江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终419号 上诉人（原审原告）顾桂华，女，1963年4月14日生，××族，住南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路**。 法定代表人程军，筹备组组长。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住，住所地南通市世纪大道**/div> 法定代表人王晖，市长。 委托代理人施政杰，南通市司法局工作人员。 委托代理人许飞，南通市司法局工作人员。 上诉人顾桂华因治安行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1291号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年6月20日至2019年8月27日，顾桂华因对房屋被拆除一事不满，至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记17次。2019年9月11日，南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）以顾桂华涉嫌扰乱单位秩序予以受案调查并对顾桂华予以书面传唤。当日，崇川公安分局就有关情况向顾桂华、案外人张玉忠进行调查询问，并向南通市崇川区文峰街道办事处调取顾桂华的信访材料。文峰街道办事处依法向崇川公安分局提交了顾桂华的信访材料。信访材料显示，2019年6月20日至2019年8月27日顾桂华因对房屋被拆除事宜不满，为该事项至北京市国家信访局、住建部等部门信访登记17次之多。2019年9月11日，崇川公安分局制作了行政处罚告知笔录，向顾桂华告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。顾桂华提出其行为不是无理取闹，乃是城管执法程序违法等辩解理由。崇川公安分局认为在相关部门已经告知其相应救济途径之后，应当通过法律规定的途径解决争议，故对其申辩理由未予采纳。同日，崇川公安分局对顾桂华作出崇公（文）行罚决字〔2019〕1580号《行政处罚决定书》（以下简称1580号行政处罚决定），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项之规定，决定给予顾桂华行政拘留七日的处罚，并将拘留情况告知其家属，随后即送拘执行。顾桂华对此处罚不服，于2019年10月8日向南通市人民政府申请行政复议。南通市人民政府于2019年10月10日收悉后，依法通知崇川公安分局进行复议答复。崇川公安分局收到复议答复通知书后，于10月18日向南通市人民政府提交了答复材料。南通市人民政府经复议审查于2019年10月31日作出〔2019〕通行复第159号《南通市人民政府行政复议决定书》（以下简称为159号复议决定），认为原行政行为事实清楚、证据确凿，作出维持1580号行政处罚决定的行政复议决定，并于11月4日向各方予以送达。顾桂华不服提起诉讼，请求法院确认崇川公安分局作出的1580号行政处罚决定违法，撤销南通市人民政府作出的159号复议决定书。 一审还查明，2018年4月，顾桂华因房屋被拆除一事以南通市崇川区城市管理行政执法局为被告向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼。2018年9月21日，南通市港闸区人民法院以其错列被告为由作出（2018）苏0611行初154号行政裁定书，裁定驳回顾桂华的起诉。顾桂华不服，向本院提起上诉，本院作出（2018）苏06行终737号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议在于崇川公安分局所作的1580号行政处罚决定是否合法正确，南通市人民政府所作的159号复议决定是否合法正确。 关于1580号行政处罚决定是否合法正确的问题。首先，崇川公安分局作出的1580号行政处罚决定认定事实清楚。崇川公安分局在行政程序中对顾桂华，案外人张玉忠形成的询问笔录、调取的顾桂华的信访材料等证据材料足以认定，顾桂华因房屋被拆除问题在2019年6月20日至2019年8月27日期间至国家信访局、住房和城乡建设部等部门进行信访登记17次，其行为已经违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。其次，行政处罚程序合法。2019年9月11日，崇川公安分局进行了受案登记并对顾桂华进行了传唤，其后对顾桂华进行询问，后又对案外人张玉忠进行询问并制作了询问笔录。随后，崇川公安分局对顾桂华制作了行政处罚告知笔录，告知了拟作出处罚的事实、依据和陈述申辩权。在此基础上，崇川公安分局对顾桂华作出1580号行政处罚决定，决定给予顾桂华行政拘留七日，并依法进行了告知、送达、送拘，上述行政处罚决定程序符合法律、法规的规定。再次，案涉行政处罚决定量罚适当。顾桂华在2019年6月20日至2019年8月27日期间，持续在北京进行越级信访，严重扰乱两地各有关行政机关正常工作的开展，其行为当属违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的行为，崇川公安分局作出行政拘留七日的行政处罚，量罚适当。 关于南通市人民政府159号复议决定是否合法正确的问题。首先，行政复议决定维持原行政处罚正确，根据上述阐述，崇川公安分局作出的1580号行政处罚决定事实清楚，量罚适当，程序合法。因此，复议机关南通市人民政府作出的维持原行政行为的复议决定正确。其次，行政复议程序合法。南通市人民政府于2019年10月10日收到顾桂华邮寄的行政复议申请，并于当日受理了该申请，并向崇川公安分局发出答复通知书。崇川公安分局收到复议答复通知书后，于10月18日向南通市人民政府提交了答复书及相关证据材料。南通市人民政府于2019年10月31日作出159号复议决定后，于11月4日邮寄送达各方当事人。因此，南通市人民政府依照法律规定在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定、送达等法定程序，所作出的复议决定并无不当之处。 综上，崇川公安分局作出的1580号行政处罚决定事实清楚、程序合法、量罚适当，南通市人民政府作出的159号复议决定亦合法正确，顾桂华的诉讼请求不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回顾桂华的诉讼请求。 顾桂华不服提起上诉称,崇川公安分局对顾桂华作出行政拘留七日的处罚决定违法，顾桂华向南通市人民政府申请复议后，南通市人民政府复议维持处罚决定不符合法律规定。顾桂华提起诉讼后，一审法院判决驳回顾桂华的诉讼请求错误。请求二审法院撤销一审判决，改判支持顾桂华的一审诉请。 被上诉人崇川公安分局辩称，顾桂华因不服房屋被强制拆除而进行信访，该信访事项已由信访工作机构告知其应当通过诉讼、行政复议途径解决，而顾桂华仍多次至国家信访局及住房和城乡建设部进行登记，已构成扰乱单位秩序。崇川公安分局对顾桂华处以行政拘留七日的行政处罚，认定事实清楚，量罚适当，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市人民政府辩称，崇川公安分局作出的处罚决定符合规定，南通市人民政府复议维持并无不当，且复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。 本案中，崇川公安分局对顾桂华涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，对顾桂华、案外人张玉忠进行了调查询问，并向文峰街道办事处调取了顾桂华的信访材料。从信访登记记录可以看出，2019年6月至8月，顾桂华因对房屋被拆除事宜不满，为同一事项至国家信访局、住房和城乡建设部信访登记17次之多。顾桂华对相关行政机关、司法机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但顾桂华不通过法定途径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对两地行政机关正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。崇川公安分局认定顾桂华扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予顾桂华行政拘留七日，量罚适当。 综上，崇川公安分局对顾桂华作出的1580号行政处罚决定并无不当，南通市人民政府经复议所作159号复议决定亦符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。顾桂华的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾桂华负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年九月十七日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。