南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终322号 上诉人（一审被告）南宁市青秀区城市管理综合行政执法局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区悦宾路**。 法定代表人杨昌武，该局局长。 委托代理人梁汀，该局工作人员。 委托代理人牛利娟，广西思贝律师事务所律师。 上诉人（一审被告）南宁市城市管理综合行政执法局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区汇春路**。 法定代表人梁勇，该局局长。 委托代理人贺永杰，该局工作人员。 委托代理人周严，广西祥泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）广西新利江信息科技有限公司，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区凯旋路**广西裕达集团南宁五象总部基地广东大厦****。 法定代表人黄文箭，该公司总经理。 委托代理人覃英流，广西桂三力律师事务所律师。 上诉人南宁市青秀区城市管理综合行政执法局（以下简称青秀区城管局）、南宁市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管局）因被上诉人广西新利江信息科技有限公司诉其行政处罚及行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对案件进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，南宁市鲤湾路1号A栋1003号房（以下简称涉案1003号房）业主为黄欣玲（案外人）。2016年8月16日，甲方黄欣玲与乙方南宁市利江房地产经纪有限公司（后更名为广西新利江信息科技有限公司，以下简称新利江公司）签订了《利江地产租赁合同》，约定将涉案1003号房出租给新利江公司，租赁期限为2016年8月17日至2024年11月16日，该租赁合同中第六条第五点约定：“……甲方同意乙方在客厅位置加做卫生间，但因改造引起的漏水、管道堵塞、坍塌等原因造成的责任及纠纷、赔偿等损失由乙方全部负责……”，同日，业主黄欣玲作出《授权委托书》，内容为：“本人工作繁忙，不能亲自办理涉案1003号房装修、出租及收租金的相关手续，特委托黄文箭（新利江公司的法定代表人）作为我的合法代理人，全权代表我办理相关事项，对被委托人在办理上述事项过程中所签署的有关文件，我均予以认可。2019年7月23日，青秀区城管局接到南宁市委督查室转来《人民网留言板反映鲤湾路检察院小区群租房乱象亟待解决》留言称涉案1003号房业主违规改造房屋结构，四户改为七户。2019年7月23日，青秀区城管局到现场进行勘察，发现涉案1003号房由三房两厅两卫隔为六个小单间用于出租，其中01号小单间增设厨房、洗菜池；02号小单间（原客厅）增设厨房、卫生间；03号小单间增设厨房、洗菜池，制作了《现场勘察笔录》并拍摄了取证照片。2019年7月24日，青秀区城管局决定立案调查，并于同日向新利江公司作出并送达了《责令停止（限期改正）违法行为通知书》、《听证告知书》，告知新利江公司将没有防水功能的房间改为卫生间、厨房的行为，违反了《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条第一款第（七）项规定，根据该规定第三十九条第三款的规定，拟给予行政处罚五万元，并告知新利江公司有陈述申辩和要求举行听证的权利。同日，黄文箭到青秀区城管局处接受调查询问，青秀区城管局制作了《询问笔录》。2019年7月29日，新利江公司申请听证。2019年8月1日，青秀区城管局组织新利江公司进行听证。2019年10月11日，青秀区城管局作出《行政处罚决定书》（青秀综执字B-0046734）。2019年11月5日，青秀区城管局作出《行政处理撤销决定书》（青秀综执撤字【2019】-10号），因行政相对人误写为“南宁市利江房地产经纪有限公司”，撤销上述《行政处罚决定书》（青秀综执字B-0046734）。2019年11月6日，青秀区城管局向新利江公司作出并送达涉案《行政处罚决定书》，主要内容：“你单位在鲤湾路1号A栋1003号房承租的房屋，将没有防水功能的房间改为卫生间、厨房的行为，违反了《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条第一款第（七）项规定，根据该规定第三十九条第三款的规定，决定处以罚款二万元”。2019年11月8日，新利江公司向市城管局申请行政复议。2019年11月11日，市城管局收到新利江公司的行政复议申请及材料，于2019年11月15日决定受理并向新利江公司作出《行政复议案件受理通知书》、向青秀区城管局作出《行政复议案件提交答复通知书》。因案件事实有待进一步确认，于2020年1月6日作出《行政复议中止通知书》，决定中止审理。2020年4月20日，市城管局作出了涉案《行政复议决定书》，决定维持青秀区城管局作出的涉案《行政处罚决定书》，于2020年4月22日送达给青秀区城管局，于2020年4月24日通过中国邮政快递寄送给新利江公司，2020年4月25日投递到丰巢收件柜，新利江公司于2020年4月26日取件。新利江公司不服，向法院提起诉讼，请求：1.确认青秀区城管局于2019年11月6日作出的涉案《行政处罚决定书》违法并予以撤销；2.确认市城管局于2020年4月20日作出的涉案《行政复议决定书》违法并予以撤销；3.判决青秀区城管局和市城管局共同承担本案的诉讼费用。 另查明，涉案1003号房屋中增设的厨房、卫生间等已拆除并恢复原状。 一审法院认为，《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》第一条规定，“将城乡规划、城乡建设、园林绿化、住房保障和房产管理领域的全部行政处罚权（涉及限制人身自由的行政处罚权除外）划转至城市管理综合行政执法机关行使。”、第二条规定，“调整后，城市管理综合行政执法机关集中行使南宁市城市规划区范围内的以下行政处罚权：……7.行使住房保障和房产管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。”根据上述规定，青秀区城管局具有对其辖区内涉及住房保障和房产管理领域的违法行为进行查处的主体资格和法定职权。市城管局作为青秀区城管局的上级主管机构，具有对其作出的行政处罚决定进行行政复议的法定职权。青秀区城管局和市城管局均系本案适格被告。 关于新利江公司的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，市城管局于2020年4月24日将涉案《行政复议决定书》邮寄给新利江公司，新利江公司于2020年4月26日签收，于2020年5月9日提起本案诉讼，未超过法定十五日的起诉期限。 关于涉案《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》是否应予撤销的问题。《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条规定，“房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人。房屋使用过程中，不得擅自从事下列行为……（七）将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房……”。本案中，青秀区城管局接到涉案投诉举报后，进行了立案、现场勘察、调查取证、发送《责令停止（限期改正）违法行为通知书》、行政处罚告知、组织听证后，作出涉案《行政处罚决定书》，市城管局于2019年11月11日收到新利江公司的行政复议申请，2019年11月15日进行受理，因案件事实有待进一步确认，于2020年1月6日决定中止审理，2020年4月20日作出并送达了涉案《行政复议决定书》，上述行为程序合法。但根据上述《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条之规定，房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人，从在案证据《授权委托书》、《利江地产租赁合同》来看，涉案1003号房业主黄欣玲委托新利江公司的法定代表人黄文箭对涉案房屋进行装修，且同意新利江公司在客厅位置加做卫生间，证明涉案房屋业主对涉案房屋内没有防水功能的房间增设卫生间的装修行为，是知情并同意的。青秀区城管局仅因新利江公司系涉案房屋装修人和承租人，便认定新利江公司为违法行为实施主体，将新利江公司作为涉案《行政处罚决定书》的行政相对人并予以行政处罚，属于事实认定不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。据此，市城管局在涉案《行政复议决定书》中认为青秀区城管局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定予以维持，属于事实认定不清，证据不足，法律适用错误，依法应当予以撤销。 综上所述，新利江公司的诉讼请求于法有据，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项，第七十九条之规定，判决：一、撤销南宁市青秀区城市管理综合行政执法局于2019年11月6日作出的《行政处罚决定书》（青秀综执字B-0046705）；二、撤销南宁市城市管理综合行政执法局于2020年4月20日作出的南综执复议决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由南宁市青秀区城市管理综合行政执法局和南宁市城市管理综合行政执法局共同负担。 上诉人青秀区城管局上诉称，（一）一审判决认为“房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人”，以此得出“上诉人作出《行政处罚决定书》事实不清、证据不足”的结论，属于认定错误。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二条的规定，《行政处罚法》调整的是违反行政管理秩序的行为，行政处罚对象为实施了违法行为的自然人、法人或者其他组织。新利江公司就涉案房屋与业主黄欣玲签订的《利江地产租赁合同》，约定该物业内设施清单号为毛坯，租赁期限为2016年8月17日至2024年11月16日。且合同第六条第5点约定，“乙方因使用需要，在不影响房屋结构的前提下，可以对房屋进行装修装饰...”签订合同同日业主出具《授权委托书》内容为：本人工作繁忙，不能亲自办理涉案1003号房装修、出租以及收租的相关手续，特委托新利江公司的法定代表人作为我的合法代理人，全权代表我办理相关事项……”，《授权委托书》未包括授权新利江公司对房屋进行改造，且即使租赁合同提及同意加装卫生间，新利江公司的行为也不应突破合法的限度。青秀区城管局立案调查后，新利江公司对其实施房屋改造行为予以认可，明确其实施了加建卫生间、厨房行为，据此，新利江公司是实施涉案房屋改造行为的具体行为人，应作为处罚对象。2.新利江公司未满足改造房屋的前提条件实施改造行为，违反《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条的规定。即使房屋所权人是房屋安全的第一责任人，也不能免除对使用人（同时使用人也是实施违法行为人）的处罚。一审判决撤销《行政处罚决定书》属于认定错误。（二）青秀区城管局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。1.2019年7月23日，青秀区城管局接到南宁市委督查室转来《关于办理人民网网友给市委书记留言反映问题的通知》（邕督查〔2019〕856号）反映称鲤湾路1号A1003号房存在未经批准将没有防水功能的房间改为卫生间和厨房等问题，于2019年7月23日到现场进行勘察，发现涉案房屋业主黄欣玲将该房屋租赁给新利江公司。新利江公司将涉案房屋户型为三房两厅两卫一厨改造成了六个小单间用于出租。青秀区城管局制作了《现场勘查笔录》，同日对新利江公司的法定代表人黄文箭做了《询问笔录》，后根据新利江公司的申请于2019年8月1日组织了听证会，确认新利江公司在未经相关部门审批的情况下将没有防水功能的房间改建卫生间和厨房，青秀区城管局作出《行政处罚决定书》违法事实认定清楚。2.《南宁市房屋使用安全管理规定》公布实施于2014年，在本案发生前法规已适用多年。根据《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条的规定，房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人。房屋使用过程中，不得擅自将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房。房屋所有权人、使用人确需实施该行为的，应当按照规定取得设计文件、提供可行性方案并报相关部门备案。本案新利江公司作为 房屋的使用人以及实施房屋改造行为人，未依法取得前述手续而实施改造行为，违反了法律规定。依据《南宁市房屋使用安全管理规定》第三十九条第三款“违反本规定第十二条第一款第六项至第十项规定的，由城区房产管理部门责令改正，并对个人处五千元以上一万元以下罚款，对单位处一万元以上五万元以下罚款”的规定，对新利江公司作出二万元罚款，适用法律正确，处罚适当。综上所述，青秀区城管局作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确。故请求二审法院：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初177号《行政判决书》，依法改判，驳回新利江公司的诉讼请求。2.本案一、二审诉讼费用全部由新利江公司承担。 上诉人市城管局上诉称，（一）本案中，青秀区城管局提交的证据已足以证明新利江公司系涉案房屋的装修人及承租人（使用人），存在擅自将涉案1003号房屋没有防水功能的房间改为卫生间、厨房的违法行为。对此一审法院亦予以认定。根据《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条的规定，房屋的所有权人以及使用人只要实施上述违法行为，均可以作为行政处罚的相对人，青秀区城管局将被上诉人作为行政处罚的相对人并无不当，符合法律规定。（二）房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人的规定不能免除对房屋使用人违法行为的处罚，《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条虽然规定房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人，但不能以此免除青秀区城管局可以对作为房屋使用人的新利江公司的违法行为进行处罚。换言之，是否对房屋所有权人进行处罚，属不同的主体法律关系，即使两者均应受到处罚而没有对房屋所有权人进行处罚属于青秀区城管局对房屋所有权人是否履行法定职责的问题，不能因没有对房屋所有权人进行处罚，房屋使用人就可以免予处罚。（三）房屋所有权人是否委托新利江公司进行装修，属于民事法律范畴，青秀区城管局在行政法律范畴内对具体实施违法行为的新利江公司进行处罚并无不当，不管本案的房屋违法改造行为是否是房屋所有权人委托新利江公司进行装修改造，房屋所有权人对新利江公司将没有防水功能的房间改为卫生间、厨房是否知情或同意均属于民事法律范畴。《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”根据该规定，行政处罚的处罚对象系违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织，即违法行为的具体实施者。本案行政处罚属于行政法律关系范畴，在行政法律关系中，具体违法行为的实施者的违法行为不能因系委托人委托所实施而将行政法律责任后果归由委托人承担，违法行为具有客观性。即使是从民事法律的角度来看，违反法律规定的委托行为亦应属无效委托。因此，青秀区城管局将新利江公司作为行政处罚的对象符合法律规定，并无不当。故请求二审法院：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初177号《行政判决书》，依法驳回新利江公司在一审中的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用全部由新利江公司承担。 本案二审期间，各方当事人均未提交新证据，上诉人市城管局及被上诉人新利江公司对一审判决查明的事实均无异议。上诉人青秀区城管局对一审判决书中第11页倒数第2行“2019年8月1日，被告青秀区城管局组织原告进行听证。”有异议，认为实际时间应该是2019年8月13日。经审查，青秀区城管局的异议成立，青秀区城管局组织新利江公司进行听证的时间应该为2019年8月13日，本院在此予以纠正。一审判决确认的证据合法、有效，可作为定案依据，二审查明的主要事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 综合诉辩双方的意见，归纳本案争议焦点问题为：涉案青秀综执字B-0046705《行政处罚决定书》及南综执复议决字〔2020〕第13号《行政复议决定书》的处罚对象是否正确。 本院认为，根据《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》第一条及第二条之规定，青秀区城管局具有对其辖区内涉及住房保障和房产管理领域的违法行为进行查处的主体资格和法定职权；市城管局作为青秀区城管局的上级主管机构，具有对其作出的行政处罚决定进行行政复议的法定职权，均是本案的适格诉讼主体。 关于本案的焦点问题，经查（1）从在案《授权委托书》、《利江地产租赁合同》等证据材料分析，涉案1003号房业主黄欣玲将房屋出租给新利江公司，并在《利江地产租赁合同》的条款中明确同意乙方（新利江公司）在客厅位置加做卫生间，并最终委托新利江公司的法定代表人黄文箭对涉案房屋进行装修。因此， 涉案房屋业主黄欣玲对在没有防水功能的房间内增设卫生间的装修行为，是知情并予以认可的。（2）《南宁市房屋使用安全管理规定》第十二条规定，“房屋所有权人是房屋使用安全的第一责任人。房屋使用过程中，不得擅自从事下列行为……第（七）项将没有防水功能的房间或者阳台改为卫生间、厨房……”。本案中，涉案1003号房的装修改造违反了上述管理规定。虽然《利江地产租赁合同》中约定“因改造引起的漏水、管道堵塞、坍塌等原因造成的责任及纠纷、赔偿等损失由乙方（新利江公司）全部负责”，但该约定仅是双方民事主体之间基于《利江地产租赁合同》而确定的违约责任的分配，并不能对抗《南宁市房屋使用安全管理规定》中规定的关于房屋所有权人应承担的房屋安全使用的管理责任。（3）本案中，青秀区城管局将涉案房屋装修人或承租人（新利江公司），认定为违法行为实施主体，并作为涉案《行政处罚决定书》的行政相对人予以行政处罚，属于事实认定不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。据此，市城管局在涉案《行政复议决定书》中认为青秀区城管局作出的《行政处罚决定书》事实清楚，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定予以维持，属于事实认定不清，证据不足，法律适用错误，依法应当予以撤销。 综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。上诉人青秀区城管局和市城管局的相关诉讼请求无事实及法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决 如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币100元（已预交），由南宁市青秀区城市管理综合行政执法局和南宁市城市管理综合行政执法局分别负担人民币50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年九月二十八日 法官助理  苏 哲 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；