文书内容重庆市第三中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）渝03民终1319号上诉人（原审原告）：重庆市武隆区人民政府，住所地重庆市武隆区芙蓉街芙蓉中路**。法定代表人：卢红，重庆市武隆区人民政府区长。委托诉讼代理人：应在华，重庆星空律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄代兵，重庆星空律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：重庆港升机械制造有限公司，住所地重庆市武隆区白马镇三溪村幸福居民点**2-1-3，统一社会信用代码915002327562035102。法定代表人：骆泽文，重庆港升机械制造有限公司执行董事。上诉人重庆市武隆区人民政府（下称武隆区政府）因与被上诉人重庆港升机械制造有限公司（下称港升公司）合同纠纷一案，不服重庆市南川区人民法院（2020）渝0119民初3188号民事裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。重庆市武隆区人民政府上诉请求：撤销原裁定，指令一审法院继续审理本案。事实和理由：涉案《摩托车活塞项目》投资协议书》是民事合同，并非行政协议。1.虽然合同一方系武隆区政府，但双方是在平等、充分协商的基础上订立的合同，故应认定为平等主体之间订立的民事权利义务关系的协议。2.涉案合同虽然部分内容涉及利用行政手段才能完成，但该部分内容是武隆区政府履行协议的方式之一，不能决定合同性质。3.涉案合同不具有行政管理内容，武隆区政府向港升公司支付土地出让优惠政策资金是履行民事合同义务而非行政给付行为，故该合同不具有行政协议特征。综上，本案应属于人民法院受理民事诉讼范围。武隆区政府向一审法院起诉请求：判决港升公司立即返还土地出让优惠政策资金1080.42万元及利息（以1080.42万元为基数，从2013年12月4日起至2019年8月19日止按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算；从2019年8月20日起至付清时止按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。一审法院认定事实：2011年8月15日，甲方武隆区政府（原武隆县人民政府）与乙方港升公司签订《摩托车活塞项目投资协议书》约定：一、项目投资内容（一）项目名称：摩托车活塞系列产品项目。（三）项目选址：重庆市武隆工业园区（白马组团），具体范围以国土部门划定的用地红线为准。（四）建设规模：建设厂房30000平方米以上，活塞生产线50条。（六）建设工期：整个项目分为两期在三年内建成，一期于2012年12月31日前建成，完成固定资产投资1亿元以上；二期于2013年12月31日前建成，完成固定资产投资6000万元以上。项目建成投产后两年内达到3.2亿/年的产能规模。二、投资优惠政策在项目在建期间及如期、全面建成达产后，甲方承诺给予乙方一下优惠政策：（一）乙方使用的土地实行“零地价”。在土地招拍挂时由乙方全额缴纳土地出让综合价金，待乙方将其解缴入库后于15个工作日内，由甲方将上述资金一次性全额安排给乙方用于该项目基础设施建设。五、违约责任（一）甲乙双方应按照本协议约定的事项认真、全面履约，如因甲乙双方任何乙方的违约，给对方造成的直接或间接经济损失，应由违约方予以赔偿，同时，若乙方违约则不得享受相关优惠政策。（二）乙方未依照本协议约定的投资额度和工程进度履行义务，或工程项目全部投产后投资项目如期建成达产后，经甲方组织有关职能部门对其投入、产出强度进行审核后达不到“零地价”约定的投入、产出强度，但能达到135万元/亩的投入强度、270万元/亩的产出强度，乙方不得享受土地“零地价”政策，并按6万元/亩的标准返还给甲方土地出让优惠政策资金。如仍达不到135万元/亩的投入强度、270万元/亩的产出强度，按土地招拍挂时的标准，乙方全额返还甲方给予乙方的土地出让优惠政策资金。协议签订后，港升公司从2012年10月起正式启动项目建设。2013年11月7日，港升公司通过招拍挂取得协议约定的76.2亩土地，并签订了土地出让合同。武隆区政府按协议约定于2013年12月4日向港升公司支付了1080.42万元土地出让优惠政策资金。武隆区政府认为，港升公司于2015年3月停工至今，仅完成厂房的主体工程。2014年4月10日，2016年10月11日，武隆区政府的职能部门重庆市武隆区工业园区管理委员会和武隆区政府分别发函给港升公司，催促其恢复建设施工，但港升公司至今未复工建设，致使合同目的无法实现。因此，武隆区政府诉至一审法院请求判如所请。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条规定公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议。对于本案武隆区政府与港升公司签订的《摩托车活塞项目投资协议书》而言，武隆区政府是为了实现行政管理或者公共服务目标经与被告协商一致订立，该协议中所涉及的武隆区人民政府拨付给被告的土地出让优惠政策资金，武隆区政府只是受国家委托以出资人的身份与港升公司签订协议，拨付港升公司，其协议内容具有行政法上的权利义务内容，符合《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》中关于行政协议的规定，因此，案涉《摩托车活塞项目投资协议书》属于行政协议范畴。武隆区政府据此提起要求港升公司退还已享受的土地出让优惠政策资金并赔偿损失的诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定：驳回武隆区政府的起诉。武隆区政府预交的案件受理费43315元，予以退还。本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”涉案的《摩托车活塞项目投资协议书》主要为武隆区政府以“零地价”的土地出让金优惠政策吸引港升公司到当地投资建厂的招商引资协议。从合同主体来看，合同一方当事人武隆区政府系行政机关，本案双方当事人虽缔结合同，但本质为武隆区政府制定政策给与土地出让金优惠，港升公司执行政府政策享受土地出让金优惠，双方之间非平等主体关系。从合同目的来看，武隆区政府是为实现当地经济增长、拉动就业等行政管理及公共服务目标而订立。从行政职权职责范围来看，涉案合同系武隆区政府在其法定职责范围内签订，具有行政法上权利义务的内容。从合同权利义务来看，武隆区政府在协议履行过程中享有监督权、单方解除权等行政优益权，普通的民商事主体无权制定涉案的土地出让金优惠政策。在协议签订、履行过程中，武隆区政府作为行政主体，有权依法对协议另一方港升公司履行协议的情况进行指导、监督、检查，一旦发现行政协议继续履行会损害公共利益或者不能实现行政管理目标，有权依法纠正，可以行使行政优益权单方面变更或者解除协议。综上所述，涉案《摩托车活塞项目投资协议书》实为招商引资协议，符合行政协议的基本特征，应属《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（六）项所规定的其他行政协议，故本案不属于人民法院民事诉讼受案范围。综上所述，上诉人重庆市武隆区人民政府的上诉理由不能成立。一审裁定适用法律虽有瑕疵但裁定结果正确，本院依法纠正后予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百七十条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（六）项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款、第三百三十四条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。上诉人重庆市武隆区人民政府预交的二审案件受理费86625元，本院予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长 黄镝鸣审 判 员 项江陵审 判 员 郭玉梅二〇二〇年九月二十二日法官助理 张 籍书 记 员 薛 姣