广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1749号上诉人（原审被告）:广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。委托代理人：何子文，该府工作人员。委托代理人：连晓鹏，北京大成（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：郭钜添，男，1960年6月14日出生，身份证住址广州市番禺区**********，汉族，公民身份证号码************。委托代理人邝秋云，女，1964年7月8日出生，身份证住址同上，汉族，公民身份号码************，系被上诉人妻子。委托代理人郭梦华，女，1991年1月6日出生，身份证住址同上，汉族，公民身份号码************，系被上诉人女儿。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府因与被上诉人郭钜添强制拆除违法建设决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初646号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，根据番府集建字〔1988〕第19-000410号《集体土地建设用地使用证》记载，土地使用者郭耀棠（已故，与原告系父子关系），地址为番禺县东冲镇石排村，土地类别为住宅用地，地号为1907-0510，建筑占地面积为65.28平方米，填发日期为1988年9月15日。根据粤房字第23438**《房屋所有权证》记载，所有权人为郭耀棠，所有权来源为1978年自建，地址为番禺县东冲镇石排村十五队，地号1907-0510，建筑结构及层数为混合**，基底面积为65.22平方米，建筑面积为65.22平方米，土地使用证号为番集建字第000410号，填发日期为1988年9月17日，附图显示房屋分为两部分，一部分建筑面积为43.8804平方米，另一部分建筑面积为21.3428平方米。原告主张其于2006年在上述建筑43.8804平方米部分上加建一层约45平方米建筑。2019年7月17日，东涌镇政府向原告发出穗南东违建处字〔2019〕100009号《违法建设行政处理决定书》，记载：原告未取得城乡规划行政主管部门的报建审批文件，在南沙区东涌镇石排村上庆盛街67号房屋（原一座一层）上加建第二层房屋。上述行为已经违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条和第三十七条之规定，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对原告作出限期自行拆除该违法建设的行政处理决定。责令原告在收到该决定书之日起3日内自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，东涌镇政府依法强制拆除。该决定书下方记载“拒签（留置送达）”，并有见证人签名。同日，东涌镇政府向原告发出穗南东强公字〔2019〕100084号《限期拆除违法建设公告书》，记载：经调查，位于南沙区东涌镇石排村上庆盛街**房屋加建的第**未取得城乡规划行政主管部门审批文件进行工程建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依法应当予以拆除。东涌镇政府已于2019年7月17日作出《违法建设行政处理决定书》（穗南东违建处字〔2019〕100009号），责令原告在收到决定书之日起3日内自行拆除上述违法建设。现根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，东涌镇政府对上述违法建设予以公告督促原告在上述行政处理决定规定的期限内自行拆除。逾期不拆除的，东涌镇政府依法强制拆除，并告知原告享有陈述、申辩等权利。2019年7月23日，东涌镇政府向原告发出穗南东强催字〔2019〕100020号《催告书》，要求原告在2019年7月25日前将涉案房屋的第二层违法建设拆除完毕。2019年7月29日，东涌镇政府向原告发出穗南东强拆字〔2019〕100019号《强制拆除违法建设决定书》，载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，东涌镇政府决定于2019年7月31日对原告位于广州市南沙区*************加建的第二层违法建设实施强制拆除。并告知原告申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。该决定书下方记载“当事人拒签（留置送达）”，并有见证人签名。原告不服该《强制拆除违法建设决定书》，遂诉至原审法院。另查明，2014年11月11日，广州市南沙区人民政府向东涌镇政府作出穗南府函〔2014〕43号《广州市南沙区人民政府关于广州市南沙区****规划（2013-2020）的批复》，原则同意石排村等20个村庄规划。2014年12月22日，东涌镇政府作出《关于公布实施广州市南沙区****规划成果的通告》，公布实施石排村等20个村庄规划成果，其中《广州市南沙新区*******规划（2013-2020）公告》附图。2018年5月22日，广东省国土资源厅向广州市南沙区人民政府作出粤国土资（建）字〔2018〕100号《广东省国土资源厅关于中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区2017年度第十批次城镇建设用地的批复》，同意将南沙区东涌镇石排村股份合作经济社等属下的集体农用地34.3959公顷转为建设用地，同时使用上述有关村集体属下的集体建设用地4.2097公顷，以上合计38.6056公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；……原告主张涉案房屋属于征收补偿范围，并提交了《庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里（石排村）房屋附属物和青苗及地上附着物补偿统计表》《广州市南沙区*******面积统计表》，上述材料显示原告的广州市南沙区**************的统计情况。东涌镇政府主张征收补偿和查处违建是不同的法律关系，涉案房屋确属于征收范围，对于合法建筑和违法建筑有不同的补偿标准。2020年1月16日，广州市规划和自然资源局向原告的委托代理人邝秋云作出穗规划资源公开〔2020〕229号《政府信息公开申请告知书》，答复：2012年12月1日起，原属番禺区的东涌镇划归南沙区管辖。2011年8月8日市政府批复《关于公布实施广州市控制性详细规划（全覆盖）一项规划成果的通告》（穗规〔2011〕1383号）规划成果，该区域纳入城市规划范围。原告据此认为涉案房屋所处地块为城市规划范围，应由城市管理综合执法局而非东涌镇政府行使违建查处职权。东涌镇政府认为涉案《违法建设行政处理决定书》作出时涉案房屋所处地块已属乡村规划范围，故由其行使违建查处职权。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”本案中，原告根据穗规划资源公开〔2020〕229号《政府信息公开申请告知书》主张涉案房屋所在区域于2011年8月纳入城市规划范围。东涌镇政府则提交了其于2014年12月22日作出的《关于公布实施广州市南沙区****规划成果的通告》，公布实施石排村等20个村庄规划成果。根据时间先后顺序可知，东涌镇政府查处时涉案房屋属于村庄规划区，东涌镇政府具有本案违法建设查处职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，东涌镇政府于2019年7月17日向原告发出穗南东违建处字〔2019〕100009号《违法建设行政处理决定书》，经催告、公告后于2019年7月29日向原告发出穗南东强拆字〔2019〕100019号《强制拆除违法建设决定书》，程序符合规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……（六）明显不当的。”据此，人民法院审理行政案件，不仅要求对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。本案中，原告的涉案房屋建成后、涉案处理决定和强制拆除决定作出前，所在地块已划入庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里（石排村部分）征收范围之内，原告和政府相关职能部门就涉案房屋的征收补偿相关事宜正在进行协商。鉴于涉案房屋已被列入征收拆迁范围之内，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋的拆除和补偿问题，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退问题。因此，涉案《强制拆除违法建设决定书》不具有合理性，原告请求撤销该决定书，原审法院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决：撤销被告广州市南沙区东涌镇人民政府于2019年7月29日作出的穗南东强拆字〔2019〕100019号《强制拆除违法建设决定书》。上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称:一、查处违法建设与土地征收是两个不同的法律范畴，我国法律并无规定被纳入征地拆迁范围的房屋就不能进行违建查处，上诉人作出涉案《强制拆除违法建设决定书》合法合理。（一）涉案建筑物是否被列入征收拆迁范围之内并不影响上诉人依法查处违法建设。我国法律授权地方政府查处未经批准或者违反规划的违法建设，但并无规定只要违法建设被纳入征地拆迁范围，地方政府就不能依法查处、拆除违法建设。如认为应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理涉案房屋的拆除和补偿问题，无疑是否定了法律所授予地方政府依法查处违法建设的职责，这将会变相鼓励村民进行违法抢建，增加地方政府的执法难度，不利于地方政府加强城乡规划建设、促进节约集约用地、创新社会管理、构建和谐社会的客观要求，也不利于提高公民法律意识，强制规范公民依法办事行为。（二）根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第二十四条规定，国务院也要求各地加强对违法用地及其建筑物和其他设施的查处工作，涉案建筑物并无合法的报建手续，依法属于违法建设并已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，故此，上诉人作出涉案《强制拆除违法建设决定书》符合法律规定，有利于加强城乡规划建设，该行政行为具有合理性。二、根据征地拆迁相关法律规定，违法建设依法不予补偿和安置，上诉人依法查处涉案建筑物，并未侵犯被上诉人合法权益。根据《关于印发的通知》第二十六条第三款规定，征地拆迁相关法律规定并不排斥政府依法查处被划入征地范围内的违法建设。同时，根据征收政策，如被行政主管部门认定为违法用地或违法建设并责令恢复原状或限期拆除的房屋，依法是不予补偿和安置的，故只要是被认定为违法建设，无论是依据征收政策还是依据查处违法建设法律规定，被上诉人依法都是不能得到补偿。涉案建筑物没有到村委会办理报建审批手续，也未取得规划部门报建审批文件，依法属于违法建设，依法不能得到补偿。上诉人依法作出《强制拆除违法建设决定书》，并未侵犯被上诉人合法权益。（三）原审法院也认可上诉人作出涉案《强制拆除违法建设决定书》程序符合法律规定。原审法院认为，上诉人于2019年7月17日向被上诉人发出穗南东违建处字〔2019〕100009号《违法建设行政处理决定书》，经催告、公告后于2019年7月29日向被上诉人发出穗南东强拆字〔2019〕100019号《强制拆除违法建设决定书》，程序符合规定。综上所述，上诉人对涉案违法建设作出《强制拆除违法建设决定书》事实清楚、证据充分、程序正当，同时，上诉人作出该决定并未侵犯被上诉人的合法权益，该行政行为合理合法，一审法院认为上诉人作出的涉案《强制拆除违法建设决定书》不具有合理性，从而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）款的规定撤销该决定适用法律错误，依法应当改判，故请求二审法院纠正原审法院的错误判决，依法改判：1.撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初646号行政判决书并依法驳回郭钜添的诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用全部由郭钜添承担。被上诉人郭钜添二审答辩称：一、原审法院认可上诉人有权作出被诉《强制拆除违法建设决定书》系适用法律错误。被上诉人的房屋已被纳入征收范围内，在未达成补偿协议的情形之下，只有市、县级人民政府依照征收程序依法申请人民法院强制执行，而上诉人不是本案的强制执行主体。只有人民法院才是本案的强制执行主体，上诉人作出的《强制执行违法建设决定书》适用法律错误，超越法定职权。二、上诉人作出的《强制拆除违法建设决定书》程序严重违法，原审判决认可其程序合法属适用法律错误。上诉人在2019年7月17日向被上诉人发出穗南东违建处字〔2019〕100009号《违法建设行政处理决定书》，该决定书所载明的行政复议及行政诉讼期限未届满，于2019年7月29日向被上诉人发出穗南东强拆字〔2019〕100009号《强制拆除违法建设决定书》，程序严重违法。上诉人作出该行政行为剥夺了被上诉人依法申请复议和提起诉讼的权利，以及陈述、申辩等权利，导致被上诉人丧失了依法享有的救济权，被诉行政行为严重违反法定程序。上诉人将纳入征收未进行任何补偿安置的涉案房屋强制拆除，违反上述“先补偿、后搬迁”的法定征收实施程序。严重侵害被上诉人的合法权益和私有财产。综上所述，上诉人作出的《强制拆除违法建设决定书》超越法定职权、认定事实不清、适用法律错误、目的不当、程序严重违法。严重侵害被上诉人的合法权益，剥夺合法公民依法享有的生存权及居住权。原审判决亦认为上诉人作出该行政行为不具有合理性，依法予以撤销。被上诉人请求二审法院依法维持原审判决，驳回上诉人的上诉请求。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，关于上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府作出被诉强拆决定的职权依据，原审判决已作论述，各方当事人均无异议，本院二审不再赘述。本案的审查重点是被诉强拆决定是否合法恰当。对此应结合有关农村集体土地征收、城乡规划管理等方面的法律法规，综合衡量社会公共利益及个人生存权益予以考察判断。被诉强拆决定作出前，涉案建筑所在地块已划入庆盛枢纽区块开发建设项目起步区1.8平方公里征收范围之内。涉案建筑的拆除和补偿问题，应遵循政府相关征收拆迁补偿规定来处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退问题。参照本院已生效判决，被诉强拆决定属于重复处理，明显不当，原审法院认定事实清楚，处理结果并无不当，本院予以支持。综上所述，上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年九月十八日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华