广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终308号上诉人（原审原告）惠州市惠阳区良井镇大湖洋村宅上经济合作社。负责人周松兴，小组长。委托代理人李振良，惠州市惠阳区中心法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局。法定代表人黄向阳，局长。原审第三人惠州市惠阳区良井镇二联村南屋经济合作社。负责人杨佛生，小组长。上诉人（原审原告）惠州市惠阳区良井镇大湖洋村宅上经济合作社（以下简称宅上合作社）因与被上诉人（原审被告）惠州市惠阳区自然资源局（以下简称惠阳自然资源局），原审第三人惠州市惠阳区良井镇二联村南屋经济合作社（以下简称南屋合作社）土地行政许可一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初219号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2012年11月9日，惠州市国土资源局惠阳区分局作出《关于土地登记审核结果公告》，该公告内载：“现将惠州市国土资源局惠阳区分局对良井镇二联村下属各集体经济组织农民集体土地的登记审核结果予以公布（详见附表及附图），若对公布的集体土地所有权有异议者，请于2012年11月17日前，到良井国土资源所申请办理复查手续，逾期没有提出异议，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。”在附表中备注：单位名称（土地所有者）：良井镇二联经济联合社、良井镇二联村上屋经济合作社、良井镇二联村下屋经济合作社、良井镇二联村西屋经济合作社、良井镇二联村南屋经济合作社；土地权属性质：集体土地所有权。在附图中备注：公示内容：二联村5个农民经济组织权属界线；公示说明：土地面积以数据库统计结果为准，红线内不包含国有土地；公示日期：2012年11月9日。该公告及惠州市惠阳区农村集体土地所有权登记审核结果公示图张贴在土地所在地的村委会公告栏上。惠州市国土资源局惠阳区分局将该公告及惠州市惠阳区农村集体土地所有权登记审核结果公示图拍照存档。该公告期满，没有任何单位和个人提出异议。根据惠阳自然资源局提交的2012年12月4日《惠阳区集体土地权属调查表》内载显示，土地所有者（农村集体）名称：惠州市惠阳区良井镇二联村南屋经济合作社农民集体；本调查表共有20宗地，本权利人与之相邻宗地权利人分别有：秀峰村旧一、秀峰村旧二、前锋村朱佛岭、前锋村墩上、前锋村墩下、大湖洋村四新、良井镇二联村西屋经济合作社、大湖洋村宅上、大湖洋村下井、良井镇大湖洋村元上经济合作社、二联村南屋、二联村西屋、二联村上屋、二联村下屋、二联经济联合社、大湖洋村元上、大湖洋村元下、秀峰村黄峰岭。根据惠阳自然资源局提交的2012年12月17日的《地籍调查表》内载显示，土地所有者（农村集体）名称：惠州市惠阳区良井镇二联村南屋经济合作社农民集体；宗地面积30.1555公顷；在“邻宗地指界人签名”处有宅上合作社及南屋合作社10个农民集体的印章。2012年12月17日，南屋合作社申请集体土地所有权发证。根据惠阳自然资源局提交的《土地登记审批表》内载显示，所有权人名称：惠州市惠阳区良井镇二联村南屋经济合作社农民集体；宗地面积30.1555公顷；注册登记的土地使用证编号：惠阳集有（2012）第13****6号。国土资源行政主管部门初审意见、国土资源行政主管部门审核意见、人民政府批准意见的时间均是2012年12月17日。2018年11月22日，惠阳自然资源局作出惠阳国土资函[2018］1632号《关于良井镇大湖洋村宅上经济合作社反映土地权属登记等相关问题的回复》内载：惠州市惠阳区良井镇大湖洋村宅上经济合作社：贵社反映30多亩土地权属登记等相关问题。经查，该地位于良井镇二联村民小组区坑仔地段，已于2012年12月依法确权登记在惠州市惠阳区良井镇二联村南屋经济合作社名下，当时登记是依据南屋经济合作社申请，并经地籍调查、发布公告等规定程序进行登记发证的，符合《土地登记办法》等法律法规的相关规定。如你社对上述确权登记发证有异议的，可与南屋经济合作社协商解决，如双方确认是有登记错误的，依据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定可与南屋经济合作社共同依法申请更正登记；如登记权利人南屋经济合作社认为登记无误不同意更正的，建议你社通过法律途径解决。2019年5月20日，宅上合作社向原审法院提起行政诉讼。广东中法司法鉴定中心于2020年6月1日分别作出粤中法[2020]文鉴字第01007-1号及第01007-2号《文书司法鉴定意见书》，鉴定意见为:1.《地籍调查表》文件中的“周松兴”签名与宅上合作社负责人周松兴本人的签名字迹不是同一人的字迹；2.《地籍调查表》文件中的“惠州市惠阳区良井镇大湖洋村宅上经济合作社”印文与宅上合作社的印文是同一枚印章的印文。原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向法院提起诉讼的，应当在法律规定的期限内提出。根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”在本案中，惠阳自然资源局就涉案土地于2012年11月9日作出土地登记审核结果公告，该公告张贴在土地所在地的村委会公告栏上，公告期满无单位和个人提出异议，随后，惠阳自然资源局进行了涉案土地权属调查及地籍调查，并于2012年12月17日给南屋合作社办理了涉案土地权属登记，而宅上合作社亦在2012年12月17日的《地籍调查表》中“邻宗地指界人签名”处盖章，可见，宅上合作社应当知道涉案土地被登记在南屋合作社名下，在宅上合作社没有被告知诉权或者起诉期限的情况下，其起诉期限应从2012年12月17日开始计算，宅上合作社最迟应当于2014年12月17日提起行政诉讼，而宅上合作社时隔4年半于2019年5月20日才向原审法院提起本案诉讼，请求判令撤销惠阳集有（2012）第13****6号集体土地所有权证，已经超过法定的起诉期限，且宅上合作社在本案审理中并没有向原审法院举证其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的情形。因此，原审法院对宅上合作社的起诉予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回宅上合作社的起诉。宅上合作社不服原审裁定，向本院上诉称，一、原审法院认定本案的起诉期限适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和行政诉讼法〉若干问题的解释》错误。2018年2月8日，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和行政诉讼法〉的解释开始施行。该解释第一百六十三条规定，本解释自2018年2月8日起施行。本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时作废。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释与本解释不一致的，不再适用。据此规定，原审法院对本案的起诉期限还在适用明令作废的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和行政诉讼法〉若干问题的解释》的司法解释错误。二、原审法院认定我社对涉案土属登记的起诉期限从2012年12月17日开始计算的起诉期限错误，其起诉期限应当从2018年11月22日起计算。宅上合作社收到惠阳自然资源局于2018年11月22日作出的关于良井镇大湖洋村宅上经济合作社反映土地权属登记等相关问题的回复[惠阳国土资函〔2018〕1632号]时，才确定区坑仔31.137亩的耕地于2012年12月18日登记在南屋合作社名下30.1555公顷的土地范围。本涉案的宗地中，宅上合作社与南屋合作社为相邻宗地，惠阳自然资源局在履行指界程序形成地籍调查时没有通知宅上合作社到现场指界，宅上合作社也没有在其登记过程中的任何文件签过字和盖章。指界人一栏中日期为空白，无涉案宗地界址点、界址线情况而有宅上合作社及负责任人周松兴的签字及盖章的行为不是周松兴的亲笔签字及亲自盖章。之所以宅上合作社如此肯定宅上合作社的公章不是负责人周松兴亲自盖章，是因为大湖洋村小组经济合作社的公章是在2013年大湖洋村委会统一取回后于2015年再发给各村小组的。本案在审理过程中，宅上合作社申请原审法院对《地籍调查表》文件中的“周松兴”签名与宅上合作社负责人周松兴本人的签名字迹是否同一人的字迹及《地籍调查表》文件中的“惠州市惠阳区良井大湖洋村宅上经济合作社”印文与宅上合作社的印文是否同一枚印章的印文进行司法鉴定。广东中法司法鉴定中心于2020年6月1日分别作出粤中法[2020]文鉴字第01007-1号及第01007-2号《文书司法鉴定意见书》，鉴定意见为：1.《地籍调查表》文件中的“周松兴”签名与我社负责人周松兴本人的签名字迹不是同一人的字迹；2.《地籍调查表》文件中的“惠州市惠阳区良井大湖洋村宅上经济合作社”印文与我社的印文是同一枚印章的印文。原审法院认定宅上合作社在2012年12月17日的《地籍调查表》中“邻宗地指界人签名”处盖章，应当知道涉案土地被登在南屋合作社名下，在宅上合作社没有被告知诉权或者起诉期限的情况下，其起诉期限应从2012年12月17日开始计算的认定完全以偏概全、罔顾事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予以受理。”据此规定，宅上合作社收到惠阳自然资源局于2018年11月22日作出的关于良井镇大湖洋村宅上经济合作社反映土地权属登记等相关问题的回复[惠阳国土资函〔2018〕1632号]时，才确定区坑仔31.137亩的耕地于2012年12月18日登记在南屋合作社名下30.1555公顷的土地范围，其起诉期限应当从2018年11月22日起计算。2019年5月20日，宅上合作社向原审法院提起行政诉讼时没有超过起诉期限。三、惠阳自然资源局于2012年12月18日颁发的惠阳集有（2012）第13****6号集体土地所有权证的行政行为违法。（一）事实依据违法。根据《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》〔国土资发（2011）178号〕第二条规定，农村集体土地确权登记依据的文件资料包括：人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以人民政府国土资源行政主管部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法达成的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律、法规规定的其他文件等。又根据登记当时适用的《土地登记办法》第九条第三款关于申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。该宗地的登记南屋合作社主要以惠阳区集体土地调查表中一栏的所谓5个邻宗地指界人签字并加盖集体组织公章、地籍调查表中一栏的所谓5个邻宗地指界人签字并加盖集体组织公章和调查附记及意见（调查附记及意见内容：本调查表所附宗地图显示的土地权属状况，是参考第一次土地详查成果和林权登记等资料、会同指界人实地调查所得，可以作为土地登记发证的依据），作为该宗地权属来源证明。宅上合作社与南屋合作社为相邻宗地，惠阳自然资源局在履行指界程序形成地籍调查时既没有通知宅上合作社到现场指界，也没有在其登记过程中的任何文件签过字和盖章。同时，也没有通知其他集体经济组织及负责人到现场指界。本案审理过程中，宅上合作社向原审法院申请证人杨*祥、杨*明、杨*强、张*林、张*发、周*军出庭作证，以证明惠阳自然资源局在履行指界程序形成地籍调查时是否有通知到现场指界及是否有在土地调查表中一栏邻宗地指界人签字并加盖集体组织公章的事实。惠州市惠阳区良井镇大湖洋村元下经济合作社负责人张*林出庭作证，其在接受庭审提问时证实，惠阳自然资源局在履行指界程序形成地籍调查时没有通知张*林到现场指界，也没有在土地调查表中一栏邻宗地指界人签字并加盖集体组织公章的事实。其他证人认为原审法院没有通知其出庭为由而没有出庭作证。南屋合作社与之相邻宗地权利人共有17个集体经济组织，还有12个集体经济组织未同时到场指界并在调查表上签字盖章确认，再有，在界址线位置有4个、界址线类别有1个盖有公章，而没有签名的集体经济组织。南屋合作社在2003年前从农业税抵销表、农业税计征登记册来计算的土地面积为163.5亩（南一、南二、南三村民小组各54.5亩），又从其在2003年农业税计征登记册的土地总面积为226.97亩（其中南一73.92亩、南二77.38亩、南三75.67亩）。同时，惠阳自然资源局也没有提供其参考第一次土地详查成果的资料。在原审法院庭审时，南屋合作社负责人接受审判长的询问在区坑仔的地是零散的还是整块地总面积有多少亩时，存在前后矛盾，前说是零散，一块一块的，后说1992年116.2亩地是我们的，整块连在一起的。在南屋合作社申请土地登记时，惠阳自然资源局没有按《物权法》及《土地登记办法》等法律法规的要求对申请人提供的申请材料进行合法合理审慎审查，将宅上合作社31.137亩土地办理在南屋合作社集体土地所有权证中，惠阳自然资源局作出的行政行为所认定的事实错误，主要证据不足。（二）违反法定程序。首先，根据《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会在法律地位上属于村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。实行民主决策、民主管理、民主监督。本案中南屋合作社负责人杨伟明在申请该宗地的登记时，没有按照《村民委员会组织法》的有关规定，未经村民小组集体讨论决定，违反了《村民委员会组织法》第二十四、二十八条的有关规定。其次，根据《地籍调查规程》的规定，通知指界：根据调查计划，将指界通知书送达调查宗地和相邻宗地权利人并留存回执。指界人现场指界：农民集体所有的土地的指界人由该农民集体依法推举产生，公告推举结果，并出具证明。指界结果处理：应将集体土地所有权宗地的调查结果送达指界人，并要求指界人在村民会议或村民代表会议上说明指界结果，同时以张贴公告形式公示指界结果。本案中，惠阳自然资源局在指界时没有按规定通知宅上合作社到场指界，其他指界人即使对盖章和签字是真实的，也违反了《村民委员会组织法》《地籍调查规程》的规定进行指界。再次，根据《土地登记办法》第二十一条的规定，土地总登记，是指在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。土地总登记的程序与一般土地登的程序有差异：一是增加了准备工作、通告和公告三项内容。准备工作包括组织准备、行政准备和技术准备三项工作；通告是由县级人民政府发布让社会知晓进行土地总登记的一种行政措施；公告则是针对权属审核的结果进行的，由县级人民政府国土资源行政主管部门发布。二是土地总登的地籍工作仍然由本辖区的国土资源行政主管部门负责实施，并非由申请人提供。因此，土地总登记的程序为：准备工作——通告——地籍调查——申请——权属审核——公告——注册登记——颁发土地权利证书。本案中，宗地登记类型为总登记，从南屋合作社2012年12月17日申请土地登记至惠阳自然资源局颁发土地权利证书仅用两天的时间，其间是如何完成土地权属调查、地籍测量、指界人现场指界等系列工作的就不得而知。根据惠阳自然资源局提供的证据（土地登记审批表）显示其国土资源行政主管部门初审意见只有审查人私章，而没有加盖单位公章，但在质证时，惠阳自然资源局提供的原件有加盖公章，其公章不排除庭前加盖的嫌疑。加之其所谓关于土地登记审核结果公告的时间为2012年11月9日，即是申请土地登记前已经公告。惠阳自然资源局对该公告只提供模糊不清照片的复印件，无法看清其照片公告的内容，就该公告而言也不能证明是对本案涉案登记土地进行公告的事实。同时，根据《土地登记办法》第七十六条：“对土地登记中依照本办法需要公告的，应当在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网上进行公告。”因此，惠阳自然资源局作出的行政行为违反法定程序。综上所述，宅上合作社向原审法院提起行政诉讼时没有超过起诉期限，惠阳自然资源局为南屋合作社颁发的惠阳集有（2012）第13****6号集体所有权证的行政行为违法，依法应予撤销，以保护宅上合作社的合法权益。上诉请求：1.依法撤销广东省博罗县人民法院于2020年6月30日作出（2019）粤1322行初219号行政裁定书；2.依法撤销惠阳自然资源局颁发的惠阳集有（2012）第13****6号集体土地所有权证；3.本案受理费、鉴定费由惠阳自然资源局承担。惠阳自然资源局答辩称，一审裁定认定事实清楚。2011年11月2日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布了《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，推进农村集体土地确权登记发证工作，要求2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。宅上合作社与南屋合作社名下集体土地所有权均有在2012年进行了确权登记。我局于2012年11月9日在土地所在地村委会公告栏上就涉案土地作出了土地登记审核结果公告，公告期满无单位和个人提出异议。在2012年12月17日形成的涉案土地《地籍调查表》中，宅上合作社亦进行了盖章，确认了涉案土地为南屋合作社所有。综上，宅上合作社在2012年应当知道涉案行政行为。退一步而言，宅上合作社在其起诉状中已自认，其于2018年9月5日收到良井镇人民政府信访办提供的南屋合作社名下涉案土地的集体土地所有权证以及相关地籍材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”之规定，宅上合作社自其知悉涉案行政行为至其于2019年5月20日提起行政诉讼已超六个月，超过行政诉讼起诉期限。二、涉案集体土地所有权登记及发证行为合法。2012年，原惠州市国土资源局良井国土所进行涉案集体土地所有权权属调查，由南屋合作社及涉案土地邻宗土地所有权人(包括宅上合作社)对南屋合作社所拥有集体土地进行指界、确认，形成了《惠阳区集体土地权属调查表》及《地籍调查表》，确定了南屋合作社名下集体土地所有权界址点坐标。2012年11月20日，南屋合作社请涉案集体土地所有权登记，并按照《土地登记办法》第九条“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”之规定，提交了土地登记申请书、申请人身份证明材料、地籍调查表、惠阳区集体土地权属调查表、宗地图及宗地界址坐标，其所提交申请材料齐全、符合法定形式。尔后，我局对涉案集体土地所用权登记、发证一事予以公告，在公告期内，未有利害关系人提起异议。经审查，南屋合作社对涉案集体土地的权属清晰，符合登记、发证条件，故我局对南屋合作社名下土地所用权予以登记、发证。综上，我局所作涉案土地登记及发证行为依据事实清楚，程序合法系合法行政行为。综上所述，我局所作出涉案行政行为合法，宅上合作社起诉已超起诉期限，一审判决认定事实清楚，恳请二审法院予以维持。南屋合作社未向本院提交陈述意见。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院另查明，惠州市惠阳区良井镇大湖洋村民委员会2019年7月27日出具《情况说明》：“关于惠州市惠阳区良井镇大湖洋村小组经济合作社公章是在2013年由良井镇大湖洋村委会统一取回发给各村民小组”。另，《地籍调查表》中“邻宗地指界人签名”处并没有签署日期。本院认为，本案的争议焦点是宅上合作社提起本案诉讼是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，根据一审查明的事实，《地籍调查表》文件中的“周松兴”签名与宅上合作社负责人周松兴本人的签名字迹不是同一人的字迹，盖章处亦没有签署日期，且惠州市惠阳区良井镇大湖洋村民委员会亦确认宅上合作社公章是在2013年由该村委会统一取回再发给宅上合作社，从切实保障诉权的角度考虑，不能仅凭《地籍调查表》上的公章推定宅上合作社于2012年12月17日知道被诉颁证行为的存在。而宅上合作社在起诉状中自认于2018年9月5日收到良井镇人民政府信访办提供的惠阳集有（2012）第13****6号集体土地所有权证及地籍相关资料，应视为其于2018年9月5日知道被诉集体土地所有权证的存在，在未被告知起诉期限的情况下，其于2019年5月20日向法院提起本案诉讼，并未超过上述规定的一年的期限。因此，原审认定宅上合作社提起本案诉讼超过法定期限错误，本院予以纠正。综上，上诉人惠州市惠阳区良井镇大湖洋村宅上经济合作社的上诉有理，本院予以支持。原审适用法律错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下:一、撤销广东省博罗县人民法院于2020年6月30日作出的（2019）粤1322行初219号行政裁定；二、本案指令广东省博罗县人民法院继续审理。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年九月十五日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用的解释第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。