广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行终62号 上诉人（一审原告）刘和华，女，1971年5月15日出生，汉族，住钦州市钦州港经济技术开发区。 上诉人（一审原告）潘炎隆，男，1966年6月5日出生，汉族，住钦州市钦州港经济技术开发区。 上诉人（一审原告）潘某1，男，2007年8月31日出生，汉族，住钦州市钦州港经济技术开发区。 法定代理人潘炎隆，潘某1之父。 法定代理人刘和华，潘某1之母。 上诉人（一审原告）潘某2，女，2004年5月31日出生，汉族，住钦州市钦州港经济技术开发区。 法定代理人潘炎隆，潘某2之父。 法定代理人刘和华，潘某2之母。 四上诉人的共同委托代理人李辉，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会,住所钦州港经济技术开发区新行政信息中心口岸联检大楼（大榄坪二号路北段西侧）。 负责人王雄昌，常务副主任。 上诉人刘和华、潘炎隆、潘某1、潘某2因不服被上诉人钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会行政协议一案，对钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初20号行政判决不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月20日组织双方进行公开询问。上诉人刘和华、潘炎隆，上诉人潘某1、潘某2的法定代理人刘和华、潘炎隆以及四上诉人的共同委托代理人李辉到庭参加诉讼。被上诉人钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会经本院传票传唤无正当理由不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审结。 一审法院认定，原告刘和华、潘炎隆、潘某1、潘某2是钦州市钦州港经济技术开发区水井坑村委会旧营盘村村民,在本村建有397.79平方米的房屋。因上海华谊集团煤基多联产项目建设及钦州港经济技术开发区新城区路网二期、中电投、煤化工项目建设需要,征收包括原告在内的集体土地上房屋,2017年5月9日,原告刘和华作为户主与被告钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会签订了《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》,上述协议签订后,双方按照上述协议的约定履行了各自义务。 另查明,2004年9月12日,中共钦州市委办公室、钦州市人民政府办公室以钦市办(2004)94号文件发出《中共钦州市委员会办公室关于印发钦州港经济开发区工委、管委职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》,规定了钦州港经济开发区工委、管委职能配置、内设机构和人员编制等事项;2011年5月3日,钦州市人民政府以钦政发(2011)18号文件下发《钦州市人民政府关于明确钦州港经济技术开发区管理委员会行政管理职权的通知》,明确了钦州港经济技术开发区管理委员会受托行使包括征地拆迁等行政职能。 还查明,2017年11月7日,广西壮族自治区人民政府桂政土批函(2017)580号《广西壮族自治区人民政府关于钦州市2017年第六批次城市建设用地的批复》文件,批复《钦州市人民政府关于办理钦州市2017年第六批次城市建设用地农用地转用和土地征收手续的请示》,同意征用钦州港经济技术开发区原告房屋所处的集体土地共计8.3390公顷的土地。2017年11月29日,钦州市人民政府发布《钦州市人民政府关于钦州市2017年第六批次城市建设用地征收土地的公告》(2017)20号,对征收的土地、房屋范围、标准、步骤等进行了公告。 由于原告对安置房屋质量有异议,于2020年4月12日向该院起诉,请求判决2017年5月9日原告刘和华作为户主与被告钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会签订的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》无效,并重新签订补偿协议。 一审法院认为，被告钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会是国家级经济开发区,2011年5月3日,钦州市人民政府委托授权钦州港经济技术开发区行使包括征地补偿等行政职能,具有与原告刘和华等被拆迁户签订行政协议的资格;原告刘和华作为潘炎隆、潘某1、潘某2家庭户的户主,具有完全民事权利和民事行为能力人,与被告钦州港经济技术开发区管理委员会签订的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》是双方当事人的真实意思表示,虽然未批先征,但事后获得广西壮族自治区人民政府批准,协议的内容和形式没有违反强制性效力性法律规定,《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》合法有效。为此,原告的诉讼请求依法无据,该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决:驳回原告刘和华、潘炎隆、潘某1、潘某2的诉讼请求。 上诉人刘和华、潘炎隆、潘某1、潘某2诉称，四上诉人诉被上诉人行政协议纠纷一案,四上诉人于2020年4月12日向钦南区人民法院提起行政诉讼,诉请判决确认双方签订的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》无效,钦南区人民法院于2020年6月22日作出（2020）桂0702行初20号广西壮族自治区钦州市钦南区人民法院《行政判决书》,驳回了上诉人的诉讼请求。该判决书于2020年6月25日送达至四上诉人,四上诉人认为该判决认定事实不清、适用法律错误,特向贵院提起上诉。四上诉人是钦州市钦州港经济技术开发区水井坑村委会旧营盘村村民,在该村拥有397.79ｍ的合法房屋。2017年5月9日,被上诉人以上诉人的房屋所在地被纳入征收范围为由,与四上诉人签订了《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》,又于2017年10月18日签订了《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》。四上诉人认为该两补偿协议应属无效,理由如下：一、未批先征造反国家强制性规定,故签订两补偿协议的程序严重造法。2019年12月9日,同村村民李志美向钦州市自然资源局提交政府信息公开申请,申请公开涉及广西壮族自治区钦州市钦州港水并坑村要旧营盘村2017年征收土地的相关合法手续。2020年1月6日钦州市自然资源局进行了信息公开。根据该答复,原告了解到2017年涉及钦州港水井坑村委旧营盘村的征收项目为华谊项目,并初次见到了项目用地批文（桂政土批函（20171580号）、征收土地公告,征地补偿安置方案公告、征地补偿登记告知书、贵令限期交出土地决定书等。根据广西壮族自治区人民政府桂政土批函（20171580号《广西壮族自治区人民政府关于钦州市2017年第六批次城市建设用地的批复》显示,该征收项目系经广西壮族自治区人民政府批准,钦州市人民政府为该项目的法定征收主体,征地批复时间为2017年11月7日。然而,四上诉人与上诉人之间的两补偿协议却是于2017年5月9和2017年10月18日签订,远早于征地批复时间。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定,“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因此,被上诉人与四上诉人签订两补偿协议的行为属于“未批先征”行为,系严重违反法定征收程序,故涉案两补偿协议应当确认无效。二、两补偿协议未按照《补偿安置方案公告》的补偿标准约定，欠缺生产就业安置,故两补偿协议内容违法。本案所涉《2017年第六批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》中载明,安置办法包括:（-）住房安置;（二）生产就业安置,其中生产就业安置分为就业用地安置、实物补助安置、自谋职业安置三种方式。然而,四上诉人与被上诉人签订的两补偿协议仅约定了住房安置三种方式。事项,欠缺生产就业安置事项。因此,两补偿协议不符合相应的征地补偿安置方案,更是严重违背了《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款规定的“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”三、两补偿协议的签订是在四上诉人未知征收相关文件下签订的,并非四上诉人的真实意思表示。一审判决称“原告刘和华作为潘炎隆、潘某1、潘某2家庭户的户主,具有完全民事权利能力和民事行为能力人,与被告钦州港经济技术开发区管理委员会签订的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》合法有效。”四上诉人认为,一审法院仅以上诉人一具有完全民事权利权利和民事行为能力即直接认定所签订协议合法有效,缺乏法律依据和事实依据。四上诉人与被上诉人签订两补偿协议,是在未见征收相关文件、不知该协议签订系“未批先征”、不知协议内容不符合《2017年第六批次城市建设用地征地补偿安置方案公告》规定的补偿标准的情况下签订的,因此该签订行为不是四上诉人的真实意思表示。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款及第二款规定,“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”因此,四上诉人为维护自身合法权益,依据《中华人民共和国性行政诉讼法》等相关法律法规,向贵院提起上诉：1、撤销（2020）桂0702行初20号广西壮族自治区钦州市钦南区民法院《行政判决书》;2、确认钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会与四上诉人签的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》无效;3本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人钦州市钦州港经济技术开发区管理委员会没有作书面答辩。 本院二审期间，当事人没有提交新证据。 经二审审理，本院采信一审判决认定的事实和证据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。对一审法院查明的事实，本院予以认定。 本院认为，上诉人刘和华作为潘炎隆、潘某1、潘某2家庭户的户主与被上诉人钦州港经济技术开发区管理委员会签订的《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置协议》及《集体土地上房屋征收补偿及搬迁安置补充协议》是双方当事人真实的意思表示，主体适格，没有违反法律法规的强制性规定，协议合法有效。上述协议签订后，双方按照协议的约定履行了各自的义务。现四上诉人上诉主张被上诉人未批先征，违反法定征收程序，涉案两补偿协议无效。本院认为，四上诉人诉请确认涉案协议无效的主要理由在于涉案土地存在“未批先征”。结合有关土地管理法律、法规的规定精神,依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题，本院在此予以指正。但是,行政协议不同于一般的行政行为,兼具行政与合同的双重特征,对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则,对合同的效力不宜轻易否定。通常,导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“有下列情形之一的,合同无效:（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;（二）恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;（三）以合法形式掩盖非法目的;（四）损害社会公共利益;（五）违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中,首先，涉案征收安置补偿协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进相关项目所形成,且事后获得了广西壮族自治区人民政府的批准；其次，涉案协议是上诉人刘和华本人所签,不存在受胁迫签订协议情况,协议的签订系上诉人刘和华的真实意思表示,且协议内容亦不违反法律、行政法规的强制性规定。此外，上诉人亦已领取了被上诉人发放的安置补偿款；最后，从维护法律关系的稳定性和保障绝大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发,以“未批先征”为由从根本上否定所有已签订且已实施的安置补偿协议的效力,不仅不合理,而且在法律上也难以成立。因此，对于四上诉人的上述主张，于法无据，本院不予支持。 综上所述，四上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘和华、潘炎隆、潘某1、潘某2共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  宁 盛 审 判 员  韦乐熙 审 判 员  黄应锐 二〇二〇年九月十一日 法官助理  马丽萍 书 记 员  郭杨兴