广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2019）粤71行终3042号上诉人（原审原告）：广州新机场穗和建设开发有限公司。住所地：广州市白云区*****************。法定代表人：吴乾水，董事长。委托代理人：李秀丽，该司职工。委托代理人：刘辛，广东润科律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。二审出庭负责人：张蓉，该局副局长。委托代理人：沈继忠，该局工作人员。委托代理人：唐满荣，广州卓信律师事务所律师。上诉人广州新机场穗和建设开发有限公司（以下简称穗和公司）、广州市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）土地出让金行政复函一案，均不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初466号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年5月27日，穗和公司就案涉土地取得《建设用地规划许可证》（穗规地证〔2011〕135号），用地位置为广州市白云区*******以南、方华路以东、鸦湖村以北、江人路以西地段，用地面积155747平方米，用地项目名称“人和保障性住房项目”。根据该用地规划许可证的附件《规划条件》，公建配套总建筑面积原则不小于住宅总建筑面积的6%，住宅建筑面积的40%作为经济适用房，60%为公共租赁住房。2011年9月7日，广州市住房保障办公室作出《关于明确人和保障性住房项目设计条件的复函》（穗住保函〔2011〕758号），规定配套公建比例为“配套公建建筑面积不少于住宅建筑总面积的6%，非配套公建（商业）建筑面积不得高于住宅建筑总面积的6.5%……”，并规定公共租赁房和经济适用房建筑面积分别按占住宅总建筑面积的40%、60%设置。2011年9月23日，经广州市人民政府批准，原广州市国土资源和房屋管理局就案涉土地向穗和公司作出《国有建设用地划拨决定书》（编号：440100-2011-0092），土地总面积155747平方米，其中划拨面积117101平方米，该项目为保障性住房项目，其中经济适用住房建筑面积178468.8平方米，不少于2552套，公共租赁住房118979.2平方米，不少于1590套，该项目公共租赁住房部分118979.2平方米按规定计收土地出让金22844006元，若今后改变规划方案，需按有关规定重新计价。2013年1月6日，穗和公司取得《建设工程规划许可证》（穗规建证〔2013〕9号），建设项目名称“商业用房1幢（人和保障性住房项目自编GJ1栋，包括地下室（一））”，建设规模“地上3层（局部1层）：15785.80平方米，地下**：62086.7平方米；总建筑面积77872.5平方米。”2015年10月22日，原广州市白云区国土资源和规划局向穗和公司作出《关于申请调整建设工程规划许可证的复函》（穗规函〔2015〕5910号），同意穗和公司对上述商业用房1幢（人和保障性住房项目自编GJ1栋）的调整设计申请，调整后总建筑面积为77816.3平方米，计算容积率面积为16186.5平方米。调整后商业面积为16021.2平方米（其中地下商业为2371.7平方米）。2017年12月18日，穗和公司向广州市********递交《申请书》，称因案涉项目部分房屋及经营性公建配套需要补交土地出让金，请该中心加快办理土地出让金调整事宜。原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）于2018年3月28日向穗和公司出具《广州市国土资源和规划委员会关于人和保障性住房项目配套经营性面积补交土地出让金结果的复函》（以下简称被诉《复函》），内容为“……《划拨决定书》项下宗地建设项目总建筑面积调整为397970.23平方米，其中地上商业14365.75平方米、公共租赁住房103909.26平方米、负一层商业2399.9平方米、办公室22.13平方米、肉菜市场5891.57平方米，共126588.61平方米需按规定计收土地出让金。经评审，应补缴土地出让金额为人民币壹亿叁仟柒佰肆拾伍万陆仟柒佰玖拾肆元整（小写：￥137,456,794元）……”。穗和公司于2018年3月29日签收被诉《复函》。穗和公司于2018年5月24日缴纳上述土地出让金。2018年8月30日，穗和公司就GJ1栋商业用房取得《建设工程规划验收合格证》（穗空港国规验证〔2018〕9号），载明“地上3层：建筑面积15893平方米；地下**：建筑面积62045平方米”。2018年10月30日，根据穗和公司的申请，原市国规委向穗和公司公开了广东南粤房地产土地资产评估与规划测绘有限公司对案涉项目地上商业用途、办公用途、公共租赁住房用途、首层商业用途的土地使用权市场价值作出的《土地估价报告》（备案号：44080181A0004），估价期日为2017年12月11日，地上商业用途用地的楼面地价为9033元/平方米，办公用途用地的楼面地价为3489元/平方米，公共租赁住房用地的楼面地价为4210元/平方米，首层商业用地的楼面地价为14867元/平方米。穗和公司再次向原市国规委申请信息公开，要求原市国规委公开被诉《复函》中确定补缴土地出让金的计算依据。2018年12月12日，原市国规委向穗和公司出具《依申请公开政府信息答复书》（穗国土规划公开〔2018〕6387号），内容为“……现规划、实测计价建筑面积126588.61平方米（包括地上商业14365.75平方米、负一层商业2399.9平方米、办公22.13平方米、公共租赁住房103909.26平方米、肉菜市场5891.57平方米），较原划拨决定书，地上商业及按商业计建筑面积增加20257.32平方米，负一层商业建筑面积增加2399.9平方米，按办公计建筑面积增加22.13平方米，公共租赁住房建筑面积减少15069.94平方米，按照穗府办〔2014〕12号文第五十四条……及第五十一条……的规定计收，经评估，该项目商业用途市场评估楼面地价为9033元/平方米、办公用途市场评估楼面地价为3489元/平方米、公共租赁住房用途市场评估楼面地价为4210元/平方米，首层商业用途市场评估楼面地价为14867元/平方米，经审定，该项目应补缴土地出让金额为137456794元（20257.32平方米×9033元/平方米＋22.13平方米×3489元/平方米-15069.94平方米×4210元/平方米＋2399.9平方米×14867元/平方米×50%）……”。穗和公司不服，就《复函》向原审法院提起诉讼。另查明，根据《广州市国有建设用地使用权出让金评估报告》（收件编号：NGZ110725663957），案涉项目的公共租赁住房建筑面积按土地纯收益计收土地出让金，土地纯收益按相应用途基准地价的40%确定。再查明，市规划和自然资源局提供了案涉项目的数份《房屋建筑面积测绘成果报告书》，证明案涉项目地上商业14365.75平方米、公共租赁住房103909.26平方米、负一层商业2399.9平方米、办公室22.13平方米、肉菜市场5891.57平方米。2019年1月，原市国规委的职责划入广州市规划和自然资源局。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原市国规委于2018年3月28日向穗和公司作出被诉《复函》，但并未告知穗和公司相关诉权和起诉期限，穗和公司于2018年12月29日起诉，未超过一年的起诉期限。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第四点第（十七）项规定：“……经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金……”。《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）第二点第（四）项规定：“利用原划拨用地或其地上建筑（零星危房改造项目和私有住宅除外）进行新建、改建、扩建或用途变更，经营性用途按改造前后用途的当前基准地价标准计算总价差及原划拨用途的土地纯收益之和计收土地出让金，但不得低于改造后的土地纯收益；非经营性用途按改造后的土地纯收益计收土地出让金。”本案中，穗和公司在取得划拨土地使用权时，划拨决定书中明确了项目为保障性住房项目，包括经济适用住房和公共租赁住房；在穗和公司就该保障性住房项目取得的《建设用地规划许可证》附件《规划条件》中，规定了文化活动中心、居委会等公建配套的建筑面积。案涉商业建筑、办公室、肉菜市场等为经营性用途，不属于公建配套，应按规定补缴土地出让金。原市国规委向穗和公司作出《依申请公开政府信息答复书》释明被诉《复函》所依据的规定时，引用了《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）第五十四条的规定，该条是规范划拨用地及其地上建筑物出租经营管理，不适用案涉项目，原市国规委适用法律错误。关于计收土地出让金估价时点的问题。原市国规委在委托土地估价时，评估估价期日以穗和公司申请办理土地出让金调整业务的时间即2017年12月11日作为估价时点，但穗和公司在2013年1月6日就已对案涉商业用房1幢（地上**局部**15785.8平方米、地下**62086.7平方米）取得建设规划许可，又在2015年10月22日经批准对商业面积等进行了调整。主张依据《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）第五十六条的规定，按申请补交土地出让金时市场评估楼面地价确定。但该条规定是“明确调整规划容积率（或建筑面积）补交土地出让金标准”。被诉《复函》并不是针对案涉项目容积率变更作出，上述规定不适用于本案。对于经批准调整规划的建设项目，补缴土地出让金应以批准调整的时间作为评估时点，符合公平合理基本原则。原市国规委以穗和公司申请土地出让金调整业务时间作为估价时点，不予支持。穗和公司请求判决市规划和自然资源局就上述保障性住房项目配套经营性面积以2011年3月21日为时点适用《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）和《广州市国土资源和房屋管理局、广州市物价局关于公布广州市国有土地使用权基准地价的通告》（穗国房字〔2010〕55号）重新核定应缴交的土地出让金。计收土地出让金是土地主管部门的行政职权，由土地主管部门进行核准认定，穗和公司请求直接判决确定土地出让金计收时点与标准，不予支持。综上，原市国规作出被诉《复函》适用法律错误，对补缴土地出让金的估价时点认定错误。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销广州市规划和自然资源局作出的《广州市国土资源和规划委员会关于人和保障性住房项目配套经营性面积补交土地出让金结果的复函》（穗国土规划〔2018〕159号）；二、限广州市规划和自然资源局在判决生效之日起一个月内对广州新机场穗和建设开发有限公司关于人和保障性住房项目配套经营性面积补交土地出让金的申请重新作出处理。上诉人穗和公司不服原审判决，上诉称：一、原审判决认为计收土地出让金是土地主管部门的行政职权，由土地主管部门进行核准认定，故不予支持其公司关于直接判决确定土地出让金计收时点与标准的请求，但同时又表示“对于经批准调整规划的建设项目，补缴土地出让金应以批准调整的时间作为评估时点，符合公平合理基本原则”，前后说法不一，自相矛盾。穗和公司没有“请求直接判决确定土地出让金计收时点与标准”，而是请求判决市规划和自然资源局计收土地出让金应当适用的法律法规，即应当适用《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）、《广州市国土资源和房屋管理局、广州市物价局关于公布广州市国有土地使用权基准地价的通告》（穗国房字〔2010〕55号）重新核定应缴交的土地出让金，这是依据《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）推断的合理时点。二、原审法院关于评估时点的观点“对于经批准调整规划的建设项目，补缴土地出让金应以批准调整的时间作为评估时点，符合公平合理基本原则”没有任何依据，是错误的。（一）调整规划并不会导致补交出让金，只有改变规划方案（改变计容建筑面积即容积率，或者改变规划用途），且原已计收过出让金，才会补交出让金，原审认为的“规划调整”就计收土地出让金的建筑面积而言，实质上只是一些优化微调（相对于上万平方米的建筑体量，几十平方米的变化微不足道），且减少的建筑面积也用于地下车库，没有增加应当计收土地出让金的面积，也没有涉及低价面积向高价面积的用途改变。（二）穗和公司未曾改变规划方案。案涉项目的规划方案主要指该《国有建设用地划拨决定书》附件《规划条件》及《关于明确人和保障性住房项目设计条件的复函》（穗住保函〔2011〕758号），其公司在开发建设过程中，严格按照以上方案推进实施，案涉项目的容积率、绿地率、建筑密度均符合《规划条件》的要求，并通过了规划验收要求；且在案涉项目的住宅建设面积、公租房与经济适用房的房型比例符合规划要求；没有增加任何建筑面积，案涉项目所有建筑均未超出规划条件的要求。三、原审判决对上诉人“适用12号文第25条”的主张不予回应实属不当。案涉项目计收土地出让金的商业、办公部分属于配套经营性面积的有明确的法律依据；市规划和自然资源局也明确承认案涉项目计收土地出让金的商业、办公部分属于配套经营性面积；从案涉项目主、辅功能来看，辅助功能配套服务于主要功能；市规划和自然资源局在答辩中认为“商业建筑面积视为非配套公建建筑面积”，而由此推导出“商业不属于配套经营性面积”的结论是逻辑上的混乱。综上，上诉人穗和公司二审请求：变更原审判决第二项为“限广州市规划和自然资源局在判决生效之日起一个月内适用《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号）、《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》（穗府办〔2010〕35号）和《广州市国土资源和房屋管理局、广州市物价局关于公布广州市国有土地使用权基准地价的通告》（穗国房字〔2010〕55号）重新认定评估时点、重新核定应缴交的土地出让金。”上诉人市规划和自然资源局亦不服原审判决，上诉称：一、该局要求穗和公司补缴土地出让金，具有充分的事实、合同和法律依据。根据原市规划局核发的《规划条件》及穗和公司的实际建设情况，穗和公司改变了规划方案，其开发进行经营性用途的，按规定均应补缴土地出让金。二、原审认为应以批准调整的时间作为评估时点，于法无据。（一）原审法院引用穗府办〔2010〕35号，属适用法律错误。自1993年以来，结合本市实际，广州市计收土地出让金的政策不断修订，其中，《广州市人民政府办公厅关于土地节约集约利用的实施意见》（穗府办〔2014〕12号，有效期为2014年3月28日至2018年3月31日，穗和公司于2017年12月18日向该局申请办理案涉项目的土地出让金调整业务，应适用穗府办〔2014〕12号文。根据该文第五十六条规定，本案中，虽然案涉项目没有调整容积率，但调整了建筑面积，原审认为不应适用穗府办〔2014〕12号而引用穗府办〔2010〕35号文属适用法律错误。（二）原审认为“批准调整时”是指规划部门批准的时点，是对政策规定的不正确理解，不符合国家相关地价评估规范。三、穗和公司在规划调整后没有及时报土地主管部门备案，也没有获得土地主管部门的批准并签订土地出让合同变更协议，应自行承担相应的法律责任。规划部门批准容积率行使的是规划管理权，国土部门批准调整土地用途和补缴土地出让金行使的是土地管理权，因此不能直接以规划部门调整规划、批准容积率时间作为补缴土地出让金的评估时点，而应以国土部门批准调整地块出让使用条件的时点作为评估时点。四、该局作出的被诉《复函》并无错误，原审判决撤销不当。其依穗和公司2017年12月18日提交的《申请书》而回复，该回复的内容符合划拨决定书的约定和相关政策规定。《依申请公开政府信息答复书》（穗国土规划公开〔2018〕6387号）是按照《政府信息公开条例》作出的答复，仅是一种告知行为，并非行政决定，其与被诉《复函》是两个不同性质的法律行为，即使信息答复书表述或引用有失误之处，也不能否定复函内容的合法性。原审判决将信息答复书的内容视为复函内容，进而认定复函适用法律错误，违反上述规定。综上，上诉人市规划和自然资源局二审请求：撤销原审判决，改判驳回穗和公司的全部诉讼请求，并判决穗和公司承担一、二审诉讼费用。经审查，原审判决查明事实清楚且有相应的证据证实，本院予以确认。本院二审另查明，市规划和自然资源局在二审庭审中陈述称，案涉项目没有调整过容积率，案涉地上、地下商业建筑面积属于非配套公建，但是肉菜市场属于配套公建，肉菜市场虽属于划拨用地上的配套公建，但因为肉菜市场具有经营性质，故应当与商业性建筑面积一起按协议出让标准计收土地出让金。本院认为，本案争议焦点在于被诉《复函》的合法性。具体来说，是市规划和自然资源局认定案涉项目较原《划拨决定书》中按地上商业和肉菜市场增加20257.32平方米、按办公计建筑面积增加22.13平方米、负一层商业建筑面积增加2399.9平方米（以下简称案涉建筑面积），对该案涉建筑面积以2017年12月11日为估价时点、以市场价值进行评估分别得出楼面地价后，与对应面积分别相乘后累加，扣减公租房部分建筑面积所应缴且实际已缴的土地出让金，继而作出被诉《复函》告知穗和公司应补缴土地出让金137456794元，是否具有事实根据与规范性文件依据。首先，市规划和自然资源局适用穗府办〔2014〕12号文第五十六条作出被诉《复函》是否正确的问题。市规划和自然资源局主张，案涉建筑面积的用地性质，因其属于增建且具有经营性、营利性，故不可能是划拨而只能视为出让，应按申请补交土地出让金时市场评估楼面地价确定应补交的土地出让金数额。对此主张本院不予支持，理由如下：1.案涉《划拨决定书》是案涉项目唯一一份供地文件，并无其他供地文件如土地出让合同在案。该《划拨决定书》仅明确案涉项目经济适用房住房部分以划拨方式用地，公租房部分以出让方式供地，但自始未明确案涉建筑面积的供地方式，相关约定不明的不利后果不应全由穗和公司承担。案涉建筑面积客观上是建设在划拨用地上，有证据证明且市规划和自然资源局自认肉菜市场部分建筑面积属于配套公建，即使其该部分建筑面积具体有经营性，但是根据穗府办〔2010〕35号文第二点第（三）项“划拨用地上配套的经营性用房，属政府储备用地的，按基准地价计收土地出让金；属用地单位自行征地拆迁的，按土地纯收益计收土地出让金”及穗府办〔2014〕12号文第二十五点所规定的“划拨用地按规划批准配套的经营性部分面积，以立项批文时点按协议出让标准计收土地金”的规定，无论是按前述基准地价、土地纯收益还是立项批文时点按协议出让标准计收土地出让金，均有相应事实支撑，而市规划和自然资源局未考虑相关客观事实及上述规范性文件的规定，直接将案涉建筑面积全部视同为出让并按申请补交土地出让金时市场评估楼面地价确定应补交的土地出让金数额，缺乏事实根据与规范性文件依据。2.就市规划和自然资源局关于案涉项目调整了建筑面积的主张。依常理可知，在项目总用地面积不变且没有调整过容积率的前提下，整个项目的建筑面积不可能存在增加或减少。案涉建筑面积无论将之视为配套公建还是非配套公建，均在项目规划条件之内。穗和公司提供了相应证据证明其没有改变规划方案，其实际建成的面积及房型比例符合《规划条件》《关于明确人和保障性住房项目设计条件的复函》的要求，并不存在增建，且已经实际通过规划部门的核实、验收。对此，市规划和自然资源局未提出合理的抗辩理由及相应证据，其相关主张亦属理据不足。综上，原审判决认定市规划和自然资源局作出被诉《复函》适用法律错误，对补缴土地出让金的估价时点认定错误，该认定并无不当，本院予以支持。上诉人市规划和自然资源局的相关上诉理由不成立，本院不予支持。其次，人民法院支持行政机关依法追缴国有土地出让金，但是，行政机关在作出追缴决定及计算相关补缴金额时，应当查明相关基础事实及应缴而未缴的客观原因，综合考虑法律法规及政策的历史延续性，合理作出相关行政行为，且应当告知行政相对人有关追征补缴的法律法规依据。本案中，市规划和自然资源局在被诉《复函》中并未对于案涉建筑面积的用地性质、出让金的计收依据、计收时点及标准等问题援引任何法律法规及规范性文件，仅列举相关划拨决定书、规划文件及测绘文件的文号，即作出被诉《复函》通知穗和公司应补缴的土地出让金数额，显属事实不清、依据不足。原审判决撤销该被诉《复函》并责令市规划和自然资源局重作，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，处理正确。第三，就穗和公司请求在本案中直接判决确定案涉建筑面积土地出让金计收时点与标准的问题。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。可见，审查、认定土地出让金计收时点及标准的前提是相关用地性质已被明确为出让，且一般应签订出让合同。本案中，供用地双方自始没有就案涉建筑面积的用地签订过土地出让协议，在此情况下，由人民法院直接判决确定土地出让金计收时点与标准将缺乏事实根据及审查基础。原审判决不予支持穗和公司的相关诉请，处理正确。最后，原审判决根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第十七点“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金”的规定，认定案涉商业建筑、办公室及肉菜市场为经营性用途,不属于配套公建。该认定缺乏事实依据及规范性文件依据，且与市规划和自然资源局的自认不符。本案中，有证据证明案涉项目在立项时即已规划了经营性的配套或非配套公建面积，并非利用原有划拨土地而新增规划了经营性开发建设，亦没有证明“经依法批准利用原有划拨土地”的证据材料在案，原审判决指明应适用前述决定第十七条及穗府办〔2010〕35号文第二点第（四）项作为补缴依据，论述不当，本院予以指正。综上所述，原审判决认定事实清楚，处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市新机场穗和建设开发有限公司、广州市规划和自然资源局各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  丁 玮审 判 员  余树林审 判 员  闵天挺二〇二〇年九月二十九日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴