广西壮族自治区北流市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0981行初36号 原告北流市海量砂石有限公司，地址：北流市大伦镇大伦农场门口右侧，统一社会信用代码：91450981MA5KCAXQXB。 法定代表人张春亮，董事长。 委托代理人张远秋，广西曾纪淼律师事务所律师。 被告北流市水利局，地址：北流市龙桥路**，统一社会信用代码：114509810079654114。 法定代表人梁航，局长。 委托代理人龙钢锋，广西聪慧律师事务所律师。 原告北流市海量砂石有限公司不服被告北流市水利局于2019年8月12日作出的《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》（北水〔2019〕23号），于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，于2020年6月3日向被告北流市水利局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告北流市海量砂石有限公司法定代表人张春亮、委托代理人张远秋，被告北流市水利局出庭负责人副局长罗平、委托代理人龙钢锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告北流市水利局（以下简称被告）于2019年8月12日作出《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》（以下简称《通知》），《通知》的对象是北流市海量砂石有限公司，《通知》的主要内容为：经查明，2018年6月14日，未经北流市水利局同意，你单位与何敏签订《股份分包合同》，将大坡三队抽水站以下河段100%的河砂开采权转让给何敏承包开采；2018年7月起，何敏、文彩丽接管大坡上砂点经营。根据《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》第七条第（二）项第5点，你公司的转让（分包）行为，符合约定合同终止情形，根据《中华人民共和国合同法》第九十一条第（七）项，我局与你公司法定代表人张春亮签订的《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》已终止。特此通知。 原告北流市海量砂石有限公司（以下简称原告）诉称，一、被告于2019年8月12日作出《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》（北水〔2019〕23号）的行政行为违法。原告通过公开拍卖的形式取得北流市河砂可采区第七区河道采砂权，于2016年9月8日与被告签订了《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》（以下简称《出让合同》），同日被告向原告颁发了《广西壮族自治区河道采砂许可证》。原告虽在2018年6月14日与何敏签订了《股份分包合同》，但是在被告不作为，无法解决继续采砂问题的情况下迫不得已签订的，且合同签订后一直无法开工，何敏一直没有按合同约定向原告支付价款，该分包合同并没有生效，原告不存在事实上的分包，不存在违约行为。就算原告存在有分包合同，但经过了改正与整改，被告仍然是同意原告继续开采河砂的。被告在明知存在分包行为而未提出意见，即视为同意。被告认定原告未经被告同意分包，证据严重不充分。二、《出让合同》属于行政协议，原告不存在违约，被告单方终止协议是严重的违约行为，被告应当按照协议约定退还河道恢复保证金90万元以及原告缴交的标段标的金额300万元给原告，并赔偿原告相应损失。原告多次要求被告履行协议、解决采砂引发群体事件问题，但被告以种种理由推诿，不依法履行协议约定的义务，导致原告仅仅开采了二分之一河段，剩余二分之一河段因群众阻挠无法开采，为此，被告应当赔偿原告直接经济损失100万元。综上所述，被告的一系列行政行为是违法的，严重侵害了原告的合法权益。为维护原告的合法权益，特向法院提起诉讼。请求法院：1.判决确认被告于2019年8月12日作出《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》（北水〔2019〕23号）的行政行为违法；2.责令被告立即退还河道恢复保证金人民币90万元给原告；3.责令被告因其没有依职责划出右岸河堤界线、被告单方终止合同，依据约定应当退还被告缴交的标段标的的金额300万元；4，责令被告没有划定临时禁采区或禁采期平息群众事件，导致原告因无法开采造成的损失人民币100万元；5.本案诉讼费等由被告承担。 原告开庭前向本院提交了以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证明，证明原告主体资格；2.《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》（北水〔2019〕23号），证明被告作出终止合同的行政行为；3.拍卖成交确认书、《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》《广西壮族自治区河道采砂许可证》[桂河砂（北流）201602]，证明原告依法取得采砂许可并缴纳90万元河道恢复保证金的事实；4.《股份分包合同》《解除合同通知书》，证明原告与何敏签订的协议没有生效，并已书面告知解除协议；5.《关于暂停大伦镇大坡采砂点作业的报告》《关于停止大伦镇大坡采砂点作业的通知、关于恢复大伦镇大坡采砂点作业的请示》《关于同意恢复大伦镇大坡采砂点作业的通知》，证明原告已向被告申请停业和恢复作业及披露与何敏的关系，并征得被告同意；6.河道恢复保证金及其他费用凭据，证明原告已支付河道恢复保证金90万元；7.海量公司2018年9月29日《关于请求北流市政府组织力量保障我公司的合法权益》，证明原告多次催告被告履行协议约定义务，被告不依法履行的事实；8.海量公司2019年10月28日《关于北流市海量砂石有限公司采砂河段河堤安全验收申请书》，证明被告不依法验收采砂河段河堤，被告应当足额退还河道采砂保证金90万元；9.《关于做好中央环保督察“回头看”有关工作的函》；10.《信访事项受理告知书》；11.照片；12.《关于北流市海量砂石有限公司标段右岸河道可采资格划界申请报告》；13.《关于丁峰信访事项的答复意见书》；14.《关于对砂场生产行为进行整改的通知》。上述证据9-14，证明被告未依法履行职责，出现群体性问题阻挠原告生产的事实。 被告北流市水利局辩称，一、被告通知原告《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》终止，解除与原告的出让合同的行政行为符合合同约定以及法律规定,适用法律、法规正确，行政程序合法有效。原告未经被告同意擅自分包开采权，事实清楚、证据确凿充分。原告的分包行为符合《出让合同》第七条（二）乙方违约责任的规定的情形之一，关于合同终止的规定。被告根据合同约定作为解除权人，通知原告合同终止，解除与原告的出让合同符合合同约定以及法律规定。被告接到大伦镇政府反映原告存在有分包采砂权的行为后进行立案调查，从立案到作出解除合同的行政行为，整个程序都是依法依规，没有任何程序违法。二、被告通知原告《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同》终止，解除与原告的出让合同的行政行为是因为原告存在分包采砂权的违约行为，符合出让合同关于合同终止的约定，不应向原告退还河道恢复保证金。三、被告按《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》约定的职责履行义务，并不存在违约行为。被告与原告签订出让合同前，委托编制并经过北流市人民政府和玉林市水利局批复的《广西北流市河道采砂规划图册》（报批稿）已明确划定砂场所在河道范围及上砂点位置。出让合同签订后，被告对拍卖河段的采非开采行为进行了治理整顿，确认不存在规模经营性非法采砂行为，划分了采砂区域，履行了合同约定的义务。原告在开采过程中遇到群众性事件或其他纠纷时，被告都能按合同约定为原告提供了帮助，解决了纠纷，确保原告继续按合同实施采砂销售行为。如合同终止给原告造成损失，也是原告违约分包造成的，责任应由原告自行承担，被告无需作任何赔偿或补偿。综上所述，被告通知原告出让合同终止，解除与原告的出让合同的行政行为符合合同约定与法律规定，请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.立案审批表、河道采砂出让合同、许可证、问话笔录、转账凭证、收据、银行流水等，证明原告违法分包行为属实，被告作出终止合同属于合法；2.付款凭证、请示、结算单等，证明被告代原告修复河道支付了66600元；3。整改通知、巡查记录、相片、规划图等，证明被告履行义务，不存在不作为行为。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证意见如下：1.证据1，对立案审批表有异议，认为是被告内部的文件；对出让合同书的真实性、合法性、关联性无异议，对证明作用有异议，认为同时证明被告应当退还保证金给原告，也证明发生群众事件被告应处理；对许可证的真实性、合法性、关联性无异议；对张春亮问话笔录的真实性、合法性、关联性不予认可，认为是事先打印出来的，对其他问话笔录的真实性、合法性、关联性也不予认可；对股份分包合同的真实性、合法性、关联性无异议，认为该合同没有实际履行，没有生效；对股份合作协议的真实性、合法性、关联性有异议，认为该合作协议的条件未成就；对合作协议的真实性、合法性、关联性有异议，认为按照协议内容由张春亮协商，最后合作协议未协商未生效；对转账凭证有异议，认为非公司行为；对协议有异议，认为协议是张春亮个人委托的，与公司无关；对解除合作声明的真实性无异议；对解除合同通知书的真实性、合法性、关联性无异议，认为证明何敏没有按照约定支付价款导致股份分包合同未履行；对2018.7.1收入汇总的真实性、合法性、关联性有异议，认为与本案无关联性，是何敏个人的汇总；对原告工商登记信息无异议；对《关于暂停大伦镇大坡采砂点作业的报告》《关于停止大伦镇大坡采砂点作业的通知》《关于恢复大伦镇大坡采砂点作业的请示》《关于同意大伦镇大坡采砂点作业的通知》的真实性、合法性、关联性无异议，认为证明原告已经向被告披露与何敏协议关系并已解除了协议，对此征求了被告意见；对短信通知及微信转账记录的真实性、合法性、关联性不予认可；对民事调解书的真实性没有异议，对关联性有异议；对活期存款历史明细查询，认为没有银行盖章，即使具备真实性，也与本案无关联性；对《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》及其《送达回证》、《撤回行政许可告知书》及其《送达回证》的真实性、合法性、关联性不予认可，认为是被告认定事实不清的情况下作出的；对《撤回行政许可听证通知书》及其《送达回证》、签到表、授权委托书、律师执业证明、法人代表身份证明书的真实性、合法性、关联性无异议，但认为听证会没有原告公司员工到场;对听证笔录的真实性无异议，认为证明提出了意见，被告作出行政行为依据、证据不足；对《撤回行政许可决定书》及其《送达回证》《北流市水利局关于注销桂河砂（北流）201602号广西壮族自治区河道采砂许可证的通知》及其《送达回证》的真实性、合法性、关联性有异议，认为证明被告作出行政行为依据、证据不足。2.对证据2的真实性、合法性、关联性不予认可，认为被告没有告知原告河道修复，是被告私自修复的，按照规定修复义务在原告。3.证据3，对《关于对砂场生产行为进行整改的通知》及其《送达回证》的真实性、合法性、关联性无异议；对巡查记录和照片的真实性、合法性、关联性不予认可，认为是被告内部文件；对北政函〔2019〕268号、玉水〔2014〕31号、北政函〔2014〕310号文件及照片的真实性、合法性、关联性不予认可，认为都是政府文件，由法院认定。 被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1、2、3、6的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4的真实性无异议，对证明作用有异议，认为这份证据恰恰证明原告违反合同的相关规定进行违法分包行为；对证据5的真实性无异议，对证明作用有异议，认为里面请示内容未提及分包，被告一直不知道分包行为，直到原告去政府投诉提供分包协议才知道；对证据7，真实性、合法性、关联性由法院认定，被告没有见过，是否存在不清楚，对证明作用有异议，认为是对政府的请求，不是对水利局的请求，并不证明多次催告被告；对证据8的真实性、合法性由法院认定，被告没有收到过；对证据9、10的真实性无异议，对证明作用有异议，认为不能证明被告没有履行职责；对证据11，认为恰恰证明被告履行了职责；对证据12，被告没有见过申请报告，不知道这件事，认为被告已经在合同中明确了采砂界限也没有收到过要求划定界限的请求；对证据13的真实性、合法性无异议，对证明作用有异议，认为不能证明被告不履行职责，该答复更体现被告履行了职责；对证据14的真实性、合法性无异议，对证明作用有异议，认为被告作出整改通知证明被告履行了巡查职责。 本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据，内容真实，来源合法，与本案被诉的行政行为有关联，可以作为证明案件事实的证据使用，本院予以采信。 经审理查明，2016年9月8日，被告北流市水利局与原告北流市海量砂石有限公司签订《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》，合同约定：甲方是北流市水利局，乙方是张春亮；采砂区是白马河平田垌村至大伦农场××河段（除××区外），河段长2.9千米，可采宽度60～80米（至少离岸3～5米）；开采年限为3年，自2016年9月8日至2019年9月7日止；在签订本合同书前，依照法律、法规的规定，乙方按中标价款人民币陆佰万元的15%向甲方一次性缴纳河道恢复保证金人民币玖拾万元。同时在第六条双方的权利义务中约定“乙方依法缴纳的河道恢复保证金合同期满10天内，甲方按河道恢复使用后的余额退还乙方。乙方单方终止合同或违反合同约定被终止开采权，河道恢复保证金扣除已使用部分后，甲方10天内退还余额给乙方”；在第七条违约责任中约定“有下列违约情形之一，乙方交付的中标价款、河道恢复保证金全额上缴国库并终止合同：……5.未经甲方同意转让、转租、转包、分包、抵押开采权的……”。同日，原告向北流市水政监察大队汇款134万元，备注的汇款用途为河道恢复保证金、河道采砂管理费。2017年9月，被告向原告颁发桂河砂（北流）201602号河道采砂许可证，该证登记的砂场名称是北流市海量砂石有限公司，砂场所在地是北流市大伦镇白马河平田垌至大伦农场上游100米，开采有效期自2017年9月8日起至2019年9月8日止。2018年6月14日，北流市海量砂石有限公司与何敏签订《股份分包合同》，将大坡三队抽水站以下河段100%河砂开采权转让给何敏承包开采。2019年1月9日，北流市海量砂石有限公司作出《解除合同通知书》，通知何敏解除双方于2018年6月14日签订的《股份分包合同》。2019年8月，北流市水政监察大队在核查转来的问题线索中发现，原告采砂许可范围内的白马河（大伦河）大伦镇平田垌村大坡三组范围河岸有2处塌方。2019年8月12日，北流市水政监察大队向被告上报《北流市水政监察大队关于白马河大伦镇平田垌村大坡三组段河岸塌方修复工作的请示》，请示称虽责令原告修复但原告修复进度非常缓慢，修复时间非常紧迫，建议由当地镇、村组织修复；因塌方发生在原告的许可采砂范围内，原告有义务修复，建议修复经费从原告缴纳的河道恢复保证金开支。被告同意北流市水政监察大队的建议，经竣工结算于2019年9月25日支付修复费用66600元。 本院认为，本案是因《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》的履行发生的纠纷。河砂开采权出让合同是水行政主管部门为了实现河道采砂管理目标，与符合条件的公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案的实质是因行政协议的履行发生的纠纷。被告北流市水利局是北流市人民政府的水行政主管部门，依照合同签订时施行的《广西壮族自治区河道采砂管理办法》，有通过招标、拍卖或者挂牌等公开竞争方式实施河道采砂许可的职权。本案中，被告是《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》的甲方，根据合同约定的内容可确定甲方的身份是出让人。被告以出让人的身份签订《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》，主体资格适格。虽然合同约定的乙方是张春亮，但在合同签名盖章处，乙方处盖的是原告北流市海量砂石有限公司的印章，乙方法定代表人处有张春亮的签名。结合合同的签字盖章情况以及张春亮是当时北流市海量砂石有限公司法定代表人的实际，可确定合同的乙方实际上是北流市海量砂石有限公司。根据合同约定的内容，可确定乙方的身份是受让人。原告通过参加竞买，以受让人的身份签订《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》，主体资格适格。原告与被告签订的《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》是双方的真实意思表示，合同内容不违反法律、法规规定，合同合法、有效。双方应当按照约定履行合同。原告未经被告同意，将受让河砂开采权范围内的大坡三队抽水站以下河段100%的河砂开采权转让给何敏承包开采。被告经调查，作出《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》并送达给原告，程序合法，事实清楚，符合合同约定。本院认定，被告作出《北流市水利局关于北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同终止的通知》的行为合法。 关于原告要求被告退还河道恢复保证金的诉求。《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》第六条第（二十）项以及第七条第（二）项都有被告违反合同约定被终止开采权情形下河道恢复保证金如何处理的约定，前者是扣除已使用部分后退还余额给原告，后者是全部上缴国库，两处约定的内容不一致。河道恢复保证金是用于采砂所造成的河道堤防、河防设施毁损等事故的修复，或者弃料堆积河床等的清理。本案中，原告与被告签订的合同已终止，采砂期间的河道塌方已经修复，原告缴纳的河道恢复保证金已没有河道修复等需要。被告应当扣除已使用的66600元后退还剩余的河道恢复保证金833400元给原告。关于原告要求被告退还原告缴交的标段标的金额300万元的主张。本案中，原告存在未经被告同意转让开采权的事实。根据《北流市河砂可采区第七区河道采砂权出让合同书》第七条第（二）项第5点，未经被告同意转让开采权的，原告交付的中标价款全部上缴国库。原告的这一主张没有事实和法律依据，本院不予支持。原告亦要求被告赔偿原告无法开采所造成的经济损失，但未提供充分的证据予以证明，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第一百零七条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条的规定，判决如下： 一、被告北流市水利局向原告北流市海量砂石有限公司退还河道恢复保证金833400元； 二、驳回原告北流市海量砂石有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元（原告已预交），由原告北流市海量砂石有限公司负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院。 审 判 长  杜 洪 审 判 员  王文广 人民陪审员  韦世清 二〇二〇年九月三日 法官 助理  周红梅 书 记 员  黄 媛