广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行初28号 原告扶绥县龙头乡滕广村六良村民小组，住所地广西扶绥县龙头乡滕广村六良屯。 诉讼代表人梁西民，组长。 委托代理人梁宗辉，男，1947年8月29日出生，壮族，住广西南宁市兴宁区。 委托代理人黄建宙，广西志明律师事务所律师。 被告扶绥县人民政府，住所地广西扶绥县新宁镇新宁路**。 法定代表人黄建辉，县长。 委托代理人凌毅，扶绥县交通运输局副局长。 委托代理人邹美娟，扶绥县司法局政府法律事务股副股长。 第三人扶绥县自然资源局，住所地广西扶绥县新宁镇松江路**。 法定代表人凌云川，局长。 委托代理人黄明东，扶绥县自然资源局工作人员。 委托代理人周子民，扶绥县自然资源局公职律师。 第三人广西北部湾投资集团有限公司，，住所地广西南宁市青秀区中泰路**北部湾大厦 法定代表人朱坚和，董事长。 委托代理人卢雨华，广西北部湾投资集团有限公司职工。 原告扶绥县龙头乡滕广村六良村民小组（以下简称六良村民小组）诉被告扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）占用土地行为违法一案，于2020年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局、广西北部湾投资集团有限公司（以下简称北部湾投资公司）送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告六良村民小组诉讼代表人梁西民及委托代理人梁宗辉、黄建宙，被告扶绥县政府委托代理人凌毅、邹美娟，第三人扶绥县自然资源局委托代理人黄明东、周子民，第三人北部湾投资公司委托代理人卢雨华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告六良村民小组诉称，其于2020年4月10日收到广西壮族自治区自然资源厅于2020年4月3日作出的桂自然资公开告知〔2020〕26号《政府信息公开告知书》，并得知南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目（以下简称案涉项目）土地涉及“未征先用”。其在多次与被告扶绥县政府进行协调无果后，提起本案诉讼。1.扶绥县政府具有对其土地进行征收的职权，但扶绥县政府对其土地“未征先用”的行为违法，扶绥县政府为本案适格被告；2.案涉项目应停止施工并恢复2017年公示线路施工。2017年公示的案涉项目线路（渌良标段）系直线经过荒山野岭，未涉及水田和耕地。而2019年线路（渌良标段）为弯曲线路且占用大批水田和耕地，并穿过其村屯核心部位，严重破坏其三座景观山头，危及村民的生命和财产安全；3.第三人扶绥县自然资源局2019年7月25日作出的扶自然资告字〔2019〕243号文件和2019年10月12日作出的扶自然资告〔2019〕266号文件分别明确案涉项目土地为集体土地和案涉项目土地补偿费为集体土地补偿费，第三人扶绥县自然资源局将集体土地补偿费支付给部分农户行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。为此，其根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项和第十二项的规定提起诉讼，请求确认被告和第三人组织实施南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目涉及的土地“未征先用”行为违法；判决被告停止施工并恢复原状；判决被告和第三人共同承担本案全部诉讼费用。 原告六良村民小组为证明其主张，分别向本院提供了以下两组证据，第一组为：1.《告知书》、3.桂自然资公开告知〔2020〕26号，该两份证据共同证明案涉项目扶绥县分指挥部告知事实与桂自然资公开告知〔2020〕26号的事实不符；2.《广西壮族自治区自然资源厅政府信息公开申请表》，证明其于2020年3月20日向广西壮族自治区自然资源厅申请政府信息公开；4.《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收集体土地权属、地、地类、面积公示》(扶自然资告〔2019〕**)明该证据具有法律效力；5.《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收集体土地补偿费用公示》(扶自然资告字〔2019〕266号)，证明第三人扶绥县自然资源局擅自将集体土地补偿费支付给部分村民严重侵害其合法权益；6.《关于梁金养等同志信访事项调查情况的报告》(桂北投报〔2020〕67号)、南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）平纵面缩图，证明其反映强征土地，第三人北部湾投资公司“未征先用”土地行为违法、随意修改2017年公示路线严重破坏生态环境和危及村民生命和财产安全，应停止施工并恢复2017年公示路线。第二组为：1.广西壮族自治区人民政府《关于广西高速公路网规划（2018-2030年）的批复》(桂政函〔2018〕159号)，证明被告违背“加强沿线资源业融合发展，激活高速公路经济带”的精神；2.广西壮族自治区发展和改革委员会《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路可行性研究报告的批复》(桂发改交通〔2019〕298号)，证明被告违背建设环境友好、资源节约型公路的要求和集约节约用地的精神；3.广西壮族自治区生态环境厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路环境影响报告书的批复》(桂环审〔2019〕381号)，证明未对渌良段进行环境影响评价；4.自然资源部《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目建设用地预审意见的复函》(自然资预审字〔2019〕147号)，证明被告在未依法办理用地报批手续的情况下施工违法；5.广西壮族自治区自然资源厅《政府信息公开告知书》(桂自然资公开告知〔2020〕25号)，证明被告未办理用地报批手续；6.广西壮族自治区环境保护厅《关于吴圩机场至隆安公路环境影响报告书的批复》(桂环审〔2018〕134号)，证明未对2019年修改后的渌良段路线进行评价；7.关于创建渌良生态旅游区的报告，证明开发旅游项目早于吴隆高速公路2019年修改后的路线；8.关于请求重新修改“吴隆”高速路走向的报告，证明在吴隆高速公路未正式开工前，其第一次要求县政府重新修改路线；9.关于请求重新修改“吴隆”高速公路线路走向的报告，证明其根据北部湾投资公司总指挥部负责人意见向北部湾投资公司进行报告；10.关于请求重新修改“吴隆”高速公路线路走向的报告，证明其根据交通厅该公路负责人建议向交通进行报告，并抄报扶绥县乡政府和县交通局；11.关于请求重新修改“吴隆”高速公路线路走向的再报告，证明其根据交通厅公路负责人的意见，再次请求县乡领导支持修改吴隆公路路线；12.我们的举报和声明，证明其村民对被告和第三人违法施工作出反对意见；13.我们赖以生存的“金山银山”不容破坏十万火急的举报，证明其保卫屯自然景观和生存环境的决心；14.吴隆高速公路经渌良段2017年公示线路图，证明该线路较直且未占农田；15.2019年修改后的吴隆公路路线图，证明该路线未公示且占用大片农田，破坏其三座景观山头；16.扶绥县自然资源局《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收集体土地补偿费用公示表》，证明被告和第三人未征先用土地且将集体荒山土地款汇入私人账户；17.广西壮族自治区环境保护厅《关于吴圩机场至隆安公路环境影响报告书的批复》(桂环审〔2018〕134号)，证明该证据并非对修改后的路线进行评估；18.广西壮族自治区自然资源厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目用地预审初审意见的报告》(桂自然资源报〔2019〕2号)，证明该文件与2019年修改后的路线无关，初审意见不能作为终审文件执行；19.广西壮族自治区交通运输厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路两阶段初步设计的批复》桂交行审〔2019〕30号，证明其在路线最终审批前已提出修改意见，该文件非最终审批文件，不能按此文件施工；20.《广西壮族自治区交通运输厅依申请公开政府信息告知书》编号：〔2020〕5号，证明未告知其渌良段设计内容，其不承认2019年修改后的设计施工路线；21.《关于征求广西吴圩机场至隆安高速公路经过扶绥县意向的函》，证明其诉求还可协商，但扶绥县交通局未支持；22.《关于扶绥县龙头乡滕广村渌良屯村民小组梁金养等人反映吴隆高速公路项目有关问题信访事项处理情况答复意见书》(扶分指函〔2020〕2号)，证明“后面规划要服从前面规划”和“小项目要服从大项目”无法律依据；23.吴隆高速公路工程建设扶绥县分指挥部会议纪要（2019年第8期），证明该分指挥部认为其对吴隆高速公路渌良段提异议系罔顾事实；24.关于六良屯村民提出吴隆高速公路改道等问题协调会会议纪要，证明其未同意2019年修改后的路线，乡政府说假话；25.行政答辩状，证明被告不顾事实进行答辩系错误；26.《关于梁金养等同志信访事项调查情况的报告》(桂北投报〔2020〕67号)，证明北部湾投资公司对其村民代表进行人身攻击；27.《关于梁金养等同志信访事项答复意见书》，证明北部湾投资公司仍坚持错误；28.梁宗辉作出的证明、29.梁宗辉、梁宗秀作出的证明，该两份证据共同证明吴隆高速公路渌良段路线还可修改；30.梁宗辉、梁清耀作出的证明，证明交通厅同情其诉求并对北部湾投资公司工作不满；31.其作出的证明，证明乡领导在吴隆高速路渌良段的处理上存在威逼利诱之嫌；32.其作出的证明，证明其于2019年3月12日向上级申请修改路线；33.“十一月二十日”会议的真实情况，证明扶绥县交通局和龙头乡政府会议纪要罔顾事实；34.2019年11月7日吴隆高速公路项目建设单位强行施工现场照片，证明被告未办妥手续便强行施工；35.证明，证明其所发出书面材料系村民集体意志，并非个人行为。 被告扶绥县政府辩称，1.案涉项目各项审批手续完备：2018年9月25日，案涉项目经自治区人民政府批准列入《广西高速公路网规划（2018-2030年）》。2019年3月28日，广西壮族自治区发展和改革委员会《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路可行性研究报告的批复》桂发改交通〔2019〕298号文件，同意建设案涉项目。2019年5月28日，自然资源部《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目建设用地预审意见的复函》自然资预审字〔2019〕147号文件，同意通过用地预审。2019年10月10日，国家林业和草原局《使用林地审核同意书》林资许准〔2019〕557号文件，同意案涉项目使用林地111.9067公顷；2.原告六良村民小组要求修改案涉项目线路无法律依据：2019年6月11日，广西壮族自治区交通运输厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路两阶段初步设计的批复》桂交行审〔2019〕30号同意案涉项目设计方案，且该设计的水土保持方案、地质灾、地质灾害危险性评估定风险评估等相关评估工作得到相关部门的批复，不存在否决性的生态环境因素。案涉项目线路通过地质勘查和技术论证且经设计评审会专家组综合考虑工程技术、建设成本、施工安全及当地经济发展等方面因素而最终确定的；3.案涉项目征地工作依法有序开展，不存在将属于原告六良村民小组征地补偿费错误支付给农户的事实：2019年2月15日，案涉项目列入2019年第一批自治区层面统筹推进的重大项目。2019年4月11日，扶绥县自然资源局作出《征地预公告》(扶自然资告〔2019〕56号)，将拟征地内容和有关事项告知原告。2019年7月25日，扶绥县自然资源局作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、、地类、面积调查情况的公示》(扶自然资告〔2019〕**)9年10月12日，扶绥县自然资源局作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地补偿费用情况的公示》(扶自然资告〔2019〕266号)。公示期满后，扶绥县自然资源局陆续发放征地补偿费用。据统计，原告被征地面积共251.682亩，已支付征地补偿费用面积174.2375亩、金额7897223.80元，其中征收原告集体土地38.6961亩，应支付土地补偿费1346923.80元，该笔补偿费明确支付给原告。扶绥县自然资源局已制作《补偿费用兑付登记表》，但因原告尚未签订《征收土地协议书》而未实际向原告支付。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告扶绥县政府为证明被诉行政行为的合法性，向本院提交了以下证据、依据，1.广西高速公路网规划修编（2010-2020）、2.广西高速公路网规划（2018-2030年），该两份证据共同证明案涉项目符合城乡规划要求；3.登记信息单，证明案涉项目经过备案；4.建设工程选址申请表，证明案涉项目选址按要求提交审批；5.建设项目选址意见书，证明案涉项目得到相关部门批复；6.广西壮族自治区自然资源厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目用地预审初审意见的报告》(桂自然资源报〔2019〕2号)、7.自然资源部《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目建设用地预审意见的复函》(自然资预审字〔2019〕147号)，该两份证据共同证明相关部门同意项目用地预审；8.自治区水利厅《关于吴圩机场至隆安公路水土保持方案的批复》(桂水水土保函〔2018〕20号)，证明相关部门同意项目水土保持方案；9.国家林业和草原局《使用林地审核同意书》(林资许准〔2019〕557号)，证明相关部门同意项目使用林地；10.广西壮族自治区交通运输厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）社会稳定风险评估审核的意见》(桂交规划函〔2019〕157号)，证明项目进行了社会稳定风险评估；11.广西壮族自治区环境保护厅《关于吴圩机场至隆安公路环境影响报告书的批复》(桂环审〔2018〕134号)，证明项目环境影响报告得到相关部门的批复；12.《关于吴圩机场至隆安段公路工程可行性研究的评估报告》(桂咨壹成〔2018〕363号)，证明项目进行了可行性研究报告；13.广西壮族自治区发展和改革委员会《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路可行性研究报告的批复》(桂发改交通〔2019〕298号)，证明项目可行性研究报告得到相关部门的批复；14.广西交通科学研究院有限公司《关于征求广西吴圩机场至隆安高速公路经过扶绥县意向的函》，证明涉及单位就吴隆高速公路的初步勘察设计工作征求其意见；15.扶绥县交通运输局《关于广西吴圩机场至隆安高速公路经过扶绥县意向的意见》，证明其就吴隆高速公路经过扶绥县提出意见；16.广西壮族自治区交通运输厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路两阶段初步设计的批复》(桂交行审〔2019〕30号)，证明项目初步设计得到相关部门批复；17.地质灾害危险性评估报告专家审查意见表，证明项目进行了地质灾害危险性评估工作；18.扶绥县自然资源局《关于请求南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路项目征地前期工作的请示》(扶自然资报〔2019〕73号)、19.《征地预公告》(扶自然资告〔2019〕56号)、20.扶绥县自然资源局作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、面积、地类、面积调查情况的公示》(扶自然资告〔2019〕**)县自然资源局作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地补偿费用情况的公示》(扶自然资告〔2019〕266号)，该四份证据共同证明征地工作按照相关要求进行；22.广西壮族自治区重大项目建设推进领导小组办公室、广西壮族自治区发展和改革委员会关于印发《2019年第一批自治区层面统筹推进重大项目建设实施方案》的通知，证明案涉项目列入自治区重大建设项目。 第三人扶绥县自然资源局述称，1.案涉项目审批手续完善，线路设计方案科学合理：案涉项目于2018年经过自治区发改委立项,地质灾害评估、,地质灾害评估影响评估、项目选址、工程可行性、社会稳定风险评估、两阶段初步设计等各项审批手续完备。案涉项目路线方案通过广西交通科学研究院有限公司地质勘查和技术论证，且经设计评审会专家组综合考虑工程技术、建设成本、施工安全及当地经济等方面因素而最终确定的，并非其随意更改；2.案涉项目征地工作依法有序开展，不存在将属于原告六良村民小组征地补偿费错误支付给农户的事实：2019年2月15日，案涉项目列入2019年第一批自治区层面统筹推进重大项目，要求2019年6月开工建设、完成征地60%及部分工程量。其于2019年4月11日作出《征地预公告》(扶自然资告〔2019〕56号)，将拟征地内容和有关事项告知原告。2019年5月28日，自然资源部批复认为案涉项目用地符合供地政策，原则同意通过用地预审。2019年6月，其组织测绘公司对原告被征收土地进行测量和调查，并由原告村干、被征地农户进行实地指界和调查登记。2019年7月25日，其作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、面积调查、地类、面积调查情况的公示》(扶自然资告〔2019〕**)月10日，国家林业和草原局《使用林地审核同意书》，批复同意案涉项目使用林地。2019年10月12日，其作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地补偿费用情况的公示》(扶自然资告〔2019〕266号)。在公示期间，其未收到原告或村民提出异议的书面报告。公示期满后，其陆续支付土地补偿费。据统计，原告被征地面积共251.7682亩，目前已支付征地补偿费174.2375亩，未支付征地补偿费38.6961亩，分别为征收原告集体土地且明确向原告兑付补偿费21.9669亩和编号为A2089、面积为16.7292亩、公示权利人为梁宗标的地块因存在争议未支付补偿费。综上，案涉项目审批手续完备，其开展征地工作合法，且项目已开工建设，如停止施工、恢复原状，将对国家利益和社会公共利益造成重大损害，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人扶绥县自然资源局向本院提交了以下证据，1.案涉项目用地征收集体土地补偿费用登记表，证明其已向原告村民支付征收土地补偿费面积174.2375亩，未支付面积77.5307亩，其中未支付原告集体土地补偿费面积38.6961亩；2.《征地预公告》照片五张、3.《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、面积调查情况、地类》照片两张、4.《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地补偿费用情况的公示》照片三张，该三份证据共同证明其按照程序履行公告职责。 第三人北部湾投资公司述称，案涉项目前期手续完备、施工合法有据，其不认可原告六良村民小组关于随意修改2017年公示路线系错误的主张。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人北部湾投资公司向本院提交了以下证据，1.吴隆高速公路渌良屯段线路说明，证明案涉项目符合城乡规划要求。 经庭审质证，各方当事人的质证意见及本院认证如下： 对原告六良村民小组向本院提供的证据，被告扶绥县政府认为，第一组证据：对证据1-3的真实性、合法性和关联性无异议；对证据4的证明目的，原告未对该公示表提出书面意见；证据5-6的证明目的有异议。第二组证据：对证据1的证明目的有异议，原告未提供可证明其举证内容的证据；证据2的举证目的无事实和法律依据；对证据3的证明目的有异议，该证据未对原告进行评价；对证据4的证明目的有异议，预审是项目最终审批的前置程序；对证据5的证明目的有异议，征收原告土地手续尚在报批中；对证据6-7的路线问题有异议；证据8-15系路线问题，与征地无关；对证据16的证明目的有异议，未支付补偿款部分系因集体与村民存在纠纷；对证据17的证明目的有异议，该份证据系对获批路线的评估；对证据18的证明目的有异议，该份证据系用地预审的预批复；对证据19-35的证明目的均不予认可。第三人扶绥县自然资源局认为，除对证据28-35的真实性、合法性和关联性有异议，对其证明目的不予认可外，其余证据的质证意见与被告扶绥县政府质证意见一致。第三人北部湾投资公司同意第三人扶绥县自然资源局的质证意见。本院认为，关于第一组证据：证据1、3-5系政府职能部门作出的文件，本院予以确认；证据2系原告申请信息公开申请表且有邮政回执，与本组证据1形成证据链，本院予以确认；证据6系北部湾投资公司作出的文件，本院予以确认。关于第二组证据：证据1-6系政府职能部门作出的文件，本院予以确认；证据7-15系原告单方制作的证据且无其他证据予以佐证，本院不予确认；证据16系政府职能部门作出的文件，本院予以确认；证据17原告未提交相关书面材料，本院不予确认；证据18-23系政府相关职能部门和与第三方出具的与案涉项目相关的文件，本院予以确认；证据24原告未提供完整书面材料，本院不予确认；证据25系被告关于本案的答辩状，本院在说理部分进行分析；证据26-27系北部湾投资公司作出的文件，本院予以确认；证据28-35系原告单方制作的证据且无其他证据予以佐证，本院不予确认。 对被告扶绥县政府向本院提供的证据，原告六良村民小组认为，对证据1-6的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，其中，证据1系规划项目审批、并非征地审批，证据2仅为建设审批手续，证据3仅为项目审批登记信息，证据4仅为建设工程审批手续，证据5无相关附图、其与案涉土地关联性有待核查，证据6非最终正式审批意见、非行为许可、对其不具有约束力、不能作为本案定案依据；对证据7的真实性无异议，对其合法性有异议，该证据载明的并非征收土地最终面积，不能仅凭该证据便决定征收；对证据8的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据系建设工程项目审批文件，并非征地批复；对证据9的真实性无异议，对其关联性、合法性有异议，该证据非征地批复，不能证明被告征地行为合法；对证据10-17的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，其中，证据10系建设工程项目文件、与征地无关，证据11-12系建设项目相关程序、与征地无关，证据13系工程项目立项审批手续和可行性报告、非正式批文，证据14系可行性回函、与本案无关，证据15仅为建设工程项目报批手续，证据16与征地项目无关，证据17与征地无关；对证据18的真实性、合法性和关联性均有异议，无相关文件加以确认；对证据19的真实性、合法性和关联性均有异议，其在诉讼前要求被告向其出具征地相关材料，但被告答复没有；对证据20-21的真实性、合法性和关联性均有异议；对证据22的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议，该证据仅为相关审批手续，与征地审批无关。第三人扶绥县自然资源局、北部湾投资公司均同意被告扶绥县政府的举证意见。本院认为，证据1-22系与建设案涉项目相关的由政府相关职能部门或具备相应资质的第三方机构作出的文件，与案件事实相符，本院予以确认。 对第三人扶绥县自然资源局向本院提供的证据，原告六良村民小组认为，对证据1涉及的林地补偿款应汇入集体账户，而非个人账户，对证据2-4的真实性、合法性和关联性不予认可。被告扶绥县政府和第三人北部湾投资公司均认可证据1-4的真实性、合法性和关联性。本院认为，证据1-4与案件事实相符，本院予以确认。 对第三人北部湾投资公司向本院提供的证据，原告六良村民小组不予认可证据的真实性、合法性和关联性。被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局均认可证据的真实性、合法性和关联性。本院认为第三人北部湾投资公司向本院提供的证据与案件事实相符，本院予以确认。 经审理查明，案涉项目建设依据为广西高速公路网规划修编（2010-2020）。2018年7月6日，广西壮族自治区水利厅批复同意北部湾投资公司《关于审批吴圩机场至隆安公路水土保持方案报告书的请示》。2018年7月23日，广西壮族自治区环境保护厅批复同意北部湾投资公司《关于吴圩机场至隆安公路环境影响报告书》。2018年9月3日，广西壮族自治区住房和城乡建设厅同意核发案涉项目《建设项目选址意见书》。2019年1月4日，广西壮族自治区自然资源厅拟同意《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目用地预审的申请》，并报送自然资源部审查。2019年2月15日，案涉项目列入2019年第一批自治区层面统筹推进重大项目。2019年3月28日，广西壮族自治区发展和改革委员会批复同意北部湾投资公司《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路可行性研究报告》，该报告推荐案涉项目选取K线走廊带方案。2019年4月11日，扶绥县自然资源局对案涉项目作出《征地预公告》并张贴在六良屯。2019年4月16日，扶绥县政府同意扶绥县自然资源局开展案涉项目征地前期工作。2019年5月25日，广西壮族自治区交通运输厅《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）工程社会稳定风险评估审核的意见》分析认为，案涉项目影响社会稳定风险基本可控、初始社会稳定风险评估等级为中风险，采取措施后的社会稳定风险评估等级为低风险。2019年5月28日，自然资源部复函同意《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）项目用地预审的申请》。2019年7月25日，扶绥县自然资源局作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地权属、地类、面积调查情况、地类》并张贴在六良屯。2019年10月10日，国家林业和草原局批复同意案涉项目使用林地。2019年10月12日，扶绥县自然资源局作出《关于南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路建设项目用地征收（用）土地补偿费用情况的公示》并张贴在六良屯。2020年5月7日，六良村民小组向本院提起行政诉讼。 另查明，扶绥县龙头乡滕广村六良屯又称扶绥县龙头乡滕广村渌良屯。 再查明，案涉项目土地已完成清表平整，相关建设正在进行当中。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用。吴隆高速公路系保持全区经济社会持续健康发展的重大工程，依法征用修筑公路所需土地是出于国家公共利益需要，集体土地所有者和使用者均应依法积极配合。 关于被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局实施案涉项目行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条第三款的规定，征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第一款的规定，经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。根据上述规定，因建设需要征收农用地的，应当先办理农用地转用手续和征地审批手续,然后由市、县人民政府公布经批准的征收土地方案,并让被征收土地的所有权人、使用权人办理征地补偿登记。相关征地补偿、安置方案亦须先行公告并听取被征收土地的农村集体经济组织和村民的意见后,报市、县人民政府批准方可实施。广西壮族自治区国土资源厅关于印发《关于进一步加强和规范征地管理工作的指导意见》（桂国土资发〔2014〕81号）在此指导意见中明确规定：征收集体土地经依法批准前，可向集体经济组织和被征地农民预付征地补偿费，不得开展地块清表工作。本案案涉项目正在报批当中，尚未取得农用地转为建设用地批文情况下，被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局将案涉项目交给第三人北部湾投资公司建设，第三人北部湾投资公司实施了项目土地的清表和平整行为，违反了上述法律、法规和政策的规定，其行为的法律后果依法应当由扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局承担。基于上述事实和理由，本院确认被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局组织实施案涉项目行为违法。同理，对于被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局关于案涉项目各项审批手续完备的意见，本院不予采纳。 关于原告六良村民小组提出的案涉项目应停止施工并恢复原状的诉讼请求是否应得到支持的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，被诉行政行为依法应当撤销，但撤销行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认被诉行政行为违法，但不撤销行政行为。本案中，建成案涉项目可为全区经济建设和沿线群众生活提供更加高效的交通运输保障，加之案涉土地已基本被推平，恢复原状的可操作性低，且如判决恢复土地原状，将造成更大的经济损失和资源浪费，同时也给国家和社会公共利益造成重大损害，而被告扶绥县政府亦表示案涉土地相关征地报批程序正在抓紧进行当中，故对原告该项诉讼请求，本院不予支持。被告和第三人扶绥县自然资源局、北部湾投资公司应积极采取补救措施，尽快完善案涉土地征地批准手续。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下： 一、确认被告扶绥县政府和第三人扶绥县自然资源局组织实施的南宁南过境线（吴圩机场至隆安段）公路项目建设行为违法； 二、驳回扶绥县龙头乡滕广村六良村民小组的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告扶绥县人民政府、第三人扶绥县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于递交上诉状之日起七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉费（开户名：广西壮族自治区高级人民法院，开户行：中国农业银行南宁市万象支行，账号：20×××77）；逾期不交，也不提出缓交申请，或申请缓交不被批准仍不交纳的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  农立海 审 判 员  柳成功 人民陪审员  黄正科 二〇二〇年九月二十七日 书 记 员  梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。