安徽省长丰县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖0121行初33号 原告合肥北少林职业技术学校，住所地合肥市长丰县朱巷镇庞孤堆，统一社会信用代码52340121662926873Q。 法定代表人杜和奎，校长。 委托代理人黄奎，安徽进行时律师事务所律师。 被告长丰县水务局，住所地安徽省长丰县水湖镇长寿路，统一社会信用代码1134012100300412X4。 法定代表人杨军，局长。 委托代理人陶胜，男，系该局工作人员。 委托代理人卜寿丰，安徽天霖律师事务所律师。 被告长丰县人民政府，住所地安徽省长丰县水湖镇长丰路**，统一社会信用代码11340121003003661N。 法定代表人李命山，县长。 委托代理人李生巧，长丰县司法局工作人员。 委托代理人李晋，长丰县司法局工作人员。 原告合肥北少林职业技术学校（以下简称北少林职业学校）诉被告长丰县水务局（以下简称县水务局）、长丰县人民政府（以下简称县政府）水利行政管理行政处罚、行政复议一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年4月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年9月11日，本院依法适用普通程序公开开庭审理了本案。原告北少林职业学校委托代理人黄奎，被告县水务局委托代理人陶胜、卜寿丰，被告县政府委托代理人李生巧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，一、请求人民法院判决撤销被告长丰县水务局于2019年12月19日作出的（长）水罚决字（2019）002号行政处罚决定；当庭增加要求撤销长丰县人民政府作出的复决字【2020】6号行政复议决定的诉讼请求。二、请求人民法院判决撤销被告长丰县水务局对原告做出的加征2016年度和2017年度超额累进加价水资源费的征收决定，退还征收的水资源费9,588元。三、本案的诉讼费用由被告承担。 事实与理由：一、被告长丰县水务局的行政处罚认定事实和适用法律错误，应当予以撤销。1、长丰县水务局认定原告超量取水1.54万，认定案件事实错误。原告持有两个取水许可证，许可的取水量分别是1.5万立方米，合计取水量为3万立方米。被告认定原告2017年累计取水3.04万没有事实依据。根据《取水许可管理办法》第四十一条规定，取水单位或者个人应当安装符合国家法律法规或者技术标准要求的计量设施，对取水量和退水量进行计量，并定期进行检定或者核准，保证计量设施正常使用和量值的准确、可靠。原告的取水计量设施是被告安装的，被告没有定期进行检测。原告对计量设施是否准确持有异议，对检测出的用水量不认可。2、被告认定原告“超量取水”属于“未按照批准的取水许可规定条件取水”，没有法律依据。原告已经按照规定缴纳了“加价收费”的水费。被告做出的行政处罚决定适用法律错误。第一、原告取得了《取水许可证》，取水量属于定量的内容，不属于取水许可规定条件；第二、被告没有提供“超量取水”属于“未按照批取水许可规定条件取水”的法律条文，这种定性只能视为被告对法律的理解。第三、《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条第二款规定，取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。可见，条例规定对“超量取水”的惩罚是“累进收取水资源费”，没有规定罚款的处罚。被告适用了第二十八条第二款前半部分的规定，没有适用后半部分。适用法律以偏概全，适用法律错误。第四、《安徽省实施办法》第三十五条规定，取得取水许可证的单位和个人，应当按照经批准的取水量取水，并缴纳水资源费。超额取水的，对超额部分的水资源费实行累进加价制度。可见，，地方法规对&ldquo超量取水”规定的惩罚是“实行累进加价制度”。没有规定罚款的处罚。第五、《合肥市水资源管理办法》第二十三条第二款规定，取水单位或者个人应当按照批准的年度取水计划取水，超计划或者超定额取水的，对超出的部分累进收取水资源费。综上，法律没有明文规定“超量取水”属于“未按照批准的取水许可规定条件取水”，相关法律规定对“超量取水”实行的惩罚措施是“加价收费”。原告已经按照规定缴纳了加价的水费。被告的罚款处罚没有法律依据，处罚适用法律错误。二、复议机关长丰县人民政府在行政复议中认定被告长丰县水务局对原告做出的加征2016年度和2017年度超额累进加价水资源费的征收决定，多收取了原告的水费，应当退还多征收的水资源费。被告长丰县水务局的两个征收行为明显违法，应当予以撤销。 被告县水务局辩称，一、县水务局在行政处罚决定书中认定本案原告2017年从永丰水库超许可额度和年度取水计划取用地表水资源15400立方米的事实清楚，证据充分，原告的主张不能成立。第一、案涉的取水计量设施符合技术要求。2015年12月，长丰县水务局与安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院签订了《长丰县灌区、非农业用取水在线监测及用水数据分析评价技术服务项目合同》，安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院对长丰县24处灌区取水点、20处非农业用取水点及6处备用非农业取用水监测点取水在线监测建设施工，2016年9月21日工程验收合格，其中原告永丰水库取水口为监测的20处非农业取水点之一。同时，根据合同约定，安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院在合同签订之日（2015年12月16日）起三年内负责对各监测点的监测设备进行运行维护，对系统进行管理，提供水资源管理考核协助服务、报表及数据分析评价服务、数据巡查与校核服务，保证取水计量设施数据的公平公开及准确性。原告2017年度从永丰水库超额取用地表水资源15400立方米的行为，是在合同约定的取水监测系统运行维护服务期内进行的（具体以安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院提供的取水监测点设备运行监管维护说明为准）。第二、原告2017年度超取水许可年度额和年度取水计划取用地表水的事实由安徽省2017年超用水量统计表（为国家审计署对安徽省委、省政府主要领导任期内自然资源审计反馈的清单）、合肥市2017年超额取水情况表（为安徽省审计厅对合肥市政府主要领导任期内自然资源审计反馈的清单）、2017年度合肥北少林职业技术学校在线监测逐月取水量柱状图表、2017年度合肥北少林职业技术学校缴纳水资源费通知单、缴费发票及调查笔录等在案证据证实。第三、在县水务局作出处罚决定之前，原告一直都没有对水计量设施的合法性及取水量提出任何异议，按照县水务局的通知缴纳水费，从另外一个方面来说，也是对水计量设施的合法性及取水量的认可。二、县水务局作出的行政处罚决定适用法律正确，原告被处罚行为属于未按照批准的取水条件取水。被告作出行政处罚依法的法律条款分别是《中华人民共和国水法》第六十九条和《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十八条，被答辩人之所以被处罚，是因为被答辩人违反取水（皖长丰）字【2007】第00017号《取水许可证》（NO：201400008177）上许可的年度取水量超额取水。第一、县水务局为原告颁发的取水（皖长丰）字［2007］第00017号《取水许可证》（N0：201400008177，是许可原告取用永丰水库地表水资源15000立方米）和取水（皖长丰）字【2014】第00026号《取水许可证》（N0：201400008082，是许可原告取用庞古堆校区内水井地下水资源15000立方米），都是一种行政许可行为，包括取水地点、取水方式、取水量、取水用途和水源类型都属于行政许可的组成部分，原告应当受其约束。本案中，原告2017年度取用水计划申请及批准取用水量为3万立方米（其中分别为地表水资源15000立方米、、地下水资源15000立方米，因此，原告在2017年从永丰水库取水30400立方米就是违反了许可设定的条件。《中华人民共和国水法》和国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条中已明确了取用地表和地下水资源的区别。原告明知持有的（皖长丰）字［2007］第00017号（N0：201400008177）和取水（皖长丰）字［2014］第00026号（N0：201400008082）两本《取水许可证》在取用地表和地下水资源上的属性不同，而故意混淆。第二、超定额部分累进收取水资源费是行政征收行为，而县水务局对原告处罚20000元是行政处罚行为，两者并行不悖。第三、《安徽省实施办法》第三十五条和《合肥市水资源管理办法》第二十三条规定，不属于人民法院审查（长）水罚决字【2019】002号行政处罚决定适用法律是否正确的范围，因为被告并没有以此作为处罚的法律依据。被告作为长丰县人民政府的水行政主管部门，有权对原告的水事违法行为进行处罚。同时，根据原告超持有的《取水许可证》年度地表水资源量和超审批的2017年度取水计划量的事实，结合《安徽省水行政处罚自由裁量权实施标准（试行）》的相关规定，依据《中华人民共和国水法》第六十九条和《取水许可和水资源费征收管理条例》第四十八条之规定，县水务局对原告处以人民贰万元整（￥20000）的罚款符合法律规定。三、县水务局作出的行政处罚程序合法。在收到审计报告后，于2019年7月28日予以立案，安排具有执法资格的人员进行了调查。然后经批准，于2019年9月20日，县水务局通过邮政快递的方式分别向原告送达了责令停止水事违法通知书，责令原告停止违法行为。2019年10月11日，县水务局通过邮政快递的方式向原告送达了责令改正违法行为通知书和水行政处罚告知书，告知原告拟处罚的事实、理由、依据及处罚内容。同时，也告知了原告享有的权利。2019年12月10日，县水务局对该案进行了集体讨论。2019年12月19日，通过邮政快递的方式向原告送达了长水罚决字【2019】第002号水事违法案件行政处罚决定书，并邮寄了处罚依据的法律条文。四、县水务局根据皖价商【2015】66号文件规定的标准，向原告征收超额累进加价水资源费具有充分依据，县水务局愿意退回因计算错误而多征收的部分，原告请求撤销征收决定的诉请已经超过诉讼时效，人民法院不应当予以支持。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告县政府辩称，一、被告做出的复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院依法予以维持。原告合肥北少林职业技术学校对第三人长丰县水务局作出《行政处罚决定书》（＜长＞水罚决字【2019】002号）的行政行为不服，于2020年2月17日向被告申请行政复议，被告依法受理后于2020年2月20日向第三人长丰县水务局送达《行政复议申请答复通知书》（行复答字【2020】4号），2020年2月24日第三人长丰县水务局提交《行政复议答复书》及相关证据。被告经全面审理认为：第三人对原告计收水费计算有误，应当对原告多收取的部分予以退还。第三人征收水费计算错误，不影响行政处罚的实施，第三人依法对于原告的违法行为进行处罚，事实清楚、证据充分，适用法律正确。2020年4月3日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，县政府作出《行政复议决定书》（复决字［2020］6号）并依法进行送达，决定“维持被申请人长丰县水务局作出的《行政处罚决定书》”。二、原告诉讼请求缺少事实和法律依据。（一）原告超量取水事实清楚、证据充分。2015年12月，长丰县水务局根据国家政策规定，依法委托安徽省（水利部淮河水利委员会）水利科学研究院对长丰县24处灌区取水点、20处非农业取水点及6处备用非农业取水监测点取水在线监测项目进行建设（包括原告的取水点永丰水库在内）。2016年9月21日，上述项目通过竣工验收。2017年1月原告依法向第三人递交《取用水计划申请审批表》并取得《取水许可证》（证号：NO：201400008177，取水量：1.5000万立方米/年，水源类型：水库）和《取水许可证》（证号：NO：201400008082，取水量：1.5000万立方米/年，水源类型：普通地下水，取水方式：单井）。根据安徽省2017年超用水量统计表、合肥市2017年超额取水情况表、2017年原告在线监测逐月取水柱状图表等数据计算出其在取水口永丰水库用水量为3.04万立方米，超过批准许可的用水标准。原告对第三人作出的《缴纳2017年水资源费通知单》没有提出异议，并按照规定缴纳水资源费和超额累进水资源费。监测点取水在线检测设备是依法批准设立，如原告对该认定标准不认可的话，其不会缴纳相关费用，其有权申请有关鉴定机构对该监测器材申请鉴定。（二）第三人依法作出行政处罚决定符合法律规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规规定，及有关规定，第三人对原告违反批准许可条件超额用水情况进行调查，认为原告的行为涉嫌违法，于2019年7月28日对原告未按照批准的取水许可规定的条件取水进行立案调查，经调查认定原告违法事实清楚、证据确实充分，于9月20日作出《责令停止水事违法行为通知书》，10月11日作出《责令改正违法行为通知书》和《水行政处罚告知书》，12月19日经下达《水事违法案件行政处罚决定书》（＜长＞水罚决字【2020】002号）并进行送达。第三人行政处罚认定事实清楚、法律依据准确，程序符合法律规定，没有违反法律规定行为。（三）原告认为“3万立方米”用水是混淆事实和不予行政处罚属于法律的误解。1、原告故意混淆取水许可规定。原告依法获得批准《取水许可证》（证号：NO：201400008177，取水量：1.5000万立方米1年，水源类型：水库），即永丰水库取水口取水限额1.5000万立方米/年，超过该限量就属于未按批准取水条件取水，应当依法缴纳水资源费和超额累进水资源费。原告故意将《取水许可证》（证号：NO：201400008177）和《取水许可证》（证号：NO：201400008082）进行混淆，混淆地表水取水和地下水取水分类的事实，以达到较少缴费和免于行政处罚的目的。2．原告错误理解法律规定。原告依据《安徽省实施办法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》其中部分条文就错误认为第三人行政处罚没有法律依据，《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》是上位法，《安徽省实施办法》作为下位法是对上位法的进一步细化和落实，下位法没有规定的或与上位法冲突的应当按照上位法执行。另外原告对《取水许可和水资源费征收管理条例》也存在错误理解，其只引用第28条，却故意遗漏第48条，希望通过混淆法律规定以逃避处罚的目的。综上所述，被告严格依法办理行政复议案件，行政复议行为事实清楚、程序合法、依据准确，原告的起诉没有任何事实和法律依据，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求，依法维持被告的复议决定。 经审理查明，2019年12月，安徽省审计厅《关于合肥市人民政府市长凌云同志自然资源资产离任（任中）审计意见》（皖审委办意【2019】1号）指出合肥市存在“取水许可制度不严格”的问题，2016年-2018年共有43户超额取水现象。据此，合肥市水务局以通知的形式，向有关县（市）区（农林）水务局进行问题通报并提出整改要求。本案原告北少林职业学校属本次通报中超额取水43户之一。长丰县水务局依据通报的超额取水情况表和省水利厅取水在线监测系统数据显示，本案原告2017年全年从长丰县永丰水库取水点累计取水量为3.04万立方米，超出被告县水务局对其许可的取水计划和年度地表水申请计划审批量1.5万立方米的103%，计1.54万立方米。2019年7月28日，长丰县水务局以该校未按照有管辖权的水行政主管部门批准的年度取水计划取水的行为违反了《中华人民共和国水法》第四十九条、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、法规规定，予以立案查处。2019年9月20日，长丰县水务局依据上述事实作出《责令停止水事违法行为通知书》（长水责通字【2019】第002号）。2019年10月11日，长丰县水务局作出《责令改正违法行为通知书》（长水改通字【2019】第002号）及《水行政处罚告知书》（长水罚告字【2019】第002号）。2019年12月19日，被告县水务局作出了《水事违法案件行政处罚决定书》（长水罚决字【2019】第002号）。2020年2月18日，原告收到长丰县水务局上述文书后，以该局为被申请人，请求复议机关依法撤销被申请人作出的《水事违法案件行政处罚决定书》（长水罚决字【2019】第002号）具体行政行为。2020年4月3日，长丰县人民政府作出复决字【2020】6号《行政复议决定书》，以被申请人依法对于申请人的违法行为进行处罚，事实清楚、证据充分、适用法律正确，决定：维持被申请人作出的《水事违法案件行政处罚决定书》的具体行政行为。同时，复议机关在《行政复议决定书》中指出：申请人取水超出计划累进加价征收，是一种行政征收行为，不是行政处罚。对在审理中发现的被申请人对申请人计收水费计算有误，予以纠正，并要求被申请人退还多收取的部分。同时说明被申请人征收水费计算有误，不影响行政处罚的实施。 另查，原告北少林职业学校系民办非企业单位。2017年4月20日，该校经被告县水务局许可取得了取水（皖长丰）字【2007】第00017号《取水许可证》及取水（皖长丰）字【2014】第00026号《取水许可证》。【2007】第00017号《取水许可证》，许可取水地点：长丰县永丰水库；取水方式：提水；许可取水量：1.5000万立方米每年；水源类型：水库。【2014】第00026号《取水许可证》，许可取水地点：学校内；取水方式：单井；取水量：1.5000万立方米每年；水源类型：普通地下水。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，一般指诉讼请求应当有具体的指向，即诉讼请求所指向的对象是明确特定的作为或不作为。原告北少林职业学校所提起的本案行政诉讼包括两个行政法律关系，一个是行政处罚，一个是行政征收，应分别立案审理。从本案原告向本院提交的《行政复议决定书》中可以看出，原告并未对行政征收的具体行政行为提起行政复议，复议机关也未对该事项作出复议决定，只是在行政复议决定书中对本案被告计收水费计算有误，予以纠正，符合依法行政之要求。案经本院依法释明后，原告不予纠正，故其起诉不符合法定条件。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回原告合肥北少林职业技术学校的起诉。 案件受理费50元，不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于合肥市中级人民法院。 审 判 长  张莉莉 人民陪审员  邓继茂 人民陪审员  杨彦琴 二〇二〇年九月十七日 书 记 员  杨 彪 附：本案适用的相关法律条文 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； ……