山西省高级人民法院民事裁定书（2020）晋民申738号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：焦某1，山西省朔州市人。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：焦某2，山西省朔州市人。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：焦某3，山西省朔州市人。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：雷某，山西省朔州市人。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：白某1，山西省朔州市人。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：白某2，山西省朔州市人。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田某，山西省朔州市人。委托诉讼代理人：李某、宋某，山西况有云泉律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：朔州市朔城区人民政府。法定代表人：孟某。委托诉讼代理人：刘某，山西业盛律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：朔州市朔城区神头镇人民政府。法定代表人：霍某。委托诉讼代理人：张某。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：朔州市朔城区神头镇烟墩村民委员会。法定代表人：王某。再审申请人焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某因与被申请人朔州市朔城区人民政府（以下简称朔城区政府）、朔州市朔城区神头镇人民政府（以下简称神头镇政府）、朔州市朔城区神头镇烟墩村民委员会（以下简称烟墩村委会）土地承包经营权纠纷一案，不服山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06民终384号民事判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，韩德荣参加合议庭评议，现已审查终结。再审申请人焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某的再审请求为：1.撤销山西省应县人民法院（2018)晋0622民初1149、1150、1151、1152、1153、1154、1155号民事判决和山西省朔州市中级人民法院（2019）晋06民终384号民事判决；2.改判支持再审申请人在一审中提出的诉讼请求；3.诉讼费用由被申请人承担。事实与理由：（一）原判决认定的基本事实缺乏证据证明。山西省朔州市村民，1999年朔城区政府向焦某1等七人发放了土地承包经营权证。2013年4月7日朔城区委员会召开书记办公会议，会议议题包括加快推进苗圃扩建，涉及烟墩村土地征用、租用及流转问题。2013年4月起，朔州市保利园林绿化有限公司三次汇入朔城区财政局2100万元。烟墩村委会在焦某1等七人的土地承包经营权证上，将用于苗圃建设的承包土地划掉，并书写“己征”字样，焦某1等七人领取了土地流转费”前述一审查明的事实，二审与一审查明的事实一致。该事实证明了朔城区政府下文决定征收焦某1等七人承包的土地，神头镇政府和烟墩村委会具体实施征地工作。现焦某1等七人失去了承包的土地。原一、二审法院认定焦某1等七人领取征地补偿款和在土地经营权证上签字、盖章是土地流转行为，但没有认定是谁流转了再审申请人承包的土地，现有证据证明，是三被申请人合谋共同实施了非法流转了再审申请人承包的土地。1.原一审法院认为，原告（再审申请人）在经营权证上签字或捺手印或盖章，到后来相继领取了流转款等一系列行为说明土地流转已经完成。2.原二审法院认为，虽没有书面流转合同，但上诉人（再审申请人）均已实际领取了流转款，其通过领取流转款的事实表明了对土地流转的认可。本案现有书证，“神头镇烟墩村万亩征地补偿费领取表”和“土地经营权证”被注明的土地是“已征”字样。两个书证证明再审申请人失去了承包的土地。造成这样的结果，是三被申请人共同行为所致，当时拿走再审申请人承包土地并没有流转意思表示，也没有签订过土地流转合同，完全是三被申请人采取了名为“征地”，实为非法流转了再审申请人承包的土地。3、生效的法律文书，证明朔城区政府流转了再审申请人承包的土地。一是山西省高级人民法院（2017）晋行终199号行政裁定书查明：2013年3月，包括15名上诉人（再审申请人）在内的烟墩村村民被通知停止相关土地的耕种到村委会领取征地补偿费并在“神头镇烟墩村万亩征地补偿费领款表”上签字......，涉案土地被收回后，上诉人（再审申请人）土地承包经营权证被注明“己征”。证明朔城区政府流转了再审申请人承包土地。二是朔州市中级人民法院（2015）朔中民初字第58号民事判决第7页：“原告朔州市保利园林绿化有限公司应朔城区政府招商引资的需求，投资朔城区政府主导的苗圃项目的建设，该项目开工前涉及被占土地的征用、流转。被告朔城区政府申请追加烟墩村委会为第三人，烟墩村委会与本案没有直接利害关系，故本院对被告朔城区政府提出追加第三人的申请依法不予准许”。第8页：“原告朔州市保利园林绿化有限公司既不是建设用地征地主体单位，亦不属于流转土地的受让方”前述判决书，确认朔城区政府就是苗圃项目的建设方，朔州市保利园绿化有限公司既不是建设用地征地主体单位，亦不属流转土地的受让方，该公司代朔城区政府垫付征地补偿款2100万元，完全证明朔城区政府流转了再审申请人承包土地。4.本案一、二审法院查明涉案土地现状是由朔城区政府委托神头镇政府管理，一审查明还有部分土地闲置。可见，所谓“流转土地”实际为被申请人所控制，当然被申请人是非法流转再审申请人承包土地的责任人。（二）原判决适用法律确有错误。1.再审申请人在原起诉时主张的是三被申请人合谋非法流转再审申请人承包的土地，一审查明的再审申请人递交的三组证据，完全证明朔城区政府非法流转再审申请人承包的土地，一审违法认定再审申请人举证不能，是错误的。2.原一、二审法院适用部门规章为裁决依据，适用法律错误。一审判决书：“本院认为，七原告在土地承包经营权确定的范围内享有经营权，有权按照《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，采取平等协商、自愿、有偿的原则对承包的土地进行流转”。一审采用部门规章判案，违反了最高人民法院法释〔2009)14号《关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》第四条、第六条规定。综上所述，再审申请人的申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（二）（六）项的规定，请求高级人民法院对本案进行再审并依法改判，以维护再审申请人的合法权益。朔城区政府辩称，（一）本案属于土地使用权流转，事实清楚，证据充分。第一，人民法院以生效判决认定本案所涉万亩苗圃项目采取的是土地流转的方式，不存在征收。山西省忻州市中级人民法院作出的（2016）晋09行初19号行政裁定和山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终199号行政裁定均认定：再审申请人焦某1等7人所涉承包地被占用从本质上讲属于土地使用权的流转，尽管在流转过程中有关流转手续和文件上出现了“征收补偿款”、“已征收”等字样，但这只是一种具体操作过程中的“概念借用”或不严禁、不规范现象，不能从根本上改变土地流转的本质属性，因此，我们任何一方均应当尊重人民法院的生效判决文书。其次，政府文件也明确本案所涉土地事宜采取的是土地流转的方式。2013年，朔城区委提出了城东万亩苗圃建设项目的规划，区委于2013年4月7日和4月22日两次以书记办公会议形式进行了安排部署。按照两次会议纪要，规划涉及国营苗圃扩建、招商引资及鼓励苗木种植大户领办苗木生产、对规划区内需占用企业用地的置换等三种形式，根据实际情况采取多种方式解决土地问题，对应的用地方式为征用、租用及流转。其中仅国有苗圃的扩建涉及土地的征用，而招商引资及鼓励苗木种植大尸领办苗木生产均以租用和流转的方式进行。最后，本案所涉万亩苗圃项目的具体运行方式为由保利公司出资，通过村委会从村民手中把土地统一流转回来，再流转给投资企业，这里的流转主体非常明确就是保利园林公司、村民委员会和村民，只不过是土地在统一流转回村委会后，在流转给保利园林公司的过程中，还未办理相关流转手续，保利园林公司就退出项目建设。这一事实正好与朔州市中级人民法院（2015）朔中民初字第58号民事判决中所表述的内容“保利公司不属于流转土地受让方，只属于建设方”相对应，即便如此，也不能否认流转的事实，那就是保利公司预先缴纳的2100万元确实是用于支付村民的流转费用，只不过后期因万亩苗圃建设无法继续进行，答辩人依据人民法院生效的判决文书退还了保利公司预先垫付的费用。（二）再审申请人焦某1等7人均是自愿流转，不存在任何强迫的情形，因此，再审申请人焦某1等7人以此为由主张确认流转无效并返还承包土地没有事实和法律依据。第一，从政府文件来看，“规划”以国营苗圃为中心、建设模式采取统一“规划”、“鼓励”苗木种植大尸领办苗木生产、“号召”周边农民积极发展苗木生产业，从这些用语均可以体现出，建设万亩苗圃是政府区域性的一个经济政策，从行政角度讲，属于行政指导，不是强制性的单方性的行政决定，因此，答辩人的两个文件不带有强制性。第二，在村委会组织的统一流转中，再审申请人焦某1等7人等均资源领取了流转费用，并向村委会交回了土地承包经营权证，足以说明其愿意流转土地，村委会并未强迫。第三，根据“谁主张，谁举证”之原则，再审申请人焦某1等7人所举证据无法证明被强制流转的事实。虽然再审申请人焦某1等7人主张多次向有关部门主张自己的权益，但从主张权益的时间来看，领取流转费用在前，主张权益在后，从这两个事件的先后顺序就可推定再审申请人焦某1等7人的流转是自愿的。第四，经与村委会核实，当初在拟流转土地前，曾征求过村民的意见，大家都愿意流转土地，之后才开展的土地丈量工作，从而确定每位村民被流转的土地的面积，也就是说流转本身确实是在村民自愿的基础上进行的。第五，山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终199号行政裁定非常中肯的认定：本案所涉土地所有权没有发生改变，仍为农村集体土地，土地收回又是为了和朔州市保利园林绿化有限公司公司合作建设城东万亩苗圃项目，土地的用途也没有发生根本改变，仍然属于农业用地，真实情况也如所判所述。至于修建的道路，根据有关规定，设施农业可以修建一定比例的配套设施，比如像道路，并不违反规定。第六，在烟墩村与保利公司的土地流转过程中，为了充分保护村民的合法权益，投资方与村委会协商，参照政府国营苗圃扩建涉及北方亿强公司置换土地的补偿标准，给付村民流转费用。因有期限的流转适用的是永久性征用农用地的补偿标准，对农民极为有利。第七，在流转合法有效的情况下，村民已经领取了流转费用，再审申请人焦某1等7人再要求返还承包地缺乏基本的事实和法律依据。如果再审申请人既不退钱，又要收回土地，其主张因有悖公平正义之基本理念，不应得到人民法院的支持。（三）答辩人不是本案适格被告。本案所涉万亩苗圃项目采取的是土地流转的方式，这是不争的事实，具体运行方式为由保利公司出资，通过村委会从村民手中把土地统一流转回来，再流转给投资企业，根据《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，流转主体只能是保利园林公司、村民委员会和村民，在此过程中，区、乡两级政府既不是项目主休，也不是流转主体，仅仅承担组织协调职能，因此，从土地流转的相对性角度讲，答辩人不是本案适格主体。（四）如果全体村民均愿意退还流转费用，答辩人可以组织协调，在履行必要的清算程序后，将流转的承包地统一退还给村民。为了确保村民利益，投资方预先缴纳2100万元用于支付村民流转费用，后因万亩苗圃建设无法继续进行，答辩人依据人民法院生效的判决文书退还了投资方预先垫付的费用，对于已流转回的土地，在无新的投资项目以前，暂由神头镇政府管理，以免土地荒芜。为了最大限度地尊重农民意愿，因当时是统一流转，如果全体村民均愿意退还流转费用，答辩人可以组织协调，在履行必要的清算程序后，将流转的承包地统一退还村民。综上，答辩人认为，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求人民法院依法驳回再审申请人焦某1等7人的再审申请，维持原判。神头镇政府辩称，（一）本案属于土地使用权流转。首先，不管是人民法院生效判决文书还是政府文件，均可证明本案系土地使用权的流转，虽然在具体操作过程中存在不严谨、不规范现象，但不能从根本上改变土地流转的本质属性。其次，本案所涉万亩苗圃项目的具体运行方式为由保利公司出资，通过村委会从村民手中把土地统一流转回来，再流转给投资企业，这里的流转主体非常明确就是保利园林公司、村民委员会和村民，只不过是土地在统一流转回村委会后，在流转给保利园林公司的过程中，还未办理相关流转手续，保利园林公司就退出项目建设。（二）再审申请人焦某1等人系自愿流转土地，不存在任何强迫的情形。首先，不管是政府文件内容，还是再审申请人焦某1等人均已实际领取了流转费用的事实，均可说明再审申请人是在自愿的基础上进行的流转，不存在强迫。虽然再审申请人主张曾多次向有关部门主张权益，但从主张权益的时间来看，领取流转费用在前，主张权益在后，从这两个事件的先后顺序就可推定其流转是自愿的。其次，经与村委会核实，当初在拟流转土地前，曾征求过村民的意见，大家都愿意流转土地，之后才开展的土地丈量工作，从而确定每位村民被流转的土地的面积，也就是说流转本身确实是在村民自愿的基础上进行的。（三）答辩人朔州市朔城区神头镇人民政府不是本案适格格被告。首先，本案案由为土地承包经营权纠纷，从土地流转的相对性角度讲，并结合本案实际流转主体保利公司、村委会和村民，答辩人不是流转主体，因此不是本案适格被告。其次，政府文件中明确“所涉及乡村要全力配合此项工作”，说明答辩人基于政府的工作安排，仅仅承担组织协调的职能。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，故请求人民法院依法驳回再审申请人的再审请求，维持原判。本院认为，本案系土地承包经营权纠纷。争议焦点问题为：一是涉案土地流转效力及应否向焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某返还该土地；二是原审法院适用部门规章是否为适用法律错误。第一，关于涉案土地流转效力及应否向焦某1等七人返还该土地的问题。本案再审审查中，焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某反复强调：朔城区政府、神头镇政府和烟墩村委会以不签订土地流转合同、采取名为“征地”实为非法流转的方式，共同实施了非法流转涉案土地的行为，以此主张涉案土地流转无效并应将该土地予以返还。在2016年，焦某1等上述七人因该涉案土地使用权问题，曾向山西省忻州市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认土地行政征收行为无效，后向山西省高级人民法院提起上诉、并向最高人民法院提出申诉，山西省高级人民法院（2017）晋行终199号行政裁定和最高人民法院（2017）最高法行申7035号行政裁定均认为涉案承包地被收回本质上是土地使用权流转，且并未认定该土地使用权流转非法。其中，山西省高级人民法院（2017）晋行终199号行政裁定已经生效。生效的法律文书具有拘束力。因此，应对山西省高级人民法院（2017）晋行终199号行政裁定和最高人民法院（2017）最高法行申7035号行政裁定确认的涉案承包地被收回本质上是土地使用权流转的认定应予以维护，故焦某1等七人所称涉案土地系非法流转的主张不能成立，该涉案土地的流转有效。且在涉案土地流转中，虽没有书面流转合同，但焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某有人在经营权证上签字或者捺手印或者盖章，有人虽未签字、按印或盖章，但均已实际领取了涉案土地流转款，其各自领取涉案土地流转款的事实，表明了对其土地流转关系的认可。故原审驳回焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某的诉讼请求并无不当。第二，关于原审法院适用部门规章是否为适用法律错误的问题。在再审申请中，焦某1等七人认为，原审法院采用部门规章《农村土地承包经营权流转管理办法》判案，违反了最高人民法院法释〔2009〕14号《关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》第四条、第六条规定，属于适用法律错误。最高人民法院法释〔2009〕14号《关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》第四条规定：民事裁判文书应当引用法律、法律解释或者司法解释。对于应当适用的行政法规、地方性法规或者自治条例和单行条例，可以直接引用。第六条规定：对于本规定第三条、第四条、第五条规定之外的规范性文件，根据审理案件的需要，经审查认定为合法有效的，可以作为裁判说理的依据。原审法院在“本院认为”部分，将《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定作为裁判说理的依据，并未违反上述规定，故焦某1等七人所称原审法院适用法律错误的理由不能成立。综上，再审申请人焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某的再审申请缺乏事实及法律依据，其再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第三百九十五条第二款之规定，裁定如下：驳回焦某1、焦某2、焦某3、雷某、白某1、白某2、田某的再审申请。审判长 刘 英审判员 韩德荣审判员 仲俊光 二0二0年九月九日书记员 胡 静