贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0321行初208号 原告张吉发，男，1956年10月27日出生，汉族，贵州省遵义市人，住遵义市汇川区。 委托代理人杨丹，贵州上善律师事务所律师。 被告遵义市汇川人民区政府，住所地：遵义市汇川大道汇川区行政办公中心**，统一社会信用代码：11520303MB1D851596。 法定代表人曾征，系该区区长。 委托代理人杨承跃。 委托代理人吴柳娟，贵州文熙律师事务所律师。 被告遵义市人民政府，住，住所地：遵义市新蒲新区府前路建投大厦/div> 法定代表人黄伟，系该市市长。 委托代理人元昌燕。 委托代理人廖方园，贵州文熙律师事务所律师。 第三人遵义市汇川区董公寺街道办沿红村塘房组。 负责人代如体，系该组组长。 第三人遵义市汇川区董公寺街道办沿红村雷家湾组。 负责人蒋贵华，系该组组长。 原告张吉发因不服被告遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）作出的汇政撤林决字（2019）1号《关于撤销汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号的决定书》和遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）作出的遵府行复[2019]316号行政复议决定，向遵义市中级人民法院提起行政诉讼。遵义市中级人民法院于2020年2月27日裁定本案移交本院审理。本院于2020年3月25日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知第三人遵义市汇川区董公寺街道办沿红村塘房组（以下简称塘房组）、遵义市汇川区董公寺街道办沿红村雷家湾组（以下简称雷家湾组）参加诉讼，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。原告张吉发及其委托代理人、杨丹、被告汇川区政府委托代理人杨承跃、吴柳娟、被告遵义市政府委托代理人元昌燕、廖方园、第三人塘房组负责人代如体、雷家湾组负责人蒋贵华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年9月19日，被告汇川区政府认为其颁发的汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》登记事项与塘房组、雷家湾组与张吉发签订的《承包林业用地经营合同书》（以下简称《1990年承包合同》）中约定事实不符，属于权源事实不清楚；沿红村委会未经村民会议表决的情况下将组集体山林按责任山林性质与张吉发签订《贵州省农村林地家庭承包合同》（以下简称《2008年承包合同》）属于程序违法；林权卷宗档案中，集体林权改革林权申请表（内表）（以下简称“内表”）的林地四至界限没有接界人的签名、未填写林地权属主要依据及林地面积。根据有错必纠的原则，作出汇政撤林决字（2019）1号《关于撤销汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号的决定书》，决定撤销汇川区政府颁发的汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》。原告张吉发不服，向遵义市政府申请行政复议。遵义市政府于2020年1月19日作出遵府行复[2019]316号行政复议决定，维持汇川区政府作出的决定。 原告张吉发诉称，1990年2月25日，原告与原遵义市礼仪乡沿红村雷家湾组、塘房组签订了《承包林业用地经营权合同书》，取得雷家湾组、塘房组荒山的经营权，有群众代表签字见证，遵义市礼仪乡沿红村村民委员会盖章确认，且遵义市礼仪乡法律服务所出具见证书。2008年林权制度改革时，原告于1990年2月25日承包的土地继续有效，原告依法取得被告汇川区政府颁发的汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》，有明确的事实及权利基础，原告对该荒山的承包，且在2019年之前，第三人并没有对与原告持有该证提出任何异议。原告经营管理该林地长达30年，投入了大量人力财力。被告汇川区政府根据第三人的申请撤销案涉林权证之前，并未听取原告的陈述和申辩意见，侵犯了原告的申辩权、陈述权等重要程序性权利，明显违反了程序正当原则，应依法撤销。被告遵义市政府维持汇川区政府的决定，未做到以事实为依据、以法律为准绳，且证据不足，明显违法，侵害了原告的合法权益。为此，原告诉至法院，请求法院依法撤销被告汇川区政府汇政撤林决字（2019）1号《关于撤销汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号的决定书》和遵义市政府作出的遵府行复[2019]316号行政复议决定，并确认原告为贵州省遵义市汇川区董公寺沿红村雷家湾组简家坟松林坡和塘房组杨家坟、张家坡森林或林木所有权权利人。 原告张吉发为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 第一组证据：《1990年承包合同》与《见证书》，证明原告与第三人依法于1990年2月25日签订《1990年承包合同》，该合同合法有效。 第二组证据：汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》，证明原告合法拥有雷家湾组、塘房组荒山的经营权，并为承包荒山上森林或林木的所有权人。承包期限和四至界限与《1990年承包合同》不一致，应当予以更正，而非撤销林权证。 第三组证据：1、遵府行复[2016]88号行政复议决定书，2、（2016）黔03行初232号行政判决书，3、（2016）黔0303民初551号民事判决书，证明原告与李阳吉均为承包董公寺沿红村荒山上森林或林木的所有权人，应以李阳吉一案为参考依据，维护原告的合法权益。 被告汇川区政府辩称，我府接到群众举报，称原告于2008年取得的林权证中的林地应属于其组集体，且载明的林地使用期限与承包合同期限不一致，损害了村民组村民权益，要求处理调查。我府立即责令所属自然资源局与林业局成立联合调查组进行调查核实。经调查发现，因集体林权改革期间工作量大，对原告张吉发提交的林权申请资料未进行好审查把关，未严格按照《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条确权发证工作流程之规定进行，对本案所涉林地权属依据认定不清，颁证存在问题，应依法予以撤销。我方作出撤销案涉林权证的决定属于认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法。原告对于案涉林权证办证行为权属依据认定不清，颁证程序不合法并无异议，只是认为应当重新向原告进行颁证。针对重新颁证事宜，原告应当根据原有签订承包合同约定的权利和义务及收益按照合同规定与沿红村、塘房组、雷家湾组进行协商，并就是否继续经营管理涉案林与沿红村、塘房组、雷家湾组另行协商，根据协商一致的结果，提交权属依据再行申请颁证。综上，我方作出的撤销决定认定事实清楚、证据确实充分、适用依据正确、内容适当，原告的请求缺乏事实依据和法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告汇川区政府为支持其诉讼主张，在举证期限内提供了下列证据： 第一组证据：汇川区自然资源局、林业局关于撤销案涉林权证的请示，证明本案系因群众向区政府扫黑办举报张吉发承包集体山林侵犯集体林地问题，由区林业局与自然资源局展开调查，经核实情况后，决定撤销涉案林权证，认定事实清楚，证据充分。 第二组证据：1、见证书，2、2008年林改实施方案，3、林改签到情况和登记表，4、张吉发户林权档案资料，5、林权证，6、对代如体、张吉发的调查笔录。证明原告与第三人签订了《1990年承包合同》，约定承包期限30年。2008年汇川区政府在颁发林权证时，未认真审核原告申请林权登记的权属依据，未遵循双方签订的上述合同书中相关事项的约定事实，将承包期限30年登记为70年，存在权属依据认定不清，颁证程序存在问题，应依法予以撤销。 被告遵义市政府辩称，我府于2019年11月22日依法受理了原告的行政复议申请，并于2019年1月19日作出遵府行复【2019】316号行政复议决定书，行政复议程序合法。1990年《1990年承包合同》中的发包人、承包期限与《2008年承包合同》中的发包人、承包期限明显不一致，且无证据证明沿红村村民委员会已经按照《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条第三项之规定将涉案集体山林延包给原告。《林权登记申请表》主要权利依据栏为空白，未注明涉案林地的权利来源，属权利来源事实不清。《1990年承包合同》中的简家坟、杨家坟、张家坟四至界限与《中华人民共和国林权证》中的四至界限明显不符，且《林权登记申请表》接界人栏无人签字确认，明显违反《贵州省集体林权制度改革确权发证颁发》确权发证工作流程（四）勘界之规定。因此我方认为被告汇川区政府作出撤销林权证的决定符合法律规定，予以维持。我方行政复议程序合法，决定事实认定清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，恳请判决驳回原告的全部诉求。 被告遵义市政府为证明其复议程序合法，在举证期限内提供了下列证据： 1、行政复议申请书，2、当事人送达地址确认书，3、行政复议受理通知书及送达回证，4、第三人参加行政复议通知书及送达回证，5、提出行政复议答复通知书及送达回证，6、行政复议答复书，7、复议决定书及送达回证。证明行政复议程序合法。 第三人塘房组述称，我组同意汇川区政府与遵义市政府的答辩意见。 第三人雷家湾组述称，我组同意汇川区政府与遵义市政府的答辩意见。 原、被告提供的证据，经庭审质证，原告对汇川区政府提交的第一组证据的真实性合法性无异议，关联性有异议，原告取得林权证是依据土地承包法的相关规定并与雷家湾组和塘房组签订了承包用地合同书，该组证据不能证明汇川区政府有权撤销林权证；对第二组证据中的1号证据的三性无异议，对2号证据的真实性无异议，但是不能抵触国家法律法规，对3号证据的三性均有异议，对4号证据的真实性合法性无异议，关联性有异议，对5号证据的三性无异议，对6号证据的真实性合法性无异议，关联性有异议，对其证明目的有异议。原告对遵义市政府提交的证明复议程序合法的证据无异议。第三人对被告提供的证据均无异议。 被告对原告提交的第一组证据的三性无异议，但认为不能证明登记年限为70年；对第二组证据的真实性合法性无异议，关联性有异议。第三人对原告提交的证据的质证意见与被告质证意见一致。 本院经审查认为，对各方无争议的证据，本院予以确认。对原告提交的第二组证据与本案无关联性，本院不予采纳。对被告汇川区政府提交的第二组证据中的3号证据，没有提供沿红村林改实施方案，对其证明目的本院不予采纳，第二组证据中对张吉发的调查笔录，不能反映张吉发的真实意思表示，且与原告提起诉讼的意愿相悖，故本院不予采纳。 根据上述合法有效的证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下： 原告张吉发系塘房组村民，案涉林地位于雷家湾××××村民组范围内。1990年2月25日，原告张吉发与原遵义市礼仪乡沿红村雷家湾和塘房两个村民组共同签订《1990年承包合同》，约定两个村民组地界上的小地名为杨家坟、蹇家坟（又名简家坟）、张家坡的荒山发包给张吉发经营管理，并载明蹇家坟松林坡地界：东至余田组边界、西至坡下基耕道、南至塘房组荒山界、北至后头塆责任地上到余田组边界，杨家坟地界：东至余田组为界、西至坡下基耕道、南至长征乡鱼牙村周家塆界、北至雷家塆组荒山界，张家坡东南西北以本组水沟为界。约定承包期为30年。遵义市礼仪乡沿红村村民委员会于1990年9月2日在合同书上注明“经村委研究，同意将荒山进行承包，但土地权应属村所有”并加盖印章。该合同书经遵义市礼仪乡法律服务所出具证明书。 2008年1月21日，遵义市汇川区董公寺镇印发《董公寺镇集体林权制度改革实施方案》。2008年2月25日，沿红村召开林权改革实施村民会议后，张吉发分别对“简家坟”、“杨家坟”、“张家坡”的林地申请确权。2008年5月17日，原汇川区董公寺镇沿红村村民委员会（以下简称沿红村委会）通知张吉发到林地现场勘界。 张吉发申请填写的“内表”中林地所有权利人均为沿红村雷家湾组，林地使用期均为70年。三处林地四至界限与2008年9月14日张吉发与沿红村委会签订的《2008年承包合同》中张吉发承包的林地四至界限相同，均在1990年张吉发承包的荒山范围内。即宗地号为02××71的“简家坟”四至界限为：东至陈文昌退耕还林，南至公路，西至代如国房子，北至陈友才退耕还林；宗地号为00××78的“杨家坟”四至界限：东至向家湾林地，南至刘大其土，西至陈新明土，北至陈新明林地；宗地号为02××29的“张家坡”四至界限为：东至大土坳边界，南至王元太土，西至赵维伦土，北至代如明土。“内表”面积栏、主要权利依据栏以及接界人签名栏均为空白，踏查人员意见栏有陈世刚、徐进强、李复刚等人签字，宗地情况栏中注明02××71宗地面积24.88亩、02××29号宗地面积34.09亩、02278号宗地面积29.92亩。并附各宗地四至范围勾图。另外，《2008年承包合同》中张吉发承包期为70年，从2008年1月1日起至2077年12月31日止。“内表”经时任雷家湾组组长陈文金签字同意，报沿红村委会、汇川区董公寺镇人民政府、汇川区林业绿化局层层审批同意后，汇川区政府于2008年11月5日向原告颁发林权证。 2019年，因群众举报，张吉发取得的林权证中的林地应属于组集体，要求调查处理，被告汇川区政府责令汇川区自然资源局、汇川区林业局对2008年颁发给张吉发的林权证的行为进行调查核实。根据汇川区自然资源局、汇川区林业局的调查结果，被告汇川区政府认为，其于2008年颁发的汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》存在权源事实不清、程序违法等问题，决定撤销。张吉发不服，向遵义市政府申请行政复议，遵义市政府于2020年1月19日作出复议决定，决定维持被告汇川区政府的决定。 另查明：因行政区划调整，原遵义市礼仪乡沿红村塘房组、雷家湾组现属汇川区董公寺街道办事处管辖。《董公寺镇集体林权制度改革实施方案》林改的内容和方式第二条第（三）项载明“对承包集体荒山造林以及受让林地、森林、林木的，可以按协议确定的权属给承包者或受让方核发林权证”、第三条第（三）项“对林改以前承包给个人管护的集体山林，合同期未满，管护较好，大多数村民同意维持原合同的，可维持原合同不变……”。 本院认为，行政行为一旦作出,即具有确定力及执行力。但对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为,行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生,尽早结束行政行为效力的不确定状态,维护行政法律关系的稳定,增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下,行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言,对于所有有瑕疵的行政行为,都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑,基于保护行政相对人的信赖利益和减少行政争议产生的考量,行政机关应当采取足够审慎的态度,只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时,才采用撤销的方式进行纠错。对于行为仅存在轻微瑕疵但并不影响实质处理结果且对利害关系人权利不产生实际影响的,或者通过补正等事后补救方式可以“治愈”的瑕疵,或者撤销行政行为可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损失的,则应当考虑采取其他方式进行纠错。 对于本案而言，只有涉案林权证中的瑕疵足以影响到其他利害关系人的实质处理结果时，才能采用撤销的方式进行纠错。本案中被告汇川区政府以涉案林权证的登记事项与双方签订的《1990年承包合同》中约定的事实不符，属于权源事实不清楚、沿红村委会与张吉发签订《2008年承包合同》程序违法以及没有接界人的签名、未填写林地权属主要依据及林地面积为由进行撤销。 关于涉案林权证权属来源是否清楚问题。本院认为，原告最初取得涉案林地的承包经营权来源于1990年原告与塘房、雷家湾两个村民组签订的《承包林业用地经营合同书》，虽然该合同约定的承包期限为30年，但在合同履行期间，我省林权制度改革全面展开，2008年汇川区董公寺镇已开始了林权改革。参照《董公寺镇集体林权制度改革实施方案》中规定的“对林改以前承包给个人管护的集体山林，合同期未满，管护较好，大多数村民同意维持原合同的，可维持原合同不变”，现无证据证明2008年林权改革时，雷家湾××××村民组因不满张吉发的管护行为已解除了与张吉发的承包合同关系。而沿红村委会与张吉发签订《2008年承包合同》再次将涉案林地发包给张吉发，并将承包期变更为70年，并未违反法律规定，视为对《1990年承包合同》权利义务的变更。“内表”主要权利依据栏虽然是空白，但附有《2008年承包合同》，该合同已明确了承包林地的宗地名称、四至界限、承包期限，说明其主要权利依据是该承包合同，而非《1990年承包合同》。汇川区政府以涉案林权证登记事项与《1990年承包合同》约定事实不符为由，说明其权属来源不清，显然错误。涉案林权该登记事项中的瑕疵并不影响其权属来源的认定，被告以其为由予以撤销显属不当。 关于沿红村委会与张吉发签订《2008年承包合同》程序是否违法的问题。本院认为，根据1998年修正的《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”之规定，林权证是农村林地承包合同生效后，县级以上地方人民政府依法确认承包方享有林地承包经营权的法律凭证。故县级以上地方人民政府在颁发涉及家庭承包经营方式的林权证时，首先应审核承包方是否系该集体经济组织的成员，是否依法享有承包该林地的经营权，其审查方式仅作形式上的审查。被告汇川区政府在颁发涉案林权证时，张吉发申请林权的“内表”上有村组、村委会、镇等相关部门审批同意的签字，其颁发林权证时已尽到审慎的审查义务。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条以及《中华人民共和国合同法》的相关规定，确认合同效力，应由仲裁机关或人民法院裁决，被告对其合同效力进行确认，没有法律依据。汇川区政府以此为由予以撤销，本院不予支持。 关于没有接界人的签名、未填写林地权属主要依据及林地面积问题。本院认为，双方对涉案林权证上的四至界限并无争议，现也无证据证明相关利害关系人对四至界限提出异议。颁发涉案林权证的卷宗内附有《2008年承包合同》，该合同内容与“内表”中的勾图附图说明、宗地名称、面积均相互吻合。被告汇川区政府完全可以通过事后补正予以“治愈”。汇川区政府现以上述事项均为空白予以撤销，本院不予支持。 至于原告请求确认其为涉案林地森林或林木所有权权利人的诉讼请求，本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十四条第一款“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”以及第二十二条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理”之规定，林木所有权纠纷不属于人民法院受案范围，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，应驳回其起诉。 综上所述，被告汇川区政府以2008年颁发的汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》存在权源事实不清、程序违法、未填写登记事项等问题对该林权证予撤销，理由不成立。遵义市政府在行政复议时未依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定对汇川区政府的错误予以纠正，其作出维持原行政行为的行政复议决定，结果不当。但鉴于涉案林地位于塘房、雷家湾两个村民组范围内，两个村民组均对林地提出了主张，而汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号《林权证》将涉案林地所有权全部颁发给雷家湾组所有，汇川区政府应对该事实进行重新调查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、之规定，判决如下： 一、撤销被告遵义市汇川区人民政府作出的汇政撤林决字（2019）1号《关于撤销汇府林证字（2008）第5203030601287-1/1号的决定书》，责令被告遵义市汇川区人民政府重新作出行政行为。 二、撤销被告遵义市人民政府作出的遵府行复[2019]316号《行政复议决定书》。 三、驳回原告张吉发要求确认其为贵州省遵义市汇川区董公寺沿红村雷家湾组简家坟松林坡和塘记组杨家坟、张家坡森林或林木所有权权利人的起诉。 案件受理费50元，由被告遵义市汇川区人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长 马 琳 人民陪审员 杨 萍 人民陪审员 王其志 二〇二〇年九月十七日 法官助理韦文舟 书记员蒲珊