广东省深圳市盐田区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0308行初1028号原告麦灿辉，男，汉族，1956年11月7日出生，住址广东省深圳市宝安区。委托代理人卢守瑜，广东淳锋律师事务所律师。委托代理人胡萍，广东淳锋律师事务所实习律师。被告深圳市福田区规划土地监察局，住所地深圳市福田区沙头街道福强路金地工业区****，统一社会信用代码11440304MB2D11725U。法定代表人吴强华，该局局长。委托代理人曹涵彬，广东中熙律师事务所律师。委托代理人厉文军，广东中熙律师事务所律师。原告麦灿辉（以下简称原告）不服被告深圳市福田区规划土地监察局（以下简称被告）规划行政处罚决定，于2020年4月7日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2020年5月27日开庭审理了本案。原告委托代理人卢守瑜、胡萍，被告法定代表人吴强华、委托代理人曹涵彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告于2019年10月16日作出深福田规土监行案[2019]07204001号《行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定书），认定原告位于深圳市福田区xx号房屋（以下简称涉案房产）存在44.53平方米的钢筋混凝土结构的一层夹层违法加建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条及《规划违法行为行政处罚裁量权实施标准》第二条的规定，责令原告15日内自行拆除。原告诉称，原告于2002年从开发商处购买涉案房产，于2003年进行室内装修并一直使用该处房产至今。2019年8月2日，被告对原告作出了《行政处罚告知书》和《限制房地产权利决定书》，当事人依法申请听证，被告组织了听证会，并于2019年10月16日向原告送达了涉案行政处罚决定。原告认为，被告针对原告的室内装修行为作出的行政处罚决定，超越被告的执法职权，且认定事实不清，法律依据适用错误。被告行使裁量权过度，选择性执法，违背了行政合理性原则，其行政处罚决定依法应予以撤销，理由如下：一、执法主体不适格。被告系规划土地监察部门，依据《中华人民共和国城乡规划法》以及《深圳经济特区规划土地监察条例》的相关规定，其监督和管理的范围仅限于违反城乡规划以及土地管理的行为。原告室内装修属于在个人专属面积之内的装修行为，与被告所认定的违法加建行为具有本质的区别，原告并未违反城市规划和土地管理相关的规定。即使原告的室内装修行为违反了装饰装修的相关法律法规，也应当由城市住建部门进行监管，而不应该由被告进行行政处罚。二、认定事实不清。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》的相关法律法规的规定，违法建筑是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证，擅自建设的建筑物或构筑物。而本案中，原告只是对私人所有的房屋在专属面积之内进行装修，没有在公摊面积或任何私人空间之外的地方搭建违法建筑和设施的行为。因此原告在室内装修而成的储物间不属于违反城乡规划及土地管理法律规定的违法建筑，被告认定原告的行为属于“违法加建”与客观事实不符。三、适用法律错误。原告2003年开始装修涉案房产使用至今，在这16年间从未有相关部门告知违法事项。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定作出处罚，该条规定针对的是在城市规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设未办理建设工程规划许可证的行为。而原告在室内对房屋进行装饰修缮不属于该条规定的范围，被告依据该条处罚原告属于对法律的扩大解释，适用法律错误。原告在涉案房产装修的建筑面积为44.53平方米，根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。”因此原告无需申请办理施工许可证，即使原告装修行为违法，也应由住建部门对原告进行处罚，而不是由被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款对原告的室内装修行为进行行政处罚。四、程序违法。第一，被告立案后直接采用立案前所调取的证据，不符合《深圳经济特区土地规划监察条例》第二十二条的规定。第二，涉案行政处罚决定书上仅写“责令15日内自行拆除”，但拆除对象不够具体明确，难于履行，不符合《深圳经济特区土地规划监察条例》第三十一条的规定。第三，被告未经直接送达而采用张贴方式送达不符合《深圳经济特区土地规划监察条例》第三十三条的规定。第四，延期申请、延期调查未经领导审批，程序违法。延期通知上也违反了送达程序，不符合《深圳经济特区土地规划监察条例》第三十三条、第三十四条的规定。综上，原告特诉至法院，请求判令：1.撤销被告作出的涉案行政处罚决定；2.被告承担本案诉讼费用。被告辩称，一、被告依法具有查处规划违法行为的职权。根据深圳经济特区土地规划监察条例》第二条、第十一条的规定，被告作为区规划土地监察机构，有权对辖区范围内规划违法行为和土地违法行为进行查处，包括对辖区内规划违法行为和土地违法行为进行调查、对规划违法行为和土地违法行为依法实施行政处罚等。本案，原告未经审批擅自在涉案房产进行违法加建的行为属于规划违法行为，被告具有查处该违法行为的职权。二、被告作出涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当。原告未经审批擅自在涉案房产进行违法加建，加建部分为钢筋混凝土结构，一层夹层，加建面积为44.53平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。以上违法事实有现场照片、测绘报告、现场勘验笔录等证据予以证明。被告依据该法第六十四条的规定，责令原告限期15日内自行拆除违法建筑，适用法律正确、内容适当、符合自由裁量标准文件的要求。三、被告作出涉案行政处罚决定的程序合法、并无不当。2019年1月21日，被告委托第三方深圳xx勘测设计有限公司对加建现状进行测绘并出具了《房屋建筑面积测绘报告》，测绘报告中载明了加建夹层部分的违法面积。2019年3月4日，被告两名执法人员对原告进行了调查询问，当场出示了执法证件，表明了身份，《调查询问笔录》有被询问人签字确认。2019年4月5日，被告对该案进行了立案。2019年4月21日，被告对涉案建筑进行了现场勘验，当场出示了执法证件，表明了身份，现场勘验笔录有见证人签字确认。2019年8月2日，为防止原告转移涉案房产权利，被告向深圳市不动产登记中心作出《协助限制房地产权利通知书》，要求其协助限制该房的权利登记，并于当日向原告作出并送达《行政处罚告知书》《限制房地产权利决定书》，告知原告拟作出的处罚内容以及原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利，以及对涉案房产实施限制房地产权利登记，于当日张贴送达并抄送香蜜湖街道xx社区居民委员会。2019年8月6日，原告向被告提出听证申请，被告于2019年8月26日向原告送达了《行政处罚听证通知书》，于2019年9月3日举行了听证会，并制作了听证笔录，听证笔录有原告的委托人孙某签字确认。2019年10月16日，被告根据查明的违法事实向原告作出并送达了涉案行政处罚决定文书和《限期拆除公告》。因xx商铺涉及违法建设的业主数量较多，且违法建设情况复杂，被告为查明案件事实及违法建设行为人，依法办理了案件延期审批手续，张贴送达并抄送了xx社区居民委员会。综上，被告的行为完全符合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》以及《深圳经济特区规划土地监察条例》等相关程序规定，被告作出的涉案行政处罚决定程序合法，并无不当。四、原告提出的诉讼理由没有事实和法律依据。原告主张其建设行为属于装饰装修，进而认为被告执法主体不适格、认定事实不清、适用法律错误，属于对法律的错误理解。所谓建筑装饰装修，指的是为保护建筑物的主体结构、完善建筑物的使用功能和美化建筑物，采用装饰装修材料或饰物，对建筑物的内外表层及空间进行的各种处理过程。从事室内装饰装修活动，未经批准，不得有搭建建筑物、构筑物等违反规划的行为。擅自改变规划条件核实合格的建筑物、构筑物等建设项目的规划平面布局、规划标高、外部轮廓、层数、高度、面积、风貌等内容的，属于未取得规划许可进行建设的行为。本案中，原告在涉案房产内加建夹层改变了建筑物规划标高、层数，增加了计容建筑面积，已超出了装饰装修的范畴，属于应当领取建设工程规划许可证的情形。涉案房产应当领取而未领取建设工程规划许可证进行建设，应当认定为未取得规划许可进行建设的行为。因此，被告有权对该规划违法行为进行查处，涉案行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确。综上，原告的诉讼理由不能成立，依法应当驳回原告的诉讼请求。经审理查明，深圳市福田区香蜜湖街道办事处执法队以该街道办的名义委托深圳xx勘测设计有限公司对涉案房产所在的xx商铺加建现状进行测绘，该公司2019年1月21日出具的《房屋建筑面积测绘报告》载明涉案房产加建部分为钢筋混凝土结构、建筑面积为44.53平方米，名为“鸿顺商店”的商铺正在该房经营。据不动产权资料电脑查询结果表显示，原告从深圳xx投资发展有限公司和广东省河源市人民政府驻深办事处购得涉案房产，并于2004年6月25日经核准登记。深圳市福田区城市综合管理行政执法局原承担辖区规划土地监察职能。2019年3月4日，深圳市福田区城市综合管理行政执法局执法人员对原告进行了调查询问并制作《调查询问笔录》。原告称其于2002年向开发商深圳市xx投资发展有限公司和广东省河源市人民政府驻深办事处购买涉案房产，购买时为毛坯房，不存在搭建，开发商依据承诺按照107号样板房搭建后一并交付原告，原告支付搭建费用，原告收房后未进行过搭建。此后因规划土地监察行政职权变更至被告福田区规划土地监察局行使，故由被告接手对相关案件进行查处。被告于2019年4月5日立案，2019年4月21日对涉案建筑进行了现场勘验，并拍照取证。2019年8月2日，被告向原告作出《行政处罚告知书》，告知拟作出处罚的事实法律依据、处罚内容以及原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。同日，被告还向原告作出《限制房地产权利决定书》，决定对涉案房产实施限制权利登记。上述两份文书作出当日，被告以张贴于涉案房产的方式进行送达，并抄送香蜜湖街道xx社区居民委员会。送达回证记载无法直接送达的原因是原告不在现场。基于原告2019年8月6日提出听证申请，被告于2019年9月3日举行了听证会，制作了听证笔录并形成听证报告。基于以上调查，被告于2019年10月16日作出涉案行政处罚决定，认定原告涉案房产存在44.53平方米的钢筋混凝土结构的一层夹层违法加建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据该法第六十四条和《规划违法行为行政处罚裁量权实施标准》第2条的规定，限原告15日内自行拆除。同日，被告还作出《限期拆除公告》，对上述行政处罚决定内容予以公告。上述两份文书作出当日，被告以张贴于涉案房产的方式进行送达，并抄送香蜜湖街道xx社区居民委员会。涉案处罚决定的送达回证记载无法直接送达的原因是原告不在现场。在上述调查处理期间，被告以情况特殊为由，四次延长办案期限，每次延长一个月。被告将《案件延期办理通知书》张贴于涉案房产的方式进行送达，并抄送香蜜湖街道xx社区居民委员会。四次送达回证记载无法直接送达系因原告不在现场。以上事实有立案审批表、执法人员执法证、调查询问笔录、现场勘验笔录、见证人工作证、竣工图、房屋建筑面积测绘报告、现场检查照片、行政处罚告知书、限制房地产决定书及送达证明材料、协助限制房地产通知书、不动产权资料电脑查询结果表、听证申请书、听证申请回执、授权委托书及身份证件、行政处罚听证通知书、听证笔录、听证报告、行政处罚决定书、限期拆除公告及送达材料、案件延期办理通知书及送达证明材料等证据以及庭审笔录在卷资证。本院认为，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第九条、第十一条的规定，被告负有查处辖区内规划违法行为的法定职责，具有作出涉案行政处罚决定的职权，是本案适格的被告。本案的争议焦点为：一是原告涉案房产内加建夹层是否属于规划违法行为；二是被告作出的涉案行政处罚决定是否合法。关于焦点一，被告调查、收集的《房屋建筑面积测绘报告》《调查询问笔录》《现场勘验笔录》及现场照片等证据均能证明，原告的涉案房产内加建的夹层改变了建筑物规划标高、层数，属于应当领取建设工程规划许可证的情形。涉案房产未领取建设工程规划许可证进行建设，属于规划违法行为。原告提出的建筑工程施工许可证与建设工程规划许可证属于不同的行政许可类型，前者并不能取代后者。原告在房屋内加建夹层，增加了房屋的建筑面积和使用面积，而普通装修并不产生增加建筑面积的效果，故本院对原告提出该加建为装饰装修的主张不予采纳。关于焦点二，根据查明的事实，涉案房产的加建部分系原告出资由开发商搭建，原告是出资人与受益人，也应当是责任承担者，被告认定原告为处罚对象并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”被告关于原告涉案房产的加建属于未取得规划许可进行建设、违反该条规定的认定准确。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”根据该规定，原告涉案房产的加建部分不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告依据上述规定，参照深规土〔2016〕392号《市规划国土委关于印发〈深圳市规划、土地、房地产、地、地名绘、矿产违法行为行政处罚裁量权实施标准（修订）〉的通知》中《规划违法行为行政处罚裁量权实施标准（修订）》第2条的规定，就上述违法加建的夹层对原告作出的限期15日内自行拆除的处罚决定适用法律正确，适当有据。被告收到投诉后先行委托测绘、调查询问，并随之立案、现场勘验与拍照取证，向原告发出《行政处罚告知书》，告知拟对其处罚的事实、法律依据、处罚内容，以及其享有的陈述、申辩、听证权利。依据原告申请，组织公开听证，制作听证笔录，形成听证报告，最终作出处罚决定并送达。其间，及时办理延期手续并通知原告。上述测绘、调查、立案、处罚前告知、听证、延期并通知、作出处罚决定并送达的程序，符合法律规定。但被告向原告送达《行政处罚告知书》《限制房地产权利决定书》《行政处罚决定书》《案件延期办理通知书》均是以原告不在场为由采取张贴方式送达，而对原告不在场情况或者直接送达不成的情况，被告并未提交证据予以证明。经查明，原告已经收到上述文书，且涉案房产均处于正常经营状态，张贴送达并未影响原告的程序权利，但是被告上述送达并不完全符合《深圳经济特区规划土地监察条例》的相关送达规定，本院予以指正。综上，被告作出的涉案行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，裁量适当，程序并无不当。原告关于撤销涉案行政处罚决定的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告麦灿辉的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告麦灿辉负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。审判长 封  文  智审判员 张  庆  平审判员 王  瑞  瑾二〇二〇年九月三十日书记员 曾雨翔（兼）附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。