广西壮族自治区崇左市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂14行终36号 上诉人（一审被告）崇左市自然资源局，住所地广西壮族自治区崇左市友谊大道**，统一社会信用代码11451400MB1544245F。 法定代表人梁志红，该局局长。 委托代理人黄丽丽，崇左市自然资源局干部。 委托代理人杨选珠，广西锐嘉弘律师事务所执业律师。 被上诉人（一审原告）潘世贤，男，1974年8月12日出生，壮族，住崇左市江州区。 委托代理人陆志良，广西艺高律师事务所律师。 上诉人崇左市自然资源局因与被上诉人潘世贤房屋拆迁补偿安置协议一案，不服广西壮族自治区崇左市江州区人民法院（2019）桂1402行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本院于2020年7月9日组织各方当事人进行询问。上诉人崇左市自然资源局的委托代理人黄丽丽、杨选珠，被上诉人潘世贤及其委托代理人陆志良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审审理查明：2003年7月31日、2004年3月30日，广西壮族自治区人民政府分别做出桂政土批函〔2003〕179号、桂政土批函〔2004〕56号文件，批准征收太平镇新民社区三卡屯部分集体土地。崇左市人民政府于2005年10月25日作出〔2005〕第1、2号《崇左市人民政府征收土地方案公告》，明确告知征收范围及补偿方案。原告潘世贤住所崇左市江州区在征收范围内。2008年6月20日，原崇左市国土资源局（甲方）与原告（乙方）就乙方位于三卡屯总建筑面积为116.66平方米的被拆除房屋补偿安置问题签订《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》，明确：原告应得建（构）筑物拆迁补偿款26657元，临时过渡住房建设费24000元，搬迁费1000元，拆迁过渡生活补助费1920元／3个月，属住宅用房和厨房的按建筑面积计算，每平方米一次性给予50元的奖励；第7条约定“甲方应按乙方符合安置条件的人口3人安置乙方第三产业用地，每人安置15平方米，共计安置45平方米。三产用地由甲方无偿提供，并负责场地平整。”；第8条约定“甲方应按乙方符合安置条件的人口4人安置乙方宅基地，每人安置22平方米，共计安置100平方米。宅基地由甲方无偿提供。”协议签订后，原告房屋被拆除，被告亦依约向原告履行了支付拆迁补偿费等金钱给付义务，但至今未向原告安置100平方米的宅基地及45平方米的三产用地。由于原告没有取得安置的宅基地，房屋被拆除后，原告在三卡临时安置点建房居住，因三卡临时安置点的开发需要，原告又被安置到街道办临时建设的安置房中居住。因被告未按约定安置原告宅基地及三产用地，原告于2018年6月29日向崇左市江州区信访局信访，要求被告履行协议、安置宅基地等要求。崇左市江州区江南街道办事处于2018年7月10日答复称，原告潘世贤于1998年10月16日由崇左县板利乡渠麻村迁入江州区太平镇××三卡屯28号，属于外来迁入户，对于外来迁入户并无明确安置方案，需待安置方案出台后再作处理。 另查明，2019年3月20日，原崇左市国土资源局因机构改革已变更为崇左市自然资源局。 一审法院认为：关于《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》的效力问题。该协议属行政协议，协议的订立目的是为实现行政管理目标，体现其行政性质，订立方式是当事人协商，内容是当事人的合意，体现其民事性质。因此，对协议效力的审查，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，并没有证据证明《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》存在违反上述规定的情形，协议的签订系双方真实意思表示，合法有效。关于被告应否履行《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》义务的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”，由于原崇左市国土资源局因机构改革已变更为崇左市自然资源局，因此应由崇左市自然资源局承担原崇左市国土资源局在本案中的诉讼主体责任。《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》合法有效，双方均应按约定履行合同义务。原告按照协议的约定将房屋交付，已全面履行了协议，被告亦实际拆除房屋并按约定履行了大部分的补偿义务。现被告主张原告不符合安置条件并以此为由拒不履行剩余合同义务，否定合同成立的基础，显然自相矛盾，一审法院确认被告不履行向原告安置宅基地及三产用地义务的行为违法。原告要求被告按照安置补偿协议履行义务，向原告安置宅基地及三产用地的诉讼请求，理由成立，依法应予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，判决如下：责令被告崇左市自然资源局于判决生效之日起三个月内按照《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》向原告潘世贤安置100平方米宅基地及45平方米三产用地。案件受理费50元，由被告崇左市自然资源局负担。 上诉人崇左市自然资源局上诉称：一、本案的此批次的安置补偿是基于江州区太平镇新民社区三卡屯农村集体经济组织土地被征收而进行。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十八条：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告、并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”；第四十九条：“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占挪用被征收单位的征地补偿费用和其他有关费用”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用，市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督”的规定，征地补偿费用包括安置补助费用属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织管理和使用，市、县和乡（镇）人民政府对征地补偿、安置补助费用有使用有监督职责，征地补偿、安置补助费用管理使用是农村集体经济组织，那么要对征地补偿安置补助的分配、使用只有由该农村集体组织成员才能享有。即只有具有合格的农村集体经济组织成员资格，才能依法享有该农村集体经济组织集体土地被征收而获得的征地补偿安置的应得利益，简言之，不是本村集体经济组织成员不得享受本村集体征地补偿安置。本案被上诉人潘世贤不是三卡屯集体经济组织成员，依照上列法律规定是不能享受三卡屯征地安置补偿的。否则不仅违反了法律规定，也损害了三卡屯的集体利益。被上诉人是否具有三卡屯集体经济组织成员资格，是能否享受三卡屯经济组织征地补偿安置权利的关键事实依据，也是法律事实依据。一审判决没有认定被上诉人潘世贤是否具有三卡屯集体经济组织成员资格，就没有判决认定潘世贤享有三卡屯因征收土地享有土地补偿安置的权利的事实依据。而《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》是针对三卡屯集体经济组织成员制定的协议，该协议的相对人是以三卡屯合格集体经济组织成员为主体，不是合格的集体成员签订的就是不符合上列的法律规定，签订协议主体不合法，潘世贤所签订的协议是违反法律规定的。但是本案将地上付着物补偿支付潘世贤，并不是全面履行协议，因地上附着物及青苗费是给个人的，而否定协议成立是因为潘世贤不是三卡屯成员，没有法律依据获得征地补偿安置，行政机关本着有错必纠的原则纠正违法的协议是正确履行监督职能的行为，可见，一审判决以协议已全面履行判决支持潘世贤的诉讼请求是事实不清证据不足的。二、一审判决适用法律错误。本案《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》协议相对人是被征收土地的农村集体经济组织成员，只有是合格的经济组织成员资格的，才能依法享有本村集体土地征地补偿安置，此类协议相对人主体是特定性的，不是本集体经济组织成员签订的协议由于是违反法律法规的规定因而是无效的，上诉人潘世贤不是三卡屯集体经济组织成员，签订协议分配只有本村集体成员资格才能享有的征地补偿安置，侵害了三卡屯集体利益，违反了土地法律法规关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有的”规定；“安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用”的规定，因此，本案协议书有《中华人民共和国合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益，（二）恶意窜通，损害国家、集体或者第三人利益”，（三）以合法形式掩盖非法目的的，（四）损害公共利益，（五）违法法律、行政法规的强制性规定”中的第（二）、（五）情形是无效的。本案上诉人已有充分证据证明被上诉人不是三卡屯集体经济组织成员，是外来户，潘世贤所签订协议损害了集体利益，违反了行政法规强制性规定，一审判决反而认定协议有效是适用法律错误。被上诉人潘世贤不是三卡屯集体经济组织成员，不得享受三卡屯集体土地补偿安置权利，所签订协议损害了集体利益，违反法律行政法规强制性规定，上诉人作为行政监督机关，不能违反法律规定将村集体土地补偿安置给不是本村集体经济组织成员的人员。综上所述，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决并驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人潘世贤辩称，崇左市自然资源局认为其不是三卡屯集体经济组织成员，不能享受集体土地补偿安置的宅基地，但没有证据证明。潘世贤在一审提交身份证、户口本、结婚证、优待证等这些证据已经证明了原告是属于三卡屯村民，崇左市自然资源局也跟潘世贤签订了《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》符合了安置条件，并且上诉人在一审法院提交的证据申请书，这份申请书是潘世贤2018年7月17日向江州区人民政府江南街道办提出的申请，这份申请书中盖有三卡经济联合社的公章，证明三卡经联社承认了潘世贤是三卡屯成员的资格。因此，潘世贤要求崇左市自然资源局履行协议，给予潘世贤安置宅基地有事实和法律依据。 上诉人崇左市自然资源局与被上诉人潘世贤在二审期间都没有新证据向二审法院提交。 经审查，本院查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，潘世贤于1998年10月16日由崇左县板利乡渠麻村迁入崇左市江州区太平镇××三卡屯28－1号，并于1999年3月16日结婚，现育有两个女孩。 本院认为，行政允诺是指行政主体为了实现行政管理目的，依其行政职权和相应的法律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。本案中，为了江州区丽江新区开发建设，需拆迁潘世贤位于江州区太平镇××三卡屯的房屋。为了妥善安置拆迁户，崇左市自然资源局与潘世贤签订了《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》，协议约定崇左市自然资源局向潘世贤支付拆迁补偿费等金钱给付义务和安置100平方米的宅基地及45平方米的三产用地。此时，房屋拆迁补偿安置协议书对崇左市自然资源局产生约束力，接受承诺条件的潘世贤有权要求崇左市自然资源局履行承诺内容。本案争议焦点为：一、承诺内容是否合法，潘世贤是否符合安置条件；二、崇左市自然资源局是否应该全面履行承诺内容；若履行不能，其是否应采取补救措施。 一、关于潘世贤是否符合安置条件问题。崇左市丽江新区建设征收三卡屯土地及拆迁安置方案（草案）第二条第（四）规定：市国土资源局、市建设与市政管理委员会等相关部门统一负责三卡屯规划建设用地范围内征用集体土地和房屋等建（构）筑物拆迁补偿安置的具体工作。从以上规定可知，与房屋拆迁人签订拆迁安置协议书属市土地管理部门的职权范围。《崇左市城区征收集体土地及房屋拆迁补偿安置保障实施暂行办法》（崇政办发〔2009〕10号）第二十八条规定：征收土地需安置人员的具体对象，由被征地的农村集体经济组织提出名单，无农村集体经济组织或农村集体经济组织不健全的，由村民委员会（社区）提出名单，经乡（镇）、城区人民政府逐级核实后，由被征地集体经济组织或村民委员会（或社区）负责在当地张榜公布。对安置人员有异议的，由乡（镇）、城区人民政府重新审定。对安置人员无异议的，由城区人民政府报市土地行政主管部门审核后，报市人民政府审批。第三十二条规定：安置人员的确定以双方签字确认拆迁安置合同之日作为被安置人口截止日。参照以上规定可知，崇左市自然资源局与潘世贤已经签订了《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》，双方签字确认之日即作为安置人口的确定日。若签订协议后认为潘世贤不符合安置条件，亦先由乡（镇）、城区人民政府重新审定，作出决定。但本案从签订协议书到当事人向法院起诉期间，有权机关并没有对潘世贤的安置条件重新作出决定。因此，崇左市自然资源局认为潘世贤不符合安置条件，没有事实依据，本院不予支持。 二、崇左市自然资源局是否应全面履行承诺内容。“人无信不立，国无信不治”。对有利于相对人的承诺，如果行政机关可以履行，也有能力履行，就应当履行承诺；若政策和条件有变化造成履行不能，其应采取补救措施，对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。本案中，协议签订后，潘世贤的房屋已被拆除，崇左市自然资源局亦依约向潘世贤履行了支付拆迁补偿费等金钱给付义务，但至今十多年未向潘世贤兑现安置100平方米的宅基地及45平方米的三产用地，造成潘世贤居无定所，影响工作和生活，因此，一审法院判决责令崇左市自然资源局于判决生效之日起三个月内按照《崇左市丽江新区开发房屋拆迁补偿安置协议书》向潘世贤安置100平方米宅基地及45平方米三产用地，本院予以认可。但考虑到政策的调整及本案执行问题，若本地已无宅基地及三产用地，而不能直接履行协议书内容的，作为崇左市自然资源局应当采取相应的补救措施，在本判决生效后三个月内参照当地最新的补偿安置方案的规定，对潘世贤房屋拆迁进行安置房安置或进行一次性的货币补偿。 综上所述，一审判决认定事实清楚，虽然一审判决主文存在导致执行困难的问题，但是判决结论并无不当，依法应予维持。崇左市自然资源局请求改判的理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人崇左市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  农立海 审判员  柳成功 审判员  杨凤莲 二〇二〇年九月三日 书记员  陈洋宇 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： 原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……