济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初195号 原告吕圣福，男，1969年2月14日出生，汉族，住济南市莱芜区。 委托代理人辛晋敬，北京京平律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府，住所地济南市莱芜区文化北路**。 法定代表人秦蕾，区长。 委托代理人谭永会，济南市莱芜区司法局工作人员。 委托代理人黄宾，山东崔鑫律师事务所律师。 被告济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处，住，住所地济南市莱芜区鲁矿大街**/div> 法定代表人张立清，主任。 委托代理人魏述杰，山东鲁中环宇律师事务所律师。 原告吕圣福因要求确认被告济南市莱芜区人民政府（以下简称莱芜区政府）、济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处（以下简称张家洼街道办）于2019年8月6日、8月17日作出的拆迁行政强制违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月13日受理后，依法向被告莱芜区政府、张家洼街道办送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告吕圣福及其委托代理人辛晋敬，被告莱芜区政府的负责人李英伟、委托代理人谭永会、黄宾，被告张家洼街道办的负责人杨**、委托代理人魏述杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年8月6日、8月17日，济南市莱芜区张家洼街道办事处码头村（以下简称码头村）莱集建（91）字集体土地建设用地上房屋被该村村委会组织人员拆除。原告吕圣福诉称，原告系码头村村民，在本村拥有合法房屋。2019年8月6日凌晨，原告房屋被不明身份人员用挖掘机破坏一部分。同年8月17日，一群不明身份人员毁坏房门非法侵入原告房屋室内，将原告妻子劫持，并将原告房屋非法拆除，室内财物被毁坏偷走。原告报警，济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局梁坡派出所（以下简称梁坡派出所）于同年11月27日出具《告知书》，称破坏房屋行为是张家洼街道办拆除行为，对破坏室内财物违法犯罪行为没有立案调查。《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”强制拆迁需以作出房屋拆迁裁决为前提，张家洼街道办在没有作出拆迁裁决，没有提前告知被拆迁人，没有搬出并清点室内财物的情况下，指使刑满释放人员夜间偷拆原告房屋及毁坏室内财物行为违法。强制拆迁的实施主体是市、县人民政府，张家洼街道办在没有上级政府同意的情况下，擅自强制拆迁，也属于严重违法。原告认为，根据莱芜市人民政府办公室莱政办发〔2017〕12号《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》的规定，莱芜区政府系城中村改造项目的实施主体，全面负责张家洼街道办城中村改造安置等工作，莱芜区政府应对违法强拆及毁坏原告室内财物的行为承担法律责任。张家洼街道办不具备强拆职能，在没有上级政府授权的情况下强行拆除原告合法房屋及毁坏室内个人财物的行为违法。为维护自身合法权益，原告特提起行政诉讼，请求：1.确认被告破坏及拆除原告位于码头村合法房屋及毁坏房屋内合法财产行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。本案审理过程中，原告将其诉讼请求第一项明确为请求确认被告强拆原告位于码头村宅基地上房屋的行为违法。 原告吕圣福向本院提交了以下证据： 1.集体土地建设用地使用证； 2.常住户口登记表； 3.《证明》1份。 以上证据1-3证明原告在码头村拥有合法房屋。 4.莱芜市人民政府办公室莱政办发〔2017〕12号《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》； 5.山东省人民政府鲁政土字〔2018〕947号《关于莱芜市2018年第1批次建设用地的批复》及勘测定界图。 以上证据4、5证明莱芜区政府为征收原告房屋的法定行政主体，其为强拆原告房屋后的受益主体。 6.梁坡派出所《告知书》，证明张家洼街道办为强拆原告房屋的行政主体。 7.济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局莱高新区公刑复字[2019]第20号《刑事复议决定书》，证明公安机关认定强拆原告房屋系政府拆迁行为，不构成故意毁财刑事犯罪。 8.原告房屋被强拆前后照片2张，证明原告房屋被违法强制拆除。 9.济南市莱芜区人民法院（2020）鲁0116行初16号行政判决书； 10.济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局吕圣福房屋被故意损害案刑事不予立案复议复核卷卷宗一宗； 以上证据9、10证明本案强拆行为系两被告实施。 被告莱芜区政府辩称：一、原告主张莱芜区政府系城中村改造项目的实施主体，全面负责张家洼街道办区域城中村改造安置等工作是错误的。首先，原告主张莱政办发〔2017〕12号《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》第一条第四项规定“继续实行区级会审、市级备案、区级审批制度”，该文件仅是规定各区政府（管委会）对城中村改造拆迁方案进行的内部审批行为，并不直接对外创设权利义务，仅系整个城中村改造的程序性环节，对原告的实体权益不产生影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。该文件与被诉拆除行为没有直接因果关系。其次，张家洼街道办的拆迁工作不属于莱芜区政府负责，莱芜区政府未对原告宅基地上的房屋实施过征收或拆迁行为，并未参与具体的征收拆迁行为。再次，从上述政府文件可知，涉案房屋所在地进行的是“城中村改造”，涉案土地的所有权仍为济南市莱芜区张家洼街道办事处码头村委会（以下简称码头村委会），而不是政府实施的改变土地所有权的征收行为，故原告将莱芜区政府列为被告是错误的。二、原告的主张已超过法律规定的起诉期限。原告陈述涉案房屋被拆除时间为2019年8月6日、8月17日，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一项的规定，原告应当在2020年2月16日之前提起行政诉讼，而原告最早的诉讼时间为2020年3月2日，已超过起诉期限，故应依法驳回原告的诉讼请求。 被告莱芜区政府未向本院提交证据。 被告张家洼街道办辩称：一、原告不具备本案的诉讼主体资格，应依法裁定驳回原告的起诉。根据原告提交的证据，涉案房屋登记的产权人为吕修学，并非原告，根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力，未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。原告不是涉案房屋的登记产权人，其无权作为原告向法院提起诉讼。二、原告所诉房屋拆除行为与两被告没有任何关系，应依法裁定驳回原告的起诉，原告所在的村进行旧村改造，所有村民签字人数均达到法定标准，据被告了解是原告所在村的村民为了全体村民的利益，以及顺利进行旧村改造，自发组织对涉案房屋进行了拆除，整个拆除行为无论是事先还是事后，两被告均不知情，更未参与，张家洼街道办未组织或授权对涉案房屋实施拆除。三、关于原告提交的梁坡派出所出具的《告知书》，首先，该《告知书》没有经办人签名，不符合证明的形式要件，不具有任何证明效力。其次，该证明中所写的涉及张家洼街道办的相应拆迁行为并不是证明是张家洼街道办组织实施的拆迁行为，两被告及码头村委会均未授权、未组织实施也未参与涉案房屋的拆除行为，在原告起诉前张家洼街道办一直不知情。综上所述，原告的起诉没有任何法律与事实依据，应依法驳回原告的诉讼请求。 被告张家洼街道办向本院提交了以下证据： 1.码头村全体村民签字的拆除申请； 2.码头村委会出具的证明； 3.码头村七位证人书面证言及当庭所作证言； 以上证据1-3证明原告所诉涉案房屋的拆除行为系码头村全体村民为本村旧村改造公共利益而自发组织的，与两被告没有任何关系。 4.《码头村城中村改造拆迁安置补偿协议》2份，证明村民授权村委会组织实施拆除行为，不存在故意毁财和强拆问题。 5.码头村党员大会和村民代表大会会议记录，证明码头村依据本村制定的拆迁安置方案对原告进行安置。 经庭审质证，原告对被告张家洼街道办提交的证据质证意见为：对证据1真实性不予认可，村民签名中有很多名字字迹非常相似，可以看出是代签。对证据2真实性不予认可，不排除张家洼街道办利用其保存印章的便利自我证明，且该说明中的事实也与实际不符。对证据3真实性、合法性、证明目的均不予认可,证人均是码头村村民，系两被告管辖内的居民，与拆迁具有利害关系，且证人证明事项与公安机关结论相悖。对证据4关联性不认可，该两份协议系原告母亲房屋的安置补偿协议，与涉案房屋无关。对证据5证明目的不认可，（2020）鲁0116行初16号行政判决以及公安机关的认定均可证实涉案房屋强拆行为系行政拆迁，不是村委会自治行为。码头村委会受两被告领导，其作出的证明文件不具有证明效力，且该证据超出举证期限，不能作为认定本案事实的依据。 被告莱芜区政府对被告张家洼街道办提交的证据无异议。 被告莱芜区政府对原告提交的证据质证意见为：对证据1真实性无异议，但该证据载明的土地使用者是吕修学而非原告。对证据2真实性无异议。对证据3真实性有异议，该证明是证人证言，其应当到庭接受询问。对证据4真实性无异议，对证明内容有异议。证据5不能证明原告房屋拆迁属于政府行政行为。对证据6、7真实性无异议，但不能证明涉案房屋的拆迁属于政府拆迁行为。对证据8无异议，但被告没有参与上述行为，对真实性无法确定。对证据9真实性无异议，但该判决已证实原告明知实施拆除行为的系码头村委会，莱芜经济技术开发区和张家洼街道办仅是履行内部审批手续。莱芜区政府未参与码头村城中村改造的任何审批环节。证据10可以证实码头村委会负责具体实施码头村房屋拆迁。 被告张家洼街道办对原告提交的证据质证意见为：对证据1真实性无异议，但原告不具备本案的诉讼主体资格。对证据2真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。不能证明原告已取得涉案房屋所有权。对证据3有异议，该证据属于证人证言，而该证人未出庭，不符合证据的形式要件，没有任何证明效力，不能证明原告已取得涉案房屋所有权。对证据4、5有异议，不能证明两被告为拆迁主体。对证据6、7有异议，该两份证据均没有单位负责人签名，不符合证据形式要件，不能证明被告实施了拆除行为。对证据8真实性、证明目的有异议。对证据9、10证明目的有异议，该证据可以证实张家洼街道办未实施或组织实施涉案房屋的拆除行为。 本院经审查对双方证据作如下认定：原告提交的证据1、2、4-10、被告张家洼街道办提交的证据1均具备真实性、合法性，且与本案有关联性，本院予以采信。原告提交的证据3不符合行政诉讼证据形式要求，证据5关联性无法证实，不予采信。被告张家洼街道办提交的证据2、3与公安机关卷宗中相关证人所做询问笔录、村委会会议纪要等相矛盾，且与已经生效的（2020）鲁0116行初16号行政判决书的认定不符，该项证据多名证人证言之间也存在多处矛盾，本院不予采信；证据4与本案没有关联性，且超出举证期限，本院不予采纳；关于证据5，涉案房屋拆除行为系码头村委会具体组织实施的事实已有生效判决予以确认，且超出举证期限，本院不予采纳。 经审理查明，涉案房屋位于码头村，该房屋集体土地建设用地使用证登记的土地使用者为原告之父吕修学，吕修学已逝世。原告吕圣福及其母亲张春芳、其兄吕圣发、其姐吕圣英均认可2007年原告通过分家分得该房屋。码头村自2015年起启动“城中村”改造项目，2015年11月，码头村委会制定《码头村城中村改造实施方案》，载明根据市委市政府〔2014〕6号、7号文件精神和2015年关于加快推进城中村改造的文件精神，该村被列入城中村改造范围。经村委两委会研究，并召开全体党员、村民代表会，进行广泛讨论，充分征求大家的意见后，在张家洼街道办督导下，与原莱芜市莲河置业有限公司签订了拆迁安置开发协议。该村实施村庄整体拆迁、整体建设、分批安置，计划四年内改造完成。2015年11月1日，码头村委会与原莱芜市莲河置业有限公司签订《“城中村”改造合作开发合同》，载明在张家洼街道办督导下，双方达成该协议，码头村委会保障施工现场“三通一平”即水通、电通、路通，分批次拆迁平整土地。2015年12月张家洼街道办制定《张家洼街道办事处梁坡片区“一河两岸”改造实施方案》，载明经张家洼街道办事处研究同意，实施梁坡片区“一河两岸”改造，即李梁坡村、码头村“城中村”改造，拆迁计划规定首先由两村村委会通过召开两委会、党员会、居民代表会，并征求广大人民意见后，分别制定拆迁安置方案并进行公布，码头村计划2016年6月1日前完成拆迁，该村村庄面积138.16亩，全部拆迁。后码头村“城中村”改造方案先后通过相关政府职能部门的行政审批。2018年2月28日，张家洼街道办制定《张家洼街道办事码头村“城中村”改造调整方案》，载明由于规划四路以南拆迁户要求高拆迁难度大等原因，建议对原改造方案予以调整。同年2月，码头村委会调整了原改造方案，并逐级通过报相关政府职能部门的行政审批。 涉案房屋于2019年8月6日、8月17日被码头村委会组织人员拆除。涉案房屋被拆除时，原告报警，梁坡派出所受理后，经调查核实，认为涉案房屋拆除行为系张家洼街道办相应拆迁行为，不构成刑事犯罪和治安违法。原告不服梁坡派出所莱新区公（梁坡）不立字〔2019〕45号《不予立案通知书》，向济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局申请复议，济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局作出莱高新区公刑复字〔2019〕第20号《刑事复议决定书》，认为报案事项系政府拆迁行为，不构成故意毁财刑事犯罪，维持了梁坡派出所不予立案的决定。 另查明，2017年6月19日，原莱芜市人民政府办公室作出莱政办发〔2017〕12号《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，该意见规定各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体，全面负责所辖区域内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作。继续实行区级会审、市级备案、区级审批制度。 本院认为，根据双方的诉辩意见，本案争议焦点是：一、吕圣福是否具有原告主体资格；二、本案起诉是否超出起诉期限；三、本案是否为行政拆迁，拆迁主体如何认定，是否合法。分别评述如下： 一、关于吕圣福是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一、二款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”本案中，济南市公安局莱芜高新技术产业开发区分局卷宗相关调查证据中，码头村村两委成员、党员等均明确承认原告在码头村存在涉案房屋，经本院调查核实，其近亲属认可原告分家分得涉案房屋，因此吕圣福与本案拆迁行为具有利害关系，其主体资格适格。 二、关于本案起诉是否超出起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案涉案房屋拆除如系行政行为，无证据证实行政机关已经告知起诉期限等，因此，本案起诉期限至少为强拆行为发生之日起一年，本案原告起诉并不超出法定起诉期限。 三、本案是否为行政拆迁，拆迁主体如何认定，是否合法。 首先，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于城中村改造等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题，但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。根据本案查明的事实，虽然码头村委会通过村民自治的形式制定了《码头村城中村改造实施方案》，并与原莱芜市莲河置业有限公司签订《“城中村”改造合作开发合同》，根据码头村委会会议纪要、码头村党支部书记田凤鸣等人在公安机关所做笔录中的陈述以及（2020）鲁0116行初16号行政判决认定的事实，本案拆迁行为系由码头村委会组织实施，但村委会进行城中村改造的行为均是在张家洼街道办的督导下进行的，且《关于进一步加快城市核心区城中村改造的意见》，明确规定各区政府（管委会）是“城中村”改造的实施主体，全面负责所辖区域内“城中村”的改造、安置、建设配套等工作，张家洼街道办也于2015年12月制定梁坡片区“一河两岸”改造实施方案，决定对李梁坡、码头村实施“城中村”改造，其中对码头村拆迁工作亦有规定。可见，本案城中村改造系由行政机关主导进行，码头村委会由于不具有拆除房屋的职权，本案强拆行为不应当认定系其自主实施，而应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。张家洼街道办主张本案强拆系村民自主实施，但其提供的证人证言等证据与相关证人在公安机关所做陈述不符，且之前在公安机关的陈述有会议纪要等证据予以印证，因此，对张家洼街道办提交的村委会证明、证人证言本院不予采信，对其该项主张本院不予支持。 其次，关于本案具体拆迁责任主体，应结合相关证据，对莱芜区政府、张家洼街道办在涉案城中村改造项目中的作用进行全面审查和认定。综合全案来看，莱芜区政府虽系全面负责的实施主体，但其多是从行政审批、综合指导等方面进行工作，张家洼街道办具体实施了其辖区内的城中村改造工作，系其辖区内城中村改造的具体实施主体，其制定的实施方案中亦有关于拆迁的计划，因此应认定张家洼街道办为本案强拆行为责任主体。 再次，关于本案拆迁行为是否合法。如上所述，相关法律法规对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除，且被告张家洼街道办并未就其行为合法性进行举证，因此，其强拆行为违法。 综上，原告吕圣福主体资格适格，莱芜区政府不是本案适格被告，被告张家洼街道办强制拆除原告房屋的行为违法，但该行为系事实行为，不具有可撤销的内容，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下： 一、驳回原告吕圣福对被告济南市莱芜区人民政府的起诉； 二、确认被告济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处强制拆除原告吕圣福莱集建（91）字集体土地建设用地上房屋的行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告济南市莱芜区人民政府张家洼街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  刘爱国 人民陪审员  卜繁霞 人民陪审员  秦培馀 二〇二〇年九月十七日 法官 助理  安玉霞 书 记 员  李飒飒