重庆市巴南区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0113行初106号 原告重庆怀美矿业有限公司，住所地重庆市巴**麻柳镇梓桐村4社，统一社会信用代码9150011379588198X5。 法定代表人梁美，总经理。 委托代理人任桂洋，北京创为律师事务所律师。 委托代理人李晨阳（实习），北京创为律师事务所律师。 被告重庆市巴南区规划和自然资源局，住所地重庆市巴**龙洲大道**附**，统一社会信用代码11500000MB17726354。 法定代表人张一兵，局长。 委托代理人王凯，男，重庆市巴南区规划和自然资源局工作人员。 委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。 被告重庆市巴南区人民政府，住所，住所地重庆市巴**龙海大道**div> 法定代表人何友生，区长。 委托代理人谭方俊，男，重庆市巴南区人民政府工作人员。 原告重庆怀美矿业有限公司（以下简称怀美矿业公司）与被告重庆市巴南区规划和自然资源局（以下简称巴南区规自局）、重庆市巴南区人民政府（以下简称巴南区政府）撤销行政决定一案，本院于2020年6月3日受理后，依法向被告巴南区规自局、巴南区政府送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本案依法由审判员杨竞担任审判长，与人民陪审员刘思碧、穆礼芬组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭进行了审理，原告怀美矿业公司委托代理人任桂洋、李晨阳网上开庭参加诉讼，被告巴南区规自局委托代理人王凯、张菲麟，被告巴南区政府委托代理人谭方俊到庭参加诉讼。被告巴南区规自局、巴南区政府行政负责人因工作原因未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月11日，被告巴南区规自局对原告怀美矿业公司作出渝规限拆巴南字[2019]第0076号《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告位于巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社修建的彩钢棚等建构筑物因未进入规划审批程序而属于违法建筑，并责令限期自行拆除该建构筑物。 原告怀美矿业公司诉称,巴南区规自局作出《限期拆除违法建筑决定书》的行政行为违法，并侵犯了其合法权益。重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府（以下简称麻柳嘴镇政府）在招商引资过程中承诺将上报调整规划，并批准涉案土地为生产经营用地。原告和麻柳嘴镇梓桐村村委会签订有《土地承包经营权流转合同》并已交付土地，麻柳嘴镇政府亦告知原告该部分土地不属于场镇规划占地范围。原告认为麻柳嘴镇政府在招商引资中承诺办理相关审批，并经相关行政机关审批后其兴建了涉案的生产经营用房，在客观情况未发生重大变化的情况下，被告作出的前述行政行为违法。被告巴南区政府作出的复议决定维持该违法行为，应为本案共同被告。综上，为维护原告自身合法权益，故请求法院依法撤销该《限期拆除违法建筑决定书》。 被告巴南区规自局辩称，根据《重庆市城乡规划条例》其具有作出被诉行政行为的法定职权。原告未取得规划许可手续，擅自在前述地点修建彩钢棚，经被告进行现场勘验，确定了违法建构筑物范围，并经核查原告未就涉案建构筑物办理规划许可手续。被告巴南区规自局依照《重庆市城乡规划条例》有关规定，作出《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告巴南区政府辩称，其有权作出诉争复议决定，且作出程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。被告巴南区规自局具有依法查处违法建筑的法定职责，其经过调查明确了违法建筑的位置和面积，作出前述决定有事实依据。在行政行为中亦保障了原告享有的陈述、申辩等权利。故对于该行政行为应予维持。请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告巴南区规自局向本院提交了答辩状，并提交了证明行政行为合法性的以下证据： 1、营业执照；2、接受调查通知书及投递单；3、授权委托书；4、询问笔录；5、勘验笔录；6、国土资源执法监察证；7、限期拆除违法建筑决定书及送达回证。 以上证据拟证明原告未取得许可手续，擅自在巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社修建的彩钢棚等建构筑物属于违法建筑，应予拆除；被告巴南区规自局以此作出的《限期拆除违法建筑决定书》具有事实和法律依据。 原告怀美矿业公司质证后认为，对证据1证明目的不认可；对证据2真实性认可，合法性、证明目的不认可，因未出具书面的调查报告；对证据3-5真实性认可，合法性和证明目的不认可，该证据恰证明被告在作出限期拆除决定前并未履行法定程序，未保障行政相对人的陈述、申辩权；证据4询问笔录中没有询问人签名，被询问人明确要再查找相关资料，而询问笔录的时间与案涉限拆决定作出的时间仅有一天的时间，询问笔录中仅告知依法享受陈述的权利，但并未告知何时在何地方以何种形式进行申辩，视为没有保障原告的申辩权；证据5勘验笔录中，没有现场勘验图，勘验笔录中的设计单位、施工单位、绘图人、工作单位均没有签字，勘验笔录记载的建筑面积为约2000-3000平方米，恰说明被告并没有进行实际的现场勘验，限拆决定中记载的面积为约2000平方米，说明没有测量，属于查明事实不清，勘验笔录后附的两张图并不是现场的照片，也没有拍摄时间；对证据6真实性、合法性认可，证明目的不认可；对证据7真实性认可、合法性不认可，被告仅以《重庆市城市规划条例》第七十四条认定案涉建筑物属于违法建筑，并未明确指出系属于该条哪一款的违法情形，适用法律不明，并未提供相关证据证明案涉建筑物属于违法建筑，也没有提供有关规划范围的红线图。 被告巴南区政府质证后认为，对以上证据三性及证明目的均认可。 被代巴南区政府向本院提交了如下证据： 1、行政复议申请书及签收凭证；2、行政复议受理通知书及邮寄送达凭证；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、延期审理通知书及邮寄送达凭证；5、行政复议决定书及邮寄送达凭证。 以上证据拟证明其作出的行政复议决定书程序合法。 原告怀美矿业公司质证后，对证据1-5三性无异议，对证明目的不认可，行政复议决定书中查明的事实及维持结果有异议，认为复议机关并未将被告巴南区规自局在复议时提交的证据提交，视为被告巴南区规自局没有证据提交证据复议机关，复议机关没有事实依据。 被告巴南区政府对以上证据三性及证明目的均无异议。 原告怀美矿业公司为主张其请求，向本院提交了如下书面证据： 1、限期拆除违法建筑决定书，拟证明被告巴南区规自局作出了违法的行政行为； 2、土地承包经营权流转合同，拟证明原告与巴南区麻柳嘴镇梓桐村签订了临时用地合同，且用地期限至2028年； 3、重庆钢铁集团产业有限公司出具的《证明》，拟证明原告公司租用涉案集体土地，系用于配合重钢环保搬迁工程； 4、重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府出具的《证明》，拟证明原告公司占地不在场镇规划范围内； 5、关于重庆怀美矿业有限公司整体搬迁至巴南区麻柳嘴镇梓桐村需临时用地的请示、麻柳嘴府【2012】167号批复，拟证明原告公司在涉案集体土地上建设厂房系经过麻柳嘴人民政府的批准； 6、《巴南区集体建设用地（临时用地）申报审批表》2份、《重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证》2份，拟证明原告公司于2012年办理了临时用地许可证，并于2014年延期； 7、行政复议决定书，拟证明重庆市巴南区人民政府维持了重庆市巴南区规划和自然资源局的《限期拆除违法建筑决定书》。 被代巴南区规自局质证后认为，对证据1真实性认可；对证据2关联性不予认可，被告巴南区规自局系以原告未取得规划许可手续为由，对案涉建筑进行了查处，而非原告用地违法为由进行查处，故该份证据与本案争议焦点无关；对证据3和证据4关联性不予认可，因为规划和自然资源局是由原国土局和规划局合并而来，故可以行使原规划局的相应职权；对证据5、6关联性均不予认可，用地手续的相关证明材料与本案的争议焦点无关；对证据7真实性认可。 被代巴南区政府质证后认为，其意见同被告巴南区规自局质证意见一致。 根据原、被告的举证和质证意见，本院对上述证据作如下确认：被告巴南区规自局、巴南区政府提交证据的真实性均予以采信；对原告怀美矿业公司提交的证据1、2、3、8的三性予以采信，对其余证据的关联性不予采信。 本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实: 原告怀美矿业公司系属石灰岩矿石碎石加工企业，住所，住所地位于上述梓桐村四社09年5月18日，重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村村委会作为出让方、原告作为受让方签订《土地承包经营权流转合同》，约定了出让方将梓桐村四社新湾耕地10.415亩、非耕地0.483亩流转给原告方等内容，并由麻柳嘴镇政府土地流转管理服务中心作为合同鉴证单位签章。嗣后，原告于案涉地点采用彩钢棚和板房形式进行建构筑物搭建，并将搭建物用于生产经营。2019年12月9日，巴南区规自局行政执法人员对原告方就未取得建设工程规划许可证进行建设问题进行了调查询问，并于调查笔录中告知其享有陈述、申辩权利；同日，巴南区规自局将附有卫星地图的勘验笔录交原告现场负责人签字确认。同年12月11日，巴南区规自局对原告作出《限期拆除违法建筑决定书》，认定原告位于巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社修建的彩钢棚等建构筑物因未进入规划审批程序而属于违法建筑，责令自该决定书送达之日起七日内，自行拆除上述违法建筑，并告知若对该决定不服可在期限内申请复议或提起诉讼等权利。 另查明，因行政机关内设机构更名及职权调整，巴南区规自局现为辖区内土地主管部门和城乡规划主管部门。 本院认为，《重庆市城乡规划条例》第七十四条规定：“未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处。”被告巴南区规自局作为该行政区域内的土地主管部门和城乡规划主管部门，具有对该行政区域内未进入规划审批程序的违法建筑查处的法定职责。本案中，被告巴南区规自局通过调查，明确案涉建构筑物未办理相关规划手续，认定该建筑属违法建筑，并以此作出《限期拆除违法建筑决定书》具有事实和法律依据。对于原告在庭审中主张被诉行政行为违法的相关理由，本院作如下概括及评述： 一、关于原告认为巴南区规自局的所作调查笔录未有工作人员签字确认的问题。本案中，虽未有行政机关内部工作人员的签字，但该份调查笔录系由被诉行政机关掌握并举示，应视为其对调查笔录真实性及其内容的认可。该调查笔录中明确记载了两名具有行政执法资格的人员参与调查询问，并经原告委托代理人予以签字确认，调查询问程序合法，故该调查笔录能够作为被告巴南区规自局作出案涉行政决定的事实依据。 二、关于原告主张勘验笔录未有设计单位、施工单位等签字以及未出具书面调查报告的问题。本案中，巴南区规自局做出附有卫星地图的“勘验笔录”，其目的系辅助确定违法建构筑物的位置所在，勘验及其形式并非作出被诉行政行为的法定必要条件。结合原告对该笔录和附图的签字确认以及调查笔录询问内容，被告得以确认原告搭建违法建构筑物所在并绘制平面示意图，并以此作为作出行政行为事实依据并无不当。 三、关于巴南区规自局作出《限期拆除违法建筑决定书》程序违法的主张。原告认为被告在作出该决定前未依据行政处罚法的相关规定告知原告拟作出决定的事实、理由和依据，未保障当事人的陈述和申辩权利。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第八条列举的行政处罚的种类，并未包括责令限期拆除，且根据该法第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定可知，被诉的责令限期拆除违法建筑决定并非该法意义上的行政处罚，而系行政机关根据法律法规，要求违法行为人限期采取改正措施、消除违法行为造成的危害后果的行政行为。因此，本案中巴南区规自局按照前述调查程序并作出该决定书并无不当。 四、关于信赖利益保护原则。原告在庭审中主张，因麻柳嘴镇政府的批复和承诺，其已取得了因此产生的合理信赖利益，在客观情况未发生变化时被告不应对原告作出该行政行为。但原告作为市场经济参与主体，应明确知晓麻柳嘴镇政府及其土地流转管理服务中心等单位并非法定的规划管理部门，依据前述法律规定，原告即若已取得招商引资领域立项批复等手续，对新建、改建、扩建建设项目亦应另行办理相应规划许可，否则为违法建设行为。原告对此自身存在过错，其情形不属于《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的信赖保护情形，本院对原告的该主张不予支持。关于原告已取得用地许可等主张，亦与本案争议焦点不具有关联性。 五、原告主张被告适用法规与上位法冲突导致法律适用错误，由此作出的行政行为应予撤销的问题。被诉决定书中载明被告作出行政行为的依据为《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款，该款规定：“对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填，处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。”此条例属地方性法规，系由重庆市人民代表大会常务委员会审议通过，在本市行政区域内制定和实施城乡规划、进行建设活动适用该条例。其上位法《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条亦赋予了行政机关根据违法建筑的不同客观情况自行判断并决定采取限期改正、限期拆除或没收的行政职权。对于未经批准的结构简易的彩钢棚、板房类临时建筑，其上位法《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条也赋予了主管部门可直接责令限期拆除及可并处罚款的行政职权。故前后二者并未冲突。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件dquo;本院经审查认为，被告巴南区规自局适用前述地方性法规作出行政行为无不当之处，故对原告主张的该理由亦不予采信。 六、关于原告主张复议机关未提交除证明复议程序合法性以外其他证据的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款的规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为，复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。本案中，被告巴南区规自局作为作出原行政行为的机关，对原行政行为合法性实施了举证行为，而复议机关未就该部分重复举证，有利于减轻诉讼负担、提高诉讼效率，并且符合前述司法解释的规定。原告认为被告巴南区政府未尽到行政诉讼举证义务的主张无法律依据，本院不予采信。 综上，被告巴南区规自局所作出的渝规限拆巴南字[2019]第0076号《限期拆除违法建筑决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法规正确；被告巴南区政府作为复议机关，依申请进行复议审查并作出维持决定，符合法律规定。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告重庆怀美矿业有限公司的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告重庆怀美矿业有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。 审 判 长  杨 竞 人民陪审员  刘思碧 人民陪审员  穆礼芬 二〇二〇年九月二十三日 法官 助理  黄金驹 书 记 员  张馨予