甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终79号上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府。法定代表人高某。委托代理人王某。委托代理人徐某，该区司法局干部。被上诉人（原审原告）李某，住甘肃省武威市，公民身份号码：×××。上诉人武威市凉州区人民政府（以下简称凉州区政府）因被上诉人李某诉其不予受理行政复议决定一案，不服甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后，组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年7月5日，李某向武威市自然资源局递交《查处申请书》，并提供了以下附件：李某的身份证复印件、委托代理手续、《征地告知书》《征地协议》、凉州区公安局金羊派出所出具的情况说明、甘肃省自然资源厅作出的《政府信息公开告知书》及土地现状说明，请求武威市自然资源局依法履行职责，查处土地违法行为。8月6日收到武威市自然资源局凉州分局作出的《答复》，告知李某不存在土地违法行为。李某认为武威市自然资源局凉州分局未依法履行查处职责，于2019年10月4日以邮寄方式向凉州区政府递交行政复议申请，10月18日收到凉州区政府作出的《不予受理决定》，载明：“申请人李某不服被申请人武威市自然资源局凉州分局于2019年7月22日作出的《关于金羊镇新城村六组村民李某申请对违法征地占地行为进行查处的答复》，向本机关申请行政复议。经审查，本机关认为不属于行政复议受案范围，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理。”李某于同年10月18日收到凉州区政府作出的《不予受理决定》，遂提起诉讼。原审法院认为，本案争议的焦点是李某的行政复议申请是否属于行政复议范围。2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”土地作为一种宝贵的自然资源，是人类赖以生存的基础。随着我国人口的增长和经济的发展，土地数量的有限性和土地需求的无限增长性之间的矛盾日益突出。因此，有效地保护土地资源，合理利用土地是我国当前的一项重要任务。同时，一些地方违法批地、乱占耕地、浪费土地的问题时有发生，造成耕地面积减少，土地资产流失；城镇外延扩张、村庄分散建设占用耕地严重。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。该规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定：“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案。”最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》也明确，“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八第二项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请资格。”本案中，李某是否具有行政复议申请资格，关键在于是不是为维护自身合法权益而进行的。李某向武威市自然资源局提交的《征地告知书》《征地协议》、凉州区公安局金羊派出所出具的情况说明、甘肃省自然资源厅作出的《政府信息公开告知书》及土地现状说明等材料可以证明其财产权等权利可能受到侵犯。因此，武威市自然资源局凉州分局对李某举报的违法占地行为的处理或者不作为行为会直接影响李某的权益，李某具有本案行政复议申请资格。凉州区政府认为李某的申请实质系信访举报行为，武威市自然资源局凉州分局的《答复》属于信访答复，而认定李某的申请不属于行政复议范围，显属不当。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，对武威市自然资源局凉州分局作出的《答复》申请行政复议，凉州区政府应当受理；凉州区政府于2019年10月8日收到李某的申请，于10月14日作出《不予受理决定》符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理”的规定。综上所述，凉州区政府作出的《不予受理决定》，认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项规定，判决：一、撤销武威市凉州区人民政府于2019年10月14日作出的凉政行复不受字〔2019〕19号《不予受理行政复议决定》；二、责令武威市凉州区人民政府受理李某的行政复议申请。上诉人凉州区政府上诉称：1.原审判决适用法律错误。最高人民法院〔2013〕行他字第14号《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中的相关违法行为人指的是直接侵害举报人合法权益的公民、法人或者其他组织，而非行使行政职权的公权力主体，也就是说，消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体，为了维护自身合法权益，对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报，要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处，对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为，有权申请行政复议。2.原审判决认定事实不清。一审起诉状为黄万铭签字，不是李某本人签名，黄万铭没有李某本人的授权委托书，不代表李某本人的意愿。综上，请求撤销原审判决，改判驳回原审原告的诉讼请求。被上诉人李某辩称：1.原审判决适用法律正确，应当予以维持。首先，答辩人为维护自身合法权益而申请对土地违法行为进行查处，对查处机关不予处理或处理结果具有利害关系。其次，案涉《答复》并非行政机关内部层级监督的处理结果，而是土地行政主管部门对被上诉人的查处申请行使法定查处职责，作出的处理行为，属于行政复议范围。再次，被上诉人申请查处的事项系土地违法行为，申请查处对象系实施土地违法行为的违法行为人，并非对行使行政职权的公权力主体行使行政职权的行为提出查处申请，符合最高人民法院〔2013〕行他字第14号答复的适用情形。2.原审判决认定事实清楚，应当依法维持。被上诉人李某提起的本案诉讼系本人真实意愿，一审诉讼中的委托代理人黄万铭及崔凤荣律师均系被上诉人本人予以授权委托，该情况被上诉人已在一审审理中提交了说明材料。综上，被上诉人认为上诉人作出的案涉不予受理行政复议决定应予撤销，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”根据一审判决查明的事实，被上诉人李某因其房屋、土地面临被征收，其认为存在未批先征、占用土地的违法行为，遂向武威市自然资源局提交《查处申请书》，请求武威市自然资源局查处武威市自然资源局凉州分局和武威市凉州区金羊镇人民政府的上述土地行政违法行为。武威市自然资源局将该件转交武威市自然资源局凉州分局后，该局向被上诉人李某作出了《关于金羊镇新城村六组村民李某申请对违法征地占地行为进行查处的答复》，被上诉人不服该答复行为向上诉人凉州区政府申请行政复议，上诉人认为该答复行为不属于行政复议受案范围遂作出被诉凉政行复不受字〔2019〕19号不予受理行政复议决定。据此，本案争议的焦点是武威市自然资源局凉州分局向被上诉人李某作出的《关于金羊镇新城村六组村民李某申请对违法征地占地行为进行查处的答复》是否属于行政复议受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”同时，根据该法第六十七条、第七十条、第七十二条、第七十三条至第八十三条，《土地管理法实施条例》第三十二条、第三十三条、第三十四条至第四十四条，原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）9.3、11、12及附录A等规定，《土地管理法》第六十六条规定的县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为的监督检查权，具体包含两个方面，一是上级土地行政主管部门对下级政府及其所属土地行政主管部门在履行土地管理职责过程中的违法批地、占地等行为的监督检查，在此情形下，一般作出的是行政处理；二是县级以上人民政府土地行政主管部门对作为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为。前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，后者系对外发生法律效力的行政管理行为。换言之，《土地管理法》第六十六条规定的对违反土地管理法律、法规的行为的监督检查涵盖了所有涉土地违法行为，但根据土地违法行为类型（原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》附录A规定了主要土地违法行为五大类型），可对监督检查分为对内监督处理和对外管理处罚两大类型。本案中，被上诉人李某认为其具有使用权的武威市××区宅基地及承包地被违法征收，且征收补偿标准过低，故向武威市自然资源局申请查处武威市自然资源局凉州分局及武威市凉州区金羊镇人民政府的违法征地行为。据此，根据《土地管理法》第六十六条第一款，被上诉人李某向武威市自然资源局提交《查处申请书》，应属对负有土地管理职责的县级人民政府土地行政主管部门涉嫌土地违法行为的举报行为，对该举报行为的调查、核实、处理均涉行政机关内部层级监督范畴。在武威市自然资源局将案涉《查处申请书》转交武威市自然资源局凉州分局后，由该分局向被上诉人李某作出的《关于金羊镇新城村六组村民李某申请对违法征地占地行为进行查处的答复》，既不属于《土地管理法》和《土地管理法实施条例》所规定的法定处理结果，也不属于原国土资源部《国土资源违法行为查处工作规程》对土地违法行为案件的处理结果，应属对李某所举报的土地违法线索予以核查之后的行政告知行为，不具有行政约束力。该答复行为并未对李某施加新的负担，也未对李某的既有权利予以减损，对李某的权利义务不产生实际影响。上诉人凉州区政府认为上述答复行为不属于行政复议受案范围并无不当。应当指出的是，根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收过程中存在征地审批、制定并公告征地补偿安置方案、征收补偿安置等一系列行为，被征收人若认为国土资源部门在组织实施土地征收的过程中存在侵犯其合法权益情形的，可以直接对上述集体土地征收过程中的行政行为，通过行政复议或者行政诉讼的途径予以救济。综上所述，上诉人作出的凉政行复不受字〔2019〕19号不予受理行政复议决定结果并无不当。原审判决适用法律错误，应予纠正。上诉人的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初72号行政判决；二、驳回李某的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计100元，由李某负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 赵静莉审判员 薛 扬二〇二〇年九月十五日书记员 马恩亭附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。