广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终284号上诉人（原审原告）：东莞市沙田镇穗丰年围仔一股份经济合作社，住所地：广东省东莞市*******委会，组织机构代码：79291088-8。上诉人（原审原告）：东莞市沙田镇穗丰年围仔二股份经济合作社，住所地：广东省东莞市*******委会，组织机构代码：79291093-3。上诉人共同诉讼代表人：梁新明，男，汉族，1976年11月16日出生，住址：广东省东莞市***************，公民身份号码：441************815。上诉人共同诉讼代表人：布容根，男，汉族，1984年4月12日出生，住址：广东省东莞市**************，公民身份号码：441************831。上诉人共同诉讼代表人：梁志伟，男，汉族，1982年12月14日出生，住址：广东省东莞市***************，公民身份号码：441************811。上诉人共同诉讼代表人：布金喜，男，汉族，1960年4月23日出生，住址：广东省东莞市***************，公民身份号码：442************812。上诉人共同诉讼代表人：布玉欢，男，汉族，1981年3月23日出生，住址：广东省东莞市***************，公民身份号码：441************818。上诉人共同委托代理人：王**华，湖南湘锋律师事务所律师。上诉人共同委托代理人：戚止武，湖南湘锋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市沙田镇人民政府，住所地：广东省东莞市**********，统一社会信用代码：114***********320N。法定代表人：叶毅朝，镇长。委托代理人：章胤豪，该镇政府工作人员。委托代理人：潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。上诉人东莞市沙田镇穗丰年围仔一股份经济合作社、东莞市沙田镇穗丰年围仔二股份经济合作社（以下简称“围仔一、二经合社”）因与被上诉人东莞市沙田镇人民政府（以下简称“沙田镇政府”）其他纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初605号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年7月23日，围仔一、二经合社向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认沙田镇政府与东莞市********民委员会（以下简称“穗丰年村委会”）达成的征收围仔一、二经合社土地的协议书无效；2.确认沙田镇政府征收围仔一、二经合社土地的行为违法；3.沙田镇政府以最新征地补偿标准向围仔一、二经合社支付占用土地的赔偿款；4.诉讼费由沙田镇政府承担。原审法院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第三款规定，村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。第二十八条第三款规定，属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条规定，本规定所称农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。第六条规定，农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。可见，村民小组设立的农村集体经济组织依法经营管理本组织集体所有的资产，享有独立的财产权，能够对外承担法律责任，具备诉讼权利能力，可以作为行政诉讼的当事人。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，经核实，布容根等259人提起本案诉讼的人数，已超过围仔村民小组村民总人数400人的半数，围仔一、二经合社作为围仔村民小组设立的集体经济组织，布容根等259人选择以围仔一、二经合社的名义提起诉讼，符合上述规定，原审法院予以支持。由于过半数的围仔村民小组村民选择以集体经济组织名义提起诉讼，故本案不列穗丰年村委会为第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。根据上述规定，起诉人认为行政机关所作行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼进行救济时，应当向人民法院提交被诉行政行为存在的材料，即其所起诉的行政行为的存在应当具有事实根据。就本案而言，围仔一、二经合社认为沙田镇政府与穗丰年村委会签订了征收协议并征收了其土地，但未能提交证据证明沙田镇政府实施了上述行政行为，其所提交的“12345热线”短信回复虽载有“案涉所述土地于2003年已按当时的补偿方案及补偿标准进行了补偿，相应补偿款已由村下拨至围仔小组的账户”，但此不足以证实沙田镇政府与穗丰年村委会签订了征收协议并实施了征地行为。且根据粤府土审（12）〔2019〕36号《广东省人民政府关于东莞市沙田镇2019年度第六批次城镇建设用地的批复》（以下简称“《第六批次城镇建设用地批复》”）、粤府土审（12）〔2019〕34号《广东省人民政府关于东莞市沙田镇2019年度第七批次城镇建设用地的批复》（以下简称“《第七批次城镇建设用地批复》”），可证实广东省人民政府于2019年8月12日同意涉及案涉地块的征收土地方案，由东莞市人民政府依法组织实施征地。这亦与围仔一、二经合社诉称沙田镇政府征收案涉地块的主张相悖。因此，围仔一、二经合社所提本案诉讼缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应裁定驳回围仔一、二经合社的起诉。综上所述，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，原审法院裁定：驳回围仔一、二经合社的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，围仔一、二经合社不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.改判由原审法院依法受理围仔一、二经合社的起诉并依法审理。事实和理由：1.穗丰年村委会与本案的处理有利害关系，一审法院未将其作为第三人不符合法律规定。2.一审法院拒绝围仔一、二经合社的调查取证申请属于程序违法。一审过程中，围仔一、二经合社得知在案涉土地上施工的是中国十九冶集团有限公司，将工程发包给中国十九冶集团有限公司的是作为建设单位的东莞市城建工程管理局。东莞市城建工程管理局认为围仔一、二经合社的土地为国有土地，是东莞市人民政府安排其作为业主发包的。这与沙田镇政府在答辩状中的陈述不一致。围仔一、二经合社申请一审法院向东莞市城建工程管理局调取该局与中国十九冶集团有限公司所签订的工程施工合同及合同附件以及东莞市人民政府、东莞市自然资源局、沙田镇政府向东莞市城建工程管理局递交的能证明诉争土地已被征收属于国有土地的证据材料。但一审法院却认定围仔一、二经合社申请调取的证据与待证事实无关联，对证明待证事实无意义，不予准许。3.围仔一、二经合社的起诉，有具体的诉讼请求和事实依据。案涉土地在围仔一、二经合社不知情的情况下被非法侵占，围仔一、二经合社提供了相关证据证实。围仔一、二经合社没有和任何单位签订土地征收的协议，穗丰年村委会和沙田镇政府持有这些证据，但拒绝提供，围仔一、二经合社因而无法向法院提供。沙田镇政府认为案涉土地是东莞市人民政府征收的，但没有提供相关的证据佐证。一审法院扩大围仔一、二经合社的举证责任，以两个经合社不能提供相关证据证明土地被征收的事实为由，驳回围仔一、二经合社的起诉是错误的。4.一审法院在围仔一、二经合社递交起诉材料八个多月后才驳回起诉，损害了围仔一、二经合社的合法权益。请二审法院支持围仔一、二经合社的上诉请求。被上诉人沙田镇政府答辩称：根据土地管理法等规定，土地征收行为包括审批、公告、补偿等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门，当事人不服土地征收行为的，应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼，笼统要求确认征收土地行为违法的，属于诉讼请求不具体，不符合法律规定的起诉条件。围仔一、二经合社未明确针对哪一个具体行为提起诉讼，也没有明确征地协议、土地征收行为涉及的土地位置、范围、面积等基本信息，提交的证据亦不能明确指向某一个具体的行政行为，因此，围仔一、二经合社的诉讼请求及诉讼对象均不明确，其起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回起诉，处理正确，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，围仔一、二经合社主张的案涉土地是指东府集有（2013）第1900141106195号、东府集有（2013）第1900141106245号、东府集有（2016）第1900141106521号、粤（2018）东莞不动产权第0428451号土地证项下的土地，均为《第六批次城镇建设用地批复》、《第七批次城镇建设用地批复》涉及的土地。围仔一、二经合社主张沙田镇政府与穗丰年村委会签订的征收协议是指在广东省人民政府作出上述两批复后，沙田镇政府接受东莞市人民政府委托组织实施征收土地过程中与穗丰年村委会签订的征收协议。沙田镇政府主张与穗丰年村委会未订立该协议。穗丰年村委会亦向本院出具证明，对于东府集有（2013）第1900141106195号、东府集有（2013）第1900141106245号、东府集有（2016）第1900141106521号、粤（2018）东莞不动产权第0428451号土地证项下的土地，在广东省人民政府作出《第六批次城镇建设用地批复》、《第七批次城镇建设用地批复》后，该村委会未与沙田镇政府签署过针对上述土地证范围的土地征收协议。穗丰年村委会主任也向本院陈述该事实，并称村委会分别于2019年8月、11月收到沙田镇政府支付的两批复涉及的征地补偿款，2020年8月，村委会曾通知围仔一、二经合社的小组长领取征地补偿款，两位小组长称待本案诉讼后领取。围仔一、二经合社提出其主张的沙田镇政府征收土地的行为是指沙田镇政府发布征地公告、发布安置补偿公告、签订征地协议、支付征地补偿款的行为。另查，东莞市自然资源局于2020年5月6日作出东自然资公开〔2020〕440号《关于政府信息公开申请的答复》，回复布玉欢：该局不存在其申请公开的“东莞市自然资源局征收沙田镇穗丰年围仔村民小组一、二股份联合社集体土地证号：集有（2013）第1900141106195号、集有（2013）第1900141106245号、粤（2018）东莞不动产权第0428451号、集有（2016）第1900141106521号地块与穗丰年村委会、穗丰年围仔村民小组一、二股份联合社签定的征地协议书的材料”；对于布玉欢申请公开的“东莞市自然资源局向沙田镇穗丰年围仔村民小组一、二股份联合社支付征地补偿的支付凭证”，该局提供补偿款票据；该局不存在布玉欢申请公开的“东莞市自然资源局向沙田镇穗丰年围仔村民小组一、二股份联合社支付征地补偿的转账记录”。围仔一、二经合社认为东莞市自然资源局提供的补偿款票据显示日期为2004年，故未向本院提交该票据。2020年9月15日，东莞市自然资源局作出东自然资公开〔2020〕1039号《关于政府信息公开申请的答复》，回复布容根：该局不存在其申请公开的“东莞市沙田镇2019年度第六、第七批次城镇建设用地征地中，东莞市自然资源局与东莞市沙田镇穗丰年围仔一股份经济合作社签订的协议书”。沙田镇政府于2020年6月15日作出沙府公开〔2020〕36号《关于政府信息公开的答复》，回复梁新明，其申请公开的“沙田镇人民政府征收沙田镇穗丰年围仔村民小组一、二股份联合社集体土地证号：集有（2013）第1900141106195号、集有（2013）第1900141106245号、粤（2018）东莞不动产权第0428451号、集有（2016）第1900141106521号地块与穗丰年村民委员会、穗丰年围仔小组一、二经济联合社签订的征地协议书”，不属于该镇政府公开，建议向自然资源部门了解。2020年4月29日，东莞市财政局作出东财公开〔2020〕22号《关于政府信息公开申请的答复》，回复布玉欢：其申请公开“广东省关于东莞市沙田镇（2019）第六、第七批次城镇建设用地批复涉及征收穗丰年围仔村民小组一股份、二股份经济联合社集体土地[集有（2013）第1900141106195号,集有（2013）第1900141106245号,集有（2016）第1900141106521号,粤（2018）东莞不动产权第0428451号]款项支付凭证，转账记录的材料”，由于上述土地由沙田镇负责征地补偿工作，并由沙田镇支付补偿款，市级财政没有拨付此项补偿款，该局不存在上述信息，可向沙田镇政府咨询。又，本案审理过程中，本院向东莞市自然资源局发函，询问《第六批次城镇建设用地批复》、《第七批次城镇建设用地批复》是否签订了相关的征地协议、协议订立的主体以及组织实施征地的部门。东莞市自然资源局复函称，根据当时土地征收报批规定，征地协议非报批必须材料，该局未制作也未留存相关材料，无法核实征地协议相关事项，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定，县级以上人民政府组织实施征地工作，根据《东莞市人民政府关于印发的通知》（东府〔2019〕21号）的有关规定，东莞市人民政府已委托沙田镇政府组织实施上述批次土地征收工作。东莞市人民政府于2020年7月1日作出东府公开〔2020〕119号《关于政府信息公开申请的答复》，针对布玉欢申请公开的东莞市人民政府与沙田镇政府签订的协议书由沙田镇政府组织实施征地的材料，提供编号为2019015的行政委托协议，协议内容为东莞市人民政府委托沙田镇政府组织拟征收土地报批材料、公告及实施征收土地方案、审批征收土地补偿安置方案。本院认为：本案争议焦点在于围仔一、二经合社的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项的规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。本案中，围仔一、二经合社认为，在广东省人民政府作出《第六批次城镇建设用地批复》、《第七批次城镇建设用地批复》后，沙田镇政府接受东莞市人民政府委托组织实施征收土地过程中与穗丰年村委会签订征收协议，征收了两个经合社的土地。围仔一、二经合社提交的证据，均不足以证明该项主张，沙田镇政府、穗丰年村委会也否认双方曾订立上述协议，东莞市自然资源局亦明确该局未制作也未留存相关材料，无法核实征地协议相关事项。围仔一、二经合社还提出依据于2019年8月26日修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定及广东省国土资源厅（粤国土资利用发〔2018〕25号）《省政府审批建设用地报批材料范本（2018年修订版）》附件1“地级市国土资源主管部门审核建设用地申报材料清单”中“2012年10月1日之前已签订征收协议并兑现补偿款、未核发所有权证书的”须提供的“权属审查相关材料”包括“征地协议（附图）、已兑现补偿款证明及有关说明文件等材料”，主张沙田镇政府与穗丰年村委会应当要订立征地协议。由于广东省人民政府于2019年8月12日作出《第六批次城镇建设用地批复》、《第七批次城镇建设用地批复》，案涉土地的征收行为不适用于2019年8月26日修改的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，而广东省国土资源厅（粤国土资利用发〔2018〕25号）《省政府审批建设用地报批材料范本（2018年修订版）》附件1中“地级市国土资源主管部门审核建设用地申报材料清单”须提供包括征地协议（附图）、已兑现补偿款证明及有关说明文件等材料作为权属审查材料的条件是，2012年10月1日之前已签订征收协议并兑现补偿款、未核发所有权证书，根据东莞市自然资源局向本院作出的复函，该局未制作也未留存相关材料。因此，围仔一、二经合社认为沙田镇政府与穗丰年村委会应当要就案涉土地订立征地协议，亦无法律依据。综上，围仔一、二经合社的该项主张，本院不予采信。根据广东省人民政府于2019年8月12日作出的《第六批次城镇建设用地批复》、《第七批次城镇建设用地批复》，案涉土地的征收土地方案，由东莞市人民政府依法组织实施。东莞市人民政府依法发布征地公告，限期办理征地补偿，东莞市自然资源主管部门会同有关单位根据批准的征收土地方案拟定具体的征地补偿安置方案并予以公告，听取群众意见后报同级人民政府批准实施。东莞市人民政府于2019年3月7日印发的东府〔2019〕21号《东莞市集体土地征收实施工作管理规定》第二十六条规定：“批准征收土地后，园区管理委员会、镇人民政府（街道办事处）应当在收到征地批复之日起5个工作日内拟定并发布征收土地方案公告。”第三十三条规定：“园区、镇（街）自然资源部门在发布征收土地方案公告之日起45日内拟定征地补偿安置方案并予以公告，听取被征地集体经济组织及相关权利人意见。征地补偿安置方案公告后报园区管理委员会、镇人民政府（街道办事处）批准。”第三十七条第一款规定：“园区管理委员会、镇人民政府（街道办事处）必须在征收土地补偿安置方案获批准之日起3个月内向被征地集体经济组织支付征地补偿费，缴纳相关税费。……”围仔一、二经合社提出其主张的沙田镇政府征收土地的行为是指沙田镇政府发布征地公告、发布安置补偿公告、签订征地协议、支付征地补偿款的行为，要求确认沙田镇政府征收土地行为违法并诉求沙田镇政府支付占用土地的赔偿款。由于发布征地补偿安置公告主体为园区、镇（街）自然资源部门，发布征地公告、支付征地补偿款均为沙田镇政府接受东莞市人民政府委托作出的行政行为，沙田镇政府不承担由此产生的法律责任，围仔一、二经合社亦无证据证明沙田镇政府签订征地协议及占用土地，故围仔一、二经合社要求确认沙田镇政府征收土地行为违法并诉求沙田镇政府支付占用土地赔偿款，缺乏事实根据及法律依据。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回围仔一、二经合社的起诉，并无不当。围仔一、二经合社主张原审法院驳回其调取证据申请及审理期限延长，程序违法。本院认为，原审法院经审核相关用地批复认为可查实案涉土地的征收方案及实施征地主体，从而驳回围仔一、二经合社的调取证据申请，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十九条“当事人申请调查收集证据，但该证据予待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许”的规定。原审法院为调查核实起诉人是否已超过半数的村民而扣除审限一个月，不构成程序违法，且对围仔一、二经合社的权益未产生实质影响。综上，围仔一、二经合社的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。原审法院驳回围仔一、二经合社的起诉，处理正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  韦艳芹审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年九月十八日书记员  王凤梅