山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终288号上诉人（原审被告）山西省自然资源厅，住所地山西省太原市。法定代表人周建春，厅长。委托代理人李东跃，该厅法规处主任科员。委托代理人赵莉，北京德恒（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）赵水云，男，1952年10月23日出生，汉族，住山西省临汾市曲沃县。委托代理人裴建军，北京大成（太原）律师事务所律师。委托代理人马星，北京大成（太原）律师事务所实习律师。上诉人山西省自然资源厅因与被上诉人赵水云行政复议一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，原告赵水云于2019年1月11日向太原市中级人民法院提起行政诉讼，其请求为：一、确认被告山西省自然资源厅未对原告的查处、投诉申请作出答复与处理的不作为行为违法；二、判令被告山西省自然资源厅限期履行处理原告申请查处、投诉事项的法定职责；三、判令被告山西省自然资源厅承担本案诉讼费用。2019年4月15日太原市中级人民法院作出（2019）晋01行初1号行政判决书，判决确认被告山西省自然资源厅未对原告的查处、投诉申请作出答复与处理的行为违法，并于本判决生效后30日内履行法定职责。2019年6月13日，被告山西省自然资源厅向临汾市规划和自然资源局作出晋自然资执转字［2019］18号《山西省自然资源厅案件移送通知书》，将相关材料移送临汾市规划和自然资源局，并要求将查处结果于2019年6月30日前书面告知赵水云，并报告省厅。2019年6月26日，临汾市规划和自然资源局向赵水云作出临自然资函［2019］226号《关于对山西省自然资源厅移送案件的调查情况》。原告赵水云不服，于2019年7月14日向被告山西省自然资源厅提出行政复议申请，请求确认被申请人作出的226号调查情况内容违法，撤销被申请人作出的226号调查情况。被告山西省自然资源厅收到原告赵水云的行政复议申请后，于2019年7月24日作出晋自然资复议［2019］21号（不）《不予受理行政复议申请决定书》，认为申请人提出的复议请求事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。该21号不予受理决定书经邮寄送达原告赵水云。原告赵水云不服诉至该院形成本诉。原审认为，《中华人民共和国行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，临汾市规划和自然资源局在收到晋自然资执转字［2019］18号《山西省自然资源厅案件移送通知书》后，对原告赵水云要求被告山西省自然资源厅调查处理曲沃县人民政府在浍河北岸生态农业园区建设项目上涉及违法占地、非法强占其3.44亩承包地进行建设的违法行为的申请，依据属地原则，委派临汾市曲沃县自然资源局进行调查，并于2019年6月26日向原告赵水云作出226号调查情况。原告赵水云认为226号调查情况认定错误，未经有效调查，未履行法定职责，回复不负责任，遂提起行政复议，该226号调查情况的内容对原告赵水云的权利义务产生了实际影响，属于行政复议的受理范围。被告山西省自然资源厅作出的21号不予受理决定书适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告山西省自然资源厅于2019年7月24日作出的晋自然资复议［2019］21号（不）《不予受理行政复议申请决定书》；二、责令被告山西省自然资源厅于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。案件受理费五十元由被告山西省自然资源厅负担。山西省自然资源厅上诉称，上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》〔晋自然资复议［2019］21号（不）〕事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。原审法院认定临汾市规划和自然资源局于2019年6月26日向被上诉人作出的临自然资函［2019］226号《关于对山西省自然资源厅移送案件的调查情况》的内容对上诉人权利义务产生实际影响，属于行政复议的受理范围，属于事实和适用法律错误。理由如下：1、临自然资函［2019］226号调查情况是对原曲沃县国土资源局作出的《关于曲沃县史村镇东吉必村民赵水云信访事项调查报告》的重复说明。2、被上诉人的实体权利和诉讼权利已得到实现和法律保护。3、临汾市规划和自然资源局作出的临自然资函［2019］226号调查情况再次针对被上诉人赵水云所反映的情况是进行重复说明性告知，并未对被上诉人赵水云的权利义务产生不利影响，不属于行政复议的范围。综上，请求撤销太原市中级人民法院（2019）晋01行初98号判决，依法改判驳回被上诉人原审的全部诉讼请求。本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。赵水云答辩称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由与事实不符，于法无据。请求人民法院驳回上诉，维持原判。事实与理由：1、根据《行政复议法》第六条第九项规定，上诉人向被上诉人提交的复议申请系申请行政机关履行法定职责保护公民财产权利，属于行政复议范围。2、临汾市规划与自然资源局向被上诉人作出的临自然资函［2019］226号《关于山西省自然资源厅移送案件的调查情况》不属于说明性告知。其对被上诉人的权利义务产生了实质影响。临汾市规划与自然资源局未经立案、调查，其作出的临自然资函［2019］226号文件不符合法定程序。3、上诉人作出的晋自然资复议［2019］21号（不）《不予受理行政复议申请决定书》的事实错误，理由不能成立。适用《国土资源行政复议规定》第十七条第五款需要建立在认定事实正确的基础上，而上诉人对临自然资函［2019］226号文件是否对被上诉人产生法律效果这一基本事实认定错误，将明显的判断性、处分性行为，认定为说明性告知行为。4、被上诉人的案涉实体权利未实现，更未受到保护。5、上诉人将本应由其复议审理的案件推向法院，是典型的不担当、不依法履职行为。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的核心争议是临汾市规划和自然资源局作出的226号调查情况是否对被上诉人赵水云的权利义务产生实际影响。判断行政机关作出的一个结论性意见是否对当事人的权利义务产生影响，不应当以该结论性意见是否满足当事人的诉求为标准，而应当以该结论性意见是否重新设定了当事人的权利义务为判断标准，即该结论性意见作出前后当事人的法律地位或者权利义务是否发生了实际改变。如果没有则应当认为该结论性意见没有对当事人的权利义务产生实际影响，如果发生改变则应当认为该结论性意见对当事人的权利义务产生了实际影响。对于对当事人权利义务不产生实际影响的行为，不能申请行政复议或者提起行政诉讼，这是行政救济原理的通识。当事人只能通过对直接影响其权利义务的行为申请行政复议或者提起行政诉讼来获得救济，这也是最便捷、最有效的救济方式。本案中，临汾市规划和自然资源局作出的226号调查情况虽然没有满足被上诉人要求对“曲沃县政府违法占地行为”进行查处的目的，但是也没有重新为被上诉人设定新的权利和义务。对被上诉人权利义务产生影响的只可能是被上诉人所要求查处和举报的“曲沃县政府的违法占地行为”。对于被上诉人来说，最为便捷和有效的救济手段是对“曲沃县政府的违法占地行为”直接申请行政复议或者提起行政诉讼。对不影响其权利义务的行为申请行政复议或者提起行政诉讼，或者舍弃最便捷、最有效的救济途径而选择其他救济方式来获得救济，不符合行政复议和行政诉讼的基本原理。事实上，被上诉人也确实对直接影响其权利义务的所谓“曲沃县政府的违法占地行为”提起过诉讼，但是因超过起诉期限被驳回起诉。法律不保护“躺在权利上睡觉的人”，如果上诉人对于被上诉人的复议申请予以受理并进行实体审查，复议决定作出后被上诉人不服再提起行政诉讼，那么必然将已经超过起诉期限的被上诉人所称的“曲沃县政府的违法占地行为”重新纳入到复议和诉讼的审查程序中，客观上就会造成起诉期限被虚置的后果，这是违背起诉期限制度的。综上，上诉人作出的晋自然资复议〔2019〕21号（不）《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决适用法律错误，应当予以纠正。上诉人的上诉理由依法能够成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初98号行政判决；二、驳回原审原告赵水云的诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由赵水云负担。本判决为终审判决。审判长 魏晓俊审判员 石春英审判员 闫成先二○二○年九月二十一日法官助理 闫玥玥书记员 谢 茹