广西壮族自治区合浦县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂0521行初63号 原告合浦县白沙镇虎塘村委会新城村小组，住所地广西合浦县白沙镇虎塘村委会新城村。 负责人陈炜，该村小组组长。 原告合浦县白沙镇虎塘村委会虎一村小组，住所地广西合浦县白沙镇虎塘村委会虎一村。 负责人陈德环，该村小组组长。 原告合浦县白沙镇虎塘村委会虎二村小组，住所地广西合浦县白沙镇虎塘村委会虎二村。 负责人陈发玲，该村小组组长。 三原告共同委托诉讼代理人赵万虎，广西翔海律师事务所律师，代理权限为特别授权。 三原告共同委托诉讼代理人冯荣臣，广西翔海律师事务所律师，代理权限为一般授权。 被告合浦县白沙镇人民政府，住所地广西合浦县白沙镇爱民路**，统一社会信用代码114505210076981085。 法定代表人邓李青，镇长。 2 委托诉讼代理人安平章，广西还珠律师事务所律师，代理权限为一般授权。 被告合浦县白沙镇虎塘村委会。 法定代表人陈祥兴，村委主任。 本院在审理原告合浦县白沙镇虎塘村委会新城村小组、虎一村小组、虎二村小组与被告合浦县白沙镇人民政府、合浦县白沙镇虎塘村委会土地行政管理纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告合浦县白沙镇虎塘村委会新城村小组、虎一村小组、虎二村小组诉称，1、请求法院判决被告合浦县白沙镇虎塘村委会于2020年4月8日所作出关于龙腾路北段金钗鱼簕岭征收土地11.212亩、凌木埇岭征收土地6.689亩土地征收补偿款转至虎五队村集体的会议决定以及被告合浦县白沙镇人民政府将上述款项转至虎五队账户的决定违法；2、请求法院判决撤销被告合浦县白沙镇虎塘村委会于2020年4月8日所作出的上述会议决定以及被告合浦县白沙镇人民政府将上述款项转至虎五队账户的决定，并责令其重新处理；3、请求法院向合浦县相关干部管理机构发出司法建议书，对二被告法定代表人追究其作出上述违法决定的法律责任。事实与理由：一、被告召开该次会议程序违法1.召开会议未依法10天前通知村民代表。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条：“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议，应当召集村民会议。召集村民会议，应当提前十天通知村民”的规定。该次会议并未依法于会前十天通知全体村民或村民代表。因此，该次会议的召开程序违法。2.召开会议参加人员及范围不符合法律规定。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十四条及第（七）项的规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理。(七）征地补偿费的使用、分配方 3 案。”本会议是对原告与虎五、虎六村小组存在权属争议部分土地的征收补偿款的分配支付。依照法律规定必须经全体村民会议或者村民代表会议方可决定。或者至少应经存在争议的双方即原告及虎五、虎六村小组代表会议协商决定。但被告仅召集征地款村委会决定的分配方的虎五、虎六村小组的代表举行会议。这是滥用职权和违法私分集体财产的行为。二、被告召开该次会议的内容违反法律规定该次会议讨论的内容是关于原告与虎五、虎六村小组存在土地权属争议的土地部分征地补偿款的处理问题。依照《中华人民共和国土地管理法》《2019年修订》第十四条的规定、国土资源部2003年3月1日颁布《土地权属争议调查处理办法》第四条、五条、二十二条规定。土地权属由人民政府处理确权，在土地权属争议解决之前，任何一方不得改变土地利用现状。这条规定的意义在于使土地明确权后，权利人的利益获得有效保护。因此，被告召开争议一方村民代表会议且将征地补偿款支付给土地权属未确权的争议一方，是被告滥用职权实质改土地现状的行为，是违法的替代政府处理的行为。综上所述，被告于2020年4月8日召开的会议及讨论决定的事项，无论在程序上、实体上都是违法的。依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇人民政府责令改正”的规定，原告于2020年4月19日申请白沙镇人民政府责令被告改正并自行撤销2020年4月8日召开会议所作的会议决定。但合浦县白沙镇人民政府于2020年5月18日（5月26日收到）以白政复（2020)73号文件形式予以答复，并未取消该会议决定。现原告依据《中华人民共和国村委会组织法》第三十六条第一款“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”的规定，特向人民法院起诉。 被告合浦县白沙镇人民政府辩称，原告陈述的事实不符，没有法律依据，被告并不是本案的适格被告，法院应当驳回原告对被告的诉请。理由如下：一、被告没有征地和处理土地补偿费 4 的法定职权，并不是本案的适格被告。1、本案三原告是农村集体经济组织性质，其土地被征收，依据《土地管理法》第25条的规定，只有县级以上人民政府才有实施征地和划款这一具体行政行为的职权。被告只是镇一级人民政府，并没有土地征收和确定征收内容及划拨土地补偿费的法定职权。2、本案中，涉及到作出土地征收、决定征收土地的亩数、与被征收单位签订征收合同、决定划拨土地补偿费的职权人是合浦县人民政府土地房屋征收管理工作办公室、合浦县铁山东港产业园建设指挥部。这从《北海铁山东港产业园征地拆迁工作指挥部龙腾路二期项目建设推进会议纪要》可以证明。二、被告并没有对原告所诉请的事项作出具体行政行为，并不是本案的适格被告。1、本案中，被告也没有对原告所诉请的事项作出具体行政行为，也无权农村集体组织之间争议的土地对作土地确权，也没有权力决定把涉案土地补偿划拨给虎五、虎六村小组。被告在其中的角色只是“协调人”身份，协助县政府征地机关办事而已。这从合浦县人民政府土地房屋征收管理工作办公室与虎五、虎六村小组签订的《征收土地补偿协议书》中，可以证明被告在其中的角色只是“协调人”。2、合浦县白沙镇村级会计委托代理服务中心只是受合浦县白沙镇虎塘村委会的委托，协助办理涉案土地补偿费的事项。服务中心是受委托人（代理人），村委会是委托人，实体法律责任人是村委会。服务中心不是责任主体，也不应成为被告。这从案中的《委托书》可以证明。三、原告所说的4月8日会议内容和程序违法，不论其观点是否成立，责任也与被告无关。1、原告所说的4月8日的会议，是指涉案的在2020年4月8日的《村民委员会会议记录》。但这个会议只是白沙镇虎塘村委会召开的虎五虎六队村小组会议，其中涉案土地征收、数量、价格、补偿费的确定主体是白沙镇虎塘村委会，被告根本不参与，其材料上并没有盖有被告的公章，这可从《村民委员会会议记录》材料可以证明。2、另外，从其内容来说，村委会的这个会议记录及行为也不符合具体行政行为特征，原告今将农村基层自治组织性质的村委会诉之行政诉讼，也是不成立的。四、被告对原告所作出的《答复》并不是具体行政行 5 为。2020年5月18日，被告因为收到原告的一份《申请书》和一份《问题答辩》材料，反映其与虎五、虎六村小组之间土地权属争议之事。这是被告经了解情况后，对原告作出解释性的答复材料。因为被告并不是这次征地工作的主体，也没有划拨征地款的职权，所以该材料并不具有具体行政行为的性质。综上所述，被告并不是本案的适格被告主体，法院应当依法驳回原告对被告的诉请。 被告合浦县白沙镇虎塘村委会未向本院提供书面答辩意见。 本院经审查认为，原告合浦县白沙镇虎塘村委会新城村小组、虎一村小组、虎二村小组请求确认被告合浦县白沙镇虎塘村委会于2020年4月8日所作出关于龙腾路北段金钗鱼簕岭征收土地11.212亩、凌木埇岭征收土地6.689亩土地征收补偿款转至虎五队村集体的会议决定以及被告合浦县白沙镇人民政府将上述款项转至虎五队账户的决定违法，同时撤销被告合浦县白沙镇虎塘村委会于2020年4月8日所作出的上述会议决定以及被告合浦县白沙镇人民政府将上述款项转至虎五队账户的决定，并责令其重新处理；请求法院向合浦县相关干部管理机构发出司法建议书，对二被告法定代表人追究其作出上述违法决定的法律责任。本案中，被告合浦县白沙镇虎塘村委会并不是行政机关，而是一个基层组织。另外，关于征收土地补偿费问题，被告合浦县白沙镇人民政府并不是土地征收部门，对土地征收补偿款没有支配权，故合浦县白沙镇人民政府、合浦县白沙镇虎塘村委会并不是作出具体行政行为的机关，因此，合浦县白沙镇人民政府、合浦县白沙镇虎塘村委会不是本案被告。另，本案的三原告起诉请求是为征收土地补偿款问题，但实为土地权属问题，应先主张该征收土地确权，权属明确后即可解决诉请相关问题。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下： 6 驳回原告合浦县白沙镇虎塘村委会新城村小组、合浦县白沙镇虎塘村委会虎一村小组、合浦县白沙镇虎塘村委会虎二村小组的起诉。 本案受理费50元，予以退还原告合浦县白沙镇虎塘村委会新城村小组、合浦县白沙镇虎塘村委会虎一村小组、合浦县白沙镇虎塘村委会虎二村小组。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区北海市中级人民法院。 审 判 长  潘德远 人民陪审员  林德春 人民陪审员  陈美霖 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  韩伟枫 7 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合 行政诉讼法 第 四十九条 规定的；（二）超过法定起诉期限且无 行政诉讼法 第 四十八条 规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。