广西壮族自治区贺州市八步区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1102行初37号 原告陈国恩，男，1965年1月31日出生，汉族，住贺州市八步区。 委托诉讼代理人梁红霞，广西桂东律师事务所律师。 委托诉讼代理人程达坤，广西桂东律师事务所律师。 被告贺州市八步区应急管理局。地址：贺州市八步区爱民路爱群巷**。 法定代表人吴泽援，该局局长。 出庭应诉负责人罗传富，该局副局长。 委托诉讼代理人唐庆文，广西守初律师事务所律师。 委托诉讼代理人赖稳，该局工作人员。 原告陈国恩不服贺州市八步区应急管理局安全生产行政处罚纠纷一案，于2020年5月21日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人梁红霞，被告行政机关负责人罗传富、委托诉讼代理人唐庆文及赖稳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告贺州市八步区应急管理局于2020年4月20日对原告作出（贺八）应急罚（2020）Ｃ1-1号行政处罚决定书，该决定书的主要内容有：3月6日下午15点10分许，贺州市环境卫生管理处（以下简称贺州环卫处）位于贺州市八步区的贺州市生活垃圾无害化处理场，因受连续暴雨天气影响，出现垃圾渗滤液调节池及渗滤液集液池爆满，贺州市郁林建筑工程有限公司（项目承包单位）在组织劳务工人对垃圾填埋场渗滤液集液井进行应急处置过程中发生硫化氢气体中毒，造成一人死亡，直接经济损失大约73万元，陈国恩存在下列行为：对本公司的安全生产工作履职不到位。一是未建立、健全公司项目安全生产责任制；二是未组织制定本公司项目安全生产规章制度和操作规程，未制定有公司项目安全生产现场管理制度和特种作业（有限空间、有害气体）安全操作规程；三是未组织制定并实施本公司项目安全生产教育和培训工作，未进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（一）、（二）、（三）项的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（一）项的规定，决定给予处人民币壹万柒仟壹佰捌拾玖元罚款的行政处罚，并告知如果不服本处罚决定，可以依法在60日内向八步区人民政府或者贺州市应急管理局申请行政复议，或者在6个月内依法向八步区人民法院提起行政诉讼的权利。 被告于2020年6月4日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据： 一、程序性证据： 证据一：《事故现场勘查通知》、《成立调查组通知》、《通知》、《签名表》、《调查报告的请示》、《调查报告的批复》、《贺州市环境卫生管理处“3.6”中毒事故调查报告》（以下简称《“3.6”中毒事故调查报告》）各1份，证明：(1)被告针对“3.6”中毒事故依据法定程序组成事故调查组并对事故进行调查的事实；（2)被告依法定职责对“3.6”中毒事故进行案件分析和案件讨论的事实；（3)被告依法定职责对“3.6”中毒事故上报给八步区政府的事实；（4)八步区政府基本同意被告对《“3.6”中毒事故调查报告》的定性；(5)《“3.6”中毒事故调查报告》认定“3.6”中毒事故虽然具有违反《中华人民共和国安全法》的相关规定，但承担责任的个体主体仍不明确的事实。 证据二：《区领导指示文件》、《处理签》、《关于申请延长事故调查期限的请示》、《八步区政府同意延长事故调查期限的处理签》、《通知》、《签名表》、《调查报告的请示》、《调查报告的批复》、《贺州市环境卫生管理处“3.6”中毒事故的再调查报告》(以下简称《“3.6”中毒事故的再调查报告》）、《营业执照》、《陈国恩身份证复印件》、《劳务派遣经营许可证》各1份，证明：(1)八步区政府相关领导针对“3.6”中毒事故作了再调查指示的事实；（2)被告依法定职责对“3.6”中毒事故进行再调查、再分析和再讨论的事实；(3)八步区政府同意对“3.6”中毒事故再调查延期的事实；（4)被告依法定职责对“3.6”中毒事故再次上报给八步区政府的事实；（5)八步区政府同意被告对《“3.6”中毒事故的再调查报告》的定性；(6)《“3.6”中毒事故的再调查报告》认定“3.6”中毒事故具有违反《中华人民共和国安全法》的相关规定，承担责任的个体主体是原告的事实。 证据三：《立案审批表》、《重大执法决定法制审核意见书》、《行政处罚集体讨论记录》、《行政处罚告知书》、《听证告知书》、《听证会通知书》、《听证报告》、《案件处理呈批表》、《行政处罚决定书》、《送达回执》等各1份，证明被告的行政行为符合法定程序，被告对陈国恩进行行政处罚经过集体讨论的事实。 二、实体性证据： 证据一：《事故现场勘验笔录》、“3.6”中毒事故《现场相片》、吴海明等10人的《询问笔录》各1份，证明：(1)被告针对“3.6”中毒事故依法进行调查的事实；（2)“3.6”中毒事故发生在丘忠潜带领劳务工人抢险现场的事实；（3)被告依法认定“3.6”中毒事故的企业责任主体具有以下违法行为的事实：①未在有较大危险因素的场所设置有明显的安全警示标志；②开展有限空间作业未安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实；③未向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施，现场管理人员对劳务人员进行教育和督促仅限于口头教育“注意安全”；④未给从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品。 证据二：《贺州环卫处申辩书》、《(服字40号)合同书》、《中标书》、《贺州市市政管理局批文》、《合同书》、《授权函》、《支付票据》、《请款函》、《工程量签证单》各1份，证明：(1)（服字40号)合同己经被履行了的事实；（2)为了贺州环卫处工作的顺利进行，郁林公司和贺州环卫处继续履行（服字40号)合同的事实；（3)贺州环卫处和郁林公司继续履行（服字40号)合同得到贺州市市政管理局批准的事实；（4)郁林公司与贺州环卫处的结算方式是工程量次月结算支付的事实；（5)“3.6”中毒事故发生地是在郁林公司正在进行生产经营活动现场的事实；(6)郁林公司与贺州环卫处的最后进行工程量签单是发生在2019年2月25日的事实；(7)对于发生在2019年2月至2019年3月6日的工程量郁林公司不和贺州环卫处签单的事实。 证据三：丘恒科等4人的《询问笔录》、《身份证复印件》、《合同书》各1份，证明：(1)丘忠潜是“贺州市无害化生活垃圾填埋场零星用工及垃圾覆土用泥采购项目”项目代表的事实，（2)郁林公司与贺州环卫处对“贺州市无害化生活垃圾填埋场零星用工及垃圾覆土用泥采购项目”从2016年5月1日起就开始合作的事实。 三、适用法律：《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《安全生产违法行为行政处罚办法》、《中华人民共和国行政处罚法》。 原告陈国恩诉称：原告认为被告作出的（贺八）应急罚(2020)C1-1号行政处罚决定书是错误的，理由如下： 一、程序严重违法。 （一）“3.6”中毒事故发生后，事故调查组于2019年5月15日出具的《“3.6”中毒事故调查报告》符合法律规定，而2019年9月6日出具的《“3.6”中毒事故的再调查报告》已超过法律规定的60日内提交事故调查报告的规定，不能作为处理事故的依据,被告以《“3.6”中毒事故的再调查报告》对原告作出处罚缺乏法律依据。 （二）“3.6”中毒事故发生后，八步区政府立即成立事故调查组进行调查,但被告于2020年4月20日才作出（贺八）应急罚(2020)C1-1号行政处罚决定书，从事故发生到作出行政处罚已超过法定的行政处罚期限。 二、认定事实不清。 （一）“3.6”中毒事故渗滤液集液井处置不属于郁林公司承包项目。首先，“3.6”中毒事故渗滤液集液井属于贺州市生活填埋场改扩建工程项目，由广西大业建设集团有限公司、中国轻工业南宁设计工程有限公司中标建设，该工程位于原告中标工程下方，由于渗滤液集液井阀门在集液井底部，存在重大安全隐患，竣工后一直没有验收。其次，渗滤液集液井应急抢险不在《贺州市环境卫生管理处垃圾场零星用工及垃圾覆土用泥采购合同》采购项目范围内，该合同没有应急抢险这一项目，原告也没有义务为他人的工程项目应急抢险。 （二）2018年5月1日，郁林公司与贺州环卫处签订《合同书》，合同约定：本合同有效期自2018年5月1日至环卫整体市场化项目招标工作完成为止。2018年9月25日贺州市市政管理局对垃圾填埋场市场化公开招标工作完成，郁林公司与贺州环卫处的政府采购合同在“3.6”中毒事故发生前已终止。 （三）“3.6”中毒事故事故应急抢险是贺州环卫处安排广西恒新清洁服务有限公司（以下简称恒新公司）进行的。恒新公司法定代表人丘恒科认可“3.6”中毒事故是其公司安排的劳务派遣人员去工作的，恒新公司提交相关政府部门的所有材料都认可“3.6”中毒事故劳务派遣人员是其公司安排去工作的，这与《“3.6”中毒事故调查报告》是相互吻合的。 三、适用法律错误。 郁林公司没有参与“3.6”中毒事故应急抢险处置工作，原告作为郁林公司法定代表人，不是被行政处罚的主体，（贺八）应急罚（2020)C1-1号行政处罚决定书程序严重违法，适用法律错误。 综上所述，被告作出的（贺八）应急罚（2020)C1-1号行政处罚决定书程序违法、认定事实不清、适用法律错误，请求依法撤销该行政处罚决定书。 原告向本院提供的证据有：1、《(贺八）应急罚(2020)C1-1号行政处罚决定书》；2、《“3.6”中毒事故的再调查报告》；3、《“3.6”中毒事故调查报告》各1份，证明被告依据《“3.6”中毒事故的再调查报告》认定的事实对原告进行行政处罚程序违法，应以《“3.6”中毒事故调查报告》为依据。4、《中标通知书》；5、《政府采购合同书》；6、《合同书》；7、《贺州市城区主次干道清扫保洁等服务采购中标结果公告》各1份，证明“3.6”中毒事故发生时，原告已不再进行无害化生活垃圾填埋零星用工及垃圾覆土用泥采购项目工作。8、《广西科文招标有限公司关于贺州市生活垃圾填埋场改扩建工程等中标公告》；9、现场相片各1份，证明“3.6”中毒事故发生的地点，不在原告的合同工作范围内，也非原告的建设项目，即使原告的合同仍在有效期内，也不可能派人处理。10、《劳动合同》；11、《解除（终止）劳动关系证明书》；12、《恒新公司人事任命通知》；13、《关于市区垃圾填埋场零星用工情况说明》；14、《恒新公司工资表》；15、丘忠潜《桂林银行卡流水》各1份，证明“3.6”中毒事故发生时，丘忠潜、徐月科等人均不是郁林公司的员工，而是恒新公司员工的事实。16、丘恒科的笔录，证明丘恒科作为恒新公司法定代表人，其陈述平时类似“3.6”事故的应急处置工作由其公司承接，与原告没有关系的事实。 被告贺州市八步区应急管理局辩称：被告作出的（贺八）应急罚(2020)C1-1号行政处罚决定书是正确的，理由如下： 一、程序合法。被告作出行政处罚决定前，严格按照法律、法规规定的程序进行立案申请、立案审批、处罚告知、听证告知、组织听证、集体讨论等，最后才作出行政处罚决定，被告的处罚程序符合法律规定。原告主张《“3.6”中毒事故的再调查报告》和行政处罚决定，均超过法定时效的理由不能成立。 二、事实认定清楚。2017年5月1日，原告与贺州环卫处签订为期一年的《垃圾零星用工及垃圾覆土用泥采购合同》，并向贺州环卫处出具一份《关于贺州市无害化生活垃圾填埋场零星用工及垃圾覆土用泥采购项目经理和项目代表的授权函》，明确丘忠潜为该项目代表。合同履行过程中，贺州环卫处均联系丘忠潜，由丘忠潜带领恒新公司的劳务工人完成工作，工作量的签单和结算均跟原告确认结算。合同履行期限届满后，由于新的中标单位没有及时入场，原告至“3.6”中毒事故发生仍在履行上述合同。因此，“3.6”中毒事故可归结为原告的生产经营活动，原告提出从2018年9月26日起至2019年3月6日变更由恒新公司履行合同，以及事故发生地属于贺州市生活填埋场改扩建工程项目，与原告无关的理由是错误的。原告陈国恩作为郁林公司的法定代表人，在“3.6”中毒事故中的违法行为被《“3.6”中毒事故的再调查报告》认定如下：1、未建立、健全安全生产责任制。2、未组织制定公司安全生产规模制度和操作规程，未制定有公司项目安全生产现场管理制度和特种作业（有限空间、有害气体）安全操作规程。3、未组织制定并实施公司安全生产教育和培训工作，未进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。原告陈国恩的上述行为违反了《中华人民共和国安全生产法》的规定，对事故的发生负有主要领导责任，所以被告对原告作出的行政处罚决定符合法律规定。 三、被告作出的（贺八）应急罚（2020）C1-1号行政处罚决定程序合法、事实清楚，原告主张的事实和理由不成立。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 被告提供的程序性证据：原告对证据一的三性无异议，但认为应以《“3.6””中毒事故调查报告》为处罚依据；对证据二、三有异议，认为程序不合法。本院认为，被告提供的程序性证据，来源合法、客观真实，未违反程序规定，本院予以认定。 被告提供的实体性证据：原告对证据一的三性有异议，对证明的内容有异议；对证据二中的申辩书、工程量签证单、通知及证明内容和证据三中丘忠潜、廖燕的笔录有异议，认为“3.6””中毒事故发生地点不在郁林公司与贺州环卫处签订合同的范围内，参与抢险的人员也不是郁林公司的公司员工，不应由原告陈国恩承担安全生产事故责任，郁林公司和陈国恩均不是本次事故的主体；对其余证据无异议。本院认为，被告提供的实体性证据一、二、三来源合法，与本案具有关联性，可以证实“3.6””中毒事故发生时，原告仍在继续履行2017年5月1日与贺州环卫处签订的《垃圾零星用工及垃圾覆土用泥采购合同》，且没有尽到安全管理责任的事实，本院予以认定。 原告提供的证据，被告对所证实的内容有异议。本院认为，原告所证实“3.6”中毒事故与其无关的内容，与事实不符，本院不予认定。 经审理查明，原告陈国恩系郁林公司的法定代表人。2017年4月14日，郁林公司被确定为贺州市无害化生活垃圾填埋场零星用工及垃圾覆土用泥采购项目（项目编号：HZZFCG2017服字40号）的中标供应商，中标金额为990080元。2017年5月1日，郁林公司（承包方）与贺州环卫处（发包方）签订《合同书》，双方约定：合同履行期限为一年，即从合同签订之日起至2018年4月30日止；施工地点为贺州市生活垃圾无害化填埋场；施工项目为防渗膜垒防护沙袋、装导气石笼、其他零星劳务用工（如除草、清排洪沟内淤泥和垃圾等零星工作）等七项内容；并在施工要求中约定所需工具设备及材料（除喷药车、杀虫药剂、抽水泵、导气管、钢丝网、垒防护沙袋的编织袋和雨污分流膜外）全部由承包方自行购买，在施工过程中承包方必须做好防护措施，确保工作人员的人身安全，如出现人身伤亡、中毒、细胞感染，对场外环境造成污染及其他纠纷的一律由承包方全部承担，与发包方无关。合同签订当日，郁林公司向贺州环卫处出具采购项目经理和项目代表的授权函，委托丘忠潜为项目代表。郁林公司在合同履行过程中，没有对工作场所采取必要的安全防患措施，也没有对进入现场作业的工作人员进行安全生产教育，实际工作通过项目代表丘忠潜交由恒新公司完成。 合同履行期限届满后，因贺州市无害化生活垃圾填埋场零星用工及垃圾覆土用泥采购项目（项目编号：HZZFCG2017服字40号）已列入环卫整体市场化项目，但在该项目完成时间暂无法确定的情况下，贺州环卫处（甲方）与郁林公司（乙方）于2018年5月15日再次签订《合同书》，其中约定：甲方将贺州市生活垃圾无害化填埋场零星用工及垃圾覆土用泥采购项目委托给乙方；合同有效期自2018年5月1日起至环卫整体市场化项目招标工作完成为止；服务标准按照“贺州市环境卫生管理处垃圾场零星用工及垃圾覆土用泥采购（项目编号：HZZFCG2017服字40号）”合同中约定的所列条款执行，每月用工及用泥采购所产生的费用先由乙方垫付，甲方于次月收到发票后再支付给乙方等内容。 2019年2月12日，郁林公司向税务机关申请开具了2019年1月份垃圾场零星用工及垃圾覆土产生的费用62026元的增值税发票，并向贺州环卫处申请拨款。2019年2月25日，贺州环卫处同意将上述款项拨付给郁林公司。 2019年3月6日，贺州市生活垃圾无害化处理场因受连续暴雨天气影响，出现垃圾渗滤液调节池及渗滤液集液池爆满，贺州环卫处的刘锡军通知丘忠潜组织劳务人员排险，丘忠潜则联系恒新公司安排刘元科、吴海明、赖信伟、徐月科等人到现场作业。当日15时许，徐月科进入集液池关闭阀门过程中因硫化氢气体中毒死亡。因发生“3.6”中毒事故，贺州环卫处与郁林公司之间对于2019年2月1日至3月6日期间垃圾场零星用工及垃圾覆土产生的费用没有进行结算。 2019年3月12日，八步区政府成立贺州环卫处“3.6”中毒事故调查处理工作领导小组。 2019年4月28日，八步区安全生产委员会办公室向八步区政府提交《关于审核贺州市环境卫生管理处“3.6”中毒事故调查报告的请示》。2019年5月10日，八步区政府作出贺八政办函[2019]40号《关于贺州市环境卫生管理处“3.6”中毒事故调查报告的批复》。2019年6月6日，因贺州环卫处对事故调查报告提出异议，八步区政府启动重新调查程序。2019年9月10日，八步区安全生产委员会办公室向八步区政府提交《关于审核贺州市环境卫生管理处“3.6”中毒事故再调查报告的请示》。2019年10月25日，八步区政府作出贺八政办函[2019]166号《关于贺州市环境卫生管理处“3.6”中毒事故再调查报告的批复》，原则同意事故调查组对该事故原因分析、性质认定和对相关单位责任、责任人的处理建议及提出的事故防范措施。 2020年1月，中共贺州市委办公室、贺州市人民政府办公室印发《贺州市八步区机构改革方案》中，将区安全生产监督管理局的职责以及区政府办公室的应急管理职责，相关机构的消防管理职责等整合，组建八步区应急管理局。 2020年3月3日，被告针对“3.6”中毒事故存在的行政违法行为进行立案调查。2020年4月20日，被告经过调查后，向原告陈国恩作出（贺八）应急罚（2020）C1-1号行政处罚决定书，决定给予处人民币壹万柒仟壹佰捌拾玖元罚款的行政处罚。原告不服，向本院提起行政诉讼。 本院认为：一、关于行政处罚程序是否合法的问题。首先，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条“行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。”的规定，被告从立案到作出行政处罚决定的期限并未超出法定期限。由于安全生产事故调查程序和行政处罚程序是紧密相连但又不同一的程序，两者有各自的期限要求，原告提出应当从事故发生之日起计算行政处罚期限的主张，缺乏法律依据，本院不予采信。其次，被告立案调查后，作出《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，告知行政处罚相对人拟处罚的种类和金额，并告知享有陈述、申辩和要求举行听证等权利，被告的行政处罚程序符合法律规定。 二、关于被告认定陈国恩作为行政处罚相对人的事实是否清楚的问题。首先，2017年5月1日，贺州环卫处与郁林公司签订的《合同书》，属于行政协议，该协议履行期限届满后，双方于2018年5月15日再次签订《合同书》，明确约定该行政协议的履行期限从2018年5月1日起至环卫整体市场化项目招标工作完成止。上述行政协议签订后至2019年发生“3.6”中毒事故，均由郁林公司项目代表丘忠潜负责联系恒新公司安排劳务人员履行协议，郁林公司在中毒事故发生前对此从未提出异议；其次，从2018年5月15日再次签订的《合同书》所约定的服务标准按照“贺州市环境卫生管理处垃圾场零星用工及垃圾覆土用泥采购（项目编号：HZZFCG2017服字40号）”合同中约定的条款执行，每月用工及用泥采购所产生的费用先由郁林公司垫付，从贺州环卫处于次月收到发票后再支付给郁林公司的内容来看，郁林公司于2019年2月12日向税务机关申报纳税后，贺州环卫处于2019年2月25日同意向郁林公司拨付2019年1月份的垃圾场零星用工及垃圾覆土产生的费用，由此可见，双方结算方式与合同约定是一致的，“3.6”中毒事故发生时，双方尚未对2019年2月份产生的费用进行结算，郁林公司仍继续履行行政协议。再次，郁林公司中标后，在履行行政协议过程中，除委托项目代表丘忠潜现场管理外，劳务用工均由恒新公司提供。原告陈国恩作为郁林公司法定代表人，未组织制定公司项目安全生产规章制度和操作规程，未组织制定并实施公司项目安全生产教育和培训工作的行为，已违反法律规定。上述事实有《合同书》、《授权函》及相关证人证言予以证实。基于上述情形，被告认定陈国恩作为生产经营单位的主要负责人，未依法履行安全生产管理职责的事实是清楚的，继而作为行政处罚相对人是正确的。 综上所述，原告陈国恩的行为已经违反《中华人民共和国安全生产法》的相关规定，被告认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，原告的诉请主张，理据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下： 驳回原告陈国恩的诉讼请求。 本案受理费50元(原告已预交)，由原告陈国恩负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区贺州市中级人民法院。 审 判 长 何学文审判员骆珈希 审 判 员 李   兰   英 二〇二〇年九月九日 法官助理 莫   艳   学 书 记 员 雷   雨   熹 黎洁