广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1196号上诉人（原审原告）：江门棠泉房地产有限公司。住所地：广东省江门市蓬江区棠下镇株林园。法定代表人：卢志聪，总经理。委托代理人：马莉、陈雅雪，均系广东大篆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：江门市自然资源局。住所地：广东省江门市蓬江区建业街**。法定代表人：刘建新，局长。委托代理人：索茂军、林达荣，均系广东东方大卫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。。住所地：广东省广州市东风中路**法定代表人：马兴瑞，省长。委托代理人：梁成军、彭日旺，均系该政府工作人员。上诉人江门棠泉房地产有限公司（以下简称“棠泉公司”）因与被上诉人江门市自然资源局（原江门市国土资源局）及广东省人民政府（以下简称“广东省政府”）收回国有土地使用权及行政复议决定纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院(2017)粤07行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1992年10月8日，广东省新会县国土局与新会棠泉房地产有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将位于XX地段、面积为312770．3平方米的商住用地使用权出让给新会棠泉房地产有限公司。该合同的附件《土地使用条件》4.2款载明：“用地者自签订本合同之日起90日内应按批准的规划设计图纸和施工设计图纸动工施工。并于1995年10月前所完成的建筑物面积不少于41000平方米。”4.4款载明：“用地者应在2007年9月22日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工1日的，罚以出让金总额的0.3%；延期竣工超过360日的，市（县）国土局有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上一切不动产无偿归甲方所有。”之后，新会棠泉房地产有限公司取得国有土地使用权证书，土地证号为新府国用[1992]字第**。新会棠泉房地产有限公司启动该地块开发项目，项目名称为“新会花园”，截止1995年12月31日初步建成楼宇约30幢，平整土地约150亩，已建成建筑面积33343.77平方米，此后未对该地块进行进一步开发和建设。2005年7月15日，棠泉公司向江门市规划局申请涉案地块项目的规划设计要点。2005年8月9日，江门市国土局作出《闲置土地复核通知书》，认为上述地块土地已初步确认为闲置地。如有异议可于2005年8月25日前到江门市国土局用地科复核；逾期未提请复核的，江门市国土局按量算面积确认。2005年8月16日，棠泉公司收到该《闲置土地复核通知书》。2006年8月16日，江门市国土局到涉案地块所在地进行现场踏查，并制作《闲置土地现场踏勘取证记录表》。2006年10月30日，江门市国土局作出《闲置土地通知书》，告知棠泉公司自收到通知书起二日内，以书面方式向江门市国土局（土地开发整理中心）如实报告土地闲置情况，接受调查处理；逾期未提出的，将按规定确认为闲置土地并依法处理。2006年11月2日，棠泉公司收到该《闲置土地通知书》。2006年11月6日，棠泉公司向江门市国土局提交《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》。2007年2月12日，江门市规划局向棠泉公司发出《关于新会花园申请规划设计条件办理情况的说明》，告知该公司于2005年7月15日申请新会花园的规划设计条件，因江门市国土局于2005年8月9日向棠泉公司发出了关于XX（新会花园）《闲置土地复核通知书》，该局中止办理棠泉公司的规划申请。2007年9月30日，江门市国土局作出《闲置土地确认通知书》，告知该公司提出的理由不属于法规规定的不构成闲置土地的情形，确认涉案土地中279426.53平方米土地为闲置土地，应于收到通知书起十日内到江门市国土局（土地整理储备中心）协商处置方案。2007年10月15日，棠泉公司收到该《闲置土地确认通知书》。2009年7月3日，江门市国土局分别向江门市新会区人民政府、棠下镇政府、江门市发展和改革局、江门市规划局、江门市水利局、江门市建设局等六家单位发函征询棠泉公司新会花园项目相关意见，该六家单位相继函复江门市国土局，均称从未发出过影响棠泉公司开发建设新会花园的相关文件。2009年7月28日，江门市国土局向江门市政府报送《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的请示》，该请示的附件中有《收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的方案》，该方案载明“截至1995年12月31日止该公司实际平整开发土地约150亩，……使用土地约60亩……。之后，停止了对该项目的开发和建设至今。”2009年9月5日，江门市政府作出《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的批复》，批复内容显示：“……江门棠泉房地产有限公司原已开发建设的138亩土地，保留给该公司继续开发。二、同意收回‘规划二路’以北江门棠泉房地产有限公司未开发建设的331亩（含路）土地使用权，收回的土地按15.53万元/亩给予补偿。……”。2009年10月19日，江门市国土局作出《收回闲置土地使用权告知书》，告知棠泉公司拟依法收回该公司涉案宗地中的331亩土地使用权，并告知该公司享有陈述和申辩的权利。2009年10月21日，棠泉公司收到该《收回闲置土地使用权告知书》。2009年11月12日，江门市国土局作出《收回闲置土地使用权听证告知书》，告知该公司有要求听证的权利。2009年11月16日，棠泉公司收到该《收回闲置土地使用权听证告知书》。2009年11月23日，棠泉公司向江门市国土局提交《关于“收回闲置土地使用权听证告知书”的回复》，提出听证请求。2009年12月29日，江门市国土局作出《听证通知书》，告知棠泉公司听证的时间和地点等内容。2009年12月31日，棠泉公司收到该《听证通知书》。2010年1月6日，江门市国土局举行听证，棠泉公司参加听证并提交书面《听证申辩意见》。2010年1月18日，江门市国土局作出涉案《收回国有土地使用权决定书》，决定收回上述宗地中未开发的331亩国有土地使用权，收回土地按15.53万/亩给予补偿，并告知棠泉公司应当自收到决定书之日起15日内将《国有土地使用证》交回江门市国土局注销，如不服该决定可依法申请行政复议或提起诉讼。2010年1月19日，棠泉公司收到该《收回国有土地使用权决定书》。2010年1月20日，江门市国土局在《江门日报》刊登《收回国有土地使用权公告》（江国土资收公字[2010]1号），公告收回涉案331亩国有土地使用权。棠泉公司不服该《收回国有土地使用权决定书》，向广东省国土厅申请行政复议，该局于2010年3月23日以粤国土资复告字[2010]6号《行政复议告知书》告知棠泉公司向广东省政府申请复议。2010年3月29日，棠泉公司向广东省政府申请行政复议。2010年4月1日，广东省政府向棠泉公司发出《行政复议案件受理通知书》及向江门市政府《提出行政复议答复通知书》。2010年5月26日，广东省政府作出（粤府行复[2010]51号）《行政复议决定书》，维持经江门市政府批准作出的江国土资（执法）收决字[2010]1号《收回国有土地使用权决定书》。2010年6月1日，棠泉公司收到上述《行政复议决定书》。2010年6月9日，棠泉公司以江门市政府、江门市国土局为被告向原审法院提起行政诉讼。原审法院以（2010）江中法行初字第1号立案受理后，将案件移送至江门市蓬江区人民法院管辖。2010年8月11日，江门市蓬江区人民法院作出（2010）蓬法行初字第29号《行政裁定书》，以该案按棠泉公司撤诉处理。该裁定作出后，案件各方当事人均未上诉。2015年11月5日，棠泉公司向原审法院提交《请求提起法院内部纠错程序的申请书》，请求撤销（2010）蓬法行初字第29号《行政裁定书》。2015年12月30日，原审法院以（2015）江中法立行监字第1号《行政裁定书》裁定本案由原审法院依法进行审理。2016年9月26日，原审法院告知棠泉公司、江门市国土局、江门市政府追加广东省政府为共同被告。2016年11月28日原审法院作出（2016）粤07行初2号《行政判决书》，驳回棠泉公司的诉讼请求。棠泉公司不服，上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院以（2017）粤行终429号《行政裁定书》裁定发回原审法院重新审理，形成本案诉讼。另查明：1992年8月11日，新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》；1992年9月3日，新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订《中外合资经营新会棠泉房地产有限公司合同》；1992年10月8日，新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》。前述三份协议约定，双方决定在广东省新会县注册成立新会棠泉房地产有限公司，合资企业（即棠泉公司）的宗旨是引进外资经营房地产业务，综合开发XX土地480亩（涉案取得国有土地使用权的土地），合资经营期限15年；第一期开发土地面积100亩，合资企业的房产建筑和三通一平工程规划由董事会决定，第一期工程计划用三年完成；合资企业以每亩三万二千元人民币包干给新会县棠下镇村镇建设开发公司做好该地的三通工程，填土工程由合资公司按时价公开招标包干。1994年1月至2000年7月期间，棠泉公司向新会县棠下镇村镇建设开发公司转账支付所涉土地三通工程款项共计人民币8753750元，没有全部支付合同约定的所涉土地三通工程款项，亦未有证据显示合资企业董事会对三通一平工程有进一步规划。还查明：2006年11月6日，棠泉公司向江门市国土局提交的《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》中称，其自1992年至1993年期间共预售了楼宇54套外，一直没有对外销售过楼宇，造成公司在经营期间开发资金出现困难，公司财政一直处于亏损状态，涉案地块的新会花园的开发计划也暂时被搁置。2010年1月6日，棠泉公司参与听证并提交书面《听证申辩意见》，主要陈述意见为：该公司依法动工开发，已建成建筑面积约33343.77平方米，由于亚洲与金融危机导致资金短缺确实存在延缓开发的情况，但2003年后已陆续推进开发进度；作为合资企业股东之一的新会县棠下镇村镇建设开发公司不能有效配合香港股东实施决策，导致公司资金不能有效到位，也在一定程度上影响了工程开发建设；土地出让方原新会县国土局未按承诺解决区域内水道和线路问题及其他建筑的拆迁问题，严重影响了开发建设；当地政府在签订合同时承诺会拆除涉案地块的收费站，但一直未拆除，使建设成本增加，消费者投资热情低落，严重影响工程进度；当地政府在涉案土地建设电缆，直接影响到规划中的高档住宅的居住质量，高端客户出于多方考虑，放弃了投资意愿，使得建设计划中断；根据江门市城市规划建设需要，为配合市政道路建设，在涉案地块租用并建设临时便道，严重影响了工程进度。2016年4月18日，陈志松、叶启彬等五名董事会成员共同签字形成一份《会议纪要》，该《会议纪要》载明：“……新会花园项目三通一平由棠下镇政府负责统筹安排，由棠下镇村镇建设开发公司具体实施，由棠泉房地产公司负责付款……”。2017年8月10日，棠下镇政府出具《证明》称陈志松于2016年6月14日退休、叶启彬于2011年5月被免除棠下镇书记职务，并对该两人就新会花园项目闲置地纠纷所作出的任何言论、说明或者证明不予认可。工商登记资料显示，棠泉公司即为原新会棠泉房地产有限公司，于1992年9月23日注册成立，由于棠下镇划归江门蓬江区管辖，原新会棠泉房地产有限公司后变更企业名称为本案原告棠泉公司；经营范围为房地产开发，建成商住楼百分之八十外销，经营期限至2022年9月22日；投资者为香港福泉国际有限公司和原新会县棠下镇村镇建设开发公司，董事会由五人组成，香港福泉国际有限公司委派三人，原新会县棠下镇村镇建设开发公司委派两人；2016年4月18日，叶启彬担任该公司副董事长、陈志松为董事。村镇建设公司即为原新会县棠下镇村镇建设开发公司，于1989年5月20日注册成立，经济性质为集体所有制，经营范围为本镇范围内开发房地产、自建自卖住宅商品楼房等；主管部门先后为新会县棠下镇建设委员会、新会市棠下镇乡村建设办公室、江门市蓬江区棠下镇城镇建设管理与环保局等，2017年7月3日变更为江门市滨江新区（棠下）住房城乡建设和水务局；该公司1992年12月至1999年法定代表人为叶启彬，1999年至2001年10月法定代表人为谭汝春，2001年10月至2005年12月法定代表人为谢志强，2005年12月至2016年9月法定代表人为朱永进，2016年9月至今法定代表人为陈振强；2016年4月18日，陈志松、叶启彬均未在该公司担任法定代表人职务。原审法院认为，本案系土地行政管理纠纷。《闲置土地处置办法》（1999年实施）第三条“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案……处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，江门市国土局作为市级土地行政主管部门，具有对本行政区域内闲置土地组织实施调查认定，并经相关人民政府批准进行处理的法定职权。江门市国土局向棠泉公司作出涉案《收回国有土地使用权决定书》，其执法主体适格，予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，广东省政府作为涉案土地收回行为批准机关江门市政府的上级人民政府，有权受理涉案行政复议申请并作出处理，广东省人民政府做出涉案行政复议决定，主体适格。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、江门市国土局作出的涉案《收回国有土地使用权决定书》是否合法。二、广东省政府做出的涉案复议决定程序是否合法。第一，关于江门市国土局作出的涉案《收回国有土地使用权决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”及《闲置土地处置办法》（1999年实施）第二条“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：……（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的；……对因政府、政府有关部门行为造成的闲置土地，土地使用者支付部分土地有偿使用费或者征地费的，可以……确定相应土地给原土地使用者使用，其余部分由政府收回”、第四条“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，……满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”、第五条“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书”的规定，并参照《广东省人民政府关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》第二条“有下列四种情况之一的，视为闲置土地：……（四）已动工开发的面积占该宗地应动工开发总面积不足2/3的，尚未动工开发的部分视为闲置土地。……对于因不可抗力或者政府及政府有关部门、司法机关的行为造成动工（动迁）建设延迟的，土地使用者应在动工开发期限届满前1个月内向用地所在地的县以上（含县级市、区）国土管理部门提出延期开发书面申请，经同意延期开发的，可顺延计算应动工开发日期”的规定，对于依法认定的闲置土地，经有权的人民政府批准，土地主管部门可以有偿或无偿的方式进行收回；对于无偿收回的，土地行政主管部门报经批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者撤销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书；闲置土地的认定和处置方式与造成土地闲置的原因有关联，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，不可无偿收回。首先，现有证据显示，江门市国土局对其认定的闲置土地向棠泉公司发出了《闲置土地复核通知书》、《闲置土地通知书》、《闲置土地确认通知书》、《收回闲置土地使用权告知书》等文书，依法进行调查，告知棠泉公司相关处置情况，并依申请举行了听证会，作出《收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的方案》报经江门市政府批准后，下达《收回国有土地使用权决定书》，并公告注销土地证书。江门市国土局对涉案土地的上述处置程序未违反法律规定，予以确认。其次，《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发［2008］178号）第二条闲置土地清理范围和认定标准中规定：“……‘应动工开发建设总面积’是指土地使用者依照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积。‘开发建设面积’是指‘应动工开发建设总面积’中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积……”。《闲置土地处置办法》（2012年修订）第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基，地基施工完成三分之一然涉案收回土地决定作出时对“动工开发”的概念无明确法律规定，但参照修订后的《闲置土地处置办法》可知，动工开发建设面积与土地平整面积并非同一概念。棠泉公司于1992年10月8日取得涉案出让土地使用权约469亩，截止1995年12月31日平整土地约150亩、实际开发利用土地约60亩，占总用地面积的12.8%，之后未进行开发建设，亦无证据显示有关部门批准其延期开发建设。棠泉公司关于其已开发平整土地面积150亩、接近应开发土地面积的三分之一，因而不应视为土地闲置的主张，法律依据不足。江门市国土局认定涉案土地存在闲置的事实清楚，亦予以确认。再次，棠泉公司诉称其未能全面开发涉案土地系棠下镇政府未依约对土地进行三通一平，即使存在土地闲置也系政府原因造成。据此，本案还需进一步审查涉案土地的闲置,是否存在因政府或政府有关部门的行为造成其迟延开发建设的情形。现有证据显示，《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》、《中外合资经营新会棠泉房地产有限公司合同》及《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》约定涉案土地的三通工程系合资企业即棠泉公司包干给村镇建设公司进行，填土工程由棠泉公司按时价公开招标包干，三通一平工程规划由合资企业董事会决定。可见，三通一平并非棠下镇政府的义务。村镇建设公司与棠下镇政府为各自独立的法人，棠泉公司支付的三通款项均系村镇建设公司收取。2016年4月18日有陈志松、叶启彬等五人共同签字的《会议纪要》形成时，陈志松、叶启彬为棠泉公司董事会成员，但均不担任村镇建设公司法定代表人职务，亦未在棠下镇政府担任主要领导职务，因此其二人的陈述不能当然代表棠下镇政府的意思表示，且棠下镇政府不予追认。而且，该《会议纪要》载明的内容亦为三通一平工程由棠下镇政府负责“统筹安排”，而非三通一平工程由棠下镇政府负责完成，棠下镇政府发挥的仍应是其作为地方政府的组织协调作用，亦无其他证据显示棠下镇政府对涉案土地的三通一平工程作出过行政承诺。棠泉公司以棠下镇政府为村镇建设公司的上级主管部门、棠泉公司的董事会成员存在棠下镇政府主要领导等理由，主张涉案土地三通一平工程实际应由棠下镇政府负责完成，缺乏事实和法律依据。棠泉公司还称土地出让方原新会县国土局未按承诺解决区域内水道和线路问题及其他建筑的拆迁问题、当地政府未按承诺拆除涉案地块的收费站，影响其开发建设，但棠泉公司与原新会县国土局签订的涉案《国有土地使用权出让合同》显示，双方并未约定原新会县国土局具有解决上述问题的合同义务，也无证据显示政府或政府有关部门有解决上述问题的行政承诺，亦无其他有效证据证实上述问题影响其开发建设。棠泉公司关于村镇建设公司未能有效配合香港股东实施决策、涉案土地上有高压电缆影响高端客户投资意愿等影响开发建设等理由，则均系房地产开发中的经营风险，并非导致土地闲置的政府原因。此外，棠泉公司称上述“政府原因”一直存在，导致其迟延开发建设，事实上其至1995年12月31日已经开发建设土地约60亩、平整土地约150亩，可见上述所谓“政府原因”并未影响其前期建设。棠泉公司向江门市国土局提交的《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》、《听证申辩意见书》及听证陈述中亦均确认，其在经营期间开发资金出现困难，导致土地开发暂停，新会花园项目搁置。江门市国土局向相关行政机关发出的回函也显示，政府有关部门没有发出过影响棠泉公司新会花园项目开发建设的相关文件。据此，棠泉公司关于涉案土地未存在闲置、即使认定为闲置也系政府原因造成的理由，事实及法律依据均不充分，不予支持。江门市国土局从保障棠泉公司开发项目的持续发展考虑，收回出让土地中未开发的331亩国有土地使用权并按15.53万/亩给予补偿，程序合法，认定事实清楚，处置方式并未违反法律规定。第二，关于广东省政府做出的涉案复议决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”及第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，广东省政府收到棠泉公司的行政复议申请后发出《行政复议案件受理通知书》，采取书面审查办法，在审查各方当事人提交的相关材料后作出涉案复议决定并送达给棠泉公司，复议程序符合法律规定。综上所述，棠泉公司的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江门棠泉房地产有限公司的全部诉讼请求。江门棠泉房地产有限公司不服一审判决向本院提起上诉称：一、本案地块迟延动工开发的责任并不在上诉人，依法不应被作为闲置土地收回。根据《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的”。涉案地块因属于政府的行为造成不具备动工、开发条件，导致动工开发延迟，完全吻合上述规定的情形，依法应予延长动工开发期限，而被上诉人作出闲置认定，并据此决定收回涉案地块是惘顾事实的错误行政决定。一审法院对涉案地块的迟延动工开发原因不予实际审查，刻意回避政府责任，导致作出错误判决。1．涉案地块因动工开发必需的前期工作未完成造成动工开发迟延。“三通一平”是任何土地开发项目动工开发必需的前期工作，根据上诉人开发涉案地块时与棠下镇政府达成的协定，并与代表棠下镇政府的新会县棠下镇村镇建设开发公司签订了《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》，约定政府部门应当将涉案地块实现“三通一平”，并明确约定“三通一平”的工程内容包括足够的总食水管到地盆，地下，地下排污水的总管工程电线路（指一万伏线路），总电话线到地盆，负责建一座12米宽的桥梁和一座9米宽的桥梁，搬迁土地中11万伏的高压线路，制砖厂，塘边养鸡场及地盆尖端河边两岸所有房屋的搬迁，及填土工程。但政府部门未依约完成上述“三通一平”的工程，供电线路未铺设到涉案331亩地块，未建9米宽的桥，尤其是未将地块中11万伏的高压线路搬迁，上诉人不敢违法建设，致使一期工程没有按规划完成建筑面积。因为根据《电力设施保护条例》第十五条规定：“任何单位或个人在架空电力线路保护区内，必须遵守下列规定：……三、不得兴建建筑物。”为绕开高压线，在一期项目中规划建设的多栋房屋未敢建设，线路经过的地块至今空置，使得一期工程仅被认定建成33343.77平方米。项目地块的总排污水管一直未铺设，导致一期项目虽然已建成销售并办理了产权证，却无法入住使用。在高压线路未拆除及地下总排污水管未铺设的情况下，更不可能建设二期工程。且政府部门也未搬迁331亩地块中的鱼塘养殖场，更未填土平整土地，亦即，因为政府部门未依约完成“三通一平”的动工开发必须的前期工作，导致涉案地块无法进行开发动工。对此情形，一审期间经办法官协同上诉人与原江门市国土局至涉案地块现场勘查了解过，并制作笔录固定勘查情况，但未据此作出正确认定。2．涉案项目的“三通一平”属市政工程，应由政府部门组织建设。市政工程是指市政设施建设工程，指在城市区、镇规划建设范围内设置，基于政府责任和义务为居民提供有偿或无偿公共产品和服务的各种建筑物、构筑物、设备等。城市生活配套的各种公共基础设施建设都属于市政工程范畴，比如常见的城市道路，桥梁，地铁，地铁与生活紧密相关的各种管线、供水、污水处理、电力、电信、热力、燃气等还有广场、城市绿化等的建设，都属于市政工程范畴。市政工程的行政主管部门是当地的公用事业管理局，具体负责制定规划，组织实施。市政工程不能像一般的建筑工程，由企业自行实施招标建设。本案项目三通一平工程属于市政工程，必须由政府部门组织规划、实施，上诉人作为一般民事主体无权发包、施工。3．上诉人已按合同约定超额支付三通工程款。根据《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》第三条第7款A项第(5)点的约定，上诉人以每亩三万二千元人民币支付三通工程款。第三条第7款B项第(5)点约定，上诉人须在每一项工程或每一阶段工程动工十天前支付三通工程款。协议签订后，上诉人共计支付人民币8753750元的三通工程款，按约定应当实现273.55亩土地的三通，但事实上协议书约定的三通工程却一项也未完成。一审判决所查明的“没有全部支付合同约定的所涉土地三通工程款”是片面的，未审查合同约定的各方具体义务，事实上，上诉人已超额支付三通工程款，未实现三通的责任不在于上诉人。4、毗邻地块亦因未实现“三通一平”导致闲置却未被收回。根据被上诉人提供的证据《关于收回江门棠泉房地产有限公司土地使用权的请示》附件3反映，与涉案地块毗邻的棠下镇石头村椅山围地块亦因闲置被被上诉人调查并作出初步意见，后地块使用权人锦富房地产有限公司提出“因棠下镇政府至今未履行合同约定的“三通一平”致使项目开发延迟，属镇政府因素所致，不属闲置土地的抗辩理由，该理由最终被采信，故未对锦富地块作出闲置认定并收回决定。当其时，上诉人认为涉案地块与锦富地块属同一片、同一类型、同一性质地块，锦富公司已提出的理由自然适用于涉案地块，故上诉人无需再提同样理由，只需陈述自身原因，熟料被上诉人最终却对同一性质的地块情形作出截然不同的认定，有违公平执法的行政原则。5．上诉人至今未取得符合开发条件的331亩地块。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地。”再根据《国有土地使用权出让合同》第十八条约定：“如果由于甲方的过失致使乙方延期占用土地使用权，则本合同项下的土地使用权出让期限应相应推延。同时甲方应承担乙方由此而造成的一切经济损失。”可见，国土局有向棠泉公司交付出让土地的义务，而土地转移占有作为土地交付的标准。而本案中，上诉人虽然缴纳了土地出让金，取得了土地使用证，却无法开发使用331亩地块，不能认定国土局完成了交付土地的义务。二、新会县棠下镇村镇建设开发公司（下称“棠下镇公司”）代表棠下镇政府签订合作开发协议。1、棠下镇公司与棠下镇政府在涉案项目中主体重合。①棠下镇公司是棠下镇政府属下的单位。2018年1月12日一审法院组织开庭质证，出示了法院向工商部门调取的棠下镇公司工商登记档案，其中有一份2005年12月16日棠下镇政府出具的《证明》：“棠下镇村镇建设开发公司是棠下镇规划建设办公室属下的一个单位。”，可见两主体之间有隶属关系。②棠下镇公司的决策权由棠下镇政府的主要负责人控制。本案中棠下镇委书记甘景林代表棠下镇公司与福泉公司签订开发涉案地块的《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》约定棠下镇公司收取地价并负责“三通一平”的项目前期工作。签订协议书时任棠下镇委副书记的叶启彬担任棠下镇公司的法定代表人。之后棠下镇公司的历任法定代表人均由棠下镇政府的领导人担任。③棠下镇公司的法定代表人任免由棠下镇政府决定。根据法院调取的棠下镇公司工商登记资料中《法定代表人任职书、免职书》显示，其法定代表人的任免必须经棠下镇建设办公室决定，而不是像一般集体企业那样由职工代表大会决定任免。④棠下镇公司纳入了棠下镇政府的三定编制中。根据一审法院所调取的棠下镇公司工商登记资料中出现了新会市机构编制委员会作出的《关于棠下镇机关“三定”方案的批复》的文件，并且其内容能够反映，棠下镇公司应归属于棠下镇机关机构设置中的“乡村建设办公室”，属乡镇行政编制，是棠下镇政府的一个职能部门，其政府职能是负责镇（村）建设的规划、设计、施工管理、房地产的经营管理、环境监测保护、供水，道路交通建设等工作。综上，从主体权属上看，棠下镇公司是棠下镇政府的属下单位，镇政府对棠下镇公司进行行政化管理，出现了政府与企业政企合一的现象，不能流于表面地认定两者是各自独立的法人。2．棠下镇公司所签订的协议书体现棠下镇政府意志，享受政府权利，履行政府职能。《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》中约定棠下镇公司以每亩六万元人民币地价将涉案地块出让给上诉人的外资投资股东。且由棠下镇公司负责完成涉案地块动工的三通一平，包括足够的总食水管到地盆，地下，地下排污水的总管工程电线路（指一万伏线路），总电话线到地盆，负责建一座12米宽的桥梁和一座9米宽的桥梁，搬迁土地中11万伏的高压线路，制砖厂，塘边养鸡场及地盆尖端河边两岸所有房屋的搬迁，及填土工程的工作，从上述约定内容的性质上看，带有强烈的公共管理属性，唯有政府部门才有权利出让土地收取地价，才有能力、有资格来协调处理，完成上述工作内容，任何商业主体都不可能实现。因此，我们认为棠下镇公司与棠下镇政府在本案涉诉事宜中的主体是同一的，本案项目地块的“三通一平”工作应由棠下镇政府负责。3．棠下镇政府负责人承认本案项目“三通一平”应由棠下镇政府负责。为了协调处理本案所涉新会花园项目的相关问题，棠泉公司的董事成员王道明、卢志聪、温华显与先后担任棠下镇委副书记、书记的的陈志松、叶启彬作出了《会议纪要>，并由上述五人签名确认，根据《会议纪要》记载。的内容显示：“新会花园项目三通一平由棠下镇政府负责统筹安排。”，可见，直至本案诉讼期间，棠下镇政府的主要领导仍然承认本案项目的“三通一平”工作应由棠下镇政府负责。陈志松和叶启彬至今仍是镇政府委派到上诉人处任职的董事，不能依据陈志松和叶启彬已在政府离任即否定其身份，否定其参会资格及会议表述的权利。4．棠下镇政府应对棠下镇公司未如约实现项目“三通一平”承担过错责任。即使被上诉人辩称棠下镇公司是独立的法人，应对其履约行为自行承担责任，但却不能否定棠下镇公司是镇政府的下属单位，由镇委镇政府一把手及主要负责人担任法定代表人，并实际掌握及操作公司的事实，镇政府的行政干预实际上已经取代了乡镇集体，成为了棠下镇公司的真实所有者，获得了企业所有权包含的各项权利。鉴于棠下镇政府对棠下镇公司一手操作，直接管人、管财、管企业的运作，故对于棠下镇公司未按协议约定对本案项目地块实现“三通一平”的违约责任，起码是由于棠下镇政府管理不善、经营过错所造成的，棠下镇政府理应对此承担过错责任。三、涉案项目有显著特殊性，各方应严格遵从合同特别约定的开发期限。《国有土地使用权出让合同》的约定赋予了上诉人对项目的开发期限长达十六年，并允许分期开发，这一有违通常情形的约定并未违反任何法律的强制性规定，而是充分考虑到本案项目的特殊性而作出的特别约定，因此，对于这一超长开发期限的特别约定，各方更应严格遵守，尤其应当维护政府诚信，保护外商投资。1．本案项目是整片地块的首个开发楼盘，需要长时间逐步完善配套环境。上诉人在进驻涉案地块进行开发时，整片区域尚是荒地，不具备任何居住使用的条件，政府考虑到对周边居住配套环境建设需要漫长的时间，而对于占地469亩超大型楼盘项目的开发，在无任何配套的情况下，必然存在超大的难度，需付出比一般楼盘开发更多的努力，所以对上诉人的开发期限作出十六年之长的约定。2．本案楼盘是对境外销售为主的创汇项目，需要预留足够的销售周期。上诉人作为招商引资进来的外资投资公司，其开展本案项目开发是具有特殊时代背景的，根据1992年9月8日新会县对外经济贸易委员会作出的《关于中外合资经营新会棠泉房地产有限公司合同的批复》第三条规定：“建成商住楼宇80%的境外销售；20%在国内销售。”可以体现，本案楼盘是指定对境外销售为主的创汇项目，故销售难度和周期需要远远大于国内销售的楼盘，所以政府考虑给外商预留足够的销售时间，约定了十六年的分期开发期限。3．政府部门同意延长涉案项目的开发期限。因涉案项目开发规模大，且规定主要外销，故其特征是容易受到国内经济环境和海外国际经济因素的影响，需要较长的开发期限，这一点，在政府出具的相关文件中得到印证。如新会市对外经济贸易委员会在一九九六年九月四日出具的《关于合资企业新会棠泉房地产有限公司延长经营期限的补充协议的批复》中，明确载明：“经研究，鉴于合资企业开发规模较大，且受市场影响，难以在原定期限内完成项目工程，同意其经营期限由原十五年延长至三十年。”并将该份文件抄送给江门市国土局、房管局及新会市府办，本案被上诉人均未对此提出异议，所以，本案所涉项目需要十六年，甚至更长时间的开发期限，是得到相关政府部门，包括被上诉人的认可并同意的。4．法律严格保障行政相对人的合同权益。根据最高法于2016年11月29日发布的加强产权保护地十大司法政策第六点明确规定依法公正审理行政协议案件，促进法治政府和政务诚信建设，对因招商引资、政府与社会资本合作等活动引发的纠纷，要认真审查协议不能履行的原因和违约责任。对政府违反承诺，特别仅因政府换届、领导人员更替等原因违约毁约的，坚决依法支持行政相对人的合理诉求，本案中涉案地块未如期开发显然是由棠下镇政府违约所造成的，不能据此由原告来承担严重不利后果。四、广东省政府作出的《行政复议决定书》程序违法。上诉人于2010年3月29日向广东省政府通过书面的方式提起了行政复议申请，最终于2010年6月1日送达给上诉人，显然超出了法定60日的期限。但一审法院却在判决书中以“最终广东省政府于2010年5月26日作出《行政复议决定书》并送达给棠泉公司，上述程序符合法律规定。”的认定是错误的。根据省政府提交的《行政复议法律文书送达回证》，显示上诉人的签收时间为2010年6月1日，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”，以及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条“送达诉讼文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。”显然2010年3月29日到6月1日，已经超过了法定的期限，省政府的行政复议程序违法。综上所述，涉案331亩地块长期未动工开发的原因一是因为政府部门未依约将具备“三通一平”的开发条件的地块交付给上诉人占有、使用，涉案地块不具备“三通一平”的继续开发条件，二是地块的开发期限未届满前被国土局认定闲置导致无法开发，本案被上诉人在未查明上述事实的情况下做出错误行政决定，依法应予撤销。一审法院对政府责任予以回避，未对错误行政行为作出认定和纠正。故，请求二审法院撤销原判，依法改判支持上诉人一审的所有诉讼请求。被上诉人江门市自然资源局二审辩称：一、我局作出江国土资（执法）收决字[2010]1号《收回国有土地使用权决定书》，决定有偿收回331亩土地，保留138亩土地给上诉人棠泉公司，合法合理。（一）我局依法确认上诉人的涉案地块构成闲置土地，事实清楚，证据确凿，涉案土地闲置已成固定事实。1、在原一审、二审以及重一审的审理中，尽管上诉人利用再审百般纠缠，但其都无法否认原涉案土地闲置调查、听证及认定过程中其书面自认的一个最基本、最关键的事实：截止1995年12月31日，是由于上诉人自身“资金出现困难”，致使其开发的“新会花园”项目仅开工建设不足33343.77平方米，实际动工开发建设土地不足60亩，其第一期工程也未完成，便长期连续十多年停止了开发和建设，导致土地至今被长期闲置。2、由涉案《国有土地使用权出让合同》可知，上诉人开发的“新会花园”项目占地469亩，但其只实际动工开发建设不足60亩土地，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）第二条第二款规定：“具有下列情形之一的，可以认定为闲置土地：（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的”，以及广东省人民政府《关于加强非农业建设闲置土地管理的通知》（粤府[1998]72号）第二条：“有下列四种情况之一的，视为闲置土地：（四）已动工开发的面积占该宗地应动工开发总面积不足2/3的，尚未动工开发的部分视为闲置土地。”的规定，在经过调查核实后，我局认定涉案土地为闲置土地，事实依据及法律依据充足。3、经依法广泛调查核实和充分听取上诉人意见后，我局于2007年9月30日作出江国土资（监察）函字[2007]430号《闲置土地确认通知书》，于2007年10月15日送达给上诉人。根据《行政复议法》第九条第一款和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人如对该《闲置土地确认通知书》有异议，其复议的最后期限为2007年12月14日，起诉的最后期限为2009年10月15日，但其对该《闲置土地确认通知书》没有在法定的期限内申请行政复议或提起诉讼，涉案土地的闲置认定程序早已结束，江国土资（监察）函字[2007]430号《闲置土地确认通知书》已生效并过追诉期。（二）上诉人认为根据涉案《国有土地使用权出让合同》的约定，该项目的开发期限长达十六年，故涉案土地并不构成闲置，实则是有意断章取义。基于上诉人自身原因造成土地闲置的事实，我局依法作出江国土资（执法）收决字[2010]1号《收回国有土地使用权决定书》，合法有据。1、涉案《国有土地使用权出让合同》第十七条明确约定：“乙方（棠泉公司）未按合同规定或连续两年不投资建设的，甲方（原新会县国土局）有权无偿收回土地使用权。”合同附件《土地使用条件》第4.2条亦明确规定：“用地者自签订本合同之日起90日内应按批准的规划图纸和施工设计图纸动工施工。并于1995年10月前所完成的建筑面积不少于41000平方米。”事实上，截止至1995年12月31日，上诉人仅开工建设不足33343.77平方米，已建的房屋面积未达到《国有土地使用权出让合同》规定的条件要求。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。”国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用、土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”以及《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）第四条“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，……满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权。”的规定，涉案土地长期闲置，依法可以无偿收回。2、通过江门市政府及我局提交的证据，可以清晰的证实了我局作出上述收地决定前已履行的程序：对涉案土地进行闲置调查、告知、棠泉公司陈述和申辩、听证、批准、公告等工作，上述程序完全是按照《闲置土地处置办法》的规定执行的，依据正确，程序合法。3、基于棠泉公司前期已开发建设用地约60亩，我局作出江国土资（执法）收决字[2010]1号《收回国有土地使用权决定书》，依法酌情考虑决定收回331亩，保留138亩土地给棠泉公司继续开发，且涉及的331亩土地也并非是无偿收回，而是综合考虑棠泉公司买受土地成本以及其前期开发投入等因素，按15.53万元／亩的标准进行补偿，我局的上述决定合法合理。二、涉案土地闲置完全是上诉人自身原因所致，其诉称是由于政府部门未履行“三通一平”等责任导致土地闲置，既无事实依据，也无法律依据。（一）上诉人上诉称政府部门未依约完成涉案地块的“三通一平”的工程，致使土地闲置，明显违背事实。根据上诉人于2006年11月6日作出的《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》，上诉人自认：“公司于1995年12月31日建成楼宇30幢，其中商住楼29幢共111套单元。公司自建成楼宇后，由于受到1994年期间国内宏观经济调控及金融风暴的影响，公司自1992年至1993年期间共预售了楼宇54套外，至今一直没有对外销售过楼宇，造成公司在经营期间开发资金出现困难，公司财政一直处于亏损状态。因此，‘新会花园’的开发计划也暂时被搁置。”该情况报告是我局在最初闲置土地调查时上诉人对当时的具体事实做出的真实确认，且本案再审前的收地听证、最初对收地提起的诉讼等全部资料也证实，上诉人停止开发是因自身资金困难导致一直是其强调的主要原因。该事实充分说明上诉人是因为自身资金原因未按要求开发建设土地，并非其所称的政府部门原因。又，我局依职权对涉案土地进行闲置调查期间，曾逐一向棠下镇政府、新会区政府、原江门市建设局、江门市发展和改革局、原江门市水利局和江门市规划局进行了调查核实，但事实上并没有任何部门作出过影响其开发建设的行为。而且，上诉人也根本没有任何证据证明因有关政府的原因导致涉案土地闲置。显然，上诉人的该说法缺乏事实依据。（二）上诉人主张棠下镇政府负责“新会花园”项目的“三通一平”工程，意图将土地闲置的责任推至棠下镇政府，于法于理无据。1、在原一审、二审以及重一审时，被答辩人主张新会县棠下镇村镇建设开发公司（下称：村镇公司）等同于棠下镇政府，在该次上诉中，上诉人又主张棠下村镇公司是代表棠下镇政府的，一直意图将村镇公司在涉案《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》中的责任转嫁至棠下镇政府身上。涉案土地“三通”工程是村镇公司在与香港福泉公司签订的《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》中应履行的合同义务，上诉人上诉称的“三通工程”款是支付给棠下村镇公司，棠下镇政府并非该协议书的当事人。不仅如此，事实上棠下镇政府也从未承诺过由其负责“三通一平”工程，依法不可能存在违约等合同上的法律责任。而且，从土地管理角度讲，无论是涉案地块1995年12月停止开发前还是之后的有关土地法律法规，土地管理都是县级以上人民政府及相应土地管理部门的职责，棠下镇政府作为乡镇一级的人民政府依法无权做出任何影响土地开发的行政行为，也不可能对涉案土地“三通”问题负有任何法律上的责任。尽管棠下镇政府是村镇公司的行政主管部门，但从原一审法院调取的证据可知，村镇公司一直都是经济活动中的一个民事主体，村镇公司是企业，是独立法人，依法独立承担法律责任，而棠下镇政府是属于政府机关，显然，企业与政府是两种性质的，企业不等同于政府，更无权代表政府。根据上述《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》也可看出，村镇公司不仅没有也不可能代行棠下镇政府的行政管理职能，而只是依据该协议约定收取“三通”的费用和履行“三通”的合同义务。此外，上诉人所称的“镇政府的行政干预实际上已经取代了乡镇集体，成为棠下镇公司的真实所有者，获得了企业所有权包括的各项权利。”完全脱离了我国的社会现实，也与我国法律确定的公司制度相违背，不可采信。另外，民事法律责任是包括法律规定的责任以及合同约定的责任，而上诉人提出的“过错责任”，与上述两项均不沾边。2、根据《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》第三条2．“合资企业的房地产建筑和“三通一平”工程规划由董事会决定，第一期工程计划用三年完成。”7．A．(5)：“合资企业以每亩三万二千元人民币包干给甲方（即村镇公司）做好该地的三通工程”可知，“新会花园”项目的“三通一平”是由棠泉公司董事会即原告自己决定的，并非是由村镇公司，更非棠下镇政府决定。根据棠泉公司提交的《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》也证实了，“三通”工程是由棠泉公司的股东之一即村镇公司负责，而填土工程由合资公司（即棠泉公司）通过公开招标包干，显然该属于棠泉公司两股东即香港福泉国际有限公司与村镇公司的股东内部约定，与我局、江门市政府、棠下镇政府无关。3、根据一审法院查明的事实，2016年4月18日有陈志松、叶启彬等五人共同签字的《会议纪要》形成时，陈志松、叶启彬为棠泉公司董事会成员，且均不担任村镇建设公司法定代表人职务，亦未在棠下镇政府担任主要领导职务。陈志松、叶启彬的在《会议纪要》陈述的意见，并不能代表棠下镇政府的意见，并不能以此就将“三通一平”的责任强加给棠下镇政府，且在棠下镇政府出具的《证明》中，已明确表示该二人就“新会花园”项目闲置地纠纷之事宜作出的任何言论、说明或者证明均不能代表棠下镇政府。（三）上诉人与村镇公司、香港福泉公司之间的纠纷应循民事法律途径解决，不应扯上棠下镇政府，依法也不应由棠下镇政府承担“新会花园”项目“三通”的民事责任。涉案土地的“三通”工程作为村镇公司的合同义务，如其履行违约，依法则纯属民事法律责任，上诉人与香港福泉公司完全可以依据合同约定的予以追究。在1992年9月3日香港福泉公司与村镇公司签订的《中外合资经营新会棠泉房地产有限公司合同》第六章第一条就有约定：“村镇公司负责土地之三通、立项工作”；第十七章第一条则明确规定：“因执行本合同而发生的一切争议，双方应通过友好协商解决，如协商不能解决的可提交有关部门进行调解，经调解仍不能解决的，应提交中国国际贸易促进委员会对外经济贸易仲裁委员会进行调解和仲裁，仲裁的裁决是终局性的，对双方均有约束力。”据上，香港福泉公司与村镇公司对涉案土地“三通”工程以及违约追责均有明确的合同约定，且约定的是通过民商事仲裁的途径解决。很显然，如棠泉公司认为村镇公司“三通”工程履行违反合同约定，依法只能通过仲裁追究村镇公司的违约责任，无论如何也扯不上棠下镇政府，依法也不可能让棠下镇政府去承担“三通”问题的民事违约责任。（四）上诉人在上诉中主张涉案项目“三通一平”属市政工程，应由政府部门组织建设，该说法毫无依据。本案所涉的土地出让关系中，我局的职能就是代表国家将国有土地的使用权出让给上诉人使用一定年限，而我局的土地出让义务全部约定在涉案《国有土地使用权出让合同》中，并不包括“三通一平”的工程。如上所述，涉案项目的“三通一平”工程，其中“三通”工程由上诉人的股东之一村镇公司负责，填土工程由上诉人通过公开招标包干，并非上诉人所称的应由政府部门组织建设，其主张涉案项目“三通一平”属市政工程且应由政府部门组织建设的说法，无任何法律依据和事实依据。（五）上诉人上诉称毗邻地块未实现“三通一平”导致闲置却未被收回，有违公平执法的行政原则，完全是其片面认识。上诉人认为涉案地块与毗邻锦富地块属同一片、同一类型、同一性质，锦富公司提出的理由就自然适用于涉案地块。事实上，每一宗土地的开发条件、现状都均有其独特的情况，故每宗土地的出让条件均有差异，政府出让土地时，会具体结合宗地的实际情况、开发条件等因素，与土地受让人在《国有土地使用权出让合同》具体约定各自的权利义务等，而不同宗地约定的权利义务存在不同是很常见的。另外，锦富公司地块是否被闲置调查、是否被收回显然是另一个行政行为，与本案纠纷无关。（六）上诉人在上诉中称其至今未取得符合开发条件的331亩地块，国土部门没有完成交付土地义务，完全是在曲解事实。涉案土地出让发生在距今已达26年的1992年，当年原新会县国土局已经根据《国有土地使用权出让合同》向上诉人交付全部土地共469亩，并在当时就已依法为其办理了土地使用确权登记。其后，上诉人也开始对涉案土地进行开发建设，后是因其自身原因没有完成第一期工程就完全停工，根本不存在国土部门没有完成交付土地问题。三、上诉人诉称相关政府部门同意其延长涉案项目的开发期限，没有任何事实依据。（一）经营期限的延长并不等于动工开发期限可以延长，也不等于上诉人可以让土地闲置十多年不动工开发。上诉人指出原新会市对外经济贸易委员会在一九九六年四日出具的《关于合资企业新会棠泉房地产有限公司延长经营期限的补充协议的批复》中，载明“经研究，鉴于合资企业开发规模较大，且受市场影响，难以在原定期限内完成项目工程，同意其经营期限由原十五年延长至三十年”，该文件仅是对上诉人经营期限延长的批复，延长经营期限不等同于可以延长项目的动工开发建设期限，上诉人故意混淆两者，意图推卸其因自身原因造成土地闲置的责任。（二）国土管理部门从未收到延期动工开发申请，也从未同意上诉人可以延期动工开发。土地的开发利用管理是土地行政主管部门即国土管理部门的职责，在涉案综上所述，上诉人土地闲置事实清楚，我局依法收回闲置土地正确，上诉人起诉缺乏事实依据和法律根据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人江门市人民政府二审未提交书面答辩意见。被上诉人广东省人民政府二审辩称：上诉人认为我府的复议程序违法，理由是其签收复议决定的时间是2010年6月1日，距离其2010年3月29日提出复议申请的时间，已超过法定60日期限，违反《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。我府认为该理由不成立。我府于2010年5月26日作出复议决定，未超过法定60日期限；5月26日至31日期间的耗时，属于法律文书流转、校对、印制的合理期间，并未损害上诉人的合法权益；我府5月31日通过中国邮政快递送达复议决定文书，依法履行了送达义务。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用依据正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决并判令上诉人承担全部诉讼费用。本院二审补充查明：新会县棠下镇村镇建设开发公司（甲方）与香港福泉国际有限公司（乙方）签订的《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》中，约定甲方责任第（5）项为：“合资企业以每亩三万两千元人民币包干给甲方做好该地的三通工程，三通工程包括足够的总食水管到地盆，地下，地下排污水的总管工程电线路（指一万伏线路），总电话线到地盆，负责建一座12米宽的桥梁和一座九米宽的桥梁，搬迁土地中11万伏的高压线路，制砖厂，绣花厂，塘边养鸭场及地盆尖端河边两岸所有房屋的搬迁。”约定乙方责任第（5）项为：“乙方对甲方执行甲方责任第（5）条，必须做到对每一项工程或每一阶段工程在动工十天前必须将工程费用作为出资额支付给甲方。三通费用以每亩三万两千元人民币计，填土工程由合资公司按时价公开招标包干（按工程进度进行）。”本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为收回国有土地使用权及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人江门市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》，以及被上诉人广东省政府作出的行政复议决定书是否合法。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》（1999年实施）第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。”第四条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，广东省新会县国土局于1992年10月8日与新会棠泉房地产有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定出让的地块按照批准的总体规划建设商业住宅楼宇项目。其中，合同的附件即《土地使用条件》中记明：“用地者自签订本合同之日起90日内应按批准的规划设计图纸和施工设计图纸动工施工。并于1995年10月前所完成的建筑物面积不少于41000平方米。”“用地者应在2007年9月22日以前竣工（受不可抗力影响者除外），延期竣工1日的，罚以出让金总额的0.3%；延期竣工超过360日的，市（县）国土局有权收回土地使用权，注销其《国有土地使用证》，其地上一切不动产无偿归甲方所有。”之后，新会棠泉房地产有限公司取得了新府国用[1992]字第XX号国有土地使用权证书。受让涉案土地后，新会棠泉房地产有限公司启动“新会花园”的项目建设。但是，截止1995年12月31日，新会棠泉房地产有限公司只是初步建成楼宇约30幢，平整土地约150亩，已建成建筑面积仅为33343.77平方米，而此后新会棠泉房地产有限公司再未对涉案地块进行开发建设。据此，涉案未开发的地块已经构成闲置土地，江门市国土局经复核，进而确认涉案未开发的土地为闲置土地，并最终报经江门市政府批复同意，作出《收回国有土地使用权决定书》，收回未开发的331亩涉案土地，具有事实和法律依据。上诉人主张涉案331亩地块长期未动工开发的原因，一是因为政府部门未依约将具备“三通一平”开发条件的地块交付给上诉人占有、使用，涉案地块不具备“三通一平”的继续开发条件。主要是认为涉案项目的“三通一平”属市政工程，应由政府部门组织建设。政府部门未依约完成总水管工程、供电线和电话线路工程、桥梁工程的建设，以及搬迁高压线路和制砖厂、塘边养鸡场及地盆尖端河边两岸所有房屋的搬迁和填土工程等。二是地块的开发期限未届满前被国土局认定闲置导致无法开发。对此，本院认为，首先，广东省新会县国土局与新会棠泉房地产有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》，包括合同的附件即《土地使用条件》中，并未约定涉案土地交付前须由新会县国土局或是其他政府部门完成“三通一平”的工作，即“三通一平”并非交付涉案土地的合同履行条件。对于涉案土地的“三通一平”工作，根据新会县棠下镇村镇建设开发公司与香港福泉国际有限公司签订的《中外合资经营棠泉地产有限公司协议书》《中外合资经营新会棠泉房地产有限公司合同》《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》中的有关约定，合资企业的房产建筑和“三通一平”工程规划由董事会决定，合资企业以每亩三万二千元人民币包干给新会县棠下镇村镇建设开发公司做好该地的三通工程，填土工程由合资公司按时价公开招标包干。尤其在《中外合资经营棠泉地产有限公司补充协议》中的约定比较明确，三通工程中的有关总水管、供电线和电话线路、桥梁建设，以及搬迁高压线路、制砖厂和塘边养鸭场，以及地盆尖端河边两岸所有房屋的搬迁和填土工程等由新会县棠下镇村镇建设开发公司负责，香港福泉国际有限公司则将工程费用作为出资额支付给新会县棠下镇村镇建设开发公司。由此可见，涉案地块的“三通一平”工作自项目开发时起，已经约定系由合资企业自己完成，上诉人主张政府未依约将具备“三通一平”开发条件的地块交付给其占有、使用的主张，缺乏事实根据。实际上，上诉人向江门市国土局提交的《关于江门棠泉房地产有限公司土地闲置的情况报告》中，也承认除了1992年至1993年期间预售了楼宇54套外，一直没有对外销售过楼宇，造成公司在经营期间开发资金出现困难，公司财政一直处于亏损状态，涉案地块的新会花园的开发计划也暂时被搁置；在上诉人提交的《听证申辩意见》中，上诉人亦陈述由于亚洲与金融危机导致资金短缺确实存在延缓开发的情况。从上诉人自己的意见陈述可以看出，造成未开发土地持续闲置的原因主要在于上诉人自身。此外，由于涉案地块在开发期限未届满前已经构成闲置，江门市国土局依法启动闲置土地处置程序，当然不能成为上诉人无法继续开发涉案土地的理由。另，上诉人以棠下镇政府为棠下镇村镇建设开发公司的上级主管部门、上诉人的董事会成员在棠下镇政府任主要领导等为由，主张涉案土地“三通一平”工程实际应由棠下镇政府负责完成。本院认为，在法律主体地位上，棠下镇村镇建设开发公司与棠下镇政府属各自独立的法人，且棠泉公司支付的三通工程款系由棠下镇村镇建设开发公司收取，本案并没有证据证明棠下镇政府曾承诺由其完成涉案土地的“三通一平”工作。因此，上诉人的该项理由不能成立。江门市国土局在作出本案收地决定前，已经分别向江门市新会区人民政府、棠下镇政府、江门市发展和改革局、江门市规划局、江门市水利局、江门市建设局等单位发函征询棠泉公司新会花园项目相关意见，该六家单位均函复江门市国土局，称从未发出过影响棠泉公司开发建设新会花园的相关文件。基于上述事实和理由，上诉人认为造成涉案未开发土地闲置的原因在于政府部门的理由，缺乏证据支持，本院不予采纳。江门市国土局确认涉案未开发土地构成闲置后，经听证程序听取上诉人的意见，并报经江门市政府批复同意，作出《收回国有土地使用权决定书》，并无不当，广东省政府经复议予以维持，亦无不妥。上诉人于2010年3月29日向广东省政府提出行政复议申请，广东省政府于2010年5月26日作出《行政复议决定书》，并未违反程序规定，上诉人主张行政复议程序违法的理由亦不成立。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，具有事实和法律依据，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人江门棠泉房地产有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年九月二十四日书记员  陈玲茹