北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2019）京0114行初352号原告马向东，男，1962年6月19日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人王丽霞（原告马向东之妻），女，1962年10月20日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人刘记辉，北京市京都律师事务所律师。被告北京市昌平区天通苑南街道办事处，住所地北京市昌平区天通苑南街道太平家园小区西100米路北。法定代表人高益梅，主任。委托代理人郑德荣，北京市威正律师事务所律师。委托代理人段燕楠，北京市昌平区天通苑南街道办事处工作人员。被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街**。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人陶鑫，北京市博缘律师事务所律师。原告马向东诉被告北京市昌平区城市管理综合行政执法局限期拆除决定及北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。在审理期间，因行政执法职权下放，本案被告由北京市昌平区城市管理综合行政执法局变更为北京市昌平区天通苑南街道办事处（以下简称天南街道办）。本院公开开庭审理了本案。原告马向东及其委托代理人王丽霞、刘记辉，被告天南街道办的委托代理人郑德荣、段燕楠，被告昌平区政府的委托代理人郑易、陶鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月5日，原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局（以下简称昌平区城管局）对马向东作出京昌城管限拆字〔2019〕220001号《限期拆除决定书》（以下简称被诉限拆决定），主要内容为：经查，马向东在北京市昌平区天通苑南街道天通苑房顶建设的建筑面积约为99平方米的钢结构建筑物，经北京市规划和国土资源管理委员会认定，未依法取得建设工程规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定，属于违法建设。以上事实有《现场检查笔录》《现场勘验笔录》《询问笔录》、现场照片及《北京市规划和国土资源管理委员会关于马向东建设建筑物规划审批情况的函》（京规昌执函[2018]第515号）等为证。依据《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款、第九条的规定，本行政机关具有查处上述违法建设的法定职权。依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，本行政机关责令你自接到本决定书之日起15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期不拆除上述违法建设，将报请昌平区政府责成有关部门依法实施强制拆除。马向东不服被诉限拆决定，向昌平区政府提起行政复议。2019年5月9日，昌平区政府作出昌政复决字[2019]22号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：昌平区城管局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持昌平区城管局于2019年3月5日作出的被诉限拆决定。原告马向东诉称：一、被诉限拆决定认定事实不清。原告房屋长期漏雨屋顶坍塌不能入住，在物业不负责维修的情况下，原告多次向住建委、规委申请屋顶修缮平改坡。2016年，原告在征求邻居同意的情况下，依据相关政策，严格按照国家设计标准进行平改坡修缮，不是非法建筑。二、被诉限拆决定适用法律不当。被诉限拆决定的依据是未依法取得规划许可，该依据不适合本案。2016年在房屋修缮前，已经征求过昌平区规划委员会和昌平区住建委的口头同意及物业和邻居同意。三、原告屋顶从2010年开始多次往返于政府部门申请修缮，规划委员会答复和住建委意见均未涉及到屋顶平改坡是非法建设的内容。四、该房屋是全国城乡一体化低碳产业发展中心和北京市建设工程物资协会地板采暖分会的节能减排，低碳排放，，地源热泵，太阳能蓄能的实验室全屋顶设计安装了太阳能热水系统，用实际行动响应了国家节能减排的倡导。五、该屋顶所做平改坡修缮，符合国家法律，法规，原告有使用和修缮的权利。六、原告及妻子王丽霞均系病人，且与90高龄的岳父共同生活，原告自筹资金修缮房屋顶实属不易，且屋顶就应该起到维护保温隔热、防漏防雨作用。七、被告作出被诉限拆决定前未给原告进行陈述和申辩的机会，未告知依法有要求听证的权利。被告错误的行政处罚决定，将导致原告房屋重新漏雨漏水，故请求法院依法撤销被诉限拆决定及被诉复议决定。原告在举证期限内向本院提交如下证据：第一组证据：证据1.《关于进一步做好北京市平改坡工程规划设计工作意见》。证据2.《北京市重点街道平改坡工作实施办法》。证据3.《北京市建筑工程施工许可办法》。证据4.《关于印发的通知》。该组证据证明原告自己出资平改坡，改善居住环境，没有违反国家的政策和法规。第二组证据：证据5.《结构改造说明函》，证明规委回复称由建委平改坡办公室受理，规委不管；建委回复称自筹资金的平改坡不由其批复。证据6.2016年8月25日《屋面平改坡申请书》，证明原告与邻居一起，持由甲级设计院设计的平改坡图纸及邻居同意建设证明等文件，再次向有关部门申请。大概在2016年9月，昌平建委一行人到天通苑号楼现场考察后，向天通苑物业公司口头说明同意该房屋按图施工进行平改坡改造。证据7.2018年10月12日《屋面平改坡申请书》，证明原告将该申请及设计图一套递交城管要求上报有关部门，被城管约谈后，再次向城管部门提交平改坡申请及图纸，没回应。证据8.《屋面平改坡申请书》及《政府信息公开申请表》，证明原告以要求政府信息公开的方式，以文件邮寄的方式向昌平区建委和规委提交申请文件各一套，2019年6月20日，两个部门当面将文件退回。规委表示平改坡项目从来没有审批过；建委表示自筹资金的项目不管；建委工程部门表示300平米以下、投资30万以下的项目不需要取得施工许可证。第三组证据：证据9.天通苑张七一同意楼平改坡工程的证明。证据10.天通苑六区同意楼平改坡工程的证明。该组证据证明，楼平改坡工程征求过相关邻居的同意，达成一致协议同意楼平改坡工程。第四组证据：证据11.北京中奥建工程设计有限公司《工程设计图纸》。证明原告的屋面平改坡工程是经由甲级设计院依照法律法规设计的，高度、坡度，立面造型均不超过国家设计标准，完全符合平改坡的设计规划要求。第五组证据：证据12.房屋常年渗漏造成顶棚塌落照片1张。证明房屋老旧、年久失修，屋面漏水严重，造成结构损坏。第六组证据：证据13.房屋平改坡后实景图。证明原告是严格按照施工图要求施工，屋面板搭在女儿墙上，没有增加房屋高度，不遮阳，屋面放坡12度，小于设计标准要求的30度。第七组证据：证据14.天通苑物业公司调取房屋维修记录的录音及文字材料。证明2019年3月14日去天通苑物业公司，说明房屋常年漏雨，多次修缮老旧房屋，物业没钱不给修；证明平改坡之前，原告取得了建委部门的口头建设许可及天通苑物业公司的建设许可。证据15.2019年3月19日原告在昌平区规委办公室的录音及文字材料。证明历史上平改坡项目工程从来都不由规委审批，原则上规委没有职权，也说明其出具的未依法取得建设工程规划许可证的函不是其职责权限。证据16.2019年3月19日原告在建委办公室录制的录音及文字材料。证明国家给钱的平改坡项目归建委管，国家不给钱的项目建委不管；300平米以下、投资30万以下的项目不需要取得施工许可证，可以自行开工建设。该组证据证明，原告平改坡项目在施工前后均数次到政府部门申请批示，政府部门口头答应准许建设。被告天南街道办辩称：一、昌平区城管局具有查处未取得建设工程规划许可证的城镇违法建设的法定职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年4月24日修正，以下简称原城乡规划法）第六十四条、《北京市城乡规划条例》(2009年10月1日实施，以下简称原《北京市城乡规划条例》）第六十五条、第六十六条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第九条、《北京市人民政府办公厅关于本市查处违法建设职责分工调整有关事宜的通知》（京政办函(2004)47号）的有关规定，昌平区城管局具有对未依法取得建设工程规划许可证的城镇违法建设进行查处的法定职权。被诉限拆决定查处的北京市昌平区天通苑南街道天通苑房顶马向东建设的建筑物位于城镇规划区内，因此，昌平区城管局责令原告限期拆除违法建设系依法履职。二、昌平区城管局针对原告建设的涉案建筑依法作出被诉限拆决定，认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法正当。2018年5月15日，昌平区城管局根据群众举报，依法对涉案建筑予以立案调查。同日，昌平区城管局完成现场检查、勘验，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》，原告在笔录上签字确认情况属实。2018年5月15日，昌平区城管局告知原告法定的权利和义务，对原告违法建设的事实进行详细询问，并依法制作《询问笔录》。2018年8月31日，昌平区城管局再次在现场拍照取证，发现涉案建筑仍然存在，未予拆除。2018年9月6日，昌平区城管局取得北京市规划和国土资源管理委员会出具的《关于马向东建设建筑物规划审批情况的函》，确认涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证。根据《现场检查笔录》《现场勘验笔录》、现场照片及《关于马向东建设建筑物规划审批情况的函》，昌平区城管局足以认定涉案建筑确未取得建设工程规划许可证，违反了原城乡规划法第四十条、原《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定，属于违法建设。2018年10月10日，昌平区城管局制发《责令改正通知书》，要求涉案建筑业主限期改正违法行为。2018年11月19日，昌平区城管局制发《权利义务告知书》，告知涉案建筑当事人有陈述、申辩的权利。2019年2月2日，昌平区城管局向原告制发送达《权利义务告知书》，原告予以签收。经内部呈批，2019年3月5日，昌平区城管局依据原《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，作出被诉限拆决定，并于当日送达原告。据此，昌平区城管局作出的被诉限拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当，依法应当得到支持，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告天南街道办在法定举证期限内，向本院提交如下证据：证据1.统一社会信用代码证书。证据2.执法人员行政执法证。上述证据证明被告具有查处违法建设的主体资格，承办本案的执法人员具有行政执法资格。证据3.马向东身份证。证明原告马向东是适格的行政执法对象。证据4.立案审批表。证据5.现场检查笔录。证据6.现场勘验笔录。证据7.证据照片（图片）登记表（现场照片）。证据8.询问笔录。证据9.证据照片（图片）登记表（现场照片）。证据10.案件协查通知单。证据11.《关于马向东建设建筑物规划审批情况的函》。证据12.《责令改正通知书》。证据13.送达回证（《责令改正通知书》）。证据14.权利义务告知书。证据15.送达回证（权利义务告知书）。证据16.权利义务告知书。证据17.送达回证（权利义务告知书）。证据18.案件呈批表。证据19.被诉限拆决定。证据20.送达回证（被诉限拆决定），证据4-20证明涉案建筑位于城镇规划区内，昌平区城管局具有查处的法定职权，昌平区城管局针对原告的违法行为依法作出被诉限拆决定，认定的违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当。被告昌平区政府辩称：一、本案中，原告马向东不服昌平区城管局于2019年3月5日作出的被诉限拆决定，于2019年3月19日向昌平区政府提请行政复议。昌平区政府受理后，于2019年3月25日，将行政复议答复通知书、行政复议申请书副本及相关材料发送至昌平区城管局，昌平区城管局于2019年4月3日提出书面答复，并提交相关证据材料。昌平区政府经书面审理，于2019年5月9日作出被诉复议决定，并于同日送达至昌平区城管局，同日邮寄送达被诉复议决定至原告。二、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。涉案建筑位于城镇规划区内，昌平区城管局具有对未依法取得建设工程规划许可证的城镇违法建设进行查处的法定职责。原告建设的涉案建筑，经北京市规划和国土资源管理委员会认定未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。昌平区城管局作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。故根据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，作出了维持昌平区城管局作出的被诉限拆决定。综上，昌平区政府的上述行政行为合理合法，原告所诉缺乏事实和法律依据，应依法驳回。被告昌平区政府在法定举证期限内，向本院提交如下证据：证据1.行政复议申请书。证据2.马向东提交的证据材料。上述证据证明原告于2019年3月19日向昌平区政府提起行政复议申请并提交相关证据材料。证据3.《行政复议答复通知书》。4.《送达回证》（行政复议答复通知书）。证据3和4证明昌平区政府于2019年3月25日将提出答复通知书、原告提交的行政复议申请书及相关材料送达昌平区城管局。证据5.《行政复议答复书》。证明昌平区城管局于2019年4月3日就原告提起的行政复议案件，提交了行政复议答复书。6.被诉复议决定。7.《送达回执》及EMS快递单（被诉复议决定）。证据6和7证明昌平区政府于2019年5月9日作出被诉复议决定，并依法送达原告及昌平区城管局。本院依职权对北京市昌平区天通苑南街道天通苑六区17号东门的房顶进行了现场勘验，制作了现场勘验笔录。当事人对现场勘验笔录均无异议。庭审质证中，原告对被告天南街道办提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的均有异议。原告对被告昌平区政府提交的全部证据均无异议。被告天南街道办对原告提交的证据1-8的关联性及证明目的不予认可；对证据9、10、12、14-16真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据11真实性、合法性认可，但关联性和证明目的不认可；对证据13真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。被告昌平区政府对原告提交的证据的质证意见同天南街道办的质证意见一致。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告提交的证据1-4均系规范性文件，不能证明其证明目的，本院不予采纳；证据5-8，14-16的证明目的本院不予采纳；证据9-13，客观性、真实性本院予以认可，但不能证明被告行政行为违法。被告天南街道办提交的证据19和被告昌平区政府提交的证据6系被诉行政行为，不能作为证据使用；被告天南街道办、被告昌平区政府提交的其他证据，符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院认定如下事实：马向东与王丽霞系夫妻关系。位于北京市昌平区天通苑南街道天通苑的房屋在房屋所有权证上登记地址为东小口镇天通苑小区，房屋所有权人系王丽霞，该房屋系含地下室的地上二层建筑。2018年5月15日，昌平区城管局根据群众举报，对涉案房屋进行现场检查，发现楼顶有一处已建成的钢结构建筑物未取得规划部门审批，制作现场检查笔录和现场勘验笔录，拍摄现场照片，并审批立案。同日，昌平区城管局对马向东进行询问调查。马向东陈述2010年前后因漏雨其将屋顶进行平改坡；2016年又与邻居一起进行平改坡，形成了11米长、9米宽，面积约99平方米的平改坡钢结构建设。2018年9月6日，北京市规划和国土资源管理委员会作出《关于马向东建设建筑物规划审批情况的函》，主要内容为：位于昌平区天通苑南街道天通苑房顶马向东建设的建筑物未依法取得建设工程规划许可证。2018年10月10日，昌平区城管局作出责令改正通知书，要求涉案房屋业主于2018年10月12日17时前改正上述行为，并于当日送达。2018年11月19日，昌平区城管局对天通苑老业主作出权利义务告知书，并于当日向王丽霞送达。2019年2月2日，昌平区城管局向马向东作出并送达权利义务告知书，告知拟对涉案构筑物作出责令限期拆除决定，告知其享有陈述申辩的权利。2019年3月5日，昌平区城管局向马向东作出并送达被诉限拆决定。马向东不服，于2019年3月19日向昌平区政府提起行政复议。昌平区政府受理后，于2019年3月25日向昌平区城管局送达行政复议答复通知书以及行政复议申请书等相关材料。2019年4月3日，昌平区城管局向昌平区政府提交行政复议答复书及作出具体行政行为的证据材料。2019年5月9日，昌平区政府经书面审查后作出被诉复议决定，维持了昌平区城管局作出的被诉限拆决定。原告马向东仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，原《北京市城乡规划条例》第六十五条规定，本章规定由规划行政主管部门负责处理的违法行为，市人民政府确定由有关执法部门或者机构处理的，按照市人民政府的规定执行。《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第十二项规定，城管执法机关根据国务院和市人民政府关于相对集中处罚权的决定，在城市规划管理方面对违法建设，行使法律、法规、规章规定的行政处罚权。《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第二款规定，规划行政主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责制止和查处违法建设。第九条规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证的城镇建设工程。根据上述法律规定，昌平区城管局作为区一级城市管理综合行政执法机关，负有对本行政区域内未取得建设工程规划许可证的城镇违法建设进行查处的法定职权。2020年4月1日，北京市人民政府下发京政发﹝2020﹞9号《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实施综合执法的决定》，规定自2020年7月1日起，原由城管执法部门行使的对违法建设行为的全部行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。根据《行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。现城管执法部门的职权变更，涉案房屋位于天南街道办，故由继续行使职权的天南街道办作为本案被告。依据行政复议法第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，昌平区政府具有受理当事人提出的复议申请并作出相关决定的法定职权。原城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。原《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。本案中，昌平区城管局发现涉案建筑涉嫌违法建设，履行了立案、现场检查、现场勘验，对违法建设人马向东询问调查，向规划部门核实等程序后，认定涉案房顶马向东建设的建筑物未取得建设工程规划许可手续，属于违法建设。综合全部证据可知，该违法建设属于已经建成的城镇违法建设，昌平区城管局针对涉案违法建设作出被诉限拆决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。马向东主张其建设的屋顶不是非法建筑，但没有提交其建设取得相关部门许可的证据；马向东关于被诉限拆决定事实不清、适用法律不当，涉案建设并非违法建设，符合国家法律、法规的理由不能成立，本院不予支持。关于被诉限拆决定的程序是否合法的问题。参照《北京市禁止违法建设若干规定》第十二条之规定，城市管理综合行政执法机关责令停止建设或者发现已经建成的城镇违法建设，应当在20日内责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价10%以下罚款。本案中，2018年5月15日，昌平区城管局对马向东位于北京市昌平区天通苑南街道天通苑房顶建设钢结构建筑物行为进行立案调查，迟至2019年3月5日才作出被诉限拆决定，超过了上述规定的期限，但该程序问题并不影响被诉限拆决定结论的合法性，亦未实际影响马向东的权利，本院依法应当确认被诉限拆决定违法。关于马向东提出的昌平区城管局未给其陈述申辩权，未告知其有依法要求听证权利的意见。经查，昌平区城管局于2018年5月15日对马向东进行询问时，明确询问其是否还有陈述和申辩，于2018年11月19日作出并送达权利义务告知书，于2019年2月2日再次作出并送达权利义务告知书，均告知拟对其作出责令限期拆除的决定，告知其享有陈述和申辩的权利，昌平区城管局已保障其陈述申辩权。另外，听证并非行政机关作出限期拆除决定的必经程序，马向东提出的昌平区城管局未告知其有要求听证权利的起诉理由亦不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，昌平区政府收到马向东的复议申请后，依法履行了受理、答复通知、复议审查等法定程序。昌平区政府经审查，认为昌平区城管局作出的被诉限拆决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，在法定期限内作出被诉复议决定，维持了昌平区城管局作出的被诉限拆决定，并依法向当事人送达。因昌平区城管局作出的被诉限拆决定被判决确认违法，故昌平区政府作出的被诉复议决定亦应一并判决确认违法。综上，昌平区城管局作出被诉限拆决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序存在轻微违法但对马向东权利不产生实际影响。昌平区城管局的被诉限拆决定和昌平区政府的被诉复议决定应一并确认违法。原告马向东要求撤销被诉限拆决定和复议决定的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认原北京市昌平区城市管理综合行政执法监察局于2019年3月5日作出的京昌城管限拆字[2019]220001号《限期拆除决定书》违法；二、确认被告北京市昌平区人民政府作出的昌政复决字[2019]22号《行政复议决定书》违法。案件受理费人民币50元，由北京市昌平区天通苑南街道办事处负担（于本判决生效后7日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  双玉娥人民陪审员  李桂云人民陪审员  樊秀梅二〇二〇年九月三十日书 记 员  徐 洋