广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1002号 上诉人（一审原告）博白县博白镇大良村王枧队。 诉讼代表人王威，队长。 委托代理人龚晓明，广西桂铭律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县人民政府，住所地：博白县博白镇大街**。 法定代表人孙国梁，县长。 委托代理人庞丹凤，博白县自然资源局干部。 被上诉人（一审被告）玉林市人民政府，住，住所地：玉林市城东办公大楼/div> 法定代表人白松涛，市长。 委托代理人姚波，玉林市司法局干部。 一审第三人博白县博白镇官田村大塘垌队。 诉讼代表人王祥艺，队长。 一审第三人博白县博白镇官田村樟岭队。 诉讼代表人王缉文，队长。 一审第三人博白县三滩镇亚桥村卖鸡塘队。 诉讼代表人朱贞日，队长。 委托代理人朱其文，广西顺运律师事务所律师。 一审第三人博白县三滩镇白中村呼晚塘队。 诉讼代表人朱海，队长。 委托代理人朱其文，广西顺运律师事务所律师。 上诉人博白县博白镇大良村王枧队（以下简称王枧队）因其诉被上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）、玉林市人民政府（以下简称玉林市政府）、一审第三人博白县博白镇官田村大塘垌队（以下简称大塘垌队）、博白县博白镇官田村樟岭队（以下简称樟岭队）、博白县三滩镇亚桥村卖鸡塘队（以下简称卖鸡塘队）、博白县三滩镇白中村呼晚塘队（以下简称呼晚塘队）土地行政裁决、行政复议一案，不服玉林市中级人民法院作出的（2020）桂09行初16号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月23日公开开庭进行了审理。上诉人王枧队诉讼代表人王威及委托代理人龚晓明，被上诉人博白县政府委托代理人庞丹凤，被上诉人玉林市政府委托代理人姚波，一审第三人大塘垌队诉讼代表人王祥艺，一审第三人樟岭队诉讼代表人王缉文，一审第三人卖鸡塘队诉讼代表人朱贞日及卖鸡塘队与一审第三人呼晚塘队共同委托代理人朱其文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 博白县政府2016年12月29日作出的博政决〔2016〕8号《行政处理决定书》（以下简称8号处理决定）查明,各方争议的山岭坐落在博白镇大良村境内，王枧队称为狮子岭、王屋背岭、踏掷岭；樟岭队、大塘垌队称为狮子岭；卖鸡塘队、呼晚塘队称为七坟岭，四至界址为：南从陈屋禾坪（晒谷场）起，向西沿王枧队王缉松、王祥德的屋背直到踏掷岭（又名狮子岭、七坟岭、王屋背岭）西边小路为界，转向北，沿西边小路直到县农机学校的围墙为界，转向东沿该围墙边缘到围墙角，转向东南沿踏掷岭（又名狮子岭、七坟岭、王屋背岭）北边岭坜集水线为界，到陈屋岭咀，转向西沿禾坪屋边转到原起点止，面积约42亩，界内附着物有竹木、果树及农作物等。争议山岭在解放前及解放初期一直分别由争议各方当事人的村屯村民葬坟使用，并共同管理。争议各方当事人都未能提供书证证明争议山岭在土改、合作化和“四固定”时期权属为自己一方所有，呼晚塘队、卖鸡塘队在1962年“四固定”时属白中大队管辖。1960年至1961年间，王枧队已在争议的狮子岭上开荒种植作物，并一直由王枧队集体耕作。1980年分田到户时，王枧队将争议山岭上的坡地划分承包到户经营管理。1983年林业“三定”时，博白县政府将王屋背岭造册登记并颁发有山权林权证“山林字第1-1101”给王枧队。2000年间，修建博沙二级公路贯穿争议山岭，征用了部分争议山岭，征地补偿款分别由王枧队、大塘垌队、呼晚塘队等队领取。2000年11月16日因修建博沙二级公路的需要，原博白县城厢镇人民政府与王枧队协商签订协议在现争议山岭北面取土修建博沙二级公路，2003年11月1日博白县博白镇（原城厢镇与博白镇合并后名称）人民政府按协议约定，委托大良村委对取土场进行复垦，大塘垌队的村民以狮子岭是其祖宗岭为由，阻挠施工并主张争议山岭取土场的所有权，因而引起权属纠纷，王枧队于2003年11月13日向政府申请确权，博白镇政府受理调解，因当事人各持己见，调解未果，博白县政府于2004年3月15日作出博政决〔2004〕4号处理决定书（以下简称〔2004〕4号处理决定），确认争议山岭北面取土场的权属归王枧队所有。大塘垌队不服，向玉林市政府申请复议，玉林市政府于2004年7月7日作出玉政复决字〔2004〕第45号行政复议决定书（以下简称〔2004〕45号复议决定），维持〔2004〕4号处理决定。之后，大塘垌队提起诉讼，博白县人民法院于2004年10月12日作出（2004）博行初字第12号行政判决，维持〔2004〕4号处理决定，大塘垌队不服提起上诉，玉林市中级人民法院于2005年3月10日作出（2005）玉中行终字第2号行政判决，认为博白县政府作出〔2004〕4号处理决定适用国发[1980]135号文第三部分（二）的规定:“关于证据问题，根据中共中央和自治区的各项政策规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、四固定时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”、“本案中大塘垌队和王枧队均承认土改时大塘垌队和王枧队共同管理使用狮子岭，博白县政府在处理决定中对该事实也予认定，博白县政府认定‘四固定’时狮子岭固定给了王枧队，并据予以确权，但其提供的证据却不能证明该事实。即讼争地在土改时是几个村共同所有，博白县政府在本案中没有提供证据证明讼争地在后来划给了王枧队所在的集体所有，也没有证据证明‘四固定’时已固定给了王枧队，因此，博白县政府处理决定适用国发[1980]135号文第三部分（二）的规定，将讼争地确权给王枧队事实不清，证据不足，依法应予撤销，一审判决维持是错误的，依法予以撤销，大塘垌队上诉有理依法应予支持。”因而判决撤销（2004）博行初字第12号行政判决和〔2004〕4号处理决定，由博白县政府重新作出行政行为。2009年博白县政府将争议的部分山岭（即玉博二级公路西北边的争议山岭）征收作为城市建设用地。呼晚塘队、卖鸡塘队、大塘垌队于2010年6月15日申请确权，博白县政府于2010年11月25日作出博政决〔2010〕4号处理决定书（以下简称〔2010〕4号处理决定），将争议山岭的权属处理给王枧队所有。呼晚塘队、卖鸡塘队、大塘垌队、樟岭队不服，向玉林市政府申请复议。玉林市政府于2011年2月24日作出玉政复决字〔2011〕2号行政复议决定书，维持〔2010〕4号处理决定。卖鸡塘队提起行政诉讼，博白县人民法院于2013年5月27日作出（2013）博行初字第2号行政裁定，驳回卖鸡塘队起诉。卖鸡塘队提起上诉，玉林市中级人民法院2013年7月22日作出（2013）玉中行终字第38号行政裁定，撤销（2013）博行初字第2号行政裁定，指令博白县人民法院继续审理。博白县人民法院于2013年12月18日作出（2013）博行初字第30号行政判决，维持〔2010〕4号处理决定。卖鸡塘队不服提起上诉。玉林市中级人民法院于2014年3月31日作出（2014）玉中行终字第22号行政判决，认定“现讼争的位于博白镇大良村境内的狮子岭的土地，在解放前及解放初期一直分别由争议各方当事人的村屯村民葬坟使用，并由这些当事人共同管理。争议各方当事人都无法提供书证证明狮子岭在土改、合作化和‘四固定’时期权属为自己一方所有。王枧队持有的1983年林业‘三定’时颁发的山权林权证书中所登记山岭的名称、界址、面积与现讼争的狮子岭的名称、界址和面积均不相符，该山权林权证作为证据与狮子岭权属归属不具备关联性，不能作为本案定案依据予以采信，王枧队所提供的证据不足以证明狮子岭的权属应只为其一个队所有，同时不能推翻可以证明卖鸡塘队亦应拥有狮子岭权属的证据的真实性，对王枧队主张全部狮子岭的权属不应予以支持。〔2010〕4号处理决定认定‘四固定’时狮子岭固定给了王枧队缺乏确实证据证明，将狮子岭只确权给王枧队所有与包括卖鸡塘队在内的各方当事人长期共同分别管理使用狮子岭土地之事实相予盾，否定卖鸡塘队提供的证据（包括使用讼争地之事实）的证明效力理由不成立。〔2010〕4号处理决定的处理结果亦不符合‘三个有利’原则，亦与生效的（2005）玉中行终字第2号行政判决所认定的事实不符，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于‘生效的人民法院的裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据’之规定，〔2010〕4号处理决定不具备合法性，应予以撤销。一审判决结果包括认定变更讼争地界均不当，亦应予以撤销。卖鸡塘队上诉理由正当……”，因而判决撤销博白县人民法院（2013）博行初字第30号行政判决，撤销〔2010〕4号处理决定，判令博白县政府重新作出行政行为。王枧队于2014年10月10日申请确权。根据以上事实，博白县政府认为，该宗纠纷案，玉林市中级人民法院生效的（2014）玉中行终字第22号行政判决已查明和认定了相关事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（十）项之规定，决定：一、将争议山岭分作三份处理，每份约14亩，王枧队得一份，樟岭队、大塘垌队共得一份，卖鸡塘队、呼晚塘队共得一份。1、归王枧队所有的争议山岭的四至界址是：以西南边入王枧队小路边转弯处岭脚为起点，向东直线丈量50米，再转向北沿争议山岭直线过到北边岭脚以原农机学校围墙为界；向西沿岭脚围墙边出到通王枧队小路为界；向南沿小路为界回到原起点止；面积约14亩（不含二级公路面积）。2、归樟岭队、大塘垌队共同所有的争议山岭的四至界址是：南以处理给王枧队界址50米处为起点，向东直线丈量60米，再转向北沿争议山岭直线过到北边岭脚以原农机学校围墙为界，向西沿岭脚围墙为界到与王枧队所属争议山岭为界，向南沿与王枧队界址分界线回到原起点止，面积约14亩（不含二级公路面积）。3、归卖鸡塘队、呼晚塘队共同所有的争议山岭的四至界址是:西（南、北向）以樟岭队、大塘垌队所属争议山岭界址分界为界，南以王枧队屋背后岭脚为界，东以岭脚（北边岭坜集水线）为界，北以岭坜集水线为界，面积约14亩（不含二级公路面积）。二、争议山岭上竹木、果树、农作物等归王枧队种植者所有，谁种谁有（收）。三、已征收作为城市建设用地的部分争议山岭的权属和补偿，按相关法律法规的规定办理，征地面积以征地部门实地测量的面积为准。 玉林市政府2017年5月15日作出的玉政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》（以下简称18号复议决定）与8号处理决定认定的主要事实相同。18号复议决定认为，争议山岭在解放前及解放初期是由王枧队和大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队的村民葬坟使用，王枧队和大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队均没有提供书证材料证明争议山岭在土改、合作化和“四固定”时期权属为己方所有。1983年林业“三定”时，王枧队的山林字第1-1101号山权林权证所登记的山岭名称、四至界址及土地面积与争议山岭的名称、四至界址和土地面积均不相符，因此该山权林权证不能作为确定争议山岭权属的依据，王枧队提供的证据不能证明争议山岭全部属其队所有，因此，博白县政府在兼顾各方利益的基础上将争议山岭分作三份处理给争议各方当事人并无不当。博白县政府作出8号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持8号处理决定。 玉林市中级人民法院一审查明的事实与8号处理决定认定的事实一致。 另查明，王枧队不服8号处理决定申请行政复议，玉林市政府经复议后于2017年5月15日作出18号复议决定，维持8号处理决定，王枧队不服，于2017年6月15日向玉林市中级人民法院提起行政诉讼，玉林市中级人民法院于2017年9月22日作出（2017）桂09行初60号行政判决，撤销8号处理决定和18号复议决定，呼晚塘队、卖鸡塘队不服该判决提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年10月21日作出（2017）桂行终1518号行政裁定，撤销（2017）桂09行初60号行政判决，发回玉林市中级人民法院重审。 玉林市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是王枧队提供的1983年山林字第1-1101号山权林权证能否证明讼争山岭的所有权权属归其所有，以及王枧队是否对讼争山岭进行了全面的、长期的、排他性的管理。 关于1983年的山林字第1-1101号山权林权证的证明效力问题，已发生法律效力的（2014）玉中行终字第22号行政判决已认定前述山权林权证所登记山岭的名称、界址、面积与现讼争的狮子岭的名称、界址和面积均不相符，与狮子岭权属归属不具备关联性，不能作为本案定案依据，又根据法释[2002]21号《最高人民法院》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。......”的规定，应认定王枧队提供的1983年的山林字第1-1101号山权林权证不具有证明讼争山岭的所有权权属归王枧队所有的证明效力。 关于王枧队是否对讼争山岭进行了全面的、长期的、排他性的管理的问题，王枧队提供的一九七六年其与博白县园林管理所签订的《协议书》约定的内容未明确包括讼争山岭全部，《博白至白沙二级公路建设取土用地协议书》涉及的山岭面积为11亩，这些证据虽可证实王枧队对讼争山岭进行了管业但不能证实王枧队系对全部讼争山岭进行了全面的、排他性的管护，且（2014）玉中行终字第22号行政判决已认定“狮子岭上部分讼争地的竹木果树和农作物是由王枧队的村民种植并管理收益。……2000年博白县人民政府建设博沙二级公路贯穿现讼争的狮子岭，因此征用了狮子岭的部分土地，征地补偿款及迁坟费分别由包括上诉人（卖鸡塘队）在内的各方当事人领取”，此亦证实了卖鸡塘队等管理讼争山岭的事实。因此，可以认定王枧队对讼争山岭的管理不属于全面的、长期的、排他性的管理。 基于本案争议各方均未能提供证实讼争山岭归己一方单独享有的有效权属书证，以及王枧队对讼争山岭的管理不属于全面的、长期的、排他性的管理的事实，应认定讼争山岭在解放初期归本案各方当事人共有的事实未发生变更。8号处理决定以“三个有利”原则将讼争山岭划分为三等份处理，有比较充分的事实根据和证据依据。关于已被征收的部分讼争山岭，8号处理决定主文已明确了相关的权属和补偿按照法律法规的规定办理，因此8号处理决定将全部讼争山岭划为三等份处理并不会损害取得已征收讼争山岭土地相关权益人的合法权益。综上，8号处理决定认定事实清楚，适用法律准确，具备合法性，不应予撤销。18号复议决定维持8号处理决定正确，亦不应予撤销。王枧队请求撤销8号处理决定和18号复议决定的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回王枧队的诉讼请求。 上诉人王枧队上诉称，1.涉案部分土地已经依法征收为国有并已出让开发建设，8号处理决定将国有土地确权给王枧队和大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队集体所有，玉林市政府作出18号复议决定维持8号处理决定，属重大且明显违法的行为，应判决认定无效。2.涉案部分土地已转为国有土地，上诉人申请确权及提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的起诉条件，应裁定驳回上诉人对涉案土地中已被征收部分的起诉。3.涉案土地征收、补偿都是以上诉人土地名义进行，8号处理决定违背《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定。该条例第三十四条规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：（八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同；”，第三十五条规定“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（四）县级以下人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让土地（含林地）时有关的说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证”。综上，请求撤销一审判决，重新作出公正合法裁决。 被上诉人博白县政府答辩称，8号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。18号行政复议维持8号处理决定合法、正确。讼争山岭的一部分在2009年被征收为国家所有，8号处理决定表述为将讼争山岭确权为农民集体所有确实欠妥，但争议各方当事人都明白这是指征收前的权属。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人玉林市政府答辩称，8号处理决定认定事实清楚，证据确实充分。18号复议决定程序合法，维持8号处理决定是正确的。对于上诉人提出争议部分山岭已被征收为国家所有不能再进行确权的上诉理由，没有法律依据，争议各方均明白本案解决的是征收前的山岭权属，权属确定决定征收土地补偿安置费的归属。本案中，争议山岭在解放前及解放初期一直由争议各方当事人的村屯村民葬坟使用，王枧队和大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队均没有提供材料证明争议山岭在土改、合作化、“四固定”时期权属为已方所有。上诉人提供的山林字第1-1101号山权林权证所登记的山岭名称、四至界址及土地面积与争议山岭的名称、四至界址和土地面积均不相符，不能作为确定争议山岭权属的定案依据，上诉人提供的证据不能证明争议山岭全部属其所有。8号处理决定在兼顾各方利益的基础上将争议山岭分作三份处理给各方当事人并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人大塘垌队、樟岭队述称，坐落在博白镇××与××村交界的狮子岭，解放前是大塘垌、樟岭、王枧王屋、新仲略塘、三滩白中石桥等王姓群众的祖宗山岭，解放后土改时未作处理，1962年“四固定”时也未明确固定给谁，仍由上述王姓群众共同管理，至今樟岭队和大塘垌队还有祖坟220余穴在该岭。1980年以后，王枧队群众在此岭开荒种农作物引起争议，当时是群众之间争议，后来发展到生产队之间争议，先后经过政府、法院反复处理，始终有一些队不服。玉林市中级人民法院（2005）玉中行终字第2号、（2014）玉中行终字第22号行政判决、博白县政府作出的8号处理决定是正确的，将争议山岭划分为三份处理是公平的。王枧队持有的山林字第1-1101号山权林权证没有土地权属来源，与争议山岭的名称、四至界址、面积也不符，不能作为确定争议山岭权属的定案依据。综上，8号处理决定认定事实清楚，18号复议决定维持8号处理决定正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人卖鸡塘队、呼晚塘队述称：1.争议山岭解放前是卖鸡塘队、呼晚塘队的众山，主要用于安葬去世先人，解放后政府未没收分配，仍由卖鸡塘队、呼晚塘队管理使用至今，2000年修建博龙公路时，征地补偿、迁坟补偿等均由卖鸡塘队、呼晚塘队领取，足以证实卖鸡塘队、呼晚塘队享有争议山岭的部分权属。2.争议各方对争议山岭均未能提供“四固定”时期的权属凭证，且各方均有相关证据证实均长期延续管理局部山岭的事实，8号处理决定根据“三个有利于”的原则，将争议地划分为三份，平衡照顾了各方当事人合法权益，是正确的。3.王枧队据以主张权属的依据山林字第1-1101号山权林权证，（2014）玉中行终字第22号行政判决已认定所登记的山岭名称、界址、面积均与争议地的名称、四至界址、面积不符，与争议山岭不具备关联性，不能作为确定争议山岭权属的定案依据。王枧队主张争议山岭全部权属不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定案件事实的依据。据此，本院确认一审判决查明的事实。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。本案中，争议山岭在解放前及解放初期一直由争议各方的村屯村民葬坟使用，王枧队和大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队对本案争议山岭均没有土改、合作化、“四固定”时期的权属凭证。已发生法律效力的（2014）玉中行终字第22号行政判决认定王枧队提供的山林字第1-1101号山权林权证所登记的山岭名称、四至界址、土地面积与争议山岭的名称、四至界址、土地面积均不相符，不能作为确定争议山岭权属的定案依据。王枧队未能提供充分证据证实争议山岭已全部调整归其一方集体所有，大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队亦提出异议，且2000年博白县政府修建的博沙二级公路贯穿争议山岭，征用争议部分山岭的征地补偿款分别由王枧队、大塘垌队、呼晚塘队等队领取，说明大塘垌队、呼晚塘队等队对争议山岭仍有权属的事实。王枧队主张争议山岭的全部权属缺乏充分的事实依据。博白县政府考虑争议各方共同管理争议山岭的历史及现实管业情况，依据有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则，行使法律赋予的自由裁量权，作出8号处理决定，将讼争山岭划分为三等份处理，并无不当，本院予以认可。对于王枧队上诉提出8号处理决定将已征收为国有的涉案部分土地确权给王枧队和大塘垌队、樟岭队、卖鸡塘队、呼晚塘队集体所有的问题，经本院审查查明，争议各方是基于政府征用部分争议山岭而引起的权属纠纷，虽然8号处理决定文字表述上不够严谨，但争议各方均明白本案解决的是政府征收前的争议山岭的权属，政府对争议山岭进行确权，是为了解决后续征收土地补偿安置费的归属，政府对争议山岭的依法征收与人民政府依法对争议山岭进行确权，两者不存在冲突。 综上，博白县政府作出8号处理决定有事实和法律依据，玉林市政府作出18复议决定维持8号处理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人王枧队的上诉理由不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人博白县博白镇大良村王枧队负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青