抚顺市望花区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0404行初85号原告祁桂媛，女，1937年3月22日出生，汉族，住抚顺市新抚区。原告张旗，男，1960年5月3日出生，汉族，住抚顺市新抚区。原告张求禹，男，1967年3月24日出生，汉族，住抚顺市新抚区。原告张求公，女，1970年5月25日出生，汉族，住抚顺市望花区。原告张成功，男，1973年1月21日出生，汉族，住抚顺市新抚区。以上原告共同委托代理人王丹，系辽宁晨星律师事务所律师。被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心，住所地抚顺市新抚区武功街**。法定代表人郭军民，系该中心主任。委托代理人韩光，系该中心政策法规科科长。原告祁桂媛、张旗、张求禹、张求公、张成功诉被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心拆除行为及行政赔偿一案，本院于2018年8月22日作出（2018）辽0404行初161号行政裁定书，裁定不予立案。五原告不服，提起上诉，抚顺市中级人民法院作出（2018）辽04行终151号行政裁定书，裁定维持本院行政裁定。五原告不服，向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2020年3月10日作出（2020）辽行再2号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）辽0404行初161号行政裁定及抚顺市中级人民法院（2018）辽04行终151号行政裁定，指令本院受理本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告张旗及五原告的共同委托代理人王丹，被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心的委托代理人韩光到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，2017年新抚区政府根据国家、省、市关于推进棚户区改造工作要求，对原告祁桂媛居住地抚顺市新抚区永宁街12-2栋1号地区附近平房以新型货币化项目房屋征收安置补偿方式实施动迁，动迁实行自愿原则，各原告经协议决定不动迁继续在此居住。动迁的具体工作由新抚区老工业搬迁改造管理办公室来实施，其是新抚区政府下设的实施单位。2017年8月，新抚区老工业搬迁改造管理办公室工作人员在拆除原告邻居家房屋时，将原告家房顶预制板扒坏，因家中有人居住及时制止没有造成人员伤亡，但房屋损坏严重，房顶预制板掉落将室内床、大衣柜、瓷器、笔记本电脑等贵重物品砸坏，被告工作人员用防雨布将倒塌的棚顶临时盖上，并表示说马上给维修好，可是下雨出现漏水将屋内名贵字画、衣物浸湿，造成了较大经济损失。现在水、电、取暖设施也被破坏，房屋无法居住，原告祁桂媛已经八十多岁，无奈只能在外租房居住。针对被告的行为给原告造成的经济损失，原告多次找到被告协商赔偿事宜，被告推卸责任拒绝赔偿。涉案房屋系张大惠（已死亡）和原告祁桂媛的夫妻共同财产，二人婚后育有4名子女，分别为长子张旗、次子张求禹、三女张求公、四子张成功。现五原告诉至法院，一、请求法院判令被告赔偿因拆迁造成原告的损失，其中维修房顶费用20000元，防水保温费用3000元，刮大白费用2000元，房屋租金5600元，房屋内物品损坏7000元；二、判令被告恢复被损坏的涉案房屋供水、供电、取暖和道路通行；本案诉讼费由被告承担。原告为证明其主张向本院提供的证据有：证据1、图片。证据2、光盘。证据1-2证明房屋损害的实际情况。证据3、房屋产权证。证据4、死亡证明及殡葬收据。证据3-4证明房屋所有人张大惠已经死亡，本案各原告为张大惠的继承人，证明原告的主体资格。证据5、房屋租赁协议与租金收据，证明被告将涉案房屋损害之后，原告祁桂媛无地方居住，在外租房居住。证据6、信访事项不予受理告知书，证明原告房屋受损之后一直在找被告进行协商，但被告一直无答复，原告无奈找到新抚区人民政府要求其赔偿。新抚区政府答复可以通过行政诉讼来解决。被告辩称，一、原告主张赔偿损失，应提交证据证明已实际发生损失、发生损失的原因及损失情况，现原告未能证明，其主张不应予以支持。二、原告自述的损失与新抚区老工业搬迁改造管理办公室（以下简称老工业办）的行政行为无关联关系，应当依法驳回。2016年，新抚区人民政府发布《新抚区棚户区居民房屋新型货币化项目房屋征收安置补偿方案》，老工业办负责搬迁征收安置补偿工作。2016年12月16日，老工业办与抚顺市弘升建筑有限公司（以下简称弘升公司）签订《拆除工程委托合同》，由弘升公司实施房屋拆除工作，并约定出现事故由弘升公司解决并承担责任。老工业办委托弘升公司对签订协议的房屋实施拆除工作，未签订协议的房屋不在老工业办委托拆迁范围。原告未与老工业办签订协议，不在老工业办实施行政行为范围内，所以原告自述的损失与老工业办的行政行为无关联关系。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张向本院提供的证据有：证据1、《新抚区棚户区居民房屋新型货币化项目房屋征收安置补偿方案》，证明2016年，新抚区人民政府发布《新抚区棚户区居民房屋新型货币化项目房屋征收安置补偿方案》，老工业办负责搬迁征收安置补偿工作。被征收人同意参加征收补偿并签订安置补偿协议后，才属于拆迁范围，原告未与老工业办签订协议，不在老工业办实施行政行为范围内。所以涉案房屋是不在这些棚户区改造范围内的，未与政府形成合同或者行政协议关系。证据2、《拆除工程委托合同》，证明由弘升公司实施房屋拆除工作，合同约定出现事故由弘升公司解决并承担责任。根据委托合同的约定，原告的房屋是由于弘升公司在拆除过程中误拆造成的损害，那么该损害责任应依据民事诉讼法谁损害谁赔偿的原则，由弘升公司对原告方的损失予以赔偿。在庭审质证过程中，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1真实性没有异议，对关联性有异议，认为虽然原告的房屋没有在政府的拆迁范围内，但政府对原告居住的地区实施了拆迁行为，该具体行政行为导致了原告的房屋受到损害，原告的损失就应该得到赔偿。对证据2有异议，认为根据辽宁省高级人民法院（2019）辽行申1351号行政裁定书的指导意见，能够说明本案的责任主体是被告。即使被告委托了弘升公司，那么弘升公司的拆除行为也代表了政府的行为，所以承担责任的主体应该是被告。被告对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。认为拆除房屋应由弘升公司完全负责，原告要求恢复水、电等相关设施，并不是被告的法定职责。对证据2有异议，认为该光盘是在损害行为发生后的一年时间进行录制的，无法证明损害程度范围是不是由当时弘升公司在实施拆除行为导致的客观情况或者客观程度。不能证明房屋被损毁的情况是由被告行为导致的结果。对证据3-4的真实性、合法性没有异议。对关联性有异议，认为不能证明原告的主张，不能证明房屋被损毁的情况是由被告行为导致的结果。对证据5有异议。认为不能证明原告的主张。对证据6的真实性、合法性没有异议。对原告的证明目的有异议，认为原告应该通过民事诉讼解决问题。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1-5因能够作为认定本案事实的依据，予以采信。对证据6因与本案不具有关联性，不予采信。对被告提供的证据，因能够作为认定本案事实的依据，予以采信。经审理查明，2016年6月16日，抚顺市新抚区人民政府发布《新抚区棚户区居民房屋新型货币化项目房屋征收安置补偿方案》。新抚区老工业搬迁改造管理办公室系负责棚户区居民房屋征收安置的房屋征收部门。棚户区居民房屋征收安置采取自愿原则，可自愿选择与房屋征收部门签订征收安置补偿协议，或者继续居住原房屋。张大惠所有的坐落于新××区××号房屋在征收范围。涉案房屋的所有权人张大惠于2016年2月11日死亡，本案原告祁桂媛、张旗、张求禹、张求公、张成功系张大惠的法定继承人。原告未与房屋征收部门签订征收安置补偿协议，选择继续居住原房屋。2016年12月16日，新抚区老工业搬迁改造管理办公室与抚顺市弘升建筑有限公司签订《拆除工程委托合同》，约定由抚顺市弘升建筑有限公司负责对新抚区华山、水泥厂和公园南东公园棚户区住宅房屋及全部附属物和周围政府需拆除的建筑物的拆迁工作。2017年8月，抚顺市弘升建筑有限公司在对涉案房屋所在的棚户区进行拆迁工作中，在拆迁涉案房屋的相邻房屋时，误将涉案房屋的房顶预制板损坏。另查明，因机构改革，原新抚区老工业搬迁改造管理办公室的职责整合入抚顺市新抚区自然资源事务服务中心。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”。本案被告作为对涉案棚户区房屋实施征收的部门，系本案适格被告。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点集中在以下两个方面：一是被告应否承担拆除房屋行为的后果，二是拆除行为导致涉案房屋、物品受损及租房损失应当如何承担责任。对于被告是否应当就被诉拆除行为承担法律责任的问题。本案中，被告自认涉案房屋系抚顺市弘升建筑有限公司在实施拆除行为时误拆，因涉案房屋所在的棚户区的搬迁工作是由被告组织实施，虽然其将房屋拆除工作委托抚顺市弘升建筑有限公司，但其是受新抚区人民政府委托，履行拆迁拆除职责，即便抚顺市弘升建筑有限公司在拆除过程中有过错，对抚顺市弘升建筑有限公司拆除房屋行为的后果，依法也应当由被告承担。被告以房屋系抚顺市弘升建筑有限公司误拆而不承担责任的理由，于法无据。因此，被告应当对涉案房屋的拆除行为承担法律责任，且因该行为不具有可撤销内容，该行为依法应当确认违法。关于被告如何承担法律责任的问题。现五原告主张的损失包括以下三个部分：一是房屋修复损失；二是租房损失；三是房屋内物品的损失。本案中，既然被告认可误拆涉案房屋的事实存在，就应当对房屋进行修复，调查核实涉案房屋的财产损失情况，为充分保护本案五原告的合法权益，也为公平处理留有空间，被告与五原告应就上述三项损失问题平等协商，并可通过签订和解协议的方式解决；如双方无法达成一致，被告应按照本判决确定的方法，及时作出行政赔偿决定。(一)房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题。《国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。据此，返还财产、恢复原状是国家赔偿首选的赔偿方式，但其适用条件是原物未被处分或未发生毁损灭失，若相关财产客观上已无法返还或恢复原状时，则应支付相应的赔偿金或采取其他赔偿方式。本案中，涉案房屋已经被列入棚户区改造的征收范围，且已在被告实施拆除行为时已被损坏，现五原告亦要求被告赔偿对被损坏的房屋的修复损失，相对于被告采取措施修复房屋而言，由被告赔偿涉案房屋的修复损失，既符合赔偿请求人的要求也更为方便快捷。本案被告委托的抚顺市弘升建筑有限公司在拆除涉案房屋相邻房屋时，将涉案房屋的房顶预制板损害，因房顶预制板损害后，房屋漏雨，屋内墙面发生损坏，被告应当对房顶预制板及屋内墙面的修复费用承担赔偿责任。同时，因涉案房屋的所有权人未与被告签订征收补偿安置协议，系因被告政策允许，其可自愿选择继续居住涉案房屋或者选择新型货币化安置补偿，被告既然允许该棚户区的居民可以继续在此居住生活，其在拆迁工作中亦应当充分考虑该部分居民的生活问题，即应当保证未搬迁的居民能够继续享有在此居住的基础生活条件，应当能够使用水、电、取暖设施，能够通行便利，这既是依法行政的应有之义,也是保护行政相对人合法权益的必然要求。因此，被告应当承担修复房屋供水、供电、取暖设施和恢复道路通行所产生的必要的费用。被告应当在充分认识到行政行为违法后果的基础上，切实保障行政相对人合法权益及时作出赔偿决定，必要时也可委托评估机构对涉案房屋的上述修复费用进行评估。(二)租房损失的赔偿标准问题。本案中，涉案房屋系张大惠（已故）与妻子祁桂媛居住的房屋，原告祁桂媛已进耄耋之年，房屋被损坏后，老人无法实际居住亦是客观事实，其只能在外租房居住，合理的租房费支出属于违法拆除导致的直接损失，被告应当予以赔偿。本案原告主张被告赔偿租金损失每月200元的数额并没有高于我市房屋租赁的平均价格，本院对此予以确认。被告应当赔偿原告从2017年8月至本案被告实际赔偿原告各项损失之月止的房屋租金损失。(三)屋内物品损失的赔偿金额确定方式问题。《国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条也规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。因此，五原告就其房屋内物品损失事实、损害大小、损害金额承担举证责任，否则将承担不利后果。同时，《行政诉讼法》第三十八条第二款还规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，给原告履行举证责任造成困难的，且被告也无法举证证明实际损失金额的，人民法院可在原告就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定。本案中，五原告向本院提供的相关照片与视频，可以判断涉案房屋内有家具、被褥、衣物、笔记本电脑、瓷器等物品，在五原告已经初步证明存在损失的情况下，其合情合理的赔偿请求应当得到支持。被告可以根据市场行情，结合本案原告所提供的现场照片、视频等，按照有利于原告的原则酌情确定赔偿数额，对房屋内财产损失依法赔偿。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，判决如下：一、确认被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心拆除过程中毁损位于新抚区永宁路12-2栋1号房屋的行为违法；二、责令被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心在本判决生效之日起三十日内按照本判决对原告祁桂媛、张旗、张求禹、张求公、张成功依法作出行政赔偿决定。案件受理费50元，由被告抚顺市新抚区自然资源事务服务中心承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。审 判 长  宋茹萱人民陪审员  胡俊华人民陪审员  于景秋二〇二〇年九月二十二日书 记 员  姜 雪