云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云04行终38号上诉人（一审原告）皮臣花，女，汉族，1980年4月3日生，住云南省澄江市。被上诉人（一审被告）澄江市公安局，住所地：云南省澄江市凤麓街道人民西路延长线**。法定代表人瞿绍堂，局长。委托代理人牛磊，北京市隆安（昆明）律师事务所律师，一般授权代理。委托代理人张琳，北京市隆安（昆明）律师事务所实习律师，一般授权代理。上诉人皮臣花因与被上诉人澄江市公安局治安管理行政处罚一案，不服澄江市人民法院于2020年6月11日作出的（2020）云0422行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，皮臣花系上世纪90年代末国家指令性计划统招统分的中专生，后因国家政策调整，毕业后未被分配工作。近年来，未被分配工作的中专生群体就未分配工作问题多次到省、市、县等相关部门信访，皮臣花曾到过县、市、省信访局。2018年3月29日，玉溪市信访事项复查复核办公室给予该群体《不再受理告知书》，明确该群体提出的复查事项，云南省信访事项复核委员会已于2018年1月18日进行复核，根据《云南省信访事项复查复核办法》第二十八条之规定，决定不再受理。但该群体仍未停止信访、上访活动。2019年6月25日8时许，皮臣花、莫桂丽等4人搭乘张建成的私车到云南省信访局继续上访，因扰乱云南省政府单位秩序，被昆明市公安局五华分局华山东路派出所民警当场带至派出所进行了训诫。原澄江县公安局经调查认为皮臣花的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，于2019年6月27日作出澄公（治）行罚决字（2019）20号行政处罚决定，给予皮臣花行政拘留六日但不执行的处罚。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”。根据上述规定，原澄江县公安局有权对皮臣花的违法行为作出行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。本案中，原澄江县公安局所举证据《训诫书》、劝访人员询问笔录能证实皮臣花等多人到云南省人民政府门口聚集，经工作人员劝阻仍前往云南省信访局门口，扰乱云南省人民政府及云南省信访局工作秩序的事实。原澄江县公安局于2019年6月27日对皮臣花作出的澄公（治）行罚决字（2019）20号行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回皮臣花的诉讼请求。案件受理费50元，由皮臣花负担。上诉人皮臣花不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误。1.皮臣花系1997年国家指令性计划招录统招统分的中专生，毕业后未按招生文件及政策得到分配安置工作，2017年皮臣花以书面材料的方式向县、市、省信访局提交信访诉求，2018年6月25日向云南省信访局提交兑现统招统分承诺的诉求，该局朱家美领导说由云南省教育厅牵头相关部门进行调查研究，调查后，职能部门要拿出答复意见。于是2019年6月25日皮臣花才到云南省信访局询问2018年6月25日朱家美领导说2018年年底的调查结果。一审法院未查清该事实。2019年6月25日皮臣花到云南省信访局路口，刚往信访局走就被民警拦下检查身份证，然后积极配合民警上车去了昆明市公安局五华分局华山东路派出所。整个过程没有工作人员劝告皮臣花，云南省信访局与云南省人民政府大门口是相反方向，皮臣花直接去省信访局，不经过省人民政府大门口，在距省人民政府大门口约50米处被拦下。皮臣花下车后一直往云南省信访局走，目的地是省信访局，没有聚集的必要。2.昆明市公安局五华分局华山东路派出所作出《训诫书》表明皮臣花是“被训诫人”非违法行为人，训诫内容主要是依法告知皮臣花上访的合法权利及注意事项，没记录皮臣花的违法行为，皮臣花向昆明市公安局五华分局申请政务公开2019年6月25日其在昆明的违法记录，回复不存在，证明皮臣花当天没有实施违法行为。一审诉讼期间，皮臣花向一审法院申请调取云南省信访局周边监控视频资料，未取得，违法行为地公安机关必须及时调取违法行为人的违法证据，而其没有保存皮臣花违法行为证据，说明澄江市公安局的处罚没有事实依据，“造成工作场所通道堵塞”的事实根本不存在。3.澄江县信访局、人社局、公安局等维稳工作人员的笔录中，存在很多相互矛盾的证言。一审法院仅凭证言和《训诫书》就认定违法事实存在，是错误的。4.云南省整个政法系统，头一天就安排了2019年6月25日的维稳行动，昆明警方出动十多辆警车，大约上百名警员到云南省信访局维持秩序，在这样的条件下，谁有能力扰乱工作单位秩序。二、澄江市公安局作出的具体行政行为程序违法，其所作出的行政处罚决定适用法律错误，一审判决予以支持是错误的。1.违法行为地公安机关没有提供任何皮臣花违法行为记录给澄江市公安局，该局不能提供皮臣花扰乱工作秩序的证据和“造成工作场所通道堵塞”的证据。2.澄江市公安局拒绝听取皮臣花的申辩，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第三十一条、第三十二条的规定。澄江市公安局实施行政处罚严重违反法定程序，适用法律错误。皮臣花通过合法途径逐级去云南省信访局信访，没有扰乱工作秩序的行为，没有严重违法的情形，皮臣花没有进入信访局大门，没有看到工作人员，就被昆明市公安局五华分局华山公路派出所警察带走训诫。3.澄江市公安局对皮臣花进行处罚违反了法定管辖权。因此，请求：一、撤销澄江市人民法院（2019）云0422行初2号行政判决；二、撤销澄江市公安局作出的澄公（治）行罚决字（2019）20号行政处罚决定；三、确认澄江市公安局给皮臣花采取的行政拘留行为违法，恢复皮臣花的名誉，并向皮臣花赔礼道歉；四、本案的诉讼费用由澄江市公安局承担。被上诉人澄江市公安局辩称，一、澄江市公安局所作《行政处罚决定书》[澄公（治）行罚决字（2019）20号]事实清楚，证据确实充分。皮臣花等多人相约在云南省人民政府、云南省信访局门口非法聚集，云南省信访局工作人员与澄江县劝返工作人员的安排及劝阻对皮臣花等人无效，皮臣花等人的违法信访行为对云南省人民政府和云南省信访局正常工作秩序造成了影响。澄江市公安局一审提交的证据材料完全能够证明上述事实。二、皮臣花上诉所述内容无事实和法律依据。1.皮臣花上诉所述信访事项具体内容与本案无关，该事实不属于人民法院依法应当调查了解的事实，一审法院本就无需调查。如果皮臣花认为该案件事实确与本案有关，应由其自行提供证据证明或申请人民法院调取相关证据。2.2019年6月25日皮臣花前往云南省信访局上访过程中未依法推举信访代表，随同前来信访的人群聚集在云南省信访局大厅外操场、云南省人民政府门口，无视信访局工作人员及澄江县劝返工作人员的安排和劝阻，执意上访，造成云南省信访局工作场所通道堵塞，严重影响了云南省人民政府和云南省信访局工作环境，扰乱国家机关办公场所公共秩序。3.昆明市公安局五华区分局所作的《训诫书》对皮臣花的违法信访行为进行了客观记载，依法可以作为行政处罚的证据之一。4.澄江市公安局针对现场人员所作笔录系依法制作，基于不同时间，不同人员记忆力的偏差，对案件细节经过的口述可能稍有出入。但现场劝返人员及证人的笔录均能相互印证。5.现场存在警察维持秩序与皮臣花实施违法行为并造成违法后果之间并不冲突。三、澄江市公安局有权对皮臣花的违法行为作出行政处罚。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，澄江市公安局作为皮臣花户籍所在地的公安机关有权对皮臣花违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为予以处罚。四、澄江市公安局所作行政处罚决定程序正当。澄江市公安局作出行政处罚前依法严格履行了案件受理、传唤、告知、询问、调查取证等程序，充分保障了皮臣花的陈述、申辩权。五、皮臣花违法上访，扰乱国家机关办公场所公共秩序，澄江市公安局作出的行政处罚决定适用法律、法规正确。因此，请求驳回皮臣花的上诉。经本院审理查明，原澄江县公安局作出涉案的行政处罚决定时，皮臣花正在哺乳自己不满一周岁的婴儿。另，原澄江县公安局于2020年2月更名为澄江市公安局。本院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致。经审查，一审法院审判程序合法，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》（2018年修订）第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据上述规定，原澄江县公安局对本案行政处罚事宜具有管辖权，系适格的执法主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，澄江市公安局系本案适格的被告。本案原澄江县公安局提供的《训诫书》、劝访工作人员笔录、相关信访人员的询问笔录等证据能证明，皮臣花等多人到云南省人民政府门口聚集，经劝阻仍坚持往云南省信访局信访，扰乱了云南省人民政府及云南省信访局的工作秩序。另，案发时皮臣花正在哺乳自己不满一周岁的婴儿。因此，原澄江县公安局作出《行政处罚决定书》[澄公（治）行罚决字（2019）20号]，决定对皮臣花处以行政拘留六日，并不予执行行政拘留的处罚，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十一条第（四）项、第二十三条第一款第（一）的规定。经审查，原澄江县公安局的行政执法程序合法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人皮臣花负担。本判决为终审判决。审判长  杨志江审判员  王 华审判员  沈培敏二〇二〇年九月二十八日书记员  宗梦瑶