广东省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤民终2060、2061号2060号案上诉人（原审原告）：德庆领汇房地产有限公司。住所地：广东省肇庆市德庆县德城镇朝阳西路**铝型材办公楼**东边第一卡。法定代表人：聂用中，总经理。委托诉讼代理人：罗韬，四川万帆律师事务所律师。委托诉讼代理人：雍笠，四川万帆律师事务所律师。2061号案上诉人（原审原告）：德庆信和房地产有限公司。住。住所地：广东省肇庆市德庆县文化广场南侧（广场花园**）/div>法定代表人：聂用中，总经理。委托诉讼代理人：罗韬，四川万帆律师事务所律师。委托诉讼代理人：雍笠，四川万帆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：德庆县自然资源局。住。住所地：广东省肇庆市德庆县德庆大道**/div>法定代表人：霍学好。委托诉讼代理人：赵茜，广东厚弘律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘倚侨，广东厚弘律师事务所实习律师。上诉人德庆领汇房地产有限公司（下称领汇公司）、德庆信和房地产有限公司（下称信和公司）因与被上诉人德庆县自然资源局（下称德庆资源局）建设用地使用权出让合同纠纷两案，分别不服广东省肇庆市中级人民法院（2020）粤12民初15、16号民事裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本两案进行了审理，现已审理终结。领汇公司、信和公司分别向原审法院提起本两案诉讼。领汇公司请求：判决德庆资源局继续履行合同，交付位于德庆县德城青云山北面的3-Ａ（宗地编号：2010-032号）和3-Ｃ（宗地编号：2010-034号）两宗地块，并为领汇公司办理相应的土地使用权登记；德庆资源局向领汇公司赔偿损失9680万元；德庆资源局承担本案诉讼费。信和公司请求：判决德庆资源局继续履行合同，交付位于德庆县德城青云山北面的1-Ｂ（宗地编号：2010-031号）和3-Ｂ（宗地编号：2010-033号）两宗地块，并为信和公司办理相应的土地使用权登记；德庆资源局向信和公司赔偿损失9100万元；德庆资源局承担本案诉讼费。领汇公司起诉所依据的事实和理由是：2010年12月20日至2010年12月29日，德庆资源局（原德庆县国土资源局）委托德庆县土地交易所对位于德庆县德城青云山北面的4宗土地的国有土地使用权进行公开挂牌出让。2010年12月29日，领汇公司在德庆县土地交易所，通过公开竞买的方式成功竞得位于德庆县德城青云山北面的3-Ａ（宗地编号：2010-032号）和3-Ｃ（宗地编号：2010-034号）两宗地块的国有土地使用权，并于当日分别签订了《挂牌成交确认书》，确认领汇公司成功竞得的该两宗土地面积共计129148平方米。竞买成功后，领汇公司按照德庆资源局的要求支付了相应的成交地价款，但德庆资源局未按约定向领汇公司交付土地并办理相应的权证登记。德庆资源局仅于2011年12月16日向领汇公司颁发了面积为18075.26平方米的国有建设用地使用权证，剩余面积111072.74平方米的国有建设用地使用权证至今未为领汇公司办理，德庆资源局的行为严重违反合同的约定。经领汇公司多次催告，德庆资源局仍未履行相应的合同义务，导致领汇公司无法进行后续正常的建设和开发，给领汇公司造成了巨大的经济损失。德庆资源局的违约行为严重损害了领汇公司的合法权益，为维护领汇公司的权益，领汇公司特提起诉讼，请求法院支持领汇公司的诉讼请求。信和公司起诉所依据的事实和理由是：2010年12月20日至2010年12月29日，德庆资源局（原德庆县国土资源局）委托德庆县土地交易所对位于德庆县德城青云山北面的4宗土地的国有土地使用权进行公开挂牌出让。2010年12月29日，信和公司在德庆县土地交易所，通过公开竞买的方式成功竞得位于德庆县德城青云山北面的1-Ｂ（宗地编号：2010-031号）和3-Ｂ（宗地编号：2010-033号）两宗地块的国有土地使用权，并于当日分别签订了《挂牌成交确认书》，确认信和公司成功竞得的该两宗土地面积共计51229平方米。竞买成功后，信和公司按照德庆资源局的要求支付了相应的成交地价款，但德庆资源局未按约定向信和公司交付土地并办理相应的权证登记。德庆资源局仅于2011年12月16日向信和公司颁发了面积为27021.39平方米的国有建设用地使用权证，剩余面积24207.61平方米的国有建设用地使用权证至今未为信和公司办理，德庆资源局的行为严重违反合同的约定。经信和公司多次催告，德庆资源局仍未履行相应的合同义务，导致信和公司无法进行后续正常的建设和开发，给信和公司造成了巨大的经济损失。德庆资源局的违约行为严重损害了信和公司的合法权益，为维护信和公司的权益，信和公司特提起诉讼，请求法院支持信和公司的诉讼请求。原审法院查明，2010年1月29日，德庆资源局制定《德城青云山北面地段挂牌出让方案》，并于2010年11月29日委托德庆县土地交易所发布《国有建设用地使用权挂牌交易公告》。2010年12月29日，领汇公司、信和公司分别与德庆县土地交易所签订《挂牌成交确认书》。至今，领汇公司、信和公司均没有与德庆资源局签订《国有土地使用权出让合同》。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”、第五条“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”的规定，案涉地块的招拍挂交易属于政府土地管理部门履行行政职责，出让国有土地的行为，因签订《挂牌交易确认书》而产生的国有土地出让合同纠纷，属于行政协议纠纷，本两案《挂牌交易确认书》签订后，双方未能签订《国有土地使用权出让合同》，领汇公司、信和公司起诉主张继续履行合同交付土地及办理案涉土地权属登记。因此，依据上述法律规定，本两案应属行政诉讼受案范围。且与本两案案情基本相同的另外两块德城青云山土地经招拍挂交易确认后，竞买人肇庆市汉鼎房地产开发有限公司（下称汉鼎公司）与德庆资源局因此产生的争议已经通过行政诉讼予以受理[案号为（2017）粤1203行初184号]，并经一审作出判决，该案目前尚在二审审理中。从类案审判的统一性、纠纷解决的专门性,以及有利于对行政权力的监督和公共利益的维护等方面,行政诉讼程序更有利于全面审查《挂牌交易确认书》行政权利义务和后续国有土地使用权的确权，故本两案适用行政诉讼程序审理更为适宜。综上所述，领汇公司、信和公司的起诉不符合民事受案范围，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定,裁定:驳回领汇公司、信和公司的起诉。上诉人领汇公司、信和公司均不服原审裁定，认为原审裁定认定事实错误、适用法律错误，分别上诉请求撤销（2020）粤12民初15、16号《民事裁定书》，要求以民事诉讼程序继续审理本案。主要事实和理由是：（一）一审法院以双方没有签订书面国有土地使用权出让合同（以下称“出让合同”），而错误认定双方之间未订立出让合同。事实上，双方虽未签订书面出让合同，但双方之间的出让合同已依法订立。1.一审庭审中双方确认对以下事实并无争议：在挂牌成交后，上诉人已经向被上诉人支付了相应的土地出让金，且被上诉人也实际接受了该款项；同时，被上诉人已经为上诉人办理了部分土地的国有建设用地使用权证。而一审裁定对上述无争议的事实选择性地不予认定，导致其对本两案关键事实认定错误。根据《中华人民共和国合同法》第三十六条之规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本两案中，上诉人通过公开挂牌竞拍的方式与被上诉人订立了国有土地使用权出让合同。被上诉人发布挂牌公告视为要约邀请，上诉人出价竞买视为要约，被上诉人同意上诉人出价并确认上诉人竞买成功视为承诺，双方签订《成交确认书》视为承诺到达并生效。虽然双方未签订书面的出让合同，但是上诉人已经履行其全部义务，即向被上诉人支付土地出让金，被上诉人也全部接受了上诉人支付的土地出让金。因此，双方之间的出让合同已经成立。同时，在2011年12月16日，被上诉人履行了其部分合同义务，为上诉人办理了部分土地的国有建设用地使用权证，被上诉人通过其履约行为，进一步确认了双方之间存在合法有效的出让合同，也确认了是否签订书面出让合同，并不影响国有土地使用权的出让及办证登记。2.最高人民法院（2020）最高法民申1138号《马迭尔宾馆、黑龙江省哈尔滨市自然资源和规划局建设用地使用权出让合同纠纷再审审查与审判监督民事裁定书》案例中，最高人民法院认定即使出让方与受让方没有签订书面的出让合同，依据《中华人民共和国合同法》第三十六条的规定“一方已经履行主要义务，对方接受的”，双方之间也成立国有土地使用权出让合同。本两案与该案情况类似，因此，本两案上诉人与被上诉人之间的出让合同也已经依法成立。（二）一审法院错误认定本两案是因签订《挂牌成交确认书》而产生的纠纷。事实上，本两案并非是双方因签订《挂牌成交确认书》产生的纠纷，双方对《挂牌成交确认书》的签订和内容并无争议，本两案是双方因履行出让合同而产生的纠纷。上诉人一审的诉讼请求为：要求被上诉人继续履行合同，交付土地及办理案涉土地权属登记。一审庭审中，上诉人也已向合议庭明确：要求被上诉人履行的“合同”是双方订立的国有建设用地使用权出让合同，而不是《挂牌成交确认书》。庭审过程中，双方对签订《挂牌成交确认书》的事实没有任何争议，对《挂牌成交确认书》确认的出让合同的主要内容也无任何异议。双方的主要争议在于：出让合同是否应当继续履行（合同效力问题），是否能够继续履行（合同履行的条件），违约损失赔偿是否应当支付。总之，本两案纠纷的产生是因被上诉人未全面履行出让合同的主要义务（仅办理了部分土地权证），上诉人起诉要求被上诉人继续履行剩下的合同义务而产生的。因此，本两案不是因签订《挂牌成交确认书》而产生的纠纷，而是因国有土地使用权出让合同的履行而产生的纠纷。一审裁定认定的本两案是“因签订《挂牌成交确认书》而产生的国有土地出让合同纠纷”明显属于逻辑错误，混淆了上述两种纠纷的实质性差别，从而错误认定本两案是因签订《挂牌成交确认书》引起的纠纷，并因此错误认定本两案应适用行政程序审理。（三）一审法院错误认定本两案与（2017）粤1203行初184号属于类案，本两案与该案无论从案件事实、诉讼请求还是审理程序等均无可比性。1.本两案的案件事实和汉鼎公司与被上诉人之间不依法履行行政协议纠纷案的案件事实存在重大差异。其中最大的不同在于：本两案被上诉人为上诉人办理了部分土地的国有土地使用权证，而被上诉人并没有为汉鼎公司办理任何土地使用权登记。同时，上诉人主张双方之间的出让合同成立并生效，而汉鼎公司并未提出该主张。因此，两案在主要案件事实上存在重大差异。2.本两案上诉人的诉讼请求与汉鼎公司的诉讼请求完全不同。汉鼎公司诉请为：判令被上诉人继续履行《挂牌成交确认书》的义务，即签订《国有土地使用权出让合同》。而本两案上诉人的诉请为：判令被上诉人继续履行出让合同，交付土地并办理相应的土地使用权登记。相比之下，两案的诉请存在根本性的不同。汉鼎公司要求继续履行成交确认书，而上诉人要求继续履行出让合同。追求的结果也不同，汉鼎公司追求的是签订书面出让合同，而上诉人追求的是继续履行合同，交付土地并办证登记。因此，两案的请求权基础及具体诉请均不相同，存在本质上的差异，汉鼎公司案的审判程序不能类推适用于本两案。3.汉鼎公司与被上诉人不依法履行行政协议纠纷一案目前尚在二审之中，还没有形成生效判决，还不具有生效法律文书的既判效力，不具有类案的示范作用。即使该案产生了二审生效判决，该案与本两案存在巨大差异，同样不具有类案的效力。综上，本两案与汉鼎公司案存在重大差异，不属于类案，本两案不应该忽视上诉人的诉讼请求，而强行要求上诉人去走汉鼎公司案的行政审判程序。本两案应当按照民事诉讼程序审理。（四）一审法院适用法律错误，错误适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定。1.一审法院错误适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议规定》），从而错误认定本两案属于行政协议纠纷，错误认定本两案属于行政诉讼受案范围。根据《行政协议规定》第二十八条之规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的,适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的,适用当时的法律、行政法规及司法解释。”即使法院最终认定本两案所涉出让合同属于行政协议，那么，《行政协议规定》也明确排除了2015年5月1日以前签订的行政协议纠纷适用该规定。本两案中所涉的出让合同的订立及生效时间均在2015年5月1日前，本两案并不应适用该《行政协议规定》，也不应适用现行的行政诉讼法的规定，而应当适用本两案出让合同签订时的行政诉讼法之规定。按照本两案出让合同订立时的行政诉讼法及其司法解释，行政诉讼案件的受理范围并不包含建设用地使用权出让合同纠纷。因此，本两案适用该法律完全错误，本两案不属于行政诉讼受案范围。2.现行有效的相关法律规定，均明确建设用地使用权出让合同的性质为平等主体之间的民事合同，而非行政协议，由此产生的纠纷，应当按照民事案件程序审理。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条、第一百三十八条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条、第十一条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条均明确了出让合同的性质为：平等主体之间为设立用益物权（土地使用权）而订立的关于民事权利和义务的合同，属于民事合同。出让合同并未设立行政法上的权利义务关系，其订立的目标并非为了行政机关实现行政管理目标，而是为了直接设立用益物权，因此，出让合同并不是行政协议。此外，最高人民法院《民事案件案由规定》也将“建设用地使用权出让合同纠纷”纳入了民事案件案由。因此，出让合同纠纷应当按照民事程序进行审理。（五）根据大量司法判例，出让合同纠纷绝大部分都按照民事诉讼程序来审理，而不应按照行政诉讼程序来审理。综上所述，本两案属于建设用地使用权出让合同纠纷，属于民事纠纷，应当按照民事诉讼程序审理。一审法院认定事实错误、适用法律错误，二审法院应当依法予以纠正，并支持上诉人的上诉请求，以维护上诉人的合法权益，维护法律的公正性与延续性。德庆资源局在答辩期间未向本院提交书面答辩意见。本院经审查查明，2010年12月29日，领汇公司与德庆资源局签订了两份《挂牌成交确认书》，确认竞得人领汇公司以总价2619.33万元竞得位于德庆县德城青云山北面的3-Ａ（宗地编号：2010-032号）和3-Ｃ（宗地编号：2010-034号）两宗地块的国有土地使用权，总面积为129148平方米。领汇公司提交的银行结算业务委托书显示其于2010年12月7日至2011年8月16日期间向德庆县基础建设投资开发有限公司、德庆县土地交易所共支付1900万元“购地款”。德庆资源局于2011年12月16日向领汇公司颁发了面积共为18075.26平方米的国有建设用地使用权证。2010年12月29日，信和公司与德庆资源局签订了两份《挂牌成交确认书》，确认竞得人信和公司以总价1038.96万元竞得位于德庆县德城青云山北面的1-Ｂ（宗地编号：2010-031号）和3-Ｂ（宗地编号：2010-033号）两宗地块的国有土地使用权，总面积为51229平方米。信和公司提交的银行进账单显示其于2010年10月26日至12月31日期间向钟青、德庆县基础建设投资开发有限公司、德庆县土地交易所共支付1050万元。德庆资源局于2011年12月16日向信和公司颁发了面积共为27021.39平方米的国有建设用地使用权证。又查明，德庆资源局一审答辩称，领汇公司及信和公司尚欠608.293万元尚未支付。本院经审查认为，本两案的争议焦点为领汇公司、信和公司与德庆资源局之间是否成立建设用地使用权出让合同关系，以及本两案是否可以作为民事案件受理。关于领汇公司、信和公司与德庆资源局之间是否成立建设用地使用权出让合同关系的问题。《中华人民共和国合同法》第三十六条规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”本两案中，根据领汇公司、信和公司提交的起诉证据和德庆资源局的一审答辩意见，初步证明领汇公司已经支付了超过70%的土地成交款，信和公司已经支付了全部土地成交款，且德庆资源局分别向领汇公司、信和公司办理了部分出让土地的国有建设用地使用权证。鉴于德庆资源局与领汇公司、信和公司虽未采用书面形式订立《建设用地使用权出让合同》，但领汇公司、信和公司已经履行了合同主要义务，且德庆资源局接受并履行了部分合同义务，因此，根据上述规定，领汇公司、信和公司与德庆资源局之间成立建设用地使用权出让合同关系。关于本两案是否可以作为民事案件受理的问题。由于本两案为建设用地使用权出让合同纠纷，领汇公司、信和公司依据建设用地使用权出让合同关系诉请判令德庆资源局继续履行合同，交付地块并赔偿损失等，因此，本两案为双方当事人因土地交付和赔偿损失等民事权利义务内容产生的纠纷，属于民事案件受理案件范围。原审裁定认定本两案属于行政诉讼受理案件范围，并驳回领汇公司、信和公司的起诉欠妥，本院依法予以纠正。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十一条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省肇庆市中级人民法院（2020）粤12民初15号、（2020）粤12民初16号民事裁定；二、本两案指令广东省肇庆市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 江 萍审判员 苏大清审判员 王晓琴二〇二〇年九月××日法官助理邓金华书记员周夏如附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。……第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；……第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十三条第二审人民法院对下列上诉案件，依照民事诉讼法第一百六十九条规定可以不开庭审理：（一）不服不予受理、管辖权异议和驳回起诉裁定的；……