贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黔行终1675号上诉人（一审原告）龙正云，男，苗族。委托代理人兰希飞，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人王龙，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人（一审被告）桃苗族自治县人民政府，住所地贵州省松桃苗族自治县东城新区。法定代表人龙群跃，县长。上诉人龙正云因与被上诉人松桃苗族自治县人民政府（以下简称松桃县政府）房屋行政补偿一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。一审经审理查明，铜仁市大兴水利枢纽工程是铜仁市人民政府决定兴建的省级大中型水利枢纽工程。2013年6月14日，贵州省发展和改革委员会(以下简称省发改委)批复同意铜仁市大兴水利枢纽工程项目建议书。2014年2月10日和2017年5月11日，贵州省国土资源厅先后两次作出该水利枢纽工程建设项目用地预审的复函，同意该工程项目的用地预审。2014年6月9日，松桃县政府作出松府函﹝2014﹞92号《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》，认定该工程建设征地实物调查程序合法，调查成果真实准确，可作为移民安置规划和拆迁补偿的依据。2014年12月11日,贵州省水库和生态移民局批复并同意该工程项目的移民安置规划大纲和移民安置规划。2015年6月1日，省发改委对该工程可行性研究报告作出了批复。2015年9月11日，省发改委批复同意该工程项目的初步设计方案。在该工程项目的移民安置前期工作中，松桃县政府通过发放宣传册、双语大喇叭广播等形式对大兴水利枢纽工程的初步设计、政策依据、移民安置规划大纲及规划报告、实物指标调查、补偿标准等进行了宣传。2016年11月3日，松桃县政府制定了《松桃苗族自治县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》。龙正云系松桃苗族自治县正大镇地容村**村民，其户拥有合法房屋及附属用房，面积为220.2㎡，处于铜仁市大兴水利枢纽工程项目建设规划范围内，属于移民搬迁户。松桃县政府已向龙正云发放了《移民安置补偿补助明白卡》（以下简称明白卡）。因龙正云对松桃县政府的征地补偿和移民安置补偿标准有异议，故拒绝与松桃县政府的房屋征收部门签订征收补偿协议并拒绝搬迁其房屋。因龙正云拒迁，松桃县政府于2018年4月9日作出《松桃苗族自治县人民政府安置补偿决定书》（编号：51，以下简称51号安置补偿决定书）。该决定称，为实施移民安置规划，确保大兴水利枢纽工程建设顺利进行，现依照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条、第五十六条、第六十一条及《大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》（松府办发﹝2016﹞281号）规定，决定如下：龙正云户土地补偿费为91806元；零星树木补偿费为182元；搬迁及房屋补偿补助费为320139元；坟墓补偿费为0元；实物指标缺漏项补偿费为0元，合计人民币412127元。龙正云认为松桃县政府作出的51号安置补偿决定书违反了法律的强制性规定，侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销松桃县政府作出的51号安置补偿决定书；2、本案诉讼费用由松桃县政府承担。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导。”第二十六条规定：“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施。”故松桃县政府具有作出51号安置补偿决定书的法定职权。本案争议的焦点问题是松桃县政府作出被诉的51号安置补偿决定书认定事实是否清楚，程序是否合法。首先，本案涉案工程项目的立项、可行性研究报告、工程初步设计已获得批准，且依法编制了移民安置规划大纲及规划报告并获得省级移民管理机构审批同意。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定：“已经成立项目法人的大中型水利水电工程，由项目法人编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批；……。没有成立项目法人的大中型水利水电工程，项目主管部门应当会同移民区和移民安置区县级以上地方人民政府编制移民安置规划大纲，按照审批权限报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构审批。”《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第五条规定：“移民安置规划大纲应在工程项目建议书批准后，在工程建设征地范围基本确定和实物调查完成的基础上编制。移民安置规划应根据批准的移民安置规划大纲，在工程可行性研究报告阶段编制。”第十条第二款规定：“大中型水利水电工程的移民安置规划，按照审批权限经省、自治区、直辖市人民政府移民管理机构或者国务院移民管理机构审核后，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门，与可行性研究报告或者项目申请报告一并审批或者核准。”本案涉案项目工程的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到贵州省发改委批复同意，且涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第九条规定：“编制移民安置规划大纲应当广泛听取移民和移民安置区居民的意见；必要时，应当采取听证的方式。”《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》第三条规定：“大中型水利水电工程移民安置前期工作要……通过现场调查、座谈、问卷、听证等方式，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，科学编制移民安置方案……”本案中松桃县政府专门成立领导小组，进行移民安置的宣传动员，并召开座谈会、听证会，发放宣传手册及采用双语喇叭广播等形式对征地移民安置的依据、政策及标准等进行宣传，并征求移民意见。其次，本案涉案工程项目已经通过用地预审并制定征地移民安置补偿实施细则。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条规定：“……能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告……”本案涉案工程建设项目用地先后于2014年、2017年通过贵州省国土资源厅用地预审。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。”本案松桃县政府已根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《大中型水利水电工程移民安置前期工作管理暂行办法》及相关地方性法规制定了工程征地移民安置补偿实施细则，符合上述法规规定。再次，本案涉案工程项目的移民安置程序合法。根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第三十二条规定：“搬迁费以及移民个人房屋和附属建筑物、个人所有的零星树木、青苗、农副业设施等个人财产补偿费，由移民区县级人民政府直接全额兑付给移民。”本案松桃县政府已对建设征地实物调查成果进行确认，并通过发放移民安置补偿补助明白卡，确定了龙正云等人的补偿项目及金额，并在安置补偿决定书中予以载明，且已设立专户用于发放补偿款项。同时，松桃县政府开展了移民安置的宣传动员，通过座谈会、听证会，张贴公告及播放广播等形式，宣传移民政策及补偿标准，保障了移民的知情权和参与权。最后，涉案工程项目移民搬迁有其特殊性，涉及移民生命财产安全及公众利益。松桃县政府在作出限期搬迁决定前已经依法对龙正云的实物资产进行了调查确认，并依照补偿方案确定了补偿费用。在松桃县政府在作出限期搬迁决定后，龙正云拒不同意搬迁的情况下，为确保水库工程建设进度和移民生命财产安全，松桃县政府在决定搬迁之前作出《安置补偿决定书》，并未侵害龙正云的合法权益，且符合先安置补偿、后拆迁的原则。综上，松桃县政府作出的51号安置补偿决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回龙正云的诉讼请求。案件受理费50元，由龙正云承担。一审宣判后，龙正云不服，向本院提起上诉。龙正云上诉请求：1.撤销一审判决；2.撤销松桃县政府作出的51号安置补偿决定书，或者发回重审；3.判令松桃县政府承担本案一、二审全部诉讼费用。其主要理由为：1.松桃县政府没有取得实施政府补偿的法定职责。本案中，铜仁市大兴水利枢纽工程用地应该由国务院作出农用地转用和征地审批文件，松桃县政府没有取得农用地转用和征地审批手续的情况下，作出的《安置补偿决定书》属于没有法律依据和事实依据的情况下作出的行政行为，超越法定职权行为，为无效行政行为。2.一审法院在审理过程中事实认定错误。松桃县政府没有提供在大兴水利枢纽工程淹没区进行过公告的证据，违反《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》第十一条；《关于大兴水利枢纽工程建设征地实物调查成果确认的函》没有上诉人的签字，违反《贵州省大中型水利水电工程移民前期工作管理暂行办法》第十二条；关于《松桃县大兴水利枢纽工程征地移民安置补偿实施细则》，松桃县政府无法定职权制定，且标准低于法律规定，不符合公平补偿原则，不能保证上诉人原有生活水平；该实施细则程序违法。3.移民安置程序违法。编制移民安置规划大纲没有听取移民意见和公证。4.上诉人的合法权益受到严重侵犯。松桃县政府给予地上附着物的补偿款远低于重置价款，给予宅基地补偿款远低于重新购买宅基地的价款，造成上诉人重大财产损失。5.一审法院适用法律错误。一审法院直接适用土地管理法第五十一条是错误的。被上诉人松桃县政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为51号安置补偿决定书是否合法。首先，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第六条规定，大兴水利枢纽工程应由省政府或国务院移民管理机构审批。本案中，涉案项目工程的立项、可行性研究报告、工程初步设计已得到贵州省发改委批复同意，且涉案项目工程移民规划大纲、移民安置规划报告得到了贵州省水库和生态移民局批复同意。贵州省水库和生态移民局作为省政府职能部门，经省政府授权进行审批，其行为代表省级人民政府，本案审批程序合法有效，松桃县政府作出51号安置补偿决定书具有合法依据。其次，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五十六条规定“按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。已经安置的移民不得返迁。”第六十一条规定“违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者移民管理机构可以申请人民法院强制执行；违反治安管理法律、法规的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究有关责任人员的刑事责任。”本案中，大兴水利枢纽工程的移民安置规划中对安置方式等内容进行了编制。在上诉人无正当理由拒迁时，松桃县政府根据涉案工程及上诉人所在区域实际情况，有权决定采取一次性补偿的方式进行安置并作出安置补偿决定书。再次，本案项目属省级大中型水利水电工程，该工程项目立项、用地预审、移民安置规划大纲及规划报告、工程初步设计及实物指标调查成果等均已获得相关部门批准同意。松桃县政府基于以上合法有效的项目实施依据，制定了政府移民安置补偿实施细则，完成移民宣传动员等相关工作，并依据实物调查结果和评估机构出具的拆迁补偿评估报告，发放明白卡，并制作51号安置补偿决定书确认了安置方式和安置补偿金额，认定事实清楚，程序合法。最后，根据《贵州省铜仁市大兴水利枢纽工程建设征地移民安置规划》《贵州省铜仁市大兴水利工程建设征地移民安置规划审查意见》内容，大兴水利枢纽工程编制了移民安置规划和水库移民后期扶持规划，对后期扶持原则、后期扶持范围、标准和期限均进行了相应编制，因此，上诉人认为补偿安置程序违法、合法权益受到严重侵犯等上诉理由亦不成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人龙正云的上诉请求不能成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由龙正云负担。本判决为终审判决。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年九月二十九日法官助理易思波书记员龙凤