湖北省监利县人民法院行 政 判 决 书（2019)鄂1023行初15号原告法金瑞，男，回族，1954年1月15日出生，原湖北省监利县荒湖农场兴发砖瓦厂业主，住湖北省监利县。委托代理人周然林，湖北博智律师事务所律师，特别授权。被告监利县荒湖管理区，住所地监利县荒湖农场离湖大道**。法定代表人：曾祥虎，系该管理区主任。委托代理人杨邦禄，男，汉族，1975年12月8日出生，系该管理区副主任，特别授权。委托代理人潘传雄，湖北司典律师事务所律师，一般授权。原告法金瑞诉被告监利县荒湖管理区行政协议一案，本院受理后于2018年12月12日作出（2018）鄂1023行初18号行政判决书，原告不服判决依法向荆州市中级人民法院提起上诉，荆州市中级人民法院于2019年10月12日作出（2019）鄂10行终33号行政裁定书，裁定发回监利县人民法院重审。本院于2019年11月20日立案，并重新组成合议庭，于2020年5月18日公开开庭审理了本案，原、被告及其双方代理人均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2016年3月15日，原、被告签订《协议书》，合同约定：原告必须在2016年3月15日停止土坯生产，对库存的（煤）原材料，由被告补偿原告5万元的经济损失，原告自行拆除砖坯设备；关于原告的投资损失的补偿问题，由双方在三个月内参照管理区同行业的补偿标准或者按照相关补偿政策进行协商操作，否则，由被告按每月5万元的损失补偿原告，若遇到谈判未果每月补偿继续执行或按司法途径解决；2016年7月15日双方再次签订《补充协议》，协议约定：1、在荆州委托一家具有相应资质的评估公司，对原告现有资产（除土地外）进行评估，评估费用由被告承担；评估结果作为被告向原告补偿的参考依据，如果双方不能达成补偿协议，任何一方可以向人民法院提起诉讼；2、被告负责在2016年10月1日前收回蒋仕德非法占有原告的全部土地，如果被告没有履行收回全部土地的承诺，被告每月向原告支付1万元租赁费。原告诉称:2003年11月3日，原荒湖农场二砖瓦厂破产之际（属于荒湖农场场办企业），原告与荒湖农场二砖场破产清算组签订《关于二砖瓦厂整体出售及债务偿还协议》，原告出资44万元偿还二砖瓦厂的债务后取得砖瓦厂的所有财产，嗣后原告按照约定履行了偿还债务的义务，并在后期的生产经营中进行了大量投资。2016年3月15日，被告要求原告关停砖瓦厂，与原告签订《协议书》，约定原告从2016年3月15日起停止生产，对原告库存原材料（煤），被告补偿了5万元；对于原告的投资补偿约定三个月内妥善解决，否则被告按每月5万元标准补偿原告的损失至问题解决完毕为止。为了评估原告的投资数额从而确定补偿依据，2016年7月15日，原、被告又签订一份《补充协议》，约定共同找一家评估公司，以评估公司的评估价值作为补偿依据，还约定2016年10月1日前由被告收回蒋仕德非法占用的原告砖瓦厂土地，否则，被告每月向原告支付1万元租赁费，直至被告收回土地交给原告为止。《补充协议》签订后，双方共同委托位于荆州市××五环资产评估有限公司对荒湖农场兴发砖瓦厂的房屋建筑物、构筑物、机器设备资产进行评估，评估价为7638700元，此结果不包括土地使用权价值和停工停产损失。被告认可该评估结论并在评估报告上加盖了公章。可是，到目前为止，被告除将蒋仕德非法占用的土地于2017年9月收回交给原告之外，其余的经济补偿完全没有兑现。被告作为行政机关，依职责与原告签订协议，该协议合法有效，被告应依照协议的内容履行其义务。故原告为维护自身合法权益，特向法院提起诉讼。请求如下：1、判令被告按《协议书》的约定支付原告原材料差额补偿款5万元，及按每月5万元额度支付原告停产补偿费（从2016年6月16日起支付至对原告投资损失补偿完毕之日止）；2、判令被告按《补充协议》的约定，向原告支付11万元租赁费（从2016年10月1日起按每月1万元支付至2017年9月止）；3、判令被告按《补充协议》的约定依据评估结论向原告支付7638700元经济损失。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、2016年3月15日原、被告签订的《协议书》；用以证明原、被告就补偿达成一致协议。2、2016年7月15日原、被告签订的《补充协议》；用以证明原、被告进一步明确补偿原告投资损失的估算方法。3、评估报告；用以证明原告的财产损失。4、《关于荒湖原二砖瓦厂拍卖后土地使用权属合同书》；用以证明原告取得砖瓦厂的合法性。5、《采矿许可证》；用以证明原告生产粘土砖取得了行政许可。6、请示、批复及《关于二砖瓦厂整体出售及债务偿还协议》；用以证明原告经过法院拍卖取得砖瓦厂经营权。被告监利县荒湖管理区辩称，1、《中华人民共和国行政诉讼法》虽将行政合同纳入了行政诉讼受案范围，但《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项并不包含原、被告所签协议类型，本案不属于法院受理范围；2、被告不是本案适格主体，依法应当驳回起诉，被告只是配合监利县政府执行法律、法规和规范性文件；3、双方所签协议违反了行政法规的强制性规定。依据《湖北省民用建筑节能条例》第十条规定，禁止生产和使用粘土砖，而对于积极配合关停生产、转产的企业实行“以奖代补”等政策扶持，因此，被告与原告所签协议与法规相背；4、被告没有职能收回蒋仕德的土地，且就原告的损失，被告根据协议已补偿了原告37万元，因原告一再提出过分补偿要求未果，因此，被告不应承担每月5万元的停产损失及支付蒋仕德的租赁费；5、原告明知国家要逐步关闭粘土实心砖的生产线，且被告早已在本区域内告知要实行关闭，但原告故意扩大投资，其损失应自行承担。综上，被告并非行政补偿主体，且原告起诉及诉请缺乏事实和法律依据，请求依法驳回原告诉请，以维护法律的公平。为此，被告向本院提交了如下证据：1、法人身份证明；用以证明被告的法人基本情况。2、原告法金瑞的《请政府还我一个公道》；用以证明原告法金瑞于2016年10月24日向被告信访，因关停实心粘土砖瓦厂提出诉请。3、被告《关于法金瑞反映湖北省监利县荒湖农场兴发砖瓦厂信访事项答复意见书》；用以证明被告针对原告诉请，向原告作出了回复。4、《关于二砖瓦厂整体出售及债务偿还协议》；用以证明原告于2003年11月3日在偿还二砖瓦厂44万债务后，取得该资产及设备。5、《关于荒湖原二砖瓦厂拍卖后土地使用权属合同书》；用以证明原告于2003年11月3日在偿还二砖瓦厂44万债务后，取得该资产及设备，同时证明原告仅获得土地使用权，每年的使用费为2000元。6、工商登记、企业基本信息；用以证明原告取得的经营权是非粘土砖瓦生产、销售，且企业属注销状态。7、《采矿许可证》；用以证明原告开采粘土的期限截止2015年1月9日。8、《监利县实心粘土砖瓦企业联名上访诉求》；用以证明原告早在2005年5月27日就已知晓国家及湖北省要关闭实心粘土砖的生产，并为此曾上访，尔后原告有扩厂、修房、修路、增添机器设备等行为。9、（国办发[2005]33号）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、《湖北省推广应用新型墙体材料管理规定》、《湖北省人民政府办公厅关于进一步做好推进墙体材料革新和推广节能建筑工作的通知》、（荆政办函[2014]24号）《荆州市人民政府办公室关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》、（监政办函[2014]36号）《监利县人民政府办公室关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》；用以证明被告只是配合执行，并非行政主体。10、湖北省荆州市中级人民法院（2015）鄂荆州中行初字第00026－1号、00026－2号行政裁定书；用以证明法院已确认（监政办函[2014]36号）《监利县人民政府办公室关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》对监利县区域内粘土砖的关闭具有普遍约束力。11、原、被告签订的《协议书》及《补充协议》；用以证明关闭实心粘土生产的行为是为完成法规范性文件及上级要求，不符合民事合同性质，同时证明合同补偿违反了《湖北省民用建筑节能条例》第十条“以奖代补”扶持的规定。在庭审质证时，被告对原告提交的所有证据的真实性均无异议，但认为，证据3只是参考依据，不是定案依据，证据4、6与本案没有关联性。本院认为原告提供的证据3、4、6具有证据具备的法定要件，本院予以认定；原告对被告提交的所有证据的真实性均无异议，但认为被告证据2、3、8与本案没有关联性，本院认为被告提供的2、3、8具有真实性，同时也与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明：2002年荒湖农场二砖瓦厂（属于荒湖管理区所办的乡镇企业）由本院宣告破产后，原告于2003年11月3日与破产清算组签订《关于二砖瓦厂整体出售及债务偿还协议》，协议约定原告偿还该厂44万元债务后（分四年还清）取得该厂的财产及设备。原告同时与原荒湖管理区企业局签订《关于荒湖原二砖瓦厂拍卖后土地使用权属合同书》，合同约定除经营不善停产外，原告可依法长期使用原二砖瓦厂的土地，并从2003年元月1日起每年支付土地使用费2000元。原告为此办理了工商营业执照（个体工商户），企业名称为监利县荒湖农场兴发砖瓦厂，经营范围为非粘土砖瓦生产、销售，经营期限止于2016年2月6日。原告在砖瓦厂附近的地块取土，烧制实心粘土砖瓦对外销售，并取得《采矿许可证》，期限止于2015年1月9日。同时按照约定连续缴纳了三年的土地租赁款（每年2000元）后，因当时被告承诺出租的部分土地被他人（包括案外人蒋仕德）占用，原告向被告提出异议，双方再次协商原告可以不再缴纳土地租赁费。2000年前后，为节能减排和保护耕地，国务院及其各级政府部门相继颁发推进墙体材料革新和推广节能建筑的文件，要求逐步对实心粘土砖瓦厂关停和转产。2005年6月6日，（国办发[2005]33号）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》明确要求逐步禁止生产和使用实心粘土砖，积极推广新型墙体材料。2006年3月15日，《湖北省人民政府办公厅关于进一步做好推进墙体材料革新和推广节能建筑工作的通知》要求2012年全省乡镇镇区全面实行“禁实”。为执行文件精神，监利县人民政府亦及时进行了相关的宣传和告知。2014年8月28日，荆州市人民政府办公室下发荆政办函[2014]24号《关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》，要求在2015年8月31日前实现关闭全市所有粘土砖瓦生产企业和部分以粘土为主要原料的页岩实心砖生产企业的目标。12月31日，监利县人民政府办公室下发监政办函[2014]36号《关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》，以确保2015年8月31日前关闭全县所有粘土砖瓦生产企业和部分以粘土为主要原料的页岩实心砖生产企业，并对拆除后的砖瓦厂进行复垦整理，限期于2015年8月31日前完成目标任务。要求各乡镇（管理区）作为关闭粘土砖瓦生产企业的责任主体和执行主体。故此被告荒湖农场管理区通知原告关闭窑厂，并于2016年3月15日与原告签订《协议书》，原告必须在2016年3月15日停止土坯生产，对库存的（煤）原材料，由被告解决补偿差额5万元的经济损失，由原告自行拆除砖坯设备；关于原告的投资损失的补偿问题，由双方在三个月内参照管理区同行业的补偿标准进行协商操作，否则，由被告按每月5万元的损失补偿原告损失，若遇到谈判未果每月补偿继续执行或按司法途径解决；国家和县政府对实心粘土砖瓦厂关停实行补助、补偿标准的政策，被告全部按政策执行到位。2016年7月15日双方再次签订《补充协议》，协议约定：在荆州委托一家具有相应资质的评估公司，对原告现有资产（除土地外）进行评估，评估费用由被告承担；评估结果作为被告向原告补偿的参考依据；被告负责在2016年10月1日前收回蒋仕德非法占有原告的全部土地，如果被告没有履行收回全部土地的承诺，被告每月向原告支付1万元租赁费。协议签订后，被告于2016年3月16日支付原告原材料（煤）补偿款5万元，于2016年4月15日支付补偿款7万元，2016年5月25日支付补偿款20万元，2016年7月24日支付补偿款5万元，以上共计37万元，后因没有具体的补偿标准，双方没能达成一致意见。同时查明，对于粘土砖瓦厂关闭后是否进行补偿的问题，监利县关粘工作领导小组办公室回复：因省、市没有制定相关的补偿政策，我县也没有制定补偿政策。原告砖瓦厂房屋砖坯设备和轮窑至今未拆除，土地亦未进行复垦。另查明，原告与其它砖瓦业主还曾于2005年5月27日就“关粘”一事向监利县人民政府提出过《监利县实心粘土砖瓦企业联名上访诉求》，其主要诉求是要求县政府谨慎对待“关粘”一事，多考虑“关粘”砖瓦厂的实际困难和投资损失，要求对于假冒岩页砖生产实则生产粘土砖的厂家也必须一并关闭。2016年10月24日原告向被告呈书《请政府还我一个公道》，希望被告遵守协议，兑现承诺。被告于2016年10月31日向原告作出《关于法金瑞反映湖北省监利县荒湖农场兴发砖瓦厂信访事项答复意见书》，对原告的诉求进行了回复，包括对于原告的关于土地权属，新添置设备和改善经营环境所做的投资及其评估资产补偿诉求均进行了答复。本案在审理中，经本院主持调解，原告同意交付砖瓦厂的所有建筑物及其附属设施，一并交付砖瓦厂的全部土地和鱼池，但要求被告补偿其经济损失230万元，但被告仅同意补偿130万元。因双方分歧悬殊致使调解不能成立。本案争议的主要焦点为：一、被告是否是适格的行政主体？二、双方签订的《协议书》和《补充协议》是否有效？三、被告对于关闭原告的实心粘土砖瓦厂是否应给予补偿?本院认为，一、被告作为基层行政机关，为执行关闭粘土砖瓦厂的法律法规和监利县的规范性文件，在其辖区之内通知原告关闭粘土砖瓦厂，并与原告先后签订了《协议书》、《补充协议》，是被告为行使行政管理职能，完成行政管理目标而签订的行政协议，因此被告是适格的行政主体，被告辩称其不具备行政主体资格，及其协议不属于行政诉讼受理范围不符合法律规定，本院不予支持。二、双方签订的《协议书》和《补充协议》是否有效？原、被告签订的《协议书》主要有两项内容：1、对库存的（煤）原材料，由被告解决补偿差额5万元的经济损失。嗣后被告按照约定履行了补偿义务，本案中原告再次提起该项请求本院不予支持。2、关于原告的投资损失的补偿问题：双方约定由双方在三个月内参照管理区同行业的补偿标准进行协商操作，否则，由被告按每月5万元的损失补偿原告损失，若遇到谈判未果每月补偿继续执行或按司法途径解决。国家和县政府对实心粘土砖瓦厂关停实行补助、补偿标准的政策，被告全部按政策执行到位，本院认为，监利县人民政府办公室下发监政办函[2014]36号文件是监利县范围内具有普遍性法律效力的规范性文件，是被告限期关闭原告的粘土实心砖瓦厂生产的权力来源，按照“法无授权即禁止”的原则，该文件要求各乡镇（管理区）关闭自己辖区范围内的粘土砖瓦厂，并未授权各执法主体有权对粘土砖瓦厂进行补偿，事后亦无补偿的规定，故此被告承诺对原告的投资损失每月5万元进行补偿的约定无效。关于《补充协议》，该约定也主要包括两项内容：1、在荆州委托一家具有相应资质的评估公司，对原告现有资产（除土地外）进行评估，评估费用由被告承担；评估结果作为被告向原告补偿的参考依据，如果双方不能达成补偿协议，任何一方可以向人民法院提起诉讼。本院认为该项约定的内容属于事实行为，不属于法律行为，双方仅约定由第三方对于原告的投资进行评估，至于评估结论如何采纳，补偿比例是多少没有具体内容，不具备合同应有的必备条款，故此原告要求被告按照评估价补偿原告的投资损失7638700元，本院不予支持。2、被告负责在2016年10月1日前收回蒋仕德非法占有原告的全部土地，如果被告没有履行收回全部土地的承诺，被告每月向原告支付1万元租赁费。本院认为被告没有强制收回土地的职能，被告超越职权与原告签订的此项约定无效，不具有法律约束力。故此原告要求判令被告按《补充协议》的约定，向原告支付11万元租赁费（从2016年10月1日起按每月1万元支付至2017年9月止），本院不予支持。三、对于原告的投资是否应给予补偿的问题，本院认为原告长期从事粘土砖瓦生产销售行业，应当对国家相关行业政策有充分的了解。且其于2005年因国家关闭实心粘土砖的通知曾经联合上访，自2005年《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》下发以来，国家对粘土砖瓦生产销售企业从逐步限制到最终淘汰，并鼓励产业转型，是一个渐进的过程。原告营业执照的经营范围为非粘土砖瓦生产销售，采矿许可也是一年许可一次。因此，原告对国家的相关产业政策应当是明知的，应该预见到国家对粘土生产企业会强制关停，仍然一直生产销售实心粘土砖，从事违法经营，本应依法予以取缔；且被告关停粘土生产企业，主要是要求拆除企业的实心粘土砖的生产设备和砖窑，防止其重新违法开展生产，对企业的其他合法资产并没有造成损失，故原告将企业关停的责任尽数推给地方政府，并要求被告偿补偿其损失，没有事实和法律依据。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十一条、第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告法金瑞的诉讼请求。本案受理费50元，由原告法金瑞负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审判长  赵斌成审判员  向晋芝审判员  谢长松二〇二〇年九月二十九日书记员  黎丽娟