安徽省芜湖市弋江区人民法院行 政 判 决 书(2020)皖0203行初19号原告：孙志荣，男，1963年2月2日出生，汉族，住安徽省芜湖市弋江区。被告：芜湖市弋江区火龙街道办事处，住所地芜湖市弋江区火龙街道205国道东侧。法定代表人：胡之龙，主任。委托诉讼代理人：王宗之，安徽新弋达律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨文珍，安徽新弋达律师事务所律师。被告：芜湖市弋江区人民政府，住所地安徽省芜湖市弋江区利民西路**。法定代表人：欧冬林，区长。委托诉讼代理人：吴晓玲，安徽皖通律师事务所律师。委托诉讼代理人：余青青，芜湖市弋江区人民政府司法局工作人员。原告孙志荣不服被告芜湖市弋江区火龙街道办事处、芜湖市弋江区人民政府劳动和社会保障行政管理其他行政行为，于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月17日受理后，于2020年6月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。本院依法由审判员程叙强与人民陪审员柳树龙、李晓玲组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告孙志荣、被告芜湖市弋江区火龙街道办事处（以下简称火龙街道办）行政负责人柯永福副主任及委托诉讼代理人王宗之、被告芜湖市弋江区人民政府（以下简称弋江区政府）委托诉讼代理人吴晓玲、余青青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月20日，原告孙志荣经芜湖市弋江区人力资源和社会保障局批准办理了失业登记证。2020年4月7日,原告依据省人社厅《关于落实进一步做好新形势下就业创业工作有关政策的通知》(皖人社秘﹝2016﹞79号，以下简称省人社厅《就业创业通知》)等相关法律规定向被告火龙街道办社保所提出“就业确有困难人员认定”申请，后又口头提出就业援助申请。被告火龙街道办社保所根据芜湖市人力资源和社会保障局印发的《关于就业困难人员认定有关政策解释》(芜人社秘﹝2016﹞158号文件，以下简称市人社局《政策解释》)第三条“距退休年龄不足5年,有单位为其缴纳社会保险费累计6个月及以上的记录”规定,并通过社保系统查询比对,当场作出原告不符合“就业困难人员认定”以及不受理原告提出的“就业援助申请”的具体行政行为并口头告知原告。同年4月9日，原告对被告火龙街道办社保所作出原告孙志荣不符合“就业确有困难人员认定”以及不受理原告就业援助申请的具体行政行为不服向被告弋江区政府申请行政复议。2020年6月8日，被告弋江区政府作出弋复决字【2020】4号《行政复议决定书》，维持被告火龙街道办对原告作出的不属于就业困难人员、不予受理就业援助申请的具体行政行为。原告孙志荣诉称：原告是个农民，祖祖辈辈依靠农业为生，主要从事养猪、种菜销售。2019年5月31日上午，被告火龙街道办组织芜湖海创置业有限责任公司采用非法拘禁原告全家的手段非法侵占了原告合法使用的农村耕地用于海螺城房地产开发，造成原告几十年的经营和投资毁于一旦而倾家荡产，致使原告永久失去土地。因年龄过大、技能水平、家庭因素，原告已连续失业12个月以上仍未能实现就业，属实际“就业确有困难人员”。2019年6月20日经芜湖市弋江区人力资源和社会保障局批准原告办理了失业登记证。2020年4月7日，原告依据省人社厅《就业创业通知》等相关法律规定向被告火龙街道办社保所提出“就业确有困难人员认定”请求。被告火龙街道办社保所根据市人社局《政策解释》文件第三条“距退休年龄不足5年，有单位为其缴纳社会保险费累计6个月及以上的记录”的规定，并通过社保系统查询比对，当场作出原告不符合“就业困难人员认定”的具体行政行为，并口头告知原告。原告不服被告火龙街道办拒不受理原告提出的“就业确有困难人员认定申请”行政许可的具体行政行为依法向被告弋江区政府申请行政复议。被告弋江区政府作出弋复决字【2020】4号“行政复议决定书”，维持被告火龙街道办对原告作出的不属于就业困难人员的认定的具体行政行为。原告认为被告火龙街道办口头作出原告不符合“就业困难人员认定”的具体行政行为属于超越职权，程序违法，适用依据不合法，违反法律规定，侵犯原告的合法权益，依法应予撤销。首先，原告依据省人社厅《就业创业通知》第六条“在法定劳动年龄内，有劳动能力和就业要求且登记失业的下列人员，可申请认定为就业困难人员：第(二)项:“大龄就业困难人员:距退休年龄不足5年、且登记失业9个月以上就业确有困难的人员。”第(三)项:“长期失业人员:登记失业12个月以上就业确有困难的人员。”之规定向被告弋江区火龙街道办事处社保所提出“就业确有困难人员认定申请”，其当场作出原告不符合“就业困难人员认定”的具体行政行为并口头告知原告，实质是行使了区级人社局审核无误报市人才中心进行最终审批权，故被告火龙街道办作出原告不属于“就业困难人员认定”的具体行政行为系超越职权，依法应予撤销。其次，被告火龙街道办作出被诉行政行为未依法履行受理、报批职责。本案“就业确有困难人员认定申请”原告需到本人户口所在地提交申报材料，并经镇、街道查验原告提交的资料依法提出审核意见报至区级人社部门，区级人社部门审核无误报市人才中心进行最终审批。被告火龙街道办作出本案被诉行政行为未依法履行受理、报批、审核的法定职责，程序严重违法。再次，被诉行政行为所依据的市人社局《政策解释》文件第三条:“距退休年龄不足5年,有单位为其缴纳社会保险费累计6个月及以上的记录”才符合“就业困难人员认定”的条件,明显是对年龄过大、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业的长期失业人员以及连续失业12个月以上仍未能实现就业的实际“就业确有困难人员”的歧视与限制性条款。同时，该政策解释实质上架空并违反了《就业服务与就业管理规定》(劳动和社会保障部令第28号)第四十条第二款关于就业困难人员的规定（规定所称就业援助对象包括就业困难人员和零就业家庭。就业困难对象是指因身体水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业,以及连续失业12个月以上仍未能实现就业的人员）及省人社厅《就业创业通知》第六条关于就业困难人员的规定（在法定劳动年龄内,有劳动能力和就业要求且登记失业的下列人员,可申请认定为就业困难人员：第(二)项:“大龄就业困难人员:距退休年龄不足5年、且登记失业9个月以上就业确有困难的人员。”第(三)项:“长期失业人员:登记失业12个月以上就业确有困难的人员。”）。因此，被诉行政行为适用依据违法，属于无效的条款。被告弋江区政府作出的弋复决字【2020】4号“行政复议决定书”认定事实及适用法律错误，违反法律规定，依法也应予撤销。综上，为维护国家法律的尊严，保障社会公平与正义，特诉至法院，请求判令：1、依法撤销被告火龙街道办作出的原告不属于“就业困难人员认定”的具体行政行为，并判令其依法履行受理原告提出的“就业确有困难人员认定申请”的法定职责；2、依法撤销被告弋江区政府对原告作出的弋复决字【2020】4号“行政复议决定书”，并判令其限期重新作出原告提起的行政复议申请决定书;3、依法对被诉行政行为所依据《关于就业困难人员认定有关政策解释》(芜人社秘﹝2016﹞158号文件印发)第三条的合法性进行审查。原告孙志荣向本院提交了如下证据：1、弋复决字【2020】4号行政复议决定书一份，证明本案符合行政诉讼法定受理范围的事实；2、就业失业登记证一份，证明原告长期失业、连续登记失业12个月以上，属于就业确有困难的人员，符合提起“就业确有困难人员认定申请”法定受理范围的事实；3、动物防疫合格证、猪场“非洲猪瘟”疫情扑杀证各一份，证明原告是合法使用农村土地从事商品猪养殖，被告2019年5月31日传播“非洲猪瘟”病毒生猪被扑杀而停产停业的事实；4、农业“酵母”工程规模户证一份，证明原告合法使用的农村耕地在二轮土地承包期，芜湖县党委政府2004年12月颁发农业酵母工程规模户证书，依法确认了从事规模化农业生产的原告农村土地承包经营权及农村土地经营自主权的事实；5、关于对海螺建设用地施工保障方案、海螺城项目土地交接手续一览表、2019年5月31日强制执行视频光盘证据各一份，证明（1）原告合法使用的农村集体土地未经依法调查、确权、确认、登记、告知程序，也没有依法实施具体的征地方案及补偿、安置，未经依法批准被征收的事实。（2）证明被告弋江区政府及火龙街道办2019年5月31日安排8部摄像机全程记录了强制执行过程，涉案现场采用非法拘禁原告全家的手段，在失控状态下非法侵入了住宅哄抢了原告家中现金10万元及贵重物品，毁灭了原告种植的几十亩蔬菜、果木、树林及农业设施，传播“非洲猪瘟”病毒，造成生猪被全部扑杀而停产停业，非法侵占了原告合法使用的农村耕地用于海螺城房地产开发，原告几十年的经营和投资处于失控状态下毁于一日而倾家荡产。致使原告永久失去土地难以实现就业，以及年龄过大、技能水平、家庭因素长期失业、连续失业12个月以上仍未能实现就业的实际“就业确有困难人员”的事实。被告火龙街道办辩称：1、2020年4月6日原告向被告口头申请“就业确有困难人员认定申请”且未提供相应材料。因此，被告对原告的申请口头作出不予受理的决定并无不当；2、被告经社保信息系统查询发现原告系个体参保至今，未曾有单位为其缴纳社会保险累计6个月及以上的记录。依据芜湖市人社局2016年6月8日发布的芜人社秘﹝2016﹞158号文件《关于就业困难人员认定有关政策解释》的相关规定，原告不符合就业困难人员认定条件。基于原告口头申请，未提供相应材料且社保信息系统查询结果足以证明原告明显不符合就业困难人员认定条件。因此被告当场口头告知原告不属于就业困难人员的行为依据充分，程序正当；3、《就业促进法》第五十二条第二款规定，就业困难人员的具体范围，由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。《安徽省人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》（皖政﹝2015﹞82号，以下简称省政府《就业创业实施意见》）第十七条规定，就业困难人员的认定标准和程序由省人社厅根据实际情况变化适时调整。省人社厅《就业创业通知》第八条第六项规定对登记失业人员申请认定为就业困难人员，其中就业确有困难的认定标准由各市人社局制定。因此，芜湖市人社局发布的《政策解释》是合法有效的，综上，请求法庭判决驳回原告的全部诉请。被告火龙街道办向本院提交了以下证据、依据：1、社保缴费记录查询截屏，证明原告一直以个体参保，未曾有单位为其缴纳社保记录的事实；2、执法依据：（1）《中华人民共和国就业促进法》；（2）安徽省人民政府【皖政﹝2015﹞82号】《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》；3、安徽省人社厅《就业创业通知》；（4）芜湖市人社局《政策解释》。被告弋江区政府辩称：被告于2020年4月9日收到原告提出的行政复议申请之后，依法予以受理并将行政复议的申请书等副本送达给火龙街道办事处，火龙街道办事处在法定时间内进行了书面答复。被告在对全案进行审查并核实后，根据法律规定于2020年6月8日作出弋复决字【2020】4号行政复议决定书，并快递送达至原告，上述行政复议程序合法。复议审查查明，原告向被告火龙街道办申请就业困难人员认定，被告火龙街道办根据安徽省人社厅《就业创业通知》第八条第六项规定（对登记失业人员申请认定为就业困难人员，其中就业确有困难的认定标准由各市人社局制定）和芜湖市人社局发布的《政策解释》对大龄就业困难人员认定标准（距离退休年龄不足5年，有单位为其缴纳社会保险费累计6个月及以上的记录，且登记失业9个月以上就业确有困难的人员），结合社保系统查询结果（未满足“有单位为其缴纳社会保险费累计6个月”的条件），认为原告不属于就业困难人员亦不是零就业家庭，不符合就业援助条件。被告火龙街道办上述具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、程序合法、内容适当。故被告作出维持的复议决定符合法律规定。综上，请法院驳回原告的诉请。被告弋江区政府向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书及证据材料、弋行复字【2020】2号、答复通知书送达回证、行政复议答复书及社保比对照片、情况说明、行政复议决定书送达回证、行政复议决定书签批单、快递单一组，证明被告作出弋复决字（2020）4号行政复议决定书程序合法、认定事实清楚、证据确凿；2、《就业服务与就业管理规定》、安徽省《就业失业登记证》管理实施细则（暂行）、省人社厅《就业创业通知》、市人社局《政策解释》、《行政复议法》、弋复决字【2020】4号一组，证明被告作出的弋复决字（2020）4号行政复议决定书适用法律、法规正确。原被告提交的上述证据均经庭审进行了质证。原告对被告火龙街道办提交的社保记录查询截图及省级以上执法依据三性不持异议，故本院予以采信。原告对市人社局《政策解释》第三条的合法性已提出一并审查请求，故对该规范性文件的适用意见本院将在裁判中予以阐明。原告对被告弋江区政府提交的行政复议过程中形成的复议决定书、送达回证等证据三性不持异议，故本院对被告弋江区政府的上述证据予以采信，但对该证据如何使用和所证明的内容将结合本案其他无异议证据和生活经验以及庭审查明的其他案件事实予以综合认定采用。对被告弋江区政府提交的执法依据同被告火龙街道办，不再赘述。被告火龙街道办、弋江区政府对原告孙志荣提交的行政复议决定书、就业失业登记证不持异议，但对证明对象有异议，故本院对原告该项证据予以采信，但对该证据如何使用和所证明的内容将结合本案其他无异议证据和生活经验以及庭审查明的其他案件事实予以综合认定采用。对原告提交的其他证据两被告均认为与本案无关。经审查，原告提交的其他证据的目的主要在于证明原告2019年5月30日以来处于失业状态，但其失业情况已为就业失业登记证所证明，故上述其他证据与本案审理无直接关联，本院不予审查认定。根据庭审及对双方证据的分析查明事实如下：原告孙志荣，男，1963年2月2日出生，住安徽省芜湖市弋江区火龙岗镇善瑞行政村（原永胜行政村、万胜行政村合并而成）王家山自然村16号。2019年6月20日，原告孙志荣经芜湖市弋江区人力资源和社会保障局登记为失业人员，并取得就业失业登记证。2020年4月6日，原告孙志荣在善瑞行政村为民服务中心（村委会）登记申请芜湖市就业困难人员认定。该村服务中心接受申请并登记后，相关经办人员先通过电话向被告火龙街道办社保所进行了报告。火龙街道办社保所电话答复，孙志荣不符合就业困难人员认定条件，故为民服务中心也未将原告的申请材料上报到被告火龙街道办社保所。孙志荣为此找到火龙街道社保所理论，被告火龙街道办社保所经办人员又当面向原告说明不予认定的理由。依据芜湖市人社局《政策解释》第三条规定，需满足“有单位为其缴纳社会保险费累计6个月”的条件。经现场查询社保系统，未发现孙志荣有单位为其缴纳社会保险费累计6个月及以上的记录，故原告不属于就业困难人员。工作人员当场口头告知了原告，同时对原告孙志荣就业援助申请（口头申请）也一并答复不予受理。原告孙志荣不服该具体行政行为于同年4月9日向被告弋江区政府申请复议，请求依法确认被告火龙街道办不受理原告提出的就业困难认定申请及就业援助申请的具体行政行为违法，并责令被告火龙街道办受理原告提出的就业困难认定申请及就业援助申请。弋江区政府受理该复议申请后依法定程序进行了复议审查，于2020年6月8日作出弋复决字【2020】4号《弋江区人民政府行政复议决定书》，以火龙街道办具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当维持对被告火龙街道办作出的不属于就业困难人员、不予受理就业援助申请的具体行政行为。原告为此诉至本院，遂成本案。另查明：根据安徽政务服务网提供的就业困难人员认定办理流程，就业困难人员认定程序分为以下四个步骤：1、本人申请。由本人持相关材料向户籍所在地人力资源社会保障服务站提出申请，填写《就业困难人员认定申请审核表》。2、人力资源社会保障服务站初审。社区人力资源社会保障服务站受理申请后，对申请人提供的身份证、户口簿原件进行审核后退还申请人，收取《就业失业登记证》（或《就业创业证》）和有效证明的原件及复印件，身份证和户口簿复印件。经核实并张榜公示7日后无异议的，在《就业困难人员认定申请审核表》上签署意见，在信息系统录入相关内容后，将公示名单及相关材料统一上报街道（乡镇）人力资源社会保障事务所复核。3、人力资源社会保障事务所复核。街道（乡镇）人力资源社会保障事务所自受理之日起3个工作日内完成复核，在《就业困难人员认定申请审核表》上签署复核意见，复核信息系统相关内容后，报公共就业和人才服务局。乡镇人力资源社会保障事务所未设村级服务站的，可直接办理初审和复核手续。4、公共就业和人才服务局审批。公共就业和人才服务局受理之日起3个工作日内完成审批，在《就业失业登记证》（或《就业创业证》）“就业援助卡”页签章注明，并将《就业失业登记证》（或《就业创业证》）反馈给人力资源社会保障事务所。再查明：芜湖市人力资源和社会保障局2016年6月8日印发的《关于就业困难人员认定有关政策解释》(芜人社秘﹝2016﹞158号文件印发)属内部工作文件，未对外进行信息公示，也未作为规范性文件向省人力资源和社会保障厅备案。本院认为：行政机关履行法定职责作出行政行为必须符合法定程序、正确适用法律法规。本案原告孙志荣根据国家法律法规的有关规定向被告火龙街道办下属善瑞行政村为民服务中心（村委会）提出就业困难人员认定的申请，服务中心接受申请登记并收取原告的相关资料，表明已经受理了原告的申请。根据就业困难人员认定程序，善瑞行政村为民服务中心为初审部门，被告火龙街道办（社保所）为复核部门。作为复核部门，被告火龙街道办（社保所）应在受理之日起3个工作日内完成复核，在《就业困难人员认定申请审核表》上签署复核意见，复核信息系统相关内容后报区人社局审批。本案被告火龙街道办在未见到原告相关初审材料的情况下就对原告孙志荣就业困难人员认定申请作出不予认定的口头答复（决定），其行为明显不符合就业困难人员认定程序，同时也超越了职权行使了公共就业和人才服务局的审批权。故被告火龙街道办作出不予认定困难人员的具体行政行为严重违反法定程序，依法应予撤销。两被告辩称依据芜湖市人社局《政策解释》第三条认定原告不属于就业困难人员符合相关规定、适用法律准确。原告对此申请本院对该规范性文件第三条的合法性进行一并审查。经查，根据安徽省政府《就业创业实施意见》第十七条授权性规定，“就业困难人员的认定标准和程序”由省人社厅根据实际情况变化适时调整，故省人社厅有权对“就业困难人员的认定标准”作出规定。而根据省人社厅《就业创业通知》第八条第六项就业确有困难认定标准“对登记失业人员申请认定为就业困难人员，其中就业确有困难的认定标准由各市人社局制定”的授权规定，芜湖市人社局只能就“就业确有困难的认定标准”制定具体的标准和规定，并无权就“就业困难人员的认定标准”再制定具体的标准和规定。因此，芜湖市人社局发布的《政策解释》第三条增设“有单位为其缴纳社会保险费累计6个月”的条件并无法律和政策依据。案件审理中，本院到市人社局作了调查了解，上述《政策解释》仅是内部工作文件，未对外进行信息公示，也未作为规范性文件向省人力资源和社会保障厅备案。本院认为，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据照规章。上述芜湖市人社局《政策解释》明显不符合行政诉讼法的上述规定，故不能作为本案认定行政行为适用法律是否正确的裁判依据。综上，对被告弋江区政府辩称火龙街道办作出不予认定困难人员的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当、应予维持的意见本院不予采信，故复议决定中涉及不予认定困难人员部分的复议决定明显不当，同样应予撤销。关于被告火龙街道办口头作出不予受理原告就业援助申请的行政行为因原告在此案诉讼中未作为诉讼请求提出，经本院向原告调查核实，原告也明确不对不予受理原告就业援助申请的行政行为提出诉讼，故本院对此不予审查处理。原告诉请撤销被告弋江区政府行政复议决定书并同时诉请判令其限期重新作出行政复议决定因与原告第一项诉请相矛盾，也不符合本案情形，故不予支持。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款、第六十四条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告芜湖市弋江区人民政府2020年6月8日作出的弋复决字【2020】4号行政复议决定书中关于维持被告芜湖市弋江区火龙街道办事处作出的原告孙志荣不属于就业困难人员认定的具体行政行为的复议决定；二、撤销被告芜湖市弋江区火龙街道办事处作出的原告孙志荣不属于就业困难人员认定的具体行政行为；三、被告芜湖市弋江区火龙街道办事处应于本判决生效之日起30日内依法履行受理原告孙志荣提出的就业困难人员认定申请的法定职责；四、驳回原告孙志荣的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告芜湖市弋江区火龙街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。审 判 长  程叙强人民陪审员  柳树龙人民陪审员  李晓玲二〇二〇年九月三日书 记 员  吴宗易附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件/div>人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。第六十四条人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。