西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初242号 原告朱改娟。 被告西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人王康，该政府工作人员。 委托代理人杨二雄，陕西邦维律师事务所律师。 原告朱改娟因认为被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）不履行法定职责，于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年12月20日作出（2018）陕71行初939号行政裁定，后经陕西省高级人民法院（2019）陕行终386号行政裁定指令继续审理。本院于2020年5月29日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告朱改娟及被告西安市政府的委托代理人王康、杨二雄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告朱改娟诉称，一、根据西安市机构编制委员会下发的市编发〔2004〕25号文件及市编发〔2007〕34号文件的规定，西安浐灞生态区管理委员会及该管委会下设的城中村改造办公室系被告西安市政府设立的派出机构，西安浐灞生态区城中村改造办公室（以下简称浐灞城改办）作出行政行为的法律责任应当由被告西安市政府承担。二、其作为西安市灞桥区十里铺街道办XX村村民，依法向浐灞城改办递交申请，请求浐灞城改办督促落实改造主体实施XX城中村改造按照西安市城改办批准的市XX号批复方案实施，并对未按照改造方案进行城中村改造，或者擅自改变改造方案的违法行为依据相关法规进行处理，责令整改。2018年4月28日，其收到浐灞城改办《关于草北城改有关问题的回复》，但浐灞城改办并未就其申请依法履行法定职责。三、西安市灞桥区城中村改造办公室2008年5月24日发布的拆迁通告明确以批准的拆迁方案为准。依据《XX城中村改造拆迁安置实施方案》《拆迁补偿安置协议书》，可以证明其城改安置与西安市城改办批复的〔2008〕XX号文件内容相差巨大，改造主体未按照批准的安置方案给其安置，给其造成巨大的经济损失。请求：1.撤销被告下属单位2018年4月28日作出的《关于草北城改有关问题的回复》，责令被告在一定期限内履行原告申请的“关于请求西安市浐灞生态区城中村改造办公室履行行政职责的申请”的法定职责；2.诉讼费由被告承担。 原告朱改娟向本院提交了以下证据：1.市编发〔2004〕25号文件；2.市编发〔2007〕34号文件；3.（2018）陕7102行初1320号行政裁定书；4.（2019）陕行终378号行政裁定书；5.居民户口薄及居民身份证；6.关于请求西安浐灞生态区城中村改造办公室履行行政职责的申请；7.西安浐灞生态区城改办《关于草北城改有关问题的回复》；8.《灞桥区XX村XX小组关于XX城中村改造项目拆迁工作的通告》；9.《拆迁安置实施方案》；10.拆迁补偿安置协议书；11.市XX号文件；12.2014年6月27日证明；13.市浐灞发〔2009〕54号文件；14.市XX号文件；15.市XX城XX号；16.十办政函〔2018〕52号文件；17.陕西省商洛市中级人民法院（2019）陕10刑初7号刑事判决书；18.西安市灞桥区XX城中村改造项目合作开发合同；19.西安市灞桥区XX城中村改造项目合作协议；20.西安市灞桥区十里铺街道办事处答复意见书；21.关于西安市草北社区提交的《关于草北城改相关事项的决议》（XX村民决议）的情况说明；22.市XX号文件；23.西安市城中村（棚户区）改造事务中心答复意见；24.西安市城中村（棚户区）改造事务中心回复；25.市XX号文件。 被告西安市政府辩称，一、原告要求撤销2018年4月28日作出的《关于XX城改有关问题的回复》，没有法律依据。二、原告提出申请后，其既没有拒绝履行也没有不予答复，不属于不履行法定职责。三、原告诉请其履行法定职责，但其职责的内涵和范围并不明确和具体。四、原告在申请中要求对改造主体西安市XX城中村改造发展有限公司未按照西安市城改办批准的拆迁安置实施方案执行，对改造主体责令整改不符合实际情况。五、涉及到整村城改事务，部分村民不具有原告主体资格。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。 被告西安市政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组：1.市XX号文件；2.市XX号文件；3.市XX号文件。证明目的：1.XX城中村改造系经西安市城中村改造办公室批准，属于合法的城改项目；2.合作方由陕西东亚置业有限公司变更为陕西福德森投资置业有限公司；3.XX村改造主体由XX村建设发展有限公司变更为陕西福德森投资置业有限公司。 第二组：1.市XX城XX号；2.市XX城XX号；3.十办政函〔2018〕52号；4.市XX号。证明目的：1.被告向改造主体陕西福德森投资置业有限公司发出通知，要求其解决与合作方经济纠纷并确定项目后续推进计划，履行了对改造主体的监管和督促职责；2.被告自2013年批后监管移交以来多次召开会议协调推进解决项目有关问题，被告按照市城改办《关于棚户改造项目投资主体变更有关问题的通知》和《关于棚户改造项目实施主体有关问题的通知》等有关规定，要求草北社区两委会尽快完善所需资料，对草北社区拟通过更换改造主体引进新的合作开发企业的方式推进项目开展进行监管指导，待资料齐备后被告将按照有关规定和程序上报市城改办；3.灞桥区十里铺街办文件证明：XX城改项目陷入停滞的原因，以及草北社区679名（占全体18岁以上居民的82%）居民签字形成决议，同意清退陕西福德森投资置业有限公司退出草北城改项目，将改造主体变更为陕西福德安北置业有限公司，十里铺街办确认依据居民委员会《组织法》的规定，该过程符合民主决策程序；4.为了加快推进XX城改项目顺利实施，解决相关遗留问题，经市城改办批准将投资主体变更为陕西福德安北置业有限公司，被告履行了对草北城改项目的上报等监管义务。 第三组：社保缴费凭证。证明经西安浐灞生态区城改办的管理和督促，要求改造主体向灞桥区XX社XX社区居民的社保费用总计4000多万，解决了草北居民长期以来的社保难题，也是被告适当履职的佐证之一。 第四组：补充协议。证明草北城改项目的安置面积、安置方式、安置现状以及草北社区与新的投资主体对安置房交付时间、违约责任进行明确约定。 第五组：西安市灞桥区XX城改项目合作开发合同。证明XX城改项目的合作方式、分配方案、各方权利义务、违约责任等内容，其中分配方式：明确了建筑面积减去村民的安置面积后的剩余面积扣除总成本后，甲方草北社区享有利润的30%，参与了城改项目的利润分配。 经庭审质证，原告朱改娟发表如下质证意见：对第一组证据的真实性认可、证明目的不予认可，原告与任何公司都没有签订安置补偿协议，上述公司没有主体资格，被告没有履行监管职责。对第二组证据的真实性认可、证明目的不予认可。在项目之前并没进行清退，在没有清退的情况下，又与另外的公司签订了项目开发协议，不合法。原告作为XX村的村民从未参与表决，被告没有履行监管职责。原告从未见过民主决议，民主决议是作假的。在有利润的时候并不是草北社区享受，在有违约责任的时候由草北社区承担。实施主体变更为浐灞城改办，被告具有监管职责，却变成了实施主体。对第三组证据的真实性认可，证明目的不予认可。对第四组证据的真实性和证明目的均不认可。对第五组证据的真实性和证明目的均不认可。甲方不是草北社区也不是草北社区居委会而是西安市灞桥区XX城中村改造发展有限公司，伪造股权变更协议，侵占了草北社区的利益。合同从头到尾没有关于草北社区的表述。 被告西安市政府发表如下质证意见：对原告提交证据1-3的真实性、证明目的认可。对证据4的真实性认可，证明目的不予认可，作为市政府，对城改项目的监管措施是不明确的。对证据5的真实性、证明目的均认可。对证据6-11的真实性认可，证明目的不予认可。对证据12的真实性、证明目的均不予认可。对证据13-15的真实性认可，证明目的不予认可。对证据16、17的真实性认可，关联性、证明目的不予认可。对证据18、19的真实性认可，证明目的不予认可。对证据20的真实性认可，关联性、证明目的不予认可。对证据21的真实性、证明目的均不予认可，和十里铺街道办出具的证据相矛盾。对证据22、23的真实性认可，证明目的不予认可。对证据24、25的真实性、证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4、22的真实性、合法性、关联性予以认定，能够证明西安市政府为本案适格被告；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认定，能够证明原告系原西安市灞桥区XX村村民；对证据6、7的真实性、合法性、关联性予以认定，能够证明原告向浐灞城改办提交履行监管职责的申请以及浐灞城改办作出的回复与原告申请事项不相符；对证据8-11的真实性、合法性、关联性予以认定，证明目的不予认定。对原告提交的其余证据，因涉及改造、投资主体变更等事项，与原告申请事项无关，故对其关联性不予认定。 对被告提交的证据1的真实性、合法性、关联性予以认定，能够证明涉案项目系合法的城中村改造项目。对被告提交的其余证据，与本案没有关联性，不予认定。 经审理查明，原告朱改娟系原西安市灞桥区XX村村民。2008年5月24日，灞桥区XX村XX小组发布《关于XX城中村改造项目拆迁工作的通告》，后附《西安市灞桥区XX城中村改造拆迁安置实施方案》。2008年8月27日，灞桥区十里铺街道办XX村委会作为甲方、原告作为乙方、灞桥区十里铺街道办事处作为丙方签订《拆迁补偿安置协议书》。2008年11月23日，原西安市城中村改造办公室向原灞桥区城中村改造办公室作出《关于对灞桥区XX城中村改造方案的批复》（市XX号），原则同意XX村按照灞桥区城中村改造办公室上报的XX城中村改造方案实施改造。2018年4月23日，原告朱改娟向浐灞城改办递交《关于请求浐灞生态区城中村改造办公室履行行政职责的申请》，该申请称：XX村拆迁通告发布于2008年5月24日，通告后附拆迁安置实施方案，但西安市城改办作出市XX号批复的时间是2008年11月28日。原告的拆迁过渡费及安置补偿不符合拆迁安置实施方案，故请求浐灞城改办督促落实改造主体实施XX城中村改造按照西安市城改办批准的市XX号批复实施方案实施，并对未按照改造方案进行城中村改造，或者擅自改变改造方案的违法行为依据相关法规进行处理，责令整改。2018年4月28日，浐灞城改办作出《关于草北城改有关问题的回复》。该回复载明：自浐灞城改办监管XX城中村改造项目以来，安排专人对接灞桥区十里铺街办，跟进项目进展，多次约谈开发企业和草北社区负责人，下发整改通知，并向市XX村问题拟定解决方案，但因投资开发企业与村委会存在矛盾纠纷等问题，整体工作进展缓慢，下一步将积极配合灞桥区相关部门督促村委和福德森公司尽快拿出处置方案，保障群众利益。原告朱改娟不服，诉至法院，诉讼请求如前所述。 本院认为，原告诉讼请求为判决撤销被告下属单位2018年4月28日作出的《关于草北城改有关问题的回复》,责令被告在一定期限内履行原告申请“关于请求西安市浐灞生态区城中村改造办公室履行行政职责的申请”的法定职责。原告在“关于请求西安市浐灞生态区城中村改造办公室履行行政职责的申请”中要求西安市政府履行督促涉案项目改造主体按照市XX号批复实施方案进行城中村改造,并对其不按照改造方案实施的违法行为责令整改。据此,本案在性质上属于一个履行法定职责之诉。虽然其诉讼请求中包含“撤销答复”的内容,但是其核心诉求是要求西安市政府履行督促改造主体落实上述实施方案的行政职责。原告真正的诉讼目标不是撤销答复,而是要求行政机关履行督促落实,责令整改的行政职责。因此，本案的争议焦点是：一、被告是否具有原告申请事项的法定职责；二、原告请求被告履行法定职责的请求能否成立。 一、关于被告是否具有法定职责的问题 对于履行法定职责之诉,当事人申请行政机关履行的应属于法律、法规或者规章具体规定的法定职责。就本案而言，涉案城中村改造项目实施方案批复审批于2008年,根据当时实施的《西安市城中村改造管理办法》(2007年10月20日起施行)中第六条规定:“各区人民政府负责本辖区XX城中村改造工作,其设立的城中村改造办公室具体负责本区城中村改造工作的组织实施,业务上接受市城中村改造办公室的指导。…高新技术产业开发区、经济技术开发区、曲江新区、浐灞生态区范围内的城中村改造工作,由其管委会负责组织实施,所在区人民政府应当予以配合。”第四十六条规定:“城中村改造主体应当严格按照批准的改造方案实施改造,未按照改造方案进行城中村改造,或者擅自改变改造方案的,由有关部门依据相关法规进行处理。”据此,县、区XX城中村改造工作负责组织实施的职责,浐灞生态区范围内的城中村改造工作由浐灞生态区管理委员会组织实施。对于城中村改造主体未按改造方案实施改造的问题,虽然有单独条款规定由有关部门处理,但并未明确具体的职能部门。本案中,根据西安市城中村改造办公室市XX号文件内容,涉案XX村项目改造方案审批后监管工作划分至浐灞生态区管理委员会负责,该文件内容并不违背上述规定。故原告向浐灞城改办申请要求履行对涉案城中村改造主体督促落实实施方案并责令改正的行政职责,因浐灞城改办是西安浐灞生态区管理委员会的内设机构,西安浐灞生态区管理委员会又是西安市政府设立的,故原告以西安市政府为被告,要求其履行督促涉案项目改造主体落实改造实施方案等行政职责,符合法律规定。 二、关于原告请求被告履行法定职责的请求能否成立的问题 原告朱改娟认为其拆迁过渡费及安置补偿不符合拆迁安置实施方案，故请求浐灞城改办履行督促及整改职责。作为涉案项目批后监管部门，浐灞城改办作出的回复只是笼统介绍了涉案项目的进展情况和下一步打算，并未针对原告的履职申请进行具有实质性内容的回复，该回复缺乏事实和法律依据，不能证明其已充分履行了相应的法定职责，依法应当予以撤销。关于原告请求被告履行法定职责的请求能否成立，被告尚需要对原告反映问题是否存在进行调查并在此基础上作出相应判断和处理，故依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、撤销西安浐灞生态区城中村改造办公室于2018年4月28日作出的《关于草北城改有关问题的回复》； 二、责令被告西安市人民政府于本判决生效之日起二个月内针对原告朱改娟的申请重新作出处理。 案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 李建军 审 判 员 刘 爽 审 判 员 左 昆 二〇二〇年九月十七日 法官助理 王一婷 书 记 员 李冬航 书 记 员 张 婧 1