北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京04行初409号原告陈利新，女，1969年12月15日出生，汉族，无业，住北京市海淀区。委托代理人段家元，北京市百瑞律师事务所律师。委托代理人杨春林，北京海农律师事务所律师。被告北京市昌平区人民政府，住所地北京市昌平区政府街**。法定代表人王合生，区长。委托代理人郑易，北京市昌平区司法局工作人员。委托代理人田旭东，北京市博缘律师事务所律师。第三人北京市昌平区南口镇南口镇村村民委员会，，住所地北京市昌平区南口镇法定代表人黄树元，主任。委托代理人刘少薇，北京颂通律师事务所律师。原告陈利新不服被告北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）作出的昌政复决字[2020]149号《北京市昌平区人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月1日立案后，向被告昌平区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。因北京市昌平区南口镇南口镇村村民委员会（以下简称南口镇村村委会）与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告陈利新的委托代理人段家元，被告昌平区政府的委托代理人郑易、田旭东，第三人南口镇村村委会的委托代理人刘少薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告昌平区政府于2020年6月4日作出被诉复议决定，查明如下事实：2019年5月29日，北京市昌平区南口镇人民政府（以下简称南口镇政府）向北京市规划和自然资源委员会昌平分局（以下简称昌平规自分局）作出《北京市昌平区南口镇人民政府关于对南口镇村2017年度1524号和1525号图斑内建筑违法占地给予认定的函》，函询事项为：2017年度1524号和1525号图斑位于南口镇南口镇村南，占地面积4.22亩、建筑面积约2000平方米，为黄×在其租赁的南口镇村集体土地上建设的砖混结构的房屋，请昌平规自分局对该图斑是否属于违法占地依法给予认定。同日，昌平规自分局向南口镇政府出具《关于对南口镇村土地使用情况的确认函》，函复内容为：“根据指界宗地范围，经核实，该宗地未办理用地审批手续”。北京市规划和自然资源委员会向南口镇政府出具《关于黄×建设房屋规划审批情况的函》，函复内容为：“经查，位于南口镇南口镇村集体土地上建设的砖混结构**房屋，未依法取得乡村建设规划许可证”。2019年5月28日，南口镇村村委会与北京蓝毛建筑物拆除有限公司（以下简称蓝毛公司）签订《委托协议》，南口镇村村委会委托蓝毛公司对2017年生态卫片项目编号为1524、1525的村内上述侵占集体土地的建筑进行拆除，拆除期限为2019年5月28日至2019年5月30日。2019年5月29日，南口镇村村委会作出《告知书》并张贴于现场，告知2017年生态用地卫片项目编号为1524、1525的违法建设所有人和利益相关人：根据区规自委生态卫片及现场调查核实，发现你存在违法建设行为，占用的土地性质为旱地，，地上建筑物均未办理合法手续不符合相关规定，经村“两委”会集体研究决定，要求你立即纠正违法行为，1日内自行拆除违法建设，恢复地貌原状；如逾期未自行拆除，村集体将收回集体土地，你自行承担相应的法律责任。2019年5月30日，蓝毛公司对上述两处图斑范围内的房屋及附属物实施拆除。被告昌平区政府认为：《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，陈利新提交的证据不足以证明涉案强制拆除行为系南口镇政府实施。昌平区政府依法追加南口镇村村委会作为第三人参加行政复议，南口镇村村委会亦认可其委托蓝毛公司实施了涉案强制拆除行为。综合本案现有证据材料，可以认定涉案强制拆除行为并非南口镇政府实施，陈利新的行政复议请求不符合行政复议受案范围，应予驳回。《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，公民、法人或者其他组织提起国家赔偿，应以国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯其合法权益为前提。本案中，因涉案砖混结构房屋未取得乡村建设规划许可证，系违法建设，不属于法律所保护的合法权益，故陈利新的行政赔偿请求不符合国家赔偿法的有关规定，对该请求不予支持。陈利新提出的第3项及第4项行政复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，对该请求不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定：1.驳回陈利新的行政复议申请；2.对陈利新的其他行政复议请求不予支持。原告陈利新诉称，2010年7月29日，其从南口镇政府手中通过一次性买断地上物和租期43年的方式，按南口镇政府的要求将买断费350万元支付给了黄×1。后其对房屋北侧墙面进行了装修，接装水电设施设备等，并一直在该处院落内使用经营。期间，其多次要求办理营业执照等手续，南口镇政府均以政策条件尚不具备请耐心等待为由，一直拖延未予办理，故其只能将该处院落作为仓储用途使用。2019年5月30日，南口镇政府在既未协商解除上述协议，也未通知其本人（当时在重庆养病）到场的情况下，未履行任何程序手续径直将土地上合计2212.5平方米的房屋强行拆除，连建筑残值（砖块、钢筋、管道、电线等）都清除得干干净净。2019年7月18日，其对南口镇政府强制拆除房屋的行为向被告昌平区政府申请行政复议。2019年10月10日，被告昌平区政府作出昌政复决字[2019]82号《北京市昌平区人民政府驳回行政复议申请决定书》，以“现有证据无法证明南口镇政府实施了强制拆除行为，且南口镇村村委会认可其对涉案房屋及附属物实施了拆除行为”为由，驳回了其行政复议申请。其不服，提起行政诉讼。人民法院判决撤销了该复议决定。2020年6月5日，被告昌平区政府又作出了被诉复议决定，该决定依法仍应予以撤销，理由如下：一、被诉复议决定事实认定有误。南口镇政府确实实施了强制拆除房屋的行为，是本案的适格被申请人。二、被告昌平区政府采信证据明显偏袒南口镇政府。其向被告昌平区政府申请复议时提交了协议、收条、照片、录音、录像等证据，但被诉复议决定对其提交的证据只字未提，却一味全盘接受采用南口镇政府的证据，将责任推脱给一个基层群众自治组织。三、被告昌平区政府及南口镇政府私下另行补充证据，严重违反程序。四、关键证据《情况说明》《委托协议》的内容虚假，不应作为证据采信。五、被告昌平区政府严重违反法定程序。综上，被诉复议决定认定事实明显有误，适用法律显属不当，程序严重违法，请求人民法院撤销被诉复议决定，判令被告昌平区政府在法定期限内对其行政复议申请重新作出处理，本案的诉讼费用由被告昌平区政府承担。原告陈利新在法定期限内向本院提供了以下证据：1.被诉复议决定和昌政复更字[2020]1号《行政复议更正通知书》，以证明被告昌平区政府作出了被诉行政行为；2.《土地租赁协议书》《土地租赁转让协议书》《补充协议》《项目占地平面示意图》，以证明其对涉案房屋享有合法权利；3.《行政复议接待室行政复议申请收据》，以证明其在行政复议过程中向被告昌平区政府提交了证据；4.南口镇政府在行政复议过程中提交的证据，以证明《情况说明》和《委托协议》并非形成于2019年5月28日，系伪造的材料；5.投诉举报材料，以证明其投诉举报的相关情况。被告昌平区政府辩称，行政复议被申请人南口镇政府在《行政复议答复书》中明确否认实施了强制拆除行为，并述称强制拆除行为是南口镇村村委会的行为。复议过程中，经追加南口镇村村委会为第三人，南口镇村村委会认可其委托第三方公司实施了拆除行为。结合现有证据，可以认定拆除行为是南口镇村村委会自治管理范围内的拆除行为，故其作出驳回行政复议申请的决定。请求人民法院依法驳回原告陈利新的诉讼请求或起诉。被告昌平区政府在法定期限内向本院提供了以下证据：1.（2019）京04行初1580号行政判决书，以证明其依据人民法院生效判决重新作出复议决定；2.行政复议申请书，3.原告陈利新在行政复议过程中提交的材料，以证据2、3证明2019年7月18日原告陈利新提出行政复议申请并提交了相关材料；4.《行政复议答复通知书》，5.《行政复议答复通知书》的送达回证，以证据4、5证明其通知南口镇政府作出书面答复；6.南口镇政府提交的《行政复议答复书》，7.南口镇政府提供的证据材料，以证据6、7证明南口镇政府作出答复的内容和提交证据的情况；8.《第三人参加行政复议通知书》，9.《第三人参加行政复议通知书》的送达回证，以证据8、9证明其通知南口镇村村委会作为第三人参加行政复议；10.南口镇村村委会提交的《行政复议答复书》，11.南口镇村村委会提交的证据材料，以证据10、11证明南口镇村村委会认可其委托公司实施了拆除行为；12.《行政复议中止审理通知书》和《行政复议恢复审理通知书》，13.《行政复议中止审理通知书》和《行政复议恢复审理通知书》的送达回证、邮寄单及邮件查询单，以证据12、13证明其履行行政复议程序的情况；14.被诉复议决定的送达回证、邮寄单及邮件查询单，以证明其送达被诉复议决定的情况。第三人南口镇村村委会述称：一、陈利新所占用的土地是本村集体土地，属于旱地，所建地上建筑物未取得乡村建设规划许可手续，因此被认定为违法建设。二、南口镇村村委会为了维护集体利益，消除违法建设，委托第三方实施了拆除。三、村委会有权管理村内公共事务，有权维护村集体的公共利益。综上，请求人民法院依法驳回陈利新的诉讼请求。第三人南口镇村村委会在法定期限内未向本院提供证据。经庭审质证，本院对当事人提供的证据确认如下：原告陈利新提供的证据1系本案被诉行政行为的书面载体，其本身不能证明被诉行政行为的合法性，但可以证明被告昌平区政府作出被诉行政行为的事实以及被诉行政行为的具体内容，本院对该证据予以采信。原告陈利新以证据2证明其对涉案房屋享有合法权利，由于原告陈利新对涉案房屋是否享有合法权利并非本案直接审查认定的事项，故本院对该证据的证明目的不予采纳。原告陈利新提供的证据3具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。原告陈利新以证据4证明《情况说明》和《委托协议》系伪造的材料，本院认为该证据尚不足以证明《情况说明》和《委托协议》系伪造的材料，故对该证据的证明目的不予采纳。原告陈利新提供的证据5与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告昌平区政府提供的全部证据具备证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。本院根据上述合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：2019年7月18日，原告陈利新以南口镇政府为被申请人向被告昌平区政府提交《行政复议申请书》，其所提行政复议请求为：1.依法确认南口镇政府于2019年5月30日强制拆除其房屋的行为违法；2.责令南口镇政府赔偿其各项经济损失2115万元人民币；3.向南口镇政府依法发出行政复议建议书；4.根据《北京市城乡规划条例》第九十条的规定依法追究或移送监察机关或其他有权机关追究李×、渠×等人滥用职权、违法违纪的责任。原告陈利新一并提交了相关证据材料，其所列证据目录为：“1.《土地租赁协议书》及《补充协议》复印件一份；2.《土地租赁转让协议书》复印件一份；3.收条复印件一份；4.原房屋、院落使用现状照片三张（当库房）；5.房屋被拆除照片三张；6.强拆现场渠×科长照片两张；7.李×副镇长短信记录照片两张；8.南口镇派出所民警录音文字版节选；9.李×副镇长录音文字版节选；10.城建规划科科长渠×录音文字版节选；11.南口镇村村委会书记黄树元录音文字版节选。”原告陈利新还向被告昌平区政府提交了《听证审理申请书》《调查取证申请书》《鉴定申请书》《损失赔偿计算》等材料。2019年10月10日，被告昌平区政府作出昌政复决字[2019]82号《北京市昌平区人民政府驳回行政复议申请决定书》，决定驳回原告陈利新的行政复议申请，并对原告陈利新的其他行政复议请求不予支持。陈利新不服该决定，诉至本院。本院于2020年1月3日作出（2019）京04行初1580号行政判决，判决撤销被告昌平区政府作出的昌政复决字[2019]82号《北京市昌平区人民政府驳回行政复议申请决定书》，责令被告昌平区政府于该判决生效之日起60日内针对原告陈利新提出的行政复议申请重新作出处理。2020年1月3日，被告昌平区政府向南口镇政府作出《行政复议答复通知书》。南口镇政府于2020年1月10日向被告提交《行政复议答复书》，主要内容为：1.南口镇政府并未实施强拆涉案房屋的行为，不是本案适格的被申请人；2.南口镇村村委会是群众性自治组织，依据《村民委员会组织法》，有权对村内公共事务进行管理；3.南口镇政府未实施侵害陈利新合法权益的行政行为，陈利新要求南口镇政府承担赔偿责任缺乏事实和法律依据；4.陈利新申请“发出行政复议建议书”“要求依法追究或移送监察机关或其他有权机关追究李×、渠×等人滥用职权、违法违纪的责任”的请求事项不属于行政复议受案范围。2020年1月15日，被告昌平区政府向南口镇村村委会作出《第三人参加行政复议通知书》。2020年1月17日，南口镇村村委会提交《行政复议答复书》，主要内容为：1.陈利新所占用的土地是本村集体土地，属于旱地，所建地上建筑物未取得乡村建设规划许可手续，因此被认定为违法建设；2.南口镇村村委会为维护村集体利益，消除违法建设，委托蓝毛公司实施了拆除工作；3.村委会有权管理村内公共事务，有权维护村集体的公共利益。2020年2月21日，被告昌平区政府作出《行政复议中止通知书》，以“行政复议期间，因采取疫情防控应对措施，本案审理活动无法正常进行”为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条的规定，决定自2020年2月21日起中止行政复议。2020年5月28日，被告昌平区政府作出《行政复议恢复审理通知书》，决定自2020年5月28日起恢复行政复议案件审理。2020年6月4日，被告昌平区政府作出被诉复议决定，并分别向陈利新、南口镇政府、南口镇村村委会送达。2020年6月5日，被告昌平区政府作出昌政复更字[2020]1号《行政复议更正通知书》，对被诉复议决定中当事人信息存在的笔误予以更正。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告昌平区政府作为南口镇政府的上一级地方人民政府，对于原告陈利新以南口镇政府为行政复议被申请人提出的行政复议申请，具有依法审查并作出相应决定的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条的规定，行政复议制度的宗旨和目的，在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第四条的规定，行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。本案中，原告陈利新因认为南口镇政府对其房屋实施的强拆行为违法，向被告昌平区政府申请行政复议。原告陈利新一并提交了其所称的“强拆现场渠×科长照片”“李×副镇长短信记录”“派出所民警录音”“李×副镇长录音”“城建规划科科长渠×录音”“南口镇村村委会书记黄树元录音”等证据材料，以证明强拆行为是由南口镇政府实施的。这些证据材料所记载的内容与南口镇政府、南口镇村村委会在《行政复议答复书》中所作的陈述并不一致，也与南口镇政府、南口镇村村委会在行政复议期间提交的证据材料所记载的相关内容不一致。在此情况下，被告昌平区政府理应进行必要的调查核实，并依据充分确凿的证据认定案件事实。原告陈利新在申请行政复议时也明确请求被告昌平区政府“依法向南口派出所、南口镇村村委会及2019年5月30日出现场的保安公司、拆除公司进行调查取证，核实相关案件事实”，还以“南口镇政府意图将相关责任推诿到南口镇村村委会”等为由明确请求被告昌平区政府采取听证方式审理案件。然而，被告昌平区政府并未针对南口镇政府是否实施了强拆行为这一争议焦点问题进行进一步调查核实，亦未在被诉复议决定中对原告陈利新提供的上述证据材料是否客观真实作出明确认定，更未在被诉复议决定中明确说明对原告陈利新提供的上述证据材料不予采信的具体理由。基于此，本院认为，被告昌平区政府在被诉复议决定中所作“涉案强制拆除行为并非南口镇政府实施”的认定缺乏充分确凿的证据支持，被诉复议决定存在认定事实不清的情形。由于原告陈利新申请行政复议所针对的行为正是其所主张的南口镇政府强制拆除其房屋的行为，故南口镇政府是否实施了强制拆除行为系该行政复议案件应当查明的基本事实。尽管被告昌平区政府针对原告陈利新提出的各项复议请求分别作出了认定，但因被诉复议决定对上述基本事实认定不清，故本院依法对被诉复议决定予以全部撤销，由被告昌平区政府针对原告陈利新提出的全部复议请求事项依法重新作出处理。在本案庭审中，原告陈利新申请对被告昌平区政府作为证据提交的《委托协议》所载文字和印章的形成时间进行鉴定，以支持其提出的该《委托协议》系伪造的虚假材料的主张，进而证明涉案强制拆除行为是由南口镇政府实施的。本院认为，南口镇政府是否是涉案强制拆除行为的实施主体这一问题，应由被告昌平区政府在对原告陈利新所提行政复议申请重新作出处理时依法予以认定，不属于本院在本案中应当径行认定的事项；同时，原告陈利新亦未在本案开庭审理之前向本院提出鉴定申请；据此，本院对陈利新所提鉴定申请依法不予支持。综上，被告昌平区政府所作被诉复议决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。原告陈利新请求撤销被诉复议决定并责令被告昌平区政府在法定期限内对其行政复议申请重新作出处理的诉讼请求具有事实根据和法律依据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市昌平区人民政府于二〇二〇年六月四日作出的昌政复决字[2020]149号《北京市昌平区人民政府驳回行政复议申请决定书》；二、责令被告北京市昌平区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对原告陈利新提出的行政复议申请依法重新作出处理。案件受理费人民币50元，由被告北京市昌平区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，各方当事人可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  陈良刚人民陪审员  黄 博人民陪审员  李灵全二〇二〇年九月二十七日法官 助理  孙昂然书 记 员  索 彤