福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)闽行终476号 上诉人（原审原告）龙岩市晨兴养殖有限公司，住所地福建省上杭县白砂镇塘丰村。 法定代表人吴振林，经理。 委托代理人张大伟，北京吴少博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上杭县人民政府，住所地福建省上杭县北大路**。 法定代表人王波，县长。 委托代理人陈亮金,福建汀杭律师事务所律师。 委托代理人华兆才,男。 上诉人龙岩市晨兴养殖有限公司（以下简称晨兴公司）因诉上杭县人民政府(以下简称上杭县政府)不予受理行政补偿通知行政行为一案，不服三明市中级人民法院（2020）闽04行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，涉案养猪场位于上杭县白砂镇塘丰村湖洋坑，建于2004年，养猪场猪舍面积5652.52平方米，砖木结构，无权属证明。2009年2月，原告的法定代表人吴振林通过转让方式受让涉案养猪场，并于2010年2月5日向上杭县工商行政管理局依法注册成立晨兴公司。2016年9月23日，经上杭县工商行政管理局批准办理了《营业执照》，系有限公司，经营范围为长白、大约克、杜洛克父母代种猪、商品猪苗、猪人工授精生产与销售。经营期限从2010年2月5日至2030年2月4日。 2019年11月13日，原告以因暴雨导致其养猪场环保设施破坏，造成环境污染等行为而被上杭县环境保护局、上杭县白砂镇人民政府（以下简称白砂镇政府）等相关部门要求限期整改。在整改期间，上杭县农业农村局（以下简称上杭县农业局）和白砂镇政府以原告存在非法占用林地、环保设施不达标以及违法排污等为由分别向被告请示并由被告决定对其养猪场关闭退养。为此，原告以被告作为关停清退原告企业的法定实施主体及补偿主体，应当履行补偿的法定职责，对原告的损失按照国家的相关标准予以合理的补偿等为由，向被告提出《履行行政（补偿）职责申请书》，请求被告依法履行对其关闭退养的法定补偿职责，按照法定搬迁补偿标准予以合理补偿。被告于2019年11月14日收到申请后，经审查认为，被告未对原告作出关闭退养的具体行政行为，不是适格的行政补偿被申请人，为此于2019年11月25日作出《不予受理行政补偿通知书》，决定不予受理原告提出的履行行政（补偿）职责申请，并于2019年11月26日将该通知书送达给原告。原告对该通知书不服，于2020年1月6日诉至法院，请求判令撤销被告作出的《不予受理行政补偿通知书》，并责令被告在法定期限内依法履行对原告因被关闭退养所造成的损失承担法定补偿职责。 另查明，2018年6月12日，白砂镇政府以原告林地、国土均未审批属违章建筑以及原告现有环保设备不完善且无法消纳现有存栏量的排污，环保不达标，经白砂镇政府多次下发限期整改通知书后仍屡教不改、性质恶劣等为由，向被告提出砂政综〔2018〕97号《关于请求关闭退养晨兴养殖场的请示》，请求被告关闭退养晨兴养殖场，被告对白砂镇政府的请示未作出批示。2018年6月21日，上杭县农业局向被告提出杭农〔2018〕291号《关于对晨兴公司猪场实施关闭的建议》，建议由上杭县环境保护局等部门依法对原告猪场的违法行为进行立案查处，由被告将原告猪场列入关闭名单，由白砂镇政府监督实施。2018年7月6日，白砂镇政府向原告发出砂政〔2018〕128号《通知》，要求原告关闭清退养殖场并拆除相关设施，否则将对原告实施断电和拆除。2018年8月15日，白砂镇政府以原告不配合关闭退养工作为由，向被告提出砂政综〔2018〕119号《关于对晨兴公司进行强制拆除执法的请示》，请求对原告养殖场实施强制拆除。2018年9月4日，白砂镇政府对原告作出《限期拆除告知书》，决定近期对原告养殖场实施强制拆除，并将该告知书送达给原告。原告自述其养猪场于2018年10月关闭退养。 原审认为，本案系因原告晨兴公司在向被告上杭县政府提交的行政补偿申请书中自称2018年6月因暴雨导致其养猪场环保设施破坏，造成环境污染等行为而被上杭县环境保护局、白砂镇政府等相关部门要求限期整改，在整改期间，上杭县农业局和白砂镇政府以原告存在非法占用林地、环保设施不达标以及违法排污等为由分别向被告请示并由被告决定对原告养猪场关闭退养而给原告造成损失，被告作为决定原告关闭退养的决定者，应当依法履行对原告因关闭退养所造成的损失给予补偿的责任等为由，向被告提出《履行行政（补偿）职责申请书》。被告收到该申请后，作出《不予受理行政补偿通知书》。本案双方当事人争议焦点是：被告作出的该《不予受理行政补偿通知书》是否对原告的权利义务产生实质影响，是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：(四)属于人民法院受案范围。经审查，相关职能部门按照各自职责在对原告检查、处罚和作出关闭退养养猪场前，虽有向被告请示，但该请示行为属行政机关内部行政行为，对原告并未产生行政法意义上的法律效果，同时对原告权利义务也并未产生直接影响。对原告权利义务产生实际影响的是相关职能部门直接对原告作出关闭退养行政行为。在庭审中，原告陈述2018年9月4日白砂镇政府对原告作出了《限期拆除告知书》，并对原告养猪场作出关闭退养。因此对原告养猪场作出关闭退养的行政主体是白砂镇政府，而不是本案被告。一般而言，可诉的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为。由于被告并未对原告养猪场作出关闭退养行政行为，对于原告要求其履行对关闭退养所造成的损失给予补偿职责的申请，被告不予受理、告知、答复等行为，一般不直接影响公民、法人或者其他组织的合法权益。被告作出的《不予受理行政补偿通知书》并没有对原告创设新的权利义务，对原告的权利义务并未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：(三)有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，对原告提出责令被告在法定期限内依法履行对原告因被关闭退养所造成的损失承担法定补偿职责的诉讼请求，经审查，由于被告没有对原告养猪场作出关闭退养的行政行为，原告主张其养猪场因被关闭退养停止生产经营所造成的损失与被告之间没有因果关系，因此，原告起诉要求被告在法定期限内依法履行对原告养猪场因被关闭退养所造成损失承担法定补偿职责缺乏事实根据，不符合起诉条件，应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回原告晨兴公司的起诉。 上诉人晨兴公司不服原审裁定，提起上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销并发回原审法院审理。主要理由是：一、依据最高人民法院已生效裁判的裁判精神，上诉人已经提供足够证据证明被上诉人组织实施了案涉事实关停行为，并对上诉人养猪场造成了事实关停的行为后果。本案中，白砂镇政府就拆除、关闭退养上诉人养猪场多次向被上诉人请示报告。上杭县农业局也向被上诉人请示对上诉人养猪场立案调查，列入关停名单。这一系列行为虽然属于行政机关内部上下级之间的请示报批行为，但其外化行为已经对上诉人造成了事实被关闭退养的后果，属于事实关停行为，属于可诉行为。二、本案是被上诉人因实施环保禁养这一公共利益及政策的需要而关闭、退养上诉人养猪场。上诉人养猪场经过相关职级部门的检查、处罚、整改后仍然被责令关闭拆除，已经对上诉人造成巨大的经济损失。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，被上诉人作为法定禁养关停的补偿义务主体，应当依法对上诉人予以合法合理的补偿。三、上诉人已经依据法律规定，按照法定程序和方式向被上诉人提交补偿申请，主张补偿权益。被上诉人以未对上诉人实施关闭退养，不予受理上诉人补偿申请的答复显然严重侵害了上诉人的合法权益，对上诉人的法定权利义务产生了实质影响，属于行政诉讼的受案范围。综上，请求撤销三明市中级人民法院（2020）闽04行初4号行政裁定，并发回原审法院继续审理。 被上诉人上杭县政府答辩称：一、答辩人没有对上诉人作出关闭退养的具体行政行为，答辩人对上诉人作出《不予受理行政补偿通知书》是正确的。首先，答辩人没有对上诉人作出关闭退养的具体行政行为，上诉人关停养猪场是其自身原因造成的。其次，答辩人对关闭退养的养殖场的补偿问题已经做出部署，上诉人不符合补偿条件。二、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。第一，答辩人的相关职能部门按照各自职责对上诉人检查、处罚是履行其法定职责，上诉人对此也没有异议。虽然相关职能部门有向答辩人提出关闭退养养猪场的请示，但该请示行为属于行政机关内部行政行为，并未对上诉人产生行政法意义上的法律效果，对上诉人的权利义务并未产生直接影响。第二，由于答辩人没有对上诉人养猪场作出关闭退养的行政行为，上诉人主张其养猪场因被关闭退养停止生产经营所造成的损失与答辩人之间没有因果关系，上诉人起诉要求答辩人在法定期限内依法履行对上诉人养猪场因被关闭退养所造成的损失承担法定补偿职责缺乏事实根据，不符合起诉条件，应驳回起诉。第三，答辩人作出的《不予受理行政补偿通知书》并没有对上诉人创设新的权利义务，对上诉人的权利义务并未产生实际影响。三、上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求予以驳回。首先，如前所述，答辩人至今没有作出关闭上诉人养猪场的决定，而是将上诉人的养猪场作为上杭县保留猪场向龙岩市生猪养殖污染防治联席会议办公室作了报送。上诉人关闭养猪场是其自身原因造成的，上诉人不具有申请补偿的条件。其次，上诉人的养猪场至今未被拆除，上诉人不符合答辩人对养殖业污染治理补偿的条件。第三，根据答辩人对养殖业污染治理补偿工作安排，答辩人不是申请补偿的直接被申请人。第四，上诉人在上诉状中援引的（2017）最高法行申4073号行政裁定书所述案情与本案不同，两案不具有相似性和可比性。综上，上诉人停止养殖行为及其造成的损失与答辩人无关，答辩人对上诉人作出《不予受理行政补偿通知书》并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求。 本院认为，本案的焦点问题是上诉人的起诉是否符合起诉条件。 根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”县级以上人民政府具有对被关闭或搬迁的畜禽养殖者进行补偿的法定职责。本案的被诉行政行为是被上诉人作出的《不予受理行政补偿通知书》。上诉人作为规模化养殖场经营者，认为其养殖场被关闭禁养，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定向被上诉人申请行政补偿，被上诉人作出《不予受理行政补偿通知书》，对上诉人的权利义务产生了影响，属于可诉的行政行为，上诉人对该《不予受理行政补偿通知书》不服，在法定起诉期限内提起诉讼，符合法定起诉条件，应当予以受理。原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，应予纠正。综上，上诉人的上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2020）闽04行初4号行政裁定； 二、本案指令三明市中级人民法院继续审理。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； …… 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 ……