贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔23行初50号 原告苏国显，男，1966年9月7日生，彝族，小学文化，贵州省安龙县人，农民，住贵州省安龙县。 委托诉讼代理人姚国东，北京市凯诺律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告安龙县人民政府，住所地贵州省安龙县西城区行政办公区。 法定代表人冉隆斌，县长。 委托诉讼代理人简玉亮，贵州年成律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告苏国显与被告安龙县人民政府行政撤销一案，于2020年6月4日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告苏国显及其特别授权委托诉讼代理人姚国东，被告安龙县人民政府之特别授权委托诉讼代理人简玉亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 安龙县人民政府于2019年11月15日向谢永明、魏思发、魏师中、苏国显、苏国志等5人下发了安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***534、***485、***483、***432、***434号的通知》，内容为：根据《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见的通知》（黔委厅字[2015]31号）精神和要求，结合新桥镇人民政府调查核实情况，发现在开展农村土地承包经营确权过程中将存在有权属争议的地块进行了发包确权。现经县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室研究，决定收回编号为黔（2018）第***534、***485、***483、***432、***434号的农村土地承包经营权证。请新桥镇人民政府及时组织农村土地发包方进行调查核实，做好农村土地承包经营权证勘误修正工作，并按农村土地承包经营权确权登记程序，依法将农村土地承包经营权证颁发给承包方。 原告苏国显诉称：1、判决撤销被告于2019年11月15日作出的安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***432号的通知》；2、案件受理费由被告承担。理由是：2019年11月15日，被告作出安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地经营权证编号为黔（2018）第***432号的通知》，要收回原告的相应土地承包经营权证。被告收回原告土地承包经营权证的行为，严重违反了法律的规定，侵害了原告的合法权益。 原告苏国显在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据：2018年3月21日，安龙县人民政府向原告颁发的《农村土地承包经营权证》。 拟证明：原告依据《农村土地承包经营权证》取得土地的承包经营权，被告无权收回。 第二组证据：阿科村民委员会于2019年5月14日向本案原告出具的《关于解除上寨村民组苏国显户部分承包地承包合同的通知》；安龙县人民政府于2019年11月15日向原告下发安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为（2018）第***534、***485、***483、***432、***434号的通知》。 拟证明：被告作出收回原告《农村土地承包经营权证》文件的内容、主体、时间。 第三组证据：安龙县人民法院分别于2018年12月30日和2019年10月23日作出的（2018）黔2328民初1672号、（2019）黔2328民初1688号以及黔西南州中级人民法院于2019年6月11日作出的（2019）黔23民终858号民事判决。 拟证明：人民法院已经作出生效判决，判令原告所在村组继续履行与原告之间案涉土地承包经营权证项下土地的承包合同。 被告安龙县人民政府辩称，请求驳回原告的诉讼请求，案件受理费由原告承担。理由是：1、原告确实存在侵占集体土地的行为，经阿科村民委员会调查核实，发现被答辩人第三轮土地承包与第二轮存在如下差异：第三轮比第二轮土地承包面积增加2.53亩，经确认前述增加的2.53亩土地均为集体荒山。2、程序合法，经村委会申请，通过调查核实认为答辩人确实存在侵占行为，决定注销其所持《农村土地承包经营权证书》，并以网络公告的方式注销该权利证书。由义龙新区农林水务局和移民局通过网上公告的方式注销被答辩人的证件，由答辩人以安府函［2019］158号《县人民政府关于收回农村土地经营权证编号为黔（2018）第***432号的通知》，收回被答辩人所持《农村土地承包经营权证书》。3、适用法律恰当。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见的通知》（黔委厅字［2015］31号）文件精神，收回被答辩人《农村土地承包经营权证书》的行政行为具有法律依据。 被告安龙县人民政府在法定举证时限内提交的证据材料： 第一组证据：统一社会信用代码证、法定代表人身份。 拟证明：被告的基本身份情况。 第二组证据：阿科村民委员会于2019年5月14日向本案原告出具的《关于解除上寨村民组苏国显户部分承包地承包合同的通知》。 拟证明：阿科村民委员会因收到群众的匿名举报，涉嫌侵占集体土地。经调查核实得出结论：原告户第二轮承包地面积为1.66亩，第三轮承包地面积为4.19亩，差异巨大；且涉嫌侵占位于阿科村××组杜家地的集体土地，举报属实。故该村委会将单方解除与原告签订的位于阿科村××组杜家地的承包合同，另行将其发包或收回村委会自行管理。 第三组证据：阿科村民委员会于2019年7月10日向义龙新区农林水务和移民局递交的《关于请求撤销谢永明等五户第三轮土地承包经营权证的申请》。 拟证明：阿科村民委员会认为，苏国显五户第二轮和第三轮承包土地面积相差51.91亩，存在权属纠纷，通过村委会集体讨论已解除与谢永明五户的承包合同，现向义龙新区农林水务和移民局请求依法解除苏国显五户土地确权证书，并重新确权。 第四组证据:安龙县延长农村土地承包期工作办公室于1998年9月20日制定的《安龙县延长农村土地承包期调查情况登记表一》、登记在原告名下的《农村土地承包经营权证》及指认视频光盘。 拟证明：原告第三轮承包地面积与第二轮承包地面积存在巨大差异，且存在新增承包面积的情况，并经现场指认。 第五组证据：义龙新区农林水务和移民局于2019年7月16日发布《关于注销农村土地承包经营权证的公告》及网上公告。 拟证明：土地所在农业主管部门通过调查核实后决定注销原告所持《农村土地承包经营权证》，并在网络上发布公告。 第六组证据：黔西南州义龙新区管理委员会于2019年9月20日向安龙县人民政府发出义管函[2019]66号《关于注销谢永明等五户土地承包经营权证的函》；阿科村民委员会于2019年10月11日向原告发出收回土地确权证书的《告知书》；安龙县人民政府于2019年11月15日向原告下发安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为（2018）第***534、***485、***483、***432、***434号的通知》。 拟证明：阿科村民委员会因原告的拒绝交回土地承包经营权证，无法收回原告所持土地承包经营权证书，安龙县人民政府下发本案讼争的文件，决定收回原告所持农村土地承包经营权证。 第七组证据：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发》（黔委厅字[2015]31号）文件。 拟证明：被告作出的行政行为具有法律依据。 合议庭经评议，对当事人提交的证据材料作如下认定： 被告安龙县人民政府对原告苏国显提交的第一组、第二组、第三组证据的真实性均无异议；对第二组证据的证明目的及第三组证据的关联性不予认可。故原告苏国显提交的第一组、第二组、第三组证据的真实性本院予以确认；第二组证据系本案讼争的行政行为或与之相关联，其合法性在本院认为处进行论述；第三组证据系法院对讼争行政行为所涉土地的民事判决，与本案行政行为的起因等具有关联性，本院予以确认。 原告苏国显对被告安龙县人民政府提供的第一、二、三、四、五、六、七组证据的真实性无异议，本院予以确认。原告苏国显对被告安龙县人民政府提交的第二组、第三组、第五组、第六组证据的合法性不予认可，认为第二组证据已被人民法院判决村委会解除承包合同的通知无效，应继续履行承包合同；第三组证据村委会并未对承包土地进行测量，证据不具有合法性。本院对以上四组证据的关联性予以认可，合法性在本院认为处进行论述；原告苏国显对被告安龙县人民政府提交的第四组、第七组证据的证明目的不予认可，此组证据涉及本案讼争行为，认定情况如前所述。 经审理查明：原告苏国显系安龙县新桥镇××××组村民。2018年,安龙县人民政府为苏国显户颁发了黔（2018）安龙县农村土地承包经营权第***432号农村土地承包经营权证,该证载明原告苏国显以家庭承包方式承包了位于安龙县土地，合同代码为******110203000028ＪＪ，承包期限为1994年1月1日至2043年12月31日止，承包地确权总面积为4.19亩,承包地块总数为3块地。其中“杜家地”地块，面积为2.92亩，四至为东至车礼正，西至空地，南至车礼进，北至空地;“大海子”地块，面积为0.86亩,四至为东至吴洪韬，西至空地，南至树林，北至苏秀啟。“东妹场海子”地块，面积为0.41亩,四至为空地，西至苏应祥，南至张应荣，北至车启国。 另查明,被告提交的苏国显于1998年9月20日作为新桥镇阿科村四组村民登记的《安龙县延长农村土地承包期调查情况登记表一》，记载原告苏国显以家庭承包方式承包了位于安龙县土地，承包期限为1994年1月1日至2043年12月31日止，承包地总面积为1.66亩,承包地块总数为6块地。其中“对门边”类别为水田，面积为0.5亩,四至为东至秀才田，西至苏焕友田，南至苏焕友田，北抵秀才地坎。“东妹场”类别为秧田，面积为0.27亩,四至为东至洪高田，西至车家田，南抵车万华田，北至应祥地。“大海子”类别为水田，面积为0.35亩,四至为东至路，西至秀啟田，南至毕堂田，北至焕兴地。“杜家地”类别为旱地，面积为0.1亩,四至为东至荒山，南至荒山，西至荒山，北荒山。“麻地”类别为旱地，面积为0.34亩,四至为东至苏焕友地，西至林子，南至焕友地，北至毕辉地。“草果冲”类别为旱地，面积为0.1亩,四至为东至石岩，西至林子，南至成相地，北至林子。 因阿科村收到群众匿名举报，认为原告第二轮与第三轮土地承包面积差距巨大，涉嫌侵占集体土地情况。阿克村民委员会于2019年5月14日向原告发出《关于解除上寨村民苏国显户部分查不到承包合同的通知》；7月10日，向义龙新区农林水务和移民局发出《关于请求撤销谢永明等5户第三轮土地承包经营权证的申请》；7月16日，义龙新区农林水务和移民局在义龙新区官网发布《关于注销农村土地承包经营权证的公告》；9月20日，黔西南州义龙新区管理委员会作出义管函[2019]66号《关于注销谢永明等五户土地承包经营权证的函》；10月11日，向原告发出《告知书》，原告在该书上拒绝签字。11月15日，被告安龙县人民政府作出安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***534、***485、***483、***432、***434号的通知》，决定收回原告编号为黔（2018）第***432号的农村土地承包经营权证。 原告不服,认为该行为侵害了原告的合法权益，遂起诉要求撤销被告安龙县人民政府作出的安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***432号的通知》。 归纳当事人争议的焦点是：被告作出的安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***432号的通知》是否合法。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第三条规定,承包耕地、园地等农村土地从事种植业生产活动,承包方依法取得农村土地承包经营权后,应颁发农村土地承包经营权证予以确认。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定,承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权,县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证,确认土地承包经营权。因此,颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为,而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为,颁发承包经营权证的主要依据是生效的农村土地承包经营合同书。 本案中,安龙县人民政府为苏国显颁发农村土地承包经营权证所依据的土地承包合同，经法院作出生效判决认为，安龙县新桥镇镇阿科村民委员会作出的《关于解除上寨组村民苏国显部分承包地承包合同的通知》无效，该村委会继续履行与苏国显之间关于阿科村××组杜家地的土地承包合同。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条规定“发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证:（一）承包期内，承包方全家迁人设区的市，转为非农业户口的；（二）承包期限内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的；（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的；（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”之规定,被告安龙县人民政府所举证据并不能证明原告持有的农村土地承包经营权证属于以上情形，故其作出安府函［2019］158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***432号的通知》没有事实作为基础，显然不当，应当撤销。 另外，根据《土地承包经营权证管理办法》第二十条和第二十一条的规定，收回土地承包经营权证是注销土地承包经营权证的前置程序。由于被告作出的《收回通知》没有适用法律、法规和规范性依据，该行政行为因不具有合法性而应予撤销。 综上，被告安龙县人民政府作出收回原告苏国显编号为黔（2018）第***432号农村土地承包经营权证的行政行为违反法律规定，原告苏国显诉之有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二、三、四、二十、二十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款第（一）（二）项的规定，判决如下： 撤销被告安龙县人民政府作出的安府函[2019]158号《县人民政府关于收回农村土地承包经营权证编号为黔（2018）第***534、***485、***483、***432、***434号的通知》，涉及原告苏国显编号为黔（2018）第***432号的农村土地承包经营权证部分。 案件受理费50元，由被告安龙县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。 审 判 长 王幼封 审 判 员 张国斌 审 判 员 陈蕊丽 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 谭晓红 书 记 员 苏子西