内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终269号上诉人(原审起诉人)伊金霍洛旗永安人文纪念园有限公司。法定代表人刘文清,经理。上诉人(原审起诉人)刘文清,男,1960年4月8日出生,汉族,住内蒙古自治区。二上诉人共同委托代理人樊俊卿、杨媛,内蒙古赫扬律师事务所律师。上诉人伊金霍洛旗永安人文纪念园有限公司（以下简称永安公司）、刘文清因行政协议一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2020）内06行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。起诉人永安公司、刘文清向内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院起诉称，2011年8月18日,伊旗旗委根据2011年8月4日党委、政府、人大、政协四大班子联席会议精神制作了《中共伊金霍洛旗委员会会议纪要》伊党字〔2011〕95号,该纪要决定将已营运多年的,占地一万亩的“松林人文纪念园”规划打造成占地不超过500亩的精品火葬陵园,因“松林人文纪念园”面积压缩,需重新规划一处企业化经营的陵园,主要用于土葬和安置豪华陵园。为了贯彻落实联席会议精神,2012年3月8日,伊旗民政局向伊金霍洛旗人民政府（以下简称伊旗政府）呈报征收公墓建设用地的报告《伊金霍洛旗民政局关于征收公墓建设用地的报告》伊民发〔2012〕13号,该报告将新陵园选址在红庆河镇红庆河村二社。2012年3月19日,伊旗政府向红庆河镇红庆河村委会下发《征地告知书》伊政告字〔2012〕10号，告知征地事宜及补偿标准。2012年5月1日,刘文清(永安公司法人)代表伊旗政府与红庆河二社签订《土地征用协议》。2012年5月3日刘文清按照该征地协议约定,将第一笔征地款354万元打入伊旗政府指定的旗非税局账户,该款通过非税局、镇政府、红庆河村及红庆河村二社分配到该村该社村民手中。随后,永安公司按照协议约定,分别向伊旗林业局和农牧业局等单位报送了案涉项目征用林地和天然草地的书面申请,旗、市、自治区相关部门审批通过后,办理了相关批准证件,并投入大量人力、物力、财力进行永安人文纪念园的前期建设。原告在实施案涉项目过程中,因伊旗政府一直未按协议约定和承诺及时办理完毕征地和开发建设使用等相关手续,也一直未交付原告可以顺利使用的无纠纷净地,已经严重违约。因被告的违约行为,客观上助长和放纵了二社村民非法占用案涉项目建设用地,恶意扰乱原告正常开发建设的行为。经原告方长期多次向被告反映,请求被告方按协议约定和承诺履行义务,限期尽快给原告方交付建设用地净地,制止不法村民的非法占地和阻挠开发建设行为,但遗憾的是被告一直推诿扯皮拖延未解决。直至2015年9月24日,伊旗民政局委托第三方鄂尔多斯市九鼎价格评估有限公司对“伊旗永安人文纪念园投入的附属设施”作出评估,评估价格为135.0611万元,另加评估外投入共计671.3171万元。此后,该项目被迫停工,项目进入看管、保护和处理纠纷期至今。2017年3月6日,永安公司给伊旗旗长华瑞峰的《伊金霍洛旗永安人文纪念园有限责任公司关于红庆河公墓项目相关事宜的请示》及华旗长的批办指示,证明我公司已经全面履行了我方的责任和义务。但伊旗政府及相关部门时至今日,仍然没有落实该项目建设用地,造成我方据不完全统计直接损失671.3171万元。请求:1.依法判令被告伊旗政府继续履行合同义务,限期尽快向原告交付满足建设施工条件的、无任何权利纠纷的净地。2.如若伊旗政府在合理期限内,仍不履行合同义务,则请求法院依法判令伊旗政府返还原告已依合同约定交付的征地补偿款354万元,以及因伊旗政府的违约行为给原告造成的损失共计671.3171万元,以及该损失产生的利息1019.2538万元。3.依法判令伊旗政府支付671.3171万元从2019年10月26日起至实际付清之日的利息,按月利率2%计算。4.本案的诉讼等费用由被告承担。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中,起诉人永安公司、刘文清未提供与伊旗政府诉讼请求中涉及的行政协议证据材料,且诉讼请求不明确,故对起诉人永安公司、刘文清的起诉不予立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定,裁定:对起诉人伊金霍洛旗永安人文纪念园有限公司、刘文清的起诉,该院不予立案。上诉人永安公司、刘文清上诉称，一、一审法院认定事实错误。伊旗政府与红庆河村二社签订了土地征用协议,协议中所征用的案涉土地就是为了永安公司建设红庆河公墓项目,永安公司法定代表人刘文清代表伊旗政府在《征地协议》上签字、伊旗民政局出具的证明、伊旗民政局委托第三方进行评估、2017年华瑞峰旗长的批示,都可以互相印证证明永安公司、刘文清与伊旗政府形成了明确的、排他的事实上的行政协议。而且首批征地款354万元实际已由永安公司法定代表人刘文清按该协议约定和伊旗政府指定汇入伊旗非税局账户,伊旗政府作为土地征收、供应的专门部门,在项目实施过程中,收取上诉人缴纳的征地费、林木补偿费等共计354万元,上诉人在实际取得该土地使用权前,不是上述款项的缴费义务主体,其作为项目用地的意向受让人,向伊旗政府交付上述费用,双方之间构成与土地征用有关的行政协议关系,而且该项目的相关手续、证件的办理,伊旗永安人文纪念园工程前期的投入也都是基于行政协议事实而具体履行的,只是由于当时项目推进较紧,伊旗政府虽未直接与永安公司签订建设该公墓的书面投资协议,但与该公司及其法定代表人刘文清已经形成事实上的行政协议关系,且该协议对各自的权利义务已形成规范和约束。伊旗政府作为行政机关,在其职权范围内为了实现规范殡仪的行政管理目标,与永安公司形成了“一方缴纳征地款”,“一方交付无争议纠纷净地,办理相关手续用于建设伊旗永安人文纪念园公墓”的事实上的行政协议,其符合行政协议的要件标准和本质特征。因此,法院认定是否存在行政协议,不仅要看双方是否签署书面的协议。更重要的是从双方的主体特征、案涉行为表现方式、案涉行为所要实现的目标、实际履约行为等多方面综合考量,本案中根据证据材料和案件事实完全可以认定,永安公司、刘文清与伊旗政府之间存在行政协议。二、上诉人的一审诉请明确具体。既包含汇入伊旗非税管理局的354万元征地款,也包括评估后确认的直接投入135.0611万元,还有其他因该项目的筹备、建设实际支出的未计入评估项目的合法支出费用,还有利息等损失。三、一审法院适用法律错误。2017年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)第12条第11款将行政协议纳入行政诉讼受案范围。案涉合同签订于2012年,本案是否属于行政诉讼受案范围,涉及上述行政诉讼法相关规定是否具有溯及力问题。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》对有关新旧法律规范的适用规则问题作出了明确规定。根据该纪要第3条规定,在存在新旧法律衔接问题的情况下,人民法院审查行政行为的合法性,实体问题适用旧法规定,程序问题适用新法规定,但下列情形除外:(一)法律、法规或规章另有规定的;(二)适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的;(三)按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。行政诉讼法是我国行政诉讼程序的基本法,根据上述适用法律规范标准,对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的程序性规定,人民法院均应当适用新的规定进行裁判。由于行政诉讼法第12条第11款是有关行政诉讼受案范围的规定,属于人民法院行使裁判职权专属程序性事项,依法即具有溯及力。而且,案涉合同虽大部分形成于2012年,但2017年永安公司给伊旗旗长华瑞峰的请示及华旗长的批办指示,同样也是合同的一部分。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第28条规定:“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释”。1990年公布的,案涉行为发生时的《行政法》第二章受案范围第11条规第8款规定:“认为行政机关侵犯了其他人身权和财产权”。伊旗政府不遵守事实行政协议的违约行为,侵犯了永安公司和刘文清的财产权,并造成了严重的财产损失，属于行政诉讼的受案范围。请求撤销一审裁定,并依法裁定一审法院立案审理此案。本院认为，审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的规定。《中华人民共和国合同法》第十条第一款规定，当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。但在实践中，非书面形式的合同一般只适用于标的数额不大、内容不复杂而且能即时结清的合同关系。非书面合同因缺乏文字记载，一旦发生纠纷，将会难以举证，不易确认合同主体、权利义务内容、分清责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人永安公司、刘文清主张存在以伊旗政府为相对方，以“交付满足建设施工条件、无任何权利纠纷的净地”为权利义务内容的合同关系。具体到本案的事实根据就包括伊旗政府作出过与合同关系有关的订立合同、作出承诺或履行合同等行为。但上诉人永安公司、刘文清提供的证据不足以证明其主张的与伊旗政府之间的合同关系确实存在，且“交付满足建设施工条件、无任何权利纠纷的净地”明显不属于县级政府的法定职责范围，其起诉要求伊旗政府履行交付土地义务或因履行不能而赔偿损失缺乏事实根据。另，根据上诉人永安公司、刘文清的陈述，其主张的合同关系产生于2015年5月1日之前。对于2015年5月1日之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围。故即使其能够证明主张的合同关系存在，提起行政诉讼的相关法律依据也不充分。综上，一审法院裁定不予立案并无不当，本院予以维持。上诉人永安公司、刘文清上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 博 赫审判员 张 艳审判员 包鸣飞二○二○年九月十八日法官助理 张 硕书记员 关 荇