广东省揭阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤52行终15号上诉人（原审原告）：陈木磷，曾用名陈木粦，男，汉族，1945年10月10日出生，住揭阳市揭**。公民身份证号码：44************。委托代理人：郑郁郸、林曼衡，广东圣桥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳市自然资源局。住所地：揭阳市榕城区。法定代表人：江玉城，局长。委托代理人：黄楷敏，该局工作人员。委托代理人：李伟东，广东榕江律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）：王建合，男，汉族，1962年10月17日出生，住揭阳市揭**。公民身份证号码：44************。被上诉人（原审第三人）：何银娇，女，汉族，1964年1月26日出生，住揭阳市揭**。公民身份证号码：44************。（系王建合妻子）上诉人陈木磷与被上诉人揭阳市自然资源局（以下简称揭阳资源局）、王建合、何银娇土地行政登记纠纷一案，不服揭阳市榕城区人民法院（2019）粤5202行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1993年4月8日，经原揭东县国土局许可，原龙珠石板厂取得揭阳产业转移工业园龙尾镇龙尾路新市场东至服装厂、信用社、西至蘑菇加工场、南至揭河公路、北至水沟，界址：内中外（靠西与蘑菇厂相邻南北距离）56.4M、内中外（靠南与揭河公路相邻东西距离30.8M）、内中外（靠南与信用社相邻东西距离36M）、内中外（靠东与信用社相邻南北距离35.6M）、内中外（靠东与服装厂相邻南北距离34M）、内中外（靠北与水沟相邻东西距离66.8M），面积2960平方米的集体土地建设用地使用权。1999年10月11日，陈木磷以“龙尾镇润盛石材厂”的名义将“龙珠石板厂”范围内的东至服装厂、南至龙尾农村信用合作社、西至龙珠石板厂（现改名龙尾镇润盛石材厂）、北至水沟，面积1.863亩的厂房用地以每亩70,000元的价格（计人民币壹拾叁万零肆佰壹拾元正）转让给原揭东县龙尾农村信用合作社，双方签订《协议书》。1999年11月29日，陈木磷收到原揭东县****信用合作社“购地皮款”人民币130,410元，陈木磷立0311801号《收款收据》交原揭东县****信用合作社存执。原龙珠石板厂取得揭府集建总字第0023022号、字[1991]第0525013200387号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者为龙珠石板厂，用途厂房，地址揭阳县龙尾镇新市场，东至龙尾信用社、西至蘑菇加工场、南至揭河公路、北至水沟，边长：靠西与蘑菇厂相邻南北距离56.50M、靠南与揭河公路相邻东西距离30.8M、靠东与信用社相邻南北距离56.50M、靠北与水沟相邻东西距离30.8M，自有使用权面积为1741㎡，落款日期为1992年12月30日，填发机关为揭阳县国土局。1999年11月16日，陈木磷又以“龙尾镇润盛石材厂”的名义将“龙珠石板厂”范围内的东至龙尾农村信用合作社、南至揭陆线公路、西至龙尾镇润盛石材厂、北至龙尾镇润盛石材厂（自揭陆线公路中心向北43米处以南，龙尾农村信用合作社围墙向西19.5米处以东范围内）的厂房用地以250,000元的价格转让给王建合。双方签订《协议书》，并向揭阳市揭东县公证处申请办理（99）揭证内经字第70号《公证书》。1999年11月25日，陈木磷收到王建合“购地皮款”人民币250,000元，陈木磷立0311803号《收款收据》交王建合存执。1999年11月，王建合、何银娇取得原揭东县国土局核发揭东集用（99）字第2***3、2***4号《集体土地使用证》，该揭东集用（99）字第2773号证载明：土地使用者为何银娇，坐落大埔路，用途住宅，平面图边长：靠东与王建合住宅相邻南北距离13M、靠南与揭河公路相邻东西距离8.1M、靠西与石板厂相邻南北距离13M、靠北与巷相邻东西距离8.1M，使用权面积为壹佰零贰平方米（按平面图计算面积105.3㎡）。该揭东集用（99）字第2774号证载明：土地使用者为王建合，坐落大埔路，用途住宅，平面图边长：靠东与信用社相邻南北距离13M、靠南与揭河公路相邻东西距离11.4M、靠西与何银娇住宅相邻南北距离13M、靠北与巷相邻东西距离11.4M，使用权面积壹佰肆拾捌平方米（按平面图计算面积148.2㎡）。原龙珠石板厂取得揭府集建总字第0***5号、字[1991]第0***7号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者为龙珠石板厂，用途厂房，地址揭阳县龙尾镇新市场，东至龙尾信用社、西至蘑菇加工场、南至揭河公路、北至水沟，平面图边长：靠西与蘑菇厂相邻南北距离56.50M、靠南与揭河公路相邻东西距离11.3M、靠南与巷相邻东西距离19.5M、靠东与信用社相邻南北距离43.50M、靠北与水沟相邻东西距离30.8M，自有使用权面积为1487㎡，落款日期为1992年12月30日，填发机关为揭阳县国土局。陈木磷认为原揭东县国土局为何银娇、王建合核发揭东集用（99）字第2773号、2774号《集体土地使用证》的行为，侵害了其合法权益，诉至本院，请求如前。2019年11月6日，陈木磷根据原审法院通知申请变更揭阳市自然资源局为本案被告。另查明，1999年4月22日，经原揭东县工商行政管理局许可，龙尾镇润盛石材厂成立，地址龙尾镇开发区，负责人陈木磷，经济性质个体工商户，经营期限至2000年12月31日。1999年11月16日，龙尾镇润盛石材厂出具《证明》，该证明：龙珠石板厂的债权债务由龙尾镇润盛石材厂承担，原以龙珠石板厂名义登记位于龙尾工业区的厂地为本厂所有。2019年3月24日，中共揭阳市委办公室揭阳市人民政府办公室关于印发《揭阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，揭阳市自然资源局负责自然资源统一确权登记工作。原审法院认为，本案中原揭东县国土局对第三人何银娇、王建合核发的揭东集用（99）字第2***3号、2***4号《集体土地使用证》载明的用地四至及总计面积与陈木磷持有的揭府集建总字第0***5号、字[1991]第0***7号《集体土地建设用地使用证》载明用地四至及面积，未出现用地交叉或者重叠登记的情况，也未影响陈木磷行使相邻权。陈木磷认为其将涉案土地转让给王建合而没有转让给何银娇，何银娇非法取得案涉土地使用权或者包括何银娇、王建合在内第三方侵犯其案涉土地使用权等，而引起案涉土地使用权争议，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”的规定，陈木磷应先由行政机关介入进行调查处理，对行政机关的处理不服的，再以行政机关为被告提起行政诉讼，施行权利救济。因此，陈木磷既不是涉案涉土地登记行为的相对人，也与案涉土地登记行为没有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，陈木磷向本院提起案涉土地登记行为，缺乏陈木磷主体资格，应当驳回其起诉。揭阳市自然资源局是揭阳市人民政府组成部门，行使包括揭阳市区不动产登记等管理职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。对于不动产登记行政案件，包括起诉原由县级以上地方人民政府在《不动产登记暂行条例》施行前作出的登记发证行为，应当以县级以上地方人民政府确定的不动产登记机构为被告。因此，揭阳市自然资源局为适格的被告，被告揭阳市自然资源局主张陈木磷以其为被告主体不适格，依据不足，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项、第六十九条第一款第（一）（八）项之规定，裁定驳回陈木磷的起诉。陈木磷预交的案件受理费50元，予以退还。上诉人陈木磷不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、陈木磷与案涉土地登记行为存在利害关系，依法有权提起本案诉讼，一审法院驳回陈木磷的起诉，缺乏事实和法律依据。陈木磷系龙尾龙珠石板厂（个体工商户）的经营者，于1994年12月20日合法取得位于揭阳产业园工业园龙尾镇新市场的土地使用权一宗【四至如下：东至服装厂、龙尾信用社；西至蘑菇加工厂；南至揭河公路；北至水沟，用地面积为2960平方米，土地使用权证号：0***7号】。而广东揭东农村商业银行股份有限公司龙尾支行（以下简称农商行龙尾支行）所持有的《集体土地建设用地使用证》即涉案土地证【土地使用权证号：揭东府集建（总）字第0***7号、第0***8号】项下的土地使用权就位于陈木磷合法取得的上述土地使用权范围之内。该事实从陈木磷提供的（2019）粤5203民初697号民事裁定书上也可得到证实，经揭东区人民法院审理查明，陈木磷与农商行龙尾支行均确认陈木磷提供的登记在龙珠石板厂的宅基地地籍表（土地使用权证号：0***7号）登记的土地包含农商行龙尾支行、王建合、何银娇的土地使用权证登记的土地。这也就是说，揭阳资源局没有核实土地登记情况，就违规颁证给王建合、何银娇，导致将陈木磷所有的土地使用权重复登记在王建合、何银娇名下，且又没有变更或废止陈木磷原来的土地使用权证，这明显就侵犯了陈木磷的合法权益。而从法律上来看，发证的行为已经确认许可陈木磷在该地块上享有的建设用地权利，这就排除了他人在该地块上行使使用权的权利，因此揭阳资源局再向第三人颁证的行为严重侵害了陈木磷的合法权益，让第三人占用了陈木磷的土地。因此根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十三条的规定，陈木磷告具备本案诉讼主体资格。但原审法院却错误认定陈木磷持有的土地使用权为揭府集建总字第0***2号、字[1991]第0***7号，这明显与事实不符。从原审双方出示的证据来看，上述土地使用权证（揭府集建总字第0***2号、字[1991]第0***7号，面积为1741平方米）系农商行龙尾支行所出示，虽该证件登记土地使用者为龙珠石板厂，但陈木磷对该证件的来源、内容均不知情，也从来没有向国土部门申请颁发该本证件。基于此，陈木磷于2019年11月18日向揭阳市*******申请查询上述证书土地登记档案资料，该中心于2019年11月28日对此复函：“对系统土地登记信息进行查询，均查无地籍登记档案材料”，由此可见得该本证件显然是一本假证，是农商行龙尾支行为了扰乱视听而出示的，该本证件根本不能作为证据使用，更加不能以此认定陈木磷所持有的土地使用权情况。事实上，陈木磷所持有的土地使用权的证号为0***7号，用地面积为2960平方米，该事实有揭阳资源局属下不动产登记中心所存档的资料宅基地地籍表为证。因此，根据《物权法》第十七条的规定，不动产登记以不动产登记簿为准，现陈木磷持有该宅基地地籍表，也就足以证明其为该土地的权属人，且土地使用权的面积为2960平方米，而非1741平方米。原审法院对陈木磷所持有的土地使用权情况认定存在严重的错误，误认陈木磷所持有的土地使用权仅为1741平方米，才会认为陈木磷与涉案颁证行为没有利害关系，但直至2018年12月18日揭阳市*******出示的该宗土地使用权的内档材料仍然显示陈木磷拥有的该宗土地使用权面积就是2960平方米，由此可见得涉案土地登记权属证（使用权人：王建合、何银娇，证号土地使用权证号：揭东集用（99）字第2***4号、2***3号）项下的土地使用权与陈木磷拥有的土地使用权存在重叠部分，涉案土地登记行为已然侵犯到陈木磷的合法权益，因此陈木磷与案涉土地登记行为存在利害关系，依法有权提起本案诉讼。二、原审法院要求陈木磷应先由行政机关介入进行调查处理，再以行政机关为被告提起行政诉讼，缺乏事实和法律依据。讼争土地的使用权为陈木磷所有，不存在争议。本案陈木磷提供了揭阳市*******出具的揭东区（县）龙尾镇龙珠村宅基地地籍表，足以证实涉案土地使用权所有。该地籍表上显示，陈木磷于1994年12月15日依法申请取得了位于揭东县******的土地一宗，面积为2960平方米。因此，从涉案土地的地籍表完全可见得，在办证、指界的过程中已经确认涉案土地使用权就是陈木磷所有，因此涉案土地使用权并不存在争议，也就不属于应当向人民政府先行确权的情形。另外，本案已经存在二个明确的、违法的行政行为，即是原揭东国土局向王建合、何银娇核发涉案土地登记权属证（证号土地使用权证号：揭东集用（99）字第2***4号、2***3号）的具体行政行为，所以陈木磷依法有权向人民法院诉求撤销上述具体行政行为，根本无需先行人民政府处理。三、揭阳资源局向王建合、何银娇核发《集体土地建设用地使用证》即涉案土地证（证号土地使用权证号：揭东集用（99）字第2***4号、2***3号）的具体行政行为显然违法，应当予以撤销上述《建设用地使用权证》。首先，从王建合在原审期间当庭出示揭东集用（99）字2***3号集体土地使用权证原件、揭东集用（99）字2***4号集体土地使用权证原件，并称其系基于向陈木磷购买土地使用权，在受让土地使用权后，将其中部分变更到其妻子何银娇名下，并分别进行产权变更。也即是说，王建合、何银娇均承认涉案土地是通过购买的方式取得，而不是不动产登记的内档材料体现的那样，是王建合、何银娇以住房紧缺为由申请所得。可见，揭阳资源局所提交的申办案涉土地证的材料，与事实不相符。其却未尽形式和实质审核职责，错误认定该宗土地使用权的来源，导致颁证行为侵害陈木磷的合法利益。其次，在原审庭审过程中，揭阳资源局称从来没有看过王建合向陈木磷买地的公证书，也即是说揭阳资源局并不承认王建合与陈木磷之间的土地转让行为，也不是基于土地买卖而办证。王建合、何银娇与被上诉人两者的说辞完全不对应，这也可以证实揭阳资源局的办证手续存在极为严重的违法情形。最后，陈木磷从来没有配合王建合、何银娇去办理过过户手续，但揭阳资源局却予以颁证。甚至是，陈木磷的其他土地使用权就与王建合、何银娇土地使用权相邻，但揭阳资源局却没有依法通知陈木磷作为相邻土地使用人参与指界，这可以从《界址调查表》上得到印证。由此可见，揭阳资源局颁证给王建合、何银娇，明显程序违法。综上，陈木磷与案涉土地登记行为存在利害关系，依法有权提起本案诉讼，人民法院依法应当予以受理并进行审查。同时，从各方所陈述的情况、出示的证据也可确认涉案土地使用权证的颁证行为存在严重的违规、违法情形，依法应当撤销。请求：1.撤销原审裁定；2.裁定指令原审法院进行实体审理，并依法改判支持陈木磷的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人揭阳资源局辩称，原审裁定认定陈木磷既不是案涉土地登记行为的相对人，也与案涉土地登记行为没有利害关系，陈木磷提起案涉土地登记行为，缺乏原告主体资格，驳回陈木磷的起诉，认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确、程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。没有证据证明陈木磷对本案案涉《集体土地使用证》的土地使用权有任何合法权益，与本案《集体土地使用证》的发证有利害关系，原揭东县人民政府批准和颁发《集体土地使用证》没有侵犯陈木磷的合法权益，陈木磷提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于原告资格的规定，主体不适格。另外，陈木磷也没有证据证明其与龙尾龙珠石板厂的关系，即使陈木磷是龙尾龙珠石板厂的经营者，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款的规定，也不能以陈木磷为原告。因此，陈木磷提起诉讼主体不适格，应予以驳回。陈木磷上诉称其与案涉土地登记行为存在利害关系没有任何依据。二、本案原揭东县人民政府为王建合、何银娇核发《集体土地使用证》，认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。1999年11月16日，王建合、何银娇向原揭东县国土局提交土地登记申请表及申请所需材料，申办案涉的《集体土地使用证》。经审核，上述申请材料符合办理土地使用权登记的要求，经地籍调查、权属审核、注册登记等程序，根据《国家土地管理局土地登记规则》等规定，原揭东县人民政府于1999年11月22日为王建合、何银娇核发《集体土地使用证》，认定事实清楚，证据确凿，依据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。陈木磷上诉称向王建合、何银娇核发《集体土地使用证》的具体行政行为违法，应当予以撤销，没有任何依据。三、本案原审和二审的诉讼费用应由陈木磷承担。本案的诉讼请求和上诉请求均没有任何事实根据和法律依据，本案原审和二审的诉讼费用应由陈木磷承担。综上，原审裁定认定事实清楚、证据充分、适用法律、法规正确、程序合法，是完全正确的，依法应予以维持。陈木磷的上诉理由不成立，请求二审法院驳回陈木磷的上诉请求，维持原审裁定。被上诉人王建合辩称，答辩意见与揭阳市资源局一致，请求二审法院依法驳回陈木磷上诉请求，维持原裁定。被上诉人何银娇没有提交书面答辩状，也没有到庭参加诉讼。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审争议的焦点是原审裁定驳回陈木磷的起诉是否正确。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”根据现有的证据显示，陈木磷持有揭府集建总字第0***5号、字[1991]第0***7号《集体土地建设用地使用证》，而何银娇、王建合持有揭东集用（99）字第2***3号、2***4号《集体土地使用证》，现陈木磷认为何银娇、王建合是非法取得涉案土地使用权，且与其拥有的合法土地使用权部分重叠，侵犯其合法权益，请求撤销原揭东县国土局为何银娇、王建合核发的揭东集用（99）字第2***3号、2***4号《集体土地使用证》，此情形明显属于上述法律规定的土地使用权权属争议，依法应当由人民政府先行进行处理，如对于人民政府进行处理决定不服，才能向人民法院提起行政诉讼。因此，陈木磷在相关人民政府尚未对涉案土地使用权权属争议作出处理决定的前提下，向原审法院提起本案行政诉讼，明显不符合行政诉讼的起诉条件，故原审法院据此裁定驳回陈木磷的起诉并无不当，依法予以维持。另，由于涉案土地使用权属于权属争议，应当由相关的人民政府予以处理，而原审法院却在裁定书中直接认定原揭东县国土局为何银娇、王建合核发揭东集用（99）字第2***3号、2***4号《集体土地使用证》载明的用地四至及总计面积与陈木磷持有的揭府集建总字第0***5号、字[1991]第0***7号《集体土地建设用地使用证》载明用地四至及面积，未出现用地交叉或者重叠登记的情况，也未影响陈木磷行使相邻权，且陈木磷既不是案涉土地登记行为的相对人，也与案涉土地登记行为没有利害关系。原审裁定对此迳行作出认定有误，本院予以纠正。另外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。根据现有的证据显示，陈木磷是龙尾龙珠石板厂（个体工商户）的经营者，根据上述司法解释的规定，原审法院将陈木磷列为本案原告并无不妥，揭阳资源局对此提出异议不成立，本院不予采纳。综上所述，原审裁定结果正确，应予以维持。陈木磷的上诉请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄永练审 判 员 林国伟审 判 员 陈 锋二〇二〇年九月二十五日法官助理 刘伟凯书 记 员 卢思琪附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。