广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终903号 上诉人（一审原告）李玉，女，汉族，1962年8月14日出生，户籍所在地：贺州市平桂区，住贺州市。 上诉人（一审原告）肖德贵，男，汉族，1963年2月7日出生，户籍所在地：贺州市平桂区，住贺州市。 以上两上诉人共同委托诉讼代理人黄锦香，广东锐锋律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区人民政府，住所地：贺州市平桂区平桂大道**。 法定代表人朱建军，区长。 委托诉讼代理人梁始供，平桂区林业局工作人员。 委托诉讼代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区黄田镇人民政府，住所地：贺州市平桂区黄田镇黄田新街**。 法定代表人黄诗活，镇长。 -2- 委托诉讼代理人余涵，广西众望律师事务所律师。 委托诉讼代理人李祥期，广西众望律师事务所律师。 上诉人李玉、肖德贵因其诉被上诉人贺州市平桂区人民政府（以下简称平桂区政府）、贺州市平桂区黄田镇人民政府（以下简称黄田镇政府）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服贺州市中级人民法院（2019）桂11行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：上世纪九十年代，李玉、肖德贵夫妻在黄田××××村租赁土地建设房屋、居住生活。2016年8月5日，原贺州市平桂管理区发展和改革局作出贺平发改投（2016）25号《贺州市平桂管理区发展和改革局关于平桂矿山公路项目可行性研究报告的批复》，同意建设平桂矿山公路项目。项目建设内容为对旧道路的改扩建工程。2016年9月2日，原贺州市平桂管理区经核实，平桂矿山公路四期项目需在原有道路上进行改造，不涉及使用新增建设用地，因此不需办理建设用地预审。原平桂管理区人民政府（现为平桂区政府）遂成立平桂管理区矿山公路黄田镇征地拆迁工作指挥部（以下称征拆指挥部）负责平桂矿山公路四期项目的实施。经丈量，2019年4月29日，甲方征拆指挥部与乙方黄田××××村白岩第1、23、24、25村民小组代表签订《贺州市平桂区矿山公路项目拆迁建（构）筑物补偿协议书》，决定对李玉、肖德贵户租用土地范围内的43㎡砖 -3- 混结构房屋及34㎡的砖石围墙拆迁，合计补偿款为32480元。黄田镇政府及黄田××××村民委员会在协议上盖章。黄田××××村白岩第1、23、24、25村民小组代表领取了补偿款32480元。后李玉、肖德贵主张43㎡砖混结构房屋及34㎡的砖石围墙是其建设的，经征拆指挥部协调，2019年6月13日，肖德贵从黄田××××村白岩第1、23、24、25村民小组处收取43㎡砖混结构房屋的补偿款30100元。在经丈量后，2019年6月12日，甲方征拆指挥部与肖德贵签订《贺州市平桂区矿山公路项目拆迁建（构）筑物补偿协议书》，决定对李玉、肖德贵户租用土地范围内的69.6㎡房屋［32.4㎡砖混结构、37.2㎡砖（石）木瓦面结构］、5.625ｍ³沼气池、53.36ｍ³单体砖砌水池、4.5ｍ³砼蓄水池、45㎡晒地拆迁，合计补偿款54607.25元。黄田镇政府及黄田××××村民委员会在协议上盖章。2019年6月13日，平桂区政府组织黄田镇政府等部门将上述两个补偿协议书中列明的建筑物拆除。之后，李玉、肖德贵就拆迁问题向政府相关部门进行信访，未领取54607.25元补偿款。2019年12月11日，李玉、肖德贵提起行政诉讼，请求：1、依法确认平桂区政府强制拆除李玉、肖德贵位于平××区××镇××村房屋的行政行为违法。2、平桂区政府、黄田镇政府赔偿李玉、肖德贵的经济损失319540元。庭审中，李玉、肖德贵变更第2项诉讼请求为293190元。增加诉讼请求：1、平桂区政府、黄田镇政府向李玉、肖德贵支付青苗 -4- 补偿费2300元。2、平桂区政府、黄田镇政府向李玉、肖德贵支付拆除围墙补偿费2500元。 另查明，李玉、肖德贵不在被拆除的房屋居住，在黄田××××村租赁的土地上还另建设有房屋居住。2016年12月31日，贺州市人民政府发布贺政发（2016）48号《贺州市人民政府关于调整贺州市城市规划区范围内建设项目征地拆迁补偿及安置标准的通知》，2017年1月1日后，对贺州市城市规划区范围内建设项目征地拆迁安置适用该标准。 贺州市中级人民法院一审认为：征拆指挥部由平桂区政府设立，负责平桂区矿山公路四期项目的实施。其与李玉、肖德贵签订补偿协议，组织人员拆除李玉、肖德贵的房屋，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，平桂区政府是本案的适格被告。黄田镇政府作为平桂区政府的下级部门，协助平桂区政府进行征地拆迁工作，其所实施行政行为的法律后果由平桂区政府承担，因此黄田镇政府不是本案的适格被告。李玉、肖德贵在没有相关的法律文书认定的情况下，仅以医院诊断肖德贵患忧郁症，主张肖德贵为限制民事行为能力人，证据不足，对李玉、肖德贵的该主张，不予采纳。本案中，平桂区政府未提 -5- 交证据证实其对涉案土地的征收进行了公告。肖德贵与平桂区政府签订了拆除建筑物补偿协议书，但李玉、肖德贵未领取补偿款也未主动将房屋交平桂区政府处理。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除涉案房屋的权力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，确认平桂区政府于2019年6月13日强制拆除原李玉、肖德贵位于黄田××××村房屋的行政行为违法。平桂区政府依法应对李玉、肖德贵的财产损失承担行政赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”李玉、肖德贵房屋因道路扩建拆迁而被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，李玉、肖德贵请求对其财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际。关于李玉、肖德贵的损失赔偿问题，若平桂区政府没有实施违法拆除行为，李玉、肖德贵可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿。平桂区政府于2019年对李玉、肖德贵的房屋 -6- 进行丈量、签订补偿协议、强制拆除。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”的规定，双方虽就涉案房屋签订了补偿协议，但所适用的补偿标准为贺政函[2013]178号文件，补偿标准过低。因丈量拆除李玉、肖德贵房屋的时间为2019年，故应按照贺政发[2016]48号《贺州市人民政府关于调整贺州市城市规划区范围内建设项目征地拆迁补偿及安置标准的通知》的补偿及安置标准计算李玉、肖德贵的损失较为合理。李玉、肖德贵不在涉案房屋居住，平桂区政府将集体土地上的涉案房屋认定为附属房符合案件事实。李玉、肖德贵在其提交的被拆迁建筑物补偿款计算详情（一）中主张其被拆除的两间房屋，面积分别为43㎡、69.6㎡，单体砌砖水池53.36m³，砼蓄水池4.5m³，沼气池5.625m³，晒地45㎡以及34㎡砖石围墙与平桂区政府提供的证据2019年4月29日贺州市平桂区矿山公路项目地上建（构）筑物拆迁补偿表、2019年6月12日贺州市平桂区矿山公路项目地上建（构）筑物拆迁补偿表中确认的面积一致，从房屋照片及肖德贵的签字确认，43㎡的房屋为一层砖混结构，69.6㎡的一层房屋为砖混结构32.4㎡、红砖、青砖、水泥砖（石）木瓦结构37.2㎡。经计算：房屋的赔偿款为43㎡×850元/㎡+32.4㎡×850元/㎡+37.2㎡×700元/㎡=90130元。单体砌砖水池的赔偿款为53.36m³×100元/m³=5336 -7- 元。砼蓄水池的赔偿款为4.5m³×200元/m³=900元。沼气池的赔偿款为5.625m³×500元/m³=2812.5元。晒地的赔偿款为45㎡×70元/㎡=3150元。砖石围墙的赔偿款为34㎡×80元/㎡=2720元。李玉、肖德贵提交的建筑物内物品清单及损失计算明细（二）中主张的43㎡房内安装的电路、插座、灯管、铁门、玻璃门及69.6㎡房内安装的大理石灶台、灯管、电路、插座、水管、门、窗、吊顶的补偿按贺政发（2016）48号文规定，已包括在补偿单价中，不再另行计算赔偿数额。李玉、肖德贵主张钻管80米、水管2件、油桶10个、砂轮机、2张床已被平桂区政府搬出房屋，但未妥善安置，造成损坏。抽油烟机、油烟柜、1张床、蚊帐架未搬出房屋，被损坏。另李玉、肖德贵在69.6㎡房外还有1个15.6m³用于洗石灰的大水池未丈量，平桂区政府未能提供证据证实其在拆除过程中合理妥善放置物品，李玉、肖德贵也未能对强制拆除行为造成损害的事实提供证据，综合案件情况，酌情支持李玉、肖德贵30**元。李玉、肖德贵确认洗车机是平桂区政府2019年6月17日《矿山公路项目施工损坏物和青苗补偿发放表》中的洗砂机，在拆除过程中被损坏，平桂区政府在2019年6月17日《矿山公路项目施工损坏物和青苗补偿发放表》确认青苗补偿费为1300元、洗砂机（即洗车机）补偿费为1000元，亦符合案件事实，予以确认。李玉、肖德贵认为道路的施工方在修建道路时，将石头放置到其门口平地，门口平地占用费 -8- 2400元；修路时垫高路基，导致其垫高房屋地基，工人工资及建筑材料费19300元的主张，与平桂区政府强制拆除其房屋的行为无关，应不予支持。综上，平桂区政府应赔偿李玉、肖德贵11×××××.5元，李玉、肖德贵已领取30100元赔偿款，平桂区政府还应赔偿李玉、肖德贵80×××××.5元。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理……（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；”的规定，当事人的直接损失包括赔偿金额的利息，应按中国人民银行同期同类存款利率计算。本案平桂区政府承担的赔偿金额为80248.5元，故利息损失应以80248.5元为基数，按照中国人民银行同期同类存款利率计，从2019年6月14日起计至实际支付之日止。李玉、肖德贵请求赔偿数额过高部分及其他损失，缺乏事实和法律依据，不予支持。平桂区政府认为李玉、肖德贵与下排村白岩第1、23、24、25村民小组调解时放弃34㎡砖石围墙的补偿款，没有证据予以证实，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国土地管理法实施条例》条四十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第（七）项、第（八）项的规定， -9- 判决：一、确认平桂区政府强制拆除行为违法；二、平桂区政府于本判决生效之日起六十日内赔偿李玉、肖德贵强制拆除房屋的损失80248.5元及利息（按中国人民银行同期同类存款利率计算，从2019年6月14日起计至实际支付之日止）。三、驳回李玉、肖德贵的其他赔偿请求。四、驳回李玉、肖德贵对黄田镇政府的起诉。 上诉人李玉、肖德贵上诉称：一、一审判决认定事实不清。一审判决认为上诉人不在涉案房屋居住，被上诉人平桂区政府将集体土地上的涉案房屋认定为附属房符合案件事实是错误的。一人拥有多套房屋并没有违反法律的禁止性规定，居住在哪**房内是上诉人的自由选择，不涉及房屋的定性。虽然上诉人不在拆迁房屋中居住，但没有法律规定，区分房屋属于主房还是非主房的标准为所有权人是否在房屋内居住。本案被上诉人平桂区政府也没有提供认定被拆迁房屋为非主房的法律依据，被拆迁的43㎡的房屋是店面，位于路边，可贴广告，系商业用途，价值高；32.4㎡及37.2㎡的房屋已铺地砖、刮腻子，内有厨房、卫生间，用于出租给他人居住，均应认定为简装饰主房。二、被上诉人平桂区政府还拆除了15.6m³用于洗石灰的大水池，上诉人屡次请求一审法院到现场勘查痕迹，一审法院不予理会也不认定该水池，被上诉人平桂区政府应当赔偿该水池的损失。三、被上诉人平桂区政府拆除上诉人房屋的行为违法，计算损失应当按2019年拆 -10- 除房屋时的物价计算损失，一审法院按2016年的征收补偿标准认定上诉人损失不合理。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院维持一审判决第一项，撤销一审判决第二、三、四项，依法改判赔偿损失297990元及利息。 被上诉人平桂区政府答辩称：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，上诉人李玉、肖德贵作为贺州市平桂区黄田镇东水村村民(其户籍地),依法只能拥有一处宅基地,上诉人李玉、肖德贵并不在涉案房屋居住,而是在集体土地上另建有房屋居住,涉案房屋系出租他人用途。因此,一审法院将涉案被拆迁房屋认定为附属房屋,符合法律规定,符合客观事实,并无不妥,应予维持。二、被上诉人一审提交的证据11,即2019年6月12日《拆迁建(构)筑物补偿协议书》,已经清晰载明双方原合意适用的补偿标准文件是贺政函[2013]178号文,一审法院现根据查明事实,据实调整适用贺政发[2016]48号文对上诉人进行补偿,已足以弥补上诉人各项经济损失。上诉人要求按照2019年物价标准(该标准系上诉人自行搜索得出,数据来源不合法、无依据,且不符合贺州市法定标准)计算其损失,于事实、于法律均无依据,依法不能成立。三、一审法院判决给予上诉人的赔偿款2720元(34㎡砖石围墙),其实不属上诉人所有,依法应当据实扣除。被上诉人一审所提交的证据,已经可以充分证实被征拆的34㎡砖石围墙其实属下排村白岩第1、23、 -11- 24、25组集体所有,该部分款项为人民币2380元【32480元(总补偿款)-30100元(上诉人已领部分)】已由该集体领取,上诉人对此是无异议的。一审判决认定该34㎡砖石围墙系上诉人所有,并将补偿款2720元再判与上诉人,属重复计算,应予以纠正。但被上诉人基于减少诉累,且涉案行政行为确实有程序瑕疵和不妥原因考虑,对此部分不妥判决内容,并未提出上诉，由二审法院据实裁判。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，请求二审法院依法驳回其上诉请求。 被上诉人黄田镇政府答辩称：本府基于属地管辖原则,根据上级政府的安排,协助、配合上级政府进行征地拆迁工作,非征地拆迁工作的实施主体及拆迁行为法律后果的承担主体,不是本案适格的当事人，一审判决驳回上诉人对本府的起诉,有事实和法律依据,应当予以维持。上诉人的损失已足额获得赔偿,要求赔偿其损失292990元无事实和法律依据,依法应当予以驳回。34㎡砖石围墙的赔偿款2720元,不属于上诉人所有,应当从原认定的赔偿款80248.5元中予以扣除。请求二审法院依法裁判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于黄田镇政府是否属于本案被告的问题。经核实，本案强制拆除房屋行为是由平桂管理区矿山公路黄田镇征地拆迁工作指挥部组织人员实施，而平桂管理区矿山公路黄田镇征 -12- 地拆迁工作指挥部是由平桂区政府设立，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，平桂区政府是本案适格被告。黄田镇政府在本案中只是协助平桂区政府进行征地拆迁工作，其所实施行政行为的法律后果应由平桂区政府承担，平桂区政府对此亦无提出异议。一审判决认定黄田镇政府不是本案适格被告，驳回上诉人对其起诉有事实和法律依据。 关于平桂区政府强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，平桂区政府在上诉人未主动将涉案房屋交由其处理的情况下，直接强制拆除涉案房屋，违反上述法律规定，属超越法定职权。一审判决确认平桂区政府强制拆除行为违法，有事实和法律依据。 关于平桂区政府应否赔偿以及如何赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”，是指因违法行政行为造成当事人各项合法财产实际损失的总和。 -13- 在征收土地过程中，行政机关违法强制拆除被征收土地上合法房屋，原本应当通过征收补偿程序予以行政补偿的房屋损失，转变为通过行政赔偿程序予以解决的，人民法院应参照征收补偿方案的补偿项目和补偿数额，对违法强制拆除的房屋进行行政赔偿。本案中，平桂区政府违法拆除上诉人的房屋，造成上诉人房屋及其他财产损失应予以赔偿。关于上诉人房屋赔偿数额的确定问题，由于本案拆除房屋是在2019年，平桂区政府仍按贺政函（2013）178号文件规定的补偿标准进行赔偿不合理，而且贺州市人民政府已于2016年12月31日出台贺政发[2016]48号《贺州市人民政府关于调整贺州市城市规划区范围内建设项目征地拆迁补偿及安置标准的通知》，贺州市城市规划区范围内建设项目征地拆迁安置均一律按该此标准执行。因此，一审法院将被拆除房屋的赔偿调整为按照贺政发[2016]48号文规定的补偿标准计算被拆除房屋的损失，已充分考虑了上诉人的利益。上诉人主张按照2019年拆除房屋时的物价计算损失，但未能举证证明一审判决确定涉案房屋赔偿数额违反法律的规定，明显不足以弥补其损失，故上诉人该项主张没有法律根据，本院不予支持。关于一审判决认定被拆除房屋为非主房是否正确的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，上诉人系农村村民依法只能拥有一处宅基地。经核实，上诉人在集体土地上 -14- 另建有房屋居住，涉案房屋不是其居住所用,因此,一审判决认定被拆除房屋为非主房并无不当。关于上诉人提出被拆除的43㎡的房屋是店面，应当按照经营性房屋的性质予以补偿的问题，由于上诉人未能提供权属凭证以及工商营业执照等证据证明该房屋属于经营性房屋，故对上诉人该主张，本院不予支持。 对于上诉人主张被拆除的15.6m³用于洗石灰的大水池尚未予以赔偿的问题。经核实，一审判决已将该水池的损失计入其它被损坏财产酌情支持的赔偿3000元里面。此外，本院经核实，一审判决对于上诉人的两间房屋，单体砌砖水池53.36m³、砼蓄水池4.5m³、沼气池5.625m³、晒地45㎡以及34㎡砖石围墙赔偿数额的确定，均符合贺政发[2016]48号文规定的补偿标准。上诉人提交的建筑物内物品清单及损失计算明细（二）中主张的43㎡房内安装的电路、插座、灯管、铁门、玻璃门及69.6㎡房内安装的大理石灶台、灯管、电路、插座、水管、门、窗、吊顶的补偿，已包括在贺政发[2016]48号文规定的补偿单价中，一审法院不再另行计算赔偿数额正确。一审判决确认青苗补偿费为1300元、洗车机补偿费为1000元，亦符合案件事实。一审判决确定上述赔偿项目及数额正确，本院予以确认。关于被上诉人平桂区政府提出34㎡砖石围墙的赔偿款2720元,不属于上诉人所有,应当予以扣除的问题。由于被上诉人平桂区政府未能提供充分证据证明该围墙不属于上诉人，一审法院未予以扣除并无不 -15- 妥，且被上诉人平桂区政府对此未上诉。 综上，平桂区政府强制拆除行为违法，应赔偿上诉人80248.5元及利息；黄田镇政府不是本案适格被告，应驳回上诉人对其起诉。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。上诉人上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李玉、肖德贵共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  罗伊里 审 判 员  宋玉杰 审 判 员  谭刘宽 二〇二〇年九月八日 法官助理  李华思 -16- 书记员孙宇欣