江苏省南通市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）苏06民终4057号上诉人（原审原告）：如皋市江安镇西庄村村民委员会，住所地如皋市江安西庄村。法定代表人：卢小祥，主任。委托诉讼代理人：徐琴，如皋市江安法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：葛彩斌，如皋市江安法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：如皋市永杨活性炭有限公司，住所地如皋市江安镇西庄村**。法定代表人：林步杨，总经理。上诉人如皋市江安镇西庄村村民委员会（以下简称西庄村委会）因与被上诉人如皋市永杨活性炭有限公司（以下简称永杨公司）土地租赁合同纠纷一案，不服如皋市人民法院（2019）苏0682民初5211号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。西庄村委会上诉请求：撤销原判，依法改判或发回重审。事实和理由：1.皋国土资罚（2013）61号行政处罚决定书仅是要求永杨公司退还非法占用的土地，拆除建筑物及其他设施，恢复土地原状。且61号行政处罚决定书中仅认定永杨公司非法占用土地面积5735.7平方米，约8.6亩，处罚决定书也只要求永杨公司退还该块土地面积，而西庄村委会提出的诉求是要求永杨公司返还土地面积约为11.5亩。即便按照61号行政处罚决定书，余下的约2.9亩土地仍需通过民事诉讼要求返还。2.该块土地一直在永杨公司的控制下，无论是占用费还是损失，永杨公司都应承担该费用。本案中，西庄村委会主张的是土地占用费，并不是土地租金，土地占用费中包含了土地被占用后造成的损失，一审全部驳回令人难以接受。3.一审判决中直接引用皋国土资罚（2013）61号行政处罚决定书及法院作出准予强制执行的裁定书作为证据使用，未经双方质证。关于土地占用费，如一审法院认为西庄村委会对此表述不清，应当向当事人当庭释明，要求当事人进一步明确诉求或变更诉求，并告知如果当事人不同意进一步明确诉求或变更诉求的法律后果，一审既未释明，也没有告知相关诉讼风险，直接驳回西庄村委会的诉求，程序上存在较大瑕疵。永杨公司答辩称，当时招商引资过来时西庄村委会说不是农田保护区，引进后厂房建好，环评一直不能通过不好生产。西庄村委会答复说等一等，结果等了五六年，最后才确定土地指标不能调整。西庄村委会将该块土地同时出租他人种树，此外还在厂区内堆放垃圾。西庄村委会向一审法院起诉请求：一、要求永杨公司立即给付所欠的土地占用费8万元并承担逾期给付土地占用费的利息，暂计为16500元（以当年度应给付的费用为本金，自逾期给付之日起按年利率6%标准计算至给付之日止）；二、要求永杨公司清除其私有财产返还土地，并给付延期返还土地的占用费，暂计为3750元（自2019年1月31日起按年租金15000元标准按日计算至实际返还土地之日止）；三、要求永杨公司承担本案的一切诉讼费用。一审法院认定事实：2012年12月29日，永杨公司（乙方）与西庄村委会（甲方）签订《投资协议》，主要内容为：经甲乙双方协商，乙方决定在投资活性炭项目，甲方负责流转土地10亩交付乙方使用。乙方承包的土地价格每年每亩1500元。承包权自2013年1月31日至2028年1月31日，乙方负责农业项目的投资和经营，自负盈亏，与甲方无关。甲方负责乙方项目围墙外的电通、路通。乙方不得随意抛荒土地或改变土地用途，不得将土地转包给第三方。甲方确保乙方的投资经营环境，保证协调解决乙方在经营中与群众的各种矛盾。由于一方责任造成对方损失的，由责任方承担全部损失费用。本合同经甲、乙双方代表共同签字后生效，12月31日前缴纳定金1万元整，交地日付清全部余款，以后每年在1月31日之前支付全部土地流转租金，合同截止之日前结清所有费用。未尽事宜由双方协商处理等。上述协议签订两个月后，永杨公司于2013年2月开始建简易厂房13间、生活用房12间，建筑面积合计为609.65平方米，建隧道炉、闷罐炉各一个、购置机器设备等。2013年10月开始生产，实际生产两个多月，因周围群众反映有烟尘污染，阻挠其生产，永杨公司因此停产至今。2013年10月23日，如皋市国土资源局对永杨公司作出皋国土资罚（2013）61号行政处罚决定书，认定永杨公司未经批准在占用土地8.6亩建厂房，该用地不符合土地利用总体规划，位于基本农田，占用前的土地类别为耕地。如皋市国土资源局认为永杨公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十五条、第十七条的规定，属非法占地行为，故对永杨公司作出处罚：责令退还非法占用的土地5735.7平方米，限期自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款63092.7元。前述行政处罚决定书作出后，永杨公司未及时履行。2014年4月28日，如皋市国土资源局向江苏省海安县人民法院申请对前述行政处罚决定书处罚事项进行强制执行。该院于2014年5月8日作出（2014）安非诉行审字第00080号行政裁定书，裁定准予强制执行。2014年1月13日，如皋市环境保护局对永杨公司未办理环评审批手续，需要建设配套的环境保护措施未经验收，擅自在建设干燥剂项目并投入生产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第二十条、第二十三条的规定，作出责令停止干燥剂项目生产、罚款3万元的处罚。2014年8月，永杨公司的法定代表人通过江安镇招商引资办公室向如皋市环保局申请环评审批，因其申请资料中缺少规划许可手续，故未能获得环评审批。2018年5月6日，永杨公司诉至一审法院要求确认双方于2012年12月29日签订的投资协议无效，并要求西庄村委会、如皋市江安镇人民政府赔偿其损失1408923元。经一审法院审理，法院于2018年11月26日作出（2018）苏0682民初3898号民事判决，判决：一、永杨公司与西庄村委会于2012年12月29日签订的投资协议无效。二、西庄村委会自判决发生法律效力之日起15日内赔偿永杨公司损失193836元。三、驳回永杨公司的其他诉讼请求。前述民事判决作出后，永杨公司、西庄村委会及如皋市江安镇人民政府均未上诉，该民事判决现已生效。2018年8月1日，西庄村委会通知永杨公司，通知载明：截止2018年7月31日，永杨公司欠付村委会土地流转费73750元，要求其收到通知之日起5日内向村委会缴纳该款。2019年6月3日，西庄村委会诉至一审法院，要求判如所请。一审法院认为，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔付对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，双方签订的投资协议已经生效的人民法院民事判决书确认无效，且2013年10月如皋市国土资源局已经对永杨公司占用耕地的违法行为作出了行政处罚，责令永杨公司退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。西庄村委会将耕地流转给永杨公司做非农建设，本身就违反了我国土地管理法的强制性规定，在案涉投资协议被确认无效后，西庄村委会要求永杨公司依据投资协议约定的标准给付其土地占用费于法无据，法院不予支持。如果西庄村委会因履行前述投资协议而产生任何损失，永杨公司可以依据其过错程度对损失承担相应的赔偿责任，但该赔偿责任并非直接依据投资协议履行支付土地占用费的责任，故对西庄村委会要求永杨公司支付土地占用费的诉讼请求，法院不予支持。关于西庄村委会要求永杨公司清除其私有财产、返还土地的请求，因（2013）61号行政处罚决定书已经责令永杨公司退还非法占用的土地5735.7平方米，限期自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状，且该行政处罚决定已经人民法院裁定准许强制执行，故西庄村委会前述诉讼请求已无再行民事判决的必要，对该请求法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，一审法院判决：驳回如皋市村民委员会的诉讼请求。案件受理费1150元，由如皋市村民委员会负担。二审中，双方当事人均未提供新证据。经审理查明，一审查明的案件事实属实，本院予以确认。经双方确认，本案争议焦点为西庄村委会要求永杨公司返还土地、支付土地占用费及利息的请求是否应予支持。本院认为，早在2013年10月23日，如皋市国土资源局即向永杨公司作出皋国土资罚[2013]61号行政处罚决定书，责令永杨公司退还非法占用的8.6亩土地、自行拆除建筑物及其他设施、恢复原状并处以罚款63092.7元。因永杨公司未履行义务，如皋市国土资源局向海安县人民法院申请强制执行，海安县人民法院于2015年8月26日作出（2014）安非诉行审字第00080号行政裁定书，裁定处罚决定第1、2项由申请人如皋市国土资源局及如皋市人民政府负责组织执行。因此，虽然永杨公司与西庄村委会的租赁协议直至2018年11月26日才通过民事诉讼途径被确认无效，但永杨公司占用土地的行为早已被行政机关作出否定性评价，并通过行政处罚决定强制执行的方式予以救济，具体实施机关为如皋市国土资源局及如皋市人民政府。西庄村委会置行政处罚决定书及行政强制执行裁定书于不顾，又提起本案民事诉讼，可能导致对一个违法行为的重复评价与制裁，乃致出现以司法执行替代行政机关执行的不良导向，故对于西庄村委会恢复原状、返还土地的诉请不应支持。西庄村委会只需向行政处罚决定强制执行裁定书载明的具体实施机关积极主张权利，敦促上述机关切实履行义务即可，无需通过民事诉讼重复救济。西庄村委会上诉称行政处罚决定书只处理8.6亩土地，而其与永杨公司合同约定为10亩土地，即便对8.6亩土地不予处理，对剩余部分也应处理，对该主张，本院认为，双方合同中载明“以实图实际丈量面积为准”，但西庄村委会未能提供实际丈量的证据，永杨公司亦抗辩实际占用面积不足10亩，故协议中约定的10亩仅是估算。行政处罚决定书中载明该决定的作出系经如皋市勘测院实地勘测作出，原则上应以此认定永杨公司实际占用的土地面积。退一步而言，即便永杨公司占用的土地超过行政处罚决定书认定的8.6亩，因无法区分8.6亩的四至，是否存在多余面积也只能待具体实施机关履行完毕后方可确定，目前尚不具备诉讼条件。关于土地占用费及利息，承前所述，西庄村委会将耕地出租给永杨公司，该出租行为已先后被行政机关和法院否定评价，尤其是在如皋市国土资源局的行政处罚决定书被法院裁定准予强制执行之后，西庄村委会怠于按照正确路径及时主张权利，因此产生的损失系其自身原因所致，一审法院未予支持并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费2300元，由上诉人如皋市村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  卢丽审判员  杨谦审判员  吕敏二〇二〇年九月十一日书记员  邱晴