辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终817号上诉人（一审被告）：辽宁省农业农村厅，住所地辽宁省沈阳市和平区太原北街**。法定代表人：陈健，该厅厅长。委托诉讼代理人：张铄，该厅工作人员。委托诉讼代理人：金文权，北京市炜衡（沈阳）律师事务所律师。上诉人（一审被告）：辽宁省渔港与水产种苗中心，住所地辽宁省大连市中山区滨海东路**。法定代表人：林军，该中心主任。委托诉讼代理人：张清，该中心工作人员。被上诉人（一审原告）：曹清华，男，1951年5月12日出生，汉族，住山东省博兴县。委托诉讼代理人:孙宝岩，辽宁冠雄律师事务所律师。上诉人辽宁省农业农村厅（以下简称省农业农村厅）、辽宁省渔港与水产种苗中心（以下简称渔港种苗中心）因与被上诉人曹清华变更海事证明一案，大连海事法院于2018年6月26日作出（2018）辽72行初6号行政裁定，驳回曹清华的起诉，曹清华不服，向本院提起上诉，本院于2019年11月13日作出（2018）辽行终1468号行政裁定，指令大连海事法院继续审理。大连海事法院于2020年3月13日作出（2020）辽72行初22号行政判决，省农业农村厅、渔港种苗中心不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人省农业农村厅的委托诉讼代理人张铄、金文权、渔港种苗中心的委托诉讼代理人张清，被上诉人曹清华的委托诉讼代理人孙宝岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。曹清华提出诉讼请求：判决变更二被告作出的《海事证明》，将在船船员于“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“失踪”，变更为在“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故当中“下落不明、不可能生存”。事实与理由：曹清华的亲属生前受雇于白景利、杨帅从事渔业生产工作，2017年1月20日，所在工作的渔船在江苏海域沉没。事故发生后，辽宁省海洋与渔业厅（以下简称省海洋渔业厅）组织了事故调查组进行事故调查。2017年3月16日，二被告以事故调查组名义，作出盖有辽宁渔港监督局海事处理专用章的《海事证明》，证明曹清华亲属在此次事故中失踪,实际上向被害人亲属出具被害人在事故中下落不明，不可能生存的证明,应是省海洋渔业厅的法定职责。2017年大连市公安局根据刑事侦查和审判需要，通知曹清华持《海事证明》到大连海事法院申请宣告遇难船员死亡，曹清华被法院告知持有的《海事证明》不符合相关法律关于宣告死亡的规定，通常宣告死亡案件中，有关事故处理机关出具的海事证明，均证明受害人不可能生存。根据《民法总则》第四十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称民事诉讼法）第一百八十四条规定，二被告出具的《海事证明》未能证明曹清华的亲属在此次事故中不可能生还，不符合法律规定，也不利于事故及时处理。此次事故是省海洋渔业厅委托组织的，辽宁渔港监督局在《海事证明》盖章，此系双方共同作出的行为，所以是共同被告。被告的行为将导致被害人被宣告死亡将在三年以后，曹清华只能在三年后才有民事赔偿请求权，被告的行为侵犯了原告的宣告死亡请求权和民事赔偿请求权等实体权利，请求人民法院判决被告予以变更。省农业农村厅辩称，1.省农业农村厅没有出具《海事证明》的法定义务，也没有出具过《海事证明》，《海事证明》加盖的公章是辽宁渔港监督局，因此省农业农村厅不是本案适格的被告；2.是否更改《海事证明》，已对曹清华合法权益不产生影响，应驳回曹清华起诉；3.曹清华未向省农业农村厅申请变更《海事证明》的内容，仅是向辽宁渔港监督局申请变更，因此应当驳回曹清华对省农业农村厅的起诉。渔港种苗中心辩称，1.从法律规定角度，渔港种苗中心没有法定义务必须出具《海事证明》，且《海事证明》内容也没有法律规定必须如何填写，因此曹清华的诉讼请求没有法律依据；2.是否更改《海事证明》，已对曹清华合法权益不产生影响，应驳回曹清华起诉；3.曹清华起诉后被告与曹清华协商可以重新作出《海事证明》，但曹清华予以拒绝不撤诉。一审法院查明的事实：2017年1月20日，曹清华的家属所工作的渔船在东经122度35分、北纬33度40分处（江苏以东海域）沉没。事故发生后，省海洋渔业厅组织成立了事故调查组对该起事故进行调查，辽宁渔港监督局属事故调查组成员之一。2017年2月27日，事故调查组形成《“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告》（以下简称调查报告），该报告内容包含船舶概况、事故经过、事故原因、责任认定及处理意见、整改建议等五部分，并在其后附有“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故死亡（失踪）人员名单，“备注”栏显示13名在船船员，1人死亡，12人失踪；2017年3月6日，省海洋渔业厅印发辽海渔船字（2017）63号文件，下发了事故调查组作出的调查报告；同日，省海洋渔业厅作出《渔业船舶水上安全事故调查结案报告》（以下简称结案报告），内容与调查报告一致。2017年3月至4月间，辽宁渔港监督局分别向在“1.20”事故中失踪船员的亲属出具了十一份《海事证明》，证明事故当时在船船员于“1.20”船舶沉没事故中失踪。2017年5月16日，辽宁渔港监督局向大连市公安局出具《海事证明》，证明在“1.20”事故中,船上全体遇难失踪船员已无生还可能。另查，2018年8月4日,辽宁省委办公厅下发《辽宁省农业发展服务中心主要职责、内设机构和人员编制规定》，原辽宁渔港监督局与原辽宁水产技术推广站合并为辽宁省渔港与水产种苗中心。一审法院认为，关于本案被告的主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款、第六款：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼＞的解释》第二十条第一款：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案被诉证明由“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查组署名、辽宁渔港监督局盖章作出，事故调查组由原省海洋渔业厅临时组建，根据前述规定，省海洋渔业厅与辽宁渔港监督局为本案适格被告，省海洋渔业厅、辽宁渔港监督局被撤销后，职能分别并入省农业农村厅、渔港种苗中心，故本案适格被告为省农业农村厅及渔港种苗中心。（2018）辽行终1468号行政裁定对此已进行了明确的表述，故对省农业农村厅提出的其不是适格被告的观点，不予采纳。关于省农业农村厅、辽宁渔港监督局是否具有法定职责出具“受害人不可能生存”的海事证明问题，根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》第四条：“渔业船舶水上安全事故分为以下等级：（一）特别重大事故，指造成三十人以上死亡、失踪…（二）重大事故，指造成十人以上三十人以下死亡、失踪…（三）较大事故，…。”第五条：“县级以上人民政府渔业行政主管部门及其所属的渔政渔港监督管理机构（以下统称为渔船事故调查机关）负责渔业船舶水上安全事故的报告。”第十五条：“各级渔船事故调查机关按照以下权限组织调查：（一）农业部负责调查…；（二）省级渔船事故调查机关负责调查重大事故和辖区内企业所属、代理或承租的远洋渔业船舶水上安全较大、一般事故；……”根据前述规定，“1.20”事故系重大事故应由省级渔船事故调查机关即省海洋渔业厅及辽宁渔港监督局予以调查。根据民事诉讼法第一百八十五条的规定：“人民法院受理宣告失踪、宣告死亡案件后，应当发出寻找下落不明人的公告。宣告失踪的公告期间为三个月，宣告死亡的公告期间为一年。因意外事故下落不明，经有关机关证明该公民不可能生存的，宣告死亡的公告期间为三个月。”民事诉讼法仅规定因意外事故下落不明应经有关机关证明该公民不可能生存，并没有对该机关的职能、级别作出具体规定，也没有对“证明”的具体形式作出规定，只是明确应能证明公民不可能生存。根据字面语义的理解，有权证明受害人在意外事故中不可能生存的机关，应是与意外事故的调查、处理相关的机关。如前所述，省海洋渔业厅及辽宁渔港监督局为“1.20”事故的调查机关，因此，省海洋渔业厅及辽宁渔港监督局在掌握了解相关情况，具备出具失踪船员不可能生还证明的条件时，应向失踪船员的亲属出具该证明，此项职责系其法定职权范畴的应有之义务。因此，二被告辩称的并无法定义务为遇难船员亲属出具海事证明的主张，不予采纳。本案中二被告于2017年3月至4月间向事故失踪船员的亲属，出具的海事证明内容为：“根据辽宁省海洋与渔业厅《关于印发＜“1.20”涉渔“三无”船舶沉没事故调查报告＞的通知》和此起事故的《渔业船舶水上安全事故调查结案报告》，在“1.20”涉渔“三无”船舶事故中，某某某船员失踪。”调查报告和结案报告分别形成于2017年2月27日、2017年3月6日，内容基本相同，两份报告在事故原因分析的最后一段均表述为：“根据以上天气情况和事故船在遇险时的呼救内容及调查询问情况分析，事故船是在海上遭遇大风浪袭击，导致船舱大量进水而沉没，船上人员落水后死亡或失踪。”因此，二被告在2017年3月至4月间出具的海事证明，仅仅是依据两份报告的结论而直接作出的证明。辽宁渔港监督局向大连市公安局出具海事证明的时间为2017年5月16日，其内容表明是在依据调查报告的基础上，进一步结合事故船舶遇难的海上位置、天气及搜寻、搜救情况综合判断，在此起事故中船上全体遇难失踪船员已无生还可能。从出具海事证明的时间先后来看，辽宁渔港监督局出具给大连市公安局的海事证明是随着时间推移，在整合分析搜救情况及考虑多方面因素的前提下得出的结论，其更为客观实际、更贴合事故的最终结果，因此，在综合考查事故发生后的各项条件，可以确定遇难船员不可能生还时，二被告亦应及时为遇难船员亲属出具具有最终效力的海事证明；虽遇难船员亲属亦可持辽宁渔港监督局出具给大连市公安局的海事证明申请宣告死亡，但该份证明二被告未向遇难船员亲属送达，遇难船员亲属并不持有该份证明，故二被告仍应向遇难船员亲属出具内容为“在1.20事故中，船上全体遇难失踪船员已无生还可能”的海事证明，以体现服务于民的工作宗旨。综上，为“1.20”事故遇难船员的亲属出具“遇难失踪船员不可能生还”的海事证明系二被告的法定职责，在条件具备时，二被告应及时主动为遇难船员亲属出具该证明，以方便其行使相关的民事诉讼等权利，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：辽宁省农业农村厅、辽宁渔港与水产种苗中心于本判决生效之日起十日内向原告曹清华出具“在1.20事故中，船上全体遇难失踪船员已无生还可能”的海事证明。省农业农村厅不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，被上诉人承担所有诉讼费。理由：1、出具《海事证明》的行为不是行政行为，而是将技术分析结论作为证据提供法院供立案使用，不具有可诉性。渔港种苗中心是依据海上事故调查组形成的调查报告和结案报告作出的《海事证明》，而事故调查报告和结案报告都是技术报告不是具体行政行为，不具有可诉性。调查报告和结案报告内容远比《海事证明》更加详实、仔细，也是由多个专业部门共同参与形成的报告，具有法律依据，完全可以单独作为民事诉讼程序中的证据使用，具有民事诉讼法第一百八十五条规定的证明作用。之所以额外还出具《海事证明》是因为法院对海事案件当事人要求出具《海事证明》用于立案，并不是因为行政法律具有相关规定。行政机关出具《海事证明》仅是为了配合法院让当事人更加顺利立案。法院也有能力依据调查报告和结案报告来判决事故船员是否还有可能生还，因此出具《海事证明》并不是省农业农村厅和渔港种苗中心的法定义务，上诉人的法定义务是为当事人提供结案报告，而结案报告已经足可以证明事故船员有无可能生还。在民事诉讼中《海事证明》也仅是作为证据之一，尤其是属于立案环节的证据，真正使法院判断能否公告死亡是依据调查报告或结案报告。民事诉讼法第一百八十五条规定有关机关证明并不是说必须带有证明两字的文件，而具有能够证明事实作用的文件完全可以起到证明作用，如海上事故结案报告。正如原审判决陈述，给大连市公安局的《海事证明》是在事故调查报告和结案报告基础上进一步分析后得出的结论，因此在技术性报告基础上得出进一步结论，也只能是技术分析结论，不能是一个行政行为。因此，依据《海事证明》是技术分析结论的性质和在民事诉讼程序中属于证据之一的效力，都不具有可诉性，应当驳回被上诉人的起诉。同时，基于结案报告作出的结论就是死亡失踪，被上诉人只能诉请要求上诉人重新作出结案报告，结论变更为死亡不存在失踪。2、上诉人不是本案适格被告，应驳回被上诉人起诉。上诉人没有出具《海事证明》的法定义务，上诉人也从没出具过《海事证明》，且《海事证明》加盖的公章也并非上诉人而是辽宁渔港监督局，因此上诉人与本案无关。上诉人的法定义务是出具结案报告送达当事人，至于民事诉讼法规定需要有关机关出具相关证明是民事诉讼法的规定，行政机关不能依据程序法直接确定自己的权利与义务，应当有其他实体法律或文件支持。而且实务中已经形成由组织调查机关同等级别的渔港监督局出具《海事证明》的惯例，是多方行政机关实际处理行政事务中形成的结果，即虽然没有法律或文件规定，但实务中明确了由渔港监督部门出具《海事证明》。因此即便法院确认出具《海事证明》的义务人，在没有明确法律依据前提下也只能依据客观事实来确定，而不能直接给行政机关创设权利或义务。3、事故调查组没有与辽宁渔港监督局共同作出《海事证明》，不应成为本案被告。《海事证明》虽然落款上署名事故调查组，但该署名并不是事故调查的行为，而是辽宁渔港监督局署名错误，系其单方行为与事故调查组无关。且按照惯例《海事证明》也是一直由辽宁渔港监督局出具，上诉人或事故调查组从没有出具过《海事证明》。上诉人组织事故调查组进行的是技术调查行为的临时组织，不具有行政管理职能，其形成的执行也是技术报告，不是行政行为。所以事故调查组也无权直接对外出具任何证明，即便出具证明也是技术调查后出具的技术结论，不具有行政行为属性。4、被上诉人没有向上诉人申请更改《海事证明》，因此应当驳回被上诉人起诉。所谓更改《海事证明》其实质是重新出具《海事证明》，如果出具《海事证明》的行为是行政行为且义务人是上诉人，那么也需要如被上诉人应当向上诉人先申请履行法定职责，只有上诉人拒绝或超过法定期限不履行时才可以提起诉讼。而被上诉人从未向上诉人申请履行法定职责，直接提起诉讼，因此应当驳回被上诉人对上诉人的起诉。渔港种苗中心不服一审判决，向本院提出上诉称，请求撤销一审判决，被上诉人承担所有诉讼费。理由：1、出具《海事证明》的行为不是行政行为，而是将技术分析结论作为证据提供法院供立案使用，不具有可诉性。渔港种苗中心是依据海上事故调查组形成的调查报告和结案报告作出的《海事证明》，而事故调查报告和结案报告都是技术报告不是具体行政行为，不具有可诉性。调查报告和结案报告内容远比《海事证明》更加详实、仔细，也是由多个专业部门共同参与形成的报告，具有法律依据，完全可以单独作为民事诉讼程序中的证据使用，具有民事诉讼法第一百八十五条规定的证明作用。之所以额外还出具《海事证明》是因为法院对海事案件当事人要求出具《海事证明》用于立案，并不是因为行政法律具有相关规定。行政机关出具《海事证明》仅是为了配合法院让当事人更加顺利立案。法院也有能力依据调查报告和结案报告来判决事故船员是否还有可能生还，因此出具《海事证明》并不是省农业农村厅和渔港种苗中心的法定义务，上诉人的法定义务是为当事人提供结案报告，而结案报告已经足可以证明事故船员有无可能生还。在民事诉讼中《海事证明》也仅是作为证据之一，尤其是属于立案环节的证据，真正使法院判断能否公告死亡是依据调查报告或结案报告。民事诉讼法第一百八十五条规定有关机关证明并不是说必须带有证明两字的文件，而具有能够证明事实作用的文件完全可以起到证明作用，如海上事故结案报告。正如原审判决陈述，给大连市公安局的《海事证明》是在事故调查报告和结案报告基础上进一步分析后得出的结论，因此在技术性报告基础上得出进一步结论，也只能是技术分析结论，不能是一个行政行为。因此，依据《海事证明》是技术分析结论的性质和在民事诉讼程序中属于证据之一的效力，都不具有可诉性，应当驳回被上诉人的起诉。同时，基于结案报告作出的结论就是死亡失踪，被上诉人只能诉请要求上诉人重新作出结案报告，结论变更为死亡不存在失踪。2、被上诉人没有向上诉人申请更改《海事证明》，因此应当驳回被上诉人起诉。所谓更改《海事证明》其实质是重新出具《海事证明》，如果出具《海事证明》的行为是行政行为且义务人是上诉人，那么也需要如被上诉人应当向上诉人先申请履行法定职责，只有上诉人拒绝或超过法定期限不履行时才可以提起诉讼。而被上诉人从未向上诉人申请履行法定职责，直接提起诉讼，因此应当驳回被上诉人对上诉人的起诉。曹清华答辩称，不同意上诉人的上诉请求，理由如下：1、出具海事证明属于行政行为，因为海事证明是上诉人作出的并且送达给被上诉人，海事证明与被上诉人权利的行使具有直接利害关系。同时，出具海事证明也是民事诉讼法、民法通则赋予行政机关的法定义务。行政机关做出事故调查同时有义务向行政相对人出具海事证明。至于上诉人所称事故调查结案报告不属于行政行为，根据辽宁省高级人民法院2018辽行终829号行政判决，最高人民法院2019最高法行申14466号行政裁定，结论是结案报告是对外产生法律效力的行政行为，所以被上诉人说结案报告非行政行为只是证据，与最高人民法院的判决认定的事实不符。2、省农业农村厅是本案的适格被告。海事证明是基于省农业农村厅组织的事故调查组的调查所出具的结论，而由其事故调查组和上诉人渔港种苗中心共同做出，由事故调查组署名，加盖渔港种苗中心的公章。根据行政诉讼法的规定，二上诉人系本案的共同被告。至于省农业农村厅所称事故调查组已经解散，但事实上事故调查组仍在省农业农村厅以事故调查组的名义作出具体行政行为，包括向公安机关移送材料等行为。3、渔港种苗中心无法也没有职权单独做出出具海事证明。请求驳回二上诉人的上诉请求。本院二审查明事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院又查明，大连海事法院于2019年5月23日作出（2019）辽72民特23号民事判决，该判决认为，曹悦海随船出海时落水失踪，经有关部门证明其无生还可能，至公告查寻期届满，仍下落不明，应依法推定其死亡。经查，申请人曹清华、张若香作为曹悦海的父母申请宣告其死亡符合法律规定。判决：宣告曹悦海死亡。本院认为，原辽宁省渔港监督局因被上诉人申请宣告其亲属死亡需要出具了海事证明，该海事证明的内容为“失踪”。被上诉人诉至法院要求二上诉人变更海事证明内容为“无生还可能”。双方争议的焦点是原辽宁省渔港监督局出具海事证明的行为是否为履行职责行为以及二上诉人是否应当出具“无生还可能”的海事证明。“1.20”海上事故发生后，原辽宁省海洋与渔业厅组织成立了事故调查组对该次事故进行调查。事故调查组作出调查报告后，原辽宁省海洋与渔业厅印发了调查报告的通知并做出了结案报告。调查报告是专业技术性结论意见，不属于行政行为，结案报告是事故调查机关同意该次事故的调查报告后做出的批准行为，属于行政行为。该结案报告包含调查报告的内容，可以作为“1.20”海上事故的事故处理依据。原辽宁省渔港监督局向被上诉人出具的海事证明，系依据调查报告或者结案报告出具，证明中“失踪”的内容与调查报告、结案报告的“失踪”结论一致。该海事证明是对调查报告或者结案报告内容的摘录重复，没有对当事人的权利义务有增加或者减损的内容，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，该出具海事证明的行为不应视为具体行政行为。然而，原辽宁省渔港监督局在向被上诉人出具内容为“失踪”的海事证明后，又向公安机关出具内容为“无生还可能”的海事证明，两份海事证明的内容不一致。原辽宁省渔港监督局依据调查报告的形成过程、内容、结论以及其职业技能和专业知识，做出“无生还可能”的判断不违反法律规定。原辽宁省渔港监督局出具的两份海事证明内容不一致，说明海事证明的内容是可以做出变更的，可以由“失踪”变更为“无生还可能”。民事诉讼法的相关规定中，公民因意外事故下落不明满二年的，宣告死亡的公告期间为一年，如果有关机关证明该公民不可能生存的，宣告死亡公告期间为三个月。因此，海事证明的内容为“失踪”或“无生还可能”，会导致被上诉人申请宣告其亲属死亡的公告期间存在“一年”与“三个月”的不同，海事证明内容的不同会对被上诉人主张民事权利产生影响，即对被上诉人的权利义务产生影响。被上诉人提出变更海事证明的内容为“无生还可能”，符合法律规定的行政诉讼的受理条件。原辽宁省渔港监督局已经出具了“无生还可能”的海事证明，是对“1.20”海上事故失踪人员的结论性意见。渔港种苗中心为便于被上诉人在更短的时间内主张权利，应当为被上诉人出具内容为“无生还可能”的海事证明。一审判决渔港种苗中心向被上诉人出具“无生还可能”内容的海事证明并无不当。该判决结果与渔港种苗中心同意为被上诉人重新做出海事证明的答辩意见也是一致的。但是，本院在审理中发现，被上诉人持原辽宁省渔港监督局向被上诉人和公安机关分别出具的两份海事证明，已经向大连海事法院申请宣告其亲属死亡，该两份海事证明大连海事法院已经采信。大连海事法院在公告三个月后于2019年5月23日作出（2019）辽72民特23号民事判决，宣告被上诉人的亲属曹悦海死亡。被上诉人提出变更海事证明内容的原因是为了在更短时间内申请宣告其亲属死亡。现被上诉人的最终目的已经完成，其要求履行义务的理由已不成立，再令渔港种苗中心出具内容为“无生还可能”的海事证明已经没有实际意义，也增加行政机关负担。故一审判决可以撤销，被上诉人的诉讼请求可以驳回。综上所述，一审判决的认定事实和判决结果并无不当，因出现新的事实，被上诉人曹清华的诉讼目的已经达成，不须要行政机关再履行相应职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销大连海事法院（2020）辽72行初22号行政判决；二、驳回曹清华的诉讼请求。二审案件受理费100元，由辽宁省渔港与水产种苗中心负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  曹弘审判员  李明二〇二〇年九月十七日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）