北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行初474号原告李继明，男，1968年7月29日出生，汉族，户籍所在地湖北省随州市曾都区。被告中华人民共和国国家卫生健康委员会，住所地北京市西城区西直门外南路**。法定代表人马晓伟，主任。委托代理人刘涛，中华人民共和国国家卫生健康委员会工作人员。原告李继明不服被告中华人民共和国国家卫生健康委员会（以下简称国家卫健委）作出的国卫复决〔2020〕27号《国家卫生健康委员会行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告国家卫健委送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告李继明、被告国家卫健委的委托代理人刘涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年5月26日，被告针对原告的复议申请作出被诉复议决定，该决定的主要内容为：原告通过医师资格认定老人老办法获得医师资格与其作为负责人的医疗机构取得《医疗机构执业许可证》属于两个不同的行政许可法律关系。按照《中华人民共和国执业医师法》（以下简称执业医师法）、《医疗机构管理条例》等规定，开展诊疗活动的，医疗机构需取得《医疗机构执业许可证》等，在医疗机构内执业的医师、助理医师需取得相应的《医师资格证书》和《医师执业证书》。湖北省随县卫生健康局注销医疗机构的《医疗机构执业许可证》，并非湖北省卫生健康委员会（以下简称湖北卫健委）的行政行为，注销行为不属于被告管辖。在行政复议补正期间，原告未能向被告提交湖北卫健委存在影响其合法权益的行为或不作为有关证据材料，未完成初步举证责任。因此，原告所提行政复议申请请求、事实及理由均不能成立。另外，医师资格认定老人老办法是在特定历史时期为贯彻落实执业医师法，针对立法前后医师执业资格取得衔接问题而开展的行政许可事项，具有许可对象特定性和阶段性的特点。执业医师法自1999年5月1日起至今，已施行20余年，湖北卫健委可以结合地方具体情况在合理的过渡期内完成该项行政许可。2010年，湖北卫健委曾制定政策最后一次集中解决医师资格认定的历史遗留问题。行政许可是依申请的行政行为。医师资格认定老人老办法当然也应依申请而作出。这项行政许可自1999年启动，2010年最后一次在湖北省内开展。原告基于某种历史原因已经成为医疗机构负责人，更应当主动去了解、知晓国家相关法律规定、行业规范。故原告自知道或者应当知道之日起，在过渡期内自愿、主动提出医师资格认定老人老办法的行政许可申请；如认为行政许可机关未依法履行行政许可职责，亦应当在法定期限寻求行政复议、行政诉讼等救济。而时至2019年湖北省随县卫生健康局注销《医疗机构执业许可证》时，原告方才主张其医师资格认定的相关权益，并就此向被告提出行政复议申请，明显早已超过最长5年的救济期限。综上，湖北卫健委不存在影响原告合法权益的作为或不作为，同时参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，原告所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第三、四、六项规定的受理条件，根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告李继明诉称：1.湖北卫健委在复议答复中称，其在原告提出复议申请前并未收到原告提交的补发《执业医师资格证》注册申请材料，亦未作出过不予受理决定。原告提出复议申请的目的就是通过复议获得评审认定执业医师资格，进而恢复或随时注册《医疗机构执业许可证》。2.原告此次复议主要是保护自己依法取得执业医师资格的合法权益，取得了《执业医师资格证》，被注销的《医疗机构执业许可证》自然可以恢复或者重新进行申请注册。因此，原告直接向被告提交行政复议申请。3.国家颁布执业医师法，国家卫生行政主管机关颁布了一系列政策性文件，其下属卫生行政主管机关既不组织宣传、学习，也不全面通知执行落实。原告的《医疗机构执业许可证》一直审验合格，说明原告具有执业医师资格。4.2010年12月前县级卫生行政机关有权办理执业医师资格证，但其不办理，是湖北卫健委监管不力造成的。2010年12月之后，办理权限在省级卫生行政主管部门，其也没有监督落实解决原告的问题。5.自2010年12月提交认定申请后，原告经常到卫生行政部门询问情况，但地方卫生行政部门不予回复。之后退回申请材料，并以评审已过时，地方部门没有权限为由，表示不会再给予办理。并非是原告没有及时主动了解许可申请时限。6.被告认定原告申请超过行政复议最长5年的救济期限，属于包庇下级机关的不作为，有护短嫌疑，是行政不作为、乱作为的表现。虽然2010年12月距今超过5年期限，但执业医师法颁布实施后，针对立法前后医师执业资格取得衔接问题，国家出台政策性文件。并没有任何行政机关将通知传达到个体诊所。直到原告的《医疗机构执业许可证》被注销，原告才知道自己合法权益被剥夺。因此，应当从原告知道自己合法权益受到侵害之日起计算期限。即应当从2019年11月18日起开始计算，原告还在最长救济时限内。被告驳回行政复议申请属于滥用职权的乱作为行为。综上，请求法院判决撤销被诉复议决定，判令被告重新作出行政复议决定。原告为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了下列证据：1.落款时间为2020年1月9日的申请书；2.随县卫生健康局关于注销医疗机构执业许可证的公告；3.“关于请示注销或撤销下例单位和执业人员《医疗机构执业许可证》的报告”打印件一页；4.李继明执业助理医师证件及职称职务的变更记录；5.收款凭证照片打印件一份四张，用以证明原告参加考试合格并交纳手续费，至今仍未给原告办理医师资格证；6.落款为1989年6月的湖北省随州市卫生局所发李继明个体开业行医执照照片打印件；7.落款为1989年7月的襄樊市随州卫生学校李继明毕业证照片打印件；8.落款为1999年的原告随州市牙科医师执业考试准考证以及成绩合格通知打印件；9.随州市医疗机构监督管理办公室关于牙科考试成绩合格的通知（随卫医函〔1999〕4号）；10.落款为2004年8月的厉山镇李继明牙科诊所医疗机构执业许可证；11.落款为2010年7月1日的李继明牙科诊所医疗机构执业证复印件；12.落款为2015年7月的随县卫生和计划生育局所发“李继明牙科诊所”医疗机构执业许可证照片打印件；13.注册日期为2019年11月14日营业执照副本复印件；14.“关于对市长热线反映‘咨询医疗机构执业许可证档案的相关问题的回复’”打印件；15.标注为“国家卫健委通知需要补材料的快件”的EMS邮单照片打印件；16.国家卫健委行政办公室国卫复议发〔2020〕18号《补正行政复议申请通知书》打印件；17.落款为2020年7月28日的“查证件申请书”；18.李继明身份证复印件；19.《湖北省卫生厅关于妥善解决医师资格认定有关遗留问题的通知》（鄂卫函〔2010〕666号）复印件一页；20.7段录音及录音文字资料，包括随州市卫生健康委员会医政科录音、曾都区卫生健康局政工人事科电话录音、曾都区卫生健康局医政科录音、曾都区卫生健康局医政科及政工人事科录音、随县卫生健康局医政科录音、曾都区卫生健康局医政科电话录音2段，内容为原告到相关部门查找1998年6月26日之前核发的《个体行医职称证》《医疗机构执业许可证》的原件，但各个机关、部门互相推诿，既不提供原件，也不出具证明材料；21.2012年12月27日原湖北省卫生厅作出的鄂卫通〔2012〕528号《省卫生厅关于认定张某某等457人医师资格及变更曾某某等153人医师类别的通知》，22.2013年4月7日原湖北省卫生厅作出的鄂卫通〔2013〕146号《关于认定随州市刘某某等7名个体医生助理医师资格的通知》。被告国家卫健委辩称：一、被告作出被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。在复议期间，被告曾要求原告就湖北卫健委如何剥夺原告执业医师资格合法权益，是否在此期间作出过行政行为等进行补正。但原告并未提交相关证据材料。原告并未就湖北卫健委存在影响其合法权益的作为或不作为提交证据材料，没有完成初步的举证责任，因此，其复议请求、事实和理由均不成立。且医师资格认定老人老办法是在特定历史时期为贯彻落实执业医师法，针对立法前后医师执业资格取得衔接问题而开展的行政许可事项，具有许可对象特定性和阶段性的特点。2010年，湖北卫健委曾制定政策最后一次集中解决医师资格认定的历史遗留问题。行政许可是依申请的行政行为。医师资格认定老人老办法当然也应依申请而作出。这项行政许可自1999年启动，2010年最后一次在湖北省内开展。原告直至2019年被注销《医疗机构执业许可证》时，才主张医师资格认定的相关权益，并提出行政复议申请，已经超过最长5年的救济期限。故原告的复议申请不符合行政复议的受理条件。二、被告作出的被诉复议决定程序合法。综上，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1.行政复议申请材料、EMS复印件及签收查询结果，证明原告提出行政复议申请内容及签收时间；2.国卫复议发〔2020〕18号补正通知书（以下简称18号补正通知书），证明被告要求原告补正有关材料；3.补正材料及EMS复印件及签收查询结果，证明原告提出补正内容及签收时间；4.国卫复议发〔2020〕30号提出答复通知书（以下简称30号答复通知书），证明被告于2020年3月3日作出提交答复通知书，要求湖北卫健委作出答复；5.行政复议答复材料，证明湖北卫健委向被告提交了答复材料；6.国卫复议发〔2020〕48号延期审理通知书（以下简称48号延期通知书）及快递单复印件，证明被告作出延期审理通知书并送达原告；7.被诉复议决定送达快递单复印件，证明被告将被诉复议决定于2020年5月27日交寄发出。经庭审质证，原告认可被告提交证据的合法性、真实性，不认可证明目的。被告对原告提交的证据1及证据18的关联性无异议，不认可原告提交的其他证据的关联性。经审查，本院对证据认证如下，被告提交的证据1-4、6、7以及原告提交的证据1-3、16、18、19与被诉复议决定的合法性审查有关，且符合证据合法性、真实性的要求，能够证明湖北省随县卫生健康局注销了《医疗机构执业许可证》、原告提出行政复议申请的时间、复议申请事项、复议请求以及被告作出被诉复议决定的程序等事实，本院均予以采纳。被告提交的证据5系湖北卫健委针对案外人的复议申请提出的答复意见，与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的证据4为复印件且不完整，无法确定其真实性，本院不予采纳；原告提交的其他证据与被诉复议决定的合法性审查无关，本院亦不予采纳。经审理查明：2020年1月13日，原告以湖北卫健委作为被申请人向被告提出行政复议申请，在该申请中列明的复议请求为：依法责令湖北卫健委依据相关法律、法规等政策性文件评审认定医师资格，办理补发注册《执业医师资格证》，并撤销随县卫生健康局注销《医疗机构执业许可证》的行政行为。同年1月21日，被告收到上述申请，于同日作出18号补正通知书，要求原告书面明确其“执业医师资格合法权益”是如何被湖北卫健委“剥夺”的，湖北卫健委在此过程中是否曾作出具体行政行为，并补正该具体行政行为存在的证据材料或纸质载体复印件。被告于次日将上述通知邮寄给原告。同年3月3日，被告收到原告邮寄的补正材料。原告提交的补正后的复议申请书中列明的复议请求没有发生变化。同日，被告作出30号答复通知书，要求湖北卫健委自收到原告复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。湖北卫健委收到上述通知后提交了书面答复意见及相关证据材料。同年4月23日，被告作出48号延期通知书，告知原告行政复议决定延期至2020年6月1日前作出。同年4月24日，被告将上述延期通知书邮寄给原告，原告于4月27日签收。同年5月26日，被告作出被诉复议决定，并于次日邮寄给原告。原告于同年5月30日收到上述邮件，并于同年6月11日向本院提起行政诉讼。在本院庭审中，原告明确表示对被告作出被诉复议决定的程序不持异议。本院认为：行政复议法实施条例第二十八条对于复议申请人提出行政复议申请应当具备的条件作出了具体规定。其中，在法定期限内提出行政复议申请，并属于复议机关的职责范围，是复议申请应当具备的法定条件之一。复议申请期限是指复议申请人认为其合法权益受到行政行为侵害，向相关复议机关提出复议申请，请求保护其合法权益的法定期限。复议申请期限制度的设立旨在促使行政相对人及时行使复议权利,以维护行政法律关系之安定。因此,《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。行政复议法实施条例第十六条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织依照行政复议法第六条第八项、第九项、第十项的规定申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的,没有履行期限规定的，自行政机关收到申请满60日起计算行政复议申请期限。本案中，原告主张其曾在湖北省就历史遗留问题的医师资格认定过程中，于2010年向湖北卫健委多次提出过医师资格认定的申请，但湖北卫健委未予认定其医师资格。原告于2019年向被告提出行政复议申请，要求被告依法责令湖北卫健委依据相关法律、法规等政策性文件评审认定医师资格，办理补发注册《执业医师资格证》，实质上是针对湖北卫健委在前述程序中未就其申请作出处理的行为提出的复议申请，目的是要求湖北卫健委履行医师资格认定的职责。该申请显已超过上述法律、法规规定的行政复议申请期限。原告所提该项复议请求不符合行政复议的受理条件。关于原告提出的要求撤销随县卫生健康局注销《医疗机构执业许可证》的行政行为的复议请求，根据行政复议法第十二条第一款的规定，原告不服上述注销行为，或向随县卫生健康局的同级人民政府提出复议申请，或向该局的上一级主管部门申请行政复议。原告针对随县卫生健康局注销《医疗机构执业许可证》的行政行为向被告提出的行政复议申请，不属于被告的管辖范围。其该项复议请求亦不符合行政复议的受理条件。被告收到原告的复议申请后，认为原告的复议申请内容不明确，依照行政复议法实施条例第二十九条的规定要求其补正。被告收到补正材料后，受理了该申请，并依据行政复议法的规定履行了相应程序，在法定期限内作出被诉复议决定，后送达给原告，复议程序符合行政复议法的规定。综上所述，原告提出的复议请求均不符合行政复议的受理条件，被告驳回其申请正确。原告的诉讼理由均缺乏事实和法律依据。其诉讼请求，本院不予支持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李继明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李继明负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 魏浩锋审 判 员 王春光审 判 员 徐钟佳二〇二〇年九月十日法官助理 代景川书 记 员 隋雨霞附：法律规范依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。2.《中华人民共和国行政复议法》第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。3.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。