广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终703号 上诉人（一审原告）莫土光，男，1962年10月29日出生，壮族，住贺州市平桂区。 委托诉讼代理人奉观生，贺州市八步区。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区人民政府，住所地：贺州市平桂区平桂大道**。 法定代表人朱建军，区长。 委托诉讼代理人韦志，贺州市平桂区司法局西湾司法所干部。 委托诉讼代理人刘继承，广西灵丰平桂律师事务所律师。 上诉人莫土光因其诉被上诉人贺州市平桂区人民政府（以下简称平桂区政府）不履行房屋征收补偿协议一案，不服贺州市中级人民法院于2020年3月2日作出的（2019）桂11行初79号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：2009年9月21日，莫土光与案外人李土秀、植年喜签订《房屋转让书》，购得位于贺州市平桂区××街道××路××号的一处房屋。同年底，莫土光对该处房屋进行部分重建，并在该房屋居住生活。2013年11月，平桂区政府建设平桂体育休闲公园项目进行征地拆迁，莫土光的上述房屋在征收拆迁范围内。2013年11月15日，莫土光与平桂区政府设立的贺州市平桂管理区平桂体育休闲公园项目征地拆迁指挥部（以下简称征地拆迁指挥部）签订拆迁协议书，后因莫土光对补偿存在异议，于2015年10月12日提起行政诉讼，该院于2016年8月30日作出（2015）贺行初字第30号行政判决，判决确认原《贺州市平桂管理区体育休闲公园项目拆迁建（筑）物协议书》无效。2017年2月8日，征地拆迁指挥部重新与莫土光签订《贺州市平桂管理区体育休闲公园项目拆迁建（构）筑物协议书》（以下简称《拆迁协议》）。之后，莫土光领取了协议约定的补偿款339450.84元及接收了144平方米的回建地，但平桂区政府一直未履行重新签订的《拆迁协议》约定的第三条：“甲方按规划落实乙方在体育休闲公园的回建地安置点回建安置，规划编号9、10、11号位置回建房屋，回建房屋土地面积48平方米。乙方剩下34.95平方米，补偿价格按评估价由甲方支付”内容，莫土光向有关行政部门申请处理。2019年7月9日，贺州市平桂区西湾街道办事处作出《关于莫土光、莫明达信访事项的处理意见书》，确认莫土光剩余的34.95平方米，补偿价格按评估公司统一评估价格支付给莫土光，不同意莫土光要求按2019年市场评估价格标准补偿。莫土光不服，于2019年9月30日提起行政诉讼，请求平桂区政府依法继续履行与莫土光签订的《拆迁协议》，并按签订协议时的划拨地评估价格对“超出安置的回建地面积34.95平方米”支付补偿款。 另查明，贺州市八步区人民法院于2014年3月4日作出（2014）贺八民二初字第801号民事判决书，确认莫土光与案外人李土秀、植年喜于2009年9月21日签订的《房屋转让书》合法有效。2019年12月9日，平桂区政府向莫土光作出《收回回建地通知书》，要求莫土光交回已安置的体育休闲公园的回建地安置点规划编号9、10、11号的回建地，并重新签订补偿协议。 贺州市中级人民法院一审认为，莫土光以购买方式取得涉案被征收的房屋，并经贺州市八步区人民法院民事判决予以确认，莫土光是涉案被征收房屋的所有权人。涉案房屋所占用的土地未经行政机关进行过权属登记，属于平桂区西湾街道上宋村的集体土地。莫土光属平桂区公会镇忠平村第十四村民小组集体的村民，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”之规定，任何单位和个人不得以买卖等其他方式非法转让土地。因此，虽莫土光购买取得涉案房屋的所有权，但并不当然的取得该房屋所占用的集体土地使用权。另依据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第二条：“本办法所称农村宅基地，是指城市（含县城）规划区范围以外农村村民依法取得、用于建造住宅及其生活附属设施的集体建设用地。本办法所称户，是指公安部门颁发的户口簿所登记的全部家庭成员。本户口簿中所登记的全部家庭成员为**。本办法所称村民，是指依法登记户籍地址为行政村或乡（镇）社区的农村集体组织成员。”之规定，莫土光登记户籍地址为平桂区公会镇忠平村第十四村民小组，莫土光享有的农村宅基地应在其本集体的集体建设用地范围内。因此，莫土光未能在平桂区西湾街道上宋村享有农村宅基地。平桂区政府在实施征收过程中，没有核实莫土光的户籍情况就与莫土光签订涉案《拆迁协议》，向莫土光支付了房屋征收补偿款339450.84元，并安置了144平方米的回建地。之后，平桂区政府经调查核实莫土光登记户籍地址为平桂区公会镇忠平村第十四村民小组，未能在平桂区西湾街道上宋村享有农村宅基地，依法不得安置回建地。平桂区政府于2019年12月9日向莫土光作出《收回回建地通知书》，要求莫土光交回安置地并重新签订补偿协议，对原行政协议进行了更正和解除。综上，涉案《拆迁协议》事实不清，不具合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回莫土光的诉讼请求。 上诉人莫土光上诉称：（一）一审判决认定事实错误。上诉人通过合法方式购买了涉案房屋，并经人民法院依法认定上诉人系该房产的所有人，根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”的规定,上诉人通过人民法院的生效判决已取得涉案房屋的所有权。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条“建设用地使用权随建筑物等设施的流转而一并处分建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”的规定，上诉人依据物权自然也取得涉案房屋所占用的土地使用权。一审法院通过房地分离的方式，认定上诉人并未取得涉案房屋所占用的土地使用权系错误的。（二）一审判决适用法律错误。一审法院以《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第二条规定为依据，认定上诉人不能在平桂区西湾街道上宋村享有农村宅基地是错误的。因拆迁安置享有回建地的前提条件是房屋被拆迁，必须对被拆迁人给予补偿、安置，并非涉及尚未建房的宅基地。在征收拆迁前后，上诉人未收到被上诉人任何口头和书面告知上诉人不具有房屋拆迁补偿安置的资格。而被上诉人主动与上诉人签订涉案协议书,足以证实上诉人具有合法资格。上述管理办法系农村村民依法申请宅基地时适用的具体法律规定，与案涉房屋的适用情形不同。（三）涉案协议书合法有效，被上诉人应当按照协议书履行义务。上诉人虽不是属于上宋村村民，但是已依法取得房屋所有权及土地使用权。被上诉人认为上诉人没有资格获得协议书约定的回建地，一审法院据此认定协议书不具合法性是错误的。被上诉人明确承认2013年11月双方签订的协议有效，虽然贺州市中级人民法院（2015）贺行初字第30号判决认定该协议无效需重新签订，但足以证明认可上诉人具有合法资格，并且被上诉人应当按规定核实上诉人提交的身份证等材料才与上诉人签订协议。上诉人据被上诉人于2017年2月23日出具的定线建设证明，按协议书内容建好三个门面的第一层,投入购置各种建筑材料及建设费用近300000元。上诉人在追讨剩余拆迁补偿款项的诉讼期间，被上诉人下达收回回建地通知并叫停建设的行政行为造成上诉人的损失，应赔偿给上诉人。综上所述，一审法院认定事实、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判被上诉人履行《拆迁协议》义务，即按签订协议时的划拨地评估价格支付“超出安置的回建地面积34.95平方米”的补偿款给上诉人。 被上诉人平桂区政府答辩称：（一）2017年2月8日，征地拆迁指挥部与莫土光签订《拆迁协议》后，莫土光领取了协议约定的补偿款339450.84元及接收了共144平方米的回建地。（二）上诉人莫土光以购买方式取得涉案被征收的房屋，经贺州市八步区人民法院民事判决予以确认，莫土光是涉案被征收房屋的所有权人，涉案房屋所占用的土地未经行政机关进行过权属登记，属于平桂区西湾街道上宋村的集体土地，莫土光属平桂区公会镇忠平村第十四村民小组集体的村民，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何单位和个人不得以买卖等其他方式非法转让土地。虽然莫土光购买取得涉案房屋的所有权，但并非取得该房屋所占用的集体土地使用权。依据《广西壮族自治区农村宅基地审批管理办法》第二条的规定，莫土光登记户籍地址为平桂区公会镇忠平村第十四村民小组，莫土光享有的农村宅基地应在其本集体的集体建设用地范围内，不在涉案土地范围内。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回莫土光的上诉请求。 二审期间，本院依职权对涉案拆迁回建安置地的性质问题进行调查。贺州市平桂区自然资源局作出《关于对贺州市平桂区××街道××宋村村委旁西北面的国有土地情况说明》，该情况说明载明：位于贺州市平桂区××街道××宋村村委旁西北面的回建土地地块，经核实，该宗土地于2012年经广西壮族自治区人民政府（桂政土批函［2012］1229号）批复同意征收，作为贺州市人民政府国有建设用地使用。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，可作为本案定案证据，本院予以确认。据此，本院对一审判决“经审理查明”部分认定的事实予以确认。 本院认为：关于被诉《拆迁协议》是否应当继续履行的问题。（一）已发生法律效力的贺州市八步区人民法院（2014）贺八民二初字第801号民事判决，确认莫土光与案外人李土秀、植年喜于2009年9月21日签订的《房屋转让书》合法有效，且莫土光在平××区××街道××路××号房屋居住多年，据此，莫土光对上述29号房屋享有合法权益。平桂区政府为建设平桂体育休闲公园项目进行征地拆迁，莫土光的上述房屋在征收拆迁范围内，征地拆迁指挥部与莫土光签订了被诉《拆迁协议》，且平桂区政府已依协议向莫土光支付了房屋征收补偿款339450.84元，并安置了144平方米的回建地，莫土光亦在安置的回建地上建设了房屋地基及桩柱。（二）2019年5月24日，莫土光就《拆迁协议》第三条约定的“超出安置的回建地面积34.95平方米”的补偿问题进行信访，参与项目实施的平桂区西湾街道办事处出具《信访事项处理意见》，确认莫土光剩余的34.95平方米土地，补偿价格按评估公司统一评估价格支付。由于平桂区政府未支付“超出安置的回建地面积34.95平方米”的补偿款，莫土光提起本案行政诉讼。2019年12月11日一审开庭前，平桂区政府向一审法院递交了项目征地拆迁指挥部于2019年12月9日向莫土光作出的《收回回建地通知书》，要求莫土光交回已安置的体育休闲公园的回建地安置点规划编号9、10、11号的回建地，并重新签订补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”，及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任”的规定，平桂区政府未提供相关证据，无法证实其未按《拆迁协议》履行支付“超出安置的回建地面积34.95平方米”补偿款的行为及作出《收回回建地通知书》的行为具有合法依据，不能证实涉案《拆迁协议》存在“严重损害国家利益、社会公共利益”等情形而应当予以变更或解除。（三）平桂区政府一审答辩称莫土光为平桂区公会镇忠平村十四组村民小组成员，不属于涉案被征收土地的平桂区西湾街道上宋村集体经济组织成员，没有权利获得涉案的回建地；及以《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地为依据，作出《收回回建地通知书》。经查明，平桂区政府用于安置涉案征收项目被拆迁户的回建地为国有建设用地，并非西湾街道上宋村集体所有的土地。本案莫土光购买非其集体经济组织宅基地上的房屋并居住多年，《中华人民共和国土地管理法》对此类房屋使用的宅基地的安置补偿标准、内容、程序并未作出明确规定。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。又据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求进行审查”、第十九条第一款“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，莫土光对平××区××街道××路××号房屋享有合法权益，该房屋因平桂区政府建设平桂体育休闲公园项目而被征收拆迁，平桂区政府在土地征收中采取安置回建宅基地的目的，在于保障被征收拆迁户的生活居住权益，且已与莫土光签订《拆迁协议》并履行了支付房屋征收补偿款339450.84元、安置144平方米的回建地的约定内容。现平桂区政府以莫土光不能在平桂区西湾街道上宋村享有农村宅基地为由，作出《收回回建地通知书》，没有事实依据和法律依据。因涉案安置回建地性质为国有建设用地，故一审判决认定“《拆迁协议》约定把回建地分配给莫土光，损害了平桂区西湾街道上宋村集体的利益，也违反了法律的强制性规定”错误，本院予以纠正。综上事实及理由，平桂区政府与上诉人莫土光签订的涉案《拆迁协议》系双方的真实意思表示，且除支付“超出安置的回建地面积34.95平方米”补偿款的内容外，均已按《拆迁协议》约定内容履行完毕，并没有违反国家法律的强制性规定，亦没有损害国家和社会公共利益及涉案被征收土地的平桂区西湾街道上宋村集体的利益。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”的规定，平桂区政府应承担继续履行涉案《拆迁协议》的责任。 综上，一审判决驳回莫土光的诉讼请求不当，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贺州市中级人民法院于2020年3月2日作出的（2019）桂11行初79号行政判决； 二、责令贺州市平桂区人民政府继续履行2017年2月8日与莫土光签订的《贺州市平桂管理区体育休闲公园项目拆迁建(构)筑物协议书》，支付超出安置的回建地面积34.95平方米的补偿款。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人贺州市平桂区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年九月十七日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英