北京市顺义区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京0113行赔初65号原告潘石，女，1967年3月31日出生，汉族，北京市朝阳区居民，住北京市朝阳区。委托代理人张巡礼，北京市中闻律师事务所律师。委托代理人陈莎莎，北京市中闻律师事务所实习律师。被告北京市顺义区北小营镇人民政府，住所地北京市顺义区北小营镇府前街**，统一社会信用代码1111011000009334XM。法定代表人孙海江，镇长。出庭负责人刘杰，副镇长。委托代理人徐全立，北京市扶正律师事务所律师。原告潘石因与被告北京市顺义区X镇人民政府拆违行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月6日立案后，在法定期限内向被告北京市顺义区X镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告潘石的委托代理人张巡礼、陈莎莎，被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）的副镇长刘杰及委托代理人徐全立到庭参加诉讼。本案现已审理终结。潘石诉称：X镇政府强制拆除潘石位于北京市顺义区X镇X村土地上的建筑物、构筑物、附属物并予以清理的行为，已经过北京市顺义区人民法院与北京市第三中级人民法院两级法院的审理，并通过（2019）京0113行初76号行政判决书以及（2019）京03行终948号行政判决书确认X镇政府强制拆除及清理的行为违法。潘石通过邮寄方式向X镇政府提出行政赔偿申请，X镇政府未在法律规定的期限内向潘石作出任何答复。故起诉，请求判令X镇政府赔偿因违法强拆给潘石造成的各项损失共计457585元（包括：大棚建筑及附属设施损失348778元；室外财产部分26600元；室内财产部分20363元；果树蔬菜部分43980元；其他部分17864元）。潘石在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：第一组证据：1.（2019）京0113行初76号行政判决书；2.（2019）京03行终948号行政判决书，证明北京市顺义区人民法院和北京市第三中级人民法院判决确认：X镇政府在没有任何证据能够证明潘石整改后的涉案项目属于违章建筑的情况下，未经任何法定程序、未通知相关利害关系人强拆时到场、未制作物品清单、未制作笔录，于2018年7月23日强制拆除潘石承包地块上的大棚、操作间，清理建筑材料、大棚和15平方米看护管理房内财物，清理拆除后的建筑材料前亦未通知利害关系人自行清理，该行政行为违法。且两份判决书仅从程序上确认X镇政府拆除行为违法，但从实体上，涉案大棚及操作间并不是违法建设。另外，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条第三款的规定，强制拆除应当制作笔录并摄制录像，并且需要当事人对清理的物品进行签字，如不签字，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认，将相关财物运送指定场所交还当事人。涉案的大棚和操作间在被拆除时没有制作笔录，X镇政府也没有摄制录像，或者其摄制了录像也未向法庭提交，在此种情形下，应当降低潘石的举证责任。第二组证据：1.行政赔偿申请书及邮寄凭证；2.X镇政府签收邮件凭证，证明潘石依法向X镇政府邮寄行政赔偿申请书，但X镇政府在法律规定的期限内未作出任何答复，潘石的起诉符合法定条件。第三组证据：1.告知书，证明X镇政府于2017年4月28日向潘石告知，其认可涉案的温室蔬菜大棚项目属于农业设施，认可温室大棚及15平方米操作间属于农业设施，是合法的，按照要求进行整改后可继续使用；2.2009年9月7日北京市顺义区X镇村镇建设科出具的《证明》，证明X村温室大棚项目于2009年7月29日建成，同年9月7日，经区国土局和X镇政府共同验收合格，系合法的蔬菜大棚农业项目；3.北京市顺义区X镇X村村民委员会出具的《证明》，证明2008年北京顺府天和种植有限公司（以下简称顺府天和公司）将涉案温室种植大棚出租给潘石，租赁期限为27年，且有X村委会证明该项目经过审查，符合国家法律规定，故潘石有充分的理由相信，承租该种植大棚后可长期使用该大棚，种植瓜果蔬菜，取得相应种植收益，法院应保护其信赖利益；4.设施农业项目规范管理标准公告牌，证明X镇政府认可蔬菜大棚项目属于设施农业项目，建设规模190栋大棚，X镇政府根据设施农业项目相关规定公布了整改标准，即单栋种植大棚，可有一个不超过15平方米看护房即15平方米操作间；5.2017年经整改后X镇政府悬挂于涉案项目门口的公告牌，证明潘石按照X镇政府要求的标准，对涉案项目进行整改，符合X镇政府的整改标准，并经X镇政府验收合格；6.2008、2009年设施农业拨付情况；7.登记回执、答复告知书、答复告知书更正说明。证据6、7证明潘石通过政府信息公开答复获知涉案蔬菜大棚项目在2009年获得过X镇政府拨付的补贴款142.5万元，收款人为X村委会，该蔬菜大棚项目属于合法农业项目；8.X镇政府负责人的讲话视频，证明涉案的蔬菜大棚项目经过整改验收后符合农业设施标准，是合法的农用设施。结合上述公告牌及讲话视频，证明根据最高人民法院办公厅印发的《行政审判办案指南》第一条的规定，行政机关自设义务可以归入法定职责。本案中，X镇政府通过发新闻的方式，在其职权范围内以公告、允诺的形式为自己设定了义务，即整改之后的大棚是不用被拆除的，但其随后又将整改合格后的大棚和操作间进行违法拆除，违背了其为自己设立的法定职责。9.X镇政府于2017年7月14日发布的新闻《烈日下的担当，高温中的坚守，我镇拆除违法建设大棚房》，证明目的同前。第四组证据：1.土地承包合同书及缴费《收据》，证明潘石从顺府天和公司承租了涉案蔬菜大棚，合同对租用期限、土地使用面积、租金金额进行了约定，该合同第三条约定租金中已包括土地使用费及地上物的所有权，故潘石是相关利害关系人，是本案适格当事人，是本案行政赔偿的对象，合同载明的金额应作为本案赔偿损失的核心参照标准；2.顺府天和公司出具的《情况说明》，证明潘石为涉案大棚的使用权人，地上物（包括大棚、15平方米操作间）所有权属于潘石，潘石是本案行政赔偿的对象；3.涉案温室蔬菜大棚项目于2017年和2018年被强制拆除时的相关视频；4.涉案温室蔬菜大棚于2017年和2018年被强制拆除时的相关现场照片。证据3、4证明X镇政府拆除时未经任何法定程序，未制作物品清单，也未对潘石的财产腾空并妥善安置，便通过拉警戒线隔离方式，将潘石涉案蔬菜大棚和操作间拆除，将大棚内的财物、操作间内的农用工具设备清理，当作垃圾丢弃，其它财物也丢失无法找回，X镇政府的强拆及肆意清理的行为给潘石带来巨大的财产损失。X镇政府强制拆除大棚和操作间时没有询问相对人是否仍需要建筑材料，应当负有返还义务，无法返还的，应当依法予以赔偿。X镇政府辩称：一、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，取得国家赔偿应以合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，虽然X镇政府强制拆除违法建设行为被确认程序违法，但（2019）京03行终948号行政判决书亦认可X镇政府有权拆除该违法建设，该违法建设未取得相关部门的审批手续，未依法取得规划许可，整改后的涉案项目不符合设施农业的认定标准，并不属于合法财产。故X镇政府不涉及实体违法，潘石要求X镇政府赔偿违法建设拆除的损失，不符合国家赔偿的前提条件。二、潘石是承租人，涉案违法建设不属于潘石所有，其无权申请国家赔偿。涉案违法建设是顺府天和公司建设的，所有权人是顺府天和公司，该违法建设不属于可转让的地上物，该公司向潘石转让该违法建设的行为是无效的，潘石仅为承租人，其不具有申请国家赔偿的主体资格。三、2018年7月23日的强制拆除行为并不涉及潘石的财产。X镇政府于2017年7月，对涉案违法建设内违规的建筑、生活设施、硬化路面等进行了拆除。拆除后，大棚及地上物已不具备使用条件，原土地也不能进行耕种。2018年7月，根据整改标准，X镇政府对涉案场地内的残留地上建筑及设施进行了清理，以达到场清地平，恢复耕种条件，故不存在潘石所述的大棚内的财产、果树、蔬菜等财产受损失的情形。两次强拆相隔一年，如果现场有潘石的物品，其不自行清理视为放弃。潘石的财产已于2017年7月被拆除，2018年7月23日的强制拆除行为并未涉及潘石的财产。潘石在（2019）京03行终948号案件的诉讼中亦认可2018年7月23日强制拆除的是大棚，大棚是顺府天和公司建设，并不是潘石的财产。四、潘石未举证受到的合法财产的损失，应承担举证不能的责任。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，潘石应当对行政行为造成的损害提供证据。现潘石主张财产因X镇政府的拆除行为受到损失，但并未举证证明，其赔偿请求不应予以支持。综上，请求法院依法驳回潘石的起诉或诉讼请求。X镇政府在举证期限内未向本院提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：潘石提交的所有证据均客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案大棚占用土地的性质以及X镇政府于2018年7月23日强制拆除并予以清理的行为经两级法院依法确认违法后，潘石向X镇政府提交行政赔偿申请，X镇政府不予答复的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。但潘石的上述证据不能充分证明涉案建筑物的合法性，对该证明目的本院不予采纳。经审理查明：2007年12月12日，刘军（乙方）与顺义区X镇X村经济合作社（甲方）签订《顺义区农村土地租赁经营合同书》。双方约定：甲方向乙方提供270亩土地，用于种植蔬菜（建温室大棚）。租赁期限从2008年3月1日至2029年12月31日。2008年3月18日，顺府天和公司注册成立，法定代表人为刘军。2013年3月18日，甲乙双方签订《补充协议》，约定自2013年3月1日起甲方占用乙方前述合同中的土地80亩。在（2018）京0113民初9638号民事案件庭审中，双方协商一致确定刘军租赁的土地亩数为190亩。在（2019）京0113行初76号案件中，顺府天和公司认可其实际使用的土地亩数为190亩，且称其于2007年至2008年9月期间在上述土地上建设一期大棚130栋（每栋大棚含一个25平方米的操作间）、马路、院墙、锅炉房、卫生间、食堂、宿舍、门房、电动门、变压器、钢质瓜架及配套设施；于2010年9月左右建设二期大棚60栋（每栋大棚含一个15平方米的操作间）。上述大棚建设完成后，顺府天和公司即将其中的150栋大棚（含操作间）对外出租。2012年2月25日，潘石与顺府天和公司签订《土地承包合同书》，约定潘石承包位于北京市顺义区X镇X村委会东顺天农舍地块内种植单元编号为C2号地块使用权及地上物所有权，期限自2008年3月1日起，至2035年12月31日止。生活居住区168平方米，其生活区轻体房屋建筑面积不得超过50平方米，大棚采光区332平方米，种植区365平方米，土地使用面积共865平方米（含轻体房屋面积、庭院、过道、大棚面积和公摊）。2017年5月25日，原北京市国土资源局顺义分局向顺义区违法建设查处工作领导小组办公室出具《关于确定顺府天和公司违法占地情况的复函》，主要内容为：经查，顺府天和公司项目位于X镇X村，占地面积约190亩，土地利用总体规划为基本农田保护区，土地利用现状为水浇地，该公司所建温室大棚共计189个，大部分大棚有两个操作间，并配有空调外机，基本都有人居住，已成为生活居住场所。该项目已改变土地使用性质，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第三十三条之规定，涉嫌违法占地，应及时进行整改，恢复耕种条件，达到基本农田使用标准。2017年5月27日，原北京市规划和国土资源管理委员会向X镇政府出具规（顺）执函〔2017〕091号《关于顺府天和公司所建房屋规划审批情况的函》，内容为：经查，位于X镇X村东侧的由顺府天和公司所建房屋，总建筑面积13500平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。涉案项目于2017年进行过整改。本案庭审中，潘石称2017年整改后，承包范围内只剩下大棚及15平方米操作间。2018年7月23日，X镇政府将2017年整改后顺府天和公司项目剩余的建筑物、构筑物、附属物（包括顺府天和公司在上述土地上建设的建筑物、构筑物、附属物及潘石承包地块上的大棚、操作间等建筑物、构筑物、附属物）予以拆除，后将建筑材料予以清理。在实施强制拆除前，X镇政府未通知潘石自行清理建筑物内的财物，未通知潘石强拆时到场；强拆时未制作物品清单，亦未制作笔录。2018年11月28日，顺府天和公司出具《情况说明》，主要内容是：潘石系位于北京市顺义区X镇X村委会东顺天农舍地块内种植单元编号为**地块的使用权人，该地块范围内地上物（包括大棚、房屋、围墙等等）的所有权属于其所有，与我公司无关。我公司收取的土地及地上物承包金额中已经包括了地上物建造成本。因不服X镇政府2018年7月23日实施的强制拆除行为，潘石等54名大棚承包人以及顺府天和公司均向本院提起行政诉讼，要求确认X镇政府对位于北京市顺义区X镇X村190亩土地及地上物（含潘石等54名大棚承包人承包地块上的大棚及地上物）进行强制拆除及清理的行为违法。2019年7月15日，本院作出（2019）京0113行初76号行政判决书，以X镇政府实施的强制拆除、清理行为明显违反法定程序为由，确认X镇政府于2018年7月23日强制拆除位于北京市顺义区X镇X村190亩土地上建筑物、构筑物、附属物（包括顺府天和公司在上述土地上建设的建筑物、构筑物、附属物及潘石承包地块的大棚、操作间等建筑物、构筑物、附属物）并予以清理的行为违法。潘石等54名自然人原告不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院于2019年11月7日作出（2019）京03行终948号行政判决书，驳回上诉，维持一审判决。2020年4月16日，潘石向X镇政府邮寄《行政赔偿申请书》，X镇政府于2020年4月17日签收，但其在法定期限内未对潘石作出是否予以赔偿的决定。潘石遂向本院提起涉案赔偿之诉。本院认为：本案的争议焦点问题是：潘石主张的各项损失是否应当支持。第一，关于潘石主张的大棚、操作间、相关附属设施损失以及人工费用、整改费用、电费等是否应当支持。首先，本案中，虽然潘石与顺府天和公司通过签订《土地承包合同书》的方式承包了涉案地块的“使用权及地上物所有权”，顺府天和公司亦出具《情况说明》，明确地上物的所有权属于潘石，但由于涉案建筑物不属于可依法转让所有权的建筑物，故潘石作为承租人无权以自己的名义对大棚、操作间及相关附属设施的建造成本、人工费用等主张权利。其次，X镇政府于2018年7月23日实施的强制拆除及清理行为已被法院生效判决确认违法，因整改行为发生于2017年，与上述行为不具有同一性，因此，潘石在本案中要求X镇政府赔偿整改费用以及因2017年整改行为产生的损失缺乏法律依据。再次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，国家赔偿中财产损失的赔偿范围仅限于直接损失。因X镇政府的强制拆除及清理行为并不直接造成潘石电费损失，故潘石要求X镇政府赔偿电费损失缺乏法律依据。因此，对潘石要求赔偿的大棚、操作间、相关附属设施损失以及人工费用、整改费用、电费等本院不予支持。第二，关于潘石主张的室内外物品、果蔬等农作物是否应当支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。根据上述规定，潘石主张的室内外物品、果蔬等农作物的损失应受法律保护。因X镇政府在实施强制拆除行为时未制作笔录，其在（2019）京0113行初76号案件中提交的录像光盘亦不能证明其实施强拆行为未对潘石的室内外物品、果蔬等农作物造成损毁，故X镇政府应当对潘石主张的上述损失承担相应的赔偿责任。鉴于潘石主张的室内外物品、果蔬等农作物已经灭失，双方提交的证据均不能证明强拆时相关物品、农作物是否实际存在以及数量、种类、生长情况等具体状况，故本院将结合现有证据、当事人陈述以及生活常识等情况，酌情确定室内外物品、果蔬等农作物的赔偿数额。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、被告北京市顺义区X镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿因二〇一八年七月二十三日强制拆除及清理位于北京市顺义区X镇X村原告潘石承包地上的大棚及相关附属物给原告潘石造成的室内外物品及果蔬等农作物损失共计人民币四千元；二、驳回原告潘石的其他赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长 胡国东审 判 员 王亚平审 判 员 刘琳琳审 判 员 宋 颖审 判 员 杨 鑫二〇二〇年九月二十七日法官助理 黄 荣法官助理 郑方圆法官助理 付艳侠书 记 员 徐 鹤书 记 员 高建淘书 记 员 张 汀