广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终36号上诉人（原审原告）化州市中垌镇塘村村民委员会新陂村民小组。住所地：化州市中垌镇塘村村民委员会新陂村。法定代表人谢立信，小组长。委托代理人廖建强，广西广盟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）化州市中垌镇人民政府。住所地：化州市中垌镇。法定代表人陈泽良，镇长。委托代理人文均高，化州市中垌镇人民政府常务副镇长。委托代理人陈亚沛，男，汉族，1973年7月19日出生，住化州市。原审第三人化州市橘通汽车运输有限公司。住所地：化州市下郭大道**。法定代表人李红日，董事长。委托代理人陈亚沛，男，汉族，1973年7月19日出生，住化州市。上诉人化州市中垌镇塘村村民委员会新陂村民小组（下称新陂村民小组）因诉被上诉人化州市中垌镇人民政府（以下简称中垌镇政府）行政协议纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初244号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，1993年8月27日，被告中垌镇政府与原告新陂村民小组签订《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》。原告新陂村民小组不服上述征用协议，于2019年7月29日诉至原审法院，请求确认上述合同书无效，并判决第三人恢复土地原状，返还非法占用的土地。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，对本案被诉行政行为提起行政诉讼的最长期限为二十年。原告新陂村民小组对其与被告中垌镇政府于1993年8月27日签订的《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》提起行政诉讼，已超过最长起诉期限。对原告的起诉，依法应不予受理，已经立案的，应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于适用新陂村民小组不服原审裁定，上诉请求：1、撤销原审裁定。2、指令原审法院对本案继续审理，作出实体判决。事实理由为：位于上诉人辖区范围内的“马鞍岭”，上诉人持有1982年化州县人民政府颁发的编号NO：X号《化州县山权林权证》。上诉人对“马鞍岭”具有经营、管理、收益的历史事实。1984年6月，上诉人村民将位于“马鞍岭”的橙园地出租给中垌镇西村村委会属下的村民钟志强堆放红砖胚，租赁期限8年，每年租金1000元，租期至1992年6月终止。该合同经原化州县中垌人民法庭、化州县塘村乡人民政府盖章见证。1993年8月，中垌镇政府以办粤西综合厂为由，征用新陂村民小组曾经租赁给钟志强使用过的原砖厂用地11亩，并签订《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》。但该合同未经上诉人集体讨论，违反了《村民委员会组织法》第二十八条规定。后中垌镇政府未经上诉人同意，于2009年擅自非法转让涉案土地给原审第三人化州市橘通汽车运输有限公司。《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》，名为征用土地，实质是侵占上诉人土地。被上诉人中垌镇政府签订合同后出尔反尔，不但拒绝支付征用地皮款18万元给上诉人，也不给村民开通2.5米宽的道路，特别是于2009年擅自将所谓征用新陂砖厂11亩土地，非法转让给原审审第三人化州市橘通汽车运输有限公司建设客运站，对涉案土地永久性占用。中垌镇政府为达到长久侵占上诉人集体土地目的，曾对涉案土地申请土地确权，经化州市人民政府查实后，作出化府不字[2012]1号不予受理决定书。二、中垌镇政府在征用涉案土地时，涉及如下多种行政违法行为：1、中垌镇政府违反征地程序，信息不公开，未给上诉人作任何补偿。2、中垌镇政府签订涉案合同后，既不履行法定程序，也未按照约定履行合同义务，未依法取得批准，规避征地审批手续，违法侵占上诉人集体土地。3、中垌镇政府签订的是征用土地合同，而不是征收土地合同。因此，中垌镇政府的原粤西综合厂倒闭后，应依照《物权法》第四十四条规定返还涉案土地给被征用人，不得非法转让。三、中垌镇政府将所谓征用的涉案土地非法转让给原审第三人的时间是2009年，这是实质发生的侵权时间，从2009年起算至上诉人提起本案诉讼，未超过因不动产诉讼的二十年起诉期限。四、上诉人因等待民事诉讼生效裁判结果，有构成耽误本案起诉期限的正当事由，依法不应计算在本案起诉期限内。2009年中垌镇政府擅自非法转让涉案土地给原审第三人，这是侵犯上诉人土地权属实际发生的时间。上诉人于2011年5月11日向化州市人民法院提起民事诉讼，请求确认涉案土地转让合同无效，该案历经一、二审法院审理，历时长达6年之久，二审法院才于2017年9月25日作出（2017）粤09民终1163号民事裁定，以该案不属民事案件受理范围为由，裁定驳回上诉人的起诉。可见，涉案征用土地协议虽签订于1993年8月27日，到2013年8月27日期满二十年，但上诉人于2011年5月11日已向人民法院提起请求确认涉案合同无效的民事诉讼。上诉人存在等待民事裁判结果而耽误本案起诉期限的正当事由，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，因此，上诉人提起本案诉讼未超过二十年最长起诉期限。经本院审理查明，1993年8月27日，原化州县中垌镇人民政府与新陂村签订《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》，约定中垌镇政府一次过征用新陂原砖厂地，地皮款18万元，合同签订后二个月交足，征用范围东至旧公路防风林带边，南至岭背村岭界，西至新陂村领边新挖处，北至新陂原水坑为界，面积约11亩。1993年10月，中垌镇政府使用该地建粤西综合厂，一直使用至2009年。后由化州市橘通汽车运输有限公司改建成中垌客运站使用至今。2011年5月11日，新陂村民小组向化州市人民法院提起民事诉讼，请求判决确认《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》无效，并判决中垌镇政府返还涉案土地，及承担占用土地使用费18万元。2011年6月3日，中垌镇政府以新陂村民小组为被申请人向化州市人民政府提出涉案土地的确权申请，化州市政府于2012年1月6日作出化府不字[2012]1号《不予受理决定书》，认为中垌镇政府申请确权的土地就是上述合同所涉土地，土地权属明确，遂对中垌镇政府的申请决定不予受理，各方均未对该《不予受理决定书》提起行政诉讼。化州市人民法院于2012年9月20日作出（2011）茂化法民初字第673号民事裁定，驳回新陂村民小组起诉。新陂村民小组不服，上诉至本院。本院于2013年6月18日作出（2013）茂中法立民终字第33号民事裁定，撤销（2011）茂化法民初字第673号民事裁定，指令化州市人民法院对该案进行审理。化州市人民法院于2014年11月18日作出（2011）茂化法民初字第673号民事判决，驳回新陂村民小组的诉讼请求。后上诉至本院，本院于2015年4月27日作出（2015）茂中法民四终字第52号民事裁定，撤销（2011）茂化法民初字第673号民事判决，发回化州市人民法院重审。2017年3月10日化州市人民法院作出（2016）粤0982民初756号民事判决，判决驳回新陂村民小组的诉讼请求。再次上诉到本院后，本院于2017年9月25日作出（2017）粤09民终1163号民事裁定，驳回新陂村民小组的起诉。新陂村民小组不服向广东高级人民法院申请再审，广东高级人民法院于2018年10月30日作出（2018）粤民申5080号民事裁定，驳回新陂村民小组的再审申请。2019年7月29日，新陂村民小组向原审法院提起本案诉讼，请求判决确认《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》无效，并判决原审第三人恢复土地原状，返还非法占用的土地。本院认为，首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定：公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政无效的，人民法院不予立案。本案所诉的《中垌镇政府征用新陂村原砖厂地合同书》订立于1993年8月27日，属2015年5月1日之前的行政协议，上诉人请求确认该行政协议无效而提起的诉讼，人民法院应裁定不予立案，或者立案后裁定驳回起诉。其次，该协议从订立至今已超过二十年，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，亦应裁定驳回起诉，且该最长起诉期限不存在扣除、延长的情形，上诉人主张其等待民事生效裁判的期限应予扣除的理由，本院不予采纳。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以维持。上诉人可遵循生效的（2017）粤09民终1163号民事裁定指引，就争议地的使用争议向行政主管部门申请处理。综上所述，上诉人请求改判的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 叶 滢审判员 张国平审判员 封桢莉二〇二〇年八月十三日书记员 王晓婷