山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁08行终277号上诉人（原审原告）许贵莲，女，汉族，1959年6月7日出生，住山东省单县。被上诉人（原审被告）济宁市任城区综合行政执法局，住所地济宁市任城区常青路**。法定代表人李国庆，局长。委托诉讼代理人程中兴，济宁市任城区综合行政执法局政策法规科科长。被上诉人（原审被告）济宁市任城区人民政府，，住所地济宁市任城区任城大道**法定代表人张令华，区长。委托诉讼代理人董国，济宁市任城区司法局工作人员。上诉人许贵莲因与被上诉人济宁市任城区综合行政执法局、济宁市任城区人民政府行政处罚、行政复议一案，不服山东省济宁高新技术产业开发区人民法院（2020）鲁0891行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院认定，1996年左右，原告许贵莲在济宁市任城区××与古槐路交叉口向北××米路东建设平房一处，建筑面积为237.8平方米，其中，南4间、北8间。1996年8月，许贵莲取得上述房屋《城镇私房所有权证》（中仙字第0236号）。2002年4月16日，许贵莲取得了该房屋项下238.7平方米《集体土地使用权证》，证号为济中集用（2002）字第x号。2007年左右，许贵莲在上述平房二层及南北两侧建设房屋，新建房屋面积约414.92平方米，但未取得建设工程规划许可手续。2019年6月14日，被告任城区执法局对原告房屋立案调查，经现场拍照、勘验后，于2019年6月20日出具《行政执法案件调查终结报告》，该报告认定“许贵莲拒绝提供合法的建设手续，执法人员实际测量面积约为652.72平方米，其中彩钢板房14.85平方米，砖混结构约为637.87平方米。许贵莲的房屋权属证明显示登记的房屋层数为平房，总面积237.8平方米，剩余面积414.92平方米许贵莲不能提供合法的建设手续。建议对许贵莲作出限期拆除违法建设的行政处罚”。任城区执法局于2019年7月3日出具《案件处理意见》，同日，被告任城区执法局作出《行政执法听证权利告知书》、《行政执法行政处罚告知书》，并向许贵莲送达。2019年7月10日，任城区执法局出具《综合行政执法听证通知书》，定于2019年7月17日10时举行听证会，许贵莲接到听证通知后，提出延期听证申请。2019年7月29日9时，任城区执法局举行听证会。经听证，任城区执法局作出“该案违法行为事实清楚，建议维持拟作出的限期拆除违法建设房屋的行政处罚”的听证报告。2019年8月15日，被告任城区执法局作出涉案《综合行政执法行政处罚决定书》。许贵莲不服，向被告任城区政府申请行政复议，任城区政府于2019年12月27日作出济任政复决字［2019］99号行政复议决定书，决定维持任城区执法局作出的济任执处[2019]第x号《综合行政执法行政处罚决定书》。另查明，许贵莲房屋所在的液压件片区因棚户区改造，被纳入征收拆迁范围。原审法院认为，本案系原告许贵莲不服被告任城区执法局作出的被诉限期拆除决定及任城区人民政府作出的行政复议决定引发的诉讼。首先，被诉限期拆除决定认定事实是否清楚。根据任城区执法局提供的综合行政执法现场勘验图四张、现场勘验影像三张、济中集用（2002）字第x号《集体土地使用证》、中仙字第x号《城镇私房所有权证》、济宁市城乡规划局任城分局《关于对许贵莲建设进行规划认定的复函》及原被告陈述等证据，足以证实许贵莲所建房屋中除已登记产权的237.8平方米的砖混部分外，其余400.07平方米的砖混房屋和14.85平方米的彩钢板房部分并未取得建设工程规划许可。被告任城区执法局认定许贵莲于1996年和2007年未取得合法的许可手续在金宇路与古槐路交叉口向北244米路东建设414.92平方米的房屋，事实依据充分。其次，被诉限期拆除决定适用法律是否正确。许贵莲的房屋建设于1996年至2007年间，应适用当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起至2007年12月31日有效）的规定，对许贵莲的房屋进行评价、处理。该法第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。许贵莲的房屋位于城市规划区内，其在建设前应当取得城乡规划主管部门的规划许可，涉案房屋中414.92平方米的建筑从建设到现在未取得任何规划许可手续，明显不符合法律规定。被告任城区执法局认定涉案建设违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，并依照该法第四十条的规定予以处罚，适用法律正确。原告许贵莲以涉案房屋所在地块被纳入征收、在未达成征收补偿安置协议的情况下逼迫原告拆迁、执法目的不正当等为由主张被告作出的行政处罚违法，缺乏法律依据，法院不予采纳。最后，被诉限期拆除决定作出程序是否合法。本着“实体从旧，程序从新”的原则，被告任城区执法局依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，从立案到作出处罚决定，先后履行了立案、调查、现场勘验、收集证据、听证、审批、处罚前告知等相关行政处罚程序。行政处罚程序合法。但需要说明的是，涉案房屋中包括许贵莲取得产权证书和集体土地使用权证的237.8平方米的一层建筑和未取得规划许可手续的414.92平方米的建筑，任城区执法局责令限期拆除的是未取得规划许可手续的414.92平方米的建筑，在被诉行政处罚决定书中未予详细说明。根据任城区执法局的陈述和提供的证据，其处罚的标的物为414.92平方米的违法建筑，并不包括许贵莲取得房产证的237.8平方米的建筑，原告对此未产生歧义。在此，予以指正。综上，任城区执法局作出的限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销被告任城区执法局作出的济任执处[2019]第080002号《综合行政执法行政处罚决定书》，证据不足，不予采纳。被告任城区政府在接到原告的复议申请后，履行了相应的行政复议程序，其作出的济任政复决字（2019）99号行政复议决定书，认定事实清楚，程序合法。原告要求撤销，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告许贵莲的诉讼请求。案件受理费50元由原告许贵莲负担。许贵莲不服上述一审判决，以原审法院未对被上诉人超越职权进行审理查明，被上诉人作出的《综合行政执法行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律法规错误，程序违法，应当予以撤销;济宁市任城区人民政府在复议过程中，未依法认定事实、复议结论错误为由，向本院提起上诉。请求：一、撤销原审判决，改判撤销被上诉人济宁市任城区综合行政执法局作出的行政处罚决定及济宁市任城区人民政府作出的行政复议决定；二、诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人济宁市任城区综合行政执法局、济宁市任城区人民政府均未提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。本院二审查明的案件事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点是涉案被诉限期拆除决定及行政复议决定是否合法。一、关于被上诉人是否超越职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。2002年7月19日，国务院法制办公室国发函﹝2002﹞218号《关于在山东省济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》中函复山东省人民政府可以在济宁市开展相对集中行政处罚权试点工作，并对集中行使行政处罚权的行政机关具体职权予以明确：……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……。济宁市人民政府办公室济政办字﹝2016﹞12号《关于明确市、区城市管理职责和划转工作有关事项的通知》中确定城市管理综合执法局对未经城乡规划部门审批核发建设工程规划许可证而建设的项目具有城市规范管理方面法律、法规、规章制度的监督检查和行政处罚的职责，市直管区域外的监督检查和行政处罚职责移交各区承担。任城区委办公室区政府办公室济任室字﹝2019﹞41号《关于印发济宁市任城区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确济宁市任城区综合行政执法局的主要职责之一是负责按管理权限对城市规划区建设用地范围内取得用地审批手续，未取得建设工程规划许可证进行建设的行为进行监督检查和行政处罚。本案中，上诉人涉案房屋属于被上诉人济宁市任城区综合行政执法局的管辖区域范围，被上诉人济宁市任城区综合行政执法局对该区域内违法建筑具有监督检查和行政处罚的法定职责。二、关于被诉限期拆除决定及行政复议决定的合法性问题。根据查明的案件事实，上诉人许贵莲涉案房屋位于金宇路与古槐路交叉口向北244米路东，其在城市规划区内所建房屋中除已登记产权的237.8平方米的砖混部分外，其余400.07平方米的砖混房屋和14.85平方米的彩钢板房部分并未取得建设工程规划许可。1990年4月1日起至2007年12月31日有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续；第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。上诉人许贵莲的房屋建设于1996年至2007年间，其未取得任何规划许可手续建设房屋的行为，明显违反上述规定。被上诉人依据其前述法定职权，履行了立案、调查、现场勘验、收集证据、听证、审批、处罚前告知等程序，本着“实体从旧，程序从新”的原则所作出的限期拆除决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人任城区人民政府在受理上诉人复议申请后，亦履行了相应的行政复议程序，作出的涉案行政复议决定认定事实清楚，程序合法。综上，被上诉人济宁市任城区综合行政执法局作出的涉案限期拆除决定及被上诉人济宁市任城区人民政府作出的行政复议决定合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许贵莲负担。本判决为终审判决。审判长  原玉红审判员  陈庆文审判员  李传平二〇二〇年九月十五日书记员  毕迪昕