广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1132号上诉人（原审被告）：中山市市*监督管理局，住所地广东省中山市东区********。法定代表人：徐宁军，局长。委托代理人：李雪芳，该局工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广东省市场监督管理局，住所地广东省广州市天河区*********。法定代表人：麦教猛，局长。委托代理人：赵媛，该局工作人员。委托代理人：苏东海，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：张波，男，侗族，1982年8月11日出生，住湖南省洪江市******立山组，公民身份号码431************412。上诉人中山市市*监督管理局（以下简称中山市监局）、上诉人广东省市场监督管理局（以下简称省市监局）因与被上诉人张波投诉举报奖励决定及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5353号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月18日，张波向中山市监局提交投诉举报，反映中山市壹加壹永宁商场（以下简称被举报人）销售的卷风记综合果仁（生产日期为2018/10/10）存在产品外包装标签配料标示不符合其产品执行标准的情况。张波同时提交了购物票据与产品照片等材料。中山市监局于2019年3月25日受理该投诉举报。2019年4月11日，中山市监局执法人员前往被举报人经营场所现场检查，并对相关被举报产品予以扣押。同日，中山市监局向被举报人发出《责令改正违法行为通知书》，要求其立即停止经营“综合果仁”“绿葡萄干”和“土茯苓”等食品。中山市监局于同日对案件予以审批立案。同年6月10日，中山市监局对被扣押的产品解除扣押。2019年6月28日，中山市监局对被举报人进行调查询问。同年7月1日，中山市监局就其下属小榄分局的协查函作出《协助调查函回函》，答复称，随函所附照片上的产品为中山市冠丰食品有限公司生产，该公司生产的涉案批次产品（综合果仁，生产日期为2018/10/10）投料同其外包装标示配料一致，不符合其外包装标示的执行标准等。2019年7月7日，中山市监局向被举报人作出《行政处罚决定书》，查明被举报人经营的“卷风记综合果仁”的外包装标签标示的配料与其标示的产品标准不一致，涉案食品货值金额为1820元，违法所得为880元。该处罚决定认定被举报人存在经营不符合食品安全标准食品的行为，认为该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百三十六条的规定，对被举报人作如下处罚：没收其不符合食品安全标准的食品，免于其他行政处罚。2019年7月22日，中山市监局向张波作出中市监食药小榄投复字[2019]B04号《关于中山市壹加壹永宁商场销售问题“卷风记综合果仁”的投诉举报答复函》，答复张波如下：……二、经调查，广东壹加壹商业连锁有限公司小榄购物中心于2019年3月10日销售的“卷风记综合果仁”的外包装标签不符合食品安全标准……我局已依法对广东壹加壹商业连锁有限公司小榄购物中心作出没收其不符合食品安全标准的食品，免于其他行政处罚的决定。三、你的举报内容符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条的第三奖励等级和第十条的规定“属于三级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没金额的1%-2%（含）给予奖励。按此计算不足200元的，给予200元奖励。”因此，我局给予你200元奖励。四、请你自收到本回复三十个工作日内携带身份证和银行账号复印件到我局办理举报奖励申请，逾期视为放弃。张波不服该奖励决定，于2019年8月12日向省市监局申请行政复议，省市监局于2019年8月14日向中山市监局发出提出行政复议答复通知书，2019年8月21日，中山市监局提交复议答复书及证据材料，2019年9月18日，省市监局作出粤市监食行复字[2019]341号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了中山市监局作出的奖励决定。张波仍不服，诉至原审法院。原审法院认为：《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条第一款规定：“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符。”第十条规定：“各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。具体奖励标准如下：……属于二级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的2％—4％（含）给予奖励。按此计算不足1000元的，给予1000元奖励。属于三级举报奖励的，一般按涉案货值金额或者罚没款金额的1％—2％（含）给予奖励。按此计算不足200元的，给予200元奖励。……”本案中，张波向中山市监局举报被举报人存在销售外包装标签标示的投料不符合产品执行标准的卷风记综合果仁的行为，该行为经中山市监局查证属实。张波举报的产品为卷风记综合果仁，虽然其在举报材料中注明了所购买产品的生产日期，但是，该事实不影响张波举报产品的种类，被举报产品实际为卷风记综合果仁该种产品，中山市监局将该产品按照生产日期进行区分定性明显不当。此外，中山市监局作为监管部门，不应苛求产品购买人购买各个生产日期的被举报产品，亦不应由此而要求其将某一种产品的举报按照批次分为不同的数个举报。退而言之，即便按照中山市监局的区分标准，将销售不同批次卷风记综合果仁的行为拆分为不同的违法行为，那么张波举报的内容为被举报人销售不符合食品安全标准的卷风记综合果仁（2018/10/10）的违法事实，中山市监局调查获取的其他批次产品的违法事实与张波举报内容指向的标的并非同一对象，张波举报事实的成立不应当因为被举报人经营其他批次产品违法事实的存在而产生不利定性。中山市监局认为被举报人存在违法经营其他批次商品的事实，进而认定张波举报内容与违法事实属基本相符的意见缺乏事实与法律依据，其作出的奖励决定事实不清，证据不足，依法应予撤销。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:1.主要事实不清、证据不足的；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”本案省市监局作为复议机关，其对于中山市监局奖励决定查明事实不清、证据不足的情况未予依法纠正，故其作出的本案行政复议决定事实不清，依法应予撤销。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决：一、撤销中山市监局于2019年7月22日作出的中市监食药小榄投复字[2019]B04号《关于中山市壹加壹永宁商场销售问题“卷风记综合果仁”的投诉举报答复函》中对张波的奖励决定；二、中山市监局于判决发生效力之日起六十日内对张波2019年3月18日的投诉举报重新作出奖励决定。三、撤销省市监局于2019年9月18日作出的粤市监食行复字[2019]341号《行政复议决定书》。一审受理费50元，由中山市监局、省市监局负担。上诉人中山市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中山市监局查实的违法行为与认定的举报奖励等级相当。本案中，张波向中山市监局举报被举报人存在销售外包装标签标示的配料与其标示产品标准不一致的“卷风记综合果仁”的违法行为线索。中山市监局在查处过程中，还发现被举报人经营其他批次的“卷风记综合果仁"，从而根据查处的违法产品和事实情况来认定涉案货值并作出相应处罚。涉案行政处罚并非只依据举报内容作出，查处产品的种类增加，最终认定的货值和违法所得也会增加，从而导致处罚决定的变化。中山市监局以查证结果作出处罚决定，涵盖了但不限于举报内容。如果被举报的违法行为轻微并及时纠正且没有造成危害后果，则可能对被举报人不予行政处罚，不予处罚就无需给予举报人奖励。中山市监局综合考虑违法行为显著轻微且没有造成危害后果、无罚没款和举报线索的贡献大小等因素，作出给予张波三级奖励的奖励决定合法合理，并无不当。二、原审判决对《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条存在法律理解及适用错误。张波举报时只提供了购物小票及产品标签图片，既没有提供原件，也没有提供产品实物，因此张波没有提供能够作为对被举报人进行处罚的证据，而只是提供了违法行为的线索。中山市监局以张波的举报为线索对被举报人进行调查处理，虽认定被举报人产品确实存在违法问题，但认定被举报人违法事实的证据是依职权调查所得，而非张波提供。因此，张波提供的材料不属于定案证据，不能直接证实被举报人的违法事实，即便举报内容与违法事实相符，也不能以“二级”或“一级”的奖励标准来认定。三、在未违反法律法规强制性规定情况下，司法裁判应当尊重行政机关对奖励等级的判断并考虑判决对社会价值导向的影响。综上所述，请求撤销原审法院（2019）粤7101行初5353号判决，依法驳回张波的全部诉讼请求，判决张波承担本案一审、二审诉讼费用。上诉人省市监局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、中山市监局所查实的违法行为与其认定的举报奖励等级相当，并无不当。在对个案的奖励情况进行判定时，应综合考量涉案违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及举报人所提供举报材料线索大小、内容详尽程度、证明力度、能否降低行政机关查处违法行为难度及节省市场监管行政资源等关键因素。本案中，张波向中山市监局举报被举报人存在销售外包装标签标示的配料与其标示产品标准不一致的“卷风记综合果仁”的违法行为线索。中山市监局经调查，查明被举报人履行了法定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准，并能如实说明其进货来源，依法对被举报人作出免予行政处罚的决定，并没收其不符合食品安全标准的食品。原审判决认为行政机关不能苛求举报人购买不同批次的被举报产品，同样，不应苛求行政机关对举报人给予违法行为查证属实工作提供的贡献大小作出绝对性、唯一性的判断。本案被举报人违法行为显著轻微，中山市监局给予张波“三级”奖励认定与所查实违法行为相当，合法合理，并无不当。二、原审判决未能正确理解《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条。本案中，张波只提供了购物小票及产品标签的图片，没有提供原件，也没有提供产品实物，不能作为对被举报人进行处罚的证据使用。所谓“证据”，应当是能够直接作为证实或说明违法行为真实情况的材料，而“线索”则是需要行政机关进一步全面调查，查证违法行为存在与否、存在何种违法行为的调查方向指引，两者具有本质区别。中山市监局以张波的举报为线索对被举报人进行立案调查处理，虽认定被举报人产品确实存在问题，但认定违法事实的证据是依职权调查所得，而非张波提供。仅凭张波提供的举报线索无法认定违法事实是否存在，也无法证明被举报人违法货值、违法所得等违法事实。因此，张波提供的材料不属于定案证据，不能直接证实被举报人的违法事实，而属于违法线索，即便举报内容与违法事实相符，也不能以“二级”或“一级”的奖励标准来认定。三、原审判决不宜任意行使司法裁判权，在未违反法律、行政法规强制性规定情况下，应当尊重行政机关对奖励等级的判断以及注重判决对社会价值导向的影响。如按原审判决的裁判思路将引导职业打假人为了获取更多奖励将原本可同案举报的事项拆分举报，鼓励职业打假人针对同类产品不同批次的同一种违法行为进行分次、多次举报，导致行政复议、行政诉讼案件大量增加，浪费行政资源及司法资源。被上诉人张波二审期间未提交答辩意见。经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条第一款规定：“举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，分为三个奖励等级：一级：提供被举报方的详细违法事实、线索及直接证据，举报内容与违法事实完全相符。二级：提供被举报方的违法事实、线索及部分证据，举报内容与违法事实相符。三级：提供被举报方的违法事实或者线索，举报内容与违法事实基本相符。”本案中，张波向中山市监局举报被举报人存在销售外包装标签标示的配料不符合产品执行标准的卷风记综合果仁的行为，并附上涉案产品照片、消费凭证扫描件。但仅凭上述材料并不足以认定被举报人存在违法事实，中山市监局根据张波提供的线索，通过现场检查和询问，才向被举报人作出涉案行政处罚。可见张波的举报并未提供直接证据，仅向中山市监局提供违法行为的线索，故中山市监局认为张波的举报属于三级举报奖励，给予张波200元，事实清楚，适用法律正确。省市监局复议维持该奖励决定，并无不当。省市监局复议维持被诉答复函程序合法。原审法院撤销涉案答复函中对张波的奖励决定,撤销省市监局作出的被诉《行政复议决定书》不当，本院予以纠正。中山市监局、省市监局的上诉理由，于法有据，本院予以支持。张波诉请撤销被诉答复函中不予奖励的决定及行政复议决定的理由不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，本院予以改判。中山市监局、省市监局的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5353号行政判决；二、驳回张波的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由张波负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长 陈作斌审 判 员 张 珣审 判 员 王 硕二〇二〇年九月十八日法官助理 刘之秋书 记 员 陈洁灵