山东省济南市莱芜区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0116行初83号原告宁曰功，男，1945年5月28日出生，汉族，住济南市莱芜区。原告刘英，女，1960年6月3日出生，汉族，住济南市莱芜区。原告共同委托代理人王瑞琦，山东瑞文律师事务所律师。被告济南巿莱芜区口镇人民政府，住所地：济南市莱芜区口镇北街,统一社会信用代码：11371202004358165W。法定代表人王静媛，镇长。出庭负责人秦增平，该镇分管负责人。委托代理人朱文举，山东鲁中环宇律师事务所律师。被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会，住所地：济南市莱芜区口镇赵家村。法定代表人刘士忠，主任。原告宁曰功、刘英要求确认被告济南市莱芜区口镇人民政府、济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会于2019年7月2日作出的强制拆除行为违法，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月9日立案后，于2020年2月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告宁曰功、刘英的委托代理人王瑞琦，被告济南市莱芜区口镇人民政府的出庭负责人秦增平、委托代理人朱文举，被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会的法定代表人刘士忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宁曰功、刘英诉称，原告宁曰功在口镇拥有房屋，2019年6月15日被告济南市莱芜区口镇人民政府向原告下达限期拆除通知书，并责令原告于2019年6月22日前自行将原告房屋拆除，但被告作为行政机关没履行合法程序情况下，于2019年7月2日强行将原告房屋拆除，原告了解到本次强行拆除行为系政府行为，由被告济南市莱芜区口镇政府及被告口镇济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会实施，在实施此次强拆之前，被告作为行为机关没履行合法程序，原告没有收到关于拆除其房屋的任何合法材料，现请求1、依法确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2、本案全部诉讼费用由被告承担。原告宁曰功、刘英向本院提交了以下证据：证据1、鲁网济东网站上发布的标题为《干在实处走在前面，赵家村党支部书记魏丕利》新闻报道打印件一份，反映被告赵家村委会负责涉案房屋的拆除工作，同时根据莱芜区口镇人民政府答辩状所述，涉案房屋的拆除系由镇政府指导，村委协助拆除，因此两被告共同实施了拆除涉案房屋的具体行政行为。证据2、限期拆除通知书一份，证明2015年6月15日被告济南市莱芜区口镇人民政府向宁曰功送达了拆除通知书，在仅下达拆除通知书的情况下，被告口镇政府将房屋拆除的行为明显程序违法，同时该证据也能证明济南市莱芜区口镇人民政府作为强拆主体的事实。被告口镇人民政府所述其仅将涉案房屋的残垣断壁拆除与事实不符，口镇政府实施的是对整个房屋的拆除行为，同时在未征得原告同意的情况下，该拆除行为是属于强制拆除。证据3、光盘一份，证实原告涉案房屋拆除前整体的情况。被告济南市莱芜区口镇人民政府辩称，一、答辩人认定事实清楚，证据确实、充分。2019年4月3日，中共济南市莱芜区委办公室、济南市莱芜区人民政府办公室公开发布了《关于印发全面拆除违法建设的通知》莱芜室字[2019]45号。文件规定：未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）的建筑物、构筑物、临时建筑物均属违法建设。对不符合规划要求的，必须限期拆除，不予任何经济补偿，逾期未自行拆除的，强制拆除，并由违法建设当事人承担相应费用，对违法建设一律不予经济补偿，所造成的损失和后果均由违法当事人承担。该文件附件1《莱芜区拆违拆临行动方案》。由区政府指导，区级是推动主体，负责推动落实；镇是责任单位，具体负责辖区内拆违拆临工作的组织实施。莱芜区全面开展拆违拆临工作后，答辩人成立拆违拆临办公室、拆违拆临工作小组，动员全镇在各村委会全面开始拆除违法建设的工作。口镇委会及答辨人包村干部通过召开村民代表会、党员会等，对本村违法建设逐一调查摸底，对手续不完善、非本集体经济组织成员、承包合同已到期及12345违建举报等情况进行了摸排。后召开全体党员及群众代表大会，对相关违建、举报进行了说明，答辩人对违法建筑根据莱芜室字[2019]45号文件进行了初步认定。2019年5月初，因通过12345对赵家村成片违建进行举报，答辩人进行了初步调查：原告为莱芜区口镇村民，居住于赵家村镇中路××号。涉案房屋位于口镇赵家林前、所占用土地位于2001年12月29日原告与口镇民委员会签订的《土地有偿使用合同书》所承包的土地内。该土地原为责任田，原告承包土地用于养殖，合同书第五条规定了使用期内只允许建简易厂棚及看护房，不得建永久性建筑物；第十条规定了合同期满终止时，不再续签时，乙方要限期将建筑物拆除，恢复地貌。第一条规定了合同使用期限自2002年元月1日起至2012年元月1日止。合同期满后双方未续签。乙方应将建筑物拆除并恢复地貌。原告未经任何规划等审批手续，擅自在其承包的0.894亩土地上建设住房，经答辩人查验，原告房屋未经任何土地、规划、建设等审批手续，建筑面积约300平方米，建筑结构北屋五间及大门南屋，用于居住。涉案房屋南边是宋涛、东边是玄冠增、西边是刘太强，违建房屋都已拆除。口镇两委成员及答辩人多次入户做工作，向原告讲解法律及政策，告知权利与义务，但原告虽然提供不出任何手续，却拒不履行义务。2019年5月8日，答辩人向相关部门查询核实，原告涉案住房未经任何规划、审批、备案等手续，认定为违法建设的事实清楚，证据充分。二、答辩人程序合法。2019年6月15日，答辩人下发了《限期拆除通知书》，告知当事人有陈述、申辩的权利及法律后果。2020年6月16日，原告提出书面请求，原告明知合同已到期并且未续签、明知是违建、也应该响应国家政策，但因老宅子坍塌，拆了没住的地方，请酌情处理。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，答辩人程序合法。因为根据《立法法》的规定，规范性文件不一致时，特别法优于普通法，《城乡规划法》是特别法，《行政强制法》是普通法。根据新法优于旧法的原则，修正后规划法相对属于新法。因此，答辩人根据《规划建设管理条例》及《城乡规划法》的规定对违建进行拆除，不受当事人是否申请复议和诉讼程序的限制。《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第五十六条规定了复议、诉讼期间不停止行政行为的执行。因此，答辩人程序合法。三、答辩人虽然下发了《限期拆除通知书》，但并没有实施强拆行为。原告自行拆除了涉案建筑的房顶、门、窗、大门等，将能够重复利用的材料全部自行清离，仅剩余残垣断壁，弃置不要。2019年7月2日，答辩人将残垣断壁拆除，也没有给原告造成任何损失。补充，原告的起诉已经超过法律规定的诉讼时效，应驳回起诉。被告济南市莱芜区口镇人民政府向本院提交了以下证据：证据1、公证书一份，证实原告与村委会签订《土地有偿使用合同书》，使用期限自2001年元月1日起至2012年元月1日，合同已到期。合同约定原告使用土地用于养殖业，土地性质为责任田，使用期内只允许建简易厂棚及看护房，不得建永久性建筑物。合同期满终止后，双方未续签合同，原告应将建筑物拆除，恢复地貌。证实双方在未续签合同的情况下，应将建筑拆除并恢复地貌。原告建设住房，改变土地使用性质，违反合同约定，未经任何审批手续，应认定为违法建设。证据2、原告自述材料一份，证实原告没有续签合同，应将建筑物拆除，恢复地貌。证实原告也明知其住宅是违法建筑，但其较困难，请酌情处理。证据3、协助查询函一份，证实原告未经任何审批手续建设房屋，认定违法建设事实清楚，证据充分。证据4、违建拆除档案信息登记表一份，其拆前照片证实在被告下达限期拆除通知书后，原告自行将房屋房顶拆掉，将能重复利用的瓦、薄、檩自行处理，并自行将门、大门、窗等材料拆除收集处理，仅残垣断壁舍弃在原处。被告将残垣断壁拆除，未造成原告任何损失。被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会辩称，同意被告济南市莱芜区口镇人民政府的答辩意见。被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告济南市莱芜区口镇人民政府的证据质证如下：证据1、公证书的真实性无异议，但证明目的有异议，关联性也不予认可。（一）土地合同约定的使用期限虽然是2012年到期，但根据国家的政策应一律延长三十年；（二）、到期后应由村委会收回并经过公开程序，根据合同约定，在政策允许的情况下，原告有优先续签的权利。但村委响应国家号召，为原告自动延期三十年，也并未收回。原告所建设的房屋也是在被告口镇村委会同意之下加盖的，这一点从被告提交的证据中可以看出，原告对土地有使用权，对涉案房屋拥有合法的所有权，至于合同中的其余约定，系民事主体之间的民事法律关系，与本案行政案件没有关联性，原告对土地的处置及对地上物的处置与本案无关联性。其次，口镇政府也没有职能来认定原告的房屋系违法建设，原告房屋建设时系2002年，在那时并没有违法建设的说法，也不存在违法建设，因此，原告的房屋系合法建筑。证据2、原告自述的材料真实性无异议，对证明目的有异议，该材料能证明原告的房屋系经村委会同意才建设的，同时在原告身患疾病没有劳动能力及经济来源的情况下，被告作为政府部门在未保障村民基础生存及居住的前提下仍旧坚持强制拆除的行为，严重的违法。同时，原告也自述了合同到期后并没有人对土地进行处置以及提过续签的事宜。证据3、真实性及关联性合法性均不认可，证据3出具部门系被告职能部门之一济南市莱芜区口镇乡村规划建设监督管理局，其所出具的材料不具有合法性，其所出具的材料也不能证明涉案房屋系违法建设。证据4、档案表的真实性、证明目的及合法性均不予认可，该档案表仅是一个电子打印件或复印件，并没有出具的单位及相关负责人的签字，达不到证明目的。被告济南市莱芜区口镇济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会对被告济南市莱芜区口镇人民政府的证据质证如下：无异议，同意其证明观点及意见。被告济南市莱芜区口镇人民政府对原告的证据质证如下：证据1、有异议，新闻报道是拆除的赵家村的整个违法建筑的新闻报道，并非单指原告的房屋。证据2、真实性无异议，但不能证实原告的观点。被告仅下达了限期拆除通知书，该通知书并不能证实原告所主张的拆除的并非残垣断壁，被告虽下达限期拆除通知书，是在原告自行拆除能够重复利用的材料后，对残垣断壁进行拆除，通过限拆通知书也不能证明原告主张的未经原告同意属于强制拆除的观点。被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会对原告的证据质证如下：同意济南市莱芜区口镇人民政府的质证意见。本院对上述证据认证如下，原告提供的证据1客观真实，能证明口镇村委会在拆违拆临工作中进行了协助，但是该证据单一，不能证实原告的观点；证据2系被告济南市莱芜区口镇人民政府对原告作出的通知书，对该证据的真实性予以确认；证据3客观真实，但是没有其他证据相互佐证证实系房屋拆除前的整体情况，本院仅对该证据的真实性予以确认。被告济南市莱芜区口镇人民政府提供的证据1—3、能够证实涉案建筑系在合同涉及的土地上，擅自改变了土地用途，未经任何的审批手续的事实；证据4、系被告济南市莱芜区口镇人民政府在执法过程中单方形成的证据，证据单一，是否给原告造成损失应结合其他证据进行印证，本院不予确认。经审理查明，原告宁曰功系济南市莱芜区口镇赵家村村民，于2001年12月29日，与口镇北街村民委员会签订了土地有偿使用合同书一份，有偿使用该村土地0.894亩用于养殖业，租赁时间为2002年1月1日至2012年1月1日。原告在该土地上建设了涉案建筑，未取得相应的国土、规划审批等手续。2019年4月，莱芜区开展违法建筑、临时建筑清理拆除工作，被告济南市莱芜区口镇人民政府成立拆违拆临办公室和拆违拆临工作小组全面展开拆违拆临工作。镇驻村工作小组与赵家村村干部通过村民代表大会、党员会等形式对村内的违法建设进行摸底排查，了解到涉案建筑物未取得国土、规划等手续，应认定为违法建筑，遂做原告工作，要求其自行拆除。原告未自行拆除，2019年6月15日，被告济南市莱芜区口镇人民政府向原告下达了《限期拆除通知书》，责令原告于2019年6月22日前自行将房屋（大棚）等建筑物拆除并清理完毕，逾期不拆除清理的，将依法强制拆除和清理。2019年7月2日，涉案建筑被拆除。原告不服，于2020年7月9日就涉案强制拆除行为向本院提起行政诉讼。本院认为,《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、六十二条规定，农村村民建设住宅的，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，按照村庄和集镇规划进行建设，并依照规定办理审批手续。农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除，涉案建筑未取得国土、规划等手续，本案原告也没有就涉案建筑物的合法性提交建设规划许可证、施工许可证等证据予以证实，可以认定涉案房屋为违法建筑。但是非法建筑的拆除，也应该遵守法定的程序依法进行，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条的规定，实施强制拆除应当履行催告、听取陈述申辩等必要的法定程序，以保障原告的陈述申辩权利，本案被告济南市莱芜区口镇人民政府在实施强制拆除原告的房屋及附属设施前，要先依法作出限期拆除的决定，并催告原告履行义务，经催告，原告逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，被告可以作出强制拆除的决定，该强制拆除决定应予公告，限期由原告自行拆除，法定期限内原告不复议、不起诉，也不自行拆除的，被告方可实施强制拆除。本案中，在实施强制拆除行为之前，被告济南市莱芜区口镇人民政府虽然向原告作出并送达了限期拆除通知书，但是并未完整的依照法定程序进行拆除，未能充分保障当事人陈述、申辩及获得司法救济等权利，属于程序违法，鉴于涉案建筑已经被拆除,该行为已不具有可撤销性,原告请求确认被告济南市莱芜区口镇人民政府强制拆除其房屋及地上附属物的行为违法，于法有据，本院应予支持。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，涉案限期拆除通知书由被告口镇政府作出，被告济南市莱芜区口镇人民政府亦认可系其实施了拆除行为，原告并未提供证据证明系被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会实施了强制拆除行为，故被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会不是涉案强拆行为的责任主体，属于被告主体不适格的情形，应驳回原告对被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第二十六条第一款的规定，判决如下：一、确认被告济南市莱芜区口镇人民政府于2019年7月2日拆除原告宁曰功、刘英房屋的行政行为违法。二、驳回原告宁曰功、刘英对被告济南市莱芜区口镇赵家村村民委员会的起诉。案件受理费50元，由被告济南市莱芜区口镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  郝永秀人民陪审员  张瑞亮人民陪审员  赵其山二〇二〇年九月二十一日法官助理杨秀玉书记员王燕华