山东省临沭县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1329行初42号 原告庞学全。 委托诉讼代理人李培安，山东沂蒙律师事务所律师。 委托诉讼代理人李谦，山东沂蒙律师事务所律师。 被告临沭县人民政府。住所地：临沭县沭新东街**。 法定代表人张雷，县长。 委托诉讼代理人张欣欣。 被告临沭县综合行政执法局。住所地：临沭县沭新东街**。 统一社会信用代码：11371329004331050X。 法定代表人王兴壮，局长。 委托诉讼代理人郭平原。 委托诉讼代理人陈德芳，山东嘉锐律师事务所律师。 原告庞学全不服被告临沭县综合行政执法局作出的沭综执[2020]第095号行政处罚决定书、被告临沭县人民政府作出的沭政复字[2020]23号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月17日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年9月2日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告庞学全及委托诉讼代理人李培安、李谦，被告临沭县人民政府委托诉讼代理人张欣欣，被告临沭县综合行政执法局副局长闫从杰及委托诉讼代理人郭平原、陈德芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临沭县综合行政执法局于2020年5月22日作出沭综执[2020]第095号行政处罚决定书，责令原告庞学全30日内恢复所占用林地原状，改正或治理基本农田，恢复原种植条件，罚款合计65981.1元。原告不服申请复议，被告临沭县人民政府于2020年7月10日作出沭政复字[2020]23号行政复议决定书，维持临沭县综合行政执法局作出的沭综执[2020]第095号行政处罚决定书。 原告庞学全诉称，诉讼请求：1、依法撤销被告临沭县综合执法局作出的沭综执[2020]第095号行政处罚决定书；2、依法撤销被告临沭县人民政府沭政复字(2020)23号行政复议决定书；3、诉讼费用由被告承担。事实与理由：一、被告临沭县综合执法局作出的处罚决定认定事实不清，不符合客观事实。1997年1月原告承包本村部分空闲地和汪塘一处，该地方是一个废旧砖厂的取土塘，原告承包后无法种植庄稼，只能栽树。由于该地方属于低洼地，东侧还有一个取土坑，周围几个鸭棚里的鸭粪流入原告的承包地，导致原告栽的树大量死亡，原告无奈就对承包地进行平整，利用原地取土将流入的鸭粪深埋，原告的行为属于土地整理，根本不存在被告所说的改变林地用途和取土破坏基本农田的行为。二、被告作出行政处罚程序违法。在被告作出行政处罚告知书后，原告提出听证申请，被告临沭县综合执法局拒绝接收听证申请，剥夺了原告陈述申辩的权利。三、被告临沭县人民政府复议决定错误。接到原告的复议申请书后，临沭县人民政府审查不实，没有进行调查落实，只是审查了被告临沭县综合执法局的书面材料，错误认定行政处罚正确，违反了以事实为依据，以法律为准绳的法律原则。综上，被告认定的处罚决定依据不足，程序违法，不符合客观事实，应依法予以撤销。 为证实其主张，原告向本院提交以下证据及说明：1、行政处罚决定书，证明临沭县行政执法局对原告作出处罚违法。2、村委情况证明，证明承包地块的实际情况。3、荒滩承包合同书，证明承包地块的事实和年限。4、现场照片，证明现场的实际情况。另提供1位证人出庭作证，证人证实：1984年村里建窑厂，烧砖用了很多土，还有一条水沟，到2000年上面不让烧砖，后来承包给了庞学全。 被告临沭县人民政府（以下简称县政府）对原告的证据质证如下:对证据1真实性、合法性均无异议。对证据2真实性无异议，但是不能证明原告破坏土地的行为可以免于处罚。对证据3、4的关联性有异议，该证据与本案的证明目的无关。对证人证言无异议。 被告临沭县综合行政执法局（以下简称综合执法局）对原告的证据质证如下：对证据1没有异议。对证据2证明目的有异议，土地的现状不能作为原告违法行为的借口，原告完全可依相关的法律、行政法规办理审批手续，而不是擅自改变林地用途、破坏基本农田，不予认可。对证据3的关联性有异议，此证据与本案无关，不予认可。对证据4真实性有异议，照片拍摄的时间无从确定，且证明目的有异议，同证据2的质证意见。对证人证言无异议。 被告县政府辩称，一、答辩人作出的行政复议决定程序正当。申请人庞学全于2020年5月27日提起行政复议申请，我单位于同日决定受理，并向其送达了《行政复议受理通知书》，同时向综合执法局送达了《行政复议答复通知书》。经研究讨论，于2020年7月10日作出了《行政复议决定书》，并于当日直接送达给申请人，程序正确。二、答辩人作出的行政复议决定正确、合法。申请人在××镇××村村西南（取土整地）改变林地用途和破坏基本农田，2020年3月27日，被申请人对案件进行立案调查，对庞学全和腾马村副主任庞松松进行了调查取证。经调查，申请人取土位置在自己的承包地内，挖两个汪塘，对两个地块实施改变林地用途和破坏基本农田的违法行为。根据临沭县自然资源和规划局出具的《关于青云镇庞学全占地地块土地现状地类、规划用途认定情况》认定地块一面积为1223.01平方米，其中基本农田保护区面积439.33平方米，林业用地面积783.68平方米，不符合临沭县土地利用总体规划；地块二面积1410.89平方米，基本农田保护区面积106.46平方米，林业用地区面积1304.43平方米，不符合临沭县土地利用总体规划。申请人实施的行为，改变了林地用途并破坏了农田，根据《中华人民共和国森林法》第十八条第一款和《基本农田保护条例》第十七条的规定，申请人应当承担法律责任。申请人虽然对破坏的土地进行了复垦，但是不影响申请人违法事实的认定。鉴于申请人的复垦行为，被申请人从轻作出了行政处罚，该行政处罚认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。复议机关对行政处罚决定书作出维持决定。请求依法驳回原告对县政府的诉讼请求。 被告县政府向本院提交以下证据及说明：1、行政复议申请书，证实收到行政复议申请。2、行政复议受理通知书、送达回证，证实受理行政复议申请并送达。3、行政复议答复通知书、送达回证，证实向被申请人送达答复通知书。4、行政复议决定书、送达回证，证实依法作出复议决定并送达。 原告对上述证据质证如下：对证据的真实性无异议。县政府在没有严格审查被告综合执法局的证据材料，也没有现场核实的情况下，就片面的维持了综合执法局的行政处罚决定，完全违背了以事实为依据，以法律为准绳的法律原则。事实上，只要现场勘察并对所在村两委干部进行调查询问，就可以清楚的知晓原告的行为仅仅是进行土地整理，根本不存在任何违法行为，一名普通的老百姓就是为了平整土地更好的耕种，就要付出6万多元的惨重代价，复议机关既要审查是否合法，还要审查是否合理。但是县政府没有严格审查，仅凭着综合执法局的不完整的证据就认定其行政处罚合法，显然没有很好的履行监督责任。 被告综合执法局对上述证据没有异议。 被告综合执法局辩称，一、答辩人对涉案违法行为作出的行政处罚，认定事实清楚、证据确凿充分。原告自述的翻整土地行为与事实严重不符，答辩人经调查询问、现场勘查核实原告在基本农田和林地内挖出两个汪塘，并且根据临沭县自然资源和规划局出具的勘测定图、土地利用总体规划图(2006-2020年)局部、土地利用现状图(局部)及原告占地地块土地现状地类、规划用途认定情况，均证实原告擅自改变林地用途、破坏基本农田，破坏种植条件，合计面积2633.9平方米。原告的行为根据相关法律规定，已构成违法，答辩人依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定做出行政处罚，依据的事实清楚，证据充分，原告诉说的事实不清、不符合客观事实明显是错误的。二、答辩人适用法律正确，原告是实施违法行为的主体，应当是行政处罚的对象。根据《中华人民共和国森林法》第十八条一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。......”、《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。临时占用林地，逾期不归还的，依照前款规定处罚。”《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，同时参照《山东省林业厅行政处罚裁量基准(试行)》违法程度轻微“责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至15元的罚款”和《山东省国土资源行政处罚裁量基准》违法程度严重：“责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕种开垦费1倍以上2倍以下罚款。”依据我市目前执行耕地开垦费收缴标准为一般耕地4万元/亩，基本农田5万元/亩。因此，答辩人的行政处罚行为适用法律正确，且答辩人是按照处罚标准的最低额作出的，对原告的行政处罚适当。三、答辩人作出的行政处罚程序合法。答辩人依照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，于2020年5月18日向原告直接送达了《行政处罚听证告知书》(沭综执【2020】第095号)，原告于2020年5月20日出具一份证明，表示放弃陈述、申辩或举行听证的权利，后原告在规定的时间内也未向答辩人提出陈述、申辩或者要求组织听证，故原告诉称的答辩人程序违法是错误的。请求依法判决驳回原告对答辩人的诉讼请求。 被告综合执法局向本院提交以下证据及说明：1、责令停止违法行为通知书、责令限期改正违法行为通知书，证明被告依据相关法律规定要求原告停止违法行为并限期改正。2、调查笔录，证明被告按照法定的行政执法程序对涉案事实进行调查，确认原告的违法行为。3、现场勘测笔录、原告改变林地用途前与改变林地用途后的现场检查影像证据，证明原告改变林地用途的事实情况。4、询问笔录、申请书、会议内容，证明原告只通过村委同意，并未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，未依照有关土地管理的法律、行政法规办理审批手续。5、关于青云镇庞学全擅自改变林地用途的协助函、案涉土地基本农田多年现状、庞学全涉嫌破坏林地勘测定界图、庞学全涉案破坏林地临沭县土地利用总体规划图局部、庞学全涉嫌破坏林地临沭县土地利用现状图、关于青云镇庞学全占地地块土地现状地类、规划用途认定情况，证明原告擅自改变林地用途、破坏基本农田，破坏种植条件，合计面积2633.9平方米,其中林地面积为2088.11平方米、基本农田545.79平方米。6、行政处罚听证告知书及送达回证、证明、行政处罚决定书及送达回证，证明被告按照法定程序向原告送达法律文书，原告出具书面证明表示放弃陈述、申辩或听证。7、行政复议答复通知书、行政复议申请书、行政复议决定书，证明案涉具体行政行为经过行政复议，维持此次行政处罚。 原告对上述证据质证如下:1、被告提供的责令停止违法行为通知书、责令限期改正通知书、询问笔录可以证明原告综合执法局超越职权、适用法律错误。原告适用的《森林法》《基本农田保护条例》规定原告作出的行政处罚设计的改变林地用途的管辖机关是县级人民政府林业主管部门和土地行政主管部门管理，原告综合执法局不属于这两个部门，在没有明确的法律授权和相关行政部门委托的情况下作出的行政处罚属于越权行为。涉案土地所在村委的会议记录和原告整理土地的申请书、两份询问笔录足以证实原告是在无法种植、向村集体申请整理土地并获得村集体批准的情况下进行的土地整理行为，根本不存在占用林地的说法，也不存在被告综合执法局在行政处罚决定书上认定的进行勘察、开采矿藏和各项工程占用林地，原告的行为是为了更好的利用土地进行的土地整理，并不存在取土行为，被告综合执法局在没有申请林业部门认定、也没有其他证据证明的情况下，就认定原告改变林地用途，属于事实调查不清，证据不足，定性错误。2、证据现场检查影像图片模糊，无法认定属于原告承包的土地现状。3、询问笔录、勘验笔录、规划图均与处罚内容不一致。所有的证据只是认定非法改变林地用途，询问笔录的案由也仅仅是庞学全改变林地用途，并且只对改变林地用途这一事实进行调查落实，根本没有对基本农田进行调查，获取破坏基本农田破坏的证据，现在也可以去现场核实，事实上根本不存在破坏基本农田的行为，被告的勘测定界图和临沭县自然资源和规划局的认定情况都明确都是林地，没有基本农田。但是处罚决定书却对两种行为都作出处罚，被告作出的破坏基本农田行为是没有任何证据材料予以认证，凭空作出处罚决定，认定破坏基本农田明显属于证据不足。4、被告综合执法局行政处罚程序错误。根据证据交换时被告综合执法局提供的证据清单，在责令限期改正违法行为通知书上明确责令原告在2020年3月30日前改正，逾期不改正的，才将依法处理，但是被告综合执法局在2020年3月27日就立案查处，并且也是依据2020年3月27日的勘验笔录作为依据进行处罚，两份证据相互矛盾，限期改正通知书成了一张废纸。事实上，原告在责令改正的当日就进行改正，将土地进行了平整，即使被告不责令整改，原告也会与当日平整完毕，因为原告本就是为了平整土地，根本不存在取土等违法行为。另外，被告作出行政处罚也没有审批流程表，在没有获取局批准的情况下，擅自作出行政处罚，明显属于乱用职权，程序违法。 被告县政府对上述证据没有异议。 经审理查明，庞庆昌与原告庞学全均系临沭县××镇××村村民，二人是父子关系。1997年1月8日，庞庆昌与该村村委签订了《荒滩承包合同书》，四至范围：东至以责任田老河层下水渠为界，渠宽6米，西至以砖厂架底边延为界，南至沙窝地边崖头为界，北至以群众责任田南奔砖厂路为界；承包期限为十年，自1997年1月8日起至2007年1月8日止；承包期满时，范围内栽植的树木作物由其自行处理。庞庆昌承包后栽植了杨树，并间作种植小麦。2004年村委收取庞庆昌15年承包费3万元（原告称系村委欠其餐费抵顶），将承包期限延长至2020年5月6日。2007年10月30日，村委因欠原告庞学全（又名庞学龙）餐费23024元无款偿还，即与其签订合同，用欠款抵承包地（即庞庆昌的上述承包地），自2020年至2036年10月30日止。约2012年因周围养鸭场鸭粪向承包地里流，就换成栽植柳树。2017年底庞庆昌去世，其承包地即由原告经营管理。2019年8月30日，原告以承包地周围养鸭厂鸭粪外排流入承包地导致苗木死亡污染严重、汪塘及土地无法耕种使用为由，向所在村委会申请进行整治，经村两委会研究同意后，原告于2020年2月开始对承包地进行整治，将原来的一条长约80米、宽约28米的汪沟，改造成长约40米、宽约32米和长约38米、宽约32米的南北两个方形汪沟（原告称北边的汪沟现已填平），并将承包地中的柳树砍伐栽植了杨树和花生。 2020年3月27日，被告综合执法局对庞学全涉改变林地用途进行调查，并现场勘测，对庞学全和村委会副主任庞松松进行调查询问。在庞学全的调查（询问）笔录中记载，问：“在青云镇腾马村西南改变林地用途的是谁？”答：“是我改变的”，问：“什么时间改变的林地用途？干什么用的？”答：“2020年2月份开始的，用途为取土整地，方便灌溉农田”，问：“该处原来是何状况，现在是何现状？”答:“以前是一条长约80米、宽约28米的汪沟，现在是长约40米、宽约32米和长约38米、宽约32米两个汪沟”，问：“你擅自改变林地用途经何部门批准，是否报备办理了手续？”答：“向村委递交了申请书，经村委研究同意的”。在庞松松的询问笔录中，庞松松亦陈述改变林地用途的是庞学全，与庞学全在调查时陈述的情况相符。当日，被告综合执法局向原告庞学全发出责令停止违法行为通知书和责令限期改正违法行为通知书。 2020年4月8日,被告综合执法局向临沭县自然资源和规划局发出协助函，要求对涉案地块现状地类和规划用途进行认定、现状图和规划图，临沭县自然资源和规划局于2020年4月21日出具庞学全占地地块土地现状地类、规划用途认定情况以及相应的规划图、现状图等，确认庞学全占地共2个地块，按土地规划用途分区，均有基本农田保护区、林业用地区及面积，不符合临沭县土地利用总体规划。 2020年5月18日，被告综合执法局作出沭综执先告字[2020]第095号行政处罚听证告知书，告知庞学全享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，可在三日内提出要求组织听证。2020年5月20日，庞学全出具证明，表示自愿放弃陈述、申辩或举行听证的权利。综合执法局于2020年5月22日作出沭综执[2020]第095号行政处罚决定书，认为庞学全违反了《中华人民共和国森林法》和《基本农田保护条例》的规定，已构成违法，责令其恢复占用林地原状，改正或者治理基本农田、恢复原种植条件，并处以相应罚款。原告庞学全不服申请行政复议，被告县政府于2020年7月10日作出沭政复字[2020]23号行政复议决定书，维持了综合执法局作出的上述行政处罚决定书。 另查明，在县政府2017年10月16日的沭政字【2017】68号文中，明确将包括国土局、规划局、林业局在内的7个部门单位489项行政处罚权和行政强制权划转到综合执法局行使。根据综合行政执法体制改革的安排，分别于2017年9月份、2020年1月份将土地管理、林业管理的相关职权划转给综合执法局，由综合执法局行使。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。本案中，根据临沭县有关文件精神，对各行政机关部分职能进行了重新分配，已经明确将土地管理、林业管理方面的执法权划转到综合执法局行使，并已实际划转，故被告综合执法局对辖区内涉及的土地、林业违法活动具有行政处罚权，对案涉违法行为进行处罚，属于其职责范围，并未超越职权。因此原告主张的被告综合执法局作出行政处罚属于越权行为，理由不成立。 对于庞学全占地地块地类、规划用途的认定，有职能部门进行勘测定界并出具认定情况和规划图、现状图等予以证实，确认有基本农田保护区、林业用地区及面积，不符合临沭县土地利用总体规划。被告提供的涉案土地村委会议记录和原告的申请书、询问笔录等，均证实原告是在无法种植、村委同意的情况下改变林地用途、在基本农田保护区内取土。而原告所在的村委会是村民自治组织，无权对土地现状和用途改变等进行认定和批准。根据《中华人民共和国森林法》第十八条一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。......”《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、对方固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”因此，原告未经依法批准，在承包地块取土整地，擅自改变林地用途和破坏基本农田违法事实成立，虽然原告对破坏土地进行了部分复垦，但不影响其违法事实的认定。故原告称“被告综合执法局在没有申请林业部门认定、也没有其他证据证明的情况下，就认定原告改变林地用途，属于事实调查不清，证据不足，定性错误”的观点，本院不予采信。 被告综合执法局2020年3月27日对庞学全涉改变林地用途进行调查时，原告自认了改变林地用途的违法事实，亦与其他证人证言等证据相互印证。被告综合执法局在发出责令停止和限期改正违法行为通知书后，根据有关职能部门出具的认定情况和规划图、现状图等，于2020年5月18日作出行政处罚听证告知书，告知庞学全享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，可在三日内提出要求组织听证，直至2020年5月22日作出行政处罚决定书，并未剥夺原告陈述、申辩和听证的权利，反而是原告出具证明自愿放弃相关权利。被告综合执法局的行政处罚程序并无违法之处，被告县政府经审查后，作出的行政复议决定亦无不当。 综上，被告综合执法局对原告庞学全改变林地用途和破坏基本农田的违法行为作出的沭综执[2020]第095号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，处罚得当。被告县政府在受理原告提出的复议申请后，经审查作出沭政复字[2020]23号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确，其复议决定并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告庞学全的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告庞学全负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  杨化芝 人民陪审员  吴仲丽 人民陪审员  朱孟彬 二〇二〇年九月二十五日 法官 助理  李永昶 书 记 员  王 燕