甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终74号上诉人（原审原告）刘某,公民身份号码：×××，住民勤县。被上诉人（原审被告）民勤县人民政府。法定代表人马某。委托代理人彭某。委托代理人王某，甘肃方文律师事务所律师。上诉人刘某因其诉民勤县人民政府（以下简称民勤县政府）行政行为违法确认一案，不服金昌市中级人民法院（2019）甘03行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月3日，民勤县人民政府办公室印发了《民勤县“大棚房”问题整改方案》，明确要求对包括刘某占用民勤县苏武镇西茨村一社耕地3.57亩修建彩钢房等建筑物，用于物流经营等非农建设问题进行整改。确定责任单位为民勤县苏武镇人民政府，相关职能部门加强协调、密切配合，确保问题整改到位。2018年12月4日，民勤县农牧局、民勤县国土资源局、民勤县规划局、民勤县城市管理综合执法局、民勤县苏武镇人民政府联合向刘某下发了《限期拆除违法建筑物通知书》，要求刘某在3日内自行拆除占用民勤县苏武镇西茨村一社耕地3.57亩修建的彩钢房等建筑物。2018年12月8日，民勤县人民政府向刘某送达了民强拆决字〔2018〕1号强制拆除违法建筑物决定书。随后，民勤县苏武镇人民政府牵头，多部门配合组织实施。2019年6月25日，民勤县自然资源局给刘某信访问题的答复中明确告知，刘某所属物品，民勤县苏武镇人民政府多次通知其认领，但刘某以数量不符为由拒绝。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二)有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，民勤县人民政府部署对辖区内“大棚房”问题整治的行为，是根据国家有关“大棚房”清理政策规定，结合当地实际，作出的政策性处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。刘某以民勤县人民政府查扣其合法财物违法为由提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，民勤县人民政府明确确认，刘某的“大棚房”系民勤县苏武镇人民政府牵头组织实施强制拆除，实施拆除时，刘某的相关财物由民勤县苏武镇人民政府工作人员配合民勤县国土资源局拉运到指定存放地点，已通知刘某前去认领。民勤县人民政府不是本案“大棚房”的实际拆除人，不是本案适格被告。刘某仍坚持以民勤县人民政府为被告提起行政诉讼，缺乏事实依据。刘某将民勤县人民政府列为被告属于错列被告，经该院依法向刘某进行释明，刘某明确表示拒绝变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项、第三款规定，裁定驳回刘某的起诉。上诉人刘某上诉称，原审裁定认定事实及适用法律均存在错误。1.上诉人主要是针对被上诉人民勤县政府于2018年12月8日作出的民强拆决字〔2018〕1号《强制拆除违法建筑物决定书》及其行为，提起行政诉讼。作出该行政决定的是民勤县政府，而非其他下属单位。强制拆除上诉人建筑物、查扣上诉人物品的行政决定及其行为是被上诉人作出的，其依据是民强拆决字〔2018〕1号决定，而非民执法拆字（2018）2号《限期拆除违法建筑物通知书》。民勤县相关单位联合下发的民执法拆字（2018）2号通知未给上诉人告知相关诉权，而民强拆决字〔2018〕1号决定告知上诉人诉权及起诉期限。上诉人就该决定提起诉讼，而不是针对上述通知提起诉讼。2.上诉人就民勤县政府的上述决定提起诉讼后，原审法院予以受理并向上诉人送达了受理通知书。被上诉人民勤县政府在一审答辩状中明确认可其作出的上述决定，并认为民勤县农村局等被上诉人的相关职能部门及民勤县苏武镇政府为协助单位。原审法院在2019年11月19日对上诉人释明中，要求上诉人变更被告，属于适用法律错误。3.被上诉人民勤县政府在其答辩及其他文件中多次强调，其拆除行为依据的是省市有关部门关于清理整顿“大棚房”的相关政策，但其在作出的民执法拆字（2018）2号决定中并未引用相关文件的文号，也并未将被强制拆除的建筑物定性为“大棚房”。被上诉人作出的该决定经将上诉人的“简易看护房”定性为“违规建筑”。上诉人提请的行政侵权案件主要针对的是被上诉人在强制拆除上诉人简易看护房过程中，违法查扣、没收上诉人价值达200多万元的生产生活资料和设施设备；违法毁坏与简易看护房毫无关联的农田基本设施的违法行政行为。上诉人的诉请与省市有关“大棚房”政策没有关联。上诉人认为原审法院以被告不适格为由裁定驳回上诉人的起诉违背了行政诉讼法的规定。综上，请求撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理本案。被上诉人民勤县政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2018年11月23日，甘肃省农业农村厅、甘肃省自然资源厅下发《关于利用自然资源部门卫星图斑进一步核查违法违规“大棚房”问题的紧急通知》（甘农电〔2018〕8号），要求各市州、县市区政府严格落实属地责任，迅速组织国土、农牧部门利用技术手段再排查，以国土资源部门为主，农牧部门全力协助，先对涉嫌违法占用设施农用地的图斑数据进行筛选，对疑似“大棚房”问题进行现场核查，确保“大棚房”问题无遗漏。2018年11月24日，武威市农牧局、武威市国土资源局下发《关于印发的通知》（武农牧发〔2018〕177号），该通知要求各县区人民政府对省自然资源厅下发图斑实地核查，并如实准确填写《“大棚房”疑似图斑调查举证表》，对核查属擅自改变设施农用地性质、违法占用耕地特别是基本农田进行非农建设的违法行为，依法严肃进行查处，该恢复农用地用途的坚决恢复，该拆除的坚决拆除，符合刑事案件立案标准的坚决移送公安机关。2018年11月27日，苏武镇人民政府对案涉土地予以实地调查核实，并填写了《苏武镇“大棚房”疑似图斑调查举证表》，认定刘某在3.57亩水浇地上搭建彩钢棚经营停车场。以上事实有一审卷宗在案证据予以佐证。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人刘某的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织提起的诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，刘某的诉讼请求是：请求人民法院判定民勤县政府于2018年12月8日-12月12日查扣、没收其价值260余万元的生产、生活资料、设施、农田设备，毁坏其农田基本设施等行为违法。根据一审裁定及本院二审中查明的事实，苏武镇人民政府于2018年11月27日根据省、市关于利用自然资源部门卫星图斑进一步核查违法违规“大棚房”问题的通知要求，对刘某占用民勤县苏武镇西茨村一社耕地3.57亩修建彩钢房等建筑物以及用于物流经营等非农建设问题进行实地调查核实，并填写了《苏武镇“大棚房”疑似图斑调查举证表》。之后，民勤县政府于2018年12月3日印发《民勤县“大棚房”问题整改方案》，明确要求对包括刘某占用民勤县苏武镇西茨村一社耕地3.57亩修建彩钢房等建筑物以及用于物流经营等非农建设问题进行整改。2018年12月4日，民勤县农牧局、民勤县国土资源局、民勤县规划局、民勤县城市管理综合执法局、民勤县苏武镇人民政府联合向刘某下发了《限期拆除违法建筑物通知书》，要求刘某在3日内自行拆除在案涉土地上修建的彩钢房等建筑物。在刘某未予自行拆除的情况下，民勤县人民政府于2018年12月8日向刘某送达强制拆除违法建筑物决定，并由民勤县苏武镇人民政府组织实施了案涉拆除行为。据此，刘某诉称的查扣、没收其生产、生活资料、设施、农田设备，毁坏其农田基本设施等行为，是民勤县政府及其相关职能部门、民勤县苏武镇人民政府在清理整改“大棚房”问题过程中，对刘某占用民勤县苏武镇西茨村一社耕地3.57亩修建彩钢房等建筑物以及用于物流经营等非农建设进行拆除并在拆除过程中对案涉土地上的物品予以登记、存放的行为，且民勤县苏武镇人民政府已通知刘某前去领取案涉物品。据上，一是案涉被拆除的是刘某占用民勤县苏武镇西茨村一社耕地3.57亩修建彩钢房等建筑物以及用于物流经营等非农建设，而非农田基本设施；二是上述登记、存放案涉物品的行为是在拆除案涉非农建设过程中的附随行为，不具有独立性。关于对案涉非农建设的拆除，是民勤县政府及其相关职能部门、苏武镇人民政府贯彻执行国家、省、市有关“‘大棚房’问题清理整治专项行动坚决遏制农地非农化”政策的行为，主要由国家相关政策进行调整，人民法院不宜进行合法性评判，故不属于人民法院受案范围。一审法院据此裁定驳回刘某的起诉并无不当。需要指出的是，刘某在领取案涉物品过程中，若认为案涉登记、存放的物品存在缺损情形的，可依法定途径寻求救济。综上，上诉人刘某的起诉不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉结果正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年九月二十一日书记员 马恩亭