广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终198号上诉人（原审原告）：黄凤英，女，1927年5月4日出生，汉族。公民身份证号码：440***********。上诉人（原审原告）：欧队昌，男，1963年6月14日出生，汉族。公民身份号码：440************。上诉人（原审原告）：欧金英，女，1955年12月10日出生，汉族。公民身份号码：440************。上诉人（原审原告）：欧伟英，女，1965年2月18日出生，汉族。公民身份号码：440************。上诉人（原审原告）：张琼，女，1958年6月15日出生，汉族。公民身份号码：440************。上诉人（原审原告）：欧红洁，女，1983年5月13日出生，汉族。公民身份号码：440************。上诉人（原审原告）：欧远杰，男，1985年5月14日出生，汉族。公民身份号码：440************。上述上诉人共同委托代理人：夏文树，广东友邦方达律师事务所律师。上述上诉人共同委托代理人：闫婷，广东友邦方达律师事务所律师。被上诉人一（原审被告）：珠海市南水镇人民政府，住所地：广东省珠海市高栏港经济区*********。法定代表人：刘旭辉，镇长。委托代理人：周嘉龙，该镇政府工作人员。委托代理人：邱小飞，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。被上诉人二（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：孟倩，该局工作人员。委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。被上诉人三（原审被告）：珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局，住所地：广东省珠海市高栏港经济区********。法定代表人：范玉重，局长。参加诉讼行政机关负责人：韦键，副局长。委托代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。委托代理人：马竟涛，广东德赛律师事务所律师。上诉人黄凤英等7人与被上诉人珠海市南水镇人民政府（以下简称南水镇政府）、珠海市自然资源局（以下简称自然资源局）、珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局（以下简称高栏港城管局）要求确认强制拆除行为违法和行政补偿一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初452号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2002年5月15日，珠海市人民政府的派出机构临港工业区管委会向珠海市人民政府提交了《关于珠海市某某工贸总公司（以下简称某某公司）低洼地农工住房改造方案的请示》及附件《某某公司低洼地农工住房改造实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》第一条规定，住房改造对象为：凡在1992年12月31日之前登记在册，居住在六队、七队、菜队的住户和该三个队居住在某某花园住宅楼的住户共167户；第二条和第三条规定，职工原住房由政府组织有关部门对房屋进行评估分类作价后由临港工业区进行补偿，如双方协商不成的，由有关主管部门裁定，某某公司提供三种方案，由住户根据自己的实际进行选择其中一种。《实施方案》第五条规定，为了解决农工在租房期间的生活困难问题，对搬迁住户实行生活费补助。住户从搬出旧房之日起到2003年4月，由政府补助生活费10个月。享受人数和年龄时间，以本年度6月10日前户口在册年龄在18周岁（含18周岁）以上每人每个月补助200元，18周岁以下每人每月补助100元。《实施方案》第九条规定，按该实施办法建房或入住口岸办住宅的住户，由南水镇市政服务中心和某某公司负责将房地产权证办理到个人名下，原有住房已领取的房地产权证由政府部门按有关规定收回以旧换新。2002年5月24日，珠海市人民政府办公室作出《关于某某公司低洼地农工住房改造方案的复函》（珠府办函〔2002〕35号），同意工业区管委会按请示中提出的方案妥善处理。2002年6月6日21时30分许，某某公司受临港工业区管委会的委托与黄凤英签订了《某某公司低洼地农工住房改造合同书》，约定1.某某公司一次性补助黄凤英搬家费200元；2.某某公司自黄凤英搬出旧住房之日至2003年4月止补助生活费。经核定，黄凤英一家中，18岁以上有1人，可享受生活费补助每月共200元；3.黄凤英同意接受《实施方案》中规定住房改造对象必须履行的各项职责；4.同意选择《实施方案》第三条规定的补偿方案一（即选择在口岸办住宅楼居住的。由公司向住户提供约75平方米的住房一套和约5平方米的杂物房一间，公司承担建房费80%，住户承担20%），黄凤英需承担20%建房费；5.黄凤英同意将原住房腾空随同附着物和原住房产权有关资料交由某某公司统一处理。合同自签订之日起生效。2002年6月11日下午5时0分许，临港工业区管委会委托评估单位对户主黄凤英拆迁房屋进行了评估，并制作了《南水分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》，建筑面积共261.82平方米，补偿金额为58691.84元。2002年6月24日上午，临港工业区管委会委托评估单位对户主欧树兴（即黄凤英亲属）拆迁房屋进行了评估，并制作了《南水分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》，建筑面积共131.236平方米，补偿金额为53880.84元。其中，建筑结构为砖混一栏中第三、四、十二列记录为“私房；98.739平方米；补偿金额计48875.81元”，且表头有一行文字记录“有证（个体商店）”。以上两份《方案表》分别有欧队昌和张琼签名确认。2002年7月11日所制《某某公司七队旧房屋拆迁青苗补偿费发放及应收购房款明细表（6月10日前签）》显示，黄凤英应收房屋补偿款112572.68元、青苗补偿5046元，扣除20%购房款7863.75元，最后黄凤英可得补偿款109754.93元。欧队昌对该笔款项已签字领取。经查，应收房屋补偿款112572.68为前述两份《方案表》中确定的补偿金额58691.84元和53880.84元之和。同日所制《某某七队搬迁户搬迁费用发放名单（6月10日前签）》显示，欧队昌已签字领取姓名为“黄凤英”的两笔200元搬迁费，共计400元。2002年8月至2004年1月《某某公司七队搬迁户生活补助》显示黄凤英户1人于2002年8月至2004年1月每个月均签字领取了搬迁户生活补助200元。2002年7月17日，黄凤英交纳了其应承担的口岸楼购房款7863.75元。《某某公司六、七、菜队农工住房改造不足75平方差额款发放表》显示某某花园（原口岸办楼舍）第2栋一单元101房分给黄凤英，因房屋面积实际只有72平方米，故补款4890元给黄凤英。黄凤英签字领取了上述款项。2007年7月，珠海某某玩具有限公司（以下简称某某公司）获发珠国土用字第2007-037号《建设用地批准书》，准予该公司以出让方式取得坐落于珠海高栏港经济区精细化工区某某西路南的63428平方米土地使用权。经自然资源局复查数据，黄凤英诉称涉案房屋所在土地范围已位于前述某某公司用地范围内。2008年1月，原珠海市*******作出珠房登金（公告）〔2008〕3号《公告》，声明根据珠委办〔2001〕29号文和珠府办函〔2002〕35号复函等精神，某某公司六队、七队和菜队范围内的房屋已拆迁并按文件给予了安置补偿，该拆迁范围内相关土地使用证已依法被办理了注销登记，限自登报之日起十日内将其土地使用证交回原珠海市*******金湾分中心，原土地使用权人逾期不交回，《土地使用证》作废。上述作废范围包括了欧树兴的“珠府国用字1990-040******358号土地使用证”、“珠府国用字1990-040******377号土地使用证”。其中，“珠府国用字1990-040******358号土地使用证”系本案黄凤英等7人所诉称的其亲属欧树兴享有涉案房屋权益的凭证。2019年10月28日，黄凤英等7人以“珠府国用字1990-040******358号土地使用证”为权属凭证，主张其应继承的位于珠海市平沙农场南水分场七队房地产（面积113平方米）被高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府拆除，诉至一审法院，请求确认拆除行为违法并要求行政补偿。黄凤英等7人的一审诉讼请求为：1.判令确认高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府拆除黄凤英等7人位于珠海市平沙农场南水分场七队房地产（面积113平方米，国有土地使用证号：珠府国用总字**/字1990第**）的行政行为违法；2.判令高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府向黄凤英等7人支付房地产拆迁补偿款2486000元（暂按当前同地段房产商铺市场价20000元/平方米，房屋建筑面积113平方米的1.1倍计算）；3.判令高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。黄凤英等7人在本案中诉请确认违法的是高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府强制拆除行为，其认为高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府此次拆除了涉案房屋（地点：位于珠海市平沙农场南水分场七队；面积：113平方米；国有土地使用证号：珠府国用字1990-040******358号），并因此要求行政补偿。首先，黄凤英等7人提交的证据《通告》（2019年4月22日）和《清拆通知书》（2019年6月14日）均无特定户主名称，清理的对象系金龙路片区违法占地、违法建设的建（构）筑物、违法乱堆放物品等；证据照片没有具体拍摄时间，也体现不出具体位置。故黄凤英等7人提交的上述证据无法证明高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府强制拆除的房屋系黄凤英等7人所称的涉案房屋。退一步说，即使高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府强制拆除的房屋系黄凤英等7人所称的涉案房屋。根据已查明的事实，涉案房屋安置补偿事宜早在2002年与黄凤英等7人进行了约定并签订了《某某公司低洼地农工住房改造合同》。某某公司已按照合同书的约定向黄凤英等7人支付了涉案房屋及青苗的补偿款，并且支付了相关的搬迁费、生活补助费、房屋差额补偿款，黄凤英等7人领取了前述款项、办理了口岸办住宅楼选房相关手续，自行搬离了涉案房屋，相应的珠府国用字1990-040******358号土地使用证亦已被公告作废，黄凤英等7人不再对涉案房屋享有权益。总之，无论从哪个角度思考，黄凤英等7人与被诉强制拆除行为均没有利害关系，其起诉不符合立案条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回黄凤英、欧队昌、欧金英、欧伟英、张琼、欧红洁、欧远杰的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回黄凤英、欧队昌、欧金英、欧伟英、张琼、欧红洁、欧远杰。当事人二审诉辩主张上诉人黄凤英等7人认为，被上诉人高栏港城管局、自然资源局、南水镇政府在没有全部履行拆迁补偿安置手续的情况下，违法征收并拆除上诉人合法的房地产，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起行政诉讼。二审上诉请求为：请求依法撤销原裁定，发回重审。其理由如下：一、上诉人为案涉房地产权利人，为本案适格上诉人。首先，上诉人依法享有案涉房地产权证（国有土地使用证：珠府国用总字第0405号/字1990第1700358号），为案涉土地权利人，非经法定程序不得注销案涉土地权证，更不得拆除。其次，本案案涉房产为商铺，在拆迁过程中并未办理房屋安置补偿手续，且珠海市*******金湾分中心出具的暂不注销产权证说明，可以认定，案涉商铺的产权证因为没有实物置换并未被注销。上诉人在七队有两处房地产，产权证号分别为1700377号和1700358号，其中1700377号为住宅，此前已按照《某某公司低洼地农工住房改造实施方案》规定与某某公司就拆迁补偿达成了协议，补偿方式为：货币补偿加置换房产，对此上诉人没有异议。而本案讼争的是上诉人所属的****号商铺。上诉人与某某公司未能按照房地产拆迁改造实施方案规定签订书面拆迁补偿协议及房产置换协议，某某公司没有为上诉人提供农工安居房，上诉人也未将案涉房产证上交。可见，案涉商铺被上诉人并未完全履行拆迁安置补偿的全部手续，上诉人案涉土地使用证合法有效，任何单位非依法定程序不得强制注销。2008年6月4日，珠海市*******金湾分中心出具《关于珠房登金[2008]号公告的情况说明》明确：尚未申办农工安居房房地产权证前，暂时不注销原土地使用证。一审法院认为上诉人办理了口岸住宅楼选房相关手续，将1700377号住宅房已经安置事实与案涉商铺未实施安置未被注销产权证混为一谈，是完全错误的。二、一审裁定认定案涉被强制拆除的商铺体现不出具体位置，无法证明被上诉人强制拆迁的房屋系上诉人所称的涉案房屋，该认定违背基本事实，应予以撤销。虽然《通告》《清拆通知书》无具体的户主名称，清拆的范围为金龙路片区所谓的“违法建筑”，但根据被上诉人自然资源局提交的证据10案涉房屋用地位置对比示意图可见，涉案房地产即包括在该片区之中；另外，根据珠海高栏港经济区管理委员会提交的证据9中标通知入库框架协议拆除整治项目合同以及其在庭审中亦认可，是三被上诉人联合拆除了涉案房地产，一审法院却认为上诉人无证据证明被上诉人强制拆除的房屋是案涉房屋显然错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，并且《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定：“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。而本案的通告、通知针对金龙片区物定的主体实施，并且是以“拆违”之名，实施拆迁之实。可见，本案上诉人为适格上诉人，一审法院以上诉人与被上诉人强制拆除行为没有利害关系，起诉不符合立案条件为由，驳回上诉人的起诉，没有事实及法律依据。被上诉人南水镇政府答辩称：黄凤英等7人不具有本案涉案房屋权利人诉讼主体资格；南水镇政府不是本案适格的被告；一审裁定认定的基本事实清楚，适用法律法规正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。具体理由如下：一、黄凤英等7人与本案所涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。（1）黄凤英等7人提交的证据不能证明清拆整治工作拆除的房屋为其所称涉案房屋。黄凤英等7人补充提交的照片和视频只能说明在视频所示地点实施了清拆整治工作，而无法证明拆除的房屋为其所称涉案房屋。（2）退一步说，即便清拆整治工作拆除的房屋为黄凤英等7人所称涉案房屋，黄凤英等7人与本案所涉房屋拆除行为之间亦不具有法律上的利害关系。根据本案一审时被上诉人自然资源局、被上诉人高栏港城管局提供的证据和事实，证明黄凤英等7人与本案所涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格，应驳回其起诉。证据表明，早在2002年，黄凤英等7人已经就涉案房屋的拆迁补偿签订了相关合同，并取得了相应的补偿和安置，黄凤英等7人对涉案房屋已没有权属关系。2008年政府相关部门已公告注销涉案房屋的产权证。因此,2019年4月份政府的相关清拆整治行为与黄凤英等7人无关，其与本案所涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系。二、三个被上诉人根据清拆方案实施清拆整治工作,是根据分工各司其职。假设黄凤英等7人是涉案房屋权利人，有权起诉，南水镇政府也不是本案适格被告，黄凤英等7人的起诉也应予驳回。（1）南水镇政府不是本案适格被告。本次对南水镇下金龙路片区建（构）筑物的清拆整治，系对珠海市政府“三清三拆三整治”工作的贯彻落实，根据《南水镇下金龙路片区环境综合整治工作方案》（以下称“《工作方案》”）“三、工作任务”的规定，南水镇政府负责为开展违建清拆工作夯实基础、开展宣传、进行政策解释以及清拆后续工作安排，南水镇政府只是协同配合相关执法部门进行清拆工作，并不是清拆的行政执法主体，非本案的适格被告。（2）清拆工作的责任单位为高栏港城管局。首先，清拆的行政权力主体为高栏港城管局。根据《珠海经济特区相对集中行政处罚权条例》第三十二条“对集中清拆违法建筑和存在较大执法困难的违法建筑强制拆除行动，市、区人民政府应当加强领导、统筹和协调，可以责成国土资源、城乡规划、建设等行政部门配合城市管理行政执法部门的执法活动，公安机关对阻碍执法人员依法执行职务的行为，应当及时制止，并依照有关法律、法规的规定查处”的规定，集中清拆违法建筑时，城市管理行政执法部门为执法主体。具体到本案，此次“三清三拆三整治”工作中，高栏港城管局为清拆工作的执法主体。此外，《工作方案》第三条“工作任务”第四点“稳步推进违法建筑清拆工作”（详见《工作方案》第6页）中亦明确表明，清拆工作的责任单位为高栏港城管局。其次，南水镇政府仅为配合高栏港城管局的执法活动。根据《工作方案》的规定，高栏港城管局负责牵头送达清拆通知书，由高栏港城管局委托机构评估违建清拆费用、制定清拆工作方案（详见《工作方案》第6页）。南水镇政府招标委托第三方公司也仅为配合高栏港城管局实施违法建筑清拆的执法工作。清拆工作方案的实施系由高栏港城管局指示，南水镇政府聘请的第三方公司所实施的清拆行为亦是在高栏港城管局制定的工作方案的指示下进行，提供的是拆除建筑物的服务，是两种性质不同的行为。被上诉人自然资源局答辩称：黄凤英等7人不具有本案原告诉讼主体资格，自然资源局亦非本案的适格被告，原裁定驳回黄凤英等7人的起诉，认定事实清楚、适用依据正确，黄凤英等7人的上诉理由与事实不符，不能成立，应当予以驳回。具体理由与南水镇政府答辩意见无异。被上诉人高栏港城管局答辩称：一审裁定已查明上诉人所主张的房产已获补偿，且相关房产权证已登报注销；上诉人不再对案涉房屋享有权益；一审裁定认定上诉人非适格原告正确。一审裁定事实认定清楚，法律适用正确，上诉人的上诉请求不成立，其起诉应予驳回。二审查明的事实二审期间，黄凤英等7上诉人提交了被诉的拆除房屋的照片和视频资料，拟证明案涉被强制拆除的房屋就是被上诉人本次拆迁的房屋以及拆除案涉房屋的具体时间。被上诉人南水镇政府、被上诉人自然资源局、被上诉人高栏港城管局均认为，该份证据不是新的证据，不认可其证明内容，不能证明拆除房屋的时间和位置，且该份证据应该在一审提交，与一审提交的照片没有实质上的区别。本院认为，黄凤英等7上诉人二审提交的证据材料不属于二审新证据，亦无法证明其主张，不予采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果黄凤英等7上诉人与本案所涉房屋拆除行为之间明显不具有法律上利害关系，其起诉因无原告资格依法应予驳回。本案证据表明，早在2002年，黄凤英等7人已经就涉案房屋的拆迁补偿签订了相关合同，并取得了相应的补偿和安置；2008年政府相关部门已公告注销涉案房屋的产权证“珠府国用字1990-040******358号土地使用证”。因此，黄凤英等7人对涉案房屋不再享有权益，因而与2019年4月相关清拆整治行为无利害关系，亦即无权再就房屋拆除行为提起行政诉讼。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持；黄凤英等7上诉人二审诉请明显缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年九月二十九日书记员 李 羚