贵州省大方县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黔0521行初72号 原告：姜汝甲，男，1963年10月23日出生，汉族，住贵州省黔西县。 原告：姜汝军，男，1966年10月7日出生，汉族，住贵州省黔西县。 原告：姜汝昌，男，1970年2月18日出生，汉族，住贵州省黔西县。 原告：姜汝林，男，1972年10月23日出生，汉族，住贵州省黔西县。 原告：姜汝卫，男，1974年6月9日出生，汉族，住贵州省黔西县。 原告：姜小芬，女，1962年10月1日出生，汉族，住贵州省贵阳市乌当区。 六原告委托代理人（特别授权）龙秀云，贵州心海律师事务所律师。 六原告委托代理人（特别授权）杨畅，贵州心海律师事务所律师。 被告：黔西县中坪镇人民政府。住所地：贵州省毕节市黔西县中坪镇人民政府老街社区。 法定代表人王纯泉，镇长。 出庭负责人李平，副镇长。 委托代理人（特别授权）吴学文，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。 委托代理人（一般授权）蔡鹏，贵州本芳（黔西）律师事务所律师。 原告姜汝甲、姜汝军、姜汝昌、姜汝林、姜汝卫、姜小芬诉黔西县中坪镇人民政府（以下简称中坪镇政府）、黔西县交通运输局、黔西县自然资源局土地征收行政管理一案，于2020年3月27日向本院提起诉讼，本院于当日立案。在送达起诉状等诉讼文书之前，原告申请撤回了对黔西县交通运输局、黔西县自然资源局的起诉，本院于4月8日向被告黔西县中坪镇人民政府邮寄送达了相关诉讼文书及开庭传票等。本院依法组成合议庭，于5月7日公开开庭审理了本案。原告姜汝甲、姜汝林、姜汝卫，原告委托代理人龙秀云、杨畅，被告中坪镇政府出庭负责人李平，委托代理人吴学文、蔡鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于1998年取得对老街村一组李家侧面田5.2亩耕地的《土地承包经营权证》（登记在原告母亲周国志名下），承包户现为原告6人，耕地承包期限自1994年1月1日至2043年12月31日。2019年10月1日，中坪镇政府、黔西县自然资源局、黔西县交通运输局联合作出《关于中坪镇过境线公路沿线征收土地公告》。公告称，因中坪镇过境线公路建设需要，拟征收项目沿线红线范围内土地，征收土地范围为“从中建往中坪方向新街公路边沿周国志土地至余永全家门口潘家小河小桥小桥头原徐明方土地方向”。同日，被告中坪镇政府向原告发出《告知书》，告知因原告承包土地在拟征收土地范围内，要求原告按时办理征地手续。2019年12月2日，在未与原告签订征收补偿协议、未对原告进行征地补偿的情况下，被告中坪镇政府将原告案涉耕地上所种庄稼全部铲除，强行征占了原告土地。原告认为，被告对原告所承包的集体土地实施强制征收的行为违反了《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》、《征收土地公告办法》等法律、法规的规定，属违法征收，具体如下：一、被告征收案涉土地未获得相关征地批准手续，其征收行为违法。原告认为，被告中坪镇政府在未按法律规定制定补充耕地方案、农用地专用方案、征地方案、供地方案，未取得用地审批手续、征地审批手续的情况下，即对原告所承包的集体土地开展征收工作，并强征强占原告土地，其征收行为严重违法。二、实施征地行为的主体应为县级以上人民政府，被告无权开展征地行为。按照法律规定，只有县级以上地方人民政府才具备实施征收行为的权限，而本案发布征收公告及实施征收行为的主体为中坪镇政府、黔西县交通运输局、黔西县自然资源局，三者均无权对原告集体土地实施征收行为。因此，本案在发布征收土地公告后强行使用原告土地的行为无法律依据，行为严重违法。三、被告征收案涉土地的程序违法。1、征地报批前，被告未进行土地现状调查和社会稳定风险评估，调查结果未获得原告确认，剥夺了原告的参与权、知情权，征收程序违法。原告及村集体对征地行为知情、确认的有关材料应是征地报批的必备材料，而被告中坪镇政府征收原告集体土地一事，原告所在村委会并未召开过村民会议进行讨论，被告中坪镇政府也未获得原告对其征地行为及土地现状调查结果的任何确认。被告中坪镇政府在未取得老街村村民及原告知情、确认的有关材料的情况下即开展征收行为，征收程序违法。2、征地报批前，被告未将征收土地方案、征地补偿安置方案进行公示，未告知原告听证权利，亦未就补偿安置事宜与原告进行协商或听取原告的意见，剥夺了原告就征地补偿事宜所享有的平等协商的权利，属征收程序违法。3、被告未与原告就补偿安置事宜签订协议、征地申请未获批准的情况下，强行使用原告土地，征收程序严重违法。 综上，中坪镇政府在征地报批前，未获得村民委员会同意征地决议、未组织勘测定界、未发布补偿安置方案、未告知村民听证权利，未与原告自愿平等签订协议、未完成对原告征地补偿、未获得征地批准手续的情况下，强征强占原告土地，属违法强制征收，征收程序严重违法。被告中坪镇政府不按法律规定报批、不按法定程序征收，对原告所在的老街村农田和耕地进行违法强制征收，违反了法律法规的强制性规定。因此，原告特提出行政诉讼，请求人民法院依法确认被告实施征收原告位于黔西县集体土地的行为违法。 原告向本院提供了以下证据： 1、身份证、户口薄、中坪9801160号《土地承包经营权证》。用以证明原告系行政行为相对人，诉讼主体适格。经庭审质证，被告意见为：对原告提交的土地承包经营权证，承包权利人登记为周国志，登记人口为十三人，六原告未登记于该承包经营权证上，因而该承包证不能直接证明六原告系本案行政行为相对人；原告所提交的户口薄原件签发日期为1984年12月30日，根据我国户籍管理方面的政策和实际管理行为变动，黔西县公安局现行有效的户口薄均登记于1990年以来，因此该户口薄已经失去了证明效力，不能证明六原告系周国志户的共同承包人，原告所提交证据不能证明其诉讼主体适格。 2、《关于中坪镇过境线公路沿线征收土地公告》、《告知书》、《催领款通知》、打印照片。用以证明：①、原告被征收土地的范围及面积；②、实施征地行为的主体应为县级以上人民政府，被告系县级以下人民政府，无权开展征地工作；③、被告未获得征地批准手续、未履行法定征收程序，开展征收工作，未与原告签订补偿安置协议的情况下，将原告案涉耕地上所种庄稼全部铲除，强行征占了原告土地，征收行为严重违法。经庭审质证，被告意见为：关于催领款通知书真实性请法庭核实，因为上面记载了涉案土地的面积和对应价款，原告将原件提交法庭核实后无需另行开庭进行质证，对其余证据真实性、合法性、关联性均无异议。对征收土地的范围和面积，待法庭核实后以真实的催领款通知书记载为准。对原告的证明目的②予以认可。关于证明目的③，被告认为该行政行为并非被告中坪镇政府单独的行政行为，原告方所提交的该组证据中关于中坪镇过境线公路沿线征收土地公告，发布的主体为黔西县交通运输局、黔西县自然资源局和中坪镇政府，证明该土地的征收行为无论是合法行为还是违法的行政行为均系发布公告的三家行政机关共同的行政行为，故该行政行为如涉嫌违法，其违法的法律后果不应当由被告中坪镇政府单独承担。 被告中坪镇政府辩称，1、案涉土地农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案已经获省人民政府批复同意并获准依照法定程序办理土地征收手续，案涉项目即黔西县中坪镇特色小城镇（市政基础设施、中坪镇过境线公路）项目，经黔西县发展改革局依照法定程序批准，该项目经黔西县自然资源局批准选址于省人民政府批复征收的土地范围内，因而被告中坪镇政府使用案涉土地进行案涉项目的建设，其公益性足以确认；2、被告认可案涉土地的征收程序违法，但是该程序违法的征收行为并非被告中坪镇政府单独的违法行政行为。综上，土地征收行为为复合型的行政行为，原告没有明确选择哪一个行为违法进行起诉，因而原告的诉讼请求不具体、不明确，故请求驳回原告的起诉。 被告中坪镇政府向本院提供了以下证据： 1、中坪镇政府统一社会信用代码证书、镇长当选证书、镇长身份证。证明被告中坪镇政府和镇长王纯泉身份信息。经庭审质证，原代对该组证据真实性、合法性、关联性均无异议。 2、《省人民政府关于黔西县2009年度第三批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2010]189号）、《中共黔西县委常委会议纪要》（[2014]第1号）、《中坪镇政府关于中坪镇过境线公路工程建设有关事宜的请示》（镇政呈[2019]29号）、《建设项目选址意见书》、《关于中坪镇特色小城镇市政基础设施（中坪镇过境线公路工程）项目可行性研究报告的批复》（黔县发改复[2019]56号）、《关于下达中坪镇2019年过境线公路工程所需资金的通知》（黔县财基[2019]30号）。证明被告依法获得贵州省人民政府批准将案涉项目用地转为建设用地，案涉项目获得黔西县自然资源局选址意见书批复选址于《省人民政府关于黔西县2009年度第三批次城镇建设使用土地的批复》批准的建设用地范围内，案涉项目依法获得黔西县发改局批准实施。证明被告使用案涉土地进行案涉项目的建设具备实体适法性和社会公益性。经庭审质证，原告意见为：对《省人民政府关于黔西县2009年度第三批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2010]189号），从农用地的转用方案来讲是否明确的包含了原告诉请部分的土地无法确认，这一份批复是2010年9月19日批复的，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定第十九条、国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见第十四条的规定，农用地转用批准后满两年未实施具体征地或用地文件的批准自动失效，因此中坪镇政府依据省人民政府2010年作出的批复在2019年实施这个征地行为事实上是没有依据的；对《中共黔西县委常委会议纪要》（[2014]第1号），该证据不是一个规范性文件，与本案无关；对《中坪镇政府关于中坪镇过境线公路工程建设有关事宜的请示》（镇政呈[2019]29号）、《建设项目选址意见书》、《关于中坪镇特色小城镇市政基础设施（中坪镇过境线公路工程）项目可行性研究报告的批复》（黔县发改复[2019]56号）、《关于下达中坪镇2019年过境线公路工程所需资金的通知》（黔县财基[2019]30号）真实性无异议，但与本案没有关联性。因为征收的主体，包括发布征收公告的主体应该是县人民政府，不应该是发改局和中坪镇政府，项目立项的合法性是建立在土地批准的合法性基础之上的，本案中被告提供的土地批复因已过两年期限，其土地批准已经失效，所以依照失效的土地批准文件作出的立项文件显然不具有合法性。 本院对以上原、被告双方提供的证据认证如下： 原、被告双方提供的证据，质证方对真实性未提出异议，本院作为认定案件事实的依据。 经审理查明：2019年10月1日，中坪镇政府、黔西县自然资源局、黔西县交通运输局联合发布《关于中坪镇过境线公路沿线征收土地公告》，公告记载：中坪镇过境线公路是中坪镇公路网建设的重要组成部分，是黔西县县乡公路连接中坪、重新、中建、花溪四个乡（镇）的交通枢纽。该项目现已准备开工建设，为确保项目建设顺利进行，依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，拟征收项目沿线红线范围内土地，现将有关事宜公告如下：一、拟改道修建过境线新选路线。从中建往中坪方向新街公路边沿周国志土地至余永全家门口潘家小河小桥小桥头原徐明方土地方向。二、征地范围。被征收的土地面积以县政府主要领导及相关领导批复的（镇政呈[2019]29号）为准，四至范围以报发改局批复的勘测界桩坐标点为界。三、征地补偿标准。按照毕节市人民政府2018年1月30日下发的《毕节市人民政府关于公布实施毕节市征地统一年产值和区片综合地价更新标准的通知》（毕府发[2018]14号）文件规定的补偿标准执行。四、拟改道修建过境线新选路线征地面积。征地红线宽28米，长221.034米。面积6188.952平方米。以上涉及被征用土地的农户，见公告后望互相告知。并在15日内到老街社区居委会办理被征用土地的相关补偿手续。同日，被告中坪镇政府向原告方发出《告知书》，告知原告方承包土地在拟征收土地范围内，要求原告方按规定时间到老街社区居委会办理征地相关手续。2019年11月29日，黔西县中坪镇老街社区居民委员会作出《催领款通知》，后向原告方进行告知，内容为：周国志户，根据“黔西县发展和改革局黔县发改复[2019]56号关于中坪镇特色小城镇市政基础设施（中坪镇过境线公路工程）项目可行性研究报告的批复”你户位于田坝内承包地821.48平方米在该过境线公路征地范围内，按贵州省人民政府《省人民政府关于黔西县2009年度第三批次城镇建设使用土地的批复》（黔府用地函[2010]189号）文件精神，该地块属建设用地，请你户接此通知后，3日内到老街社区居委会办理征地手续，领取征地补偿款52500.79元（大写：伍万贰仟伍佰元零柒角玖分），逾期，后果自负。之后，被告中坪镇政府进行了项目建设。2020年3月27日，原告认为征地行为不合法而向本院提起行政诉讼，请求确认被告的征地行为违法。在审理过程中，经本院向原告释明，其诉讼请求笼统、不明确，但原告仍坚持自己的诉讼请求内容不变。 本案的争议焦点是：原告的起诉是否符合法定的起诉条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照枉法向人民法院提起诉讼”“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。一般情况下，行政机关的征地行为由征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或作出补偿决定、责令交出土地等行为构成。根据行政诉讼一行为一诉讼的原则，当事人可选择确认其中可拆分的一个或数个行政行为违法进行诉讼。对于符合起诉条件的，人民法院应当依法受理，分别立案。本案中，原告起诉的是笼统的征地行为违法，其诉讼请求并不明确、具体。经本院释明后，原告表示坚持自己的诉讼请求不变更。在此情况下，原告的起诉与上述法律、法规的规定并不相符，不符合法定的起诉条件，依法应当予以驳回。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告姜汝甲、姜汝军、姜汝昌、姜汝林、姜汝卫、姜小芬的起诉。 案件受理费50.00元，全额退回原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  赵志军 人民陪审员  吴绪英 人民陪审员  韦绍艳 二〇二〇年九月三日 书 记 员  张 威