广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终316号上诉人（原审被告）惠州市惠阳区镇隆镇人民政府。法定代表人陈吉，镇长。委托代理人赖婕妤，镇隆司法所所长。委托代理人许敏，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吴凤玲，女，住广东省惠州市惠阳区。委托代理人吴桂明，男，住广东省惠州市惠阳区，系吴凤玲之兄。被上诉人（原审原告）刘华，男，住广东省惠州市惠阳区。被上诉人（原审原告）刘欣，男，住广东省惠州市惠阳区。被上诉人（原审原告）刘辉，男，住广东省惠州市惠阳区。法定代理人吴凤玲，女，住广东省惠州市惠阳区。法定代理人刘华，男，住广东省惠州市惠阳区。原审第三人惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新经济合作社。负责人吴冬青，小组长。上诉人（原审被告）惠州市惠阳区镇隆镇人民政府（以下简称镇隆镇政府）因与被上诉人（原审原告）吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉，原审第三人惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新经济合作社（以下简称井新合作社）履行法定职责一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，吴凤玲于1980年8月26日出生于井新合作社处，户籍从未迁移出井新合作社处。2001年5月8日，吴凤玲与刘华登记结婚，2001年6月20日生育刘欣，2007年9月29日生育了刘辉。刘华户口于2003年7月4日迁入井新合作社处，刘欣、刘辉户口随母入户在井新合作社处。吴凤玲从小在镇隆镇井新村长大，名下有集体组织发包的责任田约0.6亩。吴凤玲、刘华称两人在婚后居住在井新合作社处，自2010年外出务工，现在全家人居住在镇隆镇。2019年7月3日，吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉向镇隆镇政府邮寄《确认集体经济组织成员申请书》，镇隆镇政府于2019年7月4日收到该申请书。2019年9月23日，镇隆镇政府以其下属部门农业办公室的名义作出《关于井龙村井新小组吴凤玲集体经济组织成员资格情况回复》，吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉不服，向原审法院提起诉讼，原审法院于2019年12月4日作出（2019）粤1322行初412号行政判决书，判决责令镇隆镇政府对吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉的集体经济组织成员资格确认申请作出行政决定，镇隆镇政府于2020年2月17日作出镇隆行决字[2020]第01号行政决定书，认为吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉四人户籍虽在井新村，但是吴凤玲婚后长期在外生活、居住、工作，未与该小组其他村民形成固定的生产、生活状态，生活来源不依赖集体，未尽到集体组织成员义务，作出吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉四人不属于井新经济合作社集体经济组织成员的行政决定，该决定书于2020年2月21日向吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉送达。吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉不服该决定，于2020年2月27日向原审法院提起诉讼。原审法院认为，本案的焦点为：镇隆镇政府认定吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉不具有井新合作社集体组织成员资格是否正确。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定:“原人民公社、生产大队、生产队的成员,户口保留在农村集体经济组织所在地,履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起,集体经济组织成员所生的子女,户口在集体经济组织所在地,并履行法律法规和组织章程规定义务的,属于农村集体经济组织的成员。”吴凤玲于1980年8月26日出生，户口从未迁移，故吴凤玲是否履行了法律法规和组织章程规定的义务，是认定吴凤玲集体经济组织成员资格的关键。镇隆镇政府主张吴凤玲未履行法律法规和组织章程规定的义务或对集体作出其他贡献，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，镇隆镇政府应当对此承担举证责任。从本案提交的证据来看，虽然可以证实吴凤玲长期在外工作生活，其所得收入并非来源或依赖于农村生产，但是原告吴凤玲并未获得公务员、国有企事业单位或者其他稳定的城镇福利待遇，不能就此认定吴凤玲在城镇形成了固定的生产、生活环境而完全脱离了原集体经济组织，这也与当前农村社会发展的客观情况不符。镇隆镇政府以“户籍加义务”的原则认定吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉的集体经济组织成员资格固然没错，但是还应该尊重历史、反映现实、以人为本，在吴凤玲未获得稳定的社会保障之前，不宜认定其集体经济组织成员资格丧失。其次，镇隆镇政府没有充分的证据证实吴凤玲未履行法律法规和组织章程规定的义务，而将举证责任全部加置于吴凤玲，违背了行政诉讼法的举证责任分配原则，镇隆镇政府应承担举证不能的法律后果，即镇隆镇政府所提供的证据不足以证实吴凤玲未履行法律法规和组织章程规定义务，镇隆镇政府作出吴凤玲不具有井新合作社集体组织成员资格的行政决定，事实不清，证据不足，对于该决定应当予以撤销。由于吴凤玲集体组织成员资格认定存在错误，吴凤玲的成员资格又是认定其他原告成员资格的前提，故镇隆镇政府对刘华、刘欣、刘辉所作出的集体组织成员资格认定也一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项的规定，判决：一、撤销镇隆镇政府于2020年2月17日作出的镇隆行决字[2020]第01号行政决定书；二、责令镇隆镇政府于判决生效之日起60日内对吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉提交的确认集体经济组织成员资格的申请重新作出行政处理决定。镇隆镇政府不服原审判决，上诉称，一、本府履行了全面调查的义务，作出的行政决定书认定事实清楚、证据充分，一审法院声称本府将举证责任全部加置于吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉认定事实不清。在博罗县人民法院作出（2019）粤1322行初412号《行政判决书》后，本府依法履行生效判决确定的义务，作出吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉是否具有集体经济组织成员资格的认定。为能够充分、全面、准确地作出行政决定，本府在要求吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉提交相应的证据证明其主张的同时，也通过向有关部门、组织（包括：惠阳区镇隆镇计划生育办公室、惠州市公安局惠阳区分局镇隆镇派出所、井新合作社）了解吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉的户籍、履行计划生育义务及其他相关情况。另外，本府还通过询问井新合作社成员了解吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉是否履行了集体经济组织权利义务的相关情况。本府在一审法院给定的答辩期内将本府作出行政行为的依据，即：本府调查、询问取得的证据及本府自行提供的材料提交给法院。根据本府在一审时提交的证据，可以证实本府已经履行了全面调查的义务。我国没有任何法律法规规定，作出行政行为的机关不得要求行政相对人提供相应的证据证明其主张。本府作为作出行政决定的机关，在作出行政决定的过程中，为了准确把握相关事实，有权要求吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉提供证明其主张其具有集体经济组织成员资格的依据。不能由于法院认为本府提供的证据不足以证实吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉未履行法律法规和组织章程规定的义务就认定上诉人将举证责任全部加置于本府。因此，一审法院认定本府将举证责任全部加置于吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉完全与事实不符，认定事实不清。二、吴凤玲未履行法律法规和组织章程规定的义务，其不具有集体经济组织成员资格，从而其丈夫及儿女也不具有集体经济组织成员资格，一审法院作出撤销本府作出的镇隆行决字[2020]第01号《行政决定书》认定事实不清、适用法律错误。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”的规定，确定农村集体经济组织成员资格采取的是“户籍加义务”原则。因此，确定吴凤玲是否有农村集体经济组织成员资格应当全面审查吴凤玲的户籍和履行法律法规和组织章程规定义务的情况。首先，吴凤玲出生于惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新村小组，结婚后户口未迁出惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新小组，但与其父母进行了分户。对此本府无异议，也认可吴凤玲满足被确定为井新合作社成员的“户籍”条件，但要认定吴凤玲具有井新合作社成员资格，还应当确认其是否有履行法律法规和组织章程规定的义务。其次，关于吴凤玲是否有履行法律法规和组织章程规定的义务问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务。”。根据本府提交的证据显示，吴凤玲在婚姻存续期间，其本人和丈夫没有执行我国的计划生育政策，在计划外生育二胎，违反了《中华人民共和国人口与计划生育法》中关于“夫妻双方都有实行计划生育的义务”的相关规定且没有处理（即缴纳社会抚养费），没有履行法律赋予每个公民都必须遵守的义务。因此，本府作出的《行政决定书》中认定吴凤玲没有履行法律法规规定的义务并无不当。再次，一审法院认定吴凤玲长期在外工作生活，所得收入并非来源或依赖于农村生产，但其却以吴凤玲并未获得公务员、国有企事业单位或者其他稳定的城镇福利待遇为由，认为不能据此认定吴凤玲在城镇形成了固定的生产、生活环境从而完全脱离了原集体经济组织。在吴凤玲未获得稳定的社会保障之前，不宜认定其集体经济组织成员资格丧失。但事实上，吴凤玲和其丈夫刘华购买了城镇社会保险，享有稳定的社会保障。而且在城镇购买了商品房并长期居住在城镇，在其户籍所在地惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新村小组却没有任何房产，也没有在此长期居住和生活。此外，吴凤玲在实行家庭联产承包责任制时分到其名下承包的土地一直由其两个兄弟进行耕种。现在上述土地的使用权也已被确权在了其两个兄弟的名下。也就是说，吴凤玲长期在城镇居住生活，且在主要收入来源于城镇，在城镇有稳定的社会保障，现除了户口仍在惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新村小组外，已经完全脱离了原集体经济组织。一审法院认为本府提交的证据不足以证实吴凤玲未履行法律法规和组织章程规定的义务，从而认为本府作出吴凤玲不具有井新合作社集体经济组织成员资格的行政决定事实不清、证据不足，完全是将户籍作为是否具有集体经济组织成员资格的唯一认定标准，与其所认可的“户籍加义务”的集体经济组织成员资格认定原则完全相悖。最后，吴凤玲的父亲代其作出了不参与分配的承诺，并签订了《协议书》。基于两人的父女关系，惠州市惠阳区镇隆镇井龙村井新村小组有理由相信吴凤玲父亲作出的承诺亦代表吴凤玲的真实意思表示。且协议签订后，双方亦按照协议履行，吴凤玲从未参与井新村小组的分红。因此，上述《协议书》应当视为吴凤玲对自己权利的处分，应当作为认定相关事实的依据。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求法院在查明事实的基础上依法支持本府的上诉请求，撤销一审法院判决，改判驳回吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉的诉讼请求。上诉请求：1.依法判令撤销（2020）粤1322行初90号《行政判决书》并依法改判驳回吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉的诉讼请求。2.本案一审、二审的诉讼费用由吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉承担。吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，镇隆镇政府上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。一、镇隆镇政府作为行政机关应对其作出的具体行政行为负有举证责任，一审法院认定镇隆镇政府将举证责任全部加置于我们认定事实正确，违背了行政诉讼法的举证责任分配原则。1.镇隆镇政府未能举证计生主管部门已向我们发出征收社会抚养费告知书的证据，就认定我们未履行义务，缺乏证据证明。依据《广东省人口与计划生育条例》第九条规定：有下列情形之一者，当事人有权拒绝交款：（第一）征收机关未发出《社会抚养费征收决定书》的。2.镇隆镇政府及井新合作社未能举证须履行何种义务？井新合作社作为集体经济组织成员的管理者，履行义务的相关证据应当由井新合作社或镇隆镇政府举证，作为答辩人，法律上没有义务去证明未做过什么行为，根据诉讼法谁主张、谁举证原则，因此，举证责任分配应当由井新合作社及镇隆镇政府完成，一审认定镇隆镇政府及井新合作社未能举证，应承担举证不能的法律后果正确。二、一审法院撤销镇隆行决字[2020]第01号《行政决定书》正确，该《行政决定书》认定事实不清，证据不足。我们四人应当具有井新合作社集体经济组织成员资格。1.吴凤玲是井新合作社处土生土长的自然人，户口从未迁出，履行相应义务，有土地承包责任田，一审时井新合作社已当庭认可事实，至于土地份额确权时统一划分给兄长，据了解系井新合作社单方决定，并未有经过吴凤玲同意，对此，也无法改变吴凤玲有承包田的历史事实。另外吴凤玲母亲刘带友是井新合作社集体经济组织成员（已经过井新合作社确认），根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”由此可见，不论依据第一款或第二款答吴凤玲都应当具有井新合作社成员资格，故此，刘欣与刘辉同样具有井新合作社成员资格。2.镇隆镇政府称违反计划生育政策（生育二胎）。当前在我国农村地区存在普遍性，属于计划生育法律法规调整的范畴，与本案没有关联。国家法律、法规并未涉及、也未有禁止对违反计划生育与未交缴社会抚养费的就不应认定农村集体经济组织成员资格的规定，镇隆镇政府的上诉理由缺乏法律依据，同时证据不足。但事实上井新合作社处多数人生育二胎、三胎等，其他村民及子女同样认定享有成员资格，何况现行法律已放开二胎，因此，镇隆镇政府上诉理由于法无据。3.是否有在农村长期居住、生活。诚然，虽然我们目前为了工作、求学方便暂时居住在圩镇上（镇隆镇政府辖区），但这并不是认定集体经济组织成员资格必要条件，且与井新合作社处现实情况相违背，更与当前农村社会发展的客观情况不符。井新合作社当前现状耕地基本上被政府征收，剩下的良田种了荔技果树及出租菜农种菜。我们四人与井新合作社处大多数村民一样离开农村到外务工、求学，但权益始终体现在农村，并未脱离农村集体济经组织，事实上我们经常回农村管理荔技果树。镇隆镇政府称我们在井新合作社处没有住所，与事实不符，故此，不因外出务工、求学就否定成员资格，镇隆镇政府的上诉理由于法无据。三、所谓《协议》与本案没有关联。本案是成员资格身份的认定，两者属于不同法律范畴，且该份所谓《协议》不具有合法性，属无效协议，违反了国家法律强制性规定，即与《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条及《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十三条、第二十四条规定，严重违背了上述法律、法规的基本原则及精神。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院依法驳回镇隆镇政府的上诉请求，维持原判。井新合作社未向本院提交陈述意见。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女,结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地,或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地,并履行集体经济组织章程义务的,在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面,享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”按照上述规定，户籍在集体经济组织所在地并履行法定义务和所在集体经济组织章程规定义务的，则是该组织的成员。本案中，镇隆镇政府并未提供充分证据证明吴凤玲等未履行法定义务或者与井新合作社其他社员相同的何种义务。本案在没有其他证据印证的情况下,仅凭吴凤玲不在井新村居住不能证明吴凤玲没有履行集体经济组织成员义务。故，镇隆镇政府作为确认集体经济组织成员资格的行政主体，应当在调查清楚相关事实的基础上，对吴凤玲、刘华、刘欣、刘辉是否具备集体经济组织成员资格作出行政确认。而镇隆镇政府在未对吴凤玲是否履行法定义务以及集体经济组织成员义务进行调查确认的情况下，作出被诉行政决定，应属认定事实不清，证据不足，不符合上述规定。原审判决予以撤销，本院予以支持。综上，上诉人镇隆镇政府的上诉理由不足，本院予以驳回。原审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市惠阳区镇隆镇人民政府承担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年九月十七日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律法规等条文一、中华人民共和国妇女权益保障法第三十三条任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益。二、中华人民共和国行政诉讼法第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。三、广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法第二十四条农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。四、广东省农村集体经济组织管理规定第十五条原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。