广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终934号 上诉人（一审原告）平果市果化镇山营村更力屯村民小组。 诉讼代表人潘彩林，组长。 委托代理人潘则仁，广西桂海天律师事务所律师。 委托代理人廖渝萍，广西桂海天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）平果市人民政府，住所地：平果市马头镇行政信息中心大楼。 法定代表人罗成，市长。 委托代理人谢佰刚，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人韦良峰，广西欣源（百色）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路**。 法定代表人周异决，市长。 委托代理人农丽贤，百色市司法局干部。 一审第三人平果市果化镇布荣村那荣屯村民小组。 诉讼代表人潘继鸿，组长。 委托代理人黄忠权，平果市马头镇法律服务所法律工作者。 一审第三人平果市果化镇山营村那沙屯村民小组。 诉讼代表人潘启安，组长。 委托代理人韦绍新，平果市马头镇法律服务所法律工作者。 上诉人平果市果化镇山营村更力屯村民小组（以下简称更力屯）因其诉被上诉人平果市人民政府〔原平果县人民政府，以下一并简称平果市（县）政府〕、被上诉人百色市人民政府（以下简称百色市政府）、一审第三人平果市果化镇布荣村那荣屯村民小组（以下简称那荣屯）、平果市果化镇山营村那沙屯村民小组（以下简称那沙屯）土地行政确权及行政复议一案，不服百色市中级人民法院作出的（2019）桂10行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人更力屯的诉讼代表人潘彩林及委托代理人潘则仁、廖渝萍，被上诉人平果市（县）政府的委托代理人韦良峰、谢佰刚，被上诉人百色市政府的委托代理人农丽贤，一审第三人那荣屯的诉讼代表人潘继鸿及委托代理人黄忠权，一审第三人那沙屯的诉讼代表人潘良安及委托代理人韦绍新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：更力屯与那荣屯、那沙屯争议的林地为“山羊泉、下雷坡、鞍马山、弄发、更仁”（（地名等，也称为“鞍马山、弄发”、“甘爱”（（地名。四至范围为：东至那沙屯的耕作区；西至“母能山”又称“巴能山”（（地名的山顶下山脊接更力屯通往果麦屯的小路；南至鞍马山顶；北至那沙屯往那荣村、布荣村的公路，面积共500.6亩。争议林地自土改、合作化、“四固定”时期以来，人民政府均未对其权属予以确权。1981年开展林业“三定”工作时，更力屯与那荣屯、那沙屯虽然均取得平果市（县）政府颁发的《山权证》，但对争议林地均未予以记载权属。1997年7月5日，更力屯擅自将争议林地发包给本组村民潘积钢承包经营，双方签订了一份《承包荒坡合同书》，约定承包林地面积为约200亩，承包期限为10年，即自1998年5月1日起至2008年5月1日止。双方还于同年7月8日到原平果县公证处办理了公证手续。1999年，潘积钢在争议地种植甘蔗时，遭到那荣屯的阻止和破坏，以致发生林地权属争议。鉴于争议林地××主体××更××、××、××、××小组、××小组，平果市（县）政府于2002年9月18日会同原平果县果化镇人民政府、那荣村民委员会、山营村民委员会，通知更力屯、那荣屯、那沙屯、果麦屯小组、作石屯小组召开调解会。但更力屯接到通知后，拒不到会参与调解。经到会的争议各方当事人共同协商后，签订了一份《协议书》，商定将现争议的一部分林地和与现争议地相接壤的土地分别划定给到会的四方争议当事人集体所有，并附划分界线地形图。2009年12月25日，更力屯取得了平果市（县）政府实行林权制度改革颁发的《林权证》，并将现争议林地内的一部分土地山林，即“龙（弄）发（（地名”登记在更力屯的名下。2015年，更力屯向平果市（县）政府提出申请，要求确认2002年9月18日的《协议书》无效，并要求将协议书中的C区140亩、D区120亩的林地所有权确权归更力屯所有。2016年12月5日，平果市（县）政府经调查作出平政处字〔2016〕6号《平果县人民政府关于“弄发、山羊泉、鞍马山和甘爱”等（（地名一带土地山林权属纠纷处理决定书》（以下简称6号处理决定）认为，更力屯和那沙屯、那荣屯争议的上述土地山林权属纠纷，在土改、合作化、“四固定”等几个历史时期，均没有充分证据证实现争议地已经确定过权属的归属。更力屯以1976年11月6日签订的《签定书》和1977年4月5日签订的《迁移交接书》中记载“山林划界以上布荣的公路为分界，在公路下边的更仁地段（石灰窑、山头、塘边下）所属的山林归更力所营，公路上边属于果麦屯所营。”为由，主张现争议地全部权属，不予支持。因为，第一，这两份书证上只有当时的更力屯、果麦屯、布荣大队和山营大队代表签字、印章，涉及周边村屯均没有在该书证上签字、印章认可；第二，该书证山林划界的范围不明确：“以上布荣的公路为界”，公路上边现在不只有果麦屯的山林，还有作石屯和那荣屯等山林；公路下边现在不只有更力屯的山林、还有那沙屯、陇谷屯等山林；第三，该书证上的山林划界，也只是明确山林的经营权，没有明确山林的所有权。故，这两份书证不能作为本案的定案依据，只能作为本案权属纠纷处理的参考证据材料。更力屯以1997年7月5日签订的《承包荒坡合同书》和1997年7月8日的《承包荒坡合同公证书》为由，主张现争议地的权属，不予支持。因为，第一，更力屯将该争议地发包给本村民潘积钢生产开发经营之前，该争议地属于荒坡，没有哪个村民小组包含更力屯在内对该争议地实际经营和使用。周边村屯均可以到该争议地上放牧和采矿等一般性生产活动；第二，更力屯发包该争议地时，是在权属未明确的情况下，也未征求周边村屯的同意和认可后，就进行发包生产开发经营；第三，原平果县公证处对该《承包荒坡合同书》进行公证时，也未查明该争议地的权属归属清楚后，才进行公证，而是在合同书中规定“在承包期间，如荒坡地地界与其他屯和个人责任田地发生地界争执的，由甲方（更力屯）负责出面解决，…”。为此，导致这两份书证签订后，于1999年开始引发权属争议。所以，这两份书证不能作为本案的定案依据。2002年9月18日那沙屯、那荣屯与果麦屯、作石屯签订的《协议书》，虽然不能作为本案的定案依据，但该《协议书》可以作为本案权属纠纷处理的参考证据材料。因为，第一，协议书上虽然更力屯没有签字、印章认可，对更力屯没有约束力是事实，但是该协议书签订后涉及的当事人已实际履行协议中所规定的内容；第二，该协议书中所涉及的当事人只是处分现争议地的一部分土地山林权属，还有现争议地的一部分土地山林权属尚未处分；第三，协议书涉及到关键的当事人果麦屯（更力屯于1976年从果麦屯分离出去，成立现在的更力屯）认可协议书所规定的内容，并要求维持该协议书。所以，该协议书可以作为本案权属纠纷处理的参考证据材料。2009年12月25日更力屯取得本机关颁发的《林权证》，证中记载现争议地内的这一部分土地山林，即“龙（弄）发”（（地名土地山林，应给予支持和维护。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十五条第二款、第十六条第二款、第三十条第一款第（二）项、第二款、第三十四条第一款第（六）项、第三十五条第一款第（五）项之规定，决定：争议的“弄发、山羊泉、鞍马山和甘爱”等（（地名一带土地山林，总面积为500.6亩，分为C、D、E三块区域。其中，C区域面积为161.1亩土地山林权属归属那沙屯集体所有；D区域面积为104亩土地山林权属归属那荣屯集体所有；E区域面积为235.5亩土地权属归属更力屯集体所有，E区域范围内的林木归属种植者所有〔详见平果县人民政府关于“弄发、山羊泉、鞍马山和甘爱”等（（地名一带土地山林权属确权界线区域范围图〕。2017年2月15日，更力屯向百色市政府申请行政复议。百色市政府经审查于同年5月31日作出百政复决字[2017]第29号《行政复议决定书》（以下简称29号复议决定）认为，争议林地内有更力屯与那荣屯新种植的速生桉。除此之外没有证据证明争议地在土改、合作化、“四固定”等历史时期已确定过权属。更力屯提交的1976年11月6日的《签订书》及1977年4月5日的《迁移交接书》记载的耕地面积仅为61.1亩；2009年12月25日更力屯村民李秀明取得的由平果市（县）政府核发的《林权证》面积仅24.62亩，除此之外，更力屯在没有其他权属证明的情况下以此主张500.6亩争议地不符合实际。平果市（县）政府根据查明的事实和证据，充分考虑历史和现状后，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，依据法律赋予的行政职权作出6号处理决定应予支持，故决定维持6号处理决定。更力屯不服，提起本案行政诉讼，请求撤销6号处理决定和29号复议决定，争议林地C区、D区荒山林地归更力屯所有。百色市中级人民法院经审理于同年12月12日作出（2017）桂10行初135号行政判决，撤销6号处理决定和29号复议决定，由平果市（县）政府重新作出处理决定。那荣屯、那沙屯不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院经审理于2019年3月28日作出（2018）桂行终538号行政裁定，撤销（2017）桂10行初135号行政判决，发回百色市中级人民法院重审。 百色市中级人民法院一审认为，更力屯与那荣屯、那沙屯争议的500.6亩土地或林地所有权，经查自土改、合作化、“四固定”时期以来，人民政府均未对其权属予以确权。1981年开展林业“三定”工作期间，更力屯与那荣屯、那沙屯虽然均取得平果市（县）政府颁发的《山权证》，但对争议的土地或林地均未予以登记载明权属。因此，平果市（县）政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，对单位之间发生的土地或林地所有权争议，依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，依法予以确定权属，程序并无不当。百色市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，依职权作出行政复议决定，维持6号处理决定，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回更力屯的诉讼请求。 上诉人更力屯上诉称：一、一审判决未阐述未采纳上诉人所提证据，违反法定程序。二、1977年4月5日，上诉人从果麦屯小组分离出来，在果化××××大队、果化公社山营大队代表的确认下签定了《迁移交接书》《签定书》,上诉人从果麦屯小组处分得本案争议山林，山林界线以布荣公路为界，在公路下边的更仁地段，同时以石灰窑山头的塘边为界所属的山林为更力屯所营，公路上边属于果麦屯所营。一审判决遗漏查明上诉人已从果麦屯分离，并已分得案涉林地这一客观事实。《迁移交接书》《签定书》虽对争议山林的四至范围描述不够清晰，但参与见证并签字确认的代表韦永勝（现那荣大队）、李国芬及彦春华（山营大队）、潘彩恩及潘彩金（现在那荣大队果麦村）、潘彩雷（更力屯）均健在，这些代表均能指认分给上诉人山林的四至界线。《迁移交接书》及《签定书》可以作为权属纠纷处理的参考证据材料。三、那沙屯、那荣屯未提供证据证实在纠纷前存在经营争议林地的事实。而上诉人提供了1997年与村民签订的《承包荒坡合同书》和《公证书》，证明上诉人在发生争议前对涉案山林拥有经营权。《承包荒坡合同书》所附草图四至范围清楚，可以作为确权证据材料。四、1999年案涉林地发生权属争议后，上诉人向平果市（县）政府申请解决争议，但上诉人一直未收到平果市（县）政府的调解通知，平果市（县）政府称多次通知上诉人参加调解而上诉人未参与调解，没有事实依据。一审法院认定上诉人接到通知后拒不到会参与调解，属于认定事实错误。平果市（县）政府未通知上诉人参与调解，径行处分案涉林地，《协议书》剥夺了上诉人知情权及辩论权，明显损害上诉人权益，不具有合法性，依法不能作为处理本案权属纠纷的参考依据。且果麦屯、作石屯并非争议林地的权利主体，无权对争议林地作出任何意见。五、平果市（县）政府未在法定期限内向上诉人作出《受理通知书》，作出的6号处理决定未经人民政府集体讨论决定，违反法定程序；百色市政府作出29号复议决定超出法定期限，程序违法，均应撤销。综上，一审判决认定事实不清，违反法定程序，请求：撤销一审判决，撤销6号处理决定和29号复议决定，判令平果市（县）政府对争议地C区、D区荒山林地重新确权。 被上诉人平果市（县）政府答辩称：一、更力屯和那沙屯、那荣屯争议的林地，在土改、合作化、“四固定”等历史时期，均没有充分证据证实已确定过权属，更力屯提交的《签订书》、《迁移交接书》划界范围不明确。1981年“林业三定”时期，更力屯和那沙屯、那荣屯的《山林证》均未记载争议林地。1997年更力屯与潘积钢签订《承包荒坡合同书》虽经原平果县公证处公证，但争议林地尚未确权，承包合同的效力有待确认，且该合同也未能证实争议林地为更力屯所有。二、那沙屯、那荣屯与果麦屯、作石屯签订的《协议书》没有更力屯签字认可，对更力屯无约束力，但涉及的当事人已实际履行协议中所规定的内容，2009年12月25日更力屯取得的《林权证》记载部分争议林地，平果市（县）政府充分考虑历史和现实状况，作出6号处理决定，认定的事实清楚，处理正确。综上，更力屯主张全部争议林地的权属，没有事实及法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人百色市政府答辩称：平果市（县）政府根据查明的事实和证据，充分考虑历史和现实状况，依据法律赋予的行政职权作出6号处理决定并无不当。百色市政府作出的29号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，理由充分，适用法律依据正确，程序合法。更力屯的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人那沙屯、那荣屯述称：平果市（县）政府作出的6号处理决定和百色市政府作出的29号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，更力屯的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。但对于一审判决认定“更力屯接到通知后，拒不到会参与调解”，缺乏相应证据印证，且更力屯亦予否认，本院经审查不予认定。据此，本院对一审判决查明的其他事实予以确认。 另查明，经国务院同意，国家民政部下发《关于同意广西壮族自治区撤销平果县设立县级平果市的批复》，同意撤销平果县，设立县级平果市。以原平果县的行政区域为平果市的行政区域，平果市由自治区直辖，百色市代管。 本院认为：各方对平果市（县）政府具有作出处理决定及百色市政府具有作出复议决定的法定职权均未提出上诉，本院经审查予以确认。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。本案中，更力屯与那荣屯、那沙屯对本案争议林地均没有土改、合作化、“四固定”、林业“三定”时期的权属凭证。更力屯提供的《签定书》《迁移交接书》记载了“山林划界以上布荣的公路为分界，在公路下边的更仁地段（石灰窑、山头、塘边下）所属的山林归更力所营，公路上边属于果麦屯所营。”但无其他三面的具体界线记载，又无其他相应证据佐证，无法确定具体范围，且《签定书》未记载面积，《迁移交接书》仅记载耕地面积61.1亩，更力屯据此主张本案500.6亩争议林地的土地权属，证据不足。更力屯虽于1997年7月将争议林地发包潘积钢承包经营，签订了《承包荒坡合同书》并到原平果县公证处办理了公证手续。但1999年潘积钢在争议林地种植甘蔗时即遭到那荣屯的阻止，由此可见，更力屯对争执林地亦没有有效经营管理的事实，平果市（县）政府认为更力屯提供的上述证据不能作为本案的定案依据，并无不当。那沙屯、那荣屯与果麦屯、作石屯签订的《协议书》，没有更力屯签字认可，对更力屯无约束力。由于协议涉及的林地权属在当时尚未处分，且涉及的当事人又已实际履行协议中所规定的内容，平果市（县）政府以该《协议书》作为本案权属纠纷处理的参考依据，属尊重历史和现实情况。平果市（县）政府根据查明的事实，同时考虑争议林地内有更力屯、那荣屯新种植的速生桉、2009年12月25日更力屯村民李秀明取得的《林权证》记载的林地面积24.62亩等事实，依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使法律赋予的自由裁定权，作出6号处理决定，将C区林地权属归属那沙屯集体所有，D区林地权属归属那荣屯集体所有，E区林地权属归属更力屯集体所有，并无不当，本院予以尊重。 综上，平果市（县）政府作出6号处理决定有事实和法律依据，百色市政府作出29复议决定维持6号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚、判决结果正确，本院予以维持。上诉人更力屯的上诉理由不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人平果市果化镇山营村更力屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青 黄玉洁