浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0802行初28号 原告方寿全，男，1944年10月23日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）刘庆武，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 被告开化县自然资源和规划局，统一社会信用代码11330824MB1664968N，住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路**。 法定代表人张德平，局长。 出庭应诉的行政机关负责人廖伟俊，副局长。 委托代理人（一般授权代理）王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 原告方寿全诉被告开化县自然资源和规划局征收补偿决定及规范性文件审查一案，于2019年12月9日向本院提起诉讼，本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。应原告申请，本院于2019年12月9日至2020年1月20日将本案移交本院行政争议调解中心进行调解，因调解未果，本院依法组成合议庭，于2020年6月3日公开开庭审理了本案。原告方寿全及其委托代理人孙晓萍，被告开化县自然资源和规划局的行政机关负责人廖伟俊、委托代理人王小亮均到庭参加诉讼。庭后，双方向本院申请庭外调解，但调解未果。本案现已审理终结。 原告方寿全起诉称，2018年10月20日，原告与原开化县国土资源局就原告座落于开化县××镇××路××号的集体土地上的房屋签订了《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，原告选择货币补偿方式对于被征收集体土地上的房屋进行补偿安置，但协议第五条第二款明确约定“基于本协议第八条第3项的约定，乙方对评估项目中该房屋的架空层、地下室、炮楼的价值共计人民币壹拾柒万陆仟玖佰零叁元整（176903元）暂不领取，待诉讼结束结算后或乙方认为可领取的时候，甲方再予以支付”，因被告迟迟未作出补偿决定，原告于2019年4月16日向衢州市柯城区人民法院提起诉讼，柯城区人民法院于2019年8月28日作出行政判决，判决“被告于判决生效后三十日内对原告已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿”，被告于2019年10月16日作出《安置补偿决定书》，决定内容依然为原告“座落于开化县××镇××路××号××层××室××炮楼的价值补偿共计人民币176903元”，原告认为，被告作出的《安置补偿决定书》违法。一、应当客观认定原告房屋的基本情况，作出公平、合理的补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”。在本案中，原告房屋早在1996年之前就已经列入城市规划区，原告亦在1996年缴纳了住宅工程规划费、住宅工程配套费等费用，针对原告房屋的情况，应当按照国有土地上的补偿标准进行补偿，而不应当有所区分。 二、将原告房屋的架空层、地下室、炮楼认定为附属物没有依据。原告的地下室、架空层和炮楼属于住宅的组成部分，应当按照房屋予以认定，评估补偿。地下室、架空层和炮楼只是属于房屋构造上的概念，即在整个房屋构造中，属于地下部分还是地上部分，并不属于功能概念的意义，如若地下室规划用途为住宅，那其功能用途为住宅，若规划为储藏间，则功能用途为储藏间，所以不能单纯将地下室、架空层或炮楼定性为附属物，而应当依据其用途来确定，而原告的地下室、架空层和炮楼均属于居住功能，应当按照住宅予以认定。根据《住宅设计规范》4.05关于层数的规定“当住宅和其他功能空间处于同一建筑物内时，应将住宅部分的层数与其他功能空间的层数叠加计算建筑层数”“层高小于2．20m的架空层和设备层不应计入自然层数”，而本案中，原告方寿全的地下室、炮楼均用于居住，且地下室层高达3.75米，完全符合住宅建筑标准，应当按照房屋用途予以确定。 三、原开化县国土资源局据以计算补偿价值的评估报告不合法，不能作为确定原告房屋架空层、地下室和炮楼的补偿价值的依据。（1）评估机构选择不合法。原告所在的房屋为集体土地上的房屋，其征地补偿的主体为原开化县国土资源局，而评估机构的选择，应当由原开化县国土资源局组织集体土地的被征收人共同选定评估机构，而原开化县国土资源局一直未组织包括原告在内的集体土地上房屋的被征收人选定评估机构，而是直接将开化县住建局与国有土地上的房屋被征收人选定的评估机构，作为集体土地上房屋的评估机构，依据其出具的评估报告，与原告签订补偿安置协议，原开化县国土资源局该行为剥夺了包括原告在内的集体土地上房屋的被征收人评估机构选择权，不符合法律规定，因此，该评估机构出具的评估报告不能作为确定原告房屋架空层、地下室以及炮楼补偿价值的依据。（2）评估报告内容不合法。一是评估报告确定的土地使用权类型错误，原告房屋为集体土地上房屋，而评估报告确定的土地使用权类型为划拨土地，而如果为划拨土地，则应当按照国有土地划拨土地进行评估补偿，但对于原告房屋的架空层、地下室以及炮楼的评估价格远远低于国有土地上房屋架空层、地下室以及炮楼的评估价格，明显不合理。二是评估价值时点，原告房屋所在的土地被征收的时间为2018年1月16日，而评估报告上的价值时点为2018年3月26日，评估时点的确定没有任何依据。三是对于原告房屋架空层、地下室以及炮楼的评估价值以及附属物及装饰装修估价与《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》中规定重置价格完全一致，其评估报告的真实性存在质疑。四是评估报告不符合法定形式。评估报告应当要告知原告有申请复核和鉴定的权利，但该评估报告只是简单的确定了评估对象的基本内容，未履行任何权利的告知程序。因此，评估报告不合法。综上，请求：1.请求依法撤销被告作出的《开化县自然资源和规划局安置补偿决定书》；2.请求依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》的合法性予以审查；3.请求依法判决诉讼费用由被告承担。庭前，原告增加第二项诉讼请求，要求增加对《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》的合法性审查。 被告开化县自然资源和规划局答辩称，一、决定书事实认定清楚证据确实充分。开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目，经浙江省人民政府批准，由开化县人民政府组织实施。被告负责集体土地的征收安置补偿工作，项目实施部门为开化县小桥头片区（棚户区、城中村）改造提升指挥部。方寿全户所有的坐落于开化县××镇××路××号集体土地上的房屋在本次集体土地征收范围。经过现场实地踏勘，逐户核对户籍、权属证书及不动产登记簿，聘请专业评估机构入户调查评估，确定被征收建构物、附属物价值等工作，查清了本次征收范围内集体土地上建构物、附属物的资产状况。方寿全户在本次集体土地征收中选择货币安置方式，于2018年10月20日自愿与被告签订了《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》。补偿安置协议明确了被征收房屋结构、面积，房屋装饰装修及附属物的评估价值；安置补偿补助金额、搬迁奖励；搬迁腾空时间等事项。2018年11月房屋及附属物已经交付并拆除完毕，各类奖励补助款项（架空层，地下室除外）全部领取。二、被告作出征收补偿决定程序合法。柯城区人民法院2019年8月28日作出的（2019）浙0802行初130号行政判决，要求被告在判决生效后三十日内对当事人已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿。因架空层、地下室、炮楼系房屋附属物，在《补偿安置协议》签订前，已经依法履行了确权核价程序，另，（2019）浙0802行初130号行政判决书下达前九个月，房屋及附属物已拆除。2019年10月12日，被告依法向方寿全送达《补偿告知书》，听取申辩意见，2019年10月18日送达《安置补偿决定书》。被告依法履职，程序合法。三、本案不具备提起行政诉讼的条件。原告方寿全针对被告作出的补偿安置决定提起行政诉讼，实质是对补偿安置标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决”。据此，方寿全应当向县一级人民政府提出申请协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。安置补偿标准不属于法院司法审查范围。四、评估报告。集体土地上房屋、建构物及附属物的价格评估不适用《国有土地房屋征收评估办法》，原告方寿全套用国有土地房屋评估规定，并提出评估报告存在评估时点、评估程序、评估内容存在错误，没有法律法规依据。五、请求审查《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》的合法性没有法律依据。《补偿安置协议》系被告与原告方寿全就集体土地上房屋征收补偿安置达成的协议，协议条款虽然有《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》内容，但该内容已经转化为双方协商的条款，协议双方当事人自主选择的结果，因而，不符合行政诉讼法第五十三条之规定，不属于附带审查规范性文件的范围。 经审理查明，2018年1月16日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕6号《征收土地公告》公告项目所征收的集体土地范围。原告系小桥头村村民，其坐落于××镇××路××号房屋的该村集体土地在项目征收土地的范围内。同年2月11日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕第75-2号《征地补偿安置方案公告》，公告中对征收范围内涉及集体土地房屋拆除的补偿，依照征地报批材料，按开政发〔2015〕86号文件规定执行。该文件第十四条规定，在中心城区建设用地范围内和建制镇规划区范围内，被征收人放弃易地迁建安置，申请要求选择货币补偿安置的，其补偿安置标准参照同等地段国有土地房屋市场评估价给予一次性货币补偿。选择货币补偿安置方式的，被征收人集体土地上房屋征迁奖励标准参照《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》执行。项目中的集体土地上的房屋拆迁，开化县人民政府依据《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》的奖励标准专门出台《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿实施方案》，该方案确定的原开化县国土资源局为项目中集体土地及房屋等地上附着物征收补偿安置的土地行政主管部门；开化县芹阳办事处为实施主体。方案中规定，被征收房屋货币补偿计算公式为：房屋合法建筑面积（㎡）×［国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价＋建设配套设施费）＋房屋重置价结合成新率评估价＋集体经济组织成员安置补贴］（元／㎡）-土地补偿费。 原告方寿全系小桥头村村民，其1996年建设的原坐落于××镇××路××号房屋在前述项目征收范围内，层高四层。1999年6月4日，原告方寿全对前述房屋办理房产证，其中开房权证城关字第3××2号（即第一至三层）建筑面积404.06平方米，另有地下室一层，房屋所有权人为方寿全、徐金娥；开房权证城关字第3××3号（即第四层部分）建筑面积为135.65平方米，房屋所有权人为方萍。经开化县创信房地产评估有限公司对被征收房屋、附属物及装修进行评估。原告于2018年10月20日与原开化县国土资源局签订编号为开征土（小桥头）2018-030的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》（货币补偿），原告方寿全户560.21平方米房屋及装饰装修等共计补偿和奖励8792873元。协议签订后，原告提出评估报告遗漏屋顶中国铁塔通讯公司与中国移动通讯公司基站的装饰装修等附着物。经评估公司复评，双方于同年11月签订开征土（小桥头）2018-030号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，给予原告该两基站的装饰装修等附着物补偿251981元。其中开征土（小桥头）2018-030《集体土地上房屋征收补偿安置协议》第五条第二款约定：基于本协议第八条第3项的约定，乙方（被征收方）对评估项目中该房屋的架空层、地下室和炮楼的价值共计人民币176903元暂不领取，待诉讼结束后或乙方认为可领取的时候，甲方（征收主管部门）再予以支付；第八条第3项规定为：乙方对本项目的分户标准及征收补偿存有异议，可通过诉讼渠道解决，甲方对生效的诉讼结果应予以执行并核发征收补偿款项。协议签订后，除架空层、地下室及炮楼的补偿款约定待诉讼结束或乙方（原告）认可才领取外，双方已按协议履行。 2019年4月16日，原告方寿全以被告开化县自然资源和规划局为被告向本院提起诉讼，请求：1.变更原告与开化县国土资源局签订的开征土（小桥头）2018-030《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，依法补偿原告协议当中扣除的房屋建安造价和建设配套设施费部分的费用以及相应的奖励费用。按国有土地上房屋征收补偿标准依法对原告商业用房予以补偿；2.依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》的合法性予以审查。本院于2019年8月28日作出（2019）浙0802行初131号行政判决书，对《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用的标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》进行评判，同时判决驳回原告的诉讼请求。同年4月16日，原告方寿全同样以被告开化县自然资源和规划局为被告向本院提起诉讼，请求判令被告履行法定职责，对原告的架空层、地下室和砖混结构炮楼按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。本院于2019年8月28日作出（2019）浙0802行初130号行政判决书，判决被告开化县自然资源和规划局于判决生效后三十日内对原告已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿。 2019年10月11日，被告开化县自然资源和规划局作出《补偿告知书》，告知原告其所有的坐落于原开化县××镇××路××号××号征收土地公告确定的征收范围内，经复议、诉讼，现根据《浙江省实施办法》第二十六条的规定，将安置补偿内容告知如下：坐落于原“开化县××镇××路××号”的房屋的架空层、地下室、炮楼的价值补偿176903元。请接到本告知之日起3日内，到开化县自然资源和规划局签订补偿协议，也可提出陈述、申辩，期限内未提出，视为放弃权利，不影响补偿决定的下达。原告方寿全于次日签收前述告知书，于同月13日提出异议，认为补偿告知书中的补偿标准没有依据，开化县创信房地产评估有限公司不能作为合法有效的评估机构，其所作的评估报告不应适用。2019年10月16日，被告开化县自然资源和规划局作出《安置补偿决定书》，告知原告该项目评估机构系投票产生，对相关评估报告原告未申请复核，也未向房地产评估专家委员会申请鉴定，评估机构合法评估结果有效，且对土地上房屋及其他附着物、装饰装修、奖金等已签订协议并领取，为此，原告的陈述申辩不能成立。故依据《浙江省实施办法》第二十六条规定，依法对房屋等地上附着物安置补偿作出如下决定：坐落于原“开化县××镇××路××号”的房屋的架空层、地下室、炮楼的价值补偿共计176903元。 本案审理过程中，被告开化县自然资源和规划局于2020年9月16日作出《关于方寿全户安置补偿决定书补正说明》，对方寿全户2019年10月16日作出的《安置补偿决定书》中征迁房屋地址的笔误“开化县××镇××路××号”补正为“开化县××镇××路××号”，并于当日以留置方式向方寿全户进行送达。 另查明，因机构改革，原开化县国土资源局的行政职能已归于开化县自然资源和规划局行使。 以上事实，有双方当事人当庭陈述及开集建（97）字第0007号集体土地使用权证、开房权证城关字第3××2号房产证、开房权证城关字第3××3号房产证、《安置补偿决定书》及送达回证、编号为小桥头片区集体-货币-2018-778《房屋征收估价报告（汇总）》、编号分别为小桥头片区集体-货币-2018-778-01、778-02的《房屋征收估价报告》、附属物及装饰装修估价金额汇总表、开化县住房和城乡建设局小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地上房屋征收投票确定房地产价格评估机构选票填写须知、房产测绘报告及资质证书、开政公〔2018〕6号《开化县人民政府征收土地公告》、〔2018〕第75-2号《开化县人民政府征地补偿安置方案公告》、编号为开征土（小桥头）2018-030《集体土地上房屋征收补偿安置协议》《补充协议》、补助及奖励发放表、房屋腾空验收单、《补偿告知书》及送达回证、《关于方寿全户安置补偿决定书补正说明》及送达回证、照片，以及本院生效法律文书（2019）浙0802行初130号、131号行政判决书足以证明，本院予以确认并在卷佐证。 本院认为，原告提起本案诉讼系因其认为被拆除的地下室、炮楼并非房屋附属物，应当按照国有土地上房屋征收补偿政策中的住宅标准进行计算价值，而非对补偿标准本身有异议，故原告对案涉征收补偿决定提起行政诉讼，符合法律规定，属于行政诉讼受案范围，被告的相关抗辩意见，不予采纳。 关于案涉安置补偿决定是否合法的问题。第一，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。可见，对集体土地上房屋征收补偿参照执行国有土地上征收补偿标准的，应当具备三个条件，即征收农村集体土地未就被征收土地上房屋及其他不动产进行安置补偿、补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区域、应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，原告原坐落于开化县××镇××路××号的房屋及其架空层、地下室、炮楼所在土地系小桥头村集体土地，其土地和地上房屋系同时征收，故并不符合参照国有土地上征收补偿标准的法定条件。但是开化县人民政府作为市、县级人民政府，有权批准征地补偿安置方案。开化县人民政府〔2018〕第75-2号《征地补偿安置方案公告》明确涉及集体土地房屋拆除的，按开政发〔2015〕86号文件规定执行，而该文件规定选择货币安置的，补偿标准可以参照同等地段国有土地房屋市场评估价，系开化县人民政府根据地方实际确定的补偿政策，合法有效，本院予以尊重。第二，关于评估机构选择的问题。本案中，案涉被征收房屋系集体土地上房屋，虽公告确定补偿标准参考国有土地房屋市场评估价，但并不意味着整个征收程序亦须按照国有土地上房屋征收程序实施。且评估机构选定后，原告未对评估机构的选定提出异议，在签订开征土（小桥头）2018-030《集体土地上房屋征收补偿安置协议》后，原告还提出遗漏部分附着物的异议，故虽评估报告中未告知原告复核、鉴定等内容，但未对原告权利义务产生影响。原告与原开化县国土资源局签订补充协议后，除架空层、地下室、炮楼部分外已全部领取补偿款、奖励等，应当视为其对评估机构、评估项目、评估时节点的认可。故对原告的相关主张，本院不予支持；第三，关于评估内容的问题。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农村村民经合法审批，享有在集体土地建设用地使用权，而农村住房是指村民在其宅基地上建设的住宅房屋，村民根据实际需要可经审批使用宅基地地下空间，但该地下空间并不构成住宅房屋的概念。本案中，原告方寿全所有的开房权证城关字第3××2号产权证附记一栏虽有“另有地下室一层”，但该附记内容系对建筑实际情况的描述，并非合法住宅面积的确认，且该面积并未作为合法面积记入产权面积。参照国有土地市场评估价计算房屋面积时，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。评估机构根据开房权证城关字第3××2号产权证的登记情况，对第一、二层、三层部分面积404.06平方米参照国有土地上房屋市场评估单价进行计算，对不属于合法住宅的地下室、炮楼按照附属物进行价值评估，不违反法律规定；第四，关于《补偿告知书》和《安置补偿决定书》中被征收房屋地址错误的问题，通过《补偿告知书》和《安置补偿决定书》前文和事实部分描述，应该能够明确系对方寿全所有的原坐落于开化县××镇××路××号房屋的安置补偿决定，与征收事实相符，对补偿决定的相应笔误，被告已在诉讼中通过补正说明方式予以纠正，原告亦对《补偿告知书》《安置补偿决定》的对象系其原坐落于开化县××镇××路××号××室××楼的事实，予以认可。 关于原告附带提起的对请求依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》部分内容合法性予以审查的问题，因被告作出的《安置补偿决定》所适用的法律依据系《浙江省实施办法》第二十六条，而非上述文件，不符合规范性文件审查的法定条件；且原告在（2019）浙0802行初131号案件中已经提出过相同的附带审查请求，已生效的（2019）浙0802行初131号行政判决书已就相同请求作出回应，本院不再重复评判。 综上，原告方寿全要求撤销《安置补偿决定书》缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告方寿全的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告方寿全负担（已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  吴 晔 人民陪审员  胡天姿 人民陪审员  陈小伟 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  张 羽