福建省南平市延平区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0702行初25号 原告邵武市城郊镇芹田村村民委员会，住所地邵武市城郊镇芹田村村部，统一社会信用代码：54350781775372352B。 法定代表人吴**斌，主任。 委托代理人张祥利，该村党支部书记。 委托代理人何旭光，福建则刚律师事务所律师。 被告邵武市自然资源局，住所地邵武市熙春中路**，统一社会信用代码：11350781MB168714X2。 法定代表人郑雨生，局长。 委托代理人吴汉明，邵武市自然资源局监察大队大队长。 委托代理人吴茜雅，福建欣开元律师事务所律师。 被告南平市自然资源局，住，住所地南平市武夷新区南林核心区广场东路****楼****一社会信用代码：11350700MB1665725F。 法定代表人王冲，局长。 委托代理人黄朝辉，福建启新律师事务所律师。 委托代理人鹿梅华，福建启新律师事务所实习律师。 原告邵武市城郊镇芹田村村民委员会（以下简称芹田村委会）诉被告邵武市自然资源局土地行政处罚、南平市自然资源局土地行政复议一案，于2020年4月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日立案后，于2020年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告芹田村委会的法定代表人吴**斌及其委托代理人张祥利、何旭光，被告邵武市自然资源局的委托代理人吴汉明、吴茜雅，被告南平市自然资源局分管行政复议的监察支队支队长丁铭及委托代理人黄朝辉、鹿梅华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告邵武市自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十三条、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条的规定，以原告芹田村委会违法转让集体土地，于2019年12月26日作出邵自然资罚[2019]19号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），决定对原告处没收违法所得30万元的行政处罚。 被告南平市自然资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，于2020年4月10日作出南自然行复决[2020]第5号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持邵武市自然资源局作出的《行政处罚决定书》。 原告芹田村委会诉称，2006年9月28日，原告召开党员和村民代表大会，确定在芹田村肖家厂斗米丘作为新农村建设试点，建房人员以芹田村村民为主，允许以挂户的形式接收部分外来人员，户籍要落户至芹田村，土地产权仍为芹田村集体所有。会后，原告根据会议记录内容将新农村建设的事项进行了公示。此后，为实施新农村建设方案，原告初步规划以一户一宅自建房方式进行建设，建设需用地47宗，每宗地按25000元价格收取。原告共收取47户新村征地款117.5万元（当时未签订协议，只开具收款凭证），其中杨俊辉、李旭煊、李闽明、孙泉香、赵福存、陈家麟、陈良锦、郑新平等8人不是芹田村的村民，挂名购买了12宗地，预缴纳了30万元的新村征地款。2007年11月，原告与芹田村肖家厂生产小组签订《征地协议》，拟征肖家厂生产小组土地30亩，按武邵高速公路征地补偿标准即每亩2.5万元进行补偿。合同签订后，原告即从117.5万元新村征地款中向肖家厂生产小组支付了75万元征地款，剩余款项用于修建芹莆公路。后因杨俊辉等8名外来挂户不能在芹田村落户，不符合新村用地条件，杨俊辉等8人要求原告退还新村征地款，由于117.5万元新村征地款已使用完毕无资金可退，就让其按原价25000元自行找符合条件的芹田村村民进行调整。在2007至2008年期间，杨俊辉等8名外来挂户12宗地变更为**芹田村和**山口村村民。2009年，经邵武市城市开发建设领导小组研究决定，芹田村肖家厂组斗米丘新村另行选址，改将隔古山溪相望的邱家组曼头山的山坡地作为新村镇建设用地。2013年，邵武市政府将邱家组曼头山新村建设用地收回置换给省高速集团公司，原告处已预付新村用地征地款的村民拟改在肖家厂严羽花园进行安置。2015年12月，邵武市人民政府附47套安置条件，将芹田村肖家厂地块进行对外拍卖出让。2017年5月，根据《邵武市城市规划委员会会议纪要》要求，，原预付芹田村肖家厂斗米丘新村47宗地用地款的村民，申请人、城郊镇人民政府、严羽大道项目经理部资格审核、确认无异议后，已全部在肖家厂严羽花园安置。2019年11月12日，被告邵武市自然资源局向原告送达《责令停止违法行为通知书》；2019年12月5日，向原告送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》；原告于2019年12月6日提出听证申请，2019年12月19日上午，被告邵武市自然资源局举行听证，参加听证的邵武市人大代表、政协委员等均不同意对原告进行处罚；2019年12月25日，被告邵武市自然资源局作出《行政处罚决定书》。原告不服，于2020年2月18日向被告南平市自然资源局申请行政复议；2020年4月10日，被告南平市自然资源局作出《行政复议决定书》，维持《行政处罚决定书》。原告于2020年4月16日收到《行政复议决定书》。 综上事实，原告认为：一、土地转让是土地所有权或使用权人有偿或无偿转给他人的行为，根据《物权法》第十四条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力”的规定，原告与杨俊辉等8人只是达成一个落户预购新村用地意向，双方既未签订书面协议，又因为政策调整没有土地交付，更没有进行权属转移登记，其2007至2008年通过调整，外来城镇人员预落户购地的行为已不复存在，故原告没有实施土地转让的行为，不存在非法买卖土地的事实，被告邵武市自然资源局认定事实错误。此外，两被告认定事实还有以下方面与客观事实不符：1、原告是根据村民代表大会会议记录内容将新农村建设的事项进行公示，而不是将不存在的具体规划方案对外公示；2、杨俊辉等8名外来挂户与12户芹田村村民用地名单调整发生在2007年至2008年间，当时还未接到新村另行选址的通知，杨俊辉等8人退款不是不满意新址，而是不能在芹田村落户导致不符合新村用地条件而退款。二、根据《行政处罚法》第二十九条关于处罚期限的规定，原告允许外来城镇人员预落户购地的行为发生在2006年10月，2007至2008年期间已被原告自行纠正，不存在连续或者继续状态，用新村征地款修建的芹莆公路亦由政府收回公共使用，被告邵武市自然资源局于2019年10月展开调查进行处罚，显然超过行政处罚期限，属于程序违法。此外，听证过程中，邵武市人大代表、政协委员等人表示不同意对原告进行政处罚，但被告邵武市自然资源局依然作出行政处罚，属于程序不当。三、被告邵武市自然资源局认定事实错误，必然导致适用法律错误。四、被告南平市自然资源局流于形式审查，在没有查清事实的基础上，就作出维持《行政处罚决定书》的复议决定亦是错误的。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十条的规定，请求人民法院判决：一、撤销被告邵武市自然资源局作出的《行政处罚决定书》；二、撤销被告南平市自然资源局作出的《行政复议决定书》。 原告芹田村委会提供以下证据支持其诉讼请求：一、《会议纪要》,证明2006年9月28日，原告召开党员和村民代表大会，确定在芹田村肖家厂斗米丘作为新农村建设试点，建房人员以芹田村村民为主，同时允许以挂户的形式接收部分外来人员的事实。二、收据,证明原告收取杨俊辉、李旭煊、李闽明、孙泉香、赵福存、陈家麟、陈良锦、郑新平等8名外挂户缴纳的30万元的新村征地款。三、《征地协议》及收据,证明2007年11月，原告与芹田村肖家厂生产小组签订《征地协议》，协议签订后，原告即从117.5万元新村征地款中向肖家厂生产小组支付了75万元征地款的事实。四、《邵武市城郊镇芹田村委会关于2006年芹田村肖家厂土地情况说明》,证明2007至2008年期间，在原告同意下，通过在芹田村村民之间流转，外来城镇人员预落户购地的行为不复存在，原告不存在非法买卖土地的事实。五、《关于解决城郊镇芹田肖家厂旧村改造问题的情况汇报》、《邵武市严羽大道项目经理部关于解决城郊镇芹田片区肖家厂旧村改造的请示》、邵武市人民政府文件、《邵武市城市规划委员会会议纪要》、项目经理部会议记录,证明：1、2013年，邵武市政府将邱家组曼头山新村建设用地收回置换给省高速集团公司，原告处已预付新村用地征地款的村民改在肖家厂严羽花园安置的事实；2、2017年5月，预付芹田村肖家厂斗米丘新村47宗地用地款的农户，其资格审核经申请人、城郊镇人民政府、严羽大道项目经理部确认无异议后，已全部在肖家厂严羽花园安置的事实。六、《行政处罚决定书》,七、《行政复议决定书》,证明被诉行政行为的内容。 被告邵武市自然资源局辩称，一、本案的基本事实。2006年9月28日，原告召开党员和村民代表大会，确定在芹田村肖家厂斗米丘作为新农村建设试点，建房人员以芹田村村民为主，同时以挂户的形式接收部分外来人员，户口可落入芹田村，土地产权仍为芹田村集体所有。新村建设初步规划以一户一宅自建房方式建设，面积约120-150平方米，层高3层，每栋建筑面积约500平方米。每亩规划建1.5栋，共建47栋，共需用地47宗，每宗地按25000元价格收取，共收取117.5万元，用于征地费和修建芹莆公路配套款项。以上方案在芹田村进行了公示。原告当时未与缴款人员签定购地书面协议，只开具收款凭证。经核实收取新村用地征地款的原始凭证，共有47户缴纳新村征地款，购地人员中存在一户交多宗地现象，即杨俊辉、李旭煊、李闽明、孙泉香、赵福存、陈家麟、陈良锦、、郑新平等8人不是芹田村村民，名购买了12宗地，原告共收取购地款30万元。2009年经邵武市城市开发建设领导小组研究决定，芹田村肖家厂组斗米丘新村另行选址，将隔古山溪相望的邱家组曼头山的山坡地作为新村镇建设用地，总面积约178亩，其中肖家厂组斗米丘拆迁安置用地57亩，并要求对入驻对象严格把关。此时，2006年缴纳芹田村肖家厂征地款的人员，尚未实际获取、占用土地，未开始建设房屋。因杨俊辉等8名外来户（挂名购买12宗地）系城区户籍人员，且不能在芹田村落户，找原告退赔未果后，，便通过朋友关系转让给了**芹田村和**山口村村民，让总价为30万元整（每宗地按原价25000元转让）。 后因规划变更，曼头山新村建设用地取消，肖家厂组片区约40亩土地的征收安置条件由严羽大道项目部提出报邵武市城市开发建设领导小组同意后挂牌出让。经项目部与芹田村多次协商，肖家厂组斗米丘原30亩已付征地款的土地归政府使用，已预付新村用地征地款的农户在肖家厂严羽花园安置。根据《邵武市城市规划委员会会议纪要》,47套安置房，每套面积100平方米，共计4700平方米，以每平方米1600元向该土地竞得人回购，安置房户型面积有增减的按该楼盘价多还少补。2017年5月，预付芹田村肖家厂斗米丘新村47宗地用地款的农户，其资格审核经原告、城郊镇人民政府、严羽大道项目经理部确认无异议后，已全部在肖家厂严羽花园安置。 2019年10月15日，邵武市自然资源局收到邵武市监察委员《监察建议书》，要求对原告非法转让土地案件问题进行处理并将处理情况以书面形式上报。邵武市自然资源局对该案进行立案调查，并于2019年12月26日向市监察委员会作了《关于城郊镇芹田村非法转让土地案件调查情况报告》。2019年11月12日，邵武市自然资源局向原告送达《责令停止违法行为通知书》，同日入驻芹田村委会开始对相关当事人进行询问。11月26日，致函给市人力资源和社会保障局查询杨俊辉等8人的相关信息。经了解，上，上述8人均为城镇居民。月2日，调查走访了李闽明、郑新平、孙泉香、陈良锦等4人(购有7宗地），实际上他们和其他4户购买的12宗地均在2007-2008年期间，以原价转让给了当地村民（1（**芹田村和**山口村村民）/div> 二、《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序适当，适用法律正确，依法应当予以维持。原告于2006年擅自将12宗农民集体所有的土地使用权转让给杨俊辉、李旭煊、李闽、李闽明等**不符合条件的城镇居民，修改前的《土地管理法》第二条第三款的规定，构成了非法转让土地的事实。原告非法转让土地的事实有邵武市监察委员会《监察建议书》、转让土地收款收据、村民代表大会会议记录、询问笔录、听证会议记录等证据足以证实。2019年11月12日，邵武市自然资源局对该案进行立案调查，并于当日向原告送达了《责令停止违法行为通知书》。同年12月5日，向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。原告于2019年12月6日提出听证申请，2019年12月19日上午，邵武市自然资源局举行了听证会，听取了原告的陈述和申辩以及听证会代表的意见。2019年12月25日，经案审会集体讨论，原告存在向城镇居民转让土地的故意和事实，非法转让土地行为已经开始实施，但因市政府规划调整新农村建设用地等客观因素导致该违法行为未能继续，原告非法转让土地行为虽因外部原因而未能交付土地，但已实际向杨俊辉等8户城镇居民收取30万元购地款，之后杨俊辉等8人私下向12名村民（11（11名芹田村和1名山口村村民）购地权利，已经形成非法转让土地的事实。该款项属于不当收入，应当予以没收。但考虑到原告没有实际交地行为，且收取的30万元购地款用于道路修建等集体公益事业，根据《行政处罚法》第二十七条的规定，作出“没收违法所得人民币30万元”的行政处罚决定。根据原《土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；……”的规定，邵武市自然资源局作为邵武市土地管理和监督部门，依法对原告非法转让集体土地的行为作出《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序适当，适用法律正确，依法应予以维持。 三、原告非法转让土地的事实虽然发生在2006年，但该收取的30万元未予退还，直到2017年5月之后，原告采取以该12宗非法买卖宅基地的购地人转让购地购房“权利”的做法消化非法转让土地所得，即由严羽花园实际购房人向非法购地“权利”转让人支付非法购地人每户2.5万元款项，正因为该违法做法被有关人员举报，该违法行为才得以发现，因此该违法行为一直处于持续状态，并未终止。为此，本案不符合《行政处罚法》第二十九条规定的免于处罚期限规定的条件，对原告违法转让集体土地的行为应予以处罚。 综上所述，《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的诉请。 被告邵武市自然资源局在法定期限内提供以下证据、依据:一、《行政处罚决定书》及送达回证，证明邵武市自然资源局对原告作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。二、《邵武市监察委员会监察建议书》、《邵武市自然资源局关于城郊镇芹田村非法转让土地案件调查情况报告》，证明邵武市自然资源局于2019年10月15日收到《监察建议书》以及对该案件的调查情况的。三、《违法线索登记表》、《关于邵武市城郊镇芹田村民委员会非法转让土地情况的核查报告》、《立案呈报表》,证明2019年11月12日，通过举报渠道发现，城郊镇芹田村在2006年存在转让土地的行为，并对该案进行立案查处。四、《责令停止违法行为通知书》及送达回证,证明2019年11月12日，邵武市自然资源局向原告送达《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法转让土地的行为。五、芹田村委会统一社会信用代码及主任吴**斌身份证明材料、2006年9月28日芹田村民委员会会议记录、杨俊辉、李旭煊、李闽明等8名人员信息、土地转让款的收款票据及农村信用社现金缴款单，证明：1、2006年9月28日，原告召开党员和村民代表大会，确定在芹田村肖家厂斗米丘作为新农村建设试点，建房人员以芹田村村民为主，同时以挂户的形式接收部分外来人员的事实；2、证明购地人员中存在一户交多宗地现象，即杨俊辉、李旭煊、李闽明、孙泉香、赵福存、陈家麟、陈良锦、郑新、郑新平等8人不是芹田村的村民，买了12宗地，原告共收取购地款30万元的事实。六、《关于城郊镇芹田村斗米丘47户购地户安置情况的说明》、《邵武市城市规划委员会2017年第四次会议纪要》、《邵武市人民政府关于公开拍卖出让国有建设用地使用权出让方案的批复》、《斗米丘47户原预付新村用地征地款人员安置资格确认表》，证明：1、鉴于斗米丘47户农户积极配合肖家厂旧村改造，放弃一户一宅政策，转为在严羽花园项目每户享受以1600元/㎡购买100㎡商品住宅的优惠政策，已预付新村用地征地款的农户在肖家厂严羽花园安置的事实；2、斗米丘47户原预付新村用地征地款人员经芹田村民委员会、城郊镇人民政府、严羽大道项目经理部确定，具有安置资格，其中包含了12户从杨俊辉等8户非芹田村人受让土地而获得安置资格的情形。七、受让方再次转让情况询问笔录、电话询问记录、被询问人身份证复印件、约谈通知书及照片、八户受让芹田村土地后再转让情况流程图，证明杨俊辉等8人受让芹田村土地后再转让的事实。八、协助调查函（市公安局、人社局），证明杨俊辉等8人均为城镇居民的事实。九、《邵武市城郊镇芹田村委会关于2006年芹田村肖家厂土地情况说明》、《关于邵武市城郊镇芹田村民委员会非法转让土地的案情调查报告及处理意见》、违法案件处理决定呈报表、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈报表，证明芹田村村委会非法转让土地的事实清楚，建议对芹田村村委会作出“没收违法所得人民币叁拾万元整”的处理意见的事实。十、行政处罚告知书及送达回证，证明邵武市自然资源局告知了原告享有陈述、申辩权的事实。十一、听证程序审批表、行政处罚听证告知书邵及送达回证、听证申请书、自然资源听证通知书及送达回证、听证邀请函、听证委托书、听证会公告、城郊镇芹田村民委员会违法转让土地听证参加人员、城郊镇芹田村民委员会违法转让土地听证会签到簿、行政处罚听证会笔录、行政处罚听证会笔录及录音、城郊镇芹田村非法转让土地听证会纪要、重大、复杂案件集体讨论记录,证明：1、被告作出《行政处罚听证告知书》并依法送达给原告。12月6日，原告向被告提出了书面听证申请，被告于2019年12月19日上午举行了听证会；2、2019年12月25日，经案审会集体讨论，认为拟对原告作出“没收违法所得人民币叁拾万元整”的处罚决定正确，原告认为其不构成非法转让土地的申辩意见不能成立；3、证明对原告行政处罚时告知了其权利义务，程序合法。 被告南平市自然资源局辩称，一、《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。原告不服《行政处罚决定书》，于2020年2月15日向被告南平市自然资源局提出行政复议申请，要求撤销《行政处罚决定书》。南平市自然资源局于2020年2月21日向邵武市自然资源局发出《行政复议答复通知书》。南平市自然资源局于2020年3月2日收到行政复议答复书，随即严格按照《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等相关法律法规进行审查。经审查，原告存在私自转让土地违法情况，因案情较为复杂，经集体讨论后认为，原告存在非法转让土地的事实，且违法行为一直处于持续状态并未结束，该违法行为不符合《行政处罚法》第二十九条免于处罚的条件，邵武市自然资源局查处该案认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂于2020年4月10日作出《行政复议决定书》，维持原处罚决定。二、《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。2019年10月15日，邵武市自然资源局接到邵武市监察委员《监察建议书》，于2019年11月12日对该案进行立案调查。根据收集的证据证实，原告于2006年9月以挂户的形式擅自将12宗芹田村集体所有的土地使用权以每宗土地2.5万元价格转让给杨俊辉等八户城镇居民的事实，该行为违反了《土地管理法》第二条第三款的规定。邵武市自然资源局依法向原告送达了《行政处罚听证告知书》，并且依申请举行听证，经案审会集体讨论后，根据《土地管理法》第七十三条的规定，给予原告没收违法所得三十万元的行政处罚。该《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法。原告的诉讼请求缺乏依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告南平市自然资源局在法定期限内提供以下证据、依据：一、行政复议决定书，证明被诉行政行为的内容。二、行政复议申请书，证明2020年2月15日，原告申请行政复议。三、村委会证明及公民身份证复印件，证明复议申请人的身份信息。四、原告提交的证据即票据、村委会会议记录、《行政处罚决定书》，证明原告随复议申请书一并提交的材料，拟用于证明其申请有事实依据。五、行政复议答复通知书及公文拟稿封面，证明复议程序合法。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认： 原告芹田村委会对被告邵武市自然资源局提供的证据的关联性、合法性、真实性（以下简称三性）无异议，但对证明内容有异议，不能证明原告有买卖或者以其他形式非法转让土地的事实。被告南平市自然资源局对该证据的三性无异议。本院认为，各方对证据的三性无异议，予以采信。《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。 原告芹田村委会对被告南平市自然资源局提供的证据的三性无异议，但认为其在事实认定上也是错误的。被告邵武市自然资源局对该证据的三性无异议。本院认为，各方对证据的三性无异议，予以采信。 被告邵武市自然资源局、南平市自然资源局对原告芹田村委会提供的除证据一外的其他证据的三性无异议，本院认为，证据一系芹田村两委召开的党员大会和村民代表大会讨论将集体土地用于新村建设并允许以挂户的形式接受城镇居民参与建房，该行为违反了现行土地管理的相关法律法规的规定，不予采信，对其他证据的三性予以采信。 经审理查明，2006年9月28日，原告芹田村委会召开党员和村民代表大会，确定在芹田村肖家厂斗米丘作为新农村建设试点。会议明确，建房人员以芹田村村民为主，同时以挂户的形式接收部分外来人员，户口可落入芹田村，宅基地产权仍为芹田村集体所有。新村建设初步规划以一户一宅自建房方式建设，每户宅基地面积约120-150平方米，层高3层，每栋建筑面积约500平方米。每亩规划建1.5栋，共建47栋，需用地47宗（其中，杨俊辉、李旭煊、李闽明、孙泉香、赵福存、陈家麟、陈良锦、郑新、郑新平等八人不是芹田村的村民，买了12宗地，原告共收取购地款30万元），每宗地按25000元价格收取，共收取117.5万元，用于征地费和修建芹莆公路配套款项。 2009年，经邵武市城市开发建设领导小组研究决定，芹田村肖家厂组斗米丘新村另行选址，将隔古山溪相望的邱家组曼头山的山坡地作为新村建设用地，总面积约178亩，其中肖家厂组斗米丘拆迁安置用地57亩，并要求对入驻对象严格把关。此时，2006年缴纳芹田村肖家厂征地款的人员，尚未实际获取、占用土地，未开始建设房屋。因城区户籍人员杨俊辉等8名外来户（挂名购买12宗地）不能在芹田村落户，找原告退款未果后，通过，通过朋友关系将缴纳的款项转让给了**芹田村民和**山口村村民，价为30万元整（每宗地按原价25000元转让）。 后因规划变更，曼头山新村建设用地取消，肖家厂组片区约40亩土地的征收安置条件由严羽大道项目部提出报邵武市城市开发建设领导小组同意后挂牌出让。经项目部与芹田村多次协商，肖家厂组斗米丘原30亩已付征地款的土地归政府使用，已预付新村用地征地款的47户农户在肖家厂严羽花园安置。根据《邵武市城市规划委员会会议纪要》,需安置47套安置房，每套面积100平方米，共计4700平方米，安置房的价格以1600元/平方米向该土地竞得人回购，安置房户型面积有增减的按该楼盘价多还少补。 2017年5月，预付芹田村肖家厂斗米丘新村47宗地用地款的农户，其资格审核经芹田村委会、城郊镇人民政府、严羽大道项目经理部确认无异议后，已全部在肖家厂严羽花园安置。 2019年10月15日，被告邵武市自然资源局收到邵武市监察委员会的《监察建议书》，要求被告对原告非法转让土地案件问题进行处理并将处理情况以书面形式上报。被告对该案进行立案调查，2019年11月12日，被告向原告送达《责令停止违法行为通知书》。 2019年12月5日，被告作出了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，并依法送达给原告。12月6日，原告向被告提出听证申请，被告于2019年12月19日举行听证会并邀请市人大代表、政协委员、监察委员、城郊镇政府代表等人员参加旁听。 2019年12月26日，被告邵武市自然资源局作出《行政处罚决定书》，认定原告存在向城镇居民转让土地的故意和事实，非法转让土地行为已经开始实施，但因市政府规划调整新农村建设用地等客观因素导致该违法行为未能继续，原告非法转让土地行为虽因外部原因而未能交付土地，但已实际向杨俊辉等8户城镇居民收取30万元购地款，之后杨俊辉等8人私下向12名村民（11名（11名芹田村和1名山口村村民）地权利，已经形成非法转让土地的事实；该款项属于不正当收入，应当予以没收；但考虑到原告没有实际交地行为，且收取的30万元购地款用于道路修建等集体公益事业，依据《行政处罚法》第二十七条的规定，作出“没收违法所得人民币30万元”的行政处罚决定。原告不服，提出行政复议申请，被告南平市自然资源局在复议中认定的事实与原行政机关认定的事实一致，经复议后，作出维持原行政行为的复议决定。原告不服，提起诉讼。 本院认为，根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区域管辖改革的若干规定》的规定，自2020年1月1日起，福建省辖区内的行政案件集中管辖，南平市辖区内的十个县、市（区）人民法院的行政案件，分别集中在南平市延平区松溪县四个人民法院管辖。其中，延平区人民法院集中管辖顺昌县、邵武市的行政案件。因此，本院对本案具有管辖权。 根据《土地管理法》第三条第二款“地区行;地区行政公署人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的统一管理和监督工作。”的规定，被告具有管理和监督本行政区域内土地工作的职权，本院予以确认。 本案争议的焦点：一是被告认定原告实施了非法转让土地的事实能否成立；二是被告作出的土地行政处罚决定是否违反了“违法行为在2年内未被发现的不再给予行政处罚”的规定。 关于第一个焦点问题。本院认为，根据《土地管理法》第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，本案中，原告在推进新农村建设的过程中，有将集体土地转让给城镇居民建房的计划，但因选择的地点不符合城镇规划的要求而终止，原告未能向杨俊辉等8户城镇居民交付建房使用的土地。认定原告是否存在“买卖或者以其他形式非法转让土地的”行为，关键在于原告是否将“买卖或者以其他形式非法转让”的土地交付给买受人，如果交付了土地，则构成“买卖或者其他形式非法转让”土地的违法行为，否则就不存在“买卖或者以其他形式非法转让”土地的违法行为。故被告认定原告存在非法转让土地的违法事实，缺乏事实根据。 根据《行政处罚法》第四条第二款“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”的规定，既然原告非法买卖或者以其他形式非法转让土地的违法事实不存在，被告也认定因市政府规划调整新农村建设用地等客观因素导致原告非法转让土地行为因外部原因而未能交付土地，杨俊辉等人已通过芹田村民将该款项收回，而被告却认定原告收取杨俊辉等人的款项属于不当收入应予没收，又考虑到原告没有实际交地行为且收取的30万元购地款用于道路修建等集体公益事业，被告作出“没收违法所得人民币30万元”的行政处罚。杨俊辉等八人的款项已收回，原告也未将土地交付杨俊辉等人，故认定原告违法所得30万元，亦无事实根据和法律根据。 关于第二个焦点问题。本院认为，因原告不存在买卖或者以其他形式非法转让土地的违法事实，故再讨论违法行为是否持续，已无实际意义。 综上，被告邵武市自然资源局作出的《行政处罚决定书》，证据不足，认定事实错误，故导致适用法律错误；被告南平市自然资源局作出的维持原行政行为的行政复议决定，同样存在证据不足，认定事实错误的问题。原告请求撤销被告邵武市自然资源局作出的《行政处罚决定书》、撤销被告南平市自然资源局作出的《行政复议决定书》的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告邵武市自然资源局作出的邵自然资罚[2019]19号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告南平市自然资源局作出的南自然行复决[2020]第5号《行政复议决定书》。 案件受理费50元,由被告邵武市自然资源局、南平市自然资源局各负担25元。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提出副本,上诉于福建省南平市中级人民法院。 审 判 长  范泽寿 人民陪审员  张金珠 人民陪审员  卞锦丽 二〇二〇年九月一日 书 记 员  王 玥 本案依据的主要法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。