辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）辽0103行赔初1号原告马庆华，女，1959年8月7日出生，汉族，住址沈阳市大**。委托诉讼代理人吴佳妮（原告儿媳），1986年1月21日出生，汉族，无职业，住址北京市亦庄南海雅苑**。委托诉讼代理人金绪平，北京高勤律师事务所律师。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街**。法定代表人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人张纯博，该局工作人员。委托诉讼代理人何东旭,北京隆安律师事务所沈阳分所律师。第三人沈阳南华鸿基房地产开发有限公司，住，住所地沈阳市大**白塔路**/div>法定代表人吴旭洋，该公司总经理。委托诉讼代理人朱晓星，该公司法务经理。原告马庆华因与被告沈阳市自然资源局行政赔偿一案，于2019年9月11日向沈阳市铁西区人民法院提起诉讼，被告沈阳市自然资源局提出管辖异议，该院于2019年12月18日作出（2019）辽0106行赔初1号行政裁定书，将该案移送至本院审理。本院于2020年4月3日立案后，于同年4月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月19日、9月1日公开开庭审理了本案。原告马庆华的委托诉讼代理人吴佳妮、金绪平，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人张纯博、何东旭，第三人沈阳南华鸿基房地产开发有限公司（以下简称：南华鸿基开发公司）的委托诉讼代理人朱晓星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马庆华诉称，2010年10月15日，原告入住其购买的位于沈阳市大东区的商品房住宅。2015年3月31日，被告在沈阳市大东区中环广场项目商品房住宅的开发商即南华鸿基开发公司还未向其建设工程规划申请，且也未经发展改革部门立项备案时，违反《行政许可法》第四十七条的有关强制性的程序性规定，既不告知包括原告在内的大悦城****利害关系人，且未召利害关系人举行听证会听取相关意见的情况下，擅自先行审定该商品房住宅项目的《建筑扩初设计审定》。根据该审定，位于原告住宅楼南侧的A、B、C三栋商品房住宅楼的地面净高分别为170.1米、169.7米、175.1米。令人诧异的是，直到2015年4月2日，南华鸿基开发公司才取得设计院出具的《日照分析报告》（新挡旧分析），才向被告递交建设工程规划许可证申请。2017年4月9日，原告得知上述三栋商品房住宅楼的地面规划高度后，即到被告办公室反映上述规划项目建成后将对原告居住的住宅产生遮挡日照及采光的损害后果，且明确表示反对被告的规划内容，并指出该规划高度违法，不同意被告的规划也不接受开发商的补偿方案，并要求被告对该三栋楼的地面净高规划不得对住宅的日照、采光造成遮挡。但被告告知原告，不会接收原告意见，并表示一定会按照上述高度实施建设工程规划行政许可。而按照《军事设施保护法》、国务院中央军委《关于印发》及国务院中央军委《关于加强机场净空保护的通知》的规定，军用东塔机场周边建筑的地面净高不得超过100米。依照上述有关军事设施的法律、法规的规定，为了维护国防利益，拟建设上述A、B、C三栋商品房住宅楼的地面净高不得超过100米。国务院中央军委《关于加强机场净空保护的通知》“各地区尤其是建设规划主管部门，必须严格依照国务院中央军委的《规定》审批建设项目，任何单位和个人都无权批准修建破坏机场净空的建筑物。”但是，被告无视上述规定的禁止性规范，积极代替南华鸿基开发公司先后于2017年7月28日、8月7日两次主动找到北部战区空军后勤部，以被告就中环广场三栋商品房住宅楼项目补偿北部战区空军后勤部改善资金1600万元为条件，换取其同意上述三栋商品房住宅楼的地面净高170.1米、169.7米、175.1米的规划方案。2017年10月17日，双方就上条件达成一致并签订《处理沈阳市庆余家园等四个建设项目建设问题协议书》。2017年10月25日，被告向南华鸿基开发公司颁发建字第210100201700044号《建设工程规划许可证》及通知书。2017年11月20日，案涉商品房住宅楼按照地面净高分别为170.1米、169.7米、175.1米的建设工程规划行政许可的高度竣工。该三栋楼竣工后，严重遮挡原告住宅的日照和采光，仅大寒日一天的日照就减少88分钟，使得原告的住宅于大寒日的日照由原来的3小时减少到只有1小时32分钟，而达不到沈阳市政府规章所设定有关该日2小时的最低标准。致使被告每年冬天多支出采暖费、每年多支付照明电费、衣物烘干电费，并且造成原告该住宅商品房的市场价值严重贬损。原告认为，被告明知南华鸿基开发公司开发的案涉商品房住宅楼不得超过100米的限高，不仅违反法律法规强制规定，而且损害国防利益及将严重遮挡包括原告在内的沈阳市大东区小东路大悦城C区177户住宅的日照、采光，损害原告及其小区广大业主的合法权益，但被告为了达到实施违法建设工程行政许可行为的目的，违背“无申请即无行政许可”的基本法理，抢在南华鸿基开发公司申请建设工程规划许可和发展改革部门立项审批之前，就上述三栋商品房住宅楼进行建设工程规划行政许可，并且违反《行政许可法》有关告知利害关系人及听证的权利的规定，不告知并拒绝听取利害关系人的意见。其行政行为不仅程序违法，且内容也违反法律法规强制性规定和禁止性的规定。损害原告的合法利益也损害了东塔军用机场正在使用的国防利益，违反《军事设施保护法》等规定，被告与南华鸿基开发公司恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的事实极为明显；被告违法的建设工程规划行政许可行为和南华鸿基开发公司建设行为相结合，共同侵犯了原告的合法权益，致使原告受到严重损失，且前者是对后者支持和帮助。因此，依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释〔2009〕20号）第十三条之规定，被告与南华鸿基开发公司应当对其恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的行为承担连带赔偿责任。且被告颁发的建字第210100201700044号《建设工程规划许可证》及通知书的行政行为已被人民法院生效的判决确认违法。为维护自身的合法权益，现原告向贵院提起诉讼。诉讼请求：1.判令被告赔偿原告因被告违法实施规划许可行政行为致使原告位于沈阳市大东区的房屋采光、日照被遮挡而导致价值贬损损失80万元，实际损失以鉴定意见为准；对南华鸿基开发公司的侵权行为，另案提起民事诉讼的权利；2.判令被告赔偿2017年1月房屋建成到判决生效之日因遮挡造成原告多增加支付的供热费和电费等6500元；3.本案诉讼费包括鉴定费用、律师费用等由被告承担。原告马庆华向本院提交下列证据：1.沈房权证大东字第××房产证；2.中粮深圳物业管理有限公司沈阳分公司大悦城项目出具的《入住证明》，1-2号证据证明原告住宅合法权利在先；3.（2017）辽0106行初字86号行政判决书；4.（2018）辽01行终1663号行政判决书；3-4号证据证明被告作出的建设工程规划许可证（建字第210100201700044号）违法；5.沈规建审（2015）00007号《建筑扩初设计审定》通知书；6.《日照分析报告书》（新挡旧分析）；5-6号证据证明被告违反没有申请即没有行政许可的基本法律，及行政许可法的规定，主动的在南华鸿基开发公司没有申请的情况下进行许可和规划，其行为不正当和违法；7.与被告项目规划许可经办人姜涛的对话录音（文字版），证明被告明知原告不同意规划内容，并且指出规划高度违法，明确表示不同意不接受开发商所谓的补偿方案，姜涛表示不接受原告意见，并表示一定会按照上述的高度实施规划行政许可，被告执意要进行行政许可，其主观目的难说正当，更谈不上尽到审慎的注意义务；8.《处理沈阳市庆余家园等四个建设项目建设问题协议书》，证明被告在明知违反国务院中央军委关于加强机场净空保护的通知，国务院中央军委关于印发军用机场净空规定的通知，并且原告不同意合法权益被侵犯及补偿方案内容的情况下，违反行政许可依申请而为的被动性原则，越位滥用行政职权，表明被告在实施行政规划许可时不但没有尽到审慎的注意义务，而且主动放弃对规划项目进行行政监管的法定职责，纵容南华鸿基开发公司违法，并且积极的滥用职权帮助南华鸿基开发公司实施侵权行为，其行为、动机严重违法，说明了其和南华鸿基开发公司在侵权行为上具有明显的恶意和相互串通的事实；9.东亚银行网上交易凭证；8-9号证据进一步证明被告与南华鸿基开发公司分工协作积极违法，共同侵犯原告合法权益，被告积极的违反行政法规强制性和禁止性规定，致使原告的住宅仅大寒日一天的日照就减少了88分钟，达不到沈阳市政府政府规章所规定的两小时，被告和南华鸿基开发公司的共同侵权行为是造成原告合法利益受损的原因；10.《关于马庆华女士政府信息公开申请的回复》及其附件《日照分析报告》，证明原告住宅的日照和采光因上述A、B、C三栋楼建成严重被遮挡；11.沈阳黎明房产实业有限公司热力公司收费收据，证明房屋在2012年日照充足，不需要缴纳供热费；12.辽宁增值税电子普通发票，11-12号证据证明自2018年到2019年，2019年到2020年两年，原告住宅因日照、采光被遮挡后多支出的供热费3017.36元；13.电费开票凭证；14.照片；13-14号证据证明自2017年11月至今，原告住宅因日照、采光被遮挡后多支出照明电费、衣物烘干电费共计3729元，商品房市场价值贬损，初步认定是80万元，具体以鉴定为准；15.EMS快递单号查询，证明原告已经完成要求被告赔偿的程序，但被告拒绝赔偿。被告沈阳市自然资源局辩称，一、原告直接向被告提起的行政赔偿之诉，不符合人民法院受理条件，起诉应驳回。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条，赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。根据第四条第二款，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案，原告起诉前未经过赔偿义务机关先行处理的前置程序，直接提起行政赔偿之诉，不符合人民法院受理条件，起诉应驳回。二、被告不应就原告主张损失承担行政赔偿责任。原告主张的损害赔偿不是被告的行政许可行为直接造成的，被告行政许可行为与原告损害后果之间没有直接因果关系。原告主张其位于大悦城C区4号楼2602室房屋由于被告违法审批的建设工程许可证而造成的房屋减损、供热费电费、健康补偿费、视觉污染费、鉴定费、律师费这些财产损害没有事实依据。原告对被告的行政许可行为与第三人的建设行为发生混淆，错误地认为被告的行政行为系造成原告直接损失的行为，事实上造成原告损失的系南华鸿基开发公司新建项目建筑物使原告房屋受到挡光损害，造成原告损失，由于原告损失是由南华鸿基开发公司建设的中环广场项目建筑直接造成，故原告损失后果直接的侵权主体为南华鸿基开发公司，而不是被告的行政许可行为，被告不是侵权人，被告行政行为与原告损害后果之间没有直接因果关系。南华鸿基开发公司作为直接侵权人，已承诺对挡光进行赔偿，并且在建设初期与被遮挡的177户住户积极沟通，完成了绝大部分赔偿工作。原告至今未取得赔偿的主要原因，是其要求的天价赔偿数额500万元没有事实和法律依据，南华鸿基开发公司无法满足。因此，原告应与南华鸿基开发公司协商赔偿数额，该赔偿责任不应由被告承担。三、被告在进行行政许可之前，已经依照法定职责审查，不应承担赔偿责任。根据我国《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条：……被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。被告在作出行政许可行为之前，已经充分审查了中环广场项目的相关资料。依据市政府64号令和东北设计院日照分析报告结论，该项目共遮挡177户住宅，南华鸿基开发公司已于2016年6月开始补偿。在补偿过程中，对于小部分剩余未补偿的住户，南华鸿基开发公司承诺“承担全部责任”，并已将挡光补偿金足额存到小东街道挡光补偿账户，剩余补偿工作由小东街道办事处和南华鸿基开发公司共同负责。综上，南华鸿基开发公司已经基本完成对挡光住户的补偿工作并进行了社会稳定风险评估。被告履行了审慎合理的审查职责，在南华鸿基开发公司已经足额提供挡光补偿且社会稳定风险较低的前提下，被告进行的建设工程规划许可，不应承担赔偿责任。虽然根据两级人民法院判决，认定被告的行政许可行为存在瑕疵，但被告系为了更广大公共利益行使行政审批权，应视为已履行了审慎合理的审查职责，充分进行风险评估的情况下做出的行政行为，依法不应承担行政赔偿责任。四、原告主张各项的损失数额没有事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。原告提出的赔偿诉讼请求具体数额没有事实和法律依据，原告提出的因房屋贬值、供电费、供热费、鉴定费、律师费等均不是原告房屋被遮挡给原告造成的直接的财产损失，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定的赔偿条件，应驳回原告的诉讼请求。综上所述，原告起诉不符合行政赔偿之诉的受理条件，起诉应驳回。被告已经依照法定职责审查，不应承担赔偿责任，原告应向南华鸿基开发公司主张侵权赔偿，原告提出的赔偿诉讼请求具体数额没有事实和法律依据，应驳回原告的诉讼请求。被告沈阳市自然资源局向本院提交以下证据、依据：1.关于中环广场（一期-2-1）项目规划审批有关问题的承诺（2016年2月5日）；2.关于南华中环广场项目规划审批相关问题的承诺（2016年9月22日）；3.关于沈阳中环广场项目规划审批相关问题的承诺（2017年10月13日）；4.沈阳中环广场项目挡光补偿工作基本完成的情况说明（附件：沈阳中环广场项目签署补偿协议名单）（2017年9月5日、2016年9月21日）；1-4证据证明南华鸿基开发公司已承诺承担全部责任，对挡光住户进行赔偿，并与被遮挡的177户住户积极沟通，完成了大部分赔偿工作，即使原告直接损害结果确实发生，符合法定赔偿条件，赔偿义务也应由直接侵权主体南华鸿基开发公司承担；5.[2016]0028社会稳定风险评估备案单、[2017]0021社会稳定风险评估备案单；6.沈阳市大东区人民政府关于沈阳中环广场项目规划审批有关问题的函（沈大东政函字[2017]89号）；5-6证据证明经被告审查，南华鸿基开发公司已经足额提供挡光补偿，且该项目社会稳定风险较低，被告已履行了审慎合理的审查职责，故被告不应赔偿本案原告的损失。第三人南华鸿基开发公司述称，第三人并非行政赔偿的义务主体，原告所申请的各项损失赔偿没有事实及法律依据。第三人未提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的1-15号证据，被告提交的1-6号证据，本院对其真实性予以确认。经审理查明，原告马庆华系沈阳市大东区大悦城C区4号楼业主,其房屋位置与第三人南华鸿基开发公司开发建设的中环广场（一期2-3）项目相邻。沈阳市规划和国土资源局于2017年10月25日向第三人南华鸿基开发公司作出的建字第210100201700044号建设工程规划许可证。原告于2017年11月20日向沈阳市铁西区人民法院提起行政诉讼,要求撤销上述建设工程规划许可证。该院作出（2017）辽0106行初字86号行政判决书，认为：“第三人申请的建设项目沈阳中环广场致使原告的住宅日照标准不满足大寒日2小时，明显不符合上述规定，沈阳市规划和国土资源局明知第三人开发的新建项目建成后将导致相邻住宅大寒日的日照标准达不到国家标准，仅依据沈阳市大东区小东街道办事处出具的《沈阳中环广场项目挡光补偿工作基本完成的说明》，仍核发了《建设工程规划许可证》，违反了国家强制性规范。”判决：确认沈阳市规划和国土资源局作出的建字第210100201700044号建设工程规划许可证违法。原告与沈阳市规划和国土资源局均不服上诉至沈阳市中级人民法院，该院于2018年10月19日作出（2018）辽01行终1663号行政判决书，以“被上诉人的审批行为，未满足相关法律要件，应予撤销，但鉴于涉案建筑主体结构已近施工完毕，撤销会给国家利益和社会公共利益造成重大损失，故原审判决确认违法，并无不当。”为由，判决驳回上诉，维持原判。原告于2019年6月24日向被告邮寄国家赔偿申请书，要求被告赔偿各项损失未果，于2019年9月11日向沈阳市铁西区人民法院提起行政赔偿诉讼，要求被告及第三人对案涉房屋进行回购、赔偿过渡费20万元、搬迁安家费30万元、装修费20万元、家电损失10万元、契税、维修基金、煤气安装费3万元、交通费、误工费、住宿费5万元、奖励费20万元。因被告提出管辖权异议，该院将案件移送至本院审理。原告于2020年6月9日向本院邮寄变更诉讼请求申请，变更诉讼请求为：1.判令被告赔偿原告因被告违法实施规划许可行政行为致使原告位于沈阳市大东区的房屋采光、日照被遮挡而导致价值贬损损失80万元，实际损失以鉴定意见为准；对南华鸿基开发公司的侵权行为，另案提起民事诉讼的权利；2.判令被告赔偿2017年1月房屋建成到判决生效之日因遮挡造成原告多增加支付的供热费和电费等6500元；3.判令被告赔偿健康补偿费暂计人民币10万元；4.判令被告赔偿视觉污染费暂计人民币10万元；5.本案诉讼费包括鉴定费用、律师费用等由被告承担。庭审中，原告申请撤销了其第3、4项诉讼请求。另查明，2017年9月5日沈阳市大东区小东街道办事处于2017年9月5日出具《沈阳中环广场项目挡光补偿工作基本完成的说明》，载明：“……对于以上剩余72户，南华公司已将挡光补偿金足额存到小东街道挡光补偿账户，……”再查明，因机构改革，2018年12月原沈阳市规划和国土资源局的职责划入被告沈阳市自然资源局。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定，赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。本案中，由于机构改革,原沈阳市规划和国土资源局的职责由被告承接,故沈阳市自然资源局是本案的适格被告。本案的焦点问题是原告本次起诉未经过赔偿义务机关先行处理的前置程序是否符合起诉条件、原告提出的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据。关于原告本次诉讼是否符合行政赔偿诉讼起诉条件的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，如果行政行为已经行政诉讼确认违法，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。本案中，涉案《建设工程规划许可证》已被生效法律文书确认违法,原告有权直接向法院提起行政赔偿诉讼；且原告曾于2019年6月24日向被告邮寄国家赔偿申请书，被告在法定期限内未予答复，原告于2019年9月11日提起本案行政赔偿之诉，符合法律规定。被告的相应抗辩，本院不予支持。关于原告提出的赔偿请求是否具有事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定:“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”根据上述规定，国家赔偿的前提应是行政机关及其工作人员在行使行政职权时，侵犯了公民、法人或者其他组织的财产权，并存在损害结果，该损害结果与违法行使职权的行为在存在直接、必然的因果关系，且以直接损失为限，且原告应针对其赔偿请求承担举证责任。本案中，原告的诉求主要为要求被告赔偿原告房屋因采光、日照被遮挡而导致价值贬损损失、赔偿多支付的供热费和电费。《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》（沈阳市人民政府第64号令）第二十九条：“确因用地条件限制，新建建筑遮挡周边原有住宅，达不到大寒日2小时标准的，在办理规划审批手续前，建设单位可与被遮挡户协商按市场评估价格进行货币购买住宅或房屋换住安置；协商不成的，可根据下表规定的标准按房屋建筑面积给予一次性经济补偿：……”原沈阳市规划和国土资源局作出的案涉建设工程规划许可证的行为，并非是直接导致原告案涉房屋价值贬损等损失的原因。第三人南华鸿基开发公司应对未达成补偿协议的业主承担相应赔偿责任，其按照《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》要求，已将相关补偿金存到沈阳市大东区小东街道账户，原告相关损失应通过其他法律途径予以主张。原沈阳市规划和国土资源局作出涉案《建设工程规划许可证》的行为与原告诉求的房屋价值贬损、采暖费、电费等损失不存在直接、必然的因果关系，故原告要求被告赔偿的依据不足,本院不予支持。关于原告提出被告和第三人南华鸿基开发公司恶意串通的问题，因无证据证明，本院不予支持。关于原告申请对案涉房屋因采光被遮挡而导致的价值贬损损失进行鉴定的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定：“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”因原告申请欲证明房屋贬损损失并非已确认的违法行为直接造成的损失，不是行政赔偿案件赔偿范围，故该申请本院不予准许。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告马庆华的赔偿请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  黄耀宇人民陪审员  王桂芝人民陪审员  李晓霞二〇二〇年九月二十五日书 记 员  崔 悦本案判决所依据的相关法律《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。