河南省方城县人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫1322行初33号原告：河南宣怡餐饮管理有限公司。统一社会信用代码：91410105MA3XHPUB4B（1-1）。住所地：郑州市金水区文博东路****楼****。法定代表人：赵伟，任经理。委托代理人：马庆科，男，方城县弘正法律服务所法律服务工作者。被告：方城县自然资源局。统一社会信用代码：11411322006017612B。住所地：方城县人民路**/div>法定代表人：张玉磊，任局长。出庭应诉负责人：李业斐，男，任该局副局长。委托代理人：刘晓，女，该局工作人员。委托代理人：吴大勇，男，河南赫奕律师事务所律师。第三人：史天云，女，1966年12月3日生，汉族，住南阳，住南阳市卧龙区阳市宛城区。委托代理人：陈琦，男，河南震世律师事务所律师。原告河南宣怡餐饮管理有限公司诉被告方城县自然资源局、第三人史天云为土地行政管理纠纷一案，于2020年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月8日、7月9日向被告和第三人送达了起诉状副本、举证通知书、开庭传票及行政机关负责人出庭应诉通知书。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。原告河南宣怡餐饮管理有限公司的委托代理人马庆科，被告方城县自然资源局的出庭应诉负责人李业斐、委托代理人刘晓、吴大勇，第三人史天云委托代理人陈琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告方城县自然资源局于2019年12月向第三人史天云颁发[2019]方土用字第97号建设用地批准书。原告河南宣怡餐饮管理有限公司诉称：2016年方城县政府作出对广安路天方大排档整治和改造的决定。2018年原告参与改造项目的投资建设，为改造升级需要,2018年10月9日原告与王运朝签订裕州美食广场土地拆迁协议，将王运朝享有土地权属的东至广场F区，西至李和广，北至广场中心路，南至电业局开关站(与李和广房屋后墙对齐)及中意商贸城的土地及板房以130,000元补偿款予以收购，后原告在此处进行了建设。2019年9月原告获知被告于2019年5月15日为黄书玉颁发了（2019)方土字第34号、35号建设用地批准书,将原告以拆迁补偿取得原王运朝之土地办在黄书玉的建设用地批准书之内,被告为黄书玉的颁证行为严重侵犯原告的土地使用权,且被告将争议土地办在已去世的黄书玉名下，未尽严格审查职责，实属程序违法。故原告向贵院提起请求撤销被告为黄书玉颁发的[2019]方土用第34、35号建设用地批准书的行政诉讼。此案立案后(因该诉为两个行政行为，原告于2020年4月18日申请撤回对[2019]方土用第34号建设用地批准书之诉),在法院审理[2019]方土用字第35号建设用地批准书的撤销之诉时，被告又提交了2019年12月份将原向黄书玉颁发的[2019]方土用第35号建设用地批准书变更成第三人史天云的[2019]方土用字第97号建设用地批准书。因被告向黄书玉颁发的[2019]方土字第35号建设用地批准书无合法来源,程序违法而导致被告的换证行为依法不能成立，缺乏事实和法律依据，故原告特向贵院提起诉讼,请求法院依法判令：一、撤销被告于2019年12月为史天云颁发的[2019]方土用字第97号建设用地批准书。二、诉讼费用由被告承担。被告方城县自然资源局辩称：一、原告主体不适格。根据河南省高院于2008年1月14日作出的（2007）豫法行终字第00152号行政判决书，争议之地是小铁路用地，早已归国有，王运朝无权处分该宗土地给原告，该转让协议违法无效，所以原告主体不适格；二、原告起诉的具体行政行为已超过有效期，不具有可撤销性，原告诉请不成立。根据原告起诉具体行政行为可知，该证有效时期为2019.12—2020.5,距原告2020年7月以后起诉已超一个多月，已不具备可诉撤销性，再加上省高院此类案件的处理结果为参照，故不应撤销，原告诉请不成立；三、本案应追加王运朝为第三人，因王运朝将国有土地当做集体宅基地处分给原告引起争议，根据法院查明争议之地系小铁路转化而来，涉及合同无效，本案的处理结果与王运朝有利害关系，故应申请追加王运朝为本案第三人。综上，原告起诉主体不适格，所根据的证据不充分，建议驳回起诉。第三人史天云述称：原告不是本案适格的诉讼主体,其起诉不符合法律规定的主体资格。《行政诉讼法》第二十五条规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼，本案原告不符合该条规定。理由如下:1、被答辩人不是行政行为的相对人。第一，案涉的土地使用权在1961年已征收转化为国有土地，属于南阳地方铁路局小铁路方城城区段，该土地的使用权既与原告无关，也与王云（运）朝无关。该事实有2008年1月14日河南省高级人民法院作出的（2007)豫法行终字第00152号行政判决书认定。另外，与石油公司王庄小铁路也有多份判例，（详见2016年方城行政判决书）。第二,2000年6月9日,方城县人民政府土地管理文件(方政土[2000]06号)所附《出让方案》、《出让说明》，案涉的土地使用权经方城县人民政府和南阳地方铁路局出让后，该土地使用权归魏增，有魏增向人民政府交纳的河南省财政厅土地使用权出让金专用票据及魏增出具的说明为证。第三,案涉土地使用权经魏增转让给了黄书玉，有双方签订的土地转让协议及缴款收据为证。第四，案涉土地使用权在1961年已征收转化为国有土地由南阳市地方铁路局使用，该土地使用权不属于集体土地,白庄组村民(包括王云（运）朝）自发耕种不能改变土地的所有权性质，该部分国有土地没有重新固定给集体所有，被答辩人主张铁路路基及路基两旁的取土用地固定给其所有没有依据，且王云（运）朝身份系工人身份,按当时的政策王云（运）朝无任何的土地使用权资格,其更对案涉土地无使用权。2、原告与本案行政行为无利害关系。第一，原告与王云（运）朝签订裕州美食广场拆迁协议属于二人之间的民事行为，不是政府性质的拆迁行为，二人之间的民事行为产生的后果只能在二人之间有约束力，且土地已经于1961年被征收为国有化土地,王云（运）朝对土地无任何权利,原告与王云（运）朝之间的拆迁协议属于违法行为。第二，原告所述的以13万元补偿款予以收购同样是民事行为，不属于政府性质的补偿款,也是违法行为。第三，原告与王云（运）朝签订的裕州美食广场拆迁协议侵害了其他的合法权益和国家的利益，属于违法行为,原告以违法行为为依据起诉合法的行政行为,法律不允许这样的行为存在。第四，原告在诉状中陈述的建设，该建设行为及建设的构筑物已被政府认定为违法建设,该建设构筑物正在被强制拆除中。二、被告向史天云颁发建设用地批准书的行政行为符合法律规定，依法应得到法律的认可。案涉的土地使用权原属于国家划拨给南阳市地方铁路局方城小铁路城区段使用，后经过南阳市地方铁路局、方城县人民政府出让,魏增取得了该土地使用权,魏增又将该土地使用权转让给了黄书玉，因此黄书玉获得了案涉土地的使用权，第三人史天云系黄书玉的女儿,是第一顺序的继承人,其他第一顺序的继承人均放弃了继承权，被告作为行政职权机关，向史天云颁发建设用地批准书是其职责所在，被告向史天云颁证事实清楚，程序合法。综上，原告既不是案涉行政行为的相对人，也不是利害关系人,原告以其违法行为、被政府认定为违法建筑的构筑物作为依据起诉，主体资格不当，依法应驳回原告的诉讼。经审理查明，1998年魏增等人与南阳地方铁路局签订协议，南阳地方铁路局将在方城房南南邻李和广向北至城建规划公厕南北长36米、铁路中心向东27米铁路土地以14,000元转让给魏增等人，使用期限50年。2000年6月9日，方城县政府作出批复同意将小铁路城区段部分国有土地使用权出让。2001年12月26日南阳地方铁路局房地产科向被告出函全权委托魏增或王新国负责处理铁路用地的转让问题。2004年县政府方政(2004)59号文将位于南环路与裕州路交叉口东南角三角地块3430平方米用地调整为公共绿地。2007年3月26日原方城县国土资源局根据2006年方城县规划建设委员会（2006）5号会议纪要精神，同意将王新国等人购买用地等面积置换到南环路东延张骞大道至花亭路两侧。2007年5月18日第三人母亲黄书玉与王新国、魏增签订土地转让协议，王新国、魏增将位于县城人民路南段，南至李和广北墙，北至中意商贸城步行街南沿，东至电业局开关站，西至空地，面积810.8平方米(长38.6米，宽21米)的一块国有土地转让给第三人母亲黄书玉，魏增出具收款条据。原方城县国土资源局于2007年5月凭魏增向其出具的凭据为黄书玉办理[2007]方土用字第115号建设用地批准书，载明用地单位黄书玉，批准用地面积231.6平方米，土地所有权性质国有，取得方式出让，土地座落小铁路东侧李和广北住宅，东至空地，南至空地，西至1、2、3号宗地，北至路，有效期自2007年5月至2007年11月。后经申请延期，2019年5月，原方城县国土资源局为黄书玉重新办理[2019]方土用字第35号建设用地批准书，有效期自2019年5月-2019年11月。2013年8月29日第三人母亲黄书玉病故，2015年12月29日户口死亡注销。对上述两宗地其他子女、孙子女放弃继承，其女儿史天云继承，2019年12月11日南阳市宛都公证处公证。2019年12月被告方城县自然资源局重新为第三人史天云办理[2019]方土用字第97号建设用地批准书,有效期自2019年12月-2020年5月。2016年方城县政府为了“双创”召开办公会形成方双创(2016)14号县长办公会纪要,决定对广安路天方大排档整治和改造。2016年7月，方城县工商行政管理局经县政府同意引进郑州怡萱食品有限公司投资改进提升天方大排档夜市,后改由原告河南宣怡餐饮管理有限公司,进行方城县裕州美食广场项目建设。原告河南宣怡餐饮管理有限公司改造的裕州美食广场项目包含涉证土地。2018年原告方代表常永生与王运朝、王新竞签订裕州美食广场土地拆迁协议,将东至广场F区,西至李和广，北至广场中心路，南至电业局开关站（与李和广房屋后墙对齐）及中意商贸城，补偿王运朝13万元，涉证土地也包含在此区域。另查明，2007年4月2日的《河南省财政厅土地使用权出让金专用票据》载明的缴款单位由魏增更改为黄书玉，用地项目名称为小铁路丝钉厂南1、2、3号，人民币为135,000元。河南省高级人民法院（2007）豫法行终字第00152号行政判决书认为“本案争议的铁路用地属国有土地，铁路用地1961年征收后转化为国有土地，该土地的性质不因大铁路项目下马未实际占用而改变，白庄组村民自发耕种也不能改变土地所有权性质，该部分国有土地没有重新固定给集体所有，白庄组主张铁路路基及路基两旁的取土用地固定给其所有没有依据，本院不予支持”。“尽管其余的部分土地仍由白庄组耕种，但不能改变铁路用地为国有土地的性质”。“铁路用地在挂牌出让前已依法收回，与上诉人（白庄组）没有利害关系”。王运朝作为白庄组村民参与了该案的诉讼。庭审中，三方对[2019]方土用字第97号建设用地批准书系115号、35号建设用地批准书延期换证予以认可，延期换证理由为案涉土地原欲规划为绿地，并对黄书玉该土地进行置换，但该规划绿地并未经过批准实施，也未对黄书玉该处土地进行置换。公司在该处进行建设时，没有取得用地许可和建设工程规划许可，其在建设时被举报，行政机关对其建设行为进行了查处。本院认为，本案的争议焦点是原告是否具有诉讼主体资格。原告提起行政诉讼，应当符合行政法律规定的起诉条件，与被诉的行政行为存在利害关系，具备原告诉讼主体资格，才能提起行政诉讼主张权利。行政诉讼中首先应当审查原告的诉讼主体资格，然后才能对被诉行政行为的合法性进行审查。本案所涉土地原为小铁路用地，属于国有土地，方城县人民政府对该小铁路用地进行了处置，第三人母亲黄书玉通过购买取得了该土地，土地来源清楚，在该土地没有被人民政府依法征收收回土地使用权的情况下，第三人享有该土地使用权。原告河南宣怡餐饮管理有限公司在对大排档进行提升改造时，政府并未将该处土地使用权依法征收或收回，依法出让给原告使用。原告并未取得涉案土地使用权，其提起行政诉讼系基于在涉案土地上有建设行为，但是，通过查明的事实，河南宣怡餐饮管理有限公司的建设行为并未取得相应的建设规划许可，且已经有关部门确认为违法建筑并已启动了查处程序，在这种情况下，河南宣怡餐饮管理有限公司并无证据证明其合法利益受到被诉行政行为的侵害，因而与被诉行政行为没有法律上的利害关系，其提起行政诉讼不符合法律规定，依法应驳回起诉。因此，被告、第三人关于河南宣怡餐饮管理有限公司不具备原告主体资格的主张，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告河南宣怡餐饮管理有限公司的起诉。案件受理费50元予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  贺松玉审 判 员  杜 柯人民陪审员  李 涛二〇二〇年九月八日书 记 员  张家俊