海南省琼中黎族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼9030行初18号 原告五指山宏建客运有限公司，住所地：海南省五指山市水满乡。统一社会信用代码：91469001721297537H。 法定代表人王某1，该公司经理。 被告五指山市自然资源和规划局，住所地：海南省五指山市通什镇河北东路**。统一社会信用代码：11468871MB1981947B。 法定代表人王某2，该局局长。 委托代理人谢某，该局工作人员。 原告五指山宏建客运有限公司(以下简称宏建公司）不服被告五指山市自然资源和规划局（以下简称五指山市自规局）作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》一案，于2020年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月17日立案，并于同年6月22日向被告五指山市自规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。原告宏建公司的法定代表人王某1，被告五指山市自规局的委托代理人谢某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告五指山市自规局于2018年3月20日作出五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》，告知原告：一、无偿收回其公司土地证号为五国用（2002）字第**，土地性质为划拨，用途为农贸市场、商住用地，证载面积4955平方米中的部分国有土地使用权。收回土地面积为2969平方米（合4.45亩、土地利用现状为建制镇用地），编号为WZSJS-2018-1，位于五指山市水满乡政府南侧。具体界线及地类情况详见地块勘测定界图及地类面积表。二、收回土地地上建筑物、其他附着物，由水满乡政府委托具有资质的机构进行评估，根据评估结果给予行当补偿。 原告宏建公司诉称，其诉讼请求：1.请求判令认定被告向原告作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》的行政行为违法，并依法给予撤销。2.本案的诉讼费由被告负担。事实和理由：为发展农村经济，活跃乡镇农贸市场，2001年5月经五指山市政府批准，将水满乡农贸市场面积4955平方米（含7.43亩）的山地划拨给原告，用于兴建乡农贸市场，原告投入60多万元的资金进行土地的五通一平、征地、青苗补偿等，在该地上兴建商住楼房和农贸市场，在工程建设过程中，五指山市国土局派人指导，2002年建成后投入使用，至今已经营十八年时间，在经营过程中因水满乡人口少一直亏本至今。后来由于水满乡农贸市场升级不断改造过程中，在进行岩土工程勘察、新农贸市场建设工程设计，清理被占用的土地方面，原告又投入大量的人力和资金进行改造。2018年3月被告在没有跟原告协商解决好土地补偿的情况下，将原告水满乡农贸市场面积4955平方米的五国用（2002）字第xx号《国有土地使用证》中的2969平方米（含4.45亩），编号为WZSJS-2018-1强制无偿收回，交付给五指山市水满乡政府使用，并向原告发出《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》，在告知函中没有告知原告对无偿收回国有土地使用权不服可以申请复议的权利、期限及复议机关；同时，五指山市不动产登记中心也向原告发出《关于国有建设用地分割转移登记告知书》，原告对《告知书》不服，分别向被告提出异议，但至今都没有得到回复。原告认为，被告无偿收回原告的国有土地使用权可以理解，但在收回的过程中，没有依照法律的有关规定和程序依法收回，其行为违反《土地管理法》第五十八条第二款、《城市房地产管理法》第二十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《城镇土地估价规程》等法律的规定，损害原告的合法权益，给原告造成极大的经济损失。为维护法律尊严，保护原告的合法权益，特向法院起诉，请求法院判决支持原告的诉求。 原告向本院提交了以下证据、依据：1.五国用（2002）字第xx号《国有土地使用权证》，证明五国用（2002）字第xx号《国有土地使用权证》是五指山市人民政府划拨给原告使用的土地。 2.五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知书》，证明被告告知原告要收回原告部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地中的2969平方米（合4.45亩）土地使用权。 3.五指山市不动产登记中心《关于国有建设用地分割转移登记告知书》，证明五指山市不动产登记中心要收回原告部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地中的2969平方米 （合4.45亩）土地使用权。 4.2018年12月10日和2020年3月11日同王国奇的短信对话，证明起诉期限没过期。 被告五指山市自规局辩称，我方作出的收地行为最迟在2018年12月30日的时候原告就已经知晓，根据法律规定，行政相对人知道行政行为的话应该在6个月内提起诉讼，原告到2020年6月才起诉，已经超过起诉期限，依法应当驳回原告的起诉。另外，原告诉讼请求存在矛盾，一方面请求法院撤销行政行为，一方面又请求赔偿，撤销就不存在赔偿，赔偿就不存在撤销，这是矛盾的，我方收原告的土地要赔偿的话应当依法进行评估，按评估价格来赔偿，而不是按原告的计算结果。 被告五指山市自规局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：原告向被告提交的收回公司土地的异议和请求，证明原告最迟在2018年12月30日就已经知道收回土地的行为，原告到2020年6月才起诉，超过法律规定的起诉期限。 原告对被告五指山市自规局提交的证据质证如下：关于收回公司土地的异议和请求是我于2018年写给被告的异议，当时被告派人处理事情，把地面上的建筑物赔偿之后，没有接着赔偿土地费用，我又专门写了跟我的诉讼请求一样的书面材料，通过邮政邮寄过去的，我基本上每个星期都跟负责处理这个事情的常委联系赔偿土地费用的事情，然后他答复马上就派人给我处理，但是一拖再拖，拖到我起诉时还给他发了短信。 被告五指山市自规局对原告提交的证据质证如下：对证据1至证据3的三性和证明内容均无异议，对证据4，这是原告单方面编制的短信，这不能证明原告所说的问题，而且我方无法确定该电话号码是谁的。 本院对上述证据认证如下：1.对原告提供的证据1至证据3的来源合法，客观真实，且与待证事实具有关联性，本院予以采信。对证据4，本院无法确定对方的身份，故不予采信。 2.对被告五指山市自规局提供的证据原告无异议，故本院予以采信。 经审理查明，2018年3月20日，为了加快推进水满乡农贸市场项目建设，五指山市国土资源局根据五指山市政府常务会议纪要四届38次[2018]7号，决定无偿收回原告位于五指山市水满乡政府南侧部分国有土地使用权，并对原告作出书面的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》，具体情况告知如下：一、无偿收回原告土土地证号为五国用（2002）字第**土地性质为划拨，用途为农贸市场、商住用地，证载面积4955平方米中的部分国有土地使用权。收回土地面积为2969平方米（合4.45亩、土地利用现状为建制镇用地），编号为WZSJS-2018-1，位于五指山市水满乡政府南侧。具体界线及地类情况详见地块勘测定界图及地类面积表。二、收回土地地上建筑物、其他附着物，由水满乡政府委托具有资质的机构进行评估，根据评估结果给予行当补偿。同时，告知原告为了依法完善收回程序，自原告在接到该告知函之日起5日内携带五国用（2002）字第08号国有土地使用权证向被告不动产登记中心申请分割发证。 2018年4月26日，五指山市政府向五指山市国土资源局作出五府函[2018]126号《关于收回五指山宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权的批复》，同意按有关规定无偿收回原告持有的五国用（2002）字第xx号国有土地使用权证中2969平方米国有土地使用权，并划拨给水满乡政府作为农贸市场项目建设用地。收回土地地上建筑物及附着物由五指山市国土资源局会同水满乡政府委托具有资质的机构对其进行评估，根据评估结果给予适当补偿。 五指山市水满乡政府先后向五指山市物价局发出水府函[2018]2号《关于对水满乡农贸市场房屋评估认证的函》，以及水府函[2018]98号《关于对水满乡农贸市场附属设施进行评估认定的函》。五指山市物价局于2018年3月13日作出五价函[2018]35号《关于对水满乡农贸市场房屋的复函》，得出水满乡农贸市场房屋价格为1330000元。于2018年6月29日作出五价函[2018]166号《关于对水满乡农贸市场附属设施进行价格认定的复函》，得出水满乡农贸市场附属设施涉及原告地上附属物的价格为80346元。 水满乡政府分别于2018年7月28日、2018年11月17日审议通过拨付涉及无偿收回原告地上建筑房屋补偿款1330000元及原告地上附属物的补偿款80346元，并分别于2018年8月和2018年12月向原告支付了涉案地上建筑房屋补偿款1330000元和地上附着物补偿款80346元，共计1410346元。 2018年11月23日，五指山市不动产登记中心向原告作出《关于国有建设用地分割转移登记告知书》，将原告位于水满乡政府证号为五国用（2002）字第xx号国有土地使用权证中的2969平方米国有土地使用权无偿收回，分割划拨给水满乡政府作为农贸市场项目建设用地，告知原告该中心将对该国有土地使用权证予以分割转移登记，如有异议收到该告知书后5日内向该中心提出。 2018年12月30日，原告向五指山市国土资源局提出了《关于五指山市政府收回我公司土地的异议和请求》，其对五指山市政府无偿收回土地和补偿其地上附着物没有异议，但因其在涉案地块进行了“五通一平”投入大量资金，认为市政府应以223.7元每平方米对土地进行经济补偿（含征地费），和其投入建设工程的碪础勘察钻探、建设工程设计等费用11万元，以及请求水满乡政府在新农贸市场建成后，安排其两名因政府收回土地而失业的员工。因原告提出的异议和请求未能解决，其于2020年6月11日向本院递交行政起诉状，向法院请求：1.请求判令认定被告向原告作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》的行政行为违法，并依法给予撤销。2.本案的诉讼费由被告负担。 另查明，原告宏建公司未更名前名称为五指山宏建土石方建筑工程有限公司。原五指山市国土资源局现更名为五指山市自然资源和规划局。在原告向本院提起诉讼时，原告持有的五国用（2002）字第x号国有土地使用权证已经被被告收回。 本院认为，本案的争议焦点为：一是原告的起诉是否超过了法定起诉期限。二是被告向原告作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》的行政行为是否合理合法。 （一）关于原告的起诉是否超过了法定起诉期限的问题。本案中，被告主张原告的起诉期限已超过法律规定，应予以驳回其起诉。本院认为，本案系因土地及其附着物引起的诉讼，属于因不动产提起诉讼的案件，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条：“法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，被告向原告作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》的时间为2018年3月20日，而原告向本院提起行政诉讼的时间为2020年6月11日，其起诉并未超过二十年的法定期限，故对被告的辩称不予支持。 （二）关于被告向原告作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》的行政行为是否合理合法的问题。本案中，被告虽然对原告作出书面的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》，将收回国有土地使用权事宜通知了原告，仅告知原告在接到该告知函之日起5日内携带五国用（2002）字第xx号国有土地使用权证向被告不动产登记中心申请分割发证。2018年11月23日，五指山市不动产登记中心向原告作出《关于国有建设用地分割转移登记告知书》，仅告知原告该中心将对该国有土地使用权证予以分割转移登记，如有异议收到该告知书后5日内向该中心提出。被告及其下属单位不动产登记中心作出的以上告知函和告知书，根据程序正当原则，被告均没有告知原告可以申请听证的权利或者告知其具有申请复议和提起诉讼的权利。因此，被告对原告作出五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》，以及五指山市不动产登记中心向原告作出《关于国有建设用地分割转移登记告知书》的行政行为程序明显违法。 另，在本案中，经五指山市政府同意将涉案地划拨给水满乡政府作为农贸市场项目建设用地，并且收回土地地上建筑物及附着物由五指山市国土资源局会同水满乡政府委托五指山市物价局对其进行评估，得出水满乡农贸市场房屋价格为1330000元和附属设施涉及原告地上附属物的价格为80346元，共计1410346元，且水满乡政府分别于2018年8月和2018年12月向原告支付了涉案地上建筑房屋补偿款1330000元和地上附着物补偿款80346元。原告对地上建筑房屋和地上附着物的补偿款均没有异议，但对其在该地块上建设投入大量资金，认为市政府应对该土地使用权（含征地费），和其投入建设工程的碪础勘察钻探、建设工程设计等费用进行经济补偿。本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款、第三款：“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”的规定可知，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。因此，地方人民政府收回划拨土地使用权时，是无偿收回。只是对原划拨土地使用权人的地上建筑物、其他附着物，根据实际情况给予适当补偿而非足额补偿或超额补偿，也无所谓补偿款之外的投资效益。 综上所述，被告无偿收回涉案地的行政行为在程序上明显存在违法，依法应当撤销，但考虑到五指山市政府是为了加快推进水满乡农贸市场项目建设需要而无偿收回该涉案地块，且水满乡政府已经根据实际情况对原告地上建筑物、其他附着物给予了适当补偿，原告对水满乡政府已经支付其地上建筑房屋和地上附着物的补偿款均没有异议，一旦撤销被告无偿收回涉案地的行政行为会给社会公共利益造成重大损害。因此，应确认被告的行政行为违法，但不撤销该行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告五指山市自然资源和规划局向原告五指山宏建客运有限公司作出的五土资函[2018]71号《关于收回五指山市宏建土石方建筑工程有限公司部分国有土地使用权作为WZSJS-2018-1地块用地的告知函》的行政行为违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告五指山市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。 审 判 长 谭 丽 丹 审 判 员 黄 灵 钰 审 判 员 王 凌 霞 二〇二〇年九月八日 法官助理 （谭晓芳 书 记 员 王 珊 珊 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。