济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初426号 原告谷合营，男，1959年7月9日出生，汉族，住济南市市中区。 委托代理人李翠萍，山东泰泉律师事务所律师。 委托代理人胡梦媛，山东泰泉律师事务所实习律师。 被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处，住所地济南市历城区仲宫街道办事处宏福路35号。 负责人陈民，主任。 委托代理人李春艳，山东高信律师事务所律师。 委托代理人杜伟，山东高信律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会综合管理执法局，住所地济南市仲宫街道锦绣川水库大坝东200米路南。 负责人梅涛，局长。 委托代理人王新莹，山东环周律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市历城区柳埠街道办事处柳埠三区309号。 负责人文东河，主任。 委托代理人陈学武，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人刘振振，山东金洲律师事务所律师。 第三人济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社，住所地济南市历城区仲宫镇杨而村。 法定代表人宋春录。 第三人济南市历城区仲宫镇杨而村村委会，住所地济南市历城区仲宫镇杨而村。 法定代表人程延超，主任。 原告谷合营因要求确认济南市南部山区管理委员会综合管理执法局（以下简称南山执法局）于2020年4月8日作出的《限期拆除决定书》违法，并将济南市历城区人民政府仲宫街道办事处（以下简称仲宫街道办）、济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）一并列为被告，将济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社（以下简称月亮湾合作社）、济南市历城区仲宫镇杨而村村委会（以下简称杨而村村委会）列为第三人，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告谷合营及委托代理人李翠萍、胡梦媛，被告仲宫街道办出庭负责人陈恺、委托代理人李春艳、杜伟，被告南山执法局出庭负责人曾鹏、委托代理人王新莹，被告南山管委会委托代理人陈学武、刘振振到庭参加诉讼。第三人月亮湾合作社、杨而村村委会经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 2020年4月8日，南山执法局对月亮湾合作社作出《限期拆除决定书》，认定其未经依法批准，擅自占用杨而村集体土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，决定责令其限期拆除杨而村14栋违建别墅，并告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。 原告谷合营诉称，2015年8月16日，原告向月亮湾合作社分期支付200万元购买月亮湾3号木质别墅，系月亮湾3号木质别墅业主。月亮湾合作社使用的土地系杨而村村委会集体所有，所有合同履行事宜均与杨而村村委会的原法定代表人宋春录联系并落实。2020年3月26日，南山管委会作出《接受调查通知书》并留置送达；3月31日南山管委会作出《限期拆除告知书》并留置送达。原告向南山管委会多次声明，月亮湾3号木质别墅系自己购买所得，并没有擅自占用杨而村集体土地建设房屋。但南山执法局却于2020年4月8日向月亮湾合作社送达《限期拆除决定书》，并于4月13日强行拆除了原告购买的房产。南山执法局责成仲宫街道办为代履行机关，南山执法局为南山管委会之职能机构，故均应为本诉适格主体，承担相关法律责任。南山执法局作出《限期拆除决定书》是针对行政行为相对人的行政处罚行为，该行政行为作出程序违法，即便案涉房屋属于违建，也应当经规划部门书面认定，并全面、客观、公正调查、收集相关证据；南山执法局在明知原告系支付对价购买被拆除房产并多次通知原告的情况下，将《限期拆除决定书》送达月亮湾合作社，系侵害行政行为相对人利益、规避法律、张冠李戴之行为。请求：确认《限期拆除决定书》违法。 谷合营向本院提交下列证据： 1.《接受调查通知书》，证明2020年3月26日，南山管委会向月亮湾木质别墅3号业主作出《接受调查通知书》，要求该业主于2020年3月30日前携带相关材料到南山管委会综合执法大队一中队接受调查； 2.《询问笔录》，证明2020年3月27日，月亮湾木质别墅3号业主按照《接受调查通知书》配合调查； 3.《限期拆除告知书》，证明2020年3月31日，南山管委会向月亮湾木质别墅3号业主作出《限期拆除决定书》； 4.《限期拆除决定书》，证明2020年4月8日，南山管委会向月亮湾合作社作出《限期拆除决定书》，并责成仲宫街道办强制执行； 5.《报纸》，证明：1.2011年7月3日，《济南日报》报道：2009年，在政府相关部门的扶持下，杨而村通过组建合作社开发区整合了白杨峪荒山，村民以土地入股的的方式创办了月亮湾都市庄园，专门挣城里人的“闲”钱。2.2011年12月12日，《济南日报》将杨而村村委会主任、月亮湾合作社理事长宋春录以2011年“影响济南”年度经济人物专版形式报道赞誉，同时也证明原告购买案涉房屋时杨而村村委会主任与月亮湾合作社理事长混同，均为宋春录一人。3.2012年4月18日，《济南日报》以专版形式报道：村两委通过各种形式广泛进行宣传活动，政府积极扶持月亮湾相关建设，报社响应号召积极赞扬杨而村建设，营造良好营商环境假象，误导消费者； 6.《月亮湾原生态木屋村买卖合同》，证明2015年8月16日，谷合营与月亮湾合作社签订《木屋买卖合同》一份； 7.《收据》二张，证明谷合营完成支付，系木屋3号业主； 8.通话录音2份，证明杨而村村委会主任代表月亮湾合作社与业主多次沟通赔偿问题。 被告仲宫街道办辩称：根据原告提交的《限期拆除决定书》及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定可知，在本案中仲宫街道办没有独立作出或共同作出《限期拆除决定书》，因此仲宫街道办不应作为本案适格被告。 仲宫街道办未向本院提交证据。 被告南山执法局辩称：一、本案原告的主体不适格。二、案涉房屋等建筑物未取得审批及规划手续，系违法建设。三、南山执法局向月亮湾合作社下达《限期拆除决定书》系履行法定职责，事实清楚程序合法。南山执法局作为南山管委会的职能部门，不具有独立法人资格，其法律责任由南山管委会承担，南山执法局作为本案被告不适格。四、南山执法局向月亮湾合作社下达《限期拆除决定书》后，又查明，2012年9月13日，原济南市国土资源局向月亮湾合作社下发了济国土罚字〔2012〕第475号《行政处罚决定书》（以下简称475号处罚决定书），限期拆除案涉房屋。原济南市国土资源局于2013年向济南市中级人民法院（以下简称济南中院）申请强制执行，经审查济南中院裁定准予执行，限期拆除案涉房屋。南山执法局告知街道办事处以后，仲宫街道办依据生效的法律文书对案涉房屋进行了拆除，南山执法局向月亮湾合作社下达的《限期拆除决定书》尚未超过六个月的起诉期限，尚未发生法律效力。因案涉房屋已经实际拆除，南山执法局现已撤销了《限期拆除决定书》，原告要求确认《限期拆除决定书》违法，已实际不存在，应依法驳回原告的起诉。 南山执法局向本院提交下列证据、依据： 1.2020年3月26日作出的《接受调查通知书》； 2.2020年3月27日原告的询问笔录（附月亮湾园生态木屋的买卖合同）； 3.2020年3月31日作出的《限期拆除告知书》； 4.2020年4月8日作出的《限期拆除通知书》； 5.2020年3月28日原济南市国土资源局历城分局仲宫国土所（以下简称仲宫国土所）出具证明。 证据1-5证明：1.原告不具备合法的用地手续；2.原告购买的违法建筑所签的合同，因违反法律行政法规的强制性规定，属于无效合同，原告不能取得对案涉房屋的任何权利且原告也并非案涉房屋的建设方，其非本案适格原告；3.被告已通过对当事人调查询问、和西营国土所落实等程序，对案涉土地不符合用地形式、地上建筑物系违法建设予以认定，并依法作出相应文书。 6.《撤销决定书》及送达回证，证明被告向月亮湾合作社下达了《限期拆除决定书》后，又查明原济南市国土资源局已经作出了行政处罚，于2020年7月31日撤销了《限期拆除决定书》。 依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四条、第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条、《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，以上规定证明，本案案涉土地系集体土地，为农业用途，在案涉土地上修建房屋等永久性建筑，应办理农用地转批手续并符合规划许可，但历城区月亮湾旅游度假合作社并未办理任何手续也并未取得规划许可证等合法手续，因此案涉房屋系违法建设。 被告南山管委会辩称：一、原告非本案适格的原告；二、原告提出的诉讼请求仅为“请求人民法院确认《限期拆除决定书》违法”，没有明确、唯一的被诉行政行为，构成诉讼请求不具体，即其提出的起诉不符合法定起诉条件；三、南山管委会下属的南山执法局于2020年4月8日作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚，证据充分，案涉房屋系违法建筑，依法应当予以拆除；四、南山执法局作出案涉行政行为适用法律正确；五、南山执法局作出案涉行政行为程序合法；六、南山执法局已于2020年7月31日依法撤销案涉《限期拆除决定书》，该决定书自始不存在。综上，请求依法驳回原告之起诉。 南山管委会向本院提交下列证据、依据： 1.原济南市国土资源局于2012年9月13日作出的475号处罚决定书； 2.济南中院于2013年4月22日作出的（2013）济行执字第55号《行政裁定书》； 3.原济南市国土资源局于2013年1月作出的（2013）2号土地行政处罚决定书一份； 4.济阳区人民法院于2013年8月14日作出的（2013）济阳行执字第78号《行政裁定书》一份； 证据1-4证明月亮湾合作社非法占用案涉集体土地进行违法建设的事实。 5.《接受调查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》，证明案涉行政行为程序合法； 6.齐鲁晚报2014年5月6日及5月8日有关月亮湾别墅的新闻报道各一篇，证明案涉区域木质结构别墅均系没有任何合法、有效土地、建设及规划手续的违法建筑。 依据：1.济南市南部山区管理委员会“三定”规定，证明被告系济南市人民政府的派出机构，主要承担南部山区生态保护和绿色发展职能，查处南部山区范围内违法建设系依法履行法定职责； 2.《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号），证明该文件明确要求各地要全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设，被告依法拆除案涉违法建设符合该文件的规定要求； 3.《住房城乡建设部关于进一步加强违法建设治理工作的通知》（建督[2017]252号），证明住房和城乡建设部明确提出要全面清查并处理城市建成区各类违法建设； 4.《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发[2003]45号），证明该文件明确指出，严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发，而案涉房屋正是在农村集体土地上非法建设的木质结构别墅，依法应当予以拆除； 5.中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》以及济南市人民政府办公厅《关于印发济南市2019年全面深化拆违拆临建绿透绿工作实施方案的通知》（济政办字〔2019〕19号），证明所有建设必须依法办理相关审批手续后方可实施。未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或未按照规划许可证规定建设的建筑物、构筑物、临时建筑物以及各类违法违规户外广告均属违法建设；违法建设必须承担相应法律后果且不予任何经济补偿；案涉房屋属于该组文件所认定的违法建设，依法应当予以拆除。 经庭审质证,对原告提交的证据，被告仲宫街道办未发表质证意见；被告南山执法局、南山管委会对证据1-4的真实性、合法性予以认可，被告南山执法局对证据6、7证明目的有异议，认为不能证明原告资格，对证据8认为与本案无关联；被告南山管委会对证据5真实性、合法性、关联性不予认可，认为不能证明案涉房屋的合法性，对证据6、7均不予认可。 原告对被告南山执法局提交的证据1-4、证据6真实性无异议，对证据1-4的证明目的不予认可，原告认为证据1-4能够证明原被告主体适格，案涉土地系合法土地流转，对被告南山执法局提交的证据5真实性、合法性不予认可，不符合不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的法定形式，证据中所涉土地无法证明与本案关联性。 原告对被告南山管委会提交的证据1-4真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，无法证明与本案被拆除的别墅有关，不能以此作为强拆依据，对证据5真实性无异议，对证明目的有异议，该证据可以证明原告是行政相对人以及被告作出行政行为的程序违法，对证据6真实性、关联性、证明目的不予认可，新闻报道带有主观性，无法客观反映案件事实，更不符合证据形式。 本院认为，被告南山管委会提交的证据6系新闻报道，不能作为作出行政行为的依据，本院不予认定；原告提交的证据5、证据8与本案所诉《限期拆除决定书》无关联，本院不予认定；原被告提交的其他证据证据均具有真实性，且与本案有关联，应当作为认定案件事实的依据。 经审理查明，2015年8月16日，谷合营与月亮湾合作社签订《月亮湾原生态木屋村房屋买卖合同》，约定谷合营向月亮湾合作社购买木屋，木屋位于月亮湾原生态木屋村小区A区，地上建筑面积为205平方米，属木框架结构，有地上室，有车库，总房款为200万元，木屋交付使用后归谷合营所有，附属的院落及土地为70年使用权，产权性质为租赁。庭审中，原告称其从房屋前业主处购得案涉房屋，并与月亮湾合作社重新签订的购房合同。 2020年3月26日，南山管委会对月亮湾木质别墅3号业主作出《接受调查通知书》，告知其未经依法批准擅自占用杨而村集体土地建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定，通知其接受调查。2020年3月27日，南山执法局就案涉房屋情况对谷合营进行询问，并告知其涉嫌违法，将依法作出处理。2020年3月28日，仲宫国土所出具《证明》，载明月亮湾合作社于2009年7月开始擅自占用历城区仲宫镇杨而村村南集体土地进行非农业建设，该宗地不符合当年仲宫镇土地利用总体规划，当时地类为耕地、未利用地和其他农用地，该项目没有办理相关用地手续。2020年3月31日，南山管委会对月亮湾木质别墅3号业主作出《限期拆除告知书》，告知其因前述违法行为，拟拆除案涉房屋，限其于2020年4月7日前搬出房内物品，腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，退还非法占用的土地，并告知其享有陈述和申辩的权利。2020年4月8日，南山执法局对月亮湾合作社作出《限期拆除决定书》，载明：“经查实，你未经依法批准，擅自占用杨而村集体土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，有接受调查通知书、调查询问笔录等材料为证。本机关于2020年3月31日向你送达了《限期拆除告知书》，告知你依法享有陈述、申辩的权利。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条，本机关决定责令你限期拆除仲宫街道办事处杨而村14栋违建别墅。限你于2020年4月10日前搬除房内物品，腾空房屋，自行将违法建筑及设施拆除，清理堆放物品恢复土地原状，并退还非法占用的土地。”《限期拆除决定书》还告知其享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。现案涉房屋已被拆除。 2020年7月31日，南山执法局对月亮湾合作社作出《撤销决定书》，决定书载明：“2020年4月8日，我局向你单位送达《限期拆除决定书》，就你单位非法占用土地，在杨而村建设14套别墅项目事宜，责令你单位限期拆除。后经查明，2012年9月13日，济南市国土资源局已向你单位下发了济国土罚字〔2012〕第475号行政处罚决定书，限期拆除以上违法建设。济南市国土资源局又于2013年向济南市中级人民法院申请强制执行，济南市中级人民法院裁定准予执行，限期拆除以上违法建设。基于以上事实，现我局依法撤销2020年4月8日向你单位送达的《限期拆除决定书》。” 另查明，2012年9月13日，原济南市国土资源局对月亮湾合作社作出475号处罚决定书，载明“经核实：济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社未经批准，于2009年7月开始擅自占用历城区仲宫镇杨而村村南集体土地进行非农业建设，截止2012年3月陆续建设了旅游观光游乐场、二层住宅20间、二层职工食堂一座、两座六层职工宿舍楼，建筑面积12000平方米，总占地面积14650.7平方米（21.98亩）。经核实，以上所占土地占地前6532.25平方米为耕地，508.32平方米为农用地(耕地以外的其他农用地)、7610.13平方米为未利用地，上述行为……属非法占用集体土地行为。该宗地不符合土地利用总体规划。……决定处罚如下：1.限济南市历城区月亮湾旅游度假专业合作社15日内拆除在非法占用的7040.57平方米集体土地上新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并将14650.7平方米集体土地退还历城区仲宫镇杨而村委会；2.……”。475号处罚决定书后附宗地图、历城区仲宫镇2006-2020年度土地利用总体规划图（局部）、历城区仲宫镇2009年土地利用现状图（局部），其中宗地图中绘制了违法建筑及设施所处的17处地块，载明月亮湾旅游度假专业合作社总面积14650.7平方米，合21.98亩，并分别列明了17处地块的面积。经核查，案涉月亮湾木质别墅所处位置位于475号处罚决定书所附宗地图中的标注的“地块九”处。 2013年4月2日，原济南市国土资源局向济南中院提交强制执行申请书，申请强制执行475号处罚决定书中的处罚事项。济南中院于2013年4月22日作出（2013）济行执字第55号行政裁定书，裁定准予执行475号处罚决定书中的两项处罚，限被执行人月亮湾合作社于裁定生效之日起十五日内拆除上述建筑物和其他设施，恢复土地原状，并退还土地，如不履行将依法采取强制措施。 再查明，2017年4月14日，济南市机构编制委员会印发《济南市南部山区管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（济编发〔2017〕32号），设立南山管委会为市政府派出机构，南山管委会内设八个职能局（室），其中综合管理执法局承担南部山区综合行政执法和安全生产工作，负责综合执法规范化建设和执法监督工作；负责城镇容貌、环境卫生、数字化城市管理及城乡环境综合整治工作。 本院认为，本案的争议焦点为：一、原告是否适格；二、被告是否适格；三、案涉《限期拆除决定书》是否合法。 关于原告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，《限期拆除决定书》载明的相对人虽为月亮湾合作社，但调查询问、拟作出处罚决定的告知等《限期拆除决定书》作出前的过程性行为，均系对具体的木质别墅业主即本案原告作出，且行政机关在《限期拆除告知书》中告知了原告违法行为、拟处罚事项、法律依据及原告享有的陈述、申辩权利，原告购买并居住的木质别墅亦在《限期拆除决定书》责令限期拆除的违建别墅范围之内，《限期拆除决定书》已对原告的权利义务产生影响，原告与《限期拆除决定书》有法律上的利害关系，故原告有权对《限期拆除决定书》提起行政诉讼。 关于被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，《限期拆除决定书》由南山执法局作出，原告亦对此无异议，故南山执法局应为本案适格被告，原告起诉南山管委会、仲宫街道办没有事实及法律依据，本院不予支持。 案涉《限期拆除决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》已确立了“一事不再罚”原则。行政机关对违法行为人的一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。本案中，月亮湾合作社在集体土地上建设房屋的行为，已受到原济南市国土资源局作出的行政处罚，该行政处罚认为月亮湾合作社的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定，对其作出了责令限期拆除建筑物及罚款的处罚。且原济南市国土资源局已就该处罚决定向济南中院申请强制执行，济南中院已作出准予执行的裁定。南山执法局针对案涉月亮湾木质别墅，以违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条的规定为由作出了责令限期拆除建筑物的行政处罚，而案涉月亮湾木质别墅已在475号处罚决定书所处罚的建筑物范围之内，南山执法局以相同的理由和近似的法律依据，再次对其作出责令限期拆除的行政处罚，已违反了“一事不再罚”原则，故应予撤销。但《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”本案中，南山执法局已于2020年7月31日对月亮湾合作社作出了《撤销决定书》，自行撤销了案涉《限期拆除决定书》，属于前述规定中不需要再行撤销的情形。经本院释明，原告仍要求确认违法，故应确认案涉《限期拆除决定书》违法。 综上，仲宫街道办、南山管委会非本案适格被告；南山执法局对案涉房屋重复作出责令限期拆除的处罚，显属违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决如下： 一、确认被告济南市南部山区管理委员会综合管理执法局于2020年4月8日作出的《限期拆除决定书》违法； 二、驳回原告谷合营对被告济南市历城区人民政府仲宫街道办事处、济南市南部山区管理委员会的起诉。 案件受理费50元，由被告济南市南部山区管理委员会综合管理执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  江 勇 审 判 员  王淑芳 审 判 员  徐 宏 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  李文卿 书 记 员  张 静