广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1492号上诉人（原审被告）:广州市黄埔区新龙镇人民政府。住所地广州市黄埔区***********。法定代表人：李贵清，镇长。委托代理人：吴文苗，该单位工作人员。委托代理人：徐道春，广东锐锋律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州楚航化工涂料有限公司。住所地广州市萝岗区******荔岭经济合作社新岭岗。法定代表人：徐志荣，董事长。委托代理人：肖卫华，广东科德律师事务所律师。上诉人广州市黄埔区新龙镇人民政府因与被上诉人广州楚航化工涂料有限公司责令停止生产通知纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初4771号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，2016年12月6日，广州开发区管理委员会办公室发布穗开管办〔2016〕100号《广州开发区管委会办公室关于印发广州开发区彻底解决中央环境保护督察组交办案件一揽子工作方案的通知》，其中《广州开发区彻底解决中央环境保护督察组交办案件一揽子工作方案》载明：中央环境保护督察组11月28日到广东进行督查以来，截止至12月4日，共向广州开发区管委会交办5批次共计19宗案件，交办案件主要集中在中海誉城周边企业废气影响问题、九龙镇金龙工业园内企业的废气影响、安全隐患问题、岭南山畔周边企业影响问题、区政府、科城山庄周边企业影响问题以及兴丰垃圾填埋场的气味影响问题等，为彻底解决中央环境保护督察组交办案件反映问题，特制订本工作方案。该方案具体规定了对相关问题的解决措施及职能部门，其中对中泰天境小区反映问题解决措施规定，由九龙镇、区国土资源和规划局负责，研究制定金龙工业园内所有企业的关停或搬迁工作方案并予以公布，并立即启动关停或搬迁工作，确保在中泰天境小区交房前，必须完成金龙工业园内企业关停或搬迁工作（完成时间：2016年12月15日前公布方案）。2016年12月13日，原广州市黄埔区九龙镇人民政府发布九龙府通〔2016〕637号《九龙镇人民政府关于印发金龙工业园企业关停搬迁工作方案的通知》，对金龙工业园企业开展动员转型升级、关停改造或整体搬迁等工作进行了布置。2017年9月29日，广州市黄埔区人民政府办公室发布穗埔府办函〔2017〕24号《黄埔区人民政府办公室关于印发九龙镇金龙工业园企业关停搬迁工作方案的通知》，其中载明：为做好中央环境保护督察组交办案件反映问题的处理工作，采取切实有效的措施，着力解决存在的突出环境问题，根据《广州开发区管委会办公室关于印发广州开发区彻底解决中央环境保护督察组交办案件一揽子工作方案的通知》的要求，围绕九龙镇金龙工业园企业关停搬迁工作事项，制定本工作方案。该方案职责分工规定，九龙镇政府负责企业关停、整体搬迁和收储利用工作，协助相关职能部门对金龙工业园企业违法用地、违法建设和环保查处、整改关停搬迁、签订补偿和土地收储签约等工作。2018年1月14日，原广州市黄埔区九龙镇人民政府向包括原告楚航公司在内的金龙工业园八家公司作出埔企关停搬迁办通〔2018〕1号《通知》，责令原告等八家公司必须立即停止生产。2019年8月23日，被告新龙镇政府向原告楚航公司发出穗埔新龙府通〔2019〕89号《通知》，通知主要内容为：“根据《广州开发区管委会办公室关于印发广州开发区彻底解决中央环境保护督察组交办案件一揽子工作方案的通知》的要求，金龙工业园企业必须在2016年12月15日前完成全部关停或搬迁工作。原九龙镇人民政府于2018年1月14日再次发出通知要求贵司立即停止生产，经调查，你司到目前为止仍然未（完全）关停。现将有关事项通知如下：一、你司在收到本通知后必须立即停止生产......”原告不服该通知，诉至本院。另查明：2019年3月7日，经广东省民政厅同意，广州市人民政府撤销广州市黄埔区九龙镇，设立黄埔区新龙镇。原九龙镇管辖的金坑等11个村委会和镇龙社区居委会为新龙镇的行政区域。原九龙镇金龙工业园企业关停搬迁工作由新龙镇政府承接。原审法院认为，行政机关无论是依职权或是根据上级机关的指令作出行政行为，均应当在法律规定的职责权限范围内，依法行使职权。本案中，被告新龙镇政府根据穗开管办〔2016〕100号《广州开发区管委会办公室关于印发广州开发区彻底解决中央环境保护督察组交办案件一揽子工作方案的通知》要求，于2019年8月23日作出涉案通知，责令原告楚航公司立即停止生产。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告辩称其根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，有权作出涉案通知，但上述法律条款中并无关于地方各级人民政府作出责令停产的职权内容，被告未能提供其有权作出责令停产行为的法律依据，且本案被告并非因原告存在废气排放或安全生产等方面的违法行为而责令其停产，被告作为乡镇一级人民政府，责令原告停止生产，超越了镇政府的法定职权，且缺乏事实和法律依据，所作通知依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（四）项之规定，判决撤销被告广州市黄埔区新龙镇人民政府于2019年8月23日作出的穗埔新龙府通〔2019〕89号《通知》。上诉人广州市黄埔区新龙镇人民政府不服原审判决，向本院提起上诉称:一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定,上诉人有权作出《通知》（穗埔新龙府通〔2019〕89号）（下称涉案通知）。二、上诉人所作出涉案通知，事实认定清楚，证据确实充分、程序合法，应被认定为合法有效。在2016年12月6日，由广州开发区管委会办公室发出的《广州开发区管委会办公室关于印发广州开发区彻底解决中央环境保护督察组交办案件一揽子工作方案的通知》（穗开管办〔2016〕100号）（下称100号文），按照要求，需要对包括被上诉人在内的六家企业所在金龙工业园内废气影响、安全隐患问题等进行彻底处理，具体要求由政府部门剥配合九龙镇推进其关停，完成时间为2016年12月15日前。同年12月13日，由原九龙镇人民政府发出《九龙镇人民政府关于印发金龙工业区企业关停搬迁工作方案的通知》（九龙府通〔2016〕637号），按照该方案，拟定对金龙工业园区在2016年12月15日前关停搬迁并协商升级改造或搬迁。该通知当时印发给了包括被上诉人在内的相关单位。在2017年9月19日，由广州市黄埔区人民政府办公窒发出《黄埔区人民政府关于印发九龙镇金龙工业园区企业关停搬迁工作方案的通知》（穗埔府办函〔2017〕24号）之要求：要求对被上诉人所在的金龙工业园区企业实施关停、整体搬迁和收储利用等。在2018年1月14日，由原九龙镇人民政府再次向包括被上诉人在内的众多企业发出《通知》（埔企关停搬迁办通〔2018〕1号），要求收到该通知后必须立即停止生产……等。上诉人作为原九龙镇人民政府撤销后设立的镇政府，因案涉的金龙工业园区在辖区内，依上级人民政府的指令和前期原九龙镇的工作方案推进，对该工业园区的处理承接了原方案措施，故在2019年8月23日再次发出涉案通知并告知被上诉人。三、上诉人作出涉案通知的依据为100号文及《黄埔区人民政府关于印发九龙镇金龙工业园区企业关停搬迁上作力案的通知》（穗埔府办函〔2017〕24号）并未被认定为违法或者无效文件。至今为止，上诉人根据上级人民政府发出的文件依职权作出相关《通知》，相关文件并未被认定为违法或者无效，上诉人由此所进行的行政行为不应该被认定为超越职权。为维护上诉人的合法权益，特提起上诉，请求依法改判：1.依法撤销(2019)粤7101行初4771号行政判决书的判决并改判上诉人于2019年8月23日所作出的穗埔新龙府通〔2019〕89号《通知》合法；2.本案一审二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州楚航化工涂料有限公司二审答辩称：一、被上诉人所发出的涉案通知，既未写明其据以作出该行政处罚的法律依据，也在作出该行政处罚前未告知原告享有申请听证和予以申请回避、进行答辩、陈述的权利，也未告知原告可以提起行政复议或行政诉讼的权利，不符合我国法律的规定，应当予以撤销。二、被上诉人在该通知书中没有说明法律依据，事后才引用法律规定。三、在其所引用的《中华人民共和园地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中并没有地方各级人民政府作出责令停产的职权内容。所谓亦理上级人民政府交办的其它事项之规定，系规定人民政府和上级政府之间的关系的法律规范，并非规定上级人民政府对公民和企业所拥有的行政处罚权限的法律规范。故显然不能作为可以做出责令答辩人停产的法律依据。四、被上诉人声称《通知》等相关文件并未被认定违法或无效，因此可以作为依据，显然属于对法律理解错误。《通知》等相关文件本来就不是行政诉讼领域的法律依据，原法院无须对其认定违法或无效，也不是必须认定这些文件违法或无效方可对与其相关联的行政处罚进行裁判。被上诉人声称《通知》等相关文件并未被认定违法或无效，因此可以作为依据，但是没有引用任何法律对其主张予以支持，根据法无授权不可为的行政法原则，显然其主张不能成立。综上所述，特申请法院维持原判。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，上诉人对被上诉人作出涉案通知要求其停止生产，责令企业停止生产属于行政处罚法规定的处罚种类，涉案通知实则系上诉人对被上诉人作出的行政处罚。根据行政处罚法的规定，行政机关作出行政处罚应当具有法律依据并遵循法定程序。上诉人认为其系依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定作出涉案通知，具有职权依据的主张，该法第六十一条对镇政府行使职权的范围及领域作出相关规定，但行政处罚的作出应当遵循法律、法规、规章的规定，责令停产停业关系到企业的生产经营，对企业的生存发展影响重大，即便是在执行上级人民政府的相关决议或者命令，亦应当符合行政法律规范的相关规定，上诉人作出涉案通知没有对被上诉人违法事实、情节予以认定，也未援引相关法律规范，不具有事实和法律依据，原审法院判决予以撤销，处理并无不当，本院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市黄埔区新龙镇政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年九月二十七日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华