广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终926号 上诉人（原审原告）桂平市南木镇联江村第4村民小组。 诉讼代表人罗宗建，组长。 委托代理人覃东明，广西永泉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）桂平市人民政府，住所地桂平市西山镇县府街**。 法定代表人陈锦秀，市长。 委托代理人陆健刚，该市司法局干部。 委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。 上诉人桂平市南木镇联江村第4村民小组（以下简称联江4组）因与被上诉人桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）不支付征地补偿款一案，不服贵港市中级人民法院（2019）桂08行初97号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 -2- 原审法院查明，2013年12月23日，桂平市政府向联江4组颁发浔江证字（2013）第000071953号《林权证》（以下简称53号《林权证》），该证共登记林地两幅，林地所有权权利人、林地使用权权利人均为联江4组，其中一幅小地名大冲口至木赖坑，面积1856.3亩，四至：东至黔江、南至联江3队2组、西至联江3队2组、北至联江4队罗氏；另一幅小地名木赖坑至马骝坎，面积1343.1亩，四至：东至黔江、南至本队、西至联江4队罗氏、北至联江5队分水为界。2014年10月20日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2014〕2325号《关于印发国家发展改革委关于报送广西大藤峡水利枢纽工程可行性研究报告的请示的通知》，告知广西壮族自治区发展改革委的发改农经〔2014〕2156号《关于报送广西大藤峡水利枢纽工程可行性研究报告的请示》已经国务院批准。2015年1月16日，桂平市政府印发浔政发〔2015〕1号《大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区征收集体土地补偿标准》，其中明确黔江、南渌江等河道内的水域、滩涂、荒草地等土地属于国家所有，不给予补偿。2016年1月25日，桂平市政府发布浔政布〔2016〕4号《关于大藤峡水利枢纽（坝区）工程建设用地征收集体土地和收回国有土地的公告》，其中征收的集体土地包含联江村的土地。2017年1月至2019年2月，桂平市南木镇人民政府陆续与联江4组签订了五份《大藤峡水利枢纽工程征地补偿协议》。2018年至2019年，联江4组及其村民陆续就大藤峡水利枢纽工程土地征收问题向相关部门上访。2019年5月31日，联江4组认为其有265 -3- 亩林地在53号《林权证》范围内，这265亩林地也在大藤峡水利枢纽工程建设用地范围内，向该院提起本案行政诉讼，请求依法确认桂平市政府征收联江4组位于黔江边从大冲坑至马骝坎一带265亩集体土地，不支付征地补偿款的行政行为违法，并判决桂平市政府按2016年度补偿标准43700元/亩支付征地补偿款共11580500元。 2019年9月19日，该院组织各方当事人到现场指界，后由技术人员绘制指界图。桂平市自然资源局、大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区移民安置指挥部通过比对指界图和53号《林权证》四至范围图、土地利用现状图（第二次全国土地调查土地分类图）、联江4组征地图斑图，确认联江4组现场指认的土地面积总共200.9131亩，包含水域地块14.1198亩、已征地块42.9494亩、滩涂地块143.8439亩，其中53号《林权证》登记的林地与滩涂有88.9亩重叠。 原审法院认为，关于联江4组的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。联江4组主张的地块在大藤峡水利枢纽工程建设用地范围内，与联江4组持有的53号《林权证》登记地块存在重叠，桂平市政府不支付涉案地块征地补偿款有可能侵犯联江4组的合法权益，联 -4- 江4组的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第十二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款的规定，属于行政诉讼的受案范围。因此，桂平市政府主张联江4组的起诉不属于行政诉讼受案范围，理由不能成立。 关于联江4组请求桂平市政府支付涉案土地征地补偿款是否应该得到支持的问题。根据联江4组的现场指界，涉案地块总共200.9131亩，其中已征地块42.9494亩，即联江4组主张未支付征地补偿款的地块实为200.9131亩-42.9494亩=157.9637亩，而在53号《林权证》范围内土地面积为88.9亩。联江4组诉称在大藤峡水利枢纽工程建设征收集体土地和收回国有土地时涉案地块为丢荒状态。根据桂平市自然资源局提供的土地利用现状图（第二次全国土地调查土地分类图），该157.9637亩地块的地类为：水域地块14.1198亩、滩涂地块143.8439亩。《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五〇年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。根据国土资源部办公厅国土资厅函 -5- [2004]281号《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》，除土改时分配给农民和在1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定为集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有。本案中，联江4组主张的地块为水域地块14.1198亩、滩涂地块143.8439亩，对这部分地块联江4组未提交证据证明其土改和1962年时已经取得所有权或使用权，根据上述规定该水域及滩涂地块为国家所有，联江4组在第二次全国土地调查后取得的53号《林权证》明显与法律发生冲突不能作为认定其取得该水域及滩涂地块权属的证据，不能改变该水域及滩涂地块为国家所有的性质，联江4组请求桂平市政府支付该水域及滩涂地块征地补偿款，理由不能成立，该院依法不予支持。应当指出的是，征收实施部门在对征收范围内的土地进行调查登记时，如发现政府颁发的《林权证》等权属证书登记内容有误的，应由职能部门及时启动纠错程序，依法纠正错误的权属证书登记内容。综上，联江4组的起诉属于行政诉讼受案范围，但其请求桂平市政府支付土地补偿款没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回联江4组的诉讼请求。案件受理费50元，由联江4组负担。 上诉人联江4组上诉称，（一）原审认定事实有误，证据不足。其一，原审判决认定“联江4组在第二次全国土地调查后取得的53号《林权证》明显与法律发生冲突不能作为认定其取得该水域及滩涂地块权属的证据”有误，桂平市政府依法定程序向 -6- 其颁发53号《林权证》，该证具有法律效力，原审判决无故否定该证，明显错误。其二，自合作化、四固定至今，黔江河边大冲口到马骝坎一带的土地一直由联江4组经营管理，桂平市政府征收这一带土地时作出的《关于大藤峡水利枢纽（坝区）工程建设用地征收集体土地和收回国有土地的公告》中，否定了联江4组的集体土地，无故界定为国有土地，不给任何补偿，明显违背历史事实。其三，原审判决认定事实自相矛盾，原审法院在（2019）桂08行初97号行政裁定书中以该地块与其他村民小组存在争议为由中止审理，可见原审法院也认为该地块属村民集体土地而非国有土地。（二）原审判决认定事实于法无据。其一，一般情况下，农村土地以集体所有为原则，联江4组自合作化、四固定至今一直在该地块进行耕作、看管，在没有经过依法征收、征用手续的情况下，土地性质应为联江4组集体所有土地。其二，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条及《中华人民共和国宪法》第九条的规定，荒地、滩涂地并非全部规定为国家所有，属农村集体所有的土地也有荒地、滩涂地。其三，原审判决结果违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第五十八条和国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题》等相关法律法规关于国家征收土地都应进行适当补偿的规定。（三）原审判决诉讼程序违法。其一，土地确权是政府相关部门的行政职权，原审判决越权对土地进行确权属程序违法。其二，原审判决未经政府相关职能部门的法定程序，直接否定其依法获得的53号《林 -7- 权证》的法律效力。综上，请求依法撤销原审判决，确认桂平市政府未依法支付位于黔江河边大冲口到马骝坎一带征地补偿款的行为违法并判令桂平市政府依法全额支付联江4组征地补偿款11580500元，本案诉讼费由桂平市政府承担。 被上诉人桂平市政府辩称，原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。联江4组持有的《林权证》将88.9亩黔江滩涂登记在内属权属来源不清，根据第二次全国土地调查成果，该地块属滩涂，滩涂依法属于国家所有。联江4组没有任何证据证实上述88.9亩滩涂在土改和四固定时期属于其集体所有。联江4组于2013年将该范围登记入证，晚于2009年的第二次全国土地调查。从原审法院组织的现场指界来看，该88.9亩滩涂地几乎都是石头地、乱石滩，汛期时淹没水中，无法耕种。此外，联江4组该《林权证》存在登记错误，桂平市政府已作出浔政复决〔2020〕7号行政复议决定对该《林权证》进行变更。请求驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，上诉人联江4组向本院提交以下证据：1.桂平市国土资源局文件（2016）20号《广西大藤峡水利枢纽工程项目库区（桂平段）建设用地拟征地公告》，拟证明桂平市政府拟征收西山镇等13村86个生产队（村民小组）集体土地13600亩，但该公告未说明经权威部门界定上述被征土地范围内存在部分滩涂地，却在纠纷发生后才认定联江4组《林权证》内存在滩 -8- 涂地，其认定明显错误；2.桂平市自然资源局地形原貌图，拟证明该地地形原貌、测绘图、坐标图与其《林权证》内黔江河边地的大冲口至马骝坎一带土地原貌相符，该图没有任何标志标明其《林权证》内存在滩涂地；3.自然资源部、广西自然资源厅《政府信息公开告知书》，拟证明桂平市政府征收西山镇等集体土地未获国务院用地批文，该告知书亦未告知在征地范围内存在滩涂地或国有土地；4.水利部《政府信息公开告知书》，拟证明水利部根据大藤峡水利枢纽库区（桂平段）黔江河边土地原状及当地人民群众实际耕作情况，否定桂平市政府无科学、无事实依据的界定；5.南木镇联江村第4队指界图与53号《林权证》与滩涂地重叠图，拟证明桂平市政府在原审制作的滩涂地重叠图与其《林权证》相违背。被上诉人桂平市政府认为联江4组提供的证据1-4无正当理由未在原审提交，依法不属于新证据，对证据5的真实性、合法性无异议，但不能证明联江4组的证明目的，恰恰证明53号《林权证》将部分属于国家所有的滩涂登记入内。本院认为，联江4组无正当理由未在原审时提交以上证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，本院不予接纳。 经依法询问，上诉人联江4组对原审查明的以下事实提出异议：1.对原审认定“桂平市政府印发浔政发〔2015〕1号《大藤峡水利枢纽工程桂平市库坝区征收集体土地补偿标准》，其中明确黔江、南渌江等河道内的水域、滩涂、荒草地等土地属于国家 -9- 所有，不给予补偿”有异议，认为该文件内容有误；2.对原审认定“确认联江4组现场指认的土地面积总共200.9131亩”有异议，认为桂平市自然资源局不是有职权的认定主体，且根据其二审阶段提交的《桂平市自然资源局地形原貌图》，总面积应为621.6768亩。被上诉人桂平市政府认为，联江4组未在原审提出对该文内容的异议，不应采纳该异议，而桂平市自然资源局只是根据原审指界得出的图对比第二次全国土地调查结果作出认定，实际测量是由负责工程的技术人员进行测量。本院认为，上诉人联江4组未能提交证据证明其异议成立，对该异议，本院不予支持。 本院确认原审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是桂平市政府未支付联江4组位于黔江河边大冲口到马骝坎一带征地补偿款的行为是否合法。 经原审组织双方现场指界，涉案地块总共200.9131亩。桂平市政府已向联江4组支付其中42.9494亩地块的征地补偿款，双方对此并无争议。联江4组主张桂平市政府未予支付其剩余157.9637亩地块的征地补偿款违法。本院认为，桂平市政府根据第二次全国土地调查土地分类图查明该157.9637亩地块中，水域地块14.1198亩、滩涂地块143.8439亩，除法律规定由集 -10- 体所有外，依法应属国家所有。根据国土资源部办公厅《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》，除土改时分配给农民和在1962年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时确定给集体所有之外，海涂、滩涂应当确定为国家所有。联江4组仅以其2013年领取的53号《林权证》为依据主张涉案范围的征地补偿款，但未能提交53号《林权证》范围内的水域地块、滩涂地块在土改时或1962年确权归其集体所有，故其《林权证》内的水域地块、滩涂地块依法属于国家所有。桂平市政府据此未予以支付其157.9637亩地块的征地补偿款，并无不当。 综上，联江4组的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桂平市南木镇联江村第4村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长  朱燕峰 -11- 审判员韩胜强 审判员蒋新江 二○二○年九月二十三日 法官助理张蕾 书记员马素蓉 附：相关法律依据 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； -12- （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。