安徽省宣城市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖18行终99号 上诉人（一审原告）程金芳，女，1982年8月7日出生，汉族，住安徽省宁国市。 被上诉人（一审被告）宁国市城市管理综合执法局，住所地安徽省宁国市迎宾路城管大楼，统一社会信用代码113417020032569337。 法定代表人彭跃刚，该局局长。 出庭应诉负责人晏东，该局副局长。 委托代理人蔡永翠，该局政策法规科科长。 委托代理人徐晓华，安徽地益律师事务所律师。 上诉人程金芳因诉被上诉人宁国市城市管理综合执法局（以下简称“宁国市城管局”）规划行政处罚一案，不服安徽省宁国市人民法院（2020）皖1881行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭进行了审理。上诉人程金芳，被上诉人宁国市城管局副局长晏东及委托代理人蔡永翠、徐晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年10月15日，宁国市城管局接到宁国市南山街道办事处移交的材料，反映程金芳户涉嫌违法建设。宁国市城管局立案后进行了现场勘验，并对汪志国、吴韩芳（二人均系双龙村村民委员会工作人员）、秦建兵及程金芳进行了询问。2018年10月18日，宁国市城管局向宁国市城乡规划局发出《协助调查通知书》，请求宁国市城乡规划局对“案涉房屋是否在当时的城市规划区范围内、是否取得建设工程规划许可证、是否可采取改正措施消除对规划实施的影响”进行认定。宁国市城乡规划局于2018年11月1日向宁国市城管局作出《协助调查答复函》，意见为：“1、上述建筑位于城市规划区范围内；2、上述建筑未取得建设工程规划许可证；3、上述建筑不能采取改正措施消除对规划实施的影响”。2018年12月4日，宁国市城管局作出《责令改正通知书》《行政执法告知书》《行政执法听证告知书》并送达程金芳。2019年7月25日，宁国市城管局作出宁城管（规划）限拆字［2019］22号《限期拆除决定书》并向程金芳送达，该决定书载明：“……你在宁国市××办事处××包公组未取得建设工程规划许可证进行建设六处房屋：第一处是砖混结构一层房屋，面积约38平方米；第二处是砖木结构一层房屋，面积约28平方米；第三处是砖木结构一层房屋，面积约5平方米；第四处是砖木结构一层房屋，面积约2平方米，以上四处房屋建设于2009年；第五处是砖木结构一层房屋，面积约8平方米；第六处是砖木结构一层房屋，面积约10平方米，以上两处房屋建设于2013年。六处房屋总面积约91平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你在收到本通知书后，于2019年8月1日前自行拆除违法建设。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除，拆除费用由你承担……”。程金芳不服该限期拆除决定，提起本案行政诉讼，请求：撤销前述限期拆除决定。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条、第十六条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《关于在宣××宁国市城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》的规定，宁国市城管局具有集中行使城市规划、环境保护、城市绿化管理等领域的行政处罚权。因此，宁国市城管局作出案涉《限期拆除决定书》具有相应的职权依据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”宁国市城管局根据现场勘验检查笔录、案涉房屋照片、询问调查笔录及《协助调查答复函》、《关于宁国市城市总体规划的批复》等证据，认定程金芳于2009年、2013年建设的案涉房屋未取得建设工程规划许可证的事实，并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，程金芳诉称其于2009年建造案涉房屋时《中华人民共和国城乡规划法》尚未颁布，故而认为不应被认定为违法建筑的辩解意见于法无据，系其对法律的认识错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。本案中，宁国市城管局履行了立案审批、现场勘验检查、询问调查、制作处罚决定及送达当事人等相关程序，同时告知了当事人的陈述、申辩权及法律救济途径，其据此作出案涉《限期拆除决定书》程序合法。案涉房屋违反城乡规划的事实始终存在，造成的违法后果一直处于持续状态，故对程金芳关于其房屋自建成之日起2年后宁国市城管局就不能对其建房行为作出违法评价的辩解意见不予支持。综上，程金芳请求撤销宁城管（规划）限拆字［2019］22号《限期拆除决定书》的理由不能成立。该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回程金芳的诉讼请求。案件受理费50元，由程金芳负担。 程金芳不服上述判决，向本院上诉称，一审判决认定事实、适用法律均错误。其系双龙村包公村民组村民，一直在该村民组居住生活。2008年，其因结婚新成立家庭而须与父母分开居住。因没有住房，其向相关部门反映，并于2009年通过宁国市人民政府、宣城市国土资源局大接访予以处理。此后，经经双龙村、南山街道办事处同意的情况下，其建设了案涉房屋，故其对案涉房屋享有合法权益。2016年4月，政府相关部门告知其案涉房屋在征收之列，由于政府相关部门在征收过程中存在大量的违法违规行为，且提供的补偿标准没有法律依据，严重不合理，故其与征收单位至今未签订补偿安置协议。在补偿安置事宜未谈妥的情况下，征收单位工作人员多次对其进行骚扰和胁迫，并表示将认定其住宅为违法建筑。随后，其收到了宁国市城管局作出的案涉《限期拆除决定书》，将其房屋认定为违法建筑，该决定书不具有合法性：1.宁国市城管局无权作出关于其房屋为违法建筑的认定；2.其房屋系于2009年前在其户宅基地上建造，当时《中华人民共和国城乡规划法》《安徽省城乡规划条例》尚未颁布实施，即关于在集体土地上建造住宅需要办理建设工程规划许可证尚无法律规定；3.其房屋主体在2009年前即已建设完成，至宁国市城管局立案之时，早已超过两年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”之规定，不能再予以相应的行政处罚；4.宁国市城管局在作出案涉限期拆除决定之前，既未经调查询问、现场勘验、责令停止违法建设等程序，亦未告知听证权、拟作处罚决定、救济途径等，属程序违法。请求：撤销一审判决，改判撤销被诉限期拆除决定。 宁国市城管局二审答辩意见同一审。请求：驳回上诉，维持原判。 经审查，一审证据认定意见正确，本院予以确认。经对本案有效证据的审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。 另查明：2016年，宁国市人民政府因新安路的建设需要，对包括程金芳案涉房屋在内的土地实施征收。征迁双方就程金芳户的补偿安置问题未能达成一致意见。 本院认为，在案“南山街道新安路征收房屋面积公示”“宁国市南山办事处案件移送函”等证据可以证明2016年之时，政府即因新安路的建设需要，对包括程金芳案涉房屋占地在内的集体土地实施征收，而宁国市城管局的立案时间为2018年10月15日，显然，土地征收在前，案涉城管执法行为在后。 案涉房屋系未经建设工程规划许可而建设，故依法登记不能，属于未登记房屋。在该未登记房屋已被列入征收范围的情况下，如征迁双方不能就补偿安置问题达成一致意见，则应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，由征收相关部门按照征收相关程序予以处理，即对房屋建设相关情况进行调查，根据调查情况作出是否为合法建筑的认定，并根据认定结果作出补偿与否或如何补偿的处理决定。在对程金芳户依法予以补偿之后，如该户拒绝交出土地（包含交出房屋），则可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，可申请人民法院强制执行。综上，宁国市城管局在案涉房屋所在土地已被纳入征收范围的情况下，以案涉房屋因未经规划许可，违反了原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定为由，认定为违法建筑，进而作出限期拆除决定，属超越职权，依法应予撤销。 综上，程金芳的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省宁国市人民法院（2020）皖1881行初4号行政判决； 二、撤销被上诉人宁国市城市管理综合执法局于2019年7月25日作出的宁城管（规划）限拆字[2019]22号《限期拆除决定书》。 一审、二审案件受理费各50元，均由被上诉人宁国市城市管理综合执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 谢 贞 审判员 王鸿梅 审判员 满先进 二〇二〇年九月三十日 法官助理王娜 书记员周敏 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （四）超越职权的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……