湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终813号 上诉人（原审原告）张书团，男，1949年1月7日出生，汉族，住湖北省监利县。 被上诉人（原审被告）监利县人民政府，住所地湖北省监利县容城镇荆台大道**。 法定代表人韩旭，该县人民政府县长。 原审被告监利县农村经济经营管理局，住所地湖北省监利县容城镇天府大道**。 法定代表人赵火清，该局局长。 原审第三人张建国，男，1971年5月11日出生，汉族，住湖北省监利县。 上诉人张书团因与被上诉人监利县人民政府（以下简称监利县政府）、原审被告监利县农村经济经营管理局（以下简称监利县经管局）、原审第三人张建国行政登记一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2020）鄂10行初12号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 张书团向原审法院起诉请求：1.撤销两被告为第三人张建国颁发的第052130号承包经营权证；2.判令两被告为原告颁发8.91亩新土地承包经营权证；3.诉讼费用由第二被告监利县经管局承担。 原审法院查明，张书团、张建国均系监利县周老嘴镇双鸣村**村民。2017年4月15日，承包方张建国与发包方监利县周老嘴镇双鸣村村民委员会签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，承包地块4块，面积17.20亩，承包期限1998年12月31日至2028年12月31日。2017年6月15日，监利县周老嘴镇人民政府向监利县政府申请为张建国颁发土地承包经营权证。2017年8月2日，监利县政府为张建国颁发第052130号承包经营权证。张书团在2018年7月2日向监利县人民法院起诉土地流转合同程序违法无效的民事诉讼中，得知本案诉争的第052130号承包经营权证的存在。张书团认为该承包经营权证将其承包地中的1亩耕地错颁给了张建国，该颁证行为侵犯了其合法的承包经营权，故而成诉。 另查明，1983年第一轮农村土地承包时，监利县政府向张书团颁发了编号为26402的《农业承包合同》，合同中载明：乙方承包户姓名张书团，人口4人，劳力1个，承包土地8.91亩，其中水田8.6亩，白田0.31亩。本合同书有三份表格，可用三年。乙方持本合同书为凭，甲方和监证单位以承包合同分户登记表为凭。 原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2019年修正）第二十三条第一款及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款之规定，监利县政府具有向承包方颁发土地承包经营权证、确认土地承包经营权的法定职责。监利县经管局只是负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，其不应为本案被诉颁证行为的责任主体，其在本案中作为被告的主体资格不适格。原审法院另行裁定驳回张书团对监利县经管局的起诉。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2019年修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可知，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能，不是农村土地承包经营权的成立要件，对于土地承包合同的成立生效和承包农户取得土地承包经营权并无影响。本案中，一方面，发包方监利县周老嘴镇双鸣村村民委员会和张建国之间签订有《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，在承包合同未依法解除或被确认无效的前提下，监利县政府根据农村土地承包合同为张建国颁发农村土地承包经营权证具有事实依据。另一方面，监利县经管局对土地承包合同等材料审核后，编制了农村土地承包经营权证登记薄；监利县政府根据土地承包合同、农村土地承包经营权证登记薄为张建国颁发农村土地承包经营权证的行为符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第九条的规定，程序合法。张书团关于其承包地中的1亩耕地被错误登记在张建国名下的主张不能成立。 综上，在发包方双鸣村村民委员会与第三人张建国签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》仍合法有效、发包方双鸣村村民委员会未与张书团签订新的农村土地承包经营权合同情况下，张书团即提起本案行政诉讼，请求撤销监利县政府为第三人张建国颁发的第052130号承包经营权证，并要求监利县政府为其颁发8.91亩新土地承包经营权证，缺乏事实根据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张书团的诉讼请求。 张书团不服该判决，向本院提出上诉称：一、1983年第一轮农村土地承包时，张书团已获得双鸣村村民委员会发包并经监利县政府盖章确认的载有8.91亩农田的26402号《农业承包合同》，该合同真实有效。张书团承包的8.91亩农田受到国家法律保护，至今合法有效，不受重新分配、重新调整等因素影响。二、监利县经管局是本案被诉颁证行为的责任主体，与监利县政府共同作出行政行为，应为共同被告。三、一审对监利县政府颁证程序违法，内容错误予以认可，是完全错误的。四、一审适用法律条款多有错误。请求本院：1.撤销一审判决；2.撤销监利县政府为第三人张建国颁发的鄂（2017）第052130号承包经营权证，并向张书团颁发有8.91亩农田的《土地承包经营权证》；3.责令监利县政府赔偿因其违法颁证致使张书团8.6亩承包地被他人侵占造成的经济损失；4.本案诉讼费由监利县政府承担。 监利县政府未提交二审答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”上述法律法规在不动产物权一般适用登记取得的规定之外，对农村土地承包经营权的取得作出了一类特殊规定。政府颁发土地承包经营权证的行为，本身并不直接设定物权，仅有公示和宣告作用，不具有行政许可或行政确权功能。本案中，2017年4月15日，双鸣村村民委员会作为发包方与承包方张建国签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》后，监利县政府根据该合同和监利县经管局编制的农村土地承包经营权证登记薄向张建国颁发鄂（2017）监利县第052130号《农村土地承包经营权证》，符合法律规定。本院注意到，张书团反复提及1983年第一轮农村土地承包时，其已获得《农业承包合同》，以证明其对争议地块享有承包经营权。需要指出的是，上世纪80年代初期签订的农村土地承包经营合同如何确定承包期限，如何评价其效力，当时已有政策规定。即使需要对此予以考量，在该合同与第三人张建国持有的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》之间做出效力评判，亦应经由民事诉讼或其他争议解决机制进行。在前述《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》效力未予否定，双鸣村村民委员会亦未与张书团签订新的土地承包合同的情况下，张书团即提起本案行政诉讼，请求撤销监利县政府为第三人张建国颁发的第052130号承包经营权证，并要求监利县政府为其颁发8.91亩新土地承包经营权证，缺乏事实根据，原审法院据此驳回张书团的诉讼请求并无不当。至于张书团上诉主张监利县政府赔偿因其违法颁证致使张书团8.6亩承包地被他人侵占造成的经济损失，因超出其原审诉讼请求范围，本院依法不予审查。上诉人张书团的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张书团负担。 本判决为终审判决。 审判长 黄   莹 审判员 周   杏 审判员 李   伟 二〇二〇年九月二十七日 法官助理雷禹 书记员 雷禹(兼)