内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终212号上诉人（原审原告）阿古拉，1979年4月29日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。委托代理人布仁巴特尔，内蒙古澳兰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）苏雅拉其木格，女,1955年12月13日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。委托代理人阿古拉，1979年4月29日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。系苏雅拉其木格之子。上诉人（原审第三人）巴雅尔，男，1983年1月13日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。上诉人（原审第三人）乌云高娃，女，1984年4月17日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。上诉人（原审第三人）通格拉，女，1982年6月8日出生，蒙古族，住内蒙古自治区。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府。法定代表人布仁其木格，旗长。委托代理人李怀军，1964年3月29日出生，汉族，住内蒙古自治区鄂尔多斯市，系该旗司法局工作人员。委托代理人韩臣刚，1991年11月4日出生，蒙古族，住内蒙古自治区鄂尔多斯市，系该旗林业和草原局工作人员。原审第三人内蒙古园泰农牧业发展有限公司。法定代表人向东，总经理。委托代理人胡毕斯嘎勒其，内蒙古永晟律师事务所律师。上诉人阿古拉因诉被上诉人内蒙古自治区鄂托克前旗人民政府（以下简称鄂前旗政府）草牧场颁证登记纠纷一案，上诉人阿古拉及上诉人（原审第三人）苏雅拉其木格、巴雅尔、乌云高娃、通格拉均不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2018）内06行初57号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，1998年，原告之父小查嘎夫向鄂前旗敖镇查干巴拉嘎苏嘎查承包了2497.759亩草牧场，承包期限为1998年12月30日至2028年12月30日止，鄂前旗政府向其颁发了2004013号草牧场使用权证。因存在测量误差，该证中记载草牧场面积为2450亩。小查嘎夫去世后，该家庭承包户内成员为原告阿古拉及第三人苏雅拉其木格、巴雅尔、乌云高娃、通格拉等五人。2011年3月15日，原告向查干巴拉嘎苏嘎查提交了交回承包土地（草牧场）申请书，并经嘎查委员会盖章同意，签注“同意转让”意见。同日，原告及第三人苏雅拉其木格、巴雅尔、乌云高娃、通格拉与内蒙古园泰农牧业有限公司时任法人李志敏签订了补偿安置协议，约定乙方李志敏一次性支付给原告阿古拉及第三人苏雅拉其木格、巴雅尔、乌云高娃、通格拉土地（草牧场）及附着物补偿款2497000元。因未完全支付补偿安置协议中约定的价款，当日，原告阿古拉又与内蒙古园泰现代农牧业有限公司签订了借款协议，涉及金额为2400000元，并约定若乙方及内蒙古园泰现代农牧业有限公司不能按时支付利息及本金，甲方即原告阿古拉有权收回出让给乙方的全部或一半土地。2011年3月15日，查干巴拉嘎苏嘎查与时任内蒙古园泰农牧业有限公司法人李志敏签订了农村土地承包合同，由李志敏承包上述原告阿古拉交回的2497.759亩土地，承包期限为2011年3月2日至2028年12月30日，合同后附嘎查公章及法定代表人手章，在村民代表意见中有布音乌力吉等8人签字。被告鄂前旗政府向第三人颁发了本案诉争的1002056号草原承包经营权证，证载面积为6248亩。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，原告提交了交回承包土地（草牧场）申请书，并经嘎查委员会批准，同时，原告与内蒙古园泰农牧业有限公司时任法人李志敏签订了补偿安置协议，并领取了部分补偿款，其余补偿款通过借款协议的方式予以补偿。据此，原告与涉案土地已无利害关系，被诉草牧场使用证的颁发对原告的合法权益不产生实际影响，原告的起诉不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款（八）项之规定，裁定驳回原告阿古拉的起诉。上诉人阿古拉、苏雅拉其木格、巴雅尔、乌云高娃、通格拉上诉称，1.本案系土地承包经营权流转中的转让关系,是属于《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条和《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条适用范围。上诉人与原审第三人内蒙古园泰农牧业有限责任公司之间已发生了土地承包经营权流转行为,其土地承包经营权流转的形式是转让。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十一条规定“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的,经发包方同意,可以将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户,由该农户同发包方确立新的承包关系,原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”的规定是土地承包经营权转让的法定要件。2.被上诉人鄂前旗政府把上诉人名下的2004013号草牧场承包经营权证变更到原审第三人内蒙古园泰农牧业有限责任公司名下的行政行为不符合《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第十五条,承包方有稳定的非农牧业职业或者有稳定的收入来源的,经发包方同意,可以将全部或者部分草原承包经营权转让给本集体经济组织内的其他成员的规定。原审第三人内蒙古园泰农牧业有限责任公司非本集体经济组织成员,没有权利受让本集体经济组织成员土地承包经营权。土地承包经营权是不包括土地所有权的一组权利,集体土地所有权是本集体经济组织成员集体所有,因此土地承包经营权只能在本集体经济组织内转让,本集体经济组织以外的人对该转让土地承包经营权所涉及土地没有所有权,因此没有受让权。3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十四条第二款规定,采取转让、互换方式流转土地承包经营权的,当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记。本办法第十六条规定,乡镇人民政府农村经营管理部门受理变更申请后,应及时对申请材料进行审核。符合规定的,报请原发证机关办理变更手续,并在农村土地承包经营权证登记薄上记载。但原审第三人内蒙古园泰农牧业发展有限公司持有的1002056号《草原承包经营权证》的变更过程中没有内蒙古园泰农牧业发展有限公司的变更申请书,也没有敖勒召其镇政府同意变更的意见。综上所述,被上诉人鄂前旗政府颁发给原审第三人内蒙古园泰农牧业发展有限公司1002056号《草原承包经营权证》的行政行为违法,不符合《中华人民共和国农村土地承包法》、《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定,侵犯了上诉人土地承包权,应予撤销原审第三人内蒙古园泰农牧业发展有限公司持有的1002056号《草原承包经营权证》。请求：1.撤销原审裁定，2.撤销被上诉人鄂前旗政府颁发给原审第三人内蒙古园泰农牧业发展有限公司的1002056号《草原承包经营权证》，3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人鄂前旗政府答辩称，上诉人阿古拉与涉案土地无利害关系，上诉人不具有原告资格，被诉《草原承包经营权证》的颁发对上诉人的合法权益不产生实际影响。鄂前旗政府向第三人园泰农牧业公司颁发的1002056号《草原承包经营权证》的行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。2011年3月15日，上诉人阿古拉与苏雅拉其木格、通嘎拉、巴雅尔、乌云高娃共同申请自愿退回所承包的2497.759亩草牧场，查干巴拉噶苏嘎查委员会同意退回。同日查干巴拉噶苏嘎查委员会作为发包方将土地承包给内蒙古园泰农牧业有限公司并签订农村土地（草牧场）承包合同。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，承包方委托发包方流转其承包土地的，应当有承包方出具土地流转委托书，上诉人阿古拉未出具流转土地的委托书，而选择退回所承包草牧场，故该案发包方查干巴拉噶苏嘎查与承包方内蒙古园泰农牧业有限公司之间系土地承包关系，不存在上诉人阿古拉与第三人园泰农牧业公司之间的土地流转关系。故不适用《农村土地承包法》第三十七关于土地流转的规定，也不存在第三人变更上诉人承包经营权的情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，本集体经济组织成员以外的单位有承包集体土地的权利。《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》第九条的规定，目的在于保证发包方有一定时间进行土地调整，且法律、法规未规定发包方接到退地申请的批准期限。故发包方同意上诉人退回土地未违反法律、法规规定。承包方在承包期内提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的，应依法收回农村土地承包经营权证。请求人民法院依法裁判。原审第三人园泰农牧业公司陈述称，1.本案不属于行政诉讼受案范围，上诉人将诉争土地交付嘎查委员会，交付性质不属于行政行为。2.园泰农牧业公司与查干巴拉嘎苏嘎查委员会重新建立承包关系，草场的承包行为不属于行政诉讼的受理范围。园泰农牧业公司依法取得了该土地的承包经营权，故行政部门的颁发证书的行为是合法有效的。请求驳回上诉人的诉讼请求。本院二审期间组织各方当事人听证时，被上诉人鄂前旗政府提交了加盖有该旗数字草原信息中心与原件核对无异印章的被诉1002056号《草原承包经营权证》复制件，该证发包方全称一栏记载为查干巴拉嘎苏嘎查，承包方姓名一栏记载为（李志敏）园泰农牧业公司。同时，原审第三人园泰农牧业公司虽然称李志敏是签订涉案《补偿安置协议》时园泰农牧业公司的法人，但未提供证据证明。本院认定的其他事实与原审一致。本院认为，上诉人就涉案土地提交了《交回承包土地（草牧场）申请书》，并经查干巴拉嘎苏嘎查委员会批准。同时，查干巴拉嘎苏嘎查委员会于2011年3月15日就涉案土地另行签订了《农村土地（草牧场）承包合同》，确立了新的土地承包关系，上诉人已不是涉案土地的承包方。在此情况下，被上诉人鄂前旗政府所做的颁发被诉《草原承包经营权证》的行为与上诉人已不具有利害关系。原审裁定驳回起诉并无不当。上诉人阿古拉、苏雅拉其木格、巴雅尔、乌云高娃、通格拉的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李 庆审判员 博 赫审判员 张 艳二〇二〇年九月二十四日法官助理 王保保书记员 张 根