重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终538号 上诉人(一审原告）武胜县经济合作后勤服务中心，住所地广安市武胜县沿口镇振兴路会展中心**。 法定代表人陈卓，主任。 被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区人民政府，住所地重庆市九龙坡区西郊路**。 法定代表人刘小强，区长。 委托代理人骆瑞明，重庆兴盛律师事务所律师。 委托代理人宋明洋，重庆兴盛律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，，住所地重庆市渝中区人民路** 法定代表人唐良智，市长。 原武胜县投资促进四局（因事业单位机构编制调整，现更名为武胜县经济合作后勤服务中心）因诉重庆市九龙坡区人民政府（简称九龙坡区政府）驳回协调申请决定及重庆市人民政府（简称市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：本案涉案房屋八达综合楼（武胜会所）位于原石桥乡白合村柳背桥社。1993年3月25日，原武胜县人民政府驻重庆办事处（2015年撤销编制划入原武胜县投资促进四局）与重庆石桥民政企业公司（法定代表人为陈显忠）签订《关于合资开发八达综合楼的合同》。1994年，相关部门颁发《乡村房屋所有权证》，该房屋登记载明的所有权人为陈显忠（石桥民政企业公司）。2018年9月5日，原武胜县投资促进四局对涉案房屋的征收补偿标准不服，向九龙坡区政府申请行政协调，要求参照国有土地上房屋征收标准对该房屋予以补偿，并将补偿款的70%份额直接支付给该局。九龙坡区政府收到该申请后，于9月18日向原武胜县投资促进四局发出补正告知书，要求其补充法定代表人、委托代理人的身份证明及被征收房屋所有权属的证据材料。九龙坡区政府收到原武胜县投资促进四局补正的材料后，受理该协调申请，并于2018年12月7日作出本案被诉九龙坡府协[2018]25号《驳回协调申请决定书》，认为虽然原武胜县投资促进四局与陈显忠签订协议约定，八达综合楼投资比例双方各占70%与30%。但不动产的合法产权人以法定机关登记为准，双方实际占有的财产所有权可以通过民事诉讼司法程序予以解决。且陈显忠对八达综合楼的征地补偿标准有异议，本机关已另立案予以协调（九龙坡府协[2018]24号）。因此，原武胜县投资促进四局不具备对八达综合楼征地补偿标准申请协调的资格。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第十七条规定，决定驳回原武胜县投资促进四局的协调申请。原武胜县投资促进四局对此不服，向市政府申请行政复议。市政府于2019年3月12日作出渝府复[2019]128号《行政复议决定书》，维持了九龙坡区政府作出的九龙坡府协[2018]25号《驳回协调申请决定书》。原武胜县投资促进四局对此仍不服，遂诉至一审法院。 一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，九龙坡区政府具有对征地补偿安置标准争议提起的协调申请作出协调决定的法定职权和相应职责。本案中，九龙坡区政府收到原武胜县投资促进四局提出的行政协调申请后，向其发出补正通知，在其补正后依法予以受理。经审查后，认为原武胜县投资促进四局不具备对八达综合楼征地补偿标准申请协调的资格，在法定期限内作出驳回协调申请决定并送达该局，程序合法。 《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定，对房屋、青苗和地上附着物补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。就本案而言，对八达综合楼的补偿标准有争议，只能由其所有权人提出协调和裁决。根据我国法律的相关规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明，不动产的所有权应当以法定机关登记为准。本案中八达综合楼的《乡村房屋所有权证》记载的所有权人为陈显忠（石桥民政企业公司）。原武胜县投资促进四局并非法律意义上的被征收房屋所有权人，不具备对该房屋申请协调的主体资格。至于原武胜县投资促进四局提出其为八达综合楼的投资修建方，与重庆石桥民政企业公司签署联建协议约定投资比例，则属于民事法律关系，并未改变涉案房屋的权属，原武胜县投资促进四局提出的该项理由不能成立。因此，九龙坡区政府驳回原武胜县投资促进四局的协调申请，认定事实清楚，适用法律法规正确。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，市政府作为九龙坡区政府的上一级人民政府，具有作出本案行政复议决定的法定职权与相应职责。其在法定期限内作出《行政复议决定书》，维持九龙坡区政府所作的驳回协调申请决定，并无不当。原武胜县投资促进四局提出的诉讼请求及理由不能成立，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原武胜县投资促进四局的诉讼请求；本案案件受理费50元，由原武胜县投资促进四局负担。 武胜县经济合作后勤服务中心上诉称：一审判决认定事实不清，适用依据错误，原武胜县投资促进四局具备申请“八达综合楼征地补偿标准”行政协调的资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条、第十条的相关规定，原武胜县投资促进四局作为涉案房屋的实际使用人即利害关系人，有权以自己的名义就土地补偿标准异议提起行政诉讼，提起诉讼前应先经协调、裁决程序，九龙坡区政府、市政府未给予其行政协调资格，客观上导致其无法以诉讼方式维护自身合法权益。一审判决未阐述九龙坡区政府违反法定程序的行为，径行判决驳回其诉讼请求于法无据，九龙坡区政府作出《驳回协调申请决定书》应当告知而未告知救济途径，严重违反法定程序。市政府复议中对此未予审查系认定事实不清楚，适用法律依据错误，其作出的行政复议决定应予撤销。故请求撤销一审判决、九龙坡区政府作出的九龙坡府协[2018]25号《驳回协调申请决定书》及市政府作出的渝府复[2019]128号《行政复议决定书》。 九龙坡区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。原武胜县投资促进四局不具有申请征地补偿行政协调主体资格，九龙坡区政府作出驳回协调申请决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。武胜县经济合作后勤服务中心所称根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条、第十条的相关规定，原武胜县投资促进四局有权以自己的名义就土地补偿标准异议提起行政诉讼的理由并不适用本案。驳回行政协调申请决定不属于行政处罚或行政强制，法律法规并未对行政机关告知救济途径进行明确规定，武胜县经济合作后勤服务中心以未履行告知程序违法为由要求撤销该决定缺乏法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 原武胜县投资促进四局在法定期限内向一审法院提交的证据有： 1、武机编发[2015]59号《关于撤销武胜县人民政府驻成都办事处和武胜县人民政府驻重庆办事处（武胜县驻重庆经济技术合作办公室）的通知》；2、组织机构代码证；3、《关于合资开发八达综合楼的合同》；4、《关于联合开发八达综合楼（后更名为重庆柏林饭店）的补充协议》；5、房屋所有权证；6、征地拆迁房屋补偿通知书；7、《关于支持武胜会馆征地拆迁的函》。 以上证据拟证明原武胜县投资促进四局是涉案房屋实际使用人及利害关系人，两被告均认可；按照审理农村集体土地若干问题的司法解释第一条规定，其作为该房屋使用权人及利害关系人是符合该规定，可以提起诉讼的。 九龙坡区政府在法定期限内向一审法院提供并举示的证据有： 1、协调申请书；2、征地补偿安置争议协调补正告知书及EMS邮单；3、原武胜县投资促进四局法定代表人身份证明，委托代理人身份证明。证据1-3拟证明九龙坡区政府于2018年9月11日收到其协调申请书，9月18日要求其补正材料，9月28日收到补正材料。4、征地补偿安置争议协调会通知书及EMS邮单；5、征地补偿安置争议协调通知书（区国土分局）。证据4、5拟证明九龙坡区政府在法定期限内受理原武胜县投资促进四局协调申请并通知协调相对方九龙坡区国土分局。6、征地补偿安置争议协调会签到册，拟证明九龙坡区政府组织双方进行协调；7、乡村房屋所有权证，拟证明涉案房屋所有权人为陈显忠及石桥民政企业，原武胜县投资促进四局不是登记所有权人，不具有申请协调主体资格；8、驳回协调申请决定书及EMS邮单，拟证明九龙坡区政府作出驳回协调申请决定书并送达原武胜县投资促进四局；9、协调申请书（陈显忠）；10、征地补偿安置争议协调意见书（九龙坡府协[2018]24号）；证据9、10拟证明涉案房屋登记所有权人申请行政协调，原武胜县投资促进四局不具有申请协调主体资格。 市政府在法定期限内向一审法院提供并举示的证据和依据有： 1、《行政复议申请书》；2、《行政复议答复通知书》（渝府复[2018]804号）及送达回证；3、《行政复议决定书》（渝府复[2018]804号）及送达回证。证据1-3拟证明其作出的行政复议决定程序合法。 经一审庭审质证，原武胜县投资促进四局对九龙坡区政府举示的证据1-6无异议；对证据7的真实性合法性无异议，对证明目的有异议；对证据8的真实性无异议，合法性和证明目的有异议；对证据9、10的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。原武胜县投资促进四局对市政府举示的证据无异议。九龙坡区政府对原武胜县投资促进四局举示的证据1、2无异议；对证据3、4真实性无异议，但认为是内部约定，是否具有产权按照登记机关登记为准；认为证据5的证载产权人不是原武胜县投资促进四局，其没有权利申请协调；认为证据6的补偿对象为产权人陈显忠；证据7的对象武胜县人民政府，要他们进行协调商定，不能认定原武胜县投资促进四局是产权人，不能认定主体资格，该函与原武胜县投资促进四局是否为申请协调主体无关。九龙坡区政府对市政府举示的证据无异议。市政府对原武胜县投资促进四局提交证据的真实性、合法性、关联性认可，但认为证据3-7不能达到其证明目的。市政府对九龙坡区政府举示的证据无异议。 一审法院对上述证据认证如下：九龙坡区政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。市政府举示的证据真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。原武胜县投资促进四局举示的证据真实、合法，但不能达到其证明目的，该院对此不予采信。 一审法院据以查明案件事实的上述证据材料，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析、认定正确，其根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条、第十条的内容系人民法院在审理涉及农村集体土地行政案件中有关受案范围及原告资格的规定，并非被征收土地的集体经济组织或者农民是否具备就征地补偿标准有异议提起行政协调的资格规定，武胜县经济合作后勤服务中心据此认为原武胜县投资促进四局有权以自己的名义就土地补偿标准异议提起诉讼和行政协调，系对该司法解释的误解。依照《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条的规定，对房屋、青苗和地上附着物补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。就本案而言，八达综合楼的《乡村房屋所有权证》载明的所有权人为陈显忠（石桥民政企业公司），原武胜县投资促进四局虽然为石桥民政企业公司实际合伙人，但并非该房屋登记的权利人，其对外不能以权利人的名义主张权利，故不能认定其为法律意义上的被征收房屋的所有权人，原武胜县投资促进四局不具备对补偿标准有异议申请协调的主体资格。九龙坡区政府经审查作出九龙坡府协[2018]25号《驳回协调申请决定书》，驳回原武胜县投资促进四局的协调申请并无不当。至于原武胜县投资促进四局提出其为八达综合楼的投资修建方，与重庆石桥民政企业公司签署联建协议约定投资比例，则属于民事法律关系，双方的权利义务由该民事法律关系予以确定。此外，应予指出的是，九龙坡区政府在其作出的九龙坡府协[2018]25号《驳回协调申请决定书》中未告知救济途径存在不妥，但该瑕疵并不影响原武胜县投资促进四局行使本案诉权，武胜县经济合作后勤服务中心认为未告知救济途径属严重违反法定程序的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由武胜县经济合作后勤服务中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴永铭 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 罗华国 书 记 员 熊安琪