江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行初18号原告毛树木，男，1973年7月13日出生，汉族，住江西省上饶市广丰区。委托代理人高春仙，女，1973年2月15日出生，汉族，住江西省上饶市广丰区，系原告毛树木妻子。委托代理人赵燕，北京京平律师事务所律师。被告上饶市广丰区人民政府，住所地江西省上饶市广丰区铜钹山大道行政中心。法定代表人郑华森，区长。委托代理人李康龙，江西洪胜律师事务所律师。被告上饶市广丰区城市管理局，住所地江西省上饶市广丰区永丰街办裕丰大道。法定代表人刘金林，局长。委托代理人周孝田，江西洪胜律师事务所律师。委托代理人俞斌，江西洪胜律师事务所律师。被告上饶市广丰区芦林街道办事处，住所地江西省上饶市广丰区芦林街道办（建业路南）。法定代表人庄勇，主任。委托代理人徐小军，江西邦隆律师事务所律师。委托代理人叶菲，江西邦隆律师事务所实习律师。原告毛树木诉被告上饶市广丰区人民政府（以下简称广丰区政府）、上饶市广丰区城市管理局（以下简称广丰区城管局）、上饶市广丰区芦林街道办事处（以下简称芦林街道办）房屋强制拆除一案，本院于2020年3月25日立案后，于2020年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告毛树木及其委托代理人高春仙、赵燕，被告广丰区政府委托代理人李康龙及行政机关负责人委托代理人徐宇华，被告广丰区城管局委托代理人周孝田及行政机关负责人委托代理人姚浩清，被告芦林街道办委托代理人徐小军及街道办党委委员、武装部长叶身财到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月19日，原告位于上饶市广丰区芦林街道石谢社区木桥27号的附属房屋被拆除。原告毛树木诉称，原告房屋位于上饶市广丰区芦林街道石谢社区木桥27号，该房屋被列入征收范围内。因补偿不合理，原告至今未与征收方签订补偿安置协议。2019年11月19日，被告将原告附属房屋强行拆除，给原告造成巨大损失。原告认为该拆除行为侵犯了其合法权益，故起诉，请求确认三被告拆除原告附属房屋行为违法并承担本案诉讼费。原告为支持其诉请，向本院提交以下证据：1.照片8张和视频7段，证明当天由三被告工作人员指挥实施强拆，参与人员有区党委副书记、街道办事处书记及副书记、区城管局和居委会工作人员。2.拆除通告，证明原告于2018年3月22日只收到街道办和监察大队盖章的拆除通知，未收到其他文书。被告广丰区政府答辩称，1.赣府复字〔2018〕47号复议决定已查明原告房屋不在征收范围内。2.原广丰县人民政府于2001年11月27日批准毛树木占用荒山100㎡建房，其中建筑占地面积90㎡。2011年12月24日，经测绘毛树木主体建筑171.6㎡，附属建筑21.6㎡，简易棚建筑42.78㎡，主体建筑增量违建81.6㎡。2018年4月15日经测绘，毛树木在主体增建附属建筑面积103.8㎡，再次非法搭建103.8㎡，该建筑用水泥砖、木材搭建而成，存在重大及消防隐患。3.毛树木搭建的山场由原广丰县人民政府于2006年12月14日向永丰镇石谢村木桥组颁发林权证，其未经该村集体同意，未取得相关单位合法审批的情况下，擅自搭建临时建筑，占用村组所有的荒山，系违法搭建。依据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条以及《中华人民共和国行政强制法》第三十四条之规定，拆除原告毛树木的违章建筑具有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。为支持其答辩理由，被告广丰区政府提交以下证据：1.法人代表身份证明，证明被告诉讼主体情况。2.江西省人民政府赣府复字〔2018〕第47号行政复议决定，证明案涉房屋系违章建筑，案涉建筑批复占地90㎡，经测绘主体建筑171.6㎡，81.6㎡系违建，理应拆除。被告广丰区城管局答辩称，1.广丰区城管局作出案涉拆除行为有事实和法律依据，程序合法。第一，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，案涉房屋建造时未向相关部门申请取得建设工程规划许可证，系违章建筑应予拆除。根据该法第五十三条及六十四条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对未取得建设工程规划许可证的违法建设行为有监督检查和处罚职权。依据《上饶市城市管理条例》第三条、第十三条、第五十六条以及广编发〔2016〕29号《关于同意调整上饶市广丰区城乡规划执法监察大队隶属关系的通知》，答辩人具有对包括案涉违法建设活动在内的任何违法建设进行监督检查和处罚的城市管理行政执法权。第二，答辩人在作出案涉广规罚字［2017］第0100101号行政处罚决定前，依照行政处罚法等相关规定，就案涉建筑物是否取得建设工程规划许可证等问题进行了走访调查、现场检查及向国土主管部门函询核实，作出案涉行为具有充分事实依据。第三，答辩人依照行政处罚法等相关规定认定案涉建筑物系违章建筑，向原告送达了行政处罚事先告知书，告知其陈述和申辩权利。之后向原告送达处罚决定书，告知其行政复议和诉讼的权利及途径。但原告收到处罚决定书后未申请行政复议和提起行政诉讼，也不履行行政处罚决定，故答辩人向其送达催告书和强制拆除决定书，广丰区政府责成答辩人对违章建筑强制拆除，案涉强制拆除行为程序合法。2.原告起诉已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。案涉处罚决定书于2017年6月21日送达，强制拆除决定书于2018年3月22日送达，原告对案涉行为不服于2020年3月19日起诉，已超过法定起诉期限。为支持其答辩理由，被告广丰区城管局提交以下证据：1.法定代表人身份证明、事业单位法人证书，证明被告身份事项。2.广编发〔2016〕29号《关于同意调整上饶市广丰区城乡规划执法监察大队隶属关系的通知》《上饶市城市管理条例》，证明自2016年12月27日起，城管规划执法大队机构编制调整隶属于城市管理局，答辩人对案涉违法建设行为具有查处的行政职权。3.广丰县城市总体规划（2011-2030年）核心区、控制区范围图，证明案涉附属建筑物处于法定红线区，即城市规划区。4.立案报告表、调查询问笔录、规划执法证、现场检查笔录、案件调查终结报告、行政处罚事先告知书、送达回证、案件处理审批表、行政处罚决定书、送达现场照片、履行义务催告书、广丰区人民政府告知函、行政强制拆除决定书，证明答辩人认定案涉建筑物为违章建筑有事实依据，答辩人作出案涉强制拆除行为有法律依据且程序合法，答辩人上门送达相关法律文书但原告拒签。5.案涉附属建筑物现场照片，证明案涉违章建筑物的现状为水泥砖和简易棚临时搭建。6.赣府复字〔2018〕48号行政复议决定，证明原告因案涉附属房屋非法占用集体所有的荒山。被告芦林街道办答辩称，答辩人不是实施拆除原告毛树木房屋的主体，不是适格被告；其余答辩意见与被告广丰区政府答辩意见一致。为支持其答辩理由，被告芦林街道办提交以下证据：1.赣府复字〔2018〕47号行政复议决定，证明案涉房屋不在征收范围内。2.（2001）广土地管字1119号用地批复及用地申请表，证明原告审批的土地仅100㎡，主房违章建筑还未拆除。经庭审质证，对原告提交的证据，被告广丰区政府质证意见为：证据1真实性无异议，当天在场××街道的书记与副书记、工作人员及电视台的书记，没有区政府工作人员。证据2真实性无异议，结合江西省人民政府的行政复议决定，证实原告于2018年3月22日已知晓拆除一事，本案已过起诉期限。被告广丰区城管局质证意见为：证据1真实性无异议，确实是广丰区城管局上门强拆的现场；证据2真实性无异议，但当天除送达该拆除通告外，还一并送达了行政强制拆除决定书，且在附属建筑上张贴。被告芦林街道办质证意见为：证据1真实性无异议，但其仅是作为当地组织协助带路，没有实施拆除行为；证据2真实性无异议，街道办加盖公章不代表其是实施单位，是城管局执法，其仅作为当地政府进行协助。对被告广丰区政府提交的证据，原告质证意见为：对证据真实性无异议，对证明目的有异议，原告房屋不在省政府批复征收范围内但被告相关单位几年前即开始与原告协商补偿事宜，属于违法征收拆迁；江西省人民政府无权认定原告房屋是否为违法建筑，且该复议决定不涉及案涉被拆房屋，其认定无法律效力。复议决定显示原告房屋系因城市规划和居住安全需要进行村庄宅基地整治，当地居委会应当按照就地安置拆一补一即重置补偿方式进行拆迁安置，故原告房屋所在地系在进行拆迁安置。居委会作为拆迁一方当事人参与拆迁工作，与拆迁补偿有利害关系，不具有作为后续工作的见证人资格。广丰区城管局及芦林街道办对上述证据无异议。对被告广丰区城管局提交的证据，原告质证意见为：证据1无异议，证据2三性无异议，但被告未拿出原告房屋影响当地规划的证据，且该证据没有赋予被告进行行政强制执行的权利。证据3三性无异议，但被告没有出示相关合法证据证明原告房屋没有相关手续。证据4不认可合法性及证明目的，立案报告表系先定性后补充证据；调查笔录三性均不认可，原告2017年没有参与过任何房屋的调查，证明人高某2、高某1、黄某多次参与本案其他材料的证明，且参与原告房屋拆迁补偿工作，系利害关系人，不能作为见证人；对三位见证人的询问笔录合法性和证明目的不认可，不能既作为案件的证明人又作为调查对象，显失公平，且居委会并非颁发相关规划手续或审批的部门，工作人员无权对原告房屋是否有合法手续进行证明，被告需向相关颁发或审批部门进行调查取证；对执法证件无异议；对现场检查笔录内容真实性及合法性有异议，无人对原告房屋进行过现场检查，且该105㎡与实际110多㎡面积不一致；对调查终结报告和案件处理审批表合法性及证明目的有异议，被告无证据证明原告房屋未取得相关手续；对行政处罚事先告知书真实性有异议，不是原件且不是原告本人签字，原告未收到该文书，且被告未提交拒签的相关证据；对行政处罚决定书合法性及证明目的有异议，被告未提交证据证明该房屋未取得相关手续，且违反了广丰区哪项规划，属于采取拆除措施的情形；未收到履行义务催告书，落款日期是2017年11月16日与被告陈述照片是2018年3月拍摄矛盾；对行政强制拆除决定以及区政府告知函合法性及证明目的有异议，区城管局并非城乡规划法规定的可以实施强制拆除的相关部门，区政府责成区城管局强拆违法，证明区政府参与了拆除工作；对强制拆除决定书和送达回证合法性、证明目的有异议，原告未收到上述材料；对本组证据中的见证人签字均不认可。证据5照片确实是原告房屋，可看出原告在审批范围内建房，未对规划建设造成不良影响。证据6对相关征收事宜进行了说明，原告房屋所在地确实面临征收。被告广丰区政府及芦林街道办对上述证据无异议。对芦林街道办提交的证据，原告质证意见为：对证据本身无异议，但同一处房屋存在多份审批手续正常，只能证明这些房屋有手续，不能说明其他房屋无手续。被告广丰区证据和广丰区城管局对上述证据无异议。本院对上述证据认证如下：三被告对原告提交的证据真实性、合法性及关联性均无异议，本院予以采信。对被告广丰区政府和芦林街道办提交的证据，原告及被告对真实性、合法性及关联性均无异议，本院予以采信，上述证据能否达到被告证明目的，本院将在论理部分进行论述。对被告广丰区城管局提交的证据1、2、3、5、6，原告及被告广丰区政府、芦林街道办对真实性、合法性无异议，本院予以采信，上述证据能否证明案涉房屋是否违法、被告是否有强制拆除的职权的证明目的，本院在论理部分予以论述；原告对证据4真实性无异议，本院予以采信，证据4能否达到证明案涉房屋拆除程序是否合法的证明目的，本院在论理部分结合案情进行综合论述。经审理查明，2001年11月，原广丰县人民政府批准原告毛树木占用荒山100㎡建房，其中建筑占地面积90㎡。2011年，原告毛树木修建附属房屋。2017年4月11日，被告广丰区城管局向原告毛树木、芦林街道办石谢居委会工作人员高某2、高某1、黄爱局调查原告毛树木在芦林街道石谢居木桥组建房的相关情况。次日，被告广丰区城管局在原告毛树木房屋处进行现场检查，现场检查笔录载明原告毛树木于2011年12月3日开始建房，提供不出规划主管部门审批的“一书两证”，已拍下建筑物照片，高某2、高某1、黄某作为证明人在该笔录上签名。2017年4月17日，被告广丰区城管局作出案件调查终结报告。2017年6月2日，被告广丰区城管局作出广规罚告字［2017］第（0201602）号行政处罚事先告知书，载明毛树木于2011年12月3日在芦林街道石谢居木桥组未经规划主管部门审批在该村小组违法建设面积105㎡的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除的行政处罚，告知其可于2017年6月9日到广丰区城管局进行陈述和申辩。该告知书载明受送达人拒签，高某2、高某1、黄某作为证明人在该告知书及送达回证上签名。2017年6月21日，被告广丰区城管局作出广规罚字［2017］第（0100101）号行政处罚决定，认定毛树木于2011年12月3日在芦林街道石谢居木桥组未经规划主管部门审批违法建设，占地面积105㎡的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《行政处罚法》第23条之规定，责令其于2017年7月5日前改正上述行为，并决定对其作出限期拆除的处罚。该决定书载明受送达人拒签，高某2、高某1、黄某作为证明人在该决定书及送达回证上签名。2017年11月16日，被告广丰区城管局作出强催（2017）001号履行义务催告书，催告原告毛树木于收到催告书后7日内履行自行拆除占地面积105㎡的义务，逾期不履行则依法强制拆除，告知其收到催告书后7日内可进行陈述和申辩。该催告书载明受送达人拒签，高某2、高某1、黄某在该催告书及送达回证上签名。2018年3月9日，被告广丰区政府向被告广丰区城管局作出《告知函》，认为毛树木户附属建筑经广丰区城管局前期调查取证已被认定为违章建筑并作出行政处罚决定，要求其自行拆除。但毛树木住户未自行拆除，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，责成广丰区城管局组织人员进行强制拆除。2018年3月22日，被告广丰区城管局作出强拆〔2018〕001号行政强制拆除决定，决定依法强制拆除毛树木未经规划主管部门批准，擅自违法建设占地面积105㎡，并告知行政复议及行政诉讼救济权利。该决定书送达回证载明受送达人拒签，高某2、高某1及黄某在该决定书及送达回证上签名。同日，被告广丰区城乡规划执法监察大队和芦林街道办作出拆除通告，载明根据广丰区“控违拆违”工作精神和有关法律法规的相关规定，毛树木户在石谢居木桥组未经任何审批搭建84.5㎡，应在通告发布之日起在七个工作日内自行整改。逾期不整改的，将依法采取强制措施。2019年11月19日，原告毛树木附属房屋被强制拆除。2008年4月2日，原告毛树木因不服江西省人民政府作出的《江西省国土资源厅关于广丰县2014年度第一批次集镇建设用地的批复》《江西省国土资源厅关于广丰县2014年度第四批次城市建设用地的批复》，向江西省人民政府申请行政复议。江西省人民政府于2018年5月26日作出赣府复字〔2018〕47号、48号行政复议决定，载明：2001年11月27日，广丰县人民政府批准毛树木占用荒山100㎡建房，其中建筑占地面积90㎡。2006年12月14日，广丰县人民政府向永丰镇石谢村木桥组颁发了广丰县林证字（2006）第0111010001号林权证。2011年12月24日经测绘单位测量毛树木房屋平面图显示，毛树木房屋主体建筑171.6㎡，附属建筑21.6㎡，简易棚建筑42.78㎡。2018年4月15日，经测绘，毛树木附属建筑占地面积为103.8㎡。毛树木未经村组集体经济组织同意，占用了属于村组所有的荒山。该两复议决定认为原告毛树木房屋不在上述两征地批复范围内，决定驳回原告毛树木的复议申请。另查明，根据广丰县城市总体规划（2011-2030年）核心区、控制区规划范围图，芦林街道办行政区域内所辖的全部村居为广丰区核心区。再查明，2016年12月27日，中共上饶市广丰区委机构编制委员会作出广编发〔2016〕29号《关于同意调整上饶市广丰区城乡规划执法监察大队隶属关系的通知》，将原隶属于上饶市广丰区城乡规划局管理的上饶市广丰区城乡规划执法监察大队调整为上饶市广丰区城市管理局管理。本院认为，根据原告诉请及被告的答辩意见，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否超过法定期限；二、被告是否适格；三、案涉强制拆除原告附属房屋行为是否合法。具体如下：一、原告起诉是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，原告房屋于2019年11月19日被强制拆除，原告于2020年3月10日起诉要求确认该强制拆除行为违法，并未超过法定起诉期限。原告针对案涉强制拆除行为起诉，并非是对行政处罚决定及行政强制决定起诉，故被告主张原告已超过六个月的法定起诉期限，理由不成立，本院不予采纳。二、被告是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。根据原告提交的视频及照片，被告广丰区城管局实施了案涉拆除行为，被告广丰区城管局亦自认系因原告未履行其作出的行政处罚决定而强制拆除了案涉建筑，故被告广丰区城管局是作出案涉行政行为的单位，是本案适格被告。原告主张提交的视频中有被告广丰区政府的领导在拆除现场，且广丰区政府责成广丰区城管局强制拆除，故广丰区政府亦是适格被告。但本案中，原告提交的视频不能证明广丰区政府领导在拆除现场，广丰区政府对广丰区城管局作出的责成行为，是行政机关内部基于层级监督关系而作出的督促履责行为，不直接对原告毛树木的权益产生实际影响。案涉强制拆除决定载明拆除依据是广丰区城管局作出的行政处罚决定，该强制拆除决定书加盖该单位印章，并最终由广丰区城管局具体实施了案涉强制拆除行为。故对原告毛树木权益产生影响的被告广丰区城管局实施的强制拆除行为，被告广丰区政府未实施案涉强制拆除行为，不是本案适格被告。本案中，虽被告芦林街道办工作人员在拆除现场，但其仅作为基层组织提供带路等协助工作，未实施案涉拆除行为，不是本案适格被告。综上，被告广丰区城管局实施案涉强制拆除行为，是本案适格被告；被告广丰区政府及芦林街道办未实施案涉强制拆除行为，不是本案适格被告。因本案已经进行实体审理，为避免当事人诉累，且适格被告已经参与诉讼，本院就不再向原告释明要求其变更被告、进而移送管辖。三、强制拆除原告附属房屋是否合法。案涉房屋强制拆除行为是否合法，主要焦点在于被告广丰区城管局是否具有法定职权、送达程序是否合法及案涉房屋强制拆除行为程序是否合法。具体如下：（一）被告广丰区城管局是否具有强制拆除的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。根据《上饶市城市管理条例》（2018年1月1日起施行）第十三条之规定，县级以上人民政府城市管理主管部门负责城市市政公用设施、市容市貌、违法建设治理、环境保护、交通和应急等方面的部分管理工作。根据广编发〔2016〕29号文件，上饶市广丰区城乡规划执法监察大队于2016年12月调整为上饶市广丰区城市管理局管理。故根据上述规定及被告广丰区政府的《告知函》，被告广丰区城管局具有对广丰区内违反城市规划许可的违法建筑的行政强制权。（二）送达程序是否合法。原告毛树木主张从未收到案涉行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行义务催告书及行政强制拆除决定书，被告送达仅有见证人签名，无相关照片、录像印证，送达程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，原告对见证人高某1、高某2、黄某系当地居委会工作人员身份不持异议，故被告广丰区城管局在原告处所送达行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行义务催告书及行政强制拆除决定书时，因原告拒绝签收，被告广丰区城管局邀请身为基层组织工作人员的高某1、高某2、黄某到场说明情况后，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人及见证人签名，把相关文书留在原告住所，该送达符合法律规定。（三）房屋强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法第三十四条至第四十三条规定了行政机关强制执行的相关程序，明确行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制决定前，应当事先催告，经催告后仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告广丰区城管局2017年经过立案、调查、现场检查，于2017年6月21日作出行政处罚决定，认定案涉附属房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未经规划主管部门审批，系违法建筑，责令原告于2017年7月5日前自行拆除。当日，被告广丰区城管局向原告毛树木留置送达该处罚决定书，该处罚决定书告知了原告可提起行政复议或行政诉讼予以救济。但原告毛树木在法定期限内未申请行政复议和行政诉讼，该处罚决定已发生法律效力。因原告在法定期限内未对该处罚决定申请复议或提起诉讼，亦未履行限期拆除义务，被告广丰区城管局于2017年11月16日向原告毛树木发出催告书，催告其于收到催告书后7日内履行限期拆除义务。因原告未履行该拆除义务，被告广丰区政府于2018年3月9日向广丰区城管局发出《告知函》，责成广丰区城管局组织人员强制拆除案涉附属房屋。广丰区城管局经责成后，于2018年3月22日作出行政强制拆除决定，并于2019年11月19日组织人员强制拆除案涉房屋。综上，被告广丰区城管局实施的案涉强制拆除原告毛树木附属房屋的行为符合上述法律规定，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回原告毛树木对被告上饶市广丰区人民政府、上饶市广丰区芦林街道办事处的起诉。二、驳回原告要求确认被告上饶市广丰区城市管理局强制拆除原告附属房屋行为违法的诉讼请求。本案受理费50元，由原告毛树木负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 赖 晓审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年九月十五日书记员 张耀龄