河北雄安新区中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀96行再1号 再审申请人（一审原告）：张恩跃，男，1950年12月3日出生，汉族，住河北省雄县。 委托代理人：耿杰英，男，1966年5月20日出生，汉族，住北京市顺义区，系张恩跃之弟。 被申请人（一审被告）：河北省雄县民政局，住所地河北省雄县古城路古城东里**。 法定代表人：王增会，该局局长。 委托代理人：张瑞香，河北高立柱律师事务所律师。 再审申请人张恩跃与被申请人河北省雄县民政局（以下简称雄县民政局）社会保障行政管理纠纷一案，河北省安新县人民法院于2019年6月5日作出（2019）冀0632行初1号裁定：准许张恩跃撤回起诉。张恩跃不服，向本院申请再审。本 —2— 院于2020年9月4日作出（2020）冀96行申1号行政裁定，提审本案，依法组成合议庭于2020年9月28日公开开庭审理了本案。再审申请人张恩跃及其委托代理人耿杰英，被申请人雄县民政局出庭应诉负责人王贺平及委托代理人张瑞香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河北省安新县人民法院一审认为，张恩跃在案件审理过程中自愿申请撤回起诉，符合法律规定，予以准许，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十二条之规定，裁定准许张恩跃撤回起诉。 张恩跃申请再审称，请求依法裁定撤销一审裁定，重新对该案件进行审理并支持其一审诉求。事实和理由：（一）2019年6月5日，自称是雄县民政局的工作人员、自称叫高金柱的律师以及自称是雄县北沙口乡人民政府的工作人员，到其家中对其说，其名下有一辆汽车，必须得去登记签字，并说要想要领低保就得去登记签字撤诉。其没见过世面，稀里糊涂匆匆忙忙跟随这些人员去登记签字。后其弟耿杰英提出享受低保跟撤不撤诉没有任何关系，这不是法定前提条件，其上当受骗。被申请人压制其提起行政诉讼的权利，违反《行政诉讼法》第五十九条法律禁止性规定，以欺骗胁迫等非法手段诱使其撤诉是妨害行政诉讼的违法行为，撤诉对被申请人大为有利，但损害了其利益，同时损害社会公共利益及第三人耿杰英的合法权益，撤诉不是其真实意思表示，其受到了外力干预因素影响。（二）其弟耿杰英因受北京关于汽车排放标准和外埠车牌限行 —3— 限办进京证的次数和使用期限等新政策规定的原因的约束，于2019年6月11日已将挂在其名下的车辆转出入京，但这些与本案被诉原行政行为是否合法、其损失是否需要赔偿及涉讼车辆的财产权利人是谁等与本案重新进行审理并无影响。被申请人没有改变被诉行政行为也没有自行撤销被诉行政行为，同时也没有赔偿其损失，欺骗其撤诉。因其尚有其所依据的河北省保定市民政局（以下简称保定市民政局）不合法的实施细则规定约束着雄县民政局对其有不可逾越的政策障碍，该局采取欺骗等非法手段使其撤诉，违反法律规定，第三人耿杰英亦不同意撤诉。综上，一审撤诉裁定不符合法定条件，违反法律规定，损害国家利益、社会公共利益，损害其与第三人耿杰英的合法权益。 雄县民政局答辩称，请求依法驳回再审申请人张恩跃的再审请求。事实和理由：（一）张恩跃申请再审的理由不成立。张恩跃申请撤诉系真实意思表示，河北省安新县人民法院已经进行了核实。被申请人没有欺骗张恩跃，也没有必要对张恩跃进行欺骗。（二）即使张恩跃不撤诉，其诉讼请求也不应得到支持。1.雄县民政局取消张恩跃的低保待遇的决定符合法规、规章和规范性文件的规定，不应当撤销。2018年6月28日，保定市低保家庭经济状况核查认定中心通过邮箱将河北省核查中心反馈的雄县所有享受城乡低保待遇的居民家庭经济状况核对情况反馈至雄县民政局。反馈的核查信息显示，低保户张恩跃名下有荣威牌小型轿车一辆。依据《保定市最低生活保障实施 —4— 细则》第十七条第二项之规定，张恩跃已不再符合低保条件，对其取消低保待遇符合规定。被申请人已通过适当的方式对取消张恩跃低保待遇的决定对张恩跃进行告知，不存在违法之处。《保定市最低生活保障实施细则》第四十三条规定，对取消低保待遇的，民政部门以适当的形式通知本人并说明理由即可。从诉状的内容和张恩跃提供的证据来看，张恩跃对取消其低保待遇及理由是知悉的。张恩跃以《社会救助暂行办法》第十三条第三款的规定，要求雄县民政局书面通知张恩跃并说明理由，已超出该条规定的范围。并且，被申请人为了将工作做细，曾安排专人当面向张恩跃送达了书面通知。因此，被申请人在取消低保待遇问题上不存在任何违法之处。2.《保定市最低生活保障实施细则》第二十八条第三项的规定不违反上位法的规定。依据《机动车登记规定》第五条、第七条的规定，只有机动车的所有人有权申请机动车注册登记，雄县民政局作为行政机关，有理由相信张恩跃为机动车的所有人。张恩跃要求行政机关对车辆的登记人是否为实际所有人进行认定超出了行政机关的管辖权限，行政机关在没有明确行政法律依据的情况下，无权对行政相对人与他人之间的权利义务情况进行裁决、判断。3.张恩跃要求雄县民政局支付取消低保待遇后的最低生活保障金及利息、开销等损失没有法律依据。雄县民政局取消张恩跃的低保待遇合法合规，取消后张恩跃再主张支付最低生活保障金没有合法依据，即使取消低保待遇的决定因违反法律规定被撤销，也只应补足未支付的最低生活保障金，其赔偿利息、开销等损失的请求不应支持。4.如果张恩跃的诉请被支 —5— 持，将不利于良好的社会秩序的建立。张恩跃出借居民身份证的行为违反了《居民身份证法》的规定，应当受到行政处罚，该行为不具有正当性，不应被鼓励和倡导。5.雄县民政局已经根据新的家庭经济状况核查结果，给予了张恩跃特困待遇。无论是2018年取消低保待遇还是2019年给予特困待遇，雄县民政局均是依法依规，即不存在失职，也未越权。 本院经审理查明，张恩跃系雄县北沙口乡茫茫口村村民，享受最低生活保障待遇。2018年6月28日，河北省保定市低保家庭经济状况核查认定中心通过邮箱将河北省核查中心反馈的雄县所有享受城乡低保待遇的居民家庭经济状况核对情况反馈至雄县民政局，反馈的核查信息显示，低保户张恩跃名下有荣威牌小型轿车一辆。雄县民政局依据《保定市最低生活保障实施细则》第十七条第二项的规定于2018年7月取消了张恩跃的最低生活保障待遇，后于2019年1月向其出具《取消低保资格告知书》。张恩跃不服于2019年3月12日以雄县民政局为被告，向河北省安新县人民法院提起行政诉讼，其一审诉讼请求系：1.撤销雄县民政局作出的取消其最低生活保障待遇的行政决定；2.依法确认雄县民政局拒绝给其书面说明理由的行政行为违法；3.附带审查保定市民政局文件保市民（2015）1号《保定市最低生活保障实施细则》中第二十八条第三项关于机动车按照登记人认定的规定；4.判决雄县民政局给其补足自取消低保待遇之日至案件裁判生效期间最低生活保障金及赔偿利息、开销、损失等10000元；5.案件受理费由雄县民政局承 —6— 担。在本案一审审理期间，张恩跃于2019年6月5日被人带至河北省安新县人民法院，在事先打印的撤诉申请书上签名捺印，该院同日作出（2019）冀0632行初1号一审行政裁定，准许张恩跃撤回起诉。上述裁定其后发生法律效力。另查明，张恩跃于2019年8月开始享受特困待遇。 本院认为，本案争议的关键问题，一是如何看待原审法院裁定准许再审申请人张恩跃撤回起诉的相关事实和法律依据；二是如何评价被申请人雄县民政局因张恩跃名下出现登记车辆而径直取消其低保待遇的行为。 针对第一个问题，根据《行政诉讼法》第六十二条“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”之规定，人民法院针对原告撤诉申请具有审查判断权。而相关裁量标准，依照《行政诉讼法》第五十九条第五项有关“以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉”的妨害行政诉讼行为以及《最高人民法院关于适用的解释》第八十条第二款、第三款有关“当事人申请撤诉或者依法可以按撤诉处理的案件，当事人有违反法律的行为需要依法处理的，人民法院可以不准许撤诉或者不按撤诉处理”“法庭辩论终结后原告申请撤诉，人民法院可以准许，但涉及到国家利益和社会公共利益的除外”之规定，同时参照《行政诉讼法》第六十条第二款有关“调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益” —7— 之规定精神，人民法院需要综合考量当事人申请撤诉是否出于自愿而非欺骗或胁迫，是否存在违反法律、损害国家利益或者社会公共利益等情形，据此作出是否准许撤诉的裁定。 结合本案事实看，虽然涉案撤诉申请书的签名与捺印确系张恩跃本人，在案证据不足以证明其申请撤诉受到了欺骗或胁迫而非出于自愿，且就申请撤诉的动因看，张恩跃一方解释为对方以想要领低保就得去签字撤诉为条件，雄安民政局对此予以否认，双方也无相关协议，但是，从本院调查了解的情况看，张恩跃本人作为无劳动能力、受教育程度低、完全依靠政府救济生活且存在一定智力障碍的年届七十的村民，在其委托代理人耿杰英（张恩跃同母异父之弟，亦是当时涉案登记车辆实际购买人、使用人）不知情的情况下，被带至法院在他人拟好的撤诉申请书上签字，作出明显不利于自身利益的诉权处分，在案证据难以证明雄县民政局、原审法院在此过程中向张恩跃一方释明了低保政策执行标准和撤诉条件，故上述操作过程缺乏合理性。更为关键的是，是否符合“社会公共利益”，是人民法院准许撤诉与否的重要判断标准，如果存在行政机关将本宜保留的低保待遇予以取消之情形，不仅对属于社会特困群体的公民个人产生严重影响，也会影响到社会公共利益，是人民法院阻却撤诉申请的正当理由。原审裁定的作出，缺乏对相关事实的综合调查、分析与研判，有必要发回之后重新审理。故本院虽然对于张恩跃一方有关雄安民政局采取欺骗等非法手段使其撤诉的申请再审理由不予认可，但出于维护社会公共利 —8— 益和保障行政相对人切身合法权益的需要，决定启动审判监督程序由原审法院进一步作出后续审查。 针对第二个问题，2016年1月起施行的《保定市最低生活保障实施细则》第十七条规定了“有下列情形之一的，不享受或暂缓低保待遇：……（二）拥有汽车、船舶、工程机械以及大型农机具和拥有注册公司、企业的……”，第二十八条第三项规定了“土地和机动车辆、船舶按照登记人认定”。结合本案事实看，雄县民政局系于2018年6月收到保定市低保核查中心的核查反馈，显示张恩跃名下登记有一辆汽车，遂依据《保定市最低生活保障实施细则》第十七条第二项之规定取消其低保待遇。在本案准予撤诉裁定于2019年6月作出当月、张恩跃名下登记车辆转至他人之后，雄县民政局于2019年8月为其办理了特困待遇。从形式上看，上述操作过程政策依据明确，并不构成违法，而需要进一步关注的是取消其低保待遇的合理性。低保待遇对应的困难群体是上述细则第十条规定的“凡持有当地常住户口，共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地低保规定条件的家庭”。从行政程序看，如果行政机关仅因低保对象名下出现登记车辆而不作后续调查、不加区分一律取消其低保待遇，这一做法难免过于生硬，并不足取。行政机关在处理涉民生事项的行政事务时，应当尽到必要的、合理的、审慎的审查义务，防止因执法过于机械而造成公民合法权益的不当受损。所谓“必要”，指行政机关不宜片面强调形式审查而忽视个案特殊性，对明显存在保障必 —9— 要的情形需进一步调查了解以把握好政策执行幅度；所谓“合理”，指行政机关的调查了解要适度，不超出自身承受能力和法律规定的职权限度；所谓“审慎”，指行政机关作出针对公民的损益性处理行为时，要谨慎细致，充分考虑公民今后生计保障和社会公众的可接受度。 结合本院调查的情况看，张恩跃名下登记的汽车系其弟耿杰英出资购买并在北京使用。张恩跃本人无驾照，更未实际占有或者享受用车便利，其系终身未婚、无儿无女的孤寡老人，完全依靠政府救济并无其他固定收入来源，且日常生活不能完全自理，需要村干部定期上门照料。因此，虽然其名下出现了登记车辆情形与当时享受低保待遇的政策规定存在一定冲突，但雄县民政局径直取消其低保待遇势必会对其生活产生重大影响，在决策过程中有必要与乡镇人民政府或者其所在村组就其实际生活状况进行了解核实，让行政执法过程更能够体现以人为本，更有助于灵活把握政策执行范围，更有利于体现执法温度，防止片面机械“一刀切”。 针对雄县民政局认为只有机动车所有人依法有权申请机动车注册登记，该局作为行政机关有理由相信张恩跃为机动车的所有人，无权对行政相对人与他人之间的权利义务情况进行裁决、判断的抗辩理由，本院需加强调的是，上述需要该局进一步了解核实的是拟取消低保待遇户的实际生活状况、收入状况、对车辆利用状况等有助于综合决策的参考信息，而非单纯判断车辆所有权人，且《保定市最低生活保障实施细则》第五 —10— 章规定了县级政府民政部门的材料审查、入户抽查和信息比对等多项职责；针对雄县民政局认为张恩跃出借居民身份证的行为违反了《居民身份证法》的规定，应当受到行政处罚，该行为不具有正当性的抗辩理由，本院需加强调的是，该局在行政执法中如果认为存在应由其他机关处罚的违法线索可向有权机关移送，由有权机关作出认定处理，该局仅因张恩跃出借居民身份证供他人办理车辆登记而径行取消其低保待遇，即便突出了执法的严格性，但在管理导向和效果上不符合行政法的比例原则，也会对社会公共利益产生不利影响。 此外，针对张恩跃一方原审及申请再审期间有关《保定市最低生活保障实施细则》中第二十八条第三项关于机动车按照登记人认定之规定不合法，要求一并审查的主张，本院认为，上述细则第二十八条之规定结合第二十七条的相关规定，虑及到实践中的具体情况，符合《社会救助暂行办法》等行政法规的规定精神，张恩跃一方认为违法之理据不足。本院同时关注到，在本案适用的《保定市最低生活保障实施细则》于2016年施行之前，于2013年9月施行的《保定市最低生活保障实施细则（试行）》第十七条规定：“对于收入不易核实的家庭，有下列情形之一的，不享受城乡低保待遇：……（二）拥有并使用非生活必需品和饲养宠物的（残疾人功能性代机动车除外）……”，上述适用对象前提是“收入不易核实的家庭”、构成要件是“拥有”并“使用”非生活必需品（含车辆等）须同时具备，两者比较，之前的政策柔韧性更强，原有规定的合理 —11— 解释空间不宜因政策修改而完全消除。故本院认为雄县民政局未能尽到必要的、合理的、审慎的审查义务，取消张恩跃低保待遇的行为虽然总体上不构成违法，但缺乏合理性。张恩跃有权获得其低保待遇被取消期间的相应补偿。 对于本案的处理方式，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第二款“准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理”之规定，本案由原审法院重新审理更为妥当。至于张恩跃在原审和申请再审期间提出的补足、赔偿其相关费用的主张，有待于原审法院综合考虑其低保待遇被取消期间雄安新区的相关执行依据、标准已经发生变化，雄县民政局后续已为其办理特困待遇等具体情形，依法作出核定和处理。 综上，原审法院在“是否准许”撤诉的法定裁量权把握上，调查程度不够，考虑要素不全面，法律适用不当，处理结果不利于张恩跃切身合法权益的保护，有必要依法纠正。为维护社会公共利益，明晰雄安新区行政机关依法行政规则，充分保障民生，给予特困群众必要的司法救济，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销河北省安新县人民法院（2019）冀0632行初1号行政裁定； —12— 二、本案发回河北省安新县人民法院重新审理。 审判长  王晓滨 审判员  焦志华 审判员  任华鹏 二〇二〇年九月二十八日 书记员  陈 飞