南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终262号 上诉人（一审原告）柳州市旭安汽车客运有限责任公司，住所地广西壮族自治区柳州市河西路**，统一社会信用代码91450200198585592P。 法定代表人李钶，该公司总经理。 委托代理人蒋林泉，该公司职工。 被上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，，住所地广西壮族自治区柳州市海关路西一巷** 法定代表人黄庆麟，该局局长。 委托代理人孙小东，该局城市管理行政执法支队副支队长。 委托代理人黄柳军，广西君行律师事务所律师。 一审被告柳州市人民政府，，住所地广西壮族自治区柳州市文昌路** 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 -2- 上诉人柳州市旭安汽车客运有限责任公司（以下简称旭安公司）因诉被上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管执法局）、一审被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）行政处罚一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，柳州市城市管理委员会于2015年7月21日出台了柳城管委办〔2015〕16号《关于印发的通知》，其中第四条规定，凡市民举报车窗抛物行为并提供有效证据的，经查证属实的，按100元／例予以奖励，柳州市城管执法局负责实施处罚和奖励工作。2016年8月19日17时11分，旭安公司驾驶车牌号为桂Ｂ×××××车辆在市城站路与红光桥红绿灯路口从车内向车外抛撒废弃物，该违法行为被市民拍摄并举报至柳州市城管执法局。柳州市城管执法局收到举报信息后，于同年12月6日立案。2017年9月20日，柳州市城管执法局对举报人制作了调查笔录，因无法获取车主信息，柳州市城管执法局又通过柳州市公安局交通警察支队查询了车主信息。2019年2月22日,柳州市城管执法局向旭安公司作出调查通知书，要求旭安公司15日内到指定地点接受调查；旭安公司收到后，并未按照要求到指定地点接受调查。2019年4月18日，柳州市城管执法局向旭安公司作出行政处罚告知书，告知旭安公司因其违法向车外抛撒废弃物，拟对其作出罚款1000元的行政处罚；旭安公 -3- 司收到后，亦未在规定时间内申请陈述和申辩。2019年9月26日，柳州市城管执法局工作人员到旭安公司住所地向旭安公司再次送达了行政处罚告知书。2019年11月21日，柳州市城管执法局向旭安公司作出《行政处罚决定书》，因旭安公司拒绝签收，柳州市城管执法局工作人员于当日在旭安公司住所地留置送达给旭安公司。因对《行政处罚决定书》不服，旭安公司向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2020年3月24日作出《行政复议决定书》，维持了柳州市城管执法局作出的行政处罚决定。另查明，《关于印发的通知》已于2017年9月11日起作废。根据桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（一）项的规定，柳州市城管执法局与市容局合署办公，一套人员，两块牌子，分别作为柳州市政府、城区政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关，柳州市城管执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。原市容局于2019年撤并至柳州市城管执法局，不再保留原市容局，由柳州市城管执法局继续行使其行政职权。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”及第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行 -4- 政处罚权的行政机关管辖”的规定，柳州市城管执法局具有作出涉案行政处罚的法定职权。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，柳州市政府有权对旭安公司的复议申请作出答复。故对柳州市城管执法局、柳州市政府的行政主体资格予以确认。关于旭安公司认为涉案违法行为已超过处罚时效的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。”旭安公司实施从车内向车外抛撒废弃物的行为发生于2016年8月19日，柳州市城管执法局收到市民举报后，于2016年12月6日立案调查，旭安公司的违法行为不存在2年未被发现的情况，故对旭安公司的这一意见不予采纳。柳州市城管执法局立案调查后，根据《广西壮族自治区实施办法》第四十条“任何单位和个人禁止有下列行为：（三）从楼上向地面或者从车内向车外抛撒各种废弃物；”及第四十二条第（八）项“违反本办法第四十条规定的，处以200元以上1000元以下的罚款”的规定，在向旭安公司作出和送达调查通知书、行政处罚告知书后，于2019年11月21日向旭安公司作出《行政处罚决定书》，决定对旭安公司的违法行为作出罚款1000元的行政处罚。又根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》第三十七条的规定：“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起六十日内作出处理决定。重 -5- 大、复杂的案件，经本机关负责人批准，可以延长三十日，需要继续延长的，报上一级行政主管机关批准。自治区人民政府所属行政执法机关，报自治区人民政府批准。”柳州市城管执法局从立案之日至作出处理决定之日，没有按规定办理延长审批手续，故该处罚超出了处理违法案件所规定的时间，属程序违法，但对旭安公司权利不产生实际影响，故法院依法对行政行为的违法性予以确认，但不撤销该行政行为。柳州市政府于2020年3月24日作出的《行政复议决定书》对该行政处罚行为认定不当，依法予以撤销。综上，旭安公司违法事实清楚，证据充分，柳州市城管执法局实施的行政处罚程序违法，柳州市政府作出的复议决定对该行政处罚行为认定不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条的规定，判决确认柳州市城管执法局于2019年11月21日对旭安公司作出的《行政处罚决定书》违法；撤销柳州市政府于2020年3月24日作出的《行政复议决定书》；案件受理费50元由柳州市城管执法局和柳州市政府共同负担。 上诉人旭安公司上诉称，一、一审法院对于被上诉人作出行政处罚决定书的程序事实查明不清。一审判决在事实查明部分表述“被上诉人收到举报信息后，于2016年12月6日立案。2017年9月20日，被上诉人对举报人制作了调查笔录，因无法获取车主信息，被上诉人又通过柳州市公安局交通警察支队查询了车主信息。2019年2月22日被上诉人向上诉人作出调查通知书”。首先，一审法院查明的该部分内容仅仅是依据被上诉人单方面所 -6- 提供的证据，该证据是否真实有效无法核实，而被上诉人在2016年12月6日立案后却没有任何文书告知上诉人，对于是否立案无法查证，也不符合法律程序。其次，被上诉人称无法获取车主信息，需通过柳州市公安局交通警察支队查询车主信息，该信息的查询耗费了一年半的时间，显然是不合常理的。而且在2019年2月22日被上诉人向上诉人发出调查通知时已经距离车窗抛物行为发生两年以上，事隔两年之后再对该行为进行调查，显然已经超过了法律规定的处理期限。二、一审法院已经认定被上诉人作出的处罚决定程序违法，那么对于程序违法的行政行为就应当承担一定的法律后果，即撤销该具体行为。1.根据《行政诉讼法》第七十条第（三）款的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被上诉人重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；”本案中被上诉人没有在规定的期限内作出处罚决定，已经违反法定程序，依法应当判决撤销。2.一审法院在确认被上诉人行政行为程序违法后，以对上诉人权利不产生实际影响为由，没有撤销该处罚决定书的认定是错误。首先，行政程序的合法有效是保障行政相对人程序权利的体现，从而进一步保障和实现行政相对人的实体权利。行政机关作出的行政行为不仅要实体合法，更要程序合法，才能维护行政相对人的合法权益。本案被上诉人作出的行政行为的程序违法，就严重损害了上诉人的权利，又怎么能说对于上诉人的权利没有产生实际影响呢？其次，一审法院以行政行为程序违法未影响上诉人权利为由不予撤销，判决结果体现的是行政行为程序违法却完 -7- 全无须承担法律责任，这显然导致法律法规所设定的行政机关在作出具体行政行为应当按照一定程序行使的规定形同虚设。最后，行政行为程序的合法公正以及对程序违法责任的追究，才能使公众对权力的运行机制产生认同感。所以一审判决是错误的，依法应予以纠正。综上，上诉人认为一审法院查明事实不清，适用法律错误，被上诉人作出的行政处罚决定书程序违法，应当撤销。故请求二审法院：1.撤销柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行初60号行政判决书第一项，改判撤销被上诉人于2019年11月21日对上诉人作出的《行政处罚决定书》；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人柳州市城管执法局辩称，被上诉人作出的涉案《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 一审被告柳州市政府辩称，涉案《行政复议决定书》正确。被上诉人收到复议申请后，依法予以受理。经审查，认为柳州市城管执法局认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法作出维持原具体行政行为的复议决定。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，上诉人旭安公司、被上诉人柳州市城管执法局、一审被告柳州市政府均未提交新证据。上诉人对一审判决查明的事实：1.对“被告市城管执法局收到举报信息后，于同年12月6日立案。”的立案时间有异议，认为被上诉人没有及时立案，事实认定不清；2.对“2019年2月22日被告市城管执法局向原告 -8- 作出调查通知书”这一事实有异议，认为被上诉人没有在规定期限内向其作出调查通知书。被上诉人和一审被告对一审判决查明的事实均没有异议。 经审查，一审判决确认的证据合法、有效。针对上诉人提出的关于立案时间的异议，根据《柳州市城市管理行政执法立案表》的落款日期及柳州市城管执法局数字化城市管理案件处置单的内容可以证明被上诉人收到举报信息后于2018年12月6日立案，故本院对该异议不予采信。针对上诉人提出关于没有在规定期限内作出调查通知书的异议，一审法院仅是客观描述被上诉人对上诉人作出调查通知书的事实及时间，对是否在规定期限内作出并没有进行评价，故本院认为该异议不成立。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《广西壮族自治区实施办法》第四十条第（三）项“任何单位和个人禁止有下列行为：（三）从楼上向地面或者从车内向车外抛撒各种废弃物；”及第四十二条第（八）项“违反本办法第四十条规定的，处以200元以上1000元以下的罚款”之规定，对从车内向车外抛撒废弃物的单位或个人应处以200元以上1000元以下的罚款。本案中，上诉人于2016年8月19日从车内向车外抛撒废弃物，被上诉人接到市民举报后于2016年12月6日立案，并于2019年11月21日作出《行政处罚决定书》，对上诉人处以1000元的罚款，实体处理符合上述规定，并无不当。 -9- 根据《广西壮族自治区行政执法程序规定》第三十七条的规定：“行政执法机关处理违法案件应在立案之日起六十日内作出处理决定。重大、复杂的案件，经本机关负责人批准，可以延长三十日，需要继续延长的，报上一级行政主管机关批准。自治区人民政府所属行政执法机关，报自治区人民政府批准。”之规定，行政机关处理违法案件的处理期限应当符合相关法律、法规的规定。本案中，从被上诉人处理涉案违法行为的立案时间到作出处理决定的时间来看，实际处理期限超过了法律、法规规定的期限，且被上诉人未按规定办理延长手续，属程序违法。但被上诉人在处理该违法行为时，已按照法律规定相继向上诉人送达了调查通知书及行政处罚告知书，要求上诉人到指定地点接受调查并告知其处罚事项及申请陈述和申辩的权利。在上述程序履行完毕之后，于2019年11月21日作出了涉案《行政处罚决定书》并送达给上诉人。虽存在超期处理的情形，但并没有对上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实际影响。因此，一审法院确认被上诉人作出的《行政处罚决定书》违法但不撤销及撤销一审被告作出的《行政复议决定书》的判决并无不当，本院予以支持。 综上所述，上诉人旭安公司的上诉请求无事实和法律依据，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 -10- 二审案件受理费人民币50元，由上诉人柳州市旭安汽车客运有限责任公司负担（柳州市旭安汽车客运有限责任公司已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年九月十八日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 -11- 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；