山东省青岛市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁02行初302号原告解顺星，男，1972年10月4日出生，汉族，住莱西市。委托代理人解永升，男，1979年2月13日出生，汉族，住莱西市，系原告解顺星之弟。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被告青岛市人民政府，住所地青岛市市**香港中路**。法定代表人孟凡利，市长。出庭负责人潘伟华，青岛市人民政府行政复议委员会办公室副主任。委托代理人韩文超，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。委托代理人叶文，青岛市人民政府行政复议委员会办公室工作人员。原告解顺星不服被告青岛市人民政府作出的青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定，通过山东法院电子诉讼服务平台向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日通过网络庭审公开开庭审理了本案。原告解顺星的委托代理人解永升、邬宏威，被告青岛市人民政府的出庭负责人潘伟华及委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告解顺星诉称，原告承包的土地名称为八亩地，四至范围位于上海路北、××、洙××、洙河南。2003年6月11日，莱西市人民政府组织原莱西市国土资源局、农业局、公安局、水集街道办事处、义谭店村委等部门，把上述四至范围内的地上附着物全部非法铲除，包括原告口粮地里的果树。2005年村民自发复耕。2013年在没有和原告协商任何补偿的情况下，将原告合法土地再次毁坏，导致原告受到巨大经济损失。为了解征收土地的合法性，原告于2016年6月5日向原莱西市国土资源局发出政府信息公开，要求书面公开义谭店村位于上海路北、××、洙××、洙河南承包期限30年不变近400亩基本农田的地块所作出的建设项目预审意见的政府信息。原莱西市国土资源局于2017年12月14日作出信息公开答复称，该范围内的建设项目不需要土地预审意见，该信息不存在。依据《中华人民共和国土地管理法》《建设项目用地预审管理办法》规定，涉案土地办理用地手续必须经过预审环节，否则严重违法。2017年1月23日，原告依法申请莱西市自然资源局书面公开对原告涉案承包土地作出的责令交出土地决定书。莱西市自然资源局于2017年2月17日作出政府信息不存在告知书称：其对该范围内的土地未制作责令交出土地决定书，该信息不存在。但案外人青岛华显达置业有限公司于2014年3月在没有经过土地预审和莱西市自然资源局作出责令交出土地决定书的情况下，直接违法强占原告涉案合法承包土地，明显违反了上述法律规定，应当对其违法占地的行为予以严惩。因此，原告于2019年9月17日依法向青岛市自然资源和规划局发出《履行法定职责申请书》，要求依法查处莱西市人民政府违法征地、莱西市自然资源局违法出让土地及青岛华显达置业有限公司违法占地行为。但青岛市自然资源和规划局收到该《履行法定职责申请书》后，在法定期限内没有依法答复，原告遂于2019年12月23日向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，被告没有查明案件基本事实，就直接驳回了原告的行政复议申请，显然违法。基于此，原告提起本案行政诉讼，请求：依法撤销被告作出的青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定；依法判令被告受理原告的行政复议申请。原告解顺星在法定期限内向本院提交以下证据：1、履行法定职责申请书、邮寄底单、查询单，证明原告向青岛市自然资源和规划局发出履职申请，要求其对莱西市人民政府违法征地、莱西市自然资源局违法出让土地、开发商违法占地行为进行查处。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十条、七十一条、七十二条的规定，青岛市自然资源和规划局具有查处职责。2、行政复议申请书、邮寄底单、查询单，证明原告向被告青岛市人民政府发出行政复议申请。3、青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定书，证明被告没有查明案件基本事实，就驳回原告的复议申请违法，且该驳回行政复议申请决定书所记载涉案土地四至范围与原告申请内容相矛盾。4、（2019）鲁02行终94号行政判决书，证明原告有权对涉案土地主张权利，结合莱西市人民法院的生效判决，也可证明涉案地块确实存在违法行为。5、西土信息公开〔2017〕11号政府信息不存在告知书，证明涉案区域内没有制作责令交出土地决定书，因此开发商占地行为违法，莱西市自然资源局在没有该责令交出土地决定的情况下，将涉案地块出让给开发商违法。被告青岛市人民政府答辩称，被告作出的青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法。原告解顺星认为青岛市自然资源和规划局收到其履行法定职责申请书后在法定期限内没有依法答复的行为违法，向被告提出行政复议申请。2019年12月30日，被告作出提出行政复议答复通知书。2020年1月3日，被申请人青岛市自然资源和规划局向被告提交了行政复议答复书及相关证据。2020年1月22日，被告依法作出青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定书。上述法律文书均依法送达各方当事人。被告经审理查明，2019年9月17日解顺星向青岛市自然资源和规划局邮寄履行法定职责申请书，称其承包地块所在的宗地被莱西市人民政府违法征收、被莱西市自然资源局违法出让、被青岛华显达置业公司违法占用，要求青岛市自然资源和规划局对此行为进行查处。青岛市自然资源和规划局收到该申请书后未作出书面答复。被告经审理认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第一款第十一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定以及《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.2级别管辖的规定，解顺星向青岛市自然资源和规划局提交的履行法定职责申请书，系要求青岛市自然资源和规划局履行对莱西市人民政府、莱西市自然资源局等行政机关的监督职权以及对位于莱西市行政区域内的违法占地行为进行查处职责。由于青岛市自然资源和规划局的法定职责中没有对县级市（如莱西市）及自然资源局的行为进行直接监督处理的职权，故青岛市自然资源和规划局是否进行答复均不会对申请人的权利义务产生实质影响，也不会设定新的权利义务。解顺星反映违法征地事项应当向莱西市国土资源部门提出，其向青岛市自然资源和规划局提出亦不符合级别管辖规则。综上，解顺星的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回解顺星的行政复议申请。综上，原告解顺星的诉讼请求于法无据，请依法驳回。被告青岛市人民政府在法定期限内向本院提交以下证据：1、行政复议申请书，证明原告提出行政复议申请。2、提出行政复议答复通知书，证明被告依法通知青岛市自然资源和规划局提出答复。3、行政复议答复书及证据材料，证明青岛市自然资源和规划局在法定期限内答复。4、驳回行政复议申请决定书，证明被告在法定期限内作出复议决定。5、送达回证，证明被告将法律文书依法送达相关当事人。庭审中，原告对被告证据1无异议；对证据2、3的真实性不予认可，被告没有进行听证，也未将证据材料交给原告核实，被告没有审查复议被申请人青岛市自然资源和规划局答复材料，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条的规定；对证据4真实性无异议，合法性有异议，因被告没有针对原告申请事项进行审查，也未按照相关规定对青岛市自然资源和规划局不答复行为进行审查，依据《山东省行政程序规定》第六十八条规定，青岛市自然资源和规划局收到原告的履职申请后无论是否属于其职权范围，均应当作出是否受理的决定，并向原告送达，但青岛市自然资源和规划局没有作出回复，明显违法；证据5中对原告的送达没有异议，但被告没有提供被诉复议决定作出前经过负责人审批和集体讨论通过的相关证据，另外对被告给其他单位的送达情况不予认可。被告对原告证据1-5的真实性均没有异议，但认为均不能实现原告的证明目的。经庭审质证，本院认为，原、被告提交的所有证据均形式合法，内容客观，且与本案待证事实相关联，本院均予以采信。经审理查明，原告解顺星系莱西市××办事处××谭店村村民。2019年9月18日，原告以其位于上海路北、杭州路东、洙河西、洙河南名称为八亩地的承包地被莱西市人民政府违法征收、被莱西市自然资源局违法出让、被青岛华显达置业公司违法占用为由，向青岛市自然资源和规划局邮寄履行法定职责申请书，要求该局对上述行为进行查处。青岛市自然资源和规划局于次日收到该申请书后未作出书面答复。原告不服，于2019年12月26日以收件人为“负责人”、单位名称“青岛市人民政府行政复议办公室”、、地址“市**香港中路**”的邮政EMS向被告青岛市人民政府邮寄行政复议申请书请求：1、依法确认被申请人青岛市自然资源和规划局收到履行法定职责申请书后在法定期限内没有依法答复的行为违法；2、依法责令被申请人作出答复。2019年12月27日，原告的该邮件被签收。经初步审查，被告受理了原告的该行政复议申请，并于2019年12月30日作出青政复办答字〔2019〕1165号提出行政复议答复通知书，通知被申请人提出书面答复，并提交相关证据、依据和其他有关材料。2020年1月3日，被申请人向被告提交了行政复议答复书及相关材料。经审理，被告于2020年1月22日作出青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定书，认为申请人解顺星系要求被申请人履行对莱西市人民政府、莱西市自然资源局等行政机关的监督职权及对位于莱西市的违法占地行为进行查处职责，由于被申请人的法定职责中没有对县级市（如莱西市）及自然资源局的行为进行直接监督处理的职权，被申请人是否进行答复均不会对申请人解顺星的权利义务产生实质影响，也不会设定新的权利义务。且申请人解顺星所反映的违法征地事项属于莱西市国土资源主管部门管辖，故其申请亦不符合级别管辖规则。综上，申请人解顺星的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件，遂决定驳回申请人解顺星的行政复议申请。同日，被告将该决定书向原告邮寄送达。原告不服，提起本案行政诉讼。庭审时，原告称涉案青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定书第二页倒数第六行所载的“……位于莱西市××办事处义谭店村××南、××、××东、××北”有误，经原、被告双方确认并结合原告提交的涉案行政复议申请书，本院确认该记载有误，应为“位于莱西市××办事处义谭店村××北、××、洙××、洙河南”，本院对此依法予以纠正，并希望被告在今后行政复议工作中对案件事实的认定予以高度重视。另查明，2016年6月5日，原告向莱西市自然资源局（原莱西市国土资源局）发出政府信息公开申请，要求书面公开义谭店村位于上海路北、××、洙××、洙河南地块所作出的建设项目土地预审意见等信息。后经答复、行政复议及行政诉讼，莱西市自然资源局原作出的答复被撤销后于2017年12月14日再次作出信息公开答复，内容为“该范围内的建设项目上报审批不需要土地预审意见，该信息不存在。”案经行政复议、行政诉讼，生效判决驳回原告的诉讼请求。2017年1月23日，原告申请莱西市自然资源书面公开该局对其承包的土地四至范围位于上海路北、××、洙××、洙河南作出的责令交出土地决定书。莱西市自然资源局于2017年2月17日作出政府信息不存在告知书，告知原告其对该范围内的土地未制作责令交出土地决定书，该信息不存在。本院认为：一、关于被告的行政复议程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。第二款规定，除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。本案中，原告以“负责人”为收件人向被告提出行政复议申请，被告青岛市人民政府于2019年12月27日签收邮件后依据内部流程进行流转，并于2019年12月30日将原告的行政复议申请书及附件材料转交给负责政府法制工作的行政复议机构处经办，同日予以受理。被告在收到被申请人青岛市自然资源和规划局的行政复议答复意见及相关材料后进行审查，于2020年1月22日作出青政复驳字〔2019〕1165号驳回行政复议申请决定书，并于同日向原告邮寄送达，符合上述规定，本院依法确认被告行政复议程序合法。二、关于被告所作驳回原告行政复议申请决定的理由是否成立，结果是否正确。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条则详细列举了行政复议的受案范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。由此可见，行政复议机关收到申请人的行政复议申请后，应当审查包括申请复议事项是否属于行政复议受案范围及是否与申请人存有利害关系等在内的所有行政复议受理条件。本案中，原告解顺星向被申请人青岛市自然资源和规划局提交的履行法定职责申请书，系要求被申请人履行对莱西市人民政府、莱西市自然资源局等行政机关的监督职责及对位于莱西市行政区域内违法占地行为进行查处职责，但由于被申请人的法定职责中没有对县级市及自然资源局的行为进行直接监督处理的职权，故原告的申请事项并非属于被申请人履行法定职责的范畴，其对原告的申请未作出答复的行为不构成行政法意义上的行政不作为。至于原告要求对位于莱西市行政区域内违法占地行为进行查处的职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，原告反映在位于莱西市××办事处××谭店村的部分承包地上存在违法占地行为，应当申请莱西市自然资源局进行查处。同时，被申请人青岛市自然资源和规划局对原告提出的对莱西市人民政府、莱西市自然资源局等行政机关的监督职权以及查处违法占地的申请是否进行答复及答复内容均对原告的实体合法权益明显不产生实际影响。鉴于此，被告认为原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理条件，并以此为由驳回其行政复议申请，适用法律正确，结果并无不当。综上，被告所作被诉青政复驳字〔2019〕1165号驳回其行政复议申请决定结果并无不当，本院依法予以支持。原告诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告解顺星的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告解顺星负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  李玉兰人民陪审员  李 婧人民陪审员  孙 鹿二〇二〇年九月十八日法官助理杨竣童书记员赵洪峰书记员李丹