济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初239号 原告李秀英，女，1956年12月1日出生，汉族，住济南市槐荫区。 委托代理人郑琳琳（系原告之女），女，1980年1月10日出生，汉族，住济南市槐荫区。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市经十路**。 法定代表人朱玉明，区长。 委托代理人徐冉，济南市槐荫区司法局工作人员。 委托代理人冯艳，山东蕴达律师事务所律师。 第三人吕光兰，女，1963年7月26日出生，汉族，住山东省济南市槐荫区。 第三人祝天振，男，1959年10月20日出生，汉族，住济南市槐荫区。 第三人共同委托代理人孟凡麟，上海兰迪（济南）律师事务所律师。 第三人共同委托代理人刘绍华，上海兰迪（济南）律师事务所律师。 原告李秀英不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）于2020年3月31日作出的济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月16日立案后，依法向被告槐荫区政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。因吕光兰、祝天振与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年5月29日公开开庭审理了本案。原告李秀英的委托代理人郑琳琳、李文宇，被告槐荫区政府的委托代理人徐冉、冯艳，第三人吕光兰及委托代理人孟凡麟、刘绍华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李秀英认为济南市公安局槐荫分局未履行法定治安管理职责，向被告槐荫区政府提起行政复议，被告槐荫区政府于2020年3月31日作出的济政复决字[2020]2号《行政复议决定书》，决定济南市公安局槐荫分局在法定期限内，对李秀英报案称第三人破坏其财产的行为依法履行治安管理法定职责。 原告李秀英诉称，被诉行政复议决定逻辑和结论不符合法律规定和事实情况。被诉复议决定认为“济南市公安局槐荫区分局(以下简称槐荫分局)发现系李秀英与祝天振、吕光兰夫妻就土地权属产生纠纷，不存在违反治安管理的行为后，仅当面口头告知申请人向相关职能部门反映，未履行书面告知程序，李秀英要求责令槐荫分局限期履行治安管理行政职责的诉求，本机关予以支持…决定槐荫分局对李秀英报案称第三人破坏其财产的行为依法履行治安管理法定职责。”上述实际认定属于槐荫分局程序瑕疵，因为书面告知和口头告知仅形式不同，结果是一样的，故如果被告认为槐荫分局存在程序瑕疵，但结果正确，应当确认槐荫分局程序违法，这样实际属于维持了槐荫分局的具体行政行为。但被告最后却决定让槐荫分局履行治安管理职责，这属于改变具体行政行为。被诉复议决定事实不清，证据严重不足，查明的事实、“本机关认为部分”与最后的结论不存在逻辑关系。被诉复议决定查明部分仅有报警和处警的过程。但“本机关认为部分”对原告、槐荫分局、第三人的证据未进行任何审查，直接得出了原告报警事项不属于公安治安管理范围的结论，实际上对本案实体进行了全部审查，最后仅以告知方式不当的程序瑕疵要求槐荫分局换一种书面方式来告知，完全没有正常的复议审查过程、证据认定过程。被告从槐荫分局接警、处警的事实就能直接得出不属于治安管理范围的结论，完全没有逻辑。槐荫分局仅处警，其认为属于民事纠纷但完全未经必要的调查，本案中没有任何证据对属于民事纠纷予以佐证。槐荫分局处理本案存在基本的程序和事实逻辑错误。本案土地根本不存在权属纠纷，土地是不动产，有明确的证载权利人，土地属于村委会集体土地。土地权属系村委会集体土地，原告是通过物业公司承租，不管属于村委会或物业公司，都受到了第三人的破坏。所有司法文书均证实涉案土地与祝天振或者其他权利人根本无关，也与泉城制药厂无关，更与高丽萍无关。现祝天振夫妻凭自己的想象就强行冲进原告正在合法承租使用的土地，大肆恶意破坏，三番五次毁坏围挡、挖大坑、竖立3根电线杆，是破坏财产的行为。涉案复议决定称吕光兰于2月17日提交书面意见，原告在2020年2月27日去槐荫区政府阅卷，当时其没有向原告出示第三人提交的书面材料。综上，被告复议决定的事实依据、法律依据、决定方式均完全错误。请求撤销被告作出的济槐政复决字[2020]2号行政复议决定，责令被告重新履行复议职责。 原告李秀英向本院提交以下证据： 证据1.济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》，证明被告作出的涉案具体行政行为的内容，被告认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销； 证据2.（2019）鲁01行初901号行政判决书，证明经济南市中级人民法院审查认定槐荫区公安局就原告报警一事是拒绝履行职责，且确认了原告报警是基于申请保护人身权财产权，而非因土地权属争议； 证据3.（2017）鲁0104民初3928号民事判决书； 证据4.（2018）鲁0104执1907号之一执行裁定书； 证据3-4证明原告合法承租的涉案土地在第三人另案提起的与被执行人山东泉城制药厂有限公司执行纠纷一案中，经槐荫区人民法院执行阶段已查明被执行人名下并无可供执行的财产，即涉案土地并不在被执行人名下。 证据5.（2016）鲁执复250号执行裁定书，证明第三人在复议期间提交的书面意见中所称“高院已经否定了该转让协议的合法性，确认姜晓华的签名是伪造的”与事实不符，省高院裁定书并未就此予以认定； 证据6.（2019）鲁01执异618号执行裁定书，证明第三人提起的对涉案土地及厂房执行异议一案已被济南市中院依法裁定驳回，涉案土地权属无争议； 证据7.槐公（美里湖）不罚决字（2019）2号《不予行政处罚决定书》； 证据8.槐公（美里湖）不罚决字（2019）3号《不予行政处罚决定书》； 证据9.（2019）鲁7101行初42号行政判决书； 证据10.（2020）鲁71行终19号行政判决书； 证据7-10证明第三人在复议期间陈述的遭到原告伤害的意见与事实不符，且就殴打一事经二审法院审查认定事实为“吕光兰的打击行为与李秀英所受伤害之间存在因果关系的可能性”。 证据11.照片三张； 证据12.光盘一张（内附录像一段）； 证据11-12证实第三人破坏原告承租土地及围栏等财产的事实； 证据13.租赁合同，证实原告使用涉案土地的来源合法。 被告槐荫区政府辩称，被告有受理行政复议申请的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告作为济南市公安局槐荫区分局的本级人民政府，有权受理对其提起的行政复议申请。被告作出的济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》程序合法。被告于2020年2月4日依法受理，同日向济南市公安局槐荫分局发送提出答复通知书并通知第三人参加行政复议；2020年3月31日作出行政复议决定书，2020年4月1日送达，程序合法。被告作出的济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据充分。本案中，济南市公安局槐荫区分局接到李秀英的三次报警后，及时指派民警到达现场进行处置，发现系李秀英与祝天振、吕光兰夫妻因土地权属产生纠纷，不存在违反治安管理的行为后，仅当面口头告知申请人向相关职能部门反映，未履行书面告知程序，因此李秀英要求责令济南市公安局槐荫区分局限期履行治安管理行政职责的诉求，应当予以支持。因此，被告作出济南市公安局槐荫区分局在法定期限内，对李秀英报案称第三人破坏其财产的行为依法履行治安管理法定职责的决定，并无不当。被告作出的济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)项规定：被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。综上，被告作出的济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告的诉讼请求。 被告槐荫区政府向本院提交以下证据： 证据1.行政复议申请书、（2019）鲁01行初901号行政判决书、济槐政复受字[2020]2号行政复议申请受理通知书，证明被告依法受理原告的行政复议申请； 证据2.济槐政复提字[2020]2号提出答复通知书、行政复议答复书及证明材料，证明被告于2020年2月5日向济南市公安局槐荫分局发送提出答复通知书、济南市公安局槐荫分局做出行政复议答复并提交证据； 证据3.李秀英行政复议补充意见及证据材料、信封，证明李秀英提交补充意见及证据材料； 证据4.济槐政复参字[2020]2-1号、2-2号第三人参加行政复议通知书，证明被告通知第三人吕光兰、祝天振参加行政复议； 证据5.第三人吕光兰提出行政复议意见及证据材料，证明吕光兰提交意见及证据材料； 证据6.济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》，证明被告依法作出复议决定； 证据7.送达回证、EMS邮寄单及查询回单，证明被告依法向原告送达复议决定。 第三人吕光兰、祝天振述称，涉案争议系民事纠纷，槐荫分局不予处理并无不当。山东泉城制药厂有限公司曾向第三人借款167万元，为担保上述债权债务履行，泉城制药厂、泉城制药厂法定代表人姜晓华出具了将泉城制药厂所属槐荫区新沙北路一处地块抵押给第三人的抵押协议。约定逾期还款即将上述地块交第三人占有使用并收益，并有权进行变卖、拍卖。第三人于2017年8月15日向济南市槐荫区人民法院提起民事诉讼，要求泉城制药厂偿还借款167万元及相应利息、逾期利息，槐荫区人民法院以(2017)鲁0104民初3928号民生判决书确认泉城制药厂向第三人偿还借款本金167万元及相应利息、逾期利息。案外人姜晓华的遗孀高丽萍对上述借款承担连带保证责任。依据上述协议书及判决，第三人对涉案土地进行管理有权属依据，原告主张其对上述土地存在权利的，应当向人民法院采取民事诉讼程序解决。《公安机关办理行政案件程序规定》第172条第三款规定，公安机关根据行政案件的不同情况分别作出下列处理决定：(三)违法事实不能成立的，作出不予行政处罚决定；治安处罚法第19条的规定：违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：(一)情节特别轻微的。综上，槐荫分局对原告与第三人的争议不予处理的决定并无不当。第三人与原告于2018年9、10月发生纠纷，期间双方多次报警请求槐荫分局予以处理。槐荫分局出具的接处警登记表也载明，双方是因土地权属争议产生矛盾。根据民事诉讼法第三条的规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。可知上述纠纷应当由当事人向人民法院提起民事诉讼进行解决。且上述纠纷的整个处理周期跨越2018-2019年度，槐荫分局在处理过程中分别依据了修改前和修改后的公安机关办理行政案件程序规定。最新的公安机关办理行政案件程序规定第61条第三款规定，公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：(三)对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。槐荫分局在现场出警过程中，口头告知原告应按照民事纠纷处理程序进行处理，不属于自身受案范围内的案件不进行处理，并无不当。且整个案件跨越2018-2019年度，槐荫分局在案件处理过程中分别适用了前述两个版本的程序规定，已依法履行法定职责、程序正当合法，不需要再次履行法定职责。 第三人向法庭提交以下证据： 证据1.泉城制药厂向第三人出具的借条（落款日期为2006年5月23日、加盖山东泉城制药厂有限公司公章），证明涉案土地是泉城制药厂，因向第三人借款87万元，第三人因此获得了作出土地的经营管理权； 证据2.借款协议（落款日期为2009年1月15日、加盖长城制药厂公章），证明泉城制药厂第二次向第三人借款80万元，以其所有的土地车间向第三人提供担保，第三人对本案所涉土地因此取得经营管理权； 证据3.抵押协议（落款日期为2009年1月15日、加盖泉城制药厂公章），证明泉城制药厂将槐荫区新沙北路一处地块抵押担保给第三人； 证据4.槐荫区人民法院（2017）鲁0104民初3928号民事判决书，证明第三人对泉城制药厂、高丽萍享有债权，且上述债权已经生效，第三人有权对泉城制药厂和高丽萍进行追索； 证据5.高丽萍向第三人出具的委托书，证明第三人对泉城制药厂涉案土地进行管理的行为得到了高丽萍的授权； 证据6.征用土地协议，济南美里湖物业管理有限公司与山东泉城制药厂有限公司签订的协议，案设土地已经由济南美里湖物业管理有限公司转让给山东泉城制药厂有限公司，双方于2002年12月26日签订的协议； 证据7.济南美里湖物业管理有限公司出具的证明，证明姜晓华已经代表泉城制药厂向美里湖物业管理有限公司交纳了购买土地款11276250元。 证据6-7证明第三人从泉城制药厂获得的对土地的抵押系合法占有。 经法庭质证，原告对被告的证据1-4的真实性无异议；对证据5的真实性、证明目的无异议，关联性有异议；对证据6-7真实性无异议，合法性有异议。原告对第三人的证据1-3、5-7的真实性、合法性及关联性有异议；对证据4的真实性无异议。被告对于原告提交的证据1的真实性无异议，证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据3-6的真实性及关联性有异议，能反证原告与第三人之间确实有民事纠纷；对证据7-10的真实性没有异议，关联性有异议；对证据11-12的真实性、合法性不在被告的审查范围之内；对证据13的真实性、合法性无法核实。被告对第三人证据1-7的真实性无法核实。第三人对原告证据1的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议；对于证据3-6的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据7-10的关联性有异议；对证据11-12的真实性、关联性有异议；对证据13的真实性有异议，租赁合同来源不合法。第三人对被告提交的证据1-7的真实性无异议。 本院认为，原告、被告及第三人提交的证据均具备真实性、合法性，且与本案有关联，本院依法予以确认。 经审理查明,2018年9月27日、9月29日、10月4日，李秀英三次向槐荫分局美里湖派出所报警称第三人祝天振、吕光兰故意毁坏其财产，民警到达现场后，均制作了接处警登记表。其中，2018年9月27日接处警登记表载明处警结果为“经出警后，初步落实，双方因地的问题发生纠纷，对该地所属权属存在争议或疑问，告知双方自行至法院解决争议”；2018年9月29日接处警登记表备注载明“民警到达现场，双方因合同问题产生纠纷，法院已判，现已协商解决”；2018年10月4日接处警登记表载明处警结果为“民警到达现场，双方因土地问题产生纠纷，已协商解决”。2019年6月14日，李秀英向槐荫区政府邮寄行政复议申请，称多次报警要求处理祝天振、吕光兰的违法行为，但槐荫分局故意拖延，一直不作处理，要求责令槐荫分局限期对祝天振、吕光兰破坏财产的行为依法履行治安管理行政职责，依法作出行政处罚。2019年6月19日，槐荫政府受理了李秀英的行政复议申请，并于同日通知槐荫分局作出答复。槐荫分局提出答复后，槐荫区政府通知祝天振、吕光兰为第三人参加行政复议。2019年9月9日，被告槐荫区政府作出济槐政复决字[2019]21号《行政复议决定书》，驳回原告李秀英的复议申请。李秀英对该决定书不服，向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院于2020年1月15日作出（2019）鲁01行初901号行政判决，责令被告对其行政复议申请重新作出处理。被告于2020年2月4日受理后，于2020年3月31日作出济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》，认定“槐荫分局接到李秀英的三次报警后，及时指派民警到达现场进行处置，发现系李秀英与祝天振、吕光兰夫妻就土地所属权产生纠纷，不存在违反治安管理的行为后，仅当面口头告知申请人向相关职能部门反映，未履行书面告知程序。”依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，决定济南市公安局槐荫分局在法定期限内，对李秀英报案称第三人破坏其财产的行为依法履行治安管理法定职责。该行政复议决定书于2020年4月1日向原告送达。 本院认为，公安机关依法具有维护社会治安秩序的管理职责。原告李秀英与第三人吕光兰夫妇双方产生争执，李秀英因其财产遭到破坏的行为而报警，公安机关处警后仅认为双方系民事纠纷而告知不予处理，未对是否存在破坏财产的行为作出认定。济南市中级人民法院已生效判决认定槐荫分局的行为系对原告申请的明示拒绝，要求复议机关重新作出行政复议处理决定，其明确含义是要求复议机关对槐荫分局拒绝行为的合法性做出判断处理，但复议机关仅以告知方式存在瑕疵为由要求公安机关依法履责，并未结合申请人与第三人新提交的证据，综合判断公安机关作出的明示拒绝行为是否合法、恰当,也未对该案是否存在民事纠纷、毁财行为是否超过私力救济的限度等问题进行实质性判断。同时，告知方式的瑕疵并不必然导致得出公安机关依法履责的结论，复议机关作出的复议决定书说理与结果存在矛盾，系认定事实不清，证据不足，应予撤销。 综上，被告所作《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，从实质解决当事人争议的角度综合考虑,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销被告济南市槐荫区人民政府作出的济槐政复决字[2020]2号《行政复议决定书》; 二、责令被告济南市槐荫区人民政府在本判决生效后于法定期限内重新作出行政复议决定。 案件受理费人民币50元，由被告济南市槐荫区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者诉讼代表人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  于 梅 人民陪审员  石宪亮 人民陪审员  陈保华 二〇二〇年九月十四日 法官 助理  赵 曈 书 记 员  高 杨