广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终350号上诉人（原审原告）何金玉，男，汉族，1965年5月15日出生，住广东省东莞市沙田镇。被上诉人（原审被告）东莞市人民政府，住所地广东省东莞市鸿福路**。法定代表人肖亚非，市长。委托代理人陈巧平，东莞市司法局工作人员。委托代理人黎伟明，东莞市司法局工作人员。原审第三人东莞市沙田镇人民政府，，住所地广东省东莞市沙田镇横流大街**法定代表人叶淦奎，镇长。委托代理人林敏聪，该镇政府工作人员。委托代理人成文环，广东凯略律师事务所律师。原审第三人东莞市沙田镇泥洲村村民委员会，住，住所地广东省东莞市沙田镇泥洲村/div>法定代表人郭树森，主任。委托代理人陈建国、殷泉辉，均为北京德恒（东莞）律师事务所律师。何秋因诉被上诉人东莞市人民政府（下称东莞市政府）、原审第三人东莞市沙田镇人民政府（下称沙田镇政府）、东莞市沙田镇泥洲村村民委员会（下称泥洲村委会）行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2019）粤19行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。因何秋于2019年11月27日去世，其子何金玉表示承继何秋的诉讼权利和义务，故本案上诉人为何金玉。原审法院经审理查明：2019年1月3日，何秋向东莞市政府提起行政复议申请，反映沙田镇政府于2018年11月7日强行拆除其部分房屋的问题，请求东莞市政府确认强拆行为违法。东莞市政府接收材料后，认为何秋的申请需要补充材料，于2019年1月9日出具东府行复〔2019〕9号《补正行政复议申请材料通知书》，并邮寄送达给何秋。东莞市政府收到何秋的复议申请材料后，同月25日出具《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》，并及时送达何秋、沙田镇政府。2019年2月10日，沙田镇政府提交答复书及相关证据材料。2019年3月11日，东莞市政府作出东府行复〔2019〕9号《行政复议决定书》，以沙田镇政府非适格被申请人，何秋的行政复议申请不符合受理条件为由，驳回何秋的行政复议申请。沙田镇政府、何秋分别于2019年3月14日、17日签收了该决定书。何秋对此不服，遂于2019年3月25日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述《行政复议决定》，并责令东莞市政府依法受理其复议申请。另查，根据何秋提交的其儿子何金玉所签订的拆迁资料显示，所涉拆迁先就建筑物进行查丈登记，然后形成房屋拆迁安置补偿清单，再由产权人与泥洲村委会最终签订《拆迁安置补偿合同（提前拆迁）》。东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社曾与东莞市虎门建设发展有限公司签订《建筑物拆除工程合同书》，后由广东省电白县第四建筑工程公司、东莞市瑞光广告装饰工程有限公司先后承继履行，并分别签订了《建筑物拆除工程合同补充协议》、《建筑物拆除工程合同补充协议二》。东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社理事长郭树森在行政复议阶段接受调查时，确认前述协议的真实性，并表示案涉强拆是联合社依据前述协议委托授意东莞市瑞光广告装饰工程有限公司实施的，拆除现场无政府工作人员参与和监督。原审法院认为：本案为行政复议纠纷。争议焦点在于沙田镇政府是否为适格被申请人。换言之，案涉强拆实施主体究竟是沙田镇政府还是泥洲村委会。何秋申请行政复议时提交的证据无从反映案涉强拆系由沙田镇政府实施，或者委托泥洲村委会所为，而沙田镇政府亦予明确否认。相反，根据东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社理事长郭树森在行政复议阶段接受调查时的陈述以及沙田镇政府提交的《建筑物拆除工程合同补充协议》、《建筑物拆除工程合同补充协议二》来看，案涉强拆是东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社单方委托授意案外人所实施，沙田镇政府对此并不知情。再结合按照正常拆迁补偿程序，最终也只是由泥洲村委会与产权人签订安置补偿协议。据此，原审法院认为，沙田镇政府并非案涉强拆实施主体，东莞市政府认为其不是适格被申请人，进而以何秋的行政复议申请不符合法定受理条件为由驳回其复议申请，理据充分。东莞市政府收到何秋的复议申请后，要求何秋补充相关材料，及时受理复议申请，在法定期限内作出案涉复议决定并送达给何秋与沙田镇政府，程序合法。何秋诉请撤销案涉复议决定，缺乏事实与法律依据，不能成立，原审法院予以驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告何秋的全部诉讼请求。何金玉不服一审判决，向本院提起上诉称：根据沙田镇拆迁办《房屋拆迁安置补偿清单》的记载，何秋为涉案房屋的所有权人。泥洲村委会协助沙田镇政府进行房屋征收，泥洲村委会实施的拆除行为应由沙田镇政府承担法律责任。根据《房屋拆迁安置补偿清单》和泥洲村委会向何金玉送达的《房屋拆除通知书》，沙田镇政府是拆迁主体，泥洲村委会协助拆迁的行为属于行政行为，非民事行为。泥洲村委会与民事主体签订拆除建筑物协议不影响拆除行为性质的认定。虽然沙田镇政府主张泥洲村委会与村民自行签订拆迁协议，沙田镇政府仅在泥洲村委会的邀请下进行监督和见证，但沙田镇政府对强拆的默许恰好说明沙田镇政府不仅参与且主导涉案拆迁工作。东莞市政府认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，发回重审或者查清事实后改判支持何金玉的诉讼请求。沙田镇政府二审答辩称：涉案土地不存在征地行为，涉案集体土地所有权仍属于泥洲村委会所有。何秋无涉案房屋的建设用地批准文件，未经合法程序确权，涉案房屋实际上系何秋之子何金玉作厨房使用，与何秋无关。《房屋拆迁安置补偿清单》与本案无关，涉案房屋并未经沙田镇拆迁办评估确认，补偿清单不能作为确认房屋所有权的依据。沙田镇政府未实施强拆行为，何秋的复议申请不符合受理条件，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。泥洲村委会二审陈述称：何秋未持有涉案房屋所涉土地的土地使用权证，无出资建房证据，未曾居住、使用涉案房屋，因此何秋对涉案房屋不享有物权。涉案房屋是案外人泥洲股份经济联合社委托东莞市瑞光广告装饰工程有限公司予以拆除，实为案外人泥洲股份经济联合社与何金玉之间的民事纠纷。拆除行为是依据拆除合同进行的民事行为，应通过民事诉讼予以救济，东莞市政府及沙田镇政府对拆除行为不知情，事后也未追认拆除行为。《房屋拆迁安置补偿清单》是泥洲村委会对何金玉的补偿，与何秋无关，《拆迁安置补偿合同》的签订主体为泥洲村委会与何金玉，非沙田镇政府。沙田镇拆迁办在《房屋拆迁安置补偿清单》上盖章，只是对补偿金额的见证，不代表沙田镇政府实施了拆迁行为。何秋不具有原告主体资格，请求驳回上诉，维持原判。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政复议纠纷，二审审查的焦点问题是东莞市政府作出的东府行复[2019]9号《行政复议决定书》是否合法。何秋向东莞市政府提出行政复议申请，请求确认沙田镇政府强制拆除其房屋的行政行为违法，但何秋并未提交有效证据证明其为涉案房屋的所有权人，亦未提交有效证据证明涉案强拆行为由沙田镇政府实施或委托泥洲村委会实施。东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社理事长郭树森在沙田镇政府组织的调查中表示因村民已签订拆迁协议搬迁至农民公寓，故东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社按协议拆房，沙田镇政府及其工作人员并未参与涉案强拆。结合《建筑物拆除工程合同补充协议》及《建筑物拆除工程合同补充协议二》，涉案强拆实为东莞市沙田镇泥洲股份经济联合社委托案外人实施的强拆行为。至于何秋上诉主张沙田镇政府为涉案拆迁安置主体的问题，涉案《拆迁安置补偿合同》的签订主体是泥洲村委会与产权人，《农民公寓（三期）业主确认书》明确“……双方已结算完毕，村委会已履行完毕安置合同。……本人承诺按照……《拆迁安置补偿合同》第五条约定将所有附件列明的不动产交付给村委会”，以上证据显示涉案拆迁安置是泥洲村委会与产权人之间的拆迁安置，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条所规定的由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施的征地补偿安置，虽然东莞市沙田镇征地拆迁办公室在何金玉的《房屋拆迁安置补偿清单》上盖章，仅具有见证性质，不能说明沙田镇政府为拆迁主体，何秋以东莞市沙田镇征地拆迁办公室在何金玉《房屋拆迁安置补偿清单》上盖章为由，主张沙田镇政府为涉案拆迁主体，理据不足，本院不予支持。沙田镇政府非涉案强拆主体，东莞市政府以沙田镇政府不是适格被申请人为由作出涉案《行政复议决定》驳回上诉人的复议申请，于法有据，本院予以支持。综上，何金玉的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人何金玉承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年九月二十七日法官助理严崇哲书记员钟能英