广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终887号 上诉人（原审被告）都安瑶族自治县人民政府，住所地都安县安阳镇大桥街**。 法定代表人蓝如帅，县长。 委托代理人蓝英坚，该县司法局工作人员。 上诉人（原审第三人）韦金荣，男，壮族，1962年1月2日出生，住广西都安瑶族自治县。 委托代理人陆素妮，女，壮族，1963年7月16日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦金宏，男，壮族，1967年6月13日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦铿（曾用名：韦金坚）男，1978年6月16日出生，壮族，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦金环，女，瑶族，1980年4月13日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦上前，男，瑶族，1941年8月20日出生，住广西都安瑶族自治县。 -2- 委托代理人蓝天果，男，瑶族，1997年11月25日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦云肖，女，瑶族，1957年12月27日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦定根，男，瑶族，1967年11月12日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦文仕，男，壮族，1957年3月20日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦文耀，男，壮族，1971年10月27日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）黄凤霞，女，壮族，1970年9月26日出生，住广西都安瑶族自治县。 上诉人（原审第三人）韦小春，女，瑶族，1955年10月14日出生，住广西都安瑶族自治县。 上述十一位上诉人共同委托代理人韦汉邦，都安县安阳法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）王景珍，男，壮族，1967年1月12日出生，住广西都安瑶族自治县。 委托代理人韦锐，广西德彬律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）都安瑶族自治县澄江镇人民政府，，住所地都安瑶族自治县澄江镇八仙社区西南二街** 法定代表人黄晓宇，镇长。 委托代理人苏卫东，该镇综治办工作人员。 -3- 委托代理人蓝慕江，该镇司法所工作人员。 上诉人都安瑶族自治县人民政府（以下简称都安县政府）、韦金荣、韦金宏、韦铿、韦金环、韦上前、韦云肖、韦定根、韦文仕、韦文耀、黄凤霞、韦小春（以下简称韦金荣等十一人）与被上诉人王景珍及被上诉人都安瑶族自治县澄江镇人民政府（以下简称澄江镇政府）行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2019）桂12行初211号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。都安县政府的委托代理人蓝英坚，上诉人韦金宏、韦云肖、韦定根、韦文仕、黄凤霞、韦小春、韦金荣的委托代理人陆素妮、韦上前的委托代理人蓝天果及韦金荣等十一人共同的委托代理人韦汉邦，被上诉人王景珍及其委托代理人韦锐，澄江镇政府的委托代理人苏卫东、蓝慕江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，都安县澄江镇六里村宝贝队有两个埌地，分别为“上埌”和“下埌”。上世纪八十年代初期，宝贝生产队把集体所有的两个埌地按照当时该队18户人口进行分配。由于埌地地表情况不一，有的地表石多土少，有的地表土多石少，分得的埌地地表石头多的户，则分得埌地的总面积就多。而分得的埌地地表土壤多的户，则在分埌地时分得的份额就少。故，参与分配的户，其分到的埌地面积不一。由于具体面积不清，再加上要回“祖宗地”思想抬头，在经营期间，部分农户按照自己的“祖宗地”范围经营。因此，该队部分群众之间对埌地的分配面积有异议。但是，局限于当时条件，没有任何人就埌地面积、份额、地块向 -4- 有关部门申请确认权属。王景珍与韦金荣等十一人发生争议的土地有一块，位于“下埌”当中，，地名叫&ldquo磊公鹅”，其具体界线是：东邻宝贝队王景飞荒埌地，西邻宝贝队陆凤引荒埌地，南邻塘内队陆锦拔荒埌地，北邻下烈队韦明宽荒埌地，面积为2.6740亩。自上世纪八十年代初期划分埌地后，上述埌地一直由王景珍使用经营。2018年初，贵阳至南宁（都安段）征地拆迁工作指挥部征收上述争议地时，韦金荣等十一人认为争议地应该属于宝贝队原18户农户共有，并由18户共同分配相关权益，故产生纠纷。2018年6月20日，王景珍向澄江镇政府申请对上述争议地进行确权，澄江镇政府在组织双方调解未果后，于2019年6月3日作出（2018）澄处字第068号处理决定（以下简称68号处理决定）。韦金荣等十一人不服，向都安县政府申请复议，都安县政府于2019年10月25日作出都政复决字［2019］5号行政复议决定（以下简称5号复议决定），王景珍不服该复议决定，向该院提起行政诉讼。 另查明，上世纪八十年代初期宝贝队分配埌地后，各户均各自经营分到的埌地，产生的收益均由各户自己继受。如：1、2017年由都安县水利局负责实施的都安县安阳镇抗旱应急供水工程需临时用地，征用韦金荣户的埌地44平米，该局补偿给韦金荣户157元。2、2018年6月3日，贵阳至南宁（都安段）指挥部，征收韦小春“其他农用地”（即埌地）0.6426亩，补偿金额26021.44元。征收韦文耀户“其他农用地”（即埌地）0.0526亩，补偿金额2129.98元。上述补偿款均由各被征地农 -5- 户自己继受，归农户自己所有，宝贝队其他群众并无异议。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》(1998修订)第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，争议地的使用权在解放后的各个历史时期未经人民政府颁证确认过权属，王景珍与韦金荣等十一人所在的村民集体宝贝队也未按照《中华人民共和国土地承包法》的规定将该土地使用权进行发包。王景珍与韦金荣等十一人因争议地的使用权发生纠纷，澄江镇政府依王景珍的申请对该土地使用权争议作出处理，符合上述法律法规的规定。都安县政府主张本案是土地承包经营权纠纷，不属于土地使用权纠纷，缺乏事实依据，该院不予支持。在澄江镇政府调处本案时，争议双方当事人及宝贝队队长王志国在调查中均认可本集体曾在上世纪八十年代初期将集体所有的埌地进行划分的事实。上述陈述与划分埌地之后宝贝队农户长期各自管理使用本户埌地以及各农户之间埌地界限明确、埌地产生的收益均由各户自己继受的事实相符。据此，澄江镇政府认定本案争议地在上世纪八十年代经由生产队划分到户，并由各户各自经营，并无不当。都安县政府所作复议决定认为争议地没有真正划分，宝贝队农户各自管护祖 -6- 宗埌地，证据不足，该院不予支持。澄江镇政府作出的68号处理决定依据争议地自1984年划分后长期由王景珍实际管护的事实，将争议地使用权确定属王景珍所有，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以支持。都安县政府作出的5号复议决定撤销澄江镇政府所作的处理，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误，该院依法予以纠正。综上所述，王景珍的诉讼请求成立，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十九条之规定，判决：一、撤销都安县政府于2019年10月25日作出的5号复议决定；二、恢复澄江镇政府于2019年6月3日作出的68号处理决定的法律效力。案件受理费50元，由都安县政府负担。 都安县政府上诉称，原审判决认定事实不清，导致适用法律错误。结合王志国等人的证人证言及各方陈述，可以证实宝贝队上世纪八十年代初有划分埌地的意向，但由于埌地多的户拉回祖宗坟地，而没有真正划分到位，各户沿袭管护各自的祖宗地。且宝贝队内部户与户之间的埌地经营界限清楚，不存在权属不清的事实。本案双方的纠纷实质上属于土地承包经营权纠纷，应通过集体发包、村民承包或统一划分后方能取得，而非土地权属纠纷，人民政府没有法律依据行使裁决权。原审法院在开庭时未让都安县政府就被诉行为依据事实一一举证，便让王景珍进行质证，经都安县政府的代理人提出质疑后，才完成举证，由于时间仓促，也未能按顺序举证，不符合举证规则，程序违法。综上，请求： -7- 1、撤销原审判决；2、维持都安县政府作出的5号复议决定。 韦金荣等十一人上诉称，1.原审判决认定事实不清，证据不足。本案中，未有证据证明上世纪八十年代初期宝贝队对“上埌”和“下埌”进行分配，一直以来都是由宝贝队集体农户共同经营管理，原审判决认为争议地已由于集体分配到户无事实依据。王景珍指认的争议地四至是其单方提出来的，未得到其他农户的认可，王景珍亦无证据证明其管理事实。2.原审判决适用法律错误。争议荒地属于宝贝队集体所有，根据《土地管理法》及《农村土地承包法》的相关规定，在对土地进行分配之前，应由宝贝队集体进行经营管理，澄江镇政府在双方发生争议后直接将争议荒地确归王景珍管理和使用，违反了上述法律的规定。原审判决维持其决定，也是错误的。综上，请求：1、撤销原审判决，撤销澄江镇政府作出的68号处理决定，维持都安县政府作出的5号复议决定。2、本案的诉讼费用由澄江镇政府承担。 王景珍辩称，1.涉案土地系荒地，与承包地不同，系由集体划分给各户进行经营管理，并未签订有承包经营合同，没有土地承包经营权证。涉案土地权属争议系个人与个人之间发生的争议，依法应由乡镇级以上的人民政府处理，原审判决认定澄江镇政府有权对涉案土地权属争议进行处理，符合法律规定。2.根据澄江镇政府对宝贝队原队长王志国及韦金荣等十一人所作的《询问笔录》可以证实，宝贝队的埌地已于1984年全部划分给各户经营，各方均承认上述事实，且自1984年至本案发生，各户亦通过堆肥、砍柴、种植竹子等方式管护各自所得的埌地，并无纠纷。直 -8- 至高铁办测量各户埌地并公示后，韦金荣等十一人发现他人被征收的土地比自家较多时才引发本案纠纷，但其在测量时现场指认的行为亦可证实埌地已经划分到户。此外，韦文仕、韦文米、韦文艺、韦小春等户在征收土地时已经领取自家的征收补偿款。水利局征用韦金荣户埌地架设水管时，所得的征地补偿款亦由韦金荣支配。上述证据均可证实涉案埌地已经实际划分到户。3.各户所得埌地面积存在差异是历史原因和土地状态等因素造成。当年划分埌地时综合考虑土地肥瘦、埌地中石头洼地多少、离责任地远近及埌地的实际可利用面积等因素，导致各户实际划分到的埌地面积存在差异。4.王景珍自1984年分得涉案埌地便一直在埌地上堆肥、砍柴、养鱼、种竹，2017年12月份高铁办对争议地进行丈量时，亦明确记录王文镇（王景飞儿子）户有8公分的刺竹93棵，足以证明王景珍及其它农户管护涉案埌地的时间较早。 澄江镇政府辩称，1.都安县澄江镇六里村宝贝队有两个埌地，分别为“上埌”和“下埌”。上世纪八十年代初期，宝贝生产队把集体所有的两个埌地按照当时该队18户人口进行分配。由于埌地地表情况不一，有的地表石多土少，有的地表土多石少，分得的埌地地表石头多的户，则分得埌地的总面积就多。而分得的埌地地表土壤多的户，则在分埌地时分得的份额就少。故，参与分配的户，其分到的埌地面积不一。由于具体面积不清，再加上要回“祖宗地”思想抬头，在经营期间，部分农户按照自己的“祖宗地”范围经营。因此，该队部分群众之间对埌地的分配面积有异议。但是，局限于当时条件，没有任何人就埌地面积、份额、 -9- 地块向有关部门申请确认权属。王景珍与韦金荣等十一人发生争议的土地有一块，位于“下埌”当中，，地名分别叫&ldquo磊公鹅”，上述埌地一直由王景珍使用经营。2018年初，贵阳至南宁（都安段）征地拆迁工作指挥部征收上述争议地时，韦金荣等十一人认为争议地应该属于宝贝队原18户农户共有，并由18户共同分配相关权益，故产生纠纷。2.上世纪八十年代初期宝贝队分配埌地后，各户均各自经营分到的埌地，产生的收益均由各户自己继受。如：1、2017年由都安县水利局负责实施的都安县安阳镇抗旱应急供水工程需临时用地，征用韦金荣户的埌地44平米，该局补偿给韦金荣户157元。2、2018年6月3日，贵阳至南宁（都安段）指挥部，征收韦小春“其他农用地”（即埌地）0.6426亩，补偿金额26021.44元。征收韦文耀户“其他农用地”（即埌地）0.0526亩，补偿金额2129.98元。上述补偿款均由各被征地农户自己继受，归农户自己所有，宝贝队其他群众并无异议。综上，澄江镇政府作出的68号处理决定认定事实清楚，证据确凿充分，原审判决予以维持是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：1.本案的性质如何确定；2.澄江镇政府作出的68号处理决定及都安县复议决定是否合法；3.原审程序是否违法。 本院认为，关于本案性质如何确定的问题。根据《中华人民 -10- 共和国土地管理法》(2004修订)第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，争议地的使用权在解放后的各个历史时期未经人民政府颁证确认过权属，王景珍与韦金荣等十一人所在的村民集体宝贝队也未按照《中华人民共和国土地承包法》的规定将该土地使用权进行发包。本案纠纷并非王景珍与韦金荣等十一人与村民集体宝贝队因承包经营所产生的民事纠纷，而是王景珍与韦金荣等十一人因争议地的使用权归属而引发的纠纷，涉案土地是否已经实际由村集体发包，并不影响有权的行政机关根据各方提交的证据及查明的案件事实依法对使用权进行确权处理。故原审判决认定澄江镇政府有权依王景珍的申请对涉案土地使用权争议作出处理，符合上述法律法规的规定。都安县政府主张本案是土地承包经营权纠纷，不属于土地使用权纠纷，缺乏事实及法律依据，应不予支持。 关于澄江镇政府作出的68号处理决定及都安县复议决定是否合法的问题。在澄江镇政府调处本案时，争议双方当事人及宝贝队队长王志国在调查中均认可本集体曾在上世纪八十年代初期将集体所有的埌地进行划分的事实。上述陈述 -11- 与划分埌地之后宝贝队农户长期各自管理使用本户埌地以及各农户之间埌地界限明确、埌地产生的收益均由各户自己继受的事实相符。故澄江镇政府认定本案争议地在上世纪八十年代经由生产队划分到户，并由各户各自经营，并无不当。澄江镇政府据此作出的68号处理决定依据争议地自1984年划分后长期由王景珍实际管护的事实，将争议地使用权确定属王景珍所有，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予支持。而都安县政府所作的5号复议决定认为争议地没有真正划分，宝贝队农户各自管护祖宗埌地，证据不足。5号复议决定撤销澄江镇政府所作的处理，属认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销。 关于原审程序是否违法的问题。都安县政府在原审开庭时提交的证据，原审法院已分别由各方当事人进行质证，并在判决中一一罗列其质证意见及原审法院的认证意见，并不存在剥夺都安县政府举证权利的情形。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人都安县政府、韦金荣等十一人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都安瑶族自治县人民政府负担25元，由韦金荣、韦金宏、韦铿、韦金环、韦上前、韦云肖、韦定根、韦文仕、韦文耀、黄凤霞、韦小春负担25元。 本判决为终审判决。 -12- 审 判 长 张辉审判员韩胜强 审 判 员 蒋   新   江 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 彭   绍   征 书 记 员 马   素   蓉