广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终304号上诉人（原审原告）惠州比翼化工有限公司。法定代表人谢如爱，总经理。委托代理人桂三猛，广东九韬律师事务所律师。委托代理人杨红山，广东九韬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府，住所:广东省惠州市仲恺高新技术产业开发区潼湖镇广和开发区。法定代表人钟小君，镇长。委托代理人罗斌，广东百思威律师事务所律师。委托代理人胡成，广东百思威律师事务所律师。上诉人（原审原告）惠州比翼化工有限公司（以下简称比翼化工公司）因与被上诉人（原审被告）惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府（以下简称潼湖镇政府）履行法定职责一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初482号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，比翼化工公司系有限责任公司（自然人投资或控股），成立于2007年1月26日，营业期限为2007年1月26日至2027年1月26日，经营范围为化工产品销售（不含危险化学品），燃气经营，钢瓶检测，钢瓶制造、不动产租赁。比翼化工公司于2008年4月24日取得座落于潼湖镇琥珀村面积为20000平方米的工业用地的《国有土地使用证》[证号为惠府国用（2008）第1302202**1号]，于2008年9月17日取得该地块的《建设用地规划许可证》[证号为地字第惠市规地证（2008）0**2号]（未取得《建设工程规划许可证》）。惠州市惠城区发展和改革局于2008年1月7日就比翼化工公司《关于建设惠州比翼化工有限公司厂房及配套设施项目的函》作出复函：“经研究，同意你司在惠城区潼湖镇建设惠州比翼化工有限公司厂房及配套项目。请抓紧开展规划选址、落实项目用地、开展环评等前期工作。待项目具备形式条件时，再按程序办理立项手续。”2010年9月15日，惠州仲恺高新技术产业开发区科技创新局就比翼化工公司《关于建设惠州比翼化工有限公司厂房及配套设施项目的函》作出复函：“经研究，同意你司在仲恺高新区潼湖镇琥珀村建设惠州比翼化工有限公司厂房及配套项目。请抓紧开展安监评估的前期工作。待项目具备形式条件时，再按程序办理立项手续。”2014年9月3日，比翼化工公司向潼湖镇政府的规划建设办申请办理“总平面规划设计方案审查”并提交了《营业执照》、《建设用地规划许可证》、《项目环境影响报告书批复》、《总平图布置图》、《国有土地使用证》。潼湖镇政府的规划建设办在《业务回执卡》上注明要求比翼化工公司需补交规划条件告知书、总平面布置图光盘、项目立项三份材料。2015年6月24日，比翼化工公司取得惠州仲恺高新技术产业开发区科技创新局颁发的《广东省企业投资项目备案证》，有效期两年。2015年6月25日，比翼化工公司向潼湖镇政府的规划建设办提交了《营业执照》、《法人身份证》、《建设用地规划许可证》、《广东省企业基本建设投资项目备案证》、《国有土地使用证》、《环境影响报告书的批复》、《总平图规划图》，潼湖镇政府的规划建设办出具收取材料清单给比翼化工公司。根据潼湖镇政府提供的潼府纪[2015]17号《工作会议纪要》显示，2015年7月8日，潼湖镇2015年第四次规划联审工作会议决定，比翼化工公司项目资料齐全，同意项目总平面规划。另查明，比翼化工公司于2018年11月13日向原审法院提起诉讼[（2018）粤1322行初289号]，请求确认潼湖镇政府对比翼化工公司的项目申请未发放施工许可证的不作为行为违法并赔偿损失，潼湖镇政府在该案中向法院提交了潼府纪[2015]17号《工作会议纪要》，惠州市中级人民法院于2019年6月25日作出终审判决。在诉讼过程中，经原审法院书面通知，比翼化工公司拒绝变更诉讼请求。原审法院认为，本案的焦点为：一、本案是否超过起诉期限；二、潼湖镇政府是否存在不作为。一、本案的起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”公民、法人或者其他组织自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内，因不属于自身的原因耽误起诉期限的，耽误的时间可以扣除。本案中，比翼化工公司向潼湖镇政府申请总平面规划设计方案审查，潼湖镇政府召开会议讨论通过比翼化工公司的总平面规划设计方案，但是潼湖镇政府没有举证证明该会议讨论结果已经告知了比翼化工公司，故比翼化工公司不知道潼湖镇政府作出行政行为的时间。比翼化工公司知道该行为是在（2018）粤1322行初289号案件的庭审中即2018年12月20日，惠州市中级人民法院作出终审判决时间为2019年6月25日，由于该案所依据的事实与本案基本一致，诉讼请求具有关联性，因此，自2018年12月20日起至2019年6月25日止的时间，可以作为不属于比翼化工公司自身的原因而耽误的起诉期限，应当予以扣除，比翼化工公司于2019年11月7日向原审法院提起诉讼，未超过六个月的起诉期限。二、潼湖镇政府是否存在不作为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件”，由此可见，市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府具有审查核发建设工程规划许可证的法定职权，而建设单位向行政机关提交建设工程设计方案的总平面图是申请建设工程规划许可证的前置程序，系该行政许可的组成部分，属于行政许可法所规定的“实施行政许可的具体规定”，该具体规定也只能由法规、规章规定，故对工程设计方案总平面图的审定，只能由市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府作出。本案中，潼湖镇政府未经法规、规章授权，无权审定建设工程设计方案总平面图，潼湖镇政府通过《会议纪要》审查通过比翼化工公司的设计方案平面图，存在超越职权的情形，比翼化工公司未就潼湖镇政府超越职权作出行政行为提出诉讼请求，而是要求确认潼湖镇政府存在不作为，而不作为的前提是潼湖镇政府具有法定职权，潼湖镇政府在本案中明显没有相应职权，故比翼化工公司请求确认潼湖镇政府不作为违法，没有法律依据，经原审法院书面告知后，比翼化工公司仍拒绝变更诉讼请求，故对比翼化工公司的诉讼请求予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回比翼化工公司的全部诉讼请求。比翼化工公司不服原审判决，上诉称，一、潼湖镇政府实施行政许可过程中不作为事实清楚，证据确实充分。1.潼湖镇政府超越法律规定要求我司补充材料应当认定为违法。我司为了投资项目按计划顺利进行开工建设，需要办理建筑工程施工许可证。我司到潼湖镇政府处咨询办理该证时，潼湖镇政府告知我司要先办理总平面规划设计方案审查，我司于2014年9月3日向潼湖镇政府提交了相关材料，申请办理总平面规划设计方案审查，潼湖镇政府认为我司提交的资料不齐，需要补充以下材料：1.规划条件告知书；2.总平面布置图光盘；3.项目立项。根据潼湖镇政府原审一审提交的证据第26页《规划报建需提交资料目录》办理“总平面规划联审”需要提交的资料目录中，并不需要提交项目立项相关资料。根据潼湖镇政府一审提交的证据第28页《总平面图设计方案审查》“材料名称”栏目“发改部门立项文件（政府投资项目）”显示，应当只有政府投资项目的总平面规划设计方案审查才需要提交项目立项相关资料。本案中，正是由于潼湖镇政府要求我司提交项目立项相关资料，造成我司四处碰壁，直到2015年6月24日办理到“广东省企业投资项目备案证”，然后潼湖镇政府才认可我司提交了完整的申报资料，而该“广东省企业投资项目备案证”的发证机关并非发改部门，而是仲恺高新区科技创新局。若不是因为潼湖镇政府违法要求我司提交本不需要提交的资料，我司早就可以提交完整按法律规定应当提交的全部资料，从而顺利办理到建筑工程施工许可证，使项目得以开工建设。2.在我司按潼湖镇政府的要求提交完整资料后，潼湖镇政府未在法定期限内完成总平台规划设计方案审查。我司按照潼湖镇政府补正材料的要求于2015年6月24日补正全部资料后，根据潼湖镇政府在原审一审提交的证据第27页“基本信息”表显示，总平面规划设计方案审查法定办结时限为20个工作日，潼湖镇政府承诺办结时限为9个工作日。但是本案中，直到原审一审立案后收到潼湖镇政府提交的证据前，潼湖镇政府从未以任何形式告知我司申请的总平面规划设计方案审查已经审查通过。即使根据潼湖镇政府原审一审提交的证据《工作会议纪要》（潼府纪[2015]17号），其印发时间也是2015年l0月8日，此时，早已经超过法定办结时限的要求，更何况该会议纪要为潼湖镇政府内部文件，不符合潼湖镇政府告知我司行政许可已经获得通过的程序及形式要求。因此，我司认为，潼湖镇政府行政不作为的违法行为事实清楚，证据确实充分，一审判决对此未予评价并支持我司的诉讼请求没有事实和法律依据。二、潼湖镇政府依法无实施我司申请之行政许可之权限。1.潼湖镇政府依法无权给我司核发建筑工程施工许可证，亦无权进行总平面规划设计方案审查。《城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据该规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门才有城乡规划管理权限。2.行政机关对行政许可的授权只能通过法律、行政法规、规章进行。《行政许可法》第二十四条第一款规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。根据该规定，行政机关委托其他行政机关实施行政许可，只能通过制定法律、法规、规章进行。惠州市人民政府在2015年5月28日前，并没有取得立法权限。《行政诉讼法》第六十三条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。因此，惠州市人民政府制定的于2008年8月15日开始试行实施的《惠州市城乡规划建设管理试行办法》既违反了上位法的规定，同时也不能作为人民法院审理案件的依据，人民法院依法应当认定潼湖镇政府无权限对我司实施行政可。一审中，我司的诉讼请求第二项为“确认被告受理原告总平面图设计方案越权”，而一审法院在判决书中亦已经认定潼湖镇政府无权受理我司申请之总平面规划涉及方案审查，在此情况下，一审法院应当支持我司的该项诉讼请求，然而，一审法院却未予支持，判决驳回我司的诉讼请求错误。综上所述，我司认为，潼湖镇政府行政不作为和越权行为均事实清楚，证据确实充分，一审判决确有错误，请求二审法院依法查明事实，正确适用法律，依法予以改判，支持我司的全部诉讼请求，维护我司的合法权益。上诉请求：1.判决撤销博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初482号行政判决；2.依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费全部由潼湖镇政府承担。潼湖镇政府辩称，一、比翼化工公司提起原审诉讼已经超过法定起诉期限，应裁定驳回其起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，比翼化工公司于2014年9月3日向本府中请总平面规划设计方案审查，因资料不齐，本府当场告知比翼化工公司需补正的内容。2015年6月25日，比翼化工公司补齐资料；并重新向本府提交了申请办理总平面规划设计方案审查的全部资料。2015年7月8日，本府召开规划联审工作会议，讨论通过了比翼化工公司申请的总平面规划设计方案，并随后通知了比翼化工公司。2018年11月23日，比翼化工公司就此对本府提起(20l8)粤1322行初289号行政诉讼，要求法院确认本府对比翼化工公司的项目申请未发放施工许可证的不作为行为违法并要求判令本府赔偿其经济损失1214.5万元。2018年12月7日，本府就该案提交了行政答辩证据，举证证明了比翼化工公司的申请情况及本府的审核情况。根据以上法律规定及案件事实，本府在2015年7月8日就已经召开会议讨论通过了比翼化工公司申请的总平面规划设计方案审查，并随后通知了比翼化工公司。即便比翼化工公司否认该通知事实，在本府于2018年12月7日提交行政答辩状及证据后，比翼化工公司也应当知晓了该事实。比翼化工公司直至2019年11月份才提起行政诉讼，已经超过了法定的六个月起诉期限。二、本府为比翼化工公司办理总平面规划设计方案审查，依据充分，程序合法，不存在行政不作为的情况。20l4年9月3日，比翼化工公司向本府申请办理总平面规划设计方案审查，本府收到比翼化工公司申请材料后，认为比翼化工公司资料不齐，当场告知比翼化工公司需补正的内容。但比翼化工公司直至2015年6月25日才补齐了项目备案证等资料，并重新向本府提交了申请办理总平面规划设计方案审查的全部材料。本府于2015年7月9日召开规划联审工作会议，讨论通过了比翼化工公司申请的总平面规划设计方案。本府的以上做法，符合《惠州市城乡规划建设管理试行办法》第五条、第十六条的规定，并无行政不作为的情况。综上，请求依法驳回比翼化工公司的上诉，维持原判。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，比翼化工公司主张其于2014年5月向潼湖镇政府申请办理总平面图规划设计方案审查，2015年6月25日潼湖镇政府收到其补充材料，逾期不予办理。若比翼化工公司认为潼湖镇政府不履行职责,应当在潼湖镇政府接到其申请、履职期限届满之日起六个月内提起行政诉讼。而比翼化工公司在2019年11月才提起本案诉讼，已经超过法定的起诉期限。即便是比翼化工公司于2018年11月已另案向法院提起行政诉讼主张权利时，其亦已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项之规定，对于超过起诉期限且无不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限情形的，人民法院应当裁定驳回其起诉。原审法院对比翼化工公司提起的本案诉讼进行实体审理不当，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初482号行政判决；二、驳回惠州比翼化工有限公司的起诉。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年九月二十一日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用的解释第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。