江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终352号 上诉人（原审原告）张某5，女，1969年6月25日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人周红军，江苏开典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区任港街道办事处，住所地南通市外环西路**。 法定代表人邓成杰，主任。 应诉负责人徐锋，副主任。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 原审第三人张某4（别名张某6、张某3），男，1965年10月28日生，××族，现住南通市崇川区。 上诉人张某5因诉被上诉人南通市崇川区任港街道办事处（以下简称任港街办）履行补偿安置职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1250号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1984年9月，家住任港××村××组的张某1户申请建房，建房审批证书中载明的常住农村人口为毛某、张某2、张某3（即本案张某4）、张某5、王某五人。张某1（2009年病逝）、毛某夫妇系张某5的父母亲，张某2、张某3系张某5的哥哥，王某系张某2妻子。1985年5月，当时公社批准意见为：同意先拆危房2.5间53平米后翻建房二间，建筑面积不超过53平米。1984年12月，张某1户在前述申请的基础上重新申请建楼房。1985年11月，村审批意见载明，原批平房，现同意翻建二底二楼，地，地点新屋后与楼后住户间距保持八米以上，并拆除老房地上所有建筑及树木。乡批准同意加层两间。 张某1户87年宅基地登记通知单载明，该户建房时人数合计8人，均为非农业人口，宅基地面积实有540.4平米，其中核准建筑占地114.3平米，实际建筑占地194.1平米，超标79.8平米。 1998年10月，张某5哥哥张某2申请建房，常住人口栏为张某2一家三人，村初审意见为：该户现有主房三间合法面积61平米，违章79平米。同意该户拆除主房三间及所有违章房屋，在原宅基地内翻建楼房一座，建筑占地面积不超64平米，高不得超6.8米，保持后户14米间距。国土、规划部门审核同意村初审意见，同意拆除老房61平米及全部违章建房，原地按规划翻建两层楼房128平米，原地使用宅基地106平米，建筑用地64平米。 2015年7月7日，任港街道柴油机厂周边地块项目动迁指挥部发布搬迁公告，载明了搬迁范围、搬迁补偿单位、被搬迁人、签约期限、评估时点等并附房屋搬迁补偿安置方案。该方案明确，被搬迁人可以在三种搬迁补偿方式中自愿选择搬迁方式，选择原区域商品房集中安置方式、拆迁安置房安置方式的农村住宅建房户，分户、补空方及指标依据崇拆发[2012]15号文件执行。 2015年7月11日，南通市崇川区战胜经济实业公司（甲方）与张某2（乙方）签订2015版0001425号房屋搬迁补偿安置协议，协议中载明的合法建筑面积为128平米，乙方应得补偿总额为181772元。同日，双方签署城市房屋拆迁补偿安置协议，载明乙方应得的推进费、配合奖、非居补偿共计109741元。 2015年7月12日，南通市崇川区战胜经济实业公司（甲方）与张某1、张某4（乙方）签订2015版0001392号房屋搬迁补偿安置协议，协议中载明的合法建筑面积为186.1平米，乙方应得补偿总额为244917元。同日，双方签署城市房屋拆迁补偿安置协议，载明乙方应得的推进费、配合奖、非居补偿共计124606元。 2015年7月15日，毛某、张某2、张某4具写析产书，主要载明：张某1（已故）生育两子，大儿子张某2，小儿子张某4，现有合法面积，张某2单独建房128平米，小儿子186.1平米，目前毛某靠大儿子张某2生活。毛某、张某2、张某4三人在落款处签名。 2015年9月16日，南通公信房地产评估有限公司对张某1、张某4户房屋及附属设施作出评估报告。报告载明房屋合法建筑面积为186.10平米，其中楼房106平米，平房80.10平米，房屋搬迁补偿安置费用为182788元，补充补偿种田补贴、住改非补贴共计62129元。另对非居补偿作出说明，该户楼房、平房、简易房非居补偿共计50166元。同日，该评估公司对张某2户房屋及附属设施作出评估报告。报告载明张某2户房屋合法建筑面积为128平米，其中楼房128平米，房屋搬迁补偿安置费用为158975元，补充补偿种田补贴、住改非补贴共计31172元。另对非居补偿作出说明，该户楼房、平房、简易房非居补偿共计50166元。 张某5认为，根据崇川区拆迁政策，张某5兼具房屋共有权人及出嫁女双重身份，有权单独享受拆迁安置权益，遂提起诉讼，请求判令任港街办依法履职，核定张某5应享有的拆迁补偿及安置待遇。 一审另查，在案涉房屋拆迁过程中，张某5曾向任港街办口头主张过权益，要求单独享受相应补偿安置待遇。庭审中，对于张某5应享有的补偿安置待遇，张某5再次明确，认为其作为房屋共有人，应享有张某4、张某1所得补偿安置待遇中部分份额，且认为其作为出嫁女有权要求任港街办补空方、分户或者新增安置房指标面积。 一审再查明，张某5在上世纪九十年代结婚后将户口从任港街道××村××组迁至夫家××村××幢××室。张某5结婚后购买了××村××幢××室，登记在其丈夫名下。2007年12月，张某5将户口又迁回××村××组。 一审法院认为，案件争议焦点主要有以下两方面：一是本案是否符合法定起诉条件；二是张某5要求任港街办单独对其核定补偿安置待遇的主张能否得到支持。 关于本案是否符合起诉条件的问题。一般来讲，公民提起履职之诉应先向行政机关提出书面申请，行政机关收到申请后两个月未答复或未履职的，公民可以向法院提起诉讼。但这里所要求的“申请”，应当是依申请而履职的行为，不包括依职权应当主动履职的行为。本案中，案涉房屋拆除后，任港街办作为一级人民政府，依职权应当主动向被拆迁人履行补偿安置职责。张某5虽未提出过书面请求，但从拆迁至今，数次口头向任港街办提出过请求，任港街办对此亦不否认。在此情况下，为实质性化解矛盾纠纷，法院就张某5提起的本起履职之诉，应当进入实体审理。同理，张某5从拆迁至今一直在向任港街办口头主张补偿安置利益，而任港街办对张某5的诉求一直未以书面形式予以明确拒绝。况且，对被拆迁人履行补偿安置职责属任港街办应当主动履职的范围，在未有书面决定对张某5诉求予以明确拒绝的情况下，本案不宜以超过起诉期限为由剥夺张某5的诉讼权利。 关于张某5的主张能否在本案中得到支持的问题。结合当事人提供的证据和本案审理查明的情况，张某5所提主张依法不能成立。首先，行政机关在协议搬迁过程中一般与户代表签订协议，并以户的名义核定相关补偿安置待遇。在任港街办已经与户代表张某4签订2015版0001392号房屋搬迁补偿安置协议的情况下，如张某5认为其作为房屋共有权人，有权享受相应补偿安置待遇应当通过民事析产的途径以确定份额并维护自己的合法权益。其次，张某5作为出嫁女，其要求补空方、分户或者新增安置房指标面积的主张亦与当地拆迁补偿安置政策不符。第一，按照崇拆发[2012]15号文件精神，张某5不符合分户安置的条件。该文件“补空方及享受安置房指标分户的规定”对于分户有严格的要求，其中第五点载明“出嫁女及其配偶、子女均属出嫁女原籍农村集体经济组织成员数据库人员且其他地方无固定住房可单独作为**”，第八点载明“被征收（协议搬迁）户分户时，原有房屋面积应按法定人口合理均等分享，不得随意划分，否则新分户申请不予审批”。本案中，张某5及其配偶不属张某5原籍集体经济组织成员数据库人员，且婚后购买了房产，原有被拆除房屋面积亦未按人口均等分享，因此，张某5不符合该文件规定的分户安置的条件。第二，按照崇拆发[2012]15号文件精神，张某5不符合合并计算空方及安置房指标面积或单独享受空方面积的条件。该文件关于出嫁女规定的第八条第一点载明“出嫁女及其子女属出嫁女原籍农村集体经济组织成员数据库人员（或农改居前为农业人口），其配偶不属出嫁女原籍农村集体经济组织成员数据库人员（或农改居前为农业人口），且其他地方无住房，出嫁女及其子女可与其父母、兄弟合并计算空方及安置商品房指标面积（配偶不计入其内）或可单独享受空方面积20㎡/人（配偶不可计入其内），不再增加安置商品房指标面积”。由此可见，出嫁女合并计算空方及安置商品房指标面积或单独享受空方面积的必要条件有二：一是出嫁女及子女属原籍集体经济组织数据库人员，二是出嫁女及其配偶其他地方无住房。本案中，张某5作为出嫁女在94年结婚后即将户口迁至夫家，其不属原籍集体经济组织成员数据库人员，且张某5与丈夫在婚后已经购买了住房，亦不满足“其他地方无住房”的要求。综上，张某5以房屋共有人及出嫁女为由要求任港街办核定相应补偿安置待遇的主张，缺乏相应事实根据，碍难支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效》第六十九条第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 之规定，判决驳回张某5的诉讼请求。 张某5不服提起上诉称，一、上诉人与父母亲、哥哥(包括本案张某4)等在上世纪八十年代共同申请建房，并依法进行了清查登记，上诉人系房屋的共有权人。2007年12月，上诉人将户口迁回××村××组，与父母亲单独列为一户，上诉人在娘家也一直拥有属于自己的房屋。拆迁时，上诉人为××村××组在籍居民，但被上诉人没有征求上诉人意见，拆迁之后亦没有对上诉人进行任何补偿和安置。二、上诉人出嫁之前，与母亲、哥哥等一家人早在上世纪八十年代全部转成非农业户口，实现农改居，案涉房屋的土地性质也变成国有土地。对于案涉房屋的征收与补偿，只能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》加以规范。被上诉人援引的崇川区征地拆迁安置办公室的15号文是补充规定，不能推翻《征补条例》。三、即便必须适用15号文，被上诉人也应当对上诉人核定属上诉人的拆迁补偿及安置待遇。拆迁时，上诉人与母亲一本户口簿，属于农改居前的农业人口，无住房，上诉人符合关于出嫁女应当享有相关待遇的条件。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人任港街办辩称，一、对利用宅基地建造房屋的补偿，应当以宅基地户为单位进行补偿安置。被上诉人以张某1、张某4户为单位进行补偿安置，并无不当。上诉人诉称参与建设的房屋已经获得相应补偿安置。二、15号文的规定没有违反《征补条例》的规定，相比《征补条例》增加了被搬迁人的补偿安置权利。三、上诉人不符合适用15号文进行分户、补空方、新增安置房指标的情形。上诉人的上诉理由不能成立，其补偿安置权利应当通过分家析产纠纷依法予以处理。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张某4述称，上诉人依法应当享有的相应补偿安置待遇应当由上诉人享有。请求依法裁判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据当事人的诉辩意见结合一审判决，本案的争议焦点在于，上诉人要求被上诉人单独对其核定补偿安置待遇的主张能否成立。 本案中，任港街道柴油机厂周边地块实施协议搬迁，搬迁补偿安置方案中载明对于选择原区域商品房集中安置方式、拆迁安置房安置方式的农村住房建房户，分户、补空方及指标依据崇拆发[2012]15号文件执行。崇拆发[2012]15号文根据《征补条例》的规定，结合崇川区房屋征收（协议搬迁）及安置工作的实际情况而制定，上诉人主张其作为房屋共有权人和出嫁女的拆迁补偿安置待遇，自然要对照崇拆发[2012]15号文的相关规定来判断。 1.关于分户安置。补偿安置过程中，一般以宅基地户为单位进行补偿安置，上诉人主张对其单独分户安置，应当符合相关的规定。15号文“补空方及享受安置房指标分户的规定”中明确，严格控制分户，实行一户一宅。第五点载明“出嫁女及其配偶、子女均属出嫁女原籍农村集体经济组织成员数据库人员且其他地方无固定住房可单独作为**”，第八点载明“被征收（协议搬迁）户分户时，原有房屋面积应按法定人口合理均等分享，不得随意划分，否则新分户申请不予审批”。上诉人及其配偶不属于原籍所在地战胜社区集体经济组织成员数据库人员，且婚后购买了房产，原有被拆除房屋面积亦未按法定人口合理均等分享，因此，上诉人不符合分户安置的条件。上诉人以拆迁时户口在战胜村，与父母亲单独列为一户为由，要求分户安置不能成立。 2.关于补空方或新增安置房指标面积。15号文“关于出嫁女的规定”中第一点载明“出嫁女及其子女属出嫁女原籍农村集体经济组织成员数据库人员（或农改居前为农业人口），其配偶不属出嫁女原籍农村集体经济组织成员数据库人员（或农改居前为农业人口），且其他地方无住房，出嫁女及其子女可与其父母、兄弟合并计算空方及安置商品房指标面积（配偶不计入其内）或可单独享受空方面积20㎡/人（配偶不可计入其内），不再增加安置商品房指标面积”。上诉人作为出嫁女在94年结婚后即将户口迁至夫家，其不属原籍战胜社区集体经济组织成员数据库人员，且战胜社区于2003年农改居，上诉人在八十年代即为非农业人口，不符合农改居前为农业人口的情形，加之上诉人婚后已经购买了住房，亦不满足“其他地方无住房”的要求。因此，上诉人不符合可与其父母、兄弟合并计算空方及安置商品房指标面积或可单独享受空方面积20㎡/人的条件。上诉人认为其名下无住房，婚后购买的住房登记在丈夫名下，故其符合“其他地方无住房”条件的理由不能成立。 需要说明的是，上诉人是张某1户申请建房时的申请人之一，所建房屋已由张某4作为户代表签订了补偿安置协议，如上诉人认为其享有相应的补偿安置待遇，可以通过分家析产依法予以处理，以保障自己的合法权益。 综上所述，上诉人以房屋共有权人及出嫁女为由要求被上诉人单独核定其补偿安置待遇的主张，缺乏事实根据，其上诉理由不能成立，本院不予采信。一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张某5负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年九月二十五日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；