湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终481号上诉人（原审原告）皮毅，男，汉族，1957年10月19日出生，住湖北省通城县。被上诉人（原审被告）通城县人民政府。住所地：湖北省通城县隽水镇解放路**。法定代表人刘明灯，县长。委托诉讼代理人张晨辉，通城县司法局工作人员。上诉人皮毅因诉通城县人民政府（以下简称通城县政府）行政侵权一案，不服湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。皮毅诉称，案涉土地是2013年通城县人民法院国家赔偿的建筑用地，面积106平方米，为解决皮毅生计商业建设用地，位于通城县××步行街，有建设用地规划许可证、使用权批准书、红线图，通城县规划部门答应建设工程许可证等建房时直接发给皮毅。2016年7月20日，通城县政府在皮毅的土地上建临时防汛挡土墙。该挡土墙侵占了皮毅的土地，影响了皮毅建房。皮毅分别于2017年9月、2018年8月、2019年6月向通城县政府邮寄书面申请和通知，要求限期拆除石墙，支付占地费，通城县政府没有任何行为。请求：1.判决通城县政府限期拆除、运走建在皮毅土地上的硁石墙，或通城县政府支付皮毅拆除、清理、运输费三万元，免去皮毅道路清洁等管理费；2.判决通城县政府限期支付皮毅三年占地费三十万元及延续占地费每月一万元；3.判决通城县政府负担本案诉讼费。皮毅庭审时增加诉讼请求：1.依法审查隽政发〔2018〕17号文件的合法性；2.依法审查隽政发〔2018〕18号文件的合法性；3.依法审查隽办文〔2017〕29号文件的合法性；4.依法审查隽政发〔2017〕14号文件的合法性；5.依法审查《通城县人民政府关于在县城规划区内全面停止私房建设的通告》的合法性；6.判决通城县政府限期支付皮毅已拆除部分石墙工资及相关费用2.6万元；7.判决通城县政府限期支付因租用皮毅的土地不返还造成皮毅建房造价上升损失30万元。通城县政府辩称，通城县政府为了公共利益的需要修建本案所涉石墙；皮毅要求支付拆除、清理、运输费三万元以及支付占地费三十万元和延续占地费每月一万元，该计算方法没有法律依据或约定的依据；皮毅的宅基地由于山体滑坡地质灾害，已导致无法建房，且通城县城市规划禁止在城镇建私房，此宅基地只能根据政府有关文件规定进行货币补偿及产权调换。请求人民法院依法判决。原审法院查明，2013年6月3日，皮毅经与通城县人民法院签订《国家赔偿协议书》取得了位于通城县××水镇××（步行街）106平方米的国有土地使用权。因防汛抢险需要，2016年7月，通城县政府安排通城县隽水镇湘汉社区居民委员会在皮毅该土地上修建挡土防护墙。2017年9月、2018年8月、2019年6月，皮毅向通城县政府书面申请拆除挡土石墙及要求支付占地费，通城县政府未进行处理。皮毅不服，诉至法院。原审法院认为，皮毅依法取得了位于通城县××水镇××（步行街）106平方米的国有土地使用权，其财产权益应受到保护，皮毅认为通城县政府的行政管理行为侵犯其对该土地的使用权，提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定的起诉条件。通城县政府在皮毅使用的国有土地上修建挡土防护墙，是为公共利益的需要，其修建防护墙占用了皮毅的土地，应予以补偿。通城县政府在皮毅使用的国有土地上修建挡土防护墙，长期占用，造成皮毅无法使用该国有土地，通城县政府应对该防护墙是否可被拆除及若不能拆除对占用的土地如何处理作出决定。皮毅要求通城县政府支付相关费用的请求，因证据不充分，不予支持，皮毅要求对相关规范性文件进行合法性审查的请求，因该规范性文件与本案并无关联性，不予审查，对皮毅的其他诉讼请求应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：一、责令通城县政府于判决生效后90日内对占用皮毅使用的国有土地给皮毅造成的损失予以补偿。二、责令通城县政府于判决生效后90日内对修建在皮毅使用的国有土地上的挡土防护墙是否可被拆除及若不能拆除对占用的土地如何处理作出决定。三、驳回皮毅的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由通城县政府负担。皮毅上诉称，其合法取得的国有土地使用权应受到法律保护。通城县政府修建的临时防汛挡土墙必须拆除，这是建墙时的约定，皮毅有权拆除，通城县政府应当遵循诚实信用原则，有义务和责任承担相关的拆除费用或者自行拆除。皮毅没有要求通城县政府作出是否拆除的决定。一、原审判决证据认定错误，明显偏袒通城县政府。1.通城县政府一审提交的违法收集的询问笔录证据1不是原始证据，且证人没有出庭，原审认证合法，缺乏依据。2.通城县政府一审提交的隽政发〔2018〕17号、18号文件，目的是想以权占地不还。原审判决认定该两份规范性文件与本案无关联不予审查，但却认证其合法，自相矛盾。3.皮毅一审提交的证据25是证人证言，因为证人怕报复不敢出庭。皮毅提供了相关照片予以印证，可以证明费用开支的事实，但原审判决却错误地不予认证。4.皮毅一审提交的证据29商铺租赁合同，与通城县政府的建墙占地行为给皮毅造成的损失有关，原审判决不予认证错误。二、原审判决认定事实错误。2016年7月，通城县政府汛期在皮毅的土地东侧建临时挡土墙，当时保证皮毅建房时要拆除，皮毅才同意修建。而且挡土墙的护土作用只对东侧一家私房有用，并非为了公共利益。《通城县人民政府关于在县城规划区内全面停止私房建设的通告》等文件，违反了规划法、中央关于工程建设项目审批制度以及产权保护的相关规定。三、原审判决既然对通城县政府提交的隽政发〔2018〕17号、18号文件认证合法，认定其真实且与本案具有关联，对其效力予以确认，就应当对该两份文件以及通城县政府答辩所提供的文件制定依据的合法性进行审查。四、原审判决错误、违法。1.原审判决责令通城县政府给予损失补偿没有明确具体金额。本案应按照皮毅一审提供的证据4、5、6判决通城县政府支付相关的费用。2.原审判决责令通城县政府对挡土防护墙是否可被拆除及若不能拆除对占用的土地如何处理作出决定，违法改变皮毅的诉讼请求，是侵害皮毅合法权益的枉法判决。上诉请求：1.撤销湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行初61号行政判决；2.判决通城县政府限期拆除、运走建在皮毅土地上的硁石墙土、渣，或通城县政府支付皮毅拆除、清理、运输费三万元，免去皮毅道路清洁等管理费；3.判决通城县政府限期支付皮毅三年占地费三十万元及延续占地费每月一万元；4.依法审查隽政发〔2018〕17号文件《通城县城市规划区内集体土地上房屋征收实物安置暂行办法》的合法性；5.依法审查隽政发〔2018〕18号文件《通城县城市规划区内原安置住宅用地收购办法》的合法性；6.依法审查隽办文〔2017〕29号文件《县委办公室县政府办公室关于规范城市建设与管理工作的通知》的合法性；7.依法审查隽政发〔2017〕14号文件《县人民政府关于印发通城县城乡个人住宅规划建设管理实施细则的通知》的合法性；8.依法审查《通城县人民政府关于在县城规划区内全面停止私房建设的通告》的合法性；9.判决通城县政府限期支付皮毅已拆除部分石墙工资及相关费用2.6万元，运输拆墙渣土1000元路面污染冲洗费；10.判决通城县政府限期支付因借用皮毅的土地三年不返还，造成皮毅建房造价上升损失30万元；11.本案诉讼费由通城县政府负担。通城县政府辩称，2016年7月17日，通城县遭遇暴雨天气，皮毅家宅基地南面高十余米土方发生滑坡，为保障附近居民生命财产安全，通城县领导指挥隽水镇湘汉社区居民委员会采取修建挡土防护墙的措施，防止继续发生滑坡，是为了公共利益而占用皮毅家的宅基地。皮毅主张的费用损失都是其单方面提供的单据，对其真实性存在疑问。皮毅诉请的规范性文件审查，原审判决已经明确与本案无关。二审期间，皮毅向本院提交了以下证据：证据一：2001年12月26日通城县政府办公室《关于对县城解放路中段新建商业步行街收取开发建设成本费的通知》（隽证办发〔2001〕79号）。证明目的：1.通城县政府文件明确规定步行街按照“统一开发，分户建设，成本均摊，共同受益”的原则建设，步行街是通城县政府规划分户建设私房领域。2.皮毅建房用地位于通城县政府分户建设私房规划的步行街。证据二：2017年12月20日付款收条。证明目的：皮毅为拆石墙建保护邻居护墙付工钱2800元。证据三：2018年2月6日付款收条。证明目的：皮毅拆挡土石墙付工钱12000元。证据四：2020年4月19日付款收条。证明目的：皮毅拆挡土石墙付工钱18000元。证据五：拆除石墙后照片2张。证明目的：通城县政府建在皮毅土地上的挡土石墙完全不存在公共利益，拆除的石墙东边是私房，南边是一挡石墙，无人车通行，建石墙是保护黎姓私房，不具有公共利益。证据六：2011年7月14日皮毅申请建设工程许可申请表。证明目的：通城县规划局向皮毅发建设工程许可申请表，有通城县政府拆迁指挥部意见证明。因通城县规划局要皮毅平整土地建成房屋基础再发建设工程许可证，因此当时没有发证。皮毅是基于相信通城县规划局的承诺与法院签署赔偿协议。对皮毅二审提交的证据，通城县政府质证认为，对证据一的真实性无异议，对其证明目的有异议，通城县政府城市规划从2015年开始实施，按照城市规划要求案涉土地上不允许建私房；对证据二、三、四的真实性有异议，虽然皮毅出示了收条原件，但收条均为手写收据，并非正规发票；对证据五的真实性无异议，对证明目的有异议，挡土墙的建设是为了防止山体滑坡；对证据六的真实性无异议，对其证明目的有异议，该证据与本案没有关联性。本院审查认为，皮毅提交的证据一、二、三、六属于在一审期间无正当事由未提供而在二审期间提供的证据，本院不予采纳。对证据四，涉及皮毅自行拆墙的相关费用支出，将在本院认为部分进行评述。对证据五的真实性本院予以确认，但该照片反映的客观状态不能证明修建挡土石墙的目的，对该证据的证明目的本院不予采信。通城县政府二审未提交证据。原审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，皮毅以通城县政府修建挡土防护墙的行为侵犯其国有土地使用权为由提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九规定的起诉条件。根据原审查明事实，皮毅享有案涉国有土地使用权，通城县政府在该土地上修建挡土防护墙，占用了皮毅合法使用的土地，皮毅有权向通城县政府主张权利。从皮毅的诉称以及通城县政府的举证情况看，通城县政府在案涉土地上修建挡土防护墙是基于特定情况下的防汛工作需要，具有公共利益属性，由此给皮毅造成损失的，应由通城县政府依法进行补偿。因修建挡土防护墙时双方并未就占地费用及损失补偿进行约定，通城县政府在本案诉讼期间坚持该挡土防护墙修建的目的和必要性，在此情况下，基于行政首次判断权原则，对于案涉挡土防护墙是否可以被拆除以及应当给予皮毅何种补偿和处理，应由通城县政府在职权范围内先予判断和处理，而不宜由人民法院直接作出判决。原审判决责令通城县政府限期对皮毅进行补偿并就挡土防护墙的拆除与否及其后续处理作出决定，并无不当。皮毅若对通城县政府作出的补偿或者处理决定不服，仍然可以寻求司法救济，原审判决并未损害皮毅的合法权益。关于皮毅自行拆墙支付的相关费用，因案涉挡土防护墙能否被拆除有待通城县政府作出决定，在证据尚不充分的情况下，原审判决未予支持，亦无不当。皮毅诉请的该部分费用，可以在通城县政府对案涉被占用土地进行处理时一并主张。至于相关规范性文件的审查，因与被诉修建挡土防护墙的行为并无关联，原审法院未予审查，符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，判决结果恰当，应予维持。皮毅的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人皮毅负担。本判决为终审判决。审判长  王仁祥审判员  马春亮审判员  胡锦明二〇二〇年九月八日书记员  董晓晗