湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终679号上诉人（原审原告）徐仲平，男，1956年10月16日出生，汉族，身份证住址湖北省鄂州市华容区，现住湖北省武汉市洪山区。被上诉人（原审被告）武汉市洪山区人民政府。住所地：湖北省武汉市洪山区珞狮路**。法定代表人林文书，区长。被上诉人（原审被告）武汉市人民政府。住。住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道**/div>法定代表人周先旺，市长。上诉人徐仲平因诉武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）、武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）履行法定职责及行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初736号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。徐仲平起诉称，徐仲平等人自上世纪80年代从湖北省其他市县迁到洪山区青菱乡光霞村，得到光霞村村委会的许可，开垦荒地耕种，建筑房屋，并每年向村委会缴纳耕地使用费，抗洪捐款等，履行了与本地村民同等的义务，至今生活时间最长的有三十多年。自2012年开始，青菱乡光霞村被列入武汉市政府的城中村建设改造项目，徐仲平的房屋被列入改造范围。徐仲平查询到，武汉市洪山区城乡统筹发展局2011年在城中村改造中的双登工作中，确认徐仲平对涉案房屋有所有权。徐仲平通过政府信息公开，得知光霞村在2009年3月份制定了《青菱乡光霞村拆迁安置工作方案》，确定对徐仲平等外来人员的房屋实行“拆一还一”房屋安置，但是光霞村工作人员却告知徐仲平只有货币补偿，不安置房屋。徐仲平认为，按照相关法律法规规定和《青菱乡光霞村拆迁安置工作方案》的规定，徐仲平有权申请房屋安置，征收主体无权剥夺徐仲平的房屋安置申请权利。洪山区政府作为城中村改造责任主体，徐仲平于2019年3月底向其提出房屋安置补偿申请，洪山区政府在法定期限内未书面答复。徐仲平于同年6月19日向武汉市政府提起行政复议申请，武汉市政府在同年8月13日作出武政复决[2019]第202号《行政复议决定书》。徐仲平认为该复议决定违法，遂起诉至法院。徐仲平的主要理由是：洪山区政府是城中村改造的责任主体，有对被拆迁人依法安置，并保障落实被拆迁人选择房屋安置的权利的职责。但是徐仲平提交申请后，洪山区政府并未回复徐仲平，未告知徐仲平等人处理措施，属于行政不作为。城中村改造是政府机关实施项目，应当承担相应行政责任。村民委员会是自治组织，其在城中村改造中是协助作用，因此，不应由村民委员会承担相应责任。武汉市政府作出的《行政复议决定书》适用法律错误，责任主体认定错误，侵犯了徐仲平的合法权益。请求：1.撤销武汉市政府作出的《行政复议决定书》。2.判决确认洪山区政府未对徐仲平提交房屋安置申请作出回复违法。3.判决责令洪山区政府对徐仲平按照《青菱乡光霞村拆迁安置工作方案》房屋安置申请作出回复。4.判令洪山区政府、武汉市政府承担本案诉讼费用。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。本案系履行法定职责的案件。这就要求，公民、法人或者其他组织要求行政机关履行相应的法定职责，必须以相应的请求权规范为基础，即其申请行政机关履行法定职责的事项，应当属于行政机关法定职责范围内的事项。否则，行政机关是否作出答复以及是否拒绝履行职责，均与申请人无法律上的利害关系，且对申请人的权利义务不产生实际影响。本案中，徐仲平因案涉光霞村土地被征收遂要求洪山区政府履行“拆一还一”的征收补偿安置职责，后又向武汉市政府提起行政复议。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，国家征收土地的，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着明确的职责分工。具体表现为：市、县人民政府的职责主要为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿、安置方案的组织实施。市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收过程中应当严格依照法定程序履行各自的法定职责，确保被征收人的正当权益得以公平及时的实现。同时，《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》第四条第一款亦规定，市土地行政主管部门主管本市征用征地补偿安置工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区内征地补偿安置的实施工作。由此可见，负有履行案涉光霞村征收补偿安置法定职责的行政机关系武汉市自然资源和规划局，洪山区政府不具有被诉征收补偿安置的职责。故徐仲平要求洪山区政府履行征收补偿安置职责的起诉无请求权基础，无法律依据。相应的武汉市政府作出行政复议决定行为对徐仲平权利义务不产生实际影响。综上，徐仲平的起诉不属于人民法院的受案范围，其提起本案的诉讼不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回徐仲平的起诉。徐仲平上诉称，原审以洪山区政府无集体土地征收补偿安置职责而驳回起诉是违法的。理由如下：1.按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，洪山区政府是征收土地及地上附着物补偿安置的法定责任主体。2.主管部门负责具体实施房屋征收补偿工作不能免除洪山区政府的法定职责。3.最高人民法院裁判观点认为区政府是城中村改造的责任主体。本案涉及的正是洪山区光霞村城中村改造项目，洪山区政府是法定的责任主体。4.武汉市政府行政复议认定村民委员会是补偿安置责任主体，对法律认识和事实判断严重错误。只有政府机关才有职权实施城中村改造项目，村民委员会是自治组织，仅是起协助配合作用。上诉请求：1.撤销一审裁定；2.指令原审法院继续审理。本院认为，本案为请求履行法定职责之诉。关于履行法定职责，并不意味着公民、法人或者其他组织向任一行政机关提出任一请求，该行政机关就负有履行该项请求的义务，也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。作为提起履职之诉的基本条件之一，当事人申请行政机关履行法定职责的事项，应当属于该行政机关的法定职责范围。本案中，洪山区青菱乡光霞村的集体土地因城中村改造需要，经湖北省人民政府批准，由武汉市政府发布征地公告予以征收。徐仲平以其房屋在改造范围内为由要求洪山区政府履行征收补偿安置职责。关于集体土地征收和补偿安置程序中政府及有关部门的职责分工，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》有明确规定，即省级以上人民政府批准征收土地，市、县级人民政府公告征收土地方案和批准征地补偿、安置方案等，土地行政主管部门负责组织实施征地补偿、安置方案。同时，《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》第四条第一款亦规定，市土地行政主管部门主管本市征用征地补偿安置工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区内征地补偿安置的实施工作。因此，洪山区政府不具有被诉征收补偿安置的法定职责，本案中亦没有证据证明光霞村集体用地的征收主体或征收实施单位为洪山区政府。洪山区政府对徐仲平的申请是否作出答复以及是否履行职责，均与徐仲平无法律上的利害关系。武汉市政府作出行政复议决定对徐仲平的权利义务亦不产生实际影响。原审法院以不属于人民法院的受案范围、不符合法定起诉条件为由驳回起诉，适用法律正确。徐仲平的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林志农审判员  胡 文审判员  邹 燕二〇二〇年九月十六日法官助理赵静雯书记员赵静雯(兼)