山西省晋城市中级人民法院行政判决书（2020）晋05行终54号上诉人(原审原告)牛某，男，汉族，1978年7月22日出生，现住晋城市城区。委托代理人李某，山西锦劭律师事务所律师。被上诉人(原审被告)晋城市行政审批服务管理局，住所地为晋城市城区文博路（北段）**。法定代表人司某，任局长。出庭负责人陈某，该局副局长。委托代理人李某，该局工作人员。委托代理人邱某，山西省权洲律师事务所律师。原审第三人陈某，男，1985年4月6日出生，汉族，住晋城市城区。原审第三人巩某，女，1990年8月6日出生，汉族，住高平市。原审第三人李某某，女，1978年6月15日出生，汉族，住高平市友谊西街。上诉人牛某因工商行政登记一案，不服阳城县人民法院（2020）晋0522行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人牛某及委托代理人李某，被上诉人晋城市行政审批服务管理局出庭负责人陈某，委托代理人李某、邱某，原审第三人陈某、巩某、李某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审经审理查明，2015年8月14日，第三人巩某持陈某、牛某的授权委托书和身份证原件、复印件以及公司登记申请书、博途公司第一次股东会决议、博途公司章程、法定代表人任职文件、房屋租赁合同、牛某的房权证、牛某的房屋所在社区证明等资料，到原晋城市工商局申请公司设立登记，该局经审查后为博途公司办理了注册登记。公司类型为有限责任公司，法定代表人为陈某，股东为陈某、牛某。2016年3月，巩某持公司登记申请书、博途公司2016年第一次股东会决议、博途公司章程修正案、股权转让协议、股东出资情况、授权委托书、税务登记证、组织机构代码证等资料，到原晋城市工商局申请股权变更登记，该局经审查办理了变更手续。2018年9月，第三人李某某持公司注销登记申请书、授权委托书、博途公司2018年第一次股东会决议和第二次股东会决议、公司清算组成员名单、清算报告、清税证明、注销公告、营业执照等资料，到原晋城市工商局申请公司注销登记，该局经审查同意注销。原告牛某称上述登记资料中其本人的名字不是本人所签，公司的设立、变更、注销其均不知情，但原告认可其和陈某曾合作开办幼儿园，其曾将身份证、房权证交与过陈某。第三人陈某、巩某均称博途公司的登记事项牛某是知情并同意的，即使有些名字不是牛某所签，也是其委托代办人签的，其提供自己的身份证原件、房权证以及社区证明即表明其对公司登记是知情的。原审法院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，申请办理公司登记，申请人应对申请文件、材料的真实性负责。《企业登记程序规定》规定，企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。《中华人民共和国行政许可法》规定，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。国务院《注册资本登记制度改革方案》规定，尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。从上述规定来看，法律、法规一脉相承地肯定了工商登记实行的是形式审查，其标准即是申请材料齐全、符合法定形式。具体到本案中，原工商登记机关对博途公司三次登记的材料齐全，符合法定形式。原告仅凭登记材料上不是其本人签名，不足以证明委托办理登记不是其真实意思表示。《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。企业登记的职责现转移至行政审批服务管理局，故晋城市行政审批服务管理局为本案适格被告。综上，原晋城市工商局为博途公司办理的公司登记，依据的材料齐全，符合法定形式。原告牛建杰要求撤销登记行为的理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告牛某的诉讼请求。原审原告牛某不服，提起上诉，请求1、撤销阳城县人民法院(2020)晋0522行初36号《行政判决书》；2、撤销被上诉人对晋城市博途文化咨询有限公司作出的公司设立、股权变更和注销登记；3、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、原审法院认定事实错误。原审第三人陈某、巩某、李某某作为晋城市博途文化嵛询有限公司的法定代表人和办理登记的委托代理人，均当庭确认，在晋城市博途文化咨询有限公司设立、变更、注销材料中办理登记的授权委托书、章程、股东决议、清算报告等所有材料，关于“牛某”的签字均不是牛某所签。因牛某与第三人陈某之前有过合作关系，在合作期间即自2015至2018年，陈某曾要过其身份证和房权证，用于办理购票订房和贷款手续，但自始至终没有授权他人成立任何公司，更不可能成立一个公司，而没有任何一纸文书是自己的亲笔签名。原审法院仅以牛某将身份证、房权证交于过陈某，更未查实真实事实，就认定登记机关符合法定形式，驳回上诉人的请求，属严重的认定事实错误。2、原审法院判决适用法律法规错误。2019年6月28日，国家市场监督管理总局，专门针对不法分子违背诚实信用原则，冒用他人身份信息取得公司登记，干扰正常公司登记注册秩序的现象，由市场监管部门傲好撤销冒名登记的工作，发布了《市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》，并明确规定“对于被冒用身份信息取得公司登记的人民群众撤销冒名登记的反映，各级市场监管部门应积极应对负责，撤销冒名登记工作由作出该次登记决定的市场监管部门负责。”原审法院却悖离该规定，判决驳回上诉人的撤销请求，属严重的适用法律错误。综上，请求判如所诉，维护上诉人的合法权益。被上诉人阳城县行政审批服务管理局答辩意见，1、原审判决事实认定清楚，法律适用正确。第一、“牛某”的签字是否为被答辩人本人所签并不影响原晋城市工商局所作出的行政行为的效力。申请人应当对申请文件、材料的真实性负责，工商登记行政管理部门只有形式审查的法律义务，因此“牛某”的签字是否为其本人所签以及是否给被答辩人造成损失，系企业股东与股东之间的民事纠纷，当事人依法向人民法院提起民事诉讼。第二、被答辩人未能证明第三人擅自以其名义办理相关登记事宜，答辩人已经尽到形式审查的义务。判定第三人是否冒用被答辩人身份信息并非答辩人的法定义务，被答辩人应当向公安机关报案或提起民事诉讼证明自己的主张，维护自己的权益。2、原审判决并未违反法律、法规及规章。本案不适用《市场监督管理总局关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》。第一、《中华人民共和国行政许可法》等上位法优先于指导意见。《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公司登记管理条例》、《企业登记程序规定》等上位法均规定，企业登记机关对申请材料进行形式审查。根据立法原则，上位法优于下位法，并且指导意见仅为规范性文件，不能作为裁判依据。第二、被答辩人未能证明第三人冒用其身份信息设立公司，不符合指导意见规定的情形。第三、第三人未以被答辩人的名义办理登记事项，而是以委托代理人的身份代为办理，不属于冒名登记的情形。3、本案不具有可撤销的内容，被答辩人的诉讼请求客观上无法实现。本案晋城市博途文化咨询有限公司己经注销，答辩人客观上无法作出撤销该公司设立、变更、注销登记的行政行为，被答辩人也未能提供相应法律依据。综上，一审判决事实认定清楚，法律适用正确，请求驳回被答辩人的上诉请求。原审第三人陈某、巩某、李某某答辩意见，请求二审人民法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。二审当事人均无新证据提供，我院查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案争议的焦点是行政机关是否履行了法律意义的形式审查义务。《企业登记程序规定》第三条规定“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。”本案行政机关的工商行政登记，法律没有明确规定行政机关形式审查的具体内容，一般理解行政机关的形式审查，主要是申请材料的规范性、完整性和完备性，属于程序性审查。对材料的真实性，《企业登记程序规定》第八条明确规定“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”。申请材料是否虚假，是否真实，后果应由申请人承担。行政机关对材料的真实性承担形式审查的责任。本案上诉人牛某申请公司的工商行政登记，从公司2015年8月注册登记，到2016年股权变更，再至2018年9月公司注销登记，时间前后长达三年多，且授权委托书明确写明了委托事项、权限，并由其身份证明原件、房权证以及社区证明及民事纠纷判决书，其否定其不知情的理由明显缺乏证据，其诉求不能支持。原审判决驳回上诉人诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牛某承担。本判决为终审判决。审 判 长 李先翠审 判 员 李高原审 判 员 赵仁义 二0二0年九月二十四日法官助理 田晨凯书 记 员 闫雪敏