湖南省花垣县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘3124行初51号原告:田廷淼。原告:莫疑。原告:龚丽君。原告:向小吉。原告田廷淼、龚丽君、向小吉共同委托诉讼代理人：莫疑，女。被告：湖南小溪国家级自然保护区管理局，住所地永顺县小溪镇茅坪村，现办公场所在永顺县自然资源局**，统一社会信用代码：12433127755839007R。法定代表人：朱思理，任该局局长职务。委托诉讼代理人：向正清。委托诉讼代理人：戴业松，男，湖南三页律师事务所律师。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉诉被告湖南小溪国家级自然保护区管理局（以下简称“小溪自然保护区管理局”）行政撤销一案，于2020年4月20日向本院提起诉讼。本院立案后依法向被告小溪自然保护区管理局送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉及原告田廷淼、龚丽君、向小吉共同委托诉讼代理人莫疑，被告小溪自然保护区管理局委托诉讼代理人向正清、戴业松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月1日，被告小溪自然保护区管理局作出永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》，责令田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉自收到决定书之日起五日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施，土地恢复至刘哲仁租赁前使用原状）。逾期不履行的，将依法实行代履行。原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉（以下简称“原告方”）诉称：被告作出的永小管责决(2019)2号《责令限期恢复原状决定书》，一是程序错误（被罚主体错误）。原告不是本行政处罚的适格主体。二是事实认定错误。“园峰圆”两层小青瓦房民宿客栈，时经被告同意后由原简易木质民宿改修而成，不是原告擅自修建。2013年12月1日，当时的合伙人刘哲仁于小溪乡政府签订了《小溪乡特色民居房屋整修协议》，并按约定交纳了保证金，小溪自然保护区管理局小溪资源管护站在甲方处加盖了公章。2014年在协议时间内完工，经验收合格，2015年2月10日小溪资源管护站退还“原蜂园”建房保证金5,000元。改修时，屋基四至界限四号当时小溪乡政府工作人员放线确定。该土地本是农用地，不能建房。此前，刘哲仁在国土部门办理了临时用地一年的相关手续交纳了费用且又积极办理农用地转建设用地手续，该地目前属性是农村建设用地，只有被告的审查同意该土地才能由农用地转农村建设用地。“园峰圆”两层小青瓦房不是建在小溪国家级保护区核心区，而是在小溪国家级保护区核心区界牌之外。原告改修房子的行为，得到了被告的许可与支持，不是擅自修建。该房于2014年建成，2019年被告为完成国家林业局“绿剑行动"、生态环境部“绿盾行动”和环保督查交办的任务，就行政乱作为。为维护百姓的合法权益，特诉至法院。请求：判令撤销被告2019年11月1日作出的永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》。被告小溪自然保护区管理局辩称：一、2001年10月，另案原告刘哲仁与小溪乡大坪岗村华莲洞组六户村民签订《土地租赁契约》，租赁了该六户村民在小溪国家级自然保护区核心区内“夭二坪”处责任田，租赁期限至2028年10月止。租赁后，于2002年7月23日向国土部门交纳了11,000元临时用地管理费。此后，刘哲仁在租赁土地上陆续修建了22栋房子、28个蜂架、78个峰桶，建筑物覆盖整个租用地。2013年12月31日刘哲仁将租赁来的土地又转让给向小吉、龚丽君等人用于修建旅游接待宾馆(园峰圆大酒店)，转让期限自2013年12月31日至2078年12月30日。目前，答辩人与四原告达成调解协议，该宾馆已经拆除。以上违法事实，经过查证属实和得到违法当事人询问笔录自认，事实清楚，证据充分。二、答辩人作为小溪国家级自然保护区的管理机构，根据《中华人民共和国自然保护区条例》和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级保护区条例》第九条和第十条规定，对没有取得合法用地、规划手续而擅自建设的行为，答辩人有权进行处罚。答辩人不是用地、规划审批部门，原告方坚称的得到了答辩人的许可、交了“整修房屋保证金”及答辩人内部会记录都不是建房审批行为。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二第一款、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第(四)项规定，原告方的行为属擅自修建建筑物的违法行为，依照《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第(四)项规定，由小溪保护区管理机构责令其停止违法行为，恢复原状。三、答辩人在处罚的过程中，严格按照《行政处罚法》等法律规定进行操作，履行了包括立案调查、事先告知、听证公告、催告、处罚决定、权利救济告知以及送达等程序。首先，答辩人是对违法建设行为人的建设行为进行处罚，而不是对违章建筑建成后作为经营场所而实施的经营行为是否合法进行处罚。原告方非法成立的法人已被市场监督管理部门注销和撤销，已丧失法人主体资格。原告方违法修建行为在先，成立公司在后，原告方违法用地和违法建设行为一直处于继续状态，法律不允许以法人财产的有限责任来逃避或改变对个人违法行为的处罚。故原告方诉称“行政被处罚的主体”有误，承担责任主体应是永顺县园峰圆大酒店有限公司的理由不能成立。其次，原告方违法用地和违法建设的行为一直处于连续或继续状态，根据最高人民法院(1997)法行字第26号《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》、全国人大法工委工办发〔2012〕20号《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对违法用地，违法建设行为，在未恢复原状前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第29条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。因此，答辩人依法给予处罚是正确的。四、原告诉称“2013年12月1日，另案原告刘哲仁与小溪乡政府签订了《小溪乡特色民居房屋整修协议》”并称向答辩人下设的小溪资源管理站交了5，000元建房保证金事宜与客观事实不符，且与四原告的建设酒店行为无关联性。该协议“甲方”是小溪乡人民政府，乙方是刘哲仁，监证方是小溪资源管理站，监证方不能代表也不是合同主体。小溪资源管理站是答辩人下属二级机构，专项职能是搞好资源环境保护工作。当时刘哲仁提出整修房屋申请，故在2013年12月1日收取其5，000元保证金，性质是为了防止在整修过程中改建扩建新建房屋，而非允许建房保证金。因刘哲仁在此期间没有进行改扩建和新建行为，在2015年2月10日该保证金已退还刘哲仁。该整修协议及向刘哲仁收取保证金与原告方修建园峰圆大酒店的行为没有关联性，同时，在装修协议的空白处和保证金收条的空白处写上“建设园峰圆大酒店”的字样均是园峰圆违建当事人为了把此证据效力延伸到该酒店，伪造证据，造成似乎得到答辩人建设许可的假象。五、2014年3月25日答辩人局班子会议记录的内容与原告方的违章建设行为没有直接的关联性，该会议记录仅是答辩人内部工作要求，对外无行政约来力，更不是行政许可行为。答辩人为了达到和谐拆除及原告方能主动配合拆除工作，给予了原告方80多万元的拆除成本费用补偿，双方于2019年12月已达成了执行调解协议，目前，已拆除违章建筑并恢复原状。答辩人对原告方作出的行政行为对原告方的权益已不产生实际影响，不具有可撤销的实质内容。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）、（九）项的规定，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，答辩人2019年11月1日作出的永小管责决(2019)01号《责令限期恢复原状决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚程序符合法律规定，请求人民法院依法维持。被告小溪自然保护区管理局为证明其行政行为合法性，在法定期限内向本院提交证据、依据,原告方为证明其主张，在诉讼过程中，向本院提交了证据、依据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院对当事人上述证据认定如下：对双方无异议且与本案有关的证据，本院予以确认并在卷佐证。与本案争议焦点无关的证据，本院不予认定。原、被告提交的证据能否佐证己方的诉、辩主张及对方的质证意见能否成立，在本院认为部分进行论述。经审理查明，2001年10月，案外人刘哲仁与永顺县小溪乡大坪岗村华莲洞组村民黄天贵、黄飞、黄生易、方仁云、黄生关、黄天雄六户村民签订《土地租赁契约》，向该六户村民租赁了其位于小溪××××组夭二坪的责任田，租赁期限至2028年10月。2002年7月23日，刘哲仁在永顺县国土局长官国土所交了11000元临时用地管理费。2002年3月至2004年3月期间，刘哲仁在其租赁土地上修建原蜂园，先后修建了22栋独立小木屋及28个蜂架、78个峰桶设施，建成后，刘哲仁开始正式经营蜂蜜加工和餐饮、住宿。2014年初，原告向小吉、龚丽君及刘季清（实际投资人为原告莫疑）在刘哲仁租赁的土地上修建了一栋两层楼房，拟开宾馆从事旅游接待服务。2015年1月6日，向小吉、龚丽君、刘季清与刘哲仁签订《永顺县小溪乡〈园峰圆〉转让合同》，刘哲仁将其向黄天贵、黄天雄等村民租赁土地中的4.7亩土地及地上所有附着物转让给向小吉、龚丽君、刘季清，转让期限自2013年12月31日至2078年12月30日。2016年下半年，向小吉、刘季清邀原告田廷淼入股加入，田廷淼交纳了入股金，并参与了向小吉、龚丽君、刘季清原修建的两层楼房的装修建设活动，准备将宾馆投入经营。2017年3月12日，田廷淼、莫疑、向小吉、龚丽君签订《投资合伙协议》，向小吉、莫疑、龚丽君一致同意田廷淼投资入股，双方共同经营园峰圆和绿园宾馆，同年3月24日原告方注册成立永顺县园峰圆大酒店有限公司，田廷淼为公司法定代表人。2019年10月25日，永顺县市场监督管理局作出决定书，撤销了永顺县园峰圆大酒店有限公司注册登记。2019年，被告小溪自然保护区管理局根据湖南省、湘西自治州关于“绿盾行动”有关文件及国家林业局“绿剑行动”交办，对小溪保护区夭儿坪处园峰圆项目涉嫌违反“绿盾行动”相关内容进行立案调查，对原告方进行事先告知后，履行了行政听证程序。2019年11月1日，被告以原告方在未取得合法用地、建设许可等相关手续的情况下，擅自在受让土地上修建两层楼房作为宾馆旅游接待设施并进行装修，行为违反《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款和《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条第一款第（四）项规定，依据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条第一款第（四）项规定，作出永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》，责令原告田廷淼、莫疑、龚丽君、向小吉自收到决定书之日起五日内恢复原状（自行拆除两层楼房及相关设施，土地恢复至刘哲仁租赁前使用原状）。2019年11月7日，被告小溪自然保护区管理局作出永小管履催〔2019〕2号《履行行政决定催告书》，对原告方进行催告，要求其在收到催告书日起三日内自觉履行永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》恢复义务。逾期仍不履行的，将依法代履行。2019年11月10日，原、被告就拆除园峰圆建（构）筑物并恢复原状施工达成协议，并于2019年11月12日由被告组织实施，案涉建筑物已被拆除完毕。本院认为，本案争议焦点为被诉行政行为是否合法，主要表现事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。关于事实。被告作出被诉行政行为主要事实依据是原告方在未取得合法用地、建设许可等相关手续的情况下，擅自在向刘哲仁受让的位于小溪自然保护区核心区夭儿坪的土地上修建两层楼房作为宾馆旅游接待设施并进行装修。原告方主张被告处罚主体错误，案涉房屋是经被告同意后，由原简易木质民宿改修而成，被告认定事实错误。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。”《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条规定：“保护区内禁止下列行为：（四）擅自修建建筑物和构筑物。”本案中，原告方实施园蜂圆大酒店建设行为及案涉房屋是经被告同意后案涉房屋建设时未办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的事实，双方并无异议。即使小溪资源管护站在刘哲仁与小溪乡人民政府的《小溪乡特色民居房屋整修协议》加盖了公章和刘哲仁交纳了临时用地管理费，也不代表刘哲仁即取得建设工程用地和建设工程规划的许可。故，被告认定原告方在向刘哲仁受让的位于小溪自然保护区内的土地上修建两层楼房系擅自修建建筑物和构筑物，限原告方五日内恢复原状，自行拆除两层楼房及相关设施，事实清楚，证据充分。但被告责令原告方将土地恢复至刘哲仁租赁前使用原状，却未提交证据证实原告方在向刘哲仁受让前即存在和实施在小溪自然保护区内擅自修建建筑物和构筑物的行为和建设范围，故，被告责令原告方将土地恢复至刘哲仁租赁前使用原状没有事实依据。关于法律。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条规定：“违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上10，000元以下的罚款。”《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十八条规定：“违反本条例第十七条规定，由保护区管理机构依照以下规定给予处罚：（四）违反第四项规定的，责令停止违法行为，恢复原状，可并处建设工程总造价一倍以下的罚款”。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据前述规定，被告作出被诉行政行为，适用法律正确。关于程序。根据《行政强制法》的规定，限期自行拆除应履行催告、听取陈述申辩、送达、公告等法定程序。本案中，被告对原告方作出限期自行拆除决定，履行了催告程序，以调查和听证形式听取了原告方陈述申辩意见，并对相关行政执法文书依法进行了送达，但对限期原告方自行拆除未进行公告，违反《行政强制法》的程序规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”《湘西土家族苗族自治州小溪国家级自然保护区条例》第十七条规定：“保护区内禁止下列行为：（四）擅自修建建筑物和构筑物。”案涉园蜂圆位于小溪自然保护区范围，未取得合法用地和建设规划许可手续，系擅自修建的建筑物和构筑物，撤销被诉行政行为会造成社会公共利益造成重大损害，且案涉建筑物已被实际拆除。故被诉行政行为不宜被撤销，应确认违法，保留效力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项、第七十四条第一款第（一）项之规定,判决如下:确认被告湖南小溪国家级自然保护区管理局于2019年11月1日作出的永小管责决〔2019〕2号《责令限期恢复原状决定书》违法。案件受理费50元，由被告湖南小溪国家级自然保护区管理局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  田小军人民陪审员  麻昌金人民陪审员  龙宏慧二〇二〇年九月二十八日法官助理龙柳梅书记员龙颢予附：本判决书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。