西安铁路运输法院 行政判决书 (2020)陕7102行初1331号 原告尚朝勃，男，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市高陵区。委托代理人陆小群，北京冠领律师事务所律师。委托代理人魏紫涛，北京冠领律师事务所实习律师。被告西安市高陵区姬家街道办事处，住所地西安市经开区。法定代表人冯永，主任。委托代理人王冬，工作人员。委托代理人张旭峰，陕西渭朴律师事务所律师。被告西安市经济技术开发区管理委员会，住所地西安市未央区。负责人钱虎威，主任。委托代理人朱振，工作人员。委托代理人祁云，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。原告尚朝勃诉被告西安市高陵区姬家街道办事处（以下简称姬家街办）、西安市经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）其他行政行为一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月8日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。经本院释明，原告同意将原错列被告西安市经开区资源规划泾渭新城局、西安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局变更为西安经济技术开发区管理委员会。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告尚朝勃及其委托代理人陆小群、魏紫涛，被告姬家街办的委托代理人王冬、张旭峰，被告经开管委会的委托代理人朱振、祁云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告尚朝勃诉称，原告在西安市高陵区XX城XX村XX组拥有一处合法房产。2020年4月17日，被告作出《拆除通告》，其中认为上述房屋建筑多占土地，多占土地部分以违法占地论处，多占土地部分上的建筑物属于违法建筑，要求原告在收到《拆除通告》五日内自行拆除，否则将予以强制拆除清理。原告认为，被告作出《拆除通告》严重违法，严重侵犯原告的合法权益。理由如下：第一，被告不具备作出的《拆除通告》实体条件；第二，被告作出《拆除通告》的程序严重违法；第三，被告作出的《拆除通告》行政目的不当，以拆违为手段，以拆迁为目的，侵害甚至剥夺原告合法的拆迁补偿权。为维护自己的合法权益，原告依据《行政诉讼法》第四十六条、第四十九条等规定，对被告作出的《拆除通告》向贵院提起行政诉讼。请求贵院支持原告的诉讼请求，依法作出公正裁判。诉讼请求：1.请求撤销被告2020年4月17日作出的《西安市高陵区姬家街道办事处、西安经开区资源规划泾渭新城局关于依法对违法规章建筑进行拆除的通告》；2.诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证；证明原告身份适格，是适合的原告；2.集体土地使用证；证明原告是案涉房屋产权所有人、使用权人，合法拥有房屋；3.《西安市高陵区姬家街道办事处、西安经开区资源规划泾渭新城局关于依法对违法规章建筑进行拆除的通告》；证明被告作出了《拆除通告》，此《拆除通告》在实体、程序方面均违法。被告姬家街办辩称，一、被告与经开区自然资源和规划泾渭新城局《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》（以下简称通告）是对原告非法建筑限期自行拆除的通知行为，属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政案件的受案范围；二、原告多占土地非法建设的事实清楚，依法应予拆除，根据《高陵县人民政府关于村民宅基地标准面积的规定》(高政发(1991)102号)的规定，村民宅基地建房面积为200平方米，原告的建筑物占地面积为362.92平方米，违反《土地管理法》第七十八条的规定，应限期拆除违法建筑物，退还非法占用的土地；三、街办作为本案被告主体不适格。被告作为高陵区政府的派出机构按照区政府的要求，配合经开区自然资源和规划泾渭新城局的执法活动，不是独立的执法行为，相关执法程序由经开区自然资源和规划泾渭新城局按照法律规定进行。基于以上事由，提请贵院依法驳回原告尚朝勃对被告的起诉。被告姬家街办未向本院提交证据。被告经开管委会辩称，被告西安经开管委会作出的《关于依法对违法规章建筑进行拆除的通告》事实清楚、程序合法，依法应予以维持。根据被告调查的事实可知，原告所有的宅基地系2000年前后经高陵区人民政府确认登记，证载宅基地使用权面积为200平方米。但经被告调查，原告实际占用面积为362.92平方米，超出证载面积162.92平方米。根据《土地管理法》第七十八条规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处”。2020年4月17日，西安市高陵区姬家街道办事处及经开区资源规划泾渭新城局共同作出《关于尚志刚违法占地行为的认定意见》认定超出面积及相应建筑属于违法占地建设行为，要求原告在接到认定意见后，十日内自行拆除违法占地上的建筑物，退还违法超占土地，否则，将按程序予以拆除。同时，西安市高陵区姫家街道办事处及西安市经开区资源规划泾渭新城局作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，该通告要求原告在接到通告之日起五日内自行拆除违法建筑物及其他设施;逾期未拆除的，将组织相关部门进行联合执法，予以强制拆除清理，费用由违法当事人承担。上述通知送达后，原告拒不履行拆除义务，经被告西安经开管委会多次催告，仍未拆除。根据《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除;对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。2020年4月29日，被告组织联合执法部门对违法建筑物进行了拆除。综上，原告违法占用土地，被告作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》事实清楚，适用法律正确，依法应该予以维持，请求法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。被告经开管委会向本院提交了以下证据:1.宅基地登记表、尚志刚违法占地行为认定意见，证明原告超出证载的占地行为违法；2.拆除通告，照片，证明被告依法向原告进行了送达，程序合法。经庭审质证，原告对被告经开管委会提交证据的质证意见为：对证据1的真实性、关联性、证明目的不认可，原件所载内容登记时间为1999年11月，距今已20多年，被告仅依据20多年前的登记表，就据此认定原告的房屋是违法建筑，违返行政处罚法、土地管理法的有关规定。原告没有收到违法认定意见，且认定意见内容没有事实和法律依据，被告所作的认定意见违法；证据2的真实性认可，证明目的不认可，内容违反法律规定，未按照相关法律程序进行依法认定，剥夺了原告陈述申辩的权利及救济权利，依法应当予以撤销；对照片的真实性、关联性、证明目的不认可，照片拍摄时间、地点不详，照片中进行的具体事项无法从照片中看出，跟本案没有关联。被告经开管委会对原告提交的证据的质证意见为：第一组证据真实性、证明目的认可；第二组证据真实性、证明目的不认可，被告调档的存档登记名字为尚志刚，是原告的父亲，产权证名称有明显涂改痕迹，怀疑原告提供虚假证据；第三组证据真实性认可，证明目的不认可。被告姬家街办对原告提交证据的质证意见与被告经开管委会意见一致。本院对原、被告提交的证据来源合法，与待证事实具有关联性，本院对其真实性、合法性及关联系性予以确认。 经审理查明，原告尚朝勃系西安市高陵区XX街XX城XX村XX组的村民，在该村拥有宅基地。2020年4月17日，西安市高陵区姬家街道办事处、西安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划泾渭新城局联合作出《关于尚志刚违法占地行为的认定意见》，主要内容为“尚志刚：经调查核实，你户使用的宅基地证载面积为200平方米，实际占地面积为362.92平方米，超出证载面积162.92平方米。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，超出面积及相应建筑属于违法占地建设行为，请接到该认定意见后，于10日内自行拆除违法占地上的建筑物，退还违法超占土地，否则，将按程序予以强制拆除。”同日，上述两单位又作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，内容为：“尚志刚（儿子尚朝勃）：经核查，你位于XX城XX村XX组一处宅基地，根据《高陵县人民政府关于确定村民宅基地标准面积的规定》高政发（1991）102号，此宅基地建房标准面积200平方米，现建设占地面积362.92平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，超过省、自治区、直辖市规定的额标准，多占的土地以非法占用土地论处。依法对你非法建设的建筑物及构筑物进行拆除，现就依法拆除事项通告如下：一、责令你在接到本通告之日起5日内自行拆除违法建（构）筑物以及其他设施。二、逾期未拆除的，经开区、高陵区XX组XX城管、资源规划及姬家街办等部门联合执法，予以强制拆除清理，费用由违法当事人承担……”并向原告进行了直接送达。2020年4月29日，被告西安市经济技术开发区管理委员会组织相关部门对全部建筑物进行了拆除。 另查明，2017年12月31日，经陕西省人民政府批复，原告所在村集体土地被依法征收为国有。2018年3月5日，西安市人民政府发布了征收土地方案公告，同日，原西安市国土资源局发布了征地补偿安置方案公告。2018年6月8日，西安市人民政府批复了集体土地补偿安置方案。涉案宅基地系原告之父尚志刚生前申请使用。1999年11月18日，经土地部门对村民宅基地建设用地调查登记后确认，涉案宅基地使用面积情况为：实占面积362.92㎡，标准面积200㎡，超占面积162.92㎡，临时使用面积56㎡，审查后原高陵县土地管理局同意确权面积200㎡，随后原高陵县人民政府作出同意登记准予发证的审批意见。2002年6月1日，原高陵县人民政府发出高集用（2002）字第062971号集体土地使用证。因原使用人尚志刚去世，土地部门将该证的土地使用者变更为本案原告尚朝勃。根据征收公告，原告宅基地上房屋在征收范围内。再查明，西安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局系西安经济技术开发区管理委员会的内设机构，该局又成立泾渭新城局作为其分支机构。本院认为，本案争议的焦点为：1、原告的起诉是否属于人民法院的受案范围；2、二被告作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》是否合法。关于原告的起诉是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，二被告作出的涉案拆除通告，不仅仅是程序性的告知，还给原告直接设定了限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对原告的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于被告姬家街办辩称作出对原告非法建筑限期自行拆除的通知行为，属于实施拆除程序中的过程性告知和督某某行为，不具有强制约束力和执行力，对原告的权利义务不产生实际影响，，不具有可诉性的理由不成立，本院不予支持。关于涉案《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》是否合法的问题。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”及第十条规定“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”。本案中，被告经开管委会作为政府的派出机构，依据上述规定，其负责土地资源管理的内设机构自然资源和规划泾渭新城局对于辖区内违法占地行为具有查处的职权，但需要指出的是被告姬家街办并无对违反土地管理法的违法行为进行查处的职权。同时，对于违法事实的调查，被告认定原告违法占地的主要证据就是其提交的村民宅基地建设用地调查登记表及西安市自然资源和规划局高陵分局与西安市经济技术开发区管理委员会自然资源和规划泾渭新城局作出的《关于尚志刚违法占地行为的认定意见》，再无其他实际勘验调查的证据。考虑到涉案房屋所占用的土地在1999年进行宅基地调查登记时已经存在上述情形，且原高陵县人民政府土地管理局及高陵县人民政府依旧进行了确权发证，对超占部分未作出处理。本院认为，涉案房屋所占土地既有行政机关合法批准确权部分，亦有确认属于超占土地部分，而被告并未进行实地调查勘验，对合法占地与超占土地的范围进行区分，进而对合法建筑与违法建筑予以区分。现被告直接以通告形式认定属于违法违规建筑责令原告限期拆除，属于事实不清、证据不足。另就程序方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条 “依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”及《国土资源行政处罚办法》第四条“国土资源行政处罚包括：……（四）限期拆除……”可知，对违法占地行为中作出的责令限期拆除应属于行政处罚。但本案中作出的涉案通告，二被告并未提供证据证明履行了立案调查取证及处罚前告知等程序，亦不符合上述法律规定。综上，被告作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》认定事实不清、证据不足且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告西安市高陵区姬家街道办事处、西安市经济技术开发区管理委员会自然资源和规划泾渭新城局向原告尚朝勃作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》。案件受理费50元，由被告西安市高陵区姬家街道办事处、西安市经济技术开发区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。     审  判  长     王得志                       人民陪审员     楚  琳人民陪审员     安  岚                        二〇二〇年九月三十日 书  记  员     李  哗 附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；  （二）适用法律、法规错误的；  （三）违反法定程序的；  （四）超越职权的；  （五）滥用职权的；  （六）明显不当的。   1