广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终195号上诉人（原审原告）：珠海市新易通驾驶员培训有限公司，住所地：广东省珠海市香洲区*******广播电视大学二期教学楼*******室。法定代表人：李琼，董事长。委托诉讼代理人：朱海波，广东智洋律师事务所律师。委托诉讼代理人：寿宇，广东智洋律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。法定代表人：林粤海，局长。委托诉讼代理人：杨睿达，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区******。法定代表人：姚奕生，市长。委托诉讼代理人：杨晓帆，珠海市司法局工作人员。上诉人珠海市新易通驾驶员培训有限公司（以下简称新易通公司）因诉被上诉人珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）交通行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2013年12月9日,市交通局向新易通公司颁发证书编号为JPZX4404****2的《技术等级证书》,技术等级为专项二级，经营地址为珠海市********广播电视大学二期教学楼******,有效期自2013年12月9日至2016年12月8日。2017年6月10日，新易通公司向珠海市道路运输管理处提交《资质证书换发登记表》，申请将珠海市香洲区********(珠海广播电视大学院内，面积4725平方米）的主教练场地换领二级小车型培训资质证书。2017年9月26日，珠海市道路运输管理处经核查，认为主教练场面积不符合要求，责令新易通公司限期整改，核定登记为三级。2017年9月26日，市交通局向新易通公司颁发证书编号为4404000****2的《技术等级证书》,技术等级为三级，经营地址为珠海市香洲区*******广播电视大学二期教学楼*****（以下简称“广播电视大学场地”）,有效期从2017年9月26日至2017年12月31日。2017年10月23日，珠海市道路运输管理处向新易通公司送达《驾培机构限期整改通知书》，认为新易通公司的教练场地达不到三级培训机构标准要求，限新易通公司于2017年12月31日前自行改正。2018年1月26日，同意新易通公司整改时间延至2018年4月30日。2018年3月29日，珠海广播电视大学更名为珠海开放大学。2018年5月14日，新易通公司向珠海市道路运输管理处提交《换证申请报告》，称城职院训练场地（13695平方米）已符合三级培训机构要求，申请予以备案换证。广播电视大学场地的解决方案于2018年6月30日前另作报告。2019年4月19日10时30分许,市交通局的执法人员对新易通公司在香洲区人民东路123号珠海开放大学从事教学训练的场地（以下简称“开放大学场地”）进行检查，并制作《现场笔录》。经查,现场有多辆教练车正在该场地内进行驾驶培训。广东省驾驶培训公众服务网驾校查询信息显示，新易通公司的分类等级为三级，地址位于珠海市金湾区西湖城区***珠海职业技术学院东校区。新易通公司具有市交通局颁发的证书编号为4404000****2的《技术等级证书》。技术等级为三级，经营地址为金湾区西湖城区**路珠海城市职业技术学院东校区，有效期从2017年9月26日至2020年9月25日。2019年6月12日,市交通局作出《违法行为通知书》,告知新易通公司拟对其作出行政处罚事实、理由、依据和其陈述、申辩权利。新易通公司于2019年6月19日签收通知书。2019年6月28日,市交通局作出粤珠交罚〔2019〕04709号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定）,认定新易通公司于2019年4月19日，在香洲区人民东路***号珠海开放大学实施机动车驾驶员培训机构未在申报备案的教练场地开展培训业务行为，违反了《广东省道路运输条例》第三十八条第一款的规定。市交通局依据该条例第六十七条第一款第二项的规定,决定给予新易通公司罚款人民币一千元的行政处罚，并责令改正违法行为。2019年8月2日，市交通局向新易通公司公告送达决定书。新易通公司不服，于2019年11月5日向市政府申请行政复议。市政府依法受理了新易通公司的行政复议申请,并于2019年11月12日向市交通局送达《提出答复通知书》。市交通局依法提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年11月22日,市政府向新易通公司送达上述材料。2019年12月17日，市政府作出珠府行复〔2019〕973号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），维持市交通局作出的行政处罚决定,并于2020年1月3日送达新易通公司，于1月6日送达市交通局。新易通公司的一审诉讼请求：1.确认被诉行政处罚决定违法并撤销被诉行政处罚决定;2.撤销被诉行政复议决定。一审法院判案理由及结果一、市交通局作出被诉行政处罚决定认定事实清楚。《广东省道路运输条例》第三十八条第一款规定:“场地培训应当在机动车驾驶员培训机构申报备案的教练场地进行,道路行驶培训应当在公安机关交通管理部门指定的路线和时间进行。”本案中，根据市交通局提交的《现场笔录》、现场照片、《技术等级证书》等证据，足以证实新易通公司实施在未申报备案的教练场地开展培训业务的违法行为，事实清楚，证据确凿。新易通公司主张，2014年9月，新易通公司已将开放大学场地申报备案，且至今未发生变化，市交通局认定事实错误。一审法院认为，根据2014年6月1日实施的GB/T30340-2013《机动车驾驶员培训机构资格条件》第10条教练场地中10.1场地规模之规定，机动车驾驶员三级培训机构的教练场地总面积要求大于等于10000平方米。本案中，新易通公司位于开放大学的场地面积仅有4725平方米，达不到上述标准的最小面积要求。珠海市道路运输管理处还就此问题向新易通公司送达了限期整改通知。新易通公司实际仅取得了经营地址为金湾区城职院的《技术等级证书》，同时新易通公司向珠海市道路运输管理处提交的《换证申请报告》明确开放大学场地的解决方案于2018年6月30日前另作报告。由此观之，新易通公司开放大学场地因达不到上述国家标准规定的最小面积要求而未能取得《技术等级证书》，亦未通过新的场地备案。因此，新易通公司的抗辩不成立，不予支持。二、市交通局作出被诉行政处罚决定适用法规正确，处罚适当。《广东省道路运输条例》第六十七条第一款第二项规定:“违反本条例规定,有下列情形之一的,由县级以上人民政府交通运输主管部门责令机动车驾驶员培训机构改正,并处一千元的罚款:（二）未在申报备案的教练场地或者未在指定的路线、时间开展培训业务的。”本案中，因新易通公司实施未在申报备案的教练场地开展培训业务的违法行为,市交通局依据上述规定对新易通公司作出罚款一千元的行政处罚,适用法规正确，处罚适当。新易通公司对市交通局作出被诉行政处罚决定的职权依据、法定程序和市政府的复议程序没有异议。经审查，市交通局作出被诉行政处罚决定的职权依据充分，程序合法，市政府的复议程序符合法律规定，依法予以确认。新易通公司诉请确认违法，并撤销理据不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回新易通公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由新易通公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人新易通公司的上诉请求：1.撤销一审判决；2.确认被诉行政处罚决定违法并撤销；3.撤销被诉行政复议决定。其上诉理由如下：一、一审判决认定事实错误。一审判决错误将《技术等级证书》的颁发行为等同于训练场地的备案行为，从而错误将《技术等级证书》记载的经营地址和有效期限视为训练场地的备案地址和有效期限。（一）新易通公司已于2014年申报备案了金湾区主场地和香洲区分场地。一审庭审过程中，市交通局也确认2014年给新易通公司备案登记的金湾区主场地和香洲区分场地都是合法备案的训练场地。2014年9月2日，新易通公司向市交通局提交《新易通驾校训练场地备案表》，备案的主场地为金湾区西湖城区金二路城职院内场地面积20000平方米、分场地为香洲区人民东路***号广播电视大学院（现为珠海开放大学）内场地面积6000平方米，合计26000平方米的训练场地。2014年9月23日，城职院向珠海市交警支队车管所出具《训练场地证明》，无偿提供广播电视大学现有空地6500平方米及我院金湾区城职院内空地20000平方米作为新易通驾校训练场用地。市交通局在该《训练场地证明》上盖章确认“情况属实”。由此可见，香洲区人民东路***号珠海开放大学内训练场地属于新易通公司已申报备案的辅助训练场地，从备案至今未发生变化。市交通局认为新易通公司在该场地开展培训业务属于未在申报备案的教练场地开展培训业务的行为与事实不符。（二）《技术等级证书》的颁发行为与训练场地的备案行为是法律性质完全不同的两个行政行为。颁发、变更技术等级证书属于准予开展驾驶员培训的行政行为，解决的是新易通公司的资质问题；新易通公司取得《技术等级证书》即有开展相应的培训业务的资质。交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》第17条规定，从事普通机动车驾驶员培训业务的证件有效期为6年。而训练场地备案属于行政登记行为，解决的是新易通公司的训练场地在何处的问题；备案依据是《备案表》或其他备案登记凭证；只要训练场地的没有发生变化，则备案事项就一直有效。没有任何法律法规规定训练场地备案的有效期限。二、一审判决错误理解了《机动车驾驶员培训机构资格条件》第10条教练场地中10.1场地规模之规定的“机动车驾驶员三级培训机构的教练场地总面积要求大于等于10000平方米”的总面积的规定。《机动车驾驶员培训机构资格条件》第10条对教练场地的面积要求是对总面积的要求，而不是对单个场地的面积要求。也就是说在主训练场地之外，可以增加辅助训练场地，只要主训练场地和辅助训练场地的总面积达到相应等级的要求即可。没有任何法律法规规定辅助训练场地也要达到主训练场地的面积要求。市交通局在一审庭审过程中也确认，2014年9月给新易通公司备案登记金湾区主训练场地和香洲区辅助训练场地（即分场地）都是合法备案的训练场地。该事实说明，辅助训练场地没有面积要求，只要主场地和辅助场地的总面积达到相应等级的规定即可。一审判决认为新易通公司的辅助训练场地也应达到10000平方米的要求属于对法律规定的错误理解。三、市政府在处理新易通公司提起的复议申请时，未查明市交通局的违法行为，做出了错误的复议决定，依法应予撤销。被上诉人市交通局答辩称：一、新易通公司未在申报备案的教练场地或者未在指定的路线、时间开展培训业务的违法行为，事实清楚，证据充分。2019年4月19日，市交通局的执法人员对新易通公司在香洲区人民东路***号珠海开放大学开展机动车驾驶员培训业务进行检查。经查，现场有多辆教练车正在该场地内进行驾驶培训，执法人员现场查看新易通公司持有的2份技术等级证书，其中一份经营地址为“珠海市香洲区*******广播电视大学二期教学楼****室”，有效期从2017年9月26日截止2017年12月31日；另一份经营地址为“金湾区西湖城区**路珠海城市职业技术学院东校区”，有效期从2017年9月26日截止2020年9月25日。经核查“广东省驾驶培训公众服务网”公示信息及市交通局备案时提交的相关材料，证实案发时新易通公司仅获得了金湾区西湖城区**路珠海城市职业技术学院东校区内教练场地的备案，而香洲区人民东路***号珠海开放大学内的教练场地因不符合《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）要求，未获得备案。上述事实，有现场笔录、现场照片、技术等级证书复件、视频资料等为证。二、新易通公司称《技术等级证书》的颁发行为与训练场的备案行为是法律性质完全不同的两个行政行为，证书的颁发行为不等同于训练场地的备案行为的说法与事实不符。2013年1月8日珠海市人民政府颁布第90号令，即《珠海市人民政府关于发布珠海市第五轮行政审批事项调整目录的决定》，自2013年2月8日起，将机动车驾驶员培训经营许可事项调整为公共服务事项，原有的行政许可改为行政备案。市交通局不再对机动车驾驶员培训机构的资质进行核准许可，而仅是对其场地等技术条件进行备案管理，一直以来市交通局颁发的备案的凭证就为《技术等级证书》。新易通公司提供的《备案表》仅是其申请备案时提交的申请材料之一，并非备案凭证。三、新易通公司认为应当将其在金湾区和香洲区的两个场地面积混合在一起计算总教练场地面积的说法无法律依据。新易通公司在金湾区和香洲区的两个场地分属不同的行政区域，根据《广东省道路运输条例》第三十六条和《机动车驾驶员培训管理规定》第二十八条的规定，新易通公司应当在注册地开展培训业务。可见，法律法规规定了驾驶员培训机构应当按照所在区域的教练场地面积申请备案，不得将分属不同行政区域的教练场地面积跨区混合在一起计算申请技术登记备案。本案中，新易通公司在珠海开放大学的场地面积并不符合《机动车驾驶员培训机构资格条件》（GB/T30340-2013）的规定。新易通公司认为金湾区和香洲区场地面积可合并计算的抗辩没有法律依据。四、市交通局作出的被诉行政处罚决定适用法律正确。《广东省道路运输条例》第三十八条第一款规定：场地培训应当在机动车驾驶员培训机构申报备案的教练场地进行，道路行驶培训应当在公安机关交通管理部门指定的路线和时间进行。第六十七第一款第（二）项规定：违反本条例规定，机动车驾驶员培训机构未在申报备案的教练场地或者未在指定的路线、时间开展培训业务的，由县级以上人民政府交通运输主管部门责令改正，并处一千元的罚款。因此，市交通局作出的被诉行政处罚决定适用法律正确。五、市交通局作出的被诉行政处罚决定内容合理、适当。根据《广东省道路运输条例》规定，对有关违法行为人应处一千元罚款，因本行政处罚案不存在减轻情节，市交通局决定对其处一千元罚款，内容合理、适当。六、市交通局作出被诉行政处罚决定的程序符合法律规定。市交通局执法人员对新易通公司进行调查时，由两名以上执法人员执法，调查结束后初步认定新易通公司违法事实成立，于2019年6月12日制作《违法行为通知书》，并于6月19日送达，依法告知新易通公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及新易通公司依法享有的救济权利；2019年6月28日，市交通局作出被诉行政处罚决定，并于2019年10月1日公告送达。被上诉人市政府答辩称：被诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用依据正确，请法院予以维持。二审查明的事实二审查明，新易通公司因不服市交通局不予恢复办理珠海开放大学训练场地备案，于2020年1月19日起诉市交通局，其诉讼请求为：1.确认市交通局于2020年1月13日作出的不办理新易通公司提出的恢复珠海开放大学训练场地备案申请的行政行为违法并撤销；2.市交通局限期内为新易通公司办理恢复珠海开放大学训练场地的备案手续，一审案号为：（2020）粤0404行初51号。一审法院经审理后驳回新易通公司的诉讼请求。本院于2020年9月29日对该案作出终审判决，撤销一审判决，以程序违法为由确认市交通局于2020年1月13日作出的不予办理新易通公司提出的恢复珠海开放大学训练场地备案申请的行为违法，保留其效力，并驳回新易通公司的其他诉讼请求。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，本案争议焦点是被上诉人市交通局2019年4月19日执法检查时，上诉人新易通公司是否在未备案的教练场地，即珠海市香洲区********珠海开放大学内训练场开展培训业务。2017年6月10日上诉人新易通公司在《珠海市机动车驾驶员培训机构资质证书换发登记表》中填写的主教练场地为“珠海市香洲区********（珠海广播电视大学院内）”，主教练场4725平方米，珠海市道路运输管理处2017年9月26日认定其教练场地不符合要求，限期整改，并于2017年10月23日向上诉人新易通公司送达《驾培机构限期整改通知书》，限该公司2017年12月31日前自行纠正，告知该公司待达到规定的备案条件后，可补办手续，逾期达不到备案条件的，各项业务将受到限制。可见，虽然上诉人新易通公司填写的登记表名为培训机构资质证书换发登记表，但申报内容包含了教练场地。《驾培机构限期整改通知书》的告知内容则进一步证明，驾培机构申请换发培训机构资质证书的同时进行教练场地备案。2018年5月14日，新易通公司向珠海市道路运输管理处提交《换证申请报告》，亦可证明该公司知道珠海开放大学场地未通过备案。《珠海市机动车驾驶员培训机构技术等级证书》记载了驾培机构的名称、经营地址、经营范围、证书有效期，结合发放该等级证书之前的《珠海市机动车驾驶员培训机构资质证书换发登记表》《驾培机构限期整改通知书》等证据材料的内容，本院认为，市交通局有关珠海市道路运输管理处审查后发放的《珠海市机动车驾驶员培训机构技术等级证书》即为备案凭证的主张成立，予以支持。认定《珠海市机动车驾驶员培训机构技术等级证书》是否为备案凭证，不能仅看该证书的名称，而应关注其记载的具体内容并结合其他证据材料作出综合判断，上诉人新易通公司认为该证书的颁发行为并非备案行为的主张，本院不予支持。根据证书编号为4404000****2的《珠海市机动车驾驶员培训机构技术等级证书》的记载，上诉人新易通公司在原珠海市广播电视大学场地的备案日期至2017年12月31日截止。2019年4月19日新易通公司在珠海开放大学内进行驾驶培训，违反了《广东省道路运输条例》第三十八条第一款的规定，被上诉人市交通局依据该条例第六十七条第一款第二项的规定，对其科处壹仟元罚款，具有法律和事实依据。被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人新易通公司的上诉理由不成立，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人新易通公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市新易通驾驶员培训有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年九月三十日书记员 何凘诺梁敏儿