湖南省桃江县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0922行初116号原告刘萍，男，1966年11月20日出生，汉族，住湖南省安化县。委托代理人林年丰，湖南丰昇律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告安化县自然资源局，住所地湖南省益阳市安化县城**雪峰湖大道**。法定代表人吴立新，该局局长。出庭负责人谭洪波，该局副局长。委托代理人王**，男，代理权限为一般代理。委托代理人夏真义，湖南资声律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告刘萍诉被告安化县自然资源局行政协议一案，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月3日公开开庭审理了本案。原告刘萍及委托代理人林年丰，被告安化县自然资源局出庭负责人谭洪波，委托代理人王**、夏真义到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2014年1月6日，原告刘萍与安化县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》一份，受让位于安化县地块（面积为936.2平方米）的国有建设用地使用权。原告刘萍诉称，1、请求判决被告全面履行合同义务，将出让给原告的土地中未征收部分的土地依法征收后，完整将出让土地交付给原告；2、请求判决被告按照合同约定支付原告违约金3207422元（庭审中原告当庭变更为7498953元）；3、请求判决被告赔偿原告因土地未完整交付给原告造成的经济损失1266298元；4、请求判决被告退还因城镇建设规划调整导致土地价值降低的相应土地出让金1704648元；5、请求判决被告承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：2013年1月8日，原告在安化县国土资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得位于安化县地块（面积为936.20平方米）的国有建设用地使用权。2014年1月6日，原告与被告（原安化县国土资源局）就该土地出让事宜达成一致意见，并签订了书面的《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定由原告按照3426元／平方米的出让单价取得上述Ａ1地块的建设用地使用权，该宗土地的出让总价款为3207422元。原告于2012年12月27日向被告支付了土地出让金3207422元，并于2013年12月17日交纳了该宗土地出让契税128296.88元。2015年6月9日原告依法在安化县住房和城乡建设局申请办理了建设用地规划许可证，同年7月23日被告依法向原告颁发了国有土地使用权证。原告在办理好上述土地开发的审批手续后便着手对该宗土地（交付时为一个高达30米左右的小山坡）进行前期的平整工作，但在土地平整过程中，有安化县梅城镇望城村的当地村民来工地阻工，他们的阻工理由是在原告施工的Ａ1地块中有他们的承包地根本没有被政府征收。出现这一情况后，原告第一时间向被告和安化县梅城镇人民政府报告，被告经调查后反馈的信息是在该宗Ａ1地块中确有村民的部分土地没有依法办理好征收手续，被告承诺将尽快进行妥善处理，至此，原告的土地平整工作只能停工。之后，被告与安化县梅城镇政府曾组织原告、安化县梅城镇望城村村民委员会及该出让土地承包人多次协调，但均没能解决存在的问题。于是，被告工作人员建议原告在该宗土地上没有争议的地段先动工建设，以此来促进被告与村民的土地征收工作，但这一方案并没有达到预期的目标，原告在建成一层房屋后因争议土地矛盾仍没有解决而再次被迫停工至今。原告发现问题至今的7年时间里多次向被告和安化县人民政府及安化县梅城镇人民政府等相关职能部门反映和出具律师意见书，但上述问题至今仍没有妥善解决，Ａ1地块仍没有完整交付给原告，原告的土地开发也一直无法开展，给原告造成了巨大的经济损失。另外，随着安化县梅城镇城镇规划的调整和变化，规划的梅山大道（原晨光路）路线已经进行了部分调整，原告受让的该宗土地目前已不再处于签订出让合同时规划的原晨光路与梅王路两条道路交叉路口的中心位置，与该宗土地相邻的建设用地评估价格为1406元／平方米（评估时间为2019年3月），导致该宗土地的开发和利用价值大幅度的缩水，完全无法达到原告竞拍该宗土地时的预期目的。原告认为，因被告不按时依法依约交付出让土地，且出让土地时的城镇建设规划与目前的城镇建设规范严重不符，导致该宗土地的利用价值大打折扣，被告的行为已经严重违反合同的初衷，属于严重的违约行为。现原告为维护自己合法权益，诉至本院，请依法裁判。原告为支持自己的主张，向本院提供如下证据：1、原告刘萍身份证复印件，欲证明原告的身份情况。2、国有建设用地土地使用权出让合同，欲证明原告与被告于2014年1月6日签订国有建设用地土地使用权出让合同，双方约定了权利、义务。3、成交确认书，欲证明被告确认原告竞得安化县地块936.2㎡的国有建设用地使用权。4、土地出让金票据，欲证明原告已经交清安化县地块936.2㎡的土地出让金3207422元。5、建设用地规划许可证，欲证明原告于2015年6月9日取得安化县地块936.2㎡的用地使用权规划许可。6、土地使用权属证，欲证明2015年7月23日取得安化县地块936.2㎡的用地使用权。7、请示报告处理笺，欲证明原告方曾于2013年1月10日请示安化县人民政府要求解决梅山大道规划变更问题。8、律师意见书，欲证明原告曾委托律师向被告（原安化县国土局）发函要求将土地完整地交付给原告使用。9、项目资金请拨单，欲证明原告竞得的安化县地块存在出让土地未征收的遗留问题。10、原告提交的报告，欲证明原告曾于2018年向安化县人民政府报告要求解决出让土地未征收问题并要求赔偿损失。11、安化县梅城国土所情况说明，欲证明原告竞得安化县地块用地存在土地未征收等遗留问题。12、要求动工建设的报告，欲证明原告曾于2019年3月28日向安化县人民政府报告要求解决动工建设等问题。13、安化县地块规划设计图，欲证明原告竞得安化县梅城镇梅王路南侧用地当时的规划情况。14、相关现场照片，欲证明原告竞得的安化县地块现在的实际状况。15、土地估价报告，欲证明原告竞得的安化县地块同地段土地现在的评估价。16、民事裁定书一份（裁判文书网下载），欲证明与原告情况完全一致的案件的裁判结果。17、安化县梅城镇望城村村民委员会证明，欲证明原告自受让该纠纷土地后，一直不断在向安化县自然资源局反映情况，安化县自然资源局一直未将问题解决。18、原告在红网上的求助被告给予答复的情况，欲证明原告自受让该纠纷土地后，一直不断在向安化县自然资源局反映情况，安化县自然资源局一直未将问题解决。19、被告向安化县梅城镇人民政府出示的函，欲证明被告没有按照完整地将出让土地交付给原告。20、现在的安化县梅城镇梅王路南侧的规划图纸（来源安化县梅城建设站），欲证明现在的安化县梅城镇梅王路南侧的规划，原告受让的土地已经贬值。被告安化县自然资源局辩称，一、原告诉称的部分事实与客观事实不符。原告诉称“案涉土地梅城镇梅王路南侧A1地有部分土地没有被征收，仍属集体土地，且交付给原告的国有建设用地不符合合同的约定”，事实与客观事实不符。梅王路南侧A1地块，面积936.20平方米，原系梅城镇望城村集体土地，该宗土地已经湖南省人民政府批准依法征收，并与望城村委签订了土地征收协议，不存在尚有部分集体土地没有被征收的问题。原告竞得该宗土地后，被告亦按出让合同约定地点、面积及地类性质等，向原告交付了936.20平方米的国有建设用地，并依原告申请办理了国有土地使用证。二、被告没有违反《国有建设用地使用权出让合同》的约定，不存在违约行为。如前所述，被告已按约向原告交付了出让土地，办理了土地使用证，同时原告也在该宗土地上进行了开发建设，因此，就土地的出让及交付问题，被告不存在违约的情形。原告在项目建设过程中，因案外人的行为阻止其施工建设，系另一个侵权法律关系，与土地出让合同的履行没有关联，不属本行政案件审查范围。三、原告提出的诉请缺乏事实依据和法律依据。如前所述，被告既然不存在违约行为，就不存在承担违约责任或赔偿损失的问题。原告提出因规划调整造成土地价值贬值而要求退还部分出让金的诉求亦不能成立。土地挂牌出让时，其出让方案是依据当时确定的规划而制定的，土地挂牌出让后，规划是否调整及如何调整，系规划部门确定的事项，原土地出让方案无法约束此后的规划调整。综上所述，被告出让并交付给原告刘萍的国有建设用地，没有违反出让合同的约定，不存在违约行为。为此，请求驳回原告的诉请请求。被告安化县自然资源局在法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书，欲证明被告的身份资格。2、拟征收土地情况告知书及地类、面积确认书，3、湖南省人民政府土地征收审批单，4、征地协议及土地征收汇总表，以上2-4欲证明安化县梅城镇望城村集体土地54.46亩已被省政府批准依法征收，案涉土地安化县地块位于被征收土地红线范围内。5、国有土地使用权出让方案，6、挂牌出让公告，7、成交确认书、出让合同，以上5-7欲证明安化县地块国有建设用地936.2平方米，通过挂牌出让，原告刘萍取得该宗土地使用权。8、国有土地使用权出让审批单，9、土地登记审批单，10、国有土地使用证，以上8-10欲证明原告刘萍已取得安化县地块936.2平方米的国有土地使用权，并办理了土地使用权登记。11、安化县梅城镇望城村土地征收红线图，欲证明案涉土地A1地块位于被征地红线图内。12、当庭补充提交：安化县梅城镇梅城北区土地开发遗留问题处理协议，欲证明是因为梅城北区开发引发的本案行政争议。法律依据：《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》。经庭审质证，原告对被告所举证据1没有异议，对证据2-10真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，不能证实被告已经将该宗涉案出让土地已完整与全部地交给了原告，对证据11真实性、合法性、关联性均没有异议，对证据12真实性、合法性没有异议，关联性有异议，与本案没有关联，被告与梅城镇人民政府达成的协议应由该双方解决。被告对原告所举证据1-6没有异议，反而能证明被告已经将土地完整地交付给了原告，对证据7真实性、合法性没有异议，关联性有异议，与本案没有关联，对证据8真实性、关联性有异议，所反映的案涉土地与客观事实不符，本案发生的原因是基于案外人的原因，对证据9真实性、合法性没有异议，关联性有异议，并不能证明土地存在没有被征收的问题，对证据10三性均有异议，所陈述的事实与客观事实不符，对证据11三性均有异议，没有提供原件，来源不明，所陈述的内容并没有说部分土地没有被征收，陈述的土地交付时间也与实际交付土地的时间不符，对证据12三性均有异议，由原告自己书写，所反映的事实与客观不符，本身不能证明案件的客观事实，对证据13真实性、合法性没有异议，关联性与证明目的有异议，被告确实是依当时规划确定的出让方案与出让价格，但并不能约束以后的规划，如何具体实施及调规，是规划部门的职责范围，对证据14三性没有异议，对证据15三性均有异议，不是案涉地块的估价报告，是相邻地块的估价报告，合同也约定了政府有保留调规的权利，对证据16不属于证据的范畴，对证据17三性有异议，该宗土地不存在有集体土地没有被征收的问题，对证据18真实性没有异议，但原告反映的部分内容与客观不符，不能动工建设与土地出让合同是两个不同的事实，与本案没有关联性，对证据19真实性、合法性没有异议，但对证明目的有异议，这仅是被告对梅城镇北区的开发问题要求梅城镇人民政府去处理，对证据20有异议，来源不明，提供的规划图是否属于现在真正批准实施的规划图不清楚。补充质证意见：对证据9与本案没有关联性，对证据14反而能证明被告已经按合同约定交付了土地，对证据19、20，说明被告只是认可不能动工这个问题属实。本院对上述证据认证如下：对原、被告没有异议的证据，本院予以确认。有异议的证据认定如下：原告所举证据10系当事人的陈述，被告不予认可，不能单独作为定案的依据，所举证据11系复印件，未盖公章，不符合证据的形式要件，本院不予采信，证据12系原告自述材料，不能单独作为认定案件事实的依据，证据15与本案无关，证据16与本案无关，证据17与被告提供的证据12证明内容基本一致，本院予以采信，证据20，未加盖规划部门的公章，来源不明，本院不予采信，被告所举证据12系行政机关之间内部协议，与本案无关联性。经审理查明，2013年1月8日，原告通过安化县国土资源交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动，竞得位于安化县地块（面积为936.2㎡）的国有建设用地使用权，并签订了成交确认书。该地块于2011年11月4日获湖南省人民政府审批由集体土地征收为国有建设用地。2012年11月12日，原安化县国土资源局与被征收土地人安化县梅城镇望城村村民委员会签订《征地协议书》，征收包括上述地块在内的土地，并支付了征收款。原安化县国土资源局于2012年11月23日制定了出让方案，2012年12月8日发出了挂牌出让公告。2014年1月6日，原告（受让人）与原安化县国土资源局（出让人）签订了书面的《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为4309232014Ｂ00017号，同时约定由原告按照3426元／㎡出让单价取得上述Ａ1地块的建设用地使用权，该合同出让总价为3207422元，出让人同意2012年10月30日前将出让宗地交付给受让人，交付土地条件为现状出让，合同第三十七条约定：受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。合同第三十八条约定：出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。在此之前，原告于2012年12月27日向被告支付了土地出让金3207422元，并于2013年12月17日交纳了该宗土地出让契税128296.88元。安化县国土资源局即将该宗土地交付给了原告。2015年6月9日原告依法取得上述地块建设用地规划许可证（编号为：湘建规地04888），2015年7月23日取得了上述地块国有土地使用权证（编号为：安国用（2015）第××号）。2014年至2015年期间，原告在办理好相关土地开发审批手续后，对该宗土地进行平整工作时，遭当地村民肖业红及其家属以其承包地未征收为由多次阻工，导致原告开发无法进行。2016年12月8日，安化县国土资源局与安化县梅城镇人民政府签订《梅城北区开发遗留问题处理协议》，该协议第五条约定梅城北区开发建设以来的基础设施配套建设、征地拆迁麻纱纠纷及其他所有历史遗留问题均由梅城镇人民政府负责实施处理并承担费用。协议签订后，安化县梅城镇人民政府未能按照协议处理肖业红土地补偿安置未到位的纠纷。2020年5月1日，原告在红网上发帖《安化县梅城镇公开挂牌取得的土地迟迟不能动工》，称其取得土地使用权后，因与当地村民存在征拆纠纷，迟迟不能开工建设的情况。被告在红网上回复，原告反映的问题属实，已转至当地人民政府处理。2020年5月21日被告向安化县梅城镇人民政府出具了安自然资函［2020］37号《关于尽快妥善处理梅城北区开发遗留问题的函》，函称：刘萍于2020年5月1日在红网《百姓呼声》中反映“安化县梅城镇公开挂牌取得的土地迟迟不能动工”，经实地调查，其反映的问题属实。刘萍反映的问题属于梅城北区开发的遗留问题，2016年12月8日，安化县国土资源局于与安化县梅城镇人民政府签订了《梅城北区开发遗留问题处理协议》，协议约定：“梅城北区开发建设以来的基础设施配套建设、征地拆迁麻纱纠纷及其他所有历史遗留问题均由梅城镇人民政府负责实施处理并承担费用”。请安化县梅城镇人民按照协议约定，尽快妥善处理好梅城北区开发的所有遗留问题。但至今为止，经原告、被告、安化县梅城镇人民政府协商，案外人肖业红的征收补偿安置问题仍未解决，原告项目停工至今。另查明，原安化县国土资源局因机构改革更名为安化县自然资源局。本院认为，本案争议的焦点：一、原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》是否合法？二、被告是否存在违约行为？三、被告如有违约行为应当承担怎么样的违约责任？现分述如下：一、原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》是否合法？庭审中，原、被告对该合同的真实性均不持异议，虽然在签订该合同的过程中，存在原告先交出让金并被告交付土地，后补签书面的《国有建设用地使用权出让合同》的情形，但根据《中华人民共和国合同法》第三十七条的规定，采用合同书形式订立合同，在签字或者盖章之前，当事人一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。因此，该土地使用权出让合同成立。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。虽然被告出让土地存在征收补偿安置遗留问题等瑕疵，但未违反国家法律、行政法规的强制性规定，应认定该土地使用权出让合同合法有效。二、被告是否存在违约行为？原告按合同约定支付了土地出让金，不存在违约行为。那么，被告是否有违约行为？根据《闲置土地处理办法》第二十一条之规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地）地块位置用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中，被告虽已将土地交付给原告，但自认该宗土地存在征收补偿安置遗留问题，故被告出让的土地违反了上述部门规章第（三）项之规定。合同约定交付土地条件为现状，但其存在土地征收法律纠纷，未向原告释明，故被告亦违反出让合同第三十八条之规定，即出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失，土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。其原因是被告造成的，应承担违约责任。被告辩称将该遗留问题移交给了安化县梅城镇人民政府解决，但安化县梅城镇人民政府至今仍未解决，被告要求安化县梅城镇人民政府负责的主张无事实和法律依据，亦违反了合同相对性原则，故被告构成违约，应承担违约责任。三、被告应当承担怎么样的违约责任？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百一十四条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。故当事人违反合同约定，应当承担继续履行、采取补偿措施、支付违约或赔偿损失的违约责任。本案中，因被告出让土地存在征收补偿安置遗留的问题，被告将其转交安化县梅城镇人民政府，其做法明显是错误的。其一、征收补偿安置的法定主体系被告，被告在出现征收补偿安置纠纷后，应主动采取行政措施予以解决，而不能将其义务转交给不具备法定职责的其他部门。其二、也违反了合同相对性原则。故被告存在违约行为，且仍应继续履行解决征收安置遗留问题的义务。同时，因被告违约行为致使原告至今不能开工，应按合同第三十七条约定的日1‰（折合月3%）承担违约责任，违约金计算期间应以原告自述2015年8月开工遭阻工至被告解决土地征收补偿遗留问题通知原告再次开工之日止，原告第3项的诉讼请求所主张的损失因被告已承担违约责任，不应另行计算损失。原告所主张的诉讼请求第4项，因规划调整亦是另一法律关系，原告可另案主张权利，不应在本案中予以处理。综上所述，被告违反《国有建设用地使用权出让合同》交付土地条件的约定，应承担违约责任。原告的诉讼请求部分成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款，《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十二条、第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决如下：一、被告安化县自然资源局继续履行解决出让土地征收补偿安置遗留问题并完整交付土地的义务；二、被告安化县自然资源局于本判决生效之日内一个月内支付原告刘萍违约金5,965,866.3元（自2015年8月至2020年9月，3207455×折合月3%×62个月）；三、驳回原告刘萍的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告安化县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。审 判 长  殷载媛审 判 员  杨 勇人民陪审员  张志军二〇二〇年九月二十七日法官助理杨怀远书记员欧阳小玲附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。第一百一十四条当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。