中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申655号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：承德市自然资源和规划局。住所地：河北省承德市双桥区东环路南武阳小区**。 法定代表人：王鹤松，该局局长。 委托诉讼代理人：尹琳山，该局自然资源所有者权益科科长。 委托诉讼代理人：李青，河北骥腾律师事务所律师。 被申请人（一审原告、二审上诉人）：承德万泰房地产开发有限公司。住所地：河北省承德市双桥区狮子沟荣基花园小区**-105。 法定代表人：秦冬烨，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：李镓，河北兴建人和律师事务所律师。 一审被告、二审被上诉人：承德市人民政府。。住所地：河北省承德市双桥区行政中心 法定代表人：常丽虹，该市市长。 委托诉讼代理人：李月华，河北山庄律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王玉凤，承德市司法局工作人员。 再审申请人承德市自然资源和规划局（原承德市国土资源局,以下简称承德市自然资源局）因与承德万泰房地产开发有限公司（以下简称万泰公司）、承德市人民政府履行行政协议纠纷一案，不服河北省高级人民法院（2018）冀行终991号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日组织当事人进行询问。承德市自然资源局的委托诉讼代理人尹琳山、李青，万泰公司的委托诉讼代理人李镓，承德市人民政府的委托诉讼代理人王玉凤、李月华到庭参加询问。现已审查终结。 承德市自然资源局申请再审称，1.案涉《国有土地使用权出让合同》既未生效也未履行。该合同是为向河北省国土资源厅报卷而草签，并非双方实际履行的合同，所涉土地在合同签订时尚为集体土地，不具备出让条件；案涉合同始终未获得承德市人民政府的批准，不具备生效条件；万泰公司没有按照当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定履行申请程序，也没有取得国家批准建设项目的有关文件，且在合同签订后万泰公司也未按约定缴纳土地出让金。2.案涉《国有土地使用权出让合同》不具有法律上的可履行性。根据2002年7月1日起施行的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）规定，国有土地使用权出让应采用招拍挂的方式。国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》也明确规定，2004年8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。本案虽然存在历史遗留问题的因素，但万泰公司未在2004年8月31日前向承德市自然资源局提交履行案涉《国有土地使用权出让合同》的相关手续和资料，故无法为其办理土地出让手续；2004年8月31日以后，万泰公司也没有通过招拍挂的方式取得涉案地块的土地使用权，承德市自然资源局不能违反法律规定，继续为其办理土地出让手续。3.二审法院将此前已办理用地手续的89.74亩土地与案涉66.16亩土地情况等同属于认定事实错误，且对征地款的返还问题亦认定错误。89.74亩土地于1998年由原承德市土地管理局出让给承德市双桥区人民政府成立皇家公司，皇家公司当时已经取得项目批准文件、建设用地规划许可证，双方签订了《土地使用权出让合同》，只是皇家公司未按时缴纳土地出让金，但土地出让行为符合法律规定并且有效。而案涉的66.16亩土地万泰公司没有取得项目批准文件和建设用地规划许可证，不符合当时的供地条件，也没有履行土地出让审批程序，故两宗地不能等同。二审法院判定万泰公司有关征地费用1106万元，该款项于2004年9月14日由承德市财政局全额返还原承德市双桥区国土资源局，与2012年返还皇家公司（承德市双桥区人民政府）的土地取得成本1332.57万元不同。4.二审法院程序违法。本案事实复杂，历经时间长，二审法院应当开庭审理。二审法院在未进行法庭调查、也未向当事人进行询问、核实的情况下径行改判，违反了法律规定。承德市自然资源局依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定申请再审。 万泰公司答辩称，1.涉案《国有土地使用权出让合同》合法有效，该合同是正式签订的制式合同，有双方当事人盖章，且根据案涉“一书四方案”等相关材料显示，案涉土地出让已经承德市人民政府批准。2.案涉土地属于2004年8月31日以前的历史遗留问题，河北省国土资源厅同意以协议出让方式供地。3.案涉土地共66.16亩，其中24.5亩与其他权证下的土地重合，余下41.66亩承德市自然资源局应当按照合同予以履行，重合的24.5亩可以在案涉合同之外的位置予以调整履行。4.万泰公司从2003年至2014年期间，共向有关部门交纳土地款、税款等3487.80447万元（已减去返还万泰公司的1145.5798万元），除去已经办理土地使用权证的89.74亩土地费用，万泰公司现存在各部门费用合计1560.8202万元，该现存款项属于土地出让金性质。综上，二审法院认定事实确实充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回承德市自然资源局的再审申请。 本院认为，二审法院虽然认为承德市自然资源局未依法及时履行通知、协助万泰公司缴纳土地出让金的义务，并判决承德市自然资源局继续履行协议，即结合现实情况通知、协助万泰公司支付土地使用权出让金，但对继续履行合同的两项基础事实并未查明确定:一是合同约定的土地出让金缴付情况，主要是万泰公司已经缴纳且仍需缴纳土地出让金的具体数额；二是合同约定的土地能否完全交付的问题，主要是66.16亩土地是否仍然能够完全向万泰交付。首先，关于土地出让金的缴付问题。土地出让金的缴付情况直接关系着后续合同的具体履行。万泰公司主张其于2003年至2004年间已经缴纳的相关费用中包含有案涉地块土地出让金的性质，承德市自然资源局也认可一审法院查明的万泰公司目前现存各部门费用为1560.8202万元，但关于此项费用的性质，双方当事人意见分歧，二审法院对此应予查明，并进一步认定万泰公司继续履行案涉协议应予缴纳的土地出让金数额。其次，关于合同约定的土地能否完全交付的问题。案涉合同签订距今已经近十六年，所涉区域建设规划调整多次，因各种原因，案涉《国有土地使用权出让合同》项下66.16亩土地，已有24.5亩土地与承市国用（2012）第10号国有土地使用证项下89.74亩土地存在面积重合，即此24.5亩土地已经包含在上述89.74亩土地中出让给万泰公司，且获得了国有土地使用证。万泰公司的诉讼请求，是判决承德市自然资源局履行2004年8月23日就66.16亩土地签订的《国有土地使用权出让合同》，但在合同约定的出让地块实际面积已经发生重大变化的情况下，客观上是否能够按照合同约定的土地面积继续履行，需要向当事人予以释明，由当事人决定是否变更诉讼请求。二审法院虽然明确承德市自然资源局应结合现实情况，遵循诚实信用原则，妥善合理履行案涉合同，但因合同约定地块目前的可实际履行面积存在较大变化，二审法院未在此基础上明确承德市自然资源局是否应另外调地补足缺失面积以完全履行合同，或者是就目前的土地现状继续履行并对不能履行部分承担相应责任，或者在当事人变更诉讼请求上判决继续履行义务。上述两项事实属于承德市自然资源局通知、协助义务的主要内容，也是承德市自然资源局继续履行合同的前提，该两项事实不清，承德市自然资源局的通知、协助义务就难以确定，合同继续履行的障碍仍然存在，将直接导致二审判决缺失内容明确性和执行可能性。 综上，二审判决认定基础事实不清，主要证据不足。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条的规定，裁定如下： 一、本案指令河北省高级人民法院再审。 二、再审期间，中止原判决的执行。 审判长  王旭光 审判员  贾清林 审判员  李 涛 二〇二〇年九月三十日 法官助理陆阳 书记员齐欣