河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1974号上诉人(一审原告)贾传棠，男，汉族，1940年12月21日出生，住河南省郑州市金水区。委托代理人赵红文，男，汉族，1935年6月28日出生，住河南省郑州市金水区。被上诉人(一审被告)河南省人民政府，住所地郑州市金水东路**。法定代表人尹弘，省长。贾传棠因与河南省人民政府行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院(2020)豫71行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。河南省人民政府于2020年3月13日作出豫政复决〔2020〕10号行政复议决定书（以下简称10号行政复议决定），主要内容为：贾传棠请求责令河南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）履行职责，是要求省人社厅根据事业单位转制为企业单位的情况，针对在转制前已经离退休的人员制定新的工资待遇政策，是要求省人社厅针对不特定的公民、法人或者其他组织作出行政行为，不是具体行政行为，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，不符合法定受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回贾传棠的行政复议申请。贾传棠一审诉称，1.省人社厅不履行上级政府所赋予的法定职责是客观事实，自称已经履行没有事实根据；2.贾传棠所在单位依据省人社厅与河南出版集团的公函和通知，把其转制前确定的事业工资和补差工资扣尽，是省人社厅不履行法定职责的典型案例；3.贾传棠按照省人社厅作出的《信访事项不予（不再）受理告知单》提起复议、诉讼，视为省人社厅行政行为的延伸，不存在超过法定期限问题；4.贾传棠的复议请求是具体行政行为，而非抽象行政行为；5.河南省人民政府作出的行政复议决定适用法律不当。请求法院：1.撤销河南省人民政府作出的10号行政复议决定；2.诉讼费由河南省人民政府承担。郑州铁路运输中级法院一审审理查明：2020年1月22日，贾传棠向河南省人民政府申请行政复议，请求责令省人社厅对有关事业单位转企业涉及转制前已离退休老人的工资待遇政策履行法定职责，促使其所在单位中州古籍出版社返还其被克扣的相关工资，并在今后依规按月向其发放该项工资。河南省人民政府受理后于同年3月13日作出10号行政复议决定书，以不符合受理条件为由驳回了贾传棠的行政复议申请，并送达贾传棠。另查明，贾传棠于2003年12月从中州古籍出版社退休，2007年中州古籍出版社由文化事业单位转制为企业。现贾传棠的工资根据相关政策由郑州市社保经办机构发放基本养老金，原单位即中州古籍出版社发放差额部分，本案系因其对中州古籍出版社差额部分的工资待遇有异议进而认为省人社厅未履行法定职责而提起的诉讼。又查明，河南省人民政府办公厅《关于转发省文化体制改革领导小组办公室等部门文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》（豫政办〔2004〕77号）中《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》中规定：转制前已经离退休的人员，原国家规定的离退休费待遇标准不变，转制后这类人员离退休待遇支付和调整的具体办法，按照劳社部发〔2000〕2号和劳社部发〔2002〕5号相关政策执行。河南省人民政府办公厅印发《关于省直经营性文化事业单位转企改制中人员分流安置和劳动保障有关问题意见的通知》（豫政办〔2006〕63号）中规定，转制前已经离退休的人员（含提前退休人员），按国家和省规定的原离退休费待遇标准不变，并规定了具体的发放办法。中州古籍出版社转制后相关人员的待遇调整适用上述政策。郑州铁路运输中级法院一审认为：公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议,应当符合行政复议法及相关法律规定的复议范围和受理条件。职权法定是判断行政机关是否依法履行职责的基本原则，即，行政机关履行法定职责的前提是拥有法律法规授权的相应职责。同时，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，申请行政机关作出的应是一个具体、特定的行政行为。本案中，贾传棠向河南省人民政府申请行政复议，请求责令省人社厅对有关事业单位转企业涉及转制前已离退休老人的工资待遇政策履行法定职责，促使其所在单位中州古籍出版社返还其被克扣的相关工资，并在今后依规按月向其发放该项工资。对此种职责相关法律法规并未作出规定，贾传棠认为其请求省人社厅履行法定职责的依据是豫政办〔2004〕77号规定的“有关社会保障机构负责做好衔接工作”，而上述文件系规范性文件，且该条规定的行政主体并不明确，衔接工作亦并非一个具体、特定的行为。此外，对于中州古籍出版社由事业单位转制为企业后相关人员的待遇问题，河南省人民政府豫政办〔2004〕77号、豫政办〔2006〕63号文件均已有明确政策规定。因此，贾传棠请求省人社厅履行法定职责无事实根据和法律依据，其行政复议申请不符合行政复议受理条件。河南省人民政府收到其行政复议申请后，在法定期限内作出驳回行政复议申请决定书，并无不当，程序亦符合法律规定。综上，贾传棠请求撤销10号行政复议决定书的诉讼请求不能成立,一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回贾传棠的诉讼请求。案件受理费50元，由贾传棠负担。贾传棠上诉称：1.一审判决未对双方争议的焦点，即贾传棠的请求事项中是否有要求“制定新的待遇政策”问题进行置评，对关键问题故意不触及,未能做到以事实为根据，以法律为准绳，以理服人。2.贾传棠的复议申请符合行政复议的受案范围和受案条件。3.省人社厅不予受理告知的行为属于具体的、特定的行政行为。4.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，本案中省人社厅于2015年2月9日向邓质钢、毛增亮发出不予（不再）受理告知单明显不当,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第（六）款之规定;豫政复决（2020）10号《行政复议决定书》以贾传棠请求河南省人社厅“制定新的工资待遇政策”为据，驳回贾传棠的行政复议申请，明显不当，符合第一款“主要证据不足”和第二款“适用法律、法规错误，故一审法院驳回贾传棠诉讼请求，属适用法律错误。综上，请求撤销一审判决。河南省人社厅未提交答辩意见。本院二审查明事实与郑州铁路运输中级法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点河南省人民政府作出的豫政复决〔2020〕10号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定,公民、法人或者其他组织认为具体特定的行政行为侵犯其合法权益,有权向行政机关提出行政复议申请，行政复议审查的是具体特定的行政行为的合法性和适当性。本案中，贾传棠请求责令省人社厅履行职责，是要求省人社厅根据事业单位转制为企业单位的情况，针对在转制前已经离退休的人员制定新的工资待遇政策。贾传棠请求实质上是要求省人社厅针对不特定的公民、法人或者其他组织作出行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。一审法院关于贾传棠认为其“请求省人社厅履行法定职责的依据是豫政办〔2004〕77号规定的有关社会保障机构负责做好衔接工作”所做的分析及对于“中州古籍出版社由事业单位转制为企业后相关人员的待遇问题，河南省人民政府豫政办〔2004〕77号、豫政办〔2006〕63号文件均已有明确政策规定”的分析，本院予以确认。因此，贾传棠请求省人社厅履行法定职责无事实根据和法律依据。河南省人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，以贾传棠申请复议不符合受理条件为由，驳回贾传棠的行政复议申请，并无不当。综上，一审判决处理结果正确，本院对一审判决予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由贾传棠负担。本判决为终审判决。审判长  原永杰审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月二十五日法官助理张俊书记员宋雨珈