西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初1400号     原告张超栋，男，1985年1月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市新城区。   被告西安市未央区城市管理和综合执法局，住所地陕西省西安市未央区未央宫街道纬三十一街政府办公楼。   负责人杨雪鹏，局长。   委托代理人刘战旗，西安市未央区城市管理和综合执法局工作人员。   委托代理人张恒，陕西众致律师事务所律师。   原告张超栋诉被告西安市未央区城市管理和综合执法局（以下称未央城管局）其他行政行为一案，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告张超栋，XX城XX委副书记刘战旗及委托代理人张恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，2019年12月6日，原告家人收到由被告共同研究决定，并由被告下属西安市未央区XX大队XX堡中队作出的《告知书》，告知书载明，根据西安市规划曲江新区分局认定下达的《关于处理未央区二府庄小区院内多处违法建设认定的函》的规定及要求，经被告共同研究决定，对位于未央区二府庄小区内68多处违法修建、加建的房屋，依法进行拆除，认定原告的3-4-102室所修建的房屋系违法搭建，属于违法行为，责令原告于3日内即2019年12月9日前完成搬离，切断水电。2019年12月10日，未央区相关执法部门将联合实施依法拆除。原告所在未央区二府庄小区基本于1982年始建，于1984年起陆续建成并正式对外销售，原告于1988年购得3-4-102房屋。由于当时建设原因，一层室内面积本身就比同号楼同单元楼上同户型房屋面积小，且无专门的厨房区域等原因，所以购买的房屋均含有小院，原告在购买后根据自身实际需要，以原院落原始围墙为最外部边界，在不高于自身一层房屋高度的基础上于1989-1990年间改造为现有房屋居住状态，作为自家生活用途予以使用，未占有任何公共区域，至今已近30余年。随着相关政策和法律逐步出台完善，现有的相关法律规定在原告建造房屋后才陆续出台，依据法律不溯及既往原则，则不能依据现有的认定依据认定原告过去的房屋建造行为。另外，《中华人民共和国物权法》第三十条规定:“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”这一规定明确了合法建造应是指建造时的规定，绝不是指处理时的规定，为此原告并无违法行为或事实。同时，原告建设行为早已完成并实际使用超过20年，且行政机关在此20年间未有进行任何立案查处，仍旧按照“违法建筑”以处理，违反法的安定性原则，不利于社会关系的稳定，故此，参照不动产民事追诉时效最长20年，以及行政诉讼最长起诉期限20年的规定，对原告也应予以豁免，不再按照“违法建筑”予以处理。被告在对原告合法的房产共同研究决定，并由被告下属西安市未央区XX大队XX堡中队作出《告知书》具有以下违法之处：一是未向原告调查了解、公开告知原告依法享有的陈述、申辩等权利，也未向原告告知认定行为的事实、理由及依据，被告以共同研究决定形式非公开的自行内部研究决定，作出对原告具有实质且重大的影响的行政行为，该行政行为严重违反法定程序、剥夺了原告依法享有的基本权利；二是未载明违法建筑物和要求限期拆除建筑物的位置、面积等基本信息，拆除内容不明确;三是内容不全面，未明确拆除范围，即使采取强制措施也不能超过该范围；四是被告未尽举证责任，未综合考虑建筑物的行程因素，未考虑其历史成因、立法状况、房屋来源等因素，侵害信赖利益，被告对此未尽举证责任，作出的处罚决定明显不当；五是未包含当事人的姓名、名称、地址，申请行政复议或者对行政处罚决定提起行政诉讼的方式和期限等。综上，《告知书》认定事实不清，适用法律错误，严重违反法定程序，剥夺了原告基本的法定权利，侵犯了原告合法权益应当予以撤销。原告现根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》、《最高人民法院关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》、《全面推进依法行政实施纲要》（国发(2014)10号）等法律法规，向法院提起行政诉讼，请求依法判令：1.撤销被告西安市未央区张家堡街道办事处、西安市未央区城市管理和综合执法局于2019年12月6日向原告作出的《告知书》；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告张超栋向本院提交以下证据：   1.刘汶购房协议书、刘汶西安市房屋契证和陕西省西安市统一发货票（张强）。证明原告是涉案房屋的合法所有权人，是本案的适格原告，原告在购买房屋时包括院落。   2.原告户口本复印件。证明购买房屋时虽为张强，但是张强属于张超栋的曾用名，张超栋是涉案房屋的合法持有人，是本案的适格原告。   3.告知书复印件。证明被告确实对原告作出了告知书。   4.二府庄小区1-4号楼一层业主就自身合法购得房产及现有状况的说明。证明房屋确实属于原告自己从开发商处购买所有，其中也包含院落，不存在私自搭建占用公共空间的行为。   5.5号楼3单元101郭素珍的告知书、郭素珍院落搭建拆除的照片。证明被告所作出的告知书并不是过程性行为，而是作出了具体的行政行为。   6.关于张超栋反映XX小区改造相关问题信访事项答复意见书。证明根据信访答复书回复内容对二府庄小区违法建筑的认定职权在西安市自然资源和规划局未央分局，而本案作出的告知事实依据是由西安市规划局曲江新区分局作出的，被告作出原告搭建房屋为违法建筑的认定无事实依据，被告作出的告知书应予以撤销。   7.西安市自然资源和规划局政府信息公开告知书。证明被告作出告知书的事实依据是西安市规划曲江新区分局作出关于处理未央区二府庄小区院内多处违法建设认定的函，即该函认定原告所搭建的建筑为违法建筑，根据2020年7月9日西安市自然资源和规划局向原告作出的政府信息告知书的内容，上述《关于处理未央区二府庄小区院内多处违法建设认定的函》并不存在，被告作出的告知书无事实依据，依法予以撤销。   被告未央城管局辩称，被告下属执法中队作出的《告知书》，对相对人权利义务没有造成实质性影响，属于过程性、阶段性行政行为。理由如下：1、依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:…(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，该《告知书》系对于违建建设作出强制拆除决定、强制拆除行为而实施的过程性、阶段性行政行为，此时行政处理程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力，对当事人的合法权益不产生实际影响，故不可诉。2、被告对于原告的房屋并未实施进一步的行政行为，《告知书》虽未载明救济途径，但被告并未进一步作出《限期拆除决定书》或者实施强制拆除行为。《告知书》并未对其权利义务产生实际影响，故而应认定其不可诉。另根据原告陈述其加盖房屋并未取得相应的手续，按照《中华人民共和国城市规划法》及《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，行政机关可以对存续期间的违法行为作出处理，违法建设不因时间久远而取得合法存在的依据。被告下属执法中队，作出上述《告知书》后，未再作出进一步行为，另依据《西安市未央区人民政府办公室关于印发XX小区改造工作实施方案>的通知》（未政办函(2019)64号），此次XX小区内的违法建设由区政府指令各街道办负责实施，若原告的加盖房屋被街道办拆除，原告完全可对拆除行为进行诉讼，一并由人民法院对被告的行政行为是否合法作出认定。另原告自述，1989-1990年间对于购买的3-4-102物业楼小院进行加盖以解决厨房等生活问题。依据从旧兼从轻原则，颁布于1989年的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”，原告加盖房屋应当取得规划许可，未取得规划许可的仍为违法建设。对于上述违反法律的行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，本案中原告的加盖虽发生于1898-1990年间，但其违法建设对于规划的影响始终存在，在其未恢复原状之前，应视为行为处于继续状态，故可以适用行政法相关规定对其作出处理，此违法建设并不存在超过时效而不可罚的情形。3.考虑到提高行政效率、避免司法资源浪费也应认定《告知书》不可诉。在整个违法建设的强制拆除行为中，一般包括前期的《责令限期拆除通知书》或者《责令限期拆除决定》、后续的《强制拆除决定》、强制拆除实施行为。若将整个强制拆除行为中的每个组成行为都纳入行政诉讼的受案范围，不仅会增加司法负累，也会给行政机关造成掣肘，且可能达不到实质化解争议的目的。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。   被告未央城管局向本院提交了《西安市未央区人民政府办公室关于印发XX小区改造工作实施方案>的通知》。证明张超栋所在的小区属于XX小区的改造范围内，张超栋所在的小区属于张家堡街道办事处的负责范围，被告主体不适格。   经庭审质证，原告对被告提交的证据，真实性认可，证明目的不认可。根据《西安市未央区人民政府办公室关于印发XX小区改造工作实施方案>的通知》第11页规定，拆违等内容相关规定，对违建的认定职权在规划部门，查处职责在城管部门，未央城管局是本案适格被告。   被告对原告提交的证据1，真实性认可，证明目的不认可，发票上显示姓名为张强，按照原告的身份证出生时间来看，发票时间为1988年6月7日，按照时间推算张超栋当时属于无民事行为能力人，购房协议书和契证均为刘汶所有，与本案无关，另外，按照刘汶的购房协议载明的建筑面积47.9平方米含小院49.3平方米，小院只能作为院落，不能搭建房屋，契证也不属于房产证。对原告提交的证据2，真实性认可，证明目的不认可，购买房屋时原告属于无民事行为能力人。对原告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，公章显示为张家堡执法中队，职责划分后不属于未央城管局，职责划分后张家堡中队作出的告知书属于街道办事处的职权，证明被告主体不适格。对原告提交的证据4，真实性认可，证明目的不认可，包括原告在内的二府庄小区的业主在购买时虽然包括院落，但是购买时是空院，并不是现在搭有建筑物的院落，院落所搭建的建筑物也是业主根据自己的实际生活需要搭建起的。对原告提交的证据5，真实性认可，照片不能显示时间，证明目的不认可，郭素珍的告知书和拆除行为不是被告作出的，拆除行为被告没有参与，被告不清楚张家堡中队还有没有作出其他行为，被告作为违法建筑的查处主体，如果要拆除违法建筑应当按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在履行了相关法定程序后，再实施拆除的行政行为，张家堡街道办事处对郭素珍小院的拆除，并不代表原告的小院也会被拆除，另现在原告的小院并未被拆除。对原告提交的证据6、7，真实性认可，证明目的不认可，被告作出的主体依据（2014）23号文件，张家堡街办作出的告知书被告不知晓，被告主体不适格。   本院对上述证据认证如下：   对原告提交的证据1中的刘汶购房协议书、刘汶西安市房屋契证、证据5、6，因与本案无关，依法不予确认。对原告提交的其他证据，因客观真实，来源合法，对真实性依法予以确认。   对被告提交的证据，因来源合法，内容真实，对真实性依法予以确认。   经审理查明，1988年，原告父亲购买了位于西安市未央区XX小区XX号楼XX单元XX层XX号的房屋，并在该房屋院落原始围墙最外部进行加高并加了顶。2019年12月9日，《西安市未央区人民政府办公室关于印发XX小区改造工作实施方案>的通知》（未政办函[2019]64号）出台，决定对条件成熟的包括二府庄小区在内的6个XX小区进行改造。该方案规定区城管局的任务分工为XX街道办事处XX小区内违法建设进行拆除。另根据该方案附件1规定，改善小区景观环境中的拆违清障工作由规划认定，城管执行。2019年12月6日，被告未央城管局下辖的张家堡中队作出涉案《告知书》，其主要内容为：“3-4-102住户（业主）：根据西安市规划局曲江新区分局认定下达的《关于处理未央区二府庄小区院内多处违法建设认定的函》的规定及要求。经张家堡街办、未央城管局共同研究决定，对于未央区二府庄院内68多处违法修建、加建的房屋，依法进行拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规的规定，现依法通知你，你所修建、加建的房屋属于违法搭建，属于违法行为。2019年12月10日未央区相关执法部门将联合实施依法拆除。现责令你于2019年12月9日前对违建房屋内物品主动完成搬离，切断水电，请予以配合，逾期未办理者，后果自负。”原告不服上述《告知书》，向本院提起诉讼，诉请如上。   另查明，2014年7月3日，中共西安市未央区委办公室、西安市未央区人民政府办公室印发《中共西安市未央区委办公室、西安市未央区人民政府办公室关于印发XX街道属地管理工作实施方案>的通知》，该方案规定，各城管执法中队仍为区城管执法局派出机构，区城管执法局是城市环境容貌秩序管理工作行政执法主体，各街道石城市环境容貌秩序的行政管理主体，区XX街道的城市管理工作具有业务指导和监督考核权。   又查明，原告以西安市未央区张家堡街道办事处和未央城管局为共同被告提起了本案诉讼，本院依法审理后作出（2020）陕7102行初1400号行政裁定书，裁定驳回原告对西安市未央区张家堡街道办事处的起诉。   本院认为，本案的争议焦点是被告涉案《告知书》是否具有可诉性以及该《告知书》是否合法。   关于涉案《告知书》的可诉性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”由于被告作出《告知书》后在法律规定的执法期限内并没有再作出其他行政行为，该《告知书》具有终局性，并非过程性、阶段性行政行为。另，被告在涉案《告知书》中责令二府庄3-4-102住户（业主）在2019年12月9日前对违建房屋内物品主动完成搬离，切断水电，并决定于2019年12月10日实施依法拆除。从内容上看，该《告知书》给原告负担了义务，虽然名为《告知书》，形式上为被告执法过程中的程序性告知，但是因被告在法定的执法期限内并未依法作出《限期拆除决定书》和《行政强制拆除决定书》等行政行为，该《告知书》实质上已经对原告的实体权利产生影响。故涉案《告知书》具有可诉性。   关于涉案《告知书》的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件……”。本案中，根据《未央区XX小区改造工作实施方案》的规定，对于二府庄小区的拆违清障工作，由规划部门认定，城管部门具体执行。被告未央城管局虽然在涉案《告知书》中载明其根据西安市规划局曲江新区分局下达的《关于处理未央区二府庄小区院内多处违法建设认定的函》的规定及要求，决定对二府庄院内68多处违法修建、加建的房屋进行拆除，但其并未向法院提交该《关于处理未央区二府庄院内多处违法建设认定的函》。故被告作出涉案《告知书》没有事实依据。且涉案《告知书》没有履行催告、告知当事人陈述申辩等法定程序，程序违法。原告的诉请，依法应予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市未央区城市管理和综合执法局于2019年12月6日作出的《告知书》。   案件受理费50元，由被告西安市未央区城市管理和综合执法局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长   王静   人民陪审员   梁秀兰   人民陪审员   刘京菊     二〇二〇年九月三十日                          书记员   张一凡          1