山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终335号上诉人（原审原告）刘某，住山西省黎城县。委托代理人李某，山西省长治市潞州区诚合法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）黎城县人民政府。法定代表人牛某。委托代理人郑某。委托代理人杨某。原审第三人张某1，住山西省黎城县。委托代理人张某2，住山西省黎城县。系张某1之子。委托代理人王某，住山西省黎城县。系张某1儿媳。上诉人刘某因诉被上诉人黎城县人民政府（以下简称黎城县政府）土地行政决定一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人刘某的委托代理人李某，被上诉人黎城县政府的委托代理人郑某、杨某，原审第三人张某1的委托代理人张某2、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告刘某持有“民国三十九年”土地房产所有证存根及1952年草契。刘某与第三人张某1为紧邻，刘某居南，张某1居北，刘某与张某1父辈购买院落之前，双方院落东西相错，均办理了土地使用权登记，后双方先后各建一部分院墙，两家因宅基地发生纠纷。2006年9月10日，当地村委就双方院墙一事进行调解并签订协议书，载明院墙系伙墙，各占50%。张某1土地使用权登记证号为黎集建2000字第0804458号。黎城县人民法院（2007）黎行初字第4号行政判决撤销了黎城县政府于2000年为刘某颁发的宅基地证书。2008年6月9日，黎城县政府作出《关于范家庄村张某1与刘某宅基地权属纠纷的处理决定》，后该决定被黎城县人民法院（2008）黎行初字第12号行政判决书撤销。2015年5月24日，刘某提出重新确权申请。2019年10月18日，黎城县政府作出《关于范家庄村张某1、刘某宅基地纠纷的处理决定》（以下简称宅基地确权决定）。原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案中，因当事人所持证书时间较长，其中所指的“步”，在一定程度上很难和现在通用的计量单位进行换算，且房产权源证据只有尺寸，没有明确界点，无形之中为本案及时解决造成了一定的影响。黎城县政府作出的处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，比较切实可行，应予支持。毋容置疑，由于多方面因素和客观条件制约，尤其在农村的相邻关系容易引发矛盾和纠纷，是可以理解的，纠纷的持续和矛盾的升级，对双方都不利。古有“让他三尺又何妨”的传统美德，无论是从实际出发，还是从效益原则着想，双方都应当尽早化戈为帛，和睦相处，互帮互助。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回刘某的诉讼请求。案件受理费50元，由刘某承担。刘某上诉称：一、原审法院认定事实不清，没有充分研判就驳回了上诉人的诉请。（一）上诉人提交的权源证据是1952年的地契，该地契中以“步”为计量单位。“步”的计量工具为“步尺”或“步弓”，是建国后一直沿用的土地丈量工具，80年代以后才退出历史舞台，改为了米尺。过去的一步尺等于5尺，而1尺等于0.33米，所以一步尺就是1.65米。上诉人地契上记载长9步，应该是14.85米，第三人院长7步，应该是11.55米。（二）被上诉人黎城县政府2000年颁发宅基地证时，上诉人不在村里，当时颁发的宅基地证上记载上诉人院长**米，第三人院长13米，显然多占了上诉人0.85米。不仅如此，第三人趁上诉人不在家时又把上诉人厨房后墙（也是双方伙墙）拆了，多占了0.85米，给上诉人建起了后墙，严重侵犯了上诉人合法权益。一切都是黎城县政府失职和不负责任造成的。二、上诉人2000年宅基地证书的四至范围与黎城县政府20**年重新作出的宅基地确权决定的范围是一致的，而2000年宅基地证书已被法院判决撤销，黎城县政府再次作出同样的行政决定，显然是错误的、违法的。综上，上诉人持有的1952年草契为解放初期人民政府颁发，作为土地确权原始依据的合理性、合法性、真实性不容置疑。“步尺”换算有依据，原审判决认为“步”在一定程度上很难和现在通用计量单位进行换算，显然是不负责任的说法。请求：一、依法撤销山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行初101号行政判决，并依法改判；二、依法撤销黎城县政府《关于范家庄村张某1、刘某宅基地纠纷的处理决定》；三、判令黎城县政府根据1952年地契进行确权登记。黎城县政府辩称：一、宅基地确权决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。（一）上诉人与原审第三人的住宅均是在1987年《土地管理法》实施前建成，均系土窑洞且相互连接，土窑洞本身占地无法确定，后双方均进行了翻修，原始面貌发生了变化，属于先有住宅后确定土地使用权（宅基地使用权）的情形，并不是先确定土地使用权后建住宅。（二）上诉人以1952年草契作为权源证据主张权利，但从1952年至2019年已逾67年，经过67年的发展变化，土地使用政策及确权标准早已发生变化。上诉人主张草契中的“步”为建国前后使用的长度计量单位，但“步”这种长度计量单位概念模糊，与目前通行的标准长度计量单位没有明确的换算公式，且草契上并没有以平面图的形式对四至范围及界点予以明确。故县政府对该主张未予支持。（三）县政府2000年、2008年两次针对上诉人与第三人的土地纠纷进行过土地确权，但确权决定均被法院撤销。后上诉人与第三人因此不断申诉信访，不能安心生产生活，县政府相关领导多次去现场调研，增加了工作量，但问题仍未解决。（四）上诉人主张2000年确权登记和处理决定与这次宅基地确权决定相符不是事实。这次处理决定依据充分，分段处理，更加细化、明确。县政府本着公平、保护、科学的原则，在维持现状的基础上于2019年10月18日再次作出宅基地确权决定，完全符合《土地管理法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》的确权规定。二、这次宅基地确权决定完全符合《土地管理法》第十一条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、《土地登记规则》第六条规定的法定程序。三、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，切实可行，处理适当。（一）本案属于《土地管理法》第十四条规定的土地使用权争议，县政府有权利也有义务进行处理。（二）上诉人的权源证据距今时间较长，只有尺寸，没有明确界点，使用的计量单位“步”不准确且与现在计量单位无法准确进行换算，无形之中影响了本案及时解决。请求驳回上诉，维持原判。张某1述称：上诉人把我家窑洞的窑腿铲了。原审判决正确，应当驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源的所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定”。《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源的所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》进一步明确：“最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定”。依据上述法律规定，公民、法人或者其他组织对行政机关土地使用权确权决定不服，认为该确权决定侵犯自己合法权益的，经过行政复议后才能够提起行政诉讼，即行政复议程序是当事人对土地确权行政行为提起行政诉讼的法定前置程序。本案中，上诉人认为黎城县政府作出的被诉宅基地确权决定侵犯了其宅基地使用权的，经过行政复议后才可以提起行政诉讼，黎城县政府在被诉宅基地确权决定中告知上诉人可以在三十日内直接起诉不符合法律规定。综上，原审法院受理本案并作出判决不符合法律规定，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行初101号行政判决；二、驳回刘某的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年九月二十七日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾