四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终93号 上诉人（原审原告）南充市粤敏轩家私有限公司（自然人独资）。 法定代表人刘飞。 委托代理人周怡，四川罡兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市顺庆区自然资源和规划局，住所地南充市顺庆区顺河街**。 法定代表人高彬郎，局长。 委托代理人李华，该局工作人员。 委托代理人肖飞，四川百柯律师事务所律师。 上诉人南充市粤敏轩家私有限公司（简称粤敏轩家私）因诉被上诉人南充市顺庆区自然资源和规划局（简称顺庆区自规局）行政处罚一案，不服四川省高坪区人民法院（2020）川1303行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院经审理查明认定，2019年7月10日，顺庆区自规局向南充市粤敏轩家私有限公司作出南顺自规执罚字［2019］第17号行政处罚决定书（简称第17号行政处罚决定书），认定南充市粤敏轩家私有限公司未经批准，擅自占用潆溪街道混元观村7组集体土地3.5701亩，硬化道路，搭建彩钢棚等，从事家具加工生产，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《土地管理法》第七十六条等法律、行政法规等的相关规定，决定处罚如下：“1、责令退还非法占用的土地给潆溪街道办混元观村村委会；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、处罚款37500.75元（15元／平方米×2380.05平方米”）。 原告诉请撤销第17号《行政处罚决定书》。事实和理由：一、被告在作出行政处罚决定之前，没有依法告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也没有告知原告依法享有的权利，尤其是要求举行听证的权利。二、2012年原告的前身南充市顺庆区粤敏轩家具厂及刘飞即与潆溪街道混元观村7组部分村民签订《土地使用租赁合同》，有偿取得土地使用权，原告2019年作为承租方承接了该合同，系合法取得土地使用权，工厂搭建的是可拆除的彩钢棚，从事的是粗加工即木料加工。3、被告作出第17号《行政处罚决定书》后，即与潆溪街道办联合拆除原告厂房，给原告造成毁灭性打击。总之，《行政处罚决定书》认定事实错误，程序严重违法，应当予以撤销。 被告顺庆区自规局辩称，1、案涉土地属于农用地，原告虽与混元观村七组签订了《土地使用租赁合同》，但并未用于耕作，而是硬化地面，搭建了彩钢棚，从事家具生产，其行为违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。2、2019年5月被告执法人员在动态巡查中发现了原告的违法行为，当即制止，并经报告领导后立案调查。2019年5月30日，被告向刘飞进行了询问调查，刘飞对违法事实承认无讳。被告在作出处罚决定前，于2019年7月3日作出了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，并依法送达被告，履行了告知义务。3、被告作出的处罚决定符合《土地管理法》第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，且处罚适当。总之，被诉决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。 被告顺庆区自规局提交的主要证据如下： 一、违法线索登记表、法制审核及呈批表、加工厂面积测绘图，用以证明案件由来等； 二、顺庆区土地利用总体规划，用以证明案涉土地已经纳入城市规划，故处罚从轻； 三、顺庆区自规局执法监察大队对刘飞的询问笔录，用以证明刘飞对原告违法占用农用地的事实承认无讳； 四、责令改正违法行为通知书，用以证明发现原告的违法行为后，被告及时责令改正； 五、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及两张送达照片（A4纸黑白打印件），用以证明被告履行了告知义务； 六、被诉行政处罚决定书。 原告质证认为：1、证据一中，认可加工厂面积测绘图证据“三性”，其余证据系被告内部资料；2、证据二与本案无关联；3、证据三、四均显示违法嫌疑人是刘飞，而最终被处罚人是原告，被处罚主体有误；4、我方未收到行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，被告没有履行处罚前告知义务；照片内容不清晰；5、我方收到了证据四、六。 针对原告辩称其未收到行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，被告进一步陈述：原告法人代表每次到场领取文书均拒绝签字，极不诚信，现原告自认收到责令改正违法行为通知书及行政处罚决定书，完全可以推断其同样收到了两份告知书，请求法院不能纵容原告的不诚信行为。 原告主要提交了《土地使用租赁合同》及村民收取土地租金的清单，用以证明原告取得土地使用权合法。被告认可该证据的真实性，但认为不能用于原告的证明目的。 庭审结束后，根据法庭的要求，被告方提交了两张送达照片的彩色打印件，内容均为一男子站在办公室手持并阅读文书的情景，其中一张照片可见文书抬头为“行政处罚告知书”。2020年4月14日，法庭通知刘飞到庭，在法官向其宣讲了《行政诉讼法》第五十九条等法条内容后，刘飞签署了《如实陈述保证书》。随后法庭向刘飞出示了前述两张彩色打印件，并进行了询问。刘飞承认照片中的男子是其本人，但重申其没有收到两份告知书。 经庭审举证、质证及庭审后调查，合议庭对证据审查、认定如下：1、被告证据一、三、四具备真实性、合法性、关联性；2、证据二属实，但不能反映与本案的关联性；3、证据三、四虽然将原告法人代表作为违法嫌疑人，与最终处罚粤敏轩有异，但反映了行政机关随着调查认识加深的客观过程，无可厚非；4、原告提交的证据真实，但不能达到其证明目的；5、2020年4月14日法庭通知刘飞到庭接受询问，向其出示两张彩色打印件，内容均为一男子在办公室内手持并阅读文书的情景，其中一张照片清晰可见文书抬头为“行政处罚告知书”。刘飞承认照片中的男子是其本人，但重申其没有收到行政处罚告知书、行政处罚听证告知书。其明显信口雌黄，不能纵容，法庭认定其收到了两份告知书。 基于上述，本院将案件事实确认如下： 2012年9月23日刘飞与混元观村七组部分村民签订了一份《土地使用租赁合同》，约定前者租用后者承包地8.26亩，租期暂定15年。此后刘飞或关联人员（单位）一直租用该土地。2019年1月17日南充市粤敏轩家私有限公司（自然人独资）成立，法人代表刘飞。粤敏轩公司在前述租用土地上硬化地面，搭建彩钢棚，开工生产。 再查明，2019年5月，顺庆区自规局执法人员在巡查中发现了粤敏轩公司未经批准占地办厂生产，遂报告领导。顺庆区自规局随即立案调查，测得工厂占地面积为2380.05㎡。2019年5月30日顺庆区自规局执法监察大队调查询问了刘飞，并于当日向刘飞发出［2019］第17号《责令改正违法行为通知书》，责令在七日内予以改正，恢复土地原状，但刘飞收到通知书后一直未主动恢复土地原状。2019年7月3日顺庆区自规局作出行政处罚听证告知书和行政处罚告知书，刘飞嗣后应通知到顺庆区自规局领取了两份告知书，但拒绝在送达回执上签字。粤敏轩公司没有要求举行听证。2019年7月10日顺庆区自规局向粤敏轩公司作出第17号行政处罚决定书。刘飞均应通知受领了《责令改正违法行为通知书》和《行政处罚决定书》，但亦拒绝在送达回执上签字。粤敏轩公司在前述租用土地上所办工厂已经被强制拆除。 一审法院认为，《土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”案涉土地属于集体农用地，粤敏轩公司在未办理农用地转用审批手续的情况下在该幅土地上办厂，明显违法。《土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”《土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被诉处罚决定适用法律正确，处罚恰当。被告在作出处罚决定前依法向原告作出了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并送达原告，原告放弃了要求举证，被告行政程序合法。但是，被告在送达相关文书时，面对受送达人拒绝签收的情形，没有严格按照《行政诉讼法》的有关规定办理送达手续，本院予以指出。综上所述，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决驳回原告南充市粤敏轩家私有限公司的诉讼请求。 上诉人粤敏轩家私上诉称，请求撤销一审判决，撤销行政处罚决定书。一、原审法院据以认定被上诉人履行告知义务的主要证据不足。首先，根据《行政处罚法》第三十一条，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利"”；以及第四十二条，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用”之规定，明确要求行政机关作出行政处罚决定时履行足够的告知义务，以保障行政相对人申辩的权利，尤其是处以较大数额罚款时，须告知行政相对人听证的权利。本案中，被上诉人未依法履行对上诉人的告知义务，剥夺了上诉人申辩以及听证的权利。其次，原审中，被上诉人举出用以证明其履行了告知义务的证据仅仅只有张A4纸黑白打印的照片，根本看不清楚任何文字内容。而被上诉人庭后于2020年4月14日出示的彩照已过举证期，且来源及真实性难以确认，将其作为据以定案的主要证据违反《证据规定》第四十七条，“证据应当在法庭上出示，由当事人质证。未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据"之规定。再次，若按判决书第5页对彩照的描述，“其中一张照片清晰可见文书抬头为行政处罚告知书”，推测上诉人收到该《行政处罚告知书》；但依未见任何告知上诉人听证权利的证据，被上诉人也未举出依法送达《行政处罚听证告知书》的证据，其举证达不到证明其履行足够告知义务的目的。根据《行政处罚法》第四十一条，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。最后，法律明确规定送达方式包括直接送达、留置送达、委托送达等。即便按照被上诉人辩称的上诉人拒收《行政处罚告知书》等相关材料，根据行政法关于送达的规定，也应当采取邮寄、留置等合法送达方式继续送达。本案中，上诉人是依法注册成立的公司，有详细住址，完全有条件采取邮寄等方式进行合法送达，被上诉人能采用而未采用，最终导致上诉人合法权利受损。二、原审法院事实认定不清，以主观推测作为定案依据。对于被上诉人辩称:“原告法人代表每次到场领取文书均拒绝签字，极不诚信”即上诉人对于涉及处罚的相关材料一律拒签问题，不是事实。在《责令改正违法行为通知书》以及《询问笔录》中均有上诉人的法定代表人刘飞的亲笔签字，原审庭审中以及庭后询问时，刘飞也均承认签收了上述两份文件以及《行政处罚决定书》。因此，被上诉人辩称的上诉人一律拒签文书本身就不是事实。而由于刘飞重申收到过的文书均签了字，坚持未收到《行政处罚告知书》以及《行政处罚听证告知书》，原审便径行作出上诉人:“其明显信口雌黄，不能纵容，法庭认定其收到了两份告知书”的判决，属于没有证据支持下，带有强烈主观情绪的推测，与事实不符，于法无据。此外，原审法院认为，"虽然将原告法人代表作为违法嫌疑人，与最终处罚粤敏轩有异，但反映了行政机关随着调查认识加深的客观过程，无可厚非”也属主观推测。事实上，被处罚对象究竟是自然人还是法人本就完全不同，自然人可作为法人的法定代表人签收文书，但不代表可代替法人作为被处罚对象。本案中，被上诉人在《询问笔录》及《责令改正违法行为通知书》均载明自然人刘飞为拟处罚对象，最终处罚对象却是上诉人即法人，本就存在处罚程序上的严重问题。综上所述，原审法院事实认定不清，据以定案的证据不足，请求贵院在查清案件真实情况的基础上依法改判。 被上诉人顺庆区自规局辩称，1、上诉人的理由不存在，我们对上诉人的处罚认定事实有调查笔录和现场照片；2、在送达过程中，由于上诉人不签字所以通知现场领取，我们也提交了照片给法院，法官在一审中也对上诉人在开庭后询问上诉人承认事实，介于上诉人土地违法客观存在，我们在调查责令他改正也履行了告知义务，我们是合法的，一审认定事实清楚，程序合法，上诉人在上诉状中与本案的事实不符，应当驳回。 二审查明的事实与一审认定的事实一致。各方均无新的证据提供。 本院认为，根据《土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”，第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”案涉土地属于集体农用地，上诉人粤敏轩公司在未办理农用地转用审批手续的情况下在该宗土地上办厂，已经违法。同时根据《土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”《土地管理法实施条例》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”被诉处罚决定适用法律正确，处罚恰当。被上诉人在作出处罚决定前依法向上诉人作出了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并送达上诉人，虽然上诉人提出未有效送达，但根据被上诉人提供的送达照片等证据能够充分的反映出被上诉人已经向上诉人送达了该告知书，故被上诉人作出的行政处罚决定行政程序合法。被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南充市粤敏轩家私有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  李旸 二〇二〇年九月二十八日 书记员  刘燕