福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终138号 上诉人（原审原告）龚继铭，男，1960年8月1日出生，汉族，住福建省寿宁县。 委托代理人陈朝信，寿宁县中诚法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）寿宁县人民政府，住所地福建省寿宁县东部新区政府办公大楼。 法定代表人张成慧，县长。 委托代理人徐圣明，男。 委托代理人郭光榕，福建人文律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）福建省寿宁县商业总公司，住所地福建省寿宁县鳌阳镇胜利街**。 法定代表人张兆波，总经理。 委托代理人张汉杰，浙江乾博律师事务所律师。 龚继铭因诉寿宁县人民政府(以下简称寿宁县政府)不履行法定职责一案，不服福州市中级人民法院（2019）闽01行初382号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审查明，原告系原寿宁县商业局饮服公司国营照相馆馆长，后原告所在的单位并入县商业总公司。2003年4月15日，寿宁县经贸局、体改委、财政局三部门联合作出《关于寿宁县商业总公司改革方案的请示》，报请寿宁县政府批准。2003年12月30日，寿宁县政府作出寿政[2003]文172号《关于县商业总公司改革方案的批复》，原则同意县商业总公司的改革方案。 2015年1月12日，县商业总公司作出《关于办理职工身份置换、申领补偿的通知》，规定：公司全体职工（干部）自2005年1月12日起办理职工身份置换、申领解除劳动关系补偿金；计算补偿金的有效工龄截至2004年12月底，2005年1月起总公司将不再发放生活费（或工资），今后职工（干部）身份置换补偿金不高于现标准。同年1月27日，县商业总公司作出《关于限期办理职工身份置换的补充通知》，规定：未办理脱离劳动关系手续的职工，请接到本通知起一个月内到总公司办理脱离劳动关系手续。 2016年5月，原告向寿宁县人民法院提起民事诉讼，要求县商业总公司支付1993年1月至2016年4月的拖欠工资。寿宁县人民法院于2017年4月28日作出（2016）闽0924民初384号《民事裁定书》，认为县商业总公司的企业改制重组系在政府及相关主管部门主导下进行，在改制重组过程中因企业职工身份置换、职工下岗等引发的拖欠工资等纠纷，不是平等主体在履行劳动合同中发生的劳动争议，不属于人民法院民事诉讼受案范围，应由政府有关部门按政策规定统筹解决，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。宁德市中级人民法院作出（2017）闽09民终1086号《民事裁定书》，维持原裁定。 2018年9月16日，原告向寿宁县政府邮寄《履行法定职责申请书》，请求寿宁县政府召集县财政局、县人社局、县商业总公司等单位，依据国家“三三制”政策对县商业总公司拖欠其改制前工资及待岗期间最低基本生活工资等待遇问题作出书面处理决定，并请求寿宁县政府履行协调解决补缴其待岗期间的基本养老保险金、医疗保险金等待遇问题。寿宁县政府于次日签收后在法定期限内未作出答复，原告遂向宁德市人民政府申请行政复议。2019年3月27日，宁德市人民政府作出宁政行复〔2019〕第03号《行政复议决定书》，认为根据《中共中央、国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》规定，对于下岗职工待岗期间生活费发放等问题产生的纠纷，仍属于政府统筹解决的行政管理范畴，寿宁县政府具有统筹协调解决的职责，责令寿宁县政府在60日内对原告的履行法定职责申请作出书面答复。2019年5月27日，寿宁县政府作出〔2019〕1号《答复意见》，主要内容为：“寿宁县政府寿政[2003]文172号《关于县商业总公司改革方案的批复》已经寿宁县政府批复实施，属合法有效。你至今未完成身份置换的原因在于双方未就安置方案达成一致，同时你与县商业总公司之间的劳动问题也就悬而未决，本机关已责成县商业总公司按照《改革方案》与你进一步协商，达成解决方案。请你按《改革方案》的有关规定及时到县商业总公司办理身份置换手续，领取补偿金等事宜。”原告不服，遂向本院提起诉讼。 原审另查明，原告多年来不断向市、县政府、县商业总公司等相关部门信访，要求落实企业改制前后的有关工资、生活费等待遇问题。 原审认为，当事人向人民法院提起的行政诉讼应属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，虽然被告寿宁县政府是根据宁德市人民政府的《行政复议决定书》而对原告龚继铭作出〔2019〕1号《答复意见》，但原告提起行政复议，亦是要求寿宁县政府履行法定职责，为其解决改制前工资及待岗期间最低基本生活费、补缴其待岗期间的基本养老保险金、医疗保险金等待遇问题。上述请求涉及落实身份、待遇等企业改制政策的历史遗留问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告龚继铭的起诉。 龚继铭不服原审裁定向本院提起上诉，请求撤销原审裁定，改判支持其诉讼请求或发回重审。其主要理由是：原审法院未全面审查本案相关事实和情况，驳回上诉人起诉的依据不足。被上诉人作出的相关答复意见属于推卸责任的行为，其表面上看是行政作为，实质上是行政不作为，并对上诉人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。被上诉人作出的相关答复意见认定事实不清，程序不合法。上诉人的诉求被上诉人具有协调解决的职责，被上诉人应予履行。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。 被上诉人寿宁县政府未提交书面答辩意见。 被上诉人寿宁县商业总公司答辩称，寿宁县政府作出的案涉答复意见及其他相关的信访答复、复查、复核意见均属于信访事项的答复行为，不是具体行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。上诉人的第二项诉讼请求，既不属于行政诉讼受案范围，同时也没有事实和法律依据。原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审依法裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项的规定，起诉事项属于人民法院受案范围是当事人提起诉讼应当符合的法定条件之一。行政机关应当依法履行法定职责，对行政机关未依法履行法定职责提起的行政诉讼，应属行政诉讼受案范围，但并不意味着行政机关所有不履行职责的行为都属于行政诉讼受案范围。针对行政机关不履行法定职责提起的诉讼，应具有相关法律、法规、规章明确、具体赋予行政机关行使行政管理职责的规定为前提和依据，亦才属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第(九)项的规定，行政机关针对信访事项作出的复查行为不属于行政诉讼受案范围。本案中，上诉人龚继铭认为被上诉人寿宁县政府未履行解决国企改制前拖欠的工资及改制后待岗期间应享受的生活费、保险金等相关待遇的法定职责提起本案诉讼。但上诉人提起本案诉讼主张被上诉人未履行的职责事项，并无相关法律、法规、规章明确、具体的规定依据，应不属于行政机关依法履行的法定职责范畴，故其所诉不属于行政诉讼受案范围。同时，虽然被上诉人依行政复议决定的要求作出案涉寿政信答复〔2019〕1号《答复意见》，但其实质上仍属于针对上诉人反映相关国企改制中产生争议问题的信访事项作出的复查行为，根据上述规定，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，上诉人提起本案诉讼，请求撤销案涉〔2019〕1号《答复意见》及判令被上诉人履行解决相关国企改制前后涉及的工资、待岗待遇等职责，不属于行政诉讼受案范围，其起诉不符合法定条件，依法应裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 珩 审判员 吴声鸣 审判员 陈生奇 二〇二〇年九月二十八日 书记员 刘 勇 附：本案相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……