西安铁路运输法院 行政判决书 （2020）陕7102行初1202号 原告张长根，男，1957年1月26日出生，公民身份号码，汉族，住西安市新城区。原告沈晓辉，男，1973年2月20日出生，公民身份号码，汉族，住西安市雁塔区。原告张妮，女，1976年11月2日出生，公民身份号码，汉族，住西安市长安区。原告杨翠，女，1970年10月4日出生，公民身份号码，汉族，住西安市雁塔区。原告晁相美，女，1979年7月13日出生，公民身份号码，汉族，住西安市雁塔区。原告白绍俊，男，1964年10月17日出生，公民身份号码，汉族，住西安市莲湖区。原告刘纲，男，1972年4月10日出生，公民身份号码，汉族，住西安市碑林区。原告冯艳利，女，1971年11月17日出生，公民身份号码，汉族，住西安市长安区。共同委托代理人刘兴鲁,陕西尚文律师事务所律师。共同委托代理人李嘉斌, 陕西尚文律师事务所律师。被告西安市自然资源和规划局，住所地西安市负责人冯涛，局长。委托代理人黄帆，该局工作人员。委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。第三人西安市长安区王莽街道清水头村村民委员会，住所地陕西省西安市长安区。负责人李军，村党支部副书记。第三人陈洪明，男，1972年5月3日出生，公民身份号码，汉族，住重庆市。委托代理人李耀华，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。第三人巩保良，男，1965年1月16日出生，公民身份号码，汉族，住西安市长安区。原告张长根等8人不服被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年5月26日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因第三人西安市长安区王莽街道清水头村村民委员会（以下简称清水头村村委会）、陈洪明、巩保良与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告张长根等8人的共同委托代理人刘兴鲁、李嘉斌，被告西安市自然资源和规划局委托代理人黄帆、张晗，第三人陈洪明的委托代理人李耀华到庭参加了诉讼。第三人清水头村村委会、巩保良经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西安市自然资源和规划局于2019年11月13日向第三人清水头村村委会作出市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》，决定没收王莽街道清水头村村民委员会在非法占地上建设的由张长根、张妮、沈晓辉、杨翠、晁相美、白绍俊、刘纲、陈洪明、巩保良、冯艳利使用的10院房屋和砖铺地面及其他设施。原告张长根等8人诉称，西安市王莽街道清水头村村委会根据西安市长安区人民政府办发（2009）125号文件、长政办发（2011）21号文件、长政办发（2012）27号文件、长政办发（2013）23号文件、长政办纪（2013）30号文件、西安市长安区农家乐建设领导小组办公室长农建发（2013）2号文件、西安市长安区农业局长农发（2015）102号文件以及西安市长安区王莽街道办事处意见，分别于2012年、2011年9月、2012年12月、2013年、2014年5月在该村委会原清北村委会集体土地上共计建设了25院房屋，分别出租给25户经营农家乐（包括本案八位原告）。该项目的发起、审批、招商、建设要求等均是西安市长安区政府。原告基于对西安市长安区人民政府的信任，且区政府出台了诸多文件，支持、扶持兴办农家乐，原告与清水头村村委会签订房屋租赁协议，并对该房屋进行全面的装修，改造，兴办农家乐。原告认为，一、原告租赁的房屋、房屋用地、地砖以及其他设施均合法。根据上述长安区政府的审批文件、实施方案、指导意见等可以看出该建设用地、房屋建设、项目审批全部得到了长安区政府依法审批和大力支持。以上文件是政府行为，长安区政府有权批准、办理和审批该涉案房屋的全部手续，而长安区政府各部门领导也成立了专门的领导小组，小组成员有国土资源局、建设局、街道办等各相关部门领导。根据长农建发（2013）2号文件,可以明确看出本案建设用地及房屋建设手续已在区政府的要求下审批完成。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十三条、第二十四条之规定，以上文件是委托行政行为，已经完成了全部行政批准手续，至于内部手续的完善责任是长安区政府及部门的责任，若被告认为不完善应当依法建议长安区政府补充完善手续，而不是直接罚没原告依法租赁的房屋。从以上文件和事实可以看出，被告认为原告租赁的房屋不合法并应当是村委会应承担的处罚责任，而是长安区政府各部门内部的行政责任。二、被处罚主体错误。根据长安区政府领导小组农建法2013第2号，该文件明确农家乐建设责任的承担主体为长安区政府王莽街办，村委会仅为实施人，不应该被处罚。三、处罚内容超过合法范围、程序不合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定罚没的为非法财产，而被告却超过处罚范围和职权范围罚没了原告的合法财产。原告签订房屋租赁协议后，对该房屋进行全面的装修、改造，按照区政府要求兴办农家乐，装修、绿化等均为原告对房屋的合法添附与房屋合为一体，装修、绿化等为原告所有的合法财产，即使房屋不合法但是原告的装修等财产不能被一起罚没，但是该行政处罚决定书对原告的装修、改造只字不提，一起共同罚没，严重侵犯了原告的合法权益。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条之规定，被告应当明确告知罚没了原告的财产，且应当告知原告有权对被罚没的装修、绿化财产进行听证和申辩，而被告的行政处罚决定书并未对该部分进行表述，也未对原告进行告知，因此处罚程序违法，且处罚内容超范围、不明确、有遗漏，应当依法撤销。四、该具体行为所依据的法律已经被废止修改，因此该行政行为应当撤销。依据长安区王莽街办土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，该块土地为村镇建设用地。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于违法占地，从而作出该处罚决定书。但是四十三条已经被删除，该处罚的具体行政行为所依据的法律已经为有权机关依法修改、废止或撤销。所以被告作出没收的具体行政行为丧失法律效力，该行政行为应予以撤销。综上，原告在长安区政府的大力支持和鼓励下，用借贷资金租赁了长安区政府的重点项目房屋，并按照长安区政府要求投入了原告全部身家性命，将该房屋改造成区政府要求的农家乐，还未盈利就被被告非法没收，为保护原告的合法权益，诉至法院，请求：撤销被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定书。原告向本院提交了以下证据：1.照片，证明涉案房屋内装饰装修、设施等添附物现状，被告在处罚时没有调查清楚事实，对原告明显不公平，侵害了原告的权益；2.情况说明及政府相关文件、租地合同及建设工程施工合同，证明原告合法租赁涉案房屋的事实；3.长安区政府类相关文件，证明涉案房屋农家乐项目的实施系在长安区人民政府的统一部署和指导下进行的事实。被告西安市自然资源和规划局辩称，一、原告不是本案的适格原告，应当裁定驳回起诉。被告作出的市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》处罚主体为本案第三人清水头村村委会，处罚行为亦是第三人清水头村村委会未经批准擅自占用土地的建设行为，原告不是本案适格的当事人。被告向原告下发的《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》、将原告列为《土地行政处罚决定书》第三人，仅是为了保护其合法权益，告知清水头村委会的客观违法事实以便于原告能够采取其他方式及时维护自己的合法权益，故原告不是本案的适格原告，应当依法驳回其起诉。二、长安区王莽街道清水头村村委会未经批准占用该村土地建房，属于违法行为。被告作出的《土地行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当。经查，自2010年9月至2014年3月清水头村委会未经批准占用该村土地建房，截止调查之日，建有房屋25院房屋及砖铺地面。2010年9月至2014年11月，第三人清水头村委会分别与原告张长根等8人及第三人陈洪明、巩保良签订房屋出租合同。依据长安区王莽街办土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，原告租用的该宗地为村镇建设用地区。第三人清水头村委会的行为违反了《中国人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属于土地违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，被告作出的市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》，决定没收清水头村村委会在非法占地上建设的由张长根、张妮、沈晓辉、杨翠、晁相美、白绍俊、刘纲、陈洪明、巩保良、冯艳利使用的10院房屋和砖铺地面及其他设施。原告述称其租赁的房屋、房屋用地、地砖及其他设施均合法，被处罚主体错误，其所述与事实不符，西安市长安区人民政府下发文件鼓励沿山建设农家乐带动当地经济发展，为建设农家乐提供政策支持，并不意味着清水头村委会可以违反法律之规定不履行审批手续占地建房，在本案的调查过程中清水头村委会未能提供合法的用地审批手续，不能证明其用地行为的合法性，故被告认定清水头村村委会未经批准占地建房。结合案件的证据材料，清水头村委会2010年9月占用该村四组土地建房，现已建成12院房屋及砖铺地面；2011年9月，占用该村集体土地建房，现已建成6院房屋及砖铺地面；2013年9月，占用该村三组土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面，2014年3月，占用该村集体土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面，自2010年9月至2014年3月，建成25院房屋及砖铺地面，清水头村委会未经批准占地建房事实清楚，被告作出的《土地行政处罚决定书》被处罚主体无误，被告作出的决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、处罚适当。三、被告作出的市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》程序合法。2019年，被告发现了清水头村村委会的土地违法线索，经初步审查，认为清水头村委会的违法行为符合立案条件，并决定立案调查。之后，原告向清水头村委会及相关人员了解违法情况并作了询问笔录，并到现场进行了实地勘查并测绘了清水头村委会占地的位置、面积等相关信息。结合被告调查的相关证据及现行土地利用总体规划图，确定清水头村委会未经批准占用土地建房的基本违法事实。在作出《土地行政处罚决定书》之前，被告向清水头村委会及原告送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，并告知其享有陈述、申辩和听证的权利。原告提出答辩申请，被告西安市自然资源和规划局依法组织听证，保证了原告陈述、申辩的权利，后经被告会议研究，决定对原告的陈述、申辩不予认可，对清水头村村委会违法行为加以处罚。被告在作出处罚决定后依法向清水头村委会及原告进行了送达，故被告作出的决定书程序合法。综上，被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-172号土地处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法，依法应当驳回原告的起诉。被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:第一组证据：1.《土地违法案件立案呈批表》，证明被告发现长安区王莽街道清水头村村民委员会违法线索后，认为长安区王莽街道清水头村村民委员会的违法行为符合立案条件，决定立案审查。第二组证据：2.执法工作人员监察证复印件；3.沈晓辉询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图;4.冯艳利询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图;5.张长根询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据及房屋出租合同;6.杨翠询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图;7.张妮询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图;8.刘纲询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图;9.晁相美询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据及房屋出租合同;10.朱崇华询问笔录、法律文书送达地址确认书、委托书、白绍俊、朱崇华身份证复印件、收款收据、结算票据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图;11.李均计询问笔录及身份证复印件;12.手绘平面图;13.徐养正询问笔录;14.李刚询问笔录及身份证复印件;15.测量委托书、营业执照、测量人员证件复印件;16.农家乐范围及地上建筑物面积示意图;17.现场勘测笔录;18.王莽街道（2006-2020年）土地利用总体规划图（局部）调整完善；19.土地违法案件调查报告；20.会议记录；以上证据证明在立案后，被告依法询问了相关人员，进行了现场勘查，在查阅了土地利用总体规划图后，结合当事人提交的相关证据，查实王莽街道清水头村村民委员会未经批准擅自占用该村土地建房。截止调查之日，2010年9月，占用该村四组土地建房，现已建成12院房屋及砖铺地面；2011年9月，占用该村集体土地建房，现已建成1院房屋及砖铺地面；2012年12月，占用该村集体土地建房，现已建成6院房屋及砖铺地面；2013年9月，占用该村三组土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面；2014年3月，占用该村集体土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面，共计25院房屋及砖铺地面的客观违法事实。第三组证据：21.长安区王莽街道清水头村村民委员会《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、邮件交寄单、EMS运单号查询截图及送达回证；22.白绍俊《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证；23.晁相美《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、邮件交寄单、EMS运单号查询截图及送达回证；24.刘纲《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证；25.张妮《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、邮件交寄单、EMS运单号查询截图及送达回证；26.杨翠《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》、邮件交寄单、EMS运单号查询截图及送达回证；27.张长根《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证；28.冯艳利《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证；29.沈晓辉《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证；30.杨翠、沈晓辉、张妮、晁相美及刘纲申请书；31.杨翠、沈晓辉、张妮、晁相美、刘纲《行政处罚听证通知书》；32.沈晓辉、张妮、晁相美及刘纲送达回证；33.杨翠邮件交寄单、EMS运单号查询截图及送达回证；34.杨翠授权委托书、杨翠身份证复印件及受托人身份证复印件；35.共同听证代表人推选书沈晓辉、张妮、晁相美、刘纲及单念胜身份证复印件；36.被告授权委托书及律师执业证复印件；37.听证笔录；38.陈述、申辩意见及证据材料；39.会议记录；以上证据结合第一组、第二组证据证明在被告拟作出处罚决定前，依法告知清水头村村委会及原告享有陈述、申辩和听证的权利，原告在法律规定的期限内向被告申请听证，被告按照相关规定组织听证，保障了原告陈述、申辩的权利。第四组证据：40.《土地行政处罚决定书》；41.长安区王莽街道清水头村村民委员会邮件交寄单；42. EMS运单号查询截图；43.送达回证；44.原告晁相美、张妮等人邮件交寄单；45. EMS运单号查询截图；46.送达回证。以上证据证明被告对案件进行审理后，依法作出土地行政处罚决定并向原告进行了送达，结合第一、二、三组证据证明王莽街道清水头村村民委员会存在违法占地建房的客观违法事实，被告作出的土地行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、依据正确、定性准确、处罚适当、程序合法。第三人陈洪明述称，一、被告作出市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定书前未给予第三人陈洪明陈述申辩权，程序严重违法。被告于2019年11月13日作出市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定书，决定没收清水头村村委会在非法占地上建设的第三人陈洪明使用的房屋和砖铺地面及其他设施。该行政处罚直接减损了第三人陈洪明的财产利益，却在处罚前没有告知第三人陈洪明拟处罚的内容，更没有给予陈洪明陈述申辩的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，剥夺了第三人陈洪明陈述和申辩的权利，属于程序严重违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”涉案处罚因程序严重违法，处罚决定不能成立，应依法予以撤销。二、涉案处罚决定认定非法占地的事实错误，清水头村村委会在村镇建设用地兴建农家乐并出租是根据长安区政府文件建设的，不构成非法占地。自2019年7月起，西安市长安区政府部门就陆续出台文件，鼓励发展和建设农家乐产业。长政办发〔2009〕125号文件明确，7月份开始，利用两到三年时间，将王莽乡清北村等打造成农家乐示范村；长农发〔2012〕39号指导意见明确，建设三个农家乐示范村，王莽街道清北村新建农家乐20户；长政发〔2013〕23号文件明确，从2013年开始，通过三年不懈努力，以滦镇街道乔良寨村、王莽街道清南村清北村等村庄社区为载体，建成至少6座以上农家乐专业村；长政办记〔2013〕30号会议纪要确定，2013年全区农家乐建设重点村包括王莽街道清北村、清南村……清北村（现清水头村）村委会就是在长安区政府部门的政策引导和要求下建设的涉案房屋，占用的是村镇建设用地，并非擅自非法占用土地建设项目。即使部分手续不完善，也是由于政府相关部门的不作为造成的，应先由长安区政府部门完善相关手续，而不是简单粗暴没收涉案房屋。因此，处罚决定认定事实不清，证据不足，应予以撤销。综上，涉案行政处罚决定作出前未给予原告及第三人陈洪明陈述申辩的权利，程序违法；在长安区政府及相关部门大力倡导发展农家乐建设的情况下，清水头村村委会建设涉案房屋并出租给原告及第三人陈洪明，是政府倡导和同意的，并非未经批准非法占地，涉案处罚决定事实认定不清，证据不足；涉案行政处罚将第三人陈洪明等人的财产简单粗暴没收，未考虑房屋已经装修使用等情节，也属事实不清，超范围处罚，因此应依法撤销被告作出的市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定。第三人陈洪明向本院提交了以下证据:1.房屋出租合同；2.收款收据；3.情况说明；4.长政办发[2009]125号文件；5.长农发[2012]39号文件；6.长政办红[2013]30号会议纪要；7.长政发[2013]23号文件；8.长农建发[2013]2号文件；以上证据证明涉案处罚决定没收陈洪明在租赁期使用的房屋，未给予陈述申辩权，程序违法；清水头村农家乐建设是长安区政府引导实施的项目，并非非法占地，处罚事实不清楚；陈洪明等人是基于对政府相关文件信赖，却被处以处罚，有违信赖保护原则，应撤销处罚决定。第三人清水头村村委会、巩保良未到庭参加诉讼，也未提交证据。为查明案件事实，法庭当庭责令被告西安市自然资源和规划局提交市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定全部案卷材料，被告向法庭提交了市国土监字（2018）9-145号土地行政处罚决定书及送达回证，《关于撤销（2018）9-145号第一项处罚的决定》及送达材料，陈洪明询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、收款收据、房屋出租合同及土地案件现场勘查平面图、《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证、土地行政处罚决定书送达材料，巩保良询问笔录、法律文书送达地址确认书、身份证复印件、结算票据、《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》及送达回证、土地行政处罚决定书送达材料。经庭审质证，原告对被告西安市自然资源和规划局提交的全部证据真实性、合法性、关联性均认可，但认为被告对利害关系人原告装修的事实没有调查清楚；对被告庭后提交证据的真实性认可，认为是否第三人陈洪明本人签字与第三人陈洪明的质证意见一致。原告对第三人陈洪明提交全部证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。被告西安市自然资源和规划局对原告提交的证据1真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为照片未提供原始载体，不能证明其真实性，且通过该照片无法证明所显示的内容与本案具有关联性，也无法证明照片的拍摄时间、地点、内容与本案所处罚对象一致，被告处罚的是违法占地行为而非房屋征收行为，违法占地查处的是土地使用是否合法及其他与土地相关的事实或内容，租户租用土地投资的行为与违法占地行为不具有必然性的因果关系；对原告提交的证据2-3中政府类文件的真实性均认可，对情况说明、租地合同、建设工程施工合同的真实性认可，但认为上述证据不能证明用地的合法性，原告并未提交任何关于土地审批许可方面的手续，且根据租地及施工合同可以说明原告并非本案适格原告，租地行为和施工行为均系村委会作出而非原告，其内容亦不能证明与原告本人有直接的利害关系。被告西安市自然资源和规划局对第三人陈洪明提交证据1-2的真实性不认可，认为其未提交原件无法进行核实，对证据3真实性不认可，认为证人应当出庭作证，且未提交证人身份证复印件，不符合证据形式要件，无法核实身份，对证据4-8真实性认可，对第三人提交全部证据的证明目的均不认可，认为第三人并非本案原告，被告出于保护相对人个人信息安全性，提交证据时未提供其他个人信息，不能说明被告提交证据违法，无论是政府引导实施还是自己出租并不能否认清水头村未经批准擅自占用土地属于违法行为。第三人陈洪明对原告提交证据真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。第三人陈洪明对被告提交证据3-18的真实性认可，证明目的不认可，认为被告没有对市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》的全部第三人进行询问调查，部分事实是不清楚的，且被告忽视了长安区关于清办农家乐的文件，以及农家乐形成的原因；对于被告提交的其他证据，第三人陈洪明认为被告作出的处罚程序是违法的，受理时间是19年9月4日，所有的询问笔录包括徐养正在内的询问笔录均是在18年作出，违反了国土资源行政处罚办法规定的程序，行政机关应当是先立案再进行调查查处，应当是在立案后60日内作出，但被告近一年才作出处罚明显违法。第三人对被告庭后提交的证据拒绝质证，认为被告超过举证期限提交证据，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，但认为被告提交送达回证中陈洪明签字看着像是本人签字。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交的证据1因不符合证据的法定形式，且不能证明与本案被诉行为具有关联性，本院不予采信；对原告提交的证据2-3中的情况说明、租地合同及建设工程施工合同因来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，本院对其内容予以确认，对长安区政府文件因与本案被诉行为不具有关联性，本院不予采信。对被告提交的全部证据因来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，且原告对其真实性不持异议，本院对其内容予以确认。对第三人陈洪明提交的证据1-3因来源合法、内容真实，与本案被诉行为具有关联性，且与被告提交证据相互印证，本院对其内容予以确认，对第三人提交其他证据因与本案被诉行为不具有关联性，本院不予采信。经审理查明，2010年6月22日，清北村（现第三人清水头村）四组（甲方）与清北村委会（乙方）签订《租地合同》，约定由乙方租用甲方农场：“一、租用时间70年，每亩租金为人民币肆万元整。二、付款方式，合同签订后乙方预付给甲方拾万元整，待建设完工后丈量面积出来一次性付清……”2013年8月23日，清北村三组（甲方）与清北村委会（乙方）签订《合同书》，约定：“1、甲方给乙方提供土地2亩，学校东厕所用地0.3亩。2、租地时间由2013年9月1日至2083年9月1日，共计70年。3、乙方给甲方一次性付清70年租金，每亩40000元，共计玖万贰仟元整（92000元）……”2015年7月15日，清北村四组（甲方）与清北村委会（乙方）签订《租地合同补充协议》，对双方于2010年6月22日签订的《土地租赁合同》进一步完善，约定：“1.租用土地地点：清北村四组农场。2.租用面积：7.5亩。3.租用期限:2010年6月22日-2080年6月21日，70年……”后长安区王莽街办清北村委会（甲方）分别与西安市长安区细柳古建筑公司（乙方）、西安市长安建筑开发集团公司（乙方）签订《建设工程施工合同》，约定甲方将位于清北村的王莽农家乐工程发包给乙方施工。该工程房屋建好后，王莽街办清北村委会（甲方）与原告张长根、沈晓辉、张妮、杨翠、晁相美、白绍俊、刘纲、冯艳利、第三人陈洪明、巩保良（乙方）分别于2010年9月15日、9月30日、9月30日、10月4日、10月16日、11月2日、2014年5月29日、11月24日、2014年6月6日、10月30日签订《房屋出租合同》，约定由甲方将房屋的使用权出租给乙方，出租房屋坐落地址分别为“清北村四组农家乐一条街第2号（张长根）”、“清北村四座南向北北第12号（沈晓辉）”、“清北村四组座南向北第七号（张妮）”、“清北村四组农家乐一条街第11号（杨翠）”、“清北村四组座南向北第6号（晁相美）”、“清北村四组农家一条街第5号”（白绍俊）、“清北村四组座北向南从西向东第六号（刘纲）”、“清北村四座西向东南3户（冯艳利）”、“清北村四组座南向南东第3号（陈洪明）”、“村北路西2号，座西向东”（ 巩保良），租赁期限均为70年。2018年9月4日、9月20日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对李均计先后进行两次询问并制作询问笔录，在笔录中李均计称其于2002年1月至2018年5月在清北村任村主任，其村响应政府号召于2009年建第一批农家乐共13院，东边第1院是0.4亩，其余12院每亩占地0.37亩，2010年建第二批农家乐共6院，每院0.5亩，2012年至2013年建第三批农家乐共6院，每院0.5亩，其中第一批占用清北村四组土地，第二批占用村集体土地，第三批有3院占用村集体土地，西边3院占用清北村三组土地，建设农家乐建设前南边13院是场面地，北边十院是西康一线遗留下的硬化地面，西边3院是荒地，以上前后共建25院农家乐，共10.84亩，由清北村出资建设，均已建成3间2层带院子的楼房，中间于2005年修了180米长、7米宽的硬化路面，该25院农家乐全部用于出租，各户收取的租金全部用于前期建房，建设农家乐未经土地及相关部门审批。2018年9月20日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对王莽街办清水头村村书记徐养正进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中徐养正称1999年12月至2018年4月担任王莽街办清北村村书记，2018年4月份清北村和清南村合并，名称变更为清水头村，其随后担任清水头村村书记，原清北村农家乐从2010年9月份开始至2014年3月建设完毕，已全部对外出租，占地面积每户约0.4亩左右，第一次建设时间为2010年9月，共建设12院农家乐，占用的是村实验站的约1.5亩地及清北村四组的约4亩地，分别与12户群众签订房屋合租合同，租期70年，每户租金共38万至47.5万元不等，这12户从东往西排分别是张长根、徐栓随、刘亚妮、白绍俊、晁相美、张妮、刘民正、杨让军、杨百花、杨翠、沈晓辉、卓鹏刚，其中徐栓随、杨让军、杨百花是该村村民；第二次建设在2011年9月，占用的村集体土地，租给了王新彦；第三次建设在2012年12月，共建农家乐6院，每院面积0.5亩左右，占用村集体土地，从东往西租给刘纲、李斌强、李煜宁、杨芝琴、焦改琴、李侠6人；第四次建设在2013年9月16日，共建农家乐3户，每院面积0.5亩左右，占用的村集体土地，从北往南依次租给张晓涛、巩保良、冯艳丽；第五次建设在2014年3月，共建农家乐3院，每户面积0.5亩左右，占用的村集体土地，从东往西依次租给牛耀辉、牛建辉、陈洪明，村委会建农家乐有区政府下发的文件，收取的租金一部分用于建筑工程款，污水管总整治及村基础设施建设，未经土地主管部门批准。2018年10月1日，被告西安市自然资源和规划局工作人员对王莽街办清水头村村主任李刚进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中李刚称清北村建农家乐共25院，已全部出租。2019年9月2日、4日、11日、17日、18日、19日、23日，被告西安市自然资源和规划局工作人员分别对第三人陈洪明、原告冯艳利、刘纲、张长根、杨翠、沈晓辉、晁相美、第三人巩保良、原告白绍俊委托处理人朱崇华、原告张妮进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中原告张长根等8人、第三人陈洪明、巩保良均称其租赁王莽街办清水头村农家乐进行经营，租赁期限为70年，房屋由清北村村委会修建，其向清北村村委会支付了合同约定的租金，清北村村委会出具了相应结算票据，对于动工前地貌、土地性质、房屋是否具有土地部门的审批文件不清楚。2019年9月16日，被告西安市自然资源和规划局委托西安长地勘察测绘有限公司对王莽街办清水头村农家乐进行现场勘查并制作《王莽街办桃园农家乐范围及地上建筑物面积示意图》，图中显示：“总占地面积9636.99平方米，合14.455亩，其中含建筑占地面积7848.89平方米，合11.773亩，空地占地面积1788.1平方米，合2.682亩。”2019年9月24日，被告西安市自然资源和规划局对王莽街办清水头村原告张长根等8人、第三人巩保良、陈洪明租赁的农家乐进行现场勘查并分别制作《土地案件现场勘查平面图》及《现场勘查笔录》，原告张长根等8人（其中白绍俊系委托朱崇华代理）、第三人巩保良、陈洪明分别在《土地案件现场勘查平面图》当事人处签字、按捺手印。《现场勘查笔录》的中的勘测内容为原王莽清北村建25院房屋，勘测情况为“现场位于王莽街办清水头村村北，已建25院房屋，每院房屋约0.3至0.6亩不等，分为南排13院、北排9院，西边3院，每院房屋前为绿化及砖铺地面。”2019年9月24日，被告西安市自然资源和规划局对第三人清水头村村委会未经批准非法占地正式立案查处，经审理，2019年10月9日至11日，被告向第三人清水头村村委会、原告张长根等8人、第三人巩保良、陈洪明分别作出并邮寄送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，告知拟处罚内容及其享有的陈述、申辩和听证的权利。原告刘纲、晁相美、张妮、沈晓辉、杨翠分别于2019年10月12日、14日向被告西安市自然资源和规划局申请听证，2019年10月17日被告西安市自然资源和规划局向原告晁相美、刘纲、张妮、沈晓辉、杨翠作出《行政处罚听证通知书》，并向五原告邮寄送达。2019年11月5日西安市自然资源和规划局组织听证会议，原告晁相美、刘纲、张妮、沈晓辉、杨翠及其共同委托代理人单念胜参加听证会，提交了相关证据，并提出其租用农家乐经营的行为合法，包括租赁的房屋规划、建设都得到了政府的支持，是政府行为而不是自发性建设，被告拟作出的行政行为事实不清、证据不足，依据不合法。原告晁相美、刘纲、张妮、沈晓辉、杨翠及其共同委托代理人单念胜均在听证笔录上签字。听证笔录中记载的记录员为张晗，未在听证笔录中签字。2019年11月7日，被告召开会议进行审理。2019年11月13日，被告西安市自然资源和规划局向第三人清水头村村委会作出市国土监字（2019）9-172号《土地行政处罚决定书》，认定：“2010年9月，王莽街道原清北村村委会未经批准占用该村四组土地建房，现已建成12院房屋及砖铺地面。2011年9月，该村委会占用集体土地建房，现已建成1院房屋及砖铺地面。2012年12月，该村委会占用集体土地建房，现已建成6院房屋及砖铺地面。2013年9月，该村委会占用该村三组土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面。2014年3月，该村委会占用集体土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面。2010年9月15日，该村委会与张长根签订房屋出租合同，合同面积0.378亩，租期70年，租金共计475000元。经实际勘测该房屋占地0.383亩，砖铺地面占地0.065亩。同年9月30日，该村委会与张妮签订房屋出租合同，合同面积0.378亩，租期70年，租金共计370000元。经实际勘测该房屋占地0.382亩，砖铺地面占地0.064亩。同年9月30日，该村委会与沈晓辉签订房屋出租合同，合同面积0.378亩，租期70年，租金共计400000元。经实际勘测该房屋占地0.378亩，砖铺地面占地0.063亩。同年10月4日，该村委会与杨翠签订房屋出租合同，合同面积0.378亩，租期70年，租金共计400000元。经实际勘测该房屋占地0.384亩，砖铺地面占地0.064亩。同年10月4日，该村委会与晁相美签订房屋出租合同，合同面积0.378亩，租期70年，租金共计400000元。经实际勘测该房屋占地0.392亩，砖铺地面占地0.066亩。2011年10月2日，该村委会与白绍俊签订房屋出租合同，合同面积0.378亩，租期70年，租金共计400000元。经实际勘测该房屋占地0.386亩，砖铺地面占地0.065亩。2014年5月29日，该村委会与刘纲签订房屋出租合同，合同面积0.5亩，租期70年，租金共计580000元。经实际勘测该房屋占地0.603亩，砖铺地面占地0.198亩。同年6月16日，该村委会与陈洪明签订房屋出租合同，合同面积0.5亩，租期70年，租金共计580000元。经实际勘测该房屋占地0.603亩，砖铺地面占地0.198亩。同年10月30日，该村委会与巩保良签订房屋出租合同，合同面积0.5亩，租期70年，租金共计600000元。经实际勘测该房屋占地0.505亩，砖铺地面占地0.148亩。同年11月24日，该村委会与冯艳利签订房屋出租合同，合同面积0.5亩，租期70年，租金共计600000元。经实际勘测该房屋占地0.521亩，砖铺地面占地0.165亩。依据长安区王莽街办土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，该块土地为村镇建设用地区。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三之规定，属非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定处罚如下：没收王莽街道清水头村村民委员会在非法占地上建设的由张长根、张妮、沈晓辉、杨翠、晁相美、白绍俊、刘纲、陈洪明、巩保良、冯艳利使用的10院房屋和砖铺地面及其他设施。”原告张长根、张妮、沈晓辉、杨翠、晁相美、白绍俊、刘纲、冯艳利及第三人陈洪明、巩保良为该《土地行政处罚决定书》载明的第三人。被告将涉案《土地行政处罚决定书》向原告及第三人依法送达。现原告张长根等8人对涉案《行政处罚决定书》不服，诉至本院，诉请如前所述。本院认为，本案的争议焦点是：1.原告主体资格是否适格；2.被告西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定是否合法。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，原告张长根等人租赁第三人清水头村村委会建设的房屋，其享有对涉案房屋的使用权，被告西安市自然资源和规划局作出的涉案行政处罚决定将本案原告张长根等人列为该行政处罚案件的第三人，向其送达了《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》等，并在涉案土地行政处罚决定中明确载明其没收的是“由张长根、张妮、沈晓辉、杨翠、晁相美、白绍俊、刘纲、陈洪明、巩保良、冯艳利使用的10院房屋和砖铺地面及其他设施”，可见被告将原告张长根等人作为行政程序中的第三人，认可其对涉案房屋具有使用权。因涉案房屋被处罚予以没收，原告张长根等人的房屋使用权无法实现，根据上述法律及司法解释的规定，原告张长根等人与涉案土地行政处罚决定有利害关系，具有本案的原告主体资格。关于第二个争议焦点，首先，因被告西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。其次，原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合对比，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划……”本案中，第三人清水头村村委会未经批准，非法占用该村组集体土地建房，并出租给他人经营农家乐，被告经套合《王莽街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，认定涉案土地为村镇建设用地，符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出涉案行政处罚决定并无不当。关于原告主张涉案农家乐项目审批得到长安区政府依法审批和大力支持，长安区政府有权批准、办理和审批该涉案房屋的全部手续，根据长农建发（2013）2号文件,可以明确看出本案建设用地及房屋建设手续已在区政府的要求下审批完成的意见，无法律依据，《中华人民共和国土地管理法》明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，且原告并未提交涉案土地属于兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设的证据，本院依法不予采信。关于原告主张其签订房屋租赁协议后，对该房屋进行全面的装修、改造，涉案行政处罚决定书对原告的装修、改造共同罚没，严重侵犯了原告的合法权益的意见，原告可依据其签订的《房屋出租合同》通过其他渠道另行主张权利，保护自己的合法权益。第三，当时有效的《国土资源行政处罚办法》第十一条第一款规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止。”第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”关于第三人主张被告应当先立案再进行调查查处，在立案后60日内作出，但被告近一年才作出处罚的意见，本案中，被告于2019年9月24日决定立案查处，于2019年11月13日作出涉案土地行政处罚决定书，并未超过法定期限。关于第三人主张被告作出市国土监字（2019）9-172号土地行政处罚决定书前未给予第三人陈洪明陈述、申辩权程序严重违法的意见，经庭审查明，被告向第三人陈洪明直接送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，告知拟处罚内容及其享有的陈述、申辩和听证的权利，故对其辩称意见，依法不予采信。关于第三人陈洪明主张被告超过举证期限的意见，本院认为，根据行政诉讼法第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”的规定，为查明案件事实，法院有权责令被告提交相应证据，但人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查，对被告举证时仅提交涉及原告的相关案卷材料，未向法庭提交全部案卷材料，本院予以指正。结合本案查明事实及相关证据，被告西安市自然资源和规划局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、举行听证、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，并在法定期限内作出并送达了行政处罚决定，程序合法。但原《国土资源听证规定》第十条第一款规定：“记录员应当将听证的全部活动记入笔录。听证笔录应当载明下列事项，并由听证员和记录员签名……”，本案中，听证记录员未在笔录中签名，本院予以指正。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告张长根等8人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张长根等8人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长   孙青青      审  判  员   吕建鹏   人民陪审员   张  艳                               二〇二〇年九月十五日   书  记  员   鬲  博      附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。