安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行初80号 原告程怀义，男，汉族，1974年11月24日出生，住安徽省蚌埠市怀远县。 委托代理人刘金平，安徽径桥（蚌埠）律师事务所律师。 委托代理人满晓威，安徽径桥（蚌埠）律师事务所实习律师。 被告蚌埠市禹会区人民政府，住所地蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，该区区长。 委托代理人高勇民，该区农业农村水利局工作人员。 委托代理人张慧燕，安徽淮佑律师事务所律师。 原告程怀义不服被告蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）的《补偿决定》向本院提起诉讼。本院于2020年8月21日立案后依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告程怀义及其委托代理人刘金平、满晓威，被告禹会区政府的委托代理人高勇民、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告禹会区政府于2020年4月8日对程怀义户未被清理的林木17.8亩作出《补偿决定》。程怀义不服，于2020年8月21日诉来我院。 原告程怀义诉称，原告于2011年10月与马城镇西程村村民委员会签订了承包“西程村湾地、河头种植树木、农作物”的合同，承包期限为十年，承包面积为54.44亩，均用于种植林木。2014年12月8日原告办理蚌禹证字（2014）0000000016号林权证，证载林地面积为53.49亩，林种为经济林、果树林，主要树种为桃树，株数6566株。后经数年的种植经营，树种及株数均有增加。2018年，原告得知其林地位于马城镇淮河干流一般堤防加固工程项目征收范围，曾有阜阳绿威森林资产评估有限公司对于征收范围内的林木资产等进行了调查。但至今并未见征地部门公布征地公告及征地补偿安置方案，也未有征地部门与原告签订补偿协议，亦未给予原告任何补偿款。2018年9月，被告下属的马城镇人民政府在未通知原告的情况下擅自将原告的林地实施强制清除;原告其他未强制清除的林木系多年生果树及经济林，移植难以成活，且原告不可能有大面积的土地以供移栽。该工程项目将原告的林木全部圈在新的堤坝范围内，导致原告无法进入经营管理，原承包地均沦为河道范围，且汛期必然被河水淹没。被告迟迟不予合法补偿安置，却于2020年4月8日向原告送达《补偿决定》，主要内容为：程怀义承包的马城镇西程村范围内的土地17.8亩(不包括已被马城镇人民政府清理的部分林木所占土地)，原为安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段堤防退建工程)的临时用地(取土区)，因地上附属物补偿事宜没有与程怀义协商一致，项目法人蚌埠市治淮重点工程建设管理局已调整施工方案并另行寻找土源，故没有对上述土地取土使用。目前该工程已基本结束，上述土地因在河道范围内，汛期可能会被淹没，已经不再适合种植林木，请在汛期(2020年5月1日)来临之前及时移植林木和清理地上附属物，若因不及时移植和清理造成的损失由程怀义自行承担。为维护程怀义的合法财产权益，参考《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经[2016]1652号)、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函[2016]771号)作出补偿决定，确定对原告进行林木移植费补偿，成片林木补偿面积为17.8亩，补偿标准为4000元/亩，补偿金额为71200元。原告认为被告作出的《补偿决定》没有遵循法律规定和法律程序，请求确认违法并撤销该《补偿决定》。本案的全部诉讼费用由被告承担。 原告程怀义向本院提交了如下证据： 1、身份证复印件； 2、《林权证》。 证据1-2共同证明：原告主体适格。 3、蚌埠市禹会区人民政府作出的《补偿决定》。证明：该《补偿决定》属于行政行为；被告实施了无效的行政行为。 被告禹会区政府答辩称，一、涉案的淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，在答辩人辖区内的是黄苏段堤防退建工程，所涉工程建设用地手续尚未办理完毕，故至今尚未依法发布征地批复或公告，也没有依法制定征地补偿方案。二、被答辩人程怀义使用土地上的林木，除被蚌埠市禹会区马城镇人民政府清理的之外，尚有17.8亩林木，即本案所涉林木未被工程利用也未被清理。由于黄苏段堤防退建工程施工完毕后，该占地位置属河道范围，汛期时可能被淹没，为保障被答辩人的权益不受侵害，答辩人遂作出涉案补偿决定，通知被答辩人自行及时清理林木的同时，根据尚有实施法定征收的客观情况，对被答辩人在该占地上需要清理或移植的林木，依照《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）的标准决定给予林木移植费补偿。故答辩人作出的涉案补偿决定客观合法有据应予以维持。 禹会区政府在举证期限内提供了如下证据： 1、蚌埠市禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》。证明：被告的主体资格。 2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号。 3、《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号 4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号。 5、蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》。 6、《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》发改农经（2016）1652号。 7、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》皖发改农经函（2016）771号及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》。 8、《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》。 证据2-8共同证明：1、涉案的淮河干流一般堤防加固工程包括在被告辖区内的黄苏段退建工程是合法的工程项目。2、鉴于涉案工程尚未办妥用地手续，省发改委以相关补偿规定为依据批复的投资概算符合法律规定和工程实际情况，可以作为补偿标准。3、被告和工程项目法人签署的投资包干协议书所依据的就是省发改委设计批复所记载的投资概算和相关补偿规定，也是合法的补偿标准依据。 9、蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初5号行政裁定书、安徽省高级人民法院（2019）皖行终934号行政裁定书。证明：原告就已被清理的林木起诉了禹会区政府清理行为违法，但因清理行为是马城镇政府实施，该诉请已被两级法院生效裁定驳回。涉案补偿决定不涉及原告已被清理的林木。 10、淮干一般堤除险加固林木补偿统计表。证明：这是涉案补偿决定涉及的原告未被清理的林木情况，保存面积是17.8亩，该事实有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司的监理确认、安徽皖申工程项目管理有限公司的审计确认及马城镇人民政府和对应村委会盖章确认，并有相关人员签署确认。 11、涉案的补偿决定及送达程怀义的照片。证明：涉案补偿决定已送达给原告，原告拒收。 被告禹会区政府对原告程怀义提交的证据质证意见：证据1无异议，证据2三性均无异议，但对证明目的有异议。原告虽持有合法的林权证，但原告实际持有的林木数和林权证记载的林木亩数不尽相同，且由于被马城镇政府清理了一部分林木，所以涉案补偿决定针对的是已被黄苏段堤防退建工程建好后圈在河道内的即未被清理的林木17.8亩，该17.8亩只是原告林权证记载的林木的一部分。对证据3三性均无异议，但对其证明目的有异议，该涉案补偿决定是本案审查的行政行为，其合法性由法院审查确定。 本院认证意见：证据1、2三性本院予以认定，可以证明原告主体适格。证据3真实性、关联性予以认定。但达不到原告的证明目的。能够证明被告对原告作出补偿决定的事实。 原告对禹会区政府提交的证据的质证意见：证据1无异议。证据2-8真实性、关联性无异议，对合法性保留意见，上述文件均由各行政主管按照国家相关规定予以审核或许可，原告无法判断其行为和文件的合法性。对于被告的证明目的有异议。涉案工程虽具公益性质，但是是否具有法律意义上的合法性，原告方存疑并保留意见，对于涉案工程法律意义上的合法性，应当由有关的行政部门予以认定，而本案涉及的是被告方的征地行为的合法性，其补偿决定也是针对其征地行为作出，上述文件并不能当然的证明被告的征地行为具有合法性。对于其证明目的的第2项涉及到补偿标准的合法性问题，我们认为其不具有合法性。首先补偿决定涉及的两份规范性文件不属于法定的补偿依据，其形式上、内容上均不符合法定的要求，而且该规范性文件的相关内容是与土地管理法等上位法有明显抵触的，按照最高院行政诉讼法司法解释理解与适用的相关精神，此类与上位法相抵触的规范性文件，视为行政行为没有依据。因此补偿决定所依据的补偿标准不具有合法性。证据9与本案无关。证据10的真实性和关联性没有异议，但是对其合法性有异议。该证据未经双方确认，系被告方单方面制作的证据，其所陈述的审计和评估程序也未经合法性程序作出，原告方不予认可。该统计表上相关的签字人员均属于行政隶属关系范围内，不属于法定的公证部门等具有中立性的证据材料，因此仅凭该份单方制作的统计表不能真实地表明原告方涉案林木的情况。应依据双方的勘查和确认的事实作为定案依据，原告方不认可补偿决定的补偿标准及补偿范围和数量，该补偿范围和数量没有事实依据。 本院认证意见：证据1的真实性、并联性、合法性予以认定，能够证明被告主体资格。证据2-6原告对真实性没有异议，本院予以认定；能够证实被告没有完成用地审批手续，但淮河干流一般堤防加固工程已经有权机关审批，故与本案有关联，合法性予以认定。证据7三性予以认定，能够证实皖发改农经函〔2016〕771号及附件文件中涉及黄苏段一般堤防工程加固设计已审批的事实。证据8投资包干协议书的真实性、关联性、合法性予以认定。证据9的真实性、关联性、合法性予以认定，能够涉案补偿决定不涉及原告已被清理的林木。证据10林木补偿统计表的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实原告林木未被清理面积为17.8亩。证据11补偿决定的真实性、关联性予以认定。 经审理查明，2013年4月22日水利部和安徽省人民政府作出了《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。2015年12月21日，国土资源部发布了《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）载明安徽省淮河干流一般堤防加固工程已列入《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（国函[2013]35号），该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审，文件有效期为两年。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由治淮重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年7月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函[2016]771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》载明，工程核定概算67639.52万元，并附《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》，该报告中淮河干流一般堤防加固工程概算评审汇总表中载明黄苏段建设征地移民补偿投资为27647.94万元。2016年12月20日，治淮重点工程局与禹会区政府就安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干签订协议书载明，本工程征迁安置按概算总投资为27647.94万元（详见概算分项表）......本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地[2016]2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准，如出现漏项，双方依据相关法规、规范性文件协商确定。《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》中载明，林地单价4000元/亩。 另查明原告程怀义系马城镇西程村村民，承包租赁马城镇西程村的土地用于种植林木。2014年12月8日，原告办理蚌禹证字（2014）0000000016号《林权证》，证载林地面积为53.49亩。原告种植的54.44亩林地在本次黄苏段加固工程建设范围内。2018年9月，马城镇人民政府对原告种植的36.64亩林木进行了强制清理。原告程怀义已就被清理的林木向禹会区政府提出了履职的补偿申请。 再查明，因原告程怀义未与被告禹会区政府达成补偿协议，禹会区政府于2020年4月8日作出补偿决定并送达原告，补偿决定认为，为维护原告合法财产，被告参考《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（发改农经〔2016〕771号），对原告承包土地上的地上附属物作出如下补偿决定：“林木移植补偿：成片林木，补偿面积为17.8亩，补偿标准为4000元∕亩，补偿金额为71200元。”原告对该决定不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民方案》规定，大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费等，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。据此，为了水利工程建设而进行征收土地的，征收人应当按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准予以补偿。本案中，原告程怀义用于种植林木所租赁的土地为河道水利用地，已被纳入淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段），虽然涉案工程项目用地手续未办妥，至今未实施征地，但为了维护国家利益和社会公共利益，出于淮河防汛和保障人民群众生命财产安全的需要，黄苏段退建工程实际上已经实施并基本建成，禹会区政府未能与原告达成补偿协议，具有对其作出补偿决定的法定职权。 关于原告林地补偿及补偿标准。原告所种植的林木被列入淮河干流堤防工程用地的范围共有54.44亩。因马城镇政府的清理林木的行为，原告已对其中清理的林木部分向禹会区政府提出要求履行补偿职责的申请，不在本案审理范围内，也不在涉案的补偿决定中。其余的17.8亩林木，因原、被告未就补偿事宜达成一致意见。为了履行对原告占地林木及附属物的补偿职责，被告禹会区政府依照工程实际实施中使用和参照省发改委的批复及所附评审报告、被告与项目法人签署的投资包干协议书中所附《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》编号1项下一“农村部分补偿费”项下（一）“土地补偿和安置补助”项下3“林地、园地林木补偿费”中的“林地”单价为每亩4000元作为补偿标准，补偿原告林木移植费13.8亩×4000元/亩=55200元并无不当，本院予以认可。 被告禹会区政府在作出补偿决定时，对原告未被清理林木进行了调查确认，被告提供的《淮河一般堤除险加固林木补偿统计表》上载明：“原告成片林为54.44亩，保存面积17.8亩，推掉面积36.64亩”。以上虽未有原告签字确认，但有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村委会盖章或签字认可，庭审中，原告亦未提供证据证实未被清理的林木亩数，故被告作出补偿决定所认定的事实清楚。由于本案用地审批未予办妥，但为了在汛期前保障原告合法利益，被告参照《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（发改农经〔2016〕771号）作出补偿决定后予以送达，适用法律、法规正确，符合法定程序。 综上，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告程怀义的诉讼请求。 案件受理费50元，由程怀义负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  顾 倩 审 判 员  汝元琼 人民陪审员  乔小云 二〇二〇年九月二十九日 法官助理王立强 书记员王芸芸 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。