柳州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7101行初97号 原告温贵福，男，1999年4月10日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被告柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市海关路西一巷**号。统一社会信用代码114502000076044999。 负责人黄庆麟，局长。 委托代理人覃永香，广西传金律师事务所律师。 委托代理人陈哲，柳州市城市管理行政执法局柳东分局工作人员。 原告温贵福不服被告柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）作出责令其限期拆除房屋的决定，于2020年5月29日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年6月28日、7月6日公开开庭审理了本案。原告温贵福及其委托代理人朱达人，被告市城管执法局的委托代理人覃永香、陈哲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市城管执法局2020年5月27日作出了柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，张贴于温贵福大门外墙上，责令房屋的建设人或者所有人、管理人限期拆除房屋，温贵福认为市城管执法局无权责令其限期拆除房屋，向法院提起行政诉讼。 原告温贵福诉称：一、涉案房屋土地来源合法。原告是在集体分配的宅基地上建造一栋三层楼房，砖混结构面积256.58㎡，房屋占地面积是长9.08米，宽8.33米，面积为75.64平方米，二层三层长9.08米，宽9.33米，面积均为84.72平方米。原告建造的房屋不存在违法性。二、原告涉案房屋土地性质为集体土地，建造的房屋属于村庄规划范围，不属于被告行政执法管辖范围，被告对涉案房屋作出柳城管柳东规划责拆决【2020】1147号《柳州市城市管理责令限期拆除决定书》没有法律依据，依法应予撤销。为了维护原告的合法权利，依据《行政诉讼法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律规定，请求法院撤销市城管执法局作出的柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号责令限期拆除决定。 原告温贵福向本院提交了以下证据：1.《宗地图》，证明原告的房屋面积情况；2.《广西壮族自治区柳州市鱼峰区雒容镇半塘村民委员会的证明》，证明原告建造房屋的合法性；3.视频光碟，证明原告等其他村民看到张贴的通知书等材料后，到市城管执法局接受调查，但市执法局工作人员称不是市执法局张贴的通知，要求他们到柳东执法局咨询，原告和其他村民到柳东执法局想接受调查，但柳东执法局工作人员对原告及村民说，不是柳东执法局张贴的材料。4.原告起诉时还提交了柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，但庭审中未作为证据进行举证质证。 被告市城管执法局辩称：一、原告无证据证实其是行政行为相对人及利害关系人，主体不适格，应当驳回原告的起诉。二、根据桂政函［2010］312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》，柳政函［2005］220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，雒容镇已整体划入柳州市鱼峰区，市城管执法局对城市管理方面有行政处罚权。根据柳政发［2016］51号《柳州市人民政府关于印发＜柳州市清理整治违法建设五年攻坚总体工作方案＞的通知》、柳办［2017］22号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发＜柳州市清理整治违法建设“飓风行动”总体工作方案＞的通知》，柳州市委、市政府为全面贯彻落实中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神，通知全面清查并处理建成区违法建设，市城管执法局的行政执法行为系贯彻中央精神和市委市政府的通知而实施。三、原告未取得《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，在柳州市××镇半塘村××村屯修建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定。市城管执法局在作出行政处罚前，对原告建设楼房的事实已查明清楚，告知了原告依法享有的权利及行政处罚决定的事实、理由和依据。原告未在法定期限内提出陈述和申辩，自愿放弃了陈述和申辩的权利。市城管执法局对原告的处罚程序合法，应当驳回原告的起诉。四、即使原告是本案的行政相对人，市城管执法局对原告作出的行政处罚系为了加强城市规划建设管理，优化国土资源开发格局，保护公民的安全，作出的行政处罚符合公开、公正原告则，处罚幅度符合法律规定。 被告市城管执法局在举证期限内向本院提交了作出行政行为的以下证据、依据：一、法定职权方面：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条；广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（桂政函【2005】220号）的第一条、第二条；广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》（桂政函【2010】312号）；柳州市人民政府《关于由城管执法局对违法建设采取强制拆除措施的批复》（柳政函【2014】52号）。二、事实和程序方面：1.涉案房屋照片2张，以证实涉案房屋的现状；2.柳城管柳东规划调字【2020】1055号《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》及张贴通知书的照片，以证实被告作出了责令停止违法行为通知书和调查通知书，并张贴于涉案房屋的大门外墙壁上；3.柳州市城市管理行政执法案件视听资料、电子数据取证文书及走访雒容镇半塘村民委员会执法记录仪视频，以证实执法人员到村委会走访的情况；4.柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录，以证实市城管执法局柳东分局对涉案房屋进行现场勘验的情况；5.柳州市城市管理行政执法案件调查笔录，以证实市城管执法局对现场进行勘验后，对见证人所做的笔录，以证实当时的勘验情况；6.柳城管柳东规划公字（2020）第1135号《公告》及张贴公告的照片和送达回证，证实市城管执法局依据《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第六十四条的规定进行公告，并在涉案房屋的大门外墙壁上张贴；7.《行政处罚意见书》，以证实市城管执法局柳东分局要求市自然资源和规划局柳东分局确认涉案房屋是否办理有规划手续，并做出具体处罚意见，市自然资源和规划局柳东分局确认涉案房屋未办理有用地手续，并作出应责令限期拆除及按造价10%罚款的决定；8.柳城管柳东规划责拆告字【2020】1147号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》、送达回证及照片，以证实市城管执法局作出告知书，并张贴于涉案房屋的大门外墙壁上；9.柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》、送达回证及照片，以证实市城管执法局作出了限期拆除决定，并将决定书张贴于涉案房屋的大门外墙壁上；10.走访雒容镇半塘村委的笔录及执法记录视频，以证实市城管执法局工作人员向半塘村委了解相关情况，证实村委出具的证明没有经过核实，证明的内容与事实不符。三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、第六十八条。 经庭审质证，原告对被告市城管执法局提供的证据1，认为照片中的房屋不是原告的房屋；对证据2，认为执法人员没有执法资格，对该证据的真实性、合法性不予认可，但通知书确实张贴在原告房屋的大门墙壁上；对证据3，认为系伪造的证据，真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据4、5，认为笔录不是曾志和廖永宏签名，且两人拒绝出庭说明情况，是伪造的证据，真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据6，认为与本案没有关联；对证据7，认为市城管执法局柳东分局没有执法主体资格，无权要求市自然资源和规划局柳东分局对涉案房屋进行处分，该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据8，告知书原告已收到，但认为被告的送达不合法，送达回证上的签名系伪造签名；对证据9的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据10的真实性、合法性、关联性均不予认可。本院对市城管执法局提供的证据1、3、6、10，真实性、合法性、关联性予以认可；对被告提供的证据2、4、5、8、9，真实性予认可，但合法性不予认可，被告提供的证据表明，其作出的限期拆除决定，行政相对人不明确，案件事实未查清。另关于原告在法庭审理过程中提出被告在执法过程中未出示执法证执法，执法人员没有执法资格，以及笔录及送达回证上的签名系伪造，不是执法人员廖永宏、曾志本人签名等程序违法的问题。在案件审理中，法庭依法通知执法人员廖永宏、曾志到庭说明情况。庭后，廖永宏、曾志向法庭陈述，两人均述称市城管执法局在执法过程中存在未出示证件的事实，调查笔录、现场勘验检查笔录中的签字也不是他们的亲笔签名。庭后，合议庭成员到现场调查核实相关案情，当地群众普遍反映，被告的执法人员在执法过程中存在无执法权的人员偷偷入户张贴通知，拒绝出示证件等情形。故本院对被告提供的这些证据合法性不予认可。另对被告提供的证据7只能证明原告的房屋未在柳州市自然资源和规划局柳东分局办理有规划许可手续，对柳州市自然资源和规划局柳东分局关于原告的房屋“属违法建构筑物”的论断，本院不予采信。 对原告温贵福提供的证据1、2，被告市城管执法局认为经被告走访半塘村委得知，半塘村委给宗地图和证明盖章是碍于情面，并未对原告的房屋的位置、建设时间、结构、面积进行核实，宗地图和证明记载的内容与事实不符，真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据3，市城管执法局未发表质证意见。本院认为，原告提供的证据1、2，可以证实涉案房屋系原告所有，原告与本案有利害关系，这一证明目的本院予以采信；对原告提供的证据3，与本案是否有关联无法查实，本院不予采信。 经审理查明，原告温贵福系广西壮族自治区柳州市鱼峰区雒容镇××××村屯村民，在雒容镇××××村屯建设有一栋房屋。2020年3月6日和2020年3月13日，市城管执法局在温贵福的房屋大门墙壁上分别张贴了《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》和《公告》，通知房屋的建设人或所有人、管理人到柳东新区管委会接受调查。温贵福未按通知和公告内容的要求接受调查。2020年5月21日，市城管执法局在温贵福的房屋大门墙壁上张贴了《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》，告知房屋的建设人或所有人、管理人，市城管执法局拟对其作出责令限期拆除行政处理。2020年5月27日，市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》，决定将位于雒容镇××××村屯温贵福的房屋责令限期拆除，并将该决定书张贴在温贵福房屋大门的墙壁上。市城管执法局在作出责令限期拆除决定前未调查清楚房屋的所有人（受处罚主体）、房屋的建设时间、房屋建设时和处罚时的土地利用及规划情况、建成的房屋是否属于可以责令改正情形等事实。 本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广西壮族自治区人民政府《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第（二）项的规定，市城管执法局行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其他设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。根据《关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区的批复》的规定，市城管执法局对柳州市鱼峰区雒容镇规划范围内的违法建筑有行政处罚权。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”的规定，市城管执法局在作出责令限期拆除决定前，未进行全面、客观调查，未调查清楚房屋的建设主体或所有人、房屋的建设时间、房屋建设时和处罚时的土地利用及规划情况、建成的房屋是否属于可以责令改正情形等事实，只在房屋的大门墙上张贴《责令停止违法行为通知书》、《行政执法调查通知书》和《公告》，在温贵福不配合调查的情况下，未采取其他调查手段，未查清事实，直接将温贵福的房屋以“房屋的建设人或所有人、管理人”当作处罚对象，责令限期拆除温贵福的房屋，市城管执法局的限期拆除决定事实不清，证据不足。对于市城管执法局张贴调查通知书、责令停止违法行为通知书、公告、责令限期拆除告知书等行为，原告提出被告的执法人员未出示执法资格证即开展执法活动，调查笔录、现场勘验检查笔录中廖永宏、曾志的签名系伪造，程序严重违法。经查，执法人员廖永宏、曾志均述称市城管执法局在执法过程中确实存在未出示证件的情形，调查笔录、现场勘验检查笔录中的签字也不是他们的亲笔签名，但他们对调查笔录和现场勘验笔录记载的内容均认可。对此，本院认为被告市城管执法局未亮证执法，笔录不是执法人员亲自制作和署名，被告作出的柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号限期拆除决定程序违法。 原告温贵福获知市城管执法局的调查通知，未按要求配合市城管执法局的调查，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条规定的“如实回答询问，并协助调查或者检查”的法定义务，导致案件的事实无法查清，存在过错，本院责令原告温贵福改正。 关于温贵福作为原告是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组有权提起行政诉讼。根据温贵福提供的村委会证明、宗地图和市城管执法局提供的涉案房屋照片，可以证实涉案房屋系温贵福所有。市城管执法局在温贵福的房屋大门墙壁上张贴调查通知书、公告等，并对该房屋的“建设人或所有人、管理人”作出限期拆除决定，决定拆除温贵福的房屋，温贵福与市城管执法局的行政处罚行为有利害关系，是本案适格的原告。市城管执法局关于其行政行为不针对温贵福，只针对涉案房屋，温贵福不具备原告资格，应当驳回温贵福起诉的答辩意见与事实不符，本院不予采信。 综上所述，市城管执法局作出的柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号责令限期拆除决定，事实不清，证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第一款第二项的规定，经审判委员会讨论决定，判决如下： 确认柳州市城市管理行政执法局作出的柳城管柳东规划责拆决字【2020】1147号责令限期拆除决定违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告柳州市城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长 任春喜 审 判 员 韦海校 审 判 员 刘智虹 二〇二〇年九月四日 法官助理 周 杰 书 记 员 廖晓玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销执行行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。