内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终236号上诉人（原审原告）咸立银，男，1974年12月15日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。委托代理人王湛国，内蒙古千孚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区赤峰市元宝山区人民政府。法定代表人曹智勇，区长。出庭应诉行政机关负责人程瑞宝，副区长。委托代理人吴艳辉，女，1971年12月23日出生，汉族，系该区林业和草原局工作人员,住内蒙古自治区赤峰市元宝山区。委托代理人谭鹏飞，男，1982年5月30日出生，汉族，系该区司法局工作人员，住内蒙古自治区赤峰市元宝山区。原审第三人咸信，男，1952年7月12日出生，汉族，住内蒙古自治区赤峰市。上诉人咸立银因诉被上诉人内蒙古自治区赤峰市元宝山区人民政府（以下简称元宝山区政府）林业行政管理一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2019）内04行初253号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人咸立银的委托代理人王湛国，被上诉人元宝山区政府出庭应诉行政机关负责人程瑞宝及委托代理人吴艳辉、谭鹏飞到庭参加诉讼，原审第三人咸信经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院经审理查明，1985年9月21日，被告赤峰市元宝山区人民政府为第三人咸信颁发了元林字第00246号林权证，原告认为该林权证所涉林地的使用权和林木所有权应归其享有。2010年，第三人咸信就争议林地林木权属问题要求元宝山镇政府进行确权，2010年12月18日，元宝山镇政府作出元镇政发[2010]95号《关于元宝山镇玉皇村村民咸民、咸信林地林木权属争议的处理决定》，认定争议林地使用权、林木所有权为咸民所有。第三人咸信不服，向元宝山区政府申请行政复议，元宝山区政府作出元政复决字[2011]1号行政复议决定书，撤销了元宝山镇政府作出处理决定。2012年2月14日，第三人咸信向元宝山区人民法院起诉，请求确认咸立银与玉皇村委会、元宝山镇政府签订《林地土地使用权入股合同书》无效。2013年10月30日，元宝山区法院以第三人咸信持有林权证为由，判决确认该合同无效。咸立银不服，向赤峰市中级人民法院提起上诉，2014年4月4日，赤峰市中级人民法院作出判决，维持了确认合同无效的判项。上诉期间，咸立银就争议林地向元宝山区政府申请确权，元宝山区政府于2014年8月1日作出元政字[2014]182号《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》，以林权证在被依法撤销前，权属应以林权证记载为准为由，确定第三人咸信享有争议林地承包经营权，该处理决定未经行政复议和诉讼。2014年10月20日，咸立银不服元宝山区政府为第三人颁发的002462号林权证，向赤峰市政府申请行政复议，行政复议期间，咸立银撤回了复议申请。2015年5月11日，咸立银向元宝山区政府申请更正登记，要求将林权证更正登记到自己名下。2015年11月13日，被告元宝山区政府作出《不予登记通知书》，以不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定的登记条件等为由，决定不予登记，咸立银不服，向赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府复议维持元宝山区政府作出的《不予登记通知书》，咸立银仍不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告元宝山区政府于2015年11月13日作出的《不予登记通知书》和赤峰市政府作出的赤政复决字[2016]8号《行政复议决定书》，并责令被告给予登记。本院作出（2016）内04行初73号行政判决，驳回咸立银的诉讼请求。咸立银不服，向内蒙古自治区高级人民法院提出上诉，内蒙古自治区高级人民法院作出（2017）内行终26号行政判决，认为元宝山区政府作出的《不予登记通知书》适用《林木和林地权属登记管理办法》第十一条错误，应适用《林木和林地权属登记管理办法》第八条，判决撤销本院作出的（2016）内04行初73号行政判决、元宝山区政府作出的《不予登记通知书》及赤峰市政府作出的赤政复决字[2016]8号《行政复议决定书》。原告咸立银又于2018年9月1日向元宝区政府重新提交了《更正登记申请书》，申请撤销咸信名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下，元宝山区政府于2019年1月31日作出《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号），驳回了申请人的撤销申请，不予变更登记。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院认为，本案的争议焦点是被告元宝山区政府作出的《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号）是否合法。关于法律适用问题，原告称被告适用《林木和林地权属登记管理办法》错误，应适用《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》。因《林木和林地权属登记管理办法》并未废止，本案被告对涉及林木和林地的登记问题适用该办法并无不当。关于本案的实体问题，原告申请撤销第三人咸信名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下。《林木和林地权属登记管理办法》第八条规定：“林权权利人申请办理变更登记或者注销登记时，应当提交下列文件：（一）林权登记申请表；（二）林权证；（三）林权依法变更或者灭失的有关证明文件。”《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。利害关系人申请更正登记的，就当提交利害关系材料、证实不动产登记薄记载错误的材料以及其他必要材料。”本案中，针对涉案林权，元宝山区政府已经于2014年8月1日作出元政字[2014]182号《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》，确定第三人咸信享有争议林地承包经营权，该处理决定未经行政复议和诉讼，已经发生法律效力。现咸立银虽持有其父咸民1984年与村委会之间的《林木作价归户经营合同书》，但未能提出当时合同已实际履行并曾向相关机关申请权属登记的证据。因此，原告未提出有效证据证实涉案林权已依法变更至其名下或证实不动产登记薄记载错误，其要求撤销第三人咸信名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下的请求无事实及法律依据。综上，被告元宝山区政府作出的涉案处理决定并无不当。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于被告称本案属于复议前置情形，原告不经复议直接起诉违法的答辩意见。最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》中明确：“最高人民法院法释[2003]5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”本案中，原告向被告提出申请要求撤销第三人咸信名下的002462号林权证，并将该林地更正登记在其名下，被告作出的是关于咸立银更正登记申请书的处理决定而非确权决定，不符合复议前置的条件。因此被告的此项答辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告咸立银的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。上诉人咸立银上诉称，一、本案所涉行政行为,系因上诉人认为案涉林地登记在原审第三人名下错误,申请更正登记,属利害关系人申请更正登记。《林木和林地权属登记管理办法》颁布于2001年,属部门规章，《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》系2015年6月国土资源部颁布的。案涉登记申请在2019年,无论根据上位法优于下位法、还是新法优于旧法的法律适用原则,本案都应适用《不动产登记暂行条例》及其实施细则，且《林木和林地权属登记管理办法》对利害关系人申请更正登记未作规定,《不动产登记暂行条例实施细则》第八十二条规定了利害关系人申请更正登记时,登记权利人不同意更正情况的处理方式,本案所涉行政登记应根据该规定处理。二、《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》[元政字(2014)182号]确实作出了林木林地权属为咸信的认定,但该认定是基于涉案林权证作出,上诉人未对《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》[元政字(2014)182号]申请复议和诉讼,但对涉案林权证申请了更正登记,目的是解决《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》[元政字(2014)182号]认定的基础,进而使政府重新认定。原审判决以《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》[元政字(2014)182号]来认定涉案林权证正确,系本末倒置。请求撤销原审判决,支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人元宝山区政府答辩称，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，判决结果合理合法，请求依法驳回上诉，维持原审判决。原审第三人提交书面意见称，原审第三人于1984年通过承包经营取得了涉案林地，于1985年9月21日办理了涉案林权证，并一直经营至2008年8月被政府建工业园占用。元宝山区政府《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》（元政字[2014]182号）进一步说明原审第三人系涉案林地的合法权利人，上诉人咸立银于2014年就涉案林权证申请行政复议，在复议期间自愿撤回复议申请，赤峰市人民政府作出赤政复终止字（2014）第14号行政复议终止决定书，也充分说明原审第三人持有的涉案林权证合法有效。本案被诉《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号）正确。原审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的基本事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人元宝山区政府作出的《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号）是否符合法律规定。涉案林权证颁发于1985年，上诉人咸立银未对涉案林权证提起过行政诉讼，2014年虽曾申请过行政复议，但其后又自动撤回了复议申请。而涉案林权证所登记的林地早在2014年就由元宝山区政府作出《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银与咸信林木林地权属争议处理决定书》（元政字[2014]182号），确定原审第三人咸信享有涉案林权证所登记林地的承包经营权，上诉人咸立银对该处理决定既未申请过行政复议，也未提起过行政诉讼。上诉人咸立银虽然持有其父亲咸民于1984年与村民小组签订的《林木作价归户经营合同书》，但其未提供证据证明曾就该合同向相关机关申请权属登记，且《林木作价归户经营合同书》所涉及的民事基础法律关系争议也不属于本案被诉行政行为的处理范围。在此情况下，上诉人向被上诉人元宝山区政府提出更正登记申请缺乏事实和法律依据。上诉人若认为其依据《林木作价归户经营合同书》对涉案林地享有承包经营权，可另循法律途径解决。上诉人咸立银向元宝山区政府提交的《更正登记申请书》记载的申请事项为：撤销被申请人名下002462号林权证，并更正登记在申请人名下。该申请事项既有撤销登记的申请，又有更正登记的申请，所指向的均为涉案林权证。元宝山区政府根据上诉人咸立银的申请事项及内容，依照《林木和林地权属登记管理办法》相关规定作出《赤峰市元宝山区人民政府关于咸立银更正登记申请书的处理决定》（元政字[2019]41号）并无不当。综上，上诉人咸立银在诉讼期间未能提供充分的证据证明自己的主张，其上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人咸立银负担。本判决为终审判决。审判长 李 庆审判员 侯晓静审判员 博 赫二○二○年九月十六日法官助理 王保保书记员 张 根附：本判决适用的相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》