内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）内06行终92号上诉人（原审原告）刘某，公民身份证号码×××，现住内蒙古自治区。上诉人（原审原告）苗某，公民身份证号码×××，现住内蒙古自治区。被上诉人（原审被告）鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府，所在地内蒙古自治区鄂托克旗木凯淖尔镇。负责人高某，镇长。被上诉人（原审被告）鄂托克旗人民政府，所在地内蒙古自治区鄂托克旗乌兰镇。法定代表人王某，旗长。原审第三人鄂托克旗木凯淖尔镇水泉子村民委员会，所在地内蒙古自治区鄂托克旗木凯淖尔镇水泉子村。负责人张某。原审第三人鄂某，所在地内蒙古自治区鄂某。负责人赵某，社长。原审原告刘某、苗某与被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府、鄂托克旗人民政府不服行政处理决定一案，已由内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院于2020年5月28日作出（2020）内0603行初40号行政判决。上诉人刘某、苗某不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：被告鄂托克旗木凯淖尔镇水泉子村1993年进行草牧场分户承包时本案原告刘某、苗某与刘祥太（刘某父亲）系同一家庭成员，刘祥太为户主。1993年4月23日水泉子村一社召开第一次草牧场划分承包会议，议定承包方案为每户承包180亩，会后第二天，刘祥太提出不参与划分承包草牧场，放弃整户承包草牧场。水泉子村一社对承包方案进行调整，刘祥太放弃的整户承包草牧场由水泉子村一社其他村民按人均200亩进行承包并实际经营。1998年二轮草牧场承包时，二原告也并未提出承包草牧场，而在杭锦旗巴音乌素镇生活，2003年原告一家返回水泉子村一社生活，2014年原告向水泉子村提出草牧场承包申请。2014年8月28日水泉子村一社召开社员大会商讨一社集体所有的机动草牧场是否给刘某承包事宜，社员大会决议为：不同意刘某承包集体所有的机动草牧场。2014年9月10日水泉子村召开村民代表会议，讨论刘某要求承包剩余集体所有的机动草牧场事宜，决议为：尊重一社社员民意，按一社社员大会共同讨论处理该片草牧场的结果为准。2014年9月12日水泉子村村民委员会作出《水泉则村关于一社村民刘某索要草牧场事宜的处理意见》，决定：同意代表大会、社员大会意见，对刘某索要草牧场事宜不予支持，对现有集体草牧场按一社现有人口分配，刘某按现有人口分配取得集体草牧场。2014年9月16日刘某、苗某向鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府申请要求承包集体机动草牧场。2015年4月29日木凯淖尔镇政府作出信访答复意见。2017年8月15日木凯淖尔镇政府又作出信访事项处理决定。2018年9月3日鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府作出木政发（2018）44号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村民刘某和苗某草牧场的行政处理决定》，决定：1．同意并维持《水泉则村关于一社村民刘某索要草牧场事宜的处理意见》；2．对刘某、苗某要求承包草牧场的要求不予支持。2018年12月19日鄂托克旗人民政府作出鄂复决字（2018）8号《鄂托克旗人民政府行政复议决定书》，决定：1．维持木凯淖尔镇人民政府作出的木政发（2018）44号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村民刘某和苗某草木牧场的行政处理决定》；2．不支持水泉子村一社800亩集体机动草牧场归申请人承包及拥有使用权的要求。刘某、苗某不服上述行政处理决定和复议决定，向鄂尔多斯市康巴什区人民法院提起行政诉讼，2019年6月15日鄂尔多斯市康巴什区人民法院作出（2019）内0603行初1号《行政判决书》，判决：一、依法撤销被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府作出的木政发（2018）44号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村民刘某和苗某草木牧场的行政处理决定》；二、依法撤销鄂托克旗人民政府作出的鄂复决字（2018）8号行政复议决定书；三、责令被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定；四、驳回原告其他诉讼请求。2019年9月29日鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府作出木政发（2019）51号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场信访事项的处理决定》，决定对刘某、苗某要求承包草牧场的要求不予支持，后刘某、苗某向鄂托克旗人民政府申请复议。2019年12月2日木凯淖尔镇人民政府作出木政发（2019）61号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场的行政处理决定更正说明》，将木政发（2019）51号文件标题“木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场信访事项的处理决定”更正为“木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场的行政处理决定”。2020年1月19日鄂托克旗人民政府作出鄂复决字（2020）2号《行政复议决定书》，决定：一、维持木凯淖尔镇人民政府作出的木政发（2019）51号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场信访事项的处理决定》；二、驳回申请人的其他申请。刘某、苗某对鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府作出木政发（2019）51号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场信访事项的处理决定》及鄂托克旗人民政府作出的鄂复决字（2020）2号《行政复议决定书》不服，再次提起行政诉讼。原审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。故此，鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府有对原告申请作出处理的职权。从性质上讲，机动草牧场属于村集体经济组织所有，对其处置涉及村民利益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条的规定，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。因此是否承包给原告机动草牧场，需要召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过，方可形成合法的决议。本案中，对于原告承包机动草牧场要求，第三人水泉子村一社、水泉子村民委员会均履行了合法的民主议定程序，决定原告不能取得机动草牧场承包权，符合法律规定。被告木凯淖尔镇政府作出的行政处理决定并无不妥。另需指出的是被告木凯淖尔镇政府未在判决书限定期限内作出行政处理决定，程序存在瑕疵；被诉行政处理决定标题存在笔误，但已通过木政发（2019）61号文件予以更正，上述瑕疵并未对原告权利造成实际损害。鄂托克旗人民政府复议程序合法，复议决定并无不妥。另，原告请求判令水泉子村800亩机动草牧场归其承包经营的诉求属于行政权范畴，依据司法权不能替代行政职权的基本原则，原告的该项诉请不在本案审查范围。故驳回原告此项诉讼请求。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告刘某、苗某全部诉讼请求。上诉人刘某、苗某不服，上诉请求撤销原判，依法改判或发回重审；依法确认涉案所争议的800亩机动草牧场的管理使用权属于刘某、苗某所有。事实与理由：一、一审判决认定事实不清。一审法院曾作出（2019）内0603行初1号行政判决支持了上诉人的诉求，依法撤销了被上诉人明显错误的确权决定，责令被上诉人在60日内重新作出处理决定。在上诉人对被上诉人重新作出的确权决定诉诸法院后，一审法院在被上诉人没有新证据的情况下，完全否定了前一次的正确判决，自相矛盾。上诉人的父亲因无法参加劳动放弃了其草牧场承包经营权，但是上诉人一家并没有申明放弃，却成为了无房、无地、无草牧场的“三无”特困户，水泉子一社的行为是明显的非法侵权行为。二、一审判决适用法律错误。2014年9月10日，水泉子村召开村民代表会议，讨论刘某要求承包剩余集体所有机动草牧场事宜，决议为尊重一社社员意见，不给上诉人承包草牧场。一审法院依据上述意见驳回了上诉人在一审时的全部诉求是错误的。每个集体经济组织成员的承包权应当是均等的，对特定人群实行差别待遇没有法律依据。该决议侵害了上诉人的合法权益。被上诉人及原审第三人未向本院提交书面答辩及参诉意见。二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。另查明，康巴什区人民法院在2019年6月15日作出（2019）内0603行初1号行政判决，以“水泉子村将集体经济组织依法预留的机动地重新按现有人口分配并不符合法律规定，被告木凯淖尔镇人民政府未对包含上述内容的《水泉子村关于一社村民刘某索要草牧场事宜的处理意见》的合法性进行充分审查，木政发（2018）44号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某和苗某草牧场的行政处理决定》主要证据不足，适用法律法规错误，应予以撤销并重新作出。鄂托克旗人民政府作出鄂复决字（2018）8号《鄂托克旗人民政府行政复议决定书》主要证据不足，适用法律法规错误，应予以撤销。另，原告请求判令水泉子村800亩机动草牧场归其承包经营的诉求应由行政机关在重新作出的行政处理决定中作出处理，不属于本案审理范围，故驳回原告此项诉讼请求。”依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，判决依法撤销被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府作出的木政发（2018）44号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村民刘某和苗某草木牧场的行政处理决定》；依法撤销鄂托克旗人民政府作出的鄂复决字（2018）8号行政复议决定书；责令被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府在本判决生效之日起60日内重新作出行政处理决定；驳回原告其他诉讼请求。该案的当事人与本案相同，原告为刘某、苗某，被告为木凯淖尔镇人民政府、鄂托克旗人民政府，第三人水泉子村委会、水泉子一社。原告的诉讼请求：1.依法撤销被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府木政发（2018）44号对土地确权的行政处理决定书；依法撤销鄂托克旗人民政府鄂复决字（2018）8号行政复议决定书；2.请求人民法院依法判决原告与第三人涉案所争议的800亩机动草牧场应归原告承包及经营管理。被告鄂托克旗木凯淖尔镇人民政府（以下简称木凯淖尔镇政府）于2018年9月3日作出木政发（2018）44号《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某和苗某草牧场的行政处理决定》，主要内容为：1.同意并维持《水泉子村关于一社村民刘某索要草牧场事宜的处理意见》；2.对刘某、苗某要求承包草牧场的要求不予支持。被告鄂托克旗人民政府（以下简称鄂旗政府）于2018年12月19日作出鄂复决字（2018）8号《鄂托克旗人民政府行政复议决定书》，主要内容为：1.维持木凯淖尔镇人民政府作出的《木凯淖尔镇人民政府关于水泉子村村民刘某和苗某草牧场的行政处理决定》（木政发〔2018〕44号）；2.不支持水泉子村一社800亩集体机动草牧场归申请人承包及拥有使用的要求。本院认为，本案的争议焦点为：一审法院2019年6月15日作出（2019）内0603行初1号行政判决后，被上诉人在没有新证据的情况下作出木政发（2019）51号《关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场信访事项的处理决定》及2019年12月2日作出的木政发（2019）61号《关于水泉子村村民刘某、苗某草牧场信访事项的处理决定更正说明》是否符合法律规定。首先，一审法院认定44号处理决定不合法的理由有二：一是程序不合法，即二上诉人于2014年9月16日向木凯淖尔镇提出申请承包机动草牧场申请，木凯淖尔镇人民政府虽作出过信访答复、信访事项处理决定，但上述答复、决定并不能代替行政处理决定，其未在法定期限内对申请予以处理；二是内容不合法，即44号决定的内容包含“将1080亩集体草场按照全社人口重新划分承包，刘某一家按现有人口承包”，而社员大会并未对该事项进行讨论，且机动地的分配不符合相关法律规定。51号处理决定的内容程序合法，内容不包含1080亩机动地的分配。故虽然本案与上一案证据相同，但因被上诉人的处理结果不同，审查的内容也不相同。上诉人所提一审法院在没有新证据的情况下改变结果的理由不能成立，本院不予支持。其次，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条的规定，涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。因此是否承包给原告机动草牧场，需要召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过，方可形成合法的决议。本案中，对于原告承包机动草牧场要求，第三人水泉子村一社、水泉子村民委员会均履行了合法的民主议定程序，决定原告不能取得机动草牧场承包权，符合法律规定。被诉行政处理决定标题存在笔误，但已通过木政发（2019）61号文件予以更正。经审查，上述瑕疵并未对原告权利造成实际损害。800亩机动草牧场归其承包经营的诉求属于行政权范畴，依据司法权不能替代行政权的基本原则，原告的该项诉请不在本案审查范围。故一审法院判决驳回原告的诉讼请求并无不当。关于上诉人所提每个集体经济组织的成员是平等的问题，上诉人在一轮草牧场承包时放弃了权利，在二轮草牧场承包时也未与村委会签订承包合同。上诉人是在二轮土地承包后要求承包草牧场，经村民会议讨论决定符合相关法律规定，不存在上诉人所提差别待遇的问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘某、苗某负担。本判决为终审判决。审 判 长 郝玉林审 判 员 李少艺审 判 员 杨瑞华二〇二〇年九月二十二日法官助理 黄晶晶书 记 员 任 苗法条链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：