关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终617号 上诉人（原审被告）。西安市长安区人民政府，住所地：西安市长安区。法定代表人：李娴，区长。委托代理人：王密，该政府工作人员。委托代理人：张晗，陕西云德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：西安宜家物业管理有限公司。住所地：西安市长安区。法定代表人：王志云，总经理。委托代理人：李芍谌，陕西瀚沃威律师事务所律师。委托代理人：邓欢，陕西瀚沃威律师事务所实习律师。上诉人西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）因被上诉人西安宜家物业管理有限公司（以下简称宜家物业公司）诉其行政强制一案，不服西安铁路运输中级法院(2020)陕71行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：宜家物业公司系西安市长安区XX街XX小区的物业管理公司，在该小区院内13号楼北侧搭建有玻璃房一间。2019年7月15日，长安区政府向宜家物业公司作出《强制拆除决定书》（长拆决字[2019]24号）（以下简称被诉强制拆除决定），载明：“你公司未取得《建设工程规划许可证》擅自在XX小区XX号楼北侧思家烤肉后院搭建一间简易玻璃房，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，经规划长安分局《关于太阳新城小区院内违法建设的认定函》（市规长函[2018]120号）认定，该建筑物属违法建筑，意见为拆除。2018年10月8日，长安区城市管理综合行政执法局（以下简称长安区综合执法局）依法作出《行政处罚决定书》（长城管执罚字违[2018]082号）（以下简称82处罚决定），并向你公司送达，责令你公司在2018年10月15日前自行拆除该违法建筑，你公司逾期未拆除，经催告后仍未履行。现根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条的规定，决定对你违法搭建的建筑物依法强制拆除。如对本《强制拆除决定书》不服，可在接到《强制拆除决定书》之日起六十日内向西安市人民政府申请行政复议；也可在六个月内，向西安铁路运输中院提起行政诉讼。”并于2019年7月16日由长安区综合执法局向宜家物业公司送达。宜家物业公司不服该《强制拆除决定书》，起诉请求撤销。另查明：2018年8月7日，西安市规划局长安分局向西安市长安区城市管理局作出《关于太阳新城小区院内违法建设的认定函》（市规长函[2018]120号），认定位于长安区XX街XX小区XX号楼北侧、思家烤肉后院搭建的简易玻璃房一间属违法建设，并根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条之规定，对该违法建设项目处理意见为：1.以书面形式责令停止建设，不停止建设的，请贵局请示区政府依法查封施工现场。2.对该违法建设予以拆除，恢复原貌。2018年9月8日，西安市规划局长安分局向西安市长安区城市管理局作出《关于太阳新城小区院内违法建设的复函》，载明：“2018年8月7日，我分局再次对该玻璃房向长安区城管局出具违法建设认定函（市规长函[2018]120号），认定意见为拆除。请贵局按照我分局的以上认定意见执行。”2018年9月13日，长安区XX小区西安宜家物业管理有限公司作出《责令停止行政违法行为通知书》。2018年9月18日，长安区综合执法局向西安宜家物业管理有限公司（李永斌）作出《行政处罚预先告知书》（长城管执告字违[2018]082号）。2018年10月8日，长安区综合执法局向西安宜家物业管理有限公司（李永斌）作出《行政处罚决定书》（长城管执罚字违[2018]082号），作出如下行政处罚：接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设。同时载明：“如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市城管执法局或者向长安区人民政府申请复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输人民法院起诉（法律另有规定的除外）。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”并于同日送达。2018年10月22日，长安区综合执法局向西安宜家物业管理有限公司（李永斌）作出82处罚决定，并于同日送达。上述《行政处罚预先告知书》首部、82号处罚决定被处罚人处及《催告通知书》首部的打印体均为“李永斌”，手写体均为“西安宜家物业管理有限公司”。2019年4月19日，西安市长安区城市管理和综合执法局（原西安市长安区城市管理综合行政执法局）向太阳新城小区西安宜家物业管理有限公司作出《催告通知书》（长城管强催告字违[2018]第082号），于同日送达。2019年5月27日，长安区政府向宜家物业公司作出《关于对太阳新城小区院内违法建筑物强制拆除的公告》（长政告字[2019]36号），载明：“西安宜家物业管理有限公司：……根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，自本公告发布之日起20日内自行拆除该违法建筑物，逾期仍不履行，将依法予以强制拆除。”再查明:2018年8月27日，宜家物业公司向长安区综合执法局出具介绍信，载明：“兹介绍李永斌等XX小区XX号楼XX房事项，请接洽。”经庭审询问，宜家物业公司自述李永斌在下发处罚决定书时系该公司项目经理。又查明：宜家物业公司并未就82号处罚决定提起诉讼。直至宜家物业公司提起本案诉讼前，涉案建筑物仍未被拆除。原审法院认为：本案争议的焦点问题是被告长安区政府作出的被诉强制拆除决定是否合法。具体而言包括两个方面，即：一、被诉强制拆除决定书认定的违法事实是否存在、适用法律是否正确；二、被诉强制拆除决定书的作出程序是否合法。关于被诉强制拆除决定书认定的违法事实是否存在、适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十八条规定：“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，长安区政府作为县级地方人民政府，具有作出被诉强制拆除决定的法定职权。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”即宜家物业公司在修建涉案玻璃房之前应当向有权机关申请办理建设工程规划许可证。本案中，结合长安区政府提供的证据及庭审调查的情况，能够证明宜家物业公司未在相关部门办理手续，未经XX乡规划部门批准，在长安区XX街XX小区XX号楼北侧、思家烤肉后院搭建简易玻璃房一间的事实。原西安市规划局长安分局经过调查，向原长安区综合执法局作出《关于太阳新城小区院内违法建设的认定函》。后西安市长安区城市管理和综合执法局（原西安市长安区城市管理综合行政执法局）又对原告宜家物业公司作出《行政处罚决定书》及两份《催告通知书》等，但原告宜家物业公司在规定期限内未自行拆除涉案建筑物。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”被告长安区政府依据上述法律及事实，作出的《强制拆除决定书》（长拆决字[2019]24号）认定事实清楚，适用法律正确。关于被诉强制拆除决定的作出程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第四十三条规定了行政强制执行的一般程序，包括催告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定书、送达、中止执行、终结执行、执行回转、执行中禁止性规定等。强制拆除违法建筑物、构筑物及设施等属于典型的行政强制执行，应当遵循上述一般程序规定。本案中，长安区政府在作出被诉强制拆除决定前，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，事先催告宜家物业公司履行义务，但长安区政府对此提供的证据却是西安市长安区城市管理和综合执法局（原西安市长安区城市管理综合行政执法局）作出的两份《催告通知书》。根据法律规定，履行催告法定程序的行政主体应为具有行政强制执行权的长安区政府，不具有行政强制执行权的西安市长安区城市管理和综合执法局作出的《催告通知书》并不能代替长安区政府履行该法定职责，长安区政府并未履行催告义务。同时，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。83号处罚决定、2018年10月22日的《催告通知书》等文书上首部的打印体均为“李永斌”，手写体均为“西安宜家物业管理有限公司”，根据长安区政府提交的证据，无法明确上述文书是否直接送达给宜家物业公司，依据行政诉讼举证规则和行政行为合法性审查原则，长安区综合执法局上述执法程序合法的证据不足，其程序违法。进而，长安区政府据此作出涉案《强制拆除决定书》的程序亦不合法。另，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款规定：“强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。”经审查，长安区政府作出的《强制拆除决定书》仅明确了“责令你公司在2018年10月15日前自行拆除该违法建筑”，并未明确强制执行的时间，亦违反上述法律规定。综上，宜家物业公司的诉讼请求成立，予以支持。被诉强制拆除决定存在违反法定程序的情形，依法应予撤销。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：撤销被诉强制拆除决定。案件受理费50元，由长安区政府负担。上诉人长安区政府上诉称：（一）本案涉及的行政行为是其作出的强制决定，并非涉案行政强制拆除决定前的行政处罚。首先，原审法院以长安区综合执法局作出的82号处罚决定因存在打印体与手写体不一致的情形，无法证明是否实际交付宜家物业公司，行政程序合法性存疑，确认被诉强制拆除决定违法，但本案审理的焦点是其作出的强制拆除决定，并非长安区综合执法局作出的处罚决定。其次，82号处罚决定作出的时间是2018年10月8号，之后长安区综合执法局发现该处罚决定存在笔误，对该处罚决定进行了补正，该行为中存在的程序瑕疵并未影响宜家物业公司行使法定救济的权利，在法定救济期限内宜家物业公司未行使其权利，应认定宜家物业公司已经放弃了行使救济的权利，间接认可了82号处罚决定的合法性。（二）其作出的行政行为程序正当，不存在违法之处。原审法院判决明显与法律规定不符，应予撤销。根据《关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）的规定，区县级人民政府在违法建设拆除工作中的职责是“负责组织实施”，违法建设处罚、没收等具体执法工作有城市管理部门进行。因此，长安区综合执法局向宜家物业公司下发《催告通知书》并无不当。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十条规定，其在作出被强制拆除决定前，依法对需要拆除的违法建设作出了36号拆除公告，并在违法建筑物现场进行了公告，宜家物业公司知道且应当知道该公告的客观存在，应当认定其在长安区综合执法局对宜家物业公司催告后，履行了合理的告知义务。尽管被诉强制拆除决定存在瑕疵，但不能因此否定该违法建筑的客观违法性，不会对宜家物业公司的权利产生本质影响。请求撤销原审判决，发回重审。被上诉人宜家物业公司答辩称：（一）原审法院依法对案件事实全面审查，理应对长安区政府作出被诉强制拆除决定的完整行政程序进行审查。82号处罚决定是被诉强制拆除决定的前置程序，原审法院应对82号处罚决定的程序进行审查。因82号处罚决定中的被处罚人为李永斌，并非宜家物业公司，之后，长安区政府将被处罚人予以更改，变为宜家物业公司，更改之处未加盖印章，程序违法，原审法院撤销被诉强制拆除决定正确。（二）被诉强制拆除决定作出的程序违法。首先，长安区政府具有作被诉强制拆除决定的职权，但长安区政府提交的《催告通知书》均由长安区综合执法局作出，属履行催告法定程序行政主体错误。其次，82号处罚决定的被处罚人和签收人均为李永斌，无法证明宜家物业公司收到了82号处罚决定，不能证明82号处罚决定已经送达给宜家物业公司。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款规定了行政强制执行决定应当载明的事项，被诉强制拆除决定并未载明强制执行的时间，故程序违法。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明，2018年10月8日，长安区XX号处罚决定，该处罚决定被处罚人的打印体为“李永斌”，手写体为“西安宜家物业管理有限公司”。行政处罚内容为：接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设。同时载明：“如不服本处罚决定，可在接到决定书之日起六十日内向西安市城管执法局或者向长安区人民政府申请复议，也可在六个月内直接向西安铁路运输人民法院起诉。二审询问中，长安区政府称该处罚决定中手写体内容是之后进行的补正，但未提交补正后重新送达处罚决定的证据。2019年7月15日，长安区政府向宜家物业公司作出被诉强制拆除决定，载明：“你公司未取得《建设工程规划许可证》擅自在XX小区XX号楼北侧思家烤肉后院搭建一间简易玻璃房，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条的规定，经规划长安分局《关于太阳新城小区院内违法建设的认定函》（市规长函[2018]120号）认定，该建筑物属违法建筑，意见为拆除。以上事实，有当事人陈述及附卷材料证明，证据确实、充分，足以认定。本院认为，本案的审理焦点是长安区政府作出被诉强制拆除决定是否符合法律的规定。《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府XX乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十八条规定，“XX乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”即，行政机关作出强制拆除决定的应有相应的事实依据和法律依据，并履行法定的程序。本案中，长安区XX号处罚决定中认定的违法事实作出被诉强制拆除决定，但该处罚决定载明的被处罚人是“李永斌”，不是宜家物业公司，长安区政府依据082处罚决定对宜家物业公司作出被诉强制拆除决定，属认定事实错误，之后作出的催告程序亦属无效，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项和第（三）项的规定，被诉强制拆除决定应予撤销。综上，上诉人长安区政府的上诉请求及理由不能成立，不予支持。原审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安市长安区人民政府负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张安品审  判  员    张慧颖   二〇二〇年九月二十七日 法官助理    孙  禄书  记  员    周怡玮1