江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终411号 上诉人（原审原告）泰州市瑞瀚油品有限公司，住所地泰州市姜堰区大伦镇申扬村扬桥组**。 法定代表人邱友富，经理。 被上诉人（原审被告）启东市应急管理局，，住所地启东市世纪大道**科技楼7F 法定代表人施伯新，局长。 应诉负责人黄慧聪，副局长。 委托代理人王利兵，启东市应急管理局法制科科长。 委托代理人黄建国，江苏东疆律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市应急管理局，住所地，住所地南通市崇川区工农南路**iv> 法定代表人邰江淼，局长。 委托代理人李百林，南通市应急管理局工作人员。 委托代理人周是宏，北京市隆安（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通路桥工程有限公司，住所地南通，住所地南通市校西路**> 法定代表人邢忠锋，董事长。 委托代理人吴卓，江苏信阳光律师事务所律师。 上诉人泰州市瑞瀚油品有限公司（以下简称瑞瀚公司）因应急管理行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年3月，南通路桥工程有限公司（以下简称南通路桥）和案外人泰州合满浩贸易有限公司（以下简称合满浩公司）签订购买重油的购销合同。2019年4月29日，合满浩公司又与瑞瀚公司签订购买重油的合同。案涉油罐系南京筑通公路养护工程有限公司提供给南通路桥使用。南通路桥使用该重油后多次发生油罐下方管道口堵塞影响施工。南通路桥要求重油供货商解决问题。瑞瀚公司法定代表人邱友富遂与韩某谈妥前往南通路桥项目部清理重油油渣款4500元，韩某又召集了缪元汉、缪兰英两人，后邱友富于2019年5月27日下午4时许，带韩某、缪元汉、缪兰英至南通路桥海启高速公路HQ-23标项目沥青拌合站清理重油罐。韩某等人先将罐体下方的管道口打开，用小耙子将管道口附近的油渣掏出来，但无法将罐体内的油渣全部清除。晚上8时许，韩某只戴了一顶矿灯和一个口罩进入罐体内部，将罐内油渣推到管道口附近，再由外面的缪兰英掏出。韩某下罐工作一段时间后出来换气，然后继续下罐工作，但在第三次进入罐体后很长时间没有出来换气，且矿灯也已熄灭。缪元汉立即进入罐内发现韩某已倒在罐内，报警后其他工人和消防队员赶来一起将韩某从罐内救出，并送至医院进行抢救，但韩某因抢救无效于当日死亡。2019年5月29日，韩某家属与瑞瀚公司达成调解协议书，由瑞瀚公司赔偿死者家属共计75万元，并于2019年5月30日16点之前支付。同日瑞瀚公司与合满浩公司、南通路桥达成民事协议，在瑞瀚公司与死者家属达成赔偿协议后，由合满浩公司与南通路桥为瑞瀚公司共同分担部分经济损失，由瑞瀚公司作为独立民事主体，承担事故全部责任，合满浩公司和南通路桥各支付瑞瀚公司25万元用于死者赔偿款。鉴于瑞瀚公司履行能力有限，2019年5月30日，南通路桥先将75万元汇给合满浩公司，合满浩公司又将该75万汇给瑞瀚公司，后续再行结算。 该起事故发生后，启东市人民政府成立了由启东市应急管理局牵头，启东市监察委、公安局、交通局、总工会及合作镇政府组成的事故调查组。事故调查组进行了勘查、调查取证，于2019年7月9日形成《南通路桥海启高速公路HQ-23标项目部沥青拌合站燃油罐5.27窒息亡人事故调查报告》。该报告认为，瑞瀚公司将有限空间作业发包给不具备国家规定资质或者安全生产条件的自然人，未明确各自的安全生产职责，也未履行有限空间等危险作业相关安全管理职责，对本起事故的发生负有责任。处理建议为由启东市应急管理局依据相关法律法规的规定对其作出行政处罚。启东市应急管理局将该报告报启东市人民政府后，启东市人民政府于2019年7月15日作出启政复[2019]37号批复，同意事故调查组处理意见，请有关部门按照相关法律法规规定，对该起事故相关责任单位和责任人进行相应处罚。 2019年7月19日，启东市应急管理局对案涉生产安全事故立案，于2019年8月16日办理案件延期90日的手续。2019年8月19日，启东市应急管理局作出启应急管罚告字[2019]第226号行政处罚告知书及听证告知书，瑞瀚公司向启东市应急管理局提出听证申请和申辩书。2019年9月17日，启东市应急管理局举行听证会，瑞瀚公司参与了听证会，认为同意调查意见，但不认可瑞瀚公司是本起事故的责任主体。2019年10月14日，启东市应急管理局作出启应急管罚字[2019]第226号行政处罚决定书，查明2019年5月27日晚10时许，位于启东市合作镇的南通路桥海启高速公路HQ-23标项目部沥青拌合站一燃油罐在清罐过程中发生一起窒息亡人事故，造成1人死亡。瑞瀚公司将有限空间作业发包给不具备国家规定资质或安全生产条件的自然人，未明确各自的安全生产职责，也未履行有限空间等危险作业相关安全管理职责，对事故负有责任。其行为违反了《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二十二条的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定，给予瑞瀚公司罚款237500元的行政处罚。 瑞瀚公司不服该处罚决定于2019年10月28日向南通市应急管理局申请复议。南通市应急管理局于2019年11月19日受理了瑞瀚公司的复议申请并通知启东市应急管理局答复，在启东市应急管理局答复后于2020年1月2日向瑞瀚公司作了调查笔录，并于2020年1月7日决定延期，并向瑞瀚公司作了复议决定延期通知书。2020年2月12日，南通市应急管理局作出（通）应急行复决[2020]第1号行政复议决定，维持了启东市应急管理局作出的行政处罚决定。瑞瀚公司仍不服提起诉讼，请求撤销启东市应急管理局作出的行政处罚决定及南通市应急管理局作出的行政复议决定。 另查明，2019年7月30日，事故调查组约谈了瑞瀚公司法定代表人邱友富，邱友富表示：同意事故调查报告意见。公司和其本人都得到教训，了解了有限空间作业具备相当的危险性，还是应聘请专业队伍来做。以后公司将扎实开展事故隐患排查治理，及时发现并消除事故隐患。邱友富在生产安全事故调查报告意见反馈表上签署意见“对调查报告无异议”。2019年8月1日，瑞瀚公司向启东市应急管理局递交整改报告。瑞瀚公司在向南通市应急管理局提起行政复议同时也向启东市人民政府申请复议，2019年11月16日，启东市人民政府向南通市应急管理局发出转送通知书，认为南通市应急管理局已受理同一事项的复议申请，故将瑞瀚公司相关材料一并转送南通市应急管理局。 一审法院认为，启东市应急管理局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。瑞瀚公司系存在将有限空间作业发包给不具备国家资质或安全生产条件的自然人，属于案涉生产事故的责任主体。瑞瀚公司虽称该组织人员清理油罐行为系邱友富个人行为，非公司行为，但其作为瑞瀚公司法定代表人在事故前期处理过程中未提出过该主张，仍以公司名义作出相应事故整改报告，并在事故报告后的约谈笔录中也表示“公司将扎实开展事故隐患排查治理，及时发现并消除事故隐患。”可见邱友富行为直接代表瑞瀚公司，该法律责任应由瑞瀚公司来承担。瑞瀚公司现以死者家属赔偿款75万系南通路桥支付而否认自己是责任主体，显然没有事实和法律依据。从其与死者家属调解协议及其与南通路桥、合满浩公司的三方协议来看，两个协议均属民事赔偿协议，瑞瀚公司作为发包方应承担的安全主体责任是公法上的行政责任，与私法上的民事赔偿责任是完全不同性质的法律责任，不能混为一谈。瑞瀚公司虽不是案涉重油油罐的所有者、使用者，但因其提供的重油致使油罐管道口堵塞，而瑞瀚公司法定代表人邱友富称“我当时想继续做他们搅拌站的生意，我答应了他的请求”。可见，瑞瀚公司为了与交易相对方保持后续良好的交易关系，而接受清理油渣的工作，该工作即属于其公司生产经营的一部分。 根据《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第二条规定，工贸企业有限空间作业的安全管理与监督，适用本规定。本规定所称有限空间，是指封闭或者部分封闭，与外界相对隔离，出入口较为狭窄，作业人员不能长时间在内工作，自然通风不良，易造成有毒有害、易燃易爆物质积聚或者氧含量不足的空间。工贸企业有限空间的目录由国家安全生产监督管理总局确定、调整并公布。根据《国家安全监管总局办公厅关于吸取事故教训加强工贸企业有限空间作业安全监管的通知》（安监总厅管四[2015]56号）的附件《工贸企业有限空间参考目录》中“重油罐”是属于冶金类有限空间。《工贸企业有限空间作业安全管理与监督暂行规定》第三条规定，工贸企业是本企业有限空间作业安全的责任主体，其主要负责人对本企业有限空间作业安全全面负责，相关负责人在各自职责范围内对本企业有限空间作业安全负责。第二十二条规定，工贸企业将有限空间作业发包给其他单位实施的，应当发包给具备国家规定资质或者安全生产条件的承包方，并与承包方签订专门的安全生产管理协议或者在承包合同中明确各自的安全生产职责。工贸企业应当对承包单位的安全生产工作统一协调、管理，定期进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。工贸企业对其发包的有限空间作业安全承担主体责任。承包方对其承包的有限空间作业安全承担直接责任。本案施工作业在重油油罐中，与外界相对隔离，出入口狭窄，自然通风不良且氧含量仅为2.6%。显然属于氧含量严重不足的有限空间。而瑞瀚公司并不具备在有限空间作业资质，其接受了这样的生产经营任务，就应当联系具备有限空间作业资质的专业单位来进行施工。但是瑞瀚公司公司法定代表人邱友富称“他们要价太高，所以我找了之前帮忙清过罐的韩某”，其显然为了节约公司经营成本，而将油罐清理工作以4500元的价格包给了不具备专业资质的自然人韩某，自然也就达不到与施工单位签订专门的安全生产管理协议，明确安全生产管理职责，对安全生产工作统一协调、管理等要求。瑞瀚公司的行为严重违反了上述法律法规，其对发包的有限空间作业安全应当承担主体责任。 根据《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。本案中，启东市应急管理局于2019年8月16日经负责人同意办理了延期90日的审批手续，符合法律规定。法律并未明确规定要求办理延期后必须向当事人送达相关法律文书，故启东市应急管理局延期程序并不违法。关于勘验问题，该勘验系在调查报告形成前进行的，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，也并未要求勘验时必须有事故当事人参与，瑞瀚公司在事故调查报告形成后，亦书面表示对该事故调查报告没有异议，在被行政处罚后又提出异议，违反了禁反言的原则。启东市应急管理局在事故发生后牵头成立调查组，并形成调查报告，在启东市人民政府批复同意后，履行了立案、调查、告知、听证等法定程序后，在法定期限内作出相应的行政处罚决定，并向当事人送达，符合法定程序。 《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。而根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条规定，事故发生单位对造成3人以下死亡，或者3人以上10人以下重伤（包括急性工业中毒，下同），或者300万元以上1000万元以下直接经济损失的一般事故负有责任的，处20万元以上50万元以下的罚款。案涉事故已造成1人死亡，故启东市应急管理局对瑞瀚公司处以237500元的罚款在法定幅度范围内，量罚亦无明显不当。 综上，启东市应急管理局作出的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。南通市应急管理局复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决驳回瑞瀚公司的诉讼请求。 瑞瀚公司不服一审判决，向本院提起上诉称,1.油罐堵塞的原因不是瑞瀚公司提供的油造成，而是瑞瀚公司提供的油与之前的油不兼容，导致油渣沉积，瑞瀚公司没有清理油罐的义务。邱友富是代南通路桥找人清理油罐，而不是由瑞瀚公司清理油罐，瑞瀚公司是与合满浩公司签订的合同，与南通路桥没有合同关系，邱友富接受南通路桥的委托，仅仅是其个人行为，并非瑞瀚公司的行为。2.启东市应急管理局《案件延期审批表》延期的理由不是事实，瑞瀚公司在2019年8月16日之前根本没有收到启东市应急管理局要求领取法律文书的通知。3.南通路桥将清理油罐的作业发包给不具备国家规定资质或安全生产条件的瑞瀚公司，是事故发生的真实原因，责任应当由南通路桥承担。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审。 被上诉人启东市应急管理局辩称，1.根据邱友富、姚乐意、高明武等人的陈述，可以证明瑞瀚公司提供的重油致使油罐管道口堵塞，根据谁供油谁清罐的交易习惯，瑞瀚公司作为重油供应商，在油罐堵塞后，负有清理的义务，邱友富的行为是职务行为。2.案涉两份调解协议属于民事协议，与处罚决定没有关联性，不能否定瑞瀚公司作为发包方应当承担的安全生产主体责任。3.法律并未规定办理延期手续后必须告知当事人，启东市应急管理局延期程序符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通市应急管理局辩称，南通市应急管理局作出的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通路桥述称，1.瑞瀚公司在诉讼中的陈述推翻了其在行政处罚中的陈述，法院审查案件应以事故发生后瑞瀚公司法定代表人邱友富在行政机关调查过程中所做的陈述为准，而不是以作出行政处罚后的辩解为准。2.瑞瀚公司作为实际供油单位，具有清理油罐的义务，邱友富的行为代表了瑞瀚公司，不是个人行为。3.南通路桥在本起事故中已经承担了相应的责任，各单位对这起事故都应承担相应的法律后果。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.启东市应急管理局作出的行政处罚决定是否具有事实根据和法律依据，量罚是否适当；2.启东市应急管理局的处罚程序是否合法。 关于启东市应急管理局作出的行政处罚决定是否具有事实根据和法律依据，量罚是否适当的问题。 根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项、第五条第一款、第十九条第二款、第三十二条的规定，一般生产安全事故由事故发生地的县级人民政府负责调查，县级人民政府可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监管部门、负有安全监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。负责事故调查的人民政府应当对事故调查组提交的事故调查报告作出批复。案涉事故造成一人死亡，属于一般事故，启东市人民政府依法具有授权启东市应急管理局牵头成立事故调查组对案涉事故进行调查，并对事故调查组提交的事故调查报告作出批复的法定职权。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条、第二十九条、第三十二条规定了事故调查组的组成、调查及批复的程序和期限。案涉事故调查组的组成、事故调查及批复的程序和期限符合上述规定，最终形成的事故调查报告可以作为启东市应急管理局作出行政处罚决定的依据。 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。本案中，启东市应急管理局根据启东市人民政府的授权，牵头成立了启东市监察委、公安局、交通局、总工会及合作镇政府组成的事故调查组。事故调查组于2019年7月9日形成了《南通路桥海启高速公路HQ-23标项目部沥青拌合站燃油罐5.27窒息亡人事故调查报告》，事故调查报告明确了案涉事故相关单位及合同概况、事故发生经过和事故救援情况、调查取证情况、事故伤亡人员情况和造成的经济损失、事故责任认定及对责任者的处理意见、事故防范和整改措施。该报告认为，瑞瀚公司将有限空间作业发包给不具备国家规定资质或者安全生产条件的自然人，未明确各自的安全生产职责，也未履行有限空间等危险作业相关安全管理职责，对本起事故的发生负有责任。处理建议为由启东市应急管理局依据相关法律法规的规定对其作出行政处罚。启东市应急管理局将该报告报启东市人民政府。启东市人民政府于2019年7月15日作出启政复[2019]37号批复，同意事故调查组处理意见，请有关部门按照相关法律法规规定，对该起事故相关责任单位和责任人进行相应处罚。启东市应急管理局依据事故调查组所作的报告以及启东市人民政府的批复，认定瑞瀚公司对“南通路桥海启高速公路HQ-23标项目部沥青拌合站燃油罐5.27窒息亡人事故”负有责任，事实清楚，证据确凿。 《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。而《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款规定，根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。案涉事故为导致韩某一人死亡的一般事故，启东市应急管理局对负有责任的瑞瀚公司作出罚款237500元的行政处罚，适用法律正确，量罚适当。 对于瑞瀚公司上诉时提出的瑞瀚公司没有清理油罐的义务、邱友富是代南通路桥找人清理油罐，系个人行为等理由。本院认为，首先，生产安全事故责任主体的认定，关键在于谁具体实施了生产经营行为，至于责任主体实施该行为的原因、是否有义务实施该行为，则属于民事法律关系，不影响行政责任的承担。因此，无论瑞瀚公司是否具有清理油罐的义务，只要是瑞瀚公司将清理油罐的行为发包给韩某，瑞瀚公司就应当承担相应的生产安全责任。其次，事故调查组在对邱友富调查过程中，邱友富称，韩某等三个工人“是我请的，他们不是我的工人，是我花了4500块和死掉的韩某谈好的，”调查组询问为什么姚乐意要邱友富清罐，邱友富称，“因为油是我提供的。”南通路桥的工作人员姚乐意、合满浩公司的工作人员高明武也在调查中陈述，清理油罐由供油方即瑞瀚公司负责。根据上述人员的陈述可以见，本案并不存在瑞瀚公司称的“代南通路桥找人清理油罐”的事实。最后，提供重油的主体为瑞瀚公司，邱友富作为瑞瀚公司的法定代表人，一方面陈述，其清理油罐的原因是想继续和南通路桥做生意，一方面又将找人清理油罐的行为视为个人行为，其陈述显然自相矛盾。因此，瑞瀚公司提出的上述理由均不能成立，本院不予采信。 关于启东市应急管理局处罚程序是否合法的问题。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。本案中，2019年8月16日，启东市应急管理局经负责人同意，决定对案件延期90日。行政处罚中的延期行为，系行政机关自由裁量的范畴，只要没有明显违法之处，法院就应当予以认可，故启东市应急管理局《案件延期审批表》中延期理由是否适当非本案合法性审查的范围，法律亦未规定安全生产监督管理部门需要向相对人发送延期办案的通知，故启东市应急管理局不违反法定程序。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。瑞瀚公司的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人泰州市瑞瀚油品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年九月十八日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。