广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终69号 上诉人（一审原告）廖庆芳，男，1982年4月26日生，汉族，住天峨县，系廖松林之子。 委托代理人唐梽发，广西皓辰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）天峨县自然资源局。住所地：天峨县**镇塘英大道**。 法定代表人韦联剑，局长。 委托代理人胡支言，天峨县自然资源局干部。 委托代理人黄万国，广西弘生联合律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）天峨县人民政府。。住所地：天峨县**镇城东路** 法定代表人黄正华，县长。 委托代理人邓睿，天峨县司法局工作人员。 委托代理人罗智龙，天峨县司法局工作人员。 上诉人廖庆芳因土地行政处罚、行政复议一案，不服天峨县人民法院（2019）桂1222行初53号行政判决，于2020年3月11日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案。上诉人廖庆芳及其委托代理人唐梽发，被上诉人天峨县自然资源局的委托代理人胡支言、黄万国，被上诉人天峨县人民政府的委托代理人邓睿、罗智龙，到庭参加诉讼。在本案审理期间，原上诉人廖松林于2020年8月12日死亡，上诉人廖松林的近亲属谢金娥、廖庆芳、廖庆源、廖庆佐共同推荐廖庆芳作为代表参加本案诉讼。本案现已审理终结。 一审判决审理查明：2010年12月，原告廖松林户未取 得用地审批手续，擅自占用八腊瑶族乡集镇规划区内第17号宗地及其紧临地建房，占地面积151.55㎡（其中占用第17号宗地面积90㎡，占用第17号宗地南临道路面积15.28㎡，占用其本户承包地面积46.27㎡）。占用的第17号宗地90㎡的土地和第17号宗地南临道路面积15.28㎡，已依法征收为国有土地，其占用的其本户46.27㎡承包地，土地权属为集体所有，其用地行为未依法取得用地批准，也不符合该乡土地利用总体规划。2011年1月27日天峨县国土资源局作出峨国土资执法（决）（2011）01号《国土资源行政处罚决定书》，原告不服，向天峨县人民政府申请行政复议，因认定事实不清，适用法律错误，被撤销了该处罚决定，责令天峨县国土资源局重新作出具体行政行为。在国土资源局重新作出具体行政行为期间，原告及其家人在原建的房屋上加层至四层。2015年4月8日，天峨县国土资源局作出峨国土资罚字（2015）1号《土地行政处罚决定书》，原告不服，向天峨县人民政府提出行政复议申请，天峨县人民政府审查后于2015年9月30日作出峨政复决字（2015）3号《行政复议决定书》驳回其复议请求，原告不服，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院认为，峨国土资罚字（2015）1号《土地行政处罚决定书》认定原告违法事实清楚，国土资源局在作出被诉具体行政行为之前，由于作出处罚决定被复议机关撤销后，重新作出处罚期间，因违法主体及违法事实增加变更，没有依法追加当事人，也没有就新的违法事实及拟处罚决定进行告知、听证，剥夺了原告及其家人申请听证权利和申辩权利，被诉具体行政行为程序违法，遂作出（2016）桂1222行初2号行政判决，撤销峨国土资罚字（2015）1号《土地行政处罚决定书》及天峨县人民政府峨政复决字（2015）3号《行政复议决定书》，要求县国土资源局重新作出具体行政行为。原告不服一审判决，提起上诉。2017年6月12日，河池市中级人民法院作出了（2017）桂12行终22号行政判决，维持了天峨县人民法院的一审判决。原告仍不服，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审。2018年3月30日，自治区高级人民法院经审查后作出了（2018）桂行申32号行政裁定，驳回原告的再审申请。二审判决后，天峨县自然资源局再次对廖松林户违法占地进行调查，查明原告及其家人在原建的房屋上加层至四层，违法主体及违法事实增加、变更、廖松林及其家人尚未分户，以户为单位实施违法行为。于2018年10月19日依法向廖松林户送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其依法享有陈述、申辩、听证的权利。于2019年1月29日举行了听证会，原告及其儿子廖庆芳参加了听证会，在听证会上原告未能提供合法用地手续。天峨县自然资源局根据查明的事实和依据相关法律法规以及会审结果于2019年4月1日作出峨自然资执决字【2019】1号《行政处罚决定书》，原告不服，向天峨县人民政府申请行政复议，天峨县人民政府于2019年6月24日作出峨政复议决字【2019】1号《行政复议决定书》，维持天峨县自然资源局作出的峨自然资执决字【2019】1号《行政处罚决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2003年，天峨县八腊瑶族乡人民政府实施集镇新市场一带开发建设，项目用地由县国土资源局按程序报批。2003年9月16日，河池市人民政府以河政函（2003）275号文件批准农用地转用；2003年12月25日，自治区人民政府以桂政土函（2002）323号文件批准更新乡八腊乡集镇建设用地3.3668公顷（其中：八腊乡1.8385公顷）。同年，八腊瑶族乡人民政府开始实施集镇建设规划、征地和补偿工作。在征地过程中，涉及征用原告承包地共两处，面积分别为62㎡和15㎡，其中62㎡处地块原告已于2003年7月6日与八腊乡人民政府签订了《八腊城镇建设（市场开发）征地补偿协议书》并领取了土地补偿费和青苗补偿费共计1176元；15㎡处地虽未签订征地补偿协议，但原告已于2003年11月8日领取了该地块的土地补偿费和青苗补偿费共计142.50元，并出具“领条”予以确认。八腊瑶族乡集镇建设用地场坪工程结束后，县国土资源局于2004年4月1日根据八腊瑶族乡集镇建设规划，绘制了《天峨县八腊乡新市场建设用地宗地位置图》。根据规划，涉案的第17号宗地作为住宅用地对外出让、第17号宗地南临的15.28㎡土地作为道路用地。2004年11月21日，案外人刘淑英与八腊瑶族乡人民政府就八腊街新集镇第17号宗地（面积：90㎡）土地出让事宜签订了《关于出售地皮及预交押金协议书》，售价为每平方米400元，总价36000元。因刘淑英仅交纳了3000元土地出让押金，未付清土地出让金，第17号宗地未能出让。自2003年八腊瑶族乡集镇建设规划、征地补偿、场地平整至2010年11月底，原告均未对集镇建设土地征收和补偿提出任何异议。 一审判决审理认为，本案的争议焦点为：一、被诉具体行政行为认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、程序是否合法；二、原告的第二项诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。一、关于被诉具体行政行为认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确、程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。第七十七条规定，农民村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。本案中，原告廖松林户未取得用地审批手续，擅自占用八腊瑶族乡集镇规划区内第17号宗地及其紧临地建房，占用面积151.55㎡。其中占用的第17号宗地90㎡的土地和第17号宗地南临道路15.28㎡的土地，已依法征收为国有土地，其占用的其本户46.27㎡承包地，土地权属虽为集体所有，但其用地行为不仅未依法取得用地批准，同时也不符合该乡土地利用总体规划。原告被征用的承包地共两处面积分别为62㎡和15㎡，原告已领取了土地补偿费和青苗补偿费，已属于国有土地。原告廖松林违法占地建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第六十二条的规定。对廖松林户在未取得相关建房手续擅自修建房屋的行为，被告天峨县自然资源局依据上述规定对其作出处罚，被诉具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告主张撤销被诉具体行政行为的理由不能成立，不予支持。二、原告的第二项诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。原告诉请判令被告批准原告补办八腊新街第17号宗地宅基地用地手续，该项请求属于行政审批事项，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条规定的受案范围，故不属于本案审理范围。综上，峨自然资执决字【2019】1号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告对《行政处罚决定书》的抗辩理由和申请被告批准原告补办八腊新街第17号宗地宅基地用地手续理由不能成立，不予支持，依法应予驳回。据此判决驳回原告廖松林的诉讼请求。 上诉人廖庆芳上诉称：被上诉人的行政行为与一审判决认定案件基本事实不清，证据不足，损害了上诉人的合法权益，应予以撤销。上诉人建房所占用的151.55㎡土地本是上诉人承包的集体土地，从未签订过该土地的征地协议，该土地地名为“大坟堡”，被上诉人及一审判决仅确认该地块后面部分的46.27㎡属于上诉人的承包地，前面部分的105.28㎡认定为国有土地，与事实不符。另外，被诉行政行为还存在适用法律错误。综述，被上诉人作出的行政行为认定案件基本事实不清，证据不足，适用法律错误，一审判决根据被上诉人认定的错误事实作出判决不正确。请求：依法撤销一审判决，撤销天峨县自然资源局峨自然资执决字【2019】1号《行政处罚决定书》及天峨县人民政府的复议决定。 被上诉人天峨县自然资源局答辩称：一、本案涉案的17号宗地及南临道路15.58㎡土地已依法征收，土地所有权已属于国有，一审判决认定事实清楚。具体是：1、八腊乡集镇建设用地经过批准，征地中，涉及征用上诉人承包地共两处，有签订的协议和上诉人的领取补偿费确认，自2003年八腊乡集镇建设规划、征地补偿、场地平整至2010年11月底，上诉人均未对集镇建设土地征收和补偿提出过任何异议。涉案的17号宗地及南临道路15.58㎡土地已依法征收，土地所有权已属于国有；2、17号宗地90㎡及南临道路15.58㎡，共计105.28㎡土地，在征为国有土地前，分属于韦光豪、秦礼智、姚凤金、牙光建、廖松林等农户的承包地，虽然各农户对自己所占17号宗地的比例各抒己见，但对涉案105.28㎡土地已依法征为国有土地并各自领取补偿金的事实均认可。上诉人提供的《土地承包经营权证》不能证明涉案的105.28㎡土地全部为其证内的承包地，更不能证明该土地未征为国有土地；3、上诉人的证据不影响17号宗地已依法征为国有土地的事实。二、行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确、处罚程序合法。上诉人未取得用地审批手续，擅自占用八腊乡集镇规划区内第17号宗地及其紧临地建房，占地面积151.55㎡，被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出处罚，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确、程序合法。综上所述，被上诉人认为行政处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确、程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，维持被上诉人的处罚决定，驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人天峨县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律准确。上诉人未依法取得用地审批手续，擅自占用八腊乡集镇规划区内第17号宗地、17号宗地南临道路以及集体土地建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，被上诉人审查天峨县自然资源局对其作出的行政处罚行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，上诉人提供的证据不能证明其用地建房行为的合法，该主张应不予支持。天峨县人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项的规定，作出维持的复议决定，认定事实清楚、证据依据充分、程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，请求二审法院依法判决驳回上诉人的诉讼请求。 二审中，上诉人提供的证据有：1、身份证及家庭户口簿复印件。证明上诉人主体适格及家庭人数状况。2、上诉人家庭成员目前居住状况的证明复印件。证明涉案房屋是上诉人家庭成员目前唯一居住的房屋的事实。3、土地承包经营证及使用证复印件。证明上诉人家在“大坟堡”处有两块旱地共有1.2亩，除了给女婿家建房占用了96平方米外，余下部分在天峨县政府征收前仍然是上诉人家的承包地的事实。4、秦涖智原籍证明复印件。证明秦涖智户口不在下新街村的事实，其无权代表上诉人家庭与八腊瑶族乡人民政府签订“房屋搬迁协议书”，将其门前157平方米的旱地与韦福松家对换的事实。5、房屋拆迁协议书复印件。证明秦涖智户口不在下新街村的事实，其无权代表上诉人家庭与八腊瑶族乡人民政府签订“房屋搬迁协议书”，将其门前157平方米的旱地与韦福松家对换的事实，此外，也证明天峨县政府在“大坟堡”处征用上诉人家庭承包两处旱地，而不是一处旱地，因此，被上诉人确实存在认定事实不清。 经质证，被上诉人天峨县自然资源局的质证意见是：证据1，没有异议。证据2，真实性没有异议，与本案没有关联性。证据3，对证明内容有异议。证据4，与本案没有关联性。证据5，对证明目的有异议。被上诉人天峨县人民政府的质证意见是：证据2，没有关联性。其他证据的质证意见，同意被上诉人天峨县自然资源局的质证意见。 本院对上述证据的认证如下，上诉人提供的证据不属于行政诉讼证据规定的新证据，不予采纳。 经审理，一审法院确认的证据，可作为本案的定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收非法占用土地上的新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，上诉人廖庆芳的父亲廖松林在没有取得涉案土地的合法使用权和办理建筑审批手续情况下，与家人共同在涉案土地上建筑房屋，该行为属于违法，但对该违法行为的处罚，应当正确理解并严格适用上述法律法规的规定进行处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“符合土地利用总体规划”是指非法占地建筑的整体符合规划。如果非法占地建筑仅是部分符合规划，剩余部分不符合规划，则应当认定该非法占地建筑不符合土地利用总体规划。上诉人的房屋作为一个整体，非法占用的土地既包括集体农用地也包括国有建设用地和道路用地，并不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定“符合土地利用总体规划”的情形，不能按照该条规定作出没收建筑物的处罚。被上诉人天峨县自然资源局作出的行政处罚决定将实际无法分割的涉案房屋划分为符合规划和不符合规划的两个部分，并分别作出没收和拆除的处罚，属于认定事实不清、证据不足、适用法律错误，且不利于实质性解决行政纠纷、化解可能出现的矛盾，应当依法予以撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第二条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”的规定，该条款明确规定了行政处罚的对象应为“公民、法人或者其他组织”。本案中，被上诉人天峨县自然资源局调查了非法占用土地建房的具体人员，那么，进行处罚的对象依法应当为具体的行为人，天峨县自然资源局现作出的《行政处罚决定书》将被处罚人列为廖松林户，明显与上述法律规定不相符，本院予以指正。被上诉人天峨县人民政府复议维持天峨县自然资源局的处罚决定，所作复议决定也存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误，亦应当予以撤销。 综述，被上诉人天峨县自然资源局和被上诉人天峨县人民政府作出本案被诉的行政行为均存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误。一审判决驳回原告的诉讼请求，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项，第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销天峨县人民法院（2019）桂1222行初53号行政判决； 二、撤销被上诉人天峨县自然资源局作出的峨自然资执决字（2019）1号《行政处罚决定书》； 三、撤销被上诉人天峨县人民政府作出的峨政复决字【2019】1号《行政复议决定书》； 四、由被上诉人天峨县自然资源局重新作出行政行为。 二审案件受理费50元，由被上诉人天峨县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 申国毅 审 判 员 韦荷嫩 审 判 员 寇四清 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 杨素景 书 记 员 李祥铭 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。