天津市滨海新区人民法院民 事 判 决 书（2019）津0116民初45922号原告：赵兰花，女，1958年4月10日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。原告：陈荣英，女，1964年9月18日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。原告：毕金玲，女，1964年11月23日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。原告：赵双林，男，1965年1月27日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。原告：刘宗兰，女，1965年5月2日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。原告：赵志花，女，1970年6月13日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。原告：赵志权，男，1975年10月31日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。七原告共同委托诉讼代理人：王玉臣，北京金诉律师事务所律师。七原告共同委托诉讼代理人：戴金花，北京金诉律师事务所律师。被告：天津市滨海新区寨上街道洒金坨村村民委员会，住所地现为天津市滨海新区汉沽太平街**。法定代表人：赵恩存，村委会主任。委托诉讼代理人：郑洪秀。委托诉讼代理人：苏丹，天津晟昊律师事务所律师。被告：赵东喜，男，1968年11月11日出生，汉族，无职业，洒金坨村村民，现住天津市滨海新区。委托诉讼代理人：侯宝波，天津名士律师事务所律师。原告赵兰花、陈荣英、毕金玲、赵双林、刘宗兰、赵志花、赵志权（以下简称：七原告）与被告天津市滨海新区寨上街道洒金坨村村民委员会(以下简称：村委员）、赵东喜确认合同无效纠纷一案，七原告于2019年3月22日起诉。本院于2019年4月30日作出（2019）津0116民初42521号民事判决书，七原告不服提起上诉;三中院于2019年6月24日作出（2019）津03民终529号民事裁定书，裁定发回重审。本院于2019年7月9日立案受理，并依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。七原告及委托诉讼代理人王玉臣、戴金花，被告村委员法定代表人的委托诉讼代理人郑洪秀、苏丹，被告赵东喜及委托诉讼代理人侯宝波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：请求确认村委会与赵东喜之间的承包合同无效。事实与理由：2019年1月25日，村委会发布《洒金坨村2019年度承包项目和标底价格公示》（以下简称公示），拟将“公示”中涉及的养殖水域使用权及盐场部分水域使用权通过招标的方式对本村村民发包，所得承包费用于解决村民过年困难的问题；该“公示”以全村成年男性劳动力（共计754人）8000元／成年男性劳动力的标准）收入，再加上缴纳盐场的承包费70万元，公示承包标底为6,732,000元；2019年1月29日，共有5组投标人报名参加竞标并在村委会办公地进行投标，无人中标；第二天，村委会在村民不知情的情况下，没有揭标就把上述养殖水域以7000元／成年男性劳动力的价格发包给了赵东喜，承包期限自2019年1月30日至2019年11月30日，并向赵东喜出具了收据（承包费共计5,278,000元）；村委会上述处置村集体财产的行为，没有按照法定的程序进行，严重违反了我国《招投标法》的强制性规定；此外，村委会的出纳赵爱军和赵东喜系宗亲，村委会与赵东喜存在恶意串通行为，致使赵东喜以比原定承包价格低145.5万元的承包价取得《公示》中各招标项目的承包，严重损害了村的集体利益和全村村民的个人利益。综上所述，村委会与赵东喜的行为违反《中华人民共和国合同法》第五十二条等法律规定，依法应确认合同无效。为了维护七原告的合法权益，七原告共同诉至法院，请求法院依法支持七原告的诉讼请求。被告村委员辩称，原、被告均认可承包费的发放对象系全村十八岁以上的男性劳动力（754名），本案原告中有5名女性，其并不具备分配承包费的条件，故其与涉案合同无利害关系，因此不具备确认之诉的主体资格。本案中涉及的养殖水面并非“必须进行招标”的项目，因此《招标投标法》中的规定，应是村委会发包养殖水面方式的指引性规定，而非强制性规定。本案合同标的系养殖水面，且其中有大部分系村委会从汉沽盐场以承包的方式取得，该部分水面性质系国有滩涂，因此并不适用《土地承包法》的规定。综上，村委会并未违反任何强制性规定，也不存在“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”，故请求驳回原告的诉讼请求。被告赵东喜辩称，七原告请求确认村委会与赵东喜签订的《土地承包合同书》无效无法律依据，故应驳回其诉讼请求。理由如下：一是七原告的诉讼主体不适格。有权提起合同效力确认之诉的主体应当是村民，且这些村民必须达到半数以上并推举代表进行诉讼，而不是七原告自行主张权利。二是七原告以合同未经民主议定程序要求确认合同无效的理由不能成立。《土地承包法》、《村民委员会组织法》的相关条文，虽然规定了民主议定原则及民主议定程序，但并未规定违反民主议定原则或者程序的民事行为无效的法律后果。是否经过村民会议履行民主议定程序，属于村委会的内部管理事项，即使村委会与赵东喜签订的合同未经民主议定程序，但村成年男性劳动力754人中已有691人领取款项，应当视为是对该宗土地承包合同事实上的追认。三是民主议定程序并不是导致合同无效的法律、行政法规的效力性强制性规定。《合同法》解释㈡规定‘强制性规定”，是指效力性强制性规定，根据《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷若干问题的指导意见》第16条规定“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及所规制的对象，综合认定强制性规定的类型”。据此规定，民主议定程序规制的仅是村委会内部的管理权限和程序问题，不是合同行为本身，违反该规定也只涉及到村集体经济组织内部相对人之间利益的平衡与分配，与国家利益、社会公共利益无关。显然，民主议定程序属于管理性强制性规定，而不是效力性强制性规定。对民主议定程序是否是效力性强制性规定，违反该程序是否导致合同无效尚有争议的话，随着《物权法》的颁布与实施，立法已对此作出明确规定。《物权法》第五十九条在重申之前法律规定的民主议定程序的同时，在第六十三条第二款明确规定：“集体经济组织、村民委员会或者负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。据此规定，即使案涉土地承包合同是违反民主议定程序签订的合同，也只是可撤销合同，而不是无效合同。综上，村委会与赵东喜签订的《土地承包合同书》是双方的真实意思表示，赵东喜依约履行了合同义务，付出了巨大的人力、物力投入，况且该合同即将履行完毕，如确认无效，将严重损害各方的合法权益，因此，七原告的起诉，有悖诚实信用原则，于法无据，依法应当予以驳回其诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告向本院提交如下证据：1.七原告身份证复印件及户口簿复印件；拟证明七原告是村委会村民，系适格的原告。2.村委会发布的2019年度承包项目和标底价格公示；拟证明村委会发包虾池的内容，承包费为6,732,000元。3.天津市村民合作经济组织专用统一收据；拟证明被告村委会与被告赵东喜的合同关系，承包费5,278,000元低于招投标公示的标底低价，也低于市场价格。4.村民联名签字表；拟证明大多数村民反对村委会以5,278,000元发包虾池的行为。5.原告赵兰花和同村村民郑洪建谈话录音光盘；拟证明被告获知原告起诉后，强行逼迫村民接受补偿。6.同村村民赵双岐在微信群里讲话录音；拟证明在投标竞标过程中，5组投标人恶意“围标”不竞争，并从中获取巨额利益。7.七原告自述的2019年发包虾池的经过及其他情况。8.已领取款项的362名村民联名签字表；拟证明村民对2019年发包虾池不合理，要求退款。被告村委员对原告提交证据的质证意见：对身份证、户口簿的真实性认可。对公示的真实性认可，该证据不仅能反应被告村委会将土地对外发标的事实，还能够反应承包的水面中绝大部分为盐厂，村委会向盐厂承租，对外转租的水面，该水面不属于村集体土地。对统一收据的真实性认可，但对其证明目的不认可，该承包费价格符合市场价格。对村民联名签字表的真实性不予认可，该签字中有多数人在之前的民意调查中也予以签字，字迹不一致，是否为本人签字应予以核实。对谈话录音、微信聊天录音因为没听到暂不发表意见。对七原告自述的意见，因其不具有客观性，不能作为证据使用。对已领取款项的362名村民联名签字表的真实性不认可，认为村民要求退钱，不能以意愿表示，而应做出具体行为，村委会有账户，若村民退款可打入村委会账户要求退款。被告赵东喜对原告提交证据的质证意见：对身份证、户口簿的真实性认可，但不能证明其具有诉讼主体资格。对公示的真实性认可，对其证明目的不认可。对统一收据的真实性认可，对其证明目的不认可。对村民联名签字表、七原告自述的意见、已领取款项的362名村民联名签字表不认可。对谈话录音、微信聊天录音不发表意见。被告村委员向本院提交如下证据：1.总支委员会会议记录、村委员两委会议纪要、《2019年生产安排提议》《天津市滨海新区区委寨上街道工委会议纪要》、《洒金坨村村民代表的会议纪要》及签到表、《2019年度承包项目和标底价格公示》；拟证明被告村委员按六步法的程序进行，程序合法，另外，村民代表一致通过在8000元标底无人投标的情况下，当场就落以7000元为底线，且符合广大村民和集体利益。2.民意调查表；拟证明发包投标时在场106人，有101人同意以7000元底线招标，符合广大村民的利益，该民意调查表中有七名村民代表有五人同意。3.《2019劳动力承包费领款名单》；拟证明全村754个劳动力，已有691人领取了7000元，大多数村民对此认可。4.村民代表领款名单；拟证明只有六名村代表没有领取。原告对被告村委员提交证据的质证意见：对总支委员会会议记录、村委员两委会议纪要、《2019年生产安排提议》、《洒金坨村村民代表的会议纪要》没有任何人签字，且没有任何结论性的意见，所以其不具有证据三性；对寨上街道工委会议纪要的真实性请法庭核实，如果该证据是真实的，恰能证明工委明确要求关于涉案事宜必须召开村民代表会议对招投标事宜进行表决；对签到表的真实性认可，但该表只能证明当时参会人员的签字到会，不能证明纪要内容的真实性存在；对村委会2019年度承包项目和标的价格公示如下文件，真实性认可，但是对于合法性和证明目的不认可。对民意调查表、劳动力承包费领款名单、村民代表领款名单的证据三性不认可。被告赵东喜对被告村委员提交证据的质证意见:没有异议。被告赵东喜向本院提交如下证据：二被告之间的承包合同；拟证明二被告存在虾池承包关系，承包合同合法有效。原告对被告赵东喜提交证据的质证意见：对承包合同的真实性认可，但对其合法性和证明目的不认可。被告村委员对被告赵东喜提交证据的质证意见：没有异议。本院为查明七原告和村委会提交证据的真实性，依职权对村委会召开两委会、村民代表会议的程序是否符合法律规定进行了审查；对七原告提交的“不同意以7000元价格承包水域虾池并主张退钱”名单的真实性以及对村委会提交的“接受民意调查人员明细表”名单的真实性进行了审查。经审查，2019年1月10日、1月24日上午9时召开支委会和两委会属实，但会议纪要只有研究的内容，未记载研究的过程和经研究后的决议结果。1月25日上午召开村民代表会议属实，但会议只有代表到会签名，纪要未记载研究的过程和经研究后的决议结果，在纪要参会人签字处只有两委委员6人签名，无村民代表签名；经对到会的25名代表核查，接受询问的计19人（当面询问12人、电话询问7人），电话询问不配合的6人，其中，16人不同意以7000元的价格发包水域虾池，1人同意以7000元价格的发包水域虾池，2人未明确意见，在当面询问的12人（包括同意以7000元价格发包水域虾池的代表）均表示未见过会议纪要。1月30日11:30分召开两委会议属实，两委委员一致同意以7000元标底发包。对七原告提交的“不同意以7000元价格承包水域虾池并主张退钱”的名单审查，名单有409人签名，随机抽查了96人，结果为：有效调查结果74人（有22人不接电话或号码错误），74人中，有41人是本人签名、16人委托他人代签、17人不是本人签名亦未委托他人代签，故不是本人签名亦未委托他人代签的人数约占有效调查人数的23%。对村委会提交的“接受民意调查人员明细表”的名单审查，名单有104人签名，随机抽查了20人，结果为：有效调查结果13人（有7人号码错误），13人中，有3人是本人签名、6人明确表示不同意、3人在外打工或卧病在床不了解此事、1人未明确表态，故明确表示是本人签名的人数约占有效调查人数的23.1%。上述证据经庭审质证，本院认证如下：七原告、村委会、赵东喜均对村委会张贴的《2019年度承包项目和标底》公示无异议，故本院予以确认。村委会提交的2019年1月10日、1月24日支委会和两委会纪要，虽然会议纪要只有研究的内容，未记载经研究后的决议结果，但公示内容与村委会要证明的事实能相互印证，故本院予以确认。村委会提交的691人已领取7000元的名单，七原告虽称其中有误导领取的人员，但无证据证明村委会是以欺诈、胁迫等手段强行其领取，因此，领取款项的人员应视为系自愿行为，故本院予以确认。村委会提交的2019年1月25日村民代表会议纪要，从纪要中的内容上看，投标标底和时间与公示无抵触的；从纪要记载形式上看，只是一种表述，而无最终的决议确认。因对降低标底发包未形成最终的签字确认，所以该纪要未形成最终的决议，故本院对村委会拟证明该纪要已形成最终的决议的证明目的不予确认。七原告提交的“不同意以7000元价格承包水域虾池并主张退钱”的名单以及村委会提交的“接受民意调查人员明细表”的名单，因在本院审查中发现存在瑕疵，故在论理中加以阐述。村委会提交的2019年1月30日两委会纪要，该纪要内容真实，但程序是否合法，本院将在论理中加以阐述。本院对双方存异的证据在叙理时结合本案的实际情况加以分析认定。根据原、被告的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：村支委会于2019年1月10日召开会议研究虾池水域承包问题，但该会议没有决议内容和签字（村委会欲发包的水域地块分为三类：一是村委会集体所有的水域地块;二是村委会从天津长芦汉沽盐场有限责任公司承包来的水域地块;三是赵维洪从天津长芦汉沽盐场有限责任公司承包来的水域地块，该水域地块经村委会与赵维洪协商，赵维洪同意交予村委会一并进行发包）。1月24日上午9时，村委会召开两委会议研究虾池水域投标的时间、标底和投标的要求；同日下午，天津市滨海新区寨上街道工委召开2019年第2次工委会议，由郑洪秀汇报，研究村委会虾池水域承包问题。会议要求，一是要组织召开村民代表会议，对承包土地、水面、虾池等招投标事宜进行讨论、表决；二是要严格招投标程序按相关规定办理；三是要及时公开招投标信息，做好解释说明工作，确保春节前稳妥完成此项工作。1月25日上午9时，村委会召开村民代表会议，村民代表实为37人，到会25人和两委成员6人；会议纪要第二项记载“代表们不同意郑洪祥说的7000元为标底，讨论后决定8000元为标底，赵德洋提出8000元没人要怎么办？代表们说，当场就落。赵志兵、赵福义说落多少为底线，最后代表们决定7000元为底线，低于7000元就按劳动力分，代表和两委人员都同意，没有人反对，最后敲定投标日为2019年1月29日9时，投标款打入村账号的人有权利投标，不打款的人没权利投标”。但该纪要参会人签字处只有到会的两委成员签字，无村民代表签字。会后，村委会张贴了《2019年度承包项目和标底》的公示，公示的基本内容：水域地块名称、亩数；标底为6732000元（构成：按村成年男性劳动力754人每人8000元计算，再加上盐场承包费70万元，即754人×8000元＋70万元＝6732000元）；投标日为2019年1月29日9时；；地点村委会办公地投标方式不对外，只能对本村人，想投标者，请把款打入村委会账号。公示后，在1月28日，有五位投标人向村委会账户汇入投标款，即赵志玉汇入6732000元、赵双岐汇入6800000元、赵志刚汇入6800000元、赵来齐汇入6800000元、赵东喜汇入7020000元。1月29日9时，开始进行投标，但无人揭标，当日下午赵志玉、赵来齐退标；1月30日上午仍无人揭标，为此，村委会征询了在场104位村民的意见，并于11:30分召开两委会议研究降标问题，最终决定以7000元为标底发包。之后，村委会直接与投标人赵双岐、赵志刚、赵东喜沟通承包事宜，最后赵东喜以7000元标底揭标，随后于当日晚上，村委会与赵东喜签订了《承包合同书》，合同约定“承包费为5278000元，期限自2019年1月30日至2019年11月30日止，水域地块与公示一致”。合同签订后，村委会从赵东喜汇入的款项中留取了5278000元，并陆续向村成年男性劳动力发放，截止2019年7月31日共有691人领取，尚有63人未领取。本院认为，本案争议焦点：七原告主体资格的问题；被告村委会与被告赵东喜签订的《承包合同书》效力问题。关于七原告是否具有原告诉讼主体资格的问题。本案所涉水域地块包括村委会集体所有的水域地块、村委会从汉沽盐场承包来的水域地块、赵维洪从汉沽盐场承包来的水域地块自愿无偿交予村委会纳入承包范围，因此，村委会对自有的水域地块具有占有、使用、收益、处分的权利，对承包而来的水域地块具有使用、收益的权利。村委会虽辩称,承包费的发放对象系全村十八岁以上的男性劳动力，本案原告中有5名女性，其并不具备分配承包费的条件，故其与涉案合同无利害关系，因此不具备确认之诉的主体资格。赵东喜虽辩称,有权提起合同效力确认之诉的主体应当是村民，且村民必须达到半数以上并推举代表进行诉讼，而不是七原告自行主张权利。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定:“以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权”。涉案土地发包给赵东喜系家庭承包方式之外的其他方式承包,而对于该种承包方式前述规定本集体经济组织的成员享有优先承包权，七原告系村委会的村民,虽然村委会发放款项的主体是村成年男性劳动力，但作为村集体经济组织成员理应享有集体经济组织共有的承包项目的相应权益。故七原告与本案具有直接的利害关系,具备原告的诉讼主体资格。关于村委会与赵东喜签订的《承包合同书》效力的问题。村委会与赵东喜签订的《承包合同书》无效。理由为：依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第㈣项、第二十六条第二款的规定，村委会在组织土地承包时，应经村民会议讨论决定。村委会在未经村民会议或者村民代表会议讨论决定，便依据2019年1月30日召开的两委会形成的决议与赵东喜签订《承包合同书》违背了法律强制性规定,应属无效。村委会虽辩称，1月25日村民代表会议已形成决议，同意在8000元标底无人竞标时降低标底为7000元，且在1月30日召开两委会议之前已向在场的村民征求了意见，因此，承包程序合法。本院认为，1月25日村民代表会议纪要中的参会人员一栏没有村民代表签名，村民代表在签到表的签名，只能说明其已到会，不能说明其是对会议纪要中降低标底的认可，事后亦未对降低标底为7000元进行追认，也未对村委会以7000元招投标授权。据此可以判断，村民代表会议未形成在8000元标底无人竞标时降低标底的决议。另外，村委会提交的“接受民意调查人员明细表”的名单，经本院审查该名单中的签名存在瑕疵，且名单中的人员不足村民三分之二以上，也不能作为村民代表行使权力，故村委会的抗辩主张不成立，本院不予支持。赵东喜虽辩称，《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地承包法》的相关条文，虽然规定了民主议定原则及民主议定程序，但并未规定违反该原则或者程序的民事行为无效的法律后果。民主议定程序并不是导致合同无效的效力性强制性规定。最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷若干问题的指导意见》第16条规定“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及所规制的对象，综合认定强制性规定的类型”。据此规定，民主议定程序规制的仅是村委会内部的管理权限和程序问题，不是合同行为本身，违反该规定也只涉及到村集体经济组织内部相对人之间利益的平衡与分配，与国家利益、社会公共利益无关。显然，民主议定程序属于管理性强制性规定，而不是效力性强制性规定。本院认为，判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，保护土地关系到国家的根本利益，土地的承包与村民的切身利益密切相关，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条原则性的规定，势必会造成滥用权力去规避法律规定，侵犯集体所有制成员的土地承包经营权，长此以往，势必会造成法律原则的丧失，致使国家、集体和社会秩序的混乱。依据最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题》的指导意见第15条的规定，上述法律条款属于效力性强制性规定。故被告赵东喜的抗辩主张不成立，本院不予支持。综上所述，本院依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第㈣项、第二十六条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十二条第㈤，最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题》的指导意见第15条的规定，判决如下：被告天津市滨海新区寨上街道洒金坨村村民委员会与被告赵东喜于2019年1月30日签订的承包合同无效。案件受理费80元，由被告天津市滨海新区寨上街道洒金坨村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  李秀峰审 判 员  贾书岩人民陪审员  李艳雨二〇二〇年九月十八日书 记 员  张运环附：法律释明：《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条:以其他方式承包农村土地,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先承包权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：第㈣项：土地承包经营方案。第二十六条第二款：村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效：第㈤项违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题》的指导意见：15、正确理解、识别和适用合同法第五十二条第（五）项中的“违反法律、行政法规的强制性规定”，关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定。人民法院应当注意根据《合同法解释（二）》第十四条之规定，注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效；违反管理性强制规定的，人民法院应当根据具体情形认定其效力。温馨提示：天津市第三中级人民法院办公地址：天津市空港经济区含章路16号。