西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初943号 原告高秦川，男。委托代理人周京立，北京市京师律师事务所律师。委托代理人冯雪娟，北京市京师律师事务所实习律师。被告西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心。法定代表人杨伟，主任。委托代理人王战胜，工作人员。委托代理人杨京，陕西仁和万国律师事务所律师。被告西安市雁塔区电子城街道办事处。负责人孙江涛，主任。委托代理人李亚文，工作人员。委托代理人石养卫，陕西平镜律师事务所律师。原告高秦川不服被告西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心（以下称雁塔区城改中心）、被告西安市雁塔区电子城街道办事处（以下称电子城街办）行政强制，于2020年4月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告高秦川及其委托代理人周京立、冯雪娟，被告雁塔区城改中心委托代理人王战胜、杨京，被告电子城街办委托代理人李亚文、石养卫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告高秦川诉称，原告系西安市雁塔区白家村一组村民，在本村拥有合法宅基地及房屋，并拥有集体土地使用证。因丁家村和白家村棚户区改造项目建设，原告的房屋被列入拆迁范围。2019年9月4日，在原告未签订拆迁补偿协议、未获得足额拆迁补偿的情况下，被告将原告位于西安市雁塔区白家村一组地号为04-05-045的房屋强制拆除，家中财物被损毁掩埋，给原告造成了巨大的财产损失。原告认为，在未经任何法定程序的情况下，被告擅自将原告房屋拆除的行为，不仅程序严重违法，而且严重损害了原告合法的财产权益。现原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，依法提起诉讼，请求：1.确认被告于2019年9月4日对原告位于西安市雁塔区白家村一组地号为04-05-045的房屋进行强制拆除的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：证据一、集体土地使用证。证明原告是涉案房屋的所有权人，并合法拥有涉案房屋。证据二、照片。证明房屋已被被告拆除。证据三、中国建设银行账户交易明细。证明陕西国隆房地产开发有限公司工作人员向原告转账50万元。证据四、通告。证明拆迁的陕西国隆房地产开发有限公司在被告的授权下实施了强拆行为。证据五、1.西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定（雁政发〔2017〕56号）。2.西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告（雁政告字〔2017〕1号）。3.西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复（市城改发〔2017〕191号）。4.雁塔区电子城街道办事处丁家村棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案。5.雁塔区电子城街道办事处丁家村棚户区改造项目房屋征收补偿奖励办法。6.雁塔区电子城街道办事处白家村棚户区改造项目房屋征收补偿实施方案。7.雁塔区电子城街道办事处白家村棚户区改造项目房屋征收补偿奖励办法。证明二被告是实施征收行为的主体，是本案的适格被告，证明原告系案涉房屋所在村组的村民，对案涉房屋享有权属。证据六、1.丁、白家村棚户区改造项目社会稳定风险评估报告评审意见。2.丁、白村棚户区改造项目社会稳定风险评估报告。3.西安市重大项目社会稳定风险系统评估备案报告表。证明风险评估的责任主体是被告电子城街办。证据七、1.村民代表会议同意《丁家村棚户区改造项目实施方案》的决议。2.村民代表会议同意《白家村棚户区改造项目实施方案》的决议。证明原告并未参加相应的村民会议，没有在相应的实施方案签字，原告对被告的征收行为不认可。证据八、1.客户回单。2.西安市雁塔区丁家村白家村棚户区（城中村）改造项目行政协议书。证明被告委托陕西国隆房地产开发有限公司实施了具体的拆除行为。证据九、1.高清华的证人证言。证明其作为原告侄子，于2019年9月4日帮原告洽谈拆迁事宜，昌志旺、李曹军和证人协商此事，承诺每户另外给100万加一个车位，打50万到原告高秦川的账户。2.宋旭峰的证人证言。证明2019年9月4日国隆公司委托昌志旺、李曹军协商拆迁事宜，诱骗证人妻子高娟签了交房单，之后把房子强拆了。被告雁塔区城改中心辩称，一、原雁塔区城改办已撤销，改为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心，不具备行政职能，不是本案适格被告。根据中共西安市雁塔区委西安市雁塔区人民政府关于印发《西安市雁塔区机构改革实施方案》的通知（雁发[2019]1号）及西安市雁塔区机构编制委员会办公室文件（雁编办发[2019]5号）规定，将雁塔区城改办改为雁塔区城中村和棚户区改造事务中心，作为区政府直属事业单位，故被告作为事业单位，本身不具备行政职能，不是本案适格被告。二、原告要求确认被告雁塔区城改中心的行政行为违法，没有任何事实与法律依据。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。根据《中共西安市雁塔区委 西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》（雁字〔2016〕6号）的规定，明确了雁塔区城改工作中各部门的职责划分，涉案房屋补偿安置及拆迁是由所在街道办事处负责，被告没有参与，与原告也未有过任何接触，更未对原告房屋实施过破坏行为，原告在没有任何证据的情况下就认定其房屋是由被告进行破坏的，有悖法理。即原告未有充分证据证明其所诉行政行为是客观存在的。综上，原告的诉讼请求及理由，缺乏事实和法律依据。请法院依法查明案件事实，驳回其起诉，切实维护被告雁塔区城改中心的合法权益。被告雁塔区城改中心向本院提交了以下证据：第一组：1.西安市雁塔区机构编制委员会关于印发《西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区棚户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制的规定》的通知（雁编发〔2016〕51号）。2.中共西安市雁塔区委 西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见（雁字〔2016〕6号）。证明政府文件中已经明确了辖区内改造项目的征迁和回迁安置工作是各街道办事处负责实施。故，原雁塔区城改办作为事业单位，其本身不具备涉案的关于旧村拆除及安置回迁的行政职能，不是本案适格被告。第二组：1.西安市雁塔区人民政府西安市雁塔区棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿实施办法（雁政发〔2016〕4号）。2.丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同。3.白家村棚改项目垃圾清表外运协议。4.丁家村棚改项目垃圾清表外运协议。5.西安市雁塔区丁家村、白家村棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿安置协议书。证明雁政发〔2016〕4号文中明确由征收实施部门通过招标确定拆迁公司进行拆迁。拆迁合同、拆迁安置协议亦能够证明电子城街道办事处是在履行其自身的行政职能，而不是接受其他单位的委托。故，被告雁塔区城改中心不是本案的适格被告。被告电子城街办辩称，原告起诉与事实不符，被告不存在拆迁行为。2017年12月22日，雁塔区政府发布雁政发〔2017〕56号关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定，2017年12月22日发布了房屋征收通告。原告属于祖遗户，原告委托侄子高清华与指挥部洽谈拆迁补偿，经协商现将房屋移交给指挥部拆除，拆迁协议继续协商。高清华打电话征得其叔父同意，2019年9月4日，与拆迁指挥部签订了《丁家村、白家村房屋拆除移交单》，将涉案房屋移交给丁白村拆迁指挥部拆除，指挥部将移交单转给丁白村投资改造主体陕西国隆房地产开发有限公司委托的拆迁公司拆除，整个过程与被告毫无关系。故应当依法驳回原告对被告的起诉。被告电子城街办向本院提交了以下证据：第一组：1.西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定（雁政发〔2017〕56号）。2.西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告（雁政告字〔2017〕1号）。证明被告是征收的实施主体，被告的行为属于法定的受托行为。第二组：西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复（市城改发〔2017〕191号）。证明被告不是城改主体。第三组：情况说明。丁家村、白家村房屋拆除移交单。证明原告房屋是被陕西益千家拆除工程有限公司拆除。第四组：1.丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同。2.拆除协议。3.白家村党支部 白家村村委会关于加快安置楼建设推动棚改工作的决议。4.丁家村党支部 丁家村村委会关于加快安置楼建设推动棚改工作的决议。证明是陕西国隆房地产开发有限公司委托陕西益千家拆除工程有限公司将原告房屋拆除的。经庭审质证，原告对被告雁塔区城改中心提交的第一组证据真实性认可，证明目的不认可；对第二组证据中的1-4真实性认可，5真实性、合法性和关联性不认可。原告对被告电子城街办提交的第一组、第二组证据真实性认可，证明目的不认可；第三组证据中的1真实性不认可，说明人未到庭也未提供身份证，2真实性认可，但合法性和关联性不认可；第四组证据中1、2真实性认可，3、4与本案无关不予质证。被告雁塔区城改中心对原告提交的证据一真实性认可，证明目的不认可；证据二真实性、证明目的及关联性均不认可；证据三真实性和证明目的均不认可；证据四与本案无关，不与质证；证据五真实性认可，证明目的不认可；证据六、七、八与本案无关不予质证；证据九证明的事情雁塔区城改中心未参与，不知情，但交房单是真实合法有效的。被告雁塔区城改中心对被告电子城街办提交的第一组、第二组证据真实性认可，证明目的不认可；第三组、第四组证据真实性认可，证明目的不发表意见。被告电子城街办对原告提交的证据一真实性、证明目的均认可；证据二真实性和证明目的均不认可；证据三真实性、证明目的均认可；证据四真实性认可，证明目的不认可；证据五真实性认可，证明目的不认可；证据六、七因没有原件对其真实性、证明目的均不认可；证据八真实性、证明目的均认可；证据九中证人陈述的签订交房单、国隆公司代表签订拆迁协议和实施拆迁均认可，对每户额外给110万、车位和骗取交房单的事情不认可。被告电子城街办对被告雁塔区城改中心提交的第一组、第二组证据真实性认可，证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据一至证据八真实性予以确认；证据九中对高清华所述国隆公司向原告高秦川打款50万元及2019年9月4日高清华代原告高秦川签订移交单的事实予以确认，对宋旭峰所述国隆公司曾与被拆迁人商谈过拆迁事宜的事实予以确认。对被告雁塔区城改中心、被告电子城街办提交的证据真实性予以确认。经审理查明，原告系西安市雁塔区白家村村民。1999年10月，西安市雁塔区人民政府向原告高秦川颁发了《集体土地使用证》，高秦川取得坐落于白家村一组（地号为04-05-045）的114.09平方米的宅基地使用权，并在该宅基地上建造了房屋。2017年10月31日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复》（市城改发〔2017〕191号），确定该项目的改造实施主体及安全监管责任单位为雁塔区城中村改造办公室，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府发布《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字〔2017〕1号（以下称《通告》），决定启动丁家村和白家村棚户区改造项目。该《通告》规定：征收项目：丁家村和白家村棚户区改造项目。征收范围：太白路以东，电子一路以北，丁白路以南，永松路两侧（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。征收组织部门：西安市雁塔区城中村改造办公室。征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。涉案房屋在上述征收范围内。白家村棚户区改造项目启动后，该项目的投资企业陕西国隆房地产开发有限公司与原告就拆迁事宜进行沟通，2019年8月8日，昌志旺代表陕西国隆房地产开发有限公司将50万元打入高秦川账户，昌志旺称该款为原告户应获拆迁安置利益外，国隆公司额外给付的款项。2019年9月4日，高秦川侄子高清华代高秦川签订房屋拆除移交单。同日，涉案房屋被拆除，原告未与拆迁方达成拆迁安置补偿协议。现原告认为被告的拆除行为违法，诉至本院。另查明，2018年8月2日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西益千家拆除工程有限公司签订《丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同》，合同约定陕西益千家拆除工程有限公司对丁家村、白家村土地上属于评估范围内的房屋建筑及附属设施进行拆除并对拆除后产生的全部垃圾进行清运。又查明，2016年3月31日，西安市雁塔区机构编制委员会印发《西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区棚户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》（雁编发[2016]51号），决定设立雁塔区城中村改造办公室，作为区政府的直属事业单位，并将棚户区（城中村）改造项目摸底调查，拟定改造实施方案、征收补偿方案、安置方案，改造项目的征迁和回迁安置，遏制改造项目违法建设行为等工作职责划给各街道承担。2019年，因机构改革，西安市雁塔区城中村改造办公室改为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心。再查明，同类案件案外人王瑞、王红红以西安市雁塔区人民政府为被告向西安铁路运输中级法院提起诉讼，该院于2019年12月25日作出（2019）陕71行初886号行政裁定书，内容载：“经本院审查，原告主张被拆除的房屋在西安市雁塔区丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收范围内，……原告将西安市雁塔区人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，经本院向其释明，原告同意变更被告为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心、西安市雁塔区电子城街道办事处。……”同类案件的另案原告高娟莉曾以雁塔区城改中心为被告诉至本院，要求确认其在对原告房屋实施组织征收过程中破坏涉诉房屋的行为违法。2020年3月31日，本院依法作出（2020）陕7102行初452号行政裁定书，以雁塔区城改中心未实施拆除行为，原告起诉缺乏事实根据为由裁定驳回原告高娟莉的起诉。本院认为，本案的争议焦点为1.二被告主体是否适格；2.被诉拆除行为是否合法。关于焦点1，原告所诉强拆行为属西安市雁塔区丁家村和白家村棚户区改造项目，西安铁路运输中级法院作出的（2019）陕71行初886号行政裁定书，在裁判论理中对西安市雁塔区丁家村和白家村棚户区改造项目中的拆除行为适格被告作出了认定，认为西安市雁塔区人民政府被告主体不适格，适格主体应为雁塔区城改中心和电子城街办。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据庭审查明的事实，同类案件另案原告高娟莉在（2020）陕7102行初452号案件中已对雁塔区城改中心破坏其位于白家村205号房屋的行为提起诉讼，生效裁定认为，雁塔区城改中心未实施拆除行为，原告起诉缺乏事实根据，原告可以起诉征收实施单位电子城街办。据此，雁塔区城改中心非本案适格被告。《中共西安市雁塔区委 西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》（雁字〔2016〕6号）规定：“……（二）各街道办事处……3、负责具体实施改造项目的征迁和回迁安置工作，并做好对项目建设的日常巡查、监督管理。同时受相关园办委托，负责实施改造项目的征地拆迁、回迁安置等相关工作。……”被告电子城街办作为白家村所在地的街道办，依据上述规定，具体负责该村棚户区改造中的征地拆迁和回迁安置工作。西安市雁塔区人民政府发布的《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字〔2017〕1号）规定，西安市雁塔区电子城街道办事处为改造项目的征收实施单位。进一步明确了电子城街办在白家村棚户区改造项目中的责任。庭审中，被告电子城街办亦认可其作为甲方与被拆迁人签订的《房屋征收补偿安置协议书》。综上，可以认定涉案房屋的拆除责任主体应为电子城街办。对于被告主张涉案房屋是陕西国隆房地产开发有限公司拆除的，其主体不适格的意见。本院认为，丁家村和白家村棚户区改造项目是政府的拆迁项目，该项目的征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，被告电子城街办作为该项目改造的征收实施单位及安全监管责任单位，结合法律和在案证据以及土地最终用途等情况，拆除原告房屋与被告完成征拆的目的一致，故对其主张本院不予支持。本案的适格被告是电子城街办，雁塔区城改中心并非本案适格被告，本院已作出（2020）陕7102行初943号行政裁定书，驳回了原告对雁塔区城改中心的起诉。关于焦点2，《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，原告所有的房屋是在丁家村和白家村棚户区改造项目实施的过程中，其未与拆迁方签订拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循 “先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告电子城街办并未就涉案房屋与原告签订拆迁安置补偿协议，未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定，便于2019年9月4日拆除了原告涉案的房屋，被告的拆除行为明显违反法律法规的规定，属于违法的拆除行为，但又因拆除建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告电子城街办于2019年9月4日拆除原告位于白家村一组地号为04-05-045的房屋，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市雁塔区电子城街道办事处拆除原告高秦川位于西安市雁塔区白家村一组地号为04-05-045的房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区电子城街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                    审  判  长    吕建鹏人民陪审员    刘京菊人民陪审员    安  岚 二〇二〇年九月二十九日 书  记  员    周  阳     1