江苏省无锡市滨湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0211行初189号原告周正清，男,1975年6月10日生，汉族，住无锡市锡山区。原告肖亚云，女,1979年6月15日生，汉族，住无锡市锡山区。委托代理人周正清（系原告肖亚云的丈夫），男,1975年6月10日生，汉族，住无锡市锡山区。被告无锡市锡山区住房和城乡建设局，住所地无锡市锡山区**间横路**。法定代表人张杰，该局局长。出庭应诉负责人朱雅明，该局副局长。委托代理人陆柯辰，该局工作人员。委托代理人倪娟，江苏漫修律师事务所律师。原告周正清、肖亚云诉被告无锡市锡山区住房和城乡建设局（以下简称锡山住建局）不履行法定职责一案，于2019年7月23日立案受理后，本院依法组成合议庭，公开开庭进行审理。原告肖亚云的委托代理人即原告周正清，被告锡山住建局的负责人朱雅明及委托代理人陆柯辰、倪娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告周正清、肖亚云诉称，其夫妇于2015年6月签订购房合同，购买位于无锡市锡山区××路××期××栋××单元××室房屋。该小区的消防工程的建设单位系无锡市恒达星湖湾房产有限公司（以下简称恒达公司），设计单位系江苏华电工程设计院有限公司（以下简称华电设计院），施工单位系南京国泰怡安消防工程有限公司苏州分公司（以下简称国泰公司苏州分公司）、监理单位系江苏建协建设管理有限公司（以下简称建协公司）。后恒达公司通知其交房，但其发现小区存在消防安全隐患。经其举报，无锡市公安局消防支队锡山区大队（以下简称锡山消防大队）对小区复查后认为小区存在安全消防隐患，要求恒达公司整改，但恒达公司未整改，且无法整改，并因复查不合格被处以罚款，导致小区一直处在消防隐患中。其发现恒达公司向锡山消防大队申请建设工程竣工验收消防备案中提交了《工程竣工验收报告》，该报告由恒达公司、华电设计院、国泰公司苏州分公司、建协公司共同盖章，承诺小区住房通过他们四家单位的验收符合消防要求。该虚假承诺骗取备案的行为导致小区住房存在安全隐患，侵害其合法权益，应当受到相应行政处罚。为此，其向锡山消防大队邮寄查处申请。2019年4月18日，锡山消防大队收到申请，但未按照法律规定对相关单位作出行政处罚，系行政不作为。由于锡山消防大队的职权现已变更为锡山住建局，现其请求法院判令：1.确认被告锡山区住建局未按其申请对上述四家单位进行查处系行政不作为；2.请求被告锡山住建局履行法定职责对上述四家单位依法追究行政责任。原告周正清、肖亚云向本院提供了以下证据：1.12345工单；2.《请求对星湖花海一期二期工程竣工验收报告中作假的责任单位行政处罚》（以下简称《请求》）及邮寄凭证；3．商品房买卖合同及补充协议；4．营业执照；5．《工程竣工验收报告》；6．锡锡公（消）行罚决字（2018）0077号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）。被告锡山住建局辩称，一、两原告于2019年4月18日向锡山消防大队邮寄《请求》，要求锡山消防大队对该小区一期二期所有8层建筑消防违反国家消防规范的行为，对建设单位、施工单位、监理单位、设计单位作出行政处罚。因其未收到《请求》，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，不存在行政不作为的情形。二、依据《关于市住房和城乡建设局、市消防支队移交承接建设工程消防设计审核验收职责事项的合作框架备忘录》第四条第五项第三款“移交承接期内消防验收中发现的违法违规行为，由市消防支队按照有关规定处理”的规定，两原告反映的诉请事项发生在移交承接期内，对该期间内，对消防执法处罚问题如何由住建部门承接，截止其答辩之日，省内无明确意见。因此根据“法无授权即禁止原则”目前其无依据对两原告所请求的上述四家公司的违法行为进行行政处罚。因此，2019年5月23日，无锡市住房和城乡建设局在12345政府公共符合热线综合工单上进行回复。被告锡山住建局向本院提交了以下证据：1．12345工单；2．《关于市住房和城乡建设局、市消防支队移交承接建设工程消防设计审核验收职责事项的合作框架备忘录》；3.《无锡市锡山区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（以下简称《三定方案》）。经庭审质证，原告周正清、肖亚云对被告锡山住建局的证据1-2真实性无异议，关联性有异议；对证据3真实性无异议。被告锡山住建局对原告周正清、肖亚云的证据1无异议；证据2-3真实性无异议；证据4真实性无异议，但认为与本案无关联性；证据5、6真实性无异议。本院对上述证据认证如下：原告周正清、肖亚云提供的证据以及被告锡山住建局所提供的证据具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力本院予以确认。经审理查明，2015年6月11日，原告周正清、肖亚云与恒达公司签订《商品房买卖合同》，约定原告周正清、肖亚云向恒达公司购买位于无锡市锡山区××路××路××期××栋××单元××室房屋。花海家园（即星湖花海）商住房一期（1＃-3＃、5＃、6＃、8-11＃、17＃、20-22＃）的消防工程由恒达公司开发建设，华电设计院设计、国泰公司苏州分公司施工、建协公司监理。2017年3月14日，恒达公司、华电设计院、国泰公司苏州分公司、建协公司在《工程竣工验收报告》上的“竣工验收质量承诺”项下的建设单位、设计单位、施工单位、监理单位处分别盖章，其中设计单位华电设计院盖章确认已参加工程竣工验收，验收意见为合格；施工单位国泰公司苏州分公司盖章确认已按照消防设计标准和经消防设计审核或者备案的消防设计文件组织施工，并对消防施工质量终身负责；监理单位建协公司盖章确认已按照消防技术标准和经消防设计审核合格或者备案的消防设计文件实施工程监理，并参加工程竣工验收，验收意见为合格；建设单位恒达公司盖章确认已组织工程竣工验收，验收意见为合格。上述四家单位均承诺如有违反消防法规的行为，自愿承担相应的法律责任及不良信用评估后果。后恒达公司就花海家园（即星湖花海）商住房一期（1＃-3＃、5＃、6＃、8-11＃、17＃、20-22＃）向锡山消防大队申请建设工程竣工验收消防备案并提交了《工程竣工验收报告》等材料，后锡山消防大队据此作出消防验收备案。原告周正清、肖亚云想收房时发现涉案小区存在消防安全隐患，遂向锡山消防大队举报。2018年5月28日，锡山消防大队作出《行政处罚决定书》，认为星湖花海小区一期和二期所有8层高的住宅楼楼梯净宽不足1.1米，不符合《建设设计防火规范》，限定恒达公司限期改正，到期复查，发现仍未整改，复查不合格，遂对恒达公司罚款一万元整。据此，原告周正清、肖亚云认为恒达公司、华电设计院、国泰公司苏州分公司、建协公司在《工程竣工验收报告》盖章承诺，系骗取消防备案的弄虚作假的行为，该行为应当受到行政处罚，其遂于2019年4月18日向锡山消防大队邮寄《请求》，要求锡山消防大队根据《建设工程消防监督管理规定》第三十八条、第四十二条等规定对恒达公司、华电设计院、国泰公司苏州分公司、建协公司作出行政处罚。2019年5月19日，原告周正清在12345平台上提交诉求，称：星湖花海一期、二期所有8层建筑消防违反国家规范，锡山消防大队已对恒达公司不整改、复查不合格作出了行政处罚，对于相关建设单位、施工单位以及监理单位没有做出处罚。原告周正清在该诉求中附上了《建设工程消防监督管理规定》第三十八条、第四十二条之规定，并请求相关部门根据新消防法规定，由住建局对涉案的建设、设计、施工、工程监理单位查处。后原告周正清收到12345的处理结果，其上载明：“市公安消防支队回复：消防法新修正案第五十八条、第五十九条规定，消防审核、验收领域的违法行为由住房和城乡建设主管部门负责查处，法无授权不可为，消防部门确实无法查处该类违法行为。市住建局回复:2019年7月1日前属于消防审查、验收职责划转过渡期，过渡期由市住建局对申报的项目进行设计审查和验收，消防法修改后，对消防执法处罚问题如何由住建部门承接，省内尚无明确意见，相关情况我局已向市政府汇报、待市政府明确意见后，我局将依法履行职责。2019年7月15日，原告周正清、肖亚云认为锡山消防大队（现职权已变更为住建局）在其提出《请求》后，未对建设单位、设计单位、监理单位、施工单位进行处罚，系行政不作为，向本院提起行政诉讼，诉请如前。另查明：被告锡山住建局的三定方案载明：锡山住建局的主要职责是：(十五)负责全区建设工程消防验收；负责建设工程消防设计和竣工验收备案抽查。后在审理过程中，被告锡山住建局向本院补充发表答辩意见并提交锡建发（2019）71号无锡市住房和城乡建设局文件《无锡市建设工程消防设计审查和验收工作意见（试行）》（以下简称71号文），认为根据2019年4月23日修正的《中华人民共和国消防法》及71号文，涉案工程属于需要报审无锡市建设工程设计审查中心审查的新建工程，系由无锡市住房和城乡建设局负责消防设计审查、验收、备案抽查等管理工作，两原告《请求》中涉及的职责系由无锡市住房和城乡建设局调查处理。经查，该文另载明：2019年7月1日以前已经向原消防部门报审报验的工程，按照原消防分级负责原则进行受理，并由同级住房和建设局会同消防部门协商处理。本院认为，原《中华人民共和国消防法》（2008年修订）第十三条规定，按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。2019年4月23日修正的《中华人民共和国消防法》第十一条规定，国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。前款规定以外的其他建设工程，建设单位申请领取施工许可证或者申请批准开工报告时应当提供满足施工需要的消防设计图纸及技术资料。第十三条规定，国务院住房和城乡建设主管部门规定应当申请消防验收的建设工程竣工，建设单位应当向住房和城乡建设主管部门申请消防验收。前款规定以外的其他建设工程，建设单位在验收后应当报住房和城乡建设主管部门备案，住房和城乡建设主管部门应当进行抽查。因此，消防法在2019年4月23日修正后，由住房和建设主管部门负责消防设计审查、验收、备案抽查的管理工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据被告锡山住建局的三定方案载明，其负责全区建设工程的消防验收、负责建设工程消防设计和竣工验收备案抽查的管理工作。本案中，原告周正清、肖亚云于2019年4月18日向被告锡山消防大队邮寄《请求》，要求对恒达公司、华电设计院、国泰公司苏州分公司、建协公司在建设工程竣工验收消防备案中就违反国家消防规范的涉案工程虚假作出《竣工验收报告》的行为予以行政处罚。根据上述规定，消防设计审查、验收、备案抽查职责现已由于住房和城乡建设部门行使，而涉案工程位于锡山区，故被告锡山住建局为本案适格被告。至于被告锡山住建局提出根据71号文，《请求》所涉事项的处理职权属于无锡市住房和城乡建设局的意见，经查，71号文中载明2019年7月1日以前已经向原消防部门报审报验的工程，按照原消防分级负责原则进行受理，并由同级住房和建设局会同消防部门协商处理。因此7月1日之前就已经消防竣工备案的工程亦可比照该条款的意见处理，故本院对被告锡山住建局的该意见不予采纳。被告锡山住建局提出两原告的《请求》系向锡山消防大队邮寄，其未收到，其不存在行政不作为的辩称意见，本院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据，但两原告邮寄《请求》时消防法尚未修正，两原告向锡山消防大队邮寄《请求》并无不当；其次，原告方在消防法修正后，在12345平台上就相同诉求明确要求“住建局”履职；再次，消防法修正后，若相关行政机关因职能调整确实存在文书交接不畅，该后果亦不应当由申请人承担。因此，本院对该意见不予采纳。由于被告锡山住建局至今未对两原告的《请求》作出处理，已构成行政不作为，故应被确认违法，并应在一定期限内作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、确认被告无锡市锡山区住房和城乡建设局对原告周正清、肖亚云的《请求对星湖花海一期二期工程竣工验收报告中作假的责任单位行政处罚》未作出处理的行政行为违法；二、责令被告无锡市锡山区住房和城乡建设局于本判决发生法律效力之日起60日内对原告周正清、肖亚云的《请求对星湖花海一期二期工程竣工验收报告中作假的责任单位行政处罚》作出处理。本案案件受理费50元，由被告无锡市锡山区住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  包瑾玲人民陪审员  沈根林人民陪审员  丁霞静二〇二〇年九月二十五日书 记 员  田 婷本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。