内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终295号上诉人（原审原告）江帅，男，1995年2月12日出生，汉族，住内蒙古自治区。上诉人（原审原告）暨江帅委托代理人张淑芬（系江帅之母），女，1971年4月23日出生，汉族，住址同上。二上诉人共同委托代理人韩景明，北京安朗律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区东乌珠穆沁旗人民政府。法定代表人兴安，旗长。出庭应诉行政机关负责人冯银虎，副旗长。委托代理人海尔汗，内蒙古正度律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）江玉堂，男，1934年10月16日出生，汉族，住内蒙古自治区。被上诉人（原审第三人）王桂花，女，1943年2月1日出生，汉族，现住址同上。被上诉人（原审第三人）江太玲，女，1965年3月19日出生，汉族，住内蒙古自治区。被上诉人（原审第三人）江太亮，男，1970年12月14日出生，汉族，住内蒙古自治区。被上诉人（原审第三人）暨江玉堂、王桂花、江太玲、江太亮的共同委托代理人江太军（系委托人近亲属），男，1973年4月8日出生，汉族，住内蒙古自治区。被上诉人王桂花、江太玲、江太亮、江太军的共同委托代理人杨爱平（系委托人所在社区推荐公民），男，1959年9月24日出生，汉族，住内蒙古自治区东乌珠穆沁旗乌里雅斯太镇陶森街****。上诉人江帅、张淑芬因诉被上诉人内蒙古自治区东乌珠穆沁旗人民政府（以下简称东乌旗政府）行政复议一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2019）内25行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人暨江帅委托代理人张淑芬及二上诉人的共同委托代理人韩景明，被上诉人东乌旗政府的出庭应诉行政机关负责人冯银虎及委托代理人海尔汗，被上诉人暨江玉堂、王桂花、江太玲、江太亮的共同委托代理人江太军，被上诉人王桂花、江太玲、江太亮、江太军的共同委托代理人杨爱平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院经审理查明，第三人江玉堂与王桂花系夫妻，第三人江太玲、江太亮、江太军系二人的子女。江太亮与原告张淑芬结婚，于1995年生育一子江帅，于1999年离婚。江玉堂以户为单位从东乌旗乌里雅斯太镇哈拉盖图嘎查承包草场4398.75亩，草原承包经营权证记载承包草场人口7.5。原告张淑芬、江帅认为江玉堂户承包的4398.75亩草场中有二人1125亩，向土地承包仲裁委员会申请仲裁，该委员会于2018年4月19日作出（2017）东农仲字第2号裁决书，认为江帅、张淑芬作为哈拉盖图嘎查集体经济组织成员，依法享有承包经营草场的权利，确认二人在1997年第二轮草场承包时作为户主江玉堂的家庭成员各分得562.5亩，共计1125亩草场。裁决：一、江玉堂协同哈拉盖图嘎查在本年度内分割给张淑芬、江帅1125亩草场。二、哈拉盖图嘎查配合办理草场分割手续。江玉堂对上述裁决不服提起民事诉讼，请求撤销上述裁决，查证核实事实真相，依法作出公正公平的判决。内蒙古自治区东乌珠穆沁旗人民法院于2018年5月31日作出（2018）内2525民初1092号民事裁定，认为《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第三条规定：“当事人在收到农村土地承包仲裁委员会作出的裁决书之日起三十日内向人民法院提起诉讼，请求撤销仲裁裁决的，人民法院应当告知当事人就原纠纷提起诉讼”。江玉堂经该院释明后仍坚持原诉讼请求，应视为其诉讼请求不明确，裁定驳回江玉堂的起诉。张淑芬、江帅就与江玉堂户的草场使用权纠纷向乌里雅斯太镇人民政府（以下简称乌里雅斯太镇政府）申请裁决。2019年4月19日，乌里雅斯太镇政府作出乌政发〔2019〕33号《关于解决翁图嘎查张淑芬、江玉堂草场纠纷事项的裁定》，主要内容为：经我镇核查，翁图嘎查委员会划分草场底册表明，1997年翁图嘎查委员会划分给江玉堂7.5人4398.75亩草场；2010年、2012年哈拉盖图嘎查委员会证明在江玉堂承包经营草场4398.75亩中确实有张淑芬、江帅两人草场；2012年江玉堂本人也向哈拉盖图嘎查书面证明确有四子江太亮、张淑芬、江帅三人草场，每人562.5亩。基于以上事实，裁定如下：我镇认为，1997年第二轮草场承包时，张淑芬与江太亮已结婚，并生育一子江帅。江玉堂以户为单位承包的7.5人4398.75亩草场中确实有张淑芬和江帅1125亩。因此，张淑芬、江帅对这1125亩草场具有经营权。江玉堂等5名第三人不服提起行政复议，东乌旗政府于2019年8月25日作出东政复决字〔2019〕2号行政复议决定，认为乌里雅斯太镇政府作出的乌政发〔2019〕33号《关于解决翁图嘎查张淑芬、江玉堂草场纠纷事项的裁定》的主要事实不清、证据不足，决定撤销乌里雅斯太镇政府上述裁定。张淑芬、江帅不服该行政复议决定，向该院提起本案诉讼。内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定：“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”第十六条规定：“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”本案中，原告张淑芬、江帅与第三人江玉堂、王桂花、江太玲、江太亮、江太军之间关于江玉堂以户为单位承包的4398.75亩草场中是否有二原告1125亩草场的纠纷，属于家庭成员内部承包经营权纠纷。该法第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。根据上述规定，农村土地承包法及相关法律、法规没有赋予乡级人民政府对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职责。因土地承包经营权发生的纠纷，当事人应当通过协商、调解、申请仲裁或向人民法院提起民事诉讼的途径解决。综上，乌里雅斯太镇政府对原告和第三人之间的草原承包经营权纠纷作出乌政发〔2019〕33号《关于解决翁图嘎查张淑芬、江玉堂草场纠纷事项的裁定》，属超越职权，应予撤销。被告东乌旗政府以上述裁定主要事实不清、证据不足为由决定撤销，虽理由不当但结果正确。综上，原告张淑芬、江帅撤销被告东乌旗政府东政复决字〔2019〕2号行政复议决定的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张淑芬、江帅的诉讼请求。案件受理费50元，由张淑芬、江帅负担。上诉人江帅、张淑芬上诉称，一、一审判决适用法律错误。1.根据土地管理法第十四条规定，个人之间因土地使用权发生纠纷,乡级人民政府有权进行确权。本案并不是单纯的家庭内部承包经营权纠纷,如果确定承包经营权之后,至于如何分割,分割多少,才属于家庭内部承包经营权纠纷,才按着一审判决中认定的“农村土地承包经营权争议案件”处理。上诉人申请执行(2017)东农仲字第2号裁决书过程中，东乌旗人民法院认为该决定书没有生效。经东乌旗人民法院解释,应当先由人民政府确定权属,权属确定后划分草场才是仲裁委员会的权限。上诉人无奈才向当地乡级人民政府申请确定承包经营权。现在一审法院又认为本案的性质是家庭内部承包经营权纠纷，如果高级法院仍然这样认为,我们就理直气壮的申请执行已生效的仲裁裁决书。这也是我们上诉根本原因。2.一审法院在开庭审理时,违反法律程序。在举证期限内,复议机关没有向法院提交任何证据,在开庭时才提交证据。二、二上诉人的承包经营权证据确凿,有草原确权登记档案、当地村委员多次出具的证明。在复议过程中,东乌旗政府找十分荒唐的理由,就将二上诉人享有二十多年的承包经营权废止掉了,全部给了户主江玉堂。三、东乌旗复议决定认定事实和适用法律均错误,从实体上说也应当予以撤销。1.东乌旗政府超出复议范围审查确权决定是错误的。没有复议土地权属归属问题,而是审查某个当事人应不应当分得草场的问题。2.东乌旗政府的结论自相矛盾。假设小城镇户口都无权承包草牧场，为什么江玉堂家小城镇户口就允许承包。3.关于小城镇户口是不是有权承包草牧场的问题。现在土地已分得二十多年,这不是本案应当解决的问题。4.根据农村土地承包法的规定,承包期间发包方不得调整土地,更不能收回土地。东乌旗政府复议决定否认二上诉人的承包经营权是错误的。请求撤销一审判决，改判撤销被诉复议决定,维持乌里雅斯太镇政府确权决定或者发回重审。一、二审诉讼费由被上诉人负担。被上诉人东乌旗政府答辩称，一、本案属于家庭成员内部承包经营权纠纷，已经过土地承包仲裁委员会裁决，不属于乌里雅斯太镇政府裁决受理范围。二、乌里雅斯太镇政府对上诉人与原审第三人间的土地承包经营纠纷只有调解的权限，而无进行裁定的法定权限。三、《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，土地承包经营权纠纷不属于乡级政府受理土地权属争议的案件范围。乌里雅斯太镇政府作出案涉裁定属超越职权，应予撤销。被上诉人江玉堂、王桂花、江太玲、江太亮、江太军（以下简称江玉堂等五人）答辩称，1983年国家实施第一轮畜草承包时，江玉堂一家就在哈拉盖图嘎查依法取得草场承包经营权。江帅、张淑芬以翁图嘎查牧民的名义和身份向江玉堂一家索要草场，无事实根据和法律依据。乌里雅斯太镇政府作出案涉裁定错误，东乌旗政府复议决定依法撤销该裁定是公正合法的。本案纠纷属于家庭成员内部承包经营权纠纷。农村土地承包法及相关法律法规没有赋予乡级政府对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职责。一审判决正确，请二审法院驳回上诉请求，维持原判。上诉人江帅、张淑芬在二审庭审中向本院提交（2019）内2525执273号执行裁定书、（2020）内25执复19号执行裁定书作为本案的“新证据”，经本院审查，上述材料的内容分别为人民法院驳回上诉人提出的执行申请和执行复议申请，与本案被诉行政复议决定的合法性不具有关联性，本院不予接纳。本院经审理查明，2019年4月19日，乌里雅斯太镇政府作出乌政发〔2019〕33号《关于解决翁图嘎查张淑芬、江玉堂草场纠纷事项的裁定》，载明申请事项为：江玉堂草场4398.75亩草场内有申请人1125亩的草场份额，因此申请人对该承包草场有使用权。结论为：1997年第二轮草场承包时，张淑芬与江太亮已结婚，并生育一子江帅。江玉堂以户为单位承包的7.5人4398.75亩草场中确实有张淑芬和江帅1125亩。因此，张淑芬、江帅对这1125亩草场具有经营权。江玉堂等5人不服提起行政复议，东乌旗政府于2019年8月25日作出东政复决字〔2019〕2号行政复议决定，认为乌里雅斯太镇政府作出的乌政发〔2019〕33号《关于解决翁图嘎查张淑芬、江玉堂草场纠纷事项的裁定》主要事实不清、证据不足，决定撤销乌里雅斯太镇政府上述裁定。一审判决认定的其他事实不影响本案判决结果，本院不予确认。本院认为，上诉人张淑芬、江帅与被上诉人江玉堂等五人之间的争议属于家庭承包户内部土地承包经营权益纠纷，乌里雅斯太镇政府对该纠纷作出裁决缺乏法定职权依据。东乌旗政府以事实不清、证据不足撤销上述裁决，实质上认可乌里雅斯太镇政府具有对此类纠纷作出裁决的职权，撤销结果正确但理由错误。考虑到撤销复议决定再责令重作不会改变处理结果，从行政争议的实质性化解、避免增加当事人诉累的角度出发，一审判决指出复议决定存在的问题后判决驳回张淑芬、江帅的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张淑芬、江帅负担。本判决为终审判决。审判长 博 赫审判员 张 艳审判员 包鸣飞二○二○年九月二十七日法官助理 张 硕书记员 关 荇本判决所依据的法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……