贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终798号上诉人（一审原告）危永开，男。委托代理人危昌添，男，布依族。系上诉人之子。被上诉人（一审被告）贞丰县人民政府，住所地贵州省贞丰县永丰街道富民路。法定代表人郑梦英，县长。委托代理人梁昌焱。委托代理人杨南雄，贵州天生律师事务所律师。上诉人危永开因诉被上诉人贞丰县人民政府土地征收行政强制一案，不服贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2019）黔23行初284号行政裁定，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。一审时，危永开诉称，2003年6月5日，“必克新农村建设协调小组”的举手表决决定：在中心村么艾的责任田建广场，总面积达8000多平方米，约12亩的责任田，且未同被占用土地的农户协商，就强行雇施工队挖了20多户村民的土地。其中，危永开被占用312平方米，0.468亩，且每亩只补偿1.2万元，同时强行被占用土地的农户无偿贡献70平方米。超出70平方米的才补偿。2014年12月，又在危永开责任田上建房，但危永开一直不知是哪一机关在建房，也不知是哪一机关在毁坏其责任田。此过程中，危永开一直寻求救济，先以必克村民委员会（以下简称必克村委会）为被告，提起民事诉讼，必克村委会主任和支书在法庭上一致否认他们征地。（2015）兴民终字第671号民事裁定认定：被告应该是珉谷镇人民政府（现永丰街道办事处），于是又以珉谷镇人民政府为被告提起行政诉讼，行政诉讼二审裁定于2017年4月13日送达，行政诉讼二审裁定认定被告应该是贞丰县人民政府。于是，2017年7月3日找贞丰县人民政府主张权利，同年10月9日又去找贞丰县人民政府协调，递交协调申请书，同月10日又打电话给贞丰县人民政府法制办公室主张权利，又被转到国土资源局处理。之后国土资源局工作人员到现场查看，至今一直未处理，且未办理农用地的转用审批手续，其行为违法，无奈之下，以贞丰县人民政府为被告，根据行政诉讼法的规定，请求依法确认贞丰县人民政府违法占用耕地的具体行政行为违法。针对贞丰县人民政府侵犯农村土地承包经营权的行为，根据农村土地承包法、民法总则、土地管理法之相关规定，征收土地的，应当按照被征收土地的用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。故，谷子每年600斤，每斤2元，一年收入是1200元，稻草每年500斤，每100斤30元，年收入是150元，菜籽每年50斤，每斤3元，年收入是150元，以30倍计算，以上共计1200×30+150×30+150×30=45000元。特请求：1.依法确认贞丰县人民政府违法占用耕地的具体行政行为违法；2.诉讼费用由贞丰县人民政府承担。一审法院经审理查明，2013年，贞丰县珉谷镇（现永丰街道）必克村因新农村建设需要，决定在中心组修建广场。广场的建设需要占用村民的农田。危永开之子危昌添于2013年4月23日签字领取了补偿款5613元。一审法院认为，2015年5月修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。即对于行政诉讼起诉期限的规定，按照新修法律和最新司法解释的规定，在公民、法人或者其他组织知道行政行为，且知道起诉期限时，起诉期限从其知道行政行为时起算6个月；在公民、法人或者其他组织知道行政行为，但不知道起诉期限时，起诉期限从其知道行政行为时起算1年。危永开的涉案土地于2013年即被用来修建广场，其子危昌添在2013年4月23日便签字领取了补偿款5613元。因被占用的土地系用于修建农村广场，属农民公益活动场所，暂且不论该用地行为系属政府征地还是村民自治行为，即便存在其所主张的政府征地，则该行为发生的时间亦在2013年。而危永开的土地被用于修建广场的事实，从其子领取补偿款的情况看，其在当年用地时即已知晓。因该行为发生时，并未告知危永开关于起诉和复议的权利，则不能推知其知道起诉期限，则按照前述司法解释的规定，从其知道行为开始起算1年时间，其至2019年方起诉该占地行为，显已超过起诉期限。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，起诉期限是诉之合法要件，系诉讼程序法律制度，其是固定期间，不存在中止、中断情形；而诉讼时效是诉之有理要件，属于实体法律制度，其是可变期间，可能因法定事由发生中止、中断。因此，超过起诉期限，原告丧失的是“诉权”，即其诉之权利不再受法律保护，而超过诉讼时效，原告丧失的是“胜诉权”，即在对方当事人提出时效抗辩的情况下，其胜诉的权利不受法律保护。本案讼争行为发生在2013年，即便将其作为过渡期间的特殊情况处理，适用当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”之规定，也早已超过起诉期限。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项关于超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，应当裁定驳回起诉之规定，本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条中所提“因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”之情形，应驳回其起诉。综上，危永开的起诉超过起诉期限。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回危永开的起诉。危永开不服，向本院提起上诉。上诉请求撤销一审裁定，指令继续审理。事实和理由：一审裁定认定事实错误。首先，上诉人向一审法院提起诉讼的时间不是2019年11月8日，而是2018年2月23日通过贞丰县有证据邮寄到一审法院，一审法院不立案，也不出具书面凭证。其次，2013年上诉人虽然知晓耕地被毁坏，但并不知晓是何行政机关毁坏，直到一审法院2017年4月13日向上诉人送达（2016）黔23行终91号行政裁定，裁定载明对补偿标准不服的，先找贞丰县人民政府协调，上诉人于2017年10月9日向贞丰县人民政府提交协调申请书，但政府一直未予处理。最后，2013年上诉人的耕地被毁坏后继续在上诉人的耕地上继续建房，非法占地行为一直处于持续状态，不能以2013年作为起算点。被上诉人贞丰县人民政府二审答辩称，上诉人诉称在2013年时不知道是谁毁坏了耕地，与客观事实不符，贞丰县珉谷镇必克村因新农村建设的需要，决定在中心组修建广场。因工作需要，贞丰县珉谷镇人民政府批准组建了“协调小组”。协调小组成员由必克村两委及村民代表推荐，经珉谷镇人民政府考察确定并进行了公示，明确协调小组无偿承担必克村新农村建设用地等相关协调事宜。2013年3月7日，珉谷镇人民政府政府相关领导主持召开了由必克村各组组长、党员代表、群众代表参加的“建设新农村示点宣传会”，会议通过了土地补偿标准。同月26日，协调小组组织召开了“必克布依广场建设占地补偿标准表决会”，必克村各组组长、党员代表、群众代表、协调小组成员等128人参与会议，该会议通过了上述土地补偿标准。2013年4月，必克村经过土地丈量确认危永开户被占用土地面积为312平方米，危永开之子危昌添在广场建设用地补偿清册上签名领取了土地补偿款4356元。由此证明，上诉人对修建广场和土地被占用的事实是清楚的；二、上诉人的起诉超过起诉期限，一审驳回其起诉是正确的。综上请求二审法院驳回危永开的上诉，维持一审裁定。二审经审理查明：贞委[2013]5号《中共贞丰县委贞丰县人民政府关于推进社会主义新农村建设有关工作的通知》载明：“三、工作职责，县委办和县政府办负责整个新农村建设协调工作；乡（镇）负责村庄规划实施、农业产业化建设、指导并建立完善各种制度”。珉谷镇人民政府2013年3月10日作出的《珉谷镇必克村新农村建设协调小组人员名单公示》载明：“由必克村‘两委’及村民推荐，经镇政府考察，确定以下人员作为‘必克村新农村建设协调小组’成员……以上人员从公示之日起，将无偿承担其必克村的‘新农村建设’用地等相关协调工作”。另查明：（2016）黔23行终91号行政裁定载明：“2013年3月7日，贞丰县珉谷镇人民政府相关领导主持召开了由必克村各组组长、党员代表、群众代表参加‘建设新农村示点宣传会’，会议通过了土地补偿标准：涉地农户的土地70平方米以内的作为贡献，超过70平方米的给予补偿，即田每亩补偿12000元，地每亩补偿8000元。2013年3月26日，‘协调小组’组织召开了‘必克布依广场建设占地补偿标准表决会’，必克村各组组长、党员代表、群众代表、协调小组成员等128人参与会议，该会议通过了上述土地补偿标准。2013年4月，必克村经过土地丈量确认危永开户被占用土地面积为312平方米（0.468亩），危永开之子危昌添在广场建设用地补偿清册上签名领取了土地补偿款4356元（0.363亩补偿款）。2015年2月25日危永开之妻李安治以贞丰县永丰街道办事处必克村委员会做出的土地补偿标准侵犯其权益，向贵州省贞丰县人民法院提起民事诉讼，该院于2015年4月26日作出（2015）贞民初字第259号民事裁定书，裁定驳回李安治的起诉。李安治不服该裁定，遂向贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院上诉，该院于2015年10月20日作出（2015）兴民终字第671号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定”。本院认为，本案的争议焦点是危永开的起诉是否符合起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。本案所涉广场建设属于农村公共基础设施建设范围，具有公益性质，应由市、县政府审批，无需办理农用地转用手续。本案中的占地行为系村委会根据政府指导作出的村集体重大决策事项，或者说案涉广场系在政府的指导下，村委会组织村民代表通过“一事一议”程序形成决议后实施的公益工程，不属于行政行为。且用地主体系村委会，而非贞丰县人民政府。如当事人不服，应当提起民事诉讼，或者提请乡镇政府予以纠正。因此，一审法院驳回危永开的起诉裁判结果正确。上诉人危永开的上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 瑶审判员 陈显杰审判员 龙 雨二〇二〇年九月七日法官助理徐海艳书记员周凌薇