广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终51号 上诉人（一审原告）潘细保，男，1964年10月8日出生，壮族，住广西壮族自治区龙州县。 委托代理人黎世英，广西法严律师事务所执业律师。 委托代理人苏晟，广西昭威律师事务所执业律师。 上诉人（一审被告）龙州县农业农村局，住所地广西壮族自治区龙州县龙州镇城北路**。 法定代表人冯荣竹，局长。 委托代理人陆伟能，龙州县农业农村局渔政渔港监督管理站,站长。 委托代理人苏尚遥，广西志遥律师事务所执业律师。 上诉人潘细保因与上诉人龙州县农业农村局渔业行政强制及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2020）桂1402行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月14日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告潘细保未取得养殖证在黑水河内建造网箱，进行鱼类养殖生产。2018年7月7日，中央环境保护督察“回头看”广西迎检工作组作出桂环督信〔2018〕423号《关于认真办理中央环境保护督察组交办群众举报问题（第三十批）的通知》，要求崇左市人民政府查处非法网箱养殖问题。2018年8月2日，崇左市人民政府办公室下发崇政办电〔2018〕87号《崇左市人民政府办公室关于印发崇左市关于黑水河流域水质异常整治工作方案的通知》，要求各县区人民政府组织专门力量做好黑水河流域养鱼网箱清理整治工作。2018年10月15日,龙州县人民政府印发龙政办函〔2018〕74号《龙州县人民政府办公室关于印发龙州县2018年江河网箱清理整治工作实施方案的通知》，成立龙州县江河网箱整治工作领导小组并确定由龙州县水产畜牧兽医局等牵头，组织相关单位组成联合执法组，对黑水河等范围内的网箱进行强制清理整治工作。2018年10月23日，崇左市水产畜牧兽医局印发崇渔牧医发〔2018〕43号《崇左市水产畜牧兽医局关于印发的通知》，成立崇左市“清水行动”水产畜牧养殖专项整治小组，由各县（市、区）水产畜牧局实施清理整治流域内养殖网箱。龙州县水产畜牧兽医局分别于2018年7月25日、2018年9月30日向潘细保发出《限期整改通知书》，要求潘细保在规定的期限内自行清空网箱，并将网箱拆除上岸，逾期将强制拆除。随后，潘细保自行清理了部分养殖网箱。2018年12月18日，龙州县人民政府办公室印发《龙州县和黑水河养殖网箱、砂场清理整治工作方案》，并于2018年12月21日组织政府相关部门联合行动，由龙州县水产畜牧兽医局牵头实施对潘细保的网箱进行强制拆除。 另查明，2019年因机构改革，龙州县水产畜牧兽医局的行政职能由龙州县农业农村局承接。 一审法院认为，案件争议焦点归纳为：一、龙州县农业农村局对潘细保的养殖网箱实施强制拆除行为是否合法；二、潘细保要求龙州县农业农村局赔偿经济损失469500元是否有事实和法律依据。一、关于龙州县农业农村局对潘细保养殖网箱实施强制拆除行为是否合法的问题。1.龙州县农业农村局是否为本案适格的一审被告的问题。潘细保在本案法庭审理结束后申请追加龙州县人民政府为本案被告。首先，根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条规定，县级以上人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作，龙州县水产畜牧兽医局是县级以上渔业主管部门，其有权对潘细保擅自在辖区内水域进行网箱养鱼行为依法责令改正,限期拆除养殖设施的行政职权；其次，为落实中央环境保护督察“回头看”广西迎检工作组以及崇左市人民政府督办的黑水河流域水质异常整治工作，龙州县人民政府印发的龙政办函〔2018〕74号《龙州县人民政府办公室关于印发龙州县2018年江河网箱清理整治工作实施方案的通知》，确定各县水产畜牧兽医局为网箱强制清理的责任单位以及实施单位，同时根据龙州县人民政府办公室印发《龙州县黑水河养殖网箱、砂场清理整治工作方案》以及龙州县农业农村局的陈述，在本案强制拆除网箱行动中，龙州县水产畜牧兽医局负责具体实施拆除网箱的工作，龙州县人民政府组织的其他单位仅是配合龙州县水产畜牧兽医局进行安全警戒、后期保障、法律政策宣传等工作。据此，一审法院确认龙州县水产畜牧兽医局为本案拆除网箱工作的责任单位。2019年，政府机构改革后，龙州县水产畜牧兽医局的行政职能由龙州县农业农村局承接，故龙州县农业农村局是本案的适格被告，不需要追加龙州县人民政府为一审被告。综上，对于潘细保要求追加龙州县人民政府为本案被告的申请，一审予以驳回。2.关于龙州县农业农村局强制拆除潘细保网箱的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条规定，对违法设施需要强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，龙州县农业农村局向潘细保发出的限期整改通知书并未告知潘细保依法享有的陈述权和申辩权等,也未提供相应证据证明其在强制拆除前已履行上述法定程序，即直接对潘细保的养殖网箱实施了强制拆除，因此一审法院确认龙州县农业农村局对潘细保涉案养殖网箱实施强制拆除的行为违法。同理，对于龙州县农业农村局辩称其拆除行为合法的抗辩意见，一审法院不予采纳。二、关于潘细保要求龙州县农业农村局赔偿经济损失469500元是否有事实和法律依据的问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应严格按照法定程序履行职责。行政机关对违法设施实施强制拆除的手段、方式必须科学、适中，不得以不合法的方式实施强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，龙州县农业农村局在实施拆除时,未遵循程序规定,未尽慎重、妥善的义务,未对证据进行保全或进行登记等,在拆除网箱时直接放生网箱内的鱼，举证责任应由龙州县农业农村局承担，龙州县农业农村局举证不能，应承担不利法律后果。但同时，潘细保属于无证进行网箱养殖，龙州县农业农村局为治理黑水河等河流内水质异常问题，根据相关规定开展了网箱养殖专项整治工作，期间曾两次向潘细保发出限期整改通知书,给予了合理的期限责令潘细保自行拆除网箱设施,潘细保未在指定的期限内自行拆除所有的养殖网箱,其自身存在一定的过错,亦应承担相应责任。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验等，酌情确定赔偿数额。鉴于本案中潘细保网箱内的鱼已被当场放生，其损失因客观原因无法进行司法鉴定等方式鉴定，同时，为避免赔偿标准不一、同案不同判等现象发生，为统一裁判尺度，本着日常经验法则及公平原则并考虑潘细保已自行清理了部分网箱等因素，酌定以每100平方米的网箱面积赔偿潘细保经济损失1000元为宜。潘细保的网箱面积以龙州县农业农村局提交的潘细保未领取网箱补助款的面积484.04平方米计算，酌定赔偿5000元。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，判决：一、确认龙州县农业农村局于2018年12月21日对潘细保放置于黑水河内的养殖网箱实施强制拆除行为违法；二、由龙州县农业农村局在一审判决生效之日起十五日内赔偿原告潘细保5000元。 上诉人潘细保上诉称，一审法院程序违法。在案件审理中，龙州县农业农村局提交的证据显示，强拆主体是龙州县人民政府，其他部门是参与拆迁，而龙州县农业农村局也多次表示，农业农村局只是做前期工作，实际组织者是龙州县人民政府，一审法院认定龙州县农业农村局为被告错误。二、一审法院认定潘细保提交的“财产损失清单”系潘细保单方制作，而不予确认错误。潘细保提交的“财产损失清单”，是根据网箱存鱼实际数量进行统计的，损失情况符合客观实际。一审法院酌情以每100平米赔偿1000元不科学，不符合客观实际，赔偿标准不能正常反映潘细保的财产损失情况。请求撤销一审判决书第二项，改判龙州县农业农村局赔偿潘细保经济损失469500元。 上诉人龙州县农业农村局对上诉人潘细保的上诉辩称，龙州县农业农村局认为其依法享有对潘细保非法建设的养鱼设备进行行政处罚的职权，在强制拆除前已经依法通知其自行拆除，虽然下发的限期没告知潘细保的相关权利，但仅仅是行政执法程序上的瑕疵，与行政行为程序违法并非同一概念，所以农业农业局认为潘细保属未取得行政许可而进行非法养殖，潘细保不能依据非法设置的设备取得利益，所以农业农业局认为潘细保的上诉请求于法无据，应予以驳回诉讼请求并支持农业农业局的上诉请求。 上诉人龙州县农业农村局上诉称，一、一审法院认定龙州县农业农村局拆除潘细保网箱行为因程序瑕疵就认定违法错误。二、一审法院既认定潘细保网箱养殖属于违法养殖，其为进行违法养殖放置的网箱当然属于违法设施，不应受到法律保护。一审法院判决龙州县农业农村局对潘细保的违法行为进行赔偿，违反了国家赔偿法的相关规定。三、潘细保于2020年1月15日向一审法院提起诉讼已超过法定起诉期限，应依法予以驳回。据此，请求撤销一审判决，并改判驳回潘细保的诉讼请求。 上诉人潘细保对上诉人龙州县农业农村局上诉辩称，1.一审认为潘细保是属于无证养鱼，这并不能代表是非法养鱼行为，其是依据国家政策进行网箱养鱼，不能认定为违法行为。即使认定为违法行为，也应当由相关部门认定后才可以确认违法。2.一审判决第一项是正确的。依照相关法律，农业农业局应当赔偿。3.潘细保起诉未超过一年起诉期限，已经在一审提交证据证明。 二审审理期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 经审查，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于强制拆除主体确定问题。根据《中华人民共和国渔业法》第六条、七条规定，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理。从上述法律规定可知，龙州县渔业主管部门龙州县水产畜牧兽医局享有对本行政区域内的河水监督管理职责。根据龙政办函〔2018〕74号《龙州县人民政府办公室关于印发龙州县2018年江河网箱清理整治工作实施方案的通知》《龙州县黑水河养殖网箱、砂场清理整治工作方案》的要求，龙州县水产畜牧兽医局为黑水河网箱强制清理的责任单位以及实施单位。根据谁行为谁被告的基本原则龙州县水产畜牧兽医局应为本案被告，但2019年机构改革后，龙州县水产畜牧兽医局的行政职能由龙州县农业农村局承接。一审认定龙州县农业农村局为本案的适格被告诉讼主体正确，本院予以确认。潘细保提出追加龙州县人民政府为被告的主张于法无据，本院不予支持。 二、关于潘细保网箱养殖是否合法及强制拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国宪法》第九条规定，水流等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。《广西壮族自治区实施办法》第十条规定，个人使用全民所有的水域从事养殖生产的，应当向所在县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府核发养殖证。《中华人民共和国渔业法》第四十条规定，未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。从上述法律规定可知，潘细保未依法取得养殖证擅自在河道网箱养殖，违反上述法律规定，相关部门认定其非法养殖正确，本院予以确认。同理，潘细保认为其网箱养殖为合法行为，本院不予支持。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，对违法设施需要强制拆除前，行政机关应依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序，当事人未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关方可依法强制拆除。本案中，龙州县农业农村局向潘细保发出的限期整改通知书并未告知潘细保依法享有的陈述权和申辩权等,也未提供相应证据证明其在强制拆除前已履行上述法定程序，即直接对潘细保的养殖网箱实施了强制拆除，因此一审法院确认龙州县农业农村局对潘细保涉案养殖网箱实施强制拆除的行为违法正确，本院予以确认。同理，龙州县农业农村局认为其强拆行为只是存在程序上瑕疵，不构成程序违法的意见于法无据，本院不予支持。 三、关于强制拆除行为是否造成潘细保合法财产损失及龙州县农业农村局是否应赔偿经济损失的问题。潘细保无证在黑水河上网箱养殖违法，建设网箱养殖设施不是合法财产，不受法律保护，但其对网箱里的鱼享有合法的所有权，鱼是合法财产。龙州县农业农村局在对潘细保网箱养殖设施拆除时，未对其网箱内鱼的种类、数量清点登记造册，未进行妥善保管，而是直接放生，致使潘细保财产遭受损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六第一款第（八）项的规定，行政机关因对财产采取强制措施侵犯合法财产权的，受害人有就直接损失取得赔偿的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。在行政赔偿中，潘细保应举证其遭受损失情况，因龙州县农业农村局的原因导致鱼的数量、种类无法统计，举证责任倒置，应由龙州县农业农村局承担举证责任。本案龙州县农业农村局未能提供证据证明潘细保网箱内的鱼遭受损失情况，根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验等，酌情确定赔偿数额。一审法院根据日常经验法则及公平原则综合考虑潘细保损失情况，酌定赔偿5000元并无不当，本院予以确认。 关于龙州县农业农村局主张潘细保起诉已超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。经最高人民法院批准，2019年10月1日起，原由崇左市各县（市、区）法院的管辖的一审行政诉讼案件统一由崇左市江州区法院集中管辖。经查，本案中，龙州县农业农村局于2018年12月21日对潘细保网箱养殖设施进行强制拆除，潘细保于2019年12月19日向龙州县人民法院起诉，后案件移交崇左市江州区法院受理，潘细保起诉并未超过法定1年的起诉期限。一审法院认定潘细保起诉时间为2020年1月15日错误，本院予以纠正。龙州县农业农村局主张潘细保起诉已超过法定起诉期限的意见不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人潘细保、龙州县农业农村局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人潘细保、上诉人龙州县农业农村局各负担50无。 本判决为终审判决。 审判长  农立海 审判员  柳成功 审判员  陆有帅 二〇二〇年九月二十七日 书记员  梁朝钠 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。