广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行初61号 原告叶建元，男，1941年1月5日出生，汉族，住广西北海市银海区。 委托代理人李昌斌，广西天狮灵动律师事务所律师。 委托代理人吴小持，广西天狮灵动律师事务所律师。 被告北海市综合行政执法局，住所地北海市海城区陈文村路市政府第三办公区（旧党校）。 法定代表人杨智军，局长。 委托代理人林星光，北海市综合行政执法局福成执法大队工作人员。 委托代理人范豫衡，广西天惠律师事务所律师。 被告北海市银海区人民政府，住所地北海市广东南路新世纪大道银海区政府大院内。 法定代表人梁田，区长。 委托代理人田锐，北海市银海区司法局副局长。 委托代理人张弦，广西熙棣律师事务所律师。 被告北海市银海区福成镇人民政府,住所地北海市银海区福成镇北合街**。 法定代表人罗伟强，镇长。 委托代理人刘峻先，北海市银海区福成镇人民政府干部。 委托代理人刘福旺，广西启迪律师事务所律师。 原告叶建元诉被告北海市综合行政执法局（以下简称市综合执法局）、北海市银海区人民政府（以下简称银海区政府）行政强制及行政赔偿一案，于2020年6月10日向本院提起行政诉讼,本院于2020年6月11日立案。原告于2020年7月6日向本院提交《追加被告申请书》，申请追加北海市银海区福成镇人民政府（以下简称福成镇政府）为本案被告。本院依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告叶建元的委托代理人李昌斌、吴小持、被告市综合执法局的副职负责人秦松明及委托代理人林星光、范豫衡、被告银海区政府的委托代理人田锐、张弦、被告福成镇政府的副职负责人林德海及委托代理人刘峻先、刘福旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告叶建元诉称，自2015年7月起，原告在北海市银海区面建造房屋并一直正常居住使用，无人持异议。至2020年3月27日，被告一市综合执法局、被告三福成镇政府强行将原告的房屋拆除，对原告造成了不可挽回的损失，严重侵犯了原告的合法权益。原告认为，首先，被告一、被告三强行将原告的房屋拆除的行为，不存在基础行政决定，亦未经法定的书面催告和公告程序，且未经原告行使陈述、申辩以及提起行政复议、行政诉讼等权利，己经严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第四十四条等法律规定，程序严重违法。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》等相关法律的规定，对建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，权限在于县级以上人民政府。结合被告一、被告三的主要职责和权限可知，案涉违法强拆原告房屋的行政行为，系由被告一、被告三受被告二银海区政府委托或责成作出，则根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第五款的相关规定，被告二系本案适格的被告主体。最后，原告有权依据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第四十一条、第六十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条等规定，请求两被告为原告房屋恢复原状，并向原告赔偿因房屋被违法强制拆除的损失、公开赔礼道歉。综上所述，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条、第十五条第（一）项、第四十六条等规定，特诉至人民法院，请求：一、依法确认被告一、被告二、被告三强制拆除原告房屋的行政行为违法；二、判令三被告为原告房屋恢复原状，并向原告赔偿损失、公开赔礼道歉；三、本案诉讼费由三被告承担。 被告市综合执法局辩称：一、本案基本情况：2020年3月，本局巡防排查时发现在位于北海市城市旁有砖混结构房屋，该房屋未办理建设手续涉嫌违法建设。本局遂对该违建户现场制发了北综执查［2020］0000238号《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》，责令其于2020年3月10日接受调查并提交相应资料。随后，原告叶建元向本局提交《关于北综执查（2020）0000238号通知本人声明》。在本局调查处理过程中，2020年3月27日，原告的案涉房屋被拆除。由此可见，第一，除北综执查［2020］0000238号《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》之外，本局在本案中尚未作出任何书面决定。而该调查通知书是本局对原告案涉行为的性质和后果作出最终行政行为之前的阶段性、过程性行政行为，对相对人不产生独立的、最终的行政法律效力。第二，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，对违法建设的拆除，由辖区政府作出相关决定并组织实施，本局根据辖区政府的整体安排开展相关工作。经本局了解，是被告三福成镇政府雇请钩机器械、人工等实施案涉拆除工作。二、案涉房屋是违法建设，不属于相对人的合法权益。因此退一步而言，即使认定本局“强制拆除原告房屋的行政行为”存在且违法，但原告要求赔偿其损失的请求，没有事实和法律依据，且原告并未举证证明其“损失”具体金额。综上，案涉拆除工作的实施主体不是本局，原告主张本局“2020年3月27日，被告一（本局）强行将原告的房屋拆除”没有事实依据。本局作出的北综执查［2020］0000238号《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》是本局对原告案涉行为的性质和后果作出最终行政行为之前的阶段性、过程性行政行为，该调查通知书对原告的权利义务不产生实际影响，不应单独纳入行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，原告对本局的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。为此，本局请求人民法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，依法驳回原告对本局的起诉。 被告银海区政府局辩称：一、原告叶建元的房屋已被海洋大道项目征收，其原有的集体土地使用证已经失效。经了解，原告位于大坎××村××房屋已被海洋大道的项目征收并货币补偿（当时为一间瓦房），其编号为北集用（2001）字第703100094号集体土地使用证已经失效。现原告在该地建有的9间房屋属于无土地证、无建设规划许可证的建筑。二、被拆除的涉案建筑物已被银海区福成镇委员会、福成镇政府依法确定为违章建筑，并被福成镇政府组织、实施拆除。经了解，2020年3月9日，市综合执法局福成执法大队对原告的违章房屋现场制发《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》（北综执查［2020］000238号），通知原告于2020年3月10日到执法大队接受调查询问。2020年3月24日，中共北海市银海区福成镇委员会、福成镇政府签发《关于依法拆除海洋大道、向海大道大坎村委范围违建房屋风险评估的报告》（福报［2020］6号），依法确定原告在海洋大道三家村处建好的9间砖混结构房屋未经城乡规划主管部门批准，未取得《建设工程规划许可证》，擅自在海洋大道范围建设房屋。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令遐还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”原告的涉案房屋为非法占用耕地违法建设的房屋，被被告三福成镇政府组织、实施拆除。三、原告没有证据证实该强制拆除行为是由本府委派被告一市综合执法局执行。根据原告在起诉状中的记载，其位于北海市银海区处的房屋是由被告一于2020年3月27日强制拆除，而市综合执法局福成执法大队出具的《关于叶建元房屋调查情况的报告》以及福成镇委员会、福成镇政府签发的《关于依法拆除海洋大道、向海大道大坎村委范围违建房屋风险评估的报告》均能证实，该涉案房屋是由执法大队在巡查时发现，在进行相应的询问、调查后，福成镇政府对依法拆除海洋大道、向海大道范围违建房屋的相关事项做出风险评估。从发现该涉案房屋一直到强制拆除的整个过程，均没有证据证实本府委托或主导了该行政强制行为的实施，本府并没有作出针对该违建房屋进行强制拆除的行政决定。综上，本府认为，被诉拆除行为与本府无关，原告请求依法判令本府强制拆除涉案房屋的行为违法并为其房屋恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的相关规定，人民法院应当驳回原告对本府的全部诉讼请求。 被告福成镇政府局辩称：一、原告叶建元的涉案房屋没有办理相关规划报建手续，非法占用农用地进行建设，依法应当拆除。1.原告原位于大坎××村××房屋因海洋大道（原竹林大道）项目被依法征收并已补偿，后原告与其子叶丕耀及家人共同居住生活在叶丕耀所建的村中一幢三层楼房。涉案房屋并非原告诉称“一直正常居住使用”的房屋。2.因建设海洋大道项目，施工方临时搭建了筒易房屋用于协调现场施工事宜。在施工方拆除了该简易房屋后，原告未经城乡规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，便擅自在该处建造了涉案房屋。涉案房屋所在地属林地，并非原告的村中自家宅基地。3.市综合执法局福成执法大队巡防排查时发现原告违法建设的涉案房屋，于2020年3月8日、9日、23日对原告制发《北海市综合行政执法局责令停止违法行为通知书》及《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》，要求原告立即停止违法行为。原告没有办理相关规划报建手续，擅自在海洋大道旁建设房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。市综合执法局福成执法大队联合银海区自然资源局对原告违建涉案房屋所在地的土地性质进行鉴定，认定原告涉案房屋所在地为林地。据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第七十八条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十八条之规定，原告涉案违建房屋依法应当拆除。因涉案房屋位于本府行政辖区，为从源头上预防和减少影响社会稳定的各种不利因素，按照上级部门的部署要求，2020年3月24日本府签发《中共福成镇委员会、福成镇人民政府关于依法拆除海洋大道、向海大道大坎村委范围违建房屋风险评估的报告》，向银海区委、区政府进行报告。2020年3月26日，（本府组织）相关职能部门召开拆除涉案违建房屋的联席会议，各参会单位对实施拆除原告涉案房屋均没有异议。2020年3月27日，本府及相关职能部门均派员到达涉案房屋现场，原告的涉案房屋被拆除。二、原告诉请本府为其房屋恢复原状，并向其赔偿损失，公开赔礼道歉，于法无据。如前所述，涉案房屋没有办理相关规划报建手续，非法占用农用地进行建设，被相关职能部门拆除。然而，原告对涉案房屋并不享有合法所有权，尽管被强制拆除，但并没有造成其合法的损失或损害其合法权益。因此，原告此项诉请于法无据。综上，原告未经城乡规划主管部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自非法占用农用地建设涉案房屋，被相关职能部门拆除；其对涉案房屋不享有合法的所有权，行政行为没有造成其合法损失或损害其合法权益。原告对本府的起诉没有事实和法律依据，为此请贵院依法驳回原告对本府的诉讼请求。 经审理查明，2020年3月9日，被告市综合执法局向位于福成镇××海洋大道旁建设××砖××结构平房的“违建户”发出北综执查［2020］0000238号《北海市综合行政执法局行政执法调查通知书》，告知：为查明该户是否办理规划报建手续，该局决定于2020年3月10日9时在福成镇××队对该户有关情况进行调查，届时请该户携带相关九类材料备查。后原告叶建元向市综合执法局提交《关于北综执查（2020）0000238号通知本人声明》，称其是该局在调查××村委××海洋大道东面平房权属人。2020年3月24日，中共北海市银海区福成镇委员会、福成镇政府作出福报［2020］6号《关于依法拆除海洋大道、向海大道大坎村委范围违建房屋风险评估的报告》上报银海区委、区政府。该报告中称：为维护辖区土地使用秩序等，福成镇计划对包括案涉房屋在内的六处违法建设房屋进行依法拆除。2020年3月27日，案涉房屋被强制拆除。 另查明，市综合执法局派驻银海区福成镇的福成执法大队根据《北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第一款第（十一）项第4点“派驻执法大队受市综合行政执法局的委托，以市综合行政执法局的名义开展派驻区域内的行政执法。派驻执法大队实行市综合行政执法局和乡镇人民政府、街道办事处、旅游区（园区）管委会双重管理，其中人、财、物由市综合行政执法局管理，行政执法业务和执法人员年度考核工作以乡镇人民政府、街道办事处、旅游区（园区）管委会管理为主。……”之规定，受市综合执法局及福成镇政府的双重管理。 本院认为，原告叶建元提起本案行政诉讼，请求法院判决确认被告一市综合执法局、被告二银海区政府、被告三银滩镇政府实施的强制拆除其建于福成镇大坎村委会三家村海洋大道东面平房的行为违法并请求行政赔偿，但原告提供的证据不能证明被告二银海区政府组织、责成或委托实施了被诉强拆行为，银海区政府不是本案适格被告。在案证据能够证明案涉房屋被强制拆除时，尚处于被告一市综合执法局的调查过程中。被告三福成镇政府向上级党委、政府报告后，即组织、实施了强制拆除案涉房屋的行为。市综合执法局福成执法大队的人员和车辆出现在强拆现场，是该大队根据《北海市综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中关于双重管理的规定，按照福成镇政府的工作要求到强拆现场维持秩序。市综合执法局并未与福成镇政府联合执法共同实施被诉强拆行为，市综合执法局也不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，直接组织、实施强制拆除案涉房屋行为的福成镇政府，是本案适格被告。综上，原告所诉三被告中，只有福成镇政府为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”之规定，本案应由北海市银海区人民法院管辖。经本院释明，原告坚持以三被告作为共同被告起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送”的规定，本案应当驳回原告对银海区政府、市综合执法局的起诉，并将原告对福成镇政府的起诉依法移送有管辖权的法院管辖。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十二条、第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项、第（六）项之规定，裁定如下： 一、驳回原告叶建元对被告北海市银海区人民政府的起诉； 二、驳回原告叶建元对被告北海市综合行政执法局的起诉； 三、原告对被告北海市银海区福成镇人民政府的起诉，移送北海市银海区人民法院管辖。 预收的案件受理费50元，由本院退还原告叶建元。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇二〇年九月二十一日 法官助理  梁津源 书 记 员  许 彬 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第十四条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第二十二条人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。