四川省射洪市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0922行初50号 原告：王久清，男，1950年5月18日出生，汉族，四川省射洪县居民。 原告：廖传清，女，1972年12月8日出生，汉族，四川省射洪县居民。 被告：射洪市住房和城乡建设局，住所地四川省遂宁市射洪市太和街道办事处新阳街兴建巷**，统一社会信用代码1151082200850318XJ。 法定代表人：曹鹏，该局局长。 委托诉讼代理人（特别授权）：罗清松，该局工作人员。 委托诉讼代理人：蒋再兴，四川子昂律师事务所律师。 第三人：四川省射洪虹桥房地产集团有限公司，住所地射洪市太和镇太和大道北段虹桥综合楼，统一社会信用代码91510922738346374H。 法定代表人：杨正仁，该公司董事长兼总经理。 委托诉讼代理人（特别授权）：彭萍，四川今辰律师事务所律师。 本院在审理原告王久清、廖传清诉被告射洪市住房和城乡建设局（以下简称射洪住建局）和第三人四川省射洪虹桥房地产集团有限公司（以下简称虹桥公司）行政许可违法一案中，本院于2020年7月20日立案后，依法组成合议庭。经过阅卷、调查询问当事人及合议庭评议，本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告射洪住建局将四川省射洪市城区迎春西路即太和二幼东侧棚户区（城中村）改造宗地（宗地编号：5××1）的国有土地进行拍卖前置登记的行政许可行为。 原告王久清、廖传清诉称，廖传清的前夫幸世文于2009年起牵头引资对射洪城区迎春西路二幼东侧危旧房进行拆迁改造。2011年3月5日，幸世文同原告王久清签订《射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同书》，确定支付原告王久清的货币补偿及购买安置还房54万元。后幸世文失去该改造项目的改造权。2016年，廖传清同幸世文离婚，幸世文承诺将前述在原告王久清处购买面积约为200平方米的两套安置房交由原告廖传清。2019年5月21日廖传清同王久清、幸世文签订《合同转让协议》和《协议》，原告王久清还向第三人发了《通知》，表明原告王久清获得货币补偿后处分给幸世文的两套安置房现已归原告廖传清所有。幸世文丧失该改造项目改造权后，原告廖传清就前述两套安置房问题及原射洪县国土资源局拍卖出让该改造宗地使用权于第三人等问题于2015年6月6日至2015年6月26日一起向相关部门（包括被告）进行了反映，至今未得到解决。第三人与幸世文之间的结算事宜至今也未得到解决。依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，我国是房屋所有权和土地使用权的处分应当同时进行，射洪县人民政府办公室《关于县城区“城中村”及危旧房改造的实施意见（试行）》文件规定进行土地“招拍挂”时，要将村（居）民安置方案纳入拍卖（挂牌）条件是同被拆迁对象全体形成统一意见。射洪县人民政府办公室《关于县城区城中村改造的实施意见》规定房屋产权调换方案等因素应作公开拍卖土地使用权出让的前置条件，第三人于2013年与射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建理事组签订《联建合同》，理事组将该片区内各业主危旧房拆除后的土地使用权（包括空地）交由第三人开发，双方约定第三人承接被拆迁户与四川锦诚建筑有限公司签订并公证的《射洪县迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同书》的全部权利义务。由此可见，廖传清应视为被拆迁房屋业主，而廖传清的安置还房未得以解决，原告王久清的补偿等费用也未获得，那么土地使用权就不得处分给第三人，第三人就没有履行所签《联建合同》的义务，其该幅土地上就应存在两原告的不动产物权。由此，第三人就不具备申报拍卖出让土地使用权的条件，这样第三人存在未批先建的违法行为。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，被告作为管理房地产工作的职能部门和拟定出让土地使用权方案的部门之一，在第三人拆迁未形成全体意见及解决两原告安置房等问题且被告知道的情况下，被告便虚拟房屋产权调换方案，导致二原告不动产权变动于第三人，且将虚拟安置补偿方案移交国土资源局拍卖了案涉土地，严重的侵害了两原告的合法利益，由此被告的行政许可行为违法。现诉至法院，提出如下诉讼请求：1、请求确认被告射洪住建局将不具有拍卖条件的四川省射洪市城区迎春西路即太和二幼东侧棚户区改造宗地（宗地编号：5××1）的国有土地进行拍卖前置登记的行政许可行为违法；2、本案诉讼费由被告和第三人承担。 被告射洪住建局辩称，一、被答辩人不具备行政诉讼主体资格，不是适格的行政诉讼原告。本案被答辩人既不是城中村改造项目的当事人，也不是具体行政行为的相对人，所以被答辩人不具备行政诉讼主体资格，不是适格的行政诉讼原告。二、在二幼东侧棚户区改造项目过程中，答辩人及相关部门严格按照相关法律法规及射洪市人民政府射府办发〔2008〕117号文件精神，根据办事处、社区、项目业主持经批准和审定改造项目的规划条件及建设方案和拆迁补偿安置还房方案，向射洪市自规局提出申请，自规局组织相关部门对其土地类别、面积进行核实后，编制拆迁安置还房方案，拟定土地供应方案，报县政府审批，经县政府批准后按“招拍挂”程序组织供地，其“招拍挂”供地行为是自规局的法定职责，并不是答辩人的职责范围，而答辩人在该项目中实施的相关行政行为不存在任何违规、违法的问题，更没有损害被答辩人的合法权益。三、被答辩人主张权利已超过诉讼时效，不应受到法律保护。被答辩人王久清作为其父王训海委托代理人，于2009年11月15日与四川锦诚建筑工程有限公司签订了房屋拆迁安置补偿合同，并进行公证。其后又撤销上述合同，并于2011年3月5日又与锦诚公司委托代理人幸世文签订了射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同，其安置补偿问题已得到合理解决，锦诚公司于2011年3月已对该房屋进行了拆除从拆除该房屋至该案起诉前，被答辩人从未找相关部门主张过任何权利，该案已超过诉讼时效，不应受到法律的保护。被答辩人廖传清原系该棚户区改造项目理事组和建设方锦诚公司双方委托代理人幸世文之妻，与项目本身不存在任何关系，既不是项目任何一方当事人，更不是具体行政行为的相对人，所以不存在受到任何权益侵害的情形。因此，请求依法驳回。 第三人陈述称，一、答辩人通过招拍挂方式取得位于二幼东侧的土地使用权没有瑕疵。2015年6月22日，射洪县国土资源局对外公开以招拍挂方式拍卖位于二幼东侧的土地使用权，答辩人竞买方式取得该宗地使用权，签订了《国有建设用地使用权出让合同》，缴纳了土地出让金，答辩人取得宗地使用权合法合规。二、答辩人作为项目开发商是接受全体业主委托，没有违反国家法律和政策规定，更没有损害业主利益。2012年1月29日至2013年6月10日期间，射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建理事组、射洪县子昂街道办事处水浒宫社区居民委员会及其全体业主先后多次以书面形式、表决方式委托答辩人负责项目建设，完全是民心所向，没有损害任何人利益。三、二原告不具有诉讼主体资格。二原告不是具体行政行为的相对人，也不是答辩人负责的开发项目的当事人。不具备行政诉讼的主体资格，不是本案的适格主体。四、本案已过胜诉时效。《行政诉讼法》第四十六条载明“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出……”答辩人2015年6月26日取得宗地使用权至今长达5年多时间，二原告从始至终都清楚明白项目进展情况。现在起诉明显已过诉讼时效。综上所述，原告的诉讼请求及其事实和理由均不能成立，应当依法驳回。 经审理查明，2009年8月2日，原射洪县太和镇迎春西路居民为申报“城中村”改造项目成立理事组，并委托四川锦诚建筑有限公司（下简称锦诚公司）负责实施改造工作。同年10月5日，锦城公司向幸世文出具《授权委托书》，委托幸世文与被拆迁人签订《房屋拆迁安置补偿合同》。2010年3月2日，锦城公司与幸世文签订《联合建设协议书》，授权幸世文全权负责“城中村”改造的一切相关事宜。同年12月24日，锦城公司与理事组签订《射洪县太和镇水浒宫社区迎春西路片区危旧房改造联建合同书》，约定理事组将片区内所涉各户业主的旧房交由锦城公司统筹拆迁，统一规划、设计修建、统筹还房等。 2009年11月15日，幸世文作为甲方锦城公司的委托代理人与作为乙方的被拆迁人王训海（已故）之子王久清签订了《房屋拆迁安置补偿合同》，并于2010年3月15日为该合同办理公证。2011年3月5日，在王久清的要求下，幸世文作为甲方与作为乙方的王久清又签订了《射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同书》，合同约定双方以产权调换签订的《房屋拆迁安置补偿合同》改为货币补偿方式，乙方将已通过产权调换获得的第2单元2楼1号及第5单元3楼2号（面积共200平方米）住房，改为货币补偿方式，甲方按每平方米3200元补偿给乙方，共计640000元。双方还约定，乙方以产权调换与甲方签订的《房屋拆迁安置补偿合同》及附件交与甲方，双方确认该《房屋拆迁安置补偿合同》作废并交与射洪县公证处。 2011年4月，原射洪县国土资源局、原射洪县城乡规划管理局、原射洪县住房和城乡建设局、原射洪县太和镇人民政府联合发布关于全面冻结县城区“城中村”改造的公告。2012年1月2日，幸世文书面通知锦城公司解除2010年3月2日双方所签订的《联合建设协议书》。同年1月20日，锦城公司书面通知幸世文同意解除前述《联合建设协议书》，终止对幸世文的一切授权。后该公司向理事组提交《情况说明》，表明该公司已与幸世文解除合同并附相关解除合同的资料。2012年8月8日，理事组向锦诚公司、幸世文发出《解除合同通知》，解除当初各房屋拆迁户与锦诚公司签订的《房屋拆迁安置补偿合同》、理事组与锦诚公司于2010年12月24日签订的《射洪县太和镇水浒宫社区迎春西路片区危旧房改造联建合同书》、幸世文以锦诚公司名义与理事组签订的所有协议，终止理事组对幸世文的授权等。同年8月30日，理事组向原射洪县太和镇人民政府书面报告表示理事组及各户业主与锦诚公司签的合同已解除，不认可幸世文以任何公司的名义继续拆迁开发。同年11月8日，理事组书面通知锦诚公司、幸世文进行合同解除后的结算。同年11月9日，理事组就与锦诚公司、幸世文解除合同后的清算、结算事务，向原射洪县“城中村”改造领导小组提交《情况汇报》，称理事组与幸世文就解除合同后的结算分歧较大，未能结算。 该项目停工期间，原射洪县住房与城乡建设局会同相关部门按照射洪县人民政府办公室《关于县城区“城中村”及危旧房改造的实施意见（试行〕》文件要求对该项目房产证及拆迁安置协议进行了审查，对土地类别、面积及地上附着物进行了核实，用以作为原射洪县国土资源局编制拆迁安置换方案和“招拍挂”行政行为的前置程序。 2015年6月4日，原射洪县国土资源局发出射国土资公（2015）13号国有建设用地使用权拍卖出让公告，拍卖包括“子昂街道办事处二幼东侧棚户区”地块在内的8宗土地。2015年6月26日，原射洪县国土资源局国有土地使用权拍卖（挂牌）成交确认书确认竞得人为四川省射洪虹桥房地产集团有限公司，同日签订了《国有建设用地使用权出让合同》。至此，该棚户区工程由四川省射洪虹桥房地产集团有限公司承建。 另查明，幸世文、廖传清原系夫妻，二人于2016年9月12日登记离婚。离婚协议约定“双方在婚姻关系存续期间，只因男方做射洪县迎春西路二幼东侧城中村改造发生债权债务，因女方属残疾人，有病在身，该项目建设属公司行为，女方也不享受该项目的债权，由此，债权债务均由男方依法予以承担和偿还。”2019年5月21日，幸世文、廖传清签订《协议》，协议约定“幸世文于2011年3月5日同王久清签订的《射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同书》中确定的两套房子，幸世文支付王久清的人民币54万元属廖传清支付，为此，甲方将这两套房子归还乙方。”同日，王久清作为转让人与廖传清作为受让人签订《合同转让协议》，协议将《射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同书》的一切权利和义务转让给廖传清。 射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建理事组与锦诚公司、幸世文、廖传清至今未能就解除合同后的清算、结算事务予以处理。 2019年7月12日，射洪县撤县设市，上级授权原射洪县实施的相关政策不变。2019年9月30日，原中共射洪县委机构编制委员会印发《关于射洪县撤县设市党政群机关及事业单位更名的通知》载明原射洪县各级机构整体更名为射洪市工作机构。 本院认为，本案争议的焦点：1、原告王久清、廖传清的诉讼主体资格是否适格；2、原告王久清、廖传清起诉射洪住建局是否超过法律规定的起诉期限；3、射洪住建局在拍卖出让案涉土地之前的行政行为是否可诉。 关于焦点一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应限于公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。即是说，只有公法领域的权利和利益受到行政行为的影响，才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。本案对王久清而言，其作为王训海的代理人（继承人）与幸世文签订《射洪县太和镇迎春西路危旧房改造联建分户拆迁安置合同书》后，以货币补偿的方式将房屋产权以64万元的价格置换，至此，案涉房屋的所有权已转移给幸世文作为代理人的该棚户区改造项目部，王训海的继承人王久清所主张的案涉房屋的所有权和使用权均已丧失，王久清针对后续的国有土地建设用地使用权拍卖出让等行为不再具有行政法的利害关系，故王久清没有提起该行政诉讼案件的主体资格。对廖传清而言，虽然其与幸世文、王久清协议约定通过产权置换得到王久清的2套房屋的所有权利和义务，但如前所述，王久清选择货币补偿方式并获得补偿后，其对房屋的所有权利和义务均已转移给幸世文作为代理人的该棚户区改造项目部，故案涉房屋的所有权并非幸世文个人所有，幸世文与廖传清也不能通过协议的方式转让房屋所有权。因之后理事组与锦城公司和幸世文解除了委托关系，幸世文与理事组之间因合同解除后涉及的结算属于民事法律关系，幸世文及本案原告廖传清可另行通过民事诉讼维护其合法权益。廖传清以其与王久清、幸世文之间具有房屋转让协议而与该宗国有土地建设用地使用权拍卖出让等行为有行政法上的利害关系的理由不能成立，故廖传清亦不具有该案的诉讼主体资格。因王久清、廖传清均不具有本案的诉讼主体资格，本院应依法驳回二原告的起诉。 关于焦点二。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。”根据《射洪县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》显示，原射洪县国土资源局对案涉国有土地使用权的拍卖行为发生于2015年6月26日，原射洪县住房与城乡建设局会同相关部门按照射洪县人民政府办公室《关于县城区“城中村”及危旧房改造的实施意见（试行〕》文件要求对该项目房产证及拆迁安置协议进行了审查，对土地类别、面积及地上附着物进行了核实的相关工作及程序应在案涉国有土地使用权拍卖行为之前。同时，二原告在诉状中称，廖传清就前述两套安置房问题及原射洪县国土资源局拍卖出让该改造宗地使用权与第三人等问题于2015年6月6日至2015年6月26日向相关部门进行了反映，至今未得到解决。因此，在原射洪县国土资源局对案涉国有土地使用权进行拍卖时，幸世文、廖传清二人即知道并向有关行政机关提出异议，但原告于2020年7月20日才向本院提起行政诉讼，明显超过了法律规定1年的起诉期限。在此期间，原告找理事组、虹桥公司协商结算等事宜及向被告等部门反映情况的行为并不引起法定起诉期限的中断，也非不计算在期限内的法定事由，故依法应当驳回原告的起诉。 关于焦点三。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……”一般而言，可申请行政诉讼的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对行政相对人权利义务产生直接影响、对外发生法律效果的行为，即行政管理活动中的最终决定。本案中，射洪住建局所针对案涉土地进行审查核实的行为，是配合射洪自规局（原射洪县国土资源局）编制拆迁安置换方案和进行“招拍挂”行为的前期准备行为，属于办理土地使用权拍卖中的程序性行为，不直接对拍卖行为所针对的行政相对人增加义务或减损权利。射洪住建局的行政行为不具有行政法上的可诉性，故依法应当驳回原告的起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（六）项、第十二条、第六十四条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第（二）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告王久清、廖传清的起诉。 本案不收取案件受理费，原告王久清、廖传清已预交的案件受理费50元本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省遂宁市中级人民法院。 审 判 长 唐晓岚 审 判 员 赵燕君 审 判 员 张丽娟 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 徐 彬 书 记 员 王耀萍