湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂1125行初135号原告湖北长舟盐化有限公司，住所地湖北省应城市东马坊枣林路**。统一社会信用代码：91420981695133124Q。法定代表人陈义林，董事长。委托代理人魏东，湖北山河律师事务所律师，执业证号：14201199810716742，代理权限：代为调查、提出证据、代为出庭、承认、放弃、变更诉讼请求、和解、接受调解、提起反诉、提起上诉、申请撤诉、签收法律文书等。委托代理人李梦瑶，湖北山河律师事务所律师，执业证号：14201201811067899，代理权限：代为调查、提出证据、代为出庭、承认、放弃、变更诉讼请求、和解、接受调解、提起反诉、提起上诉、申请撤诉、签收法律文书等。被告浠水县市场监督管理局，住所地浠水县车站大道**。统一社会信用代码：11421125MB168116XD。法定代表人王晋熠，局长。委托代理人胡艳雄，浠水县市场监督管理局法制股股长。代理权限为代为应诉、答辩，提交证据，参加庭审，签收法律文书等。委托代理人胡新文，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号：14211200110258253。代理权限为代为应诉、答辩，提交证据，参加庭审，签收法律文书等。被告浠水县人民政府，住，住所地：浠水县十字横街**/div>法定代表人付宇，县长。委托代理人周涛，浠水县司法局副局长，代理权限为一般代理。委托代理人贺国兵，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号：14211200310695909，代理权限为一般代理。原告湖北长舟盐化有限公司不服被告浠水县市场监督管理局、被告浠水县人民政府行政处罚决定及复议决定一案，于2019年10月28日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，在湖北长舟盐化有限公司诉浠水县市场监督管理局行政强制措施一案的二审判决确定之后，于2020年5月7日公开开庭审理了本案。原告湖北长舟盐化有限公司的委托代理人魏东、李梦瑶，被告浠水县市场监督管理局的负责人周**及其委托代理人胡新文、胡艳雄，被告浠水县人民政府的委托代理人周涛、贺国兵等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。浠水县市场监督管理局于2019年7月9日对湖北长舟盐化有限公司作出浠市监处字〔2019〕264号行政处罚决定：没收扣押的食盐35吨，处以货值19倍罚款7022400元。浠水县人民政府于2019年10月11日作出浠政复决字〔2019〕34号行政复议决定，维持该行政处罚决定。原告湖北长舟盐化有限公司诉称，原告系民营国家食盐定点生产许可、定点批发许可的食盐生产知名企业。原告于2016年底取得了《食盐定点生产企业证书》、《食盐批发许可证》、《食品经营许可证》，2018年12月，通过换证验收，取得了新的《食盐定点生产企业证书》及《食盐定点批发企业证书》。从2017年1月份国家盐改政策开始至今，原告严格按照发改委、工信部的211号、585号、604号文件依法依规对原告生产的食盐进行跨区域批发经营。2017年11月，原告聘用浠水县人杨平（与其签订合法劳动合同并依法为其缴纳社会保险），在浠水县以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐销售，销售点为杨平的浠水县顺意食品商行，该商行依法取得了《营业执照》和《食品经营许可证》。2019年4月，被告一工作人员到原告浠水备货仓库在进行检查后，武断认为是杨平个人非法从事食盐转批，并以此为名，对该仓库的35吨食盐口头宣布现场查封，后被告一于5月13日以无证无照经营为由对原告作出《实施行政强制措施决定书》（文号：浠市监扣〔2019〕49号），将属于原告的35吨食盐异地扣押到浠水县盐业公司仓库。2019年6月12日，被告一对原告作出《延长行政强制措施期限决定书》（文号：浠市监延强〔2019〕6号）将扣押期限延长至7月12日。2019年7月9日，被告一以原告经营违反《食品安全法》第三十五条第一款之规定，构成未经许可从事食品经营为由，作出《行政处罚决定书》（文号：浠市监处字〔2019〕264号），决定1、没收扣押的食盐35吨，2、处以货值金额19倍罚款7022400元。原告收到该《行政处罚决定书》后在法律规定的期限内向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，该复议申请由黄冈市市场监督管理局移交被告二，被告二受理后于2019年10月11日作出维持被告一行政处罚决定的复议决定书。原告认为：（一）被告一作出的行政处罚决定书逻辑论证错误，对于《食品安全法》第三十五条第一款之规定作出了扩大理解，处罚决定并无法定依据，应予撤销。首先，该处罚决定书对违法事实的认定引用的是《食品经营许可管理办法》第四条之规定，但处罚依据却引用《食品安全法》第三十五条第一款之规定，错误地认为如不符合国家食品药品监督管理总局发布的《食品经营许可管理办法》这一部门规章第四条关于食品经营许可实行一地一证的规定，即为违反《食品安全法》第三十五条第一款：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。”对于食品经营应取得食品经营许可证的规定。但《食品安全法》仅规定食品经营需要取得许可，并无关于“一地一证”的规定，原告严格按照该法律规定办理了《食品经营许可证》，不存在“未经许可从事食品经营”的行为。该行政处罚决定在认定违法事实时引用下位法《食品经营许可管理办法》之规定，但做出处罚时，处罚依据却为上位法《食品安全法》，被告一错误扩大理解《食品安全法》对于食品经营许可的规定，加重了原告的权利负担，该处罚决定并无法律依据，应予撤销。其次，《食品安全法》第一百五十一条明确规定：“转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。”，即在《食品安全法》未对食盐的安全管理做进一步特殊规定时，食盐这一特殊食品适用其他“法律”或“行政法规”的规定，但《食品经营许可管理办法》仅为部门规章，不属于该条规定中的“法律”抑或“行政法规”，依法不应适用于食盐。而在《食盐专营办法》这一关于食盐的特别行政法规第十三条第二款明确规定：“食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书。”食盐定点生产企业取得食盐定点批发企业证书即可开展食盐批发业务的情况下，被告一错误适用《食品经营许可管理办法》第四条之规定，认为原告还需在浠水县当地办理食品经营许可证，系错误扩大理解《食品安全法》第三十五条第一款之规定，且被告一对《食品安全法》第一百五十一条关于食盐特殊规定的这一法条视而不见，其行政处罚决定逻辑错误，无法定依据，应予撤销。再次，依据《公司法》第十四条之规定，分公司不具有法人资格，为公司的分支机构，可依法使用公司的资质及证照从事公司经营范围内的业务，其经营过程中的民事责任由公司承担。原告在浠水县自建分公司，已按照《公司法》之规定办理了分公司营业执照，依法可使用公司的资质和证照开展食盐批发及经营业务，在原告已合法持有食品经营许可证的情形下，被告一错误认定原告在浠水县当地为“无证经营食盐”，属事实认定错误。最后，对于私权利而言，依据“法无禁止即可为”的原则，在目前并无任何法律及行政法规规定已取得《食盐定点批发企业证书》的食盐经营企业在跨区从事食盐销售业务时，还需在当地另行办理《食品经营许可证》的情况下，原告在浠水县当地的食盐销售业务不存在任何违法情形，被告一作出该行政处罚决定事实认定不清，法律适用错误，依法应予撤销。（二）原告合法持有经营范围为全国的食盐定点批发企业证书，有权在全国范围内销售食盐，原告在浠水县销售食盐证照齐全，不存在行政违法行为，被告一做出的行政处罚决定事实认定不清，依法应予撤销。原告为依法成立的盐业公司，合法持有企业营业执照、食品经营许可证及湖北省经济和信息化厅核发的食盐定点生产企业证书、食盐定点批发企业证书（经营范围：全国），且前述许可文件均处在有效期内。依据国务院发布的《食盐专营办法》第十四条第二款：“食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。”之规定，原告已取得经营范围为全国的食盐定点批发企业证书，有权在包括浠水县地区以内的全国范围内销售食盐。湖北省人民政府发布的《关于印发湖北省盐业体制改革实施方案的通知》（文号：鄂政发（2016）80号）第三条第四款：“（四）改革食盐生产批发区域限制。取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道，以自有品牌开展跨区域经营，实现产销一体，或者委托有食盐批发资质的企业代理销售。取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省范围内开展跨区经营。”已明确取消了食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许食盐批发企业开展跨区经营，且该规定并未要求食盐批发企业跨区经营须办理除食盐定点批发企业证书以外的其他行政许可证照，在湖北省经济和信息化厅已通过核发食盐定点批发企业证书的行政许可方式许可原告在全国范围内批发食盐的情形下，被告一错误认定原告“无证经营食盐”，属事实认定错误。（三）被告一非为适格行政处罚主体，其作出《行政处罚决定书》不具有法定依据，应予撤销。依据湖北省人民政府发布的《湖北省盐业体制改革实施方案》（文号：鄂政发（2016）80号）第三条（三）款：“完善食盐专业化监管体制。省经信委作为全省盐业主管部门，负责管理全省食盐专营工作，承担全省盐业行业管理职能。各地经信委（局）负责管理本行政区域内的食盐专营工作。省食品药品监督管理局负责全省食盐质量安全监督管理工作。各级经信、食品药品监管、公安、司法、卫生计生、工商、质检、农业等部门各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。”之规定，被告一作为市场监督管理局，不具有食盐专营工作的管理权限，却对原告省内跨区经营食盐这一合法食盐专营行为做出行政处罚，依据《行政处罚法》第十五条：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”及第三条第二款：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”之规定，被告一做出的该行政处罚决定明显超出其法定职权，该处罚决定无法定依据，应予撤销。（四）被告二该行政复议程序违法，复议决定应予撤销。如上所述，在被告一作出行政处罚决定后，原告系依据《行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，选择向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，但该局并未受理原告的行政复议，而是将案件移送至被告二处，被告二在明知原告系向黄冈市市场监督管理局申请行政复议的情形下仍对该行政复议申请予以受理，故该行政复议程序违法，依法应予撤销。综上，被告一做出的行政处罚决定其事实认定、法律适用均出现错误，且程序违法，依法应予撤销，被告二对被告一作出的错误行政行为予以复议维持，该复议决定其程序及事实认定、法律适用同样出现错误，依法应予以一并撤销，原告依据《行政诉讼法》相关规定提起诉讼，请求判令：1、撤销被告一作出的《行政处罚决定书》（文号：浠市监处字〔2019〕264号）及被告二作出的《行政复议决定书》（文号：浠政复决字〔2019〕34号），返还已没收的原告所有的35吨食盐。2、判令两被告承担本案全部诉讼费用。被告浠水县市场监督管理局辩称，一、原告所诉与事实不符。1、原告诉称其聘用杨平在浠水县以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐销售，销售点为杨平的浠水县顺意商行，该商行取得了《营业执照》和《食品经营许可证》。被告认为，杨平经营的浠水县顺意商行不是原告的销售点，原告的销售点是长舟盐厂浠水直销店，杨平取得的《营业执照》和《食品经营许可证》与原告无任何关系。2、2019年4月，被告并没有对35吨食盐口头宣布现场查封。3、原告在浠水县从事食盐批发业务不符合211、585、604号文件和《食盐专营办法》、《公司法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及其《施行细则》、《食品安全法》《食品经营许可管理办法》等法律法规和部门规章的规定。二、原告起诉理由不能成立。（一）被告依据《食品安全法》、《食品经营许可管理办法》的规定，认定原告未依法取得食品经营许可从事食品经营活动并作出行政处罚决定，适用法律正确。1、《食品安全法》第三十五条规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”。为了进一步落实《食品安全法》，原国家食药总局随之出台了配套规章《食品经营许可管理办法》，该《管理办法》第一条规定：“为规范食品经营许可活动，加强食品经营监督管理，保障食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规，制定本办法”；第二条规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可”；第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。从以上规定可以看出，《食品经营许可管理办法》是对《食品安全法》关于“食品经营许可”这一事项作出的具体规定，并未超出法律规定另外增设行政许可。因此，被告依据上述规定，认定原告虽然已取得住所地食品经营许可证，但其在浠水县设立长舟盐化直销店未依法取得食品经营许可证即从事食品经营活动的行为，违反了《食品安全法》第三十五条第一款和《食品经营许可管理办法》第四条“一地一证”的规定，适用法律正确。《食品经营许可管理办法》第四十五条规定：“未取得食品经营许可从事食品经营活动的，由县级以上食品药品监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条的规定给予处罚”。据此，被告对原告在未取得食品经营许可的情况下，在浠水县设点从事食盐销售的行为依据《食品安全法》第一百二十二条予以处罚，适用法律正确。2、《食品安全法》第一百五十一条规定：“转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定”，该条表述的内容为“本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定”，而并非表述为“法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，因此，食盐作为食品，首先应当适用《食品安全法》关于食品安全管理的规定，但食盐同时作为专营管理的食品，还应当遵守《食盐专营办法》关于食盐专营管理的规定。对此，《食盐专营办法》也作了衔接，该法第三十条规定：“经营者的行为违反本办法规定的同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚”，第三十四条规定：“除本办法的规定外，食盐质量安全监督管理、食盐加碘工作还应当依照法律、行政法规的规定执行”。根据上述规定，食盐的管理分为质量安全管理和供应安全管理，其中质量安全管理应当遵守《食品安全法》的规定，供应安全管理应当遵守《食盐专营办法》的规定，二者是互为补充，互为衔接的关系，而不是排他或对立的关系，对于食盐质量安全管理属于“本法已作规定的”，而不属于“本法未作规定的”，原告认为《食品安全法》未对食盐的安全管理做进一步特殊规定时，食盐这一特殊食品适用其他法律或行政法规的规定”，属于故意偷换概念，是对法律的断章取义和片面的理解。3、《食盐专营办法》第十三条第二款规定：“食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书”，该规定是针对食盐专营管理所作的规定，该规定并不涉及食盐质量安全管理，食盐的质量安全管理由《食品安全法》调整和规范。如前所述，原告对《食品安全法》一百五十一条的错误理解，导致其进入了法律误区，而自认为《食盐定点批发企业证书》是“一证通天下”的，这种认识是荒唐的也是错误的。如果按照原告的理解，原告完全不用在住所地办理《食品经营许可证》，事实上，其在住所地办理了《食品经营许可证》，原告这是说一套，做一套，自相矛盾。4、《公司登记管理条例》第四十五条规定：“分公司是指公司在其住所之外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格”、第四十七条规定：“公司设立分公司的，应当自决定作出之日起30日内向分公司所在地公司登记机关申请登记”。原告为公司法人，其在浠水县清泉镇××道设立的长舟盐厂直销店，属于在其住所之外设立的从事经营活动的机构，依法应当按照《公司登记管理条例》第四十七条的规定，在被告处申请分公司登记。原告在2019年5月13日本案查处前，在浠水县清泉镇××道设立长舟盐厂直销店，未办理分公司登记，未取得营业执照，属于无照经营。被告对原告所作出的的行政处罚，是针对原告在设立分公司之前的违法行为，并不涉及其在2019年5月21日设立分公司之后的行为。按照“一地一证”的原则，即便原告在2019年5月21日办理了分公司登记，该分公司仍然不能使用原告的《食盐定点批发企业证书》和其他证照在浠水县从事食盐批发活动，否则构成无证经营。（二）原告虽然取得了食盐定点批发企业证书，有权在全国范围内销售食盐，但并不代表原告可以无视《公司法》、《食品安全法》的规定，不办理相关证照。根据被告查明的事实，其在未依法办理分公司营业执照和食品经营许可证的情况下，在浠水县设立长舟盐厂直销店从事食盐批发业务，即属于无照无证经营。被告作出本案行政处罚时，依法以原告未办理食品经营许可证的事实，对原告作出涉案行政处罚，事实清楚。（三）被告是本案的适格行政处罚主体。1、国家工信部编写的《食盐专营办法》释义第四条规定：“地方负责食盐专营管理和食盐质量安全监督管理部门，有省级、地、地市级和县级三级食盐专营办法》授权县级以上地方人民政府确定具体的负责部门。地。地方人民政府可以结合地方实际情况过地方立法、编制部门文件或者地方盐改方案等，确定具体负责盐业行业管理、专营管理、专营执法、食盐质量安全监督管理的部门”，中共浠水县委办公室浠办文〔2019〕37号《浠水县市场监督管理局职能配置、内设机构和人员编制》规定：“县市场监督管理局负责全县食盐质量安全监督管理工作，承担盐业执法职责”，浠水县委办公室、县人民政府办公室、县委编办《关于浠水县市场监督管理局承担的盐业执法职责相关解释说明的函》中，明确规定我局承担盐业执法职责，是指行使行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制权等执法职能。原告认为被告所作出的行政处罚超出法定职权的理由不能成立。（四）浠水县人民政府所作出的行政复议符合法定程序。本案行政复议是依据《黄冈市人民政府办公室关于黄冈市行政复议委员会改革的意见》（黄政办〔2017〕55号）文件移送至浠水县人民政府进行处理，该程序合法。综上，原告诉请的事实与理由不能成立。被告对原告所作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确、程序合法，依法应当维持。被告浠水县人民政府辩称，一、被告作出浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。本案中，原告湖北长舟盐化有限公司对被告浠水县市场监督管理局于2019年7月9日作出的浠市监处字〔2019〕264号《行政处罚决定书》不服，提出行政复议申请。经审理查明，2017年4月17日，原告取得编号为食盐批字第（鄂）170201号食盐批发许可证，许可有效期自2017年1月1日至2018年12月31日。2018年6月11日，原告取得食品经营许可证，许可证编号为JY14209810011523，经营场所为应城市东马坊枣林路**，经营项目为预包装食品销售。2018年12月31日，原告取得证书编号为（鄂）170201食盐定点批发企业证书，有效期至2023年12月31日，批发地址湖北省云梦县城关镇北环路78号。同时查明，杨平户籍在浠水县××××组。2017年11月9日，原告与杨平签订《劳动合同》，聘用杨平在浠水县区域以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发销售，销售点位于浠水经济开发区××大道××号。2018年11月7日，原告与杨平签订《仓库租赁合同》，租赁位于浠水县××大道××仓库一部分，用于存放食用盐。2019年4月18日，浠水县市场监督管理局接到举报。2019年5月6日，浠水县市场监督管理局对杨平经营的浠水县顺意食品商行进行检查，发现原告在杨平经营的浠水县顺意食品商行对面一楼住宅设立湖北长舟食用盐浠水直销处。2019年5月6日至2019年5月21日，浠水县市场监督管理局先后对杨平、杨发元、程国庆、汪先进、张柏林、马青林等人进行询问调查。2019年5月13日，浠水县市场监督管理局以原告涉嫌无证无照从事食盐批发业务，对原告下达浠市监扣〔2019〕49号《实施行政强制措施决定书》；2019年6月12日，浠水县市场监督管理局对原告下达浠市监延强〔2019〕6号《延长行政强制措施期限决定书》。2019年6月28日，浠水县市场监督管理局对原告下达浠市监听字〔2019〕70号《行政处罚听证告知书》。2019年7月9日，被告浠水县市场监督管理局以原告违反《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款，对原告下达浠市监处字〔2019〕264号《行政处罚决定书》，对原告作出没收扣押的食盐35吨、处以货值金额19倍罚款7022400元的处罚。被告认为，原告取得的食品经营许可证中许可经营场所在应城市东马坊赛林路1号。原告在浠水经济开发区××大道××号以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发销售，可认定为原告在其经营场所以外从事经营活动。原告在其食品经营许可证许可的经营场所以外，以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发销售活动，未依法取得该经营场所食品经营许可证，不符合《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款和《食品经营许可管理办法》第四条的规定。浠水县市场监督管理局根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。浠水县市场监督管理局在对原告作出行政处罚决定之前，对原告下达了《行政处罚听证告知书》，依法告知原告拟对其作出的行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，程序合法。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持浠水县市场监督管理局作出的浠市监处字〔2019〕264号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。二、被告作出的浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》程序合法。2019年8月12日，原告向黄冈市市场监督管理局提出行政复议申请。2019年8月14日，被告收到黄冈市市场监督管理局发出的《行政复议案件移交函》及原告申请行政复议的相关材料。2019年8月20日，被告依法受理该案件，并依法向原告及浠水县市场监督管理局送达了浠政复受字〔2019〕24号《行政复议受理通知书》。2019年9月30日，原告向被告提出行政复议听证申请。2019年10月10日，被告依法向原告下达浠政复告字〔2019〕2号《行政复议告知书》，依据《湖北省行政复议听证规则》第十八条之规定对该案件决定不举行听证。2019年10月11日，被告依法审结案件，作出了浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》，并依法向原告及浠水县市场监督管理局送达了该复议决定书。综上，被告作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告浠水县市场监督管理局为证明其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了如下证据（均为复印件）：证据1.举报材料，举报人营业执照、身份证各1份。拟证明案件来源；证据2.《现场笔录》1份。拟证明原告在浠水县境内经营食盐，现场不能出示《食品经营许可证》的事实；证据3.浠市监扣〔2019〕49号《实施行政强制措施决定书》、浠市监延强〔2019〕6号《延长行政强制措施期限决定书》各1份。拟证明原告通过其业务员杨平在浠水县境内从事食盐批发销售的事实，同时拟证明被告实施行政强制措施合法；证据4.原告与湖北横空律师事务所律师杨雄刚签订的《授权委托书》1份。拟证明杨雄刚有权代表原告接受被告调查，并提供有关材料；证据5.杨雄刚提供的原告《营业执照》《食品经营许可证》各1份。拟证明原告的主体资格书证；证据6.杨雄刚提供的原告与杨平签订的《劳动合同》《社保清单》《仓库租赁合同》各1份。拟证明杨平为原告员工，代表原告在浠水县批发销售食盐的事实；证据7.杨平提供的《业务员聘用协议》《湖北长舟盐化工作证》《业务员食盐销售区域授权书》及杨平、罗青林（杨平丈夫）身份证复印件各1份。拟证明杨平为原告员工，代表原告在浠水县批发销售食盐的事实；证据8.对杨平及其丈夫罗青林制作的《询问笔录》3份及杨平对罗青林委托书2份。拟证明原告在浠水县未办理营业执照、食盐定点批发企业证书、食品经营许可证的情况下，通过其业务员杨平在浠水县境内设点批发销售食盐的事实；证据9.杨平提供的《湖北长舟盐化有限公司发运提货单》复印件18份。拟证明原告先后向杨平配送食盐480吨及配送价格的事实；证据10.杨平提供的《湖北长舟盐化有限公司送货单》复印件76份。拟证明原告通过杨平在浠水县境内批发销售食盐的事实；证据11.程国庆、汪先进、张柏林等部分食盐经营者的《询问笔录》及其身份证明材料。拟证明原告通过杨平在浠水县境内批发销售食盐数量及价格的事；证据12.对罗青林再次制作的《询问笔录》1份。拟证明原告在被申请人实施行政强制措施，已经告知其无证经营食盐属违法行为后，仍继续无证经营食盐的事实；证据13.被告向当事人下达的浠市监询〔2019〕25号《询问通知书》及快递退回凭证。拟证明原告在行政执法过程中，要求申请人提供涉案食盐销售情况，原告拒绝签收并退回，拟证明原告拒绝监督检查的事实；证据14.①工信部、发改委211、604号文件；②《公司登记管理条例》第四十五条、第四十七条；③原国家工商总局关于企业增设经营场所是否要登记管理有关问题的答复（工商企字（2000)103号）；证据①-③证明食盐批发企业设立的自建分公司、自建销售网点均应当办理登记注册，领取营业执照④《食品经营许可管理办法》；⑤市场监督总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函（市监食经函（2019〕1849号)；证据④、⑤拟证明原告违反“一地一证”原则在浠水县设点从事食盐批发活动属违法行为⑥《食盐专营办法》及其《释义》摘录⑦江苏省工信厅、泰州市工信局关于食盐定点批发企业设立的分公司可否开展食盐批发业务的批复证据⑥⑦拟证明食盐质量安全管理应当遵守《食品安全法》的规定，同时证明分公司因未取得食盐定点企业批发证书，不得经营食盐批发业务⑧《浠水县市场监督管理局三定方案》摘录；⑨一审判决书（强制措施）；证据⑧⑨证明县级人民政府可以以“三定方案”文件确定盐业执法的部门，一审法院已确认答辩人具有管辖权；15、行政处罚听证告知书（浠市监听告字（2019)70号）拟证明被告对原告实施行政处罚已履行告知程序；16行政处罚决定书（浠市监处（2019)264号）证明被告对原告进行行政处罚所依据的法律、法规和文件依据以及处罚内容；17黄冈市人民政府办公室关于黄冈市行政复议委员会改革的意见（黄政办发（2017)55号）证明浠水县人民政府受理原告行政复议申请合法；18中国盐业协会《答复函》（落款日期2019年9月15日）证明原告曾向被告提交虚假文件；证据19、黄冈市中级人民法院民事判决书；拟证明被告具有管辖权，且执法程序合法。原告对被告浠水县市场监督管理局提交的证据进行了质证：对证据1、形式无异议，内容真实性和合法性有异议；证据2、真实性无异议，关联性和合法性有异议，笔录记录的内容是杨平个人，与原告无关；证据3、真实性无异议，合法性关联性证明内容有异议，均无法律依据，行政行为是行政处罚，并不是行政强制；证据4、5无异议；证据6、三性无异议，证明内容有异议，原告是直销，不是批发，；证据7.三性无异议，证明内容有异议，原告属直销食盐；证据8、真实性合法性，证明内容均有异议，依据法律604号文规定，原告在已办理相关证件的情况下，无需在当地办理其他证件；证据9、10三性无异议，证明内容有异议，原告为直销食盐；证据11、真实性合法性有异议，原告并未参与，被告单方制作，原告不是食盐批发；证据12、三性均有异议，同证据8的意见；证据13、原告并未收到该文件，不存在拒绝监督的行为；证据14、其中的①-⑤属于法律条文，不符合证据的合法形式要件，依法不应作为证据提交，604号文明确只有分公司才需办理相关证件，证明内容不予认可，⑥⑦文件不符合证据形式要件，不应作为证据提交，证明内容不予认可，⑧⑨三性无异议，证明内容有异议，该方案只赋予被告对质量监督的权限，但原告属于食盐经营，属于经信厅管理，被告无权执法；证据15、三性无异议；证据16、真实性关联性无异议，合法性有异议，不具有合法性；证据17、真实性无异议，原告认为属于规范性文件，意见与行政复议法有冲突，复议应遵从行政复议法，浠水县政府的复议不具有合法性；证据18、真实性不予认可，被告的证明内容不予认可；证据19、质证意见同证据14里的⑧⑨的意见。被告浠水县人民政府对上述证据没有异议。被告浠水县人民政府为证明其行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了如下证据（均为复印件）：证据1.湖北长舟盐化有限公司提交的行政复议申请书；证据2.黄冈市市场监督管理局发出的《行政复议案件移交函》及邮政快递单；证据3.浠政复受字〔2019〕24号《行政复议受理通知书》、浠政复首告字〔2019〕24号《行政复议行政首长告知书》及其送达回证；证据4.湖北长舟盐化有限公司提交的行政复议听证申请书；证据5.浠政复告字〔2019〕2号《行政复议告知书》及其送达回证；证据6.浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》及其送迖回证。以上证据拟证明：被告作出的浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》程序合法。原告对被告浠水县人民政府提交的证据进行了质证：三性无异议，原告提出的是向黄冈市市场监督管理局，复议法明确规定，可向作出行政处罚决定的行政部门的上级部门作出复议，是有选择权的，但被告无视，直接选择由浠水县人民政府进行复议是不合法的。被告浠水县市场监督管理局对上述证据均无异议。原告长舟盐化公司在开庭审理前向本院举证如下（均为复印件）：原告为支持其诉讼请求，在开庭审理前向本院提交如下证据（均为复印件）：证据1.湖北长舟盐化有限公司《营业执照副本》。拟证明原告主体资格；证据2.湖北长舟盐化有限公司《食盐定点生产企业证书》；证据3.湖北长舟盐化有限公司《食盐定点批发企业证书》；证据4.湖北长舟盐化有限公司《食品经营许可证》；证据5.湖北长舟盐化有限公司浠水营业部《营业执照》；以上证据2-5拟证明：原告合法持有处于有效期内的食盐定点生产企业证书、食品经营许可证及批准经营范围为全国的食盐定点批发企业证书，浠水分公司也办理了营业执照，公司证照齐全，不存在无证经营食盐的情形；证据6.杨平身份证；证据7.湖北长舟盐化有限公司与杨平签订的《劳动合同书》；证据8.湖北长舟盐化有限公司业务员食盐销售区域授权书；证据9.杨平《职工社会养老保险手册》；证据10.杨平养老保险缴费记录；证据11.《仓库租赁合同》；以上证据6-11拟证明：杨平与原告签订了《劳动合同》，原告为其缴纳了社保，杨平系原告员工，原告采用建立分公司的方式在浠水县××食盐××区经营工作；证据12.中国盐业协会《答复函》；证据13.湖北省经济和信息化厅《关于〈对食盐专营法律适用予以解答〉的复函》；以上证据12-13拟证明：湖北省盐业主管部门湖北省经济和信息化厅在原告的询问回复中明确表明：“经查国家相关文件，对取得《食盐定点批发企业证书》的企业，在其他地方自建销售网点销售时并没有规定要在当地公司再办理《食品经营许可证》”，故本案中原告无须在浠水县当地再行办理食品经营许可证；证据14.行政处罚决定书（文号：浠市监处字〔2019〕264号）；证据15.行政复议决定书（文号：浠政复决字〔2019〕34号）；以上证据14-15拟证明：被告一行政处罚决定事实认定错误、法律适用不当，被告二行政复议决定程序错误、事实认定、法律适用均有误，依法均应撤销；证据16.鄂崇市监处字〔2019〕01号《崇阳县市场监督管理局撤销行政处罚决定书》，拟证明：原告在湖北省内崇阳县地区遭受的行政处罚已被崇阳县市场监督管理局自行撤销，市场监督管理局仅具有食盐质量安全监管职能，不具有食盐专营行政许可职能，被告浠水县市场监督管理局非为适格行政处罚主体，其做出的行政处罚依法应予以撤销；证据17.（竹）市监撤罚字〔2019〕1号竹山县市场监督管理局作出的《撤销行政处罚决定书》，拟证明被告一的上级主管部门湖北省市场监督管理局于2019年11月19日召开的“食盐监督执法”专题会议确定市场监督管理局应秉持优化营商环境的原则进行食盐监督执法，促进食盐的跨区经营，被告一的行政处罚决定有违湖北省市场监督管理局的专题会议精神，其作出的行政处罚决定应予撤销；证据18.湖北省咸宁市中级人民法院（2019）鄂12行终95号行政裁定书，拟证明：与被告浠水县市场监督管理局同属于县级市场监管部门的崇阳县市场监督管理局确认国务院发布的《盐业体制改革方案》未赋予市场监督管理部门行政许可职能，即本案中被告一浠水县市场监督管理局不具有判定原告未在浠水县当地办理食品经营许可证是否合法的行政执法权，对于其无执法权作出的行政处罚决定应予撤销。被告浠水县市场监督管理局质证意见：对原告提供的证据1的真实性、合法性和关联性没有异议；对原告提供的证据2的真实性、合法性没有异议，但对原告的证明目的和关联性有异议，该证据不能证明原告在浠水设立长舟盐厂直销店可以在浠水从事定点批发食盐的经营活动；证据3的真实性、合法性没有异议，但对原告的证明目的和关联性有异议，该证据不能证明原告在浠水设立长舟盐厂直销店可以在浠水从事定点批发食盐的经营活动；对证据4的真实性、合法性没有异议，对该证据与本案的关联性和证明目的有异议，该证据不能证明原告在浠水设立的长舟盐厂直销店取得了食品经营许可证，也不能证明原告可以持该食品经营许可证在浠水从事定点批发食盐的经营活动；对证据5的真实性、合法性没有异议，但对原告的证明目的和关联性有异议，该证据是本案案发后原告在2019年5月21日办理的，涉案被诉行政行为处罚的是原告在2019年5月21日前的违法行为，该证据与本案被诉行政行为无关；对证据6-11的真实性没有异议，对其证明目的有异议，该组证据证明原告在浠水县设立的长舟盐厂直销店从事食盐批发经营活动，就是以设立分公司的方式并以该分公司名义在浠水县从事食盐批发经营活动；对证据12的真实性、合法性和关联性均有异议，原告提供的2019年7月10日《中国盐业协会答复函》，不具有任何法律效力，中国盐业协会属于民间行业组织，不是规范性文件制定部门，该答复不是人民法院审理行政案件认定事实的依据，且该证据属早产答复，被告浠水市监局在本案中已经提交落款日期为2019年9月15日、内容与该答复完全一致的答复及被告取得该答复的手机截图，提供的证据证明原告在妨碍行政诉讼，提供虚假证据，原告的该行为依法应当受到法院的制裁；对证据13的合法性和关联性均有异议，湖北省经信厅关于对《对食盐专营法律适用予以解答的复函》，不是规范性文件，其内容粗制滥造，涉及到其职权内及职权外的答复意见，与法律、法规和部门规章相抵触，依法不具有任何法律效力；对证据14的真实性、合法性及关联性均没有异议，但该证据不能证明被告浠水市监局作出的行政处罚事实认定错误，法律适用不当；对证据15的真实性、合法性及关联性均没有异议，但该证据不能证明被告浠水市监局和浠水县人民政府作出的行政处罚事实认定错误，法律适用不当；对证据16的真实性没有异议，但对该证据的合法性和关联性有异议，国务院《盐业体制改革方案》虽然没有赋予市场监管部门专营许可职能，但《方案》赋予市场监督管理部门食盐质量安全监督管理职能，食品经营许可属于食盐质量安全监督的首要环节，也是《食品安全法》赋予市场监督管理部门的行政许可权，因此，崇阳县市场监督管理局在其作出的《撤销行政处罚决定书》中认为《方案》只赋予市场监管部门对食盐质量监管职能，未赋予市场监管部门行政许可职能的意见，是错误的，同时，该决定书与本案被诉行政行为没有关联性；对证据17，被告并没有收到相关文件，而且竹山作出的撤销处罚决定与本案无关；对证据18，该证据与本案无关联性，原告撤回的是对崇阳县的上诉。被告浠水县人民政府质证意见：对证据1-5真实性无异议，但对证明目的有异议，其中证据5同意被告浠水县市场监督管理局的意见，业务范围明确指出应取得食盐的销售许可；对证据6-15的证明目的有异议；对证据16的三性均有异议，原告提交的是复印件，与本案是否相同或类似不清楚，是行政机关的自身行为与本案无关；对证据17的三性有异议，无原件，内容不清楚，与本案是否有关不清楚，不同部门不同地区的行政职权是不一样的；对证据18的真实性无异议，但对关联性有异议，文书表述的内容上诉人为原告，是因达成调解才撤回，并没认定其处罚是错误的；其他的质证意见与被告浠水县市场监督管理局的质证意见相同。经过庭审举证、质证及法庭辩论，本院认为：除原告提供的证据16、17、18与本案无关联性外，原、被告提交的其他证据均客观真实，且与本案待证事实相关联，可以作为本案认定事实的依据。综合当事人双方举证、质证及庭审陈述、答辩、辩论意见，本院确认本案法律事实如下：2016年11月5日，原告湖北长舟盐化有限公司取得了编号为食盐批发字第（鄂）170201食盐批发许可证，许可有效期自2017年1月至2018年12月；2018年12月31日，原告取得了编号为（鄂）170201食盐定点批发企业证书，该证书核定批发地址为湖北省云梦县城关镇北环路78号，有效期至2023年12月31日。2018年6月11日，原告湖北长舟盐化有限公司取得了编号为JY14209810011523食品经营许可证，经营场所为应城市东马坊枣林路**，经营项目为预包装食品销售。自2017年11月开始，原告聘用浠水县人杨平，在浠水县清泉镇××大道××号以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发经营业务。2019年4月18日，被告浠水县市场监督管理局接到关于原告在浠水县城区内进行食盐批发的举报，遂对杨平及其丈夫罗青林和部分食盐零售经营户等进行了调查，发现原告在浠水县城区内通过杨平设立长舟牌食盐厂家直销店进行食盐批发的事实。2019年5月13日，被告浠水县市场监督管理局经过审批，以原告涉嫌无证无照在浠水县境内进行食盐批发为由，作出浠市监扣〔2019〕49号实施行政强制措施决定，并于同日向原告送达了该决定书。决定对有关财物（详见《财物清单》）实施扣押行政强制措施。同日，将原告浠水备货仓库的25公斤包装1400袋共35吨食盐进行异地扣押，后委托湖北盐业集团有限公司浠水分公司保管。原告不服该行政强制措施，向本院提起诉讼，本院作出（2019）鄂1125行初72号行政判决书，判决驳回了原告湖北长舟盐化有限公司的诉讼请求，原告不服该判决，向湖北省黄冈市中级人民法院提起上诉，黄冈市中级人民法院作出（2019）鄂11行终123号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年7月9日，被告浠水县市场监督管理局对原告湖北长舟盐化有限公司作出浠市监处字〔2019〕264号行政处罚决定:1、没收扣押的食盐35吨，2、处以货值金额19倍罚款7022400元。原告湖北长舟盐化有限公司收到该《行政处罚决定书》后向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，黄冈市市场监督管理局因黄冈市机构改革方案要求，将该案移交被告浠水县人民政府，被告浠水县人民政府于2019年10月11日作出浠政复决字〔2019〕34号行政复议决定，维持被告浠水县市场监督管理局所作出行政处罚决定。原告不服该行政处罚决定及复议决定，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案系湖北长舟盐化有限公司不服浠水县市场监督管理局行政处罚决定及浠水县人民政府行政复议决定而提起的诉讼，故该行政处罚决定及行政复议决定是否合法，为本案审查对象。现就双方争议焦点评判如下：1，被告浠水县市场监督管理局是否具有盐业监督管理及相关行政执法主体资格？根据《食盐专营办法》第四条规定，明确授权县级以上地方人民政府自行确定“盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作，确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。参照中共浠水县委办公室浠办文（2019)37号《县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》规定，浠水县市场监督管理局具有对所辖行政区域食盐质量安全监督管理及相关行政执法的职能和职职责。故原告湖北长舟盐化有限公司所诉的被告浠水县市场监督管理局所作行政处罚决定超越其法定职权之理由，缺乏事实及法律依据，本院不予采信。2、原告湖北长舟盐化有限公司在浠水县进行食盐经营是否需要取得所在地食品经营许可？食盐类属于食品，在此无须赘述。《中华人民共和国食品安全法》规定，食品生产经营实行许可制度。食盐为人民群众日常生活必需品，国家相关职能部门应当依法履行职责，确保食盐安全。《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则。故食盐经营行为，应当在经营地办理当地行政许可后，才能进行经营。本案中，原告湖北长舟盐化有限公司自2017年11月份开始在浠水县开展食盐经营，截至被告浠水县市场监督管理局对其无证照经营行为进行调查处理结束，原告未取得当地的食品经营许可，被告作出案涉行政处罚，认定事实清楚。3、原告向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，移交被告浠水县人民政府后，所作出的复议决定是否违反法定程序？《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，该规定赋予了当事人对受理复议机关的选择权。故黄冈市市场监督管理局及本案被告浠水县人民政府均可以受理该行政复议，复议机关由申请人选择，该选择权应通过当事人的意思表示及行为予以确定。本案中，原告向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，因黄冈市机构改革，该局将该行政复议案件移交浠水县人民政府处理，在被告浠水县人民政府接受案件移交后，向原告送达了《行政复议受理通知书》，原告在收到该通知书后，向被告浠水县人民政府递交了行政复议听证申请，该听证申请行为应当视为其已经选择接受了被告浠水县人民政府的复议管辖，不能再以其无权作出复议决定提出抗辩，且该复议管辖权变更并未影响复议申请人的程序性权利。故本案被告浠水县人民政府作出复议决定并未违反法定程序。综上所述，被告浠水县市场监督管理局收到举报后，经过案件调查、询问、告知行政相对人权利义务，案件讨论、审批等程序，以原告湖北长舟盐化有限公司在浠水县经营食盐未获行政许可的行为违法，对原告湖北长舟盐化有限公司作出行政处罚决定，并送达相对人，案件基本事实清楚，符合法定程序。被告浠水县人民政府接受黄冈市市场监督管理局移送复议案件，原告认可并接受复议管辖，其作出复议决定符合法定程序。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告湖北长舟盐化有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北长舟盐化有限公司负担。如不服如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  洪 彬审 判 员  胡海军人民陪审员  陶海舰二〇二〇年九月二十一日书 记 员  胡崇阳