西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初269号 原告孙祥娟 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 被告西安市雁塔区人民政府，住所地西安市。 法定代表人王斌，区长。 委托代理人庞曼，西安市雁塔区司法局干部。 委托代理人王宏，陕西华诺律师事务所律师。 原告孙祥娟诉被告西安市雁塔区人民政府（以下简称雁塔区政府）房屋征收通告一案，2019年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案，原告孙祥娟委托代理人陈晨，被告雁塔区政府委托代理人庞曼、王宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 雁塔区政府于2019年12月19日发布《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字［2019］2号）（以下简称《通告》），内容为：“为响应群众对改造工作的期许，村民代表会议已对《雁塔区XX街XX道办事处XX村XX户区改造项目房屋征收补偿实施方案》和《西安市雁塔区XX村XX户区改造项目房屋征收补偿奖励办法》签字确认。XX村XX村房屋征收工作。经区政府研究同意，现将有关事项通告如下：一、征收项目：XX村XX户区改造项目；二、征收范围：XX村XX户区改造项目涉及的村域集体土地范围；三、征收组织部门：西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心；四、征收实施单位：西安市雁塔区XX街XX道办事处；五、签约期限：自征收决定、通告发布之日起3个月内；六、XX村XX户区改造项目房屋征收范围内的被征收人要顾全大局，主动配合征收工作，在规定期限内签订协议，办理交房手续及时搬离；七、自本通告发布之日起，房屋征收范围内的被征收人，应立即停止新建、改建、扩建行为；八、在房屋征收过程中，对扰乱征收工作正常秩序、煽动群众闹事、打骂征收工作人员及其他违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的，由公安机关依法予以处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；九、本通告自发布之日起执行。” 原告孙祥娟诉称，原告在西安市雁塔区XX村合法使用宅基地建造房屋。因XX村XX户区改造项目建设需要，被告于2019年12月19日作出雁政告字［2019］2号《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》（以下简称《房屋征收通告》），将XX村集体土地上的房屋纳入征收范围，并明确了征收组织部门、征收实施单位、签约期限等。原告房屋位于《房屋征收通告》确定的征收范围内。原告认为，被告作出该《房屋征收通告》，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国〈土地管理法〉实施条例》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，侵犯了原告的合法权益。诉讼请求：1.撤销被告于2019年12月19日作出的雁政告字［2019］2号《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告孙祥娟向本院提交了以下证据： 1.《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》，证明：被告作出涉案征收通告，将原告的涉案房屋及所在集体土地一并予以征收，原告不服，提起本案诉讼，具有事实依据。 2．雁国土发[2011]1号《集体土地审批件》，证明：原告合法使用宅基地建造房屋，对涉案房屋拥有合法财产权益，具有提起本案诉讼的主体资格。 被告雁塔区政府辩称，一、雁塔区政府基于XX村广大村民意愿，依据相关法律法规和市政府的有关文件，在作出雁政发（2019）56号《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的决定》的同时发布雁政告字（2019）2号《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收通告》是完全合法的。二、雁政发（2019）56号《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的决定》和雁政告字（2019）2号《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收通告》完全是按照我市棚户区改造项目实施的程序性要求依法作出的，无有违法和不当之处。三、杜城村村民委员会向雁塔区人民政府派出机构XX街XX道办事处申请对XX村进行房屋征收已反映了广大村民紧迫要求城棚改的意愿，原告居住房屋虽在雁政发（2019）56号《房屋征收决定》和雁政告字（2019）2号《房屋征收通告》所确定的征收范围内，但被告履行颁证法定职责，并无侵犯其合法权益。四、西安市雁塔区人民政府在2019年12月19日作出《房屋征收决定》的当日发布了《房屋征收通告》，而征收通告内容并未改变征收决定的内容，只是将征收决定中的事项重复的、全面的再次予以公布。因此，《房屋征收通告》对原告的合法权益不产生实际影响。综上，雁塔区人民政府作出的（2019）56号《房屋征收决定》和雁政告字（2019）2号《房屋征收通告》的行为是完全合法的。原告对《房屋征收通告》所提出的有关的指控明显缺乏事实和法理依据。由于《房屋征收通告》仅仅是对《房屋征收决定》的公布行为，该行为未对原告的权利义务产生实际影响，故其明显不属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，恳请法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告雁塔区政府向本院提交了以下证据、依据： 1．《西安市雁塔区XX村XX小组第八次会议纪要》（2013年7月10日）； 2.《西安市雁塔区XX村XX城中村改造项目行政协议书》（2013年9月）； 3.《关于做好雁塔区XX村XX城中村改造前期准备工作的通知》（2014年1月16日）； 4.《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅〈关于印发品质西安建设补短板三年行动计划实施方案的通知〉》（市办字［2017］194号）； 5.《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区XX村XX户区改造项目有关问题的请示》（市XX号）； 6.《西安市人民政府常务会议纪要（第16届51次）》（2018年5月23日）； 7.《西安市城中村（棚户区）改造工作领导小组会议纪要（第1次）》（2018年11月22日）； 8.西安市城中村改造办公室集体土地上棚户区改造项目实施方案审核工作程序（民间投资）的补充通知（市XX号）； 9.《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅〈关于印发西安市绕城高速公路以内集体土地上棚户区XX村庄三年清零行动方案（2018-2020）的通知〉》（市办字［2018］217号）； 10.原西安市规划局第21次局长办公会会议纪要（2017年12月6日）；原西安市规划局第20次局长办公会会议纪要（2018年12月18日）； 11.《XX村XX户区及74亩教育用地方案规划指标图》（2018年12月）； 12.《雁塔区XX村集体土地上棚户区改造项目实施方案》（2018年12月）； 13.《村民代表会议同意的决议》（2018年12月10日）； 14.《西安市雁塔区XX村XX户区改造项目房屋征收补偿奖励办法》及《雁塔区XX街XX道办事处XX村XX户区改造项目房屋征收补偿实施方案》（2018年12月）； 15.《陕西省企业投资项目备案确认书》（2019年8月7日）； 16.《XX村XX户区改造项目社会稳定风险评估报告》并于2019年12月备案； 17.《关于对XX村进行房屋征收的申请》（2019年12月9日）； 18.《西安市雁塔区XX街XX道办事处关于启动XX村XX户区改造项目房屋征收工作的函》（2019年12月9日）； 19.《陕西乾和实业有限公司关于发布XX村XX城棚改项目房屋征收公告的请示》（2019年12月9日）； 20.八亿元人民币拆迁补偿款的流水凭证（2019年12月18日）； 21.西安市2020年重点建设项目绿卡（西安市发展和改革委员会、西安市重点建设项目领导小组办公室）； 22.《房屋征收决定》（雁政发［2019］56号）、《房屋征收通告》（雁政告字［2019］2号）； 被告当庭补充提交：23.现场张贴通告照片。 以上证据证明：雁塔区政府作出雁政发［2019］56号《房屋征收决定》和发布雁政告字［2019］2号《房屋征收通告》的行为是完全合法的，原告的起诉应当予以驳回。 经庭审质证，原告孙祥娟对被告雁塔区政府提交证据发表质证意见如下：除了对证据12、13、14的真实性不认可，对其他证据的真实性均认可，所有证据证明目的均不认可，XX村被征收的房屋土地是集体土地，集体土地及地上附着物的征收应严格按照土地管理法及实施条例的规定由国务院和省级人民政府审批，市县级人民政府公告并组织实施，本案中的22份证据均未体现涉案集体土地的实施，因此不能证明征收的合法性。 针对证据1-3关联性不认可，均是在2014年11月之前，西安市XX城中村改造管理办法，以城中村改造的名义作出的相关文件，与本案中重新适用棚改办法启动的棚改项目没有关联性。但因被告在后续的程序和证据中，将证据2作为投资主体陕西乾和公司作为参与棚改项目的依据，该协议本身不具有合法性。无论是集体土地还是国有土地的房屋征收，现行法律法规均未授予行政机关引进民间资本进行投资的法定职权。雁塔区城改办签订该协议违反职权法定的基本原则。即便适用西安市棚改管理办法，第10条第2款也要求，如是民间资本作为投资主体应由开发区管委会签订协议，该协议中却由区城改办签订，因此该协议本身不具有合法性；证据3通知最后一页明确有效期2年，已过期，不具有合法性；证据4-7即便适用西安市棚改管理办法，证据4-7中所有文件也并非实施棚改项目的实体要件和法定程序，因此不能证明被诉征收决定或通告具有合法性。关于证据8，第2页、第3项明确要求增加区政府出具有关情况的函并且明确了函中应包含的事项，但被告证据中并没提交区政府作出有关情况的函，因此该证据反而证明被告作出的征收决定或通告违法；证据9-11.质证意见同4-7.证据12，合法性不认可，实施方案中依据棚改管理办法14条，实施方案应将资金证明、项目可行性、分析报告作为附件一并提交审核，但并无上述附件，因此不合法；证据12、13、14真实性不认可，均没有村民代表决议XX村民代表的签字，没办法证明村民代表是合法选举的，不仅是选举程序，对于签字的人，身份是否是村民代表，甚至是不是村民，通过被告提供的证据都无法体现；证据13、14，合法性、证明目的不认可，在集体土地征收过程中，应由县级以上土地行政主管部门制定补偿方案，并进行公告，征求村集体和农民的意见，但被告提交的证据13、14表明征收补偿方案和奖励方案并非由合法主体制定，也没征求所有村民意见。依据法律规定，村民代表、村民会议只能决定村集体资产的处分，而村民个人对房屋享有的是所有权，对宅基地享有使用权，两项权利均属于法定物权，属于私人财产，村民会议和代表会议无权决定对村民个人房屋征收补偿的标准和方案；证据15，对证据三性及证明目的均有异议。备案书无XX委盖章，无法确认真实性和合法性；证据16，对真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，涉案征收未依法履行审批程序；证据17，对真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议，村委会申请启动征收无法律依据。证据18，对合法性、关联性及证明目的有异议，街道办事处无启动征收的法律依据和权限；证据19，因行政协议违法，陕西乾和公司不具有请示的主体资格；对证据20，被告通过证据20体现的打款分2次，其中3亿在作出征收决定和通告前打款，其中5亿是在2020年1月22日打款，在征收决定和通告作出后打款行为不能证明在作出征收决定和通告前资金足额到位；证据21，关联性不认可，不能证明前面作出的行为合法；对证据22，对真实性和关联性无异议，对合法性及证明目的有异议。征收通告为被诉行政行为，征收决定不适用于集体土地征收，且未依法进行公告，无论是征收决定还是通告均没告知起诉权利和起诉期限，因此不具有合法性；对证据23，超过了法定举证期限，对张贴公告事实认可，正是张贴了公告，才导致原告只知道通告，不知道征收决定。 被告雁塔区政府对原告孙祥娟提交证据的质证意见如下：对证据1，真实性认可、关联性不认可；对证据2，真实性认可、关联性不认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性予以确认；对被告提交证据的真实性予以确认，证据23因超过法定举证期限，不予接纳。 经审理查明，2013年7月10日，西安市雁塔区XX村XX小组第八次会议研究决定：1.原则同意区城改办对开发企业的考察意见，由陕西乾和实业有限公司实施XX村的改造工作；2.由区城改办负责，尽快与陕西乾和实业有限公司签订改造合作协议……。后西安市雁塔区城中村改造办公室与陕西乾和实业有限公司签订了《西安市雁塔区XX村XX城中村改造项目行政协议书》，对具体实施和完成XX村XX城中村改造工作达成协议。2014年2月12日，西安市城中村改造办公室对雁塔区城改办作出《关于做好雁塔区XX村XX城中村改造前期准备工作的通知》，载明：你办上报的《关于XX村进行城中村改造前期准备工作的请示》收悉，经2014年1月16日市城改办第2次主任办公会研究，同意对XX村进行城中村改造前期准备工作。2017年11月8日，《中共西安市委办公厅、西安市人民政府办公厅关于印发〈“品质西安建设补短板三年行动计划”实施方案〉的通知》，其中附件《XX城XX村XX户区基本情况一览表》内包含XX村项目。2017年12月27日，西安市规划局局长办公会议审议，《雁塔区XX村XX户区改造规划条件事项》。2018年4月18日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向市政府报送《关于雁塔区XX村XX户区改造项目有关问题的请示》，就XX村项目涉及的西沣路储备用地收储成本、XX村改造综合用地面积等问题向市政府进行请示。2018年5月23日，西安市人民政府第16届51次常务会议审议并原则同意《市城改办关于雁塔区XX村XX户区改造项目有关问题的请示》。2018年11月22日，西安市城中村（棚户区）改造工作领导小组第1次会议指出，对已产生较大投入且急需改造的12个项目，应确保2019年年底之前全部完成房屋征收工作，其中的12个项目包括XX村XX城中村改造项目。2018年12月13日，《中共西安市委办公厅西安市人民政府办公厅关于印发〈西安市绕城高速公路以内集体土地上棚户区XX村庄三年清零行动方案（2018-2020年）〉的通知》附件1中列明2019年完成60个城中村的清零工作（整村拆除及垃圾清运），其中包括XX村。 2018年12月18日，西安市规划局第20次局长办公会审议《雁塔区城改办申请雁塔区XX村XX城中村补充30亩用地规划方案》，原则同意规划方案，规划用地性质为二类居住用地。2018年12月，编制完成《雁塔区XX村集体土地棚户区改造项目实施方案》。2018年，编制完成《雁塔区XX街XX道办事处XX村XX户区改造项目房屋征收补偿实施方案》，附有十七个村民小组的村民代表签字。2018年，编制《西安市雁塔区XX村XX户区改造项目房屋征收补偿奖励办法》，附有十七个村民小组的村民代表签字。2019年8月7日，西安市发展与改革委员会就XX村XX城棚改项目出具了《陕西省企业投资项目备案确认书》。2018年12月，西安市雁塔区杜城街道办组织形成《XX村XX户区改造项目社会稳定风险评估报告》。2019年12月9日，杜城村村民委员会、杜城村总支部委员会向XX街XX道办事处提交《关于对XX村进行房屋征收的申请》。2019年12月9日，西安市雁塔区XX街XX道办事处向雁塔区XX中心提交的《关于启动XX村XX户区改造项目房屋征收工作的函》。2019年12月9日，陕西乾和实业有限公司向雁塔区XX街XX道办事处提交《关于发布XX村XX城改项目房屋征收公告的请示》。2019年12月18日，陕西乾和实业有限公司通过民生银行西安分行向秦农银行西安雁塔支行西安市雁塔区财政局拆迁补偿安置专户，分两次打入人民币八亿元。2019年12月19日，西安市雁塔区人民政府对各街办、区政府各工作部门、各直属机构、市直各部门下发《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的决定》（雁政发［2019］56号）。同日，西安市雁塔区人民政府作出《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字［2019］2号）。2020年3月30日，西安市XX委、西安市XX村XX城改项目为西安市2020年重点项目。 另查明，原告孙祥娟在XX街XX村有宅基地，并在宅基地上修建有房屋，其房屋位于被诉《通告》确定的征收范围之内。 再查明，涉案项目土地性质为集体所有，雁塔区政府未提交证据证明涉案土地已经审批被征收为国有。 本院认为，本案的争议焦点为：被告雁塔区政府作出的《通告》是否合法。 首先，关于被诉《通告》是否可诉的问题。一般而言，房屋征收通告是将征收部门制定的房屋征收决定的内容在被征收房屋所在地的乡（镇）、村予以张贴，广而告之的行为，对被征收人的权利义务并不产生实际影响，对被征收人的权利义务产生实际影响的是房屋征收决定，因此房屋征收通告原则上属于不可诉的行为，但也有例外。本案中，涉案房屋征收决定的发布对象是各街办、区政府各工作部门、各直属机构、市直各部门，属于行政机关内部行文。涉案房屋征收通告也未将该房屋征收决定作为附件进行张贴公告，原告称不知道被告作出涉案房屋征收决定具有客观合理性。因此，本案对原告权利义务产生实际影响的是房屋征收通告，而非房屋征收决定，故涉案房屋征收通告具有可诉性，被告关于涉案房屋征收通告不具有可诉性的答辩意见依法不能成立，本院不予支持。 第二，关于被诉《通告》是否合法的问题。 （一）被告雁塔区政府是否有权作出被诉《通告》。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，原告的房屋所在土地为集体土地，根据上述法律规定，国家征收集体土地的，应由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。根据“房地一体”的原则，房屋作为地上附着物，由被告雁塔区政府组织实施征收，并发布征收通告，符合法律规定，故被告雁塔区政府具有作出被诉《通告》的职权。 （二）被告雁塔区政府作出被诉《通告》是否具有事实依据。 2011年，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人合法权益，国务院制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2013年、2014年，国务院为加快棚户区改造工作，分别印发《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发［2013］25号）和《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知（国办发［2014］36号）。2014年，为了进一步规范棚户区改造工作，西安市人民政府根据本地区实际情况，制定了《西安市棚户区改造管理办法》。本案中，根据被告雁塔区政府提交的22份证据，证明被告此次对XX村的征收工作是按照城中村（棚户区）改造的程序和要求进行的，做了一系列前期准备，取得了规划条件，进行了社会风险评估、征求了村民意见，发布了征收公告，编制了征收补偿实施方案等，该征收项目也被确定为2020年西安市重点项目，故被告雁塔区政府作出被诉《通告》具有事实依据。 （三）被告雁塔区政府作出被诉《通告》是否具有法律依据。 根据被告提供的证据，涉案房屋征收项目是依据《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》、《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》、《西安市棚户区改造管理办法》等文件进行的。2014年1月，XX村项目获得西安市城改办的批复，进行前期准备，并办理了相关规划手续，随后取得西安市XX委的备案手续。因该项目启动时，《西安市棚户区改造管理办法》尚在有效期内，故被告雁塔区政府作出被诉《通告》具有法律依据。 （四）被告雁塔区政府作出被诉《通告》是否具有程序依据。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准；（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）XX组XX镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”。原国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》，认为该条例第二条第（五）项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国有土地。根据上述法律规定，为了公共利益需要而被纳入城市规划区的集体土地，必须经过征收和补偿，才能转为国有土地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第四条规定，市、县级人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作，适用的是国有土地上房屋征收与补偿。本案中，原告的房屋所在土地为集体土地，被告并未提交证据证明涉案房屋所在集体土地已被批准征收为国有，故被告在涉案房屋所在土地仍为集体土地的情况下，作出涉案被诉房屋征收通告，违反法定程序，被告认为XX城XX村XX户区改造项目征收的前置条件的辩称理由依法不能成立。 综上，被诉《通告》违反法定程序，依法应予撤销。但考虑到本案中，被诉《通告》涉及被征收户人数众多，且绝大部分已根据被诉《通告》签订安置补偿协议，若撤销被诉《通告》将会对社会公共利益造成重大损害，故依法确认违法。同时，应责令被告雁塔区政府及时采取补救措施，完善对涉案土地审批手续。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项、第七十六条之规定，判决如下： 一、确认被告西安市雁塔区人民政府于2019年12月19日所作《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字［2019］2号）违法； 二、责令被告西安市雁塔区人民政府对其所作《西安市雁塔区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字［2019］2号）中所涉地块土地审批手续采取补救措施。 案件受理费50元，由被告西安市雁塔区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  张 君 审 判 员  刘 爽 审 判 员  程淑芹 审 判 员  左 昆 审 判 员  王 方 二〇二〇年九月十八日 法官助理  屈艳红 书 记 员  李冬航 1