南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终228号 上诉人（一审原告）韦有旺，男，1956年5月11日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人朱达人，广东人民时代律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市城中区海关路西一巷**。 法定代表人黄庆麟，该局局长。 委托代理人陈哲，柳州市城市管理行政执法局柳东分局工作人员。 委托代理人覃永香，广西传金律师事务所律师。 上诉人韦有旺因诉被上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称柳州市城管执法局）作出的柳城管柳东规划责拆决字〔2019〕2823号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人韦有旺及其委托代理人朱达人，被上诉人的委托代理人陈哲、覃永香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，韦有旺系柳州市雒容镇人，在柳州市米处建设房屋，2019年12月12日，柳州市城管执法局在韦有旺同住成年家属不接收文书的情况下将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管柳东规划停字〔2019〕1586号）、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管柳东规划调字〔2019〕1586号）张贴在其房屋门口外墙上，柳州市城管执法局工作人员于2019年12月13日对房屋进行了现场勘验检查，制作了现场勘验检查笔录。2020年1月3日，柳州市城管执法局在房屋门口外墙上张贴公告，告知利害关系人十五日内持相关材料接受调查等。2020年1月20日，柳州市城管执法局作出案件调查笔录，房屋利害关系人未接受调查，见证人对柳州市城管执法局调查情况进行确认。在2020年1月至2月，柳州市自然资源和规划局柳东新区分局出具书面意见，认为1.涉案房屋未办理合法有效的用地手续，属于非法占地行为，依法应退还非法占用土地并拆除地上建构筑物。2.该建构筑物在规划区范围内未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，属违法建筑，依法应予拆除。2020年3月24日，柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》（柳城管柳东规划行决字〔2019〕2823号）并张贴于涉案房屋门外墙上，对拟做出的行政处理进行告知。2020年4月1日，柳州市城管执法局作出拆除决定书并张贴于房屋外墙上，该决定书认定涉案房屋的建设人或所有人、管理人未取得《建设工程规划许可证》在雒容镇××××村屯距村路约0.9米处建设房屋二栋；一栋三层，第一、二、三层为砖混结构，尺寸为7.2米×11.6米×3，房屋东侧第二、三层出挑楼，尺寸为：1.5米×11.6米×2，局部第四层，砖混结构，尺寸为：2米×2米；一栋三层，第一、二层为砖混结构，尺寸为：8米×11.6米×2，第三层为钢架结构，尺寸为：8米×11.6米；总建筑面积为567.76平方米，均已建好，其中砖混结构面积为：474.96平方米，钢架结构面积为：92.8平方米，以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。韦有旺认可柳州市城管执法局调查及作出的拆除决定所针对的房屋是其所建房屋。另查明，柳州市城管执法局就本案涉案房屋作出的现场勘验检查笔录、案件调查笔录中“廖永宏”、“曾志”、“颜伟华”、“周卓茂”的签名均非本人所签，但上述人员均认可其在勘验、调查涉案房屋现场。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。根据 桂政函〔2005〕220号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条、第二条第（二）项的规定，柳州市城管执法局的主要职责包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为的行政处罚权。而韦有旺建设的房屋位于柳州市鱼峰区，根据桂政函〔2010〕312号《广西壮族自治区人民政府关于同意柳州市将鹿寨县雒容镇整体划入柳州市鱼峰区批复》，鹿寨县雒容镇于2010年12月已整体划归柳州市鱼峰区管辖，系柳州市城管执法局管辖范围内。综上，本案柳州市城管执法局具有作出限期拆除决定的主体资格和法定职权。韦有旺认为柳州市城管执法局没有作出涉案行政行为的主体资格和法定职权的意见，不予支持。关于韦有旺主体是否适格的问题，南寨新村屯小组长出具了相关证明，证实韦有旺建设房屋的事实，柳州市鱼峰区半塘村民委员会对该证明也予以确认，柳州市城管执法局不认可该事实也未提供相关证据予以反驳，故法院对柳州市城管执法局主张其拆除的房屋不是韦有旺所有及韦有旺主体不适格的意见不予支持。对韦有旺的主体资格，法院予以确认。关于柳州市城管执法局作出拆除决定书是否合法的问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，拆除决定书中认定涉案房屋未取得建设规划许可证的事实清楚，应限期拆除。柳州市城管执法局在做出行政处罚前，应当履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩。本案中，在韦有旺及其家属拒绝签收相关行政文书的情况下，柳州市城管执法局在2019年12月12日将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》张贴在涉案房屋外墙上。又于2020年1月将《公告》张贴在韦有旺房屋外墙上，告知利害关系人到柳州市城管执法局接受调查。2020年3月柳州市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》并张贴在涉案房屋外墙上，告知做出行政处罚的事实、理由、依据及韦有旺依法享有陈述、申辩的权利。同年4月1日，柳州市城管执法局作出拆除决定书张贴在涉案房屋外墙上。综上，柳州市城管执法局上述行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定。鉴于勘验笔录及调查笔录上工作人员及见证人的签名非本人签名但确系其到场勘验、调查及见证，虽程序上轻微违法，但对韦有旺权利不产生实际影响，故对韦有旺要求撤销柳州市城管执法局作出的拆除决定书的诉请，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认柳州市城管执法局于2020年4月1日作出的柳城管柳东规划行决字〔2019〕2823号《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》违法；案件受理费50元由柳州市城管执法局负担。 上诉人韦有旺上诉称，一、一审法院认定柳州市城管执法局有权对涉案房屋行使执法权属事实认定不清，适用法律错误。首先，涉案房屋是1996年柳州“7.19”水灾过后，鹿寨县政府为解决南寨屯灾民建房的问题，在集体土地统一规划，由村屯集体讨论同意将涉案房屋分配给上诉人建造的房屋。涉案房屋位于村庄规划范围内。根据《城乡规划法》第四十一条第二款“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”和《广西壮族自治区实施〈村庄和集镇规划建设管理条例〉办法》第三十五条第二款“农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的，由乡级人民政府依照前款规定处罚。”及《土地管理法》第七十七条、第八十三条规定。本案应属于鱼峰区雒容镇政府管辖。其次，依照《广西壮族自治区行政执法程序规定》的规定，行政执法必须以法律、法规、规章和县级以上人民政府及其工作部门为实施法律、法规、规章，在法定的权限内按规定程序发布的规范性文件为执法依据。但柳州市城管执法局在本案中拒绝向法庭提供规范性文件等执法依据，根据《行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定及本案不存在但书情形，应认定柳州市城管执法局不具有对涉案房屋行使执法权的资格。因此，一审法院根据《城乡规划法》第六十八条规定认定柳州市城管执法局有权对涉案房屋行使执法权是法律适用错误，请二审法院依法予以纠正。二、柳州市城管执法局依据伪造的执法法律文书作出的《责令限期拆除决定书》没有真实性和合法性，依法应予撤销。本案在开庭审理时，上诉人将被上诉人在一审中提交的《柳州市城市管理行政执法案件调查笔录》、《柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录》、《柳州市城市管理行政执法局调查通知书》和执法视频的证据进行对比，认为廖永宏、曾志、周卓茂、覃名明、张兴扰和颜伟华的签名非其本人签名，上诉人依法以书面方式提出对上述人员的签名进行司法鉴定。一审法院依法进行调查，核实被上诉人在一审中提交上述材料中廖永宏、曾志、周卓茂、覃名明、张兴扰和颜伟华的签名非其本人签名的事实。可见，被上诉人伪造上述执法法律文书。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条（九）“不具备合法性和真实性的其他证据材料。”规定，上述的执法法律文书等存在伪造情形的证据依法不得作为定案依据。基于被上诉人在本案执法过程中严重地违反法定程序和形式，属于行政无效行为。但一审法院漠视《行政处罚法》的设定和实施是保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护行政相对人合法权益的立法宗旨，罔顾事实在判决书中认定“鉴于勘验笔录及调查笔录上工作人员及见证人的签名非本人签名，但确系其到场勘验、调查及见证，虽程序上轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，故对原告要求撤销被告作出的拆除决定书的诉请，本院不予支持。”违背了行政审判必须以事实为根据，以法律为准绳，遵循公正、公平原则。三、柳州市城管执法局在执法过程中没有依照法律规定行使执法权，其行政行为存在严重的违法性。1.柳州市城管执法局没有向法庭提供规范性文件予以证明其执法活动具有法律依据。2.违反《广西壮族自治区行政执法程序规定》的规定，没有亮证执法，没有向行政相对人表明身份，没有对行政相对人尽告知义务，程序严重违法。3.没有依照法定程序送达法律文书。4.伪造执法法律文书。5.违背《行政处罚法》和《城乡规划法》的立法目的，公正、公平原则。6.实施行政处罚没有以事实为依据，处罚决定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度不相当，存在滥用职权之嫌。综上，柳州市城管执法局做出的责令限期拆除决定的主要证据执法法律文书等存在伪造情形，程序严重违法。因此，该决定书所认定的事实不具有真实性和合法性，依法应予撤销。故向二审法院提出上诉请求：1.依法改判柳州铁路运输法院作出的（2020)桂7101行初45号行政判决；2.撤销柳州市城管执法局作出的《柳州市城市管理行政责令限期拆除决定书》。 柳州市城管执法局答辩称，一、一审法院认定事实清楚。1.一审法院已查明被上诉人按相关法律规定将相关文书送达给了上诉人，事实认定清楚。2.被上诉人作出的责令限期拆除决定书内容及程序合法。一审判决书第6页审理查明部分“柳州市自然资源和规划局柳东新区分局出具书面意见，认为：1.涉案房屋未办理合法有效的用地手续，属于非法占地行为，依法应退还非法占用土地并拆除地上建构筑物。2.该建构筑物在规划区范围内未取得《建设工程规划许可证》擅自建设，属违法建筑，依法应予拆除”。上诉人在未取得《建设工程规划许可证》的情况下建房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，被上诉人作出决定书的行为符合法律规定。综上，一审法院以上事实认定清楚，应予以维持。二、一审法院适用法律正确。1.《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中被上诉人所做的行政行为符合该法规定，一审法院适用法律正确，并无不当。2.《中华人民共和国行政处罚法》第31条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知第三人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知第三人依法享有的权利。”第32条“第三人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取第三人的意见，对第三人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”本案中被上诉人已履行告知第三人要做出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩，程序合法。一审法院适用法律正确。三、柳政发〔2016〕51号《柳州市人民政府关于印发〈柳州市清理整治违法建设五年攻坚总体工作方案〉的通知》、柳办〔2017〕22号《中共柳州市委办公室柳州市人民政府办公室关于印发〈柳州市清理整治违法建设‘飓风行动’总体工作方案〉的通知》，柳州市委、市政府为全面贯彻落实中央《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》精神，通知全面清查并处理建成区违法建设。被上诉人对涉案房屋的行政执法行为系贯彻中央精神、市委市政府通知及为了加强城市规划建设管理、优化国土资源开发格局、保护公民的安全而实施。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持原判。 本案二审期间，上诉人韦有旺提交证据规划图一张，拟证明涉案房屋是1996年水灾过后，鹿寨县政府为安置灾民同意规划建设的水灾民房，并经村集体讨论决定分配给上诉人建造房屋的宅基地，不属于非法占地行为，一审未提交原因在于一审阶段上诉人没有拍照。被上诉人柳州市城管执法局质证认为该图不能作为二审阶段的新证据，因为该图在一审时已经存在，上诉人无正当理由未提交，且该图是上诉人本人制作，没有行政机关的盖章，对其真实性、合法性、关联性不予认可；此外，该图是俯视图，仅从房屋屋顶看到的每栋房屋屋顶形状均是差不多的，无法辨别出哪一栋房屋是上诉人本人所有。被上诉人未提交新证据。上诉人对一审查明的事实：1.对“2020年1月20日，市城管执法局作出案件调查笔录，房屋利害关系人未接受调查，见证人对被告调查情况进行确认”有异议，一审法院经调后认定调查笔录中见证人签名并非其本人签名。2.对“在2020年1月至2月，柳州市自然资源和规划局柳东新区分局出具书面意见。”有异议，认为是鹿寨县政府为安置受灾民众统一规划建设的水灾民房，并经村集体讨论决定分配给上诉人建造房屋的宅基地，不属于上诉人的非法占地行为。3.对“另查明，被告市城管执法局就本案涉案房屋作出的现场勘验检查笔录、案件调查笔录中“廖永宏”、“曾志”、“颜伟华”、“周卓茂”的签名均非本人所签，但上述人员均认可其在勘验、调查涉案房屋现场。”有异议，不予认可。被上诉人对一审判决查明的事实没有异议。 经审查，一审判决确认的证据合法、有效。上诉人二审期间提交的规划图在一审时已经存在，但上诉人无正当理由未在举证期限内提交，不属于新证据。且该图系上诉人制作，未加盖行政机关公章，真实性存疑，故本院对此不予采纳。针对上诉人对一审判决查明的3处事实提出的异议，因一审判决只是对客观事实进行描述，上诉人亦未提供证据推翻该事实，故本院对此异议不予采信。据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”之规定，对未取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施消除的建筑物，应依法限期拆除。本案中，柳州市自然资源和规划局柳东新区分局已出具书面意见认定涉案房屋未办理合法有效的用地手续及未取得《建设工程规划许可证》，故涉案房屋属于依法应予拆除的情形。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知第三人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知第三人依法享有的权利。”及第三十二条“第三人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取第三人的意见，对第三人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”之规定，行政机关在作出行政处罚前，应当履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩。本案中，被上诉人相继将《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》、《公告》、《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除告知书》等行政文书张贴于上诉人房屋外墙上，并已告知其作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述、申辩的权利，相关程序符合上述法律规定。虽然勘验笔录及调查笔录上工作人员及见证人的签名非本人签名，但确系其到场勘验、调查及见证，属于程序上存在瑕疵，但对上诉人权利不产生实际影响，故一审法院确认被上诉人作出的责令限期拆除决定违法但不撤销并无不当，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人韦有旺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  杨 斌 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年九月十四日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；