内蒙古自治区通辽市中级人民法院行政判决书（2020）内05行终32号上诉人（原审原告）张某，现住辽宁省葫芦岛市。委托代理人图某，通辽市法律援助中心法援律师。上诉人（原审被告）科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局。法定代表人包某。委托代理人曹某1。委托代理人曹某2，北京市尚衡律师事务所通辽分所律师。上诉人科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局（以下简称左中住建局）、张某因房屋征收补偿协议一案，不服扎鲁特旗人民法院（2019）内0526行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人左中住建局委托代理人曹某1、曹某2，张某及其委托代理人图某到庭参加诉讼。左中住建局法定代表人未出庭应诉。本案现已审理终结。原审审理查明，原告张某是保康镇居民，在“农发行住宅楼”二单元301室居住，房屋产权证号编号为“左城房权证字第XXXX号”，国有土地使用权编号为“左国用XXXX”。2012年4月20日原告张某与被告左中住建局签订了《国有土地上房屋征收补偿协议书》。协议约定，被告征收原告张某建筑面积为100平方米的一套住宅和一间12平方米的仓房；补偿方式为房屋产权调换，被告在“农发行小区北楼”安置原告高层期房，面积为124.80平方米（建筑面积以“测绘部门”提供的实际测绘面积为准，并按市场价格采取“多退少补”原则办理）和地下12平方米仓房一处；用于产权调换的住宅房屋、仓房竣工后必须达到国家相关建筑标准；回迁期限自2012年3月25日至2013年12月30日。违约责任条款约定：甲方竣工时间以甲方交付乙方房屋钥匙时间为准；甲方未在征收补偿协议书约定的过渡期限内提供安置房的，除继续支付临时安置费（按月标准800元计算）外，还应当自逾期之月起按月支付双倍的临时房租费（数额为1600元），并按超期日每天承担玖佰圆（900元）的违约金。开发企业科左中旗天润房地产开发公司负责人也在协议书上签名。原告张某按照协议约定将住房及房屋证照交付给被告，开发企业开始开发建设。协议书约定回迁期限到期后，被告未能如期交付回迁房。原告自2014年开始多次向有关部门表达诉求，其诉求一直未能解决。原告从开发企业处领取过渡期安置补助费至2018年2月，共计48000元。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。本案中左中住建局与原告张某签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》是行政协议，由此引发的纠纷属于人民法院行政案件受案范围。双方应当按照协议履行各自义务。原告自愿签订协议并将房屋交给被告开发，被告拆除原告房屋行为属于履行协议，不属于非法强拆，原告要求确认被告拆除行为是非法强拆、故意毁坏财物的诉讼主张不成立。原被告签订协议约定了过渡期安置补助费标准为每月800元，逾期按每月1600元标准支付，并约定了每天900元的违约金。双方明确约定回迁日期为2013年12月30日，自协议签订至今已七年，仍未向原告提供回迁安置房屋。被告应当自2014年开始向原告支付双倍过渡期安置补助费并支付违约金。原告根据双方约定的违约金酌情主张100000元属于合理主张，应予支持。原告主张赔偿国有土地转让补偿金20000元、补偿三次往返扎旗费用3900元，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条规定，判决如下：一、被告科尔沁左翼中旗住建局于本判决生效后立即支付原告2018年3月至2019年10月期间的过渡期安置补助费16000元、2014年1月至2019年10月双倍过渡期安置补助费56000元、违约金100000，合计172000元；二、驳回原告张某其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告科尔沁左翼中旗住建局负担。上诉人张某上诉称，一、被上诉人提交的证据均非科左中旗人民政府关于保康镇农发行小区住宅楼的“房屋征收决定”，又均不涉及上诉人的房屋问题。其提交的建设许可证等证据来源不明，提供的补偿标准是由开发商出具的，出具的19份房屋拆迁安置补偿合同与本案争议内容并不相同。因此，一审采信被上诉人提交的证据错误。二、一审认定上诉人自愿签订协议并将房屋交给被上诉人开发，被上诉人拆除上诉人房屋行为属于履行协议的事实错误。三、一审认定上诉人主张赔偿国有土地转让补偿金20000元、补偿三次往返扎旗费用3900元没有事实和法律依据错误。四、一审引用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项和第七十三条、第七十八条，未引用其他任何法律法规，属于适用法律错误。五、一审判决遗漏行政赔偿的诉讼请求。综上，请求撤销扎鲁特旗人民法院（2019）内0526行初44号行政判决并依法改判。上诉人左中住建局上诉称，一、一审法院超越诉讼请求范围裁判，违反处分原则。被上诉人在一审诉讼请求中并未主张要双倍支付过渡期安置补助费，一审法院直接适用合同条款要求上诉人承担56000元过渡期安置费不当。二、一审法院判决上诉人承担100000元的违约责任显失公平，因为类似案件很多，会给上诉人带来信访隐患。三、一审已经认定协议实际内容由科左中旗天润房地产开发有限公司履行，现因其未能及时履行导致违约，判决上诉人承担违约责任显失公平。四、2018年3月至2019年10月期间的过渡安置费因其个人原因未领取，被上诉人并没有实际损失，一审要求上诉人承担违约责任不当，上诉人已经按照被上诉人要求为其调换房屋，因调换面积大于安置面积，双方未能达成一致而导致诉讼。综上，请求二审法院撤销扎鲁特旗人民法院（2019）内0526行初44号行政判决，改判上诉人不承担责任，驳回被上诉人诉讼请求。二审经审理查明的事实与一审审理查明的事实基本一致。另查明，左中住建局未提交证明其作出过征收决定的相关证据。还查明，张某在开庭过程中已经明确其诉讼请求为继续履行协议。本院认为，本案的争议焦点为2012年4月20日科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局与张某签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》是否合法，是否继续履行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出房屋征收决定是签订房屋征收补偿协议的前置程序。房屋征收部门实施国有土地上房屋征收，必须先拟制征收补偿方案，作出征收决定，之后才能根据征收决定及征收补偿方案依法与被征收人签订房屋征收补偿协议。房屋征收补偿协议应当以征收决定及其附属的征收补偿方案为依据。本案中，左中住建局未提供证据证明其依法作出过征收决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，视为左中住建局没有相应证据。也就是没有依照法律规定先进行房屋征收而直接与被征收人签订补偿协议，程序明显违法。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”本案中，左中住建局与张某签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》没有依据且程序明显违法，应当认定为无效协议。原审适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条、八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持扎鲁特旗人民法院作出的（2019）内0526行初44号行政判决第二项，即驳回张某的其他诉讼请求；二、撤销扎鲁特旗人民法院作出的（2019）内0526行初44号行政判决第一项，即被告科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局于本判决生效后立即支付原告2018年3月至2019年10月期间的过渡期安置补助费16000（800元/月×20月）元、2014年1月至2019年10月双倍过渡期安置补助费56000（800元/月×70月）元、违约金100000，合计172000元；三、确认2012年4月20日科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局与张某签订的《国有土地上房屋征收补偿协议书》无效；四、责令科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局采取补救措施。一、二审案件受理费共100元，由科尔沁左翼中旗住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 韩 静 华审 判 员 巴达荣贵审 判 员 杨 月 英二〇二〇年九月二十一日法官助理 崔 佳 元书 记 员 张 天 宇