江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终399号 上诉人（原审原告）曹彪，男，1935年12月12日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）曹桂琴，女，1945年9月7日生，××族，住址同上。 两上诉人共同委托代理人陈兵，江苏紫琅律师事务所律师，系法律援助律师。 两上诉人共同委托代理人曹星宇，女，1970年5月11日生，××族，住南通市通州区金沙镇，系两上诉人的女儿。 被上诉人（原审被告）南通市通州区公安局，住所地南通市通州区金新街道南湖路**。 法定代表人杨彬，局长。 应诉负责人严卫星，南通市通州区纪委派驻通州区公安局纪检组组长、党委委员。 委托代理人蔡劲松，通州公安局二甲派出所工作人员。 委托代理人黄永菊，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。 原审第三人邓志和，男，1968年11月21日生，××族，住南通市通州区。 委托代理人杨超，上海永联律师事务所律师。 上诉人曹彪、曹桂琴因诉南通市通州区公安局（以下简称通州公安局）治安行政处罚一案，不服江苏省南通市经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1040号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，曹德星、曹彪两户为邻居，曹彪户位于曹德星户西南方向。此前双方因曹彪户翻新房屋、翻建厕所、建造屋后围墙等产生纠纷。2018年11月17日中午，曹彪户在自家房屋东侧建筑围墙并在通道上叠放三块楼板，双方为此发生争执。曹铮（曹德星女儿）、张小明（曹德星继子）、邓志和（曹铮姨弟）在曹德星指使下与曹德星一起将曹彪户围墙部分损坏，曹铮损坏曹彪户东边部分围墙，曹德星、邓志和、张小明持榔头损坏曹彪家北边部分围墙，邓志和将曹彪户厕所处铁门门锁砸开。曹彪户、曹德星户均于当日报警，民警处警后对双方进行警示教育，告知双方通过合法途径解决争议，并劝说曹彪家人将挡在路上的三块楼板移除，后由曹德星家人将该三块楼板移除，并告知会有相关部门妥善解决。同月19日下午，因纠纷并未得到实质性解决，曹铮、邓志和、汤学武（曹德星姨侄女婿）、张小明、戴锡琴（曹德星姨侄女）在曹德星指使下损坏曹彪户北边围墙，邓志和将曹彪户厕所处铁门卸下并与张小明一起将门抬至旁边的柴草堆附近。曹彪户报警，民警再次处警并于同日受理为治安案件。 2018年10月26日、11月17日，通州区二甲镇人民政府（以下简称二甲镇政府）针对曹彪未经批准建设围墙的行为，两次向曹彪开具违建停建通知书。案涉纠纷发生后，二甲镇政府基于曹彪和曹德星两人年事已高，对两户开展调解工作。 2018年12月27日，被上诉人向通州区价格认定中心出具《价格认定协助书》，请求该中心为办理该案提供价格依据。2019年2月1日，通州区价格认定中心出具通价认刑[2019]11号《价格认定结论书》，认定围墙损失价格为494元。2019年2月1日，被上诉人将上述结论告知曹铮、张小明、邓志和、汤学武，四人表示对认定结论无异议。同日，被上诉人将上述结论告知曹德星，曹德星未对认定结论作明确表态，亦未在告知笔录上签字。同日，被上诉人将上述结论告知曹彪，曹彪表示要等女儿回来再说，亦未在告知笔录上签字。2月3日，被上诉人将上述结论告知戴锡琴，戴锡琴表示对认定结论无异议。 2019年2月15-18日，被上诉人在作出处罚前分别向曹德星、曹铮、邓志和、汤学武、张小明、戴锡琴告知拟作出处罚决定的事实和理由并告知陈述申辩权。同年2月19日，被上诉人作出通公（甲）不罚决字字[2019]12号不予行政处罚决定书，查明在2018年下半年，曹彪家未经政府相关部门许可，在南通市××××号其家房屋东侧、北侧建筑围墙，致使邻居曹德星家通行道路被堵。2018年11月17日中午，曹铮、张小明、邓志和在曹德星的唆使下，与曹德星将曹彪家部分围墙损坏。2018年11月19日中午，曹铮、戴锡琴、汤学武、张小明、邓志和在曹德星的唆使下，将曹彪家部分围墙损坏。经鉴定，邓志和参与损坏的围墙价格为306元。被上诉人认为该案系民间纠纷引起的故意损毁财物案，且损毁财物价值较小，属情节特别轻微的情形，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十九条、第十七条第一款、第十九条第一项之规定，决定对邓志和不予处罚。该决定书于同日向邓志和直接送达。次日，被上诉人将上述决定书向曹彪直接送达，曹彪拒绝在送达回执上签字。曹彪、曹桂琴不服上述不予处罚决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该决定书，责令通州公安局对邓志和作出处罚决定。 另查明，2018年12月17日，被上诉人承办单位呈请延长办理期限，同日经领导批示获准。同年12月23日，被上诉人将曹德星户两把铁榔头予以扣押。12月30日，被上诉人将扣押的上述物品发还给曹德星。被上诉人在实施扣押、传唤、调取证据前均履行了相应呈报手续。作出案涉不予处罚决定之前，被上诉人进行了集体通案。12月28日，曹彪报警称有人将房屋后面柴堆上的一扇铁门盗走，损失价值约200元。同日，被上诉人二甲派出所受案调查，目前尚在调查中。2019年2月13日，被上诉人征求曹彪户意见，是否同意调解，曹彪表示不同意调解。 另，据余西社区居委会《关于曹彪在后院砌围墙的情况说明》反映，2018年10月26日，曹德星户曾向余西社区居委会反映曹彪户砌围墙一事，要求居委派人处置。居委主任曹晓军到达现场，发现曹彪家雇请的施工人员在施工，已将围墙砌至1.3米高、1.2米宽。该围墙未向建设部门提交申请，亦未与院内住户有任何协调。曹晓军进行了口头制止并离开现场后与镇综执局工作人员联系。居委会副主任配合执法人员再次达到现场。经勘查，该通道确为曹德星户唯一通道，遂向曹彪出具了书面停工通知书。同年11月5日曹彪以书面形式向居委会递交宅基地维修围墙的申请，因围墙历史久远且现存环境与过去已发生根本变化（住户与原房），对照现有政策，维修此围墙条件不符。2018年12月20日，二甲镇政府出具《关于余西街曹彪家围墙合法性的认定结论》，认定曹彪未经二甲镇政府许可私自砌围墙的行为属未经批准擅自建设违法构筑物的行为。2019年底，曹德星户在该镇异地建成新房，从2020年1月开始居住在新房中。 为查明案情，一审法院于2020年4月28日前往现场进行踏勘调查。经调查发现，曹德星户屋后通道狭窄且紧靠围墙，宽度不足一米，只能步行通过，车辆无法通行，该通道通往其邻居（曹甫春户）东围墙，该围墙上已安装铁门，铁门已上锁，钥匙由曹甫春岳父曹**忠、曹德星户分别持有。案涉争议历史通道经由曹德星户西侧通往曹彪户屋后北边，宽度明显大于曹德星户屋后通道，且向北延伸到北路口、西路口。当日，曹甫春岳父曹**忠反映，曹德星户东北侧房屋是曹**忠家从二甲房管所购买的，购买时为四间，周围有围墙，东山头铁门是曹德星户建造的，一开始是木头，后来损坏了，曹德星称朝东要进出，遂由曹德星户出钱建造了该铁门。铁门建成已有约4-5年，铁门钥匙共有两把，分别由曹德星户、曹**忠户持有。建造铁门之前，曹德星户是从曹彪家北边道路通行，后来因曹彪家安装了铁门，曹德星户就不能通行。如果以后修缮房屋，钥匙就要收回来，目前只是临时借给曹德星通行，是为了邻居间行个方便。 一审法院认为，基于人民法院对被诉行政行为全面审查原则，对本案被诉处罚决定合法性的审查应当包括以下几个方面：认定事实及对原审第三人行为定性是否准确；适用法律法规及量罚是否准确、适当；程序是否合法。 关于被诉处罚决定认定事实及对行为人行为定性是否准确的问题。被上诉人通州公安局作为本行政区域内负责治安管理工作的行政机关，具有作出案涉处罚决定的法定职权。根据被上诉人对各当事人所作调查笔录及向当事人邻居、二甲镇余西居村委会、二甲镇城管工作人员、二甲镇政府调查了解的情况，再结合一审法院实地察看走访情况，一审法院认为，被上诉人对案涉警情的发生进行了充分调查了解，被诉处罚决定认定事实清楚、对行为人行为定性准确。曹彪户违章建围墙、用三块楼板挡住曹德星户出行通道，在北边厕所安装铁门并上锁阻断曹德星户通行在先。该通道系曹德星户历史通行通道。至于上诉人所称的曹德星户东边出行道路，该道路过于狭窄，且通向曹甫春户已安装铁门的东围墙，此为曹德星户临时借用的通道，明显不是正常的出行道路。为了正常生活便利和道路通行，曹德星于2018年11月17日、19日指使曹铮、张小明、邓志和等人损坏了曹彪户东边及北边部分围墙。曹德星、曹铮、戴锡琴、邓志和、汤学武、张小明的行为，具有将他人财物毁损的主观故意性，侵犯了他人财物所有权，客观上造成了他人财物使用价值的丧失，对标的物的损坏价值尚不够刑事处罚，该行为符合《治安管理处罚法》第四十九条规定的故意毁坏财物的构成要件。上诉人认为，该行为构成寻衅滋事，进而认为被上诉人对行为人定性错误。对此，一审法院认为，寻衅滋事行为人主观目的在于寻求刺激、逞强耍横，在实施毁损财物时没有目的、没有理由，无事生非、制造事端。本案中，行为人因邻里通行纠纷而实施损毁财物并非行为人出于寻求刺激的目而无事生非、制造事端，因此，该行为不应认定为寻衅滋事，被上诉人认定行为人构成故意毁坏财物事实清楚、定性准确。 关于被诉处罚决定适用法律和量罚是否准确、适当的问题。《行政处罚法》第四条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。《治安管理处罚法》第五条规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。第十九条规定，违反治安管理，情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚。江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见》也指出，各地在参照意见作出治安管理处罚决定时，应当遵循过罚相当原则、教育与处罚相结合的原则，结合具体案件，综合考虑违反治安管理行为人的主观恶性、案件起因、作案手段、社会危害等因素，确保作出的处罚决定与违反治安管理行为的性质、情节及社会危害程度相当，对民间纠纷引起的治安案件，应当立足于调解，缓解矛盾，促进社会和谐，实现法律效果与社会效果的统一。因此，行政处罚的作出，不仅要对案件事实正确分析认知，还需要在综合考虑案件起因、主观恶性、社会危害等因素基础上界定纷争性质，方能达到各方信服、理法统一的效果。本案中，被上诉人作出不予处罚决定前认真调查了案情的来龙去脉，对案件情、理、法进行综合考虑进而作出不予处罚决定，量罚得当，适用法律准确，体现了上述过罚相当原则、教育与处罚相结合的原则。 首先，从纷争情理来讲，曹德星户并非案涉纠纷产生的始作俑者。综合本案证据材料可以看出，曹彪户违章建围墙在先，且用三块楼板挡住曹德星户出行通道，又在北边厕所安装铁门并上锁阻断了曹德星户的通行。为正常生活所需，曹德星户在向政府相关职能部门多次投诉举报未果的情况下，才将阻断通行的围墙予以损坏，并非无事生非，而是事出有因。应当说，曹彪户擅自建造围墙、锁门并设置道路障碍，致使曹德星户历史出行通道被堵，在案件纠纷起因上，曹彪户具有明显过错，曹德星户并非纠纷产生的主要诱因人，只是其私力救济的方式不当，违反了法律规定。 其次，从社会危害性及危害后果来讲，原审第三人的行为符合《治安管理处罚法》第十九条“情节特别轻微”的情形。这里的“情节特别轻微”，主要是指违反治安管理的行为未造成危害后果或者危害后果很轻微等情况。本案中，从主观上看，原审第三人毁坏围墙的目的在于恢复通行，取得通行权；从社会危害性和危害后果来看，上诉人曹彪户东边、北边被损围墙经价格认定损失（包括砖块损失及人工费用）共计494元，案涉原审第三人损害围墙产生的后果显著轻微。至于上诉人称铁门应纳入损失界定范围的问题，被上诉人工作人员于2018年12月18日前往现场取证时发现曹彪户北侧铁门完好，曹彪报警称铁门被盗一案业已由被上诉人另行受案调查，故而铁门损失与本案无涉。行政处罚的作出，应该考虑行为的危害性和应处罚必要性，本案的基本事实、各方之间的是非曲直、行为产生的后果等清晰明了，原审第三人行为给上诉人财产造成的损害程度及所具有的社会危害性等显著轻微，并未造成较大损失和多大程度的恶劣影响，对原审第三人无处罚之必要。 再次，从社会常情来讲，公安机关在处理邻里纠纷引起的治安案件时，应考虑此种关系的特殊性和可修复性。曹彪户与曹德星户邻里相处了四十余年，近年来双方就曹彪户翻建房屋事宜产生纠纷之后，相互之间摩擦接连不断。但邻里关系的相处是世代存续的，公安机关处理时应综合考虑纠纷产生的诱因、性质、后果，从有利于邻里和睦、社会稳定出发，以教育群众，提高法律意识为主，使得事态发展和邻里关系日趋缓和，实现法律效果和社会效果的统一。邻里纠纷的产生，从主观上来讲是对同一事情的性质因社会演变、文化层次、心理感官、思想境界等方面的差异而产生不同的认知和理解，从客观上来讲是各方之间存在具体的纷争。因此，邻里纠纷的处理，如果简单就事论事，不考虑纠纷产生的社会危害的大小、不考虑社会治安处罚介入必要性、不考虑治安处罚的合理性、不适度考虑邻里关系的可修复性，仓促作出决定，不利于缓解各方偏激情绪，亦不利于维护社会安定团结。案涉纷争产生的后果和社会危害比较轻微，对双方应当以说服教育和法律宣传为主。正是基于对案件的整体考虑，被上诉人经综合研判，秉持过罚相当、教育与处罚相结合的原则作出被诉不予处罚决定，并无不当。邻里相处，古有“六尺巷”作为民间佳话，也希望双方从中获启，发扬礼让精神，遇事有商有量、互谅互让、换位思考。 关于被诉处罚决定处罚程序的问题。被上诉人接到报警后予以受案登记并展开调查，作出处罚决定之前告知原审第三人违法行为以及拟作出行政处罚的事实、理由、依据，并听取其陈述、申辩意见，因案件办理所需获准延长办理期限，最终在法定期限内作出被诉不予处罚决定，后依法向各方进行送达，其行政处罚程序亦并无不当。 综上，被上诉人所作被诉决定书认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，量罚适当。上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹彪、曹桂琴的诉讼请求。 曹彪、曹桂琴不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。2018年11月19日下午，事发前上诉人与原审第三人无任何言语争执。11月17日及19日原审第三人的打砸行为是性质不同的两个行为而非一个行为，17日之后上诉人按照被上诉人的要求保持现场原状，没有做任何增加风险、激化矛盾的言行，原审第三人19日的行为属于无理取闹、任意损毁他人财物的寻衅滋事行为。17日、19日参与打砸的人不止本案的6名原审第三人，使用的工具视频中也清楚地予以反映，但被上诉人与一审法院在案件事实认定时淡化原审第三人行为的危害性。被上诉人应重新查清事实再作出相应的处罚决定。11月19日，铁门被原审第三人卸下弃至垃圾堆上至灭失，一审认定为放在房后的柴草堆上不是事实。一审法院对上诉人提出的价格鉴定明显依据不足的意见予以规避，对上诉人提出的被上诉人工作人员篡改笔录、接受虚假证据未予当庭核查。二、被上诉人适用《治安管理处罚法》第十九条第一款，又同时适用该法第四十九条，存在逻辑错误，法律适用错误。三、一审判决书所述调解协议非一般意义的调解协议，是治安调解协议且已加盖二甲派出所印章，治安调解必须在当事人双方同意的情形下才能启动，一审该事实认定欲隐盖被上诉人滥用职权非法启动治安调解的违法行为。请求二审法院撤销一审判决，予以改判。 被上诉人通州公安局辩称，被上诉人对原审第三人案涉违法行为具有管辖权及作出治安管理处罚的法定职责，认定原审第三人故意损毁财物的违法事实清楚、证据确凿、程序合法、量罚适当。上诉人曹彪、曹桂琴的上诉理由没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。 本院补充认定以下事实，2019年2月1日，通州区价格认定中心出具通价认刑[2019]11号《价格认定结论书》，认定11月17日东边、北边两处被损围墙价格分别为188元和117元，认定11月19日北边被损围墙价格为189元。 本院认为，本案的争议焦点在于：一、被诉不予处罚决定认定事实是否清楚，对原审第三人的行为定性是否正确；二、通州公安局对原审第三人不予处罚是否合法、适当。 关于被诉不予处罚决定认定事实是否清楚，对原审第三人的行为定性是否正确的问题。本案中，各方当事人对2018年11月17日、19日原审第三人将上诉人建造的围墙毁坏、将铁门卸掉的事实均不持异议。通州公安局依法委托通州区价格认定中心进行价格认定程序合法，将价格认定结论书依法送达给上诉人后，上诉人未在法定期限内申请重新鉴定。在本院审理过程中，通州区价格认定中心工作人员向本院说明了鉴定结论得出的过程及依据。上诉人虽然认为估价过低，但未提出足以推翻该鉴定结论效力的证据。故本院对该鉴定结论予以采纳，对上诉人主张的通州公安局认定围墙损坏的价值与事实不符的意见不予采纳。对于上诉人主张的铁门在案涉行为中被拆卸而灭失的问题。案发当天铁门被拆卸是事实，但曹德星等人并未将铁门损坏，也未将铁门拿走，铁门一直在事发现场附近。曹彪在2018年12月28日报案笔录中也陈述铁门拆下来放在北边的柴草堆上，其在12月27日还看到铁门。上诉人在本案审理中也陈述，是因铁门很沉重，没法搬回去，后来就不知道去哪里了。由此可见，铁门被卸下后一个多月丢失完全是因上诉人自身疏于管理所致，与拆卸铁门的行为没有因果关系，不应认定为原审第三人11月17日、19日实施的行为所造成的后果。 《治安管理处罚法》第四十九条规定，盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。原审第三人在此过程中造成上诉人砌墙用的砖块损坏，通州公安局认定原审第三人违反上述法律规定，具有事实依据，对原审第三人的行为定性并无不当。对于上诉人提出的原审第三人在11月19日所实施的行为属于寻衅滋事的主张，根据《治安管理处罚法》第二十六条的规定，寻衅滋事是指行为人结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物等行为，该行为侵犯的客体是公共秩序。本案中，上诉人提出11月17日与曹德星的争议已经平息，正等待有关部门处理，11月19日原审第三人等人再次毁坏围墙系无理取闹，但原审第三人等人11月19日的行为显然仍是针对上诉人17日建造围墙的行为，认为对曹德星的通行权造成侵害而再次将围墙破坏。该行为不具有基于侵犯公共秩序的故意而实施任意损毁他人财物的特征，故上诉人的上述主张没有事实和法律依据，本院不予采纳。 关于通州公安局对原审第三人不予处罚是否合法、适当的问题。《治安管理处罚法》第五条第一款规定，治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。第十九条第一项规定，违反治安管理情节特别轻微的，减轻处罚或者不予处罚。本案中，上诉人与曹德星系紧密邻居，本案的纠纷属于相邻权纠纷所引起。对原审第三人是否属于“情节特别轻微”的认定应当根据纠纷起因、双方的过错程度、违法行为人的主观恶性、行为危害后果的大小等综合判断。 本案的起因是上诉人在通行的道路上置放楼板、砌墙、安装铁门。曹德星等人是认为该行为侵犯曹德星户的通行权才实施了案涉损坏围墙的行为。而从现场查看的情况看，案涉现场地处老镇中心，居民住房格局异常紧凑错杂，上诉人置放楼板、砌墙、安装铁门所涉及的通道是曹德星户出门的唯一道路。上诉人强调曹德星另有出路，是指曹德星可以从曹德星的房屋后墙角约一人多宽的狭窄空间绕出。上诉人所指的这条“出路”显然不是通常意义上的道路，不具备基本的通行条件。《中华人民共和国物权法》第八十四条规定，不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。第八十七条规定，不动产权利人对相邻权利人因通行等必须利用其土地的，应当提供必要的便利。作为与曹德星相邻的上诉人，在实施置放楼板、砌墙、安装铁门时根本丝毫未照顾到邻居出行的实际状况。完全忽略了相邻关系中的对相邻权人应尽的义务。可见，对于本案的纠纷，上诉人具有明显的过错。在此情形下，因曹德星本人年岁已高，其女儿曹铮及其他几名亲戚到场排除妨碍，虽然情绪激动、行为有所过当，但确属事出有因，所破坏的财物也仅限于障碍物本身，造成的损害较小，可以认定为主观恶性及社会危害性小。被上诉人综合本案的具体情节，认定原审第三人的行为情节特别轻微符合客观事实，所作不予处罚的决定适当，本院予以采纳。 综上，被诉不予处罚决定合法，一审法院所作驳回上诉人诉讼请求的判决应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹彪、曹桂琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；