南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终335号 上诉人（一审原告）梁永成，男，1952年5月3日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市。 委托代理人韦兰军，广西广为律师事务所律师。 上诉人（一审被告）南宁市住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人宁世朝，该局局长。 出庭应诉负责人吴立强，该局四级调研员。 委托代理人雷水娟，广西冠益律师事务所律师。 梁永成诉南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政协议及行政赔偿一案，梁永成和市住建局均不服南宁运输法院（2020）桂7102行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人梁永成的委托代理人韦兰军，上诉人市住建局的出庭 -2- 应诉负责人吴立强及其委托代理人雷水娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2013年6月19日，南宁市人民政府作出《关于对崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目实施房屋征收的决定》。2013年6月26日，南宁市人民政府发布《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目实施房屋征收决定的公告》和《项目补偿方案》，梁永成的房屋被列入项目征收范围。2014年5月25日，原南宁市城乡建设委员会委托南宁市西乡塘区人民政府以其工作机构南宁市西乡塘区房屋征收补偿和征地拆迁办公室（甲方，以下简称西乡塘征拆办）的名义与梁永成（乙方）签订了《崇左市委党校片区旧城区改建项目房屋征收补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》），约定：对乙方被征收房屋实行实物补偿，即实行乙方在崇左市委党校片区旧城区改建项目回迁进行产权调换；乙方选择产权调换的房屋为1号楼2单元2502号房；乙方在征收期限内签约和搬迁完毕，并与甲方办理完交房手续，给予奖励，具体奖励金额和支付时间按公布的奖励办法（2014年5月17日至2014年6月3日签订征收补偿协议并按协议约定期限将房屋交给征收人，征收人给予搬迁奖励10000元）执行，乙方被征收房屋的签约奖励为10000元；过渡期限从协议签订后并搬迁完毕直到甲方将产权调换房交付乙方之日止，暂定为36个月；乙方自行安置的，乙方搬迁后，由甲方按原房屋产权面积加扩建原面积按12元/㎡/月和每月每户困难补助费400元的标准一次性支付24个月的临时安置和困难补助费计32625.60元；24个月期满后按季度再支付临时安置和困难补助费， -3- 甲方按上述标准按季度支付临时安置和困难补助费，直至甲方通知乙方入住新房之日起，按过渡期最末月的标准再支付给被征收人3个月的临时安置和困难补助费；36个月期满后，由于征收人的责任延长过渡期的，对自行解决过渡的被征收人，从逾期之月起六个月内二倍付给临时安置和困难补助费，超过六个月的，按三倍付给；根据本协议第一、三条款约定，乙方应得的房屋征收补助费、被征收房屋特殊装修部分的货币补偿款及24个月的临时过渡安置补助费和困难补助费合计35724.60元；本协议生效后7个工作日内，甲方将乙方应得的房屋征收补助费、被征收房屋特殊装修部分的货币补偿款及24个月的临时过渡安置补助费和困难补助费合计总额的80%即28579.68元，以乙方的名义存入银行，并将银行开具的活期存折交付给乙方；乙方在甲方规定的期限内搬迁完毕，结清原被征收房屋相关费用，与甲方办理完房屋交接手续，甲方将乙方应得的补偿款总额的20%和搬迁奖励即人民币17144.92元存入乙方存折等内容。《补偿协议书》附件对回迁房卫生间的交付标准为：水泥砂浆找平，供水到位，预留排水管接口，预留排气通风道（孔）；公用卫生间设立蹲式厕器，主卫预留排污管（厕器由买受人自理）。2014年7月23日，梁永成与西乡塘征拆办签订了《房屋交接单》，将被征收房屋腾空交给西乡塘征拆办。2014年7月14日，梁永成领取了应得的房屋征收补助费、被征收房屋特殊装修部分的货币补偿款及24个月的临时安置和困难补偿费合计总额的80%即28579.68元。2014年8月8日，梁永成领取了应得的补偿款总额的20%和搬迁奖励即17144.92元。2014年7月23日，梁永成 -4- 与西乡塘征拆办签订《崇左市委党校片区旧城改建项目房屋征收补充协议》，对特殊装修、房屋征收补助费进行了补充，约定梁永成应得特殊装修补偿费和房屋征收补助费共计21599.62元。2014年9月4日，梁永成领取了上述费用。市住建局于2016年6月28日起还按季度向梁永成支付了临时安置和困难补助费共计19348.79元。2017年6月28日，保利公司在报纸刊登《保利心语回迁房交房公告》，通知业主于2017年6月30日起办理交房手续。2017年6月29日，保利心语一期1号楼竣工验收。2017年6月30日，西乡塘征拆办发出《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目交付回迁房后停止支付临时过渡补助费的通知》，告知项目回迁房业主从2017年9月30日后停止支付临时安置和困难补助费，保利公司已通知自2017年6月30日起办理交房手续，对于已通知交付新房而未办理三方协议及收房手续的回迁业主，同样自2017年9月30日后停止支付临时过渡补助费。2017年6月5日，西乡塘征拆办、保利公司与梁永成签订了《产权调换三方协议书》，约定保利公司负责为西乡塘征拆办提供商品房，所提供商品房用于调换梁永成被征收房屋，用于梁永成被征收房屋进行产权调换的商品房房号为保利·心语1号楼2单元2502号房，保利公司应将选定的经验收合格的商品房交付乙方使用，具体交付事宜由梁永成与保利公司在《商品房买卖合同》中约定。2017年6月30日，梁永成与保利公司签订了《商品房买卖合同》，合同约定合同附件与本合同具有同等法律效力。合同附件三对卫生间交付标准规定为卫生间沉箱做防水及保护层，给排水外包管由业主二次装修自砌。2017年6月30 -5- 日，梁永成办理了交付手续。2019年9月9日，梁永成以南宁市西乡塘区人民政府为被告，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求南宁市西乡塘区人民政府履行行政协议及行政赔偿。经南宁市中级人民法院释明，梁永成变更被告为市住建局，故南宁市中级人民法院于2019年10月18日作出（2019）桂01行初328号行政裁定书，裁定本案移送至一审法院处理。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”本案《补偿协议书》是由原南宁市城乡建设委员会委托南宁市西乡塘区人民政府与梁永成签订，梁永成要求履行协议，且原南宁市城乡建设委员会已变更为市住建局，故市住建局是本案的适格被告。关于诉讼时效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案梁永成要求市住建局履行行政协议，诉讼时效应参照民事法律规范确定。《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日实施）第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损 -6- 害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长。”《最高人民法院关于适用〈 中华人民共和国民法总则 〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条规定：“民法总则施行之日，诉讼时效期间尚未满 民法通则 规定的二年或者一年，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院应予支持。”市住建局于2017年8月25日向梁永成支付了最后一笔临时安置和困难补助费，此时梁永成应知道其权利被侵害。至《中华人民共和国民法总则》实施之日起，梁永成的诉讼时效尚未届满，应当适用三年的诉讼时效。梁永成于2019年9月9日提起行政诉讼，要求履行行政协议未超过诉讼时效。关于市住建局是否已按约定支付临时过渡安置补助费和困难补助费的问题。本案梁永成虽然在2014年7月23日签订房屋交接单，但根据《补偿协议书》和《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目奖励办法》约定，2014年5月17日至2014年6月3日签订征收补偿协议并按协议约定期限将房屋交给征收人，征收人给予搬迁奖励10000元，市住建局已向梁永成支付该奖励10000元，故梁永成主张其于2014年5月底就将房屋交给征收人应予以采信。《补偿协议书》约定，过渡期限从协议签订后并搬迁完毕之日起，故梁永成要求从2014年6月3日支付临时过渡安置补助费和困难补助费的主张，应予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被 -7- 告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，市住建局已从2014年7月24日起向梁永成支付临时过渡安置补助费和困难补助费，梁永成要求市住建局支付2014年6月3日至2014年7月23日共计50天的临时过渡安置补助费和困难补助费2265.67元（1359.4元／月÷30日×50天）的诉讼请求，应予以支持。市住建局已向梁永成支付2014年7月24日至2017年6月30日的临时过渡安置补助费和困难补助费，梁永成要求市住建局支付2017年6月30日至2017年8月12日的临时过渡安置补助费和困难补助费，因《补偿协议书》约定过渡期36个月期满后，由于征收人的责任延长过渡期的，对自行解决过渡的被征收人，从逾期之月起六个月内二倍付给临时安置和困难补助费。《产权调换三方协议书》约定，保利公司应将选定的经验收合格的商品房交付梁永成使用，具体交付事宜由梁永成与保利公司在《商品房买卖合同》中约定。而《商品房买卖合同》约定，保利公司应当在2017年6月30日前，将经建设、施工、监理、设计、勘察单位五方联合验收合格的商品房交付给梁永成使用。由此可见，梁永成在与保利公司签订《商品房买卖合同》时，双方已就房屋的交付时间进行了变更，因此梁永成主张市住建局支付2017年6月30日至2017年8月12日期间的临时过渡安置补助费和困难补助费，应不予支持。关于梁永成要求市末月标准支付3个月的临时安置和困难补助费8156元的问题。如前所述，即使存在《补偿协议书》约定的超过36个月过渡期交付房屋的情况，由于梁永成与保利公司已对交房时间的变更达成了合意，故梁永成再要求市住建局支付过 -8- 渡期满后的二倍临时安置和困难补助费的诉讼请求没有法律依据，应不予支持。关于梁永成要求市住建局支付未按《补偿协议书》约定标准交付调换房的损失4000元的问题。《补偿协议书》约定回迁房卫生间的交付标准为：水泥砂浆找平，供水到位，预留排水管接口，预留排气通风道（孔）；公用卫生间设立蹲式厕器，主卫预留排污管（厕器由买受人自理）。《产权调换三方协议书》约定，保利公司应将选定的经验收合格的商品房交付梁永成使用，具体交付事宜由梁永成与保利公司在《商品房买卖合同》中约定。而《商品房买卖合同》附件三已对卫生间的交付标准进行了变更，梁永成与保利公司对卫生间交付标准为“卫生间沉箱做防水及保护层，给排水外包管由业主二次装修自砌”达成了合意，故梁永成要求市住建局支付未按《补偿协议书》约定标准交付调换房的损失4000元没有法律依据，应不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款的规定，判决市住建局向梁永成支付临时过渡安置补助费和困难补助费2265.67元；驳回梁永成的其他诉讼请求；案件受理费50元由市住建局负担。 上诉人梁永成上诉并答辩称，一审判决认定的事实不清、证据不足。一、依《补偿协议书》约定，市住建局应向梁永成付临时安置和困难补助费至将对调房交付给梁永成之日止（即2017年8月12日止），案涉的对调房于2017年7月11日才竣工验收完毕，2017年8月12日才实际交付给梁永成，市住建局于2017年6月30日停止向梁永成发放临时过渡安置补助费和困难补助费无依据。二、依《补偿协议书》约定，对调房交付后，市住建 -9- 局还应向梁永成支付3个月的临时安置和困难补助费，市住建局无证据已向梁永成支付以上款项。三、因市住建局未按《补偿协议书》约定标准交付对调房，梁永成自行施工（卫生间）的人工费及材料费损失4000元由市住建局承担。四、市住建局主张以填写的房屋交接单来认定梁永成搬迁完毕没有事实和法律依据。《补偿协议书》第3条约定过渡期限：从协议签订后并搬迁完毕，直到市住建局将产权调换房交付梁永成之日止，暂定36个月。即从协议签订后并搬迁完毕，以什么时间节点为认定标准，补偿协议书并无约定，房屋交接单是梁永成签订协议后听到其他被拆迁户需要填写房屋交接单，才自己到拆迁办填写的，填写日期远远滞后于实际搬迁完毕之日，最具有代表性的是同一批案件中（2020）桂71行终330号案件的当事人填写房屋交接单的时间滞后补偿协议书签订之日长达9个月。本案中，最能反映梁永成签订补偿协议后并搬迁完毕之日的证据是《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目奖励办法》，梁永成领取奖励10000元印证了其于2014年6月3日之前签订协议并搬迁完毕。五、关于卫生间的交付标准，应当以双方签订的《补偿协议书》约定的标准交付，梁永成与保利公司签订的商品房买卖合同中约定的交房标准与本案无关，并且该合同附件三没有梁永成的签字确认，该附件是市住建局将合同拿回去盖章过程中私自将附页加入到商品房买卖合同中的，不具备有法律效力，对梁永成没有约束力。故请求二审法院：1.维持一审判决第一项，判决支持梁永成一审的其他诉讼请求;2.本案的诉讼费、鉴定费、评估费由市住建局承担。 -10- 上诉人市住建局上诉并答辩称，一、一审判决认定事实不清，市住建局已足额支付临时和困难补助费，不存在违约的情形。根据《房屋征收补偿协议书》第三条第1点约定，过渡期限从协议签订后并搬迁完毕之日起算。至于被征收人搬迁交房的日期，应以征收双方签字盖章确认的《房屋交接单》中载明的搬迁日期2014年7月23日为准，即临时和困难补助费自2014年7月23日起算。一审判决认为梁永成于2014年5月底就将房屋搬迁交付，临时和困难补助费自2014年6月3日起计算属于认定事实错误。理由如下：首先，一审判决根据《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目奖励办法》关于2014年5月17日至2014年6月3日签订征收补偿协议并按协议约定期限将房屋交付绐征收人，征收人给予搬迁奖励10000元的规定，鉴于市住建局已向梁永成支付奖励10000元，便据此推定梁永成于2014年5月底就将房屋搬迁交付，属于错误的推定。因为在实际征收工作中，若被征收人配合签约，即使未在征补方案或奖励办法规定的期限内搬迁，征收部门从鼓励签约、让利于被征收人的角度仍可以给予搬迁奖励，但不能据此反推被征收人是在规定的奖励期限内就已经搬迁交房，否则将导致签约交房早晚都可得到同样的临时和困难补助费，造成补偿的不公平。其次，被征收房屋的搬迁交接属于双方行为，房屋搬迁时间应体现为征收双方共同合意确认的日期。被征收人搬迁后，需由征收实施单位对房屋是否已腾空、是否符合接收条件进行查看确认，而后双方签订《房屋交接单》，至此才算完成搬迁交房的手续。本案中，梁永成主张2014年5月底即将房屋交付，即便其当时确已搬离房屋，也仅属于其单方 -11- 行为，直至2014年7月23日签订《房屋交接单》，其中载明梁永成于2014年7月23日将房屋腾空交付，此为双方确认的事实，无需依据其他事由推定，因此搬迁日期应为2014年7月23日，临时和困难补助费自2014年7月23日起算。二、一审判决对被征收人搬迁日期认定的导向将造成征收补偿不公平，应予以纠正。如前所述，若按照一审判决的推定方法确认被征收人搬迁交房的时间，将导致签约交房早晚都可得到同样的临时和困难补助费，造成补偿的不公平，同时将对南宁市国有土地上房屋征收补偿工作产生不良影响，请二审法院予以纠正。三、回迁房已按照约定标准交付，市住建局不存在违约行为，要求市住建局赔偿损失没有事实依据。《补偿协议书》虽约定了回迁房卫生间的交付标准为“水泥砂浆找平，供水到位，预留排水管接口，预留排气通风道（孔）；公用卫生间设立蹲式厕器，主卫预留排污管（厕器由买受人自理）”，但此仅为征收双方的初步约定，由于回迁房属于期房的性质，且不是征收方直接建设，而是由保利公司承担建设及交付责任。同时，回迁房在建设过程中须严格按照规划、建设、消防等有关部门的要求进行建设，因此交付标准应以保利公司最终审批通过的为准。综上所述，一审判决认定事实不清，市住建局已足额支付临时和困难补助费，不存在违约的情形，故请求二审法院撤销第一项判决，改判市住建局无需向梁永成支付临时和困难补助费。 本案二审期间，上诉人梁永成及上诉人市住建局均未提交新证据。市住建局对一审判决查明的事实没有异议。梁永成对一审判决查明的事实：1.对“2017年6月29日，保利心语一期1号 -12- 楼竣工验收”有异议，认为实际竣工验收时间是2017年7月11日；2.对“2017年6月30日，西乡塘征拆办发出《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目交付回迁房后停止支付临时过渡补助费的通知》”有异议，主张没见过该通知，几百户均没有收到该通知；3.对“2017年6月30日，原告与保利公司签订了《商品房买卖合同》，合同约定合同附件与本合同具有同等法律效力。合同附件三对卫生间交付标准规定为卫生间沉箱做防水及保护层，给排水外包管由业主二次装修自砌。2017年6月30日，原告办理了交付手续。”有异议，主张在签订合同时没有看到该附件三和附件四，且其没有在附件三和附件四上签字，不认可该附件的效力。 经审查，一审判决确认的证据合法、有效，本院予以确认。针对梁永成提出的关于竣工验收时间的异议，从南宁市城市建设档案馆调取的编号917967号《建设工程质量竣工验收意见书》及《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》来看，上述材料均明确记载涉案工程竣工验收时间为2017年7月11日，因此，梁永成提出的异议有确切、充分的证据予以证实，对一审判决查明的该部分事实，本院予以更正。针对梁永成提出的关于没有收到《关于崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目交付回迁房后停止支付临时过渡补助费的通知》的异议，因市住建局提交了送达该通知的张贴照片，对此异议本院不予认可。针对梁永成提出的关于不认可《商品房买卖合同》附件三和附件四的异议，经查，梁永成确实没有在该附件三和附件四上签字和捺印予以确认，其不认可该附件的效力，市住建局对此亦未作出合 -13- 理解释，结合在案其他证据，本院对此异议予以认可，故对一审判决查明的该部分事实，本院予以更正。除此之外，二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，关于市住建局是否已按行政协议约定支付临时过渡安置补助费和困难补助费的问题。（1）虽然房屋交接单上显示的签订时间为2014年7月23日，但根据《补偿协议书》和《崇左留邕国有土地党校片区旧城区改建项目奖励办法》关于“2014年5月17日至2014年6月3日签订征收补偿协议并按协议约定期限将房屋交给征收人，征收人给予搬迁奖励10000元”的相关约定和奖励办法，且市住建局实际已向梁永成支付了该笔奖励10000元，结合该奖励办法及市住建局实际支付行为可以认定梁永成在2014年5月17日至2014年6月3日期间将房屋交给征收人的事实，故一审法院支持梁永成关于要求市住建局支付2014年6月3日至2014年7月23日共计50天的临时过渡安置补助费和困难补助费共计2265.67元的主张并无不当，本院予以确认。（2）本案中，梁永成对《补偿协议书》、《产权调换三方协议书》及《商品房买卖合同》及该合同附件一、附件二的效力均予以认可，其中，关于房屋交付时间的约定从《补偿协议书》“过渡期36个月期满后，由于征收人的责任延长过渡期的，对自行解决过渡的被征收人，从逾期之月起六个月内二倍付给临时安置和困难补助费。”到《产权调换三方协议书》“保利公司应将选定的经验收合格的商品房交付原告使用，具体交付事宜由原告与保利公司在《商品房买卖合同》中约定。”再到《商品房买卖合同》“保利公司应当在2017年8月12日前，将经 -14- 建设、施工、监理、设计、勘察单位五方联合验收合格的商品房交付给原告使用。”已形成合意变更，故一审法院不支持梁永成关于要求市住建局支付2017年6月30日至2017年8月12日期间的临时过渡安置补助费和困难补助费的主张及要求市住建局按过渡期末月标准支付3个月的临时安置和困难补助费的主张并无不当，本院予以确认。 关于梁永成要求市住建局支付未按《补偿协议书》约定标准交付调换房的损失4000元的问题。因梁永成未在《商品房买卖合同》的附件三及附件四上签字，且不认可该附件的效力，故不应认定《补偿协议书》中关于卫生间的交付标准已变更为《商品房买卖合同》附件三中的标准。因此，本院对梁永成要求市住建局支付未按照《补偿协议书》约定标准交付的损失的主张予以支持。结合同批次另案当事人提交的广西方正建设有限公司的施工收据及日常生活经验法则，本院酌情认定市住建局需支付梁永成卫生间损失2000元（1000元/间×2间）。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初57号行政判决第一项； 二、南宁市住房和城乡建设局向梁永成支付未按《补偿协议书》约定标准交付调换房的损失人民币2000元; 三、驳回南宁市住房和城乡建设局和梁永成的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由南宁市住房和城乡建设局负担。 -15- 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年九月二十四日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 -16- 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。