广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂行终481号 上诉人（一审原告）兴安县严关镇杉树村委第21村民小组（寨背自然村）。 诉讼代表人李之田，组长。 委托诉讼代理人胡卫中，广西九宇律师事务所律师。 委托诉讼代理人赵立林，广西九宇律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）兴安县人民政府，住所地:兴安县三台路**。 法定代表人黄钦，县长。 委托诉讼代理人莫小英，兴安县人民政府办公室副主任。 委托诉讼代理人胡杰伟，兴安县司法局工作人员。 被上诉人（一审被告）桂林市人民政府，，住所地:桂林市临桂区西城中路** 法定代表人秦春成，市长。 -2- 委托诉讼代理人潘昌裕，桂林市司法局行政复议应诉科工作人员。 一审第三人兴安县严关镇杉树村民委员会。 法定代表人唐绪志，主任。 委托诉讼代理人陈汉平，1963年7月25日出生，住兴安县。 委托诉讼代理人蒋云霞，广西中纬律师事务所律师。 上诉人兴安县严关镇杉树村委第21村民小组（以下简称寨背村）因其诉兴安县人民政府、桂林市人民政府山林权属行政裁决及行政复议一案，不服桂林市中级人民法院于2019年11月12日作出的(2019)桂03行初266号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。上诉人寨背村的诉讼代表人李之田及其委托诉讼代理人胡卫中，被上诉人兴安县人民政府的委托诉讼代理人莫小英、胡杰伟，被上诉人桂林市人民政府的委托诉讼代理人潘昌裕，一审第三人兴安县严关镇杉树村委会的诉讼代表人唐绪志及其委托诉讼代理人陈汉平、蒋云霞到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 桂林市中级人民法院一审查明：寨背村与兴安县严关镇杉树村委会（以下简称杉树村委）争执的黑石山山场，寨背村称为“黑石山庙门口鲢鱼岭山场”，杉树村委称为“黑石山山场”。争执地的四至界限是：东凭黑石山山脚下的大路（钉子路）为界，南 -3- 凭漕口（窑冲）沿漕上跨过高速公路沿漕上到运矿路为界，西凭黑石山脚小路为界，北凭寨背自然村的水田为界。地。地面附着物有树、竹木等。解放后，1952年10月15日杉树乡与塘堡乡代表订立合约，即“52协议”。寨背村提供该协议，以其中记载的“此江西边一直进归塘堡管业”主张争执地黑石山归塘堡大队管业及所有。1953年5月20日，杉树乡与塘堡乡发生山场纠纷，后双方签订山场协议书，即“53协议”。该协议第七条记载：“寨背屯屋后脊子：上凭山顶止，左右凭漕止，下凭田土宽止；又黑石山庙门口鲢鱼岭：东凭江止，西凭黑石山大路止；又寨背蚂虫另岭何家祖山边平垣地方；又由黄金漕直上凭山顶止，左右凭漕，下凭田土宽止，概归寨背管业。其范围内仍由双方砍伐杂柴。其余归青年屯由杉树、塘堡两乡共占，照常砍柴割草取动用打矿烧灰一律出入通行，但不准烧炭及防火烧山，必须两方共同负责掌管。”寨背村认为该“53协议”第七条记载的“又黑石山庙门口鲢鱼岭：东凭江止，西凭黑石山大路止；”包含争议的黑石山山场在内，争执地黑石山应归其所有。1972年，杉树村委在争执地黑石山山场的东面、南面土山区兴建果园场，种植柑桔。从1984年开始，杉树村委与本村委多名村民签订承包合同书，将黑石山山场范围内果园场周边的荒山承包给本村委村民开荒种植果树、竹木等，现相关承包合同仍在履行，其中寨背村村民何久梅也从杉树村委承包了争执地黑石山的土地。在黑石山的东面和北面，有磷肥矿和溶石矿开采后留下的矿坑。争执地黑石山山场还有承包人种植各类果树、竹木等。寨背村个别村民在黑石山山脊的西面种植有杉树，西面和西北面山脚下平缓的地方种植有零星竹木。 -4- 争议双方均没有提供解放后，土地改革、合作化、四固定及上世纪80年代林业“三定”等历史时期，县级以上人民政府对争议山场确定过权属的书面凭证。2007年，国家修建兴安县至资源县的高速公路，征收了部分黑石山土地，争议双方产生本案权属纠纷。2017年3月15日寨背村向兴安县人民政府申请确权。2017年3月17日寨背村与杉树村委签订征地合作协议书，双方确定争议山场四至界限为东凭江（黑石山庙门口大路），南到窑冲，西凭黑石山大路，北凭寨背村的水田止；并约定将征地补偿款冻结在中国银行。 2017年3月28日，塘堡村民委员会出具书面声明，表示不主张争执地黑石山山场权属。经兴安县人民政府召集争议双方进行现场勘查查明，鲢鱼岭山场在争执地黑石山山场的东面，黑石山东面有一条历史遗留的钉子路（石头镶嵌而成的路），该钉子路将黑石山与鲢鱼岭山场隔开。在寨背村的东面，有一条自北向南的大江经过鲢鱼岭的东面流入太平寨水库；双方当事人均认可庙门口中的“庙”在黑石山东面山脚不远的位置，黑石山与鲢鱼岭是两个独立的山场。兴安县人民政府经过现场调查、勘验、调解等调处程序，于2019年1月14日作出兴政行处字[2019]第01号《兴安县人民政府行政处理决定书》（以下简称1号处理决定）,决定：一、争议的黑石山山林（包括林木、林地）在被国家征收前，四至范围及界线（以方位示）：东凭黑石山山脚下的大路(钉子路）为界，南凭漕口（窑冲）沿漕上跨过高速公路沿漕上到运矿路与小路交叉处为界，西凭黑石山脚小路为界，北凭寨背自然村的水 -5- 田为界。其中：(一）东凭黑石山庙门口山脚下的大路（钉子路）为界,南凭漕口（窑冲）沿漕上跨过高速公路沿漕上到运矿路与小路交叉处为界，西凭寨背自然村村民的杉树山边缘到祖边（三个祖的水田边）沿上土宽至唐炳国的小厂边再沿脊上到黑石山山顶为界，北凭山顶沿山脊下到庙背后左边山脊到庙门口会合处为界。此界线范围内的山林所有权确权归杉树村委农民集体所有。(二）东、南凭确权归杉树村委的西边、北边界线为界,西南凭运矿路与黑石山山脚小路交叉处为界，西北凭黑石山山脚小路为界，北凭寨背自然村水田为界。此界线范围内的山林确权归寨背村集体所有。寨背村不服该处理决定，申请行政复议，桂林市人民政府于2019年3月4日收到复议申请，同年3月5日受理后，于同年4月28日作出市政复决字[2019]61号《桂林市人民政府行政复议决定书》（以下简称61号复议决定），予以维持。寨背村不服，提起本案之诉，请求撤销1号处理决定和61号复议决定，并要求兴安县人民政府重新作出行政决定。 桂林市中级人民法院一审认为：关于兴安县人民政府对“53协议”第七条记载内容的认定是否正确的问题。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第三十四条规定，当事人达成的协议，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。本案中，“53协议”属于当事人达成的协议，且争议双方均认可，可以作为确定黑石山山场权属的证据材料。寨背村以该“53协议”第七条记载的“又黑石山庙门口鲢鱼岭：东凭江止，西凭黑石山大路止；”包含争议 -6- 的黑石山山场在内，主张黑石山应归其所有；并以“52协议”佐证“53协议”。首先，寨背村提供“52协议”，以其中记载的“此江西边一直进归塘堡管业”主张争执地黑石山归塘堡大队管业及所有。但从该协议“此江西边一直进归塘堡管业”的表述看，所划范围较大，无法形成相对闭合的范围，既与现实管业不符，又未明确该范围是否包含争执地黑石山，故不能证明争执地黑石山归塘堡大队所有，进而不能以之佐证“53协议”。其次，从现场勘查情况看，鲢鱼岭山场在争执地黑石山山场的东面，争执地黑石山的东面有一条历史遗留的钉子路（石头镶嵌而成的路），该钉子路将黑石山与鲢鱼岭山场隔开，使黑石山与鲢鱼岭形成两个独立的山场。据此，兴安县人民政府认定该历史遗留的钉子路为“53协议”中的“黑石山大路”比较符合历史和地形现状。而黑石山山场权属确权示意图中争执地“黑石山山场”西边的“小路”，实际上是一条弯曲狭小的山路，寨背村认为该“小路”才是“黑石山大路”，理由不够充分。再次，结合管业事实进行分析，寨背村一直管业鲢鱼岭，而杉树村委一直管业争执地黑石山山场。兴安县人民政府据此认定鲢鱼岭与争执地黑石山这两个独立的山场之间的钉子路为“黑石山大路”，作为争议双方的山场界线，较为切合实际。因此，兴安县人民政府认为“53协议”第七条记载的“又黑石山庙门口鲢鱼岭：东凭江止，西凭黑石山大路止；”指的是鲢鱼岭山场归寨背村管业，不包括争执地黑石山山场在内，是正确的。 关于兴安县人民政府结合管业事实，依据“三个有利于”原 -7- 则确定争执地权属，是否恰当的问题。根据《调处条例》第四条规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第三十五条规定，权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料。本案中，杉树村委从1972年开始在争执地黑石山山场的东面、南面土山区兴建果园场，种植柑桔。从1984年开始，杉树村委与本村委多名村民签订承包合同书，将黑石山山场范围内果园场周边的荒山承包给本村委村民开荒种植果树、竹木等，现相关承包合同仍在履行，其中寨背村村民何久梅也从杉树村委承包了争执地黑石山的土地。在黑石山的东面和北面，有磷肥矿和溶石矿开采后留下的矿坑。争执地黑石山山场还有承包人种植各类果树、竹木等。寨背村个别村民在黑石山山脊的西面种植有杉树，西面和西北面山脚下平缓的地方种植有零星竹木。在争议双方均没有提供解放后，土地改革、合作化、四固定及上世纪80年代林业“三定”等历史时期，县级以上人民政府对争议山场确定过权属的书面凭证的情况下，兴安县人民政府根据争议双方对争执地黑石山山场的历史和现实管业状况，将争议山场予以划分确权，符合“三个有利于”原则，并无不当。 综上所述，被诉1号处理决定及61号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予支持。寨背村的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第 -8- 六十九条之规定，判决：驳回寨背村的诉讼请求。 上诉人寨背村上诉称：1.上诉人与一审第三人签订的《征地合作协议书》已经明确争议山场范围和四至界线为“东凭江（黑石山庙门口大路），西凭黑石山大路”，从附图可以看出黑石山东边没有路的标志，黑石山西边才是“黑石山大路”，一审判决认定“黑石山大路”在黑石山东边错误。2.根据“53协议”第七条记载“黑石山庙门口鲢鱼岭东凭江止西凭黑石山大路止……概归寨背村管业”表明黑石山、庙门口、鲢鱼岭原本均归上诉人所有，1号处理决定认为“53协议”只是包括鲢鱼岭是错误的。3.1953年签订“53协议”时钉子路是不存在的，该路是因为高速公路建设用于运输建筑材料而修建的，兴安县人民政府认为签订“53协议”时钉子路已经存在，应当提供证据证明。4.上诉人离争议山场距离最近，根据《调处条例》第4条规定，从“三个有利于”原则应当确权给上诉人，一审判决适用法律错误。5.上诉人提供的“52协议”、“53协议”属于档案材料证明力优于其他书证，一审法院证据采信错误。请求撤销一审判决，撤销1号处理决定和61号复议决定，责令兴安县人民政府重新作出处理决定。 被上诉人兴安县人民政府答辩称：1.《征地合作协议书》记载的“东凭江（黑石山庙门口大路）”进一步证实黑石山东边也有大路，即钉子路，上诉人认为“黑石山大路”在黑石山西边与事实不符。2.上诉人认为“53协议”第七条包含黑石山山场是对该协议的曲解，权威部门拍摄的等高线地形图上标注的钉子路 -9- 是存在的，上诉人没有书面证据证实争议山场属于其所有。3.“53协议”签订后，上诉人没有对争议山场有过任何管业，杉树村委一直享有争议山场权属，且从1972年起管理使用该山场至今。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人桂林市人民政府答辩称：1.上诉人提供的“52协议”与本案无关，“53”协议双方均认可，可以作为确定权属的参考凭证。2.“53协议”第七条明确记载了寨背村造林管业的山场范围，经现场勘查鲢鱼岭山场在黑石山山场的东面，黑石山东面有一条历史遗留的钉子路，该钉子路将两个山场隔开。争议双方均认可协议中“庙”的位置在黑石山东面山脚，“黑石山庙门口”只是用来说明鲢鱼岭山场位置的定语，不应当分开理解。3.1972年杉树村委在黑石山东面、南面兴建果园场。1984年，杉树村委将果园周边的荒山承包给村民开荒种植，上诉人仅有个别村民在山场西面零星种植。综上所述，1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。本府复议予以维持正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 一审第三人杉树村委述称：1.“53协议”第七条记载的“西凭黑石山大路止”的“大路”是指黑石山东面的钉子路，两个相邻山场以历史遗留的钉子路为界，黑石山山场不在“53协议”第七条约定的寨背村管业山场范围内。上诉人将黑石山庙门口鲢鱼岭分开理解，是对“53协议”的曲解。2.自“53协议”签订后，本集体享有黑石山山场的所有权属，并且长期以来对该山场行使管业权，本集体主张争议黑石山山场权属证据确凿，理由充 -10- 分。请求驳回上诉，维持一审判决。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于如何理解“53协议”第七条记载的山场界线问题。本案中，由于争议双方对“53协议”真实性均无异议，可作为确定争议山场权属的依据。“53协议”第七条约定了寨背村山场管业的范围，其中第七条第二节记载“又黑石山庙门口鲢鱼岭：东凭江止，西凭黑石山大路止”，从字面理解涉及了本案争议山场以及周边范围。经过争议双方现场勘查和绘制的草图，确认了该条协议中庙门口和鲢鱼岭的地理位置，从地理位置的方位来看，位于黑石山脚的钉子路南北走向将争议山场与鲢鱼岭隔开，与位于鲢鱼岭东边的江河形成闭合的界线，争议山场西边有一条山漕小路。按照双方认可黑石山和鲢鱼岭分别是两个独立的山场，该节协议所记载的方位是无法形成两个山场的四至范围，如果按照上诉人主张的理解“黑石山庙门口鲢鱼岭”三个山场作为一个整体，南北两边界线也是缺失的。根据本案山场实际地形和争议山场长期管理使用情况来分析，该协议所记载四至界线能够形成闭合的就是鲢鱼岭山场。因此，兴安县人民政府认为“53协议”第七条中的“黑石山大路”即为鲢鱼岭与黑石山之间的钉子路，该协议约定并不包含争议山场是有依据的。上诉人以“53协议”来主张争议山场权属理由不充分，本院不予支持。 关于1号处理决定的确权划分是否符合“三个有利于”原则 -11- 的问题。自七十年代以来，杉树村委对争议山场进行了持续有效管理使用，上诉人仅有个别村民在山场西面零星种植，兴安县人民政府根据争议双方对争议地的管业情况，综合争议地的天然界线等因素，依职权作出的确权划分，符合有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。 关于《征地合作协议书》对争议山场界线称谓能否作为各自认同“53协议”第七条界线位置的问题。经核实，《征地合作协议书》是争议双方为了争议山场征收补偿款的冻结事项而签订，双方约定的争议山场范围东至黑石山庙门口大路，西凭黑石山大路，该约定是各方对于山场位置现状的描述，不能作为对方已经认可“53协议”第七条约定“路”的位置问题。 综上所述，兴安县人民政府作出1号处理决定合法，桂林市政府的61号复议决定对1号处理决定予以维持，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人兴安县严关镇杉树村委第21村民小组负担。 本判决为终审判决。 -12- 审 判 长 罗伊里 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 谭刘宽 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 李华思 书 记 员 孙宇欣 书 记 员 黄世璇