海南省三亚市中级人民法院   民事判决书   （2020）琼02民终1268号   上诉人（原审原告）：冯某，1954年7月28日出生），现住三亚市。   委托诉讼代理人：王某1，海南惠海律师事务所律师。   委托诉讼代理人：刘某，海南惠海律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：三亚市公安局凤凰机场分局（统一社会信用代码11460200MB1C7159X1）。   法定代表人：范某。   委托诉讼代理人：黄某。   原审第三人：三亚市公安局（统一社会信用代码114802000082322442）。   法定代表人：张某。   委托诉讼代理人：吴某，国浩律师（海南）事务所律师。   委托诉讼代理人：王某2，国浩律师（海南）事务所实习律师。   上诉人冯某因与被上诉人三亚市公安局凤凰机场分局（以下简称机场分局）、原审第三人三亚市公安局（以下简称市公安局）物权确认一案，不服三亚市城郊人民法院（2019）琼0271民初9673号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。   冯某上诉请求：一、撤销一审判决，改判支持冯某一审诉讼请求或将本案发回重审；二、诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、认定140万元资金的性质要看核心用途和目的，而资金流动过程只是为达成核心用途和目的的一种程序形式，所以一审法院认定给民警个人住房补贴未发放给个人民警为由否定140万元资金用途是错误的，与一审证据所载内容的真实意思表示不一致。事实上，涉案房屋是上诉人的个人房屋，集资房不能等同于福利性保障性住房，具体理由如下：(一）涉案小区购买土地的资金全部来源于民警，被上诉人未占有任何份额，只是登记在其名下。1999年12月30日的《三亚市集资建房报批表》上，警官公寓建房主管单位是三亚凤凰国际机场总公司（以下简称机场总公司），市国土局在审查意见一栏明确“产权清楚无异议”，三亚市住房制度改革办公室同意集资建房。同样都是在机场总公司主管下建房，既然和警官公寓同时出售的455元/平方米的机场公有房，2001年机场总公司也为其办理了土地建安二证合一100%房产证，以及后期建的机场员工房，都能再享受金盾小区保障房，而警官公寓1100元/平方米的自建房，更应该有享受政府保障福利房的资格。享受过购买机场房改房，后又享受金盾小区的干警有林强、王杰等人。虽然被上诉人当时民警有60多人，但民警个人住房补贴80万元是给集资建房的40名民警的，没有参与建房的民警则选择了其他方式购买机场房改房解决住房问题。机场总公司和机场分局对参加建房干警的租房补贴明确规定给予其本人两项发放限制：退出原租住机场总公司住房；不能再参加购买同时进行的机场房改房。可以说明上述补贴是发放给干警本人的，与机场总公司和机场分局没有丝豪关系。(二）在建设涉案公寓时，只是通过被上诉人走了一个集资程序而已，涉案土地的性质为出让地，2003年12月上诉人取得个人土地房屋权证，涉案房屋是上诉人个人100%出资，个人产权为100%(含土地及建筑安装），用途为综合用地，使用权类型为出让，占有份额为全部。(三）涉案房屋的土地资金、建设资金以及办证费用全部由上诉人等民警出资，被上诉人的角色只是一个组织者、办理者。1999年的土地证、2001年登记在被上诉人名下的房产证、2003年登记在上诉人等35名干警名下的房产证，以及2013年11户变更登记在被上诉人名下的房产证，办理过程中产生的税费均由上诉人等干警支付，无任何减免。上诉人根据2018年8月1日三亚市住房和城乡建设局三住建[2018]1113号文件的认定，于2020年1月6日、3月18日两次前往该局要求政府信息公开警官公寓享受了哪些优惠政策，要求提供优惠清单，但均未查到优惠清单，只提供了《三亚市集资建房报批表》，所以涉案房屋根本没有享受任何税费优惠和减免。且上诉人集资的建房款均有不同程度的多出，多出的资金也未返还上诉人，而是直接扣除，用于缴纳各种税费。(资建房暂行办法》的集资房，集资房必须使用单位自有土地或政府划拨土地，但涉案小区土地由上诉人等干警受让取得。行政判决是在未查清涉案土地资金来源的情况下作出的，本案因新证据足以认定涉案土地的资金来源，不是在被上诉人有地的情况下建房，而是想建房才去买地，买地的资金不是被上诉人财政支出，购地款全部来源于40名民警的住房补贴，所以该行政判决不能作为本案定案依据集资建房暂行办法》第四条规定了集资的土地来源，集资房的属性要利用单位自有用地或者旧房改造，无自有用地的，由政府划拨土地；第二条也明确规定了集资房的条件。而本案，土地不是单位自有，购地款及建房款全部来源40名民警，各种税费由民警个人交纳，所以涉案房屋不是政策规定的福利房。(五）退一步讲，无论涉案房屋是否属于集资福利房，都不影响其所有权的确认，只是补偿标准有别。所有权与房屋性质是不同的层次概念，是可以单独确定的，即使涉案房屋是集资房，也不影响所有权取得补偿权益的权利。二、涉案房屋所有权转移是附条件的，因房屋被征收无法成就条件，涉案房屋所有权并未转移。2013年被上诉人将11名干警的涉案房屋变更登记至其名下，并非将所有权转移，仅是为了限制上诉人的处分权。(一）变更在被上诉人名下的土地房屋权证原件仍由上诉人等11名干警持有和保管，变更的费用由上诉人等11名干警支付，被上诉人也承认其对涉案房产没有处分权。(二）上诉人等11名干警一直占有、使用、收益涉案房屋至被征收。(三）《退房协议》约定“乙方无权对房屋进行有关产权交易”，同时又约定“乙方收到购房款之日起10日内将房屋交给甲方”。(四）根据《退房协议》，上诉人收到购房款是所有权全部转移的条件。(五）被上诉人未依照《退房协议》将涉案房屋出售给第三人，也未将购房款支付给上诉人等11名干警。(六）涉案房屋被政府征收，《退房协议》无法继续履行，所有权未发生变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》第二条，虽然涉案房屋登记在被上诉人名下，但真实权利人为上诉人。三、上诉人基于涉案房屋的所有权主张涉案房屋征收补偿权益归其所有具有事实依据和法律依据。(一）综前所述，上诉人基于对涉案房屋的所有权，根据物权法第三十九条，上诉人对涉案房屋征收补偿权益具有事实和法律依据。(二）与上诉人情况相同的被征收人宋顺勇、陈某等24人都已获得补偿，还有涉案公寓未签订《退房协议》的住房均已得到征收补偿，上诉人应一视同仁获得涉案房屋的补偿。(三）警官公寓未涉案的其他住户是否应取得福利房的问题，不是本案审理的内容，且是未知的，本案不能以未知或未发生的事来综合考虑。(四）被上诉人出具的三凤公函[2019]11号中，也同意涉案小区按货币补偿的形式支付给上诉人等11名干警。(五）涉案小区属于原武装部片区，根据三亚市天涯区补偿方案和标准，享有完全产权和划拨土地的房产均享有补偿的权利，只是价格不同。四、被上诉人与市公安局虽然现在是上下级关系，但涉案房屋修建时，两者属于财务独立的平级单位，如今的市公安局无权更改二十年前和自己平级的被上诉人的决定。况且涉案房屋的权属属民事争议范围，各方均是独立的民事主体。另外，（2020）琼02民终460号民事判决书说明涉案房屋不是政策性福利房。   机场分局辩称，一、涉案房屋性质由政府部门定性。二、《退房协议》的真实有效性由市公安局作出相关解释，由法院确认。三、基于《退房协议》，我局已取得涉案房屋的所有权并完成房屋变更登记手续的办理，但我局对涉案房屋无处分权，涉案房屋由法院依法判决。三、关于冯某称我局至今尚未向其支付退房款的问题。首先，房款的退还义务人为市公安局，目前涉案房屋还没有分配给新的民警，退款时间还未到。其次，因涉案房屋将被征收，导致我局暂时无法分配给其他民警，待政府补偿新的安置房后，再将新安置房分配给符合条件的民警并收取相应的房款，收取房款之日起30天内才能退款给冯某。综上，恳请法院做出公正判决。   市公安局辩称，一、一审法院认定涉案房屋为单位集资房事实清楚。虽然冯某曾占有涉案房屋100%的产权，但不影响涉案房屋系集资房的事实，且该事实已经生效的行政判决书确认，另外《退房协议》第一条也予以认可。二、《退房协议》系双方的真实意思表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。如上所述，涉案房屋是政策性住房，金盾小区也是政策性住房，冯某只有退回涉案房屋才享有购买金盾小区住房的资格，因此双方协商并达成《退房协议》。三、根据《退房协议》第一条，协议签订后，涉案房屋已经不属于冯某所有。根据《中华人民共和国物权法》第九条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条之规定，机场分局为涉案房屋的合法所有权人，不存在不动产登记簿记载与真实权利人不符的状态。至于冯某所称机场分局至今尚未向其支付退房款一事，意见与机场分局的一致。而且，债权关系与物权关系为两种不同的法律关系，无论债权是否实现均不影响物权变动的效力。四、冯某违反《退房协议》的约定，企图同时占有两套政策性住房，严重侵害了社会公共利益，该行为已造成较大的负面影响，并引起了省委巡视组的高度重视。综上，请求驳回其上诉请求。   冯某向一审法院起诉请求：一、依法确认位于三亚市天涯区凤凰机场公安分局警官公寓3单元502房房屋征收补偿权益归冯某所有；二、本案诉讼费由机场分局承担。   一审法院认定事实：为解决单位干警的住房问题，海南凤凰机场公安局决定组织干警集资建房。1999年11月5日，海南凤凰机场公安局与亿源公司签订一份《土地转让合同书》，以140万元的价格受让该公司位于三亚市月川街西段南侧约4亩土地使用权，用于综合建房。冯某自愿参与集资建房并共计将12万元集资建房款交付给海南凤凰机场公安局。随后，海南凤凰机场公安局填报《三亚市集资建房报批表》，经市国土局、规划局及市房改办等相关部门审查批准，建起一栋总高7层，总建筑面积为5392.87平方米的框架结构楼房（涉案警官公寓）。2001年12月4日，三亚凤凰机场公安局（即原海南凤凰机场公安局，现机场分局）取得上述房屋的三土房（2001）字第2583号《土地房屋产权证》。2003年7月25日，冯某与三亚凤凰机场公安局签订《三亚市集资建房协议》，约定三亚凤凰机场公安局同意冯某参加集资建房，住房为**房，建筑面积147.77平方米，集资额113735元，占建筑安装成本比重为100%，冯某按建筑安装成本全额集资的，产权归个人所有，居，居住满五年后依法进入市场等。随后，机场分局为冯某等民警统一办理产权证，2003年12月29日，冯某就上述房屋取得三土房（2003）字第2595号《土地房屋产权证》。   2011年8月17日，三亚市住房制度改革办公室出具一份《关于原凤凰机场公安局民警集资楼有关情况的证明》，载明“机场公安局系利用自有土地集资建设涉案的警官公寓，职工个人按建筑安装成本全额集资，干警住房产权均为100%，土地使用类型为出让”等内容。2011年，市公安局建设政策性经济适用房小区即金盾小区。2011年9月20日，冯某与市公安局签订一份《退房协议》，约定“冯某与三亚市公安局购买（或进行房改）的的位××道的政策性住房（以下简称退房）自签订此协议起所有权归属三亚市公安局。冯某要保持退房现状，无权对退房进行有关产权交易，如果擅自对该房进行有关产权交易或改变现状的，由此产生的经济损失和法律责任由冯某承担；冯某的退房价款按市政府相关规定执行，退房原有的装修费用不计入房款；金盾小区住房交付使用日起满3个月后，在三亚市公安局工作且符合申购条件的人员（以下简称案外第三人）可以对冯某的退房进行认购；案外第三人确定认购乙方的退房，同时与三亚市公安局签订购买退房协议，案外第三人自签订购买退房协议之日起30日内必须一次性将房款存入三亚市公安局指定的账户，三亚市公安局收到案外第三人的购房款之日起30日内，将购房款打入冯某指定的账户，冯某收到购房款之日起10日内，将退房交给三亚市公安局；冯某逾期不交出退房的，自冯某收到退房款之日起第11日开始计算，每日向三亚市公安局支付原房价款万分之十的违约金，逾期超过30日不交出退房的，三亚市公安局有权单方解除冯某购买金盾小区住房合同，收回乙方购买的金盾小区住房，一切经济损失由冯某承担”等内容。包括冯某在内与市公安局签订《退房协议》的民警共有11户。《退房协议》签订后，市公安局经审核认为冯某具备认购金盾小区住房的资格，遂于2012年7月17日与冯某签订一份《三亚市经济适用住房销售合同》，冯某以637296.04元的价格购买了建筑面积为174.02平方米的金盾小区第2幢A单元2601号房。2013年5月24日，市公安局将冯某涉案房屋的产权变更登记在机场分局名下，土地房屋权证为三土房（2013）字第071**，但涉案房屋仍然由冯某继续使用。2017年，市公安局为开展政策性住房清退工作而向三亚市住房和城乡建设局发出三公函（2017）356号《关于征求政策性住房清退工作意见的函》，同年9月12日，三亚市住房和城乡建设局作出三住建函（2017）3138号《三亚市住房和城乡建设局关于征求政策性住房清退工作意见的复函》，该《复函》认为，机场分局民警购买的涉案警官公寓住房为集资房性质，住，住房产权比例为100%018年8月1日，市公安局将涉案房屋收回。2018年8月3日，三亚市财政局向三亚市人民政府出具三财（2018）905号文，载明“涉案警官公寓楼为单位集资房，没有使用我市财政性资金”等内容。2018年11月15日，三亚市国土资源局向三亚市人民政府出具三土资籍（2018）319号文，载明“针对《机场公安局警官公寓楼住户关于补交相关款项完善房屋产权性质的报告》回复：涉案土地使用权类型为国有出让土地，海南凤凰机场公安局付清相应土地转让价款取得该地块使用权后，用于集资配建警官公寓；来文提出的三个诉求，即补交原减免的购房优惠、退还购地款、房产完善为商品房并恢复已退房者的产权，均非我局管理职能”等内容。因涉案警官公寓被列入三亚湾“阳光海岸”片区棚改项目范围，三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室向市公安局发出天棚改办函（2018）1074号文，要求协助提供涉案警官公寓的报建、规划、职工产权占比等基本资料。2019年1月9日，机场分局针对天棚改办函（2018）1074号文作出三凤公函（2019）2号文，载明“涉案警官公寓所用土地是出让地，是向三亚亿源实业开发有限公司转让取得，转让金额140万元（其中凤凰机场总公司给民警个人5年即1994-1998年的住房补贴60万元；机场公安局的签证返还款，用于民警个人5年即1994-1998年的住房补贴80万元）；11户民警因购买金盾小区房屋时，与三亚市公安局签订的退房协议是基于警官公寓购地款有公有成分这一前提条件，但根据查明情况，公寓购地款140万元是民警个人5年（1994-1998）的住房补贴，经党委会研究，我分局认定警官公寓购地款无公有成分，产权为购房民警和职工个人100%所有，分局无产权占比”等内容。2019年6月27日，机场分局针对三亚市天涯区政府要求协助查询涉案警官公寓林强等7户房屋产权情况函件作出三凤公函（2019）8号文件予以回复，文件载明“关于涉案警官公寓楼产权性质已在三凤公函（2019）2号文中明确，再次明确涉案警官公寓楼产权全部属于42名原住户，公安局机场分局没有产权占比”等内容。2019年10月14日，机场分局向三亚市天涯区棚户区改造工作领导小组办公室出具三凤公函（2019）11号文，载明“关于庄康才等11户民警在涉案警官公寓的房屋产权归属问题，已在三凤公函（2019）2号文中明确；该11户民警退房后，分局至今没有给予任何补偿，房屋实际所有权仍然属于11户退房民警个人100%所有，11户民警因购买金盾小区房屋时，与市公安局签订了退房协议，存在产权争议，经党委会研究，同意将按房屋建筑面积给予的补偿款即23799元/㎡×房屋建筑面积，暂时提存至三亚市公证处，其余各项补偿由拆迁办直接补偿给民警个人”等内容。   因涉案房屋的补偿权益归属争议，2019年10月22日，冯某提起本案诉讼，请求判如所请。诉讼中，冯某主张虽然其与市公安局签订了《退房协议》，也将房屋权属登记在机场分局名下，但房屋是冯某100%出资建设，无任何公有成分，不属于集资房，《退房协议》约定了冯某是有偿退房，机场分局至今未给冯某退款，没有达成产权转移的条件，权利证书登记与真实权利人不一致，冯某才是涉案房屋的真实权利人，基于所有权，冯某应享有涉案房屋的征收补偿权益，并表示《退房协议》约定的有偿退房应是按市场价，冯某不放弃依据《退房协议》主张涉案房屋的补偿权益。机场分局抗辩称涉案房屋性质为集资房，《退房协议》合法有效，基于该《退房协议》，机场分局完成了产权变更登记取得了涉案房屋的所有权，但机场分局对涉案房屋没有处分权。市公安局则主张涉案房屋性质为政策性住房，该事实已经另案生效判决予以确认，根据政策一个家庭只能享受一套政策性住房，冯某只有退回涉案房屋才享有购买金盾小区住房的资格，因而与市公安局签订了《退房协议》，该《退房协议》是双方的真实意思表示，合法有效，《退房协议》中的“第三人”指符合购买资格的公安干警，并表示涉案房屋系市公安局通过机场分局收回，市公安局才有权进行处置。庭审中，市公安局主张其确认包括涉案房屋在内的11套清退住房选择以棚改安置方式进行安置，机场分局出具的三凤公函（2019）11号文与市公安局的意思表示不一致，应予以纠正，并提交其于2019年10月23日向三亚市天涯区人民政府出具的三公函（2019）650号文作为证据，该文载明“对11套清退住房我局选择以棚改安置方式进行安置；我局授权机场分局代表我局签订关于11套房屋的《征收补偿安置协议》，但协议须明确以安置房方式进行安置，房屋安置和过渡安置费先提存至三亚市公证处，待相关诉讼了结后再进行处置；如未明确上述内容则超出我局授权范围，我局不予认可”等内容。对此，机场分局代理人表示不了解情况无法回答以哪份文件为准，冯某则主张三公函（2019）650号文是在涉案房屋诉讼发生后出具，系针对冯某的合法权益而作出，不具有公平合理性，市公安局亦非涉案房屋的权利人，应以机场分局出具的三凤公函（2019）11号文为准。   另查明，机场分局（原称海南凤凰机场公安局）原属于海南省公安厅和机场总公司双重领导。在涉案警官公寓筹建过程中，机场分局曾向三亚市规划局、计划局、房改办报送相关选址、兴建等审批文件。2000年1月7日，市房改办向市建设局发出《关于城镇职工集资建房税费减免的函》，提请根据《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》的规定对市政建设配套费、消防基础设施费给予免收。2000年2月29日，机场分局向三亚市政府作出琼凤公请（2000）4号《关于兴建民警住宅楼七层的请示》，该文载明“为了解决全体民警无住房的实际问题，我局采取集体出地，个人全集资的方法兴建住房，于1999年11月向市政府申报购地并报请建房的立项、规划和报建。市城建局同意兴建七层，后因各种原因由原批准的七层改为六层，这样造成部分人员住房不能解决，请求市政府批准按七层建设”等内容。之后市规划局同意了增建事项。2000年7月10日，市房改办向市建设局发出《关于城镇职工集资建房税费减免的函》，对加建的部分提请根据《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》的规定对市政建设配套费、消防基础设施费给予免收。2002年，机场分局划归市公安局管理。因接到反映市公安局干警共76人应退未退长期占有两套政策性住房的举报，海南省委第四巡视组于2017年12月16日向三亚市委发出省四巡立改6号文，建议三亚市委责成有关部门及时清退多占住房，为无房干警解决住房实际困难，立行立改。2017年12月24日，三亚市纪律检查委员会向市公安局发出《关于做好巡视立行立改工作的通知》，要求市公安局针对76人应退未退长期占有两套政策性住房问题采取措施，不折不扣完成清退工作。诉讼中，冯某主张根据三凤公函（2019）2号文及相关缴款书等，涉案警官公寓的集资建房购地款140万元及办理土地、房屋权证的税费均由民警个人提供资金，该140万元是发给参与涉案警官公寓建房的民警的个人住房补贴，未参与涉案警官公寓建房的民警，参与机场总公司的集资建房和房改房。经核查，三凤公函（2019）2号文的附件琼凤机（1998）107号文内容载明“因机场公安局提出参照省内公安系统集资建房的形式解决干警住房问题，向我三亚凤凰国际机场总公司申请补贴60万元，我公司拟采取住房补贴的形式解决这一问题，支持机场公安局购地建房，该项补贴按40人，人均每月250元计发，从1994年到今年五年共计60万元。房屋建好后干警腾出原有公司住房40套交还总公司；请示海南机场股份有限公司是否妥当”等内容。1998年11月20日，海南机场股份有限公司针对前述琼凤机（1998）107号文作出琼机股函（1998）6号文，函复同意机场总公司的意见。2018年12月6日，原机场公安局党委成员形成《有关原凤凰机场公安局购买警官公寓楼土地款性质情况的说明》，载明“为解决民警和职工的住房问题，时任机场公安局党委决定组织全体民警共同出资建房，经广泛征求意见，共有40名民警愿意参加；为了解决建房所需土地，决定向三亚亿源实业开发有限公司购买4亩土地，经与机场总公司协商，争取到了机场总公司给民警个人的住房补贴60万元，在此基础上，经公安局班子开会集体讨论决定，与机场总公司同步进行民警个人住房补贴，将签证返还款以每人每年4000元标准，计发5年（1994-1998），共计80万元，并与民警签订了建房合同，约定取得房屋满五年即可上市交易；不参加建房的民警，参加机场总公司的集资建房和房改房”等内容。冯某提交的2003年办理登记土地房屋权证至冯某等名下的缴款书显示缴款人为机场分局。   再查明，2015年，冯某入住其所购买的金盾小区第2幢A单元2601号房，该房屋性质为经济适用房。庭审中，冯某主张同为机场分局民警的案外人陈某的情况与冯某一致，但其基于机场分局出具的三凤公函（2018）11号文等文件，在购买同心家园政策性住房后，还以涉案警官公寓的房屋所有权人身份取得征用补偿款，机场分局出具的相关函件效力应同等有效。经查，案外人陈某未与市公安局签订《退房协议》，其在主张房屋征收补偿权益时称其为住房面积未达到120平方米的正处级干部，根据政策，其可在同心家园再购买一套住房。另，针对三亚市住房和城乡建设局作出认定机场分局民警购买的涉案警官公寓住房为集资房性质的三住建函（2017）3138号《复函》，同为涉案11套争议房屋原所有权人之一的案外人胡某于2017年12月27日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该《复函》，一审法院于2018年2月1日作出（2018）琼0271行初4号行政判决书，认为该《复函》认定涉案警官公寓房屋属于集资房性质并无不当，驳回胡某的诉讼请求，胡某不服判决上诉，本院于2018年5月21日作出（2018）琼02行终159号行政判决书，判决维持原判。   一审法院认为，冯某主张涉案房屋被征收，其应为该房屋征收补偿权益所有人，诉求确认涉案房屋征收补偿权益归其所有。故本案案由应定性为物权确认纠纷，原立案案由为拆迁安置补偿协议纠纷有误，应予纠正。本案的争议焦点为涉案房屋的性质认定及冯某的诉讼请求是否成立。   一、关于涉案房屋的性质认定问题。本案中，对于涉案警官公寓所占土地系以140万元的价格向亿源公司受让，属于出让地，建筑安装成本系冯某等民警全额出资，双方均无争议，对此应予以确认。双方的争议在于对该140万元的性质理解，冯某认为涉案房屋所占土地购买资金140万元来源都是机场总公司和机场分局应当支付给冯某等民警的补贴，购地款实际系冯某等民警的住房补贴，而市公安局则认为给予民警住房补贴仅是机场分局为购地建房解决民警住房问题而设立的名目，购地款实际是政策补贴，不是民警个人资金。根据查明的事实，购地款140万元分为60万元和80万元两部分。根据琼凤机（1998）107号文载明的“因机场公安局提出参照省内公安系统集资建房的形式解决干警住房问题，向我三亚凤凰国际机场总公司申请补贴60万元，我公司拟采取住房补贴的形式解决这一问题，支持机场公安局购地建房，该项补贴按40人，人均每月250元计发，从1994年到今年五年共计60万元。房屋建好后干警腾出原有公司住房40套交还总公司；请示海南机场股份有限公司是否妥当”内容可知，该60万元实际系因机场分局欲采取集资建房解决单位民警住房问题而向机场总公司提出给予建房资金补助60万元的申请，机场总公司决定采取住房补贴的形式予以支持，并根据参与建房民警人数制定补贴方案，最终机场总公司将该60万元支付给了机场分局，机场分局亦将该款项作为购地款使用，并未实际向民警发放，故从资金来源及使用情况来看，该60万元是机场总公司基于机场分局的申请而给予的建房资金帮助，给予民警住房补贴仅是机场总公司给予款项的形式，并不存在机场总公司依法依规而应向冯某等民警发放住房补贴60万元的事实，机场总公司的真实意思表示应当是向机场分局提供建房资金帮助，该款项亦未实际向冯某等民警发放，而是根据申请事项直接由机场分局以单位资金名义用于购地。故该60万元应认定为机场总公司给予机场分局的建房资金补助，而非冯某等民警的个人住房补贴。根据原机场公安局党委成员形成《有关原凤凰机场公安局购买警官公寓楼土地款性质情况的说明》载明的“为了解决建房所需土地，经与机场总公司协商，争取到了机场总公司给民警个人的住房补贴60万元，在此基础上，经公安局班子开会集体讨论决定，与机场总公司同步进行民警个人住房补贴，将签证返还款以每人每年4000元标准，计发5年（1994-1998），共计80万元，并与民警签订了建房合同，约定取得房屋满五年即可上市交易；不参加建房的民警，参加机场总公司的集资建房和房改房”等内容可知，与前述同理，以签证返还款方式向民警发放住房补贴80万元亦仅是机场分局为解决购地款事宜而采取的形式，机场分局的真实意思表示为筹集购地资金，并不存在机场分局应当向冯某等民警发放住房补贴80万元的事实基础，该款项亦未实际向冯某等民警发放，而是直接由机场分局以单位资金名义用于购地。故该80万元无法认定为冯某等民警的个人住房补贴。另，机场分局于2000年2月29日向三亚市政府作出的琼凤公请（2000）4号《关于兴建民警住宅楼七层的请示》中载明“为了解决全体民警无住房的实际问题，我局采取集体出地，个人全集资的方法兴建住房”等内容，亦印证了涉案土地购买资金应当属于单位出资，并不存在民警以个人住房补贴集资购地的情形。故，购地款140万元应当属于单位政策性资金补贴，并非冯某等民警的个人住房补贴集资，涉案警官公寓所占土地系机场分局以单位出资方式受让取得的单位自用地。机场分局在使用该140万元受让涉案土地后，以单位集资建房的方式进行申报、审批，市房改办亦就涉案项目的建设向市建设局发出《关于城镇职工集资建房税费减免的函》，提请根据《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》的规定对市政建设配套费、消防基础设施费给予免收等，根据《经济适用住房管理办法》第三十四条“距离城区较远的独立矿工企业和住房困难户较多的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住、住房建设规划的前提下市、县人民政府批准，可以利用单位自用土地进行集资合作建房”、第三十五条“单位集资合作建房是经济适用住房组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定严格执行。单位集资合作建房应当归纳入当地经济适用住房建设计划和用地计划管理”的规定，涉案警官公寓系机场分局利用受让而来的自用土地，由单位干警集资，按单位集资建房方式进行审核批准后兴建，并享受了税费减免等相关优惠政策，为单位集资合作建房，性质应当为经济适用住房，系政策性集资房。并且，三亚市住房和城乡建设局在2017年9月12日作出的三住建函（2017）3138号文亦认定机场分局民警购买的涉案警官公寓住房为集资房性质，该事实已经一审法院作出且已发生法律效力的（2018）琼0271行初4号行政判决予以确认。本案中，冯某认为原生效判决未查明土地款的来源，主张涉案警官公寓购地款系冯某等民警的住房补贴，原生效判决不能作为定案依据，但根据前述，购地款140万元并非冯某等民警的个人住房补贴集资，不存在先向民警发放然后再集资的事实，该140万元应当属于单位政策性资金补贴，冯某的该主张与事实不符，不予支持。此外，冯某提供的缴款书显示办理登记土地房屋权证至冯某等名下的缴款人为三亚凤凰机场公安局，无法认定冯某为办理土地房屋权证缴纳了相关费用。另一方面，冯某与机场分局签订的《三亚市集资建房协议》约定冯某按建筑安装成本全额集资，产权归个人所有，居，居住满五年后依法进入市场等内容，可见冯某在集资建房时对涉案警官公寓为单位购地，其系按建筑安装成本全额集资，按单位集资房方式建设的情况应是明知的。受购房政策限制，冯某为了取得购买金盾小区住房的资格而与市公安局签订了涉案房屋的《退房协议》，将涉案房屋的产权变更至机场分局名下，正是基于各方均认为涉案房屋为单位集资房的性质而为之。故，综上所述，涉案警官公寓在土地性质、建房资金来源、优惠政策、报批程序、产权归属等方面均符合单位集资房的特征，应认定单位集资房。且原机场公安局党委成员形成的《有关原凤凰机场公安局购买警官公寓楼土地款性质情况的说明》中载明了未参与涉案警官公寓建房的民警，系参与了机场总公司的集资建房和房改房，诉讼中冯某对此亦予以了确认，可见未参与警官公寓的民警未享受涉案140万元款项的权益，该部分干警取得的住房福利为单位集资房或房改房，即政策性住房，如认定警官公寓系冯某等民警个人集资所建的个人全产权房，显然与常理不符且有失公平。   二、关于冯某的诉讼请求是否成立的问题。根据中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室印发的《关于对市直机关工作人员住房存在问题的处理办法》第一条“机关工作人员夫妻双方只能购买一次政策性住房（包括购买公有住房、参加集资建房和享受政府优惠政策的经济适用房）。已购买公有住房或经济适用房再参加单位集资建房的，只能保留一处政策性住房，其余的应退出”的规定，冯某的身份应当受此购买政策性住房的约束，在此情况下，冯某为了购买金盾小区的经济适用房而与市公安局签订涉案房屋的《退房协议》，该涉案房屋的产权现已变更登记至机场分局名下，冯某购买了金盾小区的房屋，根据物权法定原则及前述规定，涉案房屋的产权人应当为机场分局，冯某取得了其所购买的金盾小区房屋的权利。本案中，冯某基于其对涉案房屋享有所有权，而主张要求确认涉案房屋征收补偿权益归其所有，但根据前述，机场分局为涉案房屋的登记权利人，为涉案房屋的所有权人，相关的征收补偿权益应当由机场分局享有，冯某并非涉案房屋的所有权人，其主张依据所有权而取得涉案房屋的征收补偿权益，没有法律依据。冯某主张其为涉案房屋的实际权利人，但并未提供证据证明涉案房屋的权属登记错误，存在真实权利人与登记权利人不一致的情形，冯某应承担举证不能的不利后果，且事实上，冯某作为机场分局民警，应当受到购买经济适用房的相关政策限制，不能同时取得两套政策性住房，其在已取得金盾小区住房的情况下，不能主张涉案房屋所有权亦归其享有。虽然机场分局作出的三凤公函（2019）11号文认为涉案房屋的实际所有权归属11户退房民警，同意将按房屋建筑面积给予的补偿款即23799元/㎡×房屋建筑面积，暂时提存至三亚市公证处，其余各项补偿由拆迁办直接补偿给民警个人，但机场分局作出该份文件是基于认定涉案房屋为冯某等民警的自有产权房的基础之上，该认定基础与事实不符，且市公安局为机场分局的上级机关，机场分局受市公安局的管理和领导，机场分局在诉讼中亦认为其对涉案房屋并无处置权。事实上，涉案房屋亦是市公安局通过其下属的机场分局收回，即市公安局对涉案房屋具有处分权。诉讼中，市公安局已作出三公函（2019）650号文对机场分局作出的三凤公函（2019）11号文予以纠正，并确认包括涉案房屋在内的11套清退住房选择以棚改安置方式进行安置。市公安局授权机场分局与棚改办办理相关拆迁补偿事宜，机场分局作出的意思表示与授权人意思表示不一致，应当以授权人即对涉案房屋具有处分权的市公安局的意思表示为准。故冯某要求确认涉案房屋的征收补偿权益归其所有，没有事实根据及法律依据，不予支持。如确认涉案房屋的征收补偿权益归冯某所有，亦将与我国公务员享受政策性住房的政策规定相违背。诉讼中，冯某表示其不放弃依据《退房协议》主张涉案房屋权益归其所有，但《退房协议》签订双方为冯某及市公安局，双方因《退房协议》形成的是债权关系，而本案中，冯某表示其系基于所有权主张权利，即本案审理的是物权关系，被告主体为机场分局，债权关系与物权关系为两种不同的法律关系，故，冯某依据《退房协议》主张涉案房屋权益归其所有的债权之诉不属于本案的审理范围，冯某可另案主张权利。另，冯某主张同为机场分局民警的案外人陈某的情况与冯某一致，但其基于机场分局出具的三凤公函（2018）11号文等文件，在购买同心家园政策性住房后，还以涉案警官公寓的房屋所有权人身份取得征用补偿款，机场分局出具的相关函件效力应同等有效。但经查，案外人陈某未与市公安局签订退房协议，其个人情况与冯某的情况亦不尽相同，故案外人陈某的情形并不当然可以类推适用于本案。综上所述，依照《经济适用住房管理办法》第三十四条、第三十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：驳回冯某的诉讼请求。案件受理费按规定减半收取50元（冯某已预缴），由冯某承担。   二审中，冯某提交如下证据：1.（2020）琼02民终460号民事判决书，拟证明涉案房屋不属于保障性住房。2.信访答复，拟证明警官公寓42位民警都有相关权利。机场分局的质证意见如下：对证据1，房屋的性质由法院或相关行政部门确定。对证据2，关于140万元，之前已经做了详细报告。市公安局的质证意见如下：对证据1的关联性和证明内容有异议，该判决书所涉房产与本案无关；该判决书关于涉案房屋不是福利性保障性住房的表述不是法院认定的事实，而是原一审法院的观点；该判决书也认可王永刚的房屋属于集资性住房。对证据2的关联性和证明内容有异议，该信访答复与本案无关。本院对上述证据的意见如下：证据1认定王永刚的房屋为单位集资房，故对该证据的证明目的不认可；证据2与本案无关，本院不予处理。   经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。《退房协议》是冯某与市公安局所签订，是双方的真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性效力性规定，合法有效。涉案房屋现登记在机场分局名下，冯某已不是涉案房屋的登记产权人，且其也未提交证据证明该登记有误，故冯某不是涉案房屋的登记产权人或实际产权人。冯某主张《退房协议》约定的产权转移条件不成就、其为涉案房屋实际权利人的主张于法无据，不予支持。故冯某主张确认涉案房屋的征收补偿权益归其所有没有依据。至于冯某主张涉案房屋不是单位集资福利房，其有权购买金盾小区福利房的理由与本案物权确认无关，其可另行主张。综上，冯某的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费100元，由冯某负担。   本判决为终审判决。   审   判   长 尹合欢审判员李新建   审   判   员 黎       金      二〇二〇年九月二十八日   法官     助理 林   小   妹   书   记   员 吴       璟   附相关法律条文：   《中华人民共和国民事诉讼法》   第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。