河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2019）豫1526行初71号原告潢川县财华养殖有限公司。住所地：河南省潢川县黄湖农场。法定代表人马军，公司经理。委托代理人罗先安，河南申威律师事务所律师，代理权限为一般代理。委托代理人纪然，河南捷达律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告潢川县自然资源局。住所地：潢川县宁西路。法定代表人肖伟，局长。委托代理人张涛，该局副科级干部。委托代理人刁志勇，该局法规股副股长，代理权限为特别授权。委托代理人谢飞，河南豫金律师事务所律师，代理权限为一般代理。原告潢川县财华养殖有限公司（以下简称财华公司）认为被告潢川县自然资源局作出的潢自然资罚决字【2019】137号行政处罚决定损害了其合法权益，向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月15日决定受理该案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告潢川县财华养殖有限公司法定代表人马军及其委托代理人罗先安、纪然，被告潢川县自然资源局委托代理人张涛、刁志勇、谢飞均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告潢川县财华养殖有限公司诉称，2019年9月3日，被告向原告作出潢自然资罚决字【2019】137号行政处罚决定书，责令原告“自接到本处罚通知之日起五日内自行拆除在非法占用用于发酵车间建设2486平方米和氧化池占用的4563平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。原告认为，被告上述行政处罚决定没有事实根据和法律依据，有悖于行政执法的合理性、合法性原则，严重侵犯了原告合法的经营自主权和财产权益。故依法提起行政诉讼，请求人民法院依法判令：1、撤销潢自然资罚决字【2019】137号行政处罚决定书；2、赔偿原告经济损失450万元；3、被告承担本案诉讼费、律师费等费用。原告潢川县财华养殖有限公司为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一、主体资格证据：1、原告营业执照；2、法定代表人身份证明；3、马军身份证;4、原告企业动物防疫条件合格证。证明原告主体适格。证据二、原告建设附属环保设施项目用地申报手续证据:证明原告环保设施用地有相关报备手续，属于国家鼓励类整县推进的大型沼气工程环保项目。1、原告土地承包合同；2、土地补偿协议及票据；3、2018畜禽类污资源化利用整县推进项目申请表(大型沼气工程)，证明用地所有权人黄湖农场同意该项目申报；4、潢川县黄湖农场、潢川县住建局证明：证明原告项目建设符合黄潮农场总体规划，同意该项目建设；5、潢川县黄湖农场村镇建设管理所证明：证明原告项目选址在黄湖农场六队，属建设用地，占地11亩。对照潢川县黄湖农场土地利用总体规划图，可用于该项目建设用地。同意原告按照《国土资发(2007)220号》文件规定再上述土地上进行该项目建设；6、潢川县安监局证明：证明原告将安全生产有关规定进行建设施工，同意该项目申报；7、潢川县环保局证明：证明原告该项目符合国家产业政策和环保政策要求，是一项畜禽粪便资源化利用项目。经审查，同意该项目建设；8、潢川县发改委河南省企业投资项目备案确认书：证明原告沼气建设项目，符合国家鼓励类的产业，准予备案。证据三、部委及河南省的规范性文件，以证明被告作出的潢自然资源[2019]137号行政处罚侵犯了原告合法权益。1、国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》国土资发(2007)220号；2、国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》国土资发(2014)127号；3、国务院办公厅《关于加快推进畜禽养殖废弃物资源化利用的意见》国办发(2017)48号；4、河南省发改委关于《潢川县2018年畜禽粪污资源化利用整县推进项目实施方案》的批复[豫发改农经(2018)222号]，证明原告的配套附属环保设施项目用地，得到省里批复同意建设；5、2019年8月21日，国务院总理李**主持召开国务院常务会议，确定猪肉保供稳价措施；6、2019年9月4日，自然资源部办公厅《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》；7、2019年9月6日，国务院办公厅《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》国办发(2019)44号。证据四、庭审补充证据：1、潢川县自然资源局撤销听证告知书、事先告知书的决定书，以证明听证、处罚两个告知书已经撤销；2、大成环保工程有限公司出具的关于潢川县2018年畜禽粪污资源化利用整县推荐项目（一标段）潢川县财华养殖有限公司大型沼气工程停建情况说明、中标通知书，证明原告拟建设的大型沼气工程已经有环保公司中标，因为本案及政府行为停建。3、原告在申报沼气项目时从当时的国土资源部门获取的项目宗地图一份，以证明该宗土地按照该图显示已经属于建设用地。4、黄湖农场土地利用总体规划图。被告潢川县自然资源局辩称，被告作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应予维持；原告提出起诉的事实理由均不成立，请求法院查明事实，依法驳回原告起诉。被告潢川县自然资源局向本院提交了以下证据：证据一、被告身份证明材料，以证明被告主体适格。证据二、土地行政执法案件卷宗：包括1、立案呈批表；2、询问笔录；3、现场勘验笔录；4、违法用地项目规划情况说明、地类说明；其中规划情况说明载明“违法用地项目位于黄湖农场境内，项目用地面积42.8亩，经与调整完善后的《黄湖农场土地利用和总体规划》核对，该项目用地不符合《黄湖农场土地利用和总体规划》”；5、现场照片；6、黄湖农场关于财华公司环保设施用地说明，载明：潢川县财华养殖有限公司环保设施建设用地不在原农场与其签署的合同用地范围之内；7、案件调查报告；8、案件审理记录；9、处理决定呈批表；10、事先告知、听证告知；11、听证申请书、通知书；12、重大复杂案件集体讨论笔录；13、行政处罚审批表；14、行政处罚决定书；15、催告书。证明被告处罚程序合法。证据三、1、委托书；2、代理意见；3、听证笔录；4、执法证。证据四、1、行政上诉状、信阳市中级人民法院判决书；2、养殖场其他相关材料。以证明被告作出行政行为合法。经庭审质证，原告对被告举出的证据发表如下质证意见：1、本案行政案件中，立案呈批表、处理决定呈批表，不符合法律规定，是上级交办，自然资源局不是在自己执法巡查发现的；2、询问笔录，反证明马军的养殖场手续齐全，是合法养殖场；3、现场勘验笔录，勘察人员身份不明确，被告没有提供勘测人员的执法证件，同时见证人不清楚身份；4、违法用地宗地图、用地现状宗地图、违法用地位置图测绘资格不清楚，没有相关身份证明材料，和违法用地项目规划情况说明均是被告单方出具，违反客观事实，不能作为证据使用；5、地类说明：①系被告所属内部机构，与被告有利害关系，不能作为证明使用。②处罚决定书超越职权，超越被告职权范围；6、现场摄影图无异议；7、黄湖农场的情况说明不予认可，说明不是事实；8、终结报告记录适用法律现行调查取证使用的06年数据作出的事实，应不予认可；9、刁志勇的身份有质疑，监察证不是行政执法证，执法程序违法；10、行政决定书时间证明，先要求听证，后告知，违反行政法相关规定；11、听证笔录显示养殖场用地和环保都是经过相关部门批准，原告提出相关的事实法律与理由，被告无故不采纳。经庭审质证，被告对原告举出的证据发表如下质证意见：第一组证据，真实性无异议。动物防疫合格证，没有年检合格的章，效力截止2018年；第二组证据，土地补偿协议真实性合法性有异议，没有黄湖农场的章，签名收据都不一样，收据内部转账发票，对其合法性有异议。证据仅能证明环保设施项目申报手续，并没有提供项目用地审批手续，不能达到证明目的；第三组证据，关联性有异议，与本案没有关联性，通知意见不能作为认定被告作出行政处罚决定违法的法律依据；第四组证据，不能达到原告的证明目的，反而证明被告行政处罚程序合法，上诉状判决书与本案没有关系，养殖场占地的处罚，中标与停建与本案没有关系。庭审中，原告提出申请要求被告出示该单位保存的原告在11亩土地上建设环保设施的审批手续以及黄湖农场1000亩土地用于旅游开发的规划手续的证据，被告在第二次庭审时就上述原告要求出示了情况说明和两份规划图，情况说明载明：“该公司使用黄湖农场11亩土地未经本单位审批，也未保存该公司有关土地审批资料”；两份黄湖农场土地利用总体规划图分别制定于2012年7月和2017年9月，均未显示诉争土地属于设施农用地。为准确查明事实，本院就原告举出的第二组证据5向黄湖农场调取了情况说明，黄湖农场出具的情况说明证实：“1、我县2017年在全县开展环境污染整治行动，养殖企业整治是重中之重，大型沼气项目建设是环保设施中的重要一项。财华养殖有限公司系我场大型养殖企业，项目业主方农业局与我场协商后，为保证项目尽快实施，我场出具了此证明；2、黄湖农场始建于1958年，原系国有农垦企业，2018年国家农垦企业体制改革后为县直事业单位。我场不是县政府派出机构，不是一级政府，因此无行政管理职权，更无规划及土地管理权限。”对上述证据，原告质证意见认为：11亩土地不需要办理审批手续；黄湖农场规划图无异议，但缺少1000亩土地变性的文字性材料；对黄湖农场出具的情况说明认为真实性有异议，且该农场改制未完成。本院对上述证据认证如下：本院对原、被告双方均无异议、且与本案相关联的证据予以确认。本案被诉行政处罚依据的是修订前的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，是被告对原告非法占用土地行为的处罚，原告举出的其在诉争土地上申请建设环保设施获得的相关部门的许可不能作为该宗地已经取得合法使用权的依据，上述证据与本案无关联性，本院不予以采纳。原告的其他证据具备真实性、客观性，但不能达到原告的证明目的。被告的证据具有真实性、客观性、且与本案相关联，本院予以采纳。经审理查明，黄湖农场始建于1958年，原系国有农垦企业，2018年国家农垦企业体制改革后为县直事业单位。原告潢川县财华养殖有限公司成立于2008年5月9日，住所地为潢川县黄湖农场，注册资本60万元，经营范围为生猪养殖，营业期限为2008年5月9日至2023年5月8日。2012年11月19日潢川县畜牧局为财华养殖公司颁发了《动物防疫条件合格证》从2013年至2018年审均为合格。2012年12月17日，财华养殖公司与黄湖农场签订《西堰承包合同》，承包黄湖农场西堰滩涂地80亩从事生猪、水产养殖，承包期为10年。其后，为了完成环保设施建设，原告与黄湖农场六队的承租人协商，租用了约11亩土地用于上述沼气工程等环保设施建设。2019年8月9日，潢川县自然资源局对原告潢川县财华养殖有限公司未经批准、非法占地的违法行为立案调查。经调查查明，2006年至2018年潢川县财华养殖有限公司在潢川县黄湖农场从事生猪养殖场建设时，擅自占用黄湖农场土地用于环保设施建设。经测绘上述环保设施建设占地总面积为7049平方米，其中用于发酵车间建设占地2486平方米，氧化池占地4563平方米。动工时未办理合法用地手续，该宗地也不属于黄湖农场与该公司签署的合同用地范围之内，占用地块不符合潢川县黄湖农场土地利用总体规划。2019年8月12日，潢川县自然资源局作出了（2019）137号《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，送达回证上显示有潢川县财华养殖有限公司经理马军签名。潢川县自然资源局在听证后经集体研究，于2019年9月3日作出潢自然资罚字【2019】137号行政处罚书，对财华公司做出如下处罚决定：自接到本处罚通知之日起五日内自行拆除在非法占用用于发酵车间建设2486平方米和氧化池占用的4563平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。2019年9月3日，潢川县自然资源局向原告送达了《行政处罚决定书》，送达回证上显示有潢川县财华养殖有限公司经理马军签名。原告认为该行政处罚决定侵犯了其合法权益，诉至本院。本院认为，本案争议焦点是：1、行政处罚决定的合法性问题；2、有无赔偿的必要性。关于被告潢川县自然资源局作出的行政处罚决定是否违法的问题，应从认定事实、适用法律、执法程序等方面审查。在诉争行政处罚的事实认定方面，庭审中被告出具了黄湖农场总体规划图和地籍股出具的地类性质证明，原告对此未能举证予以反驳。根据黄湖农场总体规划图图示和地类证明，案涉用于环保施舍建设的11亩土地在地类性质上仍属于河流水面、坑塘水面和耕地，同时在案证据和黄湖农场总体规划图显示诉争的11亩土地不在原告与黄湖农场签订的土地承包协议范围内，故原告与相关土地承包人签订的租用协议不能替代主管机关的许可，原告提出的在该宗地进行环保设施建设不需要进行审批的辩解意见无事实依据。原告如因经营需要使用该宗地，应当依法申请并办理用地转换手续，另，根据国土资发〔2014〕127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定：“三、规范设施农用地使用……从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”依照上述规范性文件的规定，即使使用设施农用地进行建设的也应当履行签订用地协议和备案等手续，举重以明轻，根据已查明的事实，案涉11亩土地没有变更为设施农用地，且有充分证据显示原告在建设环保设施（发酵车间、氧化池）占用案涉11亩土地时没有取得任何用地手续，故被告认定原告使用该11亩土地建设环保设施属于未办理合法用地手续、构成非法占地的事实认定清楚、证据确实、充分。在适用法律方面，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建有建筑物和其他设施，可以并处罚款；。”。根据以上规定，潢川县自然资源局对原告非法占地行为具有查处职责，且作出的行政处罚适用法律法规正确。原告提出辩解认为该行政处罚违背国家支持设施农业和生猪生产养殖健康发展的相关政策，本院认为，国家支持设施农业健康发展，并不代表原告可以违法使用土地。上述辩解意见于法无据，本院不予采纳。在执法程序上，被告按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，保障了原告享有的听证、陈述与申辩的权利，执法程序并无不当。故被告作出的案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、执法程序合法，本院予以支持。关于原告潢川县财华养殖公司要求被告潢川县自然资源局赔偿其经济损失的诉讼请求是否应得到支持的问题。行政管理相对人只有因违法的行政行为侵犯其合法权益并造成损害时，才能提起行政赔偿请求。本案被告潢川县自然资源局的行为是合法行政行为，且行政处罚还未得到执行，原告诉称造成经济损失的事实不存在，且庭审中原告并未就损失的数额举证证明，故对原告请求被告赔偿其经济损失的诉求，本院不予支持。综上，原告潢川县财华养殖公司诉被告潢川县自然资源局撤销行政决定一案。被告潢川县自然资源局作出的行政处罚于法有据。原告的诉请没有法律和事实依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告潢川县财华养殖有限公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  李智勇人民陪审员  尚再勇人民陪审员  王道德二〇二〇年九月八日书 记 员  彭姣姣