广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终901号之一 上诉人（原审原告）钦州市桂南塑料化工厂，住所地钦州市青年水闸水利电力管理处大院内。 法定代表人黄坚贤，厂长。 被上诉人（原审被告）钦州市钦北区人民政府，住所地钦州市钦**行政信息中心**。 法定代表人黄治华，区长。 委托代理人陈贤建，钦州市钦北区工信局工作人员。 委托代理人谢钻，广西环洋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）钦州市人民政府，住所地钦州市永福东大街**。 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人姚瑶，北京大成（南宁）律师事务所律师。 委托代理人翁菽伶，钦州市司法局工作人员。 原审第三人钦州林氏塑料厂，，住所地钦州市青年水闸水利电力管理处大院内 法定代表人林式洪，厂长。 原审第三人钦州市钦北区李显钦塑料制品厂，原住所地钦州市青年水闸水利电力管理处大院内，现住所地钦州市钦**小董镇那坎路**。 -2- 法定代表人李显钦，厂长。 委托代理人李明先，系李显钦父亲。 原审第三人钦州市五金塑料瓶盖厂分厂，，住所地钦州市青年水闸水电管理处内 法定代表人杨华金，负责人。 上诉人钦州市桂南塑料化工厂（以下简称桂南塑料厂）因与被上诉人钦州市钦北区人民政府（以下简称钦北区政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）及原审第三人钦州林氏塑料厂（以下简称林氏塑料厂）、钦州市钦北区李显钦塑料制品厂（以下简称李显钦塑料厂）、钦州市五金塑料瓶盖厂分厂（以下简称五金塑料厂）行政答复及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人桂南塑料厂的法定代表人黄坚贤，被上诉人钦北区政府的委托代理人陈贤建、谢钻，被上诉人钦州市政府的委托代理人姚瑶，原审第三人林氏塑料厂的法定代表人林式洪，原审第三人李显钦塑料厂的委托代理人李明先，原审第三人五金塑料厂的法定代表人杨华金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂座落钦江岸边，位于钦州市青年水闸水利电力管理处大院内，而大坝的下游属钦州市水务公司第一水厂抽取生活用水的一级水源保护区范围。这些企业均是钦州市青年水闸水利电力管理处自1995年以来，为解决经济困难，解决拖欠员工工资并发挥小水电的优势而先后引进的以生产塑料产品为主的小型企业，这些小型塑料厂均座落在钦州市青年水闸水利电力管理处的大院 -3- 内，并且，这些小型企业均取得工商营业执照，并在许可的范围内从事塑料产品的生产。钦州市环境保护局分别于2014年向李显钦塑料厂发放临时排放污染物许可证（有效期自2014年12月12日至2015年12月11日止），于2018年向林氏塑料厂发放临时排放污染物许可证（有效期自2018年1月17日至2019年1月16日止）。钦州市环境保护局分别于2013年1月至3月、2014年1月至3月、2016年1月至3月向桂南塑料厂收取污染物排污费69元、69元、70元。2018年7月23日，钦州市青年水闸水利电力管理处以钦水水闸〔2018〕42号《关于请求明确钦州市青年水闸管理处大院内各厂家能否恢复生产的函》（以下简称《询问函》）向钦北区政府请示。2018年8月13日，钦北区政府作出《关于钦州市青年水闸管理处大院内各厂家能否恢复生产的复函》（以下简称《复函》）答复，以钦州市青年水闸水利电力管理处大院内的7家企业位于第一水厂一级水源保护地，从贯彻落实中央环保政策，保障钦州市饮用水源安全等方面出发，要坚决予以取缔。随后，桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂向钦州市政府申请复议，请求钦州市政府撤销钦北区政府作出的《复函》。钦州市政府受理后，依法定程序进行审查，于2019年1月2日作出钦政复决字〔2019〕2号《钦州市人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称《2号驳回复议申请决定》），以《复函》属于内部行政行为，并不向申请人送达，有法定监管职权的行政机关也未依据《复函》作出具体行政行为，《复函》内容也没有直接对申请人发生法律效力。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第二项的规定，驳回了行政复议申请。现钦州市青年水闸水利电力管 -4- 理处已对桂南塑料厂，林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂采取了停电措施，并于2018年8月21日以钦市水闸〔2018〕51号《关于解除与钦州市青年水闸管理处大院内各厂家签订的合同（协议书）关系及要求尽快搬迁处置的通知》（以下简称51号通知），这些塑料厂均已停产。至今钦北区政府尚未对桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂实施行政强制执行行为。 另查明，2018年3月，广西区环境保护厅以桂环函〔2018〕745号《关于2018年3月及一季度国家考核断面水质超标预警的函》致函钦州市政府，该函明确指出了钦州市钦江东等3个断面水质达不到考核目标要求并呈恶化趋势，如果断面水质不能好转甚至继续下降，我区将不能完成《广西水污染防治目标责任书》地表水优良率96.2%考核目标，自治区和相关市县将面临被问责的风险。2018年4月17日，钦州市政府召集下属有关部门参加的钦政阅〔2018〕35号《关于研究钦江水质提升工作的会议纪要》会议，根据广西区环保厅预警通报：2018年第一季度，钦州市钦江东监测水质从上年同期III类下降至IV类，属重污染，形势十分严峻。这次会议的主要任务是要清理取缔市区内钦江及内河沿岸的“散、乱、污”企事业及小作坊，禁止生产污水直排钦江。2018年5月17日，钦州市政府召开了钦江水环境综合整治第三次工作例会（钦政阅〔2018〕59号），要求市环保局要加强水质监测，增设监测断面并加强监测频次（每周监测1次），及时掌握钦江各河段水质变化状况，查清各主要污染源对水质的影响程度。2018年6月4日，钦州市政府以钦政阅〔2018〕74号《钦江流域水环境综合整治工作集体约谈会议 -5- 纪要》召开钦江流域水环境综合整治工作集体约谈会，对钦南区人民政府、钦北区政府及市水利局、市政管理局、市水产畜牧兽医局、市开投集团公司等有关责任单位领导约谈，要求各责任单位加大对钦江流域水污染的整治力度，各主要领导要高度重视，亲自研究、亲自部署、亲自过问、亲自督办，对不按照完成任务，工作没有明显进展和成效，严重影响钦江、大榄江水质提升的责任单位和责任人，要启动问责。 原审认为，桂南塑料厂与林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂虽然自上世纪九十年代开始取得在钦州市青年水闸水利电力管理处大院内合法开办塑料厂的生产经营资格，也向环保部门交纳排污费而获得继续生产的许可，但随着国家社会经济发展的变化，以及国家法律、法规、政策的改变，以牺牲环境换取GDP数字的时代已不符合当今构建和谐社会的要求，所以，建设绿水青山的宜居人文环境已成为各级人民政府中心工作之一。钦北区政府作出《复函》的对象是钦州市青年水闸水利电力管理处，并不是桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂。从表面上看，《复函》的内容导致了桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂的停产，似乎外化了，但实际上《复函》的内容并没有被有关的行政机关去真正执行，未形成具有行政法律关系的行政行为，不构成《复函》的内容被实质外化的实际行政效果。况且，钦北区政府也没有对桂南塑料厂及林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂实施行政强制执行措施，不存在钦北区政府的《复函》因外化而损害桂南塑料厂及林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂合法权益的问题。其实，钦州市青年水闸水利电力管理处根据该《复函》向其大院内的各生产厂家采取的 -6- 断电措施以及书面通知大院内的各厂家解除房屋、场地的租赁合同并限期搬迁等行为，属钦州市青年水闸水利电力管理处与桂南塑料厂及林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂平等民事主体之间的民事法律关系，钦州市青年水闸水利电力管理处的这些行为也是为了配合当地政府对钦江污染的治理。如果桂南塑料厂与林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂认为钦州市青年水闸水利电力管理处作出的单方断电和解除租赁合同的民事行为造成其停产等经济损失，可另寻其他的救济途径解决。至于桂南塑料厂和林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂是否能搬迁到新的工业园区继续生产经营的问题，应由桂南塑料厂和林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂与当地政府另行协商解决。因此，桂南塑料厂的诉讼主张没有事实根据和法律、法规依据，其诉求理由不能成立，该院不予支持。钦州市政府的《2号驳回复议申请决定》认定事实清楚，适用法律正确，驳回桂南塑料厂及林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂的复议申请恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决：一、驳回桂南塑料厂要求撤销钦北区政府《复函》的诉讼请求；二、驳回桂南塑料厂要求撤销钦州市政府《2号驳回复议申请决定》的诉讼请求；三、驳回桂南塑料厂要求责令钦州市政府重新作出复议决定的诉讼请求；案件受理费人民币50元中，由桂南塑料厂负担。 上诉人桂南塑料厂上诉称，（一）原审判决认定案件事实错误、适用法律错误，钦北区政府的具体行政行为不合法。1.原审判决认为“被告钦北区政府作出的《复函》的对象是钦州市青年 -7- 水闸水利电力管理处，不是原告及第三人，从表面上看，《复函》的内容导致了原告及第三人的停产，似乎表面外化了，但实际上《复函》的内容并没有有关的行政机关真正执行，未形成具有行政法律关系的行为，不构成《复函》的内容被实质外化的实际行政效果，况且钦北区政府也没有对原告及第三人实施行政强制措施，不存在钦北区政府的《复函》因外化而损害原告及第三人的合法权益问题……”是错误的。《复函》实际上就是对桂南塑料厂等行使行政禁令，已经构成外化。钦州市青年水闸水利电力管理处根据《复函》的内容，执行钦北区政府的停产、停电行政指令，直接损害了桂南塑料厂等工厂的合法权益。2.桂南塑料厂没有排污等行为，钦北区政府“一刀切”的取缔、关停的行政行为不合法，属于主观猜测，泛滥实施行政禁令，没有任何根据，明显超出法律的授权范围。（二）桂南塑料厂等工厂的合法权益应受到保护。1.原审认为因钦州市青年水闸水利电力管理处作出单方断电和解除租赁合同的民事行为造成的经济损失应寻求其他法律救济途径解决错误。本案不是单纯的民事行为，钦州市青年水闸水利电力管理处的断电等措施均来自向钦北区政府请示得到的《答复》。原审法院割裂钦北区政府《答复》对钦州市青年水闸水利电力管理处负有的行政管制作用，不符合案件事实，应予纠正。2.桂南塑料厂等相关工厂在水源保护区下游末端边缘，水源保护区位置高并有水闸堤坝，厂区位置低，桂南塑料厂所在地的雨水和地表水均同钦州市青年水闸水利电力管理处职工宿舍水用同一渠道排出，并不逆流进入水源保护区，不存在污染行为。3.桂南塑料厂支持保护环境的国家政策，但桂南塑料厂三十 -8- 年来一直依法生产无一超标排污、污染环境的记录。钦北区政府、钦州市政府在作出“一刀切”的停产整顿行政禁令时，没有考虑桂南塑料厂及相关工厂的合法权益，也未妥善解决工厂迁移及安置问题，对造成的经济损失应予补偿。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销《2号驳回复议申请决定》和《复函》，判令钦州市政府重新作出复议决定；3.本案全部诉讼费用由钦北区政府、钦州市政府承担。 被上诉人钦北区政府辩称，其作出的《复函》所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，并且《复函》属于内部文件。原审在查明案件事实的基础上，对《复函》和《2号驳回复议申请决定》的适用法律及程序合法性方面进行了全面审查，原审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人钦州市政府辩称，钦北区政府作出《复函》的对象是钦州市青年水闸水利电力管理处，具有法定监管职权的行政机关也没有依据《复函》对桂南塑料厂、林氏塑料厂、李显钦塑料厂、五金塑料厂作出拆除、行政处罚等具体行政行为，《复函》的内容没有直接对上述主体产生实际影响，不构成外化的效果。至于钦州市青年水闸水利电力管理处向上述主体通知解除签订的协议并要求搬迁的问题，属于合同纠纷，应由民事法律途径解决。《复函》对上述主体的权利义务不产生实际影响，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。其查明案件事实后，作出《2号驳回复议申请决定》，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原审判决驳回桂南塑料厂的诉讼请求事实 -9- 清楚，证据确实充分，适用法律依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人林氏塑料厂述称，同意上诉人桂南塑料厂的上诉意见。原审判决认定事实错误，适用法律错误，应撤销原判。 原审第三人李显钦塑料厂述称，根据钦州市青年水闸水利电力管理处提供的资料证实，该管理处是根据上级指示于2018年6月11日对大院内各厂家实行了限电、停产措施。2018年6月26日，钦北区政府下属机构长田街道办事处向青年钦州市青年水闸水利电力管理处大院内的厂家发放了《关于依法取缔环保不达标“小散乱污”企业的通告》，无视其厂守法经营、证件齐全、无任何污染的情况，“一刀切”;地强令立即停产2018年8月13日，钦北政府《复函》钦州市青年水闸水利电力管理处，明确指出对钦州市青年水闸水利电力管理处大院内七家企业坚决予以取缔。2018年10月26日，其厂在钦北工商部门办理工商户变更登记申请时，被告知钦北政府己指示厂址搬迁后才能办理相关手续。钦北区政府超越、滥用职权的内部行政行为，已严重侵害其厂的经营自主权，明显不当。钦北区政府的内部行政行为已严重外化，导致各厂家停电停产一年多，造成极大经济损失。钦州市政府没有认真按事实行使复议权，有意偏袒钦北区政府，驳回申请人的复议申请是错误的。原审不以事实为依据、法律为准绳，没有依法审判，草率判决，处理不当。综上，请求撤销原审判决，依法作出裁判。 原审第三人五金塑料厂述称，同意桂南塑料厂、林氏塑料厂、李显钦塑料厂的意见。钦州市青年水闸水利电力管理处属于钦北 -10- 区政府辖区的机构，该管理处经向钦北区政府去函，钦北区政府作出本案《复函》，内容涉及对上诉人等7家企业进行限电停产和取缔，是对钦北区长田街道办2018年6月26日作出《关于依法取缔环保不达标“小散乱污”企业的通告》的确认，性质上属于行政禁令，侵犯各相关企业的合法权益，属于可诉的行政行为。同时，《复函》本质上还是行政处罚行为，属于行政处罚中的“责令停产停业”类型，钦北区政府作出《复函》处罚前，并未查明相关事实，告知当事人相应的权利义务，处罚程序不合法。钦州市政府作出《2号驳回复议申请决定》错误。请求二审支持上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明，桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂座落于钦州市青年水闸水利电力管理处大院内。2018年7月23日，钦州市青年水闸水利电力管理处以《询问函》，就其大院内7家厂家是否整改到位，恳请钦北区政府组织相关部门进行复核。2018年8月13日，钦北区政府作出《复函》答复，钦州市青年水闸水利电力管理处大院内的7家企业位于第一水厂一级水源保护地，从贯彻落实中央环保政策，保障钦州市饮用水源安全等方面出发，要坚决予以取缔。上述各厂均已停产。桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂向钦州市政府申请行政复议，请求撤销钦北区政府作出的《复函》。钦州市政府受理后，以《复函》属于内部行政行为，于2019年1月2日作出《2号驳回复议申请决定》，驳回了桂南塑料厂、林氏塑料厂、五金塑料厂、李显钦塑料厂行政复议申请。桂南塑料厂不服，于2019年4月11日向钦州市中级人民法院提起诉讼，请 -11- 求：撤销《复函》和《2号驳回复议申请决定》，责令钦州市政府重新作出复议决定。钦州市中级人民法院于2019年7月25日作出（2019）桂07行初32号行政判决，驳回了桂南塑料厂的诉讼请求。 本院认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项的规定，裁定如下： 一、撤销钦州市中级人民法院（2019）桂07行初32号行政判决； 二、本案发回钦州市中级人民法院重审。 上诉人钦州市桂南塑料化工厂预交的二审案件受理费50元予以退还。 审 判 长  朱燕峰 审 判 员  熊 梅 审 判 员  韩胜强 二〇二〇年九月二十九日 法官助理  满 衍 -12- 书记员赵小柳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。