河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终215号上诉人(原审被告)南阳市水利局。法定代表人张富强，任局长。出庭应诉负责人张晌，任副局长。委托代理人张爱森，该单位工作人员。委托代理人张弛，河南问鼎律师事务所律师。被上诉人(原审原告)南阳滨海物业管理有限公司。法定代表人陆广才，任经理。委托代理人张占东，河南世长律师事务所律师。上诉人南阳市水利局因与被上诉人南阳滨海物业管理有限公司行政处罚纠纷一案，不服南阳市卧龙区人民法院（2020）豫1303行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭进行了审理。上诉人南阳市水利局出庭应诉负责人张晌及委托代理人张爱森、张弛，被上诉人南阳市滨海物业管理有限公司委托代理人张占东到庭参加诉讼，本案现已审理终结。南阳市卧龙区人民法院一审查明：南阳滨海物业管理有限公司于2018年接管金冠小区，小区生活用水采用原有的自备井。南阳滨海物业管理有限公司接管金冠小区以前是南阳爱充物业管理有限公司管理。南阳爱充物业管理有限公司使用自备井曾取得取水许可，取水许可于2017年到期。2018年12月29日，南阳市水利局向南阳市爱充物业管理有限公司作出取水豫16字［2017］临135号临时取水许可管理编码发放通知：“《根据进一步规范水资源税改革试点有关问题》的通知精神和南阳市中心城区自备井封停暨南水北调水源置换领导小区办公室的供水管网铺设进度及自备井封停进度，同意你单位延续临时取水许可管理编码，临时取水许可管理编码不变，有效期延续为2017年12月1日到2018年12月31日止，在有效期内临时许可取用你单位院内地下水，年许可水量为3.6万立方米，由南阳市城市供水节水办公室负责你单位日常监督管理。”2018年8月9日，南阳市人民政府办公室出台宛政办［2018］44号《关于印发南阳市中心城区自备井封停及南水北调水源置换工作实施方案的通知》“全面封停自备井。对未取得取水许可证的用户，按水资源税税额标准的3倍征收水资源税。．．．南阳水务集团负责配套管网和公共供水管网至用水贸易结算计量水表处的管网建设、用水户内部管网改造施工等工作，并简化接通手续，提供上门服务，做到先供后封，确保被封井单位生产、生活供水安全。”2018年，南阳滨海物业管理有限公司与北控南阳水务集团有限公司订立城市供用水合同。2019年8月30日，南阳滨海物业管理有限公司向南阳市水务集团提交使用自来水的申请“我公司正在移交接管的金冠小区家属院，接到高新区封井办通知，要求封停自备井，使用城区自来水管网供水，我小区为郊区旧老小区，已建成使用超过7年，部分管道已经老化，为积极响应政府要求使用自来水，我公司代表金冠小区业主委员会申请改造使用自来水，请贵集团派人现场勘察，作出合理预算和施工方案，尽快协商实施。”至今金冠小区未接通自来水。2019年10月30日，南阳滨海物业管理有限公司向南阳市水利局出具《金冠小区用水情况说明》：“我公司于去年底接管金冠小区，本小区位于独山大道与信臣路东北角，属市郊地带，实际常住住户100余户，很多工作仍在变更和移交之中。小区门前道路刚刚修通，各项配套设施并不完善，小区生活用水仍是原有的自备井，公司接到节水办及高新区封井办公室通知后，积极协调小区业委会，要求改造对接自来水，并尽快封井，同步向节水办申请自备井用户名称变更，申办用水许可证，但至今未得到批准．．．保证尽快敦促业主委员会对接自来水完成改造大修，停止使用自备井，特此说明，请求贵局研究帮助解决困难”。2019年8月2日，南阳市水利局接封井办移交信臣路与独山大道交口东北角金冠小区内使用自备井。2019年8月27日，南阳市水利局执法人员联合市公证处经过拍照取证，认定金冠小区存在使用自备井，未经水行政主管部门批准擅自取用地下水的违法行为。现场调查金冠小区自备井取水井径300mm、管径70mm。2019年8月26日，南阳市水利局就金冠小区使用自备井取水的行为立案审批。2019年8月27日，南阳市水利局对南阳滨海物业管理有限公司作出（宛）水罚责停［2019］第23号责令停止水事违法行为通知书。2019年9月11日，南阳市水利局行政处罚作出（宛）水罚听告字［2019］第20号行政处罚听证告知、（宛）水罚听告字［2019］第20号行政处罚事先告知。听证告知、处罚事先告知均送达南阳滨海物业管理有限公司，公证处对送达过程予以公证。2019年9月18日，南阳市水利局执法人员作出水事违法案件行政处罚建议书“现依据我执法人员所做笔录及现场勘查，该取水井径30cm、管径70mmm。依据《南阳市质量技术监督局文件（宛质监发［2009］168号）》文件及有关换算，对该单位管径70mm（实际按50mm计算），管径50mm每小时流量25立方米，每日最大取水量为600立方米计算。参照《中华人民共和国水法》第六十九条及参照《河南省水行政处罚裁量表标准》．．．（3）日最大取水能力为取地表水5千至1万立方米或者地下水500至1万立方米或者地下水500至1千立方米的，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处5万元以上7万元以下罚款。”2019年10月25日，南阳市水利局作出（宛）水罚决字［2019］第23号行政处罚决定，认为南阳滨海物业管理有限公司违反《中华人民共和国水法》第四十八条、《河南省取水许可和水资源费征收管理办法》第六条的规定，已构成违法。根据《中华人民共和国水法》第六十九条，对其作出如下行政处罚：1、立即停止违法行为，采取补救措施；2、处以人民币陆万玖仟元罚款（￥69000元）。南阳市卧龙区人民法院一审认为：本案争议焦点为，一、原告是否是适格的被处罚主体。二、被告作出的行政处罚是否违反了“一事不二罚”的基本原则。关于争议焦点一，原告陈述自备井用水是小区业主使用，应以小区业主为被处罚人。虽然自备井由业主使用，但是原告作为物业管理公司受委托对该小区进行管理并收取水费，被告南阳市水利局调查使用自备井时向南阳滨海物业管理有限公司送达相关文书，南阳滨海物业管理有限公司予以签收，并且该小区取得用水许可时是以物业管理公司名义取得的，故被告以原告作为被行政处罚主体适格。关于争议焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一规定的含义是行为人的一个行为，同时违反两个以上的法律，法规的规定，可以给予两次以上的处罚。但如果处罚是罚款，则只能罚一次，另一次处罚可以是其他处罚行为。《河南省水资源税征收管理办法（试行）》第十一条第二款规定：对依法应纳入取水许可管理的水资源税纳税人，未经批准擅自取用水或依法未取得取用水计划（定额）的，按照水资源税税额的3倍征收。本案原告因未取得用水许可，税务部门按照水资源税税额的3倍征收水资源税，已经包含惩罚性的费用。被告再对原告以未取得用水许可作出罚款69,000元的处罚违反了行政处罚的基本原则，故不应支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，经合议庭合议并报经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、撤销被告作出的（宛）水罚决字［2019］第23号行政处罚决定第2条。二、驳回原告的其他诉讼请求。诉讼费50元，由被告南阳市水利局负担。上诉人南阳市水利局不服上述判决上诉称：一、上诉人作出的（宛）水罚决字（2019）第23号《行政处罚决定书》，认定违法行为主体和违法行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当，应予维持。二、一审判决认定上诉人作出的处罚决定违背“一事不二罚”原则，撤销上诉人作出的处罚决定，适用法律错误。1、一审审理期间，合议庭并未将是否违反“一事不二罚”的基本原则作为本案争议焦点进行辩论和调查，裁判文书中增加争议焦点，违背法定程序。2、上诉人就本案作出的处罚决定并不违背“一事不二罚”原则，一审判决的认定属于适用法律错误。税务部门按照《河南省水资源税征收管理办法（试行）》对被上诉人未经批准取用地下水的行为3倍征收水资源税不属于行政处罚性质，征税行为不排除，也不能替代水行政主管部门对违法取水行为进行处罚。上诉人依据《中华人民共和国税法》的规定，履行水行政管理权和处罚权，应当依法得到司法保护。请求：一、依法撤销南阳市卧龙区人民法院（2020）豫1303行初21号行政判决第一项，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求，维持上诉人作出的（宛）水罚决字（2019）第23号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人南阳滨海物业管理有限公司答辩称：第一、上诉人认为本案主体适格的问题依然不能成立，答辩人并不是本案行政处罚的适格主体。本案中地下水的直接取用人为金冠小区全体业主，并非是答辩人，答辩人仅仅是代收代缴行为。第二、一审法院认定上诉人的处罚违反了行政处罚的基本原则“一事不二罚”符合案件事实和法律规定。首先，物业公司已经在取水许可证过期后，按照正常水资源税的3倍缴税。其次，答辩人是因为取水许可到期构成无证取水，上诉人也是以此为由进行处罚。答辩人缴纳的3倍水资源税与上诉人的69000元的罚款，其结果都是对答辩人作出财产性质的处罚措施。第三、本案答辩人“无证取水”的违法行为已经得到及时纠正（现已封停并完成自来水链接），更无再行处罚的必要。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明事实同一审法院查明的事实相一致。本院认为：一、关于被诉处罚决定处罚对象是否适格的问题。《中华人民共和国水法》第四十八条第一款规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取用水许可证并缴纳水资源费，取得取水权。根据2017年河南省水资源税费改革精神以及《河南省水资源税改革试点实施办法》第三条规定，直接取用地表水、地下水的单位和个人为水资源税的纳税人。本案中，南阳滨海物业管理有限公司作为金冠小区物业管理公司，在《关于金冠小区用水情况说明》中也认可其积极申办用水许可证，该公司实际向金冠小区住户通过自备井供水并收取水费，上诉人南阳市水利局将被上诉人南阳滨河物业管理有限公司作为处罚对象，主体并无不当。二、关于被诉处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法的问题。本案在一、二审庭审过程中被上诉人对于未办理用水许可取用地下水的事实未予否认，仅认为其不是行政处罚的适格主体。南阳市水利局在下发行政处罚听证告知书和事先告知书后，被上诉人并未申请听证，也未陈述、申辩，故被诉处罚决定认定基本事实清楚，程序合法。三、关于被诉处罚决定适用法律以及处罚结果是否适当的问题。《中华人民共和国水法》的立法宗旨为合理开发、利用、节约和保护水资源。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，实施行政处罚纠正违法行为应当坚持处罚与教育相结合的原则。本案中，南阳滨海物业管理有限公司在用水许可到期后未经批准取用地下水违背《中华人民共和国水法》第六十九条规定。但在案件审理过程中，上诉人南阳市水利局亦认可金冠小区未接入自来水，为保证小区居民正常居住、生活，被上诉人利用自备井取用地下水，上诉人对此情况表示理解。该违法行为的发生有其特殊的背景和原因，且税务机关已经按照正常税率的三倍征收惩罚性的水资源税，亦无明显证据证明被上诉人对水资源造成了浪费或者破坏，在此情形下，上诉人罚款69000元的决定明显是不当的。综上，一审法院判决撤销被诉处罚决定中的罚款部分结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（六）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人南阳市水利局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年九月二十二日法官助理李宛书记员高明博