湖北省随州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂13行初4号原告武荣仙，女，1956年4月18日出生，汉族，住广水市。委托诉讼代理人胡金成，湖北法辉律师事务所律师。被告广水市人民政府，住所地：广水市应山办事处府前街**。法定代表人田涛，市长。出庭负责人何胜，常务副市长。委托诉讼代理人杨小波，广水市风电场建设项目领导小组办公室负责人。委托诉讼代理人周传圣，湖北印台律师事务所律师。原告武荣仙诉被告广水市人民政府土地征收安置补偿方案一案，本院立案受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告武荣仙及其委托诉讼代理人胡金成，被告广水市人民政府的负责人何胜及委托诉讼代理人杨小波、周传圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。武荣仙起诉请求：1、确认广水市人民政府授权广水市风电场建设项目工作领导小组办公室作出的广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》违法；2、撤销广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》中的安置补偿方案；3、责令广水市人民政府重新作出安置补偿方案；4、本案的诉讼费用由广水市人民政府负担。事实和理由：一、安置补偿方案的作出程序违法。2016年6月，广水市人民政府及其有关部门在风电场项目工程建设中，在没有合法审批及告知征收补偿方案的情况下，默许风电企业非法毁林占地，政府相关部门怠于解决上述问题。2018年5月1日，其向人民法院提起民事赔偿诉讼，诉讼期间，风电企业拿出了审批文件，从审批文件的出具时间上看，风电场项目是在没有合法手续的情况下，先占后批且批少占多。广水市人民政府虽补发了土地征收安置补偿方案，但该方案未依法公示，未履行法定的土地征收程序，该方案的出台严重违法。二、征收范围及补偿标准不合理、不合法。土地补偿费应当按照湖北省综合片区底价执行，上述方案标准一致，但在实际补偿中，永久性道路占地实际十几米，只按六米计算；临时用地补偿亦存在占多补少的情况，严重损害村民的合法权益。土地补偿费未按照国发[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征收地补偿安置争议行政复议工作的通知》要求，在未与其达成赔偿协议的情况下，非法侵占其享有合法林权的林地。2019年12月4日，其向随州市人民政府申请行政复议被驳回，故诉请人民法院依法裁判。广水市人民政府辩称：一、武荣仙诉讼请求的对象系抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2014年6月12日，该政府批准发布了广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》，系依照相关法律规定并结合当地实际情况作出的，上述方案对广水市相关征地行为的用地性质、实施方案、补偿办法作了具体规定，属于具有普遍约束力的决定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，武荣仙请求撤销上述方案缺乏法律依据。二、武荣仙的起诉时间为2019年12月12日，距该政府在2014年6月12日批准补偿方案已超过五年，超过了法律规定的最长起诉期限。三、该政府批准发布的上述补偿方案符合法律规定，征收程序合法，武荣仙领取了部分补偿款，安置补偿程序到位。请求驳回武荣仙的诉讼请求，确认广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》合法有效。武荣仙为支持其诉讼请求，向本院提交了如下证据：证据一、广政林证字（2004）第003982号林权证。证明目的：武荣仙享有上述林权证载明林地的使用权、地上林木所有权。证据二、（2018）鄂1381民初2731号、（2019）鄂13民终928号民事裁定书，（2019）鄂1381刑初195号刑事附带民事判决书，（2019）随府行复不受字第3号不予受理行政复议决定书。证明目的：广水市人民政府征收武荣仙的林地程序违法，武荣仙对上述征收行为不知情的情况下以提起民事诉讼的方式主张权利，未超过起诉期限。证据三、林木毁损照片1张。证明目的：受损林木价值66万元。证据四、林地毁损照片2张。证明目的：被毁损林地价值76万元。证据五、刘保、刘章涛、华国运的证言。证明目的：丰华能源公司在没有合法手续的情况下，非法施工毁损林地。证据六、财产损失明细表。证明目的：被毁损林木、林地价值，政府已确认的占用林地面积。广水市人民政府为支持其答辩理由，向本院提交如下证据：第一组证据、广水市人民政府组织机构代码证、广政办函（2012）2号《关于成立广水市风电场建设项目工作领导小组的通知》、广水市人民政府于2012年8月23日出具的授权书、广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》。证明目的：广水市人民政府批准发布征地安置补偿方案的主体适格。第二组证据、鄂政发（2014）12号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、鄂土资函（2014）242号《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿的函》。证明目的：广水市人民政府批准[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》的法律、政策依据充分。第三组证据、广水市人民政府相关部门同意补偿方案的签批单、广水市国土资源局于2016年10月20日与武胜关镇金鸡河村签订的两份土地征收协议、武胜关镇金鸡河村村民委员会出具的关于补偿方案已公示的证明、刘章涛等人的证言。证明目的：广水市人民政府发布[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》及相关土地征收程序符合法律规定。第四组证据、武胜关镇金鸡河村村民委员会对武荣仙进行补偿安置的补偿表及相关证据。证明目的：武荣仙认可补偿标准并已获得安置补偿。第五组证据、[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》属抽象行政行为的案例。证明目的：上述方案不属于人民法院行政案件的受案范围。广水市人民政府另提交银行转账凭证一份。证明目的：2017年10月16日，武荣仙的丈夫雷振采领取风电补偿款8万元。经庭审质证，武荣仙对广水市人民政府提交的第一组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为征收行为的适格主体是广水市人民政府，在湖北省人民政府未批准的情况下，广水市风电场建设项目工作领导小组成立不合法；对第二组、第三组证据的证明目的有异议，认为涉案风电场建设程序违法，先占后批，征收程序违法，未与被征收对象签订安置补偿协议，未及时补偿到位；对第四组证据的证明目的有异议，其不认可该安置补偿方案；对第五组证据的证明目的有异议，认为安置补偿方案应当属于具体行政行为。广水市人民政府对武荣仙提交的证据一的真实性、合法性、关联性有异议；对证据二中的各份法律文书有异议，认为不是在法定举证期限内提交，超过举证期限；对证据三、四中照片内容的真实性有异议；对证据五的证人证言真实性有异议；对证据六的真实性有异议。上述证据中，各方当事人均无异议的，本院依法予以采信，作为认定本案事实的依据；有异议的，本院将结合查明的案件事实予以综合评判。经审理查明，2012年4月27日，广水市人民政府办公室下发《市人民政府办公室关于成立广水市风电场建设项目工作领导小组的通知》，决定成立广水市风电场建设项目工作领导小组；2012年8月23日，广水市人民政府办公室出具授权书，授权广水市风电场建设项目工作领导小组承担广水市风电场项目建设中的土地征用、建构筑物拆迁的商谈及补偿、工程协调、对外接洽等工作职责。2014年6月12日，广水市风电场建设项目工作领导小组办公室根据鄂政发（2014）12号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、鄂土资函（2014）242号《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿的函》等文件规定，作出广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》，制定了广水市辖区内花山、中华山、牛脊山、武胜关等风电场建设用地和地面建构筑物补偿方案。其后，广水市国土资源局分别于2016年10月20日、2016年11月28日与广水市武胜关镇金鸡河村村民委员会签订《征收土地协议书》，征收了该村共计0.2512公顷林地，作为风电建设项目用地。另查明，2018年10月11日，武荣仙以广水市牛脊山风电开发有限公司、广水丰华新能源开发有限公司为被告，认为该二公司非法侵占其位于广水市××村的林地及林木，诉请赔偿损失。广水市人民法院于2019年6月10日作出（2018）鄂1381民初2731号民事裁定，认为该案的涉案林地已被依法征收，武荣仙应提起行政诉讼，裁定驳回了武荣仙的起诉。武荣仙不服上述裁定，向本院提起上诉，本院于2019年10月11日作出（2019）鄂13民终928号民事裁定，维持了一审裁定。2019年11月5日，广水市人民法院对广水丰华新能源开发有限公司、李文犯非法占用农用地罪一案，作出（2019）鄂1381刑初195号刑事附带民事判决，认为李文在任广水丰华新能源开发有限公司武胜关风电场项目总监时，在修建风电设施和进场道路过程中，造成林地被占用、毁坏共计100.33亩，对广水丰华新能源开发有限公司、李文均判处罚金刑，并责令对非法占有、毁坏的林地进行修复、恢复。上述裁判现均已发生法律效力。2019年12月4日，随州市人民政府作出（2019）随府行复不受字3号不予受理行政复议申请决定，认为武荣仙请求撤销广水市人民政府作出的广风电办[2014]2号文件，并责令广水市人民政府重新作出补偿安置方案的复议请求超过了申请期限，决定对武荣仙的复议请求不予受理。还查明，2017年10月16日，武荣仙的丈夫雷振采领取风电补偿款8万元。本院认为，本案中，武荣仙起诉请求确认广水市人民政府作出的广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》违法并请求撤销上述通知中的安置补偿方案，且在起诉理由中述称广水市人民政府的补偿安置费标准没有按照有关政策或法律规定执行，严重侵害其合法权益，武荣仙诉讼请求的实质系对广水市人民政府在上述文件中制定的补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“…对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决…”，现武荣仙未先向批准征用涉案林地的人民政府就补偿标准申请裁决，且其向随州市人民政府申请复议时，该政府作出的（2019）随府行复不受字3号不予受理行政复议申请决定亦未就补偿标准问题作出实体裁决，故武荣仙的本次起诉请求属于上述应当就补偿标准先行申请复议的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议”的规定，应当裁定驳回武荣仙的本次起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：驳回原告武荣仙的起诉。案件受理费50元，退还原告武荣仙。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审 判 长  徐纯清审 判 员  程朝晖人民陪审员  易高平二〇二〇年九月一日法官助理兰京书记员石雪娟