南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂71行终224号 上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，局长。 委托诉讼代理人周祎，政策法规科科长。 被上诉人（一审原告）广西物华时代投资发展有限公司，住所地广西柳州市潭中西路**富丽嘉园********。 法定代表人沈洪波，董事长。 委托诉讼代理人王希，广西君行律师事务所律师。 一审第三人广西物资集团有限责任公司，住，住所地广西南宁市青秀区东葛路**/div> -2- 法定代表人戴毅，董事长。 委托诉讼代理人易春生，法务部部长。 柳州市自然资源和规划局（以下简称柳州市规划局）因广西物华时代投资发展有限公司（以下简称物华时代公司）诉原柳州市国土资源局于2018年2月12日作出的柳国土通〔2018〕43号《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P（2011）19号宗地竞得资格的通知》一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初54号行政判决，于2019年10月15日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭进行了审理。上诉人柳州市规划局委托诉讼代理人周祎，被上诉人物华时代公司的委托诉讼代理人王希，一审第三人广西物资集团有限责任公司（以下简称物资集团公司）的委托诉讼代理人易春生参加诉讼。现已审理终结。 上诉人柳州市规划局上诉称，一、一审判决行政行为合法性审查存在法律适用错误。一审判决援引国土资源部《闲置土地处置办法》（2012修订）第二十一条之规定存在错误。该部门规章正式施行时间在上诉人挂牌出让涉案宗地的具体行政行为实施完毕之后。二、一审判决对行政行为合法性的事实认定不清。一审判决关于“被告将依法禁止出让的土地挂牌出让”的事实认定不清。上诉人发布柳国土交告字〔2011〕11号出让公告、签订《成交确认书》系依法做出，未经生效判决确认违法、无效或撤销，具有法律效力，应当受到法律的保护。三、一审判决在法定起诉期限上存在法律适用错误。一审判决未对法定诉讼期限做 -3- 出认定，存在错误。四、一审判决确定诉讼请求存在法律适用错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条的规定，一审法院已明示“行政机关不依法订立、履行行政协议”属“可诉”的行政协议行为，亦认定一审原告“对行政协议提出质疑但未提起诉讼”，但未按有关程序要求当事人明确诉讼请求，在诉讼请求不明确、不具体的情况下对一审原告未起诉的具体行政行为做出合法性判断并确定为案件事实错误。五、一审判决在对涉案挂牌出让项目性质的事实认定存在错误。在竞得该地块后，物华时代公司一直未与柳州市规划局签订出让合同。因物华时代公司在《成交确认书》约定期限内未履行约定义务，其违约条件已达成，“视为已放弃竞得人资格”，相关民事权利义务关系据此确定。柳州市规划局作为招标出让国有建设用地使用权出让人，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第二十一条、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关和第八条问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）第二条第（四）项的规定以及《柳州市国有建设用地使用权交易会交易文件》(2011年第11期）第十条第（八）项的规定，就前述既定的权利义务关系情况向物华时代公司做出告知，决定取消其涉案宗地的竞得资格并不予退还1.3亿元竞买保证的行为合法，应予维持。六、物资集团公司和物华时代公司存在关联关系、恶意违约。物资集团公司是持有物华时代公司55%股权的大股东，两者之间存在重大利益关系。物华时代公司和物资集团公司因当初拍卖价格过高资金缴付困难，企图以无法交地为理由，不履行出让合同义务，存 -4- 在恶意串通、严重违背诚实信用原则的恶意违约行为。七、一审判决行政赔偿责任认定存在法律适用和事实认定错误。柳州市规划局不存在违法行为的情形，不存在行政赔偿义务。一审判决判令市规划局直接退还物华时代公司保证金1.3亿元违反《国家赔偿法》第五条第一款第（二）项的规定。因此，柳州市规划局作出的具体行政行为认定事实确实充分，适用法律法规正确无误，并无不当。一审判决适用法律法规错误、事实认定不清。上诉请求：1.撤销一审判决；2.驳回物华时代公司一审诉讼请求，维持被诉具体行政行为;3.由物华时代公司承担一审、二审诉讼费。 被上诉人物华时代公司辩称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。二、一审判决在引用闲置土地处置办法是为说明土地挂牌出让的前置条件。事实上，该办法于1999年已经实施。国务院及相关行政主管部门多次出台关于净地出让，禁止毛地出让的规范性文件。旨在防止因政府及有关部门的行为造成土地闲置。柳州市规划局以该办法在2012年被修订为由，否定一审判决综合性的法律适用是不当的。三、本案并不存在起诉期限的问题，物华时代公司的起诉行为是针对柳州市规划局违法解除成交确认书，并不予返还竞拍保证金的行政行为。一审法院基于全面审查原则，从违法解除行为的前因事实，阐述了物华时代公司本诉违法行政行为。四、物资集团公司的交付承诺不构成柳州市规划局作为行政管理职能机构违反法律法规及规范性文件的合理抗辩。五、本案中，物华时代公司的损失并非由物华时代公司或物资集团公司造成，而是基于柳州市规划局的违法行政行为导致。 -5- 一审第三人物资集团公司述称，一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、涉案地块在挂牌前、出让后至今，柳州市人民政府及其授权部门都为与物资集团公司就物资集团公司所有的土地征收及拆迁补偿等事宜达成协议。更会对物资集团公司支付补偿款，现该地块实际使用权人是物资集团公司，并未出租，作为建材市场使用。因此该地块不具备挂牌出让的条件。物华时代公司的具体行政行为属于违法行政行为，于法无据。三、虽然是由物资集团公司申请纳入旧城改造项目，但柳州市规划局对土地的收储、挂牌仍应当依法依规有序进行。物资集团公司承诺按现状交付土地，并不免除行政机关依法征收土地的义务。 本院经审查认为，行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中，应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查，不受诉讼请求和理由的拘束。本案中，涉案土地的招拍挂行为、确认成交等前因行政行为作为涉诉的《关于取消广西物华时代投资发展有限公司P(2011)19号宗地竞得资格的通知》的事实根据，一审法院就其合法性进行审查符合全面审查的原则，并不受诉请范围的限制。一般情况下，对于涉案土地的招拍挂和确认成交等前因行为的审查都是以证据的标准来审查，即是否符合证据的三性，是否能够达到其证明目的，从而决定是否可以在本案中予以采信。但不能简单的认为，只要涉案土地招拍挂和确认成交等前因行为没有被撤销或者确认违法，就可以作为案件中所诉行政行为合法性的基础和依据。对涉案土地的招拍挂和确认成交等前因行为存在重大明显违法时，可排除其作为证据的效力。即所诉行政行为没有依 -6- 据。尤其是在当事人对涉案土地的招拍挂和确认成交等前因行为起诉可能已经超过法定起诉期限的情况下，要求当事人另行起诉，不在本案中进行实体审查，不利于行政争议的实质性化解。因此，上诉人柳州市规划局认为一审审查超出诉请范围的理由不成立，本院不予支持。但是一审法院在对涉案土地的招拍挂和确认成交等前因行为是否存在重大违法的审查过程中，基本事实不清、证据不足。首先，本案中，涉案土地“是否达到净地条件”“未达到净土地出让条件是否就意味着涉案土地招拍挂行为违法”是涉案土地招拍挂行为、确认成交行为合法性审查的关键，也是双方争议之处。一审法院在没有查明相关事实和具体法律规定的情况下，直接认定“涉案地块既未达到净地条件，更存在重大权利瑕疵，至今仍不具备挂牌出让的条件”，基本事实不清、证据不足，缺乏必要的法律依据。其次，在审查《国有建设土地使用权出让合同》未能签订的原因和责任时，一审法院应进一步查明物资集团公司与物华时代公司之间的关系等事实，以明确导致未能签订合同的具体责任划分。综上所述，一审判决认定基本事实不清、证据不足。为查清本案事实，本案决定发回重审。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下： 一、撤销柳州铁路运输法院作出的（2019）桂7101行初54号行政判决； 二、发回柳州铁路运输法院重审。 -7- 审 判 长 邓诗中 审 判 员 杨 斌 审 判 员 梁耀美 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 蒋易成 书 记 员 庞 嫱 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的， -8- 判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。