广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终283号上诉人（原审原告）：张振照，男，汉族，1959年8月8日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码：442************677。上诉人（原审原告）：张兆平，男，汉族，1950年6月25日出生，住广东省东莞市************，公民身份号码：442************69X。上诉人（原审原告）：张宁儿，男，汉族，1951年6月20日出生，住广东省东莞市*************，公民身份号码：442************673。上诉人（原审原告）：张汉标，男，汉族，1955年11月1日出生，住广东省东莞市***************，公民身份号码：442************670。上诉人（原审原告）：陈庆枝，男，汉族，1950年9月1日出生，住广东省东莞市*************，公民身份号码：442************675。被上诉人（原审被告）：东莞市虎门镇人民政府，住所地：广东省东莞市**********，统一社会信用代码：114***********902W。法定代表人：王耀明，该镇镇长。委托代理人：郑洁瑜，该单位工作人员。上诉人张振照、张兆平、张宁儿、张汉标、陈庆枝（以下简称“张振照等五人”）与被上诉人东莞市虎门镇人民政府（以下简称“虎门镇政府”）不履行法定职责纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初887号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年11月14日，张振照等五人向原审法院提起诉讼，请求判令：1.撤销虎门镇政府作出的虎信告〔2019〕66号《不再受理告知书》；2.认定虎门镇政府在没有征地、没有东莞市水务局发放工程施工许可证等报建手续的程序下，建设改造的龙眼大陂排洪河和箱涵违法；3.虎门镇政府按照《中华人民共和国防洪》第三章第二十六条和第二十七条规定，设计建设改造的龙眼大陂排洪河和箱涵；4.本案诉讼费由虎门镇政府承担。原审法院查明：2019年6月19日，张振照等五人通过走访向东莞市信访局反映，主要内容：2019年5月23日一场大雨，虎门镇政府改造的龙眼大陂排洪河壅水、阻水严重，导致龙眼村大面积水浸，使部分财产遭受损失。虎门镇政府没有按照《中华人民共和防洪法》标准设计和建设改造龙眼大陂排洪河和箱涵，侵犯了龙眼村人民的合法权益。1、要求虎门镇政府按照《虎门镇防洪排涝规划》对新涌河和官涌河提防工程按50年一遇防洪标准设计和建设改造龙眼大陂排洪河和箱涵；2、要求虎门镇政府按照《中华人民共和国防洪法》第三章第二十六条、第二十七条规定设计建设改造龙眼大陂排洪河和箱涵。虎门镇政府收到东莞市信访局转送的上述信访后，于2019年7月4日向张振照等五人作出了虎信告〔2019〕66号《不再受理告知书》，主要内容为：经核实，张振照等五人反映关于大陂排洪河设计是否合理等信访事项已有处理意见，根据《信访条例》相关规定，张振照等五人提出的信访事项在规定时限内未提出复查申请，虎门镇政府不再受理。张振照等五人对虎门镇政府的上述《不再受理告知书》不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：本案的焦点问题是：张振照等五人的起诉是否符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国防洪法》第七条第一款“各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。”的规定，虎门镇政府具有加强防洪工程设施建设的法定职权。但是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“利害关系”应限于法律上的利害关系。所谓“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，而应该限定于其法律保护的特定利益受到直接影响的公民、法人或者其他组织。本案张振照等五人主张，虎门镇政府在改造涉案工程时程序违法，且改造标准不符合法律的规定，导致龙眼村被水浸，侵害了龙眼村村民的生命、财产权。由此可见，张振照等五人要求确认虎门镇政府改造涉案工程程序违法和履行加强防洪工程设施建设法定职责并非是基于自身法律上的利益受侵害，该请求客观上具备公益特征，张振照等五人并未提供证据证明其与该请求保护的权益之间存在与普通公众不同的特别利益。而对于仅为实现公共利益目的而享有反射性利益的公民、法人或者其他组织，其与该反射性利益之间不存在法律上的利害关系。因此，虎门镇政府作出的案涉《不再受理告知书》以及是否履行本案法定职责、如何履行本案法定职责与张振照等五人均不具有利害关系，张振照等五人不具有提起本案行政诉讼的原告资格，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。针对张振照等五人所提本案诉讼，原审法院不作实体审查，裁定驳回起诉。虽然张振照等五人的第一项和第二、三项诉讼请求是针对不同行政行为提起的诉讼，但由于均不符合法定起诉条件，为避免诉累，故原审法院在本案中一并处理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回张振照等五人的起诉。本案不收取诉讼费用。一审宣判后，张振照等五人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定，并指定一审法院重新审理。2.认定张振照等五人以及虎门镇政府为有利害关系的公民。3.认定张振照等五人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项至第四项的条件。4.上诉费由虎门镇政府承担。事实和理由：虎门镇政府设计、建设的改造的龙眼大陂排洪河和箱涵不符合《防洪法》标准，不符合虎门镇防洪排涝规划，新涌河和官涌河提防工程的规划防洪标准为50年一遇的标准。张振照等五人居住在龙眼村，2005年至2019年5月23日受到多次水浸，张宁儿家到现在还有水浸痕迹。改造的龙眼大陂排洪河和箱涵水利工程不符合《防洪法》标准，侵犯张振照等五人的合法权益，影响生计。张振照等五人与虎门镇政府龙眼大陂排洪河和箱涵建设工程有利害关系。虎门镇政府没有按照省信访条例对张振照等五人以上信访进行核查结论处理，没有该信访事项的终结意见，就对张振照等五人上访作出虎信告〔2019〕66号不受理告知书不符合国家法律法规。况且张振照等五人上访的是2019年5月23日大雨造成龙眼村的大面积水浸，同以上上访不是同一事项。这次上访是反映改造的大陂排洪河和箱涵。造成龙眼村实际水浸，排洪河和箱涵，壅水、阻水严重，是违法行为，严重侵犯张振照等五人的合法权益。被上诉人虎门镇政府辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，张振照等五人未能提供证据证明案涉工程程序违法和履行加强防洪工程设施建设法定职责并非是基于自己法律上的利益受侵害，亦未提供证据证明其存在法律上的利害关系。一审法院认为张振照等五人不具有原告诉讼主体资格，事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。经审查，本院对原审查明的事实予以认可。本院认为：符合法律规定的起诉条件是法院对行政案件进行实体审理的前提，故本案应首先审查是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国防洪法》第七条第一款：“各级人民政府应当加强对防洪工作的统一领导，组织有关部门、单位，动员社会力量，依靠科技进步，有计划地进行江河、湖泊治理，采取措施加强防洪工程设施建设，巩固、提高防洪能力。”第二十七条：“建设跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施，应当符合防洪标准、岸线规划、航运要求和其他技术要求，不得危害堤防安全，影响河势稳定、妨碍行洪畅通；其工程建设方案未经有关水行政主管部门根据前述防洪要求审查同意的，建设单位不得开工建设。前款工程设施需要占用河道、湖泊管理范围内土地，跨越河道、湖泊空间或者穿越河床的，建设单位应当经有关水行政主管部门对该工程设施建设的位置和界限审查批准后，方可依法办理开工手续；安排施工时，应当按照水行政主管部门审查批准的位置和界限进行。”的规定可知，人民政府确实负有对防洪工作加强领导和组织的职责，但实现防洪工程设施建设的加强和防洪能力的巩固与提高，既非人民政府单方力量即能完成，亦无赋予任何单位、企业、法人或者自然人以相应请求权，而是有赖于相关部门、单位乃至社会力量的多方配合，科技水平现实支撑，以及履行完毕特定报批审查程序后，才能得以循序推进的系统工程。就本案而言，张振照等五人认为虎门镇政府改造的龙眼陂排洪河和箱涵未经批准许可且箱涵淤积严重，进而反映要求虎门镇政府重新予以设计建设改造，因其不服虎门镇政府就此作出的虎信告〔2019〕66号《不再受理告知书》，遂向原审法院提起诉讼。如前所述，现行防洪法没有赋予作为自然人的张振照等五人加强防洪工程设施建设的请求权，张振照等五人就虎门镇政府应重新予以设计建设改造的上述请求，实际上属于向人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的信访行为，虎门镇政府依循信访规定作出案涉不再受理告知，对其实体权利义务不产生任何影响，不应纳入行政诉讼受案范围，理当驳回起诉。原审法院将行政机关负有法定职责即等同于当事人具有相应的请求权，在未就案涉不再受理告知行为究竟属于行政处理行为还是信访行为加以甄别的情况下，直接以张振照等五人不具有提起本案行政诉讼的原告资格为由裁定驳回起诉有误，本院予以指出。考虑到原审法院裁定驳回起诉的处理结果并无不妥，本院仍予维持。需要指出的是，在本案诉讼之前，张东成、张振照、张汉标、张兆平作为原告，将虎门镇政府作为被告，曾于2018年7月31日起诉至原审法院【（2018）粤1971行初639号】，诉请虎门镇政府限期拆除龙眼村改造的大陂河、不符合标准的新河和箱涵及开复原有大陂排洪河等事项。本院就该案已作出终审生效的（2019）粤19行终149号行政裁定，认定张东成、张振照、张汉标、张兆平诉请事项属于东莞市水务局的职权，而张振照等人也于2019年11月6日以东莞市水务局作为被告另行提起了行政诉讼。由此可见，张振照等人就龙眼陂排洪河和箱涵问题是有救济途径可循的。至于张振照等人在另行提起行政诉讼中是否为适格原告，以及能否进入实体审查，则由人民法院依法审查认定。综上所述，张振照等五人的上诉请求缺乏事实与法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需缴纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年九月十八日书记员  于晓婷