贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)黔行终1037号上诉人（一审原告）金沙县柳塘镇联盟村四组（原金沙县城关镇联盟村五组）。诉讼代表人王朝阳，组长。被上诉人（一审被告）毕节市人民政府，住所地毕节市七星关区碧阳大道**。法定代表人张集智，市长。委托代理人吴艳，贵州贵达（毕节）律师事务所律师。委托代理人杨静。被上诉人（一审被告）金沙县人民政府，住，住所地金沙县城治路**/div>法定代表人李涛，县长。委托代理人喻盛莲。委托代理人王伦进。一审第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会。法定代表人陈永华，主任。一审第三人邓成康，男，汉族，1942年11月1日，住金沙县。上诉人金沙县柳塘镇联盟村四组（以下简称联盟村四组）因与被上诉人金沙县人民政府、毕节市人民政府及第三人金沙县柳塘镇联盟村村民委员会（以下简称联盟村委会）、邓成康行政复议纠纷一案，贵州省毕节市中级人民法院于2018年11月29日作出（2018)黔05行初87号行政裁定，联盟村四组不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月5日作出（2019）黔行终642号行政裁定，指令毕节市中级人民法院继续审理。毕节市中级人民法院经审理，于2020年5月11日作出(2020)黔05行初12号行政裁定，联盟村四组仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。一审经审理查明，原告因与第三人邓成康持有的金府林证字（2008）第015434号林权证上登记的沙沟、青杠林林地发生争议，于2017年10月17日向毕节市人民政府申请行政复议。毕节市人民政府于2017年12月8日作出毕府行复决字[2017]70号《行政复议决定书》，以金沙县人民政府就涉案林地已于1997年向第三人邓成康颁发了《金沙县土地承包经营权证》，故金府林证字（2008）第015434号《林权证》具有事实依据为由，决定维持金府林证字（2008）第015434号《林权证》。原告于2018年2月27日向毕节市人民政府申请行政复议，请求撤销金沙县人民政府1997年1月1日颁发给第三人邓成康的《金沙县土地承包经营权证书》。毕节市人民政府于2018年4月17日作出毕府行复[2018]3号行政复议决定书，维持金沙县人民政府1997年向第三人颁发《金沙县土地承包经营权证书》的具体行政行为。原告对毕府行复[2018]3号行政复议决定书不服，遂提起诉讼，请求：1.撤销毕节市人民政府毕府行复[2018]3号行政复议决定书；2.责令毕节市人民政府在限期内重新对原告的复议请求作出复议决定；3.本案诉讼费用由二被告承担。一审法院认为,首先，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，原告与第三人在2013年4月25日进行调解时，已提供了其持有的1997年1月1日金沙县人民政府颁发的《金沙县土地承包经营权证书》，2013年6月7日，在金沙县城关镇联盟村村民委员会与金沙县城关镇联盟村人民调解委员会联合制作的《联盟村关于五组三十多户群众与邓成康户关于沙沟青杠林林权争议一事的协调意见》中亦载明：“邓成康户提供了1997年填发的第二轮土地承包合同上也体现该林地已在邓成康户合同内”，原告对上述调解、协调事宜的真实性予以认可，因此，原告至迟已于2013年知道1997年1月1日金沙县人民政府向第三人邓成康颁发的《金沙县土地承包经营权证书》，而原告于2018年才向毕节市人民政府申请行政复议，已经超过法定申请期限，故原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出；”规定的受理条件。其次，涉案《金沙县土地承包经营权证书》颁发于1997年1月1日，而原告申请行政复议的时间是2018年，即使在原告一直不知道颁证行为的情况下，原告也已超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”规定的二十年起诉期限。行政诉讼起诉期限的立法目的，在于督促当事人及时提起行政诉讼，尽早解决行政纠纷，以维护社会关系稳定。当事人因超过法定起诉期限而丧失的诉权不应通过进入行政复议程序的方式重新获得，否则，将与起诉期限的立法本意相冲突，亦将导致法律对起诉期限的规定形同虚设。因此，在当事人已经超过法定起诉期限的情形下，复议机关作出维持原行政行为的复议决定，并且告知原告有权在收到该决定之日起15日内向人民法院起诉，此举将会导致原本丧失诉权的当事人通过进入行政复议程序达到规避起诉期限的目的。故对于此类情形，人民法院应当不予受理，对已经立案受理的，应当裁定驳回起诉。综上，原告的复议申请已超过法定申请期限，其起诉亦已超过法定起诉期限，基于毕节市人民政府已作出维持决定，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”之规定，应当裁定驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告金沙县柳塘镇联盟村四组的起诉。案件受理费50元，退还原告金沙县柳塘镇联盟村四组。联盟村四组不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销（2020）黔05行初12号行政裁定，改判撤销被上诉人毕节市人民政府作出的毕府行复[2018]3号行政复议决定或将本案发回重审，诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：1.本案被上诉人毕节市人民政府提交的证据，1980年及1998年土地承包明细表上均记载诉争之地沙沟、青杠林为集体所有，但金沙县人民政府在2008年却将诉争土地颁发林权证给第三人邓成康；2.根据法律规定，无论原告是否提出异议，人民法院都应对被诉行政机关作出的行政行为进行全面的合法性审查，本案应当对获得山林承包证的村民是否依法享有集体山林权进行审查，一审对颁证行为的主要事实不予审查，属于认定事实不清、主要证据不足；3.一审法院错误认定上诉人超过诉讼时限，上诉人对国家机关的合理信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间，应属于法定的起诉期限扣除情形。被上诉人毕节市人民政府未尽复议机关职能，未认真审查取证，作出维持的决定证据不足，上诉人依法向人民法院提起诉讼。综上，一审法院两次开庭适用的法律关系不一致，在（2018）黔05行初87号案件审理中未提出诉讼时限问题，而本案却以超过诉讼时限为由裁定驳回起诉，构成程序违法，恳请二审依法判决。被上诉人金沙县人民政府、毕节市人民政府在二审法定期间均未提交答辩意见，一审第三人联盟村委会、邓成康在二审法定期间均未提交陈述意见。本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，首先，案涉行政复议中的原行政行为,即《金沙县土地承包经营权证书》系金沙县人民政府于1997年1月1日颁发给邓成康。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，因此以案涉《金沙县土地承包经营权证书》为原行政行为提起的相关诉讼案件，最晚应于2017年1月1日向人民法院起诉，上诉人于2018年4月才向毕节市中级人民法院提起本案行政诉讼，显然已超过法定最长起诉期限。案涉行政复议涉及的原行政行为已作出超过20年，超过法律最长起诉期限，上诉人不能通过申请行政复议达到规避起诉期限的目的。上诉人所称基于对政府的信赖等待处理而未提起诉讼的理由，并不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除和延长的情形，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第（二）项之规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。其次，上诉人与第三人邓成康在2013年4月13日进行调解时已知晓金沙县政府1997年1月1日向邓成康颁发《金沙县土地承包经营权证书》的内容，而上诉人2018年2月27日才向毕节市政府申请行政复议，该复议申请明显超过法定期限，应当不予受理。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”一审裁定驳回起诉并无不当，上诉人称一审认定本案超过法定起诉期限错误的上诉理由不能成立，本院不予采纳。起诉期限是法定的起诉条件之一，人民法院可以对起诉期限主动进行审查。本案一审系对毕节市中级人民法院受理的（2018）黔05行初87号案件的继续审理，对起诉期限的审查符合法律的规定，不存在程序违法的情形，上诉人称本案以超过起诉期限为由裁定驳回起诉构成程序违法的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人称一审未对案涉颁证行为的主要事实予以审查，构成认定事实不清的问题。因对案涉颁证行为合法性、合理性审查属于案件实体问题审查部分，而本案在明显超过法定起诉期限应当不予受理的情形下，一审法院对案件实体问题不予审查未违反法律规定，上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由均不成立，其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 石佳宏审判员 崔凤芹二〇二〇年九月二十七日法官助理陈丽莎书记员马伟