南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初156号 原告黄耀禄，男，1962年10月30日出生，汉族，住广西壮族自治区青秀区。 委托代理人黄耀强，男，1965年6月22日出生，汉族，住广西壮族自治区青秀区，系原告黄耀禄弟弟。 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市锦春路**。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人包洁霜，该局工作人员。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 被告广西壮族自治区自然资源厅，住，住所地广西壮族自治区青秀区中新路**/div> 法定代表人陈建军，该厅厅长。 委托代理人陈振婷，该厅工作人员。 委托代理人陈炎坤，广西桂海天律师事务所律师。 原告黄耀禄不服被告南宁市自然资源局（以下简称市资源局）土地批复及广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区资源厅）行政复议一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼，经原告补正材料，本院于2020年4月26日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月15日公开开庭审理了本案。原告黄耀禄及委托代理人黄耀强，被告市资源局的委托代理人包洁霜、农剑勋，被告区资源厅的委托代理人陈振婷、陈炎坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市资源局于2019年5月18日作出南自然资复〔2019〕220号《关于南宁仙葫经济开发区下洲坡2队产业用地的批复》（以下简称220号批复），内容主要为：同意南宁仙葫经济开发区下洲坡2队（以下简称下洲二队）的产业用地选址。原告对220号批复不服向区资源厅提出行政复议，区资源厅于2020年3月12日作出桂自然资复［2019］93号《广西壮族自治区自然资源厅行政复议决定书》（以下简称93号复议决定）,认为220号批复以及其来源的南规发〔2013〕280号《南宁市规划管理局关于仙葫开发区金葫社区下洲坡2队产业用地的批复》（以下简称280号批复）、南规发〔2016〕181号《南宁市规划管理局关于仙葫开发区金葫社区下洲坡2队产业用地的批复》（以下简称181号批复）认定事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，依法予以维持，驳回黄耀禄的复议申请。 原告诉称，市资源局依原告申请而公开的《金葫社区下洲二队家庭人口公示表》，是一份涂涂改改的名单表，原告家庭四人在列入该表内的第88号和89号。区资源厅的93号复议决定认为“申请人一家四人是否有权获得产业用地安置的资格，被申请人有核实认定的职责，被申请人应当依法核实认定”。据此可知，市资源局当审核来自南宁市青秀区仙葫开发区管理委员会的报审材料《金葫社区下洲二队家庭人口公示表》，发现有涂涂改改，根本上不能分辨出谁是符合安置资格，谁不是符合安置资格。无法成为87户328人的来源依据，况且该表已标明有总共89户。在这种情况下，应该把报审材料退回仙葫开发区管理委员会，重新调查核实清楚，而不应该舍弃不作审核。其贸然作出下洲二队符合安排产业用地87户328人的审核及批复和下洲二队符合安排回建宅基地87户338人的审核及批复，是造成原告一家四人被排斥的行政乱作为。 南宁市人民政府关于印发《南宁市进一步改革户籍管理制度的实施办法（试行）的通知》（南府发［2012］73号）第一条第一款：“本市行政区域内取消按农业户口、非农业户口区分户口的登记方式，实行城乡统一的户口登记管理制度”。第二款：“居民户口簿及常住人口登记表的户别栏不再加注农业户口或者非农业户口，统称居民户口……”。而后发的南宁市人民政府关于印发《南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发［2013］10号）第五条、第六条、第九条、第十七条、第十八条等，多次出现有关安置使用“在册农业户口”名称。前者要取消农业户口名称，统称居民户口；后者要按在册农业户口落实安排产业用地和宅基地，相互矛盾。作为户籍管理单位的仙葫派出所，为了迎合这两份文件的意思，把仙葫开发区管理委员会发函中的“在册居民人口数87户332人”（缺少原告一家4人），在复函时模凌两可的作出了“实有户数87户，人数344人（截止2012年12月19日农业人口328人，2012年12月19日至今居民人数为16人）”。市资源局依据南府发［2013］10号文件，只审核通过安排2012年12月19日实施户籍管理制度改革之前的原农业户口，排斥剥夺了实施户籍管理制度改革之后登记入户的居民户口（包括原告一家四人）共20人的安排产业用地和宅基地的资格。所以，原告对南府发［2013］10号文件的合法性表示质疑。 区资源厅作为复议机关，已经查明原告一家四人不在280号批复、181号批复、220号批复产业用地安置的名单范围内，而且明确指出市资源局有核实认定原告一家四人是否有权获得产业用地安置资格的职责。同理，有核实认定宅基地安置资格。作为产业用地和宅基地安置，是统一集体性安置，并不属于个人申请而得到，原告一家四人被排斥是市资源局没有尽到职责去核实认定下洲二队所有人员符合安置资格（金葫社区下洲二队家庭人口公示表）而造成的错误。原告一家四人要增加列入安排下洲二队产业用地和宅基地的份额，关连到的280号批复、181号批复、220号批复产业用地安置的土地面积量，需要变更增加。同理，宅基地安置的土地面积量，也需要变更增加。 综上所述，原告一家四口没有被列入下洲二队产业用地和宅基地安排的名单范围内，被告也没有对原告安置资格进行审核。区资源厅维持市资源局作出的220号批复的行为不利于解决本案问题。为维护原告合法权益，特向法院提起诉讼，请求依法判令：1.审查南宁市人民政府关于印发《南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（南府发［2013］10号）的合法性；2.撤销区资源厅作出的93号复议决定；3.撤销市资源局作出的220号批复4.本案诉讼费用由被告承担。 原告向法庭提供以下证据：1.93号复议决定，证明原告不服行政复议决定。2.桂自然资复［2019］52号《广西壮族自治区自然资源厅行政复议决定书》，证明原告不服行政复议决定。3.政府信息公开告知书及附表，证明被告不审核包括原告家庭4人在内的《金葫社区下洲二队家庭人口公示表》。4.承诺书，证明刘日康代表下洲二队作出承诺书，另有隐情。5.申请书、6.民事裁定书、7.《关于请求南宁仙葫经济开发区居委会主持召开下洲坡二队户代表大会的申请》，证明从2013年起至今刘日康一直不是下洲二队的法定代表人。8.《证明》，证明原告一家四人未享受到南宁市秀厢村的福利待遇。补充证据：1.仙葫经济开发区管委会给派出所的函，证明管委会申请批地的是居民人口，但审核的是农业人口。2.280号批复中审批图的一部分，证明原告不认可下洲二队被征地百分之九十五。3.情况表，证明市资源局征收下洲二队的第一共一千七百多亩，但原告未见征地协议书。 被告市资源局辩称，一、2013年8月5日，下洲二队向市规管局申请办理产业用地规划定点许可。经审查，市规管局于2013年10月20日作出280号批复，并核发建设用地规划蓝线图（项目编号：YD0101201300259），同意下洲二队产业用地按农业人口328人一次性安排，总用地面积约25.83亩，用地位置位于仙葫大道以东，下洲路以北。2015年11月5日,因原核发的规划定点蓝线图已过有效期，下洲二队重新向市规管局申请产业用地规划定点。2016年7月11日，市规管局按照280号批复核发用地的原位置、原面积，作出181号批复，核发建设用地规划蓝线图（项目编号：YD0103201600028）。2019年3月4日，因规划定点蓝线图再次超过有效期，下洲二队向市资源局申请重新办理蓝线图。2019年5月13日,市资源局按照181号批复核发用地的原位置、原面积，作出涉案220号批复，并核发建设用地规划蓝线图（项目编号：YD0103201900008）。市资源局根据下洲二队重新办理规划蓝线图的申请，以其合法取得的原批复及规划蓝线图为依据，按照原位置、原面积作出了涉案批复，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当予以维持。 二、原告混淆了确认征地补偿安置资格行为和规划许可行为，其以规划管理部门在作出规划许可时未审查其是否具备安置资格为由主张相关批复违法，于法无据。根据城乡规划相关法律法规的规定，选址定点规划许可申请的审查依据为相关城乡规划，符合城乡规划要求的，即给予核发规划许可。具体到本案，市规管局审查下洲二队产业用地规划许可申请时，审查依据即为是否符合我市土地利用总体规划和城乡规划。下洲二队提供的有关安置人员数量的申请材料，只是计算用地面积之依据，下洲二队既不需要审查相关人员是否具备安置资格，也不具有相应的审查权限。据此，原告主张规划行政管理部门在作出规划许可时未审查其是否具备安置资格为由主张相关批复违法，缺乏法律依据。 三、我国《行政诉讼法》第二十五条第一款有规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。根据前述事实和城乡规划相关法律法规规定，涉案220号批复是规划行政管理部门对下洲二队申请的产业用地是否符合城乡规划要求依法出具的意见，此过程并不审查被答辩人是否具备安置资格，亦不对原告是否具备安置资格进行认定。原告也不是涉案产业用地使用权人或相邻权人，其对涉案颁证行为利害关系人，依法不是本案适格原告，其提起本案诉讼不符合法定条件，应依法驳回其起诉。 四、我国《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。据此，行政诉讼原告对行政行为提起诉讼时，只能请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查，相关规范性文件不是案涉行政行为作出依据的，要求对其进行审查不符合法律规定。如前所述，市资源局系根据下洲二队重新办理规划蓝线图的申请，以其合法取得的原批复及规划蓝线图为依据，按照原位置、原面积作出了涉案批复，其法律依据为相关城乡规划法律法规，并不包括《南宁市集体土地征收与补偿安置办法》（南府发〔2013〕10号），原告请求对其进行审查，不符合前述《行政诉讼法》之规定。恳请人民法院查明事实，依法驳回原告的起诉。 被告市资源局向本院提供了以下证据：1.《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的报告》，2.《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的请示》，3.《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第1、2、3生产队征地拆线安置用地规划定点的函》（青政函〔2013〕162号），4.南宁市建设项目规划选址定点申请表，5.法人委托书，6.关于《请给予核实下列在册人口情况的函》的复函，7.关于南宁仙葫经济开发区下洲坡2队安置人口情况说明，8.关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队在册人口情况说明，9.金葫社区下洲二队家庭人口公示表，10.公示照片，11.承诺书，12.青秀区仙葫开发区金葫社区下洲二队申请产业用地选址示意图，13.用地测量图，14.面积计算列表，15.《南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议纪要》（〔2013〕2号），16.280号批复，17.建设用地规划蓝线图（项目编号：ＹＤ0101201300259），证据1-17证明下洲二队于2013年8月5日申请产业用地规划许可，市规管局已就申请作出280号批复并颁发建设用地规划蓝线图，该批复合法有效。18.关于申请仙葫开发区金葫社区下洲坡第2生产队第三产业用地规划定点的报告，19.法人委托书，20.市规管局建设项目（含划拨土地）选址意见书申请表，21.181号批复，22.建设用地规划蓝线图（项目编号：ＹＤ01012013201600028），证据18-22证明因原核发的规划定点蓝线图已过有效期下洲二队重新向市规管局申请第三产业用地规划许可。2016年7月11日，市规管局按2013年核发用地的原位置原面积作出181号批复并颁发建设用地规划蓝线图，该批复合法有效。23.申请报告，24.申请办理下洲二队产业用地过期重新办理蓝线图的报告，25.法人委托书，26.市资源局建设项目（含划拨土地）选址意见书申请表，27.220号批复，28.建设用地规划蓝线图（项目编号：YD0103201900008），证据23-28证明被告依据原核发有效的规划批复和建设用地蓝线图，按其原位置原面积依法作出220号批复并颁发建设用地规划蓝线图，依法有据。法律法规：广西实施城乡规划法办法。 被告区资源厅辩称，一、原告对市规管局分别于2013年10月20日、2016年7月11日作出的280号批复、181号批复以及市资源局于2019年5月13日作出的220号批复不服，向区资源厅提出行政复议申请。区资源厅于2019年12月20日收到原告提交的行政复议申请材料并决定予以受理，于2019年12月25日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给市资源局；因案件复杂，于2020年2月14日作出《延期审理通知书》延期审理该案；最终于2020年3月12日依法作出93号决定书并送达给原告和市资源局，区资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，作出的93号决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予以维持。 区资源厅根据原告和南宁市自然资源局提交的证据（详见证据目录），查明事实并予以认定。区资源厅认为220号批复来源于181号批复和280号批复，在复议中一并进行审查。涉案批复为下洲二队被征地农业人口产业用地安置的规划选址许可批复。根据南宁仙葫经济开发区管理委员会向市规划部门提供了经仙葫派出所核对的下洲二队当时的在册人口（农业人口328人，居民人数16人）名单，经下洲二队提出申请，由南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议决定，市规划部门经审查后，根据会议决定作出181号批复、280号批复和220号批复，认定事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，依法应予以维持。但280号批复已被撤销，181号批复用地蓝线图也已过期失效，故本案对220号批复依法予以维持。原告要求将其一家四口列入安排下洲二队产业用地和宅基地的份额的复议请求不属于行政复议审查范围，依法应予以驳回。 综上，区资源厅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一款、第四十八条第一款第（二）项规定作出93号决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。 二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。原告认为其一家四人有权获得产业用地安置的资格而要求撤销220号批复没有依据。首先，本案是因征地而产生的补偿安置问题，如果原告认为其符合安置条件而在征地拆迁中没有获得相应的补偿安置，可以向有关征地部门和政府反映解决；其次，原告一家四人是否有权获得产业用地安置的资格，应向市资源局申请核实，经核实确认后，如果原告一家四人有权获得产业用地安置的资格，原告可要求市资源局根据实际情况给予增加相应的产业用地或以其他方式予以解决，而不是申请撤销220批复。220批复涉及下洲二队328人的切身利益，撤销该批复必然导致这些村民合法权益受到损害，故原告要求撤销220批复没有依据。 综上，区资源厅作出的93号决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，原告的诉讼请求理由缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告区资源厅向本院提供了以下证据：1.93号复议决定，2.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》，3.《行政复议答复通知书》、快递单，4.《行政复议延期审理通知书》，证明1-4证明区资源厅在法定期限内依法作出了复议决定，并送达了原告，程序合法。5.行政复议期间原、被告提交的证据材料，证明区资源厅的复议决定事实清楚，证据充分，程序合法。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 经庭审质证，原告对被告市资源局提交的证据均不认可，认为批复认定安置328人口没有依据。原告对被告区资源厅提交的证据中市资源局提交的复议材料不认可；对其他证据无异议，但认为复议决定的结果是错误的。被告市资源局、区资源厅对原告提交的证据2、5-8、补充证据3认为与本案无关；对证据3-4无异议，但认为被告作出批复不需要审核，人口公示表不是被告作出涉案批复的依据；对补充证据1的真实性不认可，该函不是批复的依据与本案无关；对补充证据2无异议，但认为审批意见是涉案土地蓝线的一部分，当事人对本案其他证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交证据2、6、8与本案无关，本院不予认可。本案其他证据、依据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2013年6月3日，仙葫派出所向南宁仙葫经济开发区管理委员会作出《关于〈请给予核实下列在册人员情况的函〉的复函》，内容主要为在册名单经该所核实后，实有户数87户，人数344人（其中农业人口为328人，居民人数为16人）。 2013年6月4日，南宁仙葫经济开发区管理委员会向市规管局作出《关于南宁仙葫经济开发区下洲坡2队安置人口情况说明》，主要内容为：经该委对下洲二队人口户籍公示，经仙葫派出所核实，下洲二队在册人口为344人（其中农业人口为328人，居民人数为16人）。 2013年6月18日，下洲二队向市规管局提出《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的报告》，主要内容为：因需要妥善安置征地拆迁项目涉及的被征地拆迁群众，要求根据开发区给下洲二队承诺书安置三产用地26亩，安置人口数暂以公示的下洲二队在曾人口数344人（其中农业人口为328人、居民人数为16人），根据《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（南府发[2008]15号），可增加10人，共计下洲二队安置人口354人；并附有拟选址位置图、下洲二队安置人口情况说明等附件。同月19日，南宁仙葫经济开发区管理委员会也向市规管局提出《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的请示》，内容与前述下洲二队报告基本一致。同年7月16日，南宁市青秀区人民政府向市规管局作出《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第1、2、3生产队征地拆线安置用地规划定点的函》，内容主要为：为尽快落实该坡农民宅基地及三产用地，请市规划部门就下洲坡群众意愿和辖区实际情况，早日批准该坡1、2、3生产队宅基地和三产用地的规划选址。 2013年8月5日，下洲二队向市规管局申请办理产业用地规划定点许可。经审查，市规管局于2013年10月20日作出280号批复，并核发相应建设用地规划蓝线图，同意下洲二队产业用地按农业人口328人一次性安排，总用地面积约25.83亩，用地位置位于仙葫大道以东，下洲路以北。2015年11月5日,因原核发的规划定点蓝线图已过有效期，下洲二队重新向市规管局申请产业用地规划定点。2016年7月11日，市规管局按照280号批复核发用地的原位置、原面积，作出181号批复，核发相应建设用地规划蓝线图。2019年3月4日，又因规划定点蓝线图再次超过有效期，下洲二队向市资源局申请重新办理蓝线图。2019年5月13日,市资源局按181号批复核发用地的原位置、原面积，作出220号批复，再次核发相应建设用地规划蓝线图。 原告认为被告在作出220批复时未对原告安置资格进行审核，对其适用的南府发［2013］10号文件的合法性有异议，故向本院提起诉讼。 另查明，根据南宁市机构改革方案，市规管局对辖区范围内建设用地规划进行审批的职权，于2019年3月开始由市资源局继续承担。 本院认为，被告市资源局作为对建设用地行政主管部门，有对本市内建设用地申请进行审批的职责。 关于原告是否适格的问题。本案中，220号批复是针对下洲二队农村集体土地被征用后对失地农民的产业用地的补偿安置决定。220号批复是继280号批复、181号批复而来，且只是在原位置按原面积重新核发建设用地蓝线规划图，并未对280号批复、181号批复的内容等进行变更，因此，220号批复是承继并承认了181号批复、280号批复的内容。而批复所确定的补偿安置的面积是根据下洲二队失地农民的人口数进行确定，最早的280号批复实际上已经对下洲二队谁能享受安置资格进行了实际审查，即只有农业人口才享有集体土地被征收后的产业用地的安置补偿资格。原告作为下洲二队村民，220号批复中未确定其为安置补偿人口，故其对220号批复是享有原告主体资格的。 关于南府发［2013］10号文件是否合法的问题。原告认为颁布在前的《南宁市进一步改革户籍管理制度的实施办法（试行）的通知》（南府发［2012］73号）规定要取消农业户口名称，统称居民户口；而后颁发南府发［2013］10号文件要按在册农业户口落实安排产业用地和宅基地，相互矛盾。本院认为，综观南府发［2012］73号文全文，并没有取消农业户口和非农业户口的规定，原告所说该文第一条第（二）项的规定只是指导户籍登记机关在进行户籍登记时进行的规范性登记指导意见，而非是原告所述该文要取消农业户口名称，且到目前为止，我国并未取消农业人口的户籍制度。因此，南府发［2013］10号文件与南府发［2012］73号未有冲突矛盾之处，也不违反上位法的规定、不存在违反法定程序的情形，故对原告主张其不具有法律效力的意见不予采纳。 关于220号批复是否合法的问题。280号批复是对下洲二队被征地农业人口产业用地安置的规划选址许可批复，是市规管局根据南宁仙葫经济开发区管理委员会提供的经仙葫派出所核对了的下洲二队当时的在册人口（农业人口328人，居民人数16人）名单，经下洲二队提出申请，由南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议决定，市规管局经审查后，根据会议决定作出的。280号批复所确定的安置补偿面积是根据南府发［2013］10号文件的规定，并按下洲二队提出申请时该对农业人口数确定，原告黄耀禄在市规管局作出280号批复时为非农业人口，故280号批复未将黄耀禄列为安置人口并无不妥。280号批复的认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。而181号批复以及本案案涉220号批复均是因蓝线图过期失效后经有权人申请、延续280号批复的内容而来，并没有任何内容上的变更。综上，220号批复认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。 关于行政复议的问题。区资源厅收到原告的复议申请后，依法进行受理，在查明事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定维持了被告区资源厅作出的答复书，并依法向各方当事人送达。被告区资源厅的复议认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，本院予以维持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下: 驳回原告黄耀禄的诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告黄耀禄负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  蓝丹丹 人民陪审员  李一锋 人民陪审员  莫艳林 二〇二〇年九月七日 法官 助理  赵文赎 书 记 员  吴彦珊 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。