关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕西省高级人民法院 行 政 判 决书 （2020）陕行终62号 上诉人（原审原告）：任玉成，男，1957年10月13日出生，汉族，住陕西省定边县。上诉人（原审原告）：任正谋，男，1965年9月24日出生，汉族，住陕西省定边县。上诉人（原审原告）：任玉宝，男，1954年10月22日出生，汉族，住陕西省定边县。上诉人（原审原告）：任玉平，男，1961年10月21日出生，汉族，住陕西省定边县。上诉人（原审原告）：任玉昌，男，1950年3月24日出生，汉族，住陕西省定边县。上诉人（原审原告）：任玉林，男，1952年9月6日出生，汉族，住陕西省定边县。共同委托代理人：刘飞，陕西纳智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：定边县人民政府。住所地：陕西省定边县。法定代表人：苗玉祥，县长。委托代理人：王有，定边县农业农村局工作人员。委托代理人：李平，定边县人民政府法律顾问。上诉人任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林（以下简称任玉成等6人）因诉被上诉人定边县人民政府（以下简称定边县政府）收回农村土地承包经营权证行政决定一案，不服陕西省榆林市中级人民法院(2019)陕08行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案。上诉人任玉成等6人的共同委托代理人刘飞，被上诉人定边县政府的委托代理人王有、李平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2016年8月16日，定边县XX镇XX村XX村XX小组（以下简称任伙场村民小组）向定边县政府提出土地确权申请，定边县政府于2017年8月29日作出定政发[2017]63号《定边县人民政府关于XX镇XX村XX村XX小组XX村XX小组、尉圈村民小组、西李圈村民小组、XX村XX小组土地权属争议的处理决定》（以下简称63号《权属争议处理决定》）,任伙场村民小组不服提出行政复议，榆林市人民政府于2018年2月22日作出榆政复字[2017]43号行政复议决定，维持了63号《权属争议处理决定》。任伙场村民小组仍不服，提起行政诉讼。榆林市中级人民法院作出（2018）陕08行初22号行政判决，将63号《权属争议处理决定》撤销。2017年5月，定边县XX村XX小组XX户村民颁发了农村土地承包经营权证，6户的《农村土地承包经营权证》中登记的155.08亩土地包括在63号《权属争议处理决定》确定的争议地中，2018年8月3日，定边县农业局向定边县人民政府作出定证农字[2018]65号《关于请求对砖井镇西高圈村六户村民农村土地承包经营权证启动撤销程序的报告》，定边县政府于2018年8月29日作出定政发[2018]63号《关于依法收回XX镇XX村XX村XX小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》（以下简称63号《收回决定》），经留置送达任玉成等6人，在5日内任玉成等6人未将《农村土地承包经营权证》交回，定边县政府于2018年10月18日作出定政发[2018]70号《关于依法注销XX镇XX村XX村XX小组任玉成等6户农村土地承包经营权证的决定》，亦留置送达任玉成等6人，任玉成等6人不服63号《收回决定》提起行政诉讼，请求撤销63号《收回决定》。原审法院认为:陕农业发[2014]78号《陕西省农业厅关于农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题处理的指导意见》（以下简称78号《指导意见》）第二条规定：对于承包地块和边界存在争议的，由集体土地承包登记工作小组根据实际情况拿出处理意见协调解决，纠纷解决后再进行登记，或者按二轮土地承包方案确定协调解决，纠纷解决后再进行登记。纠纷一时难以解决的，可以暂缓登记。本案中，2016年8月16日，任玉成等6人所在的任伙场村民小组向定边县政府提出土地确权申请，2017年，以小组为单位对农村土地承包经营进行登记颁证，而任伙场村民小组并未说明登记地块在争议地范围，同年5月，定边县政府向任玉成等6人颁发土地承包经营权证。争议在前，颁证行为在后，颁证的前提是土地没有争议，案涉承包证所涉土地是任玉成等6人所在村民小组提出的土地权属争议申请，定边县政府发现颁证土地存有争议，依据上述规定作出的收回决定并无不当。任玉成等6人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任玉成等6人的诉讼请求。案件受理费50元，由任玉成等6人负担。上诉人任玉成等6人上诉称：（一）其不符合法律规定的应当收回《农村土地承包经营权证》的情形，63号《收回决定》缺乏事实根据和法律依据，应予撤销。78号《指导意见》属于部门规范文件，不能作为法律依据直接适用，原审法院违反《行政诉讼法》第六十三条的规定，引用一般性规范文件作为裁判依据，属适用法律错误。其《土地承包经营权证》确权登记在前，收回决定在后，定边县政府收回没有合法前提。78号《指导意见》规定争议地暂缓登记，是指在土地登记过程中存在纠纷时的解决方式，并不等同于收回登记证。其持有的《土地承包经营权证》具有物权不动产登记的公示公信效力，即表示权属合法、界址清楚、面积准确，符合法定的登记条件。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》之中并未规定发证后发生权属争议可以启动收回程序，定边县政府作出63号《收回决定》缺乏事实和法律依据。（二）土地权属调查不清导致作出确权决定的责任在政府，原审法院认定事实不清。63号《权属争议处理决定》已被榆林市中级人民法院（2018）陕08行初22号行政判决撤销，定边县政府作出63号《收回决定》的目的在于支持其63号《权属争议处理决定》，不应被支持。（三）定边县政府作出注销决定前，未告知其有陈述和申辩的权利，违反了正当程序原则。请求撤销一审判决，撤销63号《收回决定》，本案诉讼费由定边县政府承担。被上诉人定边县政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。榆林市中级人民法院撤销了63号《权属争议处理决定》，因任玉成等6人的《农村土地承包经营权证》中共计155.08亩土地就在63号《权属争议处理决定》争议地中，根据78号《指导意见》第二条的规定，上述155.08亩土地属于争议地，按照《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二十条的规定，应收回任玉成等6人的《农村土地承包经营权证》。定边县政府颁发农村土地承包经营权证是以小组为单位进行登记，定边县政府给任玉成等6人颁证时任伙场村民小组并未说明登记的地块与其他小组存在争议。争议在前，颁证在后，颁证的前提是土地权属无争议，并且是任玉成等6人所在的任伙场村民小组提出土地权属争议申请，可以证实争议在颁证之前就存在。故定边县政府收回任玉成等6人的《农村土地承包经营权证》有事实和法律依据，应予支持。请求：驳回上诉，维持原判。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院另查明，（2018）陕08行初22号行政判决撤销63号《权属争议处理决定》的理由是：收回、注销行政决定是否定原告部分村民持有的争议地上土地承包经营权证的行政行为，与该案被诉行政行为相互矛盾，定边县政府在该案审理过程中作出的新的行政行为以维护土地确权决定的合法性，显然违反法定程序，属程序违法，应予撤销。本案一、二审庭审中，任玉成等6人及定边县政府均认可任玉成等6人持有的《农村土地承包经营权证》中部分土地属于63号《权属争议处理决定》中的争议地。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案争议的焦点为定边县政府收回任玉成等6人的《农村土地承包经营权证》的行为是否合法。对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定。在符合法定条件的情况下，对行政机关的自我纠错行为应予以支持。本案中，定边县政府收回任玉成等6人的《农村土地承包经营权证》的行为，应属于定边县政府的自我纠错行为。关于定边县政府的收回行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”颁发《农村土地承包经营权证》的行为是对持证人享有证载土地承包经营权的确认，但颁证的前提是土地权属明晰、无争议。本案中，任玉成等6人所在的任伙场村民小组于2016年8月16日向定边县政府提出申请请求对包含涉案《农村土地承包经营权证》中部分土地在内的3000余亩土地进行确权。在确权决定作出之前，定边县政府在2017年5月即向任玉成等6人颁发了涉案《农村土地承包经营权证》，由此可知，颁发涉案《农村土地承包经营权证》之前涉案土地权属争议仍未有定论，在权属未确定之前颁证，属认定事实不清，程序违法。为纠正错误的颁证行为，定边县政府向任玉成等6人作出涉案收回决定，该行为系定边县政府的自我纠错行为，该收回行为应属于《中华人民共和国土地承包经营权证管理办法》第二十条第（四）项规定的情形，定边县政府的收回行为符合法律规定。另，本案所涉行政行为系定边县政府收回已经颁发的土地承包经营权证的行为，是颁发土地承包经营权证完成形态之后的事后行为，与78号《指导意见》第二条规定的事中行为并不相同，原审法院认为定边县政府的收回行为属于78号《指导意见》第二条规定情形，属适用法律错误，本院在此予以纠正。综上，任玉成等6人的上诉请求及理由没有事实和法律依据，不能成立，不予支持。原审判决正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人任玉成、任正谋、任玉宝、任玉平、任玉昌、任玉林负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    杨宗信审  判  员    张慧颖   二〇二〇年九月七日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮 1