安徽省亳州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）皖16民初135号 原告：安徽省合盛地产开发有限公司，住所地安徽省合肥市凤阳西路恒丰大厦A栋17层1716室，统一社会信用代码91340100152104976U。 法定代表人:盛和平,公司董事长。 委托诉讼代理人：聂挺，北京兰台（合肥）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄荃慧，北京兰台（合肥）律师事务所律师。 被告：亳州市谯城区人民政府，住所地安徽省亳州市谯城区半截楼3号。 法定代表人：高川，区长。 委托诉讼代理人:唐凤龙,安徽赢皖天静律师事务所律师。 被告：亳州市水利重点工程建设管理局，住所地安徽省亳州市工业路22号。 负责人：刘万标。 委托诉讼代理人：苏涛，安徽赵长利律师事务所律师。 原告安徽省合盛地产开发有限公司（以下简称合盛公司）与被告亳州市谯城区人民政府（以下简称谯城区政府）、亳州市水利重点工程建设管理局（以下简称水利重点局）财产损害赔偿纠纷一案，本院立案后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。合盛公司的委托诉讼代理人聂挺、黄荃慧，谯城区政府的委托诉讼代理人唐凤龙，水利重点局的负责人刘万标及其委托诉讼代理人苏涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 合盛公司向本院提出诉讼请求为：1.判令谯城区政府、水利重点局赔偿原告损失6893万元（暂按每亩280万元计算，最终损失金额以司法评估结果为准）；2、本案的诉讼费用由谯城区政府、水利重点局承担。事实和理由：原告系亳谯国用（2006）字第005号《国用土地使用证》上记载46.27亩土地（具体位置：亳州市谯城区大地桥北路东、涡河以北）的使用权人。2008年过河治理工程中，谯城区政府作为该工程移民拆迁安置实施主体，水利重点局作为该工程的项目法人，在未履行征地程序、未与原告达成补偿协议的情况下，直接占用前述地块中的24.619亩同于沿河绿化和道路建设。《土地管理法》第十二条规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。谯城区政府、水利重点局侵占原告土地使用权的行为严重损害其合法权益，考虑到当前已然无法恢复原状，根据《物权法》第三十七条规定，谯城区政府、水利重点局应当按照所侵占地块的市场价值赔偿原告的损失。 谯城区政府答辩称，一、本案中涉及的法律关系是行政法律关系，本案依据民事法律关系适用民事诉讼法立案不当。所谓民事法律关系，是指基于民事法律事实并由民事法律规范调整形成的民事权利义务关系，是民法所调整的平等主体之间的财产关系和人身关系在法律上的表现。本案中的双方当事人在法律事实中是不平等的关系，答辩人一方为实施国家行政管理活动的行政机关，合盛公司一方为行政机关实施管理活动的行政相对人。本案不是平等主体之间的财产关系纠纷，不应适用民事诉讼法立案。 行政法律关系的主体指参加行政法律关系所享有权利或承担义务的当事人。行政法律关系的客体指行政法律关系中当事人权利和义务所指向的对象，这种关系应包括在行政活动过程中所形成的行政主体与行政相对人之间的行政法上的权利义务关系。本案中的一方当事人答辩人是行政法律关系的主体，在涡河治理中一直处于行政领导和指挥的地位，是具体履行行政法律关系所确定的相应权利和承担了相应的义务的当事人。 根据行政法规定，行政行为的合法要件包括：（1)行政行为的主体合法；（2)行政行为应当符合行政主体的权限范围；（3)行政行为的内容应当合法、适当；（4)行政行为应当符合法定程序。依据《中华人民共合国行政诉讼法》第十二条第五款规定:对征收、征用决定及其补偿决定不服的；属于行政诉讼的受案范围。故答辩人认为本案被告的行为属于行政行为，本案适用的部门法为行政法、行政诉讼法，不属于民事诉讼的受案范围。应当依法裁定驳回原告起诉，作为行政诉讼案件处理。 二、答辩人的主体资格不适格。亳州市人民政府亳政秘[2004]29号文件中明确指出，同意组建亳州市水利重点工程建设管理局，作为涡河近期治理工程等水利重点工程的项目法人，承担相应的项目管理职责。2008年涡河治理工程中，答辩人作为该工程的移民拆迁安置实施主体，其主要职责是沿河治理工程涉及到的谯城区农村移民人口安置，将工程涉及谯城区55家企事业单位的迁建工作完成。按照亳州市人民政府关于涡河治理沿河景观建设文件中保障措施的规定，水利重点局负责计划审定及迁安补偿资金的及时拨付。以上得知，上述权利义务关系的变动属于行政法的调整范畴，但答辩人并未对合盛公司作出任何拘束性的行政行为，也未作出任何具体行政行为征用合盛公司名下的土地，答辩人、合盛公司之间并未产生任何行政法律关系。答辩人作为行政机关，正确履行了政府职能。涡河治理是民生工程，属于社会公共事业。亳州市水利重点工程建设管理局的行政行为属于属地管理，履行的是行政管理职责。依据省政府《关于进一步规范我省水利建设项目法人组建工作的批复》（皖政秘[2002]25号）等文件，亳州市水利重点工程建设管理局作为我市涡河治理工程等水利重点工程的项目法人。 三、本案应适用补偿而不是赔偿。 本案中答辩人为国家行政机关，行使的是国家权力。治理涡河沿岸环境以及建设停车场均属于行政行为，国家为了公共利益的需要征收征用土地，应当给予权利人适当补偿。依据《中华人民共合国土地管理法》第二条第四款国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。补偿一般是基于公平原则而做的填补性规定，而赔偿具有过错惩罚性。 行政补偿是指国家对行政机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为损害公民、法人或者其他组织合法权益而釆取的补救措施。而行政赔偿所针对的损害是行政机关及其工作人员的违法行为，行政补偿针对的是合法行为。 亳州市水利重点工程建设管理局作为行政机关履行行政管理职能，在涡河治理工程等水利重点工程中依法征收、征用沿岸相关土地。并在亳州地区通过法定程序向全社会进行了公示。涡河治理是政府为了公共利益而作出的行政管理行为，为了社会治理的需要征收征用土地使用权，具有公益性。本案没有任何机关认定被告有过错行为，不应该按市场价位进行赔偿。 四、对土地转让协议的异议。 1.本案合盛公司与原大地公司之间签订的土地转让协议不合法。1999年8月6日原亳州市政府《关于同意收回明清一条街被拆迀人国有土地使用权的批复》（亳政[99]58号）文件，同意收回市第二五交化公司等1017户被拆迀人总计103347.81平方米国有土地使用权，并注销土地证书。所收回的土地由亳州市土地局下属的市大地房地产开发公司用于修建明清街及大地桥。2000年5月18日，大地公司获得了亳州市土地局颁发的国有土地使用权证。2004年2月27日，王新华（自然人)与市大地公司签订了土地转让协议，约定将该宗土地中位于明清街以东的46.8亩土地，以400万元的价格转让给了王新华。 2005年5月9日，大地公司作为甲方又与乙方王新华签订《联会开发协议》，即大地公司提供该46.8亩土地，乙方王新供了不少于1000万元人民币的资金，双方共同开发该宗土地。该协议另约定乙方王新华一次性交付甲方大地公司400万元作为联合开发的甲方利润，以后形成的利润，甲方不再参与分配。同日王新华向大地公司支付400万元。 2005年9月28日，大地公司作为甲方，王新华作为乙方，龚新石作为丁方，签订了《联会开发补充协议》，约定即2004年5月9日的联合开发协议王新华的权利和义务全部转让给自然人龚新石，汤陵信用社主任任斌作为保证人也在该协议上签字。 2006年1月25日，王新华作为甲方与乙方合盛公司签订了《联合开发协议》，王新华以该宗土地使用权作为投资，与乙方合盛公司联合开发。该协议同时约定合盛公司支付履约保证金500万元整，其中在本协议后5天内，付定金50万元整，土地过户后付200万元，两月内付清余款。该款在工程结算时冲抵土地和利润。任斌作为甲方王新华的委托代表人也在该协议上签字。 2006年2月7日，甲方大地公司、乙方王新华、丙方合盛公司、丁方龚新石又签订了联合开发补充协议：“一、解除2005年9月28日甲、乙、丁三方签订的联合开发补充协议。二、联合开发协议中乙方王新华的权利义务全部转让给丙方即合盛公司。三、为保证合盛公司履行义务，任斌作保证人，愿意承担合盛公司违约而给甲方大地公司造成的损失”。任斌作为保证人也在协议上签字。2006年2月13日大地公司根据谯政[2005]101号文件《关于大地集团土地拆迀问题的清示》以《关于大地集团与合盛公司联合开发有关问题的请示》向谯城区政府书面报告，“本公司经与合盛公司协议约定联合开发协议共同开发该宗土地，并将该宗土地过户于合盛公司名下。”2006年3月，谯城区国土资源局为大地公司、合盛公司双方办理了出让国有土地使用权变更登记手续。2006年3月9日，谯城区人民政府为合盛公司颁发了国有土地使用权证(证号为亳谯国用[2006]字第005号），之后被合盛公司在农业银行亳州支行剧场分理处办理了贷款抵押。该宗土地至今未使用开发。 根据以上协议签订过程，可以得知本案中。大地公司与合盛公司之间的土地转让协议的签订并不是双方直接签订的，而是通过王新华个人出资购买并签订联合开发协议的方式转让到合盛公司名下的。合同双方名称为大地公司与合盛公司，然而多份联合开发协议显示大地公司仅仅与王新华、龚新石两位自然人之间签订了合同。合同签订后，打款记录亳州市地方税务局通用机打发票显示时间为2013年03月01日，该打款记录清晰载明了该付款项目为转让土地使用权。这完全不符合案件事实，转让事实远在2006年就已经确定。所以该打款记录时间与案件事实不符，法院不应支持。其他收条显示，合同确定的土地转让款项收款方均为龚新石个人，不符合法律规定。合盛公司对土地使用权的取得不合法，该行为属于违法买卖国有土地使用权。请求法院认定土地转让协议无效。2、合盛公司涉嫌炒作地价并长期闲置土地用依法予以收回。本案中合盛公司取得土地使用权的过程违法，且在取得国有土地使用权两年后仍未对该地块进行开发建设。随着经济社会的发展，以及房地产市场的进一步繁荣，土地的市场价位随之上涨，即社会经济的发展带动了地价上涨，此时合盛公司拥有土地使用权却不开发建设，完全属于炒作地价的行为。根据《土地法》规定取得国有土地使用权后一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续两年以上未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。根据以上事实得知，合盛公司违反土地法，持有国有土地使用权证违法。该土地买卖合同违法无效，合盛公司获得土地使用权后迟迟未利用该土地进行开发建设。合盛公司自2006年3月9日正式取得涉案的46.3亩土地使用权以来截至本案发生之日，时间跨度远超过两年符合法律规定，依法应当由县级以上人民政府依法无偿收回该公司的土地使用权证。 五、本案由被告承担诉讼费用 水利重点局答辩称，一、合盛公司诉求答辩人为补偿责任主体，无事实依据及法律依据。答辩人不是本案被诉适格主体，亦不是应当承担补偿责任主体。2004年12月23日，亳州市政府与谯城区政府签订了《涡河近期治理工程谯城区移民拆迁安置责任书》，该协议第三条保障措施：（一)移民拆迁安置工作实行行政首长负责制，区长为本区移民拆迁安置工作第一责任人，一级抓一级，层层抓落实。区、乡组建移民安置机构,做好移民安置的宣传发动和拆迁、安置工作，确保群众生活生产正常进行和社会安定。（二）答辩人负责计划审定及迁安补偿资金的及时拨付。移民资金按国家批复工程初设，实行分县区包干，谯城区政府要加强对移民拆迁安置补偿资金的管理，确保资金使用安全等。2005年5月3日，答辩人与憔城区治淮工程建设领导小组办公室（区政府设立）签订《涡河近期治理工程征地和移民拆迁安置建设管理与投资包干协议》，该协议规定涉案工程安置补偿金实行包干使用，初期预算约为1.375亿元，后经调整提高到约1.683亿元，截止目前答辩人己经向谯城区治淮工程建设领导小组办公室（区政府设立）拨付了168311051.00元，该包干资金己经全部拨付到位。根据以上《责任书》、《包干协议》规定，可知亳州市政府已经将涉案工程具体拆迁安置工作落实到谯城区人民政府，具体的拆迀安置及补偿金发放工作由区政府全权负责；涉案拆迁安置补偿资金采取包干制且己经全部拨付到位。故涉案的拆迁安置补偿资金相应的由谯城区人民政府承担而非答辩人。 二、合盛公司诉求答辩人赔偿财产损失6893万元无事实依据及法律依据、赔偿计算标准错误。涉案工程系国家民生工程、政府惠民工程，属于典型的公共基础设施建设工程。涉案工程实施程序合法合规、过程全公开、全透明、无死角，相应的征地补偿标准应按照国家制定的标准，客观、公平公正的实施补偿。根据安徽省治淮指挥部《关于下达涡河及奎濉河近期治理工程2007年投资计划的通知》（皖治淮计（2007)4号）、亳州市《亳州市治淮工程建设领导小组办公室文件》（亳治淮办（2007)18号）等相关文件，涉案被征收土地补偿标准为24048元/亩，被征收土地共计24.62亩，应予补偿592061.76元。而合盛公司诉求赔偿财产损失6893万元与事实相差甚远。故请合议庭依法驳回合盛公司的不合理诉求。 三、鉴于上述原因，因合盛公司误判国家土地征收补偿政策及相关法律法规，导致无端诉争，相应应承担本案相关的诉讼费、鉴定评估费用、律师费等各项费用。 经审理查明：2006年3月9日，合盛公司取得亳州市大地桥北路东30843.3平方米（约46.27亩）国有土地使用权（土地证号：亳谯国用［2006］005号），土地用途为城镇混合住宅用地。 2004年3月16日，亳州市人民政府作出《关于组建市水利重点工程项目法人的批复》（亳政秘［2004］29号），组建亳州市水利重点工程建设管理局，作为亳州市涡河近期治理工程等水利重点工程的项目法人，承担相应的项目建设管理职责。2004年12月23日，亳州市人民政府与谯城区人民政府签订《涡河近期治理工程谯城区移民拆迁安置责任书》，由谯城区政府作为谯城区行政区域内涡河近期治理工程移民拆迁安置实施主体，负责行政区域内征（占）地拆迁和移民安置工作，水利重点局负责计划审定及迁安补偿资金的及时拨付。 合盛公司诉称2008年因涡河治理工程，谯城区政府在未履行征地程序及达成补偿协议的情况下，占有该块土地中24.619亩用于沿河绿化和道路建设。 本院经审查认为，依照《涡河近期治理工程谯城区移民拆迁安置责任书》记载，谯城区政府作为谯城区行政区域内涡河近期治理工程移民拆迁安置实施主体，负责行政区域内征（占）地拆迁和移民安置工作，合盛公司享有使用权的部分土地在征收范围内，谯城区政府、水利重点局主张对合盛公司享有使用权的土地占有系行政征收行为。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。虽合盛公司称未有相关拆迁部门发布土地征收公告、告知征收事宜并与其签订征收补偿协议，但对在涡河治理征收范围内合盛公司享有使用权的土地的处置系行政机关履行社会公共服务职能需要，谯城区政府作为涡河治理谯城区域内拆迁和移民安置实施主体，其对合盛公司土地所作出的行政行为是否具有合法性，本案实质上是政府机关对案涉土地征收而产生的纠纷,应属于行政诉讼受案范围，合盛公司主张谯城区政府、水利重点局共同侵权而应承担民事责任的理由不符合法律规定，本案依法不属于民事诉讼受案范围，合盛公司可依法提起行政诉讼。 综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定，裁定如下： 驳回安徽省合盛地产开发有限公司的起诉。 案件受理费386450元，退还安徽省合盛地产开发有限公司。 如不服本判决，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  王文伟 审判员  王艳东 审判员  沙启峰 二〇二〇年九月十五日 法官助理高辛冉 书记员刘明明 参照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或其他组织提起的下列诉讼：┉（五）对征收、征用决定决定及其补偿决定不服的。