湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘0703行初200号原告刘君，男，1986年10月23日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。原告阮仁仪，男，1952年10月12日出生，汉族，住湖南省常德市鼎城区。原告朱志平，女，1966年3月5日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。原告周立珍，女，1964年11月20日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。原告张建元，男，1969年12月25日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。原告刘桂枝，女，1966年4月10日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。原告朱平，女，1976年3月15日出生，汉族，住浙江省宁波市海曙区。原告管鸿芳，男，1965年12月10日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。原告聂明艾，男，1963年6月14日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区。九原告共同委托代理人朱天华，湖南悦凌律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告常德市自然资源和规划局，住所地湖南省常德市武陵大道**。法定代表人陈爱喜，该局局长。委托代理人李敏，女，代理权限为一般授权代理。委托代理人刘卫文，湖南银联（常德）律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。第三人常德市农产品大市场开发有限公司，住，住所地湖南省常德市武陵区南坪街道东风社区南坪路干货市场下粮仓内）。法定代表人胡国鸣，该公司经理。第三人常德市宏利市场服务有限公司，住，住所地湖南省常德市武陵区南坪街道办事处东风村**车站水果市场内）。法定代表人孟子言，该公司经理。两第三人共同委托代理人陈科，湖南金州（常德）律师事务所律师，代理权限均为一般授权代理。原告刘君、阮仁仪、朱志平、周立珍、张建元、刘桂枝、朱平、管鸿芳、聂明艾与被告常德市自然资源和规划局、第三人常德市农产品大市场开发有限公司（以下简称农产品开发公司）、常德市宏利市场服务有限公司（以下简称宏利公司）规划行政处理一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告刘君等九人诉称：原告均系常德市火车站水果大市场（以下简称水果市场）的业主，原告向常德市房地产产权管理处申请查询，常德市房地产产权管理处于2020年1月2日出具了《常德市房地产产权管理处关于水果市场大棚登记办证问题的回复》，并提供了《常德市规划局违法建筑处理结案办理所有权登记联系函》（以下简称《联系函》）等相关产权的登记档案资料。原告由此得知原常德市房地产管局（以下简称原常德市房管局）于2008年8月5日将水果市场的中心区域公用场坪和钢网架大棚（以下简称钢架棚）为第三人农产品开发公司办理了单独房屋所有权初始登记,所有权证号为常房权证武字第**，房号为101号，所有权面积为4454.16平方米。原常德市房管局办理房屋所有权初始登记的主要依据是原常德市规划局作出的《联系函》，后又办理了转移登记，钢架棚所有权人由农产品开发公司过户给其关联公司宏利公司，《联系函》具有建设工程规划许可和规划验收许可的法律效果。原告认为：1.涉案钢架棚系违法建筑，农产品开发公司未经规划许可和施工许可擅自在水果大市场中心区域约5000平方米的公用场坪上方搭建钢架大棚，事后未经竣工验收，曾于2003年8月5日被原常德市规划局认定为违法建筑。钢架棚以原告等业主的房屋为承重支撑物，未经规划设计审批和竣工验收，钢架棚本身未设计天沟，棚顶5000平方米的雨雪全部直接流入原告等业主的房屋屋顶天沟，导致排水不及时，雨水溢出损坏房屋墙面，构成对原告的侵权，原常德市规划局违法作出《联系函》将违法建筑合法化，成为宏利公司控制水果大市场、任意收取高额费用、侵害原告合法利益的保护伞。2.原常德市规划局作出的《联系函》违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条规定。原常德市规划局于2003年8月5日作出的《违法建设行政处罚决定书》明确提及该违法建筑物涉及的设计和安全问题必须到相关部门完善手续，但其于2008年出具《联系函》时，钢架棚并未完善手续。如果将《联系函》认定为对建设工程规划许可的修改，因钢架棚涉及原告等业主的重大利益，原常德市规划局在作出该函之前并未采取任何形式听取包括原告在内的业主的意见，更没有给予经济补偿，违反《城乡规划法》第五十条规定，属于程序严重违法。3.水果大市场系商住一体小区，有房屋建筑6栋，均系4层砖混结构，一层为商业门面，二至四层为住宅，所有房屋均已售出并办理了房屋所有权登记。水果大市场招商广告宣传水果市场设有面积6000平方米、高12.8米的超大型钢架结构、彩色、采光隔热大棚，大棚面积相当于一个足球场面积，可同时容纳80余台大型货运车，这说明场坪是水果市场共用停车坪；而根据市场平面布局，水果市场中心场坪就是门面业主从事经营所必需的共有停车区域，原告等业主正是看中这一公用配套设施才决定入驻市场投资经营。水果市场配备停车坪是市场必备的基础设施，属于全体业主共有，原常德市规划局在没有规划许可情况下出具《联系函》，表明同意办理所有权登记手续，没有任何事实依据。综上，原常德市规划局在没有规划许可、施工许可、竣工验收、未依法举行听证的情况下出具《联系函》，违反城乡规划法规定，应予撤销，原常德市房管局正是依据该《联系函》将钢架棚为农产品开发公司办理了房屋所有权登记，侵害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求：确认原常德市规划局2008年7月14日出具常规法（2008）ＮＯ0000007《常德市规划局违法建筑处理结案办理所有权登记联系函》违法并撤销该《联系函》。被告常德市自然资源和规划局辩称：1.刘君等九人不具有本案原告主体资格。根据《中华人民共和国物权法》第八十三条第二款规定，业主大会和业主委员会，对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等，有权依照法律、法规以及管理规约，要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十五条更是将违章搭建行为进一步明确为物权法第八十三条第二款规定所规定的“损害他人合法权益的行为”。可见，有权对违章搭建行为提出异议的主体应当是业主大会和业主委员会。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼”的规定，行政机关作出的行政行为，涉及业主共有利益事项的，只能由业主委员会起诉。如果业主委员会不起诉，则超过一定数量的业主可以提起共同诉讼，且该诉权是集体诉权，而非每个业主都有诉权。本案原告人数不及全体业主人数的十分之一，不具备本案原告诉讼主体资格，其起诉依法应予驳回。2.《联系函》系不直接影响相对人（利害关系人）权利义务的行为，不属于行政诉讼审查对象。其一，《联系函》不是直接针对行政相对人（利害关系人）作出的。《联系函》系原常德市规划局向原常德市房管局发出的公文，系行政机关之间进行工作衔接的一种形式。其二，《联系函》没有直接为行政相对人（利害关系人）创设权利或者负担义务。《联系函》只是原常德市规划局对案涉违法建筑在是否违反《城乡规划法》方面所作出的判断，该《联系函》并不会直接影响行政相对人（利害关系人）的权利义务。其三，《联系函》仅仅是供原常德市房管局办理产权登记时予以参考的因素之一。除了征求规划部门的意见之外，原常德市房管局在办理产权登记时还需要征求消防等部门的意见，如果消防部门不能通过，案涉房屋则不能办理产权证。可见，原常德市规划局所作出的行为是否能对外产生影响，是否能对行政相对人或者利害关系人产生影响仍然具有不确定性，这与行政行为一经作出即有执行力的规则有别。3.即使认定《联系函》属于审查范围，即使认定被告的《联系函》确有错误，也不应当予以撤销。2008年，原常德市房管局就该钢架大棚已作出了房屋所有权初始登记，之后又办理了转移登记，现在的权利人系宏利公司。历经了十余年，如果经诉讼撤销《联系函》，并进而撤销房屋所有权初始登记、转移登记，则市场经济的稳定性没有保障，交易没有保障，法律注重对权利人的保护，但也同样注重对市场经济秩序的保护，因而才规定有善意取得制度，可见对善意第三人的保护亦是题中应有之意。十余年间，就诉争的钢架大棚除了发生有财产转让行为，还有抵押等融资担保行为，撤销《联系函》和之后的登记行为，必然会引发一系列的连锁反应，也必然会破坏早已稳定的市场交易关系。因而我们认为即使合议庭认定《联系函》确实违法，也不应当予以撤销。综上，我们认为应当驳回原告的起诉，如果不能驳回起诉也应当驳回其诉讼请求。第三人农产品开发公司、宏利公司共同述称，1.刘君等九人不具有本案的原告主体资格。原告诉称涉案钢架棚下的场坪系业主共有，但诉争区域的业主除了九原告外，另有108户业主，无论根据《中华人民共和国物权法》第七十六条、第八十三条规定，还是《最高人民法院关于适用的解释》第十八条等相关规定，本案主体上属于集体诉权，九位个人业主并不具备合法主体资格。2.原告的诉请不属于行政诉讼的受案范围。《联系函》属于行政机关之间的工作联系文件，不是具体行政行为，不会直接影响利害关系人的权利义务，该函不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。3.原告提起行政诉讼超过起诉期限。涉案钢架棚早在2003年就已建成，于2008年办理了产权初始登记，《联系函》于2008年出具，即便是常德市房地产产权管理处2020年1月2日出具了《常德市房地产管理处关于水果大市场大棚登记办证问题的回复》，该回复系对信访人员信访材料的回复，信访回复依法不属于行政复议及行政诉讼的受案范围。故原告提起本案诉讼超过起诉期限。4.宏利公司对涉案钢架棚的产权合法，相关权益受法律保护，九原告认为属于市场公用停车坪没有事实和法律依据。首先，涉案钢架棚的不动产权益来源于农产品开发公司依法取得该宗土地的国有土地使用权及房屋所有权。涉案房屋不属于市场公摊面积。实践中，很多工厂厂房、大型市场等都是钢结构大棚，都可以办理不动产权证，如认为只有钢筋混凝土的房屋才可以颁证属于误解；其次，原告诉称的2002年招商彩页及市场平面布局均不能证明涉案房屋属于市场公用停车区域。任何商业市场均不可能存在业主购买几十平方米的商铺或者住宅后，随即就能共有多达几千平方米的免费共有停车场，这种观点不符合市场常规和常识。综上，第三人的合法产权证清晰的界定了土地和房屋权利范围，宏利公司作为善意的一方市场主体，基于对国家物权登记的合理信赖通过公平的市场交易行为获得相应物权，合法权益应当得到法律的保护。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明，涉案钢架棚始建于2003年3月28日，位于常德市武陵区（以下简称水果市场），该水果市场的投资建设方系农产品开发公司。2003年7月28日，原常德市规划局发现农产品大市场水果市场内有违法建筑，后于2003年8月5日作出常规监字（2003）第0213号《违法建设行政处罚决定书》，认定：常德市德远市场开发有限公司和常德市市场服务中心未经批准，擅自在东风路与××生路东南角处××水果××市场上面修建钢架结构遮盖式大棚，建筑面积5000平方米，违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定；决定根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条和《湖南省实施办法》第三十六条规定，对违法建设5000平方米处以罚款20000元。该处罚决定书一并载明违法建筑物涉及的设计和安全问题，必须到相关部门完善手续。该处罚决定于2003年8月8日送达常德市德远市场开发有限公司和常德市市场服务中心。2008年7月14日，原常德市规划局向原常德市房管局出具常规法（2008）ＮＯ0000007号《联系函》，该函载明：农产品开发公司违反规划审批规定，擅自在水果大市场修建钢网架大棚，系违法建筑，违法建筑面积5246平方米；我局已根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，依法对该违法建筑给予了行政处罚，现已处理完毕，经确认，该违法建筑不影响城市规划；根据其单位申请，我局同意办理产权登记手续，请按有关规定办理。另查明，2008年7月21日，农产品开发公司向原常德市房管局申请办理钢架棚的产权初始登记。2008年7月25日，宏利公司委托常德市金博房屋质量鉴定中心（以下简称金博鉴定中心）对涉案钢架棚进行质量鉴定，金博鉴定中心于2008年7月28日出具鉴定报告，鉴定报告载明鉴定结果为：1.网架大棚将四栋独立建筑连为一体，地，地震发生时各栋振幅及振动向不一致屋面系统连为一体，可能导致网架结构震坏，就抗震方面相当不利，但正常使用情况下不会有振动不均衡的问题，基本满足正常使用；2.西南角网架支座轴线偏移现场很清楚的可以发现，查阅资料亦有记载，应该已经经过设计、施工处理。这一问题基本不会造成结构安全隐患，仍能满足承载力极限状态的要求；3.设计雪荷载标准值为每平方米50公斤（按原国家的荷载规范取值），按湖南省建设厅文件（湘建设［2018］80号）规定已不满足每平方米70公斤的要求，但该建筑已经经历过2008年年初历史上罕见的特大雨雪冰冻灾害，说明该结构所能承受荷载能满足目前有关部门的要求。结构承载力满足使用要求；4.该网架结构与其他四栋框架结构基本上同时施工，设计已考虑网架荷载，观察四栋框架结构墙体，梁、板均未发现由于不均匀沉降而产生的裂缝，说明该建筑的地基与基础能满足正常使用的要求；根据以上情况，鉴定小组认为该建筑网架大棚结构安全可靠，但地震时抗震性能较差。2008年8月5日，原常德市房管局依据《联系函》等材料就钢架棚为农产品开发公司颁发房房权证武字第**房所有权证，该证载明：地：地号为南20-3--2）-4；幢号4，房号101，钢结构，层数1，建筑面积4454.16平方米，用途为商业；四界为自有墙。2009年11月23日，原常德市房管局为涉案钢架棚办理常房房权证武字第**转登记，权利人为宏利公司。再查明，2002年3月28日经原常德市规划局审定的农产品大市场一期总平面图显示原水果大市场并未设计涉案钢架棚，大棚下场坪原设计为露天的水果摊位及花坛。原常德市规划局的职责因机构改革，现由常德市自然资源和规划局承担。九原告均系水果市场业主，各自购买了水果市场内的门面、住宅。本院认为，涉案钢架棚承重点在水果市场四栋建筑的屋顶，钢架棚的排水共用了四栋建筑屋顶的排水系统，钢架棚的建设给包括原告在内的水果市场四栋建筑的业主相邻权造成影响，原告与规划部门对钢架棚的违法属性的认定及整改验收均具有利害关系，故本案原告主体适格。被告出具《联系函》实际解决了钢架棚建设在规划方面的违法性问题，当时的房产管理部门实际也将《联系函》作为规划方面的合法依据向钢架棚建设者颁发了房产证，故该《联系函》实际影响了钢架棚周边相邻权人的权益，属于可诉的行政行为。但被告出具《联系函》的行为发生于2008年7月14日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条之规定，即便原告对被告出具《联系函》的行为不知情，自被告出具《联系函》之日起5年后，原告再提起诉讼的，人民法院应不予受理。现原告于2020年才向本院提起行政诉讼，原告起诉超过法定起诉期限，依法应不予受理，但本案已经立案，经过审理，原告未提交证据证实其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的因不可抗力或不属于自身的原因耽误起诉期限的情形，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，本案应驳回原告的起诉。需要指出的是，《联系函》虽然没有直接涉及利害关系人的权利义务，但《联系函》系被作为钢架棚在规划方面符合规定的办证依据，实际上起到了相当于建设规划许可的效果，原常德市规划局在出具《联系函》之前理应保证相关利害关系人的程序权益，而在案证据并不能证实原常德市规划局履行了相关程序义务；且原常德市规划局早在2003年即已认定涉案钢架棚系违法建筑，并对违法建设钢架棚的行为作出了行政处罚，行政处罚决定书中明确提出了钢架棚的设计和安全问题必须到相关部门完善手续，而钢架棚的设计和安全问题实际是否到相关部门完善手续，在案证据也不能证实原常德市规划局予以查实，其在此情况下出具《联系函》认定钢架棚违法处理已结案，并确认钢架棚不影响城市规划，被告对此也未提交有力的证据支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回刘君、阮仁仪、朱志平、周立珍、张建元、刘桂枝、朱平、管鸿芳、聂明艾的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  田晓晖审 判 员  周元梅人民陪审员  周 伟二〇二〇年九月十一日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附裁判文书依据法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。