广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初776号原告佛山市顺德区贵豫电器实业有限公司，住所地佛山市顺德区北滘镇顺江居委会陈大滘工业区创业二路**之二。法定代表人王俊杰。委托代理人周向阳，该公司员工。被告佛山市顺德区市场监督管理局，住所地佛山市顺德区大良新城区兴顺大道欣荣路**。负责人劳广行，局长。委托代理人胡照明，该局工作人员。委托代理人霍凯俐，广东奇才律师事务所律师。被告佛山市顺德区人民政府，，住所地佛山市顺德区大良街道德民路**法定代表人彭恩聪，区长。委托代理人梁炎敏，佛山市顺德区司法局工作人员。委托代理人廖页洁，佛山市顺德区司法局工作人员。原告佛山市顺德区贵豫电器实业有限公司不服被告佛山市顺德区市场监督管理局（以下简称顺德市监局）作出的顺市监北罚字〔2019〕164号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）以及被告佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区府）作出的顺府行复〔2020〕103号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）,于2020年6月16日通过广东诉讼服务网向本院提起行政诉讼，经补充材料后，本院于同年6月29日受理立案后,依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人周向阳,被告顺德市监局的委托代理人胡照明、霍凯俐，被告顺德区府的委托代理人梁炎敏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告顺德市监局于2020年3月20日作出《处罚决定书》,查明原告未依法取得《食品经营许可证》，于2019年9月1日至2019年9月10日期间，擅自在位于佛山市顺德区北滘镇顺江居委会陈大滘工业区创业二路8号之二的原告工人食堂从事餐饮服务活动。现场检查发现用于违法经营的食品货值为27元，顺德市监局认定原告无违法所得。顺德市监局认为，原告未依法取得《食品经营许可证》擅自从事餐饮服务活动，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，根据该法第一百二十二条第一款、《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十一条、第十七条第（二）项的规定，决定对原告作出以下从轻处罚：一、没收违法经营的工具、食品及原料：燃气炉1个、炒锅1个、锅铲1个、砧板1个、刀1把、电饭煲1个、锦坤老陈醋（420ml/瓶）1瓶、福黄太子鸡精（410克/包）1包；二、罚款50000元。原告对该决定书不服，向顺德区府申请行政复议，顺德区府经审查后于2020年5月27日作出《复议决定书》，决定维持顺德市监局作出的《处罚决定书》。原告诉称,一、原告的违法行为轻微，没有造成危害后果，并且能够及时相应整改，有减轻情节，顺德市监局作出高额罚款5万元的行政处罚，是轻错重罚，不符合过罚相当。原告的违法行为轻微：案涉食堂只是原告的内部极小范围之内的员工临时饭堂，没有对外经营，没有对员工和社会造成危害后果；每餐5元的食堂补贴也只是给厨师采购食材的费用，原告没有违法收入所得。在行政查处调查过程中，原告也积极配合整改，除了经营许可因客观原因未能按期补办之外，其他的整改措施，原告第一时间按照顺德市监局的要求执行，对食堂区域按要求调整结构、重新装修、严格分区、添置设备，具有主动减轻行为违法程度的情节。根据以上案件事实，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的相关规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……；(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的；(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，原告符合应当减轻处罚的法定情形。因此，顺德市监局作出的《处罚决定书》没有综合考虑本案的以上实际情况和原告的减轻情节，对原告给予5万元的高额罚款，明显是轻错重罚，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第四条所规定的过罚相当。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”二、顺德市监局的《处罚决定书》就原告按其要求对食堂区域作出的整改行为事实只字不提，作出具体处罚时对该整改情节没有考虑，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，程序上有错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条明确规定，“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。但是，《处罚决定书》作出的证据没有2019年9月10日之后原告已经作出的整改现场照片，在证据上没有做到案件的全面、客观调查与收集；在事实上，没有对整改行为作出认定；在处罚上，没有考虑原告的整改情节而作出5万元的高额罚款，程序上也是明显错误的。三、员工食堂的经营许可证没有及时办理，存在政府拆迁、新冠肺炎疫情等客观原因，并非原告故意不办理。1.2019年原告所在的厂区陈大滘工业区列入了政府拆迁范围，原告只能等待政府发文以决定正式搬迁；房东也因为拆迁政策，一直没有与原告续签包括食堂区域在内的全厂区租赁合同。由于政府拆迁政策的这一影响，造成原告无法确定是否能续租场地经营，所以暂时没有去办理食堂经营许可；2.2020年1月，政府文件又确定原告厂区所在的陈大滘工业区暂时不再拆迁时，房东才与原告续签厂房租赁合同，续签手续办妥后，因临近春节，来不及年前办理许可，本来原告计划春节后即申请办理食堂经营许可，但又遇上新冠肺炎疫情突发并且形势严峻，所以才延迟了办证。3.新冠肺炎疫情属于不可抗力因素，顺德市监局在办证整改时间上，没有将该疫情防控期间合理扣减，没有考虑疫情防控对原告办证的直接阻碍与影响，径直对原告作出行政处罚，处理上显失公正。综上所述，顺德市监局作出的《处罚决定书》第二项罚款5万元的处罚决定，实体上没有全面、综合考虑全案事实、情节，程序上没有全面、客观收集证据并将全部证据作为依据，也没有考虑不可抗力因素的影响，是明显错误的处罚决定；顺德区府作出维持顺德市监局的上述行政处罚的复议决定，也是错误的。为此，原告特向法院提起诉讼请求:1.撤销被告顺德市监局作出的《处罚决定书》第二项罚款5万元的处罚决定；2.撤销被告顺德区府作出的《复议决定书》；3.本案诉讼费由两被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.《处罚决定书》及送达回证、顺德区行政罚没缴款通知书，证明原告于2020年3月20日收到案涉处罚决定书及缴款通知书。2.《复议决定书》及送达回证，证明原告对顺德市监局的处罚决定不服向顺德区府提起行政复议，后于同年6月3日收到顺德区府作出的行政复议决定，原告仍不服，在法定期限内依法提起本案诉讼。3.照片3页，证明原告已依法进行整改。被告顺德市监局辩称,一、顺德市监局具有对原告作行政处罚的职权。根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”的规定以及《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办室关于印发佛山市顺德区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（顺委办发〔2016〕18号）中“二、主要职责”中“（十八）负责食品（含食品添加剂、保健食品、酒类食品，下同）的行政许可和监督管理，建立食品安全制度和管理机制，负责食品安全的投诉、举报以及食物中毒的调查处理工作，开展食品安全专项执法检查活动……”的规定，由于原告的违法行为属于食品安全领域，因此，顺德市监局具有对原告作行政处罚的职权。二、原告的违法事实。顺德市监局于2019年9月10日对位于佛山市顺德区北滘镇顺江居委会陈大滘工业区创业路二路8号之二由原告经营的员工食堂依法进行监督检查，现场发现涉案员工食堂正在从事餐饮服务活动，发现有用于从事餐饮服务活动的主要工具：燃气炉1个、炒锅1个、锅铲1个、砧板1个、刀1把、电饭煲1个；主要食品及原料：锦坤老陈醋（420mL/瓶）1瓶、福黄太子鸡精（410克/包）1包，涉案员工食堂现场提供了该员工食堂的《营业执照》，未能提供该员工食堂的《食品经营许可证》。原告涉嫌未经许可从事餐饮服务活动，顺德市监局于检查当日对其进行立案调查。据原告的受委托人陈祖琪交代，自2019年9月1日至2019年9月10日止，原告按照每餐5元的价格进行食堂的补贴，每天补贴500元，2019年9月1日至2019年9月10日共补贴5000元；现场检查发现用于违法经营的食品货值为27元。三、顺德市监局所作的行政处罚合法。原告未依法取得《食品经营许可证》从事餐饮服务活动的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可”的规定，构成未经许可从事餐饮服务活动的违法行为。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理局部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定，由于涉案员工食堂的违法货值金额不足一万元，顺德市监局对涉案员工食堂作出“一、没收用于违法经营的工具、食品及原料：燃气炉1个、炒锅1个、锅铲1个、砧板1个、刀1把、电饭煲1个、锦坤老陈醋（420mL/瓶）1瓶、福黄太子鸡精（410克/包）1包；二、罚款50000元。”的行政处罚，符合上述规定，顺德市监局对原告所作的行政处罚合法。四、顺德市监局所作的行政处罚恰当。根据《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十七条第（二）项“有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：（二）违法行为轻微，社会危害性较小的；”的规定，鉴于原告违法行为轻微，未造成严重社会危害，有从轻情节，顺德市监局应给予其从轻行政处罚。根据《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十一条“一般处罚、从轻处罚、从重处罚的罚款幅度分别按照下列方式计算：……从轻处罚：［Y+（X-Y）×30%］以下至法定最低罚款金额；……”的规定，“从轻处罚”的罚款幅度应为5万元以上6.5万元以下，因此，顺德市监局对原告处以5万元罚款的处罚属“从轻处罚”，顺德市监局所作处罚恰当。五、行政处罚程序合法。（一）立案程序合法。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”的规定，顺德市监局于2019年9月10日进行监督检查时发现案件线索,于当日立案调查的做法符合上述法定期限规定。（二）处罚告知程序合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十一条第一款“行政处罚建议被批准后，市场监督管理部门应当书面告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。……”的规定，由于顺德市监局拟对涉案员工食堂违法行为作罚款50000元的处罚，因此，顺德市监局于2020年3月11日作出顺市监北罚告字〔2019〕164号《行政处罚告知书》，并于2020年3月12日邮寄送达至原告，已告知拟对其违法行为所作行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容及其享有的陈述、申辩的权利，顺德市监局做法符合上述规定。原告在法定期限内提出减免处罚的申辩意见，经顺德市监局复核，认为原告提出的陈述、申辩理由、证据不够充分，顺德市监局不予采纳。因此，顺德市监局的处罚告知程序合法。六、原告的诉讼请求不成立。（一）原告认为顺德市监局作出的处罚过重的理由不成立。本案中，顺德市监局于2019年9月10对原告无证经营行为立案调查，当日开出《责令改正通知书》，责令其立即改正违法行为，但原告提供的《新办申请受理通知书》的受理时间为2019年12月26日，距离顺德市监局对涉案员工食堂立案调查已过去三个多月，直至调查终结仍未办理取得《食品经营许可证》，且原告的员工食堂每天为100人提供午餐，规模较大，不符合减轻或者免于行政处罚的条件，因此顺德市监局充分考虑原告的违法经营时间较短，违法行为轻微，未造成严重社会危害，根据《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十一条、第十七条第（二）项的规定对涉案员工食堂作出从轻处罚。原告在行政查处过程中按照顺德市监局的要求调整结构、重新装修、严格分区、添置设备的行为属于积极配合顺德市监局行政查处，但不属于主动消除或者减轻违法行为危害结果的情节，自顺德市监局于2019年9月10日检查发现其存在未取得食品经营许可擅自开设工人食堂提供餐饮服务的违法行为，直至顺德市监局2020年3月作出行政处罚决定期间原告仍未取得《食品经营许可证》，违法行为并未作出实质的改正。故原告认为顺德市监局作出的处罚过重的理由不成立。（二）原告认为程序有误的理由不成立。顺德市监局于2020年3月11日作出顺市监北罚告字〔2019〕164号《行政处罚告知书》，并于同年3月12日邮寄送达原告，虽原告在法定期限内提出减免处罚的申辩意见，但原告未按要求完成整改，未通过现场审查，至今仍未取得《食品经营许可证》，其违法行为并未作出实质性的改正。由于原告提出的陈述、申辩理由不够充分，顺德市监局不予采纳。故原告认为顺德市监局没有充分考虑其整改情况而作出行政处罚，程序有误的理由不成立。综上，顺德市监局对原告作出的行政处罚事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，是处理恰当的行为，请法院予以支持，依法驳回原告的诉讼请求。被告顺德市监局在诉讼中向本院提供了以下证据:1.案件来源登记表、立案审批表，证明2019年9月10日顺德市监局依法对原告立案查处。2.2019年9月10日的现场笔录、当事人送达地址确认书、责令改正通知书、责令改正通知书证据清单、询问通知书、《实施行政强制措施决定书》、场所/设施/财物清单、文书送达回证、《延长行政强制措施期限决定书》及送达回证、《解除行政强制措施决定书》及送达回证、原告的营业执照及其法定代表人的身份证复印件、2019年9月10日的调查笔录2份、照片证据表，证明经顺德市监局检查发现原告在未取得《食品经营许可证》情况下，擅自从事食品生产经营活动，因此顺德市监局依法对原告行为进行调查取证，证实原告违反了《中华人民共和国食品安全法》相关规定，构成了未经许可从事食品生产经营活动的违法行为。3.顺市监北罚告字〔2019〕164号《行政处罚告知书》及邮寄送达凭证、申辩书、《处罚决定书》及送达回证，证明顺德市监局于2020年3月11日作出行政处罚告知书并送达原告，同月20日对原告依法作出《处罚决定书》并于当天直接送达原告。4.案件调查终结报告、行政处罚案件有关事项审批表5份、行政处罚案件集体讨论记录（第2次延长办案期限）、案件审核表、行政处罚案件处理发表文2份、行政处理决定审批表、2020年3月19日的行政处罚案件集体讨论记录，证明顺德市监局依法定程序处理案件。被告顺德市监局向本院提交了下列法律、法规依据:《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国食品安全法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》。被告顺德区府辩称，一、顺德区府具有作出《复议决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款、第二十八条第一款的规定，原告不服顺德市监局于2020年3月20日作出的《处罚决定书》，向顺德区府申请行政复议，顺德区府依法具有对原告的行政复议申请进行审查及作出决定的职权。二、顺德区府作出的《复议决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。顺德区府经审理查明了《复议决定书》认定的事实。顺德区府经审查认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，顺德市监局作为其行政区域内的市场监督管理部门，其行政主体资格合法。本案的争议焦点是顺德市监局作出的《处罚决定书》是否合法。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十七条规定：“有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚……（二）违法行为轻微，社会危害性较小的……”第十一条规定：“一般处罚、从轻处罚、从重处罚的罚款幅度分别按照下列方式计算……从轻处罚：［Y+（X-Y）×30%］以下至法定最低罚款金额……X为法定最高处罚金额，Y为法定最低处罚金额，没有最低处罚金额时，Y值为零。”本案中，原告未取得食品经营许可擅自开设工人食堂提供餐饮服务，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，鉴于原告违法经营的食品货值金额不足一万元，违法行为轻微且社会危害性较小，符合可以从轻处罚的情形，顺德市监局对原告没收用于违法经营的食品、工具、原料，并罚款5万元，符合《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款、《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》规定。顺德市监局于2019年9月10日经现场检查发现原告存在违法行为，同日决定立案查处，同年12月8日决定延长办理期限30日，2020年1月2日决定继续延期90日；经书面告知原告拟作出的行政处罚决定后，顺德市监局对原告提出的陈述、申辩意见进行复核且不采纳，于2020年3月20日作出《行政处罚决定书》并送达原告，符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》相关规定，程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”原告主张其违法行为轻微，没有造成危害后果，并且能够及时相应整改，复议请求撤销对其罚款5万元的处罚，对此顺德区府认为自顺德市监局于2019年9月10日检查发现原告存在未取得食品经营许可擅自开设工人食堂提供餐饮服务的违法行为，直至顺德市监局于2020年3月作出行政处罚决定期间，原告未能提交证据证明已取得食品经营许可证以及及时纠正其违法行为，不符合不予行政处罚的情形。顺德市监局在作出行政处罚决定时，已充分考虑了原告的违法情节，对原告予以从轻处罚，处罚结果并无不妥。顺德区府作出《复议决定书》维持顺德市监局作出的《处罚决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。原告不服顺德市监局作出的《处罚决定书》，以邮寄方式向顺德区府申请行政复议，顺德区府于2020年4月2日收悉并决定受理申请。2020年4月8日，顺德区府作出《提出行政复议答复通知书》，次日送达顺德市监局，顺德市监局于2020年4月17日向顺德区府提交行政复议答复及相关证据材料。2020年5月27日，顺德区府作出《复议决定书》并分别于同年6月3日、5月28日送达原告、顺德市监局。顺德区府作出《复议决定书》的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第三十一条规定。以上事实有原告营业执照（副本）、委托书、法定代表人和委托代理人的居民身份证，现场笔录、照片证据表、调查笔录，案件来源登记表、立案审批表，《责令改正通知书》、责令改正通知书证据清单，行政处罚案件有关事项审批表、《实施行政强制措施决定书》《延长行政强制措施期限决定书》《解除行政强制措施决定书》及文书送达回证，行政处罚案件有关事项审批表、《行政处罚案件集体讨论记录》《案件调查终结报告》、《案件审核表》《行政处罚告知书》、EMS快递单及网上查询记录、申辩书、《行政处理决定审批表》，《处罚决定书》及文书送达回证，行政复议申请书、证据材料清单、顺丰速运快递单及网上查询记录、《行政复议受理通知书》、文书送达回证、EMS快递单，《提出行政复议答复通知书》、文书送达回证、《行政复议答复书》、证据说明书、《复议决定书》、文书送达回证、EMS快递单等证据证实。综上所述，顺德区府依职权作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告提出的主张不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告顺德区府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、证据材料清单、顺丰速运快递单及查询记录、行政复议受理通知书及文书送达回证、EMS快递单，证明原告不服顺德市监局作出的《处罚决定书》，以邮寄方式向顺德区府申请行政复议，顺德区府于2020年4月2日收悉并于同月8日决定受理申请，符合5个工作日的审查期限规定。2.提出行政复议答复通知书及文书送达回证、行政复议答复书、证据说明书，证明顺德区府于2020年4月8日作出《提出行政复议答复通知书》，次日送达顺德市监局，符合7个工作日内的期限规定。顺德市监局于2020年4月17日向顺德区府提交行政复议答复及相关证据材料，符合10日内作出答复的期限规定。3.《复议决定书》及文书送达回证、EMS快递单，证明2020年5月27日，顺德区府作出案涉《复议决定书》并分别于同年6月3日、5月28日送达原告、顺德市监局，符合60日内作出行政复议决定的期限规定。被告顺德区府向本院提交了下列法律、法规依据:《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国食品安全法》《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》。经庭审质证,本院对下列证据作如下确认:原告提交的证据1～2，两被告均无异议。经查，原告的上述证据为被诉两份决定书，本院确认该证据的真实性，至于其是否合法，将结合本案的证据材料综合分析论证。原告提交的证据3，为3张照片复印件，两被告对该证据的真实性均不予确认。经查，该照片无法反映具体的地址，且与被诉行政行为合法性的审查没有关联性，本院不予采纳。顺德市监局提交的证据，原告及顺德区府对上述证据无异议。经查，顺德市监局提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性要求，本院对上述证据均予以采纳。顺德区府提交的证据，均为复议程序中的证据材料，原告及顺德市监局均无异议，本院对上述证据均予以采纳，并确认原告不服被诉《处罚决定书》向顺德区府申请行政复议，顺德区府受理后并经审查作出案涉《复议决定书》的事实。经审理查明,2019年9月10日,顺德市监局执法人员依法到位于佛山市顺德区北滘镇顺江居委会陈大滘工业区创业二路8号之二的原告处进行监督检查,现场发现原告正在从事经营员工食堂的服务活动，检查时现场有2名员工正在从事餐饮服务活动，原告现场提供了营业执照，并在现场发现有用于从事餐饮服务活动的工具：燃气炉1个、炒锅1个、锅铲1个、砧板1个、刀1把、电饭煲1个；主要食品及原料有：锦坤老陈醋（420mL/瓶）1瓶、福黄太子鸡精（410克/包），该食堂现场无法提供有效的《食品经营许可证》。顺德市监局于同日对原告涉嫌未经许可从事食品经营活动的违法行为进行立案，当日顺德市监局现场作出《责令改正通知书》，责令原告立即停止涉嫌未经许可从事餐饮服务活动的违法行为。同日，顺德市监局作出《实施行政强制措施决定书》，扣押了上述燃气炉、炒锅、锅铲、砧板、刀、电饭煲、锦坤老陈醋及福黄太子鸡精。同年10月10日，顺德市监局作出《延长行政强制措施期限决定书》，将上述扣押物品的强制行为的期限延长至2019年11月9日。同年11月9日，顺德市监局作出《解除行政强制措施决定书》，解除了对上述被扣押财物的行政强制措施。后因案情复杂，顺德市监局于同年12月8日办理了延期的审批，将本案的处理期限延至2020年1月7日。后经再次审批，顺德市监局将本案的处理期限再次延长至2020年4月6日。经调查，顺德市监局于2020年3月11日作出《行政处罚告知书》，告知原告拟对其未依法取得《食品经营许可证》擅自从事餐饮服务活动的违法行为进行处罚及处罚的具体内容，并告知原告享有陈述、申辩的权利，原告于2020年3月13日向顺德市监局提出书面陈述申辩意见，顺德市监局经复核讨论后于2020年3月20日作出《处罚决定书》，决定对原告作出以下从轻处罚：一、没收违法经营的工具、食品及原料：燃气炉1个、炒锅1个、锅铲1个、砧板1个、刀1把、电饭煲1个、锦坤老陈醋（420ml/瓶）1瓶、福黄太子鸡精（410克/包）1包；二、罚款50000元。该决定书于同日送达原告。原告不服，于2020年4月2日向顺德区府申请行政复议，顺德区府受理并经审查后于同年5月27日作出《复议决定书》，决定维持顺德市监局作出的《处罚决定书》，并分别于同年5月28日、6月3日送达顺德市监局、原告。原告仍不服，遂向本院提起本案诉讼。另查,原告依法成立于2013年1月21日。其经营范围为：制造、加工、销售：金属制品、家居用品、家用电器配件、工具模具：家电及家居配套产品的设计和研发。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告在本案中从事餐饮服务的对象为原告公司员工。原告自其成立至本案开庭之日止，均未取得《食品经营许可证》。本院认为,根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”的规定,顺德市监局作为佛山市顺德区的食品药品监督管理部门,有对本辖区内的食品安全进行管理的职权。顺德市监局发现原告有违法经营行为后,依法立案。后因案情复杂，依法办理了延期手续。经调查，在作出涉案《处罚决定书》前,向原告发出《行政处罚告知书》,告知原告拟对其作出行政处罚,并告知原告享有陈述、申辩的权利,原告在期限内提出书面陈述申辩意见,顺德市监局经复核讨论后依法作出《处罚决定书》并送达原告,程序符合《中华人民共和国行政处罚法》等相关程序规定。本案的争议焦点在于:顺德市监局作出的《处罚决定书》及顺德区府作出的《复议决定书》是否合法。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”因此，取得食品生产许可证、食品经营许可证是从事食品生产、销售、餐饮企业合法经营的前提条件。本案中，根据顺德市监局的现场笔录、照片证据表，能显示原告在经营其单位食堂的过程中，有案涉各类厨具，结合顺德市监局对原告的厨师王连合、原告的人事主管陈祖琪等作的调查笔录，原告是从2019年9月1日开始提供单位食堂的餐饮服务的，该食堂为员工提供免费午餐，没有利润。根据现场查获的用于餐饮服务的锦坤老陈醋（420mL/瓶）及福黄太子鸡精货值合计27元的事实。上述证据能充分证明原告在2019年9月1日开始至顺德市监局对其进行查处之日从事食品经营活动，原告在该段时间内并没有领取《食品经营许可证》的事实。因此，顺德市监局认定原告未取得食品经营许可的情况下从事食品经营活动，事实清楚，证据确实，本院予以确认。原告起诉称原告仅是给本单位员工提供就餐的福利，不属于牟利的食品经营活动。对此，《食品经营许可办法》第十条第二款规定：“食品经营主体业态分为食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂。食品经营者申请通过网络经营、建立中央厨房或者从事集体用餐配送的，应当在主体业态后以括号标注。”第五十二条第（一）项规定：“单位食堂，指设于机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、企业等，供应内部职工、学生等集中就餐的餐饮服务提供者；”根据上述规定，原告设立单位食堂，即便不具有盈利的性质，但其供应内部职工集中就餐的事实，其主体符合上述规定中的“食品经营主体”，无论其是否以盈利为目的，根据该法及《中华人民共和国食品安全法》的规定，均应以获得食品经营许可为前提条件。因此，顺德市监局认定原告属于食品经营活动主体，并无不当。另外，对于本案的货值金额和违法所得的认定问题，根据顺德市监局在2019年9月10日对原告人事主管陈祖琪所作的调查笔录显示，陈祖琪明确告知其设立的食堂没有违法所得，现场查获的用于餐饮服务的厨料货值27元。顺德市监局据此认定原告从2019年9月1日至2019年9月10日从事食品经营的货值金额为27元，无违法所得，并无不当。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”顺德市监局根据查明的上述事实，依照该条法律规定,结合原告的违法情节、性质及社会危害程度，在自由裁量的范围内作出“一、没收违法经营的工具、食品及原料：燃气炉1个、炒锅1个、锅铲1个、砧板1个、刀1把、电饭煲1个、锦坤老陈醋（420ml/瓶）1瓶、福黄太子鸡精（410克/包）1包；二、罚款50000元”的行政处罚,不违反该法律的规定，处罚额度适当，本院予以确认。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，顺德市监局在作出案涉处罚的过程中，向原告发出《责令改正通知书》，一并责令原告立即改正未取得食品经营许可从事餐饮服务的行为，处理正确，本院予以确认。因此，顺德市监局适用《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款的规定对原告进行处罚，适用法律正确。原告认为其积极配合顺德市监局的调查，且其行为未造成危害后果，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定对原告减轻处罚。对此，本院认为，食品安全直接关系着人们的健康和生命安全，关系着国计民生的大事，不容忽视，原告作为一家依法成立的企业，在其内部设立职工饭堂，亦应该严格遵循我国食品经营许可制度，顺德市监局考虑到原告的违法情节、性质，根据《广东省市场监督管理局关于行政处罚自由裁量权的适用规则》第十一条、第十七条第（二）项的规定，在其自由裁量权的范围内对原告进行了从轻处罚，并无不当。且直至本案开庭之日，原告亦未取得合法的《食品经营许可证》，原告的违法行为并不符合《中华人民共和国行政处罚法》的减轻处罚的相应情形，原告认为应该减轻处罚的理由，没有事实依据，本院不予支持。原告还主张其员工食堂的《食品经营许可证》没有及时办理，存在政府拆迁、新冠肺炎疫情等客观原因，顺德市监局不考虑该客观原因对原告作出案涉处罚显失公正。对此，本院认为，原告单位饭堂在2019年9月1日已经开始经营。根据《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，从事食品经营活动必须申请《食品经营许可证》，也即是原告理应在2019年9月1日之前办理好相应的《食品经营许可证》，即便存在政府拆迁等不确定因素，也并非不能办理《食品经营许可证》的合理原因。而新冠肺炎疫情在我国开始爆发于2020年1月，如原告在2019年9月1日前办理《食品经营许可证》完全不受新冠肺炎疫情的影响，因此，对原告的上述主张，本院亦不予支持。此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”顺德区府作为顺德市监局的本级人民政府，有权受理原告不服顺德市监局作出的《处罚决定书》而提起的行政复议申请。顺德区府在受理原告的复议申请后，经审查在法定期限内作出被诉《复议决定书》，依法告知相关诉讼权利，并将该决定书送达原告及顺德市监局，程序合法，处理结果正确，本院予以确认。综上,原告请求撤销被告顺德市监局作出的《处罚决定书》及被告顺德区府作出的《复议决定书》没有事实和法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告佛山市顺德区贵豫电器实业有限公司的诉讼请求。本案受理费50元,由原告佛山市顺德区贵豫电器实业有限公司负担。如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  伍少婷人民陪审员  陈传春二〇二〇年九月二十五日书 记 员  黎嘉健