河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初647号原告张军鹏，男，1978年10月12日出生，汉族，住郑州市。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被告郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通街**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人王铎，郑州市侯寨乡人民政府工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。原告张军鹏因诉被告郑州市二七区人民政府《撤销通知》一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告张军鹏及其委托代理人黄晓丽，被告郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）的委托代理人王铎、朱红群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张军鹏诉称，原告在郑州市二七区侯寨乡罗沟村29号有合法房屋一处，房屋建筑面积约为882.6平方米。因郑登快速通道工程，2012年4月1日，郑州市二七区侯寨乡罗沟村村民委员会（以下简称罗沟村委会）与原告达成《拆迁安置补偿协议》，主要内容为：郑登快速通道工程需要拆迁原告宅基地一处，其中三层以下建筑面积750平方米，三层以上建筑面积132.6平方米，原告三层以下证内建筑面积750平方米，等待本村村庄改造时，按本村改造安置方案进行房屋置换，同时按每平方米12元每月发放过渡费，每半年发放一次，计54000元，过渡费自签订协议起计算，超过三年不能回迁过渡费每平方米按24元每月发放。协议签订后，原告房屋被拆除。2012年6月29日，被告二七区政府作出二七政文〔2012〕82号《二七区政府关于成立二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部的通知》，原告的房屋被纳入了侯寨滨河花园社区合村并城项目拆迁范围。按照原告与罗沟村委会签订的《拆迁安置补偿协议》，原告2012年被拆房屋也一并纳入补偿安置范围。2014年5月9日，原告与被告成立的郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部（以下简称滨河花园项目指挥部）签署了编号为改签010号的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（以下简称改签010号《安置协议》），协议约定：“二、拆迁补偿协议的结算方法……4.乙方按要求搬空房屋、验收合格，过渡费自2014年4月1日，按照合法有效宅基地证内面积三层以下（含三层）计算每平方米每月发放过渡费**元，750平方米，54000元，每半年发放一次。三、补偿安置结算……3.乙方安置住宅面积750平方米，安置商业面积30平方米。”协议签订后，有关部门按照协议约定先后向原告发放了过渡费，过渡费支付至2016年9月30日。但是按照约定从2015年4月份起应当支付原告双倍过渡费，而从2015年4月1日至2016年9月30日，原告仅得到54000元每半年的过渡费，违反约定；且自2016年10月1日起，滨河花园项目指挥部以种种借口不履行双方签订的改签010号《安置协议》，克扣原告的过渡费，拒绝履行协议。原告多次找村里及滨河花园项目指挥部反映无果。无奈之下，原告将二七区政府诉至郑州市中级人民法院要求履行该安置补偿职责。2020年3月31日，在该案的审理过程中，滨河花园项目指挥部向原告送达《撤销通知》，该通知明确：“我单位决定，自本通知作出之日起，撤销与您于2014年5月9日签订的改签010号《安置协议》，该协议不再履行，过渡费不再发放。”至此，改签010号《安置协议》被滨河花园项目指挥部以违反有效宅院认定政策为由，单方撤销。原告认为，滨河花园项目指挥部与原告签订的改签010号《安置协议》在签订过程中经过了调查、核实和公示，上述行为均是滨河花园项目指挥部直接指挥参与下的行为，而非原告的个人行为。现原告的房屋早已被拆除，其单方作出撤销协议的理由不属于《中华人民共和国合同法》规定可以撤销的法定情形，且违反了撤销权行使期间的规定，更违反了诚信原则和信赖利益保护原则。综上，原告为了维护自身的合法权益不受侵害，依据《中华人民共和国行政诉讼法》之相关规定，提起诉讼，请求：1.依法撤销滨河花园项目指挥部于2020年3月31日针对原告作出的《撤销通知》；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交证据如下：1.原告户口本，证明原告张军鹏已单独立户，和张福德不属于一户；2.2008年10月27日张德运、张福德、罗沟村委会出具的三份证明，证明原告是涉案宅基地的权利人，原告家庭内部没有争议，且原村委会也认可张刘根的宅基地归原告使用；3.张军鹏与罗沟村委会签订的《拆迁安置补偿协议》，证明原告以郑登快速通道工程于2012年4月1日签订了《拆迁安置补偿协议》；4.改签010号《安置协议》，证明被告认可置换的房屋属于张军鹏合法所有，故于2014年5月9日，原告与滨河花园项目指挥部签署了编号为改签010号的《安置协议》；该协议是张军鹏与罗沟村委会签订《拆迁安置补偿协议》的承继，自此原告从签订《拆迁安置补偿协议》到2015年4月1日已满3年，应当发放双倍过渡费；5.张军鹏郑州银行的存折、郑登快速通道兑付村民宅基地房屋搬迁过渡费发放表，证明涉案协议已经履行了一部分；6.《撤销通知》，证明2020年3月31日滨河花园项目指挥部以违反有效宅院认定政策为由，单方撤销了涉案的补偿协议。原告申请了证人郭某（系张军鹏之母）出庭作证。被告二七区政府答辩称：一、涉案编号为改签010号《安置协议》存在重大误解及瑕疵，违背了相关法律及拆迁安置政策，依法应当予以撤销。首先，张军鹏的父亲张福德持有两个《集体土地建设用地使用权证》，原告张军鹏兄弟张申鹏已就其中一处编号为二七集建（侯）字第0146号宅基地对应的院落获得安置，与滨河花园项目指挥部签订了编号改签041号《拆迁住宅房屋产权调换补偿安置协议》；原告张军鹏的妻子郭瑞娟作为原告家庭的户代表，已就另外一处编号为二七集建（93）字第109112号宅基地对应的院落获得安置，与滨河花园项目指挥部签订编号改签036号《拆迁住宅房拆迁调换补偿协议》。根据《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》第四条“补偿安置权属的认定：村民的房产权属登记依照‘一户一宅一证’的原则”，《关于罗沟村拆迁补偿安置实施办法的补充说明》：“二、有效宅院的认定：2.持有合法宅基地使用证的一户多宅村民，只认定其中的一处为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款。其余宅院按高价院给予150平方米拆迁安置房（享受搬家费和奖励费，不享受过渡费），多余面积参照郑政文〔2019〕127号文规定给予补偿”之规定，原告家庭户已经获得安置补偿，涉案宅院不符合有效宅院认定，属于一户多宅，涉案协议不符合拆迁安置政策的规定。其次，原告张军鹏所持有的编号为二七集建（93）字第109048号集体土地建设用地使用证，土地使用权登记在其爷爷张刘根名下。原告并非张刘根的法定继承人，依法不应当予以继承。即便张刘根的所有继承人均同意涉案宅院由其继承，在张刘根其的子女均有自己宅院的情况下，张刘根涉案宅院也不符合走一个“有效院”的条件，依法也应当属于一户多宅。因此，涉案宅院按照“有效院”签订协议违反了罗沟村的拆迁安置政策。二、滨河花园项目指挥部作出《撤销通知》行为合法有效，并无不当。首先，2020年3月31日，滨河花园项目指挥部作出《撤销通知》，当日向原告进行送达，并进行了相应的权利告知，原告也进行了签收。所以，《撤销通知》行为程序合法有效，内容并无不当。其次，原告与滨河花园项目指挥部签订的改签010号《安置协议》属于行政协议，在行政协议的履行过程中，行政机关享有行政优益权，可以基于行政管理和公共利益的需要变更或者解除协议，不必征得合同相对人的同意。原告的协议违反了当时规定，如继续履行将损害社会公共利益，经审查后应当予以撤销，滨河花园项目指挥部已当面向原告送达了书面的《撤销通知》，告知了相应的救济途径，以及相应的补救措施:仍然按照当时拆迁安置补偿方案及其他法律法规，签订新的协议。所以，《撤销通知》是基于行政管理和维护集体利益、社会公共利益和国家利益的需要，行使行政优益权，程序、内容符合规定，是依法行政的体现。同时需要说明的是，2015年10月，在罗沟村进行拆迁改造期间，前罗沟村党支部书记以及主任兼支部副书记因拆迁改造过程中，将本不该获得安置补偿的宅院认定为有效宅院，进行安置补偿，后被中共二七区纪律检查委员会给予开除党籍的处分。在此基础上，答辩人对罗沟村拆迁档案进行排查，查出涉案协议存在问题，2016年即停发原告过渡费，并就停发事宜多次与原告沟通，要求与原告重新签订协议，但均被原告拒绝。答辩人随后向原告下发撤销通知。综上，涉案改签010号《安置协议》存在重大误解及瑕疵，违背了相关法律及拆迁安置政策，依法应当予以撤销。答辩人作出的《撤销通知》并无不当，请求人民法院在依法查明事实后，驳回原告的诉讼请求。被告二七区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《二七区侯寨乡罗沟村拆迁安置补偿实施方案》及补充说明；2.《二七区政府关于成立二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目指挥部的通知》（二七政文〔2012〕82号），证明村民的房产权属登记及安置补偿应当按照“一宅一户一证”的原则进行。第二组证据：3.改签010号《安置协议》；4.登记在张刘根名下的二七集建（93）字第109048号集体土地建设用地使用证；5.张军鹏与罗沟村委会签订的《拆迁安置补偿协议》，罗沟村委会出具的编号为027、2-009、证明祖孙关系的《证明》三份；6.原告一家的户口簿。第三组证据：7.张申鹏与滨河花园项目指挥部于2014年6月27日签订的编号为改签041号的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》；8.登记在张福德名下编号为二七集建（侯）字第0146号集体土地建设用地使用证.第四组证据:9.郭瑞娟与滨河花园项目指挥部于2014年5月9日签订的编号为改签036号的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》；10.登记在张富德（张福德）名下编号为二七集建（93）字第109112号集体土地建设用地使用证；11.郭瑞娟与罗沟村委会签订的《拆迁安置补偿协议》，罗沟村委会出具的编号为068、证明儿媳关系、证明张福德与张富德为同一人的《证明》三份；12.郭瑞娟一户的户口簿。上述第二、三、四组证据，证明原告与滨河花园项目指挥部签订的改签010号《安置协议》违反拆迁安置政策，应当予以撤销。第五组证据：13.向张军鹏送达《撤销通知》的视频和照片；14.《中共二七区纪委（决定）》二份，证明滨河花园项目指挥部作出《撤销通知》行为合法有效，并无不当。根据各方庭审质证意见，本院对上述证据认证如下：被告对原告提交的证据1、3、4、5、6真实性无异议，原告证据2中张德运、张福德未出庭作证，该证言不符合证据规则，本院不予采信；原告证据2中罗沟村委会的证明，违反《中华人民共和国土地管理法》关于宅基地权属规定基本制度安排，宅基地不能继承，该证言内容不具有合法性，本院不予采信；证人郭某与原告具有近亲属关系，且其证言与争议事实无实质性关联，本院不予采信。原告对被告提供的证据真实性无异议，本院予以确认。双方证据的证明目的系本案焦点问题，将在本院认为部分予以综合评述。经审理查明：原告张军鹏的父亲张福德名下有两处宅基地，一处由二七区政府于1993年7月19日颁发了二七集建（93）字第109112号集体土地建设用地使用证，证载建筑面积120平方米，用地面积153平方米；另一处由郑州市二七区侯寨乡土地管理所于1994年8月30日颁发二七集建（侯）字第0146号集体土地建设用地使用证，用地面积168平方米，建筑占地一栏空白。张军鹏的爷爷张刘根名下一处宅基地，位于罗沟村**，二七区政府于1993年7月19日颁发二七集建（93）字第109048号集体土地建设用地使用证，用地面积250平方米，建筑占地50平方米。涉案房屋系原告张军鹏在爷爷张刘根宅基地上所建。2012年，原告所在罗沟村纳入郑州市二七区侯寨滨河花园社区合村并城项目范围。《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》中补偿安置权属认定规定：“村民的房产权属登记依照‘一宅一户一证’的原则。（一）以合法有效宅基地使用证或乡、村、组三级认定为依据。（二）合法有效宅院内，以经乡、村、组三级认定的户籍人员为准。”《关于罗沟村拆迁补偿安置实施方案的补充说明》中规定，持有宅基地使用证的一户一宅村民，其宅院为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款；持有宅基地使用证的一户多宅村民，只认定其中的一宅为合法有效宅院，享受《方案》所规定的补偿安置奖励条款，其余宅院按高价院给予150平方米拆迁安置房(享受搬家费和奖励费，不享受过渡费)，多余面积参照郑政文〔2019〕127号文规定给予补偿。在安置补偿中，张福德名下两处宅基地及张刘根名下宅基地均被罗沟村委会认定为有效宅院。2014年5月9日，原告就二七集建（93）字第109048号集体土地建设用地使用证对应院落与滨河花园项目指挥部签订编号为改签010号《安置协议》，安置人员为张军鹏、张博文、张紫瑶3人。同日，原告张军鹏的妻子郭瑞娟就二七集建（93）字第109112号集体土地建设用地使用证对应院落签订编号为改签036号《安置协议》，安置人员为郭某、郭瑞娟。2014年6月27日，张军鹏之兄张申鹏就二七集建（侯）字第0146号集体土地建设用地使用证对应院落与滨河花园项目指挥部签订编号为改签041号《安置协议》，协议中注明安置人员为张紫涵1人。滨河花园项目指挥部按照协议约定向原告发放了过渡费，过渡费支付至2016年9月30日，此后，被告以原告所签协议存在问题为由未支付过渡费及安置房。2020年3月31日，滨河花园项目指挥部作出《撤销通知》，称在排查过程中发现涉案协议的签订“不符合郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造政策，存在违反有效宅院认定政策，协议无法继续履行，双方须重新签订新协议”，决定撤销涉案改签010号《安置协议》，该协议不再履行，过渡费不再发放；自收到通知之日起15日内到滨河花园项目指挥部（地址：**劳动就业训练中心后院**）退还已支付的过渡费、搬家奖励费、附属物补偿费三项费用；自收到通知之日起15日内到滨河花园项目指挥部重新签订《补偿安置协议》等内容。滨河花园项目指挥部工作人员到原告住处送达了该《撤销通知》。另查明，户号为700850956的户籍名下登记情况如下：户主张军鹏、妻郭瑞娟、长女张紫瑶、长子张博文。庭后，经本院了解：因认为被告未按照约定履行协议，原告于2019年12月3日向本院提起行政诉讼，要求被告依法履行安置补偿职责。在该案诉讼过程中，被告向原告送达涉案《撤销通知》，原告遂又提起本案行政诉讼。目前，原告诉被告履行安置补偿职责一案尚在河南省高级人民法院二审审理过程中。本院认为：一、关于被告对涉诉行政协议的撤销权及行使撤销权的期限问题。本案涉诉改签010号《安置协议》为行政协议。在行政协议中，行政机关享有行政优益权，即行政机关基于公共利益的需要享有单方撤销、变更、解除行政协议及对相对方履行协议情况进行监督、指示乃至单方制裁的权力。本案中，被告认为原告实际不符合郑州市二七区侯寨乡罗沟村拆迁改造政策，被告与原告签订的涉案协议错误，如继续按协议履行将造成公共利益损失，有权单方撤销涉案协议。行政机关对行政协议所享有的撤销权是一种行政优益权，该权力源于公共利益之需要，体现了行政机关的公共管理职能及行政协议的行政性或权力性特征，在本质上具有公共利益保护及行政纠错的法律功能。这些特征决定了行政机关单方撤销行政协议的行为不同于可撤销民事合同中撤销权人行使撤销权的行为，亦不同于行政协议的私人缔约方以意思表示瑕疵为由通过法院起诉撤销行政协议的行为（如原告作为证据提交的相关判例所指向的行为），后二者体现的是私主体对相关权利的合意和处分。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定合同撤销权行使期限的目的更多的在于对民事法律关系稳定、私人财产及交易安全的维护等因素的考量，这与行政机关行政协议撤销权的目的与功能迥异。因此，本案并不适用《中华人民共和国合同法》第五十五条的相关规定，而其他法律规范如《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释等对此问题均未加以规定，在此情况下，出于对公共利益和行政机关行政优益权的尊重及对本案案情的综合判断，本院认为被告作出本案被诉《撤销通知》并未超出合理期限。二、关于本案被诉《撤销通知》的合法性问题。依照涉案房屋城中村改造时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。张军鹏的父亲张福德在罗沟村有两处宅基地，分别由张福德长子张申鹏、原告张军鹏的妻子郭瑞娟签订协议获得安置补偿。张军鹏与郭瑞娟作为一户成员，在郭瑞娟已经就一处宅基地签订补偿协议安置的情况下，张军鹏又以爷爷张刘根宅基地为据签订协议，违反《二七区侯寨乡罗沟村拆迁补偿安置实施方案》规定的“一宅一户一证”原则。综合本案补偿协议签订情况，原告家庭明显系为了获取更大拆迁安置利益而将一户人员进行拆分，实质属于一户多宅，滨河花园项目指挥部工作人员对此审核不严。二七区侯寨乡罗沟村合村并城工作中，被告就原告家庭户的两处宅基地分别签订《拆迁住宅房屋产权置换补偿安置协议》，不仅违反前述法律规定，亦不符合相关拆迁安置政策。在此情况下，如不撤销涉案协议而继续履行，无疑将会导致部分补偿费用错误支付，造成国家财政资金流失，影响公共利益。故被告作出本案被诉《撤销通知》认定的基础法律事实及作出的第一项（撤销协议，终止履行，停发过渡费）并无不当。但是，本案被诉《撤销通知》第二项（要求原告限期退还已支付的过渡费、搬家奖励费、附属物补偿费），因被告没有向本院提交相关证据，应视为相关内容事实不清，证据不足。本案被诉《撤销通知》第三项（要求原告限期签署协议，逾期视为放弃权利）内容。本院认为，虽然涉案改签010号《安置协议》指向的房屋存在前述违法及不符合相关拆迁安置政策的问题，但原告签署涉案《安置协议》，自愿交出房屋由被告进行拆迁，已与被告形成征收补偿法律关系，被告对该房屋及因征收补偿而需安置人员应当依法进行补偿安置，此为被告的法定义务，原告亦因此享有法定请求权。原告的此项权利不能因权利实现的方式及被告单方限定的期限而丧失。综合本案被诉《撤销通知》第二项及第三项的内容来看，实际上对改签010号《安置协议》指向房屋的补偿与被告要求退还的附属物补偿费等存在一定抵销关系，且虽然原告家庭在签订拆迁协议时采取拆分人口的方式想要获取更大的拆迁利益，但在郭瑞娟签署的《安置协议》未对张军鹏等人进行安置的情况下，为切实保障被拆迁人的合法利益，需要行政机关综合平衡两份《安置协议》，并对原告的安置补偿作出处理。如果被告以权利实现方式（改签协议）及期限问题为由否定原告相关请求权，并进而要求原告全额退还巨额补偿费，明显不符合行政理性。至于原告提出的被诉《撤销通知》程序违法的问题，本院认为，虽然行政诉讼法没有明确规定行政机关撤销行政协议的程序，但该行使行政优益权的行为仍应遵循正当程序原则。而从本案证据来看，被诉《撤销通知》作出前，被告未听取原告的陈述、申辩，未进行告知、说明理由、依据等程序，本应予以撤销，但鉴于其第一项内容存在前述公共利益问题，故对该部分内容应确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项，第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：一、确认本案被诉2020年3月31日《撤销通知》的第一项违法；二、撤销本案被诉2020年3月31日《撤销通知》的第二项、第三项。案件受理费50元，由被告郑州市二七区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，由本院开具上诉费缴费票据，于七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并向本院提交上诉费缴费票据，上诉于河南省高级人民法院。审判长  赵军胜审判员  张 启审判员  徐 滢二〇二〇年九月三日书记员  冯月梅