贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1051号上诉人（一审被告）贵州省三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县县府西路行政中心。法定代表人杨显龙，县长。委托代理人李廷楷，贵州黔鹰律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。被上诉人（一审原告）辛月祥，男，水族。第三人（一审被告）贵州省三都水族自治县住房和城乡建设局，住所地贵州省三都水族自治县县府路。法定代表人陈骥，局长。委托代理人李廷楷，贵州黔鹰律师事务所律师，委托代理权限为一般授权代理。上诉人贵州省三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）因与被上诉人辛月祥、第三人贵州省三都水族自治县住房和城乡建设局（以下简称三都县住建局）土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院(2020)黔27行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，辛月祥系三都水族自治县三合街道猴场村**村民，在该组有菜园地一块，面积约150㎡，系其自留地，没有办理土地承包经营权登记。2017年2月13日，三都县政府因实施猴场片区棚户区改造项目，作出《关于印发三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号），载明了征收范围、征收依据、征收部门、签约期限、补偿安置标准等内容；明确三都县住建局为该项目建设范围内房屋征收与补偿安置主体，并可委托房屋征收实施单位具体负责房屋征收与补偿安置工作，以及对村寨内菜园、自留地等根据现状按照三府发〔2016〕6号文件标准进行补偿。三都县政府、三都县住建局主张辛月祥的案涉菜园地位于该征收范围内，但在答辩意见中陈述对辛月祥案涉菜园地未征收。在答辩意见和庭审中，三都县政府、三都县住建局均认可辛月祥案涉菜园地系因实施猴场片区棚户区改造项目中的水书广场项目建设，其委托的施工单位占用损坏了辛月祥的土地。对辛月祥主张的菜园地面积150㎡，三都县政府、三都县住建局亦予以认可。水书广场项目建设由三都县住建局具体负责。另查明，2017年7月27日，辛月祥向一审法院提起诉讼，请求确认三都县政府、三都县住建局强制拆除其房屋的行政行为违法。一审法院于2018年1月11日作出（2017）黔27行初685号行政判决，驳回辛月祥诉讼请求。辛月祥不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2019年4月4日作出（2018）黔行终1270号行政裁定，撤销一审法院（2017）黔27行初685号行政判决，并指令一审法院重新审理。一审法院于2019年11月4日作出（2019）黔行初329号行政裁定，裁定驳回辛月祥的起诉，并告知其就三都县政府、三都县住建局强制占用土地的行为可另案提起诉讼。该裁定生效后辛月祥提起本案诉讼，请求：1.确认三都县政府、三都县住建局强制占用辛月祥土地的行为违法；2.本案诉讼费用由三都县政府、三都县住建局承担。一审法院认为，本案的争议焦点为：一、辛月祥所诉的三都县政府、三都县住建局占用其菜园地的行为是否属于行政诉讼受案范围；二、三都县政府、三都县住建局占用辛月祥案涉菜园地的行为是否合法。关于辛月祥所诉的三都县政府、三都县住建局占用其菜园地的行为是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”和第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”之规定，本案中，三都县政府、三都县住建局认可其系在实施猴场片区棚户区改造项目中水书广场项目时施工单位损坏占用了辛月祥的案涉菜园地，应认定为系三都县政府、三都县住建局在履行职务过程中由其委托的施工单位所实施的行政行为，该行政行为的法律后果应由作为委托机关的三都县政府、三都县住建局承担，故依法属于行政诉讼受案范围。三都县政府、三都县住建局辩称其占用行为系民事侵权行为，不属于行政诉讼受案范围的理由于法无据，依法不予采纳。关于三都县政府、三都县住建局占用辛月祥案涉菜园地的行为是否合法的问题。三都县政府、三都县住建局主张辛月祥案涉菜园地位于其猴场片区棚户区改造项目征收范围内，并已取得贵州省人民政府的用地批复，但三都县政府、三都县住建局提交的现有证据无法证实辛月祥案涉菜园地位于贵州省用地函〔2014〕338号、〔2015〕113号、〔2017〕280号征地批复范围内，且三都县政府、三都县住建局在答辩意见中亦主张未对辛月祥的土地进行征收。即便辛月祥的案涉菜园地位于三都县政府、三都县住建局已取得的征地批复范围内，根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。被征收人对征收补偿安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。三都县政府、三都县住建局作为征收主体和征收实施主体并未提交证据证实其已按照前述规定履行了合法的征收程序。另，本案中，即使按照三都县政府、三都县住建局主张未对辛月祥案涉菜园地进行征收，仅是其委托的施工单位因实施项目建设时堆放建筑材料占用损坏了辛月祥土地，其亦应在与辛月祥就土地征用事宜达成一致意见并征得辛月祥同意后方可占用，而三都县政府、三都县住建局在未给予辛月祥任何补偿亦未征得辛月祥同意的前提下迳行占用了辛月祥的菜园地，程序违法。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认三都县政府、三都县住建局于2017年7月占用辛月祥位于三都水族自治县三合街道猴场村四组菜园地的行政行为违法。一审案件受理费50元，由三都县政府、三都县住建局负担。一审宣判后，三都县政府不服，向本院提起上诉。上诉人三都县政府上诉称：1.三都县政府取得猴场片区集体土地用地合法。贵州省人民政府批复批准将三都县三合街道猴场片区集体土地转为建设用地，同时批准将上述土地征收为国有。贵州省人民政府批复同意三都县2016年度第二批次城镇建设使用土地的请示，同意农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，批准将三合街道猴场村、巫塘村，周覃镇新合村的集体农用地29.4757公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和集体建设用地征为国有，作为三都县2016年度第二批次城镇建设使用土地。贵州省政府批复同意将位于三合街道猴场片区的18.437公顷土地作为公共设施用地；2.三都水族自治县发展和改革局批复批准三都县猴场片区棚户区改造项目可行性研究报告，三都县政府获得实施猴场片区棚户区改造项目的合法性。自2016年，三都县政府依法对猴场片区棚户区项目的前置程序进行审批，依法取得建设用地规划许可和建设工程规划许可，对地上房屋征收安置补偿方案及土地征收方案进行审批、公示，方案的编制依据、采用的补偿标准、意见征询和方案公示程序完全合法。3.辛月祥的菜园地被其他施工单位建筑材料压覆，不是三都县政府的授权行为，三都县政府与三都县住建局未实施行政强制征收或征占辛月祥菜园地，本案不属于行政诉讼法调整范围。故请求：1.撤销一审判决，改判驳回辛月祥的起诉；2.一、二审诉讼费用由辛月祥承担。被上诉人辛月祥未在二审法定期限内提出书面答辩意见。第三人三都县住建局未在二审法定期限内提出书面陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“辛月祥不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2019年4月4日作出（2018）黔行终1270号行政裁定，撤销一审法院（2017）黔27行初685号行政判决，并指令一审法院重新审理。一审法院于2019年11月4日作出（2019）黔行初329号行政裁定”事实不当，应认定为“辛月祥不服，向贵州省高级人民法院提起上诉，该院于2019年4月4日作出（2018）黔行终1270号行政裁定，撤销一审法院（2017）黔27行初685号行政判决，并发回一审法院重新审理。一审法院于2019年11月4日作出（2019）黔27行初329号行政裁定”。本院另查明，三都县政府、三都县住建局在2020年4月28日的一审庭审中称：“三都县政府从2015年10月开始对猴场片区棚户区进行改造，在建设过程中施工单位确实有建筑垃圾覆盖在原告菜园地上，该事实是存在的”。本院认为，本案是因猴场片区棚户区改造项目施工过程中，施工单位占用辛月祥的案涉菜园地而引发的行政诉讼。三都县政府、三都县住建局在一审庭审中认可施工单位是基于猴场片区棚户区改造中的水书广场项目的施工而占用辛月祥土地。而三都县政府于2017年2月13日作出的《关于印发三都水族自治县猴场片区棚户区改造项目房屋征收和安置实施方案的通知》（三府发〔2017〕5号）明确，三都县住建局为该项目建设范围内房屋征收与补偿安置主体，并可委托房屋征收实施单位具体负责房屋征收与补偿安置工作。故，该施工单位在猴场片区棚户区改造项目施工过程中实施的占用辛月祥菜园地的行为应视为该项目征收主体三都县政府和三都县住建局的行政委托，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第二款“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”之规定，该占用行为应由委托的行政机关三都县政府和三都县住建局承担法律责任，即该占用行为应视为三都县政府和三都县住建局在猴场片区棚户区改造项目建设过程中实施的行政行为，本案应属于行政诉讼法受案范围。上诉人三都县政府提出三都县政府与三都县住建局未实施行政强制征收或征占辛月祥菜园地，本案不属于行政诉讼法调整范围，应裁定驳回辛月祥起诉的主张无法律依据，本院不予支持。关于该占用行为是否合法的问题。因辛月祥的菜园地属于猴场片区棚户区改造项目征收范围内，三都县政府和三都县住建局若是因征收该菜园地而实施占用行为，则需根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条之规定，依法履行征收程序并给予案涉菜园地相关权利人公平合理补偿后，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令土地权利人交出土地，拒不交出土地的，应申请人民法院强制执行。但三都县政府、三都县住建局一审时主张未对辛月祥案涉菜园地进行征收，仅是其委托的施工单位因实施项目建设时堆放建筑材料占用损坏了辛月祥土地。根据当时施行的《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第五十七条的规定，征用或临时占用土地应经申报、批准和补偿等法定程序，但三都县政府、三都县住建局并未举证证明实施占用行为前履行了相应的法定程序并给予了案涉土地权利人公平合理的行政补偿，亦未提供证据证实该占用行为取得了土地使用人辛月祥的自愿同意，故案涉占用行为无论是征收占用，还是征用占用或临时占用均缺乏法律依据，违反法定程序。综上，上诉人三都县政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省三都水族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  邱兴琼审判员  邓洪波审判员  肖 瑶二〇二〇年九月二十九日法官助理杨凤池书记员刘亚玲