上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初214号原告袁志平，男，1960年6月8日出生，汉族，住上海市杨浦区。原告董元圣，男，2015年5月22日出生，汉族，住上海市杨浦区。原告董元皓，男，2015年5月22日出生，汉族，住上海市杨浦区。原告袁淳(系原告董元圣、董元皓的母亲，女，1988年12月16日出生，汉族，住上海市杨浦区。四原告共同委托代理人王维军，上海市嘉华律师事务所律师。四原告共同委托代理人费寅，上海市嘉华律师事务所律师。被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市虹口区。法定代表人李**。出庭负责人孔敏，上海市虹口区住房保障和房屋管理局四级调研员。委托代理人杨维一，上海市理诚律师事务所律师。第三人姚雪英，女，1928年1月4日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人袁志诚(系姚雪英之子，1952年3月23日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人于晓春，女，1987年2月16日出生，汉族，住上海市浦东新区。第三人袁悦涵，女，2013年4月9日出生，汉族，住上海市浦东新区。第三人袁晓斌(系第三人袁志诚的儿子、于晓春的丈夫、袁悦涵的父亲，暨第三人袁志诚、于晓春的委托代理人和第三人袁悦涵的法定代理人)，男，1982年11月16日出生，汉族，住上海市浦东新区繁锦路******。第三人袁佩佩，女，1948年10月17日出生，汉族，住上海市。第三人鲍瑛瑛，女，1985年3月16日出生，汉族，住上海市。第三人袁佩芬，女，1950年9月10日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人刘福堂，男，1949年9月10日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人刘声，男，1974年7月9日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人刘雯雯，女，1988年11月17日出生。第三人刘佳牧，男，2015年7月2日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人刘音(第三人刘佳牧的父亲，男，1978年7月29日出生，汉族，户籍所在地上海市。第三人袁志明，男，1958年7月25日出生，汉族，住上海市。第三人李海平，女，1957年10月2日出生，汉族，住上海市。原告袁志平、袁淳、董元圣、董元皓诉被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局(以下简称虹口房管局)征收补偿协议纠纷一案，本院于2020年4月3日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。因姚雪英、袁佩佩、鲍瑛瑛、袁佩芬、刘福堂、刘声、刘雯雯、刘佳牧、刘音、袁志诚、袁悦涵、袁晓斌、于晓春、袁志明、李海平与本案审理存在利害关系，应原告申请，本院准许上述人员作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭进行了审理。原告袁志平及四原告的共同委托代理人王维军、费寅，被告虹口房管局负责人孔敏调研员及委托代理人杨维一，第三人袁佩佩、鲍瑛瑛、袁晓斌(暨第三人袁志诚、于晓春的委托代理人和袁悦涵的法定代理人)、袁志明、李海平到庭参加诉讼，其余第三人未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。原告袁志平、袁淳、董元皓、董元圣(以下简称原告)共同诉称，本市塘沽路XXX号房屋(以下简称被征收房屋)承租人为姚雪英。2016年5月5日，被征收房屋被纳入征收范围，原告的户籍登记在被征收房屋内。在征收过程中，袁晓斌作为整户代表未尽受托之责，始终未告知原告方征收具体情况。直至2019年9月，原告通过政府信息公开方式得知袁晓斌已于2017年6月12日和被告签订《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》。原告认为，袁晓斌在未得到承租人及全体同住人一致同意的情况下签订的协议属于无权代理；协议内容中对于居住困难人口的认定事实错误，袁晓斌的妻子于晓春在2016年购买了本市繁锦路XXX弄XXX号XXX室、建筑面积为168.91平方米的房屋(以下简称繁锦路房屋)，于晓春作为非户籍在册人员且他处有住房的情况下被认定为居住困难人员，而原告袁淳作为户籍在册人员符合居住困难人员认定条件却未被认定，明显不符合居住困难人员认定的规定。原告认为，该份协议侵害了原告利益，被告举证不充分，未提供居住困难认定的证据材料，未尽到相应职责，故请求法院判决确认袁晓斌与被告于2017年6月12日签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(征收编号：J-XH-2-3-5，流水号：XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX，以下简称被诉征收补偿协议)无效。被告虹口房管局辩称，不同意原告诉讼请求。根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，房屋征收补偿协议应当由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收房屋为公房，在征收过程中，承租人姚雪英向征收事务所出具委托书，委托袁晓斌作为代理人办理房屋征收过程中的一切事宜，故袁晓斌有权代表整户与被告签约，不需要经过全体同住人的同意。征收过程中，被告根据姚雪英户提交的申请经审核认定该户中有16人符合居住困难人员认定标准，当时并未核查到于晓春名下的繁锦路房屋。当事人若对居住困难认定有异议，应该在征收过程中向居住困难审核认定机构提出，居住困难认定并非被告职权，不属于本案审理范围，相关审核认定资料、信息来源也非应由被告查询提供。因该户家庭内部就安置利益如何分配一直没有达成一致，也未缴纳产权调换房屋差价款，故被告尚未向该户交付被诉征收补偿协议所约定的8套产权调换房屋。综上，虹口房管局根据基地补偿方案，在不违反法律禁止性规定的情况下，从有利于姚雪英户利益的角度考量，认定该户有16人属于居住困难人员并无不当，故请求法院驳回原告诉讼请求。第三人袁志诚、袁悦涵、袁晓斌、于晓春共同述称，不同意原告诉讼请求。袁晓斌受承租人姚雪英委托与被告就被征收房屋签订征收补偿协议，主体适格。家庭内部微信群的聊天记录可以证明所有人包括原告对于袁晓斌代表整户签约知情。本案是民事合同关系，不是行政案件，原告并非合同的相对人，不具有起诉主体资格。被诉征收补偿协议所约定的征收利益归所有户籍在册人员共有，并未侵犯原告利益，原告对于征收利益的分配可另行通过民事诉讼途径解决。袁晓斌一家现实际居住在繁锦路房屋内。请求法院驳回原告诉讼请求。第三人袁佩佩、鲍瑛瑛述称，对袁晓斌的签约主体资格没有异议，对被诉征收补偿协议关于居住困难人员的认定有异议。袁佩佩的丈夫鲍延平在征收决定作出时户口登记在被征收房屋内，鲍延平当时名下的本市阳曲路XXX弄XXX号XXX室房屋由一家三口居住使用，人均建筑面积不足15平方米，应当被认定为居住困难人员。鲍延平因未被认定为居住困难人员受到打击，忧郁成疾，于2018年4月29日去世。请求法院依法判决。第三人袁志明、李海平述称，不同意原告诉讼请求。对被诉征收补偿协议没有异议，征收已经4年了，希望快点拿到产权调换房屋。对袁志明没有被认定为居住困难人员有异议，袁志明夫妇和子女共同居住在本市场中路XXX弄XXX号XXX室房屋，该房屋登记产权人为袁志明。故请求法院依法判决。第三人姚雪英述称，协议合法有效，请求法院驳回原告诉讼请求。第三人袁佩芬述称，希望法院依法判决，尽快处理。第三人刘福堂、刘声、刘雯雯、刘佳牧、刘音未发表意见。经审理查明，2016年5月5日，上海市虹口区人民政府作出虹府房征[2016]5号房屋征收决定，因公共利益需要决定进行房屋征收，被征收房屋位于征收范围内。被征收房屋承租人为姚雪英，房屋性质为公房，类型为旧里，用途为居住，租赁部位为塘沽路XXX号前三层阁与塘沽路XXX号前三层阁，居住面积合计为21.4平方米，换算建筑面积为32.96平方米。经上海八达国瑞房地产土地估价有限公司以2016年5月5日为价值时点进行估价，被征收房屋的估价结果为人民币33,111元/平方米(以下币种均为人民币)。被征收房屋内登记在册户籍人口共计18人，分别为姚雪英、袁志明、李海平、袁佩佩、鲍延平、鲍瑛瑛、袁佩芬、刘福堂、刘声、刘音、刘佳牧、袁志诚、袁晓斌、袁悦涵、袁志平、袁淳、董元圣、董元皓。鲍延平于2018年4月29日报死亡。落款日期为2016年11月15日的委托书载明，姚雪英全权委托袁晓斌办理被征收房屋被征收中的一切事宜，委托时限为委托日起至房屋征收工作结束，委托人处有姚雪英的签名和印章。2017年3月15日，虹口区旧区改造和房屋征收居住困难认定小组对姚雪英户申请的情况进行审核，认定该户人员中鲍延平名下有本市阳曲路XXX弄XXX号XXX室房屋，建筑面积为42.61平方米；袁志明名下有本市场中路XXX弄XXX号XXX室房屋，建筑面积为69.04平方米；刘声名下有本市天宝路XXX弄XXX号房屋，建筑面积为135.37平方米；袁淳、董碧伟名下有本市开鲁一村XXX号XXX室房屋，建筑面积为57.83平方米。除上述人员之外的在册户口14人即姚雪英、李海平、袁志诚、袁晓斌、袁悦涵、袁志平、董元圣、董元皓、袁佩佩、鲍瑛瑛、袁佩芬、刘福堂、刘音、刘佳牧，和外地人员于晓春、刘雯雯(2人经住房信息比对他处无住房或有住房但人均建筑面积低于15平方米)，符合居住困难户认定范围。2017年6月12日，袁晓斌与被告签订被诉征收补偿协议，载明甲方为被告，乙方为被征收房屋承租人姚雪英；协议约定房屋类型为旧里，性质为公房，用途为居住；公房租赁凭证记载居住面积为21.4平方米，换算建筑面积为32.96平方米；被征收房屋的价值补偿款为1,825,174.92元；该户符合居住困难户补偿安置条件，居住困难人员为16人，即刘福堂、袁佩芬、袁悦涵、董元圣、董元皓、刘佳牧、于晓春、刘雯雯、刘音、李海平、姚雪英、袁志诚、袁志平、袁佩佩、袁晓斌、鲍瑛瑛，增加货币补贴款3,454,825.08元；房屋装潢补偿为16,480元；乙方选择房屋产权调换，甲方提供产权调换房屋八套，总建筑面积为468.89平方米，房屋价值合计6,378,156.80元，分别为：佘山北基地02A-01A地块4栋东单元303室、佘山北基地02A-01A地块15栋西单元802室、佘山北基地02A-01A地块17栋东单元702室、松江南站基地C18-39-04地块4栋西单元803室、松江南站基地C18-39-04地块8栋西单元702室、松江南站基地C18-39-04地块10栋东单元703室、松江南站基地C18-39-04地块10栋西单元302室、松江南站基地C18-39-04地块10栋西单元603室房屋；房屋产权调换差价为1,098,156.80元，由该户向被告支付；另有其他各类补贴、奖励费合计135,660元；该协议经双方签字或盖章后成立。袁晓斌在被诉征收补偿协议上签字，被告和房屋征收事务所均在该协议上盖章。2016年5月30日，上海市虹口区人民政府发布公告称，该地块已达到85%的协议生效比例。被征收房屋现已拆除，因姚雪英户对征收补偿利益如何分配未达成一致，被告未向该户交付协议约定的产权调换房屋。原告以袁晓斌未获得公房承租人及全体同住人一致同意擅自签订被诉征收补偿协议，协议对于居住困难人员认定错误侵害原告合法权益为由诉至法院，请求判如所请。另查明，袁晓斌和于晓春系夫妻，袁悦涵是两人女儿。2016年3月31日，繁锦路房屋产权登记在于晓春名下，该房屋建筑面积为168.91平方米。以上事实由原告提交的被征收房屋地址户籍资料摘抄、虹口区人民政府征收决定、被诉征收补偿协议及2份结算单、被征收房屋征收对象居住困难户公示单附姚雪英申请户情况、繁锦路房屋不动产登记信息，被告提交的虹口区人民政府征收决定、房屋征收与补偿方案、租用公房证明、户籍资料摘录表及情况表、上海市国有土地上房屋征收评估(居住)分户报告单、委托书、被诉征收补偿协议及所附3份结算单、交钥匙拆房通知、收协议条、姚雪英户居住困难申请情况、达到协议生效比例的公告等证据，以及各方当事人的陈述予以证明。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。原告作为被征收房屋的户籍在册人员，对居住困难审核认定存在异议，与被诉征收补偿协议有利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点在于被诉征收补偿协议关于居住困难人员的认定是否正确。被告认为，居住困难人员的审核认定系由虹口区旧区改造和房屋征收居住困难认定小组在征收过程中作出，当事人如对认定有异议应在征收中提出，不属于本案审理范围。本院当庭向其释明该问题属于本案审理范围，并需要被告就居住困难认定的合法性进行举证，但被告仍然坚持自己的意见，并始终未提交居住困难审核认定的证据材料。本院只能根据现有的在案证据进行审查。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定：“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第三十一条规定了居住困难户的优先保障，第三十二条规定了优先住房保障的申请和审核。根据沪房管征[2014]243号《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》的规定，居住困难审核的内容，应当是房屋征收决定公告之日，在被征收房屋处有本市户籍的人员，在本市有无其他住房或者是否居住困难；其他住房指在被征收房屋处有本市户籍的人员本人及配偶(或以未成年人子女名义)在本市有其他住房。根据被征收房屋所在基地的《房屋征收与补偿方案》第八条居住困难户的优先保障的规定，区住房保障中心按照本市经济适用住房有关住房面积核定规定以及居住困难户折算公式，对居住困难户进行认定。因此，他处有房面积的核查标准参照适用沪房管规范保[2012]8号《上海市共有产权保障房(经济适用住房)申请对象住房面积核查办法》的规定，即户籍在被征收房屋处但在本市他处另有住房的人员，他处人均住房面积低于15平方米(含15平方米)的可以作为居住困难人员。本案中，袁晓斌系户籍在册人员，其妻子于晓春名下登记有本市繁锦路建筑面积为168.91平方米的房屋，袁悦涵系两人未成年女儿，故袁晓斌、于晓春、袁悦涵的人均住房建筑面积明显超过15平方米，被诉征收补偿协议将三人认定为居住困难人员明显有误，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的规定及居住困难户认定的相关规定，不当增加了该户应享受居住困难补贴的人员，造成征收补偿资金的损失，损害了征收补偿社会公共利益，根据《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第七条、第五十二条第(四)项、第(五)项的规定，被诉征收补偿协议应属无效。另外，原告主张袁淳也应当认定为居住困难人员，对此被告虹口房管局未予以回应，也未举证证明，经审理可知该户居住困难审核认定整体存在认定标准模糊不清的问题。因此，在被诉征收补偿协议被确认无效后，居住困难审核认定机构应该根据居住困难认定相关法律法规、文件及基地征收补偿方案的规定，对该户整体的居住困难情况重新进行逐一审核认定，并告知相关当事人审核认定结果。根据《合同法》第五十八条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款之规定，协议无效后，因该协议取得的财产应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，判决折价补偿。被征收房屋已经被拆除，不能返还。故在居住困难审核认定机构重新对该户进行居住困难审核认定后，被告可以和该户重新协商签订征收补偿协议。如对补偿达不成协议的，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条之规定，由被告及时报请上海市虹口区人民政府作出房屋征收补偿决定。据此，依照《合同法》第七条、第五十二条第(四)项和第(五)项、第五十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款、第十五条第一款之规定，判决如下：确认第三人袁晓斌与被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局于2017年6月12日签订的《上海市国有土地上房屋征收补偿协议》(征收编号：J-XH-2-3-5，流水号：XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX)无效。案件受理费人民币50元，由被告上海市虹口区住房保障和房屋管理局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  孙焕焕人民陪审员  范丽蓉人民陪审员  徐永珠二〇二〇年九月二十八日法官 助理  吴金怡书 记 员  戚玉婷附：相关法律条文一、《中华人民共和国合同法》第七条当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第五十二条有下列情形之一的，合同无效：……（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条……第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。……三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条……人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。……第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。……