福建省漳浦县人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽0623行初82号 原告漳州市闽京果蔬有限公司，住所地漳州南门外九湖琪塘，统一社会信用代码91350681611943059Y。 法定代表人陈宝护，总经理。 委托代理人：吴华，北京观韬中茂律师事务所律师。 委托代理人：相斐，北京观韬中茂律师事务所实习律师。 被告龙海市九湖镇人民政府，住所地龙海市九湖镇岭兜村，统一社会信用代码11350681003885940E。 法定代表人杨少寅，镇长。 出庭行政机关负责人许佳聆，龙海市九湖镇党委委员。 委托代理人廖惠忠，福建闽隆律师事务所律师。 委托代理人郑瑛莺，福建闽隆律师事务所律师。 原告漳州市闽京果蔬有限公司请求确认被告龙海市九湖镇人民政府2013年批准的改建、续建仓库行为违法，于2020年6月30日向本院提起行政诉讼。经诉前调解后，本院于2020年7月16日立案受理，于2020年7月20日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告漳州市闽京果蔬有限公司的委托代理人吴华，被告龙海市九湖镇党委委员许佳聆及委托代理人廖惠忠、郑瑛莺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告漳州市闽京果蔬有限公司诉称，一、基本事实。根据相关证据，能够证明以下事实：1984年九湖镇琪瑭村第一村民小组分配给原告的原法定代表人陈渭其（一户）使用龙国土资行罚[2018]（九）001号行政处罚决定书（下称“行政处罚决定”）所涉地块（下称“涉案土地”），该地块四至为：东至长福村荔枝园，西至漳州市闽京果蔬有限公司办公楼；南至东昇园艺花圃；北至小路。1992年原告在涉案土地上建成1200平方米工棚，用作仓库。2012年12月19日，原告向被告提交《申请报告》，称“因业务量增大，现有临时搭建仓库不够使用，为使企业能够正常发展壮大，需把原有临时搭建仓库用地改建成三层混凝土结构，作为仓库和冷库使用。”2013年4月20日，被告会同九湖镇国土部门、九湖镇建设站、龙海市驻九湖镇城管中队现场对原告东侧原有钢架结构顶为彩钢板房屋进行现场查看，认为原告当时的厂房存在安全隐患，责令原告限期整改。鉴于被告未明确告知原告其无审批权限、原告不能改建且被告、相关行政机关要求原告对原仓库进行整改，原告于2013年4月开始对旧仓库进行改造。2013年5月10日，被告召开党委会，会议决议“……闽京果蔬等企业，有的厂房属老旧临时搭盖，有的仓储不够，可按正常报批程序，在原址上进行改扩建。”2013年9月16日，原告向被告递交致漳州市城市管理行政执法局的《关于办公楼续建的申请》，称“漳州市闽京果蔬有限公司是专门从事农副产品经营的农业企业。近年来，由于公司业务发展需要，先需在三层楼基础上加建半层近600平方米。今特向贵局申请续建，请贵局给予支持为盼。”被告加盖公章注明“情况属实，同意上报”。2013年9月19日，为拆除旧的仓库，原告向龙海市九湖镇规划建设管理局交纳清理拆除保证金13万元。2018年6月8日，龙海市国土资源局作出行政处罚决定，认为：原告未经土地行政主管部门许可及办理相关用地审批手续，擅自占用土地建框架结构楼房，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，决定责令原告退还非法占用的土地及没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并罚款21637元。原告不服行政处罚决定，向龙海市人民政府申请行政复议，请求撤销该决定，并在行政复议程序中说明，行政处罚决定所涉建筑系原告根据被告的要求改造原有旧厂房建设，后在被告的支持下续建为现状房屋，故原告不构成非法占地。但龙海市人民政府未采纳原告的主张，最终作出龙政行复决〔2018〕18号行政复议决定书（下称“行政复议决定”），维持行政处罚决定。原告不服，向福建省漳浦县人民法院（下称“一审法院”）提起诉讼，请求撤销行政处罚决定和行政复议决定，并在诉讼中向一审法院说明了前述情况，但一审法院作出（2018）闽0623行初116号《行政判决书》（下称“一审判决”），未采纳原告的主张，认定行政处罚决定合法，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至福建省漳州市中级人民法院（下称“二审法院”），二审法院作出（2019）闽06行终68号《行政判决书》（下称“二审判决”），判决驳回上诉，维持原判。2019年7月2日，福建省龙海市人民法院作出（2019）闽0681行审370号《行政裁定书》，裁定：一、依法准予强制执行申请人龙海市自然资源局的本次申请；二、对处罚决定书中“责令退还非法占用的土地1442.47平方米及没收在非法占用的1442.47平方米土地上新建的建筑物和其他设施”的事项交由龙海市九湖镇人民政府实施；三、被执行人漳州市闽京果蔬有限公司应在本裁定书送达之日起五日内向本院缴纳罚款21637元及滞纳金21637元，共计43274元。2020年2月3日，原告向被告邮寄提交《行政赔偿申请书》请求被告赔偿原告因被告违法批准改建、续建仓库而遭受的损失，被告至今未作出赔偿决定。二、被告实施了批准原告改建、续建仓库的行为且该行为违法。（一）被告实施了批准原告改建、续建仓库的行为。根据相关证据，2012年12月19日，原告向被告递交《申请报告》，申请将原有临时搭建仓库用地改建成三层混凝土结构，作为仓库和冷库使用。2013年4月20日，被告会同九湖镇国土部门、九湖镇建设站、龙海市驻九湖镇城管中队现场对原告东侧原有钢架结构顶为彩钢板房屋进行现场查看，认为原告现有厂房存在安全隐患，责令原告限期整改。2013年5月10日，被告召开党委会，会议决议原告可按正常报批程序，在原址上进行改扩建，批准原告的申请。2013年9月16日，原告向被告递交致漳州市城市管理行政执法局的《关于办公楼续建的申请》，申请在三层楼基础上加建半层近600平方米，被告认为“情况属实，同意上报”。因此，2013年9月19日，原告向龙海市九湖镇规划建设管理局交纳清理拆除保证金13万元。（二）被告无权作出批准行为，被告的批准行为违法。根据生效判决的认定，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款、第五十九条、第四十四条规定、第六十条的规定，原告需要使用村里分给陈渭其（一户）的自留地改建、续建仓库时，需由相关土地管理部门办理相关手续，被告没有批准的法定职权。但被告却于2012年12月和2013年9月先后两次接收原告的申请，并批准和同意上报。虽经原告在行政处罚、行政复议和行政诉讼中多次主张在涉案土地上的改建、续建仓库的行为已经被告批准，但行政处罚机关、行政复议机关及两级法院均未采纳原告的申辩意见，最终认定行政处罚决定合法，要求原告退还土地并没收地上建筑物。三、原告的起诉未超过法定期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”第九条第二款规定“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十三条第一款规定“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”第十四条第一款规定“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”虽然被申请人于2013年作出批准申请人改建、续建仓库的行为，但未告知申请人诉权和起诉期限，且基于该批准行为的授益性及申请人对于被申请人依法行政的信赖，申请人不可能预料到该批准行为违法且将对申请人带来重大损失，申请人更不可能于当时就该批准行为寻求救济。直至行政处罚决定经行政复议、两审人民法院审判、判决生效后，申请人才知道被申请人的批准行为违法。二审判决是2019年6月5日作出并于当月送达。原告在知道合法权益受到损害后，先于2020年2月3日向被告提出行政赔偿申请，但被告未在法定期限内作出答复。故原告于现在提起本案诉讼符合上述法律规定。原告系陈渭其一家早年响应政府号召于1984年创办的企业，为九湖镇、龙海市的经济发展、就业、税收等作出了突出贡献，多次被漳州市人民政府和其他政府机关授予各种荣誉。龙海市却与党中央、国务院《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》、《优化营商环境条例》等大政方针背道而驰，行政机关执法标准不一致，让心无旁骛、做大做强的原告面临破产。请求确认被告龙海市九湖镇人民政府2013年批准的改建、续建仓库行为违法。 被告龙海市九湖镇人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼的受案范围。被告并未实施批准原告改建、续建仓库的行为，被告的行为是一种行政指导行为，并未对原告的权利义务产生实质影响。被告虽然于2013年5月10日召开党委会，提到为扶持企业、服务，对于一些规模企业存在的临时搭建、仓储不够的问题，可按正常报批程序，在原址上进行扩建。但是，该会议记录是被告内部会议，并未对外发布。且该会议记录是针对九湖镇辖区内规模企业存在问题提出大方向政策，并非对原告改建、扩建的针对性决议。会议也仅提到“可按正常报批程序，在原址上进行扩建”，该决议不能认定为被告批准了原告的建设占地行为。原告的扩建仍应当进行报批程序方能进行。2013年9月，原告向漳州市城市管理行政执法局提交《关于办公楼续建的申请》也证实了被告未批准原告续建、扩建的行为，原告仍在向相关有权部门申请。原告是以农业企业发展为由进行申请，而被告在申请书中盖章仅是确认原告确属从事农副产品经营的农业企业，表明情况属实，而非批准行为。在原告对行政处罚进行复议、诉讼过程中，行政机关、审判机关均认定原告的改建、续建行为没有得到批准。综上所述，被告未批准原告的改建，被告实施的行为属于非强制性的行政指导行为，被告未对原告作出产生外部法律效力的行为，被告的行为并未对原告的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第二款第三项、第五项、第十项的规定，被告的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告龙海市九湖镇人民政府不是本案适格的被告。对原告的行政处罚并非被告作出的，原告所称的“退还土地，没收地上建筑物”的后果系龙海市国土资源局对原告的行政处罚的内容。而对于原告认为其受损失，应是行政处罚的行政行为导致的，而不是被告的行为导致，被告不是适格的被告。三、原告已经就其作出行政出发的行政行为进行过诉讼，原告不应以同一事由对不同的行政机关再次提起诉讼。原告因不服行政处罚决定，已经通过复议、诉讼的方式主张其权利，漳浦县人民法院、漳州市中级人民法院已经作出了实体处理，认定行政处罚决定合法，驳回原告的诉讼请求。四、即便被告的行为是行政行为，原告的起诉已经超过法定期限，应当裁定驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，根据原告的陈述，被告在2013年就作出批准原告改建、续建仓库的行为，但未告知原告诉权和起诉期限。事实上，被告无权作出改建、续建的批准行为是法律规定，《中华人民共和国土地管理法》对于任何单位和个人进行建设所需要的手续和批准机关均做出了明确规定，上述法律是生效并且已经实施的。原告作为一定规模的民营企业，对被告无权作出批准行为应当是明知的。因此，原告若认为被告作出了批准行为，被告批准作出时，原告就知道了内容，且知道行为违法。因此，在未告知诉权和起诉期限的情况下，原告在2020年起诉，也超过了一年的起诉期限，应当裁定驳回原告的起诉。 经审理查明，原告漳州市闽京果蔬有限公司系龙海市九湖镇一家农产品初加工及销售企业。2013年5月10日，中共龙海市九湖镇委员会召开会议，决定对包含原告漳州市闽京果蔬有限公司等企业的仓储不够问题，同意按正常报批程序，在原址上进行改扩建。2013年9月16日，龙海市九湖镇人民政府在原告漳州市闽京果蔬有限公司向漳州市城市管理局行政执法局的《关于办公楼续建的申请》上加载“情况属实，同意上报”并加盖公章确认。 本院认为，本案原告漳州市闽京果蔬有限公司提起行政诉讼的依据为龙海市委九湖镇党委会议决定及龙海市九湖镇人民政府在《关于办公楼续建的申请》上加载“情况属实，同意上报”并加盖公章确认等二个行为。本院认为，首先，龙海市九湖镇党委会会议决定是党委政府对相关事项的内部研究，并未作出产生外部法律效力的行为；其次，在《关于办公楼续建的申请》加载“情况属实，同意上报”盖章确认的行为，属于行政机关初步意见的观念行为，属于不发生法律效果的事实行为；最后，被告龙海市九湖镇人民政府并未作出批准用地及改建、续建仓库的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；”的规定，原告漳州市闽京果蔬有限公司的起诉不属于人民法院受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告漳州市闽京果蔬有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。 审 判 长  陈炎锋 审 判 员  林志晖 人民陪审员  林秋燕 二〇二〇年九月二十一日 书 记 员  蔡毅芳 附主要法律条文： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。