贵州省镇宁布依族苗族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0423行初66号 原告汤正元，男，1966年10月4日生，汉族，住贵州省织金县。 委托代理人陈昌杰，贵州行泰律师事务所律师。 被告安顺市西秀区东关办事处，住所地贵州省安顺市西秀区东郊路。 法定代表人谭刚，主任。 委托代理人肖明。 委托代理人肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。 被告安顺市西秀区综合行政执法局，住所地贵州省安顺市西秀区黄果树大街驼宝山广场（西秀区行政中心**）。 法定代表人何林，局长。 委托代理人宗皖。 委托代理人翟佳佳。 被告安顺市城市管理综合行政执法局，住所地安顺市西秀区迎晖大道。 法定代表人董立军，局长。 委托代理人张露萍，贵州蕴诚律师事务所律师。 原告汤正元诉被告安顺市西秀区东关办事处（以下简称东关办）、安顺市西秀区综合行政执法局（以下简称区综合执法局）、安顺市城市管理综合行政执法局（以下简称市综合执法局）行政强制一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后分别向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭进行了审理。原告汤正元及其委托代理人陈昌杰，被告东关办委托代理人肖明、肖仕刚，被告区综合执法局委托代理人宗皖、翟佳佳，被告市综合执法局出庭负责人何玉尤、委托代理人张露萍到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告汤正元诉称：原告在西秀区。2018年起，安顺市东关办事处代表拆迁部门与原告商谈拆迁事宜，但始终未谈妥，2019年6月5日，原告房屋被莫名拆迁。原告以为拆迁人系安顺市西秀区住房和城乡建设局，遂以西秀区住房和城乡建设局为被告，向镇宁县人民法院提起行政诉讼，但经贵院调查，才知晓拆迁另有其人。在前案被告向贵院提供的证据中，分别有安顺市西秀区打击违法用地违法建设工作领导小组办公室的《行政执法调查通知书》复印件、安顺市西秀区东关办事处国土资源管理所的《执法文书送达回执》、安顺市城市管理综合行政执法局的《责令限期拆除违法建设决定书》。原告有理由相信，原告房屋系本案各被告共同违法拆除，故诉至贵院，恳请依法判决确认被告拆除原告位于西秀区房屋的行政行为违法。 原告汤正元向本院提交了如下证据：1、限期领取房屋补偿款通知及图片，证明原告的房屋得到行政机关认可，不是违法建筑,被告的拆除行为是违法行为。2、行政执法调查通知书、执法文书送达回执、责令限期拆除违法建设决定书，证明原告的房屋系三被告共同违法拆除。 被告东关办辩称：一、该涉案房屋的拆除行为主体并非被告，东关办并非本案适格被告。从涉案项目《安顺市国有土地房屋征收与补偿办法》、《安顺市两城区集体土地上房屋征收与补偿办法》及《安顺市西秀区人民政府关于严格禁止违法建筑和坚决拆除违法建筑的通告第18号》可知，涉案房屋征收主体是西秀区人民政府，有权对违法建筑进行调查摸底和界定，对不自行拆除的违法建筑，西秀区人民政府将组织相关部门依法拆除，故被告并非案涉房屋强制拆除行为的承担主体，该涉案房屋也并非被告拆除。东关办为房屋征收实施单位，受房屋征收部门的委托，在其授权范围内，承担征收与补偿的具体工作。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款之规定，房屋征收部门对房屋征收实施单位在其授权范围内实施的征收与补偿行为进行监督并承担法律责任，以及被征收人对房屋征收与补偿过程中的行政行为不服的，应以房屋征收部门为被告。二、现有证据证明涉案房屋系违法建筑。根据安顺市西秀区人民政府《关于西秀区2016年北部新区大水沟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》可知，原告汤正元案涉房屋已于2016年划入北部新区大水沟城市棚户区改造项目红线范围内，从《西秀区“两违”办关于大水沟片区D3地块项目内8栋房屋确权信息反馈》可知，原告涉案房屋部分主体修建于2013年4月至2014年7月；三层加建于2016年8月至2017年12月之间，原告明知其案涉房屋已在红线规划内仍然私自修建违法建筑，且原告对“两违”办信息反馈并未提出异议。三、被告从未向原告发出执法送达文书，执法文书送达回执虽名称为西秀区东关办事处国土资源管理所，但已经划转西秀区自然资源局直属，责任不应由被告承担。西秀区东关办事处国土资源管理站所在编制在岗人员已于2017年9月6日按原渠道划回新设立西秀区国土资源管理局（现为西秀区自然资源局），原东关办事处国土资源管理站所作出的行政行为，其法律后果不应由被告承担。因此，被告西秀区东关办事处并非涉案房屋强制拆除行政行为作出主体，涉案房屋并非被告拆除，且原告涉案房屋系违法建筑，其强制拆除行为并不违法。综上，请求镇宁县人民法院依法驳回原告之诉讼请求。 被告东关办向本院提交了如下证据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证复印件，证明被告身份情况、主体资格。2、安府发【2013】11号文件、安府发【2013】12号文件、安顺市西秀区人民政府通告、西府房征决【2016】19号房屋征收决定书，证明被告并非违法建筑拆除主体，乡镇街道办只有巡查劝阻上报的义务。3、西秀区“两违”办关于大水沟片区D3地块项目内8栋房屋确权信息反馈、安市人社调【2017】44号文件、安市办通【2017】26号文件，证明原告的案涉房屋系违法建筑，西秀区东关办事处国土资源所已经划归西秀区国土资源管理局直属管理。 被告区综合执法局辩称：区综合执法局不是本案适格被告，依法应当驳回原告的事实请求。原告提交的行政起诉状已经说明，《责令限期拆除违法建设通知书》系市综合执法局作出的，且被告并未实施房屋拆除行为，故应当依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条之规定驳回原告的起诉。 被告区综合执法局未向本院提交证据。 被告市综合执法局辩称：一、原告起诉超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。正如原告起诉状中陈述其房屋因被认定为违法建筑于2019年6月5日被拆除，而被告在拆除之前曾在2019年5月14日向原告送达《责令限期拆除违法建筑决定书》，该决定书已经告知原告起诉期限，而原告直到2020年5月6日才提起行政诉讼，明显超过六个月的起诉期限。二、原告房屋属于违法建筑依法应当予以拆除。2019年5月10日，被告发现原告在城市规划区内修建建筑物，故对原告进行调查询问，并于2019年5月10日向其下发《行政执法调查通知书》要求其提供规划、建房等相关手续，但原告一直未提供。后被告经调取同一位置的卫星航拍图发现：2013年4月26日的卫星航拍图显示该位置尚未建有房屋，空地一块；2018年11月8日的卫星航拍图显示已经建有案涉房屋，即原告的房屋是在2013年4月26日之后修建的，而此时东关××××水沟村已经被列为安顺市城市规划区，在该区域修建房屋应当取得城乡规划许可证，而原告未能提供相应的规划手续证明其建筑的合法性，在陈述和申辩期内也并未提出任何异议。故被告在认定该房屋属于违法建筑之后，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定予以拆除。三、被告拆除原告的房屋证据充分、程序合法。如上所述，被告在认定原告的房屋属于违法建筑之后，派出工作人员现场勘测，认定该违法建筑的面积为：506.04平方米，并于2019年5月14日下发《责令限期拆除违法建设决定书》及公告；2019年5月17日下发《拆除违法建设催告书》并告知其陈述和申辩的权利，催告期满以后因原告未在催告期内自行拆除该违法建筑，被告才依法拆除该建筑。被告在整个执法过程中履行了告知义务，保证其合法权利，且告知其救济程序和期限，但原告自始至终未提出任何证据和申辩理由及在法律规定的期限内申请救济。综上，被告认为涉案房屋违法建筑事实认定清楚，证据充分，程序合法，原告起诉已超过起诉期限，且没有事实和法律依据，请依法驳回。 被告市综合执法局向本院提交了如下证据：1、安市办通字【2019】49号文件、法定代表人身份证明，证明被告的主体身份信息。2、行政执法调查通知书、送达回证、送达过程中的图片、卫星航拍图，证明西秀区两违办曾在2019年5月10日要求原告提供建房规划手续，但原告并未取得规划手续，该房屋为违法建筑。3、行政执法现场检查（勘验）记录，证明该违法建筑经过现场测量，面积为560.04平方米。4、责令限期拆除违法建设决定书、送达回证、图片、责令限期拆除违法建设公告、送达回证、图片，证明原告的起诉已经超过法定六个月的起诉期限，被告已经保障原告的诉权，且该责令限期拆除不等同于本案所诉强制拆除行政行为。5、拆除违法建设催告书、送达回证、图片，证明被告已经催告原告自行履行，并告知其陈述申辩的权利，且涉诉行政行为并非被告作出。6、关于对西秀区东关办大水沟11户违法建设的专项行动拆除方案，证明西秀区管辖范围内违法建筑的强制拆除适用属地管辖，由违法建筑物所在地的乡镇街道办事处负责进行拆除。7、区办发【2012】45号文件、西府办发【2011】236号文件，证明早在2011年西秀区人民政府就已经发文明确各乡镇办事处负责强制拆除的工作。8、职能明细表，证明执法主体与强制拆除主体不是同一个，被告仅负责责令限期拆除阶段的执法工作，不参与强制拆除，不是本案的适格被告。 经庭审举证质证，原告除对被告市综合执法局提交的证据1、6、7、8无异议外，对其他证据的合法性均不予认可；被告区综合执法局、东关办对被告市综合执法局的证据均无异议，但认为不能证实被诉行为与二被告有关。原告对被告东关办的提交的证据无异议，但不认可其证明目的；被告市综合执法局、区综合执法局对被告东关办的提交的证据无异议，但认为不能证实被诉行为与二被告有关。三被告除对原告提交的证据1中的照片的三性有异议外，对原告的其他证据真实性无异议，但不认可其证明目的。 本院对上述证据认证如下：原告及被告市综合执法局、东关办提交的证据来源合法，客观真实，与本案有关联，予以采信作为认定本案的相关事实。 经审理查明：2019年5月10日，安顺市西秀区打击违法用地违法建设工作领导小组办公室为查明汤正元在东关××××水沟村擅自修建建筑物一事，作出行政执法调查通知书，要求汤正元于2019年5月13日到该办接受调查并提供相关规划、建房等手续。该通知书送达回执载明送达时间、地点等信息，其中送达人为“石绵浪、杨小波”，备注处有“安顺市西秀区东关办事处国土资源管理所”印章，受送达人（签章）处空白，送达方式为“留置送达”并附印证图片（张贴于案涉建筑大门处）。同日，调查人“王玉俊、唐体学”对汤正元位于东关××××水沟村的案涉建筑物进行现场检查，并制作了行政执法现场检查（勘验）记录，该记录载明案涉建筑物为新建三层砖混结构，占地面积约为186.68平方米，建筑面积约为560.04平方米，已修建完工、封顶、入住，现场检查时当事人未能提供相关建设规划手续，该房屋红圈部门主体第一、二层级炮楼修建于2013年4月至2014年7月，第三层加建于2016年8月至2017年12月之间。其中该现场检查（勘验）记录当事人处空白，见证人为“胡海龙、王毕昌”（单位或住址为东关办两违）。2019年5月14日，安顺市城市管理综合行政执法局作出安市城综拆字［2019］5123号《责令限期拆除违法建设决定书》及《责令限期拆除违法建设公告》，认定汤正元在东关××××水沟村修建建筑物（构筑物）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令汤正元于2019年5月17日之前自行予以拆除。逾期未拆除，将依法强制执行。该决定书送达回执载明送达时间、地点等信息，其中送达人为“石绵浪、杨小波”，受送达人（签章）处空白，送达方式为“留置送达”并附印证图片（张贴于案涉建筑大门处）。同年5月17日，安顺市城市管理综合行政执法局作出安市城综拆催字［2019］5123号《拆除违法建设催告书》，催告汤正元自收到催告书之日起3日内自行拆除东关办大水沟村违法建设，逾期仍未自行拆除违法建设的，将依法强制执行。2019年6月5日，原告汤正元位于西秀区的案涉建筑物被强制拆除。原告不服遂于2019年9月18日以安顺市西秀区住房和城乡建设局为被告诉至本院，本院以原告错列被告为由裁定驳回原告汤正元的起诉。原告又于2020年5月6日提起本案诉讼。 另查明，2016年7月2日，安顺市西秀区人民政府决定对安顺市西秀区2016年北部新区大水沟城市棚户区改造项目红线范围内房屋实施征收，征收范围为东抵武当路，南抵红村安置房，西抵北山路，北抵北二环路；西秀区住房和城乡建设局为房屋征收部门，西秀区东关办事处为房屋征收实施单位，承担该项目房屋征收与补偿的具体工作。原告坐落于西秀区的案涉建筑物位于该项目征收范围内。2018年11月13日，安顺市西秀区东关办事处作出《限期领取房屋补偿款通知》，该通知内容为：“汤正元户，根据《安顺市两城区集体土地上房屋征收与补偿办法》（安府发［2013］11号）文件精神，你户红线范围内房屋面积419.37平方米，根据北部新区大水沟棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案。还需支付你户补偿人民币：1299412.44元，现通知你户于2018年11月19日前到虹山湖二期棚户区改造建设指挥部领取补偿款，如逾期不领，该补偿款将提存至安顺市黄果树公证处专有账户，超过法定限期，将视为无主财产，依法上交国库，同时西秀区人民政府虹山湖二期棚户区改造建设指挥部在该项目建设中就你户房屋征收工作的全部义务履行完毕。” 再查明，安顺市住房和城乡建设局是市人民政府工作部门，加挂安顺市城市管理综合行政执法局牌子，实行“一个机构，两块牌子”的管理体制，是全市城市管理和综合行政执法工作的主管部门，也是县（区）综合行政执法局的上级业务主管部门，工作职责包括行使住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。 本院认为：本案的争议焦点在于原告的起诉是否符合法定起诉条件以及被诉行政强制执行行为的合法性问题。具体而言，三被告均辩称其非本案适格被告，原告错列被告，且被告市综合执法局、东关办认为原告的起诉超过法定起诉期限。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”的规定，原告提起行政诉讼时，只需初步举证证实事实行为存在且有可能系起诉状所列被告实施，即可视为基本履行其举证义务；而被告除需有义务就自身是否具有法定职权、依据何种程序实施、有何法律依据等有关行政行为合法性事项进行举证外，仍需对是否实施了行政行为、是否超过法定起诉期限等有关起诉条件事项进行举证。本案中，原告汤正元提交的限期领取房屋补偿款通知、照片、行政执法调查通知书、责令限期拆除违法建设决定书等证据已能初步证实其案涉房屋被强制拆除且与三被告存在关联，三被告虽辩称没有实施被诉行政行为，但不能证实被诉行政强制执行行为并非其实施。具体而言，原告及被告市综合执法局所举证据中，多份执法文书均系被告市综合执法局出具，而被告市综合执法局提交的关于对西秀区东关办大水沟11户违法建设的专项行动拆除方案（建议稿）、区办发[2012]45号文件、西府办发[2011]236号文件等证据不能证实其没有实施被诉强制执行行为，且被告市综合执法局在其2020年5月8日的书面答辩中认可实施了被诉行政行为，故被告市综合执法局系本案适格被告。被告东关办以其系案涉项目征收实施单位，而原告案涉房屋并非合法建筑为由辩称未实施被诉行政行为，但结合原告提交的限期领取房屋补偿款通知、文书送达回执及被告市综合执法局提交的关于对西秀区东关办大水沟11户违法建设的专项行动拆除方案（建议稿）、区办发[2012]45号文件、西府办发[2011]236号文件等证据以及西秀区征收拆迁、拆违控违的工作实际，被告东关办所举证据亦不能证明其未参与实施被诉行政行为，故被告东关办系本案适格的被告。被告区综合执法局辩称其未实施被诉行政行为，但未提供证据予以证实，而结合原告及被告市综合执法局、东关办所举证据能够证实被告区综合执法局系西秀区“两违”执法主体，被告区综合执法局亦系本案适格被告。 其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，起诉期限起算的基本前提是“知道或者应当知道作出行政行为之日”，在原告只知晓行政行为的内容而不知晓行政行为的实施主体的情况下苛求原告及时行使诉权，有失公允。本案中，被诉行政行为作出的时间为2019年6月5日，原告不服遂于2019年9月18日诉至本院，本院以原告错列被告为由裁定驳回原告汤正元的起诉，原告又于2020年5月6日至本院提起本案诉讼，并未超过上述规定的起诉期限。对被告市综合执法局、东关办关于原告的起诉超过起诉期限的辩解，本院不予采纳。 关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全……本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”的规定，留置送达的前提是受送达人或者他的同住成年家属拒绝接受文书。本案中，被告市综合执法局对原告作出的行政执法调查通知书等文书系通过留置送达方式送达的，而结合印证图片，现场未见原告的同住成年家属，故被告未严格依照上述法定程序向原告送达执法文书，违反法定程序。另据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”以及第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”的规定，作出强制执行行为的前提是当事人逾期不履行行政机关作出的行政决定，且基于该行政决定作出强制执行决定。同时，根据该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”，启动行政机关强制执行程序的前置条件除行政机关作出基础性行政决定及强制执行决定外，还应当符合当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行履行行政决定所确定的义务等条件。本案中，被告市综合执法局在案涉建筑物查处过程中虽对原告作出责令限期拆除违法建筑决定、公告、催告通知等文书，但未依法送达;而三被告在未作出强制执行决定且在行政复议或者行政诉讼期限未届满情况下，仍于2019年6月5日强制拆除了案涉房屋，违反上述法定程序，侵害了原告寻求行政复议或行政诉讼救济的权利。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，行政行为违反法定程序的应予撤销，但因被诉行政强制执行行为不具有可撤销内容，又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下： 确认被告安顺市城市管理综合行政执法局、安顺市西秀区综合行政执法局、安顺市西秀区东关办事处于2019年6月5日强制拆除原告汤正元位于安顺市西秀区的案涉建筑物的行为违法。 案件受理费50元，由被告安顺市城市管理综合行政执法局、安顺市西秀区综合行政执法局、安顺市西秀区东关办事处共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省安顺市中级人民法院。 审 判 长  张俊军 审 判 员  胡 腾 人民陪审员  刘国宁 二〇二〇年九月二十九日 书 记 员  卢升雪