江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏12行初57号 原告黄建华，性别××年××月××日出生，××族。 委托代理人黄世佳（系原告之性别：××），女，住址同上。 被告泰兴市人民政府，住所地泰兴市国庆东路**。 法定代表人刘志明，市长。 出庭负责人谢红官，副市长。 委托代理人陈雲，泰兴市司法局工作人员。 委托代理人段保剑，江苏辉丰律师事务所律师。 被告泰兴市张桥镇人民政府，住，住所地泰兴市张桥镇/div> 法定代表人张鹏飞，镇长。 出庭负责人唐国虎，副镇长。 委托代理人李容，江苏信尊律师事务所律师。 委托代理人朱金海，泰兴市司法局张桥司法所工作人员。 原告黄建华要求被告泰兴市人民政府、泰兴市张桥镇人民政府行政补偿一案，于2019年3月30日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告黄建华及其委托代理人黄世佳，被告泰兴市人民政府副市长谢红官、委托代理人陈雲、段保剑，被告泰兴市张桥镇人民政府副镇长唐国虎、委托代理人李容、朱金海，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2011年4月，原告经政府许可，用地5.9亩，用于生猪养殖，并到有权部门进行用地备案，后又租地28亩。2018年5月4日，泰兴市张桥镇人民政府（以下简称张桥镇政府）发出《关于非禁养区养殖场（户）限期整改的通知》，认定申请人养殖地是非禁养限养区域，要求整改。原告立即组织大量人力财力进行整改，采取“防雨、防渗、防漏”措施，达到无废气扰民、无废水外排、有治污设施运行，并经过检查验收合格。2018年8月1日，张桥镇政府又发出《关于黄建华养殖场限期关停的通知》，认为原告的养殖地是禁养区，配套环保措施不到位，粪污直排、废气扰民，污染环境，要求申请人关停养猪场。张桥镇政府在未对原告进行经济损失补偿的情况下直接作出关停通知，显然是错误的。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定泰兴市人民政府和张桥镇政府应共同补偿原告损失。原告多次要求进行补偿，被告均无故拖延。原告无奈，诉至贵院，请求法院判令被告立即补偿原告损失206万元。 原告向本院提交的证据：1.个体工商户注销登记通知书。证明泰兴市黄记养猪场已经在工商部门注销，黄建华是该养猪场的投资人，有权行使相关权益。2.黄建华请求发展养殖业的报告，即原告于2011年4月28日建养猪场，经过村委会、泰兴市张桥镇农业服务中心、张桥镇政府同意。证明原告建养猪场是合法的，并不是被告提出的未取得相关许可，属于不符合相关标准的养猪场。3.泰兴市设施农用地备案表及农业设施建设方案、设施农用地用地协议书，泰兴市规划局2018年1月15日出具的泰规划（2018）1号函。证明目的同证据2，进一步佐证养猪场是合法建设的。4.江苏财政厅、江苏省农业委员会颁发的规模化畜禽类粪便治理工程公示牌。证明原告养猪享受政府财政支持。5.养殖场所动物卫生监督检查记录五份。证明张桥镇畜牧兽医站正常对原告的养猪场进行检查。6.2018年5月4日张桥镇政府《关于非禁养区养殖场（户）限期整改的通知》。证明被告张桥镇政府通知原告养猪场不是限养区要进行整改。7.2018年8月1日张桥镇政府《关于黄建华养猪场限期关停的通知》。证明被告通知原告养猪场是禁养区，要求关闭养殖场，同时拆除清理养殖设施。8.2018年8月20日张桥镇政府《关于养殖场限期关停的通知》。证明被告通知原告关闭养殖场，拆除养殖设施。9.2018年12月25日原告在泰兴论坛向××农业委员会××情况××及泰兴市农业委员会的回复。证明回复承诺补助尽快落实到位。10.照片两张。证明原告养猪场的概况。11.损失清单，主要是建筑物损失，当时总投资是150万元，索赔的是576900元，设施损失5万元，租地损失18.7万元，养猪利润按照估计一只猪的利润在三百元，损失总计是206.39万元。 被告泰兴市人民政府辩称：1.泰兴市人民政府作为被告的主体资格不适格。根据原告在诉状中陈述，关停其养殖场的为泰兴市张桥镇人民政府，而张桥镇人民政府作为一级政府组织，可以独立承担行政责任；2.原告主张的损失没有事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告对泰兴市人民政府的起诉。 被告泰兴市人民政府未向本院提交证据。 被告张桥镇政府辩称：1.黄建华不是提起行政诉讼的适格主体，依法应予以驳回起诉；2.对泰兴市黄记养猪场进行关停是为进一步落实省市“263”专项治理任务，扎实推进畜禽养殖污染治理攻坚工作，改善农村生态环境。泰兴市黄记养猪场是在禁养区养殖，配套环保设施不到位，粪污直排，废气扰民，污染环境，周围居民多次举报，经整改仍然没有改善，遂决定对其关停；3.泰兴市黄记养猪场未取得相关许可，属于不符合规范标准的养殖场；4.原告赔偿清单所列赔偿没有事实和法律依据。其提出的建筑物、设备损失，泰兴市黄记养猪场进行关停时，并未对地面建筑及其他配套设备进行拆除，不存在建筑物及设备损失。泰兴市黄记养猪场进行整改是由于污染严重，周围居民多次电话及联名举报，整改是养猪场应尽的义务，且泰兴市黄记养猪场自行整改时建设的化粪池已获得了畜禽污染源化利用项目补贴资金共计1.6万元，故也不存在整改损失。关于租地费用，据核实，泰兴市黄记养猪场所占用的土地，所在村未收到过租金。关于养猪利润，首先，利润损失属于间接损失。其次，泰兴市黄记养猪场的257头生猪是因猪瘟被捕杀，中国人寿财产保险公司已经对其进行了赔偿。泰兴市黄记养猪场也已经享受了68000元的关停补偿，且已发放到位。综上，即便张桥镇匡庄村村民委员会在关停泰兴市黄记养猪场时扒掉了部分养猪栏，泰兴市黄记养猪场得到的相关补偿已远远超过其实际损失，张桥镇政府就多支付给黄建华的补偿保留追偿的权力。请求驳回原告的诉讼请求。 被告张桥镇政府向本院提交的证据：1.泰兴市黄记养猪场的营业执照。证明本案提起诉讼的主体应该是泰兴市黄记养猪场，关停的也是泰兴市黄记养猪场。2.泰兴市“两减六治三提升”专项实施方案、畜禽养殖污染及农业面源污染治理专项行动实施方案、泰兴市人民政府办公室泰政办发（2018）97号《市政府办公室关于进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》。证明泰兴市黄记养猪场位于禁养区，对该养猪场进行关停是为了落实省、市263专项治理任务。3.泰兴市实施农业用地论证批办单、论证意见表（泰农论批［2018］第91号）。证明泰兴市黄记养猪场距离居民区过近，选址不合理，不具备养殖条件。4.泰兴市委生态环保信访交办函（编号：生态信［2018］690、912、939、1130）、联名请愿信、泰州市畜禽养殖污染治理工作领导小组办公室泰畜治办［2018］22号《关于调查处理张桥镇匡庄村朱巷七组养猪场环境污染问题的通知》、泰兴市畜治办《关于反映张桥镇匡庄村朱巷七组养殖场环境污染问题查处情况的汇报》。证明养猪场粪污直排，严重污染环境，周围居民多次就环境问题进行举报，甚至联名请愿。5.泰兴市黄记养殖场照片。证明黄记养猪场建筑物未拆除，设备完好。6.张桥畜禽粪污资源化利用项目补贴明细表。证明泰兴市黄记养猪场整改化粪池获得1.6万元的补贴资金，其不存在整改损失。7.泰兴市张桥镇匡庄村民委员会情况说明。证明黄记养猪场一直未向该村缴纳过租地费用，不存在租地损失。8.2018年张桥镇疫情处置汇总表、育肥猪赔偿资金“一折通”发放清册（第六批）。证明黄记养猪场的所有生猪系因猪瘟被捕杀，且保险公司已经补偿。9.张桥禁养户补助汇总表、泰兴市财政资金支付凭证、会议记录、张桥镇匡庄村禁养户补助情况、匡庄村禁养户补助明细、记账凭证。证明黄记养猪场已经享受了68000元的关停补偿。10.泰兴市2018年畜禽养殖场关于项目资金奖补办法。证明关停补偿标准。 被告张桥镇政府质证认为，原告提交的注销登记通知书，时间是2019年5月31日，而原告提起诉讼的时间是2019年3月29日，黄建华提起诉讼时，泰兴市黄记养猪场仍然存续。对证据2真实性无法确认，原告提交的是复印件，对其证明目的不予认可。匡庄村村委会甚至是张桥镇政府都不是允许其建设的职能机构。其向所在村委会及张桥镇政府提交的报告，张桥镇政府若真实收到，会提交相关职能部门。证据3的所有材料真实性无法确认，均是复印件，其证明目的不予认可，张桥镇人民政府只是负责上报备案并未批准。规划局的回复函，回复的内容是“该位置位于设施农用地管理的限建区范围”，并未通过职能部门的备案。农业设施建设方案是由黄建华自行制作，设施农用地协议书并没有签约时间，并且经向原告所在村核实，该村从未收到过租地费用。证据4对其真实性无法确认。证据5真实性无法确认，该5份检查记录所体现的记录均是防疫检测，不能达到原告所要证明的目的。证据6对于整改通知真实性无异议，确系由张桥镇人民政府所发。发放此份整改通知是2018年5月4日，当时关于禁养区的范围并未完全明确。因黄记养猪场未取得相关许可，不符合规范标准，且严重污染环境，周围居民多次举报，故要求其整改，但是到2018年7月23日，泰兴市人民政府对于禁养区进行了明确和完善，黄记养猪场被明确划定在禁养区内，所以有了证据7，即限期关停通知书。证据7、证据8同证据6的质证意见。证据9真实性无异议，但对于黄建华在情况反映中的部分描述有异议，黄建华在情况反映中所述不是事实，对其所有补偿均已经到位。证据10，原告提交的该证据恰恰可以证明，目前黄记养猪场的所有房舍仍然存续，并未遭到任何破坏，原告在赔偿清单中要求的建筑物损失没有任何的事实依据。对损失清单同答辩意见。 被告泰兴市人民政府质证认为，原告提供的证据2报告以及证据3农用地备案表即使是真实性，我们注意到上面盖章的部门是张桥镇匡庄村民委员会及张桥镇政府，该组证据并不能证明其建立养猪场符合相关的法律法规，而且农用地备案表并没有市国土局及市农委的相关盖章予以确认批准，事实上张桥镇人民政府在答辩时也提到了该备用表经农委进行论证发现项目不可行不予通过。其他证据同意张桥镇政府质证意见一致。 原告对被告张桥镇政府提交的证据质证认为，对证据1，原告已提交了个体工商户注销登记通知书。证明泰兴市黄记养猪场已经在工商部门注销。对证据2，政府下发的是禁养区关停，我们认为不是针对环保关停的，所以对被告的证明目的不认可。对证据3，是2018年3月1日论证的，原告猪舍在2011年就建设了。对证据4，联名请愿信的日期不确定，内容不清楚。原告的猪舍周边还有其他三户猪舍，不知道是针对原告一家还是其他家。对信访交办单没有意见。汇报里没有要求原告关停。对证据5，猪舍的照片不是很清晰，但原告建的房子在前，禁养在后，所建房屋是用于养猪的，禁养后房屋就没有其他用处，所以投资的损失应该予以补偿。对证据7，关于租地问题，原告从未说过是租用的村委会的田，签订协议是为了备案，原告在2011年、2012年租用的是农户的地，相关的费用都是付给农户的。对证据8疫情汇总表，被告方并没有针对原告的疫情出具证明，证明原告的猪舍确实需要捕杀。对证据9，68000元收到了，但是保险部分未到位。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、6-10及被告张桥镇政府提交的证据内容客观真实，与本案具有关联性，能够证明本案相关的事实。本院予以确认。原告提交的证据2-5均是复印件，真实性无法确认，本院不予确认。 经审理查明：原告于2011年建养猪场。2018年5月4日，张桥镇政府向原告下发了《关于非禁养区养殖场限期整改的通知》，主要内容为：为贯彻落实省、市263专项行动计划，加快推进我镇畜禽养殖污染治理，改善农村生态环境。依据《中华人民共和国环境保护条例》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》有关规定和《泰兴市人民政府办公室关于印发泰兴市畜禽养殖污染治理实施意见的通知》要求，结合我镇2017年畜禽养殖污染治理实施方案，你户养殖地点属划定的非禁养限养区域，你户不得扩大养殖规模，希接本通知后于2018年7月30日前根据自身实际，采取有效“防雨、防渗、防漏”措施。防止污染环境，达到“三无一有”总体要求，逾期不能整改到位，镇人民政府将联合市环保局依法关停拆除。 2018年8月1日、8月20日张桥镇政府向原告下发了《关于黄建华养殖场限期关停的通知》《关于养殖场限期关停的通知》，主要内容为：根据《中华人民共和国环境保护条例》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国水污染防治法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》和《市政府办公室关于进一步明确和完善全市畜禽养殖禁养区划定的通知》的要求，因你户在市畜禽养殖禁养区划定范围内，决定对你养殖场予以关停，希你户接通知后于2018年8月31日前关闭养殖场，将存栏畜禽自行处理，同时拆除清理所有养殖设施，并清理好粪污造成的环境污染问题，逾期不能自行关闭到位的，镇人民政府将联合执法部门强行拆除关停，造成的一切后果和损失将由你户自行承担。之后，原告养猪场内的养猪栏被强行拆除，其他建筑及设施未进行拆除。 另查明，2019年1月18日泰兴市畜禽养殖污染治理工作领导小组办公室下发了《关于印发〈泰兴市2018年畜禽养殖场（户）关停并转项目资金奖补办法〉的通知》，该奖补办法规定：二、奖补范围：1.养殖场关停达标奖补。在2008年12月31日前，项目任务范围内已完成畜禽养殖清栏（零存栏）、养殖设施设备拆除，且今后不再从事养殖活动的养殖场。2.养殖房屋转产（或拆除）达标奖补。指原养殖棚舍（房屋）规范产业转型，转作其他用途，或原养殖硼舍（房屋）全部拆除到位。三、奖补标准：市财政按下达乡镇（街道）关停并转任务的养殖规模（折合猪当量）进行奖励补助。奖励补助标准：根据猪当量，50头（含50头）以下的养殖场奖补0.5万元，51-100头奖补1万元，……，201-500头奖补6万元，……，按关停、转产（或拆除）各占50%的标准，分两次直接拨付至乡镇。四、工作职责：1.各乡镇人民政府是实施关停并转项目的责任主体，……，要坚持公开操作、专项奖补，及时将奖补资金发放到位。五、工作要求：1.严格执行标准，实行“先关后奖。先转后补”。……，乡镇可视财力状况，在市奖补标准基础上，提高到户奖补标准。 2019年1月30日张桥镇政府向原告核准发放了畜禽粪污资源化利用项目补贴资金16000元（其中黄建华补7000元、黄建生补9000元）用于化粪池整改。2019年2月2日向原告黄建华核准发放了68000元关停补助（生猪补贴4800元、拆除猪栏补3000元、奖补60200元）。向黄建生核准发放了65800元关停补助（生猪补贴55800元、拆除猪栏补3000元、其他补7000元）。 又查明，本案审理期间，黄建华向本院出具情况说明，主要内容为：黄建华北边3栋猪舍在2013年初租给黄建生养猪，对于相关的赔偿或补助由黄建华一并主张，所得赔偿或补助全部归黄建华，于黄建生无关。黄建生出具情况说明，主要内容为：情况说明人是租黄建华的猪舍养猪，对于相关赔偿或补助由黄建华一并主张，所得赔偿或补助全部归黄建华，情况说明人保证不另外主张。 本案审理过程中，原告申请本院对其养猪场内的建筑物及设施价值委托评估，本院经摇号依法确认评估机构为江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司，该公司经2020年4月29日实地查勘，于2020年8月4日出具评估报告，原告支出评估费12000元。本院向各方当事人送达了该评估报告。 本院认为，本案争议焦点为：1.两被告是否均为本案适格被告；2.原告的关停损失行政机关应当如何确定及补偿；3.对原告的具体诉求应当如何处理。结合双方诉辩意见及全案证据，本院综合评判如下： 一、关于两被告是否均为本案适格被告。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”据此可知，畜禽养殖关停损失的补偿主体应为县级以上地方人民政府，并不包括乡镇人民政府。本案中，现有证据表明，原告养猪场系因所在地块被划定为禁养区而被关停，而相关禁养区划定文件系泰兴市人民政府办公室下发给各乡镇人民政府。故，泰兴市人民政府负有对原告关停损失依法补偿的法定职责，系本案的适格被告。张桥镇政府虽然根据上级文件规定实施了向原告下发关停通知、核发相关补偿款项等具体事务，但其本身并无关停补偿的法定职责，应视为其是受泰兴市人民政府委托而实施的相关行为，故张桥镇政府并非本案的适格被告。泰兴市人民政府抗辩认为其并非适格被告的主张，于法无据，本院不予采信。 二、关于原告的关停损失行政机关应当如何确定及补偿。 如前所述，原告养猪场系因所在地块被泰兴市人民政府划定为禁养区而被关停，故泰兴市人民政府对原告的关停损失负有依法补偿的法定职责。本案中，原告养猪场被关停并拆除部分设施后，原告亦已领取了部分关停补助及专项补贴资金，但泰兴市人民政府制定的《泰兴市2018年畜禽养殖场（户）关停并转项目资金奖补办法》仅笼统规定了“奖励补助标准”和实行“先关后奖，先转后补”，原告已领取的款项中具体的奖励数额多少、补偿数额多少、又是对哪些设施的补偿，双方对此各执一词，依照该奖补办法及现有证据本院难以准确区分。且原告养猪场内的建筑物及附属设施的建设用途是畜禽养殖，现因禁养关停而处于闲置状态，给原告造成了经济损失，依法亦应给予补偿，但上述奖补办法亦未对此作出相应规定,据此，应当认定泰兴市人民政府尚未对原告的关停损失全面履行补偿义务。 鉴于《畜禽规模养殖污染防治条例》等现行法律法规对畜禽养殖关停补偿仅作了原则性规定，对补偿程序、补偿范围、补偿数额确定等方面均无具体和明确的规定，本院认为，泰兴市人民政府在关停补偿程序中，应当按照程序正当原则，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律之规定，并结合泰兴市人民政府制定的奖补办法，按照先进行协商、协商不成后依法作出补偿决定并依法送达、告知救济途径等正当程序进行处理。同时，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第二项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”参照上述规定，案涉关停补偿应当仅限于因关停所造成的实际损失，不包括预期可获得的利益，且至多不超过实际投入的损失。本案审理过程中，为确定原告关停损失的具体数额，促成行政机关与原告达成补偿协议，经原告申请，相关评估机构受本院委托已对原告养猪场内建筑物及相关设施出具评估报告，泰兴市人民政府在具体补偿时应当予以参照。因评估是补偿的前提和依据，相关评估费用亦应由泰兴市人民政府承担。 三、对原告的具体诉求应当如何处理。 行政补偿，即行政损失补偿，是指行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法行政行为，使本不应该承担法律责任的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损失，国家基于当事人事前或者事后的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规、规章及政策的规定，从经济上、生活上或者工作上等诸多方面对其所受损失予以相应的补偿。当事人可以请求人民法院判决行政机关予以补偿，但必须是补偿金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际补偿之前尚有优先判断或者裁量余地，则应当责令行政机关限期履行补偿职责，而不宜直接判决具体补偿金额。待行政机关先行作出补偿决定后，法院再基于当事人的请求对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中，泰兴市人民政府对原告的关停损失负有补偿职责，但其除了委托张桥镇政府给付原告部分款项外，一直未能与原告就关停补偿达成一致意见，直至原告于2019年3月30日起诉时，泰兴市人民政府尚未就此做出最终的处理决定，且诉讼中仍坚持认为其没有补偿职责。鉴于本案尚存在原告已领取款项中具体补偿数额不明、原告养猪场内建筑物及附属设施价值待定等不确定因素，本案的具体补偿数额应当由泰兴市人民政府在其行政职权范围内予以裁量。据此，本案应当判决泰兴市人民政府限期履行补偿职责，而不宜直接判决具体补偿数额。 综上，被告泰兴市人民政府未全面及时履行法定补偿职责，依法应当判决其限期履行补偿职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、被告泰兴市人民政府在本判决生效之日起三个月内对原告黄建华作出行政补偿决定。 二、驳回原告黄建华其他诉讼请求。 三、驳回原告黄建华对泰兴市张桥镇人民政府的起诉。 案件受理费50元，评估费用12000元，由被告泰兴市人民政府负担。因原告均已预交，被告泰兴市人民政府在本判决生效后，将此12050元直接给付原告。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。 审 判 长  刘春生 审 判 员  苏媛媛 人民陪审员  潘 蓉 二〇二〇年九月二日 书 记 员  周雪琴 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。