大连市普兰店区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0214行初69号原告：高喜，男，1963年11月9日出生，汉族，农民，住辽宁省庄河市。委托诉讼代理人：聂丽芳、张懿丹，均系北京市京师律师事务所律师。被告：庄河市人民政府，所在地庄河市世纪大街一段，统一社会信用代码：11210283001652369W。法定代表人：谢德洋，系该市市长。委托诉讼代理人：吴爱华，男，系庄河市政府工作人员，住辽宁省瓦房店市。被告：庄河市自然资源局，所在地庄河市世纪广场**，统一社会信用代码：11210283777290342E。法定代表人：李秀敏，系该局局长。委托诉讼代理人：李敏，系辽宁法磊律师事务所律师。第三人：庄河市交通运输事业发展中心。法定代表人：张吉新，系该中心主任。原告高喜诉被告庄河市人民政府、庄河市自然资源局、第三人庄河市交通运输事业发展中心为撤销行政处理一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：1、撤销庄河市人民政府2020年7月13日作出的庄政行复字[2020]第5号《行政复议决定书》；2、撤销庄河市自然资源局2020年4月3日作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，并责令庄河市自然资源局重新处理；3、本案诉讼费用由二被告承担。事实与理由：原告于2020年1月9日向庄河市自然资源局邮寄了《违法占地查处申请书》及相关材料，庄河市邮政营业部投递员分别于2020年1月11日、1月12日、1月13日连续3次进行投递，2020年1月13日该件被庄河市自然资源局拒收，退回寄件人。原告遂于2020年1月18日分别向辽宁省自然资源厅、大连市自然资源局、庄河市自然资源局邮寄了《违法占地查处申请书》及相关材料，庄河市自然资源局再次拒收相关材料。在辽宁省自然资源厅和大连市自然资源局介入转运相关材料的情况下，庄河市自然资源局作出案涉《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，后原告向庄河市人民政府申请行政复议，庄河市人民政府于2020年7月13日作出庄政行复字[2020]第5号《行政复议决定书》，维持了庄河市自然资源据2020年4月3日作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》。原告认为，庄河市人民政府作出的行政复议决定认定事实不清，法律适用错误依法应予撤销，具体理由如下：第一，案涉道路从3米土路拓宽至5米柏油路，加上0.5米到1米的路基、边沟，路的宽度6米、10米不等。本次屯屯通道路并不是在原有道路占地范围内进行建设，而是大大加宽了道路，多占用大量耕地，并在事实上导致原告的养殖场失去经营条件。被告庄河市人民政府未查明道路加宽前后占地变化实际情况，属于认定事实不清。第二，光明山镇人民政府关于原告养殖场为违建的说法没有事实和法律依据，庄河市人民政府行政复议决定径行认可，属于证据不足，认定事实错误。而且，案涉道路加宽前不存在道路水沟，光明山镇人民政府关于原告养殖场占用水沟的说法与事实不符，被告庄河市人民政府行政复议决定未经核实即径行认可，认定事实错误。第三，农村道路的加宽需要占用土地时，虽然不需要农转用，不需要征收，但是土地的使用也需要依据法律规定办理用地手续，由庄河市人民政府审批、向辽宁省自然资源厅备案。案涉土地的使用，未经有权机关批准、未按法律规定备案，严重违反《土地管理法》和《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》“农村道路……办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用耕地的要落实补充任务”的规定，被告庄河市人民政府作出案涉行政复议决定，适用法律错误。第四，《辽宁省农村公路管理办法》第四条规定：“农村公路规划、建设、养护和管理应当遵循统一领导、县级管理……。”案涉农村道路规划、建设违反《辽宁省农村公路管理办法》“农村公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：……（三）村道理部分少于3米”的规定，本案第三人庄河市交通运输事业发展中心作为庄河市人民政府具体负责部门，并组织了案涉道路的招投标工作，对案涉农村道路的建设中的违法行为负责有直接责任，也有监督职责。综上，为维护自身合法权益原告特依据《行政诉讼法》等相关法律规定提起诉讼，望判如所请。被告庄河市自然资源局辩称，不同意高喜诉讼请求。理由如下：一、原告对资源局的《举报违法占地行为线索调查处理情况告知书》没有诉讼的权利。资源局针对高喜的举报投诉作出的《举报违法占地行为线索调查处理情况告知书》，并未产生重新创设、改变或消灭高喜的权利义务关系的法律效果，对高喜的合法权益明显不产生实际影响。根据《行政诉讼解释》六十九条第（八）项的规定，应驳回高喜的起诉。二、资源局履行了调查处理原告举报投诉事项的职责。资源局在接到辽宁省自然资源局和大连市自然资源局转办的《违法占地查处申请书》后，及时的对该线索进行了调查处理，经调查，案涉道路在经过后孙屯村民民主议定同意后，在原有道路的基础上进行修建，并铺设柏油路面。其主要功能是村内的村民小组即屯与屯之间通行和田间交通运输，主要服务于农村农业生产道路铺设柏油路面的宽度经现场核量为5.5米至5.7米，符合国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）中的第1006项农村道路的标准。认为案涉道路的修建不构成违法占用土地。并以书面形式将调查处理结果告知了高喜，即向高喜送达了《举报违法占地行为线索调查处理情况告知书》，资源局已经履行了调查处理原告举报投诉事项的职责。被告的调查处理行为符合《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》的规定。三、案涉道路修建用地不需要进行审批。案涉道路是历史形成的原屯道路，用于村内的屯与屯之间、田间交通运输，主席服务于农村农业生产在《土地利用现状分类》（GB/T21010×2017）标准中将其划归为“农村道路”，且与“设施农业”并列，均为《土地管理法》三大土地分类中的农用地。在《国土资源部关于促进农业稳定发展农民增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土发（2009）27号）第（十七）中将农村道路、农田水利用地、畜牧水产、温室大棚等划归为设施农用地管理，需经县以上人民政府审批此后国土地资源部和农业不分别两次下发了通知：国土资发（2020）155号文（2014）127号《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。对（2009）27号文的内容进行了修整，先是规定了设施农业用地审核制，后又规定了设施农业用地备案制。并且均以后颁布的文件规定废除了前颁布的文件规定。设施农业用地管理由批准制到审核制再到备案制，最后，至2017年的《土地利用现状分类》又将设施农用地与农村道路并列入再生农用地的分类中，农村道路不再包含于设施农用地中。至此，农村道路属农用地，且再无规范性文件规定农村道路用地需要审批或备案等。故，案涉道路的修建已无需土地管理部门的审批，没有违法占用土地。四、资源局无权对农村公路的规划、建设等进行管理。《辽宁僧农村公路管理办法》是规范农村公路的规划、建设、养护、管理和使用行为，不包含农村道路。该办法也未来对于农村公路建设用地方面进行规范，不能以该办法为依据确认农村公路建设是否违法占用土地。同时该办法未规定县级国土资源部门承担公路规划、建设、养护等管理职责，即公路的规划、建设等管理不属资源局的职权范围，即使案涉道路建设违反了《公路管理办法的规定》，资源局也无权进行的指法监管。高喜以该办法为依据，认为案涉道路修建没有规划审批，即构成违法占用土地，要求资源局以违法占用土地为由进行行政处罚是错误的。五、案涉道路的修建没有占用高喜使用的土地。根据光明山镇人民政府及光明山镇前杨村民委员会的证明，案涉道路的修建并没有占用高喜的流转取得的土地或鸡棚。如果高喜认为案涉道路占用了其使用的土地的话，资源据也无权进行处理。综上理由，请求法院依法驳回原告的起诉。被告庄河市人民政府辩称，不同意原告的诉讼请求，理由如下：一、复议机关职权合法。原告对庄河市自然资源据作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》不服，向庄河市人民政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条第一款、第十二条第一款之规定，庄河市司法局作为庄河市政府的法制机构，具有办理行政复议思想法定职权。二、行政复议程序合法。2020年4月17日，原告不服庄河市自然资源据作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，向庄河市人民政府申请行政复议，根据《行政复议法》第六条第（十一）项、第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十一条的规定，行政复议申请程序合法。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二款和《行政复议法实施条例》第二十八了条规定，答辩人于2020年4月17日受理立案；2020年4月17日将行政复议申请书副本和行政复议答复通知书送达庄河市自然资源局；2020年4月20日将行政复议申请书副本和第三人参加行政复议通知书送达庄河市交通运输事业发展中心2020年4月26日，庄河市自然资源局作出书面答复，并提了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料即答辩人行政复议的受理程序合法。根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，因案情复杂，行政复议决定需要延期三十日作出，答辩人于2020年6月12日作出行政复议延期审理通知书，并送达原告、庄河市自然资源据局、庄河市交通运输事业发展中心。根据《行政复议法》第三十一条之规定，2020年7月13日，答辩人在法定期限内作出复议决定，于2020年7月16日将《行政复议决定书》分别送达原告、庄河市自然资源局、庄河市交通运输发展事业发展中心。答辩人作出复议决定合法。三、行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2019年1月9日，光明山镇前杨村后孙屯经民主议定，同意在本屯修柏油路，即将屯屯通工程。2020年3月4日，庄河市自然资源局收到大连市自然资源局的网上转办通知，要求庄河市自然资源局对原告反映光明山镇前杨村后孙屯“屯屯通工程”违法占用原告的养殖场问题依法依规处理，并做好与当事人沟通反馈。2020年3月10日，庄河市自然资源局到原告举报的违法占地现场进行勘察，经测量案涉道路路面宽度为5.5米-5.7米，其中柏油路面宽度在4.5米-4.7米之间，柏油路面两侧路肩各约0.5米（未铺柏油），并制作《监督检查记录》。依据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会不《土地利用现状分类》（以下简称《分类》）（GB/T21010-2017）规定，认定案涉道路符合《分类》中北方农村道路标准，仍属于农用地，并未改变土地用途，土地权属也未发生变化，仍为集体土地，不需要按照《土地管理法》第四十四条和第四十六了条规定，办理农用地转用审批手续或办理征地审批手续，亦不构成土地管理法律法规界定的违法占地，据此，庄河市自然资源局作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，告知申请人举报违法占地问题不存在，并送达原告，原告拒绝签收。庄河市自然资源局的案件调查材料副本足以证明上述事实。因此答辩人认定事实清楚、证据确凿。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项目只有规定，对庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》予以维持，答辩人适用法律正确。另，关于原告提出案涉道路修建违反《中华人民共和国土地管理法》《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹若干意见》和《辽宁省农村公路管理办法》的规定问题，主要意见如下：一是，原告未指明案涉道路建设违反《中华人民共和国土地管理法》的具体条款，法律适用不准确；二是，《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号第（十七）中将农村道路、农田水利用地、畜牧水产、温室大棚等划归为设施农用地管理，需经县以上人民政府审批。此后，国土地资源部和农业部先后下发了《国土资源部农业部关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），对《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）的内容进行了修正，以后颁布的文件规定均废除了前颁布的文件规定，将设施农业用地管理由批准制到审核制再到备案制。最后，2017年发布的《土地利用现状分类》又将设施农用地与农村道路并列入再生农用地的分类中，农村道路不再包含于设施农用地中，且农村道路属农用地。至此，再无规范性文件规定农村道路用地需要审批或备案。故，案涉道路的修建亦不存在违法占用土地；三是，根据《辽宁省农村公路管理办法》第三条“本办法适用于我省行政区域内农村公路的规划、建设、养护、管理和使用活动。”第六条“省、市、县交通行政部门负责本行政区域内的农村公路工作，其所倏的公路管理机构依法履行农村公路行政管理职责。”之规定，该办法规制的是交通行政主管部门履行农村公路行政管理职责，本案复议机关审查的是庄河市自然资源局对原告举报的违法占地问题是否应当立案查处，属于土地行政管理争议问题，故原告援引《辽宁省农村公路管理办法》显系错误。综上，庄河市自然资源局作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。因此，在审理原告不服庄河市自然资源局作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》这一行政复议案件过程中，答辩人依据法律职权作为该复议案件的复议机关，复议程序合法，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人庄河市交通运输事业发展中心未有答辩意见。经审理查明，2012年11月8日，原告高喜与案外人蔡普签订鸡棚转让协议，约定将蔡普位于庄河市光明××后××屯的鸡棚转让给原告高喜。2020年1月18日，原告高喜向被告庄河市自然资源局提交《违法占地查处申请书》，申请对案涉鸡棚土地被违法占用的行为进行查处。该申请书于2020年3月13日由辽宁省自然资源厅及大连市自然资源局交于被告庄河市自然资源局调查处理，被告庄河市自然资源局于2020年4月3日作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，认为不构成违法占地，且该问题属于原告高喜与后孙屯集体对相关土地承包经营权的争议。原告高喜对该告知书不服申请行政复议，被告庄河市人民政府于2020年7月13日作出庄政行复字[2020]第5号行政复议决定书，维持被告庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》。原告高喜对该行政复议决定不服起诉至法院。本院认为，根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件，（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民法人或其他组织。第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织有权提起诉讼。根据行政诉讼司法解释第十二条规定，与行政行为有利害关系是指，（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。行政诉讼原告资格应该参照该答复确认。具体到本案，经本院释明，原告除提交了案涉鸡棚转让协议之外，又补充提交了原告高喜与案涉鸡棚转让协议的中间人姜有志的录音材料，拟证明案涉鸡棚转让合同是真实存在的。经审查，本院认为，原告高喜虽然客观上占有案涉鸡棚，但案涉鸡棚转让合同未经司法确认为有效合同，不能证明原告高喜对案涉鸡棚系合法占有或具有合法权益，无法证明其具有适格原告主体资格，故依法应驳回原告高喜的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告高喜的起诉。案件受理费50元，免于收取。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大连市中级人民法院。审判长  肖明阳审判员  王妃嫱审判员  曲 跃二〇二〇年九月二十七日书记员  刘红艳附本案所依据法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。