江苏省宿迁市宿城区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏1302行初325号原告江苏泰保实业有限公司，统一社会信用代码×××84Ｈ（1/1）,住所地泗洪经济开发区五里江路**。法定代表人王海艳，该公司执行董事。委托代理人朱大伦、薛茜，江苏向山行律师事务所律师。被告江苏省泗洪经济开发区管理委员会，统一社会信用代码×××54Ｒ，，住所地泗洪县经济开发区衡山北路**法定代表人马勇，该委员会主任。应诉负责人王祥，该委员会副主任。委托代理人刘兰，江苏多德律师事务所律师。原告江苏泰保实业有限公司（下称泰保公司）诉被告江苏省泗洪经济开发区管理委员会（下称泗洪经开区管委会）要求确认投资合同及备忘录无效一案，经江苏省宿迁市中级人民法院指定集中管辖，本院立案受理后，向被告泗洪经开区管委会送达起诉状副本及应诉通知书等材料。依法组成合议庭，于2020年3月23日公开开庭审理了本案。原告泰保公司的委托代理人朱大伦，被告泗洪经开区管委会的应诉负责人王祥及委托代理人刘兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告泰保公司诉称，2015年10月8日，基于盘活泗洪经济开发区原中绿农业项目和福德卫生用品项目烂尾楼资产以及发展泗洪经济之需要，泰保公司与泗洪经开区管委会签订《工业项目投资合同书》以及《备忘录》。投资合同约定：项目名称为年产3000吨脱脂水洗棉项目。项目地块位于五里江路北侧、××道西侧，占地面积约95亩，置换原中绿农业项目和福德卫生用品项目，土地及房产置换价款为1230元。泗洪经开区管委会为泰保公司提供土地95亩，用地性质为工业用地，使用年限为50年，土地使用权以出让方式取得。泗洪经开区管委会协调国土部门挂牌出让土地，价格不低于6.4万元/亩，按照泰保公司投产进度供地。泗洪经开区管委会根据建设进度逐步将项目地块挂牌，并协助泰保公司分批次办理国有土地使用权证。泰保公司自本协议签订之日起7日内缴纳100万元诚意金，土地挂牌后可转为土地出让金。双方还对投资规模、项目效益、建设周期、投产时间等相关事项进行了约定。备忘录约定：项目用地土地出让金由泰保公司先行支付，泗洪经开区管委会根据泰保公司履约情况以出资入股方式予以返还。备忘录还约定了奖励及其他事宜。协议签订后，泗洪经开发区管委会向泰保公司交付了案涉烂尾楼资产，泰保公司随即对该烂尾楼资产进行续建。为此泰保公司投入资金1100万元进行续建并于2015年底建成并投入使用。但此期间泗洪经开区管委会就投资合同涉及的土地迟迟不能办理土地使用权出让手续，严重违反投资合同的约定。直到2016年4月，泗洪经开区管委会协调有关部门为泰保公司办理42.8亩土地使用权。随后泗洪有关部门将泰保公司已经建成厂房和所占用的8.1亩土地使用权举行土地挂牌出让程序。由于该8.1亩土地未能涵盖泰保公司全部厂房，泰保公司即便摘得该部分土地使用权也不能为所建成的厂房办理房产证，仍属于非法建筑。鉴于此，泰保公司就该8.1亩土地没有竞标购买。如此以来，泰保公司所建成的厂房中大部分不能办理产权证且公司其他厂房建设和融资受到根本影响。由于没有土地使用权证和房产证，泰保公司排污许可证、安全生产许可证、医疗产品注册证等生产相关资质、经营文件始终不能办理，泰保公司一直处于非法生产状态。2018年5月，泗洪经开区管委会向泗洪县人民法院提出民事诉讼，认为泰保公司欠其资产购置款1130万元。该案经宿迁市中级人民法院二审终审，裁定认为该案属于行政案件而驳回泗洪经开区管委会起诉。原告认为，泗洪经开区管委会没有办理土地使用权出让的职权，且涉案行政协议的内容已经不能履行，故诉至法院要求确认《工业项目投资合同书》及《备忘录》为无效协议。被告泗洪经开区管委会辩称，一、《工业项目投资合同书》及《备忘录》不是行政协议而是民事合同。泗洪经开区管委会以民事主体的身份与泰保公司签订协议，且协议内容仅涉及民事权利义务关系也未违反法律强制性规定，涉案协议不存在无效情形。二、泗洪经开区管委会在签订合同时未超越职权，在履行合同过程中亦无违约行为。综上，要求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：2013年被告泗洪经开区管委会收购了原中绿农业公司和福德卫生用品公司的资产。2015年10月8日，原告泰保公司（乙方）与泗洪经开区管委会（甲方）签订《工业项目投资合同书》，合同约定：一、项目概况：项目名称为年产3000吨脱脂水洗棉项目；项目内容为改造、新建厂房及附属设施30000㎡，安装生产线10条；项目用地及建设规模为项目地块位于五里江北侧，开发大道西侧（具体以红线图为准），占地面积约95亩（具体以实际丈量为准），置换原中绿农业项目和福德卫生用品项目，土地及房产置换价款为1230万元。二、甲方权利和义务。甲方为乙方提供土地95亩，用地性质为工业用地，使用年限为50年。土地使用权以出让方式取得。甲方协调国土部门挂牌出让土地，价格不低于江苏省规定的工业用地出让最低价6.4万元/亩，按乙方投产进度供地；甲方根据乙方建设进度逐步将项目地挂牌，并协助乙方分批次办理国有土地使用权证；甲方为项目专门成立帮办服务小组，负责与相关部门沟通协调；乙方项目须取得发改部门和本地环保部门的预审批复，在乙方备齐相关资料的基础上，甲方负责代办项目立项、营业执照、建设许可证、规划许可证、环保和消防审查等进区手续。同时还约定乙方在项目建设、项目管理等方面的权利义务及违约责任。同日泰保公司（乙方）与泗洪经开区管委会（甲方）签订《备忘录》，约定在签订《工业项目投资合同书》的基础上，达成以下协议：一、项目用地摘牌成交价为6.4万元/亩，由乙方先行支付，然后再由甲方成立的泗洪开源投资有限公司出资并根据实际出资比例持有乙方项目的股份。但不参与乙方企业管理、运营、决策、分红、资产处置等任何经济行为，不承担乙方企业生产经营的任何经济风险，待乙方完成合同各项约定的前提下，泗洪开源投资有限公司将所持的全部股份转赠给乙方，用于扶持乙方扩大再生产。二、土地及厂房的购置价款为1230万元。协议生效后，乙方交纳的100万元项目诚意金转为购置款或土地出让金；……；三、在乙方履行合同各项约定的前提下，甲方根据乙方的销售及税收额度，以特色产业引导基金的形式奖励给乙方用于扶持乙方转型升级发展。奖励额度为乙方缴纳的增值税的20%和企业所得税的32%。前两年扶持基金全额奖励，后三年减半奖励。四、本《备忘录》与《工业项目投资合同书》享有同等法律效力，具体操作以此备忘录为准。上述协议签订后，原告对购买的尚未完工的6座厂房进行投资建设峻工后并投入使用。2015年12月24日，原告办理了位于泗洪县开发区××路北侧××、××、××房产的权属登记，房产证号为洪房权证泗洪县字第**。2016年4月13日原告竞得位于泗洪县开发区××路北侧、开发大道西侧××28559㎡（42.8385亩）土地。2017年10月18日，原告为竞得的上述土地办理了苏（2017）泗洪县不动产权第0001992号不动产权证。2016年6月2日，泗洪县国土资源局对开发区五里江路北侧、××道西侧的两块土地（泰保公司厂区内的土地）进行挂牌出让，分别为4792㎡（7.188亩）、581㎡（0.8715亩），原告未报名竞拍。原告认为被告不具有出让土地的主体资格，其与原告签订的《工业项目投资合同书》与《备忘录》属于无效协议，故诉至本院提出上述诉请。另查明，因原告拖欠案外人债务，案外人向法院提起民事诉讼，在进入执行程序后，法院对原告所取得的资产进行了拍卖，涉案资产已由案外人占用、使用。再查明，2018年5月泗洪经开区管委会向泗洪县人民法院提起民事诉讼，要求泰保公司给付厂房购置款1130万元，诉讼中泰保公司提起反诉，要求泗洪经开区管委会赔偿其损失1300万元，2019年1月24日泗洪县人民法院作出（2018）苏1324民初3921号民事判决书，判决泰保公司给付泗洪经开区管委会购置款1130万元，同时并驳回了泰保公司的反诉请求。泰保公司不服提起上诉，宿迁市中级人民法院于2019年8月2日作出（2019）苏13民终1872号民事裁定书，以涉案的《工业项目投资合同书》与《备忘录》属于行政协议，不属于民事诉讼受案范围为由，撤销了一审判决，并驳回了泗洪经开区管委会的起诉及泰保公司的反诉。上述事实有《工业项目投资合同书》、《备忘录》、领款凭证、泗洪县人民法院（2018）苏1324民初3921号民事判决书、宿迁市中级人民法院（2019）苏13民终1872号民事裁定书、原被告陈述等证据在卷佐证，足以证实。本案争议焦点：1、涉案的《工业项目投资合同书》和《备忘录》是否属于行政协议；2、涉案协议是否存在无效的情形。本院认为，关于涉案的《工业项目投资合同书》和《备忘录》是否属于行政协议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼，人民法院应当受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，首先，从协议主体来看，协议的一方当事人泗洪经开区管委会是行政机关，符合行政协议主体要素的特征。其次，从协议内容来看，泗洪经开区管委会在案涉协议中处分的主要是行政职权，协议约定的是行政法上的权利义务，如土地摘牌成交价的确定，给予政策奖励，不得擅自改变土地用途，转让股权需报批准，在泰保公司备齐资料的基础上，泗洪经开区管委会负责代办项目立项、营业执照、建设许可证、规划许可证、环保和消防审查手续。上述约定均属于泗洪经开区管委会所享有的行政管理职权的范畴。第三，从协议目的来看，对于泰保公司而言，系为了企业营利，而对于泗洪经开区管委会而言，其最终的目的在于发展地方经济、增加财政收入。综上，《工业项目投资合同书》和《备忘录》系泗洪经开区管委会基于行政管理需要，利用行政职权为泰保公司投资开发、生产经营提供政策优惠和便利的协议，应当认定为行政协议，由此引发的争议，依法属于行政诉讼受案范围。关于涉案的《工业项目投资合同书》和《备忘录》是否存在无效情形的问题。首先，泗洪经开区管委会作为对开发区实行统一领导和管理的行政机构，不存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，国有土地使用权的出让主体是土地管理部门。本案中，从案涉协议约定的内容及原中绿公司的房地产评估报告来看，案涉协议签订时原中绿农业项目和福德卫生用品项目并未取得土地使用权，被告的义务也仅是负责协调国土部门挂牌出让土地，并协助办理国有土地使用权证，涉案1230万元转让款中不包含土地出让价款，被告签订的案涉协议未违反法律、行政法规的强制性规定。《江苏省经济开发区管理条例》第九条规定，开发区管委会行使下列职权：一、制定开发区的总体规划和发展计划，报上级批准后组织实施；二、按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目；三、负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发区内的土地和房地产业；……十、所在市人民政府授予的其他职权。如前所述，涉案协议是泗洪经开区管委会在职权范围内，为泰保公司投资开发工业项目提供政策优惠的协议，协议内容均是作为开发区管委会所享有的行政管理职能或者能够协调完成的事项，故协议的签订未超越泗洪经开区管委会的职权，不具有重大且明显违法的情形。其次，涉案协议是双方真实意思的表示，不存在法定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。本案中，泗洪经开区管委会为当地经济发展需要，采取自愿协商的方式与原告签订案涉协议，协议签订后原告进行了投资建设，被告也协调对部分土地进行了挂牌出让，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，协议的合法性不应予以否定。原告认为案涉协议无效，但未提供证据予以证明。综上，案涉协议并无行政诉讼法及合同法所规定的无效情形，原告要求确认涉案协议无效，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回江苏泰保实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由江苏泰保实业有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于宿迁市中级人民法院。审 判 长  许红会人民陪审员  齐桂荣人民陪审员  邹建国二〇二〇年九月十日书 记 员  梁小婉