青岛铁路运输法院行 政 裁 定 书(2020)鲁7102行初153号原告车风国，男，1957年4月22日出生，汉族，住青岛市即墨区。原告车风英，女，1954年4月17日出生，汉族，住青岛市即墨区。原告车风梅，女，1961年9月14日出生，汉族，住青岛市即墨区。原告车风志，女，1963年12月8日出生，汉族，住青岛市即墨区。四原告共同委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。四原告共同委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。被告青岛市即墨区潮海街道办事处，住所地青岛市即墨区流浩河三路**。负责人王海涛，主任。委托诉讼代理人由军传，男，潮海街道办事处综合治理中心副主任。委托诉讼代理人侯伟，山东德衡律师事务所律师。被告青岛市即墨区潮海街道车家沟村村民委员会，住所地青岛市即墨区蓝鳌路**。法定代表人刘明进，主任。委托诉讼代理人侯伟，山东德衡律师事务所律师。第三人车风贵，男，1975年5月19日出生，汉族，住青岛市即墨区。第三人车风前，男，1966年4月9日出生，汉族，住青岛市即墨区。原告车风国、车风英、车风梅、车风志诉被告青岛市即墨区潮海街道办事处（以下简称潮海街道办）、被告青岛市即墨区潮海街道车家沟村村民委员会（以下简称车家沟村委会）、第三人车风贵要求确认《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》无效一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼，案经行政争议审前和解程序未达成和解，本院于2020年8月13日立案。车风前同案件处理结果有利害关系，本院通知其作为第三人参加了诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。四原告及共同委托诉讼代理人邢芳，被告潮海街道办出庭负责人由军传，被告车家沟村委会出庭负责人刘明进及二被告共同委托诉讼代理人侯伟，第三人车风贵，第三人车风前到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告车风梅、车风志、车风英、车风国诉称，涉案房屋位于青岛市即墨区潮海街道车家沟村196号，房屋所有权人为原告父亲车玉岐，原告父亲去世后该房屋归原告等六子女共有。因即墨中心城区东部片区改造项目建设，该房屋被划入征收范围。2018年12月10日，被告车家沟村委会与第三人车风贵签订了《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》（车家沟村编号：F3-054）（以下简称《补偿协议》），实际签字人是第三人车风贵之妻江燕妮。原告作为房屋产权人并未委托第三人车风贵或第三人车风贵之妻江燕妮办理被征收房屋的征收补偿事宜，《补偿协议》《授权委托书》并非原告所签，而是工作人员要求第三人车风贵之妻代签。被告在明知签名不真实的情况下签订《补偿协议》，该协议并非原告真实意思表示，严重侵害了原告的合法权益。第三人车风贵之妻江燕妮未经授权签订《补偿协议》，且事后未得到原告追认，该协议对原告不发生法律效力，故《补偿协议》应为无效。即墨市人民政府作出的《关于积极推进旧城区社区改造的实施意见》明确规定：“二、改造原则（一）政府主导、街道实施。旧城区社区（村庄）改造采用‘政府主导、街道实施’模式。”《即墨中心城区东部片区车家沟村集体土地上房屋搬迁补偿方案》明确：“十四、其他规定（一）潮海街道办事处作为改造项目实施主体，负责对搬迁改造工作实行全过程监督指导。”上述文件表明被告青岛市即墨区潮海街道办事处是改造项目的实施主体及涉案协议签订的主体。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因此，被告潮海街道办是土地征收工作的组织实施主体，在土地征收过程中应当履行征地公告、补偿安置方案公告等程序，应当对征收补偿安置工作承担法律责任。原告认为，被诉《补偿协议》属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政协议，被告签订的《补偿协议》违反法律规定，严重侵害原告的合法权益，依法属于行政诉讼的受案范围。请求法院：1.确认被告与第三人车风贵于2018年12月10日签订的《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》（车家沟村编号：F3-054）无效；2.本案诉讼费由被告承担。四原告向法院提交了以下证据：证据1.村委会证明、公安证明（户籍证明、车玉岐的户口注销证明）、证人证言（车风善、曹某）；证据2.《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》(车家沟村编号：F3-054)、《授权委托书》；证据3.《关于积极推进旧城区改造的实施意见》；证据4.《即墨中心城区东部片区车家沟村集体土地上房屋搬迁补偿方案》。被告潮海街道办辩称，涉案协议并不属于行政合同，本案不属于行政诉讼范围，法院应依法驳回起诉。1.2018年11月10日车家沟村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》召开村民代表大会，就车家沟村集体土地上房屋实施搬迁改造以及补偿方案进行决议并合法有效表决通过。2018年11月13日，被告张贴了车家沟村集体土地上房屋实施搬迁的公告以及搬迁补偿方案，因此，2018年车家沟村通过村民自治方式决定并进行搬迁的行为，与政府征收集体土地的行政行为不同，不具有行政属性。2.2018年12月10日，车家沟村委会作为搬迁人与原告授权人车风贵签订《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》(车家沟村编号：F3-054)，协议中仅就车家沟村委会与原告的权利义务进行约定，并未涉及潮海街道办任何权利义务内容的约定，潮海街道办在涉案协议中仅是见证方，既不具有协议主体地位，又没有行使行政职权，故涉案协议不是行政合同。本案中，车家沟村委会依据《中华人民共和国村民委员会组织法》组织召开村民代表会议，在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定搬迁和补偿事项，通过与村民签订补偿协议等方式解决补偿安置问题，并依据已签订的搬迁补偿协议组织拆除涉案房屋，是车家沟村进行自我组织、自我管理的合法性行为，与政府征收集体土地的行政行为完全不同。请求法院依法驳回原告起诉。被告车家沟村委会辩称，车风贵经原告授权与村委会在公平、公正、自愿、平等的基础上签订F3-054搬迁补偿协议，系双方及原告的真实意思表示，协议未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。本案中，原告在充分了解且认可搬迁补偿方案及协议约定内容的情况下，在自愿、平等且协商一致的情况下，授权车风贵与村委签订了F3-054搬迁补偿协议，虽然涉案车玉岐的房屋并没有相应集体土地使用权证和房屋权属证，但基于维护原告最大利益原则，车家沟村委会与原告签订了搬迁补偿协议。协议签订后，车风前(车玉岐儿子)按照协议约定内容，已经将其从F3-054号搬迁补偿协议中继承获得的部分拆迁利益予以领取，村委会也按照协议约定内容依法将涉案房屋拆除。其他答辩意见同潮海街道办的意见。二被告向法庭提交以下证据：证据1.村民代表大会会议纪要、签到名册、会议现场照片；证据2.集体土地上房屋实施搬迁公告、搬迁补偿方案、张贴现场照片；证据3.《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》(车家沟村编号：F3-054)、授权委托书、协议中搬迁权益的人员身份证复印件；证据4.《证明》；证据5.青岛市即墨区人民政府《征收土地公告》；证据6.《领款单》。第三人车风贵述称，涉案协议上的签字不是其本人签的，是其妻子江燕妮签的。第三人车风前述称，关于涉案协议的相关利益其已经领取了，其只是领取了自己的那一份。第三人车风贵、车风前未向法庭提交证据。经审理查明,本案四原告及第三人车风前委托第三人车风贵在即墨中心城区东部片区改造车家沟196号拆迁事宜中代理办理所有事项，2018年10月被告车家沟村委会与第三人车风贵签订涉案《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》（车家沟村编号：F3-054），就搬迁房屋的补偿事宜达成一致,被告潮海街道办作为见证方在该协议上盖章。在法庭调查过程中，第三人车风贵称该份协议上“车风贵”签字捺印系其妻子江燕妮代为签字捺印。另查明，2020年1月10日，青岛市即墨区人民政府发布《征收土地公告》，被征地村庄包括车家沟村。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议是指,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中,《即墨中心城区东部片区集体土地上住宅房屋搬迁房屋补偿协议》（车家沟村编号：F3-054）签订时间为2018年，原告未提交证据证明该协议签订时涉案土地已被征收，且被诉协议主要内容为被告车家沟村委会作为搬迁人对被搬迁人就被搬迁房屋进行搬迁补偿等事宜，被告潮海街道办仅作为见证方参与，该协议系平等民事主体之间的协议，不具有行政协议的性质。故原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)项之规定,裁定如下:驳回原告车风梅、车风志、车风英、车风国的起诉。案件受理费50元，退还原告车风梅、车风志、车风英、车风国。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。审 判 长 孔 慧人民陪审员 王 群人民陪审员 张如意二〇二〇年九月二十四日法官助理王慧丰书记员袁欣