西安铁路运输法院 行政裁定书 (2020)陕7102行初1744号 原告西安华岳实业有限公司，住所地西安市高新区雷甘路1号。法定代表人汪冬明，执行董事。委托代理人李佳斌，陕西法智律师事务所律师。被告西安市长安区住房和城乡建设局，住所地西安市长安区。负责人吴海军，局长。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。原告西安华岳实业有限公司诉被告西安市长安区住房和城乡建设局房屋登记行政登记一案，本院立案后，依法进行了审理，现已审理终结。原告西安华岳实业有限公司诉称，原告系锦岭老年公寓的开发商，近期得知，原告名下第1幢1单元15层11505号房屋被被告办理网签登记至案外人潘某某名下，原告了解到被告处关于涉案房屋备案登记申请的材料系虚假材料，潘某某与原告所签订的涉案房屋买卖合同上显示的原告印章也系虚假印章。故原告为维护自身合法权益，诉至法院，诉讼请求：1.依法撤销被告对潘某某办理的商品房网签登记备案的行政行为；2.诉讼费由被告承担。被告西安市长安区住房和城乡建设局辩称，一、被告并非本案适格被告，原告的起诉明显与法律规定不符，依法应当驳回其起诉。涉案锦岭公寓位于西沣路（即G210国道）以西位置，尽管该位置在行政区划上在被告作出涉案行为时属于西安市长安区辖区，但根据《西安高新区托管雁塔区长安区鄠邑区部分区域的管理方案》以及《西安高新区托管雁塔区长安区鄠邑区部分区域移交工作方案》（市办字〔2018〕117号）的相关规定，被告已经在2018年8月陆续将高新区所托管的行政事务交付与高新区负责房屋网签备案的行政单位，并不再受理该业务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，由于被告不再行使该法定职权，因此被告并非本案适格被告，原告应当进行变更，如果拒绝变更的，则应当按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款的规定，裁定驳回其起诉。二、被告的起诉已经明显超过了法定的起诉期限，其起诉明显缺乏法律依据，依法应当驳回其起诉。被告办理的房屋网签备案合同的时间是2017年5月26日，根据行政诉讼法第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定，原告若认为被告作出的行政行为影响了其实际权益，应当在6个月内提起行政诉讼，最长不超过一年，即应当在2018年5月26日前起诉；即便秉持“有利于行政相对人”的原则，适用被告作出涉案行政行为时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，现已废止）第四十一条第一款之规定，起诉期限为2年，原告起诉的时间也应当为2019年5月26日之前，其起诉已经明显超过了法定的起诉期限，应当按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，驳回其起诉。三、被告根据原告的报请行使法定职权不存在不当之处，原告的起诉明显与本案客观事实不符，其诉请依法不应得到支持。首先，根据《中华人民共和国房地产管理法》第四十四条第二款、《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款、《城市商品房预售管理办法》第十条第一款等法律法规的规定可知，房屋网签备案行为的性质属于其他类型之行政职权。行使该职权的前提应当为商品房预售人（或者是房地产开发企业）在与买受人签订预售合同之后主动向商品房所在地县级以上人民政府房地产开发管理部门报请备案，属于广义上的行政相对人行为在前、行政主体行为在后的行政行为，没有报请的前提就不可能存在后续备案的结果。其次，结合本案客观实际，原告在取得涉案楼盘预售许可并进行售卖之后，其委托了具体的工作人员办理网签备案手续，按照其出具的委托的手续，被告认为其符合办理的各项条件，于是依法进行办理。原告所述公章不真实的情形，即便该公章非其真实公章，法律法规并未规定被告在办理本事项时需要进行实质审查的义务；同时，其也未在该事实发生后向被告递交任何可以证明其所述内容的客观性证据或者其他证据材料，无法与所述内容相互印证，真实性存疑。第三，根据《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号）第9项的规定，企业公章不再实行审批制，取代以备案制，这就意味着企业需要自行对公章的管理、使用负责。结合前述内容可知，原告所称之内容不仅与本案客观事实大相径庭，同时也不符合一般行政相对人行为的基本逻辑方式。在明显缺乏客观证据的情况下，其诉请依法不应得到支持。四、被告作出涉案行政行为时程序正当，不存在不当之处，原告的诉请明显与本案客观事实不符，依法应当驳回其起诉。根据前述与商品房预售网签备案有关的法律法规的行为可知，该行政行为属于“先报请、再登记”的行为。2015年，住房和城乡建设部办公厅下发了《房屋交易与产权管理工作导则》（建办房〔2015〕45号，以下简称为《工作导则》），对房屋交易与产权管理工作作出指导，并且明确了部分手续的办理流程与注意事项。根据《工作导则》中第“3.3商品房预售合同网签备案”项对商品房预售合同网签备案的必要材料和流程作出了较为明晰的规定，并结合前文的若干规定，被告作出涉案行为时并没有法律、法规等规范性文件要求被告在办理备案时要严格履行实质审查的法定义务；根据行政法“合法行政”与“高效便民”的基本原则，在法律法规未授权被告进行实质性审查的义务之前，被告应当进行的是基本的形式审查义务，以最大程度便利相对人。被告为潘某某办理商品房预售合同网签备案手续的程序合法，并不存在不当之处。原告的诉请明显与本案客观事实不符，应当按照行政诉讼法第六十九条规定予以驳回。综上，被告并非本案适格被告，备案登记程序正当、法律依据准确；原告的起诉已经明显超过起诉期限，且其所述明显与本案客观事实不符，其起诉依法应当予以驳回。经审理查明，原告提交的网签备案登记编号为CY201709651的《商品房买卖合同》载：“出卖人：西安华岳实业有限公司；买受人：潘某某；第一条：项目建设依据。出卖人以出让方式取得位于西安市长安区XX街XX村XX号、XX号为西长国用（2013）字第29号西长国用（2013）字第30号的地块的土地使用权。……出卖人经批准，在上述地块上建设商品房，【√现定名】【暂定名】锦岭老年公寓。建设工程规划许可证号为西规长建字第（2014）11号，施工许可证号为编号：XXXXXXXXXXXXXX0101。……第三条：买受人所购商品房的基本情况。买受人购买的商品房……为本合同第一条规定的项目中的：第1【√幢】【座】1【单元】15【层】11505号房。……第二十四条：签订本商品房买卖合同时，已在西安市住房保障和房屋管理局登记备案，备案登记号见合同文本的右上角……。”该合同的落款时间为2017年5月26日。现原告认为关于上述商品房申请网签备案登记的材料系虚假材料，潘某某与原告所签订的关于上述商品房买卖合同上显示的原告印章也系虚假印章， 故被告办理的关于上述商品房的网签备案登记行为违法，于2020年6月23日诉至本院，诉讼请求如上所述。本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定:“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定:“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”根据上述规定，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，是一种事实状态的记载；这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，旨在加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控，商品房预售合同登记备案行为不具有登记对抗的效力，不发生物权变动的效果。因此，商品房预售合同登记备案行为未对任何人设定新的权利义务，对他人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，原告西安华岳实业有限公司提起本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定,裁定如下:驳回原告西安华岳实业有限公司的起诉。    本案诉讼费50元，退还原告西安华岳实业有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   赵  欣审  判  员   易京京 审  判  员   吕建鹏   二〇二〇年九月二十八日  书  记  员   康新苗1