辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终909号上诉人（一审原告）西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司，住所地辽宁省西丰县德兴乡普济村。法定代表人吴焕彬，该公司经理。委托诉讼代理人吴金龙，男，1983年3月21日出生，汉族，住辽宁省沈阳市苏家屯区。被上诉人（一审被告）西丰县人民政府，住所地辽宁省西丰县西丰镇红旗路。法定代表人范磊，该政府县长。委托诉讼代理人梁峰，该县司法局副局长。委托诉讼代理人于显利，辽宁博衡律师事务所律师。上诉人西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司（以下简称丰彬公司）因诉西丰县人民政府（以下简称西丰县政府）行政补偿一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2020）辽12行初9号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年8月25日组织双方当事人进行询问，上诉人丰彬公司的委托诉讼代理人吴金龙，被上诉人西丰县政府的委托诉讼代理人梁峰、于显利到庭参加询问。丰彬公司诉称，请求判令西丰县政府对关闭企业给丰彬公司造成的经济损失作出补偿1,800万元的书面决定，诉讼费用由西丰县政府承担。事实与理由：1994年，吴焕彬承包经营了德兴乡人民政府所有的西丰××河北联营花炮厂（以下简称联营花炮厂），生产烟花鞭炮。后吴焕彬对花炮厂进行了多次扩建和整改，共投资524万元，其中自借199万元，贷款325万元，经过扩建花炮厂厂区面积达到8万平方米，建筑面积4100平方米，建厂房55栋，并增加、完善了生产设备，将生产技术人员、管理人员派送至省市有关部门组织的培训，并经考核持证上岗，2004年联营花炮厂经改制为吴焕彬个人所有。2005年，经辽宁省检查验收、安全评估，联营花炮厂达到了国家颁布的《烟花爆竹工厂设计安全规范》标准，在此基础上成立了西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司并取得了《安全生产许可证》等相关证照，获准进行生产经营。现公司仍然合法存续。丰彬公司为了扩大经营和完善安全设施，边生产边投资，至2007年丰彬公司又从银行贷款投资了113.4万元，民间借贷151万元。2007年4月11日铁岭市安全生产委员会办公室给西丰县政府等单位下发了《关于汇报市安全生产工作会议有关事项落实情况的通知》（铁安办发[2007]1号），称根据国家、省有关会议精神及市政府主要领导意见，市安全生产工作会议提出：2007年我市要实施烟花爆竹生产企业和小煤矿关闭二个攻坚战，请西丰县等单位将落实情况以政府名义正式行文于4月30日前报市安委会办公室。为了落实这个文件的要求，2008年9月，西丰县政府和西丰县安全生产监督管理局对丰彬公司实施了关闭，但是没有对丰彬公司的损失进行任何补偿。由于丰彬公司的厂房均严格按照烟花爆竹生产企业的安全规范建造，单个厂房面积很小，即使在原厂址上成立了西丰县烟花爆竹批发公司，原来的厂房3621.5平方米无法作为仓库储存烟花爆竹，故原有的厂房全部闲置至今；由于丰彬公司为了生产烟花爆竹，投资巨大，截止至2014年4月丰彬公司共向银行贷款848万元，每年须支付利息80万元，向个人融资350万，还有几百万元的应付款，合计近1,800万元，丰彬公司无力归还。西丰县政府罔顾丰彬公司的安全生产设施完全符合国家安全规范的事实，将丰彬公司的企业强行关闭，2008年西丰县政府和西丰县安全生产监督管理局将丰彬公司关闭，双方就补偿事宜一直在进行协商，并未签订补偿协议，西丰县政府始终未就是否给予丰彬公司补偿作出行政决定，西丰县政府的履责义务呈持续状态。为此，丰彬公司在2020年1月5日邮寄给西丰县政府《行政补偿申请书》，要求西丰县政府履行行政补偿职责，给付丰彬公司因关闭企业的补偿金1,800万元。西丰县政府收到申请后至今没有给予丰彬公司答复，没有履行保护丰彬公司合法权益的职责。丰彬公司依据《行政诉讼法》第四十七条的规定，恳请人民法院依法判令西丰县政府履行法定职责，对丰彬公司的损失作出书面的补偿决定。西丰县政府答辩称，一、西丰县政府不是原告企业安全生产的监督管理的行政主体，依法不具有对丰彬公司企业进行行政处罚，作出补偿经济损失决定的职能。根据《安全生产法》第九条：“国务院安全生产监督管理部门依照本法对安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府安全监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”据此，西丰县政府不是丰彬公司所诉行政行为的主体。二、丰彬公司没有证据证明西丰县政府对丰彬公司企业实施了关闭的行政行为。事实上县政府也没有对丰彬公司企业作出关闭的具体行政行为。另外，丰彬公司所诉“关闭”也不是《行政处罚法》及相关法律、行政法规规定的行政处罚种类。丰彬公司诉称西丰县政府“关闭”其企业没有任何依据。三、丰彬公司企业2008年9月停止生产后，已经得到了实际补偿。2007年4月11日，铁岭市安全生产委员会办公室制发了铁安办法(2007)1号文件即《关于汇报市安全生产工作会议有关事项落实情况的通知》，该通知要求2007年铁岭市要实施烟花爆竹生产企业关闭攻坚战。2008年3月丰彬公司企业向西丰县安监局报送了关于开工的请示，该请示要求开工生产。西丰县安监局鉴于铁岭市安全生产委员会的文件要求和丰彬公司企业生产许可证即将到期，省安监局已告知不予换发的实际情况，所以向丰彬公司制发了不同意丰彬公司企业开工生产的批复，并要求丰彬公司企业做好关闭的准备工作。2008年9月，丰彬公司企业停止生产后，为弥补丰彬公司企业停产的损失，经与丰彬公司协商同意，利用现有条件，寻求新的门路，成立烟花爆竹批发公司，西丰县安监局制作了西安监发（2009）21号文件即《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请示》，请市安监局给予协调帮助解决。2010年12月7日经各部门争取省里特批将丰彬公司企业由生产转换成批发、零售的销售企业，成立了铁岭百宏翔烟花爆竹经营有限公司（以下简称百宏翔经营公司），利用原企业的资产进行经营。四、丰彬公司起诉已超过法定的诉讼期限。2019年2月25日，丰彬公司首次向铁岭市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令确认西丰县政府对丰彬公司实施关闭的行政行为违法及判令西丰县政府赔偿厂房设备损失等2,000万元。经铁中法(2019)辽12行初32号行政裁定书裁定驳回丰彬公司的起诉。丰彬公司不服上诉于辽宁省高级人民法院，辽宁省高级人民法院维持原裁定驳回了丰彬公司的上诉。2020年1月6日丰彬公司又向县政府递交了《行政补偿申请书》，县政府于2020年1月10日向丰彬公司送达了《不予受理通知书》。综上，西丰县政府认为丰彬公司的诉讼请求没有事实和法律依据，且已超过法律规定的起诉期限，请人民法院依法驳回丰彬公司的诉讼请求。一审法院经审理查明，丰彬公司于2005年11月1日成立，于2005年10月13日取得安全生产许可证（有效期：2005年10月13日至2008年10月12日）。2007年4月11日铁岭市安全生产委员会办公室制发铁安办发［2007］1号文件，即《关于汇报市安全生产工作会议有关事项落实情况的通知》，该通知载明：根据国家、省有关会议精神及市政府意见，市安全生产工作会议提出2007年铁岭市要实施烟花爆竹生产企业和小煤矿关闭二个攻坚战。2008年3月17日丰彬公司向西丰县安全生产监督管理局报送《关于2008年开工生产的请示报告》，认为已具备安全生产条件，请示开工生产。西丰县安全生产监督管理局于2008年3月17日制发《关于开工生产的批复》，决定不同意开工生产，严格执行铁安办发［2007］1号文件，做好企业关闭准备工作。2009年11月30日西丰县安全生产监督管理局制作西安监发［2009］21号文件，向铁岭市安监局报送《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请示》，西丰县政府西丰县政府在该文件上签字盖章。该请示载明：2008年9月对丰彬公司实施了关闭。企业法定代表人吴焕彬多次上访，经县政府、德兴乡政府多次与吴焕彬协商，为化解矛盾，维护稳定，同时根据企业的实际情况，利用现有条件，寻求新的门路，同意用关闭企业的有利条件，成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司。具体理由说明如下：一、西丰县烟花爆竹公司，位于德兴乡普济村村外山沟，厂区占地面积6万平方米，厂房建筑面积3621.5平方米，可作为烟花爆竹批发企业的储库，完全符合储存安全条件。二、按照市委、市政府关于“举全市之力”支持西丰发展的部署要求，成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司后，经预测，烟花爆竹销售批发可辐射吉林省辽源、四平等市县，有较好的市场前景，可以为发展当地经济起到良好作用，促进西丰北部山区经济流通的发展。三、丰彬烟花爆竹有限公司关闭后，负债额达到637.4万元，加上留守等费用，每年亏损约80万元，成立烟花爆竹批发公司，可以为原丰彬烟花爆竹生产企业关闭后，寻找到新的门路，使企业减少或逐渐弥补关闭造成的经济损失，收到起死回生的效果，同时，化解了企业关闭后陷于困境的矛盾，维护了社会稳定。并请铁岭市安监局给予协调帮助解决。2010年12月1日，辽宁省安全生产监督管理局给百宏翔经营公司（主要负责人：吴焕彬，仓储设施地址：西丰县德兴乡普济村）颁发烟花爆竹经营（批发）许可证。2010年12月7日，西丰县工商行政管理局给百宏翔经营公司颁发企业法人营业执照，法定代表人为吴焕彬，公司经营范围为烟花类［B级C级D级］、爆竹类［B级C级］经营；化肥销售。另查明，2019年2月25日，丰彬公司以西丰县政府为西丰县政府以请求确认西丰县政府对丰彬公司实施关闭的行政行为违法及请求判令西丰县政府赔偿厂房设备和融资利息损失、员工工资等损失2,000万元为诉请向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月21日作出（2019）辽12行初32号行政裁定，裁定驳回丰彬公司的起诉。丰彬公司不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉，辽宁省高级人民法院于2019年9月3日作出（2019）辽行终987号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2020年1月5日，丰彬公司向西丰县政府邮寄行政补偿申请书，请求被申请人西丰县政府和西丰县应急管理局补偿因关闭烟花爆竹企业给申请人造成的经济损失1,800万元。2020年1月10日，西丰县政府作出《不予受理通知书》，并邮寄给丰彬公司法定代表人吴焕彬的儿子吴金龙。2020年3月23日丰彬公司向一审法院提起本案诉讼。认定上述事实的证据，有丰彬公司营业执照复印件、安全生产许可证复印件、百宏翔经营公司企业法人营业执照复印件、烟花爆竹经营（批发）许可证复印件、铁岭市安全生产委员会办公室铁安办发［2007］1号文件、《关于2008年开工生产的请示报告》、《关于开工生产的批复》、西丰县安全生产监督管理局西安监发［2009］21号文件、《行政补偿申请书》、西丰县政府《不予受理通知书》、（2019）辽12行初32号行政裁定书、（2019）辽行终987号行政裁定书以及当事人的陈述等证据在卷佐证。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”又根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，丰彬公司要求西丰县政府对关闭企业给丰彬公司造成的经济损失作出补偿1,800万元的书面决定。经查，丰彬公司于2008年9月被关闭，其安全生产许可证于2008年10月12日到期，因关闭时没有得到补偿，丰彬公司多次上访，西丰县政府及丰彬公司企业所在地乡政府经与丰彬公司多次协商，根据企业的实际情况，利用现有条件，同意用关闭企业的有利条件，成立烟花爆竹批发公司，使企业减少或逐渐弥补关闭企业造成的经济损失，西丰县安全生产监督管理局于2009年向铁岭市安监局报送《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请示》，西丰县政府在该请示上签字盖章，请求市安监局给予协调帮助解决。在相关部门的共同努力下，2010年12月成立了百宏翔经营公司，辽宁省安全生产监督管理局颁发了烟花爆竹经营（批发）许可证，被关闭企业实现了转产。就行政补偿的方式而言，既有直接补偿，也有间接补偿，即既可以给予金钱补偿、实物补偿、返还财产、恢复原状等直接补偿，也可以给予提供政策性优惠、转产等间接补偿。具体就本案而言，2010年12月百宏翔经营公司成立，即是政府减少、弥补关闭企业造成的经济损失的行政补偿的方式。如果丰彬公司认为该补偿行为侵犯其合法权益，应当在2011年12月前提起诉讼。即使按照当时有效的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”丰彬公司亦应在2012年12月前提起诉讼，但其迟至2020年3月23日才提起本案诉讼，已超过法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回丰彬公司的起诉。案件受理费50元，退回丰彬公司。丰彬公司不服一审裁定，向本院提出上诉称，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。理由：1、一审法院严重违反法定程序，在一审庭审时只有一个法官参加庭审，另外的合议庭法官自始至终没有参加本案的开庭庭审活动。应依法将本案发回重审。2、上诉人因不服西丰县政府在2020年1月10日的不予受理决定而提起的行政诉讼没有超过起诉期限。（1）上诉人在2020年1月5日向西丰县政府提出了《行政补偿申请书》，请求西丰县政府给上诉人因企业被关闭而造成的经济损失1,800万元，后来西丰县政府在2020年1月10日作出了《不予受理通知书》。依据《行政诉讼法》第四十七条：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关没有履行法定职责，且没有作出处理决定的，其履责义务呈持续状态，不因为超过起诉期限而免除。（2）超过六个月起诉期限，公民、法人或者其他组织再次提出履行申请，行政机关有义务继续履行。行政机关作出的处理决定，与已超过起诉期限的前一个不履责行为不是同一个行政行为，公民、法人或者其他组织在起诉期限内提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。（3）在一审时，上诉人已经向一审法院提交了最高人民法院（2018）最高法行再203号行政裁定书等指导性案例，明确指明：超过六个月起诉期限后，公民法人或者其他机关再次提出申请，行政机关有义务继续履行。就本案而言，一审法院认为2010年12月百宏翔经营公司成立就是政府减少、弥补关闭企业造成的经济损失的行政补偿方式，明显是罔顾事实，偏袒西丰县政府一方。如果成立了所谓的烟花爆竹经营公司能够弥补上诉人的损失，上诉人会持续不断的上访吗？上诉人花巨资闲置的厂房、巨额贷款、借款的损失西丰县政府补偿分毫了吗？一审法院想当然地认为，就行政补偿的方式而言，既有直接补偿，也有间接补偿，既可以给予金钱补偿、实物补偿、返还财产、恢复原状等直接补偿，也可以给予提供政策性优惠、转产等间接补偿。首先该论述没有任何法律依据。而且所有的行政补偿应该是征得被补偿人的同意，在被补偿人完全同意的基础上双方达成了行政补偿协议，才能认为补偿到位。显然西丰县政府没有提交任何证据证明双方达成了行政补偿协议而且该协议上诉人完全同意。一审法院仅仅依据西丰县安全生产监督管理局于2009年向铁岭市安监局报送的《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请求》，西丰县政府在该请示报告上签字盖章，就主观臆断为西丰县政府已经对上诉人补偿到位，显然既有违事实也有悖法律，是根本站不住脚的。西丰县政府答辩称，丰彬公司的上诉请求证据不足。一审法院的裁定程序合法认定事实清楚，裁定正确，请依法驳回丰彬公司的诉讼请求。基本观点与一审一致，补充：1、丰彬公司的企业2008年9月关闭的原因是国家的政策和铁岭市的相关文件要求的，并不是县安监局和政府决定停产；2、西丰县政府没有对丰彬公司的停产关闭作出任何具体行政行为。当时只是县安监局向上诉人通知了省、市政府的相关规定和文件；3、2008年9月丰彬公司停产关闭时，距离丰彬公司的生产许可证的到期时间2008年10月只有一个月。当时省安监局已经明确告知不予换发许可证，即使没有市安监委的文件，丰彬公司到期后也不能生产；4、县安监局和政府在丰彬公司停产关闭后，在丰彬公司的要求下积极为丰彬公司寻找弥补损失的措施，向市安监局、省安监局争取将丰彬公司的生产企业转为批发企业，在丰彬公司同意的情况下，省安监局特批丰彬公司的批发经营企业资质。丰彬公司在停产后已经实际取得了政策性的补偿；5、丰彬公司在转为批发经营企业过程中，同意这种补偿方式，丰彬公司自2010年至今一直在经营；6、丰彬公司提出的欠银行贷款和个人债务，与本案无关。丰彬公司要求行政补偿没有依据且超过诉讼时效。一审法院查明的事实本院予以确认。本院二审中，丰彬公司提交了2005年10月22日和2006年3月8日做出的两份用于借款抵押的《资产评估报告书》，以及2004年6月10日的收款收据，证明银行贷款均用于企业的投资建设。西丰县政府提交了一组关于批准成立百宏翔经营公司的审批手续文件，证明经过政府相关部门的努力，丰彬公司已经转为批发经营企业，企业得到了补偿，2010年吴焕彬就已经知道对他的补偿。双方当事人对证据真实性双方均无异议，本院予以确认。本院认为，通过西丰县安全生产监督管理局作出的《关于开工生产的批复》可知，西丰县政府的相关职能部门已经依据《关于汇报市安全生产工作会议有关事项落实情况的通知》，要求丰彬公司在2008年3月17日之前停止了生产活动。西丰县安全生产监督管理局于2009年11月30日作出的《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请示》中载明“2008年9月，西丰县政府对西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司实施了关闭”。丰彬公司在《行政补偿申请书》中亦称，“2008年9月，西丰县人民政府对申请人实施了关闭”。可以确认，西丰县政府于2008年9月对丰彬公司实施了关闭行为。关于丰彬公司关闭后的补偿问题。西丰县政府没有制定给予丰彬公司经济补偿的方案，而是通过企业转型的方式，将丰彬公司由生产型企业转变为经营型企业，以此解决企业关闭后的继续经营的问题。西丰县政府出具的《关于成立西丰县丰彬烟花爆竹批发公司的请示》和相关审批手续以及百宏翔经营公司成立的登记文件，证明丰彬公司实现了企业由生产型转变为经营型的转换。一审裁定认为成立批发企业是政府减少、弥补关闭造成的经济损失的一种行政补偿的方式正确，丰彬公司提出政府未予补偿的理由本院不予支持。百宏翔经营公司于2010年12月成立，西丰县政府履行了补偿职责。如果丰彬公司认为西丰县政府该补偿行为不足以弥补丰彬公司的损失或者补偿行为不完整，应当在法律规定的期限内依法主张权利。但丰彬公司于2020年4月向人民法院起诉主张权利，超过了法律规定的起诉期限。同时，丰彬公司没有提交证据证明西丰县政府在百宏翔经营公司成立后承诺为丰彬公司继续补偿的意思表示，丰彬公司的诉讼请求缺乏证据证明。丰彬公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。西丰县丰彬烟花爆竹有限责任公司的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年九月二十五日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）