吉林省通化市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉05行初20号 原告王鹏，男，汉族，1975年出生，住吉林省白山市。 委托诉讼代理人李长安，男，满族，1963出生，住吉林省白山市。 被告通化医药高新技术产业开发区管理委员会，住所地吉林省通化市。 法定代表人纪凯平，主任。 委托诉讼代理人金升奎，通化医药高新技术产业开发区管理委员会。 委托诉讼代理人牛会娟，吉林吉天行（通化）律师事务所律师。 第三人通化医药高新技术产业开发区葫芦套村民委员会，住所地吉林省通化县。 法定代表人王希年，主任。 原告王鹏诉被告通化医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“通化医药高新开发区管委会”）及第三人通化医药高新技术产业开发区葫芦套村民委员会（以下简称“葫芦套村委会”）履行征收土地安置补偿协议一案，于2020年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告王鹏及其委托诉讼代理人李长安，被告通化医药高新开发区管委会委托诉讼代理人金升奎、牛会娟，第三人葫芦套村委会法定代表人王希年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王鹏起诉称，诉讼请求：1.判令被告通化医药高新开发区管委会履行与第三人葫芦套村委会签订的征收土地安置补偿协议；2.诉讼费用由被告承担。事实与理由：2006年6月20日，葫芦套村委会与鞠鹏签订《荒地承包合同》，经全体村民代表大会讨论决定，二密镇政府审批同意，将位于通化市治安村区域内的荒地489亩，依据《中华人民共和国农村土地承包法》等有关法律规定，承包给鞠鹏经营管理。该荒地所有权证号为通市集有（96）字第001号，登记的土地所有者为葫芦套村。合同约定，承包期限为30年。2014年6月26日，以王鹏为甲方、鞠鹏为乙方、葫芦套村委会为丙方、夏新元为担保人，签订了《土地交易合同》，鞠鹏将其承包的案涉荒地及相关权利、义务转让给王鹏。同日，葫芦套村委会出具了《承包权转让证明》，主要内容：“鉴于合同约定其他事宜并未发生变化，故本村不再与王鹏重新签订合同，王鹏享有该土地承包权等相应权利，双方仍按照本村与鞠鹏签订的承包合同约定事宜履行义务及享受权利。”2014年7月30日，葫芦套村委会又出具一份《证明》，证明内容：经村两委班子研究决定，同意鞠鹏将原承包前岭飞地面积489亩转让给王鹏。原告由此取得葫芦套村489亩土地的承包经营权和用益物权。被告通化医药高新开发区管委会对原告承包的土地进行了征收，并于2017年3月13日与第三人葫芦套村委会签订《征收土地安置补偿协议书》。协议书签订后，被告迟迟不予履行。为实现法律法规的公平正义，按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二款、第四条、第五条第二款、第九条第二款的规定提起诉讼，请求依法作出裁决。 原告王鹏为证明其主张成立向本院提交了以下证据、依据：1.《荒地承包合同》《党员、村民代表大会会议记录》《鉴证书》《集体土地所有证》。证明，第三人葫芦套村委会于2006年6月20日与鞠鹏签订合同约定补偿款给鞠鹏，原告依据合法程序取得案涉土地承包经营权。2.《承包权转让证明》《土地交易合同》。证明，原告合法取得案涉土地承包经营权。3.《征收土地安置补偿协议书》。4.吉林省通化市中级人民法院（2019）吉05民初3号《民事判决书》。证明，原告与第三人签订的合同及被告与第三人签订的协议合法有效。5.提供的依据是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》。 被告通化医药高新开发区管委会答辩称，1.案涉《补偿协议》属于无效协议。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，被告对案涉土地无权进行征收；被告是通化市人民政府的派出机构，无权对外发布征地公告和以自己的名义开展征地行为，被告不具有签订征收协议主体资格；该协议没有被告盖章和法定代表人签字，实际盖章单位没有被告授权。2.原告王鹏和第三人葫芦套村委会之间的合同关系与被告无关。被告在2008年实际使用案涉争议土地，原告在2014年承包该土地，原告在承包时没有了解情况和到现场实际查看，签订的协议不具备履行的可能性，原告的损失来自于合同缔约过失责任，而不是被告造成的，原告和第三人的民事权利义务关系与被告没有关联性。3.案涉土地性质应为国有土地，不应进行补偿。案涉土地性质属于集体土地还是国有土地尚有争议，争议土地边界现无法查清，被告使用土地与争议土地是否存在重叠无法认定。通过查阅争议489亩土地原始地籍档案，在六十年代案涉土地性质被确定为国有土地，此后没有变更，第三人所有的集体土地所有证是在1996年办理的，该证存在严重瑕疵，损害国有利益。被告曾向原吉林省国土资源厅提出行政复议，要求撤销通化市人民政府向葫芦套村颁发的《集体土地所有证》，被驳回复议申请，现被告已向通化市人民政府提出撤销《集体土地所有证》申请。4.本案不属于行政诉讼受案范围，被告是否履行补偿协议或应否履行协议与原告无关，原告不是本案适格主体。原告的请求没有依据，请求驳回原告请求。 被告通化医药高新开发区管委会向本院提交了以下证据：1.通市集有（96）字第001号《集体土地所有证》。证明，案涉土地性质有争议，被告认为该土地性质是国有土地。2.《征收土地安置补偿协议书》。证明，原告王鹏不是适格主体，本案不属于行政诉讼受案范围，协议书签订双方均为政府部门，被告针对协议书没有签字确认，该协议属于无效协议。 第三人葫芦套村委会未陈述意见，亦未提交证据。 经庭审质证，原告王鹏对被告通化医药高新开发区管委会提交证据真实性无异议，证明问题有异议，证据1证明案涉土地属于第三人葫芦套村委会所有；证据2对征收土地对象、范围、面积、土地补偿总费用有明确约定，被告与第三人签订的协议没有违反合同法无效的规定，原告与第三人签订土地承包协议因被告征地行为存在利害关系，原告属于适格主体，被告的主张不成立。第三人对被告提交的证据未发表质证意见。被告对原告提交证据1认为不涉及原告，与本案无关；证据2是原告与第三人签订，与被告无关，也无法证明原告取得了案涉土地承包经营权；对证据4真实性无异议，对证明目的及关联性有异议，原告针对案涉土地涉及的补偿款经多次诉讼未被法院认可。第三人对原告提交的证据未发表质证意见。 对上述证据认证如下：原告王鹏和被告通化医药高新开发区管委会提交的证据客观真实，与本案查明的事实具有关联性，本院均予以确认。 经审理查明，2006年6月20日，甲方葫芦套村委会与乙方鞠鹏签订《荒地承包合同》，合同约定：经全体村民代表大会讨论决定，经二密镇党委、政府审批同意，将位于通化市治安村区域内的荒地489亩，发包给鞠鹏经营管理。该荒地所有权证号为通市集有（96）字第001号，登记的土地所有者为葫芦套村。合同约定，承包期限为30年，承包金共计30万元。合同第六条第1项约定：“在承包期内，如承包地被国家、个人、企业或其他单位占用，甲方同意将甲方所得赔偿款的50%补偿给乙方，但甲方应从赔偿款中至少分得200万元赔偿金。如甲方获得的赔偿款低于200万元，甲方所获得的赔偿金全部归甲方所有。”合同附有葫芦套村研究讨论将该489亩荒地对外承包给鞠鹏的《党员、村民代表大会会议记录》及二密镇农村承包合同管理站的《鉴证书》。2014年6月26日，王鹏（甲方）、鞠鹏（乙方）、葫芦套村委会（丙方）、担保人夏新元签订了《土地交易合同》，鞠鹏将其承包的案涉荒地及相关权利、义务以82万元转让给王鹏。同日，王鹏将转让款82万元支付给鞠鹏。葫芦套村委会出具了《承包权转让证明》，主要内容：“鉴于合同约定其他事宜并未发生变化，故本村不再与王鹏重新签订合同，王鹏享有该土地承包权等相应权利，双方仍按照本村与鞠鹏签订的承包合同约定事宜履行义务及享受权利。”2014年7月30日，葫芦套村委会再次出具《证明》，证明：经村两委班子研究决定，同意鞠鹏将原承包前岭飞地面积489亩转让给王鹏承包使用。自2008年起，被告通化医药高新开发区管委会陆续使用了案涉荒地，并于2017年3月与葫芦套村委会签订《征收土地安置补偿协议书》，协议约定：甲方通化医药高新开发区管委会征收乙方葫芦套村所有的证号为通市集有（96）字第001号，土地总面积489亩集体土地。甲方按照有关规定，应支付乙方补偿总费用暂定为22,453,950元。甲方于甲、乙双方签订合同之日起15日内给付乙方补偿费12,453,950元；于2017年9月30日前给付乙方补偿费5,000,000元；于2018年3月31日前给付乙方剩余部分补偿费。协议签订后，被告未给付第三人葫芦套村委会补偿费。 另查明，本院于2019年6月11日作出（2019）吉05民初3号民事判决书，针对原告王鹏与被告通化医药高新开发区管委会、葫芦套村委会农村土地承包经营权纠纷一案，判决驳回王鹏的诉讼请求。本院于2019年12月30日作出（2019）吉05行初138号行政裁定书，针对原告王鹏诉被告通化医药高新开发区管委会、第三人葫芦套村委会行政征收违法一案，裁定驳回原告王鹏的起诉。 本院认为，本案起诉争议的焦点是对原告王鹏作为原告资格的认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）项规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第五条第（二）项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；”第九条第（二）项规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；”依照上述行政法律规定，形式上看，原告王鹏就案涉《征收土地安置补偿协议书》提起行政诉讼似乎属于人民法院受案范围。但，原告主体资格必须符合行政法律规定上“与行政行为有利害关系”的实质审查条件，对于法律规定的行政诉讼当事人原告主体资格的审查既不能过分扩大理解，也不能过分限制理解。对于是否存在“与行政行为有利害关系”的认定需要全面综合考虑案件情况及当事人的诉讼请求，结合行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和参照整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨和目的、作出被诉行政行为的目的和性质等，将当事人是否具有法律保护的权益作为判定是否具有原告资格的重要标准。一般而言，“与行政行为有利害关系”仅限于法律上的利害关系，且行政诉讼系公法上之诉讼，法律上的利害关系一般也仅指公法上的利害关系，不包括私法上的利害关系。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（六）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案中，经审理查明的事实排除了被告通化医药高新开发区管委会和第三人葫芦套村委会签订《征收土地安置补偿协议书》与原告王鹏之间具有行政法律上的利害关系，就其主张要求被告通化医药高新开发区管委会履行与第三人葫芦套村委会签订的《征收土地安置补偿协议书》不享有行政诉讼诉权，作为原告主体不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告王鹏的起诉。 案件受理费50元，退还原告王鹏。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。 审判长  孙明伟 审判员  王 强 审判员  姜珍林 二〇二〇年九月二十五日 书记员  巩倩倩