山西省晋中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋07行初18号 原告师云花。 原告吴爱兰。 原告马惠敏。 原告胡学斌。 原告任虎生。 原告赵郭华。 原告郭跃进。 诉讼代表人师云花，吴爱兰。（身份同上） 原告共同的委托代理人王晓迪，山西知达律师事务所律师。 原告共同的委托代理人成昌明，山西知达律师事务所律师。 被告孝义市人民政府,住所地孝义市府前街**党政办公大楼。 法定代表人王廷洪，市长。 委托代理人张晓东，孝义市政府工作人员。 委托代理人褚少云，山西晋义律师事务所律师。 原告师云花等7人因孝义市人民政府房屋征收行政公告一案，向本院提起诉讼。本院于2020年5月18日受理后，于20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告孝义市人民政府在6月1日提交延期举证申请，本院准许其延长举证期限至6月22日，被告孝义市人民政府在6月19日提供了答辩状及作出具体行政行为的证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告师云花及其与吴爱兰、马惠敏、胡学斌、任虎生、赵郭华、郭跃进的共同委托代理人王晓迪、成昌明，被告孝义市人民政府的委托代理人张晓东、褚少云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月30日日，孝义市人民政府作出孝政告【2019】1号《关于孝义市人民政府房屋征收决定的公告》，同时印发《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》，决定对长安巷片区房屋进行征收。原告的房屋在征收范围内。 原告师云花等7人诉称，原告等人系居住在孝义市迎宾路“地煤运宿舍”小区的居民，通过购买方式获得了现居住房屋的产权。2019年10月2日，原告等人通过网络渠道得到了自己居住的小区被列入棚户区改造范围的消息，后来见到了被告张贴在小区的《征收公告》和《补偿方案》。原告认为，被告的行为违反了法律规定和法定程序,损害了原告合法的财产权益。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条规定，房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十五条规定，房屋征收部门应当对被征收房屋进行调查；调查结果应当向被征收人公布。本案中，被告作出《征收决定公告》前并没有按照上述法律法规规定履行法定程序，所做决定也不符合孝义市土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，程序上剥夺了原告的参与权利，结果上损害了原告的实体利益。原告为避免权益遭受更严重损害，特向贵院提起诉讼，请求依法撤销被告作出的孝政告【2019】1号《孝义市人民政府房屋征收决定公告》。原告当庭增加诉讼请求，要求撤销《晋中市城区羊毫街片区改造项目房屋征收补偿安置方案》。原告提供了下列证据：1.师云花等人的身份证，证明诉讼主体适格；2.师云花等人的房产证、购房协议，证明师云花等人房屋位置位于被告所列的拆迁范围及原告对房屋产权所有情况；3.《孝义市人民政府房屋征收决定公告》（孝政告【2019】1号），证明孝义市政府于2019年9月30日发布征收公告，师云花等人房屋处于征收范围，系相对人及利害关系人；4.孝义市人民政府《关于印发孝义市中心城区房屋征收补偿安置方案的通知》（孝政发【2019】14号），证明孝义市政府于2019年9月30日发布了长安巷片区房屋征收补偿安置方案，与原告有利害关系。庭审中原告陈述其立案时提供的其他材料不做证据使用。 被告孝义市人民政府答辩称，一、房屋征收程序合法，适用法律及依据准确。（一）孝义市中心城市棚户区改造长安巷片区房屋征收决定是孝义市人民政府落实国家、山西省及吕梁市棚户区改造政策的具体措施，是为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而对旧城区改造实施的具体行政行为；（二）孝义市中心城市棚户区改造长安巷片区符合孝义市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入国民经济和社会发展年度计划；（三）调查登记、征求意见建议、拟定征收补偿方案、调整修改实施方案；1.2017年11月10日成立长安巷片区项目房屋权属、区位、用途、建筑面积与家庭成员状况等情况组织调查登记，同时征求居民意见。2.孝义市人民政府2018年6月25日印发了关于对《孝义市中心城区棚户区改造长安巷片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》（孝政通【2018】6号），对长安巷片区房屋征收范围、补偿方式、补偿标准、补助和奖励，用于产权调换房屋地点、搬迁过渡方式和过渡期限等事项房屋征收范围的区域内公布并再次公开征求意见。指挥部成员单位通过开展入户调查宣传、组织居民代表座谈等形式，广泛征求公众意见与建议。针对收集到的意见与建议，市政府结合孝义历年来棚户区改造房屋征收情况和房地产价格机构参照同期同类房屋市场价给出的评估价，多次组织有关职能部门研讨论证，2018年11月21日出台了《孝义市城市棚户区改造所涉房屋征收补偿安置实办法（暂行）部分补偿安置标准的通知》（孝政办发【2018】118号），对被棚户区改造所涉房屋产权置换标准、货币补偿标准再次进行了相应调整。涉案长安巷片区棚户区改造项目具备条件后，经市政府【2019】第11次常务会议讨论审议，最终形成了《孝义市中心城区棚户区改造长安片区房屋征收补偿安置方案》，决定将长安巷片区棚户区改造征收范围确定为东至迎宾路、西至崇义园围墙、南至府前路、北至建设街（不含府前街美居家园、吉泰花园、梅苑辛村、利民地产、地煤运办公楼），并对该区域内的房屋进行征收。2019年9月30日孝义市人民政府以（孝政告【2019】1号）公告形式公布了《孝义市人民政府房屋征收决定》与《孝义市中心城区棚户区改造长安片区房屋征收补偿安置方案》。10月10日正式启动征收工作，当日被征收居民踊跃排队领取签订协议号即已过半，后又因供暖季、疫情防控期影响，截止目前签约户已达724户，占到被征收户74%。二、房屋征收行为适当，不存在超越或滥用职权的情形。原告等人的住房是吕梁煤销的小二层宿舍（位于孝义市东侧），根据修编后的《孝义市中心城区控制性详细规划》（2015-2035），将原告住房列入征收改造范围，符合城市发展规划的需要。由于此片区征收近千户，范围较大，被征收人未能协商选定房地产价格评估机构，在此情况下，政府择优筛选从事我市棚户区改造工作多年、有经验的评估机构，对该项目的房屋价值开展评估工作。本次征收补偿方案原则上以产权调换为主，同时可选择纯货币化补偿。综上，本次房屋征收决定是孝义市人民政府落实国家、山西省及吕梁市棚户区改造政策的具体措施，是为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要而对旧城区改造实施的具体行政行为，符合孝义市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入国民经济和社会发展年度计划，补偿资金已落实到位。房屋征收决定符合《国有土地之上房屋征收与补偿条例》等相关规定，内容适当，适用法律、法规正确，符合法定程序。答辩人希望原告能理解与并支持孝义市人民政府的工作，希望原告能与大多数被征收人一道，谋长远利发展。 被告孝义市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.孝义市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要节选、孝义市第七届人民代表大会第一次会议决议，证明孝义市人民政府将包括孝义市长安片区棚户区改造在内的十二项改造工程项目列入十三五规划；2.土地利用总体规划、城乡规划（电子数据载体）、上述规划的公示及听取社会公众意见的证据，证明孝义市中心城区控制性详细规划（新城片区）包括土地利用规划、广场与绿地布局规划、市政实施布局规划、道路与交通实施用地规划，孝义市人民政府对上述规划公开并进行批前公示；3.孝义市2019年度城镇棚户区改造计划，含孝义市2019年度国民经济和社会发展计划报告、孝义市第七届人民代表大会第四次会议决议、孝义市城镇棚户区改造专项计划、吕梁市住房保障工作领导组《关于落实全省住房保障调度会会议精神通知》（吕房保办发【2019】3号），证明孝义市长安片区棚户区改造项目进入年度征收拆迁阶段，并经孝义市第七届人民代表大会第四次审议通过，改造项目分三年实施，同时证明吕梁市给孝义市下达的2019年度城镇棚户区住房改造新开工计划为500套；4.孝义市中心城区棚户区改造长安片区房屋征收补偿安置方案，含《孝义市城市棚户区改造房屋征收货币化安置补偿实施方案的通知》（孝政办发【2017】37号）、《孝义市城市棚户区改造所涉房屋征收补偿安置实施办法（暂行）部分补偿安置标准的通知》（孝政办发【2018】118号）、《孝义市中心城区棚户区改造长安巷片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》（孝政通【2018】6号）、《孝义市中心城区棚户区改造长安片区房屋征收补偿安置方案的通知》（孝政发【2019】14号），证明孝义市人民政府办公室2017年制定了孝义市长安片区棚户区改造项目，该是孝义市中心城区六块集中连片棚户区之一，2018年11月21日结合棚户区改造实际情况，对棚户区改造所涉房屋产权置换标准、货币化补偿标准予以相应调整，证明孝义市人民政府2018年6月25日对长安巷片区房屋征收范围等公布并公开征求意见，同时孝义市人民政府关于印发证明孝义市人民政府对长安巷片区房屋征收补偿实施以产权调换回迁安置为主、货币化补偿为辅的征收补偿方案；5.孝义市中心城区棚户区改造项目可行性研究报告（节选），证明孝义市人民政府对改造项目可能引发的社会稳定风险予以评价，提出了风险防范与处置措施和应急预案；6.征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用的证明文件，及国家开发银行人民币资金借款合同（节选），证明长安片区棚户区改造使用国家开发银行信贷资金、征收补偿资金基本落实；7.被征收房屋调查登记的证据，含长安片区棚户区改造征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等事项的调查汇总表和被征收人己签订征收补偿协议汇总表，证明本次征收范围涉及房屋情况及被征收人己签订征收补偿协议723套，占被征收房屋的73.6%，超过半数，征收方案等事项不需要组织听证会；8.孝义市人民政府房屋征收决定及公告（孝政告【2019】1号)，证明孝义市人民政府经常务会议研究决定于2019年9月30日公布征收决定及公告，决定对长安巷片区棚户区改造征收范围确定为东至迎宾路、西至崇义园围墙、南至府前路、北至建设街等的房屋，公告一并载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合法律规定；9.宣传与解释的宣传册，证明严格按照征收补偿条例进行了宣传。 被告当庭提供证据卷第二本，补充证明其7号证据内容，即进行过入户调查。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告对1号证据真实性、合法性认可，关联性不认可，证据中110页棚户区改造项目没有明确长安巷片区四至范围，不能证明原告所在的煤运小区在征收范围内；对2号证据的真实性不认可，电子证据应公证，证据来源存在瑕疵，该证据中被告并没有明确说明和指出本案涉及的片区属于哪一片，提供的打印件内容非常模糊无法识别，对其证明内容以及本案的关联性不予认可。对规划图的图纸真实性认可，但是该图显示的原告房屋所在的区域位置按照图里标记的颜色属于商业服务业设施用地，不属于本案被告拆迁进行出让的居住用地，对合法性提出质疑；对3号证据真实性提出质疑，按照规定这种报告应当有原件，计划报告第十页中内容不真实，本案的拆迁公告是2019年9月30日，他是在2018年做出的，显然报告不真实。提供的五页节选内容并没有2019年开展工作的内容，无法确认2019年的工作包含长安巷的拆除范围，无法证明其所要证明目的的合法性。专项计划的第4-5页明确的项目仅仅为两项，并不包含本案涉及的项目；【2019】3号文件显示2019年棚改投资才13亿元，孝义市为500套房1.44亿元，明显低于被告提供的长安区改造调查汇总表确定的891户，恰恰证明被告征收是超范围的和违法的。4号证据中【2017】37号和【2018】118号是复印件，真实性存疑，孝改办法【2017】37号文件明确孝义市中心城区改造项目的范围是东至青年路，本案原告的房屋在青年路东，不涉及本案原告青年路以东的区域范围，迎宾路在青年路东面，比征收范围多了一条路的范围，扩大了征收范围，恰恰证明被告的行为违反十三五规划，损害了原告的权利，是违法行为。【2018】6号文件的内容把征收和补偿的范围扩大到了东至迎宾路，我们对擅自扩大的征收范围是不予认可的，对侵犯原告的权益违法行为，请法院予以纠正。孝改发【2019】14号文件合法性不予认可，没有履行法定程序，也是擅自扩大了征收范围，不符合其自己提供的规划、计划，应当依法予以撤销。5号证据真实性没有异议，对关联性和合法性有异议，第一页上显示时间为2017年5月，项目名称是孝义市中心城区棚户区改造项目，不包含本案原告所在的区域，不能证明被告征收原告行为的合法性；对6号证据的真实性有异义，因为是复印件，【2017】37号文件的项目不包含原告的房屋域内，恰恰证明征收行为违法。该合同显示的签约时间是2020年2月，该时间正好是疫情期间，该合同恰恰证明被告在2019年9月份做出征收方案的时候资金是不到位的，违反了法定程序，被告没有提供贷款合同所涉及的资金到位的凭证，对合同的真实性、合法性和关联性都不认可。7号被告没有原件，我们只看到汇总表两页，对该证据的真实性和合法性不予认可，被告没有按规定入户调查，也不能提供分户调查表所依据的资料，被告提供的调查表其中部分涉及到地煤运小区，但该调查表显示的时间是2017年的11月份，没有任何被调查人的签名，且当庭提供不符合法定程序。对8、9真实性认可，合法性不认可，事先不征求意见、不调查不开听证会，严重违反征收条例的法定程序，其2019年9月30日发布公告，10月才印制宣传，证明被告存在违法之处。 被告对原告提供的证据的真实性、关联性和合法性没有异议。 本院对上述证据认证如下：被告提供的证据第二本超出举证期限，本院不予采信；其他证据均与涉诉具体行政行为相关，可以证明涉诉房屋征收的程序和相关事实，综合全案情况，与案件相关的可以作为认定案件事实的有效证据；原告提供的证据与案件相关的可以采信。 经审理查明，原告师云花等7人的房屋坐落于孝义市。 2016年8月20日孝义市第七届人民代表大会第一次会议通过《孝义市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，将包括孝义市长安片区棚户区改造在内的十二项改造工程项目列入十三个五年规划。2017年3月30日孝义市人民政府作出（孝政办发【2017】37号）《关于印发孝义市中心城区棚户区改造项目房屋征收货币化安置补偿方案的通知》，该方案不含原告房屋区域。2017年4月21日孝义市人民政府制定《孝义市城镇棚户区改造专项计划（2018-2020）》。2017年5月山西省建筑设计研究院对孝义市中心城区棚户区改造项目作出可行性研究报告，该报告含社会风险评价。2018年6月25日孝义市人民政府发布（孝政通【2018】6号）《关于对孝义市中心城区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》对《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》公开征求意见。2018年12月5日孝义市规划局编制《孝义市中心城区控制性详细规划全覆盖》并进行公示，公示期30日，该规划片区道路网形成“六横五纵一环”的体系，“六横”是指崇文大街、振兴街、府前街、新安街、时代大道、敬德街。“五纵”是指三贤路---湖滨路、大众路、迎宾路、义虎路、中和路。2019年3月1日孝义市人民政府通过《孝义市2019年度国民经济和社会发展计划的报告》，该报告中提到孝义市长安片区棚户区改造项目进入年度征收拆迁阶段。2019年9月30日日，孝义市人民政府作出孝政告【2019】1号《关于孝义市人民政府房屋征收决定的公告》，该公告主要内容为：为切实解决我市棚户区基础设施落后、功能不完善、安全隐患突出、环境脏乱差等问题，有效改善城市环境，提升城市品位，市政府决定对长安巷片区房屋进行征收。长安片区改造项目征收，范围为东至迎宾路，西至崇义园东围墙，南至府前街，北至建设街。涉及征收私有房屋891户，私有商铺91套，酒店3家，汽修厂1家，总建筑面积约131000平方米。征收时间为2019年10月10日至2020年1月10日。实施单位为孝义市城市棚户区改造工作办公室，负责房屋征收与补偿工作，孝义市城市棚户区改造长安巷片区项目指挥部具体负责项目所涉房屋征收补偿协议签订工作。孝义市人民政府制定印发《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》，被征收人可向孝义市城市棚户区改造长安巷片区项目指挥部查阅。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人对本征收决定不服的，可自征收决定公告之日起六十日内向吕梁市人民政府申请行政复议，或在六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。原告师云花等7人的房屋在征收范围内。原告不服孝政告【2019】1号《关于孝义市人民政府房屋征收决定的公告》及《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》，向本院提起行政诉讼，经本院释明，原告撤回了对《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》的起诉，庭审中原告又增加诉讼请求要求一并撤销上述补偿安置方案。 本院认为，涉诉的征收公告虽是一种告知行为，但根据被告陈述，该公告也是政府征收决定的载体，其并没有单独制作征收决定，该公告将原告房屋列入了征收范围，对其权利义务产生实际影响且对当事人已经产生了约束力，故该公告可诉。房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，也是房屋征收补偿决定的前置阶段性、程序性行为。房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。在本院释明，原告撤回对房屋征收补偿方案起诉，在起诉状副本已经送达被告的的情况下，原告又当庭对房屋征收补偿方案再次提出诉讼请求，本院不予准许，原告的该项诉讼请求依法应予驳回。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条对县级人民政府作出房屋征收决定的条件及征收补偿决定作出后的要求做了相应的规定。本案中，孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收项目是孝义市人民政府为解决该市基础设施落后、功能不完善等问题，有效改善城市环境，提升城市品位的旧城区改建工程，虽相关证据显示涉诉房屋征收后的相关土地部分用于商业，但不能因此否认符合法定条件的旧城区改建征收房屋是为了公共利益需要。结合被告孝义市人民政府提供的材料可以确定涉诉建设活动经过相关部门审批，符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划及城乡规划，且按照相关规定进行了社会稳定风险评估。孝义市人民政府陈述其房屋征收部门在作出征收决定前对被征收房屋进行调查摸底，原告虽否认，但其当庭认可拆迁办的工作人员与其协商过拆迁的事，故综合全案事实，本院确认被告对原告房屋进行过相应的调查。但本案中被告孝义市人民政府未提供市县人民政府组织有关部门对征收补偿方案论证并公布的直接证据，未提供政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行公布的相关证据，本案涉及被征收人人数较多，被告也未提供政府常务会议讨论的证据。同时被告就本案提供的资金到位证据也不能证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，构成主要证据不足且违反法定程序。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以对房地产价格评估结果申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。参照《国有土地上房屋征收评估办法》第二条的规定，评估国有土地上被征收人房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。依上述规定，孝义市人民政府涉及本次征收的《补偿安置方案》的所有评估活动必须参照该规定执行。从本案政府现有证据看，房屋征收部门并未规定时间让被拆迁户协商选定评估机构的程序，而且也未向被征收人送达分户的初步评估，结果也未公示，导致被征收人可能丧失相应的复核权及鉴定权。据此涉诉的《补偿安置方案》的制定过程违反相关程序。 综上，孝义市人民政府作出的征收决定存在主要证据不足、违反法定程序的情形，依法应予撤销，但考虑到本案孝义市人民政府征收活动是基于公共利益和社会发展的需要，同时该公告如果撤销还会涉及本案当事人及其他众多案外相关人员的利益，故上述公告应确认违法，但不撤销该行政行为。同时被告就其工作中存在的问题应采取相应的补救措施。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项、七十六条的规定，判决如下： 一、确认孝义市人民政府2019年9月30日作出的孝政告【2019】1号《孝义市人民政府房屋征收决定公告》违法； 二、责令孝义市人民政府采取相应的补救措施； 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告孝义市人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。 审判长  陈雪平 人民陪审判员庞卫红 人民陪审判员张耀文 二〇二〇年九月三十日 书记员肖志忠