江西省九江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣04行终72号上诉人（原审原告）庐山市白鹿镇大岭村十组，住所：江西省庐山市白鹿镇大岭村**。负责人蔡克俊，该组组长。委托代理人蔡振发，男，汉族，1960年4月18日出生，住江西省庐山市白鹿镇大岭村**。委托代理人刘成星，江西盛宏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）庐山市自然资源局，住所：江西省庐山市沿山新区，统一社会信用代码：11360427MB0440102U。法定代表人陈维林，该局局长。委托代理人林云，该局党组成员委托代理人万克，江西康润（庐山）律师事务所律师。上诉人庐山市白鹿镇大岭村十组诉被上诉人庐山市自然资源局不履行法定职责纠纷一案，不服江西省湖口县人民法院（2020）赣0429行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，“蔡家岭”与“定山岭下”为同一山林,原星子县人民政府于1953年向原告颁发了土改证。1983林业“三定”期间,原星子县人民政府将“定山岭下”山林以“蔡家岭”山林名登记在案外人白鹿镇大岭村十四组名下。2006年林改时将“蔡家岭”山的林权证发给白鹿镇大岭村十四组。原告在得知山林所有权被登记在他人名下后,于2014年4月25日向原星子县县委、政府以信访的方式反映此情况,请求政府双“蔡家岭”山林权属的事实进行调查并重新确权并向原告颁发林权证。2016年2月28日,原告向庐山市林业局提交书面申请,请求调处“蔡家岭”山林权属纠纷。庐山市林业局于2016年3月3日立案受理。庐山市林业局于2017年2月4日,向庐山市人民政府呈交《关于呈报“‘蔡家岭’山山林纠纷调查报告”并恳请下达处理决定书的报告》(庐林字〔2017〕42号文件),报请庐山市人民政府裁定“蔡家岭”山归原告所有,并确定了山林的四至及面积。2018年10月11日,庐山市人民政府对上述庐山市林业局的报告作出了《庐山市人民政府关于“蔡家岭”山林权属纠纷认定意见的批复》(庐府字〔2018〕39号),批复内容为:一是同意认定“蔡家岭”山归原告所有以及山林的四至和面积12亩；二是要求林业局对原告所有的“蔡家岭”山林权进行登记。2018年12月4日，庐山市林业局向原告和案外人发出了《撤回通知书》，撤回曾向其下发的《林权认定通知书》和庐府字〔2018〕39号批复。2019年4月2日,庐山市林业局以行政职能进行了调整为由,将原告主张的山林确权问题移送被告处理。被告于2019年12月4日向原告发送了《关于蔡家岭山林权属纠纷处理意见书》,答复了原告庐山市人民政府的庐府字〔2018〕39号批复越过了法律的红线,存在“以权代法”的错误，拒绝了原告要求确认山林权并登记发证的申请。原审认为，本案的争议焦点为涉案“蔡家岭”山林的权属在原告与案外人庐山市白鹿镇大岭村十四组之间的归属问题，是典型的土地权属争议问题。《江西省山林权属争议调解处理办法》规定了各级人民政府负责山林权属争议的调处，县以上林业行政主管部门负责办理调处山林权属争议的具体工作，发生山林权属争议时，双方当事人所在地的人民政府及其有关部门必须及时采取有效措施，并不得单方面发放山林权证等可能影响山林权属争议调处的证照；对受理的山林权属争议，应当先行调解，调解无效的，负责调处的人民政府应作出处理决定，处理决定书应当载明双方当事人的信息、山林权属争议的来由、处理决定所依据的事实、理由和适用的法律、法规及行政规章、处理决定的内容，并附四至地形图、不服处理决定的起诉期限和作出处理决定的人民政府的印章。《中华人民共和国土地管理法》第十四条也规定了土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，本案的权属争议应当先由庐山市人民政府调处并作出处理决定，当事人对处理决定不服的，可根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可向法院提起行政诉讼。本案中，庐山市政府虽向庐山市林业局下发过庐府字〔2018〕39号批复，但该批复不是针对当事人作出的权属争议处理决定，“蔡家岭”山林的权属争议并未得到庐山市政府处理。故原告的起诉不符合法律规定。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项的规定，裁定驳回原告庐山市白鹿镇大岭村十组的起诉。原告庐山市白鹿镇大岭村十组不服一审裁定，提起上诉称：本案属于履责之诉，一审法院错误的认定本案是山林权确权之诉，其认定事实和适用法律错误。具体理由如下：1.蔡家岭山林权属经庐山市林业局依照山林权属纠纷调处程序，报庐山市人民政府作出庐府字〔2018〕39号批复意见，该意见同意认定蔡家岭山林权属归属上诉人，并要求庐山林业局对上诉人所有的蔡家岭山林权登记，因机构改革，山林权属登记职能划归被上诉人，被上诉人拒绝履行相关登记，侵犯上诉人合法权益。2.一审庭审结束后，合议庭要求被上诉人在庭审结束后十五日内提交庐府字〔2018〕39号文件被撤销的材料，至上诉人收到裁定书，没有接到一审法院告知上述文件被撤销的通知，被上诉人是庐山市政府的职能机关，应该严格按照政府文件要求履行职责，将蔡家岭山林权变更登记至上诉人名下。故请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院继续审理。被上诉人庐山市自然资源局答辩称，一审裁定正确，请求二审维持原裁定。理由如下：1.本案是行政确认、行政登记之诉。本案一审中的开庭传票、送达回证等文件中都明确记载案由为确权类，一审行政裁定书也明确本案系行政确认、行政登记之诉，从本质上来看，本案的争议焦点也就是“蔡家岭”山林的权属问题，上诉人认为本案属于履责之诉，没有任何事实和法律依据。因为原庐山市林业局单方面做出的处理决定和庐山市政府下发给林业局的〔2018〕39号批复都不是向当事人作出的处理决定，“蔡家岭”山林的权属并未得到庐山市政府的处理。原庐山市林业局单方面做出的处理决定和庐山市政府下发给林业局的〔2018〕39号批复不符合《江西省山林权属争议调解处理办法》第十六条规定，只是政府内部行文，不是向当事人作出的处理决定，对当事人不产生任何法律效力，上诉人的起诉不符合法律规定。2.原庐山市林业局和庐山市政府没有调查清楚“蔡家岭”山林权属，其无权在未查明山林权属的情况下单方面做出处理决定或意见。根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第八条规定，原庐山市林业局无权在未查明山林权属的情况下，原林业局单方面做出的处理意见和庐山市政府作出的〔2018〕39号批复都一律无效。3.原星子县人民政府向庐山市白鹿镇大岭村第十四组颁发林权证，有坚定的事实基础和明确的法律依据。在上世纪80年代初“林业三定”时期政府已将“蔡家岭”所有，“蔡家岭”权属再明了不过，2006年林改时，原星子县人民政府就同一座山林向同一集体颁发林权证，有明确的事实基础和法律依据。故请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致。本院认为，根据行政法一般原理，行政行为一经成立，则产生行政法律效果，具有确定力，即行政行为未经法定程序不得随意撤销或变更。本案中，庐山市人民政府作出的庐府字〔2018〕39号批复经原庐山市林业局送达上诉人之后，已经生效并具有确定力，未经法定撤销或变更程序，该批复意见的法律效果一直存续，故涉诉蔡家岭山林权属争议已经庐府字〔2018〕39号文件予以明确处理，一审法院以涉诉争议未经庐山市政府处理，起诉不符合法律规定为由裁定驳回原告起诉错误。综上，一审法院认定事实错误、适用法律错误，裁定错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销江西省湖口县人民法院（2020）赣0429行初23号行政裁定；二、指定江西省湖口县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王永宏审判员  张 伟审判员  商 宏二〇二〇年九月二十五日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤