重庆市第五中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)渝05行初326号原告刘方益，女，1965年4月4日出生，汉族。住址：重庆市万盛经开区。被告重庆市綦江区人民政府。住所地：重庆市綦江区古南街道中山路**。法定代表人姜天波，区长。被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会。住所地：重庆市万盛经开区新田路**。法定代表人袁光灿，局长。被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路**。法定代表人唐良智，主任。委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。委托代理人陈一凡，重庆市司法局工作人员。原告刘方益诉被告重庆市綦江区人民政府、被告重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）和重庆市人民政府行政强制违法以及行政复议决定一案，本院于2020年7月13日受理。本院依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原告诉称：渝黔高速扩能改造工程（重庆段）项目取得了《建设用地规划许可证》，依照规划原告承包的土地和房屋属于该工程的征地拆迁范围。该工程取得了先行用地的批复，但尚未取得自然资源部门的征地批复。由于原告在未得到足额补偿的情况下，土地却被地方行政机关交由施工单位进行施工建设从而遭到毁损。原告向市政府对行政强制行为的合法性申请复议，但市政府却以不属于征地行为为由以渝府复[2019]888号复议决定驳回了原告的行政复议申请。土地征收是由县级人民政府组织实施，但万盛经开区管委会是重庆市因内部管理职能分工设立，綦江区人民政府应作为被告。行政机关以先行用地之名，实施征地之实。原告与其他村民的承包土地较为分散，施工毁损的只有小部分属于先行用地范围，大部分还未办理完毕征地手续的承包地也一同被动工用地了。行政机关在补偿没到位和没有完善征地手续的情况下就和施工单位（中铁十八局）签订了施工合同，将原告等其他村民的承包土地交由施工方强行施工，在发生纠纷时以维持秩序为由对村民进行阻扰。行政机关将原告等人土地交由施工方施工并为其站台和允许其强行施工的行为就是一种行政强制行为的外在表现形式，而且违法。请求：1、确认被告重庆市綦江区人民政府和万盛经开区管委会针对原告的行政强制行为违法；2、撤销渝府复[2019]888号驳回行政复议申请决定。本院查明：2020年6月16日，重庆市人民政府作出渝府复[2019]888号行政复议决定，认为：根据本案查明事实，本案系民事主体具体实施的行为导致，属民事法律关系，不属于行政诉讼受案范围，不属于行政复议受案范围，申请人可依法通过民事诉讼救济其权利。据此，申请人所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。本院另查明：从2018年起，陆续有万盛经开区青年镇湛家村、南桐镇沙坝村等村民以重庆市綦江区青年镇人民政府、重庆市万盛经济技术开发区国土房管局、重庆市公安局万盛经济技术开发区分局为被告、以中铁十八局集团有限公司为第三人向重庆市綦江区人民法院起诉确认三被告强制毁损其合法土地承包经营权的具体行政行为违法。对该批案件，重庆市綦江区人民法院查明：“渝黔高速公路扩能项目建设指挥部将涉及在南桐镇、青年镇、关坝镇的渝黔高速公路扩能项目用地红线范围内的土地协调、土地流转、土地交付建设、协助施工单位处理土地纠纷矛盾共同推进工程建设等工作委托给南桐镇、青年镇、关坝镇人民政府按照属地原则各自办理。渝黔高速公路扩能项目（青年镇境内）由中铁十八局总承包，中铁十八局于2017年8月承接渝黔高速公路扩能项目后，交中铁十八局集团隧道工程有限公司具体实施，中铁十八局集团隧道工程有限公司又将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，作为原告起诉村民的承包地在其施工范围内。施工方因施工受阻向青年镇政府请求维持施工秩序，青年镇政府于2018年9月4日开会研究决定必要情况下前往现场维持施工秩序。该公司为追求工程进度，实施了对村民承包地强制挖掘清理行为。青年镇政府工作人员在现场维持施工秩序，万盛公安分局接到报警后到现场进行劝解。万盛国土房管局在渝黔高速公路施工的过程中没有到现场实施挖损行为，也没有作出征地的具体行政行为。四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述本案所涉土地是该公司实施的清表行为，愿意承担法律责任”。对该批案件，重庆市綦江区人民法院认为：“青年镇政府、万盛公安分局虽有工作人员在现场，但均系接到申请或报警后在现场维持施工秩序，并未实施强制挖掘清理行为；万盛国土房管局并未实施发布征地补偿安置方案公告等征地行为，亦无工作人员在场实施强制挖掘清理行为。而原告所称的前述行为，并不构成行政机关据此承担强制挖掘清理行为的法律后果；具体实施强制挖掘清理行为的民事主体亦承认其实施了被诉行为并明确表示承担相关法律责任。本案系民事主体具体实施的行为导致原告承包地被毁损，属民事法律关系，原告可依法通过民事诉讼救济其权利。本案不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了原告等村民的起诉”。部分村民不服向本院提起了上诉，本院均以一审相同理由裁定驳回上诉，维持了一审裁定。还有个别村民向重庆市高级人民法院提起了申诉，重庆市高级人民法院经审理后，裁定驳回了再审申请。[附本院二审及重庆市高级人民法院再审案件案号：（2019）渝05行终323、357号；（2020）渝05行终111、112、113、174、175、176号；（2020）渝行申72号]。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条规定：“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案”；第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案原告请求撤销的渝府复[2019]888号行政复议决定，系重庆市人民政府以原告复议申请不符合受理条件为由作出的驳回决定，其实质就是不予受理原告的行政复议申请。虽行政复议程序与行政诉讼程序同是法律为公民、法人或其他组织不服行政机关和行政机关工作人员的行政行为而设计的救济程序，但公民、法人或其他组织在寻求救济时，只能选择适用一种救济程序，不能同时进行，否则就会出现两种程序并行的矛盾冲突。本案中，原告对其申请的复议的原行政行为和重庆市人民政府作出渝府复[2019]888号驳回行政复议申请决定的复议行为均不服，在同一案件中提出了两个诉讼请求，两个诉讼请求分别涉及原告申请复议的行政强制行为以及不予受理行政复议两个行政行为和法律关系。且重庆市人民政府作出的是以原告复议申请不符合受理条件为由的驳回行政复议申请决定，根据前述规定，重庆市人民政府与原告所诉原行政行为的其他被告并非共同被告。因此，原告提起的诉讼不符合一案一诉的原则，即一个行政诉讼对应一个行政行为，也不符合前述行政诉讼法及其司法解释的规定。即使原告对原行政行为和渝府复[2019]888号驳回行政复议申请决定分为两案同时提起诉讼，人民法院也不能同时进行审理，如果人民法院经审查撤销了重庆市人民政府作出的复议决定，并指令其受理复议申请，则会出现复议机关与人民法院同时对原行政行为是否合法进行审查的程序冲突，也明显不符合前述行政诉讼法及其司法解释的规定。基于前所述问题，本院依法向原告释明，要求原告变更诉讼请求，引导其仅诉原行政行为，但原告拒绝变更，仍坚持其诉讼请求。综上，原告提起的诉讼不符合起诉条件。另外，原告虽以重庆市綦江区人民政府、万盛经开区管委会为被告提起本案诉讼，但其起诉事实与重庆市綦江区人民法院和本院审理的上列案件查明的事实基本无异。上列案件生效裁判已经认定原告所诉土地行政强制行为系民事主体具体实施的行为导致原告承包地被毁损，属民事法律关系，原告可依法通过民事诉讼救济其权利，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告刘方益的起诉。本案不收取案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长 应 禧人民陪审员 罗 戎人民陪审员 陈 均二〇二〇年九月七日法官 助理 王彦波书 记 员 杨 柳