江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终271号 上诉人（原审原告）朱道钱，男，1969年3月22日生，××族，住东台市。 委托代理人王虹，江苏天全律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海安市公安局交通警察大队，住所地海安市宁海南路**。 法定代表人丁左明，大队长。 应诉负责人陶其冬，副大队长。 委托代理人朱斌，海安市公安局交通警察大队工作人员。 委托代理人沈中峰，海安市公安局交通警察大队工作人员。 上诉人朱道钱因诉被上诉人海安市公安局交通警察大队（以下简称海安交警大队）确认行政行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人朱道钱及委托代理人王虹，被上诉人海安交警大队应诉负责人陶其冬、委托代理人朱斌、沈中峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年7月11日，海安交警大队民警对朱道钱驾驶的皖19／×××××变型拖拉机进行检查。当日，海安交警大队向朱道钱出具了公安交通管理行政强制措施凭证，认为朱道钱在通榆路实施使用其他车辆的机动车行驶证的违法行为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第九十六条第三款的规定，采取扣留机动车的行政强制措施，并告知朱道钱持该凭证在15日内到开发区中队接受处理，逾期不接受处理的，依法承担法律责任。同月11日，海安交警大队开发区中队向海安市（原海安县）公安局城东派出所出具发现违法线索移交函，称民警在路面执勤时发现王马宝驾驶的皖19／×××××、朱道钱驾驶的皖19／×××××、王**华驾驶的皖19／×××××、张永宏驾驶的皖19／×××××、周美桂驾驶的皖19／×××××变型拖拉机涉嫌使用其他车辆的号牌、行驶证，徐浩（东台市郊区农机经营部法定代表人）涉嫌买卖国家机关证件，现将线索移交，请依法予以查处。移交清单中包含上述五辆变型拖拉机及行驶证。同年7月15日，海安市公安局城东派出所作出海公（东）受案字〔2016〕1609号受案登记表。以徐皓涉嫌买卖国家机关证件罪呈请立案侦查。同日，海安市公安局作出海公（东）立字〔2016〕1552号立案决定书，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零七条之规定，决定对徐皓买卖国家机关证件案立案侦查。当日，海安市公安局对朱道钱作出扣押决定书，载明在侦查徐皓买卖国家机关证件案件中发现朱道钱持有的下列财物、文件可用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十九条之规定，现决定扣押变型拖拉机一辆（车牌号皖19／×××××）及行驶证一本。 朱道钱不服，曾诉至如东县人民法院，请求法院判决确认海安交警大队行政执法行为违法并责令其放行被扣的皖19／×××××车辆、发还该车的行驶证。如东县人民法院于2016年12月26日作出(2016)苏0623行初131号行政裁定，以朱道钱就案涉扣留车辆行政强制措施提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围为由裁定驳回朱道钱的起诉。朱道钱不服上诉后，本院于2017年3月30日作出（2017）苏06行终84号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 2019年7月4日，海安市公安局作出海公（东）撤案字〔2019〕书004号撤销案件决定书，主要内容为徐皓涉嫌买卖国家机关证件案，不应追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百六十三条之规定，决定撤销此案。 2019年7月5日，海安交警大队向朱道钱作出海公（交）缴字［2019］第3020426776号《收缴物品清单》，根据《道路交通安全法》第九十六条第一款的规定，决定将皖19／×××××变型拖拉机的行驶证及号牌予以收缴。 一审另查明，2016年11月15日，海安交警大队工作人员电话通知朱道钱取回案涉拖拉机，朱道钱明确表示如不能将行驶证及号牌随拖拉机一并取回，则拒绝取回案涉拖拉机。 2019年11月，朱道钱以海安交警大队的执法行为违法为由，向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认海安交警大队强制扣押皖19／×××××变型拖拉机及强制扣押收缴皖19／×××××变型拖拉机号牌、行驶证的行政行为违法。 一审法院认为，《道路交通安全法》第五条第一款规定，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。海安交警大队作为海安市区域内的公安机关交通管理部门，具有维护本行政区域内道路交通安全管理的职能。 本案争议焦点为：一、海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为是否合法；二、海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》是否合法。 关于海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为是否合法的问题。第一，《道路交通安全法》第九十六条第三款规定，使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处2000元以上5000元以下罚款。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条第（一）项规定，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取扣留车辆的行政强制措施。海安交警大队的执法民警在道路巡查时发现案涉车辆涉嫌使用其他车辆行驶证的违法行为，当场对嫌疑车辆采取扣留的行政强制措施符合规定。第二，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条规定，采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；（四）行政强制措施凭证应当由当事人签名、交通警察签名或者盖章，并加盖公安机关交通管理部门印章；当事人拒绝签名的，交通警察应当在行政强制措施凭证上注明；（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，并在二十四小时内将行政强制措施凭证报所属公安机关交通管理部门备案。本案中，海安交警大队采取扣留朱道钱车辆的强制措施,在采取强制措施之前履行了相应的程序,符合上述规定。朱道钱在“对本凭证记载内容有无异议”处签字确认。故朱道钱提出海安交警大队未听取当事人的陈述和申辩的主张，不予支持。第三，《中华人民共和国行政强制法》第二十四条第一款规定，行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。本案中，海安交警大队民警于2016年7月11日在执勤时认为朱道钱实施使用其他车辆的机动车行驶证的违法行为，于同日作出公安交通管理行政强制措施凭证，对朱道钱采取扣留机动车（车辆牌号皖19／×××××）的行政强制措施符合上述法律规定。关于朱道钱提出海安交警大队作出的行政强制措施凭证未包含扣押行驶证、号牌，故其扣押行驶证及号牌违法的意见，依据《道路交通安全法》第十一条第一款规定，驾驶机动车上道路行驶，应当悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证。由此可见，机动车行驶证、机动车号牌、检验合格标志、保险标志与车辆系为一体，海安交警大队扣留机动车时应包括行驶证和号牌，故朱道钱的上述主张，不予采纳。海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为合法。 关于海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》是否合法的问题。第一，《道路交通安全法》第十三条规定，调查中发现违法行为人有其他违法行为的，在依法对其道路交通安全违法行为作出处理决定的同时，按照有关规定移送有管辖权的单位处理。涉嫌构成犯罪的，转为刑事案件办理或者移送有权处理的主管机关、部门办理。本案中，民警于2016年7月11日在执勤时认为朱道钱涉嫌实施使用其他车辆的机动车行驶证的违法行为，于同日作出公安交通管理行政强制措施凭证。后认为涉嫌他人犯罪，海安市公安局交通大队开发区中队于2016年7月15日向海安市公安局城东派出所出具发现违法线索移交函，并移交了案涉变型拖拉机及行驶证。同年7月15日，海安市公安局城东派出所对徐皓涉嫌买卖国家机关证件罪立案侦查，并于当日对朱道钱作出扣押决定书，扣押变型拖拉机一辆（车牌号皖19／×××××）及行驶证。2019年7月4日，海安市公安局以徐皓涉嫌买卖国家机关证件案，不应追究刑事责任为由撤销上述刑事案件。2019年7月5日，海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》。根据上述规定,海安交警大队于2019年7月5日对朱道钱作出案涉《收缴物品清单》,并不违反法定程序,故朱道钱的相应主张不能成立，海安交警大队作出的《收缴物品清单》程序合法。第二，《道路交通安全法》第九十六条第一款规定，伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，并处二百元以上二千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中,根据海安交警大队提供的证据，朱道钱驾驶的悬挂皖19／×××××号牌的变型拖拉机，车架号及发动机号码均是其他车辆的号码,且该车的行驶证、号牌亦是通过套取其他车辆的信息核发的，属于以欺骗、贿赂等不正当手段从车管所取得的机动车牌证,依法应予收缴。故海安交警大队作出案涉《收缴物品清单》,采取收缴机动车行驶证及号牌的行政强制措施,证据确凿,适用法律、法规正确。 综上，海安交警大队扣押皖19／×××××变型拖拉机、行驶证及号牌的行政行为合法；海安交警大队作出的案涉《收缴物品清单》认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条之规定，判决驳回朱道钱的诉讼请求。 朱道钱不服一审判决，向本院提起上诉称，案涉皖19／×××××变型拖拉机系上诉人合法购置的财产，该车辆的号牌及行驶证均系有权部门依法核发，被上诉人以该车辆系使用其他车辆的机动车号牌、该车辆行驶证和号牌系通过不正当手段骗取取得为由，所实施的强制扣押车辆及收缴行驶证和号牌的行为，认定事实不清，适用法律错误，行政程序违法。海安交警大队长期扣押该车辆及行驶证、号牌，导致该车辆锈损严重且未能进行年检，现已经完全丧失使用价值，海安交警大队的行政行为违法。请求撤销一审判决，依法改判。 被上诉人海安交警大队辩称，案涉车辆的外观与该车号牌所对应的车辆档案中所载的车辆照片存在明显不同，涉嫌使用其他车辆的机动车号牌，海安交警大队进行查扣符合法律规定。因相关行为人涉嫌刑事犯罪，海安交警大队依法将所查扣的车辆及行驶证移交刑事侦查机关，行政行为的程序并无不当。虽然刑事案件最终撤销，但不影响海安交警大队对该车辆是否存在交通安全违法行为进行评判，经比对案涉车辆的档案资料、发动机号、车架号等情况，应当认定案涉车辆的号牌、行驶证系通过伪造资料取得，海安交警大队予以收缴符合法律规定。在刑事侦查过程中，侦查机关已经通知上诉人可以将案涉车辆领回，上诉人拒绝领取，由此导致的责任依法应由上诉人自行承担。上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，2016年11月15日，海安市公安局城东派出所工作人员电话通知朱道钱取回案涉拖拉机。一审判决认定“2016年11月15日，海安交警大队工作人员电话通知朱道钱取回案涉拖拉机”的事实有误，本院予以纠正。一审判决认定的其他事实有相应的证据证实，本院予以确认。 另查明，一、2016年7月11日海安交警大队民警周惠礼在《行政强制措施凭证》上签字，后将该凭证的“送达当事人联”送达给朱道钱。海安交警大队在一审答辩期内提交了《行政强制措施凭证》存档联，上面交通警察栏除了周惠礼的签名之外，增加了“李加军”的签名。海安交警大队未提供足以证明李加军在执法现场的证据。二、在一审诉讼中，被上诉人针对其认定案涉车辆号牌、行驶证系通过伪造资料取得的事实，提交了下列证据：1.皖19／×××××车辆初始登记、变更登记档案材料；2.被上诉人2016年7月11日拍摄的被查扣车辆的照片；3.车辆登记机关六安市农机安全监理所所作的说明（内容为，经调阅档案和系统比对，皖19／×××××号牌所登记的车辆与照片中的车辆不符）；4.徐皓涉嫌买卖国家机关证件案案卷材料；5.朱道钱在市公安局城东派出所作的陈述。上述证据均系被上诉人依法取得的证据，符合证据关联性、合法性、真实性特征，可以作为本院认定案件事实的依据。本院根据上述有效证据以及各方当事人的一致陈述，补充认定以下案件事实：皖19／×××××号牌所对应的车辆登记原始档案显示，该车于2008年1月9日出厂、2008年3月10日在安徽省六安市农机安全监理所办理初始注册登记，登记档案中的照片显示车辆颜色为蓝色，车辆正前方的标识为“K××A”，2016年1月以换发发动机为由办理车辆变更登记，该车辆未办理过颜色等变更登记。朱道钱所使用的并于2016年7月11日被海安交警大队查扣的车辆，悬挂的牌号为皖19／×××××，车辆颜色为红色，车辆正前方无标识。该车辆系朱道钱于2016年1月从徐皓处购得的全新车辆，徐皓交付车辆的同时，一并向朱道钱交付了拖拉机行驶证一本。行驶证载明，车牌号为皖19／×××××，所有人为金寨县国强货物运输有限公司、登记日期为2008年3月10日、发证日期为2016年1月20日。 本院认为，本案双方当事人关于海安交警大队的行政行为是否合法的争议在于：1.海安交警大队实施扣留车辆的行政强制措施是否合法；2.海安交警大队所作的收缴案涉车辆号牌、行驶证的行政决定是否合法。 关于海安交警大队实施扣留案涉车辆的行政强制措施是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据《道路交通安全法》第十六条第四项规定，任何单位或者个人不得有使用其他机动车的登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的行为。公安部（第105号令）《道路交通安全违法行为处理程序规定》为当时有效的部门规章，该规定第二十二条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取扣留车辆等行政强制措施。第二十五条第一款第二项规定，有伪造、变造或使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆机动车登记证书、行驶证、检验合格标志、保险标志嫌疑的，依法扣留车辆。根据上述规定，公安机关交通管理部门在行政管理过程中，发现行为人有使用伪造变造的机动车号牌、行驶证或者使用其他车辆机动车行驶证嫌疑的，为制止交通违法行为、防止证据损毁，依法有权采取扣留车辆的行政强制措施。本案中，被上诉人海安交警大队2016年7月11日在检查中发现朱道钱虽持有车辆行驶证，但行驶证载明的车辆注册登记日期为2008年3月，朱道钱实际使用的车辆较新，朱道钱亦自认所使用的车辆系其2016年1月购买的全新车，海安交警大队认定朱道钱存在使用其他车辆机动车行驶证的嫌疑，并据此采取扣留案涉车辆的行政强制措施，符合上述法律及规章的规定。 《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。根据该法第十八条第二项的规定，行政机关实施行政强制措施应当由两名以上行政执法人员实施。法律规定两人以上执法，有利于执法人员在作出决定时共同商议、相互监督，从而规范行政执法，避免一人执法中权力不受监督、草率决定等问题。本案中，海安交警大队实施扣留机动车的行政强制措施也应遵守上述法律规定。从海安交警大队出具给朱道钱的行政强制措施凭证（送达当事人联）看，只有交警周惠礼一人签字。而海安交警大队向一审法院提交的行政强制措施凭证（存档联）中除了交警周惠礼之外，还有一名交警的签名。在二审庭审中，海安交警大队对此所作的解释为可能另一名交警的签字未能复印至送达当事人联。从两名交警书写字迹的力度，海安交警大队的解释不足以令人采信。经本院向交警周惠礼调查，周惠礼陈述其当时在路上将朱道钱拦下后将朱道钱带回中队，在中队办公室，另一名交警李加军在与朱道钱谈话，周惠礼因疏忽未让李加军签字，周惠礼一人签字后即将行政强制措施凭证送达给朱道钱。周惠礼的该陈述与朱道钱所述的当时车辆在路上被拦下后即被要求开至停车场，朱道钱当天未被带到被上诉人单位的事实不符。本院再次向交警周惠礼核实，周惠礼认可了朱道钱的说法。人民法院判断行政机关是否是两人执法，一般根据行政机关出具的相关书证或者能证明当时确有两名工作人员在场的视频资料等证据判断。海安交警大队向一审法院提交有两名交警签名的凭证企图证明两人执法的事实，但该证据明显与送达给朱道钱的凭证不一致，海安交警大队也未提供其他证据证明李加军当时虽未签字，但确实与周惠礼一同实施被诉强制措施的事实。海安交警大队实施被诉行政强制措施违反了上述法律规定。因海安交警大队扣留皖19／×××××变型拖拉机具有事实和法律依据，上述程序违法行为对朱道钱的权利不产生实质影响，故本院认定海安交警大队实施被诉行政强制措施程序轻微违法。海安交警大队对李加军的签字系后补签的情况不如实向法庭陈述，在二审审理中还以明显荒唐的理由加以搪塞，希望海安交警大队认真吸取教训，在今后的应诉工作中杜绝此类行为。 关于海安交警大队所作的收缴案涉车辆号牌、行驶证的行政决定是否合法的问题。 《道路交通安全法》第九十六条第一款规定，伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、驾驶证的，由公安机关交通管理部门予以收缴，扣留该机动车，处十五日以下拘留，并处二千元以上五千元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，朱道钱现所持的车辆行驶证及号牌虽为有权部门所核发，但根据该行驶证、号牌登记档案的记载，所对应的车辆应为2008年3月登记注册的车辆。登记档案中记载的车辆与朱道钱所驾驶的车辆在外观、成新等方面均明显不符。朱道钱所使用的车牌及行驶证是金寨县国强货物运输有限公司以2008年3月注册的以车辆更换发动机为由申请变更登记所取得。而朱道钱所购置的车辆为新车，依法应按新车注册登记的规定办理登记并取得行驶证、号牌。被上诉人认定朱道钱所持的行驶证、号牌并非依法办理新车注册登记取得，而系以伪造资料、申请变更登记等不正当手段所取得的事实，有被上诉人提供的案涉车辆的照片，案涉号牌、行驶证对应的车辆档案登记资料，以及与该案相关的徐皓案的刑事侦查案卷材料，朱道钱的陈述，车辆登记机关所作的“经调阅档案和系统比对，皖19／×××××号牌所登记的车辆与照片中的车辆不符”说明等证据证实，海安交警大队认定事实的依据充分。公安部交通管理局所作的《道路交通违法行为认定及处理指导意见（一）》关于使用伪造机动车号牌和使用其他机动车号牌的第3点中规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得的机动车牌证应当认定为使用伪造机动车牌证。海安交警大队按照该规定，适用《道路交通安全法》第九十六条第一款关于使用伪造、变造的机动车号牌、行驶证的规定，对上诉人朱道钱所使用的行驶证、号牌予以追缴，适用法律正确海安交警大队结合本案的实际情况裁量决定只收缴违法取得的号牌和行驶证，未予决定一并扣留车辆并罚款，该行政决定并未损害朱道钱权利，本院应予尊重。 至于上诉人朱道钱所述的案涉车辆被长期扣留的问题。对于涉嫌刑事犯罪的案件，行政机关将涉案财物移送刑事侦查机关，是行政机关的法定职责。刑事案件办理过程中对涉案财物的处理行为及处理后果，不由移送涉案财物的行政机关承担。本案中，海安市公安局城东派出所于2016年7月15日对徐皓涉嫌买卖国家机关证件罪一案立案侦查，本案所涉的车辆、号牌、行驶证系与该刑事案件有关的财物，海安交警大队移交刑事案件的承办机关海安市公安局城东派出所，是海安交警大队的法定义务。海安交警大队于2016年7月6日查扣了车辆、行驶证及号牌，于同月15日移交刑事侦查机关。2019年7月4日刑事案件结案后，海安交警大队即于次日作出收缴决定，并不存在故意长期违法扣留车辆的情形。况且，根据视频资料及上诉人的陈述，海安市公安局城东派出所在2016年11月15日即已通知上诉人将案涉的车辆领回，但上诉人以行驶证、号牌不能随车辆一并取回为由拒绝。上诉人主张海安交警大队违法长期扣留车辆，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 综上，海安交警大队扣留皖19／×××××变型拖拉机具有事实和法律依据，但海安交警大队在实施扣留车辆强制措施过程中程序轻微违法，依法应当确认违法。朱道钱针对该行为的部分诉讼理由本院予以采纳，朱道钱的诉讼请求成立，本院予以支持。一审判决应予纠正。海安交警大队收缴案涉车辆行驶证及号牌的行为具有事实和法律依据，程序无违法之处，朱道钱请求确认该行为违法的主张不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第二项、第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1279号行政判决。 二、确认海安市公安局交通警察大队于2016年7月11日扣押皖19／×××××变型拖拉机的行政强制措施行为违法。 三、驳回上诉人朱道钱的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由海安市公安局交通警察大队负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年九月二十三日 书记员  陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。