海南省万宁市人民法院   行政判决书   （2020）琼9006行初43号   原告方菊花，女，1969年9月13日出生，汉族，现住海南省琼海市。   委托代理人连有，北京市闻泽律师事务所律师。   被告琼海市自然资源和规划局，住所地：琼海市金海路**。   法定代表人陈剑华，该局局长。   委托代理人陈熙，该局法规股主任。   委托代理人杨晨，该局不动产登记中心科员。   原告方菊花因认为琼海市自然资源和规划局（以下简称琼海市资规局）不履行政府信息公开的行政行为违法，于2020年7月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告方菊花及其委托代理人连有、被告琼海市资规局的委托代理人陈熙和杨晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告方菊花诉称，原告是琼海市潭门镇草塘村民委员会草一村民小组（以下简称草一村民小组）组长，是草一村民小组的法定代表人。因在其他案件中得知琼海市人民政府将草一、二、三、四村民小组共同所有的土地给草三村民小组颁发了琼海市集有(2004)第××号《集体土地所有证》（以下简称第××号《土地证》）。依据法律法规的规定，政府对土地登记前，要由国土部门进行公告。为维护本小组村民的合法性，原告于2020年5月15日向被告通过中国邮政特快专递邮寄了5项政府信息公开申请。其中一项内容如下:申请人是草一村民小组法定代表人。琼海市人民政府将草一、二、三、四村民小组共同所有的土地，颁发在草三村民小组名下的第××号《土地证》。现依法申请公开：琼海市资规局对上述土地登记前的公告文件（包括但不限于公告文件；公告时间、地、地点告拍照、实施公告的工作人员信息等）。经查，被告于2020年5月15日签收了该份申请。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，时至今日，被告仍未履行其法定职责，应依法确认其违法，并判令其公开。为维护原告的合法权益，特诉至法院，请求：1、依法判决被告不履行政府信息公开的法定职责的行为违法；2、依法判决被告公开原告申请的政府信息；3、本案诉讼费用由被告承担。   原告方菊花向本院提供如下证据：证据1、原告的身份证复印件，证明原告是草一村民小组的村民。证据2、《琼海市资规局政府信息公开申请表（公民）》及邮寄物流详情截图一份，证明原告于2020年5月15日向被告邮寄了申请，被告于5月15日收到申请。证据3、琼海市国土资源局文件（海国土资回报（2017）3号），证明原告与该行为有利害关系，并且琼海市资规局也认为如果对该确权不服，可以通过申请行政复议解决，同时该意见也是被告给村民的相关意见，案涉土地是草塘四个村民小组共同使用的，村民可以在草塘村文化室进行娱乐，在篮球场可以打篮球，但是现在被告将该土地确权给草三、草四村民小组，导致草一、草二村民小组的村民无法使用，影响到村民的合法权益。   被告琼海市资规局辩称，答辩人于2020年5月15日收到方菊花寄来的信息公开申请表五张，要求公开以下内容“申请人是草一村民小组法定代表人。琼海市人民政府将草一、二、三、四村民小组共同所有的土地颁发给草三村民小组名下的第××号《土地证》，现依法申请公开：一、贵局对上述土地登记前的公告文件(包括但不限于公告文件；公告时间、地、地点告拍照，实施公告的工作人员信息等)；二、1、草三村民小组向贵局申请登记时，提交的文件资料，包括但不限于：(1)土地登记申请书；(2)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(3)土地权属来源证明；(4)地)地上附着物权属证明、贵局接受草三村民小组提交的申请书及权属来源证明时的收件簿档案文件及给草三村民小组开具的收据存档文件；三、贵局从事上述土地进行登记的工作人员信息及资格证书复印件；四、贵局从事上述土地进行登记的所依据的地籍调查文件(包括但不限于地籍调查表)；五、申请人是草一村民小组法定代表人，原琼海市国土资源局于2017年1月6日向申请人等村民作出了海国土资回报（2017）3号文件称“经查阅该证土地登记档案资料，土地权属界线核定书上涉及草一、草二村民小组与草三村民小组土地权属界线，你们村民小组组长也签名确认。经实地调查，你们两个村民小组集体主张草塘村文化室四周土地权属的土地，系草三村民小组自解放后一直使用至今的土地。上世纪60年代，潭门镇靠海的一些村民小组自发成立渔民队，属于村民民间组织，所使用的土地都是借用各生产队的土地，当时你们草一、草二村与草三、草四村等四个村民小组的村民成立草塘村渔民队，借用草三村民小组约500平方米集体土地盖瓦房和仓库。上世纪70年代后，各村渔民队陆续解散，所使用土地归还给原借用土地权属单位村集体。草塘村渔民队解散后土地也归还给草三村民小组，并由草三村民小组集体耕作使用至今。因此，市政府给草三村民小组颁发第××号《土地证》的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确，土地登记结果正确”。现依法申请公开：1、贵局查阅该证所涉的《土地登记档案资料》；2、贵局调查核实的“系草三村民小组自解放后一直使用至今的土地”所依据的证据材料；3、贵局调查核实的“借用草三村民小组约500平方米集体土地盖瓦房和仓库”的证据材料(包括不限于借用合同、借用手续、借用双方签名文件等)；4、贵局调查核实的“草塘村渔民队解散后土地也归还给草三村民小组”的证据材料(包括不限于归还收据、归还手续、归还双方签名文件等)。”被答辩人要求公开的资料为第××号《土地证》的相关材料，该集体土地所有证的权利人为草三村民小组，而被答辩人为草一村民小组的法定代表人，依据《中华人民共和国物权法》第十八条及《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条、第二十条的规定，我局于2020年6月18日作出《关于政府信息公开事项的答复》，答复写明被答辩人应当提交作为利害关系人的相关材料向我局申请查询不动产登记资料。答辩人于2020年6月23日根据被答辩人提交的信息公开申请表提供的电话，电话通知被答辩人前来领取答复，并且发短信通知被答辩人领取时间及地点，但被答辩人至今尚未领取答复。综上所述，答辩人依法作出的《关于政府信息公开事项的答复》的具体行政行为，事实认定清楚，适用法律规定准确，并已及时通知被答辩人前来领取答复，但被答辩人至今未来领取，恳请贵院驳回被答辩人的诉讼请求，确认答辩人作出的《关于政府信息公开事项的答复》的具体行政行为合法有效。   被告琼海市资规局向本院提交以下证据：证据1、信息公开申请表五张，证明原告于2020年5月15日向我局申请公开关于第××号《土地证》的相关材料。证据2、第××号《土地证》，证明该宗地权利人为草三村民小组所有。证据3、《关于政府信息公开事项的答复》，证明我局在规定时间内对被答辩人的信息公开申请作出答复。证据4、短信通知内容及记录，证明我局已通知被答辩人前来领取答复。   本院依职权调取以下证据：海南一中院的（2017）琼96行初74号《行政判决书》、海南省高级人民法院的（2017）琼行终1250号《行政判决书》。   经庭审质证，被告琼海市资规局对原告提交的证据质证如下：对证据1和证据2的三性和证明内容均予以认可。对证据3的三性予以认可，但对证明内容有异议，原告已就该文件提起诉讼，结果应当以一、二审的判决为准。   原告对被告琼海市资规局提交的证据质证如下：对证据1的三性及证明目的均予以认可，因该申请表是原告向被告提交的，原告在申请表里明确要求获取的方式是邮寄，并且在邮寄一栏明确写明：请检查是否填写了正确的邮寄地址和邮寄编码，原告并不接受其他方式的信息公开。对证据2的真实性和关联性认可，合法性和证明目的不予认可，被告将土地登记给草三村民小组，同样被告在提供该复印件时也没有加盖原件与复印件一致的公章，也没有复印人员签字，这些均不符合法律规定。对证据3的真实性、合法性和证明目的予以认可，被告称其在2020年6月11日对原告进行了政府信息公开，但又辩称其通过短信和电话方式通知原告领取政府信息的答复，这在形式上不符合原告的要求，其答复的内容也违反了法律的规定，原告所在的村小组对其登记行为提起了行政诉讼，被告明知其登记行为违法，又拒绝提供应当依据的材料、依据、证据等，时至今日，原告都没有见到针对原告信息公开的答复。证据4是被告单方面提供其于2020年6月23日通知原告领取政府信息公开的答复，但原告没有收到，所以对该证据的真实性、合法性和证明目的不予认可，而且该证据在形式上也不符合法律规定，没有该证据的截屏，而是拍照，被告应该提供该证据的制作者，以及发送人的签名、时间。   原告对本院依职权调取的证据质证如下：法院调取的（2017）琼96行初74号《行政判决书》和（2017）琼行终1250号《行政判决书》不符合法律规定和法定形式，该两份判决书和原告申请的政府信息公开没有关联性，原告申请公开的内容超出了该两份判决书所涉及的内容，不能想当然的认为该两份判决书或所涉的相关证据就是原告申请的政府信息。   被告琼海市资规局对本院依职权调取的证据质证如下：对海南一中院作出的（2017）琼96行初74号《行政判决书》和海南省高级人民法院作出的（2017）琼行终1250号《行政判决书》的三性均予以认可，证明内容和证明效力由法庭综合裁量。   本院对上述证据综合认证：（一）原告提交的证据1的真实性，本院予以确认。原告提交的证据2、3及被告提交的证据1-4均与审查被诉信息公开行为的合法性有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案的客观事实，本院予以采信。（二）本院依职权调取的（2017）琼96行初74号《行政判决书》和（2017）琼行终1250号《行政判决书》具有真实性、合法性，且与本案有关联性，可以作为本案认定相关事实的依据。   经审理查明，原告方菊花系草一村民小组的法定代表人。原告方菊花认为琼海市人民政府将琼海市潭门镇草塘村委会草一、二、三、四村民小组共同所有的土地登记在草三村民小组的第××号《土地证》项下。其为核实琼海市人民政府给草三村民小组颁发第××号《土地证》的合法性，于2020年5月15日通过邮寄向被告琼海市资规局提交了《琼海市资规局政府信息公开申请表》，申请公开信息：琼海市资规局对上述土地登记前的公告文件（包括但不限于公告文件；公告时间、地、地点告拍照、实施公告的工作人员信息等）。原告方菊花在申请表中选择通过邮寄方式获取上述政府信息。同日，琼海市资规局收到原告方菊花的申请，于2020年6月11日作出《关于政府信息公开事项的答复》，答复内容：第××号《土地证》的权利人为草三村民小组，而方菊花是草一村民小组的法定代表人，依据《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条、第二十条的规定，方菊花应当提交符合利害关系人的证明材料向我局申请查询不动产登记资料。2020年6月23日，被告琼海市资规局通过电话及短信的方式通知原告方菊花到琼海市资规局领取上述答复，但方菊花至今未领取答复。原告认为琼海市资规局自收到信息公开申请表后，超过法定期限未履行法定职责公开政府信息，遂于2020年7月3日诉至本院，请求：1、判决被告不履行政府信息公开的法定职责的行为违法；2、判决被告公开原告申请的政府信息。   另查明，2017年4月21日，草一、草二村民小组因不服琼海市人民政府给草三村民小组颁发第××号《土地证》，向海南一中院提起行政诉讼，请求判决撤销第××号《土地证》。在诉讼中，琼海市人民政府向海南一中院提交了以下证据：土地登记申请书审批表、公告、土地权属来源证明书、农村地籍调查表、宗地地类及界址点坐标成果表、土地权属界限核定书、草三村民小组法人代表身份证明和个人身份证件等。海南一中院将上述证据交给草一村民小组，并予以质证，原告方菊花作为草一村民小组的法定代表人参加该案诉讼。海南一中院经审理后认为琼海市人民政府作出的被诉颁证行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，没有侵害原告的合法权益，于2017年6月30日作出（2017）琼96行初74号行政判决，驳回原告草一、草二村民小组的诉讼请求。草一、草二村民小组不服，上诉至海南省高级人民法院，海南省高级人民法院于2017年11月16日作出（2017）琼行终1250号行政判决，驳回草一、草二村民小组上诉，维持原判。   本院认为，本案争议焦点是：一、原告方菊花与涉案第××号《土地证》是否有利害关系；二、原告的诉讼请求是否有事实和法律依据，应否支持。   一、关于原告方菊花与涉案第××号《土地证》是否有利害关系的问题。根据本案现有的证据显示，原告方菊花既是草一村民小组村民，又是草一村民小组的法定代表人，且在上世纪60年代至80年代期间，草一村民小组村民曾在第××号《土地证》项下的争议地上进行过生产活动，因此可以认定原告方菊花与琼海市人民政府给草三村民小组颁发的第××号《土地证》有利害关系。   二、关于原告的诉讼请求是否有事实和法律依据，应否支持的问题。首先，被告是否具有不履行政府信息公开法定职责的情形。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十条第一款规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。故，被告琼海市资规局具有针对原告方菊花提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。本案中，原告方菊花于2020年5月15日通过邮寄方式向被告琼海市资规局提交了《琼海市资规局政府信息公开申请表》，并在申请表中选择通过邮寄方式获取政府信息。被告琼海市资规局于2020年5月15日收到原告方菊花的政府信息公开申请后，虽于2020年6月11日针对原告方菊花申请公开第××号《土地证》的相关文件资料作出《关于政府信息公开事项的答复》，但琼海市资规局仅通过电话及短信方式通知原告方菊花领取答复，在原告方菊花未能前往其指定的地点领取上述答复的情况下，未按照原告提供的地址将上述答复邮寄送达给原告方菊花，至原告方菊花提起本案诉讼时仍未领取到答复。上述事实可以认定被告琼海市资规局在法定期限内未对原告提交的政府信息公开申请作出答复。其逾期不予答复，程序违法。因此，原告请求确认被告琼海市资规局不履行政府信息公开法定职责的行为违法，有事实和法律依据，本院予以支持。其次，关于原告提出判决被告公开其所申请的政府信息的诉讼请求应否支持。根据本案查明的事实，草一村民小组因不服琼海市人民政府给草三村民小组颁发第××号《土地证》，于2017年4月21日向海南一中院提起撤销第××号《土地证》的行政诉讼。在该行政诉讼案件中，草一村民小组已经获取了第××号《土地证》颁发前的公告文件，而原告方菊花作为草一村民小组的法定代表人出庭参加该案诉讼，也已从中获取了该公告文件。现原告方菊花向被告琼海市资规局申请再次公开土地登记前的公告文件，显然理据不足，本院不予支持。另，原告虽然在前述行政诉讼案件中没有获取到公告时间及地点、公告拍照、实施公告的工作人员的信息，但根据《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，本院认为，上述政府信息是否存在及是否应予公开，系行政机关的行政职责，有待于行政机关在调查取证的基础上作出答复。故，原告诉请本院判决被告公开公告的时间及地点、公告拍照、实施公告的工作人员的信息，于法无据，本院不予支持。   综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条、第十二条第（七）项之规定，判决如下：   一、确认被告琼海市自然资源和规划局在法定期限内未履行政府信息公开法定职责的行为违法；   二、责令被告琼海市自然资源和规划局于本判决生效之日起30日内对原告方菊花申请公开涉案土地登记前进行公告的时间、地、地点告拍照、实施公告的工作人员信息作出答复；   三、驳回原告方菊花的其他诉讼请求。   本案案件受理费50元，由被告琼海市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 翁雪花   人民陪审员 方朝霞   人民陪审员 张小明     二〇二〇年九月二十一日   书记员 杨 爱   附本案适用的法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。   《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》   第十条被告对原告要求公开或者更正政府信息的申请无正当理由逾期不予答复的，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。原告一并请求判决被告公开或者更正政府信息且理由成立的，参照第九条的规定处理。   第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：   （一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；   （二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；   （三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；   （四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；   （五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；   （六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；   （七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；   （八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。