四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初182号 原告吴金鲜，男，1971年7月21日出生，汉族，住成都市高新区。 原告吴金洪，男，1976年5月10日出生，汉族，住成都市成华区。 被告仁寿县龙马镇人民政府。住所地：眉山市仁寿县龙马镇东街9号。 法定代表人姚方省，镇长。 出庭负责人陈敏，副书记。 委托代理人刘军，该镇政府工作人员。 委托代理人李继，四川吉辰律师事务所律师。 第三人吴水均，男，1966年2月2日出生，汉族，住四川省仁寿县。 第三人辜述钦，女，1942年9月5日出生，汉族，住四川省仁寿县。 法定监护人吴菊香，女，1964年9月25日出生，汉族，住四川省仁寿县。系辜述钦之女。 第三人吴菊香，女，1964年9月25日出生，汉族，住四川省仁寿县。 第三人吴芹梅，女，1980年10月15日出生，汉族，住成都市金牛区。 第三人吴宗泽，男，1968年12月27日出生，汉族，住成都市金牛区。 原告吴金鲜诉被告仁寿县龙马镇人民政府（以下简称龙马镇政府）、第三人吴水均行政协议纠纷一案，本院于2020年5月26日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，经审查发现吴金洪与本案有利害关系，应当作为共同原告参加诉讼，决定追加吴金洪为本案原告。辜述钦、吴菊香、吴芹梅、吴宗泽应当作为本案第三人参加诉讼，决定将辜述钦、吴菊香、吴芹梅、吴宗泽追加为本案第三人。并依法组成合议庭,于2020年6月23日、2020年8月17日、2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告吴金鲜、吴金洪，被告龙马镇政府的出庭负责人陈敏、委托代理人刘军、李继，第三人吴菊香、吴芹梅到庭参加了诉讼。第三人吴水均、吴宗泽经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告吴金鲜、吴金洪诉称，二原告在仁寿县龙马镇(原龙桥乡)君台村2组拥有土地使用证的房屋,系吴水均、吴宗泽、吴金鲜、吴金洪四兄弟共有的联体住宅。四兄弟均有独立的土地使用证,经镇政府、村、组多级测量建筑面积约1163平方米,其中确认属于吴金鲜的建筑面积约346平方米，属于吴金洪的建筑面积约259.2平方米。因成宜高速公路建设项目需要,被告决定征收原告的土地及房屋,但至今未与原告签订拆迁安置补偿协议。被告在原告未授权的情况下单方面与吴水均签订了《仁寿县成宜高速公路项目拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》）,将二原告单独拥有的房屋产权面积和附属设施一并计入该协议。被告在未通知原告的情况下强拆原告的房屋。被告与吴水均于2019年6月17日签订的《安置协议》事前未经原告授权,事后原告也不认可,侵害了原告权益。故请求:1.撤销被告与吴水均于2019年6月17日签订的《安置协议》;2.本案诉讼费由被告承担。 原告吴金鲜为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：二原告户口本、户口信息及证明。证明原告及第三人均为独立户口，并非吴水均户的家庭成员。吴菊香是辜述钦的监护人。 第二组证据：《建筑物、构筑物勘丈表》、《安置协议》、承诺书、二原告各自集体土地证。证明《建筑物、构筑物勘丈表》载明了房屋合计面积及四兄弟各自面积。《安置协议》和承诺书仅吴水均签字。原告未看过协议，也未授权其签字。 第三组证据：照片6张。证明第1、2张照片仅吴水均签字，无原告签字，协议原告不知情，更未授权；第3、4、5张照片证明被告强拆原告房屋，原告不知情也不在场；第6张照片证明原告于2020年1月6日前往被告处寻求拆迁安置补偿，被告向原告出具了仅吴水均签字的《安置协议》，后被告又指令副镇长黄涛率工作人员于2020年3月31日邀约原告兄弟姐妹商量拆迁安置补偿事宜，诉讼时效有效。 第四组证据：2017年吴水均焦虑自评量表。证明吴水均患有××。 第五组证据：2020年8月18日、2020年9月1日处方笺复印件、门诊病历复印件、吴水均委托法律服务合同复印件、律师聊天记录复印件。证明吴水均是无民事行为能力人，收到的补偿款是其本人的。 被告龙马镇政府辩称，1.被告与吴水均于2019年6月17日签订《安置协议》时，吴金鲜在场未提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”原告在2019年6月17日时就知道该行政行为，其于2020年5月12日提起行政诉讼，早已超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。2.因成宜高速公路工程建设需要，被告作为征地拆迁工作的实施主体，对案涉土地补偿安置，对地上房屋拆除并补偿，主体适格。被告对案涉房屋进行了测量，并有吴宗泽、吴金洪、吴金鲜的共同委托代理人吴水均签字确认，房屋权利人未对房屋面积提出异议。被告已按照《安置协议》将补偿款（含房屋价值）全部打至吴水均账户。房屋拆除也经权利人一致同意，房屋拆除时当事人亦在场，拆除房屋事实清楚、程序合法。3.案涉补偿款已按照《安置协议》全部支付到位。原告起诉，不具有可期待性。综上，应驳回原告的诉讼请求。 被告龙马镇政府为证明自己行政行为合法，在法定期限内向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：吴金洪、吴金鲜、吴宗泽常住人口详细信息表、吴水均等人常住人口登记卡。证明吴宗泽、吴金鲜、吴金洪户籍在2004年已迁出龙桥乡，属于城镇居民，不符合安置条件。签订协议时，吴宗泽、吴金鲜、吴金洪长期居住在外地。 第二组证据：仁府发[2013]8号、仁府发[2017]49号文件。证明签订的《安置协议》符合法律规定。 第三组证据：《建筑物、构筑物勘丈表》、《安置协议》、承诺书。证明被告拆除房屋事实清楚、程序合法。案涉房屋经测量签字确认。《安置协议》的赔偿面积与测绘面积一致，包含了二原告以及吴宗泽、吴水均的房屋面积。吴水均是经授权代其余三兄弟签订协议。 第四组证据：签订协议照片及现场拆除照片。证明签订协议时吴金鲜在场并同意，吴金鲜知道且应当知道协议时间是2019年6月17日，因此超出了起诉期限。 第五组证据：支出报销单。证明被告已经履行了协议的补偿内容。 第六组证据：录音材料（附文字说明）。证明吴水均系吴宗泽、吴金洪、吴金鲜的全权委托代理人，拆除房屋经当事人同意，并非强制拆除。协议合法有效。 第七组证据：证人杨某（龙马镇龙桥村副支部书记）的当庭证言。证明拆迁过程中，村组要求吴水均通知其余几兄弟。房屋拆除时，现场无人阻止。吴水均电话上表示是几兄弟委托其办理安置事宜，补偿款及安置费用才全部打到吴水均的账户。二原告领到了补偿款。 第八组证据：工行明细清单。证明2019年7月19日，被告通过仁寿县国库集中支付中心向吴水均支付了全部补偿款1180289.60元。吴水均收到房屋补偿款后于2019年8月10日支付吴金洪8万元、吴金鲜10万元，印证了原告对吴水均签订《安置协议》明知且有授权，且收到了吴水均支付的部分补偿款。 第九组证据：《建筑物、构筑物勘丈表》复印件7张、《工行回单》复印件、记账凭证复印件。证明吴水均的补偿款为306120元，吴金鲜的补偿款为249600元，吴金洪的补偿款为202104元，吴宗泽的补偿款为122465.6元。 第三人吴芹梅述称，被拆房屋有其份额，其一直在使用房屋，对宅基地有使用权。签订协议其不知情。请求法院支持原告的诉讼请求。 第三人吴菊香述称，在其家人都不知情的情况下拆除房屋。签订协议其也不知情，不承认该协议。要求母亲辜述钦也有住房居住。请求法院支持原告的诉讼请求。 第三人吴宗泽书面述称，1.其与吴水均无债务纠纷，未委托及授权吴水均与被告签订《安置协议》及出具承诺书,事后也未追认该协议。被告与吴水均未支付其补偿款。《安置协议》及承诺书侵害其合法权益,无效。2.被告违反了土地管理法第48条、物权法第39条、第42条以及实施房屋征收应当先补偿,后搬迁的原则。被告未依法履行征收程序,拆迁程序严重违法。3.被告未与其签订任何拆迁补偿协议,也未向其作出房屋拆除的行政决定,未申请强制执行。拆除房屋时未通知其到场。室内物品搬迁未经公证。被告在其无任何委托授权且完全不知情的情况下,将其合法的263㎡的唯一生活居住用房强制拆除,程序严重违法。4.被告明知无征地批文,征收程序严重违法。 第三人吴水均、辜述钦、吴菊香、吴芹梅、吴宗泽未向本院提交证据。 经庭审质证，二原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据的关联性和证明目的有异议，原告在该组有集体土地证及合法房屋，有获得安置补偿的权利。对第二组证据的真实性无异议，证明目的有异议，仅证明被告是强拆主体。对第三组证据中《安置协议》、承诺书三性有异议。该协议并非原告签署和授权。承诺书是吴水均单方面承诺。《建筑物、构筑物勘丈表》的真实性有异议，房屋实际面积大于勘丈面积。但房屋已灭失，认可该勘丈表上的面积。对第四组证据中签约现场照片真实性无异议，该协议仅吴水均签字，被告未签字盖章。被告法定代表人不在场，只是模拟签字，未签订正式协议。对现场拆除照片真实性无异议，但拆除时原告不在场。对第五组证据的三性有异议，是被告单方面支出。对第六、七组证据的三性及证明目的有异议。证人与被告是上下级关系。录音的真实性、合法性有待核实。对第八组证据，该款是吴水均收到，原告未收到。吴水均支付原告的款项是还款。对第九组证据的合法性有异议，补偿款数额未与各方协商沟通，是被告单方认定。面积错误，金额错误，原告不认可。第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅对被告提交证据的质证意见为：与二原告一致。同时第三人吴芹梅认为吴水均向其转款是其向吴水均借款。被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的三性无异议。第三人与本案无利害关系。对第二组证据的三性无异议。对第三组证据中的照片1、2三性无异议，但不能达到证明目的。照片反映签订协议吴金鲜在场，对协议知情。吴金鲜未签字，表明其对吴水均有授权。照片3、4、5无异议，只反映出房屋现状。照片6的真实性及事实认可，原告主张被告2020年1月6日提供《安置协议》，按照法律规定，原告起诉超期。对第四组证据的三性有异议，该表不是诊断结论，应有医学鉴定。对第五组证据中处方笺复印件、门诊病历复印件三性有异议，无身份证号码，且发生时间是2020年9月1日，与签订协议时间无关。吴水均委托法律服务合同复印件的真实性无法核实，关联性、合法性不认可。与律师的聊天记录复印件三性不认可。第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅对原告提交证据的质证意见为三性无异议。 经庭审质证，原告提交的第四、五组证据均系复印件，其真实性无法核实，且第五组证据中的与律师的聊天记录与本案不具有关联性，不符合证据的三性，应不予采信；原告所举的其余证据及被告举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，吴正良（已故）与辜述钦共生育6子女，即吴金鲜、吴金洪、吴水均、吴宗泽、吴菊香、吴芹梅。吴水均、辜述钦系仁寿县龙桥乡君台村2组村民。吴芹梅、吴菊香婚后将户籍迁出该组，不再是该组村民。2003年，吴金鲜将户口迁出该组。2004年，吴宗泽、吴金洪将户口迁出该组。吴水均与辜述钦为独立户口。2004年，吴宗泽、吴金洪、吴金鲜、吴水均各自出资自己修建房屋面积的费用，在该组共同修建案涉约1163㎡连体房屋。 因修建仁寿县成宜高速公路项目涉及征地拆迁案涉房屋在内的土地。2018年11月16日，被告对案涉房屋进行测量，并由吴水均签字确认制作了《建筑物、构筑物勘丈表》，主要载明：“龙桥乡君台村2组吴水均、吴金鲜、吴宗泽、吴金洪，户籍人数3，砖混1060.2，小青瓦（砖木）103.2，装饰1000㎡，生活井1，双眼灶1，围墙390.72，堡坎60，围墙大门1，晒坝（院坝）1200，粪池10立方米。宗地草图：吴金鲜砖混320㎡、吴水均砖混480㎡，吴宗泽砖瓦103.2㎡，吴金洪砖混259.2㎡，水泥院坝1200㎡，围墙390.72㎡，铁大门砖混1㎡。” 2019年6月17日，被告与吴水均签订《安置协议》，主要载明：“一、拆迁补偿：（一）房屋拆迁补偿标准及金额（重置抵扣）：砖混结构970.2㎡、720元／㎡，金额698544元；砖木结构（小青瓦）103.2㎡、520元／㎡，金额53664元；房屋装饰1000㎡、60元／㎡，金额60000元，小计812208元。（二）地上构筑物及其他附属设施补偿标准及金额：围墙390.72㎡、30元／㎡，金额111721.6元；晒坝（院坝）1200㎡、40元／㎡，金额48000元；堡坎60立方米、100元／立方米，金额6000元；粪池10立方米、50元／立方米，金额500元；铁大门1道800元、生活井1口800元、双眼灶1座260元，小计68081.6元。…（四）迁补偿费合计880289元。二、安置：君台村2组，户主吴水均，身份证号码：5111211966××××××××，家庭成员宋桂花、辜述钦共计3人，采用货币化安置。…3.安置总费用100000元／人×安置3人＝300000元。…三、总金额及付款方式：1.协议总金额1180289元。” 2019年6月17日，吴水均作为户主向被告出具《承诺书》，主要载明：“我是君台村2社拆迁户,属于货币化安置，政府已与我签订房屋拆迁协议,经我与全家具有民事行为能力的家庭成员商量,一致同意于2019年7月16日前搬离原住房并无条件拆迁，同时放弃房屋残值。逾期不搬离拆除造成的后果自愿承担。” 2019年7月19日，被告通过仁寿县国库集中支付中心向吴水均支付补偿款1180289.60元，其中包括房屋补偿款880289.6元，货币化安置300000元。庭审中，被告陈述吴水均房屋补偿款为306120元，吴金鲜房屋补偿款为249600元，吴金洪房屋补偿款为202104元，吴宗泽房屋补偿款为122465.60元。吴水均收到房屋补偿款后，再支付给吴金鲜、吴金洪、吴宗泽。对此，二原告及第三人辜述钦之法定监护人吴菊香、吴菊香、吴芹梅陈述未收到房屋补偿款。 另查明，吴水均与被告签订《安置协议》时，吴金鲜在场。吴水均未向被告出示过吴金鲜、吴宗泽、吴金洪的授权委托书。2019年7月20日，案涉房屋被拆除时，案涉当事人仅吴水均在场。 再查明，本案案涉房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，无省政府的征地批文。 本院认为，本案的争议焦点为：1.原告起诉是否已过起诉期限；2.《安置协议》是否真实有效,第三人吴水均能否代表吴金鲜、吴宗泽、吴金洪与被告签订《安置协议》。3.第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅是否与案涉协议有利害关系。 关于争议焦点一：原告起诉是否已过起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，虽然被告与第三人吴水均于2019年6月17日签订《安置协议》时，原告吴金鲜在场。但被告并未告知二原告起诉期限。二原告于2020年5月26日提起行政诉讼，未超过知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年的规定，故二原告起诉未超过起诉期限。 关于争议焦点二：《安置协议》是否真实有效,第三人吴水均能否代表吴金鲜、吴宗泽、吴金洪与被告签订《安置协议》的问题。案涉《安置协议》属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条、第四十六条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，征收土地必须办理征地审批。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款第(五)项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。本案通过庭审已查明，案涉房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，无省政府的征地批文。被告与第三人吴水均签订的案涉协议，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，同时也属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。被告与第三人吴水均签订的《安置协议》主要包括吴金鲜、吴金洪、吴水均、吴宗泽的房屋拆迁补偿款880289元和吴水均、宋桂花、辜述钦的货币化安置补偿款300000元等内容。案涉房屋系吴宗泽、吴金洪、吴金鲜、吴水均各自出资自己修建房屋面积的费用，在该组共同修建的案涉约1163㎡连体房屋。吴水均与吴宗泽、吴金洪、吴金鲜均系独立户口。吴水均签订案涉协议时未取得吴金鲜、吴金洪、吴宗泽的书面授权，事后也未取得吴金鲜、吴金洪、吴宗泽对协议的追认。虽然协议签订时，吴金鲜在场，但是亦不能证明吴水均签订案涉协议经吴金鲜、吴金洪、吴宗泽三人同意，故案涉协议中吴水均代表吴金鲜、吴金洪、吴宗泽三人确认房屋拆迁补偿款为880289元的房屋拆迁补偿内容无效。同时，吴水均作为户主代表宋桂花、辜述钦在案涉协议中约定接受货币化安置补偿，但是吴水均与辜述钦亦为独立户口，吴水均与被告签订案涉协议未取得辜述钦的书面授权，事后也未得到辜述钦的追认，故案涉协议中吴水均代表宋桂花、辜述钦确认货币化安置补偿款为300000元的内容亦应无效。案涉《安置协议》不具有法律效力。 关于争议焦点三:第三人辜述钦、吴菊香、吴芹梅是否与案涉协议有利害关系的问题。本案中，吴水均作为户主代表宋桂花、辜述钦在案涉《安置协议》中确认接受货币化安置补偿，故辜述钦与案涉协议有利害关系。庭审中，二原告主张案涉房屋与第三人吴菊香、吴芹梅有关系，当时是和生产队其余成员调换土地后集中在一起的宅基地上修建房屋，但被告对此否认，二原告及第三人吴菊香、吴芹梅也未举证证明。故本院对二原告该主张，不予支持。 综上，案涉《安置协议》因属于《行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，同时也属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定的“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”的情形，且第三人吴水均不能代表吴金鲜、吴宗泽、吴金洪与被告签订《安置协议》，案涉《安置协议》应认定为无效，第三人吴水均所获得的补偿款，被告可另行通过民事诉讼主张返还。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下： 确认被告仁寿县龙马镇人民政府与第三人吴水均于2019年6月17日签订的《仁寿县成宜高速公路项目拆迁补偿安置协议》无效。 本案案件受理费50元，由被告仁寿县龙马镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  杨丰华 人民陪审员  梅吉安 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初182号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条第一款公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。