广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行初74号 原告黄桂云，女，1956年3月10日出生，汉族，住广西恭城瑶族自治县。 委托诉讼代理人彭云晶，北京梵清律师事务所律师。 被告恭城瑶族自治县人民政府，住所地：恭城瑶族自治县恭城镇拱辰西路**。 法定代表人黄枝君，县长。 委托诉讼代理人张辅仁，恭城瑶族自治县自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人蔡海霞，恭城瑶族自治县司法局工作人员。 被告恭城瑶族自治县住房和城乡建设局，住所地：恭城瑶族自治县恭城镇城中西路八巷**。 法定代表人伍义，局长。 出庭应诉负责人陈勇，该局党组副书记兼县城市管理执法大队大队长。 被告恭城瑶族自治县平安镇人民政府，住所地：恭城瑶族自治县平安镇桥头村**。 法定代表人陈建军，镇长。 出庭应诉负责人廖健，该镇副镇长。 委托诉讼代理人何皓，恭城瑶族自治县司法局平安司法所所长。 被告恭城瑶族自治县高铁经济产业园土地房屋征收安置工作指挥部。 负责人黄绍元，指挥长。 -2- 出庭应诉负责人俸清华，该指挥部副指挥长。 原告黄桂云诉被告恭城瑶族自治县人民政府（以下简称恭城县政府）、恭城瑶族自治县住房和城乡建设局（以下简称恭城县住建局）、恭城瑶族自治县平安镇人民政府（以下简称平安镇政府）、恭城瑶族自治县指挥部）确认强制拆除房屋行为违法一案，于2020年3月4日向本院提起诉讼。本院于2020年4月16日受理后，依法向四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案，原告黄桂云及其委托诉讼代理人彭云晶，被告恭城县政府的委托诉讼代理人张辅仁、蔡海霞，被告恭城县住建局的出庭应诉负责人陈勇，被告平安镇政府的出庭应诉负责人廖健及其委托诉讼代理人何皓，被告恭城县高铁产业园指挥部出庭应诉负责人俸清华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄桂云诉称：2019年9月19日，四被告组织人员强行拆除原告位于恭城县平安乡蟠龙村××房屋，在实体及程序上均存在违法之处，严重侵犯了原告的合法权益，请求法院确认四被告强制拆除原告房屋行为违法。 原告向本院提交以下证据： 1．集体土地建设用地使用证。以证明原告系被拆房屋合法所有权人及所占土地合法使用权人，具备原告的主体资格。2．催告书。3．被拆房屋门牌照片。以证明原告系案涉房屋合法所有权人，是本案适格原告。4．原告房屋被强拆时的视频光盘2张。5．原告房屋被强拆时的照片4张。以证明四被告的工作人员到了拆房现场，四被告实施了强拆原告房屋的行为，是本案适格被告。 经庭审质证，被告恭城县政府认为：证据1该证登记权人是陈绍相，原告无证据证实原告与陈绍相是夫妻；证据2三性认可；证据3原告身份证上居住地是145号，门牌号是××，其违反“一户一宅”法律规定，不认可其证明目的；对 -3- 证据4、5无异议，与证据2恰好证明县政府制定了行动方案，实施了强制拆除行为，程序合法，强拆行为与本案其他三被告无关。 被告恭城县住建局、平安镇政府、恭城县指挥部同意恭城县政府的质证意见。认可恭城县政府实施了强拆原告居住房屋的行为。 被告恭城县政府辩称：一、被答辩人案涉房屋已纳入恭城县县城总体规划，答辩人按照上级政府的征地批复，对包括案涉房屋在内的集体土地依法进行征收，无利害关系人提出异议。二、答辩人在征收案涉房屋过程中最大限度保障被答辩人利益。案涉房屋土地使用权面积117.92㎡，建筑面积117.92㎡，考虑其房屋层高4.5米，征收部门是按221.98㎡计算补偿，同时给予被答辩人二块安置地，因被答辩人提出不合理的补偿请求，没有达成协议，征收部门已按评估价格将房屋补偿款公证提存。三、答辩人在征收过程中履行了公告、催告等相关程序，因被答辩人未按通知履行搬迁，2019年9月19日，答辩人组织相关部门将案涉房屋予以拆除。综上，答辩人在征收案涉房屋过程中最大限度保障被答辩人利益，请求法院驳回原告的诉讼请求。 恭城县政府向本院提供了以下证据： 第一组（1-4）：1．《桂林市人民政府关于同意恭城瑶族自治县人民政府修编县城总体规划的批复》（市政函〔2012〕11号）。2．恭城瑶族自治县县城总体规划（2010—2030年）总平面布置图。3．《广西壮族自治区人民政府关于恭城瑶族自治县县城总体规划的批复》（桂政函〔2012〕161号，以下简称桂政函〔2012〕161号批文）。4．《关于同意恭城高铁经济产业园（文化旅游特色小镇）城市设计及控制性详细规划的批复》（恭政函〔2017〕23号）。以证明原告房屋所在地段已规划为县城规划区。 第二组（5-9）：5．《广西壮族自治区人民政府关于恭城瑶族自治县2018年第二批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2018〕617号，以下 -4- 简称桂政土批函〔2018〕617号批文）。6．恭城县政府委托恭城县高铁产业园指挥部实施具体的征收土地和拆除房屋和附着物的业务委托书。7．《恭城瑶族自治县征收土地方案公告》（〔2018〕12号）。8．《恭城瑶族自治县国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2018〕12号）。9．《关于对及的意见》。以证明原告案涉房屋在桂政土批函〔2012〕617号批文征地范围内，征收部门进行了“两公告一登记”，涉及的村委和村民小组无异议。 第三组（10-23）：10．送达原告《关于恭城高铁经济产业园桥头、蟠龙健康养生村被征收主住房屋面积和主住房屋价值评估单位等事项的确认书》。11．征收部门与原告户《谈话记录》。12．征收部门送达《房地产预评估结果报告》。13．原告案涉房屋征收评估初步结果明细表。14．原告案涉房屋《房地产征收估价报告》。15．《限期搬迁通知书》。16．原告案涉房屋主住房屋征收补偿表。17．原告案涉房屋其他征收补偿表。18．原告案涉房屋付款汇总表。19．公证提存汇款单。20．《催告书》《告知书》（回执）。21．平安镇政府《关于黄桂云户依法强制拆除房屋风险评估报告》。22．《恭城高铁经济产业园被征收房屋拆除公告》。23．《恭城瑶族自治县人民政府办公室关于印发的通知》（以下简称《行动方案》）。以证明恭城县政府与原告协商进行了房屋评估、补偿款公证提存，经履行催告等相关程序，恭城县政府强制拆除原告案涉房屋。 第四组：24．照片18张。以证明平安镇、恭城县高铁产业园指挥部多次与当事人协商并送达相关法律文书。 经庭审质证，原告对第一组证据三性及证明目的不认可，该组是复印件，未盖章，不能证明被告强拆行为合法；对第二组证据6三性认可，证据5、7、8、9真实性不认可，未见原件；合法性不认可，没有证据证明征收土地方案和补偿安置方 -5- 案依法进行过公示；关联性不认可，本案起诉的是确认强拆违法，不能证明被告实施强拆行为合法；对第三组证据10三性不认可，原告户未收到确认书；证据11三性不认可，原告女儿未签字；证据12形式上真实性认可，报告内容不认可，是被告单方委托，且整体评估价值低，不能保证原告户原有生活水平；证据13三性不认可；证据14与12质证意见一致；证据15三性不认可，违反先补偿后搬迁的法律规定；证据16、17、18三性及证明目的不认可，是平安镇政府自行作出，且补偿标准过低不能保证原告户原有生活水平，不能证明被告实施强拆行为合法；证据19形式上真实性认可，原告不接受不认可汇款；证据20三性不认可，未告知原告陈述申辩的权利；证据21形式上真实性认可，对原告不产生约束力；证据22三性不认可，原告未见该公告，且9月18日作出，次日就强拆违法；证据23真实性、关联性认可，合法性不认可，该方案恰好证明四被告实施了强拆原告的房屋；该组证据不能证明被告实施的强制拆除原告房屋行为实体和程序上合法，对于合法建筑在征收过程中，被告无强拆职权，应申请人民法院执行；被告未经司法程序拆除的行为违反行政强制法规定，应当确认程序违法；对第四组证据关联性不认可。 被告恭城县住建局、平安镇政府、恭城县指挥部对恭城县政府提交的上述证据均无异议。 被告恭城县住建局辩称：本案拆除被答辩人建筑物的决定是恭城县政府作出，答辩人只是按照恭城瑶族自治县人民政府办公室作出的《平安镇桥头村黄桂云户房屋依法强制拆除行动方案》安排开展辅助性工作，不是实施拆除被答辩人建筑物的主体，原告将答辩人列为被告错误。请求人民法院驳回原告对答辩人的起诉。 被告平安镇政府辩称：本案拆除被答辩人建筑物的决定是恭城县政府作出，答辩人只是按照恭城县政府作出的《平安镇桥头村黄桂云户房屋依法强制拆除行动方案》安排开展辅助性工作，不是实施拆除被答辩人建筑物的主体，原告将答辩人列为被告错误。请求法院驳回原告对本政府的起诉。 -6- 被告恭城县高铁产业园指挥部辩称：答辩人是恭城县政府成立的负责协调自治区高铁经济产业园土地房屋征收安置工作的临时机构，根据行政诉讼法的规定，答辩人行为的后果应由成立该临时机构的机构承担，因此，答辩人不是本案的适格被告主体。请求人民法院驳回原告对答辩人的起诉。 被告恭城县住建局、平安镇政府、恭城县指挥部在法定期限内未向本院提供证据。 本院对原、被告提供的上述证据作如下确认： 对原告提供证据的确认。原告提供的全部证据客观真实，与本案所争议的事实有关联，可作为认定本案事实的依据。证据4、5虽然能够证实恭城县住建局、平安镇政府、恭城县指挥部相关工作人员在恭城县政府的组织下到了原告房屋被强拆的现场，但不能据此就认定上述部门也是原告房屋被拆除的责任主体。 对被告恭城县政府提供证据的确认。恭城县政府提交的四组证据能够证明原告房屋所在地段已规划为县城规划区、已被征收、进行了“两公告一登记”、单方对案涉房屋评估、案涉房屋补偿款已公证提存、恭城县政府对原告案涉房屋实施强制拆除，但这些证据尚不足以证明恭城县政府强拆原告房屋的行为合法。 经审理查明，案涉房屋坐落于恭城瑶族自治县平安镇桥头村委蟠龙村××（原145号），二层砖木结构，土地使用权面积117.92㎡，属原告自建。2012年7月30日，广西壮族自治区人民政府作出桂政函〔2012〕161号批文批准，原告所在的蟠龙村纳入恭城县县城总体规划。2017年1月25日，恭城县政府批准县住建局的《关于同意恭城高铁经济产业园（文化旅游特色小镇）城市设计及控制性详细规划的批复》。2018年10月11日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函〔2018〕617号批文批准，原告案涉房屋的土地在其征地批复范围内。10月16日，恭城县政府委托其成立的恭城瑶族自治县高铁经济产业园土地房屋征收安置工作指挥部、恭城瑶族自治县平安镇桥头蟠龙健康养生村建设工程 -7- 指挥部（以下简称二指挥部）为平安镇桥头、蟠龙健康养生村土地房屋征收及相关工作的实施单位。10月24日，恭城县政府发布《恭城瑶族自治县人民政府征收土地方案公告》（〔2018〕12号），11月12日，恭城县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2018〕12号）。2019年7月18日，广西中银信通房地产评估有限公司受恭城县平安镇政府委托，对原告案涉房屋作出《房地产征收估价报告》，结果：房地产建筑面积221.98㎡，总价值131,856元。7月22日，二指挥部向原告发出《限期搬迁通知书》，要求原告于同年7月26日前自行搬迁。9月15日，二指挥部向原告发出《催告书》《告知书》（回执），告知原告的房屋需要在9月18日拆除，其房屋相关补偿款296,598元已于7月29日提存公证。9月18日，恭城县政府办公室下发《关于印发的通知》（以下简称行动方案）给平安镇政府等有关单位。行动方案详细载明了强拆原告房屋人员数及安排的具体工作，涉及恭城县的住建局、自然资源局、司法局、公安局、卫健局、消防、平安镇政府等单位，指挥长由恭城县县委常委、常务副县长担任。同日二指挥部发布《恭城高铁经济产业园被征收房屋拆除公告》。9月19日，原告案涉房屋被强制拆除。 另查明，庭审时经合议庭释明原告同意撤回对被告恭城县高铁产业园指挥部的起诉，但不同意撤回对被告恭城县政府、恭城县住建局、平安镇政府的起诉。 本院认为，本案争议焦点为，一是被告恭城县住建局、平安镇政府是否是本案适格被告；二是本案适格被告强制拆除原告户房屋的行为是否合法。 一、关于被告恭城县住建局、平安镇政府是否是本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人 -8- 不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”、第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，本案中，恭城县政府自认其组织相关部门实施了拆除原告房屋行为，是本案适格被告。根据恭城县政府下发的行动方案，恭城县住建局、平安镇政府是在恭城县政府的组织下进行的拆除原告房屋的辅助性工作，拆房行为的责任应由恭城县政府承担，恭城县住建局、平安镇政府不是拆除原告房屋的责任主体，不是本案的适格被告，原告起诉恭城县住建局、平安镇政府为共同被告，错误。经本院当庭释明，原告不同意撤回对恭城县住建局、平安镇政府的起诉，原告对恭城县住建局、平安镇政府的起诉，本院应予驳回。原告当庭撤销对恭城县高铁产业园指挥部的起诉，符合前述法律规定，本院予以准许。 二、关于本案适格被告强制拆除原告户房屋的行为是否合法问题。要确定本案适格被告恭城县政府强拆原告房屋的行为是否合法，具体从以下二个方面分析：一是实体上被告恭城县政府是否具有强制拆除原告房屋的职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，在省级人民政府土地征收审批文件下达后，案涉房屋土地已经法定程序转为国有建设用地。被征地人拒不交出土地的，应当按照前述规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，申请人民法院强制执行。本案中，原告案涉房屋的集体土地已经完成征收、补偿程序，原告拒不交出土地，被告恭城县政府在没有申请人民法院强制执行的情况下，迳行组织相关单位和人员对原告案涉房屋实施强制拆除，明显超越职权。二是程序上行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求，所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知 -9- 相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。本案中，原告案涉房屋是合法建筑，在恭城瑶族自治县土地行政主管部门没有作出行政决定，又没有完全履行《中华人民共和国行政强制法》规定的相关程序，被告恭城县政府自行组织人员对原告案涉房屋实施强制拆除程序违法。 综上，原告庭审时撤回对恭城县高铁产业园指挥部的起诉，符合法律规定，本院予以准许；恭城县住建局、平安镇政府不是本案适格被告，原告对恭城县住建局、平安镇政府的起诉依法应予驳回；被告恭城县政府强制拆除原告房屋既未作出责令交出土地的决定，在原告拒不交出土地时，也未申请人民法院强制执行，其强拆原告房屋程序违法，原告要求确认恭城县政府强制拆除原告房屋行为程序违法，于法有据，本院予以支持。原告如对相关部门作出的补偿行为不服，可依法另行诉讼解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、准许原告黄桂云撤回对被告恭城瑶族自治县高铁经济产业园土地房屋征收安置工作指挥部的起诉； 二、驳回原告黄桂云对被告恭城瑶族自治县住房和城乡建设局、被告恭城瑶族自治县平安镇人民政府的起诉； 三、确认被告恭城瑶族自治县人民政府于2019年9月19日强制拆除原告黄桂云位于蟠龙村××房屋的行为违法。 案件受理费50元，由被告恭城瑶族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可于接到判决书之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 -10- 审 判 长  安 涛 审 判 员  庾安明 审 判 员  廖 军 二〇二〇年九月一日 法官助理  陈 诚 书 记 员  邓逸飞 附：相关法律、司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。 -11- 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （三）错列被告且拒绝变更的；