吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉71行终141号 上诉人（原审原告）吉林高新区新北街道南三道村村民委员会，住所地吉林省吉林市高新区新北街道南三道村**。 法定代表人张卫东，村主任。 委托代理人王学彬，男，汉族，1954年11月11日出生，住吉林省吉林市高新区新北街道南三道村，该村村民。 被上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区重庆街**。 法定代表人张光宇，局长。 原审第三人中国铁路沈阳局集团有限公司，住所，住所地辽宁省沈阳市和平区太原北街**div> 法定代表人单立军，董事长。 上诉人吉林高新区新北街道南三道村村民委员会（以下简称南三道村委会）因与被上诉人吉林市规划和自然资源局（以下简称自然资源局）、原审第三人中国铁路沈阳局集团有限公司（以下简称沈铁集团）土地行政登记一案，不服吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初107号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，1991年2月17日，吉林市郊区人民政府为南三道村委会颁发吉郊集有（1991）字第111号集体土地所有证，地址，地址为沙河子乡政府北7里，土地总面积为19,717.4平方米。2005年9月30日，吉林市人民政府作出吉市国用（2005）22020190042号国有土地使用权证，土地使用权人为原沈阳铁路局（现为沈铁集团），土地坐落为吉林市船营区越北镇南三道村，使用权类型为划拨，使用权面积为647,491.99平方米。南三道村委会就与原沈阳铁路局的案涉土地权属争议，向吉林市人民政府申请处理，吉林市人民政府于2013年11月28日作出不予受理决定，理由为案涉土地已进行了土地登记，并已向原沈阳铁路局颁发了国有土地使用权证。南三道村委会不服，以吉林市人民政府为被告提起行政诉讼，要求撤销上述不予受理决定。吉林市船营区人民法院于2014年9月2日作出（2014）船行初字第25号行政判决，驳回南三道村委会的诉讼请求。南三道村委会于2020年6月9日向一审法院提交本案行政起诉状。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案被诉行政行为作出于2005年9月30日，南三道村委会非被诉行政行为的相对人，对于南三道村委会当时是否知道或者何时知道被诉行政行为的作出无需过分调查。仅以南三道村委会提交的，吉林市人民政府于2013年11月28日作出的不予受理决定以及南三道村委会针对该决定于2014年3月25日提起行政诉讼的行政判决书可见，该决定书和判决书中均有对本案被诉行政行为的明确表述，且南三道村委会提起上述行政诉讼案件所基于的理由与本案相同，即均是认为被诉行政行为确定的国有土地使用权面积中涉及其合法享有的集体土地使用权。因此，南三道村委会最迟在上述不予受理决定作出后，其提起上述行政诉讼前，即应当知道本案被诉行政行为的作出和必要内容，以及南三道村委会所谓合法权益受到侵害的事实。然而，南三道村委会迟至2020年向一审法院提起本案行政诉讼，远超六个月的法定起诉期限，以及当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定的未告知诉权和起诉期限最长二年的起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的扣除起诉期限的障碍情形。至于南三道村委会知道被诉行政行为的程度，并不影响和阻碍其依法提起行政诉讼，即鉴于行政诉讼起诉期限制度的设立精神在于充分保障和督促当事人及时行使诉权，尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序和公法秩序的稳定，当事人只要知道行政行为的必要内容，便可以提起行政诉讼。综上，一审法院于2020年7月2日作出（2020）吉7102行初107号行政裁定：驳回南三道村委会的起诉。 南三道村委会上诉请求：撤销吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初107号行政裁定，依法改判或移送至有管辖权的法院继续本案。主要理由：（一）南三道村委会提起本案诉讼并未超过法定起诉期限，一审裁定驳回南三道村委会的起诉没有事实根据，且适用法律错误。1.南三道村委会系诉争土地使用权的物权人，该权利有吉林市郊区人民政府于1991年2月17日颁发的吉郊集有（1991）字第111号集体土地所有权证为凭。南三道村委会系物权人，依据物权法的规定，物权人行使物权不适用诉讼时效期间的规定。2.一审法院应对被诉行政行为的合法性进行实体审查，而不应适用简易程序书面审查。（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案诉争土地已由吉林市郊区人民政府于1991年为南三道村委会颁发了集体土地所有权证，自然资源局于2005年又为沈铁集团颁发了国有土地使用权证，期间并未办理集体土地征收、征用手续，也未落实对村民的安置补偿，自然资源局的行政行为明显违法，一审法院依法应对此进行全面审查，不能仅适用简易程序进行书面审查，并以超过起诉期限为由驳回起诉，导致不应受起诉期限限制的案件丧失审理机会。（2）本案涉及到自然资源局重大行政行为违法及南三道村委会全体村民最基本的核心利益，属于重大行政诉讼案件，一审法院采取简易程序书面审查的方式并草率作出驳回起诉的裁定，显属错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”颁发国有土地使用权证前应当首先通过征收征用程序将集体土地转化为国有土地，再依据《土地管理法》和国有土地招拍挂相关制度的规定执行相应流程。自然资源局为沈铁集团颁发国有土地使用权证的行为并不符合上述要求，严重侵犯村集体土地所有权和村民的合法利益，属于重大且明显违法的行政行为。重大且明显违法的行政行为必然导致其所做出的行政行为无效。无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对导致行政行为无效的违法行政行为提起行政诉讼。因此，南三道村委会针对自然资源局违法行政行为提起的撤销（无效行政行为）请求，不受起诉期限的限制。诉争土地所有权已依法确定为南三道村委会全体村民所有，涉及到全体村民最基本的民生利益，属于村民核心利益，作为审判机关本应出于维护社会稳定依法审慎处理。然而，一审法院却仅以简易程序书面审查的方式，轻易做出驳回起诉裁定，显属不公，且导致南三道村委会全体村民核心利益未能得到依法维护。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，认定南三道村委会提起诉讼超过起诉期限的裁定属于适用法律错误，应当依法予以纠正。（二）南三道村委会要求撤销自然资源局为沈铁集团颁发的国有土地使用权证的请求，属于要求政府机关履职的行为，起诉期限应从自然资源局最后一次明确拒绝履职当日起60日开始计算。自然资源局在南三道村委会已经依法获得集体土地所有权证的情形下，又为沈铁集团颁发国有土地使用权证，其行为属于重大且明显违法的行政行为，该行政行为无效。南三道村委会已向自然资源局提出要求履行撤销该国有土地使用权证的申请，但自然资源局迟迟不予受理。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”根据上述规定，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续存在状态，不因为超过起诉期限而免除。超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。因此，南三道村委会在行政机关接到申请后仍不履责的两个月履责期限届满之日起六个月内提起的行政诉讼，人民法院应当依法受理。（三）一审法院对行政诉讼行使管辖权无法律依据。1.一审法院对因不动产提起的行政诉讼进行管辖，违反专属管辖规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”诉争土地位于吉林省吉林高新技术产业开发区，依法应由吉林高新技术产业开发区法院管辖，一审法院对本案无管辖权。2.一审法院对行政诉讼案件无管辖权。最高人民法院《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》所规定的一审法院受案范围仅为刑事案件及与铁路运输有关的民事案件，并未赋予其对行政诉讼案件享有管辖的权力。因此，一审法院对本案受理及作出错误裁定违反上述法律及司法解释的规定。（四）一审裁定有违中央政府有关农村集体产权保护的相关规定精神。本案虽然历时已久，但根据中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》规定，以及党中央国务院和最高人民法院的相关规定精神，自然资源局作为土地行政管理机关，在未经法定程序擅自改变土地权属，也未向南三道村委会支付任何补偿的情形下，违法强占南三道村委会所有的土地交付给沈铁集团使用的行为已经严重违反上述规定精神。 一审认定的事实与二审查明的事实一致，本院依法予以确认。另查明，2014年3月25日，南三道村委会以吉林市人民政府为被告、以沈铁集团为第三人向吉林市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销吉林市人民政府作出的不予受理决定。吉林市中级人民法院受理后，于2014年5月16日作出（2014）吉中行初字第28号行政裁定，将该案交由吉林市船营区人民法院审理。吉林市船营区人民法院于2014年6月6日受理该案，于2014年6月25日公开开庭审理本案，南三道村委会、吉林市人民政府，沈铁集团均到庭参加诉讼，庭审期间沈铁集团举证吉市国用（2005）22020190042号国有土地使用权证，并经各方当事人质证。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。 （一）当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……”本案中，南三道村委会在2014年6月25日参加吉林市船营区人民法院举行的庭审时就已知道吉市国有（2005）22020190042号国有土地使用权证的内容，却迟至2020年6月9日向一审法院起诉请求撤销该国有土地使用权证，早已超过上述法律规定的2年起诉期限，且无正当理由，依法应当裁定驳回起诉。 （二）依照《吉林省高级人民法院关于指定长春铁路运输两级法院管辖部分案件的规定》，一审法院集中管辖以吉林市直各行政机关为被告的一审行政诉讼案件，该规定自2019年4月1日起实施。本案中，自然资源局系吉林市市直行政机关，南三道村委会于2020年6月9日以自然资源局为被告诉至一审法院，一审法院依法对本案具有管辖权。同时，一审法院适用简易程序审理本案，并未影响案件正确裁判，也不属于行政诉讼法及其司法解释规定的严重违反法定程序，应当指令继续审理的情形。故南三道村委会提出的有关上诉请求，依法不能成立，本院不予支持。 综上，一审裁定驳回起诉正确，本院予以维持。南三道村委会的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 包蕴琦 审 判 员 侯德顺 审 判 员 李长清 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 杨 悦 书 记 员 王禹霖