广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终193号上诉人（原审原告）：杨大衍，男，1943年7月16日出生，汉族，住广东省珠海市金湾区xx工贸公司宿舍。公民身份号码：440************813。委托诉讼代理人：夏文树，广东友邦方达律师事务所律师。委托诉讼代理人：闫婷，广东友邦方达律师事务所律师。上诉人（原审被告）：珠海市南水镇人民政府，住所地：广东省珠海市高栏港经济区南水镇浪白路**。法定代表人：刘旭辉，镇长。委托诉讼代理人：周嘉龙，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：邱小飞，北京市君泽君（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：孟倩，该局工作人员。委托诉讼代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局，住所地，住所地：广东省珠海市高栏港经济区南水镇南港路**iv>法定代表人：范玉重，局长。参加诉讼行政机关负责人：韦键，副局长。委托诉讼代理人：谢春暑，广东德赛律师事务所律师。委托诉讼代理人：马竟涛，广东德赛律师事务所律师。上诉人杨大衍因与被上诉人珠海市南水镇人民政府（以下简称南水镇政府）、被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）、被上诉人珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局（以下简称高栏港城管执法局）强制拆除和行政补偿一案，不服珠海市金湾区人民法院（2019）粤0404行初453号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定的事实2002年5月15日，珠海市人民政府的派出机构临港工业区管委会向珠海市人民政府提交了《关于xx公司低洼地农工住房改造方案的请示》及附件《xx公司低洼地农工住房改造实施方案》（以下简称《实施方案》）。《实施方案》第一条规定，住房改造对象为：凡在1992年12月31日之前登记在册，居住在六队、七队、菜队的住户和该三个队居住在xx花园住宅楼的住户共167户；第二条和第三条规定，职工原住房由政府组织有关部门对房屋进行评估分类作价后由临港工业区进行补偿，如双方协商不成的，由有关主管部门裁定，珠海市xx工贸总公司（以下简称xx公司）提供三种方案，由住户根据自己的实际进行选择其中一种。《实施方案》第五条规定，为了解决农工在租房期间的生活困难问题，对搬迁住户实行生活费补助。住户从搬出旧房之日起到2003年4月，由政府补助生活费10个月。享受人数和年龄时间，以本年度6月10日前户口在册年龄在18周岁（含18周岁）以上每人每个月补助200元，18周岁以下每人每月补助100元。《实施方案》第九条规定，按该实施办法建房或入住口岸办住宅的住户，由南水镇市政服务中心和xx公司负责将房地产权证办理到个人名下，原有住房已领取的房地产权证由政府部门按有关规定收回以旧换新。2002年5月24日，珠海市人民政府办公室作出《关于xx公司低洼地农工住房改造方案的复函》（珠府办函〔2002〕35号），同意工业区管委会按请示中提出的方案妥善处理。2002年7月24日21时27分许，xx公司受临港工业区管委会的委托与杨大衍签订了《xx公司低洼地农工住房改造合同书》，约定1.xx公司一次性补助杨大衍搬家费200元；2.xx公司自杨大衍搬出旧住房之日至2003年4月止补助生活费。经核定，杨大衍一家中，18岁以上有8人，18岁以下有3人，可享受生活费补助每月共1900元；3.杨大衍同意接受《实施方案》中规定住房改造对象必须履行的各项职责；4.同意选择《实施方案》第三条规定的补偿方案一（即选择在口岸办住宅楼居住的。由公司向住户提供约75平方米的住房一套和约5平方米的杂物房一间，公司承担建房费65%，住户承担35%），杨大衍需承担35%建房费；5.为避免雨季水浸，若杨大衍选择在xx花园建房居住的，并再2002年7月30日前搬出原住房，在建房期间杨大衍可选择下列之一。①在7月30日前搬出原居住房的，xx公司负责安排临时住房给杨大衍，租金由xx公司支付。②在7月30日前搬出原居住房的，如杨大衍自行租房居住，xx公司每月5日前按每月500元支付给杨大衍租房租金；6.杨大衍同意将原住房腾空随同附着物和原住房产权有关资料交由xx公司统一处理。合同自签订之日起生效。2002年7月30日下午，临港工业区管委会委托评估单位对户主杨大衍拆迁房屋进行了评估，并制作了《xx分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》，建筑面积共641.851平方米，补偿金额为99471.69元。其中，建筑结构为砖混一栏中第三、四、十二列记录为“公房：107.01平方米，补偿金额44141.63元；私房：33.812平方米，补偿金额10711.64元”，且表头有一行文字记录“超期签合同私建房×80%”。以上《方案表》有杨大衍签名确认。2002年9月11日所制《xx公司七队旧房屋拆迁青苗补偿费发放及应收购房款明细表（6月10日后签）》显示，杨大衍应收房屋补偿款99471.69元、青苗补偿2894.5元，最后杨大衍可得补偿款102366.19元，杨大衍对该笔款项已签字领取。经查，该《明细表》上实发金额本应扣除杨大衍35%应收购房款，后被删除。《xx七队搬迁户搬迁费用发放名单（6月10日后签）》显示，杨大衍已签字确认领取200元搬迁费。2002年9月17日，杨大衍提出一份《申请》，写明“我该户搬迁全家都不报xx花园建房，在xx购房，产权证一切由本人自己办理。按xx公司搬迁房屋方案，要求退回公司负责职工部分65%建房款。请公司领导给予办理。”同日，所制《退回不参加搬迁xx花园建房公司负责65%部分》显示，应退65%余额为36855元。杨大衍已在该表上签字确认领取。2002年所制《6月10日后签合同私建部分补10%》显示，杨大衍户房屋款99471.69元，私建部分31303.26元，补助10%为3130.33元。杨大衍已在该表上签字确认领取。市自然资源局提交的《xx公司七队搬迁户生活补助》(6月10日后签)显示杨大衍一户每个月均签字领取了2002年8月至2002年11月的搬迁户生活补助2100元，领取了2002年12月至2003年12月的搬迁户生活补助2400元。《七队搬迁户租房费》（6月10日后签）显示杨大衍一户每个月均签字领取了2002年10月至2003年12月的租房费500元。2002年9月20日所制《补七月至九月漏发搬迁户生活费》显示，补发杨大衍一户八月份、九月份生活费共计600元（补1大人1小孩）。杨大衍已在该表上签字确认领取。2002年11月20日所制《补10月份11月份漏发7队搬迁户生活费》显示，补发杨大衍户十月份、十一月份生活费共计600元（补1大人1小孩）。杨大衍已在该表上签字确认领取。2007年6月15日所制《支付搬迁超期签合同扣私建房补偿费余额》显示，杨大衍户未超期前房屋款108547.51元，超期后房款99471.69元，应退房款9075.82元，已退房款3130.33元，现退房款5945.49元。杨大衍已在该表上签字确认。2007年10月所制《6、7、菜队搬迁户没有领2002年7月生活费、租房费名单》显示，补发给杨大衍户生活费和租房费合计2900元。杨大衍已在该表上签字领取。2007年7月，珠海xx玩具有限公司（以下简称xx公司）获发珠国土用字第2007-037号《建设用地批准书》，准予该公司以出让方式取得坐落于珠海高栏港经济区精细化工区xxxx的63428平方米土地使用权。经市自然资源局复查数据，杨大衍诉称涉案房屋所在土地范围已位于前述xx公司用地范围内。2008年1月，原珠海市房地产登记中心作出珠房登金（公告）〔2008〕3号《公告》，声明根据珠委办〔2001〕29号文和珠府办函〔2002〕35号复函等精神，xx公司六队、七队和菜队范围内的房屋已拆迁并按文件给予了安置补偿，该拆迁范围内相关土地使用证已依法被办理了注销登记，限自登报之日起十日内将其土地使用证交回原珠海市*******金湾分中心，原土地使用权人逾期不交回，《土地使用证》作废。上述作废范围包括了杨大衍的“珠府国用字1990-040******373号土地使用证”、“珠府国用字1990-040******384号土地使用证”，即杨大衍所主张其享有涉案房屋权益的凭证。2019年10月28日，杨大衍以“珠府国用字1990-040******373号土地使用证和珠府国用字1990-040******384号土地使用证”为权属凭证，主张其位于珠海市xx农场xx分场七队房地产（面积共计111平方米）被南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局拆除，诉至一审法院，请求确认拆除行为违法并要求行政补偿。杨大衍的一审诉讼请求：1.判令确认南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局拆除杨大衍位于珠海市xx农场xx分场七队房地产（分别为：国有土地使用证：珠府国用总字第0405号/字1990第1700384号，面积58㎡；国有土地使用证：珠府国用总字第0405号/字1990第1700373号，面积53㎡）的行政行为违法；2.判令南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局共同向杨大衍支付房地产拆迁补偿款1221000元（暂按当前同地段房产市场价10000元/㎡，房屋建筑面积58㎡、53㎡的1.1倍计算）；3.判令南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织的条件。杨大衍在本案中诉请确认违法的是南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局强制拆除行为，认为南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局此次拆除了涉案房屋（地点：（地点海市xx农场xx分场七队；国有土地使用证：珠府国用字1990-040******384号，面积58㎡；国有土地使用证：珠府国用字1990-040******373号，面积53㎡），并因此要求行政补偿。首先，杨大衍提交的证据《通告》（2019年4月22日）和《清拆通知书》（2019年6月14日）均无特定户主名称，清理的对象系xx路片区违法占地、违法建设的建（构）筑物、违法乱堆放物品等；证据两张照片没有具体拍摄时间，也体现不出具体位置。故杨大衍提交的上述证据无法证明南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局强制拆除的房屋系杨大衍所称的涉案房屋。退一步说，即使南水镇政府、市自然资源局、高栏港城管执法局强制拆除的房屋系杨大衍所称的涉案房屋。根据已查明的事实，涉案房屋安置补偿事宜早在2002年与杨大衍进行了约定并签订了《xx公司低洼地农工住房改造合同》。xx公司已按照合同书的约定向杨大衍支付了涉案房屋及青苗的补偿款，并且支付了相关的搬迁费、生活补助费、租房费，退回职工部分建房费，杨大衍领取了前述款项并自行搬离了涉案房屋，相应的珠府国用字1990-040******373号和珠府国用字1990-040******384号土地使用证亦已被公告作废，杨大衍不再对涉案房屋享有权益。综上，无论从哪个角度思考，杨大衍与被诉强制拆除行为均没有利害关系，其起诉不符合立案条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回杨大衍的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回杨大衍。当事人二审诉辩主张上诉人杨大衍的上诉请求：撤销一审行政裁定书，发回重审。其上诉事实和理由如下：一、上诉人为案涉房地产权利人，为本案适格上诉人。首先，上诉人依法享有案涉房地产权证（国有土地使用证：珠府国用总字第0405号/字1990第1700384号和1700373号），为案涉土地权利人，非经法定程序不得注销案涉土地权证，更不得拆除。上诉人在七队有两处房地产，产权证号分别1700384号和1700373号，两处均为住宅，同一户拥有两套房产，应当分别进行拆迁补偿。由于上诉人家庭成员较多，根本无法满足家庭成员居住，且杨大衍无力承担改造方案中自行承担35%的部分，因此要求xx公司仅置换其中一套房产，将另一套房地产公司承担65%的建房款退回，由其自行在xx购房，对于其中一套已领取65%建房款的住宅上诉人没有异议。另一套房地产拆迁改造中，xx公司未与上诉人签订任何书面拆迁安置协议，xx公司没有为上诉人提供农工安居房，上诉人也未将案涉房产证上交。可见，案涉其中一套住宅被上诉人并未完全履行拆迁安置补偿的全部手续，上诉人案涉土地使用证合法有效，任何单位非依法定程序不得强制注销。2008年6月4日，珠海市房地产登记中心金湾分中心出具《关于珠房登金[2008]号公告的情况说明》明确：尚未申办农工安居房房地产权证前，暂时不注销原土地使用证，可以认定案涉的产权证因为没有实物置换并未被注销。一审法院认为上诉人办理了口岸住宅楼选房相关手续，将已领建房款的住宅与另一套未实施安置且未被注销产权证混为一谈，是完全错误的。二、一审裁定认定案涉被强制拆除的商铺体现不出具体位置，无法证明被上诉人强制拆迁的房屋系上诉人所称的涉案房屋，该认定违背基本事实，应予以撤销。虽然《通告》《清拆通知书》无具体的户主名称，清拆的范围为xx路片区所谓的“违法建筑”，但根据被上诉人市自然资源局一审提交的证据10案涉房屋用地位置对比示意图可见，涉案房地产即包括在该片区之中；另外，根据珠海高栏港经济区管理委员会一审提交的证据9中标通知入库框架协议拆除整治项目合同以及其在一审庭审中亦认可，是三被上诉人联合拆除了涉案房地产，一审法院却认为上诉人无证据证明被上诉人强制拆除的房屋是案涉房屋显然错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二条第二款的规定，“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。而本案的通告、通知针对金龙片区物定的主体实施，并且是以“拆违”之名，实施拆迁之实。可见，本案上诉人为适格上诉人，一审法院以上诉人与被上诉人强制拆除行为没有利害关系，起诉不符合立案条件为由，驳回上诉人的起诉，没有事实及法律依据。被上诉人在没有全部履行拆迁补偿安置手续的情况下，违法征收并拆除上诉人合法的房地产，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人有权提起行政诉讼。被上诉人南水镇政府辩称，一、杨大衍与本案所涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格。杨大衍提交的证据不能证明清拆整治工作拆除的房屋为其所称涉案房屋。杨大衍补充提交的照片和视频只能说明在视频所示地点实施了清拆整治工作，而无法证明拆除的房屋为其所称涉案房屋。即便是退一步说清拆整治工作拆除的房屋为杨大衍所称涉案房屋，杨大衍与本案所涉房屋拆除行为之间亦不具有法律上的利害关系。根据本案一审时市自然资源局、高栏港城管执法局提供的证据和事实，证明杨大衍与本案所涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格，应驳回其起诉。证据表明，早在2002年，杨大衍已经就涉案房屋的拆迁补偿签订了相关合同，并取得了相应的补偿和安置，杨大衍对涉案房屋已没有权属关系。2008年政府相关部门已公告注销涉案房屋的产权证。因此,2019年4月份政府的相关清拆整治行为与杨大衍无关，其与本案所涉房屋拆除行为之间不具有法律上的利害关系。鉴于市自然资源局是对土地、房屋性质权属认定的政府职能部门，其在一审答辩状中、一审庭审中对涉案房屋的性质权属都已作了充分的论证。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”杨大衍不具备本案原告诉讼主体资格。二、三个被上诉人根据清拆方案实施行清拆整治工作,是根据分工各司其职。假设杨大衍是涉案房屋权利人，有权起诉，南水镇政府也不是本案适格被告，杨大衍的起诉也应予驳回。南水镇政府不是本案适格被告。清拆工作的责任单位为高栏港城管执法局，清拆的行政权力主体为该局，南水镇政府仅为配合该局的执法活动，并不是清拆的行政执法主体，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”一审裁定认定的基本事实清楚，适用法律法规正确，请法院依法驳回杨大衍的上诉请求。被上诉人市自然资源局辩称，一、杨大衍主张其具有本案原告诉讼主体资格的上诉理由，缺乏依据支持，不能成立。现有证据显示，关于杨大衍所称的位于xx农场xx分场七队的房地产（用地范围涉及两宗土地，土地使用证号分别为：珠府国用字1990-040******373号和1990-040******384号，用地面积合计为111平方米，下称“案涉房地产”），杨大衍在2002年xx公司低洼地农工住房改造时，就已经与xx公司签订改造合同，领取了xx公司支付的搬迁费、生活补助费、房屋补偿款、青苗补偿款、租房费，退回职工部分建房费等各类补偿款项，以及自行搬离了涉案房屋。证据材料中有一份由本案杨大衍签名确认的房屋拆迁补偿评估方案表，记载“公房：107.01平方米，补偿金额44141.63元；私房：33.812平方米，补偿金额10711.64元”。由此可见，杨大衍已获得案涉房地产改造事宜的全部补偿，依照其与xx公司双方约定，有关房地产应已交由xx公司方面统一处理。2008年1月，原珠海市房地产登记中心作出公告，声明根据有关文件精神，xx公司六队、七队和菜队范围内的房屋已拆迁并按文件给予了安置补偿，该拆迁范围内相关土地使用证作废，其中作废范围既包括杨大衍本案所指的“珠府国用字1990-040******373号和1990-040******384号土地使用证”。另，案涉房地产所在土地范围，已经另行出让由xx公司使用。基于上述情况，杨大衍并非案涉房地产的实际权利主体，杨大衍有关自身系案涉房地产权利人的说法，缺乏依据支持，原裁定认定杨大衍对案涉房地产不享有权益，与被诉拆除行为之间不存在法律上的利害关系，并决定驳回杨大衍的起诉，事实认定清楚、适用依据正确。二、市自然资源局并非本案适格被告，杨大衍追加市自然资源局为本案被告的理由缺乏依据，不能成立。本案中，市自然资源局既不是案涉房地产改造合同签约当事人，也不是负责组织实施2002年xx公司低洼地农工住房改造的行政机关，亦没有实施过杨大衍所称的拆除行为，杨大衍要求将市自然资源局追加为本案被告，没有依据。至于杨大衍在一审程序中提及的《通告》和《清拆通知书》，两份文书系面向不特定对象发出的通告通知文件，通知内容系进一步催促、催告相关对象应当及时自行清理搭建物及堆放物品，原执法监察支队高栏港大队南水中队配合政府美化居住环境的“三清三拆行动”需要在两份文书上共同盖章，杨大衍以此为由要求将市自然资源局追加为本案被告，同样缺乏依据。杨大衍不具有本案原告诉讼主体资格，市自然资源局亦非本案的适格被告，原裁定驳回杨大衍的起诉，认定事实清楚、适用依据正确，杨大衍的上诉理由与事实不符，不能成立，应当予以驳回。被上诉人高栏港城管执法局辩称，一审裁定已查明上诉人所主张的房产已获补偿，且相关房产权证已登报注销。xx公司受临港工业区管委会的委托与上诉人签订《xx公司低洼地农工住房改造合同书》。根据《xx分场菜队、六队、七队房屋拆迁补偿评估方案表》记载，建筑面积共641.851平方米，补偿金额99471.69元，其中“公房：107.01平方米，补偿金额44141.63元；私房：33.812平方米，补偿金额10711.64元。xx公司已按照合同约定支付了上诉人所称1700384以及1700373号房产的补偿款。珠府国用字1990-040*-1700373、1900-040*-1700384号土地使用证已公告注销，因此上诉人不再对案涉房屋享有权益。一审裁定认定上诉人非适格原告正确。上诉人与其诉求的案涉房屋之间已无利害关系，不符合立案条件，应裁定驳回起诉。上诉人的上诉请求不成立，请法院驳回上诉人的上诉请求。二审查明的事实二审期间，上诉人杨大衍提交一份证据材料：被诉的拆除房屋的照片和视频资料，证明案涉被强制拆除的房屋就是被上诉人本次拆迁的房屋以及拆除案涉房屋的具体时间。被上诉人南水镇政府、被上诉人市自然资源局、被上诉人高栏港城管执法局均认为，该份证据不是新的证据，不认可其证明内容，不能证明拆除房屋的时间和位置，且该份证据应该在一审提交，与一审提交的照片没有实质上的区别。本院认为，上诉人杨大衍二审提交的证据材料不属于二审新证据，亦无法证明其主张，不予采信。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，上诉人杨大衍早在2002年已就涉案房屋安置补偿事宜与xx公司签订了《xx公司低洼地农工住房改造合同书》，xx公司已按照合同书的约定向上诉人杨大衍支付了房屋拆迁青苗补偿款、相关的搬迁费、生活补助费、租房费，并退回职工部分建房费，上诉人杨大衍领取了前述款项并自行搬离了涉案房屋，珠府国用字1990-040******373号和珠府国用字1990-040******384号土地使用证亦已被公告作废，杨大衍不再对涉案房屋享有权益，无权再就房屋拆除行为提起行政诉讼。上诉人杨大衍上诉称其仅领取一套房屋65%建房款，而另一套房屋并未与xx公司签订拆迁安置协议的说法，与本案现有证据不符，不予采信。一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 宋义明审判员 陈 伟二〇二〇年九月九日书记员 雷 晨