山东省德州市陵城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1403行初38号 原告王秀珍，女，1948年2月21日出生，汉族，住德州市德城区新华办事处（现广川街道办事处）堤岭村**。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 委托代理人刘洪宁，山东居高律师事务所实习律师。 被告德州市德城区人民政府，住所地：德州市德城区东方红西路**。 法定代表人王洪林，区长。 出庭负责人杨振生，区委常委、副区长。 委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 原告王秀珍诉被告德州市德城区人民政府（以下简称德城区政府）房屋行政征收一案。2020年3月19日，德州市中级人民法院作出（2020）鲁14行初140号行政裁定书，裁定由我院管辖。本院立案后，依法向被告送达了起诉书副本、举证通知书。依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭进行了审理，原告王秀珍的委托代理人逯见涛、刘洪宁，被告德城区人民政府行政负责人杨振生及委托代理人张宁、吴鲁晋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告于2019年9月30日作出德城政字（2019）37号征收决定书，征收范围:德城区新华路以南、交警宿舍以北、东地路以东、岔河西大道以西地块上的房屋。 原告诉称，原告是德州市德城区新华办事处堤岭社区居民。在该社区新华路南平房区拥有合法房屋,门牌号为354号。被告在2019年9月30日作出的德城政字[2019]37号《关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》，对原告房屋所在区域进行征收。被告在征收过程中没有遵守决策民主、程序正当、结果公开的原则，没有进行论证并公布，听取公众意见，其作出的房屋征收决定严重违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款的规定,房屋征收决定前，应将拟征收补偿方案进行论证并予以公布听取公众意见，且期限不得少于30日，被告没有履行此程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本次征收中，被告并没有对征收范围内的房屋调查登记和公示。在作出前，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，严重影响了原告补偿安置的权利，征收决定程序明显违法。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋的补偿价格应当按照《房屋征收决定》公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。但是被告作出的评估标准严重低于周围商品房市场价格，补偿标准严重不合理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，原告已经对被告作出的房屋征收决定提起诉讼，在此期间被告无权对原告作出征收补偿决定。征收补偿标准远远低于周边房屋类似地产市场价值。原告所在小区内，含有大面积的业主共有部分，征收决定及补偿方案没有对该部分进行补偿并合理分配，严重侵害了原告的权益。综上所述，原告认为被告作出的《征收补偿决定》事实依据不足，程序违法，补偿标准不合理，依法应予以撤销，请求法院1、撤销被告德州市德城区人民政府2019年9月30日作出的德城政字[2019]37号《关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》；2、诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据： 集体土地使用证、户口簿，证明原告的集体土地使用证是政府依法颁发，自颁发以来涉案片区没有进行过集体土地征收，不可能转为国有土地。 被告德城区政府辩称，德城区人民政府2019年9月30日作出的德城政字[2019]37号《关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》作出的程序合法。被告对于涉案房屋征收符合《德州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《德州市城市总体规划（2011-2020）》等文件规划，征收前，德城区房屋征收中心已依法发布拟征收地块公告，对现场进行了调查核实，并发布征地补偿安置方案、征求意见公告和实施公告，用地手续齐全，征收程序合法。 被告为证明自己的主张，向本院提交了下列证据： 1、关于堤岭棚户区改造项目符合相关规划的复函；2、关于广川街道办事处堤岭棚户区改造项目符合全区2019年国民经济和社会发展计划的复函；3、房屋征收申请书；4、关于堤岭棚户区房屋征收项目启动房屋征收程序的申请；5、关于同意启动堤岭棚户区房屋征收项目征收程序的批复；6、关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知；7、关于堤岭棚户区被征收房屋调查登记情况的公示；8、堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案论证审查报告；9、关于实施《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案的请示》；10、关于同意实施《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》的批复；11、关于公开征求《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》意见的公告；12、《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；13、《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公示记录；14、关于《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）征求意见及修改情况公告；15、关于堤岭棚户区项目社会稳定风险评估评审报告；16、关于提请区政府作出堤岭棚户区项目房屋征收决定的请示；17、德城区人民政府关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定；18、德城区人民政府关于堤岭棚户区项目房屋征收决定的公告；19、调查表、情况说明；20、关于德城区堤岭棚户区项目房屋征收分户评估机构选定情况告知书；21、堤岭棚户房屋征收项目被征收房屋分户初步评估结果公示；22、房地产评估报告（王秀珍）；23、送达回证；24、德城区人民政府房屋征收补偿决定书-德城征补字[2020]2号；25、送达回证（德城征补字[2020]2号）；26、征收过程公示相关文件照片光盘一份，以上证据证明征收、补偿程序合法。 原告对被告提交的证据发表如下质证意见： 1、对复函真实性无异议，对证明目的不认可。认为该证据是为了证明涉案项目符合相关规划，根据相关规定，自然资源局应当出具相应规划文件予以确认，不能仅仅依据一份复函来证明是否符合各项规划。2、对符合国民经济和社会发展计划的复函。质证意见同证据一，被告应当提供2019年德城区国民经济和社会发展计划予以核实。3、对房屋征收申请书无异议，是被告下属单位提出申请的材料，根据附图能够证明原告的房屋在本次棚改范围内。4、对证据4的质证意见同对证据3的质证意见一致。5、对证据5真实性无异议，对合法性有异议。根据国条例和省条例规定，征收部门是市县人民政府，并未赋予区政府有征收的权力，相关行政法律法规均将市县人民政府和设区的市人民政府进行区分，国条例和省条例没有明确授权的情况下，被告无权作出征收决定。且省条例明确了市县人民政府和设区的市人民政府的有不同行政职责。涉案片区属于集体土地，应当按照集体土地征收程序进行，被告无权以房屋征收决定代替集体土地征收。违反法律强制性规定。6、对证据6真实性无异议，冻结通告属于征收程序的过程性文件。7、对证据7真实性有异议，涉及原告房屋及院落面积不属实，被告在前期调查登记过程中，没有实际到现场勘测，未对原告地上物品进行区分和记载。8、真实性、合法性、关联性均有异议，人员身份无法确定，没有论证意见，直接作出结论没有法律依据。9、对补偿方案请示无异议。对证据10－14，张贴公示的意见同证据26的质证意见。没有征求被征收人的意见，修改的情况中关于房屋置换和补偿的解释没有依据，按照国条例规定，应当按照被征收房屋面积进行安置补偿，而不是按照土地面积。并且涉案区域存在许多住改非的经营性用房，也应当按照实际用途进行安置补偿，其答复称没有停产停业损失没有依据。安置补偿方案标准不认可。15、真实性、合法性、关联性均有异议，根据法律规定风险评估报告主体应当有市、县人民政府作出，不符合省条例15条规定，市、县人民政府可以委托专业有资质的机构评估，律师事务所没有资质和能力对社会稳定风险进行评估，并且其没有对相应的社会风险进行妥善处置和预防的措施。16、请示，无异议，系程序性文件。17、对征收决定的真实性无异议，合法性有异议，涉案土地属于集体土地，被告无权以国有土地上房屋征收程序代替省政府进行土地征收程序，违反法律强制性规定。其他质证意见同证据5。18、张贴公示的意见同证据26的质证意见。也没有证据证明达到公示期限。19、真实性无法确定，根据法律规定评估机构选定应当由征收机关选择有资质的机构筛选后进行张贴公示，并由被征收人协商选定，原告并未参与该评估机构的选定。20、告知书真实性无异议，合法性有异议，根据内容是街道办事处对分户评估机构选定的说明，并不是选择评估机构的告知或者通知，且没有征求意见的证据，也没有被征收人选择评估机构的手续以及备选评估机构的材料等。21、真实性无异议，但对其合法性有异议，对分户评估报告结果不认可，并且根据其内容显示，有许多未入户测量的房屋也进行了评估，明显没有事实依据，没有按照市场价格进行评估。不符合国有土地上房屋征收评估办法第16、17条规定。22、对三性均有异议，评估机构选定不合法、评估标准不是市场价值，根据期限来看，征收决定作出之日是2019年9月30日，评估报告作出时间是2019年10月12日，在不符合公示期限的情况下，作出的评估报告违反法律规定，原告的房屋并未经评估机构现场勘测，其评估的范围也仅限于房屋价值，没有对院落内其他附属设施评估计算，且原告的房屋部分用于居住，部分用于出租经营使用，评估机构没有对房屋经营的停产停业损失进行计算。23、送达回证无异议。24、真实性无异议，合法性有异议是本案的争议标的。25、无异议。26、照片中关于补偿方案的公示，无法证明已经达到法律规定的公示期限30日，其他照片均是打印件，被告应当提供原始载体。根据被告提供的上述证据，没有关于涉案土地性质的证明文件，而原告的土地属于农村宅基地，是集体土地，被告按国有土地上的房屋征收程序进行集体土地征收，没有法律依据且违反法律强制性规定，属于无效行为。其提供的证据中也没有征收补偿费用专款专用、专户存储足额到位的证明，违反国条例第十二条规定，其风险评估报告的作出没有法律依据，因此被告作出的房屋征收决定不具有事实和法律依据依法应予撤销。被告提供的证据中，没有对原告房屋现场勘测的具体信息，没有评估机构依法作出的整体评估报告和分户评估报告，其最终作出的征收补偿决定没有事实和法律依据。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见： 原告所在堤岭村在国土资源部门登记的是国有土地。其他片区也存在被征收人持有集体土地使用证的情况，土地性质已经改变，部分居民没有到国土部门去换证，这是一个普遍现象。 对原、被告提交的证据，本院认定如下： 原告提交的集体土地使用证、户口簿与本案具有关联性，本院予以采信。被告提交的证据1-18在证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，予以采信。被告提交的证据19-26，是被告作出征收决定后的征收补偿的行政行为，证明了其作出征收补偿决定进行了一系列公示、送达等程序，对真实性原告无异议，本院予以采信。 经审理查明，原告王秀珍与窦广德系夫妻关系，系德城区新华办事处（现广川街道办事处）堤岭村人，1990年11月10日，德州市人民政府为豆光德（与窦广德系同一人）颁发德集建字第90号《集体土地建设用地使用证》，载明：坐落位置在于官屯乡堤岭村，建筑占地208平方米，共有使用权面积333平方米。经核实，因行政区划调整，于官屯乡被撤销，成立新华街道办事处，现堤岭村又划归广川街道办事处管辖。2019年8月22日，德州市自然资源局向被告作出《关于堤岭棚户区改造项目符合相关规划的复函》，明确该项目位于新华路以南、交警宿舍以北、东地路以东、岔河西大道以西，规划建设用地符合德州市各项专项规划。2019年8月23日，德城区发改局向德州市德城区广川街道办事处下发《关于广川街道办事处堤岭棚户区改造项目符合全区2019年国民经济和社会发展计划的复函》，明确该项目符合全区2019年国民经济和社会发展计划；同日，德城区广川街道办事处向区房屋征收中心提出《房屋征收申请书》，申请对包括原告在内的房屋进行征收。同日，区房屋征收中心向被告提出《关于堤岭棚户区房屋征收项目启动房屋征收程序的申请》。2019年8月26日被告作出德城政字[2019]27号文件《关于同意启动堤岭棚户区房屋征收项目征收程序的批复》。2019年8月27日区房屋征收中心作出《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》。2019年8月29日，区房屋征收中心作出《关于堤岭棚户区被征收房屋调查登记情况的公示》将包括原告丈夫窦广德在内的被征收人的房屋地址、面积、用途等进行公示。同日，被告作出《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案论证审查报告》，论证结论为通过，德城区房屋征收中心向被告提出关于实施《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案的请示》。2019年8月30日，被告作出德城政字[2019]29号《关于同意实施的批复》，同日，区房屋征收中心作出《关于公开征求意见的公告》，就补偿方案征求意见并进行公示。2019年9月29日，被告向各征收人作出《关于（征求意见稿）征求意见及修改情况公告》。同日，山东思昂律师事务所受区房屋征收中心委托作出《关于堤岭棚户区项目社会稳定风险评估评审报告》。同日，区房屋征收中心向被告提出《关于提请区政府作出堤岭棚户区项目房屋征收决定的请示》。2019年9月30日被告作出德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》并公告。 上述事实，有双方提交的证据及当庭陈述并经质证，在卷佐证。 本院认为，政府实施征收行为应在区分土地性质的基础上适用法律，依照法定程序，并符合公共利益。本案被告作出征收决定的依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》。上述规定明确适用的范围是对国有土地上房屋征收。而本案原告持有的是《集体土地建设用地使用证》，虽被告认为原告所在堤岭村在国土资源部门登记的是国有土地，在土地性质已经改变的情况下，有部分居民没有到国土部门去换证，是一个普遍现象。但无在案证据证明被告对原告房屋坐落的集体土地依法进行了征收；亦无证据证明原告所持集体土地使用证不具有真实性、合法性。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》作出德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》，对原告集体土地上的房屋进行征收，系适用法律错误，依法应予以撤销，但该案被告作出的征收决定是针对原告所在区域内的房屋征收，原告房屋区域内的大部分房屋已被征收，应认定该征收行为符合公共利益，撤销被告作出的德城政字[2019]37号房屋征收决定会损害社会公众利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定：行政行为有下列情况之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的。故应确认被告德州市德城区人民政府对原告集体土地上的房屋实施征收的行为违法。对原告请求撤销被告德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》的主张，依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告德州市德城区人民政府作出的德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》违法。 案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  徐一超 审 判 员  李新华 人民陪审员  靳占星 二〇二〇年九月二十五日 法官 助理  王海宁 书 记 员  邢林林