湖南省湘潭市雨湖区人民法院行 政 判 决 书（2019）湘0302行初480号原告：湘潭县杨家桥建筑材料有限公司，住所地湘潭县杨嘉桥镇九江村中湾组。统一社会信用代码：914303217225545748。法定代表人：赵春河，系该公司董事长。委托诉讼代理人：李云霖，湖南同升律师事务所律师。被告：湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局），住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。统一社会信用代码：11430321006230069K。法定代表人：王铁钢，系局长。委托诉讼代理人：刘毅，该局工作人员。委托诉讼代理人：林运，湖南湘晋律师事务所律师。第三人：湘潭县金鸿石灰石有限公司，住所地湘潭县杨嘉桥镇梅林村。注册号：×××61。法定代表人：吴浩沂，系总经理。原告湘潭县杨家桥建筑材料有限公司（以下简称杨家桥建材）与被告湘潭县自然资源局确认不履行法定监管职责违法一案，原告于2018年11月21日诉至湘潭县人民法院，湘潭县人民法院于2019年3月26日作出（2018）湘0321行初92号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，上诉至湘潭市中级人民法院，湘潭市中级人民法院于2019年6月24日作出（2019）湘03行终119号行政裁定书，裁定：一、撤销湖南省湘潭县人民法院（2018）湘0321行初92号行政裁定；二、本案指定湖南省湘潭市雨湖区人民法院继续审理。因被告申请追加湘潭县金鸿石灰石有限公司（以下简称金鸿公司）为本案第三人，本院依法予以追加。2019年12月4日，本院依法组成合议庭，对该案公开开庭进行了审理。原告杨家桥建材的法定代表人赵春河及其委托诉讼代理人李云霖、被告的委托诉讼代理人刘毅、林运到庭参加了诉讼，第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司经本院依法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告杨家桥建材诉称：原告公司是经湘潭县工商局注册登记的合法企业，公司成立于2000年12月8日，自成立以来，合法经营，无任何违法记录。2010年10月，原湘潭县国土资源局向金鸿公司发了C4303212010067120069619号采矿许可证，开采方式为地下开采。在该采矿许可证中，被告将原告的竖窑、办公用房、生产用房等所有设施设备全部划在金鸿公司的开采红线范围内。《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图（2017.06）》等显示，竖窑、办公用房、生产用房等都在金鸿公司开采的采空区。自2010年10月以后，原告的两个竖窑开始开裂、窑内开始变形，密体漏气走火，产品成品率大幅下降。竖窑周边的挡土墙开坼、沉陷。为确保人员安全，自2015年公司停产至今，原告公司的竖窑、生产用房等设施设备已经完全损毁。金鸿公司已于2013年被法院解散，2015年关停被注销采矿许可证，2016年被吊销营业执照。一、被告对金鸿公司超宽超高的违规开采行为，未依法履行监管职责。自2004年以来，金鸿公司一直存在超宽超高开采行为，被告单位作为具有法定监管职责的单位，对于金鸿公司的违规开采行为未依法处理。二、被告对金鸿公司长期未按开采设计方案进行，未依法履行监管职责。《开采设计方案》确定的开采方式为：“房柱式开采，采场沿走向布置，高度不超过10m，宽度为8m，矿房之间的宽度不小于5m”。而金鸿公司一直以来采用巷道式开采，足见金鸿石灰石公司多年来存在长期的违规开采行为。而被告单位对其违规行为并未采取实际的监管、处罚措施，放任其违规行为，导致危害日益严重。三、被告依法须吊销金鸿公司采矿许可证的情形下，违法再次发放案涉许可证，未依法履行管理职责。四、在出现地质灾害之后，被告也未实施任何有效的地质灾害防治措施，导致灾害的后果越来越严重。被告没有依法履行地质灾害防治监管职责。五、被告对金鸿公司的许可开采行为不依法履行法定监管职责其他违法行为。综上所述，被告单位对金鸿公司的违规开采行为未依法履行监督职责，造成原告公司遭受重大的经济损失，如今损害后果仍然在不断扩大，恳请人民法院依法公断!原告杨家桥建材向本院提交了以下证据：第一组证据：1、证号××采矿许可证；2、证号××采矿许可证；3、证号××采矿许可证；4、证号××采矿许可证（金鸿公司）。拟证明：①2002年-2010年，金鸿公司只有2006、2007与2010年3年年检合格，6年年检不合格或不参加年检；②2008、2009年或没有参加年检，或年检不合格，2010年应该吊销许可证；③发放××采矿许可证（2010）违法；④根据后面金鸿公司超高超宽没有按照设计方案违法开采的证据，金鸿公司2006、2007与2010年与被告恶意串通通过年检，违法。第二组证据：5、《湘潭县金鸿石灰石有限公司灰岩矿矿山地质环境影响评估报告（2011.10）》，拟证明：1、开发利用方案或设计为矿房高度不超过10m，矿房宽度8m，保安矿柱最小宽度5m。2、矿房式开采而非巷道式开采。6、《湘潭市湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）采空区稳定性专项论证报告（2010.11）》，拟证明：“金鸿公司采空区宽度最宽达26m，高度达到18m，存在超宽超高现象。”这证明，2010年10月12日之前，金鸿公司严重未按批准的开发利用方案进行开采。7、《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图》（以下简称《对照图（2017）》）、湘潭县金鸿采石场井上井下对照图（2012.04.09），拟证明：①《对照图（2017）》证实，金鸿公司自2004年-2010年，任何一年任何一处都超宽采矿；②《对照图（2017）》证实，自2004年以来，金鸿公司一直超高采矿。2004年左右的位置，41.50m－27.08m﹦14.42m；2007年左右的位置，44.36m－32.69m﹦11.67m；2011年左右的位置，38.78m－15.68m﹦23.1m；③8m与8m的矿房之间没有保留保安矿柱，与设计方案不符；④“矿房式”开采被“巷道式”开采替代，与设计方案不符；⑤竖窑、办公用房、工作用房等在被告许可的金鸿公司采矿区的采空区。第二组证据证明金鸿公司长期没有按照开发利用或设计方案开采，依法应该被关闭；被告为其发放案涉采矿许可证违法。第三组证据：8、《湘潭市中院的发回继续审理的裁定书[（2019）湘03行终101号]》，拟证明：①起诉期限适用20年的规定，证明原告不知道行政行为内容。②原告不知道行政行为内容，证明被告没有告知原告陈述、申辩及要求听证的权利而违法。第四组证据：（申请法院调取的证据）9、《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿产资源开发利用方案（2007.08）和湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿资源储量及地质环境影响评估报告》，拟证明：①开发利用方案或设计为矿房高度不超过10m，矿房宽度8m，保安矿柱最小宽度5m。②矿房式开采而非巷道式开采。10、案涉许可证时金鸿公司应提交的矿产资源开发利用方案，被告没有提供。11、案涉许可证时金鸿公司应提交的依法设立矿山企业的批准文件，被告没有提供。12、案涉许可证时金鸿公司应提交的开采矿产资源的环境影响评价报告，被告都没有提供。申请法院向被告调取证据10-12，但是被告没有提供，拟证明：①表明被告没有发放案涉许可证法定需要的材料；②证明被告违法发放案涉许可证。13、《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案安全专篇（2012.06）》，拟证明：①1、2、3、4号采空区存在超高超宽现象，其中1、2号采空区尤为严重；②1、2、3、4号采空区涵盖金鸿公司2004-2012年5月的采矿区，这证明金鸿公司长期没有按照批准的开发利用方案进行开采；③“尤为严重”的1号采空区位于原告竖窑、办公用房和生产用房等下方；④矿房之间没有保留保安矿柱，采用巷道式开采，长期没有按照开发利用方案开采。被告湘潭县自然资源局对原告杨家桥建材提交的上述证据质证认为：对第一组证据的证据三性无异议，对证明目的有异议，被告是完全按照矿产资源开采登记管理办法以及相关的法律法规的规定核发采矿许可证，原告的证明目的与其诉求之间没有关联性，更不能证明所谓的恶意串通年检等行为。对第二组证据中证据5、6的证据三性无异议，对证明目的有异议。环境影响评估报告的内容只能证明一个环评的意见，专项论证报告恰好也说明被告履行了相应的监管职责，而且专项论证意见是用来讨论如何解决矿山存在的具体问题，所以该组证据达不到原告的证明目的。对第二组证据的证据7的证据三性均不认可，从对照图看不出是什么时间出具的，也没有其他的具体的说明。也达不到原告的证明目的，比如超宽、超高的采矿以及开采方式，对这个违法行为的监管职责是属于安监部门而非被告。对第三组证据的真实性和合法性无异议，对关联性有异议，只能证明原告起诉确认颁证行为违法一案没有过起诉期限，况且还不一定能证明这个证明目的。本案所诉是行政不作为，原告的证明目的看不出是哪一个行政行为。对第四组证据的真实性、合法性予以认可，对关联性不认可，也达不到原告的证明目的。证据13是金鸿公司委托具有资质的机构对矿山存在的问题进行技术改造的方案，不能达到原告的证明目的，超高、超宽、采矿方式这些是安监部门的职责不是我单位的职责，第3和第4个证明目的和原告的诉求没有关联性。原告杨家桥建材对被告湘潭县自然资源局的质证意见补充说明：1、被告说关于恶意串通的问题，我方提供了证据，比如设计方案是房柱式开采，而事实上一直是巷道式开采；所有的区域都超宽开采，这是非常明显的违法，根本不需要任何测量就可以得出结论，而被告却认为或者年检合格或发放采矿许可证。2、第7份证据是被告在原审中提供的。被告湘潭县自然资源局辩称：一、原告反映的超宽超高开采、顶板管理、开采方式等金鸿石灰石矿地下开采的相关问题并非答辩人安全监管职责。《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理:第三十一条规定，矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位必须按照批准的安全设施设计施工，并对安全设施的工程质量负责。《湖南省安全生产监督管理职规定》对切实落实政府及有关部门安全生产监督管理责任，对政府及各部门的职责进行了明确的划分。该规定第九条明确了安全生产监督管理部门负责非煤矿山（含尾矿库）安全生产行政许可和监督管理工作，国土资源部门负责矿产资源勘查、开采登记审批和转让审批工作，依法查处违法勘查、非法开采、超深越界违法采矿行为，规范矿业开采秩序。另，结合《金属非金属矿山安全规程》（GB16423-2006）的相关规定，可知原告反映的超宽超高开采、顶板管理、开采方式等相关金鸿石灰石矿地下开采的相关问题不属于答辩人的职责。二、答辩人已依法履行对金鸿公司超深越界开采行为的监管职责。根据《湖南省安全生产监督管理职责规定》和潭政办发[2011]4号《湘潭县安全生产监督管理职责暂行规定》规定，答辩人在矿山安全监督管理中的职责为负责矿产资源勘查、开采登记审批和转让审批工作，依法查处违法勘察、非法开采、超深越界采矿行为，规范矿业开采秩序。答辩人2010年10月颁发涉案采矿许可证后，分别于2011年3月、2011年9月和2012年3月（后该矿停产），聘请湖南省勘查测绘院对金鸿石灰石矿进行了超深越界检查。其中，2011年3月检查发现了该矿存在越界开采行为，答辩人于2011年3月23日下达了国土资罚字[2011]1号《国土资源违法行为行政处罚决定书》，并对越界部分进行了永久性封闭，行政处罚已履行到位，其他两次检查未发现超深越界开采行为。三、原告反映的地质灾害问题从性质上属于因工程建设等人为活动引起的地质灾害，依法应由灾害引起人负担治理责任、承担治理费用，答辩人并非治理本案地质灾害的责任主体。答辩人在对地质险情进行成因认定的基础上，已依法履行了督促责任主体积极实施治理行为的监督职责。《地质灾害防治条例》第五条规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。2013年，答辩人已委托技术单位就原告反映的房屋开裂、地面塌陷问题进行鉴定，鉴定明确是由湘潭县金鸿采石有限公司的巷道挖掘活动改变了巷道围岩自然平衡和地下水流场，导致沉降累积，进而引发地表塌陷。根据前述规范条文，湘潭县金鸿石灰石有限公司为本案房屋开裂、地表塌陷引起人，依法应对引发的地质灾害承担治理责任，系该地质险情的法定治理主体。同时，答辩人于2013年3月25日向险情引起人湘潭县金鸿石灰石有限公司签发了《地质灾害隐患防治督导书》，督促其积极履行治理义务，并向湘潭县杨嘉桥镇人民政府下达了《地质灾害隐患防治督导书》，建议深入调查事故成因、加强监管，督促生产矿山积极履行治理义务。就原告反映的竖窑开裂、窑内变形等问题，答辩人委托湖南有色地质勘查局二总队进行了鉴定，鉴定表明窑体开裂并非受采矿采动影响造成。据此，答辩人已依法履行了地质灾害防治的监督职责。综上所述，答辩人对湘潭县金鸿石灰石有限公司的开采行为已经履行法定监管职责，原告诉称答辩人未履行法定职责没有事实和法律依据。有鉴于此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告湘潭县自然资源局为支持其答辩意见，向本院提交了以下证据：第一组证据，金鸿石灰石矿超深越界检查资料：1、湘潭县专项整治矿山企业超深越界行动自查自纠表；2、2010年10月湘潭县矿山超深越界检查测量报告；3、潭国停字[2010]11-29号责令停止违法行为通知书（存根）及法律文书送达回证；4、2011年3月7日湘潭市湘潭县矿山超深越界检查测量项目湘潭县金鸿石灰石有限公司超深越界检查测量资料；5、潭国土资罚字［2011］1号国土资源违法行为行政处罚决定书及法律文书送达回证；6、2011年9月20日湘潭市湘潭县矿山超深越界检查测量项目湘潭县金鸿石灰石有限公司超深越界检查测量资料；7、2012年3月15日湘潭市湘潭县矿山超深越界检查测量项目湘潭县金鸿石灰石有限公司超深越界检查测量资料。拟证明被告对湘潭县金鸿石灰石有限公司的超深越界开采行为履行了监管职责。第二组证据，地质灾害防治监管资料：1、地质灾害隐患防治督导书2份（编号2013003）；2、湘海通司法鉴定中心（2013）矿字第1号湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围《司法鉴定意见》；3、湘潭县杨家桥建筑材料有限公司地质灾害情况说明。拟证明：①原告诉称的地质灾害问题系因工程建设等人为活动引起的，依法应由灾害引起人负担治理责任、承担治理费用，被告已依法履行督促责任主体积极实施治理行为的监督职责；②原告窑体开裂并非受采矿采动影响造成。第三组证据，C4303212010067120069619号《采矿许可证》注销资料：1、关于同意注销采矿许可证的报告；2、采矿许可证注销申请登记表；3、采矿权注销审批责任表；4、注销采矿许可证的通知。拟证明金鸿石灰石矿已与2012年7月停产，涉案采矿许可证现已被注销。法律依据：1、《安全生产法》第九条第三十一款2、《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》第九条3、《地质灾害防治条例》第五条4、《矿产资源法》第三十二条原告杨家桥建材对被告湘潭县自然资源局提交的上述证据质证认为：第一组证据的真实性、合法性与关联性没有异议，但不能达到被告的证明目的。1、七份证据中的2、3、4、5、6共计5份证据都是案外人金鸿公司违法的证据，如何证明监督管理依法行使？2、七份证据仅仅证明被告监管行为的一个方面，而且也只是一个时间点，如何证明监督管理依法行使？3、七份证据的结论与被告提交的其他证据相矛盾，如湘海通司法鉴定中心（2013）矿字第1号湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组县突发地表塌陷原因与范围《司法鉴定意见》、湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图（2017.06），以及法院调取的湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案安全专篇（2012.06）的测量结果矛盾。对第二组证据的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，也不能达到被告的证明目的。1、鉴定对象是中湾组陈献忠家居北侧地表塌陷，与原告的地址无关。2、鉴定意见恰好证明被告违法：（1）“巷道净高14.9m-20.4m，宽度为20m”,证明没有按照设计方案开采，违法；（2）“矿山向东探采近60米，却没有探查到符合质量要求的石灰岩，原湘潭县国土资源局同意由原来的向东开采调整为向南开采”、“由于没有探查到符合质量要求的石灰岩，矿山多次申请、主管部门多次批准由原来的向东开采调整为向南开采”。金鸿公司没有勘查许可证，原湘潭县国土资源局同意探采违法；（3）被告没有立案查处金鸿公司本次没有按照设计方案开采的行为，违法。鉴定材料的所有图表显示的实际开采范围均没有包括此次塌陷区，而实际塌陷区却刚好在采掘巷道的正上方。该组第三份证据，湘潭县杨家桥建筑材料有限公司地质灾害情况说明。对第二组证据的情况说明的真实性、合法性、关联性有异议，内容也不完整，不符合证据的基本形式,不能达到被告的证明目的。但是认可其中八张图片，即所造成损害的事实。我的依据是：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号）第十四条，根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。对第三组证据的证据三性没有异议，但不能达到被告的证明目的，恰恰可以证明被告违法，被告同意承接治理责任，所有责任全部由被告负责。未经法定检查，未经法定程序，同意停办矿山违法。就被告方提供的法律依据里面都有安全生产这几个词，那自然是安监部门的职责，具体的反驳理由详见我方提供的法律依据。在本案审理过程中，原告杨家桥建材向本院申请对湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁的原因鉴定。本院依法委托广州仲恒房屋安全鉴定有限公司对损害原因进行鉴定，广州仲恒房屋安全鉴定有限公司作出仲恒鉴字【2020】第SW0090号《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，鉴定结论为“湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的”。原告杨家桥建材对该《房屋安全鉴定报告》质证无异议。被告湘潭县自然资源局对该《房屋安全鉴定报告》质证认为，对其关联性和证明目的有异议，1、湘潭县杨家桥建筑材料有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要是因当地不良地质条件及湘潭县金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的。该报告的鉴定意见也恰好说明损害结果的发生与我局的行政行为之间没有法律上的因果关系。2、该份报告是依据委托方移送的资料而作出的，但该部分资料中有大部分均为原告自行制作或提供，我局已充分发表质证意见，而该报告直接参考或引用相关资料，并未申明报告的作出是以相关资料真实为基础的，建议报告中应当作出声明。第三人金鸿公司未到庭对上述证据进行质证，也未提交证据。第三人金鸿公司未到庭进行答辩。对原、被告提交的上述证据，根据原、被告的当庭陈述及举证、质证意见，本院作如下认证：对原告提交的第一组、第二组、第三组，证据来源合法、内容客观真实，可以作为本案的定案依据。第四组证据，系原告申请本院向被告调取，被告只提交了证据9、13，证据9、13证据来源合法，内容客观真实，本院予以采信；证据10、11、12，被告没有向本院提交。对被告提交的第一组、第二组、第三组，证据来源合法、内容客观真实，可以作为本案的定案依据，但只能证实被告履行了部分监督和管理职责。对广州仲恒房屋安全鉴定有限公司作出仲恒鉴字【2020】第SW0090号《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，本院予以采信。根据本院采信的证据及原、被告的当庭陈述，本院综合认定如下事实：2002年11月，采矿权人刘建泉注册成立湘潭县建泉采石场石灰岩矿，取得湘潭县杨嘉桥镇梅林村地段一石灰石地下开采权，《采矿许可证》号为××，有效期三年，矿区面积0.55平方公里，开采深度＋20Ｍ。2004年11月，湘潭县金鸿石灰石有限公司成立。同日，湘潭县金鸿石灰石有限公司取得建筑石料用灰岩地下开采权，《采矿许可证》编号为××，有效期三年，开采方式为地下开采，矿区面积0.0413平方公里，开采深度由100米至50米标高。2007年7月，湖南地质调查研究院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿资源储量及地质环境影响评估报告》，结论为：矿山建设局部地质环境影响较重，但严格按照矿山地质环境保护方案和措施实施后，矿山开采基本适宜。该报告建议：9.2.1请具有矿山设计资质的单位对本矿的地下开采进行正规的采场设计，在具体的开采过程中，必须严格按照采场设计方案施工，以免产生采空区地面变形地面塌陷、地面开裂灾害，危及矿山建设，破坏当地的地质环境；9.2.2随时检查硐内突泥、突水、掉块等情况，并确保通风条件；对硐采的稳定性进行监测，发现异常，及时处理；9.2.3井下开采需根据实际地质情况留足矿柱，控制采空高度，严防坍塌、矿震等毁灭性的灾难发生；9.2.4矿山要严格按照本报告提出的矿山地质环境保护方案措施中提出的方法实施地质环境保护工作，加强对地质环境变化的监测，确保人身和财产安全。同时认为“本评估不能替代矿山建设工程各阶段常规的勘查与评价工作”。2007年8月，湘西金矿设计科研所出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿产资源开发利用方案》。2007年9月，原湘潭县国土资源局向湘潭县金鸿石灰石有限公司颁发了《采矿许可证》（编号××），有效期五年，开采方式为地下开采，矿区面积0.03平方公里，开采深度由50米至35米标高。2002年至2009年期间，根据被告所提证据表明，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格；采矿许可证2002年、2003年、2004年、2005年、2008年、2009年都没有年检“合格”标记。2009年2月，第三人金鸿公司以“矿区范围内矿石质量差、含钙非常低，无法做工业方面的原材料”等为由向原湘潭县国土资源局出具了《关于申请变更矿区范围的报告》，申请变更矿区范围为“在现有划定的红线采矿范围向东延伸100×120米”。2009年10月，原湘潭县国土资源局作出《湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整图》，确定了矿区范围地理直角坐标。2009年11月5日，湖南省地质调查局出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿区范围变更及资源储量估算说明》，其中载明“县局矿管股协同湖南省地质调查院技术人员到现场核实，情况基本属实。经请示主管领导同意，现场核定矿山变更范围由原来的向东开采调整为向南开采”、“矿山应注意边采边探，降低风险”、“扩界区地面最低标高59.6m，矿山开采时要注意留足保安矿柱和足够的顶板，确保地面环境不受严重破坏”。并附有湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整及采深一览表：2010年10月12日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为：通过对测量数据的对比，湘潭县金鸿石灰石有限公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内；平面开采位置在东面4号拐点附近超出范围约6.5m，南面9号拐点附近的采空区和部分开采区在红线范围外，属越界开采。综合可知，湘潭县金鸿石灰石有限公司存在越界现象。2010年10月17日，原湘潭县国土资源局向金鸿公司颁发了C4303212010067120069619号《采矿许可证》，有效期五年，开采方式为地下开采，矿区面积0.0378平方公里，开采深度由70米至5米标高。在该采矿许可证中，原告杨家桥建材公司的竖窑、办公用房、生产用房等所有设施设备全部划在金鸿公司的开采红线范围内。根据湖南省资源规划勘测院绘制的《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图（2017.06）》等显示，原告公司竖窑、办公用房、生产用房等都在金鸿公司开采的采空区。2010年11月，湖南金泰安全评价有限责任公司作出《湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）采空区稳定性专项论证报告》，2010年11月26日，湘潭县安全生产监督管理局组织专家对该论证报告进行了评审，认为：湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）B采面形成的采空区宽度最宽达到26m，高度达到18m，存在超宽超高现象，需对其稳定性进行分析论证；…尽管目前采空区处于相对稳定，但随着时间增长及采矿活动，顶板结构平衡有可能被破坏而出现冒落，存在采空区冒落安全隐患。2010年11月29日，原湘潭县国土资源局以金鸿公司“未经批准超过发证许可范围开采（越界开采）”为由向金鸿公司发出《责令停止违法行为通知书》（潭国停字【2010】11-29号），要求金鸿公司停止上述违法行为，听候处理。2011年2月18日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论与2010年10月12日报告的结论一致。2011年3月23日，被告向金鸿公司作出潭国土资罚字【2011】1号《行政处罚决定书》，处罚：1、责令金鸿公司退回本矿法定红线范围内依法开采，并对越界部分打好永久性封闭；2、处以罚款伍仟元。2011年9月19日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为“与2010年超深越界检查结果比较，未出现继续越界开采现象”。2011年10月，湖南省地质调查院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿山地质环境影响评估报告（附矿山地质环境保护与治理恢复及土地复垦方案）》，本次矿山地质环境影响评估级别定为三级。2012年3月15日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为没有出现超深越界开采现象。2012年6月，湖南金泰矿山勘察设计有限公司作出《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案设计安全专篇》，其开采现状表述为“矿山由西北部主斜坡道入口（标高+59.61m）以斜坡公路进入地下开采，由入口向西以斜坡道螺旋式下沉，途中已形成四个地下采空区（即下称1、2、3、4号采空区），目前局部采空区存在超高超宽现象，其中1、2号采空区尤为严重。3号采空区最低开采标高已到+17.22m”；确定金鸿公司本次设计矿井采用斜坡道一立井开拓方式“即在对1、2、4号采空区进行挡隔废弃后，由3号采空区底板最低标高（+17.22m）附近继续以斜坡道向下开拓，首先朝正东方向靠北部矿界开拓以避开现有的2号采空区，再折向东南方向到达5号拐点附近，再沿东南部矿界向西北方向开拓前进，直至路面标高降至-10.0m，然后以平巷沿东南部矿界继续向西北方向开拓至4号拐点附近，再沿东部矿界到达3号拐点附近并在矿山范围东北角（3号拐点附近）布置风井（行人梯子立井），从而构成完善的通风回路和矿井的开拓系统。（详见采掘工程平面图）。开拓途中在4、5号拐点之间布置建设期间辅助通风井以利于建设施工，建成后可作为辅助进风井使用”；开采方法为“房柱采矿方法”，“采场沿走向布置，采高一般为8～12m，所采矿体宽度一般为8～12m，井下遇到破碎带等地质变化要根据实际情况，降低采高和采宽并加强支护。回采时，按采矿方向分为4～6分层，每一个分层高度为2m左右，由上而下开采，上分层超前下分层须在2.0m以上”，“矿山要按要求保留设保安矿柱”。2012年10月，第三人金鸿公司的法定代表人吴浩沂提起解散第三人公司之诉，湘潭县人民法院于2013年4月25日作出（2012）潭民二初字第575号民事判决书，判决第三人金鸿公司于本判决书生效之日起公司解散。另一股东不服，上诉至湘潭市中级人民法院，湘潭市中级人民法院于2013年9月18日作出（2013）潭中民三终字第91号民事判决书，判决维持原判。2014年10月9日，第三人金鸿公司向原湘潭县国土资源局矿管股提交了《关于同意注销采矿许可证的报告》，称“我公司已歇业日久，其采矿许可证也于2013年底到期未办延续，是因股东内部矛盾多，无法继续开办下去，公司矿山造成地质灾害及欠他人债务也无人履行，已推给政府与社会。为使出现的地质灾害不继续扩大增加危害周边群众生命财产，同意注销我公司的采矿许可证，不影响政府早日对该地质灾害问题进行解决与处理”。2015年5月11日，原湘潭县国土资源局作出潭国土资发【2015】29号《注销采矿许可证的通知》，注销了第三人的采矿许可证。2016年，第三人金鸿公司被吊销营业执照，该公司至今未被注销。2013年2月18日，梅林村中湾组夏亮、张配钦等向杨嘉桥镇人民政府报告围墙、护坡等出现沉陷、开裂现象。被告接到灾情报告后于2013年3月向第三人金鸿公司及杨嘉桥镇人民政府发出《地质灾害隐患防治督导书》（编号2013003），认为塌陷威胁到公司周边张国华等2户居民1栋厂房的生命财产安全，提出了防治措施建议，防治措施要求于2013年4月25日前完成。2013年7月28日梅林村中湾组陈献忠家楼房因地表塌陷严重开裂倾斜、夏亮家仓库围墙开裂、东北角部分围墙、水塔、2水泥电杆和地表植物消失。此后，金鸿公司开采区范围多处发生塌陷地质灾害。2013年8月5日，根据原湘潭县国土资源局的委托，湖南省海通司法鉴定中心作出《湖南省湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围司法鉴定意见》，鉴定结论为“（1）本次地表塌陷是不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）巷道采掘与天气久旱无雨相结合的结果。不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）是内在因素，巷道采掘与天气久旱无雨是外在因素；（2）湘潭县金鸿石灰石有限公司采掘巷道改变了巷道围岩自然平衡状态和地下水流场，导致沉降累积，是诱发本次地表塌陷的主要外在因素；天气久旱无雨加剧了巷道顶部溶隙和溶洞内负压和吸蚀，是诱发本次地表塌陷的次要外在因素。（3）现有陷坑底面到北部最高周界的垂直深度为11.5m，陷坑周界之间的直径方向距离为35.8m～40.4m。塌陷引起陷坑周界以外的沉陷盆，南部边界距离陷坑周界约40m，其它3个方向距离陷坑周界约14m，整体上星椭形。塌陷后，岩土与围岩处于新的平衡状态。（4）降雨肯定导致现有陷坑和沉陷范围不断扩大。考虑控制沉陷范围时建议抢在降雨前夯实陷坑底部、设置隔水板，适当修整、防护陷坑壁，阻止泥水混合物下移；在陷坑下部巷道内设置挡土墙，阻止上部泥水混合流下泄”。2014年12月21日，原告杨家桥建材生产用地南约10米的稻田发生地面塌陷。灾情发生后，杨嘉桥镇人民政府委托罗步高等金鸿公司留守人员按照湖南省地质调查院出具的金鸿公司灰岩矿地面沉陷治理方案进行治理，控制灾情。原告杨家桥建材公司成立于2000年12月8日，是经湘潭县工商行政管理局注册登记的有限责任公司，注册资本200万元，住所地位于杨嘉桥镇九江村中湾组，办公生产用房及场地系原告的法定代表人赵春河从当地村民肖建龙、肖建良、肖晓林、中湾组、梅林村等处所租赁。该公司自2001年开始建造石灰窑，2001年底建成开始生产。自2010年10月以后，原告杨家桥建材公司的两个竖窑开始开裂、窑内开始变形，密体漏气走火，产品成品率大幅下降。竖窑周边的挡土墙开坼、沉陷。此后，原告对电力等部分设备进行了升级及改造。2011年6月，原告组织人员对竖窑等进行维修。但原告生产产品成品率仍然很低，导致生产成本过高，连续出现亏损，自2015年原告杨家桥建材公司停止生产，只留有守厂人员进行留守。2017年8月9日，湖南有色地质勘查局二总队受原湘潭县国土资源局的委托，对原告公司地质灾害进行现场调查，出具了《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司地质灾害情况说明》一份，分析认为：石灰窑窑口顶部出现开裂不行、窑口内侧发生小面积崩塌造成拱门内壁损毁、石灰窑办公用厨房墙体出现裂缝、窑体东侧土体与竖窑护坡出现变形裂缝系地面下沉塌陷引起。2018年4月，原告杨家桥建材的部分厂房及办公用房出现严重开裂、开坼，房屋变形，地面多处开裂。2018年7月，原告办公用房整栋楼塌陷下沉三分之二至地面以下。2018年7月31日，杨嘉桥镇综治维稳和安全生产监督管理办公室向原告下达了《关于湘潭县杨家桥建筑材料有限公司办公楼存在重大安全隐患的告知书》，要求原告拆除办公楼。此后不久，为排除安全隐患，由杨嘉桥镇人民政府组织人员将塌陷的办公用房房屋及部分设施予以了推平。此后，原告公司的法定代表人赵春河多次向县市省厅等有关部门反映情况，均未果。原告遂于诉至湘潭县人民法院。诉讼过程中，原告向本院申请对湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁的原因进行鉴定。本院依法委托广州仲恒房屋安全鉴定有限公司对损害原因进行鉴定，广州仲恒房屋安全鉴定有限公司于2020年2月24日作出了仲恒鉴字【2020】第SW0090号《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，其鉴定结论为：湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的。另查明，中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法（2019）1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，以及县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留县国土资源局、县城乡规划局。本院认为：本案的争议焦点是本案原告是否适格，被告是否依法履行了监管职责。一、关于本案原告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第四项规定，变更行政行为涉及其合法权益的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，原告的竖窑、办公用房、生产用房，以及石灰生产的相关设施全部划在被告许可的金鸿公司采矿区内，属于被告行政许可、监管等行政行为具有直接的利害关系，具备本案行政诉讼主体资格。被告关于原告不是适格主体的抗辩，与本案客观事实不符，本院不予采纳。二、关于被告是否依法履行了监管职责的问题。（一）被告湘潭县自然资源局对第三人金鸿公司的开采行为具有法定监管职责。《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定，行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条、第十四条规定，登记管理机关应当对本行政区域内的采矿权人合理开发利用矿产资源、保护环境及其他应当履行的法定义务等情况依法进行监督检查。采矿权人应当如实报告有关情况，并提交年度报告。《地质灾害防治条例》第七条规定，国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》及《湖南省安全生产监督管理职责规定》中关于“国土部门职责”均规定，“负责矿产资源勘查、开采登记审批和转让审批工作，依法查处违法勘查、非法开采、超深越界采矿行为，规范矿业开采秩序。”，《中华人民共和国矿产资源法》第四十五条规定，本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。第四十四条规定的行政处罚，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门决定。给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的，须由原发证机关决定。《矿产资源开采登记管理办法》第十八条规定，不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（国土资发[2007]95号）规定，地方各级国土资源管理部门要依法加强对采矿权人监督管理，切实做好采矿权年检工作，严格对采矿权人履行法定义务的情况进行检查，年检不合格的要责令限期整改，并予以处罚，整改后仍不合格的，登记发证管理机关应按《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定吊销其采矿许可证。根据上述法律法规规章和决定，被告湘潭县自然资源局负有对金鸿公司进行年检的法定职，负有对金鸿公司超宽超高越界违规开采、开采方式违反其先行申报的开采方案等开采行为进行处理的职责，对地面塌陷等严重的地质灾害负有防治监管的职责。上述职责属于被告依法依职权应当主动履行的职权范围。被告认为上述职责不属于其法定职责范围的理由不成立，没有法律依据，本院依法不予采纳。（二）被告是否对金鸿公司超宽超高、越界违法开采行为履行了监管职责。《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》[国发〔2005〕28号]规定，对未按批准的开发利用方案开采的，要责令停止生产、限期整改，对整改后仍达不到要求的，要坚决予以关闭。本案中，金鸿公司被批准的采矿矿房高度设计不超过10m,矿房宽度8m,矿柱最小宽度5m。2010年9月的《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》列明，“金鸿公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内”。2010年10月的《采空区稳定性专项论证报告》列明，“金鸿公司B采面形成的采空区宽度最宽达26m，高度达到18m，存在超宽超高现象。”在上述情况下，被告没有立即采取措施，责令停止生产、限期整改、暂停颁发变更后的采矿许可证，而是直接于2010年10月17日颁发了新的采矿许可证。尽管原湘潭县国土资源局在2010年11月29日向金鸿公司发出《责令停止违法行为通知书》（潭国停字【2010】11-29号），2011年3月23日作出潭国土资罚字【2011】1号《行政处罚决定书》，处罚：1、责令金鸿公司退回本矿法定红线范围内依法开采，并对越界部分打好永久性封闭；2、处以罚款伍仟元。但并未监督处罚到位，没有证据体现越界部分已“打好永久性封闭”。然而，采空区不但没有得到有效治理和防患，相反，后期出现了多处采空区塌陷致财产损失的实例。同时，《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案安全专篇》（2012）、《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图》（2017）等证实，金鸿公司自成立以来一直超宽超高开采，长期未按批准的开发利用方案进行。因此，不论是时间点还是时间段，金鸿公司都存在超宽超高开采、越界开采。被告没有提交对金鸿公司超宽超高开采行为全面履行了监管职责的证据。对被告关于对金鸿公司超宽超高开采行为履行了监管职责的抗辩意见，本院依法不予采纳。（三）被告是否对开采方式违反其先行申报的开采方案等行为履行了监管职责。金鸿公司被批准的矿产资源开发利用方案为留矿采矿法、房柱式开拓，保安矿柱最小直径为5m。实际开采方式为巷道式开采，8m与8m的矿房之间完全没有保留保安矿柱。因此，从公司设立开采时起，金鸿公司将留矿采矿法、房柱式开拓违法变更为巷道式开采，将5m的保安矿柱违法变更为8m，完全没有保留保安矿柱。被告没有提交对金鸿公司矿采矿法、房柱式开拓变更为巷道式开采的行为履行了监管职责的证据。故对被告关于对金鸿公司违反其先行申报的开采方案等行为履行了监管职责的抗辩意见，本院依法不予采纳。（四）被告是否对地面塌陷等地质灾害进行防治履行了监管职责。《地质灾害防治条例》第七条规定“县级以上地方人民政府国有资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作”。《矿山地质环境保护规定》第十七条规定“开采矿山资源造成地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境质量恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复”、第二十六条规定“县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查”、第二十八条规定“县级以上国土资源行政主管部门在履行矿山地质环境保护的监督检查职责时，有权对矿山地质环境保护与治理恢复方案确立的治理恢复措施落实情况和矿山地质环境监测情况进行现场检查，对违反本规定的行为有权制止并依法查处”。根据本案查明的事实，金鸿公司此前的经营活动与涉案地质灾害的发生有因果关系，故对涉案地质灾害有治理恢复的义务。但金鸿公司在案发前已经经营困难，资不抵债，2012年10月该公司股东吴浩沂诉至法院，请求法院判决金鸿公司解散。法院亦已于2013年4月25日判决金鸿公司解散。涉案地质灾害发生时，金鸿公司尚未解散，原县国土资源局作为主管部门只是同意注销金鸿公司的采矿许可证，并没有根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十二条“采矿权人在采矿许可证有效期满或者在有效期内，停办矿山而矿产资源尚未采完的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并事先完成下列工作：（一）编制矿山开采现状报告及实测图件；（二）按照有关规定报销所消耗的储量；（三）按照原设计实际完成相应的有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。采矿权人停办矿山的申请，须经原批准开办矿山的主管部门批准、原颁发采矿许可证的机关验收合格后，方可办理有关证、照注销手续。”之规定依法办理，没有采取有效措施促使金鸿公司履行治理恢复的义务。金鸿公司解散后，依《矿山地质环境保护规定》第十七条之规定，治理恢复的义务应由原县国土资源局承担。尽管在2013年2月18日梅林村中湾组夏亮、张配钦等向杨嘉桥镇人民政府报告围墙、护坡等出现沉陷、开裂现象等灾情之后，被告于2013年3月向第三人金鸿公司及杨嘉桥镇人民政府发出《地质灾害隐患防治督导书》，2013年8月5日，原湘潭县国土资源局委托湖南省海通司法鉴定中心对陈献忠家塌陷作出《湖南省湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围司法鉴定意见》，准确知道了引发灾情的原因，但原县国土资源局之后并未采取进一步的监督管理措施，亦未完全履行恢复治理义务，未认真排除灾情隐患，防止灾情的扩大和再次发生。以致2014年12月21日湘潭县杨家桥建筑材料有限公司生产用地南约10米的稻田发生地面塌陷，原告的办公用房、生产用房等继续开裂直至2018年7月塌陷下沉。故对被告关于对地面塌陷等地质灾害防治履行了监管职责的抗辩意见，本院依法不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认被告湘潭县自然资源局对第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司的开采行为不依法履行法定监督职责的行为违法。本案受理费50元，由被告湘潭县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。审 判 长  陈放明人民陪审员  娄爱兰人民陪审员  沈正远二〇二〇年九月十七日法官助理彭旭妍书记员唐璧附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。