四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）川行终674号 上诉人（原审原告）熊永国,男,1968年9月14日出生,汉族，住四川省古蔺县。 委托代理人黄付华，四川中豪律师事务所律师。 委托代理人简春华，四川中豪律师事务所律师。 上诉人（原审原告）姜元芬,女,1971年6月21日出生,汉族，住四川省古蔺县。 委托代理人黄付华，四川中豪律师事务所律师。 委托代理人简春华，四川中豪律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）古蔺县太平镇人民政府，住所地：古蔺县太平镇。 法定代理人游钦峰，镇长。 被上诉人（原审被告）古蔺县人民政府，住所地：四川省古蔺县。 法定代表人陈廷俊，县长。 委托代理人李泳，四川鼎正律师事务所律师。 上诉人熊永国、姜元芬因诉被上诉人古蔺县太平镇人民政府（以下简称太平镇政府）、古蔺县人民政府（古蔺县政府）行政征收合同纠纷一案，不服四川省泸州市中级人民法院作出(2016)川05行初字54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，二原告系夫妻，系古蔺县太平镇团结新村**村民。2001年1月10日，二原告向被告古蔺县太平镇人民政府缴纳了4800元的小镇城建设费用后，在古蔺县××镇××村××组××幢，面积287.5平方米，未办理国有土地用地手续。2009年10月31日，四川省人民政府作出川府土（2009）133号关于泸州港古蔺港区财湾作业区建设用地的批复，泸州港古蔺港区财湾作业区项目属于四川省重点工程。批准古蔺县人民政府建设用地5.5303公顷，出让给古蔺县金港物流有限责任公司作为泸州港古蔺港区财湾作业区建设用地，2009年11月20日，古蔺县人民政府发布了古府布（2009）9号征收土地方案公告，同日，古蔺县国土资源局作出古国土资公（2009）18号关于泸州港古蔺港区财湾作业区建设用地征地补偿安置方案公告。2009年12月10日，古蔺县国土资源局作出古国土资发（2009）286号关于泸州港古蔺港区财湾作业区建设项目征地实施方案和补偿计算办法的请示报古蔺县人民政府批准。2009年12月14日，古蔺县人民政府作出古府函（2009）174号关于泸州港古蔺港区财湾作业区建设项目征地补偿的批复，该批复同意了古蔺县国土资源局作出古国土资发（2009）286号《关于泸州港古蔺港区财湾作业区建设项目征地实施方案和补偿计算办法的请示》。被告古蔺县人民政府是该宗地的征地主体，被告古蔺县太平镇人民政府作为协助征地拆迁工作单位。原告的房屋在该征地范围内，依据泸州市人民政府征地地上附着物和青苗补偿标准、集体土地上房屋补偿标准，二原告被征收房屋的补偿费用为145307.618元。2011年12月19日，被告古蔺县太平镇人民政府与原告签订了《安置协议》，该协议约定：太平镇政府一次性给付二原告房屋价款及各项补助费共计20万元；太平镇政府同意在财湾码头安置小区（中学侧）为乙方提供120平方米的商品房一套及30－40平方米门市一个。自签订协议之日起12个月内未交付安置房屋，超过的过渡费按政策加倍计算，双方还对违约责任等进行了约定。同日，被告古蔺县太平镇人民政府与原告又签订了《补充协议》，协议约定：太平镇政府为乙方提供120平方米的医药房一套及30－40平方米医药门市一个。医药用房及门市在太平大桥进去第一栋房屋范围内优选。如果两门市实际面积共超过80平方米，两套房屋面积超过240平方米，超出或者低于约定面积，分别按开盘价结算。协议签订后，被告太平镇政府于2011年12月22日支付了原告20万元的房屋撤迁补偿，即房屋补偿费116883元、附着物补偿费42687.5元、搬家费400元、过渡费4800元、建设用地费5195.7元、房屋拆迁奖励费3159元、其它补助费26874元。由于场镇规划调整和政策等因素被告太平镇不能提供约定的房屋。原告于2012年8月与太平镇平丰村四组的李良刚签订了土地转让协议，2013年8月，原告在所转让的土地上未经批准修建砖混结构三层房屋（约440平方米）。由于原告已经自行建房居住，原告的相关过渡费用领取至2013年12月，太平镇政府未再支付该费用。 一审法院认为：被告古蔺县人民政府是该宗地的征地主体，该宗地的征用经上级有权机关批准，其征收行为合法。被告古蔺县太平镇人民政府受被告古蔺县人民政府委托协助征地撤迁工作，应当在规定范围内行使职权。原告的房屋依据泸州市人民政府征地地上附着物和青苗补偿标准、集体土地上房屋补偿标准，二原告被征收房屋的补偿费用为145307.618元。被告古蔺县太平镇人民政府应当以泸州市人民政府征地地上附着物和青苗补偿标准、集体土地上房屋补偿标准作为基础，考虑原告房屋特殊情况等因素，以公平合理补偿为原则，与原告协商签订房屋补偿协议。但双方签订的安置补偿协议，在一次性给付二原告房屋价款及各项补助费共计20万元外，再行安置国有土地上的住房二套、门市2个，已严重超越了安置补偿标准，原告据此获得的补偿远远超过其原有房屋价值，背离公平合理补偿原则，双方签订的该协议违反法律规定，属无效行政协议。二原告实际得到房屋补偿款20万元，其补偿已足额到位，明知不能再行作其他安置的情况下，与太平镇政府签订两个合同以掩盖其非法目的，损害了国家利益，其协议也是无效的，二原告据此协议要求再行安置国有土地上的住房二套、门市2个无相应的事实基础和法律依据，一审法院不予支持；二原告修建好住房并入住后，领取过渡费的条件消失，被告古蔺县人民政府不应当再行支付过渡费，二原告要求支付入住后的过渡费的诉讼请求也不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告熊永国、姜元芬的诉讼请求。 熊永国、姜元芬上诉称，一、上诉人依法向太平镇缴纳费用后在太平镇修建房屋，并办理了相关手续，合法建造，合法拥有。上诉人享有对该房屋的自由处分权，任何机关、团体和个人均无权干涉，一审法院审理认定二人的房屋没有办理国有土地使用手续，没有依据。二、太平镇政府应当维护政府公信，按照协议和补充协议的要求，履行合同约定义务。三、太平镇政府存在合同欺诈，上诉人基本对政府的信认和信赖而签订合同并由此导致损失，太平镇政府应当赔偿。四、太平镇政府恶意串通，损害上诉人的权利，应当予以赔偿。五、即使合同无效，太平镇也应当赔偿二原告的损失。故上诉请求撤销一审判决，改判二被上诉人给付上诉人过渡补偿费、安置费等共计1320000元。 古蔺县政府答辩称，上诉人熊永国、姜元芬与古蔺县太平镇人民政府签订的《安置协议》和《补充协议》属于无效协议，一审法院认定正确。熊永国、姜元芬的房屋已被征收，已得到补偿，其上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 经二审审理查明的事实和证据与一审一致，本院予以确认。 本院认为，四川省人民政府作出川府土（2009）133号关于泸州港古蔺港区财湾作业区建设用地的批复后，根据2004年8月修订实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，古蔺县政府是适格的征收土地实施主体，负有补偿职责。本案中的《安置补偿协议》《补充协议》系太平镇政府按照古蔺县政府安排，为妥善安置古蔺港区财湾作业区被征地拆迁户，与熊永国、姜元芬户所签订的房屋补偿协议，实质是关于征地补偿的行政协议，因此，古蔺县政府对太平镇政府与被拆迁户签订的合法协议应当承担相应的法律后果。 签订的《安置补偿协议》《补充协议》是太平镇政府与熊永国、姜元芬户真实意思表示，太平镇政府没有重大且违法行为，双方签订的协议也没有符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，该协议有效。协议签订后，太平镇政府部分履行了该协议，向熊永国、姜元芬户支付20万元的房屋撤迁补偿款。且本案中，熊永国、姜元芬向一审法院提起的是诉讼请求为，请求太平镇政府和古蔺县政府继续履行协议，故一审法院认定协议无效不当。 协议签订后，双方理应当按照协议约定履行，但由于场镇规划调整和政策等因素，太平镇不能提供协议约定的房屋，致双方协议无法继续履行，在此情况下，负有补偿职责的行政机关理应对协议未履行的内容采取补救措施，公平合法地对熊永国、姜元芬户予以补偿。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十八条第一款之规定，判决如下： 一、撤销四川省泸州市中级人民法院(2016)川05行初54号行政判决。 二、判令古蔺县人民政府在收到本判决后，依法对太平镇人民政府与熊永国、姜元芬户签订的《安置补偿协议》《补充协议》中未履行的内容采取补救措施。 三、二审案件受理费各50元，由上诉人古蔺县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年九月十五日 书记员 谭书琴