四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1867号 上诉人（原审被告）冕宁县人民政府，住所地：四川省冕宁县高阳街道长征西路**。 法定代表人刘长佐，该县县长。 委托代理人赵崇武。 委托代理人肖海，四川普天律师事务所律师。 上诉人（原审被告）冕宁县人民政府高阳街道办事处（××镇××）。住所地：四川省冕宁县高阳街道解放路**。 法定代表人陈茂，主任。 委托代理人赵勇，四川鼎仁律师事务所律师。 委托代理人王俊。 被上诉人（原审原告）方启先，男，1967年8月27日出生，汉族，住四川省冕宁县。 委托代理人赵阳，四川川蓉律师事务所律师。 上诉人冕宁县人民政府(以下简称冕宁县政府)、冕宁县人民政府高阳街道办事处（以下简称高阳街道办事处）因诉被上诉人方启先确认强制拆除违法一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，方启先系冕宁县大桥水库移民，于1996年移民到冕宁县××镇××村××组落户。2007年，方启先在冕宁县××镇××路的国有土地上修建了房屋。2018年11月22日，××镇××委托四川省核工业地质局二八一大队对方启先的房屋实地调查，结果为砖房面积161.80平方米，院坝面积40.25平方米，屋檐面积38.92平方米，彩钢棚面积130.21平方米，建筑总面积371.18平方米。 2018年12月18日，××镇××向方启先作出冕国城府告（2018）02号《违法事实告知书》，书面告知其建房审批150平方米，实际占地面积371.18平方米，超占土地面积221.18平方米，涉嫌属“双违”建筑。2018年12月27日，××镇××向方启先作出冕城拆（2018）02号《责令限期拆除违法建设通知书》，责令方启先2018年12月28日前自行拆除违法建设，恢复原状。逾期未拆除的，将按国家、省、州、县开展“双违”专项整治的相关规定，依法予以强制拆除，无法拆除的没收为国有资产，造成的经济损失和法律责任自行承担。该通知还告知方启先可在2018年12月28日前提出书面陈述、申辩和申请举行听证；同时可按规定向冕宁县政府申请行政复议或向冕宁县人民法院提起行政诉讼，逾期未提出的视为自动放弃相关权利。该《责令限期拆除违法建设通知书》于2018年12月27日向方启先留置送达。2018年12月29日，在冕宁县政府的相关领导参与下，××镇××将方启先位于冕宁县××镇××路的涉案房屋拆除，并将房屋的物品搬出。方启先不服，提起行政诉讼，请求确认冕宁县政府、××镇××强制拆除方启先房屋的行政行为违法。 一审法院认为，行政机关在强制拆除前没有作出并向当事人送达限期拆除决定等法律文书，强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施机关，具有对被征收房屋、土地的征收、拆迁和补偿职责，均有可能实施强制拆除行为，如当事人无法辩明上述主体中由谁具体实施了强制拆除行为，可以选择其中一个或者多个行政机关为被告提起行政诉讼，但上述主体中已经被法律明确规定为强制拆除实施主体的，当事人仍应以该主体为被告提起诉讼。本案所涉房屋被强制拆除前，方启先未收到书面限期拆除决定，根据冕宁县新区四号地国有土地上房屋征收与补偿方案和方启先提供的拆除房屋现场冕宁县政府相关负责领导在现场的图片，可以初步认定冕宁县政府实施了被诉强制拆除行为。冕宁县政府在诉讼中未向一审法院提供证据证明确系其他主体对涉案房屋实施了强制拆除行为或者依法应当由相应的行政机关承担强制拆除责任，其应承担举证不能的法律后果，故冕宁县政府是本案的适格被告。根据××镇××向方启先作出的违法事实告知书等证据以及××镇××当庭认可其实施了拆除涉案房屋的事实，可以认定××镇××实施了拆除涉案房屋的行为，故××镇××也是本案的适格被告。 对于行政机关实施强制执行行为《中华人民共和国行政强制法》三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条作出了明确的规定，行政机关应当依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期不履行的，行政机关应当作出书面强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议、或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。诉讼中冕宁县政府没有提供据以强制执行的依据，即没有与被征收人签订补偿协议也没有按照法定程序作出书面的强制执行决定。同时，国家法律也没有赋予乡、镇人民政府对国有土地上的房屋具有行政强制执行权，××镇××拆除方启先房屋的行为超越法定职权。因此，冕宁县政府和××镇××对方启先房屋实施的强制拆除行为主要证据不足，且违反法定程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，方启先请求确认冕宁县政府和××镇××强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求成立，应当予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项和第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认冕宁县政府和××镇××强制拆除方启先房屋的行政行为违法。 冕宁县政府不服，向本院上诉称，1.拆违相关法律文书以及拆除行为均系××镇××实施，冕宁县政府相关领导到拆除现场是了解规模性人群聚集情况而非实施拆除，在××镇××明确认可实施了拆除行为的情况，一审法院推定冕宁县政府实施了拆除行为属于认定事实不清；2.一审法院认证证据不当，对被上诉人所提交证据认证不明确。故请求本院判令：1.撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初37号行政判决；2.驳回方启先对冕宁县政府的诉讼；3.上诉费用由方启先承担。 上诉人高阳街道办事处不服，向本院上诉称，1.一审中上诉人已经提交证据证明被拆房屋系违法建筑，但一审法院对方启先违法建设未予认定，属于认定事实不清；2.上诉人已经明确认可强制拆除系其单独实施，故高阳街道办事处才是适格被告，但一审法院仍然审理本案属于程序违法。故请求本院判令：1.撤销四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初37号行政判决，查清本案事实予以改判或者指定冕宁县人民法院重新审理；2.上诉费用由方启先承担。 被上诉人方启先辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 ××镇××向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：1.冕宁县城厢镇城镇拆迁面积实地调查报告。2.《违法事实告知书》及送达回证。3.2018年12月25日《告知书》。4.冕城拆（2018）02号《责令限期拆除违法建设通知书》及送达回证。 方启先向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：1.冕宁县政府新区4号国有土地上房屋征收补偿方案.2.《违法事实告知书》。3.关于冕宁县城厢镇人民政府责令限期拆除通知书答复的申请。4.凉山彝族自治州人民政府12345政务服务热线回复。5.拆迁当天的照片7张。6.冕宁县政府关于妥善处理大桥水库移民安置的通知。7.冕宁县个人建房申报审批表。8.关于以土地置换方式解决两户大桥水库移民郑朝忠、方启先两户宅基地的情况。 冕宁县政府一审中未提交证据。 二审期间，各方当事人提交的以上证据材料已随案卷移送本院。经审理，根据一审庭审质证的相关证据材料及当事人当庭陈述，本院对一审法院认定事实予以确认。 另查明，2019年2月1日，××镇××向案外人彭静发出《信访事项处理意见书》，其中载明：“2018年12月29日，县委、县政府对你户的违建房屋依法按程序进行了拆除，属于正常执法行为。”彭静系另案当事人李锡英、彭宇刚之女，方启先案涉房屋与李锡英、彭宇刚房屋相邻且同日被拆除。 还查明，××镇××于2019年12月12日经四川省人民政府批准调整为冕宁县人民政府高阳街道办事处。 本院认为，本案争议焦点为2018年12月29日拆除方启先位于冕宁县××镇××村××组房屋的实施主体认定以及拆除行为是否符合法律规定。 关于拆除实施主体问题。本院认为，××镇××虽然在一审庭审中陈述其单独实施了强拆行为，但与2019年2月1日向彭静发出的《信访事项处理意见书》中明确表示2018年12月29日强制拆除房屋的行为系冕宁县政府实施的执法行为的陈述前后矛盾，有悖诚实信用原则，本院对该庭审陈述不予采信。同时结合方启先所提供的冕宁县政府副县长以及相关职能部门负责人在××镇人民政府作出的违法事实告知书等证据，应当认定系冕宁县政府和××镇××共同实施了强制拆除行为。冕宁县政府虽辩称副县长及建设、规划职能部门负责人在拆迁现场系为了解规模性人群聚集情况，但其未提供相关证据予以证明，故本院对该辩解意见不予采纳。 关于强制拆除的合法性问题。本院认为，首先，依据当时施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”、第五十一条：“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。”以及第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，对案涉房屋是否违反城乡规划，以及对违反城乡规划行为的查处应由冕宁县城乡规划主管部门实施。同时，依据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”以及第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，对方启先案涉房屋是否违反土地管理法规以及违反土地法规的查处应当由冕宁县土地行政主管部门实施。故××镇××作为乡镇人民政府无权对案涉房屋是否违反城乡规划、土地管理法律法规进行调查认定，作出的冕国城府告（2018）02号《违法事实告知书》、告知书、冕城拆（2018）02号《责令限期拆除违法建设通知书》超越法定职权，不能作为认定方启先案涉房屋系违法建筑和冕宁县政府、××镇××2018年12月29日强制拆除方启先房屋的合法依据，其实施的强制拆除行为超越职权且主要证据不足。 其次，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”之规定，即使方启先案涉房屋属于违法建筑，强制拆除前亦应当依法按照予以公告、限期当事人自行拆除，且当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼又不拆除的情况，方可依法强制拆除，但本案强拆中未依照法定程序实施，径行强制拆除属于程序严重违法。故，冕宁县政府、××镇××于2018年12月29日实施的强制拆除行为超越法定职权、主要证据不足，违反法定程序。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定确认冕宁县政府和××镇××强制拆除方启先房屋的行政行为违法符合法律规定。 综上所述，上诉人冕宁县政府、高阳街道办事处上诉请求不成立，不应予以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人冕宁县人民政府、冕宁县人民政府高阳街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王轶贤 审 判 员 郭 毅 审 判 员 吕元华 二〇二〇年九月三日 法官助理 何卓蔚 书 记 员 魏葭陵 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《中华人民共和国城乡规划法》(2015修正) 第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。 第五十一条县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国土地管理法》(2004修正) 第六十六条县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。 第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。