福建省福州市仓山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0104行初60号 原告福州春海堂美术馆，住所地福建省福州市晋安区福新东路**。 法定代表人王任馨，董事长。 诉讼代理人林建斌，福建方圆统一律师事务所律师。 被告福州市文化和旅游局，住，住所地福建省福州市仓山区南江滨西大道**东部办公区**楼**/div> 法定代表人翁国平，局长。 出庭负责人朱寿良，副局长。 诉讼代理人刘文海，该局工作人员。 诉讼代理人许淑娟，福建名仕律师事务所律师。 第三人福州春海堂房地产有限公司（已吊销未注销），住所地，住所地福建省福州市国货西路****地址福建省福州市鼓楼区元帅路32号。 清算组负责人程继奋。 诉讼代理人何圣恩、王紫翎，福建名仕律师事务所律师。 原告福州春海堂美术馆不服被告福州市文化和旅游局其他行政行为一案，本院曾作出（2019）闽0104行初84号判决，被告不服，提起上诉。福州市中级人民法院作出（2019）闽01行终771号行政裁定，撤销原判，发回重审。本院于2020年3月6日重新立案受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告福州春海堂美术馆的法定代表人王任馨及诉讼代理人林建斌，被告出庭负责人朱寿良、诉讼代理人刘文海、许淑娟，第三人诉讼代理人何圣恩、王紫翎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福州市文化和旅游局（因机构改革，原福州市文化广电新闻出版局的文化、广播电视管理职责现由被告承受，下同）于2018年12月17日作出榕文广新督［2018］124号《福州市文化广电新闻出版局关于福州春海堂美术馆董事换届备案申请的批复》（以下简称《批复》），主要内容：一、关于第三人福州春海堂房地产有限公司推荐原告福州春海堂美术馆董事的资格问题。第三人作为原告的出资举办人，按照原告《福州春海堂美术馆董事会章程》（以下简称《章程》）第七条第二项的规定，有权向原告推荐董事人选。虽然第三人被吊销营业执照，但其目前尚在清算阶段，其法律主体资格要在清算结束后方才注销并终止。根据《中华人民共和国公司法》第一百八十四条的规定，第三人在清算期间向原告推荐董事不属于从事经营性行为，而是属于对第三人资产的清算行为，第三人清算组可以第三人的名义推荐董事。二、关于原告此次董事会换届存在的问题。1、王瑞、李林德芳并非原告原董事，不能以董事身份参加董事会并参与表决。2、王瑞、李林德芳非原告董事，剩余的与会董事仅有王任馨和肖凯2人，仍然不满足章程规定的召开董事会的最低人数要求。综上，被告认为原告此次董事会换届不符合章程要求，换届无效。 原告诉称，2018年12月6日，原告向被告邮寄报送原告董事换届备案申请书及相关换届材料，被告收到后于2018年12月17日作出榕文广新督［2018］124号《批复》，认为原告此次董事会换届不符合章程要求，换届无效。原告认为该《批复》是具体行政行为，属于外部行政行为，是对原告董事换届无效的行政确认，具有可诉性，且违反无授权不行政的原则，并非是对原告的备案作出同意或不同意的答复，而是直接认定原告的换届无效。同时，该《批复》有悖客观事实且无法律依据，侵犯原告依章程行使换届选举董事会的合法权益，依法应予撤销。首先，原告经福州市民政局登记，依法成立的法人，业务主管单位为被告。根据原告《章程》第十一条规定，董事会行使修改章程和罢免、增补董事的决定权。本次董事换届就是董事会依法、依规履行章程赋予的决定权，于2018年7月11日完成董事换届。董事换届属于公司的自治事项，公权力无权介入，除非是公司章程作出明确规定。被告作出的《批复》确认换届无效的行政确认，被告不能举证作出该行政确认的授权性法律依据，于法无据，干涉原告民事行为，超越法律授权的行政职权，明显违反“无授权无行政”的原则，该《批复》违法。其次，原告根据现行法律法规和《章程》规定，董事会不在登记事项，董事换届不属于变更登记事项。原告向业务主管单位即被告报送原告董事换届材料和备案申请书，提交被告备案即可，被告无须审查，也无权审查。原告诉请：1、依法撤销被告作出的榕文广新督［2018］124号《批复》；2、本案的诉讼费由被告承担。 原告向本院提交如下证据： A1、榕文广新督［2018］124号《批复》，证明原告起诉的依据,被告作出的行政行为于法无据，且有悖事实； A2、福州春海堂美术馆董事会章程，证明原告此次董事会换届依章程规定开展活动，其结果符合章程规定； A3、2014年10月25日《福州春海堂美术馆董事会扩大会议决议》、《春海堂美术馆董事会扩大会议纪要》、《春海堂美术馆董事会董事扩大会议签字单》、《董事备案表》、EMS快递单，证明王瑞、李林德芳系依章程规定增补的董事，《批复》认为王瑞、李林德芳非原告董事有悖客观事实； A4、2018年7月11日《福州春海堂美术馆董事会决议》、《福州春海堂美术馆董事会换届选举会议纪要》、《董事推荐（换届）函》和EMS快递单、换届选举会议照片，证明原告依照章程规定董事会换届选举，被告认为召开董事会不满足章程规定的最低人数要求，有悖客观事实; A5、2018年12月6日《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》和EMS快递单，证明原告依法依规向被告备案。 被告辩称，一、涉案《批复》属于内部行政行为，不具有可诉性。被告负责监管管理原告成立、变更、注销登记前的审查。被告作出的《批复》，是按照原告提交的备案申请是否符合章程进行一个监督指导的一个结果，原告提交的备案申请是违反章程规定的，所以被告作出不予备案的结论。该审查区别于行政审批的审查，性质是上级业务主管机关对民办非企业监督管理行为，属于内部行政行为，不具有可诉性。二、《批复》没有侵害原告按照章程规定进行董事换届的权利。虽然被告对原告的申请作出不同意的批复，但是原告仍然可以按照其章程的规定，重新召开董事会、继续行使董事换届的权利，原告没有任何权益受损。三、被告作出不同意备案的《批复》符合程序要求。被告于2018年12月10日收到原告申请，并于2018年12月17日作出《批复》，符合程序要求。四、被告作出不同意备案的《批复》符合章程规定正确。1、被告关于第三人具有董事推荐资格的认定正确。虽然第三人被吊销营业执照，但是其目前尚处于清算阶段，根据《中华人民共和国公司法》第一百八十四条、第一百八十八条规定，第三人的主体资格在清算结束后方才注销终止，第三人向原告推荐董事的行为不属于从事经营性的行为，故被告认为第三人清算组可以自己的名义推荐董事认定正确。2、被告关于原告董事会换届不符合章程规定，换届无效。原告的董事会由程法望、宋大媄、叶家树、王任馨、肖伟五人组成。案涉董事会召开，实际出席的董事均只有王任馨和肖伟2人。王瑞、李林德芳并非原告的董事，无权以董事身份出席。因此，案涉董事会不满足章程关于董事会召开的最低人数要求，其决议更没有经过全体董事的过半数通过，案涉变更董事的董事会决议无效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交如下证据： B1、原告提交的《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》及相关材料（民办非企业单位负责人备案表、董事会决议、董事会换届选举会议纪要及附件2、原告向第三人清算组邮寄的函件及备案登记材料）、福州市文化广电新闻出版局收文办理单，证明原告于2018年12月10日向被告提交的《福州春海堂美术馆董事换届备案申请书》及相关材料； B2、《福州春海堂美术馆董事会章程》，证明案涉董事会不满足章程关于董事会召开的最低人数要求，其决议更没有经过全体董事的过半数通过，案涉变更董事的董事会决议违反章程规定； B3、董事会成员名单，证明原告提交的民办非企业单位负责人备案表中的王瑞、李林德芳并非董事，其不具有以董事身份参与董事会的资格； B4、榕文广新督[2018]124号《批复》，证明被告作出的《批复》程序合法，认定事实清楚，适用法律准确，结论正确。 被告提交的法律依据为：《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条第（一）项、第（二）项、《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》第十三条。 第三人述称，一、第三人系原告的举办者和出资人，依据章程规定享有推选董事、监事的权利，董事应由第三人推选产生。原告无故拒绝第三人推选董事，侵害第三人的合法权利。2005年12月15日，第三人的法定代表人程法望、肖伟、王任馨、叶家树、宋大媄召开原告董事筹备会议，会议审查通过原告董事会章程，并于2006年2月向业务主管部门申请成立原告美术馆。第三人于2008年3月26日被吊销营业执照，于2010年3月23日成立清算组。但根据《章程》第七条、第十条第二款规定，第三人有权推选董事。2006年11月15日，董事会成员程法望、宋大媄遇害身亡，董事叶家树下落不明，董事会成员实际只有王任馨和肖伟。为了维持原告的正常运行，第三人认为应当召开董事会，选举新一届的董事会和董事长。清算组以第三人名义于2014年5月19日、6月11日分别向原告美术馆董事长王任馨邮寄《关于推选福州春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函》等，但均被无故拒收。原告的上述情形，侵害第三人推选董事的合法权利。二、原告于2018年12月6日向被告申请的董事换届备案违反章程规定，应当不予备案。《章程》第十六条规定，董事会会议应由1/2以上的董事出席方可举行。但原告董事程法望、宋大媄去世，叶家树下落不明，仅有王任馨、肖伟两位董事，根本不满足董事会会议召开的最低人数要求；且原告提供的2018年7月11日董事会换届选举出席人员名单中，王瑞、李林德芳也不具备董事身份，无权出席董事会，无权对会议决议进行表决。因此，被告作出关于不同意董事变更备案的《批复》正确。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。 第三人向本院提交以下证据： C1、民办非企业单位（法人）登记申请表，证明第三人是原告的举办者（出资人）; C2、《福州春海堂美术馆董事会章程》，证明章程第七条规定，举办者是第三人，举办者享有推荐董事和监事的权利，章程第十条第二款规定原告董事应由举办者推选产生; C3、EMS快递面单； C4、关于推选福州春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函； 证据C3-C4共同证明第三人分别于2014年5月19日、2014年6月19日向原告邮寄关于推选春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函，但均被原告无故拒收，该情形侵害第三人推选董事的权利。 各方质证意见如下： 关于原告的证据，被告对证据A1真实性、关联性无异议，证明对象有异议。该《批复》内容未对原告的权利义务产生影响，不属于行政行为，不具有可诉性。该《批复》认定事实清楚、适用法律准确，结论正确，依法应当维持；A2真实性、关联性无异议，证明对象有异议。根据《章程》第七条、第十条第二款、第十六条规定，第三人有权推荐董事、监事，董事由第三人推选产生。董事会会议应由1/2以上的董事出席方可举行，董事会决议必须经全体董事的过半数通过。故原告本次董事会换届过程均未按照前述规定执行，其结果不符合《章程》规定。《章程》第三十九条解释权的规定，原告认为董事会有权决定董事会推选决定，系原告或王任馨单方决议，不属于董事会对于该条款的解读。A3中2014年10月25日《福州春海堂美术馆董事会扩大会议决议》、《春海堂美术馆董事会扩大会议纪要》、《春海堂美术馆董事会董事扩大会议签字单》、《董事备案表》形式真实性无异议，对EMS快递单真实性、关联性和证明对象均有异议。王瑞、李林德芳未经被告备案，不具有董事身份，无权以董事身份参与会议并进行表决。该次董事会扩大会议的召开程序及决议内容均违反《章程》规定，不合法；A4形式真实性无异议，关联性和证明对象有异议，该次董事会的召开，实际出席的董事有王任馨和肖伟2人。肖伟和肖凯实际是同一人。王瑞、李林德芳不具有董事身份，无权以董事身份出席董事会。该次董事会不满足章程关于董事会召开的最低人数要求，其决议更没有经过全体董事的过半数通过，该次董事会决议无效；A5真实性、关联性无异议，证明对象有异议。被告作为原告的业务主管单位，有权依法依规对原告的备案申请进行审查，因原告的董事换届过程违反《章程》规定，被告作出不予备案的《批复》合法、有效。 第三人对证据A1同意被告的质证意见；A2真实性、合法性、关联性无异议，证明对象有异议，按照《章程》规定，推选董事仅有2个途径，只有第三人推举和过半数董事参与召开董事会推选，现程法望和宋大媄去世，董事叶家树不参与，就无法召开董事，现仅剩举办人推选董事的途径，即使叶家树参与会议，第三人仍有权利推选董事；A3中2014年10月25日《福州春海堂美术馆董事会扩大会议决议》、《春海堂美术馆董事会扩大会议纪要》、《春海堂美术馆董事会董事扩大会议签字单》真实性、合法性、关联性有异议，其中参会人员新一届董事名单不符合章程的规定、《董事备案表》的质证意见同对被告证据B1中《民办非企业单位的负责人备案表》的质证意见，EMS快递单有异议，第三人未收到相应材料；A4中的2018年7月11日《福州春海堂美术馆董事会决议》《福州春海堂美术馆董事会换届选举会议纪要》、《董事推荐（换届）函》和EMS快递单质证意见同对被告证据B1中对相关材料的质证意见,换届选举会议照片与本案无关;A5质证意见同对被告证据B1中备案申请书的质证意见。 关于被告的证据，原告对证据B1-B4真实性无异议，B1原告系按照章程进行董事换届选举，但初始董事程法望、宋大媄（系夫妻关系）遇害，突然死亡，原告对该情况对董事进行增补，增补了王瑞、李林德芳为董事，并将该增补材料交给了被告，但被告至今未提交其对该增补情况有异议的证据，故可以确认王瑞、李林德芳系董事身份，之后所有开展的换届，均按照《章程》进行，原告的备案材料合法，符合《章程》规定，被告应对原告进行备案，并通过初审；B4属于行政确认，系外部行政行为，该《批复》无法律依据，无法律授权，该确认阻碍了原告的年检，损害了原告管理人的权益。 第三人对被告的证据B1中的备案申请书真实性、合法性、关联性及证明对象有异议，根据《章程》第七条第一款的约定，原告的举办者系第三人，其中载明了第三人的权利，故董事推选的权利在第三人，在章程第十一条第七款中，董事推选的另一个办法是董事会召开，但根据章程第十六条的规定，应当由二分之一以上的董事出席方可举行，该董事一共是5人，2006年程法望、宋大媄（系夫妻关系）遇害，突然死亡，按照二分之一的规定，召开董事需要剩下的3名董事都到场方可举行董事会，第三人分别于2014年5月19日、2014年6月19日向春海堂美术馆邮寄关于推选福州春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函，但均被春海堂美术馆无故拒收，导致原告架空了第三人的相应权利；5份民办非企业单位负责人备案表真实性无法确认，除了王任馨外，其余四人均不是原董事会成员，根据《章程》规定，董事三年一届，故王任馨的董事身份并未被连聘的情况下，其在董事会召开的时候已经不是原告的董事，对其董事身份有异议；董事会决议、董事会换届选举会议纪要及附件2违反《章程》规定，出席人员中没有举办人新推选的高宝清等人，其中王瑞等四人不是原董事也不是第三人推选的董事，并未受到第三人的任命，且第三人分别于2014年5月19日、2014年6月19日向福州春海堂美术馆邮寄关于推选春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函，均被原告拒收，该决议剥夺了第三人推选董事的权利；原告向第三人清算组邮寄的函件及备案登记材料（备案登记申请书、其他备案事项），第三人的清算组及第三人均未收到；面单上写的收件人为第三人清算组，但未留收件人电话，且面单上寄件人王任馨的号码与第三人2014年5月19日、2014年6月19日向原告邮寄关于推选春海堂美术馆董事、监事人员和召开董事会开展换届工作的函所留的收件人王任馨的电话号码一致，可见王任馨恶意拒收第三人函件；收文办理单真实性无法认定，由法院审查；B2-B4无异议。 关于第三人的证据，原告对证据C1、C3、C4与本案无关；C2真实性无异议，证明对象有异议，第三人2008被工商部门吊销营业执照，属于清算阶段，按照民法总则以及公司法的相关规定，清算阶段只能行使与清算有关的活动，不能行使其他的业务活动，所以第三人就清算组依照法律规定就没有推荐董事的权利；原告均是依照董事会章程进行董事增补和换届。 被告对第三人的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下： 原、被告证据及第三人的证据C1、C2内容真实，收集程序合法，与本案相关联，可以证明案件相关事实。第三人的证据C3、C4与被诉《批复》无关，不予采信。 根据分析及当事人庭审陈述，本院确认如下法律事实： 2018年12月10日，原告福州春海堂美术馆向被告提交了董事换届备案申请书及相关材料。嗣后被告于2018年12月17日作出被诉《批复》，主要内容前文已述。原告对《批复》不服，诉至本院。 另查明，第三人福州春海堂房地产有限公司是原告的出资举办人，属于吊销未注销状态，吊销时间是2008年3月，清算组是2010年3月23日向市场监督管理部门备案。 本院认为，原告向被告申请董事换届备案，实质上系涉及董事的罢免和增补，其属于向被告申请变更登记前的审查，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十条之规定，被告负有对原告变更登记前的审查和监督、指导原告按照章程开展活动的职责，故被告作出本案被诉行政行为具有合法的权力来源，被诉行政行为对原告权益产生实质影响，原告有权提起本案诉讼。 根据《福州春海堂美术馆董事会章程》第十条第一款规定：“本单位设董事会，其成员为5人。董事会是本单位的决策机构。”第十六条第一款规定：“董事会会议应由1/2以上的董事出席方可举行。董事会会议实行1人1票制。董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过。”原告的董事为王任馨、肖伟、程法望、宋大媄、叶家树五人，但其于2018年7月11日举行的换届选举参会仅有王任馨、肖伟（肖凯）两位董事，不满足上述章程规定的董事会会议召开的最低人数要求。被告经审查在法定期限内作出被诉《批复》已明确载明原告此次董事会换届不符合章程要求，换届无效，实质上已明示不同意该备案申请。被诉行政行为程序合法，主要依据充分，法律适用正确。原告诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福州春海堂美术馆的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告福州春海堂美术馆负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  孙志高 人民陪审员  林 萍 人民陪审员  李智刚 二〇二〇年九月四日 法官 助理  林 璐 书 记 员  陈嘉嘉