广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终233号 上诉人（一审原告）苏培平，女，1939年8月29日出生，汉族，住钦州市钦**。 上诉人（一审原告）韦福锦，男，1968年9月17日出生，汉族，住钦州市钦**。 上诉人（一审原告）黄秀娟，女，1968年10月6日出生，汉族，住钦州市钦**。 上列三上诉人共同委托代理人冯世光，广西卓典律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）钦州港经济技术开发区管理委员会，住所地：钦州港经济技术开发区海景二街**。 法定代表人徐科峰，主任。 委托代理人李金东，广西海湾律师事务所律师。 上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟因其诉被上诉人钦州港经济 技术开发区管理委员会（以下简称钦州港管委会）行政强制及行政赔偿一案，不服钦州市中级人民法院作出的（2019）桂07行初156号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年6月10日组织当事人到庭进行了调查、询问。上诉人韦福锦及上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟共同委托代理人冯世光，被上诉人钦州港管委会委托代理人李金东到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 钦州市中级人民法院一审查明：韦福锦、黄秀娟系苏培平的儿子和儿媳，三人均是钦州市钦南区犀牛脚镇丹寮社区第二居民小组（以下简称丹寮社区二组）的居民，其承包的责任山位于丹寮社区二组（大鸡屋村）的旱叉大岭，2009年12月30日经钦州市钦南区人民政府颁发林权证[钦南林证字（2009）第00080534号]（以下简称涉案林权证），登记面积为46.5亩，使用期限为70年，权利人为苏培平（户主）名下，实际经营者为韦福锦、黄秀娟。因中国-马来西亚钦州产业园区产业用地及道路基础设施用地的需要，钦州港管委会于2016年11月10日发布《征收土地预公告》，拟对钦南区大番坡镇六村、犀牛脚镇丹寮村的集体土地进行征收。发布《征收土地预公告》后，钦州港管委会调查核实了拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、规格和数量等情况，并将该情况予以公示。涉案林地所有权人为犀牛脚镇丹寮村二组集体（现丹寮社区二组），使用权人为苏培平，已确认的面积为44.572亩，丹寮社区二组和苏培平均予以认可。苏培平对其所承包的旱丫岭林地面积以及地上附着物权属、种类、规格和数量等情况进行了签字确认。钦州港管委会将征地材料报批后，广西壮族自治区人民政府于2017年7月19日作出桂政土批函〔2017〕369号《广西壮族自治区人民政府关于钦州市北部湾大道至中马钦州产业园道路工程（园区段）项目建设用地的批复》（以下简称369号批复）同意对涉案土地进行征收。2017年9月25日钦州港管委会与丹寮社区二组签订了《征地补偿协议书》对征地补偿标准和地上附着物标准进行明确约定，苏培平还作为居民代表签字。征地补偿款于2017年10月31日打入丹寮社区二组账户，地上附着物（含青苗补偿）款已于2017年11月2日直接打入苏培平账户。 2017年12月8日，钦州港管委会在土地款、青苗补偿款均到位的情况下，组织丹寮合作社人员对该地块属马莱大道建设范围内土地进行清表。 苏培平、韦福锦、黄秀娟认为钦州港管委会所辖的中马钦州产业园区征地拆迁工作组（简称征地组），以建设中马钦州产业园区为由，对其承包的旱叉大岭责任山违法采取行政强制措施，组织施工人员实行强制清表，造成其承包的责任山财物经济损失共计人民币865800元，而向法院提起行政诉讼，请求：1.确认钦州港管委会对苏培平、韦福锦、黄秀娟承包的旱叉大岭责任山林木采取的强制清表违法；2.判决钦州港管委会赔偿苏培平、韦福锦、黄秀娟因违法行政强制造成黄花梨木、沉香木、发财树等珍贵树木的经济损失865800元。 另查明，苏培平、韦福锦、黄秀娟反映马莱大道项目施工方开挖超界线侵犯苏培平、韦福锦、黄秀娟部分林地的问题，征地组于2017年11月15日作出了《关于马莱大道项目施工方开挖超界线的调查报告》，该《调查报告》最终建议：1、生产队干部通知苏培平领取相关补偿款；2、根据岭脊分水为界原则，工作组已按地形图坐标系放样，在还没有完成征地手续的前提下，施工方挖超第6至第7个坐标点土方约9.2平方米，工作组与社区牵头施工方和苏培平家庭商谈补偿事宜；3、依法推进。但至今对苏培平、韦福锦、黄秀娟没有任何补偿方案。 钦州市中级人民法院一审认为：苏培平、韦福锦、黄秀娟是被征收土地的实际经营权人，对地上附着物、青苗依法享有所有权，不服行政机关对地上附着物、青苗作出的征收补偿决定或达成的征收补偿协议行为提起行政诉讼的，具有原告主体资格。苏培平、韦福锦、黄秀娟主张钦州港管委会的清表行为侵犯其合法权益，但不能提供充分证据证实钦州港管委会清表的范围不属于已征用土地的范围。对于已经被征用的土地以及被征用土地上的附着物已经作了补偿的，钦州港管委会有权对已经作了补偿的附着物进行处置。经审查，对于征地款，有关部门已于2017年10月31日打入丹寮社区二组账户，地上附着物（含青苗补偿）补偿款，有关部门已于2017年11月2日直接打入苏培平账户。钦州港管委会的清表行为是针对已经被征用土地上和作了补偿的附着物，并没有侵犯苏培平、韦福锦、黄秀娟的合法权益，没有违反有关法律规定。苏培平、韦福锦、黄秀娟起诉认为钦州港管委会的清表行为违法的理由不能成立，不予支持。 至于苏培平、韦福锦、黄秀娟起诉认为征地部门既没有与其进行树木种类数量的清点、土地亩数的确认，也没有通知苏培平、韦福锦、黄秀娟自行对树木拆迁移植或者销售，更没有依法依规对苏培平、韦福锦、黄秀娟种植的珍贵林木作出补偿的的问题。苏培平、韦福锦、黄秀娟起诉主张涉案林权证记载的旱丫岭面积是46.5亩，而征地部门在征地时只确认为43.1365亩，少计了苏培平、韦福锦、黄秀娟两亩多土地，造成苏培平、韦福锦、黄秀娟少获得补偿16万元，对此，苏培平、韦福锦、黄秀娟应当向原征地部门提出异议，要求征地部门对征地面积进行复核。苏培平、韦福锦、黄秀娟同时主张其于2016年5月至9月份，在旱叉大岭责任承包山开发种植有黄花梨树、沉香树、发财树等珍贵林木，共46.5亩，共花去请勾机费8400元、树苗运费8400元、购买黄花梨树苗422500元、沉香树苗286000元、发财树苗78000元，以及人工工资与基础设施等62500元，共计865800元。这些黄花梨树、沉香树、发财树等树木是否是种在被征用的土地上，是否包含在已作了补偿的345092.00元附着物补偿款内。如果苏培平、韦福锦、黄秀娟认为这些黄花梨树、沉香树、发财树等树木是种在被征用的土地范围内，征地部门没有与苏培平、韦福锦、黄秀娟进行清点，也认为已打入苏培平帐户的345092.00元附着物补偿款不包含这些黄花梨树、沉香树、发财树等树木的，苏培平、韦福锦、黄秀娟应当先向原征地部门提出异议，要求征地部门进行复核。苏培平、韦福锦、黄秀娟主张包含了对征地面积、地上附着物、青苗数量、补偿数额的异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，农村征地补偿安置的争议应先由行政协调和裁决为前置条件，土地权利人对组织实施过程中的土地补偿有异议，应当先申请行政协调和裁决。对此，苏培平、韦福锦、黄秀娟对征地面积，附着物的补偿有异议的，应当先申请行政协调和裁决。至于苏培平、韦福锦、黄秀娟主张马莱大道项目施工方开挖超界线侵犯其部分林地的合法权益，属民事侵权行为，是另一法律关系，不属本案审查范围。综上所述，苏培平、韦福锦、黄秀娟的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回苏培平、韦福锦、黄秀娟的诉讼请求。 上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟上诉称：一、钦州港管委会实施强制清表前，没有依据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定发出催告书，也没有听取上诉人的陈述与申辩，更没有作出行政强制执行决定，违反法定程序。钦州港管委会违法强制清表给上诉人造成的直接经济损失，依法应予赔偿。二、一审判决认定钦州港管委会有权对已作了补偿的附着物进行处置，与事实不符。1.上诉人在旱叉大岭承包山种植46.5亩的黄花梨树、沉香树、发财树等珍贵林木，因购买树苗、请勾机、支付运费及人工工资等，共花费865800元。征地部门未与上诉人进行林木清点、亩数的确认，也没有通知上诉人迁移或者销售珍贵树木，更没有依法依约对上诉人种植的珍贵树木作出补偿，钦州港管委会即组织强行清除、摧毁上诉人种植的珍贵树木，造成上诉人经济损失，应予赔偿。2.钦州港管委会存入苏培平账户的345092元是被征用土地43.1365亩、每亩8000元的青苗补偿，上诉人在被征用土地上所种植的黄花梨树、沉香树、发财树等珍贵林木未获得补偿，两者是不同的征地补偿项目。根据2017年9月25日《征地补偿协议书》第三条第四项“坡地上正常种植作物及林地根据实际情况按标准另行补偿”的约定，钦州港管委会应当对上诉人种植的上述珍贵树木另行补偿，一审判决将一般的征地青苗补偿与地上附着物补偿混同一起，以上诉人征地款、青苗补偿款已到账为由，认定钦州港管委会有权对已作附着物进行处置，与事实不符。三、上诉人责任承包山有涉案林权证予以证实，四至界线清楚，颁证程序合法。涉案林权证记载旱叉大岭承包山面积46.5亩，是林改时经相关工作人员采取GPS测量得出的科学数据，钦州港管委会未经过上诉人现场确认，单方确认征收土地面积为43.1365亩，减少两亩，钦州港管委会应依法赔偿上诉人该项损失。四、钦州港管委会提交的钦州市价格认证中心《关于协助认定犀牛脚镇丹寮社区居委会旱丫岭林木价格的复函》并没有对清表范围不属于被征用土地范围进行否认，还进一步说明被征用土地上的附着物有种植的发财树，一审判决认定“上诉人不能提供充分证据证实钦州港管委会清表的范围不属于已征用土地的范围”不当。五、一审法院作出的（2018）桂07行初70号行政裁定已被广西壮族自治区高级人民法院作出的（2019）桂行终332号行政裁定撤销，并指令继续审理，但一审法院又以同一事实、理由和同一法律规定，认定涉案青苗补偿包含地上附着物补偿，并驳回上诉人的诉讼请求，属于重复作出错误认定。上诉人的诉讼请求是强制清表违法及行政赔偿，根据本案事实，应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，一审判决适用法律错误。六、广西壮族自治区高级人民法院指令继续审理期间，征地组单方对上诉人被征用土地的地上附着物进行价格认证，并对余下地上附着物继续强行清表，上诉人向一审法院提交《立即停止行政强制清表违法行为申请书》，但一审法院没有答复上诉人，也没有作出任何裁定，程序违法。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人钦州港管委会答辩称，一、钦州港管委会对上诉人的林地进行清表的行为合法。钦州港管委会对涉案土地依法进行征收，调查核实了被征土地的权属、地类、面积及地上附着物、种类、规格和数量等，并将该情况予以公示。丹寮社区二组和苏培平均确认涉案林地面积为44.572亩，苏培平对林地面积及地上附着物权属、种类、规格和数量亦均签字确认。钦州港管委会与丹寮社区二组签订的《征地补偿协议书》对征地补偿标准和地上附着物补偿标准均进行了明确约定，苏培平还作为村民代表在协议书上签字，征地补偿款、地上附着物（含青苗补偿）款已分别存入丹寮社区二组和苏培平账户，钦州港管委会在土地补偿款、青苗补偿款均到位的情况下，由上诉人所在的丹寮社区二组组织人员进行清表，中马园区征地项目属于净地征收，其清表都是由被征收土地权利人及社区村委自行清除。一审判决查明2017年11月15日征地组作出的调查报告明确施工方误挖了上诉人的9.2㎡土地，亦说明并非钦州港管委会强制清表。二、上诉人主张地上附着物（珍贵树木）的经济赔偿865800元没有事实依据和法律依据。钦州港管委会在对拟征土地调查核实时，苏培平对涉案土地面积及其地上附着物权属、种类规格和数量等情况进行签字确认，《征地补偿协议书》签订后又签领补偿款，上诉人再次主张青苗补偿款属重复主张。且上诉人无充分证据证实其种植了价值865800元的珍贵树木。钦州港管委会2016年11月10日发布《征收土地预公告》拟对钦南区大番坡镇六村、犀牛脚镇丹寮村的集体土地进行征收，公告第六条明确告知对拟征地地面上抢种、抢栽农作物、地上附着物的一律不予补偿。公告发布后钦州港管委会对拟征地现场进行测绘和拍摄图片，未发现上诉人主张的树种，如现在有也属后来抢种、抢栽，按规定不予补偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经本院审查查明，上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟提交的证据1-4，被上诉人钦州港管委会提交的证据1-10，与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的证据，一审判决对其真实性予以确认，并作为查明事实的证据，但又不予确认，本院经查实认为不当，应予纠正。对于上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟提交的证据5-6，缺乏相应的证据佐证，且钦州港管委会亦提出异议，一审判决确认其真实性缺乏充分事实依据，并与查明的事实不符，本院予以纠正，对该项证据的真实性，本院不予确认。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，钦州港管委会与丹寮社区二组签订的《征地补偿协议书》约定：本项目的青苗补偿标准按钦州市《关于印发钦州市征地青苗及地上附着物补偿标准（试行）的通知》（钦政办〔2008〕37号）相关规定执行，即水田：1400元/亩，旱（坡）地1200元/亩，青苗补偿总额为人民币28826.56元。坡地上正常种植作物及林地根据实际种植情况按标准另行补偿。甲方（钦州港管委会）使用土地时，若土地征收补偿标准有提高的，则按新标准予以结算，结算付清相应土地补偿款项后，乙方（丹寮社区二组）无条件向甲方交地。甲方对乙方在征地范围内的地上附着物进行一次性丈量清点，按钦州港经济技术开发区现行文件标准予以补偿，补偿后乙方自行清理相关附着物，交地时甲方不再作任何补偿。 还查明，一审法院于2018年12月28日作出（2018）桂07行初70号行政裁定，驳回苏培平、韦福锦、黄秀娟的起诉。苏培平、韦福锦、黄秀娟不服，向本院提出上诉。本院于2019年6月28日作出（2019）桂行终332号行政裁定认为，苏培平、韦福锦、黄秀娟起诉要求确认钦州港管委会的涉案清表行为违法，钦州港管委会赔偿其三人因涉案清表行为造成树木的经济损失865800元，并非对涉案财产补偿标准有异议。其三人是与涉案清表行为有利害关系的相对人，起诉的被告明确，提供了林权证、征地补偿协议书、调查报告、种植树木支付费用的收据及其树木被清表毁损的相片等初步证据，且对清表行为合法性审查不属于应先经行政裁决的情形，本案属于一审法院的管辖范围，其三人的起诉符合上述法条规定的行政起诉条件，一审法院依法应予审理。故裁定：撤销一审法院（2018）桂07行初70号行政裁定；本案指令一审法院继续审理。 本院认为，关于钦州港管委会实施本案涉案清表行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，涉案集体土地经批复已转为国有建设用地，并已经完成征收、补偿程序，土地征收程序符合法律的规定。钦州港管委会与丹寮社区二组就被征收的土地签订了征地补偿协议，苏培平还作为代表在协议上签名确认，钦州港管委会亦根据协议分别向丹寮社区二组、苏培平支付了征地补偿款、地上附着物（含青苗）补偿款，已履行了协议约定的义务。根据征收补偿协议的约定，在钦州港管委会付清相应土地补偿款项、青苗补偿款后，丹寮社区二组应无条件向钦州港管委会交付土地，并自行清理相关附着物，苏培平作为代表在协议签名，说明认可协议的约定，但苏培平、韦福锦、黄秀娟却对钦州港管委会组织丹寮合作社人员进行土地清表提出异议，说明苏培平、韦福锦、黄秀娟通过对清表行为提出异议的方式拒绝交出土地，为此，土地行政主管部门应作出责令交出土地决定后，申请人民法院强制执行，钦州港管委会组织相关单位和人员对涉案土地实施强制清表，明显超越职权且违反程序，钦州港管委会的强制清表行为违法。一审判决认为“钦州港管委会的清表行为是针对已经被征用土地上和作了补偿的附着物，并没有侵犯苏培平、韦福锦、黄秀娟的合法权益，没有违反有关法律规定。苏培平、韦福锦、黄秀娟起诉认为钦州港管委会的清表行为违法的理由不能成立，不予支持”缺乏法律依据，本院应予纠正。 关于钦州港管委会是否应当赔偿苏培平、韦福锦、黄秀娟请求的树木经济损失865800元的问题。如前述，钦州港管委会与丹寮社区二组就被征收的土地签订了征地补偿协议，苏培平还作为代表在协议上签名确认，一般情况下，签订协议意味着认可和接受另一方所提出的标准或对价，除非存在重大误解或者合同无效的充分理由，基于合同双方自愿性原则和信用原则，对合同的效力不轻易否定。经查明，涉案集体土地的面积、地上附着物权属、种类、规格和数量等，有征地现场清点丈量登记为据，该登记有工作组、社区、丹寮社区二组代表及苏培平签订确认，补偿范围应以各方确认的结果为准，钦州港管委会根据各方确认的情况，并按照双方签订的协议支付土地补偿款、地上附着物（含青苗）补偿款，丹寮社区二组、苏培平亦分别接受该补偿款，说明各方对征收的补偿标准、金额均无异议。苏培平、韦福锦、黄秀娟主张树木经济损失865800元的主要理由是：协议约定的地上附着物（含青苗）补偿款是土地征收相关法律规定应当补偿的项目，韦福锦、黄秀娟种植的树木补偿不包括在该项目中，应当根据《征地补偿协议书》第三条第四项“坡地上正常种植作物及林地根据实际情况按标准另行补偿”的约定，以实际种植的树木另行补偿。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征地补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，地上附着物和青苗的补偿费不存在双重补偿的情形。对于涉案林地的青苗补偿应以实际丈量清点为准。涉案林权证记载的旱丫岭面积虽为46.5亩，但经钦州港管委会进行征地清点丈量时，面积实际为43.1365亩，各方亦签名予以确认，应以实际丈量的面积、清点的情况为准；且在办理征地补偿登记的期限内，苏培平、韦福锦、黄秀娟亦未对丈量清点的内容提出异议，从钦州港管委会2016年11月作出征收土地预公告，至2017年9月25日与丹寮社区二组签订《征地补偿协议书》，再至2017年10月31日、11月2日支付土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，前后将近一年时间，苏培平、韦福锦、黄秀娟明知涉案土地已被征收，一直未曾向钦州港管委会主张所提出的珍贵林木，不符合常理，钦州港管委会亦提出异议；根据《征地补偿协议书》的约定，青苗补偿为旱（坡）地的为1200元/亩，而钦州港管委会实际以8000元/亩的标准给予苏培平、韦福锦、黄秀娟青苗补偿，即为345092元，已充分考虑《征地补偿协议书》关于“坡地上正常种植作物及林地根据实际情况按标准另行补偿”约定的情形，钦州港管委会给予苏培平、韦福锦、黄秀娟附着物（包括青苗）补偿，并无明显不当，苏培平、韦福锦、黄秀娟主张经济损失865800元，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。至于施工方挖超的9.2㎡，实际包含在已征收的涉案土地范围内，而钦州港管委会又已根据实际丈量清点情况进行补偿，钦州港管委会不再向苏培平、韦福锦、黄秀娟另行补偿或赔偿并无不妥。结合苏培平、韦福锦、黄秀娟的诉请，苏培平、韦福锦、黄秀娟并非对涉案征地、青苗补偿标准提出异议，一审判决以“苏培平、韦福锦、黄秀娟对征地面积，附着物的补偿有异议的，应当先申请行政协调和裁决”为由驳回苏培平、韦福锦、黄秀娟的诉讼请求，理据不当，本院予以纠正。 综上，一审判决认定事实正确，但判决结果不当，本院予以改判。上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟上诉请求确认钦州港管委会的强制清表违法的理由成立，本院予以采纳，但主张钦州港管委会赔偿经济损失865800元的理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初156号行政判决； 二、确认被上诉人钦州港经济技术开发区管理委员会对苏培平、韦福锦、黄秀娟承包的旱叉大岭责任山林木采取的强制清表违法； 三、驳回上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟要求钦州港经济技术开发区管理委员赔偿的诉讼请求。 二审案件受理费50元，由被上诉人苏培平、韦福锦、黄秀娟共同负担25元，被上诉人钦州港经济技术开发区管理委员会负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年九月十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青