江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣04行终83号上诉人（原审原告）吴建国，男，1977年10月1日出生，汉族，住江西省九江市浔阳区。被上诉人（原审被告）九江市自然资源局。住所地：江西省九江市濂溪区十里大道**。法定代表人虞莉清，系该局局长。行政机关负责人欧阳伟南，系九江市城市规划违法违章建设认定中心主任。委托代理人凤舟毅，江西际民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）九江市浔阳区城市管理局。住所地：九江市浔阳区浔阳路**。法定代表人晏疆，系该局局长。行政机关负责人张剑锋，系该局副局长。委托代理人钱钧，江西挚诚律师事务所律师。委托代理人付仅，江西挚诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）九江市人民政府。住所。住所地：江西省九江市八里湖大道**市民服务中心div>法定代表人谢来发，系该市代市长。委托代理人赵伟，九江市司法局公职律师办公室律师。上诉人（原审原告）吴建国因违章建筑行政确认及行政复议一案，不服九江市柴桑区人民法院（2020）赣0421行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，吴建国系浔阳东路31号西区业主，其在房屋室外围合搭建占用了一部分公有部分。2019年9月19日，浔阳区城管局接到举报后，当即前往现场查看并下达了《责令限期改正通知书》。2019年9月30日，浔阳区城管局向九江市城市规划违法违章建设认定中心发出（2019）浔城管商请字025号认定违章建筑函，载明：当事人吴建国在浔阳东路31号西区搭建房屋，面积17.68㎡，未能出示规划审批手续。请贵单位实地察看并对该处构筑物的违章性质、建设面积、违章业主予以具体确认，并提出认定意见函告我局。九江市城市规划违法违章建设认定中心在收到《商请函》后派出工作人员与浔阳区城管局、九江市人民政府相关工作人员一同去现场进行了勘查、拍照，并于2019年10月8日向浔阳区城管局发出ＨＧ2019（045）号函告，载明：你局《商请认定违章建筑函》（2019）浔城管商请字025号已收悉。经我中心2019年10月8日现场核查，当事人吴建国在浔阳东路31号西区搭建房屋，未经规划批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条。对以上情况函告贵局，并请将处理结果函告我中心。2019年10月中旬原告吴建国从甘棠街道办获悉上述《函告》内容，于2019年12月4日对被告浔阳区城管局向其下发的《责令限期改正责任书》及被告九江市自然资源局作出的函告内容中确认其房屋违章事宜向被告九江市人民政府申请行政复议。九江市人民政府于2020年2月27日作出九府复决字[2020]30号《行政复议决定书》决定如下：1、维持被申请人九江市自然资源局作出的申请人搭建房屋未经规划批准的认定；2、驳回申请人对被申请人九江市浔阳区城市管理局的行政复议申请。故吴建国依法向本院提起行政诉讼。原审认为，本案的争议焦点,九江市城市规划违法违章建设认定中心（045）号函告是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：在城市、镇规划区进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。因此,被告九江市自然资源局作为九江市中心城区城乡规划实施统一管理单位，负有依法对市区范围内已批建设项目进行批后管理和规划条件核实的法定职权。2019年10月8日,九江市自然资源局城市规划违法违章建设认定中心经过现场勘查,确认被告九江市浔阳区城市管理局所商请原告吴建国位于浔阳东路31号西区房屋，未经规划批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条，属于搭建房屋，事实清楚，适用法律正确，并无不当，本院予以确认。九江市自然资源局在作出原告涉案房屋存在违章搭建行为的认定前，未告知原告陈述及申辩等权利，程序上存在瑕疵，因两被告并未依《函告》对原告的违章搭建行为作出行政强制措施，对原告权利未产生实际影响。被告九江市人民政府作出的［2020］30号行政复议决定，事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，依法应予支持。被告浔阳区城管局所出具的《商请函》系机关之间内部交流的文件，对原告权益未造成实质性的影响，不属于行政诉讼受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定作出判决如下：驳回原告吴建国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴建国负担。宣判后，上诉人吴建国不服，提起上诉称，1、本案中九江市浔阳区城市管理局限期整改通知书中“违章搭建房屋17.68平方米”事实认定错误；九江市城市规划违章认定中心“函告”中认定“违章搭建房屋”事实认定错误，该房屋临街房屋并没有违章搭建，“违章搭建”属无中生有；2、代理人所述“服装店照片的大门后面即为违章搭建的房屋”可以证实自然资源局在行使违法建筑认定权时，认定事实错误；3、限期整改通知书中“自行拆除搭建房屋”项目并不存在；且该限期整改通知书是2019年09月19日，落款日期在“函告（2019年10月08日）”之前，可以证实浔阳区城市管理局越权行使违章建筑认定书，程序存在瑕疵。请求撤销九江市柴桑区人民法院（2020）赣0421行初22号行政判决；依法判决九江市城市规划违法违章认定中心“函告”中认定事实错误；九江市浔阳区城市管理下达的限期整改通知书“违章搭建房屋17.68平方米”认定事实、程序错误。上诉人吴建国为支持其诉请，向原审法院提供了证据有：被强拆房屋的照片1张（附件4）、045号函告（附件4）、标注了违章位置的房产本的图纸（附件3）、标明了违建位置错误的认定的房产本的图纸（附件2）、商请认定函（附件1），证明从照片本身看并无任何违章搭建，附件3红线标注部分不合法，附件1认定违章建筑不合法，附件2标注的违建部分与事实不符。被上诉人九江市自然资源局辩称，上诉人吴建国若认为浔阳区城市管理局行政行为程序违法，不应当提出上诉状中的诉请“撤销违章建设认定中心出具的函告”，而应当对《责令限期改正通知书》出具的程序有异议。因为该函告是由市自然资源局出具，但是并不是针对上诉人，是与城管局之间内部的机关文件往来，既没有可诉性，也不是本上诉涉案的争议标的。被上诉人九江市自然资源局为支持其答辩意见，在法定期限内向原审法院提供证据有：1、自然资源局统一社会信用代码、法人身份证、法人代表证明，证明被告主体身份。2、函号HG2019（045）号、九江市浔阳区城市管理局商请认定违章建筑函、房屋现场图、涉案房屋测绘图、房改房面积误差补（退）款表，证明：(1)浔阳区城管局于2019年9月30日发函至答辩人要求确认涉案建筑物的违章性质等，答辩人经现场核实及调取相关档案资料（由于答辩人无行政执法权，所以无法进入涉案建筑物室内，无法确认违章面积及违章业主），于2019年10月8日回函浔阳区城管局涉案建筑物中所搭建的房屋，未经规划批准；（2）通过现场照片和测绘图对比可以明显看出涉案建筑物内所搭建的房屋，未经规划批准。3.045号函告并不是答辩人作出的行政行为，其函告的对象是浔阳区城管局，属于行政机关的内部公文。3、九江市人民政府行政复议决定书，证明答辩人作出的涉案建筑物未经规划批准的认定，认定事实清楚，适用法律准确。被上诉人九江市浔阳区城市管理局未作答辩。被上诉人九江市浔阳区城市管理局为支持其答辩意见，在法定期限内向原审法院提供证据有：1、九江市浔阳区城市管理局商请认定违章建筑函（2019）浔城管商请字025号，证明该函为内部商请文件，不具备可诉性。2、函告HG2019（045）号，证明认定原告有未经规划批准搭建的房屋主体不是该局。被上诉人九江市人民政府辩称，一、一审法院作出的《行政判决书》认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律准确，程序合法。1.一审法院作出的行政判决程序合法。上诉人不服九江市自然资源局、九江市浔阳区城市管理局对其浔阳东路31号6栋房屋作出属违章搭建的认定及答辩人作出的九府复决字[2020]30号《行政复议决定书》向一审法院提起行政诉讼，一审法院依法受理后，公开开庭审理了该案。庭审中，本案当事人均到庭参加了诉讼，并在审判员的组织下，进行了充分的陈述、质证和辩论。2020年5月25日，一审法院作出(2020)赣0421行初22号《行政判决书》。一审法院立案、庭审、判决完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，程序合法。2.一审法院判决认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律准确。庭审中，九江市自然资源局出具的证据材料证实上诉人位于浔阳东路31号西区房屋未经规划批准违章搭建，九江市浔阳区城市管理局出具的证据材料证实其未作出影响上诉人实际权利的行政行为。一审法院据此认定九江市自然资源局认定上诉人涉案房屋存在违章搭建行为合法，九江市浔阳区城市管理局行为未对上诉人权益造成实质影响。答辩人作出的九府复决字［2020］30号行政复议决定书符合法律规定，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条的规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，证据确凿、充分，使用法律准确。二、上诉人上诉理由不能成立。上诉人认为九江市浔阳区城市管理局认定其违章搭建17.68平方米认定错误的诉讼理由明显与九江市浔阳区城市管理局并未直接认定上诉人的房屋属违章搭建的事实不符。上诉人认为九江市自然资源局对其浔阳东路31号6栋房屋作出属违章搭建的认定不合法、不合理的诉讼理由，明显与该房产证中显示该房产西边墙体由两堵分开的墙体组成，两墙中间留有缝隙，而从九江市自然资源局现场取证照片看，上诉人的房屋西侧仅有一堵墙，整个墙体连成一体，未见有缝隙的事实不符。综上所述，一审法院作出的行政判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回上诉人的诉请，维持一审法院的行政判决。原审证据随卷移送本院。经本院核查，对原判决定案证据的效力予以确认。本院根据原审证据材料及上诉状、被上诉人的答辩状、一审的庭审笔录等材料对一审法院查明的上述事实予以认定。本院二审查明的案件事实与原审法院查明的案件事实基本一致。本院认为，一、上诉人吴建国的位于浔阳东路31号西区房屋是否存在违章搭建的问题。被上诉人九江市自然资源局作为九江市中心城区城乡规划实施统一管理单位，负有依法对市区范围内已批建设项目进行批后管理和规划条件核实的法定职责，其在收到九江市浔阳区城市管理局就上诉人吴建国房屋是否存在违章建筑予以认定的函后，依法对九江市浔阳区城市管理局的函请事项进行调查并出具认定，符合法律规定。本案争议焦点为上诉人吴建国的位于浔阳东路31号西区房屋是否存在违章搭建行为。从该房屋的产权证附图看，上诉人吴建国房屋坐东朝西，房屋最西边是由长2.44米和2.95米的两堵分开的墙体组成，两墙中间留有缝隙。而从被上诉人九江市自然资源局现场取证照片看，上诉人吴建国的房屋西侧仅有一堵墙，整个墙体连成一体，未见有缝隙。上诉人吴建国对此改变未提供相关部门批准文件的证据材料，被上诉人九江市自然资源局据此认定上诉人吴建国的房屋搭建行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确，依法予以支持。被上诉人九江市人民政府作出的［2020］30号行政复议决定，事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法，依法亦应予支持。上诉人吴建国认为不存在违章搭建行为，没有事实和法律依据，本院不予认可。二、九江市浔阳区城市管理局是否是本案的适格被告问题。上诉人吴建国要求确认被上诉人九江市浔阳区城市管理局向九江市自然资源局出具的《商请函》中事实认定错误。本院认为，本案涉诉行政确认对上诉人吴建国的实际权利产生影响的是外化的九江市城市规划违法违章建设认定中心（045）号函告，而被上诉人九江市浔阳区城市管理局所出具的《商请函》系行政机关之间内部呈报的文件，对上诉人吴建国的权益未造成实质性的影响，不属于行政诉讼受案范围。另从上诉人吴建国的诉讼请求来看，被上诉人九江市浔阳区城市管理局作出的《责令限期改正通知书》不属于本案的审查范围，一审已作释明。故九江市浔阳区城市管理局不是本案的适格被告，但一审未对其提起的诉讼作出予以驳回起诉处理，本院予以纠正。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，处理得当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费共计50元，由上诉人吴建国负担。本判决为终审判决。审判长 刘波审判员张伟审判员 商     宏二〇二〇年九月二十一日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤