山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终356号   上诉人（原审原告）贾大智，男，1963年4月15日出生，汉族，住稷山县。   委托代理人默立贤，北京京润律师事务所律师。   上诉人（原审被告）稷山县人民政府。   法定代表人吴宣，该县县长。   行政机关出庭负责人南选智，稷山县人民政府副县长。   委托代理人张枝梅，山西衡宵律师事务所律师。   委托代理人刘宝哲，山西衡宵律师事务所律师。   贾大智诉稷山县人民政府行政补偿一案，贾大智、稷山县人民政府均不服山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   原审法院查明，王锁花系原告贾大智的母亲，贾大勇系贾大智的弟弟。王锁花在稷山县职工新村北一巷北二排1号有住房一套。王锁花已去世，涉案房屋目前用途为烟酒门市部。根据税务登记证显示，法定代表人为贾大智。根据营业执照、烟草专卖零售许可证、食品经营许可证显示，经营者为贾大勇。2016年7月12日，稷山县人民政府召开常务扩大会议确定2016年实施大佛文化产业园棚户区改造项目，涉案房屋在棚户区改造项目范围内。被告稷山县人民政府在作出征收补偿决定时，根据村委会的说明，确定贾大智为征收补偿对象。2019年3月20日，稷山县人民政府作出稷政征补〔2019〕1号房屋征收补偿决定书，原告贾大智不服，向本院提起行政诉讼。   原审法院认为，本案争议焦点为稷山县人民政府所作房屋征收补偿决定是否合法。首先，关于原告所提山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决已确认《稷山县人民政府关于对大佛文化园规划区范围内房屋进行征收补偿的决定书》违法，不应作为补偿决定依据的理由，前述确认违法判决认定稷山县人民政府作出上述征收补偿决定存在违反法定程序的情形，但未予撤销，保留了稷山县人民政府征收补偿决定的效力。该判决明确了不予撤销的理由是征收范围内绝大多数被征收人已经签订了征收补偿安置协议并履行了搬迁义务，撤销征收决定可能影响大多数被征收人的利益和社会公共利益。在征收补偿决定依然有效的情况下，为体现公平公正，维护社会公共利益，稷山县人民政府以该征收补偿决定为依据并无不当。其次，关于原告所提涉案房屋为商业用房，补偿价格过低的问题。原告所提交的房屋所有权证书可以证实涉案房屋并非商用性质，且被告在组织评估公司在评估时已充分考虑到该房屋长期用于经营的实际情况，对该房屋的评估价格以住改商为由加价80160元。现双方的争议在于原告认为原补偿价格过低，要求按商业用房进行补偿，原住改商的补偿标准缺乏依据。被告稷山县人民政府因原告贾大智拒不签订安置补偿协议，双方未能就补偿安置达成一致，现房屋价格上涨幅度较大，同样的补偿对房屋购买力降低的事实确实存在。山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决书要求被告稷山县人民政府依法妥善解决尚未达成补偿协议的被征收人的征收补偿事宜，为使原告贾大智的合法权益不因房屋征收而受到减损，被告稷山县人民政府应当充分考虑原告贾大智住改商的实际情况，合理确定对原告贾大智的补偿数额，重新作出处理决定，妥善解决原告贾大智的征收安置补偿问题。关于原告所提被告指定的评估机构程序违法的意见，被告稷山县人民政府向原告送达初评报告，但原告拒不接收，致使其丧失了在规定期限内提出异议并主张申请重新鉴定的权利。评估机构选定、报告形式虽未完全按照相关规定严格执行，但该评估报告由具备相应资质的机构及人员依照法定程序作出，绝大多数被征收主体亦未提出异议，上述瑕疵不足以推翻评估报告的结论性意见，原告所提该意见本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：一、撤销被告稷山县人民政府稷政征补〔2019〕1号房屋征收补偿决定书；二、被告稷山县人民政府于本判决生效之日起90日内重新作出处理决定。   贾大智上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以纠正。一、上诉人的房屋属于商业用途，应当按照商业用房的标准及价值予以补偿。上诉人的房屋已经取得营业执照开展经营，并且依法纳税。根据《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》的规定，上诉人的房屋虽登记为住宅，但已依法取得营业执照应当按照经营性用房补偿。因此，对于上诉人房屋价值的确定应当以商业用房为准。其次，被上诉人依据评估机构按照重置价计算的房屋价值确定针对上诉人的补偿标准，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条确定的按照市场价值确定补偿标准的规定。二、本案评估程序违法，评估报告不具有合法性，不能作为补偿决定的依据，一审判决认定事实及适用法律均错误。（一）评估机构未依法选定。首先，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十七条、《运城市中心城区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十六条的规定，评估机构的选定需要履行法定程序方能确认。但本案中，稷山县人民政府未提交选定评估机构的任何证据，也从未公示过选定的评估机构。其次，涉案补偿决定的正文中表述，涉案评估机构是由稷山县人民政府确定。涉案评估机构的确定违反前述规定。由于评估机构选定违法，其作出的评估不具有合法性。（二）评估机构和评估人员不具有评估资质。本案中，稷山县人民政府并未提交涉案评估机构和评估人员具有评估资质的任何证据。（三）评估人员未实地查勘。评估人员违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条的规定，未实地查勘。（四）未依法公示分户初步评估结果，也未进行现场解释说明。本案中，评估机构违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条的规定，未依法将分户的初步评估结果在征收范围内公示，也未进行现场解释说明。（五）未依法向上诉人送达评估报告，剥夺了上诉人申请复核和专家鉴定的权利。本案中，征收部门违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定，未依法向上诉人送达分户的评估报告，剥夺了上诉人申请复核和专家鉴定的权利。（六）涉案评估报告的评估方法错误。涉案房屋评估机构采取的房屋重置价进行评估，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条关于对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的规定。而且违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十三条关于对涉案房屋应当采取两种以上的方法进行评估，而且优先适用市场法的规定。（七）评估报告认定事实错误。上诉人涉案房屋属于营业用房，评估机构按照住宅用途予以评估，属于认定事实错误。（八）评估报告存在严重缺项漏项，评估报告数据错误。首先，涉案评估机构并未依法进行实地查勘，评估报告的内容存在严重的缺项漏项。另外，对于上诉人房屋的面积认定以及附属物和物品的确认明显少于实际数量。（九）涉案评估报告的标准明显过低。首先，针对涉案房屋的价值未按照市场法的价值进行评估，标准明显过低。其次，对于土地价值的评估标准明显过低。再者，对于物品、附属物、装修等的价值评估标准明显过低。（十）评估报告不符合法定形式要求。1.评估报告的内容和形式不符合《房地产估价规范》的要求。稷山县人民政府仅提交了只有一页纸的房屋价格评估报告，内容和形式不符合《房地产估价规范》的要求。2.涉案评估报告没有两名以上注册房地产估价师签字，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条的规定。三、涉案补偿决定认定事实及适用法律均错误，应当依法予以撤销。（一）涉案房屋征收决定违法。涉案房屋征收并非基于公共利益，且严重违反法定程序，已经被生效判决确认违法。因此，涉案补偿决定缺乏合法的依据，应予以撤销。（二）依据的评估报告不具有合法性且已经失效。首先，如前所述，涉案评估程序明显违法，评估机构作出的评估报告不具有合法性，不能作为补偿决定的依据。其次，稷山县人民政府提交的评估报告的时间是2017年9月22日，而涉案补偿决定作出的时间是2019年3月。根据《房地产估价规范》以及参考《房地产抵押估价指导意见》第二十六条之规定，涉案评估报告已经超过一年的有效期，不能作为补偿决定的依据。（三）补偿决定认定事实错误。首先，上诉人的房屋属于营业用房应当按照营业用房的价值予以补偿。其次，对于上诉人房屋的面积认定以及附属物和物品的确认明显少于实际数量。（四）补偿决定标准明显过低。稷山县人民政府依据失效且不具有合法性的评估报告针对上诉人进行征收补偿，标准明显过低。（五）补偿决定剥夺上诉人选择权。涉案补偿决定仅确定了货币补偿方式，违反了《国有土地房屋征收与补偿条例》第二十一条关于被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换的规定。综上，上诉人认为稷山县人民政府作出的涉案补偿决定认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以撤销。一审判决认定事实错误，适用法律错误，应当依法予以纠正。上诉人根据行政诉讼法的有关规定上诉至贵院，请依法判决。   稷山县人民政府上诉称，一、原审判决结果与认定事实自相矛盾。原审判决确认了稷山县人民政府征收决定行为合法有效并予以维持，却判决撤销了被诉补偿决定，自相矛盾，明显错误。二、原审判决由稷山县人民政府重新作出处理决定于法无据，且不具有可操作性。原审判决认定贾大智拒不签订安置补偿协议是导致其未能依法获得补偿安置的主要原因，应由其对房屋价格明显上涨引起的不利后果承担法律责任。如果稷山县人民政府依据现在市场价格对贾大智房屋重新评估并确定补偿数额、重新作出征收补偿决定，不仅违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，还可能重新引起复议、诉讼。同时违反了公平公正原则，可能引起其他已签订补偿协议、履行搬迁义务的被征收人的连锁反应，影响社会稳定大局。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初61号行政判决；二、维持被诉补偿决定。   本院认为，本案被诉行政行为是稷山县人民政府作出的稷政征补〔2019〕1号《房屋征收补偿决定书》，被诉行政行为虽然发生在房屋征收过程中，但与涉案征收决定属于不同的行政行为，具有相对的独立性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的前提条件，征收补偿方案中确定的补偿安置标准是确定补偿决定中补偿安置内容的依据。本案中，涉案房屋征收决定、补偿安置方案未经法定程序被撤销，依法具有法律效力，可以作为被诉补偿决定的前提和依据。房屋征收部门稷山县住房保障和城乡建设管理局与贾大智在涉案补偿安置方案规定的签约期限内未达成补偿协议，报请稷山县人民政府研究后作出被诉补偿决定，符合法定程序。根据涉案补偿安置方案的相关规定，本次房屋征收采用一次性货币补偿和政府购买安置房源相结合的补偿办法，具体补偿数额根据具有房地产评估资质的评估机构出具的评估报告和方案确定的补偿内容（项目）进行确定，贾大智的补偿安置问题亦应当按此方式进行。原审法院根据当地房屋市场价格明显上涨，按照2017年评估价格确定补偿额难以保障贾大智房屋购买力的实际情况，基于被征收人合法权益不因征收行为受到减损的考虑，判决撤销被诉补偿决定并责令稷山县人民政府重新作出处理决定，更符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公平补偿的立法本意，应予支持。稷山县人民政府可以在重新处理时，以重新处理决定作出时的评估价值为参照，充分考虑当地房价变动因素和双方过错程度合理确定补偿数额，妥善解决贾大智的安置补偿问题。   综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人稷山县人民政府负担。   本判决为终审判决。   审判长 刘 群   审判员 彭志祥   审判员 耿转成     二○二○年九月二十四日   法官助理 郭 伟   书记员 田显军