广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终919号 上诉人（一审原告）：莫崇宾，男，1978年4月9日出生，壮族，住来宾市兴宾区。 被上诉人（一审被告）：来宾市兴宾区人民政府，住所地来宾市兴宾区兴宾大道**。 法定代表人：周廷新，区长。 被上诉人（一审被告）：来宾市人民政府，住所地来宾市人民路**。 法定代表人：雷应敏，市长。 上诉人莫崇宾因与被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）征收房屋补偿安置纠纷一案，不服来宾市中级人民法院（2020）桂13行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2012年来宾市桂中水城项目建设需要征地，于2012年5月14日对莫崇宾位于桂中水城郭村段的房屋进行建筑物调查登记。来宾市城市管理综合执法局（以下简称来宾市城管局）作出拆除通知书，认为莫崇宾未经建设行政主管部门批准，在没有取得合法建设手续的情况下擅自在柳来路建设砖混结构房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，责令莫崇宾在收到通知之日起三日内，自行拆除、恢复原状。逾期不执行者，将按照有关规定依法拆除。2012年11月26日，来宾市城管局作出来综执〔2012〕1000099号行政处罚决定书，认为经查莫崇宾在柳来路郭村段建设砖混房屋，没有办理建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，据该法第六十四条，限莫崇宾于2012年11月29日前自行拆除违法建筑物。之后，来宾市城管局作出行政决定催告书，并于2012年12月7日对莫崇宾位于来宾市兴宾区建设的房屋进行拆除。2013年10月14日广西壮族自治区国土资源厅作出《关于来宾市2013年第六批次城市建设用地的批复》（桂国土批函〔2013〕506号），同意将来宾市兴宾区城北街道办事处平西村民委员会、桥巩乡葵花村民委员会的集体农用地、集体建设用地以及来宾华侨农场管理使用的国有农用地等土地共计25.2518公顷土地转为城市建设用地。2013年5月20日，来宾市国土资源局作出〔2013〕37号《拟征收（收回）土地预公告》。2013年12月4日，来宾市政府作出来政公〔2013〕26号《征收（收回）土地方案公告》。2013年12月23日，来宾市国土资源局作出〔2013〕129号《征收（收回）土地补偿安置方案公告》。2020年1月7日，莫崇宾向一审法院提起诉讼，请求:1.判令来宾市政府没有给莫崇宾补偿款及安置费行政违法；2.判令来宾市政府以同等原则补偿被拆迁户莫崇宾的补偿款及安置费；3.由来宾市政府承担诉讼费。在庭审中，莫崇宾明确其第二项诉讼请求为要求来宾市政府按照当年同等地段被拆迁户的补偿标准给予补偿和安置。 另查明，莫崇宾并非涉案房屋占地所属的郭村集体组织成员。莫崇宾对来宾市政府的征收行为及来宾市城管局的强制拆除行为，没有申请复议，也没有向人民法院提起行政诉讼。在案件审理过程中，来宾市政府申请追加兴宾区政府和兴宾区征地搬迁安置工作办公室（以下简称兴宾区征地办）作为本案共同被告。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，来宾市政府具有在本行政辖区范围内组织实施征收集体土地并给予补偿安置的法定职权，故来宾市政府具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。在本案中，涉案征收土地方案公告由来宾市政府发布，且在追加被告申请书中也表示兴宾区政府及兴宾区征地办在其授权下实施具体行政行为，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第二十条的规定，兴宾区政府及兴宾区征地办是具体实施单位和部门，其在征地过程中所为行政行为最终法律后果应由来宾市政府承担。因此，兴宾区政府及兴宾区征地办不是本案适格被告。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款的规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿；土地补偿和安置补助的相关权益由被征地农村集体经济组织及需要安置的该组织成员享有，地上附着物及青苗补偿费由所有者享有，即征地补偿行政行为的相对人是被征地农村集体经济组织或其成员，以及被征收集体土地上附着物或青苗的所有者，故只有与征地行政机关形成征地法律关系的相对人方享有主张补偿的权利。本案莫崇宾诉请确认来宾市政府没有给予补偿款及安置费行为违法，并要求按照当年同等地段被拆迁户的补偿标准给予补偿和安置。但在本案中，来宾市城管局已作出《行政处罚决定书》，认定莫崇宾位于柳来路郭村集体土地上的房屋为违法建筑，并责令限期拆除，莫崇宾对该行政处罚决定及强制拆除没有申请复议和提起诉讼。莫崇宾并非涉案房屋所占土地所属的农村集体经济组织成员，涉案房屋也无合法有效用地建房手续，该涉案房屋已被行政机关确认为违法建筑予以强制拆除，现莫崇宾仅以来宾市政府在征地拆迁过程中已对同类无有效建房手续的房屋给予补偿为由，请求确认未予补偿安置违法及给予同等标准补偿安置，则可认定来宾市政府与莫崇宾之间没有形成征地行政法律关系，故莫崇宾要求按照征地补偿程序给予相应补偿缺乏事实根据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起行政诉讼应当有事实根据的规定。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。莫崇宾基于违法建筑申请补偿，缺乏相应的权利依据，因此，莫崇宾不具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回莫崇宾的起诉。 莫崇宾上诉称：（一）一审认定事实不清。1.认定2012年涉案房屋被来宾市城管局强制拆除明显错误。来宾市城管局不具备行政强制执法权，且没有任何手续告知。一审质证不交换证据原件，来宾市政府伪造行政执法现场检查（勘验）笔录。《来宾市郭村征用土地建构筑物调查登记表》证明来宾市政府在2012年5月已执行征地。2.一审法院追加兴宾区政府及兴宾区征地办为被告，判决又认为其系不是适格被告，实际上是市政府委托兴宾区政府执行征地，征地在前，执法在后。3.涉案征地批复和公告均是2013年后作出，2012年涉案来宾桂中水城项目尚未批文，来宾市政府即已执行征地拆迁补偿完毕，属于行政违法。极少数人不得补偿，即征地拆迁时没有按法定程序，只有强制执行，剥夺了莫崇宾的应有权利。4.兴宾区征地办不统一落实政策，没有一视同仁。莫崇宾所在郭村片区有44户基本上都是外来户，且按未持合法有效建房用地手续给予补偿安置，体现人性化执法政策及民生合理性原则，但莫崇宾等十来户未得补偿安置，实为以拆违代拆迁。（二）一审裁定适用法律错误。涉案项目未取得批文征地，提前征地拆迁涉案房屋，明显程序违法。一审法院适用法律不当。综上，请求二审法院撤销一审裁定并依法改判。 本院经审理，确认一审法院认定的上述事实。 本院认为，莫崇宾以来宾市政府征收拆迁其房屋未给予补偿为由提起本案诉讼，请求确认来宾市政府未予补偿行为违法并判令来宾市政府按同等标准给予征收补偿，则本案争议焦点是来宾市政府是否有征地补偿法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一、二款的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，土地补偿和安置补助的相关权益由被征地农村集体经济组织及需要安置的该组织成员享有，地上附着物及青苗补偿相关权益归地上附着物及青苗的所有者所有，即征地补偿行政行为的相对人是被征地农村集体经济组织或其成员，以及被征收集体土地地上附着物或青苗所有者，换而言之，只有与征地行政机关形成征地行政法律关系的相对人方享有主张征地补偿的权利。 本案中，莫崇宾并非涉案房屋建设用地所属的农村集体经济组织成员，莫崇宾建造涉案房屋无有效用地建房手续，且被行政机关认定为违章建筑予以强制拆除，事实清楚。莫崇宾对强制拆除行为主体提出异议，不影响其涉案房屋作为违法建筑被行政强制拆除的事实认定，且莫崇宾未曾就强制拆除行为提出行政复议或行政诉讼，在本案中亦未请求确认强制拆除行为违法，故本院对莫崇宾关于涉案房屋强制拆除行为主体的异议主张不予审查。莫崇宾在涉案房屋已被作为违法建筑予以强制拆除的情况下，以来宾市政府在征地拆迁过程中已对同类无有效建房手续的房屋给予补偿为由，请求给予同等补偿待遇，则可认定，来宾市政府与莫崇宾之间没有形成征地行政法律关系，莫崇宾要求按征地补偿程序给予相应补偿，缺乏事实根据，起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起行政诉讼应当有事实根据的规定。 同时，《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”涉案房屋于2012年被作为违章建筑拆除后，并无证据证实该强制拆除行为已被确认违法，莫崇宾亦未一并提起强制拆除行为违法确认之诉，其提起本案诉讼请求直接判决来宾市政府给予现金补偿，亦不符合行政赔偿之诉的受理条件。 综上，一审法院裁定驳回莫崇宾的起诉正确，本院予以确认。莫崇宾的上诉主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年九月二十一日 书记员 韦艳姗