盘锦市兴隆台区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1103行初12号原告盘锦龙石影视城有限公司，住所地盘锦市兴隆台区兴隆大街东杨家村。法定代表人卢晓辉，该公司董事长。委托诉讼代理人卢明霞，该公司员工。委托诉讼代理人韩树伟，辽宁泰来律师事务所律师。被告盘锦市自然资源局，住所地盘锦市辽东湾新区行政中心**3段。法定代表人袁宏志，该局局长。委托诉讼代理人陈超，该局工作人员。委托诉讼代理人谢应桥，辽宁锦城律师事务所律师。原告盘锦龙石影视城有限公司诉被告盘锦市自然资源局行政处罚一案，于2020年4月10日向本院提起行政诉讼，本院立案登记后，依法组成合议庭，由审判员王冰担任审判长并主审此案，人民陪审员佟长利、张良臣参加评议，于2020年6月5日公开开庭审理了此案。原告委托诉讼代理人卢明霞、韩树伟，被告委托诉讼代理人陈超、谢应桥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、请求判令撤销被告作出的盘自然资兴罚字（2019）第004号《行政处罚决定书》；2、请求判令被告承担涉诉费用。事实和理由：2019年11月，被告所属的兴隆台分局工作人员通知原告取材料，原告工作人员到该局后，该局同时给原告送达标注日期为2019年9月30日的《行政处罚（听证）告知书》和标注日期为2019年10月15日的《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》以原告擅自占用兴隆台区渤海街道土地建设龙石影视城，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条为由，责令原告将11185平方米土地返还兴隆台区渤海街道，并对原告处以335,550.00元罚款。鉴于被告对原告作出的行政处罚决定认定事实和适用法律错误，程序违法。原告认为：一、《行政处罚决定书》认定事实错误。龙石影视城是经立项、规划行政管理部门批准建设的，且被告在2003年4月30日曾承诺建设区域完成动迁后给原告办理土地使用证，故《行政处罚决定书》认定擅自占用土地错误；目前没有证据证明兴隆台区渤海街道办事处对案涉土地拥有合法的使用权，故《行政处罚决定书》认定原告占用兴隆台区渤海街道办事处的土地没有任何依据。二、《行政处罚决定书》适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第七十六条是对当事人挖损、塌陷、压占等违法行为造成土地破坏进行认定和处罚的规定，而原告没有事实挖损、塌陷、压占等破坏土地的违法行为，所以，被告作出的《行政处罚决定书》适用法律错误。三、被告对原告作出的行政处罚行为程序违法。按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对违法行为人进行行政处罚，应当履行行政处罚事先告知及告知违法行为人听证的权利，而兴隆台分局同时给原告送达《行政处罚决定书》和《行政处罚（听证）告知书》程序违法。综上，请求法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，判决撤销被告作出的行政处罚决定。被告辩称：一、被告具有土地执法、处罚资格。2018年3月国务院将土地等自然资源的管理职权划归自然资源部并根据《土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，我局具有行政执法的主体资格。二、原告违法的事实存在。依据《土地管理法》第六条规定，被告依法受理举报，进行了查阅资料、依法询问当事人、实地勘测，确认了原告的建设面积，已经超过了其用地规划，经实地勘测超过用地规划面积11000平方米，所以原告违法事实存在。该地是否为渤海街道所有，不影响原告违法事实。三、被告的处罚程序合法。被告在作出行政处罚前对案件当事人、违法现场进行了检查，做出了《责令停止违法行为通知书》。被告依据《行政处罚法》第42条的规定告知了听证权利。2019年10月15日，被告在完成所有处罚程序及违法事实调查后，作出了行政处罚决定，符合法律规定。四、被告的处罚结论符合法律规定。处罚决定作出的时间为2019年10月15日，依据的是当时生效的《土地管理法》第七十六条、《土地管理法实施条例》第四十二条，原告引用修改后《土地管理法》的规定，适用法律错误。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。原告为证明自己的主张向本院提交如下证据：1、盘锦市发展计划委员会文件关于新建盘锦市文艺创作活动中心项目的批复，该批复说明由市文联自筹资金，利用建设电视剧《乱世奇才》的实景，电视剧完成拍摄之后项目改成盘锦市文学艺术界联合会，建设面积13138平方米；2、两份建设用地规划许可证，2002年规划面积为28351.3平方米，2011年规划面积为11185.477平方米，即案涉地块；3、2002年辽宁省人民政府《关于盘锦市实施城市规划用地的批复》，证明案涉土地经市政府报省政府后，省政府予以批复；4、关于盘锦市文艺创作活动中心用地有关问题规划意见函及复函，证明原市规划面积为28351.3平方米，因政府规划占地变更后，原告使用的面积为11185.477平方米；5、盘锦市政府办公室通知，要求对电视剧《乱世奇才》外景工程建设予以必要支出和帮助，盘锦市土地局也在被通知之列，盘锦市土地局对案涉土地使用状况知晓并认同；6、征用土地补偿协议书一份，该协议书是原告与兴隆农场签订的补偿协议，协议内容包括案涉土地，原告已经给兴隆农场相应的土地补偿款；7、原告向被告提出的申请书，请求办理土地使用证及原告向银行贷款并由盘锦市信用担保中心提供担保，由盘锦市国土资源局出具抵押登记的承诺等相关手续，证明原告在工程承建及经营过程中自筹资金向银行贷款，用案涉土地进行抵押，盘锦市国土资源局为盘锦市中小企业信用担保中心出具承诺书，承诺动迁完成核发土地使用证后再为中小企业信用担保中心办理他项权证；8、通话录音一份，内容为原告代理人卢明霞与被告执法人员陈超的电话录音，证明原告是在2019年10月15日同时收到的听证告知书与处罚决定书，被告没有履行告知义务，属于程序违法。被告质证认为证据1只能证明市文联申请了影视项目，不代表最终的土地面积；证据2按照法律规定许可证的有效期为1年；证据3的批件说明土地由农用地转化为建设用地，与原告是否可以利用该地进行建设无关；证据4的文件是报送给规划办的，与本案审理内容无关；证据5是规划办依据城市规划作出的，但利用土地应当经我局办理用地规划；证据6，即使盘锦市文联将土地补偿款给付兴隆农场，也不意味着盘锦市文联享有该土地的合法建设使用权利；证据7我局出具的承诺函不能证明原告具有合法土地使用权利；证据8由于因我局有原告签收的送达回证，应当以书面证据为准。被告向本院提供以下证据：1、违法线索登记表；2、违法线索核查报告；3、责令停止违法行为通知书及送达证；4、立案呈批表；5、接受调查通知书及送达证；6、询问笔录；7、现场勘测笔录；8、盘锦龙石影视城有限公司非法占地现场示意图；9、盘锦龙石影视城有限公司营业执照副本复印件；10、盘锦龙石影视城有限公司授权委托书；11、卢晓辉、李长江身份证复印件；12、关于盘锦龙石影视城有限公司项目用地审批情况的说明；13、盘锦龙石影视城有限公司地类情况；14、盘锦龙石影视城有限公司规划情况、宗地图、现场照片、用地规划图及四至；15、调查报告；16、关于盘锦龙石影视城有限公司违法占地案拟作出行政处罚决定的法制审核意见；17、违法案件审理记录；18、违法案件处理决定呈批表；19、行政处罚（听证）告知书及送达证；20、行政处罚决定书及送达证；21、被告的行政处罚决定书发文底稿，证明被告依照法律规定的内部程序依法履行职责。原告质证认为证据1只是体现了信访举报，但没有具体信访举报内容，故无法确认违法线索是否真实存在；证据2中体现的核查时间为2019年8月10日至12日，但包括被告后续提供的证据均没有体现出被告进行了核查工作，因此该报告也只是被告为了完成卷宗而自行定制；证据3的责令停止违法行为通知书及送达证，原告并没有收到，且至今被告也没有具体阐明原告的违法行为发生的时间。被告在2019年8月10日下发了责令停止违法行为通知书时，原告并没有违法行为；证据4被告没有任何核查而立案，认定原告违法占地没有事实依据；证据5我方没有收到调查通知书；证据6李长江的询问笔录原告不认可，因李长江与2019底辞职，笔录中提到“建设用地未经审批”与事实不符，结合证据10，该委托书在2019年8月27日办理，在此日期前原告没有对李长江进行授权；证据12原告无异议，但是在原告还完银行贷款后原告积极向被告申请要求补办土地相关证照，但由于土地价款存在争议，至今未能办理；证据13、14不能证明原告擅自占用土地的事实，被告主张是原告未经批准多占用了土地，结合被告提供的证据体现不出该数字的来源，原告占用的11185平方米土地有规划等相关手续；证据15、17、18均违反行政处罚程序规定，从内容中体现没有给原告相关的陈述申辩权利，违背行政处罚内容议定程序。本院认证：原告提供的书证材料被告无异议，本院予以采信。原告提供的其工作人员与被告执法人员陈超的通话录音，被告未对真实性提出异议，本院予以确认。被告提供的书证材料可以证明被告处罚过程，本院予以确认，但原告提供的通话录音能够证明被告《行政处罚（听证）告知书》、《行政处罚决定书》系同一日送达，故对被告提供的《行政处罚（听证）告知书》送达回证的证明效力不予确认。根据上述有效证据本院查明事实如下：2002年，盘锦市发展计划委员向盘锦市文学艺术界联合会作出盘计发［2002］79号《关于新建盘锦市文艺创作活动中心项目的批复》，内容为“利用建设电视剧《乱世奇才》的实景，电视剧拍摄完成之后改作盘锦市文艺创作活动中心，该项目建筑面积为13138平方米”。2002年5月17日经辽宁省人民政府辽政地字［2002］142号批件《关于盘锦市实施城市规划用地的批复》同意对兴隆台区兴隆农场杨家分场国有水田、沟渠、坑塘等农用地转为建设用地。2002年5月27日，盘锦市文学艺术界联合会就用地位置为兴隆台区兴隆台街北，用地面积28351.3平方米地块办理了建设用地规划许可证。同年6月7日，盘锦市文学艺术界联合会与兴隆台区兴隆农场签订了《征用土地补偿协议》，向兴隆农场交付占地补偿款共计176万元。2007年11月6日，盘锦市城市规划管理办公室向盘锦市文学艺术界联合会出具《关于盘锦市文艺创作活动中心用地有关问题规划意见的函》，将盘锦市文学艺术界联合会已经办理的规划用地许可证的规划用地28351.3平方米中6400平方米土地及2700平方木地上建筑物纳入盘锦市城市平房区改造重点项目。另查，盘锦市文学艺术界联合会为筹建电视剧《乱世奇才》的拍摄，完成实景项目的建设，成立盘锦龙石影视城有限公司，负责该建设项目的实施、管理及经营。原告在建设实景工程中因缺少资金需向银行贷款600万元，2003年4月17日经市长批示，由盘锦市中小企业信用担保中心为该项目贷款提供担保，盘锦市国土资源局向盘锦市中小企业信用担保中心出具了《关于盘锦市文学艺术界联合会文艺创作活动中心项目土地抵押登记的承诺》，内容为盘锦市文学艺术界联合会已经办理立项、规划用地的2.83513公顷土地，因建设用地范围内动迁工作尚未完成，待完成动迁后，由盘锦市国土资源局合法建设用地批准书，办理土地使用证，同时承诺但土地使用证办完后，为盘锦市中小企业信用担保中心办理他项权证。2010年12月27日，原告的银行贷款600万元的本息已经全部结清。2011年8月9日盘锦市文学艺术界联合会重新办理了用地项目为龙石影视城、用地面积为11185.477平方米的建设用地规划许可证。2012年12月原告向盘锦市国土资源管理局申请核发建设用地批准书，办理土地使用证。但盘锦市国土资源管理局至今未予办理。再查，2019年8月10日，被告因信访举报立案，并对原告工作人员李长江制作了询问笔录。2019年10月15日，被告同时向原告送达了《行政处罚（听证）告知书》、《行政处罚决定书》，处罚决定如下：1、责令被处罚人盘锦龙石影视城有公司于15日内将违法占用的土地11185平方米退还给盘锦市兴隆台区渤海街道；2、对非法占用的11185平方米土地处以每平方米30元的罚款，罚款共计335550元，履行期限方式和期限为自觉履行，期限6个月。又查明，盘锦市国土资源局的行政职权于2018年11月被盘锦市自然资源局承继。本院认为：保护土地所有权人和使用权人的合法权益，依法查处国土资源违法案件系盘锦市自然资源局的法定职责。本案的争议焦点之一：原告是否存在违法占地行为，被告作出的《行政处罚决定书》认定的事实是否清楚、证据是否充分。本院认为，首先，盘锦市文学艺术界联合会对案涉土地办理了建设用地规划许可证，并向兴隆农场交付了占地补偿款。在盘锦市××艺术界联合会向盘锦市中小企业信用担保中心贷款时，盘锦市国土资源局又向盘锦市中小企业信用担保中心出具书面承诺书，承诺待案涉地块动迁后核发建设用地批准书，办理土地使用证。在案涉地块动迁障碍已经消除的情况下，被告亦应履行法定职责。现被告在收到信访举报后所作出的行政处罚决定中认定原告违法占用土地没有相应的证据予以证明。其次，《行政处罚决定书》中对原告的处罚第一项为责令原告将违法占用的土地11185平方米退还盘锦市兴隆台区渤海街道，而在本案审理中，被告当庭不能陈述土地退还盘锦市兴隆台区渤海街道的依据，又无任何证据证明盘锦市兴隆台区渤海街道系案涉土地的原所有权人或土地使用权人。由此可见，被告对原告作出处罚既没有原告违法占地的事实，又无土地退还的依据，故被告作出的《行政处罚决定书》所依据的事实有误，主要证据不足。争议焦点之二：被告作出的处罚程序是否合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告在向原告工作人员送达《行政处罚（听证）告知书》的送达回证签字日期虽在《行政处罚决定书》的送达日期之前，但被告执法人员在与原告通话录音中承认《行政处罚（听证）告知书》与《行政处罚决定书》系同日送达给原告，因此，被告作出的《行政处罚决定书》剥夺了行政相对人听证的权利，属程序严重违法。综上所述，被告作出的行政处罚决定书认定的事实不清、证据不足，程序严重违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告盘锦市自然资源局作出的盘自然资兴罚字（2019）004号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告盘锦市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省盘锦市中级人民法院。审 判 长  王 冰人民陪审员  张良臣人民陪审员  佟长利二〇二〇年九月二十一日书 记 员  孙海南