贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终603号上诉人（一审原告）刘祖旺，男，侗族。委托代理人刘小华，贵州贵龙律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区行政服务中心。法定代表人黄洪州，区长。被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区漾头镇人民政府，住所地贵州省铜仁市碧江区漾头镇街上。法定代表人张东平，镇长。委托代理人何昌月，贵州泽富律师事务所律师，委托代理权限为特别授权代理。一审第三人贵州省九龙洞风景名胜区管理处，住所地贵州省铜仁市碧江区漾头镇九龙洞景区。法定代表人崔坚强，处长。一审第三人铜仁市伍寰农业发展有限公司，住所地贵州省铜仁市碧江区东太大道**。法定代表人覃建华，总经理。委托代理人余涛江，贵州邦宇律师事务所律师，委托代理权限为特别授权代理。上诉人刘祖旺因与被上诉人、铜仁市碧江区人民政府（以下简称碧江区政府）、铜仁市碧江区漾头镇人民政府（以下简称漾头镇政府）及一审第三人贵州省九龙洞风景名胜区管理处（以下简称九龙洞管理处）、铜仁市伍寰农业发展有限公司（以下简称伍寰公司）房屋行政强制一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2019）黔06行初115号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审经审理查明，刘祖旺系世代居住在贵州省铜仁市碧江区村民。2012年11月，碧江区政府与九龙洞管理处、伍寰公司签署《引资建设“九龙洞生态旅游观光园”协议书》，该协议约定将刘祖旺所在骂龙溪组的300亩土地作为“九龙洞生态旅游观光园”建设用地。2013年4月7日，碧江区政府根据铜仁市发展和改革委员会《关于碧江区漾头镇2013年扶贫生态移民工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》（铜发改西开〔2013〕274号）决定在刘祖旺所在骂龙溪组整组搬迁集中安置**199人。2013年10月，一审被告在骂龙溪组张贴公告，限刘祖旺及骂龙溪组村民必须在十五天之内自行将原居住的房子拆掉，自行搬迁到政府指定的过渡地点“冲头口”。刘祖旺认为过渡地点“冲头口”存在安全隐患，不愿搬迁。漾头镇政府原镇长、书记同意刘祖旺自行将世代居住的老房子拆掉与购买添置的木料一起搬迁到刘祖旺承包责任地以及与同组村民刘昌中对调的责任地“青木塘口”自行修建临时过渡住房；待安置房修好后，刘祖旺得入住新房，必须把临时住房拆掉。2014年6月14日，刘祖旺在临时过渡住房开办了农家乐碧江区“国旺山庄”，领取了工商营业执照、餐饮服务许可证、食品经营许可证、税务登记证等相关证照，开始营业。2014年9月2日，九龙洞管理处和漾头镇政府分别向刘祖旺下达了《违法建设停工通知书》，限刘祖旺必须在2014年9月2日停工。2015年10月12日，九龙洞管理处给漾头镇政府送达了《关于建议拆除九龙洞景区刘祖旺等三户违法建筑的函》（九景函〔2015〕19号）。漾头镇政府接函后于同日向刘祖旺下达了限其在“2015年10月14日内拆除（住房兼碧江区国旺山庄营业房），逾期不拆除的，区人民政府责成有关部门强制拆除或申请人民法院强制执行”的《责令拆除违法建设通知书》。2015年11月16日上午，漾头镇政府组织相关人员将刘祖旺居住的住房兼营业房“国旺山庄”强制拆除。因刘祖旺多次信访，漾头镇政府于2015年12月14日向刘祖旺提供一套房屋给其及家人居住。刘祖旺要求漾头镇政府为其解决建房的宅基地或者安置住房问题一直未得到解决。刘祖旺于2019年4月9日向贵州省思南县人民法院提起行政诉讼，因刘祖旺申请撤诉，该院以（2019）黔0624行初58号行政裁定准许其撤诉。后刘祖旺又向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1.依法判令一审二被告在未解决其住房宅基地或安置住房的情况下，强拆其自行修建的住房兼营业房“国旺山庄”的行政行为违法；2.依法判令一审二被告及一审第三人解决其住房宅基地或安置住房；3.本案诉讼费用由一审二被告共同承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”第二款“公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”刘祖旺修建的临时过渡住房“国旺山庄”房屋是2015年10月16日被漾头镇政府组织强制拆除的，刘祖旺于2019年4月9日才向贵州省思南县人民法院提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。虽然刘祖旺多次向有关部门信访，但不属于因不可抗力或其他特殊情况，完全属于其自身的原因耽误了起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”。刘祖旺的起诉属于超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。鉴于本案已经立案，依法应当裁定驳回刘祖旺的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回刘祖旺的起诉。上诉人刘祖旺不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审裁定；2.依法以事实不清、适用法律不当将本案发回原审法院重审。其主要理由为：1.一审裁定驳回刘祖旺的起诉认定事实不清、定性不当。“国旺山庄”是刘祖旺一家唯一居住兼养家糊口的不动产，修建前是征得被上诉人同意的，不属于违章建筑。被上诉人在未兑现拆除房屋的前提条件即刘祖旺一家入住安置住房或修建住房宅基地的情况下强制毁损刘祖旺的房屋是行政违法侵权行为；2.一审裁定驳回刘祖旺的起诉适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。刘祖旺的起诉未超过法定起诉期限。被上诉人碧江区政府、漾头镇政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。一审第三人九龙洞管理处在二审法定期限内未提出书面陈述意见。一审第三人伍寰公司陈述称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。望二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，但一审认定漾头镇政府强制拆除刘祖旺房屋的时间为2015年11月16日不当，应认定为2015年10月16日；一审认定《关于碧江区漾头镇2013年扶贫生态移民工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》（铜发改西开〔2013〕274号）的作出时间为2013年4月7日不当，应认定为2013年4月17日。另，一审认定“2013年10月，一审被告在骂龙溪组张贴公告，限刘祖旺及骂龙溪组村民必须在十五天之内自行将原居住的房子拆掉，自行搬迁到政府指定的过渡地点‘冲头口’。”事实不清，本院不予确认。本院认为，本案的争议焦点是刘祖旺提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，即通常情况下被诉行政机关的确定原则是“谁行为、谁被告”。本案中，被诉拆除行为系漾头镇政府所为，依据前述规定，依法应以漾头镇政府为被告，碧江区政府并非被诉拆除行为实施主体，明显不是本案适格被告。又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起诉讼应当属于受诉人民法院管辖，该管辖既包含受诉人民法院的事务管辖，又包含受诉人民法院级别管辖和地域管辖等。本案是以漾头镇政府为被告的案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条之规定，不属于贵州省铜仁市中级人民法院级别管辖范围。因此，刘祖旺提起本案诉讼并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的法定起诉条件。退一步而言，即便不存在上述情形，本案中的涉案房屋于2015年10月16日被拆除，根据刘祖旺的自书信访材料，其至迟于2016年12月即知晓或者应当知晓被诉拆除行为的主要内容，但其迟至2019年4月才向贵州省思南县人民法院提起诉讼，依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018年2月8日废止）第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，已明显超过了行政诉讼的法定起诉期限。综上，刘祖旺提起的诉讼不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。需要指出的是，从最有利于保护行政相对人合法权益的角度而言，计算起诉期限通常应适用被诉行政行为作出时施行的法律法规及司法解释。就本案而言，应适用彼时施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，一审未甄别被诉拆除行为作出的时间，即简单适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，适用法律不当，但即便按2年计算，亦不影响对本案超过法定起诉期限的认定，更不会对刘祖旺的诉讼程序权利造成实质性不利影响，本院对此予以指正。另，刘祖旺在本案诉讼中，同时还提出了判令碧江区政府、漾头镇政府及九龙洞管理处、伍寰公司解决其住房宅基地或安置住房的诉讼请求，因“解决住房宅基地或安置住房”系履行安置补偿职责之诉，与强制拆除行为并非同一法律关系，根据“一案一诉”原则，亦非本案审查范围。若刘祖旺建房所用土地在房屋强制拆除后被占用，且未获得相应的补偿安置，其可在符合法定起诉条件的情形下另行寻求司法救济。综上，刘祖旺的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。一审裁定认定主要事实清楚，裁判结果正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  邱兴琼审判员  邓洪波审判员  孟 婷二〇二〇年九月三十日法官助理杨凤池书记员刘亚玲