贵州省遵义市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔03行赔初15号原告：赤水市富源建材经营部。经营场所：赤水市切角丫。经营者：刘英，女，汉族，1993年3月20日出生，住赤水市。委托诉讼代理人：宋小军，贵州于道律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘欢，贵州于道律师事务所律师。被告：赤水市人民政府。法定代表人：朱煜，市长。出庭行政机关负责人：王绍忠，副市长。委托诉讼代理人:刘定明。委托诉讼代理人:马进。原告赤水市富源建材经营部（以下简称富源建材经营部）要求被告赤水市人民政府（以下简称赤水市政府）行政赔偿一案，本院于2020年3月5日立案后，依法向被告赤水市政府送达行政赔偿诉讼状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人宋小军、刘欢，被告赤水市政府行政机关负责人王绍忠及其委托诉讼代理人刘定明、马进到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2005年6月以来，原告响应政府发展经济的号召，经赤水市文华街道办事处及相关职能部门批准，修建码头用于生产经营，2010年建成投产。2016年，原告取得《营业执照》，后又相继取得《港口经营许可证》、《水上水下施工作业许可证》、《路政管理许可证》等手续。随后，原告加大投资，与村民签订土地转让协议，硬化场地约4855平米。2017年4月17日，赤水市环境监察大队突然下达《环境监察执法通知书》，以未办理环境影响评价审批手续，擅自动工建设为由，责令立即停止运营，改正环境违法行为。原告被迫停止经营。2018年10月18日，赤水市农牧局、赤水市环境保护局等九部门联合下发《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区赤水河（赤水段）涉水工程整改通知》，限原告于2018年10月31日前拆除保护区范围内的经营设备、设施……2019年6月19日，被告下发《赤水市人民政府关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》，要求原告在2019年6月30日前停止一切违法生产活动。2019年7月，在多部门催促下，原告被迫与被告所确定的责任单位赤水市文华街道办事处签订《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》，约定原告自行拆除建筑物、构筑物和设施设备，由政府给予19.5万元的拆除奖补资金，但对原告合法投入的有关建筑物、构筑物、生产机械设备等设施没有作任何赔偿或者补偿，给原告造成巨大损失。原告依法向被告申请赔偿后，被告于2019年11月2日作出赤府行赔（2019）3号《不予赔偿决定书》，认为原告已和文华街道办事处签订拆除协议，被告作出的码头整治专项通告是抽象行政行为，不存在违法侵犯原告合法财产权益的行为。原告认为，首先，原告与文化街道办事处签订的补偿协议仅仅包括可移动的机械设备，不包括基础设备等不能移动的财产价值。既然被告认为原告的码头是违章修建，为何予以补偿。其次，被告主张码头专项整治通告是抽象行政行为，但是该通告中明确指向“文化街道切角码头”是属于强制拆除范围，该码头在赤水市政府组织下拆除，赤水市政府既做出通告又组织实施强制拆除，明显是具体行政行为，其不予赔偿理由不能成立。综上，原告是经合法批准成立的企业，被告为达到其总体管理的目标，如确需拆除相关设备设施，应当对原告的相关财产予以赔偿。被告作出的不予赔偿决定侵害原告合法权益，显失公平，明显违法。为此向人民法院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的赤府行赔（2019）1号不予赔偿决定。2.判令被告限期对原告的经济损失赔偿684.10万元。原告向本院提交了下列证据：第一组：1.营业执照；2.港口经营许可证及经营许可档案资料；3.税务登记证；4.土地流转协议；5、规划许可证。证明：1.原告系合法经营的企业，经营范围为砂石开采、清理、装卸。2.原告的相关建筑物、构筑物所使用的土地来源合法，建设前经过相关部门批准。第二组：6.2019年6月18日《赤水市人民政府关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》。证明：该通告未告知当事人违反的具体法律规定，也未告知当事人应享有的陈述、申辩权利，救济途径，程序严重违法。第三组：7.2019年6月29日《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》。证明：政府只补偿了原告19.5万的搬迁费用（奖补资金），对原告合法投入的有关建筑物、构筑物、机械设备等没有作任何赔偿或者补偿，给原告造成巨大经济损失。第四组：8.2019年11月1日赤水市公证处（2019）黔赤水证民字第2906号《公证书》。证明：赤水市公证处对原告的经营场所进行了证据保全。第五组：9.赤府行赔〔2019〕3号《不予赔偿决定书》，10.2019年8月1日原告向被告提交的《赔偿申请书》。证明：被告违法拆除原告经营场所后拒绝赔偿。被告赤水市政府答辩称：一、答辩人发布的拆除码头专项整治通告符合法律、法规及政策规定。1.相关法律政策依据有《自然保护区条例》、国务院办公厅国办函〔2005〕29《国务院办公厅关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》、国家环保总局环函〔2005〕162号《关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》等。2.答辩人发布的《通告》是重复行政行为。2017年4月17日，赤水市环境监察大队作出《环境监察执法通知书》责令原告停止运营。2017年9月10日，赤水市农牧局下达《责令限期整改通知书》，明确要求原告自行拆除设施设备、恢复原状。2018年10月18日，赤水市农牧局、环保局等九部门联合作出《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉鱼工程进行整改方案的通知》，要求原告在2018年10月31日前，限期拆除设备、设施、限期转运现有砂石存量。在法定期限内，被答辩人未对前述具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，足以证明被答辩人无异议。答辩人2019年6月18日发布的《通告》，没有减损被答辩人的权利或增设义务，是重复行政行为。二、答辩人没有对原告造成财产损失。1.原告行政许可到期，且违反环境保护法律法规。原告《港口经营许可证》有效期至2019年4月29日。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定，只有行政机关依法变更或撤回生效行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应予以补偿。本案中，被答辩人的行政许可已到期，且因违反环境保护法律法规而被关闭，故其请求赔偿或补偿，没有事实和法律依据，其诉讼请求不应得到支持。2.《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》依法成立，受法律保护。2019年6月29日，赤水市文化街道办事处和原告达成码头拆除协议，约定政府予以原告19.5万元的设施设备拆除（搬迁）奖补资金。协议签订后，原告自行完成了看管房、地磅、塔吊等设施设备拆除，政府同时按照约定全额兑现奖补资金。原告主张该协议是在多部门催促逼迫下，并非自愿签订，协议内容不包括基础设施等不能移动的财产价值，与事实不符。该协议是在双方自愿、平等、公正的基础上签订的，协议没有违反法律、行政法规的强制性规定，也未损害国家、集体或第三人利益，协议中明确约定包括所有的建筑物、构筑物和设施设备。原告完全能够预见到不能移动部分无法搬迁，而且协议未被人民法院或仲裁机构依法撤销或确认无效。三、原告主张的权益不受法律保护。1.根据相关法律规定，原告未办理相关审批手续，进行非农建设，对其建筑物应予拆除。根据相关自然保护区条例的规定，因码头位于国家级自然保护区内，应停止违法行为，限期恢复原状。2.根据国家“绿盾2018”专项行动巡查问题整改要求，原告码头属于整改范围。原告对相关部门所作的（要求其整改的）具体行政行为无异议，未在法定期限内复议或诉讼，足以证明原告无异议。原告的诉请不符合《国家赔偿法》的规定，答辩人作出的不予赔偿决定，符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据：第一组：1.《国务院办公厅关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》（国办函[2005]29号）。证明：国务院要求在自然保护区核心区内不得建设任何生产设施。2.国家环境保护总局《关于调整长江合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区有关问题的通知》（环函[2005]163号）。证明赤水河干河中游五马河口至大同河口划为长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区核心区。3.《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函[2018]43号）；4.关于印发《贵州省“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》的通知（黔环通[2018]111号）；5.关于转发《的通知》的通知（遵市环[2018]51号）。证明七部委、贵州省、遵义市职能部门为贯彻落实中央的从严监管生态环保问题，印发有关文件，要求各地严肃查处涉及自然保护区的各类违法违规活动。第二组：6.《关于对长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉鱼工程进行整改的函》（赤农牧函[2018]67号）；7.关于印发《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉鱼工程进行整改方案的通知》（赤府办发[2018]63号）；8.关于印发《赤水市赤水河砂石码头整治工作方案的通知》（赤府办函[2019]63号）。证明为落实上级有关生态环保从严监管要求，我市出台有关工作方案，开展清理核实工作，经清理发现，赤水市旺隆镇大砣码头、赤水市风溪村红十字码头、赤水市文化街道切角码头等建设地点在长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区核心区内。第三组：9.赤水市农牧局《责令限期整改通知书》及附件、送达回证；10.赤水市农牧局《责令限期整改通知书》及送达回证。证明具体行政行为由相关职能部门作出，不是赤水市人民政府作出，文书中已告知了原告的诉权和救济途径。第四组：11.赤水市人民政府《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》；证明：1.赤水市农牧局分别于2017年9月10日、2018年7月16日作出责令整改通知书，并限定于2018年7月31日前恢复原状，原告并未针对上述具体行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，证明原告对此无异议。2.赤水市人民政府是重复行政行为，没有增加原告的义务，减损其权利。12.《水上水下施工作业许可证》、《中华人民共和国港口经营许可证》（正本）；证明原告行政许可到期，不属于行政许可法第48条规定的补偿范围。13.《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》及支付凭证。证明原告和赤水市文华街道办事处签订的协议依法成立，受法律保护,协议已履行完毕,没有对原告损害结果；土地流转协议证明原告的建筑未办理用地手续，系违法建筑，不受法律保护。14.《不予赔偿决定书》;证明被告依法作出不予赔偿决定，认定事实清楚，程序合法。本院对证据认证如下：对原告、被告的证据的真实性，本院予以确认。经审理查明:赤水市文化街道切角码头最早于1996年10月开始建设，当时办理了有效期为两年的临时建设工程规划许可证，许可建筑面积300平方米。后经多次扩建、设备升级、转让。2016年3月6日，刘英与赤水市富源建材转运经营部经营者向飞、邓嘉强等四人签订《转让合同协议》，取得富源建材转运经营部有关经营证照、机械设备、基础设施、附属设施、砂石材料等资产。2016年6月3日，刘英取得个体工商户营业执照，个体工商户名称为赤水市富源建材经营部，经营场所为赤水市切角丫。2005年4月，国务院办公厅下发《关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》（国办函〔2005〕29号），该通知载明：同意环保总局关于四川长江合江--雷波段珍稀鱼类等5处国家级自然保护区的意见，调整后保护区的面积、范围和功能分区等由环保总局予以公布。对涉及自然保护区的环境影响评价要严格把关，采取各种预防和保护措施，尽可能减少项目对自然保护区的不良影响，并责成项目开发单位落实环境恢复治理和补偿措施。2005年5月，国家环境保护总局作出《关于调整长江合江－－雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区有关问题的通知》(环函〔2005〕162号)，该通知载明：四川长江合江--雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区调整后更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”。范围在东经104°9′至106°30′，北纬27°29′至29°4′之间，调整后的保护区核心区5处，赤水河干流习水河口至赤水河口位列其中。2018年3月，环境保护部等七部委下发《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函〔2018〕43号）及附件《“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案》,该方案要求：深入贯彻落实党的十九大精神和党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，对“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动中尚未完成整改的老问题此次专项行动中发现的新问题要扭住不放，一抓到底。2018年5月，贵州省环境保护厅、农业委员会等五部门下发《贵州省“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》（黔环通〔2018〕111号）要求，以国家级、省级自然保护区为重点开展违法违规项目清查，建立问题台账清单，实行整改销号制度，坚持制止和惩处破坏自然保护区生态环境的违法违规行为。对于自然保护区内环境影响较大的活动必须立即整改，该立停的项目立即关停，该拆除的设施坚决拆除。同年5月22日，遵义市环境保护局、遵义市农业委员会等五部门作出遵市环〔2018〕51号文件，将前述工作方案下发各县、区、市。2018年8月14日，赤水市农牧局发出《关于对长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改的函》（赤农牧函〔2018〕67号），该函指出，包括原告切角码码头在内多个项目位于自然保护区内，所从事的生产经营活动对保护区珍稀特有鱼类及生存环境造成影响，责令停止生产经营活动，对保护区批准之前已建，在保护区批准设立后进行的扩建工程，除要依法废止或撤回相关审批文件和行政许可事项外，还要限期恢复码头改（扩）建部分的原有生态环境，并拆除相关设施设备。2018年8月23日，被告根据中央、省、市有关文件要求，出台《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改方案》（赤府办发〔2018〕63号），要求对自然保护区内的违规建设工程和采矿、采砂等活动进行清查，对存在的突出问题进行整改。2019年6月5日，经被告同意，赤水市人民政府办公室印发《赤水市赤水河砂石码头整治工作方案的通知》（赤府办函〔2019〕63号），要求对违法违规问题坚决整改到位，全面恢复原有生态环境，确保2019年7月底以前全面完成工作任务。赤水市农牧局于2017年9月8日向赤水市富源建材经营部作出赤渔改〔2017〕15号《赤水市农牧局限期整改通知书》，载明：经查2017年4月至2017年8月期间，你单位在……自然保护区内从事挖沙采石活动……现责令你单位立即停止在……自然保护区赤水段内的挖沙采石行为，在2017年9月20日前采取切实可行的补救措施，最大限度恢复保护区原有生态功能。2017年9月10日，赤水市农牧局向赤水市富源建材经营部作出《赤水市农牧局限期整改通知书》，载明：你个人（公司）……擅自在……国家级自然保护区（赤水段）内改扩建切角丫码头，建设沙石（建材）生产设施、从事沙石（建材）生产经营活动……现责令你个人（单位）立即停止切角丫码头改扩建行为、沙石（建材）生产经营行为，在2017年10月31日前拆除沙石（建材）生产设施，恢复原状。2018年7月15日，赤水市农牧局向赤水市富源建材经营部作出《责令限期整改通知书》，载明：你个人（公司）……擅自在……国家级自然保护区缓冲区内（赤水市文华街道切角码头）安装砂石生产加工设备，从事砂石生产加工活动……现责令你个人（单位）立即停止赤水市文华办双龙码头砂石生产加工行为，在2018年7月31日前拆除砂石生产加工设施（设备），恢复原有生态环境。2019年6月18日，赤水市人民政府发布《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》，要求停止自然保护区（赤水段）内的各砂石码头业主在2019年6月30日前停止一切违法生产经营活动，全面完成物资搬迁和建筑物等设施的拆除整治工作。逾期未完成的，依法按程序强制拆除。文华街道切角码头属于该通告明确的整治范围。2019年6月29日，赤水市文华街道办事处作为甲方，原告作为乙方，双方签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》，约定：乙方在2019年6月30日18：00前，自行停止切角码头的一切生产经营活动，自行组织拆除其砂石码头上已拆除并转移塔吊（含浮吊）、供电设备、加工设备、磅秤设备、临时看管房等；甲方给予乙方19.5万元的拆除（搬迁）奖补资金。协议签订后，原告自行对码头的相关设备、设施进行了拆除搬迁，后赤水市文华街道财政所按照协议向原告支付了前述奖补资金19.5万。原告认为被告未对其合法投入的有关建筑物、构筑物、生产机械设备等设施做任何赔偿，仅给其很少的设备搬迁补偿，导致其合法权益受损为由，于2019年8月3日，向被告申请赔偿。被告经审查后，认为其作出的《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》是按照环保政策作出的抽象行政行为，是合法的行政行为，不存在违法侵犯原告合法财产权益的行为，遂作出赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定，决定对原告的赔偿请求不予支持。现原告对被告的不予赔偿决定不服，遂诉至本院，请求判决：1.撤销被告作出的赤府行赔（2019）1号不予赔偿决定。2.判令被告限期对原告的经济损失赔偿684.10万元。另查明：2019年10月23日，赤水市农业农村局向赤水市公证处提出申请，申请对原告码头进行证据保全。2019年11月1日，赤水市公证处作出（2019）黔赤水证民字第2906号《公证书》，对原告码头内的现状进行证据保全。本院认为：补偿是国家基于合法征收或其他公共利益需要实施的行为等对行政相对人合法权益造成损失的补偿，行政机关产生补偿义务的基础是合法行为或公益行为；根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政赔偿是因行政机关的违法行政行为给行政相对人合法权益造成损失的赔偿，行政赔偿需以行政机关违法行为为基础。本案中，原告依法办理有关手续，在赤水市切角码头经营多年的客观事实存在，被告基于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大环保利益的需要，发布通告，要求原告经营的切角丫码头停止一切违法生产经营活动，依法拆除所有建构筑物和设施设备，全面清理转移违法码头上的物资和设备，恢复原有生态环境的行为并无不当。但被告因实施公共利益需要实施上述关闭原告经营的切角丫码头的行为给原告合法权益造成损害的，其应当给予适当补偿。从本案事实看，为落实上述环境整治通告，针对原告经营的切角丫码头，码头所在地的赤水市文华街道办事处已于2019年6月29日与原告签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》，协议签订后，原告按照协议自行对码头的塔吊等可移动设备进行了搬迁，拆除了看管房，被告按照协议向原告支付了拆除（搬迁）奖补资金。2019年10月，被告职能部门采取证据保全方式对原告经营的切角丫码头进行了拆除平场。被告实施的上述行为并无明显不当，原告提供的证据不能证明被告对其实施了违法行政行为，其申请要求被告赔偿缺乏事实依据，被告在收到原告的行政赔偿申请后，作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定适用法律正确，结果并无不当。原告请求本院调取赤水市人民政府与同舟餐饮、高美高（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）签订的安置补偿方案（协议），因与本案审理无直接利害关系，本院不予调取。原告申请调取双方共同委托四川固勤房地产土地资产评估有限公司评估的评估报告及评估资料属于当事人应当自行举证的内容，本院不予调取。综上，被告作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定符合法律规定，原告诉请要求撤销并重新作出赔偿决定的理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条判决如下：驳回原告赤水市富源建材经营部的诉讼请求。本案不收取案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  方 兵人民陪审员  冯光秋人民陪审员  吴跃美二〇二〇年九月二日法官助理瞿胜黎书记员张枝茂