安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖05行初30号 原告孙玉兰，女，1969年9月19日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人谢瑞青，北京在明律师事务所律师。 被告马鞍山市人民政府，住所地安徽省马鞍山市太白大道**，统一社会信用代码。 法定代表人袁方，该市市长。 出庭负责人阿克斌，该市政府副秘书长。 委托代理人刘喜，该市司法局工作人员。 委托代理人徐瑞宝，该市雨山区司法局工作人员。 原告孙玉兰诉被告马鞍山市人民政府拆迁行政强制一案，孙玉兰不服本院（2019）皖05行初56号行政裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院（2020）皖行终433号行政裁定书撤销一审裁定，指令本院予以立案。本院于2020年8月10日立案后，依法组成合议庭于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告孙玉兰及委托代理人谢瑞青，被告马鞍山市人民政府的出庭负责人阿克斌及委托代理人刘喜、徐瑞宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 孙玉兰起诉称，原告在马鞍山市××××岘村拥有合法承包地。因马鞍山市餐厨垃圾处理项目需征收起诉人承包地，2018年11月17日，马鞍山市人民政府未经起诉人同意、未履行任何法定程序、未出具任何法律文书的情况下强制推平原告土地，导致该地上附着物被毁，无法继续使用。据了解，涉案征收项目的征收土地方案由马鞍山市人民政府发布，补偿安置方案也由其批准实施，马鞍山市人民政府系该项目的征收主体。集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才有依法征收土地及其附属物的职权，因而，除非被告能够举证证明土地确系在其不知情的情况下由其他主体违法推平，应当依法推定被告实施了推平行为。故现以马鞍山市人民政府为被告提起本诉，请求确认被告于2018年11月17日强行推平原告位于马鞍山市××××岘村承包地的行为违法。 孙玉兰向本院提交以下证据（均为复印件）： 1.原告身份证复印件一份，证明原告的身份情况。 2.土地被推平照片1张。证明原告承包地被推平的事实。照片系原告手机拍摄，拍摄时间是2018年11月17日上午8：11分，因原手机遗失，现使用手机无法显示拍摄时间。 3.2019年1月18日原马鞍山市国土资源局雨山分局作出的马国土资雨（2019）2号告知书及附件，附件包括征收土地方案公告和补偿安置方案公告，表明本案被告是涉案项目的征收主体，有依法征收土地以及附属物的职权，在其未提交证据证明有其他单位在其不知情的情况下实施了推地行为，应当推定被告是征收主体实施或者是委托实施。两个方案公告确定由雨山区人民政府组织实施，雨山区人民政府是受被告授权或者委托实施征收行为，责任应当由被告承担。 4.最高人民法院（2018）最高法行再106号行政裁定书复印件一份，按照该裁定书裁判精神，马鞍山市人民政府是本案的适格被告。 马鞍山市人民政府答辩称，马鞍山市人民政府未实施推平案涉土地的行为，不是本案适格被告。2016年，因马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）建设需要，经安徽省人民政府批复，马鞍山市人民政府发布征收土地方案公告和补偿安置方案公告，决定征收雨××××村村山东岘村集体土地，征收工作由雨山区人民政府组织实施。马鞍山市人民政府不是案涉土地征收的实施单位。根据雨山区人民政府提供的净地证明等材料可知，案涉项目地块的清表工作系雨山区向山镇人民政府（以下简称向山镇政府）具体实施，因此，当事人对清表行为不服提起诉讼，应当以向山镇政府为被告。原告以马鞍山市人民政府为被告提起本案诉讼，没有事实和法律依据，请求依法驳回。 马鞍山市人民政府法定期限内向本院提交以下证据（均为复印件）： 证据组一、1.马鞍山市餐厨垃圾项目核准批复；2.安徽省人民政府建设用地批复皖政地【2016】1039号；3.马鞍山市人民政府征收土地方案公告2016年第37号；4.马鞍山市餐厨垃圾处理地块（一期）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿方案公告2016年45号。证明案涉项目地块的征收补偿工作具体由雨山区人民政府组织实施，非由马鞍山市人民政府直接实施。 证据组二、1.马鞍山市征地补偿调查审核表（7）；2.雨山区土地和房屋征收管理局（现为雨山区土地和房屋征收管理中心）支付涉及被征收的土地各项补偿费支付到向山镇政府票据；3.郭起才（孙玉兰）户涉征土地测绘图；4.向山镇政府支付给陶村餐厨垃圾处理项目的支出证明及汇款单；5.向山镇政府支付给陶村孙玉兰等4户的土地费、青苗费和人员安置费票据及发放表。上述证据证明：1、雨山区人民政府履行了相关法定职责；2、确认孙玉兰户涉征土地的田亩数。 证据组三、1、向山镇政府净地证明；2、向山镇政府关于孙玉兰诉马鞍山市人民政府强制推平承包地案相关情况的报告；3、关于孙玉兰诉马鞍山市人民政府强制推平承包地确认行政违法案件的答复书。上述证据证明案涉地块的建筑物、构筑物、附着物清表工作是向山镇政府组织实施。 孙玉兰对马鞍山市人民政府的证据质证意见为，第一组的真实性没有异议，合法性和证明目的均不认可。其中2、3、4证据明显可以看出，本案被告是涉案项目的征收主体，参照（2018）最高法行再106号判例的裁判精神，除非被告能够证明其他行政机关在其不知情的情况之下实施的推地行为，否则应当认定被告实施或者是委托实施推地行为，本案中被告并没有提交证据证明上述情形。另外证据3、4明确载明，由雨山区人民政府具体组织实施征收工作，足以证明市政府已经将征收的有关职权委托或者授权给区政府，区政府实施的征收行为仍然应当由本案被告承担相应责任。被告仍然是本案的适格被告主体。第二组证据的证据1、2真实性没有异议；证据3测绘图真实性不认可，没有落款和公章，文件的形成时间不清楚；证据4是复印件，真实性不认可；证据5的餐厨垃圾处理征地费用发放表是复印件，无人员签字，无单位盖章，真实性不认可。对于第二组证据的合法性、关联性和证明目的均不认可，无法证明雨山区人民政府依法履行了相应职责。被告和雨山区人民政府在没有依法对原告承包地进行补偿安置、没有支付相关款项、没有经过土地行政主管部门作出责令交地决定并申请人民法院强制执行的情况下，推平原告的承包地行为明显违法。对于第三组，文件本身的真实性没有异议，但是对于文件所载明的内容不认可，与事实不符，该组证据的合法性及证明目的均不认可。其中净地证明的落款时间是2018年8月16日，证明中称地上物全部拆除完毕，补偿款发放到位，但原告承包地是2018年的11月17日被推平，原告至今未收到补偿款，显然该净地证明造假，与事实不符。其中向山镇政府作出的有关情况的报告，该报告最后一段明确提到，对于线外未征收的部分，也按照征收补偿安置的标准进行支付补偿，可以证明涉案项目存在少批多征的违法征收行为，因未征部分土地的补偿安置资金来源是政府资金，因此对于未征地块的推平行为，属于政府行政行为，并非其他民事主体的行为。其中雨山区人民政府作出的答复书，明确提到其是根据被告发布的补偿方案来组织实施征收工作，足以证明其实施征收的职权来源是被告通过补偿方案公告的方式进行的授权，因此，应当由被告承担行为责任。另外该答复提到承包地在征收范围之内的部分，由向山镇政府负责清表交地，而向山镇政府是根据雨山区人民政府的统一组织实施案涉行为，雨山区人民政府又是受被告委托授权实施征收行为，因而对于强行推地强行清表的行为责任，仍然应当由被告承担，马鞍山市人民政府是本案的适格被告。该答复书第四点还提到征收范围之外的承包地强制推平行为不是行政机关所为，该表述与事实、常理不符，原告的承包地是在同一时间被同一群人组织实施推平，应认定为同一行政机关的行政行为。 马鞍山市人民政府对孙玉兰提交证据的质证意见为，证据1原告的身份证真实性没有异议，但不能证明其符合起诉的条件，原告没有提供其对案涉土地有相关权属的证明，不能证明具有诉讼主体资格。证据2的照片，原告没有提供照片的原始载体，照片的拍摄地点、拍摄时间均不明确，达不到原告的证明目的，照片也不能证明被告直接实施了相关行为。证据3的真实性没有异议，但不能证明案涉土地强制推平行为是由马鞍山市人民政府直接实施或者授意实施。证据4不能作为证据使用，该裁定书不能作为本案裁判依据。 本院对双方当事人提交证据作如下确认，原告提交的证据1、3的真实性予以认定，证据2无法确认拍摄时间与地点，照片中仅有孙玉兰本人，无法达到其证据目的，不予采信，证据4不认定为本案证据。被告提交的第一组证据、第二组证据的1和2、第三组证据的真实性予以认定，被告提交的第二组证据的3未能说明证据的来源，本案不予采信，证据4、5被告未能提交原件或核对件，本案不予采信。对双方提交证据的证明目的，综合予以认定。 经审理查明，因马鞍山市餐厨垃圾项目建设需要，安徽省人民政府于2016年9月13日作出皖政地〔2016〕1039号《关于马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）建设用地的批复》，同意在雨××××村村用地范围内，将集体农用地3.0087公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.2486公顷。以上建设用地合计3.2573公顷用于马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）项目建设。2016年9月28日，马鞭山市人民政府发布2016年第37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将征收土地位置，被征村（组）地类）地类及面积、附属物补偿标准及符合安置条件的农业人口安置标准等项目予以公告。公告征收土涉及马鞍山市雨××××村村山东岘村民组集体土地，公告记载征收土地方案由雨山区人民政府组织实施。2016年10月28日，马鞍山市人民政府发布2016年45号《马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告》，对征地安置方案和拆迁补偿安置方案予以公布，建设项目房屋拆迁补偿安置工作由雨山区人民政府组织实施。 孙玉兰与郭起才是夫妻关系，于1995年7月登记结婚。1995年10月5日，郭起才作为承方包与发包方陶村村签订了《农村土地承包合同书》。2016年，因餐厨项目建设需要，其家庭承包的部分土地被纳入土地征收范围。雨山区人民政府于2020年8月3日作出的《关于孙玉兰诉马鞍山市人民政府强制推平承包地确认行政违法案件的答复书》记载：“孙玉兰户二轮土地承包面积共4.4亩，2016年因马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）征收，马鞍山市中迪地理工程服务有限公司测得孙玉兰户承包地面积为5.324亩（实测面积），其中线内承包地面积为1.715亩，线外3.609亩不在本次征收范围。孙玉兰的承包地在征收范围内的土地由向山镇政府负责清表交地，征收范围之外的承包地强制推平行为不是行政机关所为，起诉人应当向推平的具体实施者提出主张权利。” 2016年11月27日，向山镇政府组织对孙玉兰户承包地进行清表，孙玉兰户位于征地范围内及征地范围外的承包地已全部被清表，现土地已由用地单位建设使用。据孙玉兰庭审中陈述，其承包地上栽种有桂花树，在这次征收中被政府推平，且未给予补偿。 本院认为，本案的争议焦点是：马鞍山市人民政府是否是本案的适格被告，原告诉请有无事实和法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起行政诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。该条款规定的“明确的被告”和“事实根据”,不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述,还要有初步证据证明存在被诉行政行为且是该行政机关所为。根据本案有效证据可以认定，马鞍山市人民政府作出征收决定及征收补偿安置方案并进行了公告，雨山区人民政府具体组织实施征收及补偿安置工作。雨山区向山镇人民政府作为辖区基层人民政府，负责被征收土地的清表工作，清表过程中推平了原告承包地上的种植物。依据上述事实，本院认为，土地征收是多阶段、多部门共同参与的过程，根据土地征收工作的需要，不同阶段的具体行为由相应行政机关分工合作、各司其职、各负其责。因此，对土地征收不同环节的行政行为提起诉讼时，涉及行政责任主体的确定，主体的确定直接关系到行政法律责任的承担。本案孙玉兰诉请确认的违法行为是推平承包地的行为，该行为是向山镇政府实施，向山镇政府作为一级政府机关，对其行为具有承担相应法律责任的能力。马鞍山市人民政府主张其不是本案适格被告，其提交证据可以证明实施案涉行为的是其他行政机关，故孙玉兰以马鞍山市人民政府是征收公告的发布主体而推定其为本案被告缺乏事实根据，经本院释明，其不同意变更被告，故对其诉请依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告孙玉兰的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年九月二十日 书记员 毕亮亮 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。