湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终445号上诉人（原审被告）武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会，住所地湖北省武汉市武汉经济技术开发区东风大道**。法定代表人彭浩，该委员会主任。委托诉讼代理人刘浜，湖北江浩律师事务所律师。委托诉讼代理人梅明，湖北得伟君尚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）武汉市蔡甸区沌阳供销合作社，，住所地湖北省武汉经济技术开发区沌阳街法定代表人雷春秋，该供销社主任。委托诉讼代理人肖诗文，该供销社站长助理。委托诉讼代理人陈刚，湖北申简律师事务所律师。原审被告武汉市人民政府，，住所地湖北省武汉市沿江大道**法定代表人周先旺，该市市长。委托诉讼代理人周凯，武汉市司法局复议处工作人员。上诉人武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会（以下简称经开区管委会）因与被上诉人武汉市蔡甸区沌阳供销合作社（以下简称供销社）、原审被告武汉市人民政府（以下简称市政府）不予行政许可决定及行政复议一案，不服武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。供销社向原审法院起诉请求：1.撤销市政府作出的《行政复议决定书》；2.撤销经开区管委会行政审批局（以下简称行政审批局）作出的《不予行政许可决定书》，责令经开区管委会依法为供销社颁发《危险化学品经营许可证》；3.由经开区管委会、市政府共同承担本案诉讼费。原审法院经审理查明，1996年8月13日，经原蔡甸区人民政府批准，供销社取得案涉土地国有土地使用权，并在其上经营加油业务，土地证号为蔡国用〔1996〕2**，面积707平方米，地址，地址为蔡甸区沌阳街全力村用途为供销社加油站，使用权类型为划拨。后因加油站设施和设备老化，消防基础设施不完善，供销社对加油站进行改造，改造范围包括更换油罐，办公室、院墙粉刷及加装安防设施，加油站站房、罩棚、油罐室点位未动。行政审批局通过了供销社加油站危险化学品建设项目安全设施设计审查和危险化学品建设项目安全条件审查。2017年经湖北省商务厅批准，同意供销社在案涉土地上新建加油站。2019年1月7日，供销社就所属全力加油站向经开区管委会提交申请材料，申请颁发《危险化学品经营许可证》。2019年1月11日，行政审批局以供销社经营场所用地在现行武汉市城市控制性详细规划中用地性质为防护绿地，经营场所用地与规划用途不符，根据《湖北省城乡规划条例》第三十一条、《城市绿化管理条例》第十八条、第十九条、第二十一条规定，不予行政许可。供销社于2019年3月向市政府提起行政复议，市政府于6月4日作出复议决定，维持了经开区管委会的不予行政许可决定。原审另查明，2015年市政府批复案涉地块控制性详细规划导则，用地性质为防护绿地，但供销社原有国有土地使用权并未收回。原审还查明，经开区管委会下设有安全生产监督管理局和行政审批局，其中行政审批局系经开区管委会的内设机构，负责生产经营、环保城管、建设交通等行政审批事项的办理及相关行政性收费，并承担相应的法律责任。原审法院认为，根据《危险化学品经营许可证管理办法》第五条“县级人民政府安全生产监督管理部门（以下简称县级发证机关）负责本行政区域内本条第三款规定以外企业的经营许可证审批、颁发；没有设立县级发证机关的，其经营许可证由市级发证机关审批、颁发。”经开区管委会下设有安全生产监督管理局，但因行政机构改革，经开区管委会辖区内行政审批统一交由行政审批局集中负责对外实施,行政审批局作为经开区管委会的内设部门，做出了本案所涉《不予行政许可决定书》，故经开区管委会系本案的适格被告。市政府经复议维持了经开区管委会的《不予行政许可决定书》，亦是本案的适格共同被告。行政程序应符合程序法制原则，即必须依法定程序作出行为。供销社经营场所用地性质是否符合规划，能否继续使用，应由国土规划部门依据相关程序予以判断。本案系危险化学品经营许可审批，根据《危险化学品经营许可证管理办法》第六条“从事危险化学品经营的单位（以下统称申请人）应当依法登记注册为企业，并具备下列基本条件：（一）经营和储存场所、设施、建筑物符合《建筑设计防火规范》（GB50016）、《石油化工企业设计防火规范》（GB50160）、《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156）、《石油库设计规范》（GB50074）等相关国家标准、行业标准的规定；（二）企业主要负责人和安全生产管理人员具备与本企业危险化学品经营活动相适应的安全生产知识和管理能力，经专门的安全生产培训和安全生产监督管理部门考核合格，取得相应安全资格证书；特种作业人员经专门的安全作业培训，取得特种作业操作证书；其他从业人员依照有关规定经安全生产教育和专业技术培训合格；（三）有健全的安全生产规章制度和岗位操作规程；（四）有符合国家规定的危险化学品事故应急预案，并配备必要的应急救援器材、设备；（五）法律、法规和国家标准或者行业标准规定的其他安全生产条件。前款规定的安全生产规章制度，是指全员安全生产责任制度、危险化学品购销管理制度、危险化学品安全管理制度（包括防火、防爆、防中毒、防泄漏管理等内容）、安全投入保障制度、安全生产奖惩制度、安全生产教育培训制度、隐患排查治理制度、安全风险管理制度、应急管理制度、事故管理制度、职业卫生管理制度等。”行政审批局虽负责有生产经营、环保城管、建设交通等多项行政审批事项的职权，但在本案中其代为行使的是安全审查监督管理部门的职责，系对安全生产条件的审查。供销社取得案涉土地使用权在先，用地性质变更为防护绿地在后，但仅仅是修改控制性详细规划，并不能当然地否定原合法的土地使用，未经法定收回土地使用权程序，供销社所取得的土地使用权应予以尊重，在保持其原有使用功能不变的情况下，其原则上应可继续使用。供销社提供有合法有效的土地使用权证书且用途明确为供销社、加油站，经开区管委会不应在本案危险化学品经营许可审查中直接否定土地权属证书，而对供销社经营场所用地性质是否符合规划用途予以认定。经开区管委会作出《不予行政许可决定书》的法律依据为《湖北省城乡规划条例》第三十一条，《城市绿化管理条例》第十八条、十九条、二十一条。而《湖北省城乡规划条例》第二条明确规定“在本省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，适用本条例”。本案供销社建设项目安全条件及安全设施设计均已经过经开区管委会审查同意，系建设完成后的危险化学品经营许可审查，不再涉及其他建设活动。另所依据的《城市绿化管理条例》并不存在，该不予行政许可决定适用法律错误。市政府的复议决定程序并无不当，但其维持决定错误。至于供销社请求法院判决责令经开区管委会依法为其颁发《危险化学品经营许可证》的诉讼请求，因是否颁发《危险化学品经营许可证》属于被告行政职权的范围，不能由审判权代替行政权，对此请求该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条的规定，判决如下：一、撤销武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会作出的武经开行审不许字[2019]001号《不予行政许可决定书》，责令其在本判决生效后三十日内重新作出相应的行政行为；二、撤销武汉市人民政府作出的武政复决[2019]第144号《行政复议决定书》；三、驳回武汉市蔡甸区沌阳供销合作社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由武汉经济技术开发区（汉南区）管理委员会负担。经开区管委会上诉称：1.经开区管委会不是本案适格被告。案涉《不予行政许可决定书》系行政审批局作出，不是经开区管委会作出。且行政审批局作为国务院批准设立的经开区管委会的职能部门，具有独立机关法人资格，成立以来以自己的名义起诉应诉，故行政审批局应是本案被告。2.原审判决认定事实错误。准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，可撤回或变更行政许可，行政相对人可请求行政补偿予以救济，而不能用取得案涉土地使用权在先的理由对抗公共利益。供销社提供的《国有土地使用证》用途为供销社、加油站，与《城市用地分类与规划建设用地标准》的规定不符。行政审批局有依据职能对用地性质是否符合规划用途予以认定。3.原审判决适用法律错误。《湖北省城乡规划条例》有关规定应作为行政许可依据，条例第三十一条是从保护角度作出排除规定，所列区域为法规所规定市场主体住所禁设区域的，行政审批局必须执行。行政审批局因笔误将《城市绿化条例》写成《城市绿化管理条例》是笔误，并非适用法律错误，不足以导致行政行为被撤销。请求本院：1.撤销武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初171号行政判决，并发回重审或依法改判驳回供销社诉讼请求；2.本案诉讼费由供销社承担。供销社答辩称：1.关于被告主体资格的问题。在申请复议时，是按照市政府的要求列经开区管委会为被申请人。根据《武汉市经济技术开发区条例》第八条的规定，经开区管委会具有危险化学品经营许可职责，市政府也认可这一观点。2.关于事实认定问题。供销社1998年取得案涉土地使用权在后，规划调整在后，不存在事实认定错误的问题。3.关于法律适用问题。经开区管委会上诉称的《中华人民共和国行政许可法》第八条是针对撤回和变更行政许可的条款，土地使用权的颁发不属于行政许可的范畴，是否应颁发危险化学品经营许可应依据国家安全生产总局第55号令，经开区管委会不能在审查中对法律法规扩大解释，增加行政许可的条件。请求本院驳回上诉，维持原判。市政府陈述意见称：同意经开区管委会的上诉请求，请求撤销原判。本院二审另查明，1993年4月4日，国务院作出国函[1993]37号《国务院关于设立武汉经济技术开发区的批复》，同意设立武汉经济技术开发区，实行沿海开放城市经济技术开发区的政策。自1996年11月1日起，将沌阳街、沌口街从蔡甸区移交武汉经济技术开发区管理。2015年12月26日，武汉经济技术开发区（汉南区）机构编制委员会印发《武汉经济技术开发区（汉南区）行政审批局主要职责和人员编制规定》，设置武汉市经济技术开发区（汉南区）行政审批局，负责投资项目、企业设立、生产经营、环保城管、建设交通、文教卫生、劳动、涉农事务等方面行政审批事项的办理及相关行政性收费，并承担相应的法律责任。2016年11月10日，经开区管委会将区发改局等12个部门的101项行政审批事项划转到区行政审批局，包含危险化学品经营许可事项。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点为：一、经开区管委会是否是本案适格被告；二、市政府的复议决定是否正确。一、关于本案适格被告的问题。人民法院依职权审查法定起诉条件时，对原、被告主体资格的审查是重要一环。对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构及其职能部门作出的行政行为提起诉讼的，在行政审判实务中屡见不鲜，对此类案件被告主体资格的确定以《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）的施行为分水岭：在适用解释实施前，人民法院系依据法定主体原则确定适格被告；在适用解释实施后，可直接适用适用解释第二十一条的规定。就本案而言，根据已查明事实以及适用解释第二十一条关于“……对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告……”之规定，经开区管委会系由国务院批准设立的开发区管理委员会，其于2015年12月设置行政审批局。在作出案涉《不予行政许可决定书》时，行政审批局已具有危险化学品经营许可审批职能，并以自己的名义作出不予行政许可决定，故本案应以行政审批局为适格被告。供销社以经开区管委会、市政府为共同被告提起本案诉讼，属于错列被告，应根据适用解释第二十六条、第六十九条第一款第（三）项的规定，经人民法院释明，变更被告；拒不变更的，由人民法院裁定驳回起诉。原审法院认定经开区管委会为本案适格被告，属认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。但在本案中，出于保护当事人诉权及审级利益的考虑，即使供销社现同意变更被告，也不宜在二审程序中迳行变更被告，仍应以驳回供销社对经开区管委会的起诉为宜。供销社对案涉不予行政许可决定不服，可以适格被告为对象另行主张权利。二、关于市政府作出的复议决定是否合法的问题。根据《武汉经济技术开发区管理条例》第八条之规定，市政府设立开发区管理委员会，代表市人民政府对开发区实行统一管理。本案由设立经开区管委会的市政府作为行政复议主体，对供销社的复议申请进行审查，并无不当。但复议机关在对行政复议审查的过程中，还应依职权对行政复议申请是否符合行政复议相关法律法规受理条件进行审查。本案中，市政府受理了供销社以经开区管委会作被申请人提起的行政复议后仍作出维持决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，市政府作出的案涉《行政复议决定书》不当。根据适用解释第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉，故本院二审应裁定一并驳回供销社对经开区管委会和市政府的起诉。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。经开区管委会的上诉理由部分成立，对其部分上诉请求本院二审予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销武汉铁路运输中级法院（2019）鄂71行初171号行政判决；二、驳回武汉市蔡甸区沌阳供销合作社的起诉。本案一、二审均不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  黄莹审判员  周杏审判员  李伟二〇二〇年九月七日法官助理雷禹书记员董晓晗