海南省儋州市人民法院 行 政 判 决 书 (2020)琼9003行初55号 原告谢孟日，女，1960年12月8日出生，汉族，海南省儋州市人，户籍地址海南省儋州市排浦镇排浦居委会菜栏街，公民身份号码XXX。 委托诉讼代理人陈家健，儋州市那大法律事务所主任，法律工作者。 被告儋州市自然资源和规划源局，住所地儋州市那大镇中兴大街**街区。 法定代表人王俊刚，该局局长。 委托诉讼代理人吴俊杰，该局工作人员。 委托诉讼代理人郭维，海南唐海律师事务所律师。 原告谢孟日因认为被告儋州市自然资源和规划源局（以下简称儋州市资规局）不履行林权林地行政登记法定职责，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年4月29日向被告儋州市资规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告谢孟日及其委托诉讼代理人陈家健，被告儋州市资规局委托诉讼代理人吴俊杰、郭维等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月10日，原告谢孟日向被告儋州市资规局及儋州市不动产登记中心邮寄《林地林木权属登记申请书》，请求儋州市资规局及儋州市不动产登记中心将坐落于儋州市排浦镇排浦居委会第二村民小组“王黎地”处，面积约6.08亩土地(四至:东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健、黎益区林地；北至黎琼亮林地）的林地林木权属登记在谢孟日名下。同年1月21日，被告儋州市资规局作出儋自然资告字[2020]1号《关于暂不受理林地林木权确权登记申请的告知书》（以下简称[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》），认为因谢孟日提交的材料不符合林地、林木权确权登记条件，告知暂不受理谢孟日申请，并建议谢孟日联系排浦国土资源管理所办理相关林地、林木权确权手续。 原告谢孟日诉称，原告系儋州市排浦镇排浦社区居委会第二村民小组农民。1979年期间，原告开垦本村一块集体荒丘地种红薯等。上世纪九十年代至今，原告用该地改种木麻黄、小叶桉（纸浆林）、苦炼树等。该林地面积约6.08亩，四至：东至老市村民周坤瑞林地；南至河沟；西至老市村民陈国健、黎益区林地；北至老市村民黎琼亮（黎瑞生）林地。现在地上主要树种为木麻黄、小叶桉（纸浆林）、苦炼树等。2015年至2016年期间，原告曾向儋州市排浦镇政府和儋州市农委申请上述林地林木权属登记，经多方调解确认林地权属和四至无争议，同意市农委派员重新丈量登记发证，但一直推诿拖延，不予办理。2018年，海南省机构改革后，由被告承继林地林木权属登记职责。2020年1月4日，原告向被告邮寄《林地林木权属登记申请书》及土地承包合同书、证明、居民身份证、户口簿等材料，请求被告办理该地的林地林木权属登记。2020年1月22日，原告收到被告于2020年1月21日作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，告知：因你所提交的材料不符合林地、林木权确权登记条件，我局暂不受理你的申请，建议你联系排浦国土资源管理所办理相关林地、林木权确权手续。 原告认为，根据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》（2000年12月31日）第十一条和《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日）第五条第（三）项、第十六条、第十七条、第二十条之规定，原告提交的申请材料符合上述法律规定。被告应当在法定30个工作日内办理涉案林地、林木登记手续。被告作为林地林木权属登记机构，认为原告提交申请材料不齐全或者不符合法定形式，又未告知原告需要补正的内容，却以建议原告联系排浦镇国土资源管理所办理相关林地、林木权确权手续为由，决定暂不受理原告登记申请，违反《不动产登记暂行条例》第七条“不动产登记由不动产所在地的县级以上人民政府不动产登记机构办理”以及第十七条第一款第（三）项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”的规定，该行为明显属于互相推诿，不履行法定职责的表现。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项、第四十七条、第七十二条之规定，特向人民法院起诉，请求法院判决： 1、撤销被告儋州市资规局于2020年1月21日作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》； 2、责令被告儋州市资规局在法定30个工作日内办理原告申请涉案林地林木权属登记手续。 原告向本院提供的证据有：1、《林地、林木权属登记申请书》、《海南省家庭承包耕地合同书》、《海南省农村土地承包经营权证登记表》、证明、居民户口簿、居民身份证、快递回执单，证明2020年1月4日，谢孟日委托陈家健邮寄上述材料给儋州市资规局及儋州市不动产登记中心，请求办理林地林木权属登记；2、[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，证明2020年1月22日，谢孟日收到儋州市资规局[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，该告知书违法，属不履行法定职责行为；3、《调解协议》、《关于核权组误把谢孟日“王黎地”面积5亩核权给禾丰村委会老市村黎益区、陈国健、李壮礼、周坤瑞的处理意见》、《排浦镇人民政府关于儋农委函[2015]706号的复函》、《调解协议书》，证明2015年至2016年期间，谢孟日申请林地、林木权属登记，经各方调解确认，涉案土地不存在权属争议，符合登记条件。 被告儋州市资规局辩称： 一、被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，不是具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。 被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，属于行政行为前的程序性文件，告知原告提交的材料不符合林地、林木权确权登记条件，暂时不予受理，目的是将相关事宜告知原告。该告知书的性质属于一种单纯的告知行为，其本身并没有设定实质的权利义务关系，对原告的合法权益不产生实质影响。该告知书的合法性应为最终的不予受理决定等具体行政行为所吸收和覆盖，其应属于相应的不予受理决定等行政行为合法性审查的程序性内容之一，故该告知书不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所列举的受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，应当裁定驳回起诉。 二、原告未按照《不动产登记暂行条例》规定提供齐全的申请材料。 《不动产登记暂行条例》第十六条规定：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》第三自然段中详细说明了因原告未委托测绘、未进行指界、缺失宗地图和不动产权籍调查等必要材料，故被告根据《不动产登记暂行条例》第十七条“不动登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”的规定，作出暂不予受理的告知书。该告知书符合上述法律规定。 综上，请求法院裁定驳回原告起诉。 被告向本院提供的证据有：[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，证明2020年1月22日，原告收到被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，该告知书就暂不受理原因详细作出的说明。 经庭审质证，双方的质证意见如下： 原告对被告提供的证据，真实性、关联性无异议，合法性有异议，认为该告知书是告知原告到排浦镇国土资源管理所办理林权登记相关手续，在程序上是违法的，排浦镇国土资源管理所为被告的内设机构，并不是对外进行林权登记机关，按照《不动产登记暂行条例》规定，应该由被告作为履行登记法定职责主体。该告知书的内容也违法，《不动产登记暂行条例》第十七条第三项规定，申请人材料不齐全的，被告应当当场告知申请人不予受理并一次性告知申请人补齐材料。被告告知原告到排浦镇国土资源管理所办理相关手续，该所对原告不予搭理。 被告对原告提供的证据1，三性无异议，证明内容有异议，认为原告没有按照《不动产登记暂行条例》第十六条规定提供齐全的办证材料；证据2，三性无异议，证明内容有异议，认为被告并非不履行法定职责；证据3，三性无异议，证明内容有异议，认为涉案土地有5亩左右存在争议。 本院对上述证据认证如下： 对被告提供的证据，法庭组织了质证，该告知书系本案被诉行政行为，其真实性予以确认。 对原告提供的证据1-3，法庭组织了质证，被告对证据的三性均无异议，其真实性予以确认。 经审理查明，涉案土地位于儋州市排浦镇排浦居委会第二村民小组“王黎地”处，四至：东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健、黎益区林地；北至黎琼亮林地。 谢孟日系儋州市排浦镇排浦社区居民委员会第二村民小组成员。涉案土地由谢孟日于1979年间开垦该村民小组荒地，用于种植蕃薯，现种植木麻黄、小叶桉、苦炼树等树林。2019年12月4日，排浦镇排浦居委会第二经济合作（联）社（甲方）与谢孟日（乙方）补签《海南省家庭承包耕地合同书》，主要内容：（1）甲方将坡园地6.08亩发包给乙方，从事粮食和经济作物生产；（2）承包期限为30年，从1997年1月1日起至2027年12月30日止；（3）耕地所有权属甲方，乙方只有承包经营权，在承包期内，乙方享有经营继承权；（4）乙方不得在承包耕地上建房屋、埋坟、挖土及改变地貌进行生产经营，如违反，必须拆迁、修复；（5）在承包期内，经甲方书面同意，允许乙方依法有偿转包、转让等。该村民小组填写的《海南省农村土地承包经营权证登记表》记载：承包人姓名谢孟日，承包期限为1997年1月1日至2027年12月31日止，承包方式为家庭承包，承包土地用途为农业种植，承包地块名称为王黎地，面积为6.08亩，，地类为坡园地四至：东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健林地；北至黎琼亮林地。从原告提供的《调解协议》、《关于核权组误把谢孟日“王黎地”面积5亩核权给禾丰村委会老市村黎益区、陈国健、李壮礼、周坤瑞的处理意见》、《排浦镇人民政府关于儋农委函[2015]706号的复函》、《调解协议书》的内容来看，谢孟日与涉案土地相邻人不存在争议。被告辩称涉案土地有5亩土地存在争议，未能提供任何证据。 2020年1月10日，原告谢孟日向被告儋州市资规局及儋州市不动产登记中心邮寄《林地林木权属登记申请书》，请求儋州市资规局及儋州市不动产登记中心将坐落于儋州市排浦镇排浦居委会第二村民小组“王黎地”处，面积约6.08亩土地(四至:东至周坤瑞林地；南至河沟；西至陈国健、黎益区林地；北至黎琼亮林地）的林地林木权属登记在谢孟日名下。同年1月21日，被告儋州市资规局作出[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，认为因谢孟日提交的材料不符合林地、林木权确权登记条件，告知暂不受理谢孟日申请，并建议谢孟日联系排浦镇国土资源管理所办理相关林地、林木权确权手续。 原告谢孟日认为被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》的行政行为违法，应当撤销，而且被告应当履行林地林权登记法定职责，特向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第五条第（三）项和第七条第一款规定，森林、林木所有权，可以办理不动产权利登记，被告儋州市资规局作为不动产登记机构，应当依法履行不动产登记法定职责。本案争议焦点为：被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》是否应当撤销以及被告是否应当履行涉案林权林地行政登记法定职责。 依据《不动产登记暂行条例》和《不动产登记暂行条例实施细则》所规定的不动产登记程序，以及不动产登记的相关法律法规规定，完成不动产登记应当由两个要件构成：一是申请受理要件；二是登记要件。申请受理要件即形式要件，包括主体适格，申请材料符合法定形式。所谓主体适格，一方面申请人有权提出不动产登记申请，另一方面，接受申请材料的行政机关具有履行不动产登记的法定职责。所谓申请材料符合法定形式，即是申请人提出申请登记的材料符合《不动产登记暂行条例》及其实施细则所列举的各项应当提交的材料。只有满足上述形式要件的要求，申请人的不动产登记申请才符合法律规定，行政机关才能依法受理。登记要件则是实质要件，在满足申请受理要件的前提下，不动产登记机构受理申请人的登记申请后，应当依法对申请材料进行实体审查，在必要的情况下应当进行实地勘查和相应调查工作，确定申请登记的不动产四至清楚，权属明确无争议，则应当予以登记；如果经过依法审查后发现申请登记的不动产存在四至不明或者权属不清等问题时，则应当依法书面告知不予登记的理由和依据。具体到本案，根据以上不动产登记程序，应当重点从以下几个方面进行司法审查： 第一，被告儋州市资规局是否具有履行本案不动产登记的法定职责。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。在本案中，儋州市资规局不动产登记中心作为儋州市的不动产统一登记机构，负有不动产登记的法定职责。鉴于谢孟日具备涉案林权登记主体资格，被告对此未提出异议，故根据谢孟日的林权林地登记申请，被告应当依法履行涉案林权林地的不动产登记法定义务。被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，要求谢孟日自行联系排浦镇国土资源管理所办理相关林地林木权属确权手续，而不予受理登记申请，实质为行政不作为。该行政不作为违法，而且可诉。被告辩称其作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，不属行政诉讼受案范围，理由不成立，本院不予采纳。 第二，谢孟日向被告儋州市资规局及儋州市不动产登记中心提交林权林地登记申请材料是否符合法律规定的形式要件。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。在本案中，谢孟日于2020年1月10日邮寄提交了《林地林木权属登记申请书》，并同时提交《海南省家庭承包耕地合同书》、《海南省农村土地承包经营权证登记表》、证明、户口簿及身份证等材料，而且庭审中原告提供的《调解协议》、《关于核权组误把谢孟日“王黎地”面积5亩核权给禾丰村委会老市村黎益区、陈国健、李壮礼、周坤瑞的处理意见》、《排浦镇人民政府关于儋农委函[2015]706号的复函》、《调解协议书》等证据，充分证明谢孟日与涉案土地相邻人不存在争议。鉴此，谢孟日提交的申请林权林地登记材料，符合上述行政法规规定的形式要件。被告作出[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》认为谢孟日提交的材料不符合林地林木权确权登记条件，适用法律错误。应当指出，对涉案林权林地进行必要勘查及调查，组织相邻人指界，确认涉案林权林地界址、空间界限、面积以及林木数量等，均为被告在受理林权林地登记过程中应当履行职责的重要内容，而非由谢孟日擅自委托测绘公司确定。被告作出[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》认为谢孟日提交材料不符合林地林木权确权登记条件的理由不成立。鉴于被告作出的[2020]1号《暂不受理林地林权登记告知书》，适用法律错误，严重违法，依法应当撤销。 第三，《不动产登记暂行条例》第二十条规定：不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。根据上述规定，不动产登记机构在受理不动产登记申请后，应当依照法定程序对申请人的不动产登记申请应否予以登记进行实质审查，并在30个工作日内办结不动产登记手续；对不符合不动产登记申请法定情形的，应当作出不予登记的决定，并书面告知申请人。在本案中，谢孟日符合涉案林权林地登记主体资格，提交申请的材料符合法律规定要件，涉案林权林地无争议，不存在法律不予登记情形，故被告应当履行涉案林权林地行政登记法定职责。被告接收谢孟日申请材料后，未进行实质审查以及必要勘查、调查，即以申请材料不符合登记条件为由，告知暂不予受理，并要求谢孟日自行联系排浦镇国土资源管理所办理确权手续，未履行自己行政登记法定职责，不符合上述法律法规规定，应当予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，第七十二条之规定，判决如下： 一、撤销被告儋州市自然资源和规划局于2020年1月21日作出的儋自然资告字[2020]1号《关于暂不受理林地、林木权确权登记申请的告知书》的行政行为。 二、被告儋州市自然资源和规划局自本判决生效之日起30个工作日内履行办理涉案林权林地行政登记法定职责。 案件受理费人民币50元，由被告儋州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。 审 判 长  周国芝 人民陪审员  李开春 人民陪审员  陈照晶 二〇二〇年九月二十八日 法官 助理  杨堰婷 书 记 员  薛桂娴 附：本案适用的相关法律法规及司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《不动产登记暂行条例》 第五条下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记： （一）集体土地所有权； （二）房屋等建筑物、构筑物所有权； （三）森林、林木所有权； （四）耕地、林地、草地等土地承包经营权； （五）建设用地使用权； （六）宅基地使用权； （七）海域使用权； （八））地役权 （九）抵押权； （十）法律规定需要登记的其他不动产权利。 第七条第一款不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。 第十六条第一款申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责： （一）登记申请书； （二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书； （三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书； （四）不动产界址、空间界限、面积等材料； （五）与他人利害关系的说明材料； （六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。 第二十条不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。 第二十二条登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人： （一）违反法律、行政法规规定的； （二）存在尚未解决的权属争议的； （三）申请登记的不动产权利超过规定期限的； （四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。