河南省驻马店市驿城区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1702行初22号原告程怀彬，男，汉族，1979年11月2日出生，住河南省驻马店驿城区。委托代理人朱静玲、朱前程，河南一帆律师事务所律师。被告一，驻马店市驿城区水屯镇人民政府。法定代表人董亚楠，职务乡长。委托代理人周晓华，河南周晓华律师事务所律师。被告二，驻马店市自然资源和规划局驿城分局。法定代表人侯建华，职务局长。委托代理人陈鹏，本局工作人员。委托代理人余利捷，河南胜蓝律师事务所律师。被告三，驻马店市驿城区水利局。法定代表人吴保平，职务局长。委托代理人姚县州，本局股长。被告四，驻马店市驿城区城市管理局。法定代表人陈宝光，职务局长。委托代理人李昊，本局监察员。被告五，驻马店市驿城区林业局。法定代表人尹华伟，职务局长。委托代理人李波，本局工作人员。委托代理人陈文生，河南忠良律师事务律师。原告程怀彬诉被告驻马店市驿城区水屯镇人民政府（下称水屯镇政府）、驻马店市自然资源和规划局驿城分局、驻马店市驿城区水利局、驻马店市驿城区城市管理局、驻马店市驿城区林业局行政强制拆除及赔偿一案，2020年4月1日本院受理后，向五被告分别送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。原告程怀彬及委托代理人朱静玲、朱前程，被告一法定代表人董亚楠、委托代理人周晓华，被告二委托代理人陈鹏、余利捷，被告三委托代理人姚县州，被告四委托代理人李昊，被告五委托代理人李波、陈文生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2000年9月份，原告家庭以父亲名义分别与水屯镇新李庄村委杨庄村民组和水屯镇新李庄村委蜜蜂李庄村民组签订了《土地承包合同》，承包两村民组土地合计为125亩，租赁期限为8年；合同到期后，2008年又以原告名义分别续签了承包合同，承包该块土地至今。2013年，原告为经营需要，在承包土地上划出约57亩，投入巨额资金种植梨树7000余棵，桂花树100多棵。近五年来梨果产量逐年增长，现今梨树正处于盛果期。2012年6月6日，原告与水屯镇政府签订《鱼塘经营承包合同》，承包了水屯镇政府位于宿鸭湖西岸钟楼村地界的10个鱼塘200亩。承包期间，原告先后投入大量资金，翻新了经营用房及建筑物，购买了养鱼设备、鱼苗及种植果树、景观树30余种10000余棵，最终打造出一个集旅游、观光、餐饮、采摘于一体的休闲场所――艺洋家庭农场，营造了当地优良环境，活跃了当地经济，促进了当地就业。2016年被驿城区人民政府授予“先进家庭农场”称号，并给予一万元的奖励。2020年3月25日上午8时许，原告接到朋友电话称有几十辆车和几百人到原告承包的梨园地，对梨园实施拆除。原告及时赶到梨园，却遭到现场人员的阻拦，严禁原告进园。上午11点左右，拆迁车辆和相关人员又赶到原告承包的鱼塘，推倒农场院围墙及大门，养鱼用房、养鱼设施及水泥路面，还对原告农场院西北角和西南角的鱼塘进行了开挖，强拆行为持续到下午6点左右。当晚，原告从手机新闻“驿城区水屯镇：重拳出击依法严厉打击侵占国有土地违法行为”的新闻报道中才得知，鱼塘和梨园强行拆除行为系五被告共同实施。原告在未接到任何通知的情况下，五被告违法对其承包的鱼塘和梨园强行拆除，这种强拆行为严重违反了相关法律规定，给原告造成直接经济损失达3599864元，间接损失4143750元，精神上造成了极大创伤。为维护自身合法权益，起诉到法院，要求依法判决：1、确认五被告共同实施强制拆除原告承包的鱼塘等建筑物及梨园的行政行为违法；2、判令五被告共同赔偿因联合实施的违法强拆行为造成原告房屋、围墙、大门、梨树灭失的经济损失共计暂定3575514元；3、判令五被告共同赔偿原告的停产停业损失100万元；4、本案的诉讼费用由五被告承担。提交的证据材料有：一、被告非法拆除的证据。包括：1、2020年3月25日，今日头条（驿城区水屯镇：重拳出击依法严厉打击侵占国有土地违法行为）；2、2020年3月27日，魅力中国网《驻马店市驿城区严厉打击侵占国有土地违法行为》的新闻报道；3、2020年3月28日，驻马店网《驿城区水屯镇多部门联合打击侵占国有土地违法行为》。以上1-3组媒体报道，证明五被告共同实施了违法拆除行为，是本案适格的主体；五被告联合执法将原告经营的梨园及鱼塘的建筑物以侵占国有土地的理由进行拆除，构成行政违法。4、2020.3.25拍摄照片（34张）；5、2020.3.25拆除梨园的视频四段；6、2020.3.25拆除鱼塘的视频两段。以上4-6组材料，证明五被告共同实施了拆除行动，将原告的7000余棵梨树、桂花树挖掉、运走，将鱼塘破坏。7、《行政强制法》适用条文；8、《城乡规划法》适用条文;9、《土地管理法》适用条文；10、《土地管理法实施条例》适用条文；11、《森林法》适用条文；12、《河道管理条例》适用条文。以上7-12组法律规定材料，证明五被告无职权对原告的财产实施强拆；五被告也没有按照《行政强制法》的规定履行拆除程序。二、原告合法占有涉案鱼塘的证据。包括：1、原告与水屯镇政府签订的鱼塘经营承包合同；2、七份行政事业单位资金往来的结算票据；3、原告于2020.3.20与被告一工作人员赵奋青及董镇长谈话录音。以上1-3组材料，证明原告与被告一签订有合同，属于合法经营，并按时交纳承包费用。4、解除合同通知书，快递包装袋及快递运单详情。第4组材料证明被告一单方解除合同，违背诚实信用原则。三、原告合法占有使用涉案梨园土地的依据。包括：1、（1999）汝公证经字第036号公证书；2、（2000）汝公证经字第20号公证书；3、2007.12.11的土地承包合同书；4、2008.6.21的合同书；5、2018.9.12的土地承包合同书二份（杨庄组、蜜蜂李庄组各一份）；6、2020.4.1水屯镇钟楼村民委员会的证明及原告家庭户口本。以上1-6组材料，证明涉案梨园土地系水屯镇新李庄村委杨庄组、蜜蜂李庄组的土地；原告家庭先后以父子两代个人名义与两村民组签订有承包合同，已经营20年，占用土地具有合法性。7、新李庄村领取占地补偿款统计表；8、《新李庄关于宿鸭湖湿地开发、修路防汛、路面130米占用我村杨庄组地补助款拨付报告》9、《关于宿鸭湖湿地开发、修路防汛、路面130米占用我村杨庄村民组耕地分配情况说明》10、《新李庄村杨庄组宿鸭湖清淤130米通道补贴发放表》。以上7-10组材料证明原告梨园占用土地，政府对两村民组进行了用地补偿。四、被告强拆行为给原告造成的直接损失7743614元、间接损失4143750元的证据材料。包括：1、资产评估报告（第10号）；2、资产评估报告（第133号）；3、损坏清单（格力空调等物品）一份；4、营业执照及照片4张。该1-4组材料，证明原告在未接到任何口头和书面通知的情况下，五被告违法对其承包鱼塘和梨园强行拆除，给原告精神上造成了极大创伤，经济上造成了直接经济损失合计达3599864元，停产停业损失4143750元，导致原告无法正常经营。五、庭后提交的民事起诉状。该组材料证明原告已就被告作出的解除合同通知提起民事诉讼，要求法院确认该通知无效。被告一水屯镇政府答辩称：答辩人是鱼塘的所有权人，对鱼塘恢复原貌的行为是对自己所有的财产行使正当权利，该行为是民事行为而并非是行政行为，且被答辩人未按合同约定支付租金，被答辩人请求确认该行为违法不属于行政诉讼的受案范围。被答辩人要求对围墙、大门等物品灭失及停产停业损失进行赔偿的诉讼请求不应当得到支持，被答辩人未按通知的期限要求对相关物品处理，视为放弃权利，其责任应当自负。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。提交的证据材料有：1、[2017]68号《驻马店市人民政府常务会议纪要》；证明市政府研究决定对53.5米高程以下土地全部收回，不予补偿。2、豫政文[2001]70号《河南省人民政府文件》；证明省政府批复建立宿鸭湖省级湿地保护区。3、《解除合同通知书》；证明与原告签订的《鱼塘承包经营合同》已被水屯镇政府通知解除。4、驻马店市宿鸭湖水库管理局与汝南县林业局《宿鸭湖水库消落区土地有偿经营合同书》；证明宿鸭湖水库消落区土地归国家所有。5、驻环委办[2018]8号驻马店市环境保护委员会办公室文件《关于成立宿鸭湖湿地省级自然保护区遥感监测人类活动违法违规问题整改工作领导小组的通知》及宿鸭湖湿地省级自然保护区遥感监测人类活动违法违规问题整改台帐；证明宿鸭湖水库湿地保护区存在165处违法违规问题，需要整改。6、2018年3月22日汝南县公安局、驻马店市宿鸭湖管理局《公告》；证明在宿鸭湖水库消落区围湖造田、开挖鱼塘属于违法行为，应当强制恢复原貌。7、驻规委会纪[2017]13号驻马店市城乡规划委员会会议纪要；证明宿鸭湖水库湿地保护区规划为公园主干道。8、驻政文[1996]48号文及示意图；证明原告的鱼塘位于54米高程以下，土地性质为国有，属于宿鸭湖水库管理局管理范围。9、驿水政[2020]41号水屯镇政府文件，《关于申请依法处置宿鸭湖水库54高程以下违章建筑和违规种植的函》；证明水屯镇政府对发现的违法行为请求水利部门处理。10、2012.6.6《鱼塘经营承包合同》；证明水屯镇政府与原告签订的鱼塘承包合同，属于租赁关系。11、豫发改设计[2018]1011号文件《河南省发展和改革委员会关于宿鸭湖水库清淤扩容工程初步设计的批复》及附件总概算表；证明原告经营的鱼塘在清淤扩容范围。12、2018.9.12《土地承包合同书》；证明原告的土地来源于与村民组的承包合同。13、2020年3月27日驻马店市宿鸭湖水库管理局的证明。证明54米迁赔高程以下属于国有土地，14、[2020]37号文，《驻马店市人民政府市长办公会议纪要》。证明市政府要求对原告的梨树、鱼塘实施拆除。15、解除合同异议书。被告二驻马店市自然资源和规划局驿城分局答辩称：答辩人主体不适格。2020年3月24号，区政府电话通知，因宿鸭湖水库清淤扩容工程需要，将于2020年3月25日前往水屯镇执行拆除工作，要求答辩人派员负责维持秩序。当日，答辩人没有参与实施拆除原告梨园、鱼塘等建筑物的行为，答辩人不具有本案被告诉讼主体资格，请求驳回原告对答辩人的起诉。没有提交证据材料。被告三驻马店市驿城区水利局辩称：2020年3月24号，区政府电话通知，要求本局到水屯镇钟楼村参与因拆除鱼塘、塘提建筑物及梨园而出现不测事件，进行现场维持秩序。当天，本局按照区政府要求，在外围进行维持秩序，以防出现不测事件的发生，没有参与拆除鱼塘、塘提建筑物及梨园的行为。区水利局不承担任何责任，请求法庭依法驳回对答辩人的起诉。没有提交证据材料。被告四驻马店市驿城区城市管理局答辩意见同驻马店市驿城区水利局，请求依法驳回对本局的起诉。没有提交证据材料。被告五驻马店市驿城区林业局答辩称：本局作为被告的主体不适格，本局已被合并到驻马店市自然资源和规划局驿城分局，是该局的下属事业机构；原告属于违法占地，诉求3575514元经济损失、100万元的停产停业损失，缺乏事实和法律依据。应依法驳回原告的诉讼请求。庭后补充提交的证据材料有：2019年10月14日驿编（2019）16号中共驻马店市驿城区委机构编制委员会文件。证明本单位已更名驻马店市驿城区林业发展中心。原、被告提交的以上证据材料，均在庭审中出示，并由当事人互相质证。被告一对原告递交的宣传报道、强拆的视频资料、鱼塘承包合同、评估报告有异议，认为宣传报道不是正规报纸，视频不能显示具体的拆除单位，且拆除树木不是毁坏，是移栽，鱼塘承包合同因原告没有及时交费已被本单位解除，评估报告是原告单方所作，不具有合法效力。其他被告同意被告一的质证意见，另认为本单位属于配合，不是拆除行为的具体实施者。原告对被告一的全部证据材料证明的问题均有异议，认为这些材料不能否定被告拆除行为的违法性，其单方解除鱼塘承包合同的行为违法，已经提起民事诉讼。原告对被告四驻马店市驿城区林业局递交材料的真实性无异议，但认为其没有在法定举证期限内提交，且该局也没有实际注销，仍是本案适格被告。五被告之间对相互递交的证据材料真实性及证明的问题均不持异议。本院综合审查认为，上述全部证据材料内容真实、来源和形式符合法律规定，能够证明本案真实情况，且与本案具有关联性，在本案均可作为有效证据予以采信。经审理查明：2000年9月份原告家庭以原告父亲名义分别与水屯镇新李庄杨庄村民组和水屯镇新李庄村蜜蜂李庄村民组签订了《土地承包合同》，承包两村民组土地合计为125亩，租赁期限为8年。合同到期后，2008年又以原告名义分别续签了承包合同，承包该块土地至今。期间，原告为经营需要，于2013年在承包土地上划出约57亩，种植梨树7000余棵，桂花树100多棵。2012年6月6日，原告与水屯镇政府签订《鱼塘经营承包合同》，承包了水屯镇人民政府位于宿鸭湖西岸钟楼村地界的10个鱼塘，占地200亩。承包期间，原告先后翻新了经营用房及建筑物，购买了养鱼设备、鱼苗，种植果树、景观树30余种10000余棵，成立艺洋家庭农场。2016年被驿城区人民政府授予了“先进家庭农场”称号并给予一万元的资金奖励。2020年3月19日，水屯镇人民政府以与原告双方所签订的《鱼塘经营承包合同》已无履行基础，合同目的无法实现，租金只交到2019年6月份为由，作出《解除合同通知书》，但该通知书下达后，水屯镇人民政府并未对涉案鱼塘实际接管。原告也对该《解除合同通知书》不服，提起民事诉讼，要求撤销该《解除合同通知书》并继续履行《鱼塘经营承包合同》。经上网查询，本院对该民事诉讼以双方协议选择了仲裁程序，没有选择诉讼程序。2020年8月25日，本院作出（2020）豫1702民初2790号民事裁定书，驳回了原告的起诉。2020年3月25日上午8时许，在驿城区政府的统一安排下，以被告一为实施主体，有被告二、被告三、被告四、被告五共同参加，到原告承包的梨园地，对梨园实施了部分拆除，所拆除的梨树、桂花树由被告方装车拉走。此后，上述五被告又赶到原告承包的鱼塘，推倒农场院围墙及大门，对养鱼用房、养鱼设施及水泥路面也进行了拆除，还对原告的西北角和西南角的鱼塘进行了开挖。五被告在实施拆除行动前，没有向原告作出拆除决定或书面通知。原告从有关新闻报道得知，对其鱼塘和梨园强行拆除行为系五被告实施。原告认为五被告的强拆行为严重违犯了相关法律规定，给原告精神上极大创伤，经济上造成了直接经济损失合计达3599864元，间接损失4143750元，为维护自身合法权益，起诉到法院，要求依法判决：1、确认五被告共同实施强制拆除原告承包的鱼塘（开挖）、塘堤建筑物及梨园的行政行为违法；2、判令五被告联合实施违法强拆行为造成原告房屋、围墙、大门、梨树灭失的经济损失共计暂定3599864元；3、判令五被告在联合实物违法强拆行为造成原告的停产停业损失4143750元；4、本案的一切诉讼费用由五被告承担。开庭审理中，原告变更起诉赔偿数额为经济损失共计3599864元；停产停业损失4143750元，坚持其他起诉意见。另查明，1996年5月21日，原驻马店地区行政公署下发驻政文[1996]48号《关于宿鸭湖水库消落区土地管理权问题的批复》，确定宿鸭湖水库54米迁赔高程以下属鸭湖水库管理局的管理范围，土地管理权归宿鸭湖水库管理局。2020年3月，驻马店市征地事务所对本案涉案的梨园、鱼塘占用土地进行测算、制图，两处土地均在54米高程以下，其中梨园地块东半部分在53.5米高程以下，西半部分在54-53.5米高程之间。2018年3月22日，汝南县公安局、驻马店市宿鸭湖水库管理局共同发文《关于禁止在宿鸭湖库区围湖造田开挖鱼塘的公告》，该公告言明宿鸭湖水库消落区土地属于国家所有，管理使用权归宿鸭湖水库管理局；严禁在库区消落区内建房，建窑、打井、取土、设障等违法行为。还查明，2017年9月3日，驻马店市城乡规划委员会作出驻规委会纪[2017]13号文件，文件第4条关于宿鸭湖湿地巡湖及防汛道路规划方案问题，路由规划方案由刘大桥西枣庄西起，向北沿宿鸭湖西岸54米高程线至汝河分洪道南，与现状省道224连接，全长21.20公里，道路红线宽度55米。原告种植的梨园其中的一部分处于规划的道路上。涉案鱼塘全部在53.5米高程以下。2018年3月27日，驻马店市环境保护委员会作出驻环委办[2018]8号文件《关于成立宿鸭湖湿地省级自然保护区遥感监测人类活动违法违规问题整改工作领导小组的通知》，要求宿鸭湖湿地省级自然保护区遥感监测人类活动违法违规问题整改台账中所涉及的全部问题建议采取拆除等措施进行整改，整改责任单位驿城区政府，责任人水屯镇时任镇长，本案原告经营的梨园、鱼塘属于整改范围。还查明，2020年4月，因鸭湖湿地开发、清淤扩容工程需要，政府对当地水屯镇新李庄杨庄村民组、水屯镇新李庄村蜜蜂李庄村民组群众发放有占地补贴款。本院认为，本案所争议的焦点问题，主要为：一、关于被告的主体资格问题。五被告均参与了对原告的梨园及鱼塘的拆除行动。但是，依照上级有关机关的职责划分，被告一是实施该拆除活动的具体实施单位，被告一对此也予以认可；况且按照属地管理原则，涉案土地在被告一的行政区划范围，水屯镇政府是本案适格的被告。其他被诉行政机关受政府安排，参与了拆除行动，但作用在于维护现场秩序，不是直接的拆除责任主体；况且在已有承担责任主体的情况下，不宜再扩大行政机关的责任范围。即使引起后续的行政赔偿，被告一作为国家行政机关也有承担相应责任的能力。本院确认被告一系本案适格的主体，其他被告不是本案适格的主体（驻马店市驿城区林业局已被撤销，合并为驻马店市自然资源和规划局驿城分局下属机构，从法律规定上也失去了被告主体资格，且驻马店市自然资源和规划局驿城分局在本案已经参加诉讼）。二、原告种植梨树、桂花树是否构成违法问题。1996年原驻马店地区行政公署下发驻政文[1996]48号文件确定宿鸭湖水库54米迁赔高程以下属鸭湖水库管理局的管理范围，土地管理权归宿鸭湖水库管理局。但是该局并未真正行使对该块土地的管理权，土地使用权仍然由当地村民组支配，从政府向村民组下发补偿款也能印证这一观点。涉案的两个村民组将使用的土地承包给本案原告经营，原告有理由相信自己为合法占用土地。并且，原告在承包的土地上种植梨树、桂花树木，也没有改变土地的性质。原告经营梨园的行为尚不构成违法。三、原告经营的鱼塘问题。原告与被告一签订《鱼塘经营承包合同》，证明涉案鱼塘的所有权（含建筑物）属于被告一，在合同履行期内，原告具有经营管理和使用权。被告一在合同未到期的情况下，对签订的《鱼塘经营承包合同》单方作出解除决定，系行使的行政优益权，但是该解除决定是否合法属于可诉的行政行为。况且，被告一作出解除决定后并未对该鱼塘实际接管，仍由原告进行管理中，该鱼塘范围财产的所有权及占有权处于待定状态。四、对原告的梨园、鱼塘拆除的行为是否违法问题。本案中的被告一在实施本案诉请的拆除行动之前，没有按照《行政强制法》的规定向原告人作出拆除决定，没有给原告人陈述申辩的权利，也没有证据证明向原告进行过告知。汝南县公安局、驻马店市宿鸭湖水库管理局共同发布的《关于禁止在宿鸭湖库区围湖造田开挖鱼塘的公告》，不是本案被告所制作，不能成为本案被告执法程序完善的证据；反而能够证明对宿鸭湖水库及54米高程以下国有土地的管理存在的不足，界限不清，管理机关责、权、利不明，管理不到位，造成争相建设、争相经营、争相占用土地的局面。在无充分证据证明原告属于违法占用土地、或在占用土地上进行非法建设的情况下，实施拆除活动给原告梨园、鱼塘造成了实际的财产损失，该拆除行为从实体到程序均缺少合法性，本院确认其违法。但是，对原告经营的梨园，政府具有征用性质。宿鸭湖水库湿地开发扩容、修建道路，属于公益事业，已经得到省市政府的批准。原告经营的梨园处于规划的道路上，政府机关组织对其部分梨园拆除的目的是为了修建景观道路，系公益事业，原告因此遭受的损失应该得到适当的补偿或赔偿；对原告经营的鱼塘的拆除，涉嫌是否属于违章建筑的问题。在《鱼塘经营承包合同》的效力以及被告一的解除决定是否违法尚无行政机关或人民法院确定的情况下，因该鱼塘范围财产的所有权及占有权处于待定状态，在被告的拆除行为被确认违法后，原告因此受到的损失，可以通过其他途径寻求救济，也可以由违法主体进行合理赔偿。五、原告请求的赔偿损失问题。被告在拆除行动中，对原告的梨园及鱼塘的具体面积、树木棵数及价值、以及其他物品具有先行登记造册、保存证据的职责，原告对此请求应当在拆除行为被确认违法后，首先向赔偿义务机关提出更为适宜。综上，被告水屯镇政府作为本案拆除实施单位，在没有依法作出拆除决定或履行相应法律程序的情况下，对原告经营的梨园、管理的鱼塘实施的拆除行为，缺少合法性，本院予以确认违法。原告提起的赔偿请求，本案暂不予审理；原告请求五被告共同承担责任问题，因驻马店市自然资源和规划局驿城分局、驻马店市驿城区水利局、驻马店市驿城区城市管理局、驻马店市驿城区林业局并非本案适格主体，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款（二）项之规定，判决如下：一、确认被告水屯镇政府对原告经营的梨园实施强制拆除的行政行为违法；二、驳回原告对驻马店市自然资源和规划局驿城分局、驻马店市驿城区水利局、驻马店市驿城区城市管理局、驻马店市驿城区林业局的起诉；三、驳回原告请求判令五被告共同赔偿经济损失、停产停业损失的请求。案件受理费50元，由被告水屯镇政府负担。如不服本判决，应自接到判决之日起十五内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。审 判 长  赵华云人民陪审员  王中月人民陪审员  刘建品二〇二〇年九月二十六日书 记 员  孙 利