内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终259号上诉人（原审被告）内蒙古自治区陈巴尔虎旗人民政府。法定代表人特木日胡，旗长。委托代理人铁桩，1971年10月15日出生，蒙古族，内蒙古自治区陈巴尔虎旗人民政府工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人海宝，泰和泰（上海）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张凤君，女，1963年6月12日出生，蒙古族，个体，住内蒙古自治区。委托代理人宝刚（系张凤君之子），1988年7月9日出生，蒙古族，内蒙古自治区陈巴尔虎旗供电公司工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人巴特尔，内蒙古壮丽律师事务所律师。上诉人内蒙古自治区陈巴尔虎旗人民政府（以下简称陈巴尔虎旗人民政府）因被上诉人张凤君诉其撤销行政批复一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院（2019）内07行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈巴尔虎旗人民政府的委托代理人铁桩、海宝，被上诉人张凤君及其委托代理人宝刚、巴特尔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院经审理查明，原告张凤君与田宝系夫妻关系，2016年6月17日，田宝与陈巴尔虎旗布尔德赤那民俗文化有限公司签订旅游景区场地租赁合同，田宝承租巴音哈达嘎查301国道南侧500米处的草场，用于经营射箭和沙滩车，租赁期限为2016年6月17日至2016年10月30日，年租金4万元，约定了双方的权利义务，并于2017年5月5日续签。2018年田宝继续租赁旅游点场地，但双方没有签订租赁合同。2018年7月19日，原告张凤君与陈巴尔虎旗布尔德赤那民俗文化有限公司解除租赁场地合同，并返还张凤君租金26650元。2018年7月21日，田宝拆除位于陈巴尔虎旗白音哈达苏木孛儿帖旅游景区租赁场地的蒙古包时，发生触电，造成田宝死亡。当日，陈巴尔虎旗公安局技术人员对现场进行了勘查，拍摄现场照片、提取物证，并制作了现场勘查卷。田宝的家属于2018年7月23日15时30分到陈巴尔虎旗安监局举报。2018年7月24日，陈巴尔虎旗安监局与陈巴尔虎旗公安局、陈巴尔虎旗旅游局组成临时工作组对事件进行初步调查，并于2018年7月24日对哈日巴拉进行了询问。陈巴尔虎旗公安局刑警大队委托中国医科大学法医司法鉴定中心对田宝死亡原因进行鉴定，于2018年9月3日作出《司法鉴定意见书》（中国医大法医司鉴中心[2018]病鉴字第FE1376号），认定田宝系因电击死亡。田宝之子宝刚向陈巴尔虎旗信访办反映情况，陈巴尔虎旗安监局于2018年8月29日作出《关于报送宝刚反映问题办理情况说明的复函》（陈安监局发[2018]55号），认定田宝死亡不属于安全生产责任事故。2018年9月13日，呼伦贝尔市安全生产监督管理局召开听证会，2018年9月30日，呼伦贝尔市安委会办公室作出《关于呼伦贝尔市陈巴尔虎旗田宝触电死亡事故性质认定意见》，认定田宝触电死亡的原因包括：1.作业环境原因，即处于户外潮湿草地、接线盒旁矗立一根铁钎；2.电源接线，即火线进线与零线进线接续错误（火线与零线接反）；3.使用工具为一侧无绝缘保护套的钳子，认为陈巴尔虎旗安监局认定田宝死亡属于意外事故的意见符合《中华人民共和国安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对生产安全事故的认定原则。2018年10月13日，田宝家属到内蒙古自治区安全生产监督管理局反映其对《关于呼伦贝尔市陈巴尔虎旗田宝触电死亡事故性质认定意见》的异议，内蒙古自治区安全生产监督管理局于2018年10月25日作出《关于进一步核查呼伦贝尔市陈巴尔虎旗田宝触电死亡事故举报事项的函》（内安监举报函[2018]10号），要求呼伦贝尔市安监局进行重新认定。2018年12月4日，呼伦贝尔市安全生产委员会作出《关于陈巴尔虎旗人民政府对“田宝触电死亡”事故进行调查认定的通知》（呼安委会[2018]46号），要求陈巴尔虎旗人民政府组织调查组对该起事故进行调查认定。2018年12月20日，陈巴尔虎旗人民政府依法成立由安监局、公安局、市场监督管理局、旅游局、法制办、文体新广局、巴彦哈达苏木、陈巴尔虎旗供电公司等部门和外聘专家组成事故调查组。事故调查组成立后，对原告张凤君进行了询问，原告张凤君称其与田宝租赁旅游景区的场地，经营卡丁车和射箭项目，没有取得营业执照，也没有进行备案，关于用电与景区没有协议，2017年老黑找电工给蒙古包安装空气开关，没有交过电费，没有改造过线路。对孛儿帖旅游景区负责人哈日巴拉进行了询问，哈日巴拉称田宝将原马场照明线拉入蒙古包自行安装，并安装漏电保护器，2017年田宝改过线路，巴彦哈达市场监督所对卡丁车和射箭超范围经营下达过整改通知，但其仅通知了田宝，没有组织整改，景区从2016年安装了电缆，之后未对马场电线做过改造和维修，其与牛某发生过冲突。对打更人员李永山进行了询问，李永山称2017年改造过景区的用电线路，但对马场未改造，田宝出事时其关闭了景区的总闸。对马场负责人毕力根达来进行了询问，毕力根达来称2017年7月看见过田宝夫妇改造线路，漏电保护器在2017年冬天拆除过，但不知道谁拆的，不是马场拆包时候拆的，马场蒙古包的照明电是从漏电保护器的盒里接的，但是谁接的不清楚。对电工全胜进行了询问，全胜称马场的电线是其在2016年5月安装的，还在马场蒙古包里安装了一个漏电保护器，但不是事故现场的那个，2017年其对景区线路进行了维护，只修理过客人住宿蒙古包、水井、厨房，没有修理过田宝的蒙古包电闸。对帮忙拆除蒙古包的方某和王某进行了询问，王某称田宝使用的钳子是其雇佣的农用车上的，钳子握把一侧没有绝缘胶皮。被告陈巴尔虎旗人民政府提交了陈巴尔虎旗安全生产监督管理局卷宗一本，但卷宗内对牛某的询问笔录未作为证据提交，庭审中对该笔录内容进行了询问。旅游区马队队长牛某称因为旅游局要检查，双宝是经理，给我和服务员开会，要求打扫卫生，并给景区所有线路安装了pvc管和空气开关，亲眼看见李永山带人制作的弯管并安装的电闸。2019年3月25日，陈巴尔虎旗应急管理局作出《“田宝触电死亡”事故性质认定的报告》（陈应急发[2019]8号），对事故相关单位情况、事故发生经过和抢险救援情况、事故造成人员伤亡、事故调查结果、事故性质认定和依据进行了说明，认定田宝触电死亡不属于生产安全责任事故。2019年4月16日，陈巴尔虎旗人民政府作出《关于“7.21”田宝死亡事故调查报告的批复》（陈政发[2019]22号），同意事故调查组对事故原因分析和事故性质的认定，“7.21”田宝死亡事故是非生产安全责任事故。原告张凤君通过内蒙古自治区安监局拿到了该批复，对该批复不服，故提起行政诉讼。内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院认为，关于《关于“7.21”田宝死亡事故调查报告的批复》（陈政发[2019]22号）是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”上级行政机关对下级机关请示的内部批复能否作为可诉的具体行政行为取决于两个因素：一是该批复是否通过一定途径已经外化；二是该批复是否直接对相对人权益产生影响。如果行政机关的内部批复等公文往来行为不直接对行政相对人的权利义务产生影响，则不应作为可诉的具体行政行为，但如果内部批复已经外化，当事人认为该行政行为对其权利造成了实质性影响，其可以通过行政诉讼获得救济。本案中，原告张凤君通过内蒙古自治区安监局拿到了《关于“7.21”田宝死亡事故调查报告的批复》（陈政发[2019]22号），该批复已经通过一定途径外化，且该批复认定田宝死亡不是生产安全责任事故，已对原告张凤君的权利造成实质性影响，故该批复属于行政诉讼受案范围。关于《关于“7.21”田宝死亡事故调查报告的批复》（陈政发[2019]22号）合法性问题。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府应当依照本条例的规定，严格履行职责，及时、准确地完成事故调查处理工作。”被告陈巴尔虎旗人民政府具有负责调查田宝死亡事故的职权。田宝触电死亡的原因之一为变电箱内空气开关的零线和火线接线错误。事故调查组未调查是谁负责线路管理和维护，也未绘制线路走向简图，仅通过对景区负责人和工作人员的陈述，即认定2017年对景区内部线路维护时未对马场电缆进行维护，田宝夫妇自行对该线路进行改造，但对牛某陈述的其在2017年看见李永山领人进行电路改造并安装空气开关等证据线索未进行调查核实。被告陈巴尔虎旗人民政府在调查报告中称进行了两次现场勘查，但仅提供了陈巴尔虎旗公安局制作的现场勘验检查卷，未提交其对事故现场进行调查的证据。故陈巴尔虎旗应急管理局于2019年3月25日作出的陈应急发[2019]8号《关于“田宝触电死亡”事故性质认定的报告》认定事实的证据未形成完整的证据链条。被告陈巴尔虎旗人民政府于2019年4月12日作出陈政发[2019]22号《关于“7.21”田宝死亡事故调查报告的批复》同意事故调查组对事故原因和事故性质的认定证据不足，应予撤销。关于原告张凤君的第二项诉讼请求即请求法院依法认定“7.21”田宝死亡事故为安全生产事故，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第五条第一款的规定，安全生产事故调查工作由县级以上人民政府负责。原告申请撤回该项诉讼请求。综上，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：撤销被告陈巴尔虎旗人民政府作出的陈政发[2019]22号《关于“7.21”田宝死亡事故调查报告的批复》。上诉人陈巴尔虎旗人民政府上诉称，根据原国家安全生产监督管理总局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》政法函(2007)39号文件中说明,生产经营单位在生产经营过程中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故属于生产安全事故。而在田宝触电死亡事故中,其拆除蒙古包的行为不属于生产经营单位的生产经营过程。1.2018年7月19日孛儿帖旅游景区与张凤君解除租赁场地合同,并退还场地费用26650元整。2.2019年1月8日张凤君在安全生产行政执法文书询问笔录中说明田宝死亡事故发生的三天前与孛儿帖景区解除租赁场地合同。3.根据呼伦贝尔市安全生产委员会办公室关于呼伦贝尔市陈巴尔虎旗田宝触电死亡事故性质认定意见，田宝及张凤君拆除蒙古包的行为属于个体行为,而非在生产经营过程中造成的死亡事故。综上所述，田宝、张凤君夫妇与孛儿帖景区不存在生产经营场地租赁等事实上的法律关系,该夫妇拆除蒙古包的行为也不属于生产经营活动,田宝触电死亡事故也不属于生产安全事故。被诉批复于法有据，形成完整证据链条，不应被撤销，原审判决存在认定事实错误、无法定理由不认定关键证据、过度审查司法干预行政的情形。请求撤销一审判决,发回重审或改判。本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人张凤君答辩称，一、一审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当撤销被诉批复，并重新认定是否构成安全生产事故。二、上诉人在上诉状中提到的事实与实际不符。被上诉人拆蒙古包是在旅游点，是在经营场所拆除的。事故死者以及本案原告从未在旅游点进行家庭式生活。本案所涉事故，从整体上是拆蒙古包，但具体是在景区电力设备拆电线时发生的事故。上诉人陈巴尔虎旗人民政府在二审庭审中向本院提交陈巴尔虎旗安监局向陈巴尔虎旗布尔德赤民俗文化有限公司作出的责令限期整改指令书、整改复查意见书作为本案的“新证据”，拟证明政府部门是按照法律规定对安全生产进行监管的。一审未提交的理由是当时没有重视。经本院审查，上述材料的作出时间均在案涉事故发生之前，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的“新证据”，本院不予采纳。本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第四条第二款规定，事故调查处理应当坚持实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故经过、事故原因和事故损失，查明事故性质，认定事故责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者依法追究责任。由此可见，事故调查组经过调查所形成的安全生产事故调查报告不仅包含对事故经过、事故原因、事故损失等方面的内容，也包括对事故性质、事故责任、事故责任者应否承担相应责任的认定。有权机关针对认定为安全生产事故的调查报告所作的批复会直接对相关人员的权利义务进行设定，对相关人员的合法权益产生实际影响。其不予认定为安全生产事故亦会对利害关系人的合法权益产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。本案中，虽然上诉人陈巴尔虎旗人民政府主张未直接向被上诉人张凤君送达批复，但张凤君通过内蒙古自治区安监局取得被诉批复，属于内部行为外部化，是内部行为不可诉的例外情形。故陈巴尔虎旗人民政府关于被诉批复是内部行政行为，未对张凤君的权利义务产生实际影响的主张不能成立。陈巴尔虎旗人民政府针对事故调查组的调查报告进行批复时，应就事故调查组的调查是否全面、认定事实是否清楚、程序是否合法以及事故定性是否准确进行审查。但从本案事故调查组形成的报告看，其未就证人牛某证言中提到的景区对案涉线路进行过改造，证人方某、王某证言中提到的拆除蒙古包时景区的女性负责人在场等对张凤君一方有利的内容进行核实，属于认定事实不清。其未就本案是否属于生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的情形，解除租赁合同后撤出经营场地而拆除相关设施的行为是否属于与工作有关的收尾性活动等影响事故定性的因素作出明确判断并说明理由，即认定为非生产安全事故，属于适用法律错误。同时，事故调查组成员未在事故调查报告上签字，违反法定程序。陈巴尔虎旗人民政府对调查报告审查时未指出调查报告存在上述问题并责令事故调查组继续调查，一审法院判决撤销被诉批复并无不当。综上所述，陈巴尔虎旗人民政府上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区陈巴尔虎旗人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 博 赫审判员 侯晓静审判员 李 庆二○二○年九月九日法官助理 张 硕书记员 关 荇本判决所依据的法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……