北京市西城区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0102行初91号原告高环，男，1948年11月8日出生，汉族，唐山冶金矿山机械厂退休工人，住唐山市路**。原告（暨原告高环委托代理人）高金辉，原告高环之子，1978年11月13日出生，汉族，唐山冀北检修公司职工，住河北省唐山市高新技术区。被告海南省通信管理局，住所地海南省海口市南沙路**。法定代表人平义真，局长。委托代理人杨晏殊，海南省通信管理局干部。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。被告中华人民共和国工业和信息化部，，住所地北京市西城区西长安街**法定代表人苗圩，部长。委托代理人熊佳宝，中华人民共和国工业和信息化部干部。委托代理人张童，北京市炜衡律师事务所律师。原告高环、高金辉不服被告海南省通信管理局（以下简称海南信管局）所作投诉答复以及被告中华人民共和国工业和信息化部（以下简称工信部）所作行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告暨原告高环之委托代理人高金辉，被告海南信管局之委托代理人杨晏殊，被告工信部之委托代理人熊佳宝及被告海南信管局、工信部之共同委托代理人张童到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月10日，海南信管局作出《信访事项答复意见书》（以下简称被诉《答复》），主要内容为：“您反映称：1.2019年10月11日9:17，您的号码156XXXX****接到106XXXXXXXX079571214违规发送的商业短信息。2.2019年10月18日19:11，您父亲的号码156XXXX****接到10655089031156596319违规发送的商业短信息。经查：106XXXXXXXX079571214和10655089031156596319号码为中国联合网络通信集团有限公司海南省分公司（以下称为海南联通）的合作方北京达通天地科技有限公司（以下称为达通公司）使用的短信端口。海南联通在接到我局转办的信访投诉后，已关停达通公司违规的短信端口，并依据双方签订的合同条款，对达通公司进行处罚。处理意见：2019年12月2日，我局专题约谈海南联通和其短信端口合作方达通公司的相关负责人员，责令海南联通须加强对短信端口合作方的监督管理，加大对垃圾短信息治理力度，达通公司须全面自查整改，规范短信息服务行为。”高环、高金辉不服，向工信部提出行政复议申请。2020年3月5日，工信部作出工信复驳字〔2020〕第5号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉《复议决定》），决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项驳回高环、高金辉的行政复议申请。高环、高金辉诉称，其一直受到垃圾短信的影响，分别于10月12日和26日向海南信管局举报，要求依法处理。海南信管局调查核实后，未按照《通信短信息服务管理规定》（工业和信息化部令第31号，以下简称31号令）第三十四条的规定，给予中国联合网络通信有限公司海南省分公司（以下简称海南联通）和短信内容发送者行政处罚。工信部认为海南联通违法行为轻微不予处罚。但是海南信管局和工信部忽略了海南联通对高环、高金辉在2019年10月26日9:43:05的答复。海南联通3195用10010告知，是高环自己注册的拼多多会员，海南联通的撒谎行为应给予严肃处理。海南联通对北京达通天地科技有限公司（以下简称达通公司）作出了1万元罚款。任由海南联通对达通公司作出1万元罚款，就可以免除海南联通的违法行为？无论民商法还是刑法主犯对从犯罚款可以免除主犯责任？且海南联通还有欺诈行为。这些理由都不足以按照《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）认定违法事实轻微，免除处罚。《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第11条明确规定，违反该决定最低处罚是给予警告。按照《中华人民共和国立法法》的规定，有专属条款时，应按照专属条款做出决定。海南信管局、工信部未依法履行法定职责，其不作为违反法律规定，应予纠正。海南信管局、工信部作为电信行业的监管部门，作为《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国广告法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国电信条例》和31号令等法律法规的实施者，应尽职尽责实施电信法律法规。故诉请法院，1.撤销工信部作出的被诉《复议决定》；2.责令海南信管局重新调查高环、高金辉的关于“垃圾短信”举报事项；3.本案诉讼费由海南信管局、工信部共同承担。诉讼中，高环、高金辉未向本院提交证据材料。海南信管局辩称，一、海南信管局没有针对高环、高金辉反映事项进行答复的法定职责，人民法院应该依法裁定驳回起诉。31号令第三条第二款并未设定电信管理机构对高环、高金辉反映事项进行答复的法定职责。因此，高环、高金辉无权针对被诉《答复》提起行政诉讼。二、被诉《答复》未对高环、高金辉合法权益产生实际影响，人民法院应该依法裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国电信条例》第一条和《通信行政处罚程序规定》第一条的规定，电信管理机构规范我国的电信市场的秩序，进而维护电信用户和电信经营者的合法权益。但上述条款并未设定电信管理机构具备维护单个个体的合法权益的义务。电信管理机构系基于保护电信市场的整体公共利益，对商业短信发送等问题进行规制管理，其中并未设定任何需要对单个个人私利益给予特别保护之义务，高环、高金辉作为投诉举报人其特定利益并不能优于其他人的利益而受到特别保护。本案中，被诉《答复》属于一般告知，并未对高环、高金辉合法权益产生实际影响。因此，高环、高金辉与被诉《答复》之间不具有行政法上的利害关系，不具有行政诉讼的原告主体资格。三、被诉《答复》程序合法、证据确凿、适用法律、法规正确，人民法院应该依法判决驳回高环、高金辉的诉讼请求。四、高环、高金辉主张的合法权益遭到侵害的观点并没有事实根据，人民法院应该依法裁定驳回起诉。综上所述，请求人民法院查明案件事实，裁定驳回起诉或者判决驳回高环、高金辉的诉讼请求。在法定答辩期限内，海南信管局向本院提交并当庭出示了以下证据材料来证明其主张：1.被诉《答复》；2.电子邮件截图6张、信访转办说明、关于高金辉文件送达说明、《关于用户高金辉反映对联通发送商业短信问题不满意的处理报告》（2019年10月29日）及附件、《关于用户高金辉反映对联通发送商业短信问题不满意的处理报告》（2019年11月3日）及附件、业务处罚通知书、立案审批表、案件调查报告及附件、案件调查处理意见书、结案（销案）审批表、海南省通信管理局会议记录、中国联通海南省分公司关于端口类垃圾短信整改情况的复函、运营整改报告。被告工信部辩称，被诉《复议决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求人民法院依法驳回高环、高金辉的诉讼请求。在法定答辩期限内，工信部向本院提交并当庭出示了如下证据材料来证明其主张：1.高环、高金辉提交的行政复议申请材料及信封复印件；2.行政复议答复通知书、EMS详情单及邮件记录查询；3.海南信管局提交的行政复议答复材料；4.被诉《复议决定》、EMS详情单及邮件记录查询。经庭审质证，各方当事人对证据材料发表如下质证意见：对海南信管局提交的证据材料，高环、高金辉对证据材料1的证明目的和关联性不认可；对证据材料2中的《关于用户高金辉反映对联通发送商业短信问题不满意的处理报告》（2019年10月29日）的真实性、合法性和关联性认可，不认可证明目的；对证据材料2中的《关于用户高金辉反映对联通发送商业短信问题不满意的处理报告》（2019年11月3日）及附件真实性不认可，高环不是拼多多会员，高环未用过微信；认为证据材料2中的业务处罚通知书与本案无关联性，处罚不应该是企业收取；认为证据材料2中的案件调查报告附件与本案没有关联性；认为证据材料2中的案件调查处理意见书适用法律不当；认为证据材料2中的结案（销案）审批表、海南省通信管理局会议记录、中国联通海南省分公司关于端口类垃圾短信整改情况的复函、运营整改报告、电子邮件截图与本案不具有关联性，不认可海南信管局以企业罚款代替处罚。工信部对证据材料均无异议。对工信部提交的证据材料，高环、高金辉认为关于高环为拼多多会员的记载不真实，认为海南信管局提交的行政复议答复材料与本案无关，不认可海南信管局以企业罚款代替处罚，对行政复议的程序没有异议。海南信管局对证据材料均无异议。本院对上述证据认证如下：海南信管局和工信部提交的证据材料符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的要求，能够证明案件相关事实，本院予以确认。根据上述有效证据以及当事人当庭陈述，本院查明如下事实：2019年10月12日、10月26日，高金辉分别向海南信管局电子邮箱发送了题为“海南联通违反工信部31号令”“举报海南联通违反工信部31号令”的垃圾短信投诉举报邮件。投诉主要内容分别为：高金辉的手机156XXXX****在10月11日9:17接到了106XXXXXXXX079571214发来的邀请借款的商业短信、高环的手机156XXXX****在2019年10月18日19：11收到了10655089031156596319发来的关于拼多多的商业短信息，请海南信管局依法查处，给予海南联通行政处罚并按照双随机一公开及时向社会公告。海南信管局将高环、高金辉的投诉转海南联通调查处理。海南联通分别于2019年10月29日、11月3日制作《关于用户高金辉反映对联通发送商业短信问题不满意的处理报告》，并于2019年11月13日向海南信管局提交上述处理报告。2019年11月15日，海南信管局对海南联通短信端口未经用户同意发送商业短信予以立案调查。2019年11月19日，海南信管局前往海南联通调查取证，并对相关人员进行询问。2019年11月22日，海南信管局制作案件调查报告。该报告主要内容为：向高环、高金辉手机号码发送商业短信的端口分别为106550890311、106XXXXXXXX；两端口为海南联通分配予合作商达通公司的短信接入号，海南联通接到投诉后已及时关停上述端口，并向达通公司下达《业务处罚通知书》处以罚金1万元；对达通公司合作在用的端口抽样检查，暂未发现违规情况。2019年11月25日，海南信管局制作案件调查处理意见书。2019年12月2日，海南信管局对海南联通和达通公司进行约谈，约谈主要内容为：一、通报海南联通近期垃圾短信治理不力，达通公司通信短信息服务违规等问题；二、要求海南联通加强对合作方监督管理，加大垃圾短信息治理力度，按照“谁接入谁负责”的原则，全面清查存量端口，采取对高流量端口进行重点分析等针对性措施，及时发现和遏制短信端口合作方发送商业短信和诈骗短信；三、要求达通公司严格遵守《通信短信息服务管理规定》，通过加强与合作客户的合同约束、建立客户数据库、严格筛选目标客户等方式，全面自查自纠，规范自身短信息服务行为，不得未经短信接收方同意违规发送商业短信。2019年12月4日，海南信管局制作结案（销案）审批表，“案件处罚结果销案理由”一栏载明“海南联通已关停违规短信端口，对端口合作方北京达通进行处罚，及时遏制其违规行为，未给用户带来重大损失。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。故本案件不予行政处罚。为规范通信短信息服务行为，维护用户的合法权益，促进短信息服务市场的健康发展，我局约谈海南联通和合作商达通公司，责令其整改。”2019年12月10日，海南信管局作出被诉《答复》。2019年12月11日，海南信管局向高金辉电子邮箱发送被诉《答复》。高环、高金辉不服被诉《答复》，于2020年1月1日向工信部邮寄行政复议申请。2020年1月6日，工信部签收上述邮件。2020年1月10日，工信部作出并向海南信管局邮寄行政复议答复通知书。2020年1月20日，海南信管局向工信部提交行政复议答复书及相关材料。2020年3月5日，工信部作出被诉《复议决定》。2020年3月6日，工信部向高环、高金辉邮寄被诉《复议决定》。高环、高金辉不服，向本院提起行政诉讼。另查，2019年12月15日，海南联通向海南信管局提交《中国联通海南省分公司关于端口类垃圾短信整改情况的复函》。2019年12月16日，达通公司向海南信管局提交《运营整改报告》。本院认为，根据31号令第三条第二款的规定，海南信管局作为海南省电信管理机构，具有对辖区内短信息服务实施监督管理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，工信部作为海南信管局的上一级主管部门，具有针对海南信管局作出的行政行为进行复议审查并作出决定的法定职责。本案争议焦点为：一、是否应当裁定驳回高环、高金辉的起诉；二、被诉《答复》、被诉《复议决定》是否合法。高环、高金辉作为使用短信息服务的用户，在接受短信息服务过程中，认为自己受到商业性短信息侵扰，向电信管理机构进行投诉。海南信管局对高环、高金辉所投诉事项进行调查处理是在履行其监督管理的法定职责，海南信管局所作被诉《答复》对高环、高金辉投诉事项作出了认定，对高环、高金辉作为短信息服务使用者的权益具有影响，故海南信管局主张应当驳回高环、高金辉的观点，本院不予支持。31号令第十八条第一款规定，短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。用户同意后又明确表示拒绝接收商业性短信息的，应当停止向其发送。第三十四条第一款规定，基础电信业务经营者、短信息服务提供者违反本规定第七条至第十二条、第十五条、第十八条至第二十一条、第二十七条第三款规定的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处一万元以上三万元以下罚款，向社会公告。《行政处罚法》第二十七条第二款规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。本案中，海南信管局针对高环、高金辉的举报事项，通过现场调查、询问谈话、抽样检查等方式，查明申请人高环、高金辉手机号码收到的商业性短信息，系由海南联通接入、达通公司使用的短信端口发送，海南联通接到投诉后已及时关停上述端口，并向达通公司下达《业务处罚通知书》处以罚金1万元，暂未发现达通公司合作在用的端口存在违规情况。海南信管局结合高环、高金辉手机号码收到的短信息数量较少，海南联通及时纠正违法行为、未造成危害结果，在后续抽查中也未发现违法行为，采取对海南联通、达通公司进行约谈，提出监管要求和整改要求，不予行政处罚的处理。海南联通将相关处理结果向高环、高金辉进行告知，并无不当。工信部根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在收到高环、高金辉的行政复议申请后，在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，事实认定清楚、法律适用准确、复议程序亦无不当。高环、高金辉的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告高环、高金辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高环、高金辉负担（已交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  孙 茜审 判 员  李建秋审 判 员  万凌寒二〇二〇年九月二十九日法官助理  颜九洲书 记 员  郭 欣