青海省海东市中级人民法院行政裁定书（2020）青02行初52号原告赵某1，住青海省海东市，现住海东市。原告赵某2，住重庆市沙坪坝区。委托代理人尹某、王某1，系北京市京师律师事务所律师。被告海东市平安区人民政府。法定代表人王某2。委托代理人周某，系青海河湟律师事务所律师。被告海东市平安区市场监督管理局。法定代表人王某3。委托代理人郑某。委托代理人星某，系青海河湟律师事务所律师。原告赵某2、赵某1诉被告海东市平安区人民政府、被告海东市平安区市场监督管理局拆除行为违法一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人尹某、王某1，海东市平安区人民政府委托代理人周某，被告海东市平安区市场监督管理局委托代理人郑某、星某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告赵某1、赵某2诉称，原告系位于××区商铺的合法权利人，现因海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西区）改造项目建设需要，原告的商铺处于该项目的征收范围之内。2020年8月25日，被告一向原告送达了《拆除通知书》，决定强制拆除原告房屋。2020年8月28日，在未给予原告任何补偿安置、未经任何法定程序的情况下，原告的房屋遭到二被告组织人员的非法强拆，给原告造成了巨大的财产损失。原告认为，在未经任何法定程序的情况下，二被告擅自将原告位于××区商铺拆除的行为，不仅程序严重违法，而且严重损害了原告合法的财产权益。现原告为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规，向贵院提起诉讼，请求：1、依法确认被告于2020年8月28日强制拆除原告位于××区商铺的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。被告海东市平安区人民政府辩称，一、被告拆除原告商铺的行政行为事实清楚，程序合法。因海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西片）改造项目建设需要，原告的商铺在该项目征收范围内，在被告发布海东市平安区人民政府《征收公告》及《海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西片）改造项目征收安置补偿方案》后，原告均未提出异议。随后，原告自愿签订了《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》。且于2020年8月11日将原告人商铺的过渡费、搬迁费等存入其个人名下，并不存在原告诉状中所称未给予其任何补偿安置的情形。后被告于2020年8月25日向原告送达了《拆除通知书》，随后按此通知书确定的时间将商铺予以拆除的行为符合法律规定。综上所述，在原告商铺被拆除前，被告人依法向原告送达了拆除通知书，原告并未按此通知书配合拆除商铺，被告随后做出的拆除行为并无不当。二、被告已经按照协议约定履行了协议，不存在强拆的事实，被告的行为也不具有强制性，属于协议的清表行为。因此，被告人请求贵院在查明事实的基础上依法驳回原告的诉讼请求。被告海东市平安区市场监督管理局的答辩意见与被告海东市平安区人民政府的答辩意见一致。原告赵某1、赵某2为证明自己的主张，向法院提交如下证据：证据1.土地使用权证、房屋产权证，证明案涉房屋及土地使用权属原告所有；证据2.《拆除前通知书》，证明1.二被告主体适格。2.被告构成强拆，且不符合法律规定；证据3.房屋拆除前后照片及强拆的视频，证明二被告实施强制拆行为给原告造成了损失；证据4：《行政复议申请书》及快递单、签收记录，证明被告在8月27日签收，且被告在无视争议的情况下，实施的强制拆除行为违法。被告海东市平安区人民政府为支持自己的答辩意见，在法定期限内，向本院提交4份证据：证据1：东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》，证明平安区湟中路西片区国有土地、国有土地上房屋及附着物征收、补偿、安置具有相关依据。补偿征收具有合法性；证据2：《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》，证明双方在平等自愿的基础上签订的《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》合法有效，且法院已经确认；证据3：《拆除通知书》，证明被告根据《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》要求原告履行协议，但原告并未主动履行自己拆除的义务后，被告按征收程序下发拆除通知书，并告知补偿费已留存；证据4：补助费发放凭证，证明被告根据补偿方案对于原告享有的补偿费进行留存。被告海东市平安区市场监督管理局的证据及证明方向与被告海东市平安区人民政府的一致。原告对二被告提供的证据质证认为，对证据1在2020年9月24日庭审中已经否定，对该份证据不予认可；对证据2协议本身不能证明协议有效，2020年9月24日庭审中已经做了全面的说明，我们坚持认为安置协议无效；对证据3的合法性不予认可，没有依法告知原告救济途径及期限，也未说明原告是违反了什么约定，协议也未约定搬迁期限，被告实施的拆除行为就是强制拆除行为；对证据4认为该证据不能体现被告发放了补偿费，且仅仅是搬迁费，过渡费，遗漏了停业损失。二被告对原告提交的证据质证认为，对证据1的三性予以认可；对证据2真实性认可，对第一个证明方向认可，对第二个证明方向不认可。我们的《拆除通知书》就是根据安置协议作出，因此是安置协议的延续，是继续履行协议的行为；对证据3认为来源不合法，照片及视频无法证实被告实施了强拆行为；拆除行为是履行清表的行为，而非实施的强制拆除行为。对证据4我们没有收到，对该证据不认可。按照法律规定，行政复议申请后，是否已经受理无法体现。根据原告、被告的举证质证，本院对本案的证据与事实作如下分析认定：1.对被告提交的证据1东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》，属于行政机关作出行政行为时所考虑或依据的上级内部文件，对外、对行政相对人的实际权利义务不产生实际影响，与案件的争议焦点无关，对其证明效力，本院不作认定；2.对证据2《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》，对其真实性，本院予以确认；3.对证据3《拆除通知书》，关于该行为的性质，根据《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）第六十四条、第六十五条、第六十六条规定，对未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的及违法临时建筑，由城乡规划主管部门责令停止建设，限期拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。本案《拆除通知书》所要执行的根据是原告、被告于2020年4月26日签订的商铺拆迁安置协议，而非行政机关依法作出的拆除行政决定。行政协议是双方合意的产物，体现了当事人对自身权利的处分。具有行政行为的属性，又体现合同制度的一般特征。因此，本案的《拆除通知书》并不是行政机关作出拆除决定后依照《中华人民共和国行政强制法》作出的的限期拆除通知，不是行政法律法规意义上的行政强制行为，而是合同相对方根据双方的协议，要求对方履行合同义务的通知；4.对证据4补助费发放凭证，证明被告履行双方协议的行为，对其证明效力，本院予以采信。5、对原告提交的土地使用证、房产证等证明原告对案涉房屋享有合法权益证据，被告并不持异议，对其真实性、关联性、合法性，本院予以认定；6、对原告提交的《复议申请书》及邮寄凭证，该《复议申请书》要求复议的对象是《拆除通知书》，而本案起诉的对象是拆除行为，与本案争议焦点无关，对其证明效力，本院不作认定。经审理查明，因海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西区）改造项目建设需要，被告海东市平安区人民政府于2020年3月5作出征收湟源路以东，湟中路以西，平安大道以北，水井巷步行街以南（具体范围以规划红线图为准）的国有土地、国有土地上房屋及附属物的决定，并发布了PAFS00-2020-0002《征收公告》。原告的房屋（商铺）位于征收决定的范围之内。在实施征收过程中，被告海东市平安区人民政府委托第二被告海东市平安区市场监督管理局为房屋征收部门，由其实施征收与补偿工作。在实施征收补偿工作过程中，被告海东市平安区市场监督管理局根据海东市平安区人民政府发布的《征收公告》和平政［2020］10号《海东市平安区湟中路市直属机关办公区(西片)改造项目征收安置补偿方案》的要求，委托项目建设单位海东力盟文化旅游产业开发有限公司，共同于2020年4月26日与原告签订了《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》。协议约定，商铺置换原则按照同楼层综合1：1进行置换。商铺临时安置补偿费（经营损失），自签订协议并交付被征收商铺开始计算。每户每月每平方米的标准为40元，先付12个月，以后每半年支付一次，到交房为止。协议签订之后，原告反悔，并提起诉讼要求确认行政协议无效。2020年8月25日，被告向原告送达了《拆除通知书》，并于2020年8月28日进行了拆除。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。严格履行诚实信用的合同原则，《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；关于本案房屋拆迁安置协议没有约定搬迁的具体期限问题，第六十二条第（四）项规定，履行期限不明确的，债务人可以随时履行，债权人也可以随时要求履行，但应当给对方必要的准备时间。在安置协议签订4个月之后，被告通知原告履行搬迁的协议义务，符合该项规定；关于原告提出的被告已经在答辩状中作出了不利于自己的陈述，根据禁反言原则，应当按照被告在答辩中所陈述的内容，认定本案的性质为行政强制拆除行为，确认强制拆除的行政强制行为违法。对此，本院认为，原告所提的禁反言、禁悔言原则，在民事法律规范中，具体体现在《最高人民法院关于适用民事诉讼法若干问题的解释》第三百四十二条，原文、原义为：“当事人在第一审程序中实施的诉讼行为，在第二审程序中对该当事人仍具有拘束力，当事人推翻其在第一审程序中实施的诉讼行为时，人民法院应当责令其说明理由，理由不成立的，不予支持。”它的基础是基于私权利领域当事人对自己民事权利的处分权。而行政协议是行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，对于行政管理或公共服务的职责，行政机关无权随意处分，人民法院也应当根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定主动对其合法性进行审查，且被告当庭变更的答辩意见与本案查明的关于拆除的根据是原被告双方签订的房屋拆迁安置协议的案件事实相一致，故此，原告关于禁反言、禁悔言原则的主张不能成立。综上所述，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告起诉要求确认被告于2020年8月28日强制拆除原告商铺的行政行为违法。但是被告于2020年8月28日对原告商铺所采取的拆除行为是根据与原告签订的行政协议进行的，被告于2020年8月25向合同相对方作出履行合同通知后，采取的清表行为，属于履行合同的行为。本案并不存在被告根据相关行政法规作出行政决定之后而进行的行政强制拆除行为，原告起诉要求确认行政强制拆除行为违法，缺乏事实根据，原告的起诉不符合法律规定的起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告赵某1、赵某2的起诉。案件受理费50元，退还原告赵某1、赵某2。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 祝玉芝审判员 薛红玲审判员 兰海江二〇二〇年九月二十七日法官助理 马玉兰书记员 宋久艳