重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）渝行终407号 上诉人（一审原告）张金利，男，汉族，住重庆市渝中区。 被上诉人（一审被告）重庆市渝中区人民政府，住所地重庆市渝中区和平路管家巷**。 法定代表人左永祥，区长。 第三人重庆商业投资集团有限公司，住所地重庆市北部新区。 法定代表人范光明，董事长。 张金利因诉重庆市渝中区人民政府（简称渝中区政府）房屋征收决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2016）渝05行初451号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理本案，因出现需要中止诉讼的情形，依据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十一条第一款第七项的规定决定中止诉讼。现中止诉讼情形消失，本案恢复审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年1月26日，原重庆市渝中区房屋管理局（简称原渝中区房管局，现为重庆市渝中区住房和城市建设委员会）根据《重庆市渝中区发展和改革委员会关于棉花街棚户区改造项目纳入国民经济和社会发展规划及年度计划情况的复函》（渝中发改〔2014〕202号）、《重庆市规划局渝中区分局关于棉花街棚户区改造项目规划情况的复函》（渝规中函〔2014〕160号）、《重庆市渝中区国土资源管理分局关于棉花街棚户区改造项目是否符合土地利用总体规划的函》（渝中国土函〔2014〕87号），经会审，拟征收范围包括朝千路65-97号（单号），具体以征收范围线为准；拟征收房屋建筑面积12968.39平方米，142户。2015年2月28日，渝中区政府经审查，作出《关于同意确定棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目的批复》（渝中府发[2015]15号），同意确定棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目。原渝中区房管局于2015年3月3日，在征收范围内发布了《关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目征收范围内暂停办理有关手续的通知》，要求暂停办理该范围内有关手续。2015年3月9日，渝中区政府常务会议讨论决定原则同意行政征收项目。2015年4月7日，原渝中区房管局将涉案征收项目房屋调查登记结果进行了公示公告。2015年6月26日，渝中区政府进行了社会稳定风险评估。2015年6月16日，原渝中区房管局拟定安置补偿方案，并于当月18日发布安置补偿方案征求意见的公告。2015年10月9日，渝中区政府作出了渝中府征发[2015]17号《关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目国有土地上房屋征收的决定》（简称《房屋征收决定》），主要内容为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》以及《渝中区国有土地上房屋征收与补偿实施细则（试行）》规定，渝中区棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目符合公共利益需要，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和棚户区改造专项规划，且已纳入国民经济和社会发展年度计划。现决定对棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目上房屋实施征收，征收总建筑面积11543.81平方米，总户数125户。由原渝中区房管局按规定作好房屋征收补偿工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人对《房屋征收决定》不服的，可依法向重庆市人民政府申请行政复议；或者依法向重庆市第五中级人民法院提起行政诉讼。 2015年10月12日渝中区政府发布《重庆市渝中区人民政府关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收的公告》，公告了房屋征收有关事项。包括签约期限、补偿安置方式、补偿方案等。张金利承租的房屋位于重庆市渝中区朝千路93号5-1，产权属于第三人重庆商业投资集团有限公司。该房屋位于征收范围内。张金利因不服《房屋征收决定》，向法院提起行政诉讼，请求撤销该《房屋征收决定》。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第八条第（五）项、第九条之规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要，市、县级人民政府有权作出房屋征收决定。渝中区政府为了棉花街一期（朝千路）旧城区改建的需要，经过会审，在确认该改建项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的情况下，作出《房屋征收决定》是其依法履行法定职责的行为。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院590号令）第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》（渝发办[2011]123号）第九条、第十条、第十二条、第十三条、第十四条等规定，渝中区政府在《房屋征收决定》作出前，实施了对被征收房屋信息的调查登记并予以公示，由被征收人协商选定的具备资质的评估机构出具了预评估报告，对征收安置补偿方案进行公示并征求了公众意见，同时依照规定完成了社会稳定风险评估等前期工作内容，渝中区政府严格按照法定程序作出的《房屋征收决定》认定事实清楚，程序合法。张金利认为该《房屋征收决定》超越和滥用行政职权违反法定程序的诉讼理由，无相应事实和法律依据。故对张金利的诉讼请求依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张金利请求撤销渝中区政府作出的《房屋征收决定》的诉讼请求。本案受理费50元，由张金利负担。 张金利上诉称，1.一审法院认定事实不清。渝中区政府以自己的名义制作未经论证和报重庆市人民政府审批，超越权限规定作出《房屋征收决定》，其文件性质属于内部公文，直接外部化实施行政房屋征收活动严重违反法定程序。一审法院非法认定张金利为“房屋承租人”，剥夺房屋被征收人的安置补偿权利；2.一审法院审判程序严重违法，只认定对渝中区政府有利的主张，对张金利主张的事实证据及法律规定不认定，严重违背居中审判原则。对张金利提交的证据未依法认定，张金利申请政府信息公开，涉及政府各部门审批项目的相关回复证据与本案具有关联性，具有本案证明的目的。渝中区政府未举示房屋征收决定建设用地规划项目的证据，缺乏房屋征收决定的审批前置要件，应当承担举证不能的法律责任。3.一审法院适用法律错误。行政房屋征收决定属于《房屋征收评估许可》范围，应当适用《中华人民共和国行政许可法》规定审理本案，本案采用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，与事实不符，适用法律错误。应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定。综上，请求撤销一审行政判决，依法确认《房屋征收决定》违法无效，并判令渝中区政府承担二审上诉费。 渝中区政府未进行书面答辩。 一审中，张金利向法院当庭举示的证据有： 原重庆市规划局（现为重庆市规划和自然资源局）作出的渝规公开[2017]14号复函，拟证明不存在棉花街一期旧城区改建房屋征收项目。 一审中，渝中区政府向法院提供并当庭举示的证据有： 第一组证据 1.原渝中区房管局《关于棉花街棚户区改造项目是否纳入国民经济和社会发展规划及年度计划的函》（渝中房征函[2014]46号）； 2.原渝中区房管局《关于棉花街棚户区改造项目是否符合城乡规划的函》（渝中房征函[2014]47号）； 3.原渝中区房管局《关于棉花街棚户区改造项目是否符合土地利用总体规划的函》（渝中房征函[2014]48号）； 4.《重庆市渝中区国土资源管理分局关于棉花街棚户区改造项目是否符合土地利用总体规划的函》（渝中国土函[2014]87号）； 5.《重庆市规划局渝中区分局关于棉花街棚户区改造项目规划情况的复函》（渝规中函[2014]160号）； 6.《重庆市渝中区发展和改革委员会关于棉花街棚户区改造项目纳入国民经济和社会发展规划及年度计划情况的复函》（渝中发改[2014]202号）； 7.原渝中区房管局《关于确定棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目的请示》（渝中房[2015]26号）； 8.《重庆市渝中区人民政府关于同意确定棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目的批复》（渝中府发[2015]15号）； 9.原渝中区房管局《关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目征收范围内暂停办理有关手续的通知》； 10.重庆市渝中区土地整治储备中心向重庆市渝中区房屋管理局棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收工作办公室划拨拆迁款的回单。 第一组证据拟证明棉花街改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。在该房屋征收项目和征收范围确定后，原渝中区房管局书面通知有关部门暂停办理相关手续，并且该征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。 第二组证据 11.《渝中区棚户区（危改房）改造与征收工作第九次领导小组会议纪要》（渝中棚改指发[2015]6号）； 12.《渝中区棚户区（危改房）改造与征收工作第九次指挥长会议纪要》（渝中棚改指发[2015]14号）； 13.渝中区政府《区政府第一百一十九次常务会议纪要》。 第二组证据拟证明该房屋《房屋征收决定》已经渝中区政府常务会议讨论决定。 第三组证据 14.《渝中区重大决策事项社会稳定风险评估报告》。 拟证明渝中区政府在作出房屋《房屋征收决定》前，已经按照有关规定进行社会稳定风险评估。 第四组证据 15.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建征收项目房屋调查登记结果公示公告》。 拟证明原渝中区房管局已经对棉花街改造项目房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记并向被征收人公布。 第五组证据 16.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目评估机构报名统计表》； 17.《关于协商选定棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目征收评估机构的公告》； 18.《棉花街一期（朝千路）房屋征收项目协商选定征收评估机构登记表》； 19.《关于确定棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目征收评估机构的公告》； 20.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目确定评估机构投票须知》； 21.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目投票确定评估机构大会签到单》； 22.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目确定评估机构投票结果统计表》。 第五组证据拟证明棉花街改造项目房屋的价值，由具有相应资质的评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第六组证据 23.《重庆商业投资集团有限公司渝中区朝千路93、95号房屋征收评估报告》； 24.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目产权调换房屋（叠彩西城小区）价值评估报告》； 25.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目产权调换房屋（香江美地小区）价值评估报告》； 26.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目产权调换房屋（云湖苑小区）价值评估报告》； 27.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收初步评估价格公示》； 28.《棉花街一期（朝千路）分户报告送达签收单》。 第六组证据的证明目的：重庆同诚房地产土地资产评估有限公司于2015年10月19日正式作出朝千路93、95号房屋及产权调换房屋（叠彩西城小区、香江美地小区、云湖苑小区）的价值评估报告，原渝中区房管局将分户的初步评估结果向被征收人公示，在公示期满后将分户评估报告向被征收人送达。 第七组证据 29.《渝中区棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案（征求意见稿）》； 30.《重庆市渝中区人民政府关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案征求意见的公告》； 31.《房屋征收的决定》； 32.《重庆市渝中区人民政府关于〈棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案〉征求意见及修改情况的公告》； 33.《重庆市渝中区人民政府关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收的公告》； 34.《渝中区棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目安置补偿方案》。 第七组证据拟证明渝中区政府对棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目系依法征收。 第八组证据 35.《棉花街一期（朝千路）旧城区改建征收项目房屋调查登记结果公示表》及安置补偿方案的公示照片； 36.重庆晚报上对重庆市渝中区人民政府关于棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收的公告的复印件。 第八组证据拟证明棉花街改造项目的程序合法，应公示公告的文件已经公示和公告。 第九组证据 37.《高新区二郎科技新城安置房代建协议书》； 38.香江美地购房协议； 39.朝千路拆迁范围图。 第九组证据拟证明原渝中区房管局已经会同有关部门落实了征收补偿费用和房屋产权调换的工作。 第三人重庆商业投资集团有限公司未向一审法院提交证据。 一审中，一审法院责令渝中区政府补充提交证据：《渝中区朝千路片区类似房地产初步价格（2015年6月1日）》，拟证明重庆同诚房地产土地资产评估有限公司，为制订征收补偿方案提供了预评估单价。 张金利在一审法院组织对渝中区政府补充提供证据质证时，提供了《最高人民法院公报》2015年第4期（总第222期）；重庆市发展和改革委员会、重庆市国土资源和房屋管理局、原重庆市规划局、重庆市渝中区人民政府、重庆市渝中区发展和改革委员会的信息公开回复。拟证明房屋补偿价值的评估时点以及《房屋征收决定》作出不合法。 经庭审质证，张金利认为渝中区政府举示的第一组证据不符合公文规范要求，形式不合法；其中7、8号证据是行政机关内部请示、批复，内部行政行为不得对外实施；10号证据渝中区土地储备中心不是行政机关，不具备从事房地产开发资格资质，资金来源证明违法；认为渝中区政府举示的第二组证据内容不合法，不能实现渝中区政府的证明目的；认为渝中区政府举示的第三组证据制作主体不合法；认为渝中区政府举示的第四组至第八组证据不真实，张金利均不知情；认为渝中区政府举示的第九组证据与本案不具有关联性，也不真实、不合法。对渝中区政府补充提供的证据，认为不具有真实性。渝中区政府认为张金利举示的证据与本案不具有关联性。第三人对渝中区政府举示的证据无异议，对张金利举示的证据质证意见与渝中区政府一致。 一审法院对上述证据认证如下：渝中区政府提供的23-28号证据与本案不具有关联性，依法不予采信；渝中区政府提供的其他证据真实、合法，与本案有关联性，本院依法予以采信。张金利当庭举示的证据不能实现其证明目的，与本案不具有关联性，依法不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认，二审认定的事实与一审无异。 本院认为，本案系张金利作为利害关系人针对渝中区政府所作出的《房屋征收决定》不服而提起的行政诉讼。因此，司法审查的重点是渝中区政府所的《房屋征收决定》是否具有合法性，一审法院已就被诉行政行为《房屋征收决定》的合法性进行了逐一的评述，本院同意其观点，在此不再赘述。现仅就张金利所提上诉理由分别予以评判。 渝中区政府是否有法定职权作出《房屋征收决定》，张金利是否属涉案房屋的“承租人”。依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，渝中区政府有权负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。渝中区政府有权确定房屋征收部门（即原渝中区房管局）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。渝中区政府有关部门应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的需要，渝中区政府有权作出《房屋征收决定》，而无需报上级人民政府审批同意。渝中区政府所作《房屋征收决定》是对棉花街一期（朝千路）旧城区改建房屋征收项目的国有土地上房屋所作的行政决定，一经公告，即视为对该被征收区域的所有被征收人的有效送达，产生法律效力。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”。本案中，位于重庆市渝中区朝千路**5-1的被征收房屋的所有权，有充分的证据能够证明属于第三人重庆商业投资集团有限公司所有，张金利与重庆商业投资集团有限公司全资子公司重庆市实富物业管理有限责任公司签有“住房租约”，一审法院据此认定重庆商业投资集团有限公司为本案的被征收人，张金利为涉案被征收房屋的“承租人”，并无不当。 二、一审法院对本案证据的采信是否符合法律规定。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条规定，“根据行政诉讼法（即修正前的《中华人民共和国行政诉讼法》）第三十四条第一款（修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条）的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据”。第五十四条规定，“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实”。本案中，审理的对象是渝中区政府所作出的《房屋征收决定》，各方当事人应当围绕《房屋征收决定》作出的事实根据和法律依据组织举示证据，所举示的证据应当符合证据的“三性”（即证据的真实性、合法性、和关联性），且能够实现其证明目的。渝中区政府在一审庭审中举示的证据23-28号证据，属于《房屋征收补偿决定》中应当审理的内容，与本案所审《房屋征收决定》不具有关联性，一审法院不予采信正确。张金利举示的市级行政机关所作出相关问题的政府信息公开的答复，以及最高人民法院公报案例，前者因这些市级行政机关与渝中区政府依法作出《房屋征收决定》不具有关联性，后者因该公报案例系对相关人民政府作出的《房屋征收补偿决定》被确认违法的案例，与本案所审理的《房屋征收决定》不具有关联性，一审法院予以排除不予采信符合法律规定。 三、一审法院作出的（2016）渝05行初451号行政判决的法律适用是否正确。本案被诉行政行为系渝中区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》所作出的行政决定，而非行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政决定和行政许可分属不同性质的行政行为，张金利认为一审法院应当适用《中华人民共和国行政许可法》的规定审理《房屋征收决定》系对《房屋征收决定》行政行为属性的错误认知。一审法院适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》的相关规定审理本案被诉行政行为，其法律适用正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。张金利的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张金利负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴永铭 审判员  许 勇 审判员  刘佳佳 二〇二〇年九月十三日 书记员  王乐之