云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终449号上诉人（一审被告）昆明市五华区人民政府。住所地：云南省昆明市华山西路****。法定代表人王秀江，代区长。委托代理人温晓燕。代理权限：特别授权代理。委托代理人林鑫，国浩律师（昆明）事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）李祖喜，男，汉族，1930年11月12日生，，住云南省昆明市五华区委托代理人崇徐，云南多思律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。一审被告昆明市人民政府。住所地：昆明市呈贡区锦绣大街**市级行政中心**楼法定代表人王喜良，市长。委托代理人张林。代理权限：特别授权代理。委托代理人杨明东，云南云鼎律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人昆明市五华区人民政府（以下简称区政府）因李祖喜诉其房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的(2019)云01行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理其上诉后，依法组成合议庭于2020年7月21日公开开庭审理了本案。上诉人区政府委托代理人温晓燕、林鑫，被上诉人李祖喜的委托代理人崇徐，原审被告昆明市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人张林、杨明东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，2017年7月12日区政府作出《昆明市五华区人民政府关于五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地及房屋征收与补偿公告》（以下简称《征收与补偿公告》），征收范围涉及四个地块：一、二号地块东临省广播电视局、南临人民西路、西临红菱路、北临省公安厅五处；三号地块东临红菱路、南临菱角塘路、西临菱角塘小区、北临七亩沟；四号地块东临大理市驻昆办事处、南临昆明大学西二院、西临春晖路、北临茭菱路。具体详见征收范围图。本次征收项目按照一次征收、分二期实施的方式执行，先行启动一期。一期征收范围为一号地块和二号地块中原昆明学院（公产和私产）部分、三号地块和四号地块的全部。剩余地块列为二期征收范围，实施时间另行通告。本次征收活动的房屋征收部门是昆明市五华区城市更新改造局，房屋征收实施单位是五华区人民政府龙翔街道办事处（以下简称龙翔街道办）。签约期限为本公告发布之日起150个工作日（含准备15个工作日）。《五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地上房屋及土地征收与补偿方案》作为《征收与补偿公告》的附件一同公布，补偿实行货币补偿或产权调换的方式，李祖喜的房屋位于上述征收项目范围内。2017年2月10日至2017年3月12日，《五华区昆明学院人民西路校区及周边片区改造项目国有土地上房屋及土地征收与补偿方案》（20170210征求意见稿）在本次征收项目范围内征求公众意见。2017年6月26日，五华区城市更新改造局在征求意见后对20170210征求意见稿的调整及修改情况进行了公示。2017年12月28日，龙翔街道办发布《昆明市五华区人民政府龙翔街道办事处关于五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目二期国有土地及房屋征收与补偿通告》，明确了此次改造项目二期征收补偿范围、征收部门、实施单位、征收实施时间、协议签约期限、征收补偿标准以及限制行为等内容同《征收与补偿公告》。2019年2月28日，龙翔街道办出具《情况说明》：“截止2019年2月28日，昆明学院人民西路及周边片区改造项目，一期征收工作涉及征收房屋总户数264户，已签约264户，签约率100%，二期征收工作涉及征收房屋总户数231户，目前已签约211户，签约率91.34%”。2017年7月25日，昆明市五华区城市更新改造局作出《关于五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目评估机构推选现场唱票统计工作相关事宜的通知》，对唱票统计工作的时间、地点进行了明确。同时告知被征收人：“2017年7月26日14:30-16:00时，在现场唱票统计工作地点设投票箱一个供被征收人现场投票；原选票送达地点（昆明市人民西路226号昆明学院现场指挥部办公室）不再收取选票，工作人员也不再上门收取选票。投票时间截止2017年7月26日16:00时止；请各被征收人仔细阅读本项目《宣传手册》中的《关于评估机构推选的相关说明》，按说明填写选票；现场唱票统计工作在公证机构的公证下现场确定并公布该项目中选评估机构。”2017年7月27日，昆明市五华区城市更新改造局作出《关于五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目评估机构推选结果的公示》并进行了张贴公示，该文件表明经云南省昆明市华信公证处对收回以及现场投选的被征收人“推选选票”进行的统计和结果公布，依照推选规则，最终确定昆明滇信房地产评估有限公司为本次征收工作的房地产价格评估机构。2018年9月3日，昆明滇信房地产评估有限公司就李祖喜涉案房屋作出滇信房评昆明学院征分户住字第（2017）482号《房地产征收分户估价报告》（以下简称482号分户估价报告），载明评估人员未进入室内的情况下，确定昆明市西山区赵家堆干休所2幢1单元402号产权人是李祖喜，产权证号200801312，土地使用权人李祖喜，被征收房屋实测面积为82.92㎡，评估总价为841720.90元，单价为10050元／㎡。因李祖喜在《征收与补偿公告》规定的签约期限内未与征收部门达成补偿协议，区政府作出昆五政征补（2018年）第42号昆明市五华区人民政府房屋征收补偿决定书》（以下简称42号房屋征收补偿决定）、区政府作出《昆明市五华区人民政府房屋征收补偿决定公告》并张贴了公告。李祖喜不服，遂向市政府申请行政复议，市政府受理后，作出维持原行政行为即维持区政府作出的42号房屋征收补偿决定的云昆政行复决字〔2018〕第87号《行政复议决定书》（以下简称87号行政复议决定）并送达。现状为：水电是有的，但环境很杂乱。李祖喜对区政府作出的42号房屋征收补偿决定及市政府作出的87号行政复议决定均不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第四条第一款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，区政府具有对本行政区域房屋作出征收决定及补偿决定的法定职责。李祖喜房屋在被征收范围内，区政府有权对该房屋作出征收补偿决定，区政府就李祖喜被征收房屋作出被诉42号房屋征收补偿决定，权力来源合法。李祖喜系被诉42号房屋征收补偿决定的相对人，且系涉案房屋的产权人，有权提起本案行政诉讼。本案被诉原行政行为系区政府作出的42号房屋征收补偿决定。作为补偿决定前置条件的相应征收决定或征收决定公告，在未经有权机关撤销或确认违法前，应认定其法律效力。也即李祖喜在诉状中关于此次征收项目没有做出过房屋征收决定，征收项目不符合公共利益需要，房屋征收补偿协议签约率未达到规定比例的主张，因作为补偿决定前置条件的征收决定未经依法撤销，故一审法院对李祖喜的上述主张不予支持。涉案《征收与补偿公告》作出时，区政府同时公布了《五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地上房屋及土地征收与补偿方案》。李祖喜作为涉案房屋的产权人，在征收补偿公告规定的签约期限内未与龙翔街道办签订征收补偿协议，依据《征补条例》第二十六条之规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。故此次征收项目的房屋征收部门即昆明市五华区城市更新改造局依据上述补偿方案中确定的补偿办法，将李祖喜所有的被征收房屋委托经公证推选出的昆明滇信房地产评估有限公司进行了评估，昆明滇信房地产评估有限公司作出482号分户估价报告对李祖喜房屋进行了估价，区政府依据该报告作出了被诉房屋征收补偿决定。但本案中，区政府并未提交证据证明该报告依据的资料来源客观、统一，并依法送达给了李祖喜，易言之，本案可视为被征收人系在不知悉其被征收房屋估价结果，亦不可能按照《征补条例》第十九条第二款：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”规定赋予的权利，在对该报告结果不认可时寻求相应救济。同时，区政府在未查实该报告的客观性及是否已经依法送达被征收人的前提下，迳行依据该报告作出被诉征收补偿决定，程序存在违法。特别是在李祖喜不认可该报告结果的情况下，客观上剥夺了李祖喜就其被征收房屋估价结果向房地产价格评估机构申请复核评估及进而向房地产价格评估专家委员会申请鉴定的权利。上述程序违法必然导致被征收房屋价值无法确认、固定，也即被诉42号房屋征收补偿决定的作出亦缺乏事实依据。市政府作出87号行政复议决定，维持了区政府作出42号房屋征收补偿决定。依据前文的评判，被诉原行政行为即房屋征收补偿决定存在认定事实不清，程序违法的情形，故市政府作出“维持原行政行为”的复议决定，存在认定事实不清，适用法律错误的情形。综上，市政府作出的被诉《行政复议决定书》存在认定事实不清，程序不当，适用法律错误之情形，依法应予撤销。综上所述，区政府作出被诉42号房屋征收补偿决定，存在证据不足、事实不清，程序违法之情形，依法应予撤销；市政府87号行政复议决定存在认定事实不清，程序不当，适用法律错误之情形，依法亦应予撤销。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十九条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款的规定，判决：一、撤销区政府于2018年12月12日作出的42号房屋征收补偿决定；二、撤销市政府于2019年3月13日作出的87号行政复议决定。案件受理费人民币50元，由区政府、市政府共同负担。区政府上诉称：1.2018年9月3日，昆明滇信房地产评估有限公司就李祖喜所有的案涉房屋作出482号分户估价报告。2018年9月26日，区政府将该估价报告送达至李祖喜处却被拒签。区政府在社区及街道办工作人员的见证下，采用留置送达的方式，将分户估价报告张贴于案涉房屋处。在开庭审理过程中，李祖喜对区政府提交的送达回证表示予以认可，并表示其是在收到482号分户估价报告后才提出行政复议申请。一审法院以区政府未提供证据证明已将分户估价报告送达李祖喜属于认定事实错误；2.区政府于2017年7月12日作出《征收与补偿公告》。公告中明确签约期限自公告发布之日起150个工作日，同时补偿方案作为附件同日一并公布。在补偿方案第七条第三项中明确记载：“被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内向房地产价格评估机构申请复核”。但李祖喜并未在复核评估异议期内提出申请。因此，区政府作出房屋征收决定并依法进行送达符合法律规定。综上，一审以区政府客观上剥夺了李祖喜对房屋估价结果向房地产价格评估机构申请复核评估及申请鉴定的权利，属于认定事实错误。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求：撤销昆明市中级人民法院(2019)云01行初41号行政判决，依法改判驳回李祖喜的诉讼请求。李祖喜答辩称：1.本案没有任何机构或者是测绘评估人员进入过李祖喜的房屋内进行测量评估，也没有人向李祖喜送达482号分户估价报告和《昆明市五华区人民政府房屋征收补偿决定公告》及42号房屋征收补偿决定，李祖喜也未签收过任何送达回证。李祖喜虽然认可见到公告和决定粘贴在门上，但与上诉人是否依法送达是两个概念，上诉人作出补偿决定认定事实不清，适用法律错误；2.根据上诉人2018年11月12日发布《昆明市五华区人民政府关于将人民西路73号全部纳入五华区昆明学院人民西路地块及周边片区改造项目国有土地及房屋项目的征收补充公告》(以下简称《征收补充公告》)证明上诉人在李祖喜门上粘贴公告和决定书时，李祖喜的房屋还没有纳入征迁范围。综上，一审判决撤销42号房屋征收补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。市政府陈述意见称，根据相关的证据材料以及法庭调查可以证实案涉分户评估报告已经送达给李祖喜，分户评估报告的程序合法，区政府据此作出42号房屋征收补偿决定符合相关法律规定。因此，市政府作出维持区政府42号房屋征收补偿决定的87号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。请求依法改判支持区政府的上诉。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。关于李祖喜二审中提交的《征收补充公告》，该《征收补充公告》的时间是2018年11月12日，形成于一审庭审之前，且李祖喜并未说明二审提交该份《征收补充公告》的正当事由。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款之规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。因此，上述《征收补充公告》本院不作为新证据予以采纳。本案查明的案件事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李祖喜系案涉被征收房屋的产权人，也是42号房屋征收补偿决定的相对人，其认为区政府作出的42号房屋征收补偿决定违反法律规定，根据上述法律规定，其有权提起本案行政诉讼。《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条第一款规定，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。本案中，根据482号分户估价报告及42号房屋征收补偿决定载明的内容可以证明估价人员未进入室内，对屋内的装修暂未进行评估。因此，本案估价人员未进入李祖喜的屋内进行实地查勘，也未拍摄反映被征收房屋内部状况的照片等影像资料，违反了上述评估办法的规定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十八条规定，在房屋征收评估过程中，房屋征收部门或者被征收人不配合、不提供相关资料的房地产价格评估机构应当在评估报告中说明有关情况。本案中，区政府虽主张李祖喜不配合房屋评估机构对房屋进行评估，但其未提供有效证据予以证明。同时，评估机构亦未在482号分户估价报告中将未进入李祖喜屋内进行评估的原因在报告中予以说明，违反了上述评估办法的规定。综上，本案房地产评估机构在评估过程中违反了《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定，作出的分户估价报告不合法。区政府依据该违法的评估报告作出的42号房屋征收补偿决定，认定事实不清，主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项之规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的。因此，根据前述法律规定，区政府作出42号房屋征收补偿决定因认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。市政府作出的87号行政复议决定维持42号房屋征收补偿决定适用法律错误，依法亦应予撤销。区政府的上诉理由不成立，对其上诉请求本院依法不予支持。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人昆明市五华区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  张 导审判员  惠 琼二〇二〇年九月七日书记员  张 瑞