江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0731行初150号原告赣州沪江林艺园。住所地江西省赣州市经济技术开发区蟠龙镇箩渡村。法定代表人蔡杰，执行事务合伙人。委托代理人周龙，广东深田律师事务所律师，特别授权。委托代理人赵燕飞，广东深田律师事务所实习律师，一般代理。被告赣州蓉江新区管理委员会。住所地赣州市蓉江新区创业路**。法定代表人王凌，系管委会主任。委托代理人康洁，江西公仁律师事务所律师，一般代理。委托代理人江琪，系司法局工作人员，一般代理。被告赣州蓉江新区高校园区管理处。住所地赣州市蓉江新区赣南大道**金色春城小区**036-1（**）号。法定代表人邱隆贵，系管理处主任。委托代理人张明，江西公仁律师事务所律师，一般代理。原告赣州沪江林艺园诉被告赣州蓉江新区管理委员会、赣州蓉江新区高校园区管理处确认行政协议无效及行政赔偿一案，原告于2020年7月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人蔡杰及其委托代理人周龙、赵燕飞，被告赣州蓉江新区管理委员会的委托代理人康洁、江琪，被告赣州蓉江新区高校园区管理处行政机关负责人邱隆贵及其委托代理人张明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出的诉讼请求为：1、确认《征收搬迁补偿协议》无效；2、责令被告一、被告二连带赔偿原告损失，包括房屋建筑物损失、构筑物损失、机器设备损失、苗木损失、办公生活等用品损失、青苗补偿损失、土地改良费用损失、土地租赁合同解除损失，共计人民币3000万元整；3、本案的诉讼费由被告一、被告二承担。事实和理由：一、基本事实。2003年，原告与原赣州经济开发区蟠龙镇萝渡村村民签订了土地承包经营权流转合同，流转该村农村集体土地用作企业苗木生产经营。2016年3月24日，江西省国土厅资源厅作出赣国土资核【2016】325号《批复》，同意对案涉农村集体用地转为建设用地并办理征地手续。2019年4月4日，赣州蓉江新区高校园区管理处在无权、无依据的情况下，与原告签订了无效的《征收搬迁补偿协议》，随后对原告的苗木基地建筑物以及苗木进行了清拆。据查，被告二是被告一的派出机构。二、被告二与原告签订的行政协议应属无效。经查，2016年3月24日，江西省国土资源厅作出的赣国土资核[2016]325号《批复》查明，原告所占土地均不在所涉征地红线范围内。对此，赣州市国土资源局蓉江新区分局出具了相关证明，并经过原告现场指界人员签字确认。根据行政诉讼法第七十五条规定，被告二实施的具体行政行为没有依据，属于重大且明显违法情形，应当确认为无效。被告二不属于行政拆迁补偿的法定主体，其无权签订上述行政协议，被告一是被告二的委托主体，被告一是赣州市人民政府的派出机构，无县级以上人民政府政府主体资格。三、原告的损失已经实际发生，并和被告二的具体行政行为有因果关系。原告所占土地上的所有苗木、建筑及地上附着物均已被被告委托的相关人员全部清理，已无法恢复原状。原告在上述土地上投入的经济损失已经实际发生，造成损失的根本原因是被告一、二违法无效的具体行政行为。四、拆迁补偿协议所依据的评估报告没有对评估资产的征收补偿价值作出公允反映。赣东升评报字【2019】第59号评估报告中，关于评估资产的评估价值与事实严重不符。原告为证明其主张，向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.江西省国土资源厅关于赣州市2015年度第四批次城市建设用地的批复（赣国土资核[2016]325号）；2.赣州市国土资源局蓉江新区分局关于赣州沪江林艺园申请政府信息公开的答复；3.赣州蓉江新区管理委员会关于“滨江路”项目征收土地告知书（赣蓉征地[2017]7号）；4.赣州蓉江新区管理委员会关于印发《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收几房屋拆迁补偿安置方案》的通知（赣蓉政字[2017]51号）；5.江西省人民政府行政复议决定书（赣府复字[2019]6号）；6.土地租赁合同、关于租赁罗渡村坝土地使用协议；7.征拆搬迁补偿协议；8.征拆前的照片及征拆后的照片；补充提交证据1.（2020）赣行终125号；2.评估报告评估明细表；3.苗木评估差价明细表；4.停产停业期间的支出的必要费用；5.蟠龙镇介绍。被告赣州蓉江新区管理委员会辩称，一、原告与赣州蓉江新区高校园区管理处经充分协商所签订的《征收搬迁补偿协议》合法。因滨江路项目整体规划建设需要，原告涉案土地被纳入征迁范围。原告与赣州蓉江新区高校园区管理处经充分协商后于2019年4月17日签订了《征收搬迁补偿协议》，该协议书是双方在自愿的基础上针对原告涉案苗圃等征收补偿所签订的，是双方的真实意思表示，该协议应当合法有效。滨江路项目获得了江西省人民政府的征地批复，赣州蓉江新区管理委员会也于2017年10月28日批准印发了《赣州蓉江新区管理委员会关于印发的通知》（赣蓉政字[2017]51号），该补偿安置方案第二条规定，高校园区管理处为征地拆迁实施单位，承担项目征地拆迁补偿安置的具体工作。换言之，赣州蓉江新区高校园区管理处具有签订补偿安置协议的法定职权。故涉案的《征收搬迁补偿协议》经协议双方充分协商后签订，是协议双方的真实意思表示，且不违反法律的强制性规定，故不存在原告所称协议无效的情形。二、涉案的《征收搬迁补偿协议》已经履行完毕，因此本案的补偿协议书不属于行政诉讼的受案范围。如前所述，原告与赣州蓉江新区高校园区管理处经协商一致于2017年4月17日签订了涉案的《征收搬迁补偿协议》，该协议书对原告的被征收地上果树、苗木、建筑物、构筑物及其他辅助实施等的补偿价值进行了明确约定，并对付款方式、搬迁期限等进行了明确约定，原告也在《征收搬迁补偿协议》中签字确认，协议签订后，赣州蓉江新区征收搬迁办公室先后向原告支付了两笔共15818783.4元。原告也于2019年6月30日向赣州蓉江新区高校园区管理处出具《承诺书》，同意赣州蓉江新区高校园区管理处对原告苗圃及房屋进行清表和拆除。据此，涉案的《征收搬迁补偿协议》已经全部履行完毕。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，审判机关有权对行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议的行政行为是否合法进行司法审查，并不包括行政机关已经按照协议约定全面履行给付义务的情形，即行政机关已经按照约定履行自己义务的行政协议，不属于人民法院司法审查的范围，以遵循诚实信用的基本原则。据此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，依法应当裁定驳回上诉人的起诉。另外，经核实，协议签订后，原告也向章贡区人民法院提起行政诉讼，要求确认协议无效，章贡区人民法院经审理后以原告要求确认协议无效不属于行政诉讼受案范围为由作出（2019）赣0702行初462号行政裁定书，裁定对原告的起诉不予立案，目前该裁定书已经发生法律效力。三、原告要求被告向其赔偿3000万元损失的诉请无任何事实和法律依据。为确定原告被征收资产的价值，赣州蓉江新区高校园区管理处委托具有评估资质的第三方资产评估公司对原告被征收资产进行评估。经评估原告被征收资产价值为15065508元，其中房屋建筑物评估价值为429218元，构筑物评估价值为664956元，不可搬迁类机器设备评估价值为23310元，可搬迁类机器设备评估价值为4694元，苗木搬迁补偿评估价值为13921120元，办公、生活等用具评估价值为3500元，青苗补偿评估价值为18710元。评估报告送达后，原告并未申请复核和鉴定，现该评估报告已经生效，可以作为本案《征收搬迁补偿协议》签订的依据。另外，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，原告未提供任何证据证明其遭受了3000万元的财产损失，依法应当承担举证不能的法律后果。最后，从原告向法庭提交的《行政起诉状》载明的内容来看，原告的诉讼请求为1.确认《征收搬迁补偿协议》无效；2.责令答辩人与赣州蓉江新区高校园区管理处赔偿原告3000万元。本案中，假如原告诉请的赔偿请求成立，那也是因赣州蓉江新区高校园区的强拆行为所导致，赣州蓉江新区高校园区管理处的协议签订行为并不会直接导致原告所谓的财产损失，即原告属于单独提起行政赔偿诉讼的情形。2012年修改的《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法征收、征用财产的，受害人有取得赔偿的权利。根据上述规定，侵权的征收行为违法，是赔偿请求人请求国家赔偿的前提条件。如果征收行为合法，赔偿请求人不具有申请行政赔偿的资格。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，起诉的前提条件是该行政行为已被确认违法。上述司法解释规定，与2012年修改后的国家赔偿法相关规定不抵触，应当继续有效、适用。本案中，原告提起本案的行政赔偿诉讼，应当以赣州蓉江新区高校园区管理处的强制拆除行为被确认违法为前提，现赣州蓉江新区高校园区管理处的强拆行为并未被人民法院确认违法，而本案诉讼并无确认强拆行为违法的功能。故原告不符合单独提起本案行政赔偿诉讼的条件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条一款第（一）项的规定，依法亦应当裁定驳回原告的起诉。被告赣州蓉江新区管理委员会向本院提交证据如下（均为复印件）：1.赣州蓉江新区管理委员会关于“滨江路”项目征收土地告知书及张贴照片；2.江西省国土资源厅《关于赣州市2015年度第四批次城市建设用地的批复》、《江西省自然资源局关于赣州市2018年度第三批次城市建设用地的批复》（赣自然资征[2019]152号）；3.关于印发《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》的通知（赣蓉政字[2017]51号）及张贴照片；4.赣州蓉江新区高校园区管理处拟征收涉及的赣州沪江林艺园拆迁补偿价值资产评估报告（赣东升评报字[2019]59号）、送达证；5.征收搬迁补偿协议、承诺书、打款凭证。被告赣州蓉江新区高校园区管理处辩称，一、原告提起本案诉讼不符合“一案一诉”原则，若原告拒不变更，依法应当裁定驳回原告的起诉。根据原告在《行政起诉状》中的陈述可知，原告的第一项诉讼请求为确认《征收搬迁补偿协议》无效，第二项诉讼请求为责令答辩人与赣州蓉江新区管理委员会连带向原告赔偿3000万元。原告的前一项诉讼请求涉及答辩人与原告签订的补偿协议是否有效的问题，后一项诉讼请求涉及答辩人与赣州蓉江新区高校园区管理处是否应当连带承担行政赔偿责任的问题，前后两项诉讼请求并无任何关联性，且两个诉讼请求均能分别独立成诉。换言之，在原告的诉讼请求涉及行政机关不同的行政法律关系，而每一个诉讼请求均能够独立成诉的情况下，人民法院不能在一案中对行政机关的多个不同行政行为予以评价，以遵循“一案一诉”的行政诉讼基本原则。本案中，原告的诉讼请求涉及被告的多个不同行政行为，且每个诉讼请求均能独立成诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条的规定，受诉法院应当要求原告明确其在本案的诉讼请求是要确认《征收搬迁补偿协议》无效，还是要求答辩人与赣州蓉江新区管理委员会承担连带赔偿责任。若原告拒绝变更诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，依法应当裁定驳回原告的起诉。其他答辩意见与被告赣州蓉将新区管理委员会一致。被告赣州蓉江新区高校园区管理处向本院提交的证据与被告赣州蓉江新区管理委员会证据一致。经庭审质证，原告对被告提供的证据发表质证意见如下：对第一组证据中的告知书三性没有异议，对第一组证据中的照片三性没有异议；对第二组证据中的2015年批复三性没有异议，对于第二组证据中的2018年的批复真实性、合法性、关联性没有异议，但是我方认为达不到被告的证明内容；对第三组证据中的通知三性没异议，对照片三性无法确认；对第四组证据评估报告的三性予以确认，对第四组证据中的送达证三性有异议；对第五组证据真实性、关联性没有异议，对其合法性不予认可。被告管理处对被告管委会提交的证据没有异议。被告管理处对原告提交的证据发表质证意见如下：对第一组证据三性没有异议；对第二组证据与本案没有关联，本案审查的对象是否行政协议有效及被告是否需要赔偿，与赣州市信息答复不具有关联性；对第三、四组证据三性没有异议，该组证据恰好能够证明管委会启动了滨江路的工作，并且发布了项目补偿安置方案，向法庭并未规定集体土地征收具有停产损失的规定；对第五组证据真实性、合法性没有异议，但是2015年第四批次城市建设用地批复未包括原告涉案土地，不代表江西省自然资源厅关于第三批复未包括原告涉案土地；对第六组证据三性均有异议，根据农村土地承包法以及村民委员会的规定，农村土地向外出租必须经过村民委员会或村民代表大会讨论决定，而原告仅提供了相应的土地协议，并未提交村民委员会讨论同意出租土地的相应会议记录；对第七组证据三性没有异议，但对其证明目的有异议，该组证据恰恰能够证明原告与被告管理处经充分协商后于2019年4月签订补偿协议，而且从协议载明的内容来看，协议双方均盖章签字予以确认，表明协议签订双方意思表示真实，该补偿协议合法有效；对第八组证据三性均有异议，无法核实照片所示的建筑物是否是原告所建设的建筑物，也无法核实照片上的建筑物是否与本案具有关联性；对补充证据，根据最高院关于审理行政诉讼证据问题的规定第七条依据最高院关于适用行政诉讼法的解释第三十五条的规定，应当认定原告视为放弃举证权利；对与补充证据第一组证据三性没有异议，从该裁定书载明内容来看，省高院裁定书认定本案被告应当为管委会，那么法庭就应当裁定驳回原告对管理处的起诉，而本案原告又同时一并提起了行政赔偿诉讼，协议签订本身并不会产生行政赔偿的为题，假如原告诉请的理由成立，那也是由管理处的强拆行为导致，而管理处行使一级政府职权的，能够独立承担相应法律责任，法庭就应当裁定驳回原告对管委会的起诉；对补充第二组证据，该评估明细表内容不完整，因此对此三性均有异议，但是我方认可资产评估结果汇总表评估价值为15065508元，因为该结论与被告提交的评估报告中金额是一致的；对补充第三组证据三性均有异议，该评估明细表为原告自行罗列，不具备相应的证据资格，而且其后所附的网上截图来自全国不同区域，苗木价格具有较强的地域差，因此网上截图的苗木价格不能反应本案苗木的相应价格，也不能证明被告需要赔偿原告38726423元；关于补充的第四组证据，原告向法庭所提交的第四组证据起诉状并未在有列明，根据最高院关于适用行政诉讼法解释的规定，人民法院应当不予准许，而且该组证据也与被告签订的补偿协议没有任何关联性，也不能由此认定原告遭受相应的损失，另外从机票等信息上来看，也无法核实是否与本案具有相应的关联性；最后一组证据三性均有异议，2016年蓉江新区管委会经批复成立后，箩渡村已经划归管理处管辖，而且该组证据与本案审理的对象没有关联性。被告管委会对原告提交的证据发表质证意见与管理处质证意见一致。本院对上述证据认证如下：对于双方没有争议的证据，本院予以认定。对于双方有争议的证据，与本案查明的事实有关联的予以认定，没有关联的不予认定。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：2006年3月17日，潘龙镇箩渡村委会与原告签订了《土地租赁合同》，将潘龙镇箩渡村章江河边的土地租赁给原告经营，租赁的面积为565.21亩，租赁时间为26年。后因赣州蓉江新区城市建设需要，上述土地处于征地红线范围内。2019年3月8日，江西东升资产评估有限公司出具《赣州蓉江新区高校园区管理处拟征收涉及的赣州沪江林艺园拆迁补偿价值资产评估报告》（赣东升评报字【2019】59号）作出评估结论：截止2018年7月31日，赣州沪江林艺园的征收补偿评估价值为人民不15065508元。2019年4月4日，原告沪江林艺园（乙方）与被告赣州蓉江新区高校园区管理处（甲方）签订了《征收搬迁补偿协议》，该协议约定：“1、乙方同意甲方征收搬迁乙方位于箩渡村赣州沪江林艺园的地上果树、苗木、建筑物、构筑物及其他辅助设施等。2、双方同意按江西东升资产评估有限公司出具的赣东升评报字【2019】59号《赣州蓉江新区高校园区管理处拟征收涉及的赣州沪江林艺园拆迁补偿价值资产评估报告》的评估总金额人民币15065508元进行补偿。3、付款方式：乙方位于箩渡村赣州沪江林艺园征迁补偿款为人民币15065508元，甲方在签订本协议10日之内一次性付给乙方。4、搬迁期限：乙方在收到该征迁补偿款30日内腾空搬迁完毕并移交给甲方。30日后未搬迁拆除的构筑物、设施视为乙方抛弃物，由甲方组织人员直接处置并拆除上述并征收的地上建筑物、构筑物及其他辅助设施。5、乙方被征迁范围内的苗木必须搬迁至乙方拟定的赣州市章贡区，不得搬迁至赣州蓉江新区范围内，如有违约，所产生的后果由乙方自行承担。6、乙方在收到该征迁补偿款30日内腾空搬迁完毕后，经甲方征收补偿搬迁办公室验收合格10日之内，将按照征迁补偿款的5%给予按时腾地奖励共计753275.40元一次性付给乙方......”。上述约定的款项已经支付到位。2019年6月30日，原告法定代表人蔡杰出具承诺书承诺如下：本人承诺，在赣州沪江林园苗圃范围内一切地面附着物均已搬迁到位，苗圃范围内的建筑也腾空到位。剩余未搬迁的，本人自愿放弃。高校园区管理处可以安排人员对苗圃进行破坏性清表及对房屋进行拆除。之后，被告对原告的苗圃实施了拆除。另查明，2019年2月21日，江西省自然资源厅下发《江西省自然资源厅关于赣州市2018年度第三批次城市建设用地的批复》（赣自然资征【2019】152号）同意赣州市将潘龙镇坝上村、当塘村、武陵村、箩渡村、虎形村、黄金岭街道办新路村、坪路村的农村集体农用地31.0182公顷和未利用地1.0147公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地5.284公顷。以上共批准建设用地37.3169公顷，按呈报的土地开发用途用于城镇村道路、教育项目建设。后被告蓉江新区管理委员会发布了《赣州蓉江新区管理委员会关于“滨江路”项目征收土地的公告》和《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》。上述补偿安置方案第二条规定，赣州蓉江新区管委会为滨江路项目范围内集体土地及土地上房屋、附属物、构筑物等征地拆迁补偿安置的责任主体，委托赣州蓉江新区潭东镇人民政府、潭口镇人民政府、高校园区管理处为征地拆迁实施单位，承担项目征地拆迁补偿安置的具体工作。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，根据《赣州蓉江新区滨江路项目集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案》第二条规定，本案的征收管理部门为赣州蓉江新区管理委员会。其委托赣州蓉江新区高校园区管理处与原告签订的协议，相应的法律后果应当由赣州蓉江新区管理委员会来承担。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，赣州蓉江新区管理委员会作出的征收土地公告具有权源依据，征收程序符合相关法律法规的规定。原告的涉拆迁资产作出评估后，原告未对案涉资产评估报告提起复核评估或者申请鉴定。后双方依据案涉评估报告，在自愿、平等协商的基础上签订了案涉征收搬迁补偿协议，该协议是双方的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，协议合法有效，对双方具有法律约束力。原告并未向法庭提交证据证明案涉协议存在无效的情形，应当承担举证不能的法律后果。被告根据案涉协议全部支付了补偿款，后经原告承诺才进行拆除工作，依法保障了原告的合法权益，原告主张行政赔偿于法无据。综上，原告的诉求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赣州沪江林艺园的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赣州沪江林艺园负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  华和福人民陪审员  方 敏二〇二〇年九月十一日代理书记员  肖春燕