福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽05行终279号 上诉人（原审原告）赖燕玉，女，1975年7月8日出生，汉族，住福建省南安市。 委托代理人洪丽萍，福建顺济律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)南安市自然资源局，住所地福建省南安市溪美街道柳城路**，统一社会信用代码：11350583MB19575415。 法定代表人李文敏，局长。 行政机关出庭应诉负责人洪清泉，主任科员，系该局分管领导。 委托代理人陈鸿纬，北京市京师(泉州)律师事务所律师。 委托代理人郭芳兰，北京市京师(泉州)律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)南安市人民政府，，住所地福建省南安市柳新路** 法定代表人张桂森，市长。 委托代理人邱晓燕，女，南安市人民政府工作人员。 委托代理人黄志明，北京市京师(泉州)律师事务所律师。 上诉人赖燕玉诉被上诉人南安市自然资源局、南安市人民政府土地行政处罚一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院(2020)闽0502行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，南安市自然资源局于2019年1月11日接到群众举报称赖燕玉存在非法占用土地建房的行为。2019年1月15日，南安市自然资源局对赖燕玉制作询问笔录。2019年3月11日，南安市自然资源局对赖燕玉非法占用土地进行立案调查。2019年4月17日，南安市自然资源局作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并送达给赖燕玉。2019年5月13日，南安市自然资源局组织听证。2019年7月15日，南安市自然资源局作出南资源行处（2019）104号《行政处罚决定书》认定:赖燕玉自2017年5月份起，未经有权机关批准，擅自占用土地违法建住宅，现已建成四层砖混结构厝一幢，非法占用总面积为245.4平方米（合0.37亩），实际建筑占地面积245.4平方米（合0.37亩）。非法占地宗地地类为基本农田（旱地）223平方米（合0.33亩）、其他土地（村庄）22.4平方米（合0.03亩）。符合南安市土地利用总体规划面积22.4平方米（合0.03亩），不符合南安市土地利用总体规划面积223平方米（合0.33亩）。具体四至为：东至王振柱厝，西至园地，南至荒地，北至空地。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十二条等规定，已构成未经批准，非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条及《南安市国土资源行政处罚自由裁量标准》的有关规定，处罚如下：1、责令赖燕玉退还非法占用址在用于违法建住宅的土地，面积245.4平方米（合0.37亩），具体四至为：东至王振柱厝，西至园地，南至荒地，北至空地。2、责令赖燕玉限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积245.4平方米（合0.37亩）。赖燕玉对该行政处罚决定不服，向南安市人民政府申请行政复议。南安市人民政府于2019年12月19日作出南政行复（2019）22号《行政复议决定书》，以南安市自然资源局违反《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，超过规定时间对赖燕玉非法占用土地建房予以立案为由，确认南安市自然资源局作出的南资源行处（2019）104号《行政处罚决定书》违法。赖燕玉对南安市自然资源局、南安市人民政府的行为不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决：1.撤销南安市自然资源局作出的南资源行处（2019）104号《行政处罚决定书》；2.撤销南安市人民政府作出的南政行复（2019）22号《行政复议决定书》；3.由南安市自然资源局、南安市人民政府承担本案的诉讼费用。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，赖燕玉未经有权机关批准，占用土地245.4平方米建设房屋，其行为已构成非法占用土地。南安市自然资源局在履行了立案、调查、告知等法定程序后，依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十七条之规定，对赖燕玉处以责令退还非法占用土地，并限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，处罚事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，处罚适当。南安市自然资源局于2019年1月11日接到赖燕玉非法占用土地建房的违法线索，并于2019年1月15日对赖燕玉制作询问笔录，2019年3月11日南安市自然资源局才立案调查，远远超过《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的十个工作日，属于程序违法。因南安市自然资源局的该违法行为对赖燕玉的权利义务未造成实际影响，南安市人民政府作出确认南安市自然资源局行政处罚决定违法的复议决定，程序合法、结果正确。赖燕玉的诉讼请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告赖燕玉的诉讼请求。案件受理费50元，由赖燕玉负担。 宣判后，赖燕玉不服，上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审；2.本案诉讼费用由南安市自然资源局、南安市人民政府承担。事实与理由：一审判决认定事实不清且适用法律错误，依法应予以改判。首先，赖燕玉并非随意占用土地建房，其建房行为有经村、镇的同意，未办理审批手续是整个村的现状，并非赖燕玉的过错。赖燕玉在建房屋用地的性质经仑苍镇人民政府确认系“茂盛路建设拆迁后的安置地(赖燕玉采取零星安置、自主择地的方式安置)，建房用地确系由赖燕玉在自家土地的基础自行整合而来”。赖燕玉是在配合南安市人民政府的拆迁工作后，为解决赖燕玉一家的居住问题，镇领导及村委会与赖燕玉协调一致后，赖燕玉才可以在本村另择地建房，这一事实赖燕玉在一审过程中提交的仑苍镇人民政府作出的仑信访复[2018]27号《信访事项处理答复意见书》中已经得到确认。关于建房审批手续问题，赖燕玉一家所在的黄甲村，整村人建房均未办理审批手续，因此在赖燕玉向镇、村要求配合办理手续时，均是得到口头承诺，同意给予办理，但需要时间，要求赖燕玉先行建房，再办手续。因此，赖燕玉本就符合申请宅基地的条件，占地建房行为已经镇、村认可，无法办理建房审批手续，并非因赖燕玉自身原因，赖燕玉对此并无过错，不应在此种情况下追究赖燕玉未办理审批手续的责任，相反南安市自然资源局、南安市人民政府应配合赖燕玉办理相关审批手续。其次，在南安市自然资源局作出行政处罚决定后，镇、村又以南安市高速及城镇重要通道沿线环境综合整治实施方案为由，要求赖燕玉对裸房进行装修，目前案涉房屋外装修已经完成，内装修也基本完工，若仍然要求赖燕玉拆除案涉房屋，将给赖燕玉一家造成巨大的损失，而这产生的损失应由谁承担?因赖燕玉一家无其他地方可以居住，赖燕玉一家从案涉房屋仍是毛坯状态时即开始居住，到现在案涉房屋已基本装修完毕，是赖燕玉一家倾尽所有完成的。行政处罚在考虑合法性要件时，也应当考虑现实的合理性。赖燕玉在这个过程中并无过错，若仍然要求拆除，赖燕玉一家将如何安置，所产生的损失由谁承担?综上所述，一审认定事实不清，适用法律错误，导致判决错误，依法应予以改判或发回重审，请求二审法院纠正一审错误判决。 被上诉人南安市自然资源局提交书面答辩状称，一、南安市自然资源局作出南资源行处［2019］104号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确。本案因群众举报，南安市自然资源局经派人进行调查询问、实地勘查、现状测绘等现场取证，证实赖燕玉自2017年5月份起，占用土地建住宅，现已建成四层砖混结构厝一幢。经实际测量，非法占地总面积为245.4平方米（合0.37亩），实际建筑占地面积245.4平方米（合0.37亩）。非法占地宗地地类为基本农田（旱地）223平方米（合0.33亩）、其他土地（村庄）22.4平方米（合0.03亩）。符合南安市土地利用总体规划面积22.4平方米（合0.03亩），不符合南安市土地利用总体规划面积223平方米（合0.33亩）。具体四至为：东至王振柱厝，西至园地，南至荒地，北至空地。前述事实有《询问笔录》、《现场照片》、《测量技术报告书》等相关证据可以证实。赖燕玉未经有权机关批准，擅自占用土地建住宅，已构成未经批准非法占地的事实。南安市自然资源局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条等有关规定，于2019年7月15日依法作出南资源行处［2019］104号《行政处罚决定书》，赖燕玉应当退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上建设的房屋。二、南安市自然资源局作出涉案处罚决定程序合法。南安市自然资源局针对群众举报依法进行实地勘查、现状测绘等现场取证，并于2019年3月11日立案。经南安市自然资源局全面、客观、公正的调查及搜集证据，赖燕玉的违法行为事实清楚、证据确凿，依法应予行政处罚。2019年4月17日，南安市自然资源局作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》并依法送达，告知赖燕玉拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，并告知赖燕玉有陈述、申辩和要求举行听证的权利。赖燕玉在法定期限内提出听证，南安市自然资源局于2019年5月13日组织听证。2019年7月15日，南安市自然资源局依法作出南资源行处［2019］104号《行政处罚决定书》并依法送达。南安市自然资源局作出涉案处罚决定履行了立案、调查核实、处罚前告知、决定及送达等程序，程序合法。综上，南安市自然资源局所作出的涉案《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。一审判决正确，依法应予维持。请求依法驳回赖燕玉的上诉请求。 被上诉人南安市人民政府提交书面答辩状称，赖燕玉的上诉请求缺乏事实和法律依据，南安市人民政府作出南政行复〔2019〕22号《行政复议决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回赖燕玉的上诉请求。一、南安市人民政府作出南政行复〔2019〕22号《行政复议决定书》程序合法。南安市人民政府于2019年9月16日收到赖燕玉的行政复议申请材料，经审查，南安市人民政府于2019年9月19日作出南政行复补〔2019〕10号《补正行政复议申请通知书》要求赖燕玉补正申请材料，并依法送达。2019年9月23日，南安市人民政府收到赖燕玉的补正材料，经审查后，南安市人民政府依法受理，并于2019年9月24日作出南政行复受〔2019〕29号《行政复议申请受理通知书》、南政行复答〔2019〕29号《行政复议答复通知书》并依法送达；南安市自然资源局在规定期限内向南安市人民政府提交了《行政答复书》及证据材料；南安市人民政府对南安市自然资源局作出的《行政答复书》及证据材料进行审查后，由于案情复杂，南安市人民政府无法在规定期限内作出行政复议决定，南安市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定于2019年11月19日作出南政行复延〔2019〕6号《延期审理通知书》，并依法送达。2019年12月19日，南安市人民政府作出南政行复〔2019〕22号《行政复议决定书》并依法送达。南安市人民政府依法履行了补正通知、受理申请、通知南安市自然资源局答复、调查核实、做出决定及送达等程序，程序合法。二、南安市人民政府作出南政行复〔2019〕22号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确。(一)根据《国土资源行政处罚办法》第五条：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”和《中华人民共和国土地管理法》第七十一条：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚”的规定，南安市自然资源局作为南安市的国土资源主管部门，对辖区内自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为有实施行政处罚的法定职权。(二)根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，本案中，赖燕玉未经批准擅自占用土地建设住宅，南安市自然资源局对赖燕玉实施的违法行为作出责令退还非法占用址在仑苍镇四黄村用于违法建住宅的土地，非法占用总面积为245.4平方米(合037.亩)，并限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物一幢，建筑占地面积245.4平方米(合037.亩)的处罚决定实体上并无不当。(三)根据《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，南安市自然资源局于2019年1月11日接到赖燕玉非法占用土地建房的违法线索，并于2019年1月15日对赖燕玉制作询问笔录，2019年3月11日南安市自然资源局才立案调查，远远超过《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的十个工作日，属于程序违法。虽然南安市自然资源局超过规定时间对赖燕玉非法占用土地建房予以立案，但对赖燕玉的权利义务并未造成实际影响。故南安市人民政府予以确认程序违法，但依法不予撤销。因此，南安市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定作出确认南安市自然资源局作出的南资源行处[2019]104号《行政处罚决定书》的行为违法并无不当。综上所述，南安市人民政府于2019年12月19日作出南政行复〔2019〕22号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决正确，依法应予维持。请求依法驳回赖燕玉上诉请求。 经审理查明，双方当事人对一审查明事实无异议，对一审查明认定的事实本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，赖燕玉未经批准擅自占用土地建设住宅，南安市自然资源局经调查、搜集证据后，查明赖燕玉的违法行为事实清楚，证据充分，并依法履行了处罚前告知、组织听证、送达等程序，所作出的《行政处罚决定书》实体上并无不当，但南安市自然资源局超过《国土资源行政处罚办法》第十二条规定的十个工作日的期限对赖燕玉非法占用土地建房予以立案，属于程序违法。南安市人民政府在受理赖燕玉的行政复议申请后，作出的南政行复〔2019〕22号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确。赖燕玉上诉称，其建设涉案房屋经过所在村委会和镇政府同意，其在一审中提供的南安市仑苍镇人民政府作出的《信访事项处理答复意见书》无法支持其该主张，且其占用的土地大部分属基本农田，应根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定办理农用地转用批准手续，赖燕玉未经批准擅自占用基本农田建设住宅的行为已构成违法。故对赖燕玉的上诉请求和理由不予采纳。 综上所述，上诉人赖燕玉的上诉请求不能成立，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，所作判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赖燕玉负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年九月七日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。