河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2371号上诉人(一审原告)汤阴县润禾养殖专业合作社，住所地汤阴县伏道乡前小滩村。法定代表人朱锐，理事长。委托代理人周卫星，河南精忠律师事务所律师。被上诉人(一审被告)汤阴县人民政府，住所地汤阴县人民路中段。法定代表人贾晓军，县长。上诉人汤阴县润禾养殖专业合作社（以下简称润禾合作社）因认为汤阴县人民政府不履行行政补偿法定职责一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。润禾合作社一审诉称：2006年，润禾合作社租用汤阴县棉花原种场59.94亩国有土地，从事鸡、鱼的规模化养殖和休闲农业。2011年3月，因山西中南部铁路通道汤阴段建设需要，汤阴县人民政府征收润禾合作社上述土地中的15亩经营用地（其中包括进出该经营场所的唯一道路），并对该土地上的地面附着物进行了拆迁。由于润禾合作社该15亩土地被征收拆迁，致使润禾合作社未征收区域丧失了唯一的经营出入道路，供水、供电系统被拆除，被迫停业，汤阴县人民政府应当对润禾合作社停业损失给予补偿。汤阴县人民政府在实施拆迁前，对润禾合作社正在养殖的鸡、鱼等养殖品进行了抽检和清点登记，润禾合作社为配合拆迁工作，将正在养殖的鸡、鱼等产品以低于市场价进行了非正常销售，汤阴县人民政府应对润禾合作社该低价销售损失给予补偿。虽然河南瑞成资产评估有限公司对润禾合作社部分被拆迁资产进行了评估，但是评估范围并不包括“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”。为此，润禾合作社多次向汤阴县人民政府提出补充评估、协商或者由汤阴县人民政府依法作出补偿决定的请求，但汤阴县人民政府迟迟不予落实。2017年7月，润禾合作社再次向汤阴县人民政府提出作出补偿决定的书面申请，但汤阴县人民政府在法定期限内未履行法定职责，润禾合作社为此向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令汤阴县人民政府履行作出补偿决定的申请。安阳市中级人民法院经审理作出（2018）豫05行初63号行政判决，判令汤阴县人民政府对润禾合作社的申请作出行政行为，河南省高级人民法院二审维持了原判。2019年11月20日，汤阴县人民政府针对润禾合作社的上述申请作出（2019）汤政补字第1号《不予补偿决定书》，决定对润禾合作社的补偿申请不予补偿。根据相关法律规定，汤阴县人民政府应对案涉地块上的所有附属物按整体搬迁标准给予润禾合作社补偿，补偿费中应当包含停业补助、租金损失、可移动资产迁移费等费用。汤阴县人民政府对润禾合作社已补偿的费用中，并未包含“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”。豫瑞成评报字（2011）第007号《资产评估报告书》及其明细表能够证明：一、评估报告停业补助费面积为530平方米总额106000元，仅是征收红线内的非住宅（鸡舍）停业计费面积，并不包括润禾合作社申请的红线外未征收土地因征收行为造成的停业损失。二、根据评估报告对“可迁移资产迁移费”的定义，“可迁移资产迁移费”是指生产辅助类资产因迁移形成的人工、机械费。而润禾合作社养殖场的鸡、鱼是农产品，不属于生产辅助类资产。且润禾合作社申请补偿的是“养殖产品低价销售损失”，而非鸡、鱼迁移人工、机械费。同时，汤阴县人民政府已将润禾合作社养殖的鸡、鱼数量列入“拆迁统计表”进行了登记，但评估报告并未列入“清查评估”项目予以评估。评估报告中的可迁移资产迁移费19500元，仅指需拆迁的基础设施类可迁移资产人工、机械费，并不包括润禾合作社申请补偿的“养殖产品低价销售损失”。汤阴县人民政府作出的不予补偿决定理由不能成立，应予撤销。请求：一、撤销（2019）汤政补字第1号《不予补偿决定书》；二、判令汤阴县人民政府对润禾合作社申请的“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”依法给予补偿。庭审中，润禾合作社将其第二项诉讼变更为：判令汤阴县人民政府对润禾合作社申请的损失补偿重新作出补偿决定。安阳市中级人民法院一审查明：2006年7月24日，汤阴县棉花原种场与朱保庆签订土地承包经营协议，约定汤阴县棉花原种场将台寺分场（汤濮铁路北侧、高速公路东侧）59.94亩国有土地承包给朱保庆，由朱保庆用于“农副业生态园项目开发”，租赁期至2031年10月17日。该土地承包经营协议第七条规定：“因政策性因素、转包或改变土地用途等原因，甲方需提前收回土地或终止乙方继续经营的，应进行清产核算，由双方具体协商妥善解决终止事宜。”后朱保庆成立了润禾合作社，并领取了营业执照。现润禾合作社的法定代表人为朱锐。山西中南部铁路通道工程是河南省人民政府和原铁道部共同投资兴建的重点建设项目，途经河南省安阳市、鹤壁市及濮阳市。2010年8月20日，河南省国土资源厅、河南省人民政府重点项目建设办公室、河南省铁路建设协调办公室对上述三市印发《关于切实做好山西中南部铁路通道河南段建设用地保障工作的通知》（豫国土资发〔2010〕77号），就山西中南部铁路通道河南段建设用地保障工作相关事项进行明确。2010年9月20日，汤阴县人民政府印发《汤阴县人民政府关于印发〈山西中南部铁路通道汤阴县段征地拆迁工作实施方案〉的通知》（汤政土〔2010〕68号）。《山西中南部铁路通道汤阴县段征地拆迁工作实施方案》其中规定：占用、使用国有土地补偿安置标准按国家及省、市有关规定执行，由业主单位和原国有土地使用权人协商确定标准，协商达不成一致意见的，由省国土资源厅委托有资质单位进行评估，按照评估价执行；附着物补偿标准按安政〔2010〕40号文件执行，其他地上附着物补偿标准没有公布的，双方协商解决，协商不成委托有资质的评估机构进行评估，按评估价进行补偿。山西中南部铁路通道汤阴段占用润禾合作社承包使用的上述部分国有农用地，双方未就润禾合作社被拆迁资产补偿问题达成一致意见。2011年1月11日，晋豫鲁铁路通道股份有限公司河南指挥部以汤阴县境内润禾合作社等单位未就拆迁补偿安置达成一致为由，向河南省土地储备中心发出《关于委托山西中南部铁路通道汤阴东以西境内征拆评估单位的函》（中南铁筹豫函〔2011〕2号），要求对上述单位需拆迁资产委托评估单位进行评估。河南省土地储备中心接函后委托河南瑞成资产评估有限公司对润禾合作社申报并经该中心确定的基础设施、土地租金损失、其他费用进行评估。2011年7月8日，河南瑞成资产评估有限公司作出豫瑞成评报字（2011）第007号《资产评估报告书》，评估结论为：在评估基准日2011年1月11日，河南省土地储备中心委托评估的润禾合作社部分被拆迁资产评估值为2066205元。其中评估的基础设施包括土地平整、围墙、散养区防护网、厕所、水井、机井房和水塔及配套设施、鱼池供水管道水渠、地埋线、办公室和仓库、休闲房、蔬菜大棚、鸡舍（530平方米）、葡萄架长廊、3个硬化鱼池、2个上防渗鱼池，评估价值共1411572元；评估的土地租金损失包括原场地（29.98亩）土地租金损失、新征场地（29.98亩）土地租金损失，评估价值共529133元；评估的其他费用包括停业补助费(鸡舍530平方米)、可移动资产迁移费，评估价值共125500元。2011年9月和10月，汤阴县国土资源局分别向润禾合作社支付了中南铁路拆迁补偿款2066205元和附着物补偿款62850元共计2129055元。2016年1月20日，润禾合作社以汤阴县人民政府征收其案涉承包使用地导致其低价销售养殖产品及未征收区域实际经营停业三年零三个月为由，向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令汤阴县人民政府对润禾合作社案涉经营场所被拆迁的损失作出补偿决定。2017年7月17日，安阳市中级人民法院作出（2017）豫05行初64号行政判决，以润禾合作社没有证据证明其向汤阴县人民政府提出申请，及要求补偿损失的事实系其领取补偿款后新发生的事实为由，驳回其诉讼请求。同日，润禾合作社以快递方式向汤阴县人民政府提出要求作出补偿决定的申请，要求汤阴县人民政府对其上述损失作出补偿决定。2017年11月1日，汤阴县人民政府作出《关于中止处理汤阴县润禾养殖专业合作社申请政府作出征收补偿的告知》，以润禾合作社申请的事项已移交汤阴县纪律检查委会调查为由，中止对润禾合作社提出的申请进行答复。润禾合作社不服，向安阳市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令汤阴县人民政府对润禾合作社申请的补偿事项作出补偿决定。安阳市中级人民法院于2018年12月6日作出（2018）豫05行初63号行政判决，责令汤阴县人民政府限期对润禾合作社2017年7月17日向其邮寄的关于要求作出补偿决定的申请作出行政行为。汤阴县人民政府不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2019年7月3日作出（2019）豫行终386号行政判决，维持原判。2019年11月20日，汤阴县人民政府针对润禾合作社2017年7月17日向其邮寄的上述申请作出（2019）汤政补字第1号《不予补偿决定书》，决定对润禾合作社的上述申请不予补偿。其主要理由：一、朱保庆承包使用的土地虽属于国有土地，但该地为国有农用地，其地上不应有房屋。山西中南部铁路通道汤阴段占用该土地系对国有农场农用地使用权的收回，不存在汤阴县人民政府对该国有土地上房屋征收的行为。二、汤阴县铁路建设领导小组对润禾合作社在该宗土地上的所有附属物，已按整体搬迁标准对润禾合作社给予补偿，补偿费中已包含停业补助、租金损失、可移动资产迁移费等费用，润禾合作社再次要求补偿无事实依据。安阳市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点有两个：一是汤阴县人民政府是否实施了润禾合作社诉称的国有土地上房屋的征收行为；二是润禾合作社主张的“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”汤阴县人民政府是否应予补偿。一、关于汤阴县人民政府是否实施了润禾合作社诉称的国有土地上房屋的征收行为的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条第一款第一项规定，为公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并对土地使用权人给予适当补偿。根据《国土资源部农业部关于加强国有农场土地使用权管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）第三条规定，因国家经济建设或地方公益性建设需要收回国有农场农用地的，需依法办理农用地转用审批手续，并参照征收农民集体土地的补偿标准进行补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定，征收农民集体农用地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。由此可知，对收回国有农场农用地使用权的补偿费用包括上述补偿和补助费用。本案中，山西中南部铁路通道汤阴段占用润禾合作社承包使用的案涉土地属于国有农用地，双方当事人对此均无异议。根据上述规定，占用案涉国有农用地修建山西中南部铁路通道汤阴段应通过收回国有农用地使用权的方式取得该国有农用地的使用权，而非通过征收国有土地上房屋的方式取得该国有农用地的使用权，故润禾合作社主张汤阴县人民政府实施了国有土地上房屋征收行为与事实不符，依法不予采纳。二、关于润禾合作社主张的“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”汤阴县人民政府是否应予补偿的问题。本案中，山西中南部铁路通道汤阴段项目实施过程中，因润禾合作社就其承包使用的案涉国有农用地被占用造成的拆迁补偿问题未与相关单位达成一致意见，经其申报及河南省土地储备中心确定并委托河南瑞成资产评估有限公司对该国有农地上的基础设施、土地租金损失、其他费用进行了评估，评估值为2066205元。汤阴县国土资源局依据评估结果等依据于2011年向润禾合作社支付了占用案涉国有农用地的拆迁补偿款2066205元和附着物补偿款62850元，共计2129055元，润禾合作社对此予以认可。润禾合作社虽主张“未征收区域停业损失”汤阴县人民政府应予补偿，但未能提供证据证明该项损失与占用案涉国有农用地修铁路存在直接的因果关系，也无证据证明经润禾合作社申报及河南省土地储备中心或其他有权单位确定并委托有资质的评估机构对该项损失进行了评估，故其该项主张，依法不予采纳。润禾合作社虽主张“养殖产品低价销售损失”汤阴县人民政府应予补偿，但未能提供证据证明该项损失系因相关单位未给其预留合理的搬迁或处理养殖产品时间所致，也无证据证明该项损失客观存在，故其该项主张，依法亦不予采纳。综上，汤阴县人民政府对润禾合作社作出的（2019）汤政补字第1号不予补偿决定，并无不当。润禾合作社所诉理由不能成立，其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汤阴县润禾养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由汤阴县润禾养殖专业合作社负担。上诉人润禾合作社向本院上诉称：1.被上诉人所作《不予补偿决定书》没有事实和法律依据，属于主要证据不足，依法应予撤销。上诉人在承包的国有农用地上修建的经营用房是上诉人进行养殖生产经营活动所必须的设施农业经营设施，该房屋是临时性经营用房，被上诉人在收回上诉人承包土地使用权时，应依法对其因土地使用权收回行政行为造成的该宗土地上经营用房等地上附属物及相关损失予以补偿。河南瑞成资产评估有限公司出具的豫瑞成评报字(2011)第007号《资产评估报告书》中并不包括上诉人主张的“未征收区域停产停业损失”和“养殖产品低价销售损失”两项损失。2.原审判决程序违法，原审判决存在漏审漏判。原审判决并没有对上诉人的请求事项和理由以及被诉行政行为的主要证据是否充分，适用法律是否正确作出裁决，依据相关司法解释属于漏审漏判，程序严重违法，依法应予撤销并发回重审。3.原审判决适用法律错误。原审没有对被诉行政行为的合法性进行审查判决，而是对上诉人的损失是否存在及上诉人是否举证证明损失大小的存在进行审查，显属适用法律错误。上诉人的损失是否存在以及是否有证据证明损失的大小与上诉人的主张是两个完全不同的诉求。4.原审判决事实认定错误，依法应予撤销。上诉人从事畜禽水产养殖的60亩土地是一个有机不可分割的整体，水、电、路这些经营设施被拆除必然造成生产经营整体停业，由于被上诉人仅收回了该宗涉案土地(共计60亩)中15亩土地的使用权，未将剩余的45亩土地列入红线范围，从而造成未收回土地区域因收回土地红线内水、电、路等经营设施的拆除而停止经营。上诉人申请的两项损失是因被上诉人在收回土地上的拆迁行为而给上诉人造成的直接经济损失，被上诉人拆除上诉人水、电、路经营设施事实的存在以及被上诉人收回土地使用权和拆迁行为与上诉人申请损失之间的直接因果关系。5.业主单位并未依据规定向省国资源厅申报委托评估，故被上诉人以业主方申报事项得出的评估结论为依据作出《不予补偿决定》明显不当。上诉人向被上诉人和法庭提供的销售证明和抽检证明足以证明存在损失的客观事实。综上，请求：1.撤销一审判决，改判撤销汤阴县人民政府作出的(2019)汤政补字第1号《汤阴县人民政府不予补偿决定书》；2.判决汤阴县人民政府对上诉人申请的“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”依法作出补偿决定。被上诉人汤阴县人民政府未提交意见。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：一审法院对上诉人主张的“未征收区域停业损失”和“养殖产品低价销售损失”的相关基本事实，包括损失是否存在，是否经上诉人、被上诉人进行确认，损失的形成原因、损失的数额未予查明。综上，一审认定基本事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销安阳市中级人民法院（2020）豫05行初6号行政判决；二、本案发回安阳市中级人民法院重审。审判长  原永杰审判员  关永生审判员  万宗杰二〇二〇年九月二十九日法官助理李晶晶书记员李路通