广东省佛山市顺德区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤0606行初652号原告杨格,男，1990年4月13日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人张其日，男，1976年3月12日出生，汉族，住广东省阳春市。系阳春市春城街道黎湖村民委员会推荐为原告的一审诉讼代理人。被告佛山市南海区应急管理局，住所地广东省佛山市南海区桂城街道天佑一路****。负责人彭健良，该局局长。委托代理人李捷，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。原告杨格诉被告佛山市南海区应急管理局不履行法定职责一案，于2020年5月19日通过邮寄材料的形式向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭,于2020年7月6日公开开庭审理了本案。原告杨格及其委托代理人张其日，被告的委托代理人李捷、陈荣华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2017年11月26日，驾驶叉车的李某与骑摩托车的原告在广禾物流园8栋31A-40A明宇物流部门路段口发生碰撞，导致原告受伤，经鉴定为九级伤残。佛山市公安局南海分局交通警察大队和顺中队（以下简称和顺交警中队）认定该事件不属于道路交通事故，而是安全生产事故。该交警中队并分别于2017年12月6日及2018年4月18日向原告出具《告知书》及《证明》，告知原告该案已移交被告的下属里水镇安全生产监督管理局处理。原告就该事故向南海区人民法院提起民事诉讼，在诉讼期间，原告于2018年11月29日请求法院依职权调取证据，南海区人民法院在2018年11月30日发出《调查令》，要求被告提供该事故的调查笔录、询问笔录、事发录像、照片等资料。被告回复因该事故未向其报告，未对该事故进行开展调查工作，无法核实该事故是否属于生产安全事故，亦未产生相关案卷材料。而根据被告下属里水镇安全生产监督管理局出示的签收表显示，该局在2017年11月28日收到南海区和顺交警中队移交的材料，在事发的第二天即对该事故展开调查取证工作。2018年12月5日，原告向被告提出申请，被告下属里水镇安全生产监督管理局不受理原告的申请，之后均以多种理由不予受理。原告又于2020年4月9日再次提出申请，里水镇安全生产监督管理局仍置之不理，口头回复不对事故作出认定。根据被告对相关人员制作的询问笔录，均表示被告对该事故定性为安全生产事故。《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条第一款规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”被告下属里水镇安全生产监督管理局在2017年11月27日对驾驶叉车的李某作了询问笔录，并将该事故定性为“11·26里水明宇物流事故”，被告依法应在事故发生之日起60日内提交事故调查报告，最迟不超过120日。但被告至今未出具《安全生产事故责任认定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，原告起诉请求：1.确认被告对原告于2020年4月9日提出的“请求被申请人在法定期限内对申请人在广禾物流园8栋31A-40A明宇物流部门段口发生碰撞的生产安全事故作出《安全生产事故责任认定书》”的行政处理申请至今未回复的行政行为违法；2.判令被告履行法定职责，对原告在广禾物流园8栋31A-40A明宇物流部门段口发生碰撞的生产安全事故作出《安全生产事故责任认定书》；3.案件诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。2.2020年4月9日的申请书，证明2020年4月9日原告向被告提交了该申请书，但被告拒收。3.被告分别对案外人李某、陈某、贺某作的询问笔录，证明被告下属里水镇安全生产监督管理局的执法人员对案外人李某、陈某、贺某作了询问笔录，并将案涉事故定性为“11.26里水明宇物流事故”。4.《告知书》《证明》《移交证明》《关于明宇物流事故的回函》、里水镇安监局回复函签收表、《关于协助调查函的回复》《关于广禾物流园交通安全事故的回复》，证明和顺交警中队认定案涉事故是生产安全事故，而不是交通事故，并已将案涉事故移交被告处理。5.请求法院依职权调取证据申请书、（2018）粤0605民初21017号之一《调查令》、（2018）粤0605民初21017号《民事判决书》，证明法院要求被告出具安全生产事故证明的依据。被告辩称，一、原告没有提供证据证明其于2018年12月5日及2020年4月9日向被告提出过行政处理申请，其诉讼请求缺乏事实依据，本案应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，若原告认为被告不履行法定职责的，该诉求的前提是，原告已于2018年12月5日及2020年4月9日向被告申请，要求被告在法定期限内对原告在广禾物流园8栋31A-40A明宇物流部门段口发生碰撞的事故作出《安全生产事故责任认定书》,且被告拒绝收取其材料或者收取后没有作出任何答复。但是，原告并没有提供任何证据证明其何时、何地向被告提交过何等材料，不符合上述规定。另外，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条及第十九条的规定，事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。对于一般事故由事故发生地县级人民政府负责调查。县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。被告从未收到2017年11月26日13时30分发生在里水镇和顺白岗村广禾物流园内的事故上报情况，因此也不存在事故调查组对该事故展开调查工作。根据上述规定，事故调查是依据报告和授权以及由事故调查组开展，并非依职权进行。原告也没有证据证明其因正当理由不能提供向被告提交过申请的证据，本案不存在原告可以不举证的例外情形，因此，原告的诉讼请求没有事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项关于案件受理条件的规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，本案应裁定驳回起诉。二、退一步来说，如果原告曾于2018年12月5日向被告提交过申请属实，其于2020年4月9日向被告提出行政处理申请也属实的话，2020年4月9日的申请属于重复申请，且其于2018年12月5日的申请也已超过法定的起诉期限，本案应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，原告于2017年11月26日发生事故，若原告有证据证明其曾于2018年12月5日向被告提交过申请且被告一直未予以答复，但原告于2020年5月才提起本案诉讼，显然超出了上述法律法规规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，本案应裁定驳回起诉。三、原告的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，被告并非本案适格的被告，本案应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国安全生产法》及相关法律法规规定的，被告的法定职责中并不包括“出具安全生产事故责任认定书”或者“出具事故调查报告”。假设本案原告发生的事故属于生产安全事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”事故调查报告的出具主体为事故调查组，而非被告。被告没有出具“安全生产事故责任认定书”或者“事故调查报告”的法定职责，不是本案适格的被告。同时，根据该条例第三十二条的规定，经过人民政府批复的事故调查报告是被告实施行政处罚的前置程序，是作出行政处罚的证据材料之一，性质上属于证据，并非具体行政行为。原告的该项诉求不属于行政诉讼受理范围，本案应裁定驳回起诉。四、涉案事故属于交通事故，不属于生产安全事故，故不属于被告的职权范围，被告不存在不履行法定职责。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条第（一）、（五）项规定，“本法中下列用语的含义：（一）“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。（五）“交通事故”，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件”。第七十七条规定，“车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照本法有关规定办理。”第九十七条规定，“车辆在道路以外通行时发生的事故，公安机关交通管理部门接到报案的，参照道路交通安全法和本条例处理。”《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十八条规定，“机动车在道路以外的地方通行时引发的损害赔偿案件，可以参照适用本解释的规定。所谓道路以外的地方一般主要包括：1、自建自管未列入规划的城镇巷弄或村间路，或者自行修建并自行负责管理的路面；2、用于田间耕作的农村铺设的水泥路、沥青路、砂石路等机耕路；3、村民宅前宅后建造的路段或自然通车形成的路面；4、封闭式住宅小区内楼群之间的路面；5、机关、团体、单位的内部路面，厂矿、企事业单位、火车站、机场、港口、货场内的专用路面；6、撤村建居后尚未移交公安交通部门管理的路段；7、晾晒作物的场院内；8、断路施工而且未竣工或已竣工未移交公安交通部门管理的路段等。”根据上述规定，车辆在道路以外的地方通行时发生的事故，参照道路交通事故进行处理。不能仅以地域决定是否属于交通事故，而应以发生事故时车辆是否处于通行状态作为衡量是否为交通事故的标准之一。涉案事故发生在物流园明宇物流部门口的货车装卸货物时，根据常理可知由于装卸货物需要，物流园内货车进出频繁，系货场内专用路面。同时根据被告调查发现，园区内的《进场须知》和园区内部道路地面和路边均有非常明确的限速标志。故被告认为本案应定性为交通事故，由公安机关交通管理部门负责处理，而非生产安全事故。由于本案不属于生产安全事故，不属于被告的职权范围，被告不存在不履行法定职责。五、为了查清涉案事故情况及事故类型，被告已在职权范围内对事故相关情况予以调查，履行了调查职责，但并不意味着被告将涉案事故定性为生产安全事故。（一）2017年11月26日13时30分许,位于里水镇广禾物流园内西侧道路发生一起事故，事发后，南海区和顺交警中队接警前往处置。本次事故相关人员并未向被告报告涉案事故。直到同年11月27日中午，被告里水分局接到南海区和顺交警中队报有关事故的情况。本着查清事故情况及事故类型的目的，被告里水分局立即安排执法人员携安全专家前往事发现场进行调查，同时要求相关人员到里水分局制作询问笔录。因第一现场已被破坏，为得到完整的证据链，里水分局请求里水镇人民政府安全生产委员会办公室于2017年11月28日协助发函《关于协助确认明宇物流事故之机动车责任的函》（里安办函[2017]8号）给南海区和顺交警中队，要求南海区和顺交警中队调查原告及其驾驶的摩托车的相关资质、货车停车是否符合规定等，并要求在2017年12月5日前回复里水镇安委办。2017年12月6日，和顺交警中队口头告知里水分局派员到其单位接收函复意见材料，里水分局遂安排一工作人员前往接收函复材料，然而和顺交警中队并未提供相应的函复意见，而是提供了一份《移交证明》,并口头告知该工作人员只有该《移交证明》，并要求予以签收。但被告从未正式接收该事故案件。（二）被告从未将该事故定性为生产安全事故。向相关人员制作询问笔录时，事故命名是按“时间+地点"的惯例命名，因该事故是发生在明宇物流公司门口，故命名为“11.26里水明宇物流事故”，不代表被告将该事故定性为生产安全事故。被告在向陈某制作询问笔录时曾问及“为什么没有报给我局”，该问题是基于凡迟报、无报的事件，被告均需在笔录上记录情况，并不代表被告认为该事故属于生产安全事故。事故发生后时至今日，在事故相关方处理及诉讼期间，各有关部门发函向被告询问该事故有关情况时，被告均明确该事故不属于生产安全事故。（三）被告认为该事故应属于非道路交通安全事故，非道路交通安全事故应参照《中华人民共和国道路交通安全法》进行处理，而非按照安全生产事故进行处理。但即使该事故不属于生产安全事故，且是迟报给被告里水分局，但被告里水分局在接到事故报告后，已经第一时间调派人员去调查取证，并积极协助化解矛盾，多次组织和参与调解，被告已在职权范围内履行调查职责，不存在不履行法定职责。综上所述，原告的诉讼请求缺乏事实依据，原告提起本案诉讼已超过法定起诉期限，本案应裁定驳回起诉。被告在诉讼中向本院提交了以下证据：被告对陈某、李某、贺某所作的询问笔录及陈某、贺某的身份证、“11.26”里水明宇物流事故图片2张、关于广禾物流园交通安全事故的地点图示、广禾物流园限速标志图、广禾物流园车辆进场须知、广禾物流园规划图、“11.26”明宇物流事故事发地指示图、里安办函〔2017〕8号《关于协助确认明宇物流事故之机动车责任的函》、里水镇安监局回复函签收表、移交证明、佛山市政府12345热线受理单及回复各2份、关于广禾物流园交通安全事故的回复，证明涉案事故应定性为交通事故，由公安机关交通管理部门负责处理，而非生产安全事故。由于本案不属于生产安全事故，不属于被告的职权范围，被告不具有将其定性为生产安全事故并进行查处职责，不存在不履行法定职责。为了查清事故情况及事故类型，被告已在职权范围内履行调查职责，但被告的调查行为并不意味着被告将涉案事故定性为生产安全事故。经审理查明，2017年11月26日13时30分许，佛山市南海区里水镇和顺白岗村广禾物流园内八栋31-40档仓库处发生摩托车与叉车相撞事件，明宇物流工作人员李某驾驶叉车为一辆货车装卸货时，原告驾驶一辆二轮摩托车途径该路段并撞上叉车而受伤。和顺交警中队经调查后告知原告该事件不属于道路交通事故并已移交里水镇安监局处理。2017年11月27日及28日，里水镇安监局对上述事件的相关人员作了询问笔录，进行了相应的调查。因被告在上述调查后未作出进一步的处理或认定结果，原告称其先后于2018年12月5日及2020年4月9日向被告提出书面申请，要求被告对原告在南海区里水镇和顺白岗村广禾物流园内八栋31-40档仓库处发生碰撞的事故作出《安全生产事故责任认定书》，因被告一直未履行该法定职责，原告遂向本院提起本案诉讼。庭审中，原告确认其诉讼请求及申请书中的《安全生产事故责任认定书》实际上就是事故调查报告。原告还确认其在2018年12月5日并没有向被告提出申请。而原告于2020年4月9日向被告的下属里水安监局提交了书面申请书，但该局工作人员拒收。而本案并未有证据显示原告向被告提出案涉申请事项。本院认为，公民、法人或者其他组织诉请行政机关限期履行法定职责，应当以该行政机关负有相应的法定职责为前提。根据庭审查明的事实，本案原告认为被告没有对案涉碰撞事故出具事故调查报告，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”出具事故调查报告的主体应该是依法成立的事故调查小组，该条例第二十二条还规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。因此，依法成立的包括被告在内的事故调查小组具有出具事故调查报告的法定职权。被告本身并不具有出具事故调查报告的法律职权。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。本案中对原告所述的碰撞事故负有出具事故调查报告的主体是事故调查小组，该职责不属于被告的法定职责，依法应驳回原告的起诉。且原告起诉被告不履行法定职责，但并未提供任何证据证明其2020年4月9日向被告提出案涉出具事故调查报告的申请。退一步而言，即便原告认为被告具有出具事故调查报告的法定职权，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，原告认为被告未履行法定职责，但并未提供任何证据证明其在2020年4月9日向被告提出案涉出具事故调查报告的申请。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第一款的规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”综上分析，原告的起诉应予以驳回。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告杨格的起诉。本案原告在起诉时向本院预交了案件受理费50元。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案属于不交纳受理费的案件。原告可在本裁定发生法律效力后，持本裁定书至本院办理上述费用的退还手续。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  许海霞人民陪审员  欧建柳人民陪审员  刘艳梅二〇二〇年九月二十七日书 记 员  黎嘉健