四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终656号 上诉人（原审原告）冯中秀，女，汉族，1968年4月6日出生，住址四川省南充市顺庆区。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府。住所地：南充市顺庆区果城路。 法定代表人浦鹏程，区长。 委托代理人青山。 委托代理人强春艳，四川英特信（南充）律师事务所律师。 原审第三人南充市顺庆区人民政府中城街道办事处。住所地：四川省南充市顺庆区北湖路**。 法定代表人刘海洋，主任。 委托代理人田娟，四川英特信（南充）律师事务所律师。 上诉人冯中秀因诉南充市顺庆区人民政府（简称顺庆区政府）行政协议及行政赔偿一案，不服四川省南充市中级人民法院（2016）川13行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，听证审理了本案。本案现已审理终结。 原审认定，南充市顺庆区滨江中路109号（原滨江北路66号）第2幢商住楼由南充市城镇房地产开发公司建设，南充地区水利电力建筑勘测设计院勘测，四川省宏昌建设集团公司设计事务所设计，川北建筑总公司第四公司施工，该商住楼于1994年开工，1996年竣工。冯中秀有2单元7层2号住房一套。 该商住楼在使用过程中发现盖板及墙体开裂，2004年6月，南充市建设局向南充市委、市政府书面报告，建议进行危房鉴定，制定整改方案，立即实施整改，彻底消除安全隐患。2005年8月17日，南充市人民政府召开专题会议，决定对该幢楼重新鉴定房屋安全、限期完成隐患整改。2005年，经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定，该工程存在严重安全隐患，应及时对底部框架部分进行技术处理。2006年8月21日，南充市人民政府三届第45次常务会议议定，由顺庆区政府牵头负责，市级相关部门配合，迅速落实安全隐患整改责任主体，严格安全责任追究，加快推进整改工作。2009年9月18日，经重庆大学建设工程质量检测中心鉴定，该工程存在严重安全隐患，该楼上部承重结构安全性鉴定评级为Du级，该楼安全性评级为Dsu级。建议立即进行技术处理。由于该楼加固难度大、费用高，建议经经济分析比较后决定加固或拆除。2010年6月13日，南充市政府四届第45次常务会议议定，同意在滨江车站关闭后，对该区域所涉及的居民危房改造从政策方面积极予以支持。2012年6月5日，顺庆区政府召开五届15次常务会议，审议了滨江中路109号院2幢排危整治方案，要求对排危整治方案进行完善，尽快实施。 2013年6月6日，顺庆区政府制定了《关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》（简称排危方案），确定排危搬迁对象为滨江中路二段109号第2幢楼3-9层居民住宅房屋，共42户。排危搬迁补偿方式分为产权调换和货币补偿，并对排危搬迁的补助费用、奖励措施等相关问题进行了规定。方案确定南充市顺庆区人民政府中城街道办事处（简称中城街道办）作为该搬迁实施单位，与产权人签订排危搬迁协议，协助被搬迁人购置产权调换房屋，组织住户排危搬迁，组织实施房屋拆除。 2015年9月22日，冯中秀（乙方）与第三人（甲方）中城街道办签订《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》（简称排危协议），协议约定：1、乙方原房屋建筑面积为70.7平米，按市场评估价4300元/平米计304010元。2、甲方将向乙方提供等面积产权调换房屋的公摊面积，超过乙方原房屋公摊面积部分的房款，按市场评估价4300元/平米，计27348元。3、甲方按房屋使用面积比原房屋使用面积多5平米以内（含5平米）的房款，按市场评估价4300元/平米计21500元支付给乙方。协议另对搬家补助费、过渡费、排危应急搬迁补助费、装修补偿费的补偿进行了约定。协议同时约定，货币补偿排危搬迁后，乙方所有的房屋权属归甲方所有。在乙方办理完原房屋移交、权属变更及结算后，由甲方支付给乙方甲方承担购房款部分的产权办证税费10762.17元。 冯中秀提起本案行政诉讼，请求：1、确认《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》无效，应予撤销。2、对《顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》的合法性进行审查。3、判令顺庆区政府按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算赔偿原告的一切经济损失。4、诉讼费由顺庆区政府承担。庭审中，冯中秀表示，诉状上载明的第一项诉讼请求，即“确认被告《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》无效，应予撤销”中的“产权调换”，系笔误，应是“货币补偿”。顺庆区政府和第三人对此均无异议。 原审认为，依照第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”以及该条第二款第二项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”之规定，第三人因危房改建的需要，与冯中秀达成的搬迁补偿协议，属房屋征收补偿行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 顺庆区政府作为辖区内房屋征收与补偿的责任主体，在征收过程中确定由其派出机构中城街道办作为搬迁实施单位，负责与产权人签订排危搬迁协议、协助被搬迁人购置产权调换房屋、组织实施房屋拆除，该授权行为不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”的规定。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，顺庆区政府是本案适格的被告。 冯中秀居住的房屋经鉴定为危房，为了排危工作的需要，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”的规定，被告有权进行征收。被告在制定排危搬迁方案后，依据该方案，与冯中秀达成排危搬迁货币补偿协议，通过协议的方式对该危房实施征收，该协议系双方自愿达成，协议内容合法，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”所规定的行政行为无效的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”所规定的合同无效的情形。因此，冯中秀请求确认协议无效并予撤销的诉讼请求不予支持。 冯中秀请求对排危搬迁方案的合法性进行审查，但该方案系顺庆区政府针对案涉危房的住户制定，并非针对不特定的对象制定，也不能长期反复适用，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”所规定的规范性文件，对原告提出的合法性审查请求不予支持。 冯中秀请求顺庆区政府按房屋征收的程序实行货币补偿方案标准计算赔偿原告的一切经济损失，因顺庆区政府与原告达成的搬迁协议并不违法，顺庆区政府没有违法行为，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，冯中秀的赔偿请求缺乏法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请顺庆区政府履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回冯中秀的全部诉讼请求。案件受理费50元，由冯中秀负担。 冯中秀不服，向本院上诉称，顺庆区政府违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国物权法》，不执行南充市人民政府关于房屋的整改方案。上诉人所购商品房是人为造成的危房，并非地震造成，顺庆区政府负责人应承担法律责任。故请求本院，判决撤销《滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁产权调换协议书》，并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》落实危房改造，按照法定程序进行房屋征收或产权置换，补足价款；对《顺庆区人民政府关于滨江中路二段109号第2幢楼排危搬迁的方案》的合法性进行审查，对南充市人民政府、顺庆区政府相关文件进行审查。 顺庆区政府答辩称：原判认定事实错误，房屋排危属于房屋所有权人的义务，顺庆区政府对案涉房屋进行排危搬迁是应群众要求的紧急救助行为，完全基于群众自愿，与具有强制力的征收行为有明显区别，原判认定为房屋征收行为，属认定事实错误；上诉人的请求无事实基础和法律依据。中城街道办与上诉人签订的协议，已履行完毕，上诉人基于同一事实提出主张，没有事实基础和法律依据。故，请求在纠正一审判决认定事实错误基础上，依法裁判。 二审中，上诉人、被上诉人均认可案涉危房业主曾因房屋安全问题反复信访。经原审庭审质证的重庆大学建设工程质量检测中心鉴定报告载明“委托单位：南充市顺庆区滨江中路109号（原滨江北路66号）业主委员会”。本院根据原审庭审笔录及双方当事人庭审质证的证据，经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案争议焦点在于以下两个方面。 （一）关于案涉排危协议的合法性问题。 本案中，根据原审认定及二审听证查明的事实，上诉人冯中秀所有的案涉房屋所在南充市顺庆区滨江中路109号（原滨江北路66号）第2幢商住楼，因存在安全隐患，业主向相关部门反复信访，要求解决居住安全问题。经业主委员会申请进行危房鉴定，鉴定结论为建议经经济分析比较后决定加固或拆除，各方当事人对此并无争议。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；”此类职权亦为其法定职责，并在《中华人民共和国突发事件应对法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《城市危险房屋管理规定》等法律、法规及行政规章中都提出要求。本院认为，《城市危险房屋管理规定》虽仅规定了相关行政机关对危险房屋治理的职责，但以平等协商收购方式，确保案涉房屋安全隐患不危及房屋所有人等的生命和财产安全，该行为应属授益性行为，且不违反法律、行政法规强制性规定。同时，为排除危险而实施的该授益性行政行为，可以在政府组织法上获得概括性授权。房屋安全直接关系人民群众生命和财产安全，存在严重安全隐患、可能造成严重损害的危险房屋应及时得到处置。为保护人民群众生命和财产安全，顺庆区政府作为案涉房屋行政区域的县级人民政府，应采取措施预防和处置行政区域内造成或者可能造成严重社会危害的事件。顺庆区政府根据当地实际情况，为预防危险发生，消除案涉房屋安全隐患，顺庆区政府将该事项作为重要事项经常委会研究决定，制定排危方案，对排危搬迁补偿方式、排危搬迁的补助费用、奖励措施等相关问题进行了规定，并确定中城街道办作为该搬迁实施单位，与产权人签订排危协议，通过平等协商的方式对危险房屋业主进行救助，对危险房屋进行处置，该行政行为程序较审慎、透明、正当。 2015年9月22日，上诉人与中城街道办（甲方）签订排危协议，协议载明面积、单价、房款并约定搬家补助费、过渡费、排危应急搬迁补助费、装修补偿费的补偿进行了约定。同时约定，货币补偿排危搬迁后，乙方所有的房屋权属归中城街道办所有。乙方应积极配合办理权属变更登记手续，在乙方办理完原房屋移交、权属变更及结算后，由甲方支付给乙方甲方承担购房款部分的产权办证税费。协议签订后，双方对相关款项进行结算并支付，上诉人搬离并自动将案涉房屋交与中城街道办，行政协议双方当事人实际已全面履行了协议。结合前述事实，该排危协议订立和履行的相关事实清楚。 据此，本院认为，顺庆区政府为实现公共利益和行政管理目标，委托中城街道办与危房业主签订的协议属于行政协议。应案涉危房业主要求，经顺庆区政府常务会议决议，履行了正当的协商、决策程序，确定以“收购”的方式解决市民住房安全隐患的问题，且仅针对案涉一栋楼D级危房进行排危治理。顺庆区政府委托中城街道办具体实施案涉楼房排危工作，经平等协商，签订行政协议，约定支付房款并取得房屋所有权的方式，将冯中秀危险房屋所有人等进行合理安置，有利于提高行政效率、实现行政目的，并有助于通过协商提高收购价格，对房屋所有权人给予更加充分的补偿，具有现实合理性和可行性。 至于上诉人认为行政协议应当被确认无效并判决撤销的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”关于行政协议的效力问题，通常应当依据以上法律规定进行判断。根据前述理由，案涉协议排危合理可行，经过审慎、透明、正当、平等协商程序，不存在重大且明显违法情形，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效之情形。该协议系由行政机关与房屋所有权人在平等、自愿、等价、有偿的前提下签订，协议系双方当事人真实意思表示，且已自愿全面履行完毕，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。该协议的订立及履行既符合诚实信用原则，也有利于维护法律关系的稳定性和保障绝大多数已被“收购”的危险房屋所有权人的权益，协议的效力不应被否定。 因该协议不违背行政法律规范，上诉人主张撤销行政协议，应承担举证责任证明符合合同法应当撤销的情形。本案中无证据证明排危协议存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。……”等可撤销情形，抑或存在胁迫、欺诈、重大误解、显示公平等情形，故上诉人要求撤销请求不能成立。 （二）关于应否审查排危搬迁方案合法性及顺庆区政府应否赔偿的问题 上诉人提起本案行政诉讼时，一并请求对排危搬迁方案的合法性进行审查。本院认为，排危搬迁方案系顺庆区政府针对案涉危房即滨江中路二段109号第2幢楼的住户制定，并非针对不特定的对象制定，也不能长期反复适用，不属于规范性文件。一审法院对上诉人提出的规范性文件合法性审查请求不予支持，并无不当。其上诉时又提出对市区两级政府“相关文件”进行合法性审查的请求，系二审新增请求，本院不予审查。 上诉人提出的赔偿请求，因顺庆区政府的行政行为未被确认违法为由，一审法院对上诉人的赔偿请求不予支持，亦无不当。二审中，上诉人提出的其所有的房屋系人为造成的危房，顺庆区政府负责人应承担法律责任等主张，已超出一审诉讼请求范围和行政诉讼受案范围，本院不予审查。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。冯中秀的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元,由上诉人冯中秀负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 茜 审判员 王凤红 审判员 朱 珠 二〇二〇年九月××日 书记员 刘晴雯 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。