河南省沁阳市人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫0882行赔初3号原告：张小粉，女，1957年8月2日生，汉族，住沁阳市。委托诉讼代理人：刘继霞，北京市京师律师事务所律师。委托诉讼代理人：张巍中，男，1990年1月3日生，汉族，住沁阳市。被告：沁阳市西万镇人民政府，住所地：沁阳市西万村。法定代表人：杨庆利，任该镇镇长。出庭负责人：靳小雷，任该镇副镇长。委托诉讼代理人：杨传宇，河南太华律师事务所律师。原告张小粉因与被告沁阳市西万镇人民政府（以下简称西万镇政府）行政赔偿一案，于2020年4月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年6月12日公开开庭审理了本案。原告张小粉的委托代理人张巍中、刘继霞、被告西万镇政府的副镇长靳小雷及委托代理人杨传宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张小粉诉称，请求：1、判令被告对在2019年3月25日、26日违法拆除原告养殖场造成的损失赔偿605791.5元；2、判令被告向原告支付自2019年3月26日养殖场被强拆之日起至实际给付之日止的利息（以赔偿款605791.5元为基数，按照全国同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。事实与理由：原告系七里桥村村民，依法承包村内集体土地修建养殖场从事生猪养殖。2019年3月25日、3月26日，在未签订拆迁补偿协议，未获得任何拆迁补偿的情况下，原告的养殖场遭到了强制拆除，致使原告财产损失。2019年原告向法院提起诉讼，博爱县人民法院及河南省焦作市中级人民法院经审理均确认被告强制拆除行为违法。原告依据相关法律法规及生效判决，于2020年1月15日通过中国邮政向被告提出了行政赔偿申请，被告于2020年1月17日签收赔偿申请资料后至今未答复原告。现为维护原告合法权益，特提起行政赔偿诉讼，望判如所请。原告张小粉向本院提交了以下证据材料：博爱县人民法院（2019）豫0882行初28号行政判决书；焦作市中级人民法院（2019）豫08行终190号行政判决书；焦作市中级人民法院（2019）豫08行终191号行政判决书；证据1、2、3拟证明，被告于2019年3月25日、26日强制拆除原告案涉建筑的行为已被法院确认违法，并且被告所下发的拆除违章建筑通知书已被法院确认违法，同时也证明了案涉养殖场占用农用地是合法的。行政赔偿申请书二份；赔偿清单、照片、光盘各两份；行政赔偿申请书EMS快递单及快递查询结果二份；证据4、5、6拟证明原告依法向被告申请赔偿，但被告未依法对原告作出赔偿决定，赔偿清单所列的各项赔偿数额和标准，和原告的实际损失参考周边赔偿的实际情况。7、猪场平面图二份，拟证明案涉建筑的面积及布局等建筑基本情况；8、案涉建筑周边地貌照片二份，拟证明案涉建筑地块不是耕地、水浇地；拟证明被告违法拆除原告案涉建筑，侵害原告合法权益，给原告造成了财产损失。9、刘允国的证人证言二份；10、崔空军的证人证言；证据9、10拟证明原告的东西拆除后占用别人场地的费用支出。被告西万镇政府辩称，1、原告进行生猪养殖所建设的养殖场系违法、违章建筑，其非法财产权益不受法律保护。原告占用集体所有的耕地建设养殖场前没有与七里桥村委、被告镇政府签订设施农用地使用协议，更不存在用地协议备案，其建设行为是违法、违章的。因此，原告的非法损失不受法律保护。2、原告的具体赔偿请求同样没有事实依据。综上，应当驳回原告的诉讼请求。被告西万镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、被告的组织机构代码证及法定代表人杨庆利的身份证，拟证明被告的诉讼主体资格；证据2、中共沁阳市委办公室沁办【2018】31号文件——中共沁阳市委办公室沁阳市人民政府办公室关于印发《沁阳市“四好农村路”创建三年行动实施方案》的通知；证据3、河南省人民政府办公厅关于加快推进“四好农村路”建设的实施意见（豫政办【2018】39号文）；以上证据2、3拟证明“四好农村路”建设是为了贯彻习**总书记重要指示精神开展的，沁阳市人民政府及河南省人民政府作出具体的实施方案，原告的非法建筑占地在“四好农村路”用地范围，应当拆除。证据4、西万镇土地利用现状图、西万镇七里桥村东占地现状图、现场照片、沁阳市自然资源和规划局出具的证明，共6页，拟证明原告所进行建设的涉案土地属于耕地；证据5、《中华人民共和国土地管理法》，2004年8月28日十届全国人大十一次会议修正，该法第31条规定：国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。证据6、国土资源部国土资发【2014】127号文——《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，该通知第三条第（一）、（二）项规定设施农用地使用建设应当遵循的程序。经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：1、对3份判决书真实性无异议，证明不了原告的证明对象。判决书的判决结果与原告主张的赔偿请求没有直接的因果关系。2、上述判决书审理的是行政机关的具体行政行为的合法性，不可能对具体行政行为无关的其他事项进行审查，因此该判决书没有认定原告的养殖场建筑属于违法建筑，没有认定也是正常的。所以判决书没有认定原告的养殖场是违法建筑就认为原告的养殖场是合法的是不对的。3、对行政赔偿清单、照片真实性合法性均有异议，赔偿清单是原告单方面提供的，上面的财产是否存在没有其他相应证据相佐证或证明这些财产存在的真实性和合法性。原告所列举的单价缺乏法律依据，照片也反映不出所列财产的客观和真实性，因此原告不能依据赔偿清单所列举的财产明细和数量单价来主张赔偿，被告对猪场平面图有异议，证明不了原告的证明对象。对周围的地方照片有异议，更证明不了原告的证明指向。因被告有法定机关出具的法定证明，证明涉案土地是水浇耕地。对证人证言的真实性合法性有异议，按照行政诉讼规定，证人应当出庭作证，接受其他诉讼参与人的发问，证人未出庭无法核实其身份，另外这两个证人所证明的事项属于孤证，没有其他相关证据印证，因此对证人证言不能作为定案依据。综上，原告的证据不能证明其证明对象，向被告主张赔偿的依据不是合法有效的。原告对被告提交的证据质证意见为：法院是4月4日通知被告应诉，被告在5月11日向法院提交证据4所列的证据。证据1、2、3是庭审当日所交，根据行政诉讼法的规定，被告在举证期限内未提交证据视为没有证据，我方可以不予质证。证据1无异议。证据2、3的证据目的不予认可，如果涉及到农村路两边的承包土地如需调整，需要对承包人进行合法合理补偿。不能证明被告所说的原告的合法养殖场是违法建筑，被告没有任何证据证明原告的养殖场是违法建筑。证据4的证明目的、合法性不予认可，不管是水浇地还是旱地，原告的养殖没有改变农用地的用途，被告提供的耕地情况不影响本案原告要求被告承担赔偿责任。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5中的照片、光盘、6、8真实性均予以认定，对证据5中的赔偿清单、证据7猪场平面图系原告单方制作且被告不予认可，本院不予采纳；对证据9、10证人未出庭作证接受法庭和对方当事人质疑不予采纳。对被告提交的证据1、2、3、4、5、6的真实性均予以认定。经审理查明，原告张小粉承包本村土地建养猪场从事养殖业。2019年2月16日，西万镇村镇建设发展中心向原告送达拆除违章建筑通知书，认定原告张小粉有在公路道路两侧私搭乱建、违章建筑的行为，责令原告在2019年2月23日前自行拆除。2019年3月25日、26日张小粉的养猪场被拆除。2019年4月4日，原告将西万镇政府诉至博爱县法院，请求确认被告作出拆除违章建筑通知书的行为违法和强制拆迁行为违法。同年5月30日，博爱县人民法院作出（2019）豫0822行初27、28号行政判决书，判决确认被告西万镇政府作出拆除违章建筑通知书的行为违法、拆除原告张小粉养殖场的行为违法。判决后，被告西万镇政府提起上诉，同年9月29日，焦作市中级人民法院作出（2019）豫08行终190、191号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2020年1月15日原告通过中国邮政EMS向被告提出了行政赔偿申请，被告于2020年1月17日签收赔偿申请资料，未答复原告，也未进行赔偿。2020年4月13日,原告诉至本院要求被告予以赔偿。诉讼中，根据原告申请，本院委托河南华威资产评估事务所（普通合伙）对原告的损失进行评估，后原告以不能提供鉴定机构要求完善的资料及没钱缴纳鉴定费为由全部撤回鉴定申请。此为本案事实。本院认为，一、关于被告西万镇政府是否应当就其违法拆除涉案养猪场行为承担赔偿责任的问题。1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”，第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”。2006年7月1日实施的《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定：“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”2010年9月30日实施、2014年9月29日停止执行的《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定：“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”2014年9月29日实施的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）第二条第（一）项规定：“设施农业用地按农用地管理。生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地。”。可见，我国关于设施农业用地的管理存在一个变化发展的过程。本案中，涉案养殖场按原告张小粉自述建造于2002年（被告陈述建造于2015年），根据当时合法有效的法律、法规规定，原告张小粉应当取得相关的土地审批手续。原告张小粉未依法办理土地审批手续建造涉案养殖场，应属违法建设行为。但从现有证据来看，虽然原告的用地手续上确实存在一定问题，但因行政机关在原告建造养殖场以来并未对原告所建养殖场作出处罚和涉案养殖场拆除时国家政策的变化，原告对涉案养殖场享有一定的可保护权益。被告西万镇政府直接认定原告所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性，其未依照法定程序直接拆除案涉养殖场的行为侵害了原告的可保护权益，且其强拆行为已被生效判决确认为违法，故其应当承担相应的赔偿责任。二、关于赔偿数额的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二、三款规定：“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。河南省高级人民法院于2020年4月30日发布的《关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》规定“公民、法人、其他组织认为行政机关及其工作人员实施征收、强拆的行为属于国家赔偿法第三条、第四条规定的事实行为，或者行政行为已被确认违法，赔偿请求人直接向赔偿义务机关申请行政赔偿，赔偿义务机关超过法定期限未作赔偿决定，赔偿请求人向法院提起诉讼要求判决赔偿义务机关赔偿相应损失的，法院应当在查清事实后直接作出实体判决。有特殊情况的，法院可以且只能一次判决赔偿义务机关在两个月内依法作出赔偿决定。”。本案中，原告在被告强拆行为确认违法后曾向被告西万镇政府主张赔偿，但被告未予以处理。而从被告的行政行为来看，因被告西万镇政府违反相关法定程序，直接对原告涉案养殖场予以强制拆除，未依法进行公证或制作证据清单等证据固定工作，且本案原告的损失因客观原因无法鉴定，原告亦不能对其提出的赔偿数额提供有效的证据予以证明，故人民法院难以根据现有证据就原告因强制拆除行为造成的损失金额予以认定或酌情确定。鉴于本案特殊情况，考虑到行政机关自行处理行政赔偿事宜，程序简便、迅速，既能减轻赔偿申请人的成本，也有利于赔偿义务机关自我“纠错”，提高行政机关的威信与权威，故本院责令被告西万镇政府依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，就涉案强制拆除行为造成原告的相关损失进行充分调查，依法在两个月内作出赔偿决定，以促进本案赔偿纠纷的实质性解决。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：责令被告沁阳市西万镇人民政府在本判决生效之日起两个月内对原告张小粉依法作出赔偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  席小玲人民陪审员  张鑫仁人民陪审员  刘 彬二〇二〇年九月六日法官助理任东芳书记员吴净洁