广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1427号上诉人（原审原告）龙门县龙华镇高沙村民委员会大塘村民小组。负责人陈灶安，小组长。委托代理人范敏钊，广东东立律师事务所律师。上诉人（原审原告）龙门县龙华镇横槎村古岭村民小组。负责人欧昔根，小组长。委托代理人陈国仔，广东穗益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙门县人民政府，住所地：惠州市龙门县龙城镇东门路**。法定代表人段致辉，县长。委托代理人邱杰辉、刘凡庆，该府工作人员。被上诉人（原审被告）惠州市人民政府，住所地：惠州市惠城区云山西路**。法定代表人刘吉，市长。委托代理人汪金牛、伍双双，惠州市司法局工作人员。上诉人龙门县龙华镇高沙村民委员会大塘村民小组（下称大塘村民小组）、龙门县龙华镇横槎村古岭村民小组（下称古岭村民小组）因与被上诉人龙门县人民政府（下称龙门县政府）、惠州市人民政府（下称惠州市政府）山林确权及行政复议纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2018）粤13行初147号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已终结。原审法院经审理查明：2016年8月29日，古岭村民小组以大塘村民小组为被申请人向龙门县龙华镇人民政府提交《林地林木权属争议案件调解处理申请书》及证据材料，主张争议地名为涉案杉冚、大浪尾、山猪冚的林地及林木的所有权和使用权。同日，龙门县龙华镇人民政府于《林地林木权属争议案件调解处理申请书》中出具将该案移交给县山调办调处的意见。2016年9月30日，龙门县政府山林权属争议调处办公室（下称龙门县政府山调办）向古岭村民小组发出并送达《林权争议受理通知书》。庭审中，龙门县政府口头称因古岭村民小组提交申请调处的材料不符合要求，故古岭村民小组于2016年9月6日重新提交相关材料予以申请。2016年12月29日，龙门县政府山调办组织两原告的代表进行勘踏争议现场，双方均确认争议发生时间为1999年因大塘村民小组在争议山种植果树而引起争议。同日，龙门县政府山调办组织大塘村民小组对其提供的1953年《土地房产所有证存根》增页中登记的“迳塱”的四至范围予以核查，认为该证登记的“迳塱”山林包括了现争议山在内，证明1953年土改时争议山是分给大塘村民小组的村民。2017年1月6日，龙门县政府山调办组织古岭村民小组对其提供的16份自留山证的有关情况予以调查。龙门县政府山调办现场核查认为，古岭村民小组提供的1982年16份自留山证合起来包括了现争议山在内的西面部分山林，证明在1982年争议山部分山林划分给其村民作自留山的事实。2017年1月11日，龙门县政府山调办组织大塘村民小组的代表进行单方调查争议山的相关情况。龙门县政府山调办分别于2017年1月13日、2017年2月15日和2017年4月20日等时间组织古岭村民小组的代表进行单方调查争议山的相关情况。2017年11月7日，龙门县政府山调办组织古岭村民小组与大塘村民小组针对“杉冚、山猪冚、大浪尾”(佛冚迳塱山)山林权属一案进行调解，双方当事人代表均不同意调解协商。2018年1月2日，龙门县政府山调办以争议历史远久，案情较为复杂，双方分歧仍较大为由，经报请龙门县政府批准，作出《延长作出处理决定的通知书》（龙山调通[2018]1号），决定将作出处理决定的期限延长六个月，延长期限至2018年7月15日。2018年6月12日，龙门县政府作出涉案龙府决字[2018]8号《龙门县人民政府关于龙华镇“杉冚、山猪冚、大浪尾”(佛冚迳塱山)林木林地权属争议处理决定书》（下称《处理决定书》）。2018年8月7日，大塘村民小组不服上述决定，以龙门县政府为被申请人、古岭村民小组为第三人，向惠州市政府申请行政复议。惠州市政府于2018年10月25日作出涉案惠府行复[2018]67号《行政复议决定书》（下称《行政复议决定书》），决定维持龙门县政府作出的处理决定。大塘村民小组和古岭村民小组不服上述处理决定和复议决定，遂生本诉，双方均诉请撤销《处理决定书》和《行政复议决定书》。另查明，古岭村民小组持有的1982年16份《龙门县人民政府自留山证》（龙林证0025XXX至0025XXX号），是在1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期，向龙门县政府领取并颁发的16份自留山证，该16份自留山证正本在龙门县档案馆均有存档，每份正本登记的内容与存档资料一致，证明在1982年林业“三定”时期争议山的西面部分山林已权属变更。大塘村民小组出具《青苗权属证明》、《青苗补偿登记表》、《汕湛高速公路（龙门段）工程项目征地青苗及地上附着物补偿领款表》、《汕湛高速公路（龙门段）工程项目征地青苗及地上附着物补偿金额确认表》及收据、《关于清除青苗及地上附着物协议书》，欲证明争议山征地青苗费归大塘村民小组所有。原审法院认为，经庭审，各方对龙门县政府处理决定中认定的争议时间及争议山的山名、四至及面积均无异议，予以认可。本案是因古岭村民小组向被告龙门县政府申请调处而起，根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定：“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。”故被告龙门县政府依法有权依据争议当事人的申请进行立案调处，并作出确权处理。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款规定：“当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，古岭村民小组向被告龙门县政府提交了16份1982年由龙门县政府颁发的《龙门县人民政府自留山证》（龙林证0025XXX至0025XXX号），经被告龙门县政府核查，该16份自留山证正本在龙门县档案馆均有存档，故被告龙门县政府认定上述16份自留山证作为本次确权的依据，符合上述规定，予以采信。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第（一）项和第（十）项规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”原告大塘村民小组提交的1953年土地改革时期的《土地房产所有证存根》（龙高字第XXX号），该证由大塘村民小组的村民所持有，龙门县政府经现场核实，该证登记的“迳塱”山林的四至范围包括了案涉争议山，故其认为该证与案涉争议山有关，被告龙门县政府据此采信作为调处林权争议的权属来源证据，符合上述规定。另，大塘村民小组提供了1995年4月1日签订的《承包杉杂山合同》，经龙门县政府核查，该合同是在其立案调处前予以签订发包的，且承包者在承包期内均在争议山范围内的山林间伐林木，以此证明大塘村民小组有经营管理的事实。同时，被告龙门县政府基于双方提供的证据及均有管护的事实，不仅考虑尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则，同时结合地形地貌的走向划定山林，故对上述证据予以采信。故《处理决定书》认定事实清楚，证据充分，予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”被告惠州市政府对其下级龙门县政府作出的处理决定具有法定的行政复议职权，被告惠州市政府在处理过程中，依法进行了立案受理、通知、调查取证、作出处理决定并送达等程序，其处理符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，予以支持。综上所述，被告龙门县政府作出的被诉行政行为和被告惠州市政府作出的行政复议行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告古岭村民小组、大塘村民小组的主张无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告龙门县龙华镇横槎村古岭村民小组、龙门县龙华镇高沙村民委员会大塘村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告龙门县龙华镇横槎村古岭村民小组、龙门县龙华镇高沙村民委员会大塘村民小组共同负担。上诉人大塘村民小组不服上述一审判决，向本院提起上诉请求：撤销原判，判令争议山归大塘村民小组所有，由被上诉人承担本案诉讼费。事实和理由为：一、古岭村民小组的16份自留山证权属来源不合法。申请人领有1953年龙门县政府《土地房产所有证》(龙高字第XXX号)，已经县政府、市政府确认包括了争议山的全部面积。大塘村民小组属高沙村委会，古岭村民小组属横槎村委会，争议山在土改中分给大塘村后从未发生过山权调整，大塘村也从未同意将争议山权属转让古岭村民小组，该16份自留山证应是虚假证据。在争议山存在一山两证时，只能认定一证效力，不能用“除了16份自留山证的范围外属土改证范围”的逻辑判决。二、争议山从土改至调整公路征收，一直由大塘村民小组管理。在1956年至1964年每年榨糖炼糖时，所需的松枝、柴草等均在争议山砍伐；在1972年至1974年因农田灌溉须开凿引水渠工程，引水渠工程要凿地下隧道，地下隧道所需的林木和凿隧道村民所用伙食柴也都是在迳塱山中砍伐，几乎砍完该山全部林木，在1972年前后高沙小学在上劳动课时捡回大量牛拌果，大队发放各小队种植，本小组在争议山种植大片牛拌果林木，现场可见；在1986年下半年，本小组将争议山招标发包给村民陈柱容、陈日林承包；在1987年3月至4月间，本小组在争议山种下大面积湿地松、树苗；1995年本小组又发包争议山15年期限给陈卫兵、陈日林，合同可证，以上几十年的管理行为，古岭村民小组从未提出过争议，已默认、承认是本小组的山林(双方确认争议时间是1999年)。至目前高速公路征地，《处理决定书》划给古岭村民小组的西面山中有20多亩被征用，此20亩范围的青苗补偿也全部归本小组村民，古岭村民小组无青苗补偿，足以证实一直由本小组经营管理。三、因16份自留山证持证人为村民个人，故只能由该16人而不是古岭村民小组主张权利。上诉人古岭村民小组不服上述一审判决，向本院提起上诉请求：撤销原判，由被上诉人承担本案诉讼费。事实和理由为：一、除相关证人证言外，没有任何有效证据证明大塘村民小组持有的1953年《土地房产所有证存根》的四至范围包括了争议山。证人证言陈述的事实与历史不符，不能作为认定《土地房产所有证存根》四至范围的依据。二、原审判决无有效证据证明大塘村民小组承包的范围争议山，龙门县政府出具的现场图为现状图，原审判决据此认定大塘村民小组有经营管理事实证据不足。被上诉人龙门县政府二审答辩称：《处理决定书》查明和认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，并经《行政复议决定书》维持。古岭村民小组认为大塘村民小组所持1953年房产证不包括争议林地的主张与现场指认情况不符。古岭村民小组认定争议山东至为“迳下迳冚底”，大塘村民小组认定东至为“迳下迳底”，双方认定与争议山东面交界山林均是黄坑村小组山林的事实，证明1953年证载东至“迳下山”与实地相符；关于南至双方现场指认一致；关于西至双方现场指认与争议山西面交界山林均是黄亚岭村小组山林的事实，说明证载西至黄亚岭符合事实；关于北至大塘村民小组认为是公路下的旱地，古岭村民小组认定争议山外东北面相邻的小山是属大塘村民小组的，证明证载北至塱埔也是与事实相符的。以上事实充分说明1953年证载林地范围在争议山范围内。关于大塘村民小组的经营管理事实，涉案承包合同载明的“佛冚山”也是特指“迳塱”，经承包者现场指认，合同经营范围包括争议山范围内，合同记载的山名“佛冚山”只是双方称呼不同，但承包经营的位置和范围是包括在争议山范围内的，故大塘村民小组存在对争议山经营管理的事实。被上诉人惠州市政府二审答辩称：《行政复议决定书》查明事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案系山林确权及行政复议纠纷案，二审争议焦点为《处理决定书》和《行政复议决定书》的合法性。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；……”。根据上述规定，由于1953年土改和1981至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期是我国农村土地政策历史变迁的不同时期，相关权属凭证反映的是不同历史时期政府对土地权属的不同确认结果。在涉及上述时期林地权属争议纠纷的案件处理中，应当首先以1953年土改和1981至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书为首要确权依据，在没有上述权属凭证的情况下，才以土改时期的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册作为确权凭证，对争议林地的经营管理事实亦可成为确权依据。根据本案查明事实，古岭村民小组持有16份1982年《龙门县人民政府自留山证》在涉案争议林地范围内，该16份自留山证已经龙门县政府查证属实，依法应当作为涉案林地确权的首要依据。大塘村民小组持有的1953年《土地房产所有证存根》亦在涉案林地争议范围内，在没有1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期相关权属凭证的情况下，该土地房产证亦可作为确权依据。此外，本案还查实大塘村民小组在本案争议发生前就与案外人签订了《承包杉杂山合同》，可以证明大塘村民小组对涉案林地有经营管理事实。基于上述权属凭证和经营管理事实，龙门县政府从尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则，同时结合地形地貌的走向划定山林，将争议山范围内的西面部分3.56公顷林地以及林木所有权和使用权确权给古岭村民小组，将争议山范围内的东面部分1.78公顷林地以及林木所有权和使用权确权给大塘村民小组，认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当。《行政复议决定书》对《处理决定》予以维持并无不妥，原审法院据此判决驳回古岭村民小组、大塘村民小组要求撤销《处理决定》和《行政复议决定书》的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人大塘村民小组主张古岭村民小组的16份自留山证权属来源不合法，因未提供相反证据证明，本院不予支持。其关于争议山一直由大塘村民小组管理的主张，已为《处理决定》结果所充分考量，本院亦不予支持。其关于本案应由该16份自留山证的持有人个人而不是古岭村民小组主张权利的主张，因不符合林地确权程序的相关规定，不予支持。而古岭村民小组上诉主张大塘村民小组持有的1953年《土地房产所有证存根》的四至范围不包括争议山，因与龙门县政府现场勘踏指认情况不一致且无相反证据证明，本院不予支持。其关于大塘村民小组有经营管理事实的证据不足的主张，亦因与本案查明事实不符而不予支持。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。大塘村民小组和古岭村民小组上诉请求事实和法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由龙门县龙华镇高沙村民委员会大塘村民小组和龙门县龙华镇横槎村古岭村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年九月二十五日书记员  饶 晔