广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终4189号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：钟铮铮，该局工作人员。委托代理人：陈健媚，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州祥裕房地产发展有限公司。住所地：广州市*******************、2418号、2419号、2420号、2421号、2422号。法定代表人：李斯棋，经理。委托代理人：刘炎，广东鹏瑞律师事务所律师。上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）因与被上诉人广州祥裕房地产发展有限公司（以下简称祥裕公司）土地出让金征收决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1223号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院认为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条第一款规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”第十六条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”《广东省实施办法》第四条第二款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作……”根据《广州市规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，市规资局具有收取出让金及出具决定书的职权。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第九条规定：“已取得土地出让合同的，受让方应当持出让合同依法向城市规划行政主管部门申请建设用地规划许可证。在取得建设用地规划许可证后，方可办理土地使用权属证明。”《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第四条第（十七）款规定：“本通知自2018年4月1日起施行，有效期5年。本市原有规定与本通知不一致的，以本通知为准。本通知实施前受理的项目，按用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理时点的政策和标准执行。”《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）第一条第（一）款规定：“1993年1月1日之后供应的国有建设用地，除依法可划拨供地外，须办理土地出让手续，计收土地出让金。”第二条第（十一）款规定：“已出让项目发生规划调整（含容积率增减、规划用途调整），出让合同约定土地出让金调整标准的，从其约定。出让合同未约定调整标准的，分以下情形处理：1．公开出让项目（工业项目除外）容积率增加的，按当前基准地价单价与原合同成交单价当中的高者补交土地出让金；容积率减少的，按原合同成交价格调减，但用地单位自身要求减少项目建筑面积的，土地出让金原则上不予退减。……”第四条第（一）款规定：“本通知适用于本市市辖区范围国有建设用地使用权出让金计收管理，县级市可参照执行。”本案中，涉案土地在2010年时属增城市管辖范围，不属于广州市管辖，且市规资局也不能提供充分证据证实当时增城市也参照《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》来计收土地出让金，而且祥裕公司与原增城市国土资源和房屋管理局签订的协议也未约定容积率超1.8部分应当补缴。祥裕公司2014年取得的增国用（2014）第GY001064号《国有土地使用权证》中明确记载根据增规批〔2010〕141号《关于原则同意广州新鸿地产发展有限公司修建性详细规划方案的复函》（以下简称增规批〔2010〕141号复函），即祥裕公司取得涉案土地上述使用权证时已按照上述复函的规划建筑面积、容积率等规划条件缴清出让金。在目前没有相应法律法规明确规定或土地出让合同约定需要补缴的情况下，市规资局以涉案土地容积率超过1.8为由，要求祥裕公司按照广州市的规定补缴土地出让金的决定不当。由于祥裕公司于2015年11月3日经增规批〔2015〕167号《关于原则同意广州祥裕房地产发展有限公司修建性详细规划方案的复函》（以下简称增规批〔2015〕167号复函）批准调整容积率为2.91，而且总建筑面积等相对于增规批〔2010〕141号修建性详细规划也确实有增加，因此对于该增容面积市规资局应按照规定予以重新计收。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，原审法院判决：一、撤销市规资局于2018年8月7日作出的增国土规划函〔2018〕2340号《土地出让金征收决定书》（以下简称被诉土地出让金征收决定）。二、市规资局于该判决发生法律效力之日起60日内对祥裕公司经增规批〔2015〕167号《关于原则同意广州祥裕房地产发展有限公司修建性详细规划方案的复函》批准增容部分的面积重新作出处理。上诉人市规资局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定祥裕公司取得涉案土地使用权证时已按照增规批〔2010〕141号复函的规划条件缴清出让金，系认定事实错误。首先，祥裕公司没有提交其已按照该复函的规划条件缴清出让金的票据，不能证明其已按照该复函缴清出让金。其次，增国用（2014）第GY001064号《国有土地使用证》记事第2点载明“根据增规批〔2010〕141号《关于原则同意广州新鸿地产发展有限公司修建性详细规划方案的复函》，本宗地用地性质为房地产开发”，其记事的目的在于证明涉案土地的用地性质为房地产开发，而非记事涉案土地已按该复函的规划条件缴清出让金。再次，2010年期间，原增城市城乡规划局与原增城市国土资源和房屋管理局是两个具有不同职责的政府部门。前者批复的增规批〔2010〕141号复函并不影响国土部门征收土地出让金，也不能证明涉案土地已按照上述复函的规划建筑面积、容积率等规划条件缴清出让金。二、原审判决认定目前没有相应法律法规明确规定或土地出让合同约定需要补缴的情况下，市规资局以涉案土地容积率超过1.8为由，要求祥裕公司补缴土地出让金的决定不当，属认定事实错误、适用法律错误。（一）市规资局作出被诉土地出让金征收决定有相应的法律法规政策依据。根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三点第（十一）项的规定，对已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的用地，按净容积率1.8计算已缴出让金的建筑面积，其余建筑面积应补缴出让金。该规定是对历史上土地出让合同未约定事项的补充认定，也没有违反规定，应当遵守。原审法院已作出多份判决认定用地单位应根据上述规定补缴超过容积率1.8建筑面积的土地出让金，原审判决与之前作出的判决相矛盾。（二）涉案土地属于历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的情形，依法适用上述规定，事实清楚，祥裕公司应补缴涉案土地容积率超过1.8的建筑面积的土地出让金。涉案土地的《广州市增城县土地使用权出让合同》《土地转让协议书》《国有建设用地土地利用协议》均未约定规划建筑面积、容积率等规划条件。根据《广州市增城县土地使用权出让合同》中第23条的规定，该合同未尽的事宜应由双方另行签订补充合同，而市规资局与祥裕公司从未另行签订过补充合同。增规批〔2010〕141号复函也没有相关条款明确规定该规划条件是对《广州市增城县土地使用权出让合同》《土地转让协议书》《国有建设用地土地利用协议》的补充。祥裕公司与广州新鸿地产发展有限公司（以下简称新鸿公司）签订《土地转让协议书》时，增规批〔2010〕141号复函未被批准，涉案土地在转让时没有建筑面积、容积率等规划条件。另因涉案土地未能在增规批〔2010〕141号复函的有效期内取得建设工程规划许可证，《国有建设用地土地利用协议》签订时，增规批〔2010〕141号复函已经失效，且《国有建设用地土地利用协议》未约定建筑面积、容积率等规划条件，故涉案土地在签订《国有建设用地土地利用协议》时未明确建筑面积、容积率等规划条件，涉案土地属于历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的情形。三、原审判决认定祥裕公司仅需对增规批〔2015〕167号复函较增规批〔2010〕141号复函的增容面积缴纳土地出让金，属认定事实错误。涉案土地属于历史上已签订土地出让合同未明确规划建筑面积的情形，且首次批准的净容积率为2.89，大于1.8，在2010年6月30日无预售及确权情况，根据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第三点第（十一）项的规定，祥裕公司应依法补缴土地容积率超过1.8建筑面积的土地出让金，而非仅需对增规批〔2015〕167号复函较增规批〔2010〕141号复函的增容面积缴纳土地出让金。四、市规资局根据历史土地出让金追缴的要求，依法主动履行追缴土地出让金职责，以2018年6月21日作为征缴时间节点，不违反相关法律法规政策规定。根据《国土资源部办公厅关于发布的通知》（国土资厅发〔2018〕4号）第6.4条的规定“（1）估价期日的确定。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，估价日期应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”及《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）第四条第十四项“本通知出让金计收时点所适用的政策、土地估价标准以用地单位或个人申请缴交出让金且国土规划部门依法受理的时间为准，本通知或我市其他政策已明确计收时点的除外”的规定，以2018年6月21日作为征缴时间节点正确。综上，上诉请求：1、撤销原审判决，驳回祥裕公司的诉讼请求。2、本案诉讼费用由祥裕公司承担。被上诉人祥裕公司二审期答辩称：一、祥裕公司对市规资局征收土地出让金的职权没有异议，但是征收要依法征收，具有上位法依据，而不是根据自己制定的规范性文件作出征收决定，既当“运动员”又当“裁判员”。二、祥裕公司通过收购新鸿公司项目以协议出让方式取得土地使用权时，建筑面积、容积率等开发权益在原增城市城乡规划局于2010年8月4日作出增规批〔2010〕141号复函中已明确。建筑面积、容积率明确在前，原增城市国土资源和房屋管理局与祥裕公司签订土地利用协议在后，祥裕公司基于行政行为信赖利益保护完全有理由认为在后签订的土地出让协议是基于已经批复的建筑面积、容积率。如果原增城市国土资源和房屋管理局认为祥裕公司应该对超过容积率1.8的建筑面积补缴土地出让金，就应该在出让协议中明确约定，市规资局直至2018年再作出被诉土地出让金征收决定明显违反行政信赖利益保护原则。三、祥裕公司与原增城市国土资源和房屋管理局签订土地利用协议时间为2014年，已经有超过1.8容积率调整应当征收土地出让金的规定，并非历史遗留问题。祥裕公司于2014年领取国有土地使用证时，用地手续完善，不存在土地出让金的历史欠缴情形，不属于应按穗国土规划字〔2018〕2号文第十一条需计收土地出让金的情形。新鸿公司与原增城县国土局签订土地利用协议时没有容积率的规定，属历史遗留问题。但原增城市城乡规划局于2010年8月4日作出规划调整后新鸿公司并没有承担补缴土地出让金的义务，市规资局亦没有认定新鸿公司欠缴土地出让金。2014年祥裕公司是与原增城市国土资源和房屋管理局重新签订土地出让协议，作为继受涉案地块主体的祥裕公司，在上述复函确定的容积率和建筑面积范围内开发的建筑面积无需承担补缴土地出让金的义务。四、祥裕公司与原增城市国土资源和房屋管理局于2014年签订的土地利用协议虽未约定建筑面积、容积率，但规划批复确定的建筑面积、容积率可以作为约定的补充。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第十一条、《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第九条第二款、《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十六条以及《建设用地容积率管理办法》的通知第四条的规定，2014年签订土地利用协议时应当约定容积率的规划条件，但该协议未约定容积率且办理了土地使用权证，是因为在签订协议前已经由增规批〔2010〕141号复函确定的容积率、建筑面积，可以将复函确定的建筑面积、容积率作为约定的补充。市规资局无视涉案地块已经规划部门确定容积率的事实，在土地利用协议并没有否认增规批〔2010〕141号复函确定的容积率、建筑面积和对容积率、建筑面积有重新约定的情形下，仅穗国土规划字〔2018〕2号文为依据加收土地出让金的做法背离基本客观事实，违反上述规定，没有事实法律依据。五、市规资局以2018年6月21日作为计算节点没有法律依据，已经被广州铁路运输中级法院系列生效判决所否定。根据《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》第四条以及国土资源部土地利用管理司于2011年10月26日对山西省国土资源厅作出的《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》的相关规定，市规资局以2018年6月21日作为时间节点评估新增建筑面积评估地价的时间节点，违反了上述规定。综上，请求二审法院驳回市规资局的上诉请求，维持原审判决。本院经审理查明，1992年5月20日，原广州市增城县国土局和新鸿公司签订增国合字（92）第56号《广州市增城县土地使用权出让合同书》，约定出让位于新塘镇南安村横冚（土名）的面积为28558.67平方米的土地使用权给新鸿公司，出让金为每亩6428元人民币，总出让金为275362.66元人民币。该合同未明确规划建筑面积、容积率等规划条件。2004年7月19日，新鸿公司办理了涉案土地的增国用（2004）第B0400038号《国有土地使用证》。2008年9月22日，祥裕公司与新鸿公司签订《土地转让协议书》，约定新鸿公司转让地块位于新塘镇南安村横冚（土名）的住宅建设用地，面积为21088.9平方米【折合31.63亩,国土证号：增国用（2004）第B04000**）】。土地转让价格为每亩人民币玖拾万元正（￥900000），转让面积（按实际批准使用权面积计）：30.43亩，合计土地款人民币：贰仟柒佰叁拾捌万柒仟元正（￥27387000）。2014年11月13日，原增城市国土资源和房屋管理局与祥裕公司签订《国有建设用地土地利用协议》（编号：增国土用协2013048），约定转让位于新塘镇南安村横冚的宗地，面积为贰万壹仟零捌拾捌点玖零平方米（小写21088.90平方米）。具体的宗地范围以编号为新20131**号的宗地图为准；土地用途为住宅用地；土地使用年限：至2042年6月10日止。该协议未明确规划建筑面积、容积率等规划条件。2014年11月23日，祥裕公司办理了涉案土地的增国用（2014）第GY001064号《国有土地使用证》，该证记事载明：1、宗地原使用权人为新鸿公司，祥裕公司与其签订《土地转让协议书》取得本宗地使用权，原证收回存档，原证号：增国用（2004）第B0400038号；2、根据增规批〔2010〕141号《关于原则同意广州新鸿地产发展有限公司修建性详细规划方案的复函》，本宗地用地性质为房地产开发；3、本地块用地红线全在《增城市土地利用总体规划（2010-2020年）》确定的建设用地区内，其中规划为城乡建设用地15229.48平方米，规划为交通用地5859.42平方米。另查明：2010年8月4日，原增城市城乡规划局作出增规批〔2010〕141号复函，注明同意涉案土地的综合容积率2.89（以15101.5平方米用地面积计算）。总建筑面积51652平方米，计算容积率建筑面积43574平方米，其中住宅建筑面积41890平方米，商业建筑面积1359平方米，配套公建建筑面积324平方米，地下车库建筑面积8079平方米。……此修建性详细规划有效期为三年，自批准之日起一年内该局不受理该规划的调整申请。2015年11月3日，原广州市增城区城乡规划局作出增规批〔2015〕167号复函，注明同意涉案土地的容积率2.91（以15040.9平方米规划建设用地面积计算），总建筑面积54696平方米，计算容积率建筑面积43794平方米，其中住宅建筑面积39579平方米，商业建筑面积1438平方米，配套公建面积670平方米，地上车库建筑面积2107平方米；不计算容积率建筑面积10902平方米，其中地下车库及设备用房建筑面积9769平方米，架空层建筑面积1133平方米。……此修建性详细规划调整方案有效期为三年，如在有效期内取得合法建设工程规划许可证，则此修建性详细规划长期有效，自批准之日起一年内该局不受理该规划的调整申请。2018年7月2日，广东信德资产评估与房地产土地估价有限公司作出（广东）信评（2018）（估）字评T1807504001号《土地估价报告》，注明估价项目名称为广州市增城区国土资源和规划局因核定应补缴的地价款委估的增城区新塘镇南安村横冚（土名）一宗商住用地国有出让土地使用权市场价值评估，评估期日为2018年6月21日，估价结果为计容建筑面积为43794.00平方米；计容综合楼面地价为9139元/平方米；评估地价为人民币40023.38万元。住宅用途楼面地价为9309元/平方米；商业用途楼面地价为9414元/平方米；公建配套楼面地价为9309元/平方米（参考住宅用途）。2018年7月11日，原广州市增城区国土资源和规划局向祥裕公司作出《增城区国土规划局关于补缴土地出让金告知书》，告知祥裕公司该局拟依法追缴位于新塘镇南安村横冚（土名），面积21088.9平方米（合31.6334亩）的二类居住用地项目因调整规划建筑面积需补缴的土地出让金153973888元，并告知祥裕公司享有陈述、申辩的权利。2018年8月7日，原广州市增城区国土资源和规划局向祥裕公司作出增国土规划函〔2018〕2340号《土地出让金征收决定书》（以下简称被诉土地出让金征收决定），注明依据《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗国土规划规字〔2018〕2号）等相关文件的规定，经该局核查祥裕公司位于新塘镇南安村横冚（土名），面积21088.9平方米（合31.6334亩）的居住用地项目（《国有土地使用证》证号：增国用（2014）第GY001064号）因调整规划建筑面积需补缴土地出让金153973888元，并将项目计收标准和救济途径、期限一并告知祥裕公司。其附件1“广州祥裕房地产发展有限公司”项目计收标准中注明，依据修建性详细规划调整方案增规批〔2015〕167号计算，计算容积率总建筑面积43794.00，计算容积率建筑面积中，住宅39579.00，配套公建及其他670，商业1438.00，地上车库2107.00，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）9769.20；按净容积率1.8计算，计算容积率总建筑面积27073.62，计算容积率建筑面积中，住宅24469.14，配套公建及其他414.23，商业888.01，地上车库1302.24，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）0；2010年6月30日前确权、预售计容建筑面积为0；2014年3月28日前地下空间确权面积为0；计收面积为计算容积率总建筑面积16720.38，计算容积率建筑面积中，住宅15109.86，配套公建及其他255.77，商业549.99，地上车库804.76，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）9769.20；评估单价（评估时点：2018.6.21）为住宅9309元/平方米，配套公建及其他9309元/平方米，商业9414元/平方米，地上车库1012元/平方米，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）506元/平方米，故计收金额为住宅140657686.74元，配套公建及其他2380962.93元，商业5177605.86元，地上车库814417.12元，不计容建筑面积中地下车库及设备用房（负一）4943215.20元，合计应收金额153973887.85元，合计实收金额153973888元。祥裕公司不服，遂诉至原审法院。再查明:原广州市增城区国土资源和规划局为原广州市国土资源和规划委员会的派出机构，原广州市国土资源和规划委员会的职责于2019年1月划入市规资局。本院认为，本案的争议焦点为：一、涉案土地是否应当补缴土地出让金；二、若涉案土地应当补缴出让金，市规资局作出被诉土地出让金征收决定以2018年6月21日为补缴计价评估时点是否合法。一、关于涉案土地是否应当补缴土地出让金的问题。本案中，涉案土地的首次土地出让合同签订于1992年，在土地出让合同中并未明确规划建筑面积、容积率等规划条件，属于历史上已签订土地出让合同，但未明确规划建筑面积、容积率等规划条件的用地的情形。广州市相关部门在2010年及2018年先后出台调整土地出让金计收标准的规范性文件，以1.8作为首次出让土地合同未明确容积率的历史出让土地的合同净容积率，属于法定职权部门对历史上容积率约定不明的土地出让金计算细化规定，设定该容积率标准没有违反上位法规定，亦未违反溯及既往原则，属于行政管理裁量权的合理行使范围。同时，由于各种缘故，涉案土地首次出让至项目开发的时间长达20多年，期间土地大幅升值，容积率的调整对土地利用价值有重大、直接影响，对调整容积率的土地补缴出让金，符合公共利益，符合公平原则，应予支持。祥裕公司在2008年期间通过受让取得涉案土地使用权，并在2014年签订土地利用协议并办理国有土地使用权证，2015年11月3日，原广州市增城区城乡规划局作出增规批〔2015〕167号复函，将涉案土地的容积率调整为2.91，根据穗国土规划规字〔2018〕2号文规定，祥裕公司应当就容积率超过1.8所增加的建筑面积补缴土地出让金。祥裕公司提出涉案土地不应补缴土地出让金的主张，理据不足，本院不予采纳。原审法院认定“被告以涉案土地容积率超过1.8为由，要求原告按照广州市的规定补缴土地出让金的决定不当”错误，本院予以指出。二、关于市规资局作出被诉土地出让金征收决定以2018年6月21日为补缴计价评估时点是否合法的问题。原国土资源部作出的国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》中规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”本案中，市规资局以2018年6月21日为补缴计价评估时点核算祥裕公司应当补缴的土地出让金。首先，被诉土地出让金征收决定中并未有确定该评估时点的法律依据，其次，市规资局以向评估公司发函时间作为评估时点显然缺乏法律依据，亦违反上述规定。2015年11月3日，原广州市增城区城乡规划局作出增规批〔2015〕167号复函，将涉案土地的容积率调整为2.91，根据上述规定，补缴土地出让金应当以批准调整容积率的时间来确定评估日期。因此，原审判决撤销被诉土地出让金征收决定，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决部分认定有误，但处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年九月二十一日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛