安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初133号原告石泉县盛禾牧业有限公司。住所地：陕西省安康市石泉县饶峰镇胜利村。统一社会信用代码：91610922081748888A。法定代表人蒲年朝，该公司董事长。委托代理人蒲年明，男，该公司工作人员。委托代理人王西洋，陕西贤业律师事务所律师。被告石泉县饶峰镇人民政府。住所地：陕西省安康市石泉县饶峰镇饶峰街。统一社会信用代码：11610922016052200A。法定代表人许啟松，该镇镇长。委托代理人余世兵，男，该镇副镇长。委托代理人陈长建，陕西奇声律师事务所律师。原告石泉县盛禾牧业有限公司（以下简称“盛禾牧业公司”）因要求被告石泉县饶峰镇人民政府（以下简称“饶峰镇政府”）继续履行行政协议，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，当日向被告饶峰镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告盛禾牧业公司的委托代理人蒲年明、王西洋，被告饶峰镇政府的副镇长余世兵及委托代理人陈长建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告盛禾牧业公司诉称，2019年9月24日，被告饶峰镇政府为招商引进南美白对虾项目需要（作为甲方），与原告盛禾牧业公司（作为乙方）签订了《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，约定：甲乙双方共同对养牛场养殖区域资产核实，最终由有资质的评估单位评估，经双方认可的金额作为盛禾牧业养牛场整体搬迁补偿款。原告在 2020年8月30日前全部搬迁完毕，被告分三次付清搬迁款，第一次在2020年1月20日前支付搬迁补偿款总额的30%,第二次在2020年4月30日前支付搬迁补偿款总额的40%,第三次在2020年8月20日前支付搬迁补偿款总额的30%，如被告未能按期付清搬迁补偿款，则按国家法律规定范围内最高银行利息标准计算支付原告企业生产损失。后经评估，原告养殖场资产总价为1686637元，双方对评估报价无异议并在评估表上盖章。协议签订后，被告支付了原告已交土地租赁费95632元，地面青苗补偿费16000元，合计111632元，并收回了原告租赁土地交给养虾项目的业主，现部分土地已被平整。原告为履行协议不断减小养殖规模，现被告第二次付款期限已过，可没有履行付款义务，其行为已构成违约。被告饶峰镇政府应在2020年1月30日前向委托人支付第一次补偿款506001.9元，2020年4月30日前支付第二次款674654. 8元，至今未支付，已构成违约。原告为了信守合同按时履约，在协议签订后不断缩小规模，停止再投产，截止现在，比签订协议时减少90%，给原告造成严重的经济损失。原告与被告签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，是饶峰镇政府为履行行政管理职责实现行政管理目标和公共服务所签订的，具有行政法上的权利义务内容，是双方的真实意思表示，符合法律规定的形式和程序，不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。依法成立的协议，对协议的双方具有约束力，双方均应按照协议约定履行自己的义务，一方不履行给对方造成的损失的，损失的赔偿数额应相当于因违约所造成的损失，包括协议履行后可以获得的利益。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、 第一百一十二条、第一百一十三条之规定特提起诉讼，请求：1、判令被告饶峰镇政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，并立即向原告支付履行协议款前两次共计 1180656.7元（其中：第一次506001. 9元，第二次674654. 8元）;2、本案的诉讼费及原告聘请律师费8万元由被告承担；3、被告按照商业银行最高利息8.8%给付因被告逾期履行支付搬迁费用而造成原告的损失。原告盛禾牧业公司向本院提交了以下证据、依据：1、原、被告双方签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》及盛禾牧业养牛场资产清单。拟证明签订搬迁协议的事实。2、被告支付给原告的土地租赁费及地面附着物的补偿费用的银行转账信息。拟证明被告饶峰镇政府已经支付给原告土地费用95632元及地面附着物补偿费用16000元。3、律师函。拟证明：原告已经于2020年4月21日致函被告不履行行政协议可能承担的不利后果；原告为主张搬迁补偿款，在被告违约的情况下通过律师函向被告主张权利；原告签订协议后已经陆续处理了50%的肉牛，积极履行协议内容；被告在收到律师函后如有异议应该在7日内提出异议，若无异议应按照协议内容履行。4、照片5张。拟证明在签订搬迁协议之前，原告企业属于县上的龙头企业，带来大量就业机会。被告饶峰镇政府辩称：一、被告石泉县饶峰镇人民政府与盛禾牧业有限责任公司签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》不属于行政协议，属民事合同，不属于行政诉讼的受案范围，请安康铁路运输法院裁定驳回起诉。1、双方签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》不属于行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的合同目的是县招商服务中心招商引进南美白对虾养殖项目，该项目是民营企业项目，不是饶峰镇的招商引资项目，并非饶峰镇为了实现“行政管理或公共服务”的目标而实施的行为。其第二条:公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；原告盛禾牧业公司的养牛场建设在石泉县胜利村集体土地上，被告饶峰镇政府没有对原告盛禾牧业公司的养牛场土地进行征收、征用（集体土地变为国有土地）。对集体土地及房屋进行征收、征用应由镇政府的上级政府决定。故《盛禾牧业养牛场搬迁协议》不属于行政协议。2、饶峰镇胜利村委会应对原告盛禾牧业公司交回的土地上的房屋评估后补偿。经被告饶峰镇政府居间协调，原告盛禾牧业公司将养牛场土地交回饶峰镇胜利村村委会。但根据饶峰镇胜利村村委会与石泉六禾农业科技公司的《土地流转协议》第八条第四款约定：“在本协议履行期间若国家建设用地，对乙方（石泉六禾农业科技公司）的建筑物、树木等其他经营的项目以实际评估，所评估的价值及补偿的归乙方所有、土地补偿归甲方（饶峰镇胜利村委会） 所有。”3、双方签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》属民事合同。《盛禾牧业养牛场搬迁协议》约定养牛场评估，拆除后，再予以补偿，该合同目的是双方对拆迁财产及集体所有土地经营权的处分，属于当事人之间处分财产性的民事权利义务为目的，故属民事合同。根据饶峰镇胜利村委会与石泉六禾农业科技公司的《土地流转协议》第十条约定： “本协议履行中若发生纠纷，有争议的双方协商解决，或依法向石泉县人民法院提起诉讼。”综上，原告的诉求不符合《行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，请安康铁路运输法院裁定驳回原告的起诉。二、被告饶峰镇政府请求法院判决解除与原告盛禾牧业公司签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。盛禾牧业有限责任公司应继续经营，不再搬迁。1、被告饶峰镇政府无权与原告盛禾牧业公司签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十一条：“人民法院审理行政协议案件，订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权，适用法律法规是否正确，是否遵守法定程序，是否明显不当，是否履行相应法定职责进行合法性审查”。被告饶峰镇政府无权利和义务对胜利村集体用地及地上设施处理及补偿。原告盛禾牧业公司的养牛场的设施建设在饶峰镇胜利村集体土地上，饶峰镇胜利村委会与石泉六禾农业科技公司签订的有《土地流转协议》，协议中约定的有解除条款，对土地附属设施评估后补偿，故被告饶峰镇政府与原告盛禾牧业公司签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，超越了镇政府的法定职权。2、应适用民事法律中的“情势变更原则”解除双方签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国合同法＞若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”如果继续履行合同，对被告饶峰镇政府明显不公平，因此，双方签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》应予以解除。其一，被告饶峰镇政府签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的合同目的已不能实现。饶峰镇政府不直接使用原告盛禾牧业公司的养牛场占用的这宗集体用地。石泉大河农业科技有限公司投资的养殖北美对虾养殖项目进展缓慢，且严重违反与石泉县招商服务中心签订的《招商协议》。其二，根据石泉大河农业科技有限公司的《对虾养殖项目规划图》，该项目已无需继续占用原告盛禾牧业公司占地8亩的圈舍。其三，疫情的影响，属于不可抗力，应解除《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。因抗击疫情需要，人员限制流动，交通实行管制，这是南美白对虾养殖项目进度缓慢的重要原因。最高人民法院《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（二）》第一条“关于合同案件的审理”第一项第二款规定：“疫情或者疫情防控措施导致出卖人不能按照约定的期限完成订单或者交付货物，继续履行不能实现买受人的合同目的，买受人请求解除合同，返还已经支付的预付款或者定金的，人民法院应予支持；买受人请求出卖人承担违约责任的，人民法院不予支持”。《盛禾牧业养牛场搬迁协议》受南美白对虾养殖项目进度缓慢，前景不明的影响，目前已无需继续实施搬迁。其四，村民不同意改变土地用途，极力阻挠。2013年，饶峰胜利村村委会从村民杨先彪等31户农户流转土地 35. 1亩，胜利村村委会与村民签订了《土地承包经营权流转协议书》，该协议第五条约定：流转期间，乙方再行流转的需征得甲方同意；第七条规定：合同期满，土地恢复原状。2013年4月，胜利村村委会将这35. 1亩土地再流转给原告盛禾牧业公司（原六禾农业科技公司）兴建养牛场养牛。2019年8月，原告盛禾牧业公司交出约20亩地被石泉大河农业科技有限公司用于南美白对虾养殖项目建设。南美白对虾养殖项目启动后，石泉大河农业科技有限公司已将原告盛禾牧业公司交回的土地进行了平整，开挖。杨先彪等农户对此强烈反对，认为村委会违反协议，未经村民本人同意改变土地用途，并且南美白对虾养殖项目建设已平整的约 20亩土地无法恢复原状。此事将涉诉涉访。其五，原告盛禾牧业公司并未落实搬迁的新场地。如果法院判决继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，原告盛禾牧业公司将面临无场地继续经营的状况。3、原告盛禾牧业公司不再搬迁养牛场符合各方利益。其一，减少被告饶峰镇政府搬迁费损失。如果继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，被告饶峰镇政府将支付大额的搬迁费，但又无法利用养牛圈舍，将造成政府的资金损失。其二，原告盛禾牧业公司可继续经营。盛禾牧业公司就搬迁养牛场未进行任何实质性的拆除行动，还在继续利用圈舍养牛，因此，双方签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》目前对双方均未有较大实质损害，维持现状，对双方都有利。其三，饶峰镇胜利村减少矛盾纠纷。投资南美白对虾养殖项目的石泉大河农业科技有限公司利益未受影响，村民利益未受影响。三、原告盛禾牧业公司存在违反的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的违约行为。1、原告盛禾牧业公司搬迁财产未评估。《盛禾牧业养牛场搬迁协议》约定：盛禾牧业养牛场搬迁事宜整体规划，分步实施；养牛场养殖区域资产最终由有资质的评估单位评估。2、原告盛禾牧业公司超领土地租金，盛禾牧业公司领取了35. 1亩的土地租金，只交付了20余亩土地用于石泉大河农业科技有限公司用于南美白对虾养殖项目。尚有约15. 1亩土地未交付（其中8亩占用土地因农民阻挠永远无法交付）。3、原告盛禾牧业公司未及时履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。《盛禾牧业养牛场搬迁协议》并未约定协议履行的先后顺序，应视为对合同履行顺序的约定不明。善意的理解应是先评估，再搬迁，最后付搬迁款。哪有原告盛禾牧业公司没有任何搬迁行为，但要求政府支付大额搬迁费的道理。四、被告饶峰镇政府不存在违反《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的违约行为。1、积极协调大河农业科技（南通）有限公司向原告盛禾牧业有限公司支付土地流转租金。2、组织对原告盛禾牧业公司养牛产生的粪污进行清理。五、原告盛禾牧业公司的其他请求没有事实及法律依据。1、根据《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的第六条：“在养牛场未整体搬离前，乙方可正常经营”。原告盛禾牧业公司一直在持续经营，生产经营规模是原告盛禾牧业公司的自主经营行为。况且，原告盛禾牧业公司也未主动就搬迁事宜及养牛规模与被告饶峰镇政府达成一致意见，故原告盛禾牧业公司提出的养牛规模减少的损失与被告无关。2、盛禾牧业公司的律师费应自行承担。综上所述，请求安康铁路运输法院裁定驳回原告的起诉或判决解除双方签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。被告饶峰镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、杨先彪与石泉县饶峰镇胜利村村委会签订的《石泉县农村土地承包经营权流转协议书》。拟证明：石泉县饶峰镇胜利村村民杨先彪等31户农民自愿将35.1亩土地的承包经营权以转让流转方式流转给石泉县胜利村村民委员会；协议约定流转期间，饶峰镇胜利村村委会再行流转需征得胜利村村民31户农民的同意，不得改变土地的农业生产用途；合同到期后双方约定因投入而提高土地生产能力的处理办法为恢复原状。2、饶峰镇胜利村村委会与石泉六禾农业科技公司签订的《土地流转协议书》。拟证明：流转面积为35. 1亩；该协议在履行期间若国家建设用地，对乙方的建筑物、树木等其他经营的项目以实际评估，所评估的价值及补偿归乙方所有，土地补偿归甲方所有；双方在本协议履行中发生纠纷，有争议的双力协商解决，协商不成，双方同意由饶峰司法所进行调解，或依法向石泉县人民法院提起诉讼。3、胜利村村委会收到原告盛禾牧业公司土地流转费用的收条及胜利村村委会流转村民土地清付租金一览表。拟证明：原告盛禾牧业公司已付清2023年以前的土地租金132427元；饶峰镇胜利村村民委员会已向胜利村村民付清原告盛禾牧业公司所交2023年以前的土地租金，村民已签字确认收到租金。4、石泉县招商引资项目协议书。拟证明：石泉县招商服务中心为招商单位，而不是被告饶峰镇政府，饶峰镇政府也未在招商引资项目协议书上签字；被告饶峰镇政府在该项目中只是作为协助方。5、《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。拟证明被诉行政协议的事实。6、陕西省农村金融机构结算业务申请书及胜利村南美白对虾养殖项目土地流转费及地面附属物补偿费兑现表。拟证明原告盛禾牧业公司法人蒲年明于2019年 10月27日已领取35. 1亩土地流转费95632元，地面附属物费用工6000元，共计111632.00元。7、胜利村村民委员会与石泉大河农业科技有限公司签订的《土地流转合同》。拟证明原告盛禾牧业公司用于养牛的8亩圈舍不用搬迁。8、南美白对虾养殖项目宗地图。拟证明大河农业科技有限公司用于南美白对虾养殖项目建设用地规划，并未占用原告盛禾牧业公司圈舍，故原告圈舍不用进行搬迁。9、石泉县胜利村村民委员会证明。拟证明：饶峰胜利村村委会从村民杨先彪等31户农户流转土地35. 1亩，胜利村委会将35．1亩土地再流转给原告盛禾牧业公司兴建养牛场养牛。为配合县招商服务中心引进的南美白对虾养殖项目落地，与原告盛禾牧业公司协商，盛禾牧业交出约20亩地被有泉大河农业科技有限公司用于南美白对虾养殖项目建设；目前还有11. 75亩地是原告盛禾牧业公司继续使用，其中养牛的圈舍8亩，至今没有拆除，也无搬迁迹象，牛圈舍仍在用于养牛；南美白对虾项目启动后，己将原告盛禾牧业交回的土地进行了平整，杨先彪等农户对此强烈反对， 村委会违反协议，未经村民本人同意改变土地用途。10、被告饶峰镇政府关于原告法人蒲年明利益诉求问题调查处理答复意见书及邓龙庆的证人证言。拟证明：在养牛场搬迁款未到位之前，原告盛禾牧业公司可继续正常生产经营。正常经营期间由胜利村村委会负责牛场化粪池清理及养牛场土地流转费用不抵扣补偿金，涉及其他相关事宜，可与镇政府协商解决；从2019年10月份开始，由被告饶峰镇政府副镇长余世兵安排人员定期负责用吸污车给原告盛禾牧业公司的沼液和牛粪用车予以清运，保证牛场正常运营，避免环境污染，清运费用由政府负责支付。11、石泉县盛禾牧业有限责任公司照片。拟证明原告盛禾牧业公司一直未进行搬迁，南美白对虾养殖项目也还未正式动工。12、石泉县人民政府办公室关于规范招商引资协议签订及管理的通知。拟证明：石泉县招商服务中心可以另行招商，原告投资损失自行承担；该项目进行己有10 个月，仍未正式动工，未取得实际进展。经庭审质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议，但质证称因被告未取得村委会授权，也没有行政法和民法上的依据，协议明确约定补偿款由有资质的评估公司评估后予以认定，但双方未委托有资质的评估公司评估，被告不认可该搬迁费，故该协议未达到被告支付搬迁款的条件，属于无效协议；被告对原告提供的证据2无异议，质证称原告实际交付的土地是21亩，还有15亩未交付，对于原告多领取的租赁费应当返回；被告对原告提供的证据3有异议，质证称该律师函属于原告维护自己权益自行委托的律师作出，与被告无关，对律师函中的事实及建议不予认可；被告对原告提供的证据4真实性无异议，但质证称与本案无关。原告对被告提供的证据1、2有异议，质证称不能达到被告证明目的，协议中约定如果发生土地纠纷或与村委会发生纠纷应由石泉县法院受理；原告对被告提供的证据3-12的真实性均无异议，但对证据4、5、7、8、9、10、11、12的证明目的不予认可，质证称证据5约定双方达成对补偿款的一致协议就不需评估，证据6证明了被告按照协议履行了部分义务，证据7证明被告让原告搬迁的目的就是引入水产养殖项目，证据8与本案无关，对于证据9，协议约定的是在2020年8月30日之前原告完全搬迁拆除，目前还未达到合同履行期限，证据10的证人证言因证人未出庭作证，不符合证据的形式要件，证据12正好说明因被告的滥用职权造成原告的损失。本院对上述证据认证如下：原、被告对对方向本院提供的全部证据的真实性均无异议，全部证据的来源均合法，符合法定证据形式要件，与本案待证事实具有关联，本院对原、被告向本院提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。经审理查明，2019年8月5日石泉县招商服务中心与大河农业科技（南通）有限公司（以下简称大河农业公司）签订《招商引资协议书》，约定由大河农业公司在石泉县饶峰镇胜利村投资11000万元建设“石泉县智能化陆基循环水养殖项目”，进行南美白对虾养殖，项目占地80亩。该项目选址区域包括原告盛禾牧业公司从胜利村流转的35.1亩用于经营养牛场的土地。被告饶峰镇政府为协助石泉县招商服务中心落实该南美白对虾养殖项目，于2019年9月24日与原告盛禾牧业公司就养牛场搬迁及土地使用事宜协商一致，签订了《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。该协议第二条约定，由双方共同对养牛场养殖区域资产进行核实（附：盛禾牧业养牛场资产清单），根据市场价初步估价在120万元左右，最终由有资质的评估单位评估，依双方认可的金额作为盛禾牧业养牛场整体搬迁补偿费；第三条约定，盛禾牧业公司同意在2020年8月30日之前全部搬迁完毕，要求饶峰镇政府分三次付清搬迁补偿款，第一次付款在2020年1月20日之前，支付搬迁补偿款总额的30%；第二次付款在2020年4月30日之前，支付搬迁补偿款总额的40%；第三次付款在2020年8月20日之前，支付搬迁补偿款总额的30%；如果饶峰镇政府未能按期付清搬迁补偿款，盛禾牧业公司要求饶峰镇政府付给企业生产损失（按国家法律规定范围内最高银行利息标准计算）；第四条约定，饶峰镇政府在支付完全部搬迁款之后，盛禾牧业公司必须在2020年8月30日之前将全部牛只搬迁完毕，饶峰镇政府同意盛禾牧业公司可自行拆除养牛场相关设施；第五条约定，协议签订之日起盛禾牧业公司将养牛场流转的土地交给饶峰镇政府使用，饶峰镇政府进场前先行支付盛禾牧业公司原流转土地所发生费用及地面附着物补偿费用，具体以双方确认数量、金额为准；第六条约定，在养牛场未整体搬离前，盛禾牧业公司可正常经营，饶峰镇政府负责盛禾牧业公司化粪池清理和养牛场土地流转费用，不抵扣补偿金。协议签订后，2019年10月27日被告饶峰镇政府依照协议第五条之约定，向原告盛禾牧业公司支付了原流转土地所发生费用95632元及地面附着物补偿费用16000元，共计111632元。被告饶峰镇政府还依照协议第六条之约定，自2019年10月后负责清理盛禾牧业公司生产经营产生的沼液和牛粪，避免环境污染，清运费用由饶峰镇政府支付。原告盛禾牧业公司也按照协议约定，向大河农业公司交付了其原本用于种植青饲料的大约20亩土地用于项目建设，该部分土地已被平整。随后原告盛禾牧业公司陆续将其养殖的绝大部分牛出售，仅剩少量牛继续在养殖，包括养牛圈舍约8亩地在内的十余亩土地仍由原告盛禾牧业公司继续在使用。后因被告饶峰镇政府以大河农业公司的上述养殖项目进展缓慢、大河农业公司违反《招商引资协议》、项目遭受不可抗力前景不明、村民阻挠、项目建设已无需占用盛禾牧业公司的8亩圈舍、无新场地可供盛禾牧业公司搬迁等理由，不再履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》约定的义务，未再向原告盛禾牧业公司支付任何搬迁费用。2020年4月21日，原告盛禾牧业公司委托律师向被告饶峰镇政府发出律师函，敦促被告饶峰镇政府履行协议约定的义务。2020年6月3日，原告盛禾牧业公司向本院提起行政诉讼，请求判令被告饶峰镇政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，并立即向原告支付第一期、第二期搬迁补偿款共计1180656.7元，以及案件诉讼费和8万元律师费。2020年8月24日本院组织原、被告进行调解，原告盛禾牧业公司提出解除原协议并由被告饶峰镇政府赔偿其经济损失126.5万元的调解方案，被告饶峰镇政府不同意按126.5万元进行赔偿，要求对原告的经济损失进行审计评估，调解未果。原告盛禾牧业公司遂坚持原诉讼请求，并当庭提出因第三期搬迁补偿款的给付期限已届满，其第一项诉讼请求增加505980.3元，共计1686637元（盛禾牧业养牛场资产清单总金额）。另查明，被告饶峰镇政府在本案中主张解除《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，因该主张属反诉请求，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条之规定，本院当庭释明不予准许，告知被告饶峰镇政府可依法自行作出解除《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的行政决定，但被告饶峰镇政府至本院通知宣判时并未作出该行政决定。本院认为，本案的争议焦点在于：1、原告盛禾牧业公司与被告饶峰镇政府签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》是否属行政协议及是否合法有效；2、原告盛禾牧业公司主张由被告饶峰镇政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的请求是否成立。本院分析、评判如下：一、被告饶峰镇政府出于协助石泉县招商服务中心引进南美白对虾养殖项目在饶峰镇胜利村落地的目的，与原告盛禾牧业公司签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，属于促进本行政区域经济发展的行政管理行为；协议约定的易地搬迁及政府补偿等内容具有行政法上的权利义务关系，故该协议属于行政协议，而非民事协议。双方协商一致签订该行政协议，系双方在各自权利和权限范围内实施的意思自治行为，协议内容不违反法律禁止性规定，不损害国家利益和社会公共利益，属合法有效的行政协议。双方签订的该行政协议中并不具有将集体土地征收为国有的条款，不属于土地征收、征用行为，只是在不改变集体土地性质的前提下变更用益物权主体的行政协调行为，并不超越镇一级人民政府的职权范围，故被告饶峰镇政府以其无权签订该行政协议为由主张协议无效，于法无据，本院不予支持。二、依法成立的行政协议，协议双方应当遵守诚实信用原则，全面履行各自的义务。原告盛禾牧业公司与被告饶峰镇政府签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》后，积极履行该协议约定的义务，向大河农业公司交付了其原本用于种植青饲料的大约20亩土地用于项目建设，该20亩土地已被平整；原告基于对被告饶峰镇政府的信赖，逐步缩小营业规模，将其养殖的绝大多数牛予以出售，做好了向被告饶峰镇政府交付下余土地及附属设施的准备工作，其原本的生产经营活动已基本停止，故原告已依照上述行政协议的约定，履行了主要义务。被告饶峰镇政府也应当依照上述行政协议的约定，积极履行第二、三条协议内容，与原告共同委托有资质的评估单位对原告的养牛场养殖区域资产进行评估，并按期向原告支付搬迁补偿款。但被告饶峰镇政府却以各种理由拒不履行行政协议，也不按照本院的释明依法行使单方解除权，致使原告签订该行政协议的目的长期无法得到实现，双方的行政协议权利义务关系长期处于不确定状态，损害原告的合法权益以及被告饶峰镇政府的公信力。该行政协议并不存在被告无法履行或者继续履行无实际意义的情形，原告盛禾牧业公司用于养牛的大约20亩种植青饲料的土地已经交付大河农业公司并被平整，对原告继续生产经营产生了较大影响，故被告请求本院判决解除该行政协议，于法无据，本院不予支持。原告盛禾牧业公司主张由被告继续履行该行政协议，并承担迟延履行的损失赔偿责任，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，本院予以支持。原告主张由被告按照《盛禾牧业养牛场搬迁协议》附件资产清单上所载的总计1686637元对其予以补偿，因被告主张该数字系原告自行统计的金额，协议第二条约定“根据市场价，初步估价在一百二十万左右，最终由有资质的评估单位评估，经双方认可的金额作为盛禾牧业养牛场的整体搬迁补偿款”，原告在庭审中也承认双方在签订协议时就补偿款金额并未谈妥，从该条款文意也可推断若双方就搬迁补偿款的具体金额已经谈妥，则没有委托评估的必要，故本院认定原告主张的1686637元并非被告同意的金额，原告的该主张没有事实依据，本院不予支持。但双方对该条款的文意表述还存在表意不清的问题，评估报告作出之后为何还需要经过双方认可？对此，原告主张以120万元和评估结果中较高者作为整体搬迁补偿款金额，但被告并不同意原告的该解释，认为政府支出财政资金必须要有合法有效的凭据，因此被告认为评估报告的结果就是搬迁补偿款的金额，但双方均没有向本院提供支持各自主张的证据。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条之规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”本院认为以有资质的评估机构作出的评估报告作为被告向原告给付整体搬迁补偿款的依据，较为公平合理，符合财政资金支付的相关管理规范。在本院指令的履行期限内，被告饶峰镇政府也可以通过与原告协商的方式解决争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下：一、责令被告石泉县饶峰镇人民政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》第二条约定的义务，于本判决生效之日起60日内委托有资质的评估机构对原告石泉县盛禾牧业有限公司养牛场养殖区域的资产进行评估。二、责令被告石泉县饶峰镇人民政府在本判决主文第一项的评估报告作出后，按照评估报告确定的金额向原告石泉县盛禾牧业有限公司支付整体搬迁补偿款。三、由被告石泉县饶峰镇人民政府以本判决主文第二项确定的整体搬迁补偿款为基数，依照《盛禾牧业养牛场搬迁协议》第三条约定的分批给付比例和期限，向原告石泉县盛禾牧业有限公司赔偿逾期利息至实际给付之日。（2019年8月20日之前的逾期利息按照中国人民银行同期贷款基准利率标准计算，之后的逾期利息按照同期贷款市场报价利率计算。）案件受理费50元，由被告石泉县饶峰镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。    审  判  长    张  杰人民陪审员    朱  勤人民陪审员    方  玲   二〇二〇年九月二十五日  法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条  被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条 被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。  原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。  1 / 17