湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终414号上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府。住所地：湖南省永州市冷水滩区梧桐路**。法定代表人：桂砺锋，该区区长。委托代理人：顾园群。被上诉人（原审原告）：唐智富，男，1962年10月12日，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。委托代理人：胡本东，男，1966年5月17日出生，汉族，住湖南省永州市冷水滩区。委托代理人：李坤，湖南征雁律师事务所律师。唐智富诉永州市冷水滩区人民政府（以下简称冷水滩区政府）土地行政处理决定一案，冷水滩区政府不服湖南省永州市中级人民法院（2019）湘11行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：1991年8月30日，湖南省人民政府作出（91）政土字第225号国家建设征（拨）用土地审批单，批准征收冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍下、珍上、郭家小组土地，面积262.35亩，申请用地单位冷水滩市城建局，建设项目苗圃园林。至1993年原冷水滩市人民政府将珍珠塘村各村民小组包括涉案宗地在内的所有土地征收为国有土地。1991年10月28日，唐智富作为乙方与珍上组（甲方）签订一份《出售土地协议的合同》，主要内容为：“为了方便唐智富同志的建房需要，经我组全体干部群众协议同意，将晒谷场边的土地卖给唐智富，为建房用地，面积为三亩地，每亩人民币2,600元，计币7,800元，茶树128棵，每棵10元，计币1,280元，松树133棵每棵3元，计币399元，以上共计9,479元。以上协议从签订之日起，一切所有权归唐智富所有”。1992年，唐智富在该宗土地上修建了一栋房屋。1995年12月5日，原冷水滩市人民政府为唐智富颁发了冷字第1××7号《房屋所有权证》，该证载明：房屋坐落于珍上组，建筑结构为砖木，层数为一层，建筑面积为792.46平方米。2007年4月4日，永州市房产局就上述房屋为唐智富换发了永房权证冷水滩市第00090188号《房屋所有权证》。1996年12月21日，唐智富取得冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》，该证载明：地：地址为××乡××村××组地用途为综合用地，批准使用期限为1996年12月至2066年12月，用地面积为1920平方米，其中建筑占地820平方米。该《国有土地使用证》上加盖了冷水滩市人民政府、冷水滩市国土管理局的公章及冷水滩市人民政府土地权属审定章。2009年12月12日，原永州市国土资源局对永州国际商贸城1号、2号地块（包括涉案宗地在内）进行挂牌出让。2010年1月18日，永州市人和仙聚房地产开发有限公司、永州市鸿祥房地产开发有限公司竞得上述土地使用权，总面积298,011.91平方米，成交价为2.06亿元。2010年10月26日，原永州市国土资源局与永州市人和仙聚房地产开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，永州市人和仙聚房地产开发有限公司、永州市鸿祥房地产开发有限公司缴纳了土地出让金。2011年6月13日，永州市人和仙聚房地产开发有限公司申请土地初始登记，并提交了土地出让审批单、出让合同、缴款凭证、成交确认书。2011年6月24日，永州市人民政府准予登记。其后，唐智富持涉案《国有土地使用证》向原永州市国土资源局冷水滩分局申请换发新证。2016年5月4日，原永州市国土资源局冷水滩分局向原永州市国土资源局提交《关于唐智富申请换证登记有关情况的报告》，该报告指出：“根据调查核实情况，我局认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地的事实存在。……鉴于该宗地在2010年1月28日拍卖成交的永州国际商贸城1、2号国有建设用地使用权范围内，属于拆迁范围，建议暂缓办理土地换证登记手续。”2016年9月26日，原永州市国土资源局冷水滩分局向原永州市国土资源局提交《关于唐智富反映持有办理换证登记手续的报告》，该报告再次指出：“根据调查核实情况，我们认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地事实存在。”2017年4月13日，原永州市国土资源局冷水滩分局以“该宗用地在冷水滩国土分局没有该宗地的审批、发证档案及资料；你提供的冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》是1996年12月21日填发的，加盖了原冷水滩市国土管理局和原永州市人民政府（原审法院注：应为原冷水滩市人民政府）的印章，因1995年12月已成立新的永州市人民政府，应该由当时的冷水滩区政府、区国土分局办理土地审批登记手续，你提供的《国有土地使用证》属于无效证件。经市国土资源局会审会议研究决定不予换证”等为由，向原告唐智富下发了《关于不予换发的通知》。原告唐智富不服该通知，提起行政诉讼。永州市零陵区人民法院于2017年7月25日作出（2017）湘1102行初97号行政判决，以违反法定程序为由撤销了该通知，并认定“1991年10月原告以9千元左右的价格向原湖南省冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上村民小组购得3亩土地。”该判决已经发生法律效力。2017年6月30日，唐智富向原永州市国土资源局申请房屋土地换证登记，原永州市国土资源局于2017年7月7日作出001《不动产登记不予受理告知书》，决定不予受理。唐智富不服该告知书，提起行政诉讼。永州市冷水滩区人民法院于2018年2月8日作出（2017）湘1103行初93号行政判决，确认上述告知书违法，驳回唐智富要求原永州市国土资源局为其换发不动产权属证书的诉讼请求，并认定“1991年10月28日，原告唐智富作为乙方与珍上村民小组（甲方）签订一份《出售土地的合同》”。该判决已经发生法律效力。冷水滩区政府于2019年6月3日作出行政处理告知书，告知唐智富拟对涉案《国有土地使用证》作出宣告无效的处理，其有权进行陈述、申辩和要求听证。其后，唐智富向冷水滩区政府提交了听证申请书。永州市冷水滩区自然资源局根据唐智富的申请于2019年6月20日召开了听证会。2019年6月21日，冷水滩区政府对唐智富作出《行政处理决定书》。该决定书主要认定：购地协议与事实相违背、法律相抵触，涉案《国有土地使用证》没有合法土地权属来源；涉案《国有土地使用证》未在永州市冷水滩区自然资源局土地登记簿上进行申报登记，无土地登记簿（土地登记卡组装）等相关档案资料，缺最基本的土地权属文件和法律依据，土地权属不合法；涉案《国有土地使用证》系伪造的假证，不具有法律效力。该决定书认为：涉案《国有土地使用证》未在国土管理部门申报登记，且该《国有土地使用证》的地籍档案系伪造，土地权属来源不合法，遂决定：对冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》作出宣告无效行政处理。同日，冷水滩区政府将该《行政处理决定书》送达给唐智富。唐智富不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销冷水滩区政府于2019年6月21日对唐智富作出的《行政处理决定书》。另查明，2016年6月，永州市自然资源和规划局设立永州市不动产登记中心。冷水滩区国有土地范围内的不动产登记职权统一由永州市自然资源和规划局行使，具体工作由永州市不动产登记中心负责。冷水滩区政府及其职能部门永州市冷水滩区自然资源局没有国有土地范围内的不动产登记职权。原审认为：本案的焦点为：1、冷水滩区政府是否有作出被诉行政处理决定的法定职权；2、被诉行政处理决定主要证据是否充分；3被诉行政处理决定是否符合法定程序。现分别评析如下：一、关于职权问题。颁发《国有土地使用证》、变更或撤销《国有土地使用证》、宣告《国有土地使用证》无效等均属于行使不动产登记职权的范畴。在被诉行政处理决定作出时，冷水滩区国有土地范围内的不动产登记职权由永州市自然资源和规划局行使，冷水滩区政府及其职能部门永州市冷水滩区自然资源局均没有相应的不动产登记职权，永州市自然资源和规划局也并非冷水滩区政府的职能部门。涉案《国有土地使用证》上虽然加盖了冷水滩区政府（原冷水滩市人民政府）的印章，但在相应的不动产登记职权已经转移至永州市自然资源和规划局的情况下，冷水滩区政府仍以自己的名义作出被诉行政处理决定，宣告涉案《国有土地使用证》无效，属于超越职权的行为。二、关于证据问题。（一）被诉行政处理决定认定“购地协议与事实相违背”的证据不足。永州市零陵区人民法院于2017年7月25日作出的（2017）湘1102行初97号行政判决，认定“1991年10月原告以9千元左右的价格向原湖南省冷水滩市珊瑚乡珍珠塘村珍上村民小组购得3亩土地。”永州市冷水滩区人民法院于2018年2月8日作出的（2017）湘1103行初93号行政判决，认定“1991年10月28日，唐智富作为乙方与珍上村民小组（甲方）签订一份《出售土地的合同》”。上述判决已经发生法律效力。永州市冷水滩区自然资源局于2016年5月4日向永州市自然资源和规划局出具的《关于唐智富申请换证登记有关情况的报告》指出“根据调查核实情况，我局认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地事实存在”；于2016年9月26日向永州市自然资源和规划局出具的《关于唐智富反映持有办理换证登记手续的报告》再次指出“根据调查核实情况，我们认为唐智富向珍珠塘村珍上组村购地事实存在”。冷水滩区政府仅提供肖尤艮、肖春生两人的证言证明珍上组没有卖地给原告唐智富，没有其他证据可以佐证，肖尤艮、肖春生两人的证言不足以推翻上述生效判决的认定及永州市冷水滩区自然资源局的调查认定。因此，冷水滩区政府认定“购地协议与事实相违背”的主要证据不足。（二）被诉行政处理决定认定“涉案《国有土地使用证》系伪造的假证”的证据不足。首先，涉案《国有土地使用证》是原国家土地管理局统一制定的样式，由原国家土地管理局或其授权的单位统一印制的，符合《土地登记规则》第六十四条的规定。冷水滩区政府未提供任何证据证实唐智富存在非法印制土地证书的行为，应当视为没有相应的证据。其次，涉案《国有土地使用证》上加盖了“冷水滩市人民政府”、“冷水滩市国土管理局”、“冷水滩市人民政府土地权属审定章”三个印章，冷水滩区政府未提供任何证据证实上述印章系伪造的，应当视为没有相应的证据。再次，冷水滩区政府混淆了“伪造地籍档案”与“伪造《国有土地使用证》”的概念。伪造地籍档案与伪造《国有土地使用证》是两个明显不同的行为，即使涉案地籍档案是伪造的，也并不代表涉案《国有土地使用证》是伪造的。此外，伪造《国有土地使用证》涉嫌伪造国家机关证件罪，若唐智富伪造了涉案《国有土地使用证》，应当依法移交司法机关查处并追究刑事责任；使用伪造的《国有土地使用证》违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条的规定，若涉案《国有土地使用证》是伪造的，唐智富持涉案《国有土地使用证》申请换发不动产权证书，属于使用伪造的国家机关证件，应当由公安机关予以治安管理处罚。但公安机关至今未认定唐智富存在伪造《国有土地使用证》、使用伪造的《国有土地使用证》的行为。因此，被诉行政处理决定认定“涉案《国有土地使用证》系伪造的假证”，属于主要证据不足。涉案《国有土地使用证》上填写的内容及落款时间是否真实，尚待进一步调查确认。三、关于程序问题。被诉行政处理决定属于行政执法行为，冷水滩区政府作出被诉行政处理决定应当遵循《湖南省行政程序规定》规定的行政执法程序。本案中，被诉行政处理决定存在多处违反《湖南省行政程序规定》的情形，具体表现在：第一，没有依法办理程序启动手续。本案属于冷水滩区政府依职权启动的行政执法程序，但冷水滩区政府没有向原审法院提交程序启动审批表，依法应当视为没有程序启动表，因此，冷水滩区政府依职权启动该行政执法程序违反了《湖南省行政程序规定》第六十四条“行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。……”的规定。第二，办理期限违法。《湖南省行政程序规定》第八十一条第四项规定：“行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知当事人。”本案中，冷水滩区政府在原审法院审理过程中明确认可在2018年就已经启动了本次行政执法程序，根据冷水滩区政府提交的证据显示，冷水滩区政府在2018年7月底之前就已经对本案所有证人进行了调查询问并制作了笔录，调取了绝大部分证据材料，即在2018年7月底之前就已经启动了本次行政执法程序，至2019年6月21日才作出被诉行政处理决定，严重违反了《湖南省行政程序规定》第八十一条第四项规定的限时办结制度。综上，被诉行政处理决定存在主要证据不足、违反法定程序、超越职权的情形，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第四项的规定，判决：撤销冷水滩区政府于2019年6月21日对唐智富作出的《行政处理决定书》。原审案件受理费50元，由冷水滩区政府负担。冷水滩区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定主要事实错误。2.原审认定上诉人的行为超越职权，缺乏法律依据。上诉人认为上诉人对涉案土地证的效力问题作出行政确认的行为，没有超越职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和《不动产登记暂行条例》第二条：“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为”的规定，土地权属登记发证的具体行政行为是行政登记行为，并非上诉人所作的行政确认行为，上诉人有权对自己行政管辖区域内加盖了冷水滩区人民政府（原冷水滩市人民政府）印章的土地证的效力问题进行行政确认。3.上诉人的行政行为程序轻微违法，原审判决撤销上诉人的行政处理决定书，不符法律规定。首先，上诉人办理本案执法部门有程序启动的审批表，审批表由行政执法人员填写，有统一编号，并经主要负责人批准。其次，关于办理期限的问题。由于本案案情的复杂性，上诉人未遵循办案期限的规定，但上诉人作出的处理决定，对唐智富的权利义务未造成实际影响，应属于程序轻微违法。原审判决撤销上诉人的行政处理决定书不符法律《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定。4.原审判决适用法律不当。综上，特请撤销原审判决，改判驳回唐智富的诉讼请求。唐智富答辩称：1.原审判决认定主要事实清楚、正确。2.上诉人的行为超越了职权。上诉人根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，认为自己没有超越职权。该法条调整是当事人对土地使用权和使用权发生争议时，双方协商不成，由人民政府处理，与本案的性质截然不同。况且根据永州市人民政府的规定，零陵、冷水滩中心城区的土地所有权和使用权纠纷由永州市人民政府解决，两区乡镇的土地才由两区人民政府出面解决，事实是现市区两级政府也是按这一规定执行的。上诉人根据《不动产登记暂行条例》第二条的规定，认为上诉人有权对自己行政管辖区域内加盖了冷水滩区人民政府（原冷水滩市人民政府）印章的土地证的效力问题进行行政确认。根据上诉人自己在原审中提交的证据证实，冷水滩中心城区的土地使用权登记由永州市人民政府行使，即上诉人不再行使土地使用权的登记，因此，上诉人无权就冷水滩中心城区的土地使用权作出具体行政行为，即上诉人超越职权。3.上诉人所称的办理本案执法部门有程序启动的审批表，审批表由行政执法人员填写，有统一编号，并经主要负责人批准，但没有提交法庭作为证据，没有质证。上诉人作出的具体行政行为严重超期不是轻微违反程序的问题，其处理决定应当无效，依法撤销。4.原审判决适用法律正确。综上，请求维持原判。当事人原审提交的经质证的证据已随案卷移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审法院查明的事实予以确认。本院另查明，永州市人民政府为贯彻落实《不动产登记暂行条例》于2016年5月27日作出永政函[2016]105号《关于永州市冷水滩区行政区（含永州经济技术开发区）实施不动产统一登记的通告》，该通告明确规定，自2016年6月25日起，永州市冷水滩区行政区范围内不动产统一登记工作由永州市国土资源局（现永州市自然资源和规划局）负责实施。本院认为：从本案查明的事实看，2016年6月，永州市冷水滩区行政区范围内不动产登记工作已由永州市自然资源和规划局负责实施，永州市冷水滩区人民政府已无不动产登记的职权。宣告《国有土地使用证》无效，应属于行使不动产登记职权，在不动产登记职权已经转移至永州市自然资源和规划局的情况下，冷水滩区政府于2019年6月21日作出宣告唐智富持有的冷国用（1996）字第00-02-768号《国有土地使用证》无效的被诉行政处理决定书，明显超越职权。被诉行政处理决定书对涉案《国有土地使用证》作出宣告无效处理决定的主要事实是认定涉案《国有土地使用证》系伪造的假证，但冷水滩区政府提供的证据不足以证实唐智富持有的涉案《国有土地使用证》系伪造的的假证，被诉行政行为主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”因被诉行政处理决定书主要证据不足，超越职权，原审判决依据上述法律条文第一项、第四项的规定，撤销冷水滩区政府作出的被诉行政处理决定书，有事实和法律依据。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市冷水滩区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  曾昊锋二〇二〇年九月二十二日书记员  杨 柳