福州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）闽8601行初45号 原告郑秀敏等45人，名单附后。 诉讼代表人王守联，男，1948年2月18日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 诉讼代表人廖德富，男，1982年8月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 诉讼代表人翁润珍，女，1949年7月14日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。 委托代理人唐立明，北京京润律师事务所律师。 被告福州市人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区乌山路**。 法定代表人尤猛军，市长。 委托代理人卢毅超，女。 委托代理人黄梅英，福建知信衡律师事务所律师。 第三人黄鹭玫，女，1988年3月5日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 第三人林华新，男，1955年2月16日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告郑秀敏等62人不服被告福州市人民政府行政复议一案，向本院提起诉讼。本院于2020年4月1日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄鹭玫、林华新同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人王守联、廖德富、翁润珍及其委托代理人李海霞、唐立明，被告的委托代理人卢毅超、黄梅英到庭参加诉讼。第三人黄鹭玫、林华新经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。审理过程中，郑秀敏等32人向本院申请行为保全，本院于2020年5月7日作出（2020）闽8601行初45号行政裁定，驳回郑秀敏等32人的申请；原告林勇生、黄勇、翁敬翔向本院申请撤回起诉，本院于2020年6月2日作出（2020）闽8601行初45号之一行政裁定，准许原告林勇生、黄勇、翁敬翔撤回起诉；原告黄咏菁、陈伟、吴晓敏、王东红、王志强、叶孝国、汪尤涵、袁浛、郭芸、黄彦、林勃、黄晓芳、陈群、陈榆向本院申请撤回起诉，本院于2020年7月21日作出（2020）闽8601行初45号之二行政裁定，准许原告黄咏菁、陈伟、吴晓敏、王东红、王志强、叶孝国、汪尤涵、袁浛、郭芸、黄彦、林勃、黄晓芳、陈群、陈榆撤回起诉。本案现已审理终结。 被告福州市人民政府于2020年3月10日作出榕政行复不〔2020〕1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称〔2020〕1号《决定书》），认为申请人所提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条所规定的行政复议申请受理条件，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。 原告郑秀敏等45人诉称，原告皆是鼓楼区*路*号大院内的房屋所有权人。2020年1月22日，原告之一廖德富通过信息公开从福州市鼓楼区住房保障和房产管理局了解到，*路*号大院地块采用协商征收，已发布房屋征收补偿方案征求意见告知书。福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）于2020年1月20日发布的鼓房征〔2020〕1号《房屋征收补偿方案征求意见的告知书》显示，鼓楼区政府对此次征收采取“协商征收”的方式。原告向被告申请行政复议，请求确认鼓楼区政府以“协商征收”方式对原告房屋进行征收的行政行为违法，同时请求被告责令鼓楼区政府立即停止征收行为。原告应被告要求于2020年3月5日提交补充材料说明，被告于2020年3月10日作出案诉决定书。原告的复议请求具体、明确，鼓楼区政府作为“协商征收”的实施主体，依此方式对原告房屋进行征收，系行政行为，属于行政复议受理范围。鼓楼区政府采用“协商征收”方式进行房屋征收无法律依据，严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。被告作出的案诉决定书适用法律错误，事实认定不清。请求：1.判决撤销被告作出的〔2020〕1号《决定书》；2.责令被告对原告申请予以受理；3.本案诉讼费由被告承担。 原告郑秀敏等45人在法定期限内向本院提交了以下证据：Ａ1.原告身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格；Ａ2.房屋所有权证，证明原告对案涉房屋享有合法的权利；Ａ3.2019年第14号《鼓楼区住房保障和房产管理局政府信息公开办理告知书》，证明*路*号大院地块采用协商征收；Ａ4.鼓房征〔2020〕1号《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》，证明鼓楼区政府系征收主体；Ａ5.《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》，证明鼓楼区政府对*路*号大院地块采用协商征收，函作出的时间早于房屋征收决定日期；Ａ6.《情况补充说明》，证明原告有证明材料证实鼓楼区政府以协议征收、协商征收的方式进行征收；Ａ7.〔2020〕1号《决定书》，证明原告申请复议的请求明确，属于行政复议受理范围，被诉行政行为认定事实不清。 原告郑秀敏等45人在开庭审理中向本院提交了以下证据：A8.2019年第41号《鼓楼区政府信息公开办理告知书》，证明案诉协商征收行为真实存在，且实施主体是鼓楼区政府；A9.通话录音文字版及图片一张，证明案诉协商征收行为真实存在，且由鼓楼区政府实施。 被告福州市人民政府辩称：1.〔2020〕1号《决定书》证据确凿，适用法律、法规正确。其一，国有土地上房屋征收补偿过程包含多个行为，而原告笼统地要求被告确认鼓楼区政府以“协商征收”的方式进行征收行为违法，并未指向哪一个具体行政行为，且经被告书面要求之后仍未补正，属于复议请求不明确的情形。其二，原告陈述的“协商征收”的主要表现形式是鼓楼区政府与原告协商征收补偿安置事宜，但就协商行为而言，不具有行政强制力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。其三，根据原告在提起行政复议时提交的《欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）第八条、第十二条等规定，与被征收人协商征收补偿安置事宜的主体是房屋征收部门及其委托的房屋征收实施单位，原告仅因鼓楼区政府组织对房屋征收补偿方案进行征求意见，便认定鼓楼区政府是“协商征收”的实施主体，缺乏事实和法律依据。2.〔2020〕1号《决定书》程序合法。原告于2020年2月25日向被告提出行政复议申请，因复议请求不明确且行政复议申请材料不齐全等，被告于2020年2月27日作出榕政行复补〔2020〕4号《补正行政复议申请通知书》要求原告补正申请材料。2020年3月6日，被告收到原告提供的补正材料。后经审查，被告于2020年3月10日作出〔2020〕1号《决定书》并送达原告。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告福州市人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：B1.行政复议申请书及附件，B2.EMS快递面单及查询结果，上述证据证明2020年2月25日被告收到原告的行政复议申请；B3.榕政行复补〔2020〕4号《补正行政复议申请通知书》，证明被告于2020年2月27日作出榕政行复补〔2020〕4号《补正行政复议申请通知书》，要求原告补正申请材料；B4.《情况补充说明》及附件，B5.EMS快递面单及查询结果，上述证据证明2020年3月6日被告收到原告提交的补正材料；B6.〔2020〕1号《决定书》，证明被告经审查于2020年3月10日作出〔2020〕1号《决定书》；B7.文书送达回证及邮寄面单等，证明被告将各法律文书送达当事人；B8.《行政复议法》第六条、第十七条第一款，其中第六条是复议范围的规定，第十七条第一款是复议受理的规定；B9.《行政复议法实施条例》第二十八条第（一）、（三）、（五）项、第二十九条，其中第二十八条第（一）、（三）、（五）项是受理行政复议申请条件的规定，第二十九条是行政复议申请材料不齐全补正的规定。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告认为，证据A1、A2真实性无异议；证据A3真实性、合法性、关联性无异议，但无法证明原告已提交符合复议受理条件的申请及材料；证据A4真实性、合法性、关联性无异议，能够证明鼓楼区政府对征收补偿方案征求意见；证据A5真实性无法确认，不具有关联性，且原告申请复议时未说明其复议请求；证据A6真实性无异议，原告笼统要求确认鼓楼区政府协商征收行为违法，无事实和法律依据；证据A7真实性、合法性、关联性无异议；证据A8原告在申请复议时未提交，故与本案没有关联性；证据A9与本案没有关联性，无法证明原告主张的存在违法征收行为。对被告提交的证据、依据，原告认为，证据B1-B5、B7真实性、合法性、关联性无异议，只能证明被告在法定期限内要求原告进行补正并作出相关答复。证据B6违法。本案属于行政复议的受案范围，原告有明确的复议请求和被申请人，被告适用法律错误。 本院对上述证据认证如下：原、被告对证据A1-A4、A6、A7、B1-B5、B7无异议，予以确认。证据A5系原告在复议程序中向被告提交的《情况补充说明》的附件，具备相关性，可以作为本案的定案根据。证据A8、A9原告虽未在复议程序中向被告提交，但与本案事实具有内在的联系，可以作为本案的定案根据。证据B6系本案被诉行政行为，其合法性待证。 经审理查明，2020年2月24日，郑秀敏等64人向被告福州市人民政府邮寄《复议申请书》，请求确认鼓楼区政府以“协商征收”方式对鼓楼区*路*号大院房屋进行征收的行政行为违法，并责令鼓楼区政府立即停止上述征收行为。被告于次日收到该《复议申请书》及附件，即2019年第14号《鼓楼区住房保障和房产管理局政府信息公开办理告知书》、鼓房征〔2020〕1号《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》等。 2020年2月27日，被告作出榕政行复补〔2020〕4号《补正行政复议申请通知书》，以郑秀敏等64人的行政复议申请材料不齐且行政复议请求不明确为由，要求郑秀敏等64人补正申请材料。 2020年3月4日，郑秀敏等人作出《情况补充说明》，主要内容为：第一，关于申请行政复议事项。申请人提交《复议申请书》时，被申请人尚未作出鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》。被申请人自2019年12月就开始以协议征收、协商征收的方式对鼓楼区*路*号大院的房屋进行征收，并数次与申请人协商安置补偿问题，征收范围内除申请人之外大多数业主都签订了安置补偿协议。申请人不同意上述征收方式及安置补偿条件，数次向省政府进行反映。因此，被申请人以协议征收、协商征收的方式进行征收的行为存在并成立。被申请人采取的“协议征收”、“协商征收”的方式无任何事实根据和法律依据，要求确认被申请人以此方式进行征收的行为违法。第二，关于证明材料。首先，申请人提交的2019年第14号《鼓楼区住房保障和房产管理局政府信息公开办理告知书》，答复称“经了解，*路*号大院地块采用协商征收，已发布房屋征收补偿方案征求意见告知书。”其次，《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》，显示“五、按协商方式签订协议的计价补偿安置办法；……七、签约期限内奖励办法。”亦可证明此次“协商征收”是被申请人所实施。最后，《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》，显示为促进此次征收，被申请人已商请部分申请人所在单位以做思想动员工作为由进行所谓的“协商征收”。被告于2020年3月6日收到该《情况补充说明》及附件，即《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》。 2020年3月10日，被告作出〔2020〕1号《决定书》，主要内容为：“经审查，首先，根据《国有土地上房屋征收补偿条例》的相关规定，市、县级人民政府在国有土地上房屋征收补偿的过程中，依法可组织对征收补偿方案进行论证、批准征收补偿方案、组织进行社会稳定风险评估、作出房屋征收决定及征收补偿决定等。因此，国有土地上房屋征收补偿属于多阶段行为，而申请人仅笼统地要求复议机关确认征收行为违法，并未指向哪一个具体行政行为，且经本机关书面要求之后仍未补正，属于复议请求不明确。其次，申请人所述的‘协商征收’方式并未有明确的定义。根据申请人所述，‘协商征收’的主要表现形式是与申请人协商征收补偿安置事宜。但是，协商行为本身不是具体行政行为，不具有行政强制力，对申请人的权利义务亦不产生实际影响。且经本机关查明，被申请人已经于2020年3月3日针对案涉房屋作出了《房屋征收决定》〔鼓房征（2020）4号〕，故实际上对申请人权利义务产生影响的是该房屋征收决定以及后续可能产生的房屋征收补偿决定、行政强制拆除行为等。为此，申请人据以复议的‘协商征收’不属于行政复议受理范围。最后，申请人在提起本次行政复议时提交了《欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿），用以证明‘协商征收’的实施主体为被申请人福州市鼓楼区人民政府。但根据该《方案》第八条、第十二条等规定，与被征收人协商征收补偿安置事宜的主体是房屋征收部门及其委托的房屋征收实施单位。申请人仅因被申请人组织对房屋征收补偿方案进行征求意见，便认定被申请人是‘协商征收’的实施主体，缺乏事实及法律依据。综上所述，申请人所提起的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的行政复议申请受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定：本机关决定不予受理。” 2020年3月18日，郑秀敏等人收到被告于2020年3月12日邮寄的〔2020〕1号《决定书》。 另查明，2020年1月22日，福州市鼓楼区人民政府信息公开工作办公室对原告之一廖德富作出2019年第41号《鼓楼区政府信息公开办理告知书》，告知：“经了解，*路*号大院地块采用协商征收，已发布房屋征收补偿方案征求意见告知书。” 本院认为，原告郑秀敏等45人系被诉〔2020〕1号《决定书》的相对人，有权提起本案行政诉讼。根据《行政复议法》第十三条第一款的规定，被告具有对原告的复议申请作出决定的合法权力来源。被告收到原告的行政复议申请材料后，在法定期限内作出〔2020〕1号《决定书》并依法送达，程序合法。当事人争议的焦点是原告所提复议申请是否符合行政复议申请受理条件。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人、有具体的行政复议请求和理由、属于行政复议法规定的行政复议范围等。本案中，原告向被告申请复议的事项是请求确认鼓楼区政府以协商征收方式对鼓楼区*路*号房屋进行征收的行政行为违法，并责令鼓楼区政府立即停止上述征收行为。根据原告在复议程序中提交的《情况补充说明》及庭审陈述，其主张的“协商征收”行为是指鼓楼区政府在鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》作出前就以协议征收、协商征收的方式对鼓楼区*路*号大院的房屋进行征收，并数次与原告协商安置补偿问题。原告在《情况补充说明》中还自述，征收范围内除原告之外大多数业主都签订了安置补偿协议，原告不同意上述征收方式及安置补偿条件，数次向省政府反映。可见，案涉“协商征收”行为实际上系鼓楼区政府在鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》作出之前，为确保案涉房屋征收与补偿工作有序开展，预先组织实施的房屋安置补偿工作；原告所主张的鼓楼区政府的“协商征收”方式及安置补偿条件对鼓楼区*路*号大院内的房屋所有权人不具有行政强制力，并不必然产生法律上的约束力，对原告的权利义务也不产生实际影响。也就是说，案涉“协商征收”行为作用的发挥或目的的实现，取决于鼓楼区*路*号大院内房屋所有权人的自愿接受和实行，具有非强制性、自愿性等特点，其实施不产生直接的法律效果，亦未对鼓楼区*路*号大院内房屋所有权人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围。原告认为根据“法无授权即禁止”原则，鼓楼区政府无权以“协商征收”的方式进行征收。“法无授权即禁止”原则是指没有法律根据，行政机关不得作出影响公民合法权益或者增加公民义务的决定，否则就将构成行政违法。因案涉“协商征收”行为不违反法律规定，且不会影响鼓楼区*路*号大院内房屋所有权人的合法权益或增加其义务，故并不违反“法无授权即禁止”原则。因此，原告提出的行政复议申请不符合法律规定的受理条件。被告以原告申请复议的“协商征收”行为不属于行政复议受理范围，其申请不符合《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条的规定为由，根据《行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理，并无不当。 本院注意到，鼓楼区政府在本案行政复议期间就发布了鼓房征〔2020〕4号《房屋征收决定》，如原告主张征收决定违法、未得到合理补偿安置等，可针对行政机关作出的发生法律效力且对其权利义务产生影响的房屋征收决定及后续可能产生的房屋征收补偿决定、行政强制拆除等行为依法寻求救济。需要指出的是，原告提出的确认“协商征收”行为违法的复议请求，针对的是鼓楼区政府以协商方式进行的预先组织实施安置补偿行为，该复议请求明确具体。被告关于原告笼统要求确认征收行为违法，属复议请求不明确的主张，不能成立。另，原告提交的鼓房征〔2020〕1号《福州市鼓楼区人民政府关于欧冶池至城隍庙周边旧屋区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案征求意见的告知书》和《福州市鼓楼区人民政府办公室关于商请做好支持冶山历史风貌区建设房屋征收工作的函》等证据，可以证明鼓楼区政府组织实施了协商征收补偿安置事宜的行为，故被告关于原告缺乏事实及法律依据认定鼓楼区政府是“协商征收”实施主体的主张，亦不能成立。因被告对复议请求和“协商征收”实施主体的认定错误，不影响被诉〔2020〕1号《决定书》处理结果的合法性，本院在此予以指正。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告郑秀敏等45人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告郑秀敏等45人负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。                            审判长                                             林莉                               审判员                                             黄献美                               审判员                                             王冰                二〇二〇年九月二日                            法官助理                                             冯春美                               书记员                                             杨聂婧                附：一、原告名单 原告郑秀敏，女，1945年11月10日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告暨诉讼代表人王守联，男，1948年2月18日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告康淑金，女，1947年5月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告柳秉如，女，1948年3月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告叶秀珍，女，1935年7月27日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告洪国团，男，1945年9月2日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告宋宇辉，女，1974年9月30日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告暨诉讼代表人廖德富，男，1982年8月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告李杜，女，1935年3月9日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告金梅，女，1979年1月31日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告林品端，女，1950年12月8日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告黄宗伟，男，1931年12月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告励民，男，1965年12月26日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告暨诉讼代表人翁润珍，女，1949年7月14日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告陈涛，男，1986年9月7日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告张少钦，男，1943年3月15日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告姚鼎坚，男，1936年7月26日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告肖永举，男，1982年12月29日出生，汉族，住福建省罗源县凤山镇。 原告林浩，男，1975年1月31日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告董学军，女，1940年9月11日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告卢秋素，女，1959年8月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告林春晓，女，1974年2月28日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告何榕春，男，1960年2月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告王勉，男，1970年8月14日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告游林，男，1972年4月21日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告黄晓燕，女，1975年9月4日出生，汉族，住福建省平潭县潭城镇。 原告林婉霞，女，1987年11月19日出生，汉族，住福建省德化县上涌镇。 原告邹积慧，男，1956年10月13日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告陈小妹，女，1983年9月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告吕英，女，1961年4月12日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告黄素琴，女，1961年10月27日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告唐耀东，男，1968年3月28日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告苏翠英，女，1958年5月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告陈学棋，男，1966年8月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告曾俤明，男，1979年1月21日出生，汉族，住福建省连江县坑园镇。 原告林阿祥，男，1964年5月22日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告罗金祥，男，1964年11月20日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告陈宏玮，女，1975年12月19日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告邱晓春，男，1972年3月27日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告乔浩源，男，1978年10月25日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告陈晖，女，1970年4月23日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告张日丹，女，1987年9月19日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告陈秀玲，女，1956年5月3日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告施锦华，女，1931年4月21日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 原告黄琳伊，女，1985年8月18日出生，汉族，住福建省福州市台江区。 二、本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。