江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终384号 上诉人（原审被告）江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会，住所地海安市花园大道**。 法定代表人邓加忠，主任。 应诉负责人尤健，副主任。 委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨某1，男，1944年1月13日生，××族，住海安市高新区。 委托代理人杨某2，男，1975年1月28日生，××族，住址同上，系杨某1之子。 委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 原审第三人江苏海穗工业园区发展有限公司，，住所地海安市海安镇黄海大道（中）****** 法定代表人王斌，总经理。 委托代理人蔡峰，副总经理。 江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）确认行政协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初566号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，杨某1为海安市高新区××村××组的村民，家庭成员有韩某(妻子)、杨某2(儿子)、戴某(儿媳)杨某3(孙子)，该户在该村组建有房屋等建筑物。2011年2月，杨某1与杨某2签订了分家析产协议书，协议书对有关房屋建筑物等进行了家庭内部分割。2017年12月，海安高新技术产业开发区房屋征收安置办公室向海安高新区电子信息产业园的范围内被搬迁户发送了公开信和告知书。2018年7月6日，原审第三人江苏海穗工业园区发展有限公司（以下简称海穗公司）作为甲方(委托代理人处为海安顺达房屋拆迁服务所)，与杨某1签订了编号为8××8的《海安高新区房屋征收补偿安置协议书》一份，杨某1在乙方落款处签字捺印。协议签订之时，现场有拆迁工作人员韩良悦、范加来、韩良军及杨某1夫妇等人在场。上述协议在签订时，双方只约定签署了大体的总数额，其他处签订时均未填写。随后上述协议其他内容要素补全后，合计总补偿款为1902453.00元。在上述协议协商签订过程中，徐邦耀、唐义冬纠集仲敏、钱亮、冯军、王帅、高晓云以及姚爱中等人于2018年7月2日22时许至杨某1户家中，以不签订拆迁协议，则不允许离开住所的方式限制杨某2及其家人人身自由，并对杨某2及其家人殴打、辱骂、滋扰，毁坏杨某2家监控摄像头，直至7月6日下午杨某2的父亲杨某1签订拆迁协议后才离开。在此期间高晓云、冯军、王帅在徐邦耀、钱亮的授意下殴打被害人杨某2，致杨某2腰椎L1、L2右侧横突骨折。经鉴定，损伤程度为轻伤二级。根据海安市人民法院(2019)苏0621行初143号刑事判决书，徐邦耀、唐义冬等人已构成犯罪，依法被追究刑事责任。杨某1认为案涉征迁没有征收决定及征地批文，是违法拆迁，且拆迁过程中存在暴力威胁恐吓拘禁等违法行为，故诉至一审法院，请求确认编号为8××8的《海安高新区房屋征收补偿安置协议》无效。 一审法院认为，高新区管委会为适格被告。首先，被诉协议签订行为应认定为行使行政管理职责的行政行为，而不是单纯的海穗公司与杨某1户之间的民事行为。根据高新区管委会房屋征收安置办公室向被征收区域范围内住户发送的公开信和告知书来看，案涉区域实施搬迁乃是为了优化产业结构、整合功能板块背景下的电子信息产业园规划建设，协议签订正是在此背景之下发生，追求的是行政管理所要达到区域发展的目标，显然属于履行行政管理职责的行政行为，具有行政管理的色彩。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。实施主体不同于责任主体，能够成立行政诉讼的被告必须具有法定职权，同时还要以其名义实施，并能独立承担行政责任。根据相关文件和协议签订过程来看，虽然海穗公司与被搬迁户签订协议，但协议签订过程中均是由拆迁工作组人员、办事处人员等参与商谈，显然不能依据协议签订的甲方而认定海穗公司取得了独立实施协议搬迁的行政主体资格，其也不具有以自己名义实施整个区域搬迁项目的能力，区域发展和协议搬迁项目并非海穗公司责任能力范围。因此，海穗公司应系接受高新区管委会的委托实施了签订协议行为，法律后果依法应由高新区管委会承担。 案涉协议在签订过程中存在违法犯罪之情形，应被确认无效。行政协议虽系行政机关处于行政管理之目的与行政相对人签订，但协议签订应当体现当事人的意思自治和意思表示一致，不得有重大违法之情形，否则，协议应被确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，上诉人高新区管委会委托的原审第三人海穗公司方组织的有关人员，在高新区电子信息产业园项目搬迁过程中，采用辱骂、殴打、破坏财物等违法犯罪行为，逼迫杨某1户签订案涉协议，此种手段和方式当属上述法律、司法解释规定的“重大且明显违法”之情形。在其子受到殴打、监控设备遭到破坏等情况下，杨某1签订的案涉房屋征收补偿安置协议，并不能体现签订协议的行政相对方的意思自治和协议签订双方的意思表示一致，明显缺乏协议合法有效之条件，应被确认为无效协议。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第(四)项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款之规定，判决确认杨某1与高新区管委会于2018年7月6日签订的《海安高新区房屋征收补偿安置协议》为无效协议。 高新区管委会不服一审判决，向本院提起上诉称，1.本案不属于行政征收，系协议搬迁。2017年海穗公司因建设海安高新区电子信息产业园的需要，本着自愿、平等、有偿的原则，与该规划区域内房屋所有权人杨某1进行了充分协商，对范围内的房屋实施搬迁，海穗公司为此次协议搬迁的合同主体，在与各搬迁户协商达成一致意见后签订搬迁补偿协议。高新区管委会不是征收主体，同时也未启动行政征收，该协议搬迁行为不属于行政征收行为。2.高新区管委会主体不适格。海穗公司借用了原来园区内其他区域在征收过程中的格式协议作为案涉搬迁协议。海穗公司为独立法人，具有独立承担责任的能力。高新区管委会不是该搬迁协议的签订主体，也不是该协议的实施主体。故高新区管委会不应当是本案的适格主体。3.案涉协议合法有效。案涉协议是双方当事人在平等协商的基础上所订立，协议并不存在重大或者明显违法情形，案涉协议签订系杨某1的真实意思表示，且协议内容也不违反法律、法规的强制性规定，也没有侵犯国家和集体利益，更未损害他人的合法权益。一审法院判决认定协议存在“重大且明显违法”没有依据。请求撤销南通经济技术开发区人民法院作出的（2018）苏0691行初566号行政判决。 被上诉人杨某1辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。高新区管委会是为了实施行政管理职能才与杨某1签订案涉协议，因此，是该协议的责任主体，是本案适格被告。高新区管委会雇佣他人采用违法犯罪行为逼迫杨某1签订协议，一审法院认定杨某1签订协议时受到胁迫，不具有真实意思表示，确认协议无效正确。请求驳回高新区管委会的上诉，维持原判。 原审第三人海穗公司与高新区管委会的意见一致。 本院经审理，对一审判决认定的事实和采信的证据予以确认。 本院认为，各方当事人对一审判决认定的事实均不持异议。本案的争议焦点在于：一、高新区管委会是否是本案的适格被告，是否应当对海穗公司和杨某1所签协议承担责任；二、案涉协议是否应当被确认无效。 关于高新区管委会是否是本案的适格被告，是否应当对海穗公司和杨某1所签协议承担责任的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。在本院审理过程中，高新区管委会对其委托海穗公司实施案涉地块项目搬迁的事实予以认可。且从搬迁实施过程以及高新区管委会原下属的房屋征收安置办公室向被征收区域范围内住户发送的公开信和告知书来看，案涉区域实施搬迁明显是为行政管理目标，且高新区管委会成立了有其下属单位人员参加的拆迁工作组实施拆迁。由此可见，案涉协议完全符合行政协议的特征，且该协议也是经高新区管委会委托由海穗公司和被搬迁人签订，因此，高新区管委会是案涉协议的责任主体，依法应当是本案行政诉讼的被告。高新区管委会主张的其不是适格被告的意见不能成立。 关于案涉协议是否应当被确认无效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认协议无效。行政机关采用与相对人协商、签订协议的方式实现行政管理目标是行政管理的一种有效手段，但协议的签订应当建立在合法自愿的基础之上。行政机关不得采用违法手段迫使相对人违背意愿签订协议。本案中，在案涉搬迁协议商谈过程中，相关参与人员对杨某1户采取了限制人身自由、辱骂、殴打、破坏财物的行为，该行为已经被认定为犯罪行为。采用这类行为促成协议的签订足以认定行政协议存在“重大且明显违法情形”，一审法院确认案涉协议无效符合法律规定。 综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，一审判决应予维持。高新区管委会的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由江苏省海安高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；