文书内容重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝04行初62号原告江发平农村承包经营户。诉讼代表人罗文艳，女，汉族，1986年2月3日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。委托代理人李浪，重庆普恩律师事务所律师。委托代理人刘平，重庆普恩律师事务所律师。被告秀山土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道渝秀大道**。法定代表人马文森，县长。委托代理人陈相瑶，该县司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人王利，重庆春雨律师事务所律师。第三人伍秀平农村承包经营户。诉讼代表人伍秀平，男，苗族，1932年4月8日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。委托代理人黄修建，重庆博搏律师事务所律师。委托代理人聂启松，重庆博搏律师事务所律师。原告江发平农村承包经营户（简称江发平户）诉被告秀山土家族苗族自治县人民政府（简称秀山县政府）及第三人伍秀平农村承包经营户（简称伍秀平户）土地行政登记一案，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月27日立案后，于2020年7月30日向秀山县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月24日、9月22日公开开庭审理了本案。原告江发平户的诉讼代表人罗文艳及委托代理人李浪，被告秀山县政府的委托代理人陈相瑶、王利，第三人伍秀平户的诉讼代表人伍秀平及委托代理人黄修建、聂启松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉的行政行为是秀山县政府于2010年11月30日为伍秀平户颁发的秀山土家族苗族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQxxxxxxxxx0006号《农村土地承包经营权证》（简称06号《农村土地承包经营权证》）中关于“高介湾”“花田坝”土地的登记。原告江发平户诉称，1988年江发平户所在村组依法对土地承包经营权进行调整，调整后伍秀平户不再享有本案所涉“高介湾”“花田坝”两块土地的承包经营权，该两块土地的承包经营权由江发平户享有。但伍秀平户采取各种方式阻挠江发平户对该两块土地行使承包经营权。2016年2月18日双方所在的村组向平凯街道办事处莲花社区居委会提交了《土地确认意见》，该意见确认本案所涉的两块土地由江发平户享有承包经营权。2016年12月7日莲花社区居委会确认该意见，同意按村民意见处理。因此，本案所涉两块土地的承包经营权由江发平户享有。秀山县政府于2010年11月30日向伍秀平户颁发06号《农村土地承包经营权证》时，将本案所涉土地的承包经营权确认归伍秀平户享有错误，应予纠正。请求撤销秀山县政府为伍秀平户颁发的06号《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”的登记。被告秀山县政府辩称，一、江发平户的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。1.江发平户提起本诉的主体不适格。从江发平户的土地承包经营权证登记的承包地范围来看，江发平户的承包地不包括秀山县政府给伍秀平户颁发的土地承包经营权证中登记的地块。江发平户并非争议之地的承包经营权人，与争议之地无法律上的利害关系，江发平户对诉争的土地不享有任何权利，无权以承包经营权人的名义提起诉讼。2.秀山县政府对伍秀平户的颁证行为系根据伍秀平户与发包方的申请，依据伍秀平户与发包方的承包合同作出，其只是对伍秀平户与发包方的承包合同内容进行确认，颁证行为本身并未为伍秀平户创设新权利亦未减损江发平户固有权利，赋予伍秀平户土地承包经营权的是伍秀平户与发包方签订的承包合同，江发平户若对承包合同的效力持异议，依法享有的救济途径应该是通过民事诉讼确认承包合同无效或者诉请变更承包合同。江发平户诉请撤销伍秀平户的土地承包经营权证并不能从根本上解决双方的争议。事实上，江发平户已针对其与伍秀平户的土地承包经营权纠纷提起民事诉讼，待民事诉讼判决作出后，江发平户自然可依据判决查明的内容申请变更土地承包经营权证，故江发平户现提起本诉既无必要又非必须，本诉并不能解决双方的实体争议，江发平户对本诉并不享有诉的利益，依法应驳回其起诉。3.即使江发平户对本诉享有诉的利益，其提起本诉的事实及理由是认为秀山县政府对伍秀平户的确权颁证行为侵犯其已取得的土地承包经营权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条及《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）之规定，本案争议属于复议前置案件，江发平户未经复议直接起诉，不符合法律规定，其起诉应予驳回。4.即便本案不属于复议前置案件，江发平户现在提起本诉已超过法定起诉期限。江发平户与伍秀平户的承包经营权纠纷于2018年8月经仲裁，并于同年9月经法院审理，该案在仲裁及诉讼过程中，伍秀平户向江发平户出示了涉案经营权证，江发平户在此时就知道了秀山县政府的颁证行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，江发平户至迟应当在知道该证内容之日起一年内提起行政诉讼。本案中，江发平户在2018年8月7日得知了被诉行政行为内容，但其现在才提起诉讼，已超过法定一年的起诉期限，其起诉不合法，应予驳回。二、秀山县政府颁证行为事实清楚、证据充分、程序合法，依法不应被撤销，江发平户诉请撤销秀山县政府为伍秀平户颁发的土地承包经营权证的诉讼请求不能成立。1.根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第三项的规定，秀山县政府具备为伍秀平户颁发农村土地承包经营权证的法定职责，秀山县政府颁证主体合法。2.秀山县政府颁证时，审查了发包方提交的与伍秀平户之间的承包合同，还入户进行了调查核实，秀山县政府为伍秀平户颁证的事实清楚、证据充分、程序合法。三、江发平户诉称的以下事实与客观事实不符，且不能成为支持其诉请的理由。1.江发平户诉称“1988年村组依法对土地承包经营权进行调整，调整后伍秀平户不再享有本案所涉‘高介湾’‘花田坝’两块土地的承包经营权”并非事实。首先，经秀山县政府查询1998年的土地承包经营权档案，江发平户1998年的土地承包经营权证并无争议之地，伍秀平户1998年的土地承包经营权证及2010年的土地承包经营权证均载明了争议地块，故江发平户诉称与客观事实不符。其次，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条及第十五条之规定，秀山县政府的颁证行为是依申请而为的行政行为，是对伍秀平户与发包方的承包合同内容进行确认，即使江发平户诉称1988年涉案土地已调整属实，但调整后当事人应通过发包方按照法定程序申请变更土地承包经营权证内容，但秀山县政府并未收到变更申请。故江发平户在未向秀山县政府提出变更申请的情况下，无权以承包经营合同已变更为由申请撤销秀山县政府的颁证行为。2.江发平户以涉案土地已于2016年2月18日经平凯街道办事处莲花居委会确认归其为由，诉请撤销秀山县政府给伍秀平户的颁证行为，其理由不能成立。首先，秀山县政府为伍秀平户颁证的行为发生于2010年，江发平户诉称的居委会的土地确认意见产生于2016年，江发平户显然不能以颁证行为作出之后新出现的事实诉请撤销秀山县政府之前的颁证行为。其次，秀山县政府的颁证行为是依申请而为的行政行为，即使江发平户诉称居委会于2016年作出土地确认意见属实，该意见可视为发包方对江发平户与伍秀平户之间土地承包经营权的调整，江发平户依法享有的救济途径是依照《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第十五条之规定申请变更登记而非撤销秀山县政府的颁证行为。四、江发平户的承包经营权证已被撤销，其对该案不服已提起上诉，二审判决尚未作出，目前无证据证明江发平户与争议地有利害关系，本案应待民事诉讼判决结果作出后才能判断江发平户是否具有原告主体资格。综上所述，江发平户的起诉不合法，且诉讼请求及诉称的事实和理由均不成立，请求依法驳回江发平户的起诉。第三人伍秀平户述称，同意秀山县政府的答辩意见。1.江发平户不具备本案原告主体资格，因其所持有的土地承包经营权证已被人民法院撤销，江发平户是否还享有涉案土地的承包经营权还处于待定状态，因此秀山县政府为伍秀平户颁发的土地承包经营权证并不必然对江发平户的权益产生影响，江发平户与被诉的颁证行为无法律上的利害关系，其不具备提起本案诉讼的主体资格。2.秀山县政府为伍秀平户颁证中关于“高介湾”“花田坝”的登记正确。“高介湾”“花田坝”从土地下户时就已经分给伍秀平户，并且一直由伍秀平户在耕种管理。1988年政策规定可以调整土地承包经营权时，伍秀平户所承包的涉案两块土地并未进行承包经营权的变更，未变更到江发平户名下。1988年之后伍秀平户仍然在耕种涉案土地并且种植了林木，伍秀平户对涉案土地经营管理一直到2015年，因伍秀平户将涉案承包地中的部分土地转让给他人，江发平户才对该块土地提出异议。2015年，江发平户对伍秀平户在涉案土地上种植的林木进行毁坏、砍伐，毁坏的林木有80多根，有当时派出所报案登记可以查证。这些情况说明涉案土地一直是伍秀平户在耕种管理，江发平户并未对涉案土地进行承包耕种。秀山县政府2010年对伍秀平户的颁证是依据发包方的同意以及伍秀平户在实际承包经营涉案土地的事实。3.1988年土地虽有调整，但伍秀平的女儿出嫁后不必然将伍秀平户的土地调整出去，村组也无权将伍秀平户的土地调整出去，故涉案土地并未从伍秀平户调整出去。综上，请求驳回江发平户的起诉。秀山县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1.秀农仲案字〔2018〕第1号《秀山土家族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决书》。旨在证明伍秀平户在2018年8月7日仲裁开庭审理过程中向江发平户出示了06号《农村土地承包经营权证》，江发平户在2018年8月7日便知道了06号《农村土地承包经营权证》的内容，江发平户最迟应在2019年8月7日提起本诉，其起诉超过起诉期限。2.1998年伍秀平户的秀山土家族苗族自治县农用土地承包分户清册（代副本）。旨在证明发包方于1998年7月1日给伍秀平户填发的农用土地承包分户清册记载了“花田坝路边”的1.75亩田和“高简湾路边”的0.55亩田，江发平户称村组对涉案土地的承包经营权进行调整，调整后伍秀平户不再享有本案所涉“高介湾”“花田坝”两块土地的承包经营权，该诉称并非事实。3.2010年伍秀平户的秀山县农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表（代合同）、伍秀平户的CQxxxxxxxxx0006号农村土地承包经营权证登记簿。旨在证明一是CQxxxxxxxxx0006号农村土地承包经营权证登记簿中关于“高介湾”“花田坝”的登记与2010年入户调查核实表（代合同）所载情况一致。秀山县政府的颁证行为并未给伍秀平户新设权利，也未减损江发平户权利，为伍秀平户创设权利的是2010年入户调查核实表（代合同），江发平户对此有异议，应依法提起民事诉讼。二是伍秀平户的承包经营权证登记簿未记载有变动申请或变动登记，江发平户无权以颁证后承包经营权已调整为由诉请撤销颁证。江发平户对秀山县政府提交的证据发表如下质证意见：证据1，真实性无异议，达不到证明目的，裁决后江发平户已经依法向法院提起诉讼，江发平户一直在积极维权，维权的时间应当扣除，其未超过起诉期限。证据2，真实性无异议，但达不到证明目的，涉案土地在1987年土地调整时已经调整给江发平户承包经营。证据3，真实性无异议，其余质证意见与对证据2的质证意见一致。伍秀平户对秀山县政府提交的证据发表如下质证意见：证据1，三性无异议，能达到证明目的。证据2，三性均无异议，证据2中登记的“花田坝路边”“高简湾路边”的四至界线和面积与涉案的承包经营权证中登记的事项吻合，证明2010年发包方再次将涉案两宗土地发包给伍秀平户，有发包方负责人签字确认。证据3，三性无异议，能达到证明目的。江发平户向本院提交了以下证据：1.推荐信。旨在证明罗文艳有权作为江发平户的诉讼代表人。2.江发平户的秀山土家族苗族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQxxxxxxxxx0053号《农村土地承包经营权证》。3.2010年江发平户的重庆市秀山县农村土地承包经营权证登记簿。证据2、3旨在证明本案所涉争议的两宗土地“高介湾”“花田坝”的土地承包经营权属于江发平户。4.2010年伍秀平户的重庆市秀山县农村土地承包经营权证登记簿。旨在证明本案所涉争议的两宗土地“高介湾”“花田坝”的土地承包经营权属于伍秀平户，证明本案所涉两宗土地存在“一地两证”的情况，秀山县政府的登记事实不清，证据不足，应予撤销。5.（2018）渝0241民初4894号民事判决书、（2019）渝04民终237号民事裁定书。旨在证明本案所涉两宗土地在1987年土地调整后伍秀平户就不再享有承包经营权，涉案土地的承包经营权归江发平户。秀山县政府将涉案两宗土地的承包经营权登记在伍秀平户名下是错误的。本案所涉两宗土地自1987年调整以来一直存在争议，该争议至今未得到解决。（2019）渝04民终237号民事裁定撤销了（2018）渝0241民初4849号民事判决，但撤销的理由是罗文艳不能作为江发平户的诉讼代表人，但（2019）渝04民终237号民事裁定载明一审认定事实清楚，一审查明涉案两块土地的承包经营权由江发平户享有。6.秀山县土家族苗族自治县司法局平凯司法所关于莲花社区居民伍秀平与罗来胜土地权属纠纷的情况说明。旨在证明本案所涉两宗土地自1987年调整以来一直存在争议，该争议至今未得到解决。秀山县政府将存在争议的两宗土地的承包经营权登记在伍秀平户名下是错误的。7.（2020）渝04行初4号行政判决书。旨在证明重庆市第四中级人民法院查勘争议两宗土地的现场情况，秀山县政府为伍秀平户颁发的土地承包经营权证的四至与实际不符，说明秀山县政府为伍秀平户的登记错误。8.江发平户的秀山县农村土地承包经营权确权颁证入户调查核实表（代合同）。旨在证明在入户调查核实表中载明涉案争议地的土地承包经营权属于江发平户。秀山县政府对江发平户提交的证据发表如下质证意见：证据1，三性及证明目的无异议。证据2、3，真实性无异议，但对合法性有异议，江发平户的土地承包经营权证已经被撤销，其不能再以该证来主张对争议地享有权利。证据4，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，江发平户的土地承包经营权证因颁证错误已经被撤销，本案并不存在“一地两证”的情形，那么涉案土地必定会有权利人，该证据证明秀山县政府为伍秀平户的颁证与登记簿记载一致，颁证行为合法有效，不应当被撤销。证据5，三性无异议，证明目的持异议，该证据可以证明江发平户早在2018年就已经知道了本诉登记内容，其起诉超过法定起诉期限。一审虽然判决江发平户对案涉土地享有权利，但二审是驳回起诉的，不能证明江发平户对争议地享有权利，不能证明其具有提起本案的主体资格。证据6，三性均持异议，系复印件，莲花社区的情况说明并无经办人签字，不符合证据的形式要件，莲花社区不具备确认土地承包经营权的职责，江发平户不能以此来证明其对争议地享有权利，达不到其证明目的，江发平户申请撤销的颁证行为作出时间是2010年，而该证明出现在2016年，江发平户不能以颁证行为作出后新出现的事实来认定颁证行为错误。证据7，真实性无异议，合法性有异议，江发平户已经对该份判决提起上诉，该判决书认定的事实不能作为本案的认定事实，该份判决可以证明江发平户持有的土地承包经营权证已经被撤销，其提起本诉的主体资格不合法。证据8，合法性有异议，经（2020）渝04行初4号案件法院实地调查，江发平户承包经营权证中登记为“田坝”的土地在现场无对应的土地，不能证明江发平户对争议地享有权利。伍秀平户对江发平户提交的证据发表如下质证意见：证据1，不合法，江发平户不具备原告主体资格，该份证据不能证明罗文艳是合法的诉讼代表人。证据2、3，同意秀山县政府的质证意见，江发平户的土地承包经营权证已经被判决撤销，不能作为本案证据采信，达不到其证明目的。证据4，三性无异议，不能证明本案中存在“一地两证”的情形，因为其中一个证已经被法院判决撤销，并不能证明秀山县政府的登记事实不清，证据不足。证据5，三性无异议，该组证据是对诉讼主体资格的确认，并没有对承包经营权进行判决，只能证明江发平户不具备提起该案诉讼的主体资格，达不到其证明目的。证据6，同意秀山县政府的质证意见，证明中记载的伍秀平霸道无理，非法侵占他人承包地拒不归还等内容不合法、不属实，该证据不能作为本案证据，司法所不是对土地的权属进行确认的权力机关。证据7，同意秀山县政府的质证意见。证据8，该份证据应当在庭前提交，该份证据有明显涂改痕迹，不具有合法性，确认总面积及原承包总面积均有涂改，该份证据并无发包方负责人签字确认，该调查核实表中记载的“田坝”“高介湾”两块土地的登记已经被撤销，且与伍秀平户承包经营权证中记载的“花田坝”“高介湾”不能认定为同一块土地。第三人伍秀平户向本院提交了以下证据：1.伍秀平户的秀山土家族苗族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQxxxxxxxxx0006号《农村土地承包经营权证》、2010年伍秀平户的重庆市秀山县农村土地承包经营权证登记簿、1998年伍秀平户的秀山土家族苗族自治县农用土地承包分户清册（代副本）。旨在证明伍秀平户已依法取得“高介湾”“花田坝”土地的承包经营权，从土地下户至今一直都是属于伍秀平户的承包地。2.伍秀平的重庆市农村商业银行一本通存折。旨在证明政府发给伍秀平户的种粮补助系6个人的，包括了“高介湾”“花田坝”的补助，进一步证明“高介湾”“花田坝”的土地承包经营权属于伍秀平户。3.江发平户的秀山土家族苗族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQxxxxxxxxx0053号《农村土地承包经营权证》、（2020）渝04行初4号行政判决书。旨在证明秀山县政府于2010年11月30日为江发平户颁发的53号《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“田坝”的登记已被法院判决撤销，江发平户不是争议之地的承包经营权人，与争议之地无法律上的利害关系，无权以承包经营权人的名义提起诉讼。4.秀农仲案字〔2018〕第1号《秀山土家族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会仲裁裁决书》。旨在证明双方当事人在1988年土地调整未成功。5.秀山土家族苗族自治县孝溪乡复兴村民委员会证明。旨在证明伍秀平之女伍玉珍嫁入复兴村后没有分得承包地。6.黄良仙的调查笔录、伍金记的调查笔录、陶再成的调查笔录、杨秀元的调查笔录、伍金文的调查笔录、伍金全的证实材料。旨在证明“高介湾”土地自土地下户时起就是伍秀平户的承包地，一直由伍秀平户耕种；伍秀平户与江发平户于1988年因“高介湾”“花田坝”土地产生争议，但并未变更上述两块土地的承包经营权，再次发生纠纷是在2015年伍秀平户将土地出让给他人后才产生；伍秀平户耕种期间，江发平户长期没有向伍秀平户主张过权利。江发平户对伍秀平户提交的证据发表如下质证意见：证据1，真实性无异议，该证据载明的争议地的四至与争议地在实地的四至不一致，说明秀山县政府在进行土地确权登记时事实不清，存在错误登记的情况。证据2，真实性无异议，但不能达到证明目的，该证据只能显示收益的时间及金额。证据3，真实性无异议，江发平户的经营权证虽然被人民法院撤销，但该行政判决未生效，不能以此推定江发平户不是本案的承包经营权人，行政判决书第二十页载明了本案争议地的四至并经过各方当事人确认，因此该份判决书可以作为认定本案争议地实际四至的依据。证据4，真实性无异议，对该份裁决书江发平户依法提起诉讼，该份裁决书不发生法律效力，不能达到证明目的。证据5，真实性无异议，与本案无关。证据6，形式上应当属于证人证言，证人应当出庭作证，未出庭作证的证人证言不能作为证据使用。秀山县政府对伍秀平户提交的证据三性均无异议。为了查清案件事实，本院调取了（2020）渝04行初4号行政案件中本院查勘涉案争议地现场制作的“高介湾现场草图”和“现场草图（花田坝，又名田坝）”。江发平户对本院调取的证据发表如下质证意见：对两份草图的三性均无异议。秀山县政府对本院调取的证据发表如下质证意见：对两份草图的三性均无异议，可以证明江发平户被撤销的承包证载明的“田坝”“高介湾”的四至界限和图中争议地的四至界限不存在包含、重叠关系，江发平户原持有的承包证载明的土地与争议地并非同一块地，江发平户对争议地不享有权利，其不具有原告主体资格，其起诉不合法。伍秀平户对本院调取的证据发表如下质证意见：对证据的三性无异议，可以证明江发平户对争议地不享有承包经营权，江发平户不能提起本案行政诉讼，其不具有原告主体资格。经庭审举证质证，本院对秀山县政府、江发平户、伍秀平户提交的证据以及本院调取的证据作如下认证：1.秀山县政府提交的证据：证据1，证明江发平户与伍秀平户就涉案争议地的承包经营权纠纷通过仲裁程序的事实，与本案待证事实有关联，予以采信。证据2、3，证明伍秀平户1998年及2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。2.江发平户提交的证据：证据1证明罗文艳系江发平户的诉讼代表人，与本案有关联，予以采信。证据2、3，证明江发平户2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。证据4，证明伍秀平户2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。证据5、7，系法律文书，与本案有关联，予以采信。证据6证明江发平户与伍秀平户土地纠纷调处情况，与本案有关联，予以采信。证据8，系江发平户2010年颁证的基础材料，与本案有关联，予以采信。3.伍秀平户提交的证据：证据1，证明伍秀平户1998年及2010年涉案土地的登记情况，与本案有关联，予以采信。证据2与本案待证事实无关联，不予采信。证据3，证明秀山县政府于2010年11月30日为江发平户颁发农村土地承包经营权证，对“田坝”“高介湾”土地予以登记，该两宗土地的登记被（2020）渝04行初4号行政判决撤销的事实，与本案有关联，予以采信。证据4，证明江发平户与伍秀平户就涉案争议地的承包经营权纠纷通过仲裁程序的事实，与本案待证事实有关联，予以采信。证据5未能客观反映伍玉珍家庭在所在村组的土地承包情况，不予采信。证据6能证明本案待证事实部分，予以采信。4.本院调取的证据：各方均无异议，予以采信。本院审理查明，江发平户和伍秀平户均系秀山土家族苗族自治县（简称秀山县）莲花乡莲花村一组农户，村组合并后，均为秀山县平凯街道莲花社区小园子组农户。1998年第二轮农村土地承包时，伍秀平户承包了秀山县莲花乡莲花村一组七宗土地，秀山土家族苗族自治县农用土地承包分户清册（代副本）记载了该七宗土地的地名、类别、面积和四至界限等，其中“花田坝路边”（二坵），面积1.75亩，四至界限为：东至小堰沟，西至杨秀米，南至田坝大路，北至老二队刘温胃小田；“高简湾路边”（二坵），面积0.55亩，四至界限为：东至杨秀洪秀范，西至伍经全，南至杨秀米，北至大路。2010年，秀山县完善第二轮农村土地承包确权登记时，秀山县政府于2010年11月30日为伍秀平户登记颁发了06号《农村土地承包经营权证》，该证记载：“花田坝”田，面积2.2亩，附录面积1.96亩，四至界限为东沟坎，西路，南杨秀米田，北二队；“高介湾”田，面积0.7亩，附录面积0.49亩，四至界限为东杨秀范田，西杨秀米田，南伍金文田，北路。2010年，秀山县完善第二轮农村土地承包确权登记时，秀山县政府于2010年11月30日为江发平户登记颁发了农地承包权（2010）第CQxxxxxxxxx0053号《农村土地承包经营权证》（简称53号《农村土地承包经营权证》），该证记载：“田坝”土，面积0.6亩，附录面积0.54亩，四至界限为东杨秀红土，西杨秀民土，南杨秀学土，北刘昌国土；“高介湾”土，面积0.8亩，附录面积0.71亩，四至界限为东杨秀黄土，西路坎，南路，北伍金文土。1988年，莲花村一组进行土地调整，伍秀平户因有女嫁出应调出部份承包地给有子女出生的江发平户。因伍秀平户一直不愿意退土地，江发平户与伍秀平户对承包地调整发生纠纷，经村组等调解均未得到解决。2018年，江发平户向秀山土家族苗族自治县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求将“高介湾”0.8亩和“田坝”0.6亩的承包经营权确认给江发平户。2018年9月3日，该仲裁委员会作出秀农仲案字〔2018〕第1号仲裁裁决，驳回江发平户的仲裁请求。随后，江发平户向秀山县法院提起民事诉讼，请求确认江发平户对其农村土地承包经营权证中“高介湾”（0.8亩）和“田坝”（0.6亩）享有承包经营权。该院于2018年12月15日作出（2018）渝0241民初4894号民事判决，判决江发平户享有“高介湾”0.8亩和“田坝”0.6亩土地的承包经营权。伍秀平户不服提起上诉，本院于2019年5月5日作出（2019）渝04民终237号民事裁定，以罗文艳不具有诉讼代表人资格为由，裁定：一、撤销秀山县法院（2018）渝0241民初4894号民事判决；二、驳回江发平户的起诉。2019年11月5日，江发平户又向秀山县法院就涉案土地承包经营权纠纷提起诉讼，因江发平户未按时到庭，该院于2019年12月9日作出（2019）渝0241民初3771号民事裁定，裁定按江发平户撤诉处理。2020年1月10日，就涉案土地承包经营权纠纷，江发平户再次向秀山县法院提起了民事诉讼。秀山县法院以伍秀平户诉秀山县政府以及江发平户土地行政登记一案[（2020）渝04行初4号案件]已立案受理为由，裁定中止了该民事案件审理。伍秀平户认为秀山县政府将“高介湾”0.8亩和“田坝”0.6亩土地登记在江发平户名下无事实依据和法律依据，且存在“一地两证”情形，于2020年1月1日向本院提起行政诉讼，请求撤销秀山县政府于2010年11月30日为江发平户颁发的53号《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”0.8亩土地和“田坝”0.6亩土地的登记。本院于2020年1月6日受理该案[（2020）渝04行初4号案件]，在该案的审理过程中，本院于2020年5月19日组织各方当事人对争议地现场进行查勘，经各方当事人确认，争议实地小地名“田坝”，又名“花田坝”，四至界限为：东至伍秀平户无争议的田（现为土已栽种树木），南至公路，西至杨秀米田，北至杨秀黄田。争议地小名“高介湾”，又名“高简湾”，四至界限为：东杨秀范（杨秀林）田，南至杨秀米田，西至伍金全（伍经文）田、杨秀国田，北至小路。该案本院经审理认为，秀山县政府为江发平户登记的“田坝”“高介湾”，从1988年二农户所在组进行土地调整时至今，其土地承包经营权归属一直存在争议，双方经过村组等部门进行调解、仲裁、诉讼等至今未得到确认，故秀山县政府在作出涉案登记行为时，涉案“田坝”“高介湾”土地的农村土地权属关系不明确，存在争议，且涉案土地登记的四至界限与实地不符，涉案二宗地存在“一地两证”的情况，故本院于2020年5月29日作出（2020）渝04行初4号行政判决，判决撤销秀山县政府为江发平户颁发的53号《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“田坝”的登记。江发平户不服该判决，向重庆市高级人民法院提起上诉，该案正在审理中。2020年7月22日，江发平户向本院提起本案行政诉讼，以涉案两宗土地的承包经营权由江发平户享有，秀山县政府2010年为伍秀平户颁证登记涉案土地错误为由，请求撤销秀山县政府为伍秀平户颁发的06号《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”土地的登记。在本案审理过程中，各方当事人明确表示对（2020）渝04行初4号行政判决书认定的事实以及该判决认定的争议地“高介湾”“花田坝”在实地的四至界限无异议。另查明，江发平于2018年4月22日因病死亡。本院认为，本案是江发平户不服秀山县政府为伍秀平户登记“高介湾”“花田坝”而请求撤销该行政登记的行政诉讼案件。本案争议的焦点是：秀山县政府为伍秀平户登记“高介湾”“花田坝”的行为是否合法。根据《重庆市人民政府关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》（渝府发〔2010〕82号）规定精神，在完善第二轮农村土地承包经营权确权颁证中，政府为农村土地权利人颁发的农村土地承包经营权证登记的农村土地权属关系应当明确。对于土地权属存在争议的，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。本案中，秀山县政府为伍秀平户登记的“花田坝”“高介湾”，从1988年江发平户、伍秀平户所在组进行土地调整时至今，二农户对涉案土地的承包经营权归属一直存在争议，双方经过村组等部门进行调解、仲裁、诉讼等至今未得到确认，故秀山县政府在作出本诉登记行为时，涉案“花田坝”“高介湾”的农村土地权属关系不明确，存在争议。江发平户、伍秀平户均确认其所在组小地名田坝仅有争议地“田坝”（又名“花田坝”）这一宗土地，小地名高介湾仅有争议地“高介湾”这一宗土地。而2010年确权颁证时，秀山县政府将本案争议的两宗土地既登记给江发平户，又登记给伍秀平户，故秀山县政府作出涉案行政登记时，涉案二宗地存在“一地两证”的情况。综上，秀山县政府为伍秀平户登记的“花田坝”“高介湾”土地存在争议，且存在“一地两证”的情况，秀山县政府在本诉登记中未尽审慎审查义务，其登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。根据本案查明的事实，二农户于1988年因土地调整引发纠纷，继而引发本诉行政争议，撤销本诉登记不等同于化解了实质争议，只有当事人通过诉讼等程序解决涉案土地承包经营权纠纷后，争议才能实质化解。关于江发平户是否具有本案原告主体资格问题。秀山县政府认为江发平户的承包经营权证中登记的承包地范围并未包括伍秀平户的承包经营权证中的涉案地块，故江发平户并非争议之地的承包经营权人，与争议之地无法律上的利害关系，无权以承包经营权人的名义提起诉讼。秀山县政府、伍秀平户还认为江发平户的53号《农村土地承包经营权证》中关于涉案两宗土地的登记已被判决撤销，现无证据证明江发平户与争议地有利害关系。经查，江发平户、伍秀平户各自主张在“田坝”“高介湾”处享有承包经营权的土地在实地均指向同一宗土地；二农户均确认其所在组小地名田坝仅有争议地“田坝”（又名“花田坝”）这一宗土地，小地名高介湾仅有争议地“高介湾”这一宗土地，而2010年确权颁证时，秀山县政府将本案争议的两宗土地既登记给江发平户，又登记给伍秀平户，涉案二宗地存在“一地两证”的情况；从1988年二农户所在组进行土地调整时至今，二农户对涉案土地的承包经营权归属一直存在争议，双方的承包经营权纠纷还在民事诉讼过程中。综合前述事实，江发平户与涉案两宗土地及其登记存在法律上的利害关系，虽然江发平户的53号《农村土地承包经营权证》中登记的“田坝”“高介湾”的四至界限与实地不符，该二宗土地的登记已被法院一审判决撤销，但并不能据此否认江发平户与涉案两宗土地及其登记存在的利害关系，故秀山县政府和伍秀平户认为江发平户不具有原告主体资格的意见不成立，本院不予采纳。关于江发平户与本诉是否具有诉的利益问题。秀山县政府认为其作出本诉行政登记只是对伍秀平户与发包方的承包合同内容进行确认，颁证行为本身并未为伍秀平户创设新权利亦未减损江发平户固有的权利，江发平户对承包合同效力有异议，依法应通过民事诉讼处理，江发平户起诉撤销本诉行政登记不能从根本上解决双方的争议，故江发平户对本诉并不享有诉的利益，应驳回其起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款的规定，登记机构向承包方颁发农村土地承包经营权证，对承包土地予以行政登记，系对承包方享有的土地承包经营权的确认。本案中，秀山县政府作出本诉行政登记，对伍秀平户就涉案二宗土地享有的承包经营权予以行政确认，而江发平户主张其对涉案两宗土地享有承包经营权，故秀山县政府作出的本诉行政登记对江发平户产生了不利影响，江发平户与本诉行政登记具有法律上的利害关系。虽然江发平户提起行政诉讼撤销本诉行政登记不能实质化解争议，但并不能据此否认江发平户对本诉享有的诉的利益，秀山县政府认为江发平户对本诉不享有诉的利益，应驳回其起诉的意见不成立，本院不予采纳。关于本案是否涉及复议前置问题。秀山县政府认为本案应当先经过复议程序，江发平户的起诉应当被驳回。经查，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，只有土地权利人认为县级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村土地所有权或使用权，权利人对行政行为申请复议后才能提起诉讼。而本案中秀山县政府的登记行为仅是对涉案土地承包经营权的确认，并非是对涉案土地使用权的确认、变更和消灭，当事人可直接向人民法院提起诉讼，故秀山县政府提出应复议前置的意见不成立，本院不予采纳。关于本案是否超过起诉期限问题。秀山县政府认为江发平户在2018年8月7日得知了被诉行政行为内容，但其于2020年7月22日才提起诉讼，已超过起诉期限，其起诉应予驳回。经查，本案证据证明，从2018年8月至今，江发平户与伍秀平户就涉案土地承包经营权的归属一直在进行仲裁、诉讼，民事诉讼至今仍在进行，其仲裁、诉讼时间应当从起诉期限中扣除，故秀山县政府提出的意见不成立，本院不予采纳。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告秀山土家族苗族自治县人民政府为第三人伍秀平农村承包经营户颁发的秀山土家族苗族自治县人民政府农地承包权（2010）第CQxxxxxxxxx0006号《农村土地承包经营权证》中关于“高介湾”“花田坝”的登记。案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长  蒲开明审 判 员  黄 瑶人民陪审员  王贤江二〇二〇年九月二十三日法官 助理  刘原菲书 记 员  向芯颖