四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川民终550号 上诉人（原审被告）：成都维康医疗投资管理有限公司，住所地四川省成都市高新区桂溪工业园。 法定代表人：张友华，董事长。 委托诉讼代理人：冯兢，北京炜衡（上海）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郑小杏，北京炜衡（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：成都高新技术产业开发区公园城市建设局，住所地四川省成都市高新区天府大道北段**高新国际广场****。 法定代表人：费斌，局长。 委托诉讼代理人：石波，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人成都维康医疗投资管理有限公司（以下简称维康公司）与被上诉人成都高新技术产业开发区公园城市建设局（以下简称高新城建局）国有土地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01民初4157号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月4日受理本案并依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。上诉人维康公司的委托诉讼代理人冯兢、郑小杏，被上诉人高新城建局的委托诉讼代理人石波，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 维康公司上诉请求：1．撤销一审判决，改判驳回高新城建局的诉讼请求；2．本案一审、二审诉讼费由高新城建局承担。事实及理由：一、一审判决认定高新城建局不具备国有土地出让主体与事实不符，存在错误。高新区管委会作为成都市人民政府的派出机构，从设立之初即受市政府委托代为管理辖区内国有土地资源，包括依法出让的权限。高新城建局有权签订出让合同。涉案土地作为医疗机构用地并非经营性用地，一审判决适用《中华人民共和国物权法》第一百三十七条认定无效错误。本案双方实际于2009年9月29日签署了书面的《土地预付款支付协议》(预约合同)，后来虽然因故没有签署正式的《国有土地使用权出让合同》，但案涉土地已经由高新城建局交付维康公司，并在取得全部建设施工手续以及高新区促建办的督促下，由维康公司投资近3亿元于2010年10月完成了主体工程。上述书面预约合同已经转化并构成了书面的本约合同。二、一审判决支持高新城建局返还土地主张同时判令维康公司将地上附着物一并返还予高新城建局而未判令高新城建局将地上附着物同时折价返还维康公司系适用法律错误的越权处分行为。 高新城建局辩称，一、一审法院做出的高新区城建局不具备签订《建设用地使用权出让合同》的主体资格的认定符合法律规定。二、《土地预付款支付协议》只是维康公司在条件具备的情况下，办理正式土地出让合同的前置协议，属于预约合同性质，不具备本约的合同性质。三、高新城建局基于《土地预付款支付协议》合同目的已无法实现，且该协议已于2015年7月1日已解除。四、一审法院释明合同效力后，无须再变更诉讼请求为确认合同无效。 高新城建局向一审法院起诉请求：1.判令确认高新城建局与维康公司签订的《土地预付款支付协议》（编号：高新国土南02号）已于2015年7月8日解除；2.判令维康公司将附着于高新区××街道××村××组范围内约80亩土地上的建（构）筑物、附着物拆除，并将恢复原状后的80亩土地向高新城建局返还。经一审法院释明协议无效后，高新城建局将诉讼请求变更为：判令维康公司将高新城建局已向其交付的位于高新区××街道××村××组范围内约80亩土地及其已附着的地上建（构）筑物、附着物一并向高新城建局进行返还。 一审法院认定事实：2017年9月13日，中共成都高新区工委、成都高新区管委会发出《关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》（成高委发【2017】19号），设立成都高新区规划国土建设局，主要职责为：负责规划、国土资源、建设、人民防空、交通、海事、房产、防震减灾等工作。2019年4月26日，中共成都高新区工委、成都高新区管委会发出《关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》（成高委发【2019】3号），设立成都高新区公园城市建设局（简称公园城市局），加挂成都高新区国土房管局（简称国土房管局）牌子，主要职责为：负责建设、房产、交通、海事、人民防空、自然资源等工作。主要对口市公园城市局、市规划和自然资源局、市住建局、市交通运输局、市人防办等市级部门。 2004年7月23日，高新管委会作为甲方，与乙方华西二医院签订《投资合作协议》，主要内容为：一、1.投资项目名称：华西妇女儿童医院。2.项目内容：妇科（普通妇科、妇科肿瘤、妇科腔镜、乳腺外科）、产科（普通产科、高危产科）、生殖内分泌科（围绝经期医学、妇科内分泌学、试管婴儿）、医学美容、新生儿科、儿童保健科、特需儿科（血液、心血管、呼吸、消化、神经、肾脏、内分泌等）及其他特需服务。3.项目总投资２亿元人民币。4.项目总建筑面积35000平方米。5.项目建设周期两年半。6.项目经济指标预测（销售收入、利税总额）：项目完成后前五年以每年诊治10万门诊病人、收治3000住院病人计算，年总收入为4500万元，纯收入为1000多万元，实现利税200多万元。二、甲方承诺：1.为支持乙方的投资，甲方拟向乙方（或乙方投资组建的公司）提供位于成都市高新区南部园区大源组团面积约为61891平方米（92.79亩）的土地（其中净用地71.77亩，代征地21.02亩）用于本协议项下的项目建设（地块位置示意图参见本协议附件）。该地块用地性质为医疗用地，供地方式为：协议出让。2.为支持乙方项目建设，甲方同意其地价款按以下优惠执行：建设用地720元/平方米（48万元/亩），道路、绿化、沟渠等公共代征地为360元/平方米（24万元/亩）。具体用地事宜，由乙方与成都国土局高新分局另行签订《产业项目/项目用地协议》确定。3.协助乙方办理相关手续。（1）协助乙方办理工商税务登记、变更等相关手续，组织、协调相关部门为乙方进区发展提供全方位服务。（2）本协议签署后5日内，向乙方提供地块规划设计红线和规划设计条件。（3）乙方总平面方案报审后12日内完成方案审查。……6.财政扶持政策。该项目自实现营业收入日起，按企业缴纳的所得税、增值税、营业税三税之和按高新区实得部分的50%予以扶持，期限5年。如管委会有关财政扶持的政策有变，以新出台的政策为准。……四、甲、乙双方应严格履行本协议。甲方保证在协议签署后120日内为乙方预留本协议地块。若乙方未按本协议第三条之约定履行承诺，则甲方有权单方面解除本协议，将预留的土地提供给其他项目；也可对地块位置、面积、地价、优惠政策等协议相关内容进行调整后与乙方签订本协议的变更协议。 2007年1月23日，华西二医院与金康公司签订《合作协议书》，就双方共同设立维康公司并由该公司投资组建“宋**华西妇女儿童医院”及相关配套机构达成协议。约定由金康公司出资额3500万元，股权比例70%，华西二医院出资额1500万元，股权比例30%。其中第4.1条约定：“在履行完毕本协议第3.1款内容后，由华西二医院负责按董事会制定的投资计划要求的时间，以维康公司名义与成都市高新技术产业开发区有关部门按法定程序达成用地协议。”第4.2条约定：“由维康公司以自有资金向成都市高新技术产业开发区有关部门支付土地费用。”第4.3条约定：“由华西二医院负责协助维康公司在其成立后6个月内将土地使用权办至维康公司名下（各项税、费由维康公司承担）。”双方还约定了其他相关内容。 维康公司于2006年12月6日取得工商营业执照，类型为自然人投资或控股的有限责任公司，经营范围为：投资管理；管理咨询、保健咨询服务；教育培训（不含学历教育）。2007年1月26日的《维康公司章程》载明公司股东由友华公司和华西二医院组成，公司注册资本为5000万元人民币，其中友华公司出资额为3500万元，股权比例为70%；华西二医院出资额为1500，股权比例为30%。2007年2月26日，四川光华会计师事务所有限责任公司出具《验资报告》，载明友华公司和华西二医院已出资到位。 2007年3月12日，维康公司向高新管委会出具《宋**华西妇女儿童医院项目申请报告》，载明维康公司作为“宋**华西妇女儿童医院”项目的业主单位，经过了宋**基金会同意，由四川省卫生厅批准筹建，且已经获得了区域卫生规划许可。2007年3月15日，成都市规划局出具《建设项目选址意见书》，载明的建设项目名称为宋**华西妇女儿童医院，建设单位为维康公司，建设项目依据为高新区6（V.E、F）控制性详细规划，建设规模约120000平方米，建设单位拟选位置为高新区南部园区大源组团。2007年3月20日，成都市规划局向维康公司颁发《建设用地规划》，载明的用地项目名称为宋**华西妇女儿童医院，用地位置为高新区南部园区大源组团，用地性质为医疗卫生用地，用地面积121792.39平方米（代征地41792.3平方米）。备注内容为：依照《四川省〈城市规划法〉实施办法》第三章第29条的规定，从签发之日起一年内未按规定办理用地手续，本证自行失效。2008年6月11日，成都高新区环境保护局向维康公司发出《关于对维康公司“宋**华西妇女儿童医院”建设项目〈环境影响报告书〉的批复》，同意维康公司按照报告书中所列建设项目的性质、规模、地点及环境保护对策措施及下述要求进行项目建设（要求略）。2009年9月14日，成都高新区经贸发展局向维康公司发出《关于维康公司宋**妇女儿童医院I期医院综合楼项目申请报告的核准批复》，核准维康公司建设宋**华西妇女儿童医院I期医院综合楼项目，建设期限为2009年9月至2011年3月。 2009年9月16日，高新区桂溪街道办事处、桂溪街道办事处民乐村村委会、高新区建设用地统一征用开发办公室作为交地单位，与接地单位华西二医院签署《土地交接单》，交地范围为高新区桂溪街办民乐村2、3、6组范围内约80亩（详见规划红线图）。并备注：为保证用地单位进场实施打围、地勘等施工作业，现将此地块交与用地单位合用，待办理完毕相关土地手续后由用地处组织正式交地；2.合用土地期间社会治安、餐饮卫生、计划生育、外来人口、安全生产等必须自觉地服从政府及其职能部门的管理。并附有成都市勘察测绘研究院出具的工程编号为2009-14943号、项目编号为GXNQ2009-76号的《建设项目坐标放线交接单》（日期为2005年7月15日）和项目编号;GXJZ2008-128号、工程编号：2008-14796号《维康公司、宋**华西妇女儿童医院用地界址测绘成果表》。 2009年9月29日，成都国土局高新分局作为甲方，与乙方维康公司签订编号为：高新国土（2009）南02号《土地预付款支付协议》，内容为：“按照国家土地管理法律、法规的有关规定和我市土地利用总体规划、城市规划的具体要求，依据2005年7月13日高新区管委会与维康公司签订的《项目进区通知书》，甲方同意将本协议项下土地提供给乙方使用，甲、乙双方经协商达成如下协议：一、土地位置、面积。甲方将位于成都高新技术产业开发区××新区××组团的188.5956亩土地（其中建设用地119.9996亩，代征地68.596亩）提供给乙方作为华西妇女儿童国际医院建设使用（实际供地面积以地籍权属调查面积为准）。二、土地价格。乙方向甲方支付的土地价款含土地使用权出让金，建设用地119.9996亩供地价格为70万元／亩，代征地不计价，土地价款总计为人民币为8399.972万元人民币。最终以核发的《国有土地使用权证》面积作为地价款结算依据。三、土地价款支付。1.本协议签订生效后15日内，乙方须向甲方交付土地价款计2500万元人民币。2.本协议项下的土地签订《国有土地使用权出让合同》前15日内，乙方须向甲方一次性付清剩余土地价款计人民币5899.972万元。四、指定账户。乙方将协议款项汇入甲方指定的成都国土局高新分局的指定账号……本协议为乙方办理正式土地出让手续的前置协议，待该宗地符合国家规定政策后，再办理正式供地手续，如因出现不可抗力因素或受国家以及四川省、成都市土地行政主管部门制定的相关法律、法规、规范性文件等影响或本协议所涉事项未能通过乙方内部审批，致使本协议项下的土地不能交付，或本协议不能履行，或不能办理土地出让手续的，双方同意解除本协议，甲方退还乙方已交付的款项，并不再承担其他任何责任。五、本协议经双方法定代表人签字后生效。六、本协议一式六份，双方各持三份。七、本协议未尽事宜由双方另行协商，在双方签订与本协议具有同等法律效力的补充协议中明确。”该协议尾部加盖高新国土局和维康公司的公章，张友华作为维康公司法定代表人签名。2009年9月27日，成都国土局高新分局向维康公司开具《成都高新区土地出让收入缴款通知书》，载明的项目名称为医疗卫生用地，供地方式为协议出让，供地总价为8399.972万元，第一笔缴款金额为2500万元。维康公司于2009年10月10日向成都高新技术产业开发区财政局转款2500万元。2009年10月12日，成都高新技术产业开发区财政局向维康公司开具2500万元的土地出让金专用票据，其中“根据土地合用权出让合同（）第号”栏为空白。 2009年11月20日，成都市规划管理局向维康公司发出《建设工程规划许可证》，建设项目名称为医疗综合楼，建设位置为成都高新区南部园区，建设规模90657平方米。2010年2月1日，成都高新技术产业开发区规划建设局向维康公司颁发《建筑工程施工许可证》，工程名称为宋**华西妇女儿童医院，建设规模90657平方米，建设地址为高新南部园区。2010年3月30日，成都高新区经贸发展局向维康公司发出《关于维康公司宋**华西妇女儿童医院I期医疗综合楼项目变更投资额的批复》，将原投资30000万元变更为65000万元。 维康公司在该土地上进行了工程建设，但至今工程未完工，亦未投入使用。 2015年7月1日，成都国土局高新分局向维康公司发出《〈土地预付款支付协议〉解除函》，内容为：“维康公司：你公司与我局于2009年9月29日签订了编号为高新国土（2009）南02号《土地预付款支付协议》，因你公司在协议履行过程中出现了致使协议目的无法实现的情形，我局郑重致函如下：据我局了解：2012年2月8日，金康公司、友华公司向华西二医院发出了《解除合作协议书的通知》。6月11日，金康公司、友华公司就前述合作建设纠纷向成都市中级人民法院提起民民事诉讼。7月22日，华西二医院提起反诉。2014年12月8日，经四川省高级人民法院二审终审判决，确认金康公司、友华公司与华西二医院之间签订的《合作协议书》已解除。鉴于你公司股东间就投资合作举办‘华西妇女儿童国际医院’事宜产生严重分歧，且已经司法程序确认合作关系已解除，你公司实际上已经无法继续履行开发建设华西妇女儿童国际医院的义务，实际已经丧失履行《土地预付款支付协议》关于‘乙方将甲方提供给其使用的土地作为华西妇女儿童国际医院建设使用’的履约能力，致使我局无法实现与你公司签订《土地预付款支付协议》的合同目的。基于上述情况，根据《中华人民共和国合同法》的规定及《土地预付款支付协议》的约定，我局正式函告你公司：解除《土地预付款支付协议》；对《土地预付款支付协议》中尚未移交使用的143亩土地（含代征地）由高新区管委会重新安排项目合用；对已实施建设的约45亩土地待金康公司、友华公司与华西二医院达成一致意见后另行商议土地的处置。” 2015年7月21日，维康公司向成都国土局高新分局发出《关于〈土地预付款支付协议〉事宜的复函》，内容为：“成都国土局高新分局：我司于205年7月8日收到贵局落款于2015年7月1日之‘（2015）93号’《〈土地预付款支付协议〉解除函》（以下简称‘解除函’），深感意外。经2015年7月10日与贵局当面交换意见及其后的认真研究，我司郑重复函如下：一、贵我双方于2009年9月29日就我司医院项目用地签署之《土地预付款支付协议》（编号：高新国土（2009）南02号）合法有效，并已得到双方实际履行至今近6年，在此期间，我司依协议及与贵局的协调开展了相关项目土地建设工作，已投入项目概算资金3亿多元。二、《土地预付款支付协议》之签约主体为我司（维康公司），我司为合法成立并有效存续之独立法人机构，我司股东之间任何争议并不影响我司之各项法人民事权利能力与法人民事行为能力。三、在此情况下，贵局以我司股东之间存在的争议为由，单方解除上述《土地预付款支付协议》并无法律与事实依据，根本不能成立……贵局在双方《土地预付款支付协议》已履行近6年后突然发出上述解除函的行为，事实上已存在介入我司股东之间争议且沦为一方股东工具之嫌。基于上述意见，我司完全不接受贵局就贵我双方题述协议之上述《解除函》相应意见与安排；同时，我司强烈建议并商请贵局慎重与独立行事，尽快撤回上述无事实与法律依据之《解除函》，以维护法律尊严及贵局所签协议之严肃性，亦有效维护我司之合法权益。” 另查明，因公司引发的纠纷，金康公司、友华公司作为原告，以华西二医院为被告向本院起诉请求：1.华西二医院向金康公司、友华公司返还持有的维康公司30%股权；2.华西二医院向金康公司支付违约金500万元，并赔偿3686万元（计至2012年5月31日）；3.华西二医院承担本案全部诉讼费用。华西二医院作为反诉原告，以金康公司为反诉被告，反诉请求：1.金康公司承担本案的违约责任，支付违约金500万元并赔偿华西二医院490盛元2.由金康公司承担本案全部诉讼费用。本院经审理后作出判决：一、驳回金康公司、友华公司的诉讼请求；二、驳回华西二医院的诉讼请求。后金康公司、友华公司、华西二医院均不服一审判决，向四川省高级人民法院提出上诉，四川省高级人民法院于2014年12月8日作出（2014）川民终字第576号民事判决，驳回上诉，维持原判。金康公司、友华公司不服二审判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2015年10月4日作出（2015）民申字第819号民事裁定，裁定提审本案。并于2017年9月28日作出（2016）最高法民再196号民事判决，判决：一、撤销四川省高级人民法院（2014）川民终字第576号民事判决；二、撤销四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第1166号事判决第一项；三、维持四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第1166号民事判决第二项；四、华西二医院自本判决作出之日后二十日内支付金康公司、友华公司违约金500万元；五、驳回金康公司、友华公司的其他诉讼请求。该判决“本院认为”部分载明：“就案涉《合作协议》解除的效力问题，因当事人未提出相应的诉讼请求，不在本案审理范围内。本判决生效后，双方当事人可就如何终止履行、恢复原状、赔偿损失等问题进行协商；通过协商难以达成一致意见的，双方当事人均有权就相关争议依法向人民法院提起诉讼。在双方当事人已解除合作关系的情况下，就维康公司存续与否的问题，应当在清资核实或评估其股权价值的基础上，本着有利于维护公司稳定经营和公平保护股东、债权人等利益相关者合法权益的原则，通过一方股东转让股权、另一方股东给予合理补偿等方式妥善解决。” 成都市规划和自然资源局网站显示，2008年8月25日，成都国土局高新分局在该网站发布《成都高新区挂牌出让国有建设用地使用权公告》【成高国土挂告（2008）3号】，拟出让位于高新区××区的两块工业用地。 成都市人民政府于2015年7月3日发布《关于贯彻省政府〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的实施意见》第二条第（七）项规定：“加强公益事业用地管理。城乡规划定点的公益设施项目用地，其项目营利性、非营利性由行业主管部门确认和监管，符合《划拨用地目录》并由政府投资建设的公益设施项目，可采取行政划拨方式供地。鼓励社会资金投资建设城乡规划定点的公益设施项目，在满足公益性功能的前提下，位于五城区（含锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区以及在成都高新区范围内配置给市级平台公司的土地，下同）范围的，采取行政划拨或出让方式供地，不纳入持证准用，投资主体必须通过挂牌竞价方式取得土地，挂牌竞价的土地起始价不得低于五城区土地综合指导价。公益设施项目的建设和后期监管由市公共设施配套建设主管部门会同行业主管部门负责。成都高新区、成都天府新区直管区、其他区（市）县应制定本区域的土地综合指导价并参照五城区的政策执行。”第六条第（十九）项规定：“成都高新区、成都天府新区管委会受成都市政府委托、负责本区域（不含市级平台公司的配置土地）土地出让方案的审查批准和土地出让底价确定工作，对土地出让方案及相关资料的真实性、合法性及规范性负责，并承担相应的工作责任和法律责任。土地出让方案批准后由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门移交市公资交易中心实施。土地成交后，由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。”“本实施意见自下发之日起执行，有效期为5年，市国土、规划、建设和相关主管部门应根据本实施意见制定实施细则，科学、有序、高效地开展土地出让的各项工作。” 2017年3月7日《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发【2017】21号）第21条规定：“医疗、养老、教育、文华、体育等领域新供土地符合划拨用地目录的，依法可按划拨方式供应。对可以使用划拨用地的项目，在用地者自愿的前提下，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。应有偿使用的，依法可以招拍挂或协议方式供应，土地出让价款可在规定期限内按合同约定分期缴纳。支持实行长期租赁、先租后让、租让结合的土地供应方式。（国土资源部牵头会同财政等部门负责）。” 一审法院认为，《中华人民共和国民法总则》第九十八条规定：“机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。”原成都国土局高新分局被撤销后，职能由成都高新规划国土建设局继任。在2019年的机构改革中，成都高新规划国土建设局涉及国土方面的职能又由高新城建局继任，故高新城建局是本案适格主体。本案争议焦点为：一、高新城建局与维康公司之间的合同关系性质及效力；二、高新城建局要求维康公司返还土地及地上附着物的请求是否成立。本院分别评判如下： 一、根据本案证据，可以得出清晰的事实经过：高新管委会与华西二医院签订《投资合作协议》后，华西二医院与金康公司签订《合资建设“宋**华西妇女儿童医院”合作协议书》，最后由金康公司设立的友华公司与华西二医院共同出资设立了维康公司。维康公司在取得《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》及环境评价、项目批复等行政审批手续后，在没有得到市、县人民政府作出划拨土地的决定或者与市、县人民政府国土部门签订国有土地使用权出让合同的情况下，成都国土局高新分局于2009年9月16日将约80余亩国有建设用地使用权交付给维康公司使用。成都国土局高新分局于2009年9月29日与维康公司签订《土地预付款支付协议》，维康公司基于该协议向成都高新管委会支付2500万元土地出让金。维康公司在取得《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》的情况下，在案涉土地上进行了工程建设。维康公司至今未取得该土地的使用权，工程项目也未建设完成。 第一次开庭时，高新公园城市局和维康公司对《土地预付款支付协议》的效力未产生争议，均认为该协议有效。但是，在当事人对合同效力不存在争议的情况下，并不能免除人民法院对合同效力进行主动审查的义务。因为人民法院在审理合同纠纷案件时，要代表国家对民事行为的性质和效力作出的判断，以便正确适用法律和处理当事人之间的民事权益争议。就案涉的《土地预付款支付协议》而言，虽然具备当事人名称、标的和数量、价款等合同必备条款，但其第四条中明确载明“本协议为乙方办理正式土地出让手续的前置协议”，说明该协议是当事人为签订正式国有土地使用权出让合同所订立的预约而非本约。预约是为订立本约所成立的契约，均为独立存在的合同。根据合同法的规定，预约合同的有效成立亦应当具备主体适格、内容合法、意思表示真实、合同形式合法等必备要件。《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”第十二条规定：“土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。”第十五条规定：“土地使用权出让，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”根据成高委发【2017】19号和成高委发【2019】3号两份《中共成都高新区工委、成都高新区管委会关于印发〈成都高新区党工委管委会机构设置方案（试行）〉的通知》内容可以看出，中共成都高新区工委和成都高新区管委会在2017年机构改革中设立的成都高新区规划国土建设局取代了原成都国土局高新分局关于国土资源方面的行政职能，而且该部门对口市国土局等部门。在2019年机构改革中，新设立的成都高新区公园城市局又取代了原成都高新规划国土建设局中自然资源的行政职能，而且对口单位也为市规划和自然资源局等部门。这些文件表明，成都国土局高新分局从名称上虽然未称为成都市高新国土资源局，但其并非由成都市国土资源局设立，而是由中共成都高新区工委和成都高新管委会设立的具有机关法人性质的行政机关。如果成都国土局高新分局系成都市国土资源局的派出机构，则高新公园城市局作为本案原告的主体不适格，而应由接替成都市国土资源局行政职能的机关作为当事人。成都高新管委会也不是一级人民政府，其所设立的成都市国土资源局高新分局不属于市、县人民政府的土地管理部门，依法不具备单独出让国有土地使用权的主体资格。维康公司提供的成都国土局高新分局于2008年8月25日在成都市规划和自然资源局网站上发布的《成都高新区挂牌出让国有建设用地使用权公告》虽然真实，但该公告不能证明成都国土局高新分局可以在未取得授权的情况下以自己的名义独立签订国有土地使用权出让合同。维康公司提供的2015年7月3日《成都市人民政府关于贯彻省政府〈关于进一步加强土地出让管理规定〉的实施意见》第（十九）条关于“成都高新区、成都天府新区管委会受成都市政府委托、负责本区域（不含市级平台公司的配置土地）土地出让方案的审查和批准和土地出让底价确定工作，对土地出让方案及相关资料的真实性、合法性及规范性负责，并承担相应的工作责任和法律责任。土地出让方案批准后由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门移交市公资交易中心实施。土地成交后，由成都高新区、成都天府新区直管区国土部门与竞得人签订《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》”的规定，实质是成都市人民政府对成都高新区管委会、成都天府新区管委会及其国土部门进行授权的规范性文件。该意见没有明确对之前成都高新区国土部门所实施的行为进行追认，故应当认定只对该意见实施后的行为有效。案涉的《土地预付款支付协议》签订在此意见实施之前，不能据此得出成都国土局高新分局在签订《土地预付款支付协议》时取得了出让土地的授权。同时，从该条规定的内容也可以得出一个结论，即原成都国土局高新分局系成都高新区管委会的国土部门而非成都国土资源局的派出机构，其行为代表成都高新管委会而非代表成都市人民政府。本案中没有证据证明成都国土局高新分局与维康公司签订《土地预付款支付协议》时取得了相应的授权，也没有证据证明事后得到了有权部门的追认，故成都国土局高新分局单独作为出让国有土地使用权的主体与维康公司签订《土地预付款支付协议》应根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条的规定认定为无效。 原成都国土局高新分局在未取得市、县人民政府作出的划拨决定或市、县人民政府土地管理部门与用地单位签订出让协议的情况下，就将案涉约80亩土地交与维康公司。本案中没有证据证明维康公司占有使用该土地属于临时用地、租用土地或者无偿划拨，结合之后双方签订的《土地预付款支付协议》中表明维康公司要通过出让方式取得该土地使用权以及维康公司在该土地上修建永久建筑物等行为，本院认定成都国土局高新分局向维康公司的交地行为实际是一种履行出让行为的交付，双方之间形成事实上的国有土地使用权出让合同关系。成都国土局高新分局与维康公司之间的法律关系构成了事实上履行的本约和已经订立的预约在交易内容上的重合。双方签订的《土地预付款支付协议》虽然具备了国有土地使用权出让合同本约大致相当的主要内容，但在性质上仍是预约而非本约。成都国土局高新分局已经履行土地使用权交付的情况下，事实上成立了国有土地使用权出让的本约吸收《土地预付款支付协议》预约的内容，双方成立国有土地使用权出让合同的本约。维康公司提出医疗卫生用地不属于经营性用地，不是必须通过招标、拍卖等公开竞价方式出让，还可以通过协议方式出让的理由成立，本院予以采信。本院释明时将案涉土地认定为经营性用地错误，并以成都国土局高新分局向维康公司交付土地前未采取招标、拍卖等公开竞价的方式签订出让合同为由，认定双方之间成立的国有土地使用权出让合同本约无效的理由确有不当，本院对此予以纠正。但是，前已论述，成都国土局高新分局本身不具备出让国有土地使用权的主体资格，没有证据证明其在交付土地前事先取得了相应的授权和事后得到了成都市人民政府的追认，故该国有土地使用权出让合同本约亦因主体不适格而应认定无效。同时，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款除规定经营性用地应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式出让外，还规定同一土地有两以上意向用地者也应当采用招标、拍卖等公开竞价的方式进行出让。即使成都国土局高新分局有权与维康公司协议出让该宗土地，也应当事先向社会公开征求有无其他的意向用地者。成都国土局高新分局既没有征求有无其他意向用地者，也没有与维康公司签订书面出让合同的情况下，直接将土地交付给维康公司使用的行为实质上排斥了其他潜在用地者公平竞争的权利，不符合《中华人民共和国物权法》第一百三十七条所要求的建立公开、公平、公正的土地使用制度，也不符合该法第一百三十八条关于“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”的规定，故本院认定双方成立的事实上的国有土地使用权出让合同本约亦为无效。相关行政机关向维康公司发出修建房屋的行政许可行为不能反向证明维康公司取得土地使用权的行为有效，其提出《土地预付款支付协议》和事实上的土地使用权出让行为均为有效的理由不成立，本院不予支持。 二、高新公园城市局原诉讼请求建立在《土地预付款支付协议》及交付土地的行为有效的基础之上，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十五条关于“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”的规定，本院就合同效力对双方当事人进行了释明，告知高新公园城市局可以变更诉讼请求。鉴于本案合同属于双务合同，为彻底解决纠纷，本院同时告知维康公司可以提起反诉。释明后，高新公园城市局放弃了第一项诉讼请求，将诉讼请求变更为“判令维康公司将高新城建局已向其交付的位于高新区××街道××村××组范围内约80亩土地及其已附着的地上建（构）筑物、附着物一并向高新城建局进行返还”，该项诉讼请求与其原先基于有效提出的第二项诉讼请求“判令维康公司将附着于高新区××街道××村××组范围内约80亩土地上的建（构）筑物、附着物拆除，并将恢复原状后的80亩土地向高新城建局返还”看似变化不大，都是要求返还土地，但二者基于的法律关系完全不同。高新公园城市局原先的诉讼请求建立在合同解除的基础之上，法律依据是《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定。而其在《变更诉讼请求申请书》中明确其诉讼请求的依据是《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，即无效合同的返还原则。在本院已经释明合同效力的情况下，当事人无须再要求确认合同的效力，维康公司在答辩中提出高新公园城市局故意回避合同效力、没有按照人民法院释明变更诉讼请求的理由均不成立，本院不予采信。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”成都国土局高新分局与维康公司之间的国有土地使用权出让合同无效，维康公司应当返还相应的土地。鉴于维康公司经过合法审批手续在该土地上建设了相应的建（构）筑物，根据“房地一体”的原则，高新公园城市局要求维康公司将土地及相应附着物一并予以返还的请求成立，本院予以支持。至于维康公司在案涉土地上的投入以及相应的过错赔偿问题，因维康公司对本院释明的合同效力持有异议，且拒绝在本案中对此提出反诉并提供相应证据，故不属于本案审理的范围，其可在本案判决生效后另行予以主张。 综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十二条、第十五条，《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、第一百三十八条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，判决：维康公司于本判决生效之日起三十日内，向高新城建局返还位于成都市高新区××街道××村××组范围内约80亩土地（具体范围以2009年9月16日的《土地交接单》所附的《规划红线图》为准）及附着在该土地上的建筑物、构筑物和附着物。如果未按本判决确定的时间履行给付金钱债务以外的其他义务，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定支付迟延履行金。案件受理费461799元，由维康公司负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。维康公司提交四组证据：第一组：证据一1．中共成都市委、成都市人民政府《关于进一步加快成都高新技术产业开发区建设发展的决定》（成委发［1996］17号）。2.成都市人民政府印发《关于推进成都高新技术产业开发区二次创业的意见的通知》（成府发［2003］44号）。3.成都市人民政府网页截图——成都市人民政府批转市国土资源局关于对五城区及高新区国土资源管理机构实行垂直管理的意见的通知。4.自然资信［2020］286号《政府信息公开申请办理告知书》（附《关于对五城区及高新区国体资源管理机构实行垂直管理的意见》）。拟证明：1.1996年3月25日，成都市人民政府确定委托高新区负责区内土地的征收出让工作，证明高新区管委会具有土地出让权限。2.2003年6月20日，成都市人民政府确认成都市国土资源局高新分局负责区内的土地出让事宜。3.2003年12月10日，成都市国土资源局发布意见，明确高新区国土资源管理部门是市国土资源局派出的行政管理机构，在市国土资源局、所在区政府和高新区管委会的领导下，负责辖区土地资源、地质矿产资源的规划、管理、保护与利用等。4.在双方签订相关出让协议时，高新城建局系成都市国土资源局的派出机构，有权行使土地出让等职能。证据二5．2007年成都高新技术开发区年鉴。拟证明：1.根据高新区管委会的公开信息显示，成都高新区管委会的身份是成都市政府的派出机构，受成都市政府委托行使成都市政府有关开发区的主要行政管理职能，在区内行使统一领导、统一指挥、统一管理的职能，拥有市一级的经济管理权。2.成都市国土局高新分局的主要职能自2001年11月调整为主管高新区的土地使用工作，具体包括土地划拨、出让等。证据三6．成都高新技术产业开发区若干政策的暂行规定（市政府令第１３号，1991年7月4日起施行）。拟证明：1.1991年高新区设立之初，其便具有该规定第八条所称的“开发区内土地实行‘统一规划、合理布局、因地制宜，综合开发、配套建设’，由市政府委托开发区管委会统一征用，按开发区建设总体规划进行开发。并采取土地使用权有偿划拨和有偿出让、转让为主的经营方式”的权力。2.即便如一审判决认定，被上诉人系高新区管委会的工作部门，而非成都市规土局的下属机构。因高新区管委会被授予了土地出让的权力，案涉土地出让合同也应当合法有效。第二组：申请土地的用地规划许可证、工程规划许可证、建设工程施工许可证的相关材料。证据四1.网页截图：四川政务服务网—办事指南—建设用地规划许可证核发。网址：×××.ｃｎ／ａｐｐ／ｓｃｗｏｒｋｇｕｉｄｅ／ｄｅｔａｉｌ？ｉｄ＝4050289289782026240＆ｓｈａｒｄＫｅｙ＝5101。2.网页截图：四川政务服务网—办事指南—建设工程规划许可证核发。网址：×××.ｃｎ／ａｐｐ／ｓｃｗｏｒｋｇｕｉｄｅ／ｄｅｔａｉｌ？ｉｄ＝4050288385603067904＆ｓｈａｒｄＫｅｙ＝5101。3.网页截图：四川政务服务网—办事指南—建设工程施工许可证核发。网址：×××.ｃｎ／ａｐｐ／ｓｃｗｏｒｋｇｕｉｄｅ／ｄｅｔａｉｌ？ｉｄ＝4007832411353964544＆ｓｈａｒｄＫｅｙ＝5101。拟证明：1.根据政府部门相关网站公开信息显示，办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的前提均为签订土地出让合同。2.案涉土地已于2008年3月20日取得成都市规划管理局颁发的《建设用地规划许可证》（地字**）、于2009年11月20日取得成都市规划管理局办法的《建设工程规划许可证》（建字第510122200939130号）、于2010年2月1日取得成都市城乡建设委员会办法的《建筑工程施工许可证》（ＣＧＧＪ（2010）-Ｊ012）。3.成都市规划管理部门、建设管理部门均对于涉案土地及工程的证照进行了核准。在合法的土地出让手续是申领上述许可证的法定条件的前提之下，颁发上述许可证照的行为，应当视为对案涉土地出让行为的追认。证据五1.成自然资信［2020］322号《政府信息公开申请办理告知书》。2.2020年第155号《政府信息公开申请办理告知书》。3.《政府信息公开申请告知书》。拟证明：1.上诉人向成都市规划和自然资源局申请公开办理地字510122200829035号的《建设用地规划许可证》及建字第510122200939130号的《建设工程规划许可证》申请材料和相关机构审批材料，根据成都市规划和自然资源局的回复，应向温江区规划和自然资源局申请公开。2.上诉人向温江区规划和自然资源局申请公开上述信息及材料后，温江区规划和自然资源局告知上诉人“无此编号的证书，故相关申请材料和机构审批材料的政府信息不存在”。3.上诉人向成都市住房和城乡建设局申请公开《建筑工程施工许可证》（ＣＧＧＪ（2010）-Ｊ012）的申请材料和审批材料，被告知需向高新区相关行政主管部门（也即被上诉人）联系咨询。4.由此可见，政府机关为了隐瞒上述许可证书的审批过程及批文，刻意误导或隐瞒有关事实及文件。一审法院对此问题未予以任何关注，更未进行适当的查明。向法院提交了一份调查取证的申请，申请对许可证以及高新区管委会第22次项目评审会议纪要的这个形成过程和内部讨论文件，拟证明：许可证是已经得到了有权机关的追认。第三组：证据六：成都高新技术产业开发区人民法院《行政裁定书》（2013）高新行非执字第54号。拟证明：成都市国土资源局高新分局属于县级以上人民政府土地行政主管部门。第四组：证据七：网页截图（四份）。拟证明：1.涉案项目因被上诉人及华西二医院的原因停工，已引起周边居民的关注。2.因涉案项目系医疗机构，对于项目所在地周边居民的民生问题等有重大影响，涉及社会公共利益。高新城建局质证意见为，对第一组、第二组、第三组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议。对第四组证据的真实性持有异议。本院认证为，对双方当事人认可真实性的证据予以认可，是否达到证明目的结合案件其他证据予以评判。 双方当事人对一审法院查明事实均无异议，本院予以确认。 二审中查明，案涉土地已于2008年3月20日取得成都市规划管理局颁发的《建设用地规划许可证》。 本院认为，本案中查明，2004年7月23日，高新管委会与华西二医院签订《投资合作协议》，主要内容：一、1.投资项目名称：华西妇女儿童医院。3.项目总投资２亿元人民币。4.项目总建筑面积35000平方米。5.项目建设周期两年半。6.项目经济指标预测（销售收入、利税总额）：项目完成后前五年以每年诊治10万门诊病人、收治3000住院病人计算，年总收入为4500万元，纯收入为1000多万元，实现利税200多万元。二、高新管委会承诺：1.向华西二医院（或华西二医院投资组建的公司）提供位于成都市高新区南部园区大源组团面积约为61891平方米（92.79亩）的土地（其中净用地71.77亩，代征地21.02亩）用于本协议项下的项目建设（地块位置示意图参见本协议附（地块位置示意图参见本协议附件，供地方式为：协议出让。2.为支持华西二医院项目建设，高新管委会同意其地价款按以下优惠执行：建设用地720元／平方米（48万元／亩），道路、绿化、沟渠等公共代征地为360元／平方米（24万元／亩）。具体用地事宜，由华西二医院与成都国土局高新分局另行签订《产业项目／项目用地协议》确定。3.协助华西二医院办理相关手续。（1）协助华西二医院办理工商税务登记、变更等相关手续，组织、协调相关部门为华西二医院进区发展提供全方位服务。（2）本协议签署后5日内，向华西二医院提供地块规划设计红线和规划设计条件。（3）华西二医院总平面方案报审后12日内完成方案审查。四、双方应严格履行本协议。高新管委会保证在协议签署后120日内为华西二医院预留本协议地块。若华西二医院未按本协议第三条之约定履行承诺，则高新管委会有权单方面解除本协议，将预留的土地提供给其他项目；也可对地块位置、面积、地价、优惠政策等协议相关内、地价调整后与华西二医院签订本协议的变更协议。2007年1月23日，华西二医院与金康公司签订《合作协议书》，就双方共同设立维康公司并由该公司投资组建“宋**华西妇女儿童医院”及相关配套机构达成协议。约定由金康公司出资额3500万元，股权比例70%，华西二医院出资额1500万元，股权比例30%。其中第4.1条约定：“在履行完毕本协议第3.1款内容后，由华西二医院负责按董事会制定的投资计划要求的时间，以维康公司名义与成都市高新技术产业开发区有关部门按法定程序达成用地协议。”第4.2条约定：“由维康公司以自有资金向成都市高新技术产业开发区有关部门支付土地费用。”第4.3条约定：“由华西二医院负责协助维康公司在其成立后6个月内将土地使用权办至维康公司名下（各项税、费由维康公司承担）。上述协议签订后，华西二医院与友华公司设立维康公司，维康公司于2008年3月20日取得成都市规划管理局颁发的《建设用地规划许可证》。2009年9月16日，高新区桂溪街道办事处、桂溪街道办事处民乐村村委会、高新区建设用地统一征用开发办公室作为交地单位，与接地单位华西二医院签署《土地交接单》，交地范围为高新区桂溪街办民乐村2、3、6组范围内约80亩（详见规划红线图）。2009年9月29日，成都国土局高新分局作为甲方，与乙方维康公司签订编号为：高新国土（2009）南02号《土地预付款支付协议》，内容为：“按照国家土地管理法律、法规的有关规定和我市土地利用总体规划、城市规划的具体要求，依据2005年7月13日高新区管委会与维康公司签订的《项目进区通知书》，甲方同意将本协议项下土地提供给乙方使用，甲、乙双方经协商达成如下协议：一、土地位置、面积。甲方将位于成都高新技术产业开发区××新区××组团的188.5956亩土地（其中建设用地119.9996亩，代征地68.596亩）提供给乙方作为华西妇女儿童国际医院建设使用（实际供地面积以地籍权属调查面积为准）。二、土地价格。乙方向甲方支付的土地价款含土地使用权出让金，建设用地119.9996亩供地价格为70万元／亩，代征地不计价，土地价款总计为人民币为8399.972万元人民币。最终以核发的《国有土地使用权证》面积作为地价款结算依据。三、土地价款支付。1.本协议签订生效后15日内，乙方须向甲方交付土地价款计2500万元人民币。2.本协议项下的土地签订《国有土地使用权出让合同》前15日内，乙方须向甲方一次性付清剩余土地价款计人民币5899.972万元。四、指定账户。乙方将协议款项汇入甲方指定的成都国土局高新分局的指定账号……本协议为乙方办理正式土地出让手续的前置协议，待该宗地符合国家规定政策后，再办理正式供地手续，如因出现不可抗力因素或受国家以及四川省、成都市土地行政主管部门制定的相关法律、法规、规范性文件等影响或本协议所涉事项未能通过乙方内部审批，致使本协议项下的土地不能交付，或本协议不能履行，或不能办理土地出让手续的，双方同意解除本协议，甲方退还乙方已交付的款项，并不再承担其他任何责任。”之后，维康公司交纳协议出让地价2500万元。2009年11月20日，维康公司取得《建设工程规划许可证》，载明：建设项目名称为医疗综合楼，建设位置为成都高新区南部园区，建设规模90657平方米。2010年2月1日，维康公司取得《建筑工程施工许可证》，并且实施了项目的建设。以上事实证明，维康公司取得案涉土地并非仅仅按照成都国土局高新分局与维康公司签订的《土地预付款支付协议》的约定。在该协议中双方明确约定“本协议为乙方办理正式土地出让手续的前置协议，待该宗地符合国家规定政策后，再办理正式供地手续，如因出现不可抗力因素或受国家以及四川省、成都市土地行政主管部门制定的相关法律、法规、规范性文件等影响或本协议所涉事项未能通过乙方内部审批，致使本协议项下的土地不能交付，或本协议不能履行，或不能办理土地出让手续的，双方同意解除本协议”。因此，该协议系维康公司使用高新区桂溪街道办事处、桂溪街道办事处民乐村村委会、高新区建设用地统一征用开发办公室交与华西二医院的高新区桂溪街办民乐村2、3、6组范围内约80亩土地和交纳土地价款的依据。维康公司主张该协议具有土地出让合同的性质，与事实不符。一审判决认为成都国土局高新分局与维康公司构成了事实上履行本约和已经订立的预约在交易内容上的重合有误。根据二审中证据，中共成都市委、成都市人民政府《关于进一步加快成都高新技术产业开发区建设发展的决定》、成都市人民政府印发《关于推进成都高新技术产业开发区二次创业的意见的通知》、成都市人民政府批转市国土资源局关于对五城区及高新区国土资源管理机构实行垂直管理的意见的通知等证据表明，成都国土局高新分局具有签订出让国有土地使用权合同的主体资格。维康公司上诉申请法院调取证据已无必要，本院不予准许。一审判决以成都国土局高新分局不具有主体资格为由，适用《中华人民共和国物权法》第一百三十七条、第一百三十八条规定，认定《土地预付款支付协议》无效错误，本院认为，该协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。鉴于维康公司取得土地系基于高新管委会与华西二医院签订《投资合作协议》和华西二医院与金康公司签订《合作协议书》以及成都国土局高新分局与维康公司签订的《土地预付款支付协议》。土地使用前提为医疗用地。由于维康公司股东华西二医院与股东友华公司、金康公司就该合作项目产生诉讼纠纷。最高人民法院于2017年9月28日作出（2016）最高法民再196号民事判决，判决：一、撤销四川省高级人民法院（2014）川民终字第576号民事判决；二、撤销四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第1166号事判决第一项；三、维持四川省成都市中级人民法院（2012）成民初字第1166号民事判决第二项；四、华西二医院自本判决作出之日后二十日内支付金康公司、友华公司违约金500万元；五、驳回金康公司、友华公司的其他诉讼请求。并认为：“就案涉《合作协议》解除的效力问题，因当事人未提出相应的诉讼请求，不在本案审理范围内。本判决生效后，双方当事人可就如何终止履行、恢复原状、赔偿损失等问题进行协商；通过协商难以达成一致意见的，双方当事人均有权就相关争议依法向人民法院提起诉讼。在双方当事人已解除合作关系的情况下，就维康公司存续与否的问题，应当在清资核实或评估其股权价值的基础上，本着有利于维护公司稳定经营和公平保护股东、债权人等利益相关者合法权益的原则，通过一方股东转让股权、另一方股东给予合理补偿等方式妥善解决。”维康公司至今未提交证明能够继续与华西二医院继续合作或与其他医院合作，使项目继续推进的证据。本院认为，高新城建局起诉主张维康公司已实际无法履行在高新城建局向其提供土地上投资、建设华西妇女儿童医院的义务，双方签订《土地预付款支付协议》的合同目已不能实现的理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”高新城建局要求维康公司返还已经交付的土地具有法律依据，本院予以支持。关于维康公司在案涉土地上的投入问题双方可以另行清算。 综上所述，维康公司上诉主张协议有效成立，但请求驳回高新城建局诉讼请求的上诉请求不能成立，一审判决维康公司返还已经交付的土地并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律瑕疵，但判决结果正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十四条的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费461799元，由维康公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 云 审 判 员  汪秀兰 审 判 员  王 惠 二〇二〇年九月十日 法官助理  赵 梅 书 记 员  朱英栋