贵州省思南县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔0624行初60号 原告王道金（曾用名王道友），男，1944年2月24日出生，侗族，住贵州省铜仁市碧江区。 原告王道启，男，1954年3月11日出生，苗族，住贵州省铜仁市碧江区。 二原告委托代理人王雨（特别授权），男，1984年7月16日出生，侗族，住贵州省铜仁市碧江区。系原告王道启之子。 被告铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府。 法定代表人夏强，铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府乡长。 出庭负责人张站竟。 委托代理人何昌月（特别授权），贵州泽富律师事务所律师。 原告王道金、王道启不服被告铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府（以下简称“滑石乡政府”）林地权属争纠纷不予受理决定，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月3日立案后，依法向被告滑石乡政府送达了起诉状副本、应诉通知书及其他相关诉讼文书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王道金及二原告委托代理人王雨，被告滑石乡政府出庭负责人张站竟及委托代理人何昌月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月11日，被告滑石乡政府作出《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号），决定对原告王道金、王道启提出的“野鸡山（黄泥龙）”林地使用权确权申请不予受理。 原告王道金、王道启诉称，2019年11月11日，被告作出《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号）(以下简称“70号《决定》”)违法，事实与理由是:(一)70号《决定》适用法律错误。被告无视申请人(原告)与被申请人土地权属纠纷的存在，以三寨村委会主持争议双方达成的调解协议，引用《中华人民共和国合同法》第八条的规定，认定争议地权属已十分清楚，无需确权，适用《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)项的规定作出70号《决定》，系适用法律错误。首先，根据70号《决定》记载的内容，申请人(原告)主张争议地是二原告两户的承包地，被申请人主张争议地是包括二原告在内的五户集体共有。被告在70号《决定》的查明部分既认定申请人与被申请人在1号公路、2号公路建设征地过程中前后两次为“野鸡山(黄泥龙)”的土地发生争议，也认定“本府多次组织双方调解，无法达成一致意见”，从而证明双方的争议存在。二是《中华人民共和国合同法》第八条的规定，是分析调解协议效力的依据，与土地权属争议的受理与否无关联。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，是政府解决林地争议的职权条款，其适用的前提只要平等主体土地权属争议的存在，经争议一方中请，相关人民政府即可依照该条款行使法定职权，与作出不受理决定没有关联。三是《土地权属争议调查处理办法》第十四条第(五)项是兜底条款，看似被告可以适用，但根据该条第(一)项至第(四)项列举的情形虽然都是因为土地引起的，与土地权属争议比较的法律关系不一样、法定的处理程序不一样，故被告适用兜底条款也应遵循这一规则，不能无条件地适用。例如该条第(一)列举的是“土地侵权案件”是指合法的土地权属遭受不法侵害，属侵权的法律关系，由我国侵权责任法、民法总则调整，可以通过民事诉讼处理。第(二)项列举的“行政区域边界争议案件”是政府与政府之间的争议，由《行政区域边界争议处理条例》调整，由其共同的上级人民政府处理。第(四)项列举的“农村土地承包经营权争议案件”是发包方与承包方的争议，由我国土地承包法调整，可以通过民事诉讼处理。以此规则衡量原告与被申请人的土地权属争议，虽然经三寨村委会调解达成了调解协议，但由于被申请人不履行，原告只能申请被告确权。理由是:我国人民调解法第三十二条规定“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”这里向法院提起诉讼的对象，是指原争议或纠纷而非调解协议，由于原争议是土地权属，土地权属争议的法定机关是人民政府。故原告申请被告解决本案的土地权属争议顺理成章，被告不能因为调解协议的存在而不履行自己的法定职责。(二)70号《决定》违反法定程序。被告于2018年12月11日向原告送达了受理通知书，受理通知书明确告知申请经其审查符合受理的条件。受理后被告履行了实地勘界和核实、组织调解的行政裁决程序，只能作出争议地权利归属的处理决定，作出不受理决定既无法律依据也无事实依据，也与受理决定相抵触。二是按照《土地权属争议调查处理办法》《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，原告与被申请人达成的调解协议，是被告审查判断是否可以作为明确争议地权利归属的事实依据，而不能作为不予受理的事实依据。综上所述，原告与被申请人是平等的权利主体，其发生土地权属争议存在，双方达成的调解协议只是一份证据，因被申请人不履行原告只能申请被告确权。被告受理后已履行了调查取证、调解的法定程序，理应作出确权的处理决定。因70号《决定》违法，原告特依法提起诉讼，请求：1.依法撤销《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号）；2.案件受理费由被告承担。 原告王道金、王道启向本院提供了下列证据、依据：《林木林地确权受理及举证通知书》《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号），旨证案涉林地确实存在林地争议，同时证明该不予受理决定适用法律错误。 被告滑石乡政府辩称，一、被告作出的滑府发《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号）(以下简称“《不予受理决定》”)适用法律正确。第一，被告作出《不予受理决定》的证据是原告王道启、王道金与争议相对方王应贵、王长生、王坤海于2016年7月19日已达成的《山林纠纷调解协议书》。《中华人民共和国合同法》第八条的规定:“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”因此，《山林纠纷调解协议书》合法有效。虽然，原告王道启1984年《土地承包证》、1998年二轮土地承包证和土地承包合同、碧农承包权(滑)第01341《农村土地承包经营权证》、铜府林证字(2005)第01711号《林权证》和原告王道金《农村承包土地基本情况登记表》、土地承包合同、碧农承包权(滑)第01344《农村土地承包经营权证》及王应贵19**年《土地承包证》、王小平(王应贵之子)1998年《土地承包证》都记载有争议地，但都是在《山林纠纷调解协议书》之前。《山林纠纷调解协议书》是双方对自己民事权利即承包经营权的一种处分，没有违反法律的强制性规定。在《山林纠纷调解协议书》没有被依法确认无效的情况下，原告王道启、王道金单方否认《山林纠纷调解协议书》的效力，主张争议地归其二人管理使用，缺乏事实依据。第二，被告适用《中华人民共和国森林法》第十七条第二款正确。正如原告所说该款是政府解决林地争议的职权条款，被告依据该款可以做出受理决定，也可以做出不予受理的决定，两者都是被告的职权范围。本案中，被告作出的《不予受理决定》没有违反法定职权。第三，被告参照《土地权属争议调查处理办法》第十四条第五项之规定正确。《林木林地权属争议处理办法》没有关于不予受理的规定。在现实生活中，在处理林木林地权属争议确需不予受理时，只能参照适用该条款。本案中，原告王道启、王道金认为案涉地属于其管理使用，申请确权。但从《山林纠纷调解协议书》内容看，案涉地权属已经明了，即属于王道启、王道金、王应贵、王长生、王坤海共同管理使用，无需再确权。于是被告参照《土地权属争议调查处理办法》第十四条第五项之规定作出《不予受理决定》。第四，原告对人民调解法第三十二条理解错误。人民调解法第三十二条规定:“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”该条规定诉讼的对象是“调解协议”而非权属争议。因此，属于民事诉讼，而非行政诉讼。也即，对调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，是以权属争议的相对方作为被告提起民事诉讼，而不是以滑石乡政府作为被告提起行政诉讼，要解决的是调解协议的内容或履行。人民调解委员会达成的调解协议，被告都不参与，何来被诉？二、被告作出的《不予受理决定》程序合法。被告依法受理之后，虽然进行了调查取证、现场勘界、组织双方调解，但在调解不成之后，根据争议相对方王应贵、王长生、王坤海提交的双方于2016年7月19日在三寨村干部主持下达成的《山林纠纷调解协议书》查明：案涉地争议双方属于共同管理使用。既然权属已明确，无需再确权。经多次主持协商，在不能达成新的协议的情况下，被告只能依法作出《不予受理决定》，驳回其确权申请。被告作出的《不予受理决定》与人民法院在受理之后作出的不予受理裁定同理。综上所述，原告王道启、王道金诉请的理由不能成立，请求驳回其诉讼请求。 被告滑石乡政府向本院提交了下列证据、依据：1.被告统一信用代码证书、法定代表人身份证明及身份证，旨证被告的主体适格；2.王道金、王道启的确权申请书、身份证复印件、证据目录及证据，旨证被告依法处理；3.林木林地确权受理及举证通知书，旨证被告依法处理；4.王坤海、王长生、王应贵的答辩状、证据，旨证被告依法处理；5.调解会议记录，旨证被告组织双方调解过，没有达成协议；6.山林纠纷调解协议书，旨证王道启、王道金主张的案涉地属于王道启、王道金、王坤海、王长生、王应贵5户共同管理使用，权属清楚明了；7.现场示意图、征地勘丈公示表、现场指界图，旨证案涉地的现状、面积等。 经庭审质证，原告王道金、王道启对被告滑石乡政府提交的证据、依据无异议；被告滑石乡政府对原告王道金、王道启提供的证据、依据真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的。 本院对上述证据认证如下：《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号）系本案待证法律事实，不作证据分析认定；其余证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明，原告王道金（曾用名王道友）、王道启均系贵州省铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡三寨村村民。2016年，因三寨村境内公路建设征收土地，原告王道金、王道启与同村村民王坤海、王长生、王应贵就地名为“野鸡山”“黄泥龙”的荒山林地权属发生争议。2016年7月19日，在三寨村委会主持下，原告王道金、王道启之子王雨、王坤海、王长生、王应贵之子王小平五户就“野鸡山”“黄泥龙”荒山林地权属纠纷达成《山林纠纷调解协议书》，协议内容为：“1.野鸡山—黄泥龙这片荒山为5户共同承包，这片荒山征地款应该按5户人家36人分田人口平均分配。2.考虑到这片荒山一直由王贵宝(王应贵小名)家在管理，应在征地款的总金额上拿出50000.00元(伍万元整)给王贵宝家作为管理费，剩余的征地款才能按5户人家36个分田人口平均分配。3.这片荒山内谁裁有树、苗就归谁享受树、苗补偿费。”2017年，因三寨村境内公路建设第二次征收土地，双方再次发生争议。2018年8月13日，原告王道金、王道启向被告滑石乡政府申请确权。2018年12月11日，被告滑石乡政府分别向原告王道金、王道启和土地使用权确权被申请人王坤海、王长生、王应贵作出《林木林地确权受理及举证通知书》。2018年12月24日，王坤海、王长生、王应贵作出答辩，并提交了相关证据材料。2019年8月3日，被告滑石乡政府组织双方进行调解，未能达成一致意见。2019年11月11日，被告滑石乡政府作出《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号），认定“对于争议地，双方于2016年7月19日已达成了《山林纠纷调解协议书》，且已实际履行。该《山林纠纷调解协议书》是双方对自己民事权利的一种处分，没有违反法律的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第八条之规定:‘依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。’因此，‘野鸡山(黄泥龙)’荒山的权属已十分明确，无需确权”，决定对原告王道金、王道启的确权申请不予受理。原告王道金、王道启不服，向本院提起行政诉讼，请求本院支持其上述诉讼请求。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款和《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款的规定，被告滑石乡政府具有处理本案原告王道金、王道启与同村村民王坤海、王长生、王应贵之间林地权属争议的职权和职责。关于原告王道金、王道启诉请依法撤销《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号）的诉讼请求。经查，2018年8月13日，原告王道金、王道启向被告滑石乡政府提出确权申请后，被告滑石乡政府于2018年12月11日作出受理决定，2019年8月3日就案涉权属争议组织双方进行调解。在经调解未果的情况下，被告滑石乡政府依法应当作出确权决定，不能作出自相矛盾的不予受理决定。故被告滑石乡政府作出的滑府发﹝2019﹞70号滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定缺乏法律依据，依法应予撤销。故原告王道金、王道启诉讼请求的理由成立，本院予以支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，判决如下： 一、撤销被告铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府作出的《滑石乡人民政府关于三寨村烂泥龙组林地权属纠纷不予受理决定书》（滑府发﹝2019﹞70号）； 二、责令被告铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府重新作出行政行为。 案件受理费五十元，由被告铜仁市碧江区滑石侗族苗族土家族乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  周宗荣 人民陪审员  黄旭强 人民陪审员  刘仁易 二〇二〇年九月二十五日 书 记 员  周冬玲