贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1088号上诉人（一审原告）三都水族自治县九阡镇九阡村岜凡组，住所地贵州省三都水族自治县九阡镇九阡村。主要负责人潘国礼，组长。诉讼代表人潘胜挺，男，水族。诉讼代表人潘晓炮，男，水族。诉讼代表人潘家住，男，水族。委托代理人李贵生，贵州东阳律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县三合街道县府西路。法定代表人杨显龙，县长。被上诉人（一审被告）黔南布依族苗族自治州人民政府，住所地贵州省都匀市环东中路**。法定代表人吴胜华，州长。第三人潘学才，男，水族。第三人潘锦，男，水族。第三人潘瑞客，男，水族。第三人潘永智，男，水族。第三人潘小春，男，水族。第三人潘红本，男，水族。第三人三都水族自治县九阡镇水各村一组，，住所地贵州省三都水族自治县九阡镇水各村主要负责人吴幸，组长。第三人三都水族自治县九阡镇水各村二组，，住所地贵州省三都水族自治县九阡镇水各村主要负责人吴启锋，组长。三都水族自治县九阡镇水各村一组、二组共同委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。第三人三都水族自治县九阡镇水各村村民委员会，，住所地贵州省三都水族自治县九阡镇水各村法定代表人潘华槁，村民委员会主任。上诉人三都水族自治县九阡镇九阡村岜凡组（以下简称岜凡组）因诉三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）、黔南布依族苗族自治州人民政府（以下简称黔南州政府）、第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本、三都水族自治县九阡镇水各村一组（以下简称水各村一组）、三都水族自治县九阡镇水各村二组（以下简称水各村二组）、三都水族自治县九阡镇水各村村民委员会（以下简称水各村委会）林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2020)黔27行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，岜凡组与第三人水各村一、二组因争议地“白岩坡”发生土地所有权及林地使用权争议，岜凡组于2013年向三都县政府提出确权申请。争议地“白岩坡”林地位于原水各村与水董村交界处，水各村与水董村相邻、交界，岜凡组与水各村不相邻，之间隔有水董村。1992年6月30日，原水各村与水董村达成《土地权属界线协议书》，协议书附图载明“白岩坡”位于原水各村界限内。2013年6月25日,三都县政府组织现场勘查，岜凡组指认的争议地范围为:东抵沟,南抵坡脊（（地形图标注为海拔7580米坡头倒水为界),西抵路,北抵姑荣坡。2017年12月21日,三都县政府再次组织现场勘查，岜凡组指认的范围为:东抵水又田,东北方向抵水董山,南抵水各山林倒水为界((地形图标注为海拔7580米坡头倒水为界)，西抵周覃镇水便山，北抵姑荣坡顶以倒水为界。2019年6月11日，三都县政府作出《关于九阡镇九阡村岜凡组与水各村一、二组“白岩”坡山林土地权属争议的处理决定》（三府裁处〔2019〕6号，以下简称〔2019〕6号《处理决定》），认定争议地“白岩坡”四至界限为：东至水又田,东北抵水董山,南至水各山林倒水为界((地形图标注为海拔7580米坡头倒为界)，西至周覃镇水便山，北至姑荣坡顶以倒水为界。”将林地所有权确认归水各村（原水各村）集体所有，除第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本原耕种的耕田、旱地和基宅之外的林地使用权、林木所有权归水各村一、二组集体所有。岜凡组不服，向黔南州政府申请行政复议。黔南州政府于2019年9月18日作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2019〕98号）,以争议地已包含在《集体土地所有权证》（三府集有〔2005〕第257号，以下简称第257号集体土地证）范围之内，争议地的权属属于水各村委会集体所有，权属明确，不存在权属争议为由，撤销了三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》。第三人水各村一、二组不服向一审法院起诉，一审法院于2019年12月9日作出（2019)黔27行初576号行政判决书，判决撤销黔南州政府作出的《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2019〕98号），并责令其重新作出。黔南州政府于2020年2月20日重新作出《行政复议决定书》（黔南府行复决字〔2020〕18号，以下简称〔2020〕18号《行政复议决定》），维持三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》。岜凡组仍不服，向法院提起诉讼，诉请撤销三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》和黔南州政府作出的〔2020〕18号《行政复议决定》。一审另查明，第三人水各村一组、二组与岜凡组对争议地“白岩坡”林地权属自1992年以来一直存在争议。1998年7月，三都县政府向潘锦、潘学才分别颁发《土地承包经营权证》，登记的田、土位于争议地“白岩坡”范围内。2005年，三都县政府向第三人水各村委会颁发第257号集体土地证，该证载明了水各村委会所有的土地，包括耕地、林地、园地、牧草地及其他土地，共计32524.08亩。解放前，第三人潘学才之父潘爱从岜凡组（原板高村岜凡组）搬迁至争议地“白岩坡”（白岩寨）耕种居住，现第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本6户三十余人在争议地居住、耕种，岜凡组无其他村民在争议地“白岩坡”居住或耕种管理土地。第三人水各村一、二组与水各村委会对第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本6户在争议地“白岩坡”居住、耕种管理部分土地的事实均予以认可。岜凡组主张对争议地“白岩坡”林地所有权和使用权的依据，除其村民即第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘小春、潘永智、潘红本在争议地居住的事实和第三人潘学才、潘锦持有的《土地承包经营权证》外，并无其他权属依据。2013年3月18日,岜凡组向三都县政府提出确权申请,三都县政府以《林权证》(三府林证字（2008）第5227322000860-1/1号)为依据作出《三都水族自治县人民政府关于九阡镇板高村岜凡组与水各村大寨一、二、三、四组白岩坡山林土地权属争议的处理决定》（三府裁处〔2015〕8号）,后因前述《林权证》被人民法院判决撤销,三都县政府于2017年12月21日作出《关于撤销〈关于九阡镇板高村岂凡组与水各村大寨一、二、三、四组白岩坡山林土地权属争议的处理决定〉的通知》。2019年6月11日,三都县政府重新作出案涉〔2019〕6号《处理决定》。2017年12月21日，三都县政府组织岜凡组组长、第三人潘瑞客、潘小春对其修建居住的寨子、耕种管理的农田进行指认，并制作了《岜凡组白岩寨群众生产生活农田位置分布图》，除居住的寨子外，第三人耕种管理的田土有9块。第三人水各村一、二组对第三人潘瑞客、潘小春指认的除图斑1、图斑9认为是荒山之外，对第三人潘学才六户耕种的田土位置均予以认可。第三人水各村一、二组亦认可第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本在争议地范围内栽种有零星果木。一审法院认为，对于黔南州政府作出的〔2020〕18号《行政复议决定》程序的合法性各方当事人均无异议，法院依法予以确认。综合本案查明的事实，本案的争议焦点主要为三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》将争议地“白岩坡”的土地所有权确认归第三人水各村（原水各村）所有，除第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本原耕种的耕田、旱地和基宅之外的林地使用权、林木所有权归水各村一、二组集体所有，黔南州政府作出〔2020〕18号《行政复议决定》予以维持的实体处理是否合法。本案中，岜凡组与第三人水各村一、二组、水各村委会因涉案争议地“白岩坡”发生土地所有权和林地使用权争议。三都县政府作出〔2019〕6号《处理决定》，黔南州政府作出〔2020〕18号《行政复议决定》维持原行政行为。依照《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”、《贵州省林地管理条例》第十八条“林地权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，按照以下规定处理：（二）单位之间发生的林地所有权、使用权争议，在县级行政区域内的，由县级人民政府依法处理”之规定，三都县政府具有处理本案林地权属纠纷的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十三条第一款的规定，黔南州政府具有受理涉案复议申请的法定职权。关于涉案争议地“白岩坡”土地所有权的确定问题。本案中，三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》将土地所有权确认归第三人水各村委会所有的主要事实依据是第三人水各村持有的第257号集体土地证。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”三都县政府颁发给第三人水各村委会的第257号集体土地证，载明土地所有权人为第三人水各村委会。本案争议地“白岩坡”在该证登记的土地范围内，且该土地所有证未经任何合法有效程序予以撤销。《贵州省林地管理条例》第十九条第一项规定，尚未取得林权证或者对林权证有争议的，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料。故，第三人水各村委会持有的第257号集体土地证可以作为本案争议地土地所有权权属确定的依据。岜凡组虽主张其对争议地“白岩坡”享有土地所有权，但并未提交任何权属依据。故，三都县政府作出〔2019〕6号《处理决定》，将争议地“白岩坡”土地所有权确认归第三人水各村（原水各村）所有，并无不当。关于争议地“白岩坡”林地使用权和林木所有权的确定问题。本案中，第三人水各村一、二组对争议地持有的林权证已经被人民法院判决撤销，第三人潘学才、潘锦对争议地持有的仅是《土地承包经营权证》，双方对争议地范围内的林地使用权均无有效的权属依据。根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”、《贵州省林地管理条例》第二十条第（三）项“争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”之规定，岜凡组未提交任何证据证实争议地由其实际管理、使用，三都县政府经过调查、组织双方实地勘界、核实相关证据后，综合争议土地的历史和现实实际情况，充分考虑本案争议地“白岩坡”位于原水各村（××各××、××）界限范围内，第三人潘学才等6人系从岜凡组搬迁至争议地居住并耕种管理田土的实际情况，从有利于保护、培育和合理利用土地资源、有利于群众的生产生活的原则出发，对涉案争议地“白岩坡”范围内林地使用权、林木的所有权作出“除第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本原耕种的耕田、旱地和基宅之外的林地使用权、林木的所有权归水各村一、二组集体所有”的处理决定，并无不当。关于三都县政府作出〔2019〕6号《处理决定》的程序是否合法的问题。三都县政府受理确权申请后，经对争议林地进行调查，组织双方村民代表现场指认、勘界、绘制争议地位置图，并在组织双方多次调解未果的情况下作出处理决定，程序合法。综上，三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》既尊重了历史又照顾了现实，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果得当。黔南州政府经过审查各方当事人提交的证据，在查明的事实、处理意见与三都县政府处理决定一致的情况下，作出〔2020〕18号《行政复议决定》，维持三都县政府的处理决定并无不当。岜凡组诉请撤销〔2019〕6号《处理决定》和〔2020〕18号《行政复议决定》的理由于法无据，其诉讼请求不能成立，依法不予支持。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回岜凡组的诉讼请求。案件受理费50元，由岜凡组承担。一审宣判后，岜凡组不服，向本院提起上诉。上诉人岜凡组上诉称：上诉人与第三人水各村一、二组对“白岩坡”林地林木所有权争议已久，本案的争议焦点应是第三人水各村委会持有的第257号集体土地证能否作为“白岩坡”林地林木所有权争议的确权依据，对此，上诉人认为不能作为本案争议行政裁决的确权依据。理由为：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条和《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定，第257号集体土地证没有经过先行协商、调解再确权和告知争议当事人的过程，直至被上诉人三都县政府作出〔2019〕6号《处理决定》，上诉人才知晓第257号集体土地证。故第257号集体土地证的产生程序违法；2.首先，上诉人有6户28人祖孙几代在此居住了百多年，上诉人自然对此土地享有权利。其次，上诉人提交了三都县护林防火指挥部1992年12月3日作出的《山林火灾调查报告》、《关于白岩坡造林纠纷的调查报告》和三都县护林防火指挥部、三都县九阡镇人民政府《关于白岩坡造林纠纷的处理建议》三份证据，可以看出上诉人对争议地的权利。最后，第257号集体土地证的记载以及附图不能清楚的辨析争议地在该证范围之内，其中并无争议地四至范围，争议地也没有林权证。所以在之前的诉讼中，（2019）黔27行初576号行政判决书从实体上否定了该证，撤销了黔南州政府的复议决定。综上，第257号集体土地证程序违法，事实不清，不能作为确权依据。故请求：1.撤销一审判决；2.改判撤销三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》和黔南州政府作出的〔2020〕18号《行政复议决定》。被上诉人三都县政府和黔南州政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。第三人水各村一组、二组陈述称：诉争土地“白岩坡”只与水董村接壤，并未与岜凡组接壤，无论是解放前到土地改革、到“三包四固定”和第一轮土地承包时，双方均未发生权属争议,第三人潘学才等六户只是耕种潘爱所耕种的耕田和旱地，直到九十年代潘学才等六户在上诉人管理和使用的林地栽树，才引发争议。2005年，三都县政府根据水各村、水董村1985年5月14日达成的《关于水董村与水各村山界划分的处理决定》、1992年6月30日达成《土地权属界线协议书》及附图分界线确认书，向水各村委会颁发第257号集体土地证，同时也向水董村、原板高村等各村颁发《集体土地所有证》，至今各村对各自持有和相邻村持有的《集体土地所有证》均无异议。2003年，三都县政府根据岜凡组的确权申请，历经6年的调查、取证、调解，最终作出〔2019〕6号《处理决定》，岜凡组不服，申请行政复议，黔南州政府作出〔2020〕18号《行政复议决定》予以维持，事实清楚，适用法律得当。1.三都县政府向水各村和水董村各自颁发了《集体土地所有证》，两村对各自的土地权属、范围均无异议，本案争议地“白岩坡”经多方质证。最终明确在第257号集体土地证登记的范围内，该证颁发至今未产生争议，亦未经任何法定机关依法撤销，是确认“白岩坡”土地所有权的合法、有效的凭证，三都县政府据此认定争议地权属，于法有据；2.三都县政府的处理决定不仅对争议土地所有权作出行政认定，而且对争议林地使用权、林木所有权进行了处理，这也是双方发生争议的根本问题。原板高村不享有争议地的土地所有权，岜凡组并没有争议地范围内林地使用权、林木所有权的有效凭证，当然也不享有争议地林地的使用权和林木所有权。三都县政府经调查、勘界、核实，并综合历史和现状，认为争议地原本就是水各村管理、使用范围，而潘学才等六户是从岜凡组搬迁到争议地居住的，岜凡组又从来没有土地在水各村范围内，并据此作出处理决定并无不当。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人岜凡组的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是三都县政府作出〔2019〕6号《处理决定》和黔南州政府作出〔2020〕18号《行政复议决定》的行政行为是否合法。本案中，岜凡组与水各村一、二组、水各村委会因“白岩坡”发生土地所有权和林地使用权争议。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”、《贵州省林地管理条例》第十八条第一款第二项“林地权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，按照以下规定处理：……（二）单位之间发生的林地所有权、使用权争议，在县级行政区域内的，由县级人民政府依法处理”和《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”之规定，三都县政府具有处理本案林木、林地权属纠纷的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第四项、第十三条第一款的规定，黔南州政府亦具有受理案涉复议申请的法定职权。三都县政府受理岜凡组提出的案涉确权申请后，对争议林地进行调查，组织双方村民代表现场指认、勘界、绘制争议地位置图，并在组织双方多次调解未果的情况下，结合岜凡组并未提交充分合法有效的证据证实享有争议地“白岩坡”权属和水各村委会持有登记土地范围包含“白岩坡”，且现行有效的第257号集体土地证的证据情况，综合争议土地的历史，充分考虑争议地位于原水各村（××各××、××）界限范围内的地理位置，以及第三人潘学才等6人系从岜凡组搬迁至争议地居住并耕种管理田土的实际，从有利于保护、培育和合理利用土地资源、有利于群众的生产生活的原则出发，作出〔2019〕6号《处理决定》，将林地“白岩坡”所有权确认归水各村（原水各村）集体所有，除第三人潘学才、潘锦、潘瑞客、潘永智、潘小春、潘红本原耕种的耕田、旱地和基宅之外的林地使用权、林木所有权归水各村一、二组集体所有，符合当时施行的《中华人民共和国土地管理法》（已于2019年8月26日经第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订）第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”、《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）项“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件……”、第二十条第（三）项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：……（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”和《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”之规定。上诉人岜凡组虽提交《山林火灾调查报告》《关于白岩坡造林纠纷的调查报告》和三都县护林防火指挥部、三都县九阡镇人民政府《关于白岩坡造林纠纷的处理建议》三份证据，用以证实其对争议地享有权属，但《山林火灾调查报告》《关于白岩坡造林纠纷的调查报告》和《关于白岩坡造林纠纷的处理建议》仅是事项调查报告和纠纷处理建议，并非合法有效的权属处理决定，其证明效力明显低于第257号集体土地证。岜凡组虽上诉中提出第257号集体土地证颁证程序违法，事实认定不清的主张，但因三都县政府处理案涉林地争议过程中，第257号集体土地证并未被依法撤销或确认违法，故其将第257号集体土地证作为确权依据并无不妥。岜凡组若认为第257号集体土地证颁证程序违法，认定事实不清，侵害其合法权益，可依法另行寻求救济。综上，三都县政府作出的〔2019〕6号《处理决定》既尊重了历史又照顾了现实，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。黔南州政府受理岜凡组提出的行政复议申请后，经过审查各方当事人提交的证据，在查明事实的基础上，作出〔2020〕18号《行政复议决定》，维持三都县政府的处理决定并无不当。上诉人岜凡组的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三都水族自治县九阡镇九阡村岜凡组承担。本判决为终审判决。审判长  邱兴琼审判员  邓洪波审判员  易思波二〇二〇年九月二十七日法官助理杨凤池书记员刘亚玲