广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终125号上诉人（原审原告）吴国政，男，汉族，1984年8月22日出生，住广东省四会市委托代理人孙冰峰，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人彭礼，广州金鹏律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）四会市自然资源局，住所地：广东省四会市法定代理人徐响，该局局长。委托代理人洪桂玉，该局工作人员。委托代理人欧庆华，广东兴会律师事务所律师。上诉人吴国政因与被上诉人四会市自然资源局行政处罚纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，2013年，四会市新丽纺织品有限公司与吴国政签订《填土工程合同》，约定于2015年12月30日完成填土工程。2019年7月11日，四会市自然资源局对吴国政作了调查笔录，载明从2014年开始，吴国政多次在东城街道沙头村委会丽岗村土名“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥等固体废弃物。2019年7月12日，广东兴粤工程勘测有限公司对四会市************（土名）“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段进行违法用地测量，发现上述三个地段存在污泥等不明固体废弃物。2019年7月19日，四会市自然资源局作出四自然资执法（告知）字[2019]33-1号《土地行政处罚及听证告知书》，向吴国政告知拟处罚的结果及陈述申辩、听证的权利。该告知书于2019年7月23日送达吴国政。2019年8月2日，四会市自然资源局作出四自然资执法（听通）字[2019]33号《听证通知书》，通知上的听证时间为2019年8月13日上午9时；同日，四会市自然资源局向吴国政发出四自然资执法（听通）字[2019]33-1号《听证通知书》，通知书上的听证时间为8月12日上午9时。2019年8月13日，四会市自然资源局召开听证会，吴国政参加听证并在听证笔录上签名确认；同日，四会市自然资源局于2019年7月2日委托的广东省生态环境技术研究所作出《四会市************“深潭”农用地土壤分析鉴定报告》和《四会市************“莫公庙”、“连塘屈”农用地土壤分析鉴定报告》，鉴定结论为四会市************“深潭”鉴定地块总面积20428.48m2，“莫公庙”、“连塘屈”鉴定地块总面积44431.80m2，上述地块因受到填埋等人为活动的强烈影响，原地块水塘被损毁，现状土层无法使农作物形成正常生产力，不能进行农业耕种，已造成农用地严重毁坏。2019年8月20日，四会市自然资源局作出并向吴国政送达四自然资执法（处罚）字[2019]33号《土地行政处罚决定书》，认为吴国政于2014年未经批准，多次擅自在东城街道沙头村委会丽岗村土名“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥和砂石等固体废弃物，改变了土地原貌，违法用地面积64860.28平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，处罚如下：1.责令当事人将违法占用的64860.28平方米土地退还给四会市*******丽岗经济合作社、四会市*******丽岗一经济合作社、四会市*******丽岗二经济合作社、四会市*******丽岗三经济合作社；2.限期当事人15日内清理违法占用64860.28平方米农用地内的黑色不明泥状固体废弃物及砂石，恢复原状；3、对占用64860.28平方米一般农用地每平方米处以人民币15元整的罚款，共处罚款人民币972904.2元。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，四会市自然资源局作为涉案土地所在区域的土地主管部门，依据规定具有作出涉案行政处罚的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”及第四十四条:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，本案中，吴国政在未经职权部门的批准同意、未办理相关用地手续的情形下，在涉案土地上堆放污泥，而堆放污泥的行为显然与农业生产建设无关，不属于有关农业建设的范畴，吴国政的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定。四会市自然资源局在立案、实地进行勘测并对相关责任人进行了调查询问后，认为吴国政系未经批准在案涉土地上堆放污泥的行为，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关规定对吴国政作出处罚，其认定事实清楚，适用法律正确。关于吴国政对处罚数额有异议的问题，四会市自然资源局委托的广东兴粤工程勘测有限公司经过对涉案土地进行测量和地类认定，明确了案涉土地的违法面积和性质，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”及《广东省国土资源厅关于规范行政处罚自由裁量权的实施办法》中“违法占用一般农用地，造成不良后果的，处每平方米10元以上20元以下罚款”的规定，四会市自然资源局对吴国政违法占用土地作出每平方米15元的罚款在处罚范围内，未违反法律法规的规定，因此对吴国政该异议不予支持。关于吴国政认为其是根据与四会市新丽纺织品有限公司签订的《填土工程合同》才在案涉土地上堆放污泥等固体废弃物，四会市自然资源局应当对四会市新丽纺织品有限公司进行调查的意见，从《填土工程合同》来看，合同上并未约定填土的具体位置，且四会市新丽纺织品有限公司与吴国政约定的是填土，并非是污泥等固体废弃物，因此对吴国政该意见不予支持。关于吴国政认为四会市自然资源局属于重复处罚的问题，但吴国政未提供有效证据予以证明，故对吴国政的此项主张不予支持。关于吴国政主张可能存在其他人堆放污泥等固体废弃物的问题，因在调查过程中四会市自然资源局仅发现吴国政在案涉土地堆放污泥等固体废弃物，且吴国政在笔录中也承认其在案涉土地上堆放了污泥，吴国政虽提出存在其他人堆放的行为，但未能提供相关线索，故四会市自然资源局依照调查内容对吴国政进行处罚并无不当，对吴国政的此项主张不予支持。关于吴国政提出四会市自然资源局发出的听证时间与实际听证时间不一致影响了吴国政权利的意见，根据双方陈述、听证通知书及听证笔录可知，四会市自然资源局未认真核对听证通知书即向吴国政发出，发出后也未及时发现告知吴国政，四会市自然资源局该行为存在瑕疵，对该行为予以纠正。虽然四会市自然资源局发出通知书的时间有误，但吴国政于8月13日参加了听证，并作了陈述申辩，至于吴国政认为在听证过程中四会市自然资源局未告知其拟处罚的结果，但在听证之前四会市自然资源局已经向吴国政告知了拟处罚的结果，在听证会上吴国政可以对此进行陈述、申辩和质证，并没有影响吴国政权利的实现，因此对吴国政该意见不予支持。综上，四会市自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴国政的诉讼请求。上诉人吴国政不服原审判决，向本院上诉称，2019年8月20日，四会市自然资源局作出《土地行政处罚决定书》（四自然资执法（处罚）字[2019]33号），责令上诉人退还违法占用土地，恢复土地原状并处罚款共计972904.2元。上诉人因不服该处罚决定，依法向肇庆市鼎湖区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定书。原审法院判决驳回上诉人全部诉讼请求。上诉人不服该判决，上诉理由如下：一、原审法院认为被上诉人听证程序存在瑕疵并没有影响上诉人权利的实现，属于认定事实不清。因被上诉人发出听证通知书时间有误，导致上诉人代理人未能参与听证程序，无法及时审查处罚依据、证据，不能及时以“一事不二罚”原则进行抗辩，严重影响了上诉人的权利保障。上诉人虽然参与了听证，但其法律专业性知识相较于其委托的专业代理人存在明显的不足。对于证据如何审查，法律依据是否充分合理，是否涉嫌违反一事不二罚原则的申辩能力均明显低于代理人。代理人未能参与听证，对听证现场的情况、被上诉人举证情况无法及时、准确进行回应。因被上诉人听证通知上的瑕疵，实质严重影响了上诉人陈述和申辩的权利。一个违法行为是否受到过处罚，对当事人来说是免除部分或全部责任的有利证据。当事人不应存在任何顾虑，更不应轻易放弃陈述或申辩的权利。如果行政机关实施处罚阶段进行了告知，违法行为人应及时进行陈述和申辩，并出具相关证据材料。如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩，或陈述和申辩的理由不能成立，应认为当事人的违法行为未曾受到过行政处罚。如果在行政诉讼阶段当事人提出该问题，举证责任在当事人，而不在行政机关。二、原审法院以上诉人未提供有效证据证明重复处罚问题，对该项主张不予支持，属于适用法律不当。未审查被上诉人作出行政处罚对上诉人重复罚款的行为违反“一事不再罚”原则。1.上诉人只有一个违法行为。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。行政法领域的“一事”通常指一个行为而言。如何判断违法行为人的违法行为个数就成了适用该原则的前提。同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次性行为。它既包括一个行为（或事实）违反一个法律，法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。上诉人仅实施了于2014年在涉案地块倾倒污泥一个违法行为，即使考虑其涉嫌同时违反两个法律法规规定的情况，也不能否认只有一个违法行为，不能重复处以罚款。2.被上诉人应当根据掌握的上诉人申辩情况，及时纠正重复罚款的处罚决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条的规定，肇庆市生态环境局四会分局于2019年8月12日作出行政处罚决定，就上诉人倾倒污泥导致环境污染的行为已进行罚款，同时该行为被四会市公安局以涉嫌污染环境罪立案侦查，现处于审查起诉阶段。根据被上诉人提供的证据12移交材料清单，可知被上诉人已明知上诉人行为正受到多个行政或司法机关审查，仍未及时纠正。三、原审法院认定“从《填土工程合同》来看，合同上未约定填土的具体位置，且四会市新丽纺织品有限公司与吴国政约定的是填土，并非是污泥等固体废弃物，对吴国政的意见不予支持”，事实不清，适用法律不当。上诉人涉案行为应当区分填土行为和使用污泥行为。上诉人因接受四会市新丽纺织品有限公司（以下简称“新丽纺织品公司”）的委托，对涉案地块施工，未依法办理审批手续填土的责任应当由新丽纺织品公司承担，即使不考虑重复处罚，上诉人应仅需在其私自更换填土物质导致污染的行为酌情承担相应责任。1.上诉人在接受行政机关调查及公安机关讯问的过程中已多次反映该填土行为系出自新丽纺织品公司授意，双方根据填土工程合同进行委托及被委托。根据被上诉人提交的案件合议记录，违法事实部分也记载：2013年11月，当事人吴国政承包了四会市新丽纺织品有限公司拟用于建设工业厂房所征用的东城街道沙头村委会丽岗土名“沥尾”、“砖厂”、“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘的填土工程，即现四会市金大少印染发展有限公司后侧地块。因此虽未具体规定填土位置，但根据填土合同及相关证据，均可相对应的反映该合同及上诉人的陈述内容具有一定真实性。被上诉人在获悉上述内容，未对上诉人反映事实进行调查，仅采用上诉人在笔录中陈述自己实施填土行为的内容，忽略新丽纺织品公司的责任，未核实清楚即作出处罚决定书明显不当。原审法院未对该事实进行确认，忽视被上诉人在作出行政处罚过程中的错误，认定事实不清。2.原审法院适用法律不当。原审法院认可被上诉人依据的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条规定。本案中，未经职权部门的批准同意、未办理相关用地手续的责任应当由新丽纺织品公司承担。因堆填污泥和砂石等固体废弃物，改变了土地原貌的责任，应当由新丽纺织品公司和上诉人共同承担。原审法院未认定被上诉人未查明该案事实，未明确处罚决定书处罚对象的责任，判定仅处罚上诉人的行政处罚决定合法适当，损害了上诉人的合法权益。四、被上诉人以土地利用总体规划图作为违法用地测量依据，认定上诉人违法用地面积，据此对上诉人作出的罚款数额缺乏明确的量罚依据，违法占地面积测量存在严重瑕疵。原审法院未查明其作出行政处罚证据不足情形。根据被上诉人提供的测量报告及相应土壤分析报告，该报告只能证明根据《四会市土地利用总体规划》（2010-2020年）确定的该规划地块的实际面积，两份测量图均只显示测量过程，未附相关测量依据，如测绘范围确定的依据。无法证明所测得面积即上诉人2014-2015年间对涉案地块实施填土工程改变的土地面积，并不必然等同于上诉人实施填土行为非法占用的土地面积。被上诉人如需以此面积认定上诉人违法面积，至少需要证明在所测量的地块面积内各点，尤其是边界部分均发现由上诉人填埋的污泥物质。但在被上诉人提供的处罚所依据的证据中并未见此项证据，土壤检测报告中被上诉人委托鉴定人在上述地块随机采集样品数不够充分，缺乏代表性，无法完整证明涉案地块土壤情况。同时根据现场调查中对土壤物质的分析，涉案地块物质具有多样性，不能完全视为是上诉人一个人倾倒的，土壤影响也不能完全视为上诉人单独造成，无法证明测量所得面积与非法占用土地面积的统一。综上，上诉人认为，原审法院在没有对案件基本事实深查清楚，对相关证据未作出全面客观认定的情况下，所作判决是认定基本事实不清且证据不足的，依法应当发回原审法院重申，为维护上诉人的合法权益，请求：1.依法撤销肇庆市鼎湖区人民法院做出的（2020）粤1203号行初65号行政判决；2.依法发回肇庆市鼎湖区人民法院重审；3.判决被上诉人承担一审、二审诉讼费用。被上诉人四会市自然资源局在二审中没有提交答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人吴国政于2014年未经批准，多次擅自在东城街道沙头村委会丽岗村土名“深潭”、“莫公庙”、“连塘屈”地段鱼塘堆填污泥和砂石等固体废弃物，改变了土地原貌，违法用地面积64860.28平方米，有被上诉人四会市自然资源局对上诉人吴国政作的询问笔录、听证笔录、广东省生态环境技术研究所作出的《四会市************“深潭”农用地土壤分析鉴定报告》和《四会市************“莫公庙”、“连塘屈”农用地土壤分析鉴定报告》等为证。上诉人吴国政有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定的事实。被上诉人四会市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，经发出《土地行政处罚及听证告知书》《听证通知书》,召开听证会并制作听证笔录等程序，于2019年8月20日作出四自然资执法（处罚）字[2019]33号《土地行政处罚书》，认定事实清楚，处理恰当。对于上诉人吴国政认为被上诉人四会市自然资源局属于重复处罚的问题，上诉人吴国政并未提供有效证据予以证明；对于上诉人吴国政认为可能存在其他人堆放污泥等固体废弃物的问题，因上诉人吴国政存在案涉违法事实，且未能提供他人堆放废弃物的线索，不影响被上诉人四会市自然资源局作出上述处罚决定；对于上诉人吴国政认为被上诉人四会市自然资源局发出的听证时间与实际听证时间不一致影响其权利，因被上诉人四会市自然资源局未认真核对《听证通知书》即向上诉人吴国政发出，被上诉人四会市自然资源局该行为存在瑕疵，本院予以纠正，但上诉人吴国政本人已于2019年8月13日参加了听证，并作了陈述申辩，有听证笔录等为证，并没有影响上诉人吴国政权利的实现。原审法院判决驳回上诉人吴国政的诉讼请求，处理恰当，应予以维持。上诉人吴国政上诉请求撤销原审判决，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人吴国政负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年九月十五日法官助理 蔡叶坛书 记 员 冼碧玉