广东省高级人民法院民 事 判 决 书（2019）粤民终584号上诉人（一审原告）：茂名市金墩房地产开发有限公司。住所地：茂名市油城八路****。法定代表人：冯少文。委托诉讼代理人：朱列玉，广东国鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人：邓赶生，广东国鼎律师事务所律师。上诉人（一审被告）：茂名市自然资源局。住所。住所地：茂名市迎宾四路**div>法定代表人：梁荣杰，局长。委托诉讼代理人：阮传欣，广东海日律师事务所律师。委托诉讼代理人：彭永东，该局干部。原审第三人：冯少文，男，1966年10月28日出生，汉族，住茂名市茂**。委托诉讼代理人：邓赶生，广东国鼎律师事务所律师。委托诉讼代理人：罗丹，广东国鼎律师事务所实习律师。原审第三人：广东中劲建筑工程有限公司，住所地：，住所地：茂名市油城八路****v>法定代表人：杨宏容。原审第三人：茂名市公共资源交易中心。住所地：茂名市。住所地：茂名市油城十路金源盛世**楼**div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：宁文超，主任。委托诉讼代理人：周红军，广东诚挚律师事务所律师。委托诉讼代理人：陈雪丹，广东诚挚律师事务所律师。原审第三人：茂名市土地开发储备中心。住所地：茂名市迎宾。住所地：茂名市迎宾四路****v style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人：陈木亮，主任。委托诉讼代理人：邓耀洲，广东海日律师事务所律师。上诉人茂名市金墩房地产开发有限公司（以下简称金墩公司）、上诉人茂名市自然资源局因与原审第三人冯少文、广东中劲建筑工程有限公司、茂名市公共资源交易中心、茂名市土地开发储备中心建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09民初54号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。金墩公司上诉请求：1.变更一审判决第二项为：茂名市自然资源局按金墩公司支付给银行的贷款利息和费用的标准即年利率7.2%的标准，支付损失给金墩公司，损失以7968万元为本金，自2011年3月2日开始计算至判决生效之日止，暂计至2019年2月28日为46549056.00元（扣除增值税、城建税等附加税费、印花税、企业所得税后为32681060.25元）。2.本案的诉讼费用全部由茂名市自然资源局承担。事实和理由：《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，因茂名市自然资源局迟迟不能交付案涉土地，已构成严重违约，应赔偿金墩公司因此造成的损失。金墩公司向银行贷款支付了7968万元土地款，每月需按5.6%年利率上浮20%并计算月0.04‰的财务费用向广发银行支付利息，即金墩公司实际上是按年利率7.2%（5.6%×120%+0.04‰×12）的标准向银行支付利息。也就是说，金墩公司的实际损失是以7968万元为本金，按7.2%的年利率计算的。金墩公司已经提供了贷款合同和利息、财务费用支付凭证等证据材料证明实际损失，一审判决按中国人民银行同期贷款利率为标准计算利息损失不符合实际情况。而且，金墩公司获得的利息赔偿还需要缴纳增值税（6%）、城建税等附加税费（增值税的12%）、印花税（0.05%）、企业所得税（25%）等税费，最终获得的利息完全难以弥补金墩公司的实际损失。综上，请求二审法院依法改判按7.2%的年利率计算金墩公司的利息损失。茂名市自然资源局答辩称：金墩公司要求该局以年利率7.2%为标准赔偿损失缺乏合同依据和法律依据。金墩公司在签订成交确认书后，并未按照约定期限与茂名市自然资源局签订土地使用权出让合同，未通过合同方式约定明确的权利义务，亦未约定逾期交付土地的利息计算方式，故金墩公司的请求缺乏合同依据。其次，按照法律规定，如认定茂名市自然资源局逾期履行合同应承担利息损失，亦应按照中国人民银行规定的同期贷款利率计算。据此，茂名市自然资源局请求驳回金墩公司的上诉请求。茂名市自然资源局上诉请求：1.撤销原审判决第二项，改判驳回金墩公司的全部诉讼请求；2.本案的诉讼费由金墩公司负担。事实与理由：（一）本案属于行政诉讼的审理范畴，原审法院认定本案属于民事合同纠纷是错误的。《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）明确规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，本案属于行政诉讼的审理范畴，原审法院认定本案属于民事合同纠纷是错误的。（二）金墩公司的起诉已超过法定诉讼时效，原审法院认定本案未超过法定诉讼时效是错误的。《中华人民共和国民法总则》（2017年10月1日起施行）第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。”在本案中,金墩公司于2010年12月30日竞得涉案土地使用权,与原审第三人茂名市公共资源交易中心签订《国有建设用地使用权公开交易成交确认书》,并于2011年1月14日缴清全部成交价款。同时,《拍卖出让须知》（2010-××0号）第六条约定:“交付土地时间为:2011年3月1日前。”金墩公司自2010年12月30日起就已经知道涉案土地使用权公开交易成功并缴清成交价款的事实,且明确知道涉案土地的交付时间为2011年3月1日前。但其直至2017年7月26日才向法院提起诉讼,其起诉已远远超过三年诉讼时效。因此,根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十九条:“当事人超过诉讼时效期间起诉的,人民法院应予受理。受理后对方当事人提出诉讼时效抗辩,人民法院经审理认为抗辩事由成立的判决驳回原告的诉讼请求。”之规定,应驳回金墩公司的诉讼请求。此外，鉴于《拍卖出让须知》（2010-××0号）明确约定了涉案土地的具体交付时间，金墩公司也一直知道涉案土地是否达到约定交付条件，其自2011年3月1日之日起应该就茂名市自然资源局是否交付土地的事实主张权利；况且，金墩公司是否主张权利应以是否知悉权利被侵害作为标准，与涉案土地是否真正达到交付条件无关。因此，原审法院以涉案土地真正达到交付条件的日期是2018年10月31日为由，认定本案未超过法定诉讼时效系错误的。（三）金墩公司未按约定签订《国有建设用地使用权出让合同》已构成违约，原审法院在金墩公司违约在先的情况下，判决茂名市自然资源局向金墩公司给付相应利息没有依据。1.金墩公司未签订《国有建设用地使用权出让合同》，已构成违约。《拍卖出让须知》（2010-××0号）第十二条之（七）约定:“竟得人有下列行为之一的,视为违约,拍卖人可取消竟得资格或竞得结果,竞买保证金不予退还:2.竞得人逾期或拒绝签订《国有建设用地使用权出让合同》；.....”成交确认书明确约定:“本《成交确认书》签订后竞得人必须在挂牌成交之日起15日内全部付清成交价款,待足额支付成交价款后3日内持本《成交确认书》和有关证件以及支付成交价款凭证与茂名市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。竟得人不按照规定的时间支付成交价款以及不按照规定的时间签订《国有建设用地使用权出让合同》的,均被视为违约。”金墩公司在付清成交价款后,并未于3日内与茂名市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》,根据上述约定,金墩公司已构成违约,原审第三人茂名市公共资源交易中心有权取消其竞得资格,并没收保证金。2.金墩公司有先履行合同的义务，金墩公司作为先履行一方未履行的，茂名市自然资源局有权拒绝土地交付义务。根据《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。”根据上述规定，虽然《拍卖出让须知》（2010-××0号）第六条约定茂名市自然资源局交付土地时间为2011年3月1日前，但《拍卖出让须知》（2010-××0号）第十二条之（七）与《成交确认书》同样约定了金墩公司应于付清成交价款后3日内（即2010年1月27日）与茂名市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，即金墩公司先履行与茂名市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》的义务在前，茂名市自然资源局履行交付土地的义务在后，因此，金墩公司作为先履行的一方，在其拒绝先与茂名市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》的情况下，茂名市自然资源局有权拒绝履行交付土地的后续义务。3.原审法院判决茂名市自然资源局向金墩公司给付相应利息没有依据。茂名市自然资源局认为，《国有建设用地使用权出让合同》是茂名市自然资源局与金墩公司是否违约的依据和基础，鉴于金墩公司不按规定时间与茂名市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，导致双方未能约定明确的权利义务，亦未能约定具体违约责任，因此，虽然金墩公司主张茂名市自然资源局不履行土地交付义务，但由于双方未约定逾期交付土地的法律后果，其以逾期交付土地为由请求茂名市自然资源局承担违约责任显然没有合同依据，原审法院判决茂名市自然资源局承担给付相应利息同样缺乏依据。金墩公司答辩称：本案属于民事纠纷，金墩公司与茂名市自然资源局法律地位平等，是平等民事主体之间履行民事合同而引起的纠纷。涉案土地至今未能交付，金墩公司提起本案诉讼并未超过诉讼时效期间。之所以未签订出让合同，是因为茂名市自然资源局不同意将交付土地的时间写入合同，双方对此一直未能达成一致意见。冯少文同意金墩公司的上诉和答辩意见。茂名市公共资源交易中心、茂名市土地开发储备中心同意茂名市自然资源局的上诉和答辩意见。茂名市公共资源交易中心还述称，涉案土地使用权出让拍卖公平公正、程序合法，该中心已履行全部义务。金墩公司提起本案诉讼也已超过法定诉讼时效期间。根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号），土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，金墩公司与茂名市自然资源局并未签订出让合同，符合上述答复的要求，故本案应属于行政诉讼，并非民事诉讼受理范围，故应驳回金墩公司的起诉。金墩公司向一审法院起诉请求：1.解除双方签订的《国有建设用地使用权公开交易成交确认书》（编号：2010-××0）；2.退还土地成交款7968万元以及银行利息按月利率1.5%计至付清之日止；3.依照定金罚则，在判决生效之日起5日内支付2000万元；4.判令茂名市自然资源局在本案判决生效之日起五日内支付720万元给金墩公司，该款包括市场调研、前期设计方案、组建项目部、招聘相关人员及前期投资等）；以上合计为176945600元。一审诉讼中，金墩公司变更诉讼请求为：1.茂名市自然资源局按2010-××0号拍卖出让须知规定的出让条件及国家同期规定的原则继续履行交付茂港区宗地编号为2010-××0，地块编号为ＰＳXXX，，地块编号为ＰＳXXX，地块规划条件（茂规条字［2010］**7.57平方米、净用地面积40896.2平方米、拟出让用地面积39846.87平方米（准确之出让面积由国土部门确定）的国有建设用地使用权的义务，且按照茂规条字［2010］188号同期计容建筑面积原则执行；2.判决茂名市自然资源局按金墩公司支付给银行的贷款利息和费用的标准即年利率7.2%的标准，补偿损失给金墩公司（损失以7968万元为本金，自每笔款项实际支付之日起开始计算，计至第一项请求的土地实际交付之日止，其中，第一笔2000万元从2010年12月16日计至2011年1月13日，第二笔2000万元从2010年12月20日计至2011年1月13日，本金7968万元从2011年1月14日开始计算，暂计至2018年10月15日为45378624.00元）。3.本案的诉讼费用全部由茂名市自然资源局承担。一审法院认定事实：2010年11月29日，茂名市公共资源交易中心（原茂名市土地矿产交易中心）发出《国有建设用地使用权公开出让公告》，内容为：“一、公开出让活动的具体时间和地点，公告期限：2010年11月30日至2010年12月19日止，拍卖时间：2010年12月21日，挂牌期限：2010年12月21日至2010年12月30日下午16时正……二、公开出让地块的基本情况和规划指标要求（见下表）……宗地编号2010-××0，宗地面积39832.2ｍ2，宗地坐落茂港区……三、竞买人范围……四、公开出让方式的确定……”。金墩公司依公告规定到茂名市公共资源交易中心办理竞买事项并领取（2010-××0号）《拍卖出让须知》，该出让须知约定：“经茂名市人民政府批准，茂名市国土资源局决定以公开拍卖方式出让一宗国有建设用地使用权。一、本次国有建设用地使用权拍卖出让的出让人为茂名市国土资源局，具体组织实施由茂名市国土资源局委托茂名市土地矿产交易中心承办。二、本次国有建设用地使用权拍卖出让遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。……四、出让地块的基本情况及规划指标要求：（见下表）宗地编号2010-××0，宗地坐落茂港区，出让面积39832.2ｍ2，土地用途商住，出让年限住宅70年，商业40年，起叫价7768万元，规划指标容积率35%，竞买保证金2000万元，增价幅度100万元，建筑限高2012年5月21日，茂名市土地开发储备中心发《通知》给金墩公司：“贵司拍卖取得位于茂港区的2010-××0号建设用地需场地平整。贵司曾多次与市国土资源局商谈，贵司认为该地块未清理淤泥而进行土方平整不够科学，经研究，作出两种处理方式：一是政府补偿审核后的地块平整费给贵公司，地块平整工程由贵公司负责；，地块平整工程由贵公司负责过招投标方式实施。地块平整标高均按地块内现状。地块平整标高均按地块内现状道路平均标高计算以书面形式向本中心提出选择上述其中一种场地平整方式，否则将按招投标方式实施。”2016年4月19日，金墩公司向广东省茂名市油城公证处申请对竞得的编号为2010-××0宗地现状进行保全证据，该公证处作出（2016）粤茂油城第875号《公证书》，内容：“申请人茂名市金墩房地产开发有限公司的委托代理人丁某于二0一六年三月二日来到本公证处，称：茂名市金墩房地产开发有限公司于二0一0年十二月三十日通过挂牌出让的方式竞得位于原茂港区宗国有建设用地使用权，该地块的宗地编号为2010-××0，现他受茂名市金墩房地产开发有限公司的委托，申请对该地块的现状进行拍照及录像并申请办理保全证据公证。根据《中华人民共和国公证法》《公证程序规则》的规定，公证员戴某、赖锋与茂名市金墩房地产开发有限公司的委托代理人丁某，于二0一六年三月二日下午，来到茂名市电白区地块，公证员戴某对该地块周围现状进行了拍照，取得照片24张，并由本公证员在本公证处打印了该照片（见附件1）；本公证员对该地块的现状进行了录像，并刻录成ＤＶＤ光盘一张（见附件2）；同时，本公证员制作了《现场工作记录》一份附公证卷宗留存。兹证明与本公证书相粘连的附件照片及ＤＶＤ光盘是本公证员与公证员戴某及丁某一起，该照片由公证员戴某拍摄、ＤＶＤ光盘由本公证员录像并制作，均与实际情况相符。”2017年2月21日，金墩公司向茂名市自然资源局发出《关于申请退还土地出让价款的函》，该函的内容为：“于2010年12月30日我公司以公开挂牌出让方式竞得位于茂港区宗国有建设用地使用权，宗地编号2010-××0，土地面积45597.57平方米，土地用途为商住，成交金额为人民币柒仟捌佰陆拾捌万元（￥79680000元），且于2011年1月14日我公司即按要求交清了全部的土地款。依据《拍卖出让须知》，该出让的地块应由现状出让改为场地平整出让，但该地块至今尚未按照《拍卖出让须知》进行场地平整，且一直处于‘不通路、不通电、不通水’的状态。为此我公司曾多次与贵局进行商谈，但至今该地块仍尚未具备出让条件。（如果政府能够按照拍卖公告承诺半年交地建设，该项目将于2013年竣工销售，在2014年初政府搬到茂港区的大好形势下项目已经售馨，并获得高收益）。据此，非因我公司原因造成该土地至今无法进行出让，政府一直未能正式交付土地给我公司开发，导致我公司错过了开发商机，蒙受巨大的损失。六年多来，我公司为该土地支付了巨额的利息。为此我公司特申请将该土地交回政府另行处置，并申请全额退还该土地出让款79680000元以及相应的银行利息。”2017年3月6日，茂名市自然资源局以茂国土资函[2017]85号《关于申请退还土地出让价款的复函》称：“贵司来函《关于申请退还土地出让价款的函》收悉。经研究，复函如下：贵司于2010年12月30日通过现状方式公开竞得一宗国有建设用地使用权。根据《国有建设用地使用权成交确认书》，贵司应于成交之日起10个工作日内到我局申请签订出让合同，但我局至今未收到贵司申请，也无法按时签订出让合同和协商约定交地时间。贵司表示政府未能正式交付土地，请尽快向我局提供相关凭证资料，我局将协同相关部门尽快研究处理。”2017年9月28日，一审法院公开开庭审理本案，查明该宗土地尚有部分土地属农民集体所有，需要办理征地手续以及没有平整土地，未达到交地条件，所以双方没有签订《国有建设用地使用权出让合同》。庭审后，双方表示愿意调解解决双方的纠纷。同年12月11日，一审法院招集双方调解，茂名市自然资源局承诺在2018年1月1日前按照合同约定条件将尚未征用部分土地征用，并将土地交付给金墩公司；金墩公司表示愿意接受并要求茂名市自然资源局支付迟延交地的利息损失。后经一审法院多次去函催告，茂名市自然资源局于2018年10月31日以茂国土资函［2018］718号《关于茂名市金墩房地产开发有限公司竞得位于高地片区宗地情况的函》函复一审法院称：“根据茂名市土地矿产交易中心与茂名市金墩房地产开发有限公司于2010年12月30日签订的《国有建设用地使用权公开交易确认书》（编号：2010-××0），茂名市金墩房地产开发有限公司（受让方）以公开方式取得了宗地编号2010-××0的国有建设用地使用权，面积39832.2平方米。2018年10月30日，我局收到茂名市土地开发储备中心《关于说明茂名市金墩房地产开发有限公司竞得地块交地情况的函》（茂土储函［2018］227号）（附茂名水东湾新城建设管理委员会《关于高地片区金墩地块的征地说明》）（茂新城［2018］615号），确认上述地块西北角尚有637.3平方米土地仍未能交付使用，土地使用现状为村道，确认可交付茂名市金墩房地产开发有限公司使用的土地面积为39194.9平方米。四至范围详见附件。”茂名市自然资源局完成该宗地块征地手续后，一审法院再次组织双方调解，双方对交地没有异议，但对利息损失补偿问题双方分歧较大，茂名市自然资源局只同意按照一年的活期存款利率计算，金墩公司表示无法接受，并向一审法院提出申请变更本案的诉讼请求。为证明其利息损失，金墩公司提供该公司与广东发展银行股份有限公司签订《固定资产项目贷款合同》，贷款金额127000000元，该行的借款借据、转账凭证及支付土地款回单、凭证，证明其因茂名市自然资源局未依约交付土地的巨额损失。因本案与茂名市公共资源交易中心、茂名市土地开发储备中心、广东中劲建筑工程有限公司、冯少文有利害关系，一审法院依职权追加上述当事人为本案第三人参加诉讼。一审法院认为，本案实质是建设用地使用权出让合同纠纷，根据金墩公司的诉讼请求及理由，本案双方当事人争议的焦点问题是：（一）本案是否属于民事合同纠纷，应否依约履行；（二）本案是否超过法定的诉讼时效；（三）本案利息应如何计算。（一）关于本案是否属于民事合同纠纷，应否依约履行的问题。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》以及民事审判实践制定该解释，该解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。本案关于《国有建设用地使用权公开出让公告》已明确，该宗地经茂名市政府批准，茂名市自然资源局委托土地交易中心对该宗土地使用权进行公开出让。本宗地的《拍卖出让须知》（2010-××0）第6条约定，本次拍卖出让的地块由现状出让调整为场地平整出让，宗地的建设使用必须符合相关的建设使用……交付土地时间为2011年3月1日前。但因茂名市自然资源局未能依约完成该宗地的征地任务，至2018年10月31日，根据茂国土资函［2018］718号《关于茂名市金墩房地产开发有限公司竞得位于高地片区宗地情况的函》明确可交付金墩公司使用的土地面积为39194.9平方米。《成交确认书》明确约定，竞得人交纳的竞买保证金自动转为受让地块的定金。竞得人必须在挂牌成交之日起15日内全部付清成交价款，待足额支付成交价款后3日内持本《成交确认书》和有关证件以及支付成交价款凭证与茂名市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。造成该合同无法依时签订的根本原因是茂名市自然资源局无法按时交地。现交地条件已经完备，金墩公司请求将本案诉讼请求变更为：“一、判决被告茂名市国土资源局按2010-××0号拍卖出让须知规定的出让条件及国家同期规定的原则继续履行交付茂港区宗地编号为2010-××0，地块编号为ＰＳＲ5-01，，地块编号为ＰＳＲ5-01，地块规划条件（茂规条字［2010］**.57平方米，净用地面积40896.2平方米，拟出让用地面积39846.87平方米（准确之出让面积由国土部门确定）的国有建设用地使用权的义务，且按照茂规条字［2010］188号同期计容建筑面积原则执行；二、判决被告茂名市国土资源局按原告支付给银行的贷款利息和费用的标准即年利率7.2%的标准，补偿损失给原告（损失以7968万元为本金，自每笔款项实际支付之日起开始计算，计至第一项请求的土地实际交付之日止，其中，第一笔2000万元从2010年12月16日计至2011年1月13日，第二笔2000万元从2010年12月20日计至2011年1月13日，本金7968万元从2011年1月14日开始计算，暂计至2018年10月15日为45378624.00元，详见附表）”。根据《中华人民共和国合同法》第六十条的规定：“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。”以及该法第一百零七条的规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”金墩公司的第一项诉讼请求依法有据，双方应继续履行。（二）关于本案是否超过法定的诉讼时效的问题。在本案中，金墩公司于2010年12月30日竞得涉案土地使用权并和交易中心签订《国有建设用地使用权公开交易成交确认书》，并于2010年1月24日缴清全部成交土地款。虽然《拍卖出让须知》（2010-××0号）第六条约定交付土地时间为2011年3月1日前，但无法交地的根本原因是应交的土地尚有部分未被征用，属农民集体土地，而且就场地平整事宜双方多次沟通。至2017年2月21日，金墩公司向茂名市自然资源局发函请求退还土地出让款后，茂名市自然资源局以茂国土资函［2017］85号复函“……根据《国有建设用地使用权成交确认书》，贵司应于成交之日起10各工作日内到我局申请签订出让合同，……贵司表示政府未能正式交付土地，请尽快向我局提供相关凭证资料，我局将协同相关部门处理”。2018年11月31日，茂名市自然资源局以茂国土资函［2018］718号函告一审法院，确认双方签订的《国有建设用地使用权成交确认书》（编号：2010-××0），受让方取得该宗地国有建设用地使用权，面积39832.2平方米，可交付面积为39194.9平方米。综上所述，本宗涉案的土地虽然约定交付土地时间为2011年3月1日前，但真正达到交付条件是2018年10月31日。茂名市自然资源局认为金墩公司起诉已超过二年诉讼时效抗辩主张驳回金墩公司的诉讼请求证据不足，一审法院不予采纳。（三）关于本案利息应如何计算的问题。按照《国有建设用地使用权成交确认书》所载明的内容，金墩公司在2010年12月30日竞得宗地编号为2010-××0的国有建设用地使用权，土地面积为39832.2平方米，该宗地块成交金额为7968万元，金墩公司已于2011年1月14日缴清7968万元土地出让金，受让人金墩公司已经全面履行义务。而出让合同无法在约定期间签订，完全是因为尚有部分土地未征用，属农村集体土地。至2018年1月31日涉案的土地才具备交付的条件。茂名市自然资源局的行为属违约，依据《中华人民共和国合同法》第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”以及该法第一百一十三条第一款“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”、《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定条件的，另一方有权要求履行或者采取补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，茂名市自然资源局不能按照双方约定的交付土地时间，即2011年3月1日前交付，显属违约，利息损失应从交地而不能按时交付之次日起，即从2011年3月2日起，按照中国人民银行发布的同期基准贷款利率向金墩公司赔偿利息损失。对于金墩公司主张的其他利息损失，一审法院不予支持。一审法院判决：（一）茂名市自然资源局按2010-××0号拍卖出让须知规定的出让条件及国家同期规定的原则在本判决生效之日起十天内继续履行交付茂港区宗地［编号为2010-××0，地块编号为ＰＳＲ5-01，地块，地块编号为ＰＳＲ5-01，地块规划条件（茂规条字［2010］**7平方米，净用地面积40896.2平方米，拟出让用地面积39846.87平方米（准确之出让面积由国土部门确定）］的国有建设用地使用权的义务，且按照茂规条字［2010］188号同期计容建筑面积原则执行；（二）茂名市自然资源局于判决生效之日起三十日内向金墩公司给付相应利息，利息以7968万元为基数，自2011年3月2日起按中国人民银行发布的同期贷款基准利率计算至本判决生效之日止；（三）驳回金墩公司的其他诉讼请求。一审案件受理费926528元，由金墩公司负担450000元，由茂名市自然资源局负担476528元。本院二审查明，一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。二审过程中，茂名市自然资源局向本院提交《中共茂名市委茂名市人民政府关于印发〈茂名市机构改革方案〉的通知》（茂发〔2019〕1号，2019年1月10日印发），载明：“组建市自然资源局。将市国土资源局、市城乡规划局的职责，以及市发展和改革局的配合组织编制主体功能区规划职责……等行政职能整合，组建市自然资源局，加挂市海洋局牌子。不再保留市国土资源局、市城乡规划局。”拟证明原茂名市国土资源局在本案所涉建设用地使用权出让中的权利义务由茂名市自然资源局承继，其他各方当事人对该事实无异议。茂名市自然资源局于2020年7月3日向本院提交《关于交付土地的情况说明》，称关于涉案土地，南侧约7.7亩土地已签订征地协议书并拨付征地补偿款给被征地农民集体，并于2018年对该地块进行围蔽和清表，符合交地条件；西北角660平方米范围为海头山村集体的村道，该局已提出三个方案供金墩公司选择：1.建议该660平方米土地从出让地块划减；2.将该660平方米土地置换到地块东南侧；3.由金墩公司与海头山村集体共同使用，但金墩公司尚未回复。金墩公司于同月22日向我院提交《关于茂名市自然资源局交付土地情况说明的回复意见》，称目前绝大部分土地已经具备交付条件，该司希望能够尽快作出判决，完成涉案土地的交付，关于剩余660平方米土地交付问题，该司同意不在本案处理，由双方另行协商解决，同时，同意上述660平方米面积土地对应的土地款利息计算至二审判决生效之日止，但鉴于茂名市自然资源局一再违约，结合该司利息实际支付情况，希望判决茂名市自然资源局按照年利率7.2%的标准支付利息损失。另查明，在一审法院于2017年9月28日组织的庭审中，一审法院询问双方未能签订《国有建设用地使用权出让合同》的原因，茂名市自然资源局称是因为金墩公司拒绝签订，金墩公司称其拒绝签订合同的原因是涉案土地不仅没有完成平整，且未完成征收与拆迁，拍卖时不符合出让条件，故茂名市自然资源局不肯依照《拍卖出让须知》将该须知载明的交付土地方式（指第6条规定的由现状出让调整为场地平整出让）与时间（2011年3月1日前）写入合同，金墩公司要求茂名市自然资源局完成相关手续后再签订出让合同，茂名市自然资源局称其同意将土地交付方式与时间写入合同，但能否做到是另外一回事，确认没有平整土地无法达到交地条件是事实，还有约5亩土地没有征用，未能完成征地的原因是未能解决农民的留用地和征地社保问题，有一部分土地覆盖了农村村道，群众阻挠平整工作。又查明，金墩公司向一审法院提交的其与广东发展银行股份有限公司茂名分行（以下简称广发行茂名分行）于2010年5月18日签订的《固定资产项目贷款合同》（编号：124XXXXXXXXXX）约定金墩公司向广发行茂名分行贷款12700万元，贷款期限一年（自2010年5月18日至2011年5月18日），用于“茂名财富广场”房地产项目建设，贷款利率为中国人民银行公布施行的相应档次贷款基准利率上浮20%计息，合同有效期内利率不变。二审庭审中，金墩公司称“茂名财富广场”即为其竞得涉案土地后拟开发建设的项目名称。金墩公司还向一审法院提交了广发行茂名分行放款凭证及部分利息、融资咨询费、财务顾问费支付凭证，拟证明广发行茂名分行于2010年10月27日放款1600万元、于2010年11月29日放款11600万元，金墩公司已依约按月以年利率7.2%的标准支付利息。此外，金墩公司还向一审法院提交了其向案外人邓宝借款3800万元的借据，约定借款期限自2012年5月10日至2014年11月9日，后展期至2016年11月9日，月利率2%。本院认为，本案是国有建设用地使用权出让合同纠纷。根据各方当事人二审诉辩意见，本案二审争议焦点是：1.本案是否属于民事诉讼受案范围。2.金墩公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效期间。3.对金墩公司主张茂名市自然资源局继续履行合同向金墩公司交付涉案土地的请求能否予以支持。4.对金墩公司提出茂名市自然资源局以7968万元为本金、以年利率7.2%为标准自2011年3月2日起至判决生效之日止向金墩公司赔偿损失的请求能否予以支持。（一）关于本案是否属于民事诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国物权法》第四十七条规定，城市的土地属于国家所有，故国家也是物权法意义上的所有权人。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》规定土地使用权出让合同纠纷属于民事审判范畴，其第一条规定土地使用权出让合同是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。《最高人民法院民事案件案由规定》也将国有建设用地使用权出让合同纠纷作为民事案件案由规定。因此，国土部门与竞得人签订、履行出让合同的行为，属于其代表国家行使国有土地所有权人职能，通过出让方式设立建设用地使用权的行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为特征，应受民法调整。在拍卖行为中，根据《中华人民共和国拍卖法》第五十一条规定，竞买人的最高应价经拍卖师落槌或者以其他公开表示买定的方式确认后，拍卖成交。从合同成立要件而言，拍卖人发布拍卖公告为要约邀请，竞买人应价为要约，拍卖师对竞买人的最高应价落槌或者以其他公开表示买定的方式确认是承诺，故当拍卖师落槌或以其他公开表示买定方式确认竞买人的应价时，拍卖成交，合同即告成立。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款规定，依法成立的合同，自成立时生效。因此，本案中虽然金墩公司与茂名市自然资源局尚未签订书面的土地使用权出让合同，但双方之间的土地用地使用权出让合同关系已经成立并生效。从另一层面而言，虽然《中华人民共和国物权法》第一百三十八条第一款规定签订建设用地使用权出让合同应当采取书面形式，但并未规定不采用书面形式则合同不成立或无效，故该条款不能作为认定涉案土地使用权出让合同不成立或无效的法律依据。此外，《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。本案中，虽然双方当事人尚未签订出让合同，但金墩公司已经签订成交确认书，结合公开出让公告、拍卖出让须知、地块规划条件等拍卖文件，可以确定出、地块规划条件等拍卖文件司已足额支付出让款，茂名市自然资源局已受领，亦应认定出让合同已成立并生效。至于茂名市自然资源局上诉提出《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）明确土地管理部门与竞得人签署成交确认书的行为属于具体行政行为，本案并不是因成交确认书的签署而引发的纠纷，故不能据此排除民事审判对本案的管辖。综上，本案属于民事诉讼管辖范围，原审法院对本案进行实体审理，并无不当。茂名市自然资源局认为本案属于行政诉讼的审理范畴，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。（二）关于金墩公司提起本案诉讼是否超过诉讼时效期间的问题。金墩公司与茂名市自然资源局之间成立涉案土地使用权出让合同关系后，金墩公司享有请求茂名市自然资源局交付土地的债权，茂名市自然资源局享有请求金墩公司支付出让金的债权。由于金墩公司请求茂名市自然资源局交付土地以及在未交付土地时承担违约责任的权利属于债权请求权，故应当适用诉讼时效。但是，诉讼时效制度的立法目的在于催促权利人及时行使权利以维护法律关系之稳定，其前提条件在于权利具有行使之可能。在不动产转让合同中，如果不动产不具备交付条件，则合同事实上不具备履行的基础，出卖人也无法履行交付义务，此时如以买受人怠于行使诉讼权利为由适用诉讼时效制度，不仅有失公允，亦违背了诉讼时效制度的立法目的。本案中，虽然《拍卖出让须知》约定交付土地时间为2011年3月1日，但根据查明事实，由于茂名市自然资源局一直未完成土地征收，亦未按照《拍卖出让须知》要求对土地进行平整，直至二审诉讼期间，茂名市自然资源局于2020年7月3日向本院提交《关于交付土地的情况说明》，称涉案土地南侧约7.7亩土地已签订征地协议书并拨付征地补偿款给被征地农民集体，并于2018年对该地块进行围蔽和清表，符合交地条件，西北角660平方米范围为海头山村集体的村道，该局已提出三个方案供金墩公司选择：1.建议该660平方米土地从出让地块划减；2.将该660平方米土地置换到地块东南侧；3.由金墩公司与海头山村集体共同使用。因此，涉案土地至今不具备完全交付条件，茂名市自然资源局不能适用诉讼时效抗辩对抗金墩公司提出的交付土地及违约赔偿请求权。此外，综合本案案情来看，就涉案土地的交付问题，金墩公司与茂名市自然资源局一直处于沟通、协商之中，茂名市自然资源局在本案诉讼之前从未提出过金墩公司的请求已经超过诉讼时效期间，故在本案中认定金墩公司提起诉讼超过诉讼时效期间亦有失公允。（三）对金墩公司主张茂名市自然资源局继续履行合同向金墩公司交付涉案土地的请求能否予以支持。如上所述，金墩公司与茂名市自然资源局虽然尚未签订书面出让合同，但事实上出让合同已成立，茂名市自然资源局依约应当于2011年3月1日向金墩公司交付土地。根据茂名市自然资源局于2020年7月3日向本院提交《关于交付土地的情况说明》，涉案土地除西北角660平方米范围为海头山村集体的村道尚不具备交付条件外，其余部分均已具备交付条件，而金墩公司亦同意该660平方米土地不在本案中处理，由双方另行协商解决。从促进合同尽快履行、保障金墩公司合同权利的角度出发，应判令茂名市自然资源局向金墩公司交付除该660平方米之外的其余土地，该660平方米土地的交付问题由双方当事人另循合法途径解决。原审判决直接判令茂名市自然资源局向金墩公司交付合同约定的全部土地不当，本院予以纠正。同时，由于茂名市自然资源局向本院提交《关于规划条件有效期限问题的说明》称茂规条字〔2010〕188号规划条件继续有效，故原审判决第一项判令交付土地按茂规条字〔2010〕188号同期计容建筑面积原则执行，本院予以维持。（四）对金墩公司提出茂名市自然资源局以7968万元为本金、以年利率7.2%为标准自2011年3月2日起至判决生效之日止向金墩公司赔偿损失的请求能否予以支持。虽然金墩公司提起本案一审诉讼时请求茂名市自然资源局赔偿利息损失的截止日期为土地实际交付之日，但一审判决第二项确定茂名市自然资源局赔偿利息损失的截止日期为判决生效之日，而金墩公司仅对利息损失的计算标准提出上诉，并未对利息损失的截止日期提出上诉，故本院对一审计算利息损失至判决生效之日止的认定予以维持。关于利息损失计算标准，本院认为，虽然金墩公司提交了其与广发行茂名分行签订的《固定资产项目贷款合同》、放款凭证及部分利息、融资咨询费、财务顾问费支付凭证等证据，拟证明金墩公司为竞拍及开发涉案土地向广发行茂名分行贷款12700万元并以年利率7.2%为标准支付利息，以及向案外人邓宝借款3800万元并以月利率2%为标准支付利息，但根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失，金墩公司以高于中国人民银行发布的同期贷款基准利率或全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的利息标准借款，其中，高于基准利率或报价利率部分的利息损失不属于茂名市自然资源局订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失，茂名市自然资源局对此不负赔偿责任。因此，原审认定茂名市自然资源局应以7968万元为基数，自2011年3月2日起至判决生效之日止，按中国人民银行发布的同期贷款基准利率向金墩公司赔偿利息损失，适用法律正确。但是，自2019年8月20日起，人民法院裁判贷款利息的基本标准应改为全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，故原审判决第二项应变更为“利息以7968万元为基数，自2011年3月2日起至2019年8月19日止按照中国人民银行发布的同期贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至判决生效之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算”。综上所述，金墩公司与茂名市自然资源局的上诉请求均不能成立，本院予以驳回。原审认定事实虽有瑕疵，但处理结果基本无误，本院对瑕疵之处予以修正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09民初54号民事判决第三项。二、变更广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09民初54号民事判决第一项为：茂名市自然资源局按2010-××0号拍卖出让须知规定的出让条件及国家同期规定的原则于本判决生效之日起十日内继续履行交付茂港区宗地〔编号为2010-××0，地块编号为ＰＳＲ5-01，地块规划，地块编号为ＰＳＲ5-01，地块规划条件（茂规条字［2010］**方米，净用地面积40896.2平方米，拟出让用地面积39846.87平方米（准确之出让面积由国土部门确定）〕的国有建设用地使用权的义务，且按照茂规条字［2010］188号同期计容建筑面积原则执行，但西北角660平方米土地除外。三、变更广东省茂名市中级人民法院（2017）粤09民初54号民事判决第二项为：茂名市自然资源局于本判决生效之日起三十日内向金墩公司给付相应利息，利息以7968万元为基数，自2011年3月2日起至2019年8月19日止按照中国人民银行发布的同期贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至本判决生效之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费926528元，按一审判决确定的比例负担，即由茂名市金墩房地产开发有限公司负担450000元，由茂名市自然资源局负担476528元。二审案件受理费714745元，由茂名市金墩房地产开发有限公司负担274545元，由茂名市自然资源局负担440200元。本判决为终审判决。审判长  文建平审判员  张艮开审判员  贾 密二〇二〇年九月十日法官助理龚洲洋书记员马绮雯