西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1170号 原告谢毅，男。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。被告西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心。法定代表人杨伟，主任。委托代理人刘晶珂，工作人员。委托代理人杨京，陕西仁和万国律师事务所律师。被告西安市雁塔区电子城街道办事处。负责人董晓楠，主任。委托代理人桑凯，工作人员。委托代理人石养卫，陕西平镜律师事务所律师。原告谢毅不服被告西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心（以下称雁塔区城改中心）、被告西安市雁塔区电子城街道办事处（以下称电子城街办）行政强制，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告谢毅，被告雁塔区城改中心委托代理人刘晶珂、杨京，被告电子城街办委托代理人桑凯、石养卫到庭参加了诉讼。被告雁塔区城改中心副职负责人郭道春出庭应诉。本案现已审理终结。原告谢毅诉称，原告在西安市雁塔区电子城街道丁家村50号位置合法拥有房屋。因丁家村与白家村棚户区改造项目建设，原告上述房屋被纳入征收范围。西安市雁塔区人民政府于2017年12月22日作出雁政发[2017]56号《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》）。2020年2月28日，在原告未与任何单位达成征收补偿协议，也未收到人民法院强制执行裁定的情况下，原告上述房屋被强制拆除。原告认为，强制拆除原告涉案房屋的行为，严重违反法律规定，侵害原告合法权益。依据上述《征收决定》，西安市雁塔区人民政府系丁家村和白家村棚户区改造项目的征收人和责任主体，原告遂以雁塔区人民政府为被告就强拆行为向西安市铁路运输中级法院提起行政诉讼，西安铁路运输中级法院告知原告应当以西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心、西安市雁塔区电子城街道办事处为被告起诉，原告遂撤回起诉，以上述两个单位为被告提起行政诉讼。请求：1.判决确认被告于2020年2月28日强制拆除原告位于西安市雁塔区电子城街道丁家村50号位置房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.集体土地使用证。证明原告对涉案房屋享有合法财产权益，具有提起本案诉讼的主体资格。2.照片。证明原告涉案房屋被强拆的事实。3.西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定、西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告（雁政告字［2017］1号）。证明原告案涉房屋位于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收范围内，本案被诉房屋强拆行为发生在房屋征收过程中，应当推定为与房屋征收工作相关的行政行为。强拆行为侵害了原告的合法权益，相关责任应当由作为房屋征收部门和征收实施单位的西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心及电子城街道办事处承担。4.西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初886号行政裁定书。证明西安铁路运输中级法院作出的生效裁定认定西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心和西安市雁塔区电子城街道办事处系强拆案件的被告。被告雁塔区城改中心辩称，一、原雁塔区城改办已撤销，改为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心，不具备行政职能，不是本案适格被告。根据中共西安市雁塔区委西安市雁塔区人民政府关于印发《西安市雁塔区机构改革实施方案》的通知（雁发[2019]1号）及西安市雁塔区机构编制委员会办公室文件（雁编办发[2019]5号）规定，将雁塔区城改办改为雁塔区城中村和棚户区改造事务中心，作为区政府直属事业单位，故被告作为事业单位，本身不具备行政职能，不是本案适格被告。二、原告要求确认被告雁塔区城改中心的行政行为违法，没有任何事实与法律依据。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。根据《中共西安市雁塔区委 西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》（雁字〔2016〕6号）的规定，明确了雁塔区城改工作中各部门的职责划分，涉案房屋补偿安置及拆迁是由所在街道办事处负责，被告没有参与，与原告也未有过任何接触，更未对原告房屋实施过破坏行为，原告在没有任何证据的情况下就认定其房屋是由被告进行破坏的，有悖法理。即原告未有充分证据证明其所诉行政行为是客观存在的。综上，原告的诉讼请求及理由，缺乏事实和法律依据。请法院依法查明案件事实，驳回其起诉，切实维护被告雁塔区城改中心的合法权益。被告雁塔区城改中心向本院提交了以下证据：第一组：1.西安市雁塔区机构编制委员会关于印发《西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区棚户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知（雁编发〔2016〕51号）。2.中共西安市雁塔区委 西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见（雁字〔2016〕6号）。证明政府文件中已经明确了辖区内改造项目的征迁和回迁安置工作是各街道办事处负责实施。故，原雁塔区城改办作为事业单位，其本身不具备涉案的关于旧村拆除及安置回迁的行政职能，不是本案适格被告。第二组：1.西安市雁塔区人民政府西安市雁塔区棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿实施办法（雁政发〔2016〕4号）。2.丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同。3.白家村棚改项目垃圾清表外运协议。4.丁家村棚改项目垃圾清表外运协议。5.西安市雁塔区丁家村、白家村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置协议书。证明雁政发〔2016〕4号文中明确由征收实施部门通过招标确定拆迁公司进行拆迁。拆迁合同、拆迁安置协议亦能够证明电子城街道办事处是在履行其自身的行政职能，而不是接受其他单位的委托。故，被告雁塔区城改中心不是本案的适格被告。被告电子城街办辩称，被告主体不适格，应裁定驳回原告对被告电子城街办的起诉。丁、白家村属于棚户区改造，雁塔区人民政府成立了拆迁指挥部，投资主体是陕西国隆房地产开发有限公司。被告不是棚改项目的拆迁人，被告不负责拆迁，系陕西国隆房地产开发有限公司委托陕西益千家拆除工程有限公司和陕西方彩建筑工程有限公司进行拆迁。剩余包括原告在内的22户是村委会委托陕西国隆房地产开发有限公司拆除，陕西国隆房地产开发有限公司委托陕西方彩建筑工程有限公司拆除的。公安机关已经对陕西方彩建筑工程有限公司立案，且已处理三人。拆迁方是陕西方彩建筑工程有限公司，有证据能够确定实施强拆主体的，不应该适用推定。本案有证据证明是陕西方彩建筑工程有限公司强拆了原告的房屋，原告起诉被告电子城街办，被告主体不适格，应裁定驳回原告的起诉。被告电子城街办向本院提交了以下证据：第一组：1.西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复（市城改发〔2017〕191号）。2.西安市雁塔区棚户区（城中村）改造领导小组第二十次会议纪要。证明被告不是棚改主体，项目是由西安市雁塔区人民政府负责拆迁、回迁安置，且雁塔区人民政府成立了丁家村、白家村拆迁指挥部，投资主体是陕西国隆房地产开发有限公司。第二组：拆除协议。证明被告不负责拆迁，拆迁由陕西国隆房地产开发有限公司委托陕西益千家拆除工程有限公司和陕西方彩建筑工程有限公司进行，被告并非拆迁主体。第三组：1.丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同。2.白家村党支部 白家村村委会关于加快安置楼建设推动棚改工作的决议。3.丁家村党支部 丁家村村委会关于加快安置楼建设推动棚改工作的决议。证明包括本案原告在内的22户的房屋是其村委会委托陕西国隆房地产开发有限公司进行拆除的，陕西国隆房地产开发有限公司让陕西方彩建筑工程有限公司进行拆除的，并非被告实施的拆除行为。经庭审质证，原告对被告雁塔区城改中心提交的第一组证据真实性认可，证明目的不认可；对第二组证据中的1真实性认可，证明目的不认可，2、3、4真实性认可，关联性、合法性和证明目的不认可，5真实性和证明目的均不认可。原告对被告电子城街办提交的第一组证据真实性认可，证明目的不认可；第二组证据真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可；第三组证据真实性认可，合法性和证明目的不认可。被告雁塔区城改中心对原告提交的证据1真实性认可，证明目的不认可；证据2真实性、证明目的均不认可；证据3真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可；证据4、真实性认可，证明目的不认可。被告雁塔区城改中心对被告电子城街办提交的第一组证据真实性认可，证明目的不发表意见；第二组证据真实性和证明目的均认可；第三组证据真实性认可，证明目的不发表意见。被告电子城街办对原告提交的证据1真实性认可，证明目的不认可；证据2真实性、证明目的均不认可；证据3、4真实性认可，证明目的不认可。被告电子城街办对被告雁塔区城改中心提交的第一组、第二组证据真实性认可，证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对原告、被告雁塔区城改中心、被告电子城街办提交的证据真实性予以确认。  经审理查明，原告系西安市雁塔区丁家村村民。1999年10月，西安市雁塔区人民政府向原告谢毅颁发了《集体土地使用证》，谢毅取得坐落于丁家村三组的134.13平方米的宅基地使用权，并在该宅基地上建造了房屋。2017年10月31日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复》（市城改发〔2017〕191号），确定该项目的改造实施主体及安全监管责任单位为雁塔区城中村改造办公室，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府发布《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字〔2017〕1号（以下称《通告》），决定启动丁家村和白家村棚户区改造项目。该《通告》确定：征收项目：丁家村和白家村棚户区改造项目。征收范围：太白路以东，电子一路以北，丁白路以南，永松路两侧（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。征收组织部门：西安市雁塔区城中村改造办公室。征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。涉案房屋在上述征收范围内。丁家村棚户区改造项目启动后，拆迁方与原告户就拆迁事宜沟通未形成一致意见，涉案房屋于2020年2月28日被拆除。原告认为，被告在未与原告签订《拆迁安置协议》的情况下，拆除了原告的房屋，侵犯了原告合法权益，诉至本院。另查明，2018年8月2日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西益千家拆除工程有限公司签订《丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同》，合同期限至2018年11月12日。合同约定陕西益千家拆除工程有限公司对丁家村、白家村土地上属于评估范围内的房屋建筑及附属设施进行拆除并对拆除后产生的全部垃圾进行清运。2019年11月1日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西方彩建筑工程有限公司签订《拆除协议》，协议约定陕西方彩建筑工程有限公司对丁家村、白家村工程范围内现有拆迁房屋拆除及垃圾清运，约定工期一个月。又查明，2016年3月31日，西安市雁塔区机构编制委员会印发《西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区棚户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》（雁编发〔2016〕51号），决定设立雁塔区城中村改造办公室，作为区政府的直属事业单位。该规定将棚户区（城中村）改造项目摸底调查，拟定改造实施方案、征收补偿方案、安置方案，改造项目的征迁和回迁安置，遏制改造项目违法建设行为等工作职责划给各街道承担。2019年，因机构改革，西安市雁塔区城中村改造办公室改为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心。再查明，同类案件案外人王瑞、王红红以西安市雁塔区人民政府为被告向西安铁路运输中级法院提起诉讼，该院于2019年12月25日作出（2019）陕71行初886号行政裁定书，内容载：“经本院审查，原告主张被拆除的房屋在西安市雁塔区丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收范围内，……原告将西安市雁塔区人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，经本院向其释明，原告同意变更被告为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心、西安市雁塔区电子城街道办事处。……” 同类案件的另案原告高娟莉曾以雁塔区城改中心为被告诉至本院，要求确认其在对原告高娟莉房屋实施组织征收过程中破坏涉诉房屋的行为违法。2020年3月31日，本院依法作出（2020）陕7102行初452号行政裁定书，以雁塔区城改中心未实施拆除行为，原告起诉缺乏事实根据为由裁定驳回原告高娟莉的起诉。本院认为，本案的争议焦点为1.二被告主体是否适格；2.被诉拆除行为是否合法。关于焦点1，原告所诉强拆所涉房屋属西安市雁塔区丁家村和白家村棚户区改造项目，西安铁路运输中级法院作出的（2019）陕71行初886号行政裁定书，在裁判论理中对西安市雁塔区丁家村和白家村棚户区改造项目中的拆除行为适格被告作出了认定，认为西安市雁塔区人民政府被告主体不适格，适格主体应为雁塔区城改中心和电子城街办。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据庭审查明的事实，同类案件另案原告高娟莉在（2020）陕7102行初452号案件中已对雁塔区城改中心破坏其位于白家村205号房屋的行为提起诉讼，经生效裁定确认，雁塔区城改中心未实施拆除行为，原告起诉缺乏事实根据，原告可以起诉征收实施单位电子城街办。据此，雁塔区城改中心非本案适格被告。《中共西安市雁塔区委 西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》（雁字〔2016〕6号）规定：“……（二）各街道办事处……3、负责具体实施改造项目的征迁和回迁安置工作，并做好对项目建设的日常巡查、监督管理。同时受相关园办委托，负责实施改造项目的征地拆迁、回迁安置等相关工作。……”被告电子城街办作为丁家村所在地的街道办，依据上述规定，具体负责该村棚户区改造中的征地拆迁和回迁安置工作。西安市雁塔区人民政府发布的《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字〔2017〕1号）规定，西安市雁塔区电子城街道办事处为改造项目的征收实施单位。进一步明确了电子城街办在丁家村棚户区改造项目中的责任。庭审中，被告电子城街办亦认可拆迁中系由其作为甲方与被拆迁人签订《房屋征收补偿安置协议书》。综上，可以认定涉案房屋的拆除责任主体应为电子城街办。对于被告电子城街办主张的涉案房屋系村委会委托陕西国隆房地产开发有限公司拆除，其主体不适格的意见，本院认为，虽然涉案房屋损坏系由村委会委托的公司拆除行为所致，形式上表现为村委会委托实施，但综合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况来看，丁家村集体土地已被批准征收为国有，涉案房屋的拆除系基于整村拆迁的基础上，即属于在集体土地征收拆迁安置中实施的，而征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，并不宜假村民自治形式进行，村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，故对其主张本院不予支持。本案的适格被告是电子城街办，雁塔区城改中心并非本案适格被告，本院已作出（2020）陕7102行初1170号行政裁定，驳回了原告对雁塔区城改中心的起诉。关于焦点2，《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，原告所有的房屋是在丁家村和白家村棚户区改造项目实施的过程中，其未与拆迁方签订拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循 “先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告电子城街办并未就涉案房屋与原告签订拆迁安置补偿协议，未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定，即于2020年2月28日拆除了原告涉案的房屋，被告的拆除行为明显违反法律法规的规定，属于违法的拆除行为，但又因拆除建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告电子城街办于2020年2月28日拆除原告位于丁家村50号的房屋，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市雁塔区电子城街道办事处拆除原告谢毅位于西安市雁塔区丁家村50号的房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区电子城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审  判  长    易京京审  判  员    吕建鹏人民陪审员    安  岚 二〇二〇年九月二十九日 书  记  员    周  阳     1