山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1091行初11号山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院行政判决书（2020）鲁1091行初11号原告：吕建弟，女，1964年7月2日出生，汉族，住威海市。被告：威海市自然资源和规划局，住所地威海市文化中路**，统一社会信用代码：113710000043590455。法定代表人：李大伟，局长，未到庭。出庭负责人：都剑光，副局长、党组成员。委托诉讼代理人：刘潇，威海市自然资源和规划局高区分局副局长。委托诉讼代理人：鲁嘉慧，山东时中律师事务所律师。被告：威海市人民政府，，地址威海市新威路**法定代表人：闫剑波，市长。委托代理人：高峰，威海市司法局工作人员。原告吕建弟诉被告威海市自然资源和规划局、威海市人民政府政府信息公开类行政纠纷一案，原告于2020年7月6日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告吕建弟、被告威海市自然资源和规划局委托代理人刘潇、鲁嘉慧、被告威海市人民政府委托代理人高峰到庭参加诉讼。被告威海市自然资源和规划局党组成员、副局长都建光作为机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告吕建弟提出如下诉讼请求：1、确认被告威海市自然资源和规划局作出政府信息不予公开的答复不当，判令其限期向原告公开所申请的政府信息；2、撤销被告威海市人民政府作出的威政复决字﹝2020﹞第25号行政复议决定书；3、被告承担诉讼费用。事实与理由：原告于2019年11月29日向被告威海市自然资源和规划局提起《政府信息公开申请表》，申请书面公开威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件九项内容的政府信息，威海市自然资源和规划局于2020年1月22日作威自然(2019)第39-1号《政府信息不予公开告知书》，拒绝对原告申请的政府信息予以公开，原告不服其答复意见，于2020年3月18日向被告威海市人民政府提起《行政复议申请书》，复议机关于2020年6月17日作出威政复决字﹝2020﹞第25号行政复议决定书，维持了不予公开的答复意见。原告认为：一、认定事实不清，证据不足。被告威海市自然资源和规划局作出的答复意见以《申请》属于“行政案卷执法信息”给予拒绝公开是曲解《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的相关规定，被告威海市人民政府作出的《复议决定》中认定“本案中，申请人申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件九项内容，是该公司向原威海市国土资源局申请建设项目用地许可时提交的材料，属于原威海市国土资源局在履行职责过程中收集的行政许可材料”(见《复议决定》第10页第五行)，充分证明原告所申请的政府信息属于《条例》规定的被告威海市自然资源和规划局应当主动公开的行政机关办理行政许可事项的信息，该行政许可行为并非尚在过程中，而是已完成，按照《行政许可法》第五条之规定，只要不涉及三密原则，理当公开，这也符合《条例》第二十条第(五)项行政机关应当主动公开范围的规定。二、适用法律不准确。《条例》第十六条第二款规定“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告、等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的从其规定”，而《中华人民共和国行政许可法》位阶高于《条例》，该法第五条明确规定，行政许可事项的实施与结果应当对外全部公开。二被告适用《条例》第十六条第二款的规定与《条例》第二十条第(五)项相抵触，更与《条例》的公开原则相违背。二被告所适用的《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)与《山东省人民政府法制办公室关于印发等文件的通知》(鲁府法发[2016]25号)中关于“行政执法案卷”的概念解释不具备强制力，与行政许可范围内的政府信息是否应当公开无直接关联。被告刻意将行政执法案卷信息与行政许可范围内应当主动公开的政府信息相切割，置上位法的规定于无物，属于适用法律不当。原告所申请的政府信息与切身权益相关，并且由被告威海市自然资源和规划局收集记录并保存，对外公开是其法定义务。另根据《条例》第十六条第二款的规定的语法结构分析，复议机关对该句理解是断章取义。综上，原告依据《行政诉讼法》及其司法解释之规定，依法提起诉讼，以维护自身的合法权益。原告向本院提交了如下证据：1、《政府信息公开申请表》。2、威自然（2019）第39号《政府信息公开申请延期答复告知书》。3、威政复决字﹝2020﹞第25号行政复议决定书4、行政复议申请书。5、威自然（2019）第39—1号《政府信息不予公开告知书》。被告威海市自然资源和规划局答辩称，一、答辩人作出的政府信息公开答复程序合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复;需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知原告，延长的期限最长不得超过20个工作日。第三十六条第三项规定，对政府信息公开申请，行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知原告不予公开并说明理由。本案中，2019年12月2日，答辩人收到了原告的信息公开申请，原告称“根据2018年4月17日威海市国土资源局(2018)第7号《政府信息公开告知书》提供的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》，该表附件载明九项，现依法申请书面公开:(一)建设项目用地预审表;(二)建设项目批准文件;(三)建设项目规划用地许可证;(四)建设项目规划用地红线图及平面设计图;(五)勘测定界图;(六)土地权属来源证明材料;(七)新增建设用地土地补偿费拨付到位证明;(八))地籍调查表(九)建设用地单位营业执照副本、法人代表身份证明复印件等信息”。答辩人依法予以受理，因原告申请获取的信息内容较多，年代比较久，需要查找并落实相关申请信息是否属于公开范围，2019年12月27日，答辩人作出了《政府信息公开申请延期答复告知书》，并于次日邮寄给了原告。2020年1月19日，答辩人作出了《政府信息不予公开告知书》，告知了原告不予公开的理由、法律依据和诉权。综上，答辩人履行了受理、延期、作出决定送达等程序，并在法定期限内履行了政府信息公开的答复职责，答辩人作出的政府信息公开答复程序合法。二、答辩人作出的政府信息公开答复内容合法。本案中，原告申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件九项内容，是该公司向原威海市国土资源局申请建设项目用地许可时提交的材料，属于原威海市国土资源局在履行职责过程中收集的行政许可材料。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》《山东省人民政府法制办公室关于印发等文件的通知》的规定，行政机关在行政执法中收集的行政许可材料属于行政执法案卷，行政许可审批材料属于行政许可类行政执法案卷信息，可以不予公开。之所以行政执法案卷信息可以不予公开，是因为这类信息主要涉及当事人、利害关系人的权益，相关法律、法规、规章对于在具体行政程序中保障当事人、利害关系人的知情权已有规定，当事人、利害关系人如果对本案信息公开涉及的行政执法行为有异议，可以在行政执法程序中提出行政复议或行政诉讼予以解决。三、原告的主张没有事实和法律依据。因《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定，行政执法案卷信息，可以不予公开。此条实际上赋予了答复人对行政执法案卷信息公开事项的裁量权。由此，在答复人收到申请人申请公开涉及行政许可案卷信息的申请后，必然要查找并核实相关信息是否属于公开范围、是否涉及第三人隐私、不公开是否会侵害申请人的知情权等情况，且申请人申请的信息较多，答复人作出延期答复通知，合法合理。实际上，政府信息公开公开和行政许可分属两种不同类型的行政行为，应遵循不同的行政程序法之规定。依据《政府信息公开条例》，办理行政许可的依据、条件、程序及办理结果属于政府机关应主动公开的信息范畴，但原告申请公开的威海同利包装有限公司申请建设项目用地许可时提交的材料，属于针对某一特定行政许可行为的案卷信息，而并非条例中所规定的泛指到各类行政许可办理依据及流程公示。针对本案所涉建设用地审批的办理结果即出让批复等材料，答辩人早在原告之前的信息公开申请中予以告知，此外原告还通过信息公开获取了涉案土地原权属情况、征收状况以及现权利人情况，已经充分保障了原告的知情权，如其对现宗地权利人拥有土地不服，可以直接提起行政复议或行政诉讼寻求救济。此次原告意图通过信息公开申请获取该建设项目全部审批案卷材料，这不仅消耗大量行政资源，还有滥用获取政府信息权的嫌疑，且作为本案所涉行政许可类执法案卷的申请信息及过程性审查材料公开后可能会对行政机关的执法工作和当事人的合法权益产生不利影响，故不公开给原告并无不当。综上，答辩人作出的《政府信息不予公开告知书》程序、内容合法，原告的主张没有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告威海市自然资源和规划局向本院提交了如下证据：1、《信息公开申请表》及附件威海市国土资源局（2018）第7号《政府信息公开告知书》复印件各一份。证明2019年12月2日被告收到原告的信息公开申请以及申请的内容。2、威自然（2019）第39号《政府信息公开申请延期答复告知书》及邮寄记录复印件各一份。证实被告在法定期限内向原告邮寄送达了延期答复告知书。3、威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》及邮寄记录复印件一份。证明被告在期限内作出了不予公开的告知书并送达给了原告。4、《信息公开申请表》及附件威海市国土资源局（2016）第16号《政府信息公开告知书》复印件各一份。证明被告已在之前的信息公开告知书中告知原告涉案土地的权属情况及出让情况，原告对涉案土地的建设申请情况已经知晓。被告威海市人民政府答辩称，一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚。2019年12月2日，威海市自然资源和规划局收到原告的信息公开申请。2019年12月27日，威海市自然资源和规划局作出了威自然（2019）第39号《政府信息公开申请延期答复告知书》。该告知书载明，因原告申请的信息需要落实相关情况，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定，决定延长答复期限，延长答复期限最长不超过20个工作日。2020年1月19日，威海市自然资源和规划局作出了威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》。该告知书载明，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，原告申请的信息为行政执法案卷信息，决定不予公开，并告知了原告诉权。2020年1月20日，威海市自然资源和规划局将该告知书邮寄给了原告。原告对威海市自然资源和规划局作出政府信息不予公开告知的行政行为不服，于2020年3月18日向本机关提出行政复议申请，请求复议机关撤销威海市自然资源和规划局作出的《政府信息不予公开告知书》，并责令威海市自然资源和规划局重新进行答复。二、答辩人作出的行政复议决定依据正确、内容适当。本案中，原告申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件九项内容，是该公司向原威海市国土资源局申请建设项目用地许可时提交的材料，属于原威海市国土资源局在履行职责过程中收集的行政许可材料。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》第二十一项规定，行政机关在行政执法中收集的行政许可材料属于行政执法案卷。而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，行政执法案卷信息，可以不予公开。之所以行政执法案卷信息可以不予公开，是因为这类信息主要涉及当事人、利害关系人的权益，相关法律、法规、规章对于在具体行政程序中保障当事人、利害关系人的知情权已有规定，当事人、利害关系人如果对本案信息公开涉及的行政执法行为有异议，可以在行政执法程序中提出行政复议或行政诉讼予以解决。而行政执法案卷信息与其他的主体也没有直接利害关系，公开后反而可能会对行政机关的执法工作和当事人、利害关系人的权益产生不利影响。因此，威海市自然资源和规划局对原告作出的不予公开决定的答复，并无不当。三、答辩人作出的行政复议决定程序合法。原告吕建弟对被告威海市自然资源和规划局作出《政府信息不予公开告知书》的行政行为不服，于2020年3月18日向答辩人提出行政复议申请。经审查，答辩人依法予以受理，于2020年3月20日向原告送达了行政复议受理通知书，并于同日通知威海市自然资源和规划局提出书面答复。威海市自然资源和规划局在法定期限内向答辩人提交了行政复议答复书及相关证据、依据。因本案案情复杂，答辩人于2020年5月15日作出了延期审理决定，并于同日向原告和威海市自然资源和规划局送达了行政复议延期审理通知书。2020年6月16日，答辩人作出了行政复议决定书并送达给了双方当事人。综上，答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当，请人民法院依法驳回原告吕建弟的诉讼请求。被告威海市人民政府向本院提交了如下证据：1、原告吕建弟提交的行政复议申请书。证明原告于2020年3月18日向威海市人民政府提出了行政复议申请。2、威政复受字【2020】第25号受理通知书及送达回证。证明威海市人民政府于2020年3月20日受理了原告的行政复议申请。3、威政复答字【2020】第25号答复通知书及送达回证。证明威海市人民政府于2020年3月20日通知威海市自然资源和规划局提出书面答复。4、威海市自然资源和规划局提交的行政复议答复书。证明威海市自然资源和规划局于法定期限内向威海市人民政府提交了行政复议答复书。5、威政复延字【2020】第25号延期通知书及送达回证。证明威海市人民政府于2020年5月15日作出了延期审理决定书并送达了当事人。6、威政复决字【2020】第25号行政复议决定书及送达。证明威海市人民政府于2020年6月16日作出了行政复议决定书并送达给了当事人。经庭审质证，原告对威海市自然资源和规划局提供的证据提出如下质证意见：对证据一至证据四的真实性合法性予以认可。证据一是原告向被告威海市自然资源和规划局提起申请的程序性材料，与本案有关，但是并非是被告作出的行政行为的事实证据。证据二与本案有关，但原告认为被告威海市自然资源和规划局的延期答复理由牵强，与答复理由无关联，且延期答复延长了原告及时获得政府信息的时间。证据三是被告威海市自然资源和规划局作出行政行为及送达，与本案有关。但原告认为被告作出不予公开告知行政行为不符合法律规定。证据四是原告曾向被告威海市自然资源和规划局提起的关于昌利公司的土地信息，与本案无关。原告对被告威海市人民政府提供的证据提出如下质证意见：对证据一至证据五的真实性、合法性没有异议。对证据六行政复议决定认为事实不清，证据不足，适用法律不准。被告作出的复议决定中总结的焦点问题不准确，原告申请的政府信息是否应当公开需要按照法律规定办理，而不是被告作出的政府信息不予公开告知书是否符合法律规定。被告认定被申请人作出政府信息公开不予告知书程序是否合法，回避了延期理由是否正当，被告的复议决定使用的法律依据与原告申请的政府信息是否应当公开无直接关联。对原告所申请的政府信息是否属于行政执法案卷，这是被告内部管理归纳的事项，与原告申请的政府信息是否应当公开无直接关联。本案申请人申请公开的威海同利有限公司附件九项是该公司向威海国土资源局（原）申请建设项目用地许可时提交的材料，行政机关应主动公开办理行政许可和其他对外的服务事项的依据和条件、程序以及办理结果，符合行政许可法第五条前两款有关行政许可的规定，因此原告申请的政府信息公开被告不予公开违反法律规定。被告复议决定中认为“根据国务院实施纲要的通知第二十一条的规定，行政机关在行政执法中收集的行政许可材料属于行政执法案卷”，该事项与本案无关。被告威海市自然资源和规划局、被告威海市人民政府对原告吕建弟提供的证据发表如下质证意见：对证据的真实性没有异议。该证据能证实被告威海市自然资源和规划局依法履行了信息公开职责，被告威海市人民政府履行了复议职责，复议程序合法。本院对原、被告提供的证据认定如下：对原告提供的证据之真实性及与被诉具体行政行为的关联性予以认定，可以证明原告与被诉具体行政行为存在着利害关系，符合起诉条件。被告所提供的证据亦符合行政诉讼证据的基本特征，能够证明被诉具体行政行为作出的具体程序经过及所认定事实的根据，本院对其予以确认。本院经审理认定事实如下：2019年11月29日，原告向被告威海市自然资源和规划局提出信息公开申请，所需信息内容描述为：“根据2018年4月17日威海市国土资源局（2018）第7号《政府信息公开告知书》提供的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》，该表载明附件九项（附件1），现依法申请书面公开：1.此表提交的同时应当随附提交的下列文书材料：（一）建设项目用地预审表；（二）建设项目批准文件（附可研报告中有关生产规模的文字内容）；（三）建设项目规划用地许可证；（四）建设项目规划用地红线图及平面设计图；（五）勘测定界图；（六）土地权属来源证明材料；（七）新增（存量）建设用地土地补偿费拨付到位证明；（八））地籍调查表（九）建设用地单位营业执照副本、法定代表人身份证明复印件。2.因申请事项而出具的告知书如有随附之附件（复印件），请加盖贵机关公章，以确认其真实性”。在所需信息的用途一栏，原告写明“知情权、监督权，与申请人切身利益有关”。2019年12月2日，威海市自然资源和规划局收到原告的信息公开申请。2019年12月27日，威海市自然资源和规划局作出了威自然（2019）第39号《政府信息公开申请延期答复告知书》。该告知书载明，因原告申请的信息需要落实相关情况，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定，决定延长答复期限，延长答复期限最长不超过20个工作日。2020年1月19日，威海市自然资源和规划局作出了威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》。该告知书载明，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，原告申请的信息为行政执法案卷信息，决定不予公开，并告知了原告诉权。2020年1月20日，威海市自然资源和规划局将该告知书邮寄给了原告。原告对威海市自然资源和规划局作出政府信息不予公开告知的行政行为不服，于2020年3月18日向被告威海市人民政府提出行政复议申请，该复议申请以被申请人威海市自然资源和规划局作出涉案政府信息公开行为程序违法、法律依据失当为由，请求复议机关撤销威海市自然资源和规划局作出的《政府信息不予公开告知书》，并责令威海市自然资源和规划局重新进行答复。2020年6月16日，被告威海市人民政府作出威政复决字﹝2020﹞第25号行政复议决定书，该《行政复议决定书》认定被告威海市自然资源和规划局作出的威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》认定事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之固定，决定维持被告威海市自然资源和规划局作出的威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》。该《行政复议决定书》于2020年6月16日邮寄送达给原告吕建弟，原告对该《行政复议决定书》不服，遂于法定期限内向本院提起行政诉讼。本院认为，依据《政府信息公开条例》之规定，被告威海市自然资源和规划局具有对原告吕建弟的政府信息公开申请作出答复的法定职责。本案的争议焦点为：原告向被告威海市自然资源和规划局申请公开的政府信息是否属于《政府信息公开条例》第十六条规定的依法可以不予公开的“行政执法案卷信息”。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。也就是说法律明确规定，申请人可以查阅被申请人作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。依据《山东省人民政府法制办公室关于印发等文件的通知》的相关规定精神，行政执法案卷信息应为行政管理机关在实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法过程中制作和收集的与行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料，经整理归档形成的卷宗材料。而本案被告威海市自然资源和规划局作出的《政府信息不予公开告知书》表述为：原告吕建弟申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件之九项材料系威海同利包装有限公司向原威海市国土资源局申请建设项目用地许可时提交的材料。本院认为该材料系行政许可申请人依相关行政许可之要求自行准备并提交被申请机关，而非由被告威海市自然资源和规划局在行政执法过程中制作、收集、分析、加工而形成。被告虽然主张该信息最终形成独立的行政许可卷宗，但也不应归入《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“行政执法案卷信息”之范畴。被告威海市自然资源和规划局、被告威海市人民政府以原告申请公开之政府信息系“行政执法案卷信息”而分别作出威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》、威政复决字﹝2020﹞第25号《行政复议决定书》，均属于适用法律错误，应依法予以撤销，并由被告威海市自然资源和规划局在法律规定的期限内重新进行答复。需要指出的是，《中华人民共和国信息公开条例》第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。本案中，如果原告所申请公开的政府信息中含有可不予公开的部分，被告威海市自然资源和规划局应当进行区分处理，将可以公开的部分向原告公开。但若以属于行政执法卷宗信息为由全部不予公开，理由显然不当。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、一百三十六条第一款、第三款规定，判决如下：一、撤销被告威海市自然资源和规划局于2020年1月19日作出的威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》和被告威海市人民政府于2020年6月16日作出的威政复决字﹝2020﹞第25号《行政复议决定书》。二、被告威海市自然资源和规划局在法律规定的期限内对原告吕建弟申请公开的政府信息内容重新进行答复。案件受理费25元，由被告威海市自然资源和规划局、被告威海市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  王 军人民陪审员  郑本利人民陪审员  王秀红二〇二〇年九月二十四日书 记 员  林丹丹