广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂03行终257号 上诉人（一审原告）赵合英，女，1958年4月23日出生，汉族，住全州县。 委托代理人陈家生，男，1956年10月26日出生，汉族，住址同上。系上诉人丈夫。 委托代理人蒋鑫，广西大海律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)全州县人力资源和社会保障局，住所地全州县创业大厦**。 法定代表人唐崇建，局长。 委托代理人唐秋生，该局政策法规股股长。 委托代理人蒋小林，广西永富律师事务所律师。 一审第三人全州县环境卫生管理所，住所地全州县全州镇环城路**。 法定代表人赵勇，所长。 委托代理人周**，广西千里目律师事务所律师。 上诉人赵合英因工伤认定一案，不服全州县人民法院（2020）桂0324行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵合英及委托代理人陈家生、蒋鑫，被上诉人全州县人力资源和社会保障局（以下简称：全州县人社局）的委托代理人唐秋生、蒋小林，一审第三人全州县环境卫生管理所的委托代理人周**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明：第三人全州县环境卫生管理所系事业单位，原告系第三人的环卫职工，在全州县城租有住房。2012年1月22日，原告下班后先回租房处放下环卫工具，因当天是除夕日，原告遂骑三轮车回枧塘镇安德××××村家里过年。途中翻车摔倒在公路旁沟里受伤。原告自述“我在下班骑着人踩的三轮车，行使到仁部岭路段，前方停了一个货车又有砖在下坡中，我想从大货车左绕过去必须占道通过，这时对方来车，自己紧张处理不当翻入左路边的排水沟内，当时昏迷不清，过后我清醒后叫救命，路人发现并报警，120救护将我送往全州县人民医院抢救”。医院诊断原告颈椎脊髓损伤。现原告已瘫痪。2012年12月11日，全州县公安局交通管理大队出具《证明》，内容为“全州县交警大队事故中队接到报警电话后，立即赶往现场，该伤者被120急救车辆送往医院抢救，拍摄现场照片、勘查现场图、勘查完现场后，该事故因赵合英本人紧急避让机动车翻入路东（由北向南的左边）排水沟致伤”。次日，原告向被告申请工伤认定，被告于2013年1月21日送达一份《工伤认定申请补正材料通知书》给代理原告办理工伤认定申请的原告亲戚邓义强，通知原告补交《公安部门交通事故认定书》。2014年9月10日，全州县劳动人事争议仲裁委员会对申请人赵合英、被申请人全州县环境卫生管理所作出《仲裁调解书》。申请人和被申请人达成的调解协议为“申请人与被申请人存在事实劳动关系”。由于原告一直没有补交交警部门的事故责任认定书，被告对原告受伤是否属工伤也一直未作认定。2019年8月24日，原告提交《恢复工伤认定申请书》给被告，被告于同月27日向全州交警大队调查，交警部门提供不出其出具的《证明》所依据的证据材料。被告向桂林市人社局请示，桂林市人社局于2020年1月20日作出答复，认为交警部门出具的《证明》系“有权机构出具的结论性意见”，应启动恢复工伤认定程序。被告遂于2020年1月22日作出被诉的不予认定工伤决定。原告不服，起诉至本院。 一审判决认为：根据《工伤保险条例》第十四条“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”的规定，原告受伤是否属工伤，必须符合二个条件：一是原告受伤必须发生在下班途中；二是原告受伤必须是在非本人主要责任的交通事故中所致。 关于原告受伤是否发生在下班途中的问题。原告虽在县城租有房屋，事故当日原告下班后也确实是先回了租房处，因当日是除夕日，原告到租房处放下环卫工具后再从县城回老家德桥村过年，原告回德桥村途中应属“下班途中”。 关于原告翻车入沟受伤是否在非本人主要责任的交通事故中所致的问题。原告翻车摔倒在公路边水沟受伤虽是事实，但是否因避让货车发生交通事故所致，除原告的自述和交警部门的《证明》外，没有其它证据。交警部门根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、、地点当事人情况即调查得到的事实，分别送达当事人”的规定作出的《证明》，是因为“道路交通事故成因无法查清”所出具。该《证明》仅是一份证据，需要相应证据支持，被告向交警部门调查时，交警部门提供不出任何支持《证明》内容的相应证据，原告仅凭交警部门出具的无相应证据支持且未载明交通事故责任的《证明》以及原告的自述，就认为自己受伤为工伤，并据此诉请本院撤销被诉不予认定工伤决定，证据不足，本院不予支持。 综上，被告认定原告不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的工伤认定条件，合法。原告要求本院撤销被诉不予认定工伤决定，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。 上诉人赵合英上诉称：一、原判决程序严重违法，应裁定撤销原判决，发回原审法院重审。原判决采信被上诉人全州县人社局2020年4月3日提供的《情况说明》认定交警大队无法提供上诉人发生交通事故的资料否认该交通事故的发生，而被上诉人、第三人均对上诉人2012年元月22日下午下班回家发生交通事故受伤及交警大队提供的证明认可，再者本案开庭是4月2日，而被上诉人提供的《情况说明》是4月3日提供的。一审法院没有质证就采信了该《情况说明》，明显违反了《行政诉讼法》第三十三条第二款“以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。”第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”第六十七条第一款“法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”之规定，原判决程序严重违法，应裁定撤销原判决，发回原审法院重审。二、原判决认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判。1.一审法院认定上诉人没有提供证据证实自己在交通事故中承担事故次要责任或者同等责任的证据而驳回上诉人的诉讼请求，《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”一审庭审中，被上诉人应该提供上诉人在本次交通事故中承担全部责任或者主要责任的证据，一审法院才能驳回上诉人的诉讼请求。本案中上诉人向被上诉人提交仲裁调解书、住院病历、交通事故《证明》、身份证、第三人盖章认定的《工伤认定申请书》，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，上诉人在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。本案中，被上诉人全州县人社局不予认定上诉人构成工伤，就应提供其决定正确合法的依据，即承担提供上诉人在事故中承担全部或主要责任的证据的举证责任，而被上诉人全州县人社局并没有提供其决定正确合法的依据，即没有提供上诉人在事故中承担全部或主要责任的证据。再者被上诉人提供的证据就是不真实的调查笔录且证人没有出庭作证，根据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条第1款“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”的规定，被上诉人应当承担举证不能的法律后果。原判决不仅没有按照《行政诉讼法》第34条规定要求被上诉人举证证实上诉人不属于工伤，却把属于工伤的举证强加给上诉人，因此，原判决认定事实错误，应依法改判。2.原判决适用法律、法规错误，应依法改判。上诉人提交的交通事故《证明》，证明2012年1月22日19时许上诉人赵合英骑人力车从全州回家行至省道201线4公里＋500米处路段时紧急避险发生交通事故受伤。公安交通管理部门未认定上诉人负主要责任的情况下，应认定上诉人并非负主要责任，应当认定为工伤。据人社部发（2013）34号《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》指出，《工伤保险条例》第4条第6项规定的“非本人主要责任”的认定，应当以有关机关出具的法律文书或人民法院的生效裁决为依据。”及桂劳社工伤险字〔2008〕10号《广西壮族自治区工伤认定工作程序》第5条第3款第6项“受到意外伤害的，提交公安机关的证明、人民法院的判决书或者其他有效证明；”第8项“受到机动车事故伤害的，提交公安机关交通管理部门的证明，以及标注受伤害职工出发地、目的地、事故发生地的简易线路图。不属于公安机关交通管理部门处理的，提交相关部门的证明。”之规定，受到意外伤害或者受到机动车事故伤害申请工伤认定的以提交公安机关交通管理部门的证明为依据。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第1条第1款、第2款规定，法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。因此，被上诉人全州县人社局不予认定上诉人构成工伤，没有提供其决定正确合法的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应撤销该《不予认定工伤决定书》。综上所述，被上诉人作出的《不予认定工伤决定书》主要证据明显不足，原判决认定事实错误、适用法律法规错误，根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，请求依法撤销（2020）桂0324行初13号行政判决，撤销被上诉人作出的不予认定工伤决定，责令被上诉人重新作出工伤认定。 被上诉人全州县人社局辩称：一、工伤认定程序是由劳动者和用人单位承担举证责任。《工伤保险条例》第十八条“提出工伤认定申请应当提交下列材料，…”第十九条规定“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”《广西壮族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第十六条规定“…用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定的结论”都说明工伤认定程序中是由劳动者和用人单位承担举证责任。《广西壮族自治区实施〈工伤保险条例〉办法》第十三条第二款第（三）项规定“受到交通事故伤害的，提交公安机关交通管理部门的证明材料：不属于公安机关交通管理部门处理的，提交相关部门的证明材料”，上诉人赵合英主张其受到交通事故伤害，向答辩人提交了全州县公安局交通管理大队出具的《证明》材料。二、答辩人受理工伤认定申请后，根据审核需要对事故伤害进行了调查核实，全州县公安局交通管理大队出具的《证明》是依据赵合英事故作出的结论性意见。答辩人于2020年1月20日受理赵合英工伤认定申请，根据赵合英提供的《证明》（公安局交通管理大队出具）材料，答辩人于2020年1月21日前往全州县公安局交通管理大队调查核实，其职工唐雷雨说该《证明》材料是根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、、地点当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”出具，除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。全州县公安局交通管理大队就赵合英因事故受伤，依据所调查的事故情况，只能依法作出道路交通事故《证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，赵合英工伤案件中道路交通事故《证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。三、答辩人作出的全人社伤认发［2020］1号《不予认定工伤决定书》符合法律规定。答辩人根据全州县公安局交通管理大队出具的《证明》及赵合英提供的相应证据材料，经本局调查核实并经工伤认定领导小组会议研究，认为申请人的单位是事业单位，赵合英是全州县环境卫生管理所的职工，但根据全州县公安局交通管理大队出具的《证明》材料记载“该事故因赵合英本人紧急避让机动车翻入路东（由北向南的左边）排水沟致伤”，该《证明》内容不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”工伤认定条件，故根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，不予认定赵合英在2012年1月22日所受伤害为工伤。综上，答辩人作出的不予认定工伤决定符合《工伤保险条例》规定且事实清楚，上诉人的上诉请求理由不能成立，应予驳回。 一审第三人全州县环境卫生管理所述称，上诉人赵合英受伤不符合工伤认定条件。一、根据交警部门出具的《证明》，无法确认上诉人在事故中的责任，且《证明》中“该事故因赵合英本人紧急避让机动车翻入路东（由北向南的左边）排水沟致伤”，可知上诉人骑车逆行，按照交通法规，上诉人不可能是非主要责任。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，不符合工伤认定条件。二、上诉人在全州县城租住了房子，2012年1月22日上诉人下班后，回到租住的房子，然后再驾驶脚踏三轮车从全州县城租住的房子，赶回老家过春节，途中发生事故，根据《工伤保险条例》的相关规定，上诉人发生了事故，不是在上下班途中，不符合工伤认定条件。综上，原判认定事实正确，适用法律得当，程序合法，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人全州县人社局作出的不予认定工伤决定是否合法。《工伤保险条例》第十四条规定“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”。首先，本案上诉人于2012年1月22日（除夕）下班到县城租房处短暂停留放环卫工具，然后骑人力三轮车从县城回位于安德××××村的家，其目的是回家过年，处于合理时间和合理路线范围内，属于《工伤保险条例》第十四条第六项规定的“在上下班途中”。一审判决认定上诉人属于下班途中是正确的，对此认定本院予以支持。 其次，在公安交通管理部门无法作出事故责任认定，仅出具事故证明时，全州县人社局能否以事故责任无法确定为由，不予认定工伤。本案中，公安交通管理部门出具了交通事故《证明》，载明了基本事实，即“…该事故因赵合英本人紧急避让机动车翻入路东（由北向南的左边）排水沟致伤”，但没有划分事故责任。全州县人社局以事故责任无法确定为由，不予认定工伤。从目前的证据看，上诉人骑行人力三轮车避让机动车而受伤，上诉人在本次事故中处于不利地位，虽然交警大队出具的《证明》是无法认定事故的责任，但从保护弱者的角度出发，根据《道路交通安全法》的立法目的，应当推定上诉人对本次事故不负主要责任。工伤认定部门在适用法律的过程中，应按照有利于保护劳动者的原则，在事故责任不明的情况下，不应将不利后果归由劳动者承担，在没有新的证据能够证明上诉人承担事故主要责任的情况下，依法应当认定上诉人构成工伤。据此，事故责任无法划分，不能成为认定工伤的障碍，全州县人社局作出的不予认定工伤决定，属于主要证据不足，适用法律错误，本院依法予以撤销。 从我国工伤保险立法来看，保护劳动者是其主要立法目的，对于符合条件的劳动者，应当尽可能纳入保险范围，从而实现保护劳动者合法权益、促进劳动者基本生活保障、维护社会秩序的价值和作用。全州县人社局应当从《工伤保险条例》的立法目的出发，正确履行工伤认定法定职责，重新作出工伤认定，保护劳动者的合法权益，维护社会公平正义。 综上，上诉人赵合英的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销广西壮族自治区全州县人民法院（2020）桂0324行初13号行政判决； 二、撤销被上诉人全州县人力资源和社会保障局作出的全人设伤认发［2020］1号《不予认定工伤决定书》； 三、由被上诉人全州县人力资源和社会保障局重新作出行政行为。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人全州县人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  廖 军 审 判 员  廖一平 审 判 员  吕 明 二〇二〇年九月二十九日 法官助理  万 强 书 记 员  刘珂颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。