西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1794号 原告冯智勇，男，1977年3月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地西安市雁塔区，现住西安市雁塔区。委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。委托代理人李**，北京诚略律师事务所律师。被告西安市雁塔区电子城街道办事处，住所地陕西省西安市雁塔区。负责人孙江涛，主任。委托代理人石养卫，陕西平镜律师事务所律师。委托代理人李亚文，西安市雁塔区电子城街道办事处工作人员。原告冯智勇诉西安市雁塔区电子城街道办事处（以下称电子城街办）行政强制一案，于2020年7月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告冯智勇及其委托代理人陈晨、李**，被告电子城街办委托代理人李亚文、石养卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告冯智勇诉称, 原告在西安市雁塔区电子城街道XX村XX号XX号位置合法拥有房屋。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府作出雁政发[2017]56号《西安市雁塔区人民政府关于丁某某和XX村XX户区改造项目房屋征收的决定》，将原告的上述房屋纳入征收范围。并确定西安市雁塔区XX户区（城中村）改造办公室（以下称雁塔城改办）、电子城街办分别为上述征收项目的征收部门和实施单位。雁塔城改办和电子城街办在未履行任何前置程序的情况下，于2020年5月11日对原告的上述房屋实施强制拆除，给原告造成巨大的经济损失。原告认为，雁塔城改办和电子城街办强制拆除原告涉案房屋的行为，严重违反法律规定，侵害原告合法权益。因西安市雁塔区机构改革，XX城XX城XX中心。与原告系同一项目的其他被征收人，在起诉西安市雁塔区人民政府房屋行政强制案件中，西安铁路运输中级法院释明雁塔城改中心和电子城街办才是房屋强拆案件的适格被告。现原告向法院提起行政诉讼，请求依法判令：1.确认被告西安市雁塔区电子城街道办事处强制拆除原告位于西安市雁塔区电子城街道XX村XX号XX号房屋的行为违法;2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.中华人民共和国集体土地使用证。证明原告对被拆除的房屋享有合法权利，具有原告主体资格。2.《西安市雁塔区人民政府关于丁某某和XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》。证明原告的涉案房屋位于丁白村XX户区改造征收范围内，本案的被告为房屋征收部门和实施单位。3.西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初886号行政裁定书。证明在（2019）陕71行初886号案件中经西安铁路运输中院释明后，该案原告变更被告为雁塔区XX户区XX中心和电子城街办，本案原告据此确定本案被告符合法定起诉条件。4.房屋照片9张。证明房屋被拆的事实。被告电子城街办辩称，被告电子城街办辩称，本案有明确的强拆主体，不适用推定，即使推定，也应当依据最高人民法院同类案件的判决确定推定原则，应当推定享有征收法定职权的单位或其委托单位实施强拆，确定享有法定职权的单位为强拆主体。电子城街办是征收实施单位，不享有征收法定职权，不是本案适格被告。理由如下：一、电子城街办不是适格的被告。1、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条，电子城街办不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。雁塔区人民政府征收决定不是法律、法规、规章，属于文件，征收决定确定电子城街办为丁某某、XX村征收实施单位属于委托，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，电子城街办不是本案适格被告。2、征收决定确定电子城街办为征收实施单位属于委托授权。按照《国有土地上房屋征收补偿条例》第五条，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。电子城街办属于征收实施单位，对其行为后果由委托人征收部门承担。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。电子城街办属于征收实施单位，不是本案适格被告。3、最高人民法院、陕西省高级人民法院裁判文书明确征收实施单位在征收范围内实施的强拆行为的法律后果由征收部门承担，实施单位不是适格被告。李香与山东省济宁市任城区人民政府、山东省济宁市任城区住房和城乡建设局行政强制一案(2020)最高法行申4346号裁定书，虽然征收实施单位金城街道办事处主动承认实施强拆行为，但最高人民法院认为其行为应由征收部门住建局承担责任，金城街办不是适格被告。宝鸡市渭滨区人民政府与于润桃行政强制、强制拆除一案(2018)最高法行申4205号裁定书，虽然陈家村村委会实了强拆，但法院仍然以法定职权推定渭滨区政府是强拆主体，驳回于润桃申诉，维持陕西高院判决书。刘三德与宝鸡市渭滨区人民政府政强制一案，虽然陈家村拆除了刘三德的房屋，但陕西省高级人民院认为陈家村属于代渭滨区人民政府实施，渭滨区人民政府是适格告。刘以贵与阜宁县人民政行政强制一案(2017)最高法行中1337号虽然安居拆迁公司受托拆除了刘以责的房屋，但最高法院仍然为阜宁县政府享有法定的实施土地征收的权利，应当对强拆承担法任，是适格的被告。最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》，2020年7月30日已经实施，同案同判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于适用的解释》、最高人民法院判决，电子城街办不是适格被告。二、冯智勇房屋被国隆公司委托的方彩建筑公司拆除，国隆公司与电子城街办无委托关系，强制拆除冯智勇房屋与电子城街办无关。1.国隆公司作为丁白村城改投资主体，负责动迁、整村拆除、拆迁安置，其权利与义务来源于城改办与国隆公司签订的协议。2、国隆公司委托的方彩建筑公司拆除了冯智勇的房屋有电子城派出所的笔录为证。3.本案有明确强拆主体，不适用推定。李波与山东省惠民县人民政府行政强制一案(2018)最高法行再113号裁定书，明确非行政主体实施了强拆，法院应当审查实施强拆的非行政主体与政府是否存在委托关系，如果存在委托关系，强拆后果应当由委托的行政单位承担。电子城街办与国隆公司无任何委托关系，未签订任何合同，无委托关系，国隆公司委托强拆与电子城街办无关。胡忠于与重庆市渝北区人民政府行政强制一案，法院审理查明林达公司拆除了胡忠于的房屋，驳回了胡忠于对渝北区政府的起诉。(2017)最高法行申2803号谢成菊与青海省海东市平安区人民政府行政强制一案，有明确强拆主体，且与政府无关，法院驳回了谢成菊对政府的起诉。综上所述，请求法院驳回原告对电子城街办的起诉。被告电子城街办向本院提交了以下证据：1.《西安市城中村（XX户区）改造办公室关于雁塔区丁某某XX村集体土地上XX户区改造方案的批复》（市城改发[2017]191号）。证明电子城街办不是适格被告。2.西安市雁塔区XX户区（城中村）改造领导小组第二十次会议纪要。证明电子城街办不是适格被告。3.丁、白村整村动迁、拆迁、垃圾清运合同；拆除协议。证明动迁、拆迁与电子城街办无关。4.《丁某某党支部、丁某某村委会关于加快安置楼建设推动棚改工作的决议》、《XX村党支部、XX村村委会关于XX楼XX城棚改工作的决议》。证明强拆行为与电子城街办无关。5.《西安市雁塔区人民政府关于丁某某和XX村XX户区改造项目房屋征收的决定》（雁政发[2017]56号）。证明根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条、第二十五条规定，征收实施单位不是适格被告。经庭审质证，被告对原告提交的证据1，真实性由法院事后核实确认。对原告提交的证据2，真实性认可，证明目的不认可，因该组证据中的通告已经被陕西省高级人民法院撤销，故与本案无关，丁某某、XX村属于集体土地征收，电子城街办是征收实施单位，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，电子城街办不是责任主体。对原告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，西安铁路运输中级法院仅作了程序上的裁定，并未在实体上认定电子城街办为拆迁责任主体。按照最高人民法院发布的《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》，法院不得作出与最高人民法院颁布的典型案例相冲突的案件，最高人民法院颁布的现有案例全部是推定的法律主体，电子城街办不享有征收的权力。对原告提交的证据4，真实性不认可，因电子城街办没有参与拆迁，对其证明目的不认可。原告对被告提交的证据1，真实性，合法性，关联性认可，证明目的不认可，该批复中并没有明确具体的拆除工作由谁负责，不能免除西安市雁塔区城中村和XX户区XX中心强拆的法律责任，陕西国隆房地产开发有限公司属于投资单位不是拆除单位，责任主体应为区一级政府。对被告提交的证据2，真实性无法确定，该会议纪要第一、二页多次强调在区城改办与电子城街办共同努力下，实施拆迁工作，区政府成立指挥部，指挥部并无明确具体职责，负责拆除涉案房屋的为本案被告，对其证明目的不认可。被告所主张的协议约定期限届满仍然有效并一直到拆迁工作全部完成原告不认可，国隆公司与益千家公司签订的协议，协议只在约定的期限有效，若如被告主张协议一直有效就不用再与其他公司签订，与本案无关。对被告提交的证据3，真实性认可和证明目的均不认可。协议与西安市雁塔区城中村和XX户区XX中心提交的不一致，被告所主张的协议约定期限届满后仍然有效原告不认可，国隆公司与益千家签订的协议，协议只在约定的期限有效，若协议一直有效就不用再与其他公司签订，与本案无关，被告已经提供了3份不同的拆除协议，若按照第二被告主张的一份协议的有效期只到全部拆除工作的完成，你们后两份协议无存在的必要，从3份协议约定的期限看拆除工作分多段进行短期的委托约定，因此被告主张不成立。对被告证据4，真实性和证明目的均不认可，村两委没有作出决议强制拆除村民房屋的权力，因此该决议内容本身违法，该决议只是书面决议，至于XX村XX委有无落实与国隆公司的委托事项，被告无其他证据佐证，与本案无关。对被告提交的证据5，真实性认可，证明目的不认可，该决定明确征收组织部门和征收实施单位为本案被告电子城街办和西安市雁塔              区城中村和XX户区XX中心，但是被谁委托需要被告自行证明。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4,因客观真实，来源合法，且与本案有关联性，本院依法予以确认。对被告提交的证据1-3、5、4中的《XX村党支部、XX村村委会关于XX楼XX城棚改工作的决议》，因客观真实，来源合法，对真实性依法予以确认。对被告提交的证据4中的《丁某某党支部、丁某某村委会关于加快安置楼建设推动棚改工作的决议》，因与本案无关，依法不予确认。经审理查明，原告冯智勇系西安市雁塔区XX村村民。2004年4月，西安市雁塔区人民政府向其颁发了《集体土地使用证》，原告取得坐落于XX村的189.67平方米的宅基地使用权，并在该宅基地上建造了房屋。2017年10月31日，原西安市城中村（XX户区）改造办公室作出《西安市城中村（XX户区）改造办公室关于雁塔区丁某某XX村集体土地上XX户区改造方案的批复》（市城改发[2017]191号），确定该项目的改造实施主体及安全监管责任单位为雁塔区城中村改造办公室，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府发布《西安市雁塔区人民政府关于丁某某和XX村XX户区改造项目房屋征收的通告》（以下称《通告》），决定启动丁某某和XX村XX户区改造项目。该《通告》规定：征收项目：丁某某和XX村XX户区改造项目。征收范围：太白路以东，电子一路以北，丁白路以南，永松路两侧（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。征收组织部门：西安市雁塔区城中村改造办公室。征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。原告涉案房屋在上述征收范围内。XX村XX户区改造项目启动后，XX户XX沟通未形成一致意见，涉案房屋于2020年5月11日被拆除。原告认为，被告未履行任何前置程序的情况下强制拆除了原告的房屋，严重违反法律规定，犯原告合法权益，故诉至本院。另查明，2016年3月31日，西安市雁塔区机构编制委员会印发《西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区XX户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》（雁编发[2016]51号），决定设立雁塔区城中村改造办公室，作为区政府的直属事业单位，并将XX户区（城中村）改造项目摸底调查，拟定改造实施方案、征收补偿方案、安置方案，改造项目的征迁和回迁安置，遏制改造项目违法建设行为等工作职责划给各街道承担。2019年，因机构改革，西安市雁塔区城中村改造办公室改为西安市雁塔区城中村和XX户区XX中心。又查明，2018年8月2日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西益千家拆除工程有限公司签订《丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同》，合同约定陕西益千家拆除工程有限公司对丁某某、XX村土地上属于评估范围内的房屋建筑及附属设施进行拆除并对拆除后产生的全部垃圾进行清运。2019年11月1日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西方彩建筑工程有限公司签订《拆除协议》，约定由陕西方彩建筑工程有限公司承包丁某某棚改工程范围内现有拆迁房屋拆除及垃圾清运。本院认为，本案的争议焦点为原告的诉请有无事实及法律依据。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，原告所有的房屋是在丁某某和XX村XX户区改造项目实施的过程中，其未与拆迁方签订拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁房屋被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循 “先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告并未就涉案房屋与原告签订拆迁安置补偿协议，未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定，于2020年5月11日拆除了原告涉案的房屋，被告的拆除行为明显违反法律法规的规定，属于违法的拆除行为，但又因拆除建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告电子城街办于2020年5月11日拆除原告位于西安市雁塔区XX村XX号XX号的房屋，依法应当确认违法。原告的诉讼请求，本院依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市雁塔区电子城街道办事处拆除原告冯智勇位于西安市雁塔区XX村XX号XX号房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区电子城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                   审  判  长     王  静人民陪审员     刘京菊人民陪审员     乔汉林 二〇二〇年九月三十日                        书  记  员     张一凡1