贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）黔行终1512号上诉人（一审原告）刘建敏，女，1967年7月28日出生，汉族,住贵阳市白云区。委托代理人甘立权，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市白云区人民政府，住所地贵阳市白云区云峰大道**。法定代表人步岚，区长。委托代理人高杨。委托代理人邓成军，国浩律师（贵阳）事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市白云区自然资源局，，住所地贵阳市白云区中环路**法定代表人徐永科，局长。委托代理人张翼。委托代理人吴小兰，贵州商同律师事务所律师。一审第三人贵阳市白云区艳山红镇尖山村村民委员会，，住所地贵阳市白云区云峰大道**法定代表人谢友学，村民委员会主任。委托代理人文恩华。上诉人刘建敏因与被上诉人贵阳市白云区人民政府（以下简称白云区政府）、贵阳市白云区自然资源局（以下简称白云区自然资源局）、一审第三人贵阳市白云区艳山红镇尖山村村民委员会（以下简称尖山村委会）房屋行政补偿一案，不服贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初193号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月24日对本案进行了公开庭询调查，上诉人刘建敏及委托代理人甘立权，被上诉人白云区政府委托代理人高杨、邓成军，白云区自然资源局委托代理人张翼、吴小兰，一审第三人尖山村委会委托代理人文恩华到庭参加调查。上诉人刘建敏一审诉称：2005年5月，白云区政府获得贵阳市人民政府土地征收批文后，作出白府专议（2005）11号《关于南湖新区尖山新村建设有关问题专题会议纪要》，征用尖山村集体土地及其农业承包地万余亩土地，建设南湖新区“城中村”尖山物流园，并经贵阳市人民政府筑府专议（2006）46号文件同意。白云区政府依法是征地组织实施的主体，国土分局（现为白云区自然资源局）应在市政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，具体实施征地补偿安置。刘建敏按照规定到白云区政府及土地行政主管部门办理了征地补偿登记，将房屋拆除，腾出了土地，刘建敏依照法律法规及规章规定，选择在规定的过渡期内自行解决过渡用房。白云区政府及其国土部门未依法履行安置职责与刘建敏签订安置协议，而是由尖山村委会于2008年6月与刘建敏等分别签订了格式《尖山村安置遗漏农户宅基地的协议书》（以下简称遗漏农户协议）。该遗漏农户协议第四条约定：“住房部分期限：暂定一年半，不超过贰年”。该遗漏农户协议属行政格式合同，但至今未兑现落实征地补偿安置交房。尖山村委会无落实征地补偿安置的法定义务，其签订的遗漏农户协议，白云区政府及国土部门并未反对及纠正，应视为白云区政府将自己的职责义务委托尖山村委会，二者形成委托关系。按照《贵州省城市房屋拆迁管理办法》第三十三条、第三十五条的规定，白云区政府应向刘建敏支付超期临时安置补助费，故诉至法院，请求：判决白云区政府向刘建敏支付超期临时安置补助费从征地征房之日起直至兑现落实征地补偿安置交房之日止。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。本案刘建敏认为白云区政府、白云区自然资源局委托尖山村委会代为履行签订征收安置协议的行政职权，因此向法院提起行政诉讼，诉请判决白云区政府、白云区自然资源局履行调房协议支付超期临时安置补助费。经审查刘建敏提交的证据材料，其中白云区政府于2017年7月12日作出的《区人民政府关于艳山红镇尖山村电梯安置业主代表谢友凤等人信访问题答复》载明：“2002年由南湖开发建设有限责任公司采取市场化运作的方式，委托尖山村委会统一建设新村，以对被拆迁的村民进行安置”，而南湖开发建设有限责任公司、尖山村委会均不是行政机关，也不是法律、法规及规章授权行使行政职权的组织。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议，因刘建敏与尖山村委会签订的遗漏农户协议并非行政协议，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对其起诉依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项及第三款之规定，裁定驳回刘建敏的起诉。上诉人刘建敏不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.白云区政府的信访答复是其自述和辩解，仅凭该材料就认定不是白云区政府委托尖山村委会与村民签订协议错误。2.（2018）黔行终2425号行政裁定已经认为本案属于行政案件，并指令一审法院受理本案，贵阳市中级人民法院仍未予改正。3.尖山村委会无权对上诉人的房屋进行征收，尖山村委会与上诉人签订的协议系受白云区政府的委托，代表政府实施征收职责和履行补偿义务。请求：撤销一审裁定，支持上诉人一审诉请。被上诉人白云区政府、白云区自然资源局二审共同辩称：1.当时是按照《贵阳市房屋拆迁管理办法》对尖山村实施拆迁，拆迁许可证的主体是各项目拆迁公司。2.经与当时的项目单位之一南湖开发建设有限责任公司了解，尖山村被拆迁户安置方式有货币安置和宅基地安置，宅基地安置只是给地，不含修房。3.因尖山村拆迁农户较多，为解决统筹问题，白云区政府划地对其集中安置，具体安置是村内部行为。4.尖山新村项目主体是尖山村委会，该项目因调整房屋结构导致成本增加，其中又有融资行为，部分村民将尖山新村房屋转出换成尖山物流园的房屋，而尖山物流园又因无规划等手续，被责令停建，导致调房和选择尖山物流园房屋的村民得不到房。5.案涉协议的签订主体并非行政机关，该协议也非行政协议，不属于行政诉讼的受案范围，上诉人以此要求支付过渡费于法无据。请求：维持原裁定。一审第三人尖山村委会二审述称：当时尖山村的征收是生地挂牌，涉及多个项目，具体安置补偿由各项目的拆迁公司实施。房屋补偿款由拆迁公司付给村民，土地补偿款和青苗补偿费付给村委会，由村委会再分给村民。因逐步的拆迁导致村民没有地方住，白云区政府就划地给尖山村，由村里筹建房屋。尖山村委会得到土地后，制定了尖山新村宅基地分配方案和分配条件。调房协议涉及物流园的房屋，因实际建房成本与村民交的房款之间差价太大，就动员部分村民用尖山新村的房屋来换尖山物流园的房屋。遗漏农户协议涉及20余户，他们是不符合当时的宅基地分配条件，后为了维稳才补充安置。当时的征收已完毕，政府只是划块地给村里，尖山新村项目是尖山村委会自己筹建的，具体修房的钱是村民筹资的，调房协议、遗漏农户协议和宅基地落实后有关问题的协议书都是村里自己的行为。二审中，本院对刘建敏一审提交的遗漏农户协议组织庭审质证。白云区政府、白云区自然资源局的质证意见：对真实性无异议，但对关联性有异议，拆迁关系里面的拆迁人是民事主体，本案不是行政权利义务关系。尖山村委会的质证意见：拆迁安置是货币补偿一次性给清，其余意见与区政府一致。本院的认证意见为：刘建敏一审提交的遗漏农户协议与待证事实有一定关联性，且白云区政府、白云区自然资源局、尖山村委会对其真实性无异议，本院予以接纳，但上述证据材料不足以达到其证明目的。刘建敏二审中还向本院提交了以下证据材料，拟证明拆迁安置是政府行为，白云区政府是适格被告。第一组：收据及《尖山新村宅基地分配抽签须知》；第二组：《关于尖山农民新村建设有关事宜的公告》；第三组：《关于研究艳山红镇尖山村安置房建设信访遗留问题专题会议纪要》（白府专议[2017]232号）等会议纪要；第四组：《关于核拨南湖新苑建设经费的请示》（南办请字[2006]30号）和《关于核拨南湖新苑建设经费的请示》（南办请字[2006]41号）；第五组：《关于成立西南国际家居装饰博览城物流园建设领导小组的通知》（白府办通[2008]43号）。白云区政府、白云区自然资源局的质证意见：对真实性无异议，但对关联性有异议，拆迁关系里面的拆迁人是民事主体，本案不是行政法律关系。尖山村委会的质证意见：拆迁安置是货币补偿一次性给清，其余意见与白云区政府一致。本院的认证意见为：刘建敏提交的上述证据材料与本案待证事实欠缺一定关联性，不足以达到其证明目的。二审经审理查明：尖山新村全称“尖山农民新村”，又名“南湖新苑”。刘建敏系尖山村村民，2009年9月29日，尖山村委会与刘建敏签订《尖山村安置遗漏农户宅基地的协议书》，约定：住房部分，用尖山村大龙井房开公司即将开发的物流园高层电梯楼进行安置，单价1200元/㎡；商铺部分，用尖山新村集体部分的商铺进行安置，单价460元/㎡。2018年10月，张正杨等110人（含刘建敏）以白云区政府、贵阳市国土资源局白云分局为被告提起行政诉讼，请求判决白云区政府、贵阳市国土资源局白云分局给张正杨等110人支付超期临时安置补助费直至兑现落实征地补偿交房之日止，贵阳市中级人民法院作出（2018）黔01行初1230号行政裁定对张正杨等110人的起诉不予立案。张正杨等不服，上诉到本院，本院作出（2018）黔行终2425号行政裁定指令贵阳市中级人民法院受理本案。本院认为，本案中，刘建敏认为其与尖山村委会签订的遗漏农户协议系行政协议，故诉请判令白云区政府、白云区自然资源局向其支付超期临时安置补助费。但本案签订案涉遗漏农户协议的主体系刘建敏及尖山村委会；该协议的内容系刘建敏以1200元/㎡的价格获得尖山物流园的房屋、以460元/㎡的价格获得尖山新村集体部分的商铺。刘建敏所举证据既不能证明案涉遗漏农户协议系尖山村委会受白云区政府、白云区自然资源局委托签订，亦不能证明该协议系白云区政府、白云区自然资源局实施征收过程中产生，与征收补偿安置存在直接关系，刘建敏诉请判令白云区政府、白云区自然资源局向其支付超期临时安置补助费没有事实根据。刘建敏上诉称本院（2018）黔行终2425号行政裁定已经认为本案属于行政案件，并指令一审法院受理本案，贵阳市中级人民法院仍未予改正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十三条第二款、第六十九条第一款第一项的规定可知，人民法院实行立案登记制，为了充分保护起诉人的诉权，立案阶段原则上仅作形式审查，而审判阶段是全面审查，随着审理的逐步深入，对涉案证据的进一步掌握分析，案情的进一步了解，由此作出的裁判也会有所不同。本案中，贵阳市中级人民法院依据（2018）黔行终2425号行政裁定对本案进行立案审理，在阅卷、调查后，认定案涉协议不属于行政协议并无不当。综上，上诉人刘建敏的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款的规定迳行裁定驳回起诉结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 垦审判员 黄 瑶审判员 陈显杰二〇二〇年九月十六日法官助理谭华良书记员马如意