黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终342号上诉人（原审原告）黑龙江倍丰农业生产资料集团宁安化工有限公司，住所地牡丹江市宁安市宁安镇建设路**。法定代表人赵忠良，该公司董事长。委托代理人邹大勇，山东卫海北洋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁安市人民政府，，住所地宁安市闻天街**法定代表人李东军，该市市长。委托代理人王景涛，该市渤海镇人民政府工作人员。委托代理人张照，该市城市管理行政综合执法局副主任科。原审第三人丰利源供热宁安有限公司，住，住所地宁安市宁安镇地中海阳光小区**楼010002门市/div>法定代表人孔庆丰，该公司董事长。委托代理人张冕，黑龙江国大律师事务所律师。上诉人黑龙江倍丰农业生产资料集团宁安化工有限公司（下称倍丰集团宁安公司）因诉被上诉人宁安市人民政府（下称宁安市政府）、原审第三人丰利源供热宁安有限公司（下称丰利源宁安公司）确认行政协议违法一案，不服牡丹江市中级人民法院（2019）黑10行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日组织双方当事人进行了询问。上诉人倍丰集团宁安公司的委托代理人邹大勇，被上诉人宁安市政府的委托代理人王景涛、张照，原审第三人丰利源宁安公司的委托代理人张冕到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年7月2日，宁安市政府与倍丰集团宁安公司签订《宁安市城区集中供热工程项目合同》。合同中约定，倍丰集团宁安公司在宁安镇规划区内投资建设大型锅炉，为宁安市集中供热热源，负责投资建设城区内供热管网，并负责维护、维修、更新、改造。经营范围内不包含供热服务，且倍丰集团宁安公司也未取得供热许可证。2010年7月16日，倍丰集团宁安公司为提供供热服务成立宁安市爱众供热有限公司，倍丰集团宁安公司及宁安市爱众供热有限公司的法定代表人均为赵忠良。2014年，宁安市政府筹建宁安市第二热源项目。同年10月17日，宁安市人民政府供热燃气管理办公室与中国国际工程咨询公司签订中标通知书，深圳市丰利源科技有限公司和五台县热力有限公司联合体中标，中标内容为黑龙江省宁安市集中供热新建热源项目。2015年4月25日，宁安市政府与丰利源宁安公司签订《城市供热特许经营权合同》。另查明，倍丰集团宁安公司在庭审中自认，其关联公司宁安市爱众供热有限公司在宁安市人民法院（2018）黑1084行初8号行政案件诉讼过程中得知宁安市政府与丰利源宁安公司签订《城市供热特许经营权合同》。已生效的（2018）黑10行初34号行政裁定及黑龙江省高级人民法院（2019）黑行终175号行政裁定确认，2014年2月15日，宁安市人民政府供热燃气管理办公室向倍丰集团宁安公司发出《通知》（2014年第10号），主要内容为：“现通知你单位立即开展第二热源建设的调研、论证工作。务必在2014年3月1日前将建设第二热源计划和方案以书面形式报供热主管部门。”2014年9月3日，宁安市人民政府供热燃气管理办公室又向倍丰集团宁安公司发出《关于我市拟建设第二热源的通知》（2014年第15号），主要内容为：“为满足我市日益发展的城市建设需要，我市拟建设集中供热第二热源。如你公司有意投资建设我市集中供热第二热源，请于接到本通知书之日起十日内向我办提交建设申请，逾期视为你公司无意投资建设我市集中供热第二热源，并视为放弃优先经营权。”2014年9月4日，倍丰集团宁安公司签收该《通知》。2014年9月5日，宁安市爱众供热有限公司向宁安市人民政府供热燃气管理办公室作出《关于宁安市爱众供热有限公司对宁安市第二热源通知的回复》，主要内容为：“自我公司承担宁安市集中供热工程以来，累计投入资金共2.8亿元，且亏损严重，目前资金紧张，近期无力考虑增加热源和热网的扩建问题。”再查明，2018年7月27日，宁安市爱众供热有限公司向牡丹江市中级人民法院起诉，要求确认宁安市政府与丰利源宁安公司签订的《城市供热特许经营权合同》无效。在该案2018年10月18日开庭过程中，宁安市爱众供热有限公司认可其就起诉要求确认该特许经营权合同无效的事宜与倍丰集团宁安公司进行过沟通。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”之规定，本案中，倍丰集团宁安公司关联公司宁安市爱众供热有限公司在宁安市人民法院（2018）黑1084行初8号行政案件2018年8月24日的开庭过程中，得知宁安市政府与丰利源宁安公司签订《城市供热特许经营权合同》，且在牡丹江市中级人民法院（2018）黑10行初34号行政案件2018年10月18日开庭过程中，宁安市爱众供热有限公司自认其就确认宁安市政府与丰利源宁安公司《城市供热特许经营权合同》无效的起诉事宜与作为其出资人的倍丰集团宁安公司进行了沟通，倍丰集团宁安公司的法定代表人与宁安市爱众供热有限公司的法定代表人为同一人，均为赵忠良。由此可知，倍丰集团宁安公司至迟应于2018年10月18日知道宁安市政府与丰利源宁安公司签订的《城市供热特许经营权合同》这一行政行为，而倍丰集团宁安公司于2019年11月8日提起行政诉讼，明显超过法律规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项的规定，裁定驳回倍丰集团宁安公司的起诉。倍丰集团宁安公司上诉称，原审法院认定倍丰集团宁安公司至迟应于2018年10月18日知道供热特许经营权合同内容，但是2015年4月25日丰利源宁安公司与宁安市政府签订的供热特许经营权合同没有通知倍丰集团宁安公司，倍丰集团宁安公司不知道该合同的内容，因此应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“……其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，倍丰集团宁安公司的起诉期限是2023年10月18日前，至少是2020年4月25日前。（2018）黑10刑初34号裁定经上诉，黑龙江省高级人民法院于2019年5月5日作出终审裁定后，倍丰集团宁安公司才知道该供热合同行政行为违法，侵犯了其合法权益，故应从2019年5月5日开始计算起诉期限。故原审法院认定事实和适用法律错误，请求撤销原审裁定，支持其诉讼请求。宁安市政府辩称，倍丰集团宁安公司的起诉已超过法定起诉期限，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。丰利源宁安公司辩称，2015年4月25日该公司与宁安市政府签订了《城市供热特许经营权合同》。2018年8月24日，宁安市爱众供热有限公司对该合同请求确认无效的行政案件一审开庭前，倍丰集团宁安公司即已知道该合同的具体内容，其于2019年10月8日提起行政诉讼，明显超过了法律规定的起诉期限。同时根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定，本案所诉的行政行为是在2015年4月25日作出，根据上述规定，倍丰集团宁安公司的起诉不应当被立案受理，请求驳回上诉，维持原裁定。本院查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，倍丰集团宁安公司与宁安市爱众供热有限公司法定代表人均为赵忠良，宁安市爱众供热有限公司在牡丹江市中级人民法院（2018）黑10行初34号行政案件2018年10月18日开庭过程中，自认其就确认宁安市政府与丰利源宁安公司《城市供热特许经营权合同》无效的起诉事宜与作为其出资人的倍丰集团宁安公司进行了沟通，且该案与本案一审的委托代理人均为同一人，故应认定倍丰集团宁安公司至迟在2018年10月18日已经知道宁安市政府与丰利源宁安公司签订《城市供热特许经营权合同》行为及内容，其于2019年11月8日提起行政诉讼，明显超过法律规定一年最长起诉期限。同时法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性或侵犯其合法权益后方能提起行政诉讼，当事人在起诉时即使不能判断该行政行为是否违法或侵犯其合法权益，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查，因此，起诉期限制度中当事人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即当事人自知道行政行内容为时，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性或侵犯其合法权益作为起诉期限的起算点。故原审法院以超过起诉期限为由，裁定驳回倍丰集团宁安公司起诉，认定事实及适用法律方面并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。倍丰集团宁安公司上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵良宇审判员  李 刚审判员  张云强二〇二〇年九月二十四日法官助理郭婧书记员吴迪