海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初18号   海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初18号   原告林某1，女，1973年10月24日出生，汉族，住陵水黎族自治县。   委托代理人林某2，海南瑞来律师事务所律师。   被告陵水黎族自治县综合行政执法局，住所地陵水黎族自治县椰林镇新丰路**。   法定代表人李某，局长。   负责人陈某，女，1987年6月9日出生，满族，该局副局长，住陵水县。   委托代理人龙某，男，1982年3月16日出生，汉族，该单位工作人员，住陵水黎族自治县。   委托代理人专某，国浩律师(海南)事务所律师。   原告林某1不服被告陵水黎族自治县综合行政执法局（以下简称“陵水县执法局”）作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告林某1及其委托代理人林某2、被告陵水县执法局的负责人陈某、委托代理人龙某及专某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告陵水县执法局于2019年11月8日作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》，认为原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自在陵水县光坡镇港坡村三角花池旁占地建设私人住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，决定没收原告在占用的土地上符合规划建设的建筑面积69.95平方米的瓦房、10.11平方米的平房、120.94平方米的铁皮棚；以及对符合规划但占用旅游建设用地280.1平方米，处以非法占用土地每平方米5元的罚款，总额为1400.5元。   原告林某1诉称，陵水县执法局作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》处罚违反法律规定，依法应予撤销。2019年11月14日原告收到被告作出的陵综执罚决字【2019】第312号《行政处罚决定书》，处罚决定书中认定原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自在陵水县光坡镇港坡村三角池旁边占地建设私人住宅。经县规划主管部门对用地规划认定，对比多规合一阶段成果为占用旅游建设用地280.1平方米符合规划；对比2017年土地利用现状为占用建制镇208.1平方米属于建设用地。故认定原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据前述的法律规定，作出了处罚。原告认为，被告作出的上述处罚使用法律错误，处罚没收、罚款违反法律规定。被告处罚决定中认定原告的行为违反前述土地管理法规定，属于适用法律错误。该法第二条第三款的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。但本案中，涉案土地的所有权人为海南省××县委会第三十一社。原告在原享有的土地使用权是三十一社分配的土地，是得到镇政府的认可的。原告1999年在该土地上建设了两间房屋，其中一间因镇政府2017年修路而被征收，镇政府认可原告建房的行为，也对征收的房屋给予原告补偿。现留存的房屋系两间中的一间，原告从1999年一直使用涉案房屋至今，从未进行翻新或重新建设。原告在涉案土地上建设房屋，是镇政府认可的，故被告主张原告属于非法占地，不符合事实。被告处罚决定书中适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，不符合事实，适用法律错误。该条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款。本案中,原告使用的土地使用权并非未经批准或者采取欺骗手段骗取批准的行为,更不属于非法占地。原告享有的土地使用权原始来源于三十一社分配,原告1999年便在涉案土地进行建房,镇政府是明知的。同时在修路时也对原告享有的房屋及土地进行了补偿,恰恰证明镇政府是认可原告建房及对涉案土地享有权利的,故被告主张涉案土地使用权系经批准后使用的,被告的认定不符合事实。同时,因原告的行为并未违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定,被告适用《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条规定对原告进行罚款,不具有事实及法律依据。为维护原告合法权益，特向人民法院起诉请求：1.撤销被告作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》，证明被告作出的行政行为违反法律规定；2.富力湾Y2区违建房屋统计一览表、富力湾Y2区现状航拍图，证明原告从1995年起便居住在此，不存在非法占地的情形；3.香水湾市政道路升级工程房屋及附属物拆迁估价结果表、银行流水记录，证明原告1995年在涉案土地上的建设房屋，是镇政府认可的，之后2017年获得房屋征收补偿款267265元；4.民事起诉状、陵水县人民法院传票、海南陵水富力湾开发有限公司《土地使用权证》，证明原告所使用的地块已被陵水县人民政府征收，并向海南陵水富力湾开发有限公司颁发了《土地使用权证》，陵水县人民政府在未经补偿的情况，便将土地使用权颁发给公司，明显违反法定程序。   被告陵水县执法局辩称，1.原告在未取得涉案土地的合法使用权及相关报建手续的情况下，擅自修建私人住宅，属违法占地修建房屋，依法应予查处。2019年7月，陵水县自然资源和规划局向被告移交案件线索，在陵水县2018年度土地卫片执法监督检查中发现原告所处涉案地块存在违法图斑，要求被告尽快立案查处。被告遂对原告所处的地块编号为49号图斑进行现场核实发现，涉案地块位于××县三角花池旁，已建设有一间瓦房、一间平房、两处铁皮棚。经现场询问原告，原告主张涉案土地是陵水县光坡镇港坡村委会第三十一社分配给其的土地，但原告未能提供任何合法供地手续。可见，原告的行为已违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，被告依据相关法律的授权，对原告未取得合法用地手续擅自占地建房的行为，依法有权进行查处。2.被告具有对原告违法占地建设行为进行行政处罚和行政强制的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定可知，省、自治区、直辖市人民政府可以决定由一个行政机关集中行政处罚。《海南省人民政府印发的通知》（琼府[2017]19号）在分类推进综合行政执法中也明确在占用使用等国土资源违法行为的行政处罚，表明被告集中行使行政处罚权的依据。并且，根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款的规定，被告具有依法对本辖区内的违反占地建设行为进行行政处罚和行政强制的权利。3.被告作出行政处罚，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。2019年9月16日，被告以原告涉嫌侵占土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定立案调查。经过现场检查，委托测绘公司实地勘测，原告在未取得合法供地手续的情况下，非法占用土地面积280.1平方米（0.24亩），在涉案土地内建成一间一层砖木结构瓦房占地面积69.95平方米；一间一层平房建设占地面积10.11平方米；两间一层铁皮棚建设占地面积120.94平方米，建筑总面积201平方米。9月23日，被告向陵水县自然资源和规划局作出《关于协助认定2018年度土地卫片执法监督检查违法图斑相关事项的函》，请求对涉案土地合法用地情况出具认定意见。9月25日，陵水县自然资源和规划局回函确认，原告涉案土地（图斑编号49号）未办理农转用手续或者不动产登记手续，为违法图斑，经规划部门对涉案土地进行规划认定，对比多规合一现阶段规划成果为占用旅游建设用地280.1平方米，符合规划占地面积280.1平方米；对比2017年土地利用现状为占用建制镇280.1平方米属于建设用地。2019年10月28日，被告向光坡镇港坡村委会干部胡硕伟询问了解，确认原告在涉案土地建房没有取得合法供地手续。综合前述证据材料，被告进行了内部集体讨论，决定对原告作出行政处罚。2019年11月4日，被告作出《行政处罚事先告知书》，告知原告享有陈述、申辩等听证权利。原告现场签收后，没有提出陈述、申辩及申请听证。11月8日，被告作出行政处罚决定，并告知原告可以申请行政复议或提起诉讼的权利，原告当场签收。4.原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。原告主张自己没有非法占用土地，取得的土地来源于港坡村三十一社分配。原告没有提供任何证据证明对涉案土地享有合法权属，无土地权属来源的证明材料，亦无行政机关颁发的土地使用权证，且根据原告所在村委会干部的询问佐证，证实原告没有取得合法用地手续。原告占用土地尚未办理农转用手续，三十一社无权直接批准土地给原告建设个人住房。被告认定违法事实清楚，使用法律并无任何不妥。根据陵水县自然资源和规划局出具的认定意见，原告未取得合法供地手续的事实清楚无疑，其行为已然违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定。经被告对涉案土地性质、规划进行核实，因涉案土地的性质、规划用途符合土地利用总体规划，被告遂依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，没收在非法占用的土地上的建筑物和其他设施，并处罚款。据此，原告提出的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请人民法院依法查明事实，驳回原告诉讼请求。   被告陵水县执法局向本院提交了以下证据、依据：1.关于对2018年度土地卫片执法监督检查违法图斑立案查处的函、案件初步调查登记表、立案审批表、委托书、原告房屋面积实测绘报告书、现场检查笔录、证据照片（图片）登记表、询问笔录，证明被告经过调查取证，查实原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自建房的事实；2.《陵水县执法局关于协助认定2018年度土地卫片执法监督检查违法图斑相关事项的函》（陵综执法函[2019]208号）、《陵水县自然资源和规划局关于2018年度土地卫片执法检查图斑有关问题的函》（陵自然资函[2019]586号），证明原告非法占用土地未办理农转用手续或不动产登记手续，占用旅游建设用地280.1平方米；3.案件调查终结审批表、重大执法决定法制审核表、集体讨论记录、违法案件处罚审批表、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证、关于移交罚没物品的函、加处罚款决定书及送达回证、海南省非税收入一般缴款书，证明被告在作出行政处罚之前，已充分保障原告的权利，作出行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。   经庭审质证，原告林某1对被告陵水县执法局提交的证据作出如下质证意见：对证据1的真实性、关联性没有异议，对合法性及证明内容部分有异议，认为被告缺乏相关证据证明其作出的行政行为具有合法性。对证据2的真实性、关联性没有异议，对其合法性及证明内容不予认可，认为涉案房屋不存在违建及违法建筑，而且涉案土地已转为建设用地。对证据3的真实性、关联性没有异议，对其合法性及证明内容不予认可，在行政处罚未发生效力之前，被告将罚没物品移交明显违法，而且原告缴纳罚款是出于对处罚的恐惧，担心不缴纳后的累计数额会更高。   被告陵水县执法局对原告林某1提交的证据作出如下质证意见：证据1的真实性、合法性及关联性没有异议；证据2的真实性无法确定，而且也可以证明原告所建房屋属于违建；对证据3的结果表无法确认真实性，而对银行流水，原告收到补偿款，并不是镇政府对建房事实的认可；对证据4的起诉状及传票，与本案没有关联性，而且从《土地使用权证》来看，原告主张其土地的合法来源是村集体是自相矛盾的。   本院对上述证据认证意见：原告提供的证据2是证明涉案房屋的现状，予以确认；证据3是证明原告取得征收补偿款的事实，是确定涉案房屋是否已经被征收补偿，予以确认；而证据4是证明涉案房屋所占用土地的权属，与本案具有关联性，予以确认。被告提供的证据是证明其对原告作出行政处罚经过，可以作为认定本案的部分依据。   经审理查明，1999年，原告建设了两间房屋，一间于2017年被征收补偿，尚存一间瓦房。此后，加建了一间一层平房，两间一层铁皮棚。   2019年9月16日，被告根据陵水县自然资源和规划局提供的违法图斑信息，核查位于××县三角花池旁，原告建设的旧瓦房，及加建的平房和铁皮棚。次日，被告现场勘查和询问后，并经过内部集体讨论，于2019年11月4日，向原告发出陵综执罚告字[2019]第365号行政处罚事先告知书，告知原告将对其拟作处罚，其享有陈述和申辩，或者听证的权利。2019年11月8日，被告作出陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》，查明原告在未取得合法用地手续的情况下，擅自在陵水县光坡镇港坡村三角花池旁占地建设私人住宅，已建成建筑面积69.95平方米的一间一层砖木结构瓦房、建筑面积10.11平方米的一间一层平房、建筑面积120.94平方米的两间一层铁皮棚，占用土地面积280.1平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《海南省国土资源行政处罚裁量标准》的规定，决定没收原告在占用的土地上符合规划建设的建筑面积69.95平方米的瓦房、10.11平方米的平房、120.94平方米的铁皮棚；以及对符合规划但占用旅游建设用地280.1平方米，处以非法占用土地每平方米5元的罚款，总额为1400.5元。2019年11月11日，被告向原告送达了行政处罚决定书。2020年5月7日，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》。2020年5月15日，原告逾期不履行缴纳罚款，被告遂作出陵综执加罚决字[2020]2号加处罚款决定书，对原告加处罚款1400.5元。同日，原告分别缴纳了罚款各1400.5元。   本院认为，本案争议焦点是：被告陵水县执法局作出陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》是否具有合法性。   被告认定原告非法占地，依据的是陵水县自然资源和规划局发函确定的违法图斑，之后又经过询问后，确定原告未依法取得用地手续。可从原告的陈述内容及征收补偿款可知，原告在1999年已建设两间房屋，其中一间在2017年被征收，尚存一间。如果原告在未取得合法用地手续的情况下建设房屋，在2017年政府征收时，就不应是补偿的对象，而是属于违法建筑。原告在2017年征收并收到补偿款后，又加建了一间平房和两间铁皮棚。被告在作出的行政处罚决定书中，并未对原告前后所建房屋进行区分，而是一概将旧瓦房及新建的建筑物视为违法建筑，属于调查事实不清。而且，被告在作出行政处罚决定中，也没有调查清楚原告所建房屋于2017年被征收时，征收补偿的是一间房，还是两间房，属于提供的证据不足。原告诉称是征收一间，但被告没有提供这一事实的证据。因此，依据前述的事实，被告适用《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款及第七十七条的规定，并不完全适用。原告认为被告作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》违法，请求予以撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，予以支持，被告应当在重新调查事实清楚的基础上，重新作出行政行为。   依照《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第七十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：   一、撤销被告陵水黎族自治县综合行政执法局作出的陵综执罚决字[2019]第312号《行政处罚决定书》；   二、责令被告陵水黎族自治县综合行政执法局重新作出行政行为。   本案受理费人民币50元，由被告陵水黎族自治县综合行政执法局承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 李传智   人民陪审员 佟婉琳   人民陪审员 苏运智      二〇二〇年九月十五日   书记员 黄慧颖   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国土地管理法》   第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。   全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。   任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。   国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。   国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。   第七十七条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。   超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。