广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终297号 上诉人（一审原告）凌云县玉洪瑶族乡合祥村甲鲁村民小组。 诉讼代表人何大刚，组长。 委托代理人龙正群，男，汉族，1955年5月17日出生，住凌云县。 委托代理人颜俊，广西百澄律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）凌云县人民政府，住所地：凌云县泗城镇新秀社区西秀小区**。 法定代表人莫庸，县长。 委托代理人阳上法，凌云县林业局干部。 委托代理人陈正宽，广西凌盛（凌云）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）百色市人民政府，住，住所地：百色市向阳路**/div> 法定代表人周异决，市长。 委托代理人黄丽淳，百色市司法局行政复议科科长。 一审第三人凌云县玉洪瑶族乡合祥村那傲村民小组。 诉讼代表人韦国宏，组长。 委托代理人韦忠锋，男，壮族，1977年3月3日出生，住凌云县。 委托代理人韦忠杰，男，壮族，1980年6月4日出生，住凌云县。 上诉人凌云县玉洪瑶族乡合祥村甲鲁村民小组（以下简称甲鲁组）因其诉被上诉人凌云县人民政府、百色市人民政府及一审第三人凌云县玉洪瑶族乡合祥村那傲村民小组（以下简称那傲组）土地行政裁决及行政复议一案，不服百色市中级人民法院作出的（2019）桂10行初131号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年6月17日公开开庭审理了本案。上诉人甲鲁组委托代理人龙正群、颜俊，被上诉人凌云县人民政府委托代理人阳上法、陈正宽，被上诉人百色市人民政府委托代理人黄丽淳，一审第三人那傲组诉讼代表人韦国宏及委托代理人韦忠锋、韦忠杰，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 百色市中级人民法院一审查明：1991年6月1日，甲鲁组与那傲组签订《关于甲鲁组和那××组互换荒山的协议书》（以下简称《互换荒山协议》），约定：甲鲁组用“拉廷坡”一带（四至界线为：东从牛塘边以杨秀九家杉木林地防牛沟、下以梁分水岭为界，直下到那依界止，南以那依地界至河以河为界，西以牛壕沟为界，北以韦汉章婆坟坎下老环路为界）山坡，换那傲组在甲鲁去（赶）甘田圩场路坎上山坡（小屋基坪一带），各自面积约200亩。自协议书签订之日起，“小屋基坪”一带山坡的所有权和使用权属于甲鲁组集体，“拉廷坡”一带山坡的所有权和使用权属于那傲组集体。之后，那傲组将“拉廷坡”一带山坡分包到户，并于1992年3月5日与凌云县玉洪瑶族乡供销合作社签订《八角、茶叶生产基地联建合同书》，将“拉廷坡”一带山坡提供给该合作社开发种植茶叶，同时还提供了“拉廷坡”一带山坡西北侧的自有土地，面积共计227.5亩，具体四至为：东至甲鲁地界，西至牙郎河沟，南至那依地界，北至那敖八角林。 本案争议地位于凌云县人民政府提交的《玉洪乡合祥村甲鲁组与那傲组山林纠纷范围图》的红线图内，由甲鲁组农户龙正群使用。龙正群认为，该争议地不在前述互换的土地范围内，要求继续使用土地；那傲组农户韦汉意认为，该争议地属于互换范围，并且那傲组已将争议地中的上半部分发包由其使用，下半部分未发包，还是那傲组的集体土地，要求龙正群退还土地。继而，甲鲁组与那傲组就争议地是否属于互换范围、争议地的所有权和使用权由谁享有等问题引发纠纷。2016年12月2日，甲鲁组向凌云县人民政府提出确权申请。凌云县人民政府受理后，于2019年1月21日作出凌政决字〔2019〕1号《关于玉洪瑶族乡合祥村甲鲁组与那傲组山林权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），将案涉争议地的所有权和使用权裁定归那傲组所有。甲鲁组不服，向百色市人民政府提出行政复议申请，百色市人民政府于2019年5月22日作出百政行复〔2019〕31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），维持1号处理决定。甲鲁组提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定和31号复议决定。 另查明，甲鲁组主张争议地权属的依据之一是其村民李桂花持有的《凌云县社员自留山使用证》，其认为争议地的地名为“牛洞”。但是，经现场勘察，李桂花持有的《凌云县社员自留山使用证》中“牛洞”林地位于争议地的上方，与争议地无关。同时，甲鲁组与那傲组的主要争议焦点为“拉廷坡”一带四至界线之“东从牛塘边以杨秀九家杉木林地防牛沟、下以梁分水岭为界，直下到那依界止”中“那依界”是指何处的问题。甲鲁组认为，是与班华送林地的接壤处；那傲组认为，是与“伟洋沟”（即班富辉的林地）的接壤处。那傲组提供了那依村民小组的《山界林权证》证实自身主张。经审查，在那依组的《山界林权证》中，那依组山界与甲鲁组山界的相接处为“伟洋沟”。 百色市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，凌云县人民政府有权就本案争议地的所有权和使用权争议作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，百色市人民政府作为凌云县人民政府的上一级地方人民政府，有权根据当事人的申请对凌云县人民政府的处理决定进行审查并作出复议决定。甲鲁组、那傲组认可并要求遵循《互换荒山协议》，对于凌云县复议决定的权属职责及作出这两份决定的程序的合法性，亦无异议。经审查，凌云县人民政府1号处理决定的程序，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定；百色市人民政府31号复议决定的程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条，以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条、第三十三条和第三十四条的规定。因此，本案的争议焦点在于1号处理决定认定事实是否清楚、准确，即《互换荒山协议》中“拉廷坡”一带土地的四至范围如何确定，本案争议地是否包含于该范围内。 根据《互换荒山协议》，“拉廷坡”一带土地的东边界线为“东从牛塘边以杨秀九家杉木林地防牛沟、下以梁分水岭为界，直下到那依界止”。若按甲鲁组关于“拉廷坡”与那依界接壤的地方在班华送林地处的主张，则本案争议地排除在“拉廷坡”一带土地的四至范围内；若按那傲组关于“拉廷坡”与那依界接壤的地方在“伟洋沟”（即班富辉的林地）处的主张，则本案争议地在“拉廷坡”一带土地的四至范围内。首先，从那依组1981年取得的《山界林权证》看，那依组山界与甲鲁组山界的相接处为“伟洋沟”，此时“拉廷坡”一带土地还属于甲鲁组，所以“拉廷坡”一带土地东至“那依界止”，即指向的是“伟洋沟”处，而非与班华送林地的接壤处。其次，结合韦凡星、郑孝富、龙通谋、罗保东、杨秀邦、何首权、牙壮志、陆宗群等人的询问笔录，可以判断本案争议地属于互换的“拉廷坡”一带土地，不属于“牛洞”。第三，根据甲鲁组提交的李桂花持有的《凌云县社员自留山使用证》中关于“牛洞”林地位置的描述，该林地在本案争议地的上方，与争议地无关。故，那傲组的主张更符合事实，亦有相关证据证实；甲鲁组的主张与事实相悖，且缺乏根据，虽然甲鲁组的农户龙正群对争议地有管理、耕种的事实，但无法对抗该争议地所有权和使用权的归属。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条“申请确权处理时应当提供下列材料：（一）能够证明权属归属的有关证明材料；（二）权属争议四至范围及利用现状；（三）请求确定权属的界线图”和第三十七条“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料”的规定，甲鲁组提交的证据，不足以支持其主张。凌云县人民政府查清事实后作出1号处理决定，将本案争议地的所有权和使用权裁定归那傲组所有，符合《互换荒山协议》的约定内容，也符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条关于“人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定。 综上所述，甲鲁组的诉讼请求，理由不成立，应予驳回。凌云县人民政府作出的1号处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，百色市人民政府作出31号复议决定予以维持，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回甲鲁组的诉讼请求。 上诉人甲鲁组上诉称：一、“拉廷坡”一带与那依界接壤的地方应为班华送林地处，争议地不在“拉廷坡”一带土地的四至范围内。（一）《互换荒山协议》记载的“东从牛塘边以杨秀九家杉木林地防牛沟、下以梁分水岭为界，直下到那依界止”中“梁分水岭”在杨秀九家杉木林地防牛沟附近只有一个，在甲鲁组提供彩图中为ABCD连线，一审判决未对“梁分水岭”具体位置进行确认，导致认定事实错误。（二）“下以梁分水岭为界”说明杨秀九家杉木林地防牛沟与梁分水岭不在同一直线，而是在以下部分，有明显转弯，一审判决认定东边界线是指向“伟洋沟”不是直线向下，不符合“直下到那依界止”中“直下”的意思。（三）“直下到那依界止”中的“那依界”应指那依班华送罗沙土（地名（地名地边界线，而非班富辉林地界线。那傲组与凌云县玉洪瑶族乡供销合作社签订《八角、茶叶生产基地联建合同书》约定将“拉廷坡”227.5亩土地提供给该合作社开发种植茶叶，其约定的面积已经超出换地时双方确认的面积约200亩，且供销合作社挖的牛壕沟范围并不包含争议地。《八角、茶叶生产基地联建合同书》中四至界线约定的“东至甲鲁地界”与甲鲁组提供彩图中ABCD四点连成直线，一审判决认定“直下到那依界止”中的“那依界”是班富辉林地界线，与上述证据相矛盾。（四）争议地分两部分，上部分甲鲁组的农户龙正群1983年种植有杉木，下部分是2008年种植的杉木地，即下部分争议地自1991年签订协议至2008年期间，那傲组没有进行任何管理使用，进而说明争议地并不包含在换地范围内。直到2010年新一轮林改初期，韦汉意等人在争议地挖壕沟才开始产生纠纷。二、陆宗群、牙壮志、程明盛、何守权、李桂花、郑孝富等六人的证言可以证明争议地不在互换的“拉廷坡”范围内。三、1号处理决定认定《互换荒山协议》第三条第三款所述的“地面;地面上附着物上按政策规定处理”所指的“政策规定”就是“砍木退地”，是错误的，参与书写《互换荒山协议》的牙壮志否认了“砍木退地”的说法。综上，一审判决对“拉廷坡”一带的四至界限认定与《互换荒山协议》注明的四至界限不符，从而导致将争议地认定在互换协议范围内，显属错误，从而判决结果错误，请求撤销一审判决，撤销1号处理决定和31号复议决定，责令凌云县人民政府重新作出土地确权处理决定。 被上诉人凌云县人民政府答辩称：一、甲鲁组的上诉行为没有经过群众同意，也没有经过负责人同意，甲鲁组不具备上诉主体资格。二、双方争议地确实在1991年6月1日双方签订的互换土地协议中甲鲁组换给那傲组的土地范围内。《互换荒山协议》中换地范围“东从牛塘边以杨秀九家杉木林地防牛沟、下以梁分水岭为界，直下到那依界止”的解释应依据文义解释及整体解释，按照甲鲁组的理由解释不能形成闭合。三、那傲组的证据比甲鲁组更具优势。四、凌云县人民政府和一审法院经多次现场勘查，确定了协议换地的范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人百色市人民政府答辩称：一、甲鲁组与那傲组均认可《互换荒山协议》的有效性，都要求按照该协议确定的土地范围进行确权。对此，凌云县人民政府通过调查，参与《互换荒山协议》勘界、签字的各方代表、时任村、组干及县乡工作人员等均证实争议地包含在《互换荒山协议》记载的“拉廷坡”一带土地范围内。凌云县人民政府根据《互换荒山协议》的内容，认定争议地归那傲组所有，是正确的。甲鲁组申请复议时，虽然反复强调1号处理决定依据的有关证言有假，但是未能提供相关证据证实，其复议理由不成立。甲鲁组在没有其他有效证据证明其权属的情况下，主张撤销1号处理决定理由不充分。二、百色市人民政府作出的31号复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确。综上，一审判决认定事实清楚，证据确凿，判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人那傲组述称：一、甲鲁组所指认的“梁分水岭”距离杨秀九家杉木林地防牛沟还有非常远的距离，在《互换荒山协议》上无法体现，那傲组所指认的“梁分水岭”是沿着杨秀九家杉木林地防牛沟的走向，下紧接着小山梁分水岭。一审法院实地走界并查看了双方所指的“梁分水岭”位置，最终认定的位置与事实完全相符。二、甲鲁组以那依组班华送林地作为《互换荒山协议》的东边界线是与事实不符的，班华送林地是那傲组廖家以前嫁女到那依组赠送给女儿的棉花地，该地只是插花地，且该地下方是那傲组牙祖万林地，如果以班华送林地为那依界，那《互换荒山协议》的“南以那依地界至河以河为界”也到不了河，这将导致《互换荒山协议》东、南两条界线无法相连和闭合。那依组的《山界林权证》记载北向边界与甲鲁组的接壤处在“伟洋沟”即班富辉林地，《互换荒山协议》中关于“拉廷坡”一带四至范围表述的“那依界”就指此处。三、《互换荒山协议》中换地的四至和《八角、茶叶生产基地联建合同书》的四至是不一样的，《八角、茶叶生产基地联建合同书》除了涵盖“拉廷坡”一带的土地还包括那傲组另行提供的自留地，不能以此主张那傲组当前位于“拉廷坡”一带的土地已达到互换的200亩而排除本案争议地在互换荒山范围内，甲鲁组以上述两份协议的面积证明争议地不在互换荒山范围内明显错误。四、争议地中的1号地因当时还有龙正群的杉木，无法开挖茶梯种植茶叶，21号地因地势较陡，土地贫瘠，不适合开挖茶梯。在互换荒山之前甲鲁组龙正群和那傲组韦汉意都在各自地上种植杉木，由于杉木尚小，就口头约定砍伐第一代杉木后就将土地退还对方。在《互换荒山协议》中记载“拉廷坡”一带、小屋基坪一带的地上附作物，原则上按政策处理，签订协议后那傲组已将原龙正群种植杉木的地块分给韦汉意，这是韦汉意户在“拉廷坡”一带分得的唯一土地，在《八角、茶叶生产基地联建合同书》中“玉洪代销社综合场各户土地花名册”记载的韦汉意户至今未开发。韦汉意2003年把“小屋基坪”的杉木砍伐后按照协议将土地退还给了甲鲁组，但龙正群2010年砍伐完“拉廷坡”一带的杉木后不愿退还土地，违反协议，龙正群是没有经过那傲组同意强行种植杉木的。六、《互换荒山协议》第三条第三款所述的“地面;地面上附着物上按政策规定处理”所指的“政策规定”就是“砍木退地”的约定。综上，1号处理决定和31号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，一审判决公平公开公正，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，《互换荒山协议》第三条第3点约定：现两处（拉廷山坡一带和小屋基坪一带）地面）地面上附着物上按政策规定处理，任何一方或个人都必须遵照执行，不得违犯。该协议除有甲鲁组、那傲组代表签名盖印外，亦有县处纠办、玉洪乡司法所、合祥村公所、县水源林管理站代表签字确认。 本院认为：各方对凌云县人民政府具有作出处理决定及百色市人民政府具有作出复议决定的法定职权、调处和复议程序合法均未提出上诉，本院经审查予以确认。 《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第七项规定，当事人达成的协议可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，《互换荒山协议》是甲鲁组、那傲组自愿签订，县乡相关部门及村委代表亦签字确认，各方当事人均予认可，并仍继续履行，属有效协议，本院予以确认。《互换荒山协议》可作为确定本案争议地权属的依据。本案双方争议的焦点是争议地是否位于《互换荒山协议》中互换的“拉廷坡”一带土地范围内，其中主要分歧表现在互换的“拉廷坡”一带土地的东面、南面界线的具体位置。《互换荒山协议》记载“拉廷坡”一带土地的东边界线为“东从牛塘边以杨秀九家杉木林地防牛沟、下以梁分水岭为界，直下到那依界止”，南边界线为“那依地界至河以河为界”；结合现场地形图，“直下到那依界止”中的“那依界”为“伟洋沟”，东边界线和南边界线形成闭合；甲鲁组提出“直下到那依界止”中的“那依界”为班华送林地处，班华送林地南面并非那依组地界，与“南以那依地界至河以河为界”无法相连和闭合。那依组1981年《山界林权证》记载那依组与甲鲁组的林地相接处为“伟洋沟”，没有确实充分的证据证实班华送林地属那依组所有；经凌云县人民政府依职权展开调查，参与《互换荒山协议》踩界、签订的村队干代表，基本证实争议地叫“拉廷坡”，属于当年互换荒山范围，没有任何证据证实凌云县人民政府在调查取证过程中违反法律规定，凌云县人民政府依职权调查的材料客观、全面，足以证实涉案争议地位于《互换荒山协议》中互换的“拉廷坡”一带土地范围内。凌云县人民政府依据调查的事实，作出1号处理决定裁决“拉廷坡”一带的林地所有权和使用权归那傲组所有，有事实和法律依据，百色市人民政府作出31号复议决定维持1号处理决定并无不当。对于《互换荒山协议》第三条第三款所述的“地面;地面上附着物上按政策规定处理”的约定，那傲组同意甲鲁组保留种植的杉木并非是对争议地权属的否定，而是基于协议的约定，且根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（二）权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”的规定，管理使用的事实只能作为确权的参考，不能对抗双方达成的《互换荒山协议》的证据效力。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。甲鲁组的上诉理由不成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凌云县玉洪瑶族乡合祥村甲鲁村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青