江西省万年县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣1129行初1号原告弋阳县富民毛竹制品有限公司，住所地江西省上饶市弋阳县中畈乡西川村，统一社会信用代码91361126558496586Y。法定代表人周大根，执行董事。委托诉讼代理人李强，北京盈科（南昌）律师事务所律师，一般代理。被告弋阳县生态环境局，住所地弋阳县方志敏大道中路**，统一社会信用代码12360726147816X。法定代表人余友生，局长。委托代理人邵海生，弋阳县生态环境局干部，一般代理。委托诉讼代理人洪美林，江西碧落律师事务所律师，一般代理。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司诉被告弋阳县生态环境局环境保护行政管理(环保)行政处罚一案，本院于2020年1月2日立案后，于2020年1月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因疫情原因，本院于2020年2月19日对本案中止审理，2020年5月11日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭审理了本案。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司法定代理人周大根、委托诉讼代理人李强，被告弋阳县生态环境局委托代理人邵海生、委托诉讼代理人洪美林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告弋阳县生态环境局于2019年7月12日作出弋环责改字[2019]57号《责令改正违法行为决定书》,认定原告未依法报批机制炭建设项目的环境影响评价文件，机制炭项目擅自开工建设并投产，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第二十二条第一款的规定,责令原告机制炭建设项目立即停止建设（停止生产），恢复原状。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司诉称，2019年7月12日,被告以原告“未依法报批机制炭项目的环境影响评价文件,机制炭项目擅自开工建设并投产”为由,对原告作出“机制炭项目立即停止建设(停止生产),恢复原状”的处罚决定。原告认为被告作出前述处罚决定认定事实错误、程序违法、裁量不当,依法应予撤销。一、处罚决定认定事实错误。处罚决定认定原告未报批机制炭项目环境影响评价文件错误,原告早在2010年8月就已取得了竹制品加工项目的环境影响评价批复文件。2010年1月,原告投资人周克明与弋阳县中畈乡人民政府签订《招商引资服务协议》,同意投资178万元建设毛竹制品加工项目。同年8月,原告正式投产经营,并取得了经营范围为“毛竹、竹筷、拉丝、竹炭加工销售”的营业执照。招商引资单位弋阳县中畈乡人民政府全程代为办理了环境影响评价文件备案事宜,并帮助原告取得了被告核发的《关于对弋阳县富民木竹制品有限公司竹制品加工项目的批复》文件。二、处罚决定程序违法。1.被告以骗取方式获得本案诉争处罚决定所依据的证据材料,应不予采信。被告工作人员在对原告现场检查及对原告负责人询问时均明确告知,“因为弋阳县人民政府的关停决定无效,被告同意让原告继续生产经营,所以调查的目的是帮助原告完善环评手续”,明确排除了用作于行政处罚目的。2.依照《行政处罚法》第三十一条之规定,被告应在作出处罚决定之前告知原告处罚的事实、理由和依据,但是原告直至被告作出并送达处罚决定时,才知道被告作出相关处罚的、事实、理由及依据。3.被告既未告知原告对“停止生产”处罚决定享有听证权利,也没有给予原告陈述、申辩的机会。被告对原告作出“停止生产”处罚决定前,应当依照《行政处罚法》第四十二条之规定,告知原告享有要求举行听证的权利。被告在作出处罚决定前,应当给予原告陈述、申辩的机会。三、处罚决定内容裁量不当。按照《环境保护行政处罚办法》相关规定,被告行使处罚自由裁量必须符合立法目的,并综合考虑环境污染、社会影响、过错程度、危害对象等情节,对给予较重行政处罚的,还应当集体审议决定。被告对原告适用《环境影响评价法》第三十一条之规定进行处罚,也应当综合考虑有关情节,并经集体决策程序作出。综上,请求：一、撤销被告作出的《弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书》(弋环责改字[2019]57号);二、本案诉讼费用由被告承担。原告弋阳县富民毛竹制品有限公司向本院提交了下列证据：证据一、招商引资服务协议、关于对弋阳县富民毛竹制品有限公司竹制品加工项目《建设项目环境影响登记表》的批复，证明原告为招商引资企业,相关环境影响评价手续已由弋阳县中畈乡人民政府帮助取得。证据二、弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书，证明被告对原告作出了机制炭项目立即停止建设(停止生产),恢复原状”处罚决定。被告弋阳县生态环境局辩称，2019年7月9日、7月11日,被告对原告机制炭项目进行现场检查和调查,发现原告机制炭项目未办理环评审批手续,擅自开工建设并投产。2019年7月12日,被告依法对原告下达《责令改正违法行为决定书》(弋环责改字[2019]57号),责令其机制炭项目停止建设(停止生产),恢复原状。被告依法作出的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法、裁量得当,请求法院依法驳回诉讼。一、被告依法作出的《责令改正违法行为决定书》(弋环责改字[2019]57号)的决定,事实清楚、证据充分。第一、2010年8月,原告取得竹制品加工项目《建设项目环境影响登记表》的批复(弋环督[2010]41号),从《登记表》和批复的内容很明显的可以看出来,该批复批准的项目为“竹制品加工项目”,项目“无杀菌、化学处理”等生产工序,也就是原告营业执照中明确的“竹筷、拉丝”等项目,这种项日的原材料为毛竹,产品为竹丝或竹筷,主要生产设备为锯竹机、剖竹机、分层机、拉丝机等,生产工艺为毛竹分段、毛竹分层、拉丝拉条等,无化学处理工序。原告的竹制品加工项目于多年前拆除,已经不复存在。第二、根据现场检查和调查询问,原告目前经营的项目为机制炭项目,该项目的原材料为其他木竹制品加工企业的锯屑末,产品为机制炭,主要生产设备为粉碎机、烘干机、成型机、土窑炉等,生产工艺为粉碎、烘干、挤压成型、炭化(烧制)、包装等,其中挤压成型后放在土窑炉中炭化属于化学处理过程。根据《建设项目环境保护管理名录》的规定,机制炭项目的环评等级为报告表的等级。很明显,竹制品加工项目和机制炭生产项目的原材料、产品、生产设备和生产工艺均不一样,是两个完全不同的建设项目。原告虽然于2010年8月办理了竹制品加工项目的环评审批手续,但是该项目已经被拆除,其目前经营的是机制炭项目,机制炭项目没有办理环评审批手续。《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款规定,未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定,国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理,建设单位应当按照规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表(统称为环境影响评价文件);第二十二条第一款规定,建设项目的环境影响报告书、报告表,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境部门审批。原告既没有组织编制机制炭项目的环境影响评价文件,更没有向生态环境部门报批环评文件。《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定,建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状;《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定,建设单位未依法报批建设项目环境影形响报告书、报告表,或者未依照本法第二十四条的规定,重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状。原告违反了环境保护法律法规的规定,事实清楚,证据充分,生态环境部门应当依法作出上述行政决定。二、被告作出的《责令改正违法行为决定书》(弋环责改字[2019]57号)的决定,属于责令原告改正违法行为的行政决定,程序合法,该行政行为并非行政处罚。第一、2019年7月9日、7月11日,被告执法人员依法对原告机制炭项目的环境过法行为进行现场检查和调查询问(其中7月9日中畈乡政府工作人员一同前往),制作相关笔录,原告承认其违法事实,笔录经法定代表人周大根看过之后签字确认并加按手印。被告取证的程序合法,不存在所谓“骗取”的方式取得证据。然而,原告环境保护意识非常薄弱,毫无社会责任感,迟迟不愿对存在的环境违法行为进行改正,其企业违法排污多年,废水、废气未经处理直接排放,污染生态环境。第二、被告依法作出的《责令改正违法行为决定书》(弋环责改字[2019]57号)的决定内容“责令停止建设、恢复原状”,属于要求原告改正违法行为的行政决定,该行政行为不属于行政处罚,根据《行政处罚法》及其他相关法律法规的规定,不需要提前告知原告违法事实和作出决定的依据。第三、《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定,建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状;《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一条规定,建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表,或者依照本法第二十四条的规定,重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表,擅自开工建设的,由县级以上生态环境主管部门责令停止建设,根据违法情节和危害后果,处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款,并可以责令恢复原状。被告作出行政决定依据的罚则条款中并没有“停止生产”这一所谓的“行政处罚”内容。因原告机制炭项目擅自开工建设并投产,其恢复原状的前提是主动停止生产,所以被告为了便于被被告理解行政决定的要求,额外在括弧中注明“停止生产”。该括弧中注明的“停止生产”不同于《行政处罚法》设定的停产停业的处罚种类,根据规定被被告没有陈述、申辩和听证的权利,当然被告也不需要履行事先告知程序。三、原告机制炭项目污染严重,社会危害较大,对存在的违法行为屡教不改,被告依法作出的“停止建设、恢复原状”行政决定程序合法、裁量得当。被告依法作出的行政决定不属于行政处罚,不再进行赘述。原告未办理环评审批手续,其机制炭项目擅自开工建设并投产,未建设配套的污染治理设施,废水、废气未经处理直接排放,对周边生态环境造成严重污染,多次被群众举报投诉,社会影响恶劣。谁污染、谁治理,企业是生态环境保护的责任主体,原告机制炭项目投产多年来,生态环境部门多次以不同形式督促其改正环境违法行为,原告却屡教不改,以各种理由推脱、逃避本应承担的责任。综合考虑原告的违法情节,造成的社会影响程度,违法行为人的认知态度等等,被告依法作出的“停止建设、恢复原状”行政决定符合裁量权的相关要求。综上所述,弋阳县富民毛竹制品有限公司无视环境保护法律法规和党的的方针政策,毫无社会责任感,肆无忌惮地长期违法生产,非法排污,造成恶劣的社会影响。为了贯彻落实国家方针政策,执行环境保护法律法规,打击环境违法行为,弋阳生态环境部门依法作出的行政决定事实清楚、证据充分、程序合法、裁量得当,恳请法院依法驳回被告的诉讼请求。被告弋阳县环境保护局向本院提交了下列证据：证据一、1.弋阳县建设项目厂、点、线址意见表；2.项目概况；3.弋阳县环保局行政许可批复签批单；4、建设项目环境影响登记表，证明被被告办理的是竹制品加工项目环评手续。证据二、其他企业竹制品加工项目照片，证明原告2010年办理的是竹制品加工项目的环评手续,根据规定,应当经营此类项目,而原告经营的是机制炭项目。证据三、现场检查(勘察)笔录、调查询问笔录，证明被告依法取得被被告机制炭项目违法行为的书面证据,原告承认其违法事实。证据四、现场照片，证明原告机制碳项目污染状况,以及该项目的原材料、产品、生产设备、生产工艺等与竹制品加工项目截然不同。证据五、弋阳县涛辉机制木炭厂的环评资料及现场照片，证明原告经营的机制炭项目和弋阳县涛辉机制木炭厂的机制炭项目属于同一类项目,原告应当办理报告表级别的环评手续,其2010年办理的登记表不属于机制炭项目的环评手续。证据六、弋阳县环保局信访受理呈报单，证明原告污染严重,破坏生态环境,受到群众投诉举报。证据七、原告机制炭项目废气、废水排放情况，证明原告机制炭项目废气、废水未经处理直接排放,严重破坏生态环境,造成恶劣社会影响。经庭审质证，对原告弋阳县富民毛竹制品有限公司提供的证据,被告弋阳县生态环境局提出下列质证意见：对证据一真实性有异议，是因为原告未办理机制炭批复，我们才对其作出处罚的；对证据二真实性无异议。对被告弋阳县生态环境局提供的证据，原告弋阳县富民毛竹制品有限公司提出下列质证意见：对证据一真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明目的有异议，恰好能证明原告对建设项目进行环评，并获得被告批准；对证据二的真实性有异议，没有拍摄时间、人员等说明，缺乏有效证据的要件。对其关联性有异议，其只能证明一些竹制品生产、加工类型，不能据此类推竹炭生产就不属于竹制品加工类型；对证据三，被告未提交原件，对其真实性存疑，被告提交的检查、调查笔录没有载明执法事由，也未告知原告享有陈述、申辩及其他作为行政相对人应当享有的权利，依照《江西省人民政府关于改进和规范行政执法工作的意见》第三条规定，严格规范行政执法程序规定，对该证据应不予采纳；对证据四，该照片没有拍摄人员、设备基本情况说明，不具备有效的证据要件，该组照片充其量只能作为排放污染物的证明，不能作为本案诉争是办理环境影响评价的证据，故该照片与本案没有关联，其证明目的不符。部分照片产生于责令改正书之后，好多照片是延后两个月拍的；对证据五，照片形式有问题，理由同上，该证据与本案无关，其只能证明某某某厂办理过机制炭环评手续，不能证明该厂应当办理该手续，更不能证明原告应当按照该厂模式办理该手续。对证据六真实性有异议，被告早在2016年就以清理违法建设项目名义对原告以未批先建报批弋阳县政府取缔关闭，根本不是信访单中的线索，该证据与事实不符，涉嫌人为编造；对证据七，对照片的有效性质证意见同上。该证据充其量只能证明污染物排放情况，不能证明原告取得环境影响批复，该证据产生时间晚于涉案处理之后，不予采信，即使这些照片可以认定与实际情况相符，也起不到证明原告严重破坏生态环境，造成严重社会影响，该组照片与本案无关，理由无效。本院对上述证据分析认定如下：对原告提交的证据本院予以采信。对被告提交的证据一的真实性予以确认；对证据二与本案无关联性，本院不予采信；对证据三，能够证明被告到原告公司勘查，且勘查笔录上有双方的签名，本院对该证据予以确认；对证据四，拍摄照片清晰反映原告公司生产状况，且照片注明拍摄时间等相关情况，本院予以确认；对证据五与本案无关联性，本院不予采信；对被告提交的证据六、七真实性予以确认。经审理查明，弋阳县市场监督管理局颁发给原告弋阳县富民毛竹制品有限公司的营业执照副本上载明经营范围为毛竹、竹筷、拉丝、竹炭加工销售，（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2010年8月16日，原告向被告原弋阳县环境保护局（现弋阳县生态环境局）申请建设项目环境影响登记表，项目内容为竹制品加工，注明工艺流程为：毛竹进入厂区-毛竹分段-毛竹分层-拉丝、拉条。载明无工业废水、生活废水下水管道排放。弋阳县环境保护局于2010年8月23日作出弋环督[2010]41号关于对弋阳县富民毛竹制品有限公司竹制品加工项目《建设项目环境影响登记表》的批复，批复载明：一、该项目建设地点位于弋阳县中畈乡西川村，该项目无杀菌、化学处理等过程；……五、若项目的性质、地点、工艺、规模发生变更，须重新办理环境保护审批手续。2019年7月9日，被告接到群众举报后，组织工作人员到原告工厂现场检验、勘查,并制作了现场检查、勘验笔录、调查询问笔录，原告法定代表人周大根在上述两份笔录上签名确认。2019年7月12日被告弋阳县生态环境局于作出弋环责改字[2019]57号《责令改正违法行为决定书》责令原告公司机制炭建设项目立即停止建设（停止生产），恢复原状。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定。弋阳县生态环境局作为县级人民政府环境保护主管部门,负有对行政区域内的环境污染防治进行监督管理的职责,有权对环境污染违法行为作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项、《环境行政处罚办法》第十条第(四)项的规定,责令停产停业均属于行政处罚种类。本案中,被告弋阳县生态环境局在作出责令停止建设（停止生产）属于行政处罚范畴，被告辩称其所作的责令停止建设（停止生产）属行政决定的理由不能成立,本院不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者营业执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中,被告弋阳县生态环境局在对原告公司检查过程中,虽制做了询问笔录并对现场进行了勘察,但未举证证明在处罚之前已告知原告依法享有要求举行听证的权利，故被告应当承担举证不能的责任。因此,被告弋阳县生态环境局所作的《弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书》程序违法。行政处罚不遵守法定程序的,行政处罚无效。故对被告弋阳县生态环境局所作的《弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书》应予以撤销。原告诉求于法有据,本院予以支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项的规定,判决如下:撤销被告弋阳县生态环境局作出的（弋环责改字[2019]57号）《弋阳县环境保护局责令改正违法行为决定书》。案件受理费人民币50元,由被告弋阳县生态环境局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省上饶市中级人民法院，并向上饶市中级人民法院预交上诉案件受理费。上诉案件受理费按照不服一审裁定部分的上诉请求预交。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（开户银行：上饶市农业银行饶东支行，账号：36×××14，收款单位:江西省上饶市中级人民法院）。审 判 长  曹 敏审 判 员  张仁忠人民陪审员  聂乐生二〇二〇年九月十七日书 记 员  徐高鸣