河北省保定市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）冀06行初107号原告胡成军，男，1957年8月9日出生，汉族，住河北省保定市定兴县。委托代理人韩建业，北京市摩文律师事务所律师。委托代理人马宇飞，北京市摩文律师事务所实习律师。被告定兴县人民政府，住所地河北省保定市定兴县通兴东路**。法定代表人吴鹏，该县县长。委托代理人韩晓璞。委托代理人赵鹏，该政府法律顾问。被告定兴县定兴镇人民政府，住，住所地河北省保定市定兴县繁兴街南口/div>法定代表人古洪强，该镇镇长。委托代理人韩志革。委托代理人殷景涛。原告胡成军诉被告定兴县人民政府、定兴县定兴镇人民政府（以下简称：定兴镇人民政府）不履行行政协议一案，向本院提起行政诉讼。本案经诉前化解未成功，后于2020年7月20日立案，并依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告胡成军及委托代理人韩建业、马宇飞、被告定兴县人民政府委托代理人韩晓璞、赵鹏、被告定兴镇人民政府委托代理人殷景涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告胡成军诉称，原告系河北省定兴县李家庄村民，其在该村合法拥有一处宅基地房屋，该房屋位于定兴县南侧。2001年12月30日，定兴县人民政府就上述宅基地为原告颁发了集体土地使用证，用途为农宅。2014年，根据定兴县人民政府整体规划，原告拥有的上述宅基地房屋被划入机场路新1**国道至旧107国道（机场西路）整修工程项目征地范围内。2018年12月，原告与定兴镇人民政府签订协议书及补充协议。依据协议，定兴县人民政府批准实施单位定兴镇人民政府于拆除被征收房屋之前给予原告一次性包干货币补偿外，另行为原告安置一处门面房，并协调相关部门出具证明保证原告合法使用权。该门面房安置位置为现住房北侧、公园南侧，面积为东西24米、南北10-12米。双方签订协议后，定兴镇人民政府仅向原告支付了协议项下的补偿款就拆除了原告房屋，协议项下的门面房安置问题未落实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第十二条规定，案涉协议书系原告与定兴镇人民政府经多轮协商并报请县政府同意后签订，应由定兴县人民政府承担法律后果。案涉补偿安置协议系双方真实意思表示，且内容不违反强制性规定，双方应依约定履行，被告定兴县人民政府至今未向原告履行协议约定的门面房安置补偿，系根本违约。请求判令二被告依照协议书及补充协议的约定为原告办理安置房屋的土地使用及房屋规划建设手续，本案诉讼费由二被告负担。原告胡成军向本院提交以下证据：1.集体土地使用证，证明原告合法享有案涉被强制拆除房屋所有权，系本案适格主体。2.协议书；3.补充协议。证据2.3证明定兴镇人民政府经定兴县人民政府批准，与原告签订了协议书及补充协议，约定定兴镇人民政府除给予原告一次性包干货币补偿外，另为原告安置一处门面房，并协调相关部门出具证明的事实。4.律师函快递签收记录，证明原告于2019年9月19日致函二被告请求履行案涉补偿安置协议，二被告于2019年9月20日签收该函，至今未对原告作出回复。5.用地证明（附：县规划局规划用地位置图）。被告定兴县人民政府辩称，原告与定兴镇人民政府签订的协议书及补充协议，应属无效协议。且签订双方并不是被告定兴县人民政府，故本案与定兴县无关，应依法驳回。被告定兴县人民政府未向本院提交相关证据。被告定兴镇人民政府辩称，首先，认可定兴县人民政府的答辩意见。其次，定兴镇人民政府不存在强制拆除原告房屋的违法行为，对于定兴镇人民政府与原告签订的协议书，现任政府领导不知情，协议内容涉及在拆迁位置原址北侧补偿原告门面房，该内容违反定兴县城乡规划管理规定，不符合现有规划，该行政行为无法履行。协议书中所涉及位置规划用途为公园绿地，镇政府已经就拆迁履行了货币补偿，分三次实际支付给原告货币补偿共计665万元，根据2012年定兴县办公室定政办〔2012〕81号安置补偿方案的批复，给付原告的补偿超过了政府批复的补偿标准。定兴镇人民政府当时对原告的房屋及地上附着物委托评估公司依法进行了评估，评估报告已无法找到，但实际的货币补偿亦超过了评估数额。被告定兴镇人民政府未向本院提交相关证据。经庭审质证，被告定兴县人民政府对原告胡成军提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性认可，关联性不认可。根据法律中相关宅基地规定，不得超过233平米；且宅基地使用权属于村集体，不属于个人。证据2.3，真实性无异议，但与定兴县人民政府无关。证据4不具备关联性及真实性，因我们收到的律师函不是原件，没有公章和代理人签字。证据5与本案无关，关于该方面内容签订是无效的。被告定兴镇人民政府对原告胡成军提交证据的质证意见同定兴县人民政府。本院对上述证据认证如下，原告胡成军提交的证据具备真实性、关联性及合法性，认可其证明目的。本院经审理查明，原告胡成军系定兴县定兴镇李家庄村村民，其在该村拥有一处宅基地并建有房屋，该房屋位于定兴县南侧。因定兴县政府整体规划，原告案涉房屋被划入机场路新1**国道至旧107国道整修工程范围内。2018年12月13日，定州镇人民政府（甲方）与胡成军（乙方）签订协议，该协议第一项约定：给乙方在现住房北侧、公园南侧安排东西24米、南北10-12米门面位置，允许乙方按照县政府规划自行建设上下两层用房（镇政府牵头，协调相关部门出具证明，保证乙方正常合法使用权）；第三项约定：此协议签订后，甲方分期将补偿费打入乙方指定账号，待房屋拆除完毕后，15日内甲方协调相关部门测量确定门脸位置，位置确定后，乙方可按甲方（规划）的设计图纸施工建设。2018年12月22日，定兴镇人民政府与胡成军签订补充协议，该协议第四项约定：甲方在拆除乙方房屋及地上附着物前，第一首先将乙方的补偿金全部付清，第二确定乙方的门面位置，并丈量出门面占地面积，交付给乙方。本院认为，关于定兴县人民政府是否为本案适格被告问题。根据协议及补充协议的内容可知，案涉协议签订的目的是服务于县政府整体规划中的机场路新1**国道至旧107国道整修工程，实质内容为拆迁补偿协议。故定兴县人民政府作为机场路新1**国道至旧107国道整修工程的规划者，亦为受益者，可以推定其为该工程项目的组织实施者，应对该项目的具体补偿事宜负责。另，案涉协议中明确载明“经甲乙双方多轮协议并报请县政府”，亦进一步印证定兴县人民政府系该项目下相关事宜的组织者。故定兴县人民政府作为本案被告并无不当。关于定兴县人民政府以其不是协议相对方为由，主张其非本案适格被告的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，案涉协议及补充协议系定兴镇人民政府为了公共服务目标，与胡成军协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。故案涉协议及补充协议具备行政性和协议性的双重属性，在履行协议过程中亦应考虑协议约定目的、内容及权利义务的实现，定兴县人民政府仅以合同相对性主张其非本案适格被告，本院不予支持。关于协议履行问题。根据案涉协议第一项、第三项、补充协议第四项内容可知，定兴镇人民政府负有为胡成军安置门面房并协调相关部门出具证明，保证其正常合法使用的义务。定兴镇人民政府在本案庭审中明确表示，因规划问题无法为胡成军安置门面房办理手续。故可证实，定兴镇人民政府确已存在未按协议约定履行的行为。案涉协议及补充协议系双方经过充分协商并报县政府后，自愿签订的行政协议，是双方真实意思表示。胡成军出于信赖利益已履行协议约定义务，定兴镇人民政府亦应本着诚实信用原则履行约定义务。关于定兴镇人民政府所××安置门面房的规划问题，原告胡成军不认可。本院建议二被告对该问题予以核实，若确实存在规划问题，亦应与原告胡成军充分协商，及时采取补救措施。综上，定兴镇人民政府确已存在未按协议约定为胡成军安置门面房办理合法使用手续的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：责令定兴县人民政府、定兴镇人民政府二被告继续履行协议书及补充协议，为原告胡成军安置门面房出具证明，保证其正常合法使用权；若因规划问题无法履行，及时采取相应的补救措施。一审案件受理费50元，由定兴县人民政府、定兴镇人民政府二被告共同负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。审 判 长  别道齐审 判 员  褚铁军人民陪审员  石 峰二〇二〇年九月二十五日法官 助理  南佳凤书 记 员  宋海东