湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终516号 上诉人（原审原告）罗远志，男，1949年6月26日出生，汉族，住湖北省松滋市。 被上诉人（原审被告）松滋市人民政府，住所地：湖北省松滋市新江口镇环湖路**。 法定代表人伍昌军，该市人民政府市长。 原审第三人松滋市洈水镇北闸村民委员会，住所地：湖北省松滋市洈水镇北闸村**。 法定代表人胡中平，村党总支书记。 上诉人罗远志因诉被上诉人松滋市人民政府、原审第三人松滋市洈水镇北闸村民委员会（以下简称北闸村委会）行政协议一案，不服湖北省荆州市中级人民法院（2019）鄂10行初152号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年4月10日，松滋市中心城区双征工作指挥部出台文件《关于明确洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”任务的批复》、《关于明确洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”方案的批复》，“同意洈水镇人民政府组织实施土地征收工作，并根据鄂政发〔2014〕12号文件的标准确定集体土地补偿标准，确定洈水镇麻砂滩村、北闸村属三类区片范围，到村补偿标准耕地每亩30800元，林地每亩24640元；到户补偿标准耕地每亩31560元，林地每亩17248元。松滋市政府发布《土地征前公告》后，村组织专班丈量登记公示确认，镇对村办理征地结算手续，村委会与被征地农户签订土地征收补偿协议，土地征收补偿协议签订后，被征地农户于7日内将所有附着物清除完成，补偿款一次性直接打卡至农户。”2018年4月11日，松滋市政府出台《土地征前公告》，为了洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线等项目建设，拟征收洈水镇团山口村、回族社区、杨家河村、麻砂滩村、大岩咀社区、北闸村，拟征收土地总面积约为2155.45亩。2018年6月22日北闸村召开了双征工作土地征收动员会，会上对土地征收实施方案以及水田、旱地等面积的计算问题做了研究决定。2018年8月8日，松滋市国土资源局发布《土地征前告知书》《听证告知书》。2018年11月1日，甲方北闸村委会与乙方罗远志签订了《征地补偿协议书》，该协议载明：因洈水特色小镇项目建设需要，松滋市政府决定对北闸村相应集体土地由松滋市国土资源局统一收储，由村民委员会具体实施。经甲、乙双方平等协商，达成征地补偿协议，乙方被甲方征用土地合计面积6.64亩，约定土地补偿款132637元，青苗补偿款9323元，经济林木补偿款2195元，合计金额144155元，同日罗远志领取补偿款144155元。2018年11月12日松滋市国土资源局制作“一书三方案”报批，经松滋市政府、荆州市国土资源局、荆州市人民政府审核同意后上报湖北省人民政府。2018年12月27日，湖北省人民政府作出鄂政土批〔2018〕1902号《关于松滋市2018年度第7批次城市建设用地的批复》（以下简称1902号批复），该批复共计批准建设用地17.3032公顷，同意松滋市政府呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《征收土地方案》，要求松滋市政府严格执行省政府公布的征地补偿标准（鄂政发〔2014〕12号），严格依法履行征地批后实施程序，及时支付补偿费用。2019年1月2日，松滋市国土资源局发布《征地公告》，征地面积17.3032公顷，松滋市洈水镇北闸村、麻砂滩村的土地补偿费和安置补助费按每公顷46.2万元，青苗补偿费按每公顷2.3100万元进行综合补偿。同日，松滋市国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》，载明征收松滋市洈水镇北闸村集体土地9.8095公顷，需安置农业人口120人，本次征地的综合补偿标准为每公顷48.2132万元，被征地村组将不少于70%的征地补偿费主要分配给被征地农民。罗远志认为，案涉《征地补偿协议书》违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规，征地程序严重违法，严重侵害了罗远志的合法权益，请求：1.依法确认北闸村委会与原告于2018年11月1日签订的《征地补偿协议书》无效；2.本案的诉讼费用由被告承担。 原审法院认为，本案系因农村集体土地征收而引发的纠纷。结合庭审查明的事实，诉辩双方争议的焦点集中在：一、涉案协议是民事协议还是行政协议；二、涉案协议中确定的征收土地补偿标准是否合法；三、涉案协议是否存在无效情形。 一、关于涉案协议是民事协议还是行政协议的问题。从松滋市政府提交的《土地征前公告》《双征任务批复》《双征方案批复》《省人民政府关于松滋市2018年度第7批次城市建设用地的批复》《征地公告》等证据来看，涉案集体土地征收是松滋市政府为了洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线等项目建设，在松滋市政府的主导下而开展的征地补偿工作，第三人北闸村委会是受松滋市政府的委托从事集体土地征收补偿安置工作，具体来说就是负责与被征地农户签订土地征收补偿协议。从双方签订的《征地补偿协议书》来看，因洈水特色小镇项目建设需要，松滋市政府决定对北闸村相应集体土地由市国土资源局统一收储，由村民委员会具体实施。第三人北闸村委会是代表松滋市政府与罗远志签订征地补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，该涉案协议产生的法律后果应由松滋市政府承担，松滋市政府是本案适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项之规定，松滋市政府与罗远志就征收土地达成的协议是行政协议，属于行政诉讼的受案范围。湖北省高级人民法院作出（2019）鄂行终618号行政裁定书，也认可类似涉案协议属于行政协议，松滋市政府和第三人辩称涉案协议是民事协议的意见，原审法院不予支持。 二、关于涉案协议中确定的征收集体土地补偿标准是否合法的问题。从《湖北省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（鄂政发〔2014〕12号）和《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》（鄂土资函〔2014〕242号）可以看出，松滋市洈水镇后坪村年产值标准1655元，征地补偿标准每亩33100元；洈水镇（二级区域以外的村）年产值标准1540元，征地补偿标准每亩30800元，林地征地补偿标准修正系数为0.8即每亩24640元。在《省人民政府关于松滋市2018年度第7批次城市建设用地的批复》中已经明确了严格执行省政府公布的征地补偿标准（鄂政发〔2014〕12号）。在松滋市国土资源局出台的《征地公告》和《征地补偿安置方案》中，洈水镇北闸村、麻砂滩村的土地补偿费和安置补助费按每公顷46.20万元进行综合补偿。本案中，原告罗远志被征用的土地位于北闸村，属于二级区域以外的村，土地补偿标准是按照每亩30800元的标准计算的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。原告罗远志对土地补偿标准有异议，应按上述规定救济自己的权利。关于原告罗远志提出应按2019年湖北省征地统一年产值标准计算的意见，经查，该标准是2019年11月1日起执行，而且在该标准出台之前，松滋市政府已经依法获得征地批准，并公告征地补偿安置方案的，则可以按该公告确定的标准执行，故对罗远志提出按新标准执行的意见，不予采纳。关于将土地补偿款中的30%留在村集体是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》规定，土地补偿费支付给享有被征收土地所有权的农村集体经济组织，农村集体经济组织如不能调整质量和数量相当的土地给被征地农民继续承包经营的，必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民，具体分配比例由省国土资源厅会同有关部门另行制定。故北闸村委会将70%比例的土地补偿款分配给被征地农民，并不违反上述规定。 三、关于涉案协议是否存在无效情形的问题。第一，从协议双方的主体资格来看。如前所述，涉案协议是北闸村委会代表松滋市政府与罗远志签订的征地补偿协议，其性质属行政协议，协议双方实际为松滋市政府与罗远志。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款之规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，松滋市政府有权依照上述规定，与享有集体土地使用权的原告罗远志签订涉案土地征收补偿协议，协议双方的主体适格。第二，从协议签订依据和内容来看。虽然第三人与罗远志签订协议时，松滋市政府尚未取得湖北省人民政府的征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置，且在本案诉讼之前松滋市政府已经取得征地批复，视为市、县级人民政府已采取补救措施，而且批复中确定的征地补偿标准就是松滋市政府执行的标准，故涉案协议的签订有法律依据且土地补偿数额的计算合法。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。涉案协议亦不存在上述情形。第三，从协议双方意思表示来看。北闸村委会完全按照协议履行了付款义务，罗远志已经领取了征地补偿款共计144155元，该协议的达成是双方意思表示一致的结果。从湖北省人民政府审批的《农用地转用方案》上看，本次集体土地征收不涉及基本农田，而且征收耕地12.0462公顷未超过三十五公顷，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，本次征收不需要报请国务院批准。罗远志提出本次征收土地违法应报请国务院批准的意见，原审法院不予支持。因此，该协议的签订主体适格、内容合法、双方意思表示真实，协议合法有效，罗远志诉称该协议无效的意见，于法无据，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回罗远志的诉讼请求。 罗远志不服该判决，向本院提出上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、1902号批复、松滋市国土资源局《征地公告》、《征地补偿安置方案公告》、《土地征前告知书》、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》等证据，均形成于案涉行政协议签订之后，不能作为认定案涉行政协议合法性的依据；2、松滋市中心城区双征工作指挥部《关于洈水运动休闲小镇一期、洈水环坝旅游公路、洈水旅游快速通道连接线项目“双征”任务的批复》批准征收集体土地2155.4525亩土地，严重违反《土地管理法》规定，且在征收土地未获国务院或省级人民政府批准前，双征工作指挥部批准的补偿安置方案不具有合法性；3、1902号批复规定征收的土地不包含基本农田，因为征收基本农田必须经国务院批准。但根据土地承包经营权证记载，案涉征收补偿协议中所涉征收土地确为基本农田。若批准征收的土地包含基本农田，则该批准文件不得作为本次征收合法性的依据，即使作为补救措施也不合法；4、案涉洈水休闲小镇建设是否属于公共利益的需要未予查明；5、一审判决对案涉补偿安置协议的补偿标准依据是否合法未予查明，补偿方案中直接扣留30%违反法律规定。二、签订案涉协议前松滋市政府未依法取得征收批准文件，属未批先征，即使松滋市政府在诉讼前取得了批复，签订协议时程序重大且明显违法仍无法改变，无法通过补救措施消除。该行政协议没有法律依据，重大且明显违法，依法应确定为无效行政行为。三、案涉协议所依据的补偿安置方案不合法，其确定的补偿标准过低，违法法律规定，无法保障失地农民的生活，一审认定案涉协议依据的补偿标准合法，属认定事实不清、适用法律错误。综上，一审法院未对案涉行政协议进行全面的合法性审查，案涉行政协议明显存在无效情形，应当确认无效。请求撤销原判，确认北闸村委会与罗远志于2018年11月1日签订的《征地补偿协议书》无效。 双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关程序性事实，本院予以确认。 本院认为，案涉《征地补偿协议书》为行政协议，罗远志请求确认该协议无效，因行政协议既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性，对其效力认定，应依据行政诉讼法律规范和民事法律规范，从合法性和合约性两方面进行审查。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条规定，“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”。第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，征地方案未经省级以上人民政府批准，第三人即与被征收人签订安置补偿协议，并不符合法律规定。关于是否可以据此确认该协议无效问题，本院认为，首先，从安置补偿协议所具有的行政性角度看，不宜认定该协议无效。通常情况下，为维护行政管理秩序的安定，保护公共利益，应当允许违法行政行为在一定条件下通过治愈手段，消除其瑕疵。本案中，2018年11月1日补偿协议签订后，经层报，2018年12月27日，湖北省人民政府作出1902号批复。根据该批复，包括征收面积、补偿标准在内的征收方案已获湖北省人民政府批准，且与补偿协议中执行的标准一致，应视为松滋市政府已采取补救措施，违法情形已治愈。在此情况下，不宜认定补偿协议具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，亦不宜判决确认补偿协议无效。至于上诉人提及的征收超面积以及征收包含基本农田问题，根据松滋市政府呈报并经湖北省人民政府批准的《农用地转用方案》和《征收土地方案》，本次征收面积为17.3032公顷，其中耕地12.0462公顷，不包含基本农田，无需报请国务院批准。其次，从安置补偿协议所具有的协议性角度看，也不宜认定该协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在上述情形中，与本案相关的主要是该协议的签订是否违反法律、行政法规的强制性规定问题。一般认为，在区分效力性规范和管理性规范的情况下，违反效力性规范的，合同无效。由于《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例并没有明确禁止在未经批准的情况下签订协议，而只是就包括签订补偿协议在内的征地程序作出规定，认定本案协议行为违反效力性规范依据并不充分，不宜否定其效力。综上分析，罗远志请求确认案涉《征地补偿协议书》无效，理当不应支持。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求限制。由此，尽管案涉《征地补偿协议书》不具备无效情形，人民法院仍应依照前述规定对第三人代表松滋市政府订立协议的行为作全面审查。其中，关于松滋市政府是否具有法定职权、协议的补偿标准是否合法以及村集体将30%土地补偿款留存是否合法等问题，原审法院已有充分论述，本院予以认可，不再赘述。关于松滋市政府是否滥用职权、是否遵守法定程序问题，本院已予评述。鉴于松滋市政府已采取补救措施治愈其违法行为，相应补偿标准亦合乎规定，对于罗远志而言，并不具备确认违法的利益，作出违法确认并非必须，本院不予确认第三人代表松滋市政府订立协议的行为违法。 综上，罗远志请求确认北闸村委会与其签订的《征地补偿协议书》无效，原审法院驳回其诉讼请求并无不当。上诉人罗远志的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人罗远志负担。 本判决为终审判决。 审判长 林志农 审判员 郭振华 审判员 邹燕 二〇二〇年九月十五日 法官助理赵静雯 书记员 赵 静 雯 ( 兼 )