天津市东丽区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0110行初81号原告王宝华，男，1965年6月16日出生，汉族，户籍地天津市东丽区，现住天津市东丽区。委托代理人尹振中，天津显荣律师事务所律师。被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处（统一社会信用代码11120110000179119U），住所地天津市东丽区先锋东路**。法定代表人韩宝星，主任。委托代理人崔雅琼，泰和泰（天津）律师事务所律师。第三人窦培洪，女，1964年12月23日出生，汉族，户籍地天津市东丽区，现住天津市东丽区。委托代理人王祥君，男，1988年11月29日出生，汉族，户籍地天津市东丽区，现住天津市东丽区，系第三人之子。原告王宝华诉被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处（以下简称“新立街道”）确认还迁房协议无效一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因窦培洪与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院于2020年7月16日、8月24日公开开庭进行了审理。原告王宝华及其委托代理人尹振中，被告新立街道副职负责人任辉选及其委托代理人崔雅琼，第三人窦培洪及其委托代理人王祥君，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告王宝华诉称，原告系天津市东丽区新立街张贵庄村民，于1995年12月8日与第三人登记结婚。天津市东丽区人民法院于2007年11月18日作出（2007）丽民初字第3207号民事判决书，判决原告与第三人离婚，并确认坐落于××村××路××号××号附房3间，房屋面积43.933㎡，原告享有2／5份额，第三人享有3／5份额。2009年12月24日，第三人根据上述享有的有效置换面积19.78㎡（附房1㎡置换0.75㎡楼房），与张贵庄村委会签订了《张贵庄村民住宅拆迁补偿协议书》。2018年1月23日，被告与第三人签订《张贵庄二期后还迁房协议书》，约定第三人还迁面积135㎡。后经被告出具证明，证实上述135㎡中包括原告所有的经营性小户型15㎡以及政策增补面积23.41㎡。《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》第六条，被告作为其辖区内房屋拆还迁工作的责任主体，在与第三人签订还迁协议中，明知原告与第三人已离婚及相关房屋已经分割的情形下，未经权利人许可错误处分原告个人权益，侵害了原告的合法权益。故提起行政诉讼，请求：1.确认被告与第三人于2018年1月23日签订的《张贵庄村二期后还迁房协议书》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。原告王宝华向本院提交证据如下：1.天津市第三中级人民法院（2020）津03行终3号行政裁定书。2.天津市东丽区人民法院（2006）丽民初字第3207号民事判决书。证据1-2证明生效文书认定原告的经营性小户型和政策增补面积受到侵害。3.《信访事项答复意见书》（新立访受字【2018】032号）。4.《信访事项处理意见书》（新立访受字【2018】130号）。证据3-4证明被告认可第三人已选房屋中使用了原告的经营性小户型及政策增补面积，明知原告与第三人离婚并存在纠纷，仍与第三人签订选房协议，侵害原告利益。5.还迁面积及人员认定表。证明被告曾就同一选房协议向原告出具内容不一致的人员认定单。6.王宝华户口簿。证明原告在2011年2月28日将户口迁入新立街张贵庄村**福兴路5条**，即原告母亲王家芹的门牌号。7.王家芹的选房情况。证明王家芹的还迁情况。被告新立街道辩称，根据《张贵庄村还迁政策问答》规定，张贵庄村二期后还迁工作遵循户口、房屋合并原则，户户口合并是指将**房子对应的所有户籍人员信息合并，屋合并是将同一户户籍下所有人员名下的房屋面积等信息合并。贵庄村成立人员资格认定小组，在进行人员资格认定时，原告与第三人户户籍登记在同**内，主为窦培洪，根据规定应当执行户口、房屋合并政策。2009年12月24日，张贵庄村委会与第三人签订《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》，在此基础上，被告于2018年1月23日与第三人签订《张贵庄村二期后还迁房协议书》，涉案还迁协议，程序合法，符合政策规定，合法有效。根据《张贵庄村还迁政策问答》的规定，已经离婚的拆迁户抽签选房后财产分割等后续问题自行协商解决。涉案还迁协议确定了还迁房屋面积，被告履行了还迁置换职责。原告主张的政策增补面积和经营性小户型面积诉求属于其与第三人之间离婚后财产分割的问题，应当通过民事诉讼解决，不属于行政诉讼受理事项。因此，请求依法驳回其诉讼请求。被告新立街道向本院提交证据如下：1.统一社会信用代码证书。2.《关于张贵庄村整体撤村事宜的批复》。3.《关于撤村村民享有征地补偿费资格认定的指导意见》。证据1-3证明被告是依法成立的行政机关，张贵庄村成立资格认定小组作为资格认定的主体。4.《张贵庄还迁政策问答》。5.王宝华和窦培洪在资格认定时间节点的户户籍档案。/div>证据4-5证明张贵庄村二期后还迁遵循户口、房屋合并原则，在成员资格确认时，原告与第三人尚在同一户籍，户主为第三人。离婚的拆迁户选房后的房屋面积分配属于财产分割问题，应该自行解决。6.《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》。7.《张贵庄村二期后还迁房协议书》。8.《张贵庄村二期后还迁面积及房款核算单》。证据6-8证明涉案还迁协议系双方真实意思表示，合法有效，协议中涉及的房屋面积包括了原告所主张的政策性增补面积和经营性小户型面积，但原告与第三人应自行协商解决。第三人窦培洪述称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，原告将公民（非行政管理相对人）列为被告型第三人不适格。涉案还迁协议系被告与拆迁房屋所有人自愿签订的协议，符合政策规定，合法有效。2009年张贵庄拆迁测量时，原告将自己名下的张贵庄村福兴路5条11号的正房1.5间及5条11号增1号的附房2/5赠与其母亲王家芹与之合并，在东丽法院（2015）丽民初字6787号民事判决中被告提供了相关证据，原告予以认可。在上述房屋赠与后，被告在拆还迁过程中进行了公示、公告，原告已于2015年入住并享受着安置利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告在拆和还知道之日起都已超过六个月的诉讼时效。根据张贵庄村拆还迁政策，被拆迁房屋所有人才可以享受置换还迁面积权益，而原告因已将还迁权益赠与王家芹，视为将房屋权益转让，其不是还迁权益人。根据三份生效判决，原告只是变更主体在重诉一案，根据一事不再理的原因，请求依法驳回。原告与第三人于2007年11月离婚，并经法院依法将财产分割完毕，故被告所提及的离婚后财产分割系错误。《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》在东丽区人民政府公开目录及天津市政府信息公开栏网站上均未找到，根据网络搜索引擎来看，系为了点击率的网络文章，其可以套用成全国任何城市、区县。因此，原告诉请无事实依据，是以行政案的幌子将之前民事一案重诉，请求依法驳回原告的诉讼请求。第三人窦培洪向本院提交证据如下：1.天津市东丽区人民法院（2006）丽民初字第3207号民事判决书。证明原告拥有5条11号增1号正房1.5间、附房2/5。2.天津市第三中级人民法院（2020）津03行终3号行政裁定书。证明原告将5条11号增1号的正房1.5间、附房2/5赠与王家芹。3.《张贵庄还迁政策问答》第18条。证明原告将其房屋出售或赠与他人，视为已将安置权利转让。4.新立街张贵庄村还迁政策咨询。证明无房户因无拆迁房屋，不具备还迁资格。5.窦培洪户口簿。证明在2009年签订《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》时，原告不肯将户户口迁出，告和双方达成共识，将第三人列为附房3/5的还迁对象，后原告于2018年迁出户口。6.张贵庄二期还迁问答第12条。证明无拆迁房屋的资格户，15㎡经营小户型面积按2700元/㎡给予补偿。7.张贵庄二期还迁问答第21条。证明只能选择一套两居室，撤村时其子满18岁的可享受住房困难户的优惠，还可以在优惠政策下再购买一套房子。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：对证据1、2真实性、合法性和关联性无异议，但对证据1证明目的有异议，生效裁定中未直接认定原告的政策增补面积和小户型面积受到侵害，只是认可了原告享有的2/5附房在王家芹的安置住房中一并安置；证据3、4真实性无异议，证明目的有异议，答复意见书中对还迁面积的组成被告予以认可，但按照固化人口界定时原告和第三人属于同一户户籍地址，进行合并选房；对证据5真实性需要核实；对证据6真实性无异议，证明目的有异议，原告迁入王家芹户户籍的时间已经超出固化人口时点；证据7真实性无异议，协议中包含了原告的附房面积。第三人对原告提交证据的质证意见：对证据1、2真实性无异议，证明目的有异议；对证据3-5真实性和证明目的有异议；对证据6真实性有异议，与第三人户户口簿时间点不一致；证据7真实性无异议，证明目的有异议。原告对被告提交证据的质证意见：对证据1-3、5无异议；对证据4真实性、合法性和关联性无异议，但拆迁政策问答的制作时间是2017年12月，涉案还迁协议系2018年签订，应适用该拆迁政策问答规定的程序，而非2006年人口固化节点；对证据6真实性无异议，该拆迁协议中未包含政策性增补面积和小户型面积；对证据7真实性无异议，合法性有异议；对证据8真实性无异议，但通过核算的过程能够证明侵犯了原告合法权益，使用了原告的政策总面积。第三人对被告提交证据的质证意见：对证据1-8真实性无异议，证据8中第三条不予认可。原告对第三人提交证据的质证意见：对证据1真实性无异议；对证据2、3真实性无异议，证明目的有异议，是对政策的误解；对证据4真实性有异议；对证据5真实性无异议，通过原告户户口簿证实其已经迁出，告在明知的情况下仍与第三人签订涉案还迁协议，违反拆迁政策；对证据6真实性有异议；对证据7，不发表意见。被告对第三人提交证据的质证意见：对证据1-7真实性无异议，但对第三人引用的第12、18、21条是否适用本案，不能确定；证据5能够证实在固化时间节点原告与第三人在同一户口上。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、7，及第三人提交的证据1、2，能够证明原告所有的房屋在其母亲王家芹还迁安置时已经一并予以安置；原告提交的证据3、4，能够证实被告认可涉案还迁协议中包含了原告的经营性小户型和政策增补面积；原告提交的证据5，不符合证据形式，不予采信；原告提交的证据6、被告提交的证据5，及第三人提交的证据5，其中有记载时间不一致的地方，以被告申请本院调取的户户籍档案为准，够证明原告户户籍变动的情况。告提交的证据1-3，原告及第三人均无异议，本院予以采纳；被告提交的证据4，能够作为被告还迁工作的依据；被告提交的证据6、8真实性予以认可；被告提交的证据7，系本案争议焦点，涉案还迁协议效力如何，下文详论。第三人提交的证据3、4、6，根据生效文书内容及被告庭审陈述，相关规定并不能适用于原告的情形；第三人提交的证据7，不能证明其欲证明的目的。经审理查明，原告、第三人于1995年12月8日登记结婚，又于2007年经天津市东丽区人民法院（2006）丽民初字第3207号民事判决书，判决离婚并判令原告对××村××路××号××号的附房享有2／5，第三人享有3／5。因张贵庄村整体撤村，2009年12月24日，张贵庄村委会与第三人签订《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》，约定拆除第三人房屋特殊附房26.36㎡，还迁面积19.78㎡（特殊附房拆一还0.75），并明确约定人均面积不足30㎡和每人15㎡经营性住宅用房（是否合并选房）以及选择套数、楼层和差价的情况，另行签订协议。2017年12月，张贵庄村还迁指挥部制定《张贵庄还迁政策问答》，规定：“资格户人均居住面积超过30㎡的据实还迁，不足30㎡补足30㎡，增补面积部分每平方米收取1000元成本费，人均15㎡经营性小户型面积合并选房；已离婚的拆迁户由二人共同参与抽签选房，财产分割等后续问题自行协商解决。”在还迁安置时，被告与第三人于2018年1月23日签订《张贵庄村二期后还迁房协议书》，并于2018年1月29日签订《张贵庄村二期后还迁面积及房款核算单》，约定还迁面积135㎡，协议安置面积19.78㎡，政策增补面积70.22㎡，经营性小户型面积45㎡。被告认可，涉案还迁协议中包含原告的政策增补面积和经营小户型面积。另查，被告陈述，在签订涉案还迁协议前，原告与第三人曾在选房现场发生争议，对选房并未协商一致，并且对二人已离婚的事实早已知情。再查，在2006年固化人口界定时点时，原告、第三人、王祥君三人属同一户户籍地址，三人均享有征地补偿费的资格。2011年2月28日，原告的户户籍由新立街××村××路××号××号迁入新立街张贵庄村**福兴路5条**。原告所有的2／5附房已在其母亲王家芹安置住房的过程中予以一并安置。本院认为，根据上述查明的事实可知，《张贵庄村二期后还迁房协议书》和《张贵庄村二期后还迁面积及房款核算单》中认定的协议安置面积19.78㎡系第三人单独所有，经营性小户型面积45㎡（15㎡×3人）系三人共有，政策增补面积70.22㎡[（30㎡-19.78㎡/3人）×3人]系三人共有，故涉案还迁协议中包含了原告的政策增补面积和经营小户型面积。行政协议兼具行政性和合同性双重属性，是一类特殊类型的行政行为。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的立法旨意，对行政协议效力的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，即依照第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”，再可结合民事法律合同无效事由。若脱离行政协议的行政行为属性，单纯援引民事法律规定无效条款否认行政协议的效力，动辄将双方合意的行政协议退回原点，违背了依法行政原则，有悖于协议订立的目的实现，即只有在行政协议存在重大且明显违法、违反法律法规的强制性规定、损害国家利益、公共利益及他人合法权益，才能确认无效。本案中，2009年12月24日签订的《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》未包含对政策性增补面积和经营性小户型面积的认定，并约定对该面积另行签订协议，故被告提出的主张，不予支持。被告在明知原告与第三人已离婚，并曾在选房现场发生争执且不能达成合意共同选房的前提下，仍与无代理权的第三人单独签订包含原告政策增补面积和小户型面积的涉案还迁协议，违反了政策规定，侵害了原告合法权益，应确认无效。原告“房户分离”的还迁方式虽不符合政策规定，但该错误并非原告一人所致，不能简单地认定由原告承担不利后果，故该理由不能否定原告应享有的政策增补面积和经营小户型面积权益。退一步说，倘若否定了原告上述权益，则涉案还迁协议中政策增补和经营小户型面积涉及的享有征地补偿费的资格人口数，与第三人在2018年家庭实际资格认定人口数不一致，涉案还迁协议损害了公共利益，亦应确认无效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项的规定，判决如下：确认被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处与第三人窦培洪于2018年1月23日签订的《张贵庄村二期后还迁房协议书》无效。案件受理费50元，由被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  许作龙人民陪审员  张 月人民陪审员  李金典二〇二〇年九月十日书 记 员  张君怡本判决所依据的相关法律、法规一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。三、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：......（四）其他重大且明显违法的情形。