江西省上饶市广信区人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1121行初13号原告祝全荣，女，汉族，1940年5月7日出生，住江西省铅山县。委托代理人刘敬东，男，汉族，1970年1月10日出生，住江西省铅山县，系原告儿子，特别授权。被告铅山县房屋征收补偿办公室，住所地江西省上饶市铅山县河口镇黄冈山社区人民路**，统一社会信用代码123609240607865781。法定代表人曾建军，主任。委托代理人张东红，江西贤和律师事务所律师，一般代理。被告铅山县住房与城乡建设局，，住所地铅山县河口镇鹅湖大道**统一社会信用代码11360924MB16153813。法定代表人王新红，该局局长。委托代理人郑平，江西贤和律师事务所律师，一般代理。委托代理人张水根，该局房产交易登记中心主任，一般代理。原告祝全荣诉被告铅山县房屋征收补偿办公室（以下简称“铅山县征补办”）、铅山县住房与城乡建设局（以下简称“铅山县住建局”）房屋征收补偿安置行政协议一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年1月15日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月14日和2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘敬东，被告铅山县征补办负责人曾建军及其委托代理人张东红、被告铅山县住建局委托代理人郑平、张水根（第一次到庭、第二次未到庭）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告祝全荣与被告铅山县征补办于2019年5月25日签订《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《征收补偿安置协议书》）。原告认为该房屋征收补偿安置协议无效，向本院提起诉讼。原告祝全荣诉称，2019年4月，铅山县政府以铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目部的名义征收本人位于铅山县××××号私宅，《征收补偿安置协议书》依据《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合发行改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）制定，是一个典型的格式合同，本人无权就合同签订的内容自由表达意见。因征收价格过低，征收补偿的价款无法购买相当于征收面积的新建商品房。该补偿方案有关“……于本县内购买新建商品房住宅，可享受700元／㎡的购房奖励”条款是附不合理实现条件的条款，典型的“以奖代征”条款，是被告强加给原告的霸王条款，显失公正，侵害了原告应得的合法利益。该条款所附实现条件应予无效，还这一条款本来应有面目，将其价格直接纳入征收价格涵盖范围之内。根据格式合同的相关法律和司法解释，该合同是在不对等、不平等环境下签订的，有强制消费嫌疑，显失公正。为维护原告合法权益，特诉请：立案受理时提出两项诉请：1、请求判令被告与原告签订的合同无效；2、请求判令合同奖励措施条款的实现条件无效。3、请求判令被告承担本案诉讼费。2020年3月4日增加了一项诉讼请求：请求依法审查《征收补偿方案》，确认该文件无效。2020年6月15日增加诉请：1、请求本房屋1楼、2楼按商业用房征收，重新计算征收价格，本房屋按1998年水灾为止确定房屋正负一楼地面水平线的，应补偿填方成本；2、将原告几十年以来承租的直管公房纳入私房同等征收范围；3、审查铅山县政府关于《征收补偿方案》等文件的合法性与合理性，在确认无效的前提下，一并予以撤销。根据庭前法庭释明，原告将上述请求合并为：1、审查铅山县政府关于《征收补偿方案》合法性、合理性，在确认无效的前提下，一并予以撤销。其中合法性包括：被告通过胁迫方式与原告签订合同是违法合同，将原告几十年的直管公房排除在征收范围以内是违法行为；合理性审查包括：房屋征收合同签订的奖励措施条款实现条件不合理；本房屋1、2楼是传统的商业用房，按普通居民用房征收不合理；本房屋有比较大的填方没有纳入补偿范围不合理；本房屋在改建时退让的大约4平方米土地没有纳入补偿，不合理；楼顶的女儿墙未纳入征收范围，不合理。2、请求判令被告与原告签订的合同无效。原告祝全荣向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告主体适格；2、征收合同，证明征收事实及征收主体错误；3、代理人身份证复印件，证明刘敬东是房屋和产权的实际共有人，证明是直管公房的共同承租人后承租资格的法定继承人，本案直接利害关系人；4、原告证词，证明刘敬东是房屋共有人和承租人；5、母子关系证明，证明刘敬东是房屋共有人和承租人；6、直管公房买卖合同、原告缴纳建房票据、改建收据、水电费缴纳票据，证明刘伯清、刘敬东是房屋共同产权人，征收合同侵犯了两人作为被征收人主体权利，刘敬东是直管公房共同承租人；7、孔德元提供的资料：房地产评估报告、铅山县政府第41次政府常务会纪要、《征收补偿方案》（征求意见稿）等，被征收人只能在信息失衡情况下与征收人交流，原告签约缺乏真实意思表达可能性。征收起因是商业行为，不是为共同利益而征收。从政府会议纪要可以看出，未合法保护群众权益，且未就征收所需要的前置性或成就性条件及其合法性提出要求，因而成为此次征收的致乱之源。征收决定没有依据国有土地上房屋征收与补偿条例第九条要求，不具有合法性，不能作为征收依据。8、刘敬东要求参加诉讼的申请书、原告证词一份，证明祝全荣明知长子有房屋份额，但仍在合同签字，侵犯了刘敬东权益，在正常情况下并不合理，除非受到外界的强大干扰因素，本案中祝全荣次子刘敬军、幼子刘敬华、幼女刘绣中均受到停职离岗的威胁；9、调查取证申请书、证人出庭作证申请书，证明征收人没有公开相关文件，本人取证不能。证人都某工作压力不敢当庭对质，反映征收人实施了胁迫行为。10、祝全荣、刘伯清关于对《征收补偿方案》（征求意见稿）邮寄凭证，证明已向铅山县政府澄清家庭产权分配情况，政府在被征收房屋存在产权争议情况下签订征收协议，是侵犯刘敬东权益，刘伯清征收主体资格被忽视，且原告签约时放弃核心利益，征收主要条款正是被征收人主要异议。11、关于行使抗辩权的函和关于铅山县城城区“购房奖励措施”异议及行使抗辩权的再次函告、邮寄凭证，证明征收人以奖代征行为是错误的，征收房屋与购房挂钩，政府无权实施房地产购房补贴行为。被征收人没有按照专项专户要求足额筹措征收资金，征收行为违反国务院规定无效。12、公众信用平台公布铅山县有多种同类案件，证明征收人行为存在重大瑕疵，绝非偶然，是乱作为，不具备合法性，更不具备合理性。被告铅山县征补办是无经营能力公司，不具备征收能力。13、光大金控、中青旅、上投集团等三家公司工商登记情况，证明这一宗圈占古建筑资产用以资本运作，不具备投资正常经营的特征，因而征收失去合法性基础。14、亲属证人证言。证明家庭财产的产权分配情况，征收人签约乱作为，原告是在胁迫的情况下签订了征收合同。15、原告致函政府《关于对铅山县政府函涉嫌干涉法院受理工作的求证函》及邮寄凭证，证明被征收人于2019年6月6月、2019年11月6日两次向铅山县法院状告侵权人均未受理，是明显行政干涉司法典型案件，签约是受胁迫的。被告铅山县征补办辩称，1、被告是依据《铅山县人民政府关于铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋的征收决定》（以下简称《征收决定》）及《征收补偿方案》，开展征迁工作，并拟定《征收补偿安置协议书》；2、被告与原告签订《征收补偿安置协议书》和《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收搬迁速度奖协议书》（以下简称《征收搬迁速度奖协议书》）后，已经依法如约履行了协议书中约定的补偿款项和搬迁速度鼓励奖项的支付义务；3、双方按照《征收补偿安置协议书》和《征收搬迁速度奖协议书》约定，已经履行完毕各自义务，原告事后再行主张合同无效，于法无据，于理不通。4、该征收决定与补偿方案是铅山县人民政府作出，被告只是下属房屋征收部门，对该决定合理性、合法性无权及无义务发表意见，只能是执行该决定方案，并拟定征收协议，与被征迁户签订。5、原告提出的该方案中的奖励条款是铅山县人民政府决定，本案中向被告主张不适宜，若认为该奖励条款无效，应向铅山县人民政府在征收决定公告里列明的救济途径及程序予以主张。6、原告主张的直管公房、女儿墙、奖励措施条款、填方退让的4平方土地等要求与本案所诉争的征收合同没有关联，请求驳回原告该项诉请。被告铅山县征补办在举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1、《征收决定》的公告；2、《征收决定》；3、《征收补偿方案》；4、《征收补偿安置协议书》；5、原告祝全荣出具的承诺书及领条，证明铅山县征补办是由铅山县人民政府授权的铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目的房屋征收部门，负责开展相关征收工作，并按照《征收补偿方案》的标准拟定《补偿安置协议书》，并与原告签订了《补偿安置协议书》。原告已签署《补偿安置协议书》，并出具《承诺书》，同意按《征收补偿方案》的规定进行补偿安置和拆迁，并预先出具了补偿款领条。第二组证据：1、银行进账单两份，证明铅山县征补办已经履行完毕协议书中约定的款项支付义务。第三组证据：1、《征收搬迁速度奖协议书》；2、领条，证明原告签署了《征收搬迁速度奖协议书》，同意按照《征收补偿安置协议书》的约定，尽快腾空搬离征收房屋以获取奖励，并预先出具了奖励款领条。第四组证据：1、关于《征收决定》的公告及附件的张贴情况说明；2、张贴公告及附件的照片三张；3、《征收决定》的公告及其附件的网络截图，证明铅山县人民政府已经在原告居住区域张贴《征收决定》的公告及附件，并在政府网站公布了《征收决定》公告及其附件，公告及其附件内容应视为被征收人所知晓。被告铅山县住建局辩称,1、《征收补偿安置协议书》是原告与铅山县征补办签订的，被告不是该协议书的签订主体。原告诉状中所称“……于本县内购买新建商品房住宅，可享…”之条款，是铅山县人民政府《征收补偿方案》中的规定，其不应向被告主张无效。综上，原告请求判令《征收补偿安置协议书》和购房奖励条款的现实条件无效，属于错列被告，被告不是本案的适格被告。2、原告主张的第一项诉请并不是被告制定，被告主体不适格，故恳请驳回原告的诉讼请求。被告铅山县住建局在举证期限内向本院提交了以下证据：1、《征收决定》的公告；2、《征收决定》；3、《征收补偿方案》；4、《征收补偿安置协议书》，证明铅山县征补是由铅山县人民政府授权的铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目的房屋征收部门，负责开展相关征收工作，拟定并签订了《征收补偿安置协议书》，被告不是该项目的征收部门，也不是《征收补偿安置协议书》的签订主体；《征收补偿方案》是由铅山县人民政府制定和颁布的，被告不是该方案的制定和颁布主体。经庭审质证，被告铅山县征补办对原告祝全荣提交的证据质证认为：对第1组证据无异议；对第2组证据真实性、合法性无异议，但证明目的有异议；对第3组证据真实性、合法性无异议，但证明目的有异议，无法达到证明目的，且直管公房不属于本案诉争范围。对第4组证据，原告应出庭作证，不能证明刘敬东是房屋产权人。与原告出具的承诺书内容相冲突，应以承诺书为准。对第5组证据真实性无异议，但证明目的有异议，无法达到证明目的。对第6组证据与本案无关，无关联性。对第7组证据真实性无异议，对关联性有异议；对第8、9组证据申请书不能作为证据；第10、11、12、13、15组证据与本案无关。对第12组证据真实性无异议，但关联性及证明目的有异议。被告铅山县住建局对原告祝全荣提交的证据质证意见同被告铅山县征补办。补充如下：对第4组证据原告的证词作为证据形式是无效的。对第5、6、8组证据房屋产权人应以登记为准，不能对抗登记的产权人。第7组证据超出本案起诉范围，与本案无关。对第9组证据证明对象异议，不能证明胁迫行为发生，不能达到证明目的。第12、13组证据超出起诉范围。对第14组证据证人证言不能对抗产权登记。原告祝全荣对被告铅山县征补办提交的证据质证认为：对第一组证据中的《征收决定》的公告、《征收决定》、《征收补偿方案》三性均不认可，张贴的照片看不清，无法确认张贴地点。对《征收补偿安置协议书》三性均不予认可，协议书上的签字人是程敏智等三人，不是适格签约人；协议书签订时《征收决定》尚未出台，征收人缺乏征收依据，错把实际产权人刘敬东变更为刘荷英，属于无权的行政行为，不具有合法性；原告不自愿签约的，不是其真实意思表示，不具有关联性。关于票据、领条，征收人打款依据缺乏三性，原告不认可该款项是作为征收款项，且是复印件，无法确认真实性，钱是打了两笔到原告名下。原告祝全荣对铅山县住房与城乡建设局提交的证据与上述质证意见相同。但直管公房在本次征收中是由被告铅山县住建局负责的，而不是被告铅山县征补办管的。本院为进一步查明案件基本事实，要求被告铅山县征补办提交能证明涉案房屋权属的证据，被告铅山县征补办在第二次庭审前向本院提交了房屋所有权存根（一）和房屋勘丈图，另向本院提交了征收共有产权房屋情况核定表、入户调查表、授权委托书。本院对上述证据认证如下：原、被告所举的证据经质证无异议部分予以确认。原告所举的证据3、4、5、6、8，不能证明原告长子刘敬东是涉案房屋的共有产权人，房屋作为不动产其物权的设立根据物权法的规定应以登记为准，因涉案房屋产权登记为原告祝全荣，故原告的上述证据不能达到其证明目的。被告铅山县征补办、铅山县住建局在举证期限内提交的证据符合真实性、合法性、关联性，予以采信。对于本院要求被告铅山县征补办提交的证明涉案房屋权属的证据房屋所有权存根（一）和房屋勘丈图，原告祝全荣亦认可涉案房屋系其所有，与上述证据吻合，本院予以采纳。对于被告铅山县征补办在第二次开庭时提交的征收共有产权房屋情况核定表、入户调查表、授权委托书，因原告有异议，且被告无法证明其真实性，本院不予采纳。经审理查明，原告祝全荣于2000年建造四层砖混结构房屋一幢，位于铅山县××××号，建筑面积354.87㎡，房屋所有权证载明房屋所有权人为原告祝全荣。2019年，铅山县人民政府进行河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目，并制定出台《征收补偿方案》（征求意见稿），原告祝全荣的房屋在该征收范围之内。2019年5月25日，原告祝全荣与被告铅山县征补办签订了《征收补偿安置协议书》，协议书约定：被征收房屋为四层砖混结构建筑面积354.87㎡的私有住宅，房屋补偿款（含纯货币补偿233150元、搬迁补助费3549元、周转补助费21890元、装修补偿106461元、附属物补偿29355元）合计1689684元；付款方式，选择货币补偿的，被征收人签订本补偿安置协议后，房屋主体款、货币补偿奖及政策性补助等款项一次性支付到位；选择购买置换房的，被征收人签订本补偿安置协议后，房屋主体款及政策性补助等款项一次性支付到位，搬迁速度奖待搬迁腾空及签订置换房置换协议后予以结算；搬迁期限，本协议签订之日起至本方案规定的期限内腾空交付验收并根据实际腾空验收时间签订《搬迁速度协议书》，享受相应搬迁速度奖。在本方案规定期限内未腾空交付验收的不再享受搬迁速度奖，乙方无条件同意由甲方搬迁，因甲方搬迁造成的损失，乙方自愿承一切责任。同日，原告祝全荣向被告铅山县征补办出具承诺书：“本人座落在河口镇××（××）的房产为我合法财产，现因铅山县老声码区综合改造提升一事，本人同意按《征收补偿方案》的规定进行补偿安置和拆迁。并承诺如下：一、该房屋没有被查封抵押和买卖过户，也没有任何产权纠纷。如今后该房产发生任何争议纠纷，本人愿意承担一切法律责任。二、房屋征收后该房屋的所有权及土地使用权归政府所有。三、房屋征收补偿安置协议书签订至房屋腾空交付验收期间，本人承诺保持房屋原貌，不破坏房屋结构，不损坏、不拆除房屋构件。如有违反，本人承诺不再享受房屋搬迁速度奖励。”同日，原告祝全荣向被告铅山县征补办出具领到房屋征收款1689684元的领条。2019年5月26日，原告祝全荣与被告铅山县征补办签订《征收搬迁速度奖协议书》，协议书约定：自《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公告之日起至征收决定公告之日后15天（含15天）内主动签约并腾空的（奖励金额不低于5万元）补偿标准按700元／㎡即补偿金额为248409元。同日，原告祝全荣向被告铅山县征补办出具领到搬迁速度奖248409元的领条。2019年6月15日，铅山县人民政府制定出台《征收补偿方案》，该方案第二条规定征收主体是铅山县人民政府，征收部门为铅山县房屋征收补偿办公室；第十条规定了奖励设置（含货币补偿奖、搬迁速度奖和购房奖励），购买奖励规定：“选择货币补偿的被征收对象从2016年10月1起至征收决定公告之后一年内于本县内购买新建商品房住宅的（直系亲属二代之内的购房户），提供2016年10月1日后经备案购房合同，可享受700元/㎡的购房奖励……”。同日，铅山县人民政府发布《征收决定》的公告，并在城区多处予以张贴。本院认为，涉案协议系行政协议，属于人民法院的受案范围，行政协议确认无效之诉应属合同争议，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时，原告又提出要求对行政协议的依据合法性进行一并审查。本案争议焦点为：一、《征收补偿方案》是否合法；二、涉案协议是否存在无效的情形。一、《征收补偿方案》是否合法。首先，该规范性文件系由铅山县人民政府制定，制定主体符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定的市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的规定。其次，该房屋征收决定系旧城改造提升项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要。第三，征收补偿方案进行了讨论、论证并征求了公众的意见，且进行了公告，程序符合法律规定。第四，该房屋征收补偿方案未发现有违反法律强制性规定的情形。另对于原告申请本院调取涉案征收文件、会议纪要等，因申请内容与本案诉争焦点无太大关联性，本院不予采纳。综上，本院审查认定《征收补偿方案》合法有效。二、涉案协议是否存在无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告主张涉案协议系格式合同，征收价格过低，意思表示不真实，本院认为，原告在签订协议时，如果认为征收价格过低，完全可以拒绝接受，而原告与被告铅山县征补办签订《征收补偿安置协议书》并领取房屋征收补偿款，后又签订了《征收搬迁速度奖协议书》并领取该款，表明其完全接受房屋征收的价格，系自愿签订协议的。原告主张是受胁迫签订的，但未提供确实充分的证据予以佐证，本院不予采信。原告主张《征收补偿方案》中购房奖励是霸王条款，对原告显失公平，本院认为，该规定是附条件的奖励措施，并不违反法律的强制性规定，其以一年内购房为成就条件，当原告未购房即条件未成就时，原告显然无法享受该项奖励措施。原告主张其大儿子刘敬东及丈夫作为共有权人，在协议上未签字，协议应认定为无效。因涉案房屋产权登记在原告祝全荣一个人名下，房屋作为不动产其物权的设立，根据物权法的规定应以登记为准，故被告铅山县征补办与产权登记所有人签订房屋征收补偿协议符合法律规定，不存在合同无效的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决……”。在第二次庭审中，本院向原告释明，原告变更确认涉案协议无效为撤销涉案协议，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，原告主张签订涉案协议时存在原告意思表示不真实、受到胁迫、显失公平等情形，但均未提供切实有力的证据予以佐证，本院不予采信。且涉案协议未发现有违反法律强制性规定的情形。综上，《征收补偿安置协议书》系原告祝全荣与铅山县征补办双方真实意思表示，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效，且协议内容已履行完毕。故对于原告祝全荣请求撤销2019年5月25日与被告铅山县征补办签订的《征收补偿安置协议书》没有事实和法律依据，本院依法应予驳回。被告铅山县住建局不是涉案协议的签订方和履行方，与涉案协议无任何权利、义务关系，无关联性，不是本案适格的被告，故本院驳回原告对被告铅山县住建局的诉讼请求。对于原告主张的直管公房、女儿墙、填方退让的4平方土地等诉求与本案诉争的撤销行政协议的行政行为没有关联性，本案不作处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告祝全荣的诉讼请求。案件受理费50元，由原告祝全荣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院。在递交上诉状的同时，预交上诉案件受理费至江西省上饶市中级人民法院，预交上诉费户名：江西省上饶市中级人民法院，开户行：上饶市农行饶东支行，账号：36×××14。在上诉期满七日内仍未预交的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  谢礼鹤人民陪审员  冷荣发人民陪审员  郑海燕二〇二〇年九月十七日书 记 员  罗 琦