衡阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8602行初145号原告：耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校。住所地：耒阳市五里牌街道办事处梅新村**。投资人：黄江平，该校校长。委托代理人：黄诚，耒阳市蔡伦法律服务所法律工作者。被告：耒阳市综合行政执法局。住所地：耒阳市蔡伦中路**。法定代表人：聂晶，该局局长。委托代理人：郑检根。原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校（以下简称金盾驾校）不服被告耒阳市综合行政执法局（以下简称市综执局）土地行政强制及行政赔偿一案，于2020年6月5日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于2020年6月8日向被告市综执局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告金盾驾校的投资人黄江平及委托代理人黄诚，被告市综执局的委托代理人郑检根到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年4月20日，市综执局向金盾驾校下发耒综执［2020］责改字378号责令（限期）改正通知书，称发现金盾驾校未取得国土用地手续，在耒阳市五里牌街道办事处梅新村4、6组新建机动车驾驶员培训学校，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令金盾驾校在2020年4月23日前对以上问题进行改正（改正内容：拆除非法占用土地上的建筑物及设施）。2020年4月22日，市综执局组织人员对金盾驾校所占土地上的建筑物及设施予以拆除。原告金盾驾校诉称：2017年7月25日，金盾驾校与浩天科技创新发展有限公司（由耒阳市嘉华建筑材料有限公司多次更名而来）签订土地租赁协议，协议约定浩天科技创新发展有限公司将其具有土地使用权［国有土地使用证号：耒国用（2001）字第0××5号］的土地租赁给金盾公司用于驾校学员练车，租赁期限为十年。金盾驾校投资数百万元建成训练场地并通过有关部门验收。市综执局仅于2020年4月21日向金盾驾校送达了责令改正通知书，并于2020年4月22日组织人员对金盾驾校的训练场地摧毁，其行为明显违反了法律规定。金盾公司多次要求市综执局赔偿，但被拒。因此，请求判决：1．确认市综执局摧毁金盾驾校训练场地的行为违为；2．市综执局赔偿金盾驾校经济损失2351284元。金盾驾校为了支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：证据1．土地租赁合同、国有土地使用证、耒阳市嘉华建材有限公司与梅新村委会、村民4组签订的租赁协议及交费收据，拟证明金盾驾校是合法租赁用地。证据2．驾培机构（汽车）培训报考能力评估备案通知单，拟证明金盾驾校建成了一个高标准训练场地，并顺利通过有关部门验收。证据3．市综执局责令（限期）停止违法行为通知书，拟证明市综执局没有向金盾驾校下达行政处罚决定书，仅于2020年4月21日向金盾驾校送达了责令改正通知书。证据4．照片，拟证明2020年4月22日市综执局组织人员对金盾驾校的训练场地违法摧毁，致使金盾驾校无法经营。证据5．金盾驾校费用汇总表、费用明细表、各票据凭证，拟证明市综执局违法拆除金盾驾校训练场地，造成金盾驾校的直接经济损失为2351284元。证据6．被拆除的铁棚、厕所、围墙、护栏等的费用明细表，拟证明被拆除的铁棚、厕所、围墙、护栏等的直接经济损失计276487元。被告市综执局辩称：1．行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分，符合法律规定。金盾驾校违反了土地管理法、城乡规划法等，市综执局对金盾驾校作出“限当事人三日内自行拆除地上建筑物及设施”的处罚决定符合法律规定，且该行政处罚决定已送达并已发生法律效力。因此，涉案地上建筑物及设施应认定为违法构造物。2．金盾驾校要求赔偿损失的请求于法无据，不应得到支持。综上，请驳回金盾驾校的全部诉讼请求。市综执局为了支持其答辩意见，向本院提交了下列证据和依据：证据1．案件移送表，拟证明案件来源为耒阳市自然资源局移送市综执局。证据2．对黄江平的调查笔录2份，拟证明金盾驾校陈述所占用的土地不符合中心城区土地利用规划的过程，认可土地上的建设未取得规划许可，市综执局认定金盾驾校建设行为违法事实认定清楚。证据3．违法行为通知书，拟证明市综执局已按照法律程序通知金盾驾校，程序合法。证据4．五里牌国土资源所现场勘验笔录，拟证明经勘验金盾驾校违法占地面积为13368平方米。证据5．营业执照，拟证明市综执局处罚金盾驾校的主体适格。证据6．对谢某的调查笔录，拟证明金盾驾校所占地属梅新村四组集体土地，尚未征收，金盾驾校租赁土地使用不合法。证据7．对黄江平的调查笔录及身份证和对谢某的另一份调查笔，拟证明涉案建筑物未取得建设工程规划许可证。证据8．综合执法局现场勘验笔录及土地勘测定界技术报告书，拟证明市综执局现场勘验时已通知金盾驾校，经勘验金盾驾校非法用地面积为13368.09平方米。证据9．土地租赁合同、国有土地使用权证、交警部门对金盾驾校审核资料，拟证明市综执局听取了金盾驾校辩解，查明土地取得过程及使用用途。证据10．案件移送告知单、国有土地使用证注销相关资料，拟证明经市综执局向耒阳市不动产登记中心核实，涉案土地未办理农转用审批，也未办规划用地许可证及建设用地工程许可证。证据11．立案审批表、执法调查通知书、责令停止违法行为通知书、送达回证、责令改正通知书、调查终结报告，拟证明市综执局处罚前已依法通知金盾驾校，程序合法。证据12．案件集体研究决定记录表及会议记录、处罚审批表、处罚事先告知书、处罚听证告知书、送达回证，拟证明市综执局已依法研究决定、审批，并告知金盾驾校陈述、申辩、听证等相关权利。证据13．处罚决定书及送达回证，拟证明处罚的事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，处罚决定书合法有效，涉案土地上的建筑物及设施金盾驾校应自行拆除。证据14．拆除前后及拆除时的照片，拟证明金盾驾校未依法自行拆除，市综执局依法拆除涉案建筑物及设施。依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第七十六条；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条；《湖南省实施办法》第四十七条第一款、第二款第五项。经庭审质证，金盾驾校对市综执局的证据发表了以下意见：对证据1的真实性无异议，但对合法性、证明目的有异议；对证据2的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议；对证据3、4、8、11的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据5、9的“三性”无异议，但对证明目的有异议；对证据6的“三性”及证明目的均有异议；对证据7的真实性有异议，因为证人没有出庭作证；对证据10的关联性有异议，金盾驾校并不知情；对证据12、13的证明目的有异议；对证据14的“三性”无异议。对法律依据无异议。市综执局对金盾驾校提交的证据发表了以下意见：对证据1中的土地租赁合同的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议；对其中的国有土地使用证的关联性、证明目的有异议；对该证据中的其他证据的合法性有异议。对证据2的真实性无异议，但对合法性有异议。对证据3、4的“三性”无异议，但对证明目的有异议。对证据5中的金盾驾校费用汇总表、费用明细表的“三性”及证明目的均有异议，金盾驾校的损失不能算直接损失；对其中的各票据凭证的“三性”均有异议。对证据6中确认的围墙长141米、高1.5米，用砖数29610块无异议；对确认的护栏长226米无异议；对确认的铁棚子两个无异议；对该证据中的其他材料的“三性”及证明目的均有异议。本院对双方当事人提交并经庭审质证的证据认证如下：关于市综执局提交的证据，对证据1-5、8-11、14，因金盾驾校对其真实性无异议，且与待证相关事实相关联，来源和形式符合法律规定的形式，均予以采纳；对证据6、7，虽金盾驾校对其真实性有异议，但因该证据均符合行政诉讼证据的法定要件，均予以采纳；对证据12、13，系被诉行政行为作出之后所形成，与本案无关联，不予采纳。关于金盾驾校提交的证据，对证据1中的土地租赁合同、国有土地使用证，因市综执局对其中的真实性无异议，且符合证据的法定要件，予以采信，对其中的耒阳市嘉华建材有限公司与梅新村委会、村民4组签订的租赁协议及交费收据，与本案不具有关联性，不予采信；对证据2-4，因市综执局对其真实性无异议，且与待证相关事实相关联，来源和形式符合法律规定的形式，均予以采纳；对证据5，因市综执局对其“三性”有异议，且与本案待证事实无关联，不予采信；对证据6，市综执局认可部分，予以采纳，其他证据，因与本案待证事实无关联性，不予采纳。经审理查明：2001年7月13日，耒阳市嘉华建筑材料有限公司取得耒国用（2001）字第005号《国有土地使用权证》，该权证项下的土地（以下简称涉案土地）位于蔡子池办事处梅新**，用地面积为32200.6平方米，用途为商用，批准使用年限为50年。2017年7月25日，浩天科技创新发展有限公司与金盾驾校法定代表人黄江平签订了《土地租赁合同》，双方约定，浩天科技创新发展有限公司将涉案土地出租给金盾驾校用于驾校学员练车，租赁期限10年（2017年8月1日起至2027年7月31日止）。2017年8月1日，金盾驾校与耒阳市嘉华建筑材料有限公司墙体砖项目部签订《土地租赁合同》，该合同内容与浩天科技创新发展有限公司与黄江平于2017年7月25日签订的土地租赁合同内容基本一致。金盾驾校在未取得建设工程规划许可证的情形下，在涉案土地上开工建设驾校训练场地，约于2018年6月建成。2019年2月1日，经相关部门审查并备案，金盾驾校审定为二级驾校。2020年2月26日，耒阳市自然资源局将金盾驾校非法占地案相关证据材料，包括对金盾驾校法定代表人黄江平和证人谢某的调查笔录、责令停止自然资源违法行为通知书、现场勘测笔录等，移送至市综执局，认为金盾驾校未办理好用地等相关手续擅自占用耒阳市五里牌办事处梅新村4、6组土地建设驾驶员培训学校的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，属非法占地，请市综执局查处并将查处情况函告之。2020年2月27日，市综执局就金盾驾校非法占地一事对耒阳市五里牌街道办事处梅新村4组组长进行了调查，并制作了调查笔录。2020年2月28日，市综执局对金盾驾校训练场地进行了现场勘验，并制作了勘验笔录，同时，还对金盾驾校的投资人黄江平进行了调查，并制定了调查笔录。2020年2月28日，湖南省煤田地质局第一勘探队测绘地理信息二院出具的湘勘一队一测二院-456号土地勘测定界技术报告载明，受市综执局的委托，为核定金盾驾校非法用地，经市综执局工作人员和金盾驾校投资人一起现场确界，并对指界地块实地进行勘测定界，实测面积13368.09平方米，其中耕地面积7216.53平方米，林地面积占616.80平方米，工矿仓储用地5534.76平方米。该集体土地有13202.67平方米属于梅新村，有165.42平方米属于锡里村。2020年3月3日，市综执局向耒阳市自然资源局发出《案件移送告知单》，称耒阳市自然资源局向其移送金盾驾校非法占地案，需补齐耒国用（2001）字第005号证件的合法性和该宗地是否超审批红线使用土地的材料。2020年3月26日，浩天科技创新发展有限公司以当年申办国有土地使用证时，不知道需要农用地转用审批手续为由，向耒阳市自然资源局申请注销耒国用（2001）字第005号《国有土地使用权证》。2020年4月7日，耒阳市不动产登记中心作出《作废声明》，称经土地使用者申请，将耒国用（2001）字第005号国有土地声明作废，相关利害关系人如有异议，请于2020年4月26日前将异议书面材料向该中心提出。2020年4月7日，市综执局对金盾驾校涉嫌非法占地予以立案后，于当日向金盾驾校作出执法调查通知，要求其于两日内到该局，就涉嫌在耒阳市五里牌街道办事处梅新村4.6组非法占地建驾校一事接受调查，并以其在同一位置占地建驾校违反《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定为由，对其作出责令停止违法行为通知，责令其停止违法行为，并于两日内到该局接受处理，该调查通知和责令停止违法行为通知于当日送达给金盾驾校。2020年4月20日，市综执局向金盾驾校以发现金盾驾校未取得国土用地手续，在耒阳市五里牌街道办事处梅新村4、6组新建金盾机动车驾驶员培训学校为由，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对金盾驾校作出责令（限期）改正通知，责令金盾驾校在2020年4月23日前对以上问题进行改正（改正内容：拆除非法占用土地上的建筑及设施）。2020年4月22日，市综执局组织人员对金盾驾校上的建筑物和其他设施予以拆除。该行为拆除的建筑物和设施有：9000多平方米的硬化地面，长141米、高1.5米的砖混围墙，长226米的钢制护栏，面积共约150平方米的两个铁棚，面积约30平方米的男女砖混厕所。金盾驾校提供的证据显示，砖混围墙用砖29610块，每块购买价格为0.25元，合计7403元；购买钢制护栏及运费总共15646元；购买铁棚及铁棚护栏7100元；购买卫生间用瓦及门800元。本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《湖南省人民政府法制办公室关于耒阳市进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的复函》（湘政法发［2016］22号）第二条规定：“耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关为耒阳市综合行政执法局。”本案中，市综执局作为耒阳市集中行使行政处罚权的行政机关，对金盾驾校是否存在未取得用地批准手续而建设驾驶员训练场地的行为，具有依法查处的职权，同时，市综执局对金盾驾校的驾驶训练场地实施了强制拆除，其系本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，市综执局于2020年4月20日以2018年就已建成的涉案训练场地构成违法占地为由，对金盾驾校作出改正内容为拆除非法占用土地上的建筑物及设施的责令（限期）改正通知后，在既未作出最终土地行政处罚决定，也未届满通知所确定的改正期限的情况下，于2020年4月22日自行强制拆除金盾驾校的涉案训练场地，显然程序违法，且超越只能依法申请人民法院强制执行土地行政处罚决定的法定职权，依法本应予以撤销，但因该行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故依法确认违法。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，虽然市综执局强制拆除金盾驾校的涉案训练场的行为构成违法，但因涉案训练场地原已取得的国有建设用地使用权已被注销，且未依法获得建设工程规划许可，金盾驾校请求市综执局对涉案训练场地按照合法建筑物和设施向其承担赔偿责任，没有事实和法律依据，但市综执局应当对由金盾驾校自行拆除可以回收的建筑材料的残值予以赔偿。因硬化地面用的材料无法回收，具有回收价值的建筑材料主要涉及砖混围墙的砖块、铁围栏的网框、铁棚的铁柱铁梁以及厕所的瓦片和门等。根据金盾驾校所提供的与可以回收建筑材料残值相关证据所显示的原材料价格，并综合考虑金盾驾校的举证能力、自行拆除成本及折旧等因素，酌情认定其残值为3万元。综上所述，市综执局于2020年4月22日强制拆除金盾驾校涉案训练场地的行为违法，并应依法赔偿该违法行为导致金盾驾校的合法权益损失3万元。金盾驾校关于应确认市综执局强制拆除其涉案训练场地行为违法的请求成立，依法应予支持，但关于应当赔偿其经济损失2351284元中超出3万元的部分，没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，判决如下：一、确认被告耒阳市综合行政执法局于2020年4月22日强制拆除原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校训练场地的行为违法；二、被告耒阳市综合行政执法局在本判决生效之日起十日内赔偿原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校经济损失3万元；三、驳回原告耒阳市金盾机动车驾驶员培训学校的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告耒阳市综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审判长  付海燕审判员  沈铁仁审判员  雷 健二〇二〇年九月二十四日法官助理杨惠书记员孙明珠附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。