河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫02行初43号原告郑昊飞，男，汉族，1989年7月12日生，住河南省中牟县。委托代理人贾其峰、朱波，河南安实律师事务所律师，特别授权。被告开封市人民政府。法定代表人高建军，市长。委托代理人黄光明，开封市自然资源和规划局工作人员，一般代理。委托代理人刘玲燕，河南论衡律师事务所律师，一般代理。第三人开封中原置业有限公司。法定代表人李道峰，总经理。委托代理人刘慧萍，河南龙文律师事务所律师，特别授权。原告郑昊飞诉被告开封市人民政府（以下简称开封市政府）、第三人开封中原置业有限公司（以下简称中原置业公司）行政批复一案，本院受理后，向被告开封市政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭进行了审理。原告郑昊飞委托代理人贾其峰、朱波，被告开封市政府委托代理人黄光明、刘玲燕，第三人中原置业公司委托代理人刘慧萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2017年4月26日，原告查封了被执行人开封特耐股份有限公司名下位于开封市南郊乡310国道连接线南端郑汴路北土地（汴房地产权证第**）。2019年10月15日，原告向开封市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认开封市人民政府批准划拨土地行为违法并予以撤销汴政土文2018年11号文件。被告答辩材料中提交了开封市人民政府《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的批复》（汴政土文2018年9号文件）。该文件收回的土地包含争议土地（证号2××7中的1648.6平方米土地）。事实上，原告于2019年5月12日已经向开封市中级人民法院提起信息公开行政诉讼，开庭期间开封市鼓楼区人民政府明确表示：要求公开的信息不存在，开封特耐股份有限公司名下土地（汴房房地产权证第**）被征收。原告认为，依据现行法律法规的规定，收回国有土地使用权应当采用征收方式。且在涉案土地被司法查封的情况下不得回收国有土地。被告作出汴政土文2018年9号文件程序、实体上均违法，侵犯了原告的合法权益，阻却了正常的执行行为。给原告造成巨额的经济损失。为此酿成诉讼，请求确认开封市人民政府批准收回土地行为违法并予以撤销汴政土文2018年9号文件；责令被告赔偿原告损失500万元。原告为支持其诉请，向本院提交的证据有：1.开封市不动产登记信息记载表；2.（2017）豫0191财保298号民事裁定书；3.（2018）豫0191执异1070号执行裁定书；4.关于办理东京御苑项目用地不动产权证的请求（鼓城提指2018第22号）。被告辩称，一、涉案批复认定事实清楚，适用依据正确。本案所涉及的地块属中原置业公司建设的棚户区改造安置住房项目用地，位于金明大道南段东侧，面积46528.04平方米（69.8亩）。其中占用开封特耐股份有限公司（以下简称特耐公司）名下国有土地1648.60平方米（2.4亩），房地产权证号：汴房地房地产权证第**。15年3月10日，特耐公司出具《补偿到位证明》。2015年4月15日，特耐公司出具《关于同意收回国有土地的报告》。这两份文件都明确：虽然房地产权证23××87号的登记权利人为特耐公司，现该地块补偿款已由中原置业公司全部补偿到位，特耐公司同意政府按规定收回该土地。2017年12月19日，开封市城乡规划局针对涉案地块核发《建设用地规划许可证》（汴地字第20××74号）。2018年1月24日，开封市国土资源局作出汴国土用文〔2018〕12号《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的请示》，拟收回特耐公司等三家单位的国有建设用地使用权。2018年2月2日，开封市人民政府作出汴政土文〔2018〕9号《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的批复》，同意收回特耐公司等三家单位的国有建设用地使用权。二、涉案批复不符合行政诉讼的受案范围。被告作出的涉案批复没有通知或送达原告，并不对外产生法律效力，未侵犯原告的合法权益。故，原告与该批复没有法律上的利害关系，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围。请法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，依法驳回原告的起诉。三、本案错列被告。原告所诉《开封市人民政府关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的批复》（汴政土文〔2018〕9号）文件属于内部批复，应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十九条的规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”请求法院依法驳回原告的起诉。四、原告与本案没有利害关系，其作为原告主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告因民间借贷纠纷，曾申请查封本案涉案地块（证号汴房地产房地产权证第**）案第三人中原置业公司提出了书面异议。经河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2018）豫0191执异1070号执行裁定书、（2019）豫0191民初9120号民事判决书以及郑州市中级人民法院（2019）豫01民终21039号民事判决书查明，本案第三人的异议请求符合法律规定，中止了对汴房地产权房地产权证第**土。上述裁判文书已生效。原告既不是本案所诉行政行为相对人，也不是与本案有利害关系的公民、法人或者其他组织，无权提起行政诉讼，请求人民法院依法驳回其起诉。五、原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据。涉案土地虽然登记在特耐公司名下，但该土地在2011年已被开封市列为2011-2012年度保障性住房用地。2013年7月，中原置业公司通过公开的法人招投标方式依法取得了保障性住房开发项目。2014年11月，中原置业公司与特耐公司签订了《拆迁补偿协议》。2014年12月，中原置业公司向特耐公司支付了补偿款330万元，且自2016年开始在含涉案土地在内的土地上进行工程施工，证明中原置业公司在2017年4月法院查封前已经合法占有了涉案土地，取得了土地使用权。只是因安置房项目用地部分地块处于诉讼争议之中，导致中原置业公司无法及时为涉案土地办理不动产权证，并非其自身原因造成的。所以，被告没有给原告造成损失，原告要求被告赔偿损失没有事实根据和法律依据。综上所述，涉案批复认定事实清楚、适用依据正确，涉案批复不符合行政诉讼的受案范围，被告不是本案适格主体，原告与本案无利害关系，无权提起本案之诉，原告要求赔偿损失没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1.汴发改城镇〔2013〕702号批复；2.2015年3月10日开封特耐股份有限公司补偿到位证明；3.2015年4月15日开封特耐股份有限公司关于同意收回国有土地的报告；4.第××号房地产权证；5.开封市不动产登记中心测绘宗地图；6.《建设用地规划许可证》（汴地字第20150××80号）；7.《建设用地规划许可证》（汴地字第20××74号）；8.《开封市国土资源局关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的请示》（汴国土用文（2018）12号）；9.《开封市人民政府关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的批复》（汴政土文（2018）9号）；10.（2018）豫0191执异1070号执行裁定书；11.（2019）豫0191民初9120号民事判决书；12.（2019）豫01民终21039号民事判决书。第三人开封中原置业有限公司述称，1.本案属于恶意诉讼，原告2020年1月15日就应当知道其与本案无利害关系。2.原告要求赔偿500万与本案537号案件、鼓楼行赔初5号属于重复诉讼。其请求均无事实和法律依据，应予驳回。3.原告诉讼主体不适格，不是本案利害关系人，应驳回起诉。原告行政赔偿缺乏事实和法律依据，造成其执行不能的原因是借款时未尽尽职调查，未将本案土地进行抵押或担保，在提出财产保全时未到现场勘查，故造成保全不当的责任全部由原告承担。原告行政赔偿的诉讼请求应予驳回。第三人向本院提交的证据有：1.（2018）豫0191执异1070号执行裁定书；2.（2019）豫0191民初9120号民事判决书；3.（2019）豫01民终21039号民事判决书；4.（2018）豫0191执5685号之四执行裁定书。上述证据均经庭审质证，查明案件事实如下：案涉土地于2011年已被开封市人民政府规划为保障性住房用地，第三人中原置业公司于2013年7月通过公开招投标方式取得保障性住房开发项目，该地块位于开封市金明大道南段东侧，面积46528.04平方米，其中占用开封特耐股份有限公司（下称特耐公司）名下国有土地1648.60平方米。2015年3月10日、4月15日，特耐公司分别向开封市国土资源局出具补偿到位证明及同意收回国有土地的报告，证明公司名下土地的相关拆迁补偿款项已由中原置业公司全部补偿到位，同意政府按照规定收回土地。2017年12月19日，开封市城乡规划局针对涉案地块核发《建设用地规划许可证》（汴地字第20××4号）。2018年1月24日，开封市国土资源局作出汴国土用文〔2018〕12号《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的请示》，拟收回特耐公司等三家单位的国有建设用地使用权。2018年2月2日，开封市人民政府作出汴政土文〔2018〕9号《关于收回金明大道南段东侧三家单位国有建设用地使用权的批复》，同意收回特耐公司等三家单位的国有建设用地使用权。2018年2月6日，开封市国土资源局作出汴国土用文〔2018〕17号《关于开封中原置业有限公司划拨国有建设用地使用权的请示》，拟将金明大道南段东侧面积46528.04平方米国有建设用地使用权划拨给中原置业公司使用。2018年2月8日，开封市政府作出汴政土文〔2018〕11号《关于开封中原置业有限公司划拨国有建设用地使用权的批复》，同意将金明大道南段东侧面积46528.04平方米国有建设用地使用权划拨给中原置业公司使用。2018年2月9日，开封市国土资源局向中原置业有限公司核发豫汴划拨2018年00263号《国有建设用地划拨决定书》。另查明，原告郑昊飞因民间借贷纠纷案，于2017年3月3日，向郑州高新技术产业开发区人民法院提出财产保全申请，郑州高新区法院同日作出（2017）豫0191财保298号民事裁定，查封了特耐公司位于开封市金明大道南段东侧的土地（汴房地产权房地产权证第**）过程中，案外人中原置业公司提出执行异议，郑州高新区法院于2019年3月23日作出（2018）豫0191执异1070号执行裁定，中止执行。2019年3月25日，原告郑昊飞提起执行异议之诉，2019年9月20日，郑州高新区法院作出（2019）豫0191民初9120号民事判决，驳回原告郑昊飞的诉讼请求；郑昊飞不服该判决提起上诉，郑州市中级人民法院于2019年12月26日作出（2019）豫01民终21039号民事判决，驳回上诉，维持原判。再查明，2018年2月9日，开封市国土资源局作出为第三人中原置业公司核发《国有建设用地划拨决定书》的行政行为，原告郑昊飞已于提起本案诉讼的同时向开封市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，请求确认该行政行为违法并请求开封市国土资源局赔偿其损失500万元，该案尚在审理过程中。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案所涉民事争议原告已提起诉讼并已被判决驳回。案涉土地于2011年已被开封市人民政府规划为保障性住房用地，第三人中原置业公司于2013年7月通过公开招投标方式取得保障性住房开发项目，该土地建设项目的确定发生在原告因债权提出财产保全之前，不属于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的范围。因此案涉批复与原告没有利害关系，原告不具备本案诉讼主体资格。原告郑昊飞的起诉，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告郑昊飞的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 昂审判员 何卫斌审判员 赵晓松二〇二〇年九月八日书记员 闫路航