西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终493号 上诉人（原审被告）西安市鄠邑区石井镇人民政府，住所地西安市鄠邑区XX镇XX大街**。 法定代表人曹珂瑜，镇长。 委托代理人刘利娟，西安市鄠邑区石井镇人民政府工作人员。 委托代理人杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张某某，女，1978年XX月XX日生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市鄠邑区XX镇XX村****。 上诉人西安市鄠邑区石井镇人民政府（以下简称石井镇政府）与被上诉人张某某行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3603号行政判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2012年10月8日，张某某与XX村XX组签订协议书，约定该XX组XX街道西XX路北坑(老宅基地)租给原告，租期六十年，租金四万元且一次付清。XX村XX组同意张某某XX村XX组XX户，并提供相关资料协助办理有关落户事宜。后张某某在该地址修建三间两层砖混楼房，并于2018年7月20日将户口迁入该址。2019年6月2日，石井镇政府向张某某及蔡家坡村村委会下发了《责令整改通知书》，认为蔡家坡村民委员会私自转让集体土地使用权给张某某，张某某擅自在该宗土地上建设房屋的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第63条、《陕西省XX乡规划条例》第45条、《西安市秦岭生态环境保护条例》第76条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第23条，责令蔡家坡村村民委员会、张某某立即予以改正。2019年6月4日，张某某房屋被强制拆除。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、张某某的房屋是否为石井镇政府所拆；二、石井镇政府拆除张某某房屋的行为是否合法。 关于焦点一：本案张某某认为其建于石井镇蔡家坡村4组房屋系石井镇政府拆除，张某某向法庭提供了石井镇政府向其作出并送达的《责令整改通知书》，且提供了房屋拆除时的现场照片和视频资料，证明拆除案涉房屋时有石井镇政府工作人员在场。石井镇政府辩称其只是向张某某发出整改通知，拆除房屋时系受领导委派去现场维稳，并未实际实施拆除行为。一审法院认为，张某某所有的房屋被拆除是客观事实，张某某向法庭提供的证据已完成其认定拆除行为系石井镇政府所为的初步举证责任，石井镇政府在无相反证据予以反驳的情况下，应当承担举证不能的后果。故对张某某认定实施拆除房屋行为的责任主体为本案石井镇政府的诉讼请求予以支持。 关于焦点二：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”本案石井镇政府认为张某某建房行为违反了“土地管理法”、“陕西省XX乡规划条例”等规定，向张某某作出处罚前告知，责令立即改正。但未按照行政处罚法相关规定告知张某某具有陈述和申辩的权利。石井镇政府在对张某某房屋实施拆除前亦未按照行政强制法的相关规定作出行政强制决定。故石井镇政府在未履行法定程序的情况下迳行拆除张某某房屋的行为显系违法。 综上，石井镇政府于2019年6月4日对涉案房屋实施强制拆除，该拆除行为违反法定程序，不具有合法性，对张某某的诉讼请求，一审法院予以支持。因涉案房屋已经被拆除,拆除行为属于事实行政行为,故一审法院依法确认石井镇政府拆除张某某案涉房屋的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认西安市鄠邑区石井镇人民政府2019年6月4日对张某某建于西安市鄠邑区石井镇XX村XX组的房屋实施强制拆除的行为违法。 上诉人石井镇政府上诉称，一、一审法院认定事实不清。一审法院对于上诉人是否实施了行政强制行为，认定事实不清。上诉人只作出了一份《责令整改通知书》，该行为是正常履职行为，此通知书并不能直接证实石井镇政府实施了强拆行为，也不能因发生了强拆行为，就推定是上诉人实施，两者无直接必然联系。对于被拆除的房屋是否属于合法财产，认定事实不清，被上诉人在违法购买的宅基地上盖房，违返《土地管理法》及镇政府的土地利用总体规划，该建筑属违法建筑，财产权益不受法律保护，一审法院以被上诉人篡改过的无效协议作为查明案件事实的依据，相互矛盾，认定事实不清。二、一审法院定案依据不足，无法证明上诉人系强拆主体并违法。庭审中，被上诉人一再强调拆除现场有300多人，从其提供的照片和视频看出相关执法部门人员在现场，被上诉人不变主体，以12户相同时间、、地点照片和视频自认为上诉人是拆除主体上诉人全部人员亦无300人。一审法院将错就错，确认上诉人为违法主体，实为牵强。三、一审法院认为上诉人作出《责令整改通知书》时未向被上诉人告知具有陈述和申辩权利是错误的。本案被诉强拆行为，非《责令整改通知书》，一审法院超越诉请范围认定，且与事实不符。四、本案程序违法，第一次庭审后，就被上诉人房屋拆除主体出现了新证据，但一审法院拒绝接受，仓促结案，程序违法。五、被上诉人违建房屋位于秦岭生态保护区，被上诉人所诉请求，不属于行政案件受案范围。上诉请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3603号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人张某某辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点：石井镇政府是否本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。据此，行政诉讼的适格被告即作出被诉行政行为的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。本案中，上诉人向被上诉人及蔡家坡村委会以下发《责令整改通知书》的形式告知：“经2018年秦岭生态保护专项检查，蔡家坡村民委员会私自转让集体土地使用权给张某某，张某某擅自在该宗土地上建设3间2层房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第63条、《陕西省XX乡规划条例》第45条、《西安市秦岭生态环境保护条例》第76条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第23条，责令蔡家坡村村民委员会、张某某立即予以改正。如对本责令改正决定不服，可以自收到本通知书之日起六十日内向西安市鄠邑区人民政府申请行政复议或向有管辖权的人民法院进行起诉”，据此可以证明一审期间张某某向法院提交的证据证明石井镇政府实施的行政行为为责令整改。但张某某向一审法院提起诉讼的行政行为系强制拆除其房屋的行政行为，责令整改与行政强制系不同的行政行为，且责令整改通知书上并无未进行整改即行强制拆除的意思表示，一审法院据此推定系上诉人实施强制拆除行为证据不足。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据。本案因涉及秦岭生态保护专项工作，亦即涉及国家利益及公共利益，石井镇政府一审庭审后补充提交的证据依法应予审查。综上，上诉人关于一审判决事实认定不清的上诉主张成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3603号行政判决； 二、本案发回西安铁路运输法院重新审理。 上诉人预交的二审案件受理费50元，予以退还。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 程淑芹 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1