甘肃省天水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘05行终14号上诉人（原审原告）成某，住清水县。委托代理人王某，甘肃昱晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）清水县自然资源局。法定代表人蔡某。行政机关负责人汪某，该局副局长。委托代理人沈某，该局干部。委托代理人刘某，甘肃纪元律师事务所律师。上诉人成某因清水县自然资源局履行法定职责一案，不服天水市麦积区人民法院作出的（2020）甘0503行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人成某及其委托代理人王某，被上诉人清水县自然资源局行政机关负责人汪某、委托代理人沈某、刘某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，成某系清水县永清镇仁坊街**居民（非农业户口），原为清水县酒厂工人。1952年土改时，2号宅院为四合院，南面四厅房分给义坊村王某1，王某1将该南房与原告成某兑换后由原告居住，西房归王某2，北房归赵某2，东房归蔡某1，成某南房西侧是四家共用的厕所。1969年原告将该南房拆除，同年在原基地上修建起一座门面朝南的鞍架房、一间西房、一间东房，大门朝院南出入，形成独立小院。1970年8月8日，成某与王某3结婚，一直居住在该院。1987年8月13日，清水县人民政府给王某3（农村户口）颁发了010993号《宅基地使用证》。1990年12月15日，清水县城建局给成某颁发了清房字第06**《房屋所有权证》。1993年10月5日，清水县人民政府给王某3颁发了清集建（93）字1034号《集体土地建设用地使用证》。1995年8月16日，成某与王某3调解离婚。因成某和王某3都认为宅基地使用权应当归成某，1999年9月29日，清水县人民法院行政判决撤销清水县人民政府给王某3颁发的清集建（93）字1034号《集体土地建设用地使用证》，1999年12月24日，天水市中级人民法院行政判决维持原判。2000年12月18日，清水县人民政府作出清政函（2000）61号《关于注销王某3集体土地建设用地使用证的决定》，并告知清水县土地局可根据用地者的申请，重新依法进行地籍调查审核后，报县政府批准办理变更登记和颁发土地使用证。但成某的宅院以后一直未办理宅基地使用证，房屋由王某3和次子成某2居住使用至今，成某在武山县洛门镇成家另住。多年来，成某认为2号宅院东邻蔡某1在其后房檐底下修建厨房、西邻王某2抢建房屋，侵犯了自己的合法权益，一直申诉、信访，要求相关部门处理。1999年7月6日，被告作出了清土管发（1999）7号《关于成某申诉王某2、蔡某1抢占宅基地的调查报告》，认为成某反映情况不属实。2013年7月王某4（王某2之子）将四合院西面原3间二层土楼房拆除，修建一栋三层砖混结构楼房，原告认为王某4建楼侵占了自家厕所、宅院及大门的土地，向被告信访反映。2017年1月5日，被告作出《关于成某信访事项处理情况答复意见书》拟处理意见：将尽快对2号宅院的土地使用权重新确权并颁发土地使用证等。2018年7月19日，根据原告的申请，被告召集相关四邻住户及村、镇两级干部，对成某反映的宅基地问题进行权籍调查，现场指界确认，成某因东面巷道问题拒绝在《不动产权籍调查表》5-12号界址上签字，认为按目前现状调查存在权属争议，被告遂制作《土地权属争议原由书》，送达给成某等。2018年7月20日，被告根据《土地权属争议调查处理办法》作出《告知书》：因存在土地权属争议，成某等可向被告提出申请，提交书面申请书和相关证据材料，申请处理土地权属争议，该《告知书》送达给了原告。2019年6月13日，原告又向被告邮寄了《再次申请书》，提出五项要求：重新划定宅基地边界线；拆除他人抢建的建筑物；通知居住人搬出房屋；由土地局解决居住人的住房问题；颁发国有土地使用证。被告收到该申请后，于2019年7月4日，作出清自然资源发[2019]158号《关于成某申请事项的答复》，认为由于成某没有提交调查处理权属争议的书面申请和证据材料，被告现提出两点建议：一是按照目前现状确权；二是如原告仍对附图争议部分提出权利主张，应当按照《土地权属争议调查处理办法》第二十条所列内容，提交书面的证据材料后，按规定处理。被告同时对原告申请的其余事项进行了答复。原告成某认为未答复完全，没有颁发宅基地使用证。遂提起行政诉讼。原审法院认为，原告与邻居之间存在宅基地土地权属争议。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条规定，登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”本案在宅基地使用权争议解决之前，无法直接登记不动产。被告已经于2018年发出《告知书》告知成某可先行申请处理土地权属争议，但原告未提交申请书及证据材料。本案原告成某认为自己于2019年6月13日申请后，被告不作为。经查，本次被告在收到申请书后，已经就原告要求颁发土地使用证的问题，经过地籍调查取证，作出了《关于成某申请事项的答复》，并再次建议按照《土地权属争议调查处理办法》的规定，申请解决土地权属争议，被告已经履行了法定职责，原告请求确认被告不作为违法，责令被告履行法定职责的理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告成某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告成某负担。宣判后，成某不服，向本院提出上诉称：一审法院认定事实错误，适用法律错误，判决不公。一、本案基本事实。上诉人系清水县永清镇村民，1990年12月15日，清水县城建局给上诉人颁颁发了清房字第06**房屋所有权证》，1993年10月5日，清水县人民政府给王某3颁发了清集建（93）字1034号《集体土地建设用地使用证》。1995年8月16日，上诉人与王某3经法院调解离婚，因《房屋所有权证》登记的所有者与《集体土地建设用地使用证》登记的使用者主体不一致，故上诉人向清水县人民政府提起行政诉讼，1999年9月29日，清水县人民法院判决撤销清水县人民政府给王某3颁发的清集建（93）字1034号《集体土地建设用地使用证》。2000年12月18日，清水县人民政府作出清政函（2000）61号文件决定，明确将颁发给王某3的清集建（93）字1034号《集体土地建设用地使用证》收回，予以注销。但此后至今，没有任何政府部门给上诉人宅院颁发宅基地土地使用证。与此同时，原属上诉人家的厕所、宅院、大门被邻居王某4侵占使用，修建楼房。此后多年来，上诉人多次向清水县人民政府及其所属部门原国土资源局提出申请，要求重新给上诉人颁发宅基地土地使用权证，要求处理王某4侵占宅基地违法问题，但均无结果。被上诉人拒不处理上诉人与王某4宅基地使用权争议纠纷，并不向上诉人颁发新的宅基地使用权证的行为，属于行政不作为行为违法。二、自从清集建（93）字1034号《集体土地建设用地使用权证》收回，予以注销后，上诉人就一直申诉、法院诉讼、政府部门信访，要求颁发宅基地土地使用权证，要求处理王某4侵占宅基地违法问题，被上诉人对上诉人的申请虽有答复，但对所要求的问题却没有任何处理、解决，至今没有登记颁发宅基地土地使用权证。为此，被上诉人不履行职责的行政行为违法。三、被上诉人对王某4侵占上诉人宅基地违法行为未依法处理，不履行职责。上诉人一审提交的第十一组证据，清水县国土资源局《关于成某信访事项处理情况答复意见书》证实，被上诉人已查清王某4侵占原属上诉人家的厕所、宅院、大门土地修建楼房，属于侵占宅基地行为。但被上诉人对该违法行为没有处理，没有依法行政。根据《土地管理法》第七十八条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”请求：1.撤销（2020）甘0503行初14号行政判决，改判确认被上诉人不履行法定职责行为违法；2.判令由被上诉人承担本案诉讼费用。清水县自然资源局上诉答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判处得当。二、答辩人已经履行了法定职责，上诉人要求为其颁证缺乏事实和法律依据。2018年7月12日，答辩人的的工作人员××县当面通知上诉人，对清水县永清镇仁坊街2号院重新进行地籍调查，确定土地使用者和相邻权属界线，然后进行登记颁证，并要求上诉人到现场进行指界。2018年7月19日，答辩人组织上诉人及邻居和镇、村干部对仁坊街2号院进行了权属调查指界。上诉人及邻居蔡某1、王某4、赵某3和村委会主任马某委托的代表陆世安均按照土地使用现状进行了指界签字确认，由于上诉人认为土地使用现状存在权属争议而拒绝在《不动产权籍调查表》上签字。随后，答辩人向上诉人及蔡某1、王某4、赵某3送达了《土地权属争议原由书》和《告知书》，告知上诉人应当按照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，提交调查处理土地权属争议的书面申请和证据材料。对于上诉人的要求，答辩人以文件的形式专门进行书面答复，在答复中告知上诉人，如果同意按照目前现状，四邻对权属界线无争议，可以按照现状确权发证。如果对有争议部分提出权利主张，应当按照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，提交书面的证据材料，按照规定进行处理。但是，上诉人一直没有提供证据材料证明自己的权利主张。答辩人进行地籍权属调查的一系列工作就是在实施行政职责和义务、在履行法定职责，而调查的结果是上诉人目前不具备确权发证的条件。因此，答辩人已经履行了法定职责。2000年12月18日，清水县人民政府根据法院生效判决，以清政函〔2000〕61号文件将原颁发给原告前妻王某3的集体土地建设用地使用证收回予以注销，并要求该宗土地合法使用者依照国家关于土地确权颁证的规定和程序，按期申请变更登记，由县土地管理局根据用地者的申请，重新依法进行地籍调查审核后，上报批准办理变更登记并颁发土地使用证。《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》均规定了：申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。但是从2000年年底以后，上诉人没有提出过申请土地变更登记的申请，一直到2011年，上诉人开始以信访的方式要求为他解决问题。按照法律规定，应当向不动产登记机构提出变更登记的申请和相关材料，经审核后，才能办理变更登记，重新颁发土地使用权证。2018年7月，答辩人对上诉人主张权利的院落进行地籍调查、指界、测量、绘图，进行颁证前的法定程序工作，但因其和邻居存在土地权属争议，不具备确权发证的条件。三、上诉人提出的王某4侵占土地的事项，不属于本案处理的范围。首先，王某4和蔡某1、赵某3三户人共用的是一个院落，登记在一个宅基地使用证中。王某4是否侵占的是上诉人的宅基地，答辩人经过调查，就目前已经掌握的情况来看，还无法认定。如果认为王某4侵占土地，应当由院落共有人或者其他权利人对王某4的行为提起民事诉讼，而不是在行政诉讼中解决的问题。其次，上诉人提起行政诉讼要求解决的是为其颁证的问题，其应当按照相关法律、法规的规定，提交材料。如果认为与邻居存在土地权属争议，也应当按照《土地权属争议调查处理办法》的相关规定进行处理，而不是一味缠访、缠诉。综上，答辩人已经履行了法定职责，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，判处得当，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院另查明，上诉人成某向被上诉人清水县国土资源局（原清水县土地管理局）递交的再次申请书的请求为：1.请求清水县土地局应重新测划定正确的宅基地边界线；2.请求县土地局在重新测划定宅地边界后强行拆除他人抢建的任何建筑物，并依法承认所拆净的土地确权归还申请人使用；3.请求贵局将侵权擅自更改的户主姓名，纠正到我名下后，请求土地局通知你们原来确认过的户主人知道，让他搬出我的房，搬出的房应归法规规定的应有人；4.原被你们已确权认过是户主的人，从我房搬出后他本人今后住房一切与我无关，必须由土地局承担；5.请求土地局能按宪法名文规定，（城市的土地属于国家所有）这文件应该发国有土地使用证。2019年7月4日，清水县自然资源局向成某作出清自然资源发〔2019〕158号《清水县自然资源局关于成某申请事项的答复》，内容如下：一、关于“请求清水县土地局应重新测划定正确的宅基地边界线”事项。依据您长期以来的信访请求，2018年7月19日，我局组织王某4、蔡某1、赵某3及镇、村两级干部共同到场，重新进行不动产权籍调查。在当天权属调查过程中，王某4、蔡某1、赵某3及村干部陆世安均按目前现状进行了指界签字确认。但您本人认为按目前现状调查存在权属争议，在《不动产权籍调查表》5-12号界址签章栏拒绝签字。我局随之组织人员按照《土地权属争议调查处理办法》相关规定，向您、王某4、蔡某1、赵某3送达了《土地权属争议原由书》，并就相关事项向您送达了书面告知。但截止目前，您申请的事项仍为“勘测定界”，而非按照《土地权属争议调查处理办法》第十一条规定:提交申请调查处理权属争议的书面材料和证据材料。综上所述，您本条请求的事项，我局已于2018年7月19日按规定进行了处理。现提出两点建议：一是按照目前现状确权调查，四邻对权属界线无争议，可以按现状确权发证；二是如您仍对争议部分（附图中阴影部分所示）提出权利主张，提交书面的证据材料后，按规定处理。二、关于“请求县土地局在重新测划定宅地边界后强行拆除他人抢建的任何建筑物，并依法承认所拆净的土地确权归还申请人使用”事项。您反映他人抢建建筑物，他人是否违法、应当对他人做出什么样的处理，均应依照法律规定“依法定性、依法处理”，而非依据个人意愿、个人请求执行。同时在土地权属争议未结案之前，无法明确您提出争议部分所占的土地究竟属于谁，故对您的本项请求均不予支持。三、关于“请求贵局将侵权擅自更改的户主姓名，纠正到我名下后，请求土地局通知你们原来确认过的户主人知道，让他搬出我的房，搬出的房应归法规规定的应有人”事项。依据清水县人民法院（1999）清行初字第1号《行政判决书》、天水市中级人民法院（1999）天行终字第06号《行政判决书》、《清水县人民政府关于注销王某3集体土地建设用地使用证的决定》（清政函〔2000〕第61号）、原清水县城建局于1990年12月5日颁发的《房屋所有权证》（清（清房字第06**在土地权属清晰、界址明确、四至界线无争议的前提下，按照现行不动产登记“一证登记”原则，您可以作为申请登记主体。王某3从现房屋内搬出问题，实属您与王某3离婚时遗留下来的婚姻家庭纠纷，应当属于民事纠纷，不属于我局行政职权处理范围。但鉴于王某3、成某2居住困难和经济生活困难，我局从援助困难家庭的角度出发，另行帮助解决。四、关于“原被你们已确权认过是户主的人，从我房搬出后他本人今后住房一切与我本人无关，必须由土地局承担”事项。本条事项已在前项中做出了答复，不再累述。五、关于“请求土地局能按宪法名文规定，（城市的土地属于国家所有）这文件应该发国有土地使用证”事项。依据《宪法》第十条、《土地管理法》第八条、原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》（〔1995〕国土籍字第26号）和原县土地管理局《关于建城区开展地籍调查的实施意见》（清土籍字〔1991〕第03号）中关于确权要求5.1.b相关规定：“解放以来的非农业居民使用祖遗的宅基地，其使用土地为国有土地”。综合考虑法律法规、历史政策和实际事实，在权属清晰、界址明确的前提下，可以采取划拨、出让等方式，确定为国有土地。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”本案中，原王某3名下的《集体土地建设用地使用权证》被注销后，因上诉人成某对原王某3名下的《集体土地建设用地使用权证》中的四至不认可，其认为没有按照土地权属调查办法的依据办证，是不正确的，面积和四至都不认可，不同意按照王某3证上的四至给其办理宅基地使用证，应当对宗地图的阴影部分四十多平方米都给其办理土地使用权证。由此看，该宗地使用权存在争议。被上诉人已于2018年7月20日发出《告知书》，告知成某可以向国土资源部门提出申请及证据材料，申请调查处理土地权属争议，但上诉人成某并未向被上诉人提交土地权属调查处理的申请及证据材料。本案中，上诉人成某向被上诉人清水县自然资源局提出的申请，提出了五项请求，该申请并非请求处理土地权属争议的申请，被上诉人清水县自然资源局根据上诉人申请的事项，逐一向上诉人成某作出了书面答复，履行了法定职责。上诉人成某如请求确权颁证或处理土地权属争议，应根据被上诉人答复第一项所建议的内容向被上诉人提出具体的申请事项并提交相应的证据材料，以便被上诉人清水县自然资源局启动土地权属争议的调查处理程序。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人成某所持上诉理由，经查均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，第一百零二条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人成某负担。本判决为终审判决。审 判 长  徐 赟审 判 员  杨江龙审 判 员  高学峰二〇二〇年九月三日法官助理  黄智源书 记 员  冯 薇附：本判决所适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。”