四川省广元市昭化区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川0811行初5号 原告：冯光亮，男，1968年3月29日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 委托诉讼代理人：吴天，四川辽原律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨颂，四川首力（南部）律师事务所律师。 被告：苍溪县综合行政执法局，住所地四川省广元市苍溪县陵江镇解放路东段**，统一社会信用代码11510724MB19866098。 法定代表人：王琦，局长。 参加诉讼负责人：罗建波，副局长。 委托诉讼代理人：马德彬，四川达权律师事务所律师。 被告：苍溪县人民政府，住，住所地四川省广元市苍溪县陵江镇解放路西段**/div> 法定代表人：杨祖斌，县长。 参加诉讼负责人：张尧，苍溪县司法局副局长。 委托诉讼代理人：杨斌，苍溪县司法局工作人员。 原告冯光亮与被告苍溪县综合行政执法局（简称苍溪执法局）、苍溪县人民政府（简称苍溪县政府）房屋行政强制及行政赔偿一案，于2020年4月20日向苍溪县人民法院提起行政诉讼，广元市中级人民法院2020年4月30日指定由本院管辖。本院于2020年5月9日立案后，于2020年5月12日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。二被告在法定期限内提交了答辩状、证据。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人吴天、杨颂，被告苍溪执法局参加诉讼负责人罗建波、委托诉讼代理人马德彬，被告苍溪县政府参加诉讼负责人张尧、委托诉讼代理人杨斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告苍溪执法局2019年11月28日对原告冯光亮所有的位于陵江镇原回水缫丝厂立缫车间、开水房、电影院三处钢架棚合计870.70平方米进行了强制拆除。2020年1月2日，被告苍溪县政府针对原告冯光亮不服被告苍溪执法局2019年11月5日作出的苍综执限拆〔2019〕第18号《责令限期拆除决定书》提起的复议申请作出了苍府复决字〔2019〕第10号行政复议决定书，维持了苍综执限拆〔2019〕第18号《责令限期拆除决定书》。 原告冯光亮诉称，2006年10月，原告冯光亮通过公开竞价竞得苍溪县缫丝厂房产所有权，因缫丝厂破产清算时违背“房地一体”原则，将房屋占用范围内的土地使用权抵偿给苍溪县社保局，原告因此一直未能取得竞得房屋的国有土地使用权证书。同年，原告将部分房产出租给他人，租赁合同约定承租人可自行搭建，但搭建建筑物、构筑物的所有权归属于出租人。其后，承租人在原立缫车间、开水房、电影院三处搭建钢架棚合计870.70平方米。2019年9月7日，被告苍溪县政府《关于国有土地上房屋征收决定的公告》（苍府公〔2019〕5号），决定对缫丝厂范围内的房屋实施征收。同月9日，苍溪县自然资源局等单位对缫丝厂进行实地调查踏勘，并于同月11日出具认定意见，认定缫丝厂1998年破产清算后由承租户未经依法批准自行搭建的房屋均为不合法建筑。2019年11月5日，被告苍溪执法局向原告发出《责令限期拆除决定书》，认定前述建筑870.70平方米属违法建筑，责令原告11月12日前拆除。原告不服向被告苍溪县政府申请复议，被告苍溪县政府于2020年1月2日作出维持复议决定。2019年11月27日，被告苍溪执法局作出苍综执强拆〔2019〕第9号强制拆除违法建设决定书（未及时送达原告），并于次日对前述建筑870.70平方米强制拆除。原告认为，一是被告苍溪县政府在作出房屋征收决定后，才组织有关部门对征收范围内未登记的建筑进行调查、认定和处理，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，同时被告苍溪执法局无违法建筑的认定权。二是苍溪县自然资源局已经对前述的870.70平方米房屋征收补偿价值评估确定为127㎡并对外公示。三是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条的规定，国家已废除了行政机关强拆的权利，被告苍溪执法局以“违章建筑的名义”强拆原告的房屋，是行政目的违法、行政程序违法，应当确认违法，并应对原告因此受到的损失承担赔偿责任。原告向法院提起行政诉讼，请求:1.撤销被告苍溪县政府2020年1月2日作出的苍府复决字〔2019〕第10号行政复议决定，确认被告苍溪执法局2019年11月28日强制拆除原告冯光亮位于苍溪县缫丝厂原立缫车间、开水房、电影院三处彩钢棚的行政行为违法；3.判令被告苍溪执法局赔偿原告电影院搭建房64828元，开水房搭建房9817元，立缫车间旁搭建房67911元，合计142556元；3.判令判令二被告赔偿原告损失1176899元，损失范围以苍溪县人民政府按《国有土地上房屋征收与补偿条例》应对涉案标的进行的被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿、停产停业损失的补偿和应发放的补助和奖励等初步估算，具体以评估为准，并额外支付因二被告违法强拆造成的搬家费、停产停业损失、商家被压埋的机器设备及物品损失、律师等财产损失30万元；4.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据: 1.拍卖成交确认书、苍溪县综合行政执法局强制拆除违法建设决定书、苍溪县人民政府行政复议决定书，证明原告与案涉房屋的关系，原告主体适格，被告苍溪执法局实施了强拆行为，被告苍溪县政府进行了行政复议，二被告主体适格；2.苍溪县自然资源局拟征收集体土地告知书、公示、苍溪县自然资源局《关于公布原回水缫丝厂片区房屋征收范围的公告》、苍溪县自然资源局关于原回水缫丝厂国有土地上房屋征收补偿初步评估结果公示，证明被告苍溪执法局以拆除违章建筑来代替征拆工作。 被告苍溪执法局辩称，第一，按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市或镇规划范围内从事建设活动应当向规划部门申请办理建设工程规划许可证，对违法建设认定的部门是规划部门，从2019年3月起，我县规划部门是县自然资源局。从2009年8月以后，苍溪执法局集中行使违反城市规划的行政处罚权，苍溪执法局之所以参与涉案建筑物违法认定工作是因为便于对违建行为的处理。第二，县自然资源局对涉案房屋进行拟征收补偿并不等于认同这些房屋建设合法，苍溪执法局之所以责令原告限期拆除是基于县自然资源局对其进行的违法认定。《国办发明电（2003）42号》文中是要求对“拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续”，但苍溪执法局在立案查处至决定强制拆除乃至现在，原告并没有补办《建设工程规划许可证》或者取得《不动产权证》。第三，涉案的870.70平方米房屋是经过县自然资源局等部门联合认定属于违法建设，按照《城乡规划法》第六十四条规定，应当自行拆除，原告没有在限期内拆除。按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，是应当强制拆除的。苍溪执法局是依据规划部门对建筑违法认定结果来决定是否对其实施拆除的强制措施行为，这与违法建筑是否在被征收范围内没有关联，不存在原告所称“以拆除违法建筑”代替“依法征收”问题。第四，苍溪执法局是经县自然资源局于2019年10月9日举报原告搭建的涉案房屋没有办理《建设工程规划许可证》涉嫌违法而立案。在立案后对原告进行了询问，原告陈述涉案房屋是他的承租户在未取得相关部门审批擅自搭建的。由于原告不指出具体承租户，苍溪执法局调取了县自然资源局的《苍溪县原回水缫丝厂国有土地上房产及附属设施情况认定表》确定原告为建设单位。2019年11月1日，县自然资源局等部门联合认定涉案房屋为违法建设。同日，县自然资源局认定该违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，经局领导审批决定限期原告自行拆除涉案违建房屋。该限拆决定于2019年11月5日送达了原告，原告于当月9日向县人民政府申请行政复议，苍溪执法局在规定期限内提交了复议答复书。原告在苍溪执法局限期内并未拆除违法建设，苍溪执法局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定于当月22日向原告下达了《履行行政决定催告书》，再次限期自行拆除，原告在限期内仍没有拆除。苍溪执法局报请县人民政府，县人民政府同意对涉案房屋实施强拆。苍溪执法局于当月27日向原告送达《强制拆除违法建设决定书》。从立案到强制执行，苍溪执法局均进行了严格的内部审批程序，每一法律文书都送达或留置给了原告，并不存在程序违法问题。综上，苍溪执法局认定原告违法事实清楚、证据确凿充分，处罚所适用的法律正确，整个处罚程序合法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，请求驳回原告的起诉。 被告苍溪执法局向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据： 1.统一社会信用代码证书；2.川府函〔2009〕190号文件；3.苍溪县三定方案。证明苍溪执法局具有城市规划管理的行政处罚权的职责。4.案件来源登记表；5.立案呈批表。证明举报涉案钢架棚涉嫌违法建筑，查处违建与征收没有关联。6.面积测算图，证明违章建筑面积。7.询问（调查）笔录，证明原告自述涉案钢架棚无审批手续，系其承租人搭建，面积为1043.75平方米。8.苍溪县原回水缫丝厂国有土地上房产附属设施情况认定表，证明涉案钢架棚统计在原告名下。9.违法建设认定表，证明涉案钢架棚属于违法建设。10.调查终结报告；11.案件审批报告。证明涉案钢架棚建设未取得《建设工程规划许可证》，立缫车间534.73平方米、开水房77.3平方米、电影院431.72平方米。12.责令限期拆除决定书；13.送达回执。证明限原告七日内自行拆除。14.履行行政决定催告书；15.送达回证。证明苍溪执法局再次限期原告自行拆除，苍溪执法局在强拆前，向原告履行了相应程序。16.强制拆除违法建设决定书，证明对涉案钢架棚实施强拆。17.送达回执；18.执法人员程斌与原告通话记录截屏；19.执法人员程斌与原告彩信截屏2张；20.照片2张。证明苍溪执法局在强拆前一天向原告电话并短信告知强制拆除并发送强拆决定书，原告拒绝配合，苍溪执法局于强拆前再次向原告送达强制拆除决定书。21.照片10张，证明：①原告及案外人搭建的钢架棚情况；②苍溪执法局局长于2019年10月9日接到自然资源局举报后，到现场查看；③反映苍溪执法局于2019年11月6日在准备拆除的房屋张贴了限期拆除公告；④11月27日，苍溪执法局工作人员在强拆房屋处张贴公告的情况；⑤11月28日，强拆涉案违建钢架棚的情况。也证明原告涉案房屋违建的事实，苍溪执法局向原告公告相关决定书的情况，苍溪执法局行政行为认定事实清楚、程序合法。被告苍溪执法局提交的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国行政强制法》。 被告苍溪县政府辩称，苍溪县执法局作出的决定书及具体行政行为内容合法、程序合法。苍溪县政府作出的行政行为内容合法、程序合法。原告增加的诉讼请求与起诉书的诉请有重复，商家的损失非原告的财产，不应由原告主张。原告要求承担律师费没有法律依据，且应由被告苍溪县执法局赔偿原告的相关损失，苍溪县政府仅是复议机关。原告对国务院通知的理解断章取义，通知中手续不齐全指的是房产证未办理，指的是2003年以前的房屋，但原告取得房屋是2006年。 被告苍溪县政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组：1.行政复议申请书；2.行政复议立案审批表。证明原告于2019年11月8日提交了行政复议申请，苍溪县政府收到其行政复议申请后依法立案审查。 第二组：1.被申请人答复通知书（苍府复受字〔2019〕第10号）；2.送达回证；3.苍溪县综合行政执法局《行政复议答复书》；4.苍溪县综合行政执法局《证据清单》。证明苍溪县政府受理行政复议申请，依法将行政复议申请书副本、答复通知书送达被告苍溪执法局，并要求被告苍溪执法局自收到申请书副本之日起十日内，提出书面答复和提交作出具体行政行为的证据、依据和其他与有关材料，被告苍溪执法局按期提交了答复意见和证据。 第三组：1.行政复议案件决定审批表；2.行政复议决定书EMS特快专递送达签收单；3.行政复议决定书送达回证。证明苍溪县政府按照规定，在60日内作出了行政复议决定，并送达了当事人。 经庭审质证，原告对被告苍溪执法局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-3合法性认可，关联性不认可，本案现有的证据不能证明原告房屋在城市规划范围内。对证据4-8，真实性不予认可，属内部决定，自然资源局2019年10月9日的评估，但仅20天就认定为违法建筑，属于典型的“以拆除违章建筑来代替征拆工作”。证据9的合法性不予认可，2019年9月11日作出对原告购买房屋的认定，行政机关签字时间是2019年11月1日。对证据10、11三性不认可，系内部行为。对证据12-20的三性不予认可，缺少事前告知，忽视了听证权；未保障当事人的陈述、申辩权；未给当事人行使相关权利必要的时间；文书适用法律错误，送达方式应是直接送达原告，合法性不予认可，其他证据真实性不认可。 原告对被告苍溪县政府提交的证据发表如下质证意见：证据的真实性认可，合法性、关联性不予认可。 被告苍溪执法局对原告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的三性无异议，但不能证明原告是涉案房屋的所有人、使用人，因为原告曾强调涉案房屋不是他搭建的且原告否认被告证据8的真实性，原告对涉案房屋既无所有权也无使用权。对第二组证据：1.真实性提出异议，均为复印件，证据来源出处不明；2.征收土地公告、公示、范围公告，这些只能证明自然征收的大致范围，不能证明涉案房屋在征收范围内，也不能证明涉案房屋是合法的；原告提交的初步调查公示，经核实并不涉及到涉案搭建的钢架棚，何况钢架棚是违法搭建。 被告苍溪县政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据均为复印件，与原告起诉被告苍溪县政府的行政复议决定没有关联性，苍溪县政府也未对强制拆除行为作出过行政复议决定，所以与被告苍溪县政府无关。 本院对上述证据认证如下：对原告及二被告提交的证据能够证明案件事实，对其真实性予以确认。 经审理查明，2006年10月13日，原告冯光亮通过拍卖取得了四川省苍溪缫丝厂28项抵债固定资产，但未能取得国有土地使用权。同年，在原立缫车间、开水房、电影院三处搭建钢架棚合计870.70平方米。2019年9月7日，被告苍溪县政府《关于国有土地上房屋征收决定的公告》（苍府公〔2019〕5号），决定对缫丝厂范围内的房屋实施征收。2019年10月10日，苍溪执法局根据苍溪县自然资源局的投诉，以冯光亮涉嫌未取得《建设工程规划许可证》建设房屋为由立案调查。2019年11月1日，苍溪县自然资源局、苍溪执法局等单位认定立缫车间、开水房、电影院三处钢架棚合计870.70平方米为违法建设。2019年11月5日，苍溪执法局作出苍综执限拆〔2019〕第18号《责令限期拆除决定书》，于2019年11月5日向冯光亮邮寄送达。冯光亮不服于2019年11月9日向苍溪县政府申请复议，苍溪县政府于2019年11月11日立案。2019年11月22日，苍溪执法局作出苍综执履催〔2019〕第18号《履行行政决定催告书》，限冯光亮在2019年11月25日18时前自行拆除违法建设，同时告知冯光亮在收到本催告书之日起3日内到苍溪执法局提出陈述和申辩，逾期不陈述和申辩的视为放弃陈述和申辩权利，该催告书于同日向冯光亮住所地成都市高新区邮寄。2019年11月27日，苍溪执法局作出苍综执强拆〔2019〕第9号《强制拆除违法建设决定书》，决定2019年11月28日对冯光亮的违法建设予以强制拆除，并告知冯光亮将违法建设内的财物和设施设备及时搬离，该决定书的送达回证备注栏注明“2019年11月28日上午9:25冯光亮到达原回水缫丝厂拆除现场在李吉成厂房外路口送达，冯光亮不签收，执法人员将《强制拆除违法建设决定书》放在冯光亮脚边，并拍照取证。见证人：闫某。同日，苍溪执法局对案涉违法建设进行了强制拆除。2020年1月2日，苍溪县政府作出苍府复决字〔2019〕第10号《行政复议决定书》，决定维持苍溪执法局2019年11月5日作出的苍综执限拆〔2019〕第18号《责令限期拆除决定书》的具体行政行为，该复议决定书于2020年1月8日通过邮政特快专递向冯光亮送达，2020年1月9日赵云蓝签收。冯光亮于2020年4月20日向法院提起行政诉讼，要求撤销苍溪县政府作出的行政复议决定，确认苍溪执法局强制拆除行为违法，并赔偿损失。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”的规定，本案原告冯光亮2020年1月9日收到被告苍溪县政府作出的行政复议决定书，而2020年4月20日才向法院提起行政诉讼，已超过起诉期限，原告冯光亮也未提交证据证明其系因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限，因此应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”的规定，裁定驳回原告冯光亮对被告苍溪县政府的起诉，本院不再另行制作书面裁定书。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和中共苍溪县委办公室、苍溪县人民政府办公室关于印发《苍溪县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知的规定，被告苍溪执法局具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政强制权。原告搭建钢架棚已十三年，之前未被查处。因原告搭建钢架棚在征收范围内，被告苍溪执法局便以其房屋系违法建设进行查处，其行政目的不具有正当性。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法建筑物、构筑物，设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，被告苍溪执法局作出责令限期拆除决定后，原告已提起行政复议，在行政复议过程中，其仍然对原告房屋进行强制拆除，程序明显违法。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”。本案中，被告苍溪执法局于2019年11月22日作出《履行行政决定催告书》，限冯光亮在2019年11月25日18时前自行拆除违法建设，并告知冯光亮在收到催告书之日起3日陈述和申辩，该催告书于同日向冯光亮住所地成都市邮寄送达，不符合前述规定，且冯光亮签收时间不明。即使冯光亮于2019年11月22日当日收到催告书，被告苍溪执法局在冯光亮3日的陈述和申辩期限未满的情况下，便限其在2019年11月25日18时前自行拆除，剥夺了冯光亮陈述和申辩的权利，程序明显违法。同样，被告苍溪执法局于2019年11月27日作出《强制拆除违法建设决定书》，其提交的证据证实在强制拆除现场的当日才向冯光亮送达决定书，告知冯光亮将违法建设内的财物、设施设备及时搬离，其已经采取强制拆除措施，才送达强拆决定书告知搬离财物和设施设备，没有给予冯光亮搬离财物、设施设备必要的时间，致使被拆除违法建设的建筑材料受损。综上，被告苍溪执法局2019年11月28日强制拆除行为违反正当程序原则，因该强制拆除行为不具有可撤销性，应当依法确认违法。 被告苍溪执法局实施的强制拆除行为违法，原告冯光亮有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定获得赔偿。关于赔偿范围，本案中，冯光亮所有的原立缫车间、开水房、电影院三处钢架棚确系违法建设，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，冯光亮主张按拆迁补偿标准予以赔偿，应不予支持。但按照物权法的基本原理，除无主财产外，只要有物存在，就必然存在着物权。违法建筑在被确认为违法建筑之前，已被违法建筑的所有人实际占有、使用、收益的权利，这种权利是基于对建筑材料的合法占有而享有的，因被告苍溪执法局的强制拆除行为违法，导致原告建筑材料如彩钢瓦等建筑材料等的损失，其应当予以赔偿，因双方当事人均未提交证明涉案违法建筑被拆除后建筑材料价值的证据，直接判决赔偿数额缺乏充足的证据，应当由赔偿义务机关自行核实后作出赔偿决定。原告主张的律师费不属于国家赔偿的范围，应不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告苍溪县综合行政执法局2019年11月28日对原告冯光亮所有的原立缫车间、开水房、电影院三处钢架棚实施的强制拆除行为违法； 二、被告苍溪县综合行政执法局在本判决生效之日起九十日内按照本判决确定的赔偿范围和标准作出行政赔偿决定； 三、驳回原告冯光亮的其他诉讼请求。 本案受理费50元，由被告苍溪县综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方的人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。 审 判 长  田仁剑 审 判 员  熊和平 人民陪审员  卿明霞 二〇二〇年九月四日 书 记 员  蔡汐雨 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国国家赔偿法》 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有权取得赔偿的权利： ……； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条……。 ?行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： ?（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。