重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝05行初267号 原告杨宜芳，女，汉族，1945年10月9日出生。住址：重庆市丰都县。 委托代理人邹启明（杨宜芳女婿），男，汉族，1964年2月13日出生。住址：重庆市丰都县。 被告重庆市人民政府。住所地：重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人张羽。 委托代理人吕朝敬。 原告杨宜芳不服被告重庆市人民政府行政复议一案，起诉来院。本院于2020年6月4日受理后，在法定期限内向各方当事人送达了权利义务须知等法律文书，向被告重庆市人民政府发出了应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭进行了审理。原告委托代理人邹启明，被告委托代理人吕朝敬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2020年5月22日作出渝府复[2020]273号《不予受理行政复议申请决定书》（简称《决定书》），认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发国有建设用地划拨决定书，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，并不影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权益也不因颁发国有建设用地划拨决定书而丧失。建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得国有土地使用权后再出让或者划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或者补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。本案申请人已对其承包地所涉《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2017）1188号）和丰都县人民政府批准的《关于三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》向本机关提起了行政复议申请，本机关已依法受理。因此，申请人与丰都县人民政府作出的《国有建设用地划拨决定书》（编号：渝地〔2017〕划拨〔丰都〕第03号）（以下简称《划拨决定书》）之间不具有法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，决定不予受理。 原告诉称：原告系丰都县三合镇乌龙**村民。原告在诉丰都国土局等违法征地一案，经法院查明：丰都国土局等以原告所在集体土地被渝府地[2008]394号批准征收为由，征收了原告不在征地红线范围内的房屋及承包地。原告用地范围内正违法开工供水项目，原告通过信息公开取得《划拨决定书》并提起了行政复议，以丰都县人民政府未经依法征收集体土地，将原告使用的集体土地以国有划拨方式划拨给丰都自来水公司使用。但在复议机关未查明并确认涉案土地确系被该批复批准征收并作出实体性复议决定前，二者的对应关系并不能确定。被告以原告已就渝府地[2017]1188号征地批复和补偿安置方案申请复议为由，认定原告与决定划拨行为之间不具备利害关系于法无据。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定向贵院提起诉讼，恳请法院依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1依法撤销被告于2020年5月22日作出的《决定书》（渝府复[2020]273号），责令其依法受理原告提出的行政复议申请；2、判令本案诉讼费用由被告承担。 原告在法定期限内提供并当庭举示了以下证据： 1、《决定书》（渝府复[2020]273号）及快递封皮，证明原告于2020年5月26日收到被告作出的复议决定书。 2、《行政复议申请书》及证据材料复印件，证明原告提出行政复议申请的内容及证据材料清单。 证据1-2拟证明被告2020年5月18日收到原告提交的案涉行政复议申请书后，在没有依法履行对案涉用地划拨书作出时的全部证据和所依据的规范性文件进行法定审查职责的情形下，就轻率的认定用地划拨书所涉及的地块已被渝府地[2017]1188号征地批复所征收，属于基本事实认定错误，因案涉用地划拨书划拨地块是B3-15，C4-03，C4-10地块而渝府地[2017]1188号征地批复所征收的地块是B3-13/02，B3-09/02，B4-08/02，因此被告作出的案涉不予受理决定书存在无事实依据和适用法律错误等情形。从行政部门单位名称可以看出，案涉的选址意见书和建设用地规划许可证是在2019年3月12日丰都县规划和自然资源局成立之后违法补办的。 3、渝府地[2017]1188号征地批复； 4、建设用地项目呈报说明书； 5、建设工程施工许可证； 6、重庆市丰都县规划和自然资源局建设项目选址意见书附件； 7、重庆市丰都县规划和自然资源局建设用地规划许可证附件； 8、丰都县规划和自然资源局正式挂牌成立的新闻； 证据3-8拟证明：1、原告依法使用的农村集体承包地至今未被依法征收；2、原告案涉的承包地在丰都县人民政府作出的划拨决定书范围内；3、案涉用地划拨书所涉地块不属于渝府地[2017]1188号批复批准征收的地块；4、案涉用地划拨书是在缺乏前置核准项目选址意见书和建设规划许可证以及案涉地块的农用地转用和征收审批手续的情形下由丰都县人民政府非法作出的；5、案涉用地划拨书的作出已实际造成原告所涉承包地使用权益的灭失，与原告具有法律上的利害关系。原告据此就案涉用地划拨书向被告提起行政复议申请属于被告受案范围，也完全符合行政复议受理的法定条件。 被告辩称：1、被告作出渝府复[2020]273号《决定书》的程序合法；2、被告作出渝府复[2020]273号《决定书》的事实清楚，证据充分，法律依据正确；原告已对其承包地所涉《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2017）1188号）和丰都县人民政府批准的《关于三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》向被告提起了行政复议申请，被告已依法受理。原告与《划拨决定书》之间不具有法律上的利害关系。原告的行政复议，不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十八条第（二）项的规定，被告决定不予受理。 被告在法定期限内提供并当庭举示了以下证据 1、原告提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证，拟证明被告于2020年5月18日收到原告的行政复议申请材料。 2、原告的身份证复印件，拟证明原告的主体资格。 3、《划拨决定书》（编号：渝地[2017]划拨[丰都]第03号），拟证明原告要求复议的行政行为； 4、被告作出的《行政复议答复通知书》（渝府复[2020]250号）和《行政复议答复通知书》（渝府复[2020]251号），拟证明被告受理原告请求撤销其承包地涉及的渝府地[2017]1188号《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》和《关于三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》的两个行政复议申请。 5、被告作出的渝府复[2020]273号《决定书》及邮寄凭证，拟证明被告于2020年5月22日作出不予受理决定并于5月25日通过邮政EMS邮寄送达原告。 经庭审质证，原告对被告举示的证据1、2三性认可；证据3真实性认可，合法性不认可，证明目的不认可，因无法证明案涉划拨用地批准书作出时其他前置的法定材料是否齐全，这个证据只能证明原告所涉承包地被丰都县人民政府以用地划拨书的方式非法给予第三人使用，致使原告案涉承包地的使用权益灭失，其案涉用地划拨书的作出与原告之间有非常明显的法律上的利害关系；证据4真实性认可，关联性不认可，证明目的不认可，无法证明案涉用地划拨书所指地块与渝府地[2017]1188号征地批复和丰都县政府批准的《集体土地征收补偿安置方案》所指地块有任何关联性；同时也证明了被告收到原告的行政复议申请后未依法履行对案涉用地划拨书作出时所涉龙河东组团B3-15，C4-03，C4-10地块是否被渝府地[2017]1188号批准征收，进行法定审查的职责；证据5真实性认可，合法性不认可，证明目的不认可，只能证明被告未依法履行对丰都县政府作出用地划拨书时有关的证据和依据的规范性文件等事项进行法定的审查职责，臆断丰都县人民政府作出的案涉用地划拨书的地块被渝府地[2017]1188号批准征收，以及案涉用地划拨书与原告无法律上的利害关系，而作出的不予受理决定书，证明了该不予受理决定书存在无事实依据和适用法律错误。 被告对原告举示证据质证认为：原告提交的与被告一致的不重复质证，对原告提交的证据3、4真实性、合法性无异议；对证据5来源不明确，真实性存疑，请法院查明；证据6、7无公章对真实性不认可；证据3-8的关联性有异议，不能达到原告的证明目的，原告要求审查的具体行政行为为划拨决定书，被告作出不予受理的理由是原告与划拨决定书不具有利害关系，原告所举示的所有证据均不能推翻被告作出的结论。 本院对上述证据认证如下：被告举示的证据4所涉征地范围与本案所涉划拨决定书地块并无关联，因此与本案无关，本院不予采信；被告举示的其余证据均真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。原告举示的证据1、2，因被告亦进行了举示，对其真实性予以确认，但不能达到原告的证明目的；原告举示的其余证据与本案无关，依法不予采信。 经审理查明：2017年11月22日，原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局签发《划拨决定书》，记载有批准机关：丰都县人民政府、批准文号：丰都府〔2017〕104号、划拨建设用地使用权人：重庆市丰都县自来水有限公司、建设项目名称：丰都县龙河新城供水工程等内容。原告得到他人通过政府信息公开取得的《划拨决定书》后，于2020年5月18日以丰都县人民政府为被申请人向被告申请行政复议，请求撤销丰都县人民政府作出的《划拨决定书》。被告于2020年5月22日作出渝府复[2020]273号《决定书》并邮寄送达原告。原告不服，起诉来院。 本院另查明：丰都府〔2017〕104号系《丰都县人民政关于同意划拨丰都县龙河新城供水工程建设用地的批复》。该批复系批复给重庆市丰都县自来水有限公司，载明：你司《关于划拨丰都县龙河新城供水工程建设用地的请示》收悉，现批复如下：一、原则同意将丰都县龙河组团B3-15，C4-03，C4-10三个地块，面积共4719平方米（约7.1亩）土地无偿划拨给重庆市丰都自来水公司用于建设龙河新城供水工程。二、你司要会同县国土房管局，严格按照土地划拨有关规定及时完善手续，加快推进项目建设。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。据此，被告具有作出本案被诉不予受理行政复议申请决定的法定职权。 本案中，原告申请行政复议的《划拨决定书》与原、被告在庭审举证时提及的《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2017）1188号）所批准征收的集体土地并不相关。因此，根据现有证据，丰都县龙河新城供水工程建设项目系具体建设项目以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的情形。对该种情况的用地，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项的规定：“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书”；《重庆市土地管理规定》第二十三条规定“具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（三）供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，并由同级人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，签订交地备忘录”。根据前述法规和规章规定，国有土地划拨决定书系由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发。 原被告在庭审中均提出：《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《划拨决定书》记载的批准机关是丰都县人民政府，因此丰都县人民政府应为行政复议的被申请人。对原被告的该主张，本院认为:第一、根据前述法规和规章规定，市、县人民政府土地行政主管部门核发国有土地划拨决定书并不需经上级行政机关批准；第二、丰都县人民政府并非原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局的上级行政机关，属于原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局同级或者本级人民政府；第三、本案所涉的国有土地划拨决定书载明的丰都府〔2017〕104号《丰都县人民政关于同意划拨丰都县龙河新城供水工程建设用地的批复》，属于建设用地批准书性质的文件。综上，本案原告申请复议的《划拨决定书》系原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局行使法规、规章规定的行政职权作出。基于此，重庆市丰都县人民政府并非本案适格的行政复议被申请人，对原告提出的行政复议申请，根据行政复议的级别管辖规定，被告应不予受理。同时，国有建设用地划拨决定书系在市、县人民政府批准建设单位用地后，建设单位以划拨方式取得国有建设用地使用权和申请土地登记的凭证，并不涉及农用地的转用和征收，其性质与有偿使用国有土地签订的国有土地有偿使用合同一致，用地单位重庆市丰都县自来水有限公司才是建设用地使用权行政划拨行政法律关系的当事人。原告提到的重庆市丰都县人民政府违法征收其土地划拨给重庆市丰都自来水公司使用不是原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局核发《划拨决定书》这一行政管理行为所需要涉及、调整的范围，原告以违法征地为由请求撤销《划拨决定书》的利益也不属于原告所有，该行政行为与原告并无法律上的利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。原告提出的行政复议申请虽不应由被告受理，但被告认定原告提出的行政复议申请不符合行政复议法的受理条件作出不予受理决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨宜芳的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告杨宜芳负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  应 禧 人民陪审员  姚天玲 人民陪审员  杨仕文 二〇二〇年九月二十三日 法官 助理  王彦波 书 记 员  杨 柳