上海市浦东新区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0115行初175号原告上海航升建筑材料制造有限公司，住所地上海市宝山区。法定代表人颜海根。委托代理人石磊，北京吴少博律师事务所律师。被告上海市宝山区庙行镇人民政府，住所地上海市宝山区。法定代表人王忠民。出庭应诉负责人金海斌，副镇长。委托代理人庄英，上海殷实律师事务所律师。委托代理人杨杨，上海殷实律师事务所律师。原告上海航升建筑材料制造有限公司(以下简称航升公司)诉被告上海市宝山区庙行镇人民政府(以下简称庙行镇政府)要求行政补偿一案，本院于2020年3月19日立案受理，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告航升公司的法定代表人颜海根以及委托代理人石磊，被告庙行镇政府的副镇长金海斌及委托代理人庄英、杨杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告航升公司诉称：2004年，经被告庙行镇政府及庙行镇场北村村民委员会招商引资，颜海根在宝山区庙行镇场北工业园区的蕴藻路XXX号设立企业，依法登记的经营范围为干粉砂浆、墙地砖粘结剂、无收缩水泥灌浆材料生产、销售等。2014年8月，被告将原告列入宝府办[2014]53号《2014年宝山区清洁空气行动计划任务清单》(以下简称宝府办[2014]53号文)关停名单中，之后对原告企业断水断电。为了弥补自身损失，原告于2019年4月22日通过邮政挂号信函向被告邮寄《行政补偿申请书》，申请被告对关停原告企业所造成的经济损失进行补偿，被告于4月23日签收，但至今未作出任何形式的答复。原告认为，被告有义务在法定期限内书面告知原告履职情况，现已严重超出法定履职期限，已经构成行政不作为；被告将原告列入关停名单中，具有按照政府关停整改政策给付专项补贴的职责。根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关撤销行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。故起诉来院，请求依法判令被告针对原告2019年4月22日的申请进行书面答复，并补偿原告企业关停所遭受的投资成本人民币(以下币种均为人民币)2,014万元、停产停业损失1,500万元、员工遣散损失128万元。原告提交以下证据证明其诉讼主张：1.《行政补偿申请书》及国内挂号信函收据及邮件跟踪查询页，证明原告于2019年4月22日提交申请，被告于次日签收；2.访不予字〔2015〕42350号《来访不予受理告知单》、2015年11月11日宝山环保局《答复》、2018年6月4日宝庙府信不受字(2018)第12号《信访事项不予受理告知书》、2018年7月20日《简复告知书》，证明原告多次向被告及相关行政机关信访反映企业关停补偿事宜，被告曾于2015年9月告知原告通过诉讼途径解决；3.原告营业执照，证明原告依法登记成立，且处于存续状态；4.上海市宝山区环境保护局环境影响登记表审批单、建设项目环境影响登记表，证明宝山环保部门对原告作出环境影响审批，原告依法办理了环评审批手续；5.关于航升公司搅拌楼项目建筑高度回函，证明2011年1月18日，九一三二一部队作战科对原告搅拌楼建设高度作出了批复；6.新型材料认定证书证明材料，证明上海市建筑材料建材业市场管理总站对原告生产的干混砌筑砂浆等产品认定为上海市新型建设工程材料，原告生产的产品符合法律法规要求；7.上海市建设工程材料备案证明，证明上海市建设和交通委员会对原告混凝土产品依法备案，原告产品符合法律规定，且在关停时处于备案有效期限内；8.航升公司财产清单、主营业务收入明细账、工资表，证明原告投资成本损失2,014万元、停产停业损失1,500万元、关停员工遣散损失128万元；9.退补电量核算单，证明供电公司配合政府拆违整治对原告停电拆表。被告庙行镇政府辩称：原告要求行政补偿的事实根据是宝府办[2014]53号文，根据该政策要求，为督促污染型企业尽早整改，企业主动整改的可以申请节能减排专项资金补贴，如不主动整改，相关执法部门仍需对违法行为处理。事实上，原告系因环境污染问题被信访投诉才被列入该清单，属于需要整改的污染型企业。原告认为被列入该清单即可获得行政补偿属于对政策的误解，被列入清单不一定可获得补偿。原告于2019年4月22日向被告提交《行政补偿申请书》，如果系根据宝府办[2014]53号文申报节能减排专项资金，则因为2018年节能减排资金项目申报工作已经截止，原告已经没有申请资格，且被告对该项工作只具备初审的法定职责，并无支付原告诉请损失的职能。如原告根据《行政许可法》第八条申请行政补偿，因被告从未颁发过行政许可，亦无撤回行政许可的行为，所以也无补偿原告的职责。原告在此前多次就企业关停补偿问题向被告信访，被告及宝山区信访办也协调区相关职能部门向原告予以解释并答复，原告在2019年4月再次就相同事项向被告提出行政补偿申请，被告已无需再作重复答复，且无论被告答复与否，对原告的实际权益均不产生任何影响。综上所述，原告申请补偿事项不属于法院受案范围，请求裁定驳回原告起诉。被告庙行镇政府于法定期限内提交以下证据、依据：1.《关于开展2018年度宝山区节能减排专项资金(工业领域)项目申报工作的通知》《关于开展2019年度宝山区节能减排专项资金(工业领域)项目申报工作的通知》，证明根据2018年通知的规定，2018年申报项目必须是2017年6月1日后竣工并稳定运行的或取得认定的，原告提交行政补偿申请时，2018年度节能减排资金项目申报工作已经截止，被告已无履行初审的法定职责；2.上海市宝山区环境保护局《责令改正通知书》《履行行政决定催告书》、原告企业信用信息公示报告，证明2014年原告被责令停止生产干粉砂浆，原告不履行行政决定长期违法经营，且其经营期限于2017年7月届满之后未再续期，原告的情况不符合专项资金的申报条件；3.信访基本情况登记表(五份)、宝庙府信不受字(2018)第12号《信访事项不予受理告知书》、2018年7月20日《简复告知书》、宝庙府信不受字(2018)第31号《不予受理告知书》，证明被告对原告的相同申请已经多次重复答复，原告将被列入清单作为补偿依据，但原告系因违反环保法律规定，经营不善等问题被迫关停，专项资金申请与原告的申请不是同一事项；4.上海市宝山区环境保护局信访处理单(十三份)，证明2014年至2017年间，原告在生产中长期存在排放粉尘、污染环境等问题被多次投诉，依法应当予以整改，为此原告被列入宝府办[2014]53号文的关停名单，根据政策规定，如果原告被列入清单后主动整改，符合法定情况则可以申请节能减排资金，没有主动整改的仍需作出处理。经庭审质证，对原告提交的证据，被告认为：证据1真实性无异议，关联性不予认可，因与之前的信访内容吻合，被告已经多次答复，无需进行再次处理；证据2真实性无异议，可以证明被告之前已经多次处理；证据3无异议，可以证明原告在2017年7月届满后未续期，非正常经营；证据4、证据5、证据6、证据7真实性、关联性不予认可，与本案无关；证据8、证据9真实性不予认可，原告在受到环保部门处罚后仍违法经营，不符合节能减排资金申报要求。对被告提交的证据、依据，原告认为：证据1真实性无异议，证明目的不予认可，原告被列入宝府办[2014]53号文关停名单，与被告提交的文件无关；证据2真实性认可，环保部门只是责令停产，并未要求原告关停或调整产业结构，原告关停与环保部门执法行为无关；证据3真实性、合法性认可，证明目的不予认可，应该根据宝府办[2014]53号文予以补偿；证据4，真实性认可，证明目的不予认可。经审理查明，本院确认以下事实：2014年5月15日，上海市宝山区环境保护局制定的《2014年宝山区清洁空气行动计划任务清单》经上海市宝山区人民政府同意后，由上海市宝山区人民政府办公室以宝府办[2014]53号文的形式转发在全区范围内执行。根据宝府办[2014]53号文关于产业结构调整2014年目标及工作任务栏记载，航升公司等4家企业属于关停或结构调整任务范畴。2019年4月22日，原告以邮寄方式向被告提交《行政补偿申请书》，根据宝府办[2014]53文要求，向被告庙行镇政府申请补偿投资损失2,014万元、停产、停业损失1,500万元、职工(32人)分流损失128万元，并要求被告尽快落实政策给予补偿，60天内给予答复。被告庙行镇政府于次日收到申请，未予答复。原告不服，遂起诉来院。另查明，在提出本案行政补偿申请之前，原告曾多次向包括被告庙行镇政府在内的行政机关反映企业关停补偿问题，庙行镇政府于2015年9月2日、2018年6月4日、2018年7月20日、2018年9月11日分别作出信访答复。经双方当事人确认，原告本案申请行政补偿事项与之前多次信访诉求实质内容一致。再查明，原告系2004年7月6日成立的有限责任公司，营业执照显示营业期限为2004年7月6日至2017年7月5日，经营范围为干粉砂浆、墙地砖粘结剂、无收缩水泥灌浆材料生产、销售等。2014年7月3日，上海市宝山区环境保护局针对原告作出责令改正通知书，要求原告于2014年7月12日前停止在宝山区南蕴藻路XXX号干粉砂浆的加工生产，并于2014年11月27日作出履行行政决定催告书，要求原告在收到该催告书之日起十日内停止在宝山区南蕴藻路XXX号干粉砂浆的加工生产。经各方当事人确认，原告实际于2017年8月停止生产。本院认为，行政补偿是指行政主体在履行行政职责过程中因合法的行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失，依法给予补偿的制度。本案中，原告认为被告庙行镇政府将其列入宝府办[2014]53号文确定的关停名单，造成其信赖利益损失故依据《行政许可法》向被告申请行政补偿。对此，本院认为：首先，原告不符合《行政许可法》关于情势变更导致信赖利益损失的补偿条件。《行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。原告认为，其系依法成立的企业，生产经营应得到法律保障，被告庙行镇政府根据宝府办[2014]53号文的规定，将原告列入关停名单，实际系撤销针对原告的行政许可，造成原告财产损失，应对信赖利益受损的部分依法给予补偿。被告认为，其既未对原告设定过行政许可，亦未撤销行政许可，不存在需给予行政补偿的事实基础。对此，本院认为，宝府办[2014]53号文系上海市宝山区环境保护局制订，并经上海市宝山区人民政府同意在宝山区范围内转发执行。在此过程中，被告庙行镇政府履行的系针对上海市宝山区环境保护局拟定的其辖区范围内关停名单的企业出具反馈意见的职责，并非关停名单的确定机关，亦无证据证明被告庙行镇政府曾针对原告作出过可产生依法变更或者撤回已经生效的行政许可效力的行为，原告根据以上法律规范提出的行政补偿事项缺乏事实基础。其次，原告的情形亦不符合申报宝府办[2014]53号文所配套的宝山区节能减排专项资金项目。根据宝府办[2014]53号文确定的政策，原告属于需予关停或产业结构调整的企业，如果符合条件，可以利用宝山区现有“1+9”资金平台，向清洁空气计划项目倾斜，其对应的是每年度宝山区节能减排专项资金项目。因原告系2017年8月停产，对应的是2018年度节能减排专项资金项目。根据《关于开展2018年度宝山区节能减排专项资金(工业领域)项目申报工作的通知》第一条第(一)项专题一：淘汰落后产能项目的规定，专项资金支持范围及方式是实现年节能50吨标准煤以上效果的，给予每吨标准煤600元的补贴，最高不超过100万元。第二条项目申报条件规定：(一)申报单位工商注册、纳税征纳在本区，并具有独立承担民事责任能力的企事业单位，经营状态正常，财务管理制度健全，信用记录良好；(二)申报的项目必须是2017年6月1日后竣工并稳定运行的或取得认定的(2017年1月1日至2017年5月31日竣工或取得认定的项目按老政策执行)；(三)单位及项目边界范围内具有完善的能源计量、统计和管理体系，具有较好的经济、社会和环境效益；(四)评审类同一项目只能选择一个专题申报。第三条申报审核程序第(三)项申报途径规定，项目申报采取书面申报和网上申报的方式，通过所属街镇(园区)初审盖章后提交我委。所属街镇(园区)对企业的申请资格、申请材料等的真实性、准确性进行审核，并出具推荐意见。根据以上规定，被告庙行镇政府在专项资金申报过程中，系初审职责，至于申报企业能否得到资金补贴，需经宝山区“1+9”资金平台评审后予以确定，被告并无发放相关资金的职权。原告于2019年4月提出行政补偿申请时，被告已经停止针对2018年度的节能减排专项资金申报的初审工作，且根据以上2018年度宝山区节能减排专项资金(工业领域)项目申报工作的相关要求，原告行政补偿申请的项目及数额均不在该文确定的范围内。庭审过程中，合议庭向原告释明是否根据节能减排专项资金申报要求变更诉讼请求，原告坚持认为其行政补偿申请与宝山区节能减排专项资金(工业领域)项目申报无关，坚持原来的诉讼请求。再次，现有证据尚不能证明原告停产停业与被纳入关停名单行为之间存在直接联系。原告系经工商行政管理部门依法登记成立的有限责任公司，曾于2014年因环境污染问题受到环保部门的处理，责令其停止生产，但其自2014年被列入关停名单后一直实际经营至2017年8月，可见该名单的确定并未产生强制停产停业的执行效力。原告陈述系被告采取强制断电措施导致被迫停产，但根据原告营业执照记载，其生产经营期限截止2017年7月，此后并未续期，其关停企业时属于营业期限届满，现有证据不能证明原告停止生产经营与行政机关将其列入关停名单的行为之间存在必然联系。此外，原告提出本次行政补偿申请之前，已多次向被告信访反映诉求，被告亦多次作出信访答复。经双方当事人确认，原告本次行政补偿申请与前述信访内容并无实质区别，被告认为属于重复申请不予答复，尚属合理，且被告是否答复对原告权益不产生实际影响。综上所述，原告诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回上海航升建筑材料制造有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海航升建筑材料制造有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第一中级人民法院。审 判 长  孙忠耘审 判 员  邹加沅人民陪审员  张义轩二〇二〇年九月三日书 记 员  唐晓波附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。