广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1130号上诉人（原审被告）：中山市市*监督管理局，住所地广东省中山市东区********。法定代表人：徐宁军，局长。委托代理人：林守雷，该局工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局，住所地广东省广州市天河区*********。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：赵媛，该局工作人员。委托代理人：苏东海，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住湖南省洪江市******，公民身份号码431************412。上诉人中山市市*监督管理局（以下简称中山市监局）、上诉人广东省市场监督管理局（以下简称省市监局）因与被上诉人张波投诉举报奖励决定及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5352号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年5月12日，张波向中山市监局提交投诉举报，反映中山市世淘优品商行（以下简称被举报人）销售的桂格紫米山药大燕麦片存在进口食品无中文标签等不符合食品安全标准的违法情况。张波同时提交了购物票据等材料。中山市监局于2019年5月20日受理该投诉举报。2019年5月21日，中山市监局执法人员前往被举报人经营场所现场检查，并对相关被举报产品予以扣押。次日，中山市监局对被举报人进行调查询问并调取了相关证据材料。2019年6月12日，中山市监局向被举报人作出《行政处罚决定书》，查明被举报人于2019年5月2日购进桂格紫米山药大燕麦片5罐，销售单价为42元/罐，销售了3罐，被扣押2罐；桂格大燕麦片8罐，销售单价为42元/罐，销售了5罐，被扣押了3罐；桂格红曲荞麦大燕麦片9罐，销售单价为42元/罐，销售了7罐，被扣押了2罐，总货值为924元，违法所得为630元。该处罚决定认定被举报人存在销售无中文标签的进口食品的行为，认为该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第九十七条的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，对被举报人作如下处罚：1、没收违法所得630元；2、没收违法经营的产品桂格紫米山药大燕麦片2罐、桂格大燕麦片3罐、桂格红曲荞麦大燕麦片2罐；3、罚款5000元。2019年7月10日，中山市监局向原告作出中市监食药东区处告字[2019]030008号《处理举报投诉告知书》，答复原告如下：根据举报，我局依法对中山市世淘优品商行立案调查。根据调查结果，我局责令该商家改正，并作出以下行政处罚决定：1、没收违法所得630元；2、没收违法经营的产品桂格紫米山药大燕麦片2罐、桂格大燕麦片3罐、桂格红曲荞麦大燕麦片2罐；3、罚款5000元。综上，根据你举报投诉的情况，我局对你给予三级奖励，奖励金额为200元。如需奖励，请于收到本答复函之日起三十日内由本人凭有效身份证明领取奖励；委托他人代领的，受托人需同时持有你本人授权委托书、举报人和你本人的有效身份证明。张波不服该奖励决定，于2019年7月28日向省市监局申请行政复议，省市监局于2019年8月1日向中山市监局发出提出行政复议答复通知书，2019年8月8日，中山市监局提交复议答复书及证据材料，2019年9月18日，省市监局作出粤市监食行复字[2019]325号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了中山市监局作出的奖励决定。张波仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条第一款规定：“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符。”第十条规定：“各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。具体奖励标准如下：……属于二级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的2％—4％（含）给予奖励。按此计算不足1000元的，给予1000元奖励。属于三级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的1％—2％（含）给予奖励。按此计算不足200元的，给予200元奖励。……”本案中，张波向中山市监局举报被举报人存在销售无中文标签的进口食品桂格紫米山药大燕麦片的行为，该行为经中山市监局查证属实。中山市监局以被举报人同时经营无中文标签的桂格大燕麦片、桂格红曲荞麦大燕麦片等进口食品为由，认定张波的举报内容与违法事实不完全相符，但是，张波举报的内容为被举报人销售无中文标签桂格紫米山药大燕麦片的违法事实，中山市监局调查获取的其他产品的违法事实与张波举报内容并非对应同一法律关系，两者指向的标的并非同一产品，张波举报事实的成立不应当因为被举报人经营其他产品违法事实的存在而产生不利定性。因此，中山市监局以被举报人存在违法经营其他商品的事实为由认定张波举报内容与违法事实属基本相符的意见缺乏事实与法律依据，其作出的奖励决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案省市监局作为复议机关，其对于中山市监局奖励决定查明事实不清、证据不足的情况未予依法纠正，故其作出的本案行政复议决定事实不清，依法应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销中山市监局于2019年7月10日作出的中市监食药东区处告字[2019]030008号《处理举报投诉告知书》中对张波的奖励决定；二、中山市监局于本判决发生效力之日起六十日内对张波2019年5月12日的投诉举报重新作出奖励决定。三、撤销省市监局于2019年9月18日作出的粤市监食行复字[2019]325号《行政复议决定书》。一审受理费50元，由中山市监局、省市监局负担。上诉人中山市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中山市监局查实的违法行为与认定的举报奖励等级相当，原审法院认定中山市监局调查获取的其它产品的违法事实与举报内容并非对应同一法律关系是认定事实不清。本案中，张波向中山市监局举报被举报人存在销售无中文标签的进口产品“桂格紫米山药大燕麦片”的违法行为线索。中山市监局在查处过程中，还发现了被举报人经营被举报产品以外品种的产品违法。查处产品的种类增加，最终认定的货值和违法所得也会增加，从而导致处罚决定的变化。中山市监局以查证结果作出处罚决定，涵盖了但不限于举报内容。如果被举报的违法行为轻微并及时纠正且没有造成危害后果，则可能对被举报人不予行政处罚，不予处罚就无需给予举报人奖励。中山市监局综合考虑被举报食品涉案货值金额、罚没金额等因素，向张波本可以不予奖励的举报行为参照三级奖励标准作出给予200元的奖励决定合法合理，并无不当。二、原审判决对《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条存在法律理解及适用错误。张波举报时只提供了购物小票及产品标签图片，既没有提供原件，也没有提供产品实物，因此张波没有提供能够作为对被举报人进行处罚的证据，而只是提供了违法行为的线索。中山市监局以张波的举报为线索对被举报人进行调查处理，虽认定被举报人产品确实存在无中文标签问题，但认定被举报人违法事实的证据是依职权调查所得，而非张波提供。因此，张波提供的材料不属于定案证据，不能直接证实被举报人的违法事实，即便举报内容与违法事实相符，也不能以“二级”或“一级”的奖励标准来认定。三、在未违反法律法规强制性规定情况下，司法裁判应当尊重行政机关对奖励等级的判断并考虑判决对社会价值导向的影响。综上所述，请求撤销原审法院（2019）粤7101行初5352号判决，依法驳回张波的全部诉讼请求，判决张波承担本案一审、二审诉讼费用。上诉人省市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中山市监局所查实的违法行为与其认定的举报奖励等级相当，并无不当。在对个案的奖励情况进行判定时，应综合考量涉案违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及举报人所提供举报材料线索大小、内容详尽程度、证明力度、能否降低行政机关查处违法行为难度及节省市场监管行政资源等关键因素。本案中，张波向中山市监局投诉举报被举报人存在销售无中文标签的进口产品“桂格紫米山药大燕麦片”的违法行为线索。中山市监局经调查，查明被举报产品属于进口食品，仅有繁体中文标签未加贴简体中文标签，但上述情况不会对消费者造成误导，且没有证据证明该产品存在内在质量问题，应属于“对标签、说明书存在不影响产品质量安全且不会对公众造成误导的瑕疵的举报”，实际并不属于奖励范围。省市监局作为复议机关，基于《行政复议法实施条例》第五十一条“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”规定，并考虑到尊重原行为作出机关基于张波提供违法线索给予一定奖励的自由裁量权，认定中山市监局给予张波“三级”奖励的具体行政行为并无不当。同时，经中山市监局查实，被举报人销售的“桂格大燕麦片”“桂格红曲荞麦大燕麦片”存在同一违法行为，举报奖励的认定应当结合案情查处结果等进行综合判断。二、原审判决未能正确理解《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条。本案中，张波只提供了购物小票及产品标签的图片，没有提供原件，也没有提供产品实物，不能作为对被举报人进行处罚的证据使用。所谓“证据”，应当是能够直接作为证实或说明违法行为真实情况的材料，而“线索”则是需要行政机关进一步全面调查，查证违法行为存在与否、存在何种违法行为的调查方向指引，两者具有本质区别。中山市监局以张波的举报为线索对被举报人进行立案调查处理，虽认定被举报人产品确实存在问题，但认定违法事实的证据是依职权调查所得，而非张波提供。仅凭张波提供的举报线索无法认定违法事实是否存在，也无法证明被举报人违法货值、违法所得等违法事实。因此，张波提供的材料不属于定案证据，不能直接证实被举报人的违法事实，而属于违法线索，即便举报内容与违法事实相符，也不能以“二级”或“一级”的奖励标准来认定。三、原审判决不宜任意行使司法裁判权，在未违反法律、行政法规强制性规定情况下，应当尊重行政机关对奖励等级的判断以及注重判决对社会价值导向的影响。如按原审判决的裁判思路将引导职业打假人为了获取更多奖励将原本可同案举报的事项拆分举报，鼓励职业打假人针对同类产品不同批次的同一种违法行为进行分次、多次举报，导致行政复议、行政诉讼案件大量增加，浪费行政资源及司法资源。被上诉人张波二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条第一款规定：“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符。”本案中，张波通过电子邮箱向中山市监局举报被举报人存在销售无中文标签的进口食品桂格紫米山药大燕麦片的违法行为，并附上涉案商品照片、消费凭证扫描件。但仅凭上述材料并不足以认定被举报人存在违法事实，中山市监局根据张波提供的线索，通过现场检查和询问，才向被举报人作出涉案行政处罚。可见张波的举报并未提供直接证据，仅向中山市监局提供违法行为的线索，故中山市监局认为张波的举报属于三级举报奖励，给予张波200元，事实清楚，适用法律正确。省市监局复议维持该奖励决定，并无不当。原审法院撤销涉案告知书中对张波的奖励决定,撤销省市监局作出的被诉《行政复议决定书》不当，本院予以纠正。中山市监局、省市监局的上诉理由，于法有据，本院予以支持。张波诉请撤销被诉告知书中不予奖励的决定及行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。中山市监局、省市监局的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5352号行政判决；二、驳回张波的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由张波负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年九月十八日法官助理 刘之秋书 记 员 陈洁灵