河北省邯郸市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀04行终186号 上诉人（原审原告）：邯郸瑞凯塑料制品有限公司，住所地：邯郸市新兴大街**。 法定代表人：王存瑞，系公司董事长。 委托诉讼代理人：于世杰，河北十力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：馆陶县人民政府，，住所地：馆陶县北环路 法定代表人：孟凡雄，系县长。 委托诉讼代理人：郭园园、张焕。 被上诉人（原审被告）：馆陶县自然资源和规划局（原馆陶县国土资源局），，住所地：馆陶县政府街西段路北 法定代表人：田东，系局长。 委托诉讼代理人：罗庆兵。 原审第三人：河北瑞森药业有限公司，，住所地：馆陶县工农街** 法定代表人：梁东台，经理。 原审第三人：河北东龙制药厂，住所，住所地：馆陶县工农街**div> 法定代表人：闫培书。 委托代理人闫起高，负责人。 上诉人邯郸瑞凯塑料制品有限公司（以下简称瑞凯公司）与被告馆陶县人民政府、馆陶县自然资源和规划局及第三人河北瑞森药业有限公司（以下简称瑞森药业）、河北东龙制药厂（以下简称东龙制药）行政撤销及赔偿纠纷一案，不服河北省邯郸市丛台区人民法院（2016）冀0403行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 上诉人邯郸瑞凯塑料制品有限公司一审诉称，东龙制药（馆陶县辖企业）曾于1995年以其位于馆陶县亩土地使用权作抵押，向中国工商银行馆陶县支行（现为原告）贷款838.4万元（截止2004年9月20日利息810万元），馆陶县土地局办理了抵押登记。2001年6月中国华融资产管理公司石家庄办事处与中国工商银行馆陶县支行通过签订债权转让协议，依法受让了该笔债权。2004年8月中国华融资产管理公司石家庄办事处委托河北省拍卖总行对上述债权公开拍卖，原告瑞凯公司通过公开竞价，竞得上述债权及项下的全部有效权利，依法成为东龙制药的债权人。2007年4月原告瑞凯公司拟主张对东龙制药的债权时发现，原抵押给债权人的27.7亩土地使用权的21.5亩，被告违法将抵押土地的14.8亩变更到瑞森药业，又以会议纪要的形式违法将抵押土地6.72亩出让瑞森药业，使抵押权人无法主张抵押权，严重侵害了原告的合法权益。请求：撤销二被告违法出让给瑞森药业原属于东龙制药的抵押土地21.5亩；2、依法赔偿原告的债权损失本金838.4万元，利息810万元；3、由被告承担本案诉讼费用。在一审将起诉状副本送达被告后，原告在一审开庭审理中，又提出诉讼请求：1、依法撤销二被告违法出让给瑞森药业有限公司原属于河北东龙制药厂已经抵押的21.5亩地使用权的相关的行政行为，并依法撤销为瑞森药业有限公司颁发的上述土地的使用证以及两被告与河北瑞森药业出让合同；2、由于被告与第三人的违法出让行为，原告要求被告及第三人赔偿原告本息共计1648.4万元。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”最高人民法院《民事案件案由规定》第77条第1项规定：“建设用地使用权出让合同纠纷，”据此，土地使用权转让合同是平等主体当事人之间签订的民事合同，系当事人对自己民事权利的处分行为。本案中，被告馆陶县国土资源局与第三人瑞森公司签订的《国有土地使用权出让合同》，双方主体地位平等，在合同签订过程中遵循平等、自愿等价有偿原则，该合同系平等主体之间签订的民事合同，而非行政机关作出的具体行政行为。现原告针对该民事法律行为，在行政诉讼中提出撤销被告的出让行为，原告的诉讼请求不属于人民法院行政审判的权限范围。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条规定，“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，原告虽在本次开庭审理中提出了新的诉讼请求，但该新的诉讼请求系在原审起诉状副本送达被告之后，原告在本次发还重审期间所提，故原告该诉讼请求，本案不予处理。原告主张被告的行为使原告的抵押权受到侵害，但其抵押权是否受到侵害，也系民事诉讼审理的范围，而非行政诉讼审理范围。综上，原告的诉讼请求，因不属于行政审判权限范围，依法应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条，最高人民法院《民事案件案由规定》第77条第1项，最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第四十五条，最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告邯郸瑞海塑料制品有限公司的起诉。 上诉人邯郸瑞凯塑料制品有限公司上诉称，请求:1、撤销(2016)冀0403行初14号行政裁定,指令丛台区人民法院实体审理或改判支持上诉人一审诉讼请求，即(1)依法撤销被告馆陶县人民政府、被告馆陶县国土资源局违法出让给第三人瑞森药业公司原属于第三人河北东龙制药厂已经抵押的21.5亩土地使用权的相关行政行为,并依法撤销为瑞森药业有限公司颁发上述土地的使用证及土地出让合同;(2)由于被告与第三人的违法出让行为,赔偿原告本息合计1648.4万元。2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由: 一、丛台区人民法院(2016)冀0403行初14号行政裁定认定事实错误,适用法律错误。(一)根据《行政诉讼法》第十二条之规定,本案属于行政诉讼受案范围。第一、上诉人系涉案土地抵押权人,被上诉人馆陶县人民政府(以下称“县政府”)“收回土地”的具体行政行为,侵害了上诉人的合法权益。上诉人系通过购买中国华融资产管理公司处置的不良资产成为第三人河北东龙制药厂(以下简称“东龙制药”)的债权人,受让的该笔债权原系东龙制药向工商银行馆陶县支行贷款形成,贷款时双方签订抵押合同,东龙制药将其土地27.7亩抵押给工商银行,在抵押物清单上(详见原审上诉人提交的证据)加盖“馆陶县财政局国有资产管理科”“馆陶县经济委员会”“馆陶县土地管理局”的公章,且上述单位有经办人签署的“同意抵押”等字样,因上诉人受让该笔债权,亦依法成为该土地抵押权人。被上诉人县政府在(2002)75号政府会议纪要是这样表述的“由县政府收回”,该土地使用权人系河北东龙制药厂,县政府的收回必须按照《土地管理法》第58条之规定进行收回,该会议要收回土地的主要目的是为了东龙制药有限公司GMP改造扩建,并不是为了公共利益、旧城改造,也不是土体使用权期限届满、东龙制药ㄏ被撤销等原因,因此,首先县政府此次土地收回不符合法律规定,其次该纪要中县政府是明知东龙制药存在债权债务问题(详见该纪要第2页第三项),而且东龙制药作为老牌国有企业,东龙制药向银行借款并抵押土地的情况县政府不可能不清楚,否则不会有上述各个部门“同意抵押”事实存在。基于以上理由,县政府收回土地的行为已经侵犯上诉人作为抵押权人的合法权益。第二、关于被上诉人馆陶县国土资源局(以下简称“国土局”)被上诉人县政府违法变更土地权属登记、出让土地的具体行政行为,侵害了上诉人的合法权益。根据(2007)丛民初字第63号行政判决书第四页四段表述,1999年5月国土局同意将东龙制药厂的9864.91平方米由河北东龙制药有限公司使用注册登记,被告县政府同意登记颁发证书,如上所述依据《土地管理法》及《国有土地使用权出让和转让暂行条例之规定》本案涉案土地必须符合法定条件才可以收回,然后由土地行政管理部门对外进行出让,县政府、国土局直接将涉案土地变更为河北东龙制药有限公司、且国土局于2002年、2004年将涉案土地分别出让给河北东龙制药有限公司和河北瑞森药业有限公司,显然违法,该违法具体行政行为的直接后果就是侵犯上诉人作为抵押权人的合法权益。综上,被上诉人县政府、国土局变更土地权属、收回土地、出让土地均属于具体行政行为,而且该具体行政行为侵犯了上诉人的合法财产权益,因此属于行政诉讼的受案范围。 (二)关于撤销涉案土地出让合同可以在本案中一并主张问题。根据《行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。“之规定,本案中瑞森药业(注:河北东龙制药有限公司于2004年9月更名为河北瑞森药业有限公司)系涉案土地的受让人,与上诉人所诉被上诉人县政府、国土局的具体行政行为有利害关系。其次,被上诉人县政府,国土局实施收回土地,变更土地使用,出让土地的具体行政行为侵害了上诉人的合法权应,合法权益的直接表现为国土局与第三人瑞森药业公司签订《土地出合同》,因此上诉人提出撤销涉案土地出让合同符合行政诉论法相关规定;最后,如仅确认被上诉人县政府,国土局具体行政行违法,不利于维护上诉人的合法权益。 二、一审裁定程序违法,请二审法院予以撤销。本案系贵院发回重审案件,根据《行政诉讼法》第101条之规定,本法没有规定的可以适用《民事诉讼法》的相关规定,本案发回重审后上诉人又提出新的诉讼请求,符合《民事诉讼法》解释的规定即251条“二审裁定撤销一审判决发回重审的案件,当事人申请变更增加诉讼请求或者提出反诉,第三人提出与本案有关的诉讼请求的,依照民事诉讼法第一百四十条规定处理。首先，一审裁定引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》在2018年2月已经废止,已被最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释(2018年2月8日开始实施)所取代;其次,虽然现行行政诉讼法司法解释也有关于“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外“(详见该解释的第70条),但该规定是适用于原始一审过程中,而本案是发回重审,而且本案曾被邯郸中院发回重审两次,在重审过程中上诉人可以适用《民事诉讼法》相关规定,而且在两次发回重审过程中上诉人有新的证据支持新的诉讼请求,属于有正当理由,原审法院应当进行处理。 被上诉人（原审被告）馆陶县人民政府辩称，一、本案不属于人民法院行政审判的受案范围。馆陶县国土局与瑞森公司签订的《国有土地使用权出让合同》是平等主体之间签订的民事合同,双方主体地位平等,且在签订过程中符合平等、自愿、等价有偿等原则,该行为为民事行为,并非具体行政行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、最高院《民事案件案由规定》第七十七条规定,不属于法院行政诉讼的受案范围。二、原告主体不适格。根据《行政诉讼法》第十二条规定,原告瑞凯公司既不是其所称“行政行为”相对人,又与此行为无法律上的利害关系,其无权作为原告提起诉讼。三、我县就争议土地出让行为合法有效。馆陶县国土资源局根据相关法律规定,与瑞森公司签订《国有土地使用权出让合同》,行为合法有效,程序符合规定,且馆陶县国土资源局在办理相关手续时,争议地块并不存在合法有效的抵押权,不存在违法出让的行为。四、瑞凯公司从未取得争议地块的抵押权。即使如瑞凯公司上诉状中所述,借贷双方约定将争议地块进行抵押,但其并未办理抵押手续,根据我国担保法规定,抵押权以登记为要件,本案中,瑞凯公司提及的抵押权并未办理登记,只是原借贷双方形成的抵押合意,瑞凯公司作为债权人,可以追究债务人抵押合同的违约,但是并不能行使抵押权,瑞凯公司的债权只是普通债权,并不能享有优先受偿权。四、瑞凯认为邯郸市丛台区人民法院做出的14号裁定程序违法,其说法于法无据。《最高院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法的解释》第七十条规定,起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但由正当理由的除外。瑞凯公司于开庭审理中提出新的诉讼请求,在法院送达起诉状副本之后,且瑞凯公司并无正当理由,因此丛台区人民法院不予审理符合规定。综上原裁定认定事实清楚,适用法律正确,请求贵院依法驳回上诉。 被上诉人（原审被告）馆陶县自然资源和规划局辩称意见同馆陶县人民政府一致。 原审第三人河北瑞森药业有限公司、河北东龙制药厂未答辩。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”最高人民法院《民事案件案由规定》第77条第1项规定：“建设用地使用权出让合同纠纷。”上诉人请求撤销原馆陶县国土资源局与原审第三人瑞森公司签订的《国有土地使用权出让合同》不属于人民法院行政审判的权限范围。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中，原告在本院发还重审后，一审开庭审理中提出新的诉讼请求，仍属于起诉状副本送达被告之后的情形。上诉人抵押权是否受到侵害也非行政诉讼审理范围。一审法院裁定驳回邯郸瑞海塑料制品有限公司的起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨伟娟 审 判 员 王金良 审 判 员 田熠中 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 何 昊 书 记 员 刘天洋