云南省昆明市官渡区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0111行初67号原告云南富港驾驶员培训有限公司住所昆明市官渡区大板桥街道李其社区大村子居民小组71号法定代表人周梦贤，经理。委托代理人李军，云南圣元律师事务所律师。特别授权代理。被告昆明市自然资源和规划局住所昆明市呈贡区锦绣大街**市级行政中心**楼**（机楼）出庭行政机关负责人苑立华，副总督察委托代理人谢芝萍，北京市隆安（昆明）律师事务所律师。特别授权代理。委托代理人张琳，北京市隆安（昆明）律师事务所实习律师。特别授权代理。原告云南富港驾驶员培训有限公司（以下简称“富港驾校”）诉被告昆明市自然资源和规划局（以下简称“市规划局”）土地行政管理（土地）行政处罚纠纷一案，本院于2020年7月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月14日公开开庭进行了审理，原告富港驾校的法定代表人及委托代理人、被告市规划局行政机关负责人及委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年7月2日，昆明市自然资源和规划局作出昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书，以云南富港驾驶员培训有限公司于2015年11月，未经自然资源管理部门批准，擅自占用云南省空港经济区大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组集体土地54.77亩（36517.66平方米）建盖驾校练习场，已建成。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，已构成违法占地的违法事实。经确认，该宗地27.36亩（18240.52平方米）、林地7.57亩（5047.01平方米）、其他草地4.30亩（2865.99平方米）、交通运输用地0.77亩（514.6平方米）、其它土地1.29亩（860.85平方米）不符合官渡区土地利用总体规划（2010-2020年）。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条、二十九条和《昆明市国土资源行政处罚自由裁量权标准（昆国土资通｛2018｝151号）》的规定，作出如下处罚决定：1、责令云南富港驾驶员培训有限公司退还非法占用的大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组集体土地54.77亩；2、限云南富港驾驶员培训有限公司自收到处罚决定书之日起30日内自行拆除非法占用54.77亩（36517.66平方米）土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。作出本次行政处罚决定前，昆明市自然资源和规划局于2019年12月5日进行处罚告知和听证告知，于2020年6月1日组织听证。昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书于2020年7月3日送达云南富港驾驶员培训有限公司。原告富港驾校向本院提出如下诉讼请求，请求撤销2020年7月2日对原告作出的《行政处罚决定书》【昆自然资规执罚（2020）01号】。原告的事实和理由：1、本案已经昆明市森林公安局官渡分局进行查处，被告对本案再次作出处罚，属于重复处罚，且被告对本案并无管辖权。本案所涉土地占用事项开始系由昆明市国土资源局处理，但调查过程中认为该案应由林业部门管理，因此昆明市国土资源局已于2017年11月29日将该案移交昆明市公安局官渡分局，昆明市公安局官渡分局于2017年12月21日立案侦查，在立案侦查过程中经昆明市森林公安局官渡分局对该宗地数据叠加，确认该宗地地类为林地。2018年5月3日昆明市森林公安局官渡分局聘请有关人员对公司占用土地进行面积、地类、立木蓄积鉴定，鉴定结论为：公司违法占用的土地为官渡区大板桥街道办事处李其村委会共76.331亩土地，属于经济林，其中硬化区为54.107亩，未硬化区为22.224亩。2019年3月20日，昆明市森林公安局官渡分局对原告作出了《林业行政处罚决定书》昆森公安刑林罚决字（2019）第0039号，处罚内容为“1、责令限期三个月内恢复林地原状；2、并处擅自改变林地用途林地每平方米11元的罚款，共计224179.56元。”依据昆明市森林公安局官渡分局委托开展的司法鉴定意见书记载，原告违法占用的土地为官渡区大板桥街道办事处李其村委会共76.331亩土地，属于经济林。其中硬化区为54.107亩，未硬化区为22.224亩。但被告以“经云南省昆明市空港经济区国土资源局认定，该宗土地总占地面积为54.77亩，土地利用现状分类为耕地13.48亩、林地7.75亩、其他草地4.30亩、交通运输用地0.77亩、其他土地1.29亩”为由认为原告违法占用的是耕地等其他类型的土地，并以此作出处罚。原告认为，云南省昆明市空港经济区国土资源局与昆明市森林公安局官渡分局就本案所占土地的性质认定完全不同。昆明市森林公安局官渡分局已委托司法鉴定中心出具鉴定报告，且依司法鉴定已作出生效的处罚决定。其他机关不应再作出与此不相一致的认。被告对地类作出不一致的认定，其效力并不高于公安局所作的认定，不能也没有权力推翻昆明市森林公安局所作的认定。被告依错误的事实认定对原告作出处罚，依据的基本事实错误，导致作出的处罚错误；2、被告作出的处罚决定第二项与昆明市森林公安局官渡分局于2019年3月20日作出的《林业行政处罚决定书》中内容完全重复，且该案不应由被告管辖；3、处罚决定书第一项处罚，即关于退还大村子居民小组用地处罚没有法律依据。原告系向村委会租赁取得土地使用权，土地的权利人是大村子居民小组。原告违法用地产生的是行政责任，但原告与大村子居民小组之间的租赁合同关系属于民事法律关系，不属于被告方行政处罚的范畴。此项处罚没有法律依据，应予撤销。4、被告对原告的处罚存在选择性执法的情形。原告用地的周边，大板桥街道李其社区存在多宗违法用地的情形，而被告仅处罚了原告一家，造成实质上的不公平。原告针对其诉讼主张提交如下证据材料：1、行政处罚决定书；2、原告与昆明市官渡区大板桥街道办事处李其社区于2015年2月28日签订的《土地使用权流转承包合同》，欲证实原告合法取得案涉土地的使用权；3、云南昆明忆尘森林司法鉴定中心司法鉴定意见书、昆明市森林公安局官渡分局作出的林业行政处罚决定书，云南省非税收入收款收据，欲证实原告因擅自改变林地用途已由昆明市森林公安局官渡分局于2019年3月20日进行过处罚，原告已缴付罚款。被告市规划局质证并答辩称：1、原告取得涉案土地使用权与本案并无关联；2、被告作出的【昆自然资规执罚92020001号】《行政处罚决定书》程序正当。被告在行政处罚决定作出前依法向原告送达了行政处罚告知书、听证通知书、听证当事人权利义务和听证会程序告知书等文书，并依法组织了听证会，充分保障了原告陈述申辩的权利，前述行政处罚决定书作出的程序符合法律、法规规定要求；3、被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分。2015年11月，原告未经国土资源主管部门批准，擅自占用云南省昆明市空港经济区大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组集体土地修建“驾校练习场”，经实测，涉案土地总占地面积54.77亩（36517.66平方米），按照官渡区土地利用总体规划（2010-2020年），涉案土地利用现状分类为耕地13.48亩（8988.69平方米）、田园27.36亩（18240.52平方米）、林地7.57亩（5047.01平方米）、其他草地4.60亩（2865.99平方米）、交通运输用地0.77亩（514.6平方米）、其他土地1.29亩（860.85平方米）。2019年3月20日，昆明市森林公安局官渡分局对原告作出如下行政处罚（《林业行政处罚决定书》（昆森公安刑林罚字（2019）第0039号））：“1、责令限期三个月内恢复林地原状；2、并处擅自改变林地用途林地每平米人民币11元的罚款，共计人民币224179.56元。”原告在被昆明市森林公安局官渡分局作出行政处罚后，虽然缴纳了罚款，但并未恢复涉案土地原状。针对该宗土地被非法占用的状态仍未消除之情形，被告对原告作出行政处罚。该行政处罚决定事实清楚，证据充分；4、被告作出的行政处罚决定适用法律正确，且不存在原告所称重复处罚之情形。原告在未获得任何批准的情形下，将集体所有的农用地改为建设用地进行建设，系典型的非法占地行为，明显违反了《土地管理法》第四十四条的规定，被告依照第六十七条、第六十八条之规定进行监督检查，针对其违法事实依据第七十七条之规定作出行政处罚适用法律正确。此外，被告作出的行政处罚并未包含罚款的内容，并未违反《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，不属于重复处罚。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告针对其答辩和质证提交如下证据材料：第一组：统一社会信用代码证书及负责人身份证明，欲证实被告的主体资格；第二组：1、询问笔录；2、违法用地宗地略图；3、现场勘测笔录；4、云南省富港驾驶员培训有限公司违法用地现场照片；5、云南省富港驾驶员培训有限公司非法占用农用地整改补救措施推进情况照片；6、官渡区2015年土地利用现状图；7、官渡区土地利用总体规划图；8、土地使用权流转承包合同（含附件）；9、土地租赁协议（含附件）；10、土地权属证明；11、关于云南富港驾驶培训有限公司违法用地的相关确认。欲证实原告的违法事实、违法占地的具体情况；第三组：1、行政处罚告知书；2、行政处罚听证申请书；3、听证当事人权利义务和听证会程序告知书；4、行政听证通知书；5、听证会签到表；6、听证送达回执；7、行政处罚听证笔录；8、行政处罚决定书；9、行政处罚决定书送达回执。欲证实被告作出的行政处罚决定程序符合法律、法规要求。本案经公开开庭审理，听取了双方当事人的陈述，双方当事人对下列事实无争议：原云南和旺鸿驾驶员培训有限公司（现云南富港驾驶员培训有限公司）与昆明市官渡区大板桥街道办事处李其社区大村子村民小组于2015年2月28日签订《土地使用权流转承包合同》，有偿租用土地壹佰贰拾亩，租用期为贰拾年，自2015年11月1日起至2035年10月31日止。原告在经营期间，2019年3月20日，昆明市森林公安局官渡分局根据云南云林森林司法鉴定中心作出检量鉴定，确认原告擅自改变林地用途占用地土地面积合计78.69亩（52454.75M2），其中硬化区林地面积为30.60亩（20379.96M2），绿化区林地面积为4.54亩（3026.36M2），未硬化区林地面积为20.43亩（13618.64M2）地类为乔木经济林，林种为经济林，耕地面积为23.12亩（15411.79M2），作出《林业行政处罚决定书》（昆森公安刑林罚字（2019）第0039号），认定富港驾校违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，从这以后《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，结合《云南省林业行政处罚自由裁量权实施标准》的相关规定，处以以下行政处罚：1、责令限期三个月内恢复林地原状；2、并处擅自改变林地用途林地每平米人民币11元的罚款，共计人民币224179.56元。2017年6月22日，原云南省昆明空港经济区国土资源局作出《关于云南富港驾驶员培训有限公司违法用地的相关确认》，根据昆明市国土规划勘察测绘研究院的测绘成果，确认面积79.93亩（53284.85平方米），其中硬化地面54.78亩（36517.66平方米），未硬化地面25.15亩（16767.19平方米），对比违法用地上一年度官渡区土地利用现状图和2010-2020土地利用总体规划图，该违法用地原地类为硬化地面耕地13.48亩（8988.69平方米）、园地27.36亩（18240.52平方米）、林地7.57亩（5047.01平方米）、其他草地4.60亩（2865.99平方米）、交通运输用地0.77亩（514.6平方米）、其他土地1.29亩（860.85平方米），未硬化地面园地7.89亩（5262.64平方米）、林地16.49亩（10990.22平方米）、草地0.77亩（514.33平方米）不符合《官渡区土地利用总体规划（2010-2020）》。2020年7月2日，昆明市自然资源和规划局作出昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书，以云南富港驾驶员培训有限公司于2015年11月，未经自然资源管理部门批准，擅自占用云南省空港经济区大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组集体土地54.77亩（36517.66平方米）建盖驾校练习场，已建成。违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，已构成违法占地的违法事实。经确认，该宗地27.36亩（18240.52平方米）、林地7.57亩（5047.01平方米）、其他草地4.30亩（2865.99平方米）、交通运输用地0.77亩（514.6平方米）、其它土地1.29亩（860.85平方米）不符合官渡区土地利用总体规划（2010-2020年）。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条、二十九条和《昆明市国土资源行政处罚自由裁量权标准（昆国土资通｛2018｝151号）》的规定，作出如下处罚决定：1、责令云南富港驾驶员培训有限公司退还非法占用的大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组集体土地54.77亩；2、限云南富港驾驶员培训有限公司自收到处罚决定书之日起30日内自行拆除非法占用54.77亩（36517.66平方米）土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告不服该处罚决定，遂向本院提起行政诉讼。本案双方当事人争议的焦点为：1、昆明市森林公安局官渡分局作出的《林业行政处罚决定书》（昆森公安刑林罚字（2019）第0039号）与被告作出的昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书是否形成重复处罚？2、被告对本案是否具有管辖权？3、昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书中的第一项处罚内容“责令云南富港驾驶员培训有限公司退还非法占用的大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组集体土地54.77亩”是否属于行政处罚的内容，还是应当由原告富港驾校在其与出租人大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组的民事纠纷事作为抗辩事由处理？4、本案是否存在选择性执法？针对争议焦点一，本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。由此确立了行政诉讼的一事不再罚原则，即行政机关不得依据同一事实和同一依据，对当事人的同一个违法行为给予两次罚款的行政处罚。本案原告富港驾校事实上存在两个违法行为，即昆明市森林公安局官渡分局认定并处罚的“擅自改变林地用途”和本案所涉的“未经国土资源主管部门批准，非法占地，用地不符合规划”，前者受《中华人民共和国森林法》调整，后者受《中华人民共和国土地管理法》调整，两个行为虽有联系，但系独立的违法行为，不符合一事不再罚针对同一个违法行为的情形；同时，被告作出的昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书并无行政罚款的内容。因此，被告作出的昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定书并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定；针对争议焦点二，原告富港驾校主张，昆明市国土资源局已于2017年11月29日将该案移交昆明市公安局官渡分局，昆明市公安局官渡分局于2017年12月21日立案侦查，自昆明市国土资源局将案件移交之日起，本案的管辖权即应由昆明市公安局官渡分局行使。被告则辩称：被告系根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、七十七条之规定行使管辖权。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定：未经批准或者采取欺骗手段，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用地土地，对违反土地总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。另根据中共云南省委办公厅、云南省人民政府办公厅关于印发的通知》（云厅字【2019】1号和《昆明市深化党政机构改革领导小组关于印发的通知》（昆改发【2019】2号）设立的政府工作部门，其法定职责为履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管理职责；负责自然资源调查监测评价；负责自然资源统一确权登记工作；负责自然资源资产有偿使用工作；负责自然资源的合理开发利用；负责建立空间规划体系并监督实施；负责各行业专项规划涉及国土空间的统筹协调和审核工作；统筹落实国土空间生态修复；组织实施最严格的耕地保护制度；负责管理地质勘查行业和地质工作；负责落实综合防灾减灾规划和有关要求；负责矿产资源管理工作；负责测绘地理信息行业、测绘服务、测绘成果管理工作；推动自然资源和规划领域科技发展，开展对外合作与交流；承办自然资源重大违法案件，调处重大土地权属和矿业权纠纷等。本次行政处罚的对象是原告富港驾校“未经国土资源主管部门批准，非法占地，用地不符合规划”的违法行为，被告昆明市自然资源和规划局系主管部门，具有管辖权；针对争议焦点三，本院认为：被告针对原告“未经国土资源主管部门批准，非法占地”作出的“责令退还非法占用地土地”的处罚决定符合《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定。原告以系通过民事合同取得涉案土地的使用权，并不存在欺骗等，且应按民事纠纷由原告与出租人大板桥街道办事处李其社区居民委员会大村子居民小组自行解决的意见，系对《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的错误理解，因与该法律规定相悖，本院不予采纳支持；针对争议的被告对原告是否存在选择性执法的焦点，原告主张，涉案地块附件共有二十余宗非法占地，而被告仅处罚原告，构成选择性执法。本院认为，被告是否存在选择性执法，不能成为对原告免除处罚的理由。综上所述，本院认为，被告昆明市自然资源和规划局作出的昆自然资规执罚【2020】01号行政处罚决定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告的诉求事实及法律依据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第四条、第十五条、第十八条、第二十四条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十七条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告云南富港驾驶员培训有限公司请求撤销【昆自然资规执罚（2020）01号】《行政处罚决定书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告云南富港驾驶员培训有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省昆明市中级人民法院。审 判 长  朱 蓉人民陪审员  殷桂萍人民陪审员  邹新成二〇二〇年九月二十一日书 记 员  于 晶