上海市闵行区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0112行初529号原告马国平，男，1947年7月27日生，汉族，住上海市徐汇区。原告张菡淑，女，1948年6月12日生，汉族，住上海市徐汇区。原告马笑茸，男，1974年10月15日生，汉族，住上海市徐汇区。委托代理人周超，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人甘建华，上海市锦天城律师事务所律师。被告上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人姜雪峰。委托代理人沈洁。委托代理人黄彩虹，上海市新闵律师事务所律师。第三人上海西上海高尔夫乡村俱乐部，住所地上海市松江区。法定代表人金春霞。委托代理人曹憬，上海至真律师事务所律师。原告马国平、张菡淑、马笑茸不服被告上海市松江区车墩镇人民政府(以下简称车墩镇政府)作出的责令限期拆除决定向本院提起诉讼。本院于2020年7月2日受理后，依法组成合议庭适用普通程序进行审理。鉴于上海西上海高尔夫乡村俱乐部(以下简称西上海俱乐部)与本案讼争的行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于同年9月16日公开开庭审理本案。原告马国平及其与张菡淑、马笑茸共同委托代理人周超，被告车墩镇政府的委托代理人沈洁、黄彩虹，第三人西上海俱乐部的委托代理人曹憬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月13日，被告对原告马国平作出松(车)城管责拆决字(2020)第050903号《责令限期拆除违法建筑决定书》(以下简称被诉限拆决定)，主要内容是：经查，原告马国平在上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号E18号擅自搭建建筑物(以下简称涉案房屋),该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条第一款的规定,依据《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管执法条例》)第十一条第一款第(八)项、《城乡规划法》第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》(以下简称《拆违若干规定》)第八条、第九条、第二十三条的规定,责令原告马国平自收到本决定书之日起叁拾日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，被告将依法强制拆除。原告马国平、张菡淑、马笑茸诉称：1994年6月29日,被告全资设立的上海车墩经济联合总公司(以下简称车墩总公司)设立第三人,注册资金人民币500万元。2002年4月,原告与第三人西上海俱乐部及案外人钟某某签订《共同开发会员别墅楼合同》(以下简称《开发合同》),由后者向前者无偿提供土地一亩,前者可自行设计建造别墅。后，原告建成涉案房屋。原告认为，涉案房屋并非违法建筑,其只是基于历史因素未能成为合法建筑，可通过“补办手续”等措施获得合法的房屋权利证书,而不应被责令限期强制拆除。涉案房屋所在地并非乡村规划范畴，应由松江区人民政府而非被告处理。又，张菡淑、马笑茸系通过正常交易获得涉案房屋土地使用权并随后参与建造涉案房屋，并实际占有使用涉案房屋，具有本案的原告主体资格。另，马国平与张菡淑系夫妻，马笑茸系二人之子。综上,原告认为被告作出的被诉限拆决定缺乏事实和法律依据,请求法院依法判决撤销被诉限拆决定。被告车墩镇政府辩称：因涉案房屋位于车墩镇范围内，故被告具有对其行政辖区内擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为进行查处的法定职权。被诉限拆决定认定事实清楚，适用法律正确且程序合法。另，原告张菡淑、马笑茸并非被诉限拆决定的行政相对人及利害关系人。故，请求法院依法驳回原告张菡淑、马笑茸的起诉，驳回原告马国平的诉讼请求。第三人西上海俱乐部述称：要求法院依法判决。被告为证明其行政行为合法，提供了下列证据：(一)依据：1、职权依据：《城乡规划法》第六十五条、《拆违若干规定》第二十三条、《城管执法条例》第四条第四款、第十一条第一款第(八)项、第十四条第一款。2、适用法律法规正确的依据：《城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条；《拆违若干规定》第八条、第二十三条。3、证明程序合法的法律法规依据：《拆违若干规定》第八条、第九条、第二十三条。(二)认定事实正确的证据以及文本材料证据：1、《现场检查笔录》、《33处建筑物现场情况示意图》、《现场检查照片》、陈平身份证复印件，证明2019年8月30日，被告至车墩镇车亭公路XXX号勘查，发现包括涉案房屋在内的33处建筑物涉嫌违法搭建,并制作《现场检查笔录》等；2、《上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号(西上海高尔夫乡村俱乐部)部分别墅房建筑面积咨询报告》(以下简称《建筑面积咨询报告》)，证明2019年9月12日，被告委托第三方对涉案房屋进行了面积测量；3、《执法协助函》、《执法协助书面意见》及附图，证明2019年9月12日，被告向上海市松江区规划和自然资源局(以下简称松江规划局)发出《执法协助函》；同年9月13日，松江规划局作出《执法协助书面意见》。据此，被告认定包括涉案房屋在内的33处建筑物未经规划管理部门核发《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》；4、《谈话通知书》、金春霞的《询问笔录》、《现场检查照片》、《现场情况示意图》、第三人营业执照、《集体土地建设用地使用证》、《开发合同书》，证明2019年9月16日，第三人接受被告的询问，明确涉案房屋所涉土地性质为集体土地，涉案房屋或由原告马国平搭建；5、《谈话通知书》、马国平的《询问笔录》及身份证复印件、《现场检查照片》、《现场情况示意图》、《送达地址确认书》、《开发合同》，证明2019年10月14日，马国平接受了被告的询问，确认涉案房屋由其一人自行搭建，并未办理过相关审批证明；6、《责令限期拆除违法建筑决定书》及送达回证、《违法搭建法律后果告知单》、送达照片，证明2020年1月13日，被告对原告马国平作出并送达被诉限拆决定以及违法后果告知单；7、执法证，证明被告工作人员具备行政执法资格。经质证，原告认为，对被告职权依据、法律适用依据以及执法程序方面的依据均不认可。被告与本案有直接的利害关系，不宜也不应作为执法主体。涉案房屋应由松江区人民政府处理。2008年实施的《城乡规划法》不能溯及适用于建造于2000年前的涉案房屋，应当参照适用当时生效的《村镇建房用地管理条例》，《上海市村镇建房用地管理实施细则(试行)》，《上海市土地使用权有偿转让办法》等相关规定。关于事实证据1、4、5中涉及的检查笔录和示意图、照片系被告单方制作，无法确认真实性，也无法证明涉案房屋为违法建筑。关于证据2及证据3中的《执法协助函》：系被告单方面委托制作，对真实性及关联性不予认可。对证据3中的《执法协助书面意见》的形式真实性认可，但证明目的不认可。建造涉案房屋是得到被告同意及认可的。关于证据4其余证据：第三人与被告有直接利害关系，故对谈话通知书和询问笔录的真实性不认可，也无法证明涉案房屋为违法建筑。对营业执照的真实性认可，可以说明被告与第三人存在直接利害关系。对《集体土地建设用地使用证》、《开发合同》的真实性认可，合同中乙方载明为张菡淑、马笑茸，故上述二人属于本案适格原告。关于证据5：马国平在询问笔录中陈述的其一手操办的意见不影响其他原告的诉讼主体资格，对《开发合同》及身份证、送达地址确认书的真实性认可。关于证据6：对被诉限拆决定的真实性认可，但对其中的内容及关联性不认可。对告知单、送达回证的真实性、关联性均不认可，对照片的真实性认可。关于证据7：对工作人员身份无法确认。第三人西上海俱乐部对上述证据无异议。庭审中，原告提供以下证据：1、第三人西上海俱乐部及车墩总公司的工商资料，证明第三人为被告实际控制的集体所有制企业，直接代表被告的意志以及涉案房屋具有合法性等；2、车府(94)字第112号《关于建办上海西上海乡村俱乐部使用土地的请示》，证明经向松江县(现松江区)人民政府请示,1994年4月25日,被告批准计划建办第三人；3、《松江县乡(镇)村建设用地申请表》及松建规字(94)第081号《关于核发上海荷花园乡村俱乐部建设用地规划许可证的通知》，证明经车墩总公司申请，1994年4月26日,松江县(现松江区)建设局同意向其发放建设用地规划许可证,批准涉案房屋项目的建设用地；4、松府土字(1994)第103号《关于批准车墩镇建办上海西上海乡村俱乐部使用土地的批复》，证明1994年4月30日,松江县(现松江区)人民政府同意被告使用涉案房屋在内的相关土地建造娱乐、接待中心等用房以及池塘、泳池等设施；5、《土地登记申请书》及《集体土地建设用地使用证》，证明经第三人申请，1994年7月28日,松江县(现松江区)土地管理局向其颁发《集体土地建设用地使用证》,基地总面积为335364平方米,包括涉案房屋所在区域；6、沪建管松字96第188号《建设工程项目施工许可证》，证明上海市建筑企业管理处于1996年曾批准类似地块别墅的建设,故涉案房屋建设也具有合法性；7、《3月18日协议》，证明经松江县(现松江区)土地局、被告同意,由车墩土管所负责协调对西上海的别墅区给予办理批租,凡在别墅区内购售翡翠卡别墅楼的单位或个人均可享受优惠,并在用户缴纳契约税后领取房屋产权证等；8、车墩总公司与上海钱汇房地产开发有限公司(以下简称钱汇公司)1996年12月2日签订的《联营合同书》，证明车墩总公司与钱汇公司约定联合出资建办第三人；9、《股权转让协议》，证明被告对涉案房屋的合法化具有合同义务，但事实上被告及车墩总公司并未履行；10、沪房地松字2002第002838号《上海市房地产权证》，证明其他业主已于2002年办理出房屋权利证书，故涉案房屋具有合法性，并可以补办手续；11、《开发合同》、《授权委托确认书》、收据、发票及转账单，会员翡翠卡及水电费等发票，证明2002年4月，第三人和三原告、案外人钟某某签订合同，钟某某自愿将原与第三人协议中的俱乐部会员卡两张及车亭公路XXX号土地一亩全部转让给三原告，三原告可在土地上自行设计建造别墅楼一幢。原告一直居住于涉案房屋并交纳水电等费用；12、《设计协议》、《上海市室内装饰工程委托合同》，证明原告设计和建造涉别墅花费大量成本；13、《告示》及14、《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明被诉限拆决定损害原告合法权益，马国平、张菡淑、马笑茸作为涉案房屋实际占有人与本案有利害关系；15、上海市规划与自然资源局官网简讯《上海首次明确乡村建设项目审批流程》，证明涉案房屋建造时并没有乡村规划许可证的要求，被告存在不作为。被告质证认为，关于证据1：真实性无异议，但关联性及证明目的不认可。关于证据2、4：真实性无异议，但关联性不认可。关于证据3、6：真实性无法确认，关联性不认可。关于证据5：申请书的真实性无法确认且与本案无关，土地使用权证书的真实性无异议。关于证据7-10，12：真实性无法确认，关联性及证明目的不认可。关于证据11：《开发合同》的真实性无异议，水电费等发票已超过举证期限，且真实性、合法性和关联性均不认可，其他证据的真实性无法确认。关于证据13-14：真实性无异议，证明目的不予认可。关于证据15：真实性无法确认，证明目的不予认可。第三人西上海俱乐部质证认为，对证据1-5的真实性无异议，但与本案无关，也不认可证明目的。对证据6-7的真实性、合法性无法确认，证据7的真实性不认可。对证据8-9的真实性无异议，但关联性和证明目的不认可，与涉案房屋的合法性无关。对证据10的真实性、关联性和证明目的不认可。对证据11中《开发合同》的真实性认可，水电费等发票意见同被告，其他证据的真实性无法确认。因第三人管理上的原因，是否收到该款项现难以核实。对证据12的真实性无法核实，不认可证明目的。对证据13-14的真实性无异议，不认同证明目的。对证据15的真实性、合法性和关联性由法庭核实。原告质辩认为，证据3中明确规划属于车墩集镇规划，区别于一般的乡村规划。对证据7，被告提供的协议书系真实的，并可证明被告对涉案房屋的建造是知情和认可的。对证据8、9，被告相关意见自相矛盾。对证据10，涉案房屋可以补办手续，被告不能简单地认为无法办理。庭审中，第三人未提供证据。本院对上述证据认证如下：被告提供的法律规范在作出被诉限拆决定时均合法有效，本院予以确认。原告、被告提供的《开发合同》、《集体土地建设用地使用证》、第三人营业执照复印件、被诉限拆决定的真实性本院予以确认。原告提供的其他证据与本案被诉限拆决定无关，也不足以证明涉案房屋的合法性，本院不予采纳。对被告提供的其他证据的真实性，本院予以确认。根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：2002年第三人与原告马国平、案外人钟某某签订《开发合同》，约定钟某某自愿将原与第三人协议中的俱乐部会员卡两张及车亭公路XXX号土地一亩全部转让给原告马国平，原告马国平可在土地上自行设计建造别墅楼一幢。后，原告马国平自行于2006年建设完成涉案房屋并使用至今。2019年8月30日，被告下属城管执法人员前往上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号对案涉建筑进行现场检查，并拍摄了照片，后委托的上海申价房地产评估有限公司对涉案房屋在内的33处建筑物进行了面积测量后，于2019年9月12日出具了《建筑面积咨询报告》，该报告载明涉案房屋面积为531.99平方米。2019年9月12日，被告向松江规划局作出《执法协助函》，请求对涉案房屋在内的33处建筑物进行认定、鉴定。2019年9月13日，松江规划局向被告作出《执法协助书面意见》的复函，复函载明：位于上海市松江区车墩镇车亭公路**的33处建(构)筑物，合计总建筑面积15089.13平方米，未核发《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。2019年9月16日、10月14日，被告分别询问第三人法定代表人金春霞、原告马国平并制作了《询问笔录》，金春霞在笔录中确认涉案房屋不是由其单位搭建；原告马国平在笔录中确认涉案房屋由其个人自行搭建。2020年1月13日，被告向原告马国平发出《违法搭建法律后果告知单》。同日，被告根据调查核实情况向原告马国平作出被诉限拆决定并送达。三原告对被诉限拆决定不服，诉至本院。另查明，涉案房屋占用的土地性质为集体土地，用途为游乐用地。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告对于涉案房屋具有作出被诉限拆决定的行政职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。被告认为张菡淑、马笑茸诉讼主体资格不适格。张菡淑、马笑茸自认参与涉案房屋的建造，并称实际占有使用涉案房屋，与被诉限拆决定具有利害关系。对此，原告马国平诉讼中无异议。基于此，并结合三原告为家庭成员关系以及家庭建房的实际，本院对张菡淑、马笑茸关于其二人与被诉限拆决定具有利害关系的意见予以认可。对被告上述意见，本院不予采纳。《城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，根据松江规划局出具的复函，被告对原告、第三人所作询问笔录等证据，能够证明涉案房屋未取得建设规划许可证，为违法搭建。被告据此作出被诉限拆决定，认定事实清楚、适用法律正确。原告认为涉案房屋并非违法建筑等诉讼意见，与在案证据认定的事实不符，本院不予采信。执法程序方面，被告经现场核查后，委托第三方评估公司对涉案房屋的状况进行现场勘查，同时向规划行政部门调查核实涉案房屋审批情况并询问了原告、第三人法定代表人等，符合《拆违若干规定》，被告的执法程序并无不当。综上，原告马国平、张菡淑、马笑茸的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告马国平、张菡淑、马笑茸的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告马国平、张菡淑、马笑茸负担(已交)。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  张春弟审 判 员  李德仁人民陪审员  殷 胤二〇二〇年九月三十日法官 助理  韦 亮书 记 员  韦 亮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。