江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1302行初70号原告刘翠红，女，××族，1955年3月11日生，住沭阳县。委托代理人李兵，沭阳县建陵法律服务所法律工作者。被告沭阳县公安局，住所地沭阳县沭城街道永康路**。法定代表人许尔斌，该局局长。应诉负责人殷其双，该局副局长。委托代理人吕述阳、吴大刚，该局工作人员。被告宿迁市公安局，住所地宿迁市洪泽湖路**。法定代表人韩军,该局局长。应诉负责人李笑梅，该局副局长。委托代理人马文政、高杰，该局工作人员。原告刘翠红不服被告沭阳县公安局、宿迁市公安局行政处罚决定及行政复议决定纠纷一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院于2020年4月14日立案受理，后向二被告送达起诉状副本及应诉通知书等材料。依法组成合议庭，适用普通程序，公开开庭审理了本案。原告刘翠红及委托代理人李兵，被告沭阳县公安局的应诉负责人殷其双及委托代理人吕述阳、吴大刚，被告宿迁市公安局的应诉负责人李笑梅及委托代理人马文政、高杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沭阳县公安局于2019年9月24日作出沭公（重）罚决字（2019）1973号《行政处罚决定书》（下称1973号处罚决定），认定2019年9月3日，刘翠红在北京地区实施了扰乱公共场所秩序行为，同日被公安机关训诫，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对刘翠红行政拘留八日。刘翠红对上述行政处罚决定书不服申请行政复议，宿迁市公安局于2019年1月31日作出宿公复字（2019）第42号《行政复议决定书》（下称42号复议决定），确认沭阳县公安局作出的1973号处罚决定程序违法。原告刘翠红诉称，其因生效判决未执行到位问题，逐级上访至北京。沭阳县公安局未经调查核实，偏信孙玉和等人证言，认定原告扰乱公共场所秩序，作出1973号行政处罚，对原告行政拘留八天。原告不服，于2019年11月12日向宿迁市公安局申请复议，同时还提供了相关证据，要求宿迁市公安局追究违法人员责任。但宿迁市公安局仅确认沭阳县公安局程序违法。原告认为沭阳县公安局无管辖权，且违反了一事不二罚的原则，宿迁市公安局对此未予以公正处理，请求撤销沭阳县公安局作出的1973号处罚决定及宿迁市公安局作出的42号复议决定。原告为证明其观点向本院提交以下证据：1.沭阳县人民法院2017年6月23日出具的情况说明；2.宿迁市中级人民法院2017年9月15日出具的通知书；3.江苏省信访局接待人员手写的材料；证据1-3，证明原告曾到县、市、省信访，因未达到目的，才去北京信访，并未越级信访。4.邮寄凭证3份，证明原告未超过起诉期限。被告沭阳县公安局辩称，刘翠红曾于2017年9月11日被北京市公安局训诫，又于2019年9月3日在北京地区公共场所非信访接待场所上访并被北京市公安局训诫。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，沭阳县公安局对案件具有管辖权。沭阳县公安局于2019年9月4日、9月24日传唤刘翠红，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定。训诫是公安机关依据国务院《信访条例》第四十七条的规定对违法信访人员的教育措施，并非行政处罚，不属于重复处罚。原告于2020年2月3日收到行政复议决定书，在2020年2月25日才提起行政诉讼，超过了法定的起诉期限。综上，沭阳县公安局作出1973号处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回原告的起诉。被告沭阳县公安局为证明其主张向本院提交了以下证据：1.受案登记表；2.呈请传唤报告书、传唤证、传唤人家属通知书、呈请强制传唤报告书、呈请延长传唤报告书；证据1、2，证明沭阳县公安局依法受理、传唤相关人员的情况。3.刘翠红两次询问笔录；4.荣银山、单兆兵、于成忠、孙玉询、张厷其、辜浩林、张建中、刘学志询问笔录；证据3-4，证明沭阳县公安局依法开展调查的情况。5.刘翠红信访材料，证明刘翠红持有信访材料的情况。6.刘翠红息访材料、承诺书、债权转让材料、救助材料及领取钱款等材料，证明刘翠红反映的执行案件协调处理情况。7.刘翠红训诫书及前科劣迹查询证明，证明其被训诫的事实。8.行政处罚告知笔录、呈请报告、行政处罚决定书、送达回执、被行政拘留人家属通知书、执行回执、通案记录，证明被告履行了相关程序。9.到案经过、相关试听资料，证明案情情况及传唤情况。9.送押对象五项体检表、入所健康检查表，证明刘翠红拘留时身体情况。被告宿迁市公安局辩称：1.原告于2020年2月3日收到行政复议决定书，其于2020年2月25日才提起诉讼，超过了法定的起诉期限。2.虽然沭阳县公安局在送达行政处罚决定书过程中违反了相关法律规定，存在程序违法。但刘翠红实施扰乱公共场所秩序的事实清楚，沭阳县公安局作出1973号处罚决定适用法律正确。3.宿迁市公安局于2019年11月12日受理了刘翠红的复议申请，依法审查并延长审查期限，并于2020年1月31日作出复议决定。宿迁市公安局作出的42号复议决定事实清楚、程序合法，内容适当，适用法律正确，请求驳回原告的起诉。被告宿迁市公安局为证明其主张向本院提交了以下证据：1.接收行政复议申请登记、初步审查审批表，证明2019年11月12日收到复议申请后依法受理情况。2.行政复议申请书及相关材料，证明刘翠红提出行政复议提供材料情况。3.提交行政复议答复通知书，证明通知沭阳县公安局提交答复及证据、依据等材料。4.行政复议答复书，证明沭阳县公安局及时提交答复、证据、依据等。5.行政复议延长通知书，证明依法延长复议期限情况。6.行政复议决定书，证明复议机关依法及时作出行政复议决定。7.送达回执，证明依法送达相关文书。8.光盘1张，证明刘翠红收到复议决定书情况。9.通案审批记录，证明集体研究通案情况。根据双方的举证、质证，本院对上述证据作如下认证：被告沭阳县公安局提供的证据，内容相互印证，能证明刘翠红于2017年9月11日、2019年9月4日到中南海、天安门地区非正常上访被训诫，于2018年7月2日签署息访承诺书的事实。同时也能证明被告受案、调查、延长传唤期限、作出处罚决定等程序。对被告沭阳县公安局提供的证据证明效力予以认定。被告宿迁市公安局提供的证据，能够证明对原告的行政复议申请，被告依法履行了受理、通知、延长复议期限、作出复议决定并送达等程序，对被告提供的证据证明效力予以认定。原告提供的证据1-3，不能证明其观点，本院不予采纳。证据4能够证明其于2020年2月10日提起诉讼的事实，对其证明效力予以认定。根据上述有效证据及当庭查明的情况，本院对本案事实认定如下：2017年9月11日，原告刘翠红到天安门地区反映交通事故问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队发现后下达了训诫书。因其子交通事故执行问题已调解处理完毕，刘翠红于2018年7月2日在停诉息访信用承诺书签字捺印。2019年9月3日，刘翠红又到北京中南海周边地区反映交通事故执行问题被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并下达了训诫书。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”沭阳县公安局认为刘翠红在北京地区非正常上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，于2019年9月4日将该案件作为治安管理案件立案受理，并对刘翠红进行询问，对相关证人进行调查，同时调查收集了其他相关证据。同年9月24日，沭阳县公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向刘翠红进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。同日，沭阳县公安局作出1973号处罚决定，对原告刘翠红行政拘留八日，并将刘翠红送至沭阳县拘留所执行，后将刘翠红拘留情况告知其近亲属。刘翠红不服，向宿迁市公安局提起行政复议。宿迁市公安局于2019年11月12日予以受理，并于2020年1月7日延长行政复议期限三十日。2020年1月31日，宿迁市公安局作出42号复议决定，认为沭阳县公安局作出的1973号处罚决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，量罚适当，但其在送达行政处罚决定书过程中存在程序违法，决定确认沭阳县公安局作出的1973号处罚决定程序违法，并依法向刘翠红送达。刘翠红对行政处罚决定书及行政复议决定书不服，向本院提起行政诉讼。另查明，刘翠红于2020年2月10日向本院立案庭邮寄了行政起诉状。本案争议焦点为：1.原告刘翠红的起诉有无超过期限；2.对原告刘翠红的处罚是否存在重复处罚问题；3.被告沭阳县公安局做出的行政处罚决定所依据的事实是否清楚，是否遵循了法定程序，法律适用是否正确，处罚结果是否适当；4.被告宿迁市公安局的复议决定是否合法。本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定:“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。虽然本案违法行为发生地在北京，但刘翠红到北京反映交通事故案件执行问题，其所反映的根本问题发生在刘翠红的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于对刘翠红进行教育，节约办案成本。故本案沭阳县公安局对刘翠红的违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。刘翠红主张沭阳县公安局无管辖权，本院不予采信。关于刘翠红的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，经审理查明，原告刘翠红于2020年2月3日收到被告宿迁市公安局作出的42号复议决定，并于2020年2月10日以邮寄的方式向本院提起行政诉讼，根据上述规定，刘翠红的起诉并未超过法定的起诉期限。故对二被告主张刘翠红的起诉超过起诉期限的意见，本院不予采信。关于刘翠红所称的其在北京××行为已被北京市公安部门予以训诫，沭阳县公安局依法不得再对刘翠红就同一行为进行处罚的问题。训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或处罚的特征，并不属行政强制或处罚，而是一种行政事实行为，对行政相对人的权利、义务不产生影响。故刘翠红虽因到非信访接待场所上访而被北京公安部门予以训诫，但因训诫并不属行政处罚或行政强制行为，沭阳县公安局作出的涉诉处罚并不违反一事不再罚的原则。关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，刘翠红在反映信访事项时，未按照有关规定到依法设立或者指定的接待场所提出，而是通过到北京天安门地区、中南海周边上访的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为已经严重扰乱了中南海、天安门等周边地区这些特定公共场所的正常社会管理秩序，具有社会危害性，应予处罚。原告在明确表示停访息诉，并作出书面承诺后，仍再就同一信访事项进京非正常上访，属违法情节较重。沭阳县公安局认定刘翠红上述治安违法行为，有当事人的陈述、相关证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书等证据材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分，沭阳县公安局对原告予以行政拘留八日的处罚，量罚亦属适当。沭阳县公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序。但沭阳县公安局在作出涉诉行政处罚决定后送达文书过程中，违反了《治安管理处罚法》第九十七条第一款及《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条的规定，存在程序违法。关于沭阳县公安局在执行行政拘留过程中是否存在侵害、侮辱刘翠红的行为，属于行政拘留执行问题，不属于本案审查范围。关于被告宿迁市公安局作出的复议决定是否合法的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……3.违反法定程序的；……”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告宿迁市公安局受理复议申请后，依法进行了调查，并认定沭阳县公安局作出的1973号处罚决定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，量罚适当，但沭阳县公安局存在未按照法律规定送达处罚决定书的违法行为。根据上述规定，宿迁市公安局在法定复议期限内作出42号复议决定，确认沭阳县公安局作出的1973号处罚决定程序违法，并依法向原告送达，复议程序符合法律规定，复议决定适用法律正确。综上，原告要求撤销1973号处罚决定及42号复议决定，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告刘翠红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘翠红负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省宿迁市中级人民法院。审 判 长  丁 立人民陪审员  邹建国人民陪审员  刘 园二〇二〇年九月二十四日书 记 员  余舒宁