福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020）闽05行终285号 上诉人（原审原告）王埔田，男，1937年7月25日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区。 上诉人（原审原告）王谋贝，男，1946年2月9日出生，汉族，住福建省南安市。 二上诉人共同委托代理人黄琪聪、黄文艺，福建竞得律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南安市农业农村局，住所地福建省南安市政府大院内。 法定代表人侯强辉，局长。 原审原告王茂林，男，1940年4月25日出生，汉族，住湖南省岳阳市岳阳楼区。 原审原告王谋安，男，1943年5月25日出生，汉族，住福建省南安市。 原审原告王谋良，男，1949年7月2日出生，汉族，住福建省南安市。 原审原告王茂彬，男，1955年3月20日出生，汉族，住福建省南安市。 原审原告王朝晖，男，1958年6月17日出生，汉族，住福建省南安市。 原审第三人南安市金淘镇金淘村民委员会，住所地福建省南安市金淘镇。 法定代表人陈水发，主任。 原审第三人王朝建，男，1966年12月11日出生，汉族，住福建省南安市。 原审第三人王建福，男，1971年10月1日出生，汉族，住福建省南安市。 原审第三人王朝建、王建福共同委托代理人石志勤、潘夏玲。 原审第三人王朝宗，男，1962年2月1日出生，汉族，住福建省南安市。 原审第三人王艺琴，女，1976年6月6日出生，汉族，住福建省南安市。 原审第三人王丽珠，女，1965年4月5日出生，汉族，住福建省南安市。 上诉人王埔田、王谋贝因与被上诉人南安市农业农村局、原审原告王茂林、王谋安、王谋良、王茂彬、王朝晖、原审第三人南安市金淘镇金淘村民委员会、王朝建、王建福、王朝宗、王艺琴、王丽珠行政管理一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2019）闽0502行初372号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭以阅卷方式审理了本案。 原审裁定查明，原告王埔田、王茂林、王谋安、王谋贝、王谋良、王茂彬、王朝晖诉称，一、诉争0.09亩后厝门口田地土地使用权属于原告。该事实有1994年人民政府修建省道305线时，原告的母亲于1994年9月15日向金淘村经联社缴交2万元《购后厝门口田款及青苗款》，并缴交放样费、配套费、管理费，依法获得包括诉争之地0.09亩后厝门口田地的使用权，原告母亲以拥有该土地使用权申请建房。1994年9月18日提交的《居民用地申请表》清楚注明申请用地四至：东至水沟、电杆柱，南至茂安自留地，西至水井，北至公路。（注：后厝门口田正好位于其内）。申请过程中，村、镇二级对原告母亲已拥有该土地使用权没有异议，县级人民政府土地部门只是要求应距离公路15米进行建设，并没有否认原告母亲拥有该土地使用权。房屋获批距离公路15米建设，发生往南平移新占用的土地是原告母亲及其第三儿子王谋安的自留地。南移15米后，腾出来的土地包括0.09亩土地使用权至今没有变化，仍然属于原告母亲。所交纳的2万元用地款及相关放样费、配套费、管理费也没有任何改变。2019年5月18日航拍图证明诉争之地、王朝建住宅、谢英安置房均是位于谢英获准的用地范围。2018年7月9日，泉州市农业农村局代理人陈晓妹律师在《行政答辩状》上主张南安市颁给王文钦的ＮＯ.091643《土地承包经营权证》中的地块与涉案地块存在重叠。这是与事实相符，正确的。由此，0.09亩土地使用权人至今都是原告母亲谢英。二、南安市农业农村局于1998年10月1日颁发给王文钦的ＮＯ.091643《土地承包经营权证》上后厝门口0.09亩田地的承包经营权错误、违法、应撤销。后厝门口0.09亩田地使用权于1994年就已经由土地所有权者村委会确认给原告母亲使用，收取相关费用，该土地使用权显然属于原告母亲。南安市农业局已无权颁发该权证给王文钦承包经营。根据1995年2月24日公布施行的《福建省农业集体经济承包合同条例》第十三条“有下列情况之一的，为无效承包合同……（二）侵犯、损害国家和集体、社会公共利益及他人合法权益的；…（四）发包的生产经营项目的所有权或使用权不属于发包方的。”第十五条“承包合同被确认无效后，当事人依据该承包合同所取得的财产，应当返还给对方。”原告母亲的《国有土地使用证》四至及王朝建《集体土地建设用地使用证》四至均没有该0.09亩土地，王文钦责任田的记载时间在发证之后，可见王朝建住宅的东边和谢英安置房的北邻，均没有土地属于王文钦的情况下，向王文钦颁发后厝门口田地0.09亩承包经营权证是弄虚作假，无中生有。1994年政府就征用后厝门口田地给谢英作为安置用地。被告确认自1997年8月27日起该土地0.09亩由王文钦经营。1998年10月1日南安市农业局给王文钦颁证确权。按《福建省农业承包管理规定》的规定：所有农业承包都必须依法签订合同。闽常（2005）18号文规定：“未签订的，应及时补签”。金淘村承包户都持有泉州市农业局监制的《耕地承包合同书》，而被告至今无法提交当时签订的土地承包合同和有关资料，该证双重违法，应予撤销。三、泉州市农业农村局作出泉农行复驳（2019）1号《驳回行政复议申请决定书》错误。原告母亲1994年9月15日向土地所有者缴纳相关费用获得后厝门口田地包括0.09亩诉争土地的使用权，且在申报准予建筑申请表时，得到土地所有者村委会及所在地乡镇人民政府的确认。因南安市政府通知，原告母亲1996年11月16日表态愿意离公路15米外建筑。南安市土地局1997年3月20日批准原告母亲申请。且从获准南迁建房的凭据（编号：×××74）看出，南迁腾出的15米内的土地使用权属于原告母亲并无异议。而且村委会的建房申报确认过程中，列榜公布群众无异议。1995年4月22日金淘村委《关于谢英与王朝建建房处理意见》，明确谢英用地申请呈报，明确王朝建建筑土地另行解决，对于包括本案后厝门口0.09亩土地使用权属于原告母亲并没有改变。而后移新使用的土地是谢英家人的自有地，公平上看，也不可能改变包括0.09亩土地的使用权。泉州市农业局已审理查明，南安市农业局颁发给王文钦持有的《土地承包经营权证》记载：建房用地0.2亩，而其办证底册记载为：建房伍垅后田用地0.2亩。王朝建的0.2亩住宅怎么会从伍垅后田跑到后厝门口田？这既侵犯原告母亲的权益，又违反《福建省土地登记条例》第十七条、第十四条、第四十一条的规定。原告持有《国有土地使用证》说明有关用地征用手续，安置重建报批工作都是政府的责任。既不能以《居民用地申请表》中县（市）土地管理局“这一栏无盖章”为由，也不能以原告住宅已重建为由，而否认涉案地块0.09亩被颁证占用的事实。泉州市农业农村局的决定书错误地将准予在该土地上建筑的行政许可，与农村土地所有者村委会确认土地使用权包括耕作权给本村村民使用的民事行为混为一谈，造成错误决定。原告于2019年12月9日向法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销被告于1998年10月1日颁发给王文钦的ＮＯ.091643《土地承包经营权证》上后厝门口0.09亩田地的承包经营权；2.由被告承担本案诉讼费用。 原审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案中，原告王埔田等人主张诉争0.09亩土地的使用权属于原告，并提供证明书、收款收据、居民建房用地申请表、申请建房报告书、村委会报告等为证。针对上述证据分析认为，证明书、居民建房用地申请表、申请建房报告书仅为复印件，且居民建房用地申请表中“县(市)土地管理局意见(签章)”“县(市)人民政府意见(签章)”为空白，未加盖相关部门的公章。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(国务院令第73号)第二十五条规定：“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”案涉《土地承包经营权证》记载土地类别“田”，结合各方当事人在庭审中的陈述，诉争0.09亩土地为耕地。根据前述规定，原告提供的居民建房用地申请表未经县级人民政府土地管理部门审查同意及县级人民政府批准，不具有法律效力。原告提供收款收据及村委会报告，主张其向南安市金淘镇金淘村经济联合社缴纳了配套费等费用即对诉争0.09亩土地具有使用权，于法无据，不予采纳。综上，原告王埔田等人提供的现有证据不足以证明其与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，原告的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定：驳回原告王埔田、王茂林、王谋安、王谋贝、王谋良、王茂彬、王朝晖的起诉。 王埔田、王谋贝上诉请求：依法纠正一审的错误认定裁定，依法支持上诉人的一审请求。事实与理由：一、上诉人一审提供的证明书、居民建房用地申请表、申请建房报告书虽然是复印件，但与村委会给金淘镇政府的报告等证据相互印证可以认定，且包括第三人及被上诉人等多次复议和诉讼庭审质证中对这些材料均没有异议。二、县(市)人民政府在居民建房用地申请表一栏没有盖章不影响涉案土地使用权属于上诉人。居民建房用地申请表村、镇签署同意在此建房，结合上诉人提供的村经联社收取上诉人一方土地费及村委会给金淘镇政府的函，可以确认建房申请表用地范围集体土地使用权已经由土地所有者村委会确认给上诉人(申请人)一方，且收取了相关土地费。后来与第三人发生土地使用权争执后，村委会进一步明确该土地使用权归上诉人一方。上诉人一方建房申请表村、镇盖章前村委会依法必须进行公示，村民没异议，村委会才会盖章呈报。村镇盖章后，县人民政府没有盖章只是因建房位置距离公路不足15米不准予在此土地上建房，也就是必须南移15米，达到距离公路15米建设，但这不改变建房申请表中用于建房的范围内集体土地使用权属于上诉人一方。土地使用权属于上诉人，有村委会收取土地费凭据，村委会、镇人民政府公示无异议后在建房申请表上准予建房于该土地的意见确认。县人民政府不批准的是在此建房许可，而申请表范围内集体土地使用权由土地所有者村委会确认给上诉人不需要经过县人民政府批准，该事实至今没有变化。原审将建房许可与集体土地使用权分配混为一谈是造成本案错误认定裁定的根本原因。三、涉案土地使用权属于上诉人事实清楚，证据充分。该事实有土地所有者村委会的经联社收取土地使用费的票据，还有土地所有者村委会给镇政府的函，村委会及镇政府确认该土地使用权属于上诉人一方并同意上诉人一方在此建房的建房申请表。事实证据充分证明村委会确认的该土地使用权人是上诉人一方。而根据《宪法》及《土地管理法》规定，集体土地所有者是村委会，村委会确认上诉人为该集体土地的使用权人合法有效。因此，上诉人是诉争0.09亩土地使用权人有充分事实根据和明确的法律根据。四、被上诉人颁发0.09亩涉案地承包经营证，始终没有明确界址、位置。金淘村委会2019年11月20日出具的《证明》，明确其位于王朝建住宅东侧，谢英安置房北侧。(即四至为：东至水沟、电栓，西至王朝建住宅东侧，南至谢英安置房北侧，北至公路)。此位置与该土地所有权者金淘村委会确认给谢英的用地范围重叠。2020年5月24日，金淘村委会出具《情况说明》，明确“该四至范围内的地块总面积约0.27亩(其中包括0.09亩有争议地)。”这说明0.09亩涉案地还在0.27亩范围内游动，仍无归属位置。2000年谢英获颁的《国有士地使用证》四至、2004年王朝建取得的《集体土地建设用地使用证》四至，均没有该0.09亩系王文钦责任田的记载。因此，被上诉人向王文钦颁发后厝门口田0.09亩承包经营权证是无中生有，弄虚作假的结果。五、第三人的承包经营权证依法应予撤销。首先，承包经营权证出现3个不同的版本，且内容与事实不符；其次，承包经营权证0.09亩土地没有明确位置四至；再次，承包经营权证没有承包合同作为前提，应依法补签也未补签。发证单位一审庭审时称没有书面合同但有口头合同，但至今无能提供谁与谁于何时何地通过何种方式达成口头合同。没有承包合同的承包经营权证是非法的；第四，从其中一份承包经营权证记录中体现建厝的位置在吾垅后，进一步表明厝门口土地使用权都属于上诉人。 本院认为，公民、法人或者其他组织应当在法定期限内提起行政诉讼。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止。由于行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，设置起诉期限制度的目的和功能，就在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。因此，起诉行政机关的单方行政行为，要适用行政诉讼的起诉期限的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条款明确规定，对于涉及不动产的最长起诉期限的起算点是“行政行为作出之日”，而非以当事人“知道或者应当知道之日”起算。最长起诉期限属于绝对不变期间，不适用诉讼时效中断和起诉期限扣除的规定。被上诉人于1998年10月1日为原审第三人王朝建、王建福、王朝宗之父王文钦（已故）填发了被诉NO.091643《土地承包经营权证》，即行政行为作出之日为1998年10月1日，而上诉人王埔田、王谋贝及原审原告王茂林、王谋安、王谋良、王茂彬、王朝晖迟至2019年12月才向原审法院提起本案行政诉讼，早已超过二十年的最长起诉期限，不符合法定起诉条件，已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。一审以王埔田等人提供的现有证据不足以证实其与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系为由裁定驳回起诉，理由虽然不当,但裁定结果正确,本院予以维持。上诉人王埔田、王谋贝的上诉请求，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第二项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 丰 兰 审判员 张爱玲 审判员 邱旭锋 二〇二〇年九月一日 书记员 吕顺达 附:本裁定适用的法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。