广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终163号 上诉人（原审原告）防城港市防城区扶隆镇扶隆村圩三村民小组。 诉讼代表人邹才贵，组长。 委托代理人陈国文，广西万益（防城港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）防城区人民政府，住所地防城区防东路**。 法定代表人荣毅宏，区长。 委托代理人黎业剑，该区林业局工作人员。 委托代理人黄宇昌，该区林业局工作人员。 被上诉人（原审被告）防城港市人民政府，住，住所地防城港市港口区迎宾路/div> 法定代表人班忠柏，市长。 委托代理人黄允毅，该市司法局工作人员。 委托代理人唐于琳，该市司法局工作人员。 原审第三人防城港市防城区扶隆镇那其村红旗第一村民小组。 诉讼代表人张双华，组长。 -2- 委托代理杨源山，广西幸程律师事务所律师。 上诉人防城港市防城区扶隆镇扶隆村圩三村民小组（以下简称圩三组）与被上诉人防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府）、防城港市人民政府（以下简称防城港市政府）及原审第三人防城港市防城区扶隆镇那其村红旗第一村民小组（以下简称红旗一组）林地行政裁决及行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2019）桂06行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。圩三组的诉讼代表人邹才贵及其委托代理人陈国文，防城区政府的委托代理人黎业剑、黄宇昌，红旗一组的诉讼代表人张双华及其委托代理人杨源山到庭参加了诉讼。防城港市政府经本院依法传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审查明，争议地地圩三组称“旗角垌”，红旗一组称“旗角山”，四至界址：东至江边（圩三组称），张军华山（红旗一组称）；南至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）；西至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）；北至岭边（坪三组称），担辽谭（红旗一组称），虽称谓不一致，但属同一个位置。面积为36.406亩。 争议地于解放后历经土改、合作化、“林业三定”等时期，双方未能提供政府确定的归属证据。圩三组提供1962年《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》及附页、《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》记载，圩三生产 -3- 队在“崎角垌”有“旱田”四块，旱田面积共计7.2亩，其中涉及的四至界线东、南、西均至“江边”，北均至“岭边”，与争议地相关，但北至“岭边”具体界线无法确定。 争议地于解放后至上个世纪80年代初，部分坡地由圩三组群众种植经营，其中，扶隆街群众于70年代初至80年代初也在部分坡地上种植八角育苗。上个世纪80年代初，圩三组丢荒后，红旗一组群众在争议地种植经营。2010年4月，红旗一组与其集体经济成员张军华签订《集体林地家庭承包经营合同书》，将包括争议地在内的林地发包给张军华家庭承包经营，得到防城港市防城区扶隆镇那其村民委员会盖章同意。2010年10月，防城区政府给红旗一组及村民张军华核发《林权证》（编号：B451000180407),记载地名为“旗角”，类别为“林地”，面积为68.4亩，四至界址：东至张有华林地为界，南至江边为界，西至江边为界，北至张荣喜林地为界，经勘查涵盖争议林地。自2010年起，争议地一直为张军华一户经营管理。2012年1月，红旗一组与广西十万大山国际级自然保护区平龙山保护管理站签订自治区级以上的公益林管护合同。2012年12月26日，因修建大垌水库征用争议地的青苗补偿款,发放给红旗一组村民张军华。2013年因修建大垌水库征用争议地的权属及补偿款，圩三组和红旗一组发生纠纷，经调解未果。现争议地的征用土地补偿款、安置费已由防城区政府提存。 防城区政府认为，山林权属纠纷调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商的原 -4- 则。以有利于生产生活，有利于经营管理，有利于社会和谐稳定的原则。在调处期间，当事双方均提供自解放以来各个时期县级以上人民政府颁发的有效证件，红旗一组提供的证件更符合林地权属主张，应予支持。而圩三组所提供证件证实的是水田，水田权属属于圩三组集体所有。因此，其林地权属主张不应予支持。综合以上事实，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处条例》第十六条，第三十条第一项的规定作出防区政处［2018］9号《关于防城区山林权属纠纷的处理决定》（以下简称9号处理决定）：争议的旗角岭林地权属为红旗一组集体所有，该争议山岭四至界至：东至江边（圩三组称）、张军华山（红旗一组称）；南至江边（圩三组称）、江边田（红旗一组称）;西至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）、此至岭边（圩三组称）、担辽谭（红旗一组称），面积：36.406亩。根据以上决定制作的《防城区山林权属纠纷处理界线图》与本决定具有同等法律效力。 圩三组不服该处理决定，于2019年2月28日向防城港市政府提出行政复议申请。防城港市政府于2019年7月31日作出防政复决[2019]19号行政复议决定（以下简称19号复议决定），维持防城区政府作出的9号处理决定。 原审法院认为，一、关于被诉行政行为程序是否合法的问题。圩三组主张，红旗一组的村民张军华与案件有直接利害关系，必 -5- 须作为案件第三人，而防城区政府却在调处中遗漏了案件的当事人，属于程序违法；防城区政府、防城港市政府在办理案件期间，两次听证圩三组提出对红旗一组持有的《林权证》进行质证都被拒绝，无视法律对证据必须当庭质证，核实原件的规定，属于程序违法。经审查，《中华人民共和国森林法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》《中华人民共和国行政复议法》并没有规定在林地权属纠纷调处过程中和行政复议过程中，将相关利害关系人明确列为必须参与的第三人，也没有规定将相关证据均应当听证质证，而是由行政机关根据相关的法律、法规规定结合案件的实际情况酌定，故圩三组的这一主张于法无据，该院不予采纳。 二、关于被诉行政行为实体处理有无事实根据和法律依据的问题。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，在查明事实的基础上，根据不同情况作如下处理：（一）申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定；（二）权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》以及相关的法律、法规规定和司法实践，对土地权属纠纷的处理，解放后有权属书证等权属定论的，以该定论为确权依据；没有权属定论的，按照实际经营管理使用的原则处理。本案中，争议山于解放后历经土改、合作化、“林业三定”等时期，未经人民政府确权归属，争 -6- 议双方均未能提供权属书证等证据。圩三组提供的1962年《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》及附页、《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》，经审查，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（二）、（六）项规定，属于“四固定”时期依法取得的土地房产所有证及清册，经县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料。防城区政府、防城港市政府在作出案涉争议林地权属纠纷处理决定和复议决定中均认定不能作为本案土地权属纠纷定案依据，适用法律、法规错误，应予纠正。但经审查，圩三组提供的1962年《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》及附页、《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》载明的土地面积仅为7.2亩，主要处于江边坡地，且北边界线等四至不清楚，由于缺乏附图等其他证据佐证，未能确定具体位置，无法认定是否与面积为36.406亩的争议地有关联，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第二款的规定，由人民政府按照本条例第四条规定的原则确定权属。红旗一组提供的2010年的《林权证》，虽系县级以上人民政府核发，但缺乏权属来源依据材料、亦未经宗地相邻人等确认无权属争议，不符合国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（二）、（三）项的规定要件，不具备《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（六）项规定的可以作为土地山林水利权属纠纷确权处 -7- 理的证据材料，防城区政府、防城港市政府在作出案涉争议林地权属纠纷处理决定和复议决定中均认定可以作为本案土地权属纠纷定案依据，适用法律、法规以及参照规章错误，应予纠正。但经审查，红旗一组提供的2010年的《林权证》，有其提供的《森林、林木、林地状况登记表》《山界林权版图》，以及提供的《集体林地家庭承包经营合同书》、广西十万大山国际级自然保护区平龙山保护管理站签订自治区级以上的公益林管护合同、生态公益林补偿基金发放公示等历史资料相互印证，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”规定情形，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料。 本案争议林地在种植、管理方面，经审查，争议地于解放后至上个世纪80年代初，部分坡地由圩三组群众种植经营，其中，扶隆街群众于70年代初至80年代初也在部分坡地上种植八角育苗。上个世纪80年代初，圩三组丢荒后，红旗一组群众一直在争议地种植经营，至2013年因修建大垌水库征用争议地的权属及补偿款圩三组和红旗一组发生纠纷。红旗一组对争议地形成了长期经营管理的事实，有上述历史上管业资料等书证和多个知情人的证言证实。而自上个世纪80年代初以来，圩三组未能提供其在争议山有管业和实际经营管理的事实、证据。 综上，防城区政府和防城港市政府作出的9号处理决定和19号行政复议决定有事实根据，虽适用法律、法规有错误，应予指 -8- 正，但实体处理符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则，切合实际，并无不当。圩三组提出的诉讼请求，理由不充分，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回圩三组的诉讼请求。案件受理费50元，由圩三组负担。 圩三组上诉称，1.9号处理决定认定事实不清。根据防城区政府调查的李建明等证人的证言可知，本案争议土地虽然地势较高，但仍应属耕（坡）地，防城区政府认定为林地是错误的。故本案争议应由国土资源部门调处，而非林业行政部门调处。其次，争议土地的北面应当是至岭边、至担辽潭一带，9号处理决定未注明北面界至，同时标志东面为张军华山也是错误的，东面应属圩三组的山。防城区政府未查清红旗一组的土地来源，争议地位于圩三组境内，红旗一组与圩三组并不相邻，亦从未有土地插花在圩三组范围内，红旗一组主张争议地系其“祖公山”，但未能提交相应证据予以证明。再次圩三组自解放后至80年代后期对争议土地一直有经营管理，圩三组丢荒后才由红旗一组经营，但9号处理决定及原审判决仅认定红旗一组有管业事实，有失公平。2.9号处理决定采信的证据不充分。红旗一组提供的《林权证》作为本案的定案证据，已经由原审判决认定不能作为确权证据，而其提供的《集体林地家庭承包经营合同书》《公益林管护合同》《竹木果树登记表》等证据均是在争议发生后取得，且未经利益相关方确认权属无争议，故亦不足以作为确权证据，原审 -9- 判决认定上述证据可以作为确权处理的参考证据材料是错误的。3.9号处理决定适用法律、法规错误。如前所述，9号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第六项的规定，采信红旗一组提供的《林权证》，属适用法律法规错误。其次，圩三组提交的《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》及附页、《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》等证据属《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第二项、第六项规定的“四固定”时期依法取得的土地房产所有证及清册，是经县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，应作为定案依据，9号处理决定不予采信是错误的。原审判决在9号处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误的前提下，仍然驳回了圩三组的诉请，判决错误。请求：1、撤销原审判决；2、撤销防城区政府作出的9号处理决定和防城港市政府作出的19号复议决定；3、责令防城区政府就本案土地争议重新作出行政处理决定。 防城区政府辩称，1.其作出的9号处理决定程序合法。防城区政府受理确权申请后，依法进行了现场勘界、调查取证，经调解无效后作出处理决定，符合法定程序。2.9号处理决定认定事实清楚，证据确凿，实体处理正确。经查明，双方争议的旗角垌（山）四至界至为：东至江边（圩三组称），张军华山（红旗一组称）；南至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）；西至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）；北至岭边（坪三组称），担辽谭（红 -10- 旗一组称），面积为36.406亩。红旗一组于2010年10月取得了防城区政府颁发的《林权证》，四至界至与争议地相符。2012年1月其与广西十万大山国际级自然保护区平龙山保护管理站签订自治区级以上的公益林管护合同，2012年12月26日因建大垌水库，征用的青苗补偿款发放给了红旗一组。而圩三组虽提供了1962年《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》清册一份，但其记载的土地性质为水田。防城区政府认为，山林权属纠纷的调处，应当以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，结合“三个有利于”原则，红旗一组提供的证据更能支持其权属主张，而圩三组的证据所证实的是水田，故对其权属主张应不予支持。防城区政府据此依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条、第三十条第一项的规定作出9号处理决定，适用法律正确，实体处理得当。请求驳回上诉，维持原判。 防城港市政府辩称，1.防城港市政府受理本案的复议申请后，依法进行了立案审查并作出19号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》规定的相关程序。2.19号复议决定认定事实清楚，证据确凿。防城港市政府经审查查明，争议地地圩三组称“旗角垌”，红旗一组称“旗角山”，土地属性为林地，面积为36.406亩，四至界址：东至江边（圩三组称），张军华山（红旗一组称）；南至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）；西至江边（圩三组称），江边田（红旗一组称）；北至岭边（坪三组称），担辽谭（红旗一组称），争议双方虽称谓不一致，但均认可属同 -11- 一个位置，并由双方代表在《现场勘界记录及附图》中签字确认。争议地在土改、合作化、“四固定”及“林业三定”时期均未经政府确权。上世纪80年代左右岭顶坡地是由圩三组群众使用，80年代后由红旗一组群众经营使用，2010年至今由红旗一组村民张军华承包经营，2012年12月26日因修建大垌水库征用争议地的青苗补偿款已发放给张军华。圩三组提供的1962年《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》载明地名“其角垌”的土地类别为“旱田”，面积三处6亩。而红旗一组提供的2010年防城区政府颁发的《林权证》载明地名“旗角”的土地类别为“林地”，面积68.4亩。经审查，圩三组提供的《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》不完整，现存一张，无县级以上地方人民政府的盖章，无法核实其真实性及合法性。而红旗一组提供的2010年《林权证》则记载争议地归红旗组所有，并有发证机关防城区政府及填证机关防城区林业局的盖章，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第二项、第六项的规定，圩三组提供的证据不符合上述法律规定的情形，而红旗一组提供的《林权证》可以作为本案的确权证据，结合红旗一组提交的《广西十万大山国际级自然保护区平龙山保护管理站签订自治区级以上的公益林管护合同》及其于80年代后对争议地进行经营管理的事实，足以认定红旗一组对争议林地的管护事实。防城区政府在认定事实适用法律法规方面虽有轻微不当，但不影响本案的实体处理。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 -12- 红旗一组述称，防城区政府在受理本案的确权申请后，依法进行了立案、调查、现场勘界等程序，经调解未果后才作出9号处理决定，程序合法。红旗一组在调处阶段及原审中提交了详细的证据材料，足以证明红旗一组对争议林地具有连续多年的管理事实，而圩三组提交的《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》内容不完整，不符合历史的发展及现状，不足以证明其对争议林地具有权属，不应采信。综上，防城区政府作出的9号处理决定及防城港市政府作出的19号复议决定程序合法，证据充分，实体处理正确，应予维持。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：防城区政府作出的9号处理决定和防城港市政府作出的19号复议决定是否合法。 本院认为，行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，单位之间发生的林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理，故防城区政府对圩三组与红旗一组之间的林地权属纠纷依法有权进行调处，防城港市政府作为其上级行政机关，为合法的行政复议机关。防城区政府作出的9号处理决定已载明“争议林地旗角，东至江边（圩三组称） -13- 张军华山边（红旗组称）；南至江边（圩三组称），江边田（红旗组称）；西至江边（圩三组称），江边田（红旗组称）；北至岭边（圩三组称），担辽潭（红旗组称）。争议标的物为林地权属。面积36.406亩”，并不存在圩三组所称对争议地的四至记载不清的情形，至于圩三组称东面并非张军华山，而应是圩三组的山，则仅是圩三组单方对争议林地东面界至的称谓，并不影响防城区政府对双方确认的实际争议地范围进行调处。本案中，争议地在土改、合作化、四固定、“林业三定”等各个历史时期未经政府确权处理。圩三组提供的1962年《东兴各族自治县生产队土地房产所有证》及附页、《东兴县扶隆公社扶隆大队第三生产队（社员）土地房产登记册》等证据，经审查，上述两份证据虽然是1962年四固定时期由县级以上人民政府所颁发的土地房产证书，但其所载明地名为“崎（其）角垌”的土地类别为旱田，并非林地，且面积仅有7.2亩，主要处于江边坡地，且北边界线等四至不清楚，由于缺乏附图等其他证据佐证，未能确定具体位置，无法认定是否与面积为36.406亩的争议地有关联，防城区政府未采信上述证据作为定案证据，并无不当。原审判决认为圩三组提交的上述证据属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（二）、（六）项规定的确权证据，应由防城区政府按《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条规定的原则确定权属，属于适用法律错误，本院予以纠正。而红旗一组提供的张军华2010年的《林权证》，虽系县级以上人民政府核发，但缺乏权属来源依据材料、亦未经宗 -14- 地相邻人等确认无权属争议，不符合国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十一条第（二）、（三）项的规定要件，不具备《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（六）项规定的可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，防城区政府、防城港市政府在作出案涉争议林地权属纠纷处理决定和复议决定中均认定可以作为本案土地权属纠纷定案依据，适用法律、法规以及参照规章错误，原审判决予以纠正正确。但红旗一组另提供了《集体林地家庭承包经营合同书》、《广西十万大山国际级自然保护区平龙山保护管理站签订自治区级以上的公益林管护合同》、《生态公益林补偿基金发放公示表》等历史资料相互印证，符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条第（二）项“权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证”规定情形，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的参考证据材料，结合防城区政府对相关知情人的调查询问，可以证明争议地自上个世纪80年代初便由红旗一组经营管理至今，而圩三组则未能提供其管理争议地的相关证据。防城区政府据此作出9号处理决定，将争议林地确权给红旗一组，有事实及法律依据，符合“三个有利于”的原则，应予维持。防城港市政府作出19号处理决定维持9号处理决定正确，亦应维持。 综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，实体处理正确。上诉人圩三组的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人 -15- 民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人防城港市防城区扶隆镇扶隆村圩三村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张辉审判员蒋新江 审 判 员 韩   胜   强 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 彭   绍   征 书 记 员 陈   品   涵