广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终16号上诉人（原审第三人）：广东省茂名市电白区小良镇北庄村民委员会。法定代表人：李华海，主任。委托代理人：赖培强，男，汉族，1958年11月15日出生。委托代理人：柯长川，广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：茂名市电白区小良镇北庄村覃底经济合作社。法定代表人：容土雪，社长委托代理人：郑严防、邓明毅，广东法申律师事务所律师。原审被告：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区水东街道海滨大道**。法定代表人：谭剑锋，区长。委托代理人：邓水波、周家崇，茂名市电白区自然资源局工作人员。原审被告：茂名市人民政府。住所地：广东省茂名市油城六路**大院。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：钟朝峰、陈华杰，茂名市法制局工作人员。原审原告茂名市电白区小良镇北庄村覃底经济合作社（以下简称覃底合作社）诉茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）、广东省茂名市人民政府（以下简称茂名市政府）山林土地确权纠纷及行政复议纠纷一案，广东省茂名市中级人民法院于2018年10月15日作出（2018）粤09行初25号行政判决。上诉人茂名市电白区小良镇北庄村民委员会（以下简称北庄村委会）不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月5日，原告覃底合作社作为申请人，以第三人北庄村委会为被申请人，向被告电白区政府提交《土地确权申请书》，申请依法撤销北庄村委会持有的№0035938号《电白县山权林权证》，确认位于覃底合作社村边的垭田岭(东至马岚村田边，南至小良公路边，西至棺材塘田，北至杨家园，面积约96亩）和赢信岭[东至马岚田，南至大岭，西至白石埇田（现为水库），北至小良公路边，面积约270亩]的所有权和使用权归覃底合作社所有。被告电白区政府受理覃底合作社的申请后，于2017年6月14日作出《林权争议受理公告》，公告期满后，向被申请人北庄村委会发出《维持争议林木林地现状通知书》和《提交书面答复通知书》。电白区政府于2017年8月16日组织各方进行现场勘验并制作了现场勘验笔录，于10月16日、11月2日、11月16日依次对柯星、廖小兰、谭和制作了询问笔录，未经调解程序，于2017年11月29日作出电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》，以“被申请人北庄村委会已持有涉案土地的《电白县山权林权证》，1985年10月4日，原电白县人民政府作出电府（1985）83号处理决定，涉案土地的山林权属归被申请人所有。涉案土地属被申请人所有的证据事实已清楚，申请人提交的证据材料以及经营事实不足以支持申请人主张涉案土地的权属，其不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的相关规定”为由，依据该条例第三十三条的规定，决定驳回申请人覃底合作社的土地确权申请。覃底合作社不服该处理决定，于2018年1月11日向被告茂名市政府申请行政复议。茂名市政府根据北庄村委会在复议期间提交的答辩状及（87）电法刑字第36号判决书提出的小良法庭曾把山林分成争议部分和非争议部分等新的事实，到电白区人民法院调取档案，查明了覃底合作社因不服原电白县人民政府作出的电府（1985）83号处理决定，向原电白县人民法院提起诉讼，后由小良法庭受理该案等新的事实。茂名市政府于2018年4月2日作出茂府行复[2018]1号《行政复议决定书》，维持了电白区政府作出的电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》。覃底合作社不服该复议决定，于2018年4月18日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、依法判决撤销被告电白区政府作出的电府行决字（2017）15号《行政处理决定书》；2、依法判决撤销被告茂名市政府作出的茂府行复[2018]1号《行政复议决定书》；3、依法判决责令被告电白区政府对涉案争议山岭的权属重新作出决定。4、本案诉讼费用由被告承担。另查明，1985年10月4日，原电白县人民政府（现被告电白区政府）对小良镇北庄乡人民政府（第三人北庄村委会的前身）与北庄乡覃底村（原告覃底合作社的前身）之间的垭田林场山林权属纠纷作出电府（1985）83号处理决定。覃底村不服该处理决定，向原电白县人民法院小良法庭提起诉讼。小良法庭受理后，于1986年4月14日组织双方进行调解并制作了《双方调解笔录》，从该笔录内容看，双方未达成调解协议。原审法院于2018年7月11日到茂名市电白区人民法院档案室查询小良法庭处理该案的卷宗，但由于小良法庭未将该案的卷宗材料移交电白区人民法院存档，电白区人民法院档案室没有1986年小良区北庄乡覃底村与北庄乡政府之间因垭田林场山林权属问题纠纷案件的存档记录。小良法庭已被撤销，该案原承办法官也已去世。各方当事人均无法提供该案的民事裁判文书或调解书。电白县人民法院于1987年5月5日作出的（87）电法刑字第36号刑事判决书虽查明了“小良区北庄乡覃底村与北庄乡政府的垭田林场因山林权属问题产生纠纷，经小良法庭调解达不成协议，法庭便宣布：把山林分为争议和非争议两部分”的事实，但未描述争议与非争议部分的具体四至范围及面积，也未查明小良法庭对该山林纠纷案件的最终处理结果以及是否作出书面裁判文书的情况。原审法院认为，本案原告覃底合作社与第三人北庄村委会因对垭田岭和赢信岭的山林权属纠纷向被告电白区政府申请确权。被告电白区政府以北庄村委会已持有涉案山岭的1982年《电白县山权林权证》且原电白县人民政府已作出电府（1985）83号处理决定将涉案山林权属归北庄村委会所有，不能重复确权为由，作出决定驳回覃底合作社的土地确权申请。经查，电白县人民法院于1987年5月5日作出的（87）电法刑字第36号刑事判决书虽提及小良法庭曾将争议岭分为争议部分和非争议部分，但并未明确表述“争议部分”与“非争议部分”的四至范围及面积，现各方当事人对所谓“争议部分”和“非争议部分”存在不同主张，却无法提供小良法庭处理涉案山林权属纠纷的生效裁判文书予以佐证。从本案卷宗材料可见，1986年4月14日小良法庭制作的《双方调解笔录》、1986年6月10日北庄乡人民政府出具的《证明材料》、1986年6月12日政府工作小组出具的《覃底村容耀华等组织村民对北庄乡伐木人员进行打砸抢的材料初步综合》、（87）电法刑字第36号刑事判决书以及电白区人民法院档案室于2018年7月11日出具的《证明》等证据均可以证实原告覃底合作社因不服电白县政府作出的电府（1985）83号处理决定已向小良法庭提起诉讼，小良法庭已受理该案且组成工作组对该案进行了调解、现场勘验等工作，但经小良法庭调解双方未达成协议，小良法庭也没有作出生效的书面裁判文书。因此，原电白县政府作出的电府（1985）83号处理决定因当事人起诉且小良法庭未作出书面裁判文书而仍未发生法律效力。该案由于历史原因尚未审结，但鉴于行政诉讼法和行政复议法已施行多年，根据程序从新的原则，该案已不具备依据当时的法律法规继续审理的条件。由于原告与第三人之间的山林权属纠纷至今未得到妥善解决，被告电白区政府收到原告覃底合作社的土地确权申请之后，本应根据实体从旧、程序从新的原则，对覃底合作社提出的土地确权申请进行实体处理，以达到定纷止争、实质化解争议的目的，但电白区政府未查明电府（1985）83号处理决定未发生法律效力的事实，故未经调解处理程序听取各方陈述申辩意见，就根据未生效的电府（1985）83号处理决定认定的事实，从程序上作出决定驳回覃底合作社的土地确权申请。因此，电白区政府作出电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》的行政行为属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销并由其重新作出行政行为。被告茂名市政府在本案复议期间已到茂名市电白区人民法院调取档案查明了覃底合作社因不服电府（1985）83号处理决定已向法院起诉且小良法庭已受理该案的事实，但未查清小良法庭未作出该案的生效裁判文书、电府（1985）83号处理决定未发生法律效力的事实，且根据未生效的电府（1985）83号处理决定认定的事实作出维持结果的复议决定，故其作出茂府行复[2018]1号行政复议决定亦属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，被告电白区政府于2017年11月29日作出的电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销并由其重新作出行政行为。被告茂名市政府于2018年4月2日作出的茂府行复[2018]1号《行政复议决定书》亦属认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。原告覃底合作社的诉讼请求于法有据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项的规定，判决：一、撤销电白区政府作出的电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》以及茂名市政府作出的茂府行复[2018]1号《行政复议决定书》；二、责令电白区政府重新作出行政行为。上诉人北庄村委会不服，上诉请求撤销一审判决，驳回被上诉人覃底合作社的诉讼请求。主要理由是：原电白县政府就涉案山岭权属作出电府（1985）83号处理决定，将涉案山岭的权属确定给上诉人所有，从而确认了上诉人持有的№0035938号《电白县山权林权证》的法律效力。因此，不管该处理决定是否发生法律效力及是否正确，该权属纠纷已有结果，现被上诉人又向电白区政府申请对涉案山岭权属进行确权调处属于重复申请，电白区政府无法再进入调处的实体程序。一审判决认定小良法庭已对原电白县政府作出的电府（1985）83号处理决定进行依法审理但未办结，在此情况下被上诉人不能再向电白区政府对涉案山岭申请确权。电白区政府和茂名市政府经审查驳回被上诉人的确权申请正确。现被上诉人要实现其权益的法律救济途径就是催促原审人民法院尽快对（1985）83号处理决定作出判决。被上诉人覃底合作社答辩称：原电白县政府作出的电府（1985）83号处理决定因当事人起诉且小良法庭未作出裁判文书仍未发生法律效力。北庄村委会1982年非法获得的《电白县山权林权证》依法不能作为其享有涉案土地权属的依据。本案小良法庭在1986年仅是划分了所谓土地、林木争议区域，并未对土地的权属依法作出判决认定，覃底合作社在此情况下申请确权乃至提起本案行政诉讼符合法律规定，不构成重复申请，原审法院受理本案也不违反一事不再理原则。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审被告电白区政府未提交书面答辩意见。原审被告茂名市政府答辩称：对于覃底合作社与北庄村委会的山林权属纠纷，电白区政府曾于1985年作出电府(1985)83号处理决定，将现争议山林确权给北庄村委会，该处理决定已具有法律效力。该处理决定至今未被撤销。一审法院以处理决定未发生法律效力为由认定电白区政府驳回覃底合作社的土地确权申请有误，明显不妥。后经小良法庭调解、现场勘查划分有争议山林和无争议山林，并宣布有争议的山林应维持现状，无争议山林属北庄村委会所有。有争议的山林约109.6亩，于1993年左右由北庄村委会作出让步将权属转移给覃底合作社，并不在现争议山林范围内。至此，覃底合作社与北庄村委会山林争议纠纷应已结束。覃底合作社向电白区政府提交确权申请的证据，既没有现争议山林的权属凭证，也没有其使用收益现争议山林的有效证据，电白区政府认定覃底合作社提交的证据不足以支持其权属主张并无不妥。茂名市政府经复议审查予以维持亦无不当。综上，一审判决认定部分事实错误，请求撤销一审判决，维持被诉处理决定和复议决定。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案是山林土地确权纠纷，争议焦点是电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》以及茂府行复[2018]1号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，覃底合作社因“垭田岭”和“赢信岭”与北庄村委会发生权属纠纷向电白区政府申请确权。根据查明的事实，上世纪八十年代，原电白县政府曾就覃底合作社与北庄村委会对垭田林场（争议范围包括“垭田岭”等）的山林权属纠纷作出电府（1985）83号处理决定，覃底合作社不服该处理决定已向原电白县人民法院小良法庭提起诉讼，小良法庭将该案作为民事案件受理并进行了调解、现场勘验等工作，但经小良法庭调解双方未达成协议，小良法庭也没有作出生效的确认权属归属的裁判文书。原电白县人民法院于1987年5月5日作出的（87）电法刑字第36号刑事判决书虽提及小良法庭曾将争议岭分为争议部分和非争议部分，但该判决书并未明确表述“争议部分”与“非争议部分”的四至范围及面积，现各方当事人对所谓“争议部分”和“非争议部分”存在不同主张，且无法提供小良法庭处理涉案山林权属纠纷的生效民事裁判文书予以佐证。根据当时山林土地权属纠纷调处的程序制度安排和相关法律规定，原审法院经审理认定，原电白县政府作出的电府（1985）83号处理决定因权属争议当事人起诉且小良法庭未作出相关民事裁判文书而仍未发生法律效力，并无不当。由于历史原因该民事案件并未作出实体判决结果，而根据程序从新的法律适用原则，该案目前已不具备依据当时的法律法规继续审理的条件。换言之，由于覃底合作社与北庄村委会之间的山林土地权属纠纷至今尚未得到妥善解决，根据现行山林土地权属纠纷调处的相关法律法规规定，电白区政府应对覃底合作社的土地确权申请予以受理并依法进行实体处理，依法定纷止争，实质性化解权属争议。本案电白区政府作出被诉的电府行决字[2017]15号《行政处理决定书》，仅从程序上驳回覃底合作社的土地确权申请，存在认定事实不清，适用法律不当的情形，茂名市政府经复议审查予以维持亦属不当。原审法院据此判决撤销被诉处理决定和复议决定，由电白区政府重作，并无不当，本院依法予以维持。北庄村委会上诉主张，电府（1985）83号的生效处理决定已将现争议山林确权给北庄村委会，现覃底合作社又申请对涉案山岭权属进行确权调处属于重复申请，电白区政府和茂名市政府驳回确权申请正确等，请求撤销一审判决并驳回覃底合作社的诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人茂名市电白区小良镇北庄村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年九月二十七日法官助理李穗珍书记员饶晔赖心仪