江苏省常州市武进区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0412行初19号原告王金南，男，1955年9月16日出生，汉族，住常州市武进区。委托代理人周宁泽，北京泰维律师事务所律师。被告常州市公安局武进分局。住所地常州市武进区湖塘镇长安路**。法定代表人张强，该局局长。行政机关负责人张建伟，该局副局长。委托代理人尤佳奇，该局工作人员。委托代理人周文伟，该局工作人员。原告王金南不服被告常州市公安局武进分局（以下简称武进公安局）治安行政处罚，于2020年3月1日向本院提起行政诉讼，本院于2020年3月4日立案，并于2020年3月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案，原告王金南及其委托代理人周宁泽，被告武进公安局的行政机关负责人张建伟以及委托代理人尤佳奇、周文伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告武进公安局于2019年12月30日作出武公（牛）行罚决字[2019]5857号行政处罚决定书，认定2019年12月4日，原告王金南在明知北京市中南海周边不是信访接待场所的情况下，仍到北京市中南海周边非正常上访，后被北京市公安局西城分局查获，予以训诫一次，根据《信访条例》第四十七条第二款、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告行政拘留七日。原告王金南诉称：被告2019年12月30日对原告作出武公（牛）行罚决字[2019]第5857号《行政处罚决定书》，以原告非正常上访为由作出拘留7日的处罚。原告认为被告作出的处罚决定程序不当、认定事实及适用法律严重错误。（一）被告在没有北京警方案件移交的情况下，《移送函》对原告在其行政管辖权以外的行为行使行政权力，属于超越职权管辖范围的违法行政行为。（二）被告也未提供证明原告被北京警方依法认定存在违反《信访条例》第四十七条第二款、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的治安管理行为，依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚的事实材料。（三）原告在北京的举报行为，被告依法不享有行政（治安）处罚权，被告要取得对原告在北京的行为的行政（治安）处罚管辖权，应当依法定程序办理（由北京警方）根据《公安机关办理行政案件的程序规定》将案件移交地方公安机关处置的《移送函》，被告对原告在北京举报的行为作出治安处罚，属于滥用职权，对原告实施打击报复迫害的违法行为。故原告依据《治安管理处罚法》、《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，请求：一、依法确认被告2019年12月30日作出的武公（牛）行罚决字[2019]第5857号《行政处罚决定书》，是超越职权管辖范围的行政违法行为；二、诉讼费用由被告承担。原告向本院提供了以下证据：武公（牛）行罚决字[2019]5857号《行政处罚决定书》。证明案涉争议存在。被告武进公安局辩称：2019年12月5日，武进公安局牛塘派出所接区信访局、牛塘镇政府反映：该派出所辖区内居民王金南于2019年12月4日到北京市中南海周边地区进行非正常信访，被北京市公安局西城分局训诫。现该人已被北京市公安局西城分局移交我市，并由我区信访部门劝回。王金南的行为涉嫌扰乱公共场所秩序，武进公安局牛塘派出所于2019年12月5日对其进行传唤调查。经查，2019年12月4日下午，王金南明知中南海周边不是信访接待场所的情况下，仍到该地进行非正常上访，并被北京公安局西城分局训诫。办案单位调查查明上述事实后，认为王金南到北京中南海周边地区进行非正常信访的行为已违反《信访条例》第四十七条第二款及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，构成扰乱公共场所秩序，遂对其进行了处罚告知。随后，牛塘派出所以扰乱公共场所秩序向武进公安局呈报处罚，武进公安局经审核审批，决定对王金南以扰乱公共场所秩序行政拘留七日的处罚。现原告王金南起诉要求确认武进公安局作出的武公（牛）行罚决字[2019]5857号《行政处罚决定书》违法。被告认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第二款之规定，武进公安局作为县级公安机关，具有做出治安管理处罚的法定职权和管辖权。2019年12月4日王金南到北京中南海周边地区进行非正常信访的行为已违反《信访条例》第四十七条第二款及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，构成扰乱公共场所秩序，办案单位调查查明上述事实后，于2019年12月30日决定对王金南以扰乱公共场所秩序行政拘留七日的处罚是正确的。根据上述情况，被告认为原行政处罚决定事实清楚，程序合法，证据确凿，适用法律正确，请贵院依法裁判。被告武进公安局向本院提交了以下证据：1.受案登记表，证明案件的来源；2.公安行政处罚告知笔录，证明被告作出处罚前依法履行了告知义务；3.呈请行政处罚报告书，证明被告在作出行政处罚前依法履行了审核审批；4.公安行政处罚决定书，证明被告在2019年12月30日以扰乱公共场所秩序对王金南作出了行政拘留7日的处罚；5.行政拘留执行通知书及拘留通知家属记录，证明被告依法对王金南投送武进拘留所，执行了行政拘留，并将拘留情况告知家属；6.案发及抓获经过，证明王金南扰乱公共场所秩序案件案发及王金南到案的情况；7.王金南身份资料及前科情况，证明王金南的身份及前科情况；8.王金南传唤证、呈请传唤、延长传唤报告书、传唤通知家属，证明被告依法对王金南传唤的情况；9.王金南行政案件权利义务告知书、询问笔录，证明被告依法对王金南询问的情况；10.信访工作人员王某身份资料、询问笔录，证明第一时间了解王金南非访情况的信访工作人员王某在笔录中反映王金南2019年12月4日在北京非访的情况；11.于某平身份资料、行政案件权利义务告知书、询问笔录；证明2019年12月1日于某平将王金南、于某2送往南京后，王金南、于某2从南京乘火车前往北京非访的情况；12.情况说明，证明被告找于某2核实前往北京的情况，于某2拒绝配合的情况；13.王金南训诫书，证明2019年12月4日11时许，王金南在北京中南海周边地区非正常信访被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的情况；14.工作说明，证明2019年12月4日，常州市公安局巡特警支队六大队在接到省信访驻京办公电话后前往久敬庄劝返王金南的情况；15.劝返接回通知单，2019年12月4日王金南去北京非访被劝返接回的情况；16.呈请扣押报告、现场笔录、证据保全决定书、证据保全清单、发还清单;17.扣押物品情况，证据16-17证明王金南随身携带乞讨书前往北京非访后被训诫的情况，被告依法对乞讨书、训诫书依法予以扣押固定证据后，发还给王金南；18.王金南活动轨迹情况，证明王金南2019年12月1日上午从牛塘出发，乘坐于某2儿子于某平车辆前往南京，上午9时许到达后立即乘坐上午10时的火车前往北京；19.王金南携带的非访材料，证明王金南在家中准备材料以前往北京非访的主观故意及客观事实；20.见证人身份资料，证明被告依法对王金南随身携带的乞讨书、训诫书扣押时见证人的情况。被告提交的法律依据为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、《信访条例》第四十七条第二款之规定。经庭审质证，当事人发表如下质证意见：一、原告提交的证据，被告无异议。二、被告提交的证据1-20，原告对证据1合法性不予认可，认为被告没有管辖权，对受案登记表中案件来源和案件记载情况有异议，受案登记表中以工作中发现为理由收案，被告指控的违法行为发生在北京，被告在北京不存在任何工作执法环境，本案系信访工作人员向被告进行了案件通报，原告因信访事项同被告及地方政府其他行政机关存在矛盾冲突，正是基于征地拆迁及报案不予受理的情况，信访机关对于信访人员一种打压的行为；对证据2-5，基于对被告不享有管辖权的理由，对被告作出的报告、告知书及处罚决定合法性均不予认可；对证据6，原告认为不是事实，因为这涉及到被告行使执法权的问题，被告行使执法权应该是以立案受理为前提，以合法传唤并在公安机关的办公场所进行传唤，被告提供的证据9询问笔录中，对于原告的第一次询问的地点是在北京永定门饭店507房间，是牛塘派出所的工作人员对原告进行了执法询问，案发经过应该详细的记录上常州市公安机关的工作人员在北京就已经对原告开始了治安执法行为，所以原告认为案发经过中记载的不完整；对证据7中的身份信息无异议，但对前科情况，原告认为与本案无关联性；对证据8传唤环节，原告认为传唤程序违法：1.本案中被告对原告在北京就已经实施了执法行为并做了相应笔录，原告认为2019年12月5日在常州的传唤已经是第二次传唤，2019年12月30日的传唤是第三次传唤，该传唤程序违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第69条，该条明确规定不得以连续传唤的形式变相拘禁，被告传唤了三次，每次都有时间限制，对原告造成了三次侵害，2.治安传唤从明确意义上讲是对违法行为轻微所做的前置调查查证环节，根据法律规定，查证询问最长首次不得超过8小时，最长不得超过24小时，也就是要求公安机关对于案件调查的时间最长是24小时为限，必须要及时查证，如果在查证期限之内，没有证据证明涉嫌违法及作出处罚，事后不得再次传唤，在2019年12月5日的传唤中对原告传唤的时长临近24小时，公安机关未作出处罚决定，就说明公安机关认为原告的行为没有违法事实，第三次的传唤作出违法；对证据9，2019年12月5日在北京对原告的询问笔录违反《公安机关办理行政案件程序规定》第71条，第二次询问是2019年12月5日22时13分，这次询问笔录原告认为公安机关没有保障原告合理休息的权利，这次传唤在夜间十点钟也没有传唤的必要性和合理性，原告在北京就已经受到劝返人员的控制，原告也没有任何逃避调查的行为，一直是在配合接返人员返回常州，公安机关在夜间10点对原告做调查询问已经超出了正常人生活作息时间，其实质是对于原告实施变相体罚和虐待，因为询问笔录显示开始时间是从夜间10点开始一直到12月6日的零点10分，且在12月6日上午再一次做询问笔录告知延长询问时间，被告根本没有对于案件做任何的实质性调查，所以原告认为被告滥用传唤程序，是在变相的处罚原告；对证据10，信访人员及信访人员做的笔录，该证据材料不能证明原告在北京实施了扰乱公共场所秩序的行为，首先该工作人员是在接到常州市住久敬庄值班人员的信息，才赶到久敬庄将原告接到永定门饭店安顿好，该工作人员对于被告指控原告的违法行为并没有亲眼所见，该工作人员也没有到达过现场，在询问笔录中也没有指认原告有扰乱公共场所秩序的行为，所以该证据不能证明原告有实施扰乱公共场所秩序的行为；对证据11中笔录，原告去北京及去北京所谓的信访，该行为不是违法行为，原告有权利坐车去另一个城市，该环节原告没有任何违法行为存在，即便原告携带了信访材料，但是没有确实的证据证明原告携带信访材料违法，或是原告携带信访材料到北京信访违法，不能认定原告有实施扰乱公共场所秩序的行为或者是认定原告有非访的行为；对证据12无异议，原告坐车去南京及乘火车去北京是公民自由出行的权利；对证据13-14，被告是指认原告在北京有扰乱公共场所秩序的行为，按常理理解，指认行为需要行为发生。训诫书的正式文本并没有发送给原告，结合被告的前述证据，是接返人员领取了该份训诫书，所以北京公安是否对原告进行了所谓的训斥或告诫，因为该训诫书没有送达给原告，所以不发生任何法律效力，同时该训诫书的训诫内容仅是法条的罗列，不能反映原告在中南海周边实施过扰乱公共场所秩序的行为，本案需要查证的事实是原告实施了何种扰乱公共场所秩序的行为，而不是原告是否受到了北京公安的训诫。（2016）最高法行申4465号裁定书里认定训诫书是属公安机关告知其相关法律规定及信访途径的告知行为，该行为未对其权利义务产生实际影响，所以不属于行政诉讼的受案范围，说明训诫书是一种告知行为，，地方政府以训诫书为由对原告进行处罚是违法行为从训诫书内容来看，主要体现了北京公安机关对有信访记录的人员进行教导和劝诫的意思，北京公安机关对到北京的民众并不是说实施了违法行为，然后抓获了才作出训诫书，任何民众进入到北京警方管控范围内都要例行被检查身份，当查到身份信息中有特殊信访标签的人员是会被公安机关统一送到救济中心，所以原告认为训诫是对没有触犯法律没有达到对处罚的要求和标准时给予的一种教育措施，其目的就是告诉相对人不能实施扰乱公共场所秩序的行为，是为了预防和制止违法行为发生，将涉及的法条进行明确的告知，北京公安仅作出训诫书没有作出处罚决定及其他的相应强制措施恰恰能说明原告在北京没有实施违法行为，这两份证据被告是在没有任何现场证据的前提之下对原告作出的行政处罚，违反了行政处罚法第30条；对证据15，不能反映是原告违反扰乱公共场所秩序的违法行为，不是被告来认定原告有违反扰乱公共场所秩序的因素；对证据16-17，扣押清单和材料可以看出是原告的乞讨书、训诫书，法条的罗列体现不出训诫的性质，因为训诫书里明确载明了“以上内容特此训诫”，给予原告的法条告知也能再一次证明北京公安认为原告没有违法行为，是对原告的一种教导和劝诫，同时，原告身上所携带的乞讨书也不能证明原告行为违法，原告仅是随身携带，并未出示，也未使用更没有造成公共场所秩序混乱，不能作为认定处罚原告的事实证据；对证据18无异议，任何一个人都有自由出行的权利，原告到达北京也不能认定原告在北京就造成了公共秩序的混乱；对证据19，携带的非访材料并没有出现在被告查扣的证据保全清单中，被告获取原告的材料程序违法，被告获取原告材料必须要有证据保全的程序，同时，信访材料中所反映的问题并没有实质解决也没有信访终结，原告有权对于未解决事项及没有信访终结的事项向上级单位反映和投诉，原告认为反映的问题没有得到实质解决，依法向上级机关反映不能认定为非访；对证据20无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的全部证据具有真实性、合法性、关联性，本院均予以确认。经审理查明，2019年12月4日，原告王金南在明知北京市中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，仍到北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，予以训诫一次。被告武进公安局于2019年12月5日立案受理，并于同日书面传唤原告接受询问。经调查，被告武进公安局认定原告的行为构成扰乱公共场所秩序，向原告告知陈述、申辩权利，并于2019年12月30日作出武公（牛）行罚决字[2019]5857号行政处罚决定书，决定对原告行政拘留7日，同日交常州市武进区拘留所执行。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚”，第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”据此，被告武进公安局作为原告居住地县级人民政府公安机关具有治安管理行政处罚的法定职权，并对本案依法行使管辖权。关于原告主张被告武进公安局对本案不具有管辖权的意见，本院不予采纳。被告武进公安局经立案、传唤、调查、告知陈述申辩权利，并作出行政处罚决定书送达原告，行政程序符合法律规定，本院予以确认。原告在明知中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，仍到北京市中南海周边地区非正常上访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫，该事实有北京市公安局西城分局出具的训诫书以及工作说明予以证实。被告武进公安局根据上述训诫书所反映的客观事实并经过调查，认定原告的行为已经构成扰乱公共场所秩序，依据《信访条例》第四十七条第二款以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出行政拘留7日的处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，本院予以确认。综上所述，原告的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告王金南的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告王金南负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  杨 敏人民陪审员  宋姿雯人民陪审员  赵荣明二〇二〇年九月三日书 记 员  陈逸秋