西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初450号 原告张玉霞，女，身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人张白娟，女，身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区，系原告张玉霞之女。 委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。 被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人石小君，西安浐灞生态区管理委员会工作人员。 委托代理人贾丽倩，陕西丰瑞律师事务所律师。 原告张玉霞因要求确认被告西安市人民政府于2020年2月10日、2020年2月13日实施的土地行政强制行为违法，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月9日立案后，于法定期限内向被告西安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告张玉霞的委托代理人张白娟、刘光明、被告西安市人民政府的委托代理人石小君、贾丽倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张玉霞诉称，原告系西安市灞桥区XX村人，在该村有承包地。2015年，XX路XX中心项目建设需要，原告的承包地被纳入征收范围。2020年2月10日、2020年2月13日，原告发现其承包地被清表。原告即拨打110报警反映情况，经处警警察调查，强制清表行为是由西安浐灞生态区管理委员会下设事业单位西安浐灞生态区市园园区管理办公室组织实施的。原告认为，被告在未与原告就征地补偿达成一致的情况下，对原告承包地实施强制清表的行为违反法律规定，故提起诉讼，请求：1.确认被告于2020年2月10日、2020年2月13日对原告承包地及葡萄、蔬菜等青苗和地上附着物组织实施强制清表的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告张玉霞向本院提交了以下证据： 第一组：1.土地承包经营权证、户口注销证明、常住户口登记表，2.土地被强制清表前的照片、土地被强制清表后的照片，证明原告在XX村有承包地，2020年2月10日、2020年2月13日原告承包地被强制清表。 第二组：1.报警回执，2.视频及视频说明，证明西安浐灞生态区市园园区管理办公室实施了对原告承包地的清表行为。 第三组：西安市人民政府官网截图、全国组织机构统一信用代码公示查询结果（西安浐灞生态区管理委员会），证明西安浐灞生态区管理委员会是西安市人民政府的派出机构，无独立的行政主体资格。 第四组：全国组织机构统一信用代码公示查询结果（西安浐灞生态区市园园区管理办公室）、陕西省人民政府官网截图，证明西安浐灞生态区市园园区管理办公室系西安浐灞生态区管理委员会的内设机构。 第五组：西安市人民政府市政告字[2017]5号《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》、西安市国土资源局[2016]第56-2号《征地补偿安置方案公告》，证明西安市人民政府系涉案地块上土地征收项目的征收主体，依法承担组织实施征地工作、落实补偿安置等法定职责。 被告西安市人民政府辩称，1.西安市人民政府不是XX村整村征地拆迁的征收主体和征收实施主体，也未组织实施或委托第三方实施强制清除原告承包地上附着物的行为，西安市人民政府不是本案适格被告。2.原告未提供充分证据证明西安市人民政府或者西安浐灞生态区管理委员会实施了强制清除其承包地上附着物的行为，原告主张西安市人民政府实施强制清表行为缺乏事实依据。综上，西安市人民政府不是本案适格被告，请求驳回原告的起诉。 被告西安市人民政府向本院提交了以下证据： 1.西安市人民政府市政告字[2017]5号《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》，2.西安浐灞生态区管理委员会、西安市灞桥区人民政府西浐灞发[2017]163号《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》，证据1、XX村XX村征地拆迁的征收实施主体不是西安市人民政府，西安市人民政府不是本案适格被告。 经庭审质证，被告西安市人民政府对原告提交的第一组第1份证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为土地承包经营权证已不具有法律效力。对原告提交的第一组第2份证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为不能证明强制清表行为是西安市人民政府实施的。对原告提交的第二组第1份证据的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，认为仅能说明原告的承包地被破坏，不能证明强制清表行为是西安市人民政府实施的。对原告提交的第二组第2份证据的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不认可，认为不能证明是西安浐灞生态区管理委员会、西安浐灞生态区市园园区管理办公室实施的强制清表行为。对原告提交的第三组证据的真实性、合法性予以认可、对关联性、证明目的不认可，认为不能证明是西安浐灞生态区管理委员会实施的强制清表行为。对原告提交的第四组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性、证明目的不认可，不能证明强制清表行为与西安市人民政府有关。对原告提交的第五组证据的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，认为不能证明原告所诉的强制清表行为是西安市人民政府或西安浐灞生态区管理委员会实施的。 原告对被告西安市人民政府提交的证据的真实性认可，对证明目的不认可，认为系西安浐灞生态区管理委员会对原告承包地组织实施强制清除行为，西安浐灞生态区管理委员会是西安市人民政府的派出机构，西安市人民政府是本案的适格被告。 本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组、第二组第1份、第三组、第四组、第五组证据，被告提交的证据均符合法律规定的证据要件，可以作为本案认定事实的依据。原告提交的第二组第2份证据不符合证据的形式要件，本院不予确认。 经审理查明，原告系西安市灞桥区XX村人，在该村有承包地，原告的土地承包经营权证承包土地明细登记表显示地块名称为“近”，面积为3.23亩，四至为东至路，南至元平，西至上桥，北至转社，备注扣渠占地0.36亩。2020年2月10日、2020年2月13日原告承包的“近”地块的3.23亩土地及地上附着物被强制清除。2016年4月8日，原西安市国土资源局作出[2016]第56-2号《征地补偿安置方案公告》，内容为：“经陕西省人民政府陕政土批[2015]520号审批土地件批准，西安市人民政府公告了征收灞桥区XX街道XX村、XX村XX组16.0642公顷集体土地的《征收土地方案》，原西安市XX村、组征地补偿登记的复核，拟定了《征地补偿安置方案》。现将《征地补偿安置方案》内容和有关事项予以公告，具体包括建设用地项目名称、征收土地位置、被征地权属、地类、面积及征地补偿安置标准、被征收土地农业人员安置办法等事项”。2017年9月23日，西安市人民政府作出市政告字[2017]5号《关于丝路国际会议会展中心建设项目征地拆迁工作的通告》（以下简称市政告字[2017]5号通告），市政府决定启动XX路XX中心XX村征地拆迁，整村征地拆迁范围为：XX大道以东，世博大道以南，黄邓路以西，灞河东路以北(具体范围以测量红线为准)。灞桥区XX街道XX村、XX村、上桥梓口村的土地及地上合法的建(构)筑物和其他附着物。XX路XX中心XX村征地拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施。原告承包的“近”地块的3.23亩土地在XX路XX中心XX村征地拆迁确定的征收范围内。庭审中，原告明确诉讼请求为要求确认被告于2020年2月10日、2020年2月13日对原告位于西安市灞桥区XX村的3.23亩承包地及葡萄、蔬菜等青苗和地上附着物组织实施强制清表的行为违法。 本院认为，本案的争议焦点是：1.本案被诉土地强制清除行为的实施主体及西安市人民政府是否为适格被告；2.本案被诉土地强制清除行为是否合法。 一、关于本案被诉土地强制清除行为的实施主体及西安市人民政府是否为适格被告的问题。 根据原告张玉霞提供的土地被强制清表的照片、报警回执能够证明张玉霞承包的“近”地块的土地及地上附着物被强制清除的事实。结合原告张玉霞承包的“近”地块的土地在XX路XX中心XX村征地拆迁确定的征收范围内，以及市政告字[2017]5号通告确定XX路XX中心XX村征地拆迁由西安浐灞生态区管理委员会委托西安市灞桥区人民政府具体组织实施的事实，可以认定西安浐灞生态区管理委员会组织实施了对原告承包地强制清除的行为。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，西安浐灞生态区管理委员会是西安市人民政府组建的派出机构，其不具有独立承担法律责任的能力，应由西安市人民政府承担法律责任。因此，西安市人民政府是本案的适格被告。关于西安市人民政府以西浐灞发[2017]163号《关于印发西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的通知》（以下简称西浐灞发[2017]163号通知）辩称本案强制清除行为的实施主体是灞桥街道办事处，本院认为，西浐灞发[2017]163号通知是关于西安丝路国际会议会展中心建设项目房屋征收安置补偿实施办法的规定，并非对该项目土地征收补偿的规定，且被告西安市人民政府提交的证据也不能证明确系其他主体实施了被诉强制清除行为，因此对西安市人民政府的该项辩称不予支持。 二、关于本案被诉土地强制清除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”根据上述规定，对于强制交付土地应当依照法定的程序，且须以对土地权利人进行安置补偿为前提。本案中，被告西安市人民政府在既没有作出责令交出土地决定，向人民法院申请强制执行；也没有落实对张玉霞安置补偿的情况下，即直接将张玉霞承包地上的附着物强制清除，违反上述法律规定。但该强制清除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认该强制清除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告西安市人民政府于2020年2月10日、2020年2月13日强制清除张玉霞位于西安市灞桥区XX村3.23亩承包地地上附着物的行政行为违法。 案件受理费50元（原告张玉霞已预交），由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  周玲玲 人民陪审员  王 聪 人民陪审员  李海云 二〇二〇年九月二十三日 书 记 员  刘娟娟 1