辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终988号上诉人（一审原告）王柏山，男，1970年10月19日出生，满族，住辽宁省沈阳市东陵区。委托诉讼代理人郝长满，男，1968年10月30日出生，汉族，住辽宁省沈阳市浑**。被上诉人（一审被告）沈阳市人民政府，住所地辽宁省沈阳市浑**沈中大街**。法定代表人姜有为，该政府市长。委托诉讼代理人吴锦，沈阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人张艳杰，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）辽宁省人民政府，住，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街**/div>法定代表人刘宁，省政府省长。委托诉讼代理人韩修，辽宁省司法厅工作人员。上诉人王柏山因诉被上诉人沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）、辽宁省人民政府（以下简称辽宁省政府）撤销答复意见及行政复议一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院(2020)辽01行初104号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年8月28日组织各方当事人进行询问，上诉人王柏山及其委托诉讼代理人郝长满，被上诉人沈阳市政府的委托诉讼代理人吴锦、张艳杰，被上诉人辽宁省政府的委托诉讼代理人韩修到庭参加询问。王柏山诉称，沈阳市东陵区（现浑南区）人民政府（以下简称浑南区政府）为低价囤地皮炒地皮，委托沈阳市东陵区白塔街道办事处在2011年10月19日与王柏山签订了大羊安156号《无房产产籍房屋拆迁补偿协议书》，对王柏山所有的土地上的附着物实施了征收行为，并在王世春和李庆福的《农村土地承包经营权证》中标注“航北西段征用”。但因没有合法用地批件，征收部门不敢也没有履行补偿义务，征收行为至今没有法律效力，实为违法征收。按照物权法规定，王柏山未获得附着物补偿就不能丧失合法获得土地使用权。沈阳市浑南区人民法院（2017)辽0112民初10072号民事裁定书载明：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成，由人民政府处理”，浑南区人民法院对王柏山和土地征收主体之间的使用权争议不予审理。王柏山因浑南区征收土地，与浑南区人民政府发生土地使用权纠纷，按照《土地管理法》第十六条规定，请求沈阳市人民政府处理，确认土地使用权，符合现行国家政策和法律规定。据此，2019年7月7日，王柏山向沈阳市人民政府提交了《土地使用权确认申请书》，请求确认王柏山具有沈阳市浑南区白塔街道大羊安社区（以下简称大羊安社区）大肚子3亩农耕地的使用权。沈阳市政府作出的关于对王柏山《土地使用权确认申请书》的答复意见，没有载明原案涉事实，没有记载王柏山和浑南区人民政府争议事项的证据，所作结论没有适用依据，未涉及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定的（二）（三）（六）项行使职权内容，明显不当，辽宁省政府不应维持。王柏山向沈阳市政府提交的申请，是因浑南区政府行政决定出尔反尔，行政行为模棱两可，其违法实施的无效征收，抢夺了王柏山因土地使用权拥有的合法物权，是单纯的土地使用权争议；在土地承包经营权变更登记页中，转入方为航北西段，“航北西段”是政府工程项目名称，并不构成民事主体的法人资格，相应民事责任应由作出决定的浑南区人民政府承担；因浑南区政府把争议土地以征用方式变更，剥夺了王柏山对该土地的使用权，但因不具备法定征收要件，并没有给航北项目土地登记发证，王柏山因此产生争议，符合（国土资厅函（2007)60号）规定的土地使用权争议处理范围。与王柏山产生争议的相对人是浑南区人民政府，按照《土地管理法》第十六条原则，土地使用权争议必须经人民政府先行处理这一前置程序，王柏山与浑南区政府之间的土地使用权争议，沈阳市政府必须作出实质性处理才符合法律规定。辽宁省政府辽政行复字（2019)119号行政复议决定中认为，本案是农村土地承包经营权争议与案件事实不符，本案土地“航北西段征用”的登记并不是使用权转移的依法登记，没有批件还登记为征用违背逻辑关系，不能按《土地登记规则》进入行政或司法程序。沈阳市中级人民法院生效裁定认定案涉土地性质仍为集体，只是确定了土地所有权归集体，并没有确定土地使用权的归属。案涉土地使用权在“假征收”前是属于王柏山的，不能因浑南区人民政府错误行使了职权而灭失了王柏山的财产权益。土地承包经营权流转是本着平等自愿原则，案涉土地是王柏山家庭承包和姥爷家承包的，王柏山的使用权获得来自原承包人授权。王柏山的父亲王世春和姥爷李庆福并没有把土地承包经营权流转给“航北西段轻轨”，故不存在辽宁省政府认为的“土地承包经营权流转争议”。因浑南区政府行政错误造成了土地使用权归属出现争议，王柏山向浑南区人民政府的上级政府申请处理符合法律规定。综上，1.请求撤销辽宁省政府作出的被诉行政复议决定书；2.撤销沈阳市政府对王柏山作出的答复意见；3.判令沈阳市政府依法对王柏山和浑南区政府之间的土地使用权争议作出处理决定，确认王柏山对大羊安社区大肚子3亩农耕地的使用权。沈阳市政府辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。2.答辩人具有做出答复意见的职权。3.答辩人作出答复意见认定事实清楚、证据确凿。请求法院驳回王柏山的诉讼请求。辽宁省政府辩称，1.答辩人具有对王柏山复议做出复议决定的法定职权。2.答辩人作出的复议决定事实清楚，证据确凿充分。3.答辩人作出的复议决定程序合法。请求驳回王柏山的诉讼请求。一审法院经审理查明，王柏山于2019年7月向沈阳市政府提交《土地使用权确认申请书》，要求确认其对沈阳市浑南区白塔街道大羊安社区大肚子3亩农耕地的使用权。2019年9月23日，沈阳市政府办公室向王柏山作出《沈阳市人民政府办公室关于对王柏山的答复意见》，认为王柏山提出的申请不是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十六条规定的土地权属争议，依法不属于该机关应予处理的事项，无法确认。后王柏山向辽宁省政府申请行政复议，要求撤销沈阳市政府作出的《沈阳市人民政府办公室关于对王柏山的答复意见》，责令沈阳市政府确认王柏山对大羊安社区大肚子3亩农耕地的使用权。辽宁省政府于2020年1月16日作出《行政复议决定书》（辽政行复字[2019]119号），维持被申请人作出的答复意见。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，案涉土地性质为集体，尚未转化为国有土地，涉案地块未被依法征收，王柏山的权利义务并未受到影响，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回王柏山的起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（八）项、第三款之规定，裁定：驳回王柏山的起诉。本案诉讼费50元，退回王柏山。王柏山上诉称，一审违反法律规定的诉讼程序，合议庭组成不合法，裁定书记载的诉讼参与人造假，影响了案件的公正审理。作出裁定书的审判人员根本未参与本案的审理。一审不通知二被上诉人负责人和相应的工作人员到庭应诉，对二被上诉人提交的证据不经法庭质证。一审裁定仅以记录二被上诉人行政行为的经过代替案件事实，未对二被上诉人职权职责及其作出的行政行为的客观事实作出司法认定，以程序事实代替实体事实，属认定事实错误。因搞假征收的侵害王柏山财产行为是浑南区政府所为，王柏山为保障个人对案涉未征收土地的使用权不被抢夺。市政府办公室超越职权，未做审查调查，直接代市政府作出对王柏山的申请的答复意见，结论是适用一条笔误的法律，替沈阳市政府拒绝履行土地使用权确认职责。辽宁省政府的复议决定与中央决定和现行法律规定背道而驰，存在严重政治站位和执政理念错误。一审裁定适用法律法规错误。请求：撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉请。由被上诉人承担诉讼费。沈阳市政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，案涉土地尚未被征收，土地性质仍为集体，上诉人地上物仍在案涉土地上种植，实质上上诉人的权利义务并未受到影响，本案确实不属于行政诉讼的受案范围。请求对一审裁定予以维持。辽宁省政府答辩称，同一审中的答辩意见一致。辽宁省政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，王柏山以浑南区政府为被申请人向沈阳市政府提出确认土地使用权申请。沈阳市政府受理该申请的前提是王柏山与浑南区政府对案涉三亩耕地存在使用权争议。但从王柏山的陈述与一审法院查明的事实看，2011年，浑南区政府曾对包括案涉土地在内的大羊安村的集体土地实施征收，后该征收行为停止，案涉三亩耕地现仍由王柏山实际耕种，土地性质仍为大羊安村集体所有。王柏山没有提交证据证明浑南区政府对案涉三亩耕地的使用权主张权利，没有证据证明王柏山与浑南区政府之间存在土地使用权争议。沈阳市政府作出的答复意见认为王柏山的申请不属于《土地管理法》第十六条规定的土地权属争议正确，认为王柏山的申请不属于该机关应予受理的事项正确。辽宁省政府的《行政复议决定书》维持了沈阳市政府的答复意见亦属正确。王柏山的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。王柏山的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年九月二十五日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）