南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终38号 上诉人（一审原告）周翠云，女，1981年1月10日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人邱萍萍，北京京平律师事务所律师。 委托代理人王志伟，北京京平律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区海关路西一巷**。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人黄晓东，该局工作人员。 委托代理人覃永香，广西传金律师事务所律师。 上诉人周翠云、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，均不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行赔初44号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人周翠云的委托代理人邱萍萍、王志伟，上诉人市城管执法局的委托代理人黄晓东、覃永香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，周翠云系柳州市鱼峰区雒容镇半塘村石盆屯人，其在未取得建设规划许可证的情况下，在柳州市鱼峰区。柳州市鱼峰区雒容镇半塘村民委员会出具证明，记载周翠云在该村屯建造房屋一栋三层，占地面积86.86平方米，建筑面积261平方米。2018年1月25日，市城管执法局将案涉房屋予以强制拆除。周翠云对该强制拆除行为不服，于2018年3月18日向柳州市鱼峰区人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月16日作出（2019）桂0203行初33号《行政判决书》，认为市城管执法局在作出《行政处罚决定书》后，未作出强制拆除决定即实施强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，属于程序违法，判决确认市城管执法局拆除周翠云房屋的行为违法。2020年2月12日，周翠云向市城管执法局申请赔偿，市城管执法局于2020年4月13日作出柳城管偿决字〔2020〕11号《不予赔偿决定书》，周翠云不服，诉至一审法院，请求判令：1．市城管执法局赔偿周翠云房屋损失2218500元；2．市城管执法局赔偿周翠云室内物品、装修、附属物、临时安置费、搬迁费、奖励费等各项损失共计778292元；3．市城管执法局支付周翠云利息（利息计算方法：自2018年1月25日起至付清之日止，以2996792元为基数，按中国人民银行同期存款基准利率计算）。 2020年6月17日，一审法院组织周翠云、市城管执法局去往柳州市鱼峰区安置房内清点物品，周翠云要求赔偿的原木床两张、原木沙发两套在临时安置房中未找到。 另查明，柳州市人民政府于2013年9月发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2013〕65号），周翠云房屋所占土地已经被列入土地征收的范围。同年11月，原柳州市国土资源局发布了《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（〔2013〕第75号）。2017年6月，柳州市人民政府审批了《柳州市（雒容镇）2011年第二十一批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十三批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2016年第四、五批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2011年第十二批次征转分离用地土地征收、柳州市（雒容镇）2012年第三批次乡镇建设用地涉及半塘村石盆屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条规定货币补偿标准，（二）无证房屋：被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米补偿。该方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准规定，化粪池60元/平方米，晒场、道路（混凝土、水泥）40元/平方米。周翠云与柳州市柳东新区征地办公室并未就案涉房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局对周翠云的房屋进行强制拆除的行为已经被柳州市鱼峰区人民法院生效判决确认违法。判决生效后，周翠云向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现周翠云起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，一审法院予以确认。 关于市城管执法局是否应当赔偿的问题。根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。周翠云建设的房屋虽然未取得建设工程规划许可证，但案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，按照拆迁补偿安置方案的规定，即使案涉房屋未取得建设工程规划许可证，亦能获得一定的补偿，现因市城管执法局的强制拆除行为违法，导致周翠云未能按照上述拆迁补偿安置方案获得一定的补偿，故市城管执法局应当对周翠云的损失予以赔偿。 关于赔偿的项目、标准及数额的确定问题。周翠云主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，周翠云主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对周翠云该主张，不予支持。因案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致周翠云未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对周翠云的赔偿标准，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。1．关于房屋的损失部分，本案中，周翠云称其房屋系其在宅基地上建设的合法建筑，但周翠云提交的建房申请书并不是规划部门批准的建房许可证，村委证明只能说明其在该村建设有房屋，亦不能证明其建设的房屋已经依法得到了批准，故周翠云的该意见一审法院不予采纳。对周翠云房屋的赔偿，参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项，无证房屋砖混按400元/平方米补偿。关于房屋面积的确认，周翠云提交的村委证明所记载的房屋面积为261平方米，因案涉房屋已经被强制拆除，无法进行现场勘查，根据举证责任的分配原则，一审法院采信周翠云提交的村委证明认定房屋的面积为261平方米，周翠云的房屋损失计算为：400元/平方米×261平方米＝104400元。2．关于房屋附属设施的损失，对于周翠云主张的化粪池、屋前混凝土硬化属于房屋的基本附属设施，虽然周翠云无法举证证实，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，周翠云无法举证房屋的基本附属设施是市城管执法局违法强拆所致，故对周翠云上述主张，一审法院按照拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准予以支持，化粪池6.8米×60元/平方米＝408元，硬化地坪18平方米×40元/平方米＝720元。3．关于装饰装修的赔偿，一审法院在计算房屋的损失按400元/平方米进行计算已包括普通装饰装修成本，故对周翠云的该项诉请不予支持。4．物品损失。周翠云并无证据证实其主张的物品存在，考虑到周翠云主张的原木床、原木沙发均是生活必需品，其举证不能亦是市城管执法局违法强拆所致，故一审法院酌情确定周翠云的损失为2500元。5．其他损失，虽然案涉房屋系无证房屋，但市城管执法局违法强拆，周翠云需要搬离案涉房屋并寻找住所由此必然产生一定费用，故一审法院酌情给予周翠云临时过渡费3000元。关于周翠云主张的精神损失费、临时安置费、搬迁费、奖励费及利息无事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，周翠云的损失为111028元。一审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定，判决：1．市城管执法局向周翠云赔偿损失111028元；2．驳回周翠云的其他赔偿请求。 上诉人周翠云上诉称，一、根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，周翠云的房屋所处位置在2010年已经划入城市规划区范围内，且土地征收及房屋拆迁不是同步进行，案涉土地征收发生在2010年之后，本案房屋于2018年1月25日由市城管执法局违法强拆，因此完全符合上述规定的适用条件，周翠云主张按周边房屋市场价格计算房屋补偿数额有法律依据，且因案涉房屋系周翠云唯一居住房屋，房屋被违法拆除后，周翠云只能去购买商品房居住，故其要求按照周边房屋市场价格补偿也合情合理。二、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，因市城管执法局违法拆除周翠云的房屋，未对屋内物品进行登记保存，因此关于周翠云的屋内物品损失应当由市城管执法局举证，但市城管执法局并未提供任何证据，周翠云只能根据其实际居住情况提供物品损失清单，根据生活经验常识来判断，周翠云提交的物品损失清单符合正常生活需要，应当由市城管执法局按此清单进行赔偿。三、搬迁、安置、奖励等费用也属于直接损失，应当由市城管执法局按此清单进行赔偿。四、参照最高人民法院（2018）最高法行赔再4号判例的裁判观点，赔偿义务机关未及时支付赔偿金所产生的利息也属于直接损失范围，结合《国家赔偿法》的立法精神，周翠云主张的利息损失应该得到支持。综上，一审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求：1．撤销柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行赔初44号行政判决书，并依法改判；2．本案诉讼费用由市城管执法局承担。 市城管执法局答辩称，一、周翠云的上诉请求无事实依据。根据《国家赔偿法》第十五条、《行政诉讼法》第三十八条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条等相关法律规定，周翠云未能举证证实其损失是否真实存在、其损失金额的计算依据以及其损失是市城管执法局造成的，应承担举证不能的后果，周翠云无以上事实依据即提起诉讼，应驳回周翠云的诉讼请求；二、周翠云的上诉请求无法律依据。1．案涉房屋所产生的权益非《国家赔偿法》规定的“合法权益”，案涉房屋属于违法建筑，市城管执法局不应予以赔偿；2．周翠云诉请中的非直接损失赔偿无法律依据；3．周翠云要求赔偿物品、装饰、装修损失，无事实和法律依据，对于屋内物品，市城管执法局已经搬到政府为周翠云提供的安置房内妥善保管，故对周翠云主张的屋内物品损失不应当支持；4．市城管执法局依法对违法建筑进行拆除，并非是拆迁补偿纠纷，周翠云要求按照商品房售价进行赔偿，无法律依据；5．周翠云要求赔偿临时安置费、搬迁费、奖励费、利息，无事实及法律依据，政府已经为周翠云提供安置房，并且通知其入住，但其没有入住，故对于临时过渡的费用不应当支持。三、市城管执法局对案涉房屋的行政执法行为系贯彻中央精神、市委市政府通知及为了加强城市规划建设管理，优化国土资源开发格局，保护公民的安全而实施，案涉房屋已经被认定为违法建筑，市城管执法局拆迁违法建筑系履行法定职责，故不应当赔偿。四、周翠云提供的证据不能证明强制拆除房屋过程中造成其合法财产损失，其要求对被拆除的违法房屋及其相关配套设施给予行政赔偿与法律规定不符。五、一审法院根据《拆迁补偿安置方案》对周翠云予以赔偿，属适用法律错误，案涉房屋系违法建筑，不应赔偿。故请求驳回周翠云的诉讼请求。六、最高人民法院（2018）最高法行赔再4号判决与本案无关联性，也不具备指导性，该判决不应作为本案审理的依据。 上诉人市城管执法局诉称，一、一审法院查明事实错误。房屋面积应当以市城管执法局测量和柳州市鱼峰区人民法院（2019）桂0203行初33号行政判决确认的241.31平方米为准。二、一审法院认定错误。1．在周翠云未提交任何证据证明其系案涉房屋及其他财产的所有权人的情况下，一审法院错误认定周翠云为本案赔偿权利人；2．一审判决错误认定市城管执法局的强制拆迁行为导致周翠云未能按照拆迁补偿安置方案的规定获得相应补偿；3．一审判决错误参照《柳州市（雒容镇）2011年第二十一批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十三批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2016年第四、第五批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2011年第十二批次征转分离用地土地征收、柳州市（雒容镇）2012年第三批次乡镇建设用地涉及半塘村石盆屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案）的相关项目及标准计算赔偿金额，即便一审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》来调整本案，根据该条例，对认定为违法建筑和超过审批期限的临时建筑，不予补偿；4．一审判决对赔偿数额认定及计算错误，本案不符合无证房屋获得赔偿的前提条件；周翠云无证据证明化粪池和硬化地坪存在，一审法院仅根据周翠云陈述判决赔偿化粪池和硬化地坪，依据不足；一审判决酌情确定的物品损失数额过高；周翠云未达到获得临时过渡费的条件，一审判决支持临时过渡费并无依据。三、村委证明不具备合法性和真实性，不具备证据效力，无证明力，该证明不应作为判案依据，一审判决程序错误。四、一审判决法律适用错误。1．对于直接损失，包括周翠云建造该房屋的费用、购置物品费用减少而形成的损失，应参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十五条的规定，由周翠云承担举证不能的法律后果；2．临时过渡费并非直接损失，一审判决支持临时过渡费无法律依据；3．根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家赔偿的是侵犯合法权益造成的损失，而一审判决认定的建筑物、构筑物均未办理土地使用证、建设工程规划许可证，系违法建筑，不属于周翠云的合法权益。4．一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准计算本案赔偿无法律依据。综上，一审判决存在查明事实错误、认定错误、法律适用错误，故提起上诉，请求：1．撤销柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行赔初44号行政判决书，发回重审或依法改判驳回周翠云的一审诉讼请求；2．本案一审诉讼费用及上诉费用由周翠云承担。 周翠云辩称，其答辩意见与上诉意见一致。 二审期间，周翠云未提交新证据，市城管执法局提交新证据《半塘村委走访视频及视频内容文字描述》，证明雒容镇半塘村委会对其出具的《证明》记载的内容不知情，对房屋位置、建设时间、结构、面积、权利人也未核实，村委在《证明》上盖章只是碍于情面，为了防止村民闹事，因此，《证明》不具有合法性和真实性。周翠云质证认为该证据与本案无关。针对市城管执法局二审提交的证据，本院认为该份证据形式合法，内容真实，与本案具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。而从该份证据的证明目的来看，村委会工作人员自述村委会在出具《证明》之前并未对载明的内容进行核实，因此，证明中的内容的真实性无法确认，故该《证明》不能作为认定案件事实的依据。一审法院确认的其他证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院对一审法院基于《证明》查明的事实不予确认，本院二审查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被确认违法，故周翠云有取得国家赔偿的权利。市城管执法局和周翠云诉讼主体适格，本院予以确认。 关于本案适用何赔偿标准或依据的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，本案中，周翠云的直接损失应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益，由于案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，则当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案获得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。鉴于本案是因违法强拆行为引发的行政赔偿，上述法律规定已明确财产权受到损害的按照直接损失给予赔偿，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准确定对周翠云赔偿，并无不当。关于本案应否按照有关国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿的问题。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收，征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实和现有证据看，不具上述条件。故周翠云提出案涉房屋被强制拆除，应按照国有土地上房屋征收补偿标准予以赔偿的上诉主张，依据不足，违反土地管理法及其相关规定，本院不予支持。关于周翠云主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，周翠云主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对周翠云该主张，不予支持。综上，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除案涉房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，法院可根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。故一审法院鉴于案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为确导致周翠云未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，故参照拆迁补偿安置方案确定的补偿标准，全面充分考虑当事人的各项损失，有理有据，处理并无不当，本院予以支持。 关于周翠云提出的各项赔偿请求应否支持的问题，具体评析如下： 1.房屋的赔偿，首先，关于房屋的赔偿单价，周翠云主张其房屋系在原宅基地上建设的合法建筑，但其提交的建房申请书并非规划部门批准的建房许可证，故一审法院对其提出的案涉房屋为合法建筑的主张不予采信，并参照拆迁补偿安置方案中无证房屋砖混结构按400元/平方米补偿，并无不当。其次，对于房屋的面积，市城管执法局主张案涉房屋面积应当以柳州市鱼峰区人民法院（2019）桂0203行初33号行政判决确认的241.31平方米为准，本院认为，该行政判决对房屋面积为241.31平方米的记载仅为案外人周振洪的陈述，并非本案当事人的自认，33号判决也未对面积241.31平方米予以确认，故本院对市城管执法局的上述主张不予采信。因案涉房屋已经被强制拆除，无法进行现场勘查，根据举证责任的分配原则，一审法院按照周翠云主张的面积261平方米计算补偿金额，并无不当。 2.房屋附属设施的赔偿，对于周翠云主张的化粪池、屋前混凝土硬化，因属于房屋的基本附属设施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，周翠云无法举证房屋的基本附属设施是市城管执法局违法强拆所致，故对周翠云的主张，一审判决结合周翠云陈述的面积、按照拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准60元/平方米计算化粪池、按40元/平方米计算混凝土硬化的赔偿数额，上述处理并无不当。 3.装饰装修的赔偿，一审法院在计算房屋的损失时按400元/平方米进行计算已包括普通装饰装修成本，故对周翠云的该项诉请不予支持，并无不当。 4.物品损失，鉴于周翠云无法举证证明其主张的物品存在系市城管执法局违法强拆所致，考虑到其主张的原木床、原木沙发均是生活必需品，故一审法院酌情确定周翠云的物品损失为2500元，并无不当。 5.其他损失，对于临时过渡费，鉴于市城管执法局违法强拆，周翠云需要寻找住所必然产生一定的费用，一审法院酌情给予周翠云临时过渡费3000元，并无不当。对于周翠云主张的精神损失费、搬迁费、奖励费、安置费、利息，无事实和法律依据，故一审法院不予支持，并无不当。 综上，一审法院运用公平原则和生活经验，结合本案实际情况，分析判断确认周翠云应得的赔偿金额合计为111028元，有理有据，处理并无不当，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，处理并无不当，应予维持。上诉人周翠云及上诉人市城管执法局的上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖防修 审 判 员 张 岚 审 判 员 袁宇飞 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 岑 潇 书 记 员 符贵芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。