云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云25行初15号原告个旧市锡缘锡工艺厂。所在地：个旧市朝阳天桥****。法定代表人吴满荣，系投资人。委托代理人黄宝清，云南经峰律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被告个旧市人民政府。所。所在地：个旧市个金公路行政中心/div>法定代表人王峥，职务：市长。出庭应诉负责人赵正田，职务：副市长。委托代理人蔡大铭，云南李凌律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。原告个旧市锡缘锡工艺厂（以下简称“锡缘厂”）与被告个旧市人民政府（以下简称“个旧市政府”）（土地租赁）行政协议一案，于2020年2月20日向本院起诉，本院于2020年2月26日作出（2020）云25行初4号行政裁定，对锡缘厂的起诉不予受理。锡缘厂不服，向云南省高级人民法院上诉，云南省高级人民法院于2020年6月29日作出（2020）云行终245号行政裁定，撤销（2020）云25行初4号行政裁定，指定本院予以立案。本院于2020年7月28日立案后，于2020年8月3日向被告送达起诉书副本及应诉通知书，被告于2020年8月17日向本院递交了答辩状并提交了相关证据材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月31日公开开庭审理了本案。原告锡缘厂的法定代表人吴满荣及其委托代理人黄宝清，被告个旧市政府出庭负责人赵正田及其委托代理人蔡大铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉讼请求：1、依法确认原被告双方所签《土地租赁合同》为无效协议；2、判令被告赔偿原告因“行政协议”无效而产生的直接经济损失7453万元；3、本案诉讼费由被告承担。事实及理由：2014年8月5日，被告以“个旧科技工业园建设领导小组办公室”（以下简称“工业园区办公室”）的名义与原告签订了《土地租赁合同》一份，将个旧市大屯××一级公路、大屯农场岔道口右边的市属招商引资项目用地租赁给原告，租赁期限为20年，土地使用性质为“发展锡文化产业”建设项目等。原告依法取得了《投资项目备案证》，并自2014年12月开始建设，至2016年9月完成基本建设项目建设，共投入资金9600万元。2018年8月27日，个旧市国土资源局向原告作出个国土资罚字［2018］020《行政处罚书》，以原告“未经有权机关批准，擅自占用个旧市镇大屯国有农用地进行非农建设”为由，没收原告在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（1851.5平方米），并处罚款人民币18515元。2019年9月19日，个旧市人民法院依据个旧市国土资源局的申请，强制拆除了原告的建筑并强制扣划了原告的相关款项，致使原告遭受到无法挽回的损失。因被告与原告签订的《土地租赁合同》存在违反土地用途上的法律规定及损害他人利益（个旧市国营农场）的情形，该合同无效，应由被告赔偿原告因此产生的损失7453万元。原告向本院提交了以下证据：第一组：营业执照及法定代表人身份证明书一份。欲证明原告的主体资格；第二组：《专利发明证书》一份。欲证明原告系享有发明专利技术的优质民营企业；第三组：《土地租赁协议合同》《地界认定协议及附图》各一份。欲证明本案被告以不符合招商引资用地性质的土地用来对原告进行招商引资的事实；第四组：《投资项目备案证》一份。欲证明原告使用租赁土地系用作投资建设并取得批准的事实；第五组：《情况说明》一份。欲证明原告的建设项目符合城市规划；第六组：1.《锡缘污水管网设置回复》，2.《环境影响报告回复》，3.《消防建设批复》。欲证明原告在使用租赁土地建设投资过程中，接受被告相关部门指导及监督的事实；第七组：[2017]004号《撤销行政处罚决定书》。欲证明被告前期对原告实施处罚，但查明原告违法使用土地系被告原因造成后自行撤销处罚的基本事实。第八组：1.（2018）020号《接受调查通知书》，2.《行政处罚决定书》。欲证明被告相关部门机关负责人更换后，再次针对原告使用招商引资用地实施处罚的事实；第九组：《报告财产令》《执行通知书》《限制消费令》等各一份。欲证明原告因使用被告招商引资用地致被个旧市法院强制执行的事实；第十组：《个旧市锡缘锡工业园》投资价值1000余万元，部分建筑设施被强制拆除的视频、图片。欲证明原告因接受被告招商引资并依约使用被告提供土地，遭受严重损失的事实；第十一组：《决定书》一份。欲证明个旧市人民法院对拆除原告建筑设施不予赔偿；第十二组：《投资项目价值评估报告》一份。欲证明原告因“行政协议”无效而产生的直接经济损失7453万元。被告辩称：原大屯农场的土地、固定资产、流动资产、债权债务、人员自2001年4月10日起，已划拨给工业园区办公室管理，不存在损害第三人（原大屯农场）的合法利益，且合同履行过程中，原告的损失完全是由于其未依法办理相关用地手续，存在未批先建，在农用地上建设工业项目、不符合土地利用总体规划而造成的。同时其片面理解发改备案，认为经发改备案就可以不办理相关手续，擅自建设构筑物和其他设施，违反了土地管理法及相关法律规定。因此被强制拆除部分建筑物，由此造成的损失应由其自行承担。双方签订的《土地租赁合同》合法有效，原告未依法办理相关用地手续，存在未批先建，在农用地上建设工业项目、不符合土地利用总体规划，被有关职能部门多次行政处罚，且对有关职能部门作出的行政处罚拒不履行。因此原告的诉求与事实不符，于法无据，应予驳回。被告提交以下证据予以证实其主张：第一组：法定代表人身份证、法人身份证复印件各一份。欲证明被告的诉讼主体资格；第二组：《土地租赁合同》复印件一份。欲证明合同权利义务明确；第三组：中共个旧市委办公室个办法［2000］12号、个办发［2000］23号文件复印件。第四组：个旧市人民政府个政复［2001］10号、个政办发［2001］46号文件复印件各一份。第五组：个旧市农牧局个农发［2001］18号复印件一份。第三至五组证据欲证明自2001年4月10日起，个旧市农场已划归工业园区管理，工业园区办公室依法可对争议土地进行租赁；第六组：催缴土地租金通知复印件两份。欲证明原告未按照合同约定缴纳土地租金；第七组：行政处罚决定书复印件及图纸各四份。欲证明针对原告的违法行为，个旧市国土资源局多次对其作出行政处罚决定；第八组：《土地转让协议》复印件一份。欲证明2003年7月26日工业园区办公室与云南红河唐人生物发展有限公司签订《土地转让协议》，将位于个旧市农场辖区内，宗地编号01-××4地块土地使用权转让给云南红河唐人生物发展有限公司。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据无异议。对第二组证据的真实性无异议，但不认可合法性、证明目的。认为该地作为招商引资项目用地，应为非农业用地，而被告将农业用地作为招商引资用地违反法律规定；对第三、四、五组证据的真实性予以认可，但合法性、证明目的不认可。认为争议土地的使用权人是个旧大屯农场，现在争议土地仍登记在个旧市农场，个旧市政府的文件均不符合法律规定；对第六组证据的真实性、合法性认可，证明目的不认可。未交纳土地租金的原因系原告资金困难，经前任常务副市长同意缓交；对第七组证据的真实性、合法性、关联性无异议；对第八组证据真实性认可，合法性不认可。认为工业园区将所管辖的个旧市农场土地转让给唐人公司作为建设用地使用，是违法的，该地块属于农业用地。被告对原告提交的第一组证据真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据认为与本案无关；对第三组证据中的《土地租赁合同》的真实性、合法性均予以认可，不认可证明目的。《地界认定协议》未进行查证，不清楚真实性，对证明目的不予认可，相反证明了工业园区办公室有权处置争议土地；对第四组证据真实性予以认可，不认可证明目的。认为备案证仅说明该项目符合投资方向，并不能代表其办理了相关手续，可以开工建设；第五组证据真实性予以认可，不认可证明目的。认为该组证据仅能说明其正在办理规划手续，但至今没有取得规划许可证，也没有到国土部门办理相关用地手续；第七组证据真实性、合法性予以认可。认为撤销处罚决定是因地块的调整，所以撤销原处罚决定，重新作出处罚；第八组证据的真实性、合法性、关联性予以认可；第九组证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但不认可证明目的。认为只能证明土地交付后，因原告未依法使用土地而被相关部门处罚；第十组证据的真实性予以认可，不认可证明目的。认为原告应自行承担因其自身行为造成的损失；第十一组证据认可真实性、合法性、关联性。第十二组证据因原告未提供原件，对真实性、合法性、关联性均不予认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据能证实其具有诉讼主体资格，本院予以采信；第二组证据与本案无关联性；第三组证据中，证据1系本案诉争的行政协议，不能作为本案证据，证据2的真实性本院予以采信，对证明目的不予采信；第四、五、六、七、十组证据的真实性、合法性、关联性本院予以采信，对证明目的不予采信；第八、九、十一组证据的真实性、合法性、关联性予以采信；第十二组证据无具体的清单、单价和鉴定方法等，对其证明目的不予采信。被告提交的第一组证据予以采信；第二组证据系本案诉争的行政协议，不能作为本案证据。第三、四、五组证据予以采信，能证实个旧市农场的土地、资产、人员等已划归工业园区管理。第六、七组证据予以采信；第八组证据与本案无关。庭审结束后，原告向本院提交《关于个旧市锡缘锡工艺厂项目用地权属的复函》一份，欲证明被告提供给原告作开发使用的土地使用权属于个旧市农场。因该证据超过举证期限提交，本院不予接收。本院经审理查明如下事实：2000年6月2日，中共个旧市委办公室下发个办发［2000］12号文件，成立个旧市科技工业园建设领导小组，领导小组下设办公室，领导小组办公室设在个旧市。同年8月9日，个旧市科技工业园建设领导小组更名为“红河个旧科技工业园建设领导小组”（以下简称“工业园区”）。2001年4月10日，个旧市政府下发个政复［2001］10号文件，文件内容为：一、同意个旧市农场划归工业园区办公室管理，原大屯农场的土地、固定资产、流动资产、债权债务、人员等移交工业园区办公室统一管理；二、收回大屯农场的土地使用权，由市土地局对大屯农场所使用的土地进行清理、勘界、地籍调查后，按法定程序将原大屯农场的土地使用权划拨给工业园区……。2014年8月5日，工业园区办公室（甲方）与原告锡缘厂（乙方）签订《土地租赁合同》，由甲方将位于大屯××一级公路，大屯农场岔道口右边的市属招商引资项目用地租赁给乙方，作为发展传统锡文化产业项目用地。合同约定：1、租赁期为2014年9月1日至2034年9月1日，租期20年；2、租金为每年10万元，应在土地使用前，每年的8月25日前交清一年的租金。逾期不交租金，甲方有权收回乙方土地使用权，且不负责乙方任何补偿；3、租用的土地面积经测算，为双方认可的60亩，缴纳租金；4、乙方租用的土地属个旧市政府招商引资项目用地，乙方在租用期，无权转租给第三方使用，经出现，终止合同，甲方收回乙方的土地使用权；5、该地块由于诸多因素造就，租用宗地块上的地面附作物及构筑物的经济补偿费由乙方承担，协调解决工作由甲方出面，乙方配合。6、乙方租用的土地，在规划、设计、建设时，应统筹设置水利沟渠，基本农地不设置永久性建筑……。合同签订后，甲方将土地交付乙方管理使用。2014年11月2日，原告在取得个旧市发展和改革局颁发的《个旧市锡缘文化产业园建设项目备案证》后即开始项目建设，2016年1月20日经红河哈尼族彝族自治州环境保护局批复，同意补办环评文件审批手续。因原告未向土地管理部门办理相关用地手续即开始建设，个旧市国土资源局于2015年至2017年期间多次对原告作出行政处罚决定。2018年7月26日，个旧市国土资源局作出个国土资罚字［2008］020《行政处罚决定书》，以原告2017年11月未经有权机关批准，擅自占用个旧市镇大屯国有农场国有土地4.02亩建设个旧市锡缘文化创意园中的沙滩绿地的行为违法为由，没收原告在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施（1851.5㎡），并处罚款人民币18515元。2019年9月19日，个旧市人民法院依据个旧市国土资源局的申请，强制拆除了原告的上述建筑并扣划了原告的相关款项。另查明：原告租用土地至今，未向工业园区交纳过土地租金。本案的争议焦点是：原、被告签订的《土地租赁合同》是否有效？被告是否应予赔偿原告经济损失？本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”由上述规定可知，对于行政协议相对人起诉要求确认行政协议无效的案件，人民法院应当从两方面进行审查：一是行政协议是否存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；二是行政协议是否存在民事法律规范所规定的合同无效的法定情形。本案中，被诉的行政协议系工业园区办公室与原告锡缘厂签订，因工业园区办公室和工业园区不具有独立承担法律责任的能力，故组建该机构的行政机关即个旧市政府，可以作为本案适格被告。个旧市农场已于2001年4月10日划归工业园区办公室管理，其土地、固定资产、流动资产、债权债务、人员等已移交工业园区办公室统一管理。工业园区办公室为了促进园区产业发展，有权将其管理的市属招商引资项目用地租赁给原告锡缘厂作为发展传统锡文化产业项目用地。工业园区办公室与被告签订的《土地租赁合同》系双方真实意思表示，不违反相关法律规定，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，故对原告起诉要求确认案涉协议无效的诉讼请求不予支持。《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《云南省企业投资建设项目备案办法（试行）》第十三条规定：“经备案机关予以备案的项目，企业应依法向国土、环保、规划等部门申请办理建设项目的有关手续。相关部门要按照各自职能依照有关规定进行审查，经审查通过后方可开工建设。对按规定应备案而未申报的项目和虽然申报但备案机关不予备案的项目，国土地、环保、规划等部门不予办理相关许可手续。”原告作为建设项目投资人，虽取得个旧市发展和改革局颁发的个旧市锡缘文化产业园建设项目备案证，依法还应当向国土等部门申请办理建设项目的有关手续。原告在未向国土等部门申请办理建设项目用地手续的情况下即开工建设，其行为违反了上述法律规定。个旧市国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对其进行处罚，由此造成的损失系原告自身行为所致，与被告与其签订行政协议的行为无关。故对原告要求被告赔偿其经济损失7453万元的请求不予支持。综上所述，原被告双方签订的行政协议合法有效，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告个旧市锡缘锡工艺厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告个旧市锡缘锡工艺厂负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长 薛 辉审判员 莫云辉审判员 王宏伟二〇二〇年九月十八日书记员 何鼎赢