广东省高级人民法院行 政 裁 定 书(2018)粤行终1197号上诉人（原审原告）：江门棠泉房地产有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区XX。法定代表人：卢志聪，总经理。委托代理人：马莉、陈雅雪，均系广东大篆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区建业街**。法定代表人：刘建新，局长。委托代理人：索茂军、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市人民政府。。住所地：广东省江门市蓬江区白沙大道**法定代表人：刘毅，市长。委托代理人：唐汉碧，江门市国土资源局执法监察支队支队长。委托代理人：刘棉春，系广东巨信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住。住所地：广东省广州市东风中路**/div>法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、彭日旺，均系该政府工作人员。上诉人江门棠泉房地产有限公司因与被上诉人江门市自然资源局（原江门市国土资源局）、江门市人民政府（以下简称“江门市政府”）及广东省人民政府（以下简称“广东省政府”）收回国有土地使用权及行政复议决定纠纷一案，不服江门市中级人民法院(2017)粤07行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1992年10月8日，广东省新会县国土局与新会棠泉房地产有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于新会XX地段、面积为312770．3平方米的商住用地使用权出让给新会棠泉房地产有限公司。该合同的附件《土地使用条件》4.2款载明：“用地者自签订本合同之日起90日内应按批准的规划设计图纸和施工设计图纸动工施工。并于1995年10月前所完成的建筑物面积不少于41000平方米。”4.4款载明：“用地者应在2007年9月22日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工1日的，罚以出让金总额的0.3%；延期竣工超过360日的，市（县）国土局有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上一切不动产无偿归甲方所有。”之后，新会棠泉房地产有限公司取得国有土地使用权证书，土地证号为新府国用[1992]字第**。新会棠泉房地产有限公司启动该地块开发项目，项目名称为“新会花园”，截止1995年12月31日初步建成楼宇约30幢，平整土地约150亩，已建成建筑面积33343.77平方米，此后未对该地块进行进一步开发和建设。2005年7月15日，棠泉公司向江门市规划局申请涉案地块项目的规划设计要点。2005年8月9日，江门市国土局作出《闲置土地复核通知书》，认为上述地块土地已初步确认为闲置地。如有异议可于2005年8月25日前到江门市国土局用地科复核；逾期未提请复核的，江门市国土局按量算面积确认。2005年8月16日，棠泉公司收到该《闲置土地复核通知书》。2006年8月16日，江门市国土局到涉案地块所在地进行现场踏查，并制作《闲置土地现场踏勘取证记录表》。2006年10月30日，江门市国土局作出《闲置土地通知书》，告知棠泉公司自收到通知书起二日内，以书面方式向江门市国土局（土地开发整理中心）如实报告土地闲置情况，接受调查处理；逾期未提出的，将按规定确认为闲置土地并依法处理。2006年11月2日，棠泉公司收到该《闲置土地通知书》。2006年11月6日，棠泉公司向江门市国土局提交《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》。2007年2月12日，江门市规划局向棠泉公司发出《关于新会花园申请规划设计条件办理情况的说明》，告知该公司于2005年7月15日申请新会花园的规划设计条件，因江门市国土局于2005年8月9日向棠泉公司发出了关于棠下镇株林围（新会花园）《闲置土地复核通知书》，该局中止办理棠泉公司的规划申请。2007年9月30日，江门市国土局作出《闲置土地确认通知书》，告知该公司提出的理由不属于法规规定的不构成闲置土地的情形，确认涉案土地中279426.53平方米土地为闲置土地，应于收到通知书起十日内到江门市国土局（土地整理储备中心）协商处置方案。2007年10月15日，棠泉公司收到该《闲置土地确认通知书》。2009年7月3日，江门市国土局分别向新会区政府、棠下镇政府、江门市发展和改革局、江门市规划局、江门市水利局、江门市建设局等六家单位发函征询棠泉公司新会花园项目相关意见，该六家单位相继函复江门市国土局，均称从未发出过影响棠泉公司开发建设新会花园的相关文件。2009年7月28日，江门市国土局向江门市政府报送《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的请示》，该请示的附件中有《收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的方案》，该方案载明“截至1995年12月31日止该公司实际平整开发土地约150亩，……使用土地约60亩……。之后，停止了对该项目的开发和建设至今。”2009年9月5日，江门市政府作出《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的批复》，批复内容显示：“……江门棠泉房地产有限公司原已开发建设的138亩土地，保留给该公司继续开发。二、同意收回‘规划二路’以北江门棠泉房地产有限公司未开发建设的331亩（含路）土地使用权，收回的土地按15.53万元/亩给予补偿。……”。2009年10月19日，江门市国土局作出《收回闲置土地使用权告知书》，告知棠泉公司拟依法收回该公司涉案宗地中的331亩土地使用权，并告知该公司享有陈述和申辩的权利。2009年10月21日，棠泉公司收到该《收回闲置土地使用权告知书》。2009年11月12日，江门市国土局作出《收回闲置土地使用权听证告知书》，告知该公司有要求听证的权利。2009年11月16日，棠泉公司收到该《收回闲置土地使用权听证告知书》。2009年11月23日，棠泉公司向江门市国土局提交《关于“收回闲置土地使用权听证告知书”的回复》，提出听证请求。2009年12月29日，江门市国土局作出《听证通知书》，告知棠泉公司听证的时间和地点等内容。2009年12月31日，棠泉公司收到该《听证通知书》。2010年1月6日，江门市国土局举行听证，棠泉公司参加听证并提交书面《听证申辩意见》。2010年1月18日，江门市国土局作出涉案《收回国有土地使用权决定书》，决定收回上述宗地中未开发的331亩国有土地使用权，收回土地按15.53万/亩给予补偿，并告知棠泉公司应当自收到决定书之日起15日内将《国有土地使用证》交回江门市国土局注销，如不服该决定可依法申请行政复议或提起诉讼。2010年1月19日，棠泉公司收到该《收回国有土地使用权决定书》。2010年1月20日，江门市国土局在《江门日报》刊登《收回国有土地使用权公告》（江国土资收公字[2010]1号），公告收回涉案331亩国有土地使用权。棠泉公司不服该《收回国有土地使用权决定书》，向广东省国土厅申请行政复议，该局于2010年3月23日以粤国土资复告字[2010]6号《行政复议告知书》告知棠泉公司向广东省政府申请复议。2010年3月29日，棠泉公司向广东省政府申请行政复议。2010年4月1日，广东省政府向棠泉公司发出《行政复议案件受理通知书》及向江门市政府发出《提出行政复议答复通知书》。2010年5月26日，广东省政府作出（粤府行复[2010]51号）《行政复议决定书》，维持经江门市政府批准作出的江国土资（执法）收决字[2010]1号《收回国有土地使用权决定书》。2010年6月1日，棠泉公司收到上述《行政复议决定书》。2010年6月9日，棠泉公司以江门市政府、江门市国土局为被告向原审法院提起行政诉讼。原审法院以（2010）江中法行初字第1号立案受理后，将案件移送至江门市蓬江区人民法院管辖。2010年8月11日，江门市蓬江区人民法院作出（2010）蓬法行初字第29号《行政裁定书》，以该案按棠泉公司撤诉处理。该裁定作出后，案件各方当事人均未上诉。2015年11月5日，棠泉公司向原审法院提交《请求提起法院内部纠错程序的申请书》，请求撤销（2010）蓬法行初字第29号《行政裁定书》。2015年12月30日，原审法院以（2015）江中法立行监字第1号《行政裁定书》裁定本案由原审法院依法进行审理。2016年9月26日，原审法院告知棠泉公司、江门市国土局、江门市政府追加广东省政府为共同被告。2016年11月28日原审法院作出（2016）粤07行初2号《行政判决书》，驳回棠泉公司全部诉讼请求。棠泉公司不服，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院以（2017）粤行终429号《行政裁定书》裁定发回原审法院重新审理，形成本案诉讼。另查明：1992年8月11日，新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》；1992年9月3日，新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订《中外合资经营新会棠泉房地产有限公司合同》；1992年10月8日，新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》。前述三份协议约定，双方决定在广东省新会县注册成立新会棠泉房地产有限公司，合资企业（即棠泉公司）的宗旨是引进外资经营房地产业务，综合开发棠下镇株林围土地480亩（涉案取得国有土地使用权的土地），合资经营期限15年；第一期开发土地面积100亩，合资企业的房产建筑和三通一平工程规划由董事会决定，第一期工程计划用三年完成；合资企业以每亩三万二千元人民币包干给新会县棠下镇村镇建设开发公司做好该地的三通工程，填土工程由合资公司按时价公开招标包干。1994年1月至2000年7月期间，棠泉公司向新会县棠下镇村镇建设开发公司转账支付所涉土地三通工程款项共计人民币8753750元，没有全部支付合同约定的所涉土地三通工程款项，亦未有证据显示合资企业董事会对三通一平工程有进一步规划。还查明：2006年11月6日，棠泉公司向江门市国土局提交的《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》中称，其自1992年至1993年期间共预售了楼宇54套外，一直没有对外销售过楼宇，造成公司在经营期间开发资金出现困难，公司财政一直处于亏损状态，涉案地块的新会花园的开发计划也暂时被搁置。2010年1月6日，棠泉公司参与听证并提交书面《听证申辩意见》，主要陈述意见为：该公司依法动工开发，已建成建筑面积约33343.77平方米，由于亚洲与金融危机导致资金短缺确实存在延缓开发的情况，但2003年后已陆续推进开发进度；作为合资企业股东之一的新会县棠下镇村镇建设开发公司不能有效配合香港股东实施决策，导致公司资金不能有效到位，也在一定程度上影响了工程开发建设；土地出让方原新会县国土局未按承诺解决区域内水道和线路问题及其他建筑的拆迁问题，严重影响了开发建设；当地政府在签订合同时承诺会拆除涉案地块的收费站，但一直未拆除，使建设成本增加，消费者投资热情低落，严重影响工程进度；当地政府在涉案土地建设电缆，直接影响到规划中的高档住宅的居住质量，高端客户出于多方考虑，放弃了投资意愿，使得建设计划中断；根据江门市城市规划建设需要，为配合市政道路建设，在涉案地块租用并建设临时便道，严重影响了工程进度。2016年4月18日，陈志松、叶启彬等人共同签字形成一份《会议纪要》，该《会议纪要》载明：“……新会花园项目三通一平由棠下镇政府负责统筹安排，由棠下镇村镇建设开发公司具体实施，由棠泉房地产公司负责付款……”。2017年8月10日，棠下镇政府出具《证明》称陈志松于2016年6月14日退休、叶启彬于2011年5月被免除棠下镇书记职务，并对该两人就新会花园项目闲置地纠纷所作出的任何言论、说明或者证明不予认可。工商登记资料显示，棠泉公司即原新会棠泉房地产有限公司，于1992年9月23日注册成立，由于棠下镇划归江门蓬江区管辖，原新会棠泉房地产有限公司后变更企业名称为本案原告棠泉公司；经营范围为房地产开发，建成商住楼百分之八十外销，经营期限至2022年9月22日；投资者为香港福泉国际有限公司和原新会县棠下镇村镇建设开发公司；董事会由五人组成，香港福泉国际有限公司委派三人，原新会县棠下镇村镇建设开发公司委派两人；2016年4月18日，叶启彬担任该公司副董事长，陈志松为董事。村镇建设公司即原新会县棠下镇村镇建设开发公司，于1989年5月20日注册成立，经济性质为集体所有制，经营范围为本镇范围内开发房地产、自建自卖住宅商品楼房等；主管部门先后为新会县棠下镇建设委员会、新会市棠下镇乡村建设办公室、江门市蓬江区棠下镇城镇建设管理与环保局等，2017年7月3日变更为江门市滨江新区（棠下）住房城乡建设和水务局；该公司1992年12月至1999年法定代表人为叶启彬，1999年至2001年10月法定代表人为谭汝春，2001年10月至2005年12月法定代表人为谢志强，2005年12月至2016年9月法定代表人为朱永进，2016年9月至今法定代表人为陈振强；2016年4月18日，陈志松、叶启彬均未在该公司担任法定代表人职务。原审法院认为，本案为土地行政管理纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（三）错列被告且拒绝变更的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，本案诉讼所涉行政行为是否属于人民法院受案范围、被告主体是否适格系需要首先审查的问题。本案原告棠泉公司诉求撤销的行政行为分别为：1.江门市政府对涉案土地所有权予以收回的批准行为，表现形式为《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的批复》；2.江门市国土局收回涉案土地的决定行为，表现形式为《收回国有土地使用权决定书》。对于被诉两个行政行为的可诉性及被告主体资格，分别进行如下审查：第一，关于江门市政府作出的行政批准行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据《闲置土地处置办法》（1999年实施）第三条“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，……处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，地方人，地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权的批复程性行为，只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院才依法予以受理。现有证据显示，江门市政府作出的前述《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的批复》系针对江门市国土局收回涉案土地使用权请示而作出的批复，既未向棠泉公司送达，亦未直接对棠泉公司的权利义务产生实际影响，属于内部批准文件。棠泉公司的涉案国有土地使用权被收回是因江门市国土局作出的收回国有土地使用权决定，该批复并未对外直接发生法律效力。据此，江门市政府对涉案土地使用权收回的批准行为依法不属于行政诉讼受案范围，棠泉公司诉请撤销该批准行为没有法律依据。第二，关于江门市国土局作出的行政决定行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告。”本案对外发生法律效力的文书是江门市国土局作出的涉案《收回国有土地使用权决定书》，署名的机关是江门市国土局，该决定经广东省政府复议后予以维持。棠泉公司请求撤销该国有土地使用权收回决定，系不服经上级行政机关批准的行政行为，应以江门市国土局及广东省政府为共同被告，其对江门市政府的起诉亦不符合法律规定。棠泉公司坚持将江门市政府列为共同被告，依法应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回江门棠泉房地产有限公司对江门市人民政府的起诉。江门棠泉房地产有限公司不服一审裁定向本院提起上诉称：被上诉人江门市人民政府作为收回闲置土地使用权的批复机关，是本案的适格被告。一、收回闲置土地使用权是需经人民政府批准后才能由国土资源局作出的行政行为。本案中，被上诉人江门市人民政府于2009年9月5日作出《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的批复》，江门市国土资源局依此批复于2010年1月18日作出《收回国有土地使用权决定书》，被上诉人江门市人民政府的批复行为作为一种具体的行政行为对原告的权利、义务产生了实际的影响，故收回闲置土地使用权的行政决定体现出两被上诉人共同的意思，是上、下两级机关的共同行为，应以上级行政机关和下级行政机关作为共同被告。二、最高人民法院在《关于审理行政许可案件若干问题的规定》中，明确了可以将批准机关作为共同被告。该规定第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作为行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。”这一规定制定的法理依据就是为了解决权力与责任分离的弊端，既然上级行政机关参与了行为的作出，其意思也体现在行为之中，就应当承担相应的责任，这一规定理应扩展所有的需批准的行政行为。三、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第十九条规定，虽然明确应当以署名的机关为被告，但并未排除以批准机关作为共同被告，如果片面并教条地适用第十九条规定，不允许列批准机关为共同被告，则会出现批准机关有权无责的不合理情形。为正确适用法律，被上诉人江门市人民政府应作为本案的共同被告参庭。综上所述，被上诉人江门市人民政府是本案的适格被告，一审法院对江门市政府不能作为共同被告的认定错误的，既不合法也不合理。故，为了维护上诉人的合法权益，请求二审法院依法撤销(2017)粤07行初27号行政裁定书，并对本案的全面事实予以查明，依法作出公正、公平、合理的判决。被上诉人江门市自然资源局二审未提交书面答辩意见。被上诉人江门市人民政府二审辩称：收回闲置土地使用权的行政决定是江门市国土资源局作出的具体行政行为，我府批复只是上下级机关之间的内部公文，批复内容对上诉人不直接发生法律效力，上诉人称收回闲置土地使用权的行政决定是上下级机关的共同行为，我府是适格被告，没有事实及法律依据。我府批准江门市国土资源局收回涉案闲置土地使用权符合法定职权、条件和程序。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。被上诉人广东省人民政府二审辩称：本案对外发生法律效力的文书涉案《收回国有土地使用权决定书》，署名机关是江门市国土资源局，我府复议后予以维持，上诉人不服该行政决定应当以江门市国土资源局和我府作为共同被告，对江门市政府的起诉不符合法律规定。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为收回国有土地使用权及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人江门市人民政府是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，……”本案上诉人因不服国有土地使用权收回行为而申请行政复议，从对外发生法律效力的《收回国有土地使用权决定书》来看，在该决定书上署名的行政机关是江门市国土局，虽然该决定书作出前经江门市政府作出《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的批复》同意，但是，江门市政府作出的上述批复并未向棠泉公司送达，而是由江门市国土局另行依职权作出《收回国有土地使用权决定书》，并将该决定书向上诉人送达，因此，对上诉人权利义务产生实际影响的是《收回国有土地使用权决定书》，而非江门市政府的批复，后者在本案中仅属于上级行政机关对下级行政机关的内部批准文件，未发生对外的法律效力。江门市国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》经广东省政府复议维持，在此前提下，根据上述司法解释的规定，本案适格被告应当是江门市国土局以及广东省政府。原审法院认为上诉人对江门市政府的起诉不符合法定条件并无不当，在上诉人坚持将江门市政府列为共同被告的情况下，原审法院裁定驳回上诉人对江门市政府的起诉符合法律规定，本院依法予以维持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年九月二十四日书记员  陈玲茹