广西壮族自治区防城港市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂06行初49号 原告潘炳连，男，1951年6月8日出生，住广西上思县。 原告何汝还，女，1950年11月21日出生，住广西上思县。 原告潘志挺，男，1980年11月7日出生，住广西上思县。 原告潘志华，男，1978年9月19日出生，住广西上思县。 原告潘梓平，女，1998年5月18日出生，住广西上思县。 原告潘志进，男，1977年1月2日出生，住广西上思县。 原告潘梓圣，男，1999年3月16日出生，住广西上思县。 上列原告的共同委托代理人黄庞统，广西合运律师事务所律师。 被告上思县人民政府。 法定代表人覃森，县长。 委托代理人黄元芝，上思县司法局工作人员。 委托代理人江文兵，广西南港律师事务所律师。 被告上思县城市管理监督局。 法定代表人黎渥恩，局长。 委托代理人刘忠广，上思县城市管理监督局工作人员。 委托代理人黄兆强，广西济顺律师事务所律师。 原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣诉被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局城市管理行政强制一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣诉称，一、被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局对原告的房屋强制拆除的行为违法。2019年6月19日，上思县城市管理监督局作出上城管决字(2018)第282号《上思县城市管理监督局行政处罚决定书》，原告依法向防城港市城市管理监督局提出行政复议。2019年9月20日，防城港市城市管理监督局做出防管复决[2019]8号《防城港市城市管理监督局行政复议决定书》决定：撤销上思县城市管理监督局作出的上城管决字[2018]第282号《上思县城市管理监督局行政处罚决定书》。2020年6月5日，被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局在没有做出任何新的法律文书的前提下，就对原告的房屋强制拆除，显然是违法的。上思县人民政府、上思县城市管理监督局从来没有派出工作人员到原告家协商有关征地拆迁及补偿安置等相关事项，也没有张贴有关政府征地公告及图纸。上思县人民政府、上思县城市管理监督局对原告的房屋进行强制拆除，其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用，而是为了避开法定的组织程序，加快拆迁进程是不合法的，以“拆违”名义促成征收是 违法的。根据《行政强制法》的决定，即使作出了行政决定，也不是可以轻易强拆的，行政机关作出强制执行决定之前，应当事先催告当事人履行义务。如果经催告，当事人无正当理由逾期仍不履行行政决定，行政机关可以作出强制执行决定。原告没有收到任何通知就被行政机关强拆，原告至今没有收到被告送达的《限期拆除通知书》《行政处罚决定书》《责成拆除决定书》《催告书》《强制执行决定书》等法律文件。二、被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局应当赔偿原告财产损失。请求：1、依法确认被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局对原告的房屋强制拆除的行为违法；2、依法判决被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局按照国家现行征地拆迁标准在原地（木柏坡）赔偿原告一家相应宅基地【面积67平方米，房屋面积54平方米，砖瓦结构；空地面积13平方米】；3、依法判决被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局强制拆除原告房屋导致的财产损失2000元；4、依法判决被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局赔偿原告房屋建设费40000元；5、依法判决被告上思县人民政府、上思县城市管理监督局承担本案的诉讼费。 被告上思县人民政府答辩称，上思县人民政府不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，上思县人民政府虽然同意县城管局作出的《依法强制拆除江平社区平钱屯木柏违法建（构）筑工作方案》，不是以县人民政府名义对个作出强制拆除决定，该批准并不对外发生法律效力，实际拆除违法建筑物的主体也不是上思县人民政府，故县人民政府不是本案适格被告。且原告在案涉地没有土地使用权，也没有办理相应的规划建设手续，其没有证据证明上思县城管局的强制拆除行为侵犯其合法权益，违法建设行为的后果应由违法责任人承担，原告诉请没有事实 和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告上思县城市管理监督局答辩称，一、被诉具体行政行为认定事实清楚、证据充分。二、被诉具体行政行为适用法律正确。三、被诉具体行政行为程序合法。四、原告提起行政赔偿没有事实和法律依据。综上，请法院依法予以维持并驳回原告的诉讼请求。 在庭审中，本院将上思县人民政府是否是适格的被告作为争议焦点，进行法庭调查。原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣认为，其提供的现场照片和光盘能分辨出由上思县人民政府的工作人员在现场指挥强拆，本案的强拆行为是县政府下令作出的，有上思县副县长的强拆的指导意见，有县政府的主要领导人在现场指挥，上思县人民政府是适格被告。上思县人民政府认为，原告主张有县政府的批文是内部的公文，不对外发生法律效力，原告认为有县政府领导在现场指挥与事实不符，上思县人民政府不是本案的适格被告。上思县城市管理监督局同意上思县人民政府的诉讼意见，认为没有县政府盖章的文件送达给原告，原告也没有提供有关的证据证明。 经审理查明，2018年9月11日，上思县住房和城乡建设局执法人员到上××××规划区江平村平钱（木柏）屯涉嫌违法建设的建（构）筑物进行实地调查。2019年6月19日，上思县城市管理监督局作出上城管决字（2018）第282号《上思县城市管理监督局行政处罚决定书》，原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣不服，向防城港市城市管理监督局提出行政复议。2019年9月20日，防城港市城市管理监督局作出防管复决［2019］8号《防城港市城市管理监督局行政复议决定书》决定：撤销上思县城市管理监督局作出的上城管决字（2018）第282号《上思县城市管理监督局行政处罚决定书》 。2019年11月14日，上思县住房和城乡建设局向潘炳连留置（张贴）送达上建告（2019）第12号《上思县住房和城乡建设局行政处罚预先（听证）告知书》。2019年11月21日，上思县住房和城乡建设局作出上建决字（2019）第12号《上思县住房和城乡建设局行政处罚决定书》，限期潘炳连自行拆除违章建筑物（或构建物），逾期将依法强制执行，并于当日留置（张贴）送达潘炳连。2019年11月29日，上思县住房和城乡建设局作出上建催字（2019）第8号《上思县住房和城乡建设局催告书》，并于当日留置（张贴）送达潘炳连。2020年6月4日，上思县城市管理监督局将《依法强制拆除江平社区平钱屯木柏违法建（构）筑物工作方案》报经上思县政府同意。其中，该《依法强制拆除江平社区平钱屯木柏违法建（构）筑物工作方案》载明：组建指挥机构并组织若干个工作组开展此项工作，指挥长和副指挥长由县城市管理监督局局长黎渥恩、副局长蒙来山担任。2020年6月5日，案涉建筑物被强制拆除。 另查明，2019年1月27日，中共上思县委员会、上思县人民政府印发上发【2019】3号《上思县机构改革方案》，将县住房和城乡建设局的城市管理等需要集中行使的行政处罚职责整合，组成县城市管理监督局。 本院认为，一、上思县人民政府不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。在行政诉讼和司法实践中，是否是适格的被告通常以“谁行为谁被告”来判断。本案中，原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣主张，其提供的现场照片和光盘能分辨出由上思县人民政府的工作人员在现场指挥强拆，本案的强拆行为是县政府下令作出的，有上思县副县长的强拆的指导意见，有县政府的主要领导人在现场指挥，上思县人民政府是适格被告。经审查 ，其一，原告提供的现场照片和光盘以及原告申请出庭作证的证人苏某、黄某的证言，均不能证实案涉建筑物被强制拆除时有上思县人民政府的主要领导人在现场指挥。苏某、黄某的证言提及的当时在现场指挥的上思县城市管理监督局局长黎渥恩、拆迁办主任零克松、司法局副局长黄江海，其中，黎渥恩是根据《依法强制拆除江平社区平钱屯木柏违法建（构）筑物工作方案》临时成立的本次行政强拆指挥机构的指挥长，零克松、黄江海是指挥机构的成员，均不是上思县人民政府的主要领导人。此外，本案无其他证据证实上思县人民政府对案涉建筑物组织、指挥进行强拆。其二，作出上城管决字（2018）第282号《上思县城市管理监督局行政处罚决定书》、上建告（2019）第12号《上思县住房和城乡建设局行政处罚预先（听证）告知书》、上建决字（2019）第12号《上思县住房和城乡建设局行政处罚决定书》、上建催字（2019）第8号《上思县住房和城乡建设局催告书》等对外发生法律效力的文书上署名的机关为上思县住房和城乡建设局或上思县城市管理监督局，而非上思县人民政府。上思县城市管理监督局将《依法强制拆除江平社区平钱屯木柏违法建（构）筑物工作方案》报经上思县政府同意，属于行政内部审批、不产生外部法律效力的行为，符合《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定情形。其三，本案不存在各被告互相推诿的情形。被告上思县人民政府和被告上思县城市管理监督局在答辩中和庭审中均认可，案涉建筑物所涉及的具体行政行为的作出机关和对外发生法律效力的文书上署名是上思县城市管理监督局，上思县城市管理监督局具体拟定工作方案，组织指挥进行拆违，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定情形和“谁行为谁被告”的原则。据此，上思县人民政府不是本案适格的被告。原告潘炳连、何汝还 、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣主张上思县人民政府组织、指挥将案涉建筑物强制拆除，经释明后仍将上思县人民政府列为被告，没有事实根据和法律依据，属于错列被告，本院不予支持。 二、本案不属于本院一审管辖，依法应由原告向上思县人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作出的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。经审查，本案上思县人民政府不是适格被告，而对上思县城市管理监督局所作出的行政行为提起诉讼的案件，不属于中级人民法院管辖第一审案件的范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，本案第一审应由上思县人民法院管辖。有必要指出的是，之前与本案同类的行政案件，均系以原上思县住房和城乡建设局或上思县城市管理监督局作为被告，向上思县人民法院提起诉讼，不服一审判决后向本院提起上诉，同类案件经本院裁判已经发生法律效力。故本案诉讼亦应依法进行。 综上，原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣向本院起诉，将上思县人民政府列为被告，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，在此情形之下，又不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一项、第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的;......（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，本案应当裁定驳回起诉。原告变更被告上思县人民政府后可以另行 向上思县人民法院提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第十四条、第十五条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十九条、第六十九条第一项、第三项的规定，裁定如下： 驳回原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣的起诉。 原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣预交的案件受理费50元，退回原告潘炳连、何汝还、潘志挺、潘志华、潘梓平、潘志进、潘梓圣。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  凌旭芳 审 判 员  田 海 人民陪审员  唐国立 二〇二〇年九月二十九日 书 记 员  莫骐祯