辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终872号上诉人（一审原告）郝长满，男，1968年10月30日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市东陵区。上诉人（一审原告）卜德嘉，男，1967年4月20日出生，满族，住址辽宁省沈阳市东陵区。被上诉人（一审被告）沈阳市浑南区人民政府，住所地辽宁省沈阳市浑**世纪路**。法定代表人闫占峰，该政府区长。委托诉讼代理人隋叮咚，该政府工作人员。委托诉讼代理人何东旭，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。被上诉人（一审被告）沈阳国家大学科技城管理委员会，，住所地辽宁省沈阳市浑**创新路**法定代表人赵戈，该委员会主任。第三人沈阳市浑南区白塔街道办事处，住所，住所地辽宁省沈阳市浑**白塔街道塔南街div>法定代表人王前防，该办事处主任。委托诉讼代理人李程程，该单位工作人员。委托诉讼代理人何东旭，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。第三人辽宁金程房地产土地资产评估有限公司，住所，住所地辽宁省沈阳市沈河区市府大路**甲div>法定代表人刘治松，该公司执行董事。上诉人郝长满、卜德嘉因诉被上诉人沈阳市浑南区人民政府（以下简称浑南区政府）、沈阳国家大学科技城管理委员会（以下简称大学城管委会）、第三人沈阳市浑南区白塔街道办事处（以下简称白塔街道办）、辽宁金程房地产土地资产评估有限公司（以下简称金程评估公司）拖延履行行政行为违法并赔偿一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2019）辽01行初479号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本院于2020年9月9日组织各方当事人进行询问，上诉人郝长满，被上诉人浑南区政府的委托诉讼代理人隋叮咚、何东旭，第三人白塔街道办的委托诉讼代理人李程程到庭参加询问。郝长满、卜德嘉诉称，2016年7月21日，因抗洪抢险需要，浑南区政府、大学城管委会主要领导现场决定，抢修位于沈阳市××南区××大街（××至××运河××）主汛期排水管线，施工过程中损毁了耕种人卜德嘉、郝长满种植的李子树、樱桃等其他附着物。灾情结束后，郝长满、卜德嘉通过多种方式，向浑南区政府请求法定救济。浑南区政府将处理灾难善后工作授权给大学城管委会和白塔街道办，但大学城管委会和白塔街道办并没有依法处理善后，并拒绝依法履行补偿义务，直至2018年10月24日，在浑南区政府指令委托授权下，白塔街道办借用其他征收理由与郝长满、卜德嘉签订了《耕地地上物征收补偿协议》。至2018年10月24日，按照种植物生长收获的自然规律。浑南区政府抗洪行为致郝长满、卜德嘉实际损失3年李子果实收益，2年樱桃果实收益，并且大学城管委会2018年征收时对李子树和樱桃树的补偿价值评估仅是果树价值。由于浑南区政府、大学城管委会怠于履职，错误施政，致郝长满、卜德嘉为追讨补偿款3年里诉累不断，并且2018年10月24日的补偿协议中没有对郝长满、卜德嘉2016年7月21日—2018年10月24日损失予以评估补偿，故请求人民法院确认浑南区政府、大学城管委会行为违法后，判令承担赔偿抗洪征用郝长满、卜德嘉3年李子果实收益和2年樱桃收益的义务。综上，请求法院判令：1、确认浑南区政府、大学城管委会故意拖延履行征用补偿行为违法；2、判令浑南区政府、大学城管委会共同承担赔偿辖区属地大羊安村郝长满、卜德嘉经营的地上作物2016年7月21日至2018年10月24日期间的生产损失。浑南区政府答辩称，一、郝长满、卜德嘉的诉讼不符合起诉条件，请求法院依法予以驳回。案涉土地因抗洪抢险需要于2016年被浑南区政府征用，抗洪抢险工程结束后，浑南区政府依法履行了征地补偿职责，组织白塔街道办与郝长满、卜德嘉签订了《耕地地上物征收补偿协议》，补偿协议系在土地被征用后，郝长满与卜德嘉知晓自身损失的情况下签订，双方已在征收补偿范围内就补偿问题达成一致意见，并且协议已经落实、履行完毕，郝长满、卜德嘉已经领取了补偿款。郝长满、卜德嘉对土地征用行为不再具有相关的财产权益，亦不再与土地征用行为之间具有利害关系，郝长满、卜德嘉不再具备主体资格，其起诉不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一、八项的规定，应予驳回。二、假使认定郝长满、卜德嘉起诉符合条件，其诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求法院驳回郝长满、卜德嘉的起诉或驳回其诉讼请求。大学城管委会答辩称，一、郝长满、卜德嘉的诉讼不符合起诉条件，请求依法予以驳回。二、假使认定郝长满、卜德嘉起诉符合条件，但答辩人并非本案适格被告，亦应驳回对答辩人的起诉。第三人白塔街道办答辩称，一、郝长满、卜德嘉的诉讼不符合起诉条件，请求依法予以驳回。二、假使认定郝长满、卜德嘉起诉符合条件，其诉讼请求均缺乏事实和法律依据，不应得到支持。综上，请求法院驳回郝长满、卜德嘉的起诉或驳回其诉讼请求。第三人金程评估公司经法庭传唤，未发表答辩意见。一审法院经审理查明，2016年因抗洪抢险需要，本案涉及的郝长满、卜德嘉耕种土地被浑南区政府征用。2018年10月24日，郝长满、卜德嘉与白塔街道办针对上述被征用耕地地上物补偿问题签订《耕地地上物征收补偿协议》。郝长满、卜德嘉认为该协议没有对二人2016年7月21日至2018年10月24日的损失予以评估赔偿，故以浑南区政府、大学城管委会为被告，以拖延履行征用补偿行为违法并赔偿为由，提起本诉。一审法院认为，郝长满、卜德嘉提起本案诉讼，其实质诉求是认为其与第三人白塔街道办签订的补偿协议中遗漏了补偿内容，即认为2016年7月21日至2018年10月24日的损失未予补偿。因此，本案实质应为行政协议纠纷，对于补偿协议中未予补偿的部分，其既然已经签订补偿协议，其主张的未补偿部分就应作为协议未尽解决事项通过变更原有协议或者签订补充协议的方式来解决。否则，在补偿协议亦可单独提起诉讼的情况下，郝长满、卜德嘉通过本诉要求确认不履责违法并赔偿的方式来解决协议纠纷，属于审查客体混同，诉讼请求不明确。综上，本案应为行政协议纠纷，郝长满、卜德嘉的实质诉求应通过协议途径解决，其提起本诉，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回郝长满、卜德嘉的起诉。案件受理费50元，退还郝长满、卜德嘉。郝长满、卜德嘉不服一审判决，向本院提出上诉称，一审裁定认定事实错误，适用法律错误。由2018年5月25日大学城管委会沈浑大学公开[2018]主汛期排水管线抢修的情况说明可知，二被上诉人是2016年实施抗洪抢险的责任主体。因抗洪抢险需要，在2016年7月21日，依法共同实施了紧急征用上诉人财产行为，造成上诉人的财产毁损、灭失。按照相关法律规定，应共同承担《突发事件应对法》《土地管理法实施条件》《防洪法》《物权法》等法律规定的灾后善后和征用补偿职责。但二被上诉人怠于履职，拒绝按抗洪抢险临时用地对上诉人的耕地地上物予以征用补偿，也没有在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续，而是在2018年10月份后，依据2017年8月18日辽政地[2017]349号土地批件的莫须有项目组织实施的征收。（沈浑白塔）[2019]第（1）号依申请政府信息公开告知书显示，第三人白塔街道办是2018年10月24日按领导意思实施的征收行为，与上诉人签订了（大羊安2018001）《耕地地上物征收补偿协议》。按照《致估价委托人函》内容可知，委托作业时间是2018年10月23日，评估价值时点是2016年7月21日。按照附件的2010年7月1日《拆迁公告》和评估报告《估价假设和限制条件》第五项看出，评估价值时点是2010年7月1日。报告中存在两个不同的评估价值时点，但均不是对“莫须有”项目实施的征收时点。《征收补偿估价汇总表》中也没有对2016年7月21日至2018年10月24日上诉人果树果实事实的补偿项目。本案中，上诉人对白塔街道办2018年的征收行为无异议，但该行为是按照评估报告中评估时点确定的上诉人财物的征收补偿，不包括抗洪抢险征用毁损至白塔街道办征收补偿时段的上诉人果树生产的损失，该补偿并未使上诉人完全获得至2018年10月24日应得的法定救济。且征用和征收并非适用同一法律体系，征用并不导致上诉人对土地的经营使用权丧失，因征用产生的损失征用人应予补偿。征收地上附着物补偿的是财产实际价值，征收补偿协议不包括上诉人丧失生产经营时段至征收时的损失符合法律规定，生产经营损失并非征收耕地地上物补偿的法定项目。故上诉人与白塔街道办不存在涉征收补偿协议的实质纠纷。上诉人请求的是被上诉人共同承担赔偿上诉人2016年7月21日－2018年10月24日期间的生产损失，该损失因二被上诉人抗洪抢险善后未依法履职的违法行为而产生，并非一审裁定认为的上诉人与白塔街道办签订补偿协议遗漏的补偿内容。上诉人对补偿协议没有疑异，未对补偿协议单独提起诉讼，二被上诉人未依法履职给上诉人造成的损失也并非遗漏的补偿款项，不存在审查客体混同。上诉人诉请明确，按照编委文件规定，在抗洪抢险当时，白塔街道办仅是挂牌机关，不具备抗洪抢险行为主体资格。一审法庭询问时，二被上诉人与白塔街道办均明确表示，三方本案中没有利益冲突，是共同行使同一职权，并委托了同一代理人，白塔街道办所作的补偿协议亦是受二被上诉人授权和委托行使的被上诉人职权。请求：1撤销一审裁定；2、依法作出判决，支持上诉人一审诉请；3、本案诉讼费由被上诉人承担。浑南区政府答辩称，原审裁定认定的事实清楚，对于法律关系的判断明确。本案应为行政协议纠纷，上诉人的诉讼请求不明确，驳回上诉人的起诉正确。白塔街道办称，同意浑南区政府的答辩意见。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，浑南区政府因抗洪抢险需要，于2016年7月21日使用了郝长满、卜德嘉经营的土地，对地上物造成了损害。2018年10月24日，郝长满、卜德嘉与白塔街道办签订了《耕地地上物征收补偿协议》，白塔街道办对二人的2016年7月21日的地上物予以了补偿。郝长满、卜德嘉实际领取了补偿款。双方的损害补偿行为已经结束。郝长满、卜德嘉明知补偿行为已经结束，又认可对《耕地地上物征收补偿协议》没有疑异，但其又提出补偿行为违法并要求继续补偿的请求，该请求与郝长满、卜德嘉此前的行为相矛盾。在诉讼中，郝长满、卜德嘉又提出政府征收行为不合法的理由，该理由与二人在2016年7月21日的损害没有关联。原审裁定认定二人的诉讼请求审查客体混同，诉讼请求不明确正确。郝长满、卜德嘉的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。郝长满、卜德嘉的上诉请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年九月二十五日法官助理浦欣书记员赵晓迪（代）