贵州省大方县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0521行初109号 原告毕节金海湖新区双山镇松树社区居民委员会十组（大方县）。 负责人邓昌贤，系松树社区十组组长。 委托代理人（特别授权）蔡治军，贵州穹达律师事务所律师。 委托代理人（一般授权）司腾鹏，贵州穹达律师事务所律师。 被告毕节金海湖新区双山镇人民政府（大方县双山镇人民政府），住所地：大方县双山镇双山村。 法定代表人姚林志，镇长。 委托代理人（特别授权）李海龙，贵州本芳律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）付相奇。 被告大方县人民政府，住所地：大方县大方镇人民南路。 法定代表人陈萍，县长。 委托代理人（特别授权）刘华。 委托代理人（特别授权）沈先迪，贵州本芳（贵阳）律师事务所律师。 第三人杨某某4，男，1979年1月6日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨兴江，男，1981年4月26日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人陶少珍，女，1941年12月25日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨某某5，男，1979年5月7日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨才明，男，1944年1月17日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨兴林，男，1976年2月16日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨才举，男，1944年1月17日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人王琴，女，1980年10月8日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨凯，男，1993年12月2日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人陶德珍，女，1949年12月23日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人陶文秀，女，1975年11月7日出生，苗族，贵州省大方县人，住贵州省大方县。 第三人杨某某1，女，苗族，籍贯。 第三人杨某1，男，苗族，籍贯。 法定代理人杨某某4，系杨某某1、杨某1父亲。 第三人杨某2，男，苗族，籍贯。 第三人杨某3，男，苗族，籍贯。 第三人杨某某2，女，苗族，籍贯。 法定代理人杨某某5，系杨某2、杨某3、杨某某2父亲。 第三人杨某4，男，苗族，籍贯。 第三人杨某某3，女，苗族，籍贯。 法定代理人杨某某6，系杨某4、杨某某3父亲。 第三人毕节金海湖新区双山镇松树社区居民委员会（原双山镇松树村村民委员会）。 法定代表人李玉祥，主任。 原告毕节金海湖新区双山镇松树社区居民委员会十组（以下简称松树社区十组）要求撤销被告毕节金海湖新区双山镇人民政府（以下简称双山镇政府）作出的双府行决〔2019〕01号《行政处理决定书》及被告大方县人民政府（以下简称大方县政府）作出的方府行复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》一案，本院于2020年4月26日受理后，依法向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告松树社区十组负责人邓昌贤及委托代理人蔡治军，被告双山镇政府委托代理人李海龙、付相奇，被告大方县政府的委托代理人刘华、沈先迪到庭参加了诉讼。第三人杨某某4、杨兴江等十八人及第三人毕节金海湖新区双山镇松树社区居民委员会（以下简称松树居委会）经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告松树社区十组诉称，岩洞坡、尖尖坡（当地地名）位于双山镇政府松树村**，其使用权由原告享有，并一直由原告村民经营、管理至今。2017年左右，因毕节市金海湖新区双新大道的修建，岩洞坡的部分地块被征收，涉及数额较大的征收补偿款，第三人杨某某4、杨兴富及亲属见有利可图，以其在岩洞坡、尖尖坡零星葬有坟墓为由，自认岩洞坡、尖尖坡的使用权为其所有，第三人杨某某4、杨兴富及亲属与原告村民为此就岩洞坡、尖尖坡的使用权权属问题发生纠纷，双方多次协商均无果。为此，原告于2017年9月向被告双山镇政府申请对岩洞坡、尖尖坡的使用权进行确权，被告双山镇政府于2018年5月18日作出双府行决字〔2018〕01号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，原告对该处理决定不服，向被告大方县政府申请行政复议，被告大方县政府于2018年8月1日作出方府行府决字〔2018〕8号《大方县人民政府行政复议决定书》，决定维持被告双山镇政府作出的双府行决字〔2018〕01号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》。鉴于此，原告向黔西县人民法院起诉，请求撤销前述两决定，经黔西县人民法院及贵州省毕节市中级人民法院审理后，判决被告双山镇政府对涉案荒山的使用权重新确权，被告双山镇政府于2019年12月24日作出双府行决字〔2019〕1号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，经原告申请行政复议后，被告大方县政府于2020年4月9日作出方府行复决字（2020）4号《大方县人民政府行政复议决定书》，原告认为，该两《决定书》同样存在认定事实不清，适用法律错误，程序违法，亦应依法予以撤销，具体理由如下：首先，岩洞坡、尖尖坡（小地名）位于毕节市金海湖新区。1983年左右，实施第一轮土地承包前，岩洞坡、尖尖坡属毕节市金海湖新区的集体茅草山；第一轮土地承包实施后，岩洞坡、尖尖坡的使用权由毕节市金海湖新区的村民集体享有，自此，岩洞坡、尖尖坡一直由毕节市金海湖新区的村民经营、管理至今，松树社区十组的村民对该事实人人皆知。另外，因政策等原因，村民小组等主体享有使用权的荒山多数情况皆未颁发相关权属证书，原告享有涉案两荒山的使用权系客观事实，不能因相关部门未向原告颁发相关权属证书而否定该事实，从而将涉案两荒山的使用权确权给第三人松树社区居民委员会。高厚林系松树社区居民委员会工作人员，其于2018年8月8日出具的《证明》加盖有松树社区居民委员会的公章，即代表的是松树社区居民委员会的表示，而不是高厚林的个人意思表示。另，高厚林在其出具的《证明》上加盖公章前，高厚林向松树社区居民委员会的前支部书记核对过其出具证明的内容是否属实，其在得到肯定的答复后才加盖松树社区居民委员会的公章。后高厚林又作出与其于2018年8月8日出具的《证明》的内容矛盾的陈述，但其未作出合理的解释，且仅系其个人意思表示，故应以其于2018年8月8日出具的《证明》的内容为准。因此，被告双山镇政府作出的前述处理决定认定事实不清，应予以撤销。被告大方县政府在前述决定存在事实不清的情形下予以维持，其复议决定亦属事实不清，应予以撤销。其次，原告在上文中已论述到，高厚林于2018年8月8日出具《证明》系其代表松树社区居民委员会的职权行为，被告双山镇政府根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十一条的规定认定高厚林出具前述《证明》时存在被强迫等情形属适用法律错误。再者，被告双山镇政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条认定涉案土地的部分地块属于国家所有亦属适用法律错误，原告所申请的确权系被征收前，征收后给予了补偿款，故属国家所有，而被告双山镇政府引用的法律条文适用于征收后发生的争议，且涉案荒山并未被全部征收。诱发本案发生的根源系因征收补偿的享有主体而发生，故需对涉案土地被征收前使用权的主体予以明确。另，原告的申请系对涉案土地的使用权进行确权，并非是对所有权进行确权，被告双山镇政府对原告未请求的事项进行了处理，被告双山镇政府的该行为亦属程序错误。同理，被告大方县政府在此情形下予以维持，其复议决定亦违反了法律规定属程序错误。第三，被告双山镇政府在涉案两荒山的权属存在争议的情形下，便将约26万元的征收补偿款支付给第三人杨某某4等人，被告双山镇政府的该行为违反了相关法律规定，且激化了原告村民与第三人杨某某4等人之间的矛盾，严重影响了本案的处理。按被告双山镇政府在《处理决定》中查明的事实，涉案的土地的使用权归第三人双山镇松树社区所有，换言之，涉案土地被征收所得的补偿款应由第三人双山镇松树社区享有，而不是由第三人杨某某4等18人享有，被告双山镇政府以第三人在涉案土地上葬有零星的坟墓为由，便将涉案土地前期的征收补偿款约26万元直接转到杨某某4账户，至今还没有将该征收补偿款追回。退一步说，即便涉案土地的使用权由第三人双山镇松树社区居民委员会享受，被告将涉案土地的前期补偿款约26万元转给杨某某4同样损害了原告村民的合法权益，该补偿款应用于双山镇松树社区的建设使用。因此，被告双山镇政府故意将涉案土地的前期补偿款约26万元让杨某某4领取的行为，系违纪违法的行为，给本案的处理在客观上造成了障碍，被告双山镇政府鉴于此，才被动地将涉案土地的使用权确认给第三人松树居民委员会，而被告双山镇政府处理其前期错误行为的该方法又不适当，又或将造成原告村民群访群诉。综上所述，被告双山镇政府作出双府行决字〔2019〕01号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》的行政行为及被告大方县政府作出方府行复决字（2020）4号《大方县人民政府行政复议决定书》的行政行为均存在认定事实不清，程序违法等情形，依法应予以撤销。原告为维护自身合法权益，特根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的规定，向人民法院提起诉讼，请求判决撤销被告双山镇政府于2019年12月24日作出的双府行决字〔2019〕01号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》、被告大方县政府于2020年4月9日作出的方府行复决字（2020）4号《大方县人民政府行政复议决定书》，责令被告双山镇政府对松树村岩洞坡、尖尖坡土地的使用权重新确权。 原告松树社区十组向本院提交了以下证据，并经庭审质证： 第一组证据：1、松树社区居委会证明；2、原告方十组村民身份证复印件；3、松树社区十组村民第三次会议纪要；4、松树社区十组村民第四次会议纪要。用以证明原告诉讼主体适格。 被告双山镇政府质证：无异议。 被告大方县政府质证：无异议。 第二组证据：1、双山镇政府作出的《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》；2、大方县政府作出的《行政复议决定书》。用以证明二被告将岩洞坡、尖尖坡的使用权确认给松树社区居委会，存在认定事实不清、证据不确凿、程序错误，应依法予以撤销。 被告双山镇政府及大方县政府质证：对该组证据三性无异议，但达不到原告的证明目的，被告作出的处理决定书及复议决定书认定事实清楚、适用法律准确、程序合法。 第三组证据：松树社区出具的《证明》一份。用以证明岩洞坡、尖尖坡的使用权归松树社区十组享有。 被告双山镇政府及大方县政府质证：对该组证据真实性无异议，对合法性与关联性有异议，高厚林于2019年12月20日出具的情况说明已经明确了这份证明没有权属证明的意思，同时高厚林个人代表居委会并无权对土地权属的归属作出认定，所以达不到原告的证明目的。 第四组证据：高祥贵庭审证言。用以证明涉案两地块的使用权归原告享有。 被告双山镇政府及大方县政府质证：有异议，与后面的回答是矛盾的，涉案地块并未进行过发包和确认，也没有相应的书面记录，所以涉案地块的使用权和所有权等权属依然属于松树社区居委会享有。 被告双山镇政府辩称，答辩人双山镇政府于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求，具体详述如下：一、答辩人双山镇政府于2018年5月18日作出了双府行决字〔2018〕1号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，决定：一、位于松树社区**岩洞坡（面积19726平方米，亩值29.57亩，四至界为：东抵邓生才、肖远江土，南抵肖开祥、邓明权土，西抵肖开祥、邓玉昌土，北抵邓昌贤、肖远祥、吴家土和路）的土地所有权及使用权归第三人松树社区居民委员会享有；二、位于松树社区**尖尖坡（面积4662平方米，亩值6.99亩（除肖开云3**平方米、杨某某450平方米土外），四至界为：东抵肖开祥、邓昌荣土，南抵邓昌荣、杨某某4土，西抵肖开云土，北抵邓昌达、肖开祥土）的土地所有权及使用权归第三人松树社区居民委员会享有。被答辩人松树社区十组不服该处理决定，向大方县政府申请行政复议。2018年8月1日，大方县政府作出方府行府决字〔2018〕8号《行政复议决定书》，维持了双山镇政府的处理决定。被答辩人与第三人杨某某4等人因此向黔西县人民法院分别提起行政诉讼，请求撤销双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定。黔西县人民法院作出（2018）黔0522行初145号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定，并责令双山镇政府于判决生效之日起六十日内重新作出涉案土地确权决定；黔西县人民法院作出（2018）黔0522行初147号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定。双山镇政府及大方县政府不服黔西县人民法院判决，向毕节市中级人民法院提起上诉。毕节市中级人民法院作出（2019）黔05行终214号《行政判决书》，维持了黔西县人民法院的（2018）黔0522行初145号行政判决，但将确权时限更改为六个月（该判决双山镇政府于2019年7月15日收到）。毕节市中级人民法院作出（2019）黔05行终211号《行政判决书》，维持了黔西县人民法院的（2018）黔0522行初147号行政判决。后答辩人经过重新调查取证，并再次组织争议各方进行调解，但因各方差距过大未达成一致意见，答辩人遂于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，故答辩人作出涉案处理决定书程序合法。二、答辩人及各方确权当事人通过现场确认，岩洞坡、尖尖坡系无人耕种茅草山，也不适宜耕种。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”，在本案处理过程中，被答辩人松树社区十组与第三人杨某某4等人均未提供有效证据证明其各自享有涉案地块的土地所有权或使用权，应承担举证不能之后果，结合答辩人双山镇政府调查情况，依法确认争议地块未确认给被答辩人松树社区十组所有，亦未发包给第三人杨某某4等人承包经营。因此，无论是“三包四固定”还是土地承包到户以来，争议地块因属于无法耕种的茅草山，第三人松树社区居委会均未将争议地块的所有权及使用权进行处置，村民也未在岩洞坡、尖尖坡不适宜耕种的地方开荒种地。虽然第三人杨某某4也有坟山在岩洞坡、尖尖坡，存在管理岩洞坡、尖尖坡茅草山的事实，但该管理的事实并不能获得争议地块的相应权属。根据相关法律规定，争议地块的所有权及使用权从未确认给第三人村内包含被答辩人松树社区十组在内的其他农村集体经济组织或其他村民小组的农民集体享有，也未发包给包含第三人杨某某4在内的第三人集体经济组织的成员承包经营，因此，在被征收前争议地块全部面积的土地所有权及使用权应归第三人松树社区享有，在被征收后，被征收的10825.92m”的土地属于国有土地。为了促使本案能以协商方式解决，在查清上述事实、分清权属关系的基础上，答辩人双山镇政府根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条第一款之规定，于2019年12月20日组织各方争议当事人再次进行调解，但由于各方当事人分歧较大，未达成调解协议。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十七条、第三十三条规定，答辩人双山镇政府根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第十一条、《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第五十八条第一款第一项、第一百二十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条、《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第二十三条第一款、第二十七条、第三十三条之规定作出处理决定如下：一、位于松树社区**岩洞坡（面积19726平方米，亩值29.57亩（除去被征收的10825.92平方米外，该10825.92平方米的土地属于国有土地），四至界为：东抵邓生才、肖远江土，南抵肖开祥、邓明权土，西抵肖开祥、邓玉昌土，北抵邓昌贤、肖远祥、吴家土和路）的土地所有权及使用权归第三人松树社区居委会享有；二、位于松树社区**尖尖坡（面积4662平方米，亩值6.99亩（除肖开云3**平方米、杨某某450平方米土外），四至界为：东抵肖开祥、邓昌荣土，南抵邓昌荣、杨某某4土，西抵肖开云土，北抵邓昌达、肖开祥土）的土地所有权及使用权归第三人松树社区居委会享有。至此，答辩人双山镇政府于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。应依法驳回被答辩人的诉讼请求。三、被答辩人提交的松树社区居民委员会高厚林2018年8月8日出具的《证明》，系高厚林个人意见并不是松树社区居民委员集体作出决策，同时，高厚林2019年12月20日出具的《关于松树社区十组土地证明情况说明》也明确2018年8月8日出具的《证明》并无确认权属的意思，而且松树社区居民委员会2018年3月16日和2019年12月19日也分别出具了《证明》对土地权利情况进行了说明。因此，松树社区居民委员会高厚林2018年8月8日出具的《证明》不能证明涉案争议地块的权属归申请人享有。 被告双山镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据，并经庭审质证。 第一组证据：1、统一社会信息代码证书；2、法定代表人身份证明。证明双山镇政府主体身份事项。 原告松树社区十组质证：无异议。 被告大方县政府质证：无异议。 第二组证据：1、黔西县人民法院（2018）黔0522行初145号《行政判决书》、2、（2018）黔0522行初147号《行政判决书》、3、毕节市中级人民法院（2019）黔05行终211号《行政判决书》、4、（2019）黔05行终214号《行政判决书》、送达回证。用以证明被告双山镇政府于2019年7月15日收到生效裁判文书重新作出处理松树社区岩洞坡、尖尖坡确权事宜的事实。 原告松树社区十组质证：无异议。 被告大方县政府质证：无异议。 第三组证据：1、土地（荒山）确权申请书、组长任职证明、邓昌贤身份证复印件、委托书；2、松树社区居民委员会高厚林2018年8月8日出具《证明》；3、高祥贵20**年9月15日出具《证明》；4、土地确权申请书、授权委托书、杨某某4身份证复印件；5、署名有明泽荣、明泽诗、肖开军、邓书平、林联松、肖远林、肖开昌、张永忠、肖开俊、张永俊的书面证实材料；6、松树社区居委会申请及统一社会信用代码公示查询单；7、松树村村民委员会2017年4月28日出具的《证明》；8、松树社区居民委员会2018年3月16日出具的《证明》；9、松树社区居民委员会2019年12月19日出具的《证明》；10、双山镇林业站2019年12月11日出具的《证明》；11、高厚林2019年12月20日出具的《关于松树社区十组土地证明情况说明》；12、毕节金海湖新区新双大道项目建设征地土地勘测登记表（10825.92m2）；13、毕节市金海湖新区新双大道（改道）项目建设征地补偿情况清册（二十三）；14、纠纷调解记录；15、调查记录；16、涉案争议地块现场照片及测量结果。证明目的：1、证明被告双山镇政府在处理涉案地块确权事宜时充分听取、调查争议各方的意见及调查了证据的事实；2、证明被告双山镇政府将位于松树社区十组案涉土地所有权及使用权确权归第三人松树社区居委会享有的事实清楚。 原告松树社区十组质证：对1号证据与我们提交的不一致，其余无异议。对2号和3号证据三性均无异议，且该证据表明涉案两地块的使用权归原告享有。对4号证据无异议。对5号证据，该证据属于证人证言，明泽荣、明泽诗等证人未到庭，其证言真实性无法核对且前述证人的证言当中未表明涉案两地块的使用权归第三人居委会享有。对6号证据无异议。对7号证据无异议。对8号和9号证据，与7号证据的证言存在矛盾之处，且系同一单位出具，该单位未进行合理的解释，应以第7号证据证明的内容为准。对10号证据真实性有异议。对11号证据，该证据与第2号证据内容矛盾，应以第2号证据证明的内容为准。对第12号证据无异议。对第13号证据，该证据表明在涉案两地块使用权存在争议的情况下被告双山镇政府即将该地块的征收补偿款转至第三人杨某某4银行账户，属程序违法。对14号证据和15号证据及16号证据三性均无异议。1号至16号证据均不能达到被告双山镇政府的第二个证明目的。因原告所申请确权的系使用权并非所有权，而被告双山镇政府确权时对地块的所有权进行了处理，属原告未申请事项，故达不到被告作出双府行决字〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》程序合法、事实清楚的证明目的。 被告大方县政府质证：无异议。 第四组证据：1、会议签到册以及会议记录；2、双府行决〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》及送达回证。用以证明被告在作出土地确权处理决定之前依法再次组织各方当事人进行调解，因各方当事人达不成一致调解意见后，依法作出土地确权行政处理决定书，该处理决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。 原告松树社区十组质证：对该组证据真实性、关联性无异议，但该证据达不到被告的证明目的。 被告大方县政府质证：无异议。 被告大方县政府辩称，答辩人作出的方府行复决字〔2020〕4号《大方县人民政府行政复议决定书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。被答辩人诉讼请求依法应予驳回，具体理由如下：被答辩人因不服被告双山镇政府于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，于2020年1月14日向答辩人大方县政府提出行政复议申请，答辩人大方县政府于2020年1月15日予以受理，向其送达了受理通知书，并向被告双山镇政府送达了受理案件通知书、行政复议申请书副本，向第三人杨某某4等18人及第三人双山镇松树社区居民委员会送达了第三人参加行政复议通知书、行政复议申请书副本。答辩人大方县政府受理后依法进行了审查，后因受新冠肺炎疫情影响，且案情复杂，需要进步调查核实，经大方县政府负责人批准本案行政复议决定延期至2020年4月13日前作出，并告知了被答辩人、被告、第三人，答辩人最终于2020年4月9日作出复议决定书，并分别送达了复议当事人，至此，答辩人复议行政行为程序合法。被告双山镇政府于2018年5月18日作出了双府行决字（2018）1号《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，被答辩人松树社区十组不服该处理决定，向答辩人大方县政府申请行政复议。2018年8月1日，大方县政府作出方府行府决字〔2018〕8号《行政复议决定书》，维持了双山镇政府的处理决定。被答辩人与第三人杨某某4等人因此向黔西县人民法院分别提起行政诉讼，请求撤销双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定。黔西县人民法院作出（2018）黔0522行初145号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定，并责令双山镇政府于判决生效之日起六十日内重新作出涉案土地确权决定；黔西县人民法院作出（2018）黔0522行初147号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定。双山镇政府及大方县政府不服黔西县人民法院判决，向毕节市中级人民法院提起上诉。毕节市中级人民法院作出（2019）黔05行终214号《行政判决书》，维持了黔西县人民法院的（2018）黔0522行初145号行政判决，但将确权时限更改为六个月（该判决双山镇政府于2019年7月15日收到）。毕节市中级人民法院作出（2019）黔05行终211号《行政判决书》，维持了黔西县人民法院的（2018）黔0522行初147号行政判决。后被告双山镇政府经过重新调查取证，并再次组织争议各方进行调解，但因各方差距过大未达成一致意见，双山镇政府遂于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，被告双山镇政府及各方确权当事人通过现场确认，岩洞坡、尖尖坡系无人耕种茅草山，也不适宜耕种。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，在本案处理过程中，被答辩人松树社区十组与第三人杨某某4等人均未提供有效证据证明其各自享有涉案地块的土地所有权或使用权，应承担举证不能之后果，结合被告双山镇政府调查，依法确认争议地块未确认给被答辩人松树社区十组所有，亦未发包给第三人杨某某4等人承包经营。因此，无论是“三包四固定”还是土地承包到户以来，争议地块因属于无法耕种的茅草山，第三人松树社区居委会均未将争议地块的所有权及使用权进行处置，村民也未在岩洞坡、尖尖坡不适宜耕种的地方开荒种地。虽然第三人杨某某4也有坟山在岩洞坡、尖尖坡，存在管理岩洞坡、尖尖坡茅草山的事实，但该管理的事实并不能获得争议地块的相应权属。至此，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十条，《中华人民共和国物权法》第五十八条第一款第一项、第一百二十七条第一款规定，本案中，争议地块的所有权及使用权从未确认给第三人村内包含被答辩人松树社区十组在内的其他农村集体经济组织或其他村民小组的农民集体享有，也未发包给包含第三人杨某某4在内的第三人集体经济组织的成员承包经营，因此，在被征收前争议地块全部面积的土地所有权及使用权应归第三人松树社区享有，在被征收后，被征收的10825.92m的土地属于国有土地。为了促使本案能以协商方式解决，在查清上述事实、分清权属关系的基础上，被告双山镇政府根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条第一款之规定，于2019年12月20日组织各方争议当事人再次进行调解，但由于各方当事人分歧较大，未达成调解协议，之后遂根据相关法律规定作出处理决定。至此，双山镇政府于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。综上，答辩人作出维持被告双山镇政府于2019年12月24作出的双府行决字〔2019〕1号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》的行政复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，被答辩入诉讼请求依法应予以驳回。 被告大方县政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据，并经庭审质证。 第一组证据：1、统一社会信用代码证；2、法定代表人身份证明及身份证，证明被告大方县政府诉讼主体资格。 原告松树社区十组质证：无异议。 被告双山镇政府质证：无异议。 第二组证据：松树十组提交的行政复议申请书及相应材料、行政复议受理通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议决定延期通知书、送达回证。证明目的：1、证明原告松树十组不服被告双山镇政府于2019年12月24日作出的双府行决字〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》，于2020年1月14日向大方县政府申请行政复议，大方县政府于2020年1月15日依法予以受理的事实。2、证明被告大方县政府依法受理行政复议后向各方当事人送达相关受理文书的事实。3、证明后因受新冠肺炎疫情影响，且案情复杂，需要进一步调查核实，经大方县政府负责人批准本案行政复议决定延期至2020年4月13日前作出，并已告知申请人、被申请人、第三人的事实，被告大方县政府作出涉案复议决定书程序合法。 原告松树社区十组质证：无异议。 被告双山镇政府质证：无异议。 第三组证据：双山镇政府提交的行政复议答复书、黔西县人民法院（2018）黔0522行初145号《行政判决书》、（2018）黔0522行初147号《行政判决书》、毕节市中级人民法院（2019）黔05行终211号《行政判决书》、（2019）黔05行终214号《行政判决书》、送达回证、土地（荒山）确权申请书、组长任职证明、邓昌贤身份证复印件、委托书、松树社区居民委员会高厚林2018年8月8日出具《证明》、高祥贵20**年9月15日出具的《证明》、土地使用权确权申请书、授权委托书、杨某某4身份证复印件、署名有明泽荣、明泽诗、肖开军、邓书平、林联松、肖远林、肖开昌、张永忠、肖开俊、张永俊的书面证实材料、松树社区居委会申请及统一社会信用代码公示查询、松树村村民委员会2017年4月28日出具的《证明》、松树社区居民委员会2018年3月16日出具的《证明》、松树社区居民委员会2019年12月19日出具的《证明》、双山镇林业站2019年12月11日出具的《证明》、高厚林2019年12月20日出具的《关于松树社区十组土地证明情况说明》、毕节金海湖新区新双大道项目建设征地土地勘测登记表（10825.92m2）、毕节市金海湖新区新双大道（改道）项目建设征地补偿情况清册（二十三）、纠纷调解记录、调查记录、涉案争议地块现场照片及测量结果、会议签到册以及会议记录、双府行决字〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》及送达回证。用以证明大方县政府经调查核实后认为双山镇政府于2019年12月24日作出的双府行决字〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，作出的维持复议决定亦程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。 原告松树社区十组质证：对行政复议答复书真实性、关联性无异议，其他相应证据质证意见与对被告双山镇政府举证时的质证意见一致，该组证据达不到被告的证明目的。 被告双山镇政府质证：无异议。 第四组证据：方府行复决字〔2020〕4号《大方县人民政府行政复议决定书》及送达回证。用以证明大方县政府作出复议决定书依法送达各方当事人的事实。 原告松树社区十组质证：无异议。 被告双山镇政府质证：无异议。 第三人杨某某4等人未作陈述，也未向本院提交证据。 第三人松树居委会未作陈述，也未向本院提交证据。 本院对以上证据认证如下：经过对本案证据全面、客观的分析判断，原、被告提交的证据材料能证明本案的案件事实，本院作为认定案件事实的依据。 经审理查明：2017年3月，金海湖新区双山镇松树村十组村民肖开云、邓昌达、熊小军等因与本组村民杨某某4等就本组小地名为岩洞坡、尖尖坡的荒山的权属发生纠纷。同年4月、6月，松树村十组村民代表肖开云、邓昌达、熊小军、肖祖元及肖远能向被告双山镇政府提交《土地（荒山）确权申请书》，被告双山镇政府认为该反映系信访行为未予立案处理，并于2017年7月29日作出《双山镇人民政府关于肖开云、邓昌达、熊小军等信访处理情况的答复》。2017年8月，双山镇松树村十组作为原告以双山镇政府为被告向大方县人民法院提起行政诉讼，请求双山镇政府依法履行对位于大方县的岩洞坡及尖尖坡的使用权进行确权的法定职责。2017年9月25日，双山镇政府对该《土地（荒山）确权申请书》予以立案受理。2017年10月24日，双山镇松树村十组申请撤回起诉，法院准予。2017年12月，杨某某4（本组杨氏家族代表）向被告双山镇政府提交《土地使用权确权申请书》，要求双山镇政府依法确认双山镇松树村十组小地名为岩洞坡、尖尖坡的荒山管理权归申请人家族所有。双山镇政府认为二申请人争议地属同一地块，决定并案处理。松树村民委员会认为其系涉案争议地块的所有权人，于2017年9月向双山镇政府申请作为本纠纷的第三人参加处理。2018年5月18日，双山镇政府以邓昌达、肖开云、熊小军等187人为申请人，以杨某某4等18人为被申请人，并以松树村民委员会为第三人，作出《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》（双府行决字〔2018〕1号）。该决定书以涉案争议地岩洞坡、尖尖坡系无人耕种茅草山，松树村村民委员会未将争议地块的所有权及使用权进行处置，杨某某4等与邓昌达、肖开云、熊小均等均未提供有效证据证明其各自享有涉案地块的土地所有权或使用权等为由，决定：一、位于松树社区**岩洞坡（面积19726平方米，亩值29.57亩，四至界为：东抵邓生才、肖远江土，南抵肖开祥、邓明权土，西抵肖开祥、邓玉昌土，北抵邓昌贤、肖远祥、吴家土和路）的土地所有权及使用权归第三人松树村民委员会享有；二、位于松树社区**尖尖坡（面积4662平方米，亩值6.99亩［除肖开云3**平方米、杨某某450平方米土外］，四至界为：东抵肖开祥、邓昌荣土，南抵邓昌荣、杨某某4土，西抵肖开云土，北抵邓昌达、肖开祥土）的土地所有权及使用权归第三人松树村民委员会享有。邓昌达、肖开云等不服该处理决定，以双山镇松树村十组的名义向大方县政府申请行政复议，大方县政府于2018年6月7日受理后，于2018年8月1日作出《大方县人民政府行政复议决定书》（方府行府决字〔2018〕8号），并向当事人送达。该决定书维持双山镇政府作出的《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》。后原告向黔西县人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销双山镇政府的处理决定及大方县政府的复议决定，并责令双山镇政府对松树村岩洞坡、尖尖坡的权属重新确权。同时第三人杨某某4等人也向黔西县人民法院提起行政诉讼，请求撤销双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定。后黔西县人民法院作出（2018）黔0522行初145号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定，由双山镇政府重新作出涉案土地确权决定；作出（2018）黔0522行初147号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定。双山镇政府及大方县政府不服黔西县人民法院判决，向毕节市中级人民法院提起上诉，毕节市中级人民法院作出（2019）黔05行终214号《行政判决书》，维持了黔西县人民法院的（2018）黔0522行初145号行政判决，作出（2019）黔05行终211号《行政判决书》，维持了黔西县人民法院的（2018）黔0522行初147号行政判决。后被告双山镇政府于2019年12月24日以松树社区**为申请人，以杨某某4等18人为被申请人，并以松树社区居委会为第三人，作出《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》（双府行决〔2019〕01号）。该决定书以涉案争议地岩洞坡、尖尖坡松树社区居委会未将争议地块的所有权及使用权进行处置为由，决定：一、位于松树社区**岩洞坡（面积19726平方米，亩值29.57亩（除去被征收的10825.92平方米约16亩以外，该10825.92平方米的土地属于国有土地），四至界为：东抵邓生才、肖远江土，南抵肖开祥、邓明权土，西抵肖开祥、邓玉昌土，北抵邓昌贤、肖远祥、吴家土和路）的土地所有权及使用权归第三人享有；二、位于松树社区**尖尖坡（面积4662平方米，亩值6.99亩（除肖开云3**平方米、杨某某450平方米土外），四至界为：东抵肖开祥、邓昌荣土，南抵邓昌荣、杨某某4土，西抵肖开云土，北抵邓昌达、肖开祥土）的土地所有权及使用权归第三人享有。经原告申请行政复议后，被告大方县政府于2020年4月9日作出《大方县人民政府行政复议决定书》（方府行复决字〔2020〕4号），该决定书维持了双山镇政府作出的《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》。原告认为该两份《决定书》同样存在认定事实不清，适用法律错误，程序违法，于2020年4月26日诉来法院，请求判决撤销被告双山镇政府于2019年12月24日作出的双府行决〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》、撤销被告大方县政府于2020年4月9日作出的方府行复决字〔2020〕4号《大方县人民政府行政复议决定书》，责令被告双山镇政府对松树村岩洞坡、尖尖坡土地的使用权重新确权。 本院认为，本案的争议焦点为：一、被告双山镇政府作出的涉案处理决定书是否合法；二、被告大方县政府作出的涉案复议决定书是否合法。 一、关于被告双山镇政府作出的涉案处理决定书是否合法的问题 首先，2018年5月18日，双山镇政府以邓昌达、肖开云、熊小军等187人为申请人，以杨某某4等18人为被申请人，并以松树村民委员会为第三人，作出《关于松树村岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》（双府行决字〔2018〕1号）。后原告松树村十组向黔西县人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销双山镇政府的处理决定及大方县政府的复议决定，并责令双山镇政府对松树村岩洞坡、尖尖坡的权属重新确权。黔西县人民法院作出（2018）黔0522行初145号《行政判决书》，撤销了双山镇政府的处理决定及大方县政府复议决定，由双山镇政府重新作出涉案土地确权决定。2019年12月24日，被告双山镇政府以松树社区**为申请人，以杨某某4等18人为被申请人，以松树社区居委会为第三人，作出双府行决〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》。但被告双山镇政府在重新作出以上处理决定时，莫名将申请人由邓昌达、肖开云、熊小军等187人变更为松树社区十组并作出处理决定，对以上申请人的变更并未提供相应的依据，亦未对邓昌达、肖开云、熊小军等187人一方的情况进行列明。即本案中并无证据证明松树社区十组向被告双山镇政府申请了土地确权，因此，被告双山镇政府在作出处理决定时将其列为申请人并作出处理决定的主要证据不足。其次，杨某某4等18人为土地确权的被申请人，同时亦为土地确权的申请人，被告双山镇政府于2019年12月24日作出双府行决〔2019〕01号《关于松树社区岩洞坡、尖尖坡土地确权行政处理决定书》时，该处理决定书并未列举和载明申请人具体的请求事项及被申请人答辩意见，被告却在此情形下作出处理决定，不符合《土地权属争议调查处理办法》第二十九条第（二）项“调查处理意见应当包括以下内容（二）争议的事实、理由和请求；”的规定，该处理决定形式及内容均不合法。综上，被告双山镇政府作出的涉案处理决定主要证据不足，事实不清，应予撤销。 二、关于被告大方县政府作出的涉案复议决定书是否合法的问题 根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不是的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；……”本案中，被告大方县政府作为法定行政复议机关，应当对被告双山镇政府作出的处理决定进行全面审查，被告大方县政府受理复议申请后，在双山镇政府认定主要证据不足、事实不清作出确权决定的情况下，作出维持双山镇政府确权决定的复议决定，其复议决定认定事实不清、主要证据不足，应予撤销。 综上，原告松树社区十组的诉讼请求成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，第七十九条的规定，判决如下: 一、撤销被告毕节金海湖新区双山镇人民政府于2019年12月24日作出双府行决〔2019〕01号《行政处理决定书》的行政行为；撤销被告大方县人民政府于2020年4月9日作出方府行复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》的行政行为； 二、由被告毕节金海湖新区双山镇人民政府于本判决生效之日起六个月内重新作出涉案土地确权决定。 案件受理费50元，由被告毕节金海湖新区双山镇人民政府及被告大方县人民政府平均负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  赵志军 人民陪审员  赵德平 人民陪审员  韦绍艳 二〇二〇年九月二十二日 书 记 员  张 威