山西省吕梁市中级人民法院行政裁定书（2020）晋11行初224号原告牛×，现住山西省平遥县。被告平遥县人民政府。法定代表人石×。委托代理人韩×。委托代理人梁×，山西卓轩律师事务所律师。原告牛×与被告平遥县人民政府征收土地公告一案，本院于2020年8月10日立案受理，同年8月10日向被告平遥县人民政府送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。同年9月16日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告牛×，被告平遥县人民政府的负责人王晓刚以及委托代理人韩×、梁×到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。平遥县人民政府于2020年5月25日作出《土地征收启动公告》【平征启公告（2020）第1号】，公告内容为：一、征收土地范围、面积、用途：地块1范围为东临汇通路，南临通往北良如村道路，西临北良如村居民区及空地，北临南城村田间水泥路；征收面积112.96亩（具体面积以土地调查结果为准）；用途为商业用地。地块2范围为东临闫壁村空地，南临闫壁村空地，西临汇通路，北临印象小镇及闫壁村空地；征收面积43.14亩（具体面积以土地调查结果为准）；用途为住宅用地。地块3范围为东临博文公馆，南临双林大道，西临汇通路，北临闫壁村空地；征收面积17.1亩（具体面积以土地调查结果为准）；用途为住宅用地。二、征收土地目的：本次拟征收土地用于我县老醯水镇、住宅开发等项目建设，符合法律、法规征收土地的情形。三、开展土地现状调查安排：自本公告发布之日起，由乡（镇）人民政府会同农业农村、林业、自然资源、财政、人社、农经等部门及所涉农户对拟征收土地的权属、地类、面积以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的权属、种类、数量等进行确认，并对失地农民社保补贴等信息进行调查。涉及的单位和个人应予积极支持配合。本土地征收启动公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内抢栽抢建，违反规定实施的，不予补偿安置。晋中市人民政府于2020年7月24日作出行政复议决定书【市复决字（2020）41号】，认为平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》仅是对征收土地项目的范围、用途、面积进行了简要说明，同时告知相关部门组织开展土地现状调查，单位和个人不得在拟征收土地范围抢栽抢建。该公告中并未载入补偿标准、安置方式等征收的具体内容。平遥县人民政府作出的公告行为本身并不对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响，只是对其知情权的保障，真正对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响的是政府作出征收决定本身以及相关征收批复及后期征收行为。按照相关法律、法规规定，可申请行政复议的行政行为应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对行政相对人权利义务直接产生影响，对外发生法律效果的行为。即行政管理活动的最终行政决定。故牛×对该公告申请行政复议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回牛×的行政复议申请。原告牛×不服平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》及晋中市人民政府作出的行政复议决定。起诉称，1.被告平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》无国务院关于征地的相关批文和征地目的及用途，征地程序违法。《土地征收启动公告》清楚表明地块1、2、3的征地范围、面积、用途，征地目的明确，并非平遥县人民政府所称的准备性行政行为或阶段性行政行为。《土地征收启动公告》将原告耕地纳入了征地范围，且不允许进行抢栽、抢建等，对原告行使土地使用权造成了限制或剥夺，对原告权利有独立的实体影响。《土地征收启动公告》发布于5月25日，正值芒种季节，导致原告无法栽种，平遥县人民政府应该赔偿原告2020年无法栽种的经济损失每亩2000元。2.原告的部分耕地上有附着物（挂果果树），而非平遥县人民政府《土地征收启动公告》中所表述的空地。3.晋中市人民政府认为平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》不是具体行政行为，对原告的土地使用权等权利义务不产生实际影响，作出驳回原告复议申请的行政复议决定，认定事实不清、适用法律错误，应当予以撤销。因此请求1.撤销平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》；2.平遥县人民政府赔偿原告2020年无法栽种的经济损失每亩2000元；3.撤销晋中市人民政府作出的行政复议决定；4.本案诉讼费用由二被告承担。原告为支持其诉求，提交了下列证据：1.原告的身份证复印件，证明原告具备本案诉讼主体资格。2.平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》【平征启公告（2020）第1号】，证明被告平遥县人民政府作出了被诉行为。3.晋中市人民政府作出的行政复议决定书【市复决字（2020）41号】，证明被告晋中市人民政府作出了被诉行为。经本院庭审释明，按照最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。晋中市人民政府作出的行政复议决定以原告提出的复议申请不属于行政复议的受案范围为由，驳回了原告的复议申请。因此，本案不属于复议机关决定维持原行政行为的案件，即本案不属于复议机关作共同被告的案件。平遥县人民政府作出的土地征收启动公告与晋中市人民政府作出的行政复议决定属不同行政机关作出的不同行政行为。原告同案起诉撤销不同行政机关作出的不同行政行为，不符合行政诉讼法规定的“一案一诉”基本原则，其应择一而诉。本院释明后，原告撤回了撤销晋中市人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求，明确本案的诉讼请求为：1.撤销平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》【平征启公告（2020）第1号】；2.要求平遥县人民政府赔偿2020年无法栽种导致的经济损失每亩2000元；3.本案诉讼费用由被告承担。被告平遥县人民政府答辩称，其作出《土地征收启动公告》的程序合法，符合法律规定。山西省人民政府《关于晋中市灵石县等10个县（市）土地利用总体规划（2016-2020年）调整方案的批复》(晋政函［2018]44号），原则同意晋中市灵石县等10个县（市）土地利用总体规划（2016-2020年）调整方案，同意平遥县人民政府土地利用总体规划主要控制指标建设用地总规模为12999.10公顷，中心城区建设用地规模为1806.45公顷。平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》中载明拟征收土地的范围、面积及用途符合上述省政府批复。山西省自然资源厅《关于认真贯彻实施新修订＜土地管理法＞依法做好征地管理工作的通知》(自然资函［2020]237号）第二条第二项明确，土地征收启动公告为依法履行征地申请前的程序，该程序性行为对原告不产生权利义务影响。综上，平遥县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》之规定作出的《土地征收启动公告》仅是对征收土地项目的范围、用途、面积进行了简要说明，同时告知相关部门组织开展土地现状调查，单位和个人不得在拟征收土地范围抢栽抢建。《土地征收启动公告》中并未载入补偿标准、安置方式等征收的具体内容，公告行为本身并不对被征收人及其他利害关系人产生实质性影响，只是对其知情权的保障，《土地征收启动公告》属于准备性行政事实行为，不是具体行政行为，没有建立、变更、消灭原告的权利义务。故原告提起的行政诉讼缺乏事实和法律依据，应驳回其起诉。被告平遥县人民政府在法定举证期限内提交了下列证据：1.山西省人民政府作出的《关于晋中市灵石县等10个县（市）土地利用总体规划（2016-2020年）调整方案的批复》(晋政函［2018]44号），证明其作出的《土地征收启动公告》中载明拟征收土地范围、面积及用途符合上述省政府批复。2.山西省自然资源厅《关于认真贯彻实施新修订＜土地管理法＞依法做好征地管理工作的通知》(自然资函［2020]237号），证明其作出土地征收启动公告，符合相关的法律规定。原、被告对双方提交的证据均无异议。本院经审理查明，平遥县人民政府于2020年5月25日作出了《土地征收启动公告》【平征启公告（2020）第1号】，公告内容为：一、征收土地范围、面积、用途：地块1范围为东临汇通路，南临通往北良如村道路，西临北良如村居民区及空地，北临南城村田间水泥路；征收面积112.96亩（具体面积以土地调查结果为准）；用途为商业用地。地块2范围为东临闫壁村空地，南临闫壁村空地，西临汇通路，北临印象小镇及闫壁村空地；征收面积43.14亩（具体面积以土地调查结果为准）；用途为住宅用地。地块3范围为东临博文公馆，南临双林大道，西临汇通路，北临闫壁村空地；征收面积17.1亩（具体面积以土地调查结果为准）；用途为住宅用地。二、征收土地目的：本次拟征收土地用于我县老醯水镇、住宅开发等项目建设，符合法律法规征收土地的情形。三、开展土地现状调查安排：自本公告发布之日起，由乡（镇）人民政府会同农业农村、林业、自然资源、财政、人社、农经等部门及所涉农户对拟征收土地的权属、地类、面积以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗的权属、种类、数量等进行确认，并对失地农民社保补贴等信息进行调查。涉及的单位和个人应予积极支持配合。本土地征收启动公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征地范围内抢栽抢建，违反规定实施的，不予补偿安置。原告认为其所有的土地位于平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》中征收土地的范围内，该公告明确用于住宅开发建设且发布之日起不准许所涉农户再行栽种，侵犯了原告的土地承包经营权。因此，请求撤销平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》，并要求被告按照2000元/亩的标准赔偿2020年无法栽种而导致的损失。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。本案平遥县人民政府作出的《土地征收启动公告》属于上述法律规定的拟征收土地公告，属于履行征地申请前的程序性行为，对原告的权利义务不产生实际影响。根据最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的诉讼条件，应不予立案。对已经立案的，应裁定驳回起诉。依据最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下：驳回原告牛×的起诉。案件受理费50元，退还原告牛×。如不服本裁定，可在接到本裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 王建栋审判员 刘慧平人民陪审员 李文英二〇二〇年九月二十一日书记员 李佳欣附：本裁定适用的相关法律依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。