北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初450号原告张振亭，男，1957年6月28日出生，满族，住北京市延庆区。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。委托代理人郑远航，北京在明律师事务所律师。被告北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路**。法定代表人于波，区长。委托代理人张金花，北京市延庆区司法局工作人员。委托代理人孙建，北京观韬中茂律师事务所律师。原告张振亭（以下简称原告）不服被告北京市延庆区人民政府（以下简称被告）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月13日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人郑远航，被告的委托代理人张金花、孙建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2020年6月19日作出延政复字〔2020〕第26号《北京市延庆区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：申请人张振亭对被申请人北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称被申请人）于2020年4月19日作出的《宅基地使用权收回决定书》（以下简称《宅基地收回决定》）不服，于2020年5月8日申请行政复议，请求依法撤销《宅基地收回决定》。本机关依法予以受理。经查，2020年4月19日，被申请人、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同作出本案《宅基地收回决定》，决定收回申请人的宅基地使用权，并要求申请人于2020年4月22日前腾空院内物品、自行拆除房屋。2020年5月8日，申请人向本机关提出行政复议申请。本机关认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第（一）项及《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二条第一款规定，本案中，被申请人属于基层群众性自治组织，而非行政主体，其作出的《宅基地收回决定》亦不是行政行为，因此申请人提出的行政复议申请不符合法定的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告诉称，原告在北京市延庆区延庆镇小营村新村×排×号享有合法的宅基地及房屋一处，自2017年起，小营村陆续张贴了《致小营村、石河营村全体村民的一封信》等材料，声称小营村集体土地在依法进行棚户区改造项目，因对其合法性存疑，原告一直尚未签订拆迁安置补偿协议。2020年4月19日，北京市延庆区延庆镇小营村民委员会（以下简称小营村委会）针对原告权利项下的宅基地作出《宅基地收回决定》，原告向被告申请行政复议，被告作出的被诉复议决定认定事实不清，适用法律错误，小营村委会虽属于基层群众性自治组织，但依然可以实施行政管理行为，可以作为行政复议被申请人、行政诉讼被告；小营村委会作出《宅基地收回决定》属于实施行政管理行为。故请求法院判令撤销被告作出的被诉复议决定。原告在规定期限内向本院提交如下证据：1.户口簿；2.《集体土地建设用地使用证》；证据1、2用以证明原告为北京市延庆区延庆镇小营村村民，在本村新村×排×号享有合法的宅基地；3.《关于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目入户调查的通知》（2017年7月20日）、《致小营村、石河营村全体村民的一封信》（2018年1月17日），用以证明小营村宅基地房屋拆迁项目系小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目，拆迁人系中建京北投资发展有限公司；4.《北京市2020年棚户区改造和环境整治任务》、（2020）第299号—回《登记回执》、（2020）第299号《答复告知书》，用以证明经政府信息公开申请取得的北京市人民政府2020年棚户区改造和环境整治任务，延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目属于延庆区2020年棚户区改造和环境整治任务；5.延庆区（2020）第8号—告《政府信息答复告知书》《北京市延庆区人民政府关于小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目有关事项的批复》、延政函〔2020〕20号《北京市延庆区人民政府关于小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目延期的批复》，用以证明被告于2017年2月3日批复同意中建京北投资发展有限公司作为小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目实施主体，2020年4月1日作出同意中建京北投资发展有限公司作为小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目实施主体的延期批复；6.房屋原貌照片，用以证明原告尚未签订拆迁安置补偿协议，一直在正常使用宅基地；7.《宅基地收回决定》，用以证明2020年4月19日，北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社、小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会针对原告权利项下宅基地联合作出了《宅基地收回决定》，决定收回原告坐落于小营村新村×排×号的宅基地使用权；8.《行政复议申请书》、邮寄底单及妥投单，用以证明原告于2020年5月8日向被告提出行政复议申请，请求撤销该《宅基地收回决定》；9.被诉复议决定副本，用以证明2020年6月19日被告作出被诉复议决定，认定原告提出的行政复议申请不符合法定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请；10.（2020）豫04行终19号《行政判决书》，用以证明目前的司法判例中，村民委员会根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定收回宅基地使用权的，法院审理认为属于行使行政管理职能，依法作为行政案件予以审查；被告辩称，被告作出的被诉复议决定程序合法、证据确凿、适用法律依据正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据：1.《行政复议申请书》及相关材料、邮寄凭证、查询记录，用以证明2020年5月8日，被告收到原告提交的行政复议申请；2.行政复议申请处理审批表、《行政复议答复通知书》、送达回证，用以证明2020年5月9日，被告向小营村委会作出及送达《行政复议答复通知书》；3.小营村委会提交的《行政复议答复书》及相关身份证明材料，用以证明2020年5月14日，小营村委会向被告提交了《行政复议答复书》及相关材料；4.行政复议案件结案呈报表、被诉复议决定、送达回证、邮寄凭证及查询记录，用以证明2020年6月19日，被告作出被诉复议决定，并于6月22日向各当事人送达。经庭审质证，本院对当事人提交的证据材料作如下确认：原告提交的证据10与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据、被告提交的全部证据与本案具有关联性，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，内容真实，可以作为认定相关事实的证据，本院予以采信。经审理查明，2020年4月19日，小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同对原告作出《宅基地收回决定》，主要内容为：鉴于小营村集体土地已经依法进行了棚户区改造，绝大多数村民已经签订拆迁补偿安置协议。因你家至今未能够进行搬迁，严重影响全村回迁进程及公共设施建设。现为满足公共设施和公益事业建设需要，依据《土地管理法》第六十六条规定，经村民代表会民主决策，决定收回下列范围内宅基地使用权。一、本次收回坐落于小营新村×排×号的宅基地使用权，收回使用权面积250.73平方米。二、请上述范围内宅基地使用权人应于2020年4月22日前腾空院内物品，并自行拆除房屋。逾期不腾空不拆除的，村集体将有权采取强制措施。三、收回宅基地使用权的补偿和地上建筑物的拆迁安置工作由村集体按照评估结果和本次棚改对应的安置政策依法予以落实。该《宅基地收回决定》未经人民政府批准。原告对《宅基地收回决定》不服，于2020年5月8日向被告申请行政复议，复议请求为请求依法撤销《宅基地收回决定》。被告收到行政复议申请后向小营村委会送达《行政复议答复通知书》。2020年5月9日，小营村委会向被告提交了《行政复议答复书》及相关材料。2020年6月19日，被告作出被诉复议决定，并于6月22日分别送达给小营村委会和原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依据该规定，农村集体经济组织收回土地使用权应当报经原批准用地的人民政府批准，并且报经原批准用地的人民政府批准是农村集体经济组织收回土地使用权的法定义务和前置程序。《村民委员会组织法》第二条第一款规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此村民委员会在其职责范围内作出的决议或者决定属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为，对于村民委员会的自治行为应当通过法定途径进行救济。《村民委员会组织法》第三十六条第一款、第二款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。本案中，小营村委会、中国共产党北京市延庆区延庆镇小营村党支部委员会及北京市延庆区延庆镇小营村经济合作社共同对原告作出《宅基地收回决定》，虽然系依据《土地管理法》第六十六条第一款收回原告宅基地使用权，但其收回土地使用权决定并未报经原批准用地的人民政府批准。因此农村集体经济组织作出的收回土地使用权决定只有报经原批准用地的人民政府批准，该收回土地使用权决定才属于法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，属于行政行为。农村集体经济组织未报经原批准用地人民政府批准作出的收回土地使用权决定，属于基层群众性自治组织的自治行为，而非行政行为。对于农村集体经济组织未报经原批准用地的人民政府批准作出的收回土地使用权决定不服，应当通过其他途径进行救济，而非通过行政复议或者行政诉讼进行救济。据此，被告作出的被诉复议决定并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出；除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告在法定期限内履行了受理、通知被申请人答复、作出被诉复议决定以及将相关文书向各方当事人进行送达等程序，符合法律规定。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张振亭的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张振亭负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  张立鹏人民陪审员  吕 京人民陪审员  殷素刚二〇二〇年九月二十八日法官 助理  李振凡书 记 员  牛 然