湖北省襄阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鄂06行初235号原告杨春雨，男，1966年2月16日出生，汉族，住襄阳市樊城区，被告襄阳市樊城区人民政府，住所地襄阳市樊城区长虹路**。法定代表人王建军，襄阳市樊城区人民政府区长。出庭负责人马晓萍，襄阳市樊城区人民政府副区长。委托诉讼代理人方博，樊城区司法局副局长，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人李咏，湖北卧龙律师事务所律师，代理权限为一般授权。被告襄阳市民政局，，住所地襄阳市襄城区溪苑路**法定代表人李焕珍，襄阳市民政局局长。出庭负责人熊福然，襄阳市民政局副局长。委托诉讼代理人方文康，湖北百龙律师事务所律师，代理权限为一般授权。原告杨春雨要求确认被告襄阳市樊城区人民政府及襄阳市民政局行政批准行为违法并作出行政赔偿，于2019年10月21日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告杨春雨、被告襄阳市樊城区人民政府的出庭负责人马晓萍、委托诉讼代理人方博、委托诉讼代理人李咏及被告襄阳市民政局的出庭负责人熊福然、委托诉讼代理人方文康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，1997年7月14日，被告襄阳市樊城区人民政府下达樊政函[1997]13号《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》，撤销“襄樊市樊城区高庄居民委员会（下称高庄居委会）”，成立“襄樊市樊城区高庄街道居民管理委员会（下称高庄管委会）”。与蓝光实业发展总公司实现政、经一体化体制，高庄居委会的供养关系不变、资产、债权、债务由管委会领导下的蓝光实业发展总公司负责。但依据襄阳市工商局档案资料显示“襄阳市蓝光实业公司”自1992年8月25日成立至今从未使用过“蓝光实业发展总公司”的名称。被告襄阳市樊城区人民政府于2001年11月23日作出的樊政发[2001]89号《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管委会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》，被告襄阳市民政局于2001年12月7日据此下达了襄民基[2001]14号《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》，以上两份文件均没有涉及人员供养关系、资产、债权、债务等承继关系。1996年6月21日，高庄居委会向中国工商银行襄樊市郊区支行贷款40万元，约定利息为月息18‰，使用期限三个月，借款到期后多次催收逾期贷款本息。2005年7月6日，工行湖北省分行按照政策将该笔贷款本金及利息转让给中国东方资产管理公司武汉办事处，该办事处多次催收。2012年3月20日，中国东方资产管理公司武汉办事处又将该债权转让给襄阳国益国有资产经营有限责任公司。2016年7月11日，原告杨春雨以20万元的价格从襄阳国益国有资产经营有限责任公司竞拍得到高庄居委会的债权，遂发函与高庄社区居委会协商还款事宜未果，提起了民事诉讼，襄阳市高新区人民法院一审以“缺乏事实依据”为由驳回了杨春雨的起诉，襄阳市中级人民法院二审以“事实不清、证据不足”驳回了杨春雨的上诉。2018年8月14日，原告杨春雨向被告襄阳市樊城区人民政府申请正确履行法定职责，但被告樊城区人民政府未作答复，原告据此又提起行政诉讼，襄阳市中级人民法院审理后，相继作出（2018）鄂06行初245号行政判决书、（2018）鄂06行初85号和86号行政裁定书，驳回原告的诉讼请求和起诉。原告杨认为被告樊城区人民政府作出樊政函[1997]13号文件将债务人高庄居委会撤销后，其债务划转由不存在的“蓝光实业发展总公司”负责偿还，存在重大失误。被告樊城区人民政府下达樊政发[2001]89号文件和被告襄阳市民政局下达襄民基[2001]14号文件，均没有对高庄居委会或高庄管委会的资产、债权、债务是否转划给高庄社区居委会进行衔接，以及债务人高庄居委会和高庄管委会与高庄社区居委会系何种关系作出安排，该行政行为导致原告合法债权无法实现。按照民事法律规定，二被告应该承担相应的赔偿责任。原告杨春雨遂于2019年10月21日向本院提起行政诉讼请求：1.请求依法确认二被告作出撤销前进等12个居民管委会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会【即：樊城区人民政府《关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号）、《关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号），襄樊市民政局《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号）】的行政行为违法；2.请求依法判决二被告赔偿原告损失40万元及利息（以40万元为基数，自1996年6月21日起至借款本息还清之日止，按月利率18‰计算利息）；3.请求依法判决赔偿原告其他损失21400元（拍卖佣金6000元，公告费500元，诉讼费14900元）；4.本案的诉讼费及其他实际支出费用均由被告承担。被告襄阳市樊城区人民政府辩称，一是其作出樊政函[1997]13号和樊政发[2001]89号两个文件，不是具体行政行为，不可诉；并且该行为不存在违法情形，也不存在行政诉讼法及司法解释所规定的情形。二是居民委员会的财产、债权、债务的划转、承继并非被告的法定职责，而且原告在之前就此事已经起诉过，但是一审法院都已判决原告败诉。三是原告已经超过起诉期限了。四是原告提出的诉讼请求第2、3项所涉及的赔偿，系民事范畴，原告应民事主张。请求法院驳回原告的起诉。被告襄阳市民政局辩称，一是襄阳市民政局做出的《批复》属于行政机关内部的层报行为，没有对原告的权利义务产生实质影响，不属于行政诉讼的受案范围；且其并未对原告作出具体行政行为，不是本案的适格主体。二是被告樊城区人民政府在高庄居委会撤销、合并、成立后未明确其权利义务的继受主体，只是行政瑕疵，原告要求确认行政行为违法缺乏事实依据。三是居委会不是机关法人，不适用有关机关法人撤销后权利继受的规定；本案系行政诉讼，原告要求行政机关承担赔偿责任也应当依据《国家赔偿法》，而不是《民法总则》，原告的主张适用法律错误。四是本案的诉讼时效已过。被告襄阳市民政局作出批复的时间是2001年，距本案提起诉讼时间早已超过诉讼期限。请求法院裁定驳回起诉。为证明本案事实，原告提交了以下证据：证据一，《中华人民共和国居民委员会组织法》、中办发【2001】23号《中共中央办公厅国务院办公厅关于转发的通知》、鄂发【2001】14号《中共襄樊市委襄樊市人政府关于加强全市社区建设的意见》、《中华人民共和国民法总则》等法律及规章各一份。拟证明城市社区居民委员会撤销、合并、分立是二被告的法定职责，做好原居委会向社区居委会过渡，对原居委会的资产进行清理、登记、审计、移交，确保国有资产不流失，对债权人的合法权益予以考虑和保护是立法原意和有关文件的明确规定。证据二，樊政函[1997]13号、樊政发[2001]89号、襄民基[2001]14号，企业基本信息等文件各一份。拟证明二被告作出的行政行为违法。证据三，借款合同、借款借据各一份，发票2份，收据2份，（2017）鄂0691民初556号、（2018）鄂06民终810号民事判决书各一份，《关于的回复》共4份，履行法定职责申请书，EMS全球邮政特快专递信息记录。拟证明二被告行政行为违法，给原告造成的损失金额，不论从行政法律和规章的规定，还是依照《中华人民共和国民法总则》第68条及第98条的规定，二被告均应予以赔偿。被告襄阳市樊城区人民政府提交了以下证据：证据一，同原告证据二。拟证明原告无主体资格。证据二，（2019）鄂06行初85号、86号行政裁定书各一份；证据三，（2017）鄂0691民初556号、（2018）鄂06民终810号民事判决书各一份；证据四，（2019）鄂行终1038号、1039号行政裁定书各一份，拟证明该行政行为以及涉案民事纠纷经过多次处理，原告属重复起诉。被告襄阳市民政局没有提交证据。经庭审质证，被告襄阳市樊城区人民政府对于原告提交的证据一的真实性无异议，但认为与本案无关联性。对于证据二的真实性、合法性无异议，但是对于证明目的不认可。对于证据三的真实性无异议，但认为与本案无关联性。被告襄阳市民政局对于原告提交的证据一的真实性无异议，但认为与本案无关联性，不能达到其证明目的。对于证据二，真实性无异议。对于证据三无异议。原告对被告提交的证据的真实性无异议，对提交证据的期限也无异议，但对证明目的有异议。对当事人双方所提供的相互不持异议、具有客观性、关联性并符合行政诉讼法规定的证据，本院予以确认。对双方持有异议的证据，本院结合其他相关证据材料综合审查认定。根据本案有效证据，结合当事人庭审中的陈述，本院确认以下案件事实：1997年7月14日，襄樊市樊城区人民政府印发《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号），撤销高庄街道居民委员会，成立高庄街道居民管理委员会，受汉江街道办事处领导，与蓝光实业发展总公司实行政、经一体化体制，管委会资产、债权、债务由管委会领导下的蓝光实业发展总公司负责。2001年11月23日，襄樊市樊城区人民政府印发《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号），向市政府申请撤销前进等12个居民管委会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村，成立机坊街等59个社区居民委员会。2001年12月7日，襄樊市民政局印发《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号），同意撤销前进等12个居民管理委员会，回龙寺等83个居委会和后贾洼村，成立机坊街等59个社区居民委员会。另查明，1996年6月21日，高庄居委会向中国工商银行襄樊市郊区支行贷款40万元，约定利息为月息18‰，使用期限三个月，借款到期后多次催收逾期贷款本息未偿还到位。2005年7月6日，工行湖北省分行按照政策将该笔贷款本金40万元及利息转让给中国东方资产管理公司武汉办事处，该办事处多次催收。2012年3月20日，中国东方资产管理公司武汉办事处又将该债权转让给襄阳国益国有资产经营有限责任公司。2016年7月11日，原告杨春雨以20万元的价格通过竞拍得到高庄居委会及襄阳内燃机厂债权。2016年7月18日，襄阳国益国有资产经营有限责任公司将上诉债权转让给原告杨春雨。原告杨春雨发函与高庄社区居委会协商还款事宜未果，于2017年提起民事诉讼，襄阳市高新区人民法院一审以“缺乏事实依据”为由驳回了杨春雨的起诉，襄阳市中级人民法院二审以“事实不清、证据不足”驳回了杨春雨的上诉。2018年8月14日，原告杨春雨向被告襄阳市樊城区人民政府申请正确履行法定职责，但被告樊城区人民政府未作答复，原告据此又提起行政诉讼，襄阳市中级人民法院审理后，相继作出（2018）鄂06行初245号行政判决书、（2018）鄂06行初85号和86号行政裁定书，驳回原告的诉讼请求和起诉。本院认为，本案为确认行政行为违法之诉，本案的争议焦点为三个，一是原告主体是否适格？二是本案是否属于行政诉讼受案范围以及被告主体是否适格？三是本案所涉行政行为是否超过法定起诉期限？关于原告主体是否适格的问题。本院认为，原告杨春雨依法竞拍得到高庄居委会及襄阳内燃机厂债权，应予以认可。樊城区人民政府印发《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号），决定“撤销高庄街道居民委员会，成立高庄街道居民管理委员会，受汉江街道办事处领导，与蓝光实业发展总公司实行政、经一体化体制，管委会资产、债权、债务由管委会领导下的蓝光实业发展总公司负责”的行政行为确实对其向谁主张债权产生了实际影响，该行政行为与其有利害关系。其可以为此提起行政诉讼。二是本案是否属于行政诉讼受案范围以及被告主体是否适格的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条及第十九条（“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”）之规定，本案最终对外发生效力的文书为《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号）文件，樊城区人民政府作出该批复的行政行为属于行政诉讼受案范围，樊城区人民政府为适格被告。而《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号）和《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号）两个文件为行政机关作出的内部层报和审批行为，不产生外部法律效力，不属于人民法院受案范围，故单就以上两个行政行为，樊城区人民政府和襄阳市民政局不是适格被告。三是本案所涉行政行为是否超过法定起诉期限的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，原告起诉的三个行政行为分别发生在1997年、2001年、2001年，原告也不是因为不动产物权而提起诉讼，原告的起诉已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的五年除斥期间，也即本案所涉行政行为均已超过法定起诉期限。综上，本院认为，虽然原告杨春雨对樊城区人民政府作出《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号）的行政行为享有原告主体资格，但是原告的起诉已经超过法律规定的最长五年的法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定如下：驳回原告杨春雨的起诉。案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  付士平审 判 员  梁慧星人民陪审员  张红林二〇二〇年九月八日书 记 员  冯海洋法律链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。