安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初82号 原告安徽海中宁置业有限公司,住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇独秀大道**,统一社会信用代码91340822697360590B。 法定代表人王乐，该公司总经理。 委托代理人杨全志，安庆市德宽法律服务所法律工作者。 被告怀宁县人民政府，，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路**社会统一信用代码113408220031231534。 法定代表人余学峰,该县县长。 委托代理人宣勇，怀宁县司法局公职律师。 委托代理人王宏武，安徽文法律师事务所律师。 被告怀宁县石牌镇人民政府，住所，住所地安徽省安庆市怀宁县石牌镇建新路**统一信用代码113408220031236204。 法定代表人陈刚，该镇镇长。 出庭负责人昂海波，该镇副镇长。 委托代理人谢智鹏，怀宁县石牌镇法律服务所法律工作者。 原告安徽海中宁置业有限公司因要求被告怀宁县人民政府、怀宁县石牌镇人民政府履行行政补偿职责一案，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月11日立案后，于2020年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。原告安徽海中宁置业有限公司的委托代表人杨全志，被告怀宁县人民政府的委托代理人宣勇、王宏武，被告怀宁县石牌镇人民政府的出庭负责人昂海波及委托代理人谢智鹏，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽海中宁置业有限公司诉称：2011年12月23日,原告拍卖取得怀宁县石牌镇建设路58号商住用地，宗地位于庆洲河西侧,土地面积为8179.62平方米，原告用于开发帝豪商都小区建设,现小区建设已竣工。2019年怀宁县人民政府在怀宁县石牌镇建设石牌戏曲文化特色小镇ＥＰＣ项目,并确定承建中标单位为十七冶建设集团有限公司，启动庆洲河西路建设,占用原告所有的建设××地块东侧规划道路××路。原告拍卖所得的58号地块，用地范围:东至庆洲河,南至原农机宿舍及通道，西至街巷，北至通道。建筑界限:东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制，即东退征地线约24米。由此可见,原告取得了道路红线宽度的土地使用权,并缴纳了相应的土地出让金。现被告根据公共利益的需要征收原告规划道路用地建设庆洲河西路,原告应当配合,但被告应当依据《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定按法定程序征收,与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿等签订协议。被告怀宁县人民政府委托石牌镇政府组织实施并成立了拆迁指挥部,承建单位在原告所有的土地上进行施工,但被告没有与原告协商签订征收土地补偿协议,原告多次找指挥部和石牌镇政府反映征地补偿事宜,被告口头告知不签协议并不予补偿。被告的不作为行为,严重侵犯了原告的合法权益，故提起诉讼，请求判决被告对原告作出补偿决定，本案诉讼费用由被告承担。 原告安徽海中宁置业有限公司向本院提交了以下证据： 证据一、原告的营业执照，证明原告具有诉讼主体资格。 证据二、原告的土地证及宗地图、土地出让合同、出让金发票（均为复印件），证明原告享有合法的土地使用权。 证据三、《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**）州河西路规划用地已出让给原告的事实。 证据四、《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2018〕133号），证明原告使用的土地在征收范围内。 证据五、怀宁县石牌戏曲文化特色小镇EPC项目招标公告、怀宁县石牌戏曲文化特色小镇EPC项目中标公示、招标公告、中标结果公示，证明庆州河西路已纳入项目招标建设，庆州河西路规划用地已纳入EPC项目建设使用。 证据六、怀宁县重点工程建设中心发布的专家评审会，证明涉案项目系县重点工程。 证据七、施工现场图，证明项目实施中占用原告土地使用权的事实。 根据本院要求，原告补充提供了以下证据： 证据八、怀宁县自然资源和规划局盖章的土地证及不动产首次登记清册复印件，证明其土地证原件已提交给怀宁县自然资源和规划局办理不动产登记，目前的不动产权利人还是原告，没有转移给购房者。 证据九、拍卖公告、拍卖成交报告、怀宁县食品厂国有建设用地使用权拍卖标的移交清单、拍卖会清单的复印件，证明涉案土地拍卖情况。 被告怀宁县人民政府辩称：一、答辩人不是本案适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的。”根据该规定，行使收回国有土地使用权职责的行政机关是当地自然资源和规划局，具体到本案应是怀宁县自然资源和规划局而不是答辩人。答辩人作出的政秘〔2018〕133号房屋征收决定，明确规定房屋征收部门为怀宁县住房和城乡建设局，如原告认为该房屋征收行为侵害其合法权益，则应根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，以房屋征收部门为被告提起诉讼。 二、原告开发建设的房屋不在征收范围内。原告开发建设的房屋不在政秘〔2018〕133号房屋征收决定范围内。该房屋征收决定由怀宁县石牌镇人民政府组织实施，石牌镇人民政府没有对原告所有的房屋实施征收，因此被告作出的征收决定没有侵害原告的合法权益。 三、预留规划道路用地是原告应当履行的义务。原告与怀宁县国土资源局（现为怀宁县自然资源和规划局）签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号340822出让〔2013〕1006）第十三条约定的原告应当履行的义务。该合同第十三条第二款约定，其他土地利用要求：详见怀宁县住房与城乡建设局提供的〔2010〕11号规划条件，不得擅自改变用途和现状及其规划要求。怀宁县住房与城乡建设局〔2010〕11号怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规）地块出让规划条件第三条建筑界限规定总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即：东退征地线约24米），同时该规划条件要求，因怀宁县石牌镇总体规划中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地。原告作为前述《国有建设用地使用权出让合同》的当事人，应履行该合同约定的义务。因此，该预留的规划道路用地不是被告收回的国有土地，原告要求被告与其签订收回国有土地使用权协议并进行补偿没有事实和法律依据。 四、原告在诉状中陈述怀宁县人民政府委托怀宁县石牌镇人民政府实施并成立拆迁指挥部与客观事实不符，实际上并没有委托。综上所述，答辩人不是本案适格的被告，原告提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告怀宁县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 证据一、组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告的身份信息。 证据二、《关于怀宁县石牌镇徽班博物馆及庆洲河西路棚户区改造项目项目建议书的批复》（怀发改许可〔2017〕284号）、《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2018〕133号）、《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收决定的公告》（政秘〔2018〕134号），证明：(1)被告是对国有土地上房屋实施征收，并非收回原告的国有土地使用权；(2）该征收决定中征收的房屋是下街社区棚户区房屋，不包括原告开发建设的房屋；(3）房屋征收部门是怀宁县住房和城乡建设局、实施单位是怀宁县石牌镇人民政府。 证据三、《国有建设用地使用权出让合同》（编号340822出让〔2013〕1006)《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**）政府2005年12月9日关于同意《石牌镇总体规划（2004-2020)》的批复及总体规划图、原告的建设用地规划许可证、竣工图，证明：(1）规划条件明确该地块建筑界限为：东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制，即东退征地线24米；规划中的庆洲河西路穿案涉地块东侧，建设时应预留规划道路用地；(2)该规划条件是《国有建设用地使用权出让合同》（编号340822出让〔2013〕1006）第十三条约定的部分内容。 根据本院要求，被告补充提供了以下证据： 证据四、从拍卖公司调取的竞买申请书、安庆日报刊登的拍卖公告、竞买须知、怀宁县建设局规划条件，证明涉案宗地拍卖时已明确规划条件，其中竞买须知上明确标明界址、道路红线24米控制，同时作为附件的怀宁县住建局规划条件也明确约定了界址。 被告怀宁县石牌镇人民政府辩称：一、原告诉讼主体不适格，原告在取得涉案地块国有土地使用权后，对该地块开发了帝豪商都小区并经竣工验收，房屋已对外进行了销售，且大部分已售出。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外，故应由帝豪商都业主或其选举的业主委员会为诉讼主体。 二、原告在2013年3月4日受让该宗土地时，与怀宁县国土资源局签订的出让合同第十三条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中土地利用要求详见怀宁县住房与城乡建设局提供的〔2010〕11号规划条件，不得擅自改变用途和现状及其规划要求。上述规划条件明确：因怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，同时应满足相邻建筑采光、通风、消防的要求，并要符合石牌镇的总体规划。这些说明原告在受让该宗土地时是知道该规划条件，规划条件中庆洲河西路工程项目系经怀宁县发改委批准许可建设，也符合石牌镇总体规划；原告对规划道路的土地已预留，在庆洲河西路实施建设时应无偿提供。原告预留的规划道路土地不是《中华人民共和国土地管理法》实施征收的情形，也不符合收回国有土地使用权给予补偿的情形。 三、2018年经怀宁县发改委批复许可，怀宁县人民政府关于对怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收决定的公告，怀宁县石牌镇人民政府为房屋征收实施单位。怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案，明确原告预留的土地未列入此次征收的补偿对象。原告据此要求怀宁县石牌镇人民政府与其签订征收补偿协议显属错误。 四、答辩人在本案中并非适格被告，答辩人在房屋征收中只是实施单位，征收单位为怀宁县住房和城乡建设局，根据最高院司法解释，应以房屋征收部门为被告。根据土地管理法第五十八条规定，行使收回国有土地使用权职责的行政机关为当地的自然资源和规划局。综上，原告提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。 被告怀宁县石牌镇人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 证据一、被告怀宁县石牌镇人民政府信用代码证、法定代表人身份证明书，证明被告的主体资格及其法定代表人的身份情况。 证据二、怀宁县人民政府2005年12月9日关于同意《石牌镇总体规划（2004-2020)》的批复和总体规划道路交通系统图、2019年4月22日关于石牌镇总体规划（2018-2035）的批复和总体规划交通规划图，证明庆洲河西路符合石牌镇总体规划（20042020）及（2018－2035) 证据三、《关于怀宁县石牌戏曲文化特色小镇庆洲河综合治理项目项目建议书的批复》（怀发改许可〔2018〕68号）、《关于怀宁县石牌戏曲文化特色小镇庆洲河西路工程项目建议书的批复》（怀发改许可〔2018〕69号），证明庆洲河西路工程和庆洲河综合治理项目已获得发改委许可。 证据四、《关于怀宁县石牌镇徽班博物馆及庆洲河西路棚户区改造项目项目建议书的批复》（怀发改许可〔2017〕284号）、《关于怀宁县石牌镇徽班博物馆及庆洲河西路棚户区改造项目可行性研究报告的批复》（怀发改许可〔2017〕322号）、《关于实施怀宁县石牌镇戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收的决定》（政秘〔2018〕133号）、《关于对怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋实施征收决定的公告》（政秘〔2018〕134号）、怀宁县人民政府办公室《关于印发怀宁县石牌镇戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案的通知》（政办秘〔2018〕78号），证明怀宁县石牌镇戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋征收程序合法，原告交回的土地不属于此次征收的补偿对象。 证据五、国有建设用地使用权出让合同，证明原告与怀宁县国土资源局出让合同有明确约定，按怀宁县住房与城乡建设局提供的〔2010〕11号规划条件，不得擅自改变用途和现状及其规划要求；规划条件中明确怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，并要符合石牌镇的总体规划。 证据六、原告的建设用地规划许可证、竣工图，证明原告开发的帝豪商都规划许可和建设时均应预留规划道路。 证据七、帝豪商都出售房屋备案表，证明原告在该地块开发的房屋己出售，原告主体资格不适格。 证据八、原告涉案地块和庆洲河西路规划红线宗地图，证明庆洲河西路经过原告使用土地及面积，符合石牌镇总体规划。 经庭审质证，对被告怀宁县人民政府提交的证据，原告认为：对证据一的真实性无异议，对证据二的真实性无异议，133号征收决定没有将原告的土地纳入征收范围内，但实际上应当纳入征收范围。对该决定的合法性有异议。对批复和公告无异议。从批复上可以看出争议地块在项目范围内。对证据三的真实性无异议，证明目的有异议，土地出让合同符合规划条件，该条件仅是对建设设计作出要求，并不是说预留的土地是无偿给政府使用，出让合同也未明确说该土地属于无偿使用，仅约定了因公共需要可以收回，并退还土地出让金。对证据四的真实性没有异议，但达不到被告的证明目的，因为竞买申请和竞买须知上明确，原告拍卖出让的土地是商住，只是在建筑控制上需退让24米，并未明确退让的土地无偿提供给政府修建道路。另道路用地的用途不是商住用地用途，规划条件中“建设时应预留道路用地”，这只是对用地一种预留，并不是无偿提供给政府使用，而且当时庆洲河西路还在规划中，并未落实，现在修建的庆洲河西路的规划属于原告拍卖后调整的规划，且庆洲河西路是城市主干道，依据土地管理法等相关规定，应当属于划拨土地，用地主体是政府，不是企业。 对被告怀宁县石牌镇人民政府提交的证据，原告认为：对证据一的真实性无异议，对证据二的真实性无异议，规划无异议，但规划中将原告享有商住使用权的土地纳入了道路用地范围。对证据三的真实性无异议，发改委69号批复可以看出24米道路用的资金是财政资金，该道路用地已经纳入庆洲河西路项目用地，已经有项目资金预算。对证据四的真实性无异议，证明目的有异议，被告认为房屋征收程序合法与本案无关，其没有将涉案土地纳入公告和决定的范围，以此不给予原告补偿不合法。对证据五的真实性无异议，证明目的有异议，土地出让合同虽然约定了规划条件，但该条件仅是针对原告建设中的建设活动约定的条件，并非约定该土地无偿给被告使用，且该合同约定的土地性质是商业用地，现被告建设庆洲河西路并非按商业用地建设，显然改变了土地用途。对证据六的真实性无异议，证明目的有异议，竣工图和规划许可证不能证明预留了规划道路。原告仅预留了规划用地，两者不是一个概念。对证据七的真实性无异议，证明目的有异议，虽该地块部分房屋已经出售，但并未改变该预留地的权利人主体资格，在土地部门登记的权利人仍然是原告。对证据八的真实性无异议，证明目的有异议，被告证明道路经过原告使用的土地，实际上是占用，改变了土地性质和用途。 对原告提交的证据，被告怀宁县人民政府认为：对证据一的三性无异议，对证据二无异议，其中国有建设用地使用权出让合同第十三条第二款作出了约定，对土地利用的要求详见怀宁县住房与城乡建设局提供的规划条件，不得擅自改变用途和现状及其规划要求。对证据三的真实性无异议，规划条件证明了建筑界限东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线24米），同时该规划条件明确建设时应预留道路规划用地，故本案不属于土地管理法第五十八条收回土地的情形。对证据四的真实性无异议，但与本案无关联性，本案争议的是土地而非房屋征收。征收决定上的房屋征收部门是怀宁县住房和城乡建设局，实施单位是石牌镇人民政府，因此怀宁县人民政府不是本案适格被告。对证据五的真实性无异议，但与本案无关联性。对证据六的真实性无异议，但与本案无关联性。对证据七的真实性无异议，但达不到证明目的，不属于占用，该地在出让合同及规划中应预留。 对原告提交的证据，被告怀宁县石牌镇人民政府认为：对证据一的真实性无异议，达不到证明目的，不能证明原告主体适格。对证据二至七的意见同第一被告意见。证据四证明征收部门是怀宁县住房与城乡建设局，怀宁县石牌镇人民政府只是实施单位，怀宁县石牌镇人民政府不是适格被告。怀宁县住房与城乡建设局〔2010〕11号文件明确了规划条件。原告作为《国有建设用地使用权出让合同》的当事人，应履行该合同约定的义务。因此，该预留的规划道路用地不是被告收回的国有土地。 本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据一、二、三、八真实、合法，能证明其具有原告主体资格，并可以证明原告取得涉案地块时，规划条件已明确，要预留道路用地用于庆州河西路建设。证据四是房屋征收决定，与本案收回土地使用权无关联性。证据五、六、七，可证明庆洲河西路已经建设，并使用了原告的预留道路用地。证据九真实、合法，能证明拍卖情况。 两被告提供的证据真实、合法、与本案相关联，能证明原告在拍卖及签订出让合同时均知晓规划条件，规划条件中已明确预留的规划道路用地用于庆洲河西路建设。被告怀宁县石牌镇人民政府提供的证据七，虽可原告在该地块开发建设的房屋部分已出售，但不能证明其没有原告主体资格。 经审理查明：2011年12月，经怀宁县人民政府批准，怀宁县企业改制办公室决定以拍卖方式出让怀宁县食品厂国有建设土地使用权，并委托安徽省信诚拍卖有限公司组织拍卖。在竞买须知中，明确了出让地块基本情况及规划指标，其中宗地一的地块位置：东至庆洲河,南至原农机宿舍及通道，西至街巷，北至通道；出让面积为8179.62平方米；土地用途为商住；规划容积率为≤2.0；建筑界限:东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米）、南与农机宿舍相邻处退征地线4米…。该须知所附的怀宁县建设局《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规划）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**因怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，同时应满足相邻建筑采光、通风、消防的要求，并要符合石牌镇的总体规划。 2011年12月23日,原告通过拍卖出让取得上述宗地的国有建设用地使用权。2013年元月11日，怀宁县企业改制办公室将该宗土地移交给原告。2013年3月4日原告与怀宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。其后，原告将该宗土地用于帝豪商都小区开发建设,现小区建设已竣工，部分房屋已对外出售。 2018年10月16日，怀宁县发展和改革委员会作出《关于怀宁县石牌戏曲文化特色小镇庆洲河西路工程项目建议书的批复》（怀发改许可〔2018〕69号），同意新建长1.8米，红线宽24米道路及配套绿化、照明等。2019年庆洲河西路工程项目开始建设,原告出让取得的上述地块东侧规划道路用地被用于庆洲河西路修建。原告认为两被告根据公共利益需要征收其规划道路用地建设庆洲河西路，应当依程序征收并给予补偿，遂提起诉讼。 本案争议的焦点是：原告主体是否适格；两被告是否应当对原告作出补偿。 本院认为：原告在取得涉案地块国有建设用地使用权后，利用该地块建设开发了帝豪商都小区，该工程已竣工验收，部分房屋已对外进行了销售。《中华人民共和国物权法》第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。涉案地块中的规划道路用地现被用于建设庆洲河西路，但庆洲河西路属于城镇公共道路，且目前涉案地块的不动产权证仍登记在原告名下，故原告认为被告收回其土地使用权应给予补偿而提起诉讼，具备主体资格，被告认为原告诉讼主体不适格的理由不能成立。 本案中涉案地块东侧的规划道路用地，现被用于庆洲河西路建设，双方当事人对该事实均无异议。双方争议的是将原告预留的规划道路用地用于修建庆洲河西路是否属于收回了原告的国有建设用地使用权，是否应当给予补偿。本院认为，涉案地块国有建设用地使用权在拍卖时，拍卖竞买须知即明确了该宗土地的规划条件。原告在与怀宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》时，合同中也明确了规划条件，即怀宁县建设局《怀宁县食品厂（庆洲河西侧）地块出让规划条）地块出让规划条件》（怀建设规划条件〔2010〕**uo;建筑界限东按石牌镇总体规划庆洲河西路的道路红线宽度24米控制（即东退征地线约24米）；因怀宁县石牌镇总体规划（2004-2020）中南北走向的庆洲河西路穿本地块东侧，建设时应预留规划道路用地，同时应满足相邻建筑采光、通风、消防的要求，并要符合石牌镇的总体规划。”由此可以看出，原告在拍卖取得涉案地块使用权时，已明知地块东侧应预留规划道路用地用于庆洲河西路建设，且原告实际建设帝豪商都小区时，也按规划要求预留了道路用地。现原告已按合同约定的容积率、建筑密度、界限等规划条件进行了建设，被告并没有实施征收原告房屋或收回原告国有建设用地使用权的行为，只是按规划要求在预留的道路用地上建设庆洲河西路，该行为没有违反原告与怀宁县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》约定，也没有侵害原告的合法权益，据此，原告要求被告对其给予补偿的诉讼请求不能成立。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告安徽海中宁置业有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告安徽海中宁置业有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 审 判 员  汪雨情 人民陪审员  李 芳 二〇二〇年九月八日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。