山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终346号上诉人（原审原告）樊某1，住山西省晋中市榆次区。委托代理人张某1，山西晋丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）榆社县人民政府。法定代表人韩某。委托代理人张某2。委托代理人樊某2，山西杜聿律师事务所律师。原审被告榆社县自然资源局。法定代表人冯某。委托代理人杜某1，山西杜聿律师事务所律师。原审第三人榆社县国有资产经营有限责任公司。法定代表人王某，该公司董事长。委托代理人任某。原审第三人榆社县鑫辉保温材料制造有限公司。法定代表人郝某，该公司执行董事。委托代理人杜某2，住山西省晋中市榆社县。上诉人樊某1因诉被上诉人榆社县人民政府（以下简称榆社县政府）土地、房屋行政决定一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人樊某1的委托代理人张某1，被上诉人榆社县政府的委托代理人张某2、樊某2，原审被告榆社县自然资源局（以下简称榆社县资源局）的委托代理人杜某1，原审第三人榆社县国有资产经营有限责任公司（以下简称榆社县国资公司）的委托代理人任某，原审第三人榆社县鑫辉保温材料制造有限公司（以下简称鑫辉公司）的委托代理人杜某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2005年3月7日，山西省晋中市中级人民法院作出（2005）晋中中法民一初字第6号民事判决书，对原告樊某1诉被告榆社县木材公司（以下简称木材公司）、被告榆社县物资协会（以下简称物资协会）欠款纠纷一案，判决木材公司偿还樊某1135.2万元并承担抵押担保责任。该判决查明，从1994年至1997年，木材公司分九次从中国工商银行榆社县支行（以下简称工行）借款135.2万元。1999年木材公司与工行签订还款协议，木材公司经上级主管部门物资协会的批准，将其部分房屋、土地等财产作抵押物，与工行签订了抵押担保合同，并且对抵押物进行了登记。2000年5月16日，工行将对木材公司享有的债权本金135.2万元、利息865403.44元以及抵押权全部转让于中国华融资产管理公司。2004年11月，中国华融资产管理公司将对木材公司享有的债权转让给樊某1。木材公司为全民所有制企业，因不能清偿到期债务，经申请，榆社县人民法院于2006年1月17日作出民事裁定，宣告木材公司破产还债，由榆社县人民法院指定清算组接管破产企业。同日，榆社县人民法院依法对破产相关事项进行公告。2006年3月24日，樊某1向榆社县人民法院申报债权并提交了债权数额及（2005）晋中中法民一初字第6号民事判决书。原告和被告均未收到破产终结裁定书，认可木材公司破产程序未终结的事实。2014年4月28日，榆社县国资公司向榆社县国土部门提出申请，申请将木材公司土地收回重新安排。2016年，榆社县政府专题会议议定原木材公司土地由榆社县国土局予以收储，由榆社县国土局负责对地面资产和土地按规划用途统一予以招拍挂出让。2016年6月5日，榆社县政府对榆社县土地收购储备中心报送的榆社县土地收储项目实施方案予以批复。2016年6月15日，榆社县土地收购储备中心发布国有土地使用权收回公告，公告说明木材公司的土地原属划拨，无偿收回；在该土地上设定抵押权的，应及时解除抵押合同，注销土地抵押登记手续；要求相关权利人自公告发布起7日内持相关材料到榆社县土地收购储备中心提出异议，逾期不提出视为自动放弃。2016年7月4日，榆社县土地收购储备中心与榆社县国资公司签订了榆社县国有土地使用权收储合同。2017年7月29日，榆社县政府召开专题会议，会议纪要记载，木材公司改制后的地面附着物（构筑物）及相关资产产权归榆社县国资公司所有。之后，相关行政部门将收回的土地使用权公开出让并办理不动产登记。2019年3月8日，樊某1与山西龙多贸易有限公司（以下简称龙多公司）签订了债权转让协议，协议约定就原告的上述债权转让给龙多公司。2020年3月7日，双方签订解除协议书，解除债权转让协议。原审法院认为：破产是在特定情况下运用的一种偿债程序。债务人木材公司经榆社县人民法院裁定宣告破产，进入破产程序。樊某1在法定期限内向人民法院申报债权，原告的债权纳入了破产清偿程序，依法应当按照破产法律法规进行调整。根据《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）第一百零九条的规定，樊某1对抵押财产土地、房屋享有优先受偿权。该法第一百一十三条规定了破产清偿顺序。该法第一百三十二条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿。”该条规定出于对职工债权的保护，将职工特定债权放在破产清偿顺序中的第一顺位，而且规定了依照破产清偿顺序不足以清偿的优先于担保权受偿。该法第一百一十条规定：“享有本法第一百零九条规定权利的债权人行使优先受偿权利未能完全受偿的，其未受偿的债权作为普通债权；放弃优先受偿权利的，其债权作为普通债权。”根据上述法律规定，本案所涉抵押财产依法应当在破产程序中予以处理，不管樊某1对享有抵押权的财产能否得到优先受偿，在破产偿债过程中，樊某1不再对本案所涉抵押财产享有抵押权。樊某1并无证据证明其债权在破产程序之外仍然对原抵押财产享有权利，不能证明其与被告划转原抵押财产的行为具有法律上的利害关系。樊某1以被诉行政行为损害其债权实现为由提起行政诉讼，不具备原告主体资格，不符合提起行政诉讼的法定条件。本案已经立案，依法应当裁定驳回樊某1的起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定驳回原告樊某1的起诉。樊某1上诉称：一、原审法院认定上诉人在破产偿债过程中不再对案涉抵押财产享有抵押权，属于适用法律错误。（一）原审裁定没有明确的法律依据。原审裁定依据的《企业破产法》条文中均没有“进入破产程序后，原债权人及抵押权人对抵押财产不再享有抵押权”的类似规定，相反，该法第一百零九条却规定：“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利”。由此可知：即使是进入破产程序，对破产人特定财产享有的担保物权还是存在的，且法律也予以了明确认可。（二）原审裁定认为案涉抵押财产应当在破产程序中处理，明显混淆了破产程序与本案行政诉讼的关系。1.破产程序解决的是破产财产如何清算及分割问题；本案行政诉讼解决的是行政行为侵害公民合法权益如何救济问题。原审法院以木材公司已进入破产清算程序为由，否认与被诉行为具有利害关系的公民提起行政诉讼的权利，没有法律依据。案涉破产程序无法解决被上诉人行政行为侵害上诉人合法权益的救济问题，破产法院（榆社县人民法院）也没有撤销行政行为、保障破产程序继续进行的职权。2.被上诉人违法划转土地、房屋行为，事实上导致了木材公司财产减少，债务清偿能力降低，并导致上诉人无法对案涉土地、房屋等抵押财产优先受偿。在这种情况下，上诉人和木材公司均有权提起行政诉讼，撤销被上诉人行政行为，将土地、房屋划转回木材公司名下，以保障破产程序继续进行。3.木材公司进入破产清算程序后，依据《企业破产法》第二十五条的规定仍享有诉讼主体权利，具备诉讼主体资格，包括作为行政行为相对人对行政行为提起行政诉讼。破产清算程序启动后，仅仅是代表企业提起行政诉讼的人员由法定代表人变更为了破产管理人。4.原审法院以木材公司已进入破产清算程序为由，否认与被诉行为有利害关系的上诉人提起行政诉讼的权利，没有法律依据。上诉人提起本案诉讼的目的是为了恢复木材公司的原有资产，以保障木材公司破产清算程序顺利进行，两者之间并不存在冲突。5.破产清偿顺序并不能否认上诉人对案涉土地及房屋享有的抵押权及优先受偿权，也不能据此认定上诉人无权提起行政诉讼。即使将来制定破产清偿方案时可能发生上诉人在职工债权清偿后才能对土地、房屋变现款受偿的情况，也不能否认上诉人受偿权仍然会优先于其他普通债权人，该种权利仍应得到法律保护，上诉人仍与被诉行政行为具有利害关系。二、原审法院认定上诉人不能证明与被诉行为具有法律上的利害关系，属于事实认定错误。（一）上诉人系与被诉行为有利害关系的公民，有权提起本案诉讼。“利害关系”的法律内涵，应依据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第11条的规定进行把握。本案中，被上诉人决定将案涉财产无偿划转给榆社县国资公司，导致上诉人的抵押权和优先受偿权无法实现，二者之间具有利害关系。（二）被诉行为违反了国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》第四条和《中华人民共和国物权法》第一百九十一条的规定，属于违法行为。（二）被诉行为实质上是将案涉土地、房屋的使用权人、所有权人由木材公司变更为榆社县国资公司，导致木材公司的资产减少，对外偿债能力降低，最终损害了上诉人的优先受偿权利。请求：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初9号行政裁定，指令原审法院继续审理；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。榆社县政府辩称：一、上诉人与被诉行为没有法律上的利害关系，其诉讼主体不适格。（一）根据《企业破产法》相关规定，木材公司的职工债权优先于上诉人债权受偿，上诉人在破产程序中不再享有案涉抵押财产的优先受偿权，其与抵押财产的处分没有法律上的利害关系。上诉人既不是榆社县政府〔2017〕第22号会议纪要作出的划拨行为和作出榆政出土批字〔2017〕5号土地审批（国有土地拍卖出让方案）行为的相对人，也没有法律上的利害关系，不备诉讼主体资格。（二）上诉人与龙多公司于2019年3月8日签订的《债权转让协议》，已将案涉债权转让给龙多公司，从该协议生效之日起，上诉人对债权不再享有实体权利。龙多公司亦依据协议向榆社县政府及榆社县资源局主张过该债权。故上诉人不具备本案行政诉讼的主体资格。二、榆社县政府作出的划拨及土地审批行为事实清楚，法律适用正确，程序合法，依法应予维持。案涉土地收储后，经榆社县政府2017年7月29日专题会议研究，形成了〔2017〕第22号专题会议纪要，明确木材公司改制后的地面附着物及相关资产产权归榆社县国资公司所有。三、上诉人起诉已超过法定的起诉期限。榆社县政府于2016年3月16日作出〔2016〕第12号专题会议纪要，明确木材公司土地由榆社县县国土局予以收储。榆社县土地收购储备中心于2016年6月15日发布了“国有土地使用权收回公告”，明确相关权利人自公告发布之日起7日内持相关材料到榆社县上地收购储备中心提出异议，逾期不提出视为自动放弃，该中心将依法收储。从该公告发布之日至今，四年内没有任何人提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，上诉人起诉已超过法定的起诉期限，应当驳回。四、原审裁定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《企业破产法》的相关规定，债务人木材公司经榆社县人民法院裁定宣告破产，进入了破产程序，上诉人已在法定期限内向人民法院申报债权，依法应受破产法律调整，对抵押财产不再享有抵押权及优先受偿权，故上诉人与被诉行为无法律上的利害关系，不具备起诉的主体资格。请求驳回上诉，维持原裁定。榆社县资源局辩称：上诉人在原审期间已撤回对我局的起诉，我局不属于案件当事人。原审裁定正确，请予维持。榆社县国资公司辩称：一、我公司是政府设立的公司，对国有资产进行管理。案涉土地不是划拨给第三人，而交付第三人管理。二、上诉人不享有抵押权，不能实现优先受偿权，其上诉理由不能成立。三、榆社县政府依法有权收回土地，收回土地行为没有剥夺上诉人的权利。原审裁定适用法律正确，应予维持。鑫辉公司辩称：请求依法我公司的合法权益。本院二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，予以确认。本院认为：上诉人樊某1提起本案行政诉讼的请求是“撤销榆社县政府将原木材公司土地及房屋划转给榆社县国资公司的行政行为，并撤销榆社县政府〔2017〕第22号专题会议纪要”。根据已查明事实，榆社县相关部门虽在被诉会议纪要作出前就案涉土地、房屋等抵押财产进行过处理，但并未明确该资产的产权归属，直到榆社县政府通过会议纪要形式才对此作出正式决定，故本案被诉行为实质上就是榆社县政府处置木材公司原有土地、房屋等相关资产的行政行为（会议纪要系该决定行为的形式载体）。当事人在二审中的争议焦点是樊某1的起诉是否符合法定起诉条件，涉及两个问题：一是樊某1是否具有提起本案诉讼的原告资格，即樊某1与被诉行为是否存在利害关系问题；二是樊某1起诉是否超过法定的起诉期限。关于第一个问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。据此，起诉人与被诉行为具有法律上的利害关系，是其有权提起行政诉讼的必要条件。行政机关对债务人作出行政行为后，债权人如果认为该行为对其债权实现存在不利影响的，通常情况下不具有提起行政诉讼的原告资格，但享有不同于普通债权人的特别权利债权人，应当具体情况具体分析。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的”。参照上述规定，享有抵押权的债权人因其对债务人特定财产享有不同于普通债权人的优先受偿权利，与直接处分债务人特定财产的行政行为产生了特定联系，其合法权利有可能受到该行政行为的损害，二者之间具有法律上的利害关系，应当赋予其提起行政诉讼的原告主体资格。《企业破产法》第一百零九条规定：“对破产人的特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利”；第一百一十条规定：“享有本法第一百零九条规定权利的债权人行使优先受偿权利未能完全受偿的，其未受偿的债权作为普通债权；放弃优先受偿权利的，其债权作为普通债权”；第一百三十二条规定：“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第一百一十三条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第一百零九条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”。根据上述法律规定，享有抵押权的债权人在企业破产程序中并非不享有抵押权，而是在债权人放弃优先受偿权和未能完全优先受偿的情形下，法律才将放弃优先受偿的债权和未优先受偿的部分债权作为普通债权处理；而《企业破产法》第一百三十二条规定的仅仅是破产企业职工债权与有担保债权之间的清偿顺序问题，并非否定有担保债权人的优先受偿权利。本案中，根据生效判决和抵押登记的事实，上诉人享有对木材公司原有土地、房屋的抵押权，并不因木材公司进入破产程序而丧失，原审法院以上诉人在破产偿债程序中不享有对案涉抵押财产的优先受偿权为由，认定其不具有原告主体资格，适用法律错误，应予纠正。关于第二个问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”；第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（被诉行为作出时的生效司法解释）第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，榆社县政府于2017年7月29日正式作出被诉行为时，未告知相关利害关系人诉权和起诉期限，樊某1有权在知道或者应当知道该行为内容之日起两年内提起行政诉讼。由于樊某1与龙多公司债权转让并由后者向相关部门主张债权，樊某1未在2019年3月8日至2020年3月7日期间提起本案诉讼不属于其自身原因，被耽误的时间依法不应计算在起诉期限之内，故樊某1于2020年3月底提起本案诉讼时尚未超过法定的两年起诉期限。榆社县政府的该项诉讼主张不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，但适用法律错误，樊某1的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初9号行政裁定；二、本案指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年九月二十七日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾