南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初196号 原告周永巩，男，壮族，1946年12月5日出生，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 委托代理人黄可忠，北京市中闻（深圳）律师事务所律师。 委托代理人罗敏，广西辰亿律师事务所律师。 被告南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路**。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人莫艳，该局工作人员。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 原告周永巩不服被告南宁市自然资源局(以下简称市资源局)土地登记一案，于2020年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月27日收到补正材料，同日立案后，于法定期限内向被告市资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告周永巩及其委托代理人黄可忠、罗敏，被告市资源局的委托代理人莫艳、农剑勋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市资源局于2020年3月31日向原告周永巩发出《南宁市自然资源局 -2- 关于周永巩申请办理锦绣路115号宗地不动产登记有关意见的函》（南自然资函〔2020〕1034号）（以下简称1034号函），载明：“经核，该宗地因涉及原邕宁历史遗留问题，2019年12月31日南宁市良庆区自然资源局已就该宗地出具《关于周永巩继承周福安位于良庆区地申请置换并办理报建手续的处理意见》，建议你参照该处理意见处理。”周永巩不服，诉至本院。 周永巩诉称，数年前，其以继承的方式合法地取得南宁市良庆区（原大沙田开发区鸡头岭，即涉案土地）地）地块的合法使用权地块因历史原因未办理产权登记。2017年7月29日，周永巩与市资源局签订《周永巩450108001010ＧＢ00635宗地协议》［南国土审协（补）201715号］（以下简称《宗地协议》），再次确认周永巩取得涉案土地使用权。 2017年7月，周永巩向市资源局及南宁市不动产登记中心（以下简称不动产中心）报送申请材料，要求办理国有建设用地使用权登记，并按要求向南宁市国土测绘地理信息中心递交“权属面职审核”等材料，以取得“权籍调查表、宗地界址点坐标”。作为市资源局的事业单位，南宁市国土测绘地理信息中心没有给周永巩出具权籍调查表、宗地界址点坐标。经询问得知原因是市资源局以建议南宁市良庆区人民法院启动审判监督程序为由，暂时不予受理，故不能出具权籍调查表、宗地界址点坐标。市资源局于2018年7月27日作出南国土资函〔2018〕1892号《南宁市国土资源局关于周永巩要求办理土地登记等问题有关意见的函》中道明缘由。 2020年1月12日，周永巩再度向市资源局及不动产中心报送《关于再次申请办理锦绣路115号宗地国有土地使用权不动产登记的报告》，并按规定递交办理国有建设用地使用权所需的全部材料。市资源局收到并作了签收登记，不动产中心以应由局办公室处理为由拒收材料。 -3- 2020年3月31日，市资源局向周永巩发出1034号函,拒绝为周永巩办理国有建设用地使用权登记。 根据《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定“被告收到原告申请材料后，未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”因此市资源局前述答复，依法应予撤销。 市资源局在已经受理的情况下，未能在法定期限内办结国有建设用地使用权登记手续，违反了《不动产登记暂行条例》的规定，构成了怠于履行其法定职责。故请求依法判决：1.撤销市资源局于2020年3月31日向周永巩发出的《南宁市自然资源局关于周永巩申请办理锦绣路115号宗地不动产登记有关意见的函》（南自然资函〔2020〕1034号）。2.责令市资源局限期办结周永巩申请的南宁市良庆区国有建设用地使用权登记，并核发不动产权属证书。 周永巩向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《宗地协议》，证明周永巩取得涉案土地使用权，使用类型为出让，使用权面积为72.50平方米，用途为城镇住宅用地；2.《关于再次申请办理锦绣路115号宗地国有土地使用杈不动产登记的报告》，证明周永巩再次向市资源局申请办理国有建设用地使用权不动产登记；3.签收单，证明市资源局签收周永巩递交的材料；4.宗地图、门牌证明，证明周永巩符合办理不动产登记的条件，此前已经将材料提交给市资源局；5.土地出让价款、相关税费等缴纳凭证，证明周永巩合法地取得了涉案国有建设用地使用权；6.94-1008《建设工程规划许可证》、编号为003143《建设用地许可证》，证明1994年11月，周福安向原邕宁县大沙田开发区管委会购买坐落于大沙田开发区鸡头岭国有土地；7.南宁市良庆区人民法院作出（2016）桂0108民初1565号民事调解书、生效证明，证明南宁市良庆区国有土地使用权为周福安的遗产，已由周永巩继承；第二组证据：1.1034号函，证明2020年3月31日，市资源局 -4- 对周永巩的申请作出了法律规定之外的答复；2.南宁市国土测绘地理信息中心业务受理回执单，证明周永巩申请过权籍调查、宗地界址点坐标、3.南国土资函〔2018〕1892号《南宁市国土资源局关于周永巩要求办理土地登记等问题有关意见的函》，证明市资源局回复“暂不予受理”；第三组证据：1.网站截图，证明南宁市国土测绘地理信息中心是市资源局下属的事业单位。 规范性文件：1.南宁市国土资源局关于规范完善原邕宁县私宅用地审批手续暂行办法，证明南宁市对于原邕宁县私宅用地之类的历史遗留问题处理意见；2.《南宁市国土资源局关于公布继续有效的2017年6月30日以前颁布的规范性文件目录的通知》，证明该规范性文件属于继续有效状态，1、2证明周永巩符合规范性文件《南宁市国土资源局关于规范完善原邕宁县私宅用地审批手续暂行办法》的办理条件，市资源局应当为周永巩办理不动产登记。 市资源局辩称，一、市资源局作出的1034号函符合法律规定。2020年1月14日，周永巩向市资源局递交《关于再次申请办理锦绣路115号宗地国有土地使用权不动产登记的报告》，要求办理其涉案国有建设用地使用权首次登记。周永巩同时提交了建设用地许可证（NO.003143）、建设工程规划许可证（编号94-1008）、收款收据、（2016）桂0108民初1565号《民事调解书》、生效证明、《宗地协议》、周永巩（450108001010GB00635）宗占地权属列表、门牌证明、测绘示意图等材料。经调查核实，周永巩所申请办理的发证宗地与案外人刘景珍所有的026065294号土地证项下土地存在重叠（从测绘示意图可知），故无法继续进行权籍调查程序，以致缺少权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等必要的登记材料。但周永巩坚持主张刘景珍的026065294号土地证项下土地的使用权为其所有，是026065294号土地证发证错误。为查清原委，市资源局经进一步调查后发现，周永巩现所持有的建设用地许可证（NO.003143）原 -5- 为案外人周福安所有，由周永巩继承取得。该建设用地许可证（ＮＯ.003143）涉及邕宁历史遗留问题，事实上该证是周永巩与周福安等人通过私人开发、良庆乡政府越权审批取得《集体建设用地许可证》后办理换证而得来的。由于周永巩等人在换发证时比实有宅基地多换发了28户，造成存在有证无地现象。涉案建设用地许可证（ＮＯ.003143）即为有证无地户。原邕宁县国土资源局、南宁市大沙田开发区管委会曾于2003年10月29日在南国早报发布的《关于处理大沙田开发区鸡头岭小区宅基地遗留问题的通告》（以下简称《通告》），依法集中处理该历史遗留问题。但周永巩未在当时向原邕宁县国土资源局、南宁市大沙田开发区管委会等行政机关申请处理其《建设用地许可证》（ＮＯ.003143）的问题，办理退款手续。2017年7月29日，周永巩隐瞒上述事实，仍以建设用地许可证（ＮＯ.003143）及《民事调解书》等材料为据与市资源局签订《宗地协议》。周永巩持有的建设用地许可证（ＮＯ.003143）、《宗地协议》并不是合法有效的土地权属材料。所以，南宁市良庆区自然资源局（以下简称良庆资源局）在周永巩信访申请办理涉案土地报建手续时对其作出了《关于周永巩继承周福安位于良庆区地申请置换并办理报建手续的处理意见》（以下简称《处理意见》），建议按照《通告》的处理方式办理购地款退款手续进行解决。周永巩提供的材料不符合登记要求，亦不符合登记条件，据此，市资源局作出1034号函告知其不动产登记中心不予受理其登记申请的原因以及正确的处理方式完全符合法律规定，周永巩要求撤销1034号函没有事实和法律依据。 市资源局不负责不动产登记工作，周永巩要求办理涉案不动产登记没有法律依据。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”以及第七条“不动产登记由不动产所在地的县级 -6- 人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，市资源局作为不动产登记主管部门负责的是指导、监督职责，不负责办理具体的不动产登记工作。现周永巩提出信访申请反映不动产登记申请中的问题，市资源局已依法作出1034号函进行答复解释原因并告知其正确的处理途径，市资源局已尽到相应的职责。 综上所述，市资源局向周永巩作出1034号函符合法律规定。市资源局不负责办理不动产登记工作，周永巩要求市资源局为其办理涉案不动产登记缺乏法律依据。请求法院依法驳回周永巩的全部诉讼请求。 市资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《关于再次申请办理锦绣路115号宗地国有土地使用权不动产登记的报告》；2.周永巩身份证复印件；3.建设用地许可证（NO.003143）；4.建设工程规划许可证（编号94-1008）；5.收款收据；6.（2016）桂0108民初1565号《民事调解书》；7.生效证明；8.《宗地协议》；9.周永巩（450108001010GB00635）宗占地权属列表；10.门牌证明，证据1-10证明周永巩向市资源局提出信访申请，要求办理其国有建设用地使用权登记；11.南宁市国土测绘地理信息中心业务受理回执单；12.测绘示意图；13.土地登记申请书/审批表，证据11-13证明（1）原告向南宁市国土测绘地理信息中心申请对发证宗地进行测绘，测绘中心已依法受理其申请；（2）测绘结果显示原告申请的发证宗地与案外人刘景珍的026065294号土地证项下发证土地存在重叠；（3）周永巩提交的测绘结果不符合规定，未提交权籍调查材料、宗地图，无法确认发证宗地界址点坐标，不符合不动产首次登记条件，被告作出被诉行政行为符合法律规定；14.建设用地许可证（NO.003147）；15.收据；16.地籍调查表；17.宗地图；18.土地登记卡，证据14-18证明（1）案外人刘景珍的026065294号土地证的登记材料；（2）026065294号土地证合法有效， -7- 案外人刘景珍仍是涉案土地的合法权利人；19.关于周永巩继承周福安位于良庆区地申请置换并办理报建手续的处理意见，证明周永巩的建设用地许可证涉及邕宁区历史遗留问题，属于私人开发、良庆乡政府越权审批取得的，事实上有证无地，良庆资源局已依周永巩申请针对该土地问题作出处理意见，周永巩应按照该处理意见向相关部门办理退回购地款手续进行解决；20.1034号函，证明周永巩未能提供符合规定的登记申请材料，不符合不动产首次登记条件，且其权属材料涉及历史遗留问题不适宜继续补办登记手续，市资源局作出被诉行政行为符合法律规定。 法律法规：《信访条例》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》，证明市资源局作出被诉行政行为符合法律规定。 经庭审质证：一、周永巩对市资源局提供的证据1的证明目的有异议，认为1.涉案土地是历史遗留问题，根据文件规定，是由市资源局来予以完善用地手续；2.市资源局2018年7月27日的答复是暂不予受理，即应由其办理；3.周永巩去不动产中心申请办理时，其拒收材料，周永巩按不动产中心的指示去市资源局递交材料，即不动产中心将涉及土地登记部分交给市资源局办理；对证据2-10的证明目的有异议；对证据12的真实性、合法性、关联性有异议，认为市资源局涉嫌通过其下属机构伪造证据，证据19页中刘景珍持有的用地证是没有用地标准的，是市资源局自行制作的，没有证据证明这块地属于刘景珍；对证据13的关联性有异议，认为刘景珍属于有证无地；对证据14、15的真实性、合法性、关联性有异议；对证据16-18的合法性、关联性有异议；对证据19的关联性有异议；对其余证据的真实性、合法性、关联性无异议。二、市资源局对周永巩提供的证据第一组证据的证据1合法性、关联性有异议；对证据2-4、6的证明目的有异议；对证据5的关联性有异议；对证据7合法性、关联性有异议；对第二组证据的证据1的证明目的有异议； -8- 对其余证据的真实性、合法性、关联性无异议。 本院对上述证据认定如下：原告与被告提交的证据均真实、合法，与本案有关联，可以作为认定案件事实的依据，本院予以认定。 经审理查明，原邕宁县人民政府分别于1994年11月5日和1995年4月24日向案外人周福安颁发《建设工程规划许可证》和《建设用地许可证》。 2003年10月29日，原邕宁县国土资源局、南宁市大沙田开发区管委会在南国早报发布《关于处理大沙田开发区鸡头岭小区宅基地遗留问题的通告》，依法集中处理该历史遗留问题。 2016年10月，周永巩通过南宁市良庆区人民法院民事调解书继承周福安位于南宁市大沙田开发区鸡头岭两块国有土地使用权，每块面积72.5平方米。2017年7月29日，周永巩与市资源局签订《宗地协议》，确认位于南宁市良庆区（即涉案土地）一宗地的土地使用权。2017年7月，周永巩向市资源局及不动产中心报送申请材料，要求办理国有建设用地使用权登记。 2019年12月31日，良庆资源局依周永巩的申请针对涉案土地问题作出《处理意见》，载明周永巩继承周福安两块宅基地的基本情况、周福安购买两块宅基地的基本情况和涉及邕宁区历史遗留问题等情况，建议周永巩按《通告》的处理方式处理。 2020年1月14日，周永巩向市资源局提交《关于再次申请办理锦绣路115号宗地国有土地使用权不动产登记的报告》，要求市资源局办理涉案国有土地使用权首次登记。 2020年3月31日，市资源局作出1034号函，载明：建议周永巩参照良庆资源局作出的《处理意见》处理其土地使用权不动产登记事宜。原告不服，遂诉至本院。 -9- 另查明，2003年4月5日，案外人刘景珍向邕宁县国土资源局和邕宁县政府提交土地登记申请。邕宁县国土资源局和邕宁县政府于2003年4月21日批准土地使用权登记。刘景珍所有的026065294号土地证项下土地与涉案土地存在重叠。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”以及第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”之规定，市资源局作为不动产登记主管部门，具有对不动产登记工作的指导和监督职权，是本案的适格被告。 本案中，周永巩所申请办理的涉案宗地与案外人刘景珍所有的土地证项下土地存在重叠，故无法继续进行权籍调查程序，以致缺少权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等必要的登记材料。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十四条第一款“申请国有建设用地使用权首次登记，应当提交下列材料：（一）土地权属来源材料；（二）权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标；（三）土地出让价款、土地租金、相关税费等缴纳凭证；（四）其他必要材料。”的规定，市资源局及不动产中心经审核认为周永巩提供的材料不符合不动产首次登记要求和登记条件，不予办理涉案不动产登记符合法律规定。关于涉及邕宁区历史遗留问题和地块重叠、有证无地等情况，应通过其他途径协商处理解决，如原告认为被告或下属部门的行为造成其经济损失，可以要求经济赔偿，但不能要求法院判决行政机关在他人已经持有土地使用权证的同一块土地上重复颁发土地使用权证。综上，市资源局作出1034号函，行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。周永巩要求撤销1034号函没有事实和法律依据，本院不予支持。 -10- 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告周永巩的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告周永巩负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 唐 薇 人民陪审员 黄 敏 人民陪审员 李显枝 二〇二〇年九月十六日 法官 助理 黄靖媛 书 记 员 吴宾虹 附：相关法律法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的 -11- 诉讼请求。