北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初57号原告赵红梅，女，1973年12月6日出生，汉族，北京市海淀区居民，住北京市昌平区。被告北京市顺义区园林绿化局，住所地北京市顺义区中山南街**，统一社会信用代码11110110000092988K。法定代表人于宝鑫，局长。委托代理人王锐锋，北京市顺义区园林绿化局森林公安处副处长。委托代理人杨海民，北京盛友律师事务所律师。原告赵红梅因要求被告北京市顺义区园林绿化局履行立案查处法定职责一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月17日向被告北京市顺义区园林绿化局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告赵红梅，被告北京市顺义区园林绿化局的委托代理人王锐锋、杨海民到庭参加诉讼。受新型冠状病毒肺炎疫情影响，本案自2020年1月24日至2020年5月8日期间不计入审限。本案现已审理终结。2014年6月12日，原告向被告报警，称其种植的树木被盗伐。被告对原告的报警事项未予立案。2019年4月25日，原告在本院审理的另一起行政诉讼案件中，得知被告对其报警事项作出了不予立案决定。原告诉称：原告于2014年6月12日发现自己种植的数万棵树木被盗伐，除有部分2至3年的幼树外，其它均为胸径10到20公分左右的成树。原告当即向被告报警，请求其对原告的财产进行保护，但被告并未出警。6月13日原告再次报警，被告依然未出警。6月16日，原告到被告的上级单位北京市园林绿化局当面报警，接警的警官称向局长汇报，让原告回家等消息。6月17日，顺义森林公安处郝继山、肖德旺警官给原告回电话，并在下午2时37分出警到达现场，但当时已经有大量被砍伐的树木不知去向。原告向两位警官反映了被盗伐树木的情况，并提交了原告的租地协议，同时原告和警官均对现场留下的被砍伐的树木进行了拍照取证。此后，尽管原告数次问询案件进展情况，但依然没有得到被告关于报案的任何答复。2019年5月6日，在原告与北京市顺义区高丽营镇人民政府（以下简称高丽营镇政府）的行政诉讼案件中，原告从法院得到一份被告于2019年4月25日给法院出具的关于王淑欣采伐果园树木办理情况说明及一份谈话笔录，此时原告才得知原告的树木是王淑欣私自砍伐的。而该两份材料能够证明：第一，原告栽种和所有的大量树木被王淑欣盗伐。第二，被告出具的证明材料的数据作假，其中数量是数万棵，而被告写的仅仅为17541棵，树木的胸径除部分幼树外，剩余均为10到20公分左右的成树，被告所写仅仅为5公分以下，这与真实情况相差巨大。被告的不予立案说明，有意将原告所有权的树木认定为盗伐人王淑欣所有，此行为明显属于包庇违法行为。依据《中华人民共和国森林法》第二十条第一款规定，森林公安机关除具备林业行政处罚权以外，还当然具备公安机关所应承担的治安管理职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安机关及其人民警察负有保护公民人身权、财产权的法定职责。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条也规定了对公民的报警案件，应当及时查处。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第四款和《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条第二款规定，林木权属争议解决前，任何人不得砍伐有争议的林木，如擅自砍伐林木且数量较大的，以滥伐林木罪论处。被告在接到原告报警后至本案诉讼时，没有对原告的报警作出任何答复，根据法释〔2018〕1号行政诉讼法司法解释第六十四条规定，原告的起诉期限应从得到被告的不予立案说明之日起计算。故起诉，请求：1．撤销被告于2019年4月25日作出的不予立案决定；2．判令被告对原告所有权树木被盗伐一事从新立案侦查（在本案诉讼过程中，原告将该项诉讼请求更正为：判令被告对原告所有权树木被盗伐一事从新立案查处）；3．本案诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交的证据是：1．合作协议书，证明除枣树和梨树外的剩余树木为原告种植并拥有所有权。2．情况说明，证明被告接到原告报警后于2019年4月25日才作出不予立案决定，并对被砍伐树木数据作假。3．谈话笔录，证明被告已经告知原告树木是被谁砍伐的。4．照片，证明原告被砍伐的树木情况和被告数据作假。5．受警记录，证明原告向被告报警及被告已经受警。被告辩称：第一，被告于2019年4月25日出具的《北京市顺义区园林绿化局关于王淑欣采伐果园树木办理情况说明》（以下简称《情况说明》），其性质属于工作情况说明，并不是不予立案决定书，不属于具体行政行为，不具有行政强制力，故不具有可撤销性。第二，《情况说明》是被告经依法调查后，根据案件事实情况所出具，其内容真实、合法有效。2014年6月12日上午，被告接到原告的举报，原告称其位于顺义区高丽营镇四村承包地内近10万株松树、梨树、枣树、樱桃树被人砍伐，其怀疑是高丽营镇政府或拆迁公司因征地所为。当日被告即展开调查，截至2014年8月，查明以下主要事实：原告举报的树木被砍伐一事属实，系由涉案土地的承包人王淑欣于2014年6月9日组织人员砍伐。1999年11月13日，王淑欣与高丽营四村经济合作社签订了《果树种植承包租赁土地合同》。2006年6月，原告与王淑欣、王鹏就前述合同项下土地的开发经营事宜签订了《合作协议书》。因涉案土地位于顺义区高丽营镇02-08地块范围内，该地块经北京市人民政府于2013年1月17日批复转为建设用地，由北京市土地整理储备中心顺义区分中心实施土地征收和土地一级开发。为了实施土地一级开发，华龙置业房地产开发有限公司委托北京明鉴华颂房地产土地评估有限公司（该公司后更名为北京明鉴永兴房地产土地评估有限公司，以下简称明鉴评估公司）于2013年6月22日至同年6月26日，对涉案土地上的房屋及相关附属设施进行了评估。依据拆迁公司与王淑欣签订的拆迁补偿协议和王淑欣与高丽营镇四村经济合作社签订的解除《果树种植承包租赁土地合同》的协议，王淑欣须在一个月内完成搬迁、将地上物腾退干净，才能领取补偿款。根据明鉴评估公司的登记表统计，被砍伐树木的数量为17541株。王淑欣不否认原告在涉案土地上有新种植的树木，但其认为，原告新种植的树木应当作为原告砍伐原由王淑欣种植树木的补偿，故其主张全部地上物均属王淑欣所有。第三，关于王淑欣对涉案树木组织实施砍伐的性质的认定。涉案被砍伐的17541株树木，包括经济林16528株，用材林813株及竹子200株。813株用材林中，包括：胸径5厘米以下林木804株（银杏树154株、白皮松576株、杨树36株、榆树38株），胸径5厘米以上柳树9株。200株竹子的直径均为1厘米。根据《北京市森林资源保护管理条例实施办法》第七条第二款规定，因农村产业结构调整在耕地上种植的经济林，林木所有者可以自主采伐、移植，不需办理行政许可。因此，王淑欣组织实施砍伐经济林16528株的行为，不需办理行政许可，不构成违法。根据《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T26424-2010）第5．7．7条规定，对于上述200株直径1厘米的竹子和804株胸径5厘米以下的用材林，不属于林木调查起测范围，故不属于应当办理林木采伐许可范围，不构成违法。采伐上述9株胸径5厘米以上柳树，根据《中华人民共和国森林法》第三十二条和《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T26424-2010）第5．7．7条规定，应当办理行政许可。但是，结合王淑欣采伐17541株树木的目的是为了配合土地一级开发项目，且需办理行政许可树木占全部采伐树木的比例为万分之五，该违法情节显著轻微，故根据《林业行政处罚程序规定》第二十四条规定，被告决定不予立案。第四，原告提起本案诉讼已过诉讼时效。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交的证据是：1．《情况说明》，证明该文书性质属于工作说明，并不是不予立案决定书，不属于具体行政行为，不具有可撤销性。2．果林种植承包租赁土地合同，证明王淑欣与高丽营镇四村经济合作社签订合同时间及约定内容。3．合作协议书，证明王淑欣与原告签订合同时间与约定内容。4．北京市人民政府关于顺义区2013年度批次建设用地的批复，证明涉案土地转为建设用地并进行一级开发。5．报告书，证明涉案地上物的评估结果及数量。6．北京市非住宅房屋拆迁货币补偿协议书，证明王淑欣签订北京市非住宅房屋拆迁货币补偿协议书的情况。7．受理报警登记表，证明受理时间、内容及工作意见。8．处警工作登记表，证明案件复杂、需要进一步核实的审批意见。9．现场勘验笔录、现场图及照片，证明2014年6月19日现场勘验情况。10．2014年6月12日张海江询问笔录，证明王淑欣与高丽营镇四村约定一个月内腾空地上物。11．2014年6月12日段黎红询问笔录，证明明鉴评估公司受委托对王淑欣地上物进行入户调查和评估，王淑欣签字确认了入户调查和补偿协议。12．2014年6月17日赵红梅询问笔录，证明原告确认和王淑欣的合作关系。13．2014年6月18日王淑欣询问笔录，证明王淑欣认可组织实施砍伐行为的事实。14．2014年7月2日张万强询问笔录，证明高丽营镇四村与王淑欣约定一个月内腾退地上物。15．2014年7月17日王淑欣询问笔录，证明王淑欣认可评估调查数据，坚持地上物均为其所有，认可组织实施砍伐行为的事实，并确认与原告的合作关系。16．2014年7月25日王淑欣询问笔录，证明因王淑欣与原告之间树木权属问题有争议，被告告知王淑欣到当地政府部门确认树木权属。17．《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T26424-2010）（节选），证明林木调查起测胸径为5．0厘米。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据1、2、3、5和被告提交的证据1-16均客观、真实，来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明原告与涉案土地及林木的关系，原告报警后被告进行的调查情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳，但原告提交的证据2不能证明被告对数据作假，对该证明目的本院不予采纳。第二，原告提交的证据4，因没有拍摄时间及地点，不能证明其照片内容系原告报警的涉案现场被砍伐的树木，且被告对其真实性不予认可，故对该证据本院不予接纳。第三，被告提交的证据17属于法律依据，不属于证据，本院在此不予评价。经审理查明：1999年11月13日，案外人王淑欣与顺义区高丽营镇四村经济合作社签订了《果林种植承包租赁土地合同》，王淑欣承包了四村土地74亩，用于果林种植，承包期限为30年，自2000年1月1日至2029年12月31日。2006年6月1日，原告与王淑欣及案外人王朋签订了《合作协议书》，约定：双方合作经营顺义区高丽营镇四村敬老院西侧王淑欣、王朋承包的土地共计74亩，经营期限为2006年1月1日至2029年12月31日，并约定由王淑欣、王朋负责在上述土地内栽种部分果树，具体为：梨树4450棵，枣树720棵。如遇有征地拆迁，王淑欣、王朋享有上述树木的补偿款。此后，原告在涉诉土地上又种植了樱桃树、大榛子树、白皮松、柳树、桑树、香椿树、葡萄树、杜仲树、银杏树、杨树、榆树、竹子等林木。2014年6月12日，原告向被告报警，称其承包地内近10万株松树、梨树、枣树、樱桃等树木被人用锯锯倒在一边，怀疑是征地的高丽营镇政府或拆迁公司所为。同日，被告针对此案向高丽营镇政府重点办公室主任张海江和明鉴评估公司的法定代表人段黎红进行了调查询问，并调取了京政地字〔2013〕27号《北京市人民政府关于顺义区二〇一三年度批次建设用地的批复》、明鉴评估公司于2013年6月26日针对涉案地块上的建筑物及附属设施（包括涉案被砍伐的林木）出具的京鉴华拆字（2013）第1-03号《房屋拆迁补偿价格评估报告》（以下简称评估报告）、王淑欣与北京市土地整理储备中心顺义区分中心、华龙置业房地产开发有限公司及高丽营镇政府签订的《北京市非住宅房屋拆迁货币补偿协议书》。2014年6月13日，被告认为此案复杂，决定对此案进行进一步调查核实。2014年6月17日，被告向原告进行了询问，并向其调取了《果林种植承包租赁土地合同》及《合作协议书》。2014年6月18日、2014年7月17日以及2014年7月25日，被告三次向王淑欣进行了询问。2014年6月19日，被告到原告举报的涉案现场——顺义区高丽营镇四村村南果园内进行了勘验，制作了《果园树木现场图》，并对现场拍摄了照片。勘查时，被告发现现场已被平整，有施工痕迹，但未发现树木伐根和伐倒的树木。2014年7月2日，被告向顺义区高丽营镇四村党支部书记兼村主任张万强进行了调查。因现场勘验时，被告未发现树根和伐倒的树木，遂依据调取的评估报告中的树木登记表及其他调查材料认定以下事实：原告报案的被砍伐的涉案林木为2000年至2014年栽植，共计17541株，系由王淑欣采伐。其中经济林16528株（包括桑树2株、香椿树8株、梨树3368株、枣树612株、柿子树2株、杜仲树34株、樱桃树292株、葡萄树3320株、欧洲大榛子树8890株），用材林及竹子1013株，其中直径1厘米的竹子200株，胸径5厘米以下林木804株（包括银杏树154株、白皮松树576株、杨树36株、榆树38株），胸径5厘米以上柳树9株。原告与王淑欣针对涉案林木的权属存在争议。王淑欣就上述林木的拆迁补偿问题已与拆迁人签订拆迁补偿协议。根据上述调查情况，被告认为：依据《北京市森利资源保护管理条例实施办法》第七条第二款规定，王淑欣砍伐经济林16528株（包括桑树2株、香椿树8株、梨树3368株、枣树612株、柿子树2株、杜仲树34株、樱桃树292株、葡萄树3320株、欧洲大榛子树8890株）的行为，不需办理行政许可。依据《中华人民共和国森林法》第三十二条规定，王淑欣砍伐用材林及竹子1013株的行为，其中砍伐直径1厘米的竹子200株及胸径5厘米以下林木804株（包括银杏树154株、白皮松树576株、杨树36株、榆树38株）的行为不需办理行政许可；依据《中华人民共和国森林法》第三十二条规定，王淑欣砍伐胸径5厘米以上柳树9株的行为，需办理行政许可。因9株柳树占采伐树木比例为万分之五，且不构成数量较大，属违法情节显著轻微，故依据《林业行政处罚程序规定》第二十四条规定，决定不予立案处理。但被告未作出书面不予立案决定。在本案审理过程中，被告称其作出不予立案决定的时间大概为2014年7、8月份，并将不予立案的结果告知了原告。原告对此予以否认，被告亦未提交证据证明其已将涉案林木系被王淑欣砍伐以及被告决定不予立案的结果告知原告。本院在审理原告与高丽营镇政府拆违行政赔偿一案中，依职权于2019年4月26日向本案被告调取证据时，本案被告向本院出具了《关于王淑欣采伐果园树木办理情况说明》，主要内容为原告涉案报警的情况以及被告查明的上述事实和处理意见。原告在此案中得知被告对其报警事项作出了不予立案决定。2019年7月16日，原告向本院提起行政诉讼，要求被告对其于2014年6月12日的报警予以行政立案，并作出处理。在该案审理过程中，原告称被告没有向其告知过报警事项的进展及最终的处理结果，只是告知其此案属于拆迁事项，让原告找高丽营镇政府协商解决。被告在该案庭审中，亦认可没有告知过原告不予立案的决定，只是口头告知过原告“这是属于拆迁事项，有一部分是属地派出所管辖”。2019年11月15日，本院作出（2019）京0113行初445号行政裁定书，以原告的起诉超过法定起诉期限为由，裁定驳回了原告的起诉。原告不服，提出上诉。在该案二审审理期间，被告称其对原告举报事项作出不予立案决定的时间就是作出《关于王淑欣采伐果园树木办理情况说明》的时间，即2019年4月25日，并称在2014年6月就告知了原告不予立案的决定。原告对被告向其告知的说法亦予以否认。此后，原告撤回上诉，针对被告作出的不予立案决定提起本案之诉。本院认为：本案争议的焦点问题主要有两个：一是原告提起本案之诉是否符合法定起诉条件；二是被告作出的不予立案决定是否合法。第一，关于原告提起本案之诉是否符合法定起诉条件的问题。本案原告系针对被告对其报警事项作出的不予立案决定不服而提起的诉讼，并非针对被告于2019年4月25日向本院出具的《情况说明》，且被告作出的不予立案决定虽然没有书面载体，但在（2019）京0113行初445号案件二审审理期间，被告曾经认可作出不予立案决定的时间是2019年4月25日，本案中被告虽然对上述说法予以否认，称作出不予立案决定的时间是2014年7、8月份，但被告未能提交证据证明其作出不予立案决定的时间，且被告在先后两次诉讼中说法不一，亦没有证据证明原告针对不予立案决定提起涉案之诉超过法定起诉期限，因被告对此负有举证责任，现其在举证不能的情况下，本院对其关于原告起诉不符合起诉条件的意见，不予支持。第二，关于被告作出的不予立案决定是否合法的问题。《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。第二十条规定：依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。《林业行政处罚程序规定》第八条第一款规定：县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。根据上述法律并参照规章规定，被告作为顺义区林业主管部门，对辖区内违反林业法律法规等规定的盗伐、滥伐林木违法行为，具有进行行政处罚的法定职责。《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十七条第二款规定：个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。第三十九条第一款规定：盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。本案中，根据原、被告双方提交的证据可以看出，原告与王淑欣针对涉案林木的所有权明显存在争议，且根据被告对王淑欣制作的询问笔录可知，被告亦认可双方存在权属争议，并已告知王淑欣“依据森林法有关规定，到当地政府部门去确定树木权属”，但在涉案林木所有权存在争议、王淑欣有可能存在盗伐他人林木的情况下，被告却迳行认定涉案林木为王淑欣所有，并据此作出不予立案决定，其行为属于认定事实不清，主要证据不足。在执法程序上，《林业行政处罚程序规定》第二十四条第一款规定：凡发现或者接到举报、控告、移送、上级交办、主动交代等违反林业法律、法规、规章的行为，应当填写《林业行政处罚登记表》，报行政负责人审批。对认为需要给予林业行政处罚的，在七日内予以立案；对认为不需要给予林业行政处罚的，不予立案。本案中，被告于2014年6月12日接到原告的报警后，虽然对相关人员进行了调查询问，调取了相关证据材料，亦进行了现场勘验，并在之后作出了不予立案决定，但被告提交的证据不能证明其系在合理期限内作出了不予立案决定，亦不能证明其在合理期限内已将不予立案决定告知了原告。因此，被告作出的不予立案决定，违反法定程序。综上所述，被告针对原告报案作出的不予立案决定认定事实不清、主要证据不足，且程序违法。原告要求撤销该不予立案决定的诉讼请求于法有据，本院应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告北京市顺义区园林绿化局针对原告赵红梅于二〇一四年六月十二日的报警事项作出的不予立案决定；二、被告北京市顺义区园林绿化局于本判决生效之日起的法定期限内，对原告赵红梅于二〇一四年六月十二日的报警事项依法重新调查并作出处理决定。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区园林绿化局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  宋淑英人民陪审员  马淑贤二〇二〇年九月十七日书 记 员  高建淘