山西省忻州市忻府区人民法院   行政判决书   （2020）晋0902行初7号   原告五台县战明养殖发展有限公司。   住所地：山东省临朐县冶镇源冯家王舍村。   法定代表人：冯某，职务：经理。   委托诉讼代理人：符某，北京德和衡（太原）律师事务所律师。   委托诉讼代理人：李某，山西百沃律师事务所律师。   被告忻州市生态环境局五台分局   住所地：山西省五台县台城镇台中路。   法定代表人：金某，职务，局长。   出庭负责人：王凯虹，职务，副局长。   委托诉讼代理人：戎某，山西神业律师事务所律师。   原告五台县战明养殖发展有限公司诉被告忻州市生态环境局五台分局环保行政强制一案，本院于2019年7月18日作出（2019）晋0902行初9号行政判决书。原告五台县陈家庄乡耿家会村仙泉养鱼专业合作社不服，提出上诉，山西省忻州市中级人民法院于2019年9月30日作出（2019）晋09行终69号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭进行了审理，原告的委托诉讼代理人符某、李某，被告行政机关负责人王凯虹、委托诉讼代理人戎某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，2010年，原告响应五台县政府招商引资政策在五台县陈家庄乡李家庄村进行虹鳟鱼养殖，先后办理了营业执照和水产养殖证等证照手续，一直合法经营。2018年，被告忻州市生态环境局五台分局以原告养鱼场为违法建设项目为由要求取缔养鱼场，并以五台县水污染防治工作领导组的名义对原告养鱼场强制断电，查封了原告的饲料库。原告认为，原告经营的鱼场手续齐全，经营合法，被告的行为缺乏事实和法律依据，不仅严重损害了原告的合法权益，而且与国务院及相关部委禁止地方政府以生态环境为借口紧急停工停业停产的简单粗暴处理方式的相关政策精神相违背。为此，特提起诉讼，请求人民法院依法判决：1、撤销被告忻州市生态环境局五台分局将原告养鱼场认定为违法建设项目的行为；2、确认被告忻州市生态环境局五台分局作出的查封原告饲料库的行为违法；3、诉讼费用由被告承担。   被告辩称，一、原告养鱼场地处五台县清水河流域，坪上泉域重点保护区范围内，该地段是坪上应急饮水工程的水源地，属于饮用水水源一类保护区，原告将养鱼场建在饮用水水源一级保护区范围内，不符合法律法规的相关规定。原告养鱼场项目建设时，未依法报批建设项目环境影响报告表，擅自开工建设并投入使用，造成饮用水水源保护区水体污染，属违法建设项目，其诉称的办理了营业执照和水产养殖证即为合法经营的理由不能成立。   原告在坪上泉域保护区范围内的环境敏感区实施投饵养殖项目，经五台县环境监测站采样检测，总氮、总磷、高锰酸盐指数均超过Ⅱ类水质标准值，原告的违建项目被清除后，该区域水质达标，原告的养殖行为是造成水质污染的直接原因，答辩人依据《行政强制法》、《环境保护法》以及《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》的相关规定对其饲料库进行查封有事实和法律依据。   原告未依法报批建设项目环评报告表，擅自开工建设养鱼场违反了国家法律法规的相关规定，属违法建设项目。原告的养鱼场建设项目应符合环境保护方面的相关法律规定,在项目建设时未依法报批建设项目环境影响报告表，擅自开工建设并投入使用,属违法建设项目。《环境保护法》第19条规定建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价，未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。《水污染防治法》第19条第1款规定新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。按《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，原告从事淡水投饵养殖应报批建设项目的环评类别为环境影响报告表,应当在开工建设前将环境影响报告表报经审批部门审查批准,否则不得开工建设。《环境影响评价法》第31条规定建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的,由县级以上生态环境主管部门责令停止建设、罚款并责令恢复原状。《环境保护法》第61条规定建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款,并可以责令恢复原状。原告虽然办理了营业执照、水域滩涂养殖证，但原告营业执照的经营范围明确载明:“依法须经批准的项目,经相关部门批准后方可开展经营活动”,原告未依法进行环境影响评价，未取得环评批复就开工建设从事鱼业养殖,是违法的。   答辩人查封饲料库有事实根据和法律依据原告在坪上泉域保护区范围内泉水出露带(环境敏感区)实施投饵养殖项目,经五台县环境监测站于2018年8月15日至24日对坪上泉域水源保护区、清水河流域进行采样检测,监测结论均超过II类水质标准值。原告的违法建设项目被清除后，五台县环境监测站的检测报告为该区域水质达到II类水质标准值,所以原告的养殖行为是造成水质不达标的直接原因。《环境保护法》第25条规定企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物,造成或者可能造成严重污染的,县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第4条规定,排污者有下列情形之一的,环境保护主管部门可以实施查封、扣押:(二)在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的。(六)法律法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。故答辩人对其饲料库进行查封是有事实根据和法律依据的。三、原告养鱼场列入中纪委、国家监委、省纪委、省监委督办问题清单的河湖“四乱”问题,2019年9月至10月，五台县响应全省河湖“清四乱”专项行动,对包括原告在内的养鱼场进行了拆除。   综上，原告未依法进行环评,擅自开工建设的行为违法，且对饮用水源保护地造成污染,答辩人对其饲料库进行查封符合法律规定。   被告在法定举证期限内提交了下列证据：   1、养殖证登记表（统计表）；2、营业执照；3、山西省水污染防治工作方案晋政发（2015）59号；4、山西省坪上应急引水工程示意图；5、山西省人民政府办公厅晋政办发（2018）55号《关于印发山西省水污染防治2018年行动计划的通知》；6、忻州市人民政府办公厅忻政办发（2018）103号《关于印发忻州市水污染防治2018年行动计划的通知》；7、五台县人民政府办公室五政办发（2018）124号《关于印发五台县水污染防治2018年行动计划的通知》；8、环境监测报告；9、查封扣押决定书及送达回证各两份；10、五台县水污染防治工作方案；11、五台县水污染防治工作领导组办公室五水防办发（2017）10号《关于对全县公路和河道沿线乱建乱堆等违法行为清理整顿的通知》；12、清河专项行动限期整改通知书、限期清理整顿通知单；13、清障令；14、相关法律法规。   被告当庭提交了工作人员执法证两份和照片。   原告提供了以下证据：1、水域滩涂养殖证；2、查封扣押决定书；3、《关于李高斌信访事项的答复意见书》；4、河道两侧洗煤厂堆积煤渣排污照片14张；5、三则天气新闻。   经庭审质证，原告对被告提交的1、2、3、5、6、7、9号证据真实性均无异议，但对上述证据的证明内容和关联性有异议。1、根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第二条规定，政府颁发此证，原告即可进行水产养殖，且2011年至2018年原告养殖期间，被告从未对原告采取过任何措施，证明被告许可原告进行水产养殖；2、被告无证据证明原告所在位置即为坪上泉，未提供原告鱼场与滹沱河的关系，以及原告造成的影响；3、原告不属于饮用水水源保护区内的违法建筑和排污口，也没有占用河道，被告适用规范性文件错误；4、关于环境监测报告，被告未提供证据证明监测程序是否合法，无法证明监测结果的真实性和合法性，而且报告中显示每日的监测结果均不一致，9月10日的水质情况并未监测，清水河7至9月属于汛期，上游河道堆积的垃圾、洗煤厂倾倒的煤泥都冲刷而下，故检测结果不达标与原告无关；5、查封扣押决定依据的事实是原告未提交环评文件或环评文件未经批准擅自开工建设，根据相关法律法规规定，原告不需要进行环评，被告也从未告知原告提交，原告的鱼场在2011年已经建成，到2018年不属擅自开工建设；《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第9条、12条规定，作出行政强制措施前行政机关应调查取证、通知当事人到场、制作现场笔录，被告均未履行上述程序；被告依据《环境保护法》第61条决定查封原告的饲料库，该条款并未设置查封扣押的行政强制措施，《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第4条规定了环保部门查封扣押的六种情形，其中不包括未提交环评文件，故被告的查封行为没有事实依据、程序违法、适用法律错误；6、被告提交的10、11号证据在被告作出查封行为时均未告知原告，不能作为被告行政行为的依据；被告是独立的执法主体，不能依据乡政府的决定或通知作出行政行为，故证据12、13与被告行政行为没有关系；7、被告当庭提交的执法人员执法证以及照片不能证明其查封行为的合法性。   被告对原告提交的1、2、3号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，水域滩涂养殖证只能证明原告可以在水域滩涂所在位置进行养殖，但不代表原告建设的养殖项目合法。对饮用水水源地的保护是对保护区范围内所有建设项目和活动进行评价和规范，原告养鱼场建在坪上村，属于饮用水一级保护区范围内，应向相关部门取得环评批复后进行建设，未经环境影响评价即开工建成养鱼场属违法建设项目。4号、5号证据与本案无关联性。   双方当事人提交的证据均具有真实性。   本次审理中，被告提交以下证据：1、坪上泉域图一份，证明坪上泉域范围，神西乡、陈家庄乡，耿家会村、李庄村、坪上村等都位于泉水出露带；2、养鱼场基本情况表，证明原告的位置；3、勘测定界图，证明测绘公司测定的原告定界坐标位置，地类表是利用水利设施用地进行的养殖；4、山西省水利厅2019年8月14日出具的关于河湖四乱问题专项整治实施方案，附件二问题清单132号，李家庄村段五个养鱼场，其中包括原告证明清四乱专项行动，包括原告在内的清水河流域11家养鱼场属于全省未整治问题清单之列，要求2019年11月底前完成整治；5、忻州市河长制办公室2019年9月2日忻河办发[2019]8号关于加快推进河湖“清四乱”专项行动的通知附表一问题清单第8号，证明原告养鱼场属于全省未整治问题清单之列；6、山西省高级人民法院（2020）晋行终188号行政裁定书一份，裁定驳回原告起诉。   原告的质证意见为：一、被告提及的营业执照所述的经营项目须经批准后方可开展经营活动，从而认为原告没有经过建设项目的批准是错误的，因为此标注是在营业执照经营范围一栏，是指经营需要国家专项审批的商品或服务需要提前审批，原告经营范围是鱼、养殖、销售，没有工程建设项目，所以不需经过工程建设部门的审批；二、对证据2、3没有异议；2、对证据1，原告距清水河有一千多米，离坪上泉距离更远，被告证据不能证明原告对坪上泉造成影响；三、证据4发布时间是2019年8月14日，而且是内部文件，证据5是2019年9月2日签发，原告的查封决定书是2018年，依据行政诉讼法34条和40条规定，在被告行为作出之后所作出的行为不能作为证明被告行为合法的证据，所以证据4、5不能认定被告行为合法；五、证据6并未认定原告是违法建设项目，而且该裁定中明确提到，原告营业执照属于生效的行政许可，所以证据6不能证明被告行为合法；六、水域滩涂养殖证上也有四至方位，在此范围内也可养殖。   经审理查明，2012年1月5日，梅国才取得了晋五台县府（淡）养证[2012]第00001号水域滩涂养殖证，在五台县陈家庄乡李家庄村建成养鱼场进行水产养殖，该区域系五台县清水河流域、坪上泉域重点保护区域。2017年6月15日梅国才将该养殖场转让与冯占明，办理了水域滩涂养殖证的变更手续，冯占明于2017年6月6日在五台县工商行政管理局办理了五台县战明养殖发展有限公司的营业执照，因冯占明住址为山东省临朐县治镇源冯家王舍村，营业执照住所地登记为其个人住址。2018年9月10日、10月19日，被告忻州市生态环境局五台分局分别作出五环查（扣）字[2018]18号和五环查（扣）字[2018]25号查封扣押决定书，以原告未提交建设项目环境影响评价文件擅自开工建设，未配套建设污染防治设施为由，根据《行政强制法》第25条第1款、《环境保护法》第61条以及《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第4条之规定，两次查封了原告的饲料库，查封期均为30日。2019年2月14日，被告作出《关于李高斌信访事项的答复意见书》，就山西省信访局转来李高斌反映的关于陈家庄乡鱼虹养鱼场、神西乡良玉养鱼专业合作社，蒋坊乡西峡村秀风养鱼等14户虹鳟鱼专业合作社的相关信访信息作出答复，与本案相关联的主要内容为，五台县清水河流域地表水监测断面为国考断面，按照国家、省、市、县相关要求，水质达到或优于Ⅱ类，根据《地表水环境质量标准》及《地表水环境质量评价办法》断面水质定性评价中Ⅰ-Ⅱ类水质功能类别为饮用水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等，2013年县水利局开始办理发放水域滩涂养殖证，截止目前有12个养殖场持有水域滩涂养殖证，李高斌反映的14个养鱼场都未依法进行环境影响评价，在养殖过程中未配套建设水污染处理设施，属于清水河流域违法建设项目。原告认为，被告将原告养鱼场认定为违法建设项目错误，查封原告饲料库行为违法，为此诉至本院。此为本案事实。   本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第65条规定，禁止在饮用水水源一级保护区域内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或关闭。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》以及《山西省泉域水资源保护条例》均规定，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。本案原告养鱼场建在环境敏感区的一级保护区内，开工前未依法编制环境影响报告表，并经生态环境主管部门审批，擅自开工建设并投入使用，违反了上述法律法规的相关规定。原告持有的水域滩涂养殖证和营业执照系对其水域滩涂养殖和养鱼专业合作社经营的许可，不能证明该养鱼场建设项目的合法性。《中华人民共和国环境保护法》第25条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其它负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。《环境保护主管部门实施查封扣押办法》第4条规定，在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定，排放、倾倒、处置污染物的，以及法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为，环境保护主管部门可以实施查封、扣押。故被告忻州市生态环境局五台分局作为五台县环境保护主管部门有权对原告违法建设项目作出查封决定，原告请求确认被告查封行为违法且无事实及法律依据，故对原告的诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告五台县战明养殖发展有限公司的诉讼请求。   案件受理费50元由原告负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省忻州市中级人民法院。   审 判 长 杜亮平   审 判 员 苏金霞   人民陪审员 连永波     二〇二〇年九月十八日   书 记 员 张 楠