广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终962号 上诉人（原审原告）荔浦市修仁镇建陵社区居民委员会建中第10村民小组。 诉讼代表人陆尚珍，组长。 委托代理人冷丽艳，广西君朗律师事务所律师。 委托代理人陆尚英，女，1959年6月19日出生，汉族，住荔浦市。 被上诉人（原审被告）桂林市人民政府，住所地桂林市临桂区西城中路69号。 法定代表人秦春成，市长。 委托代理人潘昌裕，该市司法局工作人员。 委托代理人刘雷，该市司法局工作人员。 原审第三人荔浦市修仁镇福旺村村民委员会六马屯村民小 -2- 组。 诉讼代表人莫家雄，组长。 原审第三人赖玉兰，女，1952年8月4日出生，汉族，住荔浦市。 原审第三人覃永生，男，1958年11月24日出生，汉族，住荔浦市。 原审第三人蔡日生，男，1952年12月26日出生，汉族，住荔浦市。 原审第三人黄传发，男，1969年3月28日出生，汉族，住荔浦市。 原审第三人黄传贵，男，1966年8月10日出生，汉族，住荔浦市。 上列六原审第三人共同委托代理人刘卫，广西鼎峰律师事务所律师。 原审第三人荔浦市人民政府，住所地荔浦市荔城镇滨江路6号。 法定代表人李玉清，市长。 委托代理人李荣双，该市司法局工作人员。 -3- 委托代理人张永宾，广西华桂律师事务所律师。 上诉人荔浦市修仁镇建陵社区居民委员会建中第10村民小组（以下简称建中10组）因与被上诉人桂林市人民政府（以下简称桂林市政府）及原审第三人荔浦市修仁镇福旺村村民委员会六马屯村民小组（以下简称六马屯）、赖玉兰、覃永生、蔡日生、黄传发、黄传贵（以下简称赖玉兰等5人）、荔浦市人民政府（以下简称荔浦市政府）土地行政复议一案，不服桂林市中级人民法院（2019）桂03行初428号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，本案争执山场位于六马屯村民黄传发、黄传贵屋后，建中10组称为矮子岭，六马屯、赖玉兰等5人称为屋背岭、野狗岭，其四至界限为：东面从丁家田沿黄传发屋背横到野狗岩冲漕止与黄传发果地、覃永生杂木林、六马屯岭相邻，南面以野狗岩冲漕为界与六马屯、枫鱼井屯岭相邻，西面到半山××界与××队岭相邻，北面以冲漕为界与丁家岭、丁家旱田相邻，地面附着物是六马屯村民种植的砂糖桔果树，有二穴祖坟。各方当事人均未提供争议山场在解放后土改、合作化、“四固定”、生产承包责任制、林业“三定”等各时期的权属凭证材料。建中10组主张争议山场为矮子岭的一部分，其认为矮子岭在新中国成立前是建中10组村民封玉书、封玉贤祖辈向桂岭人梁仕祥家买受得来，新中国成立后土改时为建中10组村民封姓人管业， -4- 合作化后为建中10组集体管业，该时期建中10组每年到该岭收摘茶籽，1981年落实承包责任山时，建中10组将整个矮子岭承包给封玉书、封玉贤二户管业，由于建中10组居住地距离矮子岭较远，附近丁家、张家、三塘角等村屯村民在征得封家人同意之后，到该岭上进行开垦种植各种短期生长的农作物直到2003年止，2002年12月20日建中10组村民陆尚英与案外人曾小宝签订《合作造林协议书》,将矮子岭承包给他人进行林业开发生产，但承包人并未开发使用本案争议山场。六马屯、赖玉兰等5人主张争议山场为其屋背岭、野狗岩的一部分，其村民开荒种植过各种短期生长的农作物及竹子等，2007年左右，建中10组村民将争议山场上所种竹、林木处理之后改种上柑桔类水果至今。2011年赖玉兰等5户分别取得的《林权证》包含了本案争议山场，后建中10组不服从而引发本案权属纠纷。2015年7月30日、2016年3月1日原荔浦县人民政府以赖玉兰等5人将建中10组矮子岭土地申报在自己名下及相邻周边权利人签字确认违反规定为由，分别作出荔政林撤字〔2015〕2、3、4号和荔政林撤字〔2016〕2、3号决定撤销了赖玉兰等5人持有的《林权证》中与本案争议山场相关联的屋背岭、野狗岩的权属登记。赖玉兰等5人不服分别向桂林市政府申请行政复议，桂林市政府分别作出市政复决字〔2016〕76、77、78号及市政复决字〔2017〕75、76号复议决定维持了原荔浦县人民政府作出的上述撤证决定，其中市政复决字〔2017〕75、76号复议决定送达 -5- 后，因黄传贵、黄传发未提起行政诉讼，该两份复议决定已生效，而市政复决字〔2016〕76、77、78号经赖玉兰、蔡日生、覃永生向原审法院提起行政诉讼，该院于2016年10月24日分别作出（2016）桂03行初169、170、171号行政判决撤销该三份复议决定和原撤证决定。 建中10组遂于2017年4月20日向荔浦市政府申请对本案争议山场进行确权和撤销赖玉兰等5人持有的《林权证》中涉及本案争议山场的林权登记。荔浦市政府于2018年11月8日作出荔政处字〔2018〕第23号《行政处理决定书》（以下简称23号处理决定），决定：一、撤销被申请人村民赖玉兰户《林权证》编号B451101502065中野狗岩项登记内容、蔡日生《林权证》编号B451101502073中野狗岩项登记内容、覃永生户《林权证》编号B451101477461中屋背岭项登记内容。二、在争执地范围内的土地所有权归申请人集体所有，四至界限以本决定书查明的为准（详见权属界线图）。三、在争执地范围内的坟墓按农村习惯予以保留，不得破坏。根据本处理决定书制作的权属界线图与本处理决定书具有同等的法律效力。六马屯、赖玉兰等5人不服，向桂林市政府申请复议。桂林市政府于2019年7月24日作出市政复决字〔2019〕105号《行政复议决定书》（以下简称105号复议决定），决定：撤销荔浦市政府2018年11月8日作出23号处理决定，由荔浦市政府重新作出具体行政行为。建中10组不服105号复议决定，向原审法院提起本案诉讼，诉请撤销105 -6- 号复议决定。 原审另查明，2005年，建中10组村民陆尚英、封玉书与六马屯村民黄世光、建陵社区建东第11村民小组村民黎朝庆因矮子岭权属发生纠纷，经原荔浦县林业局调解，双方于2006年1月9日达成了《权属纠纷调解协议书》，协议载明矮子岭土地所有权、使用权及林木所有权归本案建中10组集体所有。该《权属纠纷调解协议书》对矮子岭的四至范围未作文字记载，并附有原荔浦县林业局手绘权属界线图，“附权属界线图”是一份草图，荔浦市政府认为该《权属纠纷调解协议书》所确定的范围未包括本案争议山场范围。 原审认为，《广西壮族自治区土地山林水利调解处理条例》第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定。第三十条规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理。由上述规定可知，政府作出处理决定前应当查明事实，在事实清楚的情况下才能作出处理决定。本案中，荔浦市政府认定本案争议山场为建中10组所有的矮子岭的一部分，并认为建中10组主张争议山场的权属来源清楚、管业事实比较明确、建中10组主张本案争议山场权属 -7- 证据确凿，但荔浦市政府向该院提供的证据中能证明建中10组对争议山场权属来源和管业事实的主要是《合作造林协议书》、调查笔录等证据，其中《合作造林协议书》为建中10组村民单方与案外人签订，承包人并未实际管业使用到本案争议山场，调查笔录涉及争议山场权属事实的部分也只是建中10组及其所属社区村民的陈述，从现有证据来看，尚不足以得出本案争议山场为建中10组所有的矮子岭的一部分及建中10组主张争议山场的权属来源清楚、管业事实比较明确、证据确凿的结论。故，荔浦市政府对上述事实作出认定的证据并不充分，其作出的23号处理决定证据不足，相关事实有待荔浦市政府进一步调查核实，桂林市政府作出105号复议决定撤销23号处理决定，由荔浦市政府重新作出行政行为的复议结果并无不当，该院依法予以支持，建中10组要求撤销105号复议决定的诉讼请求理由不充分，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回建中10组的诉讼请求。案件受理费50元，由建中10组负担。 上诉人建中10组上诉称，原审认定“从现有证据来看，尚不足以得出本案争议山场为建中10组所有的矮子岭的一部分及建中10组主张争议山场的权属来源清楚、管业事实比较明确、证据确凿的结论”，属认定事实不清，缺乏事实和法律依据。首 -8- 先，六马屯在原审中提交的6份证据均不能证明争议山场属其所有，也没有证据证明六马屯长期管业争议地。其次，建中10组在原审中提交的证据足以证实争议山场权属属建中10组所有，并证实建中10组直接或间接地管业争议地。再次，荔浦市政府在原审中提交的《合作造林协议》、林改勘界材料、调查笔录充分证实了争议山场为建中10组矮子岭的一部分，证实了其对争议地的管业事实。最后，桂林市政府在原审中提交的《行政复议立案审批表》《案件受理通知书》《行政复议决定书》以及陆尚英等人调查笔录等证据所证明的内容与事实相悖，不能证明争议山场属六马屯所有或六马屯对争议地进行了长期管业。综上，请求撤销原审判决，撤销105号复议决定。 被上诉人桂林市政府辩称，《合作造林协议书》包含了本案争议地，但承包人并未实际管业使用本案争议土地，荔浦市政府认为建中10组主张争议山场的权属来源清楚，管业事实清楚，证据不足，理由不充分。原审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求维持原判。 原审第三人六马屯及赖玉兰等5人述称，本案所涉集体土地所有权已经政府合法调处而确定，有《权属纠纷调解协议书》证实。本案的事实应遵循多份已生效司法判决及行政决定书，包括市政复决字〔2017〕75号、市政复决字〔2017〕76号生效的行政复议决定书及（2016）桂03行初169号、170号、171号行 -9- 政判决书。原审判决以建中10组无管业事实证据为由驳回诉请是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人荔浦市政府述称，建中10组对争议地的权属来源清楚，是其村民封玉书、封玉贤的祖辈买受所得，其提交的《合作造林协议》应当认定为其管业事实。原审判决未对案件事实作出客观认定，请求纠正原审判决。 二审审理期间，经本院依法组织询问，各方当事人对原审判查明的事实均无异议，亦未向本院提交新证据。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，因被诉的105号复议决定以23号处理决定认定《合作造林协议书》为争议地权属凭证错误，处理结果明显不当为由予以撤销，故本案二审争议焦点为105号复议决定撤销23号处理决定的理由是否有事实和法律依据。 根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条的规定，人民政府处理土地、山林和水利权属纠纷，在查明事实的基础上进行处理。第三十四条列举了可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料范围。本案中，建中10组向荔浦市政府提出确权申请，主张案涉“矮子岭”土地的所有权。争议双方均未提交土改、合作化、四固定、林业“三定”等时期 -10- 争议地的合法有效权属凭证。荔浦市政府以建中10组主张土地权属来源清楚，管业事实比较明确，所提供的《合作造林协议书》依法可以作为本案土地确权的证据予以采信为由，作出23号处理决定，将争执地范围内的土地所有权确权归建中10组集体所有。荔浦市政府作出上述事实认定的主要依据是《合作造林协议书》与调查笔录等证据。但该《合作造林协议书》并不属于上述法律规定可以作为土地山林权属确权的证据材料，且该协议为建中10组村民陆尚英与案外人签订，案外人并未实际管理使用本案争议山场，该协议书不足以作为建中10组管理使用争议山场的管业事实。荔浦市政府提供的调查笔录多为建中10组村民及建中10组所属社区村民的陈述，证明力较弱。荔浦市政府提供的以上证据未能充分证明建中10组的权属主张，据此作出23号处理决定，认定事实不清，证据不足。桂林市政府经复议作出105号复议决定撤销23号处理决定，并无不当。原审判决驳回建中10组请求撤销105号复议决定正确。 综上，建中10组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人荔浦市修仁镇建陵社区居民委员会建中第10村民小组负担。 -11- 本判决为终审判决。 审 判 长 朱燕峰 审 判 员 熊 梅 审 判 员 蒋新江 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 张 蕾 书 记 员 罗雨珊