四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1617号 上诉人（原审原告）易传荣，男，1977年5月6日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府。住所地：四川省南充市顺庆区果城路**。 法定代表人蒲鹏程，区长。 原审被告南充市顺庆区搬罾镇人民政府。。住所地：四川省南充市顺庆区搬罾镇小溪街 法定代表人王宁，镇长。 上诉人易传荣因诉被上诉人南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）及原审被告南充市顺庆区搬罾镇人民政府（以下简称搬罾镇政府）土地行政强制一案，不服四川省南充市中级人民法院（2019）川13行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年4月20日，南充市顺庆区委区政府联合下发《关于开展“两项清查”工作的实施方案》（以下简称实施方案），该方案主要内容为，在全区城市规划区和近郊乡镇集中开展集体建设用地清查和城市社区（居委会）资产清查工作。其中顺庆区城市规划区和近郊乡镇集体建设用地清查工作的范围包括搬罾镇等9个乡镇（街道），清查内容为以上乡镇、街道所有农村宅基地的建房审批手续（包括户籍人口、批准面积、实际建房面积、迁入迁出等情况），村（社区）集体、集体企业、私营业主建设用地情况（包括土地、房屋的审批及办证情况、使用情况），土地冻结后的违规建设情况，农用地违规变性为非农用地情况。其中该工作方案中组织机构及职责分工第（二）项第2条中明确，每个涉及清查工作的乡镇（街道）为一个工作小组，负责具体清查工作。工作步骤明确“两项清查”工作分为宣传发动、自查上报、审查复核、集中处置四个阶段。其中集中处置阶段明确“牵头部门梳理汇总清查中发现和存在的问题，会同相关部门形成处理意见按程序报区政府常务会、区委常委会审定后，交相关职能部门依法依规处理”。 易传荣在顺庆区搬罾镇竹林寺村拥有房屋一处。2019年7月20日，基于顺庆区政府“两项清查”工作的要求，搬罾镇政府向易传荣发出《通知》，其主要内容为，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十一条和第五十三条之规定，限定易传荣在接本通知后三日内自行拆除整改，逾期不拆除，我单位将依照城乡规划法相关规定组织拆除。2019年8月26日，易传荣的该房屋被强制拆除。 另查明，搬罾镇政府认可系其组织对易传荣的案涉房屋进行了拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点在于顺庆区政府、搬罾镇政府是否实施了强拆行为以及该行为是否合法。根据搬罾镇政府所发出的《通知》及其自认，其应认定为强拆行为的实施主体，为适格被告。关于顺庆区政府是否为强拆主体的问题，虽然2017年4月20日南充市顺庆区委区政府联合下发实施方案，但该方案系针对不特定的对象，其工作内容也侧重于清查而非处罚，因而不能表明搬罾镇政府的强拆行为是顺庆区政府的委托或授权，同时没有证据表明顺庆区政府直接参与了强拆，因此顺庆区政府不是强拆的主体。关于被诉强拆行为是否合法的问题，根据搬罾镇政府发出的公告，其强拆的依据系城乡规划法的相关规定，但依照城乡规划法第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”的规定，搬罾镇政府并无规划管理的职权，其行为属超越职权，该强拆行为存在违法。同时按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，搬罾镇政府也未按该法确定的程序执行，其强拆行为亦违反该法规定。因此，应认定搬罾镇政府的强拆行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项及第七十条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认搬罾镇政府强拆易传荣位于顺庆区搬罾镇竹林寺村房屋的行为违法。二、驳回易传荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由搬罾镇政府负担。 易传荣不服，上诉称：原审法院认定事实错误，适用法律、法规错误。1.原审法院混淆拆除违建与房屋征收的区别，即使是拆除违建，也应由顺庆区政府承担责任。根据实施方案的要求，最终处理意见需报区政府常委会、区委常委会审定后，交相关职能部门依法依规处理。搬罾镇政府的强拆行为是基于顺庆区政府的委托或授权，因此，顺庆区政府是强拆的主体。2.上诉人房屋系因“四川电影技术学院征地拆迁”项目被强制拆除。《搬罾镇四川电影技术学院房屋拆迁公告》中列明，搬罾镇政府是受顺庆区政府委托发布拆迁公告，拆迁实施主体单位为搬罾镇政府。《最高人民法院关于适用》第二十五条规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。因此，应由被上诉人承担违法强拆的法律后果。《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》也规定，土地征收由市、县级人民政府组织实施，搬罾镇政府属于乡一级政府，不是法律规定的征收主体。根据最高人民法院（2018）最高法行再106号裁定书中载明的内容，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院可以依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县两级人民政府或其委托的主体实施。3.搬罾镇政府不具备强制拆除的主体资格及权限，同时被上诉人严重违反“先补后征”的原则，被上诉人应当对强制拆除行为负责。请求撤销原判并依法改判或发回重审，并由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人顺庆区政府未进行答辩。 原审被告搬罾镇政府未进行陈述。 根据各方当事人向原审法院提交的证据材料，二审中查明，搬罾镇政府于2019年7月20日向易传荣发出《通知》，内容为：近日，我单位会同相关部门在工作中发现你在搬罾镇竹林寺村5组修建的房屋未依法取得乡村建设规划许可证，违反了城乡规划法第四十一条、《四川省城乡规划条例》第五十三条之规定。限你在接本通知后三日内自行拆除整改，逾期不拆除，我单位将依照城乡规划法相关规定组织拆除。特此通知。 本院查明的其他事实与原审法院认定的一致。 本院认为，根据城乡规划法第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”的规定，乡、镇人民政府具有查处未依法取得乡村建设规划许可证的建设行为的职权。本案中，搬罾镇政府认定易传荣的案涉房屋未依法办理乡村建设规划许可证并限期自拆改正，逾期不改正的将予拆除，系履行职权的行为，不是受顺庆区政府的委托，且易传荣没有证据证明顺庆区政府直接参与了对其房屋的强拆，故顺庆区政府不是强拆主体。原审法院认定搬罾镇政府超越职权不当，认定顺庆区政府不是强拆主体并无不当。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”、第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”、第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的规定，行政机关作出行政决定后，当事人拒不履行，行政机关应当书面催告当事人履行义务，并告知当事人相关的权利和义务。经催告，当事人仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定，且当事人对强制执行决定有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，搬罾镇政府在组织强制拆除前，虽向易传荣发出通知，但未给予易传荣陈述和申辩的权利，又未作出强制执行决定，其行政强制行为违反前述法律规定，程序违法。原审法院确认搬罾镇政府强拆案涉房屋的行为违法并无不当。 综上，易传荣的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院适用法律略有不当，但裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人易传荣负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王轶贤 审 判 员 郭 毅 审 判 员 吕元华 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 何卓蔚 书 记 员 魏葭陵