山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终332号上诉人（原审原告）席某，住山西省稷山县。委托代理人王某，住址同上，系席某妻子。上诉人（原审被告）稷山县人民政府。法定代表人吴某。行政机关出庭负责人南某。委托代理人张某1，山西衡宵律师事务所律师。委托代理人刘某，山西衡宵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）运城市人民政府。法定代表人储某。委托代理人仇某。委托代理人张某2，山西方立律师事务所律师。上诉人席某、稷山县人民政府（以下简称稷山县政府）因席某诉稷山县政府行政补偿及被上诉人运城市人民政府（以下简称运城市政府）行政复议一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人席某的委托代理人王某，上诉人稷山县政府出庭负责人南某及委托代理人张某1、刘某，被上诉人运城市政府的委托代理人仇某、张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告席某在××县有住房一套。2016年7月12日，稷山县政府召开常务扩大会议，确定2016年实施大佛文化产业园棚户区改造项目，席某的房屋位于该棚户区改造项目范围内。2019年3月20日，稷山县政府作出稷政征补〔2019〕6号《房屋征收补偿决定书》（以下简称被诉补偿决定）。席某不服，向运城市政府提起行政复议。运城市政府于2019年6月3日作出〔2019〕3号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了稷山县政府的补偿决定。席某不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为：本案争议焦点为稷山县人民政府被诉补偿决定及运城市人民政府被诉复议决定是否合法。首先，关于席某所提山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决已确认《稷山县人民政府关于对大佛文化园规划区范围内房屋进行征收补偿的决定书》（以下简称案涉房屋征收决定）违法，不应作为补偿决定依据的理由。山西省高级人民法院确认违法判决认定稷山县政府作出上述征收决定存在违反法定程序的情形，但未予撤销，保留了稷山县政府征收决定的效力。该判决明确了不予撤销的理由是，征收范围内绝大多数被征收人已经签订了征收补偿安置协议并履行了搬迁义务，撤销征收决定可能影响大多数被征收人的利益和社会公共利益。在征收决定依然有效的情况下，为体现公平公正，维护社会公共利益，稷山县政府以该征收决定为依据并无不当。其次，关于补偿价格问题，稷山县政府征收决定虽然程序违法，但席某拒不签订安置补偿协议，双方未能就补偿安置达成一致是导致席某未能依法获得补偿安置的主要原因。现房屋价格明显上涨，（2018）晋行终678号行政判决要求稷山县政府依法妥善解决尚未达成补偿协议的被征收人的征收补偿事宜，同样的补偿对房屋购买力降低的事实确实存在，席某亦提出产权置换的要求。审理过程中，稷山县政府多次就拆迁补偿问题与席某进行协商，并向法院递交了愿意先行处理席某征收补偿安置问题的意见。为使席某的合法权益不因房屋征收而受到减损，稷山县政府应当合理确定补偿数额或者采取协商置换产权等多种方式，重新作出处理决定，妥善解决席某的征收安置补偿问题。运城市政府作出的被诉复议决定一并予以撤销。关于席某所提稷山县政府指定评估机构程序违法的意见。稷山县职工新村村民委员会出具的情况说明，证明了县住建局向村委会提供了15家具有评估资质的机构名单，最终选定中泰房地产估价事务所作为评估机构并对席某房屋进行了评估。稷山县政府向席某送达初评报告，但席某拒不接收，致使其丧失了提出异议并主张申请重新鉴定的权利。评估机构选定、报告形式虽未完全按照相关规定严格执行，但该评估报告由具备相应资质的机构及人员依照法定程序作出，绝大多数被征收主体亦未提出异议，上述瑕疵不足以推翻评估报告的结论性意见。席某所提该意见不予支持。判决：一、撤销稷山县政府被诉补偿决定及运城市政府被诉复议决定；二、稷山县政府于判决生效之日起90日内重新作出处理决定；三、驳回席某其他诉讼请求。席某上诉称：一、上诉人于2019年9月5日通过EMS邮政快递方式向原审法院提交了确认被上诉人案涉房屋征收决定无效、确认《稷山县人民政府关于大佛文化园项目范围内房屋征收补偿安置方案》（以下简称案涉补偿安置方案）无效、确认案涉评估报告无效的请求，但原审法院没有依法进行审理。被诉补偿决定依据的案涉房屋征收决定、案涉补偿安置方案以及评估机构委托文件、评估报告等几份文件，严重侵害上诉人合法权益，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。（一）案涉房屋征收决定没有获得相关部门的审核审批，重大明显违法、应当确认为无效。该房屋征收决定没有以任何方式进行公布、公告，征收范围包括了集体土地上房屋，没有获得“四规划一计划”等相应批文。（二）案涉补偿安置方案制定过程中没有组织专家论证会、听证会，没有按条例规定进行公布、公告，明显缺失法定内容，没有在实际拆迁过程中适用过，应当确认为无效。（三）上诉人至今没有收到合法规范的房屋价值分户评估报告，评估机构的选定违反法律程序，委托评估方稷山县新型城镇建设开发公司不具有委托资格，评估报告上没有评估机构盖章和两名房地产评估师签字，报告结果没有考虑类似房地产的市场价格，无法保证上诉人因征收而生活水平不降低，公然违法的评估报告没有法律效力。（四）案涉评估报告的评估时点（2017年5月8日）是违法的。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条的规定，房屋评估价值时点是征收决定公告之日，但稷山县政府根本没有公告过案涉房屋征收决定。（五）案涉评估报告已经超过有效期限，没有任何法律效力。根据相关规定，房地产估价报告的有效期一般为一年，即从出具报告之日起一年内有效。二、被诉补偿决定是违法的。（一）稷山县政府不执行省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决，没有妥善解决剩余几户的补偿安置问题，没有改正其违法行政行为，根本没有启动强制征收上诉人房屋的权利。（二）被诉补偿决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条关于被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换的规定，只有货币补偿一种方式是违法的，剥夺了上诉人补偿安置的选择权，违反了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（三）被诉补偿决定没有根据《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条的规定给上诉人计算价格补助，也没有给上诉人提供用于产权调换房屋的地点、户型、面积、选购方式、搬迁过渡方式和过渡期限等事项的具体办法，剥夺了上诉人选择产权调换的权利，更没有给上诉人计算集资修路、上下水管道建造的补偿以及水电接口费补偿，严重侵害了上诉人的合法权益。四、被上诉人运城市政府在行政复议中没有遵循合法、公正、公开等原则，不认真审查人稷山县政府递交的证据材料，没有利用复议机会认真审查稷山县政府的行政行为，没有组织双方进行协商，一味袒护、包庇、纵容稷山县政府，作出的被诉复议决定违法。五、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第七条、第九条的规定，上诉人有权在行政复议或者行政诉讼时一并提出赔偿要求。稷山县政府应当向上诉人承担赔偿的36.5万元的法律责任，包括租房4.5万元（从2017年11月起暂计算到2020年5月。每月租金1500元）、断水暖气损失2万元、各类经济损失和精神损失10万元、恢复各项生活基础设施费用20万元等。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初37号行政判决；二、撤销稷山县政府作出的被诉补偿决定；三、撤销运城市政府作出被诉复议决定；四、确认稷山县政府作出案涉房屋征收决定的行政行为无效；五、确认案涉补偿安置方案无效；六、确认选定运城市中泰房地产房屋估价事务所的委托无效和评估报告（评估结果）无效；七、判令稷山县政府依法赔偿上诉人36.5万元赔偿金；八、本案诉讼费由被上诉人承担。稷山县政府上诉称：一、原审判决结果与认定事实自相矛盾。原审判决确认了稷山县政府征收决定行为合法有效并予维持，却判决撤销了被诉补偿决定及运城市政府的被诉复议决定，自相矛盾，明显错误。二、原审判决由上诉人重新作出处理决定于法无据，且不具有可操作性。原审判决认定席某拒不签订安置补偿协议是导致其未能依法获得补偿安置的主要原因，应由其对房屋价格明显上涨引起的不利后果承担法律责任。如果县政府依据现在市场价格对席某房屋重新评估并确定补偿数额、重新作出征收补偿决定，不仅违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，还可能重新引起复议、诉讼。同时违反了公平公正原则，可能引起其他已签订补偿协议、履行搬迁义务的被征收人的连锁反应，影响社会稳定大局。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2019）晋10行初37号行政判决；二、维持被诉补偿决定及被诉复议决定。运城市政府辩称：一、答辩人的被诉复议决定程序合法。答辩人严格依照《中华人民共和国行政复议法》（以下统称行政复议法）及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下统称实施条例）规定的程序进行了复议审查。二、被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确。山西省高级人民法院（2018）晋行终678号行政判决确定案涉征收决定违法，征收行为并未撤销，驳回了当事人对案涉补偿安置方案的起诉，故案涉补偿安置方案并未被确定违法。稷山县政府依据案涉补偿安置方案作出被诉补偿决定并无不当。三、补偿数额依据运城市中泰房地产估价事务所的评估报告确定。该评估机构的选择符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。被诉补偿决定系稷山县住房和城乡建设管理局（以下简称稷山县住建局）与席某未依法达成补偿协议后，稷山县政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定作出的，程序合法，内容适当。请求支持被诉复议决定。本院二审查明的事实与一审认定的一致，予以确认。本院认为：本案被诉行政行为是稷山县政府稷政征补〔2019〕6号《房屋征收补偿决定书》及运城市政府〔2019〕3号《行政复议决定书》，被诉行政行为虽然发生在房屋征收过程中，但与案涉征收决定属于不同的行政行为，具有相对的独立性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。据此，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议是市、县级人民政府作出房屋征收补偿决定的前提条件，征收补偿方案中确定的补偿安置标准是确定补偿决定中补偿安置内容的依据。本案中，案涉房屋征收决定、案涉补偿安置方案未经法定程序被撤销，依法具有法律效力，可以作为被诉补偿决定的前提和依据。房屋征收部门稷山县住建局与席某在案涉补偿安置方案规定的签约期限内未达成补偿协议，报请稷山县政府研究后作出被诉补偿决定，符合法定程序。根据案涉补偿安置方案的相关规定，本次房屋征收采用一次性货币补偿和政府购买安置房源相结合的补偿办法，具体补偿数额根据具有房地产评估资质的评估机构出具的评估报告和方案确定的补偿内容（项目）进行确定，席某的补偿安置问题亦应当按此方式进行。原审法院根据当地房屋市场价格明显上涨、按2017年评估价格确定补偿额难以保障席某房屋购买力的实际情况，基于被征收人合法权益不因征收行为受到减损的考虑，判决撤销被诉补偿决定并责令稷山县政府重新作出处理决定，更符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公平补偿的立法本意，应予支持。稷山县政府可以在重新处理时，以处理决定作出时的评估价值为参照，充分考虑当地房价变动因素和双方过错程度合理确定补偿数额，妥善解决席某的安置补偿问题。席某、稷山县政府的相关上诉主张不能成立。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……人民法院判决撤销原行政行为和行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。”本案中，原审判决撤销被诉补偿决定并责令稷山县政府重新作出处理，对维持被诉补偿决定的被诉复议决定也应当依法予以撤销，运城市政府的相关答辩主张不能成立。席某在起诉状副本送达稷山县政府、运城市政府后，又提出确认案涉房屋征收决定、案涉补偿安置方案、评估相关文件无效以及赔偿的诉讼请求，该部分新增诉求在申请行政复议时并未提出，与本案被诉征收补偿决定及复议决定并非同一行政法律关系，违反了“一案一诉”原则，依法不属于本案的审理范围，原审法院未予审理符合法律规定。席某的相关上诉理由不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，席某、稷山县政府的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共100元，由上诉人席某、稷山县人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年九月十日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾