广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）粤行终1727号上诉人（原审原告）：化州市林尘镇坦塘村乐贤山第一经济合作社。负责人：吴旺生，社长。委托代理人：吴土金，男，1963年11月18日出生，汉族，住广东省化州市林尘镇坦塘乐贤山村**。委托代理人：莫燕春，广东春志律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。法定代表人：谭剑锋，市长。委托代理人：苏祥忠、张国飞，均是化州市林业局工作人员。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：许志晖，市长。委托代理人：陆原东、钟朝锋，均是茂名市法制局工作人员。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村低村第一经济合作社。负责人：翁来生，社长。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村低村第二经济合作社。负责人：翁用春，社长。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村低村第三经济合作社。负责人：翁权邦，社长。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村低村第四经济合作社。负责人：李步东，社长。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村新屋经济合作社。负责人：翁茂亮，社长。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村登路经济合作社。负责人：李步强，社长。原审第三人：化州市林尘镇坦塘村江头经济合作社。负责人：翁孔春，社长。上诉人化州市林尘镇坦塘村乐贤山第一经济合作社（以下简称乐贤山一社）因与被上诉人化州市人民政府、茂名市人民政府、原审第三人化州市林尘镇坦塘村低村第一经济合作社、低村第二经济合作社、低村第三经济合作社、低村第四经济合作社、新屋经济合作社、登路经济合作社、江头经济合作社（以下简称低村第一经合社等）山林确权处理纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院作出的(2017)粤09行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：乐贤山一社与低村第一经合社等争议的山岭是南北相连的两个山岭。坐落于化州市林尘镇坦塘村委会坦塘圩的东南面。乐贤山一社称其为味黄岭，低村第一经合社等统称为草鸡岭，其中称南面岭为榕木岭，背面岭为麻地岭。双方争议山岭的四至为：东至塘连及岭脚边，南至铁塔所在岭地边（即铁丝网处），西至岭顶小路分水为界，北至吴刘芳屋后背泥嘴往东直线为界。面积约125亩。争议岭上有低村第一经合社等发包他人种植的菠萝树和少量桉树。1953年土改时，乐贤山一社和低村第一经合社等均没有申领相关权属证书。1962年12月5日，化州县人民政府向乐贤山一社的村民吴国兆颁发了《化州县社员土地房产证》，该证记载的山岭为“味黄岭”四至为：东至山塘，南至国楚岭，西至兆元岭，北至岭P（即自然隆起的小土堆），面积2亩。乐贤山一社认为该证所登记的味黄岭四至包含争议山岭。1962年，低村第一经合社等的原第七生产队也填领有编号为3577的土地证，该证第十一栏记载的岭名为“麻地岭”，四至为：东至岭顶，南至捌队，西至玖队，北至木苗地；第十二栏记载的岭名为“麻地岭”，四至为：东至岭边，南至柒队，西至岭边，北至讹儿尾；第十三栏记载的岭名为“麻地岭”四至为：东至岭边，南至陆队，西至岭脚，北至伍队；第十五栏记载的岭名为“榕木岭”，四至为：东至地边，南至岭顶，西至讹儿，北至塘坐头。同时，低村第一经合社等原六队、七队、八队、十一队、十二队均就榕木岭和麻地岭上种植的林木填写了《社员土地房产发证登记册》，该登记册统一存放在化州市林尘镇人民政府办公室。1982年林业“三定”期间，乐贤山一社和低村第一经合社等均没有申领山林权证。1986年，低村第一经合社等将争议岭的油加利木卖给黄汉玉砍伐。1990年，化州县林业局与低村第一经合社等合作在争议岭种植桉树，化州县林业局提供化肥和树苗，低村第一经合社等负责派人种植。1995年，化州县林业局收获第一批林木后，争议岭交给低村第一经合社等管理收益。2008年6月27日，低村第一经合社等与中国联通有限公司茂名分公司签订《土地使用权转让合同》，将涉案山岭的80平方米土地转让给联通公司建移动通信铁塔使用。2009年9月，低村第一经合社等与林淳卿签订《承包土地合同》，将涉案山岭发包给林淳卿植树经营。2011年1月2日，低村第一经合社等向化州市人民政府申请争议山岭使用权林权登记。2013年8月5日，化州市政府依据低村第一经合社等的申请颁发草鸡岭的化林证字（2013）第2900253号《林权证》，林权共有人为低村一、二、三、四组和新屋组、登陆组、江头组。2014年11月13日，乐贤山一社不服化州市人民政府向低村第一经合社等颁发的林权证，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2016年1月18日作出（2014）茂中法行初字第44号行政判决，撤销化州市人民政府向低村第一经合社等颁发的化林证字（2013）第2900253号《林权证》。该判决对乐贤山一社社员吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》是否包含争议岭的问题作了详细的论述，认定该证记载的四至不包含争议岭。对上述判决，各方当事人均不提起上诉，现该判决已发生法律效力。2016年5月12日，低村第一经合社等就争议岭权属的归属问题向化州市人民政府申请确权，请求将面积125.37亩的草鸡岭所有权确权归其所有。2017年3月3日，化州市人民政府作出化府[2017]15号《化州市人民政府关于草鸡岭山林权属的处理决定书》(以下简称《处理决定》)，将争议岭的所有权确权归低村第一经合社等所有。乐贤山一社不服，向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府于2017年7月12日作出茂府行复[2017]47号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持化州市人民政府所作的《处理决定》。2017年8月9日，乐贤山一社向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销化州市人民政府作出的化府[2017]15号《化州市人民政府关于草鸡岭山林权属的处理决定书》和茂名市人民政府作出的茂府行复[2017]47号《行政复议决定书》。原审法院认为：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条规定，没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；（三）国有单位设立时，经依法批准或者上级部门指定设计单位制定的确定经营管理范围的总体设计任务书、规划书及其设计文本；（四）国家机关和人民调解组织主持签订的生效的调解协议书；（五）各级人民政府作出的生效的处理决定书、行政复议决定书，人民法院作出的生效的裁定书、判决书和调解书；（六）县级以上人民政府及其主管部门批准征用、使用、划拨、出让林地的有关说明书、补偿协议书、补偿清单和交付有关价款的凭证；（七）林木林地权属登记换发证以及集体林权制度改革的台帐；（八）1986年至1992年土地详查时期，土地权利人之间签订的土地权属界线核定书及附图；（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。第十一条第二款规定，当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。根据上述规定，调处林木林地权属争议应当根据权属争议各方当事人是否能够提供有关争议岭的权属凭证，争议岭权属的来源依据以及反映长期管理使用事实等方面证据材料的情况，综合评判并确认争议岭权属的归属。本案中，乐贤山一社虽然提供了其村民吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》，但该证记载“味黄岭”的四至并不包含争议岭的事实，已由原审法院生效的（2014）茂中法行初字第44号行政判决所确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，原审法院对乐贤山一社持有的吴国兆1962年《化州县社员土地房产证》不包含争议岭的事实予以确认。乐贤山一社主张吴国兆1962年《化州县社员土地房产证》包含争议岭，缺乏事实根据，对其主张不予支持。低村第一经合社等虽然也提供了1962年“三包四固定”时，其原第七生产队领取的编号为3577的土地证，但从该证记载的“麻地岭”和“榕木岭”的四至表述来看，无法在现争议岭确定其具体界至，故原审法院对低村第一经合社等主张其提供的编号为3577土地证包含争议岭的意见，不予支持。因争议双方对争议岭均无法提供合法有效的权属证书，故本案所涉的权属争议应依据权属来源及使用事实的情况来确定争议岭的权属归属。从本案各方当事人提交的证据来看，低村第一经合社等提供了其存放在化州市林尘镇人民政府办公室的《社员土地房产发证登记册》、中国联通有限公司茂名分公司与低村第一经合社等签订的《土地使用权转让合同》及低村第一经合社等与林淳卿签订的《承包土地合同》，该三份证据均可证明低村第一经合社等自上世纪六十代起至今，对争议岭具有长期经营管理的使用事实。而乐贤山一社在使用事实方面却没有提交合法有效的证据予以证实，故其主张对争议岭具有长期管理的使用事实，缺乏事实根据。化州市人民政府依据低村第一经合社等对争议岭具有长期经营管理的使用事实，将该岭确权给低村第一经合社等所有，符合上述法规的规定，其据此所作的确权处理决定，认定事实清楚，证据充分，且程序合法，应当予以支持。茂名市人民政府以低村第一经合社等对争议岭具有使用事实而乐贤山一社不具有使用事实为由，作出维持化州市人民政府《处理决定》的行政复议决定，亦属认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，亦应予支持。乐贤山一社起诉请求撤销化州市人民政府所作的确权处理决定和茂名市人民政府所作的行政复议决定，缺乏事实根据和法律依据，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回化州市林尘镇坦塘村乐贤山第一经济合作社的诉讼请求。上诉人乐贤山一社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人持有正式的权属证书，是原化州县人民政府于1962年12月5日核发给上诉人所属村民吴国兆的《化州县社员土地房产证》，四至为东至山塘，南至国楚岭，西至兆元岭，北至岭卜。该山岭早已经过政府确权，但化州市人民政府在没有调查清楚的情况下，错误认定该证所载的山岭（味黄岭）不是争议的山岭。原审第三人提供的《土地房产发证登记册》是没有经过当时的化州县人民政府盖章确认，与上诉人提供的化州县政府盖章确认的证对比可以明确哪份证据可信度更高，说明当时原审第三人就此争议山岭的权属申报没有得到化州市人民政府认可，上诉人的权属证书合法有效。因此，化州市人民政府在原审第三人没有提供任何合法权属证据的情况下，错误地把不存在的“草鸡岭”代替“味黄岭”将争议山岭确权给原审第三人，违反客观事实，严重损害了上诉人的合法权益。原审法院对上诉人提供的《化州县社员土地房产证》这一合法有效的证据不采信，也属于认定事实错误。二、化州市人民府认定原审第三人事实上占有、管理、使用该争议山岭长达五十多年，不符合事实。上诉人于2010年左右知道原审第三人侵占“味黄岭”，原审第三人与中国联通公司建塔签订的合同、与林淳卿签订的承包土地合同时间分别在2008年、2009年签订，原审第三人提供的化林证字（2013）第2900253号《林权证》己被撤销，原审法院以此原审第三人提供的证据证明原审第三人自上世纪六十年代起至今对争议岭具有长期经营管理的使用事实，明显不当。综上所述，化州市人民政府作出的《处理决定》及茂名市人民政府作出的《行政复议决定书》均认定事实不清，违反法律规定。请求：撤销一审判决，作出公正裁判。被上诉人化州市人民政府于二审时书面答辩称：一审认定事实清楚，判决正确。一、上诉人提供吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》，四至为：东至山塘，南至国楚岭，西至兆元岭，北至岭部。经查，据广东省测绘局1983年6月调绘的地图显示，1983年前，争议岭只有北面才有山塘，东面没有山塘，被申请人称国楚是旺坡村人，据查旺坡村没有此人，其也没有提供证据证明争议岭南面是国楚岭，争议岭西面是长埠村董惠元岭，并非是兆元岭，争议岭北面也没有自然隆起的山部，该证四至与争议岭四至地形地物不相符，无法确定该证包含争议岭。原审法院生效的（2014）茂中法行初字第44号行政判决已对此确认，上诉人未提出上诉。二、对于争议岭的使用事实，原审第三人在1962年“四固定”时期，共有5个队填有社员土地房产证及登记册，虽然这些土地房产证及登记册登记的麻地岭和榕木岭四至虽不够明确，但均坐落于榕木岭和麻地岭，是争议岭范围内，按照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（二）项规定，均可作为权属争议的调处依据，也说明原审第三人在1962年前即在争议岭有种植林木的使用事实。且原审第三人1986年出售争议岭油加利树给黄汉玉砍伐，1990年与化州县林业局联合造林，2008年转让80平方榕木岭的岭地给中国联通有限公司茂名分公司建铁塔使用，2009年将争议岭承包给林淳卿种植果树至现在，上诉人均未提出异议。所以一审法院认定原审第三人在争议岭有长期的使用事实正确。三、上诉人只对原审第三人证据及《处理决定》、一审判决提出诸多质疑，但对争议岭的使用事实却未提供有效的证据予以证明。综上所述，上诉人提起上诉，请求撤销一审判决的证据不足，理由不充分。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人茂名市人民政府于二审时书面答辩称：一、我府依法立案受理上诉人的行政复议申请，经审理作出《行政复议决定书》的程序合法，一审判决驳回上诉人的请求正确。二、上诉人提供吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》登记的味黄岭面积与争议岭面积相差甚远，且上诉人指认的该岭东至山塘与南至国楚岭两界至并不相连，两者之间还间隔有争议岭岭脚的田地。上诉人没有确凿的证据证实味黄岭西至和北至与争议岭的西至和北至一致，其认为味黄岭四至包含争议岭是没有事实根据的。且原审法院生效的（2014）茂中法行初字第44号行政判决认定吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》登记的味黄岭四至无法确认包含争议岭，没有证据证实争议双方对该判决提出过上诉。因此，上诉人缺乏争议岭的权属依据，一审判决和《处理决定》、《行政复议决定书》证据确实、依据充足。三、上诉人没有充足的经营争议岭的证据，其未提供村集体或个人对争议岭有任何经营管理收益行为的证据。而原审第三人对争议岭有明显经营管理行为。根据化州市人民政府调查董惠元、董海元、黄汉玉制作的《询问笔录》《人民调解调查笔录》，可证实原审第三人曾在争议岭种植油加利树。原审第三人于1986年出售争议岭的油加利树给黄汉玉砍伐，于1990年与化州县林业局联合造林，于2008年转让80平方榕木岭的岭地给中国联通有限公司茂名分公司建铁塔使用，于2009年将争议岭承包给林淳卿种植果树至现在。可见，自上世纪60年代起特别是1986年之后，有确切的证据证实原审第三人对争议岭有明显、长期的经营管理收益行为。四、原审第三人提供的1962年林尘区坦塘公社低村大队第七生产队《土地证存根》（编号3577），以及低村大队第六、八、十一、十二生产队《社员土地房产发证登记册》，所登记的内容与争议岭存在明显关联，且与争议岭一贯由原审第三人使用的情况相吻合。因此，原审第三人主张争议岭权属的事实和证据较为清楚、充足，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条的规定。综上所述，一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，处理适当。请求维持化州市人民政府作出的《处理决定》和茂名市人民政府作出的《行政复议决定书》。原审第三人低村第一经合社等于二审时书面答辩称：一、原审法院生效的（2014）茂中法行初字第44号行政判决认定上诉人提供吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》登记的味黄岭四至无法确认包含争议岭。而原审第三人提供的1962年林尘区坦塘公社低村大队第七生产队《土地证存根》（编号3577），以及低村大队第六、八、十一、十二生产队《社员土地房产发证登记册》，虽然记载麻地岭和木榕岭的四至不够准确，但坐落、名称明确是争议岭的填证，该登记册虽不具有法律效力，但根据《广东省林木林地权属调解处理条例》第十条第（二）项的规定，可作为山岭权属来源的依据。且原审第三人于1986年出售争议岭的油加利树给黄汉玉砍伐，于1990年与化州县林业局联合造林，于2008年转让80平方榕木岭的岭地给中国联通有限公司茂名分公司建铁塔使用，于2009年将争议岭承包给林淳卿种植果树至现在，可证实原审第三人对争议岭自上世纪60年代开始就有长期管理使用收益的事实。二、化州市人民政府在处理争议岭权属时经过广泛调查取证，作出的《处理决定》事实清楚，证据充分。茂名市人民政府作出的《行政复议决定书》亦合法。上诉人主张争议岭权属没有任何事实和法律依据。一审法院判决驳回乐贤山一社的诉讼请求是正确的。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。本院另查明：2014年11月13日，乐贤山一社作为原告，以化州市人民政府作为被告、低村第一经合社等为第三人向茂名市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销化州市人民政府向低村第一经合社等颁发的草鸡岭的化林证字（2013）第2900253号《林权证》。原审法院于2016年1月18日作出（2014）茂中法行初字第44号行政判决，该判决已经发生法律效力，其中认为“……至于原告诉称其持有的1962年土地证包含涉案山岭及被告在争议期间发证的诉讼意见。经审查，本院组织各方当事人现场勘验时，根据原告所持1962年土地证中味黄岭的四至表述与涉案山岭的四至比对，无法在涉案山岭四至找到与味黄岭四至相对应的参照物，故无法确认原告持有的1962年土地证包罩涉案山岭的四至范围，对其该项主张本院不予支持。……”本院认为：本案是山林权属处理及行政复议纠纷，二审需审查化州市人民政府作出的《处理决定》及茂名市人民政府作出的《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；（二）1961年至1963年将劳（动）力、土地、耕畜、农具四项固定给生产小队使用的时期，确定林木林地权属归集体组织所有或者归农民个人使用的凭证、决议、决定、登记清册和其他文件材料；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……林权争议有关证据材料的效力，依照最高人民法院关于诉讼证据的有关规定认定。”第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。……”争议的山岭是南北相连的两个山岭，面积约125亩。坐落于化州市林尘镇坦塘村委会坦塘圩的东南面，四至为：东至塘连及岭脚边，南至铁塔所在岭地边（即铁丝网处），西至岭顶小路分水为界，北至吴刘芳屋后背泥嘴往东直线为界。对于争议山岭的权属，乐贤山一社提供其村民吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》，记载山岭为“味黄岭”，面积2亩，四至为东至山塘、南至国楚岭、西至兆元岭、北至岭P。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，由于原审法院已经生效的（2014）茂中法行初字第44号行政判决确认吴国兆该份土地房产证记载的“味黄岭”四至不包含争议山岭，故乐贤山一社以吴国兆持有的1962年《化州县社员土地房产证》主张争议山岭的权属，依据不足。而低村第一经合社等提供的1962年其原第七生产队领取编号为3577的土地证，该证记载的“麻地岭”和“榕木岭”的四至无法确定其具体界至，进而无法认定是否包括争议岭，故低村第一经合社等以该土地证主张争议岭的权属，亦依据不足。基于林权争议各方对争议山岭均未能提供合法有效的权属凭证，根据上述条例的规定，应结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。对此，乐贤山一社未能提供合法有效的证据证实其对争议山岭具有长期经营管理使用事实。低村第一经合社等提供的1962年其原第七生产队领取编号为3577的《土地证存根》，共有4栏登记有麻地岭和榕木岭林木或木苗的内容，其原第六、七、八、十一、十二生产队《社员土地房产证登记册》中共16栏亦登记有麻地岭和榕木岭林木或木苗的内容。虽然低村第一经合社提供的上述证据材料未有明确四至情况或没有四至，但记载的内容一定程度上反映其多个生产队从1962年开始在麻地岭和榕木岭有种植林木或木苗的使用事实。且低村第一经合社等于1986年出售争议岭的油加利树给黄汉玉砍伐，于1990年又与化州县林业局联合造林种植桉树，于2008年还转让80平方榕木岭的岭地给中国联通有限公司茂名分公司建铁塔使用，于2009年又将包括争议岭在内的山岭承包给林淳卿种植果树至现在。化州市人民政府据此认定低村第一经合社等从上世纪60年代至今，对争议岭有长期经营管理使用事实，并无不当。因此，化州市人民政府结合争议山岭的权属情况、经营管理使用事实、历史状况等因素，根据低村第一经合社等对争议山岭具有长期经营管理使用事实，作出《处理决定》，决定将争议山岭确权给低村第一经合社等共有，认定事实清楚，证据充分。茂名市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定程序的规定，作出《行政复议决定书》，决定维持化州市人民政府作出的《处理决定》，亦事实清楚，程序合法。原审法院认为化州市人民政府作出的《处理决定》及茂名市人民政府作出的《行政复议决定书》合法，判决驳回乐贤山一社的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。乐贤山一社上诉主张其持有正式权属证书，低村第一经合社等不具有长期经营管理使用事实，请求撤销一审判决予以改判等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人化州市林尘镇坦塘村乐贤山第一经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  王彩妃二〇二〇年九月二十九日书记员  王秋喆肖威