兰州铁路运输中级法院行政判决书（2020）甘71行终115号上诉人（原审原告）梁某，女，汉族，1969年12月10日出生，住甘肃省兰州市。上诉人（原审原告）周某，男，汉族，1959年9月26日出生，住甘肃省兰州市。被上诉人（原审被告）兰州住房公积金管理中心。法定代表人谈某，该中心主任。委托代理人哈某，该中心工作人员。委托代理人刘某，甘肃溥德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市人民政府。法定代表人张某1，该市市长。委托代理人徐某，兰州市司法局行政复议与应诉科科长。委托代理人张某2，兰州市司法局行政复议与应诉科科员。原审第三人兰州市园林设计院。法定代表人行某，该院副院长。委托代理人谢某，该院工作人员。上诉人梁某、周某因与被上诉人兰州住房公积金管理中心（以下简称公积金中心）、兰州市人民政府（以下简称兰州市政府），原审第三人兰州市园林设计院（以下简称园林设计院）其他行政行为、行政复议一案，不服兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，1985年1月10日，兰州市编制委员会作出兰编字〔1985〕02号《关于成立兰州市园林设计院的批复》，同意成立“兰州市园林设计院”，企业性质，县级建制。原告周某系园林设计院退休职工，梁某系园林设计院在职职工。园林设计院于2010年1月4日在院务会上提出单位实行绩效工资制，并于2010年1月6日召开职工大会进行讨论通过确定实行绩效工资制度。园林设计院将兰州市人社局批复的工资作为职工的档案工资，档案工资只作为职工个人工资信息存档留存。因此，园林设计院实际发放工资与档案工资不一致。二原告认为园林设计院2009年至2019年期间为其缴存住房公积金的缴存基数未按职工的档案工资计算。2020年3月10日，原告向公积金中心投诉园林设计院2009年1月至2019年12月为其缴存住房公积金未按档案工资基数缴存。2020年3月17日，公积金中心向第三人园林设计院下发《行政执法调查通知书》，开展调查工作。2020年4月10日，园林设计院出具情况说明，主要内容为：“我单位是实行企业化管理的自收自支事业单位，由兰州市人社局批复的工资为职工的档案工资，档案工资只是作为职工个人工资信息存档留存，不作为实际发放工资的标准。另外，我院职工五险一金的缴费基数也是按照相关部门规定的基数调整月份，职工当月的应发工资数调整，并未按照职工当年档案工资数调整。”结合调取的园林设计院应发工资表，2020年4月14日，公积金中心以书面形式向原告送达了回复，主要内容为：“园林设计院2009年至2019年期间为职工缴存住房公积金时申报的缴存基数符合住房公积金缴存基数的规定，不存在低于上年度月平均工资申报缴存基数，少缴住房公积金的情况。同时在调查中发现，由于园林设计院工作人员的失误，该单位2012年11月、12月未按月缴存，导致当时在编的18位职工(包括梁某、周某)漏缴2012年11、12月的住房公积金，公积金中心责令单位立即补缴。”原告不服，于2020年4月21日向兰州市政府提出行政复议申请。2020年4月23日，复议机关向公积金中心直接送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知，要求公积金中心在法定时限内对行政复议申请作出书面答复并提交有关证据材料。2020年4月26日，公积金中心向复议机关提交了行政复议答复书及相关证据材料。2020年5月13日，复议机关经审核双方提交的证据材料后，作出兰府复决字〔2020〕32号行政复议决定，决定维持公积金中心作出的回复。2020年5月22日，原告收到行政复议决定。现原告不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，行政机关和行政机关工作人员履行职责必须在法律、行政法规规定或授权范围内。《住房公积金管理条例》第十条规定：“直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。”根据上述规定，被告公积金中心具有对本辖区内公积金管理的职责。《住房公积金管理条例》第十六条规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”第十一条规定：“住房公积金管理中心履行下列职责：(一)编制、执行住房公积金的归集、使用计划；（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况……”二原告认为园林设计院2009年至2019年期间为其缴存住房公积金的缴存基数未按照人社局等部门核定的职工档案工资计算。公积金中心接到原告投诉后，经调查认为园林设计院2009年至2019年期间为职工缴存住房公积金时申报的缴存基数符合住房公积金缴存基数的规定，不存在低于上年度月平均工资申报缴存基数，少缴住房公积金的情况。原告实际发放工资与档案工资不一致问题，不属于公积金中心的职责范围，原告应当向工资主管部门寻求帮助。公积金中心根据单位实际发放工资数额扣除公积金的情况作出答复，不违反相关法律规定。兰州市政府受理复议申请后，依法向被告公积金中心送达了行政复议答复通知书等相关材料，并依法对公积金中心提交的证据进行审核后，认为公积金中心作出的回复事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序并无不当，依法作出维持的复议决定，符合法律规定。因此，原告的诉讼请求,理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周某、梁某的诉讼请求。上诉人梁某、周某不服上述判决，向本院提起上诉称：1.一审法院对被上诉人公积金中心未依法履职的行为违法裁决。依据《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例”的规定，上诉人上一年度月平均工资就是当年的档案工资。公积金中心未调查上诉人的档案工资、上年度月平均工资，仅依据园林设计院提供的实发工资表作出回复，所认定的事实与客观情况不符，未对上诉人的诉求给予回应，作出与事实不符的行政行为，损害上诉人的合法权益。另公积金中心获取的情况说明属于虚假材料，内容不属实。园林设计院是自收自支事业单位，由兰州市人社局批复的工资为职工的档案工资，即职工应发工资。上诉人自参加工作以来工资发放一直采用兰州市人社局核定的事业单位工资标准。园林设计院不按档案工资缴纳职工五险一金的行为违法，要求依法发放职工工资及缴纳五险一金。依据《住房公积金管理条例》第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存。公积金中心未依法作出回复属于徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守。2.一审法院对被上诉人兰州市政府未依法作出的行政复议行为违法裁决。2020年4月20日，上诉人就公积金中心不基于事实作出的回复向兰州市司法局提出行政复议申请。后上诉人至该局行政复议科请求查阅公积金中心作出的行政复议答复书及被诉行政行为的证据、依据和其他材料，但仅提供了部分资料。上诉人对资料的合法性提出质疑，对方工作人员拒绝答复。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，申请人可以查阅被申请人提出的书面答复、做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，行政机关不得拒绝。复议机关对上诉人提供的证据无理由拒绝采信，其行为违反了《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。兰州市政府作出的行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，该复议决定应当依法被撤销。3.一审法院未依法履职。上诉人于2020年6月9日向一审法院提交了调取证据申请书，请求向兰州市人力资源和社会保障局工资处调取上诉人的档案工资，但一审法院未予调取。在庭审阶段，上诉人当庭提交了甘肃省人事局、甘肃省财政厅、甘肃省编制委员会《关于放开搞活自收自支事业单位人事管理的意见》，此文件为自收自支事业单位工资核定的依据。以上证据均为本案的焦点，但一审法院不调取、不采信。另外，在庭审期间，上诉人就公积金中心个人缴款记录中的部分数据提出质疑，法官对质疑亦未作出裁定。因此，一审判决系枉法裁判。综上，上诉人认为公积金中心作出的回复与事实严重不符，侵害了上诉人的合法权益。兰州市政府未向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，未审查被复议行政行为是否合法就作出行政复议决定背离了行政复议机关的职责，依法应当撤销。一审判决认定事实不清、适用法律错误。请求依法撤销被上诉人兰州市政府兰府复决字[2020]32号行政复议决定书;依法撤销被上诉人公积金中心关于职工投诉问题调查情况的回复并责令其依法依规对上诉人的申请重新作出处理；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人公积金中心答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确。一审法院认定公积金中心接到被上诉人的投诉后，经调查认为园林设计院2009年至2019年期间为职工缴存住房公积金时申报的缴存基数符合住房公积金缴存基数的规定，不存在低于上年度月平均工资申报缴存基数，少缴住房公积金的情况，被答辩人实际发放工资与档案工资不一致问题，不属于公积金中心的职责范围，上诉人应当向工资主管部门寻求帮助。公积金中心根据单位实际发放工资数额扣除公积金的情况作出答复，不违反法律规定。公积金中心在接到上诉人的投诉后即前往园林设计院调查，并且要求园林设计院提交相关材料及原始证据进行实质性审查。经过调查，园林设计院系企业性质的事业单位，于2010年开始施行绩效工资制。园林设计院在公积金中心开设账户时依《兰州住房公积金管理中心归集业务操作规程》第五条“单位开户时必须提供上月职工工资表原件及复印件一份，中心审核原件，留存复印件”的相关规定。公积金中心经过审查认为其缴存基数以单位实际发放工资的工资表为准，符合相关法律、法规之规定。对于上诉人所述其实际发放的工资与档案工资不一致，住房公积金应当按照其档案工资缴存的情况，被上诉人认为其应当先行向工资主管部门确定工资发放问题，然后再向公积金中心反映相关情况要求园林设计院补缴未缴存部分，而不是本末倒置，要求公积金中心解决其工资的发放问题。行政机关和行政机关工作人员履行职责必须在法律，行政法规规定或授权的范围内。《住房公积金管理条例》第十一条规定，住房公积金管理中心履行下列职责：（一）编制、执行住房公积金的归集、使用计划；（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；（三）负责住房公积金的核算；（四）审批住房公积金的提取、使用；（五）负责住房公积金的保值和归还；（六）编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；（七）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。根据上述规定，对于上诉人的工资发放问题不属于公积金中心的职责范围。综上，公积金中心作出回复程序合法，且于法有据，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院依法驳回上诉请求。上诉人兰州市政府答辩称：1.被上诉人作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律准确。1985年1月10日，兰州市编制委员会作出了《关于成立兰州市园林设计院的批复》（兰编字〔1985〕02号），同意成立“兰州市园林设计院”，企业性质，县级建制。2020年3月10日，上诉人向公积金中心实名投诉园林设计院，其投诉内容“工作单位园林设计院2009年-2019年期间为其缴存住房公积金的缴存基数存在问题，未按职工的档案工资计算。”2020年3月17日，公积金中心向园林设计院下发了行政执法调查通知书，就相关问题进行调查。2020年4月10日，园林设计院作出情况说明，称：“我院于2010年1月4日院务会上提出单位实行绩效工资制，并于2010年1月6日召开职工大会进行讨论通过确定实行绩效工资制度。将兰州市人力资源和社会保障局批复的工资作为职工的档案工资，档案工资只是作为职工个人工资信息存档留存。职工五险一金的缴费基数也是按照职工当月的应发工资基数调整，并未按照职工当年档案工资数调整。”2020年4月14日，公积金中心向上诉人作出回复，告知上诉人：2009-2019年期间，被投诉单位是以工资表中的应发工资数据作为缴存基数为职工缴存住房公积金，被投诉单位为职工缴存住房公积金时申报的缴存基数符合住房公积金缴存基数的规定，不存在低于上年度月平均工资申报缴存基数，也不存在少缴住房公积金的情况。同时告知上诉人，由于设计院工作人员的失误，导致该单位2012年11月、12月未按月缴存当时在编的18位职工(包括两名申请人)住房公积金，已责令被投诉单位立即补缴，目前正在办理补缴业务。上诉人不服公积金中心作出的回复，向被上诉人申请行政复议。被上诉人在收到行政复议申请后，根据《住房公积金管理条例》第十六条“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例”的规定，职工住房公积金的缴存基数是职工本人上一年度的月平均工资，该工资是单位直接支付给职工的劳动报酬。2.被上诉人作出的行政复议决定书程序合法。2020年4月21日，被上诉人收到行政复议申请书，4月23日，向公积金中心送达了行政复议申请书副本及行政复议答复通知书，要求其在法定时限内对行政复议申请作出书面答复并提交有关证据材料。4月26日，公积金中心向被上诉人提交了行政复议答复书及相关证据材料。被上诉人在收到双方提交的证据材料后认真审理案件。5月13日，经被上诉人负责人签发并加盖市政府印章后作出了行政复议决定书且邮寄送达了上诉人。综上，兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初89号行政判决书认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求依法予以维持，驳回上诉请求。原审第三人园林设计院未提交答辩意见。二审中，各方当事人均未提交新的证据。本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：1.档案工资与直接支付工资不一致时，公积金缴存基数如何认定；2.公积金中心对不按档案工资缴纳公积金的行为有无查处职责；3.一审法院未调取证据的行为是否违法。关于公积金缴存基数认定问题。《住房公积金管理条例》第十六条规定：“职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工住房公积金缴存比例。单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。”《关于工资总额组成的规定》第二条规定，全民所有制和集体所有制企业、事业单位，各种合营单位，各级国家机关、政党机关和社会团体，在计划、统计、会计上有关工资总额范围的计算，均应遵守本规定。第三条规定，工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额的计算应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。及参照《兰州住房公积金管理中心归集业务操作规程》第六条缴存基数关于“职工住房公积金月缴存基数=职工上年工资总额÷12。工资总额计算口径以国家统计局发布的《关于工资总额组成的规定》为依据”的规定，职工本人上一年度月平均工资以直接支付劳动报酬为计算根据。本案中，原审第三人园林设计院以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据，确定职工工资总额，计算职工月平均工资，调整职工住房公积金月缴存额的做法并不违反上述规定。上诉人要求以档案工资缴存住房公积金的前提是原审第三人依照档案工资向上诉人实际支付全部劳动报酬，但本案因档案工资与直接支付工资不一致引起的纠纷，因此，上诉人关于档案工资就是“职工本人上一年度月平均工资”的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。被上诉人公积金中心在接到上诉人投诉后，依照法定程序，对投诉内容进行了调查，认为原审第三人不存在低于上年度平均工资申报缴存基数、少缴住房公积金的情况，依法作出涉案回复，并送达上诉人，该处理行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。兰州市政府收到行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，对涉案回复进行了审查，认定公积金中心作出的回复认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，并据以作出维持涉案回复的行政复议决定并无不当。兰州市政府在法定期限内作出行政复议决定，并予送达，程序亦合法。关于公积金中心对不按档案工资缴纳公积金的行为有无查处职责的问题。《住房公积金管理条例》第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。如上所述，职工住房公积金缴存基数为职工本人上一年度月平均工资总额，以直接支付职工的全部劳动报酬为计算根据，可见，公积金管理中心仅对单位不缴或者低于直接支付工资缴纳住房公积金的行为具有查处职责。本案中，在住房公积金缴存基数选择方面，原审第三人以直接支付工资作为住房公积金缴存基数符合法律规定，不以档案工资缴存住房公积金并不违法，故公积金中心对不按档案工资缴纳公积金的行为无查处职责。关于一审法院未调取证据的行为是否违法的问题。上诉人在一审和本院二审期间，要求法院依职权调取其二人档案工资。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。根据上述规定，申请调取证据的前提是该证据与案件的待证事实有关联。根据《关于工资总额组成的规定》等有关规定，职工住房公积金缴存基数以工资总额为基础，而工资总额又以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据。原审第三人并非按照职工档案工资向其职工直接支付劳动报酬，故档案工资不能作为缴存住房公积金的依据，当然也就与本案没有关联性，无调取之必要。因此，对于与案件待证事实无关联的证据，人民法院不予调取，一审法院未调取证据的行为并不违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人梁某、周某负担。本判决为终审判决。审判长 李绍金审判员 范赣鑫审判员 乔雅晴二〇二〇年九月二十七日法官助理 李铁成书记员 张 蕾