广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终765号 上诉人（一审原告）钟国华，男，1958年4月26日生，汉族，住柳州市柳**。 委托代理人郗华晓，北京京平律师事务所律师。 委托代理人朱艳姝，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市柳北区人民政府。住所地：柳州市柳**胜利路**。 法定代表人张联松，区长。 委托代理人梁堃军，柳州市柳北区征地拆迁办公室工作人员。 委托代理人梁云飞，广西鹏程律师事务所律师。 上诉人钟国华因其诉被上诉人柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）房屋征收补偿协议无效一案，不服柳州市中级人民法院于2020年1月20日作出的（2019）桂02行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并于2020年6月18日组织双方当事人进行询问。上诉人钟国华及委托代理人郗华晓，被上诉人柳北区政府委托代理人梁堃军、梁云飞，到庭参加询问活动。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，本院决定不开庭审理。本案现已审理终结。 柳州市中级人民法院一审查明：钟国华一家居住生活的房屋位于柳州市柳北区—1号。柳北区政府以209国道沙埔至道路工程改造为由发布拆迁钟国华房屋及附属设施的通知，双方于2019年3月25日共同签订了《房屋拆迁货币补偿协议书》。按照该协议约定，钟国华同意将其涉案房屋交给柳州市柳北区征地拆迁办公室（以下简称柳北区征地办）拆除，柳北区政府按该协议向钟国华一次性支付拆迁补偿款合计978164．44元。协议签订后，钟国华依约将涉案房屋交给柳北区征地办进行了拆除，但未领受房屋拆迁补偿费。钟国华于2019年5月23日向广西壮族自治区自然资源厅申请信息公开，广西壮族自治区自然资源厅以桂自然资公开告知〔2019〕47号《广西壮族自治区自然资源厅政府信息公开告知书》，告知钟国华涉案房屋所在的土地尚未获得用地批复。钟国华以本案项目未取得合法用地手续、迫于压力在不认可征收及补偿的情形下签订协议为由，于2019年6月27日提起本案行政诉讼，请求：确认钟国华与柳北区政府于2019年3月25日签订的《房屋拆迁货币补偿协议书》无效。 另查明，钟国华房屋拆除后已修建成公路。2019年8月26日，广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）以桂政土批函〔2019〕334号《关于柳州市沙塘至沙埔道路改造工程（二期）项目建设用地的批复》（以下简称334号批复）批复同意了《关于审批沙塘至沙埔道路改造工程（二期）建设用地农用地转用和征收土地的请示》。 柳州市中级人民法院一审认为：依法取得征地批准是政府组织实施征地工作的法定前提条件。本案中，因实施209国道沙埔至道路改造工程（二期）项目建设的需要，柳北区政府决定征收该项目规划地点红线范围内土地上的房屋及附属物，应取得征地批复。从本案现有证据及查明事实看，柳北区政府在征收钟国华房屋时尚未取得相关部门的用地批复，存在程序不当问题，一审法院予以指正。但考虑到涉案项目属于柳州市沙塘至沙埔道路改造工程（二期）工程项目，钟国华房屋拆除后已修建成公路，具有明显的公益性，双方于2019年3月25日共同签订了《房屋拆迁货币补偿协议书》后，2019年8月26日，自治区政府以334号批复同意了《关于审批沙塘至沙埔道路改造工程（二期）建设用地农用地转用和征收土地的请示》。因此，被诉协议不存在无效情形。从维护法律关系的稳定性和保障大多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，以“未批先征”为由否定《房屋拆迁货币补偿协议书》的效力，不仅不合理，在法律上也难成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，判决：驳回钟国华的诉讼请求。 上诉人钟国华上诉称：（一）柳北区政府尚未取得征地批复，多次向上诉人施加压力要求签订《房屋拆迁货币补偿协议书》。该协议签订不具有合法前提，属于严重违法行为。（二）柳州市209国道沙埔至道路改造工程二期项目正在违法施工当中，没有取得合法用地和施工手续，一审判决认定为公益性项目，显然错误。（三）涉案区域违法征收已引起很多村民不满和诉讼，大多数被拆除的房屋系唯一住房，一审判决仍认定“未批先征”行为合法，并定义为保障大多数人利益，于法无据。（四）庭审过程中，上诉人钟国华还提出以下理由：上诉人提供新证据，即广西壮族自治区自然资源厅2020年3月23日作出的桂自然资公开告知〔2020〕18号《政府信息公开告知书》，证实涉案房屋项下土地未进行用地报批。因此，一审判决认定已取得征地批复错误，适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定缺乏事实基础。上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人柳北区政府答辩称：钟国华涉案房屋项下土地在209国道沙埔至道路改造工程（二期）征收范围内，且经多次协商签订了房屋拆迁补偿协议，交付拆除，现道路已完工投入使用。一审法庭辩论终结前，该建设项目已取得334号批复，上诉人称未取得征地审批手续，与事实不符。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定，应认定房屋拆迁补偿协议合法有效。综上，钟国华的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理过程中，上诉人钟国华提交广西壮族自治区自然资源厅2020年3月23日作出的桂自然资公开告知〔2020〕18号《政府信息公开告知书》及《政府信息公开申请表》，用以证明其房屋项下土地未进行用地报批。本院经向广西壮族自治区自然资源厅了解情况，并组织钟国华、柳北区政府到柳州市自然资源和规划局调查核实，确认上诉人钟国华补充提交的上述新证据具有真实性、关联性、合法性，可以认定钟国华的房屋不在334号批复批准征收的红线范围内，院落在该红线范围内。柳北区政府认为，钟国华的房屋和院落，约50%在334号批复批准征收的红线范围内，约80%在预征收及实施前期工作黄线范围内，因房屋是整体，不能只征收一部分，故将全部房屋与院落一并征收，在334号批复红线范围外的部分已另行报批，目前正等待自治区政府的批复。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。但是，涉案《房屋拆迁货币补偿协议书》所涉钟国华被征收的是房屋及院落、其他附属物，院落在334号批复批准征收的红线范围内，房屋不在红线范围内，目前已另行上报相关审批手续。除此之外，本院确认一审判决查明的其他事实。 另查明，2017年12月25日，柳州市征拆办与古木村委会就209国道沙埔至道路改造工程（二期）建设项目签订了《征收土地协议》及《征收土地补充协议》。 再查明，钟国华与柳北区征拆办签订的涉案《房屋拆迁货币补偿协议书》载明：一、房屋拆迁依据。依据《广西壮族自治区发展和改革委员会关于国道209沙埔至改造工程项目建设书的批复》（桂发改交通〔2012〕800号）、柳州市发展和改革委员会转发《广西壮族自治区发展和改革委员会关于国道209沙埔至改造工程项目建设的批复》（柳发改转发〔2012〕49号）、柳州市规划局地字第450201201300029号《建设用地规划许可证》及规划定点红线图等。因实施“沙塘至沙埔道路改造工程”（二期）项目，需拆迁乙方（即钟国华）在该项目红线范围内的房屋及附属物。《房屋拆迁货币补偿核定表》《房屋装修登记表》列明的补偿项目包括晒场99平方米。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。本案中，柳北区政府因209国道沙埔至道路改造工程（二期）项目建设需要，征收该项目规划地点红线范围内的集体土地，并制定补偿安置方案。经协商，于2017年12月25日与古木村委会签订《征收土地协议》及《征收土地补充协议》，于2019年3月25日与钟国华签订《房屋拆迁货币补偿协议书》，并将协议约定应给予钟国华的被拆迁房屋及其他补偿款项合计978164.44元一次性支付，存入钟国华银行账户。钟国华遂依约将涉案房屋交付拆除。签订协议时柳北区政府尚未取得涉案项目的征地批复，确实缺乏依据。但是，一审法院于2019年11月20日开庭审理前，自治区政府已于2019年8月26日作出334号批复，同意《关于审批沙塘至沙埔道路改造工程（二期）建设用地农用地转用和征收土地的请示》，故涉案项目在一审法庭辩论终结前已依法取得征地批复，可以视为已采取补救措施。 具体到被诉《房屋拆迁货币补偿协议书》而言，钟国华被征收的房屋及院落、其他附属物，院落在334号批复批准征收的红线范围内，房屋不在红线范围内但已另行上报审批，可以视为正在采取补救措施；且柳北区政府已将协议约定的补偿款项一次性支付完毕，签订协议后钟国华自愿将涉案房屋交付拆除，涉案项目亦已建成道路，本案征地项目确属公共利益需要，无法返还土地、恢复原状。同时，没有证据证实签订该协议时存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，钟国华主张迫于压力非出于自愿签订《房屋拆迁货币补偿协议书》，但未能提供证据证实，且与事实不符，故该主张不应支持。因此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定，《房屋拆迁货币补偿协议书》涉及在征地红线范围内的院落部分，在一审法庭辩论终结前已取得征地批复，该部分协议合法有效。同时，涉及房屋的部分协议未取得征地批复，属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“没有依据”之重大明显违法，虽然柳北区政府已对该部分另行上报但至今未获批准，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，考虑修建国道确属公共利益需要且已建成通车，柳北区政府签订协议后已依约一次性支付全部补偿款项，钟国华自愿将房屋交付拆除不存在强制执行行为，不因确认协议违法或者无效而在补偿标准之外产生新的赔偿问题，故本院确认该部分协议违法但不撤销，由柳北区政府依法采取补救措施。 综上所述，一审判决认定被诉《房屋拆迁货币补偿协议书》全部合法有效不当，本院予以撤销。钟国华的上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十四条第一款第一项、第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定，判决如下： 一、撤销柳州市中级人民法院（2019）桂02行初105号行政判决； 二、确认柳州市柳北区人民政府与钟国华于2019年3月25日签订的《房屋拆迁货币补偿协议书》中涉及未取得征地批复的房屋部分违法但不撤销，并由柳州市柳北区人民政府采取补救措施； 三、驳回钟国华的其他诉讼请求。 本案一、二审案件受理费各50元，由柳州市柳北区人民政府与钟国华各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年九月十四日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青