厦门海事法院 行 政 判 决 书 （2020）闽72行初13号 原告林海军，男，1958年1月25日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 委托代理人陈育龙，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 委托代理人郑丽琴，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 被告泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处，住所地福建省泉州市丰泽区城东街道政府大院内。 法定代表人褚江波，主任。 被告泉州市丰泽区城东街道庄任社区居民委员会，住所地福建省泉州市丰泽区城东街道庄任社区。 法定代表人林文进，主任。 上列二被告共同委托代理人：张传江，福建建达（泉州）律师事务所律师。 上列二被告共同委托代理人：刘炜彤，福建建达（泉州）律师事务所律师。 原告林海军为与泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处（以下简称城东街道办）、泉州市丰泽区城东街道庄任社区居民委员会（以下简称庄任社区）海域补偿行政协议一案，于2020年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于2019年7月13日立案后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭进行了审理。原告委托代理人陈育龙、被告城东街道办法定代表人褚江波及二被告共同委托代理人张传江、刘炜彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林海军诉称，其在泉州湾河口海域从事养殖生产。2019年1月25日，泉州市丰泽区人民政府（以下简称丰泽区政府）发布《泉州市丰泽区人民政府关于泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退的通告》（泉丰政综〔2019〕28号，以下简称清退通告），对包括原告养殖海域在内的围垦养殖项目进行清退。同日，丰泽区政府办公室下发《泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退补偿实施方案》（泉丰政办综〔2019〕15号，以下简称补偿实施方案）。该方案规定，补偿对象为在泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域尚未征用补偿过的围垦鱼池从事养殖生产的单位和个人；补偿类型为安置补偿费、养殖补偿费、土地（实为海域）补偿费、基建及设施费、设备补偿费及管理房补偿费，其中“土地补偿费”补偿标准为11443.2元/亩；补偿方式实行货币补偿，由东海、城东街道办与养殖户签订围垦养殖清退协议书后，一次性付清补偿款等。原告系以上政府文件确定的补偿对象，并于2019年3月25日与庄任社区签订《湿地保护区城东区域围垦养殖清退补偿协议书》（以下简称被诉协议书），约定应付给原告安置补偿费、养殖补偿费、基建及设施费、设备补偿费、管理房补偿费等合计119484元。协议签订后，原告按照政府规定的时间节点配合二被告对养殖海域进行清理清退，二被告已支付119484元补偿费用给原告。但原告现在才知道根据补偿实施方案第四条的规定，二被告少支付一项金额为75673元的“土地补偿费”，故原告请求判令二被告在被诉协议书中按照补偿实施方案的规定增加一项“土地补偿费”（计75673元），并支付给原告。为证明上述事实,原告向本院提交了二被告主体资格信息、清退通告、补偿实施方案及被诉协议书等证据、依据。 被告城东街道办辩称，庄任社区系接受城东街道办委托，与原告签订被诉协议书。该协议书是双方的真实意思表示，不存在违反法律规定的情形，具有法律约束力。原告提出与该协议书相悖的诉讼请求，没有法律根据，不应得到支持。根据有关法律规定，原告并未取得案涉围垦养殖区域的海域使用权，属违法用海，在征收中本不应得到任何补偿。为妥善处理养殖户的实际损失，政府仍然给予适当补偿，但对原告补偿仅限于其实际投入的设施设备及养殖损失，而不包括“土地（实为海域）补偿费”。事实上，原告所围垦养殖的海域就是当地政府确定给社区（村改居前为村委会）经营管理的，后社区把这些海域分配给原告等人养殖。根据《中华人民共和国渔业法》第十条、《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条的有关规定，“土地补偿费”理应归社区所有。此外，补偿实施方案的公告时间为2019年2月，被诉协议书的签订时间为2019年3月25日，原告在签订协议前已知道补偿项目中不包含“土地补偿费”。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条的规定，原告的起诉已超过一年起诉期限。 被告庄任社区辩称，庄任社区系接受城东街道办的委托，代为与原告签订被诉协议书，有关法律责任由委托人承担。庄任社区不是行政机关，不是本案的适格主体。案涉围垦养殖的海域系丰泽区政府确权给庄任社区使用，社区又将该海域分配给原告养殖，故“土地补偿费”应归社区。 二被告共同向本院提交了《福建省环保厅关于发布永泰藤山等3处省级自然保护区面积、范围及功能区划的函》（闽环然函〔2018〕35号，以下简称省环保厅函）、清退通告、补偿实施方案、照片、送达回证、《关于丰泽区围垦养殖清退有关情况的说明》（以下简称情况说明）、租赁合同、承包合同等证据、依据。 经庭审质证，二被告对原告提交四份证据、依据的真实性、关联性和合法性均无异议，故本院予以认可。原告对二被告提交省环保厅函、清退通告、补偿实施方案的真实性、关联性和合法性均无异议，故本院予以认可。原告对二被告提交照片的真实性有异议，认为二被告未提供原始数据载体供核对，且无法体现照片拍摄日期。本院认为，照片虽无原始数据载体可供核对，但该照片下方由街道两名工作人员和社区负责人员签字确认并注明时间，足以印证照片的真实性，故本院对该证据予以认可。原告对二被告提交送达回证的真实性、合法性和关联性均不认可，其认为即便城东街道办送达给庄任社区属实，送达的文件也应是清退通告，而不是补偿实施方案，故送达的真实性存疑，且按照政府的发文规定和惯例，也不可能采用前述送达回证的方式进行送达。本院认为，该送达回证系与原件核对无异的复印件，城东街道办以签署送达回证的方式向庄任社区送达补偿实施方案并无不当，故本院对该证据予以认可。原告对二被告提交情况说明、租赁合同的真实性均无异议，但主张二被告提交证据的时间超过举证期限，属逾期举证，且租赁合同与本案并无关联。本院认为，情况说明系在本案庭审三日前才形成，二被告在开庭时提交并无明显不当，鉴于该证据与本案讼争事实具有关联，故本院予以认可。租赁合同、承包合同系由庄任社区与案外人签订，该合同与本案并无直接关联，故本院不予认可。 经审理，本院查明如下事实： 案涉围垦养殖区域位于2018年省环保厅函发布的泉州湾河口湿地省级自然保护区（以下简称泉州湾保护区）范围内，属未确定海域使用权的区域，系自上世纪八十年代前后填海、围垦后逐渐形成。2019年1月25日,丰泽区政府发布清退通告,载明清退泉州湾保护区丰泽区域围垦养殖项目，清退对象为该区域围垦养殖的单位或个人，补偿方式为货币补偿，补偿依据为补偿实施方案。该通告所附补偿实施方案载明，补偿依据为《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）等；补偿范围为泉州湾保护区丰泽区域尚未征用补偿过的围垦养殖；补偿对象为在泉州湾保护区丰泽区域尚未征用补偿过的围垦鱼池从事养殖生产的单位和个人；补偿类型及补偿标准分为七类，其中“土地补偿费”每亩11443.2元；补偿方式为由东海、城东街道办事处与养殖户签订围垦养殖清退协议书后，一次性付清补偿款；本实施方案由泉州市丰泽区农业农村和水利局负责解释。 2019年3月25日，庄任社区（作为甲方）与原告（作为乙方）签订被诉协议书，载明根据清退通告的要求，甲方受丰泽区政府委托，就乙方位于泉州湾自然保护区内围垦的养殖池清退补偿事宜，与乙方达成如下协议：一、面积范围。经双方签字确认的原告围垦养殖面积为6.613亩；二、补偿款项。根据省、市有关文件及补偿实施方案要求，双方确认甲方应付给乙方基建及设施费、安置补偿费、养殖补偿费、设备补偿费等合计119484元。双方当事人在庭审时确认，上述款项均已支付完毕。 2020年8月30日，泉州市丰泽区农业农村和水利局出具一份情况说明，载明：根据海域使用管理法第三条、第二十二条的规定，补偿实施方案所涉海域应由当时的村集体所有，后因泉州湾保护区的设立，对辖区海域的确权工作暂时停止，但该海域由社区集体统一经营使用的事实是客观存在和明确的。 另查明：（1）原告与庄任社区之间未就案涉围垦养殖区域签订承包合同或租赁合同。（2）城东街道办已将根据补偿实施方案计算的案涉围垦养殖区域对应“土地补偿费”发放给庄任社区。 本院认为，为实现泉州湾保护区建设目标,根据丰泽区政府所发布补偿实施方案的要求，城东街道办授权庄任社区与原告签订被诉协议书。该协议书属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，故原告以该协议书签署方庄任社区及其授权方城东街道办为被告，提起协议相关争议诉讼,属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的有关规定，本案并非因行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼，故应适用诉讼时效制度，诉讼时效应参照民事法律规范确定。前述补偿协议签订的时间为2019年3月25日，原告当日理应知道权利受到损害，故诉讼时效自此起算。原告于2020年6月19日起诉，并未超过三年诉讼时效期间。因此，二被告有关原告起诉超过起诉期间的主张缺乏事实和法律依据，不能成立。 庄任社区能否作为案涉围垦养殖区域被政府收回后“土地补偿费”的补偿对象，关键在于其是否属于该区域被收回前的权利主体。这需要结合当时相关政策、现行相关法律以及本案相关证据反映的事实作出综合判断。首先，案涉围垦养殖区域为上世纪八十年代前后填海、围垦后逐渐形成，其性质属于沿海滩涂。原国家土地管理局、国家海洋局于1988年10月13日作出的《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》规定：“一、根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，滩涂资源除法律规定属于集体所有的部分以外都属于国家所有，即全民所有。……二、根据中发〔1986〕7号文件精神，各地要对现有滩涂资源及使用情况认真进行一次清查。凡全民所有制单位、集体所有制单位和个人使用的国有滩涂，只要权属合法，界址清楚，面积准确，县级以上地方人民政府土地管理部门要按规定，依法做好申报工作，登记发证，确认其使用权。”根据上述文件规定精神，结合案涉沿海滩涂至今未办理任何权证的事实，可以认定该滩涂应属国家所有。其次，案涉沿海滩涂的用途为渔业养殖，根据1986年7月1日施行的《中华人民共和国渔业法》第十条有关“县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权。全民所有制单位使用的水面、滩涂，集体所有的水面、滩涂和集体所有制单位使用的全民所有的水面、滩涂，可以由集体或者个人承包，从事养殖生产”的规定，案涉沿海滩涂的使用权当时只能确定给全民所有制单位和集体所有制单位，而不能确定给个人，个人只能通过承包取得养殖经营权。最后，2002年1月1日施行的海域使用管理法第二十二条亦规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”据此规定，农村集体经济组织或者村民委员会对该法施行前已由其经营、管理的养殖用海有权申请确认海域使用权。从本案情况看，虽然原告与庄任社区之间并未签订承包合同或租赁合同，但原告系该社区居民，亦系当时村集体经济组织的成员，其因前述身份而能够在案涉沿海滩涂长期从事养殖生产。泉州市丰泽区农业农村和水利局出具的情况说明亦可证实，案涉沿海滩涂系由社区集体统一经营、使用，但后因泉州湾自然保护区的设立，相关确权工作暂停。由此可见，原告系在社区集体的名义下对案涉沿海滩涂进行实际经营、管理，该滩涂使用权确权程序虽未完成，但依法有权申请确权的主体是庄任社区，而非实际从事养殖生产的个人。此外，清退通告及所附补偿实施方案已提前向庄任社区居民公示，被诉协议书也载明签订的主要依据在于上述文件，故原告理应知晓补偿实施方案所载“土地补偿费”未列入被诉协议书的事实。在此情况下，原告仍然选择签署协议，表明原告当时对“土地补偿费”的归属并无异议。 综上所述，城东街道办将庄任社区确定为案涉沿海滩涂“土地补偿费”的补偿对象，并无不当。原告的诉请主张缺乏事实证据和法律依据,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告林海军的诉讼请求。 本案案件受理费100元，由原告林海军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  李 洪 审 判 员  俞建林 审 判 员  胡伟峰 二〇二〇年九月二十七日 法官助理  张星亮 书 记 员  高彩虹 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。