贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔27行初132号原告龙里县水木居生态农庄，地址贵州省龙里县谷脚镇观音村；投资人陆玉勇，该农庄经营者；委托代理人梁兰兰，北京创为律师事务所律师。被告龙里县人民政府，住所地龙里县冠山街道太平寺；法定代表人陈曦，该县政府县长；委托代理人李平；委托代理人杨宗睿，贵州晟仲合律师事务所律师。原告龙里县水木居生态农庄诉被告龙里县人民政府房屋行政强制行为违法一案，于2020年6月23日向本院提起诉讼。本院于同年6月29日立案受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等，并依法组成合议庭于2020年8月13日公开开庭审理了本案，原告龙里县水木居生态农庄经营者陆玉勇及委托代理人梁兰兰，被告龙里县人民政府委托代理人李平、杨宗睿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告龙里县水木居生态农庄诉称：原告经营者为响应振兴地方经济，于2012年合法租赁龙里县谷脚镇观音村土地用于经营龙里县水木居生态农庄，并依法办理了营业执照。在地方政府的大力支持下，投入大量的人力、物力用于农庄建设，之后一直合法在此经营。2019年11月11日，被告在未给予原告任何通知的情况下，强行进入原告住所进行强制拆除，此行为不仅给原告造成重大财产损失，而且给政府相关部门造成不良影响。原告认为，被告暴力强拆原告合法房屋和其他附属配套设施的具体行政行为，违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的规定，给原告造成重大财产损失。为维护原告合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》依法向人民法院提起诉讼，请求：一、依法确认被告暴力强拆原告房屋及其他附属配套设施的具体行政行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。原告在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.营业执照；2.住所经营场所证明。该组证据用以证明：原告是适格的诉讼主体且从2013年在此合法经营。第二组证据：3.经营者身份证。该组证据用以证明：陆玉勇为“龙里县水木居生态农庄”经营者。第三组证据：4.《微型企业财政补助资金支付申请表》；5.《微型企业财政补助资金拨付申请表》；6.用电申请。该组证据用以证明：原告案涉房屋用于经营农庄是获得政府许可和支持的。第四组证据：7.强拆现场照片视频；8.龙里县谷脚镇人民政府《信访事项处理意见书》。该组证据用以证明：被告是适格的被告。第五组证据：9.谷脚镇XX书记与原告约谈内容录音。该组证据用以证明：龙里县谷脚镇人民政府是受被告委托执行强拆事宜，且强拆理由因有新的政策和文件指导而非依据2014年所下达责令书实施强拆。第六组证据：10.与农庄申办时经办人原谷脚镇综治办主任王川谈话录音。该组证据用以证明：2014年城管向农庄下达责令书后是经龙里县谷脚镇人民政府向被告作报告后许可农庄继续修建的。被告对原告所举示证据发表质证意见为：对第一组证据，真实性认可，合法性、关联性及证明目的有异议，认为该营业执照仅系工商部门颁发的经营证明，不能证明其经营是合法的，且被告查处的违法建筑，与该经营没有关联，所以达不到其证明目的。对第二组证据无异议。对第三组证据，真实性无异议，关联性及证明目的有异议，该证据不能证明其建筑不是违法建筑，被告查处的是违法建筑。对第四组证据无异议。对第五组证据，1.关于证据的来源是不合法的，录音是需要当事人的许可；2.不管是谷脚镇的书记还是部长，都不能代表行政机关是否查处违法建筑造成影响，就算有新的政策规定，那也是符合查处规定也符合新的政策。对第六组证据，合法性、关联性及证明目的均有异议。1.王川是否是人大主任需要证据证明；2.该主任不能凭一句话否认行政机关作出的相应的法律文书；3.关于继续修建，原告应当提交关于补办的建筑许可手续，而不是这些录音。被告龙里县人民政府辩称：一、案涉房屋属于龙里县城规划区范围内，且未取得建设工程规划许可证等审批手续，属于违法建筑。2014年8月6日，龙里县城市管理局执法人员巡查时发现龙里县高速公路旁有多处正在修建的建筑，经调查了解得知，该建筑系陆玉勇修建，建筑面积当时约300ｍ2左右。执法人员要求陆玉勇提供修建房屋手续，其未能提供。同日，龙里县城市管理局函询龙里县城乡规划局该案涉案房屋是否申请办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关证件，该局复函称,陆玉勇户未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等证件，属违法建筑。2014年8月7日的《调查询问笔录》中，陆玉勇本人自己承认是知晓没有相关手续建房是违法的，修建房屋是为了发展餐饮、养殖等。故陆玉勇在县城规划区内未申请办理任何《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在龙里县谷脚镇观音村修建房屋的行为属于违法建设行为，其修建的房屋属于建法建筑。二、对在龙里县城规划区范围内未取得任何《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》修建的违法建设，龙里县城乡规划局有相应行政处罚权。依照《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》《贵州省城乡规划管理条例》等相关规定，龙里县城乡规划局与龙里县城市管理局达成《规划行政执法委托书》，委托内容为：2013年9月1日至2014年8月31日，龙里县城市管理局可以依法对违法建设行为进行立案、调查、取证，送达《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》《责令停工通知书》等相关法律文书，依法强制执行。根据该《委托书》，龙里县城市管理局已按照法定程序通过调查询问、函询龙里县城乡规划局后认定原告修建房屋的行为违法。据此，龙里县城乡规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十六条、六十四条之规定，于2014年8月7日对原告作出《责令停止违法行为通知书》《限期拆除告知书》。在原告不履行行政处罚决定的情况下，同年8月9日，龙里县城乡规划局对原告依法下达了《责令限期拆除违法建筑决定书》，同月15日下达《强制拆除违法建筑决定书》。原告未申请行政复议，也未提起行政诉讼，该两份法律文书已生效。由于原告一直未自行拆除违法建设，于2019年11月10日制定《关于对谷脚镇观音村违法建筑依法进行强制拆除的工作方案》，并于次日对案涉违法建筑予以强制拆除。综上，被告根据生效的法律文书对原告的违法建筑实施强制拆除的行为符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。原告的诉请理由不成立，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交并当庭举示了以下证据：第一组证据：1.《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》；2.《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；3.《中共贵州省委贵州省人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》；4.《黔南州委州政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》；5.《关于龙里县人民政府职能转变和机构改革的实施意见》；6.《县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；7.《龙里县深入推进城市管理综合执法体制改革改进城市管理工作实施方案》；8.《龙里县人民政府办公室关于印发龙里县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；9.中共龙里县委办公室龙里县人民政府办公室关于印发《龙里县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知；10.中共龙里县委办公室龙里县人民政府办公室关于印发《龙里县综合行政执法体制改革方案》的通知；11.《规划行政执法委托书》；12.行政执法证。该组证据用以证明：1.案涉房屋属于龙里县范围内的事实；2.被告对违法建筑具有行政执法主体资格及行政执法证。第二组证据：13.《关于商请查询龙里县谷脚镇观音村陆玉勇户是否申请办理相关建房手续的函》；14.《关于商请查询龙里县谷脚镇观音村陆玉勇户是否申请办理相关建房手续的回函》；15.《调查询问笔录》。该组证据用以证明：被告的行政处罚是经过充分的调查程序，包括对违法人的调查，案涉房屋没有办理相关的许可手续，被告认定为违法建筑正确。第三组证据：16.现场检查（勘验）笔录、现场勘查违法建筑示意图；17.《责令停止违法行为通知书》；18.《限期拆除告知书》及《送达回证》；19.《责令限期拆除违法建筑决定书》；20.《责令限期自行拆除违法建筑公告》；21.《拆除违法建筑催告》；22.《强制拆除违法建筑决定书》;23、图片。该组证据用以证明：执法程序合法，依法保障了原告的陈述、申辩等权利。第四组证据：24.《关于对谷脚镇观音村违法建筑依法进行强制拆除的工作方案》。该组证据用以证明：被告责成相关部门组织强拆，该强拆行为合法。第五组证据：25.贵州省龙里公证处《公证书》及光盘、《搬运人员名单》《摄影、录像人员名单》《记录物品清单人员名单》。该组证据用以证明：被告在对案涉房屋实施强制拆除时，已妥善处理违法建筑物内物品。原告对被告所举示证据发表质证意见为：第一组证据中，对1号证据，真实性认可，证明目的不认可，认为该批复在没有相关城市规划分布图佐证的情况下对于原告房屋所在的位置是否纳入城市规划区存疑；对2—10号证据，真实性认可，关联性、证明目的不认可；对11号证据，真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，根据行政强制法第十一条、十三条、十七条的规定，行政强制权不得委托，故该证据违反法律规定对行政强制执行权进行委托，其本身不具有合法性，并且只有法律规定的行政机关才具有行政强制权，而法律规定的行政强制主体是城乡规划主管部门或者是土地行政主管部门，被告提交的2—10号证据，这系列规范性文件均不是由人民代表大会作出的法律文件，其无权设定强制执行的主体，上述文件的指定机关也没有权力设定，被告称依据上述文件对原告的房屋及附属设施等享有依法强制拆除的执法权不符合法律规定；对12号证据，与本案没有关联性。第二组证据中，对13、14号证据，真实性存疑，合法性、关联性不认可，该两份函是行政机关作出的内部文件，是否是两机关后补，无法确定，也没有对原告进行送达，对原告不产生法律效力，且对违法建筑的认定，应当以对当事人作出的书面的外部的《违法建筑认定书》而非以内部文件的形式进行认定，该两份函作出时间为2014年，函件中记载的房屋面积约300平方米与原告房屋在2019年11月11日被拆除的房屋面积1022.78平方米不符，且被拆除的还有假山、游泳池、篮球场、鱼塘、果树等，此次强拆的土地面积约为12亩，被告所述强拆依据上述回函，其所记载的内容与实际执行的内容并不一致，在2014年自上述机关作出文件之后的五年内，原告是否补充办理相关证件，被告没有对此进行调查、核实，仅单纯的依据两份函件及当时所作的调查询问笔录认定原告的庄园及附属设施属于违法建筑，属于认定事实不清，作出的程序严重违法；对15号证据，真实性认可，但该笔录与本案没有关联性，且笔录中记载建筑示意图没有进行严格的勘验、调查。对第三组证据，真实性认可，关联性、合法性及证明目的不认可。1.上述所有的证据均非针对2019年的强拆所专门作出的调查、通知、催告及决定，参照《中华人民共和国强制法》第五十三条的规定，行政机关针对其所作出的上述文件到其实际强制执行的期限应当参照申请法院强制执行的期限，也就是强制决定作出的9个月内，这几份文件作出的时间均是2014年，而本案强拆行为发生在2019年，时间跨度长达5年之久，上述文件的作出与本次强拆没有关联性；2.从上述文件记载的内容看，《决定书》中对本案记载的基本情况均载明是300平方米与原告被强制拆除的实际面积严重不符，就算被告要进行强制拆除也应当只针对决定书中的300平方米的面积进行拆除，而其他的建筑及附属设施是否取得建设用地规划许可，是否属于违法建筑，在强拆前并未有任何部门进行认定，且在5年内原告针对300平方米的建设是否重新取得建设用地规划许可，被告也没有进行勘验、核实，客观上也无法证明2014年的决定与涉案强拆的关联性；3.原告在上述文件上签字实际上是分两次签署完毕的，在原告拿到《通知书》的时候其已经超过了可以陈述、申辩的日期，原告陈述、申辩及申请听证的权利从实际上已经无法履行，被告作出上述决定送达及程序均违法，且这一系列文件是在一周之内全部下达，其本身就不具有合理性；4.结合原告提交的录音材料得知，本次强拆是由最新的政策风向引起的，与被告提交的上述文件无关；5.上述文件无法证明强拆行为的程序合法，根据建设部《建设处罚程序暂行规定》第二十一条，执法机关应当告知当事人有听证的权利，被告在2014年作出上述决定及2019年拆除原告庄园前均没有告知其陈述、申辩、听证的权利，且在拆除前没有进行公告，拆除程序严重违法。对第四组证据，真实性认可，合法性、证明目的不认可，该《工作方案》所作出的执法文件依据在刚才质证中对其合法性、关联性均作出了否认，该《工作方案》的下发不具有合法性，相反该《工作方案》恰好证明本次强拆由被告实施的行为违法。第五组证据中，对《公证书》真实性认可，证明目的不认可，根据建设部《建设处罚程序暂行规定》第十二条的规定，执法机关在查处违法建筑时，必须当场清点开具清单，清单由执法人员和当事人签名，各执一份，被告并没有对原告建筑物内的所有物品进行清点造册，其中被告清单中遗漏了很多物品，且其所登记吧台、酒柜等物品均未搬出；上述清单也没有与原告进行清点交接确认，被告所述妥善处理原告房屋内的物品结合原告提供强拆后的视频及照片可知是不具有真实性的。原、被告所举示的证据，经质证，与本案具有关联性，且真实合法，能够证明本案基本事实，本院予以确认。经审理查明，2013年4月18日，投资人陆玉勇租赁龙里县村民蒲仕方、陆建明位于该组的土地，在未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关手续的情况下，擅自修建案涉房屋经营龙里县水木居生态农庄。2014年9月1日，投资人陆玉勇注册成立龙里县水木居生态农庄，住所地贵州省龙里县谷脚镇观音村，经营范围：果树种植、水产养殖、农业观光、餐饮服务等。2014年8月6日，龙里县城市管理局执法人员巡查时发现龙里县高速公路旁（该区域为县城规划区）陆玉勇户正在该地块上修建多处建筑物，建筑面积约300平方米。同日，龙里县城市管理局向龙里县城乡规划局商请查询陆玉勇户案涉房屋是否申请办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关手续，该局复函称,陆玉勇户未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等证件，属违法建筑。同年8月7日，龙里县城市管理局在调查询问时，陆玉勇自认修建的建筑面积约300平方米的房屋未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等手续。同日，龙里县城市管理局进行现场勘查，房屋已基本建成，已进行经营。同日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《责令停止违法行为通知书》《限期拆除告知书》，并向陆玉勇送达。同月9日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《责令限期拆除违法建筑决定书》《责令限期自行拆除违法建筑公告》。12日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《拆除违法建筑催告书》。15日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2014年8月18日依法对其位于龙里县的建法建筑实施强制拆除，并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的诉权和起诉期限。在法定期限内，原告未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2019年11月10日，被告龙里县人民政府办公室作出《关于对谷脚镇观音村违法建筑依法进行强制拆除的工作方案》，决定于次日对陆玉勇户案涉违法建筑予以强制拆除。次日，被告组织人员对原告案涉房屋内物品进行证据保全并公证后，对原告案涉房屋及其他附属配套设施予以强制拆除。原告遂于2020年6月23日向本院提起诉讼，请求依法确认被告强制拆除其房屋及其他附属配套设施的具体行政行为违法。庭审中，原告主张被告强拆其房屋包括龙里县城乡规划局下达处罚决定认定的约300平方米的房屋和龙里县城乡规划局下达处罚决定后其扩建的700多平方米的房屋及其他配套附属设施。对此，被告予以认可。另查明，贵州省人民政府于2009年11月5日作出黔府函〔2009〕223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，原则同意龙里县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2013年8月31日，龙里县城乡规划局与龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，将城市规划区和建制镇规划区范围内未取得有关许可或者不按照城乡规划主管部门核发的规划许可及其附件、附图所确定的内容以及其他违反城乡规划有关法律法规进行建设的行为，委托龙里县城市管理局进行管理，期限从2013年9月1日起至2014年8月31日止。因政府职能转变和机构改革需要，被告于2014年12月17日将住房和城乡建设局承担的城市管理、市政设施管理、园林绿化管理、市政环境卫生管理等职责，划入龙里县城市管理局。2017年6月16日，将住房和城乡建设局行政处罚权划入组建的龙里县城市管理综合行政执法局。2019年9月11日，将住房和城乡建设局行政处罚权划入组建的龙里县综合行政执法局。本院认为，本案争议的焦点是被告强制拆除原告案涉房屋及其他配套附属设施的行政行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……。”第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。本案中，2009年11月5日，贵州省人民政府作出的《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，批准同意黔南州人民政府《关于审批龙里县县城总体规划的请示》，原则同意《龙里县县城总体规划》确定的县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方公里。龙里县谷脚镇观音村属于城市规划区范围。因此，原告建设的房屋所在地属于城市规划区范围，应当按照城乡规划法的规定履行相关报建手续。被告对未取得《建设工程规划许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权。原告最终未能获得合法的报建手续，政府部门将其所建房屋认定为违章建筑并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)强制执行的理由和依据。(三)强制执行的方式和时间;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期”。第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以予以强制拆除”。本案中，原告因违法建设被龙里县城乡规划局作出《责令停止违法行为通知书》和《限期拆除告知书》，责令其停止建设并限其在2014年8月10日之前自行拆除。同年8月9日龙里县城乡规划局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》和《责令限期自行拆除违法建筑公告》，责令原告于2014年8月10日之前自行拆除。因原告未自行拆除，同月12日，龙里县城乡规划局作出《拆除违法建筑催告书》。15日，龙里县城乡规划局作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2014年8月18日对原告违法建筑予以强制执行。2019年11月11日，被告组织相关部门对原告案涉房屋及其他配套附属设施予以强制拆除。被告实施的强制拆除行为事实依据和法律依据充分，符合上述法律规定的程序。综上所述，被告对原告案涉房屋及其他配套附属设施实施的强制拆除行为，职权法定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，其行政行为合法。原告诉请确认被告拆除其案涉房屋及其他配套附属设施行为违法的请求无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告龙里县水木居生态农庄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙里县水木居生态农庄负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。逾期不提出上诉，本判决则发生法律效力。审 判 长  游昌新审 判 员  金长虹人民陪审员  广家雍二〇二〇年九月十日法官助理王晓宏书记员肖年歆