广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终810号 上诉人（原审第三人）浦北县龙门镇新田村民委员会垌中间村民小组。 诉讼代表人米位杰，组长。 委托代理人吴鉴新，广西海岸律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）浦北县北通镇社根村民委员会信记铺村民小组。 诉讼代表人陈庆宗，组长。 委托代理人宁凯，广西桂展律师事务所律师。 原审被告浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路**。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人黄**焕，浦北县司法局工作人员。 委托代理人李明莲，浦北县自然资源局工作人员。 原审被告钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人邓红，钦州市司法局工作人员。 委托代理人丁焱，广西南国雄鹰律师事务所律师。 上诉人浦北县龙门镇新田村民委员会垌中间村民小组（以下简称垌中间村民小组）与被上诉人浦北县北通镇社根村民委员会信记铺村民小组（以下简称信记铺村民小组）以及原审被告浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）土地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，信记铺村民小组与垌中间村民小组争议的土地坐落北通镇社根村委会辖区，地名，地名称保子凸约0.8亩，四向界至为：东至陈祖钦屋边水沟为界，南至江边为界，西至陈朝畅新建屋基西边靠江边第一条柱头对上岭岐为界，北至陈浩东猪栏背水沟（即岭坎边）为界。1988年，信记铺村民小组村民分别在争议地的东南向、北向建抄纸屋和猪栏屋，并使用至今。2009年林改时，经信记铺村民小组和垌中间村民小组双方代表现场指认界至，并各自申领了《山权证》。垌中间村民小组《山权证》（编号Ｂ450900589696）1号宗地登记的内容包含争议地，信记铺村民小组《林权证》（编号Ｂ450902905288）60号宗地登记的内容位于争议地的东、北边。2017年，垌中间村民小组村民在争议地上建房引发纠纷。2018年6月2日，垌中间村民小组申请确权。浦北县政府受理后，组织当事人进行了现场勘界、调查，经调解未果，由主管部门提出确权建议，报县政府集体讨论，于2018年11月23日作出浦政决字〔2018〕37号《浦北县人民政府关于龙门镇××村民委员会垌中间村民小组与北通镇××村民委员会××记铺村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称37号处理决定），将争议地确权归垌中间村民小组集体所有。信记铺村民小组不服，向钦州市政府申请复议。2019年5月10日，钦州市政府作出钦政复决字〔2019〕33号《钦州市人民政府行政复议决定书》（以下简称33号复议决定），维持37号处理决定。信记铺村民小组仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销37号处理决定和33号复议决定，并责令浦北县政府重新进行确权处理。 在原审期间，信记铺村民提交了一份原件保存在浦北县北通镇政府档案室的其村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》复印件和调查取证申请书（信记铺村民称两份证据在复议期间已经提交给钦州市政府）。该《合浦县社员土地房产证》倒数第四栏记载内容为：“坐落：保子山；地名；地名山；类别：山；数量：壹幅；地基；地基面积（市亩）；上盖面积（市亩）：零；四至：东至陈源宏山界，南至江水，西至新田大队山边，北至本队旱地边。”该记载内容的坐落、地名、地名以及南向界至与争议地一致。申请书的主要内容是请求钦州市政府到争议现场核实。钦州市政府否认收到上述两份证据，也没有到现场进行核实。另查明，信记铺村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》复印件在浦北县政府调处期间没有提交给浦北县政府。 原审法院认为，《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发〔1980〕135号）附件：《广西壮族自治区人民政府关于处理土地山林水利纠纷情况给国务院的报告》第三部分第（二）点规定，“关于证据问题。……一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对于解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定，“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料;……(二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者农民个人使用的决议、决定和其他文件资料；……。”本案中，浦北县政府、钦州市政府虽然经过调查（审查），查明垌中间村民小组对争议地有管理使用的事实；2009年林改时，争议地登记在信记铺村民陈浩东的《林权证》。但鉴于信记铺村民小组提交的其村民陈传英1962年《合浦县社员土地房产证》，证明力比2009年的《林权证》、管理事实高。对于该证登记的“保子山”林地是否与争议地重叠或者相互包含，“四固定”后是否重新调整等事实还需要进一步调查核实。综上所述，浦北县政府作出的37号处理决定、钦州市政府作出的33号复议决定主要证据不足，信记铺村民的诉讼理由和请求成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销浦北县政府于2018年11月23日作出的37号处理决定；二、撤销钦州市政府于2019年5月10日作出的33号复议决定；三、由浦北县政府在法定期限对垌中间村民小组与信记铺村民小组的土地权属争议重新作出行政行为。案件受理费50元，由浦北县政府、钦州市政府共同负担。 上诉人垌中间村民小组上诉称，（一）垌中间村民小组对争议地长期经营管理使用至今，均无人提出异议，而且在2009年林改时，垌中间村民小组及信记铺村民小组到场勘查确认了各自的界至，并各自领取了林权证，信记铺村民小组也没有主张争议地属于其所有。37号处理决定和33号复议决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确。（二）原审判决以信记铺村民小组提交了其村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》作为新证据为由，撤销了37号处理决定和33号复议决定，属于事实不清，证据不足。1.信记铺村民小组在调处复议期间均未提交该证据，且也没有证据证实该《合浦县社员土地房产证》与争议地有关联。实际上，该证倒数第四行记载的“保子山”范围位于信记铺村民小组编号为B450902905288林权证60号宗地范围内；2.垌中间村民小组办理B450900589696林权证时，信记铺村民小组的法定代表人签字确认了四至范围，该林权证包含了全部争议地，争议地权属清晰。（三）原审法院在没有到现场调查核实，没有证据证实陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》记载的“保子山”范围与本案争议地有关联的情况下，撤销37号处理决定和33号复议决定，程序违法。综上，请求：1.撤销原审判决，维持37号处理决定以及33号复议决定；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人信记铺村民小组辩称，（一）垌中间村民小组关于陈传英1962年《合浦县社员土地房产证》记载的土地范围与本案无关的上诉理由不成立。（二）原审法院在庭审后组织了双方当事人到现场勘查，垌中间村民小组上诉称原审法院没有到现场调查，是不客观的，其主张原审程序违法的理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。 原审被告浦北县政府述称，（一）原审判决认定事实不清，证据不确凿，适用法律法规错误。权属争议双方均没有提交争议地在土改、“四固定”以及1981年“三山”落实时的权属凭证。但争议地上的建筑物是垌中间村民小组所建。该村民小组1958年在争议地开荒种水田，因灌溉难而丢荒，1988年该村民小组在争议地建抄纸屋和猪栏，并使用至今，无人提出异议。2009年林改勘界时，双方法定代表人均到现场指认界至，分别办理了林权证。经核查，垌中间村民小组提供的编号为B450900589696林权证1号宗地包含了全部争议地，而信记铺村民小组编号为B450902905288林权证记载的60号宗地位于争议地的东、北边，与争议地无关。37号处理决定将争议地确权归垌中间村民小组集体所有，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法。信记铺村民小组提交其村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》所载明的西向界至没有明确的标志物，不能证明包括争议地，而且从信记铺村民小组提交其2009年的林权证可以清楚看到陈传英申请登记的林地是42号地，与争议地无关联性，并且在争议地的东面。由此可见，信记铺村民小组提交的陈传英1962年《合浦县社员土地房产证》并没有影响浦北县政府作出的处理决定的结果。原审判决查明事实及证据采信相互矛盾，单凭该土地房产证就撤销37号处理决定及33号复议决定，是错误的。垌中间村民小组上诉理由成立。综上，请求撤销原审判决，维持37号处理决定及33号复议决定。 原审被告钦州市政府述称，（一）浦北县政府作出37号处理决定将争议地确权给垌中间村民小组，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。（二）钦州市政府受理信记铺村民小组的复议申请后，查明的事实与浦北县政府查明的事实一致，其依法定职权作出33号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。（三）信记铺村民小组在调处和复议期间均没有提交其村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》，且该证据记载的内容无法确定与争议地有关。原审判决以该证据的证明力更高为由，认定37号处理决定及33号复议决定主要证据不足，是错误的。综上，撤销原审判决，维持37号处理决定及33号复议决定。 本院依法组织当事人进行了询问，上诉人垌中间村民小组在二审提交的以下证据有：1.建房申请书；2.建房用地使用证；3.龙门镇××委会干部核实材料；4.证明。对此，本院认为，垌中间村民小组提交的上述证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的“新的证据”，而且不是行政程序中作出被诉行政行为所依据的证据，故不能作为认定被诉行政行为合法的依据。 在本院组织的询问中，上诉人垌中间村民小组对原审判决查明“信记铺村民小组与垌中间村民小组争议的土地坐落北通镇社根村委会辖区”提出异议，主张争议地坐落在龙门镇××委辖区，另还主张原审判决遗漏查明垌中间村民小组村民1991年取得建房用地使用证的事实。此外，上诉人垌中间村民小组、原审被告浦北县政府和钦州市政府均对原审判决查明“该记载内容的坐落、地名、地名以及南向界至与争议地一致”这一事实认定提出异议，主张信记铺村民小组提交的陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》与争议地无关。原审被告钦州市政府还认为原审判决遗漏查明“钦州市政府也没有收到信记铺村民小组提交的陈传英1962年《合浦县社员土地房产证》以及调取证据申请书”的事实。对于上述事实异议，本院根据在案证据及当事人的质证意见审查后认为：1.原审判决查明“信记铺村民小组与垌中间村民小组争议的土地坐落北通镇社根村委会辖区”有各方当事人签名确认的《争议现场勘界笔录》及《争议现场勘界图》予以证明，并无不当，另垌中间村民小组在原审中没有提交其村民1991年取得的建房用地使用证，其主张原审判决遗漏查明事实的理由不成立；2.各方当事人签名确认的《争议现场勘界笔录》载明，争议地名称为保子凸，面积约0.8亩，其中，东至陈祖钦屋边水沟为界，西至陈朝畅新建屋基西边靠江边第一条柱头对上岭岐为界，而陈传英1962年《合浦县社员土地房产证》记载的地名为“保子山”，面积为“伍分”，东至“陈源宏山界”，西至“新田大队山边”，而且原审判决理由部分也认为该证登记的“保子山”林地是否与争议地重叠或者相互包含还需要进一步调查核实，故原审判决查明事实认定“该记载内容的坐落、地名、地名以及南向界至与争议地一致”，不当；3.原审判决查明事实已对钦州市政府否认收到陈传英1962年《合浦县社员土地房产证》以及调取证据申请书的事实予以表述，故钦州市政府主张原审判决遗漏查明事实的理由亦不成立。 经二审审理，除原审判决认定“该记载内容的坐落、地名、地名以及南向界至与争议地一致”不当，应予纠正之外，另当事人在二审询问中一致确认：1.原审判决认定“1988年，信记铺村民小组村民分别在争议地的东南向、北向建抄纸屋和猪栏屋，并使用至今”有误，应为“1988年，垌中间村民小组村民分别在争议地的东南向、北向建抄纸屋和猪栏屋，并使用至今”；2.2009年林改时，信记铺村民小组和垌中间村民小组双方代表现场指认界至，并各自申领的是《林权证》而不是《山权证》。此外，原审法院查明的其他事实基本属实，当事人无异议，本院予以确认。 本院认为，权属纠纷争议双方在行政调处中均未提供争议地在土改、合作化、“四固定”及“林业三定”等历史时期的权属凭证。1988年，垌中间村民小组村民在争议地建房并长期管理使用，数十年来均无人提出异议。2009年林改时，经信记铺村民小组和垌中间村民小组双方代表现场指认界至，并各自申领了《林权证》，垌中间村民小组编号为B450900589696的《林权证》1号宗地登记的内容包含争议地，而信记铺村民小组编号为B450902905288《林权证》60号宗地登记的内容则位于争议地的东边和北边。上述事实有浦北县政府调处时制作的调查笔录、调解会记录、权属纠纷争议双方为证明各方权属主张提交的《林权证》、各方签名确认的《争议现场勘界笔录》及《争议现场勘界图》等证据予以证实。根据查明的事实，浦北县政府经调解未果，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十四条第六项、第三十五条第二项等规定作出37号处理决定，将争议地裁决归垌中间村民小组所有，并无不当。钦州市政府经审查作出33号复议决定维持37号处理决定正确。原审诉讼中，信记铺村民小组提交其村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》，记载的“保子山”的面积为“伍分”，与争议地“保子凸”的名称、面积不相符，该土地房产证所载明的西向界至又没有明确的地理标志参照，不能确认具体位置，信记铺村民小组主张陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》记载的“保子山”西至“新田大队山边”是“以山岐为界”以及争议地“保子凸”就是该土地房产证的“保子山”范围，缺乏证据证明，而且陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》记载的“保子山”东至“陈源宏山界”，也与现场勘查争议地的东至以及2009年林改时争议地东面是陈绍宗林权范围的实际情况不相符，甚至信记铺村民小组陈庆宗、符明会等人关于争议地管理使用情况的陈述与该《合浦县社员土地房产证》亦不相符。因此，信记铺村民小组在原审诉讼中提交其村民陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》与本案争议地的关联性无法确认，对于本案土地行政裁决并不构成实质性影响。土地行政裁决实质上属于人民政府对平等主体之间的民事权益的裁决性质，适用的是优势证明标准，人民法院在此类案件审理中对于证据证明力的大小应当结合全案证据和已查明的相关事实予以综合判断。原审判决仅根据陈传英1962年的《合浦县社员土地房产证》撤销被诉行政行为不当。本案信记铺村民小组诉请撤销37号处理决定及33号复议决定，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。 至于垌中间村民小组以原审法院未到现场进行调查即作出判决为由主张原审程序违法的问题。本院认为，因到争议现场进行调查并不是人民法院审理土地行政裁决案件的法定程序，故垌中间村民小组该主张不能成立。 综上所述，被诉行政行为37号处理决定及33号复议决定认定事实清楚，主要证据充分，处理结果正确。原审判决撤销被诉行政行为，依据不足，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初113号判决； 二、驳回浦北县北通镇社根村民委员会信记铺村民小组的诉讼请求； 一、二审案件受理费合计100元，由被上诉人浦北县北通镇社根村民委员会信记铺村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  蒋新江 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年八月二十五日 法官助理  周艳华 书 记 员  马素蓉