广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1043号 上诉人（原审第三人）施天楹，男，1971年3月10日出生，壮族，住上思县。 委托代理人黎善基，广西心田律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黎显山，男，1943年3月17日出生，壮族，住上思县。 被上诉人（原审原告）施天培，男，1967年3月10日出生，壮族，住上思县。 被上诉人（原审原告）施有光，男，1943年4月11日出生，壮族，住上思县。 被上诉人（原审原告）施启宏，男，1974年6月12日出生，壮族，住上思县。 上列四位被上诉人共同委托代理人林日高，上思县正恒法律服务所法律服务工作者。 上列四位原审原告共同委托代理人黄喜，上思县正恒法律服 -2- 务所法律服务工作者。 原审被告上思县人民政府,住所地上思县思阳镇民政路5号。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人何其贤，该县司法局工作人员。 委托代理人黄元芝，该县司法局工作人员。 上诉人施天楹因与被上诉人黎显山、施有光、施天培、施启宏（以下简称黎显山等）及原审被告上思县人民政府土地承包经营权行政登记纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，1990年1月1日，那桃生产队将案涉土地落实给施启艳（燕）（施天景之父）、韦连声（施启腾母亲）、施启军（施天楹之父）、施启宏（施天铭之父）、施启云等5户进行经营管理（承包），并签订了《土地承包合同书》。 2014年，施天楹等就与其产生的案涉土地承包经营权纠纷向上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，该委员会于2014年12月20日作出上农仲裁字[2014]第8号仲裁裁决书，维持了施天楹等位于那桃村民小组地名为“水井后”北边承包地（旱地）面积34亩的承包经营权。 2015年4月，黎显山等因不服上农仲裁字[2014]第8号仲裁裁决书向上思县人民法院提起民事诉讼，上思县人民法院于 -3- 2015年7月16日作出的(2015)上民初字第237号民事裁定，该民事裁定认定施天楹等提交的证据不能证明其家庭承包土地的位置、四至界线等情况，不能证明其对涉案争议地享有土地承包经营权，对涉案争议地的权属，双方存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，本案应由人民政府处理。遂裁定驳回黎显山等的起诉。 2019年8月6日黎显山等向在妙镇政府提交《土地承包经营权确权登记异议书》。8月23日上思县在妙镇人民政府对（包括案涉土地承包经营权在内的）那桃组农村土地经营权确权登记情况在那桃组张贴公示，要求对公示有异议者于7日内（2019年8月12日前）向测绘公司负责该组技术人员反映意见，并填写公示错误更改表格及提供相关证明材料。8月23日在妙镇政府针对黎显山等的登记异议书作出书面答复，即《关于黎显山、黎显江、施天培、施有光提出异议的答复》。答复书中告知黎显山等没有在公示期内（2019年8月6日至2019年8月12日）提供关于屯隆村那桃屯争议地“水井后”的明确有效的书面证据材料，上思县在妙镇农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室将按照相关流程向上思县土地承包经营权确权登记颁证领导小组办公室呈报材料，把农村土地承包经营权证书分别颁发给施天楹等五户。 上思县人民政府于2019年10月颁发给施天楹桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016920号《农村土地承包经营权证》，承包期限从2001年1月1日至2030年12月31日，承包地块 -4- 3块，总面积25.50亩。黎显山等不服，提起本案行政诉讼，请求撤销上思县人民政府于2019年10月颁发给施天楹的桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016920号《农村土地承包经营权证》。 原审法院认为，关于本案适格被告的问题。根据《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。”的规定，农村土地承包经营权的登记移转应考虑国家法律修订及地方职能机构的设立时间等实际因素，在过渡期后方移转登记。2019年6月5日，上思县委员会机构编制委员会办公室印发了《上思县自然资源局所属事业单位“三定”规定的通知》（上编办发[2019]15号），仅规定“受委托承办县辖区范围内的国有、集体土地及房屋等不动产登记具体工作”，该方案既未说明委托机关是哪个主体，也仅是上思县不动产登记中心的“三定”方案。经核实，上思县不动产登记局尚未有独立的“三定”规定，且根据上思县人民政府自认及原审法院核实，至今上思县土地承包经营权证书的颁证单位仍是上思县人民政府。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，应视为上思县土地承包经营权证书的不动产登记职权仍未完成过渡，故上思县人民政府仍有颁证、撤证、注销等登记职权，其作为本案被告是适格的。 关于上思县人民政府颁发讼争《农村土地承包经营权证》是 -5- 否有事实与法律依据，是否应予撤销的问题。首先，本案讼争《农村土地承包经营权证》项下土地存在权属争议。关于案涉土地权属是否存在争议问题，上思县人民法院于2015年7月16日作出的(2015)上民初字第237号民事裁定已有论述，其认为对涉案争议地的权属，双方存在争议，应根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款之规定，由人民政府处理。此外，结合各方当事人均承认黎显山等在讼争土地上确实长期经营达30年，以及施天楹父亲与生产队于1990年1月1日签订的《土地承包合同书》来看，双方确对讼争土地使用权存在争议。综上，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”之规定，对于施天楹的登记申请，上思县人民政府应当不予登记颁证。 其次，关于上思县人民政府颁证程序是否违法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条的规定，家庭承包经营权证书的颁发，应采取逐级审核、逐级层报的程序，需要实地查看的，还应实地查验。但上思县人民政府提供的证据中，仅有公示、送达材料，对此次颁证是否经历了登记申请、登记调查、逐级层报、审核等程序，均无相关证据证明，其未尽到证明义务，应视为颁证程序违法。此外，关于颁证公示和登记异议的问题，8月23日上思县在妙镇人民政府对（包括案涉土地承包经营权在内的）那桃组农村土地经营权确权登记情况在那桃组张贴公示，要求对公示有异议者于7日内（2019年8月12日前）向测绘公司负责该组技术人员反映意见， -6- 并填写公示错误更改表格及提供相关证明材料。此公示系针对申请人关于登记表格内容更改异议权利的告知，并不能以此公示排除黎显山等对土地权属实体争议的救济权利。 综上，讼争的《农村土地承包经营权证》项下土地存在权属争议，权属来源不清，且颁证程序违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决：撤销上思县人民政府于2019年10月颁发给施天楹的桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016920号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元，由上思县人民政府负担。 上诉人施天楹上诉称，（一）原审判决撤销其《农村土地承包经营权证》，属认定事实不清，主要证据不足，缺乏事实依据。原审判决未对其是否享有集体土地承包经营权进行审查，认定事实不清，主要证据不足。原审判决应审查其是否对争议地享有合法的承包经营权，而非审查是否存在权属争议。1982年落实农场土地承包经营权时，那桃生产队已将涉案土地落实给施天楹父亲等人进行承包经营管理，至1990年签订了《土地承包合同书》并按规定交纳公粮并履行那桃村民应履行的各项义务，该合同书到期后，那桃生产队并未调整和重新签订合同书，而是按各户原签订的合同书的内容继续有效，直至颁发涉案《农村土地承包经营权证》，以上事实充分说明其对争议地享有合法的承包经营权。其与黎显山等产生的纠纷性质是承包经营权纠纷而非土地权属纠纷。（二）原审判决适用《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项认定上思县人民政府应当不予登记颁证，属适用法律法规错误。在土地承包经营权的颁发登记没有过渡给不动产登记局时， -7- 上思县人民政府的颁证行为是不受《不动产登记暂行条例》约束的，更何况本案纠纷并非开荒地使用权属纠纷，而是承包经营权纠纷。（三）上思县人民政府颁证程序合法，原审判决认为颁证行为违反《中华人民共和国农村土地承包权证管理办法》第七条、第十二条规定是错误的。请求撤销原审判决，驳回黎显山等的诉讼请求，本案一、二审案件受理费由黎显山等人负担。 被上诉人黎显山等辩称，（一）原审认定本案为土地使用权争议，有事实和法律依据，上思县人民法院于2015年7月16日作出的(2015)上民初字第237号民事裁定已认定涉案土地属于土地使用权争议。（二）从1990年签订土地承包合同书以后，合同书载明的土地与本案上思县人民政府颁发给施天楹的经营权证书载明的土地位置明显不一致，且自1990年至今，涉案土地一直由黎显山等经营管理。因此，上思县人民政府在未经法定程序对涉案土地进行确权的情况下，给施天楹颁证，属认定事实不清，程序违法。原审判决有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告上思县人民政府述称，施天楹在1990年已有承包土地的事实，且经过上思县农村土地承包纠纷仲裁委员会仲裁，其在颁发土地承包证书时是按照原来的承包关系核发证书，本案不应属于土地使用权属纠纷，应为土地承包经营权纠纷，且承包经营权纠纷已经仲裁，原审认定事实不清，证据不足，上思县人民政府在给各方颁发《农村土地承包经营权证》前，各方均未申请土地使用权确权。请求撤销原审判决。 -8- 二审审理期间，上诉人施天楹向本院提交《关于施天楹信访事项处理意见书》，拟证明上思县人民政府的颁证程序合法。被上诉人认为该证据无正当理由未在原审提交，依法不属于新证据，也不能达到证明目的。原审原告上思县人民政府认为该证据依法不属于新证据。本院认为，施天楹无正当事由未在原审提交该证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款，本院不予接纳。 本院依法组织当事人进行了询问。各方当事人对原审查明的事实均无异议。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。 本院认为，本案被诉行政行为是上思县人民政府2019年10月颁发给施天楹桂(2016)上思县农村土地承包经营权第016920号《农村土地承包经营权证》的行政行为，故本案是对该土地承包经营权行政登记行为的合法性进行审查。施天楹主张其与黎显山等产生的纠纷性质是土地承包经营权纠纷，与本案的事实不符，本院不予支持。 根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”。从本案查明的事实来看，各方当事人均承认黎显山等在讼争土地经营管理达30年，施天楹的父亲与生产队也于1990年1月1日签订了《土 -9- 地承包合同书》，因此，双方确对讼争《农村土地承包经营权证》项下土地存在权属争议。施天楹主张原审判决适用该规定认定上思县人民政府应当不予登记颁证，属适用法律法规错误的主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国农村土地承包经营权管理办法》第七条规定，颁发农村土地承包经营权证需要经过乡（镇）人民政府对申报材料的初审，符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出发证申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对申报材料予以审核，申报材料符合规定的，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理 农村土地承包 经营权证过程中应当履行查验申请人提交的有关材料等职责。本案中，上思县人民政府提供的证据中，仅有公示、送达材料，本案的颁证行为是否经历了登记申请、登记调查、逐级层报、审核等程序，均无相关证据证明，故依法应视为上思县人民政府作出被诉行政行为程序违法。因此，原审判决认定该行政行为存在权属争议，颁证程序违法并予以撤销，并无不当。 综上，施天楹的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 -10- 二审案件受理费50元，由上诉人施天楹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇二〇年九月二十九日 法官助理  张 蕾 书 记 员  罗雨珊 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 -11- 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法 第七条行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 -12- （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 第十二条乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责： （一）查验申请人提交的有关材料； （二）就有关登记事项询问申请人； （三）如实、及时地登记有关事项； （四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。