河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终155号上诉人（一审原告）卢玉红，女，回族，1970年2月24日出生，住河南省淮阳县。委托代理人张海东，北京市凯诺律师事务所律师。委托代理人杨小燕，北京市凯诺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）周口市淮阳区人民政府（原淮阳县人民政府）。法定代表人王毅，职务县长。委托代理人孙自伟，周口市淮阳区人民政府办公室工作人员。委托代理人于学光，河南旺庆律师事务所律师。卢玉红因诉周口市淮阳区人民政府（以下简称淮阳区政府）征收决定一案，不服河南省周口市中级人民法院（2019）豫16行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：2017年，为了加快对淮阳县中心城区黑臭水体治理，实施中心城区水系综合整治，绿化美化环境，提升居民生活环境质量，淮阳区政府决定实施淮阳县中心城区水系统综合整治工程项目。就淮阳县住建局《关于实施淮阳县中心城区水系综合整治工程项目的请示》，淮阳区政府于2017年12月13日作出《淮阳县人民政府关于实施淮阳县中心城区水系统综合整治工程项目的批复》（淮政建［2017］31号），同意实施淮阳县中心城区水系综合整治工程。淮阳县住房和城乡规划建设局于2017年12月19日出具淮建规［2017］38号《关于淮阳县中心城区水系统综合整治工程的规划选址意见》文件，并于12月25日颁发淮建选字第2017017号《建设项目选址意见书》，建设项目拟选位置为淮阳县古蔡河（北二环-古蔡河）段，建设项目名称为淮阳县北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程。淮阳县国土资源局于2018年1月19日出具淮国土资［2018］19号《淮阳县国土资源局关于淮阳县北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程项目用地意见》，认定淮阳县北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程项目建设符合国家产业政策，属于允许供地项目，同时认定该项目位于淮阳县北关沟北二环至古蔡河段共3.47公里的河道，总面积31.1602公顷，其中允许建设区23.2728公顷，限制建设区7.8874公顷。淮阳县发展和改革委员会于2018年2月2日作出淮发改审批［2018］6号《淮阳县发展和改革委员会关于淮阳县北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程项目可行性研究报告的批复》，同意淮阳县北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程项目建设，认定项目建设地点为淮阳县北关沟北二环至古蔡河段共3.47公里；同时认定项目总投资13034.52万元，资金来源为县财政自筹。淮阳区政府于2018年4月4日作出淮政［2018］17号文件即《淮阳县城市规划区内国有土地上房屋征收补偿安置暂行办法》，2018年7月8日作出淮政［2018］39号文件即《淮阳县城市规划区内集体土地上房屋征收安置补偿方案》。2018年8月28日，淮阳县城关镇人民政府就上述项目建设信访评估时征求了吴小风、杨雪梅等多人的意见，被征求意见者表示满意。2018年9月11日，淮阳区政府作出淮政［2018］50号《淮阳县人民政府关于征收北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程建设用地范围内房屋的决定》。2018年12月18日，淮阳县财政国库支付中心向淮阳县乡镇财政国库支付中心乡镇自有资金账户转账伍仟万元，资金用途为北关沟补偿款。2018年12月14日，淮阳区政府发布征收公告，公告征收被诉征收决定中所涉及的房屋。卢玉红在上述征收范围内有房屋一处，位于淮阳县北关新华北街，房屋所占土地为国有土地，国有土地使用证号为淮国用（2004）字第10864号，淮阳区政府对该房屋颁发有房产证，房产证证载建筑面积为80.325平方米，用途为营业，该房屋及土地登记的权利人为陈东风，卢玉红与陈东风原系夫妻关系，二人于2018年11月6日登记离婚，离婚协议约定上述房产归卢玉红所有。该房屋在上述被诉征收决定所载明的征收范围之内，房屋征收过程中，卢玉红与淮阳区政府未达成补偿协议。现该征收范围内包括卢玉红家房屋均已被拆迁完毕，绝大多数被拆迁户签订了补偿协议，卢玉红称其房屋于2019年10月19日被淮阳区政府强制拆除。卢玉红认为淮阳区政府作出的被诉征收决定侵犯了其合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉征收决定。周口市中级人民法院一审认为：（一）卢玉红的房屋在被诉征收决定所载明的征收范围之内，与被诉征收决定有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格。（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予公布，征求公众意见。征求公众意见不得少于30日。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位，专户储存、专款专用。”在征收土地房屋时，被征收户最关心的就是如何补偿问题，所以制定安置补偿方案以及补偿方案的公平、合法性，是整个征收程序中的核心。上述《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，在制定出初步的安置补偿方案后一定要征求被征收人的意见，且征求意见不得少于30日，这是必须要严格履行的程序要求，也是保障征收工作能够顺利进行的基础。本案中，淮阳区政府在制定出最终的征收补偿方案前，没有组织有关部门进行论证，没有征求被征收户的意见。从淮阳区政府提供的社会风险评估的证据来看，其所谓的社会稳定风险评估也只是询问对改造项目是否同意，没有询问对补偿方案是否满意，这样的社会稳定风险评估达不到其应有的评估效果。淮阳区政府作出征收决定前征收补偿费用并没有足额到位。综上，淮阳区政府作出的被诉征收决定程序违法，但鉴于征收决定已经基本实施完毕，征收范围内房屋也已拆除完毕，且淮阳区政府制定的安置补偿方案较为公平合理并无违法之处，撤销被诉征收决定会给社会公共利益造成重大损害，故本案被诉征收决定应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认淮阳区政府于2018年9月11日作出的淮政［2018］50号《淮阳县人民政府关于征收北关沟水环境综合整治工程建设用地范围内房屋的决定》涉及卢玉红房屋部分违法。卢玉红不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决，发回重审或依法改判撤销被诉征收决定。事实与理由：一、案涉《淮阳县人民政府关于征收北关沟（北二环-古蔡河）水环境综合整治工程建设用地范围内的房屋的决定》在实体和程序上均严重违法，应当被予以撤销。首先，该征收决定的作出不符合四规划一计划。其次，被诉征收决定作出前，未依法公布征补方案并征求被征收人的意见。最后，被诉征收决定作出前，补偿安置方案未进行社会稳定风险评估，补偿款并未足额到账。二、一审判决认为被诉房屋征收决定中仅涉及卢玉红房屋部分违法系事实认定不清，适用法律错误，被诉房屋征收决定适用于整个征收范围内的被征收人，应当认定对被诉征收决定整个征收范围内的所有被征收人均不产生效力。三、案涉征收决定违反法律规定应当被依法撤销而非仅仅确认违法。征收范围内的房屋并非被征收人自愿搬离，不断有违法强拆事件发生，撤销被诉征收决定不会对公共利益产生影响，被诉征收决定应当被予以撤销。淮阳区政府答辩称：被诉征收决定存在程序违法的情形，但由于案涉征收范围内除卢玉红在内的6户外，其他绝大多数被征收户已经按照被诉征收决定与政府签订了安置补偿协议并领取了安置补偿款和安置房，征收范围内的房屋等附属物也已全部拆除完毕，撤销被诉征收决定将对社会公共利益造成重大损害，一审判决被诉征收决定违法但不撤销是正确的。河南省高级人民法院（2019）豫行终2206号判决与本案案情相同，维持了一审确认违法的判决。综上，一审判决正确，请求驳回卢玉红的上诉。本院经审理查明事实与一审法院查明事实一致。本院认为，淮阳区政府在作出被诉征收决定前以信访评估征求意见表，通过征求少数被征收人意见的方式代替社会稳定风险评估，不符合法律规定，且征收补偿费用没有足额到位，因此淮阳区政府作出被诉征收决定属于程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，由于涉案征收大部分已经实施，撤销涉案征收决定可能对国家利益、公共利益造成重大损失，故即使淮阳区政府在本案中存在程序违法行为，也不予撤销，而应确认违法并保留涉案征收决定的法律效力，淮阳区政府应在确认违法后采取相应的补救措施。由于被诉征收决定的效力及于征收范围内的所有被征收人，故被诉征收决定被确认违法的效力也应及于征收范围内的所有被征收人，一审判决仅确认被诉征收决定涉及卢玉红房屋部分违法，属事实认定错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省周口市中级人民法院（2019）豫16行初285号行政判决；二、确认周口市淮阳区人民政府于2018年9月11日作出的淮政［2018］50号《淮阳县人民政府关于征收北关沟水环境综合整治工程建设用地范围内房屋的决定》违法。二审案件受理费50元，由上诉人卢玉红负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  陈红云审判员  苗春燕二〇二〇年九月二十一日法官助理张宝玲书记员郭建花