山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终324号上诉人（原审被告）大同市平城区人民政府。法定代表人唐胜，区长。委托诉讼代理人吕某。委托诉讼代理人石欣磊，山西九论律师事务所律师。被上诉人(原审原告）大同市华兴房地产开发有限公司。法定代表人赵银贵，经理。委托诉讼代理人赵某2，该公司法律顾问。委托诉讼代理人李平，北京百鸟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大同市御东鑫宇物流有限责任公司。法定代表人赵银贵，经理。委托诉讼代理人李平，北京百鸟律师事务所律师。原审第三人山西汽运集团雁北汽车运输公司。法定代表人高建福，董事长。上诉人大同市平城区人民政府（下称平城区政府）因与被上诉人大同市华兴房地产开发有限公司（下称华兴公司）、大同市御东鑫宇物流有限责任公司（下称御东公司）及原审第三人山西汽运集团雁北汽车运输公司（下称雁北汽运公司）行政征收一案，不服山西省朔州市中级人民法院（下称朔州中院）（2019）晋06行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审查明，华兴公司对坐落平城区水泊寺乡东坟村（原为大同市××区）面积为133970.07平方米一宗土地，拥有同国用（2000）字第00049号国有土地使用证，该证未注明土地的使用类型。华兴公司取得该宗土地使用权系当时政府主导的企业改制时，由华兴公司接管原大同市城区焦化厂等僵尸企业，作出补偿，接受被兼并企业职工，并经政府会议纪要决定转让取得。华兴公司曾以该宗土地作抵押向银行贷款，后偿还。2009年11月20日，大同市因实施御东新区新城规划需要，根据《中华人民共和国土地管理法（下称土地管理法）》第五十八条规定发布公告，决定收回御东新区范围内的国有土地使用权，该宗土地在收回范围。公告之后，原、被告对征收补偿安置未达成协议。2011年4月13日，平城区政府对该宗土地上二原告的地上建筑物强制拆除，为此，华兴公司与御东公司因补偿、赔偿问题数次上访未果后提起行政诉讼。另查明，华兴公司成立于1997年7月，御东公司成立于2009年6月，两公司为同一法定代表人。一审认为，华兴公司取得同国用（2000）字第00049号国有土地使用证上载明的土地使用权，系由政府主导企业改制时，由华兴公司兼并僵尸企业，作出补偿，安置被兼并企业职工，投资厘清地界、坦平厂院，并经政府会议纪要决定转让取得，应属于有偿取得。平城区政府与相关职能部门可以依法收回华兴公司的国有土地使用权，但应遵循法定的程序和步骤并及时、公平解决补偿问题，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。平城区政府在未对被征收人作出补偿的情况下，强制拆除被征收人地上建筑物，迫使原告交出土地之行为，不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法（下称物权法）》第四十二条、《中华人民共和国城市房地产管理法（下称城市房地产管理法）》第六条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例（下称征补条例）》第八条、第十三条、第二十七条之规定，其强制拆除行为未依照法定程序进行，当属违法行政。但大同市人民政府（下称大同市政府）、平城区政府确为城市规划之公共利益需要使用土地，故对违法行为不予撤销。二原告请求确认被告强制拆除行为违法符合法律规定，该院予以支持。华兴公司与御东公司虽为独立法人企业，但法定代表人系同一人，属关联公司，企业员工、财产存在混同情况，御东公司可以主张权利，平城区政府在作出补偿、赔偿决定时，应分别核定两原告的资产和损失。被告提出涉案土地系划拨方式取得，但提供的证据不能证明其抗辩主张，应承担举证不能的法律后果。至于被告提出的华兴公司地上建筑物无“两证一书”，不能通过评审无法补偿之理由，平城区政府应充分考虑地上建筑物的建造时间、相关法律法规的溯及效力，实事求是地作出补偿。据此，责令平城区政府对华兴公司、御东公司被征收的土地、地上建筑物履行安置补偿职责，造成损失的予以赔偿，并作出安置补偿或赔偿的决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十二条、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认被告平城区政府对原告华兴公司、御东公司地上建筑物的强制拆除行政行为违法；二、被告平城区政府对原告华兴公司、御东公司被征收的土地及拆除的地上建筑物履行安置补偿职责，造成损失的予以赔偿，并作出安置补偿或赔偿的决定；三、驳回原告华兴公司、御东公司的其它诉讼请求。平城区政府上诉称，一审法院认定事实不清。一、收回华兴公司的国有土地使用权行政行为人是大同市政府。一审法院认为上诉人收回华兴公司的国有土地使用权没有证据予以佐证，因此上诉人不承担对被上诉人华兴公司征收土地的补偿义务。二、二被上诉人分别为独立法人，二者之间资产界限明晰，不存在资产混同，不属于关联企业。三、御东公司在华兴公司原土地使用范围内兴建的房屋没有规划审批手续，未取得权属证明。根据大同市政府同政发（2009）42号文件规定，对于此类房屋应属违建，不列入补偿范围。请求：一、依法撤销朔州中院（2019）晋06行初115号行政判决；二、依法改判驳回二被上诉人诉讼请求；三、本案诉讼费由二被上诉人承担。二被上诉人答辩称，一、山西高院（2019）晋行终392号行政裁定确认本案的拆迁实施主体是平城区政府，故平城区政府系本案适格被告。二、一审法院认为二被上诉人为关联公司是正确的。三、大同市政府同政发（2009）42号文件针对的不是企业用地，而是针对农村宅基地上的建筑物，故不适用本案。二被上诉人请求维持原判。本院二审对一审法院认定二被上诉人使用的土地性质、来源、属关联公司、上诉人平城区政府对二被上诉人的地上建筑物实施强拆的事实予以确认。另查明，上诉人平城区政府原为大同市城区人民政府。还查明，上诉人平城区政府未能对强拆二被上诉人的地上建筑物的行政行为合法性进行举证；亦未对强拆二被上诉人的地上建筑物的归属及各自面积进行举证。本院认为，本案的焦点问题是上诉人采取强拆二被上诉人地上建筑物的手段征收土地应否承担安置、补偿或赔偿责任。关于上诉人主张其未收回二被上诉人土地使用权的上诉请求，其既无新的证据支持，又无足以推翻一审对此有事实依据及法律依据的认定的充分理由，结合其二审认可对案涉土地上建筑物进行强拆的客观事实，完全可以认定其具有收回二被上诉人土地的行政行为，故其该上诉理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人主张二被上诉人分别为独立法人，不具有公司关联性，不能一并主张权利的上诉请求，其虽在一审举证证明二被上诉人在工商登记为两个独立的公司，但在二审时其仍不能根据公司法中公司人格混同的相关规定，进一步举证证实一审认定二被上诉人为关联公司错误，也不能举证证明其强拆二被上诉人的地上建筑物的归属及各自面积，结合二被上诉人抗辩主张上诉人可对其二公司之一履行安置、补偿或赔偿义务的诉讼请求，在上诉人自认对二被上诉人案涉土地上建筑物进行强拆总面积不变的情况下，一审判决上诉人对二被上诉人履行安置、补偿或赔偿义务并无不妥。对上诉人该上诉理由也不能成立，本院不予支持。关于上诉人主张被上诉人御东公司在华兴公司原土地使用范围内兴建的房屋没有规划审批手续，未取得权属证明，根据大同市政府同政发（2009）42号文件规定，对于此类房屋应属违建，不列入补偿范围的上诉请求，根据一审适用的《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《征补条例》等法律、法规相关条款，严格要求上诉人应依法行政或进行征收，尤其是根据上诉人的此主张，本案应当对照《征补条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”之规定，上诉人在二审时亦未举证证明对其提出的被上诉人御东公司的地上建筑强拆前，因无审批手续曾予以依法认定，其理由明显不足，不能采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。本案被诉行政强制行为已被确认违法，上诉人应当承担行政赔偿责任，依法作出行政赔偿决定，一审判决主文关于“被告平城区政府对原告华兴公司、御东公司……作出安置补偿或赔偿的决定”表述不当，本院予以指正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审诉讼费各50元，共100元，由上诉人大同市平城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年九月二十五日法官助理 郭江江书记员 王 静