河南省漯河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫11行初59号原告王来锋，男，汉族，1963年12月25日生，住漯河市召陵区。委托诉讼代理人毋新生，北京梵清律师事务所律师。委托诉讼代理人张瑞清，北京梵清律师事务所律师。被告漯河市城乡一体化示范区管理委员会。住所地漯河市郾城区淞江路与解放路交叉口东200米路北。法定代表人钮盾，主任。委托诉讼代理人刘光辉，该区工作人员。委托诉讼代理人范少聪，北京大成（兰州）律师事务所律师。第三人漯河市召陵区姬石镇刘立渡口村村民委员会。住所地漯河市召陵区政文路**。负责人刘胜杰，村主任。委托诉讼代理人李绍晖，河南中豫律师事务所律师。原告王来锋诉被告漯河市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）、第三人漯河市召陵区姬石镇刘立渡口村村民委员会（以下简称刘立渡口村委会）确认行政协议无效一案，于2020年6月18日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月11日、9月4日公开开庭审理了本案。原告王来锋及其委托诉讼代理人毋新生、张瑞清，被告示范区管委会的委托诉讼代理人刘光辉、范少聪，第三人刘立渡口村委会村主任刘胜杰、委托诉讼代理人李绍晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王来锋诉称，其系漯河市召陵区姬石镇刘立渡口自然村村民，在该村拥有合法房屋，为响应政府号召，于1996年在该村自建一个养鸡场，现因刘立渡口村棚户区改造建设项目，其拥有的合法房屋及自建养鸡场被征收。因未获得合理补偿，经申请政府信息公开得知被告委托的第三人作出的《刘立渡口村委会房屋搬迁补偿与安置协议》依据的棚户区改造项目不存在，且该协议的作出没有进行任何合法前置程序，被告和第三人均无权签署涉案协议，该《协议》存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，严重侵犯了其合法权益，不应作为履行涉外棚户区改造建设项目安置补偿的依据，其遂于2019年下半年以民事诉讼起诉至法院，法院作出（2019）豫1104民初5041号民事判决，驳回了其的诉讼请求。上诉后又被漯河市中级人民法院（2020）豫11民终694号民事裁定书予以撤销并驳回起诉。为此提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告作出的《刘立渡口村委会房屋搬迁补偿与安置协议》无效；2、判令诉讼费由被告承担。被告示范区管委会答辩称，1、2017年，经河南省保障性安居工程工作领导小组办公室批复，同意对漯河市刘立渡口村进行城中村改造，根据《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》第三条第二款的规定，由姬石镇人民政府（以下简称姬石镇政府）组织实施刘立渡口村改造的房屋征收和补偿工作，是该项目的房屋征收部门。姬石镇政府为有效进行补偿工作，成立了漯河市城乡一体化示范区姬石镇刘立渡口村庄改造项目指挥部，同时委托第三人刘立渡口村委会作为城中村改造的房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并负责补偿安置协议的签订工作。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款、第二十五条，姬石镇政府作为委托主体及房屋征收部门，是本案适格被告，被答辩人起诉被告主体不适，依法应驳回起诉。2、刘立渡口城中村改造已经批复，房屋占有的集体土地也已经被河南省人民政府批复征收，政府对刘立渡口实施城中村改造具有事实依据，也符合法律规定，并不存在重大且明显违法的情形；姬石镇政府有权进行相应的补偿安置工作，具有行政主体资格，刘立渡口村委会受托作为行政机关的行政助手和行政辅助者，具体通过签订协议的方式解决村民安置问题，具有主体资格，协议签订符合规定，不存在没有行政主体资格等重大且明显违法的无效情形；王来锋作为完全民事行为能力人，案涉补偿协议的签订系其真实意思表示，且各方均已履行，不存在违反《合同法》第五十二条规定的情形，协议合法有效。3、2017年9月5号被答辩人签订了搬迁补偿与安置协议并领取了补偿款，将被改造的房屋交付拆除，并于2019年2月20号挑选的安置房，为此被答辩人已获得补偿安置，安置各方的权利义务已得到有效履行，且刘立渡口村其余140多户村民也得到同等标准的补偿安置，被答辩人在获得相应的补偿安置后，却无端起诉补偿安置协议无效，其主张没有事实和法律依据，纯属滥用诉权。综上，请求依法驳回起诉。第三人刘立渡口村委会述称，1、其受姬石镇政府委托，作为城中村改造的具体实施单位，负责补偿安置协议签订等事宜，故被答辩人起诉被告主体不适格，依法应驳回起诉；2、案涉补偿安置协议不存在重大且明显违法等无效情形，协议合法有效；3、被答辩人在获得相应的补偿安置后，却无端起诉补偿安置无效，其主张没有事实和法律依据，纯属滥用诉权。综上，请求依法驳回起诉。庭审中，原告向本院提交了以下证据：1、集体土地建设用地使用权证，证明原告在姬石镇刘立渡口村合法拥有宅基地及房屋；2、个体工商户营业执照（副本），证明原告在召陵区姬石镇庙陈村合法拥有养鸡场；3、王来锋身份证，证明原告具有诉讼主体资格；4、《刘立渡口村房屋搬迁补偿与安置协议》，证明原告与第三人之间签订并存在征地补偿安置协议；5、河南省发展和改革委员会作出的豫发改信复〔2019〕39号、河南省人民政府作出的豫政办依申复〔2019〕122号、漯河市城乡一体化示范区党政办作出的《关于王来锋申请政府信息公开的答复》、漯河市城乡一体化示范区国土建设环保局作出的《关于王来锋申请政府信息公开的答复》，证明《刘立渡口村委会房屋搬迁补偿与安置协议》依据的棚户区改造项目不存在，且该协议的作出没有进行任何合法前置程序，被告和第三人均无权签署该协议且该协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，严重侵犯原告的合法权益；6、村民意见及证明，证明该次拆迁没有公告，也没有经过村民同意是违法征收；7、本院（2020）豫11民终694号民事裁定书，证明原告与被告及第三人纠纷并非民事纠纷，而是行政纠纷，应提起行政诉讼。被告质证认为，对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，但证明目的和关联性有异议，该证据载明的有效期为2009年12月份，在拆迁时已经失效，同时案涉补偿协议针对的是宅基地的补偿，并不包含养鸡场部分，故与本案无关；对证据3，原告王来锋的主体资格无异议；证据4的真实性、合法性无异议，对部分证据证明目的有异议，该补偿协议是城中村改造拆迁协议，并非原告所说的征地补偿安置协议；证据5真实性无异议，但对于其证明目的有异议，豫政办依申复〔2019〕122号政府信息公开答复书所针对的信息行为为刘立渡口村，并非庙陈村，实际上刘立渡口村委会庄改造土地已经省政府豫政土〔2015〕1139号批复征收，此时刘立渡口尚未设立行政村属于庙陈行政村，故无法查询到刘立渡口的征地批文，同时河南省人民政府明确告知向其他机关申请并未否定征地批文不存在。示范区党政办信息公开答复的内容为不属于示范区公开的范围，并未说明征地批文不存在。环保局的答复内容同样也是不属于本机关的答复范围，故不能证明被告的证明目的。刘立渡口村庄改造已经河南省保障性安居工程工作领导小组办公室批复实施，其属于棚户区改造项目；证据6的证据三性和证明目的均不认可，首先，原告提供的证据属于逾期提供的证据，根据行政诉讼法证据若干规定视为原告放弃了举证的权利。其次，该份证据属于证人证言，相应的证人未出庭作证，不具有证明力。第三，该份证据与本案安置房屋的合法性不具有关联性，集体土地征收批复后的公告行为属于另一个法律关系，是否公告并不影响案涉协议的合法性，同时被告已经提供了集体土地征收的相应材料足以证实该份证据与事实不符；证据7的真实性合法性无异议，证明目的也无异议。第三人质证认为，同被告质证意见。另外，证据6中相关人员的签字有异议，因为相关签字很多笔迹都是类似的，请法院核实原告是否伪造证据；证据7中的民事裁定书，相关裁判观点已明确协议签订是原告的真实意思表示，且相关协议内容已经履行，协议约定的房屋已经被拆除，没有违反法律及行政法规的禁止性规定，是合法有效的。被告与第三人提交的证据内容、证明目的一致，且相互同意对方的证明目的：第一组：1、河南省人民政府《关于漯河市2015年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1139号）、漯河市人民政府征收集体土地公告（漯政土〔2019〕199号）、漯河市国土资源局征地补偿安置方案公告（源国土资告〔2015〕16号）及张贴照片；2、河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于调整漯河市2017年棚改项目计划的批复（豫保安居办〔2017〕42号）。证明已批复同意刘立渡口实施城中村改造，且所在集体土地已经河南省人民政府批复征收，实施城中村改造补偿安置符合法律规定，具有事实依据。第二组证据：3、刘立渡口村实施村庄改造的请示的批复（姬政文〔2017〕96号）；4、姬石镇政府成立指挥部的通知（姬文〔2017〕70号）。证明姬石镇政府依法作为城中村改造的补偿部门，将补偿签约等相关具体工作委托村委会实施，其具有签订协议的主体资格，且相关法律责任应由姬石镇政府承担，被告并非协议签订主体，原告起诉的被告主体不适格；第三组证据：5、刘立渡口村村庄改造及评估公司选定涉及的会议记录五份；6、刘立渡口安置与补偿安置手册；7、（2019）豫11行赔初45号行政判决书。证明刘立渡口城中村改造制定了相应的补偿安置方案，并征求意见，选定了评估公司，其程序合法正当，补偿安置具有政策依据。同时，刘立渡口城中村涉及其他被征收人的补偿安置协议已经法院确认合法有效，并作为补偿依据，故案涉协议应合法有效。第四组证据：8、王来锋签订的《刘立渡口房屋搬迁补偿与安置协议》；9、领款单、转账支票；10、安置房搬迁排号统计表。证明原告自愿签订搬迁补偿协议，领取补偿款及交付了被改造的房屋，并挑选了安置房，协议约定的补偿事项均已履行，房屋已实际拆除。为此，协议系原告真实意思表示，并不存在违反法律规定等无效情形，应合法有效。第五组为涉及的相关法律法规：11、《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》、12、漯河市人民政府漯政〔2013〕89号、漯两改〔2013〕3号文件。原告质证认为，证据1，一、河南省人民政府《关于漯河市2015年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1139号）真实性、合法性、关联性及证明目的均存在异议。1、被告提供的证据目录中所列的第一组证据是河南省人民政府《关于漯河市2015年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1139号），但被告提供的却是河南省人民政府《关于漯河市2015年度第二批城市建设用地的批复》，因此，该证据的真实性、合法性、关联性不认可，证明目的不认可。2、在河南省人民政府土地管理文件字样下方盖有“漯河新区投资发展有限公司”的公章，对于政府的相关批复文件为何盖有此公章，其真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。二、漯河市人民政府征收集体土地公告（漯政土〔2015〕199号）真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。1、该文件并未盖有漯河市人民政府的公章，且为复印件，其真实性、合法性无法确认。2、公告中征收土地用途为“漯河市2015年度第二批城市建设用地征收土地……”但是证据目录中所列为“漯河市2015年度第三批城市建设用地”，前后自相矛盾。3、公告中“征收土地位置及面积”征收“庙陈村土地11.8116公顷”，没有规划图及界图，无法证明王来锋所拥有的集体土地在此征收范围之内。4、公告中“社保费用”按《关于公布各地征地区片综合地价社会保障费用标准的通知》（豫劳社办〔2008〕72号）文件执行，被告并未提供为原告王来锋缴纳社保的相关证明。三、漯河市国土资源局征地补偿安置方案公告（漯国土资告〔2015〕16号）及张贴照片真实性、合法性、关联性及证明目的不认可。1、该文件并未盖有漯河市国土资源局的公章，且为复印件，其真实性、合法性无法确认。2、被告并未提供漯河市国土资源局征地补偿安置方案公告的张贴照片，其无法证明对此安置方案进行过公告，因此征收程序违法。证据2,真实性合法性关联性认可，证明目的不认可，其无法证明被告履行了土地现状调查和社会稳定风险评估、征地预公告、征地公告、征地安置补偿方案公告等征地的前置程序，无法证明其征地及补偿的合法性。土地管理法第四十七条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。证据3，真实性认可，合法性、关联性及证明目的不认可，该批复为姬石镇政府作出的批复，镇政府无权征地，所以也无权进行批复，属于超越职权的行为，属于无效行为。证据4，证据三性及证明目的均不认可，姬石镇政府成立指挥部的通知（姬文〔2017〕70号），该文件仅能证明姬石镇党委、政府成立姬石镇刘立渡口村庄改造项目指挥部，无法证明姬石镇政府为城中村改造的补偿部门，根据土地管理法四十七条之规定，国家征收土地批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，可见姬石镇政府无权组织实施征地更无权将具体实施工作委托于村委会。证据5，证据三性及证明目的均不认可。首先，被告提供的会议记录没有原件，材料中仅有村委会的盖章，村委会无权私自征地并对村庄进行改造。其次，根据会议记录显示会议主题大多为党课，学习党内条例，解读党内准则等与本案无关。证据6，证据三性及证明目的均不认可，被告提供的该组证据均为复印件，且漯河市人民政府办公室关于印发漯河市旧城区和城中村改造管理办法的通知没有公章，其真实性、合法性无法确认。证据7，真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，与本案无关。证据8，真实性、关联性认可，合法性及证明目的不认可。首先该协议违反土地管理法、合同法等法律的强制性规定，其次该协议是在当时村书记闫国民承诺同意签协议之后再给一套房的情况下签订的，存在欺诈情形，因此该协议无效。证据9，真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。该证据只能证明原告领了钱没办法证明原告是自愿签订协议，更没办法证明安置补偿协议的合法性。证据10，真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。该证据只能证明原告参与安置房搬迁排号，无法证明原告是自愿签订协议，更没办法证明安置补偿协议的合法性。涉及的相关法律法规。11，真实性、关联性、合法性认可；12，真实性认可，关联性、合法性不认可。首先，漯河市人民政府漯政〔2013〕89号文件是2013年的补偿标准，距案涉房屋的拆迁已过四年之久，房地产市场及居民的消费生活水平都有大幅提升，2017年征地拆迁适用2013年的补偿标准明显不符合市场发展规律，也没办法保障被拆迁人基本的生活条件。其次，漯两改〔2013〕3号文件是关于国有土地上房屋征收附属设施及装饰装修补偿标准的通知，案涉房屋为集体土地，无法适用该通知。经审理查明，原告王来锋系漯河市召陵区姬石镇庙陈村刘立渡口自然村村民，自幼过继给其舅舅闫保子收养，闫保子在该村拥有宅基地一处，证号为郾集建（91）字第0958号，证载用地面积175平方米。2016年，刘立渡口由自然村设立为行政村。2017年8月8日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办〔2017〕42号文件，批复同意将包含“庙陈（刘立渡口）城中村改造项目”在内的“漯河市郾城区金山路棚户区改造项目（二期）”列入全省2017年棚改计划。2017年8月9日，姬石镇政府针对刘立渡口村委会的请示作出《关于对刘立渡口实施村庄改造的请示的批复》（姬政文〔2017〕96号），批复主要内容为：刘立渡口已新增为河南省棚改计划即城中村改造项目，同意对刘立渡口村进行村庄改造；在市、区政府领导下，由姬石镇政府具体实施城中村改造工作，委托刘立渡口村委会承担城中村改造补偿安置协商、签约等具体工作，并协助镇政府及指挥部做好补偿安置工作。2017年9月5日，王来锋与刘立渡口村委会签订《刘立渡口村房屋搬迁补偿与安置协议》。协议载明王来锋在沙河沿岸综合整治及刘立渡口村棚户区改造项目范围内实有住宅房屋567.07平方米，宅基地面积278.465平方米。依据安置方案，刘立渡口村委会应安置王来锋小高层2套，面积200平方米。经河南金阳房地产评估有限公司评估，被改造住宅房屋1203元/平方米,被改造房屋补偿款326986.19元、附属物及装饰装修补偿款170228元；搬迁补助费1280元、水电补助费720元、签约奖30000元、临时过渡费19200元、组内名次奖5000元。以上货币补偿总金额为553414.19元。协议签订后，王来锋将房屋交付拆除，当日领取货币补偿553414.19元，2019年2月选定安置房。后王来锋于2019年12月12日向漯河市召陵区人民法院提起民事诉讼，要求确认上述《刘立渡口村房屋搬迁补偿与安置协议》无效，该院经审理后作出（2019）豫1104民初5041号民事判决，判决驳回王来锋的诉讼请求。王来锋不服向本院提出上诉，本院经审理后认为本案属于行政诉讼受案范围，不属于民事诉讼受案范围，遂于2020年5月19日作出（2020）豫11民终694号民事裁定，裁定撤销（2019）豫1104民初5041号民事判决，驳回王来锋的起诉。2020年6月18日，王来锋以示范区管委会为被告、刘立渡口村委会为第三人向本院提起行政诉讼，要求确认《刘立渡口村房屋搬迁补偿与安置协议》无效。经本院当庭释明，王来锋坚持以示范区管委会为被告，坚持诉讼请求不变。本院认为，关于本案适格被告问题。本案属于城中村改造过程中因房屋安置置换而签订行政协议所发生的纠纷，刘立渡口村委会作为不具有行政主体资格的村民自治组织接受姬石镇政府的委托，承担城中村改造补偿安置协商、签约等具体工作而与原告签订涉案《刘立渡口村房屋搬迁补偿与安置协议》，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”的规定，本案应以姬石镇政府为被告。在示范区管委会也认为应以姬石镇政府为被告的情况下，原告经本院释明拒绝变更被告，不符合法定起诉条件，对其起诉，应予驳回。另外需要指出的是，原告事实上已通过签订协议的方式处分了自身实体权益，也根据协议领取了货币补偿、选定安置房、将房屋交付拆除，协议内容已实际履行完毕，此种情况下，原告起诉要求确认涉案协议无效，有违诚实信用原则，并且其相关权益已得到保障，不会通过确认涉案协议无效，而获得超出《刘立渡口村房屋搬迁补偿与安置协议》之外更多可保护的实际利益。综上，因王来锋不具有可保护的合法权益和诉的利益，且被告主体不适格，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告王来锋的起诉。案件受理费50元，退还原告王来锋。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴增光审判员  汪立胜审判员  郭伟超二〇二〇年九月九日书记员  崔佳楠