黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终334号上诉人（原审原告）双鸭山市腾远房地产开发有限公司，住所地黑龙江省双鸭山市尖山区建设路新城小区。法定代表人吴光浩，该公司董事长。委托代理人郑林付，黑龙江宝正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）集贤县人民政府，住所地黑龙江省集贤县福利镇繁荣街**。法定代表人郭伟，该县县长。行政机关负责人栾伟江，该县副县长。委托代理人刘忠刚，该政府法律顾问。上诉人双鸭山市腾远房地产开发有限公司（下称腾远公司）因诉集贤县人民政府（下称集贤县政府）行政协议违约赔偿一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院查明，为完成集贤县站前广场改造项目，按照集贤县委、集贤县政府十四项重点民生工程的总体要求，2011年8月29日，集贤县政府（甲方）与腾远公司（乙方）就站前广场项目达成合同书及补充合同书。该合同约定，腾远公司负责承建站前广场项目所有工程建设，须在2012年10月末前将搬迁居民全部回迁安置，力争在2011年10月末完成主要部分，剩余部分在2012年9月前完成，集贤县政府给予相应的税费减免政策。合同书第十项约定：“经双方测算，乙方开发承建该项目工程，支出大于收入，为弥补乙方亏损，并获得合理利润，甲方负责在安邦河西岸，卫生街北侧地块为乙方提供建设商品房用地10万平方米，乙方支付农民补偿款及报批手续费。”该合同第十三项约定：“甲方提供净地时间应为乙方将广场拆迁完毕后，安邦河西岸商品房开发建设可在不影响站前广场工程的情况下由乙方自定时间进行。”该合同第十六项约定：“乙方如不能按约定时间完成广场建设和居民回迁安置工作，甲方有权取消给予的相关政策。如因甲方原因不能按期动迁影响工时，工期顺延。”2013年9月8日，站前广场项目竣工。合同书签订后，集贤县政府在安邦河西岸，卫生街北侧地块为腾远公司提供71314平方米土地。2012年12月10日，腾远公司与案外人集贤县华融小额贷款有限责任公司（下称华融公司）签订最高额抵押贷款合同，腾远公司用71314平方米土地使用权及地上附属物作为抵押向华融公司贷款，后因腾远公司无法偿付贷款及利息，华融公司向集贤县人民法院提起民事诉讼，民事判决生效后，腾远公司未履行民事判决确定的偿付义务，华融公司向集贤县人民法院提出强制执行申请。2016年11月3日，集贤县人民法院作出（2016）黑0521执355、356、357、358号之二执行裁定，将腾远公司所有的位于安邦河西岸面积为71314平方米土地使用权及地上附属物作价16191599元，交付华融公司抵偿执行款16191599元，位于安邦河西岸面积为71314平方米土地使用权及地上附属物所有权自执行裁定送达华融公司时起转移。另查明，站前广场小区建设过程中，因腾远公司资金链断裂，集贤县政府为保证工程顺利完成，通过集贤县建筑工程质量监督站、集贤县劳动保障监察局、集贤县房屋征收服务中心等部门为腾远公司垫付了工程款、农民工工资等费用。又查明，合同约定区域仍有土地供应，集贤县政府没有向腾远公司供应土地是因为腾远公司资金链断裂，已不具备开发建设的能力，所以集贤县政府行使不安抗辩权未供应土地，如果腾远公司缴纳土地出让金、农民工补偿金等费用并履行招拍挂手续，集贤县政府可以继续供应土地。再查明，2019年3月，腾远公司以集贤县政府为被告向双鸭山市中级人民法院提起行政诉讼，要求集贤县政府履行供应涉案28686平方米土地职责，后腾远公司以合同约定的区域集贤县政府无法供应剩余土地为由提出撤诉申请，该院作出（2019）黑05行初4号裁定，准予其撤诉。2019年8月20日，腾远公司向双鸭山市中级人民法院提起行政诉讼，要求集贤县政府承担未按合同约定供应剩余28686平方米土地承担违约赔偿责任。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”本案中，集贤县政府与腾远公司签订的合同书及补充合同书是集贤县政府为了完成重点民生工程总体要求实现行政管理或者公共服务目的，与建设开发企业协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，涉案合同书及补充合同书符合行政协议的构成要件并合法有效，根据上述法律的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案行政纠纷是因腾远公司认为集贤县政府未供应剩余28686平方米土地而引发，就供应土地事宜既然合同书中有明确约定，集贤县政府具有供应土地的职责。根据上述法律的规定，腾远公司应先就供应剩余28686平方米土地事宜向集贤县政府提出履责申请。根据查明的事实，2019年3月，腾远公司就剩余28686平方米土地事宜以集贤县政府为被告向双鸭山市中级人民法院提起履行行政协议（合同书）职责之诉，后腾远公司以行政协议（合同书）约定地点无土地供应，集贤县政府已无法供应行政协议（合同书）中涉及的剩余28686平方米土地为由，向该院提出撤诉申请，该院准予其撤诉，并作出（2019）黑05行初4号行政裁定，腾远公司在（2019）黑05行初4号案件中的诉讼请求是要求集贤县政府履行供应剩余28686平方米土地行政协议职责，庭审中虽然未见到腾远公司曾向集贤县政府提出过履行供应剩余28686平方米土地行政协议职责的书面申请，但是其诉讼行为可以视为已向集贤县政府提出履责申请，符合上述法律的规定。腾远公司认为集贤县政府违反行政协议约定因而提起行政赔偿诉讼，故此，集贤县政府是否违反行政约定是本案审理的重点内容，本案实质属于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的诉讼，双方于2011年8月29日签订涉案合同书，根据当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第九十七条的规定，本案中与合同履行有关的问题适用民事法律的规定比较适宜。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条的规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”就本案而言，剩余28686平方米土地集贤县政府能否继续向腾远公司供应及如果无法供应是否造成损失是本案审理的重点内容，集贤县政府如果不能供应土地且给腾远公司造成损失，根据上述法律的规定将承担相应责任。根据查明的事实，在合同约定区域有土地供应，故县政府对剩余28686平方米土地仍有继续履行供应义务的现实可能。根据《中华人民共和国合同法》第六十八条的规定：“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。当事人没有确切证据中止履行的，应当承担违约责任。”根据涉案合同书约定的内容，集贤县政府有向腾远公司供应10万平方米土地的义务，该义务由双方约定而设定，进而转化成为相应职责，集贤县政府已向腾远公司供应71314平方米土地，其主张未履行供应剩余28686平方米土地的职责，是因为腾远公司拖欠工程款、农民工工资导致资金链断裂不具备开发建设能力，故此，集贤县政府行使不安抗辩权未供应剩余28686平方米土地。根据查明的事实，站前广场小区建设过程中，为保证工期顺利进行，集贤县政府曾为腾远公司垫付工程款、农民工工资等款项，腾远公司所获得的71314平方米土地使用权及地上附属构筑物所有权也因其他诉讼被法院强制执行，腾远公司的拖欠行为及财产状况表明其资金链断裂，供应土地的目的是为了让土地高效利用、惠及民生，而腾远公司的经营状况、开发建设能力使集贤县政府产生合理质疑，这必然影响集贤县政府对剩余28686平方米土地履行交付，故集贤县政府提出的行使不安抗辩权中止供应剩余28686平方米土地的理由，符合客观实际，符合上述法律规定，应予以支持。综上，在涉案28686平方米土地集贤县政府能够供应、因为腾远公司经营状况恶化导致集贤县政府中止履行行政协议的情况下，腾远公司提出的行政协议违约赔偿请求无事实和法律依据，不予支持。腾远公司日后如果恢复经营状况并符合获得供应土地的相关条件，集贤县政府仍然具有继续履行供应土地的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回腾远公司的诉讼请求。腾远公司上诉称，原审判决认定事实和适用法律均错误，请求撤销原审判决，改判集贤县政府给付未按约定履行协议造成的违约损失赔偿15605184元。主要理由：1.站前广场开工建设后，因土地为哈尔滨铁路局所有，无法办理相关手续，工程建设至总工程25%时，无法办理预售许可，故集贤县政府违约在先。2.客观事实是合同约定的土地已开发完毕，集贤县政府现已无法履行合同约定给付土地的义务。3.是否支付农民工补偿款与集贤县政府给付土地无因果关系。4.集贤县政府支付的资金属于损失赔偿，并非垫付工程款。5.原审判决认定集贤县政府行使不安抗辩权而不予赔偿属于适用法律错误。6.原审判决认为“其恢复经营状态并符合获得供应土地的相关条件，集贤县政府仍然有继续履行供应土地的义务”不利于其日后维权。集贤县政府答辩称，原审判决正确，请求维持原判。主要理由：1.无法办理预售许可证是因为腾远公司没有完成工程进度的25%以上，与土地权属没有关系，集贤县政府并未违约。2.集贤县政府提供了证据，证明有可供土地。3.合同中第十一条约定了腾远公司应当先支付农民工补偿款，集贤县政府才能出让相应的土地，支付农民补偿款与本案有因果关系。4.集贤县政府支付的是工程款。5.一审时，已提交腾远公司逾期完工及对外欠大量款项被法院强制执行的证据，集贤县政府符合行使不安抗辩权的情形。本院查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案是因履行行政协议引发的纠纷。行政协议具有行政及民事双重属性。人民法院在审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。行政协议履行抗辩权是合同义务人对抗对方当事人请求权的一项权利。参照《中华人民共和国合同法》第六十八条“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形。当事人没有确切证据中止履行的，应当承担违约责任”的规定，在双方互相负有给付义务的行政协议履行过程中，应当先履行债务的当事人有确切证据证明对方有上述情形之一的，在对方当事人未为对待给付或未提供担保前，享有暂时中止合同履行的不安抗辩权。本案中，案涉合同是腾远公司与集贤县政府自愿达成的一致意思表示，合同的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，双方当事人应当全面履行合同约定。根据原审查明的事实，站前广场小区建设过程中，集贤县政府已向腾远公司履行了约定10万平方米土地使用权中的71314平方米给付义务，因腾远公司与华融公司债务纠纷，导致该土地使用权被法院强制执行给华融公司。集贤县政府亦曾为腾远公司垫付工程款、农民工工资等款项，以上情况表明腾远公司资金链断裂，经营状况恶化。集贤县政府产生合理质疑，行使不安抗辩权，对剩余28686平方米土地未履行交付义务系依法行使抗辩权，不违反上述法律规定。集贤县政府亦提供证据证明其有剩余的土地可供应，腾远公司认为土地已开发完毕，集贤县政府无法履行合同约定给付土地的义务的理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。腾远公司的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人双鸭山市腾远房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年九月三十日法官助理王乔书记员张莉