安徽省郎溪县人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1821行初3号原告：姜峰，男，汉族，1990年1月16日出生，住江苏省泰兴市海陵区。委托诉讼代理人：汤圣泉，北京市中银（南京）律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈汉，北京市中银（南京）律师事务所实习律师。被告：郎溪县毕桥镇人民政府，住所地安徽省宣城市郎溪县毕桥镇。法定代表人：徐永林，职务：该镇镇长。行政机关出庭负责人：璩长胜，副镇长。委托诉讼代理人：袁庭松，安徽擎义律师事务所律师。原告姜峰因被告郎溪县毕桥镇人民政府乡政府行政撤销一案，于2019年9月6日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2019年10月24日裁定驳回原告的起诉，原告上诉后，宣城市中级人民法院作出（2020）皖18行终3号裁定，指令郎溪县人民法院继续审理。2020年3月16日本院立案后，依法组成合议庭，于2020年6月28日公开开庭审理了本案。原告姜峰及委托诉讼代理人汤圣泉，被告郎溪县毕桥镇人民政府负责人璩长胜、委托诉讼代理人袁庭松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告郎溪县毕桥镇人民政府2019年8月19日，以姜峰擅自在毕桥镇长何新村南漪湖湖边（禁养区）进行规模化养殖，未在规定期限内自行拆除违法建筑为由，根据《中华人民共和国行政强制法》第37条及《安徽省城乡规划条例》第56条之规定，决定对姜峰的违法建筑物予以强制拆除。原告姜峰诉称：2019年1月，原告流转农民的承包地及水面围塘进行养殖。2019年8月19日，被告作出《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》，该《公告》认为原告养殖未经批准，擅自在毕桥镇长何新村南漪湖边（禁养区）进行规模化养殖，并要求原告于2019年8月25日之前，自行拆除上述地点的违法建筑物、处理畜禽并实行禁养。逾期不拆除，将依法强制拆除。原告认为，被告作出的《限期拆除公告》不具有合法性，被告行政行为无法律授权，证据不足，事实不清，适用法律错误，程序违法，希望依法判令撤销被告于2019年8月19日作出的《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》并且判令被告承担本案诉讼费用。原告在法定举证期限内向本院提交如下证据：1.郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告，证明被诉行政行为以及被诉行政行为的违法性；被告并没有作出被诉行政行为的主体资格，事实认定不清，程序违法。2.原告与简新贵、简新富分别签订水面围塘转包合同两份以及原告与简新贵、简建双分别签订的土地租赁协议，证明原告签订协议租赁土地及围塘进行养殖的事实，以及该时间点是在禁养通知之前，进一步证明被诉行政行为的违法性。被告郎溪县毕桥镇人民政府辩称：1.《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》发布公告的主体合法。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。本案中，2019年4月20日，郎溪县人民政府办公室印发郎政办秘〔2019〕60号文件《郎溪县政府办公室关于印发郎溪县畜禽养殖禁养区、限养区及适养区划定方案的通知》，2019年6月12日，郎溪县政府发放《郎溪县畜禽养殖场禁养区关闭工作提示单》，该提示单禁养区内的规模畜禽养殖场（小区）和畜禽养殖专业户为关闭对象。2019年7月19日，宣城市农业农村局、生态环境局联合下发宣农〔2019〕51号文件《南漪湖流域畜禽养殖整治工作交办单》。其中51号文件明确指出姜峰养殖场属于关闭对象。因此本案属于安徽省郎溪县政府、宣城市农业农村局、生态环境局授权毕桥镇政府行使职权，该公告主体合法。2.《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》公告内容合法。2019年4月20日，郎溪县人民政府办公室印发的郎政办秘〔2019〕60号文件《郎溪县政府办公室关于印发郎溪县畜禽养殖禁养区》、限养区、及适养区划定方案。区划定范围中第六项重要湖库中提到，南漪湖最高水位外延500米范围内划入禁养区。而原告姜峰的养殖场正处于禁养区内。2019年6月12日，郎溪县政府发放《郎溪县畜禽养殖场禁养区关闭工作提示单》，该提示明确禁养区内的规模畜禽养殖场（小区）和畜禽养殖专业户为关闭对象。2019年7月19日，宣城市农业农村局、生态环境局联合下发宣农〔2019〕51号文件《南漪湖流域畜禽养殖业整治工作交办单》，该文件附件1为郎溪县南漪湖流域禁养区规模养殖场（专业户）名单，该名单第12名明确标出毕桥镇姜峰（芮宝来）养殖场为禁养区养殖场（专业户）。因此，原告姜峰的养殖场确实在禁养区内，属于关闭对象。3.《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》公告程序合法。本案中，在毕桥镇政府2019年8月19日发布限期撤销公告前，毕桥镇政府人员2019年6月24日，6月27日，7月4日已经多次上门与姜峰协商，后2019年7月5日向其送达《责令停止违法行为通知书》，姜峰拒绝签收。8月12日政府工作人员再次上门协商未果。8月19日，毕桥镇政府发布《限期拆除公告》。根据《中华人民共和国行政强制法》对违法的建筑物、构筑物设施等强制拆除，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。整个程序中答辩人并无任何违反法律之处，因此公告程序合法。综上，郎溪县毕桥镇政府的限期撤销公告合法合理，原告的诉称不符合事实和法律规定，恳请法庭在查明事实的基础上，依法审理，公正判决，驳回被答辩人的诉讼请求，以维护答辩人的合法权益。被告郎溪县毕桥镇人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.郎溪县人民政府办公室关于印发郎溪县畜禽禁养区、限养区、以及适养区划定方案的通知（郎溪县人民政府办公室郎政办秘〔2019〕60号文件）2.郎溪县畜禽养殖场禁养区关闭工作提示单3.南漪湖流域畜禽养殖业整治工作交办单（宣城市农业农村局、生态环境局文件宣农〔2019〕51号文件）第一组证据证明对象：被告的行政行为主体合法、内容合法，经过相关授权。第二组证据：1.责令停止违法行为通知书及送达回证2.郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告3.郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除催告书4.郎溪县毕桥毕桥镇人民政府行政强制拆除决定书5.相关照片：2019年6月24日上门协商图片、2019年6月27日测量棚子图片、2019年7月4日上门协商图片、2019年7月5日上门发放责令停止违法行为通知书图片、2019年7月10日评估公司进行评估图片、2019年8月26日发放限期拆除催告书图片、2019年9月5日送达评估报告图片。第二组证据证明对象：被告行政行为程序合法。综合原告的诉讼请求、事实和理由以及被告的答辩意见，合议庭确定本案的争议焦点为：1.本案被诉的具体行政行为有无事实和法律依据，程序是否合法？2.本案毕桥镇政府是否是本案的适格被告？3.应否追加郎溪县人民政府为本案的被告，并将本案移送至有管辖权的宣城市中级人民法院？针对以上争议焦点，合议庭引导当事人进行了举证、质证和辩论。对被告提交的证据，原告质证认为:1.对于第一组证据的真实性无异议，但是其时间点是在用该在养殖的过程中的作出的，先进行养殖，后划定禁养区，因此对用该养殖场的关闭，应当依照法定程序并进行合理的补偿，必须是在先行补偿的情况下再搬迁，不能达到被告的证明目的，划定方案的上位法依据是《环境保护法》、《畜牧法》、《水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治法》，被告具体行为依据是《安徽省城乡规划条例》第6章第56条的规定，需要明确的是被告具体行政行为职权依据是授权还是受委托，根据被告的答辩状显示其陈述是：被告属于郎溪县政府、宣城市农业农村局、生态环境局委托毕桥镇政府行使职权，根据《行政诉讼法》第26条第5款的规定机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告，因此本案应当追加郎溪县政府、宣城市农业农村局、生态环境局为被告，因为被告有郎溪县人民政府，所以追加之后，移交宣城市中级人民法院管辖；2.对第二组证据，责令停止违法行为通知书及送达回证，上位法依据是《畜牧法》，被告作出被诉行政行为的依据是《安徽省城乡规划条例》6章第56条，因此被告作出被诉行政行为时没有正确告知行政行为的依据理由，该通知书不能作为被诉行政行为前置的告知依据。《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》，其依据是《安徽省城乡规划条例》6章第56条，违反本条例规定，在乡村规划区内，未依法取得……。该条例来自于《城乡规划法》65条规定，对原告所占用农民的承包地进行养殖，是不是在城乡规划区域内，是否要规划许可证，被告没有提供相应的证据予以证明。该条款对本案并不适用，其依据错误。被告在答辩中，没有依据该规定陈述其职权的来源，因此被告不具有作出被诉行政行为的主体资格。催告书和强制拆除决定书的时间是被诉行政行为之后，因此与本案没有关联性，不能作为被诉行政行为的合法依据。被告应当提交作出该行政行为的证据是在行政行为作出之时或者之前的，而不是作出之后的。行政行为还有卷宗主义原则，之后的行政行为不能作为前面行政行为的依据。送达回证的记载与事实不符，真实性不予认可；相关照片，需要查看原始载体。对于原告所举的证据，被告质证意见如下：对第一组证据真实性、合法性、关联性没有意见，但是对证明对象有意见，认为不能证明其证明对象,真实性请法庭核实。对第二组证据的合法性、关联性和证明对象均有异议，两份水面围塘转包合同和两份土地租赁协议均是本案原告与个人签订的，没有经过水面围塘以及土地的所在的集体经济组织的同意。因此该水面围塘转包合同和土地租赁的合法性受到质疑，另外本案原告转包了该水面后，改变了原转包之前的水面用途，恰恰证明原告养殖的违法性。因此被告认为该组证据无法证明其证明目的。经庭审质证，合议庭对原、被告提交的上述证据作出如下认定：原告对被告所提交的证据，真实性不持异议；对原告提交的2组证据，被告对证据的真实性无异议。本院认为本案原、被告向法庭提交的证据，均符合证据要求，本院予以采信，以上述证据的所载内容作为认定本案事实的依据。至于原、被告所举证据能否达到其各自的证明目的，本院将在判决理由部分予以阐述。根据庭审双方当事人举证、质证及本院认证情况，结合当事人陈述，本院确认以下案件事实：2019年1月，姜峰从案外人简新富等人处转承包毕桥镇长何新村赵家组靠近南漪湖山地及水面围塘进行养殖。2019年7月起，被告根据《郎溪县政府办公室关于印发郎溪县畜禽养殖禁养区、限养区及适养区划定方案的通知》，郎溪县政府《郎溪县畜禽养殖场禁养区关闭工作提示单》，宣城市农业农村局、生态环境局宣农【2019】51号《南漪湖流域畜禽养殖整治工作交办单》等文件要求，开始进行辖区内南漪湖流域畜禽养殖整治，2019年9月6日，对于原告姜峰的养殖行为，被告作出《郎溪县毕桥镇人民政府的限期拆除公告》，《公告》认为原告养殖未经批准，擅自在毕桥镇长何新村南漪湖边（禁养区）进行规模化养殖，并要求原告于2019年8月25日之前，自行拆除上述地点的违法建筑物、处理畜禽并实行禁养。诉讼期间，该案涉建（构）筑物，实际已经被强制拆除。本院认为：一、关于被告是否具有作出案涉行政行为的主体资格；《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。乡镇人民政府应当协助有关部门做好本行政区域的畜禽养殖污染防治工作。本案中，被告未就其作出被诉行政行为职权的来源向法庭举证，应视为被告不具有作出被诉行政行为的主体资格。二、关于案涉案涉行政行为程序是否合法；案涉郎溪县毕桥镇人民政府的限期拆除公告，本质上属于行政处罚，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。本案中，被告在作出郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告前未向原告履行告知作出行政处罚的事实、理由、依据，未听取原告的陈述和申辩，也没有告知原告有进行行政复议和行政诉讼的救济权利，违反了程序正当原则，作出限期拆除公告程序违法。本应予以撤销，鉴于案涉建（构）筑物已经实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项规定，判决如下:一、确认被告郎溪县毕桥镇人民政府2019年8月19日对姜峰作出的《郎溪县毕桥镇人民政府限期拆除公告》违法。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告郎溪县毕桥镇人民政府负担。如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  杨忠民人民陪审员  郭俊华人民陪审员  陈 红二〇二〇年九月五日书 记 员  张 琴