中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民终2013号 上诉人(原审被告、反诉原告):乌海市锦邦房地产开发有限责任公司,住所地内蒙古自治区乌海市海勃湾区建设路西、长青街南月星家居综合商场****。 法定代表人:董春祥,该公司董事长。 委托诉讼代理人：郭茂，北京市泰德律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄强，该公司经理。 被上诉人(原审原告、反诉被告):乌海市自然资源局海勃湾分局（原乌海市国土资源局海勃湾分局）,住所地内蒙古自治区乌海市海勃湾区海北大街**。 法定代表人:乔彤,该局局长。 委托诉讼代理人：崔红英，该局工作人员。 委托诉讼代理人：郭维多，内蒙古济海律师事务所律师。 上诉人乌海市锦邦房地产开发有限责任公司（以下简称锦邦公司）因与被上诉人乌海市自然资源局海勃湾分局（以下简称海勃湾自然资源分局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2019)内民初3号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月4日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人锦邦公司的委托诉讼代理人郭茂、黄强，被上诉人海勃湾自然资源分局的委托诉讼代理人崔红英、郭维多到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 锦邦公司上诉请求：一、依法撤销一审判决第三项，依法改判全面支持其反诉请求。（2019年12月12日提交减少上诉请求申请书，确定上诉请求为：1.判令被上诉人返还超额支付的土地出让价款5163.746万元；2.判令被上诉人承担逾期交地违约责任，支付违约金3340万元。）（2020年9月1日，变更上诉请求为：1.支付本案土地挂牌超出底价部分应得收益51637460元，并以此为基数按中国人民银行同期贷款利率自2011年12月27日起至付清之日止的资金占用利息；2.承担逾期交地违约金13093945.32元，并以此为基数按中国人民银行同期贷款利率自2011年12月30日起至付清之日止的资金占用利息。）二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一审判决遗漏重要事实，认定部分事实错误，导致对全案基本事实认定不清，判决结果错误。具体表现为： （一）锦邦公司的反诉主张要求海勃湾自然资源分局支付本案土地挂牌超出底价部分应得收益，依据是《乌海市党政联席会议纪要》及《海勃湾区委、区政府关于粮库区域拆迁改造及土地挂牌意见的请示》（以下简称《粮库土地挂牌意见的请示》），一审判决只是列举了上述证据，但未认定这些证据证明的内容，遗漏了重要事实认定。1.乌海市党政联席会议以会议纪要的方式批准海勃湾区委、区政府提出的整体交易的意见。具体内容为:“……该区域拆迁为净地后实施土地挂牌,土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配……”2.由海勃湾自然资源分局签发的《关于原乌海市第一粮库国有建设用地使用权挂牌出让方案》（以下简称《粮库土地挂牌出让方案》）也完全是按照《粮库土地挂牌意见的请示》做出的。3.锦邦公司已按《粮库土地挂牌意见的请示》《粮库土地挂牌出让方案》的规定履行了付款义务。根据上述文件及实际履行情况,海勃湾自然资源分局代表政府作为土地一级开发的批准与实施单位，负责土地出让和收益分配，但该宗土地的收益无论在法律上还是事实上，均由海勃湾自然资源分局占有和支配，而非由乌海市海勃湾区城市建设投融资有限责任公司（以下简称海勃湾区城投公司）占有和支配，海勃湾区城投公司与锦邦公司一样有权要求分配取得土地挂牌超出底价部分收益。海勃湾自然资源分局作为海勃湾区政府的职能部门,依据法律授权签订、履行《国有建设用地使用权出让合同》的同时,对超出底价部分收益负有按“要约承诺”的内容履行义务。因此锦邦公司作为反诉被告的主体也是适格的。 （二）一审判令由锦邦公司支付土地出让金错误。海勃湾自然资源分局诉请锦邦公司支付的款项性质实际是“国有土地处置费”,并非“土地出让金”。本案国有土地处置费的性质，恰是“超出挂牌底价部分的收益”，包括拆迁土地上的建筑物、机器设备的补偿款和高于拆迁成本的溢价部分，对该部分国有资产处置费的结算应按照《粮库土地挂牌意见请示》,即超出拆迁成本部分的70%归锦邦公司,按这种结算方式,锦邦公司不仅不应付国有资产处置费,反而超付了51637460元。 （三）一审判决认定海勃湾自然资源分局“毛地出让”合法自相矛盾。且不管是净地出让还是毛地出让，海勃湾自然资源分局迟延给付土地的事实是客观的。一审判决一方面认定“交付土地为摘牌国有建设用地现状条件”、“拆迁到总建筑面积的30%后就视为交付”，另一方面又认定“该地块现状地类为建设用地属存量用地,粮库净地挂牌出让。”明显是自相矛盾的。2012年6月，国土资源部发布新修订的《闲置土地处置办法》，对净地标准提出具体要求。该办法第二十一条规定:“市、县被上诉人主管部门供应土地应当符合下列要求,防止因政府、政府有关部门的行为，造成土地闲置:……(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。”所谓“具备动工开发必须的其他基本条件”则指土地应起码具备“五通”,甚至“七通”条件。国土资源部有关负责人在发布该办法的答记者问中明确,国有土地出让必须是“净地”,禁止“毛地”出让,避免因拆迁等原因造成的土地闲置。根据该行政法规及《粮库土地挂牌出让方案》第6条对土地现状的描述，应当认定涉案合同约定应为净地交付。而《国有建设用地使用权出让合同》虽然约定土地交付“挂牌国有建设用地使用权现状条件”，但依据上述行政法规及根据《粮库土地挂牌出让方案》第6条土地利用现状描述:“该地块现状地类为建设用地属存量用地,粮库净地挂牌出让。”即合同约定应为净地交付。2015年2月26日，海勃湾自然资源分局出具的《关于金鼎国际房地产开发项目延期开工的请示》以及2015年4月3日，海勃湾区人民政府《关于金鼎国际房地产开发项目延期开工的批复》均证明涉案宗地并非净地出让。且粮库因新址没有确定，延期一年多搬家的事实，海勃湾自然资源分局是承认的。根据2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，海勃湾区政府负责本行政区域范围内的征收与补偿工作,海勃湾区征拆办是政府确定的负责组织实施范围征收与补偿部门。因此,合作拆迁范围内征拆与否、征拆进度完全由海勃湾区征拆办控制,锦邦公司仅负责根据征拆办的征拆进度支付安置补偿款。由于海勃湾自然资源分局实际执行与预定方案不同,涉案宗地并非在拆成净地后挂牌出让,而是尚未拆迁前就开始挂牌出让,甚至连《合作拆迁协议》也未签订。按照国家关于净地出让的相关规定,海勃湾自然资源分局应当在签订出让合同时即具备土地交付条件。但直至2013年3月31日，粮库才实际完成拆迁、平整，具备了动工开发条件。因此，锦邦公司主张从实际付款之日到土地实际交付之日（2013年3月31日）,要求海勃湾自然资源分局承担逾期交地违约责任，具有充分的事实根据和法律依据。 海勃湾自然资源分局答辩称,（一）一审判决认定事实正确。海勃湾自然资源分局与锦邦公司之间是国有土地使用权出让合同关系，不存在土地一级开发合作关系。在该地块建设用地使用权挂牌出让公告和挂牌出让方案中明确了竞买条件，并没有显示双方合作分配土地出让金的内容。同时双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》也没有约定关于合作分配土地出让金的内容。锦邦公司上诉提到的会议纪要等内容，都不是双方合同中的内容，不能约束海勃湾自然资源分局。虽然海勃湾自然资源分局是海勃湾区人民政府的职能部门，也只能在法律授权范围内履行职责。（二）根据合同编号为蒙00067**号《国有建设用地使用权出让合同》的约定，该合同项下的国有建设用地使用权出让价款为341379361元，并没有约定锦邦公司可以按比例分配该价款，一审判决驳回锦邦公司的反诉请求正确。（三）2010年海勃湾自然资源分局对案涉宗地内含乌海市第一粮库的厂址挂牌拍卖，挂牌时公告表述第一粮库属净地，是指挂牌的价格是土地净值不包括地上建筑物的价值。事实也是地上建筑的价值经评估后由锦邦公司购买。双方签订《国有建设用地使用权出让合同》的合同价款是地和第一粮库建筑物及设施价值总和。2010年还没有关于净地出让的规定，双方对净地的理解就是指单纯土地不含物的价格，而不是锦邦公司理解的所谓净地为交付纯粹土地。竞拍时，锦邦公司对第一粮库净地就是指单纯土地价格，不含物，，地上物需另行支付价款是明知的事实上第一粮库建筑物被锦邦公司购买，拆迁由锦邦公司负责。案涉合同签订于2010年，合同约定土地为摘牌国有建设用地使用权现状条件不违反当时的规定，一审结合实际情况对使用权现状及净地作出的认定正确。综上，请求驳回锦邦公司的上诉请求。 海勃湾自然资源分局一审提出的诉讼请求为：1.锦邦公司支付国有建设用地使用权出让款110833422元，支付其欠缴国有建设用地使用权出让款的违约金313326083.994元（2010年11月29日至2018年8月31日共计2827天，每天按迟延支付款项的1‰计算），两项共计424159505.994元；2.锦邦公司支付其欠缴国有建设用地使用权出让款的违约金，以110833422元为基数，从2018年9月1日至出让款付清之日止按日1‰计算；3.锦邦公司承担本案全部诉讼费用。 锦邦公司一审提出的反诉请求为：1.海勃湾自然资源分局返还锦邦公司超付的土地出让款51637460.1元；2.海勃湾自然资源分局承担逾期交地违约金117985778.35元（114879361元自2010年12月1日至2013年3月31日按照年利率24%支付违约金64206546.97元；85666578元自2011年1月26日至2013年3月31日按年利率24%支付违约金44724994.8元；3000万元自2011年12月27日至2013年3月31日按年利率24%支付违约金9054246.58元）；3.海勃湾自然资源分局赔偿锦邦公司经济损失1000万元，以鉴定为准；4.反诉费由海勃湾自然资源局承担。 一审法院认定事实：2010年9月1日，海勃湾自然资源分局《粮库土地挂牌出让方案》（海国土资字[2010]35号），拟出让地块位于铁路东、千里山西街北、建设路西、长青街延长线南。面积66970平方米。土地单价1279.2元/平方米，总价8566.6578万元；粮库建筑物及机器设备总价2921.2783万元，合计11487.9361万元。该地块现状地类为建设用地，属存量用地，粮库净地挂牌出让，挂牌范围内沿建设路有42户商业二楼，由竞得者自行与商户协商拆迁。竞得人竞得该宗地后，将对原粮库南北两侧拆迁区域注入2000万元拆迁保证金与海勃湾区城投公司合作拆迁，合作拆迁范围以海勃湾规划分局合作拆迁范围图为准，并按拆迁进度及时补足补偿安置资金，合作拆迁范围拆迁到总拆迁建筑面积30%后，竞得人对竞得的该地块进行开发建设。2010年9月3日，乌海市国有建设用地使用权挂牌出让方案审批表，土地类别为存量建设用地，粮库属净地挂牌（其中挂牌范围内有42户商铺）。2010年9月7日，海勃湾自然资源分局发布挂牌出让公告（海勃湾国土资挂告字[2010]13号）。 2010年10月15日，内蒙古苏里格房地产开发有限公司竞得2010GA-13-35地块的国有建设用地使用权，单价为每平方米5097.5元，总价为341379361元。 2010年10月29日，出让人海勃湾自然资源分局与受让人锦邦公司签订（蒙）0006753号《国有建设用地使用权出让合同》，主要内容如下：第四条、本合同项下出让宗地编号为2010GA-13-035，总面积66970平方米，坐落于铁路东、千里山西街北、建设路西、长青街延长线南。第六条、出让人同意在挂牌方案第七条规定合作拆迁范围拆迁到总拆迁建筑面积的30%后，将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到场地平整到摘牌国有建设用地使用权现状条件；周围基础设施达到摘牌国有建设用地使用权现状条件。第八条、本合同项下宗地出让价款为341379361元，其中土地出让金85666578元，国有土地处置费255712783元，每平方米5097.49元。第十条、受让人同意本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。第十一条、受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。第十六条、受让人同意在本合同项下宗地建设项目在2011年6月20日之前开工，在2014年6月20日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。第三十条、受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。第三十三条、受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额3‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。受让人未能按照本合同约定日期或同意延建所另行约定日期竣工的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额3‰的违约金。第三十七条、受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。第三十八条、出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定土地条件之日起算。2012年5月15日，双方签订合同补充条款，将出让合同第十六条约定的时间改为2012年6月20日之前开工，2015年6月20日之前竣工。 2010年11月6日，甲方海勃湾区城投公司与乙方锦邦公司签订《合作拆迁协议书》，就原粮库南北区域地块开发事宜达成协议。 2010年12月1日锦邦公司缴纳国有资产处置费114879361元；2011年1月26日锦邦公司缴纳土地出让金85666578元；2011年12月27日缴纳国有资产处置费3000万元，共计230545939元。 2012年3月15日，乌海市财政局向海勃湾自然资源分局出具《关于对市第一粮库土地及资产处置相关问题说明的函》，同意锦邦公司延期缴纳欠缴的国有资产处置收益，并责成该公司承诺2012年6月30日前缴纳6000万元，2012年8月30日前缴清余款5083.34万元。其他手续请你局按有关规定程序办理。 海勃湾自然资源分局作出乌海市海勃湾区[2012]字第019号建设用地批准书，批准锦邦公司金鼎国际项目用地6.697公顷，东至建设北路、南至市对外经济贸易公司、西至乌海市金属公司钢材市场、北至长青街，建设工期自2012年6月至2015年6月。2014年11月12日锦邦公司取得64406.07平方米国有土地使用权，具体如下：海勃湾分国用2014第1005号国有土地使用证，使用面积8703.2平方米；海勃湾分国用2014第1006号国有土地使用证，使用面积25394.69平方米。海勃湾分国用2014第1007号国有土地使用证，使用面积7765.86平方米；海勃湾分国用2014第1008号国有土地使用证，使用面积14204.95平方米；海勃湾分国用2014第1011号国有土地使用证，使用面积8337.37平方米。海勃湾自然资源分局作出《关于乌海锦邦地产开发建设的金鼎国际项目建设用地挂牌与登记面积不符的情况说明》，主要内容为锦邦公司竞得地块用地面积66970平方米，我局于2014年11月12日办理了面积为64406.07平方米土地使用证。由于已取得地块上还有其他部分具有土地出让手续建筑物未拆除，不能重复办理土地登记手续，因此金鼎国际项目地块实际登记用地面积比挂牌出让时面积减少2563.93平方米。 2013年7月16日，乌海市发展和改革委员会乌海发改投字[2013]298号《关于金鼎国际房地产开发项目延期的通知》，你公司金鼎国际项目已于2011年3月30日由我委核准，核准文号为乌海发改投字[2011]118号。该工程原计划于2011年上半年开工建设，但该项目位于原乌海市国家粮库旧址，由于当时粮库新址未确定，不具备搬迁条件，因此该项目未能按期开工，直到今年3月份，粮库才完成搬迁且原址拆迁全部完成。鉴于各方面都具备开工建设条件，为确保该工程早日完工，现原则同意金鼎国际房地产项目延期至2013年12月31日。项目其他事项均不发生变化。 2013年12月12日，海勃湾区政府向乌海市规划局出具《关于锦邦地产公司缴纳房屋征收补偿款说明的函》，载明锦邦公司已向海勃湾城投公司缴纳征收补偿款2000万元及地块开发建设保证金2000万元，共4000万元。2014年10月23日，海勃湾区征拆局向乌海市住房和城乡建设委员会出具《关于金鼎国际项目拆迁情况说明》，涉案地块规划建设用地范围内地上建筑物已全部拆迁完毕。 2015年2月26日，海勃湾自然资源分局向海勃湾区政府《关于金鼎国际房地产开发项目延期开工的请示》海国土资[2015]38号，锦邦公司申请办理金鼎国际项目延期开工手续，面积6.6970公顷，2014年11月以出让方式取得国有土地使用证。由于粮库不具备搬迁条件，导致未能按期开工，2013年7月16日市发改委出具《关于金鼎国际房地产开发项目延期的通知》，我局拟将国有土地使用权出让合同补充条款中2012年6月20日之前开工变更为2013年4月1日之前开工。2015年4月3日乌海市海勃湾区政府海政字[2015]33号批复海勃湾自然资源分局，同意金鼎国际项目《国有土地使用权出让合同补充条款》中2012年6月20日之前开工变更为2013年4月1日之前开工。 2014年4月18日锦邦公司开发的金鼎国际二期开发建设项目列为海勃湾区城市棚户区改造项目。 2018年1月30日乌海市第一粮库出具关于乌海市第一粮库搬迁新址时间的情况说明，粮库于2011年12月29日搬迁完毕，与锦邦公司作了资产移交并签订了资产移交表。 海勃湾自然资源分局分别于2011年6月22日、2011年12月13日、2013年3月5日、2017年9月12日、2017年12月5日向锦邦公司送达出让金催缴通知单，要求锦邦公司缴清欠款11083.3422万元及合同约定的其他款项。 一审法院认为，海勃湾自然资源分局与锦邦公司于2010年10月29日签订的《国有建设用地使用权出让合同》及2012年5月15日签订合同补充条款是双方真实意思表示，不违反法律行政法规强制性规定，合法有效，对双方当事人具有约束力，双方应严格按照合同约定履行义务。 《国有建设用地使用权出让合同》约定出让人海勃湾自然资源分局在挂牌方案第七条规定合作拆迁范围拆迁到总拆迁建筑面积的30%后交付土地，交付土地条件为摘牌国有建设用地使用权现状条件。《粮库土地挂牌出让方案》对土地利用现状描述为：“该地块现状地类为建设用地，属存量用地，粮库净地挂牌出让，挂牌范围内沿建设路有42户商业二楼，由竞得者自行与商户协商拆迁。竞得人竞得该宗地后，将对原粮库南北两侧拆迁区域注入2000万元拆迁保证金与区城投公司合作拆迁，合作拆迁范围以海勃湾规划分局合作拆迁范围图为准，并按拆迁进度及时补足补偿安置资金，合作拆迁范围拆迁到总拆迁建筑面积30%后，竞得人对竞得的该地块进行开发建设”。而且《国有建设用地使用权出让合同》签订后，锦邦公司与海勃湾区城投公司签订《合作拆迁协议书》就原粮库南北区域地块开发事宜达成协议。锦邦公司自认已经注入拆迁资金进行拆迁。据此，可以认定海勃湾自然资源分局于合同签订后已经交付土地，并且锦邦公司负责拆迁，锦邦公司反诉主张海勃湾自然资源分局逾期交地，且未按合同约定交付净地构成违约的依据不足，其反诉请求海勃湾自然资源分局承担违约责任并赔偿项目延期开工经济损失1000万元，也没有提供损失数额的相关证据，故对其该项反诉请求依法不予支持。 海勃湾自然资源分局出让土地面积为66970平方米，锦邦公司负责拆迁，并在付清全部出让价款后，申请国有建设用地使用权登记，海勃湾自然资源分局已经作出6.6970公顷建设用地批准书，但因已取得地块上还有其他部分具有土地出让手续建筑物未拆除，不能重复办理土地登记手续，所以锦邦公司实际登记用地面积比挂牌时面积减少2563.93平方米，锦邦公司受让该部分土地使用权的合同目的不能实现，海勃湾自然资源分局请求锦邦公司支付该部分的土地出让价款13069607元（2563.93平方米×5097.49元=13069607元）没有事实依据，依法不予支持。锦邦公司应向海勃湾自然资源分局支付土地出让金为328309754元（341379361元-13069607元=328309754元）。锦邦公司分别于2010年12月1日、2011年1月26日、2011年12月27日缴纳114879361元、85666578元、3000万元，共计230545939元，欠付97763815元（328309754元-230545939元=97763815元）。锦邦公司反诉认为，海勃湾自然资源分局与锦邦公司不仅存在土地出让法律关系，还存在合作拆迁法律关系，锦邦公司享有摘牌价超出拆迁成本部分70%的收益，该部分应核减土地出让金，所以锦邦公司已经超付土地出让价款，海勃湾自然资源分局应予以返还超付部分。一审法院认为，锦邦公司上述主张所依据的《合作拆迁协议书》签订主体为案外人海勃湾区城投公司，根据合同相对性原则，该协议书不能约束海勃湾自然资源分局，锦邦公司返还超付出让价款的反诉请求没有事实及法律依据，依法不予支持。 虽然《国有建设用地使用权出让合同》约定在合同签订之日起30日内即2010年12月1日前一次性付清土地出让价款。但2012年3月15日，乌海市财政局向海勃湾自然资源分局出具《关于对市第一粮库土地及资产处置相关问题说明的函》，同意锦邦公司延期缴纳欠缴的国有资产处置收益，2012年6月30日前缴纳6000万元，2012年8月30日前缴清余款5083.34万元。据此，锦邦公司应于2012年6月30日前缴纳6000万元，于2012年8月30日前缴纳剩余款项37763815元。锦邦公司未按照上述期限足额缴纳构成违约，应承担逾期付款违约责任。因合同约定延期支付款项的违约金为日1‰，锦邦公司认为约定过高，请求法院调整为按中国人民银行同期贷款利率计算违约金，一审法院认为锦邦公司请求调整违约金符合法律规定，依法予以准许，锦邦公司应分段以欠付土地出让价款为基数，按中国人民银行同期贷款利率向海勃湾自然资源分局支付违约金，即以6000万元为基数，自2012年7月1日按中国人民银行同期贷款利率计算至2012年8月30日；以97763815元为基数，自2012年8月31日按中国人民银行同期贷款利率计算至付清之日止。 综上，海勃湾自然资源分局的部分诉讼请求有事实及法律依据，依法应予支持；锦邦公司的反诉请求没有事实及法律依据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百一十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条规定，判决：一、锦邦公司于本判决生效之日起十五日内向海勃湾自然资源分局支付土地出让金97763815元及违约金，违约金以6000万元为基数，自2012年7月1日按中国人民银行同期贷款利率计算至2012年8月30日；以97763815元为基数，自2012年8月31日按中国人民银行同期贷款利率计算至付清之日止。二、驳回海勃湾自然资源分局其他诉讼请求。三、驳回锦邦公司反诉请求。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本诉案件受理费2162597.53元，由局海勃湾自然资源分局负担1492192元，由锦邦公司负担670405.53元；反诉案件受理费469958.12元，由锦邦公司负担。 二审中，当事人没有提交新的证据。 二审查明的事实与一审基本一致。 二审另查明，锦邦公司一审提交《粮库土地挂牌意见的请示》与《乌海市党政联席会议纪要》两份文件的复印件，海勃湾自然资源分局对文件的真实性表示无异议，对证明目的有异议。《粮库土地挂牌意见的请示》是由乌海市海勃湾区委于2010年4月23日出具的“海党发[2010]16号”文件，主要内容为：“市委、市政府：为加快旧城区拆迁改造，现将我区关于粮库区域拆迁改造及土地挂牌意见报告如下：一、粮库区域基本情况该区域范围为东至建设路，南至千里山街，西至包兰铁路线，北至黄河西街，占地面积约344172平方米（516亩），涉及居民住宅720余户、粮库大院1处、其他场院13处、公厕12座、垃圾转运站2座。二、粮库资产评估情况粮库占地面积为109.3亩，经市有关部门委托内蒙古兴原资产评估有限责任公司对粮库的土地及地上房屋评估，评估总价为1.148亿元，每亩评估价格为105.3万元。三、我区计划采取区城投公司与拟开发企业合作拆迁的方式进行拆迁。首先在网上发布该区域开发改造招商公告，按照报名顺序，由区城投公司与第一家报名企业签订合作拆迁协议，之后由合作开发企业注入拆迁补偿安置资金1.348亿元。其中，粮库部分拆迁补偿安置资金1.148亿元，其余2000万元分别注入粮库南北两侧拆迁区域各1000万元作为拆迁保证金，待启动拆迁程序后，要求合作开发企业按拆迁进度及时补足补偿安置资金。该区域拆迁为净地后实施土地挂牌，土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配”。锦邦公司提交的《乌海市党政联席会议纪要》记载了与本案相关的内容即，“会议原则同意海勃湾区关于对原乌海粮库旧址及周边地段进行整体连片开发的意见”。 本院认为，本案二审争议的焦点问题为：1.锦邦公司反诉请求海勃湾自然资源分局退还其超付的土地出让价款51637460元能否得到支持；2.锦邦公司反诉请求海勃湾自然资源分局承担逾期交地的违约责任能否得到支持。 关于是否存在超付土地出让价款问题，锦邦公司根据《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》两个文件以及海勃湾自然资源分局签发的《粮库土地挂牌出让方案》，主张对于案涉土地溢价部分按照3:7进行收益分配是政府一方对土地买受人发出的要约，并称锦邦公司作为买受人已按约定履行了付款义务，海勃湾自然资源分局代表政府应当履行该要约承诺，有义务向锦邦公司支付土地收益的70%，故海勃湾自然资源分局应当返还锦邦公司超付的土地出让价款51637460元。本院认为，首先，锦邦公司于一审审理过程中提交的证据《乌海市党政联席会议纪要》和《粮库土地挂牌意见的请示》虽系复印件，但海勃湾自然资源分局对真实性不持异议，因该两份文件与本案争议事实有一定关联性，应作为本案证据予以审查。其次，根据《中华人民共和国合同法》第十四条、第十六条规定，要约是指希望和他人订立合同的意思表示；要约到达受要约人时生效。而从证据形式上看，《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》《粮库土地挂牌出让方案》均属于行政机关制作的文件，此类文件均有其相对应的适用主体和范围。《粮库土地挂牌意见的请示》《乌海市党政联席会议纪要》系内部文件，未对社会公开发布，其内容仅应视为行政机关内部的工作意见或工作安排，对外并不能直接产生相关民事法律关系。《粮库土地挂牌意见的请示》中“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7的比例由区城投公司与合作开发企业分配”的内容只有转化成希望和他人订立合同的意思表示并到达受要约人才会生效。故《乌海市党政联席会议纪要》《粮库土地挂牌意见的请示》不符合要约成立并生效的条件。本案中，海勃湾自然资源分局作为政府职能部门，在履行出让案涉国有土地使用权职责过程中发布的《粮库土地挂牌出让方案》是代表政府向社会公开的文件，但该方案中并没有“土地挂牌超出底价部分收益按照3:7比例分配”的相关内容，锦邦公司摘牌后与海勃湾自然资源分局签订《国有建设用地使用权出让合同》，也未有相关内容的约定。因此，锦邦公司要求海勃湾自然资源分局按照比例支付其土地溢价收益分成款，缺乏事实依据和法律依据。再次，2010年11月6日海勃湾区城投公司与锦邦公司签订《合作拆迁协议书》，双方就锦邦公司开发案涉土地所涉及的拆迁相关事宜达成协议，其中对高出拆迁成本部分按比例分配问题做了约定。根据合同相对性原则，《合作拆迁协议书》仅对签订双方锦邦公司和海勃湾区城投公司具有约束力。海勃湾自然资源分局虽是政府职能部门，也仅应在《国有建设用地使用权出让合同》约定的权利义务范围内承担相应责任。综上，锦邦公司主张海勃湾自然资源分局返还其超付土地出让价款的诉讼请求不能成立，一审判决驳回其该项反诉请求，并无不当，本院予以维持。 关于是否存在逾期交地情形问题，双方对合同有关案涉土地交付条件的约定存在争议。《国有建设用地使用权出让合同》第六条规定：“出让人同意在挂牌方案第七条规定合作拆迁范围拆迁到总拆迁建筑面积的30%后将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到摘牌国有建设用地使用权现状条件；周围基础设施达到摘牌国有建设用地使用权现状条件”。根据该条款约定，对于交付土地的条件，一是要求合作拆迁人将案涉地块拆迁建筑总面积达到30%，此为锦邦公司的义务；二是出让人海勃湾自然资源分局承诺场地平整和周围基础设施达到摘牌时现状条件，此为海勃湾自然资源分局义务。对此，《粮库土地挂牌出让方案》第六条“土地利用现状描述”记载：“该地块现状地类为建设用地，属存量用地，粮库净地挂牌出让。挂牌范围内沿建设路有42户商业二楼，由竞得者自行与商户协商拆迁”。对于该条款中“粮库净地挂牌出让”的表述，锦邦公司主张海勃湾自然资源分局挂牌时承诺的是粮库净地出让，粮库搬迁完成才达到净地程度才符合土地交付的条件；海勃湾自然资源分局的解释是指挂牌的价格是土地净值不包括地上建筑物的价值。本院认为，土地挂牌出让时的现状是一种客观存在状态，正常情况下，锦邦公司对其将要摘牌的土地的现状应是知晓和了解的，结合土地当时的现状情况，结合该出让方案的整篇内容，结合《合作拆迁协议书》，特别是“挂牌价”部分将土地价格与粮库建筑物及机器设备总价作了区分，对于《粮库土地挂牌出让方案》中“粮库净地挂牌出让”的表述，海勃湾自然资源分局的解释具有合理性。也就是说，锦邦公司主张海勃湾自然资源分局承诺了原粮库用地净地出让，事实依据不足。根据《国有建设用地使用权出让合同》有关“现状条件”交付土地的约定，锦邦公司主张海勃湾自然资源分局应承担逾期交地违约责任，理由并不充分，本院不予支持。 关于海勃湾自然资源分局没有做到净地出让是否存在违法问题。本院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》是否存在因违反法律规定而无效情形属于人民法院主动审查的问题。该合同签订于2010年10月29日，国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国地资发［2010］151号）明确规定了不得“毛地”出让。根据2012年６月１日国土资源部令第53号《闲置土地处置办法》第二十一条的规定，为防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置，对于市、县国土资源主管部门供应土地应当符合权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、、地块位置使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件的具体要求。锦邦公司认为，海勃湾自然资源分局出让案涉地块不符合该规定中“具备动工开发所必需的其他基本条件”。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。国务院、国土资源部的文件虽然有不得“毛地”出让的规定，但因其性质属于部门规范性文件，而非法律或行政法规，相关规定即不属于法律的强制性禁止规定，不能因此产生合同无效的法律后果。且从发布时间上看，《闲置土地处置办法》也不适用本案。故一审认定《国有建设用地使用权出让合同》合法有效正确，双方均应严格履行。 综上，上诉人锦邦公司的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费466987.3元，由乌海市锦邦房地产开发有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 纯 审判员 汪 军 审判员 谢爱梅 二〇二〇年九月二十七日 书记员 宋 健