湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终829号上诉人（原审原告）：衡阳市家和新节能建材有限公司。住所地：衡阳市珠晖区东阳渡太山村井冲组**。法定代表人：雷善甲，该公司执行董事。委托代理人：康青青，湖南居安律师事务所律师。委托代理人：向小春，湖南居安律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。。住所地：衡阳市蒸湘区解放大道**法定代表人：朱健，该市市长。委托代理人：陈金娥。被上诉人（原审被告）：衡阳市珠晖区人民政府。住。住所地：衡阳市珠晖区湘江东路**/div>法定代表人：魏中发，该区区长。委托代理人：彭奕丁。委托代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。衡阳市家和新节能建材有限公司（以下简称家和新建材公司）因与衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、衡阳市珠晖区人民政府（以下简称珠晖区政府）确认行政强制行为违法一案，家和新建材公司不服衡阳市中级人民法院（2020）湘04行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：家和新建材公司的前身为衡阳市珠晖区家和页岩砖厂（以下简称家和砖厂）。2011年12月6日珠晖区东阳渡镇人民政府批复同意家和砖厂在该镇太山村井冲组建设页岩砖厂；2013年1月25日衡阳市林业局批复同意家和砖厂在厂址选定的范围内临时占用林地，临时占用林地期限为批复之日起不超过两年；2015年5月21日家和砖厂取得采矿许可证，有效期限自2015年5月21日至2016年5月21日。2018年3月19日，衡阳市国土资源局向区政府去函要求区政府对辖区范围内的16家采矿许可证已经过期的砖厂依法予以关闭并取缔到位，家和砖厂被列入其中；同年5月8日，衡阳市生态环境保护委员会办公室下发《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》，明确对《衡阳市城市总体规划》（2006-2020年）（2015年修订）确定的城市规划区（中心城区516.1平方公里）范围内采矿许可证已到期的页岩砖厂于2018年9月底前全部关闭取缔到位，家和砖厂被列入其中；同年7月23日，衡阳市珠晖区安全生产监督管理局向珠晖区政府提交《关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告》，家和砖厂被列入其中；同年7月24日，衡阳市环境保护局珠晖分局对家和新建材公司作出《责令停产的通知》；次日，该局向珠晖区政府提交《关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万**环保建材厂等19家页岩砖厂的报告》，建议珠晖区政府对家和砖厂立即实施关闭。同年7月30日，珠晖区政府作出衡珠府罚（2018）10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》（以下简称10号《关闭决定》），内容为：你司生产场所简易、物料堆放杂乱、环保治理设施欠缺，生产过程中废气污染当地环境，投产以来未向区环保部门办理环保审批手续，未配套建设污染防治设施。2017年5月中央环保督查后，你司不仅未在规定期限内完成整改，而且仍然开展生产，继续污染环境，造成不良影响。上述行为已违反《中华人民共和国环境保护法》第六十条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，为保护好生态环境，打击违法排污企业，切实保障人民群众身体健康，根据环保珠晖分局申请，经2018年区政府第9次常务会议研究决定，责令你公司于2018年8月5日前关闭。如不服本处罚决定，可在接到本决定之日起六十日内向衡阳市人民政府提起行政复议，也可在十五日内直接向衡阳市中级人民法院提起行政诉讼。家和新建材公司不服，遂于同年9月18日向衡阳市政府提出行政复议申请，请求撤销该决定，同日，衡阳市政府依法受理该申请。同年11月12日衡阳市政府向家和新建材公司送达《延期审理通知书》决定延长30日，同年11月28日衡阳市政府作出衡府复决字[2018]57号《行政复议决定书》并送达给家和新建材公司，该决定书认为：珠晖区政府在查明申请人的砖厂位于衡阳市中心城区规划范围内的事实后，根据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款和衡阳市生态环境保护委员会办公室发布的《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》的规定对家和新建材公司作出《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》认定事实清楚，适用法律正确，但未依法处理，另珠晖区政府在作出关停决定时未向家和新建材公司告知听证的权利，向当事人告知的起诉时间存在错误，程序存在瑕疵。综上，家和新建材公司的砖厂位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内，属于必须关停的砖厂之一，珠晖区政府作出责令关闭家和新建材公司的砖厂的决定认定事实清楚、适用法律正确、证据确凿，但程序存在瑕疵，且作出关闭决定的同时未依法处理，应予撤销。但撤销可能对公共利益造成重大损害，故依据《湖南省行政程序规定》第一百六十三条第一款（一）项的规定，决定不予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定：一、维持珠晖区政府2018年7月30日作出的衡珠府罚（2018）10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》；二、责令珠晖区政府对关停申请人的砖厂依法予以处理。并告知申请人如不服本决定，可自收到本决定书之日起15日内向法院提起行政诉讼。衡阳市中级人民法院认为：本案的争议焦点为：珠晖区政府作出的衡珠府罚（2018）10号《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》是否具有事实和法律依据？家和新建材公司虽系经批准成立，但其采矿许可证已于2016年5月2日到期，家和新建材公司在申请对采矿许可证续延未获批准的情况下，应当停止生产。珠晖区政府在根据安全生产监督部门、环保部门、国土部门的建议，决定对家和新建材公司责令关闭，具有事实依据，但是家和新建材公司属于《湖南省大气污染防治条例》修订之前已建成的砖厂，且营业执照并未被注销，珠晖区政府责令关闭家和新建材公司，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”而区政府未告知家和公司享有听证的权利，也未组织听证，存在作出行政行为的程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”珠晖区政府在处罚决定中告知家和新建材公司直接向法院起诉的时间是十五日，不符合法律的规定。对珠晖区政府的这两项违法行为，衡阳市政府在复议决定中虽已指出，但未依法对“关闭决定”确认违法，存有不当之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为。”因此，对于家和新建材公司撤销涉案关闭决定和复议决定的诉求，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认衡阳市珠晖区人民政府于2018年7月30日作出的《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》违法；二、确认衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2018）57号《行政复议决定书》违法；三、驳回衡阳市家和新节能建材有限公司的其他诉讼请求。本案诉讼费50元，由衡阳市珠晖区政府、衡阳市人民政府共同负担。家和新建材公司不服上述判决，向本院提起上诉称：请求：1.请求撤销原审判决第三项内容，撤销案涉关闭决定和复议决定。2.由衡阳市政府、珠晖区政府承担本案全部诉讼费用。珠晖区政府辩称：一、原审法院认定事实清楚，原审查明了家和新建材公司的违法事实。二、原审法院确认珠晖区政府行为违法但不应撤销有事实和法律依据。请求维持原审判决。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院二审另查明，本案本院二审期间，2020年9月9日，家和新建材公司以珠晖区政府为被告向衡阳市中级人民法院提起行政赔偿损失，该赔偿案件正在审理中。本院认为：行政机关必须依法行政，所作的行政行为必须主体适格、事实有据、程序合法、适用法律正确、处理结论得当。本案的焦点问题是珠晖区政府作出10号《关闭决定》和衡阳市政府作出的衡府复决字[2018]57号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”珠晖区政府在处罚决定中告知家和新建材公司直接向法院起诉的时间是十五日，不符合上述的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第四十二条第一款规定，除本法规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，10号《关闭决定》作出之前，珠晖区政府没有对衡阳市家和新节能建材有限公司的情况进行调查、核实、检测和评估；相关环境保护主管部门也未对衡阳市××排放废气的情况进行调查取证；珠晖区政府没有告知衡阳市家和新节能建材有限公司有要求举行听证的权利。因此，珠晖区政府作出的《关闭决定》程序违法。对珠晖区政府的以上违法行为，衡阳市政府在复议决定中虽已指出，但未依法对10号《关闭决定》确认违法，存有不当之处。但10号《关闭决定》是珠晖区政府根据中央环保督察反馈问题整改任务和衡阳市生态环境保护委员会办公室下发了《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》（衡环委办【2018】30号）的要求，对城区所有过期即无证非法页岩砖厂必须全部关闭取缔到位。珠晖区政府根据安监、环保、国土部门的申请或报告作出10号《关闭决定》，符合政策的和国家环境治理的要求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决违法，但不撤销行政行为。”并且家和新建材公司的已经提起了行政赔偿诉讼，其合法权益可以得到相应的救济，故一审判决确认衡阳市珠晖区人民政府作出的《关于责令关闭衡阳市家和新节能建材有限公司的决定》和衡阳市人民政府作出衡府复决字（2018）57号《行政复议决定书》违法，并驳回家和新建材公司的其他诉讼请求正确。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人家和新建材公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由衡阳市家和新节能建材有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年九月二十四日书记员  朱佳钰