广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初602号原告：江门市新会区***仁义经济联合社，住所地：广东省江门市新会区*********委会。负责人：钟超养，该社社长。原告：江门市新会区***仁义新地经济合作社，住所地：广东省江门市新会区*********委会。负责人：钟宇光，该社社长。上述两原告共同委托代理人：梁健荣，广东建诺律师事务所律师。被告：江门市新会区****办事处，住所地：广东省江门市新会区*******。法定代表人：张仲坚，该街道办主任。出庭负责人：赵崇远，该街道办党工委委员。委托代理人：陈莹，广东良匠律师事务所律师。第三人：钟仲琼，女，1965年1月7日出生，汉族，住广东省江门市新会区会城新地里5巷**，公民身份号码：440************322。原告江门市新会区***仁义经济联合社（以下简称“仁义经联社”）、江门市新会区***仁义新地经济合作社（以下简称“新地经合社”）因与被告江门市新会区****办事处（以下简称“会城街道办”）、第三人钟仲琼镇政府（街道办）其他行政行为纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭进行了审理。仁义经联社、新地经合社的共同委托代理人梁健荣，会城街道办的出庭负责人赵崇远和委托代理人陈莹，钟仲琼，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。仁义经联社、新地经合社共同诉称，2019年12月17日，会城街道办依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款，《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款作出（2019）会街行处字第375号《行政处理决定书》，确认钟仲琼具有仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利。仁义经联社、新地经合社不服此行政决定，理由如下：一、户籍所在地仅仅是认定出嫁女是否具有村民资格的基本条件，而并非充分条件，仅依据户籍就确认出嫁女的村民资格并享有村民的利益是错误的，出嫁女的户籍本身就是属于社会发展所遗留下来的历史问题，不可将全部的责任强加于仁义经联社、新地经合社身上，应以尊重历史为原则出发处理问题。自1959年到1977年，为治理城市粮食等资源紧张问题和实施以城市为中心的工业化战略，国家先后出台了多个文件，《中共中央关于制止农村劳动力流动的指示》《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》《公安部关于处理户口迁移的规定》等。1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许农民自理口粮进集镇落户。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决夫妻分居的户口问题，以投靠人在投靠的配偶所在城市的实际连续居住年限为条件。从我国以上户籍发展历史可见，国家政策严格限制了农村人口向城市流动，形成了城乡二元分治的户籍制度管理格局，导致嫁给城镇户口的农村出嫁女无法进行户籍迁移。而当年遗留下来的农村出嫁女问题因现在土地利益分配的矛盾在近年呈现出爆发式增长的趋势，在现行法律没有明确规定的情况下，应当以尊重历史、尊重村民自治为基本原则，而不能以新的政策或法规来约束农村以前的行为，否则将会扩大农村问题，加深农村矛盾，因而应当以当时的《村民自治管理章程》的规定为依据处理本案，才能更好地分析解决本案出嫁女问题。二、钟仲琼违反仁义经联社、新地经合社的《村民自治管理章程》规定而不将其户籍迁出，无法依法取得仁义经联社、新地经合社的集体经济组织成员资格。根据《村民委员会组织法》第二条、第五条、第二十七条的规定，仁义村民代表会议于1999年5月29日同意通过了《村民自治管理章程》，其中附件四的《仁义村户口管理规定》当中规定“凡本村的女青年结婚后，其户口一律迁出。”钟仲琼出嫁后，理应按照《村民自治管理章程》的规定应当将其户籍迁出仁义村，随丈夫迁入夫家户籍所在地，但钟仲琼却违反了《村民自治管理章程》的规定，即使钟仲琼户籍留在仁义经联社、新地经合社，也无法依法取得仁义经联社、新地经合社的集体经济组织成员资格。三、认定成员资格的依据一般以户籍为基本原则，但不应将户籍作为唯一的依据，还应结合出嫁女的客观实际情况确定，以是否形成较为固定的生产、生活为基本条件，作为判断的一般原则。虽然钟仲琼户口登记在仁义村委会，但其在出嫁后就没有再在该村实际居住、生产、生活，也不以土地上的收入支付生活开支，即不以仁义村委会的土地作为主要生活来源，同时亦未与其他集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的联系。根据当前我国的婚嫁传统习惯，女性婚后随男方生活、生产是我国最古老传统习俗，已经内化到所有人的认知模式中。在现有法律没有明确规定的情况下，世代延续的传统习惯、道德风俗应作为调整社会秩序的重要依据。而且外嫁女若嫁入农村夫家后，将随丈夫一同拥有该村集体经济组织的成员资格，不论是否迁户口，都会取得新的集体经济组织成员资格，娘家原集体经济组织成员资格也自然丧失。若所有的出嫁女因娘家有好处，不迁走户口，且把子女户口上至仁义村，一旦利益穷尽，又将户口迁走，这必然会导致仁义经联社、新地经合社村内的公共秩序遭到严重破坏，助长了投机主义。如果对出嫁跟随夫家入户居住对这一传统习俗进行否定，对社会的稳定也会带来较大影响。因此，钟仲琼的集体经济组织成员资格认定问题不能单凭户籍因素对此进行认定，应需在尊重历史、尊重村民自治的前提下，结合户籍因素和生活保障基础作综合考量，才能更好地维护农村社会秩序，确保农村的可持续发展。综上，会城街道办作出的行政处理所依据的事实有误，请求法院判令：一、撤销会城街道办的（2019）会街行处字第375号《行政处理决定书》，会城街道办重新作出行政处理决定；二、本案诉讼费用由会城街道办承担。仁义经联社、新地经合社在举证期限内向本院提交了以下证据：1、（2019）会街行处字第375号《行政处理决定书》；2、《会城镇仁义村村民自治管理章程》。会城街道办辩称：一、会城街道办具备法律、法规赋予的出具涉案《行政处理决定书》的职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十二条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条的规定，会城街道办有权受理钟仲琼关于集体经济组织成员资格纠纷的行政申请，并做出相应的行政处理决定。二、会城街道办依法对涉案行政申请相关的事实予以调查、核实，并对钟仲琼的申请做出了处理决定，证据确凿，适用法律、法规正确，已全面履行了法定职责。钟仲琼，女，于1965年1月7日出生，是仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员钟炳新和廖女所生的女儿。钟仲琼的户口于1965年2月18日出生入户至会城镇新地里5巷**，属于农村集体经济组织仁义经联社、新地经合社所在地，户别为农业家庭户口。该户口至今合法有效，未曾迁出。另，钟仲琼称其于1992年与周文顺登记结婚并称其结婚前领有责任田，仁义经联社、新地经合社在其结婚后以出嫁女为由不再向其分配责任田，并提供廖女的农村土地承包经营权证予以证明。因此，会城街道办根据《广东省农村集体经济组织管理规定》《中华人民共和国妇女权益保障法》的相关规定，依法确认钟仲琼具有仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员资格，并享受与仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利。会城街道办为调查争议事实，已依法向仁义经联社、新地经合社送达《行政处理申请书》、举证材料、答辩通知书、当事人权利义务及行政处理规则告知书、举证通知书、参加调查通知书等，并组织了调查活动，行政处理申请人钟仲琼、被申请人新地经合社负责人钟宇光参与调查但没有提供相关证据，被申请人仁义经联社经合法通知无正当理由拒不参与调查，亦没有提供任何证据。会城街道办已依法开展调查工作，履行了行政职责。会城街道办根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》等相关规定，依法作出（2019）会街行处字第375号《行政处理决定书》。综上，会城街道办认为涉案的行政处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，恳请法院依法驳回仁义经联社、新地经合社的诉讼请求。会城街道办在举证期限内向本院提交了以下证据：1、《申请书》《变更被申请人申请书》；2、钟仲琼提供的证据：户口簿、常住人口登记卡、钟仲琼身份证、钟仲琼结婚证、廖女的农村土地承包经营权证；3、（2019）会街行处字第375号《送达回证》《送达地址确认书》《受理通知书（存根）》《参加调查通知书（存根）》；4、仁义经联社邮寄单、邮寄记录、（2019）年会街行处字第375-408、443号《答辩通知书（存根）》、（2019）年会街行处字第375-389号《参加调查通知书（存根）》；新地经合社的邮寄单、邮寄记录、《送达地址确认书》、（2019）会街行处字第375-389号《答辩通知书（存根）》、（2019）会街行处字第375-389号《参加调查通知书（存根）》、主体材料；5、《当事人权利义务及行政处理规则告知书》《举证通知书》；6、《调查笔录》；7、（2019）会街行处字第375号《行政处理决定书》《送达回证》、邮寄单、邮寄记录。钟仲琼述称，同意会城街道办的意见。钟仲琼在举证期限内没有向本院提交证据。经审理查明，钟仲琼，女，1965年1月7日出生，其父亲钟炳新、母亲廖女均为仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员。钟仲琼于1965年2月18日出出生申报入户至广东省江门市新会区会城新地里5巷**，户籍属于仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织所在地。1992年，钟仲琼与周文顺登记结婚，婚后户口至今没有迁出。钟仲琼就其集体经济组织成员资格等问题向会城街道办提交落款时间为2019年10月9日的《申请书》以及户口簿、常住人口登记卡、钟仲琼身份证、钟仲琼结婚证、廖女的农村土地承包经营权证等材料，请求会城街道办确认钟仲琼具有仁义经联社、江门市新会区****仁义第一经济合作社的村民成员资格及其相应福利分配待遇。后钟仲琼向会城街道办提交落款时间为2019年11月4日的《变更被申请人申请书》，请求将原《申请书》中被申请人江门市新会区****仁义第一经济合作社变更为新地经合社。会城街道办于2019年11月5日决定受理钟仲琼的申请，并分别向仁义经联社、新地经合社送达《举证通知书》《参加调查通知书》《答辩通知书》等材料，向钟仲琼送达《受理通知书》《参加调查通知书》《举证通知书》等材料。仁义经联社在行政程序中没有提交证据材料，新地经合社在行政程序中提交了《会城镇仁义村村民自治管理章程》、仁义村村民代表会议议案。2019年12月3日，会城街道办就钟仲琼的申请组织进行调查，钟仲琼、新地经合社的负责人钟宇光出席参与调查，仁义经联社未按通知要求依时参加调查。钟仲琼在本次行政调查中明确请求事项为确认钟仲琼具有仁义经联社、新地经合社成员资格，享有平等分配和福利待遇，包括土地承包经营权等。2019年12月17日，会城街道办作出（2019）会街行处字第375号《行政处理决定书》，认为钟炳新、廖女是仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员，钟仲琼是其二人所生的女儿，自出生出生至今钟仲琼的户口一直在农村集体经济组织仁义经联社、经合社所在地，婚后亦未迁出。另，新地经合社在调查中确认现已没有什么义务需要履行，仁义经联社经会城街道办要求其举证、配合调查以及告知其不利后果的前提下，仍拒不提供关于钟仲琼是否履行法律法规或组织章程规定义务的证据，应当承担举证不能的不利后果。而钟仲琼提交了廖女的农村土地承包经营权证证明其履行了法律法规和组织章程规定的义务，据此，会城街道办确认钟仲琼依法具有仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员资格。至于新地经合社提交《会城镇仁义村村民自治管理章程》及仁义村村民代表会议议案拟证明按照仁义村村民自治管理章程的规定，钟仲琼不应享有分配和福利待遇的主张，会城街道办认为，虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架的范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益，故会城街道办对新地经合社的主张不予采纳。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款的规定，钟仲琼依法享受与仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员平等的权益，即享受平等分配和福利待遇，该权益依法包括土地承包经营权等权利。综上所述，决定确认钟仲琼具有仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利。会城街道办分别于2019年12月24日、28日将前述《行政处理决定书》送达给各方当事人。仁义经联社、新地经合社不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案系镇政府（街道办）其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第二十五条：“街道办事处行政区域内的农村集体经济组织，适用本规定”等规定，可见，上述法律法规等赋予了镇一级人民政府对公民私人所有的合法财产，村民的人身权利、民主权利和合法财产权利进行保护的职责，对村民自治章程、村规民约等侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的，村民有权申请镇级人民政府依法处理，镇一级人民政府依法具有作出包括责令改正等方式在内的行政行为的法定职责。钟仲琼户籍所在地在仁义经联社、新地经合社所在地，会城街道办依法具有职权对其辖区范围内钟仲琼申请的关于农村集体经济组织成员资格及因该成员资格涉及的分红、分配款等事项作出相应处理，其在本案中执法主体适格，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：会城街道办作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”《广东省实施办法》第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益。”由前述规定可知，原人民公社、生产大队、生产队的成员或集体经济组织成员所生的子女，户口保留在农村集体经济组织所在地并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。虽然农村集体经济组织有独立进行经济活动、管理内部事务、自治决定自治范围内事项的权利，但是涉及到村民重大权益的自治事项、村民会议或者村民代表会议的决定必须建立在法律框架范围内，不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得违反法律法规以及合法有效规章、规范性文件关于男女平等、村民平权等基本原则，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。本案现有证据显示，钟仲琼，1965年1月7日出生，其父亲钟炳新、母亲廖女均为仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员。钟仲琼于1965年2月18日出生出生申报入户至广东省江门市新会区会城新地里5巷**，籍属于仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织所在地。1992年，钟仲琼与周文顺登记结婚，婚后户口至今没有迁出。仁义经联社、新地经合社在收到会城街道办发出的《举证通知书》和《参加调查通知书》后，未在行政程序中提供证据证明钟仲琼没有履行法律法规和组织章程规定义务或存在其他不应认定为集体经济组织成员的情形，应当承担举证不能的不利后果。钟仲琼符合“户口保留在农村集体经济组织所在地”及“履行法律法规和组织章程规定义务”的条件。由前述规定可知，“户口保留在农村集体经济组织所在地”以及“履行法律法规和组织章程规定义务”属于《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款规定的农村集体经济组织成员资格最基本的两项法定要件。因此，会城街道办经过一系列调查取证，根据前述事实依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条等规定，作出“确认钟仲琼具有仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利”的决定，实体处理并无不当。会城街道办作出涉案《行政处理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确。综上所述，会城街道办确认钟仲琼具有仁义经联社、新地经合社农村集体经济组织成员资格，享受与农村集体经济组织成员平等的权益，该权益依法包括土地承包经营权等权利的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确。仁义经联社、新地经合社主张钟仲琼不具有其成员资格，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告江门市新会区***仁义经济联合社、江门市新会区***仁义新地经济合作社的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告江门市新会区***仁义经济联合社、江门市新会区***仁义新地经济合作社预交），由原告江门市新会区***仁义经济联合社、江门市新会区***仁义新地经济合作社共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李国盛人民陪审员  王素清人民陪审员  李彩虹二〇二〇年九月二十一日法官 助理  许静怡书 记 员  郑锡安