江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0691行初348号 原告杭某，女，1950年9月2日生，××族，住如皋市。 委托代理人黄惠来，江苏海陵律师事务所律师（法律援助）。 被告如皋市搬经镇人民政府，住所地如皋市搬经镇绘园路。 法定代表人张兵，职务镇长。 应诉负责人储凯，职务副镇长。 委托代理人田小兵，如皋市搬经法律服务所法律工作者。 原告杭某因认为被告如皋市搬经镇人民政府(以下简称搬经镇政府)不履行法定职责，于2020年2月24日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼。经补正材料，本院于4月28日立案后，于5月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告杭某及委托代理人黄惠来，被告搬经镇政府的应诉负责人储凯及委托代理人田小兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年2月10日，搬经镇政府作出《答复意见书》，主要内容为：搬经镇政府于2019年12月11日收到原告邮寄的《土地确权申请书》，请求将原告户实际种植的7.7亩土地依法确权到沈久明和杭某名下，现将相关情况答复如下：1.原告组二轮土地承包工作系1998年统一组织实施；原常青乡王陈村与原告组各集体经济组织成员户签订了土地承包合同。2016年农村土地承包经营权确权颁证工作是在1998年二轮土地承包的基础上按原承包面积进行确权颁证，对超出承包合同面积的集体面积应当按照程序确定方案后进行确权。2.原告现以2019年10月18日“关于杭某户田亩种植田块数及面积核对情况”要求搬经镇政府对相关土地的承包经营权进行确权，不符合农村土地承包经营权确权颁证的政策规定要求，难以支持。希原告按照法律、政策及相关规定服从所在组的土地承包方案，配合完善好农村土地承包经营权确权颁证基础材料，由所在社区统一进行报送。 原告杭某诉称，1.2019年10月18日，被告和原告核对确认7.7亩土地为原告现有耕地。12月7日，原告向被告提出土地确权申请，被告以各种理由敷衍，搪塞，属于不作为。2.原告户有3个常住人口，同村组有5户居民常住人口数与原告户相同，每户人均承包地有0.6亩，唯独原告户人均承包地面积只有0.35亩。3.自1998年以来，被告要求原告按照1.9亩承包地面积上交农民负担相关费用，几十年来，原告遵照被告要求及时足额上交了相应款项，故被告应该赔偿原告相应损失498231元（1.8453亩×1500元/亩/年×60年×30倍）。4.同村组同数量常住人口村民宅基地面积为0.89亩，原告户只有0.47亩。被告应该予返还非法侵占的0.42亩宅基地面积并赔偿原告相应损失1134000元（0.42亩×1500元/亩/年×60年）。5.2016年7月16日，被告纠集20多人以修路为借口故意用挖掘机撞坏原告的房屋、楼板，侵害了原告合法财产，应赔偿金额30000元。还造成原告耕地排水不畅，被告应予赔偿475200元（0.24亩×1500元/亩/年×44年×30倍）。6.面对被告的不法侵害，原告历年来多次向有关部门反映上访、控告，耗费差旅费用5000元。请求：1.依法撤销被告2020年2月10日作出的《答复意见书》。2.判令被告按照2019年10月18日与原告核对的地块7.7亩土地面积确权给原告并颁证。3.依法判令被告赔偿原告损失合计6626510元。 被告搬经镇政府辩称，1.被告2020年2月10日的答复合理合法，对原告的权利义务未产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。2019年12月11日，被告收到原告邮寄的《土地确权申请书》，后向原告所在社区进行了解，该组二轮土地承包工作系1998年统一组织实施，原常青乡王陈村与该组各集体经济组织成员户签订了土地承包合同并发放了土地承包经营权证。因2016年农村土地承包经营权确权颁证工作是在1998年二轮土地承包的基础上按原承包面积进行的确权颁证，被告遂将相关法律规定、政策及具体办理程序对原告进行了告知。2.原告要求被告将2019年10月18日与原告核对的地块7.7亩土地面积确权给原告的请求不能成立。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，对农村土地承包经营权证颁发的具体流程及村居、乡镇政府、县级以上政府的职能都进行了详细的规定，乡镇政府并不具备最终确权颁证的职能。3.原告要求被告赔偿其损失6626510元无事实和法律依据。（1）原告所称其承包面积、宅基地面积与其他户之间存在差异的问题，系由原告所在小组1998年二轮土地承包期间形成的承包方案确定。（2）农民负担监督卡中人口、面积、筹资筹劳等内容均由各村报镇农村经济服务中心，统一打印后由各村发放。（3）原告所称“2016年7月16日纠集20多人以修路为借口故意用挖掘机撞坏原告的房屋、楼板”及“造成耕地排水不畅”的事实不存在，被告从未在原告所在小组组织人员修路。请求依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告户籍在如皋市××经镇××（××常青镇××）。1998年第二轮土地承包时，原告户在该组享有承包地1.05亩。2013年后，原告户在原承包合同确定的土地外，还实际耕种了其他土地。2019年11月18日，村、镇工作人员在场，对原告户实际耕种的土地进行了丈量，原告户目前实际耕种了大小不等九块地，面积合计7.7亩，形成了“关于杭某户田亩种植田块数及面积核对情况”，由村、镇相关工作人员签名。2019年12月7日，原告向被告邮寄《土地确权申请书》，要求被告按照“关于杭某户田亩种植田块数及面积核对情况”，将7.7亩土地依法确权到原告及其丈夫沈久明名下。2020年2月10日，搬经镇政府作出了前述《答复意见书》。 以上事实有当事人提供了农村集体土地承包经营权证书、关于杭某户田亩种植田块数及面积核对情况、土地确权申请书、答复意见书等证据及当事人当庭陈述在卷佐证。 本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围。2.被告搬经镇政府是否存在不履行法定职责之情形，案涉答复意见书是否应当撤销。3.原告的赔偿请求应否支持。 关于争议焦点1，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，原告于2019年12月7日向被告邮寄《土地确权申请书》，要求被告将7.7亩土地确权到原告名下，被告作出了《答复意见书》，告知有关情况，原告不服该答复，当享有提起诉讼的权利。 关于争议焦点2，《中华人民共和国土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第五条规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十二条第一款规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十条第一款规定，家庭承包经营的承包方是本集体经济组织的农户。上述规定表明，通过家庭承包方式取得土地承包经营权的权利主体是本集体经济组织的农户。但颁发承包经营权证，除承包人需具备村集体经济组织成员身份外，还需以与发包人按照相关程序签订土地承包合同为前提。 《土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。该规定表明，最终确认农村集体经济组织成员土地承包经营权的主体是县级以上地方人民政府。故原告要求被告搬经镇政府直接对其现耕种的土地确认土地承包经营权并颁证没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。从以上规定可以看出，乡镇人民政府在农村土地承包经营权证的发证过程中具有初审以及将初审符合规定的材料统一报送县级人民政府的职责。当然，乡镇人民政府初审职责的履行建立在发包方按照一定程序与承包方签订土地承包合同的事实基础之上。本案中，原告未与村组签订过原承包合同确定的1.05亩土地外的其他实际耕种土地的承包合同，原告所在村组亦未向被告报送过土地确权相关申请资料。故原告要求对现时耕种7.7亩土地进行确权缺乏事实基础和法律依据。被告针对原告的申请，作出了《答复意见书》，将二轮土地承包的相关情况及确权颁证的要求告知了原告，答复并无不当。 关于争议焦点3，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依法取得国家赔偿的权利。第四条第四项规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的,受害人有取得行政赔偿的权利。第三十六条第八项规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。根据上述规定,受到违法行政行为侵害,造成受害人合法权益损失的,受害人有权依法就直接损失部分获得行政赔偿。此意味着，国家赔偿是对合法权益损失予以赔偿，对当事人不享有合法权利的不法利益,则不应赔偿；国家赔偿是对直接损失予以赔偿。所谓直接损失，是指因违法行政行为造成当事人现实的,以及将来必得的合法利益损失，即损失的产生与违法行政行为之间应存在直接因果关系。非因违法行政行为造成的损失,或者将来可得利益损失,均不属于“直接损失”范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。正如前文所述理由，被告并不存在不履行法定职责之情形，原告亦未能提供证据其主张的损失系因被告的违法行政行为所导致，且客观上造成了直接损失。故原告要求赔偿的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，被告不存在不依法履行职责的情形。原告的主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杭某的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告杭某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  齐海生 人民陪审员  顾春宇 人民陪审员  曹献忠 二〇二〇年九月四日 书 记 员  顾梦窈 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。