙方所有。在后期11年的收费期中，甲乙双方按1:1的比例分享利益和分担风险，每一年度末结算一次。第十条约定，在前7年的收费经营期内，乙方有权自主经营自负盈亏，不受任何第三方的干涉，甲方无权对乙方的经营权及自主权提出异议。但是，乙方对乙方前7年收费权即财产权益实施转让、抵押、质押应事先征得甲方同意并经董事会通过。在本协议生效后7年内独立养护公路，在本协议生效7年以后的11年内与丙方共同养护公路。第十二条约定，双方行使18年的收费权期限届满后，应按原交接时同等质量的公路交给丙方，同时把公路收费的全部设施无偿交给丙方。第二十条约定，本协议签订后，双方于1999年12月9日签订的《企业兼并协议书》同时终止，双方互不承担义务。 还查明，百亿路桥公司在本案中提交的该公司章程（修正案），并未有合山市国有资产经营公司签字盖章，其第七条载明：“经营范围为：依照相关法律、法规和政策及合山市政府授权，依法收取国道322线南柳二级公路合山段车辆通行费及其经营管理工作。” 覃佑辉持有四季春公司70%股权，持有鹏辉公司50%股权，四季春公司持有百亿路桥公司80%股权，上述公司的法定代表人均为覃佑辉。鹏辉公司已吊销，四季春公司已于2013年1月30日吊销但未注销。 一审判决第24页第2段认定的长城资产南宁办事处债权转让事宜，具体是因1995年12月28日，合山收费管理所向中国工商银行合山支行借款1700万元用于涉案路段建设，最终合山收费管理所还款30万元，尚欠1670万元。2005年8月8日，长城资产管理公司向中国工商银行合山支行购买了该笔债权。合山市政府拟协议回购该笔债权，委托覃佑辉全权代理洽谈该笔债权受让事宜，2009年9月10日长城资产南宁办事处出具《债权转让确认函》确认将该笔债权转让给了百亿路桥公司。合山市国有资产经营公司主张，百亿路桥公司以1120万元的价格受让该笔债权后，又于2010年12月20日将该笔债权以120万元（价值4775万元）低价转让给四季春公司，转让后，百亿路桥公司于2012年至2015年间陆续向四季春公司共计还款26431268.42元；覃佑辉是百亿路桥公司、四季春公司的法定代表人及实际控制人，在该笔债权转让中并未告知合山市国有资产经营公司也未经百亿路桥公司股东大会决议，直接造成百亿路桥公司经济损失近7000万元（债权价值4776万元+已还2643万元)，已严重侵害合山市国有资产经营公司的合法权益。合山市国有资产经营公司遂以此为由起诉百亿路桥公司、四季春公司及覃佑辉要求确认该债权合同无效，合山市人民法院于2018年1月8日立案。该案审理过程中，来宾市公安局于2019年10月向合山市人民法院通报，覃佑辉同时作为百亿路桥公司及四季春公司的法定代表人及控股股东，在合山市政府2009年委托百亿路桥公司收购中国工商银行合山支行涉南柳二级公路合山段收费管理所金融不良债权的过程中涉嫌犯罪，该局已于2019年8月5日对覃佑辉涉嫌职务侵占一案进行立案侦查并向该院送达了《立案决定书》（来公（经）立字[2019]008号）。合山市人民法院遂于2019年12月6日作出（2018）桂1381民初22号之三民事裁定，以该案涉嫌经济犯罪依法应当全案移送公安机关审理为由，裁定驳回合山市国有资产经营公司的起诉。该裁定已经发生法律效力。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定，人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。本案中，一审判决判令自治区政府促成百亿路桥公司实际获得补偿款9066.7万元，该补偿款项由两部分构成，一是自治区政府拨付给合山市政府的2500万元财政补助，二是合山市政府因建设涉案路段形成的或有债务6566.7万元。该判决结果将减损合山市政府的权益并增加其义务，故合山市政府依法有权提起上诉。百亿路桥公司主张合山市政府无权提起上诉的理由不成立，本院不予支持。 根据案件事实及各方诉辩意见，本案争议焦点为：一、涉案路段是否已由政府还贷公路转为经营性公路，收费权主体是合山市政府还是百亿路桥公司；二、自治区政府发布《停止收费的公告》是否构成撤回百亿路桥公司对涉案路段收费的行政许可；三、一审判决补偿及其补偿范围与数额是否正确；四、百亿路桥公司是否具备提起本案诉讼的原告主体资格。 一、关于涉案路段性质及收费权主体的认定问题 本院认为，涉案路段属于政府还贷公路，收费权主体为合山市政府。涉案路段并未依法变更为经营性公路，收费权主体也未变更为百亿路桥公司。一审判决认定“虽然涉案路段的收费权益始于合山市政府委托合山市交通局于1994年3至4月间向农业银行贷款改建而成，但是之后经过一系列的经营运作，涉案路段已经实际变更为百亿路桥公司负责收取车辆通行费和清偿相关建设债务的主体单位”，缺乏事实根据和法律依据。具体分析如下。 （一）涉案路段系通过“贷款修路、收费还贷”模式修建。《收费公路管理条例》第二条规定，本条例所称收费公路，是指符合公路法和本条例规定，经批准依法收取车辆通行费的公路（含桥梁和隧道）。第十条规定，县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路（以下简称政府还贷公路），国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路（以下简称经营性公路），经依法批准后，方可收取车辆通行费。本案中，根据在案证据足以认定，涉案路段是由自治区公路管理局和合山市共同投资通过“贷款修路、收费还贷”模式修建的国道，属于前述规定的政府还贷公路。自治区政府1995年4月批准合山市政府设立收费站收费还贷后，合山市政府设立合山收费管理所，由合山收费管理所全额出资设立合山市路桥经营总公司，后变更为合山百亿路桥经营总公司。该公司与合山收费管理所系按照政事分开的要求以“一套人马两套牌子”模式进行管理的，合山市政府亦于1999年2月8日向合山市路桥经营总公司出具了《授权委托书》授权其代为就涉案路段进行收费，合山市路桥经营总公司只是名义上的收费单位，实际上是合山市政府通过收费管理所行使收费权。 （二）合山市政府与大明公司、四季春公司合作经营不符合政府还贷公路收费权转让必须报批准的法定条件及程序，不能产生收费权转让的法律效果。1998年1月1日起施行并先后于1999年、2004年、2009年、2016年多次修正的《中华人民共和国公路法》，其第五十九条、第六十一条第一款均统一规定，由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路中的国道收费权转让，必须经国务院交通主管部门批准；国道以外的其他公路收费权的转让，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。直至2017年《中华人民共和国公路法》修正时，才将该条规定的“批准”改为在转让协议签订之日起三十个工作日内报“备案”。本案中，1999年12月26日合山市国有资产管理局与大明公司签订《协议书》，虽然该协议约定兼并合山百亿路桥经营总公司，大明公司享有前7年的收费权及其他资产权利。四季春公司在受让大明公司股权后，于2007年8月30日与合山市国有资产经营公司联合作出百亿路桥公司的股东会决议，由四季春公司、合山市国有资产经营公司分别持有百亿路桥公司的80%、20%股权。但是，涉案路段作为国道，依照当时有效的《中华人民共和国公路法》第五十九条及第六十一条第一款规定，必须经国务院交通主管部门批准，而涉案路段自开始收费时起至2016年1月1日零时停止收费时止，从未申请过收费权转让，亦从未获得过自治区政府、国务院交通主管部门批准甚至也从未报过备案，故合山市政府与大明公司、四季春公司的合作经营，不符合政府还贷公路收费权转让必须报批准的法定条件，不能产生收费权转让的法律效果。 （三）大明公司与合山市国有资产管理局1999年签订的协议并不完全符合收费权转让的特征。从《协议书》内容看，前7年收费期大明公司享有收费权并自负盈亏，后11年收费期大明公司与合山市国有资产管理局按1:1比例分享收益分担风险，并在18年收费权期限届满时无偿返还公路及全部设施。也就是说，大明公司并未享有整个收费期限内的独立经营权或者以绝对控股方式经营，这种方式不能认定为收费权转让，而更接近于合山市向大明公司借款4000万元并以收费权进行质押担保，大明公司以涉案路段的收费收益来保障其债权实现。当然，政府还贷公路收费权质押亦应当符合法定条件。四季春公司2007年7月受让大明公司的股权加入百亿路桥公司，并向合山市政府作出《关于受让股权事宜的承诺书》，则四季春公司的权利义务来源并受限于大明公司与合山市国有资产管理局1999年签订的《协议书》，亦同样并未依法取得涉案路段收费权。 （四）由于涉案路段涉嫌实际按照经营性公路进行经营管理，自治区多次下文要求合山市整改，合山市整改后，获自治区审核通过并重新核定收费还贷期限，并继续按照政府还贷公路的收费标准及管理要求进行收费管理。自2004年11月1日起实施的《收费公路管理条例》第十九条规定，依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。《交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办关于禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路的通知》（交公路发[2012]149号）规定，禁止以体制调整、资产重组、有利融资等名义，违反《收费公路管理条例》等有关规定，将政府还贷公路转为经营性公路，随意变更政府还贷公路属性。经营性公路是由国内外经济组织经依法批准投资建设或者依照《中华人民共和国公路法》的规定受让政府还贷公路收费权的收费公路。根据《收费公路权益转让办法》，政府还贷公路收费权转让必须严格按照规定程序报批并采用招标投标方式，及时向社会公布。凡未按有关法律、法规规定的权限和程序，已将政府还贷公路转为经营性公路进行建设和管理的，所在地省级人民政府要结合收费公路专项清理工作，尽快研究制定整改方案并限期组织实施，确保政府还贷公路属性归位。政府还贷公路违规转为经营性公路后，已提高收费标准或延长收费期限的，要恢复原收费标准和收费期限；对已批准的政府还贷公路，在建设过程中转为经营性公路并确由国内外经济组织投资建设的，应按规定程序报原批准单位重新批准。本案中，自治区多次下文要求合山市整改，自治区政府办公厅桂政办函〔1999〕337号、自治区交通厅交财务函〔1999〕624号以及自治区物价局、财政厅、交通厅、建设厅联合作出的桂价费〔2004〕465号等文件均明确要求，涉案路段只能作为收费还贷公路，不能作为转让收费权、合资、合作等形式的经营性收费公路。合山市作出相应整改后，获得自治区审核通过，并重新核定收费期限。在具体收费管理工作中，合山市按有关规定申请收费许可证，使用自治区财政部门统一印（监）制的收费票据，所收资金全额纳入财政专户，实行“财政收支两条线”管理，显然是按照政府还贷公路而非经营性公路进行收费管理。在合山市、来宾市、自治区各级政府及相应主管部门在停止收费前后多次文件往来涉及对涉案路段的定性中，均一致认定涉案路段为政府还贷公路，自治区政府作出148号《停止收费的批复》、发布《停止收费的公告》时亦是将涉案路段作为政府还贷公路要求提前停止收费的。中央财政部驻广西专员办对涉案路段实际上按照经营性公路进行管理提出质疑，是从保护国有资产角度出发，从严核查百亿路桥公司能否获得中央财政补助，而不是法律判断。而百亿路桥公司在本案诉讼前，亦一直是明确主张涉案路段为政府还贷公路并向合山市政府主张权益。 （五）百亿路桥公司持有的《收费许可证》，不能作为百亿路桥公司取得涉案路段收费权的依据。首先，根据我国公司法规定，百亿路桥公司内部股权及性质变化，未经依法变更工商登记，不能对抗第三人。而且，除了前文论述的政府还贷公路收费权转让应报批准之外，为了保护国有资产，根据我国公司法及国有企业资产法规定，国有股权转让应当履行审批、审计评估、工商变更登记等法定程序，百亿路桥公司实际经营中由国有独资转为四季春公司实际控股，并不符合前述法定程序，能否产生国有股权转让的法律效果仍待明确。在百亿路桥公司的性质在外观上与实际上互相冲突的情况下，应当根据案件事实判断自治区物价局核发《收费许可证》的对象。百亿路桥公司前身是国有独资的合山百亿路桥经营总公司，百亿路桥公司的工商登记资料至今仍明确记载其为国有独资性质。自治区物价局向百亿路桥公司核发《收费许可证》时，办证系统显示收费性质为事业性收费，批准文件为桂价费字〔2004〕465号、桂政函〔2010〕117号等文件，上述文件均明确涉案路段只能作为政府还贷公路，可见自治区物价局核发《收费许可证》的对象是国有独资的百亿路桥公司，而非实际上已被民营资本控制的百亿路桥公司。而国有独资的百亿路桥公司，是受合山市政府委托进行收费，真正的收费权主体是合山市政府。政府还贷公路收费主体只能是法定主体，非法定主体只能以受托人身份进行收费，而受托收费并不产生收费权转移的法律效果。其次，《广西壮族自治区物价局财政厅转发国家发展改革委财政部关于取消收费许可证制度加强事中事后监管的通知》（桂价费〔2015〕69号）明确规定，自该文件2015年6月29日下发之日起，全区统一停止核发、使用行政事业性收费许可证，取消收费许可证制度，经营服务性收费许可证制度同步取消，原我区各级价格主管部门所发收费许可证（含服务性收费许可证）、收费员证一律作废。据此，百亿路桥公司持有的该《收费许可证》按规定已于2015年6月29日起作废。 （六）百亿路桥公司并未实际变更为涉案路段建设债务清偿主体，合山市政府仍承担大量的涉案路段建设债务。首先，如前所述，百亿路桥公司名义上是国有独资企业，实质上已被四季春公司实际控制，而百亿路桥公司并未能依法取得涉案路段收费权，其所收取的涉案路段车辆通行费属于事业性收费，是政府财政资金收入的一部分，百亿路桥公司实际控制了涉案路段收费所得的政府财政资金收入。而百亿路桥公司唯一的营业范围仅是代理收取涉案路段车辆通行费，亦即百亿路桥公司全部收入均为政府财政资金收入。也就是说，以百亿路桥公司名义所偿还的涉案路段建设债务和支付的职工安置费用，实际上全部是以政府财政资金收入来偿还的，其真正偿债主体仍应认定为合山市政府。因此，虽然柳州铁路运输法院（2006） 柳铁执字第20号裁定书在强制执行债务过程中追加百亿路桥公司为被执行人，百亿路桥公司受合山市政府委托回购中国工商银行合山支行“合工银信字第1995年底26号合同”项下的因建设涉案路段形成的不良债权，百亿路桥公司支付聘用制职工的安置费用等，均应认定为合山市政府为真正偿债主体，而不能认定百亿路桥公司为真正偿债主体。而且百亿路桥公司在实际控制涉案路段收费收入等国有资产权益的情况下，以涉案路段收费收入为对价受让中国工商银行合山支行的该笔不良债权后又低价转让给了四季春公司，四季春公司据此要求合山市政府偿还，涉嫌侵吞国有资产，覃佑辉因此涉嫌经济犯罪已被刑事立案。在此情况下，一审判决仍认定百亿路桥公司为偿债主体明显不当。其次，根据业已查明的事实，合山市政府2008年自筹（举债）3000万元对涉案路段进行全面整治大修并于2009年通过竣工验收，所筹集的资金来源分别为合山市交通局借支300万元，合山市政府筹集资金300万元，缺口资金并非以百亿路桥公司名义筹借，而是由据此成立的南柳二级公路合山段整治工程建设办公室向覃佑辉个人借款2500余万元。覃佑辉亦是向合山市政府主张偿还。一审判决仅以会议纪要关于“缺口资金由百亿路桥公司向社会有偿融资拆借、自筹解决”的内容认定百亿路桥公司为偿债主体，与事实不符。再次，并无证据证实前述债务就是涉案路段全部建设债务，从审计厅的审计报告、合山市政府向上级请示给予财政补助的文件可知，仍有其他债权人的债务，百亿路桥公司并未承担清偿责任，且债权人也未必同意由百亿路桥公司清偿。因此，一审判决认定百亿路桥公司已实际变更为涉案路段建设债务的清偿主体，明显与事实不符。 二、关于自治区政府的行为是否构成撤回对百亿路桥公司的收费行政许可的问题 《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。据此，行政机关撤回行政许可，所蕴含的最基本前提是，存在一个合法并已生效的行政许可，若行政许可本身不存在或者不合法，就不存在撤回的前提。本案中，前文已着重分析，涉案路段属于政府还贷公路，百亿路桥公司并未依法取得涉案路段的收费权。也就是说，百亿路桥公司并非涉案路段收费许可的相对人。自治区政府作出148号《停止收费的批复》并发布《停止收费的公告》，提前停止的是合山市政府对涉案路段的政府还贷公路收费权，并不构成提前撤回对百亿路桥公司的收费行政许可。一审判决对此认定错误，本院予以纠正。 三、关于一审判决补偿及其补偿范围与数额是否正确的问题 首先应当明确的是，由于自治区政府提前停止涉案路段的行为不构成撤回百亿路桥公司的收费行政许可，也就不存在应当直接向百亿路桥公司进行补偿的事实基础和法律前提。四季春公司、百亿路桥公司在涉案路段收费经营过程中的权益，应与合山市政府及其相关部门或者合山市国有资产经营公司之间进行解决。一审判决判令自治区政府继续履行涉案路段停止收费后的补偿职责错误，判令自治区政府在判决生效之日起一年内采取有效措施促成百亿路桥公司实际获得补偿款9066.7万元，对补偿范围与数额的认定更是严重错误，依法应予以撤销。具体而言，因百亿路桥公司不是涉案路段的合法收费权主体，自治区政府拨付合山市政府的2500万元财政补助，与百亿路桥公司无关；合山市政府在涉案路段建设、管理、养护过程中形成的或有债务6566.7万元，其债务主体是合山市政府，亦与百亿路桥公司无关，且6566.7万元仅为或有债务，而非经会计审核确认的确定债务。再者，根据国务院办公厅《国务院办公厅关于转发发展改革委交通运输部财务部逐步有序取消还贷二级公路收费实施方案的通知》（国办发〔2009〕10号）及《广西壮族自治区取消政府还贷二级公路收费债务偿还实施方案》，提前取消政府还贷公路的收费，中央与自治区政府财政给予的补助仅是适当补助，而非必然予以全额补助。退一步讲，即使按照百亿路桥公司主张的经营性公路予以补偿，也应当仅限于提前停止收费后剩余收费年限的车辆通行费净收入，而绝非经营性公路的投资人在运营过程中所形成的全部债务。以涉案路段的债务余额来确定补偿金额，无异于以国家财政为市场经营主体提供稳赚不赔的保障，显然于法无据。 四、关于百亿路桥公司的原告主体资格问题 结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条规定，有权提起行政诉讼的原告，应当是行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，自治区政府的行为不构成撤回对百亿路桥公司的收费行政许可，在四季春公司实际控制百亿路桥公司的情况下，百亿路桥公司与自治区政府提前取消涉案路段收费的行为之间并无直接的利害关系，依法不具备提起本案诉讼的原告主体资格。一审法院受理其起诉缺乏事实和法律依据，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项规定，应依法撤销一审判决，并驳回百亿路桥公司的起诉。 综上所述，涉案路段为政府还贷公路，收费权主体为合山市政府，百亿路桥公司并未已依法取得涉案路段收费权，其与自治区政府提前停止涉案路段收费的行为没有利害关系，依法不具有本案原告主体资格。一审判决认定事实及适用法律不当，判决结果错误，本院依法予以撤销。自治区政府、合山市政府的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销南宁市中级人民法院（2018）桂01行初214号行政判决； 二、驳回合山百亿路桥经营有限责任公司的起诉。 本案依法不用缴纳案件受理费，已预交的一、二审案件受理费分别由南宁市中级人民法院及本院予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周善能 审 判 员 王小成 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 游开军 书 记 员 王家兴