西安铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）陕7102行初1997号 原告谢晓文，女。原告鲜飞，女。原告康凯，男。原告康铭，男。四原告共同委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。被告西安市新城区住房和城市建设局。法定代表人付强，局长。委托代理人胡小朦，工作人员。委托代理人张晓敏，陕西迈道律师事务所律师。原告谢晓文、鲜飞、康凯、康铭诉被告西安市新城区住房和城市建设局（以下称新城区住建局）其他行政行为一案，本院于2020年8月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告鲜飞、康凯及其委托代理人顾冬庆，被告委托代理人胡小朦、张晓敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告合法拥有的房屋位于陕西省西安市新城区XX路XX号，2020年7月23日原告就收到了被告作出的《危房拆除暨紧急避险决定书》（新建避决字（2020）第66号），称将原告房屋鉴定为Dsu级危房，要求原告在2020年7月24日前搬离房屋并交付，否则将依法拆除原告房屋。原告认为，其房屋一直完好无损且符合正常居住条件，原告从未提出给其房屋做危房鉴定的申请，更未收到过任何关于其房屋属于危房的鉴定报告，因此，被告向原告作出的《危房拆除暨紧急避险决定书》没有事实依据和法律法规依据，且程序严重违法，应当被依法撤销。原告现向贵院提起行政诉讼，请求：1.撤销西安市新城区住房和城市建设局作出的新建避决字（2020）第66号《危房拆除暨紧急避险决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：《危房拆除暨紧急避险决定书》。证明被告作出了案涉行政行为，原告对此不服。被告辩称，被告在收到西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心(以下简称区城改中心)送达的《鉴定报告》和《危房治理通知书》后,经调查: 2020年4月10日，韩北村安置楼建设项目土方施工单位西安吉德建筑工程有限公司巡查时发现案涉房屋有安全隐患，随即报告。区城改中心等单位现场勘察核实，出具新鉴通字(2020) 第XHO2号《房屋安全性鉴定通知书》并送达，告知原告户其房屋存在安全隐患，应配合开展危房鉴定，否则将直接委托鉴定机构开展鉴定工作，井告知原告所享有异议的权利。因原告在指定期限内未委托鉴定机构开展房屋鉴定工作，为防止发生安全事故，区城改中心委托陕西中立检测鉴定有限公司(以下简称中立公司) 对原告户房屋的结构安全开展鉴定工作，并于2020年07月17日出具编号JG20-JY-0163- 3R《西安市新城区韩森路谢晓文、康凯、康铭、鲜飞住房结构安全性鉴定》(简称《鉴定报告》)，载明: 评定原告户房屋的结构安全性等级为Dsu级，严重影响整体承载,必须立即采取措施，建议对房屋进行拆除。区城改中心收到后于2020年7月20日作出新危告字(2020)第XH02号《危房鉴定结论告知书》，并向原告和被告送达。随即，被告参照《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条之规定作出新建危通2020-66号《危房治理通知书》，督促、指导原告采取相应治理措施，及时搬离并自行拆除该危房。因原告未采取有效应急措施、未及时搬离、也未自行拆除该危房,被告在向新城区城改中心核实了补偿款项和周转用房已经落实到位的情况后，参照《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定于2020年7月23日作出被诉66号《紧急避险决定》，告知原告在2020年7月24日前搬离并拆除该Dsu级危房。案涉房屋于2020年7月28日被依法拆除。综上所述，被告认为:一、本案被诉行政行为的法律效力已被后续行政行为所吸收、覆盖，对原告已不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项之规定:下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围: （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上述法律规定,原告对被告作出的行政行为不服，提起行政诉讼的，该行政行为必须对其权利义务产生实际影响。本案中，因原告户的房屋经鉴定机构鉴定为Dsu级危房，被告经审查，依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定，作出案涉《危房拆除暨紧急避险决定书》。由此可知，被诉的66号《紧急避险决定》仅是被告在依法履行房屋使用安全管理职责中的一个阶段性行为，是行政机关作出最终行政处分之前的一个程序性行政行为，只对原告形成暂时性的行政法律效力。如果原告遵照66号《紧急避险决定》的要求，实际履行了搬离且自行拆除该Dsu级危房的行为，则66号《紧急避险决定》对其权利义务产生实际影响，原告对其不服提起行政诉讼，属于行政诉讼的受案范围。但是本案中，原告并未履行相应义务，被告在后续工作中作出了66号《拆除决定》，该Dsu级危房也已经被实际拆除，故66号《紧急避险决定》对原告的权利义务影响，已经被后续的66号《执行决定》以及具体拆除行为所吸收、覆盖，该暂时性的行政法律效力已然失效。在这种情况下，原告仍坚持起诉66号《紧急避险决定》并不具有诉的利益，也不将合司法便捷的立法本意。原告的相关诉求，完全可以通过起诉对其权利义务产生实际影响的最终行为得以实现，而非对系列行政行为的每个环节都提起行政诉讼，浪费司法资源。故本案没有单独进行司法审查之必要，应依法裁定驳回起诉。二、被告作出66号《紧急避险决定》证据确凿、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。1、具有法定职权。参照《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款之规定:区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理。被告作为新城区房屋使用安全行政管理部门，负有对新城区范围内房屋使用安全日常监督管理的法定职责,具有所诉行政行为的法定职权。2、事实清楚。以上事实不再累述。需要强调得是，原告案涉房屋在征收范围内，区城改中心依据《西安市棚户区改造管理办法》第六条负责本辖区内的棚户区改造工作。故此其有委托房屋安全鉴定的职权。3、程序正当。原告在收到《危房鉴定结论告知书》后，并未参照《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十三条提请复核。为了避免征地补偿程序与危房治理发生重合时，更为有利保护原告的合法权益，被告要求区城改中心提取了保证金等，体现了正当性。三、根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第二条“本市行政区域内国有土地上合法建造经竣工验收合格后投入使用的房屋安全管理适用本条例”，根据2018年5月8日西安铁路运输法院(2017) 陕7102行初1574号判决以及2018年10月17日西安铁路运输中院(2018) 陕71行终633号判决，原告所拥有的宅基地也就是本案所涉土地为集体土地，故此不直接适用，所以鉴定机构的启动只要符合正当性即可。综上所述，被告的被诉行政行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，且对原告的不产生权利义务的实际影响。原告的诉讼请求依法不属于行政诉讼的受案范围，故请求贵院依法驳回原告的起诉。被告向本院提交了以下证据：第一组证据1.危房治理通知书及送达回证。2.危房拆除暨紧急避险决定书及送达回证。3.关于韩南韩北项目发现危房的紧急情况报告。4.房屋安全性鉴定通知书。5.危房鉴定结论告知书。6.西安市新城区韩森路谢晓文、康凯、康铭、鲜飞住房结构安全性鉴定报告。证明被告作出危房拆除暨紧急避险决定书的认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。第二组证据7.西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1574号行政判决书。8.西安铁路运输中级法院（2018）陕71行终633号行政判决书。证明案涉房屋的土地性质是集体土地，不能适用西安市城市房屋适用安全管理条例第二条的规定。第三组证据9.收款回单。证明被告程序的正当性。第四组证据10.照片、光盘。证明被告进行送达的程序合法。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据中证据1、2的送达回证真实性合法性不予认可，其余真实性认可，证明目的均不认可，证据3真实性合法性和证明目的均不认可，证据4、5真实性认可，证明目的不认可，证据6真实性合法性不认可；第二组证据真实性认可，证明目的不认可。第三组证据真实性、证明目的均不认可，与本案无关；第四组证据真实性、证明目的均不认可。被告对原告提交的证据真实性、证明目的均认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据真实性予以确认。对被告提交的证据一、二、四真实性予以确认。对被告提交的证据三关联性不予确认。经审理查明，原告在西安市新城区XX号有宅基地房屋一处。2020年7月9日西安市新城区长乐中路街道办事处和西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心作出房屋安全性鉴定通知书，通知内容为原告房屋存在安全隐患，应于2020年7月10日到房屋处配合开锁入户鉴定。2020年7月17日陕西中立检测鉴定有限公司出具《西安市新城区韩森路谢晓文、康凯、康铭、鲜飞住房结构安全性鉴定》（报告编号：JG20-JY-0163-3R）。该报告中所载委托单位为西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心。结论：西安市新城区XX路XX号谢晓文、康凯、康铭、鲜飞住房的结构安全性等级评定结果为Dsu级，安全性低于鉴定标准的要求，不满足结构安全性的下限水平，影响整体承载能力，必须立即采取措施。建议：考虑到适修性很差及加固费效比，建议对该住房进行拆除。2020年7月20日，西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心作出《危房鉴定结论告知书》。同日，西安市新城区住房和城市建设局作出《危房治理通知书》，通知载：“谢晓文、康凯、康铭、鲜飞户：您户位于西安市新城区XX路XX号的房屋，……特通知您户于2020年7月22日前搬离该危房，避免因该幢Dsu级危房不及时拆除，而危及您及家人的人身安全。如您户对鉴定报告有异议，可以根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十三条之规定，于本通知送达之日起2日内依法申请复核。逾期未申请复核的，本单位视为您户放弃复核。”2020年7月23日，被告作出《危房拆除暨紧急避险决定书》，该决定书载：“谢晓文、康凯、康铭、鲜飞户您户位于西安市新城区XX路XX号的房屋,已被鉴定为Dsu级危房,如不及时拆除,不仅危及您及家人的人身安全,而且还可能危害公共安全,本单位根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条第一款第（四）项‘房屋使用安全责任人应当对危险房屋设置防止他人进入的围栏或者明显的警示标志，并按照下列情况处理：（四）整幢已无维修价值的，应当立即整体拆除’之规定，决定如下：请您在2020年7月24日前搬离并交付，逾期搬离交房的，相关单位将依法拆除。您不服本决定的,可以在本决定送达之日起60日内,向西安市新城区人民政府申请行政复议,也可以在本决定送达之日起6个月内,向西安铁路运输法院提起行政诉讼。逾期未拆除的,相关单位将依法拆除。复议诉讼期间不停止本决定的执行。”原告不服该决定书，诉至本院，诉如所请。同时查明，被告于案涉危房拆除暨紧急避险决定书作出后，于2020年7月26日作出新建执决字（2020）第66号执行决定书。原告房屋已于2020年7月28日被拆除。另查明，2011年11月2日，新城区人民政府下发新政告字（2011）2号《西安市新城区人民政府关于韩北村城中村改造项目拆迁工作的通告》，原告房屋在此拆迁范围内。至被告作出案涉决定书及原告房屋被拆除时，原告未与相关征迁部门达成拆迁安置协议。本院认为，本案焦点为：1.案涉危房拆除暨紧急避险决定书是否可诉；2.案涉危房拆除暨紧急避险决定书应否撤销。关于焦点一，本案中，被告辩称案涉决定书已被后续行为吸收、覆盖，已对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对此本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”被告作出的案涉决定书对原告设定了义务，属于行政诉讼受案范围。关于焦点二，根据《城市危险房屋管理规定》第七条第一款“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”第十二条第二款“房屋所有人和使用人都可以提出鉴定申请。”之规定，申请房屋鉴定的申请人是房屋所有人和使用人。本案中，被告依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》作出案涉决定书。《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条第一款规定：“业主为房屋使用安全责任人……”。第二十五条规定：“有下列情形之一，房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定：（一）房屋地基基础、墙体或者其他承重构件有明显下沉、裂缝、变形、腐蚀等危险症状的；（二）学校、医院、场馆、车站、商场等大中型公共建筑的使用年限达到设计使用年限三分之二的；（三）其他可能危及公共安全的情形。”第二十六条第一款规定：“进行管线开挖施工、地下设施施工、桩基施工和深基坑施工、爆破及降低地下水位等活动致使周边房屋出现裂缝、变形、不均匀沉降等异常现象的，建设单位应当委托房屋安全鉴定。”第二十八条规定：“镇人民政府、街道办事处发现辖区内房屋有本条例第二十五条、第二十六条第一款规定情形的，应当及时督促房屋使用安全责任人或者建设单位委托房屋安全鉴定，并告知区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会。”根据上述规定，对危险房屋的鉴定针对不同情况应由房屋使用安全责任人或者建设单位进行委托。本案中对原告房屋进行鉴定的委托人为西安市新城区城中村和棚户区改造事务中心，该单位不具有对原告房屋申请安全鉴定的资格。同时，《城市危险房屋管理规定》第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”本案中，陕西中立检测鉴定有限公司出具的检验报告未加盖“房屋安全鉴定专用章”。综上，对案涉房屋安全性进行鉴定时的委托主体不符合法律规定，且鉴定公司非加盖房屋安全鉴定专用章作出鉴定，故其鉴定的启动及结论不具有合法性。此外，本案原告房屋被纳入征地拆迁范围，相关部门应依照法律规定实施征迁。在原告未与相关方达成补偿协议情况下，以被告下发紧急避险决定方式达到配合拆迁的目的，不具有行政行为目的的正当性。综上，被告作出的案涉决定书依据不足，违反法定程序，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市新城区住房和城市建设局于2020年7月23日向原告谢晓文、康凯、康铭、鲜飞作出的新建避决字（2020）第66号危房拆除暨紧急避险决定书。案件受理费50元，由被告西安市新城区住房和城市建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                            审  判  长    吕建鹏                         人民陪审员    安  岚人民陪审员    刘京菊 二〇二〇年九月二十九日                             法 官 助 理    段岑岑书  记  员    周  阳 1