山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行再19号   再审申请人（一审第三人、二审上诉人）张某1，男，汉族，1961年10月6日出生，住太原市。   委托代理人郝某、韦某，山西黄河律师事务所律师。   被申请人（一审原告、二审被上诉人）宋某，女，汉族，1936年4月6日出生，住太原市。   委托代理人武某，山西景宸律师事务所律师。   第三人（某、二审上诉人）太原市规划和自然资源局，住所地：太原市。   法定代表人李某，职务，党组书记。   委托代理人赵某，山西晋泰律师事务所律师。   第三人（一、二审第三人、）张某2，男，汉族，1953年10月11日出生，住太原市经济技术开发区化章堡村欢乐街北巷四巷**。   第三人（一、二审第三人、）张某3，女，汉族，1965年12月12日出生，住太原市小店区人民南路4382厂新**东院******。   第三人（一、二审第三人、）张某4，女，汉族，1957年3月19日出生，住太原市小店区汇通丽城**楼****。   张某2、张某3、张某4共同委托代理人武某，山西景宸律师事务所律师。   张某1因与宋某、太原市规划和自然资源局、张某2、张某3、张某4行政管理行政登记一案，不服太原市中级人民法院（2019）晋01行终409号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年8月11日作出（2020）晋行申119号行政裁定书，裁定本案由本院提审，再审期间中止原判决的执行。立案后，本院依法组成合议庭，开庭审理了本案，张某1及其委托代理人郝某、韦某、宋某及其委托代理人武某、太原市规划和自然资源局及其委托代理人赵某、张某2、张某3、张某4及其共同委托代理人武某到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。   一审法院查明，原告宋某与张海生系夫妻，宋某健在。双方生育二子二女，分别是张某2、张某1、张某4、张某3。1997年8月张海生去世，生前未对家庭财产进行分割。2017年化章堡村进行整村拆除。2017年6月，张某1携带0.6亩的102号《宅基地证》到村委会办理拆迁补偿，领取补偿款631万余元；另外，张某1持0.5亩宅基地的村委会批条领取补偿款430万元及安置房。同年9月原告宋某得知102号《宅基地证》对应的补偿款已被第三人张某1领取。于是向事务局反映，事务局进行了调查，从小店区土地局及西温庄乡土地管理所调取档案材料发现102号《宅基地证》对应的地籍有三张登记表，分别显示户主为“张某1”和“张某2”，但“太平”和“太和”均有明显涂改迹象。登记时间为1987年。从填写的家庭成员关系上，可推断出102号《宅基地证》的户主应该是张海生。1987年发证后，原告将102号《宅基地证》丢失。2016年太原市成立不动产登记中心，隶属原太原市国土资源局。六城区分局系市国土资源局的派出机构。2019年1月，太原市委市政府下发《太原市机构改革方案》，撤销市国土资源局，成立太原市规划和自然资源局。一审法院认为，关于本案的被告主体及是否超过起诉期限问题，原告2018年3月提起诉讼时即以小店区政府为被告向阳泉市中级法院提起。阳泉中级法院认为集体土地宅基地证登记属于小店区国土资源局的职责，于是释明后移送太原市晋源区法院审理，晋源区法院认为小店区国土资源局的行为应由市国土资源局承担，经请示后，太原中院指定杏花岭法院审理。一审审理后认为，本案已超过20年最长起诉期限，并且被告主体仍错列，于是裁定驳回原告起诉。原告上诉后，太原中院撤销一审裁定，指令继续审理。被告市规划和自然资源局关于主体问题的观点并未被太原中院采纳。所以本院应作出实体判决，而不能再以被告主体不适格及超过起诉期限为由裁定驳回起诉。关于实体，集体土地上《宅基地证》的颁发应当以清查发证登记表为依据，《宅基地证》上载明的内容应当与《登记表》中载明的内容一致。本案中，依据事务局调查的原始登记表中记载，102号《登记表》载明的内容中，“户主姓名”一栏中“太平”和“太和”均有明显涂改。根据记载的家庭成员关系可以推断出，1987年9月颁证时，户主为张海生。之后，原告将102号《宅基地证》丢失。档案中无分家和变更的材料。后102号《宅基地》变更为张某1缺乏相应的证据材料。而102号《宅基地证》为何变更为张某1？及何时变更？均应由被告举证，被告在法定期限内未提供相应的证据，应视为没有证据。被告下属在没有证据的情况下将原先张海生名下的102号《宅基地证》变更户主为张某1，其变更行为既无事实根据也无法律依据，且程序违法。因张海生已经去世，且张某1已依据该102号《宅基地证》领取补偿款，家庭成员仅需对补偿款重新分配即可，无需撤销102号《宅基地证》，故应当确认变更行为违法。至于第三人张某1主张张海生已经拥有一处《宅基地证》依据一人一证的原则，张海生同时拥有两处《宅基地证》违反相关法律规定的问题，第三人张某1应通过其他途径解决，本案不予审理。原告要求将102号《宅基地证》恢复为张海生，因张海生已经去世，《宅基地证》不能登记在死者名下，故其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告太原市规划和自然资源局将102号《宅基地使用证》户主变更为张某1的行为违法；二、驳回原告宋某的其他诉讼请求。   一审判决后，太原市规划和自然资源局不服上诉称，一审在被告主体不适格的情况下，既未追加又未变更适格被告，即错误判决上诉人“行政行为违法”，应当依法撤销一审判决，驳回原告起诉。依据《行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，……行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，本案所涉宅基地使用证是由当时的南郊区人民政府和南郊区国土局颁发，上诉人既不是作出具体行政行为的行政机关，也不是经复议作出复议决定的机关，更不是与南郊区人民政府共同作出具体行政行为或委托区人民政府作出行政行为的机关。2016年9月30日，成立太原市不动产登记机构，太原机构编制委员会曾经发文将各城区不动产登记中心隶属于上诉人，但是此期间并未开展集体宅基地登记工作。2019年1月22日，太原市发布《太原市机构改革方案》，组建太原市规划和自然资源局，各城区国土资源局下放属地管理，归各区政府管理，不再与上诉人有隶属关系。本案具体行政行为作出机关南郊区人民政府及南郊区国土资源局，后城区划分名称变更为小店区人民政府、小店区国土资源局，现原告所居住村庄隶属于山西综合改革示范区，所以本案适格被告应当是小店区政府、小店区自然资源局，以及山西综合改革示范区管委会，上诉人太原市规划和自然资源局作为被告主体不适格，一审明知被告主体不适格的情况下，仍然判决“被告具体行政行为违法”显然是错误的。综上所述，上诉请求．1、依法撤销（2019)晋0107行初232号行政判决；2、依法改判驳回被上诉人宋某起诉；3。诉讼费由被上诉人承担。   张某1上诉称，第一，一审被告主体不适格，一审法院对本案没有管辖权。应报请阳泉中院与太原中院共同上级法院即山西省高级人民法院指定。首先，本案特殊之处在于行政主体发生变更后又恢复为原行政主体。其次，从程序上来说，行政职权的再次变更，引起诉讼主体的变更，必然引起管辖的变更。再次，一审判决对主体问题有如此表述：“被告下属在没有证据的情况下将原先张海生名下的102号《宅基地证》变更户主为张某1&rdq**;。说明一审判决也认为行政主体是错误的，既然是错误的应当纠正。第二，一审判决认定事实错误。首先，一审判决用一份主观证据作为依据，而对于其它客观证据均视而不见，导致判决认定事实错误。其次，一审认定“1987年9月发证时户主为张海生后102号宅基地证变更为张某1&rdq**;没有事实依据，是错误的。再次，一审判决的逻辑是原告丢失证件后被该处的工作人员擅自变更，而不是行政机关的正常变更，这涉及刑事犯罪，所以如以此认定被工作人员擅自变更，这涉及职务犯罪，法院在没有刑事侦查的情况下就认定丢失后篡改，这已不是民事或行政判决能查清的事实了，应当依据公安机关侦查，而不应越权判决。而且一审判决认定宅基地证被盗，并且被盗窃犯更改成自己的名字，这显然也是一起犯罪行为，作为法院更不应当审理下去，而应该移送公安机关。然后，一审认定“102号宅基地使用证为何变更为张某1？及何时变更？均应由被告举证，被告并未举证，应视为没有证据”是错误的。被告太原市规化和自然资源局是因为不动产登记职能调整而成为本案被告的，又因职能调整而应当不再具备被告资格，其自始至终没有行使过该部分职权，而让其举证显然是强人所难。最后，一审认定是“被告下属在没有证据的情况下将102号宅基地证变更户主为张某1&rdq**;是错误的。第三，一审认定事实违反了不告不理的原则。对“1997年8月张海生去世，生前未对家庭财产进行分割”’、“1987年发证后，原告将102号宅基地证丢失&rdq**;、“张某1已经领取补偿款，家庭成员仅需对补偿款重新分配即可”的认定，显然超出了审理范围，且认定错误，应予发回重审或改判纠正。第四，一审判决适用法律错误。首先，一审判决认为“张海生同时拥有两处宅基地证违反法律规定，不予审理”，将会造成明显的违法后果。其次，一审判决认定未超过起诉期限的理由是二审法院要求继续审理，这并不能成为不超过20年最长期限的审理理由。再次，对于原审原告诉称的涂改行为，并非具有法律效力的行政变更（登记）行为，可能不具有法律效力，也可能构成犯罪。因此，一审被告主体不适格，一审法院不具有管辖权。一审判决认定事实错误，审理了不该审理的民事补偿款分割问题，没审理应该审理的张海生名下不可能同时具有102号、103号两处宅基地问题，一审判决确认违法适用法律明显错误。综上所述，上诉请求：1．撤销太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初232号行政判决；2．报请山西省高级人民法院指定管辖，或依法改判驳回原告诉讼请求；3．撤销超过原告诉讼请求部分的认定：(1)“1997年8月张海生去世，生前未对家庭财产进行分割”(2)1987年发证后，原告将102号《宅基地证》丢失。”(3)“张某1已经领取补偿款，家庭成员仅需对补偿款重新分配即可”;4．一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。   宋某辩称，第一，太原市规划和自然资源局为适格被告。2016年1月22日太原市机构改革方案文件，并没有撤销。不动产登记中心以及城六区的不动产登记中心并入太原市国土局以后，自然也就隶属于太原市国土局。至于说是太原市机构改革方案所提到的各城区的国土资源局下放属地管理归各区政府管理。与太原市国土局没有隶属关系，这个与本案的主体并没有任何的关联。原本不动产登记管理是由各城区的不动产登记中心来进行实施，事业单位是不能作为一个行政诉讼适格的被告的，适格的被告当然是现在的太原市规自局。第二，市规自局作为被告有义务去调取，证明其具体行政行为合法性的一个义务的。从前几次开庭上诉人并没有依法提供其作出具体行政行为的合法性的相关证据，那么说就应当依法承担相应的不利后果。至于在登记之初太原市国土局是否参与过不动产登记管理并不是关键。关键是现在依然行使着这个职能，其并不能以之前没有参与来推脱其举证责任。第三，关于第三人所述原小店区人民政府明确表示发证之前村里是进行过修改，发证户主就是张某1的一个说法。首先是小店区人民政府，当初进行陈述的时候，他是处于一个被告的位置，被告单方的一个陈述，并没有相关的证据予以佐证。档案登记如果进行过更改，首先更改之处应该盖有更改的公章，但是之前被上诉人在一审的时候也递交过相关证据，上面更改的地方并没有加盖公章，也没有其他的相关手续。所以从这个可以看出来，宅基地清查登记表的一个更改是事后进行的更改，并不是当初登记错误所进行的更改。最关键性的是宅基地清查登记表的一个更改，会导致家庭成员关系的一个混乱。另外宅基地清查登记表下面名章盖章处清晰地显示的名章加盖的是张海生，只是这个拿笔写的地方，户主变成张某1，名章地方依然是张海生。另外其他四邻关系、邻居四至关系上面，从其他的邻居的宅基地清查登记表清晰地显示出来所登记的相邻的户主也是张海生，并非张天平，如果之前登记为张某1的话，那么会导致不仅是原始凳记的案涉的102号宅基地登记错误，其他的邻居的宅基地清查登记表登记也都是错误的”这种情况显然是不会发生的。唯一的解释就是原登记的是张海生之后，没有任何手续，也没有在变更的地方加盖过公章，进行了一个违法变更，导致出现了一系列的错误。综上所述，请求维持原判。   张某2辩称，答辩意见同宋某。且上诉人并没有明确证据证明其行政行为合法及张某2违反了“一户一宅”的规定。我的房子在办房产证的时候，因为借用了父亲的名字，所以我的名下是两份宅基地。   张某4、张某3辩称，第一，被告主体适格。根据太原市机构编制委员会文件并编制[2016]1号《关于组建不动产登记机构的通知》以及《太原市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，编制文件主要是组建城六区不动产登记中心’主要是针对组建不动产登记机构的一个通知，这个上面要说明行政职责的撤销和变更。原来的集体土地的登记是由县人民政府来登记’根据这个文件，明确规定了不动产登记是由不动产登记中心来承接这个职责，而且也组建了城六区的不动产登记中心。太原市2016年9月20日这个公告明确规定城六区管辖范围内集体土地的不动产登记工作由所在区不动产登记中心负责具体承办。这个职责很明确，就是城六区的集体土地登记是不动产登记中心承担’而我们这个案子的涉案土地是小店区不动产登记中心管辖具体承办，城六区不动产登记中心均为公益一类的事业单位，全部隶属于太原市国土资源局管理。也就是说根据这两个文件以及土地管理法，被告应当是太原市国土资源局，也就是太原市国土资源局是适格的被告。而为什么现在变成了规自局，是因为他根据2019年1月22日中共太原市委办公厅、太原市人民政府办公厅并办发[2019]3号文件的规定，太原市国土资源局变成了现在的太原市规自局，它只是一个机构的变更，也就是政府机构职责进行一个整合，把这个名字进行变更。这个文件并没有说2016年一号编委文件作废了或者撤销了，也没有说2016年9月份太原市不动产登记中心通告作废了，撤销了这个文件。第二，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。一审判决认定的涉案的宅基地进行了涂改，且没有在宅基地证涂改地方加盖任何公章，且上诉人并没有提供任何证据证明其行为合法。   二审经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，二审予以确认。   二审认为，本案的争议焦点为：1．上诉人市规自局作为被告是否适格；2．被诉行为是否合法。第一，关于上诉人市规自局作为被告是否适格的问题。被上诉人宋某于2018年3月起诉时曾以太原市小店区人民政府为被告向阳泉市中级人民法院提起诉讼，阳泉市中级人民法院认为宅基地使用证登记属于太原市小店区国土资源局的职责，于是释明后移送太原市晋源区人民法院审理。太原市晋源区人民法院认为太原市小店区国土资源局的行为应由太原市国土资源局承担，向本院请示后，本院指定太原市杏花岭区人民法院审理。本案已经因被告主体资格及管辖问题多次移送法院，且本案立案时太原市小店区不动产登记中心隶属于上诉人市规自局，因而上诉人市规自局在立案时作为被告适格。为避免当事人诉累，不宜再对被告是否适格的问题进行处理。第二，关于被诉行为是否合法的问题，涉案宅基地清查发证登记表上有多处明显涂改、添加之处，综合考量全案在案证据及各方当事人的陈述，不能排除涉案宅基地清查发证登记表户主原系张海生后变更成张某1的情形。行政机关作为涉案宅基地清查发证登记表的保存机关，未能提供证据证明涉案宅基地清查发证登记表的具体变更情况，原审据此确认行政机关违法，并无不当。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。   张某1不服二审判决申请再审称：一、原判决认定事实的主要证据不足。   （一）原一审与二审错误认定“张海生生前对家庭财产未进行分割”完全没有证据支持，显然属证据不足。申请人在原一审中提交了张某1第102号宅基地清查发证登记表、张海生第103号宅基地清查发证登记表，张某2第104号宅基地清查发证登记表，可以证明张某1、张海生、张某2均有宅基地，张海生生前对家庭财产已经进行分割，另有《太原市经济技术开发区化章堡社区居民委员会证明》、张海福证人证言，均证明张海生生前对家庭财产已经进行分割，原一审法院忽视申请人多项证据，在被申请人无任何相反证据的情形下，认定张海生生前未对家庭财产进行分割的事实，显属不当。二审法院在没有新证据的前提下确认一审认定的该项事实，明显错误。（二）原一审在有明显客观证据“太原市××区宅基地清查发证登记表卷内目录”和对应册内102号档案户主均为张某1，仍凭主观推测“根据记载的家庭成员关系可以推断出，1987年9月颁证时，户主为张海生”。客观的书证抵不过主观的推测。二审在没有证据的情况下，也对此事实认定明显错误。   1、根据户内家庭成员关系仅能推断出“户主可能为张海生的情形”，但现有证据也无法认定1987年发证时户主就是张海生，原审法院认定此事实依据不足。2、现有证据完全能够证明1987年发证时的户主就是张某1，原审法院认定的事实没有证据支持，且与客观证据完全矛盾，明显错误。第一、阳泉中院审理时，行政行为的作出机关小店区人民政府就曾自认，“涂改的时间是在发证前村里的清查员进行了修改，但1987年收档（发证）的时候就已经是张某1了。”第二、原告在阳泉中院提交的证据中，一份太原市经济技术开发区社会事务局的“太原市××区宅基地清查发证登记表卷内目录”和一份102号宅基地清查发证登记表第三页“太原市南郊区乡镇化章堡村宅基地示意图”都可以看出，记载的102号宅基地证就是登记在张某1名下，完全没有涂改过。第三、太原市小店区自然资源局，作为涉案宅基地清查发证登记表的保存机关，其保存的“太原市××区宅基地清理发证登记表卷内目录”记载的102号宅基地登记在张某1名下，也完全没有涂改过。该份目录与一审法院认定存在涂改的卷内宅基地清查发证登记表系装订成册的档案材料，卷宗目录与卷宗档案是完全相对应的，纸张、钢笔痕迹、包装样式完全是上世纪八十年代才可能有的档案材质。这既是外观可以呈现的，也是一个常识，如果有改动，目录就会对应不上，而本案的档案，内容和目录保持一致，为什么一、二审法院会认定存在可诉的行政变更，要么法院越权办理了刑事案件，否则就是法院认定事实错误。第四、张海生名下有第103号宅基地宅基地清查发证登记表，结合上述卷宗目录能证明，张海生已经拥有第103号宅基地使用权，如果按一、二审判决认定存在违法变更行为，那么就会造成张海生在最初发证时同时拥有“102号”、“103号”两块宅基地，在卷宗目录上就应该是“两个张海生”，在卷宗内也会有两个张海生的宅基地清查发证登记表，同时期张海生就获得了两块宅基地，这明显与我国《土地管理法》及当时土地登记、发证的政策相违背，这是绝对不可能发生的。原南郊区政府不允许一个人同时有两份宅基地，而一、二审法院却对此法律规定于不顾，以合法的形式强行确认“张海生可以拥有两块宅基地”的违法事实，这显然是错误的。（三）、一、二审法院置客观书证《太原市南郊区乡（镇）村宅基地清理发证登记表卷内目录》于不顾，不作为认定案件事实的依据，而是将一份主观的太原经济技术开发区社会事务局的《调查报告》作为认定事实的依据，导致事实认定错误。一审判决仅以一份社会事务局的《调查报告》为依据，而对于原始档案、最初作出行政行为的主体的举证以及直接经办机构保存的客观证据却没有采信。即便是被一审判决用来认定事实支持判决的这份《调查报告》还明确载明了“需要由司法部门来鉴定才能确认”，但一审法院未经司法鉴定的前提下，就径直作出与客观事实不符的认定，认为是“发证后的涂改”，而不是“发证前的修改”是毫无事实根据的。此外，机关事务局同时出具还有客观书证，《太原市南郊区乡（镇）村宅基地清理发证登记表卷内目录》，完全可以证实土地登记档案不可能被变更，如此明显的客观事实，一审判决却故意避重就轻，视而不见，最终导致事实的认定错误。（四）、原一审对被申请人没有任何证据的陈述“将102号宅地基证丢失”的事实错误予以认定，二审在无新证据的情况下仍予确认，明显错误。被申请人在原一审中，主张因家中发生盗窃，将第102号宅基地证丢失，但是被申请人并没有提供证据证明：第一、其为102号宅基地证的持有人，第二、第102号宅基地证是否丢失、何时丢失、因何原因丢失。即便是《调查报告》载明的也仅仅是“告状信中称，宋某2015年发现宅基地证在家中被盗&rdq**;，因此自始至终，一审判决认定原告将宅基地证丢失，仅有原告的当事人陈述，没有任何证据。而此类基础事实，均应由被申请人举证证明。在被申请人未提交任何证据的条件下，原一审法院径行认定“原告将102号宅基地证丢失&rdq**;依据不足，二审法院对此居然也确认，明显错误。（五）、原一审对太原市规划与自然资源局将第102号宅基地证户主变更的事实认定错误。原二审在不能排除存在变更可能性的前提下，并没有认定存在行政行为就确认该行为违法，明显依据不足，是错误的。申请人在原审时提交：102号宅基地清查发证登记表、太原市南郊区乡镇化章堡村宅基地示意图、化章堡社区居委会《证明》、《太原市南郊区（乡）镇村宅基地清理发证登记表卷内目录》，均能证明1987年发证时张某1是第102号宅基地证的使用权人，之后也没有进行变更过。但是原一审法院仅因102号宅基地清查发证登记表第一页的户主姓名处有涂改痕迹就对其他客观证据不予采信，而推断认定太原市规划与自然资源局对宅基地证进行了宅基地变更，是违反证据认定事实规则的，是错误的。对此事实，应该由主张宅基地登记进行了变更的被申请人举证，综合全案证据再来认定。根据证据规则，综合全案证据，达到高度可能性，方可认定证据所证事实，原二审法院在无相应证据能证明宅基地登记变更的高度可能性的条件下，仅仅凭不能排除《宅基地清查发证登记表》存在变更可能就认定变更了《宅基地使用证》的户主的事实，是错误的。一、二审均没有证据证明被确认违法的变更行为是存在的，而结合前面已述，被确认违法的变更行为实际上是不存在的，怎么能确认一个不存在的行为违法呢？二审法院作出维持一审“确认被告太原市规划和自然资源局将102号《宅基地使用证》户主变更为张某1的行为违法”判决明显没有事实依据。（六）、二审判决将第三人太原市规划与自然资源局认定为涉案宅基地清查发证登记表的保存机关是错误的，涉案宅基地清查发证登记表的保存机关一直是太原市小店区自然资源局，以此为由强加于其身上的举证责任也是错误的。   二、原判决适用法律、法规确有错误。（一）《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条，人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的事实为依据。但是本案“被确认违法的变更事实”（也就是证件丢失并被篡改的行为），是原告自述捏造的事实，被申请人一、二审并未提交过任何证据，而一审法院则不依据客观证据，主观推测。1、本案被诉行政行为是“将102号《宅基地使用证》户主变更为张某1的行为”，不动产的变更以“变更登记”为生效要件，102号宅基地没有变更登记。在阳泉中院审理时，被告小店区人民政府答辩称，经向该区国土部门查询，涉案宅基地在1987年发证时登记的户主就是张某1，并没有进行过变更登记，且该区国土部门自1987年颁证以后，从未进行过宅基地使用权证的变更手续，所以一、二审判决确认违法的“将102号《宅基地使用证》户主变更为张某1”的变更行为是不存在的。2、“将102号《宅基地使用证》户主变更为张某1的行为”指的是清查发证登记表可能将张海生“涂改变成”张某1的涂改行为。但是涂改行为是在发证前的涂改，系因当时历史条件的局限性造成的正常变更，此类型的涂改变更在整本土地登记薄中随处可见，但涂改行为并不是可诉的行政变更行为。（二）最高人民法院关于适用行政诉讼法第四十九条规定，公民提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的证据。本案中，原告并没有提交被诉行政行为即“102号《宅基地证》的户主由张海生变更为张某1&rdq**;变更行为存在的材料。（三）原审法院对于“由被告举证”的举证责任分配是错误的。既然没有证据证明客观上存在变更行为，那么就无权要求太原市规自局举证为何变更、何时变更。被诉行政行为根本不存在，何来的举证之说。一、二审法院以被告未提供相应证据为由确认违法是明显错误的。对于“为何变更、何时变更”这一关键事实，阳泉中院审理时太原市小店区人民政府就回答过，一、二审法院对此视而不见，却非要揪住和作出行政行为无关、和档案保管无关的太原市规划与自然资源局，要求其对不存在的一个行政行为进行举证！（四）按一审法院的裁判逻辑，假如102号宅基地证登记在张海生名下，变相的承认了法律允许一人同时有两处宅基地，且可以同时发放两个宅基地证。明显违反了“一户村民拥有一块宅基地”的法律规定。所以102号宅基地只能是张某1的。（五）一审认定事实违反了不告不理的原则，超出了行政诉讼应审查的范围，二审法院也未予纠正是错误的。对于：第一、“1997年8月张海生去世，生前未对家庭财产进行分割”;第二、"1987年发证后，原告将102号《宅基地证》丢失。”第三、“张某1已经领取补偿款，家庭成员仅需对补偿款重新分配即可”等事实的认定，显然超出了行政诉讼审理范围，且认定错误，应予重审纠正。理由是：1、本案非常明显，原告子女因为宅基地拆迁，欲起诉第三人张某1分割财产，原告已近八十四岁，突然想起打官司。起诉行为是否是老人的真实意思，到底是老人所想所为还是其他人别有用心，非常明显。2、本案行政诉讼目的就是为了争财产，行政诉讼目的就是为了民事诉讼做铺垫。行政诉讼审理行政案件本无可厚非，但行政判决过分关注民事案件的事实，还专门对原告根本没有起诉，但希望在民事判决中认定的事实完全予以认定，这份行政判决几乎判决了民事案件的结果，这到底是一份行政判决，还是一份民事判决。这显然超出了行政诉讼的请求。属于越权办案，应予重审纠正。   三、原判决违反法律规定的诉讼程序。（一）原一、二审被告主体不适格，应裁定驳回起诉。我们举例来说就相当于“省卫生厅”行使的行政行为，非要起诉“国家卫生部”，“国家卫生部既没行使职权，也无保管档案职责，根本举不出证来，就说“国家卫生部”不出示证据所以败诉，这即是强人所难，更是违反法律。1、原一、二审均是在被告主体不适格的情况下作出，本案宅基地证盖章单位、发证单位是太原市小店区政府（即原太原市南郊区政府），档案保管是其职能局“太原市小店区自然资源局（即原来的小店区国土局）”,也就是行政行为作出的主体只能是发证单位太原市小店区政府，或档案保管发证单位“小店区自然资源局（即原来的小店区国土局）”。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第六款规定，行政机关职权之变更，由继续行使其职权的行政机关作为被告。可诉行政行为均应在这两个主体间发生，被告只能是其二者之一，不应是一个上级单位太原市规划和自然资源局，其既未作出过具体的行政行为，行政职能也没有行使，档案管理也不是由其保管，是一个没有任何利害关系，不可能进行举证的单位，而本案却要求这个案外单位充当被告，且要求其承担举证责任显然是错误的。对于一个不是其行使行政职权的行政机关，其当然惰于也难于举证。在杏花岭法院一审审理时，太原市规自局多次提出各城区国土资源局下放属地管理，归各区政府管理，不再与上诉人有隶属关系，但是一审杏花岭法院仅引用了太原市委市政府下发《太原市机构改革方案》中“撤销市国土资源局，成立太原市规自局”，对与此相关的“将市国土资源局小店分局下放属地管理”内容视而不见，因此，一审法院判决太原市规自局为责任主体明显错误。2、原一审太原市杏花岭区人民法院也反复强调诉讼主体被告存在问题，但迫于太原市中级人民法院的“压力”（主体问题驳回起诉但仍被二审指令继续审理）不得不审。(1）在程序上，太原市杏花岭区人民法院曾作出裁定，“本院审理后认为，本案已超过20年的最长期限，并且被告主体仍错列，于是裁定驳回原告起诉。只是在原告上诉后，太原市中级人民法院于5月30日裁定撤销本院裁定，指定继续审理”。(2）在被告到底是谁变更的主体问题上，太原市杏花岭人民法院一审判决对主体问题有如此表述：“被告下属在没有证据的情况下将原先张海生名下的102号《宅基地证》变更为户主为张某1&rdq**;。说明一审判决也认为行政主体是被告的下级机关即小店区自然资源局，其主体应当是错误的，既然是错误的应当纠正。（二）原审一审、二审均错将超过起诉期限的案件错误审理。1、原一审法院将不符合受理条件的超过起诉期限30年的案件受理，在驳回起诉后，二审指令再审时仍继续审理，实属不当。《行政诉讼法》第四十六条规定，不动产提起的行政诉讼案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。本案宅基地自1987年登记发证至原一审共计32年，一审法院知道本案超过起诉期限曾裁定驳回起诉，但是太原市中级人民法院裁定撤销并指令继续审理为由受理本案（见太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初232号行政判决书第2页第8-11行），违反法律规定，实属不当。2、超过起诉期限近三十年的案件，一审法院对超过起诉期限的案件驳回起诉，二审法院不仅不予支持，而是错误的要求继续审理，一审继续审理的理由不是法律规定，而仅是因为二审要求继续审理。申请人在二审辩论时提出，一审判决认定为超过起诉期限的理由是二审法院要求继续审理，这不能成为不超过20年最长期限的理由。一审法院说：超过20年不能审，二审法院让我继续审理，我就得审理。但二审法院两次均未对”是否超过20年的最长起诉期限”进行审查即，一、二审法院对是否超过法律规定的起诉期限一直采取回避的态度。相反在一审、二审对此争议内容来回推委后，就不了了之径行判决是完全错误的。（三）本案的管辖，应由晋源区人民法院审理，或由阳泉市人民法院审理。原一审、二审对管辖法院始终是错误的。行政诉讼法第十八条规定，“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。”而本案争议的102号《宅基地证》最初作出行政行为的机关是太原市南郊区人民政府，后面发生行政职能的调整均改变不了最初作出行政行为的机关是小店区人民政府，根据行政案件集中管辖规定，本案应由阳泉中院管辖。（四）原审法院认定，原告在家中宅基地证被（第三人张某1）盗后，被人（土地局工作人员及张某1）篡改，这是典型的盗窃和职务犯罪。但如此明显的犯罪行为，由法院在行政诉讼中自行认定不予移送，显然属于程序错误。法院对于宅基地证被盗以及行政机关配合更改，已经予以认定，那么本案必然是一个刑事案件，所以本案在管辖上存在问题，法院审理了应由公安机关的职权，应当将本案移送公安机关，而未移交，或者法院应当出具司法建议函，由公安机关立案侦查，而不是自行侦查。综上所述，再审申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）（五）项的规定，请求高级人民法院对本案进行再审并依法改判，以维护再审申请人的合法权益。   被申请人宋某及原审第三人张某2、张某3、张某4庭审时答辩称：张海生在世时从未分过家，一、二审认定原登记为张海生并非推定，被告主体适格，未超过起诉期限。   原审被告太原市规划和自然资源局发表意见称：原审被告诉讼主体错误，原审法院“将错就错”的做法，违反《行政诉讼法》的规定。由于本案行政纠纷，涉及年代久远，从1987年至现在，由于政府区划变更、机构改革，集体土地登记主体由南郊区、变更为小店区，2016年不动产统一登记整合，各城区国土资源局成立了区不动产登记中心，负责集体土地登记发证工作，2016太原市编委文件明确6城区不动产登记中心隶属于太原市国土资源局。2019年中共太原市委办公厅、太原市政府办公厅《关于印发《太原市机构改革方案》的通知》又将6城区不动产登记中心下放属地管理，不再隶属于新成立的规划和自然资源局，小店区不动产登记中心改革后隶属于小店区自然资源局。被告主体几经变更，也因此在诉讼中给当事人造成困扰，从阳泉法院、小店法院、晋源法院、杏花岭法院之间多次移转。基于此，再审一审法院在一审中提出，原一审对起诉期限已过、诉讼主体不适格均已经作出裁定，二审法院不认可，可以说是“不得不”作出实体判决。遂作出“确认被告规自局将102号《宅基地使用证》户主变更为张某1违法”的判决。这个判决存在严重错误，第一，所涉行政行为不是规自局所做；第二，判决时小店区国土局及小店区不动产登记中心均不再隶属于被告市规自局。二审法院认为立案时被告作为被告主体适格，为避免诉累。不宜再对被告是否适格问题进行处理，维持了原判。原审的上述判决极为不妥，登记主体的机构改革，就如同一个自然人主体变更，如果一个自然人在诉讼中死亡，怕增加诉累，就不变更主体，直接以去逝人名义判决显然是错误的。由于机构改革，涉及该案的集体土地登记职责，已经不再隶属于新成立的被告太原市规划和自然资源局，太原市规划和自然资源局是由原规划局、国土局、林业局、水利局、城乡建管理委、农业农村委、发改委等部分职能划转后组成，原国土局国有土地上登记职能划转至规自局，集体土地登记职能划转给区自然资源局，原国土局不再保留。所以，原审判决新成立的规自局“变更登记违法”，显然，违反《行政诉讼法》第二十六条：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定。综上所述，原审被告主体错误，应当依法撤销原审判决，追加适格主体参加诉讼，重新审理判决。   经再审查明，宋某与张海生系夫妻，宋某健在，双方生育二子二女，分别是张某2、张某1、张某4、张某3，1997年8月张海生去世。另查明：本案所涉102号《宅基地使用证》由再审申请人张某1持有，该证系太原市南郊区人民政府（现小店区政府）于1987年所登记颁发，该登记行为系初始登记，在太原市××区宅基地清查发证登记表西温庄乡化章堡村第102号登记表户主姓名张某1一栏太平二字有涂改痕迹，现该《宅基地使用证》已由张某1上交其所在村委会并领取了拆迁补偿款，至拆迁前，张某1一直在该102号宅基地上居住。此外，张某1的父亲张海生、哥哥张某2在其所在村均有宅基地一处，张海生的宅基地为第103号，张某2的宅基地为第104号。再查明，中共太原市委于2019年1月22日下发并办发[2019]3号文件将市国土资源局小店分局等六个分局下放属地管理，本案太原市杏花岭人民法院（2019）晋0107行初232号判决系2019年9月9日作出，该院2019年7月10日重新立案时被告太原市规划和自然资源局不具有被告主体资格。上述事实有102号《宅基地使用证》、102号《宅基地清查登记表》、太原经济技术开发区化章堡社区居委会2018年5月24日证明材料、太原市南郊区人民政府南郊政（1987）89号文件、中共太原市委并办发[2019]3号文件、太原市杏花岭人民法院（2019）晋0107行初232号判决、当事人庭审陈述等证据在案佐证。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。本案所涉102号《宅基地使用证》是1987年由原太原市南郊区人民政府登记并颁发，从1987年至现在，由于政府区划变更、机构改革，集体土地登记主体由南郊区、变更为小店区，2016年不动产统一登记整合，各城区国土资源局成立了区不动产登记中心，负责集体土地登记发证工作，2016太原市编委文件明确6城区不动产登记中心隶属于太原市国土资源局。2019年中共太原市委办公厅、太原市政府办公厅《关于印发《太原市机构改革方案》的通知》又将6城区不动产登记中心下放属地管理，不再隶属于新成立的规划和自然资源局，小店区不动产登记中心改革后隶属于小店区自然资源局。由于行政机关职权变更，相应的被告主体也应变更，本案中，第一，所涉行政行为不是太原市规划和自然资源局所做；第二，判决时小店区国土局及小店区不动产登记中心均不再隶属于被告太原市规划和自然资源局，而是隶属于太原市小店区政府，故本案太原市规划和自然资源局作为被告主体不适格，应驳回一审原告的起诉。另《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，……人民法院不予受理”。本案被申请人（一审原告）宋某起诉要求确认行政机关将102号《宅基地使用证》的户主由张海生变更为张某1的行政行为违法并予以撤销；经查，该102号宅基地使用证颁发于1987年，系初始登记，被申请人宋某称102号《宅基地使用证》是丢失后被篡改，户主由张海生变更为张某1，但因其当时并未向公安机关报案，现有证据也不能证明该涂改系再审申请人张某1所为或张某1与他人共同所为，经核对，张某1所提交的《宅基地使用证》及《宅基地清查登记表》与小店自然资源局保管的原件一致，被申请人宋某称该登记行为系变更登记未超过起诉期限的证据不足，本院不予采纳。宅基地属于不动产，该行政登记行为至一审原告宋某起诉时已31年，明显超出法律规定的最长起诉期限。   综上，一、二审判决部分事实认定错误，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（二）（三）项之规定，裁定如下：   撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行终409号及山西省太原市杏花岭区人民法院（2019）晋0107行初232号行政判决；   驳回宋某的起诉。   本裁定为终审裁定。   审 判 长 耿转成   审 判 员 李克恭   审 判 员 彭志祥     二0二0年九月七日   法官助理 吴志军   书 记 员 李慧珍