广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终1887号上诉人(原审起诉人)：广州市增城区*******胜经济合作社，住所地广州市增城区*******胜社。负责人：潘晋恩。上诉人(原审起诉人)：广州市增城区******树东经济合作社，住所地广州市增城区******树东合作社。负责人：潘石清。两上诉人共同委托代理人：李超本，广东定海针律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人：罗文山，广东定海针律师事务所实习律师。上诉人广州市增城区*******胜经济合作社、广州市增城区******树东经济合作社因诉广州市规划和自然资源局撤销集体土地所有权证纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3405号行政裁定，向本院提起上诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料……”第五十五条第一款规定：“依照行政诉讼法第五十一条的规定，人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。”根据起诉人的陈述及提交的起诉材料显示，增集有（2012）第13018117号《集体土地所有权证》于2012年核发，该证记载坐落增城区荔城街棠厦村经济联合社，面积4736518平方米，权利人为增城区荔城街棠厦村经济联合社农民集体，权利类型为集体土地所有权，权属状态有效，共有情况为单独所有。起诉人提交了《协议书》复印件、《租用土地办建垃圾场合同》复印件、《租金分配表》复印件、《清产核资报表》复印件等证明《集体土地所有权证》中有部分土地是其所有。本案中，起诉人提交的上述材料不能证明其是涉诉土地的所有权人，亦不能证明其是涉诉《集体土地所有权证》的权属人或相对人。起诉人提起诉讼时未能提交其与核发涉诉集体土地所有权证行为具有利害关系的材料，故起诉人提起诉讼不符合法定的起诉条件，应当不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，原审法院裁定对广州市增城区*******胜经济合作社、广州市增城区******树东经济合作社的起诉不予立案。上诉人广州市增城区*******胜经济合作社、广州市增城区******树东经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称，上诉人提交的证据材料能充分证明上诉人对涉案《集体土地所有权证》中的部分土地拥有所有权，原审法院认定事实错误。上诉人提交的《租用土地办建垃圾场合同》内容权利义务明确，主体合法，各主体及其代表均在落款处盖章签字，该合同实际履行，且上诉人持有原件，该证据真实合法有效，是证明上诉人对涉案土地具有所有权的直接证据。签订合同在核发《集体土地所有权证》之前，被诉行政机关广州市规划和自然资源局未进行全面调查，未尽到审查义务，导致涉案土地所有权错误登记在棠厦村经济联合社名下。原审法院对上诉人提交的关键证据不予采纳却未在裁定书上说明理由，未经开庭质证即作出认定，严重损害了上诉人的权利义务，属于程序违法。据此，请求二审法院裁定：1.撤销原审裁定；2.对上诉人的起诉予以立案。上诉人为证明该两经济合作社对涉案《集体土地所有权证》项下的部分土地享有权属，向原审法院提供了《租用土地办建垃圾场合同》《市规划和自然资源局增城区分局关于渊晋恩、潘石清申请办理土地确权登记问题的复函》（穗规划资源增函[2020]1008号）等证据。其中，《租用土地办建垃圾场合同》记载，原增城市******民委员会与原荔城镇棠厦村三胜经济合作社、树西经济合作社、树中经济合作社、树东经济合作社共同商议，一致通过同意把破圹（土名）（包大小昂胡）水田租给原番禺市政府办垃圾堆放场，协议内容包括：租用土地时间从1995年1月至2024年12月止，租用土地面积水田共55.285亩（其中，三胜社19.129亩，树西社8.222亩，树中社13.967亩，树东社13.967亩），协议还约定租用期满后土地归原各生产合作社所有等，棠厦村委会和各经济合作社均在合同上签字盖章。《市规划和自然资源局增城区分局关于渊晋恩、潘石清申请办理土地确权登记问题的复函》（穗规划资源增函[2020]1008号）记载，棠厦村垃圾场界址范围面积约250292平方米（合375.438亩）的土地涉及3宗集体土地，已于2012年核发集体土地所有权证，权利人分别为棠厦村经济联合社、棠厦村枝西经济合作社、棠厦村吴屋经济合作社等，广州市规划和自然资源局增城区分局在该复函中认为，棠厦村垃圾场界址范围内土地已登记发证，三胜社等四个合作社向该局申请按《租用土地办建垃圾场合同》确认棠厦村垃圾场征地界址范围内部分集体土地确权登记，没有法律依据。上诉人认为核发给棠厦村经济联合社的增集有（2012）第******号《集体土地所有权证》包含了上诉人的土地，故向原审法院提起本案诉讼，请求撤销上述《集体土地所有权证》。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定，要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。因此，对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民法院应当予以立案，依法保护行政诉权；对于在立案阶段尚不能完全确定是否存在利害关系情形的，可以要求当事人补正这方面的证据材料，若经补正后仍难以判断的，应当先予立案；对于明显不具有利害关系的或者有滥用行政诉权的，应当坚决不予立案。本案中，上诉人不服的是广州市规划和自然资源局核发涉案《集体土地所有权证》的行为，就现有证据看，上诉人曾将该社的部分水田出租给政府作垃圾堆放场用，而棠厦村垃圾场界址范围内的土地已被确权给棠厦村经济联合社等主体，故上诉人与该发证行为是否具有利害关系，该发证行为是否损害了上诉人的合法权益，目前还不足以论断。因此，为避免程序空转，依法维护当事人的合法诉权，推动行政争议实质化解，本案应当先予立案，在查明相关事实的基础上再行裁决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3405号行政裁定；二、本案指令广州铁路运输法院予以立案。本裁定为终审裁定。审判长  张海城审判员  邓 军审判员  余 彬二〇二〇年九月十四日书记员  王逸雯附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……