河北省石家庄市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀01民初141号 原告：赞皇棋盘山旅游开发有限责任公司，住所地：河北省石家庄市赞皇县棋盘山。 法定代表人：赵媛媛，该公司董事长。 委托诉讼代理人：徐波，北京天驰君泰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：田园，北京天驰君泰律师事务所实习律师。 被告：赞皇县人民政府，住所地：河北省赞皇县通府街**。 法定代表人：王涛，该县县长。 委托诉讼代理人：马红哲，河北世纪联合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：尹华蕊，河北世纪联合律师事务所实习律师。 原告赞皇棋盘山旅游开发有限责任公司（以下简称棋盘山旅游公司）因与被告赞皇县人民政府（以下简称赞皇县政府）旅游合同纠纷一案，本院于2020年3月31日立案后，依法适用普通程序，于2020年6月5日公开开庭进行了审理。原告棋盘山旅游公司的法定代表人赵媛媛、委托诉讼代理人徐波、田园；被告赞皇县政府的委托诉讼代理人马红哲、尹华蕊到庭参 —1— 加诉讼。本案现已审理终结。 棋盘山旅游公司向本院提出诉讼请求：1、判令解除原、被告于2004年5月27日签订的《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》；2、判令被告赔偿原告经济损失人民币310000000元；3、本案诉讼费用全部由被告承担。事实和理由：2004年5月27日，原告与被告签订《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》（以下简称本案合同）。合同约定，由原告负责对景区开发资金的引进，景区项目的建设、经营管理，每年景区开业、市场开发投入不低于500万元，5年不低于3000万元，依照景区总体规划逐年度制定具体项目投资计划书；经营期限70年，自2004年5月27日起至2074年5月27日止。原告依约，经过三年多的建设，累计投入4000多万元，建成了棋盘山风景旅游区，截止到目前，累计投入近8000万元。2007年4月景区获批开业。包括8个旅游景点，可同时容纳200人住宿、就餐的宾馆和餐厅、景区道路、停车场和其他附属配套设施。先后被评为省级森林公园、国家4A级景区。在正常经营期间，解决了当地70多人就业等。原告忠实履行了本案合同的全部义务，使被告实现了招商引资和签订本案合同的目的。反之，本案合同第四条第1款约定了被告21条权利义务，第8条：保证通往景区的道路畅通无阻，确保景区电力供应；第12条：在国家政策允许的范围情况下，五年内根据乙方规划要求所征用景区内的土地转为建设用地，用以乙方全权支配和使用。被告自始至终没有履行这两项基础性义务。根 —2— 据石家庄市旅游局、赞皇县旅游局《关于棋盘山景区正式营业的批复》、赞皇县委办公室、赞皇县政府办公室《关于印发嶂石岩、棋盘山景区门票管理办法的通知》、石家庄市物价局《关于调整赞皇县棋盘山景区门票价格的批复》等上述文件规定，棋盘山景区的营业时间为全年。但被告自2012年起，以护林防火为由，限制景区正常营业时间，在2012年至2017年期间，每年减少两个月的营业时间，自2017年至今，只允许每年的6－9月营业，全年只有4个月的营业时间。导致原告对内无法支付人力成本，对外无法正常营业，游客人数锐减。自2017年2月至今，景区处于停业，原告合同目的无法实现。景区处于主林场之内，有护林防火要求，原告严格履行了义务，完善了人员、设施、管理制度，通过了林业部门的考核和验收，从未发生过火灾事故。原告认为，双方是平等主体之间的民事合同，均应履行合同的权利义务。被告限制景区开业的行为，持续时间之久，致使合同目的完全不能实现。被告限制景区营业的行为，属随意行政、滥用职权。护林防火与景区正常开业并不是截然对立的。被告在本案合同签订当时和2012年之前的做法与2012年之后截然不同，赞皇县内另外一个国家4A级景区嶂石岩同样在林区，却能全年正常营业，只因是被告投资的。综上，被告单方违约，滥用职权，限制景区营业的行为致使合同目的不能实现，造成原告巨大经济损失，原告提起诉讼，请求判如所请，维持原告的合法权益。 赞皇县政府答辩称，一、原告要求解除合同没有事实依 —3— 据。答辩人全面履行了合同义务，不存在违约行为，原告无权要求解除合同。（一）、自原告开业，答辩人还协调电力部门为其独立安装了变压器，协调供电公司完成电网线路铺设即完成了与原告之间合同约定的义务。原告没有证据证明供电不正常。（二）、自原告开业，答辩人为了保证道路畅通，斥巨资对通往景区道路维修和维护。（三）、原告诉称合同约定“在国家政策允许范围情况下，五年内根据乙方（原告）规划要求所征用景区内的土地转为建设用地，用以乙方全权支配和使用”，不存在答辩人违约情况。一方面国家政策并不允许景区内土地用途变更为建设用地，另一方面，原告也从未提出过土地变性的申请。答辩人多年来从资金、服务、政策各方面均给予大力支持，没有违反合同约定的行为，原告无权要求解除合同。二、对原告发布景区营业时间的公告，并非违约行为，而是行使政府管理职能所发布的“具有普遍约束力”决定，是抽象行政行为，不能成为原告解除合同的理由，更不能成为原告主张违约责任的理由。答辩人发布防火公告不是合同违约行为，不能成为原告解除合同的理由。三、原告主张的经济损失3.1亿元没有事实依据。原告没有证据证明答辩人有违约行为及原告实际遭受了经济损失。经向税务机关了解，原告自2008年3月1日至2015年12月31日，企业所得税“应税收入”项为“0”，2016年1月1日至2016年12月31日，企业所得税“应税收入”项为“5535”元，2017年1月1日至2017年12月31日，企业所得税“应税收入”项为“134600.64”元，说明原告 —4— 履行讼争合同十几年的利润合计“140135.64”元，原告主张3.1亿元经济损失无事依据。四、原告在合同有效期内对占有经营的棋盘山景区疏于管理，被河北省综合检查组责令限期整改，不仅给景区造成了巨大的声誉损失，而且存在严重的安全隐患。2019年9月29日原告被河北省综合检查组通报批评，责令限期6个月整改，拒不整改将会给景区造成巨大的经济损失和声誉损失，带来安全隐患，安全责任主体是原告，答辩人将为此承担监管责任。综上所述，答辩人并无违约行为，发布的防火公告是抽象行政行为，不是对本案合同的违约，原告主张解除合同无依据，主张的经济损失没有合同依据，没有事实依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。 原告棋盘山旅游公司为证明其诉讼主张，提交如下证据：第一组证据：1、赞皇县政府《关于棋盘山自然风景区开发建设的优惠政策》；2、《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营协议书》；3、《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》；证明：1、原告响应被告招商引资的号召，与被告签订合同；2、合同是平等主体之间签订的民事合同；3、合同明确约定了双方的权利义务和违约责任。被告对第一组证据的真实性、证明目的均无异议。第二组证据；4、河北省住房和城乡建设厅关于《棋盘山自然名胜区总体规划（2015－2030）》，证明：1、河北省政策鼓励发展棋盘山自然风景区的旅游业发展；2、被告的所 —5— 做所为违背了政府的政策导向。被告对证据4的真实性无异议，对原告对证据的解释及证明目不认可，不能证明被告履约行为违背了政策导向。第三组证据：5、中共赞皇县委办公室、赞皇县政府办公室《关于印发嶂石岩、棋盘山景区门票管理办法的通知》；6、石家庄市物价局文件《关于调整赞皇县棋盘山景区门票价格的批复》；7、石家庄市旅游局文件《关于棋盘山景区正式营业的批复》；8、赞皇县旅游局《关于棋盘山景区正式营业的批复》；上述证据证明：1、棋盘山自然风景区达到开业条件，正常开业。原告履行了全部合同义务；2、棋盘山自然风景区的开业时间为全年开业；3、被告实现了合同目的。第四组证据：9、《河北省林业局关于准予设立棋盘山省级森林公园的行政许可决定》；10、河北省人民政府办公厅《关于同意永年县广府古城等景区的复函》；11、国家旅游局《关于批准发布延庆百里山水画廊等47家景区为国家4Ａ级旅游景区公告的决定》；上述证据证明：1、经原告投入、建设实现了被告的合同目的；2、棋盘山自然风景区传承了棋盘山悠久的历史文化。成为县、市、省的一道亮丽的名片。被告对第三、四组的真实性有异议。第五组证据：12、赞皇县政府《关于切实做好2016年春季森林防火工作的公告》、13、《棋盘山封山照片》；上述证据证明：1、赞皇县政府限定景区营业时间，在2012年至2017年期间，景区每年减少两个月的营业时间，自2017年至今，允许每年的6－9月营业，全年只有4个月的营业时间；2、强行阻止游客登山，棋盘山自然风景区无法正常 —6— 营业。被告对上述证据的真实性无异议，对证明目的有异议。第六组证据：14、《关于森林防火与景区旅游同时得到保障的报告》；15、《关于针对客观实际加强防火的请示》；16《关于采取有效措施解决防火问题的请示》；17、《关于开放杏花沟上半部及防火问题的请示》；18、《采取有效措施强化“杏花沟”期间森林防火的报告》；19、《关于允许游客到棋盘山杏花沟赏花确保防火安全的请求》。上述证据证明原告多次向被告及其他主管部门反映沟通因防火影响正常经营的问题，均未得到解决。被告对上述证据的真实性有异议，认为事实上原告在每年防火期内四月份均举办杏花节，是被告作为行政管理单位给予原告的政策照顾。第七组证据：20、固定资产总表；21、棋盘山自然风景区的投入与产出与评估（原告正委托评估公司进行中）；上述证据证明：1、原告为建设景区、达到正常营业条件所投入的金额；2、棋盘山自然风景区资产总表。被告对固定资产总表的真实性有异议，固定资产是否存在、具体数量以及实际建设价款均不应以原告单方列举为依据。棋盘山自然风景区的投入与产出评估，原告未提交该证据。第八组证据：22、棋盘山景区直接和间接损失。证明原告直接和间接损失的计算方式。被告对该证据的真实性有异议，计算无依据，与原告向税务机关提供的利润情况相矛盾。（后原告表示其提交的第七组证据不再作证据使用，由补充证据第十组证据取代）。原告补充证据第九组：1、赞皇县政府《关于棋盘山景区升级为省级风景名胜区的请示》；2、石家庄市旅游局《关于“赞皇县嶂石岩国家级风景 —7— 区名胜区（棋盘山）基础设施建设项目”备案意见》；3、《关于赞皇县政府履行招商合同的请求》，证明：1、原告忠实地履行了合同义务；2、原告建设棋盘山景区的实际投入；3、被告违约。被告认为原告不能提交原件，对真实性有异议。第十组证据：4、棋盘山自然风景区成本核算报告（04－09）；5、棋盘山自然风景区成本核算报告（2019年价值）；证明：1、原告建设棋盘山景区的实际投入；2、被告的行为对原告造成的损失。被告对证据4的内容真实性不认可，系原告单方委托且未对2004年之前原有建筑物和构筑物进行区分界定。超出了估价报告的使用范围且不具备客观性，只是对原告提供数据的汇总。不能用于诉讼用途。对证据5的内容真实性不认可，系原告单方委托，超出估价报告的使用范围，不能排除已涵盖证据4的内容，同样也未对原告经营前原有建筑物及构筑物进行剔除，不能作为本案索赔依据，不能作为诉讼用途。 被告为反驳原告主张提交如下证据：第一组证据、14张转款凭证，证明赞皇县财政局向原告投入共计1385.2万元，说明被告积极全面履行合同义务，从资金方面给予原告大力支持。原告对第一组证据的真实性和合法性认可，关联性和证明目的不认可。上述资金是原告依据河北省及石家庄市的政策文件，主动申请的，不是被告所述的从资金方面给予原告的支持，被告没有积极全面履行合同义务。第二组证据、3张《石家庄市企业和民办非企业单位非涉税资金往来结算票据》，说明赞皇县文化广电体育和旅游局向原告投入资金80万元。被告全面履行 —8— 义务，从资金投入方面给予原告大力支持。原告对第二组证据的真实性和合法性认可，关联性和证明目的不认可。上述资金是原告依据河北省及石家庄市的政策文件，主动申请的专项资金，不是被告所述是虚假的、不真实的。被告没有积极全面履行合同义务。第三组证据、《转账支票存根》、2张《河北增值税普通发票》及《施工合同》，证明赞皇县住房和城乡建设局为原告修建公厕投入资金15万元，被告积极全面履行义务，从资金投入方面给予原告大力支持。原告对第三组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。原告未收到并使用过该笔资金，被告所述是虚假的、不真实的。被告没有积极全面履行合同义务。第四组证据，8份《石家庄市人民政府春季防火公告》，证明石家庄市人民政府自2012年起每年春季发布防火公告，被告发布春季防火公告的行政依据，被告是履行行政管理职能，发布的公告是具有普遍约束力的“决定、命令”，是抽象行政行为，不是对平等主体之间合同的违约。原告对第四组证据的真实性和合法性认可，关联性和证明目的不认可。被告的行为实属滥用行政权力，假借护林防火的名义，随意干涉原告正常经营行为。第五组证据、《万余人全力扑救河北秦皇岛抚宁山林大火（组图）》、证明防火是必要性和紧迫性，也是河北省出台《河北省森林防火规定》的现实背景。原告对第五组证据的真实性和合法性认可，关联性和证明目的不认可。被告假借护林防火的名义，滥用职权，侵害原告合法权益。原告忠实履行了合同义务。第六组证据、2014年10月23日《非居民客 —9— 户报装协议书》、2014年10月23日《低压供用电合同》，证明原告作为一个独立的用电主体与供电公司签订合同，电力供应并非被告的合同义务。原告对第六组证据的真实性和合法性认可，关联性和证明目的不认可。被告未按照合同约定履行电力供应义务，原告自行出资保障了景区及周边的电力供应，并出资扩建景区道路，履行了合同义务。第七组证据、《赞皇棋盘山旅游开发有限责任公司纳税汇总表》、证明原告的实际经营状况，说明原告主张3.1亿元损失无依据。原告对第七组证据的真实性和合法性认可，关联性和证明目的不认可。被告该组证据不真实、全面，不能证明原告的实际经营状况。原告诉请3.1亿元损失是依据双方合同第7条规定的违约责任“任何一方违约时，守约方有权要求违约方立即停止违约行为，要求责任方采取补救措施，避免和挽回经济损失。一旦违约方给守约方造成经济损失时，守约方有权追偿守约方所造成的一切直接和间接损失的五倍，并有权终止合同”。被告提交补充证据：河北省复核检查A级景区通报结果，（河北日报数字版查询得到），证明原告在合同有效期内对占有经营的棋盘山景区疏于管理，被河北省综合检查组责令限期整改，限期6个月，对景区造成巨大声誉损失，且存在严重的安全隐患。 原告在庭审中向本院提交石家庄市赵县公证处对一份现场笔录的公证。证明公证员在嶂石岩现场所见，通告规定棋盘山不许进入，嶂石岩景区在通告期内不得进入的时候还是正常进入。被告质证认为，对《公证书》的真实性无异议。对原告对 —10— 该证据的解释有异议，该证据不能否认被告发布防火公告是抽象行政行为。 当事人围绕诉讼请求提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院经审理认定事实如下：2004年5月27日，原告棋盘山旅游公司作为乙方，被告赞皇县政府作为甲方，双方签订《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》。关于合同的签订背景，合同载明：“为了尽快将风景区建设成旅游成品，将资源优势转变为资本优势，进而转变为经济效益，带动社会效益提升。经甲乙双方协商，甲方将棋盘山自然风景区委托给乙方开发经营。”，合同的总则部分约定，合同目的是双方优势互补，以甲方拥有的良好的自然资源及乙方具备资金、人才、信息、经营管理方面的各自优势，以景区为品牌，旅游产业为龙头，共同推动景区的开发建设和旅游产业发展；双方为委托开发经营，不涉及所有权转让；合同对双方均具有同等的约束力”。关于运作方式，合同约定：“在经营期限内，乙方对甲方景区享有完全的自主开发、经营管理权，在保证符合景区旅游开发总体规划的前提下，行使独立民事主体的法人权利，承担独立民事主体的法人义务；甲方对景区的开发只行使行业指导与管理，对乙方经营的合法性进行监督，不参与乙方的自主经营，不干预乙方在本合同约定范围内的合法开发与经营管理。”关于双方的权利和义务，甲方主要包括“保证通往景区的道路畅通无阻，确保景区电力供应；保证乙方合作期限内建 —11— 设、经营管理、法制环境等零干扰；在国家政策允许范围情况下，五年内根据乙方规划要求所征用景区内的土地转为建设用地，用以乙方全权支配和使用。所占土地的赔偿费用由乙方负责，赔偿标准为每亩每年800市斤小麦折合的款项；合同期内，景区内的防火甲乙双方配合共同负责”。乙方主要包括“在符合景区总体规划的条件下，有权自主对景区进行整体设计、建设、经营、管理，他人不得干涉；行使对符合景区整体开发规划的前提下其它投资者投资的决定权、管理和利益独享权；负责对景区开发资金的引进，景区项目的建设、经营管理，每年景区开发、市场开发投入不低于500万元，5年不低于3000万元，且依照景区总体规划逐年度制定具体的项目投资计划书；全面负责建设项目资金的筹措与使用；接受甲方的行业监督和指导”。关于保证措施及违约责任，合同约定“为保证委托开发经营的顺利实施，甲方以该景区开发经营权作担保，乙方以壹佰万元作为棋盘山旅游开发总公司的注册资本作担保；合同生效后，对双方具有约束力。双方应当按合同的约定履行，不得违约；任何一方违约时，守约方有权要求违约方立即停止违约行为，要求责任方采取补救措施，避免和挽回经济损失。一旦违约方给守约方造成经济损失时，守约方有权追偿违约方所造成的一切直接和间接损失的五倍，并有权终止合同”。双方还对债权债务的处理及利润分配等进行了约定。合同约定自公证之日起生效，经营期限70年，即自2004年5月27日起至2074年5月27日止。 —12— 合同签订后，原告经过三年多的投资、建设，2007年4月棋盘山风景旅游区获批开业、迎接游客。2007年设立为棋盘山省级森林公园，后被评为国家4A级旅游景区、省级风景名胜区。在合同履行过程中，被告赞皇县政府为了防止森林火灾在景区发布“防火护林”公告，限制景区营业时间。自2017年起，被告于通向棋盘山景区的道路上张贴“温馨提示”，规定每年10月1日至翌年5月31日为防火封山期，阻止游客进入登山。原告认为，被告的行为导致原告在传统的旅游旺季，如“十一”、“五一”、“清明”、“端午”等节假日没有营业收入，无法招聘全职员工，无法对景区宣传推广；被告的行为致使合同目的不能实现，遂向本院提起诉讼，请求解除合同，赔偿损失。 本院认为，原、被告于2004年5月27日签订《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》，系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合同合法有效。合同对双方当事人均具有约束力，双方均应履行合同约定的义务。本案的争议焦点：一、关于原告请求解除双方签订的《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》。根据石家庄市人民政府关于森林防火规定，赞皇县人民政府自2017年起，在通向棋盘山景区的道路上张贴“温馨提示”，将每年10月1日至翌年5月31日定为防火封山期，阻止游客进入登山；赞皇县人民政府发布的防火公告，虽然不是仅仅针对原告，但被告该行为导致原告经营管理的合同目的无法正常实 —13— 现，原告请求解除合同具有正当理由及合同依据，本院予以支 持。被告辩称其限制景区营业时间的公告系抽象行政行为，并非违约行为，原告无权解除合同，主张继续履行合同，本院不予支持。二、关于原告主张被告赔偿经济损失人民币310000000元。原告为此提供第八组至第十组证据，用以证明原告对棋盘山景区的实际投入及被告所造成的经济损失。被告对上述证据的真实性、关联性不予认可。本院认为，当事人对其主张，有责任提供证据加以证明。原告用以证明损失的成本核算报告系原告单方委托评估机构制作，在被告指出核算报告未对原告经营前原有建筑物及构筑物进行剔除并提出异议,且被告的“温馨提示”、“公告”并非恶意，不属于根本违约的情况下，原告主张按双方合同约定的直接和间接损失的5倍，要求被告赔偿310000000元，原告应就损失进一步举证证明。本案原告不能提供有效证据加以证明，应承担举证不能法律后果。对原告主张的赔偿损失310000000元，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十四条（四）项、第九十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下： 一、解除原告赞皇县棋盘山旅游开发有限责任公司与被告赞皇县人民政府双方签订的《赞皇县棋盘山自然风景区委托开发经营合同书》； 二、驳回原告赞皇县棋盘山旅游开发有限责任公司的其他 —14— 诉讼请求。 案件受理费1591800元，原告赞皇县棋盘山旅游开发有限责任公司负担1491800元，被告赞皇县人民政府负担100000元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审判长  刘立虹 审判员  岳桂恒 审判员  李 莉 二〇二〇年九月二十一日 书记员  史 政