河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初752号原告张拴保，男，汉族，1973年9月10日出生，住河南省中牟县。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被告郑州经济技术开发区管理委员会，住所地河南省郑州市经济技术开发区航海东路**。法定代表人李小虎，主任。委托代理人高胜，工作人员。委托代理人陈彦文，河南贞实律师事务所律师。原告张拴保诉被告郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）履行安置补偿职责一案，本院于2020年7月7日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告张拴保及其委托代理人黄晓丽，被告经开区管委会的委托代理人高胜、陈彦文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张拴保向本院提起诉讼请求：1.请求确认被告拒收原告履行安置补偿申请书的行为违法，并判决其限期履行安置补偿职责；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系郑州市经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民，在本村有合法的宅基地及房屋，房屋建筑面积540平方米。因祥云办事处告知原告郑州市修建310国道需要占用申请人的宅基地，2016年10月29日，祥云办事处及祥云寺村民委员会与原告签订了《拆迁预付款协议书》，之后原告宅基地上的房屋被违法拆除，目前原告的房屋被拆除已经3年多，仍没有得到合理的补偿安置，也没有与征收方签订任何安置补偿协议。在本村村民张某诉郑州市交通运输局行政许可无效纠纷一案中，2019年8月16日郑州市交通运输局向郑州市金水区人民法院提交了由郑州经济技术开发区房屋征收办公室出具的《关于国道310中牟改建工程征地拆迁情况说明》，原告从张某处获知此说明，方知国道310中牟改建工程经开区段土地和房屋征收工作由郑州市经济技术开发区负责实施，且征地拆迁工作已经完成。因此，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，2020年6月19日原告和情况一样的其他13户村民一起用EMS邮寄的方式，由张某向被告邮寄了14份履行安置补偿职责申请书，申请被告履行安置补偿职责。2020年6月24日上述EMS邮件被退回，理由是被告拒收。原告认为，被告作为被征收土地所在地的市、县级人民政府，依法具有安置补偿的法定职责，但被告拒收原告的履行安置补偿职责申请书，怠于履行法定的义务，严重侵犯了原告的合法权益。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定提起诉讼，请求依法裁判。原告向本院提交的证据有：证据1.拆迁预付款协议书，证明因修建310国道占用了原告的宅基地，并对宅基地的房屋实施了拆除，至今没有签订安置补偿协议。证据2.张某诉郑州市交通运输局行政行为无效纠纷案件的证据目录和《关于国道310中牟境改建工程征地拆迁情况说明》，证明在张某诉郑州市交通运输局行政行为无效一案中，郑州市交通运输局于2019年8月16日提交了关于国道310项目中牟征地拆迁情况说明，经开区的土地征收与房屋征收工作由郑州市经济开发区负责实施，被告是本案的适格主体。证据3.公告一份，证明祥云办事处根据经开区管委会的工作安排及经开区管委会制定的安置补偿标准对原告的房屋及宅基地实施征收，祥云办事处作为被告的派出机构，没有土地征收及安置补偿的权限，经开区管委会是本案的适格被告。证据4.履行安置补偿申请书，证明原告向被告提出了履行安置补偿职责的申请。证据5.履行安置补偿申请书的邮寄底单及查询单，证明了原告向被告邮寄履行安置补偿申请书的时间及被告拒收的事实，被告存在不履行法定安置补偿职责的情形。被告经开区管委会答辩称：一、经开区管委会作为本案被告主体不适格。首先，原告集体土地上房屋拆迁系因公共利益即国道310项目改建工程需要，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地征收的主体是市、县人民政府。被告经开区管委会没有土地征收的法定权限，也就没有履行补偿安置的法定职责。其次，据被告了解，2016年3月，郑州市国土资源局经济技术开发区分局向经开区祥云办事处下达了征地任务单，原告宅基地在本次征地范围内。且原告房屋被拆除前已经与祥云办事处、祥云寺村民委员会签订了《拆迁预付款协议书》。祥云寺村民委员会已经按照协议约定向原告支付了拆迁预付款50万，并一直发放过渡费。祥云寺村民委员会一直在履行对原告的安置补偿。鉴于前述事实，根据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）》的规定，其起诉经开区管委会并要求履行职责明显不当，经开区管委会不是本案适格被告。二、祥云寺村民委员会已与大部分村民签订安置补偿协议，并愿与本案原告签订安置补偿协议。经了解，本次国道310改建工程涉及群众共计160余户，除本次起诉的十余户外，其余均已与祥云寺村民委员会签订安置补偿协议。祥云寺村民委员会同意在原告提交相关宅基地手续后，依据政策文件与原告签订房屋征迁安置补偿协议。三、原告要求确认经开区管委会拒收其履行安置补偿申请书的行为违法无依据。首先，原告邮寄的内件品名不明。其次，如原告诉状中所述其邮寄内容为《履行安置补偿职责申请书》，该申请行为非法定前置行为，也非要求行政机关履行职责的法定申请行为。经开区管委会未签收并不影响其实体权利，也未对其合法权益造成损害。再次，确认之诉具有补充性，亦即仅在原告不能通过其他诉类型达到其目的，才存在提起确认之诉的可能。本案中，对于原告而言其应选择一个最为适当的救济方式，以防止“程序空转”、减少当事人诉累、避免司法资源浪费，最大限度促进行政争议的实质化解。再者，本案原告主张的实体问题可以并且已经通过诉讼方式进行。由此，原告仅仅要求确认一个“拒收”行为违法，既缺乏“澄清”某种法律关系的需要，也不是最便捷、最能解决实际问题的救济方式。综上，请求人民法院依法驳回原告起诉。被告向本院提交的证据有：证据1.征地任务通知单；证据2.国道310地类情况。上述两份证据证明经开区管委会不是土地征收主体，也未实施土地征收行为，不是适格被告。证据3.祥云寺村民委员会出具的情况说明；证据4.拆迁预付款协议书；证据5.承诺书；证据6.宅基地界定三级认定表。证据3-6证明原告已经与祥云寺村民委员会签订了拆迁预付款协议，并且领取了协议约定的补偿款，祥云寺村民委员会也愿意在原告提交有效材料的基础上继续履行安置补偿职责。证据7.房屋征收补偿安置协议两份，证明祥云寺村民委员会已经与大部分村民签订了正式的补偿协议，履行了安置补偿职责，原告应当与村民委员会签订征收补偿协议。结合双方的质证意见，本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据2中第一份系同村村民张某在另案中的证据目录，与本案无关，本院不予采信。证据2中的第二份系郑州经济技术开发区房屋征收管理办公室出具的《关于国道310中牟境改建工程征地拆迁工作的情况说明》，本院予以确认。证据3系经开区管委会下发的公告，本院予以确认。原告提供的证据4、5系其向被告邮寄履行安置补偿申请的证明，本院予以确认。被告提供的证据1-7具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，原告系郑州市经济开发区祥云办事处祥云寺村村民。2016年3月，郑州市国土资源局经济技术开发区分局向祥云办事处下发征地任务通知单。该征地任务通知单显示有征收祥云寺村集体土地123.0060亩、祥云寺村土地补偿款553.5270万元等内容。原告集体土地上房屋因国道310项目改建工程需要被拆迁。2016年5月9日，经开区管委会下发公告，该公告载明，祥云办事处拟于2016年5月10日启动对祥云寺村国道310项目涉及村庄宅基地的征收工作等内容。2016年10月29日，经开区祥云办事处祥云寺村委（甲方）与张拴保（乙方）签订《拆迁预付款协议书》，该协议书载明：根据郑州市修建310国道需要，需310国道修建工程涉及的宅基地进行拆迁，为加快工作进度，甲方承诺，在房屋搬空之日起五个工作日内将房屋补偿预付款44.5万元，房屋回购款1.5万元，各级奖励4万元，共计50万元，发至群众。各征迁户及时搬空房屋内所有物品，将房屋交由村委统一拆除，待310国道涉及宅基地拆除后，根据群众提供的有关手续，依据管委会政策统一签订协议。房屋拆迁多退少补，一次补偿到位。该协议书上加盖有郑州经济技术开发区祥云办事处党政办公室和郑州经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民委员会的印章。同日，张拴保出具《承诺书》，承诺此次办理房屋征补手续所提供的证件均真实有效。《宅基地界定三级认定表》上显示认定面积为233.45平方米。庭审中，原告陈述《拆迁预付款协议书》中约定的预付款款项已经收到，但只收到一年左右的过渡费。原告于2020年6月19日向被告邮寄安置补偿申请书，申请被告履行安置补偿职责，该信件被退回。原告不服诉至本院，请求确认被告拒收原告履行安置补偿申请书的行为违法，并判令其限期履行安置补偿职责。另查明，经本院调查，祥云寺村村民委员会认可其是受祥云办事处委托与村民签订房屋征收补偿安置协议。本院向原告释明，就是否同意变更祥云办事处为本案被告征求其意见，原告拒绝变更被告。本院认为：原告起诉请求确认被告经开区管委会拒收其申请的行为违法和要求被告限期履行安置补偿职责。对于被告拒收行为是否违法的问题，因无论原告是向被告提出安置补偿申请还是向本院提起本案诉讼，其主张的实质都是请求被告对其进行安置补偿。如果被告负有安置补偿的法定职责，则该职责的履行不以原告提出申请为前提。因此，本案中没有审查该拒收行为是否违法的必要。从解决行政争议的角度出发，本院仅对被告是否应当对原告履行安置补偿职责进行审查。原告房屋因国道310项目占用土地被拆迁，从被告提供的征地任务通知单来看，具体征地任务和补偿款款项拨付任务由郑州市国土资源局经济技术开发区分局向祥云办事处下达，之后祥云办事处委托祥云寺村民委员会与原告签订拆迁预付款协议书，对房屋补偿预付款、房屋回购款、各级奖励费用等进行明确。本案中没有证据证明涉案土地已经被法定的征地机关批准征收为国有，仅显示系因郑州市修建310国道需对涉案土地进行拆迁，因此目前不能确定本案中存在法律意义上的征地行为，也不能当然的推定经开区管委会是征地的主体，自然也无法认定经开区管委会是本案安置补偿诉讼的适格被告，故在此种情况下应以具体实施拆迁及安置补偿的机关作为适格被告。本案现有证据显示祥云办事处接到了具体的“征地”任务和补偿款拨付的通知，且原告签订的《拆迁预付款协议书》上加盖有祥云办事处党政办公室的印章，同村其他村民签订的房屋征收补偿安置协议亦是祥云办事处委托祥云寺村民委员会签订。综合以上分析，310国道项目用地所涉及的安置补偿工作由祥云办事处负责。街道办事处以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告。故本案中，原告起诉被告经开区管委会要求履行安置补偿职责属于错列被告，经本院依法释明，原告不同意变更祥云办事处为被告，依法应当驳回其起诉。综上，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条、第六十九条第一款第三项之规定，裁定如下：驳回原告张拴保的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，逾期视为放弃上诉。审判长 王    冰审判员 董  正  方审判员 郭  凤  彩二〇二〇年九月二十五日书记员 黄亚丽（代）