福建省福州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽01行终517号 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人邱爱东，男，1969年6月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人汤俩伟，男，1982年9月20日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人张建兵，男，1962年1月22日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人陈建国，男，1963年4月19日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）暨诉讼代表人陈善佃，男，1952年1月1日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）邱靖玮，男，1978年6月27日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）汤景华，男，1957年7月18日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）陈传清，男，1965年5月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）袁国金，男，1962年3月21日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）陈传佺，男，1954年12月11日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）廖永华，男，1973年9月7日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）吕优福，男，1975年7月22日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）郑振武，男，1963年3月30日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）池增国，男，1955年2月8日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）汤文豪，男，1967年3月12日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人（一审原告）陈传兵，男，1968年11月23日出生，汉族，住福州市晋安区。 被上诉人（一审被告）福建省自然资源厅，住所地福州市鼓楼区金泉路**。 法定代表人叶敏，厅长。 一审原告吕咸文，男，1970年6月9日出生，汉族，住福州市晋安区。 一审原告陈红光，男，1974年1月5日出生，汉族，住福州市晋安区。 一审第三人福州市自然资源和规划局，，住所地福州市仓山区南江滨西大道****** 法定代表人郑章干，局长。 一审第三人池鹏凯，男，1972年9月28日出生，汉族，住福州市晋安区。 上诉人邱靖玮等16人因诉被上诉人福建省自然资源厅行政复议一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2019）闽0102行初297号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院认为，《信访条例》第二条第一款规定:“本条例所称信访,是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”原告邱靖玮等人向被告福建省自然资源厅提交《行政复议申请书》，请求依法确认福州市自然资源和规划局不予受理《请求处理未审批总规等行为的申请书》的行政行为违法并依法撤销福州市自然资源和规划局作出的《信访事项处理答复意见书》，责令其对原告邱靖玮等人的请求事项进行调查、处理。经审查，原告向第三人请求处理的事项涉及城乡总体规划的审批，依据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条、第十五条、第十六条、第十九条、第二十条、第五十八条、第六十条的规定，城乡总体规划和控制性详细规划的审批权均在人民政府，第三人不具有城乡总体规划和控制性详细规划的审批的法定职责，原告邱靖玮等人对福州市自然资源和规划局提出的请求，应视为一种信访意见、建议。第三人对原告的申请事项作出的《信访事项处理答复意见书》，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定的情形，不属于行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围，原告邱靖玮等人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。原告邱靖玮等人向被告福建省自然资源厅申请行政复议后，被告福建省自然资源厅及时受理该复议申请，依据《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条，参照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项的规定，作出不予受理决定并依法送达，并无不当。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项规定，一审法院裁定驳回原告邱靖玮、邱爱东、汤景华、汤俩伟、陈建国、陈传清、陈善佃、袁国金、张建兵、吕咸文、陈传佺、陈红光、廖永华、吕优福、郑振武、池增国、汤文豪、陈传兵的起诉。 上诉人邱靖玮等16人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、投诉是针对侵害其本人合法权益的违法行为进行检举、报告;举报则是针对侵害他人或者不特定对象合法权益的违法行为进行检举、报告。本案当中，违法行为侵犯了上诉人关于房屋、土地的合法权益，并且上诉人至今未签订承包地征收协议，未领取征地补偿款，虽然征地批文已经产生，但征收程序未完成，上诉人对承包地仍然享有诉权，部分上诉人的房屋仍然未签订协议，对申请事项当然享有权益。二、上诉人向福州市自然资源和规划局递交的请求事项有3项，并没有要求福州市自然资源和规划局审批城乡规划，本案系上诉人向福州市自然资源和规划局申请履行管理城乡规划行为的法定职责，并维护上诉人的合法权益，因其未正确履行职责，上诉人向被上诉人复议其不履行、不正确履行法定职责，本案一审的审理焦点应该是审查不予受理复议申请的行为是否合法，而不是因为《信访条例》的条款而免除行政机关的管理职责、复议职责。三、上诉人的请求事项、复议请求、诉讼请求与上诉人是否存在利害关系，法院应该通过实体审理来查清。本案，上诉人复议的是行政行为，不是信访意见书，信访意见书只是行政行为众多结果中的一种，应该对行政行为的合法性进行审查。当然，不管福州市自然资源和规划局如何处理上诉人的请求事项，其都应该作出申请办理告知书，而不是信访意见书。四、福州市自然资源和规划局未举证提供自身的法定职责，一审法院、被申请人也未审查福州市自然资源和规划局的法定职责，而上诉人已经在复议申请书、行政起诉状当中提供相应的法律条款进行证明。因此，复议决定和一审裁定均违法，理应予以撤销。五、上诉人向福州市人民政府递交关于管理城乡规划的请求事项，市政府未作出处理，上诉人向省政府复议其不作为，省政府驳回复议，上诉人向福州市中级人民法院诉讼，中院作出(2019)闽01行初342号行政裁定书，认定城乡规划行为系地方人民政府城乡规划主管部门的职责，二审(2019)闽行终1268号行政裁定书也支持该观点。六、根据《立法法》的规定，《土地管理法》、《城乡规划法》的法律效力大于《信访条例》的法规规定，下位法应该服从上位法，不能抵触上位法。七、本案未开庭审理并且超期结案不符合法律规定，严重侵害了上诉人的权益。其他事实和理由同起诉状内容。请求：撤销一审裁定并指令一审法院继续审理本案。 被上诉人福建省自然资源厅，一审第三人福州市自然资源和规划局、池鹏凯，一审原告吕咸文、陈红光均未向本院提交书面意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”上诉人向一审第三人福州市自然资源和规划局申请处理未审批镇总规等行为，涉及未处理宦溪镇镇总规、福州市总规等相关事项。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条、第十五条、第十六条、第十九条、第二十条、第五十八条、第六十条的规定，对应的人民政府才具有城市总体规划、镇总体规划的编制和审批权，福州市自然资源和规划局不具有城市总体规划、镇总体规划的编制和审批权的法定职责。上诉人申请的相关事项明显不属福州市自然资源和规划局的行政职能、行政职权范围。福州市自然资源和规划局对该申请以信访方式作出答复，对上诉人的合法权益不产生实际影响。上诉人就前述信访答复提起行政复议申请，福建省自然资源厅作出的被诉不予受理决定亦对上诉人的合法权益不产生实际影响，故对上诉人的起诉依法应当裁定驳回起诉。据此，一审法院裁定驳回上诉人及一审原告吕咸文、陈红光的起诉，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下: 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年九月二十五日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 曾 媛