四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1637号 上诉人（原审原告）唐光勇，男，1975年7月20日出生，汉族，住四川省米易县。 被上诉人（原审被告）米易县人民政府，住所地：四川省米易县同和路**。 法定代表人班宏，县长。 被上诉人（原审被告）米易县农业农村局，住所地：四川省攀枝花市米易县草场乡宁水路**。 法定代表人李维华，局长。 被上诉人（原审第三人）米易县白坡彝族乡人民政府，住，住所地：四川省攀枝花市米易县白坡彝族乡张门扎村钻天坡社新街**/div> 法定代表人罗文杰，乡长。 被上诉人（原审第三人）米易县白坡彝族乡核桃坪村村民委员会,住所,住所地：四川省攀枝花市米易县白坡彝族乡张门扎村钻天坡社div> 法定代表人雷永发，主任。 被上诉人（原审第三人）米易县白坡彝族乡核桃坪村五社，住所，住所地：四川省攀枝花市米易县白坡彝族乡核桃坪村五社**div> 法定代表人贾付剑，社长。 原审第三人唐光华，男，1972年12月24日出生，汉族，住四川省米易县。系唐光勇之兄。 上诉人唐光勇因诉被上诉人米易县人民政府、米易县农业农村局（原米易县农牧局）、米易县××乡××村××组、原审第三人唐光华土地承包经营权登记一案，不服四川省攀枝花市中级人民法院（2018）川04行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，经依法延长审限，现已审理终结。 一审法院审理查明，原告唐光勇本是米易县白坡彝族乡核桃坪村五社农民，于1997年将户籍从米易县白坡彝族乡核桃坪村五社迁至米易县普威镇街村村街村社。2004年1月30日，原告与米易县白坡彝族乡核桃坪村五社签订《土地承包合同》，约定“甲方将白坡乡核桃坪村五社位于唐光勇家老房子竹林沟、核桃树地、李家的自留地退荒地20亩承包给乙方开发使用”，同时约定承包费240元，当日唐光勇就向张清华支付了240元，原告分别通过走访方式找了部分村民在上述承包合同上签名同意。2015年，米易县人民政府和米易县农牧局开展完善第二轮土地承包的登记颁证工作。同年10月9日，上述《土地承包合同》约定的土地中编号为168号的耕地被确权登记给第三人唐光华，米易县政府就168号地向唐光华颁发了土地承包经营权证书。编号为51号、170号、177号、183号、184号、190号、195号的“四荒地”由米易县农牧局登记给了唐光华。 另查明，2015年10月2日，唐光勇与米易县普威镇街村二组签订了《农村土地承包经营权确权登记合同》，承包了两块土地共计1.56亩，米易县农牧局于2015年10月2日进行了登记。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告提起本案诉讼是否具有诉的利益；二、原告是否具备颁发168号土地经营权证的条件，以及是否具备将本案所涉其他土地登记其名下的条件；三、被告对168号土地进行登记并颁发农村土地经营权证是否合法，被告对本案所涉其他土地实施的登记行为是否合法。 关于原告是否具有诉的利益的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告称所涉土地全部是其开荒并耕种的土地，并且原告还与所在村民小组签订了承包经营合同，缴纳了承包费，因此不论是米易县农牧局对本案所涉全部土地的登记行为还是米易县人民政府对168号土地的颁证行为对原告的权利义务都产生了影响，而登记和颁证均是国家机关履行《中华人民共和国农村土地承包法》赋予的行政管理职责，故本案两被告的行为属于行政行为，且与原告存在利害关系，原告具有诉的利益。 关于原告是否具备颁发168号土地经营权证的条件，以及是否具备将本案所涉其他土地登记其名下条件的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”，第十五条规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”，第四十四条规定“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定”，第四十八条第一款规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。根据上述法律、法规规定，我国农村集体土地的承包方式分为两种，一种是家庭承包方式，另一种是通过招标、拍卖、公开协商等承包方式。对于一般耕地采取的是家庭承包方式，对于荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地采取的招标、拍卖、公开协商等方式，前者的承包方必须是本集体经济组织成员，后者的承包方可以是本集体经济组织外的单位或者个人，但应当满足两个条件，一是必须通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，二是必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。并且通过第二种方式取得承包经营权后，需经农业行政主管部门登记后，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，原告所诉本案土地包括耕地和“四荒地”两个部分，对于原告所诉耕地部分，由于1997年原告就将户籍从米易县白坡彝族乡核桃坪村五社迁至米易县普威镇，故其不能以家庭承包方式取得承包经营权；对于原告所诉“四荒地”部分，原告尽管与米易县白坡乡核桃坪村五社签订了经营合同，并且取得了部分村民签字同意其经营，但原告采取的是走访村民的方式取得签字，并未召开村民会议，也未报经所在乡政府同意，更未采取招标、拍卖、公开协商等方式取得承包经营权，故原告不符合登记并颁发农村土地经营权证的条件，其要求将本案所涉土地登记给他并为其办法农村土地承包经营权证的诉求不能成立。 关于被告对168号土地进行登记并颁发农村土地经营权证是否合法，被告对本案所涉其他土地实施的登记行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条、四十五条规定，不论是家庭承包还是以其他方式承包，发包方均应当与承包方签订书面承包合同。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，承包合同生效后应将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡政府农村经营管理部门，乡政府农村经营管理部门初审符合规定的，由乡政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方农业行政主管部门对报送的材料进行审核，材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，被告米易县农牧局提交了其登记并报米易县人民政府颁发农村土地承包经营权证的依据有：米易县白坡彝族乡核桃坪村五组与唐光华签订的《农村土地承包经营权确权登记合同》（合同约定将168号土地承包给唐光华经营）、《农村土地承包经营权确权登记无争议声明书》（签署唐光华名字）、《农村土地承包经营权公司结果归户表》（签署了唐光华名字，并经所在集体经济组织、乡镇府均签字确认），因此被告米易县农牧局进行登记、米易县人民政府在颁发农村土地承包经营权证，尽到了审慎注意义务。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，应当在土地承包合同生效后，由承包方填写登记申请书，报乡政府进行审核后报县人民政府农业行政主管部门审核，申请材料符合规定的编制农村土地承包经营权证登记簿。对于本案中的“四荒地”，第三人唐光华与所在集体经济组织并未签订承包合同，也未填报农村土地承包经营权证登记申请书，在不具备法定的登记条件下，被告米易县农牧局进行了登记，故其登记行为违法。 综上，原告并非本案所涉土地所在农村集体经济组织成员，无权以家庭承包方式取得本案所涉耕地承包经营权，原告也没有按照《中华人民共和国土地承包法》第三条、第四十四条、第四十五条、第四十八条的规定的程序以本集体经济组织以外人员身份取得“四荒地”承包经营权，故原告要求将本案所涉土地登记给他并颁发承包经营权证书的诉讼请求不能成立。同时，被告米易县农牧局、米易县人民政府就168号土地登记给第三人唐光华并颁发农村土地使用权证，尽到了审慎注意义务；米易县农牧局对本案所涉“四荒地”在不具备登记条件之下进行了登记违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销米易县××号××号××号××号××号××号××号××号土地的登记行为；二、驳回唐光勇的其他诉讼请求。 唐光勇上诉称：（一）上诉人诉讼请求中还包括请求法院判令被上诉人履行职责和义务，依据米易县2014（57）号文件相关规定是由米易政府、农牧局，测绘公司，乡、村、社共同实施，乡、村、社是问题的基础，米易县政府和米易县农牧局是主管和实施部门。（二）米易县白坡彝族乡人民政府、核桃坪村村民委员会及核桃坪村五社在上诉人提出申请后在其不知情的情况下，明知故犯的将其承包开垦的承包地指认并承包确权登记给了不具备承包确权登记的人，并不上报予以更正。上诉人是通过召开村民小组会议以公开协商方式承包，经三分之二以上成员，代表及三分之二以上村民代表签字同意。县农牧局提交的与唐光华签订的《农村土地承包经营权确权登记合同》发包的是唐光勇的土地，合同是违法违规签订的违法行政行为，不具有法律约束力。（三）案件存在审理裁判中事实不清，法院没有理解其诉讼请求，确权登记的政策程序违法，被上诉人应分别履行相应职责，依据土地管理法，其有权取得该土地承包经营权利，该土地在其没有承包前是“四荒地”，承包后就应是承包地和自留地。故上诉请求二审人民法院判令：1.核桃坪村五社履行更正解除与唐光华签署的农村确权登记合同及归附表，并与原告重新签订农村土地确权登记合同及归附表上报村委会备案。2.白坡彝族乡核桃坪村村民委员会履行登记审核上诉人的承包合同及权属资料，并上报上一级农业行政主管部门，审批、更正、登记、备案。3.白坡彝族乡人民政府履行重新签订、出具准确有效的证明及审批意见并上报上一级农业行政主管部门审批，确权、登记。4.撤销驳回唐光勇其他诉讼请求的决定，支持其诉讼请求，判决米易县农牧局更正51、168、170、177、183、184、190、195号土地确权登记行为，并确权登记给唐光勇。 米易县人民政府、农村农业农村局答辩称，1.米易县政府将168号地块颁证给唐光华，有核桃坪村五社签章确认的《承包调查表》等材料，事实清楚，证据充分。2.唐光勇户于1997年搬离白坡彝族乡核桃坪村五社，已不具有在五社承包土地的资格。3.如果唐光勇与唐光华土地承包经营权发生争议，是民事纠纷而非行政纠纷。3.关于其所诉51、170、177、183、184、190、195号地块，尚不符合农村土地承包经营权的颁证条件，唐光勇关于撤销上述地块登记的诉讼请求，攀枝花市中级人民法院已予以支持。综上，请求二审法院驳回上诉。 唐光勇向一审法院提交了以下证据材料：1.《农村土地承包经营权证登记申请书》复印件一份。2.2017年5月25日《申诉》，复印件一份。3.米易县人民法院作出的（2016）川0421行初23号行政判决书一份。4.《送达回证》。5.2004年1月30日《土地承包合同》复印件一份。6.2004年1月30日《收条》复印件一份。7.边界表一张、边界图三张。8.《村民小组成员签字同意认可唐光勇以上事项》。9.照片复印件。10.《土地使用权调换协议》复印件一份。11.2016年5月4日《居住登记证明》一份、2016年7月19日《证明》一份、2017年7月10日《证明》一份。12.2017年5月25日《申请》一份。13.2015年3月11日《承包方调查表》一份。14.2015年3月4日《证明》一份。15.2016年5月30日《承包地合同审批确权、登记、领证、移民补偿、扶持相关问题信访复查、申诉申请》一份。16.2016年5月30日《证明》一份。17.1995年12月5日《申请》一份。18.2015年10月13日《申请》一份、2007年3月5日《申请》一份。19.2008年9月23日《报告》一份。20.2015年3月4日《申请》一份。21.材料目录。 米易县农业农村局向一审法院提交了以下证据材料：1.农业部、财政部等六部委《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作意见》、农业部办公厅印发的《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》、四川省人民政府办公厅转发农业厅等六部门《关于稳步扩大农村土地承包经营权确权登记工作的意见》、四川省农业厅制定的《四川省农村土地承包经营权确权登记试点方案》和《关于把握农村土地承包经营权确权登记政策界限的通知》、米易县人民政府制定的《米易县2014年农村土地承包经营权确权登记工作实施意见》。2.《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。3.编号510421202205050016j、510421202205030014j两份合同。4.农户签订的《农村土地承包经营权确权登记无争议声明书》《农村土地承包经营权公示结果归户表》《农村土地承包合同》等。5.编号510421106201020024承包合同和户籍证明。6.《中华人民共和国土地承包法》、四川省农业厅关于《农村土地承包经营权证》办证工作中几个具体问题的处理意见。7.询问笔录。8.米易县农牧局《关于加强土地确权相关信息公示确认工作的通知》。 米易县白坡彝族乡人民政府向一审法院提交了以下证据材料：1.《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》（农经发〔2011〕2号）；2.《四川省人民政府办公厅转发农业厅等六部门关于稳步扩大农村土地承包经营权确权登记试点工作的意见的图片通知》（川办函〔2012〕172号）；3.农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知（农办经〔2012〕19号）；4.米易县人民政府办公室关于依法《米易县2014年农村土地承包经营权确权登记工作实施意见》的通知（米府办发〔2014〕57号）。5.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》节选；6.《中华人民共和国农村土地承包法》节选、7.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）节选。8.《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（国办发〔1999〕102号）节选。9.唐光勇户籍证明。10.唐光勇农村土地承包经营权登记合同。11.调查笔录（2018年4月17日，被询问人张国林）；12.调查笔录（2018年4月17日，被询问人张国云）；13.调查笔录（2018年5月29日，核桃坪村村社干部及村民代表等）。 经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，上诉人唐光勇向一审法院诉讼请求明确为：请求确认被上诉人米易县人民政府、米易县农业农村局将所涉土地登记、颁证给唐光华的行为违法，并请求对本案所涉土地更正登记给唐光勇并向其颁发土地承包经营权证书。该诉讼请求实质涉及的行政行为有两个部分：一是米易县农业农村局、米易县政府将168号地块登记给唐光华并颁发土地承包经营权证书是否合法的问题。二是米易县农业农村局将编号为51号、170号、177号、183号、184号、190号、195号的“四荒地”由登记给了唐光华是否合法的问题。 关于米易县农业农村局、米易县政府登记、颁发168号土地经营权证的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第四十四条规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包，第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。参照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。上述法律法规表明，耕地原则上应该由集体组织成员家庭承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等集体土地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式由集体经济组织外的单位或者个人承包。本案中，168号地块性质是耕地，由于1997年唐光勇已将户籍从米易县白坡彝族乡核桃坪村迁至米易县普威镇街村村且已分得承包土地，故其不能再以家庭承包方式取得核桃坪村的该地块的承包经营权，故一审法院认为唐光勇的诉讼请求不能成立并无不当。 关于米易县农业农村局将编号为51号、170号、177号、183号、184号、190号、195号的“四荒地”登记给唐光华是否合法的问题。米易县农业农村局根据工作安排，为落实《关于稳步扩大农村土地承包经营权确权登记试点工作的意见》（川办函（2012）172号）等文件规定，对该县四荒地进行摸底登记，将编号为51号、170号、177号、183号、184号、190号、195号的“四荒地”登记给了唐光华。但米易县农业农村局将案涉“四荒地”登记给唐光华的行政行为中，村集体没有通过采用招标、拍卖、公开协商等方式承包农村集体土地，也没有经过与唐光华签订承包合同等程序，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条等规定，故一审法院认定米易县农业农村局将上述“四荒地”登记给唐光华的行为违法并予以撤销，符合法律规定。 本案中，由于颁证行政行为系米易县政府作出、登记行为系米易县农业农村局作出，不涉及米易县××乡××村××组，故一审法院以（2018）川04行初16-1号行政裁定驳回唐光勇对米易县××乡××村××组的起诉并无不当。 唐光勇在二审中提出的请求判令核桃坪村五社、白坡彝族乡人民核桃坪村民委员、白坡彝族乡人民政府会履行更正解除与唐光华签署的农村确权登记合同及归附表，并与原告重新签订农村土地确权登记合同及归附表并上报等诉讼请求，超出了一审诉求范围，不属于二审审查范围。其提出的判令米易县农业农村局更正51、168号等土地确权登记，由于一审法院已判令撤销上述登记，米易县农业农村局对上述地块的登记行为已无法律效力，无需再由人民法院判令变更登记。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权、第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。因此，颁发土地承包经营权证的前提是承包方和发包方签订依法成立的承包经营合同，故唐光勇直接提出将上述地块确权登记给唐光勇上诉理由不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元,由上诉人唐光勇负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年九月十七日 书记员 赵玮崙