安徽省无为市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0225行初47号 原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司，住所地安徽省无为市无城镇西门零碑，统一社会信用代码91340225698956118T. 法定代表人丁亚刚，该公司总经理。 委托代理人凤良宝，安徽闻风律师事务所律师。 委托代理人常学军，男，汉族，1973年5月10日，原告公司员工，住安徽省无为市。 被告无为市公安局交通管理大队（原无为市公安局交通警察大队，下同），住所地无为市无城镇襄安路。 法定代表人邵东，大队长。 委托代理人朱卫国，安徽伟明律师事务所律师。 委托代理人伍喜法，无为市公安局交通管理大队法制中队队长。 原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司认为被告无为市公安局交通管理大队在履行原、被告签订的“租赁协议”过程中未尽按约定履行，应当对原告予以补偿，于2020年5月11日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年5月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司法定代表人丁亚刚及其委托代理人凤良宝、常学军，被告无为市公安局交通管理大队委托代理人朱卫国、伍喜法，被告无为市公安局交通管理大队负责人万青松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司诉称，原告租赁被告场地用于对事故车辆的停放和保管,并收取保管及场地使用费。原告依据租赁合同交付租金。然2014年8月19日起原告被迫停止向出事停放车辆收费,原因是被告要求在事故处理期间,按照法律规定由政府免费提供场地,停止收费。但原告承担了被告应尽的义务,造成巨大损失,被告一直承诺予以补偿,现被告至今未予补偿,原告的主张并不是完全按照双方租赁合同来主张的，原、被告实际上存在行政合同关系。故提起行政诉讼，请求判决：1、被告补偿原告场地存放、使用、保管费损失共计961950万元；2、案件诉讼费用由被告承担。 被告无为市公安局辩称，一、原告起诉已超过法律规定的起诉期限，人民法院依法应当驳回起诉。根据我国《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定。原、被告之间的合同关系是2019年10月30日双方签字终止。如果原告认为被告依法应当给予行政补偿，其起诉期限应当是在2020年4月30日之前提起行政诉讼，但原告起诉状签字日期为2020年5月6日，明显超过起诉期限。这种起诉期限是不变的法定期限，没有中止和中断情形。二、原告起诉要求被告给予行政补偿无事实基础和法律依据。根据原告起诉时提供的相关证据，原、被告间签订的租赁合同中并没有被告应当支付保管费用的约定条款。现行法律规范中也没有关于类似行政补偿的法律规定。 综上，原告起诉不但超过了法定起诉期限，而且该诉请明显缺乏事实和法律依据，依法应当予以驳回。 原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司向本院提交了以下证据： 一、原告营业执照复印件，名称核准通知书，证明原告的主体身份及原告是营利性法人； 二、租赁合同，证明原告受被告委托存放保管事故车辆； 三、无为市物价局文件，证明2011年的收费标准，对不同类型车辆收费标准不一样。现计算的就是依据被告给原告的投放单； 四、施救中心停车车辆统计表（节选）附U盘、放行单，证明受被告委托保管事故车辆，自2014年8月19日至2019年11月1日共计损失961950元； 五、民事案件反诉状和芜湖中院判决书，证明至2020年3月4日原告收到了二审判决书，生效判决确定民事反诉不成立。所以原告四月底向法院上交行政起诉予以审查，5月6日正式立案。 经庭审质证，被告对原告提交的证据一、二、三、五的“三性”无异议，但认为达不到原告的证明目的。对证据四的“三性”不予认可。 本院对原告提交的证据认证如下： 原告提交的证据一、二、三、五，被告对其证据的真实性和合法性及与本案的关联性不持异议，本院对其证据在本案中的证明效力予以确认。原告向本院提交的证据四系统计数据，被告并没有提出证据证明其数据的失实部分，本院对其数据也做了复核。该证据反映案件的真实情况、与待证的事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院对其作为认定案件事实的根据。 被告无为市公安局交通管理大队向本院提交了以下证据： 1、解除合同通知书，证明原、被告的租赁关系已于2019年11月1日终止。原告认为在双方租赁关系中应当支付补偿费，根据行诉法规定已超过了法定起诉期限； 2、两份租赁合同书，内容为原、被告自2010年3月5日就签订了租赁合同关系，合同到期后续签至2015年3月31日期满。期满后双方未再签订书面合同，但一直延续至2019年11月1日终止。证明原、被告之间的民事租赁合同中并没有约定被告应当支付费用的条款，故原告起诉无事实基础； 3、2019年11月1号合同终止后，公开招投标的保管服务外包合同，内容为原、被告之间通过公开招投标程序签订了交通涉案车辆施救、清障、停放保管合同，无约定支付费用条款，证明原告起诉行政补偿无事实依据； 4、芜价经费［2011］149号和［2013］189号，内容明确规定“公安交通管理部门依法拖移违章停放车辆，属于行政执法行为，不得向当事人收取费用，也不得指定社会救援机构实施并收取费用。交通事故处理期间的车辆，减免停车费用。证明原告起诉行政补偿无法律规定。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性认可，但认为不能以该通知时间作为行政诉讼起诉期限的起算时间，不能证明原告超过法定起诉期限。对被告提交的证据2合法性无异议，对其证明目的有异议，该合同没有免除行政机关应该承担的法律责任。对证据3与本案无关，是诉争之后双方签订的合同。存放车辆的场地不一样。对证据4质证认为，文件是否是真实不清楚，不管是否真实，认为是符合法律规定的。行政机关可以委托第三人保管，原告提供保管服务，被告应该提供保管费用即补偿。 本院对被告提交的证据认证认为，被告提交的证据1证明了原、被告签订的协议已于2019年11月1日终止。但该案涉及行政协议的补偿事项系行政机关履行的问题而非行政机关作出行政行为，应当适用合同法中有关时效的规定，不适用行政诉讼法就起诉期限的规定。被告认为原告的诉求已超过了法定起诉期限的观点，本院不予采纳。被告提交的证据2具有证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院对其证明原、被告协议签订及协议履行的证明效力予以确认。被告提交的证据3与本案没有关联性，其证据的证明效力不予确认。被告提交的证据4的真实性、合法性及与本案的关联性本院予以确认，该证据证明被告限制原告不得向当事人收取交通事故处理期间的车辆费用停放费及违章车辆拖移费用，系执行相关法律、法规及规范性文件，被告没有过错。 经审理查明，由于无为市（原无为县，下同）机动车数量的增长，道路交通事故发生率也随之增高，无为市公安局交通管理大队（合同中简称甲方）为进一步方便事故当事人，更加快捷地救援道路交通事故中人员及车辆，2010年3月5日与原无为县长盛汽车贸易有限公司（合同中简称乙方）签订“租赁合同”，约定将无城无开路八里小学附近的停车场地及场地内的四间办公用房出租给无为县长盛汽车贸易有限公司使用，同时将全县范围内道路交通事故车辆拯救业务全部由安排由原无为县长盛汽车贸易有限公司承包。合同期限为三年，双方均依约履行完毕。2010年4月2日，无为市公安局交通管理大队与原无为县长盛汽车贸易有限公司签订了《关于车辆施救等方面协议》，协议明确是对“租赁合同”的完善，确立原告在对事故车辆的施救、保管、处置等方面的义务。2013年4月，原无为县长盛汽车贸易有限公司变更为安徽爱豪汽车贸易有限责任公司。2013年3月29日，原、被告续签了《租赁合同》，协议内容基本一致，租赁期限为三年，租金为每年80000元，租金一年一付。约定了承租责任为：1、…；2、…；3、…；4、乙方在合同约定的期限内缴清租金，逾期三十日未缴清租金，甲方有权终止合同将出租的项目收回，由此给乙方造成的损失由乙方自行承担；5、全县道路交通事故车辆统一由乙方负责拯救，各交警中队不得另行通知他人进行拯救。无特殊情况下，乙方在一小时内未响应的，交警部门安排其他社会拯救机构拯救。乙方对甲方暂扣的交通违法车辆或因交通事故停放的在停车场内的车辆妥善保管，不得擅自放行和扣押；6、乙方必须按照物价部门核定的收费标准收费；7、乙方承租期间不得在承租的场地内投资建设任何临时性设施。先期已建的临时性设施在租赁满后由乙方自行拆除带走，费用损失由乙方自行承担；8、租赁期满时，经查实有主的被施救车辆的停车费最高收费标准为：二轮摩托车400元、三轮车800元、小货以下车1200元、大货车2000元。无主的车辆在报废后的所得收益全部支付给乙方以补偿停车、施救及看管费用，但不得超过前述的最高收费标准；9、快赔中心工作人员办公所需水电、纸张等办公费用均由乙方全部承担；10、原《关于车辆施救等方面协议》照样有效执行。11、承租期满后,双方协商是否续签合同。2015年3月合同到期后，双方虽没有续签协议，但仍按原协议履行至2019年11月1日。因相关法律、法规已明确公安机关处理交通事故期间对扣留的事故车辆不得收取费用，原、被告依约履行协议至2014年8月时，无为市公安局交通管理大队通知原告，在事故处理期间，不得对扣留的事故车辆收取停车费用。原告停止依约对违章和事故车辆收取停车费用后，认为被告应当对其作出补偿，因此原告自2017年3月29日起拒付至2019年11月1日终止日的租金计206690元。2019年11月19日，被告向本院提起民事诉讼，请求判令安徽爱豪汽车贸易有限责任公司支付租赁费206690元。本院于2019年11月21日向安徽爱豪汽车贸易有限责任公司送达了民事起诉状副本，民事诉讼审理中，安徽爱豪汽车贸易有限责任公司提起反诉，请求无为市公安局交通管理大队支付存放、使用、保管费损失费用961950元。本院作出（2019）皖0225民初6300号民事判决，判决安徽爱豪汽车贸易有限责任公司给付无为市公安局交通管理大队租金206690元并承担案件受理费2200元。同时本院作出（2019）皖0225民初6300号民事裁定，以本诉与反诉并非同一法律关系为由驳回了安徽爱豪汽车贸易有限责任公司反诉诉讼请求。安徽爱豪汽车贸易有限责任公司不服该裁定提起上诉，芜湖市中级人民法院审理后裁定驳回上诉，维持原裁定。民事判决生效后无为市公安局交通管理大队申请本院执行，本院执行标的含执行费3000元合计211890元（不包迟延履行金）。于是原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司向本院提起对无为市公安局交通管理大队行政补偿之诉。 本院认为：一、原、被告签订的“租赁合同”中所约定的内容是行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条确定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该条明确了行政协议的四个方面的要素，即主体要素（行政机关与公民、法人或者其他组织）、意思要素（协商订立）、目的要素（为实现行政管理或者公共服务目标）和内容要素（具有行政法上权利义务内容）。本案争议的“租赁合同”签订的主体要素、意思要素明显适格行政协议。原、被告所签订的“租赁合同”虽有出租场地、房屋获取租金的内容，但该合同目标明确，系为了实现交通管理和公共服务，具有公益性，而非满足和实现无为市公安局交通管理大队自身的利益。同时，在该合同中无为市公安局交通管理大队有行政优益权条款（车辆统一施救、放行交通违法车辆或事故车辆、快赔中心办公所需水电、纸张等内容），协议具有行政法上权利义务内容，受公法规范的调整，其目的要素和内容要素适格行政协议。该行政协议中有出租场地和房屋获取租金的民事协议内容，无为市公安局交通管理大队已就租用场地、房屋给付租金的民事部分提起诉讼，且已经生效判决确认，但并不影响行政协议内容的效力。二、原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司起诉系在法定起诉期限内。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更解除行政协议行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。原、被告在履行行政协议过程中，无为市公安局交通管理大队因法定原因，通知原告在事故处理期间不得收取事故车辆停车费用，属于行政机关变更行政协议行政行为，起诉期限适用行政诉讼法及其司法解释确定。原告自2017年3月29日起拒付租金直至2019年11月1日终止协议期间，其目的是想以此租金作为其无偿保管事故车辆的补偿，无为市公安局交通管理大队并没有提出异议。双方终止协议后，无为市公安局交通管理大队起诉本案原告给付租金，本院向安徽爱豪汽车贸易有限责任公司送达民事起诉状副本的2019年11月21日，应确定为原告知道或应当知道无为市公安局交通管理大队不予补偿原告损失的时间点。原告于2020年5月11向本院提起行政诉讼系在法定起诉期限内。三、被告依法应当对原告的损失予以适当补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告补偿的，人民法院应予支持。行政协议的重要目的之一是追求公共利益的最大化或者实现良好的行政管理。原、被告在履行违章和事故车辆统一施救、停放、保管等协议中，原告因执行法律、法规和规范性文件的需要，要求原告停止对事故车辆收费，被告无过错。但该职权行为明显导致加重行政相对人的义务负担，对行政相对人依法应予以救济。 综上所述，原、被告在履行违章和事故车辆统一施救、停放、保管等协议中，因对事故处理期间车辆停止收费，原告请求被告予以补偿，依法予以支持。由于行政补偿只是对行政相人安徽爱豪汽车贸易有限责任公司损害的填补，因此对安徽爱豪汽车贸易有限责任公司的损害补偿，应结合本院生效的民事判决执行予以适当和合理为度。为坚持完善政府守信践诺机制，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决如下： 被告无为市公安局交通管理大队在本判决生效后十日内补偿原告安徽爱豪汽车贸易有限责任公司因停止收取对事故车辆收费的损失人民币212000元。 案件受理费50元由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。 审 判 长  洪云霖 人民陪审员  刘 俊 人民陪审员  荣 泉 二〇二〇年九月十五日                            本件与原本核对无异                书记员司静文 附件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。