山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1308号 上诉人（原审原告）烟台伟东旅游体育休闲有限公司。 法定代表人吴海南，总经理。 委托代理人张绍飞，北京市盈科（烟台）律师事务所律师。 委托代理人李升元，北京市盈科（烟台）律师事务所律师 被上诉人（原审被告）烟台市牟平养马岛旅游度假区管理委员会，住所地烟台市牟平区养马岛旅游度假区天马路**。 法定代表人纪风红，主任。 委托代理人徐晓，山东宁海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市牟平区人民政府，住所地烟台市牟平区政府大街196号 法定代表人林钰涛，区长。 委托代理人闫凌宇，山东鑫士铭律师事务所律师。 委托代理人杜笑东。 上诉人烟台伟东旅游体育休闲有限公司（以下简称烟台伟东公司）因诉被上诉人烟台市牟平养马岛旅游度假区管理委员会（以下简称养马岛管委会）、烟台市牟平区人民政府（以下简称牟平区政府）行政协议一案，不服山东省烟台市中级人民法院于2020年6月22日作出的（2019）鲁06行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 烟台伟东公司向原审法院诉称，2006年5月25日，青岛伟东置业有限公司（以下简称青岛伟东公司）与养马岛管委会签订《协议书》，约定养马岛管委会积极吸引青岛伟东公司到牟平区投资开发建设，青岛伟东公司租赁烟台市牟平区人民政府养马岛街道办事处中原居民委员会（以下简称中原居委会）、烟台市牟平区人民政府养马岛街道办事处张家庄居民委员会（以下简称张家庄居委会）土地用于开发建设体育休闲项目（18洞高尔夫球场）。协议签署后，青岛伟东公司依照协议设立烟台伟东公司作为履行招商引资协议的项目公司进行体育休闲公园的开发建设，先后取得了牟平区发改局、林业局、旅游局、财政局、水利局、环保局、市场监管局等部门的行政许可，有关部门也进行了环境评估、消防验收。烟台伟东公司自2008年开始运营且缴纳税费至2018年11月。自2018年9月至2019年4月，被告等相关部门先后向烟台伟东公司下达通知，要求停止项目运营，并组织人员对烟台伟东公司的球场项目进行了破坏、拆除工作。烟台伟东公司的球场已无法运营，实际被取缔。被告由于政策原因取缔了烟台伟东公司的球场，致招商引资协议无法履行，合同目的无法实现，给烟台伟东公司造成投资、运营的重大损失，被告应予补偿。请求判令养马岛管委会、牟平区政府因违反招商引资协议补偿烟台伟东公司各项损失219606366.87元。 原审法院经审理查明，2006年5月26日，青岛伟东公司、中原居委会、张家庄居委会、养马岛管委会签订《协议书》。协议载明，鉴于青岛伟东公司、中原居委会、张家庄居委会签订《土地租赁合同》承租中原居委会土地797.21亩、张家庄居委会土地410亩用于开发建设体育休闲项目（18洞高尔夫球场）；养马岛管委会积极吸引青岛伟东公司到养马岛管委会的所在地开发建设。青岛伟东公司、中原居委会、张家庄居委会、养马岛管委会本着平等、自愿的原则，通过友好协商签订协议。青岛伟东公司确保该项目在具备开工条件之日起两年内建成；中原居委会、张家庄居委会应采取措施减少不必要干扰使项目得以顺利进展；养马岛管委会应积极协助、配合青岛伟东公司办理好土地、租赁登记手续，项目立项、规划、施工等有关手续。 烟台伟东公司主张，青岛伟东公司依照协议设立烟台伟东公司作为履行协议的项目公司。烟台伟东公司进行了体育休闲公园的开发建设，先后取得了牟平区发改局、林业局、旅游局、财政局、水利局、环保局、市场监管局等部门的行政许可，有关部门也进行了环境评估、消防验收，烟台伟东公司自2008年开始运营。2018年9月至2019年4月，牟平区政府等相关部门先后向烟台伟东公司下达通知，要求停止项目运营，并组织人员对烟台伟东公司的球场项目进行了破坏、拆除工作。 本案审理过程中，烟台东方生态农业有限公司（以下简称东方生态公司）、东方（烟台）乡村体育俱乐部有限公司（以下简称东方体育俱乐部公司）分别于2020年6月15日提出参与诉讼申请，理由为与烟台伟东公司共同作为高尔夫球场的运营主体进行了建设和运营，与本案纠纷有共同的诉讼标的。 原审法院认为，养马岛管委会是独立行使行政管理职能的行政管理机构，具备作为行政诉讼被告的主体资格。烟台伟东公司所称的招商协议是养马岛管委会参与签订，牟平区政府并非协议当事人，烟台伟东公司如认为养马岛管委会履行该协议的行为侵害其合法权益，应当以养马岛管委会为被告，而不应以牟平区政府为被告。按照烟台伟东公司的主张，关停拆除高尔夫球场的行为是为落实环境保护督察整改工作而实施，因此该行为并非履行诉争协议的行为，与履行诉争协议是不同的法律关系。烟台伟东公司基于诉争协议而提起本案诉讼，如其认为牟平区政府实施了关停拆除高尔夫球场的行为，侵害了其合法权益，应当另行寻求权利救济，而不应在本案中一并主张。因此，牟平区政府作为本案被告不适格。东方生态公司、东方体育俱乐部公司均不是诉争协议的当事人，其如认为养马岛管委会履行诉争协议的行为侵害了其合法权利，可另行提起诉讼，对其作为原告参加诉讼的请求不予准许。《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件。”如果案件的被告有数个，数个被告中既包括县级以上地方人民政府，又包括低于县级以上地方人民政府的其他行政机关，则采取“就高不就低”的原则由中级人民法院管辖。本案中，牟平区政府不是适格的被告，原审法院对本案也就不再具有管辖权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。……” 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第㈠项、第二十二条的规定，裁定如下：一、驳回烟台伟东公司对牟平区政府的起诉；二、本案由山东省烟台市莱山区人民法院管辖。 烟台伟东公司不服原审法院裁定，上诉称：一、案涉高尔夫球场由上诉人和东方体育俱乐部公司、东方生态公司联合运营。东方体育俱乐部公司、东方生态公司分别于2020年6月15日提出参与诉讼申请。原审法院不予准许，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项之规定。二、原审法院以牟平区政府不是本案适格被告为由，将案件移送基层法院管辖，不符合法律规定。（一）上诉人设立之初，就是港资企业香港伟东置业有限公司100%出资的青岛伟东置业有限公司为落实招商引资协议在被上诉人处设立的项目公司。申请参加诉讼的东方体育俱乐部公司是香港东方高尔夫国际有限公司投资的一家外资企业。因此，本案系涉及香港特别行政区、台湾地区案件，涉案标的额较大（2亿元以上）、关乎优化营商环境等因素。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五条第（一）项，应由中级人民法院管辖。（二）被上诉人牟平区政府既是招商引资协议事实上的订立主体，也是终止主体和补偿主体，理应成为本案的适格被告。原审法院驳回上诉人对牟平区政府的起诉，属认定事实不清、适用法律错误。1.在招商引资实践中，区县政府通常都是向各部门分解招商引资任务。政府各部门及其派出机构通常都是受委托与企业签订招商引资协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。具体到本案，牟平区政府是适格被告。2.牟平区政府是终止协议、关停拆除案涉高尔夫球场的实施主体及补偿主体。2018年11月12日，牟平区政府与高尔夫球场合作投资方东方体育俱乐部公司签订《拆迁货币补偿协议》，对会馆、保安厅等球场配套附属物的拆除补偿达成协议，牟平区政府补偿1500万元。协议同时明确约定，此次补偿不涉及对地上房屋之外部分的同等处置，球场投资方保留球场其他合法权利。2018年11月21日上诉人集团公司总裁代表上诉人提交了申请补偿2.56亿元的投资损失和5000万元的会员费损失的补偿申请。但始终未见具体补偿方案。3.本案系养马岛管委会与青岛伟东公司签订招商引资协议、上诉人基于对政府利益信赖而引起的补偿纠纷。上诉人经营的项目被牟平区政府关停取缔，牟平区政府应当给上诉人因此所受的损失进行补偿。综上，牟平区政府是适格的被告，本案应当由中级人民法院管辖。请求撤销烟台市中级人民法院（2019）鲁06行初108号行政裁定。 被上诉人牟平区政府向本院提交书面答辩意见称，一、原审法院裁定驳回上诉人对牟平区政府的起诉，将案件移送基层法院审理，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提起本案行政协议之诉，依据的是2006年5月25日养马岛管委会与案外人青岛伟东公司等签订的《协议书》。牟平区政府并非协议当事人，不具有“违反协议”的主体资格及法律地位。上诉人将牟平区政府列为被告，没有合同及法律依据。另据上诉人主张，其高尔夫球场“关停拆除”无法运营，是相关部门落实环境保护督查整改工作所致。关停拆除行为并非牟平区政府实施，也不属于诉争协议的履行行为，与诉争协议构成不同的法律关系。对关停拆除行为，上诉人应当另行寻求救济。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.本案诉讼活动应在诉争协议当事人之间进行。东方生态公司、东方体育俱乐部公司均非诉争协议的当事人。上诉人主张与该二公司“联合运营”高尔夫球场，属于上诉人与二公司之间在诉争协议之外形成的其他法律关系，不能使二公司取得诉争协议当事人地位。原审法院裁定对二公司参加诉讼的申请不予准许，不损害其“另行起诉”的权利，符合相关法律规定。2.本案不具有涉港澳台因素。股东向公司出资与公司对外从事民事活动，形成的是不同层面的法律关系。公司股东的港澳台背景并不能使公司开展的民事活动具有港澳台因素，除非涉及股权争议，人民法院亦无需审查股东的出资情况。本案诉争协议并不涉及股权争议，上诉人以股东出资关系主张本案系涉港案件，并指摘原审法院对此未予调查，没有事实及法律依据。3.上诉人无视诉争协议签约主体、争议法律关系等案件基本事实，其关于牟平区政府“理应成为本案的适格被告”的诉求不能成立。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人养马岛管委会未向本院提交答辩意见。 当事人在原审中提交的证据和材料已随案移送本院。二审中，各方当事人均无新证据提交。经审理，本院查明的事实与一审法院一致。 本院认为： 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条的规定，对“不予立案、驳回起诉、管辖异议”裁定，当事人可以上诉；对其他包括移送或者指定管辖的裁定，当事人无上诉权。故本案的审理重点仅限于原审法院裁定驳回烟台伟东公司对牟平区政府的起诉是否合法正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，烟台伟东公司主张作为青岛伟东公司设立的项目公司，依据青岛伟东公司与养马岛管委会等签订《协议书》提起本案诉讼，请求判令养马岛管委会、牟平区政府因违反招商引资协议而补偿其各项损失2亿多元。经查，涉案《协议书》系青岛伟东公司、中原居委会、张家庄居委会、养马岛管委会于2006年5月26日签订。牟平区政府并非涉案《协议书》的当事人，不属于前述法律规定的“作出行政行为的行政机关”，也不具备基于该《协议书》承担相应责任的前提。故原审法院认定牟平区政府并非本案适格被告，并无不当。东方生态公司、东方体育俱乐部公司均非涉案《协议书》的签订方，在没有证据证明二公司与涉案《协议书》履行纠纷之间存在利害关系的情况下，原审法院对二公司要求作为原告参加本次诉讼的请求不予准许，亦无不当。因养马岛管委会是独立行使行政管理职能的机构，在没有证据证明案涉《协议书》系养马岛管委会受牟平区政府委托签订的前提下，上诉人关于牟平区政府作为委托机关为本案适格被告的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人烟台伟东公司如认为牟平区政府作出的其他行政行为实际影响其合法权益的，可以依法另行寻求救济。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉合法正确，应予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 许 琳 审判员 曹林灿 审判员 王云阁 二〇二〇年九月十七日 书记员 王超群