广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终240号 上诉人（原审原告）融安县桥板乡古板村民委员会古板第一村民小组。 诉讼代表人覃翠敢，组长。 上诉人（原审原告）融安县桥板乡古板村民委员会古板第二村民小组。 诉讼代表人覃耀重，组长。 以上两上诉人共同委托代理人唐磊，广西广合律师事务所律师。 以上两上诉人共同委托代理人陈伟，广西广合律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）融安县人民政府，住所地融安县长安镇立新街**。 法定代表人陈文敏，县长。 委托代理人唐武林，该县自然资源和规划局工作人员。 委托代理人韦继安，该县自然资源和规划局工作人员。 被上诉人（原审被告）柳州市人民政府，住，住所地柳州市文昌路**/div> 法定代表人吴炜，市长。 委托代理人韦怡，该市司法局工作人员。 委托代理人莫妮旎，该市司法局工作人员。 原审第三人广西柳州钢铁集团有限公司，住所，住所地柳州市北雀路**div> 法定代表人潘世庆，董事长。 委托代理人覃怀宝，该公司员工。 委托代理人周军，该公司律师办公室律师。 上诉人融安县桥板乡古板村民委员会古板第一村民小组（以下简称古板一组）、融安县桥板乡古板村民委员会古板第二村民小组（以下简称古板二组）与被上诉人融安县人民政府（以下简称融安县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）及原审第三人广西柳州钢铁集团有限公司（以下简称柳钢集团）土地行政裁决及行政复议一案，不服柳州市中级人民法院（2018）桂02行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人古板一组的诉讼代表人覃翠敢、古板二组的诉讼代表人覃耀重及其共同委托代理人唐磊、陈伟，被上诉人融安县政府的委托代理人唐武林、韦继安，被上诉人柳州市政府的委托代理人韦怡、莫妮旎，原审第三人柳钢集团的委托代理人覃怀宝、周军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，本案争议地“水采区及水库”、“鸡山排土场”、“510排土场”、“孤山排土场”、“西边沟拦砂坝”、“空压机站”（以上均为地名），面积共663.16亩。柳钢集团屯秋铁矿成立于1958年。“水采区”于1958年设计并进行生产，当时主要以水剥离的方式进行采矿。此范围内有古板一组、二组的“纳尾”水田80亩，当时已征用并进行了补偿，其余使用的土地均为荒地。为了减少对下游的影响，1970年在“水采区”龙骨沟的下游修建拦砂坝，形成了现在的“水库”，库区内的24.36亩农田和3.67亩旱地已征用和补偿。“水采区及水库”地块实际;地块实际使用土地面积为355亩地面积为108.03亩，事实使用荒地面积为246.97亩。在1973年至1976年期间，为确保因采矿剥离出的岩土能堆放好，根据当时矿山的现状，选择了“鸡山”、“510”和“孤山”这3个地方作为排土场。当时这3个地方绝大部分土地是荒地，占用的耕地和作物已进行了征用和补偿。“鸡山排土场”地块实际;地块实际使用土地面积为89已征用土地面积为25.46亩，事实使用荒地面积为64.354亩；“510排土场”地块实际;地块实际使用土地面积为73已征用土地面积为64.67亩，事实使用荒地面积为8.71亩；“孤山排土场”地块实际;地块实际使用土地面积为124已征用土地面积为18.07亩，事实使用荒地面积为106.52亩。1975年，为了减少“鸡山排土场”对下游的影响，在龙骨岭西边沟修建了拦砂坝。坝区内的2.8亩水田已进行了征用和补偿。“西边沟拦砂坝”地块实际;地块实际使用土地面积为13已征用土地面积为2.8亩，事实使用荒地面积为10.34亩。1975年9月，为解决矿山开采钻炮眼提供动力，由长沙黑色金属矿山设计院完成设计，在东乡岭修建空压机站。1976年建成并投入使用，占用的4.8亩土地已征用补偿。“空压机站”地块实际;地块实际使用土地面积为7已征用土地面积为4.8亩，事实使用荒地面积为2.43亩。进出“鸡山排土场”、“510排土场”、“孤山排土场”、“空压机站”这4条道路是在这4个场站建站时同时开工修建而成，是工作人员和车辆进出的必经之路，所使用的土地共计面积为34.27亩均为荒地。2014年，柳钢集团在屯秋铁矿的“水采区”修建新的排土场，古板一组、古板二组以占用其土地作为排土场和“水采区”采矿未给予土地补偿为由阻工，双方为此发生权属争议。2015年3月10日，柳钢集团提交《土地确权申请书》，请求确认涉案土地的权属。为证明涉案土地的权属，柳钢集团提交有《柳钢第二期建设计划任务书》、《柳钢屯秋铁矿年产50万吨基本建设计划方案》、《1960年技术改造规划》、《1961年基本建设计划》、《1962年采掘技术计划》、2010年3月30日古板屯《意见书》、柳署民征字（1980）83号《关于屯秋铁矿征用土地的批复》、《关于补办拦砂坝占用土地的报告》、《征用协议书》、民政字〔1976〕145号《关于柳钢屯秋铁矿征用土地的批复》、革指字〔1973〕504号《关于柳钢屯秋铁矿征用土地的批复》、民政字〔1975〕237号《关于柳钢屯秋铁矿征用土地的批复》、《空压机站土建施工图纸目录》、柳地革征字（1978）第008号《关于柳钢屯秋铁矿征用土地的批复》、融革〔1973〕36号《关于屯秋铁矿征用荒山、荒岭的补充审查报告》、矿革（73）003、004号《关于510平巷掘进废石堆放方案和露天矿孤山排土场排土情况说明》等材料。融安县政府对柳钢集团的确权申请立案后，覃冬旭及覃耀重于2015年4月2日分别签收《立案通知书》、《答辩举证通知书》、《申请书》副本、《法人代表证明书》、《代表证明书》；同年5月14日，二人又分别签收《催交答辩举证通知书》，但古板一组、古板二组一直未提交相关的代表证明与答辩、证据材料。2016年4月29日，覃冬旭代签《现场勘查通知书》，但此后古板一组、古板二组并未参加现场勘查。2016年10月12日，黄耀林及覃耀重分别签收《调解通知书》，但此后古板一组、古板二组并未参加调解。2016年10月18日，融安县国土资源局工作人员对黄耀林、覃冬旭、覃耀重三人进行了调查询问，根据当时制作的《调解调查笔录》显示，上述三人为时任古板一、二小组的组长或副组长，其称古板一组、古板二组没有参加调解的原因是未能选出代表，并表示希望由融安县政府处理本案纠纷。融安县政府履行了调查询问、现场勘查、组织调解等程序后，于2017年7月25日作出7号处理决定，决定：本案争议地“水采区及水库”、“鸡山排土场”、“510排土场”、“孤山排土场”、“西边沟拦砂坝”、“空压机站”6个地块和进出“空压机站”、“510排土场”、“孤山排土场”、“鸡山排土场”4条道路面积共计697.43亩土地权属确定为国有土地，由柳钢集团管理使用。古板一组、古板二组不服，向柳州市政府申请行政复议。柳州市政府于2018年1月10日作出5号复议决定，维持了7号处理决定。古板一组、古板二组仍不服，遂诉至法院。 另查明，1983年1月，融安县政府给古板一组、古板二组核发有1005＃、1006＃号《山界林权证》，将“三团领”、“白塔休息点”、“古坳”、“桐弄”、“五龙山”五处共计20000亩土地登记为古板一组、古板二组所有。 原审法院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，融安县政府在对涉案争议地权属纠纷进行调处时，已依法向古板一组、古板二组送达了《答辩举证通知书》、《代表证明书》、《现场勘查通知书》及《调解通知书》等材料，但古板一组、古板二组一直未提交相关的代表证明与答辩、证据材料，亦未在规定的时间内参加现场勘查和调解会议。而柳钢集团则提交有上世纪五十年代以来的相关计划、规划、批复及协议等相关材料，足以证实其对涉案土地的经营管理情况。因而融安县政府在履行了调查询问、现场勘查、组织调解等程序后，根据查明的事实，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条、第二十五条、第二十六条、第三十三条、第三十四条第（七）项、第（八）项、第三十五条第（二）项、《土地权属争议处理办法》第十三条第（二）款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条之规定，作出确定涉案争议地权属的7号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当。柳州市政府受理古板一组、古板二组的复议申请后，经审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出维持7号处理决定的5号复议决定同样认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当。古板一组、古板二组虽称涉案土地登记在其1005＃、1006＃号《山界林权证》内，但未能提供充分有效的证据予以证实；至于古板一组、古板二组所称的少征多用问题，该院认为，从本案现有证据及查明的事实来看，涉案土地部分已进行了征用与补偿，部分使用时为荒山，依据当时的政策，不予补偿并无不当；而关于古板一组、古板二组认为融安县政府在其代表被关押、无法到场参加现场勘查的情况下作出7号处理决定，程序违法的诉讼观点，该院认为，如前所述，融安县政府在对柳钢集团的确权申请立案后及该案的调处过程中已依法向古板一组、古板二组送达了包括《代表证明书》、《现场勘查通知书》及《调解通知书》等在内的相关材料，但古板一组、古板二组却一直未正式提交相关的代表证明，亦未在规定的时间内参加现场勘查和调解会议，又未及时向融安县政府提出异议或进行有效说明，由此造成的后果，应当由其自行承担。综上，古板一组、古板二组提起本案诉讼的的理由不充分，证据不足，该院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回古板一组、古板二组的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由古板一组、二组负担。 古板一组、古板二组上诉称，１.融安县政府未听取两上诉人的意见，未依法组织双方进行现场勘查及调解，确权程序违法。2.融安县政府及原审判决将“事实使用”变为征用，在未查明本案争议地的四至范围与两上诉人的《山界林权证》是否存在重合的情形下，认定事实不清，适用法律错误。两上诉人为响应政策号召，曾于1958年起与柳钢集团签订部分征用地协议书，同意将集体所有的部分水田、茶林地、旱地交给柳钢集团使用，但至今为止未有任何行政征收行为将争议地从集体用地变为国有土地，且柳钢集团存在少征多用，以“事实使用”代替征用的违法行为。3.争议地包含在两上诉人所持有的《山界林权证》记载的“白塔休息点”的四至界线范围内，两上诉人已依法取得所有权。两上诉人也申请原审法院进行现场勘查，但原审法院未进行勘查的情形下，便径行认定两上诉人提交的上述证据不具备证明力是错误的。请求：1、撤销原审判决，将本案发回重审或改判支持两上诉人的原审诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费用由融安县政府、柳州市政府负担。 融安县政府辩称，1.上诉人古板一组、古板二组称几百年来本案争议地属其管理使用，但未能提交相关材料证明其真实性。在本案调处过程中，古板一组、古板二组自始至终没有提交书面答辩书和相关证据材料。现其称1005＃、1006＃号《山界林权证》中“白塔休息点”的四至包含了现争议地，此说法难以成立。首先，“白塔休息点”的四至未经相关部门核实。其次，本案争议地总面积697.43亩，其中473.594亩为屯秋铁矿从1958年开始事实使用的荒山荒地，余下的223.836亩在1958年至1980年期间已经征用，现本案争议地权属已经相当明确，如果1983年将该争议地写进上诉人的《山界林权证》内，明显属错填，错填部分应予撤销。2.7号处理决定认定事实清楚。柳钢集团屯秋铁矿成立于1958年。“水采区”于1958年设计并进行生产，1970年在“水采区”下游修建了拦砂坝；在1973年至1976年期间，为确保因采矿剥离出的岩土能堆放好，根据当时矿山的现状，选择了“鸡山”、“510”和“孤山”这3个地方作为排土场；1975年，为了减少“鸡山排土场”对下游的影响，在龙骨岭西边沟修建了拦砂坝；1975年9月，为解决矿山开采钻炮眼提供动力，由长沙黑色金属矿山设计院完成设计，在东乡岭修建“空压机站”，1976年建成并投入使用；进出“鸡山排土场”、“510排土场”、“孤山排土场”、“空压机站”这4条道路是在这4个场站建站时同时开工修建而成，是工作人员和车辆进出的必经之路。以上6个地块和4条道路所占用的水田和旱地当时已征用补偿，余下所使用的土地均为荒山荒地。根据《国家建设征用土地办法》、（59）会民字第41号《广西壮族自治区人民委员会关于国家征用土地问题的通知》第一条的规定，荒山、荒岭、荒地不给予补偿，并不存在少征多用的情况。3.7号处理决定程序合法。本案由柳钢集团提出确权申请，融安县政府立案后，向古板一组、古板二组发出了书面的《立案通知书》、《答辩举证通知书》、《现场勘查通知书》、《调解通知书》等相关文书，但其自始至终没有提交书面答辩书和相关证据材料，也没有参加现场勘查和调解。有《确权申请书》、《立案通知书》、《答辩举证通知书》、《现场勘查笔录》、《调解调查笔录》在卷佐证，程序合法。4.7号处理决定适用法律法规正确。本案争议地内的水田和旱地当时已征用补偿，余下所使用的土地均为荒山荒地，由屯秋铁矿事实使用属实。融安县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条、第二十五条、第二十六条、第三十三条、第三十四条第（七）项、第（八）项、第三十五条第（二）项、《土地权属争议处理办法》第十三条第（二）款、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条之规定来处理本案正确。请求驳回上诉，维持原判。 柳州市政府辩称，同意融安县的答辩意见，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。 柳钢集团述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求驳回上诉。 二审中，各方当事人均未提交新的证据。古板一组、古板二组对原审判决查明柳钢集团所使用的涉案土地除征用部分外，其余使用的土地为荒地有异议，其主张柳钢集团在确权申请书中承认古板一组、古板二组的群众在本案争议地内种植有大量青苗，已有几十年之久，故荒地的表述不当。经查，融安县政府在原审中提交的证据18至34能够证明柳钢集团屯秋铁矿在使用争议地的过程中，对所占用的水田和旱地已进行补偿，其余使用的土地则属荒山荒地，故原审判决据此认定上述事实并无不当，古板一组、二组提出的异议不成立。 各方当事人对原审判决查明的其余事实无异议，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：融安县政府作出的7号处理决定及柳州市政府作出的5号复议决定是否合法。 本院认为，行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。本案中，融安县政府在受理柳钢集团的确权申请后，依法履行了立案、送达文书、现场勘查、组织调解并作出处理决定等程序，符合法定程序。融安县政府在对争议地权属纠纷进行调处时，已依法向古板一组、古板二组送达了《答辩举证通知书》、《代表证明书》、《现场勘查通知书》及《调解通知书》等材料，但古板一组、古板二组一直未提交相关的代表证明与答辩、证据材料，亦未在规定的时间内参加现场勘查和调解会议。古板一组、古板二组未进行答辩、提交证据及参加现场勘查，不影响融安县政府调处程序的进行，古板一组、二组主张融安县政府存在程序违法的理由不能成立。根据本案查明的事实，本案争议地总面积697.43亩，其中473.594亩为屯秋铁矿从1958年开始事实使用的荒山荒地，余下的223.836亩在1958年至1980年期间已经征用并补偿，而事实使用的473.594亩荒山，依据1958年《国家建设征用土地办法》《广西壮族自治区人民委员会关于国家征用土地问题的通知》[（59）会民字第41号]等政策规定，不予补偿并无不当。融安县政府据此依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十三条、第三十四条第（七）项、第（八）项、第三十五条第（二）项、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五条之规定，作出7号处理决定，将争议地权属确定为国有土地，由柳钢集团管理使用，有事实及法律依据，应予维持。柳州市政府作出5号复议决定，维持7号处理决定正确，亦应维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。古板一组、古板二组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人融安县桥板乡古板村民委员会古板第一村民小组、融安县桥板乡古板村民委员会古板第二村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 辉 审 判 员  韩胜强 审 判 员  蒋新江 二〇二〇年八月三十一日 法官助理  彭绍征 书 记 员  马素蓉