河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终605号 上诉人（原审原告）杨清祥，男，1946年3月27日生，汉族，住河北省保定市莲池区。 被上诉人（原审被告）保定市莲池区人民政府。住所地：河北省保定市莲池区七一中路**。 法定代表人刘晓鹏，该区区长。 上诉人杨清祥因诉保定市莲池区人民政府（以下简称“莲池区政府”）不履行土地登记职责一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，杨清祥系保定市莲池区（原北市区）徐河桥村村民。2019年8月20日，保定市莲池区农业局向马纪连、杨朋来、杜净波、汪树军等28人作出《关于要求查阅复制土地承包合同土地承包经营权证登记资料之答复意见》，载明“经我局查询相关系统及档案材料，未发现保定市莲池区徐河桥村民委员会与村民签订的《土地承包合同》登记材料，以及未找到向我局移交登记备案的土地承包材料。另外，我局也没有徐河桥村的《土地承包经营权证》在我局的备案登记材料。”2019年8月28日，韩庄乡人民政府针对马纪连、杨朋来、杜净波、汪树军等28人作出《关于要求查阅复制土地承包合同土地承包经营权证登记资料答复意见》，载明“经我乡查询相关系统及档案材料，未发现自1999年9月30日，按《农村土地承包法》以家庭承包方式，与徐河桥村民委员会签订的《土地承包合同》登记资料和徐河桥村民委员会《土地承包经营权证》登记发放相关资料。”2019年10月10日，杨清祥等20余户通过邮寄的方式向莲池区政府递交《土地承包经营权证发放（补办）申请书》，请求对其自1999年按国家政策（第二轮土地 承包）以家庭承包方式承包的土地，履行办理、发放或补办土地承包经营权证相关法律凭证的义务。另查明，2016年6月2日，保定市莲池区委办公室向下辖各乡党委和政府，各街道党工委和办事处，园区、开发区党工委和管委会，区直机关各部门，区人武部，区各人民团体下发《中共保定市莲池区委办公室保定市莲池区人民政府办公室关于成立莲池区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》，通知中载明“为了推进我区农村土地承包经营权确权登记颁证工作，经区委、区政府研究决定，成立莲池区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，……领导小组下设办公室，设在区农业局，……”。 原审认为，关于莲池区政府是否具有土地承包经营权确权颁证法定职责的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”因此，莲池区政府具有农村土地承包经营权的确权颁证职责。莲池区政府提交的《中共保定市莲池区委办公室、莲池区政府办公室关于成立莲池区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》，只能说明莲池区区委、区政府成立的土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室设在区农业局，莲池区政府的法定职责未发生改变。莲池区政府关于其不具有该法定职责的主张，不能成立。关于莲池区政府是否应当履行为杨清祥确权颁证职责的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定 的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，莲池区政府虽然具有农村土地承包经营权的确权颁证职责，但土地承包经营权的确权颁证须经过村集体经济组织上报土地承包相关材料至乡镇人民政府，再由乡镇人民政府审核后报送至县级以上地方人民政府进行登记颁证。该案中，保定市莲池区农业局及保定市莲池区韩庄乡人民政府对马纪连等28人的答复说明，该两部门均无保定市莲池区徐河桥村委会与村民签订的《土地承包合同》登记资料及移交登记备案的土地承包资料。因此，在无证据证明村集体经济组织将杨清祥承包土地的确权材料逐级报送的情况下，杨清祥作为承包人直接要求莲池区政府履行确权颁证职责，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨清祥的诉讼请求。 上诉人杨清祥不服一审判决，向本院提起上诉主要称，1、一审判决认定事实不清。上诉人所在的徐河桥村自1999年9月，依国家第二轮土地承包政策，以家庭(农户)方式在全村统一组织进行订立土地承包合同，按当时家庭中每人1.44亩由生产队为单位实施了发包土地。上诉人在第二轮土地承包中获得了土地承包经营权，至今保持自主生产经营(徐河桥村委会证明、四邻确认耕地块数状况证明)，享有国家政策的各项农业补贴补助(国家农业综合补贴银行流水明细证实)。但是被上诉人在随即委托发证工作中，只向个别承包户发放了土地承包合同、土地承包经营权证。根据《中华人民共和国农村土地承包法》及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，被上诉人具有向上诉人颁发土地承包经营权证的法定职责。2、一审判决适用《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，属于适用法律错误。上诉人的诉讼请求为要求及时完整发放或者补发依法应当持有的《土地承包经营权证》这一法律凭证，该请求是基于1999年9月30日后，就应当及时依法确认的土地承包经营权。本案的事实基础在于被上诉人在履行发放相关凭证职责时，没有依法将土地承包合同、土地承包经营权证向上诉人及时、完整、公开、公平发放到位。上诉人不是要求重新订立土地承包合同进行申报、审批等程序，因为虽然所在村只发放了极个别户，但全村家庭承包方式的土地承包是平行统一推进完成的，不需要也没有必要进行重新承包土地，甚至违反国家政策违规进行重新发包土地。应依法责令被上诉人履行及时全面发放土地承包经营权证的职责。综上，请求撤销一审判决，改判责令被上诉人履行登记颁证法定职责。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2016年6月2日下发的《中共保定市莲池区委办公室保定市莲池区人民政府办公室关于成立莲池区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》中载明莲池区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的组长为莲池区政府时任区长。 本院认为，杨清祥以莲池区政府为被告提起诉讼，请求判决莲池区政府限期履行发放（补发）土地承包经营权证的法定职责。虽然莲池区政府主张2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，负有上述颁证职责的应为不动产登记机构，但是根据《不动产登记暂行条例》第三十三条的规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。而根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。此外，莲池区于2016年6月2日成立了莲池区农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，并由莲池区政府时任区长任组长。综上，莲池区政府提出的本案应由不动产登记机构履行颁证职责的主张不能成立。 《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报送乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，杨清祥请求判决莲池区政府限期履行发放（补发）土地承包经营权证的法定职责，但是现有证据尚不能证明上述颁发农村土地承包经营权证的法定程序已履行，故一审判决驳回杨清祥的诉讼请求，并无不当。上诉人杨清祥的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨清祥负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓鹏 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年九月三十日 书记员  周 璐