河南省济源市人民法院行 政 判 决 书(2020)豫9001行初47号原告：河南涟源耐火材料有限公司。住所地：河南省济源市承留镇南石村南工业区。法定代表人：吕永丰，总经理。委托诉讼代理人：张红军，男，济源市诚信法律服务所法律工作者。被告：济源市生态环境局。住所地：河南省济源市第二行政区**楼。法定代表人：成铖，局长。出庭负责人：李真理，副局长。委托诉讼代理人：马诗院，男，该单位工作人员。委托诉讼代理人：孙建霞，女，河南明砥律师事务所律师。被告：济源市人民政府。住所地：河南省济源市黄河路与沁园路交叉口第一行政区。法定代表人：石迎军，市长。委托诉讼代理人：葛姣姣，女，该府工作人员。原告河南涟源耐火材料有限公司（以下简称河南涟源公司）不服原济源市环境保护局（以下简称济源环保局）2019年10月29日作出的济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定和被告济源市人民政府（以下简称济源市政府）2020年7月22日作出的济政复决〔2020〕第13号行政复议决定，将济源市生态环境局（以下简称为济源生环局）列为共同被告，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月4日立案后，分别于2020年8月12日、17日向被告济源生环局和被告济源市政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法适用普通程序，组成由审判员李小龙担任审判长、人民陪审员钱咏和卢施军参加的合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告河南涟源公司的委托诉讼代理人张红军，被告济源生环局的负责人李真理及委托诉讼代理人马诗院、孙建霞，被告济源市政府的委托诉讼代理人葛姣姣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原济源环保局于2019年10月29日作出济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定书，决定对原告河南涟源公司罚款二十万元，原告河南涟源公司不服，向被告济源市政府申请行政复议，被告济源市政府于2020年7月22日作出济政复决〔2020〕第13号行政复议决定书，决定维持济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定。原告河南涟源公司诉称：其公司位于济源市承留镇南石村，该村大面积耕地与其公司毗邻。2018年12月中旬，正是农田灌溉时期，南石村大面积农田需要及时浇灌，由于该村基本水利建设设施年久失修，线路老化无法使用，该村村委多次与其公司协商，想临时借用其公司的电力设施对农田进行灌溉。为了搞好与村民的相邻关系，服务好农业，其公司就答应了村里的要求。2018年12月11日下午5时左右，村里开始用电接线，停电约20分钟，喷淋暂停，造成排气暂时超标；12日夜里11时30分左右，由于村里用电负荷过大，导致动力电短路跳闸，当公司电工接到通知后就立即组织抢修，从12日夜里11时40分左右开始，经过20分钟抢修，架设了临时线路，恢复了正常用电，在该时间段内导致了时均值临时超标。13日早上8时上班后，经过电工排查，修复了原线路，排除了障碍，于9时又倒换了线路，用时1分钟左右。其公司在服务农田灌溉过程中，虽然出现了停电停水的突发情况，但其公司在发现突发情况后及时采取了措施，以最快的速度排除了险情，控制住了时均值的超标，主观上没有故意，客观上也未造成严重后果。在我市治理大气污染以来，其公司积极响应市委市政府号召，极力重视企业环境治理，不惜一切代价治理企业污染，一直以来都走在治理污染的前列。本次短暂的排放超标纯属意外，其公司已经采取了必要措施，在短时间内恢复了正常排放。济源环保局作为行政执法机关，应当考虑到其公司服务农业、抗旱救灾的特殊情况，××救人的原则，给予其公司警告，不应当以罚为手段加重企业负担。可是，济源环保局不考虑其公司服务于农，抢险抗旱的特殊情况，就对其公司进行处罚，而且裁量过重。其公司认为，应当按照《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》第十三条中关于“有以下情形之一的，可以免于处罚：（2）违法行为持续时间短，污染小且当日完成整改的；（3）其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的”的规定，对其公司免予处罚。2019年12月6日，其公司向济源市政府申请行政复议，请求撤销济源环保局对其公司的行政处罚。济源市政府受理后，审查了济源环保局对其公司作出处罚决定的相关程序，查明的事实与济源环保局查明的事实基本一致，可是在适用法律方面仍然认为其公司违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，并根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的规定，认为对其公司应予处罚，从而维持了济源环保局对其公司作出的行政处罚决定。其公司认为，济源环保局作出的行政处罚决定和济源市政府作出的行政复议决定均忽略了《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》的相关规定，也未考虑其公司为了抗旱救灾、服务农业的特殊情况，更未考虑其公司的违法行为持续时间短，污染小且当日完成了整改，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的事实，所以对其公司的处罚过重，应予纠正。为此，请求依法撤销原济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定和济源市政府作出的济政复决〔2020〕第13号行政复议决定。原告河南涟源公司未向本院提交证据、依据。被告济源生环局辩称：一、其局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分。根据污染源自然监控数据超标统计结果，在重污染天气应急预警期间，2018年12月11日17时、12日23时，河南涟源公司隧道窑废气排放口二氧化硫时均值分别为463.96mg/m3、589.93mg/m3，13日9时颗粒物时均值为39.68mg/m3，分别超过了《河南省工业窑炉大气污染物排放标准》规定的排放限值（二氧化硫的排放限值为200mg/m3，颗粒物的排放限值为30mg/m3）。其局对河南涟源公司的违法行为进行了立案查处，并依法制作了现场勘查笔录和调查询问笔录，河南涟源公司对上述违法事实认可，并在相关证据材料上签字确认。上述违法事实有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、监控数据日报表等证据佐证，认定事实清楚，证据确实充分。二、其局作出的行政处罚决定，适用法律正确。河南涟源公司的上述违法行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对于大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”之规定。因此，其局作出的行政处罚决定，适用法律正确。三、其局作出的行政处罚决定，处罚适当。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据河南涟源公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，河南涟源公司的违法行为属于浓度超标100%以上200%以下或总量超标80%以上100%以下的，应处40万元以上50万元以下的罚款；同时，其局充分考虑河南涟源公司的废气排放量较小等因素，依法对河南涟源公司进行了减轻处罚。因此，对河南涟源公司作出罚款20万元的处罚决定，处罚适当。四、其局作出的行政处罚决定，程序合法。其局执法人员现场检查发现河南涟源公司的违法行为后，于2018年12月18日进行了立案调查，于2019年4月29日向河南涟源公司送达了济环罚先告字〔2019〕111号行政处罚事先（听证）告知书，告知河南涟源公司违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知河南涟源公司有权进行陈述、申辩和申请听证。河南涟源公司在法定期限内向其局提交了申辩书，但经其局对陈述申辩意见进行复核，认为河南涟源公司所述理由并不影响处罚决定的作出。2019年10月29日，其局依法向河南涟源公司送达了济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定书。因此，其局作出的行政处罚决定，程序合法。综上所述，其局作出的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回河南涟源公司的诉讼请求。被告济源生环局向本院提交了以下证据、依据：1.环境违法行为立案审批表、执法人员执法证。2.河南涟源公司营业执照、法定代表人身份证复印件。3.现场检查（勘查）笔录、现场勘查示意图、现场照片（4张）。4.调查询问笔录、照片（1张）、监控数据日报表（3张）。5.济源市环境保护委员会办公室关于调整重污染天气预警的紧急通知。6.河南涟源公司环评手续。7.案件调查终结报告。8.行政处罚事先（听证）告知书及送达回证。9.申辩情况说明。10.核查报告。11.专题会议纪要。12.行政处罚审批表。13.行政处罚决定书及送达回证。被告济源市政府辩称：一、济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确。二、其府作出的济政复决〔2020〕第13号行政复议决定，认定事实清楚，程序合法。河南涟源公司向其府提交了复议申请书，其府于2019年12月10日予以受理，济源生环局在法定期限内提交了答复书和全部证据材料。由于疫情防控需要和本案实际情况，其府于2020年2月4日作出济政复中字〔2020〕1号行政复议中止决定书，后于2020年7月21日作出济政复恢〔2020〕4号恢复审理通知书。经过审理，其府于2020年7月22日作出济政复决〔2020〕第13号行政复议决定书，行政复议程序符合相关法律法规规定。故请求依法驳回河南涟源公司的诉讼请求。被告济源市政府向本院提交了以下证据、依据：1.河南涟源公司2019年12月9日提交的行政复议申请书及济源市环境保护局作出的济环罚决字【2019】200号行政处罚决定书、营业执照、法定代表人身份证明书、授权委托书。2.其府2019年12月10日作出的济政复受【2019】第69号行政复议受理通知书。3.其府2019年12月10日作出的济政复答字【2019】第69号行政复议答复通知书。4.济源市生态环境局2019年12月19日提交的行政复议答复书及证据材料。5.其府2020年2月4日对河南涟源公司作出的济政复中字【2020】1号行政复议中止决定书。6.其府2020年7月21日对河南涟源公司作出的济政复恢【2020】4号恢复审理通知书。7.其府于2020年7月22日作出的济政复决【2020】第13号行政复议决定书。8.送达回执（2份）。经庭审质证，原告河南涟源公司对济源生环局提交证据的质证意见为：对所有证据本身的真实性均无异议。对监测数据日报表所显示的数据有异议，这个监测仪器不符合国家标准，没有经过有关部门的验收合格，所显示的数据不真实。这些证据能够证明其公司主观上没有过错，能够证明其公司是因为服务农村灌溉所导致的跳闸，从而造成的各项指标超标。被告济源市政府对济源生环局提交的证据无异议。原告河南涟源公司对济源市政府提交证据的质证意见为：对这些证据本身的真实性无异议，同对济源生环局证据的质证意见。被告济源生环局对济源市政府提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：济源市生环局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。济源市政府提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。经审理查明：河南涟源耐火材料有限公司主要建设规模为两条隧道窑耐火材料生产线，主体生产设施有隧道窑、烘干窑、引风机等，配套建设有水浴除尘、脱硫设施、废气自动监控设施等，办理有完善的环评手续，其中隧道窑炉窑提升改造项目于2018年1月23日经济源环保局批复同意建设。2018年12月11日，济源市环境保护委员会办公室发出《关于调整重污染天气预警的紧急通知》（济环委办〔2018〕48号），决定于2018年12月12日18时将我市12月9日0时启动的重污染天气黄色预警升级为橙色预警。根据济源市环境自动监控中心提供的济源市污染源自动监控数据超标统计结果，2018年12月11日17时、12日23时，河南涟源公司隧道窑废气排放口二氧化硫时均值分别是463.96mg/m3、589.93mg/m3，13时9时颗粒物时均值为39.68mg/m3，分别超过了《河南省工业窑炉大气污染物排放标准》规定的排放限值（二氧化硫的排放限值为200mg/m3，颗粒物的排放限值为30mg/m3）。为此，济源环保局于2018年12月16日对河南涟源公司进行了现场检查，发现河南涟源公司正常停产，废气自动监控设施正常运行，造成11日-13日废气超标排放的原因为企业整体供电线路跳闸，导致脱硫停运。之后，济源环保局于2018年12月18日进行立案查处。在查处过程中，河南涟源公司公司称，造成废气超标排放的原因是，因周边群众冬季灌溉起泵用电导致其公司整体电路跳闸，先后两次持续约一个多小时，期间脱硫喷淋设施停运导致烟气浓度不能正常控制而超标。济源环保局经调查取证，认定河南涟源公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”之规定，于2019年4月29日书面告知河南涟源公司拟对其公司进行行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。河南涟源公司于2019年4月30日向济源环保局递交了书面申辩材料。河南涟源公司的申辩理由是：1.2018年12月11日17时二氧化硫时均值之所以超标，是因为当天早上8时至17时期间因停电一直处于停产状态，17时恢复用电开始生产，窑炉升温期间氧含量由21%逐渐下降为18.545%（含氧量正常值为14%-15%之间），此时数据开始上传，在恢复生产后升温期间，含氧量逐渐下降，数据逐渐正常；2.2018年12月12日23时二氧化硫时均值之所以超标，是因为其公司一直承担着承担镇南石村的田地灌溉用电，当日23时承留镇南石村正在组织灌溉，由于灌溉用电量较大导致其公司电路出现故障，其公司发现后马上组织人员进行抢修，1小时内排出故障恢复用电，此期间包括污染防治设施在内的所有设备处于停产状态，其公司已及时将此情况汇报给济源市环保局监察二大队；3.2018年12月13时9时颗粒物时均值之所以超标，是因为当天早上8点承留镇南石村所组织的田地灌溉结束，需要进行电源换项，期间短暂停电，引风机停止工作，导致含氧量上升（含氧量为18.087%），颗粒物测值为4.169mg/m3，换项结束后马上恢复正常。针对其公司出现的三次不正常超标数据，为响应重污染天气管控期间要求，其公司立即停止生产至2019年4月，重污染天气管控解除后才恢复生产。为此，其公司认为济源环保局应从实际出发，对其公司免于处罚。济源环保局经复核认为，2018年12月11日16时40分河南涟源公司电炉生产，污染物排放浓度和废气氧含量均显示为正常状态，17时二氧化硫监测值463.96mg/m3超标情况属实；河南涟源公司多次断电跳闸情况属实，自动监控设施运维人员均到厂家核实并对仪器进行校准标定。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第七条关于“企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任”之规定，其局认为事故断电不能作为河南涟源公司污染防治设施停运超标排放的理由，河南涟源公司应对所造成的污染损害依法承担责任，而对河南涟源公司的申诉理由不予采纳。济源环保局在2019年10月21日经集体研究后，于2019年10月29日作出济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据河南涟源公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，认为河南涟源公司的违法行为属于浓度超标100%以上200%以下或总量超标80%以上100%以下的，决定对河南涟源公司处以罚款二十万元的行政处罚。该行政处罚决定书于2019年11月4日送达河南涟源公司。河南涟源公司不服，于2019年12月9日向济源市政府申请行政复议。济源市政府于2019年12月10日受理后，于当日通知济源生环局参加行政复议，在济源生环局提交答复意见及相关证据材料之后，因疫情于2020年2月4日中止复议，于2020年7月21日恢复审理，经复议于2020年7月22日作出济政复决〔2020〕第13号行政复议决定书，认为济源环保局对河南涟源公司作出的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持济源环保局作出的济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定。该行政复议决定书于2020年7月27日送达河南涟源公司。另查明：因机构改革，济源市环境保护局已不存在，其职责由新组建的济源市生态环境局暨济源产城融合示范区生态环境局行使。本院认为：济源环保局认定在重污染天气应急预警期间，2018年12月11日17时、12日23时，河南涟源公司隧道窑废气排放口二氧化硫时均值分别是463.96mg/m3、589.93mg/m3，超过了《河南省工业炉窑大气污染物排放标准》规定的排放限值的事实，有现场检查（勘察）笔录、监控数据日报表、询问笔录、济源市环境保护委员会办公室关于调整重污染天气预警的紧急通知等证据相互印证予以证明，证据确实充分。河南涟源公司超标排放废气的行为，属于违法行为，应当承担相应法律责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条之规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。参照《环境行政处罚办法》第六条之规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，当事人的过错程度，违法行为的具体方式或者手段，违法行为危害的具体对象，当事人是初犯还是再犯，当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。本案中，济源环保局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定并参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定对河南涟源公司进行行政处罚，并无不当，但是在处罚时应当考量违法行为的情节、当事人的过错程度和社会危害程度而没有，有失妥当。济源环保局虽在行政处罚决定书中表述了“根据河南涟源公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度”，但只是笼统地表述，对于河南涟源公司违法行为的情节是什么、社会危害程度如何、是否具有应当依法从轻或减轻处罚的情形等情况却没有作出认定。本院认为，河南涟源公司超标排放废气的违法行为发生在服务相邻村庄农田灌溉用电期间，因农田灌溉用电量过大导致电路出现故障从而导致除污设施停运所致，主观上不存在故意，虽超标数据过高但总体时间不长，情节一般，社会危害程度并不严重，在每次事故发生后都在短时间内及时主动地消除了危害后果，具有应当依法减轻行政处罚的情形。济源环保局在对河南涟源公司进行处罚时，没有考量河南涟源公司对发生违法行为的过错程度、违法行为的情节和社会危害程度，也没有考量河南涟源公司具有应当依法减轻行政处罚的情形，从而没有适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项之规定对河南涟源公司减轻行政处罚，适用法律有不当之处，导致对河南涟源公司处以罚款20万元的行政处罚，明显不当。河南涟源公司认为对其公司处罚过重，理由成立，本院予以采纳。济源环保局在对河南涟源公司处罚前告知了将对该公司作出行政处罚的事实、理由和依据以及依法应当享有的陈述权、申辩权和申请听证的权利，保障了河南涟源公司依法应当享有的重要程序性权利，处罚程序并无不当。综上，济源环保局对河南涟源公司作出的行政处罚决定，虽证据确实充分，程序合法，但适用法律有不当之处，处罚结果明显不当，依法应予变更。根据处罚和教育相结合的行政处罚原则，本院认为，对河南涟源公司的罚款数额确定为5万元为宜。基于此，济源市政府作出的行政复议决定不当，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销被告济源市人民政府作出的济政复决〔2020〕第13号行政复议决定；二、变更原济源市环境保护局作出的济环罚决字〔2019〕200号行政处罚决定书中对原告河南涟源耐火材料有限公司所处的“罚款二十万元”为“罚款五万元”。案件受理费50元，由被告济源市生态环境局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。审 判 长  李小龙人民陪审员  钱 咏人民陪审员  卢施军二〇二〇年九月二十七日书 记 员  张文多