山东省平阴县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0124行初3号 原告杜某某，女，汉族，住济南市市中区 委托代理人陈玉昌，北京市京师（济南）律师事务所律师。 委托代理人张中正，北京市京师（济南）律师事务所律师。 被告济南市市中区住房和城乡建设局，住所地济南市市中区建设路**，统一社会信用代码：11370103004197197M。 法定代表人崔珉，局长。 委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。 被告济南市市中区房屋征收服务中心，，住所地济南市市中区英雄山路**统一社会信用代码：123701034951837686。 法定代表人王洪翔，主任。 委托代理人徐怀龙，济南市市中区房屋征收服务中心科长。委托代理人刘庆玉，山东元序律师事务所律师。 原告杜某某不服两被告2019年6月15日在《济南日报》发布的“解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》告知书”，请求法院确认原、被告签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号）有效并判决被告依法履行，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告济南市市中区住房和城乡建设局、济南市市中区房屋征收服务中心送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年3月20日、5月22日、7月10日公开开庭审理了本案。原告杜某某及其委托代理人陈玉昌、张中正，被告济南市市中区住房和城乡建设局四级调研员张玉杰作为出庭负责人、及委托代理人刘庆玉，济南市市中区房屋征收服务中心委托代理人徐怀龙、刘庆玉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告杜某某诉称，2018年10月，济南市市中区住房和城乡建设局公布小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作正式启动。其中包括原告位于经十路218号2号楼2-501的房产。2018年初，山东正元地球物理信息技术有限公司对原告的房屋进行实地测量，并制作出房屋平面图，认定原告房屋实际测量建筑面积为90.77平方米，与征收补偿协议中实测建筑面积90.77平方米一致。2019年3月18日，原告与被告签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号），双方均已签字盖章。征收协议记载：房产证记载面积为83.61平方米，实际测量建筑面积为90.77平方米。随后，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部在辖区内张贴了《小梁庄片区改造项目（套内建筑面积75平方米~86.99平方米）积分统计表》进行公示。2019年6月15日，被告在原告不知情的情况下在《济南日报》刊登一篇名为“解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》告知书”的文章，载明原告与被告签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》房屋面积数据错误，通知原告解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号）协议。对此，原告不予认可，认为被告的送达方式以及“解除”行为违法。2019年12月26日，原告途经涉案房屋时发现北阳台以及卧室的窗户均已被拆除。综上，被告应依法承担继续履行协议的义务，给原告造成的经济损失，被告应依法承担赔偿责任。被告违法解除征收补偿协议，没有事实和法律依据，有违依法行政原则，违反相关民事法律，亦存在侵权责任，故请求法院依法支持原告的诉讼请求。 原告杜某某向本院提交了以下证据： 1、济房权证中字第**7638号房屋所有权证复印件一份； 2、济南市国有土地上房屋征收补偿协议（市中区小梁庄片区第01303号）一份； 3、2019年6月15日济南日报复印件一份； 4、小梁庄片区改造项目积分统计表复印件一份； 5、房屋面积测绘申请复印件一份； 6、被征收房屋验收单复印件一份； 7、小梁庄片区改造项目国有土地上住宅房屋征收分户评估报告复印件一份； 8、济南市国有土地上房屋征收与补偿办法实施细则（济政办法【2013】20号）复印件一份； 9、小梁庄片区改造项目宣传手册一份； 10、争议阳台照片两份； 11、涉案房屋原所有权人杨建的房屋所有权登记材料及杨建、邵梅与原告的房屋买卖协议等材料一宗。 被告济南市市中区住房和城乡建设局、济南市市中区房屋征收服务中心共同辩称，一、原、被告双方签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》(市中区小梁庄片区第01303号)确有错误,不能继续履行。1、济南市市中区人民政府于2018年9月30日发布了济(市中)征字(2018)17号房屋征收决定公告,征收决定及补偿方案规定了该项目签约期限,决定对小梁庄片区范围内的房屋进行征收。为充分保障被征收人享受奖励政策,济南市市中区人民政府另行发布了《关于延长小梁庄片区改造项目奖励享受期限的公告》,奖励期限延长至2019年5月31日,在该期限内签约的,仍可享受项目征收补偿方案中规定的奖励政策。2、被告在2017年4月20日发布征收冻结通告后,即委托山东正元地球物理信息技术有限公司对征收范围内的被征收房屋进行测绘,2017年5月份山东正元地球物理信息技术有限公司出具了涉案房屋的《房屋平面图》,该《房屋平面图》记载套内建筑面积82.48平方米,共有分摊面积8.29平方米,户室建筑面积90.77平方米。原告所有的房屋所有权证证载建筑面积为83.6平方米,本着有利于被征收人的原则,以实测面积为依据,2019年3月18日,原、被告双方达成征收协议并依据该《房屋平面图》记载的面积签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》(市中区小梁庄片区第01303号)。3、2019年4月15日山东正元地球物理信息技术有限公司向被告提交了《关于市中区经十路218号2号楼2-501号房产测绘说明》,在该说明中,山东正元地球物理信息技术有限公司在审核相关数据时发现该户阳台(南)未在房屋所有权证中体现,对该户房屋所有权证进行重新核算后,套内建筑面积77.22平方米,公摊面积7.76平方米,户室建筑面积84.98平方米。即原来测绘出具的房屋面积数据确有错误,导致计算的相关补偿全部错误,若仍继续履行原、被告双方签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》(市中区小梁庄片区第01303号),必然会造成国有资产流失,故不能继续履行。二、被告已出具告知书,解除了原、被告双方签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》(市中区小梁庄片区第01303号)。因测绘面积问题导致错误,并非原告个例,在接到山东正元地球物理信息技术有限公司的说明后,其余各户经解释协商后,解除原错误的补偿协议,重新签订了新补偿协议并各个履行完毕,虽经多次协调原告一直未同意。但错误确实存在,不能继续履行,依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称条例)第四、五条规定,被告作为市中区小梁庄片区改造项目的实施部门,作出了《解除〈济南市国有土地上房屋征收补偿协议〉告知书》,解除了原、被告双方签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》(市中区小梁庄片区第01303号),根据山东正元地球物理信息技术有限公司出具的新的房屋测绘面积重新签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》。并告知了重新签订《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》时,相关的征收补偿奖励费用将予以保留,依法保障了原告正常期限内签约的相关权益,并不因重新签订补偿协议而受损失。被告在作出的告知书,依法向原告进行了送达。综上所述,因房屋面积测绘结果确有错误,导致签订补偿协议时相关补偿计算错误,原、被告双方签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》(市中区小梁庄片区第01303号)因确有错误而不能继续履行,且应予撤销该协议,在双方协商未果后,被告已作出解除补偿协议的告知书,并已送达原告,原告现起诉要求履行原补偿协议已无依据,请求查明事实,依法驳回原告的诉讼请求。 被告济南市市中区住房和城乡建设局、济南市市中区房屋征收服务中心在法定期限内向本院提交了以下作出行政行为的证据、依据： 1、济南市国有土地上房屋征收补偿协议（市中区小梁庄片区第01303号）一份； 2、房产证、房屋分户平面图（测绘面积）一份； 3、关于市中区经十路218号2号楼2-501号房产测绘说明一份； 4、解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》一份； 5、光盘、照片及报纸各一份； 6、涉案房屋原所有权人杨建的房屋所有权登记材料及杨建、邵梅与原告的房屋买卖协议等材料一宗。 经庭审质证，原告对被告提交的1、2号证据无异议；对3号证据有异议，测绘公司是配合两被告进行测量的，且未通过国家机关的认证，该测绘说明仅是两被告的单方行为和单方意思表示，无法证明其合法有效，并且第二次测绘原告不知情，也没有收到过测绘说明；对4号证据告知书的内容不予认可，测绘说明并未被有关部门认定为错误，在此情况下两被告无权解除涉案补偿协议，且该补偿协议的作出程序也不合法，解除补偿协议时并未告知原告，也未告知原告有辩解和说明的权利，且该解除协议的送达方式亦不合法，在两被告能够联系到原告的情况下没有经过留置送达、邮寄送达，而采取直接登报的方式进行公告，属程序违法，应为无效；对5号证据中的两个图片均不能证明两被告是在向原告传达解除协议的意思；6号证据与原告提交11号证据内容一致，无异议。 被告对原告提交的1-3号证据无异议。对证据4的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该份统计表的数据是错误的。对证据5-7无异议。对证据8、9的证明目的有异议，该证据无法说明房屋平面图的测绘数据符合该改造项目的数据。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均可证明原、被告双方在签定涉案房屋征收补偿协议的过程，具有真实性，且与本案具有关联性，本院对其证明力予以认定。 经审理查明，原告杜某某所有的涉案房屋系原所有权人杨建从山东房地产集团公司购得，后杨建（共有人邵梅）又将涉案房屋卖予原告杜某某，双方办理了过户登记手续，登记内容无任何变更。2018年10月，济南市市中区小梁庄片区改造项目国有土地上房屋征收工作正式启动，其中包括原告位于经十路218号2号楼2-501的房产。济南市市中区小梁庄片区改造项目指控部委托山东正元地球物理信息技术有限公司对原告的房屋进行测绘，并制作出房屋平面图，认定原告房屋实际测量建筑面积为90.77平方米，与征收补偿协议中实测建筑面积90.77平方米一致。2019年3月18日，原告与被告签订了《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号），双方均已签字盖章。征收协议记载：房产证记载面积为83.61平方米，实际测量建筑面积为90.77平方米。随后，济南市市中区小梁庄片区改造项目指挥部在辖区内张贴了《小梁庄片区改造项目（套内建筑面积75平方米--86.99平方米）积分统计表》进行公示。后山东正元地球物理信息技术有限公司发现原告的南阳台（面积5.26平方米）未在房屋所有权证中体现，两被告认为征收补偿协议房屋面积数据错误，2019年6月15日，两被告在《济南日报》刊登“解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》告知书”，告知原告与被告签订的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》房屋面积数据错误，通知原告解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号）协议，但该解除通知既未告知原告应享有的陈述和申辩的权利，亦未依相应规定向原告进行送达。 本案诉讼期间，我院依据原告杜某某的申请，对涉案南阳台与楼房主体是否是同时建设形成，委托山东国泰建筑设计咨询有限公司进行鉴定，结论为：该涉案房屋南阳台与房屋主体为同时建设形成。为此，原告支付鉴定费12000元。 本案诉讼过程中原告增加请求撤销两被告于2019年6月15日在济南日报上作出的《解除〈济南市国有土地上房屋征收补偿协议〉告知书》的诉讼请求。 本院认为，本案的争议焦点为两被告与原告杜某某解除《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》的合法性。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”而《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”据此，无论民事合同还是行政协议，依法成立后，具有公信力和既定力，行政协议一经签订，对协议双方均有拘束力，非因法定事由、非经法定程序不得随意变更协议，行政机关无证据证明其与相对人签订的行政协议存在《中华人民共和国合同法》第五十四条所规定的重大误解或违背一方真实意思表示等合同可撤销情形，亦或存在《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的损害国家利益、社会公共利益等构成合同无效的情形，应认定合同真实合法有效。 本案中，原告杜某某房屋的南阳台虽然在涉案房屋产权登记证中未有记载，但经鉴定，南阳台系与主体建筑同时建设形成，并非原告本人私自建设，但在现实生活中，此种情形并非个例，未有登记亦非由原告本人的意愿所决定。《﹤济南市国有土地上房屋征收与补偿办法﹥实施细则》第二十条规定：“被征收房屋的建筑面积以该房屋所有权证记载或者公有房屋计租表载明的建筑面积为准。房屋所有权证载明的建筑面积与房屋测绘机构测量合法建筑不符的，以房屋测绘机构测量的建筑面积为准。”该条规定针对在征收补偿过程中，房屋测绘面积与证载面积不一致时如何确定征收补偿面积的问题，两被告作为该规定的执行机构，应以此作为确定原告房屋面积的依据。2017年5月涉案房屋第一次测量的套内建筑面积82.48平方米，共有分摊面积8.29平方米，户室建筑面积为90.77平方米，且经鉴定，双方当事人争议的南阳台系房屋主体同时建设形成，被告亦无证据证实南阳台系违法建设。两被告依据第一次测绘面积与原告签定涉案征收补偿协议符合规定，2019年6月15日解除该协议无事实和法律依据。 本案诉讼过程中原告增加请求撤销两被告于2019年6月15日在济南日报上作出的《解除〈济南市国有土地上房屋征收补偿协议〉告知书》的诉讼请求，与原告第一项诉讼请求要求确认涉案房屋征收补偿协议有效及第二项诉讼请求要求继续履行涉案房屋征收补偿协议系同一个问题的两个方面，依法予以准许。 两被告解除与原告杜某某签定的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号）的行为无事实依据，程序亦不合法，原告要求撤销该解除告知符合法律规定，依法予以支持。两被告作为依法缔结行政协议的行政机关，在原告作为行政协议的一方当事人且已履行了房屋腾空义务的情况下，应当遵守法律规定,信守承诺自觉履行行政协议约定的义务，现原告要求确认双方签定的协议为有效协议并继续履行，符合法律规定，依法予以支持。对于原告要求被告赔偿自2019年3月18日起至实际支付之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率四倍计算利息的赔偿请求，因双方在协议中并无约定，依法不予支持，但因被告怠于履行涉案征收补偿协议，确给原告造成一定的损失，对此，可自原告起诉之日起，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算至本判决生效之日止。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市市中区住房和城乡建设局和济南市市中区房屋征收服务中心于2019年6月15日在济南日报上作出的《解除〈济南市国有土地上房屋征收补偿协议〉告知书》； 二、确认被告济南市市中区住房和城乡建设局和济南市市中区房屋征收服务中心与原告杜某某签定的《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号）有效； 三、被告济南市市中区住房和城乡建设局和济南市市中区房屋征收服务中心于本判决生效后十日依据《济南市国有土地上房屋征收补偿协议》（市中区小梁庄片区第01303号）协议的约定向原告杜某某支付房屋补偿款2365199.53元、协议约定的奖励款10000元及一次性过渡费奖励款13615.50元，以上款项共计2388815.03元； 四、被告济南市市中区住房和城乡建设局和济南市市中区房屋征收服务中心于本判决生效后十日向原告杜某某支付利息损失（以2388815.03元为基数，自2020年1月20日起，按中国人民银行同期贷款基准利率计算至本判决生效之日止）； 五、被告济南市市中区住房和城乡建设局和济南市市中区房屋征收服务中心于本判决生效后十日向原告杜某某支付鉴定费12000元； 六、驳回原告杜某某的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告济南市市中区住房和城乡建设局和济南市市中区房屋征收服务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长  刘 勇 审 判 员  李玉霞 人民陪审员  赵庆林 二〇二〇年九月十七日 书 记 员  赵 琦