重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)渝行终50号 上诉人（一审原告）重庆东方远海置业发展有限公司，住所地重庆市北碚区。 法定代表人张红世，该公司董事长。 委托代理人王祖惠，重庆原野律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市北碚区人民政府，住所地重庆市北碚区双元大道**。 法定代表人何庆，该区区长。 委托代理人侯兵，重庆市北碚区规划和自然资源局工作人员。 重庆东方远海置业发展有限公司（简称远海置业公司）因诉重庆市北碚区人民政府（简称北碚区政府）行政补偿一案，不服重庆市第一中级人民法院（2016）渝01行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案，审理中，因出现需要中止诉讼的事项，本院依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第七项的规定决定中止诉讼。现中止诉讼的原因消除，恢复审理并审理终结。 一审法院查明，2003年，远海置业公司通过与北碚区政府签订统征协议取得了北温泉镇梅花村牌坊社36766平方米的土地。同年3月，双方共同签订了碚地（2003）合字（北温泉）第97号、碚地（2003）合字（北温泉）第100号、碚地（2003）合字（北温泉）第103号《重庆市国有土地出让合同》。其中碚地（2003）合字（北温泉）第97号《重庆市国有土地出让合同》约定将位于北温泉镇梅花村牌坊社面积2165.34平方米的国有土地出让给远海置业公司作为修建商住楼的建设用地，土地用途为综合，免收27.22万元的土地出让金。同年12月26日，北碚区政府颁发碚国用（2003）第11xxx号国有土地使用权证，确定远海置业公司具有使用权的面积为1486.70平方米（简称“涉案土地”）。2006年6月，远海置业公司准备对上述碚国用（2003）第11xxx号国有土地使用权证所涉及的土地进行开发，多次报批均未获批准。2014年6月21日，重庆市北碚区规划分局向远海置业公司作出《重庆市规划局北碚区分局关于土地规划用途相关情况的复函》称，该块地位于2007年经市政府批准的控制性详细规划北碚组团C标准区3-5地块内，规划用途为G1-公园绿地，该地块只能用于绿化建设；涉及土地房屋征收问题建议咨询区房屋征收主管部门。2016年3月28日，远海置业公司致函北碚区政府要求北碚区政府就该地块给予远海置业公司补偿，同年5月19日，北碚区政府作出《关于重庆东方远海置业发展有限公司请求补偿申请的答复意见》回复远海置业公司称，补偿理由不成立，对补偿请求不予支持。远海置业公司认为其无法基于出让合同对取得的土地按约定综合用途进行开发利用是客观事实，北碚区政府的回复理由不成立，北碚区政府应当承担对远海置业公司的补偿责任。 另查明，本案涉及地块目前尚未由北碚区政府收回。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；”本案北碚区政府具有批准用地并确认使用权的法定职责。 《中华人民共和国土地管理法》第二条四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据本案查明的事实，涉案土地并不涉及征收或征用，故不存在给予补偿的问题；另根据该法第五十八条第一款：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”以及第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”之规定，区县级人民政府需要对土地使用权人进行适当补偿的前提是，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准收回了国有土地使用权、并且符合为公共利益需要使用土地的或是为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地这两项条件。根据本案查明的事实，涉案土地使用权仍属于远海置业公司，并未发生将此国有土地使用权收回的事实，故远海置业公司要求北碚区政府进行补偿缺乏事实依据，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回重庆东方远海置业发展有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由重庆东方远海置业发展有限公司负担。 远海置业公司上诉称，1、请求依法撤销(2016)渝01行初287号行政判决书；2、改判北碚区政府向远海置业公司支付因土地不能按约定用途开发利用的补偿金。补偿金包括土地补偿金（土地补偿金具体金额以评估机构按土地的现有市场价值进行评估的金额计算）、远海置业公司支付的房屋和地上附着物的赔偿金15600元。3、本案诉讼费、司法鉴定评估费由北碚区政府承担。主要事实和理由：１.一审法院认定远海置业公司举示的第5、6、7、8、10、11项证据与本案不具备关联性错误。远海置业公司举示的第5、6、7、8、9、10、11证据是一个完整的证据链，共同证明远海置业公司整体受让约36766平方米土地的事实及与涉案土地的关联关系；２.北碚区政府对涉案土地调整规划，改变涉案土地的商业用途为绿化用地，致使远海置业公司不能对涉案土地按原用途进行开发利用；３.一审法院判决适用法律不当。政府因公共利益需要调整规划致使远海置业公司合同目的不能实现，北碚区政府应当依法对远海置业公司进行补偿。远海置业公司对政府基于公共利益需要调整规划没有任何异议，也坚决支持。但涉案土地至今处于闲置状态是客观事实，且确非远海置业公司过错所致；４.根据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条的规定，各级规划都是由各级政府组织编制。因此，规划部门只是政府规划的实际执行者，城乡规划应是各级政府的法定职责。本案涉案土地的规划调整，实质上是北碚区政府依法变更土地使用权出让合同中约定的土地用途，而北碚区政府的合法变更行为必然使远海置业公司不能按约定商业用途利用土地，远海置业公司的合同目的也必然不能实现。综上所述，一审法院的判决认定事实错误，适用法律不当，请二审法院依法审理，支持远海置业公司的上诉请求。 北碚区政府未进行书面答辩。 一审中，远海置业公司向法院提交的证据、依据有： 第一组证据： 1.关于将国有土地使用权出让给远海置业公司作为商住楼建设用地的批复； 2.国有土地使用证碚国用（2003）11xxx号； 3.关于土地规划用途相关情况的复函； 4.关于远海置业公司请求补偿申请的答复意见； 1-4项证据拟证明：北碚区政府将涉案土地出让给远海置业公司作为商住楼用地，用途为综合，并授权国土部门签订出让合同。2003年12月26日，远海置业公司合法取得讼争的碚国用（2003）第11xxx号土地，使用面积为1486.7平方米。2007年涉案土地被依法规划调整为绿化用地，但是北碚区政府拒绝对涉案土地给予补偿。 第二组证据 5.小集镇规划征地红线图； 6.重庆市北碚区征用土地委托书； 7.重庆市北碚区统征土地协议书； 8.红线图； 9.碚地【2003】合字（北温泉）第97号《重庆市国有土地使用权出让合同》； 10.碚地【2003】合字（北温泉）第100号《重庆市国有土地使用权出让合同》； 11.碚地【2003】合字（北温泉）第103号《重庆市国有土地使用权出让合同》； 证据5拟证明3万多平方的土地是一个整体，北碚区政府是一个整体给远海置业公司的。证据6、7证明远海置业公司取得涉案土地是包括在3万多平方是一起的，是一个整体。证据8证明97号合同中的土地是由三块土地构成，其中最大的一块土地是由涉案土地构成的。9、10、11证明远海置业公司取得该土地的合法性，涉案土地是包括在三万多土地一起的，该三万多土地是分三个合同签订的。 第三组证据： 12.证明； 13.赔偿协议； 14.综合验收合格证（一期）； 15.项目手册（二期）； 16.项目手册（三期）； 证据12拟证明土地的整体性，远海置业公司在2003年就开始对三万多土地进行前期工作；证据13拟证明远海置业公司对涉案土地进行了安置补偿；证据14拟证明远海置业公司与2002年就开始对该土地进行开发建设；拟证明二期是2004年开工，2005年完工；证据15、16拟证明远海置业公司对三期的开发是2005年开工，2006年主体基本完工，远海置业公司对97号合同的开发并没有超过合同规定的2年时间。 第四组证据： 17.档案查询证明； 18.碚府征地（1985）121号； 19.华龙网页：630报道。 证据17、18、19拟证明对于涉案土地远海置业公司与宏达玻璃厂之间出现了土地归属的问题，是因为政府错误划拨的原因，导致远海置业公司无法对该涉案土地进行开发建设。 北碚区政府对远海置业公司举示的上述证据质证意见如下：对第一组证据真实性无异议，北碚区政府并没有对远海置业公司进行补偿的职责；对证据第二组的证据5、6、7真实性无异议，但与本案没有关联性。对证据8无异议，对证据9真实性无异议，对远海置业公司的证明目的不认可。对证据10、11真实性无异议，对关联性有异议。对证据12真实性无异议，对13真实性无法确认，也不认可关联性。对14、15真实性无异议，对关联性有异议。对证据16真实性无异议，但是该证据不足以体现相应的事实。对证据17、18、19真实性无异议，对远海置业公司的证明目的不认可，证据18中所涉及到的宏达玻璃厂的土地使用权的登记时间是在2008年以及2010年，其登记的时间都是在政府对规划进行调整之后，证据19载明的时间是2009年，内容可以看出本案的远海置业公司和宏达玻璃厂产生争议的时间是2009年，其无法动工和北碚区政府无关。 一审中，北碚区政府向法院提交的证据、依据有： 1.碚地【2003】合字（北温泉）第97号《重庆市国有土地使用权出让合同》； 2.《用地红线图》； 3.《土地登记审批表》； 以上三份证据拟证明远海置业公司取得土地使用权的基本事实及用地范围；远海置业公司未在合同约定期间内进行建设，并已具备国土部门收回土地的条件。 4.碚国土资字（2003-79号）《中华人民共和国建设用地批准书》。 以上证据证明远海置业公司取得建设用地批文的时间及相应的许可期限。 法律依据： 5.《中华人民共和国城乡规划条例》第50条。 远海置业公司对北碚区政府举示的上述证据质证意见如下：对北碚区政府举示的证据1—4真实性无异议，但可以证明涉案土地是一块地，不是一块完全独立的地。对证据5，北碚区政府法律适用是错误的，土地争议是在报批之前。 一审法院对上述证据认证如下：远海置业公司提交的证据1、2、3、4真实、合法，与本案具有关联性，予以确认；第5、6、7、8、10、11项证据与本案不具备关联性，不予确认；第9项证据真实、合法，与本案具有关联性，予以确认；证据12、14-19具有真实性，但不具关联性，不予确认；证据13与本案不具关联性，不予确认。北碚区政府提交的证据、依据真实、合法，与本案具有关联性，予以确认。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认，二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案系因规划调整而引发的行政补偿争议，各方当事人争议的焦点是北碚区政府是否应对此承担行政补偿责任。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修正版）第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第五十八条第一款规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的”。该条第二款规定“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。本案中，北碚区政府既未征收或征用涉案土地，也未批准收回涉案土地，涉案土地使用权仍属于远海置业公司，并未发生国有土地使用权权属变更的事实。因此，远海置业公司要求北碚区政府进行补偿缺乏事实依据和法律依据，一审法院对此问题的析理正确。现就远海置业公司的上诉理由分别评析如下： 远海置业公司举示的证据第5、6、7、8、10、11项证据与本案是否具有关联性。经审理，远海置业公司在一审中举示的第5、6、7、8、10、11项证据，均是涉及北碚区政府依法征收和北碚区土地行政主管部门已办理土地使用权证给予远海置业公司，并由远海置业公司已进行商业开发使用的土地，这些地块并未进行规划调整，与本案所涉规划调整的土地不具有关联性，一审法院对这些证据的认定正确，远海置业公司对这一问题的上诉理由不成立。 2.城市规划调整是否属于北碚区政府的法定职责。依照“实体从旧，程序从新”的法律适用原则，对涉案土地城市规划调整的法律适用，应当适用城市规划调整时有法律效力的法律。本案城市规划调整发生于2007年，根据《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日施行，2008年1月1日废止）第九条规定“国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作”。城市规划工作（包括依法调整城市规划工作）是由县级以上地方人民政府的城市规划行政主管部门负责具体行使。根据该法的相关规定相关人民政府负责组织本行政区域内的城市规划的编制、审批、实施或作出相关行政决定的工作。由此可见，城市规划调整的具体行使，不属于相关人民政府的法定职责。故本案中涉案土地调整规划，不属于北碚区政府具体行使的法定职责。远海置业公司因涉案土地调整规划，涉案土地的用途改变，致使其不能对涉案土地按原用途进行开发利用，请求北碚区政府给予行政补偿的主张，缺乏法律依据，本院依法不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。远海置业公司的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由重庆东方远海置业发展有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴永铭 审判员  许 勇 审判员  刘佳佳 二〇二〇年九月十三日 书记员  王乐之