山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁06行终222号 上诉人（原审原告）杨玉军，男，1974年12月11日出生，汉族，住山东省烟台市牟平区。 委托代理人王兴兰，山东明铎律师事务所律师。 委托代理人吴晓杰，山东明铎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市福山区自然资源局，住所地：山东省烟台市福山区永安街**。 法定代表人魏网扣，局长。 出庭负责人姜曙光，党组成员。 委托代理人金仁琦，山东明朗律师事务所律师。 原审第三人烟台德昱房地产开发有限公司，，住所地：山东省烟台市福山区河滨南路**福山美食街**楼 诉讼代表人烟台德昱房地产开发有限公司管理人（烟台瑞成资产清算有限公司）。 委托代理人李慧，烟台瑞成资产清算有限公司工作人员。 委托代理人吴璇璇，烟台瑞成资产清算有限公司工作人员。 上诉人杨玉军因房屋行政登记一案，不服山东省烟台市福山区人民法院（2019）鲁0611行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：上诉人与原审第三人于2012年1月10日签订商品房买卖合同，约定购买福山美食街12号楼第101号房。后上诉人与中国工商银行股份有限公司烟台分行签订个人购房借款/担保合同，将福山美食街12号楼第101号房屋办理抵押贷款，原审第三人作为该合同保证人。该房于2012年3月14日在烟台市××山区住房和建设管理局办理了预购商品房抵押预告登记。 原审第三人是福山区河滨南路19号福山美食街12号楼的建设单位，其因合法建造房屋向原房屋登记机关申请房屋所有权初始登记。2013年7月9日，原审第三人提出初始登记申请，并提交了房屋所有权初始登记申请书；建设工程规划许可证；建设用地规划许可证；建筑工程施工许可证；土地使用权证；建设工程竣工规划验收合格证；竣工验收备案表；山东省建设工程档案合格证书；白蚁防治合同；门楼牌赋码通知；房屋面积测绘报告；营业执照副本；授权委托书和受托人身份证明。烟台市××山区原房屋登记机关依据登记申请为原审第三人办理福山区河滨南路19号福山美食街12号楼房屋所有权初始登记并核发烟房权证福字第××号房屋所有权证。经查，福山美食街12号楼有两套房屋，编号分别为101和102，建筑面积均为769.34平方米，合计建筑面积1538.68平方米。 2014年6月25日，原审第三人提出换办证业务申请，以公司融资需要为由，申请将福山区河滨南路19号福山美食街12号楼的101号（面积769.34平方米）和102号（面积769.34平方米）分别换办证，并提交以下材料：房产证、房屋登记申请书、营业执照副本、授权委托书、受托人身份证明和单位申请。2014年6月25日，烟台市××山区原房屋登记机关受理原审第三人的换证申请。查档回执单显示，福山区河滨南路19号福山美食街12号楼的101号、102号未查封、未抵押。2014年6月27日，福山美食街12号楼101号房产进行变更登记，权利人仍为原审第三人。 另查明，根据烟政办发〔2015〕68号文件精神，国土资源主管部门统一负责辖区内不动产登记工作。根据烟福发〔2019〕1号文件精神，不再保留烟台市国土资源局福山分局，将其行政职能整合，组建烟台市××山区自然资源局。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定,行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。根据烟政办发〔2015〕68号文件精神,将市县土地登记、房屋登记……等不动产登记职责整合到国土资源部门。国土资源主管部门统一负责辖区内不动产登记工作。根据烟编办〔2018〕212号文件精神，将烟台市国土资源局福山分局等下放至福山区管理。根据烟福发〔2019〕1号文件精神，不再保留烟台市国土资源局福山分局，将其行政职能整合，组建烟台市××山区自然资源局。据此,烟台市××山区自然资源局作为福山区的不动产登记机构,是本案的适格被告。 关于被诉行政行为的合法性问题。根据《房屋登记办法》第十条规定：房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。第三十六条规定：发生下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记：……㈣同一所有权人分割、合并房屋的；㈤法律、法规规定的其他情形。本案中,福山美食街12号楼的101号是由其建设单位原审第三人申请办理的该房产首次登记和变更登记，原审第三人在2014年6月25日提出的换办证业务申请，符合《房屋登记办法》中关于变更登记：同一所有权人分割、合并房屋的情形，这种登记行政行为并没有发生房产产权的变化，不同于因房屋买卖产生的产权转移登记。原审第三人提交了房产证、房屋登记申请书、营业执照副本、授权委托书、受托人身份证明和单位申请等材料，被上诉人经过审查后认为上述材料符合房屋变更登记的规定,核发诉争房产权证,并无不当。 至于上诉人认为被上诉人在2014年6月27日根据原审第三人的单方申请进行了转移登记，系对变更登记与转移登记的混淆。原审第三人作为该房产的建设单位和申请人，申请首次登记和变更登记时未有福山美食街101号房屋查封、抵押、出售记录，是符合当时物上权属实际情况的，上诉人将其办理房产预抵押贷款、网签备案的情形视同为原审第三人的物上权属情况系对房产首次登记、变更登记与转移登记的混淆。因此，对于上诉人认为被上诉人将福山美食街12号楼的101号房的不动产登记证书办理在原审第三人名下应予撤销的主张，不予支持。 至于上诉人要求将涉案房屋办理在其名下的诉讼请求，根据《不动产登记暂行条例》第十四条规定：因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定：申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。该诉求不属于本案行政诉讼的审查范围,不予审理。综上,上诉人的起诉理由不成立,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回上诉人的诉讼请求。案件受理费50元,由上诉人负担。 上诉人杨玉军的上诉请求：一、撤销一审判决，改判支持上诉人的诉请或发回重审；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：被上诉人2014年6月27日作出的福山美食街12号楼101号房产转移登记的行为违法，应当撤销。2012年1月10日，上诉人购买原审第三人开发的福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101房屋，双方签订了《商品房买卖合同》并办理了网上登记备案手续，于2012年3月14日办理了抵押权预告登记，于2013年7月9日办理了该房产的初始登记(房产证号：烟房权证福字第××号)。《房屋登记办法》第六十八条规定，预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意，处分该房屋申请登记的，房屋登记机构应当不予办理。《中华人民共和国物权法》第二十条规定，当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。本案中，2014年6月25日，被上诉人应原审第三人申请，在该房产已经预售且存在抵押的情况下，没有尽到审查义务，根据原审第三人的单方申请及陈述，认为该房产未查封、未抵押、未出售，将该房产的单独所有权证登记到了原审第三人名下，导致该房产被多个法院查封，严重损害了上诉人的合法权益。在房产已经出售且存在预告登记的情况下，开发商办理初始登记后再办理变更登记应当根据《房屋登记办法》第三十三条的相关规定提供相关材料，将房屋所有权直接登记到房屋买受人名下，不能根据原审第三人的单方申请，在存在抵押、出售的情况下将房屋转移登记到原审第三人名下。 被上诉人烟台市××山区自然资源局辩称，一、2014年6月27日办理的福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101房屋变更登记符合法律规定。2014年6月25日，原审第三人提出补换证业务申请，将烟房权证福字第××号房屋所有权证中的房屋分割成101号、102号房屋分别登记。原房屋登记机关为原审第三人办理了换发证业务，根据当时施行的《房屋登记办法》第三十六条规定，本案因房屋分割而发生换发证的行为属于变更登记，房屋的权利主体并未发生变化。二、诉争房屋预售给上诉人和抵押权预告登记不影响办理初始登记和变更登记（换发证业务）。自初始登记开始，案涉房屋一直登记在原审第三人名下，未发生转移登记。办理变更登记中的查档回执单中的未查封、未抵押是指影响办理本次业务的查封、抵押。上诉人因按揭贷款而办理的抵押权预告登记亦未发生抵押登记之法律效力。三、上诉人请求法院判决将诉争房屋的不动产登记办理到其名下不属于行政案件的受理范围且不符合法律规定。不动产转移登记属于依申请的行政行为，上诉人主张的不动产转移登记应由上诉人与原审第三人共同向被上诉人申请。故请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人烟台德昱房地产开发有限公司述称，同被上诉人的答辩意见。 经审理查明，2012年1月16日，烟台市××山区房产管理局为涉案房屋办理烟房预福字第××号预购商品房预告登记，预告登记权利人为上诉人。 被上诉人于2014年6月25日对原审第三人就被诉房屋登记行为所作房屋登记询问笔录中，载明的房屋登记类型为国有土地-补换证业务-换证。被上诉人于2014年6月27日为原审第三人办理被诉登记业务出具的业务编号为201406250379号房屋（补换证业务）登记审核表中，载明的取得方式为换证。 本案被诉登记行为作出后，福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101号房屋因另案被人民法院三次查封。 烟台市福山区人民法院于2018年10月16日作出（2018）鲁0611破3号民事裁定，受理对原审第三人的破产清算申请。破产管理人已接管原审第三人财产。 另，涉案房屋在烟台市××山区住房和建设管理局办理预购商品房抵押预告登记的时间为2012年3月13日，一审法院对此认定有误，本院予以指正。 本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，双方当事人对于原房屋登记机关依据登记申请为原审第三人办理福山区河滨南路19号福山美食街12号楼房屋所有权初始登记并核发烟房权证福字第××号房屋所有权证的行为没有异议。本案的争议焦点是被上诉人于2014年6月27日对福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101号房屋所作产权登记行为的合法性。根据本案已查明的事实，原审第三人向被上诉人提出的是换证业务申请，并通过换证方式取得福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101号房屋的所有权。当时有效的《房屋登记办法》（2019年9月6日失效）第二十七条对换证业务明确规定：“房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋登记机构换发前，应当收回原房屋权属证书、登记证明，并将有关事项记载于房屋登记簿。房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明‘补发’字样……”据此可知，换证业务是指在房屋权属证书、登记证明破损、遗失、灭失时，由房屋登记机构补发新证，并将有关事项记载于房屋登记簿的情况。本案并不存在原房屋权属证书破损、遗失、灭失的情况，不满足上述办法规定的换发证业务的适用前提。被诉登记行为的申请、审核、登记均以换证业务的名义进行，显然与实际情况不符。 被上诉人在诉讼中主张，被诉登记行为是依据《房屋登记办法》第三十六条第㈣项作出的变更登记。当时有效的《房屋登记办法》（2019年9月6日失效）对变更登记有明确规定。该办法第三十六规定：“发生下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记：㈠房屋所有权人的姓名或者名称变更的；㈡房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称变更的；㈢房屋面积增加或者减少的；㈣同一所有权人分割、合并房屋的；㈤法律、法规规定的其他情形。第三十七条规定：“申请房屋所有权变更登记，应当提交下列材料：㈠登记申请书；㈡申请人身份证明；㈢房屋所有权证书或者房地产权证书；㈣证明发生变更事实的材料；㈤其他必要材料。”据此，申请房屋所有权变更登记的前提是发生同一所有权人分割房屋的事实，并提交证明上述事实的材料。本案中，福山区河滨南路19号福山美食街12号楼在初始登记时即已经建有101号和102号两个房屋，初始登记后不存在同一所有权人对房屋进行分割的事实，原审第三人亦未提交证明发生变更事实的材料。被上诉人主张原审第三人提交了用以证明分割事实的分割申请，但该申请的内容是因公司融资需要申请将福山区河滨南路19号福山美食街12号楼的101号和102号分别换办证，并不是上述规定的证明发生变更事实的材料。本案亦不属于上述申请房屋所有权变更登记的其他情形。故被诉登记行为不属于房屋所有权变更登记。被上诉人的上述主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 本院认为，预告登记是为保全不动产物权的请求权而将此权利进行的登记，使其具有对抗效力，排除妨害该不动产登记请求权所为的处分行为，以保障将来本登记的实现，确保将来只发生该请求权所期待的法律结果。《中华人民共和国物权法》第二十条第一款规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”《最高人民法院关于适用《中华人民共和国物权法》若干问题的解释㈠》第四条规定：“未经预告登记的权利人同意，转移不动产所有权，或者设定建设用地使用权、地役、地役权权等其他物权的，应当依照物权法第二十条第一款的规定，认定其不发生物权效力。”当时有效的《房屋登记办法》（2019年9月6日失效）第六十八条第一款规定：“预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意，处分该房屋申请登记的，房屋登记机构应当不予办理。”本案中，上诉人已于2012年1月16日办理预购商品房预告登记，于2012年3月13日办理预购商品房抵押预告登记，被上诉人办理被诉登记时的查档回执单显示涉案101号房屋未查封、未抵押，与实际情况相悖。原审第三人向被上诉人申请办理被诉登记时系以公司融资需要为由要求换办证，被上诉人将包含101和102两套房屋的原初始登记变更为只有101号房屋的单独所有权登记行为显然具有损害作为预告登记权利人的上诉人的合法权益之可能，且该房屋在办理本案被诉登记之后亦确实被多次查封。因此，被上诉人未查实房屋预告登记情况，亦未经上诉人同意，于2014年6月17日将福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101号房屋登记在原审第三人名下损害了上诉人权益，被诉登记行为适用法律、法规错误，依法应予撤销。 另，一审法院对上诉人诉请将涉案房屋登记在其名下的处理结果于法有据，并无不当，本院予以确认。 综上，被上诉人作出的房屋行政登记行为主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。一审判决适用法律、法规不当，应予改判。上诉人的上诉请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第㈠项、第㈡项、第八十九条第一款第㈡项之规定，判决如下： 一、撤销山东省烟台市福山区人民法院（2019）鲁0611行初18号行政判决； 二、撤销被上诉人烟台市福山区自然资源局于2014年6月27日对福山区河滨南路19号福山美食街12号楼101号房屋作出的房屋行政登记行为； 三、驳回上诉人杨玉军的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由被上诉人烟台市福山区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年九月十七日 书记员  高祎轩