湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终577号 上诉人（原审原告）武汉上止正合建材有限公司，住所地：武汉市东西湖区走马岭办事处青丰下曾家台**（13）。 法定代表人董长辉，该公司经理。 被上诉人（原审被告）武汉市东西湖区人民政府，，住所地武汉市东西湖区五环路特** 法定代表人彭涛，该区区长。 委托诉讼代理人田思源，该区司法局工作人员。 委托诉讼代理人郭凌，湖北山河律师事务所律师。 上诉人武汉上止正合建材有限公司（以下简称上止正合公司）因诉被上诉人武汉市东西湖区人民政府（以下简称东西湖区政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初680号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。 上止正合公司向原审法院起诉称：自1995年开始，武汉市东西湖区水口河道堤防管理所将汉江干堤75+410-75+750公里黄沙场承包给上止正合公司股东家庭成员经营，在此基础上扩建成青丰码头经营砂石及建筑材料，自始至终武汉市东西湖区水口河道堤防管理所、东西湖区港航海事处、武汉市水上公安局舵落口派出所等部门均对上止正合公司的码头和船舶进行管理并收取相关费用。2015年11月，在青丰码头成立上止正合公司，继续经营该码头业务。2017年3月8日，上止正合公司与武汉市东西湖区水口河道堤防管理所续签了《场地租赁合同》，继续承包经营并支付了场地租金。2018年5月12日，东西湖区政府成立的临时机构东西湖区沿江港口岸线资源环境综合整治工作总指挥部（以下简称港口整治指挥部）组织指挥城管、公安、水务、港航管理处、、地方海事处等若干部门在没有通知也没有任何法律文书的情况下，用铲车、挖机将上止正合公司的码头、砂场及其房屋、机械设备等附属物非法强制拆除，共强制拆除有效经营面积21267.53平方米，造成经济损失共计人民币35,898,819元。上止正合公司多次找政府及有关部门要求补偿，均被拒之门外置之不理。上止正合公司认为，港口整治指挥部强制拆除码头设备及房屋的行为是违法的，港口整治指挥部没有送达《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》、《违法拆除通知书》等行政执法文书，现有的法律和法规也没有授权港口整治指挥部有权直接对机械设备、房屋进行拆除的职权，其违法行为，给上止正合公司造成巨大的损失，应予补偿。综上，请求：1.确认东西湖区政府对上止正合公司码头及房屋拆除的行为违法；2.判令东西湖区政府赔偿上止正合公司直接经济损失共计人民币35,898,819元；3.案件受理费用等由东西湖区政府承担。 原审法院查明，2016年2月23日，湖北省人民政府办公厅作出鄂政办发【2016】11号文，布置湖北省治理长江干线非法码头工作方案。同年3月19日，武汉市人民政府办公厅作出武政办【2016】28号文，布置武汉市沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案。同年4月16日，东西湖区政府办公室作出东政办【2016】16号文，布置该区沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案，决定成立港口整治指挥部（该指挥部由该区长任指挥长，所辖部门和人员由东西湖区政府下属相关职能部门和沿江相关街道办事处及所属负责人组成），对汉江东西湖段港口岸线资源环境进行综合整治工作。上止正合公司承包经营的武汉市东西湖区水口河道堤防管理所汉江干堤黄沙场，位于上述文件规定的整治范围内。2017年10月2日，港口整治指挥部组成部门武汉市东西湖区水务局、武汉市东西湖交通运输局作出《关于关停东西湖区汉江沿线砂石码头的通告》，决定于同月31日前关停汉江沿线东西湖段各有关码头，上止正合公司签收了该通告。同年11月2日，上止正合公司与港口整治指挥部签订《自拆协议》，协议的主要内容为：上止正合公司于2017年11月6日前自行关停拆除码头；上止正合公司在拆除过程中应注意安全、规范操作，出现意外或者安全事故由上止正合公司负责；上止正合公司码头相关资产价值已由港口整治指挥部聘请有资质的评估公司进行资产评估，上止正合公司认可评估结果，评估结果将作为后期补偿依据，上止正合公司应妥善保管自行拆除资产，据实移交给港口整治指挥部；上止正合公司补偿协议另行签订；若上止正合公司在承诺规定的时间内没有关停并自拆完毕上述码头的，则有港口整治指挥部关停并帮助拆除，拆除费用由上止正合公司承担。该协议签订后，上止正合公司未在协议约定的期限内自行关停拆除码头。2018年5月，武汉市东西湖区港航管理处作出东港航违通（2018）002号《违法行为通知书》，告知上止正合公司在无港口岸线许可证的情况下从事港口装卸业务，其行为涉嫌违法。同月10日，港口整治指挥部作出《关于自行清理码头资产的通知》，主要内容为：根据港口整治指挥部工作部署要求，各码头业主通过自拆和政府帮拆的形式对码头沙石生产设备设施进行了拆除，各码头业主对属于自己的资产于2018年5月13日前自行清运出码头场地，逾期未清运的，港口整治指挥部将组织清运。上止正合公司于同日在《关于自行清理码头资产的通知的签收表》上签字签收。2019年7月19日，上止正合公司以东西湖区政府于2018年5月12日强制拆除其码头行为违法为由，提起本案诉讼，诉如所请。 另查明，2019年3月22日，武汉市东西湖区人民法院作出32号行政裁定，以上止正合公司起诉武汉市东西湖区港航处强制拆除其码头所诉被告主体不适格经释明其拒绝变更为由，裁定驳回了其起诉。上止正合公司不服上诉至原审法院，同年7月8日，原审法院作出405号行政裁定，驳回其上诉，维持原裁定。 原审法院认为，根据武汉市人民政府办公厅《关于印发武汉市沿江港口岸线资源环境综合整治工作方案及联席会议制度的通知》（武政办【2016】28号）的规定，东西湖区政府具有对本辖区内沿江港口岸线资源环境进行综合整治工作的职权。港口整治指挥部系东西湖区政府组建的具体负责上述整治工作的临时机构，其作出的行为所产生的法律后果应由东西湖区政府承担。本案争议的焦点为上止正合公司的起诉是否有事实依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有事实根据，符合法定的起诉条件。本案中，上止正合公司向该院提交的四组证据中有两组证据用于证明东西湖区政府于2018年5月12日实施了被诉强制拆除的行为，即证据1-1、1-2（32号行政裁定和405号行政裁定）和证据3（15张照片复制件）。32号和405号两份行政裁定，是针对上止正合公司起诉的被告不适格且拒绝变更的情形而作出的裁判，审查的是上止正合公司的起诉是否符合法定起诉条件，裁判结果为驳回上止正合公司的起诉，并未涉及对本案被告东西湖区政府是否实施上述被诉行政强制行为进行实质审查，故该组证据的证明目的不能成立；上止正合公司证据3提供的是15张照片复制件，该组证据的内容模糊无法分辨，且无时间记载，亦无提供制片说明。上止正合公司在庭审中提供该组证据的原始载体（上止正合公司的手机），并无上述照片的内容，无法说明其合法来源，故该组证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条的规定，无证明力。由此可知，上止正合公司提供的上述证据，无法证实东西湖区政府于2019年5月12日实施了被诉行政强制行为。结合上止正合公司在庭审中自认其自行拆除了其码头的部分设施，故上止正合公司提起本次诉讼缺乏事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。上止正合公司应当按照与东西湖区政府签订的《自拆协议》的约定寻求补偿。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定驳回上止正合公司的起诉。 上止正合公司不服该裁定，向本院上诉称：一、原审认定被上诉人没有拆除上诉人砂码头的事实错误；二、原审采信证据适用法律和司法解释错误；三、原审适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条错误；四、原审对《行政诉讼法》第四十九条的立法原意理解错误。请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理本案。 被上诉人东西湖区政府答辩称，一、东西湖区政府并没有针对上止正合公司实施过强制拆除的行政行为；二、上止正合公司主张的损失，不属于法律保护的合法利益。二审法院应驳回上诉。 本院认为，针对本案所诉拆除行为，上止正合公司曾以武汉市东西湖区港航管理处为被告提起诉讼。该案中，武汉市东西湖区人民法院作出（2018）鄂0112行初32号行政裁定，以上止正合公司所诉被告主体不适格驳回上止正合公司的起诉，原审法院二审以（2019）鄂01行终405号行政裁定维持。在（2018）鄂0112行初32号一审裁定中，查明东西湖区政府成立的港口整治指挥部于2018年5月12日组织有关部门，“对原告上止正合公司的码头、砂场和房屋等进行了帮助拆除”。（2019）鄂01行终405号二审裁定确认了一审裁定查明的事实，并认为“港口整治指挥部组织若干部门，拆除上止正合公司的码头、砂场和房屋”。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，并结合案件其他证据材料反映的事实，不能否认港口整治指挥部于2018年5月12日组织有关部门参与了对上止正合公司码头、砂场和房屋的拆除。至于该拆除行为如何定性，当属后续实体审理问题。原审法院认定上止正合公司提起本次诉讼缺乏事实根据，其起诉不符合法定起诉条件，并据此驳回上止正合公司起诉的理由并不充分。上诉人上止正合公司的部分上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初680号行政裁定； 二、本案指令湖北省武汉市中级人民法院继续审理。 审判长 林  志  农 审判员 郭  振  华 审判员 邹    燕 二〇二〇年九月二十八日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯(兼)