广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2022号上诉人（原审原告）：钱永雄，男，1963年12月7日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*******，公民身份号码440************016。被上诉人（原审被告）：广州市荔湾区城市管理和综合执法局（原广州市荔湾区综合行政执法局）。住所地：广州市荔湾区************。法定代表人：肖长安，局长。原审第三人：钱锦添，男，1951年5月28日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*******，公民身份号码440************016。原审第三人：钱锦昌，男，1955年3月6日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*******二楼，公民身份号码440************019。原审第三人：钱永传，男，1969年8月11日出生，汉族，身份证住址广州市荔湾区*******，公民身份号码440************015。上诉人钱永雄因诉被上诉人广州市荔湾区城市管理和综合执法局违法建设行政处理决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5362号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：1995年11月1日，原广州市国土局房管局核发的《产权证》载明，权属人为钱锦灿、钱锦昌、钱锦添，权属来源为1984年4月继承，坐落于芳村冲口路陇西直街**，共用地面积、建基面积均为80.1150平方米，混合结构二层，用途为住宅，总建筑面积为167.2060平方米。另据被告提交的《广州市不动产登记查册表》载明，涉案房屋登记号为芳统字827号，产权人为钱锦添、钱锦灿、钱锦昌，建筑面积为167.206平方米。2010年5月1日，钱锦灿去世。2018年4月19日，被告的执法人员对荔湾区陇西直街34号（以下简称涉案地址）进行检查并制作《检查笔录》载明，1.现场为一栋四层大半混合结构房屋，已建成入住；2.经测量，首层东至西11米，南至北11米，第二层、第三层、第四层南侧外飘0.5米，西侧、北侧外飘0.3米，第五层西北角有砖木结构房屋，西至东6米，北至南6米，第五层中间为梯屋，居中位置，东至西2.5米，南至北8.8米，每层层高3.6米；3.对现场拍照；4.现场发出《询问通知书》（No.0001969）和《责令限期改正通知书》（No.0001753），要求原告及三第三人、钱凤萍携带产权证及相关报建资料接受询问调查及听取处理意见，并通知涉案地址建设的一栋四层加梯屋框架结构房屋（已建成入住）的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，要求上述人员在2018年4月30日之前自行拆除违法加、扩建的房屋（违法建设部分），并将上述通知书张贴在现场；5.房屋南侧有余留空地，约36平方米。被告的执法人员根据涉案地址房地产权证与现场情况比对制作的涉案房屋的平、立面图显示：首层：黑色合法产权面积为80.115平方米，红色现房面积为121平方米，加扩建40.885平方米；第二层：黑色原合法产权面积为87.091平方米，红色现房屋面积133.4平方米，扩建面积为46.309平方米，第三层、第四层红色加建均为133.4平方米，第五层加建58平方米。2018年4月23日，被告的执法人员对钱永雄进行询问并制作《询问笔录》，钱永雄在笔录中述称其为涉案地址房屋的户主，其于2015年7月开始拆除后建设，因原房屋地势较低，一直被水淹，房屋出现裂缝，存在安全隐患所以需要拆除重建。由其本人及钱永传、钱锦添3人出资建设，钱锦昌的部分由其全部出资，因此钱锦昌未出资。该房屋于2016年1月建成，为一栋4层框架结构房屋，建基面积100平方米左右，第二至第四层分别是110平方米左右，总建筑面积430平方米左右，具体面积以被告实测为准。房屋用途为自住，没有出租，未办理建设工程规划许可。钱永雄对上述笔录予以签名确认，并填写了《行政案件执法文书送达地址确认书》，确认被告送达执法文书的地址。2018年5月18日，被告作出《公告》载明，经查，涉案地址涉嫌违法建设。请相关权利人自本公告公布之日起三十日内携带身份证、房产证（或宅基地证）、规划报建等资料到该局主张权利，接受调查。逾期无人主张权利的，被告将依据《广州市违法建设查处条例》有关规定进行处理。并将该公告张贴在现场，现场拍照取证。2018年5月22日，被告的执法人员对钱丽华进行询问并制作《询问笔录》，钱丽华在笔录中述称其是钱锦昌的独生女，其不清楚涉案地址房屋产权证（芳统字827号）上登记的三个产权人与现在房屋的实际持有人是否相符，未居住亦未直接参与建设，对涉案地址房屋的现状亦不清楚。该房屋系共有财产，其父亲当时是亲属之间唯一没有产权争议的权属人，所以最初由其父亲因为房屋破旧不宜居住，于2015年6月10日办理了相关危房鉴定，后因亲属之间有争议，其父亲没有再具体跟进房屋的改建。2015年7月9日开始拆除旧有房屋开始建设，大概知道出资人有钱锦添、钱永雄、钱永传，其父亲也出了部分钱装修，具体的金额没有记账。对涉案地址房屋的面积、各层高度、四至均不清楚，以被告测量为准。其父亲在改建房屋时和亲属之间约定，新建房屋后，其父亲在二楼东南侧拥有38平方米室内面积的房屋，南侧外的闲置空地有28平方米属于其父亲所有。对原有房屋的楼梯、天面楼梯间属于三个产权人共同拥有公共使用，新屋天面上有15平方米属于其父亲单独所有。房屋周边的闲置用地，除了明确其中南侧的28平方米属于其父亲所有之外，其他的闲置用地三个产权人共同拥有，相关的内容有公证书可以证明。钱丽华向被告提供了钱锦昌作出的《授权委托书》，亦对上述笔录予以签名确认，并填写了《行政案件执法文书送达地址确认书》，确认被告送达执法文书的地址。2018年5月22日，被告的执法人员对郭桂兴进行询问并制作《询问笔录》，郭桂兴在笔录中述称其是钱锦添的妻子，对涉案地址房屋的面积、各层高度、四至均不清楚，以被告测量为准。大概2015年6月开始办危房鉴定，7月拆除原有房屋重建。出资人有钱锦添（系其夫妻共同财产）、钱永雄、钱永传，钱锦昌出了部分装修的钱。原来房屋的冷巷和门前的空地，除了门前的28平方米之外，属于三个产权人共有。郭桂兴向被告提供了钱锦添作出的《授权委托书》，亦对上述笔录予以签名确认，并填写了《行政案件执法文书送达地址确认书》，确认被告送达执法文书的地址。2018年5月22日，被告的执法人员对欧凤结进行询问并制作《询问笔录》，欧凤结在笔录中述称其是钱永传的妻子，涉案地址房屋产权证（芳统字827号）上登记的三个产权人与现在房屋的实际持有人不相符，产权证上的钱锦灿系其家公，于2010年过世，家婆也已经过世，正办理相关的产权继承手续，其他两个产权人不变。钱锦灿有钱永雄、钱永传、钱凤萍三个子女，不清楚钱锦灿是否有办理产权遗嘱或公证，关于产权部分三个子女之间暂时没有约定。涉案地址房屋于2015年6月开始办理拆除手续，7月上旬开始施工，具体的出资人为钱锦添、钱永雄、钱永传（系其夫妻共同财产）。涉案地址房屋现状各层高度为3.6米，东侧位置不变，南侧扩2米、西侧扩0.1米、北侧扩1.65米，现状是一栋四层大半的混合框架结构房屋。第一层面积121平方米（东至西11平方米，南至北11平方米）；第二层、第三层、第四层南侧分别外飘0.5米，西侧、东侧分别外飘0.3米，面积均为133.4平方米，第五层西北角有一面积为36平方米砖木结构房屋，外墙与第四层的西墙、北墙持平，东至西6米，北至南6米；第五层中间为框架结构，面积22平方米，在中间位置，东至西2.5米，南至北8.8米，南侧与第四层持平。第五层的梯屋与西北角的砖木房屋在西北角有错位重叠连在一起。对被告于2018年4月19日现场检查笔录及现场照片反映的情况予以确认，房屋的具体面积数据以被告测量为准。欧凤结向被告提供了钱永传作出的《授权委托书》，亦对上述笔录予以签名确认，并填写了《行政案件执法文书送达地址确认书》，确认被告送达执法文书的地址。2018年11月22日，被告向荔湾区国土资源和规划局作出荔综执法函〔2018〕1668号《荔湾区综合行政执法局关于协助核查陇西直街2号、4号、20号、34号等房屋规划报建和验收情况的函》，主要内容为：上述房屋存在拆除重建并加建、现状与产权登记不一致的情况，已涉嫌违法建设，请荔湾区国土资源和规划局协助核实上述房屋的规划报建和验收情况（含相关图纸资料）。2018年12月4日，荔湾区国土资源和规划局作出荔国规〔2018〕1562号《广州市荔湾区国土资源和规划局关于协助核查陇西直街2号、4号、20号、34号等房屋规划报建和验收情况的复函》，主要内容为：经核，该局无上述房屋规划报建及验收记录。2019年4月10日，被告作出荔综违建告字〔2019〕41号《违法建设行政处理告知书》，拟对钱锦添、钱锦昌、钱永雄、钱永传于2015年7月在涉案地址房屋拆除重建的行为作出行政处理决定如下：限期拆除上述扩、加建的建筑物，面积411.99平方米；告知当事人享有陈述、申辩的权利。并于同日送达原告及三第三人。2019年5月13日、5月21日、6月3日，被告作出荔综违建处字〔2019〕41号《违法建设行政处理决定书》，主要内容为：当事人为钱锦添、钱锦昌、钱永雄、钱永传，经查，产权登记荔湾区陇西直街34号（以下简称涉案房屋）为一幢2层混合结构房屋，建基面积80.12平方米，建筑面积167.21平方米，权属人为钱锦添、钱锦昌和钱锦灿（2010年已故，其儿子为钱永雄、钱永传）。原告及三第三人未经规划许可，于2015年7月起将上址房屋拆除后重建为一幢五层的框架结构房屋，在首层北侧、南侧扩建40.88平方米；在第二层西侧、北侧、南侧扩建46.31平方米；加建第三层133.4平方米；加建第四层133.4平方米；加建第五层58平方米。上述加、扩建面积共计411.99平方米。上述建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成违法建设。依据《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（五）项、《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款第（一）项的规定，上述违法建设属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。被告现依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处理决定如下：在接到涉案决定书之日起10日内，自行无条件拆除上述扩、加建的建筑物，面积411.99平方米，整饰现场。逾期不履行的，被告将依法强制执行。并告知救济途径及期限。被告分别于2019年5月13日向钱锦昌、5月21日向钱永传、6月3日向钱永雄及钱锦添送达上述处理决定书。2010年1月13日，中国残疾人联合会签发《残疾人证》载明，钱凤萍为残疾人，残疾人证号为440************04461，残疾类别为精神，残疾等级为一级，有效期为十年。2019年3月，因政府机构改革，原广州市荔湾区综合行政执法局查处违法建设的相关职权由广州市荔湾区城市管理和综合执法局承接。诉讼中，原告主张钱锦昌未出资重建涉案地址房屋，仅出钱装修，虽然钱锦昌协商在房屋修建后得到房屋部分的权利，但不应将钱锦昌列为涉案行政处理决定的当事人；房屋拆除重建未进行报建。被告认为涉案房屋产权证登记的产权人为钱锦灿、钱锦昌、钱锦添，钱锦灿于2010年去世，他有三个儿女，分别是钱永雄、钱永传和钱凤萍，但是并没有办理房屋的确权，故现涉案房屋产权登记权利人未变，但实际权利人是钱锦昌、钱锦添、钱永雄、钱永传、钱凤萍，钱凤萍是精神病人，可能是限制民事行为能力人或者是无行为能力人，被告通过询问前四个的权利人或其受委托人，均承认在2015年7月份开始建房时，几家分别出资，或者协议分别占有房屋的多少部分，钱锦昌对房屋享有产权，且对部分违建的份额享有权益，即钱锦昌不仅对新屋享有合法财产，对超出合法产权之外的面积也享有约定权益，鉴于钱锦昌、钱锦添、钱永雄、钱永传既是涉案房屋的权利人，同时也参与了房屋的建设，故将该四人为本案的行政相对人。原审法院认为：《广州市违法建设查处条例》第四条第一款、第二款规定，市城市管理综合执法机关负责组织实施本条例，市、区、县级市城市管理综合执法机关按照职责分工查处违法建设。城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款规定，市、区城市管理综合执法机关是本级人民政府实施城市管理综合执法的行政机关，按照市人民政府规定的市、区职责分工，依法查处本管辖范围内的违法行为，并对其作出的具体行政行为承担法律责任。第五条第一款规定，根据国务院或者本省人民政府依照国务院的授权所作出的决定，城市管理综合执法机关行使市容环境卫生、城市绿化、城乡规划、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述规定，被告对辖区内涉嫌违法建设的建筑物具有查处的行政职权。关于涉案违建行为的相对人问题。《广州市违法建设查处条例》第二十七条第一款规定，违法建设法律责任由违法建设的建设单位或者个人承担。本案中，涉案地址原房屋的产权人为钱锦灿、钱锦昌、钱锦添，钱锦灿于2010年去世，其有三个儿女钱永雄、钱永传、钱凤萍，现并未有证据显示钱锦灿所享有的产权份额有遗嘱或已经析产，被告经查册显示，涉案地址原房屋拆旧建新后的房屋登记产权人未发生变化。据被告对相关当事人进行询问的内容可知，原告及三第三人的陈述可以相互印证，证实涉案地址原房屋拆旧建新由钱锦添、钱永雄、钱永传出资建设，钱锦添有出资装修房屋，且在建房前约定，钱锦昌对新建房屋合法产权面积的部分享有权益，对超出合法产权的面积也享有权益。可见，钱锦昌与钱锦添、钱永雄、钱永传对拆旧建新有共同的意思表示，并实际出资装修，且对新建房屋合法及加建、扩建的部分均享有权益，故被告将钱锦昌作为查处的相对人并无不当。此外，钱凤萍为一级精神残疾，属限制民事行为能力人或者无民事行为能力人，现有证据并不能反映其有对涉案地址原房屋拆旧建新与原告以及三第三人有共同的意思表示，亦未有证据证实其对建房有出资以及实际享有新建房屋合法产权面积之外的权益，故被告未将其列为查处的相对人，符合实际情况。关于涉案处理决定书合法性的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《广东省城乡规划条例》第八十条第二款第（五）项规定，擅自在建筑物楼顶、退层平台、住宅**院内以及配建的停车场地进行建设的应当认定为前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形。《广州市违法建设查处条例》第十八条第一款规定，未取得建设工程规划许可证，且违反控制性详细规划的强制内容、规划条件或者城乡规划技术标准建设的建筑物、构筑物或者超过合理误差的建筑部分应当认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。本案涉案地址原房屋建基面积80.1150平方米，混合总建筑面积167.2060平方米，钱锦添、钱锦昌、钱永雄、钱永传未经规划部门批准，擅自将涉案地址原房屋拆除重建，被告经查册、询问相关当事人、发函规划部门等调查后，认定上述四人在原址首层、二层扩建以及加建三至五层，合计扩建、加建面积411.99平方米，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，有事实依据，原审法院予以确认。《广州市违法建设查处条例》第二十条第一款规定，违法建设属于本条例第十八条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，除本条例第二十四条规定的无法实施拆除的情形外，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，应当依法强制拆除。被告在已核实原告以及三第三人违法事实的基础上，依据上述规定作出《违法建设行政处理决定书》，责令原告以及三第三人限期内自行拆除所建建筑物，逾期不拆除的，由被告强制执行，并无不当。被告在作出涉案处理决定书前向相关当事人发出告知书，保障了相关当事人陈述、申辩的权利，在涉案处理决定书告知救济途径及期限，并将该处理决定书依法送达，程序合法。但被告所作的涉案处理决定书落款日期有三个不同的时间，而案号、内容却一致，可见，被告在日期落款上存在瑕疵，原审法院予以指正。鉴于该瑕疵未对原告及三第三人的权利产生影响，钱永雄已经提起本案的诉讼，故原审法院予以维持。但被告在今后的工作中应引以为戒，提高行政执法的严谨性，以增强行政执法的公信力。综上所述，原告诉请撤销涉案处理决定书，理据不足，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告钱永雄的诉讼请求。上诉人钱永雄上诉称：一、被诉行政处理决定书以钱锦添、钱锦昌、钱永雄、钱永传等四人为当事人，主体不适格，涉案地址的真正业主是钱锦灿（已故）。二、涉案地址是钱锦灿的遗产，其合法的继承人是钱锦添、钱锦昌、钱永雄、钱永传和钱凤萍，而钱凤萍又是一个没有民事行为能力的人（精神残疾），故此他们无法在政府房地产登记部门办理继承手续。三、涉案地址年久失修，并已经是一级危房，随时有倒塌的危险，为了十几个居住人的生命安全着想，迫于无奈，所有居住人以家庭为单位，各人有钱出钱，无钱出力，或者借贷款项等，共同建设成现在的样子，也是以各自自主为主。涉案地址附近，有4个地址与上诉人、原审第三人事情一样，但被上诉人不去查处，而偏偏针对上诉人和原审第三人的违章部分实施执法，没有做到公平公正。请求撤销原审判决和被诉行政处理决定书，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市荔湾区城市管理和综合执法局答辩称：答辩意见与一审答辩、庭审意见一致，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求判决驳回上诉。原审第三人钱锦昌、钱锦添、钱永传二审期间均未提交书面陈述意见。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为：关于涉案违法建设如何确定行政相对人，以及被诉违法建设行政处理决定书的合法性问题，原审判决已经充分阐述理由，二审均予以认可，不再赘述。上诉人、原审第三人有权对自己所有的危房进行修缮、重建或改建，但前提是不得超出房屋合法登记产权的范围；如超出该范围的，应当先取得建设工程规划许可证方可进行建设。否则，任何人都可以以修缮、改建或重建为名任意扩大房屋面积，破坏规划实施。本案中，上诉人、原审第三人在拆除旧房重建时明显超出了房屋合法登记产权的范围，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，被上诉人依法对其进行查处，并无不当。上诉人主张附近还有四处同类型违法建设未被查处，可以依法向被上诉人举报，但被上诉人是否对其他违法建设进行查处，不是上诉人反对或拒绝被上诉人对其违法建设进行查处的正当理由。综上所述，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人钱永雄负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年九月二十五日法官助理  张丽敏书 记 员  毕志焜