江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣10行初21号之一原告刘向国，男，1969年9月13日出生，汉族，汉族，现住抚州市。委托代理人李珊玲，江西深抚律师事务所律师。委托代理人张燕飞，江西深抚律师事务所律师。被告抚州市东乡区人民政府，住所地东乡区行政中心。法定代表人彭敏群，区长。委托代理人曾熙平，抚州市东乡区司法局副局长。委托代理人万克勤，江西汝河律师事务所律师。被告抚州市东乡区城市管理局，住所地抚州市东乡区昌景东路**。法定代表人徐武平，局长。行政机关负责人黎勇，副局长。委托代理人杨小平，江西书童律师事务所律师。委托代理人胡帆，江西书童律师事务所律师。原告刘向国诉被告抚州市东乡区人民政府、抚州市东乡区城市管理局行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告刘向国诉称，其从事苗木、花卉等种植经营。2008年11月17日，其与抚州市东乡区邓家乡人民政府签订《协议书》，约定东临一级公路两侧水田，10以内、荒山20米以内的土地承租给原告用于栽种树木、花木。原告承租后，对该地块作了挖沟、铺设水管等基础设施和设备投入，并栽种了大量的树木、花木。2019年，被告抚州市东乡区人民政府因城区污水管网改造工程建设需征收包括原告租赁的苗木基地在内的土地。被告在未发布任何征收公告、征收补偿安置方案，以及未通知原告征收苗木基地，未对原告进行安置补偿的情形下，于2019年11月17日、11月20日强行将原告栽种的苗木全部铲除，损害了原告的合法权益。为此，诉请人民法院确认被告抚州市东乡区人民政府、抚州市东乡区城市管理局铲除原告苗木行为违法，本案诉讼费由被告承担。被告抚州市东乡区人民政府辩称，一、抚州市东乡区污水管网改造建设工程项目由抚州市东乡区发改委批准，且履行了用地预审、签订施工合同等必要手续，不存在违法施工等行为。二、抚州市东乡区人民政府不存在征收行为。埋设地下污水管道，无需对土地进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，临时性用地也不需抚州市东乡区人民政府批准。苗木系地面附着物，并非不动产；对苗木完全可以移置处理，待工程完工后再移回施工地。三、对政府组成部门作出的行为，应当依法确定责任承担，不能以系政府组成部门为由，随意将政府作为被告。四、赔偿应以过错为前提，存在过错才存在赔偿。为此，请求人民法院依法驳回原告诉请。被告抚州市东乡区城市管理局辩称，一、不存在政府征收土地、苗木的行政行为。抚州市东乡区城市管理局作为区重点工程实施推动单位，在污水管网改造工程建设中，要求原告与建设施工单位中国水利水电第十二工程局有限公司协商移除苗木，以便开挖地面正常进行污水管网建设施工，但并未对原告的树木、土地进行征收。在2019年9月污水管网建设施工前，已多次通知并协调原告和建设施工单位等协商处理苗木移除事项。2019年10月，抚州市东乡区城市管理局与抚州市东乡区园林绿化管理局、抚州市东乡区重点工程管理办公室组织包括刘向国在内的施工地树木所有权人现场清点评估苗木。原告的苗木估算价值1427697元，以35%计算移除费用为499693元。原告向抚州市东乡区城市管理局领取了苗木移除费用补偿款499693元。原告对自行承担苗木移除工作无异议。之后，原告也自行处理苗木移除事项。二、原告所诉苗木被铲除并非抚州市东乡区城市管理局所为。原告未按约定及时移除苗木，严重影响建设施工单位正常施工。为能正常施工，建设施工单位经与原告协商，确定另行给付原告铲除苗木进行施工的损失补偿款30万元，故原告所诉污水管网施工过程中其苗木被铲除，完全是其与建设施工单位之间的民事行为。请求人民法院查明事实，依法驳回原告诉请。经审理查明，2018年1月22日，抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部下发《关于成立东乡区污水管网改造工程建设指挥部的通知》（第1号），设立抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部，指挥部下设办公室，办公室设在抚州市东乡区城市管理局。2018年4月8日，抚州市东乡区发展和改革委员会向抚州市东乡区城市投资开发有限公司作出东发改字[2018]90号《关于抚州市东乡区城区污水管网改造建设项目立项的批复》同意项目立项；2018年7月10日，抚州市东乡区发展和改革委员会向抚州市东乡区城市投资开发有限公司作出东发改字[2018]201号《关于抚州市东乡区2018年城区污水管网改造建设项目可行性研究报告的批复》。2018年10月8日，抚州市东乡区城市投资开发有限公司与中国水利水电第十二工程局有限公司，签订《城区污水管网改造建设项目设计、采购、施工EPC总承包合同》，中国水利水电第十二工程局有限公司作为承包人负责施工建设。原告刘向国栽种的部分苗木位于该项目施工范围。2019年10月23日，抚州市东乡区重点工程管理办公室、抚州市东乡区园林绿化管理局等相关人员对刘向国案涉项目范围内的苗木进行清点，并确定苗木价值为1427697元，以35%计算移除费用499693元。2019年12月3日，抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部下发《通知》（未加盖盖章），要求公路沿线苗木业主，一星期内将已清点苗木全部转移，刘向国收到该通知但未签字；2020年1月22日刘向国出具收条一份，该收条载明“今收到十二局代城管局付在东临公路城区污水管网建设工程苗木部分补偿款人民币大写（叁拾万元整），以到账为准”。2020年1月23日，江西银行网上银行电子回单载明刘向国收到30万元苗木赔偿款。2020年4月20日，《财政资金支付凭证》显示，抚州市东乡区城市管理局向刘向国支付“东临一级公路以东雨污管网改造工程苗木补偿款”499693元。刘向国所栽部分苗木被中国水利水电第十二工程局有限公司铲除。另查明，2019年4月12日，《城区污水管网改造建设项目设计、采购、施工总承包（EPC）项目联系单》载明，中国水利水电第十二工程局有限公司工程项目部就绿化、树林、房屋等需要拆除事项，向抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部报告，并请求对东侧施工区域内需要处理的政策问题进行处理。抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部在该联系单指挥部一栏盖章，且指挥部落款处有何建明签名，《关于成立东乡区污水管网改造工程建设指挥部的通知》载明何建明为“区城管局城市排水管理所所长”。本院认为，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体就已确定。但在某些特殊情况下，行政行为的适格主体在起诉时难以确定，只能通过审理并运用举证责任规则作出判断。本案中，原告刘向国最初以抚州市东乡区人民政府、抚州市东乡区城市管理局、抚州市东乡区园林绿化管理局为共同被告提起本案诉讼，主张要求确认被告铲除其苗木行为违法。经法庭依法释明，原告撤回对抚州市东乡区园林绿化管理局的起诉，并以抚州市东乡区人民政府、抚州市东乡区城市管理局为共同被告坚持诉讼。被告抚州市东乡区人民政府、抚州市东乡区城市管理局均辩称其并非本案适格被告，抚州市东乡区城市管理局还提出案涉纠纷系施工单位与刘向国之间的民事纠纷。本院认为，虽然对原告刘向国所栽部分苗木的铲除行为，具体系中国水利水电第十二工程局有限公司实施，但案涉工程系政府重点工程，行政机关在整个工程施工建设过程中负责协调管理，故不宜认定为民事行为。且工程建设指挥部办公室设在抚州市东乡区城市管理局，抚州市东乡区城市管理局认可其与抚州市东乡区园林绿化管理局、抚州市东乡区重点工程管理办公室组织包括刘向国在内的施工地树木所有权人现场清点评估苗木，并向刘向国支付了雨污管网改造工程苗木补偿款499693元，另结合2019年4月12日《城区污水管网改造建设项目设计、采购、施工总承包（EPC）项目联系单》载明的情况可以看出，中国水利水电第十二工程局有限公司工程项目部曾就绿化、树林、房屋等需要拆除事项，向抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部进行了报告，并请求对东侧施工区域内需要处理的政策问题进行处理。以上联系单盖有抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部的印章，且有何建明签名。此外，抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部还向刘向国下发过《通知》，要求其在一星期内将已清点苗木全部转移。鉴于抚州市东乡区污水管网改造工程建设指挥部系临时性机构，并不具有诉讼主体资格。因此，应当认定抚州市东乡区城市管理局为本案适格被告。综合全案，因无充分证据证实抚州市东乡区人民政府参与或实施了对原告苗木的铲除行为，故其不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件属于中级人民法院管辖的第一审行政案件”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”之规定，原告刘向国提起本案诉讼存在错列被告之情形，在经法院依法释明后，其拒绝变更被告，故对原告起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告刘向国的起诉。已收案件受理费50元，退回原告刘向国。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 陈 辉审判员 余惠娇审判员 王康季二〇二〇年九月二十八日法官助理陈红燕书记员刘云