湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初52号原告:田廷淼。原告:莫疑。原告:龚丽君。原告:向小吉。原告田廷淼、龚丽君、向小吉共同委托诉讼代理人：莫疑，女。被告：湖南小溪国家级自然保护区管理局。法定代表人：朱思理，男，任该局局长职务。委托诉讼代理人：向正清，任被告管护站站长职务。委托诉讼代理人：戴业松，男，湖南三页律师事务所律师。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉诉被告湖南小溪国家级自然保护区管理局（以下简称“小溪自然保护区管理局”）行政撤销一案，于2020年4月20日向本院提起诉讼。本院立案后依法向被告小溪自然保护区管理局送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉及原告田廷淼、龚丽君、向小吉共同委托诉讼代理人莫疑，被告小溪自然保护区管理局委托诉讼代理人向正清、戴业松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月11日，被告小溪自然保护区管理局作出永小管代决字〔2019〕2号《代履行决定书》，以田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉在规定期限内未按被告作出的决定要求履行相应义务，在永小管履催〔2019〕2号《代履行决定催告书》规定限期内仍未及时履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，决定于2019年11月12日由代履行人对上述代履行事项予以代为履行。代为履行所需费用由田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉承担。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉（以下简称“原告方”）诉称：被告于2019年11月1日作出永小管责决(2019)2号《责令限期恢复原状决定书》，责令原告在收到决定之日起五日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施)，并给原告交代权利“如不服本决定，可自收到本决定书之日起60日内向永顺县人民政府申请行政复议或6个月内向花垣县人民法院提起行政诉讼。”在永小管责决(2019)2号《责令限期恢复原状决定书》还不具有法律效力的情况下，被告作出《代履行决定书》无法可依，行为违法。为维护原告的合法权益，特诉至法院。请求判令撤销被告2019年11月11日作出的永小管代决字(2019)2号《代履行决定书》。被告小溪自然保护区管理局辩称：一、2001年10月，另案原告刘哲仁与小溪乡大坪岗村华莲洞组六户村民签订《土地租赁契约》，租赁了该六户村民在小溪国家级自然保护区核心区内“夭二坪”处责任田，租赁期限至2028年10月止。租赁后，于2002年7月23日向国土部门交纳了11,000元临时用地管理费。此后，刘哲仁在租赁土地上陆续修建了22栋房子、28个蜂架、78个峰桶，建筑物覆盖整个租用地。2013年12月31日刘哲仁将租赁来的土地又转让给向小吉、龚丽君等人用于修建旅游接待宾馆(园峰圆大酒店)，转让期限自2013年12月31日至2078年12月30日。目前，答辩人与四原告达成调解协议，该宾馆已经拆除。以上违法事实，经过查证属实和得到违法当事人询问笔录自认，事实清楚，证据充分。二、答辩人作为小溪国家级自然保护区的管理机构，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级保护区条例》第九条和第十条规定，对没有取得合法用地、规划手续而擅自建设的行为，答辩人有权进行处罚。答辩人不是用地、规划审批部门，原告方坚称的得到了答辩人的许可、交了“整修房屋保证金”及答辩人内部会记录都不是建房审批行为。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二第一款、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第(四)项规定，原告方的行为属擅自修建建筑物的违法行为，依照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第(四)项规定，由小溪保护区管理机构责令其停止违法行为，恢复原状。三、答辩人在处罚的过程中，严格按照《行政处罚法》等法律规定进行操作，履行了包括立案调查、事先告知、听证公告、催告、处罚决定、权利救济告知以及送达等程序。首先，答辩人是对违法建设行为人的建设行为进行处罚，而不是对违章建筑建成后作为经营场所而实施的经营行为是否合法进行处罚。原告方非法成立的法人已被市场监督管理部门注销和撤销，已丧失法人主体资格。原告方违法修建行为在先，成立公司在后，原告方违法用地和违法建设行为一直处于继续状态，法律不允许以法人财产的有限责任来逃避或改变对个人违法行为的处罚。故原告方诉称“行政被处罚的主体”有误，承担责任主体应是永顺县园峰圆大酒店有限公司的理由不能成立。其次，原告方违法用地和违法建设的行为一直处于连续或继续状态，根据最高人民法院(1997)法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》、全国人大法工委工办发〔2012〕20号《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对违法用地，违法建设行为，在未恢复原状前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第29条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，答辩人依法给予处罚是正确的。四、原告诉称“2013年12月1日，另案原告刘哲仁与小溪乡政府签订了《小溪乡特色民居房屋整修协议》”并称向答辩人下设的小溪资源管理站交了5，000元建房保证金事宜与客观事实不符，且与四原告的建设酒店行为无关联性。该协议“甲方”是小溪乡人民政府，乙方是刘哲仁，监证方是小溪资源管理站，监证方不能代表也不是合同主体。小溪资源管理站是答辩人下属二级机构，专项职能是搞好资源环境保护工作。当时刘哲仁提出整修房屋申请，故在2013年12月1日收取其5，000元保证金，性质是为了防止在整修过程中改建扩建新建房屋，而非允许建房保证金。因刘哲仁在此期间没有进行改扩建和新建行为，在2015年2月10日该保证金已退还刘哲仁。该整修协议及向刘哲仁收取保证金与原告方修建园峰圆大酒店的行为没有关联性，同时，在装修协议的空白处和保证金收条的空白处写上“建设园峰圆大酒店”的字样均是园峰圆违建当事人为了把此证据效力延伸到该酒店，伪造证据，造成似乎得到答辩人建设许可的假象。五、2014年3月25日答辩人局班子会议记录的内容与原告方的违章建设行为没有直接的关联性，该会议记录仅是答辩人内部工作要求，对外无行政约来力，更不是行政许可行为。答辩人为了达到和谐拆除及原告方能主动配合拆除工作，给予了原告方80多万元的拆除成本费用补偿，双方于2019年12月已达成了执行调解协议，目前，已拆除违章建筑并恢复原状。答辩人对原告方作出的行政行为对原告方的权益已不产生实际影响，不具有可撤销的实质内容。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）、（九）项的规定，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，答辩人2019年11月1日作出的永小管责决(2019)01号《责令限期恢复原状决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序符合法律规定，请求人民法院依法维持。被告小溪自然保护区管理局为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交证据、依据,原告方为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了证据、依据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人上述证据认定如下：对双方无异议且与本案有关的证据，本院予以确认并在卷佐证。与本案争议焦点无关的证据，本院不予认定。原、被告提交的证据能否佐证己方的诉、辩主张及对方的质证意见能否成立，在本院认为部分进行论述。经审理查明，2019年，被告小溪自然保护区管理局根据湖南省、湘西自治州关于“绿盾行动”有关文件及国家林业局“绿剑行动”交办，对小溪保护区夭儿坪处园峰圆项目涉嫌违反“绿盾行动”相关内容进行立案调查。2019年11月1日被告以原告方在未取得合法用地、建设许可等相关手续的情况下，擅自在受让土地上修建两层楼房作为宾馆旅游接待设施并进行装修，行为违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第(四)项规定，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第(四)项规定，作出永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》，责令原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉自收到决定书之日起五日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施，土地恢复至刘哲仁租赁前使用原状）。限期届满后，原告方未自行拆除房屋及相关设施和恢复原状。2019年11月7日，被告作出永小管履催〔2019〕2号《履行行政决定催告书》，对原告方进行催告，要求原告方在收到催告书日起三日内自觉履行永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》恢复义务。逾期仍不履行的，将依法代履行。2019年11月10日，原告方与被告就被告拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工达成协议并签订《协议书》，约定原告方保证被告拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工现场，不主张任何权利，不实施任何阻碍行为；被告拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状，所需费用由被告承担。2019年11月11日，被告对原告方作出案涉永小管代决字〔2019〕2号《代履行决定书》，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定，决定于2019年11月12日由代履行人对上述代履行事项予以代为履行。代为履行所需费用由本案原告方承担。2019年11月12日，由被告组织实施，案涉建筑物已被拆除完毕。本院认为，代履行是指义务人逾期不履行行政法义务，由他人代为履行可以达到相同目的，行政机关可以自己代为履行或者委托第三人代为履行，向义务人征收代履行费用的强制执行制度。《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”《行政强制法》第五十一条第（一）项、第（二）项分别规定，“代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人”、“代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行”。本案中，经被告催告，原、被告就被告拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工于2019年11月10日达成协议并签订《协议书》，协议明确约定被告拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状，所需费用由被告承担；被告拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工现场，原告方保证不实施任何阻碍行为的情况下，被告仍于2019年11月11日作出案涉永小管代决字〔2019〕2号《代履行决定书》，决定于2019年11月12日由代履行人代为履行案涉恢复义务及代为履行所需费用由本案原告方承担，没有事实和法律依据。鉴于2019年11月12日由被告组织实施，案涉建筑物已被拆除完毕，被诉行政行为已不具有可撤销内容。因此，应确认行政行为违法，但不撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定,判决如下:确认被告湖南小溪国家级自然保护区管理局于2019年11月11日作出的永小管代决字〔2019〕2号《代履行决定书》违法。案件受理费50元，由被告湖南小溪国家级自然保护区管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  田小军人民陪审员  麻昌金人民陪审员  龙宏慧二〇二〇年九月二十八日法官助理龙柳梅书记员龙颢予附：本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。