河南省郑州市管城回族区人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0104行初68号原告：王化光，男，1969年12月2日出生，汉族，住河南省开封市龙亭区。被告：郑州市管城回族区市场监督管理局，住所地：郑州市管城区陇海东路**。法定代表人：苏保军，局长。出庭行政负责人：唐皓，副局长。委托诉讼代理人：禹春生，男，该局员工。委托代理人：马宗瑞，北京大成（郑州）律师事务所律师。被告：郑州市管城回族区人民政府，，住所地：郑州市商城路**法定代表人：张艳敏，区长。委托诉讼代理人：周楚龙，管城回族区司法局工作人员。委托诉讼代理人：范世伟，河南正臻律师事务所律师。原告王化光诉被告郑州市管城回族区市场监督管理局、郑州市管城回族区人民政府食品药品安全行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告王化光诉称，原告于2020年4月4日因生活需要在郑州润瑞商业有限公司消费，购得涉案商品“康富来”牌西洋参片（净含量100克/瓶×2）两盒，生产厂家为广东康富来药业有限公司以及其他与本案无关商品，共计消费1140元。后登录国家市场监督管理局网站查询发现涉案商品标注的生产许可证号（粤201602**）为药品生产许可证，其许可内容为“中药饮片”，执行标准为《中华人民共和国药典》。该商品性质应为药品。原告就此事于2020年4月19日投诉到被告郑州市管城回族区市场监督管理局，投诉内容为1.经营者经营中药饮片是否取得了《药品经营许可证》；2.经营者是否履行了《中华人民共和国食品安全法》第五十三条应当履行的法定义务，并提供相关证据。被告郑州市管城回族区市场监督管理局受理并于2020年5月6日给予投诉违法事实不成立、不予立案的书面投诉回复，其调查情况为：经营者处货架上发现原告所述商品：能够出示生产企业的《营业执照》、《药品生产许可证》、票据。处理结果为：投诉产品康富来西洋参片销售企业能够出示《药品生产许可证》、药品GNP证书均在有效期内、购进票据；经营者所售西洋参片是按照中药饮片的要求生产加工并投放市场销售。上述投诉新资源食品没有在药用渠道销售，没有标称药品属性，没有功能主治，没有用法用量及药品治疗宣称，符合《食品药品监督总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》-食药监办稽函【2017】47号规定经营者无需取得《药品经营许可证》从事康富来西洋参片经营，符合规定。其次，在国家卫生健康委员会公布的“可用于普通食品的新资源食品及药食两用原料名单”中“卫生部批准作为新资源使用的物质”共分九类，第一项中草药和其他植物名单中就列出人参、党参、西洋参。在用于食品中的西洋参已经列为普通食品，不因是中药材还是中药饮片均可作为普通食品销售。销售国家批准的新资源食品不需取得《药品经营许可证》，依法取得《食品经营许可证》就可以。原告对不予立案结果不服于2020年5月15日提起行政复议，被告郑州市管城回族区人民政府受理，因该案情况复杂，延期三十日作出决定。2020年8月11日做出驳回申请人的复议请求的结果。经营者所销售康富来西洋参片所注生产许可证号（粤201602**）为药品生产许可证，其许可内容为“中药饮片”，执行标准为《中华人民共和国药典》。该性质为药品，属性为中药饮片。《中华人民共和国药品管理法》第二条、第二十四条规定了药品的概念及中药饮片应受《中华人民共和国药品管理法》的管辖，第五十一条规定了从事药品活动应当取得《药品经营许可证》。《药品经营许可证管理办法》第七条规定了药品经营范围包含中药饮片。《中华人民共和国药典》规定饮片是指药材经过炮制后可直接用于中医临床或制剂生产使用的处方药品，还规定药材和饮片是两个独立品种，标准目录“西洋参”下分别说明了药材和饮片存在不同性状，并且在“饮片”中规定了炮制、功能与主治、用法与用量、注意、储藏等内容。商品标签没有标注功能与主治、用法与用量，符合《中华人民共和国药品管理法实施条例》四十五条规定。处方药应按医生的医嘱服用。被告郑州市管城回族区市场监督管理局把中药饮片、中药材、新资源食品混为一谈，扭曲事实，没有法律依据。以经营者能够出示生产厂家关于药品的有关资质和票据来掩盖其违法经营行为没有依据，是失职行为。被告郑州市管城回族区市场监督管理局对原告第二个投诉没有答复。《中华人民共和国食品安全法》第五十三条规定食品经营者应当查验供货者的许可证；第六十七条规定了预包装食品应当标注产品标准代号。如果经营者依法查验生产厂家的许可证就会发现许可证是药品许可证，做为食品经营者经营标注药品生产许可证号的商品，明显是一个明知违法的行为，被告郑州市管城回族区市场监督管理局纵容其违法行为，危害消费者生命健康。郑州市管城回族区人民政府仍然把食品、中药材、中药饮片混为一谈驳回原告的复议请求，其结果有失公正，违背了《中华人民共和国行政复议法》第四条。原告故诉至法院，请求：1.撤销被告郑州市管城回族区市场监督管理局于2020年5月6日对原告的投诉回复；2.撤销被告郑州市管城回族区人民政府的管政复决字（2020）第059号行政复议决定书；3.责令被告依法对原告的投诉立案调查并立即停止经营者销售涉案商品的违法行为；4.诉讼费由被告负担。被告郑州市管城回族区市场监督管理局辩称，一、原告与本案不存在利害关系，不具有诉讼主体资格，应依法驳回起诉。依据《中华人民共和国食品安全法》第一条，市场监督管理机关对食品销售企业的行政处罚旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。个别消费者基于市场监督管理机关的行政处罚所可能享受的利益仅为“反射利益”，不属于行政法所保护的合法权益范畴，不得以此主张利害关系。本案被告调查的行政相对人是郑州润瑞商业有限公司，与原告不存在利害关系。原告的诉讼请求实质是对被告的调查处理结果不服，原告并非被告不予立案的行为相对人，被诉行政行为并不会对原告个人的合法权益造成实质性影响，原告与该行政行为不具有行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。如果原告是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。二、请求撤销的行政行为必须是对权利义务产生实质影响的行为。对原告的投诉，被告已经按照规定回复了原告。该回复是行政行为的程序内容，这就要求原告请求撤销的行政行为必须是对权利义务产生实质影响的行为，本案的回复行为并不具有任何创设权利、变更、解除或者具有约束力地确认某种权利义务的内容，原告要求撤销被告的回复行为的请求属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”即“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的情形，因此不能成为撤销之诉的对象。三、被告接到投诉后，依法履行了监管职能，作出的行政行为事实清楚，程序合法，证据确凿，法律依据充分，处理适当。被告接到投诉后，依法进行了调查处理。经查，郑州润瑞商业有限公司（大润发超市）摆放有被投诉商品“康富来”西洋参片一盒，该商品在商超销售，没有标称药品属性、功能主治、用法用量及药品治疗宣称，不违反《食品药品监督总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》（食药监办稽函（2017）47号）第三条“未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同食用传统，不宜强调其药品属性，经营者无需取得《药品经营许可证》，但经营此类中药材不得宣称功能主治，用法用量等相关内容”的规定。国家卫生健康委员会公布的“可用于普通食品的新资源食品及药食两用原料名单”中“卫生部批准作为食品新资源使用的物质”与《将党参、西洋参等9种物质列入按照传统既是食品又是中药材物质目录的报告》都包含西洋参，西洋参已列为普通食品，不论是中药材还是中药饮片均可按照（食药监办稽函（2017）47号）第三条销售。原告投诉的违法事实不成立，依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条第一款规定，被告作出不予立案处理决定并于2020年5月6日将调查落实等情况书面形式回复了原告。综上，被告作出的行政行为事实清楚，程序合法，法律依据充分。被告郑州市管城回族区人民政府辩称，一、郑州市管城回族区市场监督管理局认定事实清楚，程序合法，依法作出不予立案决定正确。根据《食品药品监管总局办公厅关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》（食药监办稽函〔2017〕47号）第三条“未进入药用渠道的中药材，鉴于各地有不同食用传统，不宜强调其药品属性，经营者无需取得《药品经营许可证》。但经营此类中药材不得宣称功能主治、用法用量等相关内容”之规定，以及国务院法制办公室《对北京市人民政府法制办公室〈关于在非药品柜台销售滋补保健类中药材有关法律适用问题的请示〉的答复》（国法函[2005]59号）、《关于非药品柜台销售以滋补保健类中药材为内容物的包装礼盒商品有关法律适用问题的批复》（国食药监市[2006]78号）等有关文件的要求，在商场、超市等非药品经营单位销售滋补保健类中药材的，不需要领取《药品经营许可证》。涉案商品没有在药用渠道销售，没有标称药品属性，没有功能主治，没有用法用量及药品治疗宣称，郑州润瑞商业有限公司销售涉案商品无需取得《药品经营许可证》，其行为不存在违法。西洋参具有药用和食用两种特性，西洋参在药店、医院等场所售卖时，以其药性为主，需取得《药品经营许可证》；在超市等以售卖大众日常生活用品的商场售卖时，是以食品特性为主，因此不需要取得《药品经营许可证》，郑州润瑞商业有限公司作为经营者，持有有效的《食品经营许可证》从事食品经营活动，不存在违法事实行为。根据《中华人民共和国食品安全法》第五十三条第三款“实行统一配送经营方式的食品经营企业，可以由企业总部统一查验供货者的许可证和食品合格证明文件，进行食品进货查验记录”之规定，本案中郑州润瑞商业有限公司属于实行统一配送经营方式的食品经营企业，依法由企业总部统一履行查验供货者的许可证和食品合格的证明文件、进行食品进货查验记录等义务，且郑州润瑞商业有限公司能够出示供货者《药品生产许可证》、药品GNP证书、食品检验报告、证明文件及进货查验记录等，其行为符合法律规定。管城区市场监管局在接到举报后，分别于2020年4月7日、2020年4月21日两次组织执法人员对郑州润瑞商业有限公司进行现场调查，在现场对在售的涉案食品进行拍照取证并制作调查笔录，程序合法。管城区市场监管局认定事实清楚，程序合法，依法作出不予立案决定正确。二、答辩人依法作出维持不予立案行政复议决定书正确。本案中郑州润瑞商业有限公司不存在违法事实行为，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”之规定作出管政复决字[2020]第059号行政复议决定书维持管城区市场监管局不予立案的决定符合法律规定，完全正确。综上，应当依法驳回原告的诉讼请求。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项亦规定，提起诉讼的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。根据《中华人民共和国食品安全法》第一条的规定，该法之宗旨在于保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，食品安全监管机关系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全而履行监管职责。该法第十二条明确规定，任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为。上述规定对举报的主体不作资格限制，即体现了食品安全监管实质上是保障不特定公众利益的秩序性监管。食品安全监管机关对是否违反《中华人民共和国食品安全法》的行为进行调查和处理，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的合法权益受到侵害的，可以依据消费者保护的相关法律规范寻求救济。本案中，郑州市管城回族区市场监督管理局基于原告的举报对郑州润瑞商业有限公司进行了调查并作出不予立案的处理意见，其履职的目的是为了保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并非为保护某个特定消费者的权益。郑州市管城回族区人民政府复议决定维持郑州市管城回族区市场监督管理局不予立案决定。被告郑州市管城回族区市场监督管理局的《回复》和郑州市管城回族区人民政府管政复决字[2020]059号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。原告并非本案行政行为相对人，与所诉行政行为无直接的、必然的联系，与被诉行政行为不具有行政法上的利害关系，故其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下：驳回原告王化光的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状并提交副本十份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  赵翌闻人民陪审员  郝秀勤人民陪审员  王丽霞二〇二〇年九月二十二日书 记 员  赵浩源附本裁定适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第一百三十六条。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。