广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终1113号 上诉人（一审原告）：雷祖训，男，1963年11月2日出生，汉族，住南宁市江**。 上诉人（一审原告）：雷全辉，男，1956年4月12日出生，汉族，住南宁市江**。 上诉人（一审原告）：雷红萍，女，1958年11月20日出生，汉族，住南宁市江**。 上诉人（一审原告）：陆冬月，女，1965年8月18日出生，壮族，住南宁市江**。 被上诉人（一审被告）：南宁市江南区人民政府，住所地南 宁市壮锦大道19号。 法定代表人：谢文华，区长。 上诉人雷祖训、雷全辉、雷红萍、陆冬月（以下简称雷祖训等4人）因与被上诉人南宁市江南区人民政府（以下简称为江南区政府）不予受理行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2020）桂01行初221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2018年5月15日，福建园街道办对其所辖的白沙村村民委员会（以下简称白沙村委会）作出《福建园街道市容环境整治督办函》，载明：“经创卫办创卫复查，发现你辖区白沙南一里葫芦鼎桥两边空地仍存在种菜、污染环境及环境脏乱差等方面的问题较为严重，为全面贯彻落实市委、市政府关于创卫复审工作的指示精神，营造‘清洁、整齐、优美’的城乡环境，现要求你村委按照要求进行整改，并规范化管理，以减少督办案件的发生。”随即，白沙村委会根据上述督办函于2018年5月18日发出通知，载明：“我村委会拟于近期对督办点实施整治。凡在白沙南一里葫芦鼎桥两边集体土地上种有青菜或果树等青苗、停放有各种车辆、建有违章建筑的，限各物主于2018年5月24日前自行清理、拆除，车辆另寻地方停放，逾期作无主物处理。”2019年11月18日，白沙村村委会发布公告，载明：“经村‘三委’联席扩大会议（包括各组组长）讨论研究决定，将此地块进行平整后对外招标，请在此地块上种有蔬菜以及停放有车辆的人员，于2019年11月30日前把菜收完，把车辆移出本地块。” 雷祖训等4人认为上述地块是其承包地，白沙村委会的行为侵犯其承包经营权，提交《土地承包维权书》进行信访。江南区信访局于2019年12月23日，向雷祖训等4人出具了《信访事项程序性受理告知书》后，将雷祖训等4人的信访事项转交给福建园街道办进行处理。福建园街道办于2020年1月2日向雷祖训等4人出具《受理告知书》，告知雷祖训等4人该街道办决定受理其信访事项。白沙村党支部、白沙村委会、白沙村村务监督委员会（以下简称白沙村监委会）分别于2020年1月10日、2020年1月13日共同作出《白沙村全体村民强烈要求江南区政府彻底清查白沙村的村霸、黑恶势力》以及《通报》，载明：“我村在整合××（××）××土地所有权人为南宁市××区白沙村的土地时，经白沙村村民代表会议同意整合出租，以8元／平方米起租价出租，地块面积约5亩。推地整合时，多次遭到雷全辉夫妇、雷祖训夫妇的阻拦，甚至坐到推土机上不给工作，砌围墙被推倒。推土机三次进场都不能工作，损失约人民币贰万元，此块土地租金一年约人民币叁拾贰万元。白沙村自1999年最后一次分地，因土地不断被征后，很难再进行调整，于2005年给全村每人发放了3250元，今后不再有个人土地，土地归村集体所有，村里没有用到的个人可以暂时种植农作物，如集体用到必须无条件交出。但雷全辉夫妇、雷祖训夫妇长期侵占我村集体土地一亩多，出租给他人停放十几辆汽车，村民意见非常大。雷祖训在葫芦鼎桥边还砍断大量绿化树木，开了一个酒庄，侵占集体用地、国家的绿化用地”、“2020年1月8日经白沙村代表会议通过、2020年1月11日经村民大会通过，此土地所造成的一切损失，由雷全辉、雷红萍、雷祖训、陆冬月承担。”2020年2月28日，福建园街道办作出福街复〔2020〕01号《关于雷祖训等3人信访事项的答复意见书》（以下简称1号答复意见），载明：“雷祖训等3人：你们到江南区信访局上访反映的信访事项，经调查了解现回复如下：一、因白沙村集体士地已被大量征收用于城市建设发展，大部分村民已无地可种，所以在1999年第二轮土地承包时并没有开展土地发包工作。村民由土地承包经营收入转变为主要依靠村集体统一经营的三产用地和其他经营性资产收益分配为主。2005年经村民代表会议决定：村委按每人0.05亩的标准发放3250元补偿款后，将土地承包经营权统一收归村集体，农户家庭不再拥有土地承包经营权；村里暂未用到的土地，个人暂时可以耕种，如集体用到须无条件交出土地。二、2020年1月7日，亭子派出所组织召开了有我街道、白沙村委和你们参加的调解会。因你们未能提供农村土地承包经营权或使用权的相关证明，故你们主张对该地块拥有土地承包经营权或使用权的诉求无法律依据。三、如你们对我街道作出的答复意见不满意，可于收到本答复意见之日起30日内向江南区信访局申请复查，也可向江南区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁。”雷祖训、雷全辉、雷红萍等3人不服，申请复查，江南区政府信访事项复查委员会于2020年3月30日对其3人作出《告知书》，认为其所反映问题属于依法通过仲裁途径解决的事项，不属于复查范围，决定明确“撤销福建园街道办于2020年2月28日作出的答复意见书，重新对你们提出的信访事项进行回复，对你们的复查申请不予受理。请你们收集土地承包的相关证据，依法首先通过土地承包仲裁等法定途径解决。”雷祖训等4人仍不服，向江南区政府申请行政复议，请求：确认福建园街道办作出的1号答复意见书违法并撤销；确认白沙村委会于2019年11月18日作出的《公告》、于2020年1月10日作出的《白沙村全体村民强烈要求江南区政府彻底清查白沙村的村霸、黑恶势力》以及于2020年1月13日作出的《通报》均违法并予以撤销；责令福建园街道办向雷祖训等4人公示并复印2020年1月7日在亭子派出所开调解会的视频及会议记录，并有四方参会人员盖章、签名、按手模签署日期的相关材料；请求江南区政府调取1995-1998年时任白沙村委会已开展落实办理的中央政府第二轮《土地承包使用证》（存档于现白沙村委会）、办理第二轮《土地承包使用证》的报审批相关档案材料（存档于原南宁市郊区人民政府或原南宁市郊区亭子乡人民政府）；责令白沙村“三委”向全村村民公示1984-2005年村民（户、个人、社会上人员）与村委承包土地、鱼塘、场所等承包合同及方案的报审批的相关档案材料；请求赔偿白沙村“三委”扣发雷祖训等4人两户共7人2019年年终分红款；责令白沙村“三委”依法召开村民大会，撤销2020年1月7日作出的《白沙村全体村民强烈要求江南区政府彻底清查白沙村的村霸、黑恶势力》和2020年1月13日作出的《通报》，并书面公开向申请人赔礼道歉，消除不良影响；由江南区政府、福建园街道办事处、白沙村“三委”、雷祖训等4人到白沙村现场确认、指认法定承包的地块；责令白沙村“三委”依照法定程序用地；责令白沙村“三委”履职依法向村民、申请人颁发第二轮承包期的《土地承包使用证》；保护申请人法定承包地耕种现状；在复议机关交接法律交书。江南区政府于2020年4月21日对雷祖训等4人作出江府复议〔2020〕3号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称3号不予受理决定），该决定书认为：福建园街道办作出的1号答复意见为信访答复行为，该行为不属于《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议受理范围。而白沙村支部委员会、白沙村委会、白沙村监委会及其成员不属于行政机关，上述组织作出的行为不是行政行为。因此，雷祖训等4人就上述机关和组织作出的行为提起行政复议申请，不属于行政复议的受案范围。且经释明后，雷祖训等4人仍坚持提起该行政复议申请，根据《中华人民共和国行政法》第十七条第一款的规定，决定：不予受理雷祖训等4人提出的行政复议申请。雷祖训等4人不服，遂起诉至一审法院。 一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款及第二款第九项的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”、“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为……”据此，对明显不符合行政复议范围的复议申请，复议机关不予受理，当事人因此而提起行政诉讼的，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围，人民法院可迳行裁定不予立案，已经立案的，应当驳回其起诉。本案中，雷祖训等4人申请复议的福建园街道办作出的1号答复意见属于信访处理意见，明显不属于行政复议的范围，现雷祖训等4人不服，提起诉讼，亦不属于行政诉讼的受案范围。更何况雷祖训等4人不服的上述答复意见书，在雷祖训等4人向上级申请复查时，江南区政府信访事项复查委员会在《告知书》中已经撤销了上述答复意见书，即雷祖训等4人申请复议的行为已经不存在，对于已经不存在的行为已经没有复议和诉讼的基础。另外，雷祖训等4人申请复议的白沙村委会作出的通报及相关文书，该白沙村委会作出的该文书并非属于村委会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，该白沙村委会的行为并非属于行政行为，明显不属于行政复议的范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。而雷祖训等4人申请复议的其它请求，包括要求江南区政府为其调取证据、要求白沙 村委会向其提供相关证据材料等复议请求均明显不属于行政复议范围。综上所述，雷祖训等4人申请复议的行为明显不属于复议范围，复议机关作出的不受理行为不可诉，雷祖训等4人一并提起赔偿亦不可诉。对于雷祖训等4人的起诉应当予以驳回。在雷祖训等4人不断信访、维权的过程中，信访机关及复议机关均多次告知过雷祖训等4人，若雷祖训等4人对其与白沙村土地承包经营纠纷不服，应当依法提起诉讼或仲裁解决；若认为白沙村委会等组织或个人的行为影响其权益的，也可另行通过合法途径救济权利。因此，雷祖训等4人应当依法合理的维护其权益。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定驳回雷祖训等4人的起诉。 雷祖训等4人上诉称，江南区政府及其下设机构福建园街道办、白沙村“三委”利用特权，弄虚作假，巧立名目，恶意诽谤诬陷雷祖训等4人，剥夺其法定土地承包经营权。江南区政府作出《江南区人民政府信访事项复查委员会告知书》、1号答复意见及3号不予受理决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第六条第四款、第十五条第二款、第二十八条第三款、第二十九条及第三十条规定。福建园街道办作出《福建园街道市容环境整治督办函》和1号答复意见，白沙村“三委”先后作出《公告》《白沙村全体村民强烈要求江南区政府彻底清查白沙村的村霸、黑恶势力》及《通报》，违反了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定。雷祖训等4人提交的《分红资格证》证实其再1999年依法获得承包地地。从2020年3月19日起，雷祖训等4人在维权程序中一直请求江南区政府责令福建园街道办向其公式并复制2020年1月7日调解会的视频和会议记录，但福建园街道办至今没有提供。江南区政府信访事项复查委员会于2020年3月30日作出《告知书》称福建园街道办30日内重新对雷祖训等4人提出的信访事项进行回复，但福建园街道办超过30日后才作出与之前的答复内容一样的答复书。雷祖训等4人向江南区政府信访事项复查委员会当面反映情况，至今也没有得到处理。白沙村“三委”以共同名义作出收回雷祖训等4人承包地的行为，是对村集体土地的管理行为，属于村委会履行行政管理职能的范围，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第一、四、六项规定的复议范围。综上，请求二审法院撤销一审裁定，判决支持雷祖训等4人的诉讼请求。 本院认为，本案被诉行政行为系江南区政府作出3号不予受理决定的不予受理行政复议申请行为，争议焦点是雷祖训等4人申请复议的行为是否具有可诉性，江南区政府不受理其复议申请是否损害其合法权益。 根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯 其合法权益的，可以依照该法申请行政复议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”、“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”据此，对明显不符合行政复议范围的复议申请，复议机关不予受理，当事人因此而提起行政诉讼的，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，福建园街道办作出的1号答复意见属于信访处理行为，既不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围。何况，江南区政府信访事项复查委员会已作出《告知书》，撤销了1号答复意见，雷祖训等4人对该答复意见提起诉讼，不再具有诉的利益。另，白沙村委会作出《公告》《白沙村全体村民强烈要求江南区政府彻底清查白沙村的村霸、黑恶势力》《通报》的行为，不属于村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行政行为，亦不属于行政复议的范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。至于雷祖训等4人申请复议的其它请求，包括要求江南区政府为其调取证据、要求白沙村委会向其提供相关证据材料等复议请求，均不属于行政复议范围。 由上分析，雷祖训等4人申请复议的行为均不可复议和诉讼， 江南区政府作为复议机关作出不予受理雷祖训等4人行政复议申请的行为，并未损害雷祖训等4人的合法权益，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的规定，依法应当裁定驳回雷祖训等4人对3号不予受理决定的起诉。据此，雷祖训等4人要求江南区政府履行国家赔偿义务的诉讼请求亦失去了受理的基础，依法应当一并裁定予以驳回。 综上，一审法院裁定驳回雷祖训等4人的起诉并无不当，依法应予维持。雷祖训等4人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 潘 莉 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年九月十四日 书记员 韦艳姗