广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2118号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：史瑞，该局工作人员。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市港龙实业有限公司。住所地广州市增城区***********。法定代表人：刘莲欢，总经理。委托代理人：罗学源，广东增泰律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人广州市港龙实业有限公司土地出让金行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3906号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，1992年11月6日，原广州市增城县国土局（出让方）与增城福兴公司（受让方）签订《土地使用权出让合同书》（增国合字（92）第242号），增城福兴公司受让位于原增城县永和镇简村长旺谢口（土名）面积76.59亩的土地使用权，合同未约定容积率。2001年9月25日，原增城市国土局与宏达公司签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国土合字（2001）第142号），宏达公司受让增城福兴公司上述地块中65.06亩的土地使用权，位于原增城市永和镇简村村长一社长旺谢口（土名），该合同规定书中未约定容积率。2005年1月12日，原增城市国土资源和房屋管理局与原告港龙公司签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（穗国房合字（2005）第28号），原告受让宏达公司上述地块中65.051亩即涉案土地的土地使用权，该合同规定书中未约定容积率。2005年7月14日，原告就涉案土地取得土地使用权证，证号为增国用（2005）第B0400467号。2007年7月5日，原告就涉案土地取得《建设用地规划许可证》（增规地证〔2007〕73号）。2010年6月12日，原增城市城乡规划局向原告作出《关于原则同意广州市港龙实业有限公司修建性详细规划调整方案的复函》（增规批〔2010〕109号），同意容积率为2.5，总建筑面积129899平方米，计算容积率建筑面积97750平方米，其中：住宅总建筑面积94082平方米，商业建筑面积2874.5平方米，配套公建建筑面积794平方米，地下车库（包括人防地下室）建筑面积29738平方米（不计入容积率），架空绿化和公共活动场地建筑面积2411平方米（不计入容积率）。2012年3月19日，原告取得涉案土地上建筑项目的预售许可证。2013年至2014年期间，原增城市新塘房管分局对涉案土地上的建筑项目进行测绘并出具《房屋建筑面积测绘报告》（测字：1101201300461、1101201300460、1101201300462、1101201300463、1101201300459、1101201400189、1101201400188、1101201400186、1101201400261、1101201400187、1101201400190、1101201400191），根据上述测绘报告，项目住宅建筑面积合计为96734.51平方米，地上商业建筑面积合计为2837.33平方米，配套公建建筑面积合计为830平方米，地下车库及设备用房（负一）建筑面积合计为27032.09平方米。原告称该建筑项目于2014年、2015年已销售完毕。2018年12月21日，受原广州市增城区国土资源和规划局委托，南粤评估公司对涉案土地建设项目作出《土地估价报告》（粤评房（4）字第201812007858号），以2018年8月28日为估价期日，估价结果为住宅用途楼面地价为9706元/平方米，商业用途楼面地价为11045元/平方米，首层机动车库用途楼面地价为943元/平方米。2019年1月15日，原广州市国土资源和规划委员会对原告作出《补缴土地出让金告知书》（穗国土规划业务函〔2019〕377号），告知原告涉案地块因调整规划建筑面积及地下空间需补缴土地出让金306373321元，原告享有陈述申辩权。在该告知书所附“项目计收标准”中，载明了计算依据和方式：1、《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》（增国房合字（2005）第28号）对容积率无约定，以净容积率1.8对应的建筑面积各项经济技术指标作为调整前规划条件；2、按照1.8对应实测报告的各项技术经济指标与《房屋建筑面积测绘报告》，住宅建筑面积分别为67700.53平方米、96734.51平方米，经比较增加29033.98平方米；商业建筑面积分别为1985.73平方米、2837.33平方米，经比较增加851.60平方米；配套公建建筑面积分别为580.88平方米、830平方米，经比较增加249.12平方米；3、根据穗国土规划规字[2018]2号文件精神及估价报告，商业楼面地价为11045元/平方米；住宅、配套公建楼面地价为9706元/平方米；地下车库及设备用房（负一）地价为471.5元/平方米（首层机动车库地价为943元/平方米，负一层为943*50%=471.5元/平方米）。针对上述告知书，原告于2019年1月25日向原广州市增城区国土资源和规划局递交《申辩书》，认为补缴土地出让金无合同约定及法律依据，程序有误，且适用的计算标准不合情理。2019年2月25日，被告市规资局向原告作出《征收土地出让金决定书》（穗规划资源业务函〔2019〕791号）即涉案征收决定，内容为“……依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字[2018]2号）等相关文件的规定，经我局增城区分局核查你司位于新塘镇（永和）简村村长一社长旺谢口（土名），面积为43369.8平方米（合65.0547亩）的商住项目，《国有土地使用证》证号为增国用（2005）B0400467号因调整规划建筑面积及地下空间需补缴土地出让金30637.3321万元……”。被告于2019年2月28日向原告邮寄涉案征收决定。原告不服，诉至本院。另查明，原市国规委的职责于2019年1月划入市规资局。庭审中，被告称原告开始出售涉案建筑项目房产是在2013年11月开始办理权属登记，当时《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）尚未施行，只有《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）有相关规定，因此没有在原告出售商品房办理产权过户时告知原告办理补缴土地出让金。原审法院认为，本案的焦点问题为原告的涉案建设项目已缴土地出让金是否应按净容积率1.8计收以及被告以2018年8月28日作为土地估价时点是否正确。一、关于原告的涉案建设项目已缴土地出让金是否应按净容积率1.8计收的问题。涉案土地首次出让给增城福兴公司的《土地使用权出让合同书》以及原增城市国土局与宏达公司签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》、原增城市国土资源和房屋管理局与原告港龙公司签订《城镇国有土地转让履行出让合同规定书》中均未约定建筑容积率。《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三点第（十一）项规定：“历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，若地块属于整体规划的，按首次土地出让合同净容积率1.8（如首次规划批准的净容积率小于1.8且计容建筑面积小于首次土地出让合同按净容积率1.8计算的计容建筑面积，按首次规划批准的实际容积率计算）和2010年6月30日前已办理权属登记建筑面积及已预售但未确权建筑面积之和的高者确定已出让建筑面积，视为已缴清出让金，其余建筑面积应当补缴出让金……”。该规定是对历史上土地出让合同未约定事项的补充认定。根据双方提供的证据，原增城市城乡规划局于2010年6月12日作出的《关于原则同意广州市港龙实业有限公司修建性详细规划调整方案的复函》是对涉案地块首次设定规划条件，同意该用地容积率2.5，大于1.8。且在2010年6月30日前涉案土地未办理权属登记、建设项目亦无预售，被告认为应当按净容积率1.8计算已缴出让金的建筑面积，其余建筑面积应补缴出让金，有事实和法律依据。二、被告以2018年8月28日作为土地估价时点是否正确的问题。被告主张其评估时点的依据为《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第四点第（十四）项的规定“本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外。”首先，被告并没有证据证明2018年8月28日是原告申请缴交出让金且被依法受理的时间。其次，土地出让金征收涉及国家和公共利益，当建筑项目的容积率调整获得相关职能部门批准后，房地产公司有申请办理出让金调整业务的义务，国土部门亦有催缴职责。本案中，涉案建筑项目的容积率在2010年即已批准调整，原告没有主动申请补缴土地出让金，被告市规资局负有对土地使用权出让合同的实施进行监督和管理的职责，应依法征缴辖区内建设用地土地出让金。涉案建设项目于2013年开始预售并办理产权登记，《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）在2014年3月14日施行，该意见已经明确了调整规划容积率补交土地出让金标准。参考广州市国土部门之前的行政惯例，有部分类似的案例是在房地产开发商申请产权登记后，国土部门主动向开发商通知补缴土地出让金。因此，本案中原、被告双方对延迟补缴土地出让金均存在过错。而且，涉案建筑项目在2014年、2015年销售完毕，广州市房地产市*在2016年至2018年价格涨幅巨大，如果以2018年8月20日作为估价期日，明显对原告造成极大的利益损失，且该损失是在销售建筑项目时无法预计的。综上，被告以2018年8月28日作为土地估价时点没有依据，且在原、被告均存在过错的情况下，需补缴的土地出让金过于巨大，明显不合理，违反公平原则。综上所述，涉案征收决定关于土地估价时点的认定错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：撤销被告广州市规划和自然资源局于2019年2月25日作出的《征收土地出让金决定书》（穗规划资源业务函〔2019〕791号）。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定涉案征收决定关于土地估价时点认定错误缺乏法律依据。首先，根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》(穗国土规划规字〔2018〕2号）第四条第十四项规定，本案中，涉案土地出让合同未明确规划建筑面积，被上诉人调整了涉案土地的规划建筑面积，其应当按国土规划部门依法受理用地单位申请缴交出让金时的市场评估地价补缴土地价款。但因用地单位未向上诉人主动申请补缴土地出让金，根据历史土地出让金追缴工作的要求，上诉人依法主动履行追缴土地出让金职责，并以开展追缴土地出让金的时间即2018年8月28日作为受理补缴地价申请时点符合上述政策规定。其次，上诉人没有法定义务通知用地单位补缴土地出让金，因此上诉人对被上诉人延迟补缴土地出让金不存在过错。被上诉人未及时按照有关规定申请补缴土地出让金，因地价上涨导致应补缴土地出让金涨幅较大的后果应由被上诉人自行承担。二、上诉人作出的《征收土地出让金决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。请法院依法撤销(2019)粤7101行初3906号行政判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求，判令：1.请求依法撤销(2019)粤7101行初3906号行政判决书，驳回被上诉人的全部诉请；2.一、二审的诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市港龙实业有限公司委托代理人二审期间提交代理词称：一、根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第四条第十四项、《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四点，原国土资源部土利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅《关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示》作出的《关于房地产用地调整容率后补缴地价款有关问题的函》可知，上诉人适用的规范性文件与其上级部门的规范性文件相抵触，以位阶更低的规范性文件来确定评估的时间节点是错误的。二、被上诉人严格按照规划部门批准调整的容积率来建设，没有新增建筑面积，上诉人以2018年8月28日作为楼面地价估价期日来要求被上诉人补缴土地出让金不符合原国土资源部的文件规定。2007年7月25日，原增城市城乡规划局批复了涉案土地的修建性详细规划方案，主要技术经济指标为规划总用地面积43370.47平方米，可建设用地面积39037.39平方米，综合容积率为2.5。2010年6月12日又出具《关于原则同意广州市港龙实业有限公司修建性详细规划调整方案的复函》(增规批〔2010〕109号），批准容积率为2.5，计算容积率建筑面积97750平方米，该方案有效期为三年。被上诉人取得该方案批复后，即进行楼盘开发，2012年取得商品房预售许可证，2013年办理了建设工程竣工备案，已经在三年的有效期内完成了楼盘开发。根据以上事实，对照国土资源部上述文件精神，被上诉人2007年就经批准调整了容积率，2010年又进行了适当调整，应当按照规划部门批准调整容积率的时间节点（即2010年）的土地市场楼面地价核实应补缴的土地出让价款。经过《房屋建筑面积测绘报告》测量的建筑面积为96734.51平方米，少于规划批准的面积。因此，实际上被上诉人是没有新增建筑面积，不需要补缴土地出让金。二、上诉人未通知被上诉人补缴上地出让金，是没有履行其法定职责，存在过错。上诉人作为行政职能部门，征收补缴土地出让金是其职责，而通知义务单位补缴是其义务。行政职能部门不仅要履行职责，也要履行其义务。行政相对人因对政策不熟悉，不清楚自己需要履行的各项义务，这时行政机关的通知是非常必要的。被上诉人2010年调整了规划，上诉人未及时通知被上诉人补缴，上诉人未履行这项必要的义务，存在过错。四、广州市发布的有关补缴土地出让金最早的规定对当时的增城市只是参照适用，而当时增城市也并没有适用广州市的相关文件，增城撤市设区再来要求补缴，属于秋后算账，这是不合理，也不公平的。根据最早颁布的《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》(穗府办〔2010〕35号）第四条第一款规定，涉案土地2010年属于增城市管辖范围，不属于广州市管辖范围，当时增城市并没有参照适用该文件来计收土地出让金。后来颁布的《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》再到《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》。广州市人民政府的这几份关于计收土地出让金的文件，都是一脉相承的。2015年增城撤市设区后，上诉人再对增城区的房地产企业历史问题进行计收土地出让金，这是不合理的，也是不公平的。以上代理意见，恳请法庭采纳，支持被上诉人的诉讼请求，撤销上诉人作出的《征收土地出让金决定书》，以维护被上诉人的合法权益。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为，关于上诉人向被上诉人作出涉案征收土地出让金决定的合法性，原审法院从容积率计收以及土地估价时点的确定两方面作出论述，原审法院认定事实清楚，判决撤销涉案征收土地出让金决定并无不当,依法应予维持。关于应需补缴土地出让金的问题。根据在案证据显示，涉案土地出让合同签订时，合同中并未明确规划建筑面积、容积率等规划条件，属于历史上已签订土地出让合同，但未明确规划建筑面积、容积率等规划条件的用地的情形。广州市相关部门在2010年及2018年先后出台调整土地出让金计收标准的规范性文件，以1.8作为首次出让土地合同未明确容积率的历史出让土地的合同净容积率，属于法定职权部门对历史上容积率约定不明的土地出让金计算细化规定，设定该容积率标准没有违反上位法规定，亦未违反溯及既往原则，属于行政管理裁量权的合理行使范围。被上诉人在2005年期间通过受让取得涉案土地使用权并办理国有土地使用权证，经2010年6月12日获准同意修建性详细规划调整方案，涉案地块首次设定规划条件，容积率为2.5。根据穗国土规划规字〔2018〕2号文规定，被上诉人应当就容积率超过1.8所增加的建筑面积补缴土地出让金。原审法院对此认定并无不当，本院予以支持。关于以2018年8月28日作为土地估价时点的问题。本案中，上诉人以其委托评估公司对涉案土地进行市场价值评估的日期，即以2018年8月28日为补缴计价评估时点核算被上诉人应当补缴的土地出让金，涉案征收土地出让金决定书既未未载明确定该评估时点的法律依据，也未提交证据证实以评估市场价值之日为时点的合法依据，故该征收土地出让金征收决定书没有法律依据。被上诉人涉案建设项目的容积率于2010年批准调整，在广州市房地产市*变动较大且涉案建筑项目已发售完毕的背景下，上诉人以2018年作为评估时点，明显对被上诉人的利益造成重大影响，涉案征收土地出让金决定书作出的事实、法律依据不足。原审判决撤销涉案征收土地出让金决定书，并无不当，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年九月三十日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华