南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终340号 上诉人（原审原告）周永辉，男，1949年5月21日出生，汉族，户籍地广西博白县，现住广西南宁市兴宁区望州路**。 委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，户籍地广西兴业县，现，现住广西南宁市良庆区/div> 被上诉人（原审被告)南宁市住房和城乡建设局，住所地广西南宁市金湖路**。 法定代表人宁世朝，局长。 委托代理人李焕，南宁市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人覃雪薇，广西冠益律师事务所律师。 原审第三人南宁市兴宁区人民政府，住所，住所地广西南宁市厢竹大道**div> 法定代表人林涛，区长。 委托代理人农宇莹，南宁市兴宁区司法局工作人员。 委托代理人覃清燕，广西全德律师事务所律师。 原审第三人南宁市兴宁区邕武建材厂，住所地，住所地广西南宁市兴宁区望州路**iv> 法定代表人兰文权，厂长。 上诉人周永辉因诉被上诉人南宁市住房和城乡建设局（以下简称住建局）、原审第三人南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）、原审第三人南宁市兴宁区邕武建材厂（以下简称邕武建材厂）确认行政协议无效一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，周永辉于1989年向邕武建材厂交纳12000元，在邕武建材厂享有国有土地使用权的土地上自建一栋两层砖混结构建筑面积为68.96平方米的住房（即案涉编号A-07房屋）。周永辉在未办理合法审批手续的情况下，与家人在该房屋居住至今。2018年，因南宁市人民政府实施旧改项目，邕武建材厂所在望州路253号所有房屋被列入棚户区旧改项目。在经过调查及测绘、评估等各种前期工作后，2019年4月2日，甲方住建局、乙方兴宁区政府与丙方邕武建材厂签订《兴宁区2017年棚户区改造项目（一期）望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）非住宅房屋征收货币化补偿安置协议书》（以下简称《房屋征收补偿协议》），协议中载明：“根据《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》，丙方房屋已列入项目房屋征收范围，丙方同意甲方按照项目建设需要实施房屋征收。”其中，“（一）国有划拨土地上手续不全工业厂房：……5、（编号A-07）砖混结构：68.96㎡×2120元/㎡×85%=124265.92元”。编号A-07房即为本案中周永辉自建居住的房屋，邕武建材厂在庭审中表示拟将该房屋所获得的全部征收补偿款分配给周永辉。周永辉对《房屋征收补偿协议》涉及到编号A-07房屋的补偿标准不服，不同意拆迁，该房屋目前处于停水停电状态中，但周永辉及其家人仍在此居住。 另查明，邕武建材厂位于南宁市，登记在其名下的土地共计964平方，所使用土地为国有划拨工业用地。该厂由兴宁区建筑安装工程公司第十一队变更而来，成立于1993年，为集体所有制性质企业，法定代表人为兰文权。案涉房屋建于邕武建材厂的工业用地上，兴宁区政府依相关评估程序，由评估公司根据土地的性质以厂房这一大类进行了评估，经评估该类房价值为2120元每平方米。 再查明，按照《南宁市机构改革》方案，原南宁市城乡建设委员会的职责，以及原南宁市住房保障和房产管理局、原南宁市规划管理局、南宁市城市管理局的相关职责整合，组建南宁市住房和城乡建设局，原南宁市城乡建设委员会的职责和工作由南宁市住房和城乡建设局承继。 一审法院认为,根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。住建局是案涉项目的房屋征收部门，作为签订房屋征收补偿协议的适格主体，因此是本案的适格被告。 关于本案的第一个争议焦点，即周永辉的诉讼主体资格问题。本案中，周永辉、住建局、邕武建材厂对周永辉自建案涉房屋并一直居住的事实均无异议，邕武建材厂法定代表人兰文权认为虽然由其签订协议，但该房屋确属周永辉修建并居住至今，所得全部补偿款均拟分配给房屋使用人周永辉，对此一审法院予以确认。住建局实施征收行为，与土地使用权人签订《补偿协议书》，该协议涉及到周永辉的权益分配，是该协议的利害关系人，其作为利害关系人提起诉讼符合法律规定，予以支持。关于本案的第二个争议焦点，即该补偿协议书是否应部分无效的问题。根据1984年国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条之规定：“任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地……向城市规划主管部门提出建设用地的申请……发给建设用地许可证后，方可使用土地。”1990年开始实行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年开始实行的《中华人民共和国城乡规划法》也规定了这一用地必须经过有权部门批准之后才能建设的原则。原南宁市建设委员会、房产管理局、规划管理局、国土资源局、财政局联合于2004年8月15日发文南建〔2004〕32号规定房屋拆迁安置补偿标准，该文于发布同日起施行。住建局、兴宁区政府根据南宁市人民政府南府规〔2016〕20号文件《关于国有土地上房屋征收奖励与补偿有关问题的通知》第八条第（三）项：“1984年1月5日至2004年8月15日前建成的单位自管公房、直管公房、房改房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该征收项目同类房屋分类估价价格的85%给予补偿。”的规定，对编号A-07房屋按评估价格的85%给予补偿，符合南府规〔2016〕20号文件规定的补偿计算标准，也不违反其他法律法规。案涉房屋虽然是周永辉自建并一直居住，但国有划拨工业用地上未经批准不允许建造私人房屋，其修建于国有划拨工业用地上而未办理合法手续不符合法律规定。根据土地性质按照厂房的价值进行评估，属于对周永辉利益最大化的选择。住建局与兴宁区政府、邕武建材厂是签订《房屋征收补偿协议》的适格主体，协议系征收与被征收方的真实意思表示，且征收部门履行了法定的征收补偿程序，《房屋征收补偿协议》事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在违法应被认定为无效的情形。对于周永辉认为邕武建材厂的法定代表人兰文权可能存在勾结房产登记人员违规办理房产证的意见，一审法院认为该房产证是否合法取得与本案不是同一法律关系，不在本案的审理范围内。若周永辉认为兰文权或其他国家工作人员有违法乱纪的行为，可向相关职能部门进行控告、检举或揭发，不能因认为其他人可能存在违规的情况就要求国家机关也给予其同等待遇，对周永辉的这部分意见不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回周永辉的诉讼请求。 上诉人周永辉诉称，一审判决认定周永辉仅为涉案房屋使用人，兰文权可代签《房屋征收补偿协议》，涉案房屋按工业厂房的价值进行评估和国有划拨工业用地不允许建造私人房屋的事实错误；《房屋征收补偿协议》涉及上诉人房屋的内容违反法定程序,依法应确认无效。上诉请求：1.撤销南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初179号行政判决或者改判；2.确认住建局与兴宁区政府、邕武建材厂签订的《房屋征收补偿协议》中涉及到周永辉房屋（编号为A-07）的内容无效。 被上诉人住建局答辩称，一、住建局与邕武建材厂签订的《房屋征收补偿协议》合法有效，一审判决正确。二、《房屋征收补偿协议》不存在违法应被认定为无效的情形，上诉人的上诉理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，行政协议的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形人民法院方可判决确认无效。《房屋征收补偿协议》不存在上述规定的应确认无效的情形，首先，《房屋征收补偿协议》的主体适格。住建局是项目的房屋征收部门，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，是签订《房屋征收补偿协议》的适格主体。南宁市兴宁区人民政府接受住建局的委托作为征收实施单位签订《房屋征收补偿协议》及具体落实协议的补偿义务合法恰当。其次，《房屋征收补偿协议》事实清楚、程序合法。邕武建材厂是南宁市兴宁区望州岭路**房屋的所有权人，对涉案房屋有全权处分权。经征收实施单位与邕武建材厂调查确认，涉案房屋是建造在国有划拨用地的建设手续不全房屋，涉案编号A-07房屋系建造于1984年1月5日至2004年8月15日前的砖混结构房，按照项目征补方案可给予项目同类房屋分类评估价格的85%给予补偿。上述房屋情况及补偿金额均经产权人邕武建材厂认可，双方已就涉案房屋的补偿达成一致意见，为此签订《补偿协议书》。再次，上诉人不是项目被征收人，也不是签约主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收的客体是国有土地上公民、法人或者其他组织的房屋及收回其国有土地使用权，因此被征收人即补偿的对象应当是被征收房屋的所有权人。根据《物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让、消灭以登记为生效原则及第一百四十六条、一百四十七条规定的房地一体原则，涉案房屋属于建设手续不全的无证房屋，位于使用权人为邕武建材厂的土地上，因此涉案房屋应属邕武建材厂所有。至于上诉人以涉案房屋由其建设和居住为由主张对房屋享有所有权，根据不动产物权登记生效原则该主张不能成立。并且涉案房屋系建设在国有划拨工业用地上的工业厂房，上诉人亦没有为房屋办理任何合法手续，不能以房屋的现实使用状态就将其改变为私人住宅性质，否则将违背法律法规关于房屋登记管理的规定。此外，上诉人与邕武建材厂及兰文权因土地房屋转让产生的争议属民事债权债务纠纷，应通过协商、提起民事诉讼等方式解决，不应通过行政诉讼确认《房屋征收补偿协议》无效来解决。因此，一审判决认定涉案房屋虽由上诉人居住，但属于邕武建材厂所有的工业用房，认定事实清楚，合法合理，不存在矛盾之处。 第三人兴宁区政府述称，一、《房屋征收补偿协议》合法有效，一审判决认定事实清楚，适用法律依据正确，依法应予以维持。(一）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”首先，根据南宁市人民政府《关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收的决定》，明确房屋的征收部门为南宁市城乡建设委员会，房屋征收实施单位为兴宁区政府，《房屋征收补偿协议》的签订主体为南宁市城乡建设委员会及兴宁区政府，均具有行政主体资格，第，第三人南宁市兴宁区邕武建材厂系案涉被征收房屋的所有权人，签订案涉《房屋征收补偿协议》的资格及权利。上诉人上诉称“从原审判决认定这些事实，可以肯定地说，上诉人对涉案房屋享有占有、使用、收益和处分的权利己经是成为了不可争辩的事实”。兴宁区政府认为上诉人并未真正的理解法律的规定，而是想当然的认为获得案涉房屋的物权。案涉房屋所在的土地为划拨工业用地，用途为工业性质，上诉人与第三人签订的协议将划拨工业用地上的房屋进行分割销售给上诉人居住使用，违反《土地管理法》关于改变划拨土地用途用于住宅、改变工业用地用途用于住宅的强制性规定，属于无效的协议，上诉人并未取得房屋的所有权，即从物权登记的角度看和房随地走的原则，上诉人并未取得案涉房屋的所有权，案涉房屋的所有权人仍为第三人南宁市兴宁区邕武建材厂，兴，兴宁区政府与被上诉人、人南宁市兴宁区邕武建材厂签订《房屋征收补偿协议》的主体是适格的，上诉人无权签订案涉房屋《房屋征收补偿协议》。协议无效导致的后果是相互返还，即，即第三人南宁市兴宁区邕武建材厂应当将上诉人出资的费用及相应的孳息返还给上诉人，房屋的出资及孳息即为案涉房屋的补偿款。(二）《房屋征收补偿协议》的签订依据《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》（南征〔2018〕13号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户旧改（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》等，不存在没有依据的重大违法情形。(三）根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三)以合法形式掩盖非法目的；（四)损害社会公共利益；（五)违反法律、行政法规的强制性规定。”结合上诉人的上诉理由及一审的举证，《房屋征收补偿协议》均未能证实存在违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的情形。(四）《房屋征收补偿协议》系基于真实意思表示自愿达成，且协议的内容并未损害上诉人的合法补偿权益。案涉房屋的补偿款按照《关于国有土地上房屋征收奖励与补偿有关问题的通知》（南府规[2016]20号）的规定进行补偿，并未损害上诉人的合法权益。(五）望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）履行了法定的征收补偿程序，合法合规。2018年1月26日，被上诉人下发了《关于望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目(一期）国有土地上房屋征收预公告》（南建征预〔2018〕5号）。2018年8月9日，南宁市人民政府下发了《关于望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收的决定》，2018年8月20日，下发了《关于望州路北三里兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》（南征(2018)13号）。2018年6月6日，被上诉人公布了《关于对〈望州路北三里兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案〉征求意见的公告》。南宁市人民政府、被上诉人公布了《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》，上述文件在案涉房屋所在地进行了公示。对案涉房屋的征收通过房产测绘确定了面积，依法进行了评估。望州路北三里兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）履行了法定的征收补偿程序，程序合法合规。综上，《房屋征收补偿协议》为被上诉人、兴宁区政府在法定职责范围内与第三人签订的行政协议，主体适格，依据充分，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。二、上诉人上诉称一审判决认定事实及适用法律错误、程序违法没有事实和法律依据，依法应当驳回上诉人的上诉请求。对于一审判决经审理查明部分认定“周永辉于1989年向邕武建材厂缴纳12000元，在邕武建材厂享有国有土地使用权的土地上自建一栋两层砖混结构建筑面积为68.96平方米的住房（即案涉编号A-07房屋）。周永辉在未办理合法审批手续的情况下，与家人在该房屋居住至今。”的事实，一审判决并未认定上诉人合法取得了邕武建材厂案涉编号A-07房屋的所有权，未取得房屋的所有权即无权签订《房屋征收补偿协议》。首先，案涉房屋所在的土地为划拨工业用地，用途为工业性质，上诉人与第三人签订的协议将划拨工业用地上的房屋进行分割销售给上诉人居住使用，违反《土地管理法》关于改变土地用途的强制性规定，属于无效的协议，上诉人并未取得房屋的所有权。第二，上诉人在居住的房屋未取得规划、审批手续的前提下进行建设房屋，违反《城乡规划法》的规定，属于违法建筑。1984年颁布《城市规划条例》、1990年颁布《城市规划法》、2008年颁布《城乡规划法》均规定房屋建设应当取得规划审批手续，案涉房屋建设在1984年之后，未取得规划审批手续，违法行为一直持续至今，上诉人的抗辩不属于违法建筑的理由不成立。第三，上诉人未办理案涉房屋的任何的合法手续，土地的使用权人仍登记在第三人南宁市兴宁区邕武建材厂名下，地上房屋并，地上房屋并未进行登记走的原则，地上房屋所，地上房屋所有权应当确认为第三人南宁市兴宁区邕武建材厂人认为其权益受到损害应当与第三人南宁市兴宁区邕武建材厂通过民事诉讼予以维权，而非通过主张《房屋征收补偿协议》无效来主张。因此，上诉人上诉认为一审判决认定事实不清、适用法律依据错误、程序违法没有事实和法律依据。综上所述，上诉人的上诉没有事实和法律依据，依法应当驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 第三人邕武建材厂二审期间未作出书面答辩。 本案审理期间，各方当事人未提交新的证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决确认的事实一致。 本院认为，本案系行政协议纠纷。土地、房屋征收过程中，土地所有权人、房屋所有权人与征收管理部门之间签订的征收补偿协议，属于行政协议。因上述协议涉及的用益物权人、公房承租人的合法权益，故用益物权人对该补偿协议具有原告资格。周永辉系涉案房屋的用益物权人（实际使用人），《房屋征收补偿协议》涉及到周永辉的权益分配，据此作为利害关系人具备本案原告资格。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。故，对于请求判决行政协议无效的案件，一是审查行政协议签订主体是否合法，即行政机关是否有权签订涉案行政协议、能否通过行政协议方式行使相关的行政管理职责等；二是行政协议的内容是否违反法律法规的强制性规定；三是行政协议是否会侵害国家利益、社会利益、第三人等利益。 关于《房屋征收补偿协议》签订主体的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收的决定》（南征〔2018〕13号《征收公告》）确定的房屋征收部门为原南宁市城乡建设委员会、房屋征收实施单位为兴宁区政府，而涉案土地的土地使用权人为邕武建材厂，三方作为签订房屋征收补偿协议的主体合法。 关于《房屋征收补偿协议》所涉房屋补偿标准的问题。根据城市建设的需要，南宁市人民政府对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收，制定了征收补偿安置方案，规定1984年1月5日至2004年8月15日前建成的单位自管公房、直管公房、房改房和四层以下（含第四层）的私人自建房，规划、土地、建设批准手续不齐全的，按该征收项目同类房屋分类估价价格的85%给予补偿；2004年8月15日后建设的手续不全，无房屋所有权证（不动产权证）的房屋不予补偿。《房屋征收补偿协议》的签订依照《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》（南征〔2018〕13号）、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《南宁市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（南府发〔2012〕6号）、《南宁市人民政府关于国有土地上房屋征收奖励补助与补偿有关问题的通知》（南府规〔2016〕20号）及《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置若干问题的意见》（南国土资发〔2015〕1号）、《望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户旧改（一期）国有土地上房屋征收补偿安置方案》等规定，对被征收房屋类型、性质等进行区分并明确了补偿标准。经公示，调查、测绘、评估等各种前期工作后，确认案涉编号A-07房屋虽然是周永辉自建并一直居住，但涉案土地属于国有划拨工业用地，未经批准不允许建造私人房屋，周永辉修建于国有划拨工业用地上的房屋未办理合法手续，不符合法律规定。《房屋征收补偿协议》对涉案房屋按相应评估价格的85%给予补偿，符合上述规定的补偿计算标准，也不违反其他法律法规。故，《房屋征收补偿协议》依据测绘机构的测绘结果及评估机构的评估意见，按照安置补偿方案等政策法规和文件规定的标准给予补偿，协议的内容并未违反法律法规的强制性规定，未损害被征收人的合法权益。 综上，本案因南宁市人民政府实施旧改项目，邕武建材厂所在望州路253号所有房屋被列入棚户区旧改项目。甲方住建局、乙方兴宁区政府与丙方邕武建材厂签订了兴宁区2017年棚户区改造项目（一期）望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）非住宅房屋征收货币化补偿安置协议书，即案涉《房屋征收补偿协议》，住建局与兴宁区政府、邕武建材厂是签订《房屋征收补偿协议》的适格主体，协议系征收与被征收方的真实意思表示，且征收部门履行了法定的征收补偿程序，并未损害国家利益，《房屋征收补偿协议》事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在违法应被认定为无效的情形。上诉人周永辉主张《房屋征收补偿协议》违反法定程序而存在构成重大且明显的违法情形的意见，理由不足，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人周永辉的上诉请求和理由无事实和法律依据而不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周永辉负担。 本判决为终审判决。 审判长  易妙 审判员廖防修  审判员  彭博    二〇二〇年九月三十日 法官助理  潘淑梅   书记员  明俊君   附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。