南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终300号 上诉人（一审原告）邵镇南，男，1960年12月20日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市兴宁区望州路**。 委托代理人杨新辉，男，1946年10月14日出生，汉族，户籍地广西壮族自治区兴业县，现住广西壮族自治区南宁市良庆区。 被上诉人（一审被告）南宁市住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区南宁市金湖路**。 法定代表人宁世朝，该局局长。 委托代理人杨军，该局工作人员。 委托代理人陈翾，广西冠益律师事务所律师。 第三人南宁市兴宁区邕武建材厂，住所，住所地广西壮族自治区南宁市兴宁区望州路**div> 法定代表人兰文权，该厂厂长。 上诉人邵镇南因诉被上诉人南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）、第三人南宁市兴宁区邕武建材厂（以下简称邕 -2- 武建材厂）签订的《兴宁区2017年棚户区改造项目（一期）望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）非住宅房屋征收货币化补偿安置协议书》（以下简称《房屋征收协议》）中涉及到邵镇南的编号A-08房屋的内容无效一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，邵镇南的父亲邵文正（已去世）是邕武建材厂的前身建安公司11队的职工。建安公司11队为解决邵文正家庭成员的居住问题，同意将建在该公司土地上的一间平房给邵文正一家人居住。2004年8月15日后，邵镇南在未申请改变土地用途未办理规划及报建手续的情况下，将原平房拆除，改建成一栋三层砖混结构建筑面积为170.91平方米的楼房（即编号A-08号房屋），并一直居住至今。2018年，因南宁市人民政府实施旧改项目，第三人邕武建材厂所在望州路253号所有房屋被列入棚户区旧改项目。在经过调查、测绘、评估、公示等各种前期工作后，2019年4月2日，甲方市住建局、乙方兴宁区政府与丙方邕武建材厂签订《房屋征收协议》，协议载明：“根据《南宁市人民政府关于对望州路北三里原兴宁区纸合厂工矿棚户区旧改项目（一期）实施房屋征收决定的公告》，丙方房屋已列入项目房屋征收范围，丙方同意甲方按照项目建设需要实施房屋征收。”其中，“……（三）其他房屋补偿费：……5、（编号A-08）砖混结构：170.91㎡×160元/㎡=27345.60元；简易棚：60.42㎡×120元/㎡×80%=5800.32元”。编号A-08号房屋即为 -3- 邵镇南改扩建并居住使用的房屋，邕武建材厂在庭审上明确表示同意该房屋所获得的全部征收补偿款归属于邵镇南。邵镇南对《房屋征收协议》涉及到自建的A-08号房屋的补偿标准不服，不同意拆迁，该房屋目前处于停水停电状态中，但邵镇南及其家人仍在此居住。邵镇南起诉至一审法院，请求：1.确认市住建局与邕武建材厂签订的《房屋征收协议》中涉及到邵镇南房屋（即编号为：A-08）的内容无效；2.判令市住建局承担本案诉讼受理费。 另查明，邕武建材厂位于南宁市，登记在其名下的土地共计964平方，所使用土地为国有划拨工业用地。该厂由兴宁区建筑安装工程公司第十一队变更而来，成立于1993年，为集体所有制性质企业，法定代表人为兰文权。 再查明，按照《南宁市机构改革》方案，原南宁市城乡建设委员会的职责，以及原南宁市住房保障和房产管理局、原南宁市规划管理局、南宁市城市管理局的相关职责整合，组建市住建局，原南宁市城乡建设委员会的职责和工作由市住建局承继。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市住建局是涉案项目的房屋征收部门，作为签订《房屋征收协议》的适格主体，是本案的适格被告。 关于邵镇南的诉讼主体资格问题。本案中，邵镇南、市住建局、邕武建材厂对邵镇南改扩建并一直居住在案涉房屋的事实均无异议。邕武建材厂法定代表人兰文权认为虽然由其代表签订协 -4- 议，但案涉房屋确属邵镇南改扩建并居住至今，房屋使用权归属于邵镇南，所得全部补偿款均会分配给房屋使用人邵镇南。该协议涉及到邵镇南的权益分配，邵镇南是该协议的利害关系人，其作为利害关系人提起诉讼符合法律规定，一审法院予以支持。关于邵镇南的房屋修建于2004年8月15日前后的问题。市住建局提交了2005年的南宁市路网图，该路网图清晰地记载了案涉房屋所在位置在2005年时的建筑情况，是一层占地面积仅为现案涉房屋所占面积一半的瓦房。邵镇南提交的2003年规划图与市住建局提交的路网图一致，并不能证明邵镇南现居住的房屋系2004年8月15日之前修建，因此，对邵镇南诉称该房建于2004年8月15日之前的事实不予采信。关于涉案补偿协议书是否应部分无效的问题。因邵镇南的房屋未办理合法手续而修建于国有划拨工业用地上，且建于2004年8月15日之后。根据1984年国务院颁布的《城市规划条例》第三十一条之规定：“任何组织和个人在城市规划区内进行各项建设，需要使用属于国家所有的土地……向城市规划主管部门提出建设用地的申请……发给建设用地许可证后，方可使用土地。”1990年开始实行的《中华人民共和国城市规划法》及2008年开始实行的《中华人民共和国城乡规划法》也规定了这一用地必须经过职能部门批准之后才能建设的原则。原南宁市建设委员会、房产管理局、规划管理局、国土资源局、财政局联合于2004年8月15日发文并于同日起开始生效的南建〔2004〕32号《南宁市城市房屋拆迁补偿安置若干问题的意见》，规定了2004年8月15日以前未取得合法建房手续的手续不全房屋的安置及补偿标准。住建局根据南宁市 -5- 人民政府南府规〔2016〕20号文件《关于国有土地上房屋征收奖励与补偿有关问题的通知》第八条第（五）项：“2004年8月15日后建设的手续不全、无房屋所有权证（不动产权证书）的房屋不予补偿”的规定，确认对讼争房屋不予补偿，仅按160元或120元的80%补偿部分建筑材料成本，并不违反相关法律法规。市住建局与邕武建材厂是签订《房屋征收协议》的适格主体，协议系征收与被征收方的真实意思表示，且征收部门履行了法定的调查、评估、征收补偿等程序。案涉房屋虽然是邵镇南出资改扩建并一直居住，但在国有划拨工业用地上未经批准私建房屋违规，建于2004年8月15日以后依南宁市的相关规定不能补偿，市住建局酌情适当补助其部分建筑成本并不违反法律法规。综上，《房屋征收协议》事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在违法应被认定为无效的情形。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回邵镇南的诉讼请求。 上诉人邵镇南上诉称，一审认定事实错误、适用法律错误。一审认定“建安公司11队为解决邵文正家庭成员的居住问题，同意将建在该公司土地上的一间平房给邵文正一家人居住”错误，应为建安公司11队为解决邵文正家庭成员的居住问题，同意将该公司享有国有土地使用权的约30平方米的土地给邵镇南建设一间平房，于1981年间又改建成一层砖混结构的房屋作为一家人居住才是正确的事实，有《私有房屋维修许可证》足以证实，一审既然认定邵镇南是涉案房屋的建设者，也是该房屋一直居住至今的居住者和取得征收房屋全部补偿款的权利人，以及又是涉案《房屋征收协议》的利害关系人的事实，根据《中华人民共和 -6- 国民法通则》第七十一条“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”的规定，邵镇南足以具备涉案房屋财产所有权的法定条件而成为该房屋的所有权人。但一审又认为邵镇南仅是涉案房屋的使用权人而不是所有权人，无资格签订涉案《房屋征收协议》，而兰文权并非涉案房屋的所有权人和使用权人，却可以代表邵镇南签订协议。一审判决认定事实自相矛盾，且无证据和法律依据，所以认定事实错误，必然导致适用法律错误。且一审未认定其提交的目录二的证据2补充协议书的效力是错误的。综上，请求二审法院撤销南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初25号行政判决，确认市住建局与邕武建材厂签订的《房屋征收协议》中涉及到邵镇南房屋（即编号为：A-08）的内容无效，由市住建局承担本案一、二审诉讼费。 被上诉人市住建局以及第三人邕武建材厂答辩称，《补偿协议书》的主体适格，事实清楚，程序合法，上诉人不是项目的被征收人，也不是签约主体，补偿的对象应当是被征收房屋的所有权人，涉案房屋位于使用权人为邕武建材厂的土地上，应属邕武建材厂所有。邵镇南与邕武建材厂及兰文权因土地房屋转让产生的争议属民事债权债务纠纷，应通过协商、提起民事诉讼等方式解决，不应通过行政诉讼确认《补偿协议书》无效来解决。综上，一审判决正确，请求二审法院维持一审判决，驳回邵镇南的诉讼请求。 邵镇南对一审认定的事实提出以下异议，1.对一审判决书中“同意将建在该公司土地上的一间平房给邵文正一家人居住”有异议，其认为邕武建材厂给的不是房屋而是土地使用权。2.对一 -7- 审判决书中“2004年8月15日后，邵镇南在未申请改变土地用途未办理规划及报建手续的情况下，将原平房拆除”有异议，其认为是在2004年8月15日之前。市住建局及邕武建材厂对一审判决查明的事实无异议。各方当事人无新证据向法院提交。 经审查，一审法院确认的证据合法、有效，可作为定案依据，在案证据尚不足以证实邵镇南对事实部分所提异议，据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，1.房屋所有权的取得分为原始取得和继受取得，原始取得中包括依法建造房屋，所以取得自建房屋的所有权必须依法建造。本案中，涉案房屋所处土地是国有划拨工业用地，登记使用权人是邕武建材厂，后邵镇南将原处于前述土地上的平房拆除，改建成涉案房屋。而邵镇南建造该房屋既无申请改变土地用途的办理规划及报建手续，又无相关房屋产权证书或材料，不能证实邵镇南建造涉案房屋行为合法并取得了房屋所有权。2.从在案的3份规划平面图可知，涉案房屋所处位置在2003-2005年的建筑情况为一层瓦房，证明涉案房屋并非2015年之前建设，邵镇南称该房屋建于2004年8月15日前的意见无证据予以证实。3.市住建局实施房屋征收行为时，兰文权作为邕武建材厂的法定代表人，与征收部门签订《房屋征收协议》主体适格，且协议由各方自愿签订并签字捺印，协议约定的内容符合法律、法规的规定，不具有法律规定无效的情形。4.市住建局依据南宁市人民政府“2004年8月15日后建设的手续不全、无房屋所有权证（不动产权证书）的房屋不予补偿”的征收规定，对涉案房屋不予征收补偿，仅补偿部分建筑成本，并未违法。 -8- 综上所述，上诉人邵镇南的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（已预交），由上诉人邵镇南负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 桂彤审判员韦圆圆审判员贝黄欢 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 洪 文 慧 书 记 员 唐 览 月 -9- 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；