河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2312号上诉人（一审原告）田红义，男，汉族，1972年12月1日出生，住河南省濮阳县。被上诉人（一审被告）濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路**。法定代表人杨青玖，市长。被上诉人（一审被告）濮阳县人民政府，住，住所地河南省濮阳县红旗路**/div>法定代表人孙庆伟，县长。上诉人田红义因与被上诉人濮阳市人民政府、濮阳县人民政府不履行法定职责一案，不服河南省濮阳市中级人民法院（2020）豫09行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。田红义诉称：1999年12月16日，濮阳县民政局退伍安置办公室将田红义安排至濮阳县建设工程管理局下属企业（现河南省濮兴路桥工程有限公司）工作。濮阳县人民政府未按照法律、法规及相关政策的法定职责安置田红义，未确认或保留田红义的全民所有制职工身份，致使田红义生活困难，濮阳县人民政府侵犯了田红义合法权益，其行为属于行政不作为。后田红义以邮寄的方式申请濮阳县人民政府履行国家安置转业军人的法定职责，濮阳县人民政府未在法定期限内作出处理或答复。2019年10月28日，田红义向濮阳市人民政府申请行政复议。2020年1月8日，濮阳市人民政府作出濮政复告〔2020〕1号《行政复议告知书》。但该告知书未确认濮阳县人民政府没有在法定期限作出答复的行为违法，濮阳市人民政府未责令濮阳县人民政府作出处理答复的行为同属违法，以上行为均属于行政不作为。故请求：1.判决确认濮阳县人民政府不履行确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份的行政行为违法；2.请求判令濮阳市人民政府、濮阳县人民政府履行确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份的法定职责；3.本案诉讼费由濮阳市人民政府、濮阳县人民政府承担。濮阳市中级人民法院一审认为：田红义的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。本案田红义起诉状上的诉讼请求为：1.判决确认濮阳县人民政府不履行确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份的行政行为违法；2.判令濮阳市人民政府、濮阳县人民政府履行确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份的法定职责；3.本案诉讼费由濮阳市人民政府、濮阳县人民政府承担。田红义当庭明确其诉讼请求为：1.撤销濮政复告〔2020〕1号《行政复议告知书》，责令濮阳市人民政府重新作出行政复议决定；2.判决确认濮阳县人民政府不履行确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份的行政行为违法；3.判令濮阳市人民政府、濮阳县人民政府履行确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份的法定职责；4.本案诉讼费由濮阳市人民政府、濮阳县人民政府承担。田红义增加的一项诉讼请求为“撤销濮政复告〔2020〕1号《行政复议告知书》，责令濮阳市人民政府重新作出行政复议决定”。本案系田红义对行政机关不履行确认田红义为国家安置转业军人身份的法定职责不服而提起的诉讼。田红义庭审中明确的诉讼请求既包括请求履行原行政行为，又包括请求撤销复议机关行政复议告知书，而该告知书相当于不予受理决定，并不属于复议维持的情形，田红义只能就该复议机关告知行为和原行政行为择一起诉。庭审中，经法庭释明，田红义仍坚持要求审理其庭审中明确的诉讼请求，致使该案无法继续审理。故田红义的起诉不符合行政诉讼的起诉条件。另，田红义的诉请实质上是要求濮阳县人民政府确认田红义为国家安置转业军人（全民所有制）身份。田红义请求确认国家安置转业军人身份是军人安置政策落实问题，其主要依据是相关政策，不属于行政诉讼的受案范围。综上，田红义的起诉不符合行政诉讼起诉条件，田红义要求确认身份问题不属于行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项的规定，裁定驳回田红义对濮阳市人民政府、濮阳县人民政府的起诉。田红义不服一审裁定，向本院上诉称：1.田红义的起诉符合起诉条件。国家相关安置政策对田红义的接受、安置机关做了规定。田红义依法向濮阳县人民政府提交要求确认田红义转业军人身份申请书,濮阳县人民政府未在法定期限内作出处理或答复田红义向濮阳市人民政府申请行政复议,濮阳市人民政府作出濮政复告【2020】1号《行政复议告知书》。田红义在法定期限内向管辖法院提起本案行政诉讼。2.一审法院前后相互矛盾的分析明显错误,驳回起诉没有法律依据。田红义要求要求濮阳县人民政府确认田红义国家安置转业军人（全民所有制）身份,濮阳县人民政府一直未在法定期限内对田红义作出任何处理和答复,田红义要求上级政府进行督促处理而提起行政复议,一审法院以“无法继续审理”，田红义起诉不符合行政诉讼的起诉条件为由驳回起诉,致田红义的权利难以救济,能审理的部分也因无法审理而一并混合消失。3.田红义一审诉讼请求具有事实与法律依据。1999年,濮阳县人民政府与河南省民政厅、田红义所在部队对转业军人名额、记载身份信息的档案进行了工作交接,濮阳县人民政府作为直接负责转业军人安置的行政机关,全部掌握1999年所有转业军人的身份确认信息,具有确认田红义转业军人身份和负责接受并安置的法定职责,理应对田红义的身份进行行政确认。濮阳县人民政府在接收军人安置中存在诸多违法之处,致田红义至今无具体安置单位,而濮阳市人民政府作为上级政府对田红义的复议申请采取维持濮阳县人民政府“不作为”的做法,仅作出行政复议告知,没有解决田红义的诉求。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审裁定，裁定一审法院按田红义一审确认的诉讼请求继续审理此案。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第一百三十三条规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款规定,复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。根据上述规定,在复议机关以复议申请不符合受理条件为由驳回行政复议申请的情形下,行政复议行为和原行政行为是两个独立存在的行为,不属于复议机关决定维持原行政行为的类型,具有原告资格的公民提起行政诉讼应当选择其一进行诉讼,相应的作出原行政行为的行政机关和驳回行政复议申请的复议机关不属于共同被告。本案中,田红义申请濮阳县人民政府履行国家安置转业军人的法定职责，濮阳县人民政府未在法定期限内作出处理或答复。田红义向濮阳市人民政府申请行政复议。濮阳市人民政府作出濮政复告〔2020〕1号《行政复议告知书》。田红义提起本案诉讼要求濮阳市人民政府、濮阳县人民政府履行确认田红义为国家安置转业军人身份的法定职责，在一审庭审中增加撤销作出濮政复告〔2020〕1号《行政复议告知书》，而该《行政复议告知书》起到了不予受理决定的效果，并不属于复议维持的情形，田红义只能就复议机关该告知行为和原行政行为选择其一进行诉讼。一审法院已向田红义法庭释明，田红义仍坚持其在庭审中明确的诉讼请求，故田红义的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，一审法院驳回起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  原永杰审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月二十五日法官助理张俊书记员宋雨珈