柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7101行初1号 原告柳州市鱼峰区民委员会（柳州市鱼峰区过半数以上村民以柳州市鱼峰区民委员会名义提起诉讼），住所地柳州市鱼峰区内。 负责人覃胜凌，代村委主任。 委托代理人韦振秋，男，1944年11月12日出生，身份证号码4502031944××××××××，壮族，住广西柳州市鱼峰区九队**。 委托代理人李杨军，男，1982年9月21日出生，身份证号码4502031982××××××××，仫佬族，，住广西柳州市鱼峰区羊角山镇四队** 被告柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**，统一社会信用代码11450200007603306R。 负责人李继昭，该局局长。 委托代理人汪子钰，该局工作人员。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 第三人柳州市阳和工业新区管理委员会，住所地广西壮族自治区柳州市杨柳路**，统一社会信用代码114502007451316466。 负责人汤振国，该委员会主任。 委托代理人黄慧，该委员会工作人员。 委托代理人陈标，广西众维律师事务所律师。 第三人龙李坤，男，1960年8月12日出生，身份证号4502031960××××××××，仫佬族，住，住柳州市鱼峰区五队**/div> 原告柳州市鱼峰区民委员会（以下简称阳和村委）诉被告柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）行政协议一案，由南宁铁路运输中级法院移送本院审理。本院于2019年1月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。在诉讼中，本院依职权通知柳州市阳和工业新区管理委员会（以下简称阳和新区管委会）、龙李坤作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭审理了本案。原告委托代理人韦振秋、李杨军，被告委托代理人汪子钰、朱宁，第三人阳和新区管委会委托代理人黄慧、陈标到庭参加诉讼。第三人龙李坤经本院合法传唤未到庭参加诉讼，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。 2018年12月19日，柳州市土地交易储备中心（以下简称市土地交易储备中心）作为甲方、阳和村委作为乙方、阳和新区管委会作为丙方共同签订柳土收[2018]5号《收回国有土地使用权补偿协议》（以下简称收回土地协议）。 原告诉称，从1950年至今，原告就一直长期经营管理所有权属于原告集体的鱼塘约200亩，该鱼塘位于现在的柳州市阳和工业新区阳××××以北，阳和大道以西。至2009年9月1日，阳和新区管委会为了在阳和村××村改造，需征收全村的土地，拆迁全村村民的房屋，考虑到实行整村推进和城中村改造后村民的生产生活出路，解除村民的后顾之忧，阳和新区管委会做出（2009）8号《关于给予阳和村预留集体经济发展用地的批复》，同意规划位于阳××××以北，阳和大道以西489亩土地中的200亩土地，作为阳和村发展集体经济的项目预留用地。2018年12月19日，被告与阳和村委以及阳和新区管委会签订了收回土地协议，现原告认为收回土地协议违法,具体理由如下：一、收回土地协议第三条中规定的该宗地正是原告从解放至今一直长期经营管理的鱼塘范围，也是阳和新区管委会在2009年9月1日做出（2009）8号《关于给予阳和村预留集体经济发展用地的批复》中规定的约200亩给予原告全体村民预留的集体经济发展用地。二、收回土地协议是被告、阳和新区管委会与现任阳和村委的主要几个领导成员签订，阳和村委没有召开全体村民会议讨论，也未经全体村民过半数通过，约200亩集体经济发展用地是涉及全体村民切身利益的大事，阳和村委的几个主要领导成员没有得到全体村民过半数的授权，无权与被告签订收回土地协议，他们不能代表全体村民的意思，超越了职权，违反法定程序。因此，收回土地协议违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十二条、第二十四条第五及第八项和《中华人民共和国物权法》第五十九条的规定，应当是无效的。三、收回土地协议第三条规定中的172.74亩土地几十年来都是原告所有和长期经营管理的集体土地，从未经征收，不是国有土地，被告无权收回。即使是国有土地，也不存在为了公共利益的需要而收回的情形，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，“应由土地行政主管部门报经批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。”市土地交易储备中心作为收回土地的当事人，不是土地行政主管部门，主体不合法，且未经有批准权的人民政府批准，因此收回土地协议是没有法律依据的程序也是违法的。而且本案涉案土地从1950年至1969年都是集体土地，从未经合法的程序改变过其所有权，更是无权收回。四、收回土地协议中约定收回的172.74亩集体土地，被告收回后于2019年4月16日登报出让，于2019年5月15日正式出让成交，由柳州市瀚丰房地产开发有限公司（以下简称瀚丰公司）竞得，成交价为5.47亿元，但协议中只给阳和村委货币补偿2.55605亿元，扣除划拨成本费，实际只付给阳和村委2.1974亿元。但该协议签订至今，阳和村委并未收到一分钱。原告认为，涉案的该宗土地历来是集体土地从未经过征收并补偿完成，为此，收回土地协议中约定的货币补偿实际是征收土地的补偿，被告将集体土地当作国有土地出让，这是变相侵占农民集体经济发展用地。五、收回土地协议的签订，被告和阳和村委的少数成员背着群众签订，直到在报上刊登出让公告时村民才知道一点情况，后经信息公开，才知道原告所有的约200亩集体土地被出卖的事实。从收回土地协议的第四条、第十一条第一款的内容来看，被告是明知阳和村委的几个主要领导未经法定的村民会议多数通过的情况下还与之签订，这是被告不依法行政的失职行为，是严重侵犯原告合法权益的行政行为。六、收回土地协议中虽然约定给予阳和村委实物补偿10000平方米的商业用房以及货币补偿2.55亿元(扣除3000多万元划拨费实为2.1974亿元)，该两项补偿实际是一种合同欺骗，阳和村委实际一项都不可能得到，理由如下：1、收回土地协议签订后，被告之后把该宗地用于上市挂牌交易公开出让，由瀚丰公司竞得，本案土地从公开出让并成交之日起，该宗地的所有权和使用权都发生了转移，该宗地的所有权属市政府，使用权属竞得人瀚丰公司，而瀚丰公司与阳和村委之间没有任何的法律上的合同、合作关系,土地所有权和使用权又不是阳和村委的，竞得人不可能送10000平方的商业用房给阳和村委。如果阳和村委今后得不到10000平方商业用房，阳和村委无法主张自己的权利，而且之后商业用房必须交给柳州市人民政府（以下简称市人民政府）而不是交给阳和村委，这明显是一种合同欺诈行为。2.关于货币的问题，虽然协议中约定给阳和村委2.1974亿元。但阳和村委的几个主要领导成员早在2018年4月29日背着群众与房开商签订了一份《补充协议（一）》，该协议约定，该宗地公开交易应享受土地出让金返还的优惠政策，以及政府的各种名义返还的土地出让金则全部归房开商所有，与阳和村委无关。这说明不管阳和村委今后在该宗地上市交易后得到的各种款项都必须转给房开商，政府给失地农民的各种优惠政策的待遇也由房开商享受。因此，收回土地协议中约定的货币补偿款实际阳和村民不会得享受和分配，真正受益的是房开商，阳和村全体村民一无所得。原告认为收回土地协议名义上是一份阳和村得到实物和货币补偿的合同,实际上是一份虚假的以合法方式掩盖非法目的，明显不当的违法的出卖阳和村民利益的合同,本来该宗地是给阳和村预留的集体经济发展的，长远生计有保障的项目用地，现在变成了房开商搞房屋开发的商业利益的用地。阳和村民失掉了全部应得的利益，失掉了长远生计的保障。综上，原告根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第三条第一款、第四条、第五条的规定，依法提起诉讼，请求判决被告与阳和村委以及原阳和新区管委会于2018年12月19日签订的收回土地协议无效。 原告对其陈述的事实提供的证据有：1.收回土地协议，证明被告把属于阳和村全体村民所有的位于阳和工业新区1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2共四个地块、面积172.73亩集体土地当作国有土地违法收回；2.土地交付条件及附图，证明现任阳和村委的主要领导不经全体村民同意就交出所有权属集体所有的净地172.73亩土地给被告；3.（2020）第8号政府信息公开告知书，4.柳政办〔2009〕141号文件，5.阳和新区管委会政府信息公开告知书，6.阳和新区管委会〔2009〕8号《关于给予阳和村预留集体经济发展用地的批复》，证据3-6证明涉案土地是根据141号文件预留的集体所有权性质的土地，且以阳和村委所有的集体土地居多，被告提供的一、二、三组证据与涉案土地无关联；7.阳和新区管委会〔2009〕9号《关于给予阳和村拆迁安置回建用地的批复》，证明被告提供的证据四中Ｌ-12-2地块中的鱼峰区Ｑ地块是该文件中的400亩；8.当选证书，证明韦振秋同志当选第五届阳和村委主任，他了解涉案土地的真实情况；9.瀚德融公馆项目效果图，证明该项目未经阳和村民大会决定；10.柳政发〔2011〕55号文件，证明被告违反该文件规定，不具备收回并上市交易的条件；11.土地登记卡、宗地图等，证明第三人龙李坤涉嫌伪造国有土地使用证并得到被告、阳和新区管委会通过；12.《关于阳和村在××以南××建房的请示》，13.《阳和村关于同意将阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-ｌｌ-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块国有土地申请办理划拨三产用地的决议》，证据12、13证明2018年4月29日大会决议的内容很多，被告没有提交当天的会议纪要，有很多名代表名字是被非法代签的；14.政府信息公开告知书、阳管纪要〔2018〕41号文件，15.函，16.通知，17.《柳州市阳和工业新区关于同意柳州市瀚丰房地产开发有限公司竞拍Ｐ（2019）14号柳州市阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-ｌｌ-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2地块的意见》，证据14-17证明瀚丰公司系广西瀚德集团有限公司（以下简称瀚德集团公司）的子公司，涉嫌串通被告、阳和新区管委会、龙李坤等，是未经村民会议同意的竞得人，非法获得阳和管委批准其竞拍资格，导致阳和村民遭受重大损失；18.阳和村三产用地开发项目合作协议，19.补充协议（一），证据18、19证明涉案四地块土地被非法拍卖，签订该协议阳和村民毫不知情；20.补充协议（二），证明阳和村委的安置物业总面积被非法扣减；21.物业购买框架协议，证明在签订收回土地协议和土地出让前已经签订该协议，合作开发关系转变为买卖关系；22.柳政办〔2016〕160号文件，证明城中村改造应当按照本规定执行，竞得人明显欺诈，阳和失地农民未来基本生活将难以保障；23.计算表，证明阳和村三产补偿建筑面积不应少于168630平方米，竞得人欺诈行为明显；24.光盘，证明龙李坤、被告、瀚丰公司、阳和新区管委会、阳和街道办故意隐瞒村民，在村民面前颠倒事实，推卸责任，引发阳和村民不满。 被告辩称，一、本案原告主体不适格。本案原告为阳和村有选举权的1985名村民，但是，经阳和村委指认，多人的签字非本人所签，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，村民人数没有达到阳和村有选举权村民的过半数，其不能代表阳和村委。此外，村民可以以阳和村委的名义提起诉讼的，其前提应当是有证据证明阳和村委对本案的行政行为不起诉。二、被告具有收回国有土地使用权的行政职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告作为市人民政府土地行政主管部门，具有收回国有土地使用权的行政职权。三、本案的土地已经被依法征收，且征地补偿费用已经全部支付。本案的土地(编号为L-10-2、L-11-1、L-12-1、L-12-2)己经按照法律规定的批准程序经广西壮族自治区人民政府批准，由相关部门做出《征收土地方案》、《征收土地安置补偿方案》，柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室实施了征收。柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室与被征收土地的各承包户签订了《柳州市阳和工业新区阳和村整村推进土地征收协议》，并按照土地征收协议的约定支付了土地补偿费用。四、本案的土地被征收之后，作为国有建设用地划拨给了阳和村委。因本案的土地己经于2009年被批准同意预留为阳和村委的三产用地，其使用权人依然为阳和村委。2018年6月19日市人民政府补发了《柳州市人民政府关于同意将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的批复》（柳政函〔2018〕332号），明确该土地为国有划拨建设用地。五、本案的收回土地协议合法有效。本案土地作为三产用地上市交易，是由阳和村委提出申请，经过阳和村民代表会议集体讨论决定，经阳和街道办事处核实，阳和新区管委会核实同意后，严格按照法律法规及《柳州市农村集体经济组织经营性建设用地上市交易管理暂行规定》要求的程序进行，相关材料完备，所有程序符合法律法规的规定。收回土地协议是依据阳和村委的三产用地上市交易申请，经相关部门批准同意而签订，收回土地协议内容亦经阳和村委确认同意，且符合相关法律法规及规范性文件的规定，合法有效。综上所述，原告的诉讼请求没有事实依据和法律依据，请法院依法驳回原告起诉。 被告向本院提交了以下证据：1.柳州市2003年度第二批次城市建设用地阳和工业开发区用地项目征地拆迁批后实施情况说明，证明涉案L-10-2号地块面积0.283公顷，已经征收完毕；2.《关于柳州市2003年度第二批次城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资函〔2003〕225号），证明涉案L-10-2号地块己经获得国土资源部的批准征收；3.《关于批准柳州市2003年第二批次城市建设用地的函》（桂国土资函[2003]288号)，证明涉案L-10-2号地块己经获得区政府的批准征收；4.柳州市人民政府征用土地方案公告（[2003]第3-1号），5.柳州市人民政府征用土地方案公告（[2003]第3-2号）；证据4、5证明涉案L-10-2号地块已经作出征地公告；6.柳州市国土资源局征地补偿安置方案（[2003]第30号），证明涉案L-10-2号地块已经作出征地补偿安置公告；7.柳州市阳和工业新区阳和南路建设用地项目征地拆迁批后实施情况说明，证明涉案Ｌ-11-1号地块面积0.0197公顷，已经征收完毕；8.《关于柳州市阳和工业新区阳和南路建设用地的批复》（桂政土批函〔2005〕42号，证明涉案Ｌ-11-1号地块己经获得区政府的批准征收；9.柳州市人民政府征收土地公告（［2005］第2号），证明涉案Ｌ-11-1号地块已经做出征地公告；10.柳州市国土资源局政征地补偿安置方案公告（［2005］第9号），证明涉案Ｌ-11-1号地块已经做出征地补偿安置公告；11.柳州市2009年度第一批次中心城市建设用地（鱼峰区Ｔ地块）液晶显示设备项目征地拆迁批后实施情况说明，证明涉案Ｌ-12-1号地块面积0.2888公顷，已经征收完毕；12.《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2009〕483号），证明涉案Ｌ-12-1号地块为液晶显示设备项目（鱼峰区Ｔ块），已经获得区政府的批准征收；13.柳州市人民政府征收土地公告（〔2009〕第28号），证明涉案Ｌ-12-1号地块已经做出征地公告；14.柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2009〕第53号），证明涉案Ｌ-12-1号地块已经做出征地补偿安置公告；15.柳州市2010年度第二批次中心城市建设用地（鱼峰区Ｑ地块）阳和新村居住及配套设施项目征地拆迁批后实施情况说明，证明涉案Ｌ-12-2号地块面积13.0156公顷，已经征收完毕；16.《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2010年度第二批次中心城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（桂政土批函〔2010〕791号），证明涉案Ｌ-12-2号地块为阳和新村居住配套设计项目（鱼峰区地块），已经获得区政府的批准征收；17.柳州市人民政府征收土地公告（〔2011〕24号），证明涉案Ｌ-12-2号地块已经作出征地公告；18.柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（〔2011〕34号），证明涉案Ｌ-12-2号地块已经做出征地补偿安置公告；19.《关于给予阳和村预留集体经济发展用地的批复》（〔2009〕8号），证明涉案土地于2009年批准同意预留作为阳和村三产用地；20.《关于柳州市鱼峰区村民委员会三产安置项目立项的批复》，证明涉案土地取得三产安置项目立项批准；21.《柳州市人民政府关于同意将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的批复》（柳政函〔2018〕332号），证明将涉案土地的国有土地使用权划拨给阳和村委；22.《柳州市鱼峰区村民委员会关于申请办理阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号农村集体经营性建设用地上市交易手续的报告》，23.阳和村委村民代表大会决议，24.阳和村会议签到表，25.《柳州市人民政府关于同意以公开交易方式出让阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2地块国有建设用地使用权的批复》（柳政函〔2019〕123号），证据22-25证明经阳和村民代表会议决议通过，申请市国土部门收回涉案国有土地使用权并上市交易，经阳和街道办事处，阳和新区管委会审核后，由市人民政府批准同意收回土地并上市交易；26.申请报告，27.关于鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地土地补偿方案的确认意见，证据26、27证明土地收回补偿方案经阳和村委同意并确认;28.《关于请予审批收回位于阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2地块的国有建设用地使用权并进行公开交易出让的请示》（柳资源规划让报〔2019〕5号）,《关于将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的请示》（柳国土拨报〔2018〕27号），证据28、29证明被告向市政府请示划拨土地及审批收回土地并进行公开交易出让；30.柳州市不动产查档结果证明书,31.不动产登记申请表，32.国有建设用地使用权出让合同及附件，33.建设用地批准书，34.土地交接单，35.不动产权籍调查表，36.测量成果；证据30-36证实涉案土地的相关情况。 第三人阳和新区管委会述称，同意被告的意见，其只是根据柳政发〔2011〕55号文件第五条规定，对召开村民代表大会作出核实意见，按程序签署核实原告上市申请交易的意见，因此不应承担责任。 第三人阳和新区管委会未向本院提交证据。 第三人龙李坤未作陈述，也未向本院提交证据。 根据原、被告的诉辩，本案的争议焦点：1.村民以阳和村委的名义起诉是否符合法律规定；2.收回土地协议签订前，涉案的土地性质是集体土地，还是国有土地；3.收回土地协议的内容是否经过村民会议讨论决定或村民会议是否授权村民代表会议决定，该协议是否存在重大且明显违法或符合法律规定的合同无效的情形。 经庭审质证，对原告提供的证据，被告对证据1、2三性无异议，不认可其证明目的；对证据3-5真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对证据5三性无异议，但不认可其证明目的；对证据7、8真实性、合法性无异议，但不认可其证明目的，认为与本案无关；对证据9三性不予认可；对证据10三性无异议，但不认可其证明目的；对证据11三性及证明目的均不认可；对证据12、13三性无异议，认为其恰恰证明了原告的村民代表大会有权决定村委的重大事项，村民代表大会对于处理村民的重大决策是已经有授权的，这是惯例；对证据14真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据15、16三性不予认可，认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据17真实性、合法性予以认可，但认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据18-21三性不予认可，但认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据22真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，不认可其证明目的；对证据23三性及证明目的均不予认可；认为证据24没有显示出时间、地点，原告也未说明其来源，对其三性均不予认可，且录音视频不是本案发生当时的情况，是事后发生的，与本案无关。对原告提供的证据，第三人阳和新区管委会同意被告的质证意见，其认为原告提供的证据12、13可以证明2018年4月29日确实召开了村民代表大会，并且对相关事项作了表决，原告只是质疑签名的真实性，但并不能提供相关证据予以反驳。对被告提供的证据，原告对证据1三性不予认可，不同意其证明目的；对证据2-6真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的不予认可；对证据7三性及证明目的均不认可；对证据8-10真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可；对证据11三性及证明目的均不认可；对证据12-14真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可；对证据15三性及证明目的均不认可；对证据16-18的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可；对证据19无异议；对证据20、21的合法性不予认可；对证据22-24三性及证明目的均不认可，认为证据23签名处有明显涂改痕迹，签到表也有涂改痕迹，不是真实的，对相关人员是否到场存在质疑，认为签字处有6人的签名不真实，另有两个人的姓名写错，证明不是本人所签；对证据25的合法性不予认可；对证据26-27三性及证明目的均不认可，对证据28-36不予认可。对被告提供的证据，第三人阳和新区管委会均无异议。第三人龙李坤未到庭参加诉讼，本院视其放弃质证的权利。 本院对上述证据认定如下：对各方当事人无异议的证据作为本案证据予以采纳。对于当事人提供的单位、行政机关制作的相关文件，在无相反证据予以推翻的情况下，本院对其三性予以认可，作为本案证据采纳。对于被告提供的阳和村委村民代表大会决议，被告否认其中部分人员签名的真实性，但又未能提供相关证据予以反驳，故对该份证据的真实性，本院予以确认。至于其他证据是否具备相应的关联性、合法性，能否达到各自的证明目的，本院结合全案证据予以综合认定。 经审理查明，2009年9月1日，阳和新区管委会做出《关于给予阳和村预留集体经济发展用地的批复》，同意规划位于阳××××以北、阳和大道以西489亩土地中约200亩土地，作为阳和村发展集体经济的项目预留用地。2018年4月29日，阳和村委召开村民代表大会，会议由时任村委主任龙李坤主持，应到村民委员会成员5人，应到村民代表43人，实到村民委员会成员5人，实到村民代表41人，村民代表占村民代表会议组成人员的95%，妇女村民代表占村民代表会议组成的16%。经参加会议的村民代表讨论并表决，一致通过如下决议：一、同意以阳和村委的名义申请办理位于阳和工业新区角（即阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块）204亩国有建设用地划拨手续，作为村集体三产用地；二、同意在办理土地划拨手续后，由阳和村委按《柳州市人民政府关于印发的通知》（柳政发〔2011〕55号）规定，申请市人民政府收回该宗国有建设用地使用权后进行上市交易（以公开交易方式出让）；三、收回土地使用权涉及的补偿，同意选择货币补偿与实物补偿相结合的方式进行，由阳和村委与市土地交易储备中心、北部生态新区（阳和工业新区）管委会签订补偿协议；四、同意将收回土地时所选择的货币补偿价款用于支付土地划拨成本费用，并确保所选择的货币补偿价款不低于土地划拨成本费用，如货币补偿价款不足以支付土地划拨成本费用，阳和村委保证缴清剩余土地划拨成本费用。到会的村民代表在书面的村民代表大会决议上签字捺手印，阳和村委盖章确认，柳州市鱼峰区人民政府阳和街道办事处亦盖章确认其真实性。2018年5月2日，阳和新区管委会批复阳和村委，同意阳和村委三产安置项目立项，项目地点：柳州市阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2地块。2018年6月11日，柳州市国土资源局向市人民政府报送《关于将位于柳州市阳和工业新区阳和工业新区阳××××以北、阳和大道以西部分国有建设用地使用权划拨给柳州鱼峰区阳和村村民委员会的请示》（柳国土拨报〔2018〕27号）。6月19日，市人民政府作出《柳州市人民政府关于同意将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的批复》（柳政函〔2018〕332号），同意从位于柳州市阳和工业新区阳和大道以西的136002.16平方米的国有建设用地中，扣除19117.34平方米城市道路用地、1723.04平方米城市绿化用地后，将剩余的115161.78平方米国有建设用地使用权划拨给阳和村委，土地用途为商服（零售商业、商务金融）用地。扣除的19117.34平方米城市道路用地，1732.04平方米城市绿化用地产权属市人民政府。7月25日，阳和村委向阳和新区管委会递交《申请报告》，称2018年4月29日以全体村民代表大会表决方式一致通过同意将登记在村委名下的位于柳州市鱼峰区中的国有划拨三产用地其中地块号为Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2的172.73亩土地申请上市交易，对该三产用地的上市挂牌交易补偿方案申请如下：补偿方案采取货币与实物补偿相结合的方式.....村民代表在该申请报告上签字捺手印。8月13日，阳和村委向阳和新区管委会报送《关于鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地土地补偿方案的确认意见》。8月30日，阳和村委向柳州市国土资源局递交《柳州市鱼峰区村民委员会关于申请办理阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号农村集体经营性建设用地上市交易手续的报告》，申请办理土地收回及上市交易手续，另附阳和村民代表大会决议及签到表。柳州市鱼峰区人民政府阳和街道办事处、阳和工业新区管委会在该报告上盖章确认其真实性。 2018年12月19日，市土地交易储备中心作为甲方、阳和村委作为乙方、阳和新区管委会作为丙方，三方签订收回土地协议。该协议第二条约定，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国合同法》、《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17号）和《关于印发的通知》（柳政发〔2011〕55号）等法律法规，乙方向甲方申请收回其使用的位于市阳和工业新区阳和大道以西（阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块）的部分国有建设用地。丙方负责督促乙方按照土地交付条件交付土地，并监督、协调解决在土地收回及交付等过程中涉及的有关问题。第三条约定，甲方依据本协议收回乙方使用的位于市阳和工业新区阳和大道以西（阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块）的一宗国有建设用地，土地划拨批复：柳政函［2018］332号，土地使用权面积：115161.78平方米（合172.74亩），地类（用途）：商服（零售商业、商务金融）用地，使用权类型：划拨，实际收回土地面积：115161.78平方米（合172.74亩）；第五条约定，为保证村民失地后的生活出路问题，根据柳政发〔2011〕55号文件规定收回农村集体经济组织经营性建设用地的土地补偿，乙方可选择货币补偿、实物补偿、货币补偿与实物补偿相结合的三种方式作为补偿。根据乙方提供的《申请报告》及丙方提供的《柳州市阳和工业新区管理委员会关于审议鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地上市交易情况的请示》和《鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地上市交易情况汇报》，甲方收回乙方本《协议》“第三条”所述土地，乙方选择实物补偿与货币补偿相结合的方式。实物（商业用房的面积）补偿及货币补偿的标准经市国土资源局地价会审小组集体会审审定如下：1.实物补偿：甲方补偿给乙方商业用房总建筑面积10000㎡（含公摊、其中地上一层6000㎡，地上**4000㎡），商业房产建设完成后，由乙方优先选择商业房产。商业建筑规模，层数以市级相关部门审批的总平面布置图、建筑单体方案为准。2.货币补偿为255605686元。第六条约定，根据乙方提供的《关于阳和村三产用地上市交易补偿价款支付方案的申请报告》，甲方分以下三期支付上述“第五条”所述的货币补偿价款，即255605686元。第一期：在市国土资源局登报刊登上述第三条所述的土地后十个工作日内，甲方代乙方将35865686元缴入财政专户，以代乙方缴纳该宗地的土地划拨成本费用。第二期：本合同“第三条”所述的地块公开交易成交，乙方将土地交付竞得人，且竞得人将土地成交总价款的百分之五十支付完毕，市财政局将土地补偿款返还给甲方后十五个工作日内，甲方向乙方支付货币补偿价款为109870000元。第三期：本合同“第三条”所述的地块，竞得人将土地成交总价款的全部支付完毕，并提供甲方出具的完款证明，市财政局将土地补偿款返还给甲方后十五个工作日内，甲方向乙方支付货币补偿价款为109870000元。第八条约定，实物补偿：竞得人在项目建成并竣工备案后，丙方应配合甲方督促竞得人按本《协议》“第五条”所述的要求，将10000㎡商业用房（含公摊）交付给乙方。竞得人最终交付确定的房屋总建筑面积误差不得大于约定面积的3%，也不得小于约定面积的3%。误差在大于面积的由乙方按市场价购买，误差在小于约定面积的由甲方按照7205元/㎡补偿给乙方。竞得人负责为乙方办理上述商业用房（含公摊）的不动产登记等有关手续。办理不动产登记有关手续中发生的所有税费，由竞得人与乙方各自承担。第九条约定，乙方在本合同“第三条”所述的地块公开交易成交后二十个工作日内将土地交付竞得人。第十条约定，按照柳政发〔2011〕55号规定，公开交易成交后，成交价超出起始价增值部分的60%（即该宗地成交价扣除成本和各项计提后净收益的60%）以货币方式补偿给乙方，由市财政局支付。第十一条约定了违约责任：（一）因乙方或乙方村民原因致使上述第三条土地无法进行公开交易的，由乙方承担违约责任，并将上述35865686元退还给甲方，并承担由此给甲方、丙方的经济和法律损失。（二）若乙方未按时交付土地的，每逾期一日按该宗地公开交易成交价款的1‰作为违约金支付给甲方，违约金从甲方应支付给乙方的土地补偿价款中抵扣；甲方未能在约定时间内支付给乙方收回补偿价款的，自滞纳之日起，甲方每逾期一日，应当向乙方支付收回总补偿价款1‰的违约金。（三）乙方未按时交付土地逾期超过三十日的，乙方除继续履行协议约定的义务外，每逾期一日，除应向甲方支付按该宗地公开交易成交价款的1‰的违约金及银行利息外，还应按该宗地公开交易成交价款的20%赔偿给甲方，并承担法律责任，违约金从甲方应支付给乙方的土地补偿价款中抵扣。甲方如超过约定时间内未支付收回总补偿价款项超过三十日的，甲方除继续履行协议约定的付款义务外，每逾期一日，除按应付款部分的1‰向乙方支付违约金及银行利息外，还应按收回补偿价款的20%赔偿给乙方。（四）在本协议签订后，补偿款尚未支付完毕前，由于乙方自身原因涉及诉讼或犯罪导致本协议收回的土地及建筑，附着物被相关部门采取查封、冻结或者划扣等法律手段，乙方不得以此作为不交付国有建设用地的理由。如造成逾期交付的，应按协议承担相应的违约责任。（五）如国有建设用地在土地交付前，因乙方与他人存在租赁关系产生的任何纠纷及法律后果，由乙方自行处理，与甲方无关。该收回土地协议还约定了其他内容，另附有附件一《土地交付条件》、附件二《土地范围》。 2019年4月10日，被告市自然资源和规划局向市人民政府报送《关于请予审批收回位于阳和工业新区L-10-2、L-11-1、L-12-1、L-12-2地块的国有建设用地使用权并进行公开交易出让的请示》（柳资源规划让报〔2019〕5号）。4月12日，市人民政府向被告作出《柳州市人民政府关于同意以公开交易方式出让阳和工业新区L-10-2、L-11-1、L-12-1、L-12-2地块国有建设用地使用权的批复》（柳政函〔2019〕123号），同意收回阳和村委位于阳和工业新区的115161.78平方米国有建设用地使用权并以公开交易方式出让，其中L-10-2、L-11-1地块土地用途为城镇住宅用地、零售商业用地，L-12-1地块土地用途为城镇住宅用地，L-12-2地块用途为零售商业用地、商务金融用地，土地使用年限为城镇住宅用地70年，商业用地40年，请将该宗土地交由市土地交易储备中心依法依规公开交易。 另查明，在签订收回土地协议前，涉案的土地已经分批从集体土地被征收为国有建设用地，但并未办理国有土地使用证。2019年4月16日，被告市自然资源和规划局在《柳州日报》刊登涉案国有建设用地使用权出让公告，挂牌出让涉案土地。2019年5月15日，市土地交易储备中心与瀚丰公司签订《成交确认书》，确定瀚丰公司竞得涉案国有建设用地使用权，确认了总成交价等相关事宜。同月29日，被告与瀚丰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定了涉案土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用等，2019年9月15日，市土地交易储备中心将涉案土地交付给瀚丰公司开发利用。2019年12月6日，瀚丰公司办理了涉案土地的不动产权证书。2020年5月，瀚丰公司将涉案阳和工业新区L-10-2、L-12-2地块抵押给交通银行股份有限公司柳州分行并办理了抵押登记。2020年8月，瀚丰公司将涉案阳和工业新区L-12-1地块抵押给交通银行股份有限公司柳州分行并办理了抵押登记。 再查明，从2019年2月起，原柳州市国土资源局已组建为市自然资源和规划局。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，被告市自然资源和规划局作为市人民政府土地行政主管部门，具有收回国有土地使用权的行政职权。根据《柳州市农村集体经济组织经营性建设用地上市交易管理暂行规定》第五条第二项，申请上市交易的土地属国有土地的，由市国土资源管理局依法办理收回土地使用权前期工作和拟定供地方案；涉及土地征收手续申报、征地补偿协议签订、收回国有土地使用权补偿协议签订等事项，由市土地交易储备中心具体办理。故市土地交易储备中心与原告签订的收回土地协议，符合该规定，原告称市土地交易储备中心无权签订收回土地协议的意见，本院不予支持。鉴于市土地交易储备中心是受被告委托签订收回土地协议，故签订该协议所产生的法律后果由被告市自然资源和规划局承担。 关于本案第一个争议焦点即过半数以上村民以阳和村委名义起诉是否符合法律规定的问题，本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，过半数村民已经授权委托代理人提起本案诉讼，被告提出部分签名非村民本人所签，但未提供相反证据加以证实，且授权起诉的村民已经远远超过半数，本院对其身份也进行了核实，故阳和村过半数以上村民以阳和村委名义起诉，符合法律规定。对被告提出原告主体不适格的意见，本院不予支持。 关于本案第二个争议焦点即收回土地协议签订前，涉案的土地性质是集体土地，还是国有土地的问题。本院认为，从被告提供的一系列土地征收批复、征收土地公告、补偿安置方案公告、土地划拨及收回等政府相关文件及其他证据来看，在收回土地协议签订前，涉案土地已经由柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室分批实施了征收且征收完毕，涉案的土地已经转变为国有土地，只是未办理国有土地使用证，但这并不影响其国有土地的性质。故对原告认为涉案土地并未被征收、仍属于集体土地的意见，本院不予支持。 关于本案第三个争议焦点即收回土地协议的内容是否经过村民会议讨论决定或村民会议是否授权村民代表会议决定，该协议是否存在重大且明显违法或符合法律规定的合同无效的情形的问题。《柳州市农村集体经济经营性建设用地上市交易管理暂行规定》第二条规定，农村集体经济组织的经营性建设用地（俗称“三产用地”）是指农村集体经济组织经过依法批准取得的商业、办公、旅游以及文体娱乐的集体或国有经营性建设用地。不含乡（镇）村公共设施、公益事业、乡（镇）企业工矿用地和农村村民住宅用地。凡我市市区范围农村集体经济组织的经营性建设用地进入市场交易，适用本暂行规定。第三条规定，农村集体经济组织经营性建设用地进入市场交易的，必须通过政府统一的有形土地市场，以公开交易的方式出让土地。土地性质属集体的，必须经依法征收为国有土地后，按国有建设用地使用权以公开交易的方式出让土地。第四条规定，申请将农村集体经济组织的经营性建设用地上市交易的，必须具备下列条件：（一）必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定集体讨论决定后，由农村集体经济组织提出申请；（二）申请上市交易的土地必须是“三产用地”且必须取得《集体建设用地使用证》或《国有土地使用证》......第五条规定，农村集体经济组织经营性建设用地上市交易办理程序：（一）按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定和程序，由农村集体组织集体讨论决定；讨论结果经街道办事处或镇政府核实，并经所在城区人民政府签署核实意见后，由农村集体经济组织向市国土资源管理局提出经营性建设用地上市交易申请，提交加盖公章的书面申请报告，并同时提交集体讨论的原始记录、土地证书原件；（二）申请上市交易的土地属集体所有土地的，由市国土资源管理局依法办理征收手续；属于国有土地的，由市国土资源管理局依法办理收回土地使用权前期工作和拟定供地方案……而《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第二十四条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。本院认为，涉案收回的土地是阳和村委的经营性建设用地（三产用地），是否申请上市交易，补偿方案如何确定等事项均涉及村民的重大利益，应当经村民会议讨论决定方可办理。而阳和村委提出申请是基于村民代表会议作出的决议，而非村民会议的决议。从被告提供的证据来看，也未能证明村民会议授权村民代表会议对涉案土地的处分及确定相关的补偿方案等进行讨论决定。 关于原告认为，涉案土地上市交易后被瀚丰公司竞得，而瀚丰公司与原告之间没有法律上的合同关系，原告无法主张自己的权益，而阳和村委又另行与瀚德集团公司签订了相关协议，根据这些协议内容，阳和村村民将一无所获。本院认为，签订收回土地协议的当事人是阳和村委、市土地交易储备中心及阳和新区管委会，从协议的内容来看，约定的补偿方式、补偿数额、违约责任等均未违反法律强制性规定。至于收回土地协议在签订后能否依约履行，不是本案审理的范畴，如不能依约履行，原告可以依照协议向被告另行主张其权益。至于阳和村委自行与瀚德集团公司签订的相关合同，属于民事法律关系，与被告及第三人阳和新区管委会无关，与本案收回土地协议亦无直接关联。原告依据其他民事合同来推断阳和村村民利益将会严重受损，认为收回土地协议以合法形式掩盖非法目的的意见，无事实和法律依据，本院不予支持。关于原告认为收回土地协议未经全体村民过半数通过，不能代表全体村民的意愿，村委会的几个主要成员违反法定程序、超越职权签订收回的土地协议，该协议应当无效的意见。本院认为，涉案土地属于原告的三产用地，其上市交易涉及全体村民的利益，相关补偿方案也与村民利益息息相关，因此，申请将涉案土地上市交易，必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，经村民会议讨论决定后，再由阳和村委提出申请。原告阳和村委未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，没有召开村民会议，仅依照村民代表会议的决议就向被告提出办理涉案土地收回及上市交易手续申请。而被告在收到阳和村委报送的《柳州市鱼峰区村民委员会关于申请办理阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号农村集体经营性建设用地上市交易手续的报告》后，也未严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《柳州市农村集体经济经营性建设用地上市交易管理暂行规定》的规定对该申请进行审核，在没有村民会议集体讨论书面决议的情况下，同意阳和村委申请，之后由被告委托市土地交易储备中心与原告签订了收回土地协议。综上，原告、被告、第三人阳和新区管委会签订的收回土地协议违反了法律、行政法规的强制性规定，属于合同无效的法定情形。但考虑到涉案土地挂牌出让后，瀚丰公司依程序竞得该国有建设用地使用权，市土地储备中心在2019年5月15日已经与瀚丰公司签订了成交确认书，之后办理了《国有土地使用证》。从原告提供的证据来看，不能证实瀚丰公司在竞买之前知晓涉案土地申请收回并上市交易未经过村民会议讨论决定等情况，瀚丰公司依照相关程序竞得涉案土地使用权，属于善意取得，其权利应当受到法律保护。鉴于涉案土地已经由该公司进行开发利用，且其中部分土地已经被抵押，土地已无法恢复到收回土地协议签订前的状态，故本院确认该收回土地协议违法，但保留其效力。 综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》二十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告柳州市自然资源和规划局委托柳州市土地交易储备中心与原告柳州市鱼峰区民委员会、第三人柳州市阳和工业新区管理委员会于2018年12月19日签订的柳土收［2018］5号《收回国有土地使用权补偿协议》违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 赵  菲 审 判 员 易  娈 审 判 员 胡 兰 兰 二〇二〇年九月一日 法官助理 吴韦苔菁 书 记 员 戴 莲 梦 附法律条文： 《中华人民共和国合法》 第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： 行政行为违法，但不具有可撤销内容的； 被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认行政行为违法的； 被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。