中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2019）最高法行再200号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省英德市望埠镇同心村村民委员会谭屋村民小组。 负责人谭教万，组长。 委托诉讼代理人徐恢弘，广东海印律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市人民政府。 法定代表人肖勇科，市长。 行政机关负责人钱金勤，副市长。 委托诉讼代理人龙戈剑，广东省英德市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省清远市人民政府。 法定代表人马正勇，市长。 委托诉讼代理人华振洲，广东省清远市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人张念，广东省清远市司法局工作人员。 原审第三人广东省英德市望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组。 负责人潘启宁，组长。 再审申请人广东省英德市望埠镇同心村村民委员会谭屋村民小组（以下简称谭屋村民小组）因诉被申请人广东省英德市人民政府(以下简称英德市政府)、广东省清远市人民政府（以下简称清远市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终162号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2018）最高法行申231号行政裁定，提审本案。提审后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一、二审法院查明：谭屋村民小组因与广东省英德市望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组（以下简称潘屋居民小组）就大岭背土地权属存在争议，于2015年11月8日向英德市政府提出申请，要求确认大岭背土地权属归其集体所有。 英德市政府受理后，经调处查实：争议地名大岭背，经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，工作人员用GPS测定并制成《望埠镇“磨湖塘”南边争议范围图》，争议面积71.95亩。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示争议地在70年代中后期大部分为旱地。该地发生争议时为潘屋居民小组村民种植果树。谭屋村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》第三栏载明:坐落:石古山，地名:石古山，持证人:谭屋队，四至:东至水圳，南至地边树，西至潘屋石桥，北至水涵，该栏所注四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中;谭屋村民小组提供的1981年《山权林权所有证》第一栏载明:山名:大岭背，面积:叁佰伍拾亩，东至石古山、南至乌坭龙耕地、西至双石桥木胡坑、北至蓢头林屋界，该栏所注四至范围不包括争议地在内，也不在争议地范围中;谭屋村民小组提供的望埠镇人民政府（以下简称望埠镇政府）于2000年8月30日作出的《关于同心村委会谭屋村民小组与望河村委会潘屋居民小组争议林地的处理意见》（以下简称《处理意见》），《处理意见》处理的地名与争议地相符，但无明确的四至，英德市政府未予采纳。潘屋居民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》第一栏载明:坐落潘屋，地名上背岭，面积五十亩，东至高山、南至沙路、西至崩岗、北至咸鱼塘，该栏所注明的四至范围包括争议地在内，也在争议地范围中；潘屋居民小组提供的望埠镇望河社区居民委员会2000年9月17日出具的《证明》，证实争议地自解放后至发生争议一直由潘屋村组耕种管理。经营管理方面，经询问和调查以及望河居民委员会证实争议地在发生争议以前一直由潘屋居民小组耕种管理，没有事实依据证实谭屋村民小组在该地耕种管理过。 英德市政府认为:谭屋村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》，该证的四至范围不包括争议地在内，提供的望埠镇政府《处理意见》程序违法，不能作为处理该地的证据，也没有耕作管理争议地的事实依据。因此，谭屋村民小组要求将争议地大岭背确权归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。潘屋居民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》，其四至范围包括了争议地，也在争议地范围中，同时持证人以及望河居民委员会出具的《证明》证实其长期耕作管理的事实。因此，其要求将争议地确权归其集体所有的请求，证据充足，事实清楚，理由充分，予以支持。 2016年3月3日，英德市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条规定，作出英府决（2016）6号《英德市政府关于大岭背土地权属的处理决定》（以下简称6号处理决定），内容如下:争议地名大岭背，四至范围以GPS测定的《望埠镇“磨湖塘”南边争议范围图》为准，面积约71.95亩，土地所有权和使用权属潘屋居民小组集体所有。 英德市政府对案涉山林权属调处过程方法是：谭屋村民小组、潘屋居民小组小组长及代表实地指定争议位置，英德市政府用GPS测定并制成《望埠镇“磨湖塘”南边争议范围图》，争议面积71.95亩，并确定地理坐标和红线范围。从广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1:10000地形图显示争议地在70年代中后期大部分为旱地。谭屋村民小组、潘屋居民小组均在调查笔录中确认争议地四至范围以《望埠镇“磨湖塘”南边争议范围图》圈定红线范围四至为准。英德市政府通过案涉三个权属凭证四至、地形地貌与案涉争议地四至、地形地貌进行比对，据此确定潘屋居民小组1962年《土地房产所有证》涵盖案涉争议地，而谭屋村民小组所持1962年《土地房产所有证》、1981《山权林权所有证》不涵盖争议土地。英德市政府未对案涉三个权属凭证的四至进行实地勘查。清远市政府在复议过程中，未到现场进行核实，书面审查后作出清府复决〔2016〕45号《清远市人民政府行政复议决定书》（以下简称45号复议决定），维持英德市政府作出的6号处理决定，但部分认定事实与6号处理决定不同，表现在：“本府查明：二、申请人持有的1962年的原英德市政府颁发的生产队《土地房产所有证》，第三栏名称、面积、四至均与争议地不一致；其持有的1981年《山权林权所有证》第一栏名称与争议地一致，四至是否包括争议地在内无法证实；其提交的谷歌地图截图未经调查核实，无法确认其正确性。三、第三人潘屋居民小组持有的英德市政府颁发的1962年的《土地房产所有证》第一栏上背岭面积50亩，名称与争议地不一致，该证是否包括争议地四至范围内无法确认。四、望埠镇政府《处理意见》，没有具体四至，是否在争议范围内无法确认。” 广东省清远市中级人民法院于2016年10月18日组织谭屋村民小组与潘屋居民小组以及英德市政府工作人员赴争议地“大岭背”现场勘查，争议地“大岭背”是处在木胡塘以东呈三角形的地带,该地发生争议时为潘屋居民小组种植的果树，西至界线与木胡塘塘基接壤处有潘屋居民小组村民建有的房屋及养殖的猪鸡场所，谭屋村民小组所指的潘屋石桥即上双石桥是位于木胡塘北面三、四百米的石碑处。经核对潘屋居民小组持有的1962年生产队《土地房产所有证》，其东至高山、南至沙路、西至崩岗、北至咸鱼塘的四至包括了争议地范围。谭屋村民小组持有的1962年生产队《土地房产所有证》以及1981年《山权林权所有证》，两证四至记载范围并不在争议地的范围内。争议双方对争议地地名、面积、四至表述、地形红线图均表示无异议。 广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初144号行政判决认为：经现场勘查核实，谭屋村民小组1962年的生产队《土地房产所有证》的四至不包括争议地范围，应属争议地北面的土地范围。谭屋村民小组1981年《山权林权所有证》属林地凭证，争议地土地性质不属山林权发证范畴，且该证四至范围不包括争议地的范围，同时谭屋村民小组也没有耕作管理争议地的事实依据。因此，谭屋村民小组要求将争议地大岭背确权归其集体所有的请求，证据不足。潘屋居民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》，经核实其四至范围包括了整个争议地范围，同时有证人以及望河居民委员会出具的《证明》证实其长期耕作管理争议地。因此，潘屋居民小组对争议的“大岭背”土地拥有权属依据和耕作管理事实。 英德市政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定，依据查明的权属凭证和历史、现实经营事实情况，作出的6号处理决定，将争议土地所有权和使用权确权给潘屋居民小组集体所有，并无不当。清远市政府作出45号复议决定维持6号处理决定，亦无不当。谭屋村民小组起诉主张争议土地权属归其所有的理据不充分，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回谭屋村民小组的诉讼请求。谭屋村民小组不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2017）粤行终162号行政判决认为：关于6号处理决定的合法性问题。本案中，谭屋村民小组与潘屋居民小组产生权属争议的“大岭背”，面积约71.95亩，四至范围双方确认以GPS测定的《望埠镇“磨湖塘”南边争议范围图》为准，从广东省测绘局1976年调绘、1978年出版的1：10000地形图显示，争议地在70年代中后期大部分为旱地。从争议双方持有权属凭证看，潘屋居民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》，该证第1栏记载：坐落潘屋，地名“上背岭”，面积五十亩，东至高山，南至沙路，西至崩岗，北至咸鱼塘，英德市政府由此判断该证四至涵盖案涉争议地。而谭屋村民小组1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》记载，四至:东至水圳，南至地边树，西至潘屋石桥，北至水涵，英德市政府据此判断该证未涵盖案涉争议地。谭屋村民小组持有的1981年《山权林权所有证》性质属山林权属凭证，英德市政府判断其与案涉争议地地形地貌不符，也不涵盖争议地。在经营管理事实方面，潘屋居民小组有望河居民委员会出具的《证明》及证人证言证实其长期耕作管理该地的事实，而谭屋村民小组没有经营管理事实。据此，英德市政府作出6号处理决定，把争议地所有权和使用权确权给潘屋居民小组，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理程序合法。谭屋村民小组请求撤销英德市政府6号处理决定，理据不足，不予支持。 关于英德市政府山林权属确权方法是否恰当的问题。本案中，英德市政府在明确谭屋村民小组、潘屋居民小组争议地红线范围的基础上，通过将案涉三个权属凭证四至、地形地貌与案涉争议地四至、地形地貌进行比对，最后确定潘屋居民小组1962年《土地房产所有证》涵盖案涉争议地，而谭屋村民小组所持1962年《土地房产所有证》、1981年《山权林权所有证》不涵盖争议地。英德市政府已经采取合法有效方法对权属凭证是否涵盖争议地的事实进行了正确认定，并非只有通过对全部权属凭证的四至进行实地勘查才能认定事实，英德市政府未对案涉三个权属凭证的四至进行实地勘查不影响本案事实的正确认定。 关于清远市政府作出的45号复议决定是否应予撤销问题。清远市政府在案涉复议过程中，凭书面审查后作出复议决定，虽未到现场进行核实，但并未违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的法定程序要求。虽然部分认定事实与6号处理决定不同，但基于英德市政府作出的6号处理决定的合法性，清远市政府复议结果予以维持，处理结果恰当。谭屋村民小组请求撤销45号复议决定，理据不足，不予支持。但清远市政府在未进行现场核实的情形下，便以书面审查方式进行复议，且在查明事实中有三项以“无法确认”的形式体现，直接与英德市政府经实地勘查调查认定的部分事实冲突，有失妥当，予以指明。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。 谭屋村民小组不服二审判决，申请再审称：1.潘屋居民小组1962年《土地房产所有证》载明的“上背岭”面积小于争议地面积，认为“上背岭”包括争议地大岭背有悖常理。2.认定潘屋居民小组长期耕种管理争议地证据不足。3.根据望埠镇政府在2000年8月30日作出的《处理意见》，当时谭屋村民小组与潘屋居民小组就争议地的归属达成了一致。4.《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》第二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条中的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，但不包括租用、借用和承包他人土地等形式。6号处理决定及45号复议决定均未查清潘屋居民小组是通过何种方式占用土地，导致错误适用法律、法规。请求：撤销一、二审判决，支持谭屋村民小组的全部诉讼请求。 英德市政府答辩称：1.谭屋村民小组对争议地没有权属凭证和经营管理事实，潘屋居民小组对争议地有权属凭证和经营管理事实。2.争议地发生争议前，一直由潘屋居民小组耕种管理，并非租用，而是直接占有使用。请求维持一、二审判决。 清远市政府答辩称：清远市政府行政复议受理、审查、决定程序均合法。请求维持一、二审判决。 潘屋居民小组述称，争议地一直由其管理使用，还与望埠镇政府签订了种植果树的合同，6号处理决定及45号复议决定认定事实清楚，依法应予维持。请求维持一、二审判决。 本院再审查明的事实与一、二审判决一致，本院予以确认。 本院经审理认为，谭屋村民小组与潘屋居民小组对木胡塘南面大岭背71.95亩土地权属发生争议。谭屋村民小组主张争议地权属的主要依据为：1.1962年《土地房产所有证》，注明：坐落：石古山，持证人：谭屋队，四至：东至水圳，南至地边树、西至潘屋石桥，北至水涵；2.1981年《山权林权所有证》，注明：山名：大岭背，面积：三百五十亩，东至石古山、南至乌坭龙耕地、西至双石桥木胡坑、北至蓢头林屋界；3.望埠镇政府于2000年8月30日作出的《处理意见》。潘屋居民小组主张争议地权属的主要依据为：1.1962年《土地房产所有证》，注明：坐落潘屋，地名上背岭，面积五十亩，东至高山、南至沙路、西至崩岗、北至咸鱼塘；2.潘屋居民小组所属的望河居委会出具的《证明》；3.2000年左右至今实际栽种果树的事实。另有英德市政府在争议发生时对案外村组四个村民所作的调查笔录，村民均认为争议地历来由潘屋居民小组实际耕种管理。 本院经询问、现场勘查，对双方权属依据认定如下：1.关于谭屋村民小组持有的1962年《土地房产所有证》。该证四至中的三至：水圳、地边树、水涵均系泛称，并无具体地点相对应，且几方当事人对该三至所指地点各执一词，均无证据证明，无法确认。故谭屋村民小组持有的1962年《土地房产所有证》无法认定包括争议地。2.关于谭屋村民小组持有的1981年《山权林权所有证》。英德市政府提交了《关于山林权发证具体问题处理的规定》（英府法[1981]128号），其中第十四条规定非林地不发山林权所有证。而根据英德市政府从广东省测绘局调取的1976调绘的争议地地形图，争议地在上世纪70年代中后期大部分为旱地性质，故不可能颁发1981年山林权所有证。另外，谭屋村民小组还在另案中以该林权证主张当时便是水塘的木胡塘（磨湖塘）的权属，该主张亦明显不符合当时的土地现状。一、二审未采信该林权证，并无不当。3.关于望埠镇政府于2000年8月30日作出的《处理意见》。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十一条、第十六条的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位之间关于土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。望埠镇政府并无处理争议地权属的权限。而该处理决定也未得到争议双方小组的认可与实际履行，故不能作为认定争议地权属的依据。4.关于潘屋居民小组1962年《土地房产所有证》，四至为东至高山、南至沙路、西至崩岗、北至咸鱼塘。其中高山、沙路均系泛称，并无具体地点相对应，且几方当事人对其对应地点各执一词，均无证据证明，无法确认。而崩岗分为上崩岗、下崩岗，范围较大，几方当事人指界不一，亦无法确认。故潘屋居民小组持有的1962年《土地房产所有证》四至中有三至无法认定，无法证明该证是否包括争议地范围。 从实际耕作管理事实来看，望河居委会出具的《证明》，其真实性、合法性，本院予以认可，但因潘屋居民小组系望河居委会的内部组织，望河居委会与潘屋居民小组具有利害关系，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十条第三项的规定，与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人陈述的证言不能单独作为认定案件事实的依据，故该《证明》需结合其他证据进行综合认定。经现场勘查，谭屋村民小组及英德市政府均认可潘屋居民小组自2000年左右至今一直在争议地上栽种果树，但谭屋村民小组认为潘屋居民小组系从望埠镇政府处承包争议地，并非耕作本居民小组的土地。但结合案外村组村民的调查笔录及望埠镇政府相关负责人员的证言，可以认定由政府提供果苗，潘屋居民小组2000年左右在自己小组的土地上种植果树，并非从望埠镇政府处承包土地。 综上，潘屋居民小组与谭屋村民小组各自所持权属凭证，因四至不清，无法确认是否包含争议地或不符合当时的土地性质，均无法确认争议地的权属。但综合证人证言及现场勘查情况，可以认定潘屋居民小组对争议地进行了长期耕种管理，而谭屋村民小组并无耕种管理事实。英德市政府将争议地确认为潘屋居民小组集体所有，清远市政府及一、二审判决维持该处理决定，符合法律规定。谭屋村民小组主张争议地权属，无事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第一款的规定，判决如下： 维持广东省高级人民法院（2017）粤行终162号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  寇秉辉 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇二〇年九月二十七日 法官助理邓画文 书记员闫冰 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第四百零七条人民法院经再审审理认为，原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，应予维持；原判决、裁定认定事实、适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，应当在再审判决、裁定中纠正瑕疵后予以维持。 原判决、裁定认定事实、适用法律错误，导致裁判结果错误的，应当依法改判、撤销或者变更。