河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2119号上诉人（一审原告）芈建国，男，汉族，1959年1月11日出生，住安阳市龙安区。被上诉人（一审被告）安阳市龙安区人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路南段。法定代表人李可，区长。被上诉人（一审被告）安阳市龙安区东风乡人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路中段路西。法定代表人郑晓东，乡长。一审第三人安阳市龙安区东风乡娘娘庙村村民委员会。法定代表人万海林，村委会主任。上诉人芈建国因诉安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）、安阳市龙安区东风乡人民政府（以下简称东风乡政府）不履行征地拆迁补偿法定职责一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初302号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。芈建国一审诉称：1997年，芈建国所在的龙安区东风乡娘娘庙村村民委员会(以下简称娘娘庙村村委会)响应国家及安阳市政府把“菜篮子”作为民心工程、系统工程、效益工程来抓的号召，帮助芈建国在自己的口粮田上建起了蔬菜大棚。十几年来，芈建国经营的蔬菜大棚成为了全家的唯一生活来源。2014年11月7日，安阳市人民政府发布〔2014〕第6号《征收土地方案公告》，将芈建国的蔬菜大棚用地通过征收变更为住宅用地。2017年3月17日，安阳市龙安区城市管理行政执法局（以下简称龙安区城管执法局）和东风乡政府联合在娘娘庙村张贴《拆迁公告》。2017年年底，娘娘庙村村委会协助东风乡政府工作人员对芈建国经营的蔬菜大棚里所有财产进行了清点，并承诺拆迁后按照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）对芈建国进行补偿。2017年9月4日，芈建国的蔬菜大棚及附属房屋被政府拆除，但仅对地上附属物给了一个补偿清单，并未按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准给予补偿。2018年8月18日，芈建国向东风乡政府提出书面补偿申请，但东风乡政府于2018年10月16日回复芈建国称，不应由其补偿。2019年9月10日，芈建国又向龙安区政府提出书面补偿申请，但龙安区政府于2019年11月4日回复芈建国称，安政〔2016〕32号文件当时尚未出台，拒绝以该文件规定的地上附着物补偿标准对芈建国给予补偿。请求：判令龙安区政府、东风乡政府按照法律规定和安阳市人民政府的安政〔2016〕32号文件，补偿芈建国征地拆迁各项补偿款共计3553249.89元。安阳市中级人民法院一审查明：芈建国系娘娘庙村村民，在该村拥有口粮地，该地块位于现在的祥云街与太行路交叉口东南角地块内。芈建国诉称在该口粮地上建有蔬菜大棚。2014年10月21日，河南省人民政府作出《关于安阳市实施2012年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕1012号），称安阳市实施2012年度第六批城市建设用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2012〕521号文件下达批复，同意安阳市实施转用并征收北关区等四个区彰东街道办事处等5个办事处（乡）黄家营村等农村集体经济组织集体耕地、园地、林地、其他农用地、建设用地、未利用地共计158.6370公顷，作为安阳市实施2012年度第六批城市建设用地。该158.6370公顷土地包括娘娘庙村集体土地6.6461公顷。芈建国蔬菜大棚占用的土地在该6.6461公顷土地范围内。2014年11月7日，安阳市人民政府下发《关于征收北关区等四个区部分农村集体土地的通知》，要求北关区、龙安区等四个区配合安阳市国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定的程序和方式，就经河南省人民政府豫政土〔2014〕1012号文件批准的安阳市实施2012年度第六批城市建设用地，广泛发布张贴安阳市人民政府征收土地方案公告，落实征收补偿安置工作，切实安排好被征地单位群众的生产生活。该《通知》附安阳市人民政府同日制作的〔2014〕第6号《征收土地方案公告》。2016年9月9日，龙安区政府发布〔2016〕第8号《安阳市龙安区人民政府征地补偿安置方案公告》，该公告显示征收娘娘庙村集体土地93.554亩，征收土地补偿标准按照河南省人民政府公布实施的《河南省征地区片综合地价标准》执行、附着物补偿按照相关文件进行补偿。2016年9月，龙安区国土资源局、东风乡政府和娘娘庙村村委会相关工作人员对芈建国被征收土地上的附着物进行了清点，并制作了附着物清点表，芈建国在该清点表上签名。龙安区政府在实施征收娘娘庙村93.554亩集体地过程中，按照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2013〕22号）的补偿标准，自2016年12月起至2017年7月14日止，陆续将征收土地的土地补偿款、建设用地附着物补偿款、农用地附着物包干款、青苗补偿款拨付至娘娘庙村村委会共计1452.8287万元。期间，娘娘庙村村委会通知芈建国领取其相关补偿款项，但芈建国以龙安区政府不按安阳市人民政府2016年12月23日下发的安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准对其补偿为由，拒绝到娘娘庙村村委会领取。2017年3月27日，娘娘庙村村委会以芈建国的名义将其应得的地上附着物补偿款63115.49元存至河南省农村信用社（农商银行）。后芈建国向龙安区政府递交支付征收补偿安置费申请书，要求龙安区政府按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准及相关法律规定，向其支付征地补偿安置补助费3397554.46元。龙安区政府2019年9月10日收悉该申请书，并于2019年11月4日作出答复书称，龙安区政府依据安政〔2013〕22号文件规定的地上附着物补偿标准对案涉土地进行补偿，芈建国要求补偿所依据的安政〔2016〕32号文件当时尚未出台。庭审中，芈建国放弃对案涉土地的土地补偿费要求履行给付法定职责的诉求。另查明，2018年，芈建国以东风乡政府为被告向安阳市殷都区人民法院提起行政拆迁补偿给付行政诉讼，以东风乡政府未对其案涉土地和地上附着物履行征地补偿安置义务为由，请求判令东风乡政府按照安政〔2016〕32号文件和《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，向其支付土地补偿费、地上附着物补偿费、搬迁补偿费、生活安置补偿费共计3397554.46元及利息。2018年12月20日，安阳市殷都区人民法院作出（2018）豫0505行初27号行政裁定，以东风乡政府不是适格的被告为由驳回芈建国的起诉。芈建国不服，向安阳市中级人民法院提起上诉。安阳市中级人民法院审理期间，芈建国自愿申请撤回起诉和上诉，安阳市中级人民法院于2019年3月4日作出（2019）豫05行终90号行政裁定，准许芈建国撤回起诉和上诉。后芈建国以相同的事实和理由，以安阳市人民政府和龙安区政府及东风乡政府为被告向濮阳市中级人民法院提起履行支付土地征收补偿款法定职责行政诉讼，请求判令安阳市人民政府和龙安区政府及东风乡政府按照法律规定和安政〔2016〕32号文件补偿其征地拆迁各项补偿费共计3553249.89元。濮阳市中级人民法院于2019年9月2日作出（2019）豫09行初112号行政裁定，以安阳市人民政府不是该案适格被告、龙安区政府虽是该案适格被告但以其为被告的案件不属于该院管辖为由，驳回芈建国的起诉。该行政裁定已发生法律效力。安阳市中级人民法院一审认为，本案争议的焦点有二：一是芈建国的起诉是否属于重复起诉；二是芈建国起诉理由是否属于对征地补偿标准有异议。一、关于芈建国的起诉是否属于重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，芈建国于2018年、2019年4月、2019年11月，就其案涉土地和地上附着物征收补偿事项，分别向安阳市殷都区人民法院、濮阳市中级人民法院和安阳市中级人民法院提起要求履行土地征收补偿安置法定职责行政诉讼。虽然芈建国三次起诉的标的相同即“案涉土地和地上附着物征收补偿安置”，但其三次起诉的被告均不相同，芈建国本次起诉未同时具有上述三种情形，不构成重复起诉。二、芈建国起诉理由是否属于对征地补偿标准有异议的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对征地补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。据此，对征地补偿标准有争议的，当事人应先申请县级人民政府协调，协调不成的，再申请批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，才能向人民法院提起行政诉讼，不能未经前述程序就直接向人民法院提起行政诉讼。本案中，从审理查明的事实看，芈建国所在的娘娘庙村被依法批准征收的93.554亩集体土地的土地补偿款、建设用地附着物补偿款、农用地附着物包干款、青苗补偿款，自2016年12月起至2017年7月14日止已由龙安区政府陆续拨付至娘娘庙村村委会。芈建国之所以拒绝到娘娘庙村村委会领取其案涉土地地上附着物补偿款，主要是认为龙安区政府不应按照安政〔2013〕22号文件规定的地上附着物补偿标准对其给予补偿，而应按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准对其给予补偿。由此可知，芈建国就案涉土地和地上附着物的补偿安置与龙安区政府产生的争议，属于对征地补偿标准有争议。根据上述规定，芈建国就该补偿标准争议应先申请裁决，不应直接向人民法院提起行政诉讼。综上，芈建国本案起诉虽不属于重复起诉，但其对案涉土地的征地补偿标准争议未经前置程序就直接起诉，不属于人民法院的受案范围，不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回芈建国的起诉。上诉人芈建国不服一审裁定，向本院上诉称：1.上诉人是对安阳市龙安区人民政府征收上诉人土地及补偿决定不服，而非仅对补偿标准有争议。上诉人不服的主要理由是被上诉人没有依法补偿上诉人土地补偿费、安置补助费、青苗费并且被上诉人应当按照安阳市人民政府安政(2016)32号文件进行补偿上诉人附属物补偿款。2.原审法院没有按照上诉人的诉请内容严格审查安阳市龙安区人民政府的补偿决定中对于上诉人的补偿项目是否包括土地补偿费和上诉人的安置补偿费，上诉人没有放弃安置补助费的主张。综上，原审法院认定事实有误，适用法律错误。请求撤销一审裁定，查清事实后改判或发回重审。本院认为，土地征收补偿标准由土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费构成。根据原审法院查明的事实及芈建国的诉讼请求，芈建国主张应按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准对其给予补偿，实质是对土地征收补偿标准有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。因此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置补偿不服的救济途径，应当先向行政机关申请复议。芈建国不服安政〔2013〕22号文件中的相关补偿标准，直接向人民法院提起行政诉讼，不符合提起行政诉讼的法定起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  于红涛二〇二〇年九月二十一日法官助理李晶晶书记员赵文雅