河南省新乡市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）豫07民终3420号上诉人(原审原告)：原阳县城关镇前八里村村民委员会（现更名为原阳县原兴街道办事处前八里村村民委员会），住所地原阳县城关镇前八里村。法定代表人：张小启，任村委会主任。委托诉讼代理人：李伟杰，河南衡度律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱承鹏，河南衡度律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：许红宾，男，1984年6月2日出生，汉族，住河南省原阳县。委托诉讼代理人：周新全，河南未来律师事务所律师。上诉人原阳县城关镇前八里村村民委员会（以下简称前八里村委会）因与被上诉人许红宾确认合同无效纠纷一案，不服河南省原阳县人民法院（2020）豫0725民初744号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月24日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人前八里村委会法定代表人张小启及其委托诉讼代理人李伟杰、朱承鹏，被上诉人许红宾及其委托诉讼代理人周新全均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。前八里村委会上诉请求：撤销(2020)豫0725民初744号民事判决书，依法改判或将本案发回重审；一、二审诉讼费用由许红宾承担。事实和理由：一、原审判决认定事实错误。案涉合同并未经过“4+2工作法会议”，许红宾在原审中所提交2017年6月份的“4+2工作法”会议记录以及存放于原阳县城关镇财政所会计账薄的2017年1月份的“4+2工作法”会议记录均系伪造，同一件事不可能召开两次“4+2工作法会议”，且两次会议记录内容以及会议时间均不一致，另庭审中向原审法院据此伪造证据认定的事实明显错误。二、原审判决适用法律错误。案涉合同未经过民主议定程序，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条之规定，土地承包经营方案，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产等涉及村民利益的事项必须经村民会议讨论决定方可办理。2、本案租赁费用过低，严重损害村集体利益，刘景成与张华就案涉土地签订的承包合同是2013年签订的，合同期限是7年，每年的承包费25000元。许红宾的合同是2017年6月份签订的，每年的承包费20000元，合同期限是50年。该合同第8条约定:“在使用期内如遇到国家或者有关政策部门依法对该土地征收时，所有赔偿的全部资金归乙方所有。”，该约定严重损害集体利益，并违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，征收土地，土地补偿费归农村集体经济组织所有。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，案涉合同依法应予认定为无效合同。许红宾答辩称：根据前村委会提供的支部会议，村两委会议及村民代表会议记录、现场照片、现任村委会对村民代表会议及竞标过程的当庭认可，可以证明许红宾与村委会签订的合同，经过民主议定程序，通过公开竞价排名，竞标的方式取得承包权。前八里村委会所提到证据的认定问题，在一审中已充分说明，不再赘述。关于原审是否适用法律错误的问题，一审中已明确引用了村民委员会组织法第24条的规定，不属于适用法律错误。关于合同第八条，一审中前八里村委会并未提及，并且该内容属于合同的部分条款，不影响合同的整体效力，该条规定也不能认定为侵犯了集体利益。因为该条是对后期可能出现的征用后，未使用的期限内租金的返还补偿问题。前八里村委会对本次诉讼，也未提供有效的证据证明是按照法定程序，经过民主议定进行的。一审中对超过20年以后的租金问题未进行处理，希望二审法院能在二审中一并处理。前八里村委会向一审法院起诉请求：依法确认上届前八里村委会与许红宾之间于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》无效。一审法院认定事实：2010年，前八里村委员会与刘景成签订《租赁合同》，前八里村委会将本村原水泥构件预制场场地（原新公路以北，八里庄至科××××）租赁给刘景成。合同约定：租期十年，时间从2010年3月1日至2020年3月1日；租金十年155000元。合同并约定了其他相关事宜。2013年10月10日，刘景成与张华签订了《租赁合同》，将其承租的八里庄预制场转租给张华使用，租赁期限为2013年10月1日到2020年3月1日。2017年6月份左右，前八里村委会先后召开村党支部会议、村两委会议、村党员会议、村民代表会议，就本村预制场公开租赁一事进行研究、表决。会议决定对村预制场公开竞价出租；竞价保证金200000元。许红宾、张超、张华、建伟等四人参与竞价。许红宾最终以1000000元总承包价竞价成功。村民代表会议一致同意由许红宾承租。2017年6月30日，前八里村委会与许红宾签订《土地使用权转让合同》，合同规定前八里村委会将本村预制厂空地（原新公路以北，八里庄至科××××）出租给许红宾。合同约定：租赁期五十年，时间从2020年3月1日起至2070年3月1日止；租赁费共计1000000元；于合同签订之日支付200000元，于2020年3月1日起1个月内支付剩余800000元。合同并约定了其他相关事宜。合同签订后，许红宾于2017年7月4日支付前八里村委会租金200000元，前八里村委会并于当天为许红宾出具收到条；2020年3月12日，许红宾通过河南原阳农村商业银行股份有限公司向原阳县原兴街道办事处账户支付现金800000元。一审法院认为，本案的争议焦点可归纳为：1、前八里村委会是否就案涉预制场场地租赁事项召开村民会议或村民代表会议，案涉合同的签订是否经过民主议决；2、案涉合同是否因未经村民会议或村民代表会议议决，或因议决不符合程序而无效；3、案涉合同租赁费是否明显过低、是否显失公平，是否损害了公共利益，应否以案涉合同损害公共利益而认定为无效。一、关于四议两公开工作法议决、公开村级重大事项问题。自2009年5月河南省委在全省农村组织推广四议两公开工作法后，四议两公开工作法已经成为村级重大事项决策实施的预设程序。四议两公开工作法也叫“4＋2”工作法，即农村村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策、实施。“四议”是指党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”是指决议公开、实施结果公开。根据双方提交的“四加二工作法”会议记录，可以确认，前任前八里村委会两委班子曾按照四议两公开工作法对案涉预制场场地出租一事召开村民代表会议并公开竞价，可以认为已进行议决、公开，程序符合政策规定。村民委员会作为自治性群众组织，参与涉及村集体利益的民事活动；对于普通群众而言，与村民委员会签订有关合同，通常不会要求村民会议来讨论决定；而村民委员会更是鲜有严格按照“四议两公开工作法”来处理村集体事务。根据已查明的事实，结合庭外调解了解到的情况，可以认定的是，本案预制场场地公开租赁问题确实经过村两委会议研究，经过村民代表会议议决，并经过公开竞价，最终确定了租赁期限、租赁价款、租赁费交纳办法、承租人等。虽不十分规范，存在瑕疵，但瑕不掩瑜；可以概括认定本案预制场场地公开租赁问题已按村民委员会组织法的规定进行了民主议决。根据“四议两公开工作法”审查本案前八里村委会村级重大事项议决程序，前八里村委会提起诉讼，请求确认其与许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》无效一事，应为前八里村村级重大事项。根据预设的“四议两公开工作法”程序，前八里村委会应首先就是否应提起本案诉讼、本次诉讼应请求的事项、诉讼后果预估等启动“四议两公开”程序进行议决。本案前八里村委会未提供证据证明其就本次诉讼已按“四议两公开”程序进行议决，应认定前八里村委会就本次诉讼应按“四议两公开”程序未进行民主议决。前八里村委会启动本次诉讼，违反村民委员会组织法第二十四条规定，应按无效处理，予以驳回。当前，农村党员、村民代表、村民因外出务工，流动性较大，党员会议、村民代表会议、村民会议按法定议程、法定人数组织召开确实存在现实性问题。如果苛求程序正义，严格要求村级重大事项按照“四议两公开工作法”议决，单会议组织工作就会使村两委陷入较大被动局面。同时，如果新任村两委班子动辄以前任村两委班子所为民事行为未经民主议决为由确认无效，不仅无法保护合同相对方的合法权益，一定程度上也会影响农村经济秩序。人民法院应为诚实守信及鼓励交易的市场原则提供司法保障，不宜对违背诚实守信、鼓励交易的市场原则给予正面评价。综合以上正反两方面的论证，案涉预制场场地的出租、《土地使用权转让合同》的签订，以及本案诉讼的启动，均为前八里村委会村级重大事项。如按“四议两公开工作法”严格要求，均不符合“四议两公开工作法”程序要求，均应认定为违反村民委员会组织法第二十四条规定。如此，村委会工作的展开将陷入十分被动的局面。故本案不宜对村级重大事项未按“四议两公开工作法”议决否定其价值。只要村两委启动重大事项议决程序并就议决结果进行公开和公示，无论是否严格按照“四议两公开工作法”程序进行民主议决，其结果就应给予正面评价。二、关于案涉合同效力问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。一般认为，强制性规定分为管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反效力性强制性规定的合同才是无效合同。法律、行政法规明确规定了违反其规定导致合同无效的，应认定为效力性强制性规定；如果法律、行政法规没有规定违反其规定将导致合同无效的，但违反其规定使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益的，也应认定为效力性强制性规定；法律、行政法规的强制性规定仅关系当事人利益，仅系为行政管理或纪律管理需要设立，一般为管理性强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。村民委员会组织法并没有明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，且村委会签订的租赁合同仅涉及合同双方当事人利益；该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同的行为并不为法律禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定。因此，前八里村委会与许红宾签订的《土地使用权转让合同》（实为预制场租赁合同）并不属于违反效力性强制性规定的合同；前八里村委会与许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》系双方真实意思表示，未违反法律、行政法规强制性规定，应属合法有效。前八里村委会请求确认其与许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》概括性无效，无事实和法律依据，不予支持。本案双方签订的《土地使用权转让合同》，合同标的为预制场场地，合同主体为村民集体经济组织及其成员，为附期限的使用。根据合同法第二百一十二条规定，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。从合同文意上讲，该合同约定的系双方关于预制场场地使用权让与的权利、义务，应认定为租赁合同关系。该合同违反有关租赁合同法律、行政法规效力性强制性规定的条款应认定为无效。根据合同法第二百一十四条规定，租赁期限不得超过二十年；超过二十年的，超过部分无效。本案双方约定的租赁期限为五十年，故案涉合同超过二十年的部分应为无效约定。前八里村委会与许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》租赁期限超过二十年的部分为无效约定。在本案审理过程中，前八里村委会主张案涉合同租金过低，损害集体利益；以案涉合同显示公平、损害集体利益为由请求确认合同无效。案涉预制场场地，前八里村委会曾以年租金15000元租赁给案外人刘景成，本案前八里村委会租赁给许红宾的年租金为20000元，两个合同前后接续，后签租赁合同租金明显高于在前签订的租赁合同租金。前八里村委会主张案涉合同租金明显过低，显失公平，损害集体利益，无事实依据，不予采信。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第二百一十二条、第二百一十四条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条之规定，判决：确认前八里村委会、许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》之租赁期限超过二十年部分为无效约定。本案受理费50元，前八里村委会负担25元，许红宾负担25元。本院二审期间，当事人均未向本院提交新证据。本院对一审查明的相关事实予以确认。本院认为，本案审理的焦点为：前八里村委会与许红宾于2017年6月30日签订的《土地使用权转让合同》是否属于无效合同。一、“四议两公开工作法”即“四加二工作法”不能作为评判案涉《土地使用权转让合同》效力的依据。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。而“四议两公开”即“四加二工作法”是2009年5月经中共河南省委、河南省人民政府为认真贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，在全省村级组织推广邓州市农村党支部、村委会的先进工作经验。并非法律或行政法规，也非地方性法规或部门规章，不能作为评判案涉《土地使用权转让合同》是否无效的依据。另，一审法院审理查明案涉合同的签订是经过了“四议两公开工作法”，最终确定了租赁期限、租赁价款、租赁费交纳办法、承租人等。虽不十分规范，存在瑕疵，但瑕不掩瑜；可以概括认定本案预制场场地公开租赁问题已按村民委员会组织法的规定进行了民主决议。故上诉人主张《土地使用权转让合同》未经“四加二工作法”而无效的理由不能成立，本院不予支持。二、违反《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）第二十四条的规定是否导致案涉《土地使用权转让合同》无效的问题。《村委会组织法》第二十四条第一款第（八）项规定，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产，需经村民会议讨论决定方可办理。但村委会组织法并没有明确规定未经村民会议讨论决定的租赁合同无效，该条规定是为了对村委会的行为进行规范管理，村委会与他人签订租赁合同的行为并不为法律禁止，故该条规定并不属于效力性强制性规定。另，前八里村委会在签订租赁合同时已经按照“四加二工作法”履行了民主程序，向广大村民公开了信息，并不存在恶意串通，损害国家、集体利益的情形。根据双方签订合同的性质，原审法院认定案涉的合同性质为租赁合同，双方当事人对此定性并无异议，故根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定，租赁期限不得超过二十年；超过二十年的，超过部分无效。本案双方约定的租赁期限为五十年，原审法院认定案涉合同超过二十年的部分为无效约定符合法律规定，本院予以支持。另，合同第8条约定:“在使用期内如遇到国家或者有关政策部门依法对该土地征收时，所有赔偿的全部资金归乙方所有。”，该约定违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条，征收土地，土地补偿费归农村集体经济组织所有的规定，侵害了集体的利益。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，案涉合同的该项条款依法应予认定为无效合同条款。但合同部分条款无效，不影响其他部分的效力，其他部分仍然有效。综上所述，前八里村委会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由原阳县城关镇前八里村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  涂砚斌审判员  李 立审判员  张金帅二〇二〇年九月三十日法官助理谢子杨书记员仝桐