广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1489号上诉人（原审原告）：吴伟明，男，1969年12月12日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区*************，公民身份号码************。上诉人（原审原告）：吴嘉录，男，1994年11月15日出生，汉族，身份证住址广州市南沙区*************，公民身份号码************。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：卢尚涛，该局工作人员。委托代理人：胡丹丹，国信信扬（南沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省自然资源厅，住所地广州市天河区********。法定代表人：陈光荣，厅长。委托代理人：李娜，该厅工作人员。委托代理人：蔡诗敏，广东金桥百信律师事务所律师。上诉人吴伟明、吴嘉录因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）、广东省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）履行法定职责及行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5689号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2019年6月11日，两原告向被告市规资局邮寄《查处申请书》，请求被告市规资局对其房屋所在地未经批准即实施征收土地行为进行查处，并将查处情况书面告知两原告。该申请书称：“申请人吴伟明和吴嘉录系广州市南沙区人，在广州市南沙区*************和广州市南沙区*************旁拥有合法房屋……两申请人始得知其房屋所在地因‘广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程’被征收……”次日，被告收到该申请书。2019年6月19日，广州市规划和自然资源局南沙区分局工作人员和两原告到广州市南沙区*************和广州市南沙区*************旁进行查看，并拍摄了现场照片。2019年6月21日，两原告向广东省信访局反映两原告房屋所在地因“广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程”被征收，但该征收行为未有核发的征地批复，请求对此进行查处。广州市南沙区信访局将上述材料转广州市规划和自然资源局南沙区分局处理。2019年7月29日，广州市规划和自然资源局南沙区分局向两原告作出穗规划资源南〔2019〕1688号《关于吴嘉录、吴伟明反映事项的答复》，答复如下：“经核，广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程项目用地征地工作尚处于报批组卷阶段，您们的房屋及所在土地现仍由你户使用。若你们对相关征收补偿合同有异议的，建议通过司法途径予以解决。”两原告认为被告市规资局未履行查处职责，向被告省自然资源厅提出行政复议申请，要求确认被告市规资局未履行查处职责的行为违法，并责令其履行。被告省自然资源厅于2019年8月21日收到该申请后，于次日受理该行政复议申请，并向被告市规资局作出《提出答复通知书》。之后，被告市规资局向被告省自然资源厅提交《行政复议答复书》和证据材料。2019年10月15日，被告省自然资源厅作出粤自然行复〔2019〕385号《广东省自然资源厅行政复议决定书》，驳回两原告的行政复议申请。两原告收到该决定书后，仍不服，遂诉至本院。另查，1988年9月28日，原番禺县国土局向吴润根核发的番府集建字〔1988〕第16-005939号、总字第16-005939号《集体土地建设用地使用证》，载明：土地使用者为吴润根，地址为番禺县潭洲镇新联二村，自有使用权面积为50平方米，土地类别为住宅用地（主屋、厨房）。根据登记字号为064243的房地产权证显示：房屋所有权人为吴润根，地址为番禺县潭洲镇新联二村，基地面积为50.48平方米，建筑面积为85.91平方米，土地使用证号为005939号。2001年12月8日，吴伟光和原告吴伟明达成《共同协议》，约定：“……3、旧房屋由吴伟明按3万元折价卖得，今后尽归其所有，吴伟光不能再追收该房屋……”2017年11月6日，广州市南沙区大岗镇新联二村民委员会出具《证明》，称原告吴嘉录于2007年1月在其爷爷吴润根的宅基地上兴建了一间约110方的房屋，地址为广州市南沙区***************旁，由于历史原因该房屋未办理《集体土地建筑使用证》《房屋所有权证》，该房屋一直是原告吴嘉录和其父母使用。2019年3月1日，被告市规资局向原告吴嘉录作出穗规划资源公开〔2019〕430号《政府信息公开申请告知书》，答复如下：“根据您所提供房屋位置，经核查建设项目为广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程，现向您公开该项目的用地预审文件……”该告知书的附件为穗国土规划预审字〔2018〕121号《广州市建设项目用地预审意见》。2019年5月13日，被告省自然资源厅向原告吴嘉录作出粤自然资公开告知〔2019〕318号《广东省自然资源厅关于政府信息公开申请的答复》，答复如下：“你要求获取的政府信息‘广州南沙区大岗镇潭州府前路二街80号的房屋因广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程建设项目被征收的征地批文及申报材料’不存在……”诉讼中，被告市规资局陈述经现场查看，确认涉案房屋及土地尚未被征收，仍由两原告使用，并于2019年6月19日针对涉案申请向两原告口头进行解释说明，亦陈述涉案项目不存在违法征地的情形。两原告陈述，涉案房屋及土地仍由两原告使用，广州市规划和自然资源局南沙区分局工作人员向两原告了解了房屋征收的要求，并告知两原告补偿事宜应当找相关部门解决。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”根据上述规定，被告市规资局作为辖区内土地行政主管部门，负有对违反土地违法行为进行查处的职责。本案中，两原告向被告市规资局邮寄《查处申请书》，请求被告市规资局对其房屋所在地未经批准即实施征收土地行为进行查处等。被告市规资局收到材料后，与两原告一起到涉案房屋处进行查看，并拍摄了现场照片，确认涉案房屋及土地尚未被征收，仍由两原告使用。而两原告曾向广东省信访局反映同一事项，广州市规划和自然资源局南沙区分局也已作出涉案《关于吴嘉录、吴伟明反映事项的答复》，告知两原告涉案项目处于报批组卷阶段，不存在违法征地的情形,两原告亦收到该答复。由此，对两原告认为被告市规资局未履行职责的意见，不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告省自然资源厅依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，决定驳回两原告的行政复议申请，程序合法，予以支持。对两原告要求撤销诉争《广东省自然资源厅行政复议决定书》的意见，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴伟明、吴嘉录的诉讼请求。上诉人吴伟明、吴嘉录不服原审判决，向本院提起上诉称，一、根据市规资局作出的穗规划资源公开〔2019〕430号《政府信息公开申请告知书》，两上诉人始得知其房屋所在地因“广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程”被征收，为核实真实性，两上诉人向广东省人民政府申请信息公开，广东省人民政府委托省自然资源厅进行答复称“广州重大装备制造基地（大岗）中船中路工程征地批文及申报材料不存在”，因此可知在没有征地批复批准而先行实施征地行为，未批先征的违法事实存在，原审法院认定事实错误。二、上诉人向市规资局提出查处申请，是为了避免上诉人案涉房屋所在土地被占用，合法权益遭受损害，市规资局有查处土地违法案件的法定职责，其接到上诉人的申请后未依照《国土资源违法行为查处工作规程》的规定履行查处职责，违反了法定程序。市规资局主张其委派工作人员已向上诉人作出口头答复与事实不符，亦未提供证据证明。市规资局的派出机构市规资局南沙区分局作出的答复并非针对上诉人的申请，答复的内容未涉及是否对上诉人申请查处的违法线索进行调查，处理结果仅称报批文件正在组卷，亦未涉及市规资局在原审庭审中提出的施工行为与上诉人无关，项目存在分段施工、报批等情况。省自然资源厅作出的行政复议决定证据不足，适用法律错误，应予撤销。原审法院作出的判决认定事实不清，适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求；2.由两被上诉人承担本案所有诉讼费。被上诉人市规资局二审答辩称：一、市规资局已对上诉人的诉讼请求予以处理，包括到案涉现场查看、与上诉人进项沟通、告知相关处理意见等。市规资局已履行法定职责，不存在不作为的情况。二、上诉人的房屋及所涉土地至今仍由上诉人使用，不存在“未批先征”的情况。且根据新修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，已将征收补偿协议的签订提前至申请征收土地之前，即在征地报批前应签订征收补偿协议，落实征收补偿费用。故即便在批前签订征收补偿协议，并不违反法律相关规定。请求驳回上诉人的诉讼请求，维持原审判决。省自然资源厅二审答辩称：一、省自然资源厅作出被诉行政复议决定符合法定程序。省自然资源厅于2019年8月21日收到上诉人的递交的行政复议申请书及材料，经审查于2019年8月22日作出《行政复议受理通知书》依法送达上诉人，并向市规资局送达《提出答复通知书》、涉案行政复议申请书副本及材料。市规资局向省自然资源厅提交《行政复议答复书》、证据材料及相关法律依据。在查明案件事实后，省自然资源厅作出被诉行政复议决定并送达给上诉人及市规资局。二、市规资局具有查处违法用地的职权，并已履行调查处理的职责。市规资局收到上诉人的申请后，根据上诉人的材料已约谈上诉人，到现场进行拍摄图片，确认涉案土地现状并未改变，上诉人仍在使用涉案土地的房屋，不存在非法征地的情形，其已履行调查处理的职责。虽然市规资局未书面答复上诉人，但市规资局南沙区分局已就上诉人于2019年6月21日的重复举报申请作出《关于吴嘉录、吴伟明反映事项的答复》告知上诉人调查处理情况，保障了上诉人的知情权。市规资局就涉案申请未进行书面答复，未对上诉人的实体权益产生减损和影响。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回上诉人的全部诉讼请求。经审查，原审法院查明事实清楚并有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款规定,被上诉人市规资局负有对土地违法行为进行查处的职责。本案中，市规资局在收到两上诉人要求对其房屋所在地块未经批准即实施征收土地行为进行查处的申请后，市规资局南沙区分局工作人员和两上诉人一起到涉案房屋处进行查看并拍摄了现场照片，确认涉案房屋及土地尚未被征收，仍由两上诉人使用。对于两上诉人向广东省信访局反映的同一事项，市规资局南沙区分局业已作出《关于吴嘉录、吴伟明反映事项的答复》，告知两上诉人涉案项目处于报批组卷阶段，所在房屋及土地仍由两上诉人使用。因此，两上诉人诉称市规资局未履行法定职责的意见缺乏理据，本院不予支持。被上诉人省自然资源厅在法定期限内作出被诉复议决定，驳回两上诉人的行政复议申请并无不当，本院予以支持。综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴伟明、吴嘉录负担。本判决为终审判决。(此页无正文)审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年九月二十五日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华