南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终31号 上诉人（一审原告）覃秋庆，女，壮族，1987年10月24日出生，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西柳州市城中区海关路西一巷**，统一社会信用代码114502000076044999。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托诉理人黄晓东，该局工作人员。 委托代理人何丽君，广西传金律师事务所律师。 上诉人覃秋庆、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行赔初29号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭于2020年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人覃秋庆的委托代理人赵彬，上诉人市城管执法局的委托代理人黄晓东、何丽君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，覃秋庆系柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯人，其在未取得《建设工程规划许可证》等相关建房许可证的情况下，在柳州市鱼××区××号建设房屋一栋。2016年2月25日，柳州市柳东新区征地办公室委托柳州生金科技测绘有限公司对覃秋庆的房屋进行测绘并制作了《房屋平面图》，覃秋庆所建房屋砖混结构建筑面积为404.01平方米，钢架的建筑面积共130.27平方米，化粪池1个，围墙侧面积33.10平方米。2017年11月2日，市城管执法局未经催告、作出强制拆除决定、公告等程序，对覃秋庆的房屋予以强制拆除。覃秋庆对该强制拆除行为不服，于2019年5月5日向柳州市鱼峰区人民法院提起行政诉讼，要求确认市城管执法局强制拆除其房屋的行为违法，该院于2019年10月30日作出（2019）桂0203行初11号行政判决书，判决确认市城管执法局拆除覃秋庆房屋的行为违法。覃秋庆于2020年1月15日向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局于2020年3月11日作出柳城管偿决字〔2020〕5号《不予赔偿决定书》，覃秋庆不服，于2020年4月20日诉至一审法院，请求判令：1．市城管执法局对违法拆除的覃秋庆房屋恢复原状，如不能恢复原状，则按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除房屋所造成的所有经济损失4009628元；2．本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 另查明，覃秋庆房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，柳州市人民政府发布了《柳州市人民政府征收土地公告》（〔2012〕36号），并针对被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条规定，（一）有证房屋：1．砖混结构产权房屋2100元/平方米；2．砖木结构产权房屋1900元/平方米；3．被拆迁人在规定的期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，在有效产权证补偿标准的基础上，另行给予900元/平方米的自行安置奖励，逾期者取消此奖励；（二）无证房屋：被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。第七条历史遗留问题规定，（一）对持有《集体土地使用证》无《规划建筑许可证》或《房屋所有权证》的多层住宅，第一层的建筑面积按有证房屋的补偿标准给予补偿；第二、三层（必须是与第一层同一时间建成投入使用）按有证房屋补偿标准的85%给予补偿（余下15%不计入可补偿或安置的无证面积）；四层（含四层）以上的按无证房屋处理。（二）因历史原因形成的独立全无证房屋，如果是被拆迁人唯一而且用于自住的住宅房屋，由村民小组、村委会以及所在镇国土规划建设部门、镇政府出具相关证明，可按有证房屋处理，但认定其有证面积不能大于该户可批建房屋面积。（三）符合并满足下列条件：1．达到法定结婚年龄或已结婚并生育小孩；2．达到分户条件的，必须保证一名小孩与父母同住，因各种原因未办理房屋手续的房屋，按本条第二款执行。第八条奖励、其他补偿规定，（一）被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完拆迁手续并搬迁完毕交出房屋的，按15000元/户或5000元/人的标准补偿；（二）房屋搬迁补助费，按有效产权面积乘以6元/平方米计算，补偿金额不足1000元的，按1000元/户计；（三）被拆迁人选择全货币补偿，拆迁人按被拆迁人房屋的有证建筑面积10元/平方米的标准一次性支付3个月的自行安置过渡（六）装修部分按本方案附件给予补偿，附件没有的按市征收办发布的指导价格给予补偿。该方案附件四房屋以外其他地面附属物的补偿标准规定，水井2200元/眼，沼气池500元/平方米，砖石化粪池60元/平方米，晒场（混凝土、水泥）40元/平方米。附件五房屋征收装修补偿标准。覃秋庆与柳州市柳东新区征地办公室并未就涉案房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局强制拆除覃秋庆房屋的行为已经被柳州市鱼峰区人民法院生效判决确认违法。判决生效后，覃秋庆向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现覃秋庆起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，依法予以确认。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被法院生效判决确认违法，故覃秋庆有取得国家赔偿的权利。涉案房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收并进行规划，故覃秋庆要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，一审法院不予支持。 因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致覃秋庆未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对覃秋庆的赔偿参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认。针对覃秋庆提出的赔偿请求，具体评析如下：1．房屋的赔偿，关于房屋的面积，柳州市柳东新区征地办公室委托的柳州生金科技测绘有限公司是有资质的测绘单位进行的测绘，覃秋庆亦予以认可，故采信《房屋平面图》中对房屋面积的认定。因涉案房屋无《建房用地批准书》，无《规划许可证》或《房屋所有权证》，覃秋庆又不能举证证明其符合拆迁补偿安置方案第七条第（二）（三）项的规定，无证房屋按400元/平方米补偿，应得赔偿款为：404.01平方米×400元/平方米=161604元。覃秋庆主张以周边的房价来计算房屋价值，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对该主张不予支持。2．房屋附属设施的赔偿，按照拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其他地面附属物的补偿标准的规定，覃秋庆的损失为：关于钢架棚的损失，参照拆迁补偿安置方案100元/平方米的标准，计算为：130.27平方米×100元/平方米=13027元；关于化粪池的损失，柳州生金科技测绘有限公司测绘成果报告中有该项目，但没有测绘面积，结合当事人的主张，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，参照拆迁补偿安置方案中关于房屋以外其他地面附属物的补偿标准，酌情确定赔偿数额为1000元；关于沼气池、水井的损失，柳州生金科技测绘有限公司测绘成果报告未测绘到该项目存在，覃秋庆亦不能举证沼气池、水井的存在，一审法院对该损失不予支持；3．关于装饰装修的赔偿，由于按400元/平方米计算房屋损失已包括普通装饰装修成本，故对该项诉请不予支持；4．关于房屋配套设施的损失，虽然覃秋庆未能举证证实房屋物品的实际损失情况，但其举证不能是市城管执法局的违法强拆所致，故对家具等生活必需品的损失酌情支持3000元；5．关于租金损失，该损失没有事实依据，但覃秋庆因强拆行为需要搬离涉案房屋并寻找住所，由此会产生一定的费用，故一审法院酌情给予临时过渡费3000元；6．关于精神损失费等其他损失，因无事实和法律依据，一审法院不予支持。以上覃秋庆的各项经济损失共计181631元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第八项之规定，判决：1．市城管执法局向覃秋庆赔偿各项经济损失共计181631元；2．驳回覃秋庆的其他诉讼请求。 上诉人覃秋庆上诉称，一、一审法院关于“原告主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按照国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据”的认定错误。一审法院既然已经查明原告房屋所占土地早在2012年就已经被征收且划归柳州城市规划区，也查明房屋是被违法强拆的，就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，判令市城管执法局按照房屋市场价值对覃秋庆进行行政赔偿。二、市城管执法局对违法强拆覃秋庆房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。1．在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿；违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，也不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿。行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额。本案中，覃秋庆被强拆房屋早已建成十余年，一直居住至今，是因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照，在没有充分证据证明覃秋庆房屋属于违法建筑的情况下，一审法院直接将覃秋庆的房屋按照400元/平方米来计算赔偿，这种做法显然缺乏事实证据和法律依据。2．征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。覃秋庆就是因为181631元的补偿标准太低没有达成征收补偿协议才被市城管执法局超越职权强拆房屋的，一审法院全然不顾本案是行政赔偿，作出如此低的赔偿数额，既没有体现对市城管执法局超越职权违法强拆行为的惩戒，也未能保障覃秋庆现有的生活水平不被降低，这将直接导致覃秋庆买不起房子无家可归。3．一审判决“对其他附属设施因原告未能举证证实本院不予支持。”是错误的。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，是由于市城管执法局的原因导致覃秋庆无法举证，应当由市城管执法局承担证明不存在以上设施的举证责任，若无法提供，一审法院则应当支持覃秋庆的请求。一审法院的判决，违背生活经验和法官职业道德，且适用法律错误，应当依法予以撤销。为了保护覃秋庆的合法权益，本案应以柳州市市区现行房屋市场价格8500元/平方米左右的标准，全面赔偿给覃秋庆造成的所有损失。三、一审法院对覃秋庆“诉讼费用由被告承担的”的诉讼请求不做任何处理，明显违法。综上，覃秋庆上诉请求：1．依法撤销柳州铁路运输法院（2020）桂7101行赔初31号行政赔偿判决书，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除覃秋庆房屋所造成的经济损失4009628元；2．判令本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 市城管执法局辩称：1．覃秋庆的诉请无事实依据。根据法律规定，覃秋庆应对其主张承担举证责任。本案中，覃秋庆未能证实其损失是否真实存在、损失金额的计算依据以及损失是由市城管执法局造成的，也未能提供证据证明附属设施存在及被市城管执法局违法拆除。2．覃秋庆的诉请无法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，涉案房屋属于违法建筑，所产生的权益非“合法权益”也非直接损失，不应当得到赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，市城管执法局依法对违法建筑进行拆除，本案并非是拆迁补偿纠纷，覃秋庆主张以商品房价格作为赔偿标准及要求赔偿临时安置费、搬迁费、奖励费、利息等损失，无事实和法律依据。3．市城管执法局对涉案房屋的行政执法行为系贯彻中央精神、市委市政府通知及为了加强城市规划建设管理，优化国土资源开发格局，保护公民的安全而实施。 上诉人市城管执法局上诉称，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，市城管执法局不应就本案承担任何的赔偿责任，理由如下：1．根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第三十六条第八款的规定，有权取得赔偿权利的人是其财产受到损害的人，本案中覃秋庆诉请的基础是其对涉案财产的所有权，但其在一审过程中未提交任何证据证明其是涉案房屋及其他财产的所有权人，鱼峰区人民法院（2019）桂0203行初11号行政判决书未查明覃秋庆的赔偿权利人身份，仅表述为“原告覃秋庆房屋”，可以理解为房屋的建设人、管理人、所有人等。另外，关于半塘村委的证明，拟证明其在坪龙屯的住房是唯一住房；但该证明存在字迹不统一、格式不统一、村小组长无签名、公有私人印章等影响真实性判断的情形，经走访调查，该村委的工作人员表示对《证明》不了解，没有对《证明》记载的内容进行核实，因为担心村民来村委闹，才加盖村委的章，因此，半塘村委出具的《证明》不具备真实性，覃秋庆与本案无利害关系，一审法院在无法确定赔偿对象时不应做出赔偿判决。2．错误认定市城管执法局的强制拆除行为导致覃秋庆未能按照拆迁补偿安置方案的规定获得相应补偿。市城管执法局认为，法院的认定应以事实为依据，本案没有证据证明这一事实。另外，一审法院既已查明覃秋庆未与柳州市柳东新区征地办公室达成安置补偿方案，又以拆迁补偿安置方案的相关项目及标准判决市城管执法局赔偿，存在明显的逻辑矛盾。3．本案所依据的是《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释，拆迁补偿方案依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规，这是两个不同的法律关系，不应混淆，一审法院使用《柳州市（雒容镇）2011年度第二十二批次镇建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的相关项目及标准认定本案是错误的。并且，一审法院并未查明覃秋庆所建的是拆迁补偿安置方案所载明的砖石化粪池，却直接以砖石化粪池来计算赔偿，存在事实方面的错误。而且，按拆迀补偿安置方案的标准计算，砖石化粪池的补偿应该不超过600元，一审法院确定的赔偿数额为1000元已不符合常识。4．一审法院对“直接损失”的理解存在错误，导致未正确适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款规定。该条仅规定赔直接损失，根据全国人大常委会法律工作委员会的解释应为财产上的直接减少。根据该规定本案中直接损失和间接损失分别如下：（1）直接损失：即覃秋庆建造该建筑物、构筑物费用、购置物品费用减少而形成的损失，房屋建造费用可通过鉴定等手段予以确定。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十五条“当事人申请鉴定，应当在举证期限内提出。符合本规定第二十七条规定的情形，当事人申请重新鉴定的除外。对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在人民法院指定的期限内无正当理由不提出鉴定申请或者不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”根据该规定，覃秋庆应承担举证不能的法律后果。（2）间接损失：根据一审判决为临时安置费、搬迁费、奖励、利息等。以上几项并未成为覃秋庆的财产，因此其减少并不是其直接损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定不是国家赔偿的范围，不应予以赔偿。同时，一审法院未正确适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，该法规定国家赔偿的是侵犯合法权益造成的损害，重点是合法权益这四个字。涉案建筑物、构筑物均未办理土地使用证、建设工程规划许可证，应为违法建筑，非覃秋庆的合法权益，受害人无法取得国家赔偿的权利。综上，市城管执法局上诉请求：1．依法撤销柳州铁路运输法院（2020）桂7101行赔初31号《行政赔偿判决书》，发回重审或依法改判驳回覃秋庆的一审诉讼请求。2．本案一审诉讼费用及上诉费由覃秋庆承担。 覃秋庆辩称：执法局对违法强拆覃秋庆房屋，造成的覃秋庆的相关损失，应当予以赔偿。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。综上，本院确认一审法院确认的证据合法、有效，可以作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院另查明，市城管执法局在强拆过程中，对房屋内的物品并未清点，也没有制作《清点物品清单》。覃秋庆一审提供的赔偿清单部分内容及市城管执法局提交的视频资料，反映了涉案房屋室内物品情况，结合在案其他证据，可以推断市城管执法局的拆除行为造成了上述物品的毁损。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，市城管执法局强制拆除覃秋庆房屋的行为已被生效判决确认违法，对于因此造成覃秋庆的损失，市城管执法局应承担赔偿责任。 关于覃秋庆提出的各项赔偿请求应否支持的问题。本院认为，案涉房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收并进行规划，故覃秋庆要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，没有依据，不予支持。 关于赔偿范围及赔偿数额如何确定的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，本案中，覃秋庆的直接损失应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益，由于案涉房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，则当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案既得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。鉴于本案是因违法强拆行为引发的行政赔偿，上述法律规定已明确财产权受到损害的按照直接损失给予赔偿，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准确定对覃秋庆赔偿，并无不当。关于覃秋庆主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，案涉房屋是集体土地上建造的房屋，覃秋庆主张按照国有土地上周边房地产价格予以赔偿无事实和法律依据，不予支持。综上，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除案涉房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，法院可根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。故一审法院参照拆迁补偿安置方案确定的补偿标准，全面充分考虑当事人的各项损失，有理有据，处理并无不当，本院予以支持。 关于案涉房屋的损失部分，覃秋庆未能提供《集体土地建设用地使用证》、规划建设许可证等证据证实其建设的房屋已经依法得到了批准，一审法院参照拆迁补偿安置方案相应规定，确定案涉房屋无证砖混结构面积，并计算出相应的赔偿款，符合客观实际，处理并无不当，应予以维持。 关于房屋附属设施的损失部分，一审法院参照拆迁补偿安置方案相应规定，确定钢架棚面积，并计算出相应的赔偿款，符合客观实际，处理并无不当，应予以维持。由于测绘报告中只有化粪池的项目但无测绘面积，一审法院基于自由裁量权酌情确定化粪池损失为1000元，并无不当。由于测绘报告中无沼气池、水井项目且覃秋庆未能提供证据证实该项目的存在，一审法院对该损失不予确认，并无不当。 关于房屋装修及配套设施的损失，覃秋庆的房屋损失已包括普通装饰装修成本，一审法院不支持覃秋庆的装修损失，合法有据，应予维持。至于房屋配套设施的损失，一审法院综合本案实际情况，基于自由裁量权酌情确定为3000元，并无不当。 关于租赁房屋的经济损失，一审法院根据本案中覃秋庆的居住状况及全案实际情况，酌情确定补偿3000元，处理并无不当，本院予以维持。 关于覃秋庆主张的精神损失费等其他损失，无事实和法律依据，一审法院不予支持合法有据，应予维持。 综上，一审法院运用公平原则和生活经验，结合本案实际情况，分析判断确认覃秋庆应得的赔偿金额合计为181631元，有理有据，处理并无不当，本院予以维持。上诉人覃秋庆，上诉人市城管执法局的上诉理由均不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖防修 审 判 员 张 岚 审 判 员 袁宇飞 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 王 薇 书 记 员 符贵芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。