长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初740号原告黄兰芳，女，1960年12月11日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人陈宇，湖南湘楚律师事务所律师。被告浏阳市自然资源局，住所地湖南省浏阳市白沙路**。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人向阳，男，该局工作人员。委托代理人邱俊明，男，该局工作人员。原告黄兰芳诉被告浏阳市自然资源局（以下简称市资源局）城乡规划行政处罚一案，本院于2020年6月17日受理后，依法组成合议庭于2020年8月11日对本案进行了公开开庭审理。原告黄兰芳及其委托代理人陈宇，被告市资源局的委托代理人向阳、邱俊明到庭参加诉讼，本案现已审理终结。2020年5月27日，被告市资源局对原告黄兰芳作出浏自然资罚字[2020]1012号《行政处罚决定书》（以下简称1012号处罚决定），限原告接到本处罚决定书之日起十五日内自行拆除整栋违章建筑。原告不服，诉至本院。原告黄兰芳诉称：原告位于浏阳市××东方新天地98-11号住房因出现严重安全隐患，于2019年6月28日经被告批准进行危房改建。原告申请危房改造的宗地图明确注明原告改建的房屋为混3（即三层房屋）。原告申请改建获批后，于2019年6月30日征得了四邻业主同意，也取得浏阳市××东方新天地业主委员会的认可。完善上述手续后，2019年11月份案涉房屋改建主体完工，被告以原告未按规划审批内容建设为由要求停工，并作出案涉1012号处罚决定，限原告自行拆除整栋建筑。原告认为，原告按照宗地图批准的混三层进行改建，仅第一层、第二层超出面积59平方米，不存在被告认定超出建筑面积222.211平方米的事实，且原告在取得的国有土地用地红线范围内建房，可采取相应的改正措施消除对规划的影响。被告作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。特起诉，请求判令：1.依法撤销1012号处罚决定；2.本案诉讼费用由被告承担。原告黄兰芳向本院提交的证据材料有：证据1：1012号处罚决定，拟证明：被告的处罚决定没有事实依据，适用法律不当；证据2：宗地图，拟证明：原告户国有土地占地面积为572.37平方米，原告的危房改建经过了四邻、业主委员会签字盖章同意，通过了被告的审批，该宗地图标注原告房屋为混三层，该标注属于被告规划审批单的组成部分；证据3：关于黄兰芳房屋改建相邻邻居协商意见，拟证明：周边邻居签字认可，同意原告的改建，认可其现状；证据4：国有土地使用证，拟证明：原告国有土地使用面积为572.37平方米。被告市资源局辩称：一、原告黄兰芳违法建设事实清楚。原告黄兰芳于2019年6月向被告申请危房改建，被告根据其提供的房屋鉴定报告和附有相邻业主以及业主委员会签字的宗地图，同意其进行危房改建，并在宗地图上签署了“在征得业主委员会及相邻利害关系人同意的前提下，同意黄兰芳户按照原址原面积原高度原使用性质进行危房改建。负一层不纳入计容面积，仅限于停车使用”的意见。原告原房屋第一层建筑面积197.47平方米，第二层建筑面积158.76平方米，共两层，建筑高度7.8米，总建筑面积356.23平方米。目前，原告黄兰芳的房屋改建已经基本完成，现状一共建设三层房屋高度为10.77米，超高2.97米；第一层建筑面积228.529平方米，超建31.059平方米；第二层建筑面积187.014平方米，超建28.254平方米；超建第三层建筑面积162.898平方米，原告违法建设事实清楚。二、被告行政处罚适用法律正确。原告黄兰芳违法建设的房屋第一、二层均超原有房屋不动产登记信息所记载的面积，又加建第三层，为无法采取改正措施的违法建筑。同时该房屋改建已基本完成，无法采取局部拆除的方式进行整改，该房屋又为独栋单体结构，具有整体拆除的可行性。被告依法对原告黄兰芳下达限期拆除整栋房屋的行政处罚决定适用法律正确。综上所述，原告的诉求没有事实和法律依据，被告的行政处罚事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告市资源局向本院提交的证据材料有：证据1：宗地图；证据2：鉴定报告；证据3：黄兰芳原有房屋不动产登记信息表及房屋分层分户平面图；证据4：责令停止建设通知书；证据5：询问笔录；证据6：建设工程现场勘测笔录；证据7：黄兰芳违法建设信访举报信；证据8：黄兰芳违建别墅现状地形图；证据9：黄兰芳户平面、剖面示意图；证据10：1012号处罚决定及送达回证。证据1-10拟证明：原告黄兰芳违法建设事实清楚，被告行政处罚证据充分。被告市资源局对原告提交证据的质证意见为：证据1无异议。证据2合法性、真实性无异议，关联性有异议。这个图不能够证明规划局批准建三层，审批的内容是手写加盖公章的内容。证据3三性有异议，无法得知协商意见签字的情况。证据4合法性无异议，真实性、证明目的有异议，原告未提供附图。原告对市资源局提交证据的质证意见为：证据1真实性无异议，证明目的有异议，该宗地图对黄兰芳的房屋标注为混三层，该标注是被告危房改建、规划审批的组成部分，同时该宗地图上有黄兰芳户四邻签字同意确认。原告按照审批单建三层，不存在建筑超高情形，没有违反规划审批内容。证据2-3真实性无异议，关联性有异议，不能证明原告违法建筑的事实。证据4-5真实性无异议。证据6真实性无异议，证明目的有异议，该证据不能证明原告的违法事实。证据7三性均有异议，两份举报信均为匿名举报，无法确定行为人，也无法确定该举报信的真实性。证据8-9真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告的违法事实。证据10真实性无异议，证明目的有异议，该处罚决定认定事实错误，适用法律不当，应当予以撤销。经庭审质证，本院对各方无异议的证据予以确认并在卷佐证，对有异议的证据，将结合庭审查明的事实予以综合认证。本院经审理查明：2007年6月8日，原告黄兰芳取得浏国用2007第3690号国有土地使用证，该证载明土地位于浏阳市集里办事处浏阳××道××号，使用权面积为572.37平方米。原告在该土地上兴建房屋，第一层建筑面积197.47平方米，第二层建筑面积158.76平方米，并取得浏房权证字第0×**号房产证。后因原告房屋多处漏水，墙体出现沉降现象，原告委托湖南科创高新工程检测有限公司进行安全性检测鉴定。该公司于2019年6月20日出具《结构安全性检测鉴定报告》，报告载明“建筑用途为住宅，建筑层数两层，建筑面积356.23平方米，建筑高度7.8米，并建议：1、停止使用；2、拆除重建。”故原告申请改建房屋。2019年6月25日，被告市资源局制作的宗地图注明：在征得业主委员会及相邻利害关系人同意的前提下，同意黄兰芳户按照原址原面积原高度原使用性质的原则进行危房改建，负一层不纳入计容面积，仅限于停车使用。四邻于2019年6月30日在该图纸上写明同意。2019年7月12日，原告开始动工建设案涉房屋。案涉房屋建成后，其面积为：：地上第**建筑面积228529平方米，第二层建筑面积187.014平方米，第三层建筑面积162.898平方米，共计建筑面积803.226平方米。被告市资源局分别于2019年9月24日、2019年11月22日、2019年11月28日、2019年12月11日对原告作出浏自然资停字2019第3-2071号、第3-1092号、第3-1093号、第3-1094号责令停止建设通知书，通知其“经查，你户在浏阳市创意·东方××别墅施工，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定；责令你户立即停止建设，维持已有的现状并接受调查处理”。被告市资源局分别于2019年12月12日、2020年5月19日向原告黄兰芳进行询问，并制作询问笔录及建设工程现场勘测笔录。2020年5月27日，被告市资源局对原告黄兰芳作出1012号处罚决定，限原告在接到该处罚决定之日起十五日内自行拆除整栋违法建筑。原告不服，诉至本院。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，市资源局作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有作出城乡规划行政处罚的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。违反本办法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《湖南省实施办法》第四十七条规定，有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出合理误差范围的；（三）在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新（改、扩）建，或者利用建设项目擅自新（改、扩）建的；（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的；（五）侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、、地下工程轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（六）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。按照上述规定，在国有土地上进行危房改建，应依法取得建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的要求进行建设。同时，行政行为具有确定力、拘束力、公定力，未经依法变更或撤销前，都推定其合法有效，对行政主体和行政相对人产生法律上的约束力，相关当事人特别是行政机关都应遵守执行。本案中，被告在审批图纸上虽然注明按原高度、原面积、原地址、原使用性质进行改建，但审批图纸上同时标注为“混三”，按照审批图纸上的要求，原告在征得业主委员会及相邻利害关系人同意的情况下进行三层房屋施工建设。直至本案诉讼中，被告在未对“混三”作出合理解释，亦未提供其他证据证明“混三”系文字错误，在未对该审批图纸内容进行变更、撤销的情况下，以原告未按照“不动产登记为二层，实际建成地上层数三层”的审批内容建设，作为处罚的一个理由，对原告作出案涉1012号处罚决定，属于行政行为认定事实的主要证据不足的情形，该处罚决定应予以撤销。综上，被告市资源局作出1012号处罚决定认定事实的主要证据不足，原告黄兰芳要求撤销1012号处罚决定的理由成立，对其诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告浏阳市自然资源局作出的浏自然资罚字[2020]1012号《行政处罚决定书》。本案受理费50元，由被告浏阳市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  陈 刚人民陪审员  向首诚人民陪审员  李建新二〇二〇年九月二十三日法官助理孙洁书记员龚蕾附：本判决适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。