广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初690号原告：吴森活，男，1939年7月1日出生，汉族，住广东省恩平市*********，公民身份号码：440************714。委托代理人：吴荣洽，男，1970年9月13日出生，汉族，住广东省恩平市*********，公民身份号码：440************739，系吴森活的儿子。委托代理人：余挺生，男，1945年5月7日出生，汉族，住广东省恩平市*******，公民身份号码：440************016，系吴森活所在居委会推荐的委托代理人。被告：恩平市沙湖镇人民政府，住所地：广东省江门市恩平市************。法定代表人：冯超，该镇政府镇长。出庭负责人：张文永，该镇党委委员。委托代理人：郑健慈，广东协诚律师事务所律师。委托代理人：谭杨达，广东协诚律师事务所律师。原告吴森活诉被告恩平市沙湖镇人民政府（以下简称“沙湖镇政府”）镇政府行政给付纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年9月8日进行了公开开庭审理。吴森活的委托代理人吴荣洽、余挺生，沙湖镇政府的出庭负责人张文永及委托代理人谭杨达，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。吴森活诉称，吴森活为沙湖镇政府工作了37年，因沙湖镇政府作为用人单位，拒绝履行支付退休养老待遇，吴森活诉诸法律。经一审（2018）粤0704行初462号和二审（2019）粤07行终186号均判决责令沙湖镇政府履行支付吴森活自2001年8月起开始享受的退休养老待遇行政给付职责，同时要求沙湖镇政府在给付时参照国家及地方关于退休金或退休养老保险相关规范性文件、职工平均工资增长、物价上涨、当地基本养老保险水平等情况适时调整作出一个新的行政行为。沙湖镇政府只按当年的退休金标准给付，再次作出错误的行政行为，再次侵犯了吴森活的合法权益。养老金调整的政策是经国务院批准的行政法规，是保障退休人员生活所必须的。在一审和二审判决书已明确指明的情况下，沙湖镇政府仍然违反国务院及有关部门的规定，使吴森活不能维持生活，是明显的故意违法的官僚行为，情节十分恶劣。在沙湖镇政府再次作出错误的行政行为后，吴森活向恩平市人民政府申请行政复议，恩平市人民政府于2020年2月14日受理，于2020年6月28日作出复议请求不属于行政复议规定的行政复议范围为由驳回。沙湖镇政府的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十）项、第（十一）项，显然属于行政复议的受理范围。为维护吴森活的合法权益，特提起本案诉讼，请求法院判决：1、撤销沙湖镇政府2019年12月5日作出的按吴森活2001年退休费标准支付当前退休费的错误行政行为；2、沙湖镇政府按照广东省人力资源和社会保障厅历年《关于调整退休人员基本养老金的通知》和广东省职工平均工资增长等情况调整吴森活的退休费标准重新履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责，计算至2020年6月30日已拖欠退休费金额为361904.09元。吴森活在法定期限内向本院提供了如下证据：1、吴森活身份证；2、恩府行复〔2020〕1号《驳回行政复议申请决定书》；3、恩府行复〔2020〕1号《行政复议受理通知书》；4、《行政复议申请书》；5、（2018）粤0704行初462号《行政判决书》、（2019）粤07行终186号《行政判决书》《裁判文书生效证明》；6、《关于申请执行人吴森活与我镇行政给付纠纷一案履行情况的说明》；7、（2019）粤0704执2258号《结案通知书》；8、《关于规范离退休人员养老待遇计发有关问题的紧急通知》；9、《广东省历年》;10、《广东省历年月平均工资表》；11、《吴森活退休费计算明细表（2001年8月-2020年6月）》。沙湖镇政府辩称：一、吴森活所请求撤销的行政行为不存在，请依法驳回吴森活的起诉。在江海区人民法院（2018）粤0704行初462号案件中，吴森活起诉要求沙湖镇政府支付2001年8月至2017年9月退休费共237905.91元。经审理后，江海区人民法院认为具体发放标准及数额应是沙湖镇政府履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责时重新调查核算并计发其养老金待遇时审查确定的内容，且沙湖镇政府履行相关行政给付职责相当于另行作出新的行政行为，因此，对于吴森活要求逐年提升养老费的请求不予支持，判决沙湖镇政府应在该判决生效之日起两个月内履行支付吴森活自2001年8月起开始享受的退休养老待遇。沙湖镇政府因不服江海区人民法院（2018）粤0704行初462号判决，向江门市中级人民法院提起上诉，但江门市中级人民法院作出的（2019）粤07行终186号判决维持了原审判决，目前沙湖镇政府已就该终审判决向广东省高级人民法院申请再审，广东省高级人民法院已立案受理，希望法院可以先行中止审理本案。江海区人民法院（2018）粤0704行初462号判决生效后，吴森活向江海区人民法院提出执行申请。收到江海区人民法院的执行通知后，沙湖镇政府根据2001年7月27日作出的通知确定的标准并扣除相应已支付部分费用后，向吴森活支付了62465元。沙湖镇政府2019年12月5日《关于申请执行人吴森活与我镇行政给付纠纷一案履行情况的说明》仅是回复法院关于具体案件的执行情况的说明，属于履行执行程序的行为，而不属于行政机关履行行政管理职责的行为，并未对吴森活的退休费问题作出新的行政行为。在沙湖镇政府未作出新的行为的情况下，吴森活向江海区人民法院提起行政诉讼，要求撤销该行为，没有事实及法律依据，应依法驳回其起诉。二、沙湖镇政府作为基层政府机构没有核定和支付社会保险待遇的法定职责。根据《中华人民共和国劳动法》第七十条、《中华人民共和国社会保险法》第八条的规定，沙湖镇政府作为基层政府机构没有核定和支付社会保险待遇的法定职责，吴森活要求沙湖镇政府按月向其支付退休待遇没有法律依据。三、吴森活不具有干部身份，其仅是临时工身份，沙湖镇政府不应按照《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》、广东省人力资源和社会保障厅《关于调整退休人员基本养老金的通知》的规定向其发放和调整退休待遇。根据吴森活在江海区人民法院（2018）粤0704行初462号行政诉讼案所提交的证据，其第2项证据为档案资料。根据该项证据所列的档案封面，显示吴森活的档案资料仅有以下七项：1、职工履历表（显示为1983年填写）；2、企业职工统一工资标准、浮动升级审批表（1988年）；3、县职改办确认任职资格通知书；4、企业职工统一调整工资审批表（1991年填写）；5、优秀党员表；6、清理档案工资结构审批表（1993年填写）；7、参考工资标准套改审批表（1994年填写）。根据我国一直以来的干部管理体制，具有干部身份的前提是必须经人事（或劳动）部门录用吸收并进行转正定级的具有特定身份的人员。而吴森活自行提供的本人档案目录仅显示上述七项材料，没有任何人事劳动部门吸收的表格，也没有转正定级的证据，不符合干部录用及任用规定。其档案第1项材料是《职工履历表》，而不是《干部履历表》，而且没有劳动或人事部门的吸收表和转正定级证明，不能证明吴森活的国家干部身份。1991年调整工资使用的表格是企业职工调整工资审批表，1994年套改表（参考工资标准套改审批表）中批准机关意见一栏：“根据省劳动局粤劳薪（1993）87号文件，同意套入中档十级，月标准工资313元。由94年7月起执行”，而《关于印发广东省国有企业参考工资标准的通知》（粤劳薪[1993]87号）中“二、实施企业参考工资标准的范围：……2、人员范围：一九九三年六月三十日在册的职工（包括固定职工、合同制职工和已执行企业统一工资标准的临时工）。”根据上述文件的规定，适用该文件套改工资的人员范围是固定职工、合同制职工和已执行企业统一工资标准的临时工，并不包括国家干部。吴森活适用该套改审批表，可印证吴森活不具有干部身份。另外，从调动手续上来说，根据其退休审批表上所填写内容，吴森活工作过的单位有多个，如果吴森活是干部身份，其调动应具备相应的调动行政介绍信、工资介绍信等，但其档案上也没有显示相应的证据。吴森活在江海区人民法院（2018）粤0704行初462号案审理过程中承认其档案资料自己已领走，因此，档案有关的证据应由吴森活承担举证责任，但吴森活提交的证据明显不能证明其干部身份。同样地，也没有证据表明吴森活被吸收为固定工和合同制职工，因此，吴森活是临时工身份。临时工的退休待遇，应根据《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国社会保险法》的规定，缴纳相应的社会保险费，达到退休年龄且缴足法定期限的社保费后，由社保经办机构支付其退休待遇。由于吴森活工作期间其用人单位未为其缴纳社保费，吴森活应在补缴相应社保费后能享受社保退休金待遇。综上，吴森活诉讼请求没有事实及法律依据，请法院依法驳回吴森活的起诉。沙湖镇政府在法定期限内向本院提供了如下证据：1、（2018）粤0704行初462号《行政判决书》；2、（2019）粤07行终186号《行政判决书》；3、档案封面；4、《职工履历表》；5、《企业职工统一工资标准、浮动升级审批表》；6、《关于转发江门市职改办确认任职资格的通知》；7、《九一年企业职工统一调整工资审批表》；8、《清理档案工资调整工资结构审批表》；9、《参考工资标准套改审批表》；10、余锦盛《吸收新干部审批表》；11、余锦盛《干部退休审批表》；12、吴森活《干部退休审批表》；13、答辩人向企业办发出的通知；14、《关于调查吴森活个人身份情况的复函》；15、恩平市二建集团公司第五建筑队工商登记信息；16、（2020）粤行申140号《受理通知书》。经审理查明：吴森活于1964年9月参加工作。1989年6月17日，恩平县职称改革工作领导小组作出恩职改字（1989）21号《关于转发江门市职改办确认任职资格的通知》，确认吴森活为第二建筑公司的工程师。1994年7月，经恩平市第二建筑集团公司第五建筑队及恩平县沙湖镇企业管理办公室同意、中国共产党恩平县沙湖镇委员会批准同意，吴森活的工资根据广东省劳动局粤劳薪（1993）87号文件，套入中档十级，月标准工资为313元。2001年8月，吴森活经主管部门批准同意退休。吴森活的《干部退休审批表》中显示，参加革命工作前后履历的何时起止栏显示“由64年东镇建队任队长、至1995年8月、由1995年8月1日至今、在沙湖建筑委任副主任”，退休理由显示“法定退休年龄”；主管部门意见栏显示“经镇党委研究同意办理退休，2001年7月27日”并由沙湖镇政府盖章确认；批准机关意见栏显示“同意办理退休从2001年8月1日起执行，2001年7月27日”并由沙湖镇政府盖章确认；批准机关核定退休费显示“应发退休费95%共计297元、基础、工龄工资金额计发19元、粮差14元，合计月退休费共330元”。吴森活所持有的《沙湖镇企业职工退休证》显示吴森活原工作单位为“沙湖建委”、退休时间为2001年8月，退休应发工资为330元，退休后发放工资单位为“沙湖企业办”，附页后显示其签收了2001年9月至12月的工资每月40元或30元不等、2003年至2012年每月的工资30元至50元不等、2013年至2014年每月的工资70元。吴森活于2017年10月向本院提起行政诉讼，请求法院判决责令沙湖镇政府支付其2001年8月至2017年9月的退休费共237905.91元并责令沙湖镇政府继续支付吴森活退休费和医疗费直到其终老等，本院对此案作出（2017）粤0704行初338号行政裁定，以吴森活的起诉超过起诉期限以及该案不属于行政诉讼的受案范围为由驳回起诉。吴森活不服，提起上诉，江门市中级人民法院对此案作出（2018）粤07行终87号终审裁定，认为，根据吴森活的《干部退休审批表》《沙湖镇企业职工退休证》等证据可知，吴森活于2001年8月1日退休，核定退休费330元/月，除去退休金受政策调整外，吴森活自2001年8月开始均可享受每个月330元的退休金。不管当时应由沙湖镇政府发放退休金，抑或是劳动保障行政部门发放，行政机关发放退休金的行为是属于持续状态，不管吴森活于何时知道沙湖镇政府核准其退休金为330元/月的事实，但直至吴森活起诉之时，其仍然没能享受330元/月的退休金，其都可以依法主张权利，因此，吴森活的起诉并未超过起诉期限，原审法院认定吴森活的起诉超过起诉期限的观点应予纠正。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的，人民法院应当受理。本案现有证据表明，沙湖镇政府已经核定吴森活的退休金为330元/月，但是沙湖镇政府未按照这个标准进行支付，吴森活因此提起本案诉讼，这并不是因为由劳动关系引发的追求退休养老待遇的诉讼，而是退休养老待遇确定之后，沙湖镇政府未依法支付所确定的退休金所引发行政给付纠纷，对于行政给付纠纷案件，属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定撤销本院（2017）粤0704行初338号行政裁定；指令本院继续审理本案。本院重新立案继续审理，案号为（2018）粤0704行初462号。2019年3月19日，本院作出（2018）粤0704行初462号《行政判决书》，认为根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(国发〔1978〕104号)第十三条、第十四条规定，已经发生法律效力的（2018）粤07行终87号终审裁定确认，根据《干部退休审批表》《沙湖镇企业职工退休证》等本案现有证据表明，吴森活于2001年8月1日退休，沙湖镇政府已经核定其退休金为330元/月，除去退休金受政策调整外，吴森活自2001年8月开始均可享受每个月330元的退休金。但是沙湖镇政府未按照这个标准进行支付，吴森活因此提起本案诉讼，这并不是因为由劳动关系引发的追求退休养老待遇的诉讼，而是退休养老待遇确定之后，沙湖镇政府未依法支付所确定的退休金所引发行政给付纠纷，本案现有证据显示沙湖镇政府作为加盖公章核定吴森活退休金的主管部门和批准机关的情况下，沙湖镇政府未能提供充分的证据和所依据的规范性文件足以证明其已经足额及时发放涉案退休金抑或已将相关退休养老待遇通过补缴缴费、视同缴费年限以达到规定缴费年限等方式转移至劳动保障行政部门依法发放社会保险基本养老金或城乡居民社会养老保险待遇，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，沙湖镇政府应承担举证不能的不利法律后果，在吴森活提供证据初步证明其已提出“关于补发退休费”申请的情况下，沙湖镇政府应履行支付吴森活自2001年8月开始享受的退休养老待遇行政给付职责，沙湖镇政府的本案抗辩理由，事实及法律依据不足。而本案中吴森活在庭审中确认其并不清楚每月70元的商业保险金是否包含在其请求的每月330元范围内，同时沙湖镇政府不确认吴森活退休后曾享受的相关待遇由其发放，亦未提供相应证据证明其已核查清楚相关数额。同时，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，综合《中华人民共和国社会保险法》等法律法规和国家及地方其他关于退休待遇规范性文件等分享经济社会发展成果、保障和逐步改善退休人员基本生活的立法及文件精神，无论是退休干部退休费抑或社会保险基本养老金，退休待遇水平均应参照职工平均工资增长、物价上涨水平等情况适时调整。在本案未有证据显示吴森活已参加社会养老保险或城乡居民社会养老保险的情况下，该退休金标准应当以330元/月为基础，参照国家及地方关于退休费或退休养老保险相关规范性文件、职工平均工资增长、物价上涨、当地基本养老保险待遇水平等情况适时调整且不应低于当地城镇居民最低生活保障标准发放，具体发放标准及数额应是沙湖镇政府履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责时重新调查核算并计发其养老金待遇时审查确定的内容，且沙湖镇政府履行相关行政给付职责相当于另行作出新的行政行为，本案不予调整。如吴森活对沙湖镇政府在本判决生效后履行前述退休养老待遇行政给付职责所作出的行为不服，可再另循法定途径救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决沙湖镇政府在判决生效之日起两个月内履行支付吴森活自2001年8月起开始享受的退休养老待遇行政给付职责。沙湖镇政府不服，遂向江门市中级人民法院提起上诉。2019年9月2日，江门市中级人民法院作出（2019）粤07行终186号《行政判决书》，认为根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》(国发〔1978〕104号)第十三条、第十四条规定，涉案的《干部退休审批表》显示，沙湖镇政府加盖公章同意批准吴森活从2001年8月起退休，并核定其退休费为每月330元。江门市中级人民法院已生效的（2018）粤07行终87号《行政裁定书》已认定“沙湖镇政府已经核定吴森活的退休金为330元/月”的事实。在沙湖镇政府确定吴森活退休费数额的情况下，本案并无证据显示沙湖镇政府已足额及时按照其核定的退休费给付给吴森活，故吴森活请求沙湖镇政府补发自2001年8月开始的退休费于法有据。一审判决沙湖镇政府履行支付吴森活自2001年8月起开始享受的退休养老待遇行政给付职责并无不当。至于吴森活请求沙湖镇政府支付的养老待遇应包括每年对养老金的调整金额，一审判决认为具体发放标准及数额应是沙湖镇政府履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责时重新调查核算并计发其养老金待遇时审查确定的内容，不属于本案所调整的范围，本院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。沙湖镇政府不服，遂向广东省高级人民法院申请再审[案号：（2020）粤行申140号]，该案仍在再审审查中。江门市中级人民法院（2019）粤07行终186号《行政判决书》生效后，吴森活向本院申请强制执行，案号为（2019）粤0704执2258号。2019年12月5日，沙湖镇政府作出《关于申请执行人吴森活与我镇行政给付纠纷一案履行情况的说明》，载明：“……根据江门市江海区人民法院（2018）粤0704行初462号和江门市中级人民法院（2019）粤07行终186号行政判决书，核定吴森活退休费为330元/月，其2001年8月至2019年11月共220个月的退休费共72600元，扣除其在企业办和保险公司领取的退休补助10135元，我镇共需支付吴森活2001年8月至2019年11月退休费62465元。”并于次日向本院缴交吴森活退休费62465元。2019年12月26日，本院作出（2019）粤0704执2258号《结案通知书》，告知吴森活如对沙湖镇政府履行上述判决确定的支付退休养老待遇行政给付职责不服的，可以另循法定途径救济。当日，本院分别邮寄送达《结案通知书》给吴森活、沙湖镇政府。2020年1月13日，本院向吴森活转账支付退休费62465元。本院认为，本案系镇政府行政给付纠纷。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第十三条规定：“发给的退休费、退职生活费，企业单位，由企业行政支付。党政机关、群众团体和事业单位，就地安置的，由原工作单位负责；易地安置的，分别由负责管理的组织、人事和县级民政部门另列预算支付。”第十四条规定：“干部离休、退休、退职，由所在单位按照干部管理权限报任免机关批准。”本案中，结合《中华人民共和国社会保险法》等法律法规和国家及地方其他关于退休待遇规范性文件等分享经济社会发展成果、保障和逐步改善退休人员基本生活的立法及文件精神，无论是退休干部退休费抑或社会保险基本养老金，退休待遇水平均应参照职工平均工资增长、物价上涨水平等情况适时调整。在本案未有证据显示吴森活已参加社会养老保险或城乡居民社会养老保险的情况下，该退休金标准应当以330元/月为基础，参照国家及地方关于退休费或退休养老保险相关规范性文件、职工平均工资增长、物价上涨、当地基本养老保险待遇水平等情况适时调整且不应低于当地城镇居民最低生活保障标准发放，具体发放标准及数额应是沙湖镇政府履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责时重新调查核算并计发其养老金待遇时审查确定的内容。沙湖镇政府于2019年12月5日作出的《关于申请执行人吴森活与我镇行政给付纠纷一案履行情况的说明》中并未参照国家及地方关于退休费或退休养老保险相关规范性文件、职工平均工资增长、物价上涨、当地基本养老保险待遇水平等情况作出适时调整，其仅根据核定吴森活退休费为330元/月，扣除吴森活在企业办和保险公司领取的退休补助10135元，计算得出需支付吴森活2001年8月至2019年11月退休费62465元，主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”吴森活请求撤销涉案《关于申请执行人吴森活与我镇行政给付纠纷一案履行情况的说明》，理由成立，本院予以支持。此外，关于吴森活要求沙湖镇政府按照广东省人力资源和社会保障厅历年《关于调整退休人员基本养老金的通知》和广东省职工平均工资增长等情况调整吴森活的退休费标准重新履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责，计算至2020年6月30日已拖欠退休费金额为361904.09元的诉讼请求，具体发放标准及数额应是沙湖镇政府履行支付吴森活退休养老待遇行政给付职责时重新调查核算并计发其养老金待遇时审查确定的内容，不属本案调整范围，本院不作调整。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告恩平市沙湖镇人民政府于2019年12月6日作出的支付原告吴森活2001年8月至2019年11月退休费62465元的行政行为；二、被告恩平市沙湖镇人民政府在本判决生效后的法定期限内重新履行支付原告吴森活自2001年8月起开始享受的退休养老待遇行政给付职责。本案案件受理费50元（已由原告吴森活预交），由被告恩平市沙湖镇人民政府负担。原告吴森活预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告恩平市沙湖镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李国盛人民陪审员  黄燕珊人民陪审员  孙艳秋二〇二〇年九月二十八日法官 助理  许静怡书 记 员  郑锡安