河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行申582号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：代元贵（桂），男，1948年10月6日出生，汉族，住河北省衡水市桃城区。 被申请人(一审被告、二审被上诉人)：衡水市桃城区郑家河沿镇人民政府，住所地：河北省衡水市桃城区郑家河沿镇郑家河沿村政府路**。 法定代表人：田海珊，镇长。 委托诉讼代理人：孙振泽，河北中衡诚信律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘晓玲，河北中衡诚信律师事务所律师。 再审申请人代元贵（桂）因诉被申请人衡水市桃城区郑家河沿镇人民政府城乡建设行政管理一案，不服河北省衡水市中级人民法院（2019）冀11行终154号行政判决书，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人代元贵（桂）申请再审的主要理由为：涉案房屋并不是违建，且一审法院对被诉限拆决定的事实认定、法律适用等方面没有评价，不符合法律规定。一审、二审法院在判决中均存在着严重的认定事实和适用法律错误的情形。1、一审、二审法院在判决中均认定违法建筑是指未依法取得规划许可或未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，本案中再审申请人建造涉案房屋未取得相关职能部门审批，违反相关法律规定，故被申请人认定再审申请人的涉案房屋属于未办理规划审批手续的违法建筑，并无不当。再审申请人认为该认定完全没有任何法律依据，属于严重适用法律错误。违法建筑是违反相关法律规定的建筑，所以有相关的法律依据是认定违法建筑的前提条件，而该法律依据必须是当事人建房行为发生时当时有效的法律规定而不能是其他任何时候的法律规定。如果建房行为发生时，并没有法律规定集体土地上建房需要办理规划许可手续，那么该建房行为就不存在违反法律规定的情形，因为本身法律并没有相应的规定。本案中，涉案房屋建设于1994年，而当时生效的《村庄和集镇规划建设管理条例》中并没有规定集体土地上建设房屋需要办理乡村建设规划许可证或者建设工程规划许可证。1994年，虽然有《城市规划法》的规定，但显然《城市规划法》也并不适用于涉案集体土地建房的行为。一审、二审法院以及被申请人用2008年之后才颁布生效的《城乡规划法》来规制发生在1994年的建房行为，是绝对的适用法律错误。被申请人以及一审、二审法院在再审申请人建房时并没有相关法律规定的情况下，要求再审申请人办理规划手续实在是强人所难的，是不现实的，也是完全没有法律依据的。再审申请人建设涉案房屋是当时政府号召且批准同意建设的，一审、二审法院均未考虑到对再审申请人信赖利益的保护，且当时的建房行为是完全符合当时法律规定的，一审、二审法院径自认为涉案房屋是违法建筑是没有考虑历史原因和实际情况的，是不符合实事求是精神，是机械的。同案的张继猛和张保贵一审提供的《土地使用权租赁合同》中明确载明“经村委会研究报土地规划部门同意，乡政府批准确定在衡码路北电厂水泥路两侧发展商业区，向社会出租，由村委会与承租人协商签订协议”，合同尾部明确加盖有当时北沼乡司法所、北沼乡人民政府土地所的盖章，这是第一批村民与村委会签订的合同中明确载明的事项（第一期租赁合同有该内容的约定，合同是十年续签一次，后期很多村民遗失了第一次和村委会签订的合同），也即涉案房屋的建设及涉案房屋所在地商业街的形成并不是再审申请人单方面原因导致并形成的，是离不开当时政府的大力引导与支持的，否则很难会形成一条商业街，因为当时政府的行为，再审申请人等村民对政府的行为形成信赖利益，继而有了后来的建房行为。但现在的政府机关又说该行为是不合法的，严重地损害了再审申请人等村民的信赖利益，一审、二审法院完全不看当时合同的约定及该建房的历史背景，作出的如此判决，不仅侵害了再审申请人的信赖利益，也将会严重影响政府的公信力，造成非常不良的社会影响。2、一审、二审法院都没有审查被申请人作出的限期拆除决定在适用法律、事实、证据等方面的严重违法情形，在再审申请人提出异议的情况下也对此都没有进行评价，进而作出实体上对再审申请人很不利的判决，严重违反了对行政行为合法性全面审查的原则。被申请人提交的证据不充分且存在造假的情形。本案实际上是被申请人以拆违之名行拆迁之实，其执法目的不当。再审申请人没有规划手续的原因并不在再审申请人自己，是建房时当时法律并没有规定且当时政府也鼓励建设且并没有要求办理规划手续。同时没有证件也不代表完全是违建，涉案房屋建成至今有二十多年之久，被申请人在涉案房屋存在期间从无过问，直至现在要征地，再审申请人提交的区政府的公告证明涉案土地因人民路提升改造工程被列入征收范围，再审申请人部分房屋还经相关部门勘测丈量过，再审申请人提交的村委干部的证言可以证明。所以很明显被申请人并不是在进行规划执法，而是为了达到尽快低价使用涉案土地的目的，从再审申请人提交的土地流转合同即可以看出其真正目的，在再审申请人房屋被强拆后随即就被镇政府与村委会一起进行了流转。本案实际上是生活中常见的以拆违代拆迁的案例，当地政府因为道路提升改造工程需要用到涉案土地，为了压缩补偿成本即将再审申请人二十多年的房屋认定为违建，快速低成本地拆迁，被申请人的行为不合法、不诚信、不负责。因此，被申请人所做涉案限拆决定书存在执法目的不当，恶意将再审申请人所有的房屋认定为违法建筑，以达到不赔偿或少赔偿的目的，变相侵害再审申请人合法权益。被诉限拆决定明显适用法律错误，一审、二审法院对此也没有进行审查和评价。3、涉案限期拆除违法建筑决定是应当撤销的，一审、二审法院混淆了强拆房屋的事实行为和作为限期拆除违法建筑决定的行政行为两个行为。一审法院认定涉案房屋已经被拆除，故撤销已无实际意义是适用法律错误。被诉限拆决定作为一个行政行为，除非由被申请人自行撤回，否则就是存在的，该限拆决定的存在和决定中认定的房屋是否存在是两回事，房屋虽然已被非法强拆，但是被诉限拆决定这个行政行为一直是存在的，该行政行为一方面涉及到要求再审申请人自行拆除房屋，另一方面还涉及对再审申请人房屋合法性的认定，该行政行为一直存在，那么再审申请人房屋的合法性就一直不会得到法律的认可，也不会受到法律的保护，所以在该行政行为不具备事实清楚、证据充分的情况下应当依法予以撤销。而确认违法判决根据《行政诉讼法》的规定一般是针对违法的事实行为，本案中房屋虽然已经被强拆，但是该强拆的事实行为与作为限期拆除违建决定的行政行为是不同的行政行为，是两个行政行为，而非一个行政行为的延续，一、二审法院将两者混淆为一个，认为撤销限期拆除违建决定没有意义是错误的。综上，一审、二审判决的作出没有法律依据，依据现在的法律审判过去的行为，也违反了法不溯及既往的原则，在再审申请人对被诉行政行为事实、证据、法律适用等方面提出大量异议的情况下，对被诉行政行为是否适用法律正确、事实是否清楚、证据是否充分均不置可否，严重违反对行政行为合法性全面审查的原则，也严重侵犯了再审申请人合法权益。请求：撤销衡水市中级人民法院作出的（2019）冀11行终154号行政判决；依法改判支持再审申请人的诉讼请求即撤销被申请人作出的限期拆除违法建筑决定书。 被申请人衡水市桃城区郑家河沿镇人民政府提交书面意见称：1、二审法院认定涉案房屋系违法建筑，认定事实正确，适用法律准确。涉案房屋是1994年建造、2005年翻建，1994年涉案房屋建造时，《村庄和集镇规划建设管理条例》已经实施（1993年11月1日实施），该条例第十八条规定了，使用原宅基地、村内空闲地和其他土地的，应由乡级人民政府根据村庄集镇规划和土地利用规划批准。但涉案房屋的建造未经乡级人民政府审批，虽同案的张继猛和张保贵提供《土地使用权租赁合同》，但该合同没有乡政府的批准盖章。司法所和土地所也无权对村庄集镇规划和土地利用规划进行批准，且该合同也不是村庄集镇规划和土地利用规划审批的制式文件，即使在张继猛和张保贵案件中法院认定其提供的《土地使用权租赁合同》该份证据，该合同约定租赁期限至2004年12月31日，并约定“租赁期满后自行拆除房屋，恢复地貌”，但在租赁期届满后，张继猛、张保贵并未按合同约定自行拆除房屋，恢复地貌，而是在原有房屋基础上进行翻盖、加盖。部分商户在2005年以后仅仅与小辛集村委会签订《集体土地租赁合同》，当时《2004-2020年郑家河沿镇镇域总体规划》对于包括涉案土地的郑家河沿镇镇域进行整体规划，再审申请人在涉案土地建造房屋没有根据《村庄和集镇规划建设管理条例》相关规定进行报批，且违法建筑一直存续。2008年1月1日《城乡规划法》实施后，再审申请人仍未依法取得乡村建设规划许可证，且在被申请人立案调查过程中也未取得。因此，二审法院认定涉案房屋属于违法建筑，认定事实正确，适用法律准确。2、被申请人经立案调查以及在再审申请人未提供相关审批手续后，对违法建筑进行现场勘验、测量，经见证人本人签字确认，并履行了通知、告知义务，再审申请人未在合理时间内进行陈述及申辩的情况下，才依法作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，而且涉案违法建筑为获得批准，也未取得建设规划许可，严重阻碍城镇规划建设的推进，严重损害了社会公共利益，被申请人作出该行政行为正是依法行使职权，履行法定职责，责令相对人限期拆除违法建筑，是在依法维护国家利益、公共利益。3、一审法院对于被申请人作出具体行政行为的合法性、合理性进行全面审查，并对涉案房屋的建造时间、面积、结构、存续时间进行了深入调查，最后对被申请人作出具体行政行为作出了否定性评价。二审法院经审理，认定被申请人“未按照《中华人民共和国行政强制法》行政强制措施的实施程序履行调查、取证、制作现场笔录，未向再审申请人告知行政强制措施的理由、依据并听取陈述申辩，其作出的限拆决定对于违法建筑的范围认定事实不清，证据不足，违反法定程序”，二审法院已经对被申请人的具体行政行为进行了全面评价。4、。一审、二审法院对被申请人作出的行政行为是否合法审查后，均认为应当予以撤销，但涉案房屋已经被拆除，为了避免循环诉讼，二审法院确认被申请人作出的限拆决定违法，同时，因被诉行政行为已不具有可撤销的内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，二审法院作出维持确认违法的判决，适用法律准确。 本院经审查认为，乡（镇）村集体土地的建设用地需严格控制，集体成员不可以随意占用，即使在符合规划的前提下，也需要依照法定程序经过批准许可后才可以使用。本案中，再审申请人代元贵（桂）未能提供涉案房屋建设时的合法有效的审批手续，且其直至《村庄和集镇规划建设管理条例》和《中华人民共和国城乡规划法》实施后也一直未办理相关许可，故被申请人衡水市桃城区郑家河沿镇人民政府对涉案房屋系违法建筑的认定于法有据。被申请人向再审申请人送达了《责令限期拆除违法建筑决定书》，但再审申请人在规定的期限内未将涉案房屋自行拆除并恢复原状。因此，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，并无不当。再审申请人的申请再审理由不能成立。 综上，再审申请人代元贵（桂）的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回代元贵（桂）的再审申请。 审判长  张耀庆 审判员  郭 捷 审判员  王 云 二〇二〇年九月二十五日 书记员  解宇卫