湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终670号上诉人（原审原告）武汉艾源生物科技有限公司，住所地湖北省武汉市黄陂区天河街林家大湾。法定代表人林亮，该公司总经理。被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府，住所地湖北省武汉市黄陂区黄陂大道**。法定代表人何建文，该区区长。被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区自然资源和规划局，住，住所地湖北省武汉市黄陂区黄陂大道**/div>法定代表人裴红兵，该局局长。被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府天河街道办事处，住所地，住所地湖北省武汉市黄陂区天河街天河道**iv>法定代表人余燕华，该办事处主任。上诉人武汉艾源生物科技有限公司（以下简称艾源公司）因与被上诉人武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）、武汉市黄陂区自然资源和规划局（以下简称黄陂区自规局）、武汉市黄陂区人民政府天河街道办事处（以下简称天河街办）限期履行协议、承诺并赔偿损失一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初893号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。艾源公司起诉请求：1.判令三被告限期为其在天河工业园与原五金工具厂相同地段置换4.52亩土地给该公司作为宿舍楼房和车间厂房及办公楼房；2.三被告限期提供15亩流转地给艾源公司作为非工业土地性质的生产配套使用；3.三被告赔偿艾源公司因未能如期建成厂房投产导致的自2011年6月18日至投产之日的停产停业损失2400万元；4.三被告赔偿艾源公司自2008年至今因未能兑现承诺和无法履行协议所造成的经济损失和精神损失。原审法院认为，当事人提起行政诉讼，应当具备法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定：“行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。”本案中，艾源公司提出的四项诉讼请求不符合上述法定的“明确”标准。“一案一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，对于当事人诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，人民法院应当裁定不予受理或者驳回起诉。经调查，艾源公司明确：第一项诉讼请求针对的是原黄陂区国土资源和规划局（以下简称原黄陂区国土局）2015年8月13日对其作出的函；第二项诉讼请求针对的是艾源公司2011年与天河街办签订的协议，其中有提到给予15亩土地配套使用；第三项诉讼请求是要求对艾源公司多年来停产停业损失的赔偿；第四项诉讼请求中的“承诺”是指天河街办和原黄陂区国土局所作出的14个左右的承诺，“协议”是指2011年6月18日、2012年7月11日、2014年2月三次的协议及评估报告。艾源公司的诉讼请求包含诸多协议、函，不仅签订协议的当事人不同，且多数为行政诉讼法2015年修改前所签订，艾源公司提出的本案诉讼请求既违反行政诉讼一案一诉原则，又有碍于三被告有效应诉，法院亦难以确定具体的审查对象和内容。再者，艾源公司所提及的协议、承诺（函），或为原黄陂区国土局签订（作出），或为天河街办签订（作出），均非本案第一被告黄陂区政府签订（作出），故黄陂区政府不是本案适格被告。此外，艾源公司曾于2016年1月向原审法院起诉三被告，请求：1.确认天河街办与其签订的《土地厂房转让协议》无效；2.确认黄陂区政府给其颁发的黄陂国用[2013]第15533号《国有土地使用权证》的行为无效；3.确认原黄陂区国土局给其颁发的武规（陂）地[2013]121号《建设用地规划许可证》的行为无效；4.判令被告限期提供4.52亩土地给艾源公司作为厂房；5.判令被告限期提供15亩流转地给艾源公司作为非工业土地性质的生产配套使用；6.判令被告赔偿因未能如期投产导致的自2011年6月18日至厂房建成投产之日止的停产停业损失人民币300万元。原审法院于2016年5月23日作出（2016）鄂01行初39号行政裁定，认为艾源公司的诉讼请求不明确且拒绝变更，裁定驳回起诉。艾源公司不服，上诉至本院，本院于同年9月22日作出（2016）鄂行终569号行政裁定，认为该案系同一争议而起，诉讼请求表面存在冲突，但不影响审理，遂裁定指令原审法院继续审理。原审法院依上述指令裁定继续审理，并于2017年6月19日作出（2017）鄂01行初172号行政判决：一、确认天河街办与其于2011年6月18日签订的《土地厂房转让协议》无效；二、确认黄陂区政府给其颁发的黄陂国用[2013]第15533号《国有土地使用权证》无效；三、驳回艾源公司其他诉讼请求。艾源公司仍不服，上诉至本院，本院于2018年7月25日作出（2017）鄂行终881号行政裁定，认为艾源公司的诉讼请求虽有牵连，但不符合合并审理情形，裁定发回原审法院重审。原审法院依上述裁定重审，于2018年12月20日作出（2018）鄂01行初659号行政裁定，以艾源公司的诉讼请求虽有牵连，但并不符合合并审理情形又拒绝变更为由，裁定驳回其起诉。艾源公司仍不服，上诉至本院，本院于2019年5月14日作出（2019）鄂行终297号行政裁定予以维持。综上，原审法院充分释明和指导后，艾源公司对其诉讼请求和被告问题仍拒绝修改，其起诉不符合法定受理条件。该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款的规定，裁定驳回武汉艾源生物科技有限公司的起诉。艾源公司上诉称：1.黄陂区政府和天河街办一直未能守约履行《土地厂房转让协议》和相关保证、承诺，导致艾源公司遭受重大损失；2.艾源公司本次起诉的第一项、第二项诉讼请求的依据均是原黄陂区国土局于2015年8月13日出具的函，第三项、第四项诉讼请求要求赔偿损失，依据也是上述函，故艾源公司提出的所有诉讼请求的基础都是原黄陂区国土局于2015年8月13日出具的函，因此本次起诉符合“一案一诉”的原则。请求本院撤销原审裁定，依法发回重审或改判支持艾源公司的原审诉讼请求。黄陂区政府、黄陂区自规局、天河街办均未提交二审答辩意见。本院认为，根据艾源公司起诉、上诉诉称内容并结合关联案件认定的事实，艾源公司与天河街办签订的《土地厂房转让协议》以及相关协议、承诺内容，因各种原因没有得到履行和兑现，后案涉地块的规划又发生调整，原黄陂区国土局于2015年8月13日向该公司致函表示“将负责向区政府申报办理建设用地使用权置换手续”，至今仍未有结果，故艾源公司提起诉讼。从本案纠纷的形成过程看，艾源公司起诉的主要依据确为原黄陂区国土局2015年8月13日的函，但就诉讼这一特定救济途径而言，艾源公司仍应遵循《中华人民共和国行政诉讼法》的规定及诉讼行为的基本原则来主张权利。对于艾源公司诉讼请求的内容及针对对象，原审法院要求艾源公司进行了具体说明，即：第一项诉讼请求实为要求黄陂区自规局履行2015年8月13日对其作出的函；第二项诉讼请求实为要求天河街办履行《土地厂房转让协议》的约定；第三项和第四项诉讼请求实为要求对艾源公司多年来停产停业损失及因未履行协议、承诺造成的损失进行赔偿，其中“承诺”是指天河街办和原黄陂区国土局所作出的14个左右的承诺，“协议”是指2011年6月18日、2012年7月11日、2014年2月签订的三次协议及评估报告。据此，艾源公司的诉讼请求所针对的行为、主体均不一致，不符合“一案一诉”的基本原则，即使人民法院受理了该起诉，也难以通过一个诉讼程序全部予以处理。原审法院已向艾源公司进行了充分释明，但艾源公司坚持其诉讼请求，原审法院裁定驳回其起诉，认定事实及适用法律正确。艾源公司的上诉理由不能成立，二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长 黄 莹审判员 胡正伟审判员 李 伟二〇二〇年九月二十四日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）