湖北省五峰土家族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂0529行初3号 原告向东华，男，1949年9月26日出生，土家族，住湖北省五峰土家族自治县。 被告五峰土家族自治县自然资源和规划局，住所地湖北省五峰土家族自治县渔洋关镇长乐大道**，统一社会信用代码11420529011145395H。 法定代表人罗海清，该局局长。 出庭负责人向武平，该局副局长。 委托代理人刘传波，湖北德豪律师事务所律师，一般授权代理。 原告向东华因认为被告五峰土家族自治县（以下简称五峰县）自然资源和规划局不履行土地行政登记法定职责，于2020年4月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，并于立案之日起五日内向被告五峰县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告向东华、被告五峰县自然资源和规划局副局长向武平及委托诉讼代理人刘传波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月21日，原告向东华向被告五峰县自然资源和规划局提出申请，请求换发1986年取得的住宅用地土地使用证。被告五峰县自然资源和规划局于2019年12月2日向原告向东华作出五自然资规信处字[2019]XX号信访事项处理意见书，查明1987年12月五峰县长途汽车站项目征收了向东华房屋前起至房屋后的山坡，向东华已领取征地补偿款52100.00元，1988年1月18日向东华与五峰县交通局、蔬菜二队签订《房屋搬迁合同》，约定了向东华的搬迁事宜，作出如下处理意见：1.向东华与五峰长途汽车客运站权属纠纷未解决之前，不予更换不动产权证书，不予登记；2.《房屋搬迁合同》是否实际履行、是否应当全面实际履行，向东华可以通过诉讼程序维护自身合法权益。 原告向东华诉称，五峰县自然资源和规划局于1994年对五峰镇境内所有宅基地重新登记并换发新证，但未通知原告，亦未通过公示方式让原告知晓，致原告原有的土地使用证未能换发而不能办理不动产权证。2019年原告向五峰县自然资源和规划局申请换发1986年取得的住宅土地使用权证，五峰县自然资源和规划局以信访处理，强调申明“……因前述搬迁合同是否实际履行和是否应当全面实际履行问题，可以依法通过诉讼程序维护自身的合法权益”，这样不履行自己的职责反而自觉站在审判者的椅子上，揽了权行私，对法律异常解读，顾左右而言它，故诉至法院。诉讼请求：1.请求判令五峰县自然资源和规划局依法行政，对原告1986年依法取得的（房屋用地）土地使用权证后所建房屋予以不动产登记；2.赔偿原告自2014年至今六年多时间为主张公民的基本权利却受到政府行政部门长期不作为、滥作为造成的误工及维权费用（每年不少于8000.00元）；3.五峰县自然资源和规划局承担诉讼费用。 原告向东华向本院提交下列证据： 证据一：1986年8月10日五峰县土地管理局颁发的土地使用证复印件，拟证明五峰土地管理局于1994年对五峰镇全镇的土地使用证进行更换，没有公示和通知原告，原告是依法依规建房用地。 被告五峰县自然资源和规划局辩称，一、答辩人不是本案适格的被告主体。1.根据《不动产登记暂行条例》（2015年3月1日起实施）第二条第一款规定，“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。”同时该条例第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定，“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”答辩人不具有法律及行政法规确定的不动产登记职权。2.根据《不动产登记暂行条例》及上级精神，县委机构编委于2015年11月25日作出《关于设立县不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》（五编【2015】70号），明确了机构设置、职责整合、职责分工，设置了县不动产登记局和县不动产登记中心，全县不动产登记业务的统一受理、政策咨询、资料组织、登记发证工作均归入县不动产登记中心职责之内，县不动产登记中心具备独立的事业法人资格。3.原告通过信件方式申请换发不动产证，依据批复设置要求，答辩人作为指导监督全县不动产登记发证工作机构，在审查其申请并经调查后，按信访处理并无不当。二、答辩人作为指导监督全县不动产登记发证工作机构，在收到原告申请信件后，在调查基础之上，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项规定，“存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记”，答辩人据此作出的信访处理意见书有事实和法律法规依据，不存在违法情形，不存在不依法履责的行为。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告五峰县自然资源和规划局在法定期限内提交如下证据和依据： 第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告的身份信息。 第二组：《土地管理法》第十二条，《不动产登记暂行条例》第二条第一款、第六条第二款、第七条第一款，《关于设立县不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》复印件、五峰县不动产登记中心事业单位法人证书复印件，拟证明不动产登记不是被告法定职责，具体登记职权在五峰县不动产登记中心，五峰县不动产登记中心具有独立的法人资格；答辩人是指导、监督机构，不是本案适格被告。 第三组：2019年10月11日原告向被告提交的信件（颁证申请）、杨季平询问记录、2016年6月15日五峰县交通局《关于向清华信访事件的答复意见书》、2019年7月25日五峰县交通局对向东华《信访事项答复意见书》、2014年11月27日和2015年5月25日原五峰县国土资源局对原告申请办证的回复和情况说明、2019年12月2日被告对原告送达《信访事项处理意见书》，拟证明被告作为指导监督全县不动产登记发证工作机构，对原告以信件方式申请不动产登记，采取信访处理方式告知原告“存在尚未解决的权属争议”，不动产登记机构应当不予登记并无不当，不存在违法。 经庭审质证，原告向东华对被告五峰县自然资源和规划局提交的证据主要质证意见：对第一、二组证据均没有异议；对第三组证据中原告于2019年10月11日提交的颁证申请，是原告对原土地使用证的更换申请，被告是行政单位，不应该作出信访，应该直接回复，亦不认同该组的其他证据，其他证据质证意见同上述质证意见。 被告五峰县自然资源和规划局对原告向东华提交的证据主要质证意见：对土地使用证的真实性、合法性无异议，但与本案没有关联，只能证明原告1986年依法取得了土地使用证，并不代表以后可以对其更换以及原告合法使用，不能达到原告的待证目的。 经审理查明，1986年8月10日，原告向东华取得了由五峰县土地管理局颁发的土地使用证。该权属证书上显示，“工作单位：五峰镇蔬（菜）二队；宅基地地址：枚家坪；宅基地面积：187.72平方米；房屋建筑面积360平方米；土地所有权：集体；土地总面积0.28亩；土地类型：老宅基地；土地用途：拆旧屋建新房”。 2014年11月27日，针对原告向东华换发房屋（坐落于XX镇XXX路**）土地使用证的申请，五峰县国土资源局（现变更为五峰县自然资源和规划局）作出《关于XX镇XX居委会居民向东华同志申请换发宅基地土地使用证的回复》，内容为：“因您（向东华）申请换发土地证所涉及的土地于1987年国家已征用，土地性质为国有土地，土地权利人县长途汽车客运站及客运公司，根据《土地登记办法》第十八条的规定，该宗地不予登记发证。因长途汽车站于1987年8月12日由县交通局与原五峰蔬菜二队签订了土地征收协议，征收土地9.5亩，并于同年10月取得县土地管理局、县人民政府、宜昌地区行政公署合法用地审批手续；县汽车客运公司于1987年11月30日由县客运公司与蔬菜二队签订了土地征用协议，征收土地2.85亩，于同年12月取得县土地管理局、县人民政府合法用地审批手续，以上两宗地均于1994年进行了国有土地初始登记，并取得了国有土地使用权证书。特此回复。” 2015年5月25日，针对向东华申请换发土地使用证问题，五峰县国土资源局作出《关于XX居委会居民向东华土地使用证办理的情况说明》，主要内容为：1987年10月，五峰县交通局新建长途汽车客运站即客运公司项目建设用地，经依法批准征用五峰县五峰镇蔬菜二队集体土地12.35亩。向东华已办理集体土地使用证的一栋预制结构2层、占地面积187.72平方米、建筑面积360平方米的房屋，全部在该项目建设征地范围内。1988年1月18日，五峰县交通局（甲方）与向东华（乙方）及五峰县五峰镇蔬菜二队（丙方）三方共同签订《房屋搬迁合同》，约定甲方应补给乙方52100元，包括拆迁向东华弟弟向清华的房屋费用4500元。1988年3月20日，五峰县交通局（甲方）与向东华（乙方）签订《房屋搬迁补充协议》约定：一、甲方送捌万正品火砖到乙方新宅建筑场地（甲方按每块0.075元价格扣乙方款6000元）；二、甲方分两次给乙方付款，1988年3月31日前付乙方搬迁费35000元，余款11100元乙方搬家时甲方一次付清。1988年3月底，五峰县交通局向向东华支付搬迁费用35000元。1994年11月4日，五峰县土地管理局依据国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》第15条“凡依法经国家征用、划拨、解放初期接受或通过继承、接受地上建筑物等方式合法使用国有土地的，可以依照规定确定其国有土地使用权”的规定，对上述12.35亩已经征用的集体土地依法确定为国有土地，并依法办理了《国有土地使用证》，土地使用权人为五峰县交通运输有限责任公司。上述《房屋搬迁合同》已履行（新宅基地已转租他人获利方为向东华，搬迁补偿款项已支出并由向东华认领），三方均已签字盖章具有法律效力，故（向东华因）该房屋取得的（1986年8月10日）土地使用证自动失效。2014年11月6日，五峰县国土资源局依据《土地登记办法》第18条第一款第五项、第二款的规定，以书面形式告知不予登记的理由程序合法，适用法律法规正确。向东华若有异议，可以依据相关法律法规，维护自己的合法权利。 2019年7月25日，针对向东华住房及宅基地办理产权信访事宜，五峰县交通运输局作出五交访[2019]XX号《信访事项答复意见书》，答复意见为：一、向东华住房所在地的土地已依法征收，且已领取补偿款，交通局为向东华落实的宅基地在2017年土地确权时，已被确定为向东华的承包经营土地，向东华现居住的住房系1988年房屋搬迁合同约定的应搬迁房屋，故不能为向东华办理不动产登记；二、基于向东华现居住需求实际，经与宜昌市交运集团五峰客运公司协商，向东华可继续居住使用，但不得影响通行及安全、环保、城镇规划建设，同时，向东华不可对现住房进行改扩建。若今后该宗土地所有人因建设需要或老城规划调整需要，应依法服从城镇规划建设需要。 2019年10月21日，五峰县自然资源和规划局受理向东华换发宅基地土地使用证申请。2019年12月2日，五峰县自然资源和规划局作出五自然资源规信处字[2019]XX号《信访事项处理意见书》，查明：1987年12月五峰县长途汽车站动工，项目占地6333.3平方米，征收蔬菜二队土地，向东华房屋前起至房屋后的山坡属于征收范围，向东华已领取征地补偿款52100元。1988年，向东华与五峰县交通局、蔬菜二队签订了《房屋搬迁合同》，约定由五峰县交通局支付搬迁费，落实搬迁地点等事宜。后向东华认为五峰县交通局落实的宅基地不能满足建房要求而没有进行住房建设和搬迁。作出如下处理意见：一、根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项“存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记”的规定，因向东华与五峰长途汽车客运站之间的权属纠纷尚未解决，对向东华要求更换1986年取得的土地使用权证的事项，不予更换不动产权证书；二、前述房屋搬迁合同是否实际履行和是否应当全面实际履行问题，向东华可通过诉讼程序维护自己的权利。同时告知向东华如对处理意见不服，可以在法定期限内向五峰县人民政府或宜昌市自然资源和规划局提出复查申请。次日，向东华本人在该《信访事项处理意见书》签收记录栏签字。 同时查明，2015年12月2日，中共五峰县委机构编制委员会印发了《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》（五编[2015]70号），批复内容围绕机构设置、职责整合、职责分工作出调整。其中机构设置部分规定“（一）在县国土资源局挂“县不动产登记局”牌子，统一负责和指导监督全县不动产登记工作。县不动产登记局局长由县国土资源局局长兼任……(三)设立县不动产登记中心，为县国土资源局管理的公益一类相当副科级全额拨款事业单位……县不动产登记中心主要负责办理全县不动产登记范围内的不动产登记业务的统一受理、政策咨询、资料组织、登记发证工作；会同有关部门调处不动产权属争议……”。职责整合部分规定将县国土资源局承担的土地登记职责、县林业局承担的林地（草原）登记职责和县房地产管理局承担的房屋登记职责整合，划入县不动产登记局。 另查明，五峰县不动产登记中心在五峰县事业单位登记管理局依法办理了事业单位法人登记，有效期自2016年9月9日至2021年9月9日。五峰县不动产登记局未办理法人登记，2019年，被告五峰县自然资源和规划局机构改革，五峰县不动产登记局不再保留。原告未曾向五峰县不动产登记中心提交换发上述土地使用证申请。 本院认为，本案争议的焦点为：五峰县自然资源和规划局是否为本案适格被告，对向东华提交的换发土地使用证申请是否存在行政不作为。 根据《不动产登记暂行条例》第二条关于“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林地等定着物”的规定，第六条第二款关于“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，第七条第一款关于“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”的规定，又依据中共五峰县委机构编制委员会于2015年12月2日印发的《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》，五峰县不动产登记中心于2016年设立，为独立的事业单位法人，主要负责办理全县不动产登记范围内的不动产登记业务的统一受理、政策咨询、资料组织、登记发证工作等相关事项。至此，案涉土地不动产登记业务属于五峰县不动产登记中心法定职责权限范围，非五峰县自然资源和规划局法定职责，五峰县自然资源和规划局不是本案适格被告。因向东华并未提交曾向五峰县不动产登记中心申请办理不动产登记业务的相关证据，且五峰县不动产中心亦未作出任何对向东华权利义务产生实际影响的相关行政行为，故对向东华申请追加五峰县不动产登记中心为本案被告的主张不予采纳。 2019年10月，向东华向五峰县自然资源和规划局提出换证申请，五峰县自然资源和规划局称案涉土地已于1994年登记于五峰县交通局名下，系国有土地，案涉不动产存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记。向东华称案涉土地实际并未征收，现仍为向东华一家五口人居住，结合五峰县交通局的信访回复意见，向东华与五峰县交通局就案涉不动产曾签订了搬迁补偿协议，向东华与五峰县交通局关于案涉土地的权属现存有争议。向东华向五峰县自然资源和规划局申请对1986年8月10日取得的土地使用权证予以换发不动产登记权证，超过了五峰县自然资源和规划局的法定职权范围，五峰县自然资源和规划局依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项关于“存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记”的规定作出《信访事项处理意见书》，同时告知向东华对该处理意见不服的权利救济方式，非行政不作为。 综上，向东华关于五峰县自然资源和规划局依法履行法定职责、赔偿其六年多以来为主张自身权利而产生的误工、维权费用（每年不少于8000.00元）的请求理由不能成立，本院不予支持。关于本案案涉不动产的换证事宜，《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》已经明确了五峰县不动产登记中心为履行该项法定职权的事业单位法人，向东华可向五峰县不动产登记中心申请办理或者通过其他途径依法维护自身的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第九十三条第二款的规定，裁定如下： 驳回原告向东华的起诉。 案件受理费50.00元，原告向东华已预交，予以退回。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审判长  薛继平 审判员  乔光海 审判员  张仲莲 二〇二〇年九月二十八日 书记员  张晓莉