安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行初75号 原告张洪四，男，1968年2月5日出生，汉族，住蚌埠市禹会区。 委托代理人仲从卫，安徽冠亚律师事务所律师。 委托代理人马琼，安徽冠亚律师事务所律师。 被告蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，区长。 委托代理人高勇民，禹会区农业农村水利局水利员。 委托代理人张慧燕，安徽淮佑律师事务所律师。 原告张洪四诉被告禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）作出的补偿决定一案，于2020年8月3日提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于同年9月2日公开开庭审理了本案。原告张洪四及其委托代理人仲从卫，被告禹会区政府的委托代理人高勇民、张慧燕到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告禹会区人民政府于2020年4月8日对原告张洪四户未被清理的林木13.8亩作出《补偿决定书》，张洪四不服，向本院提起诉讼。 原告张洪四起诉认为，一、被告仅对原告13.8亩承包地上的附属物进行补偿违背事实。被告因淮河干流一般堤防加固工程实际征收原告的林地面积为107.24亩，其仅对13.8亩作出补偿决定违背事实。二、被告仅补偿林木移植费违反规定。按照《安徽省发展改革委员会关于淮河一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）的规定，原告应该补偿的项目包括林地、房屋、搬迁运输补助、临时住房补贴、厕所、水井、砂石道路、铁丝围网、果树、风景树、竹子等，合计金额为11890083元。三、原告在起诉马城镇人民政府拆除行为违法案件中得知，被告的征收行为未取得用地审批，未发布征收公告，未制订补偿方案，征收行为已经违法，在补偿时又与民争利，减少征收土地亩数违法。综上请求：1、撤销被告作出的《补偿决定》；2、依法对原告进行补偿，金额为11890083元。 原告向本院提交证据如下： 1、原告身份证复印件，证明原告的身份情况和主体资格。 2、补偿决定，证明被告违法作出行政行为。 3、张洪四赔偿清单，证明被告应当赔偿原告11890083元。 4、蚌埠市禹会区马城镇朱村村民委员会证明2份； 5、林木清单（朱村）。 证据4-5证明张洪四在朱村流转土地、张湾村分别为84.9亩、18.3亩，这是在红线内的，还有红线外的4.04亩，该土地均是在9月8日晚被告组织人员拆除的，同时证明在朱村的土地上原告种植石榴树39012棵，桃树83棵，法国梧桐25棵、竹子0.2亩。 6、淮干一般堤防加固林木补偿统计表（朱村），证明原告在朱村承包的红线内土地84.9亩。 7、蚌埠市禹会区马城镇张湾村村民委员会证明1份，证明原告在张湾村承包的18.3亩土地，于2018年9月3日晚被被告组织的人员拆除。 8、林木清单（张湾村），证明在该18.3亩土地上，原告种植3591棵石榴树，该证据还能证明原告承包的所有土地上的树木，均是由被告在一次行动中统一拆除，被告称13.8亩没有被铲除不是事实。 9、淮干一般堤除防加固林木补偿统计表（张湾村），证明原告在张湾村承包了18.3亩土地用于种植树木。 10、淮干一般堤苏黄段退建土地丈量及附属物登记表2份，证明原告承包的土地上建有两条砂石路和铁丝围网等附属设施；同时还证明原告在该宗土地上建设了房屋、厕所、管井等附属设施。 11、收条2张，证明原告在朱村××××村分别承包土地的情况。 12、禹会区人民法院（2020）皖0304行初14号行政裁定书一份，证明：①原告向禹会区人民法院提出的仅是确认行政行为违法之诉，并没有提出赔偿；②证明被告于2018年9月3日和2018年9月8日，在没有与张洪四达成任何补偿协议的情况下，马城镇政府即组织人员对原告的种植的树木及附属物进行了清理，证明该13.8亩是与其他土地上的附着物一并铲除的，应当同时作出补偿。至于裁定被驳回，也仅是禹会区法院认为原告的起诉超过起诉期限，但是该判决已经在事实部分认可被告的行政行为违法。 当庭补充证据： 13、皖发农经〔2012〕98号，该文件对于安徽省大中型水利水电工程建设地面附属设施、拆迁补偿标准进行了明确的规定，从该规定可以看出被告应当补偿的数额，且被告不仅应当补偿搬迁移植费，还应当对于树木、房屋等地上附着物均应补偿。 14、皖发农经函〔2016〕771号，该文件的附件明确规定淮河干流堤防加固工程黄苏段的补偿标准，原告被拆除的土地就是位于黄苏段，该补偿标准也规定了被告应当补偿的数额、项目。 被告禹会区政府质证意见：对证据1没有异议。对证据2的真实性没有异议，但对该补偿决定是否合法，应由人民法院判定。对证据3赔偿清单是原告自行制作，该赔偿清单中所载的14项赔偿项目中有12项属于原告起诉马城镇人民政府确认非法铲除行为违法案件中所提出的铲除内容，由于该案被禹会区法院以超过起诉时限为由驳回原告起诉，并没有对该行为的合法性与否作出判定，且行为主体已确认是马城镇人民政府，所以这些项目都不在本案所审理的补偿决定范围内，与本案没有任何关联性；另该清单中的所有内容，都是原告自己的意见，亦不能作为证据使用。对证据4-11均是在禹会区法院审理的原告起诉马城镇政府确认强制铲除行为违法的案件中的证据2-4，真实性、合法性和关联性均有异议。该铲除行为客观存在，马城镇政府已在开庭审理时予以确认，但是对于铲除是否经过原告同意，是否是违法拆除，法院并未作出生效的裁决，且涉案的补偿决定已经明确，补偿决定里所记载的13.8亩林木不包含马城镇政府已清理的林木，因此，该些证据的内容均与本案审理的补偿决定没有任何关联。原告提供的证据并没有得到法院最终的认证和确认，所以无论是朱村村委会，还是张湾村村委会，或是马城镇政府的相关人员所签署的相关内容，均没有得到司法确认。关于朱村××××村的林木补偿统计表，属来源不明，没有任何人员签字或单位盖章，均不能作为证据使用。附着物登记表，尤其是2018年12月6日的附着物登记表，是在铲除行为发生后三个月予以产生，不属于真实记载。对于朱村村委会和张湾村村委会给原告的收条，不能证实被收存的土地流转合同书的合法、有效、客观，且跟本案涉案的林木无关联性。涉案的补偿决定只针对原告所种植的13.8亩林木，至于说该林木所占的土地，原告是如何取得、是否合法均不是本案审理的范畴。故证据4-11均不能作为本案的证据。对证据12，禹会区法院14号行政裁定书，被告已经在举证的时候予以提交，该裁定书，不仅对原告向马城镇人民政府所提出的对果树、砖混房、砖瓦房、厕所、水井、沙石道路、铁丝网等相关林木及地上附属物的铲除行为提起诉讼，且法院已经对于该起诉超过起诉期限作出了确认性的裁决。该裁定书已经明确记载了原告所提出的所有证据也就是原告今天在庭审时所举的证据4-11，均是针对马城镇政府的行为所提出的相关证据，与禹会区政府无关。本案所涉及的补偿决定是禹会区人民政府作为工程所在地的辖区政府，针对没有被清理的林木占地已经因工程实施完毕后被纳入河道可能遭受汛期淹没损失，按照相关的文件作出的补偿决定，与原告在整个举证中所陈述的强制铲除所主张的行政赔偿没有任何关系，所以该裁定书不能达到其证明目的。对证据13，与本案没有直接的关联，也不是涉案补偿决定作出的依据，被告作出涉案补偿决定的依据是发改农经〔2016〕1652号和皖发改农经函〔2016〕771号，至于在这两份依据的文件中，是否有引用皖发改农经〔2012〕98号的相关补偿标准，要根据这两份文件中的具体内容来确定。对证据14，不是一个完整的文件，被告已经向法庭提供了这一份批复及附件的完整版，请法庭审查该份文件的附件。且被告根据这一份批复以及附件相关的标准所作出的补偿决定，是针对没有清理的林木给予的移植费补偿。 被告答辩认为，一、涉案的淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，在答辩人辖区内的是黄苏段堤防退建工程，项目法人对涉案工程的建设用地手续尚未办理完毕，故，尚未依法发布征地批复或公告，也没有依法定程序制定征地补偿方案。二、被答辩人张洪四使用土地上的林木，除被禹会区马城镇人民政府清理的89.4亩外，尚有13.8亩林木即本案所涉林木未被工程占用也未被清理。由于黄苏段堤防退建工程已基本施工完毕，该林木占地位置已属河道范围，汛期时可能被淹没，为保障被答辩人的利益不受侵害，答辩人遂做出涉案补偿决定，通知被答辩人自行及时清理林木的同时，根据尚有实施法定征收的客观情况，对被答辩人在该占地上需要清理或移植的林木，依照《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）的标准决定给予林木移植费补偿。故答辩人做出的涉案补偿决定客观、合法、有据，应予以维持。 被告在法定期限内向本院提交如下证据： 1、禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》，证明被告的主体资格。 2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》（皖政秘〔2012〕337号）； 3、《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）； 4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）； 5、蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》； 6、《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）； 7、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》； 8、《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》。 证据2-8共同证明：1、涉案的淮河干流一般堤防加固工程，包括被告辖区内的黄苏段退建工程是合法的工程项目。2、鉴于尚未办妥用地手续，省发改委以相关补偿规定为依据批复的投资概算，符合法律规定和实际情况，可以作为补偿的参考。3、被告和项目法人签署的投资包干协议书，依据的是省发改委设计批复所载的投资概算和相关补偿规定，也是合法的补偿参考依据。 9、禹会区人民法院（2020）皖0304行初14号行政裁定书，证明原告就被马城镇人民政府清理的林木提出的确认强制清理违法一案，已经被驳回起诉，该案的89.4亩林木不在本案的补偿决定范围内，因此，原告根据该89.4亩林木提出的本案的诉讼请求不应在本案的审理范围内。 10、淮干一般堤除险加固林木补偿统计表，证明这是补偿决定记载的原告地上林木的情况，保存面积是13.8亩，被清理面积是89.4亩，按照省发改委批复的投资概算所依据的标准，由于该13.8亩林木没有清理，只能给予每亩4000元的移植费补偿，这也是涉案补偿决定作出的依据之一。 11、补偿决定及送达张洪四情况的照片，证明涉案的补偿决定已送达给原告，并告知了相关救济途径和诉权。 原告对被告所举证据质证意见：对证据1无异议。对证据2-6真实性没有异议，但该证据仅能证明淮河干流一般堤防加固工程属于准备实施阶段，被告没有完成用地审批手续行政行为违法。对证据7的真实性没有异议，但是被告故意将771号文件的赔偿标准附件没有提交法庭。对证据8该协议的真实性、合法性、关联性均有异议，该协议书并没有在征收区域进行公示，所列补偿标准与上级文件要求补偿的项目和金额均不符，违反上级要求的补偿项目和赔偿金额的规定。对证据9真实性没有异议，但是对于被告的证明目的有异议，同时从该证据可以看出，该13.8亩土地上的树木是与其他90余亩土地是一起拆除的，因此应当同时作出补偿决定，被告仅对13.8亩土地作出补偿决定违反法律规定。对证据10真实性没有异议，但是要说明的几点，从该证据可以看出，张洪四承包的林地为103.2亩，这仅仅是红线内的，红线外还有4.04亩也一并拆除了。被告在拆除原告林木之前，不仅作出了对于林地的丈量，同时还委托第三方对地上附着物进行了丈量。所以被告仅提出该一份证据，而隐瞒其他表格违反法律规定。对证据11补偿决定的真实性没有异议，但该补偿决定违反法律规定，一是该补偿决定称13.8亩土地上的树木尚未铲除不是事实，该13.8亩土地上的树木是与其他土地上的树木一起被铲除的；二是从补偿项目看，被告称是按771号文件的标准进行补偿的，但是仅补偿了移植费用，没有对地上附着物进行补偿，比如说桥梁、树木、厕所、房屋等等。 本院对被告所举证据质证意见：证据1的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实被告主体资格。证据2-6原告对真实性没有异议，本院予以认定；且能够证实被告没有完成用地审批手续，但能证明淮河干流一般堤防加固工程已经相关部门审批，故与本案有关联，合法性予以认定。证据7真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实皖发改农经函〔2016〕771号及附件文件中涉及黄苏段一般堤防工程加固设计已审批的事实。证据8投资包干协议书的真实性、关联性、合法性予以认定，其中“淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表”涉及的补偿项目、种类、标准等可以作为本案补偿的依据。证据9禹会区人民法院（2020）皖0304行初14号行政裁定书的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实马城镇政府曾经对89.4亩林木及地上附着物进行了强制清理。证据10林木补偿统计表的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实原告林木未被清理面积为13.8亩。证据11补偿决定的真实性、关联性予以认定。 本院对原告所举证据认证意见：证据1原告身份证明的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实原告主体身份。证据2补偿决定的真实性、关联性予以认定。能够证实被告对原告作出补偿决定。证据3赔偿清单，因系原告自行制作，故真实性、关联性、合法性不予认定。证据4村委会证明、证据5林木清单、证据6统计表、证据7张湾村证明、证据8林木清单（张湾村）、证据9统计表（张湾村），证据4-9因证明内容之间有矛盾，且统计表上无行政机关确认，故真实性不予认可，此外，原告在起诉马城镇政府强制清理林木行为违法案件中，马城镇政府认可强制清理原告林木89.4亩，故与本案未被清理林木所作出的补偿决定无关联。证据10附属物登记表的真实性予以认定，但与本案未被清理的林木补偿无关联。证据11收条的真实性予以认定，能够证实原告在朱村、张湾村分别租赁过土地种植林木。证据12禹会区人民法院（2020）皖0304行初14号行政裁定书的真实性、关联性、合法性予以认定，能够证实马城镇政府曾经对89.4亩林木及地上附着物进行了强制清理。当庭提交的证据13-14皖发农经〔2012〕98号、皖发改农经函〔2016〕771号文件，因不是文件原本也未提交与原件等同效力的材料，故虽与本案有关联，但真实性不予认定。 经审理查明，2013年4月22日水利部和安徽省人民政府作出了《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。2015年12月21日，国土资源部发布了《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）载明安徽省淮河干流一般堤防加固工程已列入《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（国函[2013]35号），该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由治淮重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年7月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函〔2016〕771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》载明，工程核定概算67639.52万元，并附《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》，该报告中淮河干流一般堤防加固工程概算评审汇总表中载明黄苏段建设征地移民补偿投资为27647.94万元。2016年12月20日，治淮重点工程局与禹会区政府就安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干签订协议书载明，本工程征迁安置按概算总投资为27647.94万元（详见概算分项表）......本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地〔2016〕2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准，如出现漏项，双方依据相关法规、规范性文件协商确定。《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》中载明，林地单价4000元/亩。 另查明，原告张洪四于2010年分别与马城镇朱村、张湾村村民签订承包（租赁）土地用于种植林木，但未办理林权证书，原告种植的103.2亩林地在本次黄苏段加固工程建设范围内。2018年9月3日、9月8日，马城镇人民政府对原告种植的89.4亩林木及地上附属物进行了强制清理。原告张洪四于2020年4月10日向禹会区人民法院起诉该强制清理林木的行为违法，禹会区人民法院于同年6月16日作出（2020）皖0304行初14号行政裁定，以本案超过法律规定的起诉期限为由驳回其起诉。 再查明，因原告张洪四未与被告禹会区政府达成补偿安置协议，禹会区政府于2020年4月8日作出补偿决定并送达原告，补偿决定认为，为维护原告合法财产，被告参考《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号），对原告承包土地上的地上附属物作出如下补偿决定：“林木移植补偿：成片林木，补偿面积为13.8亩，补偿标准为4000元∕亩，补偿金额为55200元。”原告对该决定不服，遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民方案》规定，大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费等，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。据此，为了水利工程建设而进行征收土地的，征收人应当按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准予以补偿。本案中，原告张洪四用于种植林木所租赁的土地为河道水利用地，已被纳入淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段），虽然涉案工程项目用地手续未办妥，至今未实施征地，但由于淮河防汛的需要和保障人民群众生命财产安全的需要，黄苏段退建工程实际上已经实施并基本建成，禹会区政府未能与原告达成补偿安置协议，故为了保障原告的合法权益，其具有对原告作出补偿决定的法定职权。 本案争议焦点：被告是否应对全部林木作出补偿及补偿标准；被告作出补偿决定的事实是否清楚、程序是否合法。 关于原告林地补偿及补偿标准。原告所种植的林木被列入淮河干流堤防工程用地的范围共有103.2亩。其中，被马城镇政府清理的林木89.4亩，不在本案审理范围内，也不在涉案的补偿决定中，原告应向马城镇政府提出补偿或赔偿申请。未被清理的的13.8亩林木因原、被告就补偿事宜未达成一致意见。为了履行对原告占地林木及附属物的补偿职责，被告禹会区政府依照工程实际实施中使用和参照省发改委的批复及所附评审报告、被告与项目法人签署的投资包干协议书中所附《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》编号1项下一“农村部分补偿费”项下（一）“土地补偿和安置补助”项下3“林地、园地林木补偿费”中的“林地”单价为每亩4000元作为补偿标准，补偿原告林木移植费13.8亩×4000元/亩=55200元并无不当，本院予以认可。原告要求按照全部种植林木107.24亩及要求对其他附属物等作出补偿决定，且补偿金额为11890083元无事实和法律依据，本院不予支持。 被告禹会区政府在作出补偿决定时，对未被清理林木进行了调查确认，被告提供的《淮河一般堤黄苏段退建土地丈量及附着物登记表》上载明：“原告成片林为103.2亩，保存面积13.8亩，推掉面积89.4亩”。以上虽未有原告签字，但有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村委会盖章或签字认可。原告在庭审中虽提供了朱村、张湾村村委会证明，虽能证实其承包或承租土地种植林木的事实，但不能证实未被清理的林木实际亩数，且其提供的证据间亦有矛盾，故被告作出补偿决定所认定的事实清楚。由于本案用地审批未予办妥，但为了在汛期前保障原告合法利益，被告参照《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）作出补偿决定后予以送达，适用法律、法规正确，符合法定程序。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张洪四的诉讼请求。 案件受理费50元，由张洪四负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  顾 倩 审 判 员  汝元琼 人民陪审员  赵桂玲 二〇二〇年九月二十八日 法官助理王立强 书记员吴宁 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。