山西省怀仁市人民法院行政裁定书（2020）晋0624行初21号原告：杨守山，男，1952年11月12日出生，汉族，应县人，现住应县。被告：应县藏寨乡北贾寨村民委员会，住所地应县藏寨乡北贾寨村。法定代表人：杨春刚。委托诉讼代理人：李善球，山西星瑞律师事务所律师。杨守山因要求确认应县藏寨乡北贾寨村民委员会（以下简称北贾寨村委会）将其9.84亩与杨淑的2亩土地承包给村民何常海的行为违法并请求判决撤销北贾寨村委会与何常海的该土地承包合同一案，本院受理后，依法组成合议庭，对本案依法进行了审理，现已审理终结。杨守山诉称，1982年，原告分得家庭6个人的口粮地9亩，扩建0.84亩，合计面积9.84亩，东至杨业口粮地，南至砖厂，西至杨淑的2亩粮地。1984年6月14日，被告与原告和杨淑签订了砖厂吃土协议书，每吃或占用一亩地，村委每年付200元补偿费，一直至1998年砖厂停产。2012年政府要求土地复垦，将砖厂推平，原告从2013年在原口粮地的基础上开始耕种，一直至2019年底。2020年原告浇地后正要耕种，被第三人何常海阻拦，并出示了被告与第三人何常海的土地承包合同书，原告多次找政府等有关部门反映，至今未果，有村委干部给出的证明，出卖砖窑地不涉及我村三地口粮地、自留地、包产地。另有村民王掌平等七人证明，在北贾寨砖厂占地之前有杨守山口粮地9亩，扩大0.84亩，合计9.84亩。杨淑的2亩。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条，《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《农村土地承包法》第十二条、第二十七，对村委会管理本村集体土地发包及调整本村村民承包地进行了规定，属于法律授权行为。为此，提起诉讼。请求：1.确认被告未经原告同意，把原告享有合法使用权的9.84亩家庭口粮地和杨淑的2亩家庭口粮地承包给本村村民何常海的行为违法，撤销该土地承包合同。2.判决被告停止侵害，赔偿损失，退还原告和杨淑的11.84亩口粮地。3.判决被告依法把原告和杨淑的11.84亩口粮地确权给原告和杨淑。4.诉讼费由被告承担。被告北贾寨村委会辩称：一、1983年杨守山父亲杨侃与被告签订了承包北贾寨土地，1994年因村里砖厂生产需要占用了杨侃的部分土地用于砖厂吃土，吃土后该土地变为荒地。1995年，进行二轮承包时，杨侃与被告签订了四块土地共计11.7亩（不包括因砖厂生产占用后的荒地），当时户成员为杨侃、刘月娥、石斐。2003年，被告将砖厂的荒地发包给村民何常海，后由何常海经营耕种。二、被告作出的发包土地行为合法，杨守山的起诉或诉求应当驳回。（一）针对第一项诉讼请求：1.杨守山不具备原告的诉讼主体资格。杨守山不是案涉土地的使用权人。1995年第二轮土地承包时，根据分户卡及有杨守山妻子刘月娥签字的承包合同书上未与村委会就案涉土地签订承包合同，不享有承包权。故被告将该废弃土地发包给何常海并没有侵犯其权利。2.杨守山无权以自己的名义代表杨淑进行诉讼，要求确认被告将土地发包给何常海的行为违法。3.杨守山的起诉已经超过了诉讼时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定在六个月内提起诉讼。杨守山认为其在2020年才知晓该土地承包合同存在，显然不实，2016年何常海因杨守山抢占承包地将其诉至法院，故最迟其在2016年就知晓该承包合同书，至此起诉也超过诉讼期限。4.被告与何常海签订的承包合同书合法有效。1995年二轮土地承包时，涉案土地因砖厂吃土变成了废弃地，杨守山父亲杨侃再未与被告承包该土地。2003年，被告将该涉案土地承包给何常海。被告将涉案土地承包给何常海没有侵害杨守山的权益，发包行为合法。5.杨守山主张享有9.84亩土地的承包权无证据支持。（二）针对第二项诉讼请求，被告不存在对杨守山的行政侵权行为，故不存在停止侵害、赔偿损失。杨守山第二轮土地没有承包该案涉土地，被告发包给本村其他村民的行为不违法，没有侵害杨守山的权益。2.杨守山要求赔偿损失无法律依据。3.杨守山要求退还杨淑口粮地2亩无证据，无授权。（三）针对第三项诉讼请求，杨守山要求进行土地确权并非属于法院受案范围，应当驳回。经审查，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。综上，只有行政机关和行政机关工作人员或者法律、法规、规章授权的组织行使行政管理职权作出的行政行为，公民、法人或者其他组织认为侵犯其合法权益的，才有权提起行政诉讼。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十三条、第十九条、第二十条规定，家庭土地承包本质上为保障农村集体经济组织成员生活而具有的福利性的农村土地经营方式。农村集体经济组织从本质上是自治性团体法人，应当遵循团体自治的基本原则，必须由本集体经济组织通过村民会议或村民代表大会以民主方式选举产生承包工作小组，承包工作小组依照法律、法规的规定拟定并公布承包方案，土地承包方案依法拟定后根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定和《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定经过村民会议讨论决定后作为土地承包的章程，由承包工作小组负责实施。根据承包方案确定各家各户的地块后，由各家各户的代表与发包方签订承包合同，约定双方之间的权利和义务。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。村委会或村民小组行使村民自治权的行为，不属于行政行为。根据《中华人民共和国村民委员会组织法(?http:?/??/?www.faxin.cn?/?lib?/?zyfl?/?javascript:void(0);?)》第三十六条(?http:?/??/?www.faxin.cn?/?lib?/?zyfl?/?javascript:void(0);?)规定，村民委员会或村民小组行使自治权的决定侵犯村民合法权益的，可以通过民事诉讼解决，或者向乡镇政府举报，由乡镇政府依法行使监督权，责令其纠正。根据上述法律规定，农村集体土地承包，应当由相应的集体经济组织或者村委会进行发包，签订土地承包合同，即土地承包分配是由村民民主决定，集体经济组织发包。在签订承包合同过程中，承包方与发包方的地位是平等的，作为发包方的村民委员会对农村土地的管理属于行使村民自治权的行为，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定的村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，即不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的行政行为。本案中，被告与何常海签订的土地承包合同系北贾寨村村民民主决定由被告北贾寨村委会行使村民自治的行为，不是行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。被告作为村民自治组织，亦不具有对农村承包土地进行确权的法定职责。故杨守山的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项规定，提起诉讼应当有事实根据（被告作出行政行为的事实）、属于人民法院受案范围之规定，不符合行政诉讼受案的法定条件，应裁定驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第（三）项、第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告杨守山的起诉。案件受理费50元，原告杨守山已预交，退回原告。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于朔州市中级人民法院。审判长 马先锋审判员 杨宝春审判员 郭秀清 二〇二〇年九月十六日书记员 李世茹