上海铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）沪7101行初303号原告上海伟佳家具有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人莫仲沛。委托代理人王桂喜，上海四维乐马律师事务所律师。委托代理人石彬，上海四维乐马律师事务所律师。被告上海市浦东新区城市管理行政执法局，住所地上海市浦东新区。法定代表人张立新。出庭应诉行政机关负责人奚帼华，上海市浦东新区城市管理行政执法局副局长。委托代理人鞠花。委托代理人梁维维，上海融栢律师事务所律师。被告上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。委托代理人吴超。原告上海伟佳家具有限公司(以下简称“伟佳公司”)不服被告上海市浦东新区城市管理行政执法局(以下简称“浦东城管局”)作出的行政处罚决定及上海市浦东新区人民政府(以下简称“浦东新区政府”)作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月6日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书等材料。两被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告伟佳公司的委托代理人王桂喜、石彬，被告浦东城管局的副局长奚帼华及委托代理人鞠花、梁维维，被告浦东新区政府的委托代理人吴超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告浦东城管局于2020年1月2日作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，认定原告伟佳公司于2019年5月16日在上海市浦东新区东海农场桃园路XXX号实施了排水户未取得污水排入排水管网许可证(以下简称“管网许可证”)向城镇排水设施排放污水的行为，违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款的规定。浦东城管局依据《城镇排水与污水处理条例》第五十条第一款之规定，决定对伟佳公司处罚款人民币105，000元(以下币种均为人民币)。浦东新区政府于2020年4月13日作出浦府复决字(2020)第35号行政复议决定，认为浦东城管局所作被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，故依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第二十八条第一款第(一)项之规定，决定维持上述行政处罚决定。原告伟佳公司诉称，第一，根据《城镇排水与污水处理条例》第五十条之规定，应由城镇排水主管部门对排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为行使处罚权。浦东城管局未经法律法规授权，不具有作出被诉行政处罚决定的职权。第二，2016年4月30日，原告已取得《上海市主要污染物排放许可证》，有效期至2020年4月29日。原告在该许可有效期内可以向河道排放污水，但在2018年原告响应政府号召纳管，相关部门在原告未取得管网许可证的情况下，将河道排污口封堵，原告才开始向城镇排水设施排水。原告积极配合办理管网许可证，但因相关政府部门原因未取得许可。第三，原告向城镇排水设施排水相比排入河道对环境影响更小，且在责令改正期限届满前取得了管网许可证，故依据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十七条及《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》的规定，应免于处罚。综上，原告请求法院判决撤销被告浦东城管局作出的第XXXXXXXXXX号行政处罚决定及被告浦东新区政府作出的浦府复决字(2020)第35号行政复议决定。被告浦东城管局辩称，第一，根据沪府发〔2016〕6号《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》(以下简称“沪府发〔2016〕6号文”)的规定，浦东城管局行使浦东新区城市管理领域相对集中的行政处罚权，包括对水务管理违法行为的处罚权，故被告具有作出被诉行政处罚决定的法定职责。第二，根据《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款之规定，原告向城镇排水设施排放污水，应申请管网许可证。原告在未取得管网许可证的情况下，向城镇排水设施排放污水，违反上述规定。浦东城管局依据该条例第五十条第一款之规定进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确。第三，浦东城管局依据《上海市水务局、上海市海洋局行政处罚裁量基准》(以下简称“裁量基准”)中关于“未经许可向城镇排水设施排水”裁量基准及使用说明，根据原告有一个排放口和日排水量及在责令改正期限届满前取得了管网许可证的事实和情节，处原告罚款105,000元，裁量适当。综上，被诉行政处罚决定合法有效，故请求法院驳回原告诉讼请求。被告浦东新区政府辩称，其受理原告的复议申请后，经复议审理，认定被诉行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，裁量适当，遂在法定延长期限内作出被诉行政复议决定予以维持，并无不当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2016年4月30日，原告伟佳公司取得《上海市主要污染物排放许可证》，有效期至2020年4月29日。2018年5月9日，上海临港供排水发展有限公司出具《市政排水管道(雨、污)权属单位意见表》，具体意见为“上海伟佳家具有限公司厂房项目位于浦东新区书院社区桃园路XXX号，项目排水方案、排水设施经审核及验收通过，项目内产生的污水已纳入桃园路市政污水管，经三三公路及两港大道污水总管纳入临港新城污水处理厂进行处理。”2019年5月16日，浦东城管局执法人员对位于浦东新区东海农场桃园路XXX号的伟佳公司进行检查且制作现场笔录、现场情况示意图及拍摄照片，并经原告的工作人员确认。现场检查发现,原告主要从事生产家具制造的经营活动，有三级沉淀池和污水处理池,共有1个污水总排放口,现场检查时正常生产,位于西北侧的污水排放口排放正常，排放口接入桃园路市政污水管网，但原告未能提供管网许可证。浦东城管局认为原告上述行为涉嫌违反《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款规定，于同月17日立案，且对原告进行了调查并制作了询问笔录。原告在询问笔录中陈述其污水通过三级沉淀池和污水处理池处理后纳入桃园路市政污水管网，现无管网许可证，待申请材料齐全后去申请办理该许可；原告水费单缴费通知单上的“东海农场桃源路XXX号”与“东海农场桃园路XXX号”一致，日均排水量116.70立方米。浦东城管局于同日作出(沪浦)城管改字〔2019〕第642032号《责令改正通知书》，责令伟佳公司停止未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为，并限期在2019年7月1日前取得管网许可证。原告收到后，向浦东城管局提交延期情况说明，陈述其已于2019年6月26日完成申请办理管网许可证并经相关部门受理，处于审核发证阶段，故申请延长办理管网许可的整改期限一个月，经浦东城管局准许后，于2019年7月5日取得管网许可证。浦东城管局于同年9月27日调查终结后，认定原告未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条第一款之规定，拟依据该条例第五十条第一款之规定，对原告处罚款105,000元，并于同年10月14日作出(沪浦)城管听告字[2019]第640013号《听证告知书》送达原告，告知原告上述认定事实、理由、拟处罚的内容及依据，以及告知原告享有申请听证的权利。2019年10月15日,原告提出听证申请。同年11月21日,浦东城管局决定于2019年12月3日召开听证会，于次日通知原告且予以公告，并按期举行听证会。原告在听证会中提出，第一，浦东城管局执法主体不适格,应属于上海市水务局的执法范围;第二，2018年5月纳管工程竣工合格后就向相关部门申请办理管网许可证,但是因为提交材料要求不明确、办理主体要求变更、政府办理事项复杂以及办理程序前后矛盾等政府主管部门的原因导致未取得管网许可证，且现已依法取得管网许可证；第三，原告响应政府号召花巨资完成纳管工程,且排污口被封堵，只能向城镇管网排水;第四，拟处罚决定不具有合理性,罚款金额确定无依据，原告涉案违法行为轻微并及时纠正,请求免于行政处罚。浦东城管局在听取原告的陈述和申辩后，于同月19日制作听证报告并经审批程序于2020年1月2日作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定，并于1月6日送达原告。原告不服，向浦东新区政府申请行政复议。浦东新区政府于2020年1月15日收到原告的行政复议申请，受理后于同年1月21日向浦东城管局发送行政复议答复通知书。浦东城管局于同年2月7日收到后，于同月14日提交行政复议答复意见书及相关证据。2020年3月13日，浦东新区政府因案情复杂，依据《行政复议法》第三十一条第一款之规定，决定延长审理期限不超过30日，并送达原告和浦东城管局。浦东新区政府经复议审理，于2020年4月13日作出浦府复决字(2020)第35号行政复议决定维持上述被诉行政处罚决定，并送达原告和浦东城管局。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。以上事实有现场检查笔录、现场情况示意图、证据照片登记表2份、立案审批表、询问笔录、排水户日均排水量核算表、缴费通知单3份、责令改正通知书、取得《排水许可证》延期的情况说明、案件调查终结审批表、听证告知书及送达回证、申请听证、听证通知书及送达回证、行政处罚听证公告、行政处罚听证会笔录、重大执法决定法制审核表、听证报告、集体讨论记录、第XXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》及送达回证、行政复议申请书及所附材料、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、延长行政复议审理期限通知书及送达回证2份、浦府复决字(2020)第35号《行政复议决定书》及送达回证2份、证书编号：GXXXXXXXXXXX《上海市主要污染物排放许可证》、关于对上海思乐得不锈钢制品有限公司等4家企业免予处罚的情况说明、伟佳公司取得的《城镇污水排入排水管网许可证》、《市政排水管道(雨、污)权属单位意见表》等证据以及当事人的庭审陈述予以证明。本院认为，本案争议焦点：一是浦东城管局是否具有作出被诉行政处罚决定的法定职权；二是被诉行政处罚决定适用法律是否正确；三是被诉行政处罚决定裁量是否适当。关于争议焦点一，《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款和第三款规定，“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门(以下简称城镇排水主管部门)负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内负责城镇排水与污水处理监督管理的相关工作。”该条例第五十条第一款规定，“违反本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款……。”根据上述规定，对于排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为，应由县级以上城镇排水主管部门查处。沪府发〔2016〕6号文的规定，“浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府按照各自职责，负责城市管理行政执法工作，依法相对集中行使行政处罚权”，并规定了浦东新区城市管理领域相对集中处罚权范围，包括“依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对除水务工程安全质量监督外的违反水务管理的违法行为行使行政处罚权。”根据上述规定，本市浦东新区城市管理领域对除水务工程安全质量监督外的违反水务管理的违法行为由浦东城管局行使处罚权，故浦东城管局具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职责。关于争议焦点二，《城镇排水与污水处理条例》第二十一条规定，“从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。”《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第四条第一款规定，“城镇排水设施覆盖范围内的排水户应当按照国家有关规定，将污水排入城镇排水设施。排水户向城镇排水设施排放污水，应当按照本办法的规定，申请领取排水许可证。未取得排水许可证，排水户不得向城镇排水设施排放污水……。”本案中，原告在2018年5月已属城镇排水设施覆盖范围且开始将污水排入城镇排水设施，根据上述规定，应申请领取管网许可证，在未取得管网许可证情况下，不得向城镇排水设施排放污水。2019年5月16日，浦东城管局至原告现场检查时，原告未取得管网许可证但污水排放口正常排放污水至桃园路市政污水管网，违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十一条之规定，系排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的违法行为，故浦东城管局适用该条例第五十条第一款之规定作出被诉行政处罚决定，适用法律正确。关于争议焦点三，原告主张，其取得的《上海市主要污染物排放许可证》尚在有效期内，本可以通过河道排放污水，现通过城镇排水设施排放污水，并未对环境造成不利影响；未取得管网许可证系相关行政部门原因所致，其并不存在过错，并在行政处罚过程中办理了管网许可证，故应根据《行政处罚法》第二十七条和《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》的规定，免于处罚。对此本院认为，首先，《上海市主要污染物排放许可证》系由本市环境保护相关部门根据环境保护相关法律规定，对本市市、区级重点监管排污单位主要污染物排放进行监督管理设定的许可，与排水户向城镇排水设施排放污水需申请取得管网许可证，系两个不同的行政法律关系。原告按照环境保护相关法律规定取得了《上海市主要污染物排放许可证》并不免除其应根据《城镇排水与污水处理条例》和《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的规定申领管网许可证的义务。其次，原告在2018年5月污水排放纳入城镇排水设施时就应取得管网许可证，但直至2019年5月浦东城管局责令其限期取得排水许可后，方于2019年7月5日取得管网许可证。现有证据并不足以证明负责办理管网许可证的相关行政部门存在过错，且浦东城管局对原告在延长责令改正期限内取得管网许可证的事实情节，在行政处罚裁量也予以了考量，并据此进行了减轻处罚。最后，综合考量原告未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水违法行为的事实、性质、情节等，并不符合《行政处罚法》第二十七条规定，亦不属于《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》范围。浦东城管局依据《城镇排水与污水处理条例》第五十条第一款之规定及裁量基准，对原告处罚款105,000元，裁量适当。原告的上述主张，本院不予采纳。浦东城管局经现场检查，于立案后进行了调查，在作出行政处罚决定前履行了听证告知义务并组织了听证，听取了原告的陈述申辩意见，继而在合理期限内作出被诉行政处罚决定，行政执法程序未违反相关规定。浦东新区政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权，其收到并受理原告的行政复议申请后，经复议审理，在法定延长期限内作出被诉行政复议决定维持被诉行政处罚决定并予以送达，符合法律规定。综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告上海伟佳家具有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海伟佳家具有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第三中级人民法院。审 判 长  沈 丹人民陪审员  董荣建人民陪审员  解济民二〇二〇年九月十六日法官 助理  李 晓书 记 员  陈佳妮附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。