广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终192号上诉人（原审原告欧海兴的法定继承人）：陈雪琼，女，1944年5月17日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区xx工贸公司宿舍。公民身份号码：440************847。委托诉讼代理人：夏文树，广东友邦方达律师事务所律师。委托诉讼代理人：闫婷，广东友邦方达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市南水镇人民政府，住所地：广东省珠海市高栏港经济区南水镇浪白路**。法定代表人：刘旭辉，镇长。委托诉讼代理人：周嘉龙，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：邱小飞，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：孟倩，该局工作人员。委托诉讼代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局，住所地，住所地：广东省珠海市高栏港经济区南水镇南港路**iv>法定代表人：范玉重，局长。参加诉讼行政机关负责人：韦键，副局长。委托诉讼代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。委托诉讼代理人：马竟涛，广东德赛律师事务所律师。上诉人陈雪琼因与被上诉人珠海市南水镇人民政府（以下简称南水镇政府）、珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、珠海市经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局（以下简称高栏港城管执法局）要求确认强制拆除行为违法和行政补偿一案，不服珠海市金湾区人民法院(2019)粤0404行初451号行政裁定，向本院提起上诉。二审期间，上诉人欧海兴去世，其法定继承人陈雪琼参加本案诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2002年5月15日，珠海市人民政府的派出机构临港工业区管委会向珠海市人民政府提交了《关于xx公司低洼地农工住房改造方案的请示》及附件《xx公司低洼地农工住房改造实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》第一条规定，住房改造对象为：凡在1992年12月31日之前登记在册，居住在六队、七队、菜队的住户和该三个队居住在xx花园住宅楼的住户共167户；第二条和第三条规定，职工原住房由政府组织有关部门对房屋进行评估分类作价后由临港工业区进行补偿，如双方协商不成的，由有关主管部门裁定，珠海市xx工贸总公司（以下简称xx公司）提供三种方案，由住户根据自己的实际进行选择其中一种。《实施方案》第五条规定，为了解决农工在租房期间的生活困难问题，对搬迁住户实行生活费补助。住户从搬出旧房之日起到2003年4月，由政府补助生活费10个月。享受人数和年龄时间，以本年度6月10日前户口在册年龄在18周岁（含18周岁）以上每人每个月补助200元，18周岁以下每人每月补助100元。《实施方案》第九条规定，按该实施办法建房或入住口岸办住宅的住户，由南水镇市政服务中心和xx公司负责将房地产权证办理到个人名下，原有住房已领取的房地产权证由政府部门按有关规定收回以旧换新。2002年5月24日，珠海市人民政府办公室作出《关于xx公司低洼地农工住房改造方案的复函》（珠府办函〔2002〕35号），同意工业区管委会按请示中提出的方案妥善处理。2002年6月4日18时20分许，xx公司受临港工业区管委会的委托与欧海兴签订了《xx公司低洼地农工住房改造合同书》，约定1.xx公司一次性补助欧海兴搬家费200元；2.xx公司自欧海兴搬出旧住房之日至2003年4月止补助生活费。经核定，欧海兴一家中，18岁以上有2人，可享受生活费补助每月共400元；3.欧海兴同意接受《实施方案》中规定住房改造对象必须履行的各项职责；4.同意选择《实施方案》第三条规定的补偿方案一（即选择在口岸办住宅楼居住的。由公司向住户提供约75平方米的住房一套和约5平方米的杂物房一间，公司承担建房费80%，住户承担20%），欧海兴需承担20%建房费；5.欧海兴同意将原住房腾空随同附着物和原住房产权有关资料交由xx公司统一处理。合同自签订之日起生效。2002年6月13日上午11时30分许，临港工业区管委会委托评估单位对户主欧海兴（即本案欧海兴）拆迁房屋进行了评估，并制作了《xx分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》，建筑面积共96.35平方米，补偿金额为21638.92元。2002年6月19日，临港工业区管委会委托评估单位对户主欧海兴（即本案欧海兴）拆迁房屋进行了评估，并制作了《xx分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》，建筑面积共429.584平方米，补偿金额为103775.56元。其中，建筑结构为砖混一栏中第三、四、十二列记录为“有证私房面积；87.10平方米；补偿金额计43114.50元”，且表头有一行文字记录“有证面积87.10平方米，用途：个体修理”。以上两份《方案表》均有欧海兴签名确认。2002年7月11日所制《xx公司七队旧房屋拆迁青苗补偿费发放及应收购房款明细表（6月10日前签）》显示，欧海兴应收房屋补偿款125414.48元、青苗补偿4643元，扣除20%购房款8258.83元，最后欧海兴可得补偿款121798.65元。欧海兴对该笔款项已签字领取。经查，应收房屋补偿款125414.48为前述两份《方案表》中确定的补偿金额21638.92元和103775.56元之和。同日所制《xx七队搬迁户搬迁费用发放名单（6月10日前签）》显示，欧海兴已签字领取600元搬迁费。2002年8月至2004年1月《xx公司七队搬迁户生活补助》显示欧海兴户二人于2002年8月至2004年1月每个月均签字领取了搬迁户生活补助400元。2002年7月15日，欧海兴交纳了其应承担的口岸楼购房款8258.83元。《xx公司六、七、菜队农工住房改造不足75平方差额款发放表》显示xx花园（原口岸办楼舍）第2栋一单元401房分给欧海兴，因房屋面积实际只有72平方米，故补款4890元给欧海兴。欧海兴签字领取了上述款项。2007年7月，珠海xx玩具有限公司（以下简称xx公司）获发珠国土用字第2007-037号《建设用地批准书》，准予该公司以出让方式取得坐落于珠海高栏港经济区精细化工区xxxx的63428平方米土地使用权。经市自然资源局复查数据，欧海兴诉称涉案房屋所在土地范围已位于前述xx公司用地范围内。2008年1月，原珠海市房地产登记中心作出珠房登金（公告）〔2008〕3号《公告》，声明根据珠委办〔2001〕29号文和珠府办函〔2002〕35号复函等精神，xx公司六队、七队和菜队范围内的房屋已拆迁并按文件给予了安置补偿，该拆迁范围内相关土地使用证已依法被办理了注销登记，限自登报之日起十日内将其土地使用证交回原珠海市房地产登记中心金湾分中心，原土地使用权人逾期不交回，《土地使用证》作废。上述作废范围包括了欧海兴的“珠府国用字1990-040******376号土地使用证”、“珠府国用字1990-040******399号土地使用证”。其中，“珠府国用字1990-040******399号土地使用证”系欧海兴所主张其享有案涉房屋权益的凭证。2019年10月28日，欧海兴以“珠府国用字1990-040******399号土地使用证”为权属凭证，主张其位于珠海市xx农场xx分场七队房地产（面积87平方米）被南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局拆除，诉至一审法院，请求确认拆除行为违法并要求行政补偿。欧海兴的一审诉讼请求为：1.判令确认南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局拆除欧海兴位于珠海市xx农场xx分场七队房地产（面积87平方米，国有土地使用证号：珠府国用总字**/字1990第**）的行政行为违法；2.判令南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局向欧海兴支付房地产拆迁补偿款1914000元（暂按当前同地段房产商铺市场价20000元/平方米，房屋建筑面积87平方米的1.1倍计算）；3.判令南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。欧海兴在本案中诉请确认违法的是南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局强制拆除行为，其认为南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局此次拆除了案涉房屋（地点：（地点海市xx农场xx分场七队；面积：87平方米；国有土地使用证号：珠府国用字1990-040******399号，以下简称“案涉房屋”），并因此要求行政补偿。首先，欧海兴提交的证据《通告》（2019年4月22日）和《清拆通知书》（2019年6月14日）均无特定户主名称，清理的对象系xx路片区违法占地、违法建设的建（构）筑物、违法乱堆放物品等；证据四张照片没有具体拍摄时间，也体现不出具体位置。故欧海兴提交的上述证据无法证明南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局强制拆除的房屋系欧海兴所称的案涉房屋。退一步说，即使南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局强制拆除的房屋系欧海兴所称的案涉房屋。根据已查明的事实，案涉房屋安置补偿事宜早在2002年与欧海兴进行了约定并签订了《xx公司低洼地农工住房改造合同》。xx公司已按照合同书的约定向欧海兴支付了案涉房屋及青苗的补偿款，并且支付了相关的搬迁费、生活补助费、房屋差额补偿款，欧海兴领取了前述款项、办理了口岸办住宅楼选房相关手续，自行搬离了案涉房屋，相应的珠府国用字1990-040******399号土地使用证亦已被公告作废，欧海兴不再对案涉房屋享有权益。综上，无论从哪个角度思考，欧海兴与被诉强制拆除行为均没有利害关系，其起诉不符合立案条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回欧海兴的起诉，一审案件受理费人民币50元，退回欧海兴。当事人二审诉辩主张上诉人陈雪琼的二审诉讼请求为：撤销一审行政裁定，发回一审法院重审。其具体理由如下：一、上诉人为案涉房地产权利人，为本案适格上诉人。首先，上诉人依法享有案涉房地产权证（国有土地使用证：珠府国用总字第0405号/字1990第1700399号），为案涉土地权利人，非经法定程序不得注销案涉土地权证，更不得拆除。其次，案涉房屋为商铺，在拆迁过程中并未办理房屋安置补偿手续，且珠海市房地产登记中心金湾分中心出具的暂不注销产权证说明，可以认定，案涉房屋的产权证因为没有实物置换并未被注销。上诉人在七队有两处房地产，产权证号分别为1700376号和1700399号，其中1700376号为住宅，此前已按照《实施方案》规定与xx公司就拆迁补偿达成了协议，补偿方式为：货币补偿加置换房产，对此上诉人没有异议。而本案讼争的是上诉人所属的1700399号商铺。上诉人与xx公司未能按照房地产拆迁改造实施方案规定签订书面拆迁补偿协议及房产置换协议，xx公司没有为上诉人提供农工安居房，上诉人也未将案涉房产证上交。可见，案涉房屋被上诉人并未完全履行拆迁安置补偿的全部手续，上诉人案涉土地使用证合法有效，任何单位非依法定程序不得强制注销。2008年6月4日，珠海市房地产登记中心金湾分中心出具《关于珠房登金[2008]号公告的情况说明》明确：尚未申办农工安居房房地产权证前，暂时不注销原土地使用证。一审法院认为上诉人办理了口岸住宅楼选房相关手续，将1700376号住宅房已经安置事实与案涉房屋未实施安置未被注销产权证混为一谈，是完全错误的。二、一审裁定认定案涉被强制拆除的商铺体现不出具体位置，无法证明被上诉人强制拆迁的房屋系上诉人所称的涉案房屋，该认定违背基本事实，应予以撤销。虽然《通告》《清拆通知书》无具体的户主名称，清拆的范围为xx路片区所谓的“违法建筑”，但根据市自然资源局提交的证据10《案涉房屋用地位置对比示意图》可见，案涉房屋即包括在该片区之中；另外，根据高栏港城管执法局提交的证据9中标通知入库框架协议拆除整治项目合同以及其在一审庭审中亦认可，是三被上诉人联合拆除了案涉房屋，一审法院却认为上诉人无证据证明被上诉人强制拆除的房屋是案涉房屋显然错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，并且《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款规定：“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。而本案的通告、通知针对xx路片区物定的主体实施，并且是以“拆违”之名，实施拆迁之实。可见，本案上诉人为适格上诉人，一审法院以上诉人与被上诉人强制拆除行为没有利害关系，起诉不符合立案条件为由，驳回上诉人的起诉，没有事实及法律依据。因三被上诉人在没有全部履行拆迁补偿安置手续的情况下，违法征收并拆除上诉人合法的房地产，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起行政诉讼。恳请二审法院查明事实后，依法撤销一审裁定并发回重审，以维护上诉人合法权益。被上诉人南水镇政府答辩称：首先，上诉人与案涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。上诉人提交的证据不能证明清拆整治工作拆除的房屋为其所称案涉房屋。上诉人补充提交的照片和视频只能说明在视频所示地点实施了清拆整治工作，而无法证明拆除的房屋为其所称案涉房屋。即便是退一步说清拆整治工作拆除的房屋为上诉人所称案涉房屋，上诉人与案涉房屋拆除行为之间亦不具有法律上的利害关系。根据一审中市自然资源局、高栏港城管执法局提供的证据和事实，早在2002年，上诉人已经就案涉房屋的拆迁补偿签订了相关合同，并取得了相应的补偿和安置，上诉人对案涉房屋已没有权属关系。2008年政府相关部门已公告注销案涉房屋的产权证。因此,2019年4月份政府的相关清拆整治行为与上诉人无关，上诉人与案涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。其次，三被上诉人根据清拆方案实施清拆整治工作,是根据职能分工，各司其职。假设上诉人是案涉房屋权利人，有权起诉，南水镇政府也不是本案适格被告，上诉人的起诉也应予驳回。本次对南水镇下xx路片区建（构）筑物的清拆整治，系对珠海市政府“三清三拆三整治”工作的贯彻落实，根据《南水镇xxx路片区环境综合整治工作方案》的规定，南水镇政府只是协同配合相关执法部门进行清拆工作，并不是清拆的行政执法主体。承担本案清拆工作的责任单位为高栏港城管执法局，负责牵头送达清拆通知书，委托机构评估违建清拆费用、制定清拆工作方案。南水镇政府聘请的第三方公司所实施的清拆行为也仅为配合高栏港城管执法局实施违法建筑清拆的执法工作。清拆工作方案的实施系由高栏港城管执法局指示，南水镇政府亦是在其制定的工作方案的指示下进行，提供的是拆除建筑物的服务。上诉人的上诉理由没有依据，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市自然资源局答辩称：一、上诉人主张其具有本案原告诉讼主体资格的上诉理由，缺乏依据支持，不能成立。现有证据显示，早在2002年，上诉人已经就案涉房屋的拆迁补偿签订了相关合同，欧海兴已获得案涉房屋改造事宜的全部补偿，依照欧海兴与xx公司双方约定，案涉房屋应已交由xx公司方面统一处理。2008年政府相关部门已公告注销案涉房屋的产权证。案涉房屋所在土地范围，已另行出让由xx公司使用。因此,上诉人与案涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。二、市自然资源局并非本案适格被告，上诉人追加市自然资源局为本案被告的理由缺乏依据，不能成立。本案中，市自然资源局既不是案涉房屋改造合同签约当事人，也不是负责组织实施2002年xx公司低洼地农工住房改造的行政机关，亦没有实施过上诉人所称的拆除行为，上诉人要求将市自然资源局追加为本案被告，没有依据。至于上诉人在一审程序中提及的《通告》和《清拆通知书》，两份文书系面向不特定对象发出的通告通知文件，通知内容系进一步催促、催告相关对象应当及时自行清理搭建物及堆放物品，原珠海市国土资源局执法监察支队高栏港大队南水中队配合政府美化居住环境的“三清三拆行动”需要在两份文书上共同盖章，上诉人以此为由追加市自然资源局为本案被告，同样缺乏依据。一审裁定驳回欧海兴的起诉，认定事实清楚、适用依据正确，上诉人的上诉理由与事实不符，请二审法院驳回其上诉请求。被上诉人高栏港城管执法局答辩称：首先，一审裁定已查明上诉人陈雪琼所主张的房产已获得补偿，且相关房产权证已登报注销。xx公司受临港工业区管委会的委托与欧海兴签订《xx公司低洼地农工住房改造合同书》，合同内容并未区分征收补偿仅针对住宅，而是欧海兴名下有证房产。根据欧海兴签字确认的《xx分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》记载，建筑面积共429.584平方米，补偿金额103775.56元，有证私房面积87.10平方米，补偿金额计43114.50元，其中87.10平方米对应1700399号土地使用证上显示的面积。xx公司已按照合同约定支付了上诉人所称1700399号商铺的补偿款，后珠府国用字1990-040*-1700399号土地使用证已公告注销。因此上诉人不再对案涉房屋享有权益，一审裁定认定欧海兴非适格原告正确。其次，一审法院法律适用正确。根据法庭调查事实认定，上诉人与其诉求的案涉房屋之间已无利害关系，不符合立案条件，应裁定驳回起诉。上诉人的上诉请求不成立，请二审法院驳回其上诉请求。二审查明的事实二审期间，上诉人陈雪琼提交一份证据材料：被诉的拆除房屋的照片和视频资料。主张上述证据可以证明，案涉被强制拆除的房屋就是被上诉人本次拆迁的房屋，还可以证明被上诉人拆除案涉房屋的具体时间。被上诉人南水镇政府、被上诉人市自然资源局、被上诉人高栏港城管执法局均认为，该份证据不认为是新的证据，不认可其证明作用，不能证明时间和位置，且该份证据应该是在一审提交图片和照片，与一审提交的照片没有实质上的区别。经审核，本院认为，上诉人陈雪琼二审提交的证据材料不属于二审新证据，亦无法证明其主张，不予采信。另查明，原审原告欧海兴在二审期间去世，陈雪琼系欧海兴配偶。欧海兴与陈雪琼之养女欧小明，明确放弃了参与本案诉讼的权利。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，上诉人陈雪琼早在2002年已就案涉房屋安置补偿事宜与xx公司签订了《xx公司低洼地农工住房改造合同书》，xx公司已按照合同书的约定向上诉人支付了房屋拆迁青苗补偿款、相关的搬迁费、生活补助费、租房费，并退回职工部分建房费，上诉人陈雪琼领取了前述款项并自行搬离了案涉房屋，珠府国用字1990-040******376号和珠府国用字1990-040******399号土地使用证亦已被公告作废，陈雪琼不再对案涉房屋享有权益，无权再就房屋拆除行为提起行政诉讼。上诉人陈雪琼上诉称其仅就珠府国用字1990-040******376号住宅的拆迁安置补偿达成了协议，而另一套珠府国用字1990-040******399号案涉房屋并未与xx公司签订拆迁安置协议及房屋置换协议的说法，与本案现有证据不符，不予采信。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  唐智文审判员  宋义明审判员  陈义伟二〇二〇年九月二十四日书记员  雷 晨