江西省抚州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣10行终63号上诉人（原审原告）汪桂英，女，1955年10月10日出生，汉族，住抚州市。委托代理人周新华，江西三松律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚州市东乡区卫生健康委员会，住所地抚州市东乡区子山路。法定代表人胡韬，主任。行政机关负责人罗长平，抚州市东乡区卫生健康委员会副主任。委托代理人杨小平，江西书童律师事务所律师。上诉人汪桂英因与被上诉人抚州市东乡区卫生健康委员会（以下简称东乡区卫健委）行政处罚一案，不服抚州市临川区人民法院（2020）赣1002行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：2018年7月至2019年11月23日，汪桂英在抚州市东乡区第三农贸市场C区24号开设“名师诊所”实施开药、静脉输液等诊疗行为。该诊所无医疗机构执业许可证，汪桂英本人无医师资格证书、医师执业证书。2019年9月30日，东乡区卫健委以汪桂英未取得医师资格证书、医师执业证书从事医师执业活动，违反《中华人民共和国执业医师法》第八条、第十二条、第十三条、第十四条的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，决定予以：1、没收违法所得35元；2、处以60000元人民币罚款行政处罚。东乡区卫健委向汪桂英送达东卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定书。汪桂英对该行政处罚未提起行政复议或行政诉讼，也未自动履行。2020年4月20日，抚州市东乡区人民法院作出行政裁定准予强制执行东卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定。2019年11月23日，经抚州市东乡区人民政府统一部署，东乡区卫健委会同区公安局、区城管局、区市场监督管理局、金峰街道办等部门联合对汪桂英在东乡区第三农贸市场C区24号开设的诊所进行专项监督检查，发现诊所内有大量药品以及白大褂、听诊器、输液架等诊所基础设施。东乡区卫健委两名卫生监督员徐早梅、陈汉梅出示执法证件并制作现场笔录。东乡区卫健委下属单位抚州市东乡区卫生计生综合监督执法局向汪桂英送达卫生监督意见书，并对其诊所内的玻璃质药柜、木质药厨、药品、输液架等物品作为证据先行登记保存于抚州市东乡区卫生计生综合监督执法局，保存时间为2019年11月23日至2019年11月30日。2019年11月29日，东乡区卫健委两名卫生监督员徐早梅、陈汉梅作为承办人对先行登记保存的物品进行清点并制作物品清单。2019年11月30日，东乡区卫健委到汪桂英住处留置送达证据先行登记保存处理决定书。经调查，2019年11月上旬汪桂英曾为徐文生多次进行静脉输液，收费350元。2020年1月10日，东乡区卫健委向汪桂英送达行政处罚事先告知书，告知拟作出行政处罚的相关内容及享有陈述申辩权和听证权。2020年1月13日，东乡区卫健委以汪桂英未取得医师资格证书和医师执业证书从事医师执业活动，违反《中华人民共和国执业医师法》第八条、第十二条、第十三条、第十四条的规定，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，决定予以：1、没收违法所得350元；2、没收药品、器械（详见物品清单）；3、处以100000元人民币罚款的行政处罚。东乡区卫健委向汪桂英送达了东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定书。汪桂英系东乡县林科所退休职工。1992年5月26日，东乡县卫生局曾向东乡县林科所医务室颁发江西省医疗机构执业许可证，法人为汪桂英，机构性质为全民，开业地点为东乡县林科所。原审法院认为：依据《中华人民共和国执业医师法》第四条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门负责管理本行政区域内的医师工作。东乡区卫健委系抚州市东乡区政府卫生行政部门，对辖区内的非法行医行为具有法定管理职责，是本案适格被告。根据《中华人民共和国执业医师法》第八条、第十二条规定，必须经过国家医师资格考试成绩合格方可取得执业医师资格。根据《中华人民共和国执业医师法》第十三条、第十四条规定取得医师资格的，还需经所在地县级以上人民政府卫生行政部门注册执业，未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。《中华人民共和国执业医师法》第四十三条规定：“本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。其中在医疗、预防、保健机构中从事医疗、预防、保健业务的医务人员，依照本法规定的条件，由所在机构集体核报县级以上人民政府卫生行政部门，予以注册并发给医师执业证书”。该条明确了执业医师法实施之前的医务人员按照相关规定取得医师资格和医师执业证书的途径。汪桂英提供的江西省医疗机构执业许可证系东乡县卫生局1992年颁发给东乡县林科所医务室的执业证件，该证只能证明其曾任国有林科所医务室法人，并不能证明其可以凭该证件在其他场所行医，更不能替代《中华人民共和国执业医师法》规定的医师资格证和医师执业证。根据《中华人民共和国执业医师法》第三十九规定“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，汪桂英未取得医师执业资格擅自从事医疗活动，经东乡区卫健委对其非法行医行为进行行政处罚后仍继续从事医疗活动，东乡区卫健委结合案件实际情况给予行政处罚。行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。在行政处罚过程中，东乡区卫健委向汪桂英送达了相关文书，告知了汪桂英享有陈述申辩权和听证权；东乡区卫健委采取的证据先行登记保存措施、作出证据先行登记保存处理决定符合《中华人民共和国行政处罚法》及国家卫生计生委、国家中医药管理局2016年颁布实施的《无证行医查处工作规范》相关规定，在作出涉案行政处罚决定后，东乡区卫健委告知了相关的法律救济途径。故东乡区卫健委作出东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定程序合法。汪桂英提出2020年1月13日东乡区卫健委作出涉案东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定，违反“一事不二罚”原则。原审认为2019年9月30日东乡区卫健委对汪桂英作出的东卫医罚〔2019〕25号行政处罚与涉案行政处罚，针对的是汪桂英同一违法性质的不同时间段违法行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”汪桂英于2019年9月30日受到行政处罚后，未停止违法行为，继续无证行医，东乡区卫健委有权对汪桂英重新实施的违法行为再次给予处罚。故东乡区卫健委作出涉案东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定不属于“一事二罚”情形，符合行政处罚法的规定。综上，东乡区卫健委具有合法的执法主体资格，其作出案涉行政处罚决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汪桂英的诉讼请求。案件受理费50元减半收取25元，由汪桂英负担。上诉人汪桂英不服，上诉称：请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定；本案一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。理由：一、一审判决事实不清、证据不足。上诉人对被上诉人提供的行政处罚事先告知书、东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定书（附物品清单12张）、卫生行政处罚决定书送达回证以及催告书等证据材料均不知情，东乡区卫健委未参照《中华人民共和国民事诉讼法》规定的送达方式依法送达，只在材料上简单注明“上诉人无正当理由拒绝签字”。上诉人未实际收到相关材料，对以上程序并不知情，也未得到陈述和申辩的机会；被上诉人未根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定给予上诉人申请听证的权利，上诉人也错失了依法申请听证的权利，导致被上诉人作出案涉行政处罚决定书直接对上诉人作了违法认定并进行巨额罚款。行政机关作出处罚无法定依据或者未遵守法定程序的，行政处罚无效。二、被上诉人违反“一事不二罚”原则，处罚畸重。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法事实，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被上诉人针对同一事实，在认定上诉人无证行医的处罚决定尚未生效的情况下，再次作出行政处罚决定，属于对无证行医进行两次处罚，不符合法律规定。另行使行政处罚裁量权，应当遵循处罚法定、公平公正、过罚相当、综合裁量等原则，以事实为依据、法律为准绳，体现合法性、合理性、科学性，不得滥用裁量权。《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处以十万元以下的罚款。被上诉人东乡区卫健委在执法过程中，第一次罚款6万元，第二次罚款10万元，明显处罚过重，属于顶格处罚，不符合有关法律法规的原则和精神。被上诉人东乡区卫健委答辩称，一、被上诉人严格按照行政处罚规定程序依法向上诉人送达了行政处罚事先告知书等文书，其对上诉人汪桂英予以行政处罚程序合法，上诉人知晓被上诉人送达文书内容后，拒绝签收，上诉人拒绝签收送达文书的不利后果应自行承担。案涉行政处罚案件资料显示，被上诉人对现场先行登记保存的药品进行封存、清点并通知上诉人汪桂英到场验证等，上诉人汪桂英拒绝参与。以上行政执法（送达）过程有执法录像、录音资料予以佐证。二、本案不属行政处罚法律意义上的“一事二罚”，被上诉人对上诉人罚款10万元属于行政处罚自由裁量范围，且与上诉人违法行为情节相适应。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。“同一个违法行为”是指一个独立的违法行为。所谓独立，是指行为从开始到终结的完整过程，行政主体对违法行为处罚完毕后，这一违法行为便告终结。应当明确的是，行政处罚法所述的是“同一个违法行为”，而非“同样的违法行为”。当事人在其违法行为被处罚完毕后，又作出相同的违法行为，实际上是当事人又实施了新的违法行为，是与被处罚行为“同样的违法行为”，也是必须受到再次处罚的违法行为，而不是“同一个违法行为”。上诉人无证处于持续状态，但无证并不构成违法，只有实施具体的行医行为时，才构成违法行医事实。因此，上诉人的行医行为（不同时间、不同对象、不同诊疗方式等）完全是相互独立的多个非法行医行为，并非是持续的一个违法行为，且上诉人违法行医行为经行政机关依法给予行政处罚后，其继续危害社会秩序和社会利益，行政机关对重新实施的同一性质的另一个违法行为再次给予处罚，并未违背行政处罚“一事不二罚”的原则。针对上诉人无证行医的违法行为，被上诉人依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条，并结合《江西省卫生计生行政处罚裁量权细化标准（试行）》，考虑上诉人在已经被行政处罚的情况下再次实施无证行医行为，且抗拒执法、情节恶劣，作出东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定，适用法律、法规正确、合理。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。认定上述事实的证据有：东乡区卫健委东卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定书、（2020）赣1029行审4号行政裁定书、《抚州市东乡区机构编制委员会关于区卫生监督所更名的通知》、《东乡县委办公室东乡县人民政府办公室关于转批〈江西省东乡县疾病预防控制中心及江西省抚州市东乡县卫生监督所组建方案〉的通知》、案件受理记录、立案报告、东乡区卫健委在《全国医师执业注册联网管理系统》《全国医疗机构联网管理系统》均未查询到汪桂英具有执业医师资格及注册信息也无关联医疗机构执业许可登记信息的证明、案件调查终结报告、合议记录、《关于对汪桂英未取得医师资格证书、医师执业证书从事医师执业活动案申请法制审核的报告》、《东乡区卫健委关于对汪桂英未取得医师资格证书、医师执业证书从事医师执业活动案的法制审核意见》、卫生行政执法事项审批表、行政处罚事先告知书、东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定（附物品清单12张）及送达回执、2019年11月23日现场笔录（汪桂英）、行政处罚视频资料、关于执法视频未变更日期的情况说明、2019-949号卫生监督意见书、2019-764号卫生监督意见书、卫生行政执法事项审批表、东卫医证保决〔2019〕2号证据先行登记保存决定书、东卫医证保初〔2019〕2号证据先行登记保存处理决定书、徐文生及吴梨香的询问笔录、2019年9月7日汪桂英询问笔录、患者询问笔录、现场照片8张、江西省非税收入电子缴款书、汪桂英常住人口信息、强制执行申请书、催告书、江西省医疗机构执业许可证、药品从业人员上岗合格证，以及各方当事人的陈述等。本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人汪桂英案涉行医行为是否违法；二、被上诉人东乡区卫健委作出东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定是否合法，是否违反“一事不二罚”原则。一、关于上诉人汪桂英案涉行医行为是否违法的问题。根据《中华人民共和国执业医师法》第八条、第十二条规定可知，必须经过国家医师资格考试成绩合格方可取得执业医师资格。根据《中华人民共和国执业医师法》第十三条、第十四条规定，取得医师资格的，还需经所在地县级以上人民政府卫生行政部门注册执业，未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动。《中华人民共和国执业医师法》第四十三条规定，本法颁布之日前按照国家有关规定取得医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员，由所在机构报请县级以上人民政府卫生行政部门认定，取得相应的医师资格。其中在医疗、预防、保健机构中从事医疗、预防、保健业务的医务人员，依照本法规定的条件，由所在机构集体核报县级以上人民政府卫生行政部门，予以注册并发给医师执业证书。《医疗机构管理条例》第十五条、第五十二条分别规定：“医疗机构执业，必须进行登记，领取《医疗机构执业许可证》”“本条例实施前已经执业的医疗机构，应当在条例实施后的6个月内，按照本案条例第三章的规定，补办登记手续，领取《医疗机构执业许可证》”。以上法律法规明确执业医师法实施之前具有医学专业技术职称和医学专业技术职务的人员以及相关医务人员取得医师资格和医师执业证书的途径，并对医疗机构管理条例实施前已经执业的医疗机构继续执业的管理作出明确规定。本案中，上诉人汪桂英所持药品从业人员上岗合格证所载有效期截至2000年，且仅限于“从事药品调剂工作”，其提供的江西省医疗机构执业许可证载明的单位名称为东乡县林科所医务室、开业地点为东乡县林科所，上诉人在二审接受询问时，亦认可其未取得过执业医师资格，无医师执业证书。上诉人开办的诊所也无医疗机构执业许可证。因此，上诉人的行医行为明显违反了《中华人民共和国执业医师法》《医疗机构管理条例》的规定。二、关于被上诉人东乡区卫健委作出东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定是否合法，是否违反“一事不二罚”原则的问题。被上诉人东乡区卫健委在作出东卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定前，依法向上诉人汪桂英发出了行政处罚事先告知书，载明汪桂英享有陈述申辩权和听证权。被上诉人向上诉人送达行政处罚相关文书的过程，有执法影像记录、执法人员签名、基层组织人员签名等足以佐证，送达程序合法。被上诉人采取证据先行登记保存措施以及作出证据先行登记保存处理决定书，亦符合《无证行医查处工作规范》的相关规定。同时，涉案行政处罚决定书载明对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因此，案涉行政处罚程序合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案中，在被上诉人作出东卫医罚〔2019〕25号行政处罚前，抚州市东乡区卫生计生综合监督执法局已向上诉人发出卫生监督意见书，责令汪桂英立即停止执业活动，但在东卫医罚〔2019〕25号行政处罚决定后，上诉人汪桂英未停止违法行为，仍然继续非法行医，该事实有徐文生的询问笔录等证据在案证实；2020年1月13日，被上诉人作出东卫医罚〔2019〕29号行政处罚决定是对上诉人汪桂英继续实施新的非法行医行为的处罚，并不构成“一事二罚”，并不违反“一事不二罚”原则。根据《中华人民共和国执业医师法》第三十九规定，未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被上诉人综合考量上诉人再次非法行医、拒不配合执法检查等实际情形，作出案涉行政处罚，其裁量并无不当。综上，被上诉人东乡区卫健委作出东卫医罚〔2019〕29号行政处罚，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。上诉人汪桂英的上诉理由不能成立，对其上诉请求，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汪桂英承担。本判决为终审判决。审判长 陈 辉审判员 余惠娇审判员 王康季二〇二〇年九月十八日法官助理陈红燕书记员刘云附：本判决适用法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。