山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁17行终303号 上诉人（原审被告）成武县人民政府，住所地成武县文亭街**。 法定代表人黄福常，县长。 委托代理人王雷。 委托代理人董存义。 被上诉人（原审原告）宋杰等12人（公民身份情况附后）。 诉讼代表人张兴元、张富安、盛金友、宋章敏。 委托代理人王卫冬，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人常越峰，北京市京师律师事务所实习律师。 原审被告成武县公路管理局，住，住所地成武县永昌路南段路东/div> 法定代表人王照国，局长。 委托代理人崔艳锋。 原审第三人山东葛洲坝巨单高速公路有限公司，住，住所地巨野县麒麟大道西段县公路局一社会信用代码91371700MA3C8LCA2W。 法定代表人杜汉清，董事长。 委托代理人侯政旭，公司员工。 委托代理人王建军，公司员工。 原审第三人山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司，住，住所地济宁市鱼台县经济开发区观鱼大道中段路北县委北邻一社会信用代码91370400MA3C7ML21J。 法定代表人赵龙飞，董事长。 上诉人成武县人民政府因被上诉人宋杰等12人诉其行政强制取土一案，不服单县人民法院于2020年6月19日作出的（2020）鲁1722行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年8月6日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，一、原告宋杰、盛金保、张兴元、宋章敏、张奎清、张富现、张富安、盛金臣、盛金友、宋陈氏、宋桂连等系成武县永昌街道办事处郜西行政村村民，于1998年9月1日承包郜西行政村部分土地，并办理了《土地承包经营权证》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日止，从原告提供的土地确权证中显示，原告所承包的土地属于基本农田。原告张奎英对其诉称的土地无承包经营权证。二、2017年5月6日，成武县永昌街道办事处因设施农业项目建设需要与永昌街道办事处郜西行政村签订协议书，约定由郜西行政村提供1036.35亩土地，约定补偿标准为1500元／亩／年。2017年7月18日，成武县人民政府向巨单高速公司出具承诺函，承诺按照山东省、菏泽市有关规定负责处理取土场的事宜，负责对取土场的征用所有事宜进行监督管理，并承诺对巨单高速公司拨付的资金专款专用，保证取土场取土合法合规。同日，成武县人民政府授权成武县公路管理局全权代表成武县人民政府负责与巨单高速公路公司签署合同并处理与合同有关取土合法证明、征地拆迁及补偿款的兑付、地、地方协调会稳定等的所有与取土场相关事项。三、2017年8月3日，成武县德上高速公路工程建设指挥部办公室出具证明同意郜鼎湖水库治理工程向德上高速巨野至单县（鲁皖界）段成武境内提供土方约300万方。2017年8月5日，成武县公路管理局与巨单高速公司签订成武县郜鼎湖取土场协议书，巨单高速公司在成武郜鼎湖取土场取土1500亩，取土平均深度3米。2017年11月1日，成武县人民政府因进行设施农业项目建设与成武县永昌街道办事处签订协议书，由成武县永昌街道办事处提供土地1764.99亩土地，约定补偿标准为1500元／亩／年。四、2018年11月9日，菏泽市国土资源局向省自然资源厅作出关于国家高速德上线巨野至单县（鲁皖界）段工程取土情况的说明，主要内容为：成武县德上高速公路工程建设指挥部制定了成武县郜鼎湖水库工程、安济河整治工程取土方案，经审查符合县实际情况，方案合理，能够满足德上高速公路项目建设取土需求。2019年2月1日，山东省自然资源厅作出关于国家高速德上线巨野至单县（鲁皖界）段土地复垦方案的审查意见，主要内容为：巨单高速公司委托山东国建土地房地产评估测绘有限公司编制的《国家高速德上线巨野至单县（鲁皖界）段土地复垦方案》已通过省级专业组评审，现同意专家组意见。2019年12月10日，巨单高速公司与成武县公路管理局签署计量支付汇总表，该表显示结算支付百分比为100%。五、2017年11月29日，成武县人民政府向枣菏高速公司出具承诺函，承诺按照山东省、菏泽市有关规定负责处理取土场的事宜，负责对取土场的征用所有事宜进行监督管理，并承诺对枣菏高速公司拨付的资金专款专用，保证取土场取土合法合规。次日，成武县人民政府授权成武县公路管理局全权代表成武县人民政府负责与枣菏高速公司签署合同并处理与合同有关取土合法证明、征地拆迁及补偿款的兑付、地、地方协调会稳定等的所有与取土场相关事项。2019年2月27日成武县公路管理局与枣菏高速公司签订成武县郜鼎湖取土场协议书，在成武县郜鼎湖取土场取土260亩，取土平均深度大于3米。2019年12月15日，枣菏高速公司与成武县公路管理局进行结算，结算月报表显示截止至本期累计结算9618498元。六、2019年9月11日，宋杰、盛金保等十二原告以成武县自然资源和规划局为被告，向本院提起行政诉讼，请求撤销成武县自然资源和规划局作出的《关于宋杰、盛金保等12人要求对郜西村郜鼎湖项目建设和郜西村社区建设项目违法征地行为进行查处的回复》，并按照法律规定履行查处职责。2020年3月2日本院作出（2019）鲁1722行初83号行政判决书，判决：一、成武县自然资源和规划局针对宋杰、盛金保等十二原告的申请继续履行行政职责，并在本判决生效后六十日内作出查处结论；二、驳回宋杰、盛金保等十二原告的其他诉讼请求。该判决现已生效。七、2019年6月27日，张富现因认为成武县公安局不履行法定职责，向成武县人民法院提起行政诉讼，2019年11月21日成武县人民法院作出（2019）鲁1723行初33号行政裁定书认定张富现的涉案土地被取土破坏系枣菏高速公司基于与政府签订的取土协议而为，裁定驳回张富现诉讼请求，张富现不服上述裁定向菏泽市中级人民法院提出上诉，菏泽市中级人民法院于2020年2月24日作出（2020）鲁17行终3号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。现上述两案件裁定书均已生效。本案中张富现诉称土地即为上述两案件涉案土地，且张富现诉称土地与其余十一原告诉称土地在同一区域内。从原告提供的照片及本院依职权勘验时拍摄的照片看，上述土地上已在作业。上述区域内张富现的土地和盛金臣的部分土地已被挖掘，盛金友的土地遭到破坏，其余原告的土地仍由本人耕种，但周边已被挖掘成深坑，影响土地的耕种。现宋杰、盛金保等十二原告请求确认被告强行挖沟取土破坏原告土地的行为违法，提起行政诉讼。 原审法院认为，一、本案宋杰、盛金保等十二原告均系成武县永昌街道办事处郜西行政村村民，在本村承包了土地。成武县人民政府授权成武县公路管理局分别与巨单高速公司、枣菏高速公司签订的成武县郜鼎湖取土场协议书，在巨单高速公司、枣菏高速公司施工取土过程中宋杰、盛金保等十二原告所承包的土地遭到破坏，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，有权提起行政诉讼。因此，宋杰、盛金保等十二原告在本案中具有诉讼主体资格。二、成武县人民法院（2019）鲁1723行初33号行政裁定书及菏泽市中级人民法院（2020）鲁17行终3号行政裁定书均认定张富现的涉案土地被取土破坏系枣菏高速公司基于与政府签订的取土协议而为。本案中张富现诉称土地即为上述两案件涉案土地，且张富现诉称土地与其余十一原告诉称土地在同一区域内。现宋杰、盛金保等十二原告土地均在巨单高速公司、枣菏高速公司施工取土过程中遭到破坏，应推定为巨单高速公司和枣菏高速公司基于与政府签订的取土协议而为，除非被告或者第三人能够证明该行为由巨单高速公司和枣菏高速公司以外的第三人实施，虽取土行为系巨单高速公司、枣菏高速公司实施，但是其基于取土协议书实施，且已经按照取土协议书支付相应的款项，故涉案取土行为本质上为成武县人民政府委托实施的行政行为，本案属于行政诉讼的受案范围。三、成武县人民政府授权成武县公路管理局全权代表成武县人民政府负责与巨单高速公司、枣菏高速公司签署合同并处理与合同有关取土合法证明、征地拆迁及补偿款的兑付、地、地方协调会稳定等的所有与取土场相关事项。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。具体到本案中成武县人民政府作为委托的行政机关即为本案适格被告，成武县公路管理局作为被委托行政机关不是本案适格被告。四、根据宋杰、盛金保等原告提交的土地承包权属证书显示，土地属于基本农田，虽被告成武县人民政府称涉案土地并非基本农田，并提交2017年成武县基本农田保护区分布图和成武县土地利用总体规划图，但不足以证明涉案土地变更为坑塘水面，因此对于被告成武县人民政府的抗辩，本院不予采信。五、修建高速公路作为国家重点项目，能够改善民生，造福群众，成武县人民政府应该积极为高速公路建设提供便利，但是在取土时要充分利用荒山、荒坡地、废弃地、劣质地，最大限度节约土地、保护耕地。交通部《交通部印发关于在公路建设中实行最严格的耕地保护制度的若干意见的通知》-交公路发〔2014〕164号规定，在公路建设中实行最严格的耕地保护制度，依法加强耕地管理，坚决制止乱占滥用耕地，纠正随意改变基本农田用途的现象，应合理设置取、弃土场，并尽量不占用农田，将取、弃土和改地、造田结合起来。有条件的地方，要尽量采用符合技术标准的工业废料、建筑废渣填筑路基，减少取土用地。《基本农田保护条例》第十七条规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区建窑、建房、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。从原告提供的照片及本院以职权勘验时拍摄的照片看，上述土地上已在作业。从（2019）鲁1722行初83号行政判决书认定的事实也能够证明原告的土地已遭到破坏。成武县人民政府在没有依法征收也没有征得宋杰、盛金保等十二原告同意的情况下授权巨单高速公司、枣菏高速公司取土，造成原告张富现的土地和原告盛金臣的部分土地已被挖掘，原告盛金友的土地遭到破坏，违反了上述规定，其余原告的土地的周边也已被挖掘成深坑，虽仍可以耕种，但是已经影响了土地的正常耕种，且继续耕种存在较大的安全隐患，侵害了其余原告的合法权益。被告成武县人民政府授权巨单高速公司、枣菏高速取土破坏原告土地的行为违法。综上，依据《基本农田保护条例》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第十二条、第三十五条、第三十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、被告成武县人民政府授权第三人山东葛洲坝巨单高速公路有限公司、山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司取土破坏宋杰、盛金保等十二原告土地的行为违法；二、驳回宋杰、盛金保等十二原告其他诉讼请求。 上诉人成武县人民政府上诉称，一、本案不属于行政诉讼案件。县政府未征收过原审原告的土地。县政府和永昌街道办事处签订租地协议，用于发展设施农业，永昌办事处和郜西行政村签订协议租用土地，租用土地后的挖坑取土不属于行政行为，属于民事法律关系。二、上诉人不是适格被告。被上诉人宋杰等12人的承包地属于郜西行政村所有，被上诉人不同意出租，是土地承包经营权和土地所有权纠纷，应另案解决，县政府不是适格被告。部分被上诉人的土地被挖是施工方错误施工导致，其余上诉人土地没有被挖，如认为耕种不便，属于民事相邻权纠纷。张奎英无土地承包经营权证，应裁定驳回起诉。三、涉案土地不属于基本农田。2017年国家要求对全国土地调整完善，当时经过逐级呈报审查，涉案土地在2017年8月之后以由基本农田调整为一般农用地（坑塘水面），已非基本农田。比对《成武县基本农田保护区分布图》和《成武县土地利用总体规划图》（成武县土地利用总体规划2006-2020（调整完善）），可以清晰的显示调整后，涉案土地行为由基本农田改变为坑塘水面。而宋杰等人的土地承包经营权证书是2015年制作的，所以当时显示是基本农田。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判发回重审或者改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人宋杰等12人答辩称，一、本案属于行政诉讼受案范围。上诉人土地所涉及的项目应为国家高速德上线巨野至单县段工程的取土场征收项目，应依法办理土地征收手续。被告以发展设施农业为由租用上诉人的土地，是虚构租赁合同强占土地，并授权第三人取土，严重违反国家耕地保护政策及法律规定，侵犯被上诉人利益。二、破坏被上诉人12人土地导致无法耕种的责任主体是上诉人成武县人民政府，县政府是本案适格被告。1.土地被破坏是县政府行政委托和行政授权导致。2.挖塘取土违反了法律强制性规定。三、涉案土地属于基本农田。上诉人明显是意图通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田属性，规避审批程序。综上，请求驳回上诉人的诉请。 原审被告成武县公路局辩称，县公路局没有实施违法行为，不应成为本案被告。 原审第三人山东葛洲坝巨单高速公路有限公司辩称，一、公司为未满足施工需要，签订了取土合同，施工过程中满足环保要求，取土协议履行完毕，并支付了取土费用和征拆补偿款。二、公司未与村集体签订任何协议，按约定范围取土，未挖取、占用和破坏被上诉人的土地。三、征地拆迁协议中并未有划分取土场范围，被上诉人主张取土场范围在征地拆迁协议中体现没有明确依据。 原审第三人山东葛洲坝枣菏高速公路有限公司未提交书面答辩意见。 原审时，各方当事人提供的证据已经庭审质证并随卷移送本院。二审中，上诉人提供补充证据6份，1.德上高速巨单段工程征地拆迁协议；2.成武县人民政府关于成武县境内取土场合同有关事宜的承诺函；3.成武县公路局请求拨付郜鼎湖取土场费用的函件；4.巨单高速总承包支付取土场相关费用的函；5.葛洲坝巨单公司结算审批及支付报表；6.成武县千亩水田示范园建设项目。被上诉人成武县人民政府提交证据3份，1.山东省人民政府关于菏泽市和所辖东明县等9个县（区）及城区驻地乡（镇、街道）土地利用总体规划（2006-2020）调整完善方案的批复》（鲁政土字[2007]719号）；2.县农业局说明一份；3.国土资源部第三次土地调查开发的国土调查云软件。经审查，上诉人补充的证据不能证明存在土地征收行为，被上诉人县政府提交的证据可以证明涉案土地周边性质已于2017年调整为一般农用地。其他方未提供新的证据。 经审查，本院基本同意一审其他已查明的事实。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合法定起诉条件。首先，本案原告十二人均是基于各自户承包的集体土地受到影响而起诉，各户的承包土地面积不同且部分人土地未被占用和损毁，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定应以各自名义单独起诉，一并起诉缺乏法律依据。其次，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，原告对起诉符合法定起诉条件承担举证责任。本案上诉人所诉是请求确认被告强行挖沟取土破坏原告土地的行为违法，从证据看成武永昌街道办事处、成武县伯乐湖水产养殖合作社与上诉人所在郜西行政村村委会之间签有租赁协议，签订协议后的取土行为应受协议约束，并非行政强制行为。至于上诉人是否应按成武永昌街道办事处、成武县伯乐湖水产养殖合作社与上诉人所在郜西行政村村委会之间租赁协议确定权利义务非本案审查范围，本院不予评判。12位被上诉人中有3位土地受到不同程度的破坏，如12位的土地未在租赁协议范围之内，土地被破坏的3位原告可以对取土协议的签订方提起民事侵权之诉，其余9位如认为影响耕种可以提起相邻权之诉。原告提起本案之诉缺乏基本事实根据，不符合法定起诉条件。综上，上诉人起诉不符合提起行政诉讼的法定起诉条件，原审进行实体判决有误，本院应予纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、撤销单县人民法院（2020）鲁1722行初1号行政判决； 二、裁定驳回上诉人宋杰等12人的起诉。 一、二审案件受理费50元，予以退还。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张天正 审 判 员 庞 宠 审 判 员 岳晓艳 二〇二〇年九月十四日 法官助理 陈士安 书 记 员 郭 通 附：被上诉人身份情况 被上诉人（原审原告）宋杰，男，1969年10月30日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**，公民身份号码372924196910××××。 被上诉人（原审原告）盛金保，男，1969年5月10日出生，汉族，住，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**民身份号码372924196905××××。 被上诉人（原审原告）张兴元，男，1963年9月23日出生，汉族，住山东，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**份号码372924196309××××。 被上诉人（原审原告）宋章敏，男，1955年8月6日出生，汉族，住山东省成，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**码372924195508××××。 被上诉人（原审原告）张奎英，男，1980年10月1日出生，汉族，住山东省成武县，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**72924198010××××。 被上诉人（原审原告）张奎清，男，1974年2月7日出生，汉族，住山东省成武县成武，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**924197402××××。 被上诉人（原审原告）张富现，男，1956年11月8日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**4195611××××。 被上诉人（原审原告）张富安，男，1953年12月19日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜西行，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**95312××××。 被上诉人（原审原告）盛金臣，男，1966年5月29日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜西行政村，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**605××××。 被上诉人（原审原告）盛金友，男，1957年10月8日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**0××××。 被上诉人（原审原告）宋陈氏，女，1932年7月17日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村1，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**times;×××。 被上诉人（原审原告）宋桂连，女，1933年12月10日出生，汉族，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村176，住山东省成武县成武镇郜西行政村郜西村**mes;×××。