安徽省东至县人民法院行 政 判 决 书(2020)皖1721行初14号原告:汪炳梅，曾用名汪五一，女，1952年12月3日出生，汉族，户籍地东至县，现住安徽省池州市贵池区。被告：东至县大渡口镇人民政府,住所地东至县大渡口镇南大街**，统一社会信用代码11341821003287326H。法定代表人：张柏春，镇长。出庭行政负责人：袁秀成，该镇副镇长。委托诉讼代理人：程锋，安徽安东律师事务所律师。被告:东至县人民政府,住所地东至县尧渡镇政务新区。法定代表人：盛国星，县长。委托诉讼代理人：殷敏，东至县司法局公职律师。委托诉讼代理人：程路，东至县司法局公职律师。原告汪炳梅诉被告东至县大渡口镇人民政府、东至县人民政府行政强制、行政复议及行政赔偿一案，本院于2020年6月3日立案受理，于2020年6月4日向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告汪炳梅、被告大渡口政府行政负责人袁秀成及委托诉讼代理人程锋、东至县人民政府委托诉讼代理人殷敏、程路到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汪炳梅诉称，东至县大渡口镇人民政府2019年12月25日违法拆除了原告位于318国道附近的三间自建门面房，原告不服，向东至县人民政府提起行政复议，县政府作出复议决定书，确认了大渡口镇政府实施强制拆除的程序违法。原告认为，两被告认定原告被强拆房屋为违法建筑的基本事实错误。大渡口镇土地所于1998年11月2日给原告颁发了156平方米集体土地建设用地使用权证，于同年12月5日颁发了房屋所有权证。原告被强拆的三间自建门面房始建于1998年，原告用于经营日用百货商店。根据法律规定，应当由规划部门对是否属于违法建筑进行认定，大渡口镇政府无权认定。原告门面房建设在前，城乡规划法立法在后，大渡口镇人民政府《责令限期拆除违法建筑通知书》依据该法认定原告被强拆房屋为违法建筑，没有溯及力。东至县政府作为本案复议机关，在原告已经初始了土地使用权证很难过和相关房产证等证据证明原告三间自建门面房不属于违法建筑，二被告又不能提供合法性证据反驳原告，应当确认大渡口镇人民政府强制拆除原告房屋的行政行为违法，并非仅仅程序违法。原告诉求全面赔偿的事实清楚，原告是失地农民，在房屋被强拆前，原告以每年15,000元租赁给他人经营，大渡口镇人民政府于2019年12月22日电话通知原告要强制拆除三间自建门面房，待原告2019年12月25日从池州市区返回家中三间自建门面房已被强制拆除，且导致原告居家二楼的连体墙壁出现明显裂缝，原告安居环境遭到严重破坏。原告被强拆房屋的建筑材料，应当系原告合法财产的组成部分。大渡口镇政府在没有告知原告听证、复议等权利，违反法定程序强制拆除原告房屋，导致原告建筑材料受到明显不合理、过度毁损，造成原告房屋无法挽回的财产损失和精神伤害，其应当承担赔偿责任。综上，被告东至县政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清、大渡口镇政府2019年12月19日作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》适用法律错误，依法应予全部撤销。故诉至法院请求依法判令：1、依法撤销东至县人民政府东府复字[2020]3号行《政复议决定书》，确认大渡口镇人民政府于2019年12月25日对原告莅临318国道三间自建门面房实施强制拆除的行政行为违法；2、由于大渡口镇人民政府的强制拆除行为，导致原告直接损失918,383元，请求判令其依法予以赔偿；3、本案诉讼费用由二被告共同承担。原告汪炳梅针对其诉请，向本院提交了以下证据：1、身份证、慢××就诊证复印件各一份，证明原告身份信息以及原告是农村体弱多病的老年妇女；2、报告复印件一份，证明原告是多年失地农民，自力更生，一直以三间门面房作为经营性收入，弥补失地保障来维持基本生活；3、照片四张，证明原告被强拆标的物原貌是钢筋混凝土框架结构、面积为90平方米的三间经营性自建门面房，被强拆后的连体居家二楼出现裂缝，具有新的不安全隐患；4、土地证、房产证、营业执照、柏有宏户大渡口镇用电申请表复印件各一份，证明原告被强拆的三间自建经营性门面房于2003年前已经存在，左邻右舍以及邻居柏有宏等后来户的加工门面房均规划与原告三间自建门面房整齐划一的具体要求，证明大渡口镇人民政府、大桥村委会早期于上个世纪末已经给原告三间住宅门面房就作出了行政规划和默认许可；5、商品房认定书复印件一份，证明原告被强拆三间门面房与同区位门面房2010年的市场价为5500元每平方米；6、租赁合同复印件一份，证明原告被强拆标的物是经营性门面房，每年租金15000元；7、《行政复议决定书》、《责令限期拆除违法建筑通知书》复印件各一份，证明内容违法，应予撤销，原告诉讼主体；8、损失赔偿清单以及相关票据复印件，证明原告诉讼被告的大渡口镇人民政府赔偿明细主体，一并申请依法给原告补办失地保障。被告东至县大渡口镇人民政府辩称：1、原告汪炳梅户被拆除的部分房屋设施属于违法建筑；2、大渡口镇人民政府实施强拆行为程序合法；3、大渡口镇人民政府对汪炳梅户超规划的违法建筑实施拆除时，采用审慎拆除方法，对汪炳梅户的违法建筑以外的建筑设施未造成损坏，因此不存在赔偿的事实情况；4、汪炳梅户被拆除的部分属于违法建筑，非合法权益，不受法律保护，汪炳梅要求对该违法建筑的拆除给予赔偿或补偿无法律依据。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。被告东至县大渡口镇人民政府为证明自己的辩称意见向本院提交了下列证据：1、组织机构代码证复印件，证明被告的主体身份信息情况；2、致大渡口广大居民一封信、文明创建宣传材料报道、专项整治活动公告、公告张贴照片复印件，证明应上级文明创建要求，大渡口镇人民政府决定对违章、违法建筑设施予以拆除专项整治作了大量工作，并涉及广大居民权益的事项进行了公告；3、关于汪炳梅违建的调查认定、集体土地使用权证宅基地平面图、违建部分照片，证明汪炳梅扩建部分属于违法建筑；4、责令限期拆除违法建筑通知书复印件，证明大渡口镇人民政府在实施拆违前进行了履行了通知义务。被告东至县人民政府辩称：1、复议审查事实清楚；2、复议适用法律正确；3、复议审查程序合法；综上，原告未经批准在乡、村庄规划区内建设住宅属违法建筑，大渡口镇人民政府未严格按法定程序实施拆除故强拆程序违法，原告实际不存在合法利益损失。被告作为复议机关依法审理并作出行政复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回原告诉讼请求。被告东至县人民政府为证明自己的辩称意见向本院提交了下列证据：1、行政复议申请受理审查审批表，证明复议案件依法受理；2、行政复议申请书、申请人身份证复印件，证明复议申请人主体身份及提起向县政府提起行政复议的事实；3、行政复议受理通知书、送达回证、当事人送达地址确认书，证明在规定时限内，告知复议申请人受理复议申请并告知其复议权利；4、行政复议答复通知书及送达回证，证明在规定时限内，告知复议被申请人之权利与义务；5、行政复议答复书，证明复议被申请人在规定时限内提交行政复议答复；6、被申请人提交复议机关的证据材料，证明复议被申请人在作出原具体行政行为时整理的证据；7、延期审理通知书及送达回证，证明复议机关将延期审理通知书送达复议申请人；8、电话记录，证明复议过程中联系复议申请人，调查行政行为程序违法及申请人扩建建筑未经过审批属于违章建筑；9、东至县人民政府发文稿纸，证明行政复议决定书审查签发程序合法；10、送达回证，证明复议决定书及时送达相关当事人及委托代理人。本案当事人围绕诉讼请求、辩称意见依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证、质证。被告东至县大渡口镇人民政府对原告汪炳梅提供的证据1身份证无异议，对慢××就诊证认为与本案无关联性；对证据3认为不能证明大渡口政府的拆除行为对原告二楼造成裂缝的事实；对证据4认为不能证明原告的房屋有通过审批；对证据2、5、6认为与本案没有关联性，也不能达到证明目的；对证据7认为不能实现原告的证明对象，恰恰证明被告是依法行政；对证据8三性均有异议，认为不能实现原告的证明目的。被告东至县人民政府对原告汪炳梅提供的证据1身份证三性无异议，认为慢××就诊证与本案无关联性；对证据2认为不能作为证据使用；对证据3真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明裂缝是拆迁行为导致的；对证据4土地证、房产证三性无异议，营业执照，三间门面房已经租给其他人已有新的营业执照，柏有宏用电申请表与本案无关联性，该证据不能证明镇政府对违法行为的默认许可；对证据5认为与本案无关联性，也没有提供原件，真实性不予认可；对证据6真实性无异议，但认为经营性收入属于期待利益，擅自搭建的建筑本身为违法建设，由此产生的经营性收入不是国家赔偿法的赔偿范畴；对证据7三性无异议，证明镇政府认定违法建设并限期原告自行拆除；对证据8三性有异议，不能达到证明目的，违法建设不是合法权益，被拆除的可回收材料根据复议调查拆除后放置在现场，并未不当扩大损失，并且本案不是行政征收，不存在失地农民优抚。原告汪炳梅对被告东至县大渡口镇人民政府提供的证据1无异议;对证据2有异议，致大渡口广大居民一封信、文明创建宣传材料报道来源网站下载，原告不会电脑，对此不清楚，专项整治活动横幅在安全村，不是大桥村，公告张贴照片在公示栏内模糊不清，原告生活区内的电线杆公告照片位置不妥，该组证据不能达到被告的证明目的；对证据3认为调查内容不属实，原告购房协议书、宅基地平面图具有合法建筑的一致性，原告在宅基地外没有搭建建筑物，调查认定违反了城乡规划法第二十九条、第五十三条、第五十四条，不能达到被告证明目的；对证据4有异议，责令限期拆除违法建筑通知书内容违法，没有告知拆除具体违建面积，且违反了听证、复议、诉讼的法定时限，剥夺了原告的申辩权，混淆限期拆除程序与强制拆除程序，原告并未收到也并未看到该通知书，不能达到被告证明目的。被告东至县人民政府对被告东至县大渡口镇人民政府提供的证据均无异议。认为1、大渡口镇文明创建专项整治宣传发动现场推进会分别在大桥、镇荣、新桥三个片区分别召开，提供安全村的照片是辅证；2、根据原告宅基地平面图被拆违法建筑物明显超出该图范畴；3、2019年12月13日大桥村、镇城管综合执法队、自然资源和规划局大渡口中心所以及镇市政与房产中心的相关负责人进行现场勘查，认为原告自行搭建的建筑物属于未经规划审批进行建设，并认定该建筑为违建，认定程序合法。原告汪炳梅对被告东至县人民政府提供的证据1、2、3、4、5、6、7、9、10的真实性、行政复议决定书签发程序合法予以认可，但对复议决定的证据合法性不予认可，认为违反了行政复议法第四条的规定；对证据8有异议，内容是假的，不足以证明县政府的复议内容。被告东至县大渡口镇人民政府对被告东至县人民政府提供的证据均无异议。本院对证据效力的审查和认定：原告提供的证据1具备真实性，但慢××就诊证与本案无关联性，本院对证明原告身份信息的内容部分予以认定；原告提供的证据2具备真实性，但不能达到原告的证明目的，本院不予认定；原告提供的证据3具备真实性，但该证据不足以达到原告主张的门面房被强拆导致连体居家二楼出现裂缝的证明目的，本院不予认定；原告提供的证据4，其中柏有宏户用电申请表与本案无关联性，土地证、房产证、营业执照不能反映原告被强拆的房屋建于2003年之前及取得了行政规划许可，结合2020年3月31日被告东至县人民政府对大渡口镇市政与房产中心主任王鹏科及原告分别通话所作的电话记录来看，原告被强拆的房屋建于2013年，原告庭审中陈述房屋建于2001年，未提供有效证据证明，该组证据不能达到原告的证明目的，本院不予认定；原告提供的证据5与本案无关联性，本院不予认定；原告提供的证据6，不能达到原告被强拆的自建门面房属于经营性门面房的证明目的，东至县人民政府的抗辩理由成立，本院不予认定；原告提供的证据7，系本案争议的行政行为，不应作为证据使用，本院将结合具体案情及相关证据综合予以认定；原告提供的证据8不具备真实性、合法性、关联性，原告对其具体损失数额未提供合法有效的证据证明，被告抗辩理由成立，本院不予认定。被告东至县大渡口镇人民政府提供的证据1，各方均无异议，本院予以认定；被告提供的证据2具备真实性、合法性，该组证据表明大渡口镇政府落实上级文明创建要求决定开展整治违章、违建工作的部署、计划，但该组证据不能证明对原告具体合法权益有影响，本院对该组证据本身能证明的内容予以认定；被告提供的证据3、4具备真实性、关联性，但不符合法律规定的强制拆除违法建筑相关程序，不能达到被告的证明目的，本院不予认定。被告东至县人民政府提供的证据1-10具备真实性、合法性、关联性，能够证明东至县人民政府在受理原告的复议申请后,依法作出被诉复议决定并送达的过程，本院予以认定。经审理查明：1994年原告在大渡口镇大桥村（原挖沟村）新胜二组临318国道以北流转得到0.525亩土地作为宅基地，并于1996年建成房屋，大渡口镇土地所于1998年11月2日给原告颁发了156平方米集体土地建设用地使用权证，于同年12月5日颁发了房屋所有权证，证载有砖木结构的房屋3幢，建筑面积分别是住宅79.88平方米，厨房32.63平方米及5.27平方米的建筑物。2013年原告在房屋前未经审批自行搭建了一层三开间房屋，用于经营日用百货商店。2019年12月，为推进文明创建、美化镇区环境，东至县大渡口镇人民政府决定对辖区318国道、206国道沿线“脏乱差”、违法搭建情况进行集中整治，先后召开文明创建专项整治动员会议、发出《治理乱搭乱建共建美好家园——致大渡口镇广大居民一封信》、张贴《关于大渡口镇（区）乱搭乱建集中清理专项整治活动的公告》、召开乱搭乱建集中清理现场推进会，确定第一批整治时间为2019年12月12日至2020年1月15日，并安排工作人员入户协调动员违建业主进行自拆。2019年12月13日，大桥村委会、镇城管综合执法大队、县自然资源和规划局大渡口中心所以及镇市政与房产中心的相关负责人进行现场勘查并出具调查认定，认定原告自行建设的建筑物为违建。2019年12月19日，大渡口镇人民政府作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，告知原告于12月23日前自行拆除，逾期将采取强制措施。2019年12月25日，大渡口镇人民政府对原告涉案房屋实施了强制拆除。原告不服于2020年2月19日申请行政复议，东至县人民政府依法受理并于当日分别向原告寄送了《行政复议受理通知书》，向大渡口镇人民政府送达了复议申请副本和《行政复议答复通知书》，告知各自相关复议权利和义务。大渡口镇人民政府在法定期限内提交了《行政复议答复书》和作出原具体行政行为的证据材料。2020年4月13日，东至县人民政府因案情复杂决定延期审理。经复议审查，于2020年5月9日作出东府复字[2020]3号《行政复议决定书》，确认大渡口镇人民政府实施的强制拆除行为程序违法并驳回原告其他复议请求，并及时送达。2020年6月3日，原告诉至法院请求依法撤销东至县人民政府东府复字[2020]3号《行政复议决定书》，确认大渡口镇人民政府于2019年12月25日对原告莅临318国道三间自建门面房实施强制拆除的行政行为违法并赔偿原告直接损失三间门面房价值495000、装修费90000元、可回收材料损失费28383元、可经营性收入300000元、精神损害赔偿金5000元，共计918383元。本院认为，强制拆除系行政强制执行行为。本案审理的焦点为：1、被告东至县大渡口镇人民政府强制拆除原告涉案房屋的行为是否符合法律规定；2、被告东至县人民政府作出的东府复字[2020]3号《行政复议决定书》是否合法；3、原告的赔偿请求是否合法合理。关于被告东至县大渡口镇人民政府强制拆除原告涉案房屋的行为是否符合相关法律规定的问题。东至县大渡口镇人民政府为推进文明创建，决定对辖区318国道、206国道沿线违法建筑进行集中整治，有利于美化镇区环境，符合公共利益需要，但被告实施拆除时应当遵守法定程序。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。本案中，东至县大渡口镇人民政府虽然具有查处未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定在乡、村庄规划区内进行建设的主体资格及法定职权，但其在对违法建筑物、构筑物或设施强制拆除时,也应当依法履行必要的程序。被告东至县大渡口镇人民政府在并未履行告知当事人陈述权和申辩权、履行催告、作出强制执行决定进行公告张贴并送达等程序的情形下，仅依据作出的《责令限期拆除违法建筑通知书》，迳行强制拆除原告涉案房屋,缺乏执行依据,违反法定程序，鉴于该行为已不具有可撤销内容,原告请求确认被告东至县大渡口镇人民政府强制拆除原告涉案房屋的行政行为违法，理由成立,本院予以支持。关于被告东至县人民政府作出的东府复字[2020]3号《行政复议决定书》是否合法的问题。本案中，原告被强拆的房屋客观上属于未取得乡村建设规划许可证的违法建筑，鉴于强制拆除行为已实际发生，不具有可撤销内容，因此东至县人民政府复议认定东至县大渡口镇人民政府未严格按法定程序实施强制拆除，确认其强制拆除行为程序违法，并驳回原告其他复议请求，总体而言，复议认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当。故对原告主张行政复议决定违法，要求撤销东至县人民政府作出的行政复议决定的诉讼请求，本院不予支持。关于原告的赔偿请求是否合法合理的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。上述条款规定表明行政赔偿采用“谁主张，谁举证”的举证责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的“对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿”,行政机关及其工作人员因行政行为违法造成行政相对人财产损失的,应当以赔偿直接损失为原则。行政赔偿领域中的直接损失是因遭受违法行政行为侵害而使现有财产的必然减少或消灭。本案中，原告建房未经乡镇政府、建设行政主管部门批准，其在未依法取得乡村建设规划许可证的情况下擅自建房，违反了法律规定，属于违法建筑，故原告对涉案房屋不享有合法权益。原告主张参照柏有宏与安徽天地旅游投资有限公司签订的商品房认定书,主张涉案房屋按90平方米每平方米5500元共计495000元进行赔偿,缺乏适用标准的关联性和合法性，本院不予支持。由于涉案房屋属于违法建筑，原告对其不具有合法权益，其要求赔偿90000元装修费的请求亦不属于原告的直接合法损失，该项请求本院亦不予支持。原告主张的可回收材料损失费28383元，在原告的案涉建筑缺乏合法审批证据的情形下,被告实施拆除，拆除时涉案被强制拆除的建筑物的残存建筑材料等仍在原处,并不妨碍原告自行处理,原告违法建设的建材、装修等物品属于装修不可分离的部分，其价值亦不属于国家赔偿法第二条规定的合法权益范围，故其要求赔偿可回收材料损失费28383元的诉求，本院不予支持。原告主张按20年每年15000元赔偿可经营性收入300000元、精神损害赔偿金5000元的诉求，因不属于国家赔偿法第二条规定的合法权益范围及第三十六条规定的直接损失，本院亦不予支持。综上，原告要求被告赔偿918383元损失的赔偿请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告东至县大渡口镇人民政府于2019年12月25日强制拆除原告汪炳梅一层三开间自建房的行政行为违法；二、驳回原告汪炳梅其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东至县大渡口镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。上诉于安徽省池州市中级人民法院。同时向该院预交上诉费50元。（安徽省池州市中级人民法院开户行：农行池州秋江支行；户名：池州市非税收入管理局；账号：12×××66）。如在上诉期满之日起七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。(此页无正文)审判长  高贵伟审判员  周国富审判员  黄鹏鹏二〇二〇年九月二十二日法官助理许桂红书记员冯婧