福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终523号 上诉人（原审被告）南平市延平区人民政府，住所地南平市延平区滨江中路**。 法定代表人叶文平，代区长。 委托代理人骆兴盛，南平市延平区司法局公职律师。 委托代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南平市泓源水电开发有限公司，住，住所地南平市延平区南山镇店口村/div> 法定代表人郑子雷，总经理。 委托代理人吴隆政，福建武夷律师事务所律师。 委托代理人洪仁国，福建武夷律师事务所律师。 南平市泓源水电开发有限公司（以下简称泓源水电公司）诉南平市延平区人民政府（以下简称延平区政府）不履行行政补偿职责一案，龙岩市中级人民法院作出（2020）闽08行初3号行政判决，延平区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2003年6月12日，南平市水利局经审查认为，南平市延平区店口水电站工程符合吉溪防洪规划要求，亦符合吉溪店口支流流域综合规划要求，同意在吉溪干流店口支流建设该工程。2003年6月20日，南平市延平区发展计划局作出延计（2003）076号《关于同意延平区店口水电站立项的批复》，同意泓源水电公司新建店口水电站，项目总投资1800万元，装机容量为2×1600=3200kw，年发电量1200万kwh。2010年1月21日，南平市水利局组织有关单位对延平区店口水电站工程进行竣工验收，同意延平区店口水电站工程通过竣工验收。 2010年，南平市遭受“6.18”百年不遇的暴雨袭击，南平市境内多地发生洪涝灾害，导致店口电站水库存在溃坝风险，直接影响到下游居民的生命财产安全。根据福建省防汛总指挥部及南平市市委书记、市长的指示精神，南平市、延平区两级政府和相关部门的人员赶赴店口电站水库现场，并成立了现场临时抢险指挥部。时任福建省委书记作出“彻底转移群众、彻底解除大坝险情”的重要批示。现场临时抢险指挥部经过商讨决定采取破坝分流的方案。原告对现场临时抢险指挥部的决定表示配合与支持。2010年6月23日下午，现场临时抢险指挥部指挥实施了破坝分流工作，将原告的店口电站大坝挖开一道缺口，及时泄洪，险情得以排除。对于此次抗洪抢险经过，《福建日报》、《闽北日报》、《电力决策参考》等多家媒体都做了详细报道。 在2010年“6.18”洪灾中店口电站受损后，原告泓源水电公司及其股东多次信访要求政府给予经济补偿及帮助灾后恢复重建。2012年3月8日，延平区政府召开专题会议，研究案涉店口电站破坝后期处理有关问题，并形成〔2012〕31号《关于研究南山店口电站后期处理有关工作的会议纪要》，主要内容有：“在2010年‘6.18’特大洪灾中，店口水电站水库出现重大险情，按省政府、省防汛总指挥部的指示，采取扒坝处理。……水库大坝修复在技术上可行。……”该会议纪要未涉及抗洪抢险破坝后如何补偿问题。2018年6月14日，延平区政府就泓源水电公司要求免除灾后水资源费有关事宜召开专题会议，原则同意免除泓源水电公司自2010年“6.18”灾后至2015年12月的水资源费167042元。2018年12月27日，南平市延平区水利局向原告发出《关于店口电站请求灾后补偿和政策支持等事项申诉件的反馈》，对于原告泓源水电公司要求对“6.18”特大洪灾中因扒坝泄洪造成重修大坝的损失和近几年的发电损失等经济损失进行补偿的诉求，建议原告泓源水电公司依法走法律诉讼程序。 原告泓源水电公司以南平市延平区水利局为被告向南平市建阳区人民法院提起行政诉讼，请求判令南平市延平区水利局给予原告补偿款9084200元，南平市建阳区人民法院于2019年4月29日作出（2019）闽0703行初21号行政裁定，以南平市延平区水利局不是灾后负责补偿原告损失的行政机关且原告拒绝变更被告为由裁定驳回原告的起诉。原告泓源水电公司又以延平区政府为被告向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2019）闽08行初96号行政裁定，以不能认定原告泓源水电公司已经向延平区政府提出了请求履行补偿职责的申请为由裁定驳回原告泓源水电公司的起诉。 2019年9月17日，原告泓源水电公司向被告延平区政府邮寄提交《行政补偿申请书》，请求补偿其因抢险、救灾的紧急需要造成的店口电站大坝被破坝毁损的补偿款9084200元（其中破坝毁损的损失7584200元，灾后电站的发电损失适当补偿1500000元）。延平区政府于2019年9月19日收到《行政补偿申请书》后，于2019年11月18日作出延政行补（2019）1号《行政补偿答复意见书》，认为其不是本案行政补偿的适格被申请人，申请人存在申请对象错误；申请人提出行政补偿请求已超过相应的法定时效；还认为根据《中华人民共和国防洪法》第三十八条、第四十二条第二款规定，店口电站因遭遇特大洪灾而严重阻水并有溃坝危险，严重威胁下游群众生命财产案例，有权的行政机关根据《中华人民共和国防洪法》的有关规定，在现场抢险指挥部的指挥下实施了破坝分流，彻底解除了店口电站大坝险情，完全符合法律规定，建议申请人向适格的行政机关提出申请。被告作出当日向原告送达了该《行政补偿答复意见书》。原告不服该《行政补偿答复意见书》，遂向提起本案诉讼，请求判如所请。 原审认为，本案系因涉案店口电站大坝因抗洪抢险破坝造成损失而引发的原告泓源水电公司要求被告延平区政府对破坝损失履行行政补偿法定职责的案件。本案的争议焦点在于原告的起诉是否超过法定起诉期限以及延平区政府是否破坝泄洪抢险的责任主体、是否应对原告因破坝抢险造成的损失承担行政补偿责任。 一、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履行职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关经申请不履行法定职责，其履行职责的义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。公民、法人或者其他组织再次提出履行职责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。此为行政机关新的不履行职责行为，与已超过起诉期限的前一个不履行职责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织在行政机关两个月履行职责期限届满之日起六个月内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。本案中，原告提起本案履行补偿职责之诉的法定起诉期限的起算点，并不是破坝行为发生的时间即2010年6月23日，也不是原告多次信访要求政府给予经济补偿后原告收到答复或行政机关进行答复的法定履行期限届满之日，而应以原告2019年11月17日提出履行职责申请后行政机关两个月履行职责期限届满之日即2019年11月18日起算。在原告于提出要求履行行政补偿职责后，被告作出拒绝履行行政补偿职责的处理决定，原告在2019年11月18日收到该处理决定后，于2020年1月2日向本院提起本案履行补偿职责之诉，并未超过六个月法定起诉期限。被告主张原告的本案起诉超过法定起诉期限，没有事实和法律依据，本院不予支持。 二、关于延平区政府是否破坝泄洪抢险的责任主体问题。 《中华人民共和国防洪法》第七条第二款规定：“各级人民政府应当组织有关部门、单位，动员社会力量，做好防汛抗洪和洪涝灾害后的恢复与救济工作。”第三十八条规定：“防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。”第三十九条第三款规定：“有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。”第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。”《福建省防洪条例》第四条规定：“防洪工作实行政府行政首长负责制，实行统一指挥、分级分部门负责实施和流域管理与区域管理相结合的制度。”第二十九条第一款规定：“县级以上地方人民政府防汛指挥机构在上级人民政府防汛指挥机构和同级人民政府的领导下，执行上级防汛指挥机构的防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，统一指挥本行政区域的防汛抗洪工作。其办事机构设在同级人民政府水行政主管部门。”第三十二条第二款规定：“在紧急防汛期，县级以上地方人民政府防汛指挥机构可以根据防汛抗洪的需要，对本行政区域内壅水、阻水严重的建筑物、构筑物以及严重威胁桥梁、堤防、闸坝等设施安全的漂船、漂木等漂流物采取必要的紧急措施。”根据上述规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，即各级人民政府行政首长对本地区的防汛抗洪工作负责，并负责设立防汛指挥机构；防汛指挥机构在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，执行上级防汛指挥机构的防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，指挥本地区的防汛抗洪工作。本案中，在原告泓源水电公司经营的店口电站水库存在溃坝风险时，有关部门成立了现场临时抢险指挥部，该现场临时抢险指挥部根据防汛抗洪需要采取破坝泄洪的紧急措施，具有合法依据。涉案店口水电站水库位于延平区地域范围内，涉及该电站水库的防汛抗洪应由延平区政府行政首长负责，延平区政府对于延平区行政区域范围内的防汛抗洪职责，并不因上级有关部门领导干部参与或作出指示而免除，执行上级防汛指挥机构的防汛指令是其履行防汛抗洪职责的应有内容之一，因此，虽然本案中因店口电站水库抗洪抢险而成立的现场临时抢险指挥部包括了南平市及延平区两级政府和相关部门的人员，在作出破坝泄洪决定时接受了上级有关部门及领导的指示，但根据防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，延平区店口电站水库抗洪抢险的责任仍应由延平区政府承担，在涉案的现场临时抢险指挥部不具有独立承担法律责任能力情况下，应由延平区政府作为破坝泄洪的责任主体。 三、关于被告是否应对原告因破坝抢险造成的损失承担行政补偿责任问题。 《中华人民共和国防洪法》第四十五条第二款规定：“依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。”表明由县级以上人民政府设立的防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内决定采取必要的紧急措施，造成损坏或者无法归还的，相关责任主体对给予适当补偿或者作其他处理具有裁量权。本案中，被告作为对涉案店口电站水库破坝泄洪的责任主体，应对破坝泄洪造成的损失依法给予适当补偿或者作其他处理，但经原告请求履行补偿职责后，被告作出明示拒绝履行的答复，存在行政不作为。原告请求被告履行行政补偿法定职责的理由成立，本院依法予以支持。被告抗辩其不是本案适格被告不应承担行政补偿法定职责，没有事实和法律依据，本院不予支持。鉴于本案中，延平区政府对于破坝泄洪造成的损失如何处理尚需其调查及裁量，尚不具备判决被告在一定期限内履行具体补偿数额法定职责的条件，故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，应当判决被告针对原告的行政补偿请求依法重新作出处理。 综上，延平区政府作为破坝泄洪的责任主体，接到原告行政补偿申请后拒绝履行，存在行政不作为，应对原告于2019年9月17日提出的《行政补偿申请书》依法调查及裁量后重新作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决被告南平市延平区人民政府应于本判决生效之日起二个月内对原告南平市泓源水电开发有限公司于2019年9月17日提出的《行政补偿申请书》依法重新作出处理。案件受理费50元，由被告南平市延平区人民政府负担。 上诉人延平区政府不服，向本院提起上诉称，一审判决认定本案被上诉人的起诉没有超过法定期限错误。上诉人不是作出和实施破坝泄洪抢险具体行政行为的行政主体，一审法院认定上诉人为本案破坝泄洪的责任主体缺乏事实与法律依据。根据防洪法规定，上诉人没有对跨河工程设施作出紧急处置的权限，同时，上诉人也未成立过现场指挥部，未下达过破坝分流的指令，被上诉人应当向真正作出行政决定的行政机关提出补偿申请。一审判决在认定事实和适用法律上均存在错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人未提交书面答辩意见。 各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。 本院认为，关于被上诉人的起诉是否超过法定起诉期限的问题。本案是诉不履行补偿职责的案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述法律和司法解释规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的之外，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履行职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。本案中，被上诉人泓源水电公司于2019年9月17日向被上诉人延平区政府邮寄提交《行政补偿申请书》，请求被上诉人履行补偿职责。延平区政府于2019年11月18日作出并送达延政行补（2019）1号《行政补偿答复意见书》，明确拒绝了被上诉人的请求。被上诉人遂于2020年1月2日提起本案诉讼，要求上诉人履行补偿职责，未超过法定起诉期限。上诉人主张被上诉人的起诉已经超过法定起诉期限的理由不能成立，本院不予支持。 关于上诉人延平区政府是否负有对被上诉人的损失承担补偿职责的问题。根据《中华人民共和国防洪法》第七条、第三十八条、第三十九条、第四十五条以及《福建省防洪条例》第四条规定、第二十九条、第三十二条的相关规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，即各级人民政府行政首长对本地区的防汛抗洪工作负责，并负责设立防汛指挥机构；防汛指挥机构在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，执行上级防汛指挥机构的防汛指令，制定各项防汛抗洪措施，指挥本地区的防汛抗洪工作。本案中，在被上诉人泓源水电公司经营的店口电站水库存在溃坝风险时，可能危及人民群众生命财产安全的紧急情况下，有关部门成立了现场临时抢险指挥部，该现场临时抢险指挥部根据防汛抗洪需要采取破坝泄洪的紧急措施，具有合法依据。涉案店口水电站水库位于南平市延平区地域范围内，涉及该电站水库的防汛抗洪依法应由延平区政府行政首长负责，延平区政府对于延平区行政区域范围内的防汛抗洪职责，并不因上级有关部门领导干部参与或作出指示而免除，执行上级防汛指挥机构的防汛指令亦是下级政府履行防汛抗洪职责的应有内容之一。并且，结合在案的南平市延平区人民政府办公室于2018年6月29日印发的延政备【2018】36号《关于研究南平市泓源水电开发有限公司（店口电站）有关事宜的备忘录》中载明的：“......为保证下游群众的生命财产安全，根据当时省防汛总指挥的重要指示，我区防汛抗灾店口电站现场总指挥及副总指挥下令破坝泄洪，泄洪过程的洪水未对下游群众造成生命财产损失......”等内容，足以认定上诉人延平区政府系根据防汛抗灾工作的实际需要，依照上级有关部门的指示采取了必要的紧急措施，作出破坝泄洪的决定，延平区政府应为本案店口电站水库破坝泄洪行为的责任主体，依法负有对破坝泄洪给被上诉人造成的损失给予适当补偿的职责。上诉人主张其并非本案破坝泄洪行为的责任主体及不具有补偿职责的理由均不能成立，本院不予支持。因上诉人具有对被上诉人履行行政补偿的法定职责，上诉人对被上诉人请求履行补偿职责的申请，明确答复予以拒绝，已构成行政不作为。但鉴于上诉人对于破坝泄洪造成的损失如何计算处理尚需调查及裁量，本案尚不具备判决上诉人在一定期限内履行具体补偿数额法定职责的条件，原审据此判决上诉人针对被上诉人的行政补偿请求依法重新作出处理，于法有据。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南平市延平区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  许秀珍 代理审判员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  宋安然 附本案所适用的法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。