广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初531号原告梁伟强,男,1966年7月10日出生,汉族,住佛山市禅城区。委托代理人成平，广东英乾律师事务所律师。被告佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区荷城街道永安街**。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄俊杰，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。原告梁伟强诉被告佛山市高明区城市管理和综合执法局行政命令纠纷一案，于2020年4月17日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐材料后本院于同年4月27日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年6月10日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人成平，被告的委托代理人黄俊杰、许李产均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月13日，被告作出明管（和）罚〔2020〕字第100号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），决定书查明2020年1月，被告接到佛山市自然资源局部门的移交函，要求被告依法处理佛山市高明区******委会杨梅私家果园内的违法建设行为。经被告查实，原告系佛山市高明区******委会杨梅私家果园****号地块的权属人。原告未取得合法的建设工程规划许可证，在上述土地建成房屋两幢、水池、围墙等建（构）筑物。佛山市自然资源部门认定当事人在上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于违法建设行为，且认定其属于无法采取改正措施消除影响的情形。被告认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定：责令原告自收到本决定之日起七日内自行拆除上述土地上违法建（构）筑物。原告诉称，一、杨梅私家果园项目是政府的合法招商项目。购买者信赖政府而购地并按政府要求建设相关建筑物，根本不存在违法建设行为。1996年，高明市委、市政府将杨梅定为旅游镇。为推动高明经济的发展，佛山市政府、高明市政府联合于1996年开始推出杨梅镇私家果园项目。为开发该项目，由佛山市财贸经济发展公司（属佛山市国有企业）、高明市杨梅镇经济发展总公司（属高明市国有企业）分别出资180万（占60%）、120万（占40%）于1996年8月15日设立佛山市高明区********有限公司(原高明市杨梅龙山私家果园有限公司，现为佛山市高明区********有限公司，以下简称杨梅龙山果园公司)。杨梅龙山果园公司由政府领导担任公司重要成员，其法定代表人、董事长李某时任杨梅镇的副镇长，总经理辛建设是高明副市长兼任镇委书记,监事香国成是佛山市财贸总公司副总经理。其是代表政府行使开发管理权。在项目的招商中，两级政府更是让公职人员等带头购买果园，扶贫高明，买地后要快速兴建建筑物，以力求让建筑物在短时间遍地开花作为宣传用途，以吸引更多的人投资建设果园从而推动高明经济发展。根据原始的杨梅镇私家果园宣传单张多有一座座两层半的豪华房屋图片，单张内容更反复出现“房屋”、“休息间”，吸引人的宣传标语“拥有绿地果园，建造自己的休闲娱乐场所,做个悠闲自在的庄园主，请到杨梅镇私家果园去”“果园里盖上你自己设计的“工作休息间”。对于果园项目，中共高明市委办公室、高明市人民政府办公室还编印了名为“高明”的宣传册，宣传册内编印了杨梅镇万亩私家果园项目的样板房及万亩私家果园新闻发布会。另当年政府在报纸上进行多次地招商、推介及作为成功典型进行宣传报道。当时，投入巨大、快速兴建建筑物的购买者更获得高明市杨梅镇人民政府颁发的“投资置业、建设杨梅”的金马奖奖牌。由上可以看出，佛山市政府、高明政府为发展当地经济，吸引更多的投资商投资杨梅镇，通过各种渠道大力宣传杨梅镇私家果园项目，且让国有企业杨梅龙山果园公司代表政府将土地转让给购买者，由购买者建设（至于报建也由杨梅龙山果园公司统一办理），以扶贫高明。该项目实属政府项目。二、杨梅私家果园项目的购买者均取得了合法的国有土地使用证，购买者兴建建筑物是政府鼓励并提倡，也是合同及规范性文件明确允许的，且部分购买者兴建的建筑物还取得房产证或政府部门的建设备案。在政府及杨梅龙山果园公司的大力宣传推介下，自1997年开始，杨梅果园项目开始向社会公众销售。正是基于对政府的信赖及可进行相关建设的宣传，相关购买者陆续与杨梅龙山果园公司签订销售合同或转让合同。销售合同或转让合同明确约定：根据杨梅龙山果园公司的规划(占地面积或容积率4%以内,楼高两层半以内)和购买者的意愿兴建工作房一间,作管理和旅游度假之用,工作间由杨梅龙山果园公司统一管理；购买者拥有的果园和工作间,可以转让和出售,杨梅龙山果园公司代办理有关手续等。值得注意的是，后期的土地使用权转让合同更特别约定在取得该宗地的使用权后,购买者必须动工兴建，否则按土地闲置处理。签约后，购买者通过缴纳各种税费，均依法取得了国有土地使用证。在购买土地后，购买者在土地上种植树木等进行农业作业的同时，并附带按合同及政府要求进行了建设。且在建设时，购买者的建设图纸必须报杨梅龙山果园公司同意后才可动工兴建；建设过程，杨梅龙山果园公司也会派人现场查看、监督。建设后，前期部分购买者的房屋在杨梅龙山果园公司的协助下还取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、房地产权证；后期部分购买者，在杨梅龙山果园公司的协助下，建设行为得到了高明杨和镇公有资产管理办公室、高明区杨和镇国土城建和水务局等部门的备案。同时，杨梅私家果园项目内的水电等也取得供水、供电主管部门的审批。另杨梅龙山果园公司在收取管理费的同时，也为各业主代办过户，报建等手续。2005年，为提高果园管理费，杨梅龙山果园公司曾在果园内张贴《通知》陈述：敝公司从成立至今已踏入第十个年头，在各贵宾的大力支持下得到顺利发展，目前所开发的果园已基本转让完毕，不少客户在果园内自建了度假屋，私家果园作为休闲度假的环境已基本形成，果园已明显升值，各客户对投资充满信心等。此再次表明，购买果园土地后建设建筑物是政府要求和允许的。基于对政府的完全信任，申辩人于2009年从“杨某”处二手购得一块果园土地2533.50平方米，而非告知书所述为两块土地（******），并于同年开始兴建工作间，其中作为政府的管理机构，杨梅私家果园公司要求审查图纸，确定没有超过标准才允许动工修建的，并2010年入住使用。在2013年，曾经龙山私家果园有部分业主建设的工作间面积超过要求，导致有人投诉到媒体，佛山电视台“小强热线”栏目就此事连续报道了三天。最后一次报道，由高明区自然资源局一位副局长作了官方解释，称只要工作间不超过果园土地面积5%，楼层不超过2层半就可以……。可见，高明政府也默许业主依约兴建工作间。就因为上述小强热线的报道，2013年，佛山市高明区国土城建和水务局出台明建发[2013]72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，其第三条明确规定“为方便果业生产和其它种植生产，对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房，生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如确有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%，无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层”。该文件亦表明，政府同意购买者在果园土地内修建建筑物。正是由于杨梅果园用地可以建设，所以果园用地的价格也节节攀升，从开始的一亩地一两万元到2014年、2015年一亩地高达16万元、20万元等。2014、2015年，政府按果园用地16或20万元一亩进行土地转让征税，征税项目还包括城市维护建设税。且杨梅果园用地上的房产曾也被法院纳入司法拍卖标的。从上述合同约定、土地办证、房产建设、规范性文件出台等可知，购买者购买杨梅私家果园土地后兴建建筑物是政府鼓励、提倡及同意的行为，购买者不存在违法建设的行为。三、原告用地合法，并按政府要求进行建设，建设的相关建筑物亦符合法律、规范性文件规定及约定，得到了政府许可，根本不存在违法建设行为。涉案建筑物即使没有取得形式上的建设工程规划许可证，此不代表其是违法的。如前所述，对于原告来讲，杨梅果园项目是政府招商项目，正是基于对政府项目的信任及可进行相关建设的宣传，原告才愿意花费巨额资金投入果园项目。原告与杨梅龙山果园公司于2009年9月16日签订《国有土地使用权转让合同》约定：购买果园用地2533.50平方米，其中第八条约定“不能按期开工建设的，应提前30日向出让人提出延期申请，但延期时间最长不得超过一年”，该合同是经佛山市国土资源局鉴证的，从上述内容证明兴建工作间是必须的，否则还违法。后本人取得国有土地使用证。国有土使用权证是政府在审查转让合同合法之后才发的，是国家对土地转让合同（合同中有可建设的约定）的合法性认定。另根据《中华人民共和国物权法》，原告取得的对果园用地的物权依法受法律保护。购地后，原告在土地上种植树木、蔬果等进行农业作业，并依约兴建符合合同约定及政府同意的建筑物。需要强调的是，在建设时，原告的建设图纸必须报杨梅龙山果园公司（代表政府）同意后才可动工兴建；建设过程中，杨梅龙山果园公司（代表政府）也会派人现场查看、监督。同时，原告依约向杨梅龙山果园公司缴纳物管费等相关费用，建筑物的水电等也取得供水、供电主管部门的审批等。从上述可知，政府通过借用国有公司名义卖地、审核相关土地转让合同（合同约定可建设）、为购买者核发土地证、安排物管公司提供物业管理、协助果园土地流转、多年来从不查处地上建筑物等行为足以证明，涉案建筑物是合法的，符合当时的合同约定及法律规定，是经政府同意的建设行为，是得到政府许可的。即使因历史原因没有取得形式上的规划许可证，不代表原告没有取得政府的同意和许可，不代表此是违法建设。被告《行政处罚意见告知书》认为“在案涉地块上建设的所有建（构）筑物均未办理建设工程规划许可”是错误的。四、根据行政许可的“信赖保护”原则，涉案土地上的建设行为应受法律保护。被告及佛山市自然资源局高明分局的行为严重损害政府的公信力和信赖利益保护原则。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该条规定确认了行政许可的“信赖保护”原则。在1996、1997年政府对杨梅私家果园招商时，杨梅私家果园是一片荒山，政府描绘了一幅美丽的蓝图招引购买者过来投资建设果园，公开宣传购买者可以投资建设，并安排作为国有企业的杨梅龙山果园公司转让土地给购买者、管理果园项目，监督建设，代办报建手续等。正是基于对政府的信任，购买者才敢来此荒山购地、开发果园及进行相关附属建设，从而把这块贫瘠荒山改成了一个花果飘香、生态优美的世外桃源。对于涉案土地可建设的事实，此从自1996年高明市政府征地，到广东国土厅的批文、批复，到本人（购买人）与政府设立的杨梅私家果园公司签订的“土地使用权转让合同”，及颁发《国有土地使用证》，再到后期2013年高明区水务局发出的管理文件，再到两部今年发的（自然资规[2019]4号）文件都允许业主可以建设一定比例面积（不超过5%）的附属设施均可证明。尤其杨梅私家果园开发公司同时也是物业管理公司，该公司的法定代表人李某是杨梅镇的副镇长，该公司的行为实际就是政府行为。该公司在收取管理费的同时，也为各业主代办过户，报建等手续。所有这些措施，都是当时政府为了招商引资的优惠政策，这才吸引了众多充满情怀的人士前来投资果园，并且业主建房时，都是在该公司的管理与监督之下的。该公司从未有什么指引，要求工作间的房要建成什么样子，只有占地面积和楼层两层半的要求。这样的状况持续了二十年，政府从未干涉，而且是在政府鉴证和审查下，政府部门办理了很多连地带房（房屋并没有取得规划许可证）的过户，政府部门也从未对此发出警告或查处，并且原告此前已经依法办理了相关证照。而被告一纸文书，就要求原告在7天内自行拆除本人的建筑物，实属出尔反尔，缺乏诚信的行为。被告的行为违背了行政法的“信赖保护”原则。为此，本人通过政府宣传推荐后购地、并办理了合法的国有土地使用证，然后根据政府要求依法建设。原告根本不存在任何违法行为。即使涉案建筑物没有办理形式上的规划许可证，也是政府同意和允许的，也是因政府行为导致的，应由政府担责。本人没有任何过错。五、涉案建筑物应予以补办手续，不应予以限期拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第三条规定：“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十三条规定：“属于本办法第二十二条规定的情形，且有下列情形之一的，可以认定为不能拆除的违法建设：（一）因违法建设不可分离性难以实施拆除，或者拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全的；（二）现有拆除技术条件或者地理环境无法实施拆除的；（三）拆除将对无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的。城市管理行政执法部门在认定不能拆除的违法建设时，应当会同城乡规划、建设、国土等部门组织专家或者委托相关专业机构进行论证，论证结果和理由以适当方式予以公开”。国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》国办发明电〔2003〕42号规定：“……四、完善相关政策措施,妥善解决遗留问题……对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋,应依据现行有关法律法规补办手续。”从上述规定可知：对于未办规划许可证的房屋，不能一律认定为违法建筑并责令限期拆除，应当结合具体情况进行认定；即使建筑物未取得建设工程规划许可证，对于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，可以采取改正措施，并不一定需要限期拆除；即使属于不能消除对规划实施影响的建筑物，在拆除将对无过错利害关系人合法权益、公共利益造成重大损害或者产生其他严重后果的时，也不应拆除。本案，如前所述，涉案果园是政府项目，涉案建筑物是经政府同意并按政府要求建设的合法建筑物。即使未取得形式上的建设工程规划许可证，也是因政府原因造成的，是历史原因造成的，购买人没有任何过错。且杨梅果园和杨梅果园共有二三百户，本案社会影响巨大，处理不妥将严重影响政府公信力和社会稳定，后果将非常严重。为此，对于涉案建筑物的处理，应当尊重历史、尊重事实，坚持政府公信力、诚实守信和人民群众利益至上的原则，通过改正、补办手续的方式予以处理，而非不尊重历史、不讲诚信的武断地限期拆除。被告直接将该建筑物认定为违法建筑且拟限期本人拆除，是错误的。六、因涉案建筑物早已建成，不应再予行政处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，在违法建筑进行建设期间，行政部门负有积极阻止违法建筑建成的义务。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。据此，行政部门在违法建筑建成的期间内有履责义务，在履责不能时法律又给了两年的延长期限，以充分保证行政部门继续履责。因此，对于违法建筑处罚的节点，应确定在违法建筑建成后两年内。本案，即使案涉建（构）筑物因未取得形式上的建设工程规划许可证属于违法建筑，因涉案建筑物建成时间远远长于两年以上时间，不应再予行政处罚。综上，原告在涉案土地上的建筑物是合法的，是符合政府要求、合同约定，且业经政府许可，根本不存在违法建设情况。被告所作出的《限期拆除决定书》程序上严重违法，实体上认定主要事实不清、证据不足，适用法律错误，具体行政行为明显不当，依法应予撤销。为维护原告合法权益，维护法律公平正义，维护社会和谐稳定，现依法起诉，请求法院本着尊重历史、尊重事实的原则，判如所请。请求：1.撤销被告作出的《限期拆除决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提交了下列证据：1.原告的身份证、被告的全国组织机构统一社会信用代码公示查询，证明原告、被告双方主体资格。2.《限期拆除决定书》，证明《限期拆除决定书》认定基本事实不清、适用法律错误、证据不足、严重违反法定程序，依法应予撤销。3.粤地证[1997]64号《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》、明国土征字1997第43号《关于征地出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司作果园用地的批复》、建设用地申请书、建设用地协议书、粤地政[1998]5号《关于高明市杨梅镇第一期私家果园开发使用土地的批复》，证明杨梅私家果园项目用地合法，得到政府各项批复。4.杨梅龙山果园公司工商登记资料、杨梅镇私家果园宣传资料8份、“高明”宣传资料4张、1998年果园照片3张、关于杨梅果园的报道5张、金马奖图片，证明杨梅私家果园项目是佛山市政府和高明区政府联合开发的项目。两级政府为发展高明经济，吸引更多的投资商投资高明，通过各种渠道大力宣传杨梅镇私家果园项目，且让国有企业杨梅龙山果园公司代表政府将土地转让给购买者，由购买者投资建设，政府再为购买者依法办理国有土地使用证甚至房地产权证等，在宣传中，政府宣传、鼓励购买者购买果园用地后可进行建设，其一，为开发该项目，由佛山市财贸经济发展公司（属佛山市国有企业）、高明市杨梅镇经济发展总公司（属高明市国有企业）出资设立1996年8月15设立杨梅龙山果园公司，合作开发项目。杨梅龙山果园公司由政府领导担任公司重要成员，其法定代表人、董事长李某时任杨梅镇的副镇长，总经理辛建设是高明副市长兼任镇委书记,监事香国成是佛山市财贸总公司副总经理。其是代表政府行使开发管理权；其二，原始的杨梅镇私家果园宣传单张中多有一座座两层半的豪华房屋图片，单张内容更反复出现“房屋”、“休息间”，吸引人的宣传标语“拥有绿地果园，建造自己的休闲娱乐场所,做个悠闲自在的庄园主，请到杨梅镇私家果园去”、“果园里盖上你自己设计的‘工作休息间’”。此可充分证明政府为发展高明经济允许、鼓励购买人买地并兴建建筑物，1998年的三张果园建设照片，也再次证明政府积极鼓励在果园兴建建筑物的；其三，对于果园项目，中共高明市委办公室、高明市人民政府办公室还编印了名为“高明”的宣传册，宣传册内编印了杨梅镇万亩私家果园项目的样板房及万亩私家果园新闻发布会，当年政府在报纸上对果园项目进行多次招商、推介及作为成功典型进行宣传报道。当时，投入巨大、快速兴建建筑物的购买者更获得高明市杨梅镇人民政府颁发的“投资置业、建设杨梅”的金马奖奖牌。5.通知10份，证明多份通知均明确杨梅果园可兴建建筑物，此可证明杨梅果园项目是政府推出的项目，购买果园土地后建设建筑物是政府要求和允许的，多份通知均明确杨梅果园项目物业管理由杨梅镇资产管理公司管理，此再次证明其是政府项目。6.佛山日报1998年1月5日报道3张，证明根据1997、1998年当时的政策，不光杨梅镇，还有广州从化均推出了万亩私家果园工程，政府均鼓励投资者购买果园用地并可建设相关建筑物。7.佛山市（高明区）不动产登记信息查询结果，证明部分业主受让杨梅私家果园土地，，地上建筑物办理了《房地产权证》可见，杨梅私家果园是允许建设的，根据“同地同权”的原则，涉案房屋也是合法的，也应受法律保护，被告未查清涉案土地出让历史、涉案房屋建造背景，其具体行政行为事实不清、证据不足。8.杨梅龙山果园公司销售合同书2份、宗地转让合同3份、完税证6份、梁某的常住人口登记卡，证明原告正是基于对政府项目的信任及可进行相关建设的宣传，才愿意花费巨额资金投入杨梅果园项目，涉案土地第一手购买人与杨梅龙山果园公司转让合同约定：每三亩果园内根据杨梅龙山果园公司的规划(容积率4%以内，楼高两层半以内)和购买人的意愿兴建工作房一间，作管理和旅游度假之用，工作间由杨梅龙山果园公司统一管理，购买人可选择杨梅龙山果园公司提供的数十个设计方案，易可自行设计；购买人拥有的果园和工作间，可以转让和出售，杨梅龙山果园公司代办理有关手续等，2013年，原告与第二手购买人的国土转让合同约定：原告必须动工兴建，否则按土地闲置处理。该合同有佛山市高明区招标投标交易中心及佛山市高明区国土城建和水务局作为鉴证单位加盖公章，后原告取得国有土地使用证，由此可知，在果园内修建工作间是政府允许和要求的，是受法律保护的，2014年，原告在果园用地上兴建建筑物业经政府部门审批备案，也即原告的建设行为已取得政府许可。9.明建发[2013]72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，证明2013年佛山市高明区国土城建和水务局出台明建发[2013]72号文，其第三条明确规定“为方便果业生产和其它种植生产，对于已取得杨和镇杨梅私家果园和龙山私家果园范围内国有农用地（果园用地）使用权证的使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房，生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如确有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%，无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层”，该文件亦表明，政府同意购买者在果园土地内修建建筑物。10.2008年11月4日佛山日报拍卖公告，证明佛山市高明区人民法院公开拍卖杨梅私家果园内房地产，另证明果园内的房产是合法房产，可以上市流转。11.私家果园及土地转让合同及发票，证明原告购买土地之初，原始的土地转让合同就明确规定了可以兴建占地面积不超过4%，楼层不超过二层半，并以国有土地使用证确认了这一约定的合法性。并在二手转让土地时的发票上记载有“城建税”证明建设房屋是政府认为合法的，并征收城建税。被告辩称，一、被告具有对违反城乡规划管理规定的行为作出限期拆除的职权职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市违法建设查处暂行办法》第六条的规定，由被告履行城乡规划管理方面的相对集中行政处罚权，负责对本行政区域范围内违反建设规划管理的违法建设的查处工作。因此，责令原告限期拆除违法建筑是被告的法定的职权。二、被告作出的《限期拆除决定书》认定事实清楚。2020年1月19日，被告收到自然资源部门（即规划主管部门）的认定函，确认原告在位于高明区杨和镇杨梅私家果园内地块上的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，属于非农建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。被告执法人员到现场核查和取证，通知原告到被告处接受询问调查及听取处理意见。被告送达《行政处罚意见告知书》后，原告向被告提交陈述申辩意见，被告对原告的陈述申辩意见进行复核，认为违法事实确凿，原告无法提供合法的规划报建手续，且无法采取改正措施，决定作出《限期拆除决定书》。自然资源局的认定函认定原告是佛山市高明区******委会杨梅私家果园262号（面积2839.28平方米）、276号（面积2533.50平方米））地块的非农建设当事人，原告只认可其是**面积2533.50平方米）地块）地块的权属人然资源局的认定函未变更的情况下，被告根据该认定函作出限期拆除决定并无错误，如自然资源局的认定函作出变更，被告将相应对《限期拆除决定书》作出补正处理。退一步，假设原告不是262号地块的非农建设当事人，该《限期拆除决定书》有关限期拆除262号地块上违法建筑的内容，也不会对原告的权益产生任何影响，原告要求撤销该决定书没有任何意义。佛山市全部行政区域范围内的3797.72平方公里都属于城市规划区,可实施城乡规划管理,但其中只有218.26平方公里属于城市建设用地,可进行规划建设行为,在这218.26平方公里城市建设用地以外的区域，没有法律法规另行规定的，都是禁止规划建设,也无法申请建设工程规划许可证的,由于原告在杨梅私家果园内地块为农用地，而非建设用地，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”的规定，属于不能申请规划报建的土地类型，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。高明区的规划主管部门已经认定原告未办理合法的建设工程规划许可证，且无法采取改正措施，认定应予限期拆除。高明区国土局的明建发〔2013〕72号文件《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，目的是制止违法用地行为，禁止在农用地上进行非农建设，并非鼓励、允许非农建设。其中对农用地附属设施作出的建设标准，不等于承认非农建设的合法性。第一，要符合设施农用地的界定范围；第二，在建设的标准范围内还要经过县级政府组织农业部门和国土资源部门进行审核。该文件写明所依据的法律法规为《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、国土资法[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、佛国土规划通[2013]166号《关于完善设施农用地管理的实施意见》。其中《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第一条界定设施农用地范围为“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。”原告的私人果园并不属于上述设施农用地范围。根据2014年9月29日发布的国土资法[2014]127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地及配套设施用地，私人果园也不属于该文件界定的范围。即使原告认为建筑物属于果园生产看护房，按照该规定，简易生产看护房的建设标准为单层、小于15平方米。原告建造的房屋的面积、层数、外观设计以及庭院设计，按照常识判断属于休闲度假别墅。原告建造房屋的私人果园不符合设施农用地的界定范围，因此必须按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定，取得合法的建设工程规划许可证才能建设。虽然土地使用权转让合同中双方约定房屋的建设内容，但涉及非农建设也要按照法律的规定办理改变土地用途及建设规划审批手续，而且杨梅镇私家果园开发有限公司的行为不属于行政行为。三、被告作出的《限期拆除决定书》适用法律准确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市规划区进行建(筑)物建设的，需办理建设工程规划许可证；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，应限期拆除。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”由于原告在杨梅私家果园地块内的建设行为，未取得合法的规划报建手续，其地块上存在违法建设的行为一直处于继续状态。因此，被告在查清事实后，作出《限期拆除决定书》，适用法律准确。四、被告作出的《限期拆除决定书》程序合法。被告收到自然资源部门的认定函，于2020年2月7日到现场进行检查，于2020年2月10日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，同时,也向原告发出了《询问调查通知书》，要求原告到被告处配合调查。被告于2020年3月9日向原告发出《行政处罚意见告知书》，原告向被告提交了陈述申辩意见，被告对陈述申辩意见进行复核，对调查结果审查后，认为原告违法事实确凿，且无法提供合法的规划报建手续，于2020年4月13日作出《限期拆除决定书》，并邮寄给原告。被告按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，在作出处罚决定之前，已经告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，原告也提出了陈述申辩意见。被告作出的《限期拆除决定书》合法有效。被告在诉讼中提交了下列证据、依据：1.关于梁伟强在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定，证明佛山市自然资源局认定梁伟强在杨和镇杨梅私家果园内的违法建设未取得合法规划报建手续，属于违法建设行为。2.广东公安人口信息查询资料，证明原告的身份信息。3.现场检查笔录（2020年2月7日）、见证人的工作证2份、现场照片2份，证明执法人员到现场进行调查。4.《责令限期改正（停止）违法行为通知书》、《询问调查通知书》、现场张贴留置上述通知书的照片，证明2020年2月10日被告向原告发出整改通知和询问调查通知，要求其配合调查。5.行政处罚意见告知书、中国邮政快递单、现场张贴留置上述通知书的现场照片、律师事务所所函、授权委托书、律师执业证、当事人提交证据材料清单、陈述申辩意见，证明被告已向原告发出行政处罚意见告知书，通过邮寄送达原告，原告于2020年3月12日向被告提出申辩。6.《限期拆除决定书》、中国邮政快递单、中国邮政快递物流信息，证明被告于2020年4月13日作出了限期拆除决定，通过邮寄送达原告，告知其享有提起行政复议、行政诉讼的权利。7.执法人员工作证3份，证明执法工作人员的情况。被告在诉讼中提供的法律依据有：《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市违法建设查处暂行办法》。经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下认证：原告提供的证据1、2、3，被告提供的证据2，各方对证据无异议，上述证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。原告提供的证据5、7、8、9、11，被告提供的证据1、5、6各方对证据的真实性无异议，上述证据来源合法，与本案有关联，可作为本案的定案依据。原告提供的证据4、6，上述证据均无法证明案涉建筑物的修建政府承诺可不经过规划许可，原告购地建房应当符合法律的规定以及地类的标准建设，而不是将当初宣传资料、媒体的报道当作可不经任何审批手续进行建设的原因，故上述证据与本案认定事实无关，本院不予采纳。原告提供的证据10，是法院对杨梅私家果园其他业主的房产进行拍卖的公告，与本案审查被诉的《限期拆除决定书》的合法性无关联性，不作为本案的定案依据。被告提供的证据3，该证据系被告工作人员对原告涉案房屋进行现场勘查的相关笔录、照片及工作人员的工作证，本院予以确认。被告提供的证据4，系被告工作人员对原告的涉案房屋检查后所作的责令限期自行整改违法行为的通知及通知原告在指定的期限到被告处协助调查，通知上有被告的工作人员签名，被告已将上述两份通知拍照张贴在涉案建筑物上，本院予以确认。被告提供的证据7，该组证据系证实被告执法过程中执法人员的身份情况，原告并未提供执法人员身份有误的证据，因此执法人员的资格并无不当。故对该组证据本院予以采纳，对原告的质证意见不予支持。经审理查明，1998年1月6日，省国土厅批准高明市国土房产管理局征用高明市杨梅镇座各管理区位于“元岗仔”（土名）地段）地段的山地119780平方米179.67亩），出让给杨梅龙山果园公司作私家果园用地，上述土地只能用于发展三高农业开发，如需改变用途，必须到国土部门重新办理有关手续，果园范围内兴建为农业用途的设施及非农建设项目的用地亦应履行批准手续。1998年7月31日，省国土厅批准同意高明市国土房产管理局征用高明市杨梅镇座各、上巷管理区位于“龙山园”（土名）地段）地段的山地423956平方米635.93亩）出让给杨梅龙山果园公司作三高农业（果园）用地，上述土地只能用于发展三高农业开发，不得用于房地产开发，如须改变用途，必须到国土部门重新办理用地手续。1997年4月2日，案外人梁某与杨梅龙山果园公司签订《销售合同书》约定：购买编号为2053号的杨梅果园6亩；售价为1万元/亩，总价为6万元，交齐款后1个月内杨梅龙山果园公司办妥土地使用权证，办证费用由杨梅龙山果园公司负担；每三亩果园内业主根据杨梅龙山果园公司的规划（容积率为4%以内，楼高两层半以内）兴建工作房一间，作管理和旅游度假之用；工作房由杨梅龙山果园公司统一管理，业主有权转让。2003年11月11日，案外人杨某与杨梅龙山果园公司签订《私家果园及土地转让合同》和《国有土地使用权转让合同》，约定杨梅龙山果园公司将位于杨梅座阁村民委员会“大岗顶”地段的3.8亩（2533.3平方米），编号为2052号杨梅果园转让给杨某。2003年11月18日，梁某与杨某签订《国有土地使用权转让合同》，约定梁某将上述土地使用权转让给杨某。2009年11月12日，原告取得佛高国用（2009）第0600192号《国有土地使用证》，该证载明位于高明区杨和镇（杨梅）座各村委会“大岗顶”地段的土地使用权人为原告，权利类型为国有土地使用权，权利性质为出让，使用权面积为2533.5平方米，使用期限至2047年5月3日。2020年1月19日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕114号《关于梁伟强在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》，认为原告未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在佛山市高明区******委会杨梅私家果园262号、276号地块进行非农建设，已建成房屋2幢，占地面积约为323平方米，建筑面积为950.5平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年2月7日，被告工作人员对案涉房屋进行现场勘查拍照并制作现场检查笔录，笔录中未有原告的签名，仅有执法人员和见证人签名。2020年2月10日，被告向原告作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，认为原告在佛山市高明区******委会杨梅私家果园******号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2020年2月13日前自行整改，逾期不改正的，被告将依法予以处理。同时，被告还向原告发出了《询问调查通知书》，要求原告于2020年2月11日到杨和分局接受询问调查及听取处理意见。上述材料，被告均张贴至******号土地的建筑物上。2020年3月9日，被告向原告作出《行政处罚意见告知书》，告知原告违法的事项、拟处罚的事项及陈述申辩的权利。原告收到被告作出的《行政处罚意见告知书》后向被告提交一份《陈述申辩意见》，该申辩意见认为原告拥有案涉果园内的建筑物是合法，不存在违法建设的情况。2020年4月13日，被告向原告作出《限期拆除决定书》并送达原告。再查，国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》，同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》，公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执法局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集体行使行政处罚权的工作部门。又查，2013年8月15日，原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》，杨和镇辖区内的杨梅私家果园和龙山私家果园范围内的土地属于农用地，必须严格按照农用地管理，严禁在农用地上进行非农建设。对已取得国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”之规定，被告作为高明区城市管理的行政执法部门，对其管辖范围内涉嫌违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权。本案争议焦点为案涉《限期拆除决定书》是否合法。首先从程序上来看。本案中，因被告收到自然资源部门的认定函，确认原告在杨梅私家果园内地块上所建的房屋未办理建设工程规划许可证且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。为此被告工作人员对现场进行了勘查，认定案涉建筑物的建造人为本案原告，向原告发出了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》。后经过被告的调查，被告向原告发出《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求原告自行拆除，并告知了原告享有的陈述、申辩权。在收到原告的陈述申辩及提交的相关证据材料后，被告认定原告的陈述不能成立，故作出并向原告送达了《限期拆除决定书》，被告作出案涉决定书程序符合程序正当原则，本院予以确认。至于被告送达的问题。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的情况下前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。本案中，从被告提供的送达照片来看，被告所送达《行政处罚意见告知书》，并未显示原告或同住成年家属在场，因此在原告并不在场的情况下，被告并不能采取留置送达的方式进行送达，该送达方式存在违法的情形，但因原告在《陈述申辩意见》对《行政处罚意见告知书》已提出意见，因此被告的通知目的已达到，对该文书违法送达的问题，本院予以指正，但不构成撤销的理由，被告应在今后行政执法过程中必须严格按照法律的规定进行送达。关于事实认定是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据以上规定，在城市、镇规划区内进行建筑物和其他工程建设的，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证。本案中，原告至今未提供任何证据予以证明案涉建筑物进行了报建，且根据佛山市自然资源局作出的《关于梁伟强在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》来看，案涉建筑物属于“违法建筑物，且属于无法采取改正措施的情形”，故被告认定案涉建筑物并未取得建设工程规划许可证并无不当，本院予以确认。另外，原告在庭审中认为其只在2533.50平方米的土地（即262号地块）上建设两层建基面积120平方米、建筑面积240平方米建筑物，并否认276地块上的建筑物是其所建。经查，从佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕114号《关于梁伟强在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》反映，认为原告进行建设的地块是262号、276号，已建成房屋2幢，占地面积约为323平方米，建筑面积为950.5平方米，且被告于2020年3月9日向原告作出《行政处罚意见告知书》，已告知原告拟进行处理的上述违法的事项，原告收到该《行政处罚意见告知书》后向被告提交的《陈述申辩意见》中针对被告认定其在两个地块进行建设的事实并未申辩，且原告在行政起诉状中也没有主张被告对该内容认定事实错误，故此，原告在庭审中提出的上述内容本院不予采纳，被告认定原告在杨梅私家果园262号、276号地块上进行违法建设并无不当。本案中，原告认为其已依法取得《国有土地使用证》，涉案杨梅私家果园是政府合法招商项目，兴建建筑物是政府鼓励并提倡的行为，原告的建设即使未取得建设工程规划许可证也并不违法。诚然，1997年起杨梅龙山果园公司开始销售杨梅果园土地使用权，并将土地使用权陆续出售给各业主，但无论在省国土厅的批复还是销售合同，甚至原告持有的《国有土地使用证》，均明确载明原告等业主所购土地属于果园用地，换言之，原告等业主使用该土地应按地类的标准进行合法使用，且原告提供的所有证据中并未显示政府承诺案涉建筑物可不经任何部门的审批报建。本案中，原告还提交了一份原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》拟证明案涉建筑物合法，本院认为建设房屋存在用地审批和规划建设审批，原告提供的该通知并不能证明案涉房屋经过了规划报建。因此原告认为案涉建筑物为合法建筑的意见，本院不予支持。最后，关于法律适用方面。原告认为其房屋建设时间早已建成，超过二年行政追溯期，不应再予行政处罚。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋处理方式与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。另据建法[2012]43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》的规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”案涉房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，被告于2020年发现该违法行为并向原告作出《限期拆除决定书》时，《中华人民共和国城乡规划法》早已实施，被告运用现行法律对原告作出决定并未损害当事人的合法权益，其处理并无不当。据此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据，本院予以确认。综上，原告要求撤销被告作出的《限期拆除决定书》理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告梁伟强的诉讼请求。本案受理费50元，由原告梁伟强负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  郑旭辉审 判 员  陈 威人民陪审员  王俊中二〇二〇年九月二十八日书 记 员  钟 慧