广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终101号 上诉人（原审原告）凤山县凤城镇凤阳社区第五居民小组。 诉讼代表人韦建文，组长。 委托诉讼代理人朱浩文，广西广合律师事务所律师。 委托诉讼代理人张蕾，广西广合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）凤山县凤城镇人民政府，住所地凤山县红军路北200米。 法定代表人廖克信，镇长。 被上诉人（原审被告）凤山县人民政府，住所地凤山县凤城镇朝阳大道**。 法定代表人陆嵘，县长。 委托诉讼代理人罗盛东，凤山县司法局工作人员。 委托诉讼代理人覃翀颖，广西弘生联合律师事务所律师。 原审第三人吴立强，男，壮族，1965年6月7日出生，住凤山县。 原审第三人韦家观，男，壮族，1956年1月21日出生，住凤山县。 原审第三人韦建文，男，壮族，1972年11月21日出生，住凤山县。 原审第三人韦建恒，男，壮族，1973年10月1日出生，住凤山县。 原审第三人梁卫国，女，壮族，1973年4月18日出生,住凤山县。 上诉人凤山县凤城镇凤阳社区第五居民小组诉凤山县凤城镇人民政府、凤山县人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服凤山县人民法院2020年5月9日作出的（2020）桂1223行初6号行政判决，于2020年5月28日向本院提起上诉。本院于2020年6月19日受理。本院依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭审理了本案。上诉人凤山县凤城镇凤阳社区第五居民小组（以下简称第五居民小组）的诉讼代表人暨原审第三人韦建文、委托诉讼代理人朱浩文、张蕾，被上诉人凤山县人民政府（以下简称凤山县政府）的委托诉讼代理人罗盛东、覃翀颖，原审第三人吴立强到庭参加诉讼。被上诉人凤山县凤城镇人民政府（以下简称凤城镇政府）、原审第三人韦家观、韦建恒、梁卫国经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决审理查明，争议的宅基地位于原凤山县技术质量监督局旧址斜对面，四至界限：东接凤阳五组居民黄**英户菜地；南接凤阳五组居民韦家观、梁卫东2户后房屋；西接凤阳五组通往凤山县委会办公大楼道路；北接凤山县凤城镇双泉路黄蕙的房屋。面积为224.5㎡，系凤阳五组集体土地。吴文仕户自1986年以来先后在争议地上建房居住至2010年6月。其中，1986年，吴文仕使用凤阳五组分配给其的134.5㎡菜地建房；1986年9月20日，凤阳五组居民韦家忠（系韦建文的父亲）将其与韦家观（系韦建恒的父亲）、韦家胜（系韦建恒的父亲）3户共有的菜地使用权转让给关胡芬，协议记载转让面积为62.9㎡，关胡芬于1989年1月28日将该地使用权转让给吴孟娇，吴孟娇再转让给吴文仕；1992年1月1日，凤阳五组居民韦凤芝（系梁卫国的母亲）、梁卫东将其菜地使用权转让给吴文仕使用，协议记载面积为22㎡，经凤阳五组、凤阳社区居委会、凤城镇政府和凤山县自然资源局审批同意。1992年吴文仕户又在与韦家忠、吴孟娇、韦凤芝转让所得的宅基地上建房。2010年6月吴文仕户拆除争议地上房屋准备建新房，与案外人黄蕙产生相邻纠纷，2015年6月与凤阳五组及韦家观、韦建文、韦建恒、梁卫国产生使用权属纠纷，虽然经国土、城建部门多次调处，但至今未能获得建房审批。2019年4月8日，吴立强向县政府申请对争议宅基地确权，县政府将申请材料转交镇政府，镇政府于4月25日受理后依法组织各方当事人进行调处，并对争议地现场重新进行了勘测，确认：吴文仕户1986年建房占用的集体土地为134.5㎡，1992年建房占用韦家忠、韦家观、韦家胜所转让的土地为62.9㎡，占用韦凤芝、梁卫东转让的土地为27.1㎡，三项共计224.5㎡。后于同年8月8日作出凤镇政处字〔2019〕1号处理决定书，认定吴立强拥有224.5㎡的宅基地使用权。凤阳五组与韦家观、韦建文、韦建恒、梁卫国收到行政决定书后，分别于同年9月2日、9月21日向县政府申请行政复议，县政府于2019年12月9日作出凤政复决字〔2019〕5号复议决定书，决定维持镇政府作出的处理决定书。还查明，1986年在五组分配的宅基地上建房时，吴文仕夫妻及儿子吴立强、吴立新、吴立胜均是吴文仕户内的成员。后，吴立强、吴立新、吴立胜相继结婚生子。2002年，吴立新经过申请获得凤阳五组位于地用于建房居住，凤山县国土资源局按国有划拨土地予以登记。2006年，吴文仕户内的吴立强、吴立新、吴立胜按各自家庭将户籍分开登记。 原审判决认为，根据《土地管理法》第十四条第二款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，对个人与个人、个人与单位之间的土地权属纠纷，由乡级或县级人民政府处理。镇政府具有作出本案行政处理决定书的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，县政府作为镇政府的上一级单位，具有作出行政复议决定的法定职权。一、行政决定书的合法性问题。各方当事人对涉案土地的位置、凤阳五组分配134.5㎡给吴文仕、韦家忠将62.9㎡转让给关胡芬并最终转让给吴文仕、韦凤芝将27.1㎡转让给吴文仕、吴文仕分别于1986年和1992年在争议地上建成房屋居住至2010年拆房重建的事实均无异议。予以确认。 关于韦家忠、韦凤芝的转让行为是否有效的问题，韦家观、韦建文、韦建恒、梁卫国认为，转让未经登记，不产生法律效力。各方在吴文仕户使用期间均未提出异议，转让行为也未违反当时的法律法规，且物权法实施时间为2007年，该异议理由不成立。 关于争议宅基地是否包含50㎡国有土地的问题，凤阳五组及韦家观、韦建文、韦建恒、梁卫国认为，从1997年凤城镇供销社土地使用证中的宗地图可看出，吴文仕户房屋与该宗地之间有至少50㎡以上国有土地，不在吴文仕户的使用范围，应根据该图认定本案争议地的四至范围。认为，该图仅仅标注了凤城镇供销社用地的四至范围及面积，对于该宗地与吴文仕户之间的通道占地面积及土地性质、吴文仕户的宅基地四至范围及面积均未涉及，不能据此认定争议地包含50㎡的国有土地。 关于吴立强是否拥有争议宅基地使用权及相应面积的问题。1986年吴文仕户在凤阳五组分配的宅基地上建房时，吴文仕夫妻及儿子吴立强、吴立新、吴立胜均是该户内的成员。虽然有关争议宅基地历史来源的证据均载明原使用人为吴文仕，但我国法律规定宅基地的使用是以户为单位，该户因分配、转让而获得相应宅基地的使用权，户内的成员只要系该争议宅基地所在农民集体成员，就是该宅基地的实际使用权人，而不论吴文仕本人依法是否拥有使用权，况且参照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第七条规定，并未排除这一历史阶段中非农业户口居民对农村宅基地的合法使用权。吴立强作为该户成员且又是凤阳五组成员，在未另行申请该组集体土地建房前，享有该宅基地的使用权属。处理决定将实际使用权人确定为吴立强，并无不妥。关于面积的问题，虽然韦凤芝转让协议与呈批表记载的面积是22㎡，但该数据无相应的测量材料佐证，在本案存在多份争议地宗地图的情况下，应根据多方当事人在场认可的争议现状现场勘测图认定实际使用的面积、范围。 关于处理决定是否违反“一户一宅”原则及使用面积标准的问题。2006年吴文仕户分户至今，各分户内已结婚生子的成员也未再分户，除吴立新户外的其他户并未另行向凤阳五组申请宅基地。参照国土资源部[2016]191号通知的第五条规定，该户存在符合分户建房条件而未另行申请建房的情形，争议宅基地上的房屋拆除后，尚未在本集体土地上另行申请建房的各户，仍共同享有原使用的宅基地使用权，故镇政府的行政决定书按实际使用面积予以确权并不违反“一户一宅”原则以及用地面积标准。 二、《行政复议决定书》的合法性问题。因镇政府的行政决定书认定事实清楚，处理结果正确，县政府予以维持的复议决定程序合法，亦具有合法性。 综上，虽然镇政府的行政决定书未认定吴文仕户分户以及吴立新户另行向凤阳五组申请宅基地建房的事实，但认定的争议宅基地历史来源、四至范围等主要事实清楚，证据充分，处理结果正确，应予维持。县政府作出复议决定的程序合法，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回凤山县凤城镇凤阳社区第五居民小组的诉讼请求。 上诉人第五居民小组诉称，一、《行政处理决定书》不具有合法性，原审判决认定事实不清、法律适用错误。1、争议的土地面积与认定的土地面积不符。该决定书认定各方争议的土地面积为225.8㎡，但决定书主文仅对争议土地中的224.5㎡土地进行确权，未对剩余部分土地进行处理，明显遗漏了部分诉争事项。2、原审判决认定吴文仕户获得134.5㎡、62.9㎡、22㎡土地使用权的行为，不符合事实，均没有法律依据，不具有合法性。3、原审判决认为吴立强是争议宅基地的实际使用权人是错误的。首先，该宅基地的取得违法，根据《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日,国务院发布）第十四条规定，在该历史时期农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，必须向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准，确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。上述手续未完善的情况下，吴文仕户对该宅基地的取得不具有合法性。其次根据《自治区人民政府关于严肃处理城乡违法占地违章建房问题的通知》（1986年7月8日，桂政发［1986］90号）第七条规定“不允许国家干部职工私自向农民买地建私房，特别是不允许领导干部利用职权买地建私房，如有犯者，按照本文第三、四、五条规定，从严处理。”吴文仕户内成员吴文仕的建房行为违法;就算认定吴文仕户购房建地的行为系户内家庭成员吴立强实际使用，但吴文仕户在争议土地内一切土地建房行为，并没有任何合法手续，根据《村镇建房用地管理条例》（1982年2月13日,国务院发布）第五条规定“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》（1986版）第38条规定，吴文仕户建设住宅必须由乡级人民政府批准。吴文仕户的建房行为并没有当时法律法规所规定的手续，属于非法占用耕地，其建设的房屋也因不具有合法性，属于违章建筑。无论是吴文仕还是吴立强均非合法取得宅基地或合法取得房屋而占用宅基地的情形，不能适用《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发［2016］191号）第七条的规定，故原审判决在认定“关于吴立强拥有争议宅基地使用权及相应面积”的问题上适用法律错误。4、吴文仕户自2006年起分户，分户之前其户内成员有其妻子及儿子吴立强、吴立新、吴立胜，其子吴立新已于分户之前在凤城地。经上诉人查明，吴文仕名下更另有四宗宅基地并分别于1995年3月、1995年1月、1995年3月、1996年6月进行登记。吴文仕户已于2006年分户，原户内成员吴文仕名下有四宗宅基地并分别于1995年3月、1995年1月、1995年3月、1996年6月进行登记；原户内成员吴立强已于2005年取得面积135㎡的土地建房使用，土地使用权证号（凤国用2005字第**），并建成自建房763㎡并于2005年居住至今；原户内成员吴立胜有一处坐落于凤城镇红军路，面积129㎡的土地使用权；原户内成员吴立新有一处坐落于凤城镇古诗路，面积60㎡的土地使用权。吴文仕户分户前已经有至少5处宅基地，已经违反了“一户一宅”原则。且其户内成员应系符合当地分户条件，已经分开居住的情形，根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发［2016］191号）第五条的规定，被上诉人若要将争议土地确权给吴立强户使用，必须在吴立强户新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议，且补办有关用地手续后，方可确权登记。吴立强户新建房屋并无符合相关规划的事实，也未经农民集体同意并公告无异议，被上诉人作出的行政处理决定明显违法。二、《行政复议决定书》查明事实部分确认争议土地面积为235.8㎡,与《行政处理决定书》中认定的争议土地面积225.8㎡明显存在差异，在土地面积事实尚未明确统一的情况下，凤山县政府径直决定对凤城镇政府的具体行政行为予以维持，违反《中华人民共和国行政复议法》第三条、第二十八条的规定。综上所述，原审判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误。上诉人请求法院依法判令撤销凤山县人民法院（2020）桂1223行初6号《行政判决书》，并依法进行改判；撤销凤山县政府作出的凤政复决字（2019）5号《行政复议决定书》；撤销凤城镇政府作出的凤镇政处字（2019）1号《行政处理决定书》；本案一审、二审诉讼费用由二被上诉人承担。 被上诉人凤山县政府辩称，一、原审判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，依法应予维持。二、上诉人的上诉理由不成立。（一）上诉人主张“上诉人在1986年绝无可能分配该地块中除地块二、、地块三之外的争议地中剩余部分土地给吴文仕户建房使用&rdquo的观点不成立。理由是：上诉人于其行政复议申请书、一审起诉状和庭审中对“争议地系吴文仕自1986年以来先后使用至2010年6月”的事实已经认可，而且从1986年至本案纠纷发生之前，上诉人从未对吴文仕户使用本案争议地提出过异议。其提供的证据12《关于凤城镇供销社与吴文仕宅基地纠纷调解协议》证实，经调解，吴文仕与供销社之间的土地纠纷已经解决。供销社《国有土地使用证》所附宗地图的功能是确定供销社享有使用权的国有土地的位置和四至范围，该宗地图绘制的时间是1996年10月5日，本案争议尚未发生，故供销社《国有土地使用证》宗地图与本案争议无关。2008年，黄蕙通过竞买的方式取得原供销社出让的部分国有土地，黄蕙户《国有土地使用证》所附宗地图上显示南接糖业公司通向原供销社的公共道路是理所当然的，这一事实并不影响1986年上诉人将涉案宅基地的一部分分配给吴文仕户使用的结论。（二）关于地块二、、地块三的转让效力问题上诉人主张韦家忠、关胡芬、吴孟娇、韦凤芝的转让行为无效的观点不成立，理由是：1、1986年9月20日韦家忠将宅基地使用权转让给关胡芬不受《中华人民共和国土地管理法》（1986年版）的约束。根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发[2016]191号)第七条的规定，在1999年《土地管理法》修订实施之前，我国法律并未排除非农业户口对农村宅基地的合法使用权。因此，并不违反法律的强制性规定。我国法律规定宅基地的使用以户为单位，在争议土地流转期间，吴文仕夫妻及儿子吴立强、吴立新、吴立胜均是该户内成员，则不论吴文仕本人是否系凤阳五组成员，该户内其他成员依然有权因分配、转让而获得相应宅基地的使用权。因此，关胡芬于1989年将宅基地使用权转让给吴孟娇，后吴孟娇转给吴文仕户不违反法律的强制性规定。《中华人民共和国土地管理法》(1986年版)第二条第四款规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”,桂办发[1986]7号第四条、《广西壮族自治区农村房屋建设用地管理暂行办法》第二条、桂政发[1986]90号第三条的规定均应解释为“不准买卖、转让、租赁土地所有权”而不是“不准买卖、转让、租赁土地使用权”。（三）凤城镇政府提交的《土地使用权转让呈批表》证实：韦凤芝转让宅基地使用权给吴文仕户建房经凤阳5组、凤阳社区居民委员会、凤城镇政府和凤山县国土资源局审批同意。原审判决使用凤山县国土资源局机构改革后的现称呼并不影响对主要事实的认定。我国法律规定宅基地的使用以户为单位，吴立强系吴文仕户的成员，对吴文仕户的宅基地当然享有合法使用权。上诉人认可吴文仕在1986年以来先后使用部分争议地至2010年6月的事实，实际上也应当认可作为吴文仕户成员的吴立强具有实际使用的事实。《村镇建房用地管理条例》(1982年2月13日)已于1987年1月1日因《中华人民共和国土地管理法》(1986年版)的实施而同时废止。上诉人主张吴文仕户对涉案宅基地的取得因违反《村镇建房用地管理条例》(1982年2月13日)的规定而不具有合法性的观点不能成立。2006年吴文仕户分户至今，各分户内已结婚生子的成员也未再分户，除吴立新户外的其他户并未另行向凤阳五组申请宅基地。参照国土资源部[2016]191号通知的第五条规定，该户存在符合分户建房条件而未另行申请建房的情形，争议宅基地上的房屋拆除后，尚未在本集体土地上另行申请建房的各户，仍共同享有原使用的宅基地使用权，故镇政府的行政决定书按实际使用面积予以确权并不违反“一户一宅”原则以及用地面积标准。三、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第(三)款的规定，“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的”。凤城镇政府作出的《行政处理决定书》并无以上情形，被上诉人依法作出维持的决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。基于上述事实和理由，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。 原审第三人吴立强在二审庭审上述称，其家原是第五组的社员，现有家庭成员20人，其中非农6人，农业人口14人，可分为3户，还未达到农村“一户一宅”的指标。 经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，对个人与个人、个人与单位之间的土地权属纠纷，由乡级或县级人民政府处理。被上诉人凤城镇政府具有作出本案行政处理决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人凤山县政府作为凤城镇政府的上一级政府，具有作出行政复议决定的法定职权。 各方当事人对涉案土地的位置、上诉人分配134.5㎡给吴文仕、韦家忠将62.9㎡转让给关胡芬并最终转让给吴文仕、韦凤芝将27.1㎡转让给吴文仕,吴文仕分别于1986年和1992年在争议地上建成房屋居住至2010年拆房重建的事实均无异议。本院予以确认。 经查，1992年1月1日韦凤芝与吴文仕签订的《菜地买卖契约》和《土地使用权转让呈批表》“转让宅基地平面图”栏记载的转让的面积为22㎡，但该数据无相应的测量材料佐证。争议后，凤城镇政府组织各方当事人对争议地现场进行勘测，各方当事人对勘测确认的面积并无异议。被上诉人凤山县政府在复议过程中并未对争议地重新测量，结合其提交的证据以及现场勘测图，复议决定对争议地面积的确认属笔误。被上诉人凤城镇政府作出的处理决定认定争议地面积为225.8㎡，其中1.3㎡属国有土地，并不在上诉人及原审第三人与吴立强争议的地块和面积内，上诉人主张处理决定遗漏部分诉争事项，没有事实依据。 上诉人在调处阶段、起诉时均未提出转让行为违法的理由，直至上诉才作为上诉理由之一提出。纵观本案，吴文仕户在争议地上先后建房居住至2010年6月，对建房既成事实并实际使用十多年时间，一直无人提出异议。2010年7月吴立强拆旧准备建新时，开始只是与黄蕙因相邻关系发生争议，直到2015年才与上诉人和原审第三人韦家观、韦建文、韦建恒、梁卫国为争议地产生纠纷。被上诉人凤城镇政府在诉讼中提交的证明书、收款证书、《菜地买卖契约》和《土地使用权转让呈批表》，证明转让行为是当事人真实意思、并经相关基层组织及有权部门同意。1986年吴文仕户在第五居民小组分配的宅基地上建房时，吴文仕夫妻及儿子吴立强、吴立新、吴立胜均是该户内的成员。虽然有关争议宅基地历史来源的证据均载明原使用人为吴文仕，但我国法律规定宅基地的使用是以户为单位，该户因分配、转让而获得相应宅基地的使用权，户内的成员只要系该争议宅基地所在农民集体成员，就是该宅基地的实际使用权人。参照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）第七条规定，并未排除这一历史阶段中非农业户口居民对农村宅基地的合法使用权。吴立强作为该户成员且又是第五居民小组成员，在未另行申请该组集体土地建房前，享有该宅基地的使用权。处理决定将实际使用权人确定为吴立强，并无不妥。2006年吴文仕户分户至今，各分户内已结婚生子的成员也未再分户，除吴立新户外的其他户并未另行向第五居民小组申请宅基地。参照国土资源部[2016]191号通知的第五条规定，该户符合分户建房条件而未另行申请建房的情形，争议宅基地上的房屋拆除后，尚未在本集体土地上另行申请建房的各户，仍共同享有原使用的宅基地使用权，故被上诉人凤城镇政府作出的处理决定并未违反法律强制性规定。 综上所述，被上诉人凤城镇政府作出的处理决定认定的争议宅基地历史来源、四至范围等主要事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，实体处理正确。凤山县政府作出维持的复议决定正确。上诉人第五居民小组的诉讼请求不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凤山县凤城镇凤阳社区第五居民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭凌云 审 判 员 梁海亮 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年九月八日 法官助理 谢春程 书 记 员 李祥铭 附：本判决所适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。