广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终852号 上诉人（原审第三人）东兰县三石镇板文村圩上村民小组。 诉讼代表人孙诚，组长。 委托代理人周淑兰，广西广来律师事务所律师。 委托代理人陈劭，广西广来律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）东兰县三石镇长峒村弄先村民小组。 诉讼代表人覃华，组长。 被上诉人（原审原告）东兰县三石镇长峒村深洞村民小组。 诉讼代表人韦运忠，组长。 上列被上诉人的共同委托代理人阳朝晖，广西欣和律师事务所律师。 上列被上诉人的共同委托代理人李瑞银，广西欣和（防城港）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）东兰县三石镇四合村巴西村民小组。 诉讼代表人陈昌达，组长。 委托代理人韦佳章，东兰县法律事务中心法律服务工作者。 原审被告东兰县人民政府，住所地东兰县东兰镇陵园街**。 -2- 法定代表人徐迪克，县长。 委托代理人牙祖斌，东兰县林业局工作人员。 委托代理人陈克学，东兰县司法局工作人员。 原审被告河池市人民政府，，住所地河池市金城江区百旺路** 法定代表人唐云舒，市长。 委托代理人蒙波，河池市司法局工作人员。 上诉人东兰县三石镇板文村圩上村民小组（以下简称圩上村民小组）因与被上诉人东兰县三石镇长峒村弄先村民小组（以下简称弄先村民小组）、东兰县三石镇长峒村深洞村民小组（以下简称深洞村民小组）、东兰县三石镇四合村巴西村民小组（以下简称巴西村民小组），及原审被告东兰县人民政府（以下简称东兰县政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，弄先村民小组、深洞村民小组、巴西村民小组、圩上村民小组均属东兰县三石镇辖区，其中，弄先村民小组、深洞村民小组属三石镇长峒村委所辖的村民小组，巴西村民小组属三石镇四合村委所辖的村民小组，圩上村民小组属于板文村委所××村民小组。 讼争的土地（林地），弄先、深洞村民小组称为“岜岸坡”“岜岩坡”，巴西村民小组称为“板文坡”，圩上村民小组称为“圩上 -3- 背后坡狮子山”，虽然称呼不同，认可为同一地方。争议地四至范围是：东以坡脊、大同乡和龙村坡白队石山右边线为界，西以第三坡顶坡脊接圩上至乾尔小路为界，南以第一坡顶、庭来小路为界，北以大山坎往上（圩上队石山上边线）为界，面积350亩。现争议地内大部分为自然生长的杂木林，争议地上部的第一坡顶和第二坡顶之间的坡劳坳口有深洞村民小组、弄先村民小组长期管护5丘祖坟和长期经营的耕地。 2011年，弄先、深洞村民小组与圩上村民小组就讼争土地权属发生争议。弄先、深洞村民小组请求东兰县三石镇人民政府调处。2012年4月25日，该镇政府给东兰县政府递交《关于三石镇长峒村弄先队、深洞队与板文圩上队石山纠纷情况报告》，转至县政府处理。2013年9月4日，东兰县政府作出兰政决字〔2013〕12号《关于岜岸坡（圩上背后狮子山）山林权属争议问题的处理决定》。圩上村民小组、巴西村民小组不服，分别于2013年10月30日、2013年11月14日向河池市政府申请行政复议。河池市政府认为，东兰县政府认定“林业三定”时岜岸坡已划归弄先、深洞村民小组集体所有，属于主要事实不清，证据不足，作出的具体行政行为遗漏权属纠纷当事人，属程序违法，具体行政行为明显不当，于2013年12月25日作出河政复决字〔2013〕98号《行政复议决定书》（以下简称〔2013〕98号复议决定），决定：一、撤销东兰县政府兰政决字〔2013〕12号《关于岜岸坡（圩上背后狮子山）山林权属争议问题的处理决定》；二、由东兰县政府在收到本复议决定书之日起60日内，重新作 -4- 出具体行政行为。在规定的期限内，争议当事人对该行政复议决定没有提起诉讼。2014年12月3日，东兰县政府作出兰政决字〔2014〕18号《关于岜岸坡（圩上背后狮子山）山林权属争议问题的处理决定》，决定：岜岸坡（圩上背后狮子山）争议山林（四至范围按查明部分），在争议地上部分有弄先、深洞村民小组长期经营常年耕地面积25.8亩（四至范围按查明部分）的山林权属归弄先和深洞村民小组集体所有，其他山林归权属圩上村民小组集体所有。弄先、深洞村民小组及巴西村民小组向东兰县法院提起诉讼，该院审理后于2015年6月23日作出（2015）东行初字第16号行政判决，驳回弄先村民小组、深洞村民小组、巴西村民小组的诉讼请求。弄先、深洞村民小组及巴西村民小组向原审法院提出上诉。原审法院认为：东兰县政府在重新确权时，未经调查核实而直接采纳〔2013〕98号复议决定中说理部分的相关理由，直接认定该复议决定已明确将争议地权属确权给圩上村民小组所有，属认定事实不清，证据不足。东兰县政府在巴西村民小组对争议地四至范围提出异议后，未组织争议各方当事人对争议地的四至范围重新进行现场实地调查、勘验，属处理程序违法。2015年12月20日，原审法院作出（2015）河市行终字第195号行政判决：一、撤销东兰县人民法院（2015）东行初字第16号行政判决；二、撤销东兰县政府于2014年12月3日作出的兰政决字〔2014〕18号《关于岜岸坡（圩上背后狮子山）山林权属争议问题的处理决定》；三、由东兰县政府重新作出行政行为。圩上村民小组不服（2015）河市行终字第195号行政 -5- 判决，向本院提出申请再审。本院认为，即便各方当事人在法律规定的期限内均未对〔2013〕98号复议决定提起诉讼，该复议决定书也不能当然成为东兰县政府重新作出行政行为的事实依据，故原判认定东兰县政府作出兰政决字〔2014〕18号处理决定缺乏事实依据是正确的。因此，兰政决字〔2014〕18号处理决定存在认定事实不清、程序违法的情况，原审判令东兰县政府重新作出行政行为并无不当。2017年12月29日，本院作出（2017）桂行申464号行政裁定，驳回圩上村民小组的再审申请。东兰县政府重审期间，于2016年10月9日组织弄先、深洞、巴西、圩上村民小组组长及群众代表、相关基层组织的人员对争议地进行勘界，制作有现场调查记录、绘制现场勘界图，明确争议地地名、四至范围，面积及现状。到场的争议当事人、相关基层组织的人员均签字认可。在制作的现场调查记录中，巴西队认为争议地为板文坡，四至范围以2016年10月9日县调查组组织各方代表到现场认定为准，在该范围内没有巴西队的山林，巴西队不主张该范围的山林权属。2016年12月9日，东兰县政府组织弄先、深洞村民小组、圩上村民小组核实争议地林木情况，制作有调查笔录，到场当事人均签字认可。2017年2月23日，东兰县政府组织弄先、深洞、圩上村民小组就各自的书证进行现场质证，制作有现场质证笔录，各方对书证表明了意见。经调解无果，东兰县政府于2018年12月13日，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、《中华人民共和国森林法》第十七条第一款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理 -6- 条例》第四条、第三十四条第六、十款的规定，作出兰政决字〔2018〕14号《关于岜岸坡（圩上背后狮子山）山林权属争议问题的处理决定书》（以下简称〔2018〕14号处理决定），决定：岜岸坡（圩上背后狮子山）争议山林（四至范围按查明部分），从第一坡顶山脚下弄先、深洞村民小组的常耕地下边平行线往东至第一坡脊，往西至坡劳坳口以上面积约50亩山林权属归长峒村弄先、深洞两村民小组所有，其他山林权属归圩上村民小组集体所有。巴西村民小组及弄先、深洞村民小组不服，分别向河池市政府申请行政复议。2019年4月12日，河池市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出河政复决字〔2019〕25号《行政复议决定书》（以下简称〔2019〕25号复议决定），决定：维持东兰县政府作出的〔2018〕14号处理决定。弄先、深洞村民小组、巴西村民小组分别于2019年5月24日、6月6日向原审法院提起诉讼。弄先、深洞村民小组的诉讼请求是：1.依法撤销东兰县政府作出的〔2018〕14号处理决定以及河池市政府作出的〔2019〕25号复议决定；2.依法判决确认岜岸坡（又名巴岩坡）山林权属争议范围归弄先村民小组集体所有。巴西村民小组的诉讼请求是：1.依法撤销东兰县政府作出的〔2018〕14号处理决定；2.依法撤销河池市政府作出的〔2019〕25号复议决定；3.依法判令由东兰县政府重新作出具体行政行为，重新实地深入调查，组织各方当事人到场指定界线勘界图，重新确认争议地西面处的界线。经释明，弄先、深洞村民小组明确其诉讼请求是：1.依法撤销东兰县 -7- 政府作出的〔2018〕14号处理决定以及河池市政府作出的〔2019〕25号复议决定；2.原第二项变更为：判令东兰县政府对讼争土地，依法重新作出行政行为。巴西村民小组明确其的诉讼请求是：1.依法撤销东兰县政府作出的〔2018〕14号处理决定；2.依法撤销河池市政府作出的〔2019〕25号复议决定；3.原第三项变更为：依法判令由东兰县政府重新作出具体行政行为。 原审法院认为，争议当事人就本案讼争的土地（林地）发生权属争议，东兰县政府根据当事人的确权申请、受理并作出本案被诉的行政行为，其职权符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》关于土地（林地）权属争议的法律规定，其执法主体适格。河池市政府受理当事人提出的行政复议申请，作出本案被诉的行政行为，其职权符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议的法律规定，其执法主体适格。就本案讼争的土地（林地）发生权属争议，东兰县政府组织争议当事人进行现场勘验，提供的现场勘界图、记录证实了讼争土地（林地）的四至范围、地、地名及现状议当事人均签字认可，为此，对东兰县政府在被诉行政行为确定的争议地情况予以确认。 东兰县政府在作出本案被诉的行政行为以讼争土地（林地）记载在圩上村民小组提供的1983年“林业三定”的《人民公社社员自留山登记表》和《社员自留山使用证》内及直接使用河池市政府曾作出的〔2013〕98号复议决定认定的事实作为确权依据。本案中，从东兰县政府提供的证据看，弄先、深洞村民小组虽认可圩上村民小组提供的《人民公社社员自留山登记表》和《社 -8- 员自留山使用证》填到争议地，但明确认为没有公章、填写四至范围不清。对圩上村民小组提供的书证来源是否真实，该证填写的内容是否包含讼争土地（林地）范围，有无附图，均没有组织各方当事人进行现场勘查核实，因此，以此未经全面审查核实的书证直接作为权属依据，存在事实不清、证据不足。同时，对于河池市政府作出的〔2013〕98号复议决定，该复议决定在查明部分的内容，在人民法院生效裁判文书中，已明确载明不能直接作为本案讼争土地的确权依据，应当重新核实，结合证据确认。但东兰县政府依然直接采信该复议决定中查明部分的内容作为确权的依据，不符合证据采信规则，没有事实和法律依据。对经营管护方面，认定圩上村民小组长期管护，但没有核实村民具体经营管护四至范围，亦属事实不清，证据不足。 综述，东兰县政府作出本案被诉行政行为即〔2018〕14号处理决定，存在事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。河池市政府复议后，作出本案被诉的行政行为即〔2019〕25号复议决定，亦存在事实不清、证据不足，适用法律错误，亦应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决：一、撤销东兰县政府作出的〔2018〕14号处理决定；二、撤销河池市政府作出的〔2019〕25号复议决定；三、由东兰县政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由东兰县政府负担。 上诉人圩上村民小组上诉称，2016年10月9日，东兰县政府重新组织各方当事人及基层组织代表到争议地现场勘界，并制 -9- 作了现场勘界图及调查记录，各方当事人及代表均在现场勘界图及调查记录上签字认可。在调查记录中，巴西村民小组认为岜岸坡争议地范围没有其山林（土地），表示不主张岜岸坡争议地权属。本案中，弄先、深洞村民小组和板文圩上村民小组都根据原提供的书证及长期经营管护事实，主张该争议地权属。圩上村民小组提供的1983年“林业三定”《人民公社社员自留山登记表》《社员自留山使用证》都填有岜岸坡（圩上背后狮子山）争议地，而且弄先、深洞村民小组质证认可该书证填证事实，该书证的法律效力已经〔2013〕98号复议决定确认，板文圩上村民小组的管护事实也有1983年板文大队村规民约佐证。弄先、深洞村民小组没有提供1953年土改证及“合作化”“四固定”的历史证据，1983年“林业三定”书证所记载的“岜岸坡”无法认定在争议地范围，弄先、深洞村民小组有耕地及祖坟位于争议地的第一坡顶山脚毛劳坳口之间。弄先、深洞村民小组和巴西村民小组主张该争议地是其长期经营管护，没有事实依据。（2015）河市行终字第195号行政判决和（2017）桂行申464号行政裁定主要认为东兰县政府兰政决字〔2014〕18号处理决定在没有重新组织双方当事人进行现场实地调查、勘验的情况下，就直接采纳了〔2013〕98号复议决定说理部分的相关理由作为该案的确权依据，属于认定事实不清，但并没有判决或裁定东兰县政府不能采用〔2013〕98号复议决定。东兰县政府经重新实地勘界及调查核实所作出的〔2018〕14号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，证据充分，处理得当。河池市政府作出〔2019〕25 -10- 号复议决定合法。原审判决撤销〔2018〕14号处理决定及〔2019〕25号复议决定，认定事实不清，适用法律错误。请二审法院依法予以撤销，改判驳回弄先、深洞和巴西村民小组的诉讼请求。 被上诉人弄先、深洞村民小组答辩称，圩上村民小组提供的《人民公社社员自留山登记表》《社员自留山使用证》，来源不真实，没有加盖公章，没有组织各方当事人进行现场勘查核实，四至范围不清，内容不包含诉争土地范围。弄先、深洞村民小组一直明确不认可其真实性和合法性。〔2018〕14号处理决定未经全面审查核实上述书证直接作为权属依据，属于事实不清，证据不足。〔2018〕14号处理决定仍直接以〔2013〕98号复议决定作为处理依据，亦违反了《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定，并公然违反已经生效(2017)桂行申464号行政裁定。关于诉争土地的管护事实问题。东兰县政府提交的证据里，其中韦运忠、覃新权、兰茂芬、覃盛新、兰金福及兰金光、板文罗村干沙小组的韦世海等人的《询问笔录》都证明是弄先、深洞村民小组对争议林地进行长期经营管护。相反，圩上村民小组的村民多次承认其生产队没有对争议地进行经营管理，长期对争议林地进行经营管护的是弄先、深洞村民小组，如圩上村民小组孙庆谋在2012年11月26日《询问笔录》的陈述和圩上村民小组组长孙诚在2012年12月11日调解会笔录的陈述。东兰县政府作出的〔2018〕14号处理决定认为圩上村民小组存在管理事实，明显属于事实认定不清。圩上村民小组在上诉 -11- 状中主张其管护事实有1983年板文大队村规民约佐证。但管护应该是对争议地进行种植、管理、消防、开垦、道路才算是对历史的管护，而不能凭其自身的村规民约约定不能上山放火等，就能说明其管护的事实。因此，圩上村民小组的上诉理由不成立，原审判决撤销〔2018〕14号处理决定和〔2019〕25号复议决定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人巴西村民小组答辩称，圩上村民小组提供的1983年10月23日《人民公社社员自留山登记表》没有“林业三定”的工作队签名，仅有经办人谭宝义，无镇、县人民政府盖章认可，四至范围不清，也无记载争议地地名，仅登记有全队户主12户，面积87亩（多处山名）。〔2018〕14号处理决定将争议地中的300亩处理给圩上村民小组，认定事实不清，证据不足。〔2018〕14号处理决定把争议地西面交界的巴西村民小组历史以来长期经营的乾尔小路两边的集体土地和山林全部划给圩上村民小组，损害巴西村民小组的合法权益。东兰县政府、河池市政府收到原审判决后在法定上诉期限内认为其具体行政行为明显错误，并未提出上诉，而圩上村民小组提出上诉所陈述的理由，于理于法均无据。综上，原审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定撤销〔2018〕14号处理决定和〔2019〕25号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告东兰县政府述称，〔2018〕14号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，处理得当。 -12- 原审判决认定其没有组织各方当事人（包括圩上村民小组）进行现场勘查核实，也没有对圩上村民小组的书证来源进行核实，与事实不符。（2015）河市行终字第195号行政判决和（2017）桂行申464号行政裁定，只是认为没有重新组织各方当事人对圩上村民小组的书证进行核实就直接以〔2013〕98号复议决定查明部分内容作为证据属于认定事实不清，而并不是认定该复议决定书不能作为确权证据。2016年至2017年，东兰县政府已重新组织各方当事人及基层组织到争议地现场进行勘查及质证，并作了现场调查记录及质证记录，弄先、深洞村民小组都认可圩上村民小组1983年《人民公社社员自留山登记表》登记的事实。故〔2018〕14号处理决定将〔2013〕98号复议决定作为本案确权证据，是正确的。在现场调查中，巴西村民小组原组长肖应康及群众代表肖应杰均认可争议地没有其集体山林，不主张争议地权属，故巴西村民小组诉讼中提出的主张不能成立。综上，原审判决认定事实及适用法律错误。请求二审法院撤销原审判决，驳回弄先、深洞和巴西村民小组的诉讼请求。 原审被告河池市政府述称，其作出的〔2019〕25号复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法裁决。 二审期间，圩上村民小组向本院提交图片及地图各一张作为其新证据。对此，本院认为，圩上村民小组提交的图片及地图不是行政程序中作出被诉行政行为所依据的证据，并不能作为认定被诉行政行为合法的依据，且该证据不属于《最高人民法院关于 -13- 行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二规定的“新的证据”，故不予接纳。 在本院组织的询问中，上诉人圩上村民小组对原审判决查明“争议地上部的第一坡顶和第二坡顶之间的坡劳坳口有深洞村民小组、弄先村民小组长期管护5丘祖坟和长期经营的耕地”这一事实提出异议，主张深洞村民小组、弄先村民小组长期管护经营不属实。经查，原审判决认定的上述事实有东兰县政府2016年10月9日组织各方当事人及基层组织代表现场勘查签字确认的现场勘界图等在卷证据予以充分证明，故本院对上诉人圩上村民小组提出的事实异议不予支持。 经二审审理，本院确认原审法院采信的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，原审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，行政机关在调处土地确权纠纷时，应当依照法定程序，全面客观地对案件的全部证据进行审核，依据法律的规定，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小进行综合审查判断，以确定证据材料与案件事实之间的证明关系，作出的行政行为依法应当认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。本案中，从东兰县政府提供的证据看，弄先、深洞村民小组虽认可圩上村民小组提供的《人民公社社员自留山登记表》和《社员自留山使用证》填到争议地，但明确提出上述书证填写四至范围界线位置不清等异议，而且从《人民公社社员自留山登记表》登记内容看，载明的地名不一，登记的面积也与争议地面积相距 -14- 甚大，从2014年4月21日的行政调处笔录中反映，圩上村民小组标明的各户经营管理范围亦与登记表不一致。对圩上村民小组提供的书证来源是否真实，有无附图，该证填写的内容是否包含争议地多大范围，被诉行政行为均没有核实清楚。其次，在经营管护方面，被行政行为并没有核实圩上村民小组具体经营管护四至范围，认定圩上村民小组对争议地长期管护的事实，缺乏充分证据证明。再者，〔2013〕98号复议决定并未对争议地权属作出确权而是由东兰县政府重新作出行政行为，（2015）河市行终字第195号行政判决和（2017）桂行申464号行政裁定均明确指出，〔2013〕98号复议决定不能当然成为东兰县政府重新作出行政行为的事实依据，重新处理时应当对各方的权属主张和相关证据重新审查，（2015）河市行终字第195号行政判决还指出特别是对圩上村民小组提交的《人民公社社员自留山登记表》的来源、四至范围等情况和争议地的实际管护情况进行充分核实。〔2018〕14号处理决定仍直接以〔2013〕98号复议决定作为确权依据，确实不当。因此，东兰县政府作出〔2018〕14号处理决定和河池市政府作出〔2019〕25号复议决定，证据和法律依据不足。圩上村民小组主张被诉行政行为合法的意见，本院不予采纳。原审判决撤销〔2018〕14号处理决定和〔2019〕25号复议决定，并无不当。 综上，上诉人圩上村民小组的上诉请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： -15- 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人东兰县三石镇板文村圩上村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年九月二十三日 法官助理  马 密 书 记 员  赵小柳