安徽省宣城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖18行初71号 原告董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区，经常居住地浙江省杭州市余杭区。 被告宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路**。 负责人洪琳，该区常务副区长。 原告董学标诉被告宣城市宣州区人民政府（以下简称“宣州区人民政府”）会议纪要一案，本院于2020年8月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 2018年9月30日，宣州区人民政府作出第57号《专题会议纪要》（以下简称“57号会议纪要”），主要内容为：一、会议研究了宣城市新联商品混凝土有限公司（以下简称“新联混凝土公司”）迁建问题。会议明确：在用地、能耗、产能均不增加的前提下，同意该企业进行异地重建，并拆除原厂区和完成生态复绿。重建选址可考虑在黄渡乡××村原乌边窑厂（存量建设用地）。会议要求：（一）区发改委负责对企业重建出具合规审批文件。（二）区规划分局、区国土分局、区住建委抓紧办理新厂区规划选址、土地报批、开工建设等审批工作。（三）区发改委、区环保局负责指导办理新厂区能耗、环评审批手续。（四）区金融办负责积极对接相关金融机构，协调解决企业续贷、抵押物等相关事宜。（五）区征管局、区审计局、区法制办负责对该企业土地、房屋、附属物等评估结果及补偿方案进行审核把关。（六）黄渡乡要严格落实主体责任，成立专项工作组，积极对接相关部门，帮助企业办理相关审批手续……。 原告董学标诉称，宣州区人民政府于2018年9月30日作出57号会议纪要，明确将其开办的黄渡新型建材厂即原乌边窑厂所在土地提供给新联混凝土公司进行异地重建，并要求该政府所属行政部门分工负责该公司的异地重建工作。2018年11月5日，宣州区人民政府在未经其同意及履行土地征收程序的情况下即在黄渡新型建材厂厂区内进行施工建设，实际占用该厂土地。宣州区人民政府通过会议纪要的形式强占其厂区土地并提供给新联混凝土公司进行异地重建的行政行为严重违法，对其权利义务产生了实际影响。请求：1.确认宣州区人民政府以会议纪要形式强占黄渡建材厂土地并提供给新联混凝土公司进行异地重建的行政行为违法；2.本案诉讼费由宣州区人民政府负担。 被告宣州区人民政府辩称，57号会议纪要系其牵头研究新联混凝土公司的迁建问题，同时对其下属发改、规划、国土及环保等职能部门提出相应的工作要求，属于行政机关的内部公文，对外不产生法律效力，也未侵害董学标的合法权利。虽然57号会议纪要载明了“（新联混凝土公司）重建地址可考虑在黄渡乡××村原乌边窑厂（存量建设用地）”的内容，但该内容并非是对新联混凝土公司进行异地重建行为的行政许可或行政决定。新联混凝土公司真正实现异地重建尚需相关职能部门作出一系列行政审批及行政征收等行政行为方可完成，即57号会议纪要虽然同意新联混凝土公司异地重建，但该重建行为依然要依照法律规定履行相应的审批及征收程序。若相关职能部门作出的对外发生法律效力的上述行为侵害了董学标的合法权益，董学标可以另行起诉。综上，57号会议纪要不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求：驳回董学标的起诉。 经审理查明，2018年11月23日，安徽省人民政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕895号），同意乌边窑厂等地块按照宣城市人民政府呈报的土地开发利用规划用途，用于集镇建设。2018年11月26日，宣州区人民政府发布宣区征字〔2018〕22号《征地公告》，将包括案涉地块在内的被征地面积、范围及听证权利等事项予以公告。同日，宣城市国土资源局宣州区分局发布[2018]第21号《征地补偿安置公告》，公布了被征收地块的补偿安置标准、安置费用及安置办法，并告知权利人对该补偿安置公告不服的救济途径。上述两份公告均于公布日在乌边村委会公示栏予以张榜公布。公示期限届满后，黄渡乡人民政府于2018年12月7日和土地所有权人乌边村委会签订了《土地征收补偿协议》，双方就土地补偿费、安置补助费达成合意。同日，宣城市城乡规划局宣州分局作出《宣州区黄渡乡2018年6号地规划设计条件和要求》（宣区规设[2018]102号）。2018年12月31日，宣城市国土资源局宣州区分局、宣城市宣州区公共资源交易中心联合作出《宣城市国土资源局宣州区分局国有建设用地使用权公开出让公告》（宣区国土告字[2018]12号），决定公开出让宣区[2018]85-88号等四宗地块国有建设用地使用权。2019年1月23日，新联混凝土公司提交竞买申请书及相关材料，并交纳竞买保证金172万元。2019年1月31日，宣城市国土资源局宣州区分局与新联混凝土公司签订《成交确认书》(宣区国土告字[2018]12号)。上述事实亦已经本院作出的(2019)皖18行初35号及(2020)皖18行终94号生效裁定确认。 本院认为，本案争议焦点为：57号会议纪要是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。会议纪要系行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生实际影响，故不具有可诉性；但会议纪要若对行政相对人直接设定了一定的权利义务并且实际得到了直接实施时即具有了可诉性。判断会议纪要是否可诉，主要审查其是否对当事人的权利义务产生了实际影响。本案中，57号会议纪要虽然载明“（新联混凝土公司）重建地址可考虑在黄渡乡××村原乌边窑厂（存量建设用地）”，但该项表述仅是对新联混凝土公司重建地址事宜提出的初步建议而非最终的行政许可或行政决定，对原乌边窑厂的所有权人不产生实际影响，属于不发生法律效果的观念通知行为。事实上，新联混凝土公司也并未直接依据该会议纪要实施异地重建，而是根据相关职能部门履行的相关行政审批及行政征收等行为后才实现的异地重建，即后续的审批及征收行为才是对外产生法律效果的行政行为。换言之，虽然57号会议纪要涉及到原乌边窑厂的相关内容，但该内容的实现需要凭借后续的行政审批及行政征收等对外发生法律效力的行政行为方可达到一定的法律效果，即57号会议纪要仅是对新联混凝土公司异地重建的准备性事项，该准备性事项并非单独的行政行为，不具有可诉性。此情形下，对董学标产生实际影响的是后续行政征收等行为而非57号会议纪要，董学标可对相关征收行为寻求法律救济。 综上，董学标针对57号会议纪要提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，即本案起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告董学标的起诉。 本案预收的案件受理费50元，退还原告董学标。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年九月三日 法官助理王娜 书记员李梦晓 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： …… （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； …… 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。