营口市西市区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0803行初31号原告：邵霞艳，女，1961年10月9日出生，汉族，辽宁省盖州市人，住所辽宁省盖州市。委托诉讼代理人：王敬轩，辽宁秋铭律师事务所律师。被告：营口市社会保障中心，住所辽宁省营口市西市区民生路**。法定代表人：田虹，该中心主任。出庭负责人：孙赫今，该中心副主任。委托诉讼代理人：姜文群，该中心员工。委托诉讼代理人：赵会影，辽宁睿智律师事务所律师。被告：营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心，，住所辽宁省营口市鲅鱼圈区海月路市民服务中心****法定代表人：范春杰，系该中心主任。委托诉讼代理人：赵会影，辽宁睿智律师事务所律师。委托诉讼代理人：张迪，该单位工作人员。原告邵霞艳诉被告营口市社会保障中心（以下简称市社保中心）、营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心（以下简称鲅鱼圈分中心）社会保障行政管理一案，于2020年5月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案受理后，于2020年6月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭审理了本案。原告邵霞艳的委托诉讼代理人王敬轩，被告市社保中心出庭负责人孙赫今、委托诉讼代理人姜文群、赵会影，被告鲅鱼圈分中心的委托诉讼代理人张迪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告邵霞艳向本院提出诉讼请求：1．撤销《不予先行支付决定书》；2．判令被告履行先行支付工伤保险待遇的法定职责。事实与理由：原告邵霞艳的丈夫郭义原为营口宝源物流有限公司的职工，于2014年3月12日因公死亡。营口经济技术开发区人力资源和社会保障局作出营开人社工伤认（2014）300号认定工伤决定书，认定郭义为工伤。2017年4月7日营口市中级人民法院做出（2017）辽08民终409号民事判决书，判决营口宝源物流有限公司支付丧葬补助金19,806.00元，一次性工亡补助金539,100.00元，邵霞艳抚恤金自2016年10月开始支付每月1,320.40元。后经法院强制执行未果（保险公司支付的10万元座位险理赔款不能抵扣营口宝源物流有限公司债务），营口市鲅鱼圈区人民法院于2017年9月23日作出了（2017）辽0804执690号终结本次执行裁定书。由于营口宝源物流有限公司未依法缴纳工伤保险费，并且在认定工伤后拒绝给付工伤保险待遇，完全符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定，原告于2019年12月23日向营口市社会保障中心邮寄了工伤保险基金先行支付申请书及相关材料，营口市社会保障中心于2019年12月24日收到。之后原告收到了《不予先行支付决定书》。现请求法院判令撤销《不予先行支付决定书》并判令被告履行先行支付工伤保险待遇的法定职责。原告向本院提供如下证据：1．不予先行支付决定书、2．道路交通事故认定书、3．仲裁决定书、4．（2016）辽0804民初1598号民事判决书、5．（2017）辽08民终409号民事判决书、6．（2017）辽0804执690号执行裁定书、7．结婚证、8．工伤保险基金先行支付申请书、9．工伤认定决定书、10邮寄回执。被告市社保中心和被告鲅鱼圈分中心辩称：一、答辩人具有社会保险管理工作的职权根据《中华人民共和国社会保险法》第七条：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”第八条：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”答辩人作为社会保险经办机构，依据法律的规定，具有《社会保险法》第八条规定的职能。二、答辩人作出《工伤保险待遇不予先行支付决定书》程序合法鲅鱼圈分中心于2019年12月24日，收到申请人邵霞艳关于郭义工伤保险基金先行支付申请书后。答辩人经研究认为，原告不符合工伤保险待遇先行支付条件。于2019年12月27日，答辩人作出《工伤保险待遇不予先行支付决定书》，决定不予向原告先行支付工伤保险待遇，并将决定书邮递给原告。三、答辩人针对原告作出的《工伤保险待遇不予先行支付决定书》符合法律规定。（一）工伤保险基金先行支付工伤保险待遇规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记。根据《社会保险法》第四十一条第一款规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《工伤保险条例》第六十二条第二款“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”。在由《工伤保险经办规程》（人社部发【2012】11号）第五章第七节先行支付审核中第七十五条规定：按照《社会保险基金先行支付暂时办法》（人社部令15号），未依法缴纳工伤保险费的用人单位申请先行支付需要提供社会保险登记证，进一步说明进行社会保障登记是申请工伤保险基金先行支付的前提条件。依据上述法律、法规可知，《社会保险法》第四十一条中工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记。企业、职工与社会保险经办机构形成工伤保险合同关系，只是用人单位未依法缴纳工伤保险费。本案中，坐落在鲅鱼圈区的营口宝源物流有限公司作为郭义的用人单位，未依法为郭义办理工伤保险参保登记手续，未参加工伤保险。实际上营口宝源物流有限公司至今还未参加社会保险。原告在起诉状中对这一事实也予以认可。因营口宝源物流有限公司未为郭义办理工伤保险参保登记，郭义与答辩人之间未形成工伤保险合同关系，因此郭义的工伤保险待遇应当由营口宝源物流有限公司承担，答辩人并无从工伤保险基金中先行支付郭义工伤保险待遇的义务。此种情形下，职工发生工伤的，应由该用人单位支付工伤保险待遇。（二）用人单位未为员工办理工伤保险登记、参加工伤保险，职工如享受工伤保险基金先行支付待遇不符合权利义务一致的原则。在工伤保险法律关系中，用人单位的主要义务是参加工伤保险并缴纳工伤保险费，其主要权利是其单位工伤风险责任由社会分担，其职工工伤待遇由工伤保险基金支付。但是，工伤保险基金是参保单位缴纳保费的积累，保障的是参保单位及人员利益，其性质不同于社会救助基金，并非每个工伤人员都可以享有。只有用人单位办理了工伤保险登记，参加了工伤保险，其职工才能依法享受工伤保险基金先行支付。（三）用人单位未为员工办理工伤保险登记、参加工伤保险，职工如享受工伤保险基金先行支付待遇不符合公平正义原则。从公平原则来说，工伤保险基金是由参保单位缴费组成的，受益者理应是广大的参保职工。未参保单位和个人如果享受工伤保险基金先行支付也是对参保单位和个人的不公平，会损害用人单位参保的积极性，容易给人“参保不参保待遇一样”的印象，变相鼓励用人单位不参保。如果未参保单位及其职工也享受工伤保险基金先行支付，那么依法参保并缴纳保费的用人单位势必越来越少，威胁工伤保险制度及工伤保险基金的安全。（四）任意扩大工伤保险基金先行支付的受益范围，会危及工伤保险制度的有序实施，最终损害用人单位及工伤职工的合法权益。任意扩大工伤保险基金先行支付的受益范围，势必造成工伤保险基金资金紧张，只好通过提高保费来解决资金问题，最后受到损害的将是依法参保缴纳保费的用人单位及职工。这也违背了工伤保险基金集中社会力量，分散用人单位工伤风险的初衷，客观上会危及工伤保险制度的有序实施，最终损害用人单位及工伤职工的合法权益。四、本案争议焦点工伤保险基金先行支付适用对象为已进行了参保登记、及时为职工办理参保手续，但并未按时足额缴费的用人单位。在社会保险经办工作中，企业“参保登记”和“缴费”是两个不同的概念。“参保登记”是指用人单位应当自成立之日起30日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记（《社保法》第57条），也就是建立工伤保险合同关系。“申报缴费”是指用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓交、减免（《社保法》第60条），就是履行工伤保险合同义务。也就是说，“参保登记”不等同于“申报缴费”，用人单位应先进行参保登记，而后按时足额缴纳社会保险费，工伤保险基金先行支付工伤保险待遇规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记。五、法律依据（1）对于进行了参保登记的用人单位，发生欠费的适用先行支付条例。《社会保险法》第41条第1款规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”这里法条上的用词是非常严谨的，用了“未依法缴纳”而不是“未依法登记”。（2）对未进行参保登记的用人单位也有明确规定，《工伤保险条例》第62条第2款“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”。《工伤保险条例》第66条再次强调“无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的近亲属给予一次性赔偿”。（3）2012年，人社部出台《工伤保险经办规程》（人社部发【2012】11号）对先行支付暂时办法进行了明确说明：在第5章第7节先行支付审核中第75条规定：按照《社会保险基金先行支付暂时办法》（人社部令15号），未依法缴纳工伤保险费的用人单位申请先行支付，需要提供社会保险登记证，进一步说明进行社会保障登记是申请工伤保险基金先行支付的前提条件。六、关于工伤保险支付情况的处理由上可知，工伤保险待遇支付的法律规定是一脉相承的，对依法参保缴费和不同程度的违法违规情况分别给予了不同的处理，几种情况如下：1．依法进行了参保登记的用人单位，按时缴纳工伤保险费的，由工伤基金支付待遇；2．依法进行了参保登记的用人单位，未按时缴纳的欠费企业，由用人单位支付待遇，符合先行支付要求的适用先行支付；3．未依法进行参保登记的用人单位（如营口宝源物流有限公司），由违法企业支付待遇，并承担后果。综上所述，营口宝源物流有限公司作为生产经营性企业，应当依法为职工办理工伤保险参保登记手续，依法缴纳工伤保险费用。而该用人单位至今未到社保经办机构办理参保登记手续，企业、职工与社会保险经办机构未形成工伤保险合同关系。申请郭义由工伤保险基金先行支付其工伤保险待遇的理由不成立。答辩人针对郭义作出的《工伤保险待遇不予先行支付决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，请贵院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。被告未提交证据。经庭审质证，被告对原告提供证据的真实性无异议，但认为因原告丈夫的用人单位没有进行参保登记，所以不能对原告进行先行支付。经本院庭审质证，对双方当事人质证无异议的证据本院予以确认并在卷佐证。经审理查明：1．根据人民法院已生效判决和执行裁定，确认下列事实：原告丈夫郭义原为营口宝源物流有限公司的职工，于2014年3月12日因公死亡。营口经济技术开发区人力资源和社会保障局作出营开人社工伤认（2014）300号认定工伤决定书，认定郭义为工伤。2017年4月7日营口市中级人民法院做出（2017）辽08民终409号民事判决书，判决营口宝源物流有限公司支付丧葬补助金19,806元、一次性工亡补助金539,100元、邵霞艳抚恤金自2016年10月开始支付每月1,320.40元。后经法院强制执行未果，营口市鲅鱼圈区人民法院于2017年9月23日作出（2017）辽0804执690号终结本次执行裁定书。2．因营口宝源物流有限公司未依法缴纳工伤保险费，原告依据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定于2019年12月23日以邮寄方式向营口市社会保障中心递交工伤保险基金先行支付申请书，营口市社会保障中心通过其派出机构即营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心于2019向原告作出《不予先行支付决定书》。本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险管理工作。”第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被告营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心是被告营口市社会保障中心派出机构，营口市社会保障中心作为社会保险经办机构，具有审核工伤保险待遇支付工作的法定职责。本案的行政争议实质是被告作出的不予先行支付决定书是否符合法律规定。根据《工伤保险条例》第六十二条第二款：“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”的规定，工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记但未缴纳工伤保险费。本案中，第三人营口宝源物流有限公司并未为原告丈夫郭义办理工伤保险参保登记。同时，《中华人民共和国社会保险法》及国务院《工伤保险条例》关于工伤保险的相关规定的立法目的在于保护劳动者合法权益，分散用工单位工伤风险责任，国家通过强制用人单位参加工伤保险和缴纳工伤保险费来实现该立法目的。在工伤保险法律关系中，用人单位的主要义务是参加工伤保险并缴纳工伤保险费，其主要权利是其单位工伤风险责任由社会分担，其职工工伤待遇由工伤保险基金支付。而《社会保险基金先行支付暂行办法》则进一步规定了工伤保险先行支付制度，在责任人不支付工伤费用的情况下，由工伤保险基金先行支付以保障工伤职工权益。但是工伤保险基金是参保单位缴纳保费的积累，保障的是参保单位及人员利益。其性质不同于社会救助基金，并非每个工伤人员都可以享有。只有用人单位办理了工伤保险登记，参加了工伤保险，其职工才能依法享受工伤保险基金先行支付。其次，从工伤保险基金先行支付的实际操作来说，新修订的《工伤保险条例》扩大了工伤保险基金支付范围，且先行支付制度实施后，资金仍然源于工伤保险基金，这些都给工伤保险基金支付增加了压力。本案第三人营口宝源物流有限公司未参加工伤保险登记，也未为原告丈夫郭义缴纳工伤保险，郭义与二被告之间未建立工伤保险法律关系。综上所述，原告邵霞艳的主张不能成立。被告营口市社会保障中心作出的不予先行支付决定书职权依据充分、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邵霞艳的诉讼请求。案件受理50元，由原告邵霞艳负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省营口市中级人民法院。审 判 长  冯智勇人民陪审员  孙佩华人民陪审员  邹媛芳二〇二〇年九月三十日法官助理杨晓庆书记员姜超然