广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1648号上诉人（原审第三人）李仰曾，男，汉族，1935年6月6日出生，住梅州市梅江区。被上诉人（原审原告）李晓华，女，汉族，1961年1月2日出生，住梅州市梅江区。被上诉人（原审原告）李秉谦，男，汉族，1963年5月1日出生，住梅州市梅江区。被上诉人（原审原告）李悦华，女，汉族，1972年6月6日出生，住梅州市梅江区。以上被上诉人共同委托代理人张文源，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）梅州市人民政府，住所地梅州市江南新中路市政府大楼。法定代表人张爱军，市长。委托代理人李秀萍、房敏玲，均为梅州市司法局行政复议与应诉科工作人员。上诉人李仰曾因与被上诉人李晓华、李秉谦、李悦华（下称李晓华等三人）、梅州市人民政府（下称梅州市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告李晓华等三人的父亲李绮曾（已故）是第三人李仰曾的哥哥，第三人李仰曾与原告李晓华等三人是叔侄关系。第三人李仰曾分别于2017年10月、2018年3月向梅州市自然资源局申请国有土地使用权初始登记，申请登记的土地坐落于梅州市梅江区金山办事处龙丰四村100号内，面积77平方米；其提交的申请材料包括1988年6月6日经当时的梅州市国土局梅江国土管理所批准同意的《私人建房用地申请报批表》等。在第三人李仰曾申请颁证的过程中，原告李晓华等三人向梅州市自然资源局（原梅州市国土资源局）提出异议，认为上述《私人建房用地申请报批表》批准的国有土地使用权界址不清。梅州市自然资源局工作人员分别于2018年5月17日，6月15日组织双方到现场调查、调解，原告李晓华等三人均未到场，均由他们的委托代理人李瑞芬（原告李秉谦之妻）到场参加。因李瑞芬未能提供证据证明本案拟登记的77平方米土地与原告存在利害关系。2018年8月27日，梅州市自然资源局经过集体讨论，同意对该77平方米土地进行初始登记。2018年9月17日，梅州市自然资源局颁发了涉案《不动产权证》，权利人为第三人李仰曾，共有情况为单独所有，宗地面积为77平方米。原告李晓华等三人不服，于2018年10月10日向被告梅州市政府申请行政复议，请求撤销对第三人李仰曾颁发的涉案《不动产权证》，并提交如下证据：1.2001年1月30日原告的父亲李绮曾申请国有土地使用权的《土地权属来源申请证明书》一份，显示当时提出申请的使用土地面积为538.2平方米，原告认为该538.2平方米土地中包含了涉案77平方米土地；2.梅州市政府于2001年6月核发的梅州市国用（2001）字第0897号《国有土地使用证》，显示权利人李绮曾实际取得的土地使用权面积为208平方米。被告梅州市政府受理后，在法定期限内要求梅州市自然资源局提交行政复议答复书和作出该具体行政行为的证据、依据，并通知第三人李仰曾作为复议第三人参加行政复议。因案情复杂，梅州市政府于2018年12月6日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定对案件的审查期限延长30天。同时，第三人李仰曾在案件审理过程中向被告梅州市政府提起梅府行复〔2018〕205号行政复议，被告梅州市政府认为该案件审理将影响本案的处理，于2018年12月26日作出《中止行政复议审查通知书》，决定对本案中止审查。2019年4月3日，梅州市政府复议委员会决定恢复审查，并于2019年4月4日，作出涉案《驳回行政复议申请决定书》。原告李晓华等三人不服，向原审法院提起行政诉讼。李晓华等三人的诉讼请求为：撤销梅州市政府作出的梅府行复[2018]172号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告梅州市政府重新作出涉案行政复议决定，本案诉讼费由梅州市政府负担另查明，原告李晓华等三人的父亲李绮曾与第三人李仰曾的曾祖父李钦颖早年在龙丰村四队大塘面建有未竣工的屋址。第三人李仰曾在1988年的私人建房申请表中，填写申请建造房屋“土地权属：祖建未就荒间；土地类别：自有；详细地点：东郊乡龙锋四组；占地面积77平方米；四至为：东祖建老屋，西池塘，南祖建老屋，北池塘。”原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系的：……”。本案中，第三人李仰曾1988年的私人建房用地申请表记载“土地权属：祖建未就荒间”，说明李钦颖的后裔是涉案77平方米土地的使用权人。原告李晓华等三人与第三人李仰曾同是李钦颖的后裔，因此，原告李晓华等三人与被告颁发涉案77平方米土地的《不动产权证》有利害关系，其具有申请行政复议的主体资格。综上所述，被告梅州市政府对原告李晓华等三人作出驳回行政复议申请的决定不当，依法应当纠正。原告李晓华等人诉请撤销的理由成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告梅州市政府作出的梅府行复〔2018〕172号《驳回行政复议申请决定书》。二、被告梅州市政府应当自本判决生效之日起在法定期限内作出行政复议决定。案件受理费50元由被告梅州市政府负担。李仰曾不服一审判决，向本院提起上诉称：一审判决认定事实错误，涉案土地权属不是祖业而是李仰曾的自留地。生产队干部出具的《证明》可证实涉案土地是李仰曾用优抚政策取得的土地调换而来的。李晓华等三人无证据证明涉案土地的权属，李晓华父亲假借李仰曾的《私人建房用地申请报批表》违法建起围墙，将涉案土地一并围住，妨碍李仰曾使用。梅州市政府驳回李晓华等三人的复议申请事实清楚，程序合法，请求撤销一审判决，改判驳回李晓华等三人的起诉。被上诉人李晓华等三人二审答辩称：上诉人在1988年《私人建房用地申请表》中自认土地权属为“祖建未就荒间”，说明涉案77平方米土地与被上诉人存在利害关系。涉案土地位于澄庐内，被上诉人是涉案土地的实际使用权人，《土地权属来源申请证明书》和《私人建房用地审批表》说明被上诉人父亲申请建房用地时已获得职权部门的同意，《调解书》亦说明被上诉人是涉案土地的实际使用权人。上诉人作为城镇居民，无资格申请利用农村集体土地建房，亦不符合私人建房申请划拨取得国有土地的条件。上诉人提交的《私人建房用地申请表》缺乏原件，无法核对真实性。梅州市自然资源局核发涉案《不动产权证》实体和程序违法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被上诉人梅州市人民政府答辩称：涉案《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，依据正确。涉案《不动产权证》与李晓华等三人父亲经批准获得的208平方米土地不相连、不重叠、不交叉，李晓华等三人与涉案《不动产权证》不存在利害关系。一审判决认定事实不清，在未审查李晓华等三人是否具有申请行政复议主体资格的情况下，便进入实体审查，违反行政复议法相关规定。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审审查的焦点问题是梅州市政府作出的梅府行复[2018]172号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。李仰曾于1989年5月6日经梅州市国土局梅江国土管理所批准同意取得涉案77平方米土地的《私人建房用地申请报批表》，该《私人建房用地申请报批表》属于《广东省土地权属纠纷处理条例》第九条关于“当事人对自己的请求负有举证责任。当事人申请调处土地权属纠纷，应根据不同情况提交下列相应的有关证据材料：……（三）乡（镇）人民政府依法批准农民建房用地的文件”规定的证据材料类型之一。李晓华等三人的父亲李绮曾虽曾就“澄庐”范围内538.2平方米土地提出国有土地使用权申请，但仅就其中208平方米土地取得梅州市国用（2001）字第0897号《国有土地使用证》,该土地与李仰曾持有《不动产权证》的涉案77平方米土地不相邻，不重叠。虽然涉案《私人建房用地申请报批表》的土地权属标注为“祖建未就荒间”，但李晓华等三人未提交有效证据证明涉案土地属于其祖辈所有，退一步说，即使涉案土地属于李晓华等三人祖辈所有，但根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款关于“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，宅基地属于农民集体所有，村民个人对宅基地只有使用权，没有所有权，空置的宅基地不属于可以继承的个人合法财产，在李晓华等三人未提交有效证据证明涉案土地上曾建有可继承的房屋等建筑物的情况下，原审法院仅以《私人建房用地申请报批表》有“祖建未就荒间”字样的记载，认定涉案土地为李晓华等人的祖产，并认定涉案土地与李晓华等三人存在法律上利害关系，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。梅州市政府以李晓华等三人与李仰曾持有的《不动产权证》不存在利害关系为由，驳回李晓华等三人的复议申请，理由充分，处理正确，本院予以支持。综上，李仰曾的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实不清，证据不足，本院依法应予改判，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初34号行政判决；二、驳回李晓华、李秉谦、李悦华的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人李晓华、李秉谦、李悦华共同承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年九月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英