云南省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）云民终1107号上诉人（原审原告）：勐腊县华源商贸有限公司。住所地：云南省西双版纳州勐腊县曼那伞大桥旁。法定代表人：陈博文，总经理兼执行董事。委托诉讼代理人：罗杨，云南天外天律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：滇南铁路有限责任公司。住所地：云南省红河州蒙自市火车站大街**。法定代表人：李敬伟，董事长。委托诉讼代理人：梁周华，男，汉族，1974年12月5日出生，住云南省昆明市西山区。代理权限：特别授权代理。委托诉讼代理人：杨晓芸，盘龙区昆铁法律服务所法律工作者。代理权限：一般授权代理。上诉人勐腊县华源商贸有限公司（以下简称华源公司）因与被上诉人滇南铁路有限责任公司（以下简称滇南铁路公司）财产损害赔偿纠纷，不服云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院（2020）云25民初17号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日立案后，依法组织合议庭，于2020年8月27日进行了听证审理。上诉人华源公司的法定代表人陈博文、委托诉讼代理人罗杨，被上诉人滇南铁路公司的委托诉讼代理人梁周华、杨晓芸到庭参加诉讼。本案现已审理终结。华源公司上诉请求：撤销原审裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。事实和理由：1.原审裁定认定事实错误，本案的基础法律关系为财产损害赔偿纠纷而非行政诉讼。原审裁定作出驳回起诉的结论没有事实及法律依据。原审裁定认为本案中勐腊县华源商贸有限公司帕碰采石场（以下简称帕碰采石场）采矿权有效期届满后能否延续尚属不确定有待于行政审批没有依据；原审裁定认为关闭决定是政府部门作出遂直接认定属于行政行为范畴而不考虑关闭原因，也不关注关闭决定中记载的内容是错误的；原审裁定认为滇南铁路公司与西双版纳州人民政府（以下简称版纳州政府）签订《新建玉溪至磨憨铁路西双版纳州境内征地拆迁工作及相关费用框架协议》（以下简称《框架协议》）就认定华源公司应当向版纳州政府寻求赔偿是错误的。2.原审判决裁定遗漏重大事实。帕碰采石场采矿许可手续延续符合相关规定，仅有“滇南铁路公司新建铁路导致采石场与铁路安全距离不足”一个原因导致采矿许可证被关闭。3.原审裁定载明“采矿权未得以延续，源于行政行为所致”属于对案件事实因果关系判断错误。4.原审裁定适用法律错误。本案双方不具有行政隶属关系，属于平等民事主体符合民事诉讼的主体资格条件。且本次案诉讼系财产损害赔偿，根据《中华人民共和国民法总则》第二条及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条，法院应当审查滇南铁路公司是否实施了妨害行为和侵权行为，而不是凭一定的行政行为而臆断本案属于行政案件管辖范围；原审裁定认为本案属于行政纠纷亦属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，本案不属于行政纠纷，因华源公司至始至终未认为采矿许可证未得以延续是行政机关的行政行为所致，相反认为系滇南铁路公司实施侵害行为所致，行政机关作出的决定恰恰证明新建铁路与采石场关闭有直接因果关系。5.根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条、第一百七十一条、《中华人民共和国侵权责任法》第二条、第三条，华源公司的采矿权的用益物权权益不能实现，滇南铁路公司应当承担侵权责任；又根据国土资发【2000】386号《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（以下简称386号文件）第二条，华源公司无法延续开采，权利受到侵害最终系因铁路项目建设，所以属于压覆矿产的定义范围；又依据该文第五条，建设单位应与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆部门备案，现建设单位不履行签订协议义务，故本案纠纷应属于民事案件。6.滇南铁路公司实施了在采石场附近修建铁路的行为，由于安全距离不足导致采石场关停并造成华源公司巨大经济损失，该修建行为与损害后果之间有因果关系，滇南铁路公司没有在涉及方案是予以避开并进行补偿，具有过错，符合侵权责任的构成要件，应当承担侵权责任。滇南铁路公司答辩称：1.一审认定事实清楚，适用法律正确，帕碰采石场因行政行为被关闭，属于行政管理关系。采石场从设立到关闭，整个过程均由行政机关依行政职权进行管理，符合行政管理范围，不属于民事法律关系，应当依照行政法律法规进行调整。按照《行政许可法》第八条，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。该条并未区分行政机关作出行政行为的原因及补偿责任人，明确由行政机关依法补偿。因此，帕碰采石场被关闭的补偿主体明确，不存在争议。2.版纳州政府系案涉铁路建设征地拆迁补偿责任主体，华源公司是否应纳入征地拆迁补偿应由政府部门确定。案涉铁路征地拆迁工作由版纳州政府负责实施，版纳州政府是征地拆迁工作责任主体，如采石场需要采取措施甚至关闭，则应由地方政府依据征地拆迁协议及云南省有关政策规定依法按照程序办理。同时，案涉采石场并非被压覆导致不能开采，不属于386号文件的调整范围。3.华源公司主张的损失没有事实及法律依据。自2017年12月26日以后华源公司就已经不享有法定采矿权，虽然华源公司向有关部门提出续期申请，但并不意味其必然取得行政许可，不存在既得利益受损的情况。华源公司向一审起诉请求：1、判令滇南铁路公司向华源公司赔偿经济损失40000000元（以司法鉴定为准）；2、本案的诉讼费、保全费、公告费、邮寄费、鉴定费、拍卖费、律师费等费用由滇南铁路公司承担，诉讼过程中，华源公司放弃诉讼请求“保全费、公告费、邮寄费、鉴定费、拍卖费、律师费”。一审法院认定事实：帕碰采石场于2014年4月23日经工商登记成立，系华源公司的分公司。帕碰采石场位于勐腊县，2013年12月28日以前，其采矿权人为华源公司，自2014年7月10曰起采矿权人变更为帕碰采石场，采矿许可证号未变，均为05328232008127120005942,采矿权有效期限至2017年12月26日。帕碰采石场在经营过程中，2016年，经勐腊县人民政府（以下简称勐腊县政府）审查确定并上报请示版纳州人民政府，批复为转型升级企业。2017年12月4日，勐腊县政府第31期《勐腊县非煤矿山转型升级专题会议纪要》确定帕碰采石场属于与重要设施安全距离不能满足有关法律法规规定，在未排除高压线安全距离隐患前，给予停产停业，期间先行办理转型改造升级相关手续。2018年8月6日，中国铁路昆明局集团有限公司滇南铁路建设指挥部复函华源公司：依据《铁路安全管理条例》相关规定，不同意该采石场采石作业。2018年8月28日，勐腊县交通运输局作出《勐腊县帕碰釆石场矿山转型升级的意见》明确：帕碰采石场涉及铁路安全距离大约500米，不符合铁路安全管理规定。2018年9月19日，勐腊县政府腊政复（2018）427号《关于同意关闭勐腊县帕碰釆石场（第三批）的批复》县安全生产监督管理局：同意淘汰关闭不符合勐腊县交通运输局审批条件的勐腊县帕碰采石场（第三批）；请你局严格按照程序，办理完善关闭手续。2018年9月25日，勐腊县政府2018年第2号公告：决定对不符合铁路安全管理规定的勐腊县帕碰釆石场依法进行关闭。2018年10月25日，勐腊县国土资源局腊国土资矿公（2018）2号《关于限期办理采矿许可证注销手续的公告》：勐腊县帕碰采石场因“不符合铁路安全管理规定”，依法关闭，请矿业权人于公告之日起30日内向我局申请办理采矿许可证注销登记手续……。帕碰采石场经营期间，勐腊县政府及其行政机关作出上述决定的同时，2015年7月29日，国家发改委发改基础（2015）1722号《关于新建玉溪至磨憨铁路可行性研究报告的批复》，同意中国铁路总公司、云南省发改委报来建设项目新建设玉溪至磨憨铁路，线路起至玉溪，经峨山、元江、墨江、普洱、西双版纳，终至中国老挝边境磨憨，线路全长507.4公里的建设方案。2016年6月6日，滇南铁路公司为甲方，西双版纳州人民政府为乙方，双方签订《框架协议》，主要约定：甲方委托乙方负责实施辖区内征地拆迁工作；甲方委托乙方对铁路工程涉及的压覆矿产资源补偿；甲方按暂列费用的95%向乙方预拨费用，相关工作全面完成后拨付剩佘5%；铁路工程涉及的压覆矿产资源补偿，待签订正式协议明确等等。目前，玉溪至磨憨铁路建设仍在进行中，计划于2021年12月1日开通。华源公司认为帕碰采石场被关闭后未获得补偿，提起诉讼。一审法院认为：本案因财产损害赔偿产生纠纷。华源公司认为，由于滇南铁路公司修建铁路的行为造成其财产损害，其应承担财产损害赔偿责任；滇南铁路公司则认为，关闭采石场系行政行为，采石场生产许可证已过期，华源公司的主张没有事实依据和法律依据。针对双方的争议，应当厘清本案双方之间发生的纠纷是否属于民事诉讼调整的范畴。首先，本案的事实是，帕碰采石场采矿权有效期限至2017年12月26日届满，其间，勐腊县政府于2016年审查确定并上报请示版纳州人民政府后，批复帕碰采石场为转型升级企业；2017年12月4日勐腊县政府专题会议纪要确定帕碰采石场停产停业，先行办理转型改造升级相关手续。上述事实证实，帕碰采石场采矿权在有效期限届满后，采矿权能否延续，尚属不确定，有待于行政审批。其次，2015年7月29日国家发改委批复同意修建玉溪至磨憨铁路，2018年8月28日勐腊县交通运输局的意见明确，帕碰采石场涉及铁路安全距离不符合铁路安全管理规定；2018年9月19日勐腊县政府批复，同意淘汰关闭不符合审批条件的帕碰采石场；2018年9月25日勐腊县政府公告，决定对不符合铁路安全管理规定的帕碰采石场依法进行关闭。上述事实证实，帕碰采石场采矿权有效期届满后，采矿权未得以延续，源于行政行为所致。第三，帕碰采石场开采的石料亦属于矿产资源范畴，矿产资源属于国家所有，开采矿产资源，我国实行采矿权法定许可制度，采矿权许可的决定权在于国家行政机关；铁路建设涉及国家交通网络战略部署和总体规划，其建设用地包括铁路沿线保护带范围的确定也由国家行政机关制定和实施。因行政许可和行政行为产生的法律关系属于行政法调整的范畴，民法所调整的范畴则是平等主体之间的人身关系和财产关系。本案中，帕碰采石场采矿权有效期届满后，采矿权能否得以延续不具法定必然性，并不是无条件延续，必经行政主管部门重新审批，行政主体作为与否，属于行政法调整的范畴。第四，根据涉案行政机关针对帕碰采石场作出的决定，尽管影响帕碰采石场采矿权延续的因素有修建铁路用地的原因，但铁路建设用地从立项、环评、申请、审查、核准、登记、征地补偿范围的确定，直至最终补偿等善后工作等等一系列行为，皆由具体行政行为所为，由此产生的法律关系和法律后果，均不属于民事法律行为，其法律行为的合法性及法律行为所引发的善后处置，均不属于民事诉讼调整的范畴，民事诉讼不能对涉案铁路建设行为的合法性和适当性进行审查。第五，在我国，国家建设规划和部署所涉及的征地拆迁补偿等善后工作，通常情况下都由地方政府来完成，本案中玉溪至磨憨铁路的修建也不例外，2016年6月6日滇南铁路公司与版纳州人民政府签订的《新建玉溪至磨憨铁路西双版纳州境内征地拆迁工作及相关费用框架协议》，约定版纳州政府负责实施辖区内征地拆迁工作，对铁路工程涉及的压覆矿产资源补偿，滇南铁路公司按暂列费用95%预拨版纳州政府，相关工作全面完成后拨付剩佘5%。因此，帕碰采石场能否依法获得补偿，也应当在此列。第六，华源公司主张的经济损失40000000元为单方估算，没有事实依据和法律依据，虽然在诉讼过程中其请求对其主张的财产损失进行司法鉴定评估，但如前所述，华源公司主张的财产损失，是基于帕碰采石场被关闭所引起，是否依法应予补偿，不属于民事诉讼审查的范围。因此华源公司请求司法鉴定评估其经济损失没有意义，对该项请求不予支持。综上，华源公司的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定,华源公司的请求不属于民事诉讼调整的范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第（三）项，以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定驳回华源公司的起诉。案件受理费241800元，根据《诉讼费用交纳办法》第八条的规定，退还华源公司。经二审审理，原审裁定所认定的事实有相应证据予以证实，本院依法予以确认。本院认为，第一，玉溪至磨憨铁路的建设于2015年7月经国家发改委批复同意修建，2018年8月勐腊县交通运输局《关于勐腊县帕碰采石场矿山转型升级的意见》明确帕碰采石场涉及铁路安全距离不符合《铁路安全管理条例》的规定。同年9月，勐腊县政府作出腊政复427号批复，同意勐腊县安全生产监督管理局《关于给予关闭勐腊县帕碰采石场（第三批）的请示》，关闭不符合审批条件的帕碰采石场。同年10月，勐腊县国土资源局作出腊国土资矿工［2018］2号《关于限期办理采矿许可证注销手续的公告》，明确：根据《勐腊县人民政府第2号公告》，帕碰采石场因不符合铁路安全管理规定依法关闭，并要求其申请办理采矿许可证注销登记手续。上述事实证明，帕碰采石场采矿权许可证到期后未得到审批延续、石场被关闭系因具体行政行为所致，作出关闭决定的主体是政府及相关部门，由此产生的法律关系及后果，不属于民事诉讼调整范畴，对华源公司认为本案属于财产损害赔偿纠纷而非行政诉讼的观点与所查明事实不符，对该观点本院不予采纳；第二，2016年6月，版纳州政府与滇南铁路公司签订《框架协议》明确，玉溪至磨憨铁路项目征地拆迁工作由滇南铁路公司委托版纳州政府负责实施；由版纳州政府负责实施辖区内征地拆迁工作，对铁路工程涉及压覆矿产资源进行补偿，滇南铁路公司按暂列费用95%预拨版纳州政府，相关工作完成后拨付剩余款；并约定在工程实施过程中，政府应及时向建设方提出验工计价申请，建设方定期组织开展验工计价确认征地拆迁完成数量、核算相关费用。综合以上事实，华源公司所主张采石场的损失能否依法得到补偿应在该《框架协议》中予以考量，对华源公司认为其损害系因滇南铁路公司实施妨害行为和侵权行为所造成上诉理由并无事实与法律依据，不予采纳。综上，华源公司的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李年乐审判员  苏静巍审判员  田奇慧二〇二〇年九月八日书记员  杨 涛