广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初800号原告黄远，男，1980年9月11日出生，壮族，住广西田阳县。被告佛山市顺德区市场监督管理局，住所地广东省佛山市顺德区大良新城区兴顺大道欣荣路**。负责人劳广行，该局局长。委托代理人梁韶伟，该局容桂分局工作人员。委托代理人曾绍荣，广东顺朗律师事务所律师。原告黄远诉被告佛山市顺德区市场监督管理局不履行法定职责一案，原告于2020年6月22日通过广东诉讼服务网向本院提起行政诉讼，经原告补充材料，本院于同年7月1日受理立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告黄远，被告的委托代理人梁韶伟、曾绍荣均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，2019年7月22日，被告受理了原告的投诉举报事项，案号为顺市监容食申立告字〔2019〕2023号，同年10月8日、11月19日，被告分别给原告出具案件延期通知书，直至原告立案起诉被告没有再告知原告关于案件办理的任何信息。被告的行为违反了《食品药品投诉举报管理办法》第十九条、第二十条的相关规定，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，特向法院起诉请求判决：1.被告未在法定期限内对原告的投诉举报作出回复的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了以下证据：1.顺市监容食申立告字〔2019〕第2023号《举报事项立案情况告知书》，证明被告受理原告的举报投诉的事实。2.顺市监（容）食延告字〔2019〕第2023号《案件延期告知书》，证明被告于2019年10月8日给原告作出延期告知书。3.顺市监（容）食延告字〔2019〕第2023-1号《案件延期告知书》，证明被告于2019年11月19日给原告作出答复意见书。被告辩称，一、被告具有处理原告投诉举报事项的职权和资格。根据《中华人民共和国食品安全法》（2018年修正）第六条“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。县级人民政府食品安全监督管理部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。”、《食品药品投诉举报管理办法》第五条第（二）项“地方各级食品药品监督管理部门主管本行政区域的食品药品投诉举报管理工作，主要履行下列职责：（二）调查处理本行政区域的食品药品投诉举报并发布相关信息”、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外”、以及顺委办发〔2016〕18号《中共佛山市顺德区委办公室、佛山市顺德区人民政府办公室〈关于印发佛山市顺德区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》中“区市场监督管理局为主管工商行政管理、产品生产流通质量监管、食品药品监管、文体旅游市场监管、农产品市场监管的区政府工作部门”的规定，被告是顺德区主管食品药品监管的政府工作部门，具有处理原告投诉举报事项的职权和资格。二、被告处理原告投诉举报事项的事实。被告于2019年7月11日收到原告的投诉举报材料，其声称在佳欣购物广场（经查企业名称为佛山市顺德区佳欣百货商场有限公司，下简称佳欣百货商场）购买了“安培葡萄糖”，因怀疑该产品中添加的“低聚果糖”属于超范围添加营养强化剂，属于不符合食品安全标准的食品，便向被告进行投诉举报并希望被告及时查处。被告收到原告的投诉举报材料后，于2019年7月15日立案，并在同年7月25日将《举报事项立案情况告知书》邮寄给了原告。2019年7月15日,被告的执法人员依法对位于佛山市顺德区容桂华口居委会华新路29号之三的佳欣百货商场进行检查，现场检查的情况如下：1.该处是一提供零售百货的场所，检查时正对外经营。2.该场所面积约1800平方米，主要分为货架区和收银区。现场有15名工作人员从事食品经营活动。执法人员在现场货架上无发现涉案产品“安培葡萄糖”，佳欣百货商场现场向执法人员提供“安培葡萄糖”外包装图片。该产品外包装图片标签标示：“配料：食用葡萄糖、乳酸钙、低聚果糖、维生素D、维生素B1、维生素B6、牛磺酸、葡萄糖酸锌，产品名称：安培葡萄糖，生产商：揭阳市安培营养品有限公司，，地址:揭阳市揭东经济开发区工业园****生产许可证号：SC10644520305284，生产日期：2019年5月26日，保质期：18个月，净含量：445克，条形码：693828668174”等字样。3.佳欣百货商场能够提供该场所的《营业执照》及《食品经营许可证》。执法人员对该场所的环境情况、经营情况、从业人员工作情况等整体环境情况进行拍照取证。经查，佳欣百货商场经营的“安培葡萄糖”食品添加了“低聚果糖”，但其认为所添加的“低聚果糖”是食品配料而非营养强化剂，执行标准为GB/T23528，且向被告提供了该“低聚果糖”检验合格报告证明，拟证明产品合格。另外，佳欣百货商场从2019年6月份起开始上架上述“安培葡萄糖”食品，至被告检查时止共销售了4罐，进货价11.5元/罐，销售价14元/罐，货值金额56元，营利收入10元。为了进一步查清本案事实，被告于2019年10月25日寄出《关于协助调查揭阳市安培营养品有限公司有关情况的函》，截止目前尚未收到相关回函，故被告根据现有的证据材料作出该案处理决定：一、根据国卫办食品函[2013]118号《国家卫生计生委办公厅关于低聚果糖使用有关问题的复函》：“低聚果糖是常用的食品配料，也是列入《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）的食品营养强化剂。低聚果糖用于婴幼儿食品及调制乳粉，应当符合《食品营养强化剂使用标准》（GB14880-2012）的规定。低聚果糖作为食品配料用于其他食品时,应当符合相应食品的标准”。二、根据GB14880-2012《食品安全国家标准食品营养强化剂使用标准》“表A.1食品营养强化剂使用规定、表B.1允许使用的营养强化剂化合物来源名单、表C.1允许用于特殊膳食用食品的营养强化剂及化合物来源”的规定要求，作为营养强化剂使用的低聚果糖，适用于食品类别为“调制乳粉（仅限儿童用乳粉，液体按稀释倍数折算）”、“婴幼儿配方食品”及“婴幼儿谷类辅助食品”，且其化合物来源应是菊苣。三、生产厂家揭阳市安培营养品有限公司提供的《关于添加“低聚果糖”的情况说明》内容显示，厂家在生产该“安培葡萄糖”的过程中，所添加的“低聚果糖”是食品配料,其执行标准为：GB/T23528，且佳欣百货商场能够提供该“低聚果糖”检验合格报告证明。综上，该“安培葡萄糖”属于食用葡萄糖，不属于婴幼儿配方食品、婴幼儿谷类辅助食品及调制乳粉，其使用的“低聚果糖”属于食品配料，不作为营养强化剂。故佳欣百货商场涉嫌经营标签不符合食品安全国家标准的预包装食品的违法事实不成立，根据《中华人民共和国行政处罚法》(2017修正)第三十八条第一款第（三）项“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”以及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条第一款第（三）项“市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的有关规定,佳欣百货商场涉嫌经营标签不符合食品安全国家标准的预包装食品的违法事实不成立，被告于2020年7月6日依法作出不给予行政处罚，并终止该案调查的决定，在2020年7月10日将办案结果通过邮寄《举报事项处理结果告知书》的形式告知了原告。三、被告处理原告投诉举报事项的程序合法。（一）受理与立案期限合法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第十五条“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。食品药品投诉举报机构或者管理部门决定不予受理投诉举报或者不予受理投诉举报的部分内容的，应当自作出不予受理决定之日起15日内以适当方式将不予受理的决定和理由告知投诉举报人，投诉举报人联系方式不详的除外。未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。”以及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。检测、检验、检疫、鉴定等所需时间，不计入前款规定期限。立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理”的规定，被告在2019年7月11日收到原告的投诉举报材料后，于2019年7月15日受理其投诉举报并立案，符合上述受理与立案的期限规定。（二）办理案件期限合法。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定等时间不计入前款所指的案件办理期限”的规定，被告于2019年7月15日立案后，在2019年10月8日因案情复杂经被告部门负责人批准，依法延长了办理期限三十日，在2019年11月8日由于案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定，经被告部门负责人集体讨论后再次依法延长了办理期限至2020年7月6日，后被告于2020年7月6日结案，因此被告办理案件的期限符合上述规定。（三）反馈投诉举报处理结果的期限合法。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条“投诉举报承办部门应当自投诉举报受理之日起60日内向投诉举报人反馈办理结果；情况复杂的，在60日期限届满前经批准可适当延长办理期限，并告知投诉举报人正在办理。办结后，应当告知投诉举报人办理结果。投诉举报延期办理的，延长期限一般不超过30日。法律、行政法规、规章另有规定的，从其规定。下列时间不计算在投诉举报办理期限内：（一）确定管辖的食品药品投诉举报机构或者管理部门所需时间；（二）投诉举报承办部门办理投诉举报过程中因检验检测、鉴定、专家评审或者论证所需时间；（三）其他部门协助调查所需时间。特别复杂疑难的投诉举报，需要继续延长办理期限的，应当书面报请投诉举报承办部门负责人批准，并将延期情况及时告知投诉举报人和向其转办投诉举报的食品药品投诉举报机构或者管理部门。投诉举报人在投诉举报办理过程中对办理进展情况进行咨询的，投诉举报承办部门应当以适当方式告知其正在办理”及第三十八条“本办法规定的投诉举报受理、办理等期限以工作日计算，不含法定节假日”的规定，被告在2019年7月15日受理原告的投诉举报后，本应依法于60个工作日内，也就是2019年10月12日前向原告反馈办理结果，但因案件复杂，被告在2019年10月8日经被告部门负责人批准依法延长了办理期限三十个工作日，并在2019年10月9日邮寄了《案件延期告知书》将延期决定告知原告。在2019年11月8日由于案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定，经被告部门负责人集体讨论后再次依法延长了办理期限至2020年7月6日，并于2019年11月19日向原告邮寄了《案件延期告知书》将再次延期决定告知原告。后被告在2020年7月6日结案，并在2020年7月10日向原告邮寄了《举报事项处理结果告知书》《举报奖励决定通知书》，及时将办案结果以及举报奖励情况反馈给原告。因此被告反馈投诉举报处理结果的期限合法，并不存在原告在起诉状中所称被告“未在法定期限内对原告投诉举报作出回复”的情形。四、被告已尽调查义务及职责，处理结果符合法律规定且有理有据。根据原告投诉举报提供的线索，被告依法对佳欣百货商场进行立案调查。经调查发现，案涉“安培葡萄糖”属于食用葡萄糖，不属于婴幼儿配方食品、婴幼儿谷类辅助食品及调制乳粉，其使用的“低聚果糖”属于食品配料，不作为营养强化剂。故佳欣百货商场涉嫌经营标签不符合食品安全国家标准的预包装食品的违法事实不成立。基于上述查明的事实情况，根据《中华人民共和国行政处罚法》(2017修正)第三十八条第一款第（三）项“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”以及《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十四条第一款第（三）项“市场监督管理部门负责人经对案件调查终结报告、审核意见、当事人陈述和申辩意见或者听证报告等进行审查，根据不同情况，分别作出以下决定：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的有关规定,被告于2020年7月6日依法作出不给予佳欣百货商场行政处罚并终止调查的决定，是已经尽了积极履职和调查义务，其处理结果符合法律规定且有理有据。综上，被告具有处理原告投诉举报事项的职权和资格，处理原告投诉举报事项的做法适法正确、程序合法，依法作出不给予行政处罚并终止调查的决定符合法律法规，并已在合法期限内向原告反馈其投诉举报的处理结果，且原告的起诉没有事实和法律依据。因此，请法院驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提交了作出被诉行政行为的以下证据：1.投诉举报信、照片2页、GB14880-2012《食品营养强化剂使用标准》第14及18页、含邮戳的信封、案件来源登记表、立案审批表、顺市监容食申立告字〔2019〕2023号《举报事项立案情况告知书》及EMS快递查询单，证明被告在收到原告的投诉举报后依法受理立案，并将立案情况依法告知了原告。2.2019年7月15日的现场笔录、回避权利及送达事项笔录、当事人送达地址确认书、询问通知书及送达回证、2019年7月23日的照片证据表、2019年7月23日的调查笔录、2020年3月19日的现场笔录、2020年3月19日的照片证据表、2020年6月23日的调查笔录、佳欣百货商场的营业执照及食品经营许可证，案外人廖继发、黄江涛、贾鹏仙的身份证，委托书，峰顺（达裕利）食品商行销售单，销售台账、进货台账，佛山市南海区峰顺食品商行的营业执照及食品经营许可证、“安培葡萄糖”外包装图片2张，《关于协助调查揭阳市安培营养品有限公司有关情况的函》及EMS快递单、投递记录，揭阳市安培营养品有限公司的营业执照、食品生产许可证、食品生产许可品种明细表，关于添加“低聚果糖”的情况说明、检验报告、《中华人民共和国国家标准》-GB/T23528-2009“低聚果糖”，“低聚果糖”外包装图片及编号：BLCY-JL073质检报告、国卫办食品函〔2013〕118号《国家卫生计生委办公厅关于低聚果糖使用有关问题的复函》，证明被告依法就原告投诉举报的事项进行调查，并查出佳欣百货商场的违法事实并不成立。3.行政处罚案件有关事项审批表、顺市监（容）食延告字〔2019〕2023号《案件延期告知书》及EMS快递查询单、行政处罚案件二次延期集体讨论呈批表、行政处罚案件集体讨论记录、顺市监（容）食延告字〔2019〕2023-1号《案件延期告知书》及EMS快递查询单、案件调查终结报告、案件审核表、行政处理决定审批表、行政处罚案件处理发文表、结案审批表、顺市监容食行通字〔2020〕1900160号《行政处理决定告知书》及送达回证、《举报奖励决定通知书》《举报事项处理结果告知书》及EMS快递单，证明被告依法延长案期并告知原告，在合法期限内依法作出不予行政处罚决定并告知原告。被告向本院提交了下列法律、法规依据：《中华人民共和国行政处罚法》《食品药品投诉举报管理办法》《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认:原告提交的证据，被告对其真实性均无异议，本院对上述证据的真实性均予以确认。确认被告受理原告投诉并先后两次向原告发出《案件延期告知书》的事实。被告提交的证据1，原告对上述证据无异议，本院对上述证据予以采纳，并确认原告向被告投诉举报，被告予以立案的事实。被告提交的证据2，原告对上述证据无异议，经查，上述证据形式真实，来源合法，与本案具有关联性，本院对该证据予以采纳。被告提交的证据3，原告对该证据中2019年11月8日及之后的证据的三性不予认可，认为其记载的内容是虚假的。该组证据中，被告提交的其于2019年11月8日作出的第二次延期集体讨论呈批表及集体讨论记录中，均记载了对原告的投诉举报案件的处理因疫情期间，当事人因不可抗力因素无法配合调查，导致处理案件花费的时间较多，从而继续延长案件的办理期限至2020年7月6日。众所周知，我国疫情的爆发始于2020年年初，在2019年11月8日，并没有出现疫情、不可抗力导致当事人无法配合调查的情况，因此该两份证据记载的内容与证据形成的时间明显相矛盾，本院有理由相信该两份证据是我国疫情爆发后所形成的证据，其并非形成于2019年11月8日，故该两份证据缺乏真实性及合理性，本院不予采纳。该组证据中的其他证据，被告均提供了原件予以核对，本院对该证据的真实性均予以确认。经审理查明，原告于2019年7月9日向被告邮寄提交了投诉举报，投诉举报内容为：原告于2019年7月6日在门面招牌为“佳欣购物广场”发现了其经营的“安倍葡萄糖”添加了“低聚果糖”，因怀疑该产品添加的“低聚果糖”属于超范围添加营养强化剂，属于不符合食品安全标准的食品，要求被告：一、依法查处佳欣百货商场经营的“安倍葡萄糖”添加“低聚果糖”是否符合食品安全标准；二、依法奖励原告；三、案件办结后依法将处罚结果书面回复原告。原告向被告提供了购物小票及被投诉商品的照片。被告于2019年7月11日收到上述投诉举报后，于同年7月15日对原告的举报投诉进行立案。立案当日，被告向被投诉人佳欣百货商场进行了现场检查，并制作了现场笔录。同年7月22日，被告作出顺市监容食申立告字〔2019〕2023号《举报事项立案情况告知书》，告知原告其已依法对佳欣百货商场经营的“安倍葡萄糖”预包装食品的行为进行立案调查。在调查的过程中，被告于同年10月8日经过审批，认为案情复杂，不能在规定的期限内作出处理决定，申请延长30日，决定将该案的办理期限延长至2019年11月12日。同时，被告于2019年10月8日作出顺市监（容）食延告字〔2019〕2023号《案件延期告知书》，告知原告案件延期的情况，该延期告知书于同年10月10日送达原告。2019年11月19日，被告作出顺市监（容）食延告字〔2019〕2023-1号《案件延期告知书》，告知原告被告决定再次延长办理期限的情况。该延期告知书于同年11月21日送达原告。因被告一直未对原告的投诉举报作出最终处理回复，原告遂于2020年6月22日向本院提起本案诉讼。另查，在诉讼中，被告于2020年7月10日作出顺市监（容食）申处告字〔2019〕第2023号《举报事项处理结果告知书》及顺市监（容食）奖决定通知〔2019〕第2023号《举报奖励决定通知书》，告知原告：佳欣百货商场涉嫌经营标签不符合食品安全国家标准的预包装食品的违法事实不成立，被告依法终止该案调查。对原告提的奖励要求，被告不予支持。上述告知书于同年7月11日邮寄送达原告。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定:“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人……”被告作为佛山市顺德区行政区域内的食品药品监督管理部门，其负有对原告涉案举报事项依法进行处理的法定职权，其执法主体适格，本院予以确认。本案审理的争议焦点在于：被告是否具有未在法定期限内对原告的涉案投诉举报作出回复的行为。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第五十七条第一款规定：“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。”依据上述规定，食品药品监督管理部门应当对受理的投诉举报进行调查处理，并在法定期限内将处理结果反馈投诉举报人。本案中，被告于2019年7月11日收到原告的涉案投诉举报后于同年7月15日决定立案受理，符合上述关于立案时间的程序规定。根据上述规定，适用一般程序办理的案件应自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或其他原因不能按期作出处理决定的，可经部门负责人批准延长30日。本案中，被告自2019年7月15日立案后，按照规定应在2019年10月13日内作出处理决定。后因案情复杂，被告在同年10月8日经负责人批准延长了办理期限30日，并将该延长情况告知原告，该延期亦符合上述规定。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条第一款的规定，若案情特别复杂或有其他特殊情况，经延期一次仍不能处理的，应由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定延期的，应同时确定延长的合理期限。本案中，被告在经过第一次延期后，在2019年11月19日再次作出《案件延期告知书》，将原告投诉的案件再次延期的情况告知原告。根据上述规定，被告在决定第二次延期时，应在延期前由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期。但根据本案的证据材料显示，被告在第二次延期并未有合法有效的负责人集体讨论决定再次延期的意见，仅仅只是将再次延期的情况书面告知了原告，显然不符合上述关于第二次延期的程序规定。因此，本院认为被告在处理原告的投诉案件中没有按照规定进行第二次延期，被告应在第一次延期确认的期限内即2019年11月12日内作出处理决定。但直到原告于2020年6月22日向本院提起行政诉讼时，被告仍未对原告的投诉举报作出处理决定，被告明显超过法律规定的期限对原告的涉案投诉举报作出回复，被告超期回复的行为应予以确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认被告佛山市顺德区市场监督管理局未在法定期限内对原告的投诉举报作出答复的行为违法。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市顺德区市场监督管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  刘艳梅人民陪审员  陈传春二〇二〇年九月二十七日书 记 员  黎嘉健