河南省浚县人民法院行 政 判 决 书(2020)豫0621行初7号原告郑丽萍，女，1964年3月14日出生，汉族，住浚县。委托代理人刘文斌，男，1964年7月10日出生，汉族，住浚县。委托代理人张金顺，河南衡中律师事务所律师。被告浚县城市综合执法局，住所地浚县卫溪街道行政路路北。法定代表人周立波，职务局长。委托代理人贾晓亮，该局大队长。委托代理人王永峰，河南黎光律师事务所律师。被告鹤壁市城市综合执法局，住所地鹤壁市淇滨区九州路。法定代表人牛海民，职务局长。委托代理人徐艳红，该局工作人员。原告郑丽萍诉被告浚县城市综合执法局（以下简称浚县执法局）、鹤壁市城市综合执法局（以下简称鹤壁市执法局）行政处罚一案，本院于2020年1月15日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告郑丽萍及委托代理人刘文斌、张金顺，被告浚县执法局副职负责人李县林及委托代理人贾晓亮、王永峰，鹤壁市执法局委托代理人徐艳红到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2019年6月18日，浚县执法局以郑丽萍违法建设为由，作出浚城综执罚决字〔2019〕第1906001号行政处罚决定书（以下简称第1906001号行政处罚决定书），限期三日内自行拆除违法建筑。2019年11月12日鹤壁市执法局作出鹤城复决〔2019〕003号行政复议决定书（以下简称003号行政复议决定书），维持原行政行为。原告郑丽萍诉称，1、被告浚县执法局作出的第1906001号行政处罚决定书，处罚主体错误，程序违法，依法应予以撤销。被处罚主体错误，第1906001号行政处罚决定书针对被处罚的事实是：拆除浚县卫溪街道办事处南小门里街建设的房屋，被处罚人是郑丽萍，但郑丽萍根本不是该房屋的所有权人，仅是在此居住，房屋的所有人是刘伯昂。行政处罚决定书在没有查清事实，甚至连被处罚主体都没有搞清楚的情况下，即下达行政处罚决定书是没有事实依据的。其次被告浚县执法局在向原告下达《行政处罚告知书》时，明确告知原告有申请听证的权利，原告口头向被告浚县执法局申请要求听证，被告浚县执法局置之不理，是严重违法。2、被告鹤壁市执法局的《行政复议决定书》在被告浚县执法局的《行政处罚决定书》被处罚主体错误，程序严重违法的基础上予以支持，同样是没有事实依据和法律依据的，应依法予以撤销被告鹤壁市执法局的《行政复议决定书》。综上，请求贵院依法撤销第1906001号行政处罚决定书和003号行政复议决定书，本案诉讼费用由被告承担。被告浚县执法局辩称，1.案涉房屋系原告在拆除原址房屋后，于1996年重新建设，建设时未经城乡规划主管部门批准，未办理建设工程规划许可证，系违法建设。2.我局接受群众举报后，依法立案调查，并经现场检查、勘验及对当事人进行询问，作出了相应的处罚措施并经合法送达，告知了原告相应的救济权利，原告采取了向上级部门申请复议的权利。3.经上级主管部门审查原告的复议申请，依法作出了维持行政行为的复议决定。综上，我局的行政行为完全合法，原告诉请无事实根据及法律依据，上级主管机关的复议决定，认定事实与我局完全一致，依法作出的复议决定符合法律规定。因此，恳请法院依法驳回原告诉请，以维护行政机关的权威。被告鹤壁市执法局辩称，一、行政复议行为程序合法。2019年8月12日，原告郑丽萍向我局提出行政复议申请，经审查，我局予以受理，并向浚县执法局送达了《答复通知书》（鹤城复答〔2019〕3号），浚县执法局于2019年8月28日提交了有关证据材料。因本案情况复杂，我局不能在规定期限内做出复议决定，2019年10月11日，我局作出《延期审理通知书》（鹤城复延〔2019〕3号），并向原告郑丽萍送达，同时，送达浚县执法局。2019年11月12日，我局作出了003号行政复议决定书，送达给原告和浚县执法局。因此，我局作出的行政复议程序合法，符合法律规定。二、浚县执法局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。案涉房屋系原告在拆除原址房屋后，于1996年重新建设的。2019年6月3日，浚县执法局接群众举报称浚县县衙前面南小门里街路南有一户违章建筑，户主叫郑丽萍。浚县执法局以原告为行政相对人，经现场勘验、询问原告，对案涉违法建设进行了立案调查。经查郑丽萍所建房屋未取得建设工程规划许可证，擅自建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，认定案涉房屋系违法建设。调查核实后于2019年6月18日向原告作出《行政处罚决定书》并送达，其程序合法，内容适当，适用法律正确，依法予以维持。综上，我局的行政复议行为程序合法，原告的诉求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。被告浚县执法局向本院提交了如下证据、依据：一、程序证据：1.案件登记表；2.行政处罚案件立案审批表；3.案件调查终结报告；4.行政处罚事先告知书及送达回证；5.行政处罚听证告知书及送达回证；6.行政处罚审批表；7.行政处罚决定书及送达回证；8.重大复杂案件集体决定笔录。二、事实证据：1.郑丽萍询问笔录；2.现场检查（勘验）笔录及附图；3.当事人身份证复印件；4.执法证复印件。5.房产登记信息查询证明；6.浚县城建档案馆证明。三、法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至三十二条，第三十六条至四十条。被告鹤壁市执法局对浚县执法局提交的证据、依据没有异议。原告郑丽萍对被告浚县执法局提交的证据、依据，提出以下质证意见：1.询问笔录中的话不是原告本人说的，没有签字；2.现场检查（勘验）笔录没有通知原告到场；3.贾晓亮在调查本案时，同时出现在多个地方，证明材料虚假；4.浚县执法局行政处罚决定书送达回证有拒收原因，可是给鹤壁的送达回证没有拒收原因。行政处罚告知书的送达回证没有拒收原因，给鹤壁执法局送达回证有拒收原因；5.程序方面原告口头向被告浚县执法局要求听证，被告浚县执法局没有准许原告的要求，其程序严重违法；6.所有权证是原告的丈夫家的祖业产，其继承权归原告家族所有人共有，原告本人没有继承权，被告浚县执法局仅凭原告没有签字的询问笔录，不能证实原告拥有房屋所有权；7.被告以河南省建房通知即16号文件来证明刘伯昂的房屋所有权证无效，法律依据不足，房屋是以登记确认所有权，不是自认能够确认房屋所有权；8.被告依据一份没有原告签字的询问笔录作为房屋所有权人对原告进行行政处罚既没有事实依据也没法律依据；9.原告在公安部门登记的户籍登记时户主，户主是公安机关进行户籍管理的一种形式，是家庭成员之间关系的一个证明，并非所有权证明。根据原告郑丽萍的质证意见，本院对原告认可的事实，予以采信；对于不认可的事实及提出的异议分析如下：1.行政机关进行调查时，当事人不签字的，有执法人员签字和在场人员签字，可以证明调查内容的真实性。故原告郑丽萍异议自己没有签字，调查情况不属实的理由不能成立。2.被告工作人员在短时间内出现在多个现场的问题。因询问现场和勘验现场距离并非长距离，在调查和勘验现场没有明显的不可逾越的情况，不是行政机关违法的理由。3.原告异议称，要求口头听证，被告不予理睬，属程序违法问题，因原告未提交证据，本院不予采信。4.关于被告的送达回证“拒签原因”填写与否问题。不填写或补写系存在瑕疵，但不能证明送达程序违法，也不足以导致行政行为违法。综上，被告浚县执法局提供的证据反映出其办理案件的真实过程。被告鹤壁市执法局向本院提交了以下证据：1.行政复议受理通知书；2.行政复议答复通知书；3.延期审理通知书；4.行政复议决定书及送达回证。法律依据是《行政复议法》第二十八条第一款第一项。被告浚县执法局对鹤壁市执法局提交的证据、依据没有异议。原告郑丽萍对被告鹤壁市执法局提交的证据提出以下质证意见：《行政复议法》第三条第二项，应向有关组织和个人调查取证查阅文件和资料，第二十二条规定听取申请人和第三人的意见，鹤壁市执法局没有对现场进行勘察，对当事人没有调查，没有询问笔录，没有向当事人核实事情，没有慎重查清事实，作出行政复议决定错误，请求撤销鹤壁市执法局错误决定。本院充分考虑原告的质证意见，但被告鹤壁市执法局的证据来源合法，真实有效，本院予以采信。原告异议被告鹤壁市执法局未到现场勘验，未实际调查，本院认为，复议机关采用书面审查的形式不违反法律规定，故原告异议不予采信。原告郑丽萍为支持自己的主张，向本院提交如下证据：1.1956年刘伯昂房产证2份，证明该房屋并非原告本人所有，同时证明被告处罚主体错误。2.现场图一张，证明被告浚县执法局所勘察的房屋位置与房屋实际现状不符，也证明被告鹤壁市执法局未到现场勘察。被告浚县执法局对原告郑丽萍提交证据的提出以下质证意见：1.我们处罚的房屋不是1956年，是1996年郑丽萍翻建的，不是刘伯昂的，跟原告提供的证据1没有任何关系；2.原告提交的证据，不能证明我们现场勘验笔录及附图是错误的。被告鹤壁市执法局对原告证据的质证意见同浚县执法局质证意见。根据原、被告认可的事实及依据，原告提供的证据真实，本院予以采信，但不能支持自己的主张。经审理查明，案涉房屋系原告1996年在原有老房屋宅基地上建造，在建设时，未办理建设工程规划许可证。2019年6月3日，被告浚县执法局接群众举报，开始立案调查，并询问了原告郑丽萍。2019年6月10日调查终结，经过集体讨论，决定进行处罚。2019年6月14日作出并送达浚城综执罚先告字〔2019〕第1906001号行政处罚事先告知书，告知了违法事实、适用的法律依据和拟作的处理意见，告知了陈述和申辩权，同时也作出并送达了行政处罚听证告知书。被告浚县执法局于2019年6月18日作出了第1906001号行政处罚决定书，决定书以郑丽萍建房未办理建筑工程规划许可证为由，作出“限期三日内自行拆除的违法建筑”的行政处罚。原告郑丽萍不服，向鹤壁市执法局申请行政复议。鹤壁市执法局接到申请后，向原告送达了受理案件通知书，向被告浚县执法局送达了答复意见通知书。浚县执法局提交答复意见书后，被告鹤壁市执法局于2019年11月12日作出了003号行政复议决定书，维持了浚县执法局的行政处罚决定书。原告郑丽萍不服，提起行政诉讼，要求撤销浚县执法局作出的第1906001号行政处罚决定书和鹤壁市执法局作出的003号复议决定书。本院认为,一、关于原告与被告行政程序中的主体资格问题。被告浚县执法局具有行使住房城乡建设领域法律法规规定的全部行政处罚权及相关行政强制权，故被告浚县执法局有权在辖区范围内，对不符合城市规划或违章建设的行为作出行政处罚权。关于原告郑丽萍诉称处罚主体错误问题，本院认为，一个家庭的建设行为不可能对每个成员进行处罚，将户主或主要家庭成员作为行政相对人进行处罚，符合执法实际。对郑丽萍的处罚并无不当，与其对以前的老财产是否有继承权没有关联性。因此，其诉称理由，不予采纳。二、关于被告的行政行为是否合法问题，被告浚县执法局根据群众举报，对原告郑丽萍的建设行为进行调查，并依照法律规定向原告郑丽萍送达了事先处罚告知书和听证告知书，告知了调查的事实、适用的法律以及拟作的处理意见，以及陈述、申辩、听证的权利。浚县执法局于2019年6月18日作出第1906001号行政处罚决定书，该行政行为事实清楚，程序合法。在诉讼中，原告的其他诉讼理由因证据不足不予采纳。综上，原告郑丽萍要求撤销浚县执法局作出的处罚决定和鹤壁市执法局作出的复议决定，不予支持。三、对原、被告诉讼活动的释明。浚县古城整治、改造发展是必然趋势，对违建的整治势在必行，案涉房屋补办规划许可手续已不可能，被告浚县执法局处罚原告限期拆除也是古城建设整治重要内容，原告应当配合被告参与古城的整治建设。原告房屋尽管没有建设工程规划许可手续，但由于长期在案涉房屋居住，被告浚县执法局在处罚的同时，应该协助有关部门以不低于其他家庭同类房屋的补偿标准，对原告进行补偿，体现执法的人文关怀。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告郑丽萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑丽萍承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省鹤壁市中级人民法院。审 判 长  宋学军审 判 员  姜素娟人民陪审员  马广锋二〇二〇年九月十日书 记 员  庞俊洋附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。