广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终121号上诉人（原审原告）化州市平定镇平山村新屋经济合作社。住所地：广东省化州市***********。法定代表人莫勇光，社长。委托代理人李江，广东海法（东莞）律师事务所律师。委托代理人谢文蔚，男，1942年8月19日出生，汉族，住广东省化州市***********，系上诉人的社员。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。住所地：广东省化州市**********。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。原审第三人广东省新华农场，住所地：广东省化州市平定镇。法定代表人冯小林，党委书记。委托代理人朱辉，广东省新华农场工作人员。上诉人化州市平定镇平山村新屋经济合作社（以下简称新屋社）因诉被上诉人化州市自然资源局（以下简称化州自然局）土地登记行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初311号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，本案涉案争议土地坐落于化州市******委会新华农场5队队部（大地坡），面积4.0767公顷。1957年1月30日，原广东省湛江专员公署作出（57）湛署批字第020号《关于国营新华农场场间土地规划的批复》，决定将包括大地坡在内的土地划给国营新华农场（现广东省新华农场，以下简称新华农场）使用，土地性质转为国有土地。1982年9月29日，国营新华农场五队领取了原化州县人民政府核发的包含大地坡在内山岭的NO.001x号《化州县山权林权证》，该林权证第四栏登记的大地坡面积为70亩，界至为：东至新屋地边，南至大屋第二座后墙詹，西至坎面及地边大路，北至新华场五队晒地屋后墙至出四米。2006年，新华农场向原化州市国土资源局（现化州自然局）申请办理位于化州市******委会新华农场5队队部（大地坡）的划拨国有土地使用权设定登记，并提交了上述《关于国营新华农场场间土地规划的批复》《化州县山权林权证》、身份证、法人证明书、营业执照、组织机构代码证、委托书、土地权属证明书等材料。经地籍调查、审批、公示等程序，2007年12月27日，原化州市国土资源局向新华农场颁发了涉案的化国用（2007）第80x号《国有土地使用证》。新屋社在2019年5月诉新华农场恢复原状纠纷一案中发现化州自然局的上述涉案发证行为后，认为涉案证部分土地归新屋社集体所有，并由村民作种植林木、农作物等使用，化州自然局的涉案发证行为未进行土地调查及公告，未经合法程序，损害其合法权益，遂诉至原审法院，请求判决撤销上述国有土地使用证。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案的土地于1957年1月30日经原广东省湛江专员公署批准划拨给新华农场使用后已转为国有土地，不再属于农民集体所有的土地。化州自然局在涉案土地性质已转为国有土地后向新华农场颁发化国用（2007）第80x号《国有土地使用证》的行为，与该土地的原农民集体所有权人及使用权人均不具有法律上的利害关系。退一步来说，即使新屋社提供的《土地房产证》存根能够证明其是涉案土地的原所有权人，但在涉案山岭土地转为国有土地性质后其也已丧失了涉案土地的原所有权。因此，新屋社与颁发给新华农场的涉案山岭土地《国有土地使用证》没有利害关系，依法不具有本案的原告主体资格，其提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。原审法院遂裁定驳回新屋社的起诉。上诉人新屋社不服原审裁定，向本院上诉称：一、原审法院在证据调查及质证等方面违反法定程序及证据规则。1.被上诉人在开庭时没有提供1957年的划拨土地的地图，其庭后提供的划拨土地的地图是模糊不清的照片，且没有说明材料。法庭没有开庭质证，只是单独叫上诉人发表意见。这明显违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条、第十条第(三)项、第三十五条的规定。2.被上诉人在一审庭审时提供的证据没有原件，上诉人提出异议，庭后被上诉人也没有提供原件核对，应当不能作为认定事实的依据。但原审法院却对这些没有原件的证据认定为有效，且作为认定事实的依据，明显违反《行政诉讼法》第三十一条第一款第(一)项的规定。3.根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十三条规定，从书面地图根本分辨不出具体的界至及面积，法院应当到现场进行勘验。理由是：(1)上诉人在质证时提出了现场勘验申请。(2)化州市人民法院审理上诉人提出的与本案土地有关的侵权诉讼案件时勘验了现场，证实上诉人1962年的土地使用证存根的土地在被上诉人发给新华农场的《国有土地使用证》红线图范围内。(3)新华农场的土地与上诉人的土地是紧密相连的，没有到现场去看根本无法分清土地的界线。1957年湛江专员公署批复的划拨土地的地图的土地范围与新华农场的《国有土地使用证》红线图的土地范围是不一样的，要看清楚界线必须到现场勘验。4.化州市人民法院作出的(2019)粤0982民初1865号《民事裁定书》明确指出被上诉人发给新华农场的《国有土地使用证》已把上诉人的土地划入其范围内，所以被上诉人发给新华农场的土地证明显侵犯上诉人的合法权益。5.原审裁定书没有列出上诉人的证据，没有阐明是否采纳，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条规定。6.被上诉人提供的原广东省湛江专员公署批准划拨给新华农场的土地的时间是1957年，而上诉人的《土地房产证》存根是人民政府1962年发放的，1982年化州县人民政府发放山权林权证给上诉人，这些林地也划入了新华农场2007年红线图内。如果这些土地已是国有土地，为何政府还会发放土地房产证及山权林权证给上诉人呢?二、原审法院在认定事实方面错误。原审法院由于没有到现场勘查，也没有认真对照证据，所以其作出的裁定认定事实错误。被上诉人发放给新华农场的《国有土地使用证》已经把上诉人的林地、坡地、农田、房屋及宅基地、树木都划入其范围内，侵犯了上诉人的土地所有权。1.化州市人民法院审理(2019)粤0982民初1865号案件中，新华农场提供的证据就是本案被上诉人提供的其发放给新华农场的《国有土地使用证》，这足以证明被上诉人将上诉人的土地发证给新华农场，侵犯上诉人的合法权益。2.被上诉人发证给新华农场所依据的土地来源不清。被上诉人提供的《化州县山权林权证》是化州市林业局发放的，但案涉土地除了林地、林木之外，还有房屋、农田、鱼塘等，显然单凭新华农场的山权林权证不能证明案涉土地属于新华农场所有。被上诉人提供第二份案涉土地来源的证据是《广东省湛江专员公署关于国营新华农场场间土地规划的批复》，该证据是新华农场二十几个队的全部土地，不是第五队的土地，而且总面积是90821亩，案涉土地证的面积是60多亩。这份文件没有任何内容证实案涉土地是新华农场的，而且被上诉人及新华农场没有提供《场间土地规划设计图》及相关材料。《广东省湛江专员公署关于国营新华农场场间土地规划的批复》不能证明新华农场的土地权属来源，该批复也没有将上诉人村民房屋划拨给新华农场。第三份证据是《国有农场土地权属证明书》，该份证明书没有人民政府及其有关部门盖章，不符合《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，是没有法律效力的。综上，新华农场案涉土地来源证据不足，被上诉人发放案涉土地的《国有土地使用证》给新华农场完全错误，严重损害上诉人的合法权益。三、被上诉人发放案涉《国有土地使用证》给新华农场违反法定程序。第一，被上诉人提供的新华农场权属来源的证据之一是《化州县山权林权证》，林木林地发放的权属证不应是《国有土地使用证》，如果该土地已改变成住宅用地那就应先经林业部门批准，取得批准文件后才能进行建设用地登记。因此，被上诉人的发证行为明显违反法律程序。第二，被上诉人发放《国有土地使用证》给新华农场过程中并没有进行过公示，公示上面的公章是被上诉人所有的，其想怎么盖章都可以，没有村委会证明其进行过公示，这样单方面出具对己有利的证据是不客观的，因而是无效的。第三，村委会没有人在被上诉人提供的会议纪要上签名和盖章，村委会也没有保存该会议纪要。会议报到表上的名字全部都是新华农场写上去的，并没有村民或村干部签名，还有几个人的姓名是根本不存在的，这说明新华农场提供给被上诉人的证据是虚假的，但被上诉人却没有进行调查核实，这也是违反法律规定的程序的。第四，被上诉人提供新华农场出具给化州市土地估价事务所的《委托书》，但没有提供化州市土地估价事务所出具的手续和报告。第五，被上诉人发证没有通知宗地相邻方到现场上进行确认。第六，《土地登记申请书》和《地籍调查表》上写明案涉土地的用途是“住宅”，而《土地登记审批表》上其土地用途却是“农用地”，前后不一。综上所述，上诉人认为原审法院违反法定程序，认定事实不清，适用法律不当，所作出的(2019)粤0902行初311号《行政裁定书》是错误的。上诉请求：1.依法撤销茂南区人民法院作出的(2019)粤0902行初311号《行政裁定书》。2.撤销被上诉人化州自然局发放给新华农场的化国用(2007)第80x号《国有土地使用权证》。3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人化州自然局答辩称：原审裁定认定事实清楚，裁定驳回起诉是正确的，上诉人上诉请求撤销原审裁定缺乏事实和法律依据。原审法院对证据的调查和质证没有违反法定程序。化州自然局在收到原审法院送达的起诉状副本时，在规定期限内将作出具体行政行为的证据编成证据目录及证明内容盖上单位公章提交原审法院。化州自然局已经提交了1957年原广东省湛江专员公署对国营新华农场场间土地规划的批复，但附图没有附在证据内。在庭审时，化州自然局说明漏附了湛江专员公署附图，原审法院要求在庭后补上。这并没有违反程序。化州自然局核发给新华农场《国有土地使用证》土地权属来源清楚，程序合法。2006年新华农场向原化州市国土资源局申请位于化州市******委会新华农场5队部（大地坡）面积4.0767公顷（农用地）土地使用权登记发证，提交了《土地登记申请书》、《国有农场土地权属证明书》、广东省湛江专员公署（57）湛署批字第020号《关于国营新华农场场间土地规划的批复》、宗地图、《企业法人营业执照》等资料，化州自然局受理后，经地籍调查、界址核定，认为新华农场申请发证的宗地，权属来源合法，界线清楚，长期由新华农场经营使用，无争议，并在平定镇平山村委会公示栏进行公示，在公示期间无任何人提出异议后，经审核、审批，2007年12月22日核发给新华农场的化国用(2007)第80x号《国有土地使用证》土地权属来源清楚，程序合法。依法应予以维持。上诉人上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。原审第三人新华农场陈述称：原审裁定认定的事实依据正确，裁定驳回上诉人起诉正确。土地权属属新华农场，有长期经营管理收益事实。涉案土地位于我场5队队部南面竹园土地（现建设民工房位置）。1956年3月，由粤西垦殖分局第一测量队根据农场发展实际需要的居住及种植经营情况测量设计了《国营新华垦殖场场间土地规划设计图》，设计图经化县人民委员会审查批准，1957年1月30日，再经广东省湛江专员公署以(57)湛署批字第020号文件《关于国营新华农场场间土地规划的批复》划给国营新华垦殖场，我场据此一直经营管理收益至今。1984年，我场依法申领了包含涉案土地在内的《化州县山权林权证》（证号：NO.001x）；2007年，又依法申领了化国用(2007)第80x号《国有土地使用证》，面积40767平方米、约61亩，地类用途为住宅。从上世纪50年代建场开始我场一直使用到现在。其中50年代该队在该处土地上培育橡胶小苗；60至70年代初，由5队种植蔬菜供职工饭堂使用；80年代初，我场5队集体厨房解散后，该处土地由5队职工种菜及集体种植油加利树及竹木，至今一直由我场合法经营使用、管理、收益60多年，在本案之前从未有人提出任何异议。由此可见，我场既有长期经营使用涉案土地的事实，又有连贯相关权属证书证明权属，对涉案土地享有权属的事实清楚，证据充分。我场依法申请办理化国用(2007)第80x号《国有土地使用证》的土地权属清楚，办证程序合法。2006年，我场依法向化州市人民政府申请办理5队队部（大地坡）土地使用权登记发证，提交了一系列连贯性资料，受理后经地籍调查、界址核定、在相邻权利人周边及村委会公示栏进行公示，在公示期间无任何人提出异议后，由政府依法审核、审批、核发国有土地使用权证书给我场。因此，我场依法申请办证程序合法。综上所述，我场持有的化国用(2007)第80x号《国有土地使用证》土地权属来源清楚，办理发证程序合法，上诉人的起诉没有充分的证据和理由，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。经审查，本院对原审裁定审理查明部分的事实予以确认。另查明，新屋社在一审时提交了1953年7月15日原化县人民政府颁发给新屋社村民谢仁芳等人的《土地房产所有证》、1962年原化州县人民政府颁发给新屋生产队、李秀英、谢祖周、林春能、谢志芳、谢国才、谢永富等人的《土地房产证》和1982年9月13日原化州县人民政府颁发给新屋生产队的《化州县山权林权证》，以此证明被诉国有土地使用证的发证范围包罩了上述权属证书登记的土地和房屋的事实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”依据上述规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为具有利害关系，起诉时应当提交相关证据材料以初步证明其与被诉行政行为具有利害关系。本案中，新屋社认为化州自然局向新华农场核发化国用(2007)第80x号《国有土地使用证》包罩了其社所有的土地和村民长期居住使用的房屋，据此对该行政行为提起诉讼。其在起诉时已提交了1953年《土地房产所有证》、1962年《土地房产证》和1982年《化州县山权林权证》，以此证明被诉发证行为登记的土地范围包罩其所有的土地和房产的事实，初步完成了证明其与被诉发证行为具有利害关系的举证责任，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，具有对被诉行政行为提起行政诉讼的权利。至于化州自然局向新华农场颁发化国用(2007)第80x号《国有土地使用证》的土地权属是否完全来源于广东省湛江专员公署（57）湛署批字第020号《关于国营新华农场场间土地规划的批复》及新华农场持有的1982年《化州县山权林权证》，是否存在超范围发证及包罩新屋社上述权属凭证登记的土地和房产，应属实体审理后予以查清认定的事实。原审法院在未勘验现场，未到实地核实涉案土地证范围内的土地是否具有权属来源、是否存在超范围发证、是否包罩新屋社持有的权属证书登记的土地和房产的情况下，仅凭广东省湛江专员公署（57）湛署批字第020号《关于国营新华农场场间土地规划的批复》及新华农场的1982年《化州县山权林权证》书面记载的内容，就认定涉案土地证的土地权属来源于该批复和山权林权证，其土地性质属国有土地，从而以新屋社与被诉发证行为不具有利害关系裁定驳回其起诉，应属认定事实不清、证据不足，且处理结果不当，对此本院应予纠正。上诉人新屋社上诉提出被诉发证行为包罩了其长期管理使用的土地和房屋，其与被诉行政行为具有利害关系的主张，理据充分，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初311号行政裁定；二、指令广东省茂名市茂南区人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年八月十七日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤