湖南省常德市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)湘07行初30号 原告黄其慧，男，1956年4月28日出生，汉族，住湖南省临澧县。 委托代理人张洪昌，北京市中唐律师事务所律师。 委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。 被告临澧县人民政府，住所地湖南省临澧县安福街道人民街**。 法定代理人蒋颖群，县长。 委托代理人杨成华，男，1973年6月26日出生，汉族，临澧县司法局工作人员。 委托代理人石小平，男，1968年7月28日出生，汉族，临澧县自然资源局工作人员。 原告黄其慧诉被告临澧县人民政府（以下简称临澧县政府）土地行政征收一案，本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案于2020年4月29日进行庭前证据交换，原告黄其慧及其子黄维（时为黄其慧委托代理人，后予以更换），被告临澧县政府的委托代理人杨成华、石小平参加了证据交换。2020年7月22日公开开庭审理了本案，原告黄其慧及其委托代理人张洪昌、刘建华，被告临澧县政府的委托代理人杨成华、石小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 黄其慧起诉请求：确认临澧县政府将黄其慧位于临澧县安福镇护城社区黄家居民小组030号房屋及宅基地纳入“临澧县2019年度第一批次建设用地项目”征收范围的行为违法。主要理由如下：根据湖南省人民政府作出的农用地转用、土地征收审批单，“临澧县2019年度第一批次建设用地项目”征收土地面积共计57.8235亩，被用地为临澧县安福街道金宝路社区和护城社区。但临澧县政府发布的征收公告和临澧县自然资源局发布的征地补偿安置方案显示金宝路社区和护城社区共计用地面积均为57.8235亩，其中，黄其慧房屋所在的护城社区居委会的用地性质为水田、水浇地、坑塘水面、农村道路，占地性质并未包含农村宅基地的类型。而临澧县自然资源局安福镇国土资源所公示的护城社区黄家组棚改项目拆迁安置资格审查结果一次公示及所附“护城社区黄家棚改范围图”显示，包括黄其慧在内的共计23户的宅基地被划入土地征收范围，而仅护城社区的宅基地占地面积就高达51亩，加上金宝路社区的占地面积31.89亩，合计实际占地82.89亩，超出了湖南省人民政府审批的57.8235亩。 原告黄其慧向本院提交以下证据材料： 1.黄其慧身份证复印件； 2.护城社区居民委员会出具的《证明》； 3.临集建（99变）字第021号《集体土地建设用地使用证》，登记土地使用者黄其慧； 证据1-3拟证明黄其慧与被诉行政行为具有法律上的利害关系。 4.（2019）政国土字第565号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》； 5.临澧县政府2019年6月3日发布的《征收土地公告》（临政征土告字[2019]4号）； 6.临澧县自然资源局2019年6月24日作出的《征地补偿安置方案公告》（临自然征补字[2019]4号）； 7.护城社区黄家组棚改项目拆迁安置资格审查结果一次公示； 8.护城社区黄家组棚改范围图； 9.2017年7月11日王焕东与临澧县征地拆迁管理处签订的《征收补偿协议书》； 10.1998年8月27日临澧县国土管理局颁发的土地使用权证，登记使用者王焕东； 11.临澧县2019年度第一批次建设用地2号地块勘定界图； 12.不在红线范围内居民统计名单； 证据4-12拟证明实际征收面积远超出批准的面积；临澧县政府将不在征收范围内的居民纳入了征收范围。 临澧县政府答辩请求驳回黄其慧的诉讼请求，理由如下：一、案涉土地征收符合国家政策和法律规定。2019年5月29日，湖南省人民政府批准案涉土地征收，批准面积3.8549公顷，其中农用地0.4386公顷，建设用地3.4163公顷，该批次建设用地符合临澧县县城总体规划，规划用途确定为商住用地。该批次建设用地由两个地块组成，1号地块涉及金宝路社区，用地面积2.126公顷，农用地0.3863公顷（含耕地0.3177公顷，农村道路0.061公顷、坑塘水面0.0076公顷），建设用地（农村宅基地1.7397公顷）。2号地块涉及护城社区，用地面积1.7289公顷，农用地0.0523公顷（含耕地0.0412公顷，坑塘水面0.0111公顷），建设用地（农村宅基地1.6766公顷）。不存在少批多征的情形。二、案涉土地征收程序合法。2019年3月20日，临澧县自然资源局发布《拟征地告知书》，3月28日进行了前期入户调查，确认结果进行了公示。因法定期限内被征地农户未提出听证申请，未召开听证会。6月3日，临澧县政府发布《征收土地公告》，6月24日，临澧县自然资源局发布《征地补偿安置方案公告》。8月7日，临澧县政府发布《更正公告》，以上公告均进行了公示。对征收土地地类现状及行政行为程序均合法。三、案涉土地征收补偿合法合理。按照要求缴足失地农民社保，按照政策和法律规定进行了补偿，组织相关单位开展了补偿协议签订工作。目前，除黄其慧外，其所在村组其他农户均已签订拆迁协议领取征地补偿款。 临澧县政府向本院提交以下证据材料： 1.临澧县政府组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，拟证明其身份。 2.临澧县自然资源局2019年3月26日编制的《建设用地呈报材料“一书三方案”》，拟证明涉案土地用地呈报基本情况。 3.《湖南省国土资源厅关于进一步规范农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》（湘国土资规（2017）2号），拟证明涉案土地的报批程序及注意事项。 4.（2019）政国土字第565号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，拟证明涉案土地审批面积为3.8549公顷等情况。 5.湖南省政府信息公开平台关于涉案土地的公开面积为3.8549公顷等情况。 6.临澧县自然资源局2019年11月1日作出的《临澧县2019年第一批次建设用地审批情况说明》，附《临澧县2019年度第一批次建设用地项目土地分类面积汇总表》，拟证明涉案第一批次土地的具体情况。 7.临澧县安福街道护城社区居委会2019年11月5日出具的《2019年度第一批次建设用地2号地块征地情况说明》，拟证明征地具体情况及黄其慧房屋位于征收红线范围内等情况。 8.临澧县自然资源局2019年11月1日出具的《关于涉案土地实际用地情况的说明》，拟证明涉案土地面积、不存在未批先征、未动工建设等情况。 9.临集有（2004变）第309号《农民集体所有土地权证》，拟证明涉案土地所有权人为临澧县安福镇护城村，性质为集体所有土地，土地总面积为145.6067公顷等情况。 10.临澧县土地利用现状红线图，拟证明黄其慧用地位于临澧县第一批次用地范围等情况。 11.临澧县2019年第一批次建设用地2号地块勘测定界图，拟证明涉案黄其慧宅基地位置位于征地范围内等情况。 12.临集建（99变）字第021号《集体土地建设用地使用证》，登记土地使用者黄其慧，拟证明其宅基地土地使用情况。 13.临澧县自然资源局2019年3月20日发布的《拟征地告知书》（临征告字[2019]3号）、拟征地现状确认书及公示公告资料，拟证明发布拟征地告知书现状确认及公示公告情况。 14.临澧县政府2019年6月3日发布的《征收土地公告》（临政征土告字[2019]4号）及送达签收、公示公告资料，拟证明征收土地用途、位置、地、地类积、补偿等情况。 15.临澧县自然资源局2019年6月24日作出的《征地补偿安置方案公告》（临自然征补字[2019]4号）及送达签收、公示公告资料，拟证明涉案土地安置补偿公示公告等情况。 16.临澧县自然资源局2019年6月25日作出的《关于临澧县2019年第一批次建设用地2号地块的听证意见函》（临自然资征地函[2019]2号）及送达回证，拟证明听证告知情况。 17.临澧县安福街道办护城社区居委会2019年6月27日作出的不要求举行听证的回复、村民代表大会决议及签到单，拟证明放弃听证的情况。 18.临澧县自然资源局2019年6月28日作出的《征地补偿安置方案呈报表》（临自然征方字[2019]1号），拟证明涉案土地安置补偿方案呈报情况。 19.临澧县政府2019年7月1日作出的《征地补偿安置方案审批单》（临政征土补字[2019]1号），拟证明补偿安置方案报审情况。 20.临澧县政府2019年8月7日作出的《更正公告》及送达回证、公示公告资料，拟证明将涉案土地农村道路25.149亩更改为农村宅基地25.149亩的情况。 21.2019年8月13日，临澧县征地拆迁管理处与临澧县安福街道办事处护城社区居民委员会签订的《征用土地协议书》，拟证明涉案土地政府范围、补偿费用、社保金、付款方式等情况。 22.临澧县政府办公室2015年12月21日作出的《关于印发临澧县被征地农民社会保障暂行办法的通知》（临政办发[2015]7号），拟证明涉案土地上农民社会保障办理的规定。 23.临澧县社会保险服务中心2019年11月6日作出的《关于临澧县安福街道护城社区黄家、钱铺组被征地农民社会保障落实情况的说明》附缴款通知书、缴款明细、收款收据，拟证明涉案土地上的农民社会保障的办理情况。 24.涉案被征土地的现场照片及黄其慧房屋现状照片共12张，拟证明被征土地的现状及涉案原告房屋现状。 25.湖南省人民政府2019年11月20日作出的《行政复议决定书》（湘府复决字[2019]78号），拟证明征地审批单已经省政府复议维持；涉案地块征地符合法律规定。 经本院调取，临澧县政府提交经湖南省人民政府审批同意的《临澧县2019年度第一批次建设用地2号地块勘测定界图》。 经质证，临澧县政府对黄其慧提交的证据1-2无异议；对证据3-8的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该组证据不能达到黄其慧的证明目的，征收土地面积与审批面积一致；对证据9-12的真实性、合法性、关联性均有异议，认为王焕东的征收材料与本案无关，不能达到其证明目的。 黄其慧对临澧县政府提交的证据材料质证意见如下：对证据1、9、24无异议。对证据3、4的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，不认可证明目的，认为临澧县政府未依照证据3规定程序征地，存在少批多征的情况。对证据2、5、6、7、8、10、15的关联性无异议，对合法性有异议，不认可其证明目的，认为该证据证明存在少批多征的情况。对证据11、13、14的合法性有异议，不认可其证明目的，认为证据11证明征收房屋不符合逻辑和客观事实，证据13未发布，证据14证明存在少批多征的事实。对证据12的真实性无异议。对证据16的合法性有异议，认为该文件未合法送达。对证据17、18、19、23的合法性、关联性、证明目的不予认可，认为证据17黄其慧没有签字，到场签字的户数不符合规定，证据18、19证明征收程序违法，证据23不能证明案涉土地征收社保办理真实情况。对证据20、21、22的真实性、合法性、关联性、证明目的均有异议，认为证据20系起诉后制作，不符合规定，证据21黄其慧不知情。对证据25已申请裁决。对本院调取证据的真实性没有异议，但对合法性、证明目的有异议，认为该图未进行公示公告，且红线划定不符合逻辑和常理。征地红线面积为20.9335亩，而临澧县政府实际征地超过该面积。 本院对上述证据认定意见为：黄其慧提交的证据1、2、3能证明黄其慧与案涉土地征收的关系，予以采信；证据4-8、证据11的真实性予以认定；证据9、10、12与本案诉争事实无关，不予采信。 临澧县政府提交的证据及本院调取的证据虽均系复印件，但经核对与原件一致，对其真实性予以认可。其中，证据1能证明其主体资格及身份，予以采信；证据2、证据4、证据13、证据14、证据20及本院调取的证据，系征地审批、公告过程中形成，能证明临澧县政府审批征地及公告情况，予以采信。证据9-12能证明被征收土地及黄其慧宅基地的基本情况，予以采信。证据25系湖南省人民政府作出的法律文书，予以采信。但证据3、证据5-8、证据15-19、证据21-24与本案争议事实无关，不予采信。 根据当事人提交的证据和对案件事实的陈述，本院确认如下案件事实：2019年3月20日，临澧县自然资源局发布临征告字[2019]3号《拟征收土地公告》，公告拟征收临澧县2019年度第一批次建设用地，征地位置为临澧县安福街道金宝路社区、护城社区，具体见征地范围图。同时告知了补偿标准、安置途径等其他事项。该公告送达征地所在社区并进行张贴。后金宝路社区居民委员会、护城社区居民委员会分别在《拟征地现状确认书》上签章。 3月26日，临澧县自然资源局向湖南省自然资源厅报送《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，相关资料载明申请用地3.8549公顷，其中包括农用地0.4386公顷（耕地0.3589公顷，其他0.0797公顷），建设用地（农村宅基地）3.4163公顷。拟开发地块包括1号地块（商服用地0.7654公顷、住宅用地1.3606公顷）、2号地块（商服用地0.6224公顷、住宅用地1.1065公顷）。 5月29日，湖南省人民政府作出（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》，批准临澧县2019年度第一批次建设用地，被用地单位为临澧县安福街道金宝路社区、护城社区。批准用地总面积3.8549公顷，包括耕地0.3589公顷、其他农用地0.0797公顷、建设用地3.4163公顷。同时审批同意临澧县政府呈报的征地红线图。 6月3日，临澧县政府发布临政征土告字[2019]4号《征收土地公告》，明确被征收土地的用途为商服用地、住宅用地，建设项目名称为临澧县2019年第一批次建设用地，被征收土地的位置和范围详见经湖南省人民政府批准的征地红线图。同时告知了被征收土地的所有权人、地、地类积、补偿、人员安置等内容。其中征地补偿标准列表中载明，金宝路社区居委会面积为31.89亩（其中农村宅基地为26.0955亩），护城社区居委会面积为25.9335亩（其中农村道路25.149亩），两社区共计57.8235亩。该公告于6月6日送达临澧县安福街道办护城社区居委会，并进行张贴公示。 8月7日，临澧县政府发布《更正公告》，将6月3日发布的《征收土地公告》中征地补偿标准列表中安福街道护城社区居委会土地地类一栏“农村道路25.149亩”更正为“农村宅基地25.149亩”，后附更正前后补偿标准列表。该公告于8月8送达临澧县安福街道办护城社区居委会，并进行张贴公示。 另查明，案涉土地所有权人为临澧县安福镇护城村农民集体。案涉项目用地符合安福镇土地利用总体规划（2006-2020年），征地红线范围内没有基本农田。 还查明，黄其慧为安福街道护城社区黄家居民小组村民，黄其慧房屋所在地于1999年4月9日办理临集建（99变）字第021号《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地类别为住宅，用地面积160平方米。证载土地在省政府审批同意的征收红线范围内。 再查明，黄其慧不服湖南省人民政府作出的（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》向湖南省人民政府申请复议，请求撤销该审批单。湖南省人民政府于2019年11月20日作出湘府复决字[2019]78号《行政复议决定书》，决定维持该审批单。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，依法定程序批准征收土地后，县级以上人民政府需发布征收土地公告，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等内容予以公示告知，后续征地补偿、安置等均由土地行政主管部门具体组织实施。而县级以上人民政府发布征收土地公告仅是对征收审批决定内容予以告知，一般不直接设定被征收人的实体权利义务，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收审批行为及后续的征收土地补偿、安置等行为。但如果被征收人以公告内容与审批内容不相符侵犯自身合法权益为由提起诉讼的，则属于行政诉讼的受案范围。 本案中，黄其慧起诉称案涉土地征收经审批后，临澧县政府实施征收过程中存在“少批多占”、违法将黄其慧房屋及宅基地纳入征收范围的情形。而根据查明的情况，临澧县政府在征收过程中仅对外发布了《征收土地公告》及《更正公告》，其他征收过程中的行为均不是临澧县政府具体实施。故本案争议焦点为：临澧县政府作出的《征收土地公告》及《更正公告》是否存在“少批多占”、违法将黄其慧房屋所在地纳入征收范围的情形。 首先，湖南省人民政府作出的《农用地转用、土地征收审批单》，批准用地总面积3.8549公顷（合计57.8235亩），包括耕地0.3589公顷（合计5.3835亩）、其他农用地0.0797公顷（合计1.1955亩）、建设用地3.4163公顷（合计51.2445），也审批同意了征地红线图。此后临澧县政府发布的《征收土地公告》及《更正公告》，明确指出被征收土地的位置和范围详见经湖南省人民政府批准的征地红线图。同时，公告中征地补偿标准列表载明用地合计57.8235亩（1号地块31.89亩，2号地块25.9335亩），其中水田、水浇地、旱地、坑塘水面、农村道路共计6.579亩，农村宅基地共计51.2445亩。经比对，临澧县政府发布的《征收土地公告》及其后发布的《更正公告》，确定的用地总面积、征地红线范围、性质、位置等内容与湖南省人民政府审批同意的相关内容均一致，临澧县政府不存在“少批多占”的情况。 第二，临澧县政府在《征收土地公告》明确案涉土地征收范围以湖南省人民政府批准的征地红线图为准，而黄其慧房屋所在地在经批准的征地红线范围内，临澧县政府将黄其慧房屋所在地纳入征收范围并无不当。 黄其慧称临澧县政府“少批多占”、违法将其房屋纳入征收范围的主要理由，一是认为临澧县政府发布的征收公告和临澧县自然资源局发布的征地补偿安置方案中，护城社区居委会的用地性质不包含农村宅基地。二是认为临澧县自然资源局安福镇国土资源所公示的“护城社区黄家棚改范围图”显示，黄其慧在内的23户宅基地被划入土地征收范围，仅护城社区的宅基地占地面积就达51亩。根据查明的情况，临澧县政府发布的《征收土地公告》中的补偿标准列表中将征收土地地类写为“农村道路”，但临澧县政府在后续征收过程中已发布《更正公告》，将“农村道路”更正为“农村宅基地”，并未造成不利影响，不应以此认定为违法。而黄其慧所称“护城社区黄家棚改范围图”并非临澧县政府发布的《征收土地公告》及相关公告中确定的征收范围，临澧县政府以经湖南省人民政府批准的征收红线图确定征收土地位置和范围，将红线范围内黄其慧房屋所在地纳入征收范围，符合法律法规的规定。故黄其慧的上述主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，临澧县政府在案涉征收项目实施过程中不存在“少批多占”的情形，将黄其慧房屋所在地纳入征收范围并无不当，黄其慧请求确认该行为违法的主张不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄其慧的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告黄其慧负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长 王继春 审 判 员 唐招军 审 判 员 刘应典 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 曾丰琪 书 记 员 杜 玲 附相关法律规定： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。