广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行初39号 原告叶光月，男，1952年10月18日出生，汉族，农民，住昭平县 委托诉讼代理人霍晶，北京京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨彬，北京京师律师事务所实习律师。 被告昭平县人民政府，住所地：昭平县昭平镇北秀街**。 法定代表人邓少华，县长。 委托诉讼代理人唐定杰，昭平县征地拆迁管理中心工作人员。 委托诉讼代理人谢乐，广西昭州律师事务所律师。 被告昭平县黄姚镇人民政府，住所地：昭平县黄姚镇黄姚街**。 法定代表人彭达长，镇长。 出庭应诉负责人廖浩佑，黄姚镇人民政府副镇长。 委托诉讼代理人叶谋建，黄姚镇人民政府干部。 原告叶光月不服被告昭平县人民政府于2019年11月8日强行用地行政行为，于2020年4月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年5月7日向被告昭平县人民政府、昭平县黄姚镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告叶光月及其委托诉讼代理人霍晶、杨彬，被告昭平县人民政府的委托诉讼代理人唐定杰、谢乐，被告昭平县黄姚镇人民政府的出庭应诉负责人廖浩佑及委托诉讼代理人叶谋建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告昭平县人民政府于2019年11月8日征收强制使用原告位于昭平县黄姚镇篁竹村东岭五组土地用于黄姚镇旅游文化产业区棚户区改造项目。 原告叶光月诉称：请求：1.确认二被告对原告位于昭平县黄姚镇篁竹村东岭五组基本农田实施强行占用的行政行为违法；2.本案诉讼费由二被告承担。事实与理由：原告系昭平县黄姚镇篁竹村村民，其对位于昭平县黄姚镇篁竹村东岭五组1.41亩基本农田享有土地承包经营权，农村土地承包经营权证代码：451121102212530001Ｊ，承包期限为2001年1月1日-2030年12月31日。2019年，原告耕地因黄姚古镇旅游文化产业区棚户区改造项目，而被列为黄姚产业区改造红线范围内，2019年11月8日，二被告未征得原告的同意，强行占用原告的耕地，并将种植的农作物予以销毁。原告认为二被告的征收行为未按照法定程序进行，且至今未给予原告任何补偿，二被告强行占用土地的行政行为违法，侵犯了其合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定向法院提起行政诉讼，请求法院在全面审查案件事实的基础上依法支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交的证据： 1.身份证复印件、农村土地承包经营权证复印件，证明原告主体资格。 2.现场照片，证明涉案土地被强占现状，土地被破坏，已无法耕种经营。 3.黄姚古镇旅游文化产业区棚户区概况、公告，证明涉案土地被纳入黄姚镇旅游文化产业区棚户区改造项目范围，被告黄姚镇人民政府为适格被告。 4.昭政预公告（2019）13号征收土地预公告，证明涉案土地被纳入黄姚镇旅游文化产业区棚户区改造项目内，被告昭平县人民政府为作出征收土地的行政主体，是本案适格被告。 被告昭平县人民政府答辩称：答辩人征地行为程序合法，基于公共利益的需要，国家可以对农民集体所有的土地进行征收。答辩人按照法定程序做了如下工作：1.征收地在经过贺州市发展和改革委员会、贺州市自然资源局等部门的批复同意，答辩人才发布征收土地预公告，符合法定程序。公告的内容包括(1)征地范围、(2)面积、(3)补偿方式、(4)补偿标准、(5)安置途径、(6)征地用途。公告已张贴在被征收土地所在地的村范围之内。2.征询村民意见。征地公告发布之后，对有关内容征询了村集体经济组织（村委会）、小组与村民的意见，同时也告知村民有权提出听证申请的权利。3.实地调查与登记。答辩人的工作人员会同土地所有权人、使用权人对被征收土地的四至边界、土地用途、土地面积、地上附着物的各类与数量、规格进行实地核实，并将调查情况现场填制成表册。4.上级有关部门作出征地批准文件后，答辩人张贴了征地公告，在公告内容中写明了：(1)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(2)被征土地的所有权人、位置、地类和面积；(3)征地补偿标准和农业人员安置途径；(4)办理征地补偿登记的期限和地点。5.土地补偿登记。村民在征地公告规定的期限内持土地权属证书或者土地承包合同到指定地点办理土地补偿登记手续。如果超过期限未办理该手续的，对其补偿按照县级或者市级国土资源部门的调查结果进行。6.实施征地补偿与土地交付。在本案中，答辩人已发出催领征地补偿费通知，但被答辩人没有在期间内领取征地补偿款。答辩人已经把此款提存在村委会的账户，符合法定程序。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十五条、第四十七条，答辩人征地行为符合法定程序，没有存在违法行为，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告昭平县人民政府向本院提交了以下证据： 1.贺州市发展和改革委员会关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目可行性研究报告的批复，证明征收地经过有关部门的批复同意，符合法定程序。 2.贺州市住房改革委员会办公室关于同意变更黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目实施建设内容的批复，证明征收地经过有关部门的批复同意，符合法定程序。 3.贺州市自然资源局关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目建设用地预审的批复，证明征地经过有关部门的批复同意，符合法定程序。 4.征收土地预公告，证明征地符合法定程序。 5.建设项目环境影响登记表，证明征地符合法定程序。 6.广西壮族自治区自然资源厅关于《昭平县土地利用总体规划（2006-2020年）（2015年调整）城乡建设用地规模边界第2次修改方案》的批复，征收地经过有关部门的批复同意，符合法定程序。 7.照片3张，证明把征收土地预公告等在村庄等处张贴进行了公告，符合法定程序。 8.黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目征地丈量面积及地上附着物调查登记表、土地登记丈量通知书、催领征地补偿费通知书，证明对征收土地进行过丈量、也对土地使用权人催领过补偿款，符合法定程序。 9.照片3张，证明把征收土地预公告等在村庄等处张贴进行了公告，符合法定程序。 10.黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目征地丈量面积及地上附着物调查登记表、土地登记丈量通知书，证明对征收土地进行过丈量、也对土地使用权人催领过补偿款，符合法定程序。 被告昭平县黄姚镇人民政府辩称：1.诉讼主体错误。答辩人是根据昭平县人民政府、黄姚古镇旅游文化产业区管委会的指派，依据属地原则完成上级交给的篁竹安置点的棚户区改造工作任务。答辩人不是征收土地的诉讼主体，不应当成为本案征收土地的被告。2.征收被答辩人集体的土地，是国家建设的需要，是棚户区改造项目。证据7、证据8说明征收被答辩人土地，广西壮族自治区下达给昭平县人政府、黄姚古镇旅游文化产业区管委会2019年度棚户区改造任务。这个棚户区改造项目，是自治区的项目，由昭平县人政府征地建设，地点在黄姚镇旅游文化产业区管委会的棚户区改造安置点。3.被征收的土地经自治区自然资源局依法修改已不是基本农田，是可建设的土地。证据5可证实。4.征收土地依法进行，只是被答辩人不来领取补偿款而已。证据10、证据13、证据14可证实。答辩人请求驳回被答辩人的诉讼请求。 被告昭平县黄姚镇人民政府向本院提交了以下证据： 1.关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户改造项目选址的规划意见，证明诉讼的篁竹东岭五组土地已规划为黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目，是安置点之一。 2.贺州市自然资源局关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目建设用地预审的批复，证明准许黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目建设用地的选址。篁竹东岭五组土地是被选址之一。 3.关于下达2019年保障性安居工程建设项目清单的通知，证明贺州市政府与自治区政府签订完成保障性安居建设任务，黄姚产业区要完成750户，因此征收原告的土地是自治区落实保障性安居工程的项目。 4.贺州市发展和改革委员会关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目可行性研究报告的批复，证明批准建设篁竹安置区。此区就是原告诉讼的征收土地。 5.贺州市自然资源局关于昭平县土地利用总休规划（2006-2020年）（2015年调整）城乡建设用地规模边界第2次修改方案审查意见，证明征收原告方的土地不属于基本农田保护区，也证明将部分土地调整为允许建设区范围。 6.贺州市住房改革委员会办公室关于同意变更黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目实施建设内容的批复，证明篁竹安居性保障住房是自治区棚户区改造项目。 7.广西壮族自治区住房和城乡建设厅关于提前下达2019年棚户区（危旧房）改造项目建房计划的通知，证明自治区政府下达给黄姚镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目。 8.广西壮族自治区自然资源厅关于《昭平县土地利用总体规划（2006-2020年）（2015年调整）城乡建设用地规模边界第2次修改方案》的批复，证明自治区政府批准《昭平县土地利用总体规划（2006-2020年）（2015年调整）城乡建设用地规模边界第2次修改方案》，方案中就有征收原告土地作为棚户区改造项目。 9.建筑工程施工许可证，证明篁竹棚户区改造工程经批准施工，不存在违法。 10.征收土地预公告，证明公告告知征收原告的小组的土地，告知各农户确认自己使用的土地、补偿标准、安置途径。 11.黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目（篁竹安置点）选址图，证明原告小组的土地是被征收对象。 12.黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户改造项目（篁竹安置点）项目勘测定界图，证明原告的小组的土地是被征收对象。 13.相片，证明公示领款、各农户被征收土地面积，得到补偿款数额，在篁竹村委公示。 14.相片，证明征收土地预公告，告知征收原告方土地、征收价格、安置途径、配合测量。在篁竹村委公示。 经庭审质证，各方当事人对证据的质证意见如下： 被告昭平县人民政府对原告提交证据的质证意见：对证据1的三性无异议，对证据2的真实性无异议，对关联性有异议。照片只能证明现场情况，并不是强占，该地块是否是原告地块，应该有资质部门证明是原告的原农用地，该证据与本案没有关联性。对证据3、4合法性无异议，对其证明内容有异议，镇政府不是本案适格被告。 被告黄姚镇人民政府对原告提交证据的质证意见：同意被告昭平县人民政府的质证意见，黄姚镇人民政府不是本案适格的被告。 原告对被告昭平县人民政府提交证据的质证意见：对证据1未见原件，真实性不予认可，合法性关联性都不予认可，证明目的不予认可，该文件仅可证明该建设项目是否有可行性，但并不能证明该项目的合法性。该文件是贺州发展改革委员会做出的项目可行性研究报告的批复。不是土地行政主管部门做出的，法律未赋予该部门相应的法定职权。其次建设项目应当符合土地利用总体规划。原告的土地为农用地且为基本农田，未经农用地转用审批不可用于建设。法条依据是土地管理法第五十二条和土地管理法实施条例第二十二条。对证据2未见原件，真实性存疑，对合法性，证明目的不予认可。该份证据为贺州市住房改革委员会办公室对广西黄姚恒达投资发展有限公司作出的批复。该份文件中。表述的内容主要是建设项目的用地面积以及相应的这个建设项目的实施规划、开工进程等相应的具体建设项目的施工细节问题。该份证据无法证明被告占地行为的合法性。不能证明原告的土地已经是被合法征收。该份证据与本案无关联性，不予认可。对证据3未见原件，真实性存疑，合法性、证明目的不予认可。原告的土地性质为农用地，且为基本农田。根据土地管理法的相关规定，征收基本农田须经国务院批准。被告提交的该份批复文件，内容中有该项目拟用地13.3779公顷，农用地13.1175公顷。按照相关法律的规定，对基本农田进行征收，应由国务院进行批准。被告提交的该用地预审的批复中也未提及农用地转用审批。该批复的合法性不予认可。对证据4征收土地预公告真实性认可。合法性、证明目的不予认可。该征收土地预公告恰好能证明，被告昭平县政府负责涉案项目的征收工作是本案的适格被告。对证据5建设项目环境影响登记表未见原件，真实性存疑，合法性、关联性均不予认可。该登记表仅能表明案涉项目属于建设项目环境影响评价分类管理名单中，应当填报环境影响登记的建设项目。不能证明建设项目本身启动的合法性，与本案无关联。对证据6未见原件，真实性不认可，合法性、关联性、证明目的均不予认可。1、该批复的作出时间是2019年12月2日，被告实施的强占原告土地的行为发生在2019年11月8日。批复在后，强占土地的行为在前，未批先征，被告的征收行为存在严重违法。2、该批复中所调整的土地的利用范围不明确，无法确认调整土地的具体位置，也无法证明该批复调整了原告的基本农田的用途。3、该批复调整土地为将15.8001公顷，未规划预留城乡建设用地调整为6.4001公顷，城镇建设用地和9.4000公顷村镇增减挂钩建新区用地批复仅表明将15.8001公顷非规划预留城乡建设用地调整为建设用地。未表明将基本农田调整为建设用地，该批复与本案的涉案土地的关联性无法证明。4、该批复调整土地为在城乡规划建设用地范围内，将6.400公顷城镇建设用地和9.4公顷调整为非建设用地用途，根据土地管理法第十八条、第三十三条的规定，编制、调整土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地的总数量不减少。以上表述为调整为非建设用地用途为未明确是耕地。该批复中无法显示实施涉案项目的相应批复根据法律规定完成了对基本农田的总量不减少的要求。证据8真实性认可，合法性、证明目的、还有关联性不认可。附着物登记表为被告单方行为，未经户主的签名确认。催领征地补偿费通知只能证明被告向原告发出过要求领取补偿款的通知并不能证明原告与被告达成了相应的补偿协议。实际上，原告与被告未签订过任何安置补偿协议。原告不认可该补偿价格，也没有义务领取该补偿款。被告催领补偿款的行为不能证明其征收行为占地行为的合法性。土地丈量通知书只是被告单方行为，原告未同意丈量。原告对丈量行为不予认可。 被告黄姚镇人民政府对被告昭平县人民政府提交证据无异议。 原告对被告黄姚镇人民政府提交证据的质证意见：对证据2、4、6、10等与被告昭平县人民政府提交的证据相同，质证意见与上述意见一致。对不一致的证据统一质证，对证据的三性及证明目的均不予认可，认为本案争议的焦点是占地行为就使用土地行为的合法性审查。镇政府提交的证据，与本案使用土地行为的合法性无关。不能证明被告使用土地的行为的合法性。对证据5、证据8原告认为这两份文件审查答复的只是对总体规划的批复审查意见，其并未涉及具体基本农田的用途变更，不能证明被告陈述的证明目的。 被告昭平县人民政府对被告黄姚镇人民政府的质证意见：对证据三性无异议，认为证据与本案有关联性，法院应予以采纳。 本院对上述证据认证如下：对原告的证据:证据1证明原告主体资格。证据2、6证明涉案土地的状况。证据3、4证明涉案土地在棚户区改造项目的征地范围。证据5证明涉案土地在棚户区改造项目的征地范围，被告昭平县人民政府为征收土地的主体，是本案适格的被告。本院对原告提交的证据本院予以确认。对被告昭平县人民政府的证据：证据1、2、3证明涉案土地在黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目的用地征收范围内。证据4证明被告昭平县人民政府预公告告知征收涉案土地用途、面积、范围，征地的补偿标准及安置方式。证据6证明涉案土地在棚户区改造项目范围内。证据8证明昭平县征地办公室组织人员对涉案土地进行了丈量。以上证据本院予以确认。证据5与本案争议无关联性，本院不予确认。证据7模糊不清，被告没有提交原件或者清楚的复印件核对，本院不予以采信。对被告黄姚镇人民政府的证据：证据1、2、3、4、5、6、7、8证明涉案土地在黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目的用地征收范围内。证据10证明被告昭平县人民政府预公告告知征收涉案土地用途、面积、范围，征地的补偿标准及安置方式。以上证据本院予以确认。证据9与本案争议无关联性，本院不予确认。证据11、12、13、14模糊不清，被告没有提交原件或者清楚的复印件核对，本院不予确认。 经审理查明，2018年6月20日贺州市发展和改革委员会作出《关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目可行性研究报告的批复》同意建设黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目，其中篁竹安置区安置237户，安置总建筑面积58328平方米。2019年初，被告昭平县人民政府拟征收昭平县黄姚镇篁竹村东岭2、3、4、5组，黄姚镇枧盘村盘古1、2、3、4、5、6、7组，枧渡4、5、6、7组的土地252.345亩用于黄姚镇旅游文化产业区管理委员会棚户区改造项目用地。2019年6月12日，被告昭平县人民政府在原告所在村委会张贴了征收土地预公告，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村民。篁竹村东岭5组的村民叶光贵承包的土地在此次征地范围。2019年8月8日贺州市住房制度改革委员会办公室作出《关于同意变更黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目实施建设内容的批复》。2019年8月14日贺州市自然资源局作出《关于黄姚古镇旅游文化产业区管委会棚户区改造项目建设用地预审的批复》。2019年12月2日广西壮族自治区自然资源厅作出《关于的批复》。2019年11月8日被告昭平县人民政府组织被告黄姚镇人民政府等相关部门对项目拟征收土地进行了丈量，丈量时原告未到场，后强制使用原告承包的土地。原告不服被告昭平县人民政府的征用行为，提起本案诉讼。 本院认为：一、关于被告黄姚镇人民政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案涉案土地为被告昭平县人民政府征收，用于黄姚镇旅游文化产业区管理委员会棚户区改造项目。虽然黄姚镇人民政府在征地过程中根据县人民政府的安排参与了土地丈量等工作，但其不是涉案土地的征收主体，也不是涉案土地的使用主体，故被告黄姚镇人民政府不是本案的适格被告，本院依法驳回原告对黄姚镇人民政府的起诉。 二、关于被告昭平县人民政府实施被诉行政强制使用土地行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款、第三款、第四十五条第四款、第四十六条、第四十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条、第二十五条、第四十五条以及国土资源部《征收土地公告办法》第十五条的规定，被告昭平县人民政府作在土地征收过程中的职责主要是上报征收土地方案，在方案得到批准后，负责公告并组织实施。本案中，被告昭平县人民政府未按规定完全履行征地报批程序，未取得有权机关批准文件。且在原告不同意交出土地的情况下，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，被告昭平县人民政府没有强制执行的行政职权，其强制使用涉案土地的行为违反了上述法律法规的规定，其行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，本院确认被告昭平县人民政府强制使用原告承包土地的行政行为违法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，判决如下： 一、确认被告昭平县人民政府于2019年11月8日强制使用原告叶光月位于昭平县黄姚镇篁竹村东岭五组土地的行政行为违法。 二、驳回原告叶光月对被告昭平县黄姚镇人民政府的起诉。 本案案件受理费50元，由被告昭平县人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 当事人如上诉的，应当在提交上诉状时起至上诉期满后七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院；开户行：中国农业银行南宁市万象支行；帐号：20×××77）。双方当事人都提起上诉的，分别预交。如逾期不交纳上诉案件受理费又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  黎之燕 审 判 员  吕小莉 人民陪审员  邓余红 二〇二〇年九月三日 法官 助理  邓行奇 书 记 员  高 榛