云南省盐津县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)云0623行初29号 原告朱正银，男，1961年11月16日出生，汉族，云南省盐津县人，农村居民，住盐津县。 原告唐义凤，女，1964年1月3日出生，汉族，云南省盐津县人，农村居民，住盐津县。 二原告的委托代理人侯申奎，云南乌蒙律师事务所律师，特别授权代理。 被告盐津县人民政府，住盐津县盐井镇黄葛槽新区政通路。 法定代表人郑磊，县长。 委托代理人汪健，一般授权代理。 委托代理人龙伍强，云南达意律师事务所律师，一般授权代理。 被告盐津县豆沙镇人民政府，住盐津县豆沙镇街上。 法定代表人高丽萍，镇长。 委托代理人龙水，一般授权代理。 委托代理人孙中汉，云南达意律师事务所律师，一般授权代理。 第三人乔仁芬，女，1972年9月10日出生，汉族，云南省盐津县人，农村居民，住盐津县。 委托代理人陈祥（系乔仁芬丈夫），男，1971年10月25日出生，汉族，云南省盐津县人，住盐津县，特别授权代理。 原告朱正银、唐义凤诉被告盐津县豆沙镇人民政府（以下简称豆沙镇政府）、盐津县人民政府（以下简称盐津县政府）及第三人乔仁芬土地行政管理一案，曾于2020年3月4日向本院提起行政诉讼，本院判决后，朱正银提出上诉，二审过程中，朱正银以漏列当事人及诉讼请求为由撤回上诉及原诉。2020年7月28日，昭通市中级人民法院以（2020）云06行终160号行政裁定书，裁定：准许朱正银撤回上诉；准许朱正银撤回原审起诉；原一审判决视为撤销。2020年8月11日，原告朱正银、唐义凤向本院提起诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告朱正银、唐义凤及委托代理人侯申奎，被告豆沙镇政府的工作人员龙水及委托代理人孙中汉，被告盐津县政府的工作人员汪健及委托代理人龙伍强,第三人乔仁芬及委托代理人陈祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月10日，乔仁芬向豆沙镇政府申请对与朱正银的土地使用权属争议进行确权。2019年11月15日，被告豆沙镇政府作出《关于乔仁芬与朱正银、唐义凤土地使用权争议的行政处理决定书》[豆政决字（2019）第4号]。朱正银、唐义凤不服该处理决定，向盐津县政府申请行政复议。2020年1月6日，被告盐津县政府作出盐政行复决字【2019】9号行政复议决定书，维持豆沙镇政府所作豆政决字（2019）第4号处理决定。 原告朱正银、唐义凤诉称：豆沙镇政府所作的决定与事实不符。1.本案所争议的是两块自留地和两块承包地，自留地是不登记在土地承包经营权证的。本案中，乔仁芬丈夫陈祥进入了供销系统工作，他已经不享有土地承包经营权；况且在第一轮土地承包时乔仁芬并不是半坡社集体经济组织成员，还没有与豆沙××半坡社的陈祥结婚，乔仁芬的承包地是在豆沙××××村石岗社。乔仁芬于1993年与豆沙××半坡社的陈祥结婚，又于1998年才以结婚为由将户口迁入半坡社。乔仁芬将户口迁入半坡社是没有承包责任地的，乔仁芬当时在豆沙××××村石岗社的承包地并没有被集体经济组织收回，所以乔仁芬的承包地应该是在豆沙××××村石岗社，而不是在豆沙××半坡社；2.本案不是土地权属争议案件，《土地权属争议调查处理办法》的第二条规定，是对土地权属争议权的处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四款的规定，豆沙镇政府作出的处理决定主体不合法；3.在1991年陈祥因为招工进入盐津县供销系统工作，陈祥的承包地被集体经济组织收回，于1994年10月经村民小组召集本村民小组成员召开群众会，对收回陈祥的原承包地经营权进行公开夺标，原告以300斤公粮获得原陈祥承包地的经营权；4.豆沙镇政府适用的法律依据错误、程序不合法，在豆沙镇政府作出豆政决字（2019）第4号行政处理决定书前并没有召集双方当事人进行公开处理，没有在期限内向我们送达申请书副本，也没有给我们告知书。综上，请求撤销盐津县豆沙镇政府的豆政决字（2019）第4号处理决定书和盐津县政府的盐政行复决字【2019】9号行政复议决定书。 被告豆沙镇政府辩称：1.豆沙镇政府作出的豆政决字（2019）第4号处理决定主体适格。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款规定“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”，原告与第三人之间的土地争议，是个人之间的争议，豆沙镇政府依法具有行政处理职权，主体适格；2.豆沙镇政府作出的处理决定程序合法。豆沙镇政府收到第三人的申请后，组成工作组对本案争议的事实进行调查收集了大量证据，查清了争议土地是乔仁芬承包经营的土地，而非朱正银、唐义凤承包经营土地，并且在乔仁芬迁出地石缸村民小组核实清楚，乔仁芬迁出后第二轮承包没有在该村民小组承包土地。因此，乔仁芬依法在半坡村民小组应当享有土地承包经营权，依法向双方当事人送达了权利义务告知书，书面告知当事人享有陈述申辩权，原告拒绝签收文书，工作人员向其宣读了文书内容，在法定期限内作出处理决定，程序合法；3.本案属于土地权属争议。综上，被告豆沙镇政府作出的豆政决字（2019）第4号处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当的。原告请求撤销的理由不成立，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告盐津县政府辩称：1.盐津县政府在受理复议案件过程中按照法定的时间和程进行了受理，按照法定程序进行复议，作出复议决定的程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中朱正银、唐义凤并没有提出要求向有关组织和人员调查情况，法律更没有规定应当召集双方当事人进行公开处理，复议的处理程序合法；2.盐津县政府作出的盐政行复决字【2019】9号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中豆沙镇政府作出的《关于乔仁芬与朱正银、唐义凤土地使用权争议的行政处理决定书》（豆政决字（2019）第4号）主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，查清了争议土地是乔仁芬承包经营的土地，并且在乔仁芬迁出地石缸村民小组核实清楚乔仁芬迁出后第二轮承包没有在该村民小组承包有土地，乔仁芬依法在半坡村民小组应当享有土地承包经营权；3.本案中涉案土地并没有颁发农村土地承包经营权证，所以本案属于土地权属争议案件。虽然豆沙镇政府处理程序上存在一定的轻微瑕疵，原告方拒绝签收告知书，但并没有对原告造成实体权利的侵害，不影响该具体行政行为的合法性。豆沙镇人民政府作出的处理决定及盐津县政府行政复议决定事实清楚，主体合法，程序合法，依法应予以维持。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 第三人乔仁芬述称：1.对于时效性，之前原告与第三人多次经过调解，原告方都没有签字；2.本案属于土地权属争议案件；3.原告的主体不适格，他们没有证据证明争议的土地属于他们。请求法庭驳回原告的诉讼请求。 本案庭审中，针对各方诉辩主张，原告向本院提交了以下证据： 1.盐津县第二轮土地承包合同基本情况统计表复印件； 2.1995年粮食购销明细表复印件； 3.农村土地承包经营权证； 4.云南省农村土地承包合同书。 5.证人陈某、黄某的证言，二人证实乔仁芬在半坡社没有土地；陈祥参加工作后，其土地经社员会议承包给了朱正银。 经庭审质证，被告豆沙镇政府、盐津县政府，第三人对原告提交的证据1、3-4三性无异议，恰好证明了本案争议地没有在原告的承包证上；对证据2三性不认可，不符合证据要件的构成，上面没有村委会经办人的签名，与本案没有关联性，本案争议的土地原告没有权属证明。第三人对原告提交的证据认为，证据1与本案没有关联性，没有损害原告的利益；证据2部分不真实，110斤公粮是真实的，不能证明原告以300斤公粮获得了土地，认为证人证言是虚假陈述。 针对其主张，被告豆沙镇政府向本院提交了以下证据： 1.乔仁芬申请书，证明第三人向镇政府提出申请，处理他们之间的土地争议的事实； 2.乔仁芬、陈祥身份证、户口薄复印件，证明乔仁芬的户籍是在半坡社，在半坡社原家庭无土地权属登记； 3.（2019）云0623民初620号民事裁定书，证明本案争议的土地，原告曾以侵权为由向法院提起起诉，经过法院的审理认为这个争议地不在原告的承包证上； 4.（2019）云06民终1552号民事裁定书，证明本案争议的土地，原告曾以侵权为由向法院提起起诉，经过法院的审理认为这个争议地不在原告的承包证上； 5.乔仁芬、陈祥结婚证复印件，证明他们2019年补办了结婚证，事实是1993年他们已经结婚； 6.豆沙镇政府文书送达回执； 7.豆沙镇政府文书送达情况记录； 8.当事人权利义务告知书； 9.朱正银承包土地情况登记表； 10.乔兴旺承包土地登记表； 11.陈远清证实材料； 12.曹州成证实材料； 13.周德才证实材料； 14.朱正元证实材料； 15.黄永富证实材料。 11-15证明第三人的户籍在半坡社，在石缸村没有享有承包地，应该在半坡社享有土地。 16.石缸村委会证明一份，证明第三人在第二轮土地承包的时候，没有在石缸村没有享有承包地； 17.现场勘验手绘图； 18.送达文书照片； 19.勘验土地现状照片； 20.行政处理决定书； 21.复议申请的答辩意见。 经庭审质证，原告对被告镇政府提交的证据1三性无异议，但申请书提交的时间2019年9月10日，根据土地权属争议处理办法的规定，豆沙镇人民政府并没有提交对申请是否受理的证据，如果受理要给对方30日提交证据的时间，但是豆沙镇政府只给了7日，权利义务告知书及送达申请书的时间不符合土地调查处理办法的送达时间；对证据2的真实性无异议；对证据3-4、9-10、20、21无异议；对证据5真实性无异议，但是补办的结婚证；对证据6-8不认可，送达时间违法；对证据11、14-15部分属实部分不属实；对证据12无异议，曹州成的调查笔录是客观真实的；对证据13不认可，周德才并没有参加群众会议，他母亲参加的会议；对证据16不认可；对证据17-19是后来改变土地原貌后的。第三人对被告镇政府提交的证据无异议。 针对其主张，被告盐津县政府向本院提交了以下证据： 1.组织机构代码证、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件，证明盐津县人民政府及负责人的基本信息； 2.行政机关负责人不能出庭说明； 3.盐津县人民政府办公室公文呈阅卡及行政复议申请书，证明2019年11月27日盐津县人民政府收到朱正银、唐义凤的行政复议申请； 4.盐复受字（2019）8号行政复议申请决定书及送达回证，证明盐津县人民政府行政复议办公室于2019年12月2日作出受理决定； 5.行政复议答复通知书及送达回证，证明盐津县人民政府向豆沙镇人民政府送达复议申请并告知其作出答复并提及证据材料； 6.盐津县人民政府行政复议办公室公文呈阅办理单，证明行政复议意见经领导同意； 7.行政复议决定书及送达回证，证明盐津县人民政府依法于2020年1月6日向朱正银送达了行政复议决定书。 经庭审质证，原告、第三人对被告盐津县政府提交的证据均无异议。 第三人未向本院提交证据。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、3-4能够证明案件事实，符合证据有效要件，本院予以采信；证据2无经办人签字，不符合有效证据要件，且无法核实其关联性，本院不予采信；证据5内容与其它证据相矛盾，内容存疑，未能形成证据链，本院不予采信。被告豆沙镇政府提交的证据1-10、16-19、21能够证明案件事实，符合证据有效要件，本院予以采信；证据11-15中客观真实且与本案有关联部分，本院予以采信。被告盐津县政府提交的证据1-6及证据7中的送达回证能够证明案件事实，符合证据有效要件，本院予以采信。被告豆沙镇政府提交的证据20及被告盐津县政府提交的证据7中的行政复议决定书，系本案被诉行政行为，不能作为证据使用，本院不予采信。 根据本院采信的证据和各方当事人的诉辩意见，本院确认如下法律事实： 本案诉争地块位于盐津县，分别为：小地名为“石灰窑”的自留地两处、小地名为“麻园头”“红岩腔”的两处土地。争议双方均未对上述地块进行权属登记。2019年9月10日，第三人向豆沙镇政府申请对与朱正银的土地使用权属争议进行确权。被告豆沙镇政府经调查核实，于2019年11月15日作出《关于乔仁芬与朱正银、唐义凤土地使用权争议的行政处理决定书》［豆政决字（2019）第4号］，决定：争议地块“石灰窑”两处土地、“麻园头”“红岩腔”权属均属于乔仁芬享有。朱正银、唐义凤不服该处理决定，向盐津县政府申请行政复议。2020年1月6日，被告盐津县政府经调查核实后，依照法定程序作出盐政行复决字【2019】9号行政复议决定书，维持了豆沙镇政府所作的豆政决字（2019）第4号处理决定。原告不服上述两个决定，向本院提起诉讼，请求撤销豆政决字（2019）第4号处理决定和盐政行复决字【2019】9号行政复议决定。 本案双方争议的焦点：1.原告是否具备主体资格；2.原告与第三人之间的争议是否属于土地权属争议；3.被告的行政行为是否合法。 针对本案各方争议焦点，本院评判如下： 1.关于原告是否具备主体资格 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，朱正银、唐义凤系被告豆沙镇政府以及盐津县政府所作的被诉行政行为的相对人，具备法定的诉讼主体资格。 2.关于原告与第三人之间的争议是否属于土地权属争议 《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，诉争土地因权属存在争议，双方均未取得承包经营权证书，形式上与承包经营权纠纷混同，实质上仍属于使用权归属争议。原告与第三人的土地使用权争议，豆沙镇政府及盐津县政府根据土地权属争议处理程序进行调查，并作出行政行为，并无不当，本院予以确认。且双方曾因土地纠纷向人民法院提起民事诉讼，经人民法院裁判认为属于土地权属纠纷，应由人民政府处理。在本案处理中，人民政府在文书中表述为承包经营权，但并不改变双方争议系土地使用权归属争议的客观实质。 3.关于被告的行政行为是否合法 《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：前款规定的个人之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。第十三条规定：对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。本案中，乔仁芬于2019年9月10日申请确权，被告豆沙镇政府于2019年11月7日送达申请书副本给朱正银，并于2019年11月15日作出被诉行政行为。本院认为，豆沙镇政府送达申请书副本及告知期限存在轻微程序瑕疵，但对朱正银的实体权利并未产生实际不利影响。程序设置的目的是为了保证实体处理公正。豆沙镇政府受理土地确权申请，依照调查取证、现场查勘、文书送达、权利告知等程序后，作出的《关于乔仁芬与朱正银、唐义凤土地使用权争议的行政处理决定书》符合立法目的，有利于实质性化解纠纷，本院依法予以确认。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持......”本案中，被告盐津县政府经调查核实，对豆沙镇政府合法的行政行为，作出予以维持的复议决定，符合法律规定，本院予以确认。 综上，被告豆沙镇政府、盐津县政府作出的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。原告的主张不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告朱正银、唐义凤的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告朱正银、唐义凤负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昭通市中级人民法院。 审 判 长  李显东 人民陪审员  徐天华 人民陪审员  陈龙轩 二〇二〇年九月十四日 法官 助理  肖 静 书 记 员  谭远琴 附件 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。