广东省揭阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤52行终16号上诉人（原审原告）：揭阳空港区绿通环保处理有限公司。住所地：揭阳空港经济区。法定代表人：陈楚生。委托代理人：魏勇城，该公司员工。上诉人（原审被告）：揭阳市生态环境局。住所地：揭阳市榕城区。法定代表人：王全录，局长。委托代理人：林德峰，揭阳市生态环境局空港分局局长。委托代理人：邱声群，广东冠法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳空港经济区渔湖镇人民政府。住所地：揭阳空港经济区渔湖镇政府。法定代表人：林泽锋，镇长。委托代理人：林展生，该镇工作人员。原审第三人：广东电网有限责任公司揭阳供电局。住所地：揭阳市榕城区。负责人：黎高程，局党委书记。委托代理人：林杰坤、许朝云，广东冠法律师事务所律师。上诉人揭阳空港区绿通环保处理有限公司（以下简称绿通公司）、揭阳市生态环境局（以下简称揭阳生态局）因与被上诉人揭阳空港经济区渔湖镇人民政府（以下简称渔湖镇政府），原审第三人广东电网有限责任公司揭阳供电局（以下简称揭阳供电局）环境保护行政管理纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年5月6日22时至5月7日凌晨，揭阳生态局、渔湖镇政府与揭阳市公安局、揭阳市公安局空港分局、原揭阳空港经济区环境保护和安全生产监督局（以下简称原空港环安局）等部门对绿通公司进行生态环境检查时，发现绿通公司将未经处理的生产废水通过两条临时软管排向公司北侧围墙边雨水沟，与雨水混合后沿西北侧围墙边水沟流向墙外，涉嫌通过暗管排放水污染物的环境违法行为。原空港环安局执法人员制作现场检查（勘察）笔录，现场对水排放物取样，并委托揭阳市环境监测站检测，绿通公司二级沉池潜水泵出水口污染因子悬浮物浓度6840mg/L，超过《广东省地方标准水污染物排放标准》（DB44/26-2001）表4第二时段一级标准规定的悬浮物60mg/L的排放限制要求。绿通公司负责人陈楚生在接受原空港环安局执法人员调查询问时，陈楚生承认该公司存在上述环境违法行为。2019年5月7日，原空港环安局对绿通公司涉嫌违反水污染防治制度的行为予以立案查处。同日，渔湖镇政府向揭阳供电局属下渔湖供电所发出《关于要求对绿通公司进行断电处理函》，请其协助对该公司予以断电处理。同日，原空港环安局认定绿通公司发生环境违法行为而向揭阳供电局属下渔湖供电所发出《关于要求对绿通公司进行断电处理函》，商请该所依法依规对该公司进行断电。同日，揭阳供电局属下渔湖供电所向绿通公司发出《用电检查结果通知书》，在通知书问题、安全隐患栏上注明，根据原空港环安局《关于要求对绿通公司进行断电处理的函》和《供电监管办法》第二十四条的规定及《供用电合同》的约定，进行停止供电，请贵公司做好配合停电。2019年5月9日，揭阳生态局认定绿通公司私设暗管逃避监管的方式排放水污染物，违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款的规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第二十五条、《中华人民共和国行政强制法》第二十五条和《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条第一款第（四）项的规定，对绿通公司作出揭市环（空港）查（扣）字[2019］1号《查封（扣押）决定书》，决定对绿通公司的部分生产设备：沙池输送带4条、废土输送带1条、电源开关五个予以查封。查封期限为30日（时间从2019年5月9日起至2019年6月7日止）；查封期限不包括检测或技术鉴定时间。查封设施、设备存放于原处，在此期间，不得擅自损毁封条、变更查封状态或者启用已查封的设施、设备，并告知绿通公司不服该决定的救济途径。同日，揭阳生态局对绿通公司作出揭环（空港）改字[2019］第9号《责令改正违法行为决定书》，决定责令绿通公司立即改正私设暗管违法排放水污染物的环境违法行为。2019年5月10日，揭阳生态局送达上述决定书并执行。2019年5月10日，揭阳生态局向绿通公司分别作出揭市环（空港）罚告[2019］10、11号《行政处罚告知书》，认定绿通公司“逃避监管的方式排放水污染物且超过排放标准5倍以上”拟对绿通公司分别罚款人民币（下同）伍拾伍万元、陆拾万元，并于2019年5月11日向绿通公司送达告知书。2019年5月18日，揭阳生态局认为绿通公司私设暗管超标排放水污染物行为，违反《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，拟对绿通公司停产整治，至符合《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第十七条、第十八条规定的解除条件，并报我局备案后方可恢复生产，并于2019年5月19日向绿通公司送达揭市环（空港）责停告字[2019］1号《责令整治事先（听证）告知书》。2019年5月20日，绿通公司向揭阳生态局提出请求听证停产整治一案。2019年5月22日，原空港环安局向揭阳供电局属下渔湖供电局作出《关于对绿通公司恢复用电的函》，该函内容：“因绿通公司存在发生环境违法的行为，我局于2019年5月7日发函要求你所对绿通公司依法依规断电处理，现绿通公司环境违法的设备已被查封。为此，我局商请你所依法依规，对与本案无关的恢复用电（包括该公司的生活用电）。”2019年5月25日，渔湖供电所向绿通公司发出《用电检查结果通知书》，在通知书问题、安全隐患栏上注明，根据原空港环安局《关于对绿通公司恢复用电的函》，对绿通公司环境违法与本案无关的恢复用电（包括该公司的生活用电）。2019年6月11日，揭阳生态局举行处罚听证会。2019年6月7日，揭阳生态局作出揭市环（空港）查（扣）延字[2019］1号《查封（扣押）延期通知书》，决定延长查封（扣押）期限（延长时间从2019年6月8日起至2019年7月7日止）。2019年6月27日，揭阳生态局认定绿通公司2019年5月6日存在私设暗管逃避监管方式排放水污染物的环境违法行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项和《揭阳市环境保护局关于的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》序号7违法程度和情节6“以逃避监管的方式排放水污染物且超过排放标准5倍以上的，处50万元以上60万元以下罚款”的规定，分别对绿通公司作出揭市环（空港）罚[2019］10号、11号《行政处罚决定书》，处罚款伍拾伍元万整、陆拾万元整。同时，揭阳生态局对绿通公司作出揭市环（空港）责停字[2019］1号《责令停产整治决定书》，责令绿通公司停产整治。2019年6月28日，揭阳生态局向绿通公司送达上述行政处罚决定书及责令停产整治决定书。2019年7月3日，揭阳生态局对绿通公司作出揭市环（空港）解查（扣）字[2019］1号《解除查封（扣押）决定书》，决定解除查封。绿通公司不服被告揭阳生态局对其作出的揭市环（空港）查（扣）字[2019］1号《查封（扣押）决定书》及揭市环（空港）查（扣）延字[2019］1号《查封（扣押）延期通知书》，向广东省生态厅申请行政复议。2019年7月18日，绿通公司不服原空港环安局对其作出断电强制措施提起行政诉讼，并提出行政赔偿，请求请求：1.确认揭阳生态局、渔湖镇政府于2019年5月7日对绿通公司采取断电的行政行为违法；2.判令揭阳生态局、渔湖镇政府赔偿绿通公司损失267567.15元。(以每天损失17837.81元计算，自2019年5月7日起暂计算至2019年5月22日共计15天)。2019年9月11日，广东省生态环境厅分别作出粤环行复[2019］53号、54号《行政复议决定书》，维持揭阳生态局对绿通公司作出查封（扣押）决定及其延期通知。绿通公司不服揭阳生态局对其分别作出的揭市环（空港）罚[2019］第10号、11号《行政处罚决定书》、揭市环（空港）责停字[2019］1号《责令停产整治决定书》及其行政赔偿，向广东省生态厅申请行政复议。2019年9月11日、12日，广东省生态环境厅分别作出粤环行复[2019］61号、62号、63号《行政复议决定书》，维持揭阳生态局对绿通公司作出上述行政处罚决定、责令停产整治决定，并驳回行政赔偿请求。绿通公司不服揭阳生态局对其作出上述决定及广东省生态环境厅作出相应复议决定，分别向广州铁路运输法院提起行政诉讼。2020年1月17日，广州铁路运输法院予以立案受理，案号分别为（2020）粤7101行初884、885、887、888、889号。另查明，2013年12月25日，根据揭空港机编21号文件，原空港环安局作为揭阳空港经济区管理委员会工作部门，负责其辖区内环境保护和安全生产监督管理职能。揭阳市环境保护局根据揭阳市人民政府《关于下放（委托）部分环保行政职权问题的批复》，揭阳市环境保护局分别与空港经济区环境保护和安全生产监管局签订行政职权委托授权书，根据《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《排污费征收管理条例》等法律、法规的规定，市控以上（包括市控）排污单位的排污许可证核发行政许可县级终审、排污费征收县级征收、环境违法行为实施行政处罚县级处罚；委托机关对受托方实施行政许可、行政征收、行政处罚的行为行使检查、监督和指导权，并对该行为的后果承担法律责任，有权责令受委托方纠正违法违规行为；受委托方必须以委托机关的名义在委托的权限范围实施行政许可、行政征收、行政处罚，不得超越委托权限施行行政行为，不得再委托其他任何组织或者个人实施行政行为，必须要求执法人员持行政执法证上岗，严格依法行政，必须加强对执法人员的检查、管理、监督。委托期限从2014年5月15日起至委托方取消委托。2019年5月16日，揭阳生态局决定终止原揭阳市环境保护局2014年5月15日、2015年5月19日、2017年5月18日分别与揭阳空港经济区环境保护和安全生产监管局签订的《行政职权委托授权书》。又查明，2018年12月29日，中共揭阳市委、揭阳市人民政府关于印发《揭阳市机构改革方案》的通知，组建市生态环境局，将市环境保护局的职责等整合，组建市生态环境局，不再保留市环境保护局。2019年5月5日，中共揭阳市委深化机构改革工作领导小组办公室关于印发《关于优化完善我市生态环境监管保护体制的实施意见》的通知，空港经济区等的环境保护相关职责分别划入市生态环境空港经济区分局，分局作为市生态环境局的派出机构。2019年8月20日，中共揭阳空港经济区委、揭阳空港经济区管委会关于印发《揭阳空港经济区管理委员会机构设置实施方案》的通知，揭阳空港经济区环境保护和安全生产监管局不再保留，揭阳市生态环境局空港分局负责辖区内的生态环境保护等工作，实行双重管理体制，作为揭阳市生态环境局的派出机构，接受空港经济区党委、管委会的领导，其人、财、物等由揭阳市生态环境局实行垂直管理。原审法院认为，根据2015年1月1日起施行《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第二条：“对企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者）违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染，县级以上环境保护主管部门对造成污染物排放的设施、设备实施查封、扣押的，适用本办法。”《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第二条：“县级以上环境保护主管部门对超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者（以下称排污者），责令采取限制生产、停产整治措施的，适用本办法。”和自2010年1月1日起施行的《供电监管办法》第二十四条第三款：“供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电。”的规定，原空港环安局作为揭阳空港经济区管理委员会工作部门，负责其辖区内环境保护和安全生产监督管理职能，享有要求揭阳供电局对绿通公司涉嫌违反法律法规排放污染物造成或者可能造成严重污染实施停止或者恢复送电的职能。原空港环安局等行政机关对绿通公司进行检查时，发现绿通公司通过潜水泵抽取生产废水通过临时软管外排的行为，涉嫌实施“以逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，原空港环安局现场决定责令绿通公司立即停止环境违法行为，并口头告知绿通公司。原空港环安局认定绿通公司实施“以逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，有经绿通公司法定代表人签名确认的现场检查笔录、调查笔录、检查示意图、现场相片、检测报告等为据，事实清楚、主要证据充分，应予确认。原空港环安局发现绿通公司实施上述环境违法行为经本单位负责人经批准，可要求揭阳供电局对绿通公司停止或者恢复送电，但原空港环安局未向法院提供其对绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其所遵循程序的证据材料，渔湖镇政府也未向法院提供其对绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其享有职责的依据、作出断电决定遵循程序的证据材料，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为渔湖镇政府没有职责依据，原空港环安局、渔湖镇政府没有遵循相应程序，其行为违反《中华人民共和国行政强制法》第十八条等规定，原空港环安局、渔湖镇政府对绿通公司作出断电的行政强制措施明显不当。因此，绿通公司主张原空港环安局、渔湖镇政府于2019年5月7日分别对绿通公司采取断电的行政行为违法的理由成立，予以支持。原空港环安局、渔湖镇政府作出的上述行政强制措施违法依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应当确认违法。原空港环安局已被撤销，揭阳生态局继续行使原空港环安局的环境保护等职能，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，揭阳生态局为本案适格被告。原空港环安局、渔湖镇政府要求揭阳供电局对绿通实施停电的强制措施，仅是揭阳生态局对绿通公司作出行政处理决定前所采取的一种临时性措施，没有到达对事件最终处理完毕状态，虽然揭阳生态局、渔湖镇政府对绿通公司的涉案强制措施行为被确认违法，但尚不能认定该强制措施对绿通公司的合法权益造成损害，绿通公司提出行政赔偿需待揭阳生态局对绿通公司作出行政处理决定时才可一并提起赔偿或者通过其他途径解决，绿通公司请求赔偿其损失267567.15元的请求，缺乏依据，应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认揭阳生态局、渔湖镇政府于2019年5月7日要求揭阳供电局对绿通公司进行断电处理的行为违法；二、驳回绿通公司的赔偿请求。本案受理费50元，由揭阳生态局、渔湖镇政府各负担25元。上诉人绿通公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、绿通公司对原审的第一项判决结果予以认可，但不认可其查明的事实及认为其适用的法律错误。1、原审查明事实部分存在错误及遗漏：原审仅以绿通公司的法定代表人的笔录签名认定绿通公司的违法行为存在明显证据不足，笔录及示意图均为揭阳生态局制作，属于孤证且没有任何证据证明揭阳生态局在要求相对人签名的时候履行了充分的告知义务。原审法院明显遗漏审查揭阳生态局在取证时有关样品瓶的来源，没有排除取样容器被污染，样品无封存记录及证明与所检测的样品是否一一对应等情况，就直认定绿通公司存在违法行为，明显错误。有关绿通公司是否违法不属于本案原审法院评价的范围，而查明揭阳生态局是否违法才是原审法院的评价的范围，原审法院将已经在广州铁路法院审理的事实一并审查，明显超越本案原告的请求范围。2、原审法院认为两揭阳生态局对绿通公司作出断电强制措施没有遵循相应程序，渔湖镇政府没有职责依据，因此确认该行为违法，但是其所依据的法律规定有误。原空港环安局于2019年5月22日已经改变了违法行为，而渔湖镇政府由始至终没有向案外人属下的渔湖供电所发函要求其对绿通公司恢复供电。且原审法院已经查明渔湖镇政府本身作出断电行为就没有职责依据，上述情形符合《行政诉讼法》第七十五条的规定。因此，原审法院确认渔湖镇政府作出的行政行为违法所适用的法律规定有误。二、原审法院偷换概念，认为空港环安局及渔湖镇政府作出断电措施是临时性，本案尚未达到对事件最终处理完毕的状态，不能认定该强制措施对绿通公司造成了损失属于事实认定错误。本案中，原空港环安局以及渔湖镇政府要求案外人属下的渔湖供电所对绿通公司进行断电，该断电行为不仅没有通知绿通公司，而且还造成了绿通公司整个生产场所全面断电(包括生活用电)。断电区域没有区分，就连绿通公司合法生产的环保砖部分也因没有电力供应而无法生产，断电的范围已经超了绿通公司的行为范围，缺乏适当性。断电的行政行为不仅仅是临时措施，实质上已经造成了厂区停产停业，绿通公司存在经济损失是客观的事实，揭阳生态局、渔湖镇政府应赔偿绿通公司的损失。三、绿通公司在原审中已经就断电行为造成的损失提交了赔偿的证据，也按照原审法院的要求提出了《损失评估的申请》，但最终原审法院没有出具批准评估的裁定，却以绿通公司请求揭阳生态局赔偿损失267567.15元的请求缺乏依据驳回该项诉求是错误的。综上，绿通公司认为原审法院认定事实错误、超范围裁判，法律适用错误，为维护绿通公司的合法权益，特依据《行政诉讼法》及相关法律法规的规定，提起上诉，请求：1.撤销原判决第二项，改判揭阳生态局、渔湖镇政赔偿绿通公司损失267567.15元(以每天损失17837.81元计算，自2019年5月7日起计算至2019年5月22日，共计15天)；2.本案二审的全部诉讼费用由揭阳生态局、渔湖镇政承担。上诉人揭阳生态局不服原审判决，向本院提起上诉称：原审法院以揭阳生态局未向原审法院“提供其对绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其遵循程序的证据材料”为由，认定揭阳生态局没有遵循相应程序，对绿通公司作出断电的行政强制措施明显不当是错误的，理由是：一、揭阳生态局没有对绿通公司作出行政强制措施行为。根据《行政强制法》第二条、第九条的规定，实施行政强制措施，是行政机关直接对行政相对人作出法律规定的行政强制措施种类的行为，但是，本案中，断电的行为，明显不属于行政强制措施行为，也不属于《行政强制法》第九条规定的行政强制措施种类，因此，原审法院认定断电行为是行政强制措施和认定揭阳生态局作出行政强制措施的行为，没有法律依据，原审法院的这一认定是错误的，体现在：1.揭阳生态局没有对绿通公司作出行政强制措施行为。本案中，没有任何证据证明揭阳生态局对绿通公司作出行政强制措施行为。2.揭阳生态局也没有对绿通公司实施断电行为。本案的所有证据均显示揭阳生态局没有到绿通公司实施断电行为，绿通公司被断电，与揭阳生态局没有关系。3.虽然揭阳生态局有发函给渔湖供电所商请其依法依规对绿通公司进行断电，但该商请函的内容，不是行政强制措施行为，理由是：第一、揭阳生态局发函给渔湖供电所，是以商请的方式，商请并不是行政强制措施行为，并且揭阳生态局也没有命令渔湖供电所对绿通公司进行断电。第二、揭阳生态局除了向渔湖供电所商请之外，提出依法依规进行断电，那么，如何断电或按什么程序断电，与揭阳生态局无关。第三、揭阳生态局没有向绿通公司直接作出断电的行为。二、如果揭阳生态局发函给渔湖供电所的行为属于行政强制措施的话，则上诉人也是依法办事，并无不当，也不存在违法情形，理由是：1.绿通公司在本案中属于环境违法企业。《供电监管办法》第二十四条规定：“电力监管机构对供电企业执行国家有关节能减排和环境保护政策的情况实施监管。供电企业应当减少电能输送和供应环节的损失和浪费。供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。未收到政府有关部门决定恢复送电的通知，供电企业不得擅自对政府有关部门责令限期整改的用户恢复送电”。按照上述的规定，如果绿通公司存在被政府有关部门依法认定为淘汰企业、关停企业或者环境违法企业的，则供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的采取停限电措施的决定。本案中，绿通公司具有“存在私设暗管逃避监管的方式排放水污染物”的污染环境行为，属于环境违法企业，体现在：第一、绿通公司实施环境违法行为的事实，在现场被查处。在本案揭阳生态局提供的证据中，绿通公司将污水排放到榕江，实施污染环境的事实，当场被查处。绿通公司法定代表人陈楚生对实施环境污染的行为，已在现场签名确认“情况属实”。第二、现场确认了绿通公司企业实施环境污染的事实，相关部门对绿通公司实施污染环境的行为，必须予以制止。第三、在本案的诉讼过程中，广东省生态环境厅对于绿通公司存在违法排放污水的行为，也作出了复议认定。2.原审法院认定揭阳生态局没有提供其对绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其所应遵循程序的证据材料是错误的，理由是：第一、揭阳生态局商请渔湖供电所对绿通公司依法依规进行断电，经过程序的审核。在揭阳生态局提供的证据中，对于商请断电的情况，由原空港环安局主办人员提出，分管领导审核，局领导审批。这说明在商请断电的程序上，揭阳生态局是严格按照审批的程序进行的。第二、原审法院在判决中，明确了原空港环安局发现“绿通公司实施上述环境违法行为经本单位负责人经批准，可要求揭阳供电局对绿通公司停止或者恢复送电，但原空港环安局未向法院提供其对绿通公司作出断电强制措施的书面处理决定及其所应遵循程序的证据材料”，按照原审法院的上述认定，原空港环安局在经本单位负责人批准的情况下，可以要求供电部门对绿通公司进行停电或者恢复送电，而在揭阳生态局提供的证据中，就有经原空港环安局负责人批准同意的商请断电函，这说明揭阳生态局已经按照原审法院的要求提供了相应证据，因此，原审法院又以揭阳生态局没有提供书面处理决定及其所应遵循程序的证据材料的说法，违背事实。综上，揭阳生态局在本案中，并没有对绿通公司作出任何行政行为或强制措施行为，原审法院判决确认揭阳生态局要求揭阳供电局对绿通公司进行断电处理的行为违法是错误的，原审判决，违背事实且没有法律依据。为维护揭阳生态局的合法权益，揭阳生态局现根据我国《行政诉讼法》的有关规定，特提起上诉，请求：1.请二审法院依法撤销原审判决的第一项判决，并判决驳回绿通公司对揭阳生态局的诉讼请求；2.本案原审和二审的诉讼费用由绿通公司承担。被上诉人渔湖镇政府辩称，请二审法院依法驳回绿通公司的上诉，其赔偿请求于法无据。原审第三人揭阳供电局述称，绿通公司环境违法的事实清楚，证据充分，揭阳供电局配合当地行政部门对环境违法企业实施停电，符合《供电监管办法》的有关规定，有充分的法律依据。原审期间各方当事人提交的证据随案卷移送到本院，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明事实予以确认。本院认为，二审围绕当事人争议问题，对原审判决和被诉行政行为进行全面审查。二审的争议焦点是：1.渔湖镇政府、原空港环安局的断电发函行为是否可诉，是否合法；2.揭阳生态局、渔湖镇政府是否应当赔偿绿通公司。根据2015年1月1日起施行的《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第二条、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》第二条和自2010年1月1日起施行的《供电监管办法》第二十四条第三款的规定，本案中，原空港环安局等行政机关在对绿通公司进行检查时，发现绿通公司通过潜水泵抽取生产废水通过临时软管外排的行为，涉嫌实施“以逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，原空港环安局有权责令其改正或限制其生产、停产整治，原审法院据此认定原空港环安局具有要求揭阳供电局对绿通公司涉嫌违反法律法规排放污染物造成或者可能造成严重污染实施停止或者恢复送电的职能，并无不当，本院予以支持。按照《中华人民共和国行政强制法》第九条：“行政强制措施的种类：……（五）其他行政强制措施。”的规定，强制停电措施毕竟属于临时性的措施。同时，根据上述规定，渔湖镇政府不具有行使断电职权，揭阳生态局上诉主张断电处理函不是行政强制措施，理由不能成立，本院不予采信。关于渔湖镇政府、原空港环安局的发函行为是否可诉的问题。本案中，揭阳供电局根据渔湖镇政府、原空港环安局发函要求的时间及范围，对绿通公司实施断电。显然，该行为已外化，已对绿通公司的权利义务产生实际影响。因此，绿通公司与渔湖镇政府、原空港环安局的发函行为有法律上的利害关系，揭阳生态局的发函行为具有可诉性。因此，揭阳生态局上诉主张上述发函行为不可诉，本院不予采纳。关于渔湖镇政府、原空港环安局的发函行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”的规定，行政机关实施行政强制措施有严格的法定程序。根据行政诉讼法的规定，在行政诉讼中，证明行政行为的合法性的证据应当由作出行政行为的行政机关提供，根据揭阳生态局在诉讼中提交的证据可以确定，在实施强制断电措施时，揭阳生态局未严格按照法定程序提前书面通知绿通公司，告知其实施断电的主体及理由等，且在实施强制行为时应当按照法定程序当场告知绿通公司依法享有的权利、救济途径，听取其的陈述和申辩，制作现场笔录等。原审法院据此确认本案所涉的断电措施违法，处理正确，本院予以支持。揭阳生态局上诉主张上述发函行为没有违法，理由不能成立，本院不予支持。关于揭阳生态局、渔湖镇政府是否应赔偿绿通公司的问题。根据现有的证据显示，原空港环安局认为绿通公司涉嫌实施“以逃避监管的方式排放水污染物”的环境违法行为，随后发函要求揭阳供电局对绿通实施停电的强制措施，虽然涉案发函行为被确认违法，但发函行为属于临时性措施，相关职能部门尚未对绿通公司作出最后处理，尚不能认定发函行为对绿通公司的合法权益造成损害。因此，绿通公司提出揭阳生态局、渔湖镇政府赔偿其损失267567.15元的请求，缺乏法律依据,应予以驳回。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。揭阳生态局、绿通公司的上诉理由和依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由揭阳生态局、绿通公司各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇二〇年九月二十八日法官助理 刘伟凯书 记 员 卢思琪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。