江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏03行初134号原告江苏省东方实业投资股份有限公司，住所地金龙湖公馆营销中心，统一社会信用代码×××76Ｂ。法定代表人崔松玲，该公司董事长。委托代理人郝朝礼，安徽徽都律师事务所律师。委托代理人李守乐，该公司工作人员。被告徐州市鼓楼区人民政府，住所地中山北路**。法定代表人罗德清，该区区长。出庭应诉负责人吴苏伟，该区副区长。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。被告徐州市鼓楼区住房和城乡建设局，住，住所地中山北路**/div>法定代表人张占涛，该局局长。出庭应诉负责人汪进中，该局副局长。委托代理人张红霞，该局工作人员。委托代理人丁涛，江苏盛仪律师事务所律师。原告江苏省东方实业投资股份有限公司（以下简称东方实业公司）诉被告徐州市住房和城乡建设局、徐州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）、徐州市鼓楼区住房和城乡建设局（以下简称鼓楼区住建局）、徐州市城市房屋征收办公室及第三人徐州市新盛建设发展投资有限公司履行征收补偿职责一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月28日组织当事人进行了证据交换。原告在证据交换后，撤回对被告徐州市住房和城乡建设局、徐州市城市房屋征收办公室、第三人徐州市新盛建设发展投资有限公司的起诉，并撤回对其的诉讼请求。本院于2020年8月19日对本案进行了公开开庭审理。原告东方实业公司的委托代理人郝朝礼，被告鼓楼区政府出庭应诉负责人吴苏伟及委托代理人丁涛，被告鼓楼区住建局出庭应诉负责人汪进中及委托代理人张红霞、丁涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告东方实业公司诉称，原告所有的庆云物资交易市场大楼、庆云立体停车场、庆云广场等建筑物所在地块，在2010年6月24日被列入徐建拆字（2010）13号“兵工路棚户区改造项目”的拆迁范围。2012年5月7日，被告鼓楼区政府决定对“兵工路二期旧城改造项目”（原告房地产在此区域内）实施征收。后被告鼓楼区政府、徐州市城市房屋征收办公室、徐州市新盛建设发展投资有限公司对原告的土地及地面附着物实施征收，但未给予原告补偿，给原告造成巨大损失。徐州市新盛建设发展投资有限公司系涉案土地及房屋的拆迁人，从中受益。原告为维护自身合法权益，请求法院判决被告履行行政补偿各项给付义务：1、判令被告给付因行政征收应当给付的土地补偿款21216万元；2、给付因行政征收应当给付的房屋及附着物补偿款；3、支付因征收应当给付的停产停业损失；4、支付因征收应当给付的搬家费、过渡费1000万元；5、诉讼费及可能产生的费用由被告承担。原告向法庭提交如下证据:证据1、土地证,证明原告所属被征收的土地面积为17.953亩，实际征收面积以被告鼓楼区政府实地测绘的面积为准（9582.5平方米），原告用地合法。证据2、原徐州市计划委员会等单位文件，证明原告所有的被征收建筑物不是非法建筑，属征收补偿的范围。证据3、徐建拆字(2010)13号拆迁公告，证明原徐州市建设局是涉案房屋和土地的征收单位之一。证据4、东方实业公司征收事宜会谈纪要，证明鼓楼区政府是案涉房地产征收人之一。证据5、徐州市鼓楼区兵工路旧城区改造指挥部在2017年7月24日出具的一份情况说明，证明案涉地面附着物被拆迁的时间是2012年，案涉房地产至今未予补偿。证据6、房地产土地估价报告书，证明原告被收回的土地价值21216万元。证据7、徐州市鼓楼区铜沛街道办事处（以下简称铜沛街道办事处）在2020年4月20日出具的情况说明，该说明中有地面附着物的面积及土地面积，证明原告被征收的地面附着物及土地面积，也就是原告要求被告补偿的范围。证据8、徐州市土地管理局（使用）土地批准通知书，证明徐州市轻丰房产开发公司（以下简称轻丰公司）用地手续合法有效，总用地面积17.953亩，剩余土地面积为9594.5平方米。证据9、徐州市规划局《批准定点通知书》，证明立体停车场和庆云广场是合法建设，用地面积合计8228.7平方米（不包含商办楼用地面积）。证据10、徐州市城镇集体资产管理局批复文件，证明轻丰公司被东方房地产开发股份有限公司（以下简称东方房地产公司）兼并的历史事实。证据11、徐州市计划委员会项目批复文件，证明1995年9月2日和1995年12月19日批复同意轻丰公司实施建设5000平方米庆云桥停车场（楼）。证据12、东方房地产公司政策兑现的紧急指示，证明徐州市政府1998年8月25日581号办文单批准兑现经济政策为1112.65万元，该政策未予兑现，造成企业巨大损失。证据13、江苏省建设审计事务所审计报告，证明轻丰公司当时建设投资巨大。证据14、三职能部门批复文件，证明东方房地产公司合法兼并了轻丰公司的事实。证据15、公司变更登记申请书公司名称变更证明等（省工商局调取），证明东方房地产公司变更为东方实业公司，原告主体资格来源清晰合法。被告鼓楼区政府答辩称，一、原告诉请尚需明确。根据原告诉状陈述，房屋和土地分别被列入拆迁和征收项目中，其诉请的补偿和所列被告同时存在拆迁主体和征收部门，诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条的规定，诉请不明确。原告的各项诉讼请求应当予以明确，否则根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，应当予以驳回起诉。二、答辩人并非本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，涉案部分房产位于兵工路二期旧城改造项目收范围内，该项目征收部门系鼓楼区住建局，实施单位为铜沛街道办事处。原告主张的征收补偿款，应当由其提供相关权属证书，与征收部门进行协商，以签订征收补偿协议的方式予以补偿。答辩人作为征收主体，不负责征收补偿工作的具体实施，原告以征收补偿为由提起诉讼，起诉答辩人主体不适格。三、原告起诉条件尚不具备。原告存在大量诉讼案件，在拆迁和征收程序启动之前，登记在原告名下的房产，均已被法院查封冻结，且部分房屋权属仍与原股东之间存在争议纠纷，该产权纠纷至今尚未终结。房屋补偿款项处于查封冻结状态，原告起诉支付补偿款尚不具备条件。综上，原告起诉主体不适格，起诉条件不具备，诉请不能成立。请求法院依法驳回原告的起诉。被告鼓楼区政府向法庭提交如下证据：证据1、征收决定；证据2、征收补偿方案。证明被告按照国务院590号令的规定颁布了房屋征收决定，对征收范围内的房屋进行了征收。该项目征收主体为鼓楼区住建局，鼓楼区住建局负责实施房屋征收和补偿工作。鼓楼区政府不是本案的适格被告。被告鼓楼区住建局答辩称，一、原告诉请尚需明确。根据原告诉状陈述，房屋和土地分别被列入拆迁和征收项目中，其诉请的补偿和所列被告同时存在拆迁主体和征收部门，诉请《行政诉讼法》第四十九条的规定，诉请不明确。原告的各项诉讼请求应当予以明确，否则根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，应当予以驳回起诉。二、原告起诉条件尚不具备。首先，原告存在大量诉讼案件，在拆迁和征收程序启动之前，登记在原告名下的房产，均已被法院查封冻结，且部分房屋权属仍与原股东之间存在争议纠纷，该产权纠纷至今尚未终结。房屋补偿款项处于查封冻结状态，原告起诉支付补偿款尚不具备条件。其次，原告不证明其为主张的土地、房屋的产权人。诉状陈述涉及的三处资产，有的仅有建设工程规划许可证，有的调档无法核实，原告也未向征收实施单位提供全部产权档案进行核实。直至2019年8月5日，原告才出具已有部分建筑物在2008年销售给案外人的具结书，原告持有的不动产详细情况至今无法查明。三、登记在原告名下的不动产，均已被法院查封，不具备支付条件。从2012年征收项目开展以来，答辩人及实施单位陆续收到人民法院对案涉房屋查封冻结执行执行通知书。四、原告诉请金额依法不能成立。涉案房屋因未经有权机关的登记，无法确认权属，且原告也未提供有效权属证明证明其合法权利。答辩人仅就调取到的部分资产进行评估。原告主张的土地补偿款，无法律依据；主张的房屋及地上附属物补偿、停产停业损失等款项因法院查封不具备支付条件。综上，原告起诉主体不适格，起诉条件不具备，诉请不能成立。请求法院依法驳回原告的起诉。被告鼓楼区住建局向法庭提交如下证据：证据1、（2016）苏03民初2748号民事判决书，证明原告主张的案涉不动产存在原告与原告股东间的权属争议纠纷，该争议案件尚未终结。证据2、立体停车场房产征收补偿评估报告，证明该立体停产场作为争议不动产的一部分已经由评估公司进行了评估，应当作为原告主张获得补偿价款的依据。证据3、（2003）鼓执字第840号执行裁定和协助执行通知书、（2011）泉执字第993-2号执行裁定和协助执行通知书、（2013）泉商初字第478号执行裁定和协助执行通知书，（2016）苏0311-2030、2031、2032号执行裁定和协助执行通知书，（2011）泉执字第993号执行裁定和协助执行通知书，（2019）苏03执恢22号执行函和执行裁定书，（2019）苏03民初3865号民事裁定书和协助执行通知书。以上执行裁定书和协助执行书均可证明案涉不动产的补偿款项已经被多家人民法院予以查封。案涉补偿款不具备支付条件，原告诉请缺乏事实依据。据鼓楼区住建局了解，因原告涉及众多诉讼案件并且股东内部也存在纠纷，其征收补偿款项以及归属于东方实业公司的资产，均被人民法院查封。查封价值远远超过鼓楼区住建局举证的协助执行通知书所列举的冻结金额。被告鼓楼区政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1中两份土地证真实性无异议，但是该两证记载的土地使用人并非原告。经登记确认的权利应进一步提供证据。证据2中计划委员会文件的真实性予以认可，但对关联性和证明目的有异议。该项目建设书的批复系针对徐州市二轻局及轻丰公司相关建设项目的批复，且时间是在1995年。仅凭该批复原告无法证明轻丰公司后续进行了相应面积的建设，也无法证明征收时其享有的相关土地和房屋的建筑面积，故不能证明原告举证目的。对拆迁公告的真实性没有异议，因鼓楼区政府并非该拆迁实施的主体，请求法庭予以查实。对证据4会谈纪要的真实性无法确认。该份情况说明系原告单方制作，不应作为本案认定事实的证据使用。对于证据5征收指挥部出具的情况说明真实性予以认可。但该说明仅系征收指挥部针对相关征收区域内的房产和土地未予补偿所作出的客观性说明，原告不能据此认为凭情况说明可以主张其诉请要求的赔偿金额。对证据6房地产土地估价报告书三性均不予认可。该评估报告系原告单方委托，评估结果对于土地价值不具有参考性。另，该评估报告评估对象系非登记在原告名下的土地，委托评估的行为不合法，也与本案原告主张的土地使用权人的主张不具有关联性。对于证据7铜沛街道办事处出具的情况说明的真实性认可。该说明仅是行政机关内部就征收事宜的汇报和过程性文件，情况说明所记载的内容并未以外化行政行为的方式进行确认。情况说明中所罗列的土地和房产情况，不能作为原告要求补偿的依据。对证据8徐州市土地管理局征用土地批准通知书，真实性、合法性没有异议，对其关联性和证明目的有异议。该土地批准通知书仅系土地管理部门对于轻丰公司可以进入土地征用的批准程序而发出的通知书，尚需轻丰公司按照土地利用的法定程序申请办理土地权属证书。原告缺少后续办理土地权属证书的相关程序和实施方面的证据，不能证明该17亩土地的用地手续合法。对证据9真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，该两份通知书明确载明要求轻丰公司持本通知定点图办理规划设计条件意见书，批准定点通知书仅是轻丰公司获得土地和开展项目建设的一个程序性文件，该项目是否实施以及建设的规模，仅凭批准定点通知书，无法证实。对证据3真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，虽然市城镇集体资产管理局对于轻丰公司和原告前身东方房地产公司的兼并作出了批复性的文件。但是原告在接收轻丰公司资产时没有按批复文件要求进行清理债权和债务的业务交接工作。相关轻丰公司名下的土地仍然登记在轻丰公司名下，无法证实轻丰公司的资产已经被东方实业公司整体接收。对证据10真实性、合法性没有异议，但是对其关联性和证明目的有异议。该两份批复文件仅是对庆云桥停车场中山北路停车场由轻丰公司投资建设的意向性批复，两份批复同时要求轻丰公司要按规定办理手续和项目用地、规划定点等前期工作后方能开工实施，仅凭批复文件无法证实轻丰公司后续实施建设了批复涉及的两个项目。对于证据11的三性均有异议，该紧急请示系东方实业公司自己形成的内部文件，请示中提及的政策性兑现是否具备实际兑付的条件，尚没有其他证据予以证实。请示内容仅系东方实业公司单独意思表示。对证据12的审计报告真实性、合法性没有异议，但是对其关联性有异议。该审计报告是针对轻丰公司实施项目的工程结算的审计。轻丰公司投资资金，与本案原告主张征收补偿的款项金额没有关联性。对于证据13系复印件，对其真实性暂时无法确认。即便三部门在1998年针对轻丰公司与原告兼并的事项作出了批复，但是该批复仅仅是同意由东方实业公司实施对轻丰公司的兼并。批复中也提出了兼并的工作细则，要求做好清查核资等方面的工作。从目前庭审所提交的轻丰公司的土地权属证书来看，案涉相关土地依然登记在轻丰公司名下，兼并的工作实际并未完成，原告的主体资格不能成立。对于证据14真实性、合法性没有异议，但是对其关联性有异议，无法证明东方实业公司享有案涉土地资产的合法权益，不能证明其具有本案原告的主体资格。鼓楼区住建局对原告证据的质证意见同鼓楼区政府的质证意见。原告东方实业公司对鼓楼区政府提交的证据发表如下质证意见：证据1、案涉土地的征收单位是被告鼓楼区政府，该份证据达不到鼓楼区政府要证明的目的。证据2是征收单位与被征收人协商补偿的方案，而不是被征收土地及地面附着物完全按市场价格计算的依据。该证据无法达到其证明目的。被告鼓楼区住建局对鼓楼区政府提交的证据三性及证明目的均无异议。原告对鼓楼区住建局提交的证据发表如下质证意见：证据1该判决书是2016年，而被告征收原告的土地及地面附着物时间是2012年。在2012年征收时就应该补偿，该判决书不是被告免责的或者迟延履行行政法义务的理由，该份证据达不到其证明目的。证据2、评估报告是被告单方委托，是被告与原告协商补偿的参照，并不是被征收土地和房屋的完全市场价格的反映，原告不认可该份证据。证据3、因为被告迟延履行给付补偿款义务，给原告造成了损失巨大，如果被告及时把补偿款给付到位，不会有如此多的裁定。被告鼓楼区政府对被告鼓楼区住建局提交的证据三性均无异议。本院经审查认为，原告提交的证据1、2因被告鼓楼区政府对其真实性无异议，本院对证据真实性予以确认。原告证据3与本案不具有关联性。证据5、7真实性予以确认，能够证明案涉争议资产位于兵工路二期征收项目征收范围内，鼓楼区政府系征收主体。证据4系原告单方制作，证据6系原告单方委托评估，对此不予采信。证据8-11真实性予以确认，但因鼓楼区政府负有作出征收补偿决定的职责，本案并不对被征收资产的合法性、具体补偿范围直接予以认定。证据12、13与本案不具有关联性。证据14、15真实性予以确认，能够证明原告主体资格。被告鼓楼区政府提交的证据1、证据2真实性予以确认，能够证明鼓楼区政府作出2号房屋征收决定，对兵工路二期旧城区项目范围内的房屋实施征收的事实。被告鼓楼区住建局提交的证据1真实性予以确认，该判决书系东方实业公司股东基于股权转让向东方公司提出拆迁补偿款归属的民事纠纷，被告鼓楼区政府仍可依法作出征收补偿决定。证据2真实性予以确认。证据3真实性予以确认，征收补偿款被法院查封与被告鼓楼区政府是否作出征收补偿决定系不同法律关系，因查封事实存在，原告要求本案直接判决给付的诉求不能成立。经审理查明：1995年9月2日，徐州市计划委员会向徐州市二轻局作出徐计投（1995）第383号《关于建设中山北路停车场兵工路拓宽项目的批复》，同意轻丰公司按城市总体规划建设中山北路停车场等市政设施，按批准项目，抓紧办理项目用地、规划定点等前期工作，待工作完成，报批设计，经审批纳入年度投资计划，缴纳投资方向调节税，领取投资许可证，按规定使用散装水泥，方可实施。1995年12月15日，徐州市规划局作出徐规定通字（1995）第377号《批准定点通知书》，通知书载明同意轻丰公司在铜沛路建设停车场的申请，规划用地4.493亩，请持通知、定点图到规划局办理规划设计条件意见书。1995年12月18日，徐州市规划局作出徐规定通字（1995）第392号《批准定点通知书》，通知书载明同意轻丰公司在中山北路口-铜沛路北建设庆云广场的申请，规划用地7.85亩，请持通知、定点图到规划局办理规划设计条件意见书。1995年12月19日，徐州市计划委员会向徐州市二轻局作出徐计投（1995）第597号《关于庆云桥停车场项目建设书的批复》，同意轻丰公司在物资局对面建设庆云桥停车场。1997年12月23日，徐州市城镇集体资产管理局作出徐城集资【1997】24号《关于同意轻丰房产开发公司被东方房地产开发股份有限公司兼并的批复》，同意轻丰公司被东方房地产公司以承担债权债务的方式整体兼并。1998年3月11日，徐州市经济体制改革委员会、徐州市计划委员会、徐州市经济委员会作出徐体改发【1998】21号《关于同意徐州轻丰房产开发公司、徐州八达摩托车有限公司、徐州顺达汽车制造有限公司被徐州东方房地产开发股份公司兼并的批复》，同意市城镇集体资产管理局所属三家公司被东方房地产公司以债务承担方式整体兼并。1998年6月，东方房地产公司工商登记变更为东方实业公司。1998年12月1日，徐州市国土管理局作出《拨用土地批准通知书》，同意轻丰公司补办庆云广场停车场物资交易市场拨用泉山区中山北路国有土地17.95亩。2012年5月7日，鼓楼区政府作出徐鼓政征字【2012】第2号《徐州市鼓楼区人民政府房屋征收决定》（以下简称2号房屋征收决定），决定对兵工路二期旧城区项目范围内的房屋实施征收，有关部门依法收回国有土地使用权。原告主张庆云物资交易市场大楼、庆云立体停车场、庆云广场及土地均位于该征收范围内。被告鼓楼区政府陈述庆云立体停车场及土地、庆云临时停车场及临时停车场的营业办公房、庆云物资交易市场大楼属于该征收项目的征收范围内，但缺乏相关权属证书。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第四条规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条规定：房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定可以看出，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，在房屋征收部门与被征收人无法达成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的情况下，市、县级人民政府负有按照征收补偿方案依法作出补偿决定的法定职权和职责。2012年5月7日鼓楼区政府作出2号房屋征收决定，案涉房屋及土地在该征收范围内。虽然原告提交的证据无法证明被征收财产均办理了产权权属证书，但其向法庭提交的相关职能部门的《批准定点通知书》等批复可以证明由轻丰公司对部分资产办理取得了项目定点等批复，以及原告东方实业公司经批复同意对轻丰公司予以兼并的事实，能够证明原告东方实业公司对与征收补偿存在利害关系。本案原告诉讼请求支付土地补偿款、停产停业损失等相关款项，实质上是对被告提出了征收补偿申请，目的是要求被告鼓楼区政府履行征收补偿的职责。根据上述规定，被告鼓楼区政府负有针对原告的申请，作出补偿决定的职责，鼓楼区住建局虽然系房屋征收部门，但其没有作出补偿决定的职责，作为本案被告主体不适格。在原、被告对案涉房屋及土地的合法面积及价值存在争议，原告没有证据证明其在本次诉讼中举证的相关项目批复亦在征收过程中向征收部门提交，相关补偿数额尚不明确，以及案涉征收补偿款被查封的情况下，本案无法由人民法院作出被告直接给付的判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，本院经过审理认为鼓楼区政府应当作出相应的征收补偿决定而未作出，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，可以判令其作出征收补偿决定，且被告鼓楼区政府亦表示可以针对被征收资产作出征收补偿决定。考虑案涉被征收资产的范围较广以及物资交易市场大楼对外出售的客观情况，被征收财产的补偿价值、项目、数额确定较为复杂，本院判决被告鼓楼区政府在六十日内履行征收补偿职责，作出征收补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条之规定，判决如下：一、责令被告徐州市鼓楼区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对案涉房屋及土地作出征收补偿决定，履行征收补偿职责。二、驳回原告对被告徐州市鼓楼区住房与城乡建设局的起诉；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告徐州市鼓楼区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  刁国民审 判 员  陈 颖人民陪审员  黄海燕二〇二〇年九月二十五日书 记 员  王竞晗