辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）辽行终882号上诉人（一审原告）：郭淑梅，女，1952年9月21日出生，汉族，住址大连市西岗区。被上诉人（一审被告）：瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场**。法定代表人：周振雷，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：钟洋，瓦房店市李官镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：杨志强，辽宁政德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市房屋管理办公室，住所地瓦房店市西长春路一段**。法定代表人：陈兴阳，该办公室主任。委托诉讼代理人：马少滨，该办公室副主任。委托诉讼代理人：赵轩宜，辽宁政德律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：瓦房店市李官镇人民政府，住所地瓦房店市李官镇李官村。法定代表人：乔树，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：于桂兰，该镇同兴社区工作人员。委托诉讼代理人：娄冰，辽宁政德律师事务所律师。一审原告：郭淑艳，女，1968年8月27日出生，汉族，住址大连市甘井子区。一审原告：金凤明，女，1948年2月15日出生，汉族，住址瓦房店市。一审原告：郭欣，女，1977年9月27日出生，汉族，住址大连市西岗区。一审原告：郭忠良，男，1954年12月30日出生，汉族，住址瓦房店市。一审原告：郭忠君，男，1956年12月14日出生，汉族，住址大连市西岗区。上诉人郭淑梅因郭淑梅、郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君诉被上诉人瓦房店市人民政府（以下简称市政府）、瓦房店市房屋管理办公室（以下简称房管办）、瓦房店市李官镇人民政府（以下简称李官镇政府）行政补偿一案，不服大连市中级人民法院（2018）辽02行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭并组织各方当事人询问审理了本案。郭淑梅、郭淑艳，市政府的委托诉讼代理人钟洋、杨志强，房管办的委托诉讼代理人马少滨、赵轩宜，李官镇政府的委托诉讼代理人于桂兰、娄冰到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，郭忠斌（1999年身故）和原告郭忠良、郭忠君、郭淑梅、郭淑艳系郭弟庆（2009年身故）和单桂芝（2013年身故）的子女。原告金凤明系郭忠斌的妻子，原告郭欣系郭忠斌的女儿。1994年4月29日，华铜铜矿与其职工郭弟庆签订《公有房屋转让契约书》，约定将坐落于瓦房店市华铜镇民主街29栋188号、面积为23.81平方米的案涉房屋3间以150元有偿转让给郭弟庆。根据该契约书第一条之约定，房屋产权取得人对房屋有继承的权利。同日，郭弟庆交纳了购房款，并取得住房证。2012年8月14日，大连市人民政府召开专题研究华铜矿整体搬迁安置工作的会议，同意被告瓦房店市政府提出的关于华铜矿居民搬迁安置工作相关方案和办法。郭弟庆和单桂芝的案涉房屋位于该搬迁区域范围之内。2013年7月6日，被告房管办印发《华铜矿塌陷区及工矿棚户区（国有土地）房屋搬迁安置实施方案》（瓦房管字【2013】60号）。其中规定，“一、适用范围本方案适用于华铜矿塌陷区及工矿棚户区范围内的国有土地上的房屋及附属物搬迁安置补偿。”“四、计户规则被搬迁住宅房屋的计户单位以房屋所有权证和执行政府规定租金标准的公有住宅房屋（含参照公有住宅房屋管理的房屋）的租赁合同认定。房屋所有权证属共有性质的，按1户计算。”“五、住宅房屋搬迁安置方式及办法实行产权调换（回迁安置）和货币补偿两种安置方式。…（二）对搬迁住宅房屋选择货币补偿的，采用下列办法补偿：1、评估价值每平方米不足3000元的，私有产权的按原房屋面积每平方米3000元予以补偿；公有产权按原房屋面积每平方米2720元予以补偿。2、补偿价格不得低于房屋搬迁公告之日被搬迁房屋类似房地产（搬迁区域）的市场价格，被搬迁房屋的价值，由具有资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。（三）各种补助费标准1、一次性支付每户（指有合法证、照）搬家费2000元。2、选择产权调换的，过渡期补助费700/月/户。3、选择货币补偿的，一次性补助3000元/户安置补助费。4、电话迁移费100元/户。5、有线电视迁移费70元/户”（补给产权单位）。”“六、住宅搬迁奖励办法（一）被搬迁人在2013年7月31日前完成搬迁的，每户给予5000元的搬迁奖励。…”该实施方案的附件中对地上附着物、果树、林木的补偿标准作出规定。其中，浆砌石墙的补偿标准为160元每立方米，桃树8年生的补偿标准为360元。根据户主姓名为单桂芝的《华铜矿塌陷区住宅普查登记表》显示，案涉房屋为公房，建筑结构为土平房，间数3间，建筑面积为23.81平方米，“房屋来源”处有“房屋倒、只有房基”字样，“户主”处有“郭忠君代”字样签名和捺印，该表下方有多名普查人员的签名。根据户主为单桂芝的《房屋及地上、地下附着物分户计算表》显示，案涉房屋为土平房，面积为37.44平方米，浆砌石墙为15×1.5×0.5（立方米），厕所为1.5×1.5（平方米），该表下方有多名普查人员的签名，以及“郭忠君代”的字样签名及捺印。根据姓名为单桂芝的《果树房前屋后调查表》显示，有8年树龄的桃树1株，“农户签字”处有“郭忠君代”的字样签名及捺印，该表下方有多名普查人员的签名。2014年5月26日，被告李官镇政府对户主为单桂芝的被搬迁户的地上附属物进行复核，所填写的《被搬迁户地上附属物复核表》中各项目栏均为空白。本案庭审中，六原告自认案涉房屋在普查前已经倒塌，案涉房屋所在土地上只剩下房基，并称在动迁前其曾打算维修重建，但被告不允许其私自修建，故其没有重建。对于其主张的搬迁补偿款25万元、临时安置费8400元，六原告称其邻居已经取得上述款项，具体的计算标准其并不清楚；对于搬迁补助费2000元、房屋腾空奖励5000元、地上附着物补偿费1500元，六原告称是按照《华铜矿塌陷区及工矿棚户区（国有土地）房屋搬迁安置实施方案》（瓦房管字[2013]60号）计算的。本案庭审前，六原告向本院提出调取证据的申请，申请调取存放在被告处的其父母的邻居胡礼全、王杰两家的搬迁普查、复核材料和录像资料，《房屋征收产权调换协议书》及补偿款发放清单和搬迁补助费、临时安置费、房屋腾空奖励款以及地上附着物补偿费的发放清单，以证明与案涉房屋情况一致的他人均获得相应补偿，被告对六原告不予补偿违法。对此，本案庭审后，被告房管办向本院提交了《情况说明》及胡礼全、王杰两家的《房屋征收产权调换协议书》、《房屋征收货币化补偿协议书》和《华铜矿塌陷区住宅普查登记表》等材料。在《情况说明》中，被告房管办自认，在案涉区域房屋征收工作中，存在与六原告的案涉房屋情况一致并获得补偿的情形。一审法院认为，本案系六原告提起的要求三被告履行行政补偿职责的履责诉讼案件。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。…”行政补偿是国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成损失，而由国家依法予以补偿的制度。行政补偿的前提条件之一是行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失。本案中，各方当事人均认可，案涉房屋在征收普查前已经自然倒塌，只剩下房基。因此，被告的征收行为不会对已经灭失的案涉房屋的价值造成任何损失，也不会使六原告产生搬迁费用、临时安置费用等利益损失。六原告要求被告与之签订补偿协议，对其案涉房屋的价值进行补偿，并给付其搬迁补偿款、搬迁补助费、临时安置费和房屋腾空奖励，缺乏事实和法律依据，本院对其上述诉请不予支持。至于六原告所述，与案涉房屋情况相同的他人已从被告处获得补偿一节。被告房管办自认该情况属实。诚然，被告在对同一征收区域内的被征收人进行补偿时应当适用同一补偿标准，不得差别对待。但是，由于征收补偿行为事关国家和社会公共利益，故被告在具体实施补偿工作时应当依照法律规定和所确定的补偿方案进行，不得逾越法律、法规的强制性规定或者损害社会公共利益。因此，被告明显违反前述法律规定，缺乏补偿依据而对他人作出的补偿行为，不能成为六原告主张其获得相应补偿的合法依据。对此，虽其非本案的审查范围，但被告应当积极采取补救措施予以纠正。此外，根据各方当事人均无异议的适用于案涉征收区域的《华铜矿塌陷区及工矿棚户区（国有土地）房屋搬迁安置实施方案》（瓦房管字[2013]60号）的规定，针对案涉区域内住宅的行政补偿还包括地上附着物、果树、林木的补偿。从六原告提交的现有证据看，虽然征收时在案涉房屋所在土地上没有房屋，但六原告拥有8年树龄的桃树1株，浆砌石墙15×1.5×0.5=11.25立方米，被告的多名普查人员对此亦签字确认。故被告应对该树木和浆砌石墙，依照前述方案的规定予以补偿，即应当给付六原告果树补偿款360元/株×1株＝360元，浆砌石墙补偿款160元/立方米×11.25立方米=1800元，合计2160元。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条规定，“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”本案中，六原告向本院申请调取存放在被告处的其父母的邻居胡礼全、王杰两家的补偿材料，如前所述，其所要证明的事项不能构成六原告要求被告予以补偿的合法依据。而且，被告房管办已经自认六原告的主张属实。故上述材料没有调取的必要，对六原告的该项申请，本院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决：一、被告瓦房店市人民政府于本判决生效之日起十日内给付原告郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君、郭淑梅桃树和浆砌石墙的补偿款人民币2160元；二、驳回原告郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君、郭淑梅的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告瓦房店市人民政府负担。郭淑梅上诉称，1、一审法院认定事实不清，主要证据不足。市政府在作出的具体行政行为时，对被征收房屋的动迁户应该执行统一的征收补偿政策，一视同仁，不能顾此失彼，滥用职权，与上诉人情况一致且同地段的其他被征收房屋动迁户都得到了相应的征收补偿，唯独不给上诉人一户补偿，被上诉人承认该情况属实，这显失公平。而一审法院却有意回避了上述问题。2011年1月21日颁布的第590号国务院令《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定:为了公共利益的需要，征收国有土地上单位，个人的房屋，应当对被征收所有权人给予公平补偿。一审法院认为：案涉房屋在征收普查前已经自然倒塌，只剩下房基，征收行为不会对灭失的案涉房屋价值造成任何损失，该认定也是错误的，土地和房地基还存在不能构成灭失。因为构成房屋基本要素是土地、地基（一般在地面下）、地上部分（墙、门窗、屋盖等），涉案房屋在普查时可以明辨房基，并且按地基复原了房屋的实际面积，在此地基上有充足的理由对涉案房屋进行翻修，具备翻修的房屋被征收存在损失。征收补偿包含了国有土地使用权的补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二章第十三条规定：房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。该案中被征收房屋只有在获得补偿，才能被收回国有土地使用权。2、一审法院适用实体法不当，原审确定性质不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定:作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括（一）被征收房屋价值的补偿；2011年6月3日，住建部发布的《国有土地房屋征收评估办法》中第十四条规定:被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。第十一条规定：被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额……，由此可以看出，国有土地房屋在征收时不仅仅包含房屋本身，对征收房屋占用范围内的土地使用权应当给予补偿。一审法院既然认定上诉人存在房基，就应当考虑在其占用范围内的土地使用权是应当给予合理补偿的问题。而一审不顾法律法规的明文规定，规避了这个问题。其实，不管是房屋拆迁还是房屋征收，政府和拆迁人需要取得的对象是土地使用权而不是房屋。被拆迁人失去或者说被提前收回的是土地使用权。并且从物权法的角度来讲，房屋仅仅是土地使用权人行使权利的结果，因此被称为“地上附着物”，离开了土地使用权，房屋就是一堆建筑材料而已。在本案中被征收的国有土地上房屋基地拆迁中，如果仅仅按照房屋的价值进行补偿是片面的，按照现行的相关法律法规规定，征收补偿显然是包括对土地使用权进行的补偿。如果不对土地使用权进行补偿是侵犯了房基地使用人的合法权利。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院在查明本案全部事实基础上撤销一审判决中第二项判决，依法改判被上诉人市政府向上诉人支付征收补偿款25万元；本案的诉讼费由被上诉人承担。市政府答辩称，1、案涉房屋在征收普查登记前已经灭失，该事实导致案涉房屋物权消灭。上诉人不能基于已经消灭的物权主张征收补偿权益。行政补偿的前提条件之一是行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成了损失。在案涉房屋物权消灭的情况下，被上诉人的征收行为不会对已经灭失的案涉房屋的价值造成任何损失，也不会使上诉人产生搬迁费用、临时安置费用等利益损失。2、案涉房屋的物权灭失，既包括房屋所有权的灭失，也包括与有形房屋的存在相依存的土地使用权的灭失。根据房地一体原则，该物权的消灭应该是一个整体，否则与房地一体原则相悖。瓦房管字（2013）60号文件第五条规定了案涉地住宅房屋实行产权调换和货币补偿两种安置方式，其依据均是基于现实存在的房屋的面积。在房屋实际存在的情况下，在被征收人选定安置方式、房屋被征收后，房屋所有权及土地使用权当然的附随房屋一同收回。据此，上诉人在上诉状中所称的房屋灭失应给予土地使用权补偿是错误的，该主张也与上诉人一审中基于房屋被征收而主张补偿的请求相悖。征收补偿事关国家和社会公共利益。被上诉人在具体实施征收补偿时，应当依据法律规定和所确定的征收补偿方案进行，不能逾越法律法规的强制性规定或者损害社会公共利益。上诉人要求被上诉人缺乏补偿依据对其进行补偿，没有合法依据。综上，上诉人的上诉请求无事实与法律依据，请求二审法院予以驳回。房管办、李官镇政府的答辩意见均与市政府的答辩意见一致。郭淑艳答辩称：同意郭淑梅上诉意见。金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君未向本院提交答辩状。本院经审理查明，各方当事人对一审查明的事实均无异议。本院查明的事实与一审查明的事实基本一致，本院予以确认。另查明，诉讼中，一审原告提交了2018年5月25日《瓦房店市李官镇人民政府信息公开告知书》[一审（2018）辽02行初132号卷宗P27页]，告知郭淑梅其父母左右邻居王杰、胡礼全的相关补偿情况。本院询问过程中，被上诉人对该信息告知书的真实性无异议。再查明，诉讼中，被上诉人提交了加盖李官镇政府印章的《公有房屋转让契约书》证明，胡礼全补偿房屋为华铜镇民主街29栋门牌××；王杰补偿房屋为华铜镇民主街29栋189号。本院认为，本案的焦点问题是被上诉人是否应当履行对郭淑梅、郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君的补偿职责，即案涉房屋是否具有补偿价值。案涉区域的征收系大连市人民政府基于省政府挂牌督办的华铜矿整体搬迁安置工作而形成的75号《会议纪要》，房管办据此制定了瓦房管字（2013）60号《华铜矿塌陷区及工矿棚户区（国有土地）房屋搬迁安置实施方案》（以下简称《方案》），该《方案》的适用范围为华铜矿塌陷区及工矿棚户区范围内国有土地上房屋及附属物的搬迁安置补偿。根据《会议纪要》精神，该搬迁行为对于华铜矿的搬迁是一个重大民生工作，对于改善矿区居民生活、维护社会稳定、促进该地区经济社会发展具有重要意义。关于被上诉人是否应当履行补偿职责问题。根据本案查明的事实，案涉房屋系华铜矿与其职工郭弟庆签订《公有房屋转让契约书》后有偿转让取得，并取得住房证。根据该契约书约定，房屋产权取得人对房屋有继承权利。即郭弟庆取得案涉房屋产权后其子女郭淑梅、郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君对案涉房屋具有继承权，同样其对父母遗留的房产也具有修建、使用的权利。诉讼中其自述该案涉房屋普查前已经倒塌，被上诉人不允许其私自修建。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条的规定精神，被征收房屋价值是由被征收房屋本身的价值和房屋占用范围内的土地使用权价值两部分组成。就是说，被征收房屋所包含的土地使用权应属于用益物权范畴，该房屋及相应土地使用权均具有价值。本案中，国有土地上房屋被征收，即使该房屋建筑倒塌不具备居住条件已没有价值，但至少该房屋所占用的土地使用权还有价值，房屋倒塌，地上建筑物灭失，但不能等同于该案涉房屋上的所有价值均“灭失”。在房屋所在土地上还剩下房基、浆砌石墙及果树的情况下，被上诉人认为该房屋所有权灭失及与有形房屋的存在相依存的土地使用权灭失的观点缺乏依据。一审判决认为“被告的征收行为不会对已经灭失的案涉房屋的价值造成任何损失”的观点没有依据。诉讼中，郭淑梅提交的李官镇政府的信息公开告知书记载的其父母左邻右舍已经签订《房屋征收产权调换协议书》并得到相应补偿的证据，可以证明被上诉人对案涉房屋存在的价值已经认可并予以补偿。在该相关协议及补偿依然生效的情况下，被上诉人应当本着公开、公平、公正的原则一视同仁，依法行政。但对于上诉人来说，根据《方案》精神，被上诉人在对案涉区域房屋进行补偿时双方应先签订《房屋征收产权调换协议书》，郭淑梅、郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君尚未与被上诉人签订相关《房屋征收产权调换协议书》，即其获得相应补偿的条件尚未成就，应由被上诉人根据其具体职责分工，依法履行职责。另外，一审判决在论述与案涉情况相同的其他人获得补偿一节，有关“因此，被告明显违反前述法律规定，缺乏补偿依据而对他人作出的补偿行为”的表述，与其同时明确的“虽其非本案的审查范围”的表述相互矛盾。既然不属于本案审查范围，那么，在相关事实未经合法审查认定的情况下，于本案中作出上述结论性论述，超出本案审查范围，亦无法律依据。一审法院对案涉桃树和浆砌石墙作出的补偿判决，各方当事人均未提出异议，该项应予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律错误，裁判结果不当，应予纠正。上诉人的上诉主张成立，被上诉人应当依据法律规定履行补偿职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、维持大连市中级人民法院（2018）辽02行初132号行政判决第一项，即“被告瓦房店市人民政府于本判决生效之日起十日内给付原告郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君、郭淑梅桃树和浆砌石墙的补偿款人民币2160元；”二、撤销大连市中级人民法院（2018）辽02行初132号行政判决第二项，即“驳回原告郭淑艳、金凤明、郭欣、郭忠良、郭忠君、郭淑梅的其他诉讼请求。”三、责令瓦房店市人民政府在本判决生效之日起三十日内依法履行补偿职责。二审案件受理费50元，由瓦房店市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年九月二十五日法官助理高书涵书记员孟慧