河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终688号 上诉人（原审原告）张树海，男，汉族，1951年5月26日出生，住沧州市运河区。 被上诉人（原审被告）沧州市运河区人民政府。住所地：沧州市运河区浮阳南大道**。 法定代表人金培元，该区区长。 上诉人张树海因其诉沧州市运河区人民政府（以下简称“运河区政府”）房屋征收补偿决定一案，不服沧州市中级人民法院（2020）冀09行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，运河区政府为了对棉纺厂宿舍东片区棚户区进行改造，于2019年1月5日作出《沧州市运河区人民政府国有土地上房屋征收决定》，决定征收南至晴川路、北至化工宿舍、东至化工路、西至朝阳大街范围内国有土地上房屋。张书海的房屋位于本次征收范围内。同日运河区政府公告《沧州市运河区人民政府国有土地上房屋征收决定》及征收补偿方案，补偿方案规定了征收补偿预签约期限。该方案第五条第(二)规定，未登记的建筑和占地，运河区政府已组织土地、住建、城管等相关部门进行认定，并按认定结果进行补偿和处理。第八条第(六)规定，住房改经营性用房损失补偿：按照沧建［2011］168号文件规定，2011年10月17日前住房改经营性用房，被征收时正在从事经营，持有合法证件或经认定为合法的，依法取得营业执照，并有连续纳税凭证的房屋，按照合法经营房屋面积，给予每平方米400元的补偿。被征收人应如实提供相关证明资料。张树海的房屋是1997年通过房改的方式从沧州市红卫房地产经营管理所购买。房改表中载明建筑面积为49.30平方米，占地面积栏空白。张树海与沧州市红卫房地产经营管理所签订了沧州市成片直管平房房改售房协议书，内容有：房管所将坐落于棉纺厂平房3间49.30平方米(建筑面积)，按1994年《沧州市深化住房制度改革实施办法》中规定的出售价格卖给张树海，张树海所购房屋(包括院落)占用的国有土地使用权不得转让，仍有(由)房管所实行统一管理。张树海若对其所购房屋原碱旧基翻新改造，须获得房管所和规划部门的批准。根据旧城改造总体规划，房管所对张树海所购房屋进行改造时，按建筑面积实行拆一还一，违章面积不予补偿安置。张树海必须服从房管所的统一拆迁。1997年张树海填写了沧州市房改售房产权转移过户申请表，该表载明房屋间数3，建成年份1972年，建筑面积49.30平方米。2001年11月沧州市房产管理局向张树海颁发了房屋所有权证，该证载明，结构砖木，房屋总层数1，设计用途住宅，建筑面积49.30平方米，土地使用面积空白，加盖了沧州市房屋产权产籍监理处的公章。在该证的附图中标明张树海实际占地171.70平方米。诉讼中，张树海提交了其房屋实际面积自测图，标明其房屋现实际占地171.70平方米。在作出征收决定前，运河区房屋征收管理办公室进行了房屋调查结果公示，公示结果载明：居住人张树海，房屋用途住宅，未登记的建筑面积171.69平方米。因张树海存在未经登记的建筑及占地，运河区政府组织相关部门对建筑及占地进行了认定，认定结果载明：产权人张树海，房屋用途住宅，认定的土地面积103.09平方米，认定的建筑面积70.21平方米，附属建筑物面积32.89平方米，该认定结果加盖了运河区政府、运河区综合行政执法局、运河区住房和城乡建设局、运河区南环中路街道办事处、沧州市国土资源局运河分局的公章。2019年1月6日石家庄石房房地产评估事务所有限公司出具了评估报告，载明：被征收人张树海，估价时点2019年1月5日，经认定建筑物，北房49.42平方米，南房20.79平方米，附属建筑物32.89平方米，估价结果796179元。张树海认为应按照其提交的自测图显示的占地面积及实有的房屋面积对其进行补偿，应按照经营性用房对其进行补偿，在规定的签约期限内，未与征收部门签订征收补偿协议。运河区政府向沧州市不动产登记局发函，2019年3月7日沧州市不动产登记局出具了关于棉纺厂平房房屋征收项目房屋补偿问题的复函，内容有：沧州市房屋产权产籍监理处发放房屋所有权证，但该单位没有认定合法土地面积的职能与权力，因此房屋所有权证附图双横线上标注的数字只是在当时测量时该房屋实际占用土地面积的一种标注，不具备认定合法使用土地面积的证明作用。征收部门报请运河区政府于2019年8月16日作出了被诉补偿决定，并在房屋征收范围内进行了公告。 原审认为，本案的争议焦点有以下两个：一、应补偿张树海的建筑及土地面积问题。张树海主张应按照其实际的房屋面积及占地面积进行补偿，运河区政府认为应根据征收补偿方案的规定进行补偿。该院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。该案中，第一，张树海提交的房屋所有权证书载明的建筑面积为49.30平方米，土地使用面积空白，证书附图中的土地面积为171.70平方米，征收时其实际使用的土地面积为171.70平方米，根据以上材料，可以认定张树海已经登记的建筑面积为49.30平方米，征收时张树海实有建筑面积超过该面积，运河区政府根据上款规定认定张树海合法建筑面积为70.21平方米并作出补偿决定无不当。第二，关于张树海的合法土地使用面积，房改前，存放于登记机关的大图载明，与张树海所住公房相邻房屋的南北长均为12米-12.1米，东西长8.5米，可以认定张树海房改时其房屋及院落占地面积为102平方米左右。1995年施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条规定：以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书。法律另有规定的，依照有关法律的规定办理。因张树海购买的房改房是1995年前建成，登记部门存放的房屋占地图中标明的面积，可以作为认定张树海房改前享有土地使用权的面积，并应认定其房改后仍然对相应的土地享有土地使用权。因1995年《中华人民共和国城市房地产管理法》已经实施，张树海的房屋所有权证只能证明其享有的房屋所有权的面积，不能证明其享有的土地使用权的面积。根据上条规定，房改后张树海的土地使用权面积如果有变化，应持房屋所有权证书，向同级人民政府土地管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更改土地使用权证书。更改后的土地使用权证书是张树海享有土地使用权的凭证，此时张树海持有的房屋所有权证附图的占地面积，不是其享有合法土地使用权的法定凭证，只能证明其实际的占地面积。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。沧州市不动产登记局作为不动产登记机构下属的部门，是具体办理不动产登记的部门，其所作复函能够证明房屋所有权证附图双横线上标注的数字，只是在当时测量时该房屋实际占用土地面积的一种标注，不具备认定合法使用土地面积的证明作用。因此，可以认定张树海的土地使用权未经登记，运河区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，认定张树海享有合法土地使用权的面积为103.09平方米并无不当。二、张树海房屋用途的补偿问题。张树海主张，其房屋已经合法变更为商业用途，根据2003年9月19日《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的通知》第四条，对拆迁范围内产权性质为住宅，但已经依法取得营业执照经营性用房的补偿，可根据其经营状况给予适当的补偿。案涉房屋是在征收决定作出之前就已经登记为餐饮公司，应当依法得到相应的补偿。运河区政府认为因其是2017年取得的营业执照，不应予以补偿。该院认为，上条解决的是城市拆迁中久拖不决的遗留问题，而不是解决《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行后新出现的问题。《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条规定：设区的市、县（市）人民政府可以依照本办法制定实施细则。因此沧州市人民政府可以根据上条的规定制定实施细则。《沧州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(沧政办字［2013］177号)第一条规定：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等制定本办法。因此在沧州市区域，可以根据沧州市的办法作出征收决定及征收补偿决定。该办法第三十三条规定：被征收房屋使用用途应当按照证载使用用途确定。2011年10月17日前，被征收房屋用途为住宅已改为经营用房，且房屋征收时正在从事经营，依法取得营业执照，并有连续纳税凭证或免税证明的合法建筑，根据经营年限及纳税历史情况，对从事经营部分可以给予适当经营损失补偿。具体补偿标准市区由沧州市人民政府制定，其他县(市)人民政府、管委会可根据当地经济发展情况制定，并公布执行。该案中，因张树海的房屋2017年取得营业执照从事经营活动，不符合上条规定应予补偿的情形，《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的通知》第四条亦不适用张树海的情况。因此运河区政府认定对张树海的房屋按照证载使用用途确定，并无不当。 运河区政府在作出征收决定前，对张树海房屋的用途及未经登记的房屋和土地的合法面积作出认定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定；被征收人采用投票的方法选定评估机构符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定；征收决定作出后，评估机构对张树海经合法性认定后的房屋和土地作出估价报告并送达张树海，符合上条第二款的规定；在确定的签约期限内，张树海未能与征收部门签订征收补偿安置协议，征收部门报请区政府按照征收补偿方案作出补偿决定并送达张树海，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款的规定。综上，补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张树海的诉讼请求。 上诉人张树海不服一审判决，向本院提起上诉主要称， 一、上诉人的房屋及院落面积认定，是导致补偿是否合法的重要因素，也是本案争议焦点之一，上诉人认为，原审判决事实认定不清，证据不足。二、涉案的评估机构产生不符合法律规定，评估结果存在明显不真实性，被上诉人依据该评估公司作出的评估结果向上诉人作出征收补偿方案，明显不当。三、被上诉人应考虑上诉人房屋经营性质对其进行合理补偿。综上，上诉人认为被上诉人作出的补偿决定明显不当，原审法院认定缺乏事实和法律依据，请求撤销原审判决，并依法改判。 被上诉人运河区政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织相关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，张树海主要针对被诉的（2019）沧运政征补字第005号补偿决定中对其建筑及土地面积的认定有异议。张树海于1997年通过房改的方式购买涉案房屋，房改表中载明建筑面积为49.3平方米，占地面积栏空白。沧州市房产管理局于2001年11月向张树海颁发了涉案房屋所有权证，证载建筑面积49.3平方米，土地使用面积空白，该证的附图表明其实际占地面积171.7平方米。沧州市不动产登记局于2019年3月7日出具《关于棉纺厂片区房屋征收项目房屋补偿问题的复函》中明确表明沧州市房屋产权产籍监理处发放房屋所有权证，但该单位没有认定合法土地面积的职权。因此该附图标注的数字不代表认定张树海合法拥有使用权的面积。因张树海存在未登记的建筑及占地，运河区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及补偿方案，组织相关部门对建筑及占地进行了认定，并据此作出被诉的（2019）沧运政征补字第005号补偿决定，不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。另，关于张树海主张涉案房屋用途的问题。《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十七条规定：设区的市、县（市）人民政府可以依照本办法制定实施细则。《沧州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(沧政办字［2013］177号)第一条规定：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》等制定本办法。该办法第三十三条规定：被征收房屋使用用途应当按照证载使用用途确定。2011年10月17日前，被征收房屋用途为住宅已改为经营用房，且房屋征收时正在从事经营，依法取得营业执照，并有连续纳税凭证或免税证明的合法建筑，根据经营年限及纳税历史情况，对从事经营部分可以给予适当经营损失补偿。具体补偿标准市区由沧州市人民政府制定，其他县(市)人民政府、管委会可根据当地经济发展情况制定，并公布执行。本案中，因张树海的房屋2017年取得营业执照从事经营活动，不符合上述规定应予补偿的情形。因此运河区政府认定对张树海的房屋按照证载使用用途确定，并无不当。综上，一审法院判决驳回张树海的诉讼请求，事实清楚，法律适用正确。张树海的上诉理由不成立，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张树海负担。 本判决为终审判决。 审判长  李冠华 审判员  邱振刚 审判员  江 悦 二〇二〇年九月三十日 书记员  梅玉涛