广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1491号上诉人（原审被告）:广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：孙伟汉，广州市生态环境局南沙区分局工作人员。委托代理人：何正大，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市洁霞食品有限公司。住所地：广州市南沙区*********（厂房1）。法定代表人：杨佩玲，总经理。委托代理人：官选斌，广东诺臣律师事务所律师。委托代理人：梁雅洁，广东诺臣律师事务所实习律师。原审被告：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。委托代理人：秦立平，该府工作人员。上诉人广州市生态环境局因与被上诉人广州市洁霞食品有限公司、原审被告广州市人民政府行政处罚决定及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5495号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，原告洁霞食品公司是经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司（自然人投资或控股），注册资本50万元，经营范围为食品制造业。2018年11月22日，贝源检测公司受原南沙环保局的委托，到广州市南沙区********（厂房1）原告洁霞食品公司处现场采样检测。《环境监测现场检查（调查）记录》及《现场检测记录表》载明：“现场监测，该司正常生产，废水来源于生产、生活用品，废水经化粪池、三级隔油隔渣预处理后排入市政污水管网，废水检测点位为废水排放口。”原告的现场负责人“罗成国”在上述笔录签字确认。2018年12月8日，贝源检测公司作出贝环境检测MB字（2018）第5067-105号《检测报告》，检测结果显示：废水排放口（水—01）外排废水中的PH值（无量纲）为5.16、化学需氧量为1.09×103mg/L、五日生化需氧量为348mg/L，上述污染物浓度均超过了《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）中规定的第二时段三级标准污染物最高允许排放浓度限值（PH值：6-9（无量纲）、化学需氧量：500mg/L、五日生化需氧量：300mg/L）。2019年1月15日，原南沙环保局到原告洁霞食品公司处检查，并制作了现场检查笔录、调查询问笔录。调查询问笔录载明：“原告主要从事速冻食品（肉制品、饺子、包子）项目的生产，于2016年2月投入生产，生产设备主要有：1t/h天然气锅炉2台（1台备用）、压面机2台、洗菜机1台、包馅成型机2台、蒸柜5台、冷却设备2套、搅馅机3台，生产工艺流程为：原材料（肉）—清洗—配料—调制—速冻—包装—产品（肉制品）；原材料（肉）—清洗—配料—成型—发酵—蒸制—风冷—速冻—包装—产品（包子）。在生产过程中主要产生设备清洗废水、锅炉废气、蒸制废气等污染物，清洗废水经隔油隔渣池处理后排入东涌镇城镇生活污水处理站处理，上述生产项目已取得环境影响评价审批手续、环保设施竣工验收手续及排污许可证。明确清楚贝源检测公司2018年12月8日检测报告的检测结果，表明2018年11月22日检测时该公司处于正常生产的状态，2018年11月每日新鲜用水量为66吨，污水每日排放量为59.4吨。”上述笔录上有原告的现场负责人“罗成国”签名确认。原南沙环保局认为原告洁霞食品公司超标排放水污染物的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项规定，于2019年3月29日向原告作出《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告处以行政处罚及享有的权利义务。原告于2019年3月30日申请听证。2019年4月19日，原南沙环保局依申请举行听证会，原告的现场负责人“罗成国”在听证会上表示，2018年11月22日贝源检测公司在采样时，虽然现场没有发生污水倒灌现象，但在采样当天早上是有出现污水井倒灌的现象的，当时原告已告知贝源检测公司，但贝源检测公司仍然取样，且取样时没有拍摄取水处的污水井，只拍摄地面。2019年5月10日，原南沙环保局作出南环罚字[2019]69号《行政处罚决定书》，查明原告在广州市南沙区*********（厂房1）建成速冻食品（肉制品、饺子、包子）的生产项目，于2016年2月建成并投入生产。生产过程中产生的水污染物主要为设备清洗废水，设备清洗废水经隔油隔渣池处理后排入东涌镇城镇生活污水处理站处理。原告2018年11月每日污水排放量为59.4吨。2018年11月22日，原告正常生产，贝源检测公司对原告开展采样监测。监测报告显示原告废水排放口（水-01）外排废水中的PH值为5.16（无量纲）、化学需氧量浓度为1.09×103mg/L、五日生化需氧量为348mg/L，上述污染物浓度均超过了《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）中规定的第二时段三级标准污染物最高允许排放浓度限值（PH值：6-9（无量纲）、化学需氧量：500mg/L、五日生化需氧量：300mg/L），违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项、《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》第6.1项（2）（3）的规定，责令原告改正超标排放水污染物的违法行为，并罚款50万元。原告不服，于2019年7月11日向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府于2019年10月12日作出穗府行复[2019]1372号《行政复议决定书》，维持被告广州市生态环境局于2019年5月10日作出的南环罚字[2019]69号《行政处罚决定书》。原告仍不服，诉至本院。另查：中华人民共和国环境保护行业标准HJ/T92-2002《水污染物排放总量监测技术规范》规定：6.3.2采样位置：含石油类和动植物油废水采样位置一般要设置在测流堰跌水处或巴歇尔槽出水处，且在水面至水面下5cm—30cm处；在测流堰跌水处，或使排水形成水跃，采集混匀的水样；受悬浮物影响较大的监测项目，自动采样时应在排污渠（道、沟）水面下5CM，距渠（道、沟）边和水路中心点的1/2处采样；手工采样与油类采样相同，应采集含悬浮物的均匀水样。中华人民共和国国家标准《水质采样方案设计技术规定》（GB12997-91）11.污水和污水厂出水11.1采样点的选择11.1.1液体：污水的组成随时间发生明显的变化，因此在一个过程的每个阶段选择采样点时，尤其是在原水中采样时需要特别认真，污水可能蓄存在横截面很大的涵洞中，其组成可随深度和沿涵洞直径发生很大变化。不同来源的污水可能混合不均，而且在低流速下污水中的悬浮物可能沉降。为了确认这些变化，在选择采样点之前要实施一个预采样方案，由预采样获得的资料来决定常规采样点的位置。在许多情况下在不同采样点需采2个或3个常规样品，混合这些样品得到一个综合样。……16.异常的变化。在出现异常情况时，如制造厂的开工、河水的洪峰过程，或者各类藻类疯长时期，必须提高采样频率。在预测长期变化趋向时，只有增加采样频率时，才可运用这些采样结果。……诉讼中，被告广州市生态环境局确认2018年11月22日检测时只采样检测一次，采样时间是当天10：07分；被告广州市生态环境局没有就排水口情况、采样位置和采样过程作出说明或提供相关证据。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款以及《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款的规定，被告广州市生态环境局作为辖区内环境保护部门，在其职权范围内对水污染环境防治负有监督管理及处罚权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定，即行政机关对行政相对人实施行政处罚，必须以行政相对人存在违法行为为前提，且处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。中华人民共和国环境保护行业标准HJ/T92-2002《水污染物排放总量监测技术规范》规定：“6.3.2采样位置：含石油类和动植物油废水采样位置一般要设置在测流堰跌水处或巴歇尔槽出水处，且在水面至水面下5cm—30cm处；在测流堰跌水处，或使排水形成水跃，采集混匀的水样；受悬浮物影响较大的监测项目，自动采样时应在排污渠（道、沟）水面下5CM，距渠（道、沟）边和水路中心点的1/2处采样；手工采样与油类相同，应采集含悬浮物的均匀水样”。中华人民共和国国家标准《水质采样方案设计技术规定》（GB12997-91）11.污水和污水厂出水11.1采样点的选择11.1.1液体：污水的组成随时间发生明显的变化，因此在一个过程的每个阶段选择采样点时，尤其是在原水中采样时需要特别认真，污水可能蓄存在横截面很大的涵洞中，其组成可随深度和沿涵洞直径发生很大变化。不同来源的污水可能混合不均，而且在低流速下污水中的悬浮物可能沉降。为了确认这些变化，在选择采样点之前要实施一个预采样方案，由预采样获得的资料来决定常规采样点的位置。在许多情况下在不同采样点需采2个或3个常规样品，混合这些样品得到一个综合样。……16.异常的变化。在出现异常情况时，如制造厂的开工、河水的洪峰过程，或者各类藻类疯长时期，必须提高采样频率。在预测长期变化趋向时，只有增加采样频率时，才可运用这些采样结果。”本案中，被告广州市生态环境局对原告洁霞食品公司作出行政处罚的主要依据是贝源检测公司出具的《检测报告》，该报告认定原告2018年11月22日的废水排放口（水—01）外排废水中的PH值、化学需氧量浓度、五日生化需氧量浓度超过了《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）中规定的第二时段三级标准污染物最高允许排放浓度限值。但从双方当事人提供的证据反映情况可以看出，监测单位贝源检测公司前往原告公司监测之前，多次发生原告公司排放的废水与市政污水返流倒灌相混合的情况。且在监测当天早上原告洁霞食品公司反映有“市政污水返流倒灌”情况出现时，贝源检测公司在未核实取水水质是否受到污染，也未严格按照上述行业技术标准，对废水采样点位置、采样频率等规范要求进行采样，程序存在明显瑕疵。故被告依据贝源检测公司出具的《检测报告》认定原告存在废水排放超标，从而对原告作出的行政处罚明显不当，缺乏事实依据，依法应予撤销。因被告广州市生态环境局作出的行政处罚决定明显不当，缺乏事实依据，故被告广州市人民政府作出维持该行政处罚决定的复议决定亦不当，也应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告广州市生态环境局于2019年5月10日作出的南环罚字〔2019〕69号行政处罚决定；二、撤销被告广州市人民政府于2019年10月12日作出的穗府行复〔2019〕1372号行政复议决定。上诉人广州市生态环境局不服原审判决，向本院提起上诉称:一、一审判决认定的事实错误。对于一审判决“只采样检测一次”的表述，根据本案适用的《水污染物排放限值》(DB44/26-2001)5.2.3“环保部门监督管理、排污收费监测可根据实际情况随机采样，最高允许排放浓度按一次浓度计”；《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）3.6项“瞬时水样指从水中不连续地随机（就时间和断面而言）采集的单一样品，一般在一定的时间和地点随机采取”和5.2.1.5项“排污单位如有污水处理设施并能正常运转使污水能稳定排放，则污染物排放曲线比较平稳，监督监测可以采瞬时样；”根据《环境行政处罚办法》第三十七条的规定，《检测报告》(贝环境检测MB字(2018)第5067-105号）（下称涉案《检测报告》）以瞬时采样监测浓度作为判断被上诉人污染物排放浓度是否超标的依据符合法律、法规及监测规范的规定，涉案《检测报告》合法有效。对于一审判决“被告广州市生态环境局没有就排水口情况、采样位置和采样过程作出说明或提供相关证据”的事实认定，上诉人一审开庭前提交的证据“《现场检测记录表》”及“《关于贝环境检测MB字(2018)第5067-105号检测报告的说明》”均对排水口情况、采样位置及采样过程作出了说明，该采样口旁设有排放口铭牌，是符合采样要求的污水排放口，采样人员采样程序合法，一审判决未认真审查证据，以至作出错误的事实认定。二、一审判决适用已经被废止的技术规范，以及适用错误的技术规范从而导致判决结果错误。根据《水质采样方案设计技术规定》(HJ495-2009)第一条前言的规定，一审判决书所引用的《水质采样方案设计技术规定》(GB12997-91)是已经被废止的技术规定，因此一审判决以此作出的判决属错误判决。一审判决书第十一页“中华人民共和国环境保护行业标准HJ/T92-2002《水污染排放总量监测技术规范》规定6.3.2……”不属于本案监测适用的技术规范，本案监测的是被上诉人污染物排放浓度，而并非污染物排放总量（目前总量监测只适用于重点排污单位），污染物排放浓度是指单位体积水量所含污染物的质量，流量是指单位时间内通过某一横截面的水量体积，污染物浓度和废水流量，是两个独立概念，虽有关联但互不影响。只有在计算受测方污染物排放总量的情况下才需要进行流量监测，才可能适用到HJ/T92-2002《水污染排放总量监测技术规范》，因此一审判决以此作出的判决属法律适用错误。上诉人一审提交的证据中《污染源废水采样原始记录》已经明确所适用的技术规范是《地表水和污水监测技术规范》(HJ/T91-2002)，根据上述技术规范5.2.1.5项“排污单位如有污水处理设施并能正常运转使污水能稳定排放，则污染物排放曲线比较平稳，监督监测可以采瞬时样；对于排放曲线有明显变化的不稳定排放污水，要根据曲线情况分时间单元采样，再组成混合样品。正常情况下，混合样品的单元采样不得少于两次……”的规定，监测人员采样过程符合技术规范，涉案《检测报告》合法有效。根据《现场检查笔录》《询问笔录》，结合《听证笔录》第五页的内容可以证实，监测采样在符合采样条件下进行，如发生污水倒灌时监测人员是不可能采水样的，上诉人的各项证据能够形成关联印证，足以证明被上诉人违法超标排放水污染的行为。且根据《环境保护法》第十七条第三款，《认证认可条例》第九条的规定，本案广东贝源检测技术股份有限公司为具有CMA资质的专业技术监测机构，是案件的独立第三方，其作出的《检测报告》合法有效、可以被作为行政处罚的证据使用。一审判决在被上诉人没有充分有效证据能够证明监测人员采样时存在污水倒灌现象的情况下判决撤销《行政处罚决定书》（南环罚字〔2019〕69号）（下称涉案处罚决定书）和《行政复议决定书》（穗府行复〔2019〕1372号）（下称涉案复议决定书）明显违反证据适用规则。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十一条以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十二条的规定，本案被上诉人对取样过程一审既未向法庭提出要求相关行政执法人员出庭说明的申请，也未能提出足以推翻有资质的第三方监测单位的证据。一审判决违反法律规定，作出错误认定，对具有资质的检测机构出具的监测结果报告，在无确定证据否定其程序违法的情况下，对被上诉人关于检测程序违法的主张，法院依法应不予采纳，恳请上级法院依法予以纠正，判令：1.请求依法撤销(2019)粤7101行初5495号《行政判决书》；2.请求依法改判驳回被上诉人一审的全部诉讼请求；3.请求依法判决一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市洁霞食品有限公司二审期间未提交答辩意见。原审被告广州市人民政府答辩称：一、我府的行政复议受理程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款规定，被上诉人不服广州市生态环境局作出的涉案处罚决定书于2019年7月11日向我府申请行政复议，我府经审查于当日决定受理其行政复议申请，并于2018年7月23日向原广州市卫生和计划生育委员发出《提出行政复议答复通知书》，我府相关行政复议受理程序，符合前述规定要求。二、我府的行政复议审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，2019年9月5日，我府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30天，并于同年9月9日送达给广州市生态环境局，2019年9月10日送达给被上诉人。2019年9月29日，我府作出《中止行政复议审查通知书》，决定中止对该案的审查，并于2019年9月29日送达给广州市生态环境局，2019年9月30日送达给被上诉人。2019年10月9日，我府作出《恢复行政复议审查通知书》，决定恢复对该案的审查，并于2019年10月10日送达给广州市生态环境局，2019年10月11日送达给被上诉人。2019年10月12日，我府在法定审查期限内，依法作出涉案复议决定书，维持了原具体行政行为，并于2019年10月14日送达给广州市生态环境局，于2019年10月14日送达被上诉人，我府的行政复议审查程序符合前述规定要求。三、我府所作涉案复议决定书认定事实清楚，证据充分，法律适用正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本案经我府审理查明：“被申请人委托广东贝源检测技术股份有限公司于2018年11月22日到申请人处进行现场监测并对排放废水进行采样，2018年12月8日广东贝源检测技术股份有限公司出具《检测报告》，证实申请人出水口排放废水的PH值、化学需氧量；五日生化需氧量浓度不符合广东省地方标准《水污染排放限值(DB44/26-2001)第二时段三级标准限值要求，且化学需氧量浓度1.09×103mg/L超过了标准限值(500mg/L)I倍以上，此外，申请人2018年11月日排放废水量小于100吨，综合上述情况，被申请人责令申请人立即改正违法行为，并处罚款50万元，符合规定，并无不妥。”综合以上事实以及法律规定，我府依法作出维持的行政复议决定。综上，我府作出的涉案复议决定书认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求及判令原告承担全部诉讼费用。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据行政处罚法、行政诉讼法的规定，行政机关作出行政处罚应当适用“证据确凿”的标准。本案中，上诉人对被上诉人作出罚款50万元的行政处罚，对被上诉人的权益造成重大影响，必须全面、客观、公正地调查收集有关证据，在查清事实的基础上作出合理裁量。案涉行政处罚决定仅建立在一次采样的数据基础之上，且无法排除“市政污水返流倒灌”的情形，原审法院以缺乏事实依据为由撤销案涉处罚决定，并无不当。上诉人提出原审法院援引《水质采样方案设计技术规定》(GB12997-91)适用法律规范错误，因此原审判决结果错误。经查，上诉人据以作出行政处罚的依据为涉案《检测报告》，《检测报告》第二页中所载明的检测时间为2018年11月22日10时7分，废水的检测频次为“检测1次”，该报告中的检测结论以广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）第二时段三级标准限值作为判定标准。广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）在其“规范性引用文件”部分将《采样方案设计技术规定》（GB12997）作为该标准的条款，其中“5.3.样品采集和保存”条款规定“5.3.1污水样品采集应符合GB12997的规定。”中华人民共和国国家环境保护标准《水质采样方案设计技术规定》（HJ495-2009）中的前言部分载明《采样方案设计技术规定》（GB12997）废止。该规定的“2采样目标的确定”对采样提出要求，该规定认为“在某些情况下，环境状况是相当稳定的，可从简单的采样方案中获得需要的数据。然而大多数监测点的质量特性在不断地发生变化，因此，想要得到理想的评价需要进行连续采样。”“10采样频率和采样时间”载明“通常需要水质可能发生变化的全过程的资料，为此要不时地采样，使所采样品足以反映水质变化及其变化，但也要考虑到成本要小。……当非正常状态出现的时候，有必要增加采样的频次。……”广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB44/26-2001）作为《检测报告》形成的技术标准支撑，应当遵循该标准的相关技术规范开展检测工作，进而形成检测报告。无论是《采样方案设计技术规定》（GB12997）还是《水质采样方案设计技术规定》（HJ495-2009），都要求针对特定情形进行连续采样、多次采样，确保污水采样的规范与合理，在此基础上得出全面、合理的鉴定结论，增强行政处罚行为的说服力和可接受性。上诉人在对被上诉人采样的当天以及举行听证程序中，被上诉人均反映采样当天存在市政污水倒灌的情况，上诉人对该情况是否存在、是否真实未予调查、证实，亦未对此作出说明，仅通过一次检测取样即作出涉案《检测报告》，即认定被上诉人超标排放污染物从而作出行政处罚，属于缺乏事实依据的情形，原审法院作出撤销判决具有事实和法律依据，上诉人的上诉主张本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市生态环境局负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年九月二十七日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华