南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终295号 上诉人（一审原告）李城甫，男，1965年1月10日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市兴宁区。 委托代理人蒙治逵，广西道森律师事务所律师。 委托代理人何炯升，广西道森律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市住房和城乡建设局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路**。 法定代表人宁世朝，该局局长。 委托代理人麦燕来，该局工作人员。 委托代理人覃雪薇，广西冠益律师事务所律师。 上诉人李城甫因诉被上诉人南宁市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）签订房屋征收补偿协议违法一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年3月16日，南宁市人民政府作出《关于对昆仑大道扩建工程（三塘下丹桥-五塘收费站）项目实施房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），2015年3月20日，南宁市人民政府作出《关于对昆仑大道扩建工程（三塘下丹桥-五塘收费站）项目实施房屋征收决定的公告》（南征〔2015〕5号，以下简称《征收公告》），决定对兴宁区三塘镇四塘街（乡）南柳路20号、五塘镇邕梧东路15号等137户的房屋按照有关规定进行征收和补偿，房屋征收部门为南宁市城乡建设委员会（以下简称市城建委），房屋征收实施单位为南宁市兴宁区人民政府（以下简称兴宁区政府）。李城甫所有的涉案房屋，位于上述征收范围内，房屋所有权证中登记房屋层数为**，规划用途为综合。 2015年5月18日，受南宁市兴宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室委托的房地产估价机构广西桂科房地产评估有限公司（以下简称桂科公司），作出编号为桂科房估[2015]字第初066-1号《被征收房屋房地产估价报告（初步）》，确定以涉案房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年3月20日；估价结果：房屋建筑面积1167.14平方米；评估总价：5135416元；评估单价：4400元/平方米。 兴宁区政府办公室于2017年11月3日作出南兴府办纪〔2017〕239号会议纪要，第四条第（一）项内容为：会议明确，关于涉案项目涉及国有私人自建房手续不齐全补偿问题，参照周边丹桥小区项目房屋征收补偿的做法，即：1984年1月5日至2004年8月15日期间建设的私人自建房，规划、土地、建设审批手续不齐全的，按该拆迁项目房屋分类评估价的85%给予补偿。 兴宁区政府办公室于2018年7月30日作出南兴府办纪〔2018〕130号会议纪要，第十三条内容为：（一）会议明确，根据相关政策文件的规定，对涉案房屋第一层、二层有证砖混结构建筑面积771.97平方米，按照经营性商业用房的补偿标准给予补偿；对第三层有证砖混结构房屋建筑面积395.17平方米，按照办公用房的补偿标准给予补偿；对第四层砖混结构房屋建筑面积328.86平方米，按照手续不全住宅房屋的补偿标准给予补偿。（二）按照桂科公司出具被征收房屋的固定资产特殊装修及设施搬运费的评估价格878262元给予补偿。 2018年7月30日，受南宁市兴宁区三塘镇人民政府委托的房地产估价机构桂科公司，作出编号为桂科评报字[2018]第273号《特殊装修资产评估报告》，确定涉案房屋在评估基准日2015年3月20日所表现的市场价值为878262元。 2018年8月2日，市城建委作为甲方、兴宁区政府作为乙方、李城甫作为丙方签订了《补偿协议书》，协议内容为：一、被征收房屋坐落于南宁兴宁区（丈量编号Ａ66），属于住宅五级及五级以外，房屋总建筑面积1496平方米（其中有证砖混结构房屋面积1167.14平方米，手续不全砖混结构房屋面积328.86平方米）；房屋所有权证：邕房权证字第××号，国有土地使用证：南宁国用（2013）第614368号；被征收房屋货币补偿（补助）费用：1.根据桂科房估［2017］字第222-004号评估报告，丙方被征收房屋补偿金额为有证房屋1-3层评估价7268425元；2.根据南兴府办纪〔2017〕239号文，手续不全住宅房屋补偿按照本项目住宅房屋分类价格的85%补偿，补偿金额为922731.83元；3.根据评估特殊装修价格为878262元；4.无手续房屋及其他各项安置补偿（补助）费452692.04元，以上四项费用共计9522110.87元；本协议经甲、乙、丙三方签字盖章之日起生效，乙方应在协议生效后15个工作日内将上述款项以丙方名义存入银行，开具银行活期存折；丙方在此日期内应搬迁腾空房屋等并将房屋移交乙方验收，如丙方依约移交房屋，乙方还应一次性支付奖励金10000元等内容。协议上加盖市城建委、兴宁区政府、南宁市兴宁区三塘镇人民政府公章，在丙方处有李城甫签名及手印。 2018年8月10日，房地产估价机构桂科公司受南宁市兴宁区房屋征收补偿和征地拆迁办公室委托，作出编号为桂科房估[2017]字第222-004号《被征收房屋房地产估价报告》，确定以涉案房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日，即2015年3月20日；估价结果：房屋建筑面积1167.14平方米；评估总价：7268425元；评估单价（商铺）：8214元/平方米；评估单价（办公）4400元/平方米。 2018年8月15日，兴宁区政府以李城甫名义向银行存入约定的补偿款9532110.87元，李城甫于同月17日签字确认领取上述全部款项，并于20日搬迁腾空涉案房屋，将房屋与房产证原件移交给兴宁区住房和城乡建设局。李城甫认为市住建局未组织房屋价值评估便做出补偿的具体行政行为程序违法，而且严重侵害了被拆迁人的合法财产权益。为此起诉至法院，请求：1.确认市住建局的行政补偿行为违法,并依法撤销李城甫与市住建局于2018年8月2日签订《补偿协议书》；2.责令市住建局自判决生效之日起30日内对涉案房屋重新作出征收补偿；3.本案诉讼费由市住建局承担。 另查明，2019年1月27日，中共南宁市委、南宁市人民政府作出《关于印发的通知》，将原市城建委的职责与其他部门相关职责整合，组建市住建局。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，原市城建委具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”机构改革后，由市住建局继续行使市城建委的行政职权，市住建局为本案适格被告。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定，“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”，李城甫作为行政协议的相对人，对征收部门的履行协议行为有异议，进而起诉要求确认涉案行政协议无效，具备原告主体资格。 关于涉案房屋在被征收过程中是否经过评估程序的问题。根据《征补条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案中，双方签订协议时，协议中列明根据桂科房估[2017]字第222-004号评估报告，李城甫被征收房屋补偿金额为有证房屋1-3层评估价7268425元，但涉案行政协议的签订时间为2018年8月2日，协议中载明的桂科房估[2017]字第222-004号评估报告的落款时间却是2018年8月10日，说明被征收房屋确已经过具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，但签订协议时，李城甫仅获知其房屋一至三层有证部分评估总价为7268425元，并未取得评估报告，尽管协议上列明的价格与评估报告的价格一致，但市住建局先于评估报告作出前即与李城甫协商并签订协议，程序违法。鉴于当时李城甫并未对补偿协议的该部分内容提出质疑，签订了补偿协议并已足额领取协议约定的相关征收补偿款项，之后亦主动将案涉房屋交付拆除，现李城甫主张其是被迫签订涉案协议，但未能举证证实，对其主张一审法院不予采纳。李城甫系经与市住建局协商一致后，自愿签订补偿协议，其行为表明认可协议中约定的款项金额，且补偿协议已对李城甫房屋进行了全面补偿也已履行完毕，故市住建局的程序违法并未对李城甫的权利义务产生实际影响。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认李城甫与南宁市住房和城乡建设局于2018年8月2日签订的昆仑大道四期（国有）房征[2018]A66号《房屋征收货币补偿协议书》违法；驳回李城甫的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由南宁市住房和城乡建设局负担。 上诉人李城甫上诉称，（一）一审判决认定事实错误，依法应当予以纠正，并依法予以改判。理由：1.一审判决认定李城甫签订涉案协议并非是被迫的，明显不符合客观事实。李城甫实际上是受胁迫才签订的补偿协议，市住建局未依法履行补偿前的补偿方案公示、未依法组织有资质的评估机构对李城甫的涉案房屋进行评估，李城甫自2015年至2018年一直在积极主张权利，要求市住建局依法委托评估机构对李城甫的涉案房屋进行评估，并按评估价给予补偿。而胁迫的方式并非只有武力或者暴力，对于是否“受胁迫”，不应机械地一律要求当事人提供明确的、可视的证据予以证明，因为在现实情况中，普通人在被胁迫时不可能有办法要求胁迫人出具“书面证明”来证明胁迫行为，或当场通过录音录像等方式进行取证保存，也难以有第三人在场作证。对于胁迫的认定，应当综合当时的环境、时间及前后行为是否具有明显矛盾等因素进行综合认定。李城甫对于涉案协议的签订一直都在合法维权，不可能在持续的维权过程中突然与市住建局签订涉案协议，且涉案协议行政补偿基准日与实际不符（众所周知，2016-2019年南宁市房地产价格飞涨，根据市场价，补偿金也将远远低于按法律规定标准日计算的租金），如非迫不得已，李城甫不可能放弃巨额差价。因此，应当予以纠正。2.一审法院认定“涉案房屋经过了房地产价格评估机构评估确定”严重违背客观事实，应当予以纠正。市住建局从未依法委托房地产价格评估机构对涉案房屋进行价格评估，市住建局提交的“地上;地上房屋征收分类估价结果表&rdquoldquo;分户房地产估价报告（三份）”以及“补充说明”等证据都不具有法律效力，李城甫不予认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房〔2011〕77号）等相关规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告，分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字并加盖房地产价格评估机构公章。但市住建局提交的上述证据或文件都没有向李城甫公示或送达，未送达的原因一律以工作人员失误为由推脱。另外，桂科房估[2015]字第初066-1号《被征收房屋房地产估价报告（初步）》没有房地产估价师签字，桂科房估[2017]字第222-004号《被征收房屋房地产估价报告》出具时间远晚于涉案协议签订时间，估价报告中的估价机构名称与估价师所持有证件的名称也完全不一致，这份所谓的评估报告是随意炮制的，实际上并不存在。3.一审判决对于涉案协议内容的认定存在片面性。首先，认定涉案协议补偿标准的依据其中包含“南兴府办纪[2018]130号会议纪要”，但是涉案协议相关内容中关于行政机关会议纪要的仅记载有南兴府办纪〔2017〕239号文，并没有任何关于“南兴府办纪[2018]130号会议纪要”的文字表述，一审判决单方将“南兴府办纪[2018]130号会议纪要”认定为涉案协议的内容之一，违背客观事实。其次，李城甫与市住建局签订的涉案补偿协议中对于涉案房屋市场价值所引用的估价报告是“桂科房估[2015]字第066-0”，但市住建局为“完善”其评估程序，单方故意修改估价报告为“桂科房估[2017]字第222-004”，且其修改行为李城甫至提起诉讼前都不知悉，李城甫不予认可单方修改行为的法律效力。（二）市住建局未依法履行房屋征收评估程序，属于根本的重大行政程序违法，依法应予撤销。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条第1款规定，房屋征收评估是征收过程中必须履行的法定程序之一。国有土地上房屋的征收中，按公允值对被征收的房屋进行评估是行政补偿的基础，基础一旦动摇，整个补偿行政行为将违法、无效。可见本案程序违法并非轻微违法行为，而是严重的、根本性的违法，对行政相对人权利造成巨大的影响，依法应当撤销。2.本案只是个案，撤销原行政补偿，重新依法作出补偿行政行为，不会给国家利益和公共利益等造成损害，不能以此来掩盖市住建局严重行政错误、损害李城甫的合法权益。（三）本案具备重新评估依法作出补偿的客观要件，应当补偿的房屋及土地已经勘察并列表登记，客观事实已经获得双方确认并通过文字、图片的形式得以固定，评估标的明确。故请求二审法院：一、撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初81号行政判决；二、确认市住建局的行政补偿行为违法，并依法撤销编号为昆仑大道四期（国有）房征[2018]A66号的《房屋征收货币补偿协议书》；三、判令市住建局自判决生效之日起30日内对李城甫位于昆仑大道（原四塘社区南柳路168号）房屋重新作出征收补偿行政行为；四、本案一、二审诉讼费由市住建局承担。 被上诉人市住建局辩称，（一）涉案的《补偿协议书》合法有效且已履行完毕，李城甫要求撤销协议没有事实和法律依据；首先，签订《补偿协议书》的主体适格；其次，《补偿协议书》已对李城甫房屋进行了全面补偿，且已履行到位；《补偿协议书》的内容合法、合规，签订协议是李城甫的真实意思表示。（二）李城甫的上诉理由不能成立。1.市住建局不存在胁迫李城甫签订《补偿协议书》的情形，其主张受胁迫签约不符合客观事实，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任，否则应承担举证不能的法律后果。”另外，李城甫签订协议后已领取全额补偿款，又主动搬迁并将房屋交付征收实施单位拆除，现又提出受胁迫签约完全不符合常理。2.《补偿协议书》签订程序合法，应予以维持。市住建局在与李城甫签约前已委托具有评估资质的评估机构对涉案房屋进行评估，依法履行了房屋征收评估程序；《补偿协议书》系经征收双方平等协商后签订，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号）第二十五条的规定；至于《补偿协议书》签订时间早于《估价报告》作出时间的情况，因《补偿协议书》上列明的价格与《估价报告》的价格一致，对被征收房屋价值的补偿不低于房屋征收公布之日被征收房屋类似房地产的价格，未对李城甫的权益产生实质影响，且《补偿协议书》的签订属于征收双方共同的行为，协议签订是已经对被征收房屋履行评估程序，已由评估公司做出初步评估结论，李城甫对该评估结论无异议，各方确认在正式评估报告作出前即签订《补偿协议书》，仅属于行政行为瑕疵，不具有违反情形，不存在应予以撤销的法定事由。综上所述，请二审法院驳回上诉，维持原判。 本案二审期间，双方当事人均未提交新证据，市住建局对一审判决查明的事实没有异议。李城甫对一审查明事实提出以下异议：一审判决书中第10页第四段的编号桂科房估[2015]字第初066-1号《被征收房屋房地产估价报告（初步）》、第11页第三段的编号桂科评报字[2018]第273号《特殊装修资产评估报告》、第11页第五段的桂科房估[2017]字第222-004号《被征收房屋房地产估价报告》有异议，认为066-1号房屋估价报告没有向其送达，也没有评估师签字，依法不应作为认定案件事实的证据；第273号评估报告也没有向其送达，故不应作为认定案件事实的依据；第222-004号也没有向其送达，且该份报告是在补偿协议签订之后出具的，不应作为认定案件事实的依据。经审查，上述评估报告均可以证明案件事实经过，与案件争议具有关联性，取得方式合法，一审判决确认的证据合法、有效，可作为定案依据，二审查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，市住建局是本案适格主体。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，李城甫作为涉案行政协议的相对人，具备相应的诉讼主体资格。 综合诉辩双方的意见，归纳本案焦点问题为：市住建局与李城甫签订的《补偿协议书》是否合法有效。经审查（1）南宁市人民政府于2015年3月16日作出《征收决定》，同年3月20日作出《征收公告》，并采取直接张贴及报纸登载的方式将《征收决定》予以公告。拆迁工作人员分别于2015年4月14日、5月3日与被拆迁人李城甫针对评估机构选取及补偿事宜进行了前期协商沟通。（2）桂科公司受委托分别在2015年5月18日及2018年7月30日，针对涉案房屋作出桂科房估[2015]字第初066-1号及桂科评报字[2018]第273号评估报告；2018年8月2日，市城建委、兴宁区政府与李城甫签订了《补偿协议书》，李城甫在丙方处签名捺印确认；2018年8月10日，评估公司最终作出桂科房估[2017]字第222-004号评估报告，评估基准日为2015年3月20日；即从评估过程来看，签订了《补偿协议书》时被征收房屋的价值确已经过评估机构按照房屋征收评估办法评估确定，且在卷的证据材料显示该评估机构具有相应资质。（3）《补偿协议书》中所记载的补偿项目及价值与涉案评估报告中的评估价值一致，李城甫在2018年8月2日签订上述协议时并没有对涉案房屋的补偿项目及价值等条款提出异议；协议签字生效后，李城甫于同年8月17日足额领取全部补偿款并签字确认，同年8月20日搬迁腾空涉案房屋，将房屋与房产证原件移交给兴宁区住房和城乡建设局。而李城甫上诉主张在此过程中受胁迫签订协议，但并没有在本案中提供合法有效的证据证实其受到所谓“胁迫”的具体时间、地点、地点内容等具体情形。故，对该主张本院不予采信。（4）本案中，政府部门在补偿协议签订之前已经履行了公告、协商沟通、调查评估等程序，且相关政府部门已经按照《补偿协议书》全面履行了补偿义务。需要指出的是，市住建局在评估报告完整出具之前即提早几日与李城甫签订《补偿协议书》，属于程序轻微违法，并没有对李城甫的权利产生实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定：“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。 综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应依法予以维持。上诉人李城甫相关诉讼请求无事实及法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（已预交），由李城甫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  张红娟 二〇二〇年九月二十五日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 -12- 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；