中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2019）最高法行再203号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省英德市望埠镇崩岗村委会上崩岗村民小组。 负责人张和平，组长。 委托诉讼代理人刘有辉，广东尚融律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省英德市人民政府。 法定代表人肖勇科，市长。 行政机关负责人：钱金勤，副市长。 委托诉讼代理人龙戈剑，广东省英德市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人刘文静，广东相映红律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省清远市人民政府。 法定代表人马正勇，市长。 委托诉讼代理人华振洲，广东省清远市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人张念，广东省清远市司法局工作人员。 原审第三人广东省英德市望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组。 负责人潘启宁，组长。 再审申请人广东省英德市望埠镇崩岗村委上崩岗村民小组（以下简称上崩岗村民小组）因诉被申请人广东省英德市人民政府(以下简称英德市政府)、广东省清远市人民政府（以下简称清远市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2017）粤行终158号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2018）最高法行申7142号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一、二审法院查明：2015年11月26日，广东省英德市望埠镇望河社区居民委员会潘屋居民小组（以下简称潘屋居民小组）就其与上崩岗村民小组对木胡塘西面土地权属争议问题，向英德市政府提出申请，要求确认木胡塘西面土地权属归其集体所有。英德市政府经现场勘验和调查核实查实：争议地名木湖塘西面溢洪口，经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，英德市政府工作人员用GPS测定并制成《望埠镇“磨湖塘”西边争议范围图》，争议面积2.7亩。该地发生争议时西南角由潘屋居民小组种植象草，西北边为荒草地。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:10000地形图显示争议地在70年代中后期为旱耕地。潘屋居民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》载明：单位名称：潘屋第二生产队，住址：望埠公社塘尾大堆。该证第2栏注明：坐落：潘屋，地名：木胡塘，类别：塘，来源：小队，地基面积：捌亩，四至：东至一队，南至塘基，西至一队，北至一队。该证的四至范围包括争议地在内，也在争议土地四至范围内。提供的望埠镇望河社区居民委员会（以下简称望河居委会）2000年9月17日出具的《证明》，其地名与争议地名不相符，四至与争议地四至吻合，证实该地自解放后至发生争议一直由潘屋村组耕种管理。上崩岗村民小组提供的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》载明：持证单位：上崩岗生产队，山名：坳背岭，面积200亩，东至上双石桥与潘屋山地接界，南至潘屋坳为界，西至长拨岭山半山为界，北至西塘坳为界。该证的四至范围不包括争议地，也不在争议范围中。经营管理方面，从调查望河居委会证实该争议地在50年代后期由望埠公社组织群众建成水利塘，一直由潘屋居民小组管理使用，直到2015年昆汕高速公路征地才引发争议，在此之前从未发生过争议。 英德市政府认为：潘屋居民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，该证的四至范围包括争议地在内，也在争议地范围中。从实地看争议地属木胡塘的溢洪口，潘屋居民小组对该地进行了长期管理。因此，潘屋居民小组请求将争议地块确权归其集体所有，证据充足，事实清楚，理由充分，应予以支持。上崩岗村民小组持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，该证的四至范围不包括争议地，也不在争议范围中，且没有耕作管理争议地的事实依据。因此，上崩岗村民小组要求将争议地确权归其村集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。 2016年3月3日，英德市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十条的规定，作出英府决〔2016〕4号《英德市政府关于木胡塘西边土地权属的处理决定》（以下简称4号处理决定），内容如下：争议地名木胡塘西边，四至范围以GPS测定的地形图范围为准，面积2.7亩的土地所有权和使用权属潘屋居民小组集体所有。2016年7月26日，清远市政府作出清府复决〔2016〕43号《行政复议决定书》（以下简称43号复议决定），维持了英德市政府的4号处理决定。上崩岗村民小组不服，向一审法院提起诉讼，请求人民法院撤销4号处理决定及43号复议决定；责令英德市政府重新作出处理决定。 一审法院于2016年10月18日组织上崩岗村民小组与潘屋居民小组以及英德市政府工作人员赴争议地“木胡塘西边土地”现场勘查。争议地“木胡塘西边土地”是处在木胡塘西面坝头（即塘基西南角）溢水口2.7亩土地，该地发生争议时西南角由潘屋居民小组种植象草，西北边为荒草地。经核对，潘屋居民小组持有的1962年原英德县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》第2栏的四至包括了争议地范围。上崩岗村民小组持有1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》载明：山名坳背岭，该证四至记载范围并不在争议地的范围内，是处争议地西面的坳背岭山场范围。争议双方对争议地地名、面积、四至表述、地形红线图均表示无异议。 广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初147号行政判决认为：上崩岗村民小组与潘屋居民小组争议的“木胡塘西边土地”权属，从争议双方持有政府颁发的权属凭证看，上崩岗村民小组持有的1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》的四至范围不包括争议地，也不在争议范围中。上崩岗村民小组持有的1962年的生产队《土地房产所有证》的四至不包括争议地范围，应是争议地西面的坳背岭山场范围，不属土地权属发证范围，且上崩岗村民小组也没有耕作管理争议地的事实依据。因此，上崩岗村民小组要求将争议地确权归其集体所有的请求，证据不足，事实理由不充分，不予支持。潘屋居民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》，经核实其四至范围包括了整个争议地范围，且有耕作管理争议地的事实，同时望河居委会出具《证明》证实其长期耕作管理该地。因此，潘屋居民小组对争议地拥有权属依据和耕作管理事实。英德市政府依据查明的权属凭证和历史、现实经营事实情况，将争议土地所有权和使用权确权给潘屋居民小组集体所有，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定。 综上所述，英德市政府作出的4号处理决定，清远市政府作出43号复议决定，认定事实清楚，行政程序合法，并无不当。上崩岗村民小组起诉主张争议土地权属归其所有的理据不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回上崩岗村民小组的诉讼请求。上崩岗村民小组不服，提起上诉。 广东省高级人民法院（2017）粤行终158号行政判决认为：《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有的土地，属农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外。”第二十条规定：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。”《农村人民公社工作条例修正草案（节录）》第二十一规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”对本案争议土地，潘屋居民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队《土地房产所有证》的土地四至范围包括了争议地在内，该证书可以作为确定争议地权属的凭据。上崩岗村民小组主张争议地权属，提供了1981年原英德县人民政府颁发的《山权林权所有证》，但经英德市政府调查核实，一审法院亦进行了实地勘察，查明该证书记载四至范围不包括争议地，也不在争议范围中。并且，上崩岗村民小组持有的1981年权属凭证是《山权林权所有证》，记载的“坳背岭”为山场，而本案争议地在70年代中后期为旱耕地。据此，英德市政府不采纳上崩岗村民小组的1981年《山权林权所有证》为确权依据，并无不当。另，争议地发生纠纷时西南角由潘屋居民小组种植象草，同时望河居委会也出具了《证明》，证实潘屋居民小组对争议地进行了长期的耕作管理，而上崩岗村民小组并未提供证据证明其在争议地范围内具有持续使用管理的事实。基于上述事实和理由，英德市政府将争议地所有权和使用权确定归潘屋居民小组集体所有，清远市政府复议决定维持英德市政府的处理决定，事实清楚，适用法律正确，一审法院判决驳回上崩岗村民小组的诉讼请求并无不当，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。 上崩岗村民小组申请再审称：1.上崩岗村民小组提供了新证据1962年英德县生产队《土地房产所有证》、英德县社员《土地房产所有证》及证人证言，证明争议地属于上崩岗村民小组。2.潘屋居民小组持有的1962年《土地房产所有证》不包括争议地。3.一、二审法院依据望河居委会出具的《证明》认定潘屋居民小组耕作管理事实不充分。请求撤销一、二审判决，支持上崩岗村民小组的全部诉讼请求。 英德市政府答辩称：1.4号处理决定认定事实正确、程序合法。经现场勘测，潘屋居民小组持有的1962年《土地房产所有证》包括了争议地，上崩岗村民小组持有的1981年《山权林权所有证》不包括争议地。2.在另案中，已将木胡塘确权给潘屋居民小组，争议地属于木胡塘的附属设施，也应确权给潘屋居民小组。3.望河居委会出具的《证明》证实争议地自解放后一直由潘屋居民小组耕种管理。4.上崩岗村民小组的证据不足以证明争议地属其所有。上崩岗村民小组在再审中提交的1962年英德县生产队《土地房产所有证》、英德县社员《土地房产所有证》并不包括争议地。请求维持二审判决。 清远市政府辩称：清远市政府行政复议受理、审查、决定程序均合法。请求维持二审判决。 本院再审查明的事实与一、二审判决一致，本院予以确认。 本院经审理认为，上崩岗村民小组与潘屋居民小组对2.7亩“木胡塘西边土地”权属发生争议。上崩岗村民小组主张争议地权属的主要依据为：1.1981年《山权林权所有证》，注明：山名坳背岭，面积200亩，东至上双石桥与潘屋山地接界，南至潘屋坳为界，西至长拨岭山半山为界，北至西塘坳为界。2.英德市政府在争议发生时对案外村组四位村民所作的调查笔录。潘屋居民小组主张争议地权属的主要依据为：1.1962年生产队《土地房产所有证》，注明：坐落：潘屋，地名：木胡塘，类别：塘，来源：小队，地基面积：捌亩，四至：东至一队，南至塘基，西至一队，北至一队；2.望河居委会的《证明》，证明争议地一直由潘屋居民小组进行实际管理；3.在争议地西南角种有象草的事实。 本院经询问、现场勘查，确认争议地原系木胡塘溢洪口，现大部分已被征收建设昆汕高速，只有少部分残留，上有零星象草。关于上崩岗村民小组提交的1981年《山权林权所有证》。英德市政府提交了《关于山林权发证具体问题处理的规定》（英府法〔1981〕128号），第十四条规定非林地不发山林权所有证。根据英德市政府从广东省测绘局调取的1976调绘的争议地地形图，争议地在上世纪70年代中后期大部分为旱地性质，故争议地作为非林地不可能颁发1981年山林权所有证，故该证不应采信；关于潘屋居民小组1962年生产队《土地房产所有证》。经现场勘查，除南至塘基可以确认地界外，其他“东至一队，西至一队，北至一队”三个界点均无法确认，四至不清。且从该所有证内容来看，地名：木胡塘，类别：塘，地基面积：捌亩，显系木胡塘权属依据。而本案争议地系木胡塘西面土地，虽有溢洪功能，但不能仅根据木胡塘权属证书来确认争议地的权属。故潘屋居民小组持有的1962年生产队《土地房产所有证》亦无法确认包括争议地。 从实际经营管理证据来看。根据英德市政府在争议发生时对案外村组四位村民所作的调查笔录，几位村民均认为案涉2.7亩争议地原属于上崩岗村民小组，并由其管理使用。几位村民均系外村村民，与争议双方无利害关系，且证言相互印证，予以采信。望河居委会出具的《证明》，因该居委会与潘屋居民小组具有利害关系，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十条第三项的规定，与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人陈述的证言不能单独作为认定案件事实的依据，故应综合其他证据进行综合判断。而英德市政府勘察时，潘屋居民小组有在争议地西南角种植象草的事实。综合以上证据可以认定，上世纪五十年代木胡塘堆塘前系一条水圳，北面为上崩岗村民小组土地，南面为潘屋居民小组土地。争议地处于木胡塘西北面，原应系上崩岗村民小组土地。但上世纪八十年代后至今，因木胡塘归属潘屋居民小组管理使用，争议地作为木胡塘溢洪口一直也由潘屋居民小组管理使用，并种植象草喂鱼。 综上，上崩岗村民小组与潘屋居民小组各自所持权属凭证均不包含争议地，但综合证人证言及现场勘查情况，可以认定争议地虽原属上崩岗村民小组所有，但自上世纪八十年代后至今一直由潘屋居民小组实际经营管理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。依据上述规定，英德市政府将争议地确权给潘屋居民小组集体所有，并无不当。且木胡塘已确权给潘屋居民小组，争议地作为木胡塘溢洪口确权给潘屋居民小组，有利于群众的生产生活。清远市政府及一、二审法院维持该处理决定，亦符合法律规定。上崩岗村民小组主张的再审事由不能成立，不应予以支持。二审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第一款的规定，判决如下： 维持广东省高级人民法院（2017）粤行终158号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  寇秉辉 审判员  杨志华 审判员  田心则 二〇二〇年九月二十七日 法官助理邓画文 书记员闫冰 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释 第四百零七条人民法院经再审审理认为，原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，应予维持；原判决、裁定认定事实、适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，应当在再审判决、裁定中纠正瑕疵后予以维持。 原判决、裁定认定事实、适用法律错误，导致裁判结果错误的，应当依法改判、撤销或者变更。