安徽省含山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0522行初17号 原告晏行广，男，汉族，1964年8月6日出生，在外务工，小学文化，住安徽省马鞍山市含山县。 原告邓明秀，女，汉族，1964年8月15日出生，在外务工，小学文化，住安徽省马鞍山市含山县。 两原告共同委托代理人康文华，安徽联君律师事务所律师。 两原告共同委托代理人马兢程，安徽联君律师事务所实习律师。 被告含山县铜闸镇人民政府，住所地含山县铜闸镇塔岗新区，统一社会信用代码113405220032763441。 法定代表人李刚，镇长。 出庭负责人周玉春，该镇副镇长。 委托代理人庄光先，安徽吴楚律师事务所律师。 原告晏行广、邓明秀因不服被告含山县铜闸镇人民政府房屋征迁补偿安置行政协议一案，向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月17日依法公开开庭审理了本案。原告晏行广及其委托代理人康文华，被告含山县铜闸镇人民政府出庭负责人周玉春及其委托代理人庄光先到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告含山县铜闸镇人民政府（以下简称“铜闸镇政府”）为有效保护和利用凌家滩遗址资源，大力发展铜闸文化产业和旅游经济，推进凌家滩文化园区建设，改善农民的生活环境和居住水平，依据相关法律规定、结合《含山县铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案》，铜闸镇政府经与原告协商，双方于2015年12月31日签订了《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，该协议签订程序、内容合法，且补偿安置全部到位。 被告为证明上述事实提供下列证据及法律依据：证据一、被告的社会统一信用代码证书复印件，证明被告的主体资格适格。证据二、原告的身份证复印件和户口本，原告房屋评估表、附属物补偿清单，评估人员王祖恒出具的证明（该证人因单位业务范围已变更，未出庭。），证明原告主动提供身份证件并配合评估情况。证据三、《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》、银行现金缴款单、收款收据、记账凭证，证明原告同意签订《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，并按协议履行交纳安置房差额18842元。证据四：交房通知单、玉龙水岸小区拆迁安置资金情况一览表、笪方武关于接受委托签收晏行广安置房交房通知的证明（该证人出庭作证）、铜闸镇长岗村委会关于晏行广安置房入住情况证明，证明原告于2016年1月8日领取安置房交房通知单的事实，以及原告已装修和入住的事实。证据五：王某、笪方武两证人出庭作证，证明原告主动申请拆迁，并就拆迁补偿安置进行了充分的协商，原告同意补偿内容并认可该补偿安置协议，安置协议已实际履行，虽然补偿安置协议和交房通知上的签名非两原告本人签的，但原告邓明秀均在场，同意并要求他人代签，该签名应当构成原告的真实意思表示。证据六：《含山县人民政府关于同意铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案的批复》，证明当时对原告房屋实施搬迁的补偿安置依据。 原告晏行广、邓明秀诉称，依法确认案涉《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》无效。事实和理由：原告夫妇常年在外地打工，家里有位于含山县铜闸镇长岗行政村××自然村××房产，其中房屋12间面积400平方米，还有院子及一口水井。2015年被告联系原告要拆迁，原告要求安置三套房屋即两个已成年儿子及原告夫妇各一套，被告未同意。2019年8月10日被告将原告的房屋拆除，并出示由原告晏行广签名的《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，该签名并非原告晏行广签名，原告晏行广也从来没有授权任何人代签协议。 原告为证明上述事实提供以下证据：证据一、两原告的身份证复印件，证明两原告的诉讼主体身份；证据二、2015年12月31日签订的《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，证明这个拆迁协议并没有达到原告安置三套房屋要求；证据三、长岗村委会出具证明一份，证明原告被拆迁有十二间房屋和院子、水井等；证据四：晏行广向县政府的信访申诉书，证明原告在2019年8月份才拿到案涉的拆迁协议书，并认为拆迁协议书非本人签名和本人授权签名，原告要求安置三套房屋问题没有解决。 被告铜闸镇政府辩称，2015年，原告所在的王洼村不在被告征迁范围，对原告房屋征迁是基于原告的主动申请；被告同意原告申请后，原告夫妇确定由邓明秀回来商谈征迁事宜，邓明秀对房屋评估测量积极予以配合；评估后，2015年12月31日由邓明秀参与商谈并确定《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，协议书签名处署名“晏行广”也是邓明秀提出的，由案涉协议经办人代签；2016年1月8日交房通知书也是邓明秀委托同村村民笪方武签收的，当日原告方按照协议约定缴纳了安置两套房屋尚需补交的房款18842元；2016年，原告已装修入驻了安置房屋。原被告双方均履行了协议，不存在协议无效的事实依据和法律依据。 原告对被告证据的质证意见：对证据一的三性无异议。 对证据二中的评估表、附属物补偿清单、王祖恒的证明三性均持有异议，评估表和附属物清单都是被告单方面意思表示，没有经原告签字确认；王祖恒没有出庭，不能作为证据使用。对证据三中的《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》三性有异议，该份协议书未经原告签字确认，也没有得到原告的授权签名，是原告单方制作的虚假协议，其内容严重违背了原告的真实意思；该份协议书直到2019年8月底才给原告。对证据四的三性有异议，交房通知单没有送达原告，原告也未授权他人代签。对证据五两位证人的证言不能达到被告的证明目的，而是恰恰相反证明了以下事实：1、案涉房屋的拆迁安置没有经过有关部门审批，属于违法拆迁；2、被告所谓的拆迁协议书是在拆迁工作结束、房屋安置给原告之后才给予原告的，在这之前原告一直不知道有拆迁协议，更不知道拆迁协议的内容；3、证人王某与被告有直接的利害关系，且是拆迁组的负责人，其证言无疑等于是自己证明自己，不具有客观性；证人笪方武的证言也同样是自己证明自己，没有第三方客观的证据证明。对证据六中的“批复”，该份文件与本案无关联性，结合被告答辩中所述原告的房屋不在拆迁范围内，说明被告对原告房屋征迁是没有法律依据的。 被告对原告证据的质证意见：对证据一、二，三性无异议。对证据三，三性无法确认。对证据四，与本案无关联性。 对原、被告的举证、质证，本院对双方没有争议的证据予以认定，并记录在卷。对有异议的证据，作如下分析认定： 一、对原告提出异议部分的证据，即案涉评估表、附属物补偿清单、王祖恒的书证、《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》、交房通知单、笪方武的出庭证言、王某的出庭证言等作如下综合分析认定：案涉评估表、附属物补偿清单、《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》、交房通知单，均为案涉征迁过程中双方参与形成的书面材料，应当有原告方的签名而实际没有，但评估过程有评估工作人员王祖恒的书证，该工作人员没有出庭作证，有含山县房地产产权市场管理中心证明，王祖恒所在评估事务所已于2018年6月注销了。王祖恒的书证证明测量评估工作得到了邓明秀的协助，客观上邓明秀若不配合，测量工作也无法正常进行；安置协议书上原告晏行广的签名，根据证人王某的证言，系由邓明秀口头委托；交房通知书由邓明秀同村村民笪方武（被征迁户）代为签收，也是由邓明秀口头委托；两次口头委托行为，有被委托人王某、笪方武的证言证明，事后邓明秀主动履行协议，缴纳安置房差价款、领取安置房钥匙的行为，也能够印证委托代签行为的客观真实性。虽然王某是铜闸镇政府征迁组工作人员，但包括王祖恒、笪方武他们的证言均不是孤证，得到了原告主动履行缴纳安置房差价款、领取安置房钥匙的行为相互印证，故案涉评估表、附属物补偿清单、王祖恒的书证、《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》、交房通知单、笪方武的出庭证言、王某的出庭证言等证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。二、对原告所在的长岗行政村村民委员会出具的证明、原告向县政府的信访申诉书作如下综合分析认定：经查，村委会证明有村负责人及多位村民签名，证据三性予以认定；原告向县政府的信访申诉书，只是原告书写的相关信访诉求，不能作为证明案件事实的证据，与本案不具有关联性。 综合上述分析认定，结合庭审中双方当事人的陈述，查明事实如下： 2013年8月9日被告铜闸镇政府所辖长岗行政村许庄自然村，经含山县人民政府批复，由含山县房屋征收管理局会同有关单位，对该村房屋进行搬迁补偿安置。2015年原告所在王洼自然村包括本案证人笪方武等几户村民，主动要求被告铜闸镇政府对其住房实施搬迁安置，原告得知此情况后也向铜闸镇政府提出住房搬迁安置要求。铜闸镇政府考虑原告所在自然村属于“凌家滩”遗址规划建设控制地带，便同意按照许庄村搬迁补偿方案对王洼自然村几户实施搬迁补偿安置。铜闸镇政府委托第三方含山县兴厦房地产评估事务所对原告房屋评估时，原告夫妇在外地打工便商量由邓明秀回家配合评估、参与征迁相关事宜。原告的房产有大小（包括厕所）12间、院子及一口水井。2015年12月31日，原被告双方签订《村房屋搬迁补偿安置协议书》。协议书约定以下主要内容：一、乙方（晏行广）同意拆迁砖木结构房屋面积177.35㎡；二、甲方（铜闸镇政府）根据2012年《含山县铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案》确定的标准和方法对乙方予以补偿：总计补偿（包括房屋、附属物、临时过渡期房租、搬家补助、提前拆迁奖励、按期签约奖励、按期搬迁奖励）合计人民币154958元；三、统建房选择和结算：被拆迁户预订房号为玉龙水岸多层安置楼6号楼501室，7号楼402室，面积分别为97.64㎡、106.31㎡，安置房价款为173800元；四、协议签订后，乙方必须在领取安置房钥匙前一次性付清安置房和被拆迁房之间的差价18842元；五、备注：本户奖励面积0.2倍部分尚缺8.87㎡未作安置，其他奖励面积未作安置，待后期给予安置。该协议甲方由征迁组负责人王某签名并加盖铜闸镇政府公章，乙方签名由王某受邓明秀委托签了晏行广的姓名。2016年1月8日原告方通过含山县农村商业银行长岗支行缴纳了差价款18842元，同日邓明秀和本村村民笪方武一道，并委托笪方武为其签收了交房通知书。2016年年底原告将其中一套安置房装修后入住。2019年4月29日含山县人民政府作出了《关于同意含山县凌家滩文化园区项目内王洼村房屋征收补偿安置实施方案的批复》，该实施方案中补偿安置标准比2012年对许庄的房屋搬迁补偿安置标准有所提高。 诉讼中查明原告家有两个儿子均已成年，家庭实际需要三套住房。原告在本案调解中提出要求被告再安置一套60㎡左右房屋，被告也同意按照协议再安置一套65㎡房屋，按照协议计算的房价12万多元；原告提出没有能力支付，只同意给付三万元房款，双方争议较大没能够达成一致意见。 本院认为，本案搬迁补偿安置实施单位是铜闸镇政府，与被搬迁人晏行广签订的《村房屋搬迁补偿安置协议书》是为了贯彻落实《安徽省凌家滩遗址保护条例》，禁止在凌家滩遗址建设控制地带内新批宅基地，依法将凌家滩遗址建设控制地带土地逐步调整为遗址保护用地，该协议是行政机关为实现行政管理目标而签订的，属于行政协议。行政协议案件的审理依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，参照民事诉讼法的规定。本案争议的焦点是案涉《村房屋搬迁补偿安置协议书》是否合法有效问题。一、征迁行为合法性问题。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案被告在对包括晏行广户在内的王洼村几户征迁时，并未依法取得含山县人民政府的批准，即使是被搬迁户主动申请征迁，征迁行为也是违法的，本院在此予以指正。二、案涉协议能否确认有效问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。案涉协议系地方政府为实现行政管理目标、积极推进凌家滩遗址保护措施落实，与晏行广等户签订的行政协议，虽然在签订协议时征迁行为未经县政府批准，但在本案法庭辩论终结前即2019年4月29日，含山县人民政府作出了《关于同意含山县凌家滩文化园区项目内王洼村房屋征收补偿安置实施方案的批复》，从行政诉讼角度，依法可以确认案涉协议有效。从民事诉讼角度，案涉协议属于格式合同，由铜闸镇政府工作人员依据第三方测量评估数据，参照搬迁补偿方案进行填写，经协议双方代表签名盖章，应当反映了协议双方真实意思，并没有出现《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效几种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。原告诉讼中陈述的协议书、交房通知书未经原告签名，以及协议未及时给付原告等情况，经查明属于被告没有依法完善相关程序出现的瑕疵行为，本院也应予以指正，但从自愿、诚信的角度，应当认定案涉协议依法成立，受到法律保护。同时，从维护法律关系的稳定性和保障多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，也不宜否定所有已签订的补偿安置协议的效力。三、关于补偿标准问题。案涉协议中补偿安置标准双方自愿依据《含山县铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案》进行补偿安置，从法律上讲，签订协议即意味着认可和接受了另一方所提出的标准或对价，除非提出存在重大误解、显失公正或者合同无效的充分理由，否则相关标准不可轻易改变，即2019年实施的王洼村房屋征收补偿安置方案并不适用于案涉协议。综上分析，案涉《村房屋搬迁补偿安置协议书》合法有效，原告要求确认案涉协议无效的诉请，本院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第二十七条之规定，判决如下： 驳回原告晏行广、邓明秀的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告晏行广、邓明秀负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。 审 判 长  胡成全 审 判 员  司晓杭 人民陪审员  王家珍 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  肖贤巧 附相关法律条文： 《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效： （一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益； （二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益； （三）以合法形式掩盖非法目的； （四）损害社会公共利益； （五）违反法律、行政法规的强制性规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。