山西省临县人民法院行政裁定书（2020）晋1124行初27号原告王×，曾用名王海生，男，公民身份号码:×××。委托代理人张×1，男，山西晋前律师事务所律师。被告吕梁市规划和自然资源局，统一社会信用代码证：111423000126355809。住所地山西省吕梁市离石区袁二路。法定代表人卫×，局长。委托代理人武×，男，吕梁市规划和自然资源局宣教法规科科长。委托代理人张×2，男，山西轩明（吕梁）律师事务所律师（一般代理）。第三人吕梁益众房地产开发有限公司，统一社会信用代码证：91141100794244794M（1-1）。住所地离石区新华街中段。法定代表人李×，经理。委托代理人杜×，男，吕梁益众房地产开发有限公司员工（一般代理）。委托代理人刘×，女，山西语成律师事务所律师（一般代理）。原告王×不服被告吕梁市规划和自然资源局及第三人吕梁益众房地产开发有限公司土地行政处罚决定一案，本院受理后，于2020年5月6日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、告知当事人权利义务书、举证通知书。2020年9月8日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王×及委托代理人张×1,被告吕梁市规划和自然资源局委托代理人武×、张×2，第三人委托代理人杜×、刘×到庭参加诉讼。被告单位负责人经本院通知未到庭。本案现已审理终结。2014年12月2日被告吕梁市规划和自然资源局发现第三人吕梁市益众房地产开发有限公司未经批准，擅自占用离石区后瓦窑坡村未利用地3.81亩建设鑫田写字楼和商住楼，故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的规定，对第三人吕梁益众房地产开发有限公司作出吕国土资罚字[2014]第17号行政处罚决定书。原告诉称，2008年7月19日，原告与第三人吕梁益众房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》一份，双方通过合同约定由原告出资购买第三人在离石区滨河南东路后瓦地界范围内开发建设的商业住宅楼一栋，第三人负责办理所售楼房产权手续。合同签订之后，原告依约支付第三人全部购房款，并实际占有使用该楼至今。由于第三人未能依约给原告办理楼房产权登记等合法手续，原告多次向第三人主张权利，但是，第三人总是以各种理由一致推诿。无奈之下，原告于2020年3月20日委托律师向其正式发出《律师函》予以催告，第三人才在《回复》中明确告知原告，2014年12月2日，被告曾对第三人作出吕国土资罚字[2014]第17号《行政处罚决定书》的事实。原告认为，被告在之前针对该楼房占地问题的执法调查过程中已经查明原告是涉案楼房的购房人及实际所有人，也知道原告是针对该楼行政行为的利害关系人，以该楼为涉案标的物而作出具体的行政处罚之时应该依法告知并听取原告的陈述和申辩，但是，时至收到《回复》之日前，原告并未收到被告任何的关于本楼行政处罚信息，所以，被告的该具体行政行为不但违法，客观上也是对原告合法权益的严重侵害。同时，被告作出行政处罚的法律依据是原《土地管理法》第七十六条，而该条规定对“退还土地”和“没收建筑物”的处罚是不能同时适用的。被告在吕国土资罚字[2014]第17号《行政处罚决定书》中既责令第三人退还村集体土地，又没收地上建筑物，该处罚决定因违背房地不可分离的自然规律而不可能履行，所以，被告的被诉行为适用法律错误，基于此，为维护原告的合法权益，同时也为维护国家法律的正确实施，原告只能依据《行政处罚法》及《行政诉讼法》的相关法律规定提起诉讼，请求撤销被告吕梁市规划和自然资源局作出的吕国土资罚字[2014]第17号《行政处罚决定书》。被告辩称，一、原告不具有诉讼资格，吕梁市规划和自然资源局（原吕梁市国土局）针对吕梁市益众房地产开发有限公司非法占地修建行为进行处罚，原告并非行政相对人，且其与吕梁市益众房地产开发有限公司买卖非法建筑物的行为是无效行为，其行为不受法律保护，也不属于本次行政处罚法律意义上的利害关系人，原告不具提起诉讼的主体资格，应依法驳回起诉。二、被告对吕梁市益众房地产开发有限公司作出的处罚认定事实清楚，适用法律正确。接到吕梁市纪委交办的案件后，被告经依法调查查明：吕梁市益众房地产开发有限公司未经批准，擅自占用离石区后瓦窑坡村未利用地3.81亩建设鑫田写字楼和商住楼，其行为违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，应当受到处罚。在处罚前，被告告知其享有陈述、申辩权利，程序合法。行政处罚决定作出后，吕梁市益众房地产开发有限公司缴纳罚款。综上，原告既不是行政相对人，也不属于与本次处罚具有法律意义上的利害关系人，不具有提起行政诉讼的主体资格，被告对吕梁市益众房地产开发有限公司作出处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应驳回原告起诉。第三人陈述，第一、针对原告的起诉状所述的原告与第三人之间签订了商品房买卖合同不予认可，双方并没有签订合同，原告更没有向第三人支付购房款。第二、原告对其所占有的房屋存在的问题是知晓的。被告吕梁市规划和自然资源局向本院提交的证据为：1.国土资源违法案件立案呈批表，证明对第三人的占地建设行为经过调查后予以立案；2.吴永军、王世明、王根平、安继华、高明世、张信林、王建平、王×的询问笔录，证明第三人违法修建鑫田写字楼的事实；3.离石区滨河街道办事处后瓦村村民委员会证明一份，证明吴永军为后瓦村村委主任；4.吕梁益众房地产开发有限公司证明两份，证明2007年至2013年高明世担任吕梁益众房地产开发有限公司法定代表人兼总经理职务，张信林为公司法人代表；5.离石区后瓦村委与吕梁益众房地产开发有限公司开发协议及授权委托书，证明第三人授权王根平办理涉案楼房开发相关事宜；6.吕梁益众房地产开发有限公司营业执照、组织机构代码证，证明第三人的资格身份；7.建字第1411002008LJ008号建设工程规划许可证，证明涉案楼房的建设取得了建设工程规划许可证；8.鉴定书，证明土地类别；9.责令停止违法行为通知书及送达回证，证明被告发现违法事实后责令第三人进行停止违法行为；10.行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证，证明在处罚之前已经告知被处罚对象有相应的权利；11.听证申请书、撤回听证申请书的申请，证明被处罚对象即第三人在申请听证之后又撤回的事实；12.行政处罚决定书及送达回证，证明被告作出处罚决定书后送达被处罚对象；13.非税收入一般缴款书，证明作出行政处罚决定后第三人缴纳罚款。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，证明被告作出的行政处罚的法律依据。原告王×对被告提交的证据的质证意见为：对证据1、3、4、5、6、8无异议；对证据2询问笔录真实性、关联性无异议，对询问人刘海勤、张晨辉是否有执法资格提出异议，被告提供的证据中并没有此二人的行政执法证；证据9-13因被告没有送达相关文件给原告，因此原告无法质证；对证据14有异议，被告作出具体行政行为处罚决定书上的处罚依据为《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，与被告提供的证据中的法律依据不一致，被告适用法律存在错误。第三人吕梁益众房地产开发有限公司对被告提交的证据的质证意见为：对证据5开发协议和授权委托书有异议，无原件，无法认可；其他证据予以认可。原告王×向本院提交的证据为：1.原告从第三人处获得的吕国土资罚字[2014]第17号行政处罚决定书复印件，证明被告具体的处罚事实；2.2008年7月19日吕梁益众房地产开发有限公司与王×签订的商品房买卖合同，证明原告与第三人之间有商品房买卖合同行为，原告至目前为止也是涉案建筑物的占有人；3.2020年3月20日山西晋前律师事务所出具的（2020）晋前律函字第1号律师函及授权委托书；4.2020年4月21日吕梁益众房地产开发有限公司针对《律师函》的回复。证据3、4证明律师受原告的委托发出律师函，第三人就发出的律师函内容进行回复，原告在收到第三人律师函回复之前并不知道行政处罚决定，在收到律师函回复后原告及时提起行政诉讼；5.建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，证明本案所涉的土地上面建设项目并未违反相关的法律规定，被告的处罚行为是错误的。被告吕梁市规划和自然资源局对原告提交的证据的质证意见为：对证据1无异议，证据2、3、4与本案无关，属于原告与第三人之间的民事纠纷，被告处罚针对的是违法占用土地修建建筑物的行为，与原告及第三人之间的民事行为没有关系；对证据5的真实性无异议，但不能证实建设工程项目取得土地使用审批手续。第三人吕梁益众房地产开发有限公司对原告提供的证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据2有异议，原告与第三人之间不存在商品房买卖事实，但原告实际占有是事实；对证据3、4不认可；对证据5有异议，对建设用地规划许可证认可，建设项目选址意见书、建设工程规划许可证中建设单位是后瓦村村委，并不是第三人。第三人无证据向本院提供。经审理查明，被告吕梁市规划和自然资源局（原吕梁市国土资源局）发现第三人吕梁市益众房地产开发有限公司未经依法批准擅自占用离石区后瓦窑坡村集体未利用地3.81亩建设鑫田写字楼和商住楼，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，遂作出责令停止违法行为通知，同时履行处罚告知、听证告知后，于2014年12月2日被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的规定，对第三人吕梁益众房地产开发有限公司作出吕国土资罚字[2014]第17号行政处罚决定书,决定内容包括责令第三人退还土地，没收非法建筑物和其他设施，并处以罚款76162.2元。后第三人缴纳罚款。原告占用鑫田写字楼。2020年3月20日山西晋前律师事务所受原告委托向吕梁益众房地产开发有限公司出具的（2020）晋前律函字第1号律师函及授权委托书，要求第三人对所占房屋办理房产手续；2020年4月21日吕梁益众房地产开发有限公司针对《律师函》作出回复，告知原告被告于2014年12月2日对第三人吕梁益众房地产开发有限公司作出吕国土资罚字[2014]第17号行政处罚决定书。原告据此于2020年4月28日向本院提起诉讼。本院认为，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条规定，有下列情形之一的，属于上述规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追加加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。本案中，被告吕梁市规划和自然资源局（原吕梁市国土局）是针对吕梁市益众房地产开发有限公司非法占地修建行为进行处罚。被诉行政行为与原告王×并没有上述法律意义上的利害关系，原告在本案中不具有主体资格。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十五条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款的规定的起诉期限。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款：行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。该条不仅适用于行政诉讼法第二十条，同样适用于第四十六条第二款。即适用二十年最长保护期限的案件，仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。本案中，被告吕梁市规划和自然资源局对第三人作出的处罚针对违法修建的行为，仅是涉及不动产相关内容，不涉及对土地房屋所有权、使用权的处分内容，故应当适用‘其他案件’最长五年的起诉期限。本案被诉行政行为作出于2014年12月2日，王×于2020年4月28日提起诉讼，已经超过最长五年的起诉期限。原告以被告未送达其处罚决定，不知道该处罚为由作为未超过期限的理由，虽然《行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于自其身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以扣除或者延长的规定，但该规定并不适用于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年和二十年的最长起诉期限。因为最长起诉期限属于客观期间，无论什么原因，都不发生扣除、延长。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项规定，裁定如下：驳回原告王×的起诉。案件受理费50元，退还原告王×。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省吕梁市中级人民法院。审判长 薛利珍人民陪审员 张翠娥人民陪审员 李旭峰二〇二〇年九月十五日（法官助理 郝璐璐书记员 段瑞勤