广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终210号上诉人（一审原告）：欧凤好，女，汉族，1960年3月19日出生，住广东省珠海市香洲区********。公民身份证号码：440************。委托诉讼代理人：毛路桥（上诉人的丈夫），男，汉族，1966年2月18日出生，住广东省珠海市香洲区********。公民身份证号码：************。被上诉人（一审被告）：珠海市香洲区南屏镇人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区*********。法定代表人：陈旗，镇长。应诉负责人：刘良建，该镇镇委委员。委托诉讼代理人：王云雷，广东诚迅达律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐徐，广东诚迅达律师事务所律师。上诉人欧凤好因与被上诉人珠海市香洲区南屏镇人民政府(以下简称南屏镇政府)行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2014年7月7日，欧凤好向珠海市香洲区南屏镇南屏社区居民委员会（以下简称南屏社区居委会）提交《申请书》，申请南屏社区居委会准予欧凤好的宅基地申请，或予以欧凤好分配村集体集资房。7月24日，欧凤好再次向南屏社区居委会提交《申请书》，申请事项：1.请求被申请人准予申请人的宅基地安置申请，或给予分配申请人村集体集资房；2.请求被申请人公布确定****第一小区集资建房的分配方式究竟是按照《征地花名册》的户数还是按照1996年1月1日前已分的户数为标准，以及公布确定标准的理由和依据；3.请求被申请人公布****第二小区集资建房的分配标准，以及确定标准的理由和依据。2014年7月10日，南屏社区居委会向欧凤好作出《回复》，答复其上述申请事项。2015年4月28日，南屏镇政府依据珠香府行复字〔2015〕2号《行政复议决定书》，向珠海市南屏宏兴工贸股份有限公司（以下简称宏兴股份合作公司）发出《关于要求南屏宏兴工贸股份合作公司依法处理欧凤好申请事项的函》，要求宏兴股份合作公司对欧凤好的申请请求逐一进行了解、核实予以处理，并将处理结果书面报告给南屏镇政府。次日，南屏镇政府向欧凤好作出《答复函》，告知欧凤好已向宏兴股份合作公司发出上述函件的事实。欧凤好于2015年5月5日签收《答复函》。2015年6月26日，宏兴股份合作公司根据南屏镇政府《关于要求南屏宏兴工贸股份合作公司依法处理欧凤好申请事项的函》，作出《关于欧凤好申请事宜的答复》，对欧凤好提出的分配集资房或宅基地事宜、“新都会花园”开发事宜、要求公开****第一小区和第二小区集资房分配的有关资料、村民宅基地分配的有关资料以及新都会花园项目有关资料事宜一一作出相应答复。2015年7月6日，欧凤好签收《关于欧凤好申请事宜的答复》，表示不接受该答复。2016年7月5日，宏兴股份合作公司作出《复函》，就《关于要求南屏宏兴工贸股份合作公司依法处理欧凤好申请事项的函》对欧凤好进行补充答复。欧凤好于当日签收《复函》。2016年5月3日，欧凤好到南屏镇政府反映：1.欧凤好及女儿未享受到征地农民在本村应享受的福利房待遇，要求按政策回复享受福利房成本价的分配待遇；2.如果欧凤好及女儿不能享受福利房成本价的待遇，则应将市政府返拨给政府农民的住宅用地分给欧凤好及女儿解决住房之需。2016年6月20日，南屏镇政府对欧凤好反映情况进行调查，并向欧凤好作出《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》，针对分配集资房问题、分配宅基地问题、引用相关政策问题、相关建议一一进行答复。其中，在“关于分配宅基地问题”部分指出“农村宅基地属于集体所有，村集体依照法律有权对村民宅基地进行同意调配分配使用。”；在“关于引用相关政策问题”中指出“你方援引的《珠海市私人住宅用地标准和报建收费标准暂行规定》为国土部门对已获得宅基地的征地农民房屋报建问题的相关规定，并不适用于你提出的分配宅基地或分配集资房诉求。”；在“相关建议”部分中指出“你提出的要求福利分房待遇等诉求，是你与所在村集体南屏宏兴工贸股份合作公司之间的纠纷，属于股东与公司之间的争议。你是否享有宅基地或者集资房的分配权，是由你所在股份合作公司依照相关法律和村规民约内部进行分配，南屏镇对此事项无权责令股份合作公司具体如何处理。据了解，你在2014年7月向南屏社区居委会提出相关问题后，社区居委会经向宏兴工贸股份合作公司了解核实，已对你作出了书面回复。而且，我镇依据珠海市香洲区人民政府珠香府行复字〔2015〕2号《行政复议决定书》，已经向南屏宏兴工贸股份合作公司发出《关于要求南屏宏兴工贸股份合作公司依法处理欧凤好申请事项的函》，要求宏兴股份合作公司对你的申请请求逐一进行了解、核实予以处理。”2016年7月13日，欧凤好签收上述《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》，认为回复与事实不符，故向香洲区人民政府提出复查申请，香洲区人民政府对《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》决定予以维持。2016年7月5日，欧凤好向南屏社区居委会和宏兴股份合作公司提交《宅基地申请书》，要求分配欧凤好和毛嘉琪至少120平方米的宅基地。同年12月27日，欧凤好又向宏兴股份合作公司提交《申请书》，要求给其办理宅基地相关手续。2017年1月16日，宏兴股份合作公司作出《关于的回复》（注：该回复非本案被诉行政行为），对欧凤好上述两份申请作出合并回复如下：“经公司董事会、监事会及股东代表大会决定，不同意你方提出的申请。”2017年3月30日，宏兴股份合作公司对欧凤好作出《回复》，针对欧凤好反映的“没有分得南屏村农民集资安置房的问题”、“宅基地问题”一一进行答复。2017年4月10日，欧凤好向南屏镇政府提交《诉求书》，要求南屏镇政府给欧凤好办理宅基地相关手续。2017年5月10日，欧凤好向珠海市香洲区人民政府提交《诉求书》，请求：1.香洲区人民政府督促南屏镇政府审查欧凤好的宅基地申请；2.香洲区人民政府督促南屏镇政府上报欧凤好的宅基地申请。提交香洲区人民政府的《诉求书》于次日转至南屏镇政府处。2017年5月15日，南屏镇政府作出《关于南屏宏兴股份合作公司股民欧凤好要求南屏镇审查、上报宅基地申请的回复》，对欧凤好上述两份诉求书作出合并回复，告知欧凤好如需南屏镇政府审查、上报其宅基地申请材料，需向集体经济组织宏兴股份合作公司提出宅基地书面申请，且经村民会议或村民代表会议集体表决，由宏兴股份合作公司加具意见，再提交南屏镇政府。2019年12月25日，欧凤好向南屏镇政府提交一份《催告书》，内容如下：“本人于2016年7月5日依法向南屏社区居委会和宏兴股份合作公司提交宅基地使用权申请，就宅基地使用权与南屏社区居委会以及宏兴股份合作公司发生争议，彼此无法协商，请求贵单位处理。至今三年有余，贵单位未作任何处理，现根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款和第二款的规定，催告贵单位向本人送达宅基地使用权申请的审核结果，以及处理宅基地使用权争议处理决定通知。”2020年1月15日，欧凤好签收南屏镇政府作出的《关于的回复》（以下简称被诉《回复》）。被诉《回复》分为三个部分，告知了欧凤好宅基地分配的相关法规依据、关于欧凤好宅基地申请的研究过程、关于服务好、解决好村（居）民居住困难的措施。2020年2月4日，欧凤好不服上述《回复》，诉至一审法院，要求：1.撤销南屏镇政府作出的被诉《回复》；2.判令南屏镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定对欧凤好与南屏社区居委会和宏兴股份合作公司关于宅基地使用权报批程序的争议作出处理决定，并提供相应的、明确的法律依据；3.判令南屏镇政府根据《土地管理法》第十四条的规定对欧凤好与南屏社区居委会、宏兴股份合作公司关于欧凤好是否符合宅基地使用权申请条件的争议作出处理决定，并提供相应的、明确的法律依据；4.本案的诉讼费用由南屏镇政府承担。2020年3月3日，南屏镇政府向一审法院寄出行政答辩状及相关证据材料。3月9日，一审法院向欧凤好转寄行政答辩状及相应证据副本。一审法院经审查，发现欧凤好于2020年2月4日提交的《行政起诉状》的诉讼请求不明确，即从诉讼请求的表述上看，诉讼请求一系“撤销之诉”，诉讼请求二、三系“履职之诉”，存在矛盾。但从事实及理由部分的内容上看，欧凤好的诉讼目的系对被诉《回复》不服，诉讼请求二、三实际上是要求南屏镇政府对其申请重新作出具体的、明确的、实质性的处理。2020年3月11日，一审法院致电欧凤好代理人毛路桥，要求其到法院做笔录，明确诉讼请求。欧凤好代理人要求提交修改诉讼请求的书面材料代替做笔录。一审法院同意其要求。2020年3月18日，欧凤好提交新的行政起诉状，明确了诉讼请求，同时事实理由部分发生较大变动，并要求以其新提交的行政起诉状为准。同日，一审法院向南屏镇政府寄送欧凤好于3月18日提交的行政起诉状及补充证据材料。欧凤好的一审诉讼请求：1.撤销南屏镇政府对欧凤好与珠海市香洲区南屏社区居委会、宏兴股份合作公司关于宅基地使用权争议所作出处理决定，即被诉《回复》并判令南屏镇政府对该宅基地使用权争议重新作出具体的、明确的、实质性的处理决定，以及提供相应的法律依据；2.本案的诉讼费用由南屏镇政府承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，欧凤好于2019年12月25日要求南屏镇政府就其与南屏社区居委会和宏兴股份合作公司宅基地使用权申请争议进行处理属于重复申请，南屏镇政府作出的被诉《回复》属于重复处理行为。通常，当事人既可以通过行政信访渠道，也可以通过申请行政机关履行法定职责的方式，请求行政机关保护其合法权益。实践中，有的政府机关往往设信访窗口统一接待当事人，接受当事人提交的信访材料或履行法定职责的申请材料。当事人向行政机关提交的材料和反映的问题，究竟属于信访事项还是履行法定职责的申请，即使对法律专业人员来说，有时也未必能立即作出准确判断，所以公权机关更不能强求当事人熟练准确判断其提出的诉求应采用的方式和途径。当事人提出的诉求究竟是信访事项还是履行法定职责的申请，不能仅从其提出的方式、书面材料的名称上进行判断；行政机关对当事人的诉求作出的回复，究竟是信访回复还是履行法定职责意义上的回复，也不能从形式上判断。对当事人提出的诉求和行政机关的回复的性质都应从实质上判断，一是为了防止当事人就相同事项重复提出申请，行政机关对相同事项重复回复，二是防止行政机关以信访回复为由规避司法审查。本案中，根据已查明的事实，欧凤好早在2016年5月3日已经通过走访向南屏镇政府反映村集体应向其分配宅基地事宜，南屏镇政府于2016年6月20日作出《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》。一审法院认为，欧凤好虽然是通过走访的形式反映其诉求，但实质上是请求南屏镇政府履行法定职责，南屏镇政府虽然是通过《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》的形式对欧凤好进行回复，但实质是履行法定职责意义上的回复。同时，欧凤好于2017年4月10日和5月10日以提交《诉求书》的方式，再次提出南屏镇政府应解决欧凤好申请宅基地相关事宜，南屏镇政府于2017年5月15日作出《关于南屏宏兴股份合作公司股民欧凤好要求南屏镇审查、上报宅基地申请的回复》，再次对欧凤好的诉求作出相应回复。回到本案审理的被诉《回复》，一审法院通过对比欧凤好向南屏镇政府提交的2019年《催告书》和2016年以信访形式反映的诉求以及2017年《诉求书》，认为上述三份文书内容均涉及欧凤好要求南屏镇政府处理其宅基地申请相关事宜，故案涉2019年《催告书》属于重复申请；通过对比被诉《回复》和2016年《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》以及2017年《关于南屏宏兴股份合作公司股民欧凤好要求南屏镇审查、上报宅基地申请的回复》，认为上述三份回复对欧凤好诉求的宅基地申请相关事宜作出了相似处理，被诉《回复》只是重申、强调过去回复中已表明的内容，即欧凤好是否享有宅基地或者集资房的分配权，是由欧凤好所在宏兴股份合作公司依照相关法律和村规民约内部进行分配，宏兴股份合作公司对欧凤好的申请亦多次作出了书面回复和解释。由此可见，被诉《回复》并没有对欧凤好已有的权利义务关系带来新的影响，而只是重申已作出过的回复内容，属于重复处理行为。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，鉴于案涉2019年被诉《回复》系南屏镇政府对欧凤好重复申请作出的重复处理行为，没有影响欧凤好的合法权益，依法应裁定驳回。一审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第十项、第三款之规定，裁定驳回欧凤好的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回欧凤好。当事人二审诉辩主张上诉人欧凤好的上诉请求：1.撤销一审行政裁定书；2.撤销被上诉人对上诉人与珠海市香洲区南屏社区居委会、宏兴股份合作公司所发生的宅基地使用权争议所作出的处理决定，即被诉《回复》；3.判令被上诉人对该宅基地使用权争议重新作出具体的明确的、实质性的处理决定，以及提供相应的法律依据；4.判决本案的诉讼费用由被上诉人承担。上诉人认为一审法院对关键问题认识不清，上诉理由具体如下：一、根据《土地管理法》第十四条的规定，各级政府或者法院均为解决土地使用权争议的法定主体，是两者的法定职责。二、被上诉人有无重复处理上诉人与宏兴股份合作公司之间的宅基地使用权争议。（一）被上诉人未通过行政复议程序处理宅基地使用权争议。被上诉人按照香洲区人民政府的行政复议决定，仅履行了函告宏兴股份合作公司自查自纠的行政行为，但未就宅基地使用权争议履行行政处理职责。（二）被上诉人未通过信访程序处理宅地基使用权争议。虽然被上诉人认为分配宅基地的诉求属于《公司法》所规范的股东与公司之间的商事争议，不是由《土地管理法》所规范的宅基地使用权争议，但是上诉人于2016年5月3日的信访诉求中，既没有提出处理宅基地使用权争议的诉求，也没有请求被上诉人对其信访诉求定性，而是根据国家政策，主张分配宅基地的权利，并坚信无论是否征地、无论是否“村改居”，建国以来农民所享有的历史权益不会丧失。在2017年5月15日的信访回复中，被上诉人仅就审查、上报宅基地申请的信访诉求作出回复，并告知上诉人宅基地的申请、审查、上报程序，未对宅基地使用权争议进行处理。三、宅基地使用权申请的行政审核职权是否等同于土地使用权争议的行政处理职责。在2019年12月25日，上诉人向被上诉人提交的《催告书》首次明确要求被上诉人对宅基地使用权争议作出处理决定。对于被上诉人于2019年12月23日作出被诉《回复》，第一，从文件性质上看，2019年上诉人只向被上诉人提交了《催告书》，而被上诉人对《催告书》“回复”所采用的标题是《关于＜宅基地申请书＞的回复》，从文义上容易令人误解为仅对2016年《宅基地申请书》的“回复”。实际上，该“回复”是在被上诉人不予答复2019年《催告书》、上诉人提起行政不作为诉讼的情况下，被上诉人在法院审理过程中向上诉人送达的，应视为被上诉人在诉讼过程中改变了被诉的具体行政行为。无论被上诉人采用何种标题形式，无法改变该回复属于行政处理决定的性质。第二，从权责主体上看，《宅基地申请书》是上诉人于2016年7月5日向南屏社区居委会、宏兴股份合作公司提交的申请材料，被上诉人于“2019年12月23日”表明“我镇村居建设管理服务中心至今暂未收到宏兴股份合作公司提交关于你户的宅基地建房申请材料”，既然被上诉人没有收到申请材料，对于《宅基地申请书》作出回复的应当是受理单位南屏社区居委会和宏兴股份合作公司，民商事主体的回复，无需浪费国家公共行政资源，特地由行政机关代为转达；被上诉人无需因为被起诉，而在时隔三年后对没有收到上诉人宅基地申请材料的情况进行专门解释。况且，被上诉人作为行政机关，主动降格充当商事主体的中介，决定“你的宅基地申请的处理结果应以宏兴股份合作公司回复为准”，即其所作出的行政处理决定以商事主体的回复为准，将法律规定的对土地使用权争议的行政处理权责随意让渡给以牟利为目的的商事主体。第三，从法律意义上看，《土地管理法》第十四条明确规定，土地使用权争议的有权处理机关是人民政府而非商事主体，如果按照被上诉人的观点，对于土地使用权争议的行政处理决定以商事主体的回复为准，那么《土地管理法》第十四条便失去法律效力，失去存在价值。上诉人从2014年12月至2019年12月24日通过信访程序向被上诉人提出投诉请求，但在2019年12月24日之前，上诉人没有请求被上诉人处理宅基地使用权争议。2019年12月25日，上诉人在递交《催告书》后，诉求的性质和途径立即发生转变，理由如下：第一，上诉人所行使的权利不同。2019年12月25日以前(不含25日)通过信访程序向行政机关反映情況，提出投诉请求，行使农民群众对基层政府的批评建议权。2019年12月25日起，上诉人根据《土地管理法》要求行政机关处理土地使用权争议，行使公民的法律救济权。第二，上诉人要求被上诉人履行的行政职能不同。2019年12月25日以前，上诉人要求被上诉人根据现行《土地管理法》第六十二条第四款（2004年修正的《土地管理法》第六十二条第三款)的规定，履行对宅基地使用权申请的行政审核职权；2019年12月25日起，上诉人要求被上诉人根据现行《土地管理法》第十四条第一款、第二款的规定，履行对土地使用权争议的行政处理职责。行政机关对宅基地使用权申请的行政审核职权当然不同于土地使用权争议的行政处理职责。一审法院和被上诉人对于《土地管理法》第十四条、第六十二条规定的不同权责理解错误。因此，上诉人于2019年12月25日《催告书》所提出的诉求根本不同于此前任何一次信访诉求，不属于重复申请；催告履行期满后，被上诉人明知上诉人提起行政诉讼，在法院审理期间发送被诉《回复》，即为对上诉人要求其处理土地使用权争议、履行土地使用权争议行政处理职责的回应，此前被上诉人从未就土地使用权争议作出处理决定，不属于重复处理。四、通过信访程序处理土地使用权争议是否符合法律规定。土地使用权争议是《土地管理法》第十四条所规范的内容，根据《信访条例》第二十一条第一款第一项的规定，依法应当通过诉讼等法定途径解决的，行政机关不能按照信访程序进行处理。据此，土地使用权争议不能适用信访程序来处理。被上诉人以为，其于“2019年12月23日”就上诉人与南屏社区居委会、宏兴股份合作公司的土地使用权争议所作出的被诉《回复》，与2016年《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好信访问题的回复》、2017年《关于南屏宏兴工贸股份合作公司股民欧凤好要求南屏镇审查、上报宅基地申请的回复》仍产生相同的效果；一审法院认定“上述三份回复对原告诉求的宅基地申请相关事宜作出相似处理，被诉《回复》只是重申、强调过去回复中已表明的内容，……由此可见，被诉《回复》并没有对原告已有的权利义务关系带来新的影响，而只是重申已作出过的回复内容，属于重复处理行为”，均属于认识错误。忽视土地使用权争议是法律所规范的内容，不能适用信访程序处理。被上诉人作出相似处理，归根究底，不过是因其玩忽职守，无论是对宅基地申请，还是对宅基地使用权争议，均不想履行职权、承担责任，将宅基地行政审核职权、土地使用权争议行政处理职责都推卸给商事主体南屏宏兴股份合作公司。五、一审法院对于真实性、合法性存疑的证据未经质证即视为定案依据。被上诉人故意将被诉《回复》的落款时间提前，是为了让一审法院误以为该回复真的在上诉人提交《催告书》之前作出，以尽量淡化《催告书》要求被上诉人处理土地使用权争议的内容，重提上诉人以前要求其履行宅基地审核职权的内容，让法院将被诉《回复》错误理解为仅对上诉人于2016年7月5日提交的《宅基地申请书》的回复，进而误以为2019年12月25日的《催告书》与2016年5月3日的信访事项、2017年4月10日的《诉求书》没有任何本质区别，导致一审裁定作出“2019年《催告书》属于重复申请”、“被上诉人所作的被诉《回复》属于重复处理行为”的错误认定。六、一审法院认为上诉人的《催告书》属于“重复申请”、被上诉人所作的被诉《回复》属于“重复处理”、“案涉2019年《回复》并没有对原告已有的权利义务关系带来新的影响”，均属于认定事实不清。根据《土地管理法》第十四条的规定，上诉人享有获得行政机关救济的权利，但被上诉人将法定的土地使用权争议的行政处理职责推卸给商事主体南屏宏兴工贸股份合作公司，侵犯上诉人的法律救济权。被上诉人南屏镇政府答辩称：1.被诉《回复》性质上属于对欧凤好申诉的重复处理行为，并未对其权利义务产生实际影响，依法不属于行政诉讼的受案范围，一审法院认定正确。2.南屏镇政府于2019年12月23日作出的被诉《回复》符合事实及法律规定、内容正确并无不当。3.欧凤好属于农村集体经济组织宏兴股份合作公司的成员，其申请宅基地依法应先向宏兴股份合作公司提出并经表决同意，南屏镇政府无权直接决定其是否可以分配宅基地，无权对双方争议作出处理决定。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案争议焦点是被诉《回复》是否属于重复处理行为。一审法院经审理认定上诉人2019年12月25日向被上诉人递交的《催告书》属于重复申请，被上诉人作出的被诉《回复》属于重复处理行为，并对此进行论证，本院予以认同。综合全案看，上诉人之所以认为其2019年12月25日向被上诉人递交的《催告书》并非重复申请，而是要求被上诉人处理其与南屏社区居委会、宏兴股份合作公司之间的土地使用权争议，是因为上诉人误解了土地使用权争议的概念。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”该办法是根据《中华人民共和国土地管理法》制定，专门处理土地权属争议的规章。根据该办法，土地权属争议通常是指各方对既有土地均主张所有权或使用权而发生的争议，而本案中，上诉人一直以来是向南屏社区居委会和宏兴股份合作公司等申请分配宅基地，因其不符合申请条件而被拒绝，并未与其他方发生《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定的土地所有权和使用权争议。上诉人关于2019年12月25日向被上诉人递交《催告书》，实为请求被上诉人对宅基地使用权争议作出处理决定的主张，缺乏法律依据，不予支持。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年九月十七日书记员 何凘诺