广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1129号 上诉人（原审原告）桂林市临桂区五通镇浔江村委第十村民小组。 诉讼代表人卢运胜，组长。 上诉人（原审原告）桂林市临桂区五通镇浔江村委第十一村民小组。 诉讼代表人李六二，组长。 上诉人（原审原告）桂林市临桂区五通镇浔江村委第十二村民小组。 诉讼代表人周明松，组长。 上诉人（原审原告）桂林市临桂区五通镇浔江村委第十五村民小组。 诉讼代表人梁重发，组长。 上列四上诉人的共同委托代理人吕长青，广西诚瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂林市临桂区人民政府，住所地桂林市临桂区兴临路**。 法定代表人何兵，代区长。 委托代理人张华平，桂林市临桂区林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路**。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人刘雷，桂林市司法局工作人员。 原审第三人桂林市临桂区五通镇浔江村委第三村民小组。 -2- 诉讼代表人吴龙发，组长。 委托代理人吕宏科，广西伏波律师事务所律师。 原审第三人桂林市临桂区五通镇浔江村委第四村民小组。 诉讼代表人李寅东，组长。 委托代理人韦寅生，广西银杉律师事务所律师。 原审第三人桂林市临桂区五通镇大塘村委夏榴村。 诉讼代表人苏运成。 上诉人桂林市临桂区五通镇浔江村委第十村民小组（以下简称浔江十组）、桂林市临桂区五通镇浔江村委第十一村民小组（以下简称浔江十一组）、桂林市临桂区五通镇浔江村委第十二村民小组（以下简称浔江十二组）、桂林市临桂区五通镇浔江村委第十五村民小组（以下简称浔江十五组）因与被上诉人桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）、桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）,原审第三人桂林市临桂区五通镇浔江村委第四村民小组(以下简称浔江三组)、原审第三人桂林市临桂区五通镇浔江村委第四村民小组(以下简称浔江四组)、桂林市临桂区五通镇大塘村委夏榴村(以下简称夏榴村)林业行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2020）桂03行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，本案争议地名称为“西北岭”，四至范围为：东以水沟、中治岭脊为界，西以岭脊为界，南以老路为界，北以山顶为界，面积约1382亩，争议地上附着物为人工种植的杉木、天然杂灌林。争议各方均未提供解放后土地改革、“合作化”“大包干”“四固定”及“林业三定”等时期的权属依据证明争议地归其所有，各级人民政府均未确定过争议地权属。1984年3月26日，浔江三组与其村民吴春胜签订《山场土地承包合同书》，承包白岭门山场（白岭门山场以中治山脊为界划分为“东北岭”和“西北岭”）用于植树造林。该合同第一项“承包范围、界限”载明的四至范围涉及本案争议地。1984年6月27日，经临桂县人民政府林业局同意，浔 -3- 江三组吴春胜等五户新办联户林场，发展成为“白岭门联户林场”，临桂县林业局补助150元用于林场建房。1994年8月25日，临桂县利用外资林业项目办公室代表临桂县政府与浔江三组村民吴水水等人签订《浔江分场执行国际开发协会“国家造林项目”协议》，由吴水水等人向县政府借款用于造林。浔江三组吴水水，浔江四组吴双双、吴**松分别在1994年、1996年、1997年、2004年、2006年、2007年分别归还过林业贷款。1999年6月21日，浔江四组吴**松因无力归还林业开放性贷款740元，将“西北岭”25亩林地转让给保宁乡林业站，由其代为归还借款。2009年集体林权制度改革时，大塘村委夏榴村与浔江三组、浔江四组对“西北岭”一带的林地产生争议。2014年12月18日，临桂区政府组织争议各方对争议地进行现场勘查，勘查笔录有浔江三组、浔江四组和大塘村委夏榴村代表签字。2015年浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组亦主张争议地权属，于2017年9月才向临桂区政府申请确权，同年12月13日浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组在补充材料上签字，对上述现场勘查笔录内容予以认可，并在现场勘查图上签字确认争议地“西北岭”的四至范围。临桂区政府经过组织争议各方调解，因分歧较大无法达成协议。在调解笔录中，争议各方均确认本案争议地为“西北岭”。2018年6月7日，临桂区政府作出临政处字〔2018〕3号《桂林市临桂区人民政府行政处理决定书》（以下简称3号处理决定），作出如下决定：一、争议地以569.8高程点沿岭脊往下的第一个山头，从该山头沿岭脊往东直到沟底，再由沟底往上到366.6高程点，然后沿岭脊再往东北方向上到山头止（即625.8高程点上面的第一个山头）为分界线，争议地北部林地权属属浔江村委会浔江三组集体所有，争议地南部林地权属属浔江村委会浔江四组集体所有（详见权属界线图）；二、争议地上的林木所有权归吴水水等16户造林户所有。浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组及大塘村委夏榴村不服，申请行政复议，桂林市人民政府于2018年8月23日受理后，于2019年11月14日作出市政复决字〔2019〕140号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称140号复议决定 -4- ），予以维持。浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销3号处理决定和140号复议决定；2.判令临桂区政府对争议地浔江村委“白岭村”“丛树治”（又名白岭门）“明镜”“莲塘肚”“山爬塘”“白岩头”和“茯容山”约6000亩林地所有权重新确权。 另查明，经现场勘查，浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组在庭审中提出在争议地上种植的50亩杉树不在本案争议地“西北岭”范围内，而是在争议地东面的“东北岭”上，生效的临桂县人民政府临政处字〔2013〕2号《行政处理决定书》已对“东北岭”权属作出处理。 原审法院认为，本案的争议焦点是被诉处理决定以浔江三组、浔江四组对争议山林具有管业事实为由进行确权，事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条规定，权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料。本案中，争议各方均主张争议山林“西北岭”的所有权，但在该山林权属纠纷调处阶段，争议各方均未提供“土改”“合作化”“大包干”“四固定”以及“林业三定”等时期的权属凭证，各级人民政府亦未确定过争议地权属。而浔江三组提交的1984年3月26日《山场土地承包合同书》载明的四至范围涉及本案争议地。1984年6月27日，经临桂县林业局同意，浔江三组民吴春胜等五户新办联户林场，发展成为“白岭门联户林场”，临桂县林业局补助150元用于林场建房。1994年8月25日，临桂县利用外资林业项目办公室代表临桂县政府与浔江三组吴水水等人签订《浔江分场执行国际开发协会“国家造林项目”协议》，由吴水水等人向县政府借款用于造林。浔江三组吴水水，浔江四组吴双双、吴**松分别在1994年、1996年、1997年、2004年、2006年、2007年分别归还过林业贷款。1999年6月21日，浔江四组吴**松因无力归还林业开放性贷款740元，将“西北岭”25亩林地转让给保宁乡林业站，由其代为归还借款。浔江三组、浔江四组以上签订《山场土地承包合同书》、取得政府批准新办联户林场、获得补助在林 -5- 场建房、贷款造林等事实可以证明其对争议地进行了有效管业。浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组提供的清朝地契、解放前墓碑照片以及证人证言等证据，经质证认证均不是有效证据，且浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组在庭审中提出其于1994年在争议地上种植有50亩杉树，并以此主张对争议地具有管业事实，经现场勘查，该50亩杉树不在本案争议地“西北岭”范围内，而是在争议地东面的“东北岭”上，生效的临桂县人民政府临政处字〔2013〕2号《行政处理决定书》已对“东北岭”权属作出处理。另外，浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组主张被诉处理决定只处理本案争议地“西北岭”的权属，遗漏浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组对其他山林的权属主张，但是浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组2017年12月13日在补充材料上签字，对本案争议地“西北岭”现场勘查笔录内容予以认可，并在现场勘查图上签字确认争议地“西北岭”的四至范围，在调解笔录中，争议各方均确认本案争议地为“西北岭”。据此，浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组认为被诉处理决定遗漏申请请求以及其对争议地的权属主张，明显无事实依据。大塘村委夏榴村亦未提供有效证据证明其享有争议地权属。因此，临桂区政府经过勘验、调查、调解等程序，根据查明的管业事实，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则和第三十五条第二项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，依职权作出的3号处理决定，程序合法，适用法律正确。但桂林市政府于2018年8月23日受理复议申请，于2019年11月14日作出被诉复议决定，无正当理由超过行政复议期限，属于程序轻微违法，故依法确认该复议决定违法但保留其效力。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三 -6- 十六条第五款之规定，判决：一、确认桂林市政府作出的140号复议决定程序违法；二、驳回浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组的其他诉讼请求。案件受理费50元,由浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组负担。 上诉人浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组上诉称，（一）上诉人在现场勘查记录上补签名是被迫的，上诉人申请确权的争议林地面积约6000亩，包括“白岭村”“丛树治”（又名白岭门）“明镜”“莲塘肚”“山爬塘”“白岩头”和“茯容山”。临桂区政府作出的3号处理决定只对“西北岭”1382亩进行裁决，遗漏处理主要申请请求，程序严重违法。（二）被诉行政行为将“西北岭”1382亩林地所有权裁决归浔江三组、浔江四组所有，缺乏事实和法律依据。1.浔江三组、浔江四组提交的《山场土地承包合同书》的承包人除浔江三组、浔江四组的几个村民外，还包括其他村民小组村民，《山场土地承包合同书》中的承包地并不与争议的6000亩或1382亩林地范围重合，而且该《山场土地承包合同书》是伪造的证据；2.浔江三组、浔江四组的村民在“西北岭”只种植了少量杉木，争议地上的杉木大多数是双方发生权属纠纷后抢种；3.上诉人对争议地进行了管业；4.被诉行政行为在裁决中划分浔江三组、浔江四组的权属分界线，完全缺乏事实和法律依据。（三）上诉人至今保存有祖宗自清朝光绪年间留下的地契，“土改”后争议地已经由政府确定为上诉人所有，在“四固定”及大集体时期，争议地也划归上诉人管理，上诉人对争议地有管业事实。被行政行为作出的权属裁决不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条和第三十条的规定。原审判决对《山场土地承包合同书》《浔江分场执行国际开发协会“国家造林项目”协议》采信不当，认定“西北岭”范围等案件事实不清，适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人临桂区政府答辩称，（一）3号处理决定及原审判决认定事实清楚，上诉人的上诉没有事实依据。争议地从解放后至2009年“林改”时各级政府均未对其确定过权属，上诉人所称的遗漏部分申请请求的说法没有事实依据。根据三方的 -7- 申请，临桂区政府依法进行了现场勘查并制作了勘查笔录及勘查图，各方当事人均已签字认可，因此不存在遗漏其申请请求的事实。上诉人并未提交真实合法的证据证实其申请确权的主张，解放至今并未在争议地进行过管业，在此之前也未就他人管业事实向村委或者乡镇政府提出过主张，浔江三组、浔江四组从1984至今一直成片管理经营。（二）3号处理决定合法，原审判决适用法律正确。临桂区政府在收到各方的调处申请后依法进行了现场勘查并制作了现场勘查笔录及勘查图，组织相关人员了解情况，召开调解会，调解不成的，依法出具处理决定。在整个处理程序上符合法律法规的规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立。故请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人桂林市政府答辩称，临桂区政府作出的3号处理决定并无不当，桂林市政府作出140号复议决定符合法律规定，原审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法。上诉人的上诉无事实和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人浔江三组述称，（一）争议的土地面积已经上诉人签字确认，上诉人称系被迫签字，但并未提供证据证实，其主张临桂区政府作出的3号处理决定遗漏主要申请请求，与事实不符。（二）上诉人主张原审判决认定事实的证据不真实系伪造，但并未能提供反驳证据证实，应承担举证不能的不利法律后果。（三）上诉人认为应适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定将争议土地确权给上诉人，该主张缺乏事实和法律依据。3号处理决定、140号复议决定及原审判决，认定事实清楚、适用法律准确、处理程序合法，依法应予以维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人浔江四组述称，争议地长期属于浔江三组、浔江四组共同管业，已提供了充分的证据证实，而上诉人未能够提供有效的证据证明其权属主张，上诉人提及种植的50亩杉木并不在争议地范围。此外，上诉人的第二项上诉请求不属于本案审查范围。原审判决认定事实清楚，证据充分、适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 -8- 二审期间，上诉人向本院提交如下证据：1.土地承包使用证；2.照片；3.村民委员会会议记录；4.李茂强的证书；5.证人证言。对此，本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二规定的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。上诉人提交的上述证据并不符合第五十二规定的“新的证据”情形，故不予接纳。 经二审审理，本院确认原审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，原审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，浔江三组、浔江四组与大塘村委夏榴村对“西北岭”一带的林地产生争议，临桂区政府受理后于2014年12月18日组织争议各方对争议地进行现场勘查，并制作有浔江三组、浔江四组和大塘村委夏榴村代表签字的现场勘查图及勘查笔录。在调处过程中，上诉人亦主张争议地权属，并于2017年12月13日在补充材料上签字，对上述现场勘查笔录内容予以认可，并在现场勘查图上签字确认争议地“西北岭”的四至范围。上诉人称在勘查笔录等材料的签字是被迫所签，但其并无证据能够证明。上诉人主张3号处理决定遗漏主要申请请求以及争议地“西北岭”的四至范围认定错误的意见，显然与根据在案证据查明的事实不符，故本院不予支持。 本案中，争议各方均主张争议山林“西北岭”的所有权，但均未提供“土改”“合作化”“四固定”以及“林业三定”等特定历史时期的权属凭证，各级人民政府亦未确定过争议地权属。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第二项的规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料。第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。浔江三组、浔江四组对争议山林的管业事实有 -9- 各方签字确认的现场勘查笔录以及《山场土地承包合同书》《浔江分场执行国际开发协会“国家造林项目”协议》等在案证据相互印证予以充分证实。上诉人称《山场土地承包合同书》等证据是伪造的、虚假的证据，但其并无足以反驳的相反证据，而且上诉人主张对争议山林管业，也没有充分有效的证据证明，上诉人在原审中提出其于1994年在争议地上种植有50亩杉树，经核实亦并不在本案争议地“西北岭”范围内，而是在争议地东面的“东北岭”上，生效的临桂县人民政府临政处字〔2013〕2号《行政处理决定书》已对“东北岭”权属作出处理。临桂区政府经组织调解未果，根据查明的管业事实作出3号处理决定，证据确凿，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定。桂林市政府作出140号复议决定维持3号处理决定，实体处理正确，但无正当理由明显超过60日的行政复议期限，属于程序轻微违法。原审判决确认桂林市政府作出的140号复议决定违法，同时驳回上诉人要求撤销临桂区政府作出的3号处理决定的诉讼请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第五款之规定。故上诉人主张原审判决认定事实不清，适用法律错误的意见，本院不予采纳。 综上，上诉人浔江十组、浔江十一组、浔江十二组、浔江十五组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂林市临桂区五通镇浔江村委第十村民小组、桂林市临桂区五通镇浔江村委第十一村民小组、桂林市临桂区五通镇浔江村委第十二村民小组、桂林市临桂区五通镇浔江村委第十五村民小组负担。 本判决为终审判决。 -10- 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 韩胜强 审 判 员 蒋新江 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 周艳华 书 记 员 陈品涵 书 记 员 黄世璇