山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终347号上诉人（原审原告）左权县鸿兴鱻淼食品有限公司。法定代表人原某，执行董事。委托诉讼代理人郁某，北京振持律师事务所律师。被上诉人（原审被告）左权县人民政府。法定代表人赵某1。行政机关出庭负责人冯某。委托诉讼代理人赵某2。委托诉讼代理人侯某1，山西厚鋆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）晋中市生态环境局左权分局。法定代表人王某1。委托诉讼代理人李某，山西瑞剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）左权县住房保障和城乡建设管理局。法定代表人焦某。委托诉讼代理人侯某2。委托诉讼代理人王某2，山西瑞剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）左权县自然资源局。法定代表人郝某。委托诉讼代理人李某，山西瑞剑律师事务所律师。上诉人左权县鸿兴鱻淼食品有限公司因诉被上诉人左权县人民政府、晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县自然资源局强制拆除行为违法一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，在管辖权异议审查阶段，对于被告是否适格直接决定受理法院有无管辖权时，人民法院不能简单作出是否移送的裁定，首先应当对被告提出的主体问题作出判断。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”在本案中，第一，晋中市生态环境局左权分局等五部门作出的左环发〔2019〕51号《关于拆除鸿兴鱻淼食品有限公司物流配送中心仓储建筑的通知》中明确，要求原告于2019年9月16日前自行拆除物流配送中心建筑物，逾期未拆除，县政府相关职能部门将联合进行拆除，该通知于2019年9月12日留置送达原告。第二，各被告在答辩中均自认强制拆除行为与左权县人民政府无关，是县政府相关职能部门的联合执法行为。据此，本案的适格被告应当是晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局与左权县自然资源局，经本院释明，原告拒绝变更被告主体，故本院应裁定驳回原告对左权县人民政府的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定，中级人民法院管辖国务院部门或县级以上地方人民政府为被告的第一审行政案件，故本案不属中级人民法院受理的一审案件。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十条第二款“对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院……”以及山西省高级人民法院《关于跨行政区域集中管辖行政案件的实施方案》的规定，本案应移送晋中市辖区内介休市人民法院审理。综上，左权县人民政府提出的管辖权异议成立，本院应移送有管辖权的人民法院继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，裁定：一、驳回原告左权县鸿兴鱻淼食品有限公司对左权县人民政府的起诉；二、本案移送介休市人民法院审理。左权县鸿兴鱻淼食品有限公司上诉请求：依法裁定撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初15号行政裁定。事实与理由：原审法院认定事实错误，并依据错误的事实认定作出的裁定必然是错误的；且原审法院作出裁定所采纳的证据不符合相关法律规定，故原审裁定依法应予以撤销。（一）原审法院认定被上诉人左权县人民政府作为本案被告的主体不适格属于事实认定错误；并据此依据错误的事实认定作出裁定驳回上诉人对左权县人民政府的起诉必然是错误的。首先，本案原庭审期间上诉人已经提交证据，该证据中被上诉人晋中市生态环境局左权分局的负责人明确告知上诉人员工：让老板和县政府说吧，这是县政府的事情。由此可见，被上诉人左权县人民政府是本案强制拆除行为的组织者，故本案被上诉人左权县人民政府作为被告主体适格。其次，被上诉人左权县人民政府在答辩状中称，上诉人的行为严重触犯了《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条之规定“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭......”。由此规定可知，即使上诉人的行为违反该法律的规定，亦应由县级人民政府责令拆除或关闭。但原审法院裁定依据被上诉人晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局、左权县自然资源局自认强制拆除行为是县政府相关职能部门的联合执法行为就认定被上诉人左权县人民政府未参与强制拆除行为，显然于法无据，于理不合。再次，原审法院于2020年5月26日通过采取询问上诉人一方的方式就被上诉人左权县人民政府提出的管辖权异议询问上诉人一方的意见。庭审期间，原审法院要求上诉人一方于庭审后三日内将意见以书面形式邮寄给法庭。上诉人于2020年5月28日将其针对被上诉人左权县人民政府提出的管辖权异议的意见以书面形式邮寄给原审法院，但原审法院在原审裁定中对上诉人一方的意见只字未提，而是依据推测在原审法院裁定书中载明：经本院释明，原告拒绝变更被告主体，故本院应裁定驳回原告对左权县人民政府的起诉。由此可见，原审裁定载明的上诉人拒绝变更被告主体事实亦没有任何事实依据。（二）原审法院作出裁定所采纳的证据材料未在法庭上出示，亦未经质证，不符合相关法律规定，不应作为定案依据。上诉人一方于2020年5月26日庭审时才得知被上诉人左权县人民政府提出管辖权异议申请；而至于原审裁定书中提及到的被上诉人晋中市生态环境局左权分局等五部门做出的左环发[2019]51号《关于拆除鸿兴鱻淼食品有限公司物流配送中心仓储建筑的通知》，原审法院虽在庭审中告知该“通知”的存在，但并未当庭出示给上诉人一方查看，亦未组织质证。原审法院作出裁定所采纳的证据（“通知”）未在法庭上出示，亦未经质证，不符合相关法律规定，不应作为定案依据。（三）原审裁定载明“通知”于2019年9月12日留置送达上诉人没有任何事实及法律依据。本案原审法院未组织庭审程序对被上诉人一方是如何将“通知”送达给上诉人的事实进行质证或是答辩，亦未在2020年5月26日的询问中提及到此方面事项，更没有出示此方面证据进行质证，而是径直认定前述未出示的“通知”于2019年9月12日留置送达上诉人，且亦未在原审裁定中说明理由。因此，原审裁定载明“通知”于2019年9月12日留置送达上诉人没有任何事实及法律依据。左权县人民政府答辩称，左权县人民政府不是本案适格被告，上诉人将左权县人民政府列为被告进行起诉，属于起诉主体错误。原审法院认定事实正确，所采纳的证据符合规定，应依法予以维持。（一）原审裁定认定事实正确。1、左权县人民政府对上诉人从未作出过任何具体行政行为，也非行政复议决定的维持者，左权县人民政府不是适格被告。上诉人将左权县人民政府列为被告无事实依据，属于起诉主体错误。对上诉人联合作出行政行为的单位系被上诉人晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局及左权县自然资源局，上述单位在答辩时不仅对联合执法行为进行自认，而且还向法庭提交了对上诉人出具的五部门作出的左环发[2019]51号《关于拆除鸿兴鱻淼食品有限公司物流配送中心仓储建筑的通知》（简称“通知”）。上述证据足以认定左权县人民政府并非是此次联合执法的主体。上诉人将左权县人民政府列为被告进行起诉，属于起诉主体错误。2、上诉人以被上诉人晋中市生态环境局左权分局口头和上诉认员工说过的“让老板和县政府说吧，这是县政府的事情”来证明左权县政府组织了对上诉人违建的拆除行为，系本案适格被告，理由不充分，证据不充分。答辩人认为，左权县人民政府并没有向上诉人做出过任何强制拆迁的具体行政行为。上诉人所提供的说法仅是其一面之词，不足以采信。3、上诉人依据答辩人在一审答辩中引用的《水污染防治法》第65条，系错把法条作为了事实依据。上诉人认为，法律法规不是事实方面的依据。证据是书证、物证等，法条不是证据类型之一。上诉人以法条来认定事实即认定答辩人系本案适格被告是错误的。（二）原审法院适用法律正确。1、原审法院适用最高人民法院《行政诉讼法》解释第二十六条第一款规定；“原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”，法律适用正确。本案中，首先，原审法院驳回原告对答辩人的起诉完全正确。其次，对上诉人提交的书面意见已经充分考虑，通过法院释明的方式让原告变更起诉主体，程序合法。2、上诉人提到其它被上诉人所举的“通知”未经质证且未向其提供是对实际情况的曲解，与事实不符。该“通知”不仅经上诉人进行质证而且上诉人还留存一份。至于上诉人提到的未留置送达系对其它被上诉人实体上的审理，与答辩人主体是否适格无关。综上，答辩人不是适格被告，原审法院裁定认定的事实正确、适用法律正确，请依法予以维持。晋中市生态环境局左权分局、左权县自然资源局均答辩称：（一）晋中市生态环境局左权分局、左权县自然资源局等部门作出的左环发（2019）51号《关于拆除鸿兴鱻淼食品有限公司物流配送中心仓储建筑的通知》中明确要求上诉人2019年9月16日前自行拆除物流配送中心建筑物，逾期未拆除县政府相关职能部门将联合进行拆除，该通知于2019年9月12日留置送达给上诉人，上诉人一直未予以拆除。为按时完成“百日清零”专项整治工作，于2019年9月底晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局与左权县自然资源局联合执法将原告的“现代物流配送中心仓储建设项目”建筑物强制拆除。（二）拆除鸿兴食品公司物流配送中心仓储建筑的行为是县政府相关职能部门的执法行为。据此，本案的适格被告应当是晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局与左权县自然资源局等。综上，左环发（2019）51号《关于拆除鸿兴鱻淼食品有限公司物流配送中心仓储建筑的通知》是晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局与左权县自然资源局等部门作出的，拆除行为也是晋中市生态环境局左权分局、左权县住房保障和城乡建设管理局与左权县自然资源局联合执法行为，左权县人民政府不是本案适格被告。故一审法院裁定驳回上诉人对左权县人民政府的起诉，本案移送介休市人民法院审理适用法律正确。左权县住房保障和城乡建设管理局答辩称，吕梁中院一审裁定是正确的，应予维持。鱻淼公司不服一审裁定的的理由就是，其有影像资料证据可以证实左权县政府是实施强拆的主体，而答辩人认为，此证据的本质就是证人证言，属于可变证据，单一的可变证据并不能足以证明左权县人民政府是本次强拆的主体。我们知道行政诉讼在实体方面是由行政机关举证的，而在被告的诉讼主体与案件的关联性应该由原告承担举证责任，鉴于鱻淼公司的证据不充分，故其主张不能成立。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请高级人民法院依法驳回鱻淼公司的上诉，维持一审裁定。本院认为，本案的争议焦点是左权县人民政府是否为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。据此，对强制拆除行为提起诉讼，应当以实施该行为的行政机关为被告。本案中，结合上诉人一审起诉状可知，其请求确认被上诉人强制拆除行为违法，其所诉的行政行为系强制拆除行为。晋中市生态环境局左权分局、左权县住房和保障城乡建设管理局与左权县自然资源局自认其是根据晋中市生态环境局左权分局等五部门作出的左环发〔2019〕51号《关于拆除鸿兴鱻淼食品有限公司物流配送中心仓储建筑的通知》联合实施了被诉强制拆除行为，其具有行政主体资格且能独立承担法律责任。而左权县人民政府否认实施了被诉强制拆除行为，上诉人所提供的证据不足以证明左权县人民政府实施了被诉强制拆除行为。原审法院认为左权县人民政府不是本案适格被告并裁定驳回起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二○二○年九月十七日法官助理 丁勇虎书记员 王 静