青海省海东市中级人民法院行政判决书（2020）青02行初31号原告民和宝禄养殖专业合作社，住所地：民和回族土族自治县李二堡镇祁家村石咀社**。法定代表人安玉祥，该合作社董事长。委托代理人白玉斌、冶勇，青海龙启律师事务所律师。被告民和回族土族自治县人民政府，住，住所地：民和县回族土族自治县川垣新区党政办公大楼/div>法定代表人马维忠，该县县长。委托代理人薛波，该县司法局干部。被告民和回族土族自治县农村农业和科技局，住，住所地：民和县回族土族自治县川垣新区/div>法定代表人付彦龙，该局局长。委托代理人李玉成，青海知安律师事务所律师。原告民和宝禄养殖专业合作社(以下简称民和宝禄合作社)因要求确认被告民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、民和回族土族自治县农村农业和科技局（以下简称民和县农科局）对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法并赔偿经济损失一案，于2020年7月30日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月5日立案后，于同年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月22日公开开庭审理了本案。原告民和宝禄合作社的法定代表人安玉祥及其委托代理人白玉斌、冶勇，被告民和县政府负责人陈勇及委托代理人薛波，民和县农科局负责人董小强及委托代理人李玉成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。民和宝禄合作社诉称，原告是于2013年9月5日依法设立的从事牛羊养殖的专业合作社,主要从事奶牛养殖,养殖场设立初期得到了民和县人民政府所属的畜牧局、国土局、环保局、工商局等相关部门给予了办理手续、技术和资金的支持。2013年9月,民和县工商局给原告颁发了代表行政许可的营业执照,统一社会信用代码为:93632122074556992L(1-1)。原告取得相关手续后开始大量投资,建成了颇具规模的奶牛养殖场,养殖场养殖规模达到了125头奶牛,年产值273万元。原告的养殖场得到了包括青海省农业厅等上级多家部门的表彰和鼓励。在原告蓬勃发展时,忽然接到被告通知说因养殖场被划到禁养区要关闭,考虑到环保的要求,原告支持和拥护政府对于“绿水青山就是金山银山”这个政策所实施的策略,但原告的养殖场是合法经营的,在经营管理过程中产生了巨额的债务,包括但不限于项目资金、银行贷款、民间借贷、自有资金等800余万元。原告的养殖场拆除之后赔偿的350多万元政府为用于项目投资支出,未经过原告的同意就划走,此做法不妥。原告为了经营合作社项目资金支出500余万元,银行贷款与民间借贷有200余万元,自有资金100万元,这些都是原告在合法经营过程中产生的巨额债务,原告为此还变卖了房产和车辆,还希望政府能对民间借贷、银行贷款等生效的法律裁判文书中确认的债务予以解决,原告实在无力承担,出于对政府环保等方面政策的支持,自有资金100万元原告自行承担，遂依法诉诸贵院,请求：1、依法确认两被告对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法并赔偿给原告造成的经济损失700万元;2、依法判令二被告承担本案的全部诉讼费用。被告民和县政府辩称，一、被答辩人起诉无事实依据。被答辩人要求确认答辩人县政府的强制拆除行为违法,但在事实理由部分对所谓的违法强制拆除行为没有任何表述,其所提交的证据也不能证实答辩人实施了强制拆除行为,其诉讼请求缺乏事实依据及法律依据,不符合《行政诉讼法》第四十九条所规定的受案条件。本案的实际情况是被答辩人的养殖合作社是按照相关部门的要求自行拆除的。二、答辩人要求关闭被答辩人的养殖场符合法律规定。答辩人要求关闭拆除被答辩人的养殖场是依据中央环保第七督察组整改意见反馈及海东市委、市政府《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》【东办发(2018)50号】及民和县委《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(民办发(2018)77号)文件要求,是依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第五十九条第一项、第十项之规定,是履行法定职责全面贯彻执行上级党委、政府的决定和命令,是符合法律规定的。也是全面贯彻党的十八大、十九大提出的协调、绿色发展理念的重要体现,也是我省坚持生态立省、绿色发展的重要保证,具有极强公益性和政策性。也是全面贯彻“两个维护”、“四个意识”“四个扎扎实实”的具体体现。三、被答辩人的养殖合作社在禁养区范围是毋庸置疑的。被答辩人养殖场是否在禁养区范围之内以及对原告养殖场所采取的措施,在海东市委、市政府《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》【东办发(2018)50号】文件中有明确的表述,是上级党委确认的事实,是毋庸置疑的。依据行政诉讼证据规定,国家机关以及其职能部门制作的公文文书其证明效力优于其他书证。故,关于上诉人的养殖场在禁养区范围之内是事实是毋庸置疑的。四、答辩人已对原告作出了补偿。2019年12月,依据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定及省市相关文件要求,答辩人作出《关于印发民和县禁养区养殖场搬迁转产拆除补偿方案》(民政办【2019】176号),对原告的养殖场作出合理的补偿,其符合法律规定。鉴于以上事实,请求人民法院依法驳回被答辩人对答辩人民和县政府的起诉。被告民和县农科局辩称，一、被答辩人的诉讼请求没有事实依据,应当依法驳回其诉讼请求。2019年4月4日答辩人向被答辩人作出《限期拆除通知书》,被答辩人在接到《限期拆除通知书》后,配合答辩人及民和县人民政府自行拆除其养殖场。因此,该养殖场并非答辩人强制拆除,被答辩人在诉讼请求中称答辩人对其养殖场及设备设施拆除行为违法是没有事实依据的,依法应当驳回其诉讼请求。二、被答辩人的起诉已超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中答辩人于2019年4月4日向被答辩人作出《限期拆除通知书》,被答辩人在接到通知书后自行拆除养殖场,后于2020年7月22日向法院提起行政诉讼,已超过法律所规定的诉讼期限。三、答辩人于2019年4月4日向被答辩人作出的《限期拆除通知书》是在积极响应上级政府相应政策的基础上作出的,该《限期拆除通知书》的作出并无不当。（1）2018年7月19日中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室作出《关于印发民和县禁养区畜禽养殖场污染问题整改实施方案的通知》(民办发(2018〕77号)要求在2018年8月底前全面关停湟水河流域禁养区内的45家养殖场,并复垦、复绿。（2）《民和县人民政府办公室关于转发民和县畜禽养殖禁养区划定方案的通知》(民政办〔2017)188号)文件要求黄河民和段、湟水河民和段、大通河民和段、松树沟河、米拉沟河、巴州沟河、隆治沟河、马营沟河、前河沟河两岸400米陆域内禁止建设养殖场(小区)。（3）2018年6月13日中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室作出《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(东办发〔2018)50号)要求民和县政府、答辩人等有关单位,严格执行《海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》。该方案中要求在2020年底前全面完成湟水河、黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场(其中乐都区18家、平安区15家、民和县45家、互助县32家、循化县31家、化隆县7家)的关闭、搬迁或转产工作,彻底整改养殖污染问题。（4）民和回族土族自治县人民政府(以下简称民和县人民政府)依据《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规及上述文件、通知,于2018年8月7日依法作出《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》,要求答辩人、环保局等工作部门向湟水河流域禁养区内的45家养殖场下达《限期关闭通知书》,使湟水河流域禁养区内的45家畜禽养殖场于2018年8月30日之前全部关闭。（5）2019年2月13日根据《海东市农业发展委员会关于加快推进禁养区畜禽养殖污染问题整改工作的通知》(东办发〔2019〕47号)的要求,答辩人需在2019年5月底前全面完成黄河、湟水河干流400米内养殖场拆除、转产。被答辩人的养殖场系禁养区范围内的45家养殖场之一,答辩人作为县级政府的工作部门,与上级政府、主管部门系领导与被领导关系,下级行政机关有服从、执行上级行政机关决定、命令的义务,答辩人依据上述（1）-（5）文件、通知的要求向被答辩人作出《限期拆除通知书》是在执行上级领导政府、主管部门等的决定、命令,并无不当。综上,答辩人依据相关文件、通知在民和县人民政府的领导下向被答辩人作出《限期拆除通知书》,该行为程序合法,在被答辩人接到《限期拆除通知书》后自行配合政府拆除其养殖场,且被答辩人的起诉期限已过。因此答辩人认为被答辩人的诉求于法无据,请求驳回被答辩人的诉讼请求。庭审中，围绕本案争议焦点，原、被告提交证据情况如下：一，原告为证明自己的主张,在法定期限内向本院提交了如下证据:证据1、2019年2月21日民和县农科局作出的《限期拆除通知书》，证明民和县政府作出了该份通知，要求原告限定期限内自行拆除。证据2、祁家村土地流转协议书。证明拆除后政府说要补偿,但是补偿的费用较低,证明拆除给原告造成的经济损失。证据3、民牧[2013]152号《关于同意民和宝禄养殖专业合作社修建肉牛养殖场的批复》,该批复中的内容证明批复出具前原告符合养殖条件,并没有在禁养区,也没有违反法律规定。证据4、民国土资[2013]400号《关于同意民和宝禄养殖专业合作社设施农用地项目用地批复的通知》；证据5、青林资许准〔2014〕42号《使用林地审核同意书》;证据6、标准化肉牛养殖屠宰项目征收林地拨交记录;证据7、民环〔2015〕39号《关于民和宝禄养殖专业合作社奶牛养殖场新建项目环境影响报告表的批复》；证据8、2017年4月27日民和县农牧局下发的编号为201701号《限期整改通知书》；证据9、民和县畜牧兽医站2017年5月25日下发的编号为201712号《畜禽规模养殖污染防治整改通知限期整改通知》。证明原告的养殖场取得了相关的行政许可，由于污水排放等被要求整改,并没有说明在禁养区需要拆除,后期原告进行整改并达到要求,而后被通知原告自行拆除。证据10、2018年7月17日民和县农牧局下发的《资产评估通知书》；证据11、2019年4月30日民和县农科局下发的《销号通知》，证明前期合作社是合法的,得到了二被告的认可,后面通知拆除和销号,因此二被告的行为违反行政法。证据12、苏信房地估字[2018]第020156号《评估报告》壹份,评估报告证明原告的损失,被告的补偿原告没有获得。被告民和县政府对原告民和宝禄合作社的证据质证意见为：证据1、真实性、合法性认可,农科局要求的是自行拆除,不能证明两被告实施了强制拆除行为。证据2、真实性、合法性不予认可，却与本案无关联性，县政府不是该协议的当事人之一,证据3-7原告的起诉是确认拆除行为违法,真实性合法性无异议,关联性有异议。证据8-9的真实性、合法性无异议，但与原告的诉求没有关联性，原告的证明方向与本案诉讼请求没有关系。证据10-11真实性和关联性无异议,但是原告的证明方向与本案诉讼请求没有关系。证据12、该份评估报告的内容失实,评估结果第14项说明了评估报告的效力,该报告已经失效,故对证据三性不认可。被告民和县农科局对原告民和宝禄合作社的证据质证意见与被告民和县政府的质证意见一致。二，被告民和县政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、东办发〔2018〕50号《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(包括《海东市禁养区台禽养殖污染问题整改实施方案》),证明原告的养殖场在禁养范围内,县政府对原告养殖场采取整改措施是关闭拆除;证据2、民办发〔2018〕77号《中共民和县委办公室民和县人民政府办公室关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》(包括民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案),证明县政府是贯彻上级党委、政府的决策部署,原告的养殖场在禁养范围之内,县政府对原告的整改措施是关闭拆除;证据3、2018年8月7日《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》,通告依据上级党委、政府的决策要求禁养区养殖场自行关闭转产;证据4、民政办〔2019〕176号《民和回族土族自治县人民政府办公室关于印发民和县禁养区养殖场搬迁转产拆除补偿工作实施方案的通知》,县政府已对原告作出了补偿,符合相关规定。原告民和宝禄合作社对被告民和县政府的证据质证意见为：证据1、该证据的三性均认可,只是原告的养殖场在禁养区,禁养区是指整改的范围而不是拆除的范围;证据2、质证意见同证据1一致;证据3、真实性、合法性无异议,关闭禁养区是具体的行政行为,行政机关作出具体的行政行为应依据法律规定,而非根据行政机关的内部规定,作出该通告的法律依据欠缺。证据4、三性无异议,证明方向有异议,原告未收到该补偿方案的通知,没有在补偿方案上签字确认。三，被告民和县农科局在庭审中陈述，原告起诉的是强制拆除行为，但民和县农科局没有实施行政强制拆除行为，提交的证据及证明方向与第一被告县政府提交的证据及证明方向的一致,不在当庭进行举证。原告民和宝禄合作社对被告民和县农科技的证据质证意见为：《限期拆除的通知书》是被告民和县农科技向原告送达的,原告是响应政府要求自行拆除的,所以二被告主体适格。不再重复质证。四，据双方当事人对提交证据的举证、质证，本院对原、被告提交上述证据作如下认证：原告提交证据认证如下：证据1、2019年2月21日民和县农科局作出的《通知》对真实性、合法性被告不持异议，与本案具有关联性，该证据的证明效力本案中予以确认。证据2、祁家村土地流转协议书。证明拆除后政府说要补偿,但是补偿的费用较低,证明拆除给原告造成的经济损失，与二被告对原告的厂房及设施设备是否实施了行政强制拆除行为没有关联性，该证据的证明效力，本案中不予确认。证据3、民牧[2013]152号《关于同意民和宝禄养殖专业合作社修建肉牛养殖场的批复》；证据4、民国土资[2013]400号《关于同意民和宝禄养殖专业合作社设施农用地项目用地批复的通知》；证据5、青林资许准〔2014〕42号《使用林地审核同意书》;证据6、标准化肉牛养殖屠宰项目征收林地拨交记录;证据7、民环〔2015〕39号《关于民和宝禄养殖专业合作社奶牛养殖场新建项目环境影响报告表的批复》；证据8、2017年4月27日民和县农牧局下发的编号为201701号《限期整改通知书》；证据9、民和县畜牧兽医站下发的2017年5月25日编号为201712号《畜禽规模养殖污染防治整改通知限期整改通知》，上述证据系原告开办建厂时办理的行政许可等相关手续，与二被告对原告的厂房及设施设备是否实施了行政强制拆除行为没有关联性，该组证据的证明效力，本案中不予确认。证据10、2018年7月17日民和县农牧局下发的《资产评估通知书》；证据11、2019年4月30日民和县农科局下发的《销号通知》，上述两份证据与二被告对原告的厂房及设施设备是否实施了行政强制拆除行为没有关联，该证据的证明效力，本案中不予确认。证据12、苏信房地估字[2018]第020156号《评估报告》壹份,评估报告证明原告的损失,被告的补偿原告没有获得。该评估报告是原告单方面做的评估，被告对此真实性提出异议，该证据的证明效力，本案中不予确认。对被告民和县政府提交的证据认证如下：证据1、东办发〔2018〕50号《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》；证据2、民办发〔2018〕77号《中共民和县委办公室民和县人民政府办公室关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》；证据3、2018年8月7日《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》；证据4、民政办〔2019〕176号《民和回族土族自治县人民政府办公室关于印发民和县禁养区养殖场搬迁转产拆除补偿工作实施方案的通知》,原告对上述证据的三性不持异议，故上述证据的证明效力本案中予以确认。根据原、被告的陈述及举证质证，本案认定事实如下：为贯彻落实中央第七环境保护督查组反馈意见，确保中央第七环境保护督查组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题彻底整改。2018年6月13日,中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发了东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，同年7月19日中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室印发了民办发〔2018〕77号《中共民和县委办公室民和县人民政府办公室关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，同年8月7日民和县政府发布《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》。原告民和宝禄养殖专业合作社养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内,养殖场被列入此次整改任务清单中。2019年2月21日民和回族土族自治县农牧局向原告民和宝禄养殖专业合作社送达了《通知》，其主要内容为，根据国务院《中华人民共和国水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发了东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室印发了民办发〔2018〕77号《中共民和县委办公室民和县人民政府办公室关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》，要求民和宝禄养殖专业合作社于2019年3月20日前自行拆除。原告在接到该通知后，在规定的期限内自行拆除了其养殖场厂房及设备设施。2020年7月30日原告以养殖场拆除之后赔偿的350多万元，政府为用于项目投资支出，未经原告同意就划走，此做法不妥等为由，请求依法确认二被告对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法并赔偿给原告造成的经济损失700万元，向本院提起行政诉讼。另，民和回族土族自治县农牧局2019年3月1日，因机构改革单位名称变更为民和回族土族自治县农村农业和科技局本院认为：一，关于二被告对原告的厂房及设施设备是否实施了行政强制拆除行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款（二）规定：“被诉行政行为或者不作为存在的材料”、（三）规定：“原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”。本案中，原告民和宝禄合作社的养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内,为贯彻落实中央第七环境保护督查组反馈意见，确保中央第七环境保护督查组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题彻底整改。被告民和县农科局向原告送达的《通知书》，告知原告于2019年3月20日前自行拆除自行拆除，原告按照《通知》规定的期限自行对养殖厂房及设备设施实施拆除，对此事实各方当事人在庭审中不持异议，原告亦无证据证明二被告实施了行政强制拆除侵犯其合法权益，故原告诉求确认两被告对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法无事实依据。二，关于原告提出赔偿经济损失700万元的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。本案中，原告自行拆除厂房及设备设施，不存在被告行政强拆被确认违法，故其主张经济损失700万元无事实根据或法律依据。综上，原告民和宝禄养殖专业合作社的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告民和宝禄养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告民和宝禄养殖专业合作社负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 丁 亮审判员 薛红玲审判员 兰海江二〇二〇年九月二十五日（法官助理 马慧春书记员 陈豆蓉