文书内容湖南省娄底市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘13行终22号上诉人（原审原告）卿美华，女，1947年8月4日出生，汉族，住新化县。委托代理人李海，男，1965年7月8日出生，汉族，住冷水江市。委托代理人李均华，湖南波月律师事务所律师。被上诉人（原审被告）娄底市自然资源和规划局，住所地娄底市湘中大道1号。法定代表人朱昌美，系该局局长。委托代理人龚玲。委托代理人周介华，湖南德都律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新化县自然资源局，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。法定代表人邹谊翔，系该局局长。原审第三人李锋，男，1976年10月25日出生，汉族，住新化县。原审第三人李剑，男，1979年3月26日出生，汉族，住新化县。上诉人卿美华因土地行政许可一案，不服涟源市人民法院（2019）湘1382行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审查明，1998年3月15日，甲方卿美华与乙方李初林（系李锋、李剑之父）签订《房屋买卖合同》，将位于新化县上梅镇茅铺下，东抵城西路、南抵甲方自有房屋、西抵坟山、北抵高频瓷厂，上下二层共四间房子卖给李初林，并约定：乙方必须在南向即与甲方自有房屋间留出壹点贰米的空地作为甲乙双方公用进出口通道，一层楼梯为公用楼梯。双方房屋前方靠城西路最近处相距约0.3米、后方最宽处相距约2.1米，均东西坐向、东邻主路（城西路），卿美华另有房屋建设在先、位于涉案转让房屋的南侧、在靠近涉案转让房屋一侧开有门窗。此后，李初林将房屋转让给李锋、李剑，并办理了产权转移登记手续。2017年7月5日，新化县国土资源局与李锋、李剑签订合同编号为016017164号（电子监管号为4313222017Ｂ01790）的《国有建设用地使用权出让合同》，将宗地编号为新协出［2017］7号、坐落于上梅镇城西路、宗地用途为其他普通商品住房用地、面积为130.70平方米的国有建设用地使用权，出让给李锋、李剑。该出让合同第十二条系宗地开发投资强度条款，但没有具体约定；该出让合同第十三条约定，本合同宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑容积率不低于1。该合同首页下部标明，由国土资源部、国家工商行政管理总局制定。经第三人李锋、李剑申请并提交相关材料，新化县城乡规划局于2017年9月20日核发建规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》。该证记载：用地人为李锋、李剑，项目名称为住宅楼，位置为××镇××路××号，用地性质为商品住宅用地，用地面积为130.7平方米。后第三人李锋、李剑申请不动产登记，并提交相关材料。新化县不动产登记中心于2017年10月9日对李锋、李剑申请的位于××镇××路××号的宗地开展不动产权籍调查。经调查，认定不动产来源合法，权属清楚，面积准确，符合权调要求。其调查表的界址签章表中记录：相邻宗地权利人李炳光、卿美华夫妻要求本宗地权利人李剑、李锋让出相当土地，而李锋、李剑不同意，故而李炳光、卿美华不同意在相邻权利人栏签字。2018年3月1６日，新化县国土资源局核发湘（2018）新化县不动产权第0××4号《不动产权证书》。该证记载：权利人李锋、李剑，坐落于××镇××路××号（永兴街）1－2层，宗地代码431322001023ＧＢ00016，幢号Ｆ0001，权利类型为国有建设用地使用权／房屋所有权，权利性质为出让／自建房，用途为城镇住宅用地／成套住宅，共有宗地面积130.12平方米／房屋建筑面积101.33平方米，其中独用土地使用权面积57.80平方米。该证同时附记：登记原因为因买卖与土地协议出让申请国有建设用地使用权房屋所有权转移与首次登记；总用地面积130.7平方米，其中42平方米属李初林已取得的划拨地，另外88.7平方米属非法超占土地，原有划拨地上的房产已由李初林过户给其儿子李剑、李锋二人，现李剑等二人办理了整宗地的协议出让手续。2018年9月11日，新化县城乡规划局在新化县人民政府官网就李锋、李剑住宅进行批前公示，并在现场张贴《建设项目规划公示牌》。该公示牌由“平面图”及文字说明二大部分组成，其说明的主要内容有：建设项目名称为李锋、李剑住宅，位置为城西北路旁，用地性质为住宅用地，总用地面积130.7平方米，总建筑面积893.2平方米，建筑基底面积127.6平方米，地下建筑1层，地上建筑6层，住宅东西方向采光，山墙不准开窗，地下室内施工时应采取保护措施，保证周边建筑物的安全。在公示期间，卿美华提出异议。9月30日，新化县城乡规划局向卿美华作出书面回复。卿美华仍不服，要求听证。2019年2月14日，卿美华参加新化县城乡规划局召开的李锋、李剑住宅规划许可听证会。后卿美华申请行政复议，要求撤销新化县城乡规划局发放给李锋、李剑的《建设用地规划许可证》，理由：一是未履行法定告知义务和行政许可程序，违规向李锋、李剑发放建设用地规划许可证，一年后才举行听证会，其行政行为明显违法；二是以1998年的房屋买卖合同作为规划审批依据，明显违法；三是审批违反了规划离距、退距和消防间距、消防防火距离的强制要求，侵害了卿美华采光、通行、消防安全方面的合法权益；四是违背职业操守，对不具备法定条件、不具备申请资格的李锋、李剑违法核发建设用地规划许可证，依法应当确认违法并予以撤销。2019年6月3日，娄底市自然资源和规划局作出娄规复决字［2019］3号《行政复议决定书》，维持新化县城乡规划局核发规［地］字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为。该复议决定认为，一是关于消防通行问题，卿美华房屋处于城西北路临街面，路幅宽约24米，符合消防通行规范要求；消防间距亦符合规定，且已在审查建设工程设计方案平面图时明确要求拟建房屋山墙不开窗，在下一步报建图审查阶段会要求设置防火墙。二是关于日照采光问题，李锋、李剑拟建住宅满足旧区改建项目内的新建项目日照标准，对周边建筑日照没有影响。三是关于程序问题，拟建房屋建设工程设计方案的总平面图2018年9月在现场进行了公示，公示内容与期限符合规定，且卿美华与李锋、李剑就拟建房屋事宜多次进行过座谈、协商。四是现场公示李锋、李剑拟建房屋层数为－1＋6F，与卿美华房屋山墙间距为1.2米，要求文明施工，做好安全防护措施，确保卿美华房屋安全。五是关于主体资格问题，李锋、李剑与新化县国土资源局2017年7月签订国有建设用地使用权出让合同，成为该宗土地的受让人，相关法律法规并未对土地受让人作出特别规定。卿美华对娄底市自然资源和规划局作出的上述行政复议决定仍然不服，即提起诉讼，请求：1、人民法院依法撤销娄规复决字[2019]第3号《行政复议决定书》；2、人民法院依法认定新化县自然资源局（原规划局）为第三人发放的《湖南省建设用地规划许可证》（建规[地]字第2017013（用）号）违法并依法予以撤销；3、依法判决诉讼费用由两被告承担。原审另查明，经政府机构改革，新化县城乡规划局、新化县国土资源局于2019年4月合并成立为新化县自然资源局。原审认为，行政机关调整及职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在机构改革后，新化县自然资源局概括承受原新化县城乡规划局、新化县国土资源局的权利与义务。李初林于1988年3月向卿美华购得房屋，双方均应按照法律规定依约履行，妥善处理相邻关系。此后，李锋、李剑从李初林处购得原系卿美华的房屋，办理产权转移登记手续，即依法取得该房屋的所有权。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区以内出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用。新化县国土资源局2017年7月与李锋、李剑签订的《国有建设用地使用权出让合同》，其首页标明由国土资源部、工商行政管理总局制定，约定将相应土地协议出让给李锋、李剑，虽然对建筑总面积、建筑限高、建筑密度、绿地率等内容约定不明，但明确约定了宗地编号、地块位置、宗地用途及性质、新建建筑物应符合规划管理部门确定的出让宗地规划条件（其中建筑容积率不低于1）。该合同并非没有规划条件，不违反法律规定，不损害国家与他人合法权益，合法有效。卿美华关于该合同没有用地规划条件以确定用地性质和开发强度的主张，与事实不符，对此不予采信。《中华人民共和国城乡规划法》第三十九条规定，有规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。卿美华关于该合同因缺少《建设用地规划条件通知书》而无效的主张，与法律规定不符，其理由不能成立，人民法院对此不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。第三人李剑、李锋以出让方式依法取得国有土地使用权后，申请建设用地规划许可，其所交材料齐全，原新化县城乡规划局向第三人李剑、李锋发放《湖南省建设用地规划许可证》符合法律规定，程序合法，依法应当予以支持。卿美华要求确认新化县城乡规划局发放《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为违法并予以撤销，没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。娄底市自然资源和规划局作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以支持。卿美华关于复议决定在消防通道与间距、日照采光、土地出让合同主体资格等多方面存在错误的主张，与该案查明的事实不符，人民法院对此不予采信。卿美华要求撤销行政复议决定的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法应当予以驳回。新化县自然资源局在庭审中关于不损害卿美华合法权益、卿美华因此不具备诉讼主体资格的主张，依法不能成立。综上所述，卿美华请求判决撤销娄底市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》，确认新化县自然资源局（原新化县城乡规划局）为第三人发放《湖南省建设用地规划许可证》的行政行为违法并予以撤销的诉讼请求，没有事实与法律依据，依法均应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卿美华的全部诉讼请求。上诉人卿美华上诉称，新化县自然资源局与李锋、李剑签订的国有建设土地使用权出让合同无效，故李锋、李剑取得的国有土地来源不合法。因此，新化县自然资源局为第三人李锋、李剑核发的建规[地]字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》违法。一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持其上诉请求。被上诉人娄底市自然资源和规划局、新化县自然资源局未向本院提交书面答辩意见。原审第三人李锋、李剑述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一、二款规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。本案中，2017年7月，第三人李锋、李剑与原新化县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同明确了出让地块的具体位置、使用性质等规划条件，未违反法律的强制性规定。上诉人卿美华认为上述《国有建设用地使用权出让合同》无效的理由不能成立，本院不予支持。第三人李锋、李剑取得国有土地使用权后，依法向被上诉人新化县城乡规划局申请建设用地规划许可，提交资料齐全。被上诉人新化县城乡规划局经审查后，为李锋、李剑颁发建设用地规划许可证并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。被上诉人娄底市自然资源和规划局于2019年3月5日受理卿美华的行政复议申请后，通知了被申请人新化县城乡规划局，对案件进行了调查，后经复议机关负责人批准延长复议期限，于2019年6月3日作出行政复议决定，且将行政复议决定书依法进行了送达，程序合法，结论正确。综上所述，被上诉人新化县自然资源局为第三人李锋、李剑核发的建规[地]字第2017013（用）号《湖南省建设用地规划许可证》并无不当，被上诉人娄底市自然资源和规划局作出的娄规复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》正确。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人卿美华负担。本判决为终审判决。审判长  李红菱审判员  童志方审判员  朱卫煌二○二○年九月十六日代理书记员邱燕飞附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。