兰州铁路运输中级法院行政裁定书（2020）甘71行终116号上诉人（原审原告）闫某，住甘肃省兰州市。委托代理人张某，北京大成（兰州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市残疾人联合会（以下简称兰州市残联）。法定代表人孔某，该单位理事长。委托代理人易某。原审第三人薛某，女，汉族，现住山西省临猗县。法定代理人方某，户籍地陕西省商南县。委托代理人冯某，甘肃赛莱律师事务所律师。原审第三人兰州市七里河区残疾人联合会（以下简称七里河残联）。法定代表人王某，该单位理事长。委托代理人藏某，该单位副理事长。委托代理人陈某。上诉人闫某因诉被上诉人兰州市残联、原审第三人薛某、七里河残联其他行政行为一案，不服兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，薛某系薛纪僚之女。2005年9月7日，闫某与薛纪僚双方登记结婚，系再婚，二人婚后未生育子女。薛某出生后因疾病被其父薛纪僚于1997年送回原籍山西省××县居住至今，因没有经济来源，由村里与方某一直照顾薛某的日常生活，属特困人员。方某在七里河法院（2018）甘0103民初1395号庭审中表示，其于2004年与薛某相识，之后结婚一同生活，因薛某没有换领二代身份证故一直未办理结婚登记。2016年1月8日，薛某补领二代身份证后，二人办理了结婚登记。薛某身份证住址为兰州市××里。同年薛某向七里河残联提交了中华人民共和国残疾人证申请表、中华人民共和国残疾评定表、户口簿复印件、薛某身份证复印件，中华人民共和国残疾评定表载明薛某残疾类别：精神残疾，残疾等级：二等。经兰州市残联批准，2016年2月29日发放了残疾人证，证载薛某为精神残疾，残疾人证号×××，监护人方某。现闫某起诉，请求撤销薛某的残疾人证。另查明，薛某向七里河法院起诉闫某继承纠纷一案，后七里河法院作出（2018）甘0103民初1395号民事判决，判决内容：一、被继承人薛纪僚名下位于兰州市××里住房由闫某继承；闫某名下位于兰州市××里住房由闫某继承；闫某于判决生效后三十日内给付薛某上述房屋继承补偿款431492.5元；二、闫某于判决生效后十日内就被继承人薛纪僚补发工资部分返还薛某3432.5元；三、被继承人薛纪僚去世后的丧葬费77797.20元归闫某所有；被继承人薛纪僚去世后的六个月遗属生活费、特殊抚恤金和一次性抚恤金由薛某和闫某各分得50%的份额。案件受理费16828元，评估费11000元，由薛某承担13914元，闫某承担13914元。闫某认为薛某提交的残疾人证系伪造，不服向兰州市中级人民法院提起上诉。兰州市中级人民法院于2019年3月25日立案。2019年6月5日，兰州市中级人民法院作出（2019）甘01民终1175号民事判决书，维持了七里河法院（2018）甘0103民初1395号民事判决第一、二项，撤销第三项。其中，关于薛某持有的残疾人证证载的残疾类别和残疾等级兰州市中级人民法院予以采信。再查明，闫某多次向甘肃省残疾人联合会以及兰州市扫黑除恶专项斗争领导小组办公室实名举报薛某虚构病情、非法办理残疾人证一事。2019年3月20日，七里河残联冻结薛某残疾人证。2019年12月9日，兰州市残联、七里河残联在兰州市残疾鉴定定点医院兰州市第三人民医院对薛某进行残疾复评。经兰州市第三人民医院精神科对薛某进行鉴定，薛某确为精神二级残疾。2019年12月10日，七里河残联上报兰州市残联《关于实名举报薛某虚构病情非法办理残疾证核查结果报告》，2019年12月27日，兰州市残联上报甘肃省残疾人联合会兰残联发[2019]125号《关于实名举报薛某非法办理残疾证核查结果的报告》，同日，向兰州市扫黑除恶专项斗争领导小组办公室报送兰残联发[2019]126号《关于实名举报薛某非法办理残疾证核查结果的报告》。原审法院认为，《〈中华人民共和国残疾人证〉管理办法》第四条规定“县级残联负责受理本辖区内申请人办证申请，指定、组织县级（含县级）以上医院或专门医疗机构进行残疾类别和等级评定，填发残疾人证并向市级残联报审，负责本级档案管理。市级残联负责审核所属县级残联的报送证件、残疾评定程序、结果等，承担批准职责，负责本级档案管理，检查监督所属县级残联办证工作。”依据上述规定，被告具有履行对本辖区内符合条件的残疾人发放残疾人证的职责。根据各方当事人陈述、举证、质证，本案的争议焦点有三个：（一）原告闫某主体是否适格；（二）原告起诉是否超过起诉期限；（三）被告给薛某发放残疾人证是否符合法律规定。（一）原告闫某主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。可见，这种利害关系必须是一种已经或者必将形成的关系，不能仅是事实上、不确实的，而必须是法律上、已经确定或者必将形成的权利义务关系。薛某与闫某同为薛纪僚的第一顺序法定继承人，且在处理薛纪僚遗产继承一案时，确实因薛某系精神贰级残疾，缺乏劳动能力和固定收入，根据《中华人民共和国继承法》的相关规定在分配遗产时予以了照顾，薛某残疾人证的存在客观上确实影响了遗产继承的分配，对闫某产生了影响，与闫某有利害关系，因此，闫某作为原告主体适格。（二）原告起诉是否超过起诉期限。解决行政纠纷的途径有多种，如行政复议、行政诉讼、信访等其他途径，提起行政诉讼并不是解决行政纠纷的唯一途径，仅是穷尽其他途径后的一种救济途径。根据案件查明的事实，闫某就薛某残疾人证存疑后，通过民事案件上诉、实名举报等途径寻求过救济，因此，本案起诉期限不能仅按照从当事人知道或者应当知道之日起起算。被告的兰残联发[2019]125号《关于实名举报薛某非法办理残疾证核查结查的报告》落款时间为2019年12月27日，而残疾人证未载明救济途径和救济期限，因此，不能按照六个月计算起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”据此，本案起诉期限应按一年计算，且应当从其他救济途径完毕之日起算，而原告向本院提起诉讼的时间为2020年6月2日，因此，原告起诉未超过法定起诉期限。（三）被告发放残疾人证的行政行为是否合法。被告给薛某批准残疾人证的时间为2016年2月29日，因此，被告批准薛某残疾人证行政行为合法性审查的依据应该为2008年中国残联发布的《〈中华人民共和国残疾人证〉管理办法》。依据《〈中华人民共和国残疾人证〉管理办法》“核发残疾人证程序。1.申请：第一次申办残疾人证的申请人（或法定监护人）和第一代残疾人证换领第二代残疾人证的申请人（或法定监护人），均需持申请人身份证、户口本和二寸免冠照片六张向户口所在地县级残联提出办证申请，填写申请表、评定表一式三份，如实填写相关信息。”方某与薛某系夫妻关系，方某在薛某患有精神贰级残疾的情况下作为法定监护人，向审核机关提交了中华人民共和国残疾人证申请表、中华人民共和国残疾评定表、户口本、身份证等申请材料，七里河残联依法审核后提交被告批准，符合法律规定。因此，被告给薛某发放残疾人证的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，原告诉讼请求,理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告闫某的诉讼请求。案件受理费50元，减半收取25元，由原告负担。一审宣判后，闫某不服，向本院提起上诉,主要理由是：一、一审判决没有全面审查被上诉人给原审第三人薛某颁发残疾人证的合法性和合理性。《中华人民共和国残疾人证管理办法》（2008版）对残疾人证的申请以及受理、审核有明确的规定。该办法第六条规定了核发残疾人证的程序。即：1、申请；2、受理；3、残疾评定；4、初审、填发；5、审核、批准、备案。依据上述规定，原审第三人薛某所持的残疾人证为精神类残疾人证，需要通过严格的残疾评定，以及县区级初审和市级残联审核。根据一审被上诉人提供的评定表，没有市区两级残联进行审核的记录。即便是原审第三人薛某的残疾特征明显，依照残疾标准，易于认定残疾类别、等级者，可直接填写评定表，并在评定表中明确记录残疾特征和直观评价，但必须经过包括理事长在内的3人联合评定、签字；而一审中被上诉人提供的资料，没有理事长以及其他人员联合评定的证据。因此，被上诉人给原审第三人薛某颁发残疾人证的行为违法，依法应当予以撤销。二、根据2015年已经实施的《中华人民共和国残疾人证管理办法》实施细则，被上诉人给原审第三人薛某颁发残疾人证的行为，依然属于违法行为，应当予以撤销。1、被上诉人在一审中提交的证据没有被上诉人以及七里河残联经办人的签字及盖章。根据被上诉人在一审中提供的第一组证据，残疾人申请表单中没有申请日期，残疾人评定表中没有七里河残联的初审意见和经办人签字及盖章，也没有被上诉人兰州市残联的终审意见和经办人的签字及盖章。因此，被上诉人给原审第三人薛某办理残疾人证的程序违法，依法应当予以撤销。2、被上诉人在一审中提交的原审第三人薛某的申报资料，缺少必要的残疾鉴定检测报告单。而没有该份资料，被上诉人就为薛某办理了残疾人证，明显属于违法行为。3、被上诉人没有提供原审第三人薛某在申请前已经患有精神疾病连续一年未痊愈的病历资料。根据上诉人闫某在一审中提供的证据显示，2016年1月8日薛某与方某登记结婚时，薛某的精神等全部正常。2016年1月13日，薛某被兰州市七里河医院诊断为精神类疾病，2016年2月29日，兰州市残联批准薛某为精神二级残疾。因此，薛某在申请残疾人证至少前一年，精神等各方面完全正常，否则七里河民政局无法给薛某和方某办理结婚登记。故薛某不具备申请残疾人证的核心条件，被上诉人颁发残疾人证属于违法行为。三、被上诉人未在法定期限届满后注销薛某的残疾人证，属于违法行为，据此也应当将薛某的残疾人证予以撤销。被上诉人在一审中提供的第二组证据：被上诉人给兰州市扫黑除恶专项斗争领导小组办公室的文件（兰残联发〔2019〕126号）附件一记载，2019年3月20日，七里河残联冻结了薛某的残疾人证；2019年3月25日，七里河残联再次电话通知方某，要求其带薛某来兰州复评。2019年12月9日对薛某进行了残疾复评。根据《中华人民共和国残疾人证管理办法》的规定，被上诉人超过了六个月的复评期限，没有对薛某的残疾人证予以撤销。综上所述，一审判决适用法律错误，请求二审法院依法予以撤销，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人兰州市残联答辩称:一、一审判决事实清楚，适用法律正确。答辩人给薛某批准残疾人证的时间为2016年2月29日，因此，答辩人批准薛某残疾人证行政行为的合法性审查的依据应当为2008年颁布的《中华人民共和国残疾人证管理办法》。依据该《管理办法》规定的程序进行核发残疾人证。即：1、申请；2、受理；3、残疾评定；4、初审、填发；5、审核、批准、备案。原审第三人薛某经七里河残联指定的七里河区人民医院评定为精神二级残疾，符合上述法律规定。一审判决“方某与薛某系夫妻关系，方某在薛某患有精神二级残疾的情况下作为法定监护人，向审核机关提交了中华人民共和国残疾人证申请表、中华人民共和国残疾评定表、户口本、身份证等申请材料，七里河残联依法审核后提交被告批准，符合法律规定。”因此，被答辩人给原审第三人薛某发放残疾人证的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。一审法院经过全面审查答辩人给原审第三人薛某颁发残疾人证的行为，认定事实清楚，适用法律正确。二、被答辩人上诉理由不成立，依法予以驳回。根据一审判决“《中华人民共和国残疾人证管理办法》第四条的规定，被答辩人具有履行对本辖区内符合条件的残疾人发放残疾人证的职责。根据《中华人民共和国残疾人证管理办法》（2007年11月14日发文）第四条第三、四款和第六条的规定，原审第三人薛某申请残疾人证的初审填发机关应当是七里河残联，而兰州市残联承担批准职责，且七里河残联在收到薛某的申请后，在其指定的七里河区人民医院对薛某进行残疾评定，评定结果为精神残疾二级，兰州市残联在经过严格的审核后批准原审第三人薛某的申请。故答辩人对于原审第三人薛某在2016年1月进行残疾人证的申请均是在符合残疾标准、七里河残联受理以及符合程序规定等条件下批准的，答辩人的批准行为符合《中华人民共和国残疾人证管理办法》的规定。故被答辩人闫某认为一审判决未全面审查答辩人给薛某颁发残疾人证的合法性与合理性，答辩人给薛某办理残疾证的行为违法，请求撤销一审判决的主张，不符合事实及法律规定，依法应当予以驳回。综上所述，被答辩人闫某的诉讼请求无事实及法律依据，请求法院驳回上诉，维持原判。原审第三人薛某答辩称：一、答辩人薛某依法向七里河残联申请发放残疾人证，七里河残联依法受理申请，被上诉人兰州市残联依法审查，该行政行为事实清楚，程序合法，符合发放残疾人证当时的法律规定，依法应当予以维持。2016年2月29日，被上诉人兰州市残联向答辩人薛某发放残疾人证，审查批准薛某残疾人证行政行为合法性的依据应该为2008年中国残联发布的《中华人民共和国残疾人证管理办法》。根据该管理办法第三条的规定，方某与薛某系夫妻关系，方某在薛某患有精神二级残疾的情况下作为法定监护人，于2016年1月向审核机关提交了中华人民共和国残疾人证申请表、中华人民共和国残疾评定表、户口本、身份证等申请材料。因此，答辩人向七里河残联提交办理残疾人证的申请，符合法律规定。2016年1月13日，经兰州市七里河区人民医院评定，答辩人薛某的残疾类别为精神残疾，残疾等级为二级，并出具了加盖公章的指定医院评定结果。被上诉人兰州市残联依据《中华人民共和国残疾人证管理办法》的规定审查批准并发放残疾人证，事实清楚，程序合法，符合发放时的法律规定，依法应当予以维持。二、答辩人薛某的残疾人证已经依法进行了复评，不属于应当注销、撤销的情形。由于被答辩人闫某多次向甘肃省残联虚假举报答辩人薛某虚构病情，非法办理持有残疾人证，2019年3月20日，七里河残联冻结了答辩人薛某的残疾人证。2019年12月9日，兰州市残联、七里河残联在兰州市残疾鉴定定点医院兰州市第三人民医院对薛某进行了残疾复评。经兰州市第三人民医院精神科对薛某进行鉴定，薛某确定为精神二级残疾。2019年12月10日，七里河残联向兰州市残联上报《关于实名举报薛某虚构病情非法办理残疾证核查结果报告》，2019年12月27日，兰州市残联向甘肃省残疾人联合会上报（兰残联发〔2019〕125号）《关于实名举报薛某非法办理残疾证核查结果的报告》，同日，向兰州市扫黑除恶专项斗争领导小组办公室报送（兰残联发〔2019〕126号）《关于实名举报薛某非法办理残疾证核查结果的报告》。综上，答辩人的残疾人证已经依法进行了复评，不属于应当注销、撤销的情形。三、被答辩人闫某的起诉已过诉讼时效。2016年3月25日，七里河区人民法院受理了答辩人薛某与被答辩人闫某的继承纠纷案，在审理过程中，答辩人薛某向法院提交的证据之一就是薛某的残疾人证，这充分说明被答辩人闫某最迟于2016年6月就知道答辩人薛某领取了残疾人证。因此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，被答辩人闫某的起诉完全超过诉讼时效。综上所述，七里河残联依法受理残疾人证办理申请，被上诉人兰州市残联依法审查批准的行政行为事实清楚，程序合法，符合当时发放残疾人证的法律规定，依法应当予以维持。请求法院依法作出公正判决，驳回被答辩人闫某的上诉请求。原审第三人七里河残联答辩称，一、一审判决事实清楚，证据确实充分，无撤销事由。一审时，答辩人向法院提交了残疾人证办理相关材料即残疾人申请表、残疾评定表、身份证、户口本，充分证明残疾证办证程序合法，充分体现了国家对残疾人的保护。一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，没有撤销事由。二、被答辩人闫某的上诉理由不成立，依法应当驳回其上诉。本案是行政诉讼，审理的就是答辩人的颁证行为是否合法，一审法院经过审理，依法认定给薛某发放残疾人证的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。一审法院对行政行为的合法性已经进行了审理和认定。被答辩人的上诉理由不能成立。综上，被答辩人闫某无凭无据，认为答辩人未经合法审查，随意给原审第三人薛某办理残疾人证，与事实不符，不符合法律规定的撤销事由，请求二审法院依法驳回被答辩人闫某的上诉，维持原判。二审经审理查明的事实与一审的一致。本院认为，本案的争议焦点为闫某提起本案之诉是否超过起诉期限。行政诉讼起诉期限是法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。其价值一方面维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以督促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，从而提高行政管理和公共服务效率。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”经查明，薛某向兰州市七里河区人民法院起诉闫某继承纠纷一案，该院作出（2018）甘0103民初1395号民事判决。宣判后，闫某不服，认为薛某提交的残疾人证系伪造，向兰州市中级人民法院提起上诉。兰州市中级人民法院于2019年3月25日立案。据此可知，上诉人闫某在兰州市七里河区人民法院审理的（2018）甘0103民初1395号民事案件中已对薛某所持有的证号为×××的《残疾人证》内容知晓并持有异议，向兰州市中级人民法院提起上诉。兰州市中级人民法院于2019年3月25日立案，故上诉人闫某最迟应当于2019年3月25日知道兰州市残联批准、七里河残联填发的薛某所持有的证号为×××的《残疾人证》内容。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款关于诉权最长保护期的规定，上诉人闫某提起行政诉讼的起诉期限应当从其知道行政行为内容之日起最长不得超过一年，即最迟于2020年3月24日提起行政诉讼，但上诉人闫某于2020年6月2日才提起行政诉讼，明显超出了法律规定的起诉期限，且不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。原审法院关于起诉期限的认定“从其他救济途径完毕之日起算”的观点，系对起诉期限法律规定的错误理解。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;”本案应当驳回上诉人闫某的起诉。综上所述，上诉人闫某的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审法院判决驳回闫某的诉讼请求，其适用法律错误，判决理由和判决结果不当，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第八十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定如下：一、撤销兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初87号行政判决；二、驳回上诉人闫某的起诉。一审案件受理费50元,二审案件受理费50元,退还上诉人闫某。本裁定为终审裁定。审判长 乔雅晴审判员 李绍金审判员 范赣鑫二○二○年九月二十九日书记员 张亚洲附:本裁定适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提出上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。