安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终109号 上诉人（一审原告）怀宁县安泰矿业有限责任公司，住所地安徽省安庆市怀宁县月山镇广村村，统一社会信用代码9134082277907503XA。 法定代表人葛苓，总经理。 委托诉讼代理人何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。 委托诉讼代理人王中正，安徽品仁律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀宁县自然资源和规划局，住所地安徽省安庆市怀宁县高河镇政和路**,统一社会信用代码11340822MB1554275K。 法定代表人汪传虎，该局局长。 出庭负责人朱家胜，该局党组成员、总工程师。 委托诉讼代理人刘会斌，该局工作人员。 委托诉讼代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。 上诉人怀宁县安泰矿业有限责任公司因诉怀宁县自然资源和规划局（以下简称怀宁县自规局）不履行法定职责一案，不服安徽省安庆市宜秀区人民法院（2020）皖0811行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人怀宁县安泰矿业有限责任公司的委托诉讼代理人何玉忠、王中正，被上诉人怀宁县自规局的出庭负责人朱家胜及委托诉讼代理人刘会斌、程广南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 怀宁县安泰矿业有限责任公司起诉称：2013年7月9日，原告与被告签订《怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿权出让协议书》，主要约定：怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿矿区面积0.0166平方公里，开采矿种为建筑用大理岩，保有333类资源量32.8万立方米(88.6万吨)，开采规模5万立方米/年，采矿权出让期限为6年(2013年7月至2019年7月)；采矿权价款因原出让资源量72.6万吨已缴纳，本次新增资源量16万吨补缴16万元采矿权价款；本次协议出让的采矿权有效期满或划定的矿产资源量开采完毕，其采矿权自然收归国家所有；双方还对其他事项进行了约定。该协议签订后，原告按协议约定补缴采矿权价款16万元，被告按约定向原告颁发采矿许可证，其中2016年11月1日颁发的采矿许可证载明的有效期限自2016年8月9日至2019年7月9日。原告前期对矿山作出的开发利用方案，均未通过被告的审查。2016年8月18日，被告作出《关于下达安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案审查意见的函》(怀国土资函〔2016〕308号)，告知原告提交的《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》通过专家审查，并根据经审查的开发利用方案，科学、合理、有效的进行矿产资源开发利用。根据被告经审查的《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》，矿山服务年限为6.1年(不含基建期1年)。2016年8月30日，安庆市经济和信息化委员会以安经信矿山函〔2016〕197号文件批准原告涉案矿山建设工程项目备案。2016年9月28日，被告以怀国土资函〔2016〕267号文件函告原告提交的《怀宁县振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿临时用地土地复垦方案》通过专家审查。2016年10月19日，怀宁县环境保护局以环建函〔2016〕142号文件批复同意原告《报告表》结论。2016年11月9日，安庆市安全生产监督管理局以庆安监矿〔2016〕181号文件批复同意原告涉案矿山露天开采工程安全设施设计。2017年3月23日，安庆市水利局以安水可〔2017〕7号文件批复同意原告矿山建设工程水土保持方案。2017年12月26日，安徽省林业厅以皖林地审〔2017〕278号文件审核同意原告矿山建设项目使用林地。上述行政许可中均确认原告矿山服务年限为6.1年(不含基建期1年)。2018年1月22日，安庆市经济和信息化委员会以安经信矿山函〔2018〕59号文件批复同意原告自复函之日起进行矿山基建，基建工期1年。2019年6月4日，原告向被告申请办理采矿许可延续，被告至今未作出是否准予延续的决定。原国土资源部《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》(国土资发〔2007〕95号)第一条规定,采矿许可证有效期应与矿产资源开发利用方案中确定的矿山服务年限相适应。虽然原、被告签订的《怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿权出让协议书》约定的采矿权出让期限为自2013年7月至2019年7月，但被告于2016年8月18日作出的《关于下达安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案审查意见的函》同意原告的矿山服务年限为6.1年(不含基建期1年)，原、被告就采矿权出让期限的变更已达成合意，即双方均同意原告的采矿权出让期限延续6.1年(不含基建期1年)，该项采矿权出让期限的变更不仅符合原国土资源部《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》的规定，同时与其他行政许可载明的矿山服务年限相适应，符合合理行政的法定原则。原告根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款的规定在行政许可有效期届满三十日前向被告申请延续，被告未按《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款的规定在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，被告的行为显然违法，同时根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款的规定，被告逾期未作出决定的，视为准予延续，但被告一直未向原告颁发采矿许可证。诉讼请求：1.确认被告在采矿许可有效期届满前未作出是否准予延续的决定的行政行为违法；2.确认被告已准予延续原告的采矿许可，并责令被告颁发采矿许可证给原告。 一审法院经审理查明：2013年7月9日，原、被告签订《怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿权出让协议书》，约定：怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿矿区面积0.0166平方公里，开采矿种为建筑用大理岩，保有333类资源量32.8万立方米(88.6万吨)，开采规模5万立方米/年，采矿权出让期限为6年(2013年7月至2019年7月)；采矿权价款因原出让资源量72.6万吨已缴纳，本次新增资源量16万吨补缴16万元采矿权价款；本次协议出让的采矿权有效期满或划定的矿产资源量开采完毕，其采矿权自然收归国家所有；双方还对其他事项进行了约定。2016年8月18日，被告作出《关于下达安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案审查意见的函》(怀国土资函〔2016〕308号)，告知原告提交的《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》通过专家审查，并根据经审查的开发利用方案，科学、合理、有效的进行矿产资源开发利用。根据被告经审查的《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》，矿山服务年限为6.1年(不含基建期1年)。2016年8月30日，安庆市经济和信息化委员会以安经信矿山函〔2016〕197号文件批准原告涉案矿山建设工程项目备案。2016年9月28日，被告以怀国土资函〔2016〕267号文件函告原告提交的《怀宁县振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿临时用地土地复垦方案》通过专家审查。2016年10月19日，怀宁县环境保护局以环建函〔2016〕142号文件批复同意原告《报告表》结论。2016年11月9日，安庆市安全生产监督管理局以庆安监矿〔2016〕181号文件批复同意原告涉案矿山露天开采工程安全设施设计。2017年3月23日，安庆市水利局以安水可〔2017〕7号文件批复同意原告矿山建设工程水土保持方案。2017年12月26日，安徽省林业厅以皖林地审〔2017〕278号文件审核同意原告矿山建设项目使用林地。上述行政许可中均确认原告矿山服务年限为6.1年(不含基建期1年)。2018年1月22日，安庆市经济和信息化委员会以安经信矿山函〔2018〕59号文件批复同意原告自复函之日起进行矿山基建，基建工期1年。采矿权出让协议签订后，原告按协议约定补缴采矿权价款16万元，被告按约定于2013年向原告颁发了采矿许可证，2016年许可证到期后，被告另向原告颁发采矿许可证，有效期限自2016年8月9日至2019年7月9日。2019年6月4日，原告向被告申请办理采矿许可延续，被告至今未向原告作出书面是否准予延续的决定。 一审法院认为：本案的争议焦点为：一、被告逾期未向原告作出是否准予采矿许可延续的决定是否属于行政行为违法；二、是否应责令被告准予延续原告的采矿许可并向原告颁发采矿许可证。 关于争议焦点一，依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条之规定，原告在采矿许可有效期限届满三十日前向作出采矿许可决定的被告提出申请，被告应当在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，准予或不予作出行政许可的决定应以书面方式作出。被告逾期未向原告作出是否准予延续的书面决定，显然违反上述法律规定，原告要求确认被告在采矿许可有效期届满前未作出是否准予延续的决定的行政行为违法，具有事实与法律依据，该院对原告该项诉讼请求予以支持。 关于争议焦点二：《中华人民共和国行政许可法》第五十条是为了督促行政机关依法行政、及时行政，保护权利人的合法权利而设定的。对于本来具备办理延期条件，而行政机关不能按期作出同意延期决定的，应视为准予延续。但是，对于因不符合相关法律法规而本已不具备办理延期实质条件的行政许可延期申请，并不应因行政机关的逾期答复而自动获得续期，否则将与相关法律法规形成冲突，将会使公共利益处于风险之中。具体到本案中，首先，依据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条之规定，有限自然资源开发利用的行政许可应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定；其次，依据《矿业权交易规则》的规定，以招标、拍卖、挂牌、协议等方式出让矿业权应根据中标通知书或者成交确认书签订矿业权出让合同，载明矿业权出让年限。并持矿业权出让合同等相关材料向有审批权限的国土资源主管部门申请办理采矿权登记手续、核发采矿许可证；再次，原、被告签订的《怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿权出让协议书》中明确约定了采矿权出让年限为6年（2013年7月至2019年7月），并约定出让的采矿权有效期满或划定的矿产资源开采完毕，其采矿权自然收归国家所有。被告在上述约定的采矿权出让期限内依法向原告颁发了采矿许可证，现双方约定的采矿权出让年限已经届满，原告要求该院确认采矿许可准予延续并责令被告颁发采矿许可证不符合双方的约定，亦不符合法律、法规规定的采矿许可审批、备案流程，故该院对原告该项诉讼请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、第五十条、第五十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决：一、确认被告怀宁县自然资源和规划局逾期未作出是否准许原告怀宁县安泰矿业有限责任公司采矿许可延续的决定的行政行为违法；二、驳回原告怀宁县安泰矿业有限责任公司的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告怀宁县自然资源和规划局负担。 怀宁县安泰矿业有限责任公司上诉称：一、一审法院所述的“上诉人不具备采矿权延续登记条件,延续将会使公共利益处于风险之中”于本案而言没有可能性。1.上诉人采矿权是通过竞价方式获得,是有偿对价,上诉人在签订协议后,支付了相应的对价,被上诉人依法颁发了采矿许可证,符合《矿业权交易规则》的规定。2.在签订协议书后,上诉人就山场租赁事宜与茶凹村民组库村民组、邱岭村民组等几十户村民反复协商,直至2016年才基本谈妥并陆续签订协议。随后,上诉人又开始申请、报批各类手续，2016年8月18日,被上诉人告知上诉人提交的《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》通过专家审查，2016年8月30日获得安庆市经济和信息化委员会批准涉案矿山建设工程项目备案，2016年9月28日获得《怀宁县振兴采石长蚱蚂尖建筑用大理岩矿临时用地土地复垦方案》通过专家审查，2016年10月19日获得怀宁县环保局同意《报告表》结论，2016年11月9日获得安庆市安全生产监督管理局同意涉案矿山露天开采工程安全设施设计，2017年3月23日获得安庆市水利局同意涉案矿山建设工程水土保持方案，2017年12月26日获得安徽省林业厅同意涉案矿山建设项目使用林地，2018年1月22日获得安庆市经济和信息化委员会同意进行矿山基建批文。上述事实从多方面充分证明上诉人具备采矿的各方面条件。3.自签订协议以来,上诉人先后共支付采矿权价款、山场租赁费、基础设备、供电设备、矿山资源费等共计2892.67万元。4.根据全国矿业权人勘查开采公示系统,上诉人涉案的采矿许可证至今仍然属于有效状态。因此,以上客观事实充分说明,本案不存在“延续将会使公共利益处于风险之中”的问题。 二、一审法院适用法律错误且判决结果不符合行业惯例。1.《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款是指已经获得采矿权的情况下,针对延续登记的明确规定,属于“是”与“否”的适用,不具有自由裁量权,本条也是基于矿业开采的客观实际所作的规定,只要是行政机关逾期未作决定的,就应视为准予延期,相关的法规、规章条文亦印证了这一点,如《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定“采矿许可证有效期满,需要继续采矿的,采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前,到登记管理机关办理延续登记手续。”国土资源部《关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》第一条、第十条、第十二条、第十三条等的规定。2.从行业惯例来说,由于采矿的前期投入巨大,所以采矿证有效期的延续在业内是一种常态。审批部门一般的要求是累计延续时间不能超过规定上限,即大型以上的,采矿许可证有效期最长为30年;中型的,采矿许可证有效期最长为20年;小型的,采矿许可证有效期最长为10年。三、一审法院审理超越被上诉人的答辩范围。被上诉人一审答辩的主要观点是:“原告申请采矿许可延续超出合同约定的出让期限,不符合合同约定,被告没有办理采矿许可权延续的义务,亦无需另向原告作出不予延续的决定”。根据行政诉讼法的相关规定以及审判实践,一审法院应当围绕诉辩主张进行审理,而一审法院却在被上诉人答辩内容之外搞了个关于“……将会使公共利益处于风险之中”的认定显然超越了被上诉人的答辩范围。四、上诉人与被上诉人签订的采矿权出让协议中约定的6年采矿权期限并不符合客观情况,不延续显失公平。涉案的采矿权,为非净采矿权。所谓净采矿权是指采矿权出让前期的相关准备工作处理到位,竞得人不再受土地、、地面附着物及固定资产等权益制约可直接进场开展矿山建设的拟出让采矿权。本案涉及的采矿权为非净采矿权,所以上诉人根据协议书获得采矿许可权后,就山场租赁开始和相关村民组进行协商,耗费了大量时间,直至2016年才基本谈妥并陆续签订协议,后又与相关部门协商批文事宜,再加上基建、设备购置等,故协议书约定的6年采矿权期限并不符合客观情况,因此根据行业惯例,非净采矿权基本上都需要延续登记,相关法律也为此作了规定。上诉人提出涉案采矿权延续登记申请,合法合理。 五、一审法院判决法律效果和社会效果双失。一审法院虽确认了行政行为违法,但是违法的后果却是虚无的、空白的,一审判决从根本上没有解决任何问题。综上,上诉人请求二审法院依法支持上诉人的所有诉讼请求。 上诉请求:1.撤销安庆市宜秀区人民法院（2020）皖0811行初8号行政判决,依法改判支持上诉人的所有诉讼请求或裁定发回重审;2.由被上诉人承担一审、二审诉讼费用。 怀宁县自规局答辩称：2013年7月9日上诉人和被上诉人签订的采矿权出让协议中约定采矿权期限是6年，即2013年7月至2019年7月。采矿权约定的期限到期后，上诉人申请采矿权延续，不符合双方合同约定也不符合法律规定，原审认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，判决正确，请求二审法院维持。 怀宁县安泰矿业有限责任公司向一审法院提供了以下证据、依据： 一、营业执照复印件、法定代表人身份证明书，证明原告身份及诉讼主体资格适格； 二、关于要求延长采矿许可证期限报告，证明原告在法定期限内向被告提出延期申请； 三、安经信矿山函〔2016〕197号文件、庆安监矿〔2016〕181号文件、怀国土资函〔2016〕267号文件、环建函〔2016〕142号文件、安水许可〔2017〕7号文件、安经信矿山函〔2017〕66号文件、皖林地申〔2017〕278号文件、采矿许可证、皖国土资函〔2016〕2098号文件、挂牌出让文件、采矿权出让协议书、竞价出让实施方案、怀国土资函〔2016〕308号文件、审查意见书。证明原告依法按照矿山采矿许可向各级行政机关申请办理行政许可手续均已得到审批。 怀宁县自规局向一审法院提交了以下证据、依据： 一、统一社会信用代码证书复印件，证明怀宁县自规局身份及行政主体资格； 二、《怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿权出让协议书》、采矿许可证（证号：C3408222010117120087000），证明原告采矿权出让期限为6年（2013年7月至2019年7月）以及本次协议出让的采矿权有效期满或划定的矿产资源量开采完毕，其采矿权自然收归国家所有。原告申请采矿许可延续无事实依据，怀宁县自规局亦没有办理采矿权许可延续的合同义务； 三、《关于下达安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案审查意见的函》（怀国土资函〔2016〕308号）、《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案审查意见书》、《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》各一份，证明原告提交的《安徽省怀宁县蚱蚂尖建筑用大理岩矿矿产资源开发利用方案》通过被告的专家审查，虽然意见同意涉案矿山服务年限为6.1年（不含基建期1年），但双方并未就采矿许可期限变更达成一致； 四、《关于要求延长采矿许可证期限报告》、《关于同意怀宁县安泰矿业有限责任公司振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿年产5万m³建筑用大理岩矿建设工程项目备案的函》、《关于怀宁县安泰矿业有限责任公司怀宁县月山镇振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿露天开采工程安全设施设计审查的批复》、《关于下达振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿临时用地复垦方案审查意见的函》、《关于怀宁县安泰矿业有限责任公司怀宁县振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿年产5万m³建筑用大理岩矿建设工程环境影响报告表的批复函》、《关于怀宁县安泰矿业有限责任公司怀宁县月山镇振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿年产5万立方米建筑用大理岩矿建设工程水土保持方案的批复》、《关于怀宁县安泰矿业有限责任公司振兴采石厂蚱蚂尖建筑用大理岩矿年产5万m³建筑用大理岩矿露天开采工程初步设计审查意见的函》、《使用林地审核同意书》各一份，证明原告向被告申请延长采矿许可证期限并提交相关材料，被告受理原告的申请，但被告无需向原告作出不予延续的决定。 上述证据均已随案移送本院。 二审庭审中，怀宁县安泰矿业有限责任公司向本院提供了以下证据： 一、上诉人与丰塘村民组、茶凹组、水库组、邱岭组签订的租用场地协议书及支付的租金金额。证明：本组证据与一审所提交的各类批文证明上诉人为矿山建设、开采所做的必要的前期工作以及所花费的大量时间、精力和财力。 二、1.全国矿业权人勘查开采公示系统查询单；2.怀宁县安泰矿业有限责任公司涉案矿山配套投资清单、现场照片及财产综合险保险单。证明：上诉人通过竞价的方式获得采矿许可后，为了实现开采，上诉人共支付山场租赁费、基础设备、供电设备、矿山资源费等共计2892.67万元，同时根据全国矿业权人勘查开采公示系统，上诉人涉案的采矿许可证仍然属于有效状态，本案不存在“延续将会使公共利益处于风险之中”的问题。 三、怀宁县自规局2020年7月20日通知。证明：一审判决后，怀宁县自然资源和规划局下发的不予办理怀宁县月山振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿许可证延续的通知远远超过法定期限。 对上诉人提交的证据，被上诉人认为：对上诉人提交的证据，被上诉人认为：证据一真实性无异议。但上诉人是否真实地与合同相对人签订合同以及是否履行未予核实，且没有核实的必要，因该组证据涉及上诉人的投资和支出，与本案无关联性。证据二中1.全国矿业权人勘查开采公示系统查询单的真实性无异议。涉案的采矿权只有注销后才在公示系统中显示注销，是否延续不公示。2.涉案矿山配套投资清单、现场照片及财产综合险保险单同第一组证据的质证意见。证据三怀宁县自规局2020年7月20日通知的真实性、证明目的无异议。正因为被上诉人没有在法定期限内给予上诉人答复，所以原审判决的第一项，确认被上诉人未答复的行为违法。 本院对证据一、证据二中全国矿业权人勘查开采公示系统查询单、证据三的真实性予以认定。对涉案矿山配套投资清单，因没有其他证据佐证，不予认定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为：《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”。该条规定是为了督促行政机关依法行政，及时行政，保护权利人的合法权利而设定。对于本来具备办理延期条件，而行政机关不能按期作出同意延期决定的，应视为准予延续。但是，对于因违反法律规定或合同约定而本已不具备办理延期实质条件的行政许可延期申请，并不应因行政机关的逾期答复而自动获得续期。本案中，双方签订的《怀宁县月山镇振兴采石厂建筑用大理岩矿采矿权出让协议书》中明确约定了采矿权出让期限为6年（2013年7月至2019年7月），采矿权有效期满或划定的矿产资源储量开采完毕，其采矿权自然收归国家所有。该约定对双方均有约束力，双方均应按该约定履行各自义务。上诉人在案涉采矿许可证到期前向怀宁县自规局申请采矿许可证延续，怀宁县自规局虽逾期未作出是否准予延续的决定，但因双方约定的采矿权出让年限已经届满，上诉人申请采矿权许可证延续并不应因怀宁县自规局逾期未作决定而自动获得续期。但怀宁县自规局未能在案涉采矿许可证到期之前作出是否准予延期的决定，属于程序违法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人怀宁县安泰矿业有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年九月二十五日 法官助理储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。