广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行初54号原告张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住广州市黄埔区。被告佛山市顺德区人民政府。法定代表人彭聪恩，区长。委托代理人廖页洁，佛山市顺德区司法局工作人员。委托代理人梁炎敏，佛山市顺德区司法局工作人员。张波诉佛山市顺德区人民政府（以下简称“顺德区政府”）行政复议纠纷一案，本院于2020年4月30日受理后，依法组成合议庭于2020年6月19日公开开庭进行了审理。原告张波、被告顺德区政府的委托代理人廖页洁到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。张波于2019年9月11日向佛山市顺德区**监督管理局（以下简称“顺德区市监局”）投诉佛山市顺德区大良毛轩湘菜馆（以下简称“毛轩湘菜馆”）超越许可范围从事食品经营，顺德区市监局经调查核实后于2019年12月26日作出《佛山市顺德区**监督管理局举报事项处理结果告知书》（顺监（良）申处告字〔2019〕145号，以下简称《145号告知书》），以张波的举报事项不符合奖励条件为由决定不予奖励。张波不服，向顺德区政府提起行政复议，顺德区政府以张波提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件、依法应予以驳回为由，于2020年4月7日作出顺府行复〔2020〕70号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《70号决定书》），决定驳回张波的行政复议申请。张波诉称：张波于2019年9月11日向顺德区市监局提交的举报投诉是因维护其自身的合法权益，故张波的请求符合《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议的受理范围和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款所规定的受理条件。在行政复议审查期间，顺德区市监局在复议答辩中主张张波不应当获得举报奖励的原因是张波的举报行为不存在“查证属实并立案查处”的情形（详见复议决定书第13页第一段第13行）。而复议决定书中则依旧含糊主张张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条的规定。事实上，该办法第六条一共有三个不同的款项，复议机关未在审查过程中认定究竟不符合第六条的具体哪个款项的情形，其本身就存在认定事实不清，故顺德区市监局的原行为属于应当撤销的情形。顺德区政府决定驳回行政复议申请的行为明显缺乏事实基础和法律依据。请求人民法院：1.判决撤销《70号决定书》；2.责令顺德区政府重新作出决定。为支持其诉讼请求，张波向本院提交了以下证据：证据1.举报投诉信穗群申举〔2019〕764号；证据2.饿了么平台订单；证据3.饿了么平台公示信息；以上三份证据共同证明张波依照广东省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法的规定向顺德区市监局提交的举报信内容及提交时间；被举报人经营订单及网站公示信息，体现了被举报经营违法的事实；张波是产品购买者，亦是权利受到损害方，因权利受损提起的举报；证据4.《145号告知书》，拟证明顺德区市监局作出的举报投诉答复内容，其决定不予奖励张波但未告知张波具体法律依据；证据5.《70号决定书》，拟证明顺德区政府无正当理由驳回了张波的行政复议请求；证据6.行政复议决定书送达回单及详情单，证明《70号决定书》送达给张波的时间为2020年4月12日。被告顺德区政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，顺德区政府具有作出《驳回行政复议申请决定书》的法定职权。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”张波不服顺德区市监局于2019年12月26日作出的《145号告知书》，以邮寄的形式向顺德区政府申请行政复议，顺德区政府依法具有审查及作出决定的职权。二、顺德区政府作出的《70号决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。2019年8月19日，顺德区市监局对毛轩湘菜馆进行检查时，发现其《食品经营许可证》载明经营项目为热食类食品制售，现场菜牌及一张点菜单上标有冷食类食品凉拌皮蛋，毛轩湘菜馆的经营者称从2019年8月1日开始销售冷食类食品，经营额为23元；同日，顺德区市监局决定对毛轩湘菜馆涉嫌未按照许可范围从事食品经营的行为进行立案调查。虽然顺德区市监局经调查认为毛轩湘菜馆存在未按照《食品经营许可证》许可范围从事冷食类食品制售的违法事实，决定予以处罚，但由于顺德区市监局在收到张波的举报材料之前已掌握毛轩湘菜馆未按照许可范围从事食品经营活动的行为并立案调查，与张波的举报事项一致，张波的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定的奖励条件“举报奖励应当同时符合下列条件……（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的……”的规定，顺德区市监局决定不予奖励并予以告知并无不当。《145号告知书》对举报事项的处理结果及因张波的举报事项不符合奖励条件决定不予奖励，均不直接为张波设定新的权利义务，对张波的权利义务不产生实际影响。因此，张波提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，鉴于已受理复议申请，顺德区政府驳回张波的行政复议申请并无不当。张波提起本案诉讼不符合行政诉讼的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第（八）项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，应当裁定驳回起诉。如前所述，顺德区市监局作出的《145号告知书》不直接为张波设定新的权利义务，对张波的权利义务不产生实际影响。因此顺德区政府作出的《70号决定书》也不属于行政诉讼的受案范围。综上，顺德区政府依职权作出的《70号决定书》认定事实清楚、证据确凿、法律依据正确、程序合法、内容适当；张波提起的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的起诉条件，请求人民法院依法驳回起诉。顺德区政府提交了以下证据和依据：证据1.《行政复议申请书》、邮政挂号信信封及投递邮件清单，证明张波不服顺德区市监局作出的《145号告知书》，以邮寄的形式向顺德区政府申请行政复议，顺德区政府于2020年2月17日收悉相关材料，符合60日的期限规定；证据2.《行政复议受理通知书》、文书送达回证及EMS快递底单，证明顺德区政府于2020年2月17日作出受理通知书并于2020年2月21日邮寄送达张波，符合5个工作日的审查期限规定；证据3.《提出行政复议答复通知书》及文书送达回证，证明顺德区政府于2020年2月17日作出答复通知书并于2020年2月20日送达顺德区市监局，符合7个工作日内的期限规定；证据4.《行政复议答复书》及证据说明书，证明顺德区市监局于2020年2月24日提交书面答复，符合10日内作出答复的期限规定；证据5.《现场笔录》《营业执照》（副本）、《食品经营许可证》（副本）、点菜单、证据照片表、《调查笔录》（2019年8月19日）、《立案审批表》《调查笔录》（2019年9月6日），证明顺德区市监局在收到张波的举报投诉材料之前已于2019年8月19日对毛轩湘菜馆涉嫌未按照许可范围从事食品经营的行为进行立案调查；证据6.《举报投诉信》及邮政挂号信信封、《受理通知书》《举报事项立案情况告知书》，证明顺德区市监局于2019年9月15日收到张波的举报投诉并予以受理；证据7.《投诉案件调查（调解）笔录》《关于张波投诉的情况说明》《投诉案件终止调解通知书》，证明顺德区市监局已履行处理消费投诉的法定职责；证据8.《延长举报处理期限告知书》《行政处罚决定书》《145号告知书》，证明顺德区市监局已履行告知张波举报事项处理结果的法定职责；证据9.《70号决定书》、送达回证、EMS快递单及网上查询记录，证明顺德区政府于2020年4月7日作出驳回行政复议申请决定并分别于2020年4月12日邮寄送达张波、2020年4月7日直接送达顺德区市监局，符合60日法定期限的规定。顺德区政府还提交了作出被诉行政行为的依据：《食品药品违法行为举报奖励办法》（2017年修订）第六条；《食品药品投诉举报管理办法》第十五条、第二十条、第三十八条；《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十七条、第二十四条、第二十九条第一款；《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十二条、第十七条、第二十三条第一款、第三十一条、第四十条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条。经过各方当事人的举证、质证，本院认证如下：顺德区政府对张波提交的6组证据的真实性均无异议，本院予以采纳。因本案审查《70号决定书》的合法性而不审查《145号告知书》的合法性，故顺德区政府提交的第四组证据中的《证据说明书》与本案无关，本院不予采纳。张波对顺德区政府提交的其他证据的真实性予以认可，本院均予以采纳。经审理查明：2019年8月19日，顺德区市监局对位于顺德区大良街道金榜沿江北路22号怡东阁首层16号铺的毛轩湘菜馆进行检查时，发现其《食品经营许可证》载明的经营项目为热食类食品制售，现场菜牌及一张点菜单上标有冷食类食品即凉拌皮蛋，现场未发现有冷食类加工工具和成品，顺德区市监局已对相关情况进行了拍照取证。同日，顺德区市监局对毛轩湘菜馆的经营者郭伟进行询问调查，郭伟称从2019年8月1日开始销售冷食类食品，至今冷食类食品经营额为23元。同日，顺德区市监局决定对毛轩湘菜馆涉嫌未按照许可范围从事食品经营的行为进行立案调查。2019年9月6日，顺德区市监局对毛轩湘菜馆的经营者郭伟进行询问调查，郭伟称于2019年8月19日至2019年9月6日在“饿了么”平台上销售过一份凉拌皮蛋。2019年9月15日，顺德区市监局收到张波的投诉举报材料，张波称其于2019年9月2日在饿了么网站购买了毛轩湘菜馆的冷食类食品凉拌皮蛋，后了解到毛轩湘菜馆的经营范围仅为热食类食品制售，认为毛轩湘菜馆存在超许可经营食品的行为，要求毛轩湘菜馆退回餐饮费38.67元，赔偿其1000元，并请求顺德区市监局对毛轩湘菜馆进行处罚，告知其处罚结果并予以奖励。同日，顺德区市监局受理张波的举报投诉。2019年9月24日，顺德区市监局作出顺监（良）申立告字〔2019〕第0053号《举报事项立案情况告知书》，告知张波在收到其举报材料之前已经掌握毛轩湘菜馆涉嫌未按照许可范围从事食品经营活动的情况并立案调查，因此决定对张波的举报事项不予重复立案，并于同日将上述文书寄送张波。2019年12月9日，顺德区市监局作出顺监（良）申延告字〔2019〕第0083号《延长举报处理期限告知书》，决定延长处理期限30日，并以邮寄方式寄送张波。2019年12月24日，顺德区市监局作出顺市监良罚字〔2019〕231号《行政处罚决定书》，认为毛轩湘菜馆未按照《食品经营许可证》许可范围从事食品经营活动，于2019年8月1日开始从事冷食类食品制售，违反了《广东省食品安全条例》第十二条第一款的规定，根据《广东省食品安全条例》第六十条的规定，决定对毛轩湘菜馆处以罚款5000元，并没收违法所得46元。2019年12月26日，顺德区市监局作出《145号告知书》，告知张波该局对毛轩湘菜馆的处罚决定，但顺德区市监局在收到张波举报材料之前已对毛轩湘菜馆涉嫌未按照许可范围从事食品经营活动的行为进行立案调查，与张波举报的情况一致，因此张波的举报事项不符合奖励条件，决定不予奖励。2019年12月27日，顺德区市监局将上述文书以邮寄方式寄送张波。2020年2月15日，张波向顺德区政府提出行政复议申请，顺德区政府于2020年2月17日受理后，以张波提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件、依法应当予以驳回为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，于2020年4月7日作出《70号决定书》），决定驳回张波的行政复议申请。该决定书已于2020年4月7日直接送达顺德区市监局，于2020年4月12日邮寄送达张波。张波仍不服，遂提起本案诉讼。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案张波对顺德区市监局作出的《145号告知书》不服而选择向顺德区政府申请行政复议，顺德区政府依法具有作出《70号决定书》的法定职权。顺德区政府受理张波的复议申请后，经调查核实作出《70号决定书》并依法送达，程序合法，本院予以确认。综合双方的诉辩意见，本案争议的焦点是《145号告知书》是否属于行政复议的受案范围。《145号告知书》的主要内容是顺德区市监局认为其收到张波举报材料之前已对毛轩湘菜馆涉嫌未按照许可范围从事食品经营活动的行为进行立案调查，与张波举报的情况一致，因此张波的举报事项不符合奖励条件，决定不予奖励。关于对公民的举报应否奖励的问题，《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条规定：“举报奖励应当同时符合下列条件：（一）有明确的被举报对象和具体违法事实或者违法犯罪线索；（二）举报内容事先未被食品药品监督管理部门掌握的；（三）举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决的。”根据该规定，在张波举报属实的前提下，张波请求奖励已具有实体法上的请求权基础，如顺德区市监局决定不予奖励，则可能损害了张波获得奖励的权利而非复议机关所认为的对张波的权利义务不产生实际影响。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人与被申请复议的行政行为有“利害关系”，是复议机关应当受理复议申请的法定条件之一，《145号告知书》确与张波有利害关系，顺德区政府理应受理张波的复议申请。复议机关受理后，经调查核实如认为张波的举报事项事先已被顺德区市监局掌握而不应奖励的，可依法维持原行政行为而不是从程序上驳回张波的复议申请。相反，如果张波举报毛轩湘菜馆的违法行为没有初步事实根据和证据线索，则张波请求奖励就没有实体法上的请求权基础，顺德区市监局告知不予奖励的行为就属于对张波的权利义务不产生实际影响的行为，复议机关可不予受理。综上所述，张波的诉讼请求成立，本院予以支持。《70号决定书》适用法律错误，本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销佛山市顺德区人民政府作出的顺府行复〔2020〕70号《驳回行政复议申请决定书》；二、由佛山市顺德区人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由佛山市顺德区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年九月十日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖