北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初188号原告北京市通州区梨园地区小街三队村民委员会,住所地北京市通州区梨园地区小街。法定代表人王海军，主任。委托代理人孟晓海，北京市京师律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会通州分局，住所地北京市通州区梨园北街**。负责人靳京，副局长。委托代理人王欢，北京市规划和自然资源委员会通州分局干部。委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。第三人北京子轶房地产开发有限公司,,住所地北京市通州区梨园镇小街三队迎喜家园小区法定代表人韩炜，总经理。委托代理人杨树生，北京市致宏律师事务所律师。委托代理人韩耀辉，北京市雍鼎律师事务所律师。原告北京市通州区梨园地区小街三队村民委员会(以下简称村委会)诉被告北京市规划和自然资源委员会通州分局（以下简称规自委通州分局）及第三人北京子轶房地产开发有限公司（以下简称子轶公司）土地行政登记一案，于2020年3月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年3月23日向规自委通州分局送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年5月7日和7月29日公开开庭审理了本案。村委会法定代表人王海军及其委托代理人孟晓海，规自委通州分局委托代理人王欢、蔡锟，子轶公司委托代理人韩耀辉、杨树生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2004年6月1日，北京市通州区人民政府（以下简称区政府）向子轶公司颁发京通国用（2004出）字第061中华人民共和国国有土地使用证（以下简称61号土地使用证），载明坐落于北京市通州区梨园镇小街村面积为32105.84平方米的土地使用者为子轶公司。村委会诉称：村委会与子轶公司因涉及位于北京市通州区梨园镇小街三队土地合资合作开发房地产发生纠纷，村委会已诉至通州区人民法院，庭审中子轶公司出示其持有的61号土地使用证和京通国用（2004出）字第062号中华人民共和国国有土地使用证（以下简称62号土地使用权证），称其已于2004年6月以出让方式取得涉案土地的所有证。2017年12月21日村委会依法向规自委通州分局申请信息公开，要求其提供子轶公司现持有的61号、62号土地使用证对应地块由村委会处转为国有土地的相关手续。2018年1月11日，规自委通州分局答复称经查历史档案，村委会所申请的信息不存在。因该土地系村委会的集体土地，一直由村委会进行管理和使用，其地上原有建筑为村民住宅，拆迁亦由村委会实施，村委会从未知晓该土地转为国有，其村民也未转居，因此，村委会认为规自委通州分局违法向子轶公司出让涉案土地，其颁发相关土地使用证的行为亦属违法。现起诉至法院要求：1、依法撤销规自委通州分局向子轶公司颁发61号土地使用证；2、本案诉讼费由规自委通州分局承担。村委会在指定举证期限内向本院提交如下证据：1.北京市人民政府办公厅关于设立北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称规土委）、北京市城市管理委员会的通知，证明北京市规划和自然资源委员会（以下简称规自委）具有适格主体资格；2.民事起诉状，证明村委会因与子轶公司存在合资合作开发房地产合同，村委会将子轶公司诉至法院，得知子轶公司取得涉案土地的土地使用证，村委会并不知情涉案土地存在土地征收事实；3.合作开发合同，证明村委会作为土地使用人与子轶公司签订合作开发合同，涉案土地属于村委会所有；4.通县人民政府关于梨园镇小街村旧村改造建周转楼占用非耕地的批复，证明通县人民政府分四次共计批复27374平方米（合41亩）用于新建周转楼，未经市、县人民政府批准，土地使用权不得出让、转让、出租等；5.建设用地规划许可证，证明通县规划局批准住宅楼规划用地面积24456平方米（约36.7亩）；6.61号土地使用证，证明涉案土地在未经征收等情况下，子轶公司取得土地使用证，且村委会对此不知情；7.法院调取的北京市通州区国有土地使用权出让合同，证明规自委通州分局档案中仅有一份涉及面积为6667平方米的土地使用权出让合同；8.子轶公司出示的北京市通州区国有土地使用权出让合同，证明在民事案件审理中，子轶公司出示的与法院调取的是相同的土地使用权出让合同；9.北京市政府信息公开申请表2份、登记回执2份及答复告知书2份，证明村委会向规自委通州分局申请公开涉案土地由村委会处转为国有土地的相关材料，规自委通州分局依法受理答复申请信息不存在；10.村民集体土地建设用地使用证，证明本村村民所持有的涉案土地未存在征收、征用的情况，村民户口性质为农民，未转居民；11.旧村改造搬迁补偿协议书，证明村委会负责涉案土地上村民2008年旧村改造搬迁补偿工作，涉案土地并非征收为国有；12.房屋买卖协议（迎喜家园），证明村委会对涉案土地上村民旧村改造搬迁予以安置房屋，涉案土地并非征收为国有；13.村民的房屋产权证书，证明使用权的使用起始期限是2002年至2072年，根据规自委通州分局和子轶公司的证据，国有土地使用证发证时间是2004年，所以时间存在错误，村民所有的不动产权证书在子轶公司保管，此证据我方上周才获得。规自委通州分局辩称：1、涉案国有土地使用权证书系区政府核发，故应当以区政府为被告；2、村委会并非国有土地使用权颁发的相对人，与其不具有利害关系，不具有原告主体资格；3、村委会起诉超过了法定起诉期限，根据地籍调查表来看，2004年村委会应知道子轶公司正在办理土地使用权登记，而其起诉超过了法定起诉期限；4、区政府核发的国有土地使用权证并无不妥。根据当时的《土地登记规则》第六条、第十九条以及相关行政法规的规定，子轶公司缴纳了土地出让金、进行了地籍调查，相应程序合法，并无不当。综上，请求法院驳回村委会的起诉或者诉讼请求。规自委通州分局在法定举证期限内向本院提交如下证据和法律依据，其中证据为：第一组证据：1.合作开发合同，证明2000年9月28日，村委会与子轶公司签订合作开发合同，由子轶公司出资建设涉案土地；2.申请，证明2002年3月，村委会与梨园镇人民政府向区政府提交申请，申请为涉案土地办理登记。第二组证据：3.国有土地使用权出让金缴纳情况表；4.北京市国有土地有偿使用收费专用收据；5.中华人民共和国契税完税证。该组证据证明：子轶公司支付了土地使用权出让金。第三组证据：6.北京市城镇国有土地登记申请书；7.北京市城镇国有土地登记法定代表人身份证明书、土地登记委托书；8.7份北京市通州区城镇国有土地使用权出让合同；9.国有土地使用权出让审批表[通土出（2002）364、365、366、367、368、369、370号]；10.关于小街村旧村改造项目转正的通知；11.通县人民政府关于梨园镇小街村旧村改造建周转楼占用非耕地的批复[通政地字（1994）299号]；12.通县人民政府关于梨园镇小街村旧村改造建周转楼占用非耕地的批复[通政地字（1994）329号]；13.关于梨园地区办事处小街三队新建村民住宅楼占用非耕地的批复[通政地（1998）81号]；14.关于梨园地区办事处小街三队新建村民住宅楼占用非耕地的批复[通政地（1998）122号]；15.北京市城镇国有土地地籍调查表；16.北京市城镇国有土地登记审批表；17.建设用地规划许可证。该组证据证明：根据申请，规自委通州分局进行了材料审核、、地籍调查等工作后经区政府审核作出了涉案国有土地使用权证。法律依据：1.《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）；2.《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《解释》）；3.《土地登记规则》；4.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》；5.《中华人民共和国土地管理法》。子轶公司发表如下意见：1、规自委通州分局在核发土地使用证中适用法律正确、认定事实清楚、程序正当；2、根据村委会与子轶公司的交涉，村委会早已知道该地块颁发了土地使用证，根据法律规定，村委会的起诉超过了法定起诉期限，故请求裁定驳回村委会的起诉。子轶公司在指定举证期限内向本院提交如下证据材料：1.《北京市通州区国有土地使用权出让合同》343号-349号，证明出让方北京市通州区国土资源和房屋管理局于2002年8月至10月分别与受让方子轶公司签订了7份土地使用权出让合同，将70亩土地以出让方式出让给子轶公司；2.北京市国有土地有偿使用收费专用收据，证明子轶公司于2004年5月10日交纳了土地出让金2233345元；3.61号国有土地使用证，证明2004年6月子轶公司取得了区政府核发的国有土地使用证，享受该使用证项下的土地使用权。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：对于村委会提交的证据，规自委通州分局发表如下质证意见：证据1证明目的不认可，发证主体不是规自委通州分局，而是区政府；证据2证明目的不认可，该证据是村委会自行制作的，不具有客观证明效果；证据3证明目的不认可，证明了使用权人是子轶公司；证据4证明目的不认可；证据5证明目的不认可，说明存在历史问题，应村委会申请要求办理的土地证；证据6证明目的不认可；证据7、8证明目的不认可，不能证明涉案土地使用权出让合同不存在；证据9关联性不认可，征地情况不是颁发土地使用权证书的审查内容；证据10证明目的、关联性不认可；证据11、12证明目的不认可，证明了村委会申请颁发涉案土地证，目的是取得房屋所有权证书；证据13证明目的不认可，该材料能够证明我们颁发的不动产所有权证书本质依附于国有土地使用证，如果相应国有土地使用证出现被撤销或者无效，会对不动产所有权证书产生不利影响，建设用地使用权起算点应当是签订国有土地使用权出让合同作为起始点，并非是这个起始点就是我们颁发国有土地使用证的起始点，不能证明我们颁发证书错误。子轶公司对于村委会提交的证据，发表如下质证意见：质证意见与规自委通州分局一致,对村委会提交证据的证明目的均不认可；证据12证明了子轶公司是按照合同履行了相应的义务；证据13真实性无异议，对证明目的不认可。对于规自委通州分局提交的证据，村委会发表如下质证意见：第一组证据1真实性认可，关联性不认可，《合作开发合同》表明是旧村改造，而非商业开发，并未约定办理土地征收及土地出让的条款。证据2关联性不认可，该证据仅仅是申请，而非审批，不能以此代替征收程序，而且该申请也没有要求将土地使用证登记在子轶公司名下。第二组证据3-5合法性、关联性有异议，村委会对子轶公司取得国有土地使用证并不知情，对缴费也不知情，而且子轶公司缴费的前提是土地是国有土地，但是本案地块仍属于村委会集体土地；而且7份出让合同签订时间不同，审批不同，根据规定超越10亩土地的审批权限在市级政府机关。第三组证据对《国有土地使用权出让审批表》《北京市城镇国有土地登记审批表》合法性、关联性不予认可，根据审批表中的征地文号面积共计46669平方米，而批复面积仅为27374平方米，超过批复面积19295平方米，规自委通州分局违法违规超越审批权限、程序、实体均明显违法；对7份《北京市通州区城镇国有土地使用权出让合同》的真实性、合法性均有异议，该7份合同是虚假合同；7份合同编号相同但是日期不同，与国有土地使用权出让审批表的时间无法对应，同时子轶公司支付出让金时间为2004年5月，与合同约定签订后60日支付完全部出让金不符，时隔两年；对于《关于小街村旧村改造项目转正的通知》关联性有异议，该通知仅是同意村委会建设周转楼，且属于农村集体投资，并非商业开发，没有同意将土地转为国有的描述。对于第三组证据6、7、15真实性、合法性、关联性均有异议，系规自委通州分局给子轶公司单方填写，涉案土地系村委会集体土地，并未进行任何向土地管理部门变更所有权登记申请，规自委通州分局以何依据将集体土地变更为国有用地进行出让？此外地籍调查表记载宗地和房屋面积均为1460.85平方米，合计21亩，而土地32户居民直至2008年村委会作为拆迁人才进行了拆迁安置，村委会自行支付的补偿款项；《建设用地规划许可证》用地单位为村委会，而非子轶公司，时间为1994年，早于出让合同的2002年和合法开发合同的2000年；此外，规自委通州分局颁发的国有土地使用权证程序严重违法。子轶公司对规自委通州分局提交的证据均无异议。对于子轶公司提交的证据，村委会发表如下质证意见：证据1真实性、合法性有异议，规自委通州分局和子轶公司提交的7份出让合同编号相同但是日期不同。证据2真实性、关联性有异议，子轶公司的缴费行为也无法改变集体土地所有权的性质。证据3合法性、关联性有异议，规自委通州分局颁发国有土地使用权证的行为侵犯了村委会的土地使用权。对于子轶公司提交的证据，规自委通州分局均无异议。案件审理中子轶公司向本院补充提交《关于申请子轶公司0802-6001等地块控规项目审批为商品住宅的说明》（以下简称《说明》），村委会表示因没有原件故不予认可，规自委通州分局对该证据予以认可。经庭审质证，本院对村委会、规自委和子轶公司提交的证据认证如下：除61号土地使用证系被诉行政行为不能作为证据使用外，对于各方提交的其他证据和法律依据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，可以证明涉案土地在颁发土地使用证中的部分事实，对于各方欲证明的目的，本院将在判决理由中对此进行具体阐释认证。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：1994年10月和12月，通县人民政府作出两份《通县人民政府关于梨园镇小街村旧村改造建周转楼占用非耕地的批复》（通政地字[1994]299号、通政地字[1994]329号），用于村委会旧村改造占用本村非耕地，占地面积分别为7504平方米和6565平方米。在此期间，村委会以自己名义办理了建设用地规划许可证，用地面积为24456平方米。1998年12月，区政府再行作出两份《关于梨园地区办事处小街三队新建村民住宅楼占用非耕地的批复》（通政地[1998]81号、通政地[1998]122号），用于村委会新建村民住宅楼占用本村非耕地，占用面积分别为6665平方米和6640平方米。上述四份批复中均载明未经市、区人民政府批准，土地的使用权不得出让、出租、转让等。2000年9月28日，村委会与子轶公司签订《合作开发合同》，合同约定双方同意将小街旧村进行改造，相关费用由子轶公司负担，村委会只负责出地，协助子轶公司办理开发用地手续。2002年3月，村委会和梨园镇政府共同向区政府提交申请，申请将村委会和子轶公司合作开发的小区集体土地办理转国有土地手续。同年8月，北京市通州区国土资源和房屋管理局以七份审批表的形式报送区政府审批土地出让手续，七份审批表均写明征地文号为：通政地字[1994]299、329号、通政地[1998]81、122号，每份审批表土地面积均为6667平方米。后北京市通州区国土资源和房屋管理局与子轶公司先后签订七份《北京市通州区国有土地使用权出让合同》。2004年5月10日，子轶公司缴纳国有土地出让金和契税。2004年5月11日，子轶公司提交《北京市城镇国有土地登记申请书》，申请将北京市通州区梨园镇小街村32105.84平方米和14560.85平方米土地以出让方式办理土地登记。2004年5月19日，北京市通州区国土资源和房屋管理局向子轶公司出具了《北京市城镇国有土地地籍调查表》，该调查表中有村委会盖章。2004年6月1日，区政府向子轶公司颁发61号、62号土地使用证。同年6月10日，北京市通州区国土资源和房屋管理局对该宗土地进行登记审批。2008年期间，村委会以自己名义与部分村民签订了《旧村改造搬迁补偿协议书》和《房屋买卖协议（迎喜家园）》。另查，2017年11月13日，村委会以合资、合作开发房地产合同纠纷为由将子轶公司诉至本院，在案件审理过程中子轶公司提交涉诉土地使用证，后村委会撤诉，提起本案诉讼。再查，2016年7月29日，本市城乡规划管理和土地管理相关职能并入组建的规土委，土地使用证核发工作亦归属该单位，2018年11月8日，规土委职责并入新成立的规自委，规自委职权中相关不动产登记事宜由区县规自委负责。庭审中，本院要求规自委通州分局核实涉诉土地范围内现已办理的房屋产权登记情况以及两个国有土地使用权证与四份批复不一致面积所在区域位置。2018年9月19日，规自委通州分局向本院提交情况说明一份，该说明载明61号、62号土地使用证土地上分别现已办理房屋产权登记256份和345份，并且均已颁发给各个业主；同时本院核实了村民安置情况，现村委会村民均已得到安置。关于面积出入问题，规自委通州分局庭审中表示四份批复与两个国有土地使用权证相差的19295平方米无法确定在哪个国有土地使用权证中，此外，现未开发的区域也无法确定在哪个国有土地使用权证中，原因是已修建楼房中有相应房屋正好跨越两个国有土地使用权证，导致无法测算。庭审中，子轶公司提交2017年3月13日村委会和子轶公司向北京市通州区梨园镇人民政府提交《说明》，明确写明子轶公司已取得了国有土地使用权证。但是该《说明》仅为复印件，双方均无法提供原件。本院认为：根据《行政诉讼法》第二十六条第六款、《中华人民共和国物权法》第十条、《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条的规定，北京市于2015年11月9日起实施不动产统一登记制度并启用不动产登记薄证，规自委作为北京市不动产登记机构，市、区县相关部门承担的土地、房屋、林地等不动产登记职责统一交由规自委承担。现各区县规自委负责其辖区内的不动产登记事宜，因此，当事人对人民政府于此前作出的土地登记行为不服，应当以继续行使其职权的不动产登记机构为被告，也基于此，对于区政府核发土地使用证的行政行为应视为规自委通州分局的行政行为。本案中，村委会诉求撤销的系土地使用权证书，属于不动产登记事项内容，规自委通州分局作为不动产登记机关其为本案的适格被告。结合庭审情况，本案争议焦点在于村委会起诉是否超过起诉期限，如未超过起诉期限，规自委通州分局核发的61号土地使用权证是否符合法律规定。关于起诉期限问题。本院认为未超过法定的起诉期限，理由如下：第一，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人后者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道后者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。规自委通州分局和子轶公司认为村委会2002年提出土地变更国有的申请，并且随后配合相关部门进行了地籍调查，因此其至晚在2004年即知道土地使用证的存在，因此超过了起诉期限。根据双方提交的证据材料，可以看出，2002年村委会提请土地所有权的变更申请，同年子轶公司即与当时的土地管理部门签订了土地出让合同，但是直至2004年才缴纳土地出让金，又进行地籍调查，而土地出让金缴纳时间又在地籍调查之前，也就是说，子轶公司在完成了土地出让的主要手续后，又进行地籍调查，此时，如果村委会知道已经变更了土地性质，那么地籍调查的意义即不存在，而且直至2008年，村委会仍然以旧村改造的名义与相关村民签订拆迁协议和购房合同，如果其知晓土地性质变更以及子轶公司认为其已经出让取得了土地并进行开发，那么，这批合同的性质和村民的安置如何定性、村委会为何还要以旧村改造名义安置村民，此外，村委会提交的申请系以自身名义提起，并未要求将集体土地变更国有土地之后登记至子轶公司名下，因此，应视为村委会自身申请，但村委会至今未得到正式通知告知其申请的结果。第二，《说明》中虽然写明了子轶公司获得了国有土地使用权证且村委会进行了盖章，但是由于该《说明》为复印件，规自委通州分局及子轶公司均无法提交原件，且本院向梨园镇人民政府核实，其亦无法确认原件的存在，现村委会对该《说明》的真实性不予认可，法院无法核实其真实性，因此对其证明目的不予采信。因此，综合整个事件的历史过程来看，没有直接证据或者形成完成的证据链条可以证明村委会知道土地使用证实际办理完毕。结合其起诉过程来看，直至2017年民事诉讼中才知晓土地使用证的存在，随后即撤诉提起行政诉讼，其起诉并未超过起诉期限。关于土地使用证核发合法性问题。因涉案土地颁证时间为2004年，故相应的土地登记规则应适用当时的相关规定，即《国家土地管理局土地登记规则》。涉诉核发的土地登记证书存在以下问题：第一，土地使用的核发程序缺失、混乱。根据《国家土地管理局土地登记规则》章节设置来看，第二章为初始土地登记，第三章为土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，第四章、第五章为变更登记。而第二章初始土地登记第二十一条规定，本案除有关通知和公告的规定外适用于变更土地登记。而本案土地使用权证核发是依据土地出让合同，因此应当适用第一章、第二章和第三章的相关规定。根据上述章节规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二））地籍调查（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括：（一）土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址；（二）准予登记的土地权属性质、面积、座落；（三）土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关；（四）其他事项。根据上述规定，出让方式申请土地使用证的并非变更登记，其需要在出让合同签订后支付土地出让金，随后在三十日内申请登记，登记需要提供相应的证明材料，随后土地部门进行地籍调查、权属审核、注册登记，其中权属核实中需要进行公告。而根据规自委通州分局提交的证据，其并未进行公告，造成异议者无法得知土地使用证的办理情况，此外，从时间顺序来讲，2002年子轶公司签订国有土地使用权出让合同，2004年才缴纳土地出让金，然后申请办理土地使用权证，在颁发土地使用权证之后才进行的内部登记审批，“先颁证，后审批”，整个颁证程序颠倒、混乱。第二，颁证事实不清。根据规定颁证需要审核土地权属来源情况，根据规自委通州分局提交证据其发证依据是七份土地出让合同和四份批复，七份出让合同均系国有土地出让合同，但四份批复均系旧村改造占有非耕地批复，而非土地征收批复，其土地权属来源并没有载明国有土地来源情况，没有载明集体土地变更国有土地的具体情形，而规自委通州分局表示该四份批复就是土地所有权变更手续；此外，根据四份批复占地面积和七份出让合同土地面积来看，存在出让合同面积多于占地面积的情形，而且面积出入较大，对此，规自委通州分局亦未提交证据予以证明多占面积土地的来源依据。综上61号土地使用证的核发事实不清、证据不足、程序违法，理应撤销；但是涉案土地上已经核发了601件不动产权证书，如果撤销将会对相关权利人产生不利影响，故从维护社会公共利益角度出发，本院依法确认违法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市规划和自然资源委员会通州分局于2004年6月颁发的中华人民共和国国有土地使用证[编号：京通国用（2004出）字第061号]违法。案件受理费五十元，由被告北京市规划和自然资源委员会通州分局承担，于本判决生效之日起七日内缴纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李炎铎人民陪审员  陈雅利人民陪审员  杨 棋二〇二〇年九月二十五日法官 助理  毕安迪书 记 员  张 帅