山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终298号 上诉人（原审原告）丁向军，男，汉族，1973年9月12日出生，住梁山县。 委托诉讼代理人李艳龙、尹逸飞，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梁山县梁山街道办事处，住所地梁山县人民中路**。 法定代表人吴庆林，主任。 委托诉讼代理人高启银，梁山县梁山街道办事处副主任。 委托诉讼代理人陶先瑞，山东及时雨律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梁山县人民政府，，住所地梁山县人民中路** 法定代表人杨力新，县长。 上诉人丁向军因诉被上诉人梁山县梁山街道办事处、梁山县人民政府行政协议纠纷一案，不服汶上县人民法院（2020）鲁0830行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，原告丁向军系梁山县梁山街道办事处丁庄村村民，其该村拥有房屋一处。为解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地的需要，梁山县人民政府于2017年6月5日发布了梁征公告【2017】4号《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》，拟对梁山县梁山街道办事处丁庄村等集体经济组织的土地进行征收。2019年8月26日，被告对原告丁向军所有的涉案房屋及附属物进行了调查确认，并制作了编号：4-15的《梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表（表三）》，原告丁向军在该确认表中签字认可。2019年11月5日，梁山县县政协主席楚宪海主持召开了棚户区改造指挥部会议，并形成了会议纪要，该会议纪要载明：一、人民南路东首以北片区、水泊商场北片区、水泊宾馆以西片区和董梁高速连接线银山路南段丁庄片区等四个片区房屋征收补偿安置有关问题。（一）征收时间问题。会议确定四个片区的开始实施征收的时间为：2019年11月6日召开动员会，会后开始签订征收补偿安置协议，签约期限为2019年11月7日至2019年11月9日。……（四）征收主体问题。……董梁高速连接线银山路南段丁庄片区的房屋拆除工作由梁山街道负责，县综合执法局做好配合。2019年11月6日，被告梁山县梁山街道办事处与原告丁向军签订了NO:071《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》。同日，原告丁向军另签署了《房屋征收交接单》及《拆除委托书》，将涉案房屋腾空，并委托被告梁山县梁山街道办事处予以统一拆除。后涉案房屋被被告梁山县梁山街道办事处拆除。原告以上述《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》违法为由诉至法院。请求确认该协议无效；诉讼费由被告承担。 原审法院认为，本案诉争的NO:071《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》是被告为实现解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地的需要这一行政管理目标，由被告梁山县梁山街道办事处与原告丁向军所签订的，故该协议为行政协议。因行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合法无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，原告丁向军与被告梁山县梁山街道办事处所签订的《房屋征收补偿安置协议书》系双方真实意思表示，且在该协议签订后，原告自愿腾空并向被告梁山县梁山街道办事处交付了涉案房屋。原告虽庭审中主张被告梁山县梁山街道办事处没有与其签订《房屋征收补偿安置协议书》的主体资格，但《山东省土地征收管理办法》第五条第二款规定：“乡(镇)人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作。”本案中，被告梁山县梁山街道办事处与被征收人签订房屋征收协议的行为，系属于协助梁山县人民政府从事土地征收工作的范畴。同时，从被告梁山县人民政府提供的会议纪要内容来看，被告梁山县人民政府也确系将涉案房屋征收的具体工作委托给被告梁山县梁山街道办事处实施。因此，被告梁山县梁山街道办事处与原告签订涉案房屋征收协议，其主体适格。故该协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。现原告丁向军以协议签订前相关征地程序不合法为由主张该协议无效的理由亦不能成立，本院不予支持。综上所述，原告丁向军要求确认涉案《房屋征收补偿安置协议书》无效，没有事实及法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告丁向军的诉讼请求。案件受理费50元，由丁向军负担。 丁向军不服一审法院作出的上述判决，向本院提起上诉称，被上诉人梁山街道办事处不具有签订征收补偿协议的主体资格。梁山县棚户区改造指挥部是临时机构，梁山街道办事处按照其安排签订的补偿协议主体不合法。梁山县棚户区改造指挥部会议纪要明确将拆除工作交给梁山街道办事处负责，并没有授权他签订征收补偿协议和负责征收工作。二、征收补偿协议不具有合法性。第一、被上诉人实施的征收行为程序违法，在违法征收程序下签订的补偿协议也应当认定违法。第二、被上诉人认定案涉房屋为违法建筑的行为违法。第三、被上诉人侵害了上诉人的补偿方式选择权。涉案协议约定上诉人仅可以选择货币补偿，不给予安置，侵害了上诉人的补偿方式选择权。三、本案存在未征先占、以协议代征收的违法行为。综上所述，涉案协议的签订主体不具有行政主体资格，协议内容违反法律的强制性规定，应当认定为无效协议。一审法院认定事实、适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判或发回重审；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人梁山县梁山街道办事处、梁山县人民政府向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统，本院认定事实与一审法院一致。 本院认为，本案上诉人丁向军与被上诉人梁山县梁山街道办事处签订的被诉《房屋征收补偿安置协议书》系行政协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，从双方签订的被诉补偿安置协议看，对“住宅房屋”和“非住宅房屋”的征收补偿安置均包含了协议拆除房屋的内容，且在该协议签订后，上诉人自愿腾空并向被上诉人梁山县梁山街道办事处交付了涉案房屋，由此能够说明《会议纪要》中确定的“由梁山街道负责”的“拆除工作”非指狭义的房屋拆除行为，而是包含拆除行为在内的征收补偿安置实施行为，其中当然也包括签订房屋征收补偿安置协议行为。上诉人仅从字面理解“拆除工作”为具体的拆除行为有误。因此，被告梁山县人民政府成立的梁山县棚户区改造指挥部会议纪要明确将拆除工作交给梁山街道办事处负责，被上诉人梁山街道办事处作为协议主体签订被诉补偿安置协议具有行为主体资格，不属于上述《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格”的情形。被上诉人梁山县人民政府为解决董家口至梁山（鲁豫界）公路宁阳至梁山（鲁豫界）段（梁山段）项目用地需要，于2017年6月5日发布梁征公告【2017】4号《梁山县人民政府拟征收、收回土地公告》，拟对梁山县梁山街道办事处丁庄村等集体经济组织的土地进行征收。2019年8月26日，被上诉人对上诉人涉案房屋及附属物进行调查确认并制作编号为4-15的《梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表（表三）》，上诉人在该确认表中签字认可。根据梁山县棚改指挥部的工作安排，被上诉人梁山街道办事处与上诉人签订了《董梁高速连接线银山路南段丁庄片区拆迁建设集体土地上房屋征收补偿安置协议书》。同日，上诉人另签署了《房屋征收交接单》及《拆除委托书》，将涉案房屋腾空并委托被上诉人梁山县梁山街道办事处予以统一拆除。被上诉人梁山县梁山街道办事处与上诉人在自愿情况下签订的房屋征收补偿安置协议没有违反法律规定，能够保障上诉人的安置补偿权益。故上诉人请求撤销的理由不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁向军负担。 本判决为终审判决。 审判长  原玉红 审判员  陈庆文 审判员  李传平 二〇二〇年九月十五日 书记员  毕迪昕