福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终549号 上诉人（原审原告）章积利，男，1952年5月4日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 委托代理人陈晓慧，福建晨信律师事务所律师。 委托代理人胡四收，福建晨信律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）宁德市人民政府，住所地福建省宁德市闽东中路**。 法定代表人梁伟新，市长。 委托代理人李立春，男。 委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。 原审第三人颜宁位，男，1953年9月17日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 原审第三人颜宁健，男，1957年5月9日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 原审第三人颜广正，男，1970年10月22日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 以上第三人共同的委托代理人刘淑贝，宁德市蕉城区海西法律服务所法律工作者。 原审第三人宁德市蕉城区人民政府，，住所地福建省宁德市八一五中路** 法定代表人何必良，区长。 委托代理人周安林，男。 委托代理人卓烨，女。 章积利因诉宁德市人民政府行政复议一案，不服福建省南平市中级人民法院（2020）闽07行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审查明，诉争承包经营权证载明的沙帽地块位于宁德市蕉城区××镇××村，第三人颜宁位、颜宁健、颜广正（颜宁杰的儿子）是一家庭户，是争议地块所在的霍童村第39村民小组村民。1981年左右，第三人家庭取得了包括诉争地块在内的沙帽地块面积为1.8亩的集体土地承包经营权。1985年，第三人家庭将该地块中的0.5亩用于建房。1992年3月1日，霍童村经济联合社（甲方）与承包户主颜宁杰（乙方）签订了《农业承包合同证》，该合同载明颜宁杰户承包地总面积2.9亩，其中沙帽地块面积1.8亩；承包年限四年，自1992年3月15日至1995年12月30日止。1995年1月10日，霍童村经济合作社向原告发放集用（霍村）字第039022号《集体土地使用证》，将第三人家庭承包的沙帽地块中的一部分0.21亩颁证给原告。1999年1月1日，宁德市蕉城区人民政府依据该集体土地使用证上记载的内容，向原告发放了ＮＯ:00××7《土地承包经营权证》。2019年9月28日，霍童村民委员会向第三人发出《告知书》，告知“其于2019年9月25日接到蕉城区人民法院（2019）闽0902民初4407、4408、4409、4410、4411、4412等6份应诉通知书及传票，是关于霍童村沙帽土地承包经营权确认纠纷一事，因该诉讼牵涉到你们等户”。第三人收到该《告知书》后，知晓其耕作地块的土地承包经营权被蕉城区人民政府颁证确权给原告，于2019年10月14日向宁德市人民政府申请行政复议，请求撤销宁德市蕉城区人民政府颁发给原告的诉争土地承包经营权证。被告经审查后于2020年1月7日作出宁政行复［2019］第46号《行政复议决定书》，撤销宁德市蕉城区人民政府作出的ＮＯ：00××7《土地承包经营权证》中沙帽土地0.21亩登记事项。原告不服该复议决定，于2020年3月9日提起本案诉讼。 原审另查明，1981年第三人家庭承包诉争沙帽地块后，长期占有并实际耕作使用该地块，该占有使用状态在诉争《土地承包经营权证》颁发前后均未改变，一直延续至今。 原审认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十三条第一款规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复议。”宁德市人民政府作为上一级人民政府,对宁德市蕉城区人民政府颁发土地承包经营权证的行为具有受理复议和作出复议决定的法定职责。 1、关于宁德市人民政府是否应当受理本案复议申请的问题。本案被诉行政复议审查的对象是1999年1月1日宁德市蕉城区人民政府给原告发放土地承包经营权证的行为。1994年修订的《行政复议条例》第九条第（三）项规定，“公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服可以向行政机关申请复议：（三）认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的”，本案宁德市蕉城区人民政府的颁证行为符合《行政复议条例》关于行政复议受理的条件，属于行政复议的申请范围。经查，宁德市蕉城区人民政府的颁证行为至行政复议申请之日确已超过行政诉讼法规定的20年最长起诉期限，但宁德市人民政府受理行政复议申请后经审查认为案情特殊且颁证行为存在重大明显违法问题，遂采取纠错方式，撤销宁德市蕉城区人民政府作出的颁证行为。上级行政机关秉持实事求是、有错必纠的原则，有权行使监督权力纠正下级行政机关明显不当的行为，保障相关权利人的合法利益。且行政复议法并未规定申请行政复议的最长期限为20年。一审法院对被告行使自纠的权力予以尊重。原告关于宁德市人民政府违法受理复议申请的主张，不予支持。 2、关于被诉行政复议决定程序是否合法的问题。宁德市人民政府提交了《行政复议案件立案审批表》《行政复议申请受理通知书》《行政复议答复通知书》《延期审理通知书》《宁德市人民政府公文处理单》《行政复议决定书》及送达回证等证据，足以证明被告在本次行政复议受理、审查、决定作出的过程中的行为均符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》相关程序性规定。《行政复议法实施条例》第三十二条规定的是“行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”“参加”与“承办”二者并不等同，被告提供的证据能够证明参加讼争行政复议案件的行政复议人员人数为2人以上，符合法律规定，原告的主张系对法律的误解，不予支持。 3、关于被诉行政复议决定结果是否合法、适当的问题。首先需要明确，我国历次土地政策改革的目的都是为了保障农民的合法权益，提高农民的积极性，绝非通过改革措施剥夺农民的土地，使其变为失地农民。从本案情况看，一是在1994年土地综改中，原宁德市（现××区）××镇××村39组于1994年以土地综改的名义将诉争土地重新分配，并于1995年1月10日由霍童村经济合作社将诉争土地的集体土地使用证向颁发给原告，但无证据证明此次土地重新分配经过民主议定程序。二是第三人家庭在此次土地综改中原承包经营的土地被分配给原告等人，却未获得其他土地承包经营权。虽然，霍童村39组的土地清册显示其另行分配0.82亩地名“水尾”的土地给第三人家庭，但第三人家庭从未使用过该土地，也无证据证明第三人知道“水尾”的土地是第三人的承包地，更未与原告一样取得霍童村经济合作社颁发的集体土地使用证，也无证据证明蕉城区人民政府为第三人家庭办理该“水尾”0.82亩土地的土地承包经营权证，将该土地的承包经营权确权给第三人家庭，并且该土地于2005年在宁屏路建设时被征用0.648亩，亦无证据可以证明土地补偿款支付给第三人家庭。综上，霍童村经济合作社将诉争土地的集体土地使用证颁发给原告，使第三人无地可耕，该行为显失公平，也违背了农村土地承包经营改革精神，明显违法。宁德市蕉城区人民政府以霍童村经济合作社违法颁发的集体土地使用证作为权源依据，向原告颁发土地承包经营权证，该发证行为认定事实不清，证据不足，缺乏依据。宁德市人民政府作出行政复议决定，撤销诉争土地承包经营权证中关于诉争土地的登记事项并无不当，应予支持。 综上所述，宁德市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法，处理结果正确，予以支持。原告的诉讼请求理由和依据不足，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回章积利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告章积利负担。 上诉人章积利不服，向本院提起上诉称，1.被上诉人行政复议程序违法。本案不属于《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的调整范围，不符合行政复议受理条件。第三人的行政复议申请超过复议申请期限，一审法院却以《行政复议法》未规定申请行政复议的最长期限为20年且被上诉人可以采取纠错方式撤销被诉颁证行为系适用法律错误。一审法院未对上诉人一审过程中主张的被上诉人违反《行政复议法》第二十八条规定进行审查，程序违法。被上诉人提供的证据不能证明本次行政复议决定是由2名以上行政复议人员参加，不符合《行政复议法实施条例》第三十二条规定。2.上诉人的经营权证合法有效。宁德市霍童镇霍童村经济合作社作为填发单位、宁德市霍童镇人民政府作为鉴证机关的《集体土地使用证》符合1993年政策的要求，集体土地使用证确认了上诉人的经营权。宁德市霍童镇霍童村民委员会于1998年12月31日与上诉人签订了《宁德市耕地承包合同书》并于1999年1月1日颁发了由宁德市人民政府统一印制的土地承包经营权证书，以物权形式确认上诉人的土地承包经营权。1994年土地综改后，霍童村承包户均按调整后的方案承包土地，上诉人1995年1月10日取得的集体土地使用证合法有效。综上，请求撤销一审判决，改判撤销宁德市人民政府作出的《行政复议决定书》。 被上诉人宁德市人民政府辩称，上诉人认为“本案不属于《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的调整范围，不符合行政复议受理条件”，该主张与事实和法律规定不符。宁德市人民政府决定撤销蕉城区人民政府颁证中涉案登记事项，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。蕉城区人民政府颁证中涉案土地登记事项，不仅证据不足，且严重违法。上诉人认为其持有的《集体土地使用权证》合法有效，没有事实与法律依据。宁德市人民政府撤销涉案颁证土地登记不违反我国《行政诉讼法》规定的“20年期间”。被诉行政复议决定程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在法定举证期间内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证质证，并随案移送本院。经审查，本院对原审查明的基本事实予以确认。 二审审理过程中，上诉人向本院提交《霍童村81年土地落户花名册》《1995年综改底册（39队）》及42户《集体土地使用权证》，拟证明：霍童村在1994年土地综改时，对全村土地进行了全面调整，其中39队生产队由81年的32户承包户增加到42户，承包总户数、承包面积及承包地所在位置均进行了调整，并不只是上诉人与第三人颜宁位等人之间小范围的调整；除第三人颜宁位三人外，霍童村全体村民均按综改方案承包土地，截止目前无任何村民提出任何异议，应当维护94年综改方案的稳定性。宁德市人民政府质证认为，上述所谓新证据不符合行政诉讼法规定，且与本案无关，不应采信。第三人颜宁位等质证认为，同意宁德市人民政府的质证意见，并认为上述证据不能证明1994年土地综改对全村土地进行了调整，也没有证据证明该调整经过民主议定程序，第三人不知道该情况，该调整违背了土地综改精神，导致第三人的承包地被私吞。第三人宁德市蕉城区人民政府未发表质证意见。本院审查认为，上诉人提供的上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据。上诉人在第一审程序无正当事由未提供而在第二审程序中提供，本院不予接纳。且从上诉人提供的上述证据欲证明的内容看，与本案亦不具有关联性。 本院认为，（一）关于宁德市人民政府是否应当受理本案复议申请的问题。本案申请行政复议的行为发生在1999年1月，彼时《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》虽尚未实施，但行政复议制度早于1991年《行政复议条例》颁布实施之时已经确立。《行政复议条例》明确规定，公民、法人和其他组织认为行政机关侵犯法律、法规规定的经营自主权的，或者侵犯其他人身权、财产权等的，可以向行政机关申请复议。因此，本案第三人以行政机关的行政行为侵犯其合法权益为由，向被上诉人申请行政复议，属于行政复议的受理范围。行政复议制度建立的目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。虽然行政复议具有一定的司法性因素，但更重要的是一种行政机关内部监督和纠错机制，重在加强行政机关对下级或者政府所属的行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为进行监督和纠错，以保障行政相对人的合法权益。由此，在行政复议的相关法律、法规未明确规定申请行政复议最长申请期限的情况下，复议机关秉承实事求是、有错必纠的原则，对下级行政机关违法或不当的行政行为行使层级监督的权力，并不违反法律的强制性规定。上诉人主张本案不符合行政复议受理条件的理由不能成立，本院不予支持。 （二）关于被诉行政复议决定的程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条规定，行政复议机构审理行政复议案件，应当由2名以上行政复议人员参加。本案中，宁德市人民政府提供的证据能够证明其审理行政复议案件由2名以上行政复议人员参加。并且，宁德市人民政府提供的证据材料亦可以证实其作出被诉行政复议决定过程中，履行了受理、审查、决定、送达等法定程序，未违反法律规定。上诉人主张宁德市人民政府作出被诉行政复议决定存在程序违法依据不足，本院不予支持。 （三）关于被诉行政复议决定是否合法正确的问题。本案中，被诉行政复议决定撤销了宁德市蕉城区人民政府作出的ＮＯ：00××7《土地承包经营权证》中沙帽土地0.21亩登记事项。因此，审查重点在于，宁德市蕉城区人民政府将沙帽土地0.21亩登记于上诉人的承包经营权证项下是否依据充分。根据原审查明的事实可知，宁德市蕉城区××镇××村委会于1981年将涉案土地发包给第三人家庭承包经营，第三人家庭自1981年承包沙帽地块后长期占有并实际耕作使用至今。1992年3月，霍童村经济联合社（甲方）与承包户主颜宁杰（乙方）签订了《农业承包合同证》，该合同载明颜宁杰户承包地总面积2.9亩，其中沙帽地块面积1.8亩；承包年限四年，自1992年3月15日至1995年12月30日止。1995年1月，霍童村经济合作社向上诉人颁发《集体土地使用证》之时，霍童村经济合作社与第三人签订的《农业承包合同证》尚在有效期内。霍童村经济合作社在未与第三人协商，亦未经社员代表会议讨论通过，即将第三人承包合同证项下的部分承包地分配给上诉人，不仅违反了承包合同的约定，也不符合我国农村土地承包关系中确定的“承包期内，发包方不得调整承包地”的基本原则和精神，侵害了第三人家庭合法的土地承包权益。并且，本案现有证据也不足以证明，上诉人获得涉案土地承包经营权证之前，已经就涉案沙帽地块与霍童村经济合作社签订了土地承包合同，实际承包经营使用涉案土地。本案亦无证据证实上诉人所主张的土地重新分配经过了法定民主议定程序。更没有证据体现上诉人所主张的调整后的“水尾”地;地块已由第三人家庭进行耕作或领取过该地块的土地补偿款此，宁德市蕉城区人民政府仅依据1995年1月的《集体土地使用证》将涉案沙帽土地0.21亩登记于上诉人的承包经营权证项下，主要依据不足。宁德市人民政府据此作出被诉行政复议决定，撤销该土地承包经营权证中关于讼争土地的登记事项，并无不当。 综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人章积利负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年九月二十八日 法官 助理  丁艳波 书 记 员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。