广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂行终1304号 上诉人（一审原告）北流市新圩镇宋村八组。 法定代表人梁胜森，组长。 上诉人（一审原告）北流市新圩镇宋村九组。 法定代表人梁辅喜，组长。 上述两上诉人共同委托代理人梁辅新，男，1949年7月8日出生，汉族，住北流市。 上述两上诉人共同委托代理人梁广进，广西桂京律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）北流市自然资源局，住所地北流市北宝路口红绿灯附近。 法定代表人黄新，局长。 出庭应诉负责人陈建松，副局长。 委托代理人陈锐，广西振祺律师事务所律师。 委托代理人蓝建辉，北流市自然资源局工作人员。 一审第三人赵循福，男，1949年6月18日出生，汉族，住北流市。 -2- 一审第三人陈达东，男，1973年5月4日出生，汉族，住北流市。 一审第三人陈学荣，男，1944年7月6日出生，汉族，住北流市。 一审第三人苏庆杰，男，1973年6月20日出生，汉族，住防城港市。 一审第三人邹泰清，女，1968年4月28日出生，汉族，住北流市。 一审第三人卢孙锦，男，1969年7月20日出生，汉族，住北流市。 一审第三人北流市房地产开发公司。住所地北流市城南一路**。 法定代表人刘云。 一审第三人北流市新圩镇人民政府。 法定代表人刘庆雨，镇长。 委托代理人陈锐，广西振祺律师事务所律师。 上诉人北流市新圩镇宋村八组、北流市新圩镇宋村九组（以下简称宋村八、九组）因其诉北流市自然资源局颁发国有土地建设用地批准证书一案，不服玉林市中级人民法院（2019）桂09行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月14日公开开庭审理本案。上诉人宋村八、九组共同委托代理人梁辅新、梁广进，被上诉人北流市自然资源局委 -3- 托代理人陈锐、蓝建辉，一审第三人赵循福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：二OO二年北流市人民政府对玉林市园艺场位于新圩镇市场东边的2.0716公顷国有农用地进行勘测定界，原北流市国土资源局对该地块的范围和界址绘制了《二OO二年勘测定界图》，拟对该农用地转用为建设用地，并通过玉林市人民政府层报广西壮族自治区人民政府进行审批，二OO三年二月十二日广西壮族自治区人民政府作出桂政土函[2003]39号《批复》，批准对上述土地利用规划用于北流市新圩镇建设。二OO四年八月三十一日北流市人民政府作出北政函[2004]89号《批复》，同意将上述地块以协议出让方式供给北流市房地产开发公司作为房地产开发用地，同年八月三十日原北流市国土资源局与北流市房地产开发公司签订了《国有土使用权出让合同》，《出让宗地界址图》与《二OO二年勘测定界图》确定的界址、范围和面积一致。 因赵循福承建有北流市新圩镇人民政府的工程，北流市新圩镇人民政府与赵循福分别于二OO一年七月七日签订了《新圩镇市场区街道铺设工程承包合同书补充协议》、二OO四年六月二十三日签订《协议书》和二OO六年二月二十三日签订《协议书》，上述三份协议的大概内容为：1、北流市新圩镇人民政府将新圩市场开发区末尾部分地皮2000平方米划给赵循福以抵偿工程款；2、北流市新圩镇人民政府抵偿给赵循福的土地使用权可由赵循 -4- 福寻找买主再行转让，并由北流市新圩镇人民政府给予办理转让手续；后赵循福自用了两份土地，把另外的五份土地转让给陈达东等人；2011年3月12日，北流市房地产开发公司委托北流市新圩镇人民政府与赵循福等六人签订《购买商品房合同书》和《承建商品房合同书》，将位于《出让宗地界址图》范围内的D9-D15七个地块转让给赵循福等六人建房使用，并以包工包料的方式让赵循福等六人建造房屋。赵循福把北流市新圩镇人民政府抵偿给其的土地转让给陈达东等人后，于二OO九年间，把与宋村八、九组为界的簕塍推毁后在原界线建起围墙，宋村八、九组以赵循福建造的围墙超出界线占用其集体土地为由，拆毁赵循福建造的围墙，并在原界线的位置和界线几乎平行的几十米开外的东面建起了两道水泥塍，为此引起纠纷，经北流市新圩镇人民调解委员会召集各方多次调解未果。 2012年11月29日和2013年1月21日间，原北流市国土资源局根据第三人赵循福、陈达东、陈学荣、苏庆杰、邹泰清和卢孙锦的申请，分别颁发《国有土地建设用地批准书》（以下简称《批准书》）给第三人。编号分别是：赵循福国No.0009241号、陈达东国No.0009242号、陈学荣国No.0009244号、苏庆杰国No.0009203号、邹泰清国No.0009240号、卢孙锦国No.0009232号。2014年至2015年间，宋村八、九组村民在涉讼土地范围内新葬有坟山。2015年8月6日，赵循福等六人以宋村八、九组村民梁辅贵等十人侵权为由向北流市人民法院提起 -5- 民事诉讼，该案件尚在审理当中。 一审诉讼中，各方当事人均认可宋村八组、九组的集体土地东面与原属玉林市园艺场农用地也即现桂政土函［2003］39号《批复》批准的规划用地相邻，以簕塍为分界线。2019年6月13日组织各方当事人并邀请玉林市园艺场副场长郑文岳到场对现场进行勘验。勘验情况如下：1、现场有原告所建造的水泥塍两道，根据当事人陈述两道水泥塍基本是同时建造的，但分不清建造的先后顺序，纠纷发生后原告村民在两道水泥塍之间葬有坟山。2、在西边的一道水泥塍附近生长有一堆较大的簕竹，各方当事人均认为该堆簕竹的品种与原作为界线簕塍生长的簕竹为同一品种，经玉林市园艺场副场长郑文岳现场指认，此道水泥塍即为原簕塍的位置，玉林市园艺场还在原簕塍的外边挖有一旱沟，原属玉林市园艺场的土地与宋村八、九组的集体土地以簕塍外边的旱沟为界。3、在西北边原××园艺××与××、××组的集体土地以水圳为界，各方均无异议。 另查明，由于机构改革，北流市国土资源局于2019年2月26日更名为北流市自然资源局。 玉林市中级人民法院一审认为：一、关于原告的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。本案是宋村八、九组认为原北流市国土资源局给赵循福等人颁发《批准书》批准的用地范围侵占到其集体土地而提起的行政诉讼，被告主张宋村八、九组的起诉超过法定的起诉期限，但其并不能提供充分的证据来能证明宋村八、 -6- 九组何时知道原北流市国土资源局作出《批准书》，因此对本案起诉的期限不能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”的规定，而应适用该条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，原北流市国土资源局作出《批准书》的时间是2012年和2013年，宋村八、九组提起本案诉讼的时间是2016年，并没有超过法律规定的二十年的起诉期限。 关于宋村八、九组诉北流市人民政府，北流市人民政府的被告资格是否适格的问题。本案《批准书》的发证机关为原北流市国土资源局，《批准书》中说明“本批准书是经人民政府批准，由土地行政主管部门填发的批准用地单位（个人）使用土地的法律凭证。”虽有本说明，但没有任何证据证明原北流市国土资源局颁发《批准书》的行政行为经北流市人民政府批准，但即使该行政行为是经北流市人民政府批准，按照最高人民法院法释【2018】1号《关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，本案适格的被告也应该是北流市自然资源局，北流市人民政府不是本案适格的被告，经向宋村八、九组释明后， -7- 其不同意撤回对北流市人民政府的起诉，已另行作出裁定驳回宋村八、九组对北流市人民政府的起诉。按《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院辖。……。”本案本应由北流市人民法院管辖，但鉴于本案原由玉林市中级人民法院一审并作出判决，第三人赵循福等人、北流市新圩镇人民政府、被告北流市人民政府提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院发回本院重审。为不增加当事人的讼累，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”的规定，对基层人民法院管辖的第一审行政案件中级人民法院也可以管辖，本案由玉林市中级人民法院直接审理和作出判决为宜。 三、关于原北流市国土资源局颁发给赵循福等人《批准书》的行为是否具备合法性的问题。从各方当事人所作的陈述和提供的证据表明，本案中，新圩镇市场背开发区所使用的土地即原属玉林市园艺场使用的国有农用土地与宋村八、九组的界线以簕塍为界是清楚、明确的，各方均没有异议；2002年北流市人民政府将原属玉林市园艺场的国有农用地2.0716公顷转为建设用地，在层报广西壮族自治区人民政府批准前，对该土地已进行规划、设计和勘测，并确定建设用地的范围和界址，所作出的《二OO二年勘测定界图》确认的土地使用面积、范围和界址均已得到桂政土函[2003]39号《批复》的确认，北流市人民政府将上述土 -8- 地出让给北流市房地产开发公司开发房地产，《出让宗地界址图》所使用的土地面积、范围和界址与《二OO二年勘测定界图》完全一致；现各方当事人提交的证据均能够证明本案赵循福等六个第三人购买的土地使用权也仍在第三人北流市房地产开发公司受让的土地使用权范围之内，《批准书》批准使用的土地范围清楚、界址明确，并没有侵占到集体土地；在前述的前提下，对于本案各方当事人认可的界址簕塍，其具体位置应该在哪里的问题。宋村八、九组在2009年纠纷发生后建造了两道水泥塍，靠西边的水泥塍是原界址簕塍的位置，也即西边的水泥塍是北流市人民政府将桂政土函[2003]39号《批复》确认的土地出让给北流市房地产开发公司开发土地与宋村八、九组集体土地的具体界址。理由有：1、按《二OO二年勘测定界图》和《出让宗地界址图》所标示，北流市房地产开发公司使用的土地西边呈“勺柄”状，结合广西测绘局作出的2005年和2015年的卫星影像图，“勺柄”的位置也是清晰可见的，若按原告主张界址为东边的那道水泥塍，“勺柄”不复存在，与桂政土函[2003]39号《批复》确定的范围不相符；2、从本案的调查和对现场的勘验情况看，西边的那道水泥塍附近仍生长有一大堆的簕竹，各方均认为该簕竹的品种与原簕塍簕竹的品种一致，该堆簕竹应为原簕塍簕竹残留根系生长形成，且经玉林市园艺场副场长郑文岳现场指认确认，此道水泥塍就是原簕塍的位置；3、广西测绘局提供的2005年的卫星影像图是在纠纷未发生、簕塍未被破坏前作出的，从该图 -9- 来看较黑的一条粗线应为簕塍，该簕塍即为现西边的那道水泥塍的位置。在北流市自然资源局提交的证据证明其作出的《批准书》土地来源合法、界址清楚，没有占用到宋村八、九组集体土地的情况下，宋村八、九组主张《批准书》占用其集体土地、侵占其合法权益，其也应负有举证责任，因宋村八、九组无法证明其主张属实，对其诉讼请求不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回宋村八、九组的诉讼请求。 上诉人宋村八、九组上诉称：1.一审判决认定被上诉人是本案的被告，认定主体不适格。北流市人政府没有书面委托或授权被上诉人颁发涉诉《批准书》，一审以最高人民法院司法解释作为本案主体认定依据错误；2.被上诉人称涉案土地是玉林市园艺场所有，却没有提供取得涉案土地的协议、四至界址和面积，没有将土地转让给北流市房地产开发公司的协议等相关证据，就发给第三人赵循福等六人《批准书》是违法的，应当撤销；3.至于玉林市园艺场与上诉人的边界指认，一审以玉林市园艺场副专长到现场指认宋村八、九组的集体土地以簕塍外边的旱沟为界，不具法律效力；2005年的《卫星航拍图》模糊不清，也无法确认界址，不能证明涉案用地是在合法用地范围内。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人北流市自然资源局答辩称：涉讼土地原为玉林市园艺场国有农用地，玉林市园艺场国有农用地与两原告的集体所有 -10- 土地界线清楚（以簕塍为界），系无争议。1991年经有关各方再次指界确认界线。1999年至2003年间，玉林市园艺场的本宗国有农用地因建设规划需要，经勘定界址和面积，由北流市人民政府收回土地使用权并由广西壮族自治区政府批准转为国有建设用地。2004年经北流市人民政府批准，原北流市国土资源局将涉讼土地使用权依法出让给第三人北流市房地产开发公司，北流市房地产开发公司委托北流市新圩镇人民政府将涉讼土地使用权转让给第三人赵循福等六人，签订了买卖合同后，自建房屋。涉讼土地在北流市房地产开发公司依法受让使用权的涉讼土地范围内，其他相关手续齐全，符合颁证条件。因此原北流市国土资源局颁发六本《批准书》给赵循福等六人的行政行为合法，上诉人认为涉讼土地在其集体土地范围，没有任何证据证实。综上，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人北流市新圩镇人民政府、赵循福陈述意见与北流市自然资源局答辩意见一致。 一审第三人北流市房地产开发公司未提交陈述意见。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 二审期间，北流市伟业国土规划室对北流市新圩镇市场背小区征地图纸坐标点转换为CGCS2000坐标系统绘制还原《二OO -11- 二年勘测定界图》的坐标位置及红线范围，本院于2020年6月11日召集各方当事人到现场进行比对确认，涉诉《批准书》批准使用的土地在《二OO二年勘测定界图》范围内。 本院认为：本案中，新圩镇市场背开发区所使用的土地即原属玉林市园艺场使用的国有农用土地。北流市人民政府将原属玉林市园艺场的国有农用地转为建设用地，在层报广西壮族自治区人民政府批准前，对该土地已进行规划、设计和勘测，并确定建设用地的范围和界址，所作出的《二OO二年勘测定界图》确认的土地使用面积、范围和界址均已得到桂政土函[2003]39号《批复》的确认。北流市人民政府将上述土地出让给北流市房地产开发公司开发房地产，本案赵循福等六人购买的土地使用权也在北流市房地产开发公司受让的土地使用权范围之内，涉诉《批准书》批准使用的土地范围清楚、界址明确，经查也没有侵占到上诉人宋村八、九组集体土地。宋村八、九组主张《批准书》占用其集体土地、侵占其合法权益，但无法提供证据证明其主张属实，一审法院对其诉讼请求予以驳回并无不当，本院予以确认。 至于上诉人宋村八、九组提出的被告主体不适格问题，按照最高人民法院法释【2018】1号《关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，一审认定本案适格的被告是北流市自然资源局，也无不当。 -12- 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人宋村八、九组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人北流市新圩镇宋村八组、北流市新圩镇宋村九组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 陆 海 审 判 员 陈 惠 二〇二〇年九月十六日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青