湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终95号 上诉人（原审原告）秭归县金河渔业水产养殖专业合作社，住所地秭归县杨林桥镇杨林桥村**，统一社会信用代码934205276980288565。 法定代表人汪森，该合作社理事长。 委托诉讼代理人王金治，湖北楚贤律师事务所律师。一般授权代理。 被上诉人（原审被告）秭归县林业局，住所地秭归县茅坪镇屈原路**，统一社会信用代码11420527011136341J。 法定代表人鲁邦群，该局局长。 出庭负责人聂雨，该局副局长， 委托诉讼代理人何建林，湖北林华安律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人秭归县金河渔业水产养殖专业合作社因诉被上诉人秭归县林业局行政处罚一案，不服秭归县人民法院（2020）鄂0527行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月10日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原判认定，2009年12月23日，原告注册成立，法定代表人为汪森，，注册地点为秭归县杨林桥镇杨林桥村**业务范围系从事渔类养殖、销售；渔类养殖经营有关技术、信息等服务，实际经营地点为秭归县杨林桥镇杨林桥村二组红卫桥下，从事鲟鱼苗养殖业务。因养殖效益不错，原告为扩大养殖规模，法定代表人汪森又与秭归县××××组农户林某、向某1、向某2于2011年3月分别签订了《土地租赁合同》，以每亩200元的价格分别租用林某、向某1、向某2位于秭归县××××组（金能水电公司坝后电站上游）的土地1.2亩、2.3亩、2亩，用于建设、经营鲟鱼、大鲵等鱼类养殖基地，租期二十年，自2011年4月1日起至2031年3月31日止。原告在租赁合同签订后，未向任何部门办理相关用地手续，在租赁的地点修建了养殖场，从事渔类养殖业务。2011年9月14日，原告在原秭归县工商行政管理局登记注册成立了秭归县金河渔业水产养殖专业合作社响水洞分社，注册地点为秭归县××××组，实际经营地点就是原告租赁的林某、向某1、向某2三农户的小地名“北坡”的林地。2019年3月，中央第四生态环境保护督察组在督察中发现原告存在违规乱搭乱建的情况，交由秭归县人民政府处理。2019年4月2日至3日，秭归县政府办、县纪委监委、县水利和湖泊局、县林业局、县自然资源和规划局、县经管局、杨林桥镇人民政府组成的联合专班委托秭归县国土资源规划测绘所对原告建养殖场的地类界线开展调查测量，测量结果认定原告在板桥河流域车河段（杨林桥镇××）建养殖场的地类性质为河滩地和林地。2019年4月11日，秭归县人民政府办公室作出秭政办函[2019]3号《县人民政府办公室关于尽快处理秭归县金河渔业水产养殖专业合作社乱搭乱建行为的通知》，该通知要求国土、水利等相关部门根据各自的职责范围对原告乱搭乱建的行为依法进行处理。2019年4月19日，被告根据秭归县人民政府办公室的交办通知，对原告在秭归县××××组小地名“北坡”林地修建渔业养殖场进行立案调查处理。被告在立案后，通过询问原告的法定代表人汪森，调查证人林某、向某1、向某2，结合县联合专班委托秭归县国土资源规划测绘所作出的权属界线调查报告和林某、向某1、向某2的林权证，秭归县林业技术推广中心作出的秭林推鉴字[2019]007号《林地面积、林种鉴定意见》等证据，认定原告于2011年3月未经林业主管部门审核同意，在秭归县××××组“北坡”（小地名）占用林某、向某1、向某2三人的林地修建构筑物，用于水产养殖，林地原有植被为马桑树、木瓜刺和朵草等，林种为防护林，主要树种为灌木丛。经秭归县林业技术推广中心鉴定，原告擅自改变林地用途面积3200平方米，原告虽已停止经营，但林地仍未恢复，继续处于被占用状态。被告认为原告的行为已构成违法，遂给原告送达了林业行政处罚告知书和举行听证通知书，并于2019年5月30日，在原告法定代表人汪森的参与下举行了听证。2019年6月4日，被告以原告违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，给原告下达了鄂秭林罚决字[2019]第1313号《林业行政处罚决定书》，责令原告于2019年9月30日前恢复非法改变用途林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计32000元。2019年12月2日，原告向原审法院提起行政诉讼，请求：依法撤销被告作出的《林业行政处罚决定书》，并由被告承担本案诉讼费用。 原判认为，本案争议的焦点是被告作出的行政处罚事实是否清楚,即原告修建渔业养殖场的构筑物占用的是林地还是荒地。 被告作出的行政行为认定原告非法占用的是林地，为此向原审法院提供了以下证据：一是秭归县人民政府颁发给林某、向某1、向某2三人的林权证，该权属证书明确了林地的四界，林种为防护林，主要树种为灌木；二是秭归县国土资源规划测绘所作出的权属界线调查报告，该报告通过现场踏勘指界和坐标采集，证实原告修建的构筑物在林某、向某1、向某2三人林权证上的四界范围内；三是林某、向某1、向某2三人的证言，证实原告租赁的土地在他们“北坡”山脚下的林地，签订合同后，用挖机清理了林地上的植被，林地上原有马桑树、木瓜刺和杂草；四是原告法定代表人汪森的陈述，证实原告在其租赁的林地上建养殖场，没有经林业行政主管部门审核批准。上述证据能够相互印证，可以认定原告占用的是林地。原告认为与三农户签订的《土地租赁合同》中写明是“荒地”，该合同经村委会认可同意，是合法有效的合同，养殖场建在租赁的荒地上，不是建在林地上，无需办理任何用地手续，且养殖场的地点小地名叫“车河”而不是“北坡”，该事实不能认定。其理由是，根据我国法律规定，不管是林地还是荒地，土地经营权可以依法有偿流转，原告法定代表人汪森与三农户签订的《土地租赁合同》属合法有效合同，对双方具有法律约束力。但租赁土地是荒地还是林地，不能以双方签订的合同为认定依据，原告以双方在合同上写明是荒地来对抗秭归县人民政府颁发的林权证，显然难以得到法律的支持。原告所建养殖场的地理位置属秭归县××××组板桥河流域车河段，从林权证和相关证人证言来看，证实该地小地名叫“北坡”。《中华人民共和国森林法》第十八条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”原告租赁林某、向某1、向某2三人的林地开办渔业养殖场，若需要建设相关设施等构筑物，则依法应当获得被告及其他行政机关的共同审批，方能合法使用林地。原告认为与土地使用权人签订了合同，并征得村委会同意，无须办理行政许可，是其对法律规定的错误认识，无论在何种性质的土地上建设构筑物，都必须得到行政机关依法许可，这早已成为众所周知的法律规定。 被告通过调查收集证据，听取原告的陈述与申辩，在查明事实的基础上，对原告拟作出林业行政处罚前进行了告知，并举行了听证会，处罚程序合法。综上，被告对原告作出的林业行政处罚行为，认定事实清楚，证据确实充分，处罚程序合法，适用法律正确，应予以支持。原告未经林业主管部门审核批准，在租赁的土地（林地）上修建构筑物，违法事实客观存在，原告的诉讼请求难以支持,应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人秭归县金河渔业水产养殖专业合作社不服，向本院提出上诉称：一、原审法院认定事实错误。上诉人与涉案土地使用权人向某1、向某2、林某分别签订《土地租赁合同》时，该土地属于闲置荒地，该土地的所有权人响水洞村委会也认可是荒地。2.涉案土地的小地名与林权证上的小地名不符，上诉人租用的土地小地名并没有列入林权证范围内。3.被上诉人在已建成场房的土地上进行所谓的勘测，没有林木实物参照，仅凭主观臆断认定涉案土地为林地，缺乏客观性。二、原审法院适用法律不当。根据本案的事实，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项作出判决。三、原审法院作出的判决与客观事实不符，明显偏袒被上诉人，判决不公。四、1.原审法院认为林某等三人具有林权证，就此忽视了该三人在林地边享有荒地的客观事实。2.根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，土地性质的变更需要办理相关手续，在土地性质没有改变的情况下，也即涉案土地还属于荒地，那么就不属于《中华人民共和国森林法》的调整范围。3.上诉人在涉案土地经营数十年之久，在2019年4月3日《权属界线调查报告》作出前，被上诉人也是认为涉案土地不属于林地，并非在林某等三人所持《林权证》所载明的范围内。4.被上诉人以现今的标准划定涉案土地属于林地，违反了法不溯及既往的原则。五、被上诉人作出的处罚决定，违反了诚实信用和信赖保护原则。六、被上诉人的行为属于“违建”就征用，一征用就打击，不征用就不打击。请求：1.撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求，或者发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人秭归县林业局辩称：1.上诉人提起上诉没有新的事实和证据。在行政处罚和原审过程中，被上诉人提供了详实的原始、客观证据证实涉案土地属性是林地，上诉人的诉讼理由不能成立。2.上诉人对涉案事实认识错误，上诉人的观点不能成立。3.根据《中华人民共和国森林法》的规定，荒山属于林地的范畴。4.被上诉人行政处罚程序和适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案被诉行政行为系被上诉人于2019年6月4日作出的《林业行政处罚决定书》。本案二审争议焦点为：该处罚决定书是否合法，包括认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。 关于认定事实是否清楚。上诉人所占用的涉案土地，系上诉人的法定代表人汪森于2011年3月通过与林某、向某1、向某2分别签订《土地租赁合同》的方式租赁而来。对于该土地的属性，上诉人一再主张，三份《土地租赁合同》已明确为荒地，响水洞村委会也予以认可，且该土地并不在该三人林地范围内，故不能认定为林地。据此，涉案土地是否属于林地，是本案认定事实是否清楚的关键。本院认为，1.秭归县人民政府于2004年9月4日为林某、向某1、向某2分别颁发的《林权证》中载明的小地名均为“北坡”，主要树种均为灌木。其中，林某持有的《林权证》中载明的四至为：东东一丈、西责任田边、南后况田边、北挺贵山林边；向某1持有的《林权证》中载明的四至为：东河边、西文运田边、南廷全山林石头、北山沟直下；向某2持有的《林权证》四至为：东田边、西文运山林界、南廷贵山林石尖下、北山沟直下。2019年4月3日，秭归县国土资源规划测绘所就涉案土地所涉及的板桥河车河段地类界线调查测量事宜开展测绘工作，并于次日出具《权属界线调查报告》，认定林某、向某1、向某2三户《林权证》上小地名为“北坡”的林地地块东接“河边”的界址。该三人林地使用权地块东边界址点，与该处林地和河流水面的分界线重合。也就是说，上诉人所占用的涉案土地位于前述《林权证》载明的四至范围内。2.根据被上诉人分别对林某、向某1、向某2所作的《询问笔录》，均证实三人租赁给上诉人的土地为三人的林地，且该林地上原生长有马桑树、木瓜刺和杂草等，在《土地租赁合同》签订后，上诉人予以了清除。3.秭归县林业科学技术推广中心于2019年4月25日出具的《林地面积、林种鉴定意见》载明，上诉人在杨林桥镇××组板桥河坝后电站同侧上方“北坡”（小地名）占用林地一处，林种为防护林，占林地面积为3200平方米。据此，原审认定上诉人所占用的涉案土地的属性为林地，并无不当。上诉人关于占用的是荒地的主张不能成立，本院不予支持。 关于适用法律是否正确。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定，进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。本案中，前已述及，上诉人所占用的涉案土地属于林地，但其未经林业主管部门审核批准，就在该林地上修建构筑物，用于水产养殖，其行为违反了该条规定。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。据此，被上诉人对上诉人擅自改变林地用途的违法行为，作出责令上诉人于2019年9月30日前恢复非法改变用途林地原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款，计32000元，于法有据。 关于程序是否合法。根据查明的事实，被上诉人在作出行政处罚决定前，已告知上诉人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知上诉人依法享有陈述、申辩和听证等权利。在听取了上诉人的陈述和申辩，且依法举行了听证后，作出被诉处罚决定书并向上诉人予以了送达。被上诉人作出的处罚决定在程序上符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，并无不妥。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审诉讼费50元，由上诉人秭归县金河渔业水产养殖专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审判长 钟 波 审判员 甘 杨 审判员 胡振元 二〇二〇年九月一日 法官助理李乔 书记员杜璐