北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行初404号原告代正江，男，1982年6月17日出生，汉族，户籍所在地四川省蒲江县。被告国家药品监督管理局，住所地北京市西城区展览路北露园**。法定代表人焦红，局长。委托代理人郗文静，国家药品监督管理局干部。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。原告代正江不服被告国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）作出的药监复不受字〔2020〕22号行政复议不予受理决定书（以下简称被诉决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告国家药监局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日、9月18日两次公开开庭审理了本案。原告代正江，被告国家药监局的委托代理人郗文静、孟庆亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年6月9日，被告针对原告的行政复议申请作出被诉决定，内容如下:“代正江：你以河北省药品监督管理局为被申请人申请行政复议，因表述不清楚，材料不齐全，本行政复议机关要求你进行补正。你提交的补正说明中仍未明确你系不服哪一具体行政行为申请行政复议，亦未按要求前往我局核实身份。从你在补正说明中提出的复议具体请求看，本行政复议机关推定你系不服被申请人对北京同仁堂（安国）中药饮片有限责任公司作出的不予立案决定申请行政复议。就此，本机关认为，该不予立案决定系被申请人向第三人作出，与你本人无直接利害关系，不影响你的合法权益。综上，你提起的行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第29条视为放弃；且不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第二项规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第17条规定，对你的行政复议申请决定不予受理。”原告代正江诉称：一、行政复议的立法目的系为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）明确规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提起行政复议。二、被告先是要求原告补正清晰的购货凭证及原告支付凭证，证明与该行政行为有利害关系，原告补正后又认为原告与行政行为没有利害关系不予受理，实属前后矛盾；原告认为自己购买的北京同仁堂（安国）中药饮片有限责任公司（以下简称同仁堂安国公司）生产的中药饮片燕窝药品（以下简称涉案产品）不符合相关规定，向河北省药品监督管理局（以下简称河北省药监局）投诉举报要求处罚、奖励，系法律赋予原告作为消费者维护合法权利的途径，本案涉及的立案或者不予立案具体行政行为在法律上和原告有直接利害关系，被申请人若对同仁堂安国公司生产涉案产品行为进行立案调查，其立案调查终结后或许会对同仁堂安国公司进行行政处罚、依法责令该公司召回涉案产品，原告作为消费者，相关损失会得到维护，同时依法也有可能得到相应的举报奖励。同时参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，原告在本案中具有复议申请人的资格。三、被告以原告未到被告处核实身份不予受理其复议申请没有事实和法律依据，虽然涉案复议申请所列电话号码与他人相同，被告存在疑惑，但是原告在补正材料中已经明确说明相关事由，并提供相关证据，同时还联系了案外人向被告书面说明，上述证据材料足以证明原告提出的复议申请系原告真实意思表示，且当前疫情不稳定，被告应当秉着便民原则，积极受理原告的复议申请。四、药品安全关系到人民的安全，关系到每一个人，被告作为药品监管最高层面，应当秉着实事求是、依法治国精神依法对原具体行政行为合法性进行全面审查，依法作出决定。五、虽然原告的行政复议申请是以河北省药监局为被申请人，但是，根据安国市市场监督管理局（以下简称安国市监局）的结果判定，该不予立案行为是安国市监局作出的，被告没有权利对本案不予立案行政行为作出行政复议决定，应该告知原告向有权的复议机关申请行政复议。综上，请求法院判决撤销被诉决定，责令被告限期对原告的行政复议申请重新作出处理，承担本案全部诉讼费用。原告在法定举证期限内向本院提交了下列证据：1.票据及微信支付凭证，证明原告购买了涉案产品，原告系涉案产品消费者。2.涉案产品实物照片，证明原告购买了涉案产品。3.投诉书及EMS查询，证明原告为维护自身合法权益，于2020年4月6日通过EMS邮寄书面材料向河北省药监局投诉举报涉案产品不符合法定要求，要求查处处罚并奖励。4.安国市监局《关于代正江投诉举报“北京同仁堂（安国）中药饮片有限公司”事项办理情况的告知函》（以下简称告知函），证明2020年5月12日安国市监局以自己名义向原告作出告知函，告知不予立案。5.行政权力事项委托书，证明河北省药监局将相关权力委托安国市监局。6.行政复议申请及邮寄凭证，证明2020年5月20日，原告通过EMS向被告邮寄复议申请书，复议请求为撤销告知函，并责令限期重新作出处理并告知结果。7.行政复议补正通知书，证明被告要求原告补正清晰的票据，以证明原告和具体行政行为有利害关系，还要求原告前往被告处核实身份。8.补正说明、补正的行政复议申请、叶刚的行政复议申请声明、原告手持补正说明及身份证照片、邮寄凭证、手机号码为180XXXX****的电信交费票据六张、清晰票据复印件，证明原告按照被告要求进行了补正，同时说明因疫情原因不能前往被告处核实身份，因此原告提供了相关证据材料，说明该复议申请系原告真实意思表示。9.被诉决定，证明被告对原告的复议申请作出不予受理决定，理由是原告和具体行政行为没有利害关系，以及原告未到被告处核实身份。10.刘姬向国家药监局的咨询及回复，证明燕窝作为药材销售使用需取得进口药材批件。11.保定市市场监督管理局对叶刚的回复，证明安国市监局没有职权对投诉举报进行回复，安国市对同类型的投诉举报回复被撤销，被认定是错误的行为，安国市监局的回复系该局行政行为，河北省药监局未委托安国市监局答复投诉举报权力。原告在第二次庭审前，向本院补充提交其新获取的证据12.安国市监局2020年8月28日作出的《关于撤销〈关于代正江投诉举报“北京同仁堂（安国）中药饮片有限公司”事项办理情况的告知函〉的决定》，证明该局已经撤销告知函，河北省药监局不予立案的决定是不存在的，被告审查不严，在被诉决定中错误认定“该不予立案决定系被申请人向第三人作出的”，被告应该告知原告向有权复议的机关申请行政复议。被告国家药监局辩称：一、原告的行政复议申请不符合与所复议行为有利害关系的受理条件。所谓有利害关系，是指行政机关的行政行为确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在复议诉讼中确实具有值得保护的实际权益。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条规定“本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。”本案中，原告在《行政复议申请补正说明》中明确，其复议请求是撤销河北省药监局对其举报的同仁堂安国公司生产的涉案产品涉嫌违法事项作出的不予立案决定，即复议事由为不服河北省药监局对同仁堂安国公司作出的不予行政处罚立案行为，而河北省药监局是否对该公司进行行政处罚立案，与原告权利义务的增减得失并无密切关联，原告在该复议案件中并无值得保护的实际权益，故原告与所复议的河北省药监局对同仁堂安国公司不予行政处罚立案行为并无利害关系。二、原告无正当理由逾期不接受身份核实，视为放弃行政复议申请。原告首次行政复议申请系围绕河北省药监局对其举报同仁堂安国公司作出的告知函提出，载明的原告联系电话为“180XX******”。被告审查发现，叶刚曾使用同一电话号码就同仁堂安国公司基本相同的事项向河北省药监局举报、申请行政复议、提出行政诉讼，被告认为有必要现场核实确认原告身份。原告6月3日邮寄提交《行政复议申请补正说明》明确提出不能前来被告处。被告认为原告构成无正当理由逾期不补正，视为原告放弃行政复议申请。三、被告作出被诉决定，具有法定职权，符合法定程序。综上，原告请求被告履行行政复议职责理由不成立。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。在法定举证期限内，被告向本院提交下列证据：1.原告首次行政复议申请及投诉书、告知函等复议申请材料、邮单及邮件查询结果，证明被告复议机构收到原告邮寄提交的首次行政复议申请材料，原告所复议行为不明确、申请材料不清晰且不齐全，应予补正。2.叶刚的行政复议申请书（附投诉书）、叶刚身份证复印件、复议申请材料邮单及邮件查询结果、叶刚案不予受理决定送达邮单及邮件查询结果、本院（2020）京01行初276号应诉通知书及叶刚起诉状，证明被告查明叶刚曾使用同一电话号码，就基本相同事项投诉、复议并提起诉讼，无法核实原告身份信息需要现场查证。3.补正行政复议申请通知书、邮单及邮件查询结果，证明被告作出补正行政复议申请通知书，告知原告明确所复议行为、提供清晰发票复印件和相应支付证据、现场核实身份，当日邮寄送达原告、原告签收。4.行政复议申请补正说明、补正材料及补正后行政复议申请、邮单及邮件查询结果，证明被告收到原告邮寄提交的复议补正材料，原告系不服河北省药监局对同仁堂安国公司作出的不予行政处罚立案行为申请复议，提出叶刚申请复议河北省药监局曾填写原告电话号码后并未委托，不能前来被告处核查身份。5.叶刚的行政复议申请声明、叶刚身份证复印件、邮单及邮件查询结果，证明被告2020年6月5日收到叶刚提交的声明，提出此前行政复议申请中使用原告电话号码，后并未委托。6.邮寄被诉决定的邮单及邮件查询结果，证明被告作出被诉决定向原告邮寄送达，原告签收。经庭审质证，原告认为被告提交的证据2与本案无联性，对被告其余证据的关联性、真实性、合法性及证明目的均予以认可。被告对原告证据的质证意见如下：对原告证据1-8、12的关联性、真实性、合法性均予以认可，对证据5、6的证明目的予以认可，对证据1、2、12的证明目的不予认可，对证据3中的“为了维护自身合法权益”、证据4中的“并告知不予立案”的证明目的不予认可，证据7的证明目的不全面，证据8中的叶刚的行政复议申请声明系叶刚向被告提供，证据9系被诉行政行为，证据10、11与本案不具有关联性。经审查，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据9系本案被诉行政行为，不作为证据使用，原告证据10、11与本案不具有关联性，本院不予采纳。原告提交的其他证据及被告提交的证据与本案具有关联性，且符合证据的合法性、真实性的要求，能够证明本案的相关事实，本院均予以采信。根据上述有效证据，本院认定事实如下：2020年4月6日，原告向河北省药监局提交投诉书，投诉同仁堂安国公司涉嫌使用未经批准的进口药材原料生产中药饮片燕窝，请求河北省药监局按照被告的三定方案及冀办字（2018）85号文件规定履职，依法对被投诉的行为查处处罚，将结果书面告知，按规定给予原告最高奖励。2020年5月12日，安国市监局向原告作出告知函，主要内容如下：“我局接保定市市场监督管理局转来举报登记单，代正江实名举报北京同仁堂（安国）中药饮片有限公司涉嫌使用未经批准的进口药材燕窝生产中药饮片。……经查，该产品的生产原料既为药材，也是食用农产品；北京同仁堂（安国）中药饮片有限责任公司是以农产品形式从合法供应商汕头市依凡商贸有限公司购进燕窝，未改变其原本属性且依据生产工艺及相关质量标准检验生产，产品经检验合格后放行，无充分证据证明被投诉产品存在安全隐患及违反药品生产质量管理规范的行为。不符合《食品药品行政处罚程序规定》第十八条第一款第（二）项的规定，拟做出对当事人不予立案的决定。”2020年5月20日，原告向被告邮寄行政复议申请，被申请人为河北省药监局，复议请求为撤销安国市监局作出的告知函，并责令限期重新作出处理并告知结果。被告于次日收到该行政复议申请，于2020年5月25日向原告作出补正行政复议申请通知书，认为原告的行政复议申请表述不清楚，材料不齐全，请原告接到通知后15日内提交补正材料：1.明确原告系不服被申请人哪一具体行政行为申请行政复议；2.原告提供的部分发票文字无法辨识，请提供清晰的复印件，并提交该发票货款系由原告支付的证据，否则将无法证明原告与该具体行政行为有利害关系。3.原告行政复议申请书中所列电话与他人相同，请原告于补正期限内，持本人身份证原件前往被告处（北京市西城区北露园1号）核实身份，联系电话8833****。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。原告于2020年6月3日向被告提交行政复议申请补正说明及相应证据材料，其中补正说明内容如下：“1、复议具体请求为：撤销被申请人对申请人举报安北京同仁堂（安国）中药饮片有限责任公司生产的中药饮片燕窝涉嫌违法事项作出的不予立案决定行政行为，并责令限期重新作出处理并告知结果。2、申请人购买涉案产品是本人通过微信扫码支付，现向贵局提供相关微信交易凭证，并提供较为清晰的票据复印件。3、180XXXX****电话号码为申请人所有，申请人了解到**叶刚向贵局行政复议河北省药品监督管理局欲委托申请人作为委托代理人，故填用了申请人的号码，后因其他原因未委托申请人作为代理人，因疫情特殊原因，申请人不能前往贵局，现向贵局提供申请人此号码近6个月的缴费发票证明，并再次提供申请人身份证复印件及申请人手持身份证、补正说明照片各一张，现邮政EMS邮寄都是实名，上述材料足以证明系申请人向贵局提出的复议申请，系申请人真实意思表示，贵局当依据便民原则受理申请人的复议申请。”2020年6月9日，被告作出被诉决定并向原告邮寄送达。原告于次日签收，原告不服，向本院提起行政诉讼。庭审中，原告明确其申请行政复议的行为是安国市监局对其举报事项不予立案的行为。被告陈述，被诉决定中“该不予立案决定系被申请人向第三人作出”的内容，是被告根据原告补正的行政复议申请，结合一般不予立案行为是向被举报人作出的常理进行分析推论的。另查，2020年8月28日，安国市监局向原告作出《关于撤销〈关于代正江投诉举报“北京同仁堂（安国）中药饮片有限公司”事项办理情况的告知函〉的决定》，认为对于投诉举报类函件的回复，不在该局授权范围内，决定撤销告知函。本院认为，根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。申请行政复议的请求事项，应当以行政复议申请人在行政程序中明确的为依据。本案中，原告补正后的行政复议请求为撤销河北省药监局对原告举报事项作出不予立案行政行为，并责令限期重新作出处理并告知结果，因在案证据不能证明河北省药监局作出该不予立案行为，即原告向被告申请行政复议的行政行为不存在，被告对原告的行政复议申请不予受理结果正确。需要指出的是，被诉决定中“本机关认为，该不予立案决定系被申请人向第三人作出”的内容错误，本院予以指正，但该错误并不影响被诉决定的结论。原告关于撤销被诉决定，责令被告限期对原告的行政复议申请重新作出处理的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告代正江的诉讼请求。案件受理费50元，由原告代正江负担（已交纳）。如不服本判决，可于判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长 张靛卿审 判 员 喻 珊审 判 员 朱一峰二〇二〇年九月二十七日法官助理 齐伟娟书 记 员 侯 坤