黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑08行终123号上诉人（原审原告）曲永杰，男，1957年12月28日出生，汉族，黑龙江省江川农场职工，现住黑龙江省抚远市。委托代理人雷印荣（单位推荐），男，1954年4月6日出生，汉族，退休工人，现住黑龙江省抚远市。被上诉人（原审被告）抚远市林业和草原局，住所地黑龙江省抚远市抚远镇翠林新村。法定代表人迟学军，局长。委托代理人李学军，黑龙江海闻律师事务所律师。委托代理人孙丽梅，黑龙江海闻律师事务所律师。原审第三人抚远市和兴造林有限责任公司，住所地黑龙江省抚远市抚远镇沁园小区**楼商服北至第五个门。法定代表人盛荣志，董事长。委托代理人王连政（单位推荐），男，1943年10月5日出生，汉族，退休干部，现住黑龙江省抚远市。上诉人曲永杰因与被上诉人抚远市林业和草原局、原审第三人抚远市和兴造林有限责任公司侵犯土地承包经营自主权一案，不服黑龙江省抚远市人民法院（2020）黑0833行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，2009年9月9日，被告将通江乡东发村西侧的500公顷荒地交给第三人造林并签订协议书，协议如下：该荒地第三人使用年限为70年，期限自2009年至2078年；第三人须在5年内将造林地达到规定的成活率85%和保有率80%；第三人在生产过程中，不得违背国家有关政策和法规；成林后，有经济效益时，被告与第三人按纯利润2:8分成。第三人与原告于2011年8月5日签订土地承包协议书，协议如下：第三人将位于东发村西三公里处80公顷低洼地承包给原告，由原告改造后变成水田；2011年8月份至2012年11月份为投入改造阶段，2012年（含改造种植）至2016年年底为种植收益阶段，承包期为5年；第三人负责打井、架电等工作及费用，原告承担改造低洼地的费用；同时约定租赁费收取的时间及标准。2013年5月份，被告拆除原告承包地内变压器、电缆线等设施。原告于2013年11月25日向本院提起诉讼，要求确认其与第三人签订的土地承包协议书合法有效继续履行，并延长承包期一年。本院于2014年9月11日作出（2013）抚民初字第218号民事调解书。原告于2015年9月15日向本院提起诉讼，要求判令被告与第三人停止侵害其享有80公顷水稻承包经营权的违法行为；对水稻田内配套供电设施、路线、水泵等恢复原状；赔偿2015年80公顷水稻田经济损失200000元；赔偿购买种子、化肥定金50000元、雇工耙地70000元、强拆地点房屋30000元；返还原告的储油罐、生活用品等或按等价赔偿。本院于2016年8月15日作出（2015）抚民初字第221号民事裁定，以原告主张的权利不属于民法调整范围，可提起行政诉讼，裁定驳回原告的起诉。原告于2016年10月向本院提起行政诉讼，要求确认被告在无法律依据的前提下，对原告行使的强行行政干预承包经营权的行政行为违法无效；责令被告采取相应的补救措施并赔偿原告2013-2016年四年的租金损失1600000元、2014年翻耙地人工费70000元、30000元的地点看护房建造费及强行收缴的储油罐及部分生活用品的折价；责令被告恢复因其违法行政拆除的案涉合同中相关设施、设备的正常使用，以保障原告与第三人所签订的林地承包合同的正常履行。本院于2017年1月5日作出（2017）黑0833行初1号行政裁定，以原告提出的诉讼请求无法明确被告干预其承包经营权具体的行政行为，且在要求补正内容后拒绝补正，对原告的起诉不予立案。原告不服，提起上诉。佳木斯市中级人民法院以本院在审查超过7日后作出不予立案的行政裁定书违反了相关法律规定，于2017年10月31日作出（2017）黑08行初44号行政裁定，撤销本院（2017）黑0833行初1号行政裁定；指令本院立案受理。本院受理后，于2018年12月26日作出（2018）黑0833行初1号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。佳木斯市中级人民法院于2019年11月18日作出（2019）黑08行终113号行政裁定，撤销本院作出（2018）黑0833行初1号行政判决，发回本院重审。原审法院认为，被告作出案涉行政行为时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政作为内容之日起最长不得超过2年。因案涉被诉行政行为2013年5月份原告已知晓，其于2016年10月份提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。已经立案的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告曲永杰的起诉。案件受理费50元，原告曲永杰已预交，予以退回。上诉人曲永杰诉称：一、本案始终处于行政侵权的持续状态，即是造成起诉期限的延长，也不属于当事人自身原因。1.上诉人在（2018）黑0833行初1号行政案件中所举的第三份证据即《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》。该信访回复出具的具体时间为2014年7月7日，因该答复事项已经对上诉人的实体权利义务产生实质性的影响，已经由不可诉转化成了可诉行政行为。上诉人曾委托黑龙江国案律师事务所，以《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》作为2013年行政行为的持续，提起过行政侵权诉讼。当时行政法官因行政不予立案事项曾经与主办律师李宏杰通过话。该事实上诉人正在组织证据予以证明。2.（2018）黑0833行初1号行政案件中所举的证据七即（2015）抚民初字第221号民事裁定书，该裁定作出的时间为2016年8月15日。该案是因行政不予立案后，应行政庭与承办律师口头商定后，抚远市人民法院以民事立案后又以民事案由不成立而驳回。3.（2017）黑0833行初1号行政裁定书是本案的补充证据，该裁定作出的时间为2017年1月5日，本案的具体起诉时间从事实上推定应当在（2015）抚民初字第221号民事裁定送达后提起的行政诉讼案件。但该案却在法院压了近一年的时间，直到上诉人提出要投诉之后，抚远人民法院立案庭才作出该份裁定。该事实有上诉人从抚远市人民法院调取的一份起诉状足以证明。该起诉状上没有上诉人的签名，更没有具体的起诉落款时间。该事实恰恰证明了立案庭办案人员为了推卸责任不惜伪造证据，故意隐匿真正的行政起诉时间的事实。基于上述三份证据证明的事实，依据《行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，即使本案确属耽误了起诉期限，但理应不属于行政相对人自身原因而耽误了起诉期限。二、自2013年春季，被上诉人的行政侵权始终处于持续不断的状态。本案是按照（2019）黑08行终113号行政裁定书的指令发回重审之后，将2013年、2015年分为两个行政行为而诉的其中之一诉。被上诉人的《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》已经对上诉人的实体权利义务构成了侵害，也是可诉行政行为之一。上诉人对2013年的行政行为的诉讼请求事项中未清楚表明对《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》所涉事项审查，但在事实部分的最后结束内容中已经明确表明了本诉的真实诉求目的，即“被告对具有独立法人资格的第三人与原告签定承包合同不予认可，责令第三人终止与原告土地承包合同的履行；依据《行政诉讼法》第十二条一款（七）项‘认为行政机关侵犯其经营自主权及农村土地承包经营权、农村土地经营权’的规定，请求人民法院判决被告行政行为违法，并支持原告的合理合法的诉求，以保证原告合法的土地经营权不受非法侵害。”被上诉人强行拆除的涉案承包地的电力设施设备，只是被上诉人行政侵权的其中一项行动措施而已，真正的侵权行为应是被上诉人已形成书面的，且对上诉人涉案承包合同构成实体侵权的《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》。被上诉人在实施持续的行政侵权过程中，除《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》外，并没有制作及直接送达过任何法律文书，更未告诉过上诉人诉权。本案应适用行政诉讼法解释第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”；而《行政诉讼法》第四十六条规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案作为其他行政案件，并未超过一年起诉期限。三、涉案行政侵权始终处于持续不断状态，行政诉讼法对起诉期限的规定，是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或者应当知道行政行为违法起开始计算。本案中能够证明行政行为存在的只有一份《抚林函（2014）8号关于曲永杰信访案件的答复》函。因该书面函件直接否认合同效力，侵害行政相对人的实体权利义务，构成具体行政侵权行为。而2013年拆除电力设施设备只不过是为实现书面确定的2014年7月7日行政侵权行为而釆取的行政手段之一。不管是以2013年5月或6月，还是以2014年7月7日确立为行政侵权日，按照“实体从旧，程序从新”及更有利于行政相对人利益最大化的原则，该案均不超过适用五年法定起诉期。原审裁定事实认定不清，适用法律错误。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的合理诉求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人抚远市林业和草原局辩称：一、上诉人提起的诉讼已超过法定起诉期限，原裁定认定事实清楚。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”上诉人是对被上诉人2013年5月作出的行政行为提起行政诉讼，上诉人在原审中提供的（2013）抚民初字第218号民事调解书能够证明，上诉人在被上诉人作出案涉行政行为当时即已知道了案涉行政行为及其内容，上诉人于2016年10月才提起行政诉讼，早已超过《行政诉讼法》规定的起诉期限。二、信访程序不能成为上诉人超过法定起诉期限提起诉讼的正当理由。《行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。信访属于行政相对人“自身的原因”，所以，信访不是耽误行政起诉期限的正当理由，上诉人就案涉行政行为进行信访的时间应计算在起诉期限内。况且，上诉人于2014年6月进行信访时，就已经超过了案涉行政行为的法定起诉期限。三、上诉人的信访答复不是可诉的行政行为。上诉人在原审中提供的抚林函（2014）8号《关于曲永杰信访案件的答复》能够证明，被上诉人作出的该信访答复未对案涉行政作为作出任何改变，没有为上诉人设定新的权利义务，对其权利义务没有产生任何实际影响，该信访答复不是可诉的行政行为。上诉人上诉称“该答复事项已经对上诉人的实体权利义务产生实质性的影响”，与事实不符。上诉人称被上诉人于2014年7月作出的信访答复是“真正的侵权行为”，却于2016年10月对案涉行政行为提起行政诉讼，其主张自相矛盾。四、上诉人提出上诉的法律依据错误。上诉人于2013年即已知道案涉行政行为的内容，其依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定提起上诉，法律依据错误。五、本案不适用“实体从旧，程序从新”的规定。《最高人民法院关于印发的通知》中“关于新旧法律规范的适用规则”明确规定：“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。但是，本案中上诉人实施的破坏森林资源的违法行为及被上诉人作出的案涉行政行为均在《行政诉讼法》修正前的同一期间内，不存在“新法”、“旧法”的选择适用问题。本案不涉及“实体从旧，程序从新”的规定，上诉人称原裁定违反了“实体从旧，程序从新”的原则，是对该规定的误解。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉人的上诉请求。原审第三人抚远市和兴造林有限责任公司述称：一、原审第三人与上诉人于2011年8月5日签订的土地承包协议书是合法有效的。2011年8月5日，为实现低洼地造林前整地，经抚远县林业局领导商定，委派负责联系公司的林业局副局长李传金和林业总站站长孙宝来代表原审第三人与上诉人曲永杰签订了80公顷为期五年的林间空地土地承包协议书。在合同履行中新任林业局局长王生于2013年4月15日让李传金通知原审第三人停止与曲永杰履行合同，并安排人员把经营区内的电力设施拆除，致使曲永杰无法经营。所以曲永杰诉讼到法院要求继续履行合同。2014年9月11日抚远市人民法院作出(2013)抚民初字第218号民事调解书，认定是双方真实意思表示，不违背法律规定，并予以确认。二、原审法院认为曲永杰是2013年5月份已知晓涉案被诉行政行为，事实不清，证据不足。1.2013年5月份，曲永杰只知道单方停止合同是违法的，不知道这是行政侵权，所以诉讼到法院只是要求继续履行合同。2.2015年7月6日抚远市人民法院下达(2015)抚法执字第128号执行通知书，告知(2013)抚民初第218号民事调解书已发生法律效力，立即履行生效的法律文书确定的义务，所以法院应该恢复执行(2013)抚民初字第218号民事调解书确定义务。3.(2013)抚民初字第218号民事调解书生效后，抚远市林业局于2015年5月在通往曲永杰与原审第三人承包地200米处道路上设置了路障，拉走曲永杰个人的空储油罐，拆除曲永杰看护用房，抚远市林业局强行停止原审第三人的一切经营活动，扣押账本和国家政策性资金，不准原审第三人人员进入场地，致使已改造完准备造林的地块全部撂荒。4.2015年10月21日，抚远林场起诉曲永杰、抚远市和兴造林有限责任公司撤销权纠纷案，抚远市人民法院于2015年12月23日作出(2015)抚民初字第255号民事判决，认定抚远林场的请求不成立，(2013)抚民初的218号民事调解书合法有效，以抚远林场的诉讼请求证据不足，不予支持，驳回抚远林场的诉讼请求。抚远林场提起上诉，佳木斯市中级人民法院于2016年2月31日作出(2016)黑08民终147号民事判决，驳回上诉，维持原判。足以说明(2013)抚民初的218号民事调解书合法有效。抚远林场主张林地在其管理范围内，林业局无权把林地给原审第三人的理由不成立。5.2015年9月初，曲永杰起诉抚远市林业局，抚远市和兴造林有限责任公司用益物权纠纷一案，抚远市人民法院于2016年8月15日作出(2015)抚民初字第221号民事裁定书，认为该案不属于民法调整范围，可提起行政诉讼，裁定驳回曲永杰的起诉。这时曲永杰才知晓抚远市林业局已构成行政行为违法。综上所述，2016年8月份，曲永杰接到(2015)抚民初字第221号民事裁定书后，才知道抚远市林业局行政行为是违法的，2016年10月份提起的行政诉讼没超过法定起诉期限。原审法院作出的(2020)黑0833行初1号行政裁定认定事实不清，适用法律错误，请求判决抚远市林业和草原局行政行为违法。二审中，上诉人曲永杰向本院提交一份证据：2016年曲永杰向抚远市人民法院提交的行政起诉状（该起诉状上没有上诉人的签名，起诉日期仅为2016年10月），证明：上诉人在2013年5月到2016年10月期间曾经针对2013年被上诉人拆除变压器、供水设备设施及2015年被上诉人拉走曲永杰的储油罐、生活用品及拆除彩钢看护房的行政行为提起过行政诉讼，人民法院未在法定期限内作出裁定，于2017年才作出了不予立案的（2017）黑0833行初1号行政裁定书。因积压案件的原因影响了起诉期限，应属于行政诉讼法第四十八条所规定的其他不属于当事人一方自身原因而耽误的起诉期限，被耽误的起诉时间不应计算在起诉期限内。被上诉人抚远市林业和草原局对上诉人提交的该份证据提出质证意见：对该证据的真实性无异议，被上诉人之前见过的起诉状是有上诉人签名的，但这份起诉状无上诉人签名。被上诉人对曲永杰于2016年10月提起行政诉讼的事实认可，所以才认为被上诉人于2013年作出行政行为，而上诉人于2016年10月才提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限。同时上诉人主张从2013年5月就提起行政诉讼，与原审第三人在答辩中称曲永杰直到2016年才知道被上诉人作出的案涉行政行为违法这一事实互相矛盾。上诉人依据该起诉状不能证明法院积压案件，如果法院当时未立案，会出具正式的不予受理或其他书面文书。上诉人该份证据不能证明其于2016年10月之前正式向法院提起过行政诉讼。原审第三人抚远市和兴造林有限责任公司对上诉人提交的该证据无异议。本院对该证据认证如下：上诉人提交的该份起诉状不属于新证据，故不予认定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。另查明，案涉土地性质为国有林地。案涉林地内的变压器和电缆线不是上诉人曲永杰出资投建，而是原审第三人为履行其与上诉人之间的土地承包协议而投建。上诉人曲永杰与原审第三人签订土地承包协议后，仅在案涉土地耕种一年，依合同约定，未向原审第三人缴纳承包费。原审法院在对本案重审中，上诉人对被上诉人2013年和2015年的两次行政行为分别提起诉讼，针对本案提出的诉讼请求是：请求判决被上诉人在2013年擅自拆除上诉人承包地内两台变压器、三台潜水泵、电缆线等行为属于滥用职权的行政行为，且行政行为违法。责令其恢复被侵权地正常的生产用电、用水的原始状态。判令被上诉人赔偿上诉人2014年已投入备耕生产的费用125600元。被上诉人承担本案诉讼费用。本院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政作为内容之日起最长不得超过2年。根据该规定，被上诉人抚远市林业和草原局于2013年5月强制拆除案涉林地的变压器和电缆线，上诉人曲永杰自认2013年5、6月份就通过种地的邻居知道被上诉人拆除案涉林地的变压器和电缆线的事实，其于2016年10月才针对被上诉人的行政行为提起行政诉讼，已超过法定两年的起诉期限。上诉人于2013年提起的（2013）抚民初字第218号民事案件诉讼，系以原审第三人为被告，要求与原审第三人继续履行土地承包协议，该案中既未将被上诉人列为被告，也不是对被上诉人的案涉行政行为提起的诉讼请求，不能作为上诉人耽误起诉期限的正当理由。上诉人于2015年9月15日以被上诉人为被告，抚远市和兴造林有限责任公司为第三人向原审法院提起用益物权诉讼，请求停止侵害其水稻承包经营权的违法行为及恢复原状、赔偿损失。原审法院作出(2015)抚民初字第221号，认为本案不属于民事诉讼，应当属于行政诉讼，裁定驳回了上诉人的起诉。即使从上诉人提起该民事诉讼的时间起算，距离上诉人知道被上诉人作出行政行为的时间也已经超过两年的法定起诉期限。故上诉人的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求不符合法律规定，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  石广玉审判员  卢伟艳审判员  肖宇峰二〇二〇年九月二十八日书记员  柴 源