南宁铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）桂7102行初124号 原告广西富胜农牧有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市武鸣区锣圩镇清凤村百朝屯**。 法定代表人潘武生，该公司总经理。 委托代理人潘荣华，女，该公司员工。 委托代理人崔明杰，北京吴少博律师事务所律师。 被告南宁市生态环境局，，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区竹溪大道** 法定代表人韦好鹏，男，该局局长。 负责人傅俊，该局副调研员。 委托代理人熊瑞阳，广西欣源律师事务所律师。 委托代理人余燕玲，广西欣源律师事务所实习律师。 第三人南宁市武鸣区综合行政执法局，所在地广西壮族自治区南宁市武鸣区城厢镇农坛路**。 法定代表人曾令海，该局局长。 委托代理人韦盛宣，该局工作人员。 委托代理人方平，广西立杰律师事务所律师。 原告广西富胜农牧有限公司（以下简称富胜公司）不服被告南宁市生态环境局（以下简称市环境局）行政强制执行，以南宁市武鸣区综合行政执法局（以下简称武鸣执法局）作为第三人一案，于2020年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日收到补正材料，于同日立案后，在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告富胜公司的委托代理人潘荣华、崔明杰，被告市环境局的负责人傅俊，委托代理人熊瑞阳、余燕玲，第三人武鸣执法局的委托代理人韦盛宣、方平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告市环境局委托第三人武鸣执法局于2019年7月19日对原告富胜公司位于南宁市武鸣区锣圩镇清凤村养殖场的建筑物和构筑物进行强制拆除。 原告富胜公司诉称，原告是于2015年依法设立的以畜禽养殖为主业的企业。2016年,为响应南宁市武鸣区锣圩镇人民政府（以下简称锣圩镇政府）扶贫号召,原告与65户贫困户、武鸣区农村信用合作联社锣圩信用社、锣圩镇政府签订协议,通过贫困户将贷款资金委托给原告用于养牛的方式,实现扶贫增收。为了支持扶贫工作,扩大生产,原告于2016年8月25日与锣圩镇清凤村民委员会签订《南宁市农村土地承包经营权租赁合同》,依法承包位于清凤村××队和××面积为35.3亩的土地,用于发展种植、养殖等生态农业综合开发项目,承包经营权租赁期20年,从2016年9月1日至2036年8月31日。随后,原告在锣圩镇清凤村建设养殖场（以下简称清凤养殖场）进行肉牛养殖。2019年5月5日,被告的派出机构南宁市武鸣生态环境局（以下武鸣环境局）向原告作出《责令限期拆除决定书》,认为清凤养殖场系违法建设，要求原告自行拆除。2019年7月15日，武鸣执法局未经合法送达，将南武综执催告〔2019〕1号《催告书》及相关附件张贴在原告厂房墙壁上。在该《催告书》中，武鸣执法局称其根据被告市环境局于2019年6月28日作出的《南宁市生态环境局代履行委托书》（以下简称《代履行委托书》），对涉案清凤养殖场实施代履行拆除行为，要求原告在三日内自行履行拆除义务，自行清理建（构）筑物内的财物，否则将在2019年7月28日前实施强拆行为。2019年7月19日，武鸣执法局开始强制拆除涉案清凤养殖场的部分房屋。原告认为被告的强拆行为严重违法，事实和理由如下： 一、涉案清凤养殖场依法建设,不应被拆除。原告建设的清凤养殖场，是为了响应锣圩镇政府的扶贫工作，增加贫困户收入而进行的扩大生产。为了尽快完成扶贫工作，锣圩镇政府要求原告尽快建成养殖场，可以边建边补办手续，原告自2016年开始建设清凤养殖场。2017年10月19日，锣圩镇政府出具一份《证明》，认定清凤养殖场不占用基本农田，不在法律规定的禁养区域内。2017年11月6日，锣圩镇水产畜牧兽医站出具《证明》，认定清凤养殖场不在城区划定的禁养区限养区范围内。2017年11月10日，锣圩镇林业站出具《证明》，认定清凤养殖场用地范围地类为非林地。2017年12月28日，武鸣环境局出具《关于对广西武鸣富胜农牧有限公司养牛场项目选址的环保意见》，认定清凤养殖场选址不涉及饮用水源保护区。2018年8月13日，武鸣区林业局也出具《证明》，认定清凤养殖场项目选址范围不涉及林地。2018年5月28日，锣圩镇政府作出锣政复〔2018〕4号《关于对广西武鸣富胜农牧有限公司申请办理设施农用地的批复》，原告据此取得了清凤养殖场的设施农用地备案批复。2018年7月13日，武鸣区农业局向原告下发《动物防疫条件合格证》。因此，涉案清凤养殖场的建设，得到了各级政府部门的支持，不应被认定为违法建设。 二、被告强制拆除清凤养殖场没有任何事实和法律依据。原告建设的清凤养殖场,依法办理了用地手续,建设行为完全合法,且原告在设施农用地上建设养殖场,是用于农业建设,而不是非农建设。被告实施的强拆行为属于行政强制行为,根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的规定,只有在当事人不履行行政决定的情形下,行政机关才能实施行政强制行为。然而,被告据以实施强拆行为的依据是2019年5月5日作出的《责令限期拆除决定书》，而该决定书明显违法,原告已向法院提起诉讼,该决定书尚未生效,被告不能以未生效的行政决定作为强拆依据。 三、被告强制拆除程序严重违法。1.根据《行政强制法》第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。被告于2019年5月5日作出《责令限期拆除决定书》,根据上述法律规定,原告有六个月提起行政诉讼的期限。然而,被告却在2019年7月19日就实施了强制拆除行为,明显违法。2.被告在实施强制拆除行为前,应当依法作出强制执行决定。然而,被告却仅仅在作出《责令限期拆除决定书》后就实施了强拆行为,明显违反法定程序。3.被告在实施强制拆除行为前,未依法进行催告。4.被告在实施强制拆除过程中,未依法提前通知原告负责人到现场,未将房屋内的物品及牛羊等牲畜进行清点造册,强拆给原告造成巨大经济损失。 四、被告执法目的违法。涉案清凤养殖场依法取得了用地、环保、经营等手续,原告还是当地政府扶贫工作的龙头企业,解决了当地贫困户的就业问题,为当地经济发展作出了巨大贡献。然而,被告却在清凤养殖场建成后违法强制拆除，并且一直不提补偿事宜,明显是为了完成上级交办的任务而实施的强拆行为。 综上,被告强拆涉案清凤养殖场的行为违法。为维护自身合法权益,原告提起本案诉讼，请求依法判令：确认被告市环境局于2019年7月19日强制拆除原告富胜公司位于武鸣区锣圩镇清凤村养殖场的建筑物及构筑物行为违法。 原告富胜公司向本院提供了以下证据：1.营业执照副本、企业变更通知书，2.《南宁市农村土地承包经营权租赁合同》，证据1-2证明原告原名广西武鸣富胜农牧有限公司，原告法定代表人依法承包涉案土地，并依法建设原告企业，具有原告诉讼资格；3.《扶贫小额信贷资金委托及监管协议》，4.锣圩镇政府2017年10月19日《证明》，5.锣圩镇水产畜牧兽医站2017年11月6日《证明》，6.锣圩镇林业站2017年11月10日《证明》，7.武鸣区林业局2018年8月13日《证明》，8.《武鸣区锣圩镇清凤村肉牛养殖合作社项目拟用地勘测定界图》，9.武鸣环境局《关于对广西武鸣富胜农牧有限公司养牛场项目选址的环保意见》，证据3-9共同证明因锣圩镇政府的扶贫工作要求，为了尽快建成投产，政府要求原告边建边办手续，涉案养殖场项目选址不在法律规定的禁养区域内，不占用林地和基本农田，不在饮用水源保护区，不应被认定为违法建设；10.锣圩镇政府2018年5月28日《关于对广西武鸣富胜农牧有限公司申请办理设施农用地的批复》、设施农用地备案申请表，证明清凤养殖场用地手续合法；11.武鸣区农业局2018年7月13日《动物防疫条件合格证》，证明原告开办涉案清凤养殖场符合法律规定，生产经营合法；12.2017年6月28日《协议书》，证明清凤养殖场得到了锣圩镇政府、武鸣区扶贫开发办公室的支持，原告对当地扶贫工作作出了突出贡献，被告不能简单认定清凤养殖场是违法建设；13.《自治区农业厅关于公布2017年第二批广西畜禽现代生态养殖场名单的通知》及部分名单，证明清凤养殖场得到政府认可，并在2017年被广西壮族自治区农业厅评定为五星级“广西畜禽现代生态养殖场”称号，不应被简单认定为违法建设；14.原武鸣区环境保护局2019年5月5日《责令限期拆除决定书》，证明被告作出的决定违法，应予撤销，被告在原告法定起诉期限内强拆清凤养殖场，明显违法；15.武鸣执法局2019年7月15日《催告书》，证明武鸣执法局受被告委托实施强拆行为，因此被告适格；16.强拆照片，证明被告的强拆行为给原告造成巨大经济损失；17.领导视察照片，证明在建设过程中及建成后的实际经营过程中，市区各级领导到清凤养殖场视察并进行指导，支持清凤养殖场的工作，原告因此取得对政府的信赖。 被告市环境局辩称：一、本次拆除行为并非依据原告主张的《责令限期拆除决定书》，而是武鸣环境局作出的《责令恢复原状决定书》。二、被告作出的行政处罚及行政强制决定事实清楚，证据充分。被告的执法人员于2018年8月29日在执法检查中发现涉案清凤养殖场建有两栋牛舍，面积5600平方米，已完成生产设备安装并投入生产使用，该项目为依法应报批环评影响报告书的项目，原告未依法报批建设项目环境影响评价文件便擅自于2016年8月开始建设，2017年6月投入生产使用。2018年8月29日，被告对原告下达建设项目环境违法行为告知书，并对原告涉嫌未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的违法行为进行立案调查。三、被告作出的行政处罚及行政强制决定适用法律正确。涉案清凤养殖场未批先建的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”以及《中华人民共和国影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”的规定，被告依据《环境保护法》第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”及《中华人民共和国影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”的规定，对原告作出罚款的行政处罚和责令恢复原状的行政强制决定，适用法律正确。四、被告作出行政处罚及行政强制决定程序正确。2018年8月29日，对本案立案；2018年10月23日，本案调查终结；后依次向原告送达了《行政处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》、《拟责令恢复原状告知书》、《责令恢复原状决定书》、《催告书》、《代履行决定书》等。2019年7月11日，被告作出《代履行委托书》，委托第三人对涉案清凤养殖场进行拆除。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告市环境局向本院提供了以下的证据、依据: 证据：1.南办字〔2019〕51号《中共南宁市委办公室南宁市人民政府办公室关于印发的通知》，证明被告具有行政执法的主体资格；2.现场检查笔录，3.调查询问笔录，4.调查现场照片，5.450122武鸣区2017年遥感监测图斑影像图，6.锣圩镇2017年土地变更设施农用地图斑信息核实记录表，证据2-6证明原告未办理环评手续即将养殖项目投入生产使用的事实；7.清凤养殖场投资金额的情况说明及有关凭证，证明原告建设养殖项目的投资规模为150万元；8.环境违法行为立案审批表，9.环境违法案件调查处理意见书，10.富胜公司涉嫌未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设案件调查终结报告，证据8-10证明被告环境行政立法调查程序合法；11.2018年十月份第二次案审会签到表；12.南武环罚听告字[2018]27号《行政处罚听证告知书》及送达回证，13.南宁市武鸣区环境保护局发文笺（签发行政处罚决定书），14.南武环罚字〔2018〕24号《行政处罚决定书》及送达回证，15.南武环责恢告字〔2019〕1号《拟责令恢复原状告知书》及送达回证，16.南武环责恢决字〔2019〕2号《责令恢复原状决定书》及送达回证，17.武环催告〔2019〕1号《催告书》及送达回证，18.《代履行决定书》及送达回证，19.《代履行委托书》，证据11-19证明被告行政处罚及行政强制、代履行程序合法。 依据：《环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《行政强制法》。 第三人武鸣执法局述称，1.第三人受被告的委托拆除涉案清凤养殖场，第三人是适格的执法主体；2.涉案养殖场属于违法建设项目，原告拒绝拆除并恢复原状，第三人依法有权对该项目予以拆除；3.第三人采取行政强制拆除程序合法，在采取行政强制拆除前，进行了催告，但原告拒绝履行。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人武鸣执法局向本院提供了以下的证据、依据:1.《代履行委托书》，证明第三人接受被告的委托，代履行拆除违法附属设施的事实；2.南武环改决字〔2018〕343号《责令改正违法行为决定书》，3.南武环责恢告字〔2019〕1号《拟责令恢复原状告知书》，4.南武环责恢决字〔2019〕2号《责令恢复原状决定书》，5.武环催告〔2019〕1号《催告书》，6.南武环保强代决〔2019〕4号《代履行决定书》，证据2-6证明被告市环境局已经依法向原告送达相应行政强制文书，并依法告知原告相应救济途径的事实；7.南武综执催告〔2019〕1号《催告书》，证明第三人接受被告的委托后，强制拆除前，依法向原告送达了强制拆除催告书，履行了催告程序。 经庭审质证：一、原告对被告提交的证据5-6的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据无原件，且不清楚其来源及形成日期；对证据7的真实性无异议，但认为其内容与实际情况不符，涉案清凤养殖场投入资金远超150万；对证据17-18的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，认为该证据并没有直接送达给原告，但送达回证上却写着“直接送达”，代履行决定书的送达回证上也没有见证人签字。二、被告对原告提交的证据2-7、9-13真实性有异议，且认为与本案无关；对证据14的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关，该证据不是被告作出拆除行为的依据；对证据16、17的真实性有异议，认为照片来源不明，也不能达到原告的证明目的。三、第三人对原告提交的证据4-6的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该证据中涉及到的行政机关均无权作出相应的认定；对证据10-13的真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为与本案拆除行为的依据无关；对证据16、17的真实性、合法性、关联性有异议，认为照片没有显示相应的拍摄时间，拍摄地点和角度也无法确定。四、原告对第三人提交的证据5-7的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，认为证据5-6未直接送达给原告，但送达回证上却写着“直接送达”，代履行决定书的送达回证上无见证人的签字，不符合法定送达程序，证据7送达回证上写着“留置送达”，但只有见证人签字，没有关于见证人的详细身份信息。各方当事人对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：当事人提交的证据来源合法，内容真实客观，与本案事实具有关联，本院予以认可。 经审理查明，2015年7月,潘武生以法定代表人身份在南宁市武鸣区武鸣富胜农牧有限公司,并随后依法办理相关手续建设养殖场,进行生牛养殖。2018年6月25日，武鸣环境局向原告富胜公司作出并送达南武环改决字〔2018〕343号《责令改正违法行为决定书》，认定涉案清凤养殖场未依法取得环保审批同意擅自进行建设运营，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十一条的规定，要求原告自收到该决定书之日起立即停止项目建设运营，依法报批建设项目环境影响评价文件，未经环保部门审批同意不得进行开工建设，限期整改的时间为2018年7月31日前，同时告知原告有申请复议和提起诉讼的权利。2019年5月23日，武鸣环境局向原告作出并送达南武环责恢告字〔2019〕1号《拟责令恢复原状告知书》，认定涉案清凤养殖场未依法报批建设项目环境影响评价文件擅自开工建设，至今未停止环境违法行为和履行行政处罚决定，责令原告立即停止项目的建设，于2019年5月28日前自行拆除清凤养殖场，恢复原状，同时告知原告有陈述和申辩的权利。2019年5月27日，武鸣环境局向原告作出并送达南武环责恢决字〔2019〕2号《责令恢复原状决定书》，责令原告立即停止项目的建设，于2019年5月30日前自行拆除清凤养殖场，恢复原状。因原告未自行拆除，武鸣环境局于2019年5月31日向原告作出《催告书》，认定原告逾期未履行《责令恢复原状决定书》的义务，依据《行政强制法》第三十五条的规定，要求原告自收到本催告书之日起三日内自行拆除清凤养殖场，并告知原告有陈述和申辩的权利，如原告无正当理由逾期不履行的，武鸣环境局将根据《行政强制法》第五十条规定实施代履行。因原告拒绝签收，武鸣环境局在见证人的见证下留置送达。因原告仍未自行拆除，2019年6月24日武鸣环境局向原告作出《代履行决定书》，告知原告将由该局代履行拆除决定，代履行的时间为2019年6月28日，同时告知原告有申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。当日，武鸣环境局工作人员在送达回证上备注“当事人拒绝签字”，送达回证上载明的送达地点为武鸣环境局。 2019年6月28日，被告市环境局向第三人武鸣执法局作出《代履行委托书》，委托第三人对涉案清凤养殖场进行代履行拆除，委托期限为2019年6月28日至2019年7月28日。第三人接到委托后，于2019年7月15日向原告发出《催告书》，告知其受委托代履行拆除涉案清凤养殖场以及相应的委托期限等事宜，同时要求原告自收到该催告书之日起三日内自觉履行拆除义务，自行清理存放的财物，并告知原告陈述和申辩的权利，如原告逾期未履行，第三人将依据《行政强制法》第五十条规定于2019年7月28日之前实施代履行拆除。因原告拒绝签收，第三人在见证人的见证下，于当日以留置送达的形式将上述催告书张贴在清凤养殖场办公室。2019年7月19日，第三人开始对涉案清凤养殖场进行拆除。至2019年11月底，涉案清凤养殖场被全部拆除。原告对该拆除行为不服，遂向本院提起诉讼。 另查明，2018年8月29日，“广西武鸣富胜农牧有限公司”变更为“广西富胜农牧有限公司”。 本院认为，根据《行政强制法》第五十条“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（五）项“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，第三人武鸣执法局受市环境局的委托对涉案清凤养殖场进行拆除，故委托的行政机关市环境局是本案适格被告。 关于被告市环境局的强制拆除行为是否合法的问题。《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定了行政机关实施行政强制执行前，应先作出行政决定以及强制执行决定，同时应履行催告及给予当事人陈述和申辩权利等程序，上述文书应当依照民事诉讼法的程序进行送达，并给予当事人法定的行政复议及行政诉讼期限。被告称其在向原告送达《代履行决定书》时被拒绝，但被告仅在送达回证上备注了“当事人拒绝签收”，没有见证人在送达回证上签名或者盖章，被告也没有采用拍照、录像等方式记录送达过程并把文书留置在原告的经营场所。《行政强制法》对于行政机关代履行需要遵守相关的程序也有明确规定，其中第五十一条第一款规定，代履行应当遵守下列规定：（一）代履行前送达决定书，代履行决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址，代履行的理由和依据、方式和时间、标的、费用预算以及代履行人；（二）代履行三日前，催告当事人履行，当事人履行的，停止代履行； （三）代履行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督；（四）代履行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。本案被告未举证证明实施代履行时，有派员到场监督；也未举证证明代履行完毕后，被告到场监督的工作人员、代履行人和当事人或者见证人有在执行文书上签名或者盖章。综上，被告拆除涉案清凤养殖场的行为不符合《行政强制法》中强制执行及代履行的程序规定，程序违法。原告要求确认被告强制拆除涉案清凤养殖场的行政行为违法,本院予以支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告南宁市生态环境局于2019年7月19日强制拆除原告广西富胜农牧有限公司位于南宁市武鸣区锣圩镇清凤村养殖场的部分建（构）筑物违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告南宁市生态环境局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁铁路运输中级法院。 审 判 长  刘东海 人民陪审员  黄 敏 人民陪审员  李显枝 二〇二〇年九月二十五日 书 记 员  林海强 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法； （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。