河南省新乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫07行终198号上诉人（原审原告）周祥，男，汉族，1979年12月26日出生，住原阳县。委托代理人吕亚满，河南师道律师事务所律师。上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局，住所地原阳县新城区安泰街**。法定代表人宋磊，局长。出庭负责人王建政，副局长。委托代理人杜晨光，河南新雅琪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新乡市自然资源和规划局，住所地新乡市人民东路**。法定代表人牛守军，局长。委托代理人岳碧云，河南普建律师事务所律师。委托代理人姜文平，系该单位职工。上诉人周祥因与上诉人新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局（以下简称平原示范区执法局）、原审被告新乡市自然资源和规划局行政处罚及行政复议一案，不服河南省原阳县人民法院（2019）豫0725行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，周祥原籍郑州市惠济区，系郑州市惠济区文化馆美术工作者，2016年12月周祥将户口从郑州市惠济区迁入桥北乡李涛庄村。2013年周祥以书画艺术人才入住桥北乡李涛庄村，村民卞东陈将一块宅基地转让给周祥，2015年9月至2015年12月，周祥在桥北乡李涛庄村村西南，东至白二苍住宅、西至李涛庄农场、南至村路，北至果园，占地面积1.78亩建设一层半房屋用于居住和绘画。经新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会行政综合执法局勘测，该地占地类型是：林地果园，建设项目用地1.73亩符合土地利用总体规划，其他不符合土地利用总体规划。平原示范区执法局依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，于2019年5月30日作出新平执罚字[2019]059号行政处罚决定书，决定：限周祥十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋。周祥不服该处罚决定，向新乡市自然资源和规划局提出复议，新乡市自然资源和规划局于2019年8月8日作出新自然资复[2019]31号行政复议决定书，决定：维持平原示范区执法局作出的新平执罚字[2019]059号《行政处罚决定书》。周祥不服，提起诉讼。原审法院认为，平原示范区执法局系新乡市平原示范区管委会的职能部门，负责示范区内安全生产、国土资源、环境保护、规划建设等方面的综合行政执法工作。新乡市自然资源和规划局作出新自然资复[2019]31号行政复议决定书的时间是2019年8月8日，但周祥收到的时间是2019年11月14日，周祥在收到复议决定书后的十五日内向法院提起行政诉讼，属在法定起诉期限内起诉，二被告答辩称周祥起诉超过诉讼期限的理由不符合法律规定，原审不予采纳。本案中，周祥原是郑州市人，以“引进艺术人才”的名义入住桥北乡李涛庄村，在案涉土地上建设房屋，有一部分属于违法占地建房，其违法占地建房的行为，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，应予以处罚。平原示范区执法局在调查取证的基础上，经过事先告知、作出处罚并予以送达，新平执罚字[2019]059号行政处罚决定书，属事实清楚、法律适用正确、程序合法，依法应予以维持。新乡市自然资源和规划局作出新自然资复[2019]31号行政复议决定书亦应予以维持。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回周祥的诉讼请求。案件受理费50元，由周祥承担。上诉人周祥不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决已认定周祥仅有一部分违法占地建房，却维持被诉处罚决定，适用法律错误。该块土地只有0.05亩地上房屋属于不符合土地利用总体规划的违法占地建房，按一审判决认定的事实，上诉人只需拆除违法占地建房部分即可，但案涉处罚决定责令限期拆除的是上诉人在该土地上所建的全部房屋，适用法律错误，应予撤销；二、一审判决认定上诉人“有一部分属于违法占地建房”，并以此为由维持被诉处罚决定，属于认定事实不清。上诉人占用案涉土地共计1.78亩，整体符合土地利用总体规划，该事实由桥北乡土地利用总体规划（2010-2020）予以证实，平原示范区执法局在庭审中也明确了周祥的建房整体符合规划，但没有取得合法土地使用权，是以没有取得用地审批而非不符合规划作出的处罚，一审判决作出认定“有一部分属于违法占地建房”与平原示范区执法局主张的周祥违法理由不一致，因此一审判决认定事实不清，应予撤销；三、周祥未能办理宅基地审批使用手续并非自身原因所致，被诉处罚决定无视特定背景，以上诉人建房占地未经审批为由限期拆除，严重侵害了周祥的合法权益，应予撤销。由于农村发展程度及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观事实，不是农村居民能够克服和解决的，相反，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的。这是法院审判实务确认的客观事实，也是周祥未能办理用地审批的主要原因。在使用案涉土地之前，上诉人曾向李涛庄村村民委员会申请建房，村委会同意上诉人建房，并协调村民为上诉人解决了用地问题，故上诉人符合《河南省农村宅基地用地管理办法》规定的宅基地申请使用规定。事实上，该村村民很多都没有办理宅基地使用权证，村民占地建房都是按上述流程，由村委会同意后实施的。村民委员会在符合土地利用总体规划的前提下协调村民用地建房，长期以来并未造成任何不良社会影响，因此未办理用地审批不是周祥的过错，周祥也不存在违法故意。平原示范区执法局明知该情况，却并未在处罚决定事实认定部分对上诉人是否申请办理用地审批以及未能完善用地审批手续的真正原因做详尽调查，仅依据对周祥的询问笔录就作出认定，有违公平原则与信赖利益保护原则。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销原审判决、撤销案涉处罚决定和复议决定，诉讼费用由被上诉人承担。上诉人平原示范区执法局针对周祥的上诉，答辩称，一审判决结果正确，但一审认定案涉土地有一部分属于违法占地建房，属于事实认定错误，一审混淆了宅基地审批和乡镇土地利用总体规划两种制度，周祥占地建房不符合农村宅基地的购置规定。上诉人平原示范区执法局不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误，应予纠正。一审判决认定2013年周祥以书画艺术人才入住桥北乡李涛庄村，村民卞东陈将一块宅基地转让给周祥。对此，周祥并未提交确凿充分证据予以证实，周祥在一审中提交的第1至4组证据（《申请》、桥北乡李涛庄村委会2019年6月28日证明等）均系复印件，无原件予以核实，平原示范区执法局和新乡市自然资源和规划局对此均不予认可，原审判决在对此的证据认证时也提到了“无原件予以核实，本院不予认定”，但却对该事实进行认定，故应予纠正。实际上，周祥建房所占1.78亩土地，系林地和果园用地，一直属农用地，村委会和县乡政府并未批准任何人占用该土地作为宅基地，因此不存在土地原系卞东陈的宅基地然后转让给周祥的事实，也不存在周祥以书画人才引进李涛庄村的事实。周祥违反土地管理法的规定，未经有权机关审批，擅自在李涛庄村占地建房，属违法占地建房，应予行政处罚；一审判决认定“周祥在案涉土地上建房，有一部分属于违法占地建房”，实际上，周祥建房所占的1.78亩土地全部属于违法占地建房，根据土地管理法的相关规定，其未经乡政府审核、县政府审批，也未办理农用地转用审批手续，全部属于违法占地。一审判决混淆了宅基地审批和乡（镇）土地利用总体规划两种制度。相关证据显示，1.78亩土地中的1.73亩符合土地利用总体规划，其他不符合规划，一审判决据此认定“有一部分属于违法占地建房”，显然混淆了宅基地审批和乡（镇）土地利用总体规划两个不同性质的问题。周祥于2015年9月至12月在李涛庄村占地建房时，系郑州市市民，国家严禁城镇居民在农村购置宅基地。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知等规定，作为郑州市城镇居民的周祥，当时违反规定在李涛庄村建房，违法事实清楚；二、一审判决认定平原示范区执法局作出的案涉处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，故判决驳回周祥的诉讼请求，上诉人认为判决结果正确，应维持一审判决结果。上诉人周祥针对平原示范区执法局的上诉，答辩称，一审判决认定周祥以书画人才入住李涛庄村是正确的事实认定，周祥已经提交了四份证据，原件也向一审承办法官出示了，对方虽反驳却没有提供反证。原审被告新乡市自然资源和规划局述称，针对上诉人周祥的上诉理由，认为不能不成立，一审判决结果是正确的。周祥占用的1.78亩土地，仅1.73亩符合土地利用规划，但其使用土地没有经法定审批，村委会的认可不能代替用地审批手续，平原示范区执法局作出的案涉行政处罚是正确的，新乡市自然资源和规划局作出的复议决定也是正确的；针对平原示范区的上诉，新乡市自然资源和规划局同意该上诉理由。本院经审理查明，周祥在一审举证期限内提交的证据1《申请》、证据2《宅基地转让协议》、证据3桥北乡李涛庄村委会《证明》、证据4桥北乡李涛庄村委会2019年6月28日出具的《证明》均系复印件，平原示范区执法局和新乡市自然资源和规划局在庭审质证时已对此真实性提出异议。在案证据并不能证实“2013年周祥以书画艺术人才入住桥北乡李涛庄村，村民卞东陈将一块宅基地转让给周祥”。其他事实与一审查明一致。本院认为，《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。本案中，相关证据可以证实，周祥建房所占用的1.78亩土地，性质为林地和果园，属农业用地，尚未办理农用地转用审批手续。周祥未经有权机关批准，于2015年以郑州城镇居民身份在案涉土地上建设宅基地，违反了上述相关法律规定，属违法占地建房。平原示范区执法局根据《中华人民共和土地管理法》第七十七条的规定，参照《河南省及其配套法规行政处罚裁量标准》，作出案涉处罚决定，认定周祥构成轻微违法的非法占地行为，并限其在一定期限内拆除建筑物，事实清楚，程序合法，裁量得当。新乡市自然资源和规划局依照法定复议程序，作出维持该处罚决定的复议决定，并无不当。一审判决在缺乏有效证据支持的情况下，径行认定“周祥以引进艺术人才的名义入住桥北乡李涛庄村，在案涉土地上建设房屋，有一部分属于违法占地建房”，系认定事实错误，本院予以纠正。一审判决认定案涉处罚决定和复议决定合法，并据此驳回周祥的诉讼请求，结果并无不当。上诉人周祥的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。上诉人平原示范区执法局的上诉理由成立。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回周祥的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周祥承担。本判决为终审判决。审判长  张彩霞审判员  随 伟审判员  谢田霞二〇二〇年九月十六日书记员  史阳阳