广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行审复6号复议申请人（原申请执行人）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：施新云，该局工作人员。委托代理人：于德新，该局工作人员。被申请执行人：珠海市斗门区******民委员会,住所地：广东省珠海市斗门区******。法定代表人：冯七华。复议申请人珠海市自然资源局不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行审838号行政裁定，向本院提出复议申请。本院现已审查终结。2019年9月25日，珠海市自然资源局作出珠自然资（斗）罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》认定：2016年6月，被申请执行人未经批准，擅自在珠海市斗门区******占用约0.8亩（530.24平方米）土地，建设混凝土砖墙结构房屋。其中，占用耕地约0.0006亩（0.38平方米）,占用建设用地约0.29亩（193.48平方米），占用基本农田约0.5046亩（336.38平方米）。根据《珠海市斗门区土地利用总体规划（2010-2020）》显示，该地块不符合土地利用总体规划。被申请执行人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款、第四十三条，以及《基本农田保护条例》第十七条的规定。申请执行人根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条第一款，《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定给予被申请执行人如下行政处罚：对占用耕地部分，限自收到行政处罚决定之日60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原种植条件，并处罚款人民币10.64元；对占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地；对占用基本农田部分，限自收到行政处罚决定之日60日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原种植条件，罚款人民币16,819元。2019年9月27日,申请执行人向被申请执行人邮寄送达珠自然资（斗）罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》，被申请执行人在法定期限内没有申请行政复议或提起行政诉讼。2020年6月1日，申请执行人向被申请执行人直接送达珠自然斗催字[2020]8号《履行行政处罚决定催告书》，要求其履行义务，但被申请执行人至今未履行。珠海市自然资源局于2020年6月17日向珠海市金湾区人民法院申请强制执行前述行政处罚决定。珠海市金湾区人民法院认为，申请执行人对占用建设用地部分中“立退还非法占用土地”的申请，涉及到土地上建筑物或构筑物之合法性审查，且对该土地的强制执行直接依赖于土地上建（构）筑物的执行，在其未被相关行政部门予以处理的前提下，申请执行人径行向本院申请立即退还土地，存在执行不能。故申请执行人的上述强制执行申请，不准予执行。而对于其“占用耕地部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原种植条件，罚款人民币10.64元”、“占用基本农田部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及构筑物，恢复土地原种植条件，罚款人民币16,819元”的申请，有可执行内容及可执行性，应准予执行。珠海市金湾区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条，《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，裁定如下：一、准予强制执行申请执行人珠海市自然资源局对被申请执行人珠海市斗门区******民委员会作出的珠自然资（斗）罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》中“对占用耕地部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物或构筑物，恢复土地原种植条件，罚款人民币10.64元”、“对占用基本农田部分，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及构筑物，恢复土地原种植条件，罚款人民币16,819元”的决定；二、不准予强制执行申请执行人珠海市自然资源局对被申请执行人珠海市斗门区******民委员会作出的珠自然资（斗）罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》中对“占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地”的决定。珠海市自然资源局向本院提出复议申请，请求本院依法撤销金湾区人民法院作出的（2020）粤0404行审838号行政裁定书的第二项裁定内容，改为准予强制执行申请执行人作出的珠自然资（斗）罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》中对“占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地”的决定。其主要申请理由如下：首先，申请执行人认为原审法院不准予强制执行“占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地”理由不充分。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年实施）第七十六条第一款的规定，凡未经批准非法占用土地的，县级以上人民政府土地行政管理部门应当责令违法行为人退还非法占用的土地。申请执行人作出的珠自然资（斗）罚字〔2019〕11号《行政处罚决定书》符合法律规定，且申请执行人已依法向法院申请强制执行全部行政处罚决定内容，包括申请强制执行“占用建设用地部分，立即退还非法的土地”部分。其次，土地是建筑物存在的前提和基础，土地与建筑物相当于皮毛的关系，“皮之不存，毛之焉附”。在非法占用的土地上建设的建筑物，自然失去合法属性，应同时认定为违法建筑物。在申请执行人已认定行为人非法占用土地建设建筑物的情况下，原审法院认为将建筑物与土地分割，由相关部门单独针对建筑物作合法性审查，有违土地和建筑物不可分割的特质和“房地一体”处理原则，理由不充分。因此，申请执行人认为对“占用建设用地部分，立即退还非法的土地”存在能执行的法律和法理基础，不存在对“占用建设用地部分，立即退还非法的土地”执行不能。同时，根据《城乡规划法》等法律仍可以对违法建筑物进行处理，这是法律竞合的范畴，适用上述法律虽也能达到退还土地的效果，但不能作为法院执行不能的理由。《城乡规划法》等法律对建筑物的处理能达到退还土地的效果，正体现了土地和建筑物不可分割的特质和“房地一体”处理的原则。经审查，本院认为，依照法律规定，人民法院对非诉行政执行案件的审查可分为两阶段，即受理阶段对申请的审查与实质审查阶段的合法性审查。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款规定了人民法院对行政机关申请执行的审查标准，即申请应当具备七个条件，诸如条件之一“行政行为依法可以由人民法院执行”；该条第三款还规定，对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。与此相应，前述司法解释第一百六十一条第一款规定了对受理后予以实质审查的“重大明显违法”四标准，即实施主体不具有行政主体资格、明显缺乏事实依据、明显缺乏法律法规依据与其他明显违法并损害被执行人合法权益；只要被申请执行的行政行为有前述情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行。本案中，退还土地直接依赖于涉案土地上的建筑物的处理，建筑物的处理应由相关行政主管部门进行，行政主管部门未处置地上建筑物之前，珠海市自然资源局迳行向法院申请立即退还该土地，尚不具备执行受理条件。因一审法院立案庭已受理本案申请，依照前述司法解释第一百五十五条第一款，应当裁定驳回申请。而原审裁定第二项是不准予执行之裁定，从裁定理由可见，其本意是裁定驳回申请。原审行政裁定认定事实清楚，适用法律欠精准，但最终裁定驳回申请的处理结果应予维持。还需说明的是，如果相关行政主管部门对涉案土地上的建筑物依法处理后，无须对“占用建设用地部分，立即退还非法占用的土地”的决定再行申请人民法院强制执行，珠海市自然资源局所持该观点，本院予以认同。珠海市自然资源局的复议请求理据不足，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款的规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本案裁定送达后即发生法律效力。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年九月九日书记员 李 羚