淮安市清江浦区人民法院行 政 判 决 书（2019）苏0812行初41号原告臧悦平，女，汉族，1957年1月5日出生，住淮安市淮阴区。原告孙爱喜，男，汉族，1978年2月10日出生，住淮安市清江浦区。原告王平，男，汉族，1957年7月4日出生，住淮安市淮安区。原告骆阳，男，汉族，1974年2月14日出生，住淮安市清江浦区。原告丁玉开，男，汉族，1970年2月8日出生，住淮安市淮安区。原告王海霞，女，汉族，1974年3月6日出生，住淮安市淮安区。原告时强胜，男，汉族，1976年7月15日出生，住淮安市。诉讼代表人臧悦平、骆阳，身份信息同上。被告淮安经济技术开发区管理委员会，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道**。法定代表人周青，职务主任。委托代理人孙敏，淮安市自然资源和规划局经济技术开发区分局工作人员。委托代理人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。被告淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。法定代表人陈之常，职务市长。委托代理人陆鹏，淮安市司法局工作人员。委托代理人朱昊，淮安市司法局工作人员。第三人淮安港龙置业有限公司，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道******。法定代表人刘正跃，职务董事长。委托代理人周培松，江苏群汇知缘律师事务所律师。原告臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜（以下简称“臧悦平等”）诉被告淮安经济技术开发区管理委员会（以下简称“开发区管委会”）、淮安市人民政府（以下简称“市政府”）、第三人淮安港龙置业有限公司（以下简称“港龙公司”）撤销行政许可及行政复议一案，于2019年8月27日向淮安市中级人民法院提起诉讼，后移送本院审理。本院于2019年11月12日立案受理后，依法向二被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜，被告开发区管委会的委托代理人孙敏、谢清波，被告市政府的委托代理人陆鹏、朱昊，第三人港龙公司的委托代理人周培松到庭参加诉讼。因新冠××疫情影响，本案依法扣除和暂停审理期限，后恢复审理。经合议庭评议，现已审理终结。原告臧悦平等诉称：一、市政府只赋予被告开发区管委会的分支机构开发区规划分局核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、核实规划条件和规划许可等的权力和职责，未赋予其审批工程规划变更或设计方案调整的权力。被告开发区管委会作出批准港龙义乌小商品城二期规划变更，即中农雅居建设工程设计方案调整的行政行为，超越市政府赋予的权限，依法应当撤销。二、规划设计变更的内容改变使用性质，把以建小商品交易馆为主的商业使用性质，变成以建住宅楼为主的居住使用性质。根据《江苏省城乡规划条例》第四十五条的规定，即使有规划变更及设计调整审批权的市规划部门，亦不得批准。开发区规划分局更无权批准。被诉行政行为违反法规的禁止性规定。被告开发区管委会在批前公示和批后公布中，把规划、设计变更说成是设计方案优化调整。被告市政府的复议决定书回避了设计方案调整是否涉及改变使用性质问题，没有事实和法律依据。三、依照法律和市政府赋予的职责，被告开发区管委会在审查设计方案调整及核发建设工程规划许可证时，应该履行规划条件和规划许可的核实职责，对不符合规划条件和规划许可的设计方案调整不予准许，不发放许可证。被告开发区管委会未对《建设用地规划许可证》中具有同等法律效力的附图及《关于核准淮安港龙置业有限公司兴建淮安义务国际小商品城项目的批复》（淮管[审]发[2010]505号）等附件核准的内容进行核实，批准不符合上述规划许可内容的设计方案调整，并据此颁发《建设工程规划许可证》给第三人港龙置业，是滥用职权行为，必须撤销。两被告认定设计方案调整的所有指标均符合规划条件是虚假的，实际上商业用地只占总用地面积的29.33%。被告开发区管委会提供的设计方案调整中商业用地占比64.7%的数据是虚假的。行政复议决定书没有认定数据，只含糊的认定符合规划条件。四、被告市政府审理复议案件时，对核心问题，不核实、不调查、不听证，却延期审理30天。被告市政府制作复议决定书时，故意遗漏原告等人提供的关键证据及证明事项，以被告开发区管委会提供的虚假证据和答复书为依据，行政复议应当撤销。五、两被告的违法行为，侵犯了一期业主的合法权利。致使原告购买的商铺价值暴跌，商馆关门，血汗钱有去无回。请求判令：一、撤销被告市政府作出的[2019]淮行复第30号《行政复议决定书》。二、撤销被告开发区管委会批准港龙公司中农雅居建设工程设计方案调整及行政许可行为。三、诉讼期间被诉具体行政行为停止执行。四、判决被告开发区管委会赔偿利害关系人经济损失。五、诉讼费用由两被告承担。为了证明其诉讼主张，原告臧悦平等向本院提交以下证据：1、淮政发[2017]147号《市政府关于公布淮安经济技术开发区全链审批赋权清单的通知》及附件。证明被诉行政行为是越权行为，应当撤销。2、港龙公司二期地块规划方案调整的申请，证明开发商为了盈利提出申请，被告开发区管委会应当驳回。3、听证会记录，证明原告是利害关系人。4、《江苏省城乡规划条例》第四十五条，证明必须按照规划条件和规划许可两个方面执行。5、建设用地规划许可证，证明建设用地许可证的附图和附件与许可证具有同等法律效力，被告开发区管委会批准不遵守附图和附件的中农雅居设计方案调整，行为违法。6、淮管（审）发[2010]505号《关于核准淮安港龙置业有限公司兴建淮安义乌国际小商品城项目的批复》、总平面图、建设工程规划许可证，证明调整后的设计方案将商品城改为住宅，改变土地使用性质，违反了法律规定。7、招商手册，证明被告行政违法，导致第三人忽悠原告购房，原告成为利害关系人。8、淮自然资公开告知[2019]0053号《淮安市自然资源和规划局政府信息公开告知书》，证明设计方案批准和更改的职权在淮安市自然资源和规划局。9、淮安市自然资源和规划局行政复议答复书。10、调整后的指标，证明违反了原来的设计方案和指标。11、专家论证会会议纪要及与专家组组长的文字录音资料。12、开发区管委会的行政复议答复书，证明被告开发区管委会偷换概念，将批准说成审定，规划变更应该换发建设工程许可证。13、[2019]淮行复第30号《行政复议决定书》，证明被告市政府没有站在公正立场，复议决定认定事实、适用法律错误。14、中农雅居批后公示文件。15、照片一组，撤场通知，证明被诉行政行为给第三人逃脱违法违约责任提供便利，侵害原告等人的合法利益。被告开发区管委会辩称：一、被诉行政行为系针对建设工程设计方案的审定行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十九条、第四十条的规定，该行为属于建设工程规划许可证核发前的必要审查环节。根据省政府及市政府等文件规定，原淮安市规划局行使的淮安经济技术开发区区域内的建设项目选址意见书核发、建设用地规划许可证核发、建设工程规划类许可证核发、乡村建设工程规划许可证核发、规划条件和规划许可内容的核实等五项行政审批事项赋权给原淮安市规划局经济技术开发区分局，由淮安经济技术开发区行政审批局集中具体行使。原告主张被告开发区管委会是越权行为，依法无效的观点，不成立。二、被诉行政行为并未涉及“改变使用性质”。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款的规定，“使用性质”是“规划条件”的一个内容，是针对国有土地的描述，并非针对建设行为的描述。并且，《规划设计条件》中已经明确“性质”是“商住用地（其中商业比例为60%-65%）”。原告将本案中设计方案的优化视作“改变使用性质”，是对法律条文的误读。三、《建设用地规划许可证》并非是批准设计方案调整的依据。根据有关规定，建设单位依法应先取得建设项目的“批准、核准、备案”，才能申领《建设用地规划许可证》。原告诉称的理由，本末倒置，与法律相悖。四、原告将“停止执行”列为诉讼请求，属于错列诉讼请求。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定了几种停止执行的情形。被告并不认为需要停止执行，同时，被诉行政行为的执行也不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法也不应停止执行。五、被告的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告要求被告赔偿经济损失，没有事实和法律依据。综上，请求驳回原告臧悦平等的诉讼请求。被告开发区管委会于法定举证期限内向本院提交如下事实证据和法律依据：1、淮安经济技术开发区西片控制性详细规划（KF02-18）；2、（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》；3、《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3208012010CR0277）；4、淮安通威饲料地块（原港龙义务小商品城）建设工程设计方案批准总平面图；5、地字第320、地字第**《建设用地规划许可证》20801201120022号《建设工程规划许可证》；7、苏政发[2017]86号《省政府关于公布国家级开发区全链审批赋权清单的决定》；8、淮办发[2017]57号《市委办公室市政府办公室关于同意淮安经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点方案的复函》；9、淮政发[2017]147号《市政府关于公布淮安经济技术开发区全链审批赋权清单的通知》；10、淮规发[2018]19号《关于赋权经济技术开发区分局行政审批事项的通知》；11、原淮安市规划局与淮安经济技术开发区管理委员会签订的《关于赋权淮安市规划局经济技术开发区分局行政审批事项的交接工作责任书》；12、淮管（发改）审发[2018]080号《关于淮安港龙置业有限公司韩泰南路东侧商住项目核准的批复》；13、淮民地复[2018]30号《关于同意将“淮安义务国际小商品城（二期）”更名为“中农雅居”的批复》；14、《淮安港龙置业有限公司二期地块规划方案调整的申请》；15、方案批前公示材料；16、听证会相关资料；17、听证笔录、听证意见；18、淮安经济技术开发区行政审批局《淮安港龙置业有限公司中农雅居项目建设工程设计方案调整专家论证会会议纪要》；19、申请建设工程设计方案收件单；20、中农雅居项目建设工程设计方案批准总平面图；21、批后公布资料。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条，《江苏省城乡规划条例》第三十五条、第三十九条、第四十条、第四十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第（一）款。被告市政府辩称：被告市政府作出的行政复议决定，事实认定清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。被告市政府于法定举证期限内向本院提交如下事实证据和法律依据：1、原告提交的行政复议申请材料，证明原告向被告申请行政复议事实；2、《淮安市人民政府补正行政复议申请通知书》及送达回证，证明被告要求原告补正申请材料事实；3、其他原告提交的补充行政复议申请材料；4、[2019]淮行复第30号《行政复议提出答复通知书》及送达回证，证明被告书面通知开发区管委会提交书面答复意见及证据、依据；5、开发区管委会提交的行政复议答复意见及相关证据、依据，证明开发区管委会在法定期限内提交了书面答复意见及相关证据材料；6、[2019]淮行复第30号《参加复议通知书》及送达回证，证明被告在法定期限内书面通知第三人淮安港龙置业有限公司参加行政复议；7、《行政复议案件材料查阅登记表》，证明原告查阅复议案件材料事实；8、[2019]淮行复第30号《延期审理通知书》及送达回证，证明被告依法作出延期审理决定，并通知各方当事人；9、[2019]淮行复第30号《行政复议决定书》及送达回证，证明被告在法定期限内作出行政复议决定，并送达各方当事人。以上证据共同证明被告市政府作出的行政复议决定，程序正当，事实清楚，符合法律规定。法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二十一条、第二十八条第一款第（一）项；2、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条；3、《江苏省城乡规划条例》第四十五条。第三人港龙公司述称：第三人履行了规划方案调整的申请报批程序，提交的材料以及相关设计方案符合法律规定。开发区审批局已经按照法律规定的程序和内容进行了审批许可，该行政许可行为合法。本案土地的使用性质没有发生改变，依然是商住性质，其商业用地的占比符合建设用地许可证的指标。综上，原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，请求驳回原告臧悦平等的诉讼请求第三人港龙公司未举证。经庭审质证，结合各方当事人的陈述、辩论意见，本院认定以下案件事实：2010年5月20日，原淮安市规划局核发了淮安港龙义乌小商品城项目所在地块的（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》，确定用地面积约73211.1平方米，用地性质为商住用地（其中商业比例为60%-65%），容积率不大于3.5，建筑密度不大于50%，绿地率不小于25%等。2010年11月8日，第三人港龙公司与原淮安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3208012010CR0277）。2010年12月8日，第三人提交的淮安义乌国际小商品城项目建设工程设计方案（简称“原设计方案”）经淮安市规划局审定，根据原设计方案，淮安义乌国际小商品城项目规划建设A、B、C三个专业市场、D1、D2两栋19F公寓和E1、E2、E3、E4四栋32层住宅楼，规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积289169.64平方米、容积率为3.49、建筑密度为59.87%、绿地率为10%。2010年12月23日，原淮安市规划局向第三人港龙公司核发了淮安义乌国际小商品城项目的《建设用地规划许可证》，用地性质为商住用地。2011年2月28日，原淮安市规划局向第三人核发了原设计方案中规划建设的A专业市场的《建设工程规划许可证》。后淮安义乌国际小商品城项目A专业市场建成并对外销售，原告臧悦平等人在A专业市场购买了面积不等的商铺，并取得了房产证书。原设计方案中规划的其他建设工程均未办理建设工程规划许可手续及进行开工建设。2017年，城乡规划审批权作为省政府公布的赋权事项由市级审批下放至原淮安市规划局经济技术开发区分局，由淮安经济技术开发区行政审批局（以下简称“开发区审批局”）集中具体行使，相关法律责任由开发区管委会承担。2018年10月15日，开发区管委会作出淮管（发改）审发[2018]080号《关于淮安港龙置业有限公司韩泰南路东侧商住项目核准的批复》，原则同意第三人港龙公司在位于淮安经济技术开发区迎宾大道南侧、××路东侧的涉案地块上开发建设韩泰南路东侧商住项目。2018年11月8日，淮安市民政局作出淮民地复[2018]30号《关于同意将“淮安义乌国际小商品城（二期）”更名为“中农雅居”的批复》，同意第三人港龙公司将位于淮安经济技术开发区迎宾大道南侧、××路东侧的涉案地块的项目更名为“中农雅居。”2018年12月6日，第三人港龙公司向被告开发区管委会提交了《淮安港龙置业有限公司二期地块规划方案调整的申请》，申请对上述原设计方案中除已建成的A专业市场以外的规划内容进行调整，并提交了调整后的《中农雅居项目总平面规划设计方案》（以下简称“调整方案”）。2019年1月30日至2019年2月15日，开发区审批局分别通过《淮安日报》、开发区管委会的官方网站和项目现场对上述调整方案进行批前公示。公示期内，包括臧悦平等在内的部分A专业市场商铺业主，书面申请要求召开听证会。因申请参加听证人数众多，开发区审批局采取公开抽签方式确定了包括臧悦平等在内的15名A专业市场商铺业主为听证代表人。2019年4月12日，开发区审批局召开了中农雅居项目调整方案听证会，上述15名听证代表人均到会参加了听证。2019年4月24日，开发区审批局根据听证会意见，组织召开了中农雅居项目调整方案的专家论证会，并形成如下讨论意见:1、依据（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》，用地性质为商住用地（其中商业比例为60%-65%），商业比例按照商业部分占地面积核算，符合控规及规划设计条件要求；2、对该方案的总平面及单体进一步完善。后经第三人港龙公司进一步优化，开发区审批局于2019年4月26日审定了中农雅居项目调整方案，加盖了“开发区审批局规划审批专用章”，并在被告开发区管委会官方网站进行批后公示。根据审定的调整方案，中农雅居项目规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积304418.2平方米、容积率为3.49、建筑密度为38.58%、绿地率为25%。臧悦平等14人不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年5月9日收到后，于2019年5月14日要求臧悦平等补正行政复议申请，并于2019年5月20日向被告开发区管委会送达《行政复议提出答复通知书》。因案情复杂，被告市政府决定延期30日。被告市政府经过审查，于2019年8月7日作出[2019]淮行复第30号《行政复议决定》，维持开发区审批局审定第三人港龙公司提交的中农雅居项目建设工程设计方案的具体行政行为。原告臧悦平等人仍不服，提起本案行政诉讼。审理中，原告臧悦平等人将“撤销开发区管委会批准港龙公司中农雅居建设工程设计方案调整及行政许可行为”的诉讼请求，明确为“撤销开发区管委会批准港龙公司中农雅居建设工程设计方案调整的行为”。本案的争议焦点为：一、开发区审批局是否具有批准建设工程设计方案变更的职权；二、涉案的建设工程设计方案调整是否符合法律规定。对争议焦点一，本院认为，根据苏政发[2017]86号《省政府关于公布国家开发区全链审批清单的决定》，淮办发[2017]57号《市委办公室市政府办公室关于同意淮安经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点方案的复函》，淮政发[2017]147号《市政府关于公布淮安经济技术开发区全链审批赋权清单的通知》，淮规发[2018]19号《关于赋权经济技术开发区分局行政审批事项的通知》，以及原淮安市规划局与被告开发区管委会签订的《关于赋权淮安市规划局经济技术开发区分局行政审批事项的交接工作责任书》等文件规定，原淮安市规划局行使的淮安经济技术开发区区域内的建设项目选址意见书核发、建设用地规划许可证核发、建设工程规划类许可证核发、乡村建设工程规划许可证核发、规划条件和规划许可内容的核实等五项行政审批事项，赋权给原淮安市规划局经济技术开发区分局，由开发区审批局集中具体行使，由其直接受理、审核、批准、发放，相关法律责任由开发区管委会承担。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十五条、第三十九条的规定，在出让土地上进行项目建设的，应依法取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。规划条件既是国有土地出让合同的组成部分，也是城乡规划主管部门在核发上述两个规划许可证中应予以审查的内容。建设单位在办理建设工程规划许可证时，建设工程设计方案是应提交的申请材料之一，故建设工程设计方案审定系城乡规划部门对建设单位申报的建设工程设计方案是否符合建设项目位置、用地面积、用地性质、建设工程性质、规模、容积率、建筑密度、绿化率、建筑高度及其他规划条件进行审查确认的行为。该行为属于建设工程规划许可证核发前的必要审查环节，属于赋权范围，开发区审批局具有审定的职责。原告主张开发区审批局不具有作出建设工程设计方案调整审批的职权，于法无据，本院不予支持。对争议焦点二，本院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定，建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。本案中，开发区审批局根据第三人港龙公司的《淮安港龙置业有限公司二期地块规划方案调整的申请》，依据涉案地块的控制性详细规划和规划设计条件，对第三人港龙公司提交的调整方案进行审查确认，按照规定在《淮安市日报》、官方网站和项目现场进行了批前公示，同时告知了相关利害关系人提出异议或意见以及申请听证的权利，后依申请，组织部分A专业市场的商铺业主代表召开中农雅居项目调整方案听证会，听取了有关业主代表的意见，在此基础上，又组织专家对调整方案的有关内容进行了论证。审定后在官方网站公示了中农雅居项目的调整方案。经审定的调整方案中，中农雅居项目规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积304418.2平方米、容积率为3.49、建筑密度为38.58%、绿地率为25%。调整方案没有提高容积率、改变使用性质、降低绿地率等。各项规划设计指标，均符合涉案地块的控制性详细规划和（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》，符合相关法律的规定。综上，开发区审批局作出的审定调整方案的行为，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告主张上述审批行为，改变了土地使用性质，不符合规划条件，没有事实依据，本院不予支持。被告市政府依法受理原告臧悦平等14人提出的行政复议申请，向被告开发区管委会送达提出答复通知书。后因案情复杂，依法延期30日。被告市政府经审查后，于法定期间作出行政复议决定，维持开发区审批局审定的调整方案的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定复议程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费（收款人：江苏省淮安市中级人民法院，开户行：中国银行股份有限公司淮安清江浦支行，账号：62×××55）。审 判 长  蒋同一审 判 员  邹晓琴人民陪审员  杨井江二〇二〇年九月三十日书 记 员  胡 琪附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。