广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初181号原告郑新福，男，1958年5月12日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县****************。委托代理人郑新基，男，1974年10月5日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县***************，系原告弟弟。被告乳源瑶族自治县自然资源局。住所地广东省乳源瑶族自治县******迎宾桥头。法定代表人孙科军，该局局长。出庭负责人李素玲，该局副局长。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。第三人郑志林，男，1962年4月11日出生，汉族，现住广东省乳源瑶族自治县************。委托代理人韩斌，男，1956年7月16日出生，汉族，地址广东省韶关市武江区*************。原告郑新福诉被告乳源瑶族自治县自然资源局（以下简称乳源自然资源局），第三人郑志林资源行政许可一案，原告于2020年6月23日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月29日立案受理后，于2020年6月30日向被告及第三人邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理本案。原告郑新福及其委托代理人郑新基，被告乳源自然资源局的出庭负责人李素玲及其委托代理人付敬省，第三人郑志林及其委托代理人韩斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郑新福诉称，2019年9月，第三人郑志林未经合法程序，私自办理了乳农建(2018)年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》。该批准书的东至与原告郑新福所使用土地的西至存争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六项规定“规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”的规定，农村村民申请宅基地，一般应按照规定的村委会或农村集体经济组织讨论通过并予以公布、乡（镇）政府审核、县级政府审批等程序逐步进行。但小溪塘村民小组对第三人郑志林申请使用的宅基地未张榜公布，被告乳源自然资源局即给予审批，严重违反了法定程序，侵害了原告的合法权益，请求人民法院撤销乳农建（2018）年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》及诉讼费由被告承担。原告郑新福向本院提交了以下证据：1、郑新福的身份证，证明原告的身份情况；2、郑志林的身份证，证明第三人的身份情况；3、乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》及2017年9月11日、2016年3月13日、2020年5月绘制的宗地图各一张，证明被告违法取得的《村镇个人建房用地批准书》。被告乳源自然资源局辩称，一、原告郑新福没有提供证据证明其对涉案土地享有权属，无权提起本案行政诉讼。二、被告作出乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》事实清楚，依据充分。第三人郑志林是乳源瑶族自治县****************村民，其申请的宅基地经所在村小组调查核实及现场测绘，四至和权属清楚，无争议，并符合《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定。三、被告作出乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》程序合法。第三人郑志林的农村宅基地建设用地手续申请经过了小溪塘村小组成员会议讨论并同意，由罗屋村委会进行了公示，公示期内包括本案原告在内无人提出异议，然后经乳源瑶族自治县人民政府批复同意农村宅基地建设用地手续。综上所述，被告作出乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》依据充分、程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告乳源自然资源局向本院提交以下证据、依据：1、郑志林的《乳源瑶族自治县**宅基地审批表》；2、《乳源瑶族自治县*民宅基地批前公示》;3、《村小组会议讨论意见》；4、《乳源瑶族自治县**宅基地申请表》；5、2018年6月10日及2017年9月11日绘制的《宗地图》各一张；6、郑志林身份证；7、郑志林户口本；8、郑志林的《韶关市计划生育证明书》；9、附图；10、乳府办函〔2018〕166号《乳源瑶族自治县人民政府办公室关于同意办理2018年度第四批次23户农村建房用地手续的批复》；上述证据共同证明被告作出的乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》经现场测绘、公示、村小组讨论、政府审批，办理农村宅基地建设用地手续依据充分、程序合法。第三人郑志林陈述，原告和第三人的宅基地不是耕地，也不是承包地，是开垦集体的山地，应当是集体所有的土地，与原告郑新福的宅基地不存在土地争议。第三人郑志林建房是经过村小组公示批准及有关单位的批准，程序合法，事实清楚，请求驳回原告的诉讼请求。第三人郑志林向本院提交下列证据：1、郑志林的身份证，证明第三人主体身份；2、乳源瑶族自治县************民小组出具的《证明》，证明原告郑新福与第三人郑志林的宅基地无争议；3、乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》，证明第三人郑志林的宅基地审批程序合法；4、2017年9月11日绘制的宗地图及2020年5月绘制的地形图各1张，证明原告郑新福侵占第三人郑志林的宅基地；5、图纸1张，证明案涉土地是山地。经庭审质证，原告郑新福发表如下辩论意见：（一）对被告乳源自然资源局提交的证据1真实性、关联性无异议，但对合法性有异议：1、在土地来源一栏中，郑志林填写的日期为2018年4月6日，与其在证据4《乳源瑶族自治县**宅基地申请表》及证据2《乳源瑶族自治县*民宅基地批前公示》的日期相同，即申请、公示和提交审批的日期都是同一日，严重违反了法定程序。2、在镇规划建设部门意见栏、县规划部门意见栏、林业部门意见栏均都没有相关部门的意见。3、县国土资源局意见栏中，不是法定代表人签名。4、审批机关意见栏中，审批机关应当是县政府，但该栏中的审核人不是县政府的工作人员，也没有盖县政府的章。证据2《乳源瑶族自治县*民宅基地批前公示》真实性、关联性没有异议，合法性有异议：其与《乳源瑶族自治县**宅基地审批表》、《乳源瑶族自治县**宅基地申请表》填写的日期都是同一天，即2018年4月6日。证据3《村小组会议讨论意见》合法性、真实性、关联性均有异议：1、该意见没有日期；2、村小组共有**人，但签名超过70户人（有72户人)。证据4《乳源瑶族自治县**宅基地申请表》真实性、关联性无异议，合法性有异议：申请人郑志林2018年4月6日申请，村民小组2018年4月7日就同意报，村委会2017年4月7日就认为“情况属实，同意上报”。而《乳源瑶族自治县*民宅基地批前公示》明确写明要公示7个工作日，其程序严重违法。证据5《宗地图》《宗地草图》合法性、真实性、关联性都有异议，《宗地图》绘制于2017年9月11日，《宗地草图》绘制于2018年6月10日。《宗地图》的绘制时间明显早于《乳源瑶族自治县**宅基地申请表》、《乳源瑶族自治县**宅基地审批表》、《宗地草图》，显然违法。证据6至8对郑志林身份证、户口本、韶关市计划生育证明书等材料的合法性、真实性、关联性无异议。证据9《附图》合法性、真实性、关联性有异议，其电脑下载的图片看不出本案有关联。证据10《关于同意办理2018年度第四批次23户农村建房用地手续的批复》合法性、真实性、关联性都有异议：1、乳源自然资源局没有提供《关于申请批准办理2018年度第四批次23户农村建房用地手续的请示》，无法证明郑志林是否在其中。2、县政府办的《关于同意办理2018年度第四批次23户农村建房用地手续的批复》（乳府办函〔2018〕166号），没有写郑志林的名字。3、《关于同意办理2018年度第四批次23户农村建房用地手续的批复》（乳府办函〔2018〕166号）与附件《乳源瑶族自治县2018年度第四批次农村个人建房用地名单》出处明显不同，上述的《批复》是复印件，而上述《附件》两张页纸不是复印纸张而是电脑打印的纸张。（二）对第三人郑志林提交的证据1无异议。证据2有异议，其与原告郑新福的宅基地是有权属争议的，被告出具给第三人的图纸不合法，对其证明内容有异议。证据3手续不合法，是违法办理的，证据4至5地形图上第三人郑志林宅基地的位置已经侵犯了原告的土地权，该图明显是2020年5月绘制的，而原告是2019年建好的房子，原告建好了房屋，被告才将图纸绘制给第三人，明显违法。被告乳源自然资源局发表如下质证意见：（一）对原告郑新福提交的证据1至2真实性、合法性和关联性无异议。证据3真实性、合法性无异议，第三人是经过审批合法取得用地手续的。（二）对第三人郑志林提交的证据真实性、合法性、关联性无异议，而对证据4《地形图》是第三人起诉原告侵权的过程中为了解决其民事争议而绘制的，并不是第三人申请宅基地时绘制的图纸。第三人郑志林发表如下质证意见：对原告郑新福、被告乳源自然资源局提交的证据均无异议。经审理查明，2018年4月6日，郑志林作为户主以其现无住房，也未曾办理集体土地使用证为由申请位于一六镇罗屋村小溪塘村小组的农村宅基地120平方米。对于郑志林在砖湖园兴建长10米，宽12米，面积为120平方米住房的申请，经小溪塘村民小组户代表签名并按指模确认后，由小溪塘村民小组盖章同意。同日，小溪塘村民小组、罗屋村村委会作出《乳源瑶族自治县*民宅基地批前公示》“我村委会拟对以下农村村民申请宅基地新建住宅给予初审，现对申请宅基地基本情况予以公示。对公示内容有异议的请在7个工作日（至2018年4月13日止）前向我村委会提出意见，逾期未提出意见的，或所提出意见经调查核实不成立的，我村委会将按规定上报上级批准。”。2018年4月7日，小溪塘村民小组在《乳源瑶族自治县**宅基地申请表》中签署“兹有我村小组村民郑志林在我村宅基地处申请建房用地120平方米，经我村小组调查核实，该地四至和权属清楚，无争议，并符合一户一宅的申请条件，请给予办理有关用地手续。”的意见。2017（2018）年4月7日，罗屋村村民委员会签署“情况属实，同意上报”的意见。2018年9月12日乳源县瑶族自治县人民政府审批同意郑志林使用一六镇罗屋村委会小溪塘村宅基地120平方米。同日，乳源瑶族自治县人民政府办公室作出《乳源瑶族自治县人民政府办公室关于同意办理2018年度第四批次23户农村建房用地手续的批复》，同意办理郑志林等23户农村宅基地建房用地手续。2018年9月13日，乳源瑶族自治县国土资源局作出《村镇个人建房用地批准书》，批准郑志林在一六镇罗屋村委会小溪塘村使用宅基地120平方米建房。另查明，第三人郑志林在2018年9月13日获批宅基地之前，没有其他宅基地。再查明，因郑新福于2019年1月在郑志林已获得审批的约36平方米的宅基地上新建了围墙和鸡舍引发民事侵权纠纷，郑志林向乳源瑶族自治县人民法院提起民事诉讼，案号为（2020）粤0232民初592号，请求人民法院排除妨害。其后，郑新福以其与郑志林的宅基地存在权属争议为由提起本案行政诉讼，请求撤销乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》。2020年7月7日，乳源瑶族自治县人民法院作出（2020）粤0232民初592号民事裁定书，以民事案件的审理需待本案行政诉讼的审理结果为依据为由，中止民事案件诉讼。2020年7月9日，小溪塘村民小组出具《证明》，记载“村民郑志林所报批的宅基地符合一户一宅法律规定的原则，有申请书、有多数村民签名认可通过并已公示过，程序合法。”等内容。本院认为，被告乳源自然资源局于2018年9月13日作出的乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》合法。理由如下：一、被告乳源自然资源局作出《村镇个人建房用地批准书》的证据确凿，也即郑志林符合宅基地申请条件。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”以及《广东省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第三十六条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，新批准宅基地的面积按如下标准执行：平原地区和城市郊区八十平方米以下；丘陵地区一百二十平方米以下；山区一百五十平方米以下。”的规定，广东省丘陵地区的农村村民一户只能拥有一处一百二十平方米以下的宅基地。本案中，第三人郑志林一户在2018年9月13日获批宅基地之前，并未拥有其他宅基地，其申请宅基地符合法律规定，本院予以支持。同时，关于原告郑新福主张其与郑志林宅基地中的部分土地存在权属争议的意见，由于郑新福既无法提供争议土地的权属凭证，也无法提供其与郑志林进行土地使用权置换的协议，理应承担举证不能的不利后果，且庭审中郑新福也陈述争议土地上的围墙和鸡舍是其在2019年1月新建的，也即在郑志林宅基地获得审批之后才新建，因此，郑新福诉称的与郑志林宅基地中的部分土地存在权属争议的主张，缺乏事实依据，本院不予支持。二、被告乳源自然资源局作出《村镇个人建房用地批准书》适用法律、法规正确，基本符合法定程序。参照《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》第二点第（一）小点中“符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组收到申请后，应提交村民小组会议讨论，并将申请理由、拟用地位置和面积、拟建房层高和面积等情况在本小组范围内公示。公示无异议或异议不成立的，村民小组将农户申请、村民小组会议记录等材料交村集体经济组织或村民委员会（以下简称村级组织）审查。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合村庄规划、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。审查通过的，由村级组织签署意见，报送乡镇政府。”的规定，农村宅基地审批需要经过村民申请、村小组会议讨论及公示、村委会审查、乡镇政府审批等流程。本案中，根据本院查明的事实，郑志林申请宅基地依法履行了前述流程，基本符合法定流程。但根据《乳源瑶族自治县*民宅基地批前公示》的记载，宅基地批前公示期应当截止至2018年4月13日，小溪塘村民小组和罗屋村委会在郑志林2018年4月6日递交《农村宅基地申请表》仅公示一天，即2018年4月7日公示期未满就审核同意上报审批，其公示程序存在瑕疵，应当予以指正。关于郑新福主张其并未在《村小组会议讨论意见》上签名的意见，经审理查明，该签名系由原告郑新福兄弟郑新基代签。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”的规定，小溪塘村民小组现有村民七十余户，按照现有已签名同意的村民户代表数，也远超法律规定的“应当经到会人员的过半数同意”，因此，即使原告郑新福不同意第三人郑志林申请宅基地，也不影响小溪塘村民小组会议讨论结果。上述《村小组会议讨论意见》签名程序存在瑕疵，亦应当予以指正，但鉴于小溪塘村民小组及被告乳源自然资源局也证实郑志林符合“一户一宅”的申请宅基地原则，且原告郑新福并未提交争议土地的权属凭证，为避免行政程序空转，减轻当事人负累，本院亦确认郑志林符合宅基地申请条件。综上所述，被告乳源自然资源局于2018年9月13日作出的乳农建2018年第4批15号《村镇个人建房用地批准书》证据确凿，适用法律、法规正确，基本符合法定程序。虽然审批过程中存在部分程序瑕疵，应当予以指正，但原告郑新福也未能提供争议土地的权属凭证支持其诉讼主张，为提高行政效率，避免程序空转，考虑到第三人郑志林实际上也符合“一户一宅”的宅基地申请条件，因此，本院对原告郑新福的诉请不予支持，依法应当驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告郑新福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郑新福负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞审 判 员  赵 娜人民陪审员  王长林二〇二〇年九月十八日书 记 员  李舒韵