甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2020）甘08行终22号上诉人（原审被告）静宁县甘沟镇人民政府。法定代表人厍某。出庭应诉负责人厍苏强，该镇副镇长。委托代理人王某1，该镇副镇长。代理权限为特别代理。委托代理人丁某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）王某2。委托代理人范某，北京市两高律师事务所律师。代理权限为特别代理。上诉人静宁县甘沟镇人民政府（以下简称甘沟镇政府）因与被上诉人王某2规划管理行政强制一案，不服甘肃省庄浪县人民法院（2019）甘0825行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日立案后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2011年和2014年度，王某2先后租赁同村5户村民的耕地，在甘沟润通加油站临近的耕地上修建了猪舍5栋，建筑面积约2400平方米。2018年度，经甘沟村委会、甘沟镇人民政府同意，2018年11月7日，王某2办理了营业执照，企业名称为：静宁县“博奥养猪场”，经营人是王某2，经营范围是生猪养殖及销售，但后来因经营状况不佳停止养殖（歇业二年）。2019年年初，甘沟镇政府按照中央部委、省、市、县机构连续多次下发文件精神指示，督办整治辖区农地非农化情形，依据规范性文件有：《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》、《甘肃省“大棚房”问题整治整改结果验收方案（试行）》的通知、静宁县人民政府办公室《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农牧局《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动的紧急通知》、静宁县农牧局、静宁县国土资源局《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农业农村局《关于开展“大棚房”问题整治整改结果验收通知》、国家自然资源督察系西安局《关于开展西北地区“大棚户”问题专项清理整治情况实地督察的函》、甘肃省国土资源执法监察局《关于转发国家自然资源督察西安局开展西北地区“大棚房”问题专项清理整治情况实地督察的函的通知》、静宁县国土资源局《紧急通知》、静宁县自然资源局《关于对省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进小组办公室下发的“大棚房”问题遥感检测比对疑似图斑上报的紧急通知》、图斑列表等相关规范性文件要求。2019年1月20日，甘沟镇政府依据上述规范性文件的要求，向王树树（王某2父亲）送达了《责令限期整改告知书》。但经一月多时王某2未作任何整改。2019年3月5日，甘沟镇政府再次向王某2送达了《责令限期整改告知书》，王某2拒绝签收。2019年3月22日，甘沟镇政府以违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定（在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除），在整改时限逾期后，对王某2的“博奥养猪场”进行了拆除。原审法院认为，王某2修建的“博奥养猪场”是服务于农业生产，属于设施农用地，养殖场的用地性质是按照农用地进行管理，不属于建设用地，不需要办理农用地转用审批手续，也不需办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证。猪场是经甘沟村委会、甘沟镇人民政府两级组织同意，按照乡镇土地利用总体规划建立的畜禽养殖场，也进行了工商登记，办理了营业执照。对此，《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国畜牧法》第三十七条均有明确规定，在集体土地上进行畜牧业养殖，并不为法律、法规所禁止。王某2的猪场符合《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》要求，养猪场也不属于所谓的“大棚房”范围，不属于农地非农化，不在“大棚房”专项清理整治范围内，故不属于违法建筑。2019年3月22日，甘沟镇政府将王某2修建的“博奥养猪场”列入“大棚房”整改范围，以违法建筑为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，对涉案猪场设施及房舍进行了拆除，其定性错误，行为违法。即使王某2的养猪场在禁养区内，需要依法拆除，也应当由县级以上地方人民政府责令拆除或者关闭，甘沟镇政府无权对设施农用地中的违法违规用地行为进行处罚以及采取强制措施。甘沟镇政府作出的《责令限期整改告知书》不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条之规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法的情形。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认静宁县甘沟镇人民政府拆除王某2静宁县“博奥养猪场”的行政行为违法。案件受理费50元，由被告静宁县甘沟镇人民政府承担。甘沟镇政府上诉称，一、王某2的博奥养殖场经工商登记为个体工商户，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款的规定，王某2不是本案适格原告，应以博奥养殖场名义提起诉讼。二、博奥养殖场系违建，依法应当予以拆除。1.设施农用地建设虽不必然禁止使用耕地，但仍需办理用地手续。王某2修建的养殖场未按规定签订用地协议，更未办理相关备案手续，也不符合城乡规划条件，应当界定为违法建筑。2.养殖场选址不符合法律法规规定。根据《中华人民共和国动物防疫法》、《甘肃省畜禽养殖场养殖小区建设规范暨备案管理办法》相关规定，博奥养殖场既不符合《甘沟镇城乡统筹规划》，也不符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，未办理动物防疫检疫手续和任何规划手续。同时，该养殖场距离水源保护区不足3000米，不符合选址要求。甘沟镇政府按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对该违法建筑予以拆除，符合规定。三、博奥养殖场属于“大棚房”整治范围，因大棚房专项清理整治行动所产生的争议，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当驳回王某2的起诉。四、一审认定博奥养殖场歇业两年，与其工商登记时间不符。综上理由，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审撤销原判，驳回王某2的起诉。王某2辩称，一、王某2的养猪场是经甘沟村委会和甘沟镇政府同意后修建，属于设施农业项目，依照《土地管理法》第十四条、《畜牧法》第三十七条及《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，养殖场应当按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。二、养猪场的畜禽舍等设施不需要办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等。三、养殖场不属于农地非农化，不属于“大棚房”专项清理整治的范围。四、甘沟镇政府强拆养猪场，违反《行政强制法》的规定，违反法定程序，没有告知王某2复议和提起诉讼的权利，属于违法行政行为。五、甘沟镇政府送达《责令限期改正告知书》的被告知对象是王树树，不是涉案房屋的所有权人，不足以证明其已履行告知义务。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审中，甘沟镇政府提交静宁县畜牧兽医中心、甘沟村委会及其自行出具的便函三份、平凉市生态环境局静宁分局出具的复函、平凉市人民政府《关于静宁县乡镇集中式饮用水水源保护区范围的批复》及《甘肃省畜禽养殖场养殖小区建设规范暨备案管理办法》等证据，用以证明涉案养殖厂距离水源保护地不足3000米、选址不符合法律规定。经审查，甘沟镇政府在二审中提交上述证据，不符合《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条的规定，本院不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。一审认定被拆除建筑经工商登记为静宁县博奥养猪场，存在错误，应为静宁县博奥养殖厂。一审认定博奥养殖厂歇业两年，与当事人陈述和提供证据不符，二审予以纠正。甘沟镇政府拆除博奥养殖厂时，该养殖厂处于歇业状态。补充查明：甘沟镇政府于2019年1月20日、3月5日向王某2父亲王树树送达的《责令限期改正告知书》内容为：经我镇前期调查发现，你单位（户）修建的建筑物没有办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、土地使用权证、建设工程施工许可证等相关手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本机关责令你在十日内自行改正，拆除违法建筑。并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条之规定，责令你单位（户）对土地恢复原状态。如你单位未在上述期间自行改正，我机关将依法采取强制执行措施。你单位（户）收到本告知书后，依法享有陈述权和申辩权，请你单位（户）于七日内书面提出陈述和申辩意见，并提交相关证据，如果逾期未提出，则视为无意见和证据。本院认为，结合双方上诉和答辩意见，当事人的主要争议为原告主体是否适格、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围以及甘沟镇政府对案涉房屋的强制拆除行为是否合法。一、关于原告主体资格问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”据此规定，个体工商户提起诉讼的，可以以经营者为原告，亦可以登记的字号为原告。当事人未以登记字号为原告的，不属于不符合法定起诉条件的情形。涉案养殖厂由王某2投资修建，经营者为王某2，在养殖厂已经歇业且被拆除情况下，王某2提起本案诉讼，其具有原告主体资格。二、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，严守耕地保护红线，农业农村部、自然资源部于2018年9月14日下发农农发〔2018〕3号通知，于2018年9月至12月在全国范围内部署开展“大棚房”问题专项清理整治行动。清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。本案中，甘沟镇政府认为王某2的养殖厂属于“大棚房”清理整治范围，但其提供的证据不能证明在养殖厂被拆除前已将该建筑设施认定为〔2018〕3号通知中所列的“大棚房”。虽然拆除行为发生在“大棚房”清理整治期间，但从甘沟镇政府提供的《责令限期改正告知书》内容来看，甘沟镇政府是按照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，认定养殖厂为违法建筑而在告知当事人陈述和申辩权并给予十日自行改正期限后予以强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项的规定，本案是王某2对行政强制执行不服而提起诉讼，应属人民法院行政诉讼的受案范围。甘沟镇政府提出本案不属人民法院受案范围、应当驳回王某2起诉的上诉意见不能成立，本院不予采纳。三、甘沟镇政府的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”据此规定，甘沟镇政府具有调查认定乡、村规划区内违法建筑的职权，亦具有相应的行政强制执行权。王某2涉案养殖厂系其租用同村村民耕地修建，并在征得甘沟村委会、甘沟镇政府同意后办理了工商登记。对于该养殖厂选址是否符合畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，是否办理动物防疫检疫手续，是否符合甘沟镇的乡村规划，是否属于违法建筑设施，均应由具有相应职权的行政机关经过法定程序予以认定和处理。若要拆除涉案建筑设施，则必须按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。该法第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，甘沟镇政府强制拆除王某2养殖厂之前，仅制作并送达两份《责令限期改正通知书》，履行了事先催告及告知陈述权和申辩权的程序，但在催告前未制作行政决定，事先催告也没有明确履行义务的事项和范围（即自行拆除建筑物的名称、地址等），更未制作、送达并公告强制执行决定，未告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。据此，甘沟镇政府对涉案养殖厂的强制拆除行为违反法定程序。综上，一审判决裁判理由错误，但认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。甘沟镇政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由静宁县甘沟镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 穆 雯审判员 王晓良审判员 岳学敏二〇二〇年九月二十五日（法官助理 闫丽红书记员 刘 晶