江苏省徐州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）苏03民特23号申请人：九夏投资管理(上海)有限公司，住所地上海市嘉定区胜辛南路******。法定代表人：张峰，该公司董事长。委托诉讼代理人：严志勇，北京市盈科（徐州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：朱思雨，北京市盈科（徐州）律师事务所律师。被申请人：徐州市云龙区人民政府，住所地徐州，住所地徐州市和平大道**>法定代表人：陈婕，代区长。委托诉讼代理人：范逸奇，江苏法德东恒（徐州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙克，江苏法德东恒（徐州）律师事务所律师。被申请人：徐州市人民政府，住所地徐州市，住所地徐州市新城区昆仑大道法定代表人：庄兆林，市长。委托诉讼代理人：裴建平，江苏智临(徐州高新区)律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘程，江苏智临律师事务所律师。申请人九夏投资管理(上海)有限公司因与被申请人徐州市云龙区人民政府、徐州市人民政府申请确认仲裁协议效力纠纷一案，本院于2020年4月20日受理后依法组成合议庭进行了审查。现已审查终结。九夏投资管理(上海)有限公司请求：1、依法确认双方约定的仲裁条款无效；2、本案诉讼费由被申请人承担。事实和理由：2017年1月10日，两被申请人与申请人签订《战略合作协议》，约定由徐州市云龙区人民政府提供优质物业，包括水、电、气、消防等基础装修，建设以智慧城市体验中心、智慧教育、智慧医疗、智慧社区、互联网+无忧回收等项目为主体的产业集聚区。由申请人入驻园区一期开展招商运营工作。合同第四条第(二)款约定，徐州市云龙区人民政府应指导各相关部门将更多的涉及智慧城市建设的政府服务与园区对接，开展合作运营，共同开拓市场。在申请人各分期项目建设启动后，根据徐州市产业发展政策，徐州市人民政府应在政策范围内给予入园企业相应的扶持以保障项目的顺利实施。合同第四条第(三)款约定，申请人根据徐州市人民政府授权开发，并根据相关协议及双方共同商定的工作计划实施，并以合同约定的平台为载体吸引相关企业在园区聚集发展。合同第五条约定，徐州市人民政府牵头成立“徐州智慧信息产业园”建设领导小组，由分管副市长任组长，市政府各相关职能部门及徐州市云龙区人民政府作为成员单位，负责项目落地、建设运营和服务保障工作。徐州市人民政府对智慧信息产业涉及到的智慧教育、智慧社区、智慧旅游、智慧物流、智慧农业、智慧医疗等智慧城市项目及其他新兴科技产业项目的建设运营，采取项目委托、BOT、双方协议投入等方式优先推荐给申请人开发建设。申请人投资建设的“徐州智慧城市体验馆”“智慧城市产业研究院”项目，在项目建成并审计验收后，徐州市人民政府给予申请人不低于50%的建设补贴资金。合同第六条第5款则约定，所有与协议执行有关的争议将通过三方友好协议解决，协商不成由徐州仲裁委员会仲裁。申请人认为，双方签订的仲裁条款无效，具体理由如下：一、《仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。”徐州仲裁委员会章程第三条也明确规定“仲裁委员会受理平等主体的公民、法人和其他组织之间因发生合同纠纷和其他财产权益纠纷向本会提出的仲裁申请。”而本案中，徐州市人民政府、徐州市云龙区人民政府是国家行政机关，依法具有行政管理职能，而申请人则为普通的商事主体，双方并非平等主体关系，而且，根据双方签订的《战略合作协议》内容和招商引资的实际，两被申请人更多是在行使行政审批、行政管理、行政监督和行政处罚等行政职能。因此，双方因招商引资合同产生的纠纷约定仲裁，不符合《仲裁法》和徐州仲裁委员会章程的规定，不属于仲裁管辖范围，双方约定由徐州仲裁委员会裁决的约定无效。二、根据《仲裁法》第十条的规定，仲裁委员会由直辖市和省、自治区人民政府所在地的市和其他设区的市设立，仲裁委员会由前款规定的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建，由省、自治区、直辖市的司法行政部门登记。因此，徐州仲裁委员会是由徐州市人民政府设立的机构，其经费由徐州市财政支付。而根据徐州仲裁委员会章程第十条“仲裁委员会组成人员由上一届仲裁委员会主任会议向人民政府有关部门和商会提名，由市人民政府聘任”的规定，以及徐州市政府历年作出的《关于调整徐州仲裁委员会组成人员的通知》(如徐政发【2003】34号、徐政干【2013】37号等文件)可知，徐州仲裁委员会的人事任免也完全由徐州市人民政府决定，而徐州仲裁委员会现任主任、法定代表人，原同时也是徐州市人民政府法制办主任，现同时兼任徐州市技术监督局局长。也就是说，徐州仲裁委员会的人事、经费均完全由被申请人徐州市人民政府决定，更甚的是，徐州市人民政府依法享有设立、撤销徐州仲裁委员会的权利，一个完全由徐州市人民政府控制的仲裁机构，又如何能够客观、公平、公正的进行审理和裁决，这显然违背了仲裁的基本法律原则。综上，因徐州仲裁委员会系被申请人徐州市人民政府设立的机构，徐州仲裁委员会不可能客观、公平、公正的进行审理，而且，两被申请人系政府机关，其对申请人行使的更多是行政权利，双方并非平等民事主体，双方之间的争议不属于仲裁管辖范围。因此，双方就招商引资产生纠纷约定由被申请人徐州市人民政府设立的仲裁委员会仲裁的条款无效。被申请人徐州市云龙区人民政府、徐州市人民政府一致答辩称，1、案涉战略合作协议的性质是商事合同，属于仲裁范围。徐州市云龙区人民政府将承租的房屋提交给申请人使用，约定租金为三免三减半，实际上是通过房屋出租实现收益。2、案涉仲裁协议是双方自愿达成的，应有法律效力。3、申请人在2020年4月20日仲裁开庭后提出申请确认仲裁协议效力，已过法定期限。4、本案不属于仲裁法及徐州仲裁委员会仲裁规则规定的不能仲裁或仲裁协议无效的情形。5、徐州仲裁委员会独立审理仲裁案件，且是由各方选取的仲裁员组成的仲裁庭审理，不存在任何不公正的情形出现。6、申请人申请确认仲裁协议无效，有拖延仲裁、滥用诉讼权利之嫌。本案，申请人在收到仲裁通知后，对于管辖问题没有提出任何异议，还按照要求选定了仲裁员。仲裁传票是2020年4月8日送达，申请人却在4月20日开庭时提出异议。申请人提出申请无事实和法律依据，应予驳回。本院经审查查明：2017年1月10日，为建设“徐州智慧信息产业园”一期、二期、三期工程，徐州市人民政府为甲方、徐州市云龙区人民政府为乙方、九夏投资管理(上海)有限公司为丙方签订《战略合作协议》。该协议明确约定了三方签署合作协议的背景、目标、内容、各方的权利和义务、政策支持、违约责任等事项。《战略合作协议》载明：合作目标：徐州智慧信息产业园工程分三期规划建设，一期工程，乙方提供主城区22000m²左右的优质物业，含水、电、气，消防等基础装修，建设以智慧城市体验中心、智慧教育、智慧医疗、智慧社区、智慧交通、智慧灯杆、互联网+无忧回收等项目为主体的产业集聚区。2016年12月，丙方入驻园区一期并开展招商运营工作。2017年上半年，园区入驻率达100%，园区产值达5亿元，产业规模达30亿元，实现税收2000万元。二期工程，乙方提供30000m²左右的优质物业，含水、电、气、消防等基础装修，供丙方招引国内50家以上相关知名企业入园，同时兼具众创、孵化为一体的多功能、多产业的智慧信息产业。2018年1月，丙方入驻园区二期并开展招商运营工作。2018年12月底实现园区入驻率90%以上，实现产值近10亿元，产业规模近60亿元，实现税收约2000万元。至2019年，一、二期工程实现园区产值近30亿元，产业规模近90亿元，实现税收约3000万元；2020年，实现产值近50亿元，产业规模近150亿元，实现税收约4000万元。三期工程，丙方在乙方行政辖区内独立投资运营约30000m²物业，并于2018年规划建设300亩产业园区，引导产业链加速发展(30000m²物业于2019年开始建设，2020年园区入驻率80%以上，重点培育3-5家入园企业挂牌上市，实现园区产值近60亿元，产值规模达180亿元，税收约5000万元)。合作内容：(一)丙方在一期工程内设立“徐州市智慧信息产业园有限公司”，注册资金5000万元人民币；(二)丙方投资6000万元人民币建设“智慧城市体验中心”及“智慧城市产业研究院”；(三)丙方携同园区企业投资约2亿元人民币，共同建设“徐州互联网+教育基地”、“徐州智慧医疗”、“淮海智慧信息及大数据人才培养基地”“徐州智慧农业平台”“徐州食品安全云”“徐州网络信息安全平台”、“徐州智慧社区”“徐州全域智慧旅游平台”“互联网+环保回收平台”、“徐州智慧信息产业发展联盟”等项目。甲方的权利和义务：1、甲方安排市经信委在协议签署后与丙方就智慧城市建设项目授权工作进行对接，丙方做好项目授权转移工作。2、甲方应指导各相关部门将更多的涉及智慧城市建设的政府服务与园区对接，开展合作运营，共同开拓市场。3、丙方各分期项目建设启动后，根据徐州市产业发展政策，甲方应在政策范围内给予入园企业相应的扶持以保障项目的顺利实施。乙方的权利和义务：1、乙方积极与市及相关部门对接，为产业园争取智慧城市建设项目。2、乙方应于本协议签订后10日内对上述一期工程内的2000m²物业先行移交丙方，满足丙方及先期入园企业注册独立法人公司及运营管理的办公需要。3、乙方对提供丙方用于园区运营的物业实行三年免租金、三年按市场价减半收取租金的扶持政策(须另行签订补充协议)。丙方的权利和义务：1、丙方负责甲方授权智慧城市项目的开发建设，并根据相关协议及双方共同商定的工作计划要求按期完成。2、丙方通过上述平台建设和运营，引入产业链条重要合作伙伴，形成以智慧城市建设、大数据建设为一体的产业链条。以上述平台为载体，吸引相关企业在甲方区域聚集发展。3、丙方在按照“15880+N”运作模式，一期、二期招商入园企业不少于50家，其中国内外著名企业不少于5家。入园企业必须在属地注册独立核算的法人公司，由此形成园区稳固的产业集聚群和上下游产业链。4、丙方承诺落地甲方的园区在甲方区域运营时间至少10年。合同期内，丙方不得擅自将公司搬离甲方所在行政区域。政策支持：1、甲方牵头成立“徐州智慧信息产业园”建设领导小组，由分管副市长任组长，市政府各相关职能部门及乙方作为成员单位，负责项目落地、建设运营和服务保障工作。领导小组下设协调办公室，甲乙丙三方派专人参加，办公室不定期召开协调会议，调度园区建设、资金保障、政策支持、企业入园等情况，及时解决园区建设过程中遇到的难题，开通企业注册、审批等程序的绿色通道，保障园区建设顺利进行。2、甲方对智慧信息产业园涉及到的智慧教育、智慧社区、智慧旅游、智慧物流、智慧农业、智慧医疗等智慧城市项目及其他新兴科技产业项目的建设运营，采取项目委托、BOT、双方协议投入等方式优先推荐给丙方开发建设。3、丙方投资建设的“徐州智慧城市体验馆”、“智慧城市产业研究院”项目，作为徐州市对外宣传展示智慧城市建设理念的窗口、市民体验及科普教育基地，承担了部分公共服务功能。项目建成并经有权单位审计验收后，甲方给予丙方不低于50%的建设补贴资金支持。违约责任：1、本框架协议接受中国的法律管辖，并根据中国的法律解释。2、协议签署后，三方须遵照执行，如有违约，违约方承担相应的直接经济责任。3、乙方确保园区落地物业产权的合法性，并承诺园区运营期间能够正常使用。否则，因园区房屋产权问题受第三方干扰影响无法正常运营的，乙方须按照因此造成的损失赔偿丙方。4、丙方按约定的运营模式及时间节点投资运营园区。如因丙方原因导致园区未达到约定的投资规模、入驻率及税收目标，丙方须按园区物业的市场租赁价格赔偿乙方因此造成的物业租金损失。5、所有与协议执行有关的争议将通过三方友好协议解决。协商不成由徐州仲裁委员会仲裁，仲裁结果对三方均有约束力。2020年3月10日，徐州市人民政府、徐州市云龙区人民政府向徐州仲裁委员会申请仲裁，请求仲裁庭裁决：解除三方签订的《战略合作协议》、九夏投资管理(上海)有限公司立即迁出并返还老东门街区房屋及物业资产并支付租金、赔偿损失、承担仲裁及保全费用等。徐州仲裁委员会受理后，定于2020年4月20日九时三十分开庭仲裁。因开庭仲裁时，九夏投资管理(上海)有限公司声称已于当日向本院申请确认仲裁协议无效，徐州仲裁委员会中止仲裁。另查明，本院于2020年4月20日受理九夏投资管理(上海)有限公司提出的确认仲裁协议无效申请。以上事实，由双方提交并经质证的《战略合作协议》、仲裁申请书、开庭通知、立案材料、双方当事人的陈述等证据证实。本院经审查认为，本案系申请确认仲裁协议效力纠纷。根据《中华人民共和国仲裁法》第二十条“当事人对仲裁协议的效力有异议的，可以请求仲裁委员会作出决定或者请求人民法院作出裁定。一方请求仲裁委员会作出决定，另一方请求人民法院作出裁定的，由人民法院裁定。当事人对仲裁协议的效力有异议，应当在仲裁庭首次开庭前提出”的规定，申请人九夏投资管理(上海)有限公司在徐州仲裁委员会定于2020年4月20日九时三十分开庭仲裁时，声称提出申请确认仲裁协议无效，并于当日向本院提交书面申请，申请本院确认仲裁协议的效力，符合上述法律规定。根据《中华人民共和国仲裁法》第二条规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。第三条规定，下列纠纷不能仲裁：（二）依法应当由行政机关处理的行政争议。根据上述法律规定，本案纠纷是否具有可仲裁性取决于案涉《战略合作协议》的法律性质。关于案涉《战略合作协议》的性质问题，首先，案涉项目虽然基于行政机关为实现一定的经济发展目标，但该项目并非是徐州市人民政府、徐州市云龙区人民政府完全无偿的、单一的向社会公众提供的公共服务。其次，从协议订立及协议内容确定情况来看，虽然协议的甲方是徐州市人民政府、乙方是徐州市云龙区人民政府，但案涉协议内容不能充分表明行政机关在订立合同、监督和指挥合同的履行、变更或者解除合同等方面均享有单方的优越和主导地位。合同相对人九夏投资管理(上海)有限公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制。再次，从协议内容来看，本案协议并未就行政审批、行政许可等行政法上权利义务内容进行约定，协议系为了约定建设“徐州智慧信息产业园”一期、二期、三期工程，实施项目的招商、投融资、建设、运营管理及维护等事宜而签订。协议约定的具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人的平等、等价协商一致的合意。本案协议具有明显的民商事法律关系性质，应当定性为民商事合同，不属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。另外，从徐州市人民政府、徐州市云龙区人民政府的仲裁请求来看，其涉及的是案涉《战略合作协议》的履行问题，纠纷并不涉及具体的行政行为。因此，本案争议具有可仲裁性，不属于依法应当由行政机关处理的行政争议。本案中，甲、乙、丙三方在《战略合作协议》中约定：所有与协议执行有关的争议将通过三方友好协议解决；协商不成由徐州仲裁委员会仲裁，仲裁结果对三方均有约束力。该仲裁条款包含了任何一方均可请求仲裁的意思表示、仲裁事项、选定的仲裁委员会，且仲裁事项及仲裁委员会约定明确，符合《仲裁法》第十六条规定的仲裁协议有效的要件。且徐州仲裁委员会的组建方式、人员选任及组成、经费来源等情形并不属于《中华人民共和国仲裁法》第十七条、第十八条规定的仲裁协议无效的情形。申请人关于案涉《战略合作协议》系行政协议的理由不能成立，本院不予采纳，其要求确认仲裁协议无效的请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国仲裁法》第十六条、第二十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第（十一）项之规定，裁定如下：驳回申请人九夏投资管理(上海)有限公司要求确认九夏投资管理(上海)有限公司与徐州市人民政府、徐州市云龙区人民政府于2017年1月10日签订的《战略合作协议》中约定的仲裁协议（条款）无效的请求。案件受理费400元，由申请人九夏投资管理(上海)有限公司负担。审判长  陈玉浩审判员  李为帆审判员  吴晓志二〇二〇年九月一日书记员  郭晓艳