福建省漳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽06行终81号 上诉人（原审原告）漳州市芗城区颜强大排档（个体工商户），住所地漳州市芗城区战备大桥下桥南边铁屋第三间。 经营者颜强，男，1985年7月15日出生，汉族，住漳州市芗城区。 委托代理人颜勇（系颜强哥哥），男，1983年1月28日出生，汉族，住漳州市芗城区。 委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处，住所地漳州市芗城区博爱西道**。 法定代表人杨向荣，主任。 出庭行政机关负责人谢学衍，男，漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处分管领导。 委托代理人杨清江，福建扬都律师事务所律师。 委托代理人魏震，福建扬都律师事务所律师。 上诉人漳州市芗城区颜强大排档（以下简称颜强大排档）因与被上诉人漳州市芗城区人民政府西桥街道办事处（以下简称西桥街道办）行政强制一案，不服龙海市人民法院（2019）闽0681行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人颜强大排档的委托代理人颜勇、被上诉人西桥街道办的出庭行政机关负责人谢学衍及委托代理人杨清江、魏震到庭参加诉讼，颜强大排档的委托代理人朱晓彬通过微信视频全程到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审裁定查明，颜强大排档于2016年6月28日作工商注册登记，经营场所载明为漳州市芗城区战备大桥下桥南边铁屋第三间。2016年11月4日，漳州市芗城区人民政府办公室发出漳芗政办［2016］140号《关于印发芗城区九龙江行洪河道清障专项整治行动实施方案的通知》，决定在全区范围内开展九龙江行洪河道清障专项整治活动，要求各镇、街道和金峰管委会相应成立工作领导小组，按照统一部署、整体推进、多方联动、属地负责、集中清除、长效管理的措施开展整治工作。整治工作分四个阶段，动员部署阶段（2016.10.20-10.31），要求区政府通过报纸、电视等新闻媒体发布通告，明确整治范围、整治内容、整治时限、责任要求等主要工作内容；自清自纠阶段（2016.11.1-11.30），要求各镇、街道和金峰管委会对本辖区内河道行洪障碍物现状进一步调查核实，摸清本辖区内的河道行洪障碍物的现状，按照“谁设障、谁清除”的原则，责令所有设障主体在2016年11月30日前自行清除违章障碍物；集中整治阶段（2016.12.1-12.31），要求各镇、街道和金峰管委会对于在期限内未清除的，由属地镇、街道、金峰管委会联合水政监察大队、公安、安监、交通、城管等相关部门开展联合执法，予以强行清除；巩固提高阶段（2017.1.1-3.31），要求各镇、街道和金峰管委会在本次清障行动的基础上，及时总结经验，做好宣传工作，全面铺开行洪河道清障专项整治工作，促进河道行洪水环境整治的常态化、制度化和规范化，巩固已经取得的治理清障成果。2017年3月31日，漳州市芗城区人民政府发布漳芗政文［2017］49号《关于开展行洪河道（芗城段）清障专项整治的通告》，再次明确整治范围、整治内容、整治时间，要求整治范围内的单位和个人应当在2017年4月4日前自觉纠正违法违规行为，做好自行清除、恢复原貌工作，逾期拒不整改的，依法强制实施。同时还明确了整治范围内需整治的事项由相关镇政府或街道办事处会同水利、农林、环保、市场监督局、城管执法等部门统一组织清理。该通告发布后已于2017年4月11日在漳州市芗城区人民政府网站公示（网址：×××.ｃｎ）。2017年4月17日，西桥街道办派员到颜强大排档处口头通知自行拆除一事，4月19日颜强大排档委托漳州市万达测绘有限公司对颜强大排档作测量平面图并留存录像光盘，后因颜强大排档未自行拆除，4月26日上午，颜强大排档被强制拆除。该排档经营者颜强之兄颜勇于当日11时24分拨打110电话报警，漳州市公安局西桥派出所接警受理。但颜勇、颜强兄弟及其父亲颜水X因自家大排档被强拆一事，认为公安机关未作实质性处理，遂于2017年9月16日向漳州市公安局寄送一份查处申请书，后又以漳州市公安局未履行法定职责为由将其诉至芗城区人民法院。案经审理，2018年12月5日颜强大排档向芗城区人民法院撤回起诉。时至2019年10月22日，颜强大排档又以西桥街道办为被告诉至一审法院，请求确认西桥街道办强制拆除其大排档违法。庭审之后，一审法院依职权向漳州市芗城区信访局调取了一份芗城信转邮［2017］62号《关于转送颜水X信访问题的函》以及向漳州市芗城区人民法院调取（2018）闽0602行初162号被告漳州市公安局提交的全部证据材料。 一审裁定认为，颜强大排档本次起诉称颜强大排档系于2017年4月26日被西桥街道办强制拆除。经审查发现，芗城区人民政府办公室早在2016年11月就已发出芗政办[2016]140号《关于印发芗城区九龙江行洪河道清障专项整治行动实施方案的通知》，部署河道清障整治事项并在报纸、电视发布通告；2017年3月底，漳州市芗城区人民政府又发布漳芗政文[2017]49号《关于开展行洪河道（芗城段）清障专项整治的通告》，再次明确整治范围、整治内容、整治时间，且该通告于2017年4月11日在漳州市芗城区人民政府网站公示至今。颜强大排档亦当庭陈述2017年4月17日（信访件则显示为4月21日）曾有西桥街道办工作人员前来口头通知其自行拆除，其随即委托测绘公司对颜强大排档进行平面测量，并留存相应录影录像。上述事实和颜强大排档自身的行为足以证明其在大排档被强制拆除前就已经知晓该处即将被拆且拆除主体可能是西桥街道办。事后，由于颜强大排档对大排档被拆的结果不服，为此不断进行信访并诉求公安机关立案查处，但颜强大排档首次向人民法院提起确认强拆违法之诉是在2019年10月22日，距离大排档实际被拆已近两年半之久。按照《最高人民法院关于适用的解释》（2018年2月8日实施）第六十四条第一款的规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”，颜强大排档的起诉已经超出法定起诉期限。对于颜强大排档提出的其事前不能确定是谁拆除，起诉漳州市公安局之后才从公安的答辩材料中得知大排档是西桥街道办拆除，因此不存在超过起诉期限的辩解意见，不予采信。行政诉讼法设定起诉期限的目的在于督促原告及时行使诉讼权利，维护行政管理秩序的稳定性，提高行政效率。起诉期限是人民法院受理原告起诉的法定条件，因此，只要被拆除人能够辨别出有可能组织实施了拆除行为的行政机关，且其合法权益实际受到了损害，即可对强拆行为提起行政诉讼。在本案中，河道清障行动前期有政府宣传通告，后期有西桥街道办直接面对原告提出拆除要求，可视为西桥街道办已经向原告表明了其为拆除主体的身份。至于建筑物究竟为谁所拆，拆除过程是否合法，属于人民法院实体性审查范畴，即便颜强大排档起诉拆除主体有误，人民法院亦应在依法查明事实的前提下向颜强大排档作出释明。同时，颜强大排档的信访行为也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条因不可抗力或者其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，故其对起诉期限的抗辩理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告颜强大排档的起诉。 颜强大排档不服一审裁定，向本院提起上诉，请求依法撤销（2019）闽0681行初42号行政裁定，指令一审法院继续审理。主要事实理由：一审法院裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实、适用法律错误。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则。上诉人的房屋被拆除的时间为2017年4月，根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，适用最长不超过2年起诉期限规定的前提是公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系其实施。虽然一审法院查明的事实中包括漳州市芗城区人民政府办公室曾于2016年11月4日发出漳芗政办[2016]140号《关于印发芗城区九龙江行洪河道清障专项整治行动实施方案的通知》，漳州市芗城区人民政府于2017年3月31日发布漳芗政文[2017]49号《关于开展行洪河道（芗城段）清障专项整治的通告》，但均是对整治行为的要求，通告是上诉人在诉漳州市公安局不履行法定职责一案中才获知的，被上诉人主张通告于2017年4月11日在漳州市芗城区人民政府网站公示，但未提供证据证明。虽然信访件显示曾有被上诉人工作人员通知上诉人自行拆除，且上诉人委托测绘公司对颜强大排档进行平面测量、录像，但不能以此就认定被上诉人已经向上诉人表明其为拆除的主体。上诉人房屋被拆除后，没有任何相关行政机关承认该行为是其所为，故上诉人在强拆后选择报警，并于2017年9月16日向漳州市公安局邮寄查处申请书，要求对强制拆除行为进行调查，并经过诉讼，最终上诉人在漳州市芗城区人民法院审理过程中，从该院获得漳州市公安局提交的答辩状和证据，才明确获知案涉房屋的拆除行为是西桥街道办所为。上诉人于2019年10月22日向一审法院提起行政诉讼。故上诉人知晓强制拆除主体后至起诉时止，并未超过法定期限。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误。 被上诉人西桥街道办答辩称：上诉人提出的主张已明显超过起诉期限。1、漳州市芗城区人民政府办公室于2016年11月发出漳芗政办[2016]140号《关于印发芗城区九龙江行洪河道清障专项整治行动实施方案的通知》，部署河道清障整治事项并在报纸、电视发布通告；2017年3月底，漳州市芗城区政府又发布漳芗政文[2017]49号《关于开展行洪河道（芗城段）清障专项整治的通告》，再次明确整治范围、内容、时间等，并且该通告于2017年4月11日在芗城区政府网站公示至今。一审庭审中，上诉人也当庭自认被上诉人的工作人员于2017年4月17日到上诉人处口头通知上诉人自行拆除，上诉人随即委托测绘公司对大排档进行平面测量，并留存相应录像影像。这些事实足以证明上诉人在颜强大排档被强制拆除前已经知道拆迁主体是西桥街道办，事后的上访、诉讼行为印证了拆迁主体是西桥街道办。2、在被上诉人的整治范围内，没有上诉人提及的正在经营的“漳州市芗城区颜强大排档”。退一万步说，即使整治范围内确有存在所谓“漳州市芗城区颜强大排档”且被西桥街道办2017年4月26日强拆，侵害上诉人合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，上诉人最迟应于2017年10月26日向法院提起诉讼，但上诉人至2019年10月22日才提起诉讼，已明显超过法定起诉期限，理应裁定驳回起诉。3、根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，西桥街道办于2017年4月26人依法拆除大排档，最长的起诉期限至2018年4月26日届满，而上诉人于2019年10月22日起诉，进一步说明上诉人已经超过法定最长起诉期限。4、本案中，上诉人的临时搭盖物于2017年4月26日被拆除，假设适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，自西桥街道办拆除该临时搭盖物起算，适用最长2年起诉期限，从2017年4月26日至2019年4月26日也届满了，更进一步说明上诉人的诉求已明显超过起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审理查明，被上诉人西桥街道办对一审裁定查明的事实没有异议；上诉人对一审裁定查明的事实存在以下异议：1、一审裁定查明“该通告发布后已于2017年4月11日在漳州市芗城区人民政府网站公示”无异议，但上诉人没有看到该公示。2、一审裁定查明“庭审之后，本院依职权向漳州市芗城区信访局调取了一份芗城信转邮[2017]62号《关于转送颜水X信访问题的函》以及向漳州市芗城区人民法院调取（2018）闽0602行初162号漳州市公安局提交的全部证据材料”有异议，认为因被上诉人西桥街道办在法定举证期限内没有依法提供这些证据，法院不能依职权调取对被上诉人有利的证据。除此之外，上诉人对一审裁定查明的其他事实无异议。 本院对上诉人的异议分析认定如下：关于上诉人提出的第一点异议理由。本案一审裁定系认定漳芗政文[2017]49号《关于开展行洪河道（芗城段）清障专项整治的通告》发布后已于2017年4月11日在漳州市芗城区人民政府网站公示，对此上诉人也无异议。一审裁定并未认定上诉人何时看到该公示，故上诉人该异议理由不能成立。关于上诉人提出的第二点异议理由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”，一审法院有权依法调取证据，但是不得为证明行政行为合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。本案一审法院调取的证据材料并非是为了证明西桥街道办的强制拆除行为合法，上诉人主张一审法院不能依职权调取对被上诉人有利的证据，属对上述法律规定的错误理解，该异议理由不能成立。 二审开庭审理时，被上诉人西桥街道办又向本院提供下列证据材料:证据1、芗城信转邮[2017]62号《关于转送颜水X信访问题的函》；2、国信网诉[2017]7554号《国家信访局人民群众信访登记表》；欲共同证明上诉人早就知晓拆除主体，其提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。上诉人质证认为，对被上诉人提供的上述二份证据的真实性没有异议，但对证据的合法性、关联性及证明目的均不予认可，根据行政诉讼证据规定第一条规定，被告应当在法定举证期限内提交证据及规范性文件，不提供或无正当理由不提供的视为没有证据。本案被上诉人提供的该组证据不符合该条规定，也不符合该规定第52条规定的新证据情形。另外针对芗城信转邮[2017]62号《关于转送颜水X信访问题的函》，上诉人质证认为，如果颜水X确实有信访过，也应该给颜水X一份信访答复，但颜水X本人没有收到任何信访回复。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案中，被上诉人提供的上述证据材料，系为了证明上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限，并非是为了证明被诉行政行为的合法性，且该组证据中的证据1芗城信转邮[2017]62号《关于转送颜水X信访问题的函》，在本案一审程序中一审法院已依职权进行调取，一审法院虽未调取证据2国信网诉[2017]7554号《国家信访局人民群众信访登记表》，但在一审法院调取的芗城信转邮[2017]62号《关于转送颜水X信访问题的函》中明确载明“附：国信网诉[2017]7554号”。综上，本院认为上述证据具备证据真实性、合法性、关联性，可以作为本案定案依据。综上，本院对一审裁定查明的事实予以确认。 根据本案有效证据及各方当事人的庭审陈述，本院另查明：芗城区信访局于2017年6月7日向西桥街道办作出芗城信转邮[2017]62号《关于转送颜水X信访问题的函》，其中该函所附国信网诉[2017]7554号《国家信访局人民群众信访登记表》载明“信访日期2017年6月4日、信访人颜水X，投诉内容：5月8日，我到贵局上访，反映福建省漳州市芗城区西桥街道办事处，在无行政处罚决定书的情况下，调集100多人强行拆除我（1984年建的牛场）1997年改建的房子（部分经营餐饮），要求赔偿损失。……”。 本院认为，行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。法律规定行政诉讼起诉期限，一方面是尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面是可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该司法解释于2018年2月8日实施，在其实施前，对于未告知诉权和起诉期限的行政案件的起诉期限按照原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款的规定予以认定，即：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”由于新旧司法解释关于起诉期限的规定不同，新司法解释限缩了当事人提起诉讼的起诉期限，因此在新旧司法解释过渡期间的法律适用问题上，应从保护行政相对人合法权益的角度出发，适用旧司法解释的相关规定计算起诉期限，从宽保障当事人的诉权。公民、法人或者其他组织在新司法解释实施后，对于新司法解释实施之前的行政行为不服提起行政诉讼的，应审查至2018年2月8日，其法定起诉期限是否届满。超过法定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过法定起诉期限，剩余起诉期限超过新司法解释规定的一年起诉期限，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。 本案中，漳州市芗城区人民政府于2017年3月31日发布漳芗政文[2017]49号《关于开展行洪河道（芗城段）清障专项整治的通告》，明确了整治范围内需整治的事项由相关镇政府或街道办事处会同水利、农林、环保、市场监督局、城管执法等部门统一组织清理。该通告发布后于2017年4月11日在漳州市芗城区人民政府网站公示。西桥街道办在实施被诉强制拆除行为之前，有派工作人员到上诉人颜强大排档处口头通知自行拆除。2017年4月19日上诉人委托漳州市万达测绘有限公司对颜强大排档作测量平面图并留存录像光盘。本案被诉强制拆除行为发生于2017年4月26日，强制拆除行为实施当日，颜强之兄颜勇就知晓并拨打110电话报警；颜强的父亲颜水X曾于2017年6月4日信访投诉称，2017年5月8日其到信访局上访，反映西桥街道办在无行政处罚决定书的情况下，调集100多人强行拆除大排档。综上可以看出，本案上诉人至迟在2017年6月4日之前就应当知道本案被诉强制拆除行为系由被上诉人西桥街道办组织实施。根据上述司法解释规定，上诉人的起诉期限至多也应至2019年2月8日届满，但上诉人迟至2019年10月22日才向一审法院提起本案行政诉讼，已明显超过法定起诉期限。上诉人主张其直至在漳州市芗城区人民法院审理过程中，从该院获得漳州市公安局提交的答辩状和证据，才明确获知案涉房屋的拆除行为是西桥街道办所为，明显与事实不符，不予支持。一审裁定驳回其起诉并无不当，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 盖华丽 审 判 员 陈妙红 审 判 员 王炜强 二〇二〇年九月十六日 法官助理 王杰河 书 记 员 陈雪贞 附：本案适用主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。