贵州省纳雍县人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）黔0525民初2861号 原告：贵州纳雍新众和旅游投资开发有限公司，住所地贵州省纳雍县雍熙街道办事处织纳路**，统一社会信用代码91520525314386006Y。 法定代表人：罗朝斌，该公司执行董事，联系。 委托诉讼代理人（特别授权）：赵琪。 委托诉讼代理人（特别授权）：陈恒俊。 被告：纳雍县人民政府居仁街道办事处，住所，住所地贵州省纳雍县居仁街道办事处街上社区街上组社会信用代码11522426009667004D。 法定代表人：陈冉，该办事处主任，联系。 委托诉讼代理人（特别授权）：陈飞龙，广东天穗（贵阳）律师事务所律师。 原告贵州纳雍新众和旅游投资开发有限公司（以下至判决主文简称“新众和投资公司”）与被告纳雍县人民政府居仁街道办事处（以下至裁定主文简称“居仁办事处”）建设工程施工合同纠纷一案。本院于2020年7月15日立案受理后，依法适用简易程序于同年8月10日公开开庭进行了审理，原告众和投资公司的委托诉讼代理人赵琪、陈恒俊，被告居仁办事处的委托诉讼代理人陈飞龙均到庭参加了诉讼。 原告新众和投资公司向本院提起诉讼请求：1．判决被告支付原告工程款2,547,993.76元，并自2019年8月20日起按同期全国银行业间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算支付资金占用损失；2．本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2014年12月26日，原告与被告签订了《纳雍县居仁街道办事处扶贫生态移民项目投资建设合同》（以下简称“投资建设合同”），约定由原告垫资承建被告发包的纳雍县王家寨镇2014年扶贫生态移民工程，被告以所属路尾社区60亩土地作为本项目超出政府拨付国家配套资金部分工程款的质押。2015年1月8日和1月16日，双方另行签订两份《补充协议》，对本项目工程款支付及超出合同范围的工程价款的计算和支付进行了约定。2018年9月4日，被告召开关于该项目的竣工验收会议，对该项目进行了验收并合格。2019年8月1日，纳雍县审计局确认，该项目的最终结算价款为30,477,993.76元。截止原告起诉时，被告已支付工程款27,930,000元，尚欠2,547,993.76元。为维护原告的合法权益，特诉至法院。 被告居仁办事处辩称，1．原、被告双方签订的投资建设合同性质为行政合同。签订该合同是为了公共利益的需要而不是为了实现被告的个人利益，签订合同的目的在于实现行政管理的职能，因此对该行政合同应当按照行政诉讼法的规定进行审理，而不能按民事诉讼法的规定进行审理。2．如果本案属于民事案件审理范畴，案涉合同是无效合同，因为涉案合同的主体不符合法律规定，其在合同上约定居仁办事处以所属土地进行质押，但居仁办事处不具备订立土地使用权出让的权利。被告为纳雍县人民政府的派出机构，无权对土地的出让签订合同。案涉合同客体上不符合法律规定，被告属于无权处分。综上，如认定双方签订的合同为行政合同，应当驳回原告的起诉，如认定合同为民事合同，应当驳回原告的诉讼请求。 原告为支持其主张提交以下证据供质证： 一、《纳雍县居仁街道办事处扶贫生态移民项目投资建设合同》，用以证明双方签订的合同系平等的民事主体之间的合同，对双方均具有约束力，合法有效。被告质证对该证据的“三性”均无异议，但认为该证据第二章合作方式是以土地质押的约定为无效条款。 二、《关于居仁街道扶贫生态移民工程有关工作的专题会议纪要》（纳府专议【2015】167号），用以证明案涉项目启动后因土地不能质押，政府同意按现金支付工程款。被告质证对该证据的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的，纪要中并没有指明工程款全部为现金支付，反而证明了双方签订的投资建设合同具有行政管理属性，受上级行政部门的指导。 三、《关于扶贫生态移民工程项目建设的会议纪要》（纳府纪字【2014】159号），用以证明投资建设合同约定的内容是企业投资，政府以土地换资本回购，但由于政府无法调配土地给原告，最终确定以现金支付工程款。被告质证该证据的真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据与本案无关联，恰恰证明了投资建设合同对于以土地置换的约定不符合法律规定。 四、竣工验收会议纪要、签到册，用以证明涉案的项目已竣工验收合格，并已投入使用。被告质证对该证据的“三性”无异议，工程项目确实已验收并投入使用。 五、拨款时间结点表，用以证明项目从签订合同到竣工验收投入使用，被告未向原告提出按任何折扣打折降点，审计是由纳雍县政府委托的专业机构进行，审计结果是扣减支付后的工程款得到尚欠的部分，现在县政府要求原告在总工程款下浮两个点来支付，由于原告不同意才提起诉讼。被告质证对该证据的真性无异议，被告确实支付了相应的价款，但认为达不到原告的证明目的。 六、工程质量验收会议结论、验收移交表、参加验收人员签到单、验收组成人员名单，用以证明涉案项目已按政府要求保质保量完成并交付使用，被告应当支付原告所有工程款。被告质证对该证据的真实性无异议，认可工程已验收并投入使用，但认为该证据中未涉及原告，而注明的是生源建设公司，因此工程的验收并不是只针对原告。 七、《纳雍县人民政府法制办公室对的合法性审查意见》（纳府法审【2018】141号），用以证明纳雍县人民政府已将原告的工程款以土地质押的方式转为了以现金支付，且关于工程款的支付以总工程款下浮点数，只是建议，不是要求。被告要求总工程款下浮2个点来计算支付工程款而迟迟不支付尚欠的工程款，原告不同意。被告质证对该证据的“三性”无异议，但认为该证据恰恰证明了双方签订的合同系行政合同，被告在签订合同时，受上级行政部门的领导，对于合同的变更也要有相关部门的许可。 八、纳雍县审计局委托第三方作出的审计报告，用以证明被告所述是只起到协调的作用不能成立。被告质证对该证据的“三性”无异议。 被告未提交证据。 经审查，本院对原告提交的证据作如下认定，被告对原告提交的证据的真实性均无异议，这些证据能够证实县人民政府通过一系列会议确定建设居仁办事处的扶贫生态移民工程，原、被告因此而签订了投资建设合同，原告按合同约定施工建设涉案扶贫安置项目，并已竣工验收和投入使用，被告尚欠工程款的事实，本院予以采信，作为本案的定案依据采用。 本院经审理认定事实如下：2014年12月26日，被告作为甲方与原告作为乙方签订了《纳雍县居仁街道办事处扶贫生态移民项目投资建设合同》，约定甲乙双方本着平等自愿、互惠互利的原则，就联合开发“纳雍县王家寨镇（现居仁街道办事处）2014年扶贫生态移民工程土地置换建设工程”项目事宜，双方达成如下协议：一、项目管理单位为纳雍县发展和改革局，项目位于纳雍县安置点，规模为安置移民人口189户834人。二、建设内容主要包括基础设施、生活设施、生产资料三个部分。三、投资规模：2875万元，其中项目征地约150万元（以实际征地支出费用为准）、移民住宅投资1852万元，基础设施投资660万元、其它费用213万元。其中住宅建设资金按人均1.2万元中央和省级配套资金，共计1000.8万元，其它资金由市县配套和受益农户自筹解决。四、建设年限为1年。五、该项目的运作模式按“企业投资建设、政府以土地换资本回购”的方式进行，即企业投资该项目基础设施，政府以土地质押，各算各账，互抵补差。甲方以居仁办事处路尾社区土地（该土地位于路尾社区人工湖周围）作为本项目超出政府拨付国家配套资金部分工程款项目的质押物。六、甲方将上述农村集体建设用地转让给乙方，土地转让金作为甲方支付乙方本项目施工工程款项（超出政府拨付国家配套资金部分）。七、该地块每亩土地的出让价格为Ｎ＋10万元（Ｎ为每亩土地的征地费用）。如在实际工程建设过程中，该地块的土地转让金仍不能补足乙方本项目施工工程款项（超出政企拨付国家配套资金部分），差额部分经甲方确认后，以小城镇农村集体建设用地（该地块位于甲方新建农贸市场周边，每亩出让价格不高于50万元）抵扣。八、本合同内容下工程由乙方负责项目投融资、建设及施工管理。甲方成立专门机构负责项目的征地拆迁工作，项目立项或行政许可手续，保证乙方工程建设的顺利实施。甲方保证项目国家配套资金按时拨付到位。项目建成后，甲方根据乙方的申请，按相关验收标准和设计要求进行验收。竣工验收合格，乙方按规定办理书面移交及保修手续，将工程设施移交甲方管理使用。乙方投资资金组成：征地费用及工程费用，主要是该项目的征地费用及乙方为该项目发生的各项实体性工程费，如住宅、道路、绿化、农贸市场等市政工程所支付的审计、监理、造价咨询、施工等建设资金。乙方最终的投资资金由乙方编制工程竣工决算，报纳雍县审计局进行审核后确认，如监理、管线迁移、前期手续办理、相关规费、规划、勘察、设计、道路、农贸市场等构成工程实体的相关建设费用等，该部分费用为乙方投资金额，计入乙方总工程款内。甲方负责本合同下工程建设过程中的工程质量管理，确定监理单位，并全程监督。对工程的投资、设计、施工进度、建设质量等进行确认，监督与指导。对工程建设因建设标准、建设内容、建设质量与施工进度等产生的问题，甲方有权根据有关法律、法规标准采取相应的处置措施。甲方在收到乙方提交的该项目工程竣工决算书及竣工报告，结清投资款（除质保金3%在工程质保期满无息返还）并与乙方办理移交手续后即拥有的该项目的全部所有权和使用权。甲方负责向乙方按时拨付本合同项下的工程涉及的中央和省级配套的资金。工程验收合格决算审计后，根据甲方提供的土地数量、土地价格折合成价款充抵投资款，充抵超出部分乙方现金支付给甲方。该合同还对违约责任等条款进行了约定。合同签订后，原告即自筹资金对工程项目进行施工建设。 2014年12月29日，纳雍县人民政府下发《关于扶贫生态移民工程项目建设的会议纪要》（纳府纪字【2014】159号），纪要内容为：一、根据市的批复，该项目属于2014年中央预算内投资项目，涉及农户189户834人，总投资2,725万元，中央和省级配套资金1000.8万元已到位。由于县配套资金不能及时到位，加上农户筹资困难，资金缺口大。会议决定，该项目由政府统一规划建设用地、农户联户建设，移民推荐成立项目理事会对工程进行监督，并通过竞价谈判的方式选择施工队伍。二、根据《纳雍县2014年扶贫生态移民工程实施方案》（纳党办发【2014】85号）文件要求，明确维新、化作乡、居仁街道办作为项目实施主体。三、该项目建设资金缺口部分按“企业投资建设，政府以土地换资本回购”的模式运作。 2015年9月21日，纳雍县人民政府下发《关于居仁街道扶贫生态移民工程有关工作的专题会议纪要》（纳府专议【2015】167号），纪要内容为：一、会议听取了居仁街道扶贫生态移民工程有关情况汇报。该项目于2014年批复，总投资2,725万元。因工程建设缺口资金较大，经县人民政府同意，该项目由新众和投资公司垫资修建，工程于2015年元月动工。目前，该工程存在相关用地、规划手续未办理；施工图纸和原实施方案建设内容不符未审查；基础设施建设资金不足等问题。二、会议决定：（一）居仁街道要抓紧和规划、国土、住建等部门对接，确保10月底前工程相关手续资料补充完善。（二）因工程资金短缺，原则同意取消工程女儿墙压项、内外保温等施工内容，按原实施方案建设工程。（三）由于基础设施配套资金不能及时到位，原则同意居仁街道调整资金支付基础设施配套费，待基础设施资金到位后及时划拨冲抵，冲抵后不足部分由居仁街道调配其他资金支付。 2018年9月4日，案涉工程经竣工验收，被评定为工程质量达到合格等级。2018年12月6日，纳雍县人民政府法制办公室下发《对＜居仁街道办事处关于请求解决2014年度大冲扶贫生态移民工程项目遗留问题的报告>的合法性审查意见》（纳府法审【2018】141号），审查意见：一、《投资建设合同》约定“以土地质押”现转为“资金支付方式”属于合同履行方式的变更，建议合同甲乙双方协商一致后签订补充协议。二、由原BT合同是由乙方全垫资，现按工程进度支付工程款，建议总价下浮一定点数结算。三、化债资金建议征询财政等相关职能部门意见。 庭审过程中，被告认可尚欠原告工程款2,547,993.76元，由于被告提出要求按总工程款下浮2个点支付工程款，原告未同意，遂向本院提起诉讼。 本院经审查认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，具备行政协议，必须要符合以下两个要素：第一、是否为了实现行政管理或公共服务目标；第二、是否具有行政法上权利义务内容。本案中，被告居仁办事处具有对其辖区内扶贫项目进行管理的行政职责，必须通过行使行政职权、履行行政职责来推进扶贫工作的开展。被告居仁办事处基于推进脱贫攻坚工作、改善贫困户居住环境的行政管理目标，与原告签订投资建设合同，建设大冲村移民安置点，系在履行行政职责，该合同目的具有公益性，符合行政协议的主体要素。另，根据纳雍县人民政府下发的纳府纪字【2014】159号、纳府专议【2015】167号两份会议纪要及纳雍县人民政府法制办公室下发的纳府法审【2018】141号文件的内容来看，案涉工程的资金主要来源于中央和省级配套资金，居仁办事处系按照《纳雍县2014年扶贫生态移民工程实施方案》（纳党办发【2014】85号）文件要求和在县人民政府的指导下对案涉工程进行监督管理，工程竣工验收后，按照纳府法审【2018】141号文件的建议，案涉工程的工程款按总价下浮一定点数进行结算。以上事实均充分表明，案涉工程是纳雍县人民政府为了实施脱贫攻坚工作的行政管理目标，由政府组织实施、投资建设的扶贫生态移民安置工程项目，在纳雍县人民政府的主导和组织下开展，双方签订的合同具有行政法上的权利义务内容。本案合同当事人居仁办事处与原告签订的投资建设合同的目的不是依照《中华人民共和国合同法》第二百六十九条关于建设工程施工合同定义将自身工程交由承包人进行工程建设，由其支付价款，而是通过签订施工合同实现纳雍县委、县政府关于脱贫攻坚移民工程的贯彻落实。因此，双方签订的协议在法律性质上属于行政协议。本案工程实施过程中发生的政府、施工方之间的争议，具有行政法上的权利义务内容，实质上不是平等主体之间的民事争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。 综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款之规定，裁定如下： 驳回原告贵州纳雍新众和旅游投资开发有限公司的起诉。 案件受理费依法不予收取，原告已预交的案件受理费11,184元，本裁定生效后，予以退回。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审判员  丁明香 二〇二〇年九月十五日 书记员  丁智超