湖南省永州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘11行初88号原告：东安县嘉信沙卵石有限公司，住所地湖南省东安县石期市镇石马村。法定代表人：龚远波，该公司执行董事。委托诉讼代理人：唐小平（特别授权），湖南慎明律师事务所律师。被告：永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路**。法定代表人：朱洪武，该市市长。委托诉讼代理人：唐明（特别授权）。第三人：东安县人民政府，住所地东安县大道**。法定代表人：龙向洋，该县县长。委托诉讼代理人：龙甲元（特别授权）。委托诉讼代理人：邓泽斌。第三人：东安县石期市镇建河村。代表人：周华，该组组长。委托诉讼代理人：杨冰（特别授权），北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人：周顺林，男，汉族，1955年6月10日出生，现住湖南省东安县，系村民。第三人：东安县石期市镇建河村11组。代表人：周戊喜，该组组长。委托诉讼代理人：孙涵（特别授权），北京冠领律师事务所律师。原告东安县嘉信沙卵石有限公司（以下简称嘉信公司）不服被告永州市人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月9日依法立案受理后，同日分别向被告永州市人民政府（以下简称市政府），第三人东安县人民政府（以下简称县政府）、第三人东安县石期市镇建河村、第三人东安县石期市镇建河村11组（以下简称建河村、11组）邮寄送达了诉讼状副本及应诉通知书。本案由审判员成大辉担任审长，与审判员于朝晖、人民陪审员聂冠明组成合议庭，书记员秦欣明担任庭审记录，于2020年7月3日上午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。原告嘉信公司的委托诉讼代理人唐小平，被告市政府的委托诉讼代理人唐明，第三人县政府的委托诉讼代理人龙甲元、邓泽斌，第三人建河村、11组的代表人周华、周戊喜及的委托诉讼代理人周顺林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年5月19日，被告永州市人民政府作出永政复决字［2020］10号《行政复议决定书》（以下简称《10号复议决定》）。该复议决定书认为：基于申请人建河村、11组的复议请求、双方当事人的陈述意见及本机关认定事实，本案的焦点为：1、申请人建河村、11组是否可以提起行政复议申请；2、被申请人东安县人民政府作出的《处理决定书》是否正确。一、申请人建河村、11组可以提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的”中的“合法权益”具有主观性，《处理决定书》针对申请人作出确权，申请人认为处理决定对自己不利且认为合法权益被侵犯，其提出复议申请具有正当性。另外，《处理决定书》文末明确交代了申请人可以申请行政复议。因此，申请人建河村、11组可以提出行政复议申请。二、被申请人东安县人民政府作出的《处理决定书》错误。第一、申请人建河村、11组所持的第5947号《土地房产所有证》系土改时期颁发的农村土地私有的权属凭证。合作化时期农民带土地入社后，我国不再存在私有制土地，土改时颁发的私人权属所有证也自然失去了效力，注销或撤销此类所有证没有法律和政策依据，被申请人东安县人民政府注销该《土地房产所有证》于法无据。第二、虽然土改时所颁上述权证失去了法律效力，但那是针对个人主张土地私有权属而言。现申请人建河村、11组作为集体经济组织以该证主张涉案沙洲集体所有权益，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日［1995］国土［籍］字第24号发布）第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”之规定，申请人建河村、11组的主张于法有据。第三、被申请人认定申请人未经批准，不正当使用土地资源，非法出租沙洲掠夺性地开采河沙，致使沙洲土层灭失，不仅不能复耕、造林，而且严重影响航行及泄洪，但没有提供勘验、鉴定意见及行政、司法文书等相关证据材料证实，且经现场勘察，沙洲虽不再完整，但仍有土层及数米高树木。故被申请人县政府认定沙洲土层灭失，与事实不符。综上，被申请人县政府作出的《处理决定书》主要事实不清、证据不足，适用依据错误，依法应予以撤销。现依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、2目之规定，复议决定：撤销被申请人东安县人民政府作出的《处理决定书》，并责令被申请人在60日内对本案重新作出处理。原告嘉信公司不服上述复议决定,向本院提出诉讼请求:1、依法撤销被告市政府《10号复议决定》；2、由被告市政府承担本案诉讼费用。其事实和理由为：一、被告市政府严重违反法定程序,剥夺了原告行政复议参加权。2019年1月10日,原告嘉信公司通过公开竞标,获得湘江东安县境内洲头前渡口至歧岭脚渡口及歧岭脚渡口上游段河道清障疏浚权,与第三人县政府签订了《湘江西源东安河道洲头前渡口至歧岭脚渡口清障疏浚权出让合同》，原告依约施工时,第三人建河村、11组持其村民周某的第5947号《土地房产所有证》（以下简称“《土改证》”）要求县政府确认原告中标河段内猪婆氹、高祖山（（地图标名洪溪洲二沙洲及其周边水域2000亩河床属其集体土地,并阻止原告清障疏浚作业。第三人县政府于2020年1月17日作出东政决字（2020）1号《处理决定书》（以下简称《1号处理决定》）,决定:注销《土地证》第二、第三栏对猪婆氹、高祖山二沙洲权属登记；驳回第三人确认二沙洲属其集体土地的申请。第三人建河村、11组不服,申请被告市政府复议。被告市政府立案后,原告认为正在进行复议审查的《1号处理决定》合法与否,直接关系到原告与县政府签订的清障疏浚权出让合同能否继续履行。为此,依据《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款、《行政复议法实施条例》第九条第二款之规定,向被告市政府提交《第三人参加行政复议申请书》,请求作为第三人参加行政复议。被告市政府于2020年4月13日签收原告《申请书》后,不准原告参加复议,迳行作出了《10号复议决定》。应当参加行政复议的当事人不被允许参加行政复议,属漏列当事人,依法应当发回复议机关重新复议。二、被告市政府支持第三人建河村、11组的复议申请,属滥用职权。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定:“复议机关受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”。被告市政府受理第三人建河村、11组的行政复议申请后,被申请人县政府及时提出了答辩意见:第三人建河村、11组提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受案条件“申请人与具体行政行为有利害关系”之规定,其复议申请应予驳回。其理由:一是《土改证》已经失去法律效力,发证机关注销自己颁发的已经失去法律效力的《土改证》,与第三人建河村、11组没有利害关系；二是第三人建河村、11组没有涉案沙洲物权凭证,第三人建河村、11组以他人已经失效的《土改证》要求行政机关确认涉案沙洲属其集体土地,其请求缺乏证据支持,县政府驳回第三人建河村、11组确认权属申请对其权利义务不产生实际影响。应当说,县政府的理由是充分的。然而,被告市政府不仅不驳回第三人建河村、11组的复议申请,作出撤销《1号处理决定》的复议决定,实属滥用职权。三、复议决定审查思路不清、逻辑混乱,适用法律错误。因为，1、被告市政府错定了案由。本案是行政确认案,不是行政确权案。本案行政相对人的请求是行政确认,县政府不可能对涉案沙洲按确权程序进行确权。确权与确认虽只是一字之差,但二者是两个不同的概念。所谓确权,就是应行政相对人的要求,由行政机关依法确定其某种法律关系。而行政确认则是当事人就某种法律关系的存在与否,请求行政机关依法予以认定,这与民事诉讼中的确认之诉类似。就本案而言,第三人建河村、11组仅要求县政府确认其涉案沙洲集体土地所有权,没有申请县政府对涉案沙洲进行权属登记,确定沙洲归其集体所有。准确把握了案由,就不会对《1号处理决定》产生疑惑。2、复议决定认定:《土改证》虽然失去了法律效力,但那也只是针对农民个人主张土地私有失去效力,现第三人建河村、11组以该证主张土地集体所有权益,符合《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》（以下简称“《若干规定》”）第十九条之规定,则不失去法律效力,是合法的权属依据,县政府注销此类所有证没有法律政策依据。被告错误适用了《若干规定）：首先,既然被告肯定《土改证》已经失去法律效力，那就证明该证证明的事项已经失去合法性,不具合法性的物权凭证,不仅不能据证主张个人土地权属,同样不能据证主张集体土地权属；第二、第5947号《土改证》之所以失去合法性，是因为该证证明的内容与现行宪法和法律所确立的土地所有制相抵触。《若干规定》依据宪法和法律制定,与宪法和法律规定不符的《土改证》，《若干规定》第十九条又确定其为合法依据,这在逻辑上是讲不通的；第三、《若干规定》第十九条是区分土地国家所有、集体所有的一个法律原则,即土改时已经分给农民的土地,应当确定农民集体土地所有权,不再确定国家土地所有权。“土地已经分给农民”是确定集体土地所有权的法定条件,给农民颁发的《土改证》只是证明土地已经分给农民的一个证明,不是证明土地已属农民集体的依据。对此原林业部林函策字（1992）165号《关于山林定权发证有关问题的答复》表述得很明确:“根据土改法和有关规定依法发给土地房产所有证是证明土改时分配给农户的土地证明,一般情况下不能做为现在确定集体所有土地（含林地）的依据”。按照被告的理解,林业部的答复与《若干规定》岂不抵触？第四,对确定沙洲权属,《若干规定》第十一条有具体规定:对河道提防内的土地,土改时已将所有权分配给农民,迄今仍归农民集体使用的,确权给农民集体所有。本条强调的仍是“土改时已将所有权分给了农民”，并由“农民集体迄今仍然使用”这个法律事实,未提《土改证》。显然,被告适用规章错误。至于被告认为县政府注销《土改证》没有法律政策依据,只要查阅《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》就有答案,如此常识性问题不需置辩。四、被告市政府认定事实证据不足。复议决定认定,县政府认定第三人建河村、11组非法出租沙洲采沙,致使涉案沙洲土层灭失,不能复耕、造林,但又未提供勘验、鉴定意见等证据材料证实。经复议机关现场勘察,涉案沙洲虽不再完整,但仍有土层及数棵高树木,县政府认定土层灭失与事实不符。证明土层（即耕作层）灭失与否,勘验、鉴定不是唯一手段,县政府提供的证据足以认定涉案沙洲耕作层灭失:一是4份采沙合同,证明涉案沙洲已经两轮开采。见过河道采沙的人都清楚,采沙活动首先由采沙船对待采区进行无差别的采掘,然后将采掘的沙石泥土通过传动带输送至洗沙船进行冲洗分离,泥土随水流冲走,河沙传送至运沙船转运,砂卵石则弃之于河中形成一座座尾砂堆。涉案沙洲经两轮开采,耕作层灭失这是众所周知的事实。二是第三人建河村、11组于2019年8月15日向省国土厅的《请示》陈述:“自2009年以来,我10、11组千多亩的河洲将逐年被挖掉了”。三是对第三人建河村10、11组组长和其村民代表以及采沙老板所作的4份调查笔录。这4份调查笔录一致证实涉案沙洲被挖了两遍,沙洲已被砂卵石覆盖,不能再种植农作物。四是沙洲未被开采前的地图和经开采后当前的航拍照片,一经对比,便能发现猪婆氹沙洲已被挖掉三分之二,高祖山与相邻的牧牛洲二沙洲已被采掘得肢离破碎、面目全非，河床上留下的是十余座尾砂堆,不再是原沙洲。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,对当事人无异议且众所周知的事实,县政府予以认定,没有必要再作勘验、鉴定。被告以其现场勘察所见确认涉案沙洲仍有土层,原告有两个疑问。一是被告的承办人员并非专业人员,是否具备辩识耕作层的能力？被告没有证据予以证实。二是承办人员没有进行现场勘验,却虚构了勘验事实。被告如果进行了现场勘验,就应当出具由在场人签名认可的勘验笔录交当事人质证,被告不能出具勘验笔录。综上,第三人县政府作出《1号处理决定》是正确的具体行政行为。被告市政府不按法定程序进行复议审查，直接损害了原告的合法利益。特别是在其复议决定中宣称:“第三人以第5947号《士改证》主张涉案沙洲集体所有权,符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条之规定,主张于法有据”,等同于给第三人建河村、11组签发了一纸动员令,支持其大胆持证在原告生产区堵路、阻工等,原告为履行合同所投资的数千万元资金将付诸东流。为尽量减少被告的具体行政行为对原告造成的损害。原告嘉信公司特依法具状起诉,请贵院依法公断。原告嘉信公司为支持其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据：证据1、永州市水利局的批复，拟证明对湘江东安县境内洲头前渡口至歧岭脚渡口及歧岭脚渡口上游段河道进行清障疏浚是经永州市水利局批准同意的。证据2、拍卖成交确认书，拟证明2019年1月10日,原告通过公开竞价,取得了湘江东安县境内洲头前渡口至歧岭脚渡口及歧岭脚渡口上游段河道清障疏浚权。证据3、《清障疏浚权出让合同》，拟证明原告于2019年4月26日和县政府签订了《湘江西源东安河道(洲头前渡口至歧岭脚渡口)清障疏浚权出让合同》,取得了湘江东安县境内洲头前渡口至歧岭脚渡口及歧岭脚渡口上游段河道清障疏浚权。证据4、《1号处理决定》，拟证明东安县人民政府的处理决定确认原告清障疏浚河道内含第三人建河村10、11组主张权属的猪婆氹、高祖山二沙洲。该处理决定合法与否直接关系清障疏浚合同能否履行。故原告有权参加行政复议、有权提起行政诉讼。证据5、《第三人参加行政复议申请书》，拟证明县政府的《1号处理决定》是否合法与原告有直接的利害关系、原告申请作为第三人参加行政复议,于2020年4月10日向被告市政府递交了《第三人参加行政复议申请书》,符合法律规定。证据6、送达回证，拟证明原告嘉信公司于2020年4月13日将《第三人参加行政复议申请书》送交给了被告,被告给原告出具了送达回证。但被告在行政复议时却不将原告列为第三人,剥夺原告复议参加权,违反法定程序。证据7、第三人建河村、11组向省国土厅提交的《请示》中称:自从2009年以来,我村10、11组千多亩的河洲,就逐年的被挖掉了。公益林没有了,耕地没有了。拟证明涉案沙洲土层已灭失,不能复耕、造林。证据8、《挖沙合同》（4份），拟证明从2006年以来涉案沙洲已被采掘两遍,泥土被冲走,河沙被转运,沙洲已被砂卵石覆盖。证据9、问话笔录（4份），拟证明涉案沙洲被挖了两遍,沙洲已被砂卵石覆盖,已无耕作层,不能再种植农作物,不能造林。证据10、湘江歧岭脚河段采沙前地图，拟证明涉案沙洲猪婆氹、高祖山二沙洲采沙前的原貌。证据11、湘江歧岭脚河段现场照片，拟证明涉案沙洲经开采后的现状：猪婆氹沙洲被挖走三分之二，留下的三分之一是砂石滩;高祖山沙洲已面目全非,与相邻的牧牛洲已无法区分,河床上留有10余座尾砂堆。砂石滩与尾砂堆已不能反映猪婆氹、高祖山二沙洲的原貌。被告永州市人民政府辩称：（一）答辩人作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，内容适当。因为，1.答辩人受理该行政复议申请程序合法。第三人建河村10、11组（原当事人）对第三人县政府作出的处理决定书不服，在复议期限内向答辩人提出行政复议申请。答辩人依法向第三人建河村10、11组、第三人县政府分别发送了《受理行政复议申请通知书》、《行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本，通知提供相应的复议材料；2.答辩人依法对该行政复议案进行了审理。第三人县政府在法定期限内向答辩人提交了书面答复和当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。答辩人依法对该案进行了审查，认为第三人县政府已认定的主要事实不清、证据不足，适用依据错误,依法进行了撤销；3.答辩人依法作出了行政复议决定，并送达了各方当事人。答辩人依法作出《行政复议决定书》后，依法向各方当事人送达了该决定书。（二）原告嘉信公司不是本案的适格主体。首先，第三人县政府的处理决定书及答辩人的复议决定书涉及的是土地权属争议，原告只是与第三人县政府签订了清障疏浚权的出让合同，即民事合同，与两份决定书的内容没有行政法律关系，即原告不是具体行政行为的相对人，故其无权作为第三人参与行政复议；其次，即使原告是本案的适格主体，根据《行政复议法实施条例》第九条的规定，行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议也不是必须程序，并且原告不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。因此，本案行政复议过程中并无程序违法情形。另外，如果认定原告是本案的适格主体，应参与行政复议，那么东安县人民政府同样存在漏列当事人的程序问题，也应予以撤销其处理决定。综上，请法院依法驳回原告嘉信公司的诉讼请求。被告永州市人民政府为支持其行政行为的合法性，在举证期限内提交了如下证据：证据1、行政复议申请书、申请人身份证明、受理行政复议申请通知书存根，拟证明答辩人依法受理行政复议申请,受理程序合法。证据2、县政府处理决定书、县政府行政复议答辩状、县政府提供的部分证据及航拍图、行政复议决定书，拟证明答辩人依法进行了审查，并作出了复议决定。县政府提供的航拍图证实：涉案地土层未灭失，权属依据有档可查。证据3、邮寄凭证，拟证明答辩人将复议文书依法送达了各方当事人。证据4、法律依据，拟证明答辩人作出行政复议决定的法律依据是《行政复议法》第二十八条第一款第三项。第三人东安县人民政府陈述：一、被告市政府违反法定程序。本案第三人建河村10、11组不服本政府《1号处理决定》，申请被告复议。被告在复议审查期间,原告嘉信公司向被告提交《第三人参加行政复议申请》，请求作为第三人参加行政复议。依据《行政复议法》第十条第三款、《行政复议法实施条例》第九条第二款之规定,被告应予准许。因为，一是原告与被审查的《1号处理决定》有极大的利害关系。《1号处理决定》是否被撤销,关系到原告与县政府签订的湘江歧岭脚河段清障疏浚权出让合同是否能够依约履行；二是《行政复议法实施条例》第九条第二款明确赋予了与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织享有申请参加行政复议的权利,原告也向被告提出了书面申请,被告剥夺原告参加行政复议的权利于法无据；三是被告认定原告不是行政行为相对人没有问题,但原告是与行政行为有利害关系的法人。因此,原告不要求以申请人的身份参加复议,而是申请以第三人的身份参加复议,完全合法。被告无故剥原告参加行政复议的权利,严重违反法定程序,应予纠正。二、复议决定认定事实错误,证据不足。原告依据清障疏浚合同,依约实施清障疏浚作业伊始,第三人建河村10、11组即以其村民周某所持《土改证》为据,要求本政府依法确认该证登记的猪婆氹、高祖山二沙洲属其集体土地,并责令原告停止作业。本政府针对其申请,依法作出《1号处理决定》。这是一起典型的权属确认案,相当于民事诉讼中的确认之诉。复议机关在没有任何证据支持的情况下,认定本政府针对第三人建河村10、11组的确权申请作出《1号处理决定》,并把权属确认案办成了土地确权案,进而错误地撤销了本政府的《1号处理决定》。我们认为,确权决定一般在两种情况下作出:其一,涉案土地未经登记确权,申请人提出申请并提交相关权属依据,要求发证确权；第二,涉案土地已经发证确权,但权属凭证四至记载不清引发争议,或者当事人之间权属登记交叉、重叠,需要原发证的人民政府处理争议,重新确定权属。本案显然不属于上述两种情况,一是作为当事人的建河村10、11组坚持沙洲已经确权,属其集体所有,不需要重新确权；二是没有与之发生争议的对方当事人，不需要处理争议确定权属。因此,被告市政府认定事实错误。三、复议决定适用法律法规错误。1、《10号复议决定》认定:“申请人所持的第5947号《土地房产所有证》系土改时期沙洲土层灭失颁发的农村土地私有的权属凭证。”这不符合事实:一是第5947号《土地房产所有证》持证人是歧岭脚（现为第三人建河村10、11组）村民代表周某,不是第三人建河村10、11组；二是土改时涉案沙洲土层并未灭失，是被告认定事实明显错误。2、复议决定认定:“土改时颁发的私人权属所有证自然失去了效力,但注销或者撤销此类所有证没有法律和政策依据,县政府注销申请人的《土改证》于法无据。”本政府认为,《土改证》之失效,不是自然失效,而是由于与我国现行法律法规相抵触而失效。《土改证》是本政府在土改时期依据土改法的规定颁发,是本政府的具体行政行为。当本政府已经认定自己的具体行政行为与现行宪法和法律相抵触时,自我纠正,注销自己所颁发的权属证书,符合法律规定。3、复议决定认为:土改时所有权证虽然失去法律效力,但那是针对个人主张土地私有权属而言。建河村10、11组作为集体经济组织以该证主张涉案沙洲属集体土地,符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条之规定,故《土改证》是建河村10、11组的合法依据。被告错误适用了部门规章,且其观点前后矛盾。首先,权证失效,就说明了权证本身已经没有证明力,怎么能说证明土地私有就无效,证明土地公有就有效,没有这样的荒唐说法；其次,原国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的含义是：在土改时已经分配给农民的土地,在区分国家与集体土地所有权时,这类土地应当确定集体土地所有权,而不再确定国家土地所有权。农民集体土地所有权,应当以该农民实际使用的本集体土地所有权界限确定权属。在这里,《土改证》只起证明土地权属来源的证明作用,在确权时仅供参考,不是法定依据。最后,我国实行社会主义土地公有制,先后经历了初级社、高级社、四固定、林权三定等四次土地确权,农民土改时分得的土地现在不一定仍依附于该农民所在的社队。如果按被告的观点,各村组都按所属农民原持《土改证》要回土改时分配的田土，农村就会大乱,这个观点是危险的。四、《1号处理决定》注销《土改证》对涉案沙洲的权属登记具有法理依据,驳回第三人建河村10、11组“确认沙洲属集体土地”的请求合法。一是1953年土改时,县政府根据《土地改革法》的规定,给原歧岭脚村以周某为代表的农户颁发了《土改证》。权证第二、三栏分别将湘江河中猪婆氹、高祖山（又名洪溪洲）二沙洲确权给农户私有。该证符合当时的法律政策规定,确权有效。1958年农业高级社时期,我国已经完成了对山林、土地私有制的社会主义改造,确立了公有制,土地私有制已经消灭。作为证明土地私有的第5947号《土地房产所有证》第二、三栏的确权登记已经失去了制度基础和法律基础。正所谓“皮之不存，毛将焉附”,二沙洲确权登记因与现行法律法规相抵触而无效,注销没有证明力的确权登记符合法律规定。二是2019年8月,湘江东安段河道清障疏浚工程伊始,建河村11组即持第5947号《土地房产所有证》到县政府上访,要求县政府凭证确认湘江歧岭脚河段二沙洲属集体土地,并停止清障疏浚。该证不能证明涉案沙洲已属建河村10、11组集体土地,本政府驳回其确认申请是合法的。综上所述,被告市政府的复议决定认定事实不清,证据不足,且适用法律法规有重大偏差,尤其是违法剥夺原告嘉信公司依法享有的参加行政复议的权利,严重违反法定程序，无疑是错误的具体行政行为。敬请永州市中级人民法院查明事实,依法撤销《10号复议决定》。第三人县政府为证明其行政行为的合法性，在举证期限内提交了如下证据：证据1、第5947号《土地房产所有证存根》，拟证明该证第二栏登记“猪婆氹白沙洲”面积7亩（沙洲长40丈，宽15丈），第三栏登记“高祖山白沙洲”面积20亩（沙洲长60丈、宽20丈）。二沙洲在1953年土改时分配给了以周某为代表的原歧岭脚村农户。证据2、《猪婆氹、高祖山沙洲现场勘验图》，拟证明第5947号《土改证》登记的猪婆氹、高祖山沙洲与建河村10、11组周戊喜、周继成现场所指二沙洲相符（高祖山沙洲地图上标名为洪溪洲，权证登记的高祖山沙洲不包括牛洲），但二沙洲经采沙已成砂石滩、尾砂堆。证据3、《湘江歧岭县河段采沙前地图》[图幅号：G-49-67(16)、G-49-67（8）]，拟证明猪婆氹、高祖山二沙洲采沙前原貌。证据4、《湘江歧岭脚档河段现场照片》（部分），拟证明猪婆氹、高祖山、牧牛洲三沙洲被建河村10、11组非法出租给采沙老板采沙后，猪婆氹沙洲仅存约三分之一，且该三分之一成了卵石滩；牧牛洲、高祖山沙洲面目全非，河道上留下10余座尾砂堆，没有主航道。证据5、《租、挖沙合同》，拟证明建河村10、11组与采沙老板签订合同，非法出租湘江歧岭脚河段（含猪婆氹、高祖山、牧牛洲三沙洲）给采沙老板采沙，收取租金。证据6、东安县水利局对建河村组长周继成的《调查笔录》，拟证明建河村10、11组于1999年猪婆氹、高祖山二沙洲出租给陈建云、蔡子江采沙，共采沙4年，二沙洲挖了一遍。调查时11组周长生在场，对此认可。证据7、东安县水利局对周建春的《调查笔录》，拟证明周建春陈述与建河村10、11组签订的挖沙合同是真实的。周开采了猪婆氹、高祖山沙洲的河沙，并足额给付了沙洲租金。证据8、东安县水利局对周戊喜、周虎林的《调查笔录》（两份），拟证明被调查人员分别承认出租猪婆氹、高祖山沙洲给采沙老板挖沙是事实，老板已足额给付了租沙洲的租金。经过两轮采沙后，猪婆氹沙洲已成卵石滩，高祖山沙洲已成尾砂堆，不能再种植农作物，也不能再造林了。证据9、《听证会签到簿》及《听证笔录》，拟证明县政府作出处理决定前，依法举行了听证，本案调查人员向当事人出示了拟作出具体行政行为的证据和法律依据，当事人对证据进行了质证，提出了陈述、申辩意见。证据10、《处理决定书公示照片》，拟证明本政府的处理决定书在村公布栏予以公示。第三人建河村10、11组陈述：一、原告嘉信公司无提起本案诉讼的原告资格,法院应当依法裁定驳回其起诉。本案是因为县政府注销了答辩人的土地所有权证,答辩人向被告市政府提起撤销处理决定的复议申请,市政府撤销了县政府的处理决定,案涉沙洲的所有权依然属于答辩人,被告市政府的处理结果影响的是案涉沙洲的所有权是否归属于答辩人的问题。案涉沙洲所有权的归属与原告无关,原告只是与县政府签订的《清障疏浚权出让合同》,如果原告认为合同无法履行,也只能与县政府为之间的民事诉讼,对于案涉沙洲的所有权归属是无权提起行政诉讼。二、被告市政府作出复议决定认定事实清楚,适用法律正确。因县政府与原告签订《清障疏浚权出让合同》,合同中约定的是清障疏通,且县政府处分的仅限于国有资产,不能包括答辩人的集体财产。但是原告却在答辩人的沙洲上开采砂卵石盈利,导致答辩人的沙洲水土流失严重,利益受到巨大的损失,答辩人向县政府申请责令停止作业,但是县政府无视实际情况,还作出《1号处理决定》,注销《土改证》第二、三栏对猪婆氹、高祖山二沙洲权属登记,答辩人向市政府提起行政复议申请。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条,依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定,凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有。该规定的言下之意是,已经依法分配给集体的,之后继续归集体所有。县政府已经在1953年将涉案沙洲的土地的所有权分配给答辩人所有,即使答辩人之后没有申请变更,土地的所有权也应该属于原集体经济组织,而不能直接变更为国家所有。被告市政府依据此规定认定案涉沙洲的所有权属于答辩人并无不当。三、涉案沙洲属于答辩人集体所有,县政府无权撤销。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定,有下列情形之一的当事人可以申请办理注销登记:(一)不动产灭失的；(二)权利人放弃不动产的；(三)不动产依法没收、征收或者收回的；(四)人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；(五)法律、行政法规规定的其他情形。县政府注销答辩人的不动产权证书,不符合上述法律规定的情形。县政府在注销答辩人的不动产权证书之前,没有告知答辩人,没有向答辩人说明注销的根据和理由,更没有听取答辩人的陈述和申辩,严重违反正当法律程序原则,侵害了答辩人的利益。因此,县政府注销答辩人的土地所有权证,与答辩人具有法律上的利害关系,且是答辩人向县政府申请停止作业,答辩人对县政府作出的处理决定不服,当然可以向市政府提起行政复议申请。同时，被答辩人认为的市政府不应当受理答辩人的行政复议申请于法无据。市政府依法受理了答辩人的行政复议申请,且对现场进行查勘,沙洲仍有土层和数米高的树木,并不是原告和县政府所说的沙洲土层已经灭失。虽然之前沙洲被开采一部分,但是并未破坏整个沙洲的完整性,也并非原告所说的沙洲被开采的支离破碎、面目全非,更不构成原告可以开采原告沙洲的理由,退一步讲,不管答辩人的沙洲目前是何种情况,县政府和原告都无权处分属于答辩人的资产。四、被告市政府作出复议决定程序合法。答辩人对县政府的处理决定不服,向被告提起行政复议申请,被告依职权受理答辩人的行政复议申请,并听取县政府的答辩,根据《行政复议法》第二十二条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求，或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”因此,复议机关听取第三人的意见是申请人提出要求或者复议机关认为必要,本案中,申请人未提出申请,在复议机关认为没有必要的情况下可以不听取第三人的意见。被告市政府作出复议决定程序合法。四、复议决定审查的就是案涉沙洲的权属,县政府违法注销答辩人的土地所有权证,被告对县政府的错误决定予以纠正处理,并认可涉案沙洲属于答辩人并无不当,被答辩人在起诉状中前后表述矛盾，法院应当依法驳回原告的起诉。五、涉案沙洲依据法律规定,依然属于被答辩人集体所有,县政府违法注销答辩人的土地所有权证,被告撤销了县政府的处理决定,认可案涉沙洲属于答辩人,是基于事实和法律作出的正确处理。但是本案中,原告在起诉状中先是认为答辩人无提起复议的资格,县政府注销土地所有权证无需答辩人同意。后边又以是行政确认案，还是行政确权案来认为被告适用法律错误,前后矛盾。行政确认与行政确权并非都是被动的行政行为，也可以依据职权来确认。行政确权属于行政确认的一种，被答辩人不管是对于行政确权，还是行政确认都是存在错误认识。本案中答辩人已经有《土改证》，已经能够证明案涉土地属于答辩人，只是因为县政府违法的注销行为，答辩人向市政府申请行政复议，市政府作出的复议决定将县政府的处理决定撤销，是行使其权限范围内的职权。撤销处理决定之后，土地所有权证所规定的内容仍然是有效的，案涉土地权属仍然属于答辩人，这是县政府自己颁发的证书，县政府已经进行确权登记。市政府作出的复议决定只是将此种事实进行认定，即使按照被答辩人的理解，也是对此种事实进行确认，并非被答辩人口中的行政确权。综上，答辩人认为原告无权提起本案诉讼，因既无事实依据，也无法律依据，且起诉状中的描述前后矛盾，被告市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请法庭查明事实后，依法驳回原告的起诉。第三人建河村10、11组为证明其诉讼主张，在举证期限内提交了如下证据：证据1、山林权证复印件，拟证明第三人建河村10、11组对沙洲享有所有权，有权提起行政复议申请。证据2、代表人身份证、身份证复印件，拟证明第三人建河村10、11组小组组长的身份。证据3、《1号处理决定》，拟证明该处理决定书是县政府作出的，第三人建河村10、11组对该决定不服，有权向被告提起行政复议申请。证据4、行政复议申请书，拟证明第三人建河村10、11组在法定期限内向被告市政府提起行政复议申请。证据5、东安县石期市镇建河村一生态公益林现场核实图（照片），拟证明目前沙洲未完全破坏，还有复耕的条件，原告所说的面目全非无事实依据。证据6、行政查处申请书。拟证明向政府反映涉案沙洲遭到破坏。经庭审举证和质证，原告嘉信公司、被告市政府、第三人县政府、第三人建河村10、11组三方当事人相互之间发表了如下质证意见。原告嘉信公司对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：证据1、3、无异议。证据2、对航拍图的证明目的有异议。证据4、法律依据不能作为证据使用，对适用法律有异议，我方认为应当适用《行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人县政府对被告市政府提交的证据发表如下质证意见：证据1、3，无异议。证据2、对航拍图的证明目的有异议。证据4、我方认为应当适用《行政复议法》第二十八条第一款第一项。第三人建河村10、11组对被告市政府提交的证据发表质证意见为：对市政府提交的证据均无异议。被告市政府对原告嘉信公司提交的证据发表如下质证意见：证据1-3、10、无异议。证据4、对证明目的有异议，原告无权参加行政复议。证据5、对证明目的有异议，原告与涉案行政复议没有利害关系。证据6、对证明目的有异议，因为行政复议程序合法。证据7、8、9、对证明目的有异议，因为土层没有灭失。证据11、对证明目的有异议。第三人县政府对原告嘉信公司提交的证据发表质证意见为：对证据1-11、均无异议。第三人建河村10、11组对原告嘉信公司提交的证据发表质证意见为：不发表质证意见。原告嘉信公司对第三人县政府提交的证据发表质证意见为：证据1-10、均无异议。被告市政府对第三人县政府提交的证据发表质证如下意见：证据1、3、9、10，均无异议。证据2、4、5、6、7、8，对证明目的均有异议，不能达到其证明土层灭失的目的。第三人建河村10、11组对第三人县政府提交的证据发表质证意见为：不发表质证意见。原告嘉信公司对第三人建河村10、11组提交的证据发表如下质证意见：证据1、对证明目的有异议，建河村10、11组在县政府处理时没有提交，该证没有登记要求确认权属的沙洲且不能达到其证明目的。证据2、4、6，无异议。证据3、5，对证明目的有异议。被告市政府对第三人建河村10、11组提交的证据发表如下质证意见：证据1-5、无异议。证据6、对关联性有异议。第三人县政府对第三人建河村10、11组提交的证据发表如下质证意见：证据1、对关联性有异议，该证没有登记涉案沙洲。证据2、无异议。证据3、对证明目的有异议，建河村10、11组与处理决定没有利害关系，我们所撤证是个人的证。证据4、对证明目的有异议。证据5、对证明目的有异议，没有对每张照片列明证明目的，故无法质证。证据6、与本案无关联。本院综合庭审中各方当事人的举证目的和质证意见，对4个当事人提交的证据综合分析认证如下：（一）对被告永州市人民政府提交的证据认证为：对证据1、3，因当事人均无异议，本院予以采信；证据2，虽然当事人对部分证据（航拍图）提出异议，但与本院查明的事实相符，故本院予以采信；证据4，因法律依据不能作证据使用，故本院予以采信。（二）对原告嘉信公司提交的证据认证为：对证据1—3、10，因当事人均无异议，本院予以采信；证据4—9、11，虽然被告提出异议，但与本院查明的事实相符，故本院予以采信。（三）对第三人东安县人民政府提交的证据认证为：对证据1、3、9、10，因当事人均无异议，本院予以采信；证据2、4—8，虽然被告对证明目提出异议，但与本院查明的事实相符，本院予以采信。（四）对第三人建河村10、11组提交的证据认证为：对证据1、6，因与本案无关联性，本院不予采信；证据2，因当事人均无异议，本院予以采信；证据3、4，虽然部分当事人提出异议，但与本院查明的事实相符，本院予以采信；证据5，因该证据来源不明，本院不予采信。经审理查明：涉案猪婆氹、高祖山沙洲位于湘江东安县岐岭脚自然村河段。猪婆氹沙洲东至村民挑水路边，南至原旱地北面陡坡，西连老静安牧场（沙洲），北至湘江主航道。因老静安沙洲与猪婆氹沙洲无天然分界线，猪婆氹沙洲面积无法测算。高祖山沙洲位于猪婆氹沙洲上游约800米处，，地图上标名为洪溪洲东至湘江，南至湘江，西至湘江小河，北至牧牛洲与高祖山沙洲之间的湘江主航道。1953年土改时，第三人县政府给以周某为代表的原岐岭脚村农民颁发《土改证》，将猪婆氹、高祖山沙洲确权给原岐岭村农民所有。权证第二栏记载，猪婆氹沙洲面积7亩，东至挑水路边，南至土边斗（陡）坡，西至老静安牧场，北至大河，沙洲长40丈，宽15丈；权证第三栏记载，高祖山沙洲面积20亩，东至大河，南至大河，西至小河，北至大河，沙洲长60丈，宽20丈。经实地勘验，权证记载的二沙洲四至与实地相符，但确权面积少于沙洲实地面积。1958年农业高级社时期，二沙洲未登记入社，第三人建河村10、11组未提供沙洲登记入社凭证；1962年四固定时，二沙洲未固定给第三人建河村10、11组农民集体管理使用，沙洲抛荒；1982年林业三定时，第三人建河村10、11组未申报二沙洲权属。1999年，第三人建河村10、11组违反二沙洲土地用途，未经批准擅自出租沙洲给采沙老板陈建云、蔡子江采沙，二沙洲经4年采沙，耕作层灭失，沙洲成为了尾砂堆。2006年，第三人建河村10、11组将高祖山、牧牛洲出租给采沙老板周满春、陈爱国采沙；2007年，第三人建河村10、11组将猪婆氹沙洲出租给采沙老板周丙林、周建春采沙。二沙洲经第二轮采沙，猪婆氹沙洲北部灭失，南部己成卵石滩，无复耕条件；高祖山、牧牛洲二沙洲已成10余座尾砂堆，该河段没有主航道，严重影响了汛期泄洪。即第三人建河村10、11组未经批准，不正当使用土地资源，非法出租沙洲掠夺性地开采河沙，致使沙洲土层灭失，不仅不能复耕、造林，而且严重影响航行及泄洪。2018年9月，东安县水利局为贯彻落实国家水利部关于河湖“清四乱”和《湖南省湘江保护条例》精神，经永州市水利局批准，正式实施湘江分段清障疏浚工程。第三人建河村10、11组认为清障疏浚影响其沙洲出租及河岸田土保护，遂持《土改证》为据阻止施工，并请求第三人县政府依法确认二沙洲集体土地所有权。第三人县政府于2020年1月17日作出《1号处理决定书》，第三人建河村10、11组不服该决定，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2020年3月11日受理后，向第三人县政府发送了《行政复议答复通知书》，第三人县政府在收到通知后，提交了书面答复和作出《处理决定书》的证据材料。因案情复杂，被告市政府于2020年5月9日决定延长审理期限。在复议期间，原告嘉信公司认为复议审查的《1号处理决定》合法与否,直接关系到原告与县政府签订的清障疏浚权出让合同能否继续履行。为此,原告嘉信请求作为第三人参加该案行政复议，并向被告市政府提交《第三人参加行政复议申请书》。被告市政府于2020年4月13日签收原告《第三人参加行政复议申请书》,但没有通知原告参加行政复议。2020年5月19日，被告市政府作出《10号复议决定》。原告嘉信公司不服该复议决定，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条“有下列情形之一的当事人可以申请办理注销登记:(一)不动产灭失的；(二)权利人放弃不动产的；(三)不动产依法没收、征收或者收回的；(四)人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；(五)法律、行政法规规定的其他情形。”的规定,第三人县政府注销第三人建河村10、11组持有的《土改证》,不符合上述法律规定的情形。且第三人县政府在注销《土改证》之前,没有告知第三人建河村10、11组注销的根据和理由,更没有听取其的陈述和申辩,违反了法律程序。因此，被告市政府的复议决定撤销《1号处理决定》于法有据，本院予以支持。关于原告嘉信公司提出“被告市政府支持第三人建河村、11组的复议申请,属滥用职权”的诉讼意见。经查，1953年土改时，第三人县政府将涉案的猪婆氹、高祖山沙洲向第三人建河村10、11组（原岐岭脚村）农民周某颁发了《土改证》。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日［1995］国土［籍］字第24号发布）第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”的规定，第三人建河村、11组对涉案猪婆氹、高祖山沙洲主张权属于法有据。因此，第三人县政府注销《土改证》的具体行政行为与第三人建河村10、11组具有法律上的利害关系。第三人建河村10、11组对《1号处理决定》不服,在复议期限内向被告市政府提出行政复议申请符合法律规定。故本院对该诉讼意见不予支持。关于原告嘉信公司提出“被告市政府严重违反法定程序,剥夺了原告行政复议参加权”的诉讼意见。经查，《1号处理决定》是否被撤销,关系到原告嘉信公司与第三人县政府签订的《湘江歧岭脚河段清障疏浚权出让合同》是否能够依约履行。故原告嘉信公司与《1号处理决定》行政行为有利害关系。原告嘉信公司向被告市政府递交了《第三人参加行政复议申请》,且被告市政府于2020年4月13日签收了《送达回证》。但被告市政府以“原告不是具体行政行为的相对人，故其无权作为第三人参与行政复议”为由，没有通知原告嘉信公司作为第三人参加行政复议。虽然原告不是该行政行为相对人,但原告是与该行政行为有利害关系的法人。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第二款“行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。”的规定，原告嘉信公司以第三人的身份申请参加行政复议,符合法律规定。被告市政府无故剥原告嘉信公司参加行政复议的权利,违反了法定程序。故本院对该诉讼意见予以采纳。但因《1号处理决定》确实存在“认定主要事实不清、证据不足，程序违法”的情形，依法应予纠正。为减少当事人诉累，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，对被告市政府的《10号复议决定》不予撤销。综上，被告市政府作出的《10号复议决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，虽然程序有轻微违法，但处理正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告东安县嘉信沙卵石有限公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告东安县嘉信沙卵石有限公司承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  成大辉审 判 员  于朝晖人民陪审员  聂冠明二〇二〇年九月二十三日书 记 员  秦欣明附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。