广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行初82号原告佛山市高明沧江工业园生物科技产业基地有限公司，住所地广东省佛山市高明区。法定代表人常景兴。被告佛山市高明区人民政府，住所地广东省佛山市高明区*****。法定代表人梁耀斌，区长。委托代理人赖晓立，高明区司法局工作人员。委托代理人刘育正，高明区司法局工作人员。佛山市高明沧江工业园生物科技产业基地有限公司（以下简称“高明中辰公司”）诉佛山市高明区人民政府(以下简称“高明区政府”)行政协议纠纷一案，本院于2020年7月9日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。高明中辰公司诉称：2004年8月份，高明区政府与中辰国际集团有限公司（以下简称“中辰国际公司”）、恒生行国际控股（香港）有限公司（以下简称“恒生行公司”）三方签订了《广东省佛山市*******生物高科技国际产业基地项目框架协议》（以下简称《框架协议》），随后经政府有关部门批准成立了项目管理公司高明中辰公司。在高明区政府的安排下，高明中辰公司先后与佛山市高明区三洲建设国土房产管理所（以下简称“三洲房管所”）、佛山市高明区人和镇建设国土房产管理所（以下简称“人和镇房管所”）签订了《土地开发合同》，并分别缴纳了土地定金300万和200万，上述《土地开发合同》经签字盖章土地定金到账后生效。按合同约定分别给予1600亩、3597.85亩，合计5197.85亩（规划项目用地为8000亩，其中30%作为商业用地）作为高明中辰公司项目和物流用地，合同约定给高明中辰公司投资开发经营，用地性质为工业用地，土地使用年限50年。该合同中的承诺明显与《中华人民共和国土地管理法》相违背。三洲房管所、人和镇房管所根本给不了高明中辰公司使用年限50年的工业用地。根据《中华人民共和国合同法》第四十二条第（二）项的规定，故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况，给对方造成损失的，应当承担赔偿责任。高明中辰公司要求高明区政府按《土地开发合同》中约定给予的土地通过佛山市高明区国土城建和水务局（以下简称“国土局”）办理工业用地出让手续（其中30%为商业用地）和国有土地使用权证，高明中辰公司为此还提供了中国建设银行深圳宝安支行7000万元的资金证明，用于缴纳土地出让金。国土局以没有直接与高明中辰公司签订《土地出让合同》及没有招拍挂为由拒绝受理。在高明中辰公司强烈要求下，2005年11月18日、2006年2月22日，高明区政府和有关部门组织协调会，形成《会议纪要》，会议认可高明中辰公司提出依法征地的要求，也说明了区政府通过三洲房管所、人和镇房管所办不了国有土地使用权证手续，也无法继续履行《框架协议》和《土地开发合同》中给予“50年工业用地性质”的义务。因土地问题使高明中辰公司已经实施了近三年的项目处于悬空状态，整个项目从2006年初停滞。高明区政府和佛山市高明区杨和镇人民政府于2006年5月向高明中辰公司下达收回土地通知，要求中止项目、退回土地、停止工程。经过协商，高明区政府同意给予损失补偿。因未能就赔偿标准达成一致，同时施工企业、设计单位等上门要账或报案，2007年4月16日高明区政府动用公安机关陷害常景兴，当日于高明区看守所胁迫常景兴签订土地《解除合同协议书》，并承诺给予高明中辰公司适当补偿，即时同步办理了对常景兴的《取保候审决定书》。常景兴取保候审期限临近时被警方诱捕，在政府及公安机关的胁迫下于看守所写下《承诺书》。综上所述，高明中辰公司与高明区政府签订的《框架协议》《土地开发合同》是高明区政府及其下属单位无法履行或拒绝履行合同义务违约在先，致使高明中辰公司遭受巨额经济损失，直接损失达7886.6万元。在此情形下签订的《解除合同协议书》《承诺书》根据《合同法》的相关规定是无效的。故请求：1.判令高明区政府赔偿2006年上半年强行终止沧江工业园项目和毁约给高明中辰公司造成的损失7886.6万元；2.判令高明区政府因强行终止沧江工业园和毁约给予高明中辰公司投入而产生的利息；3.判令《解除合同协议书》《承诺书》为无效或撤销；4.本案诉讼费用由高明区政府承担。被告高明区政府辩称：一、高明中辰公司非本案适格诉讼主体，涉案《框架协议》为民事合同，且无实际性权利义务。《框架协议》的缔约方不包括高明中辰公司，对高明中辰公司不产生权利义务关系影响，高明中辰公司无权以高明区政府违反《框架协议》为由主张赔偿。涉案《框架协议》是以约定甲乙丙三方共同开发建设佛山市*******生物高科技国际产业基地项目为主要内容的合作意向书，属民事合同，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政协议范畴。《框架协议》没有约定实际权利义务，并不具备实际履行性，高明中辰公司无法就此主张赔偿。二、本案已超过法定起诉期限。高明中辰公司在2007年4月签订《解除合同协议书》时便知悉自身的权利义务受到影响，应从该日起计算其诉权保护期限。高明中辰公司现于2020年向法院提起诉讼，已明显超过原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。三、《土地开发合同》非土地出让合同，签约主体、内容均符合法律规定。解除《土地开发合同》是因高明中辰公司根本性违约。合同生效后，高明中辰公司到期仅仅支付了200万元给人和房管所，支付了300万元给三洲房管所，不履行合同主要义务。高明中辰公司在没有办理土地权证的情况下，于2005年7月擅自动工兴建建设面积为2418平方米的展厅办公室，属非法建设。高明中辰公司不履行合同主要义务、违法改变园区土地规划导致开发合同的解除，高明中辰公司无权主张赔偿。四、《解除合同协议书》系协议双方真实意思表示，合法有效。涉案两份《解除合同协议书》均加盖高明中辰公司的公章，无论协议中签字人员是否为高明中辰公司时任法定代表人，均应当认定为高明中辰公司的行为，不影响合同的效力。至于高明中辰公司在诉状中主张印章为他人私刻，此为其主观臆断，并无任何证据证明。常景兴被公安机关拘留是因其涉嫌诈骗，非政府迫害。综上，高明中辰公司非本案适格诉讼主体，框架协议为民事合同非行政协议，且本案已超过法定诉讼期限，请法院依法驳回高明中辰公司的起诉。经审查查明：2004年8月30日，高明区政府与中辰国际公司、恒生行公司三方签订《框架协议》，对佛山市高明区*****生物高科技国际产业基地项目共同开发建设事项进行了框架性的约定。2004年12月20日，高明中辰公司依法成立，公司的法定代表人为常景兴。2004年12月23日、2004年12月28日，高明中辰公司分别与人和镇房管所、三洲房管所签订《土地开发合同》，约定将位于佛山市高明区*****的部分土地共同开发建设医药生物工程项目。2005年，因高明区行政区域调整，上述两份《土地开发合同》中人和镇房管所及三洲房管所的权利义务分别由佛山市高明区杨和镇建设房产管理所（以下简称“杨和镇房管所”）、佛山市高明区****建设房产办公室（以下简称“荷城房产办”）承接。2007年4月16日，高明中辰公司分别与杨和镇房管所、荷城房产办签订《解除合同协议书》，终止其与人和镇房管所、三洲房管所签订的《土地开发合同》。2013年3月27日，高明中辰公司被工商管理部门吊销营业执照。2020年7月9日，高明中辰公司认为高明区政府及下属单位未履行上述《框架协议》及《土地开发合同》，强行终止高明区沧江工业园项目和毁约，给其造成了损失，提起本案行政诉讼。本院认为，提起行政诉讼应符合法定的起诉条件。高明中辰公司因对高明区政府及其下属部门于2007年4月解除协议的行为不服而提起本案诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》首次将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，在此之前的行政协议纠纷一般循民事诉讼途径解决。本案中，高明区政府与中辰国际公司、恒生行公司三方之间的《框架协议》于2004年8月订立，高明中辰公司与人和镇房管所、三洲房管所之间的《土地开发合同》于2004年12月签订，均为2015年5月1日前订立的行政协议。据上述协议签订时的法律、行政法规及司法解释规定，本案行政机关解除案涉土地开发协议的行为不属于行政诉讼的受案范围，故高明中辰公司提起的本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件。退一步而言，即使案涉协议属于行政诉讼的受案范围，高明中辰公司提起的本案诉讼也已超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案是高明中辰公司针对行政机关解除协议的行为提起诉讼，根据上述司法解释的规定，本案应适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的相关规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案行政机关作出被诉解除协议的行为时未告知高明中辰公司起诉期限，则高明中辰公司的起诉期限应从其知道行政行为内容即2007年签订案涉《解除合同协议书》之日起计算，最长不得超过一年。高明中辰公司迟至2020年才提起本案诉讼，且无不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的正当事由，显然已超过法定的起诉期限。综上，高明中辰公司提起的本案诉讼依法不属于行政诉讼的受案范围，即使属于行政诉讼的受案范围亦已超过法定的起诉期限，故高明中辰公司提起本案诉讼不符合法定的起诉条件，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告佛山市高明沧江工业园生物科技产业基地有限公司的起诉。本案诉讼费50元免予收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年九月二十四日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖