湖北省宜昌市西陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂0502行初1号 原告黄烈富，男，汉族，1968年7月23日出生，住湖北省宜昌市西陵区。 被告宜昌市公安局西陵区分局，住所地湖北省宜昌市西陵区黄河路**。 法定代表人王全胜，宜昌市公安局西陵区分局局长。 委托诉讼代理人王华，宜昌市公安局西陵区分局云集派出所中队长。特别授权代理。 委托诉讼代理人程刚，宜昌市公安局西陵区分局法制大队副大队长。特别授权代理。 原告黄烈富不服被告宜昌市公安局西陵区分局（以下简称“西陵公安分局”）于2019年11月19日作出的宜西公（云）行罚决字[2019]1155号《行政处罚决定书》（以下简称“1155号《行政处罚决定书》”），于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月9日立案后，向被告西陵公安分局送达了《起诉状》副本和《应诉通知书》等法律文书。因新冠疫情影响延期至2020年6月8日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告黄烈富，被告西陵公安分局负责人贺北华、委托诉讼代理人王华、程刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告西陵公安分局于2019年11月19日对原告黄烈富作出1155号《行政处罚决定书》，认定“2019年11月18日11时许，黄烈富因复员安置问题携带上访材料前往北京市天安门地区非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，黄烈复的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项之规定，决定对黄烈富处以行政拘留七日的处罚。 原告黄烈富诉称，原告因2000年志愿兵转业安置一事多次向宜昌市民政局、退役军人事务局信访，诉求没有得到解决和合理的解释，终结了原告的信访事宜，致使原告万般无奈的情况下于2019年11月18日带信访材料到天安门旅游被天安门地区公安分局训诫。被告以此为由定性原告非法上访和扰乱公共场所秩序违法行为，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对原告做出行政拘留7日的违法决定。西陵区云集街道办事处党委也以此为由对原告进行了党内严重警告的处分决定。原告带信访材料到天安门旅游、走访，没有闯关，没有扰乱公共秩序，这些都有天安门地区公安分局府右街派出所的笔录和训诫书为证。原告是转业军人，被告所谓的维稳和行政拘留，就是典型对原告的政治打压和政治迫害。对原告个人信息的监控违反《民法通则》和《中华人民共和国宪法》。原告认为依据《中华人民共和国宪法》第二章第三十三条第一款、第三十七条、第三十八条，《中华人民共和国信访条例》第四十六条等法律法规之规定，被告行为属于典型的打击报复信访人之行为。故诉至法院请求判决：1.确认被告西陵公安分局于2019年11月19日作出的1155号《行政处罚决定书》违法；2.判令被告向原告赔礼道歉，恢复名誉，并赔偿人身伤害、误工、名誉伤害、精神损害等损失费用合计2203200元。 原告提交证据与被告部分证据一致，予以一并质证。 被告西陵公安分局辩称：一、我局对原告作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。2017年，黄烈富以复员安置问题上访。2017年8月3日西陵区民政局出具《信访事项处理意见书》;2017年9月26日宜昌市信访局出具《不再受理告知书》;2017年12月8日宜昌市民政局出具《申请复查不予受理告知书》;2018年10月26日西陵区民政局出具《信访事项处理意见书)》;2018年12月10日宜昌市民政局出具《信访事项复查意见书》;2019年1月8日湖北省退役军人事务厅出具《关于黄烈富信访事项的复核意见书》。2019年11月18日11时许,黄烈富又因复员安置问题携带上访材料前往北京市天安门地区非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获并下达《训诫书》。以上事实有黄烈富的陈述和申辩、证人证言、报案材料、到案经过、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书和询问笔录、宜昌市人民政府驻京办情况说明，证据保全决定书及清单，身份材料等证据证实。国务院颁布的《信访条例》[国务院令第431号]第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。因北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、滞留，也不允许信访人员滞留或聚集。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。我局于2019年11月19日决定以扰乱公共场所秩序违法给予黄烈富行政拘留七日的处罚。二、我局作出的行政处罚决定程序合法、适用法律正确。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二章第十条第一款之规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。依据上述规定，黄烈富居住地位于宜昌市××陵区，因此我局对黄烈富发生在北京市天安门地区扰乱公共场所秩序一案有管辖权。2019年11月19日，我局云集派出所依法受理了黄烈富扰乱公共场所秩序一案，接受了由云集街道办事处提交的报案材料各级信访处理意见书、宜昌市人民政府驻京办情况说明、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书、北京市公安局天安门地区分局治安大队询问笔录等证据材料。云集派出所积极开展调查取证工作，依法对黄烈富随身携带的上访材料进行登记，并对黄烈富进行了询问，云集派出所也对云集街办工任人员席艳新、王喆进行了询问。云集派出所履行了对黄烈富传唤通知家属、证据保全登记、行政处罚前告知等相关程序。2019年11月19日，我局依法对黄烈富扰乱公共场所秩序违法行为作出了行政处罚决定并将处罚决定对黄烈富进行了送达，黄烈富对处罚决定无异议。当日我局将黄烈富送宜昌市拘留所执行行政拘留，履行了被拘留人家属通知程序。目前，黄烈富行政拘留已执行完毕。三、我局在办理原告扰乱公共场所秩序一案中严格办案程序，依法收集证据。原告在北京市天安门地区非法上访，其行为已经违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，构成扰乱公共场所秩序违法行为，我局对原告的处罚是依法行政的具体行为，并非原告所说的打击报复信访人行为。综上所述，被告认为我局作出的宜西公(云)行罚决字[2019]1155号行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告西陵公安分局收到起诉状副本后，在法律规定的期限内向本院提交并当庭出示了如下证据： 1.2019年11月19日宜西公（云）受案字[2019]3391号《受案登记表》及受案回执、接受证据清单、报案材料、信访答复意见书、北京市公安局天安门分局训诫书、北京市公安局天安门分局治安大队询问笔录、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室情况说明，拟证明被告依法受理案件并接受证据材料。 2.2019年11月19日宜西公（云）行传字[2019]1119号《传唤证》、呈请传唤报告书、被传唤人家属通知书、行政案件权利义务告知书、行政处罚告知笔录、呈请行政处罚报告书、行政处罚决定书、宜昌市拘留所执行回执、被拘留人家属通知书，拟证明被告依法作出了传唤、权利义务告知、处罚前告知、行政处罚呈请决定、执行拘留、传唤拘留通知家属等程序，受案后办案程序合法。 3.到案经过、询问黄烈富笔录、询问席艳新笔录、询问王喆笔录、办案区使用情况登记表、证据保全决定书、证据保全清单、黄烈富随身携带信访材料、身份材料，拟证明被告依法开展案件取证，证实黄烈富行为构成扰乱公共场所秩序违法行为。 被告西陵公安分局还向本院提交了如下法律法规依据： 1.《公安机关办理行政案件程序规定》； 2.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。 经庭审质证，原告对证据发表了质证意见，本院对全部证据认证如下：原告对被告全部证据真实性、合法性均不认可。证据3中询问笔录不真实，《传唤证》未出示、签字系受被告胁迫，且为事后补签。另被告对本案没有管辖权。本院认为，经当庭核对原件，本院对被告证据真实性予以认可，被告证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。原告否认被告证据真实性缺乏事实依据。关于原告当日行为是否属于扰乱公共场所秩序行为系本案争议焦点，在本院认为部分予以阐述。 根据原告、被告的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实： 原告黄烈富于1986年入伍，2000年退出现役。2002年1月11日在宜昌市民政局与原宜昌市人民政府复员退伍军人安置办公室签订《宜昌市城镇退伍军人自谋职业协议书》，办理了自谋职业安置手续。后原告因要求恢复固定编制工作、续接退役后五险一金及给予经济补助等问题多次向信访部门递交信访申请。2017年8月3日宜昌市××陵区民政局出具《信访事项处理意见书》，答复已为原告办理了最低生活保障待遇、联系了工作、解决公租房一套，其他诉求没有政策依据。后黄烈富于同年12月1日申请复核，因超过法定期限市民政局未予受理。2018年9月18日原告再次向宜昌市××陵区民政局提出信访申请，宜昌市××陵区民政局于同年10月26日作出《信访事项处理意见书》再次予以答复对其安置政策已充分落实，其要求解决编制问题没有政策依据。原告不服向宜昌市民政局提出复查申请，2018年12月10日宜昌市民政局出具《信访事项复查意见书》维持了西陵区民政局的答复意见。原告仍不服，于2018年12月26日向湖北省退役军人事务厅申请复核。湖北省退役军人事务厅受理后于2019年1月8日出具《关于黄烈富信访事项的复核意见书》维持了宜昌市民政局出具《信访事项复查意见书》。同期原告因上述退役安置问题多次前往北京，先后向国家信访局、退伍军人事务部、民政部、中纪委等递交信访材料。 2019年11月18日11时许,黄烈富再次因上述退役安置问题携带上访材料前往北京市天安门广场，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获随身携带向宜昌市纪委监委举报材料1份、向退役军人事务部举报材料3份、向国家信访局的举报材料4份。北京市公安局天安门地区分局治安大队对原告进行了询问，询问笔录中载明，原告自述来京目的为“反映转业安置问题”，来天安门的目的为“因为其他地方反映都没有音讯，想来天安门试试，有没有机会碰到领导，如果能碰到领导，就把我反映转业安置问题的材料交给领导，给我一个说法，帮我解决问题”。北京市公安局天安门地区分局治安大队对其作出《训诫书》予以训诫。后由宜昌市驻北京群众工作办公室联系西陵区人民政府云集街道办事处工作人员予以劝返。2019年11月19日，西陵区人民政府云集街道办事处工作人员向西陵公安分局云集派出所报案，并移交了宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的情况说明、北京市公安局天安门地区分局对原告所作出的《训诫书》《询问笔录》等证据材料。西陵公安分局云集派出所于当日受理了黄烈富涉嫌扰乱公共场所秩序一案，书面传唤黄烈富接受询问，另对西陵区人民政府云集街道办事处工作人员进行了询问。被告经调查收集相关证据，履行呈请报告审核程序及告知黄烈富拟对其作出行政处罚的事实理由及依据和其依法享有的陈述申辩权利后，根据北京市公安局天安门地区分局对黄烈富出具的《训诫书》、询问笔录及携带的信访文件、宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的情况说明对劝返工作人员的询问笔录等证据，于当日作出被诉1155号《行政处罚决定书》，认定黄烈富于2019年11月18日11时许，因复员安置问题携带上访材料前往北京市天安门地区非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，其行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予黄烈富行政拘留七日的行政处罚，并对黄烈富送达了上述行政处罚决定书。当日，被告履行了通知黄烈富家属程序后将黄烈富交宜昌市拘留所执行行政拘留，现已执行完毕。黄烈富不服上述行政处罚决定，在法律规定的期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案审查的行政行为是被告西陵公安分局于2019年11月19日作出的1155号《行政处罚决定书》。本案的争议焦点为：1.被告西陵公安分局对本案是否具有管辖权；2.被告作出被诉1155号《行政处罚决定书》程序是否合法；3.被告在1155号《行政处罚决定书》中，认定原告前往北京市天安门地区非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并对其处以行政拘留7日的处罚，认定事实是否清楚，证据是否充分。 一、关于被告对本案是否有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第十一条规定：“上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。”由此说明，违法行为地的公安机关并非唯一的管辖机关。而且事实上，全国各地大量的违法上访人员聚集北京，如果全部由北京市公安机关处理困难很大，也不利于对违法上访人员的有效稳控，所以交由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。本案中，因原告经常居住地为宜昌市××陵区。故西陵区公安分局作为原告居住地公安机关对原告涉案违法行为依法具有管辖权。 二、关于被告在1155号《行政处罚决定书》中，认定原告在北京市天安门地区非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，认定事实是否清楚，证据是否充分。国务院颁布的《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共场所秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。本案中原告对其于2019年11月18日11时许，携带上访材料前往北京市天安门广场的事实不持异议，且在北京市公安局天安门地区分局对其询问时自述“想来天安门试试，有没有机会碰到领导，如果能碰到领导，就把我反映转业安置问题的材料交给领导…”,在其后云集派出所对其询问时亦表述准备把信访材料给习主席、李总理等“大领导”看。被告就该事实提交了北京市公安局天安门地区分局作出的《训诫书》以及西陵区云集街道办事处以及宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》。原告与被告各证据间均可相互印证，证明原告前往北京于2019年11月18日到非信访接待场所北京市天安门广场走访、滞留，被北京市公安机关训诫。原告因退役安置问题已先后多次向信访部门反映，信访部门亦予以回复，在信访程序终结后，原告仍前往北京，在国家信访局退役军人事务部等多部门上访后，又于2019年11月18日到天安门广场期望直接向国家领导人递交信访材料，被公安机关予以训诫。被告根据前述事实，认定原告的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对原告作出行政拘留七日的行政处罚，其处罚决定认定事实清楚，适用法律并无不当。 三、关于西陵公安分局作出1155号《行政处罚决定书》的程序是否合法。西陵公安分局立案后，开展了调查取证工作，收集了宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室出具的《情况说明》、北京市公安局天门地区分局作出的《训诫书》等证据，并依法对原告及云集街办工作人员进行了询问，履行了对黄烈富传唤通知家属程序、行政处罚前告知、送达等程序。随后作出1155号《行政处罚决定书》并送达原告，其行政程序合法。 此外，因西陵公安分局对原告作出的行政处罚不违反法律规定，故原告提出的要求被告公开道歉、恢复名誉并赔偿其经济损失及精神损失的请求不能得到支持。 综上，被告于2019年11月19日作出的宜西公（云）行罚决字[2019]1155号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。原告黄烈富的诉请无事实及法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告黄烈富的全部诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告黄烈富负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。 审 判 长  冯丽娥 人民陪审员  宋月华 人民陪审员  李艺萍 二〇二〇年九月十日 书 记 员  王翕慷