福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行初49号 原告福建省永春县达埔镇达理村12组，住所地福建省永春县达埔镇达理村。 诉讼代表人汤忠欣，男，1948年8月17日出生，住福建省永春县。 诉讼代表人汤辉煌，男，1947年1月25日出生，住福建省永春县。 委托代理人李学元，福建通享律师事务所律师。 被告永春县人民政府，住所地福建省永春县衙口街**。 法定代表人吕建成，县长。 委托代理人夏孝节。 委托代理人王群生，福建鹏峰律师事务所律师。 被告泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区府东路市行政中心。 法定代表人王永礼，市长。 委托代理人黄庆福、陈丽冰。 第三人永春县达埔镇人民政府，住所地永春县达埔镇岩峰村**。 法定代表人刘泷沆，镇长。 委托代理人刘裔顺、姚志杰，福建鹏峰律师事务所律师。 原告福建省永春县达埔镇达理村12组（下称达理村12组）诉被告永春县人民政府（以下简称永春县政府）土地行政确认、被告泉州市人民政府（以下简称泉州市政府）行政复议一案，于2020年5月25日向本院提起诉讼，本院予以立案，并依法向被告永春县政府、泉州市政府送达了起诉状副本和应诉通知。因永春县达埔镇人民政府（下称达埔镇政府）与本案处理结果有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日、9月10日公开开庭审理了本案，原告达理村12组的诉讼代表人汤忠欣、汤辉煌，委托代理人李学元，被告永春县政府的委托代理人夏孝节、王群生，被告泉州市政府的委托代理人黄庆福，第三人达埔镇政府的委托代理人刘裔顺、姚志杰，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告永春县政府于2019年2月25日作出永政文[2019]12号《永春县人民政府关于达埔镇达理村十二组与达埔镇人民政府一宗土地所有权争议的处理决定》（下称“12号土地争议处理决定”），决定：双方争议地块依法应属于达埔镇农民集体（原达埔镇人民公社）所有，因人民公社已撤销改制，由达埔镇政府经营管理。原告不服，向被告泉州市政府申请行政复议。泉州市政府于2019年7月15日作出泉政行复[2019]33号《行政复议决定书》（下称33号复议决定），维持永春县政府作出的前述“12号土地争议处理决定”。 原告诉称，所有权争议地块位于达埔镇达理村，地，地名为溪南柏与崩山溪积约5.91亩，系原告世代劳作耕种的土地，1976年被永春县达埔镇（前身为达埔人民公社）以退补统购粮为由，将上述争议的5.91亩土地占为己有，先后兴建了坑口三级水电站及纸箱厂。被告将该宗地认定属于达埔镇农民集体所有的处理决定系事实不清，适用法律错误，请求：1.依法撤销12号土地争议处理决定”；2.撤销33号复议决定；3.责令永春县政府就土地争议重新作出处理。理由是：一、该宗地属达理村十二组所有。1962年2月13日中共中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》明确了农村“三级所有，队为基础，是现阶段人民公社的根本制度”。生产队是最基本的核算单位，因此，该宗土地属于原告所有，不属于达理大队所有。二、该宗土地被征用并不合法。70年代末期签订的土地“征用协议”，是在达埔人民公社、水库指挥部、达理大队之间进行的，作为土地的所有者达理十二生产队并未签订过“征用协议”，十二组也从未享受过任何赔偿。1962年9月27日发布的《农村人民公社工作条例修正草案》（下称《六十条》）第二十一条明确规定：生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占用。上述“征用协议”未经县级以上人民委员会的审查和批准。三、该宗土地自被达埔人民公社占用以来，原告从未间断过抗争，不断的向公社交涉，以实际行动收取了纸箱厂的租金，并在该宗土地上种植了香蕉等。所以，被告援引《确定土地所有权和使用权的若干规定》的相关条文，所作出的认定是适用法律错误。请求法院依法支持原告的诉讼请求。 原告向本院提交的证据有： 1.“12号土地争议处理决定”，证明永春县政府作出的决定是错误的，要求撤销；2.达埔人民公社兴建坑口二级电站使用土地情况,证明5.91亩土地存在争议的事实；3.5.91亩争议土地现场照片，证明争议地块现状；4.厂房租赁合同书,证明被告在5.91亩争议的土地上兴建了纸箱厂并出租他人事实；5.33号复议决定；6.7张香蕉种植照片（拍照于2017年），证明纸箱厂倒闭后，部分村民在该地块上种植了香蕉。 被告永春县政府答辩称，一、被告作出的“12号土地争议处理决定”事实清楚。讼争土地权属已属镇集体土地。讼争宗地位于达埔镇达理村，属于坑口水电站及纸箱厂厂房用地，面积约5.91亩。70年度末期，为兴建水库、水电站、拓宽公路，达埔人民公社、水库指挥部、达理大队签订土地征用协议总计占用耕地65.7亩，其中包括讼争的土地范围，达埔人民公社已予以补偿。讼争土地所有权和使用权已属镇集体所有，长期以来均由镇集体占有、使用、收益、处分，原告均无异议。原告在申请调查之日起至提出行政诉讼之日止，均未提供任何证据证实其所主张权属的存在。二、被告作出权属争议决定适用法条正确。本案争议年代久远，根据中国土地制度的变化，确定土地所有权和使用权的依据为国土资源部颁发的规章。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”、第二十二条“乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有”和第二十三条“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：签订过用地协议的（不含租借）；经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的”等规定，该宗地为70年代达埔镇人民公社为修建水利设施征用的集体土地，已经经过一定的补偿，土地所有权应确定为达埔镇农民集体所有。因此，被告以国土资源部规章为依据，作出驳回原告的申请，适用法规正确。三、原告诉称讼争的土地权属归其所有的主张缺乏依据。首先，原告至今没有提及该宗地的权属证明；其次，原告的主张于法无据，达埔镇人民公社取得讼争土地所有权和使用权后，已经进行了建设。长达数十年，原告从未以有效的方式对土地权属提出异议和诉求。该宗地作为建设基础水利设施，每年无偿供电25万度给达理村使用，原告也是受益人之一。认定土地使用权和所有权应当依据当时的历史背景和土地政策，而不是以现代法律规定来作为当今争议的依据；第三，原告提起申请、复议和诉讼，均已超过诉讼时效。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告永春县政府向本院提交的证据有： 1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明被告的主体资格；2.土地权属争议案件收件登记表，证明原告提起土地权属争议调查处理申请书及提起申请的时间；3证据清单，证明原告提出申请提交的材料清单；4.村民协议，证明原告提出申请经过村民小组成员的决议；5.达埔人民公社兴建坑口二级电站使用土地的情况，证明讼争土地权属已经当时达埔镇人民公社和达理大队及相关负责人签订了讼争土地的征用相关文件，征用后以减少征地统购粮作为补偿；6.厂房出租合同，证明讼争土地征用后已建成乡镇企业，其权属与原告无关；7.土地现状照片，证明达埔人民公社已在征用的土地上建设电站；8.合同书，证明达埔镇集体土地所有权人行使所有权功能的事实；9.达埔镇政府的答辩状，证明土地已征用并补偿的事实；10.询问笔录，证明永春县自然资源局调查反映讼争的土地所有权不属于原告；11.永春县自然资源局关于达埔镇达理村十二组与达埔镇政府土地所有权争议的调查报告，结论为讼争的土地属于达埔镇农民集体所有；12.“12号土地争议处理决定”；13.行政复议答复书；14.33号复议决定，证据12-14证明原告提出复议及复议结果。 被告泉州市政府答辩称，一、泉州市政府作出的33号复议决定符合法定程序。泉州市政府于2019年5月28日收到原告的复议申请，经审查，于5月29日予以受理，同日向永春县政府发出行政复议答复通知书及相关副本。永春县政府在规定期限内提交了答复书及相关证据材料。经审理，泉州市政府于2019年7月15日作出33号复议决定，维持永春县政府作出的行政行为，并依法进行送达。二、泉州市政府作出的33号复议决定事实清楚，适用法律正确。泉州市政府认为，争议地块的使用已经达埔人民公社同意并经过一定的补偿。根据1995年5月1日起施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条规定“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：签订过用地协议的（不含租借）；经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；通过购买房屋取得的；原集体企事业单位体制经批准变更的。”永春县政府作出争议地块属于达埔镇农民集体所有的处理决定事实清楚，并无不当。故，原告的诉讼理由不成立，应依法予以驳回。 被告泉州市政府提交的证据材料有： 1.行政复议申请书、行政复议受理通知书，证明泉州市政 府于2019年5月29日依法受理原告提起的行政复议申请；2.行政复议答复通知书，证明泉州市政府在法定期限内将行政复议答复通知书及申请书副本发送复议被申请人；3.行政复议答复书及证据目录，证明永春县政府在法定期限内作出答复，并提交相关材料；4.33号复议决定，证明泉州市政府在法定期限内依法作出行政复议决定，程序合法。 第三人达埔镇政府述称，一、达埔镇达理村12组从来就不是第三人因兴建坑口水库基建而征用达理大队5.92亩土地的所有权人，其不具备行政诉讼原告主体资格，依法应裁定驳回其起诉。1.第三人因坑口水库基建征用达理大队土地水田3.57亩、农地2.35亩，合计5.92亩。该土地的所有权人为达理大队的15、18、19组，第三人于1979年12月20日与水库指挥部、达理大队、15组（组长林荣金）、18组（组长王润泽）、19组（组长潘金盏）签订“征用协议”。达埔镇达理村12组并非第三人此次征用5.92亩土地的所有权人或共有权人之一，其对这5.92土地不享有实体权利，不具备行政诉讼原告主体资格，依法应驳回其起诉。2.原告在其诉状中所称5.91亩土地已在第三人兴建坑口二级电站过程中所征用，且第三人已在1977年6月通过减免征购任务的方式对原告进行了补偿。原告提起本案之诉显然是欲将其在1977年已被征用的、用于坑口二级电站建设的5.91亩土地当成第三人于1979年12月因水库基建所征用15、18、19组的5.92亩土地提出权利主张。原告的这种主张纯属张冠李戴，不论从征地的时间、用途、面积数，还是来源档案局的原始资料看，均是不能成立的。3.由于第三人因坑口水库基建用地所征用的5.92亩土地分别属于15、18、19组所有土地，因此第三人根本无需与达理村12组签订所诉称的征用协议，也无需对其进行任何补偿。二、不论原告对5.92亩用于坑口水库基建的土地是否享有所有权，其在本案中存在援引适用法律错误。依照新旧法律、法规、规章的效力，确定涉案土地的权属应依照1995年5月1日起施行的国土资源部的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，而非原告所诉称的1962年9月27日发布的《六十条》。三、原告为主张非法利益，故意将用于坑口二级电站建设且已于1977年获得补偿的5.91亩土地，当成第三人于1979年12月因坑口水库基建而征用达理15、18、19组的5.92亩土地，并将坑口二级电站的用地、坑口水库基建用地的两次不同征地证据混合提供，采用隐瞒坑口水库基建用地的土地所属队别清单方式混淆被征用土地权属事实，通过行政确权、行政复议、行政诉讼，无理主张权利，纯属浪费行政及司法资源，实属不当、不该。 第三人达埔镇政府向本院提交以下证据： 1.统一社会信用代码证、法定代表人身份证明，证明达埔镇政府主体信息；2.来源于永春县档案局的达埔人民公社兴建坑口二级电站所使用土地的具体相关情况，证明：(1)达埔人民公社因兴建坑口二级电站征用原告的土地为5.91亩，于1977年8月13日经公社党委会研究从公社基本粮（基本农田产粮量）先扣还，即给各被征地小组相应补偿；(2)第三人所提供的这6页证据与原告提供的证据2中的6页相同的仅有第1页封皮及原告的第4页与第三人的第2页相同；(3)第三人所提供的这6页来源于档案局，证据材料真实、完整，页码连续，征用时间为1977年6月份，而原告提供的证据2是将第三人于1977年6月兴建二级电站的用地及于1979年12月坑口水库基建用地两次征用情况混合提供，且未提供建水库用地的具体清单，明显存在未如实举证，意在混淆两次不同征地事实；3.来源于永春县档案局的晋地水电(78)第148号批复（共3页）、达埔人民公社坑口水库基建征地达理大队土地“协议”及征用各生产队的具体土地的队别、土名、地、地目面积等级量清单（共2页）；达理村委会证明1页，证明：(1)晋江地区水利电力局于1978年1月31日批复同意永春县坑口水库工程设计；(2)达埔人民公社因坑口水库基建用地需要而于1979年12月20日征用达理大队土地计5.92亩，具体分属15、18、19组的土地，与12组无关。 经庭审质证，一、原告对被告永春县政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明对象有异议，主张被告对本案的法律适用错误。二、原告对被告泉州市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对复议程序亦无异议，对复议决定的结果有异议。三、原告对第三人达埔镇政府提交的证据无异议，认可5.92亩的土地征收与本案无关，其有异议的是5.91亩的土地。 被告永春县政府和泉州市政府对原告提交的证据无异议，并主张土地征收情况以达埔镇政府的陈述为主。第三人达埔镇政府对原告提交的证据的真实性均无异议，对证据2的关联性有异议：该组证据的第2页系第三人于1979年12月因坑口水库基建征用达理大队土地的情况，而第3-6页系第三人于1976年至1978年因坑口二级电站建设需要而征用达理大队土地及及补偿生产队的情况，分属第三人两次不同时间、不同建设、不同征地、不同亩数、不同用途的征地，不能相互等同或包含；该组证据的第2页结合其附件（原告未提供），可以证明第三人此次征用5.92亩土地并未征用到12组的土地，而该组证据的第3、4、6页证明原告因第三人兴建坑口二级电站而被征用的土地从1978年起以减免征购粮的方式得到补偿；第5页系补偿给达理大队1978-1980年加宽公路土地损失，与本案不具有关联性。 根据上述各方当事人对证据的质证意见，各方当事人对以下事实无异议，本院予以确认：1977年，因兴建二级电站需要，达埔镇政府（当时的达埔人民公社）征用达理大队耕地24.58亩，并以减免粮食征购任务的方式补偿被征用土地的相关村组，其中包括原告达埔镇达理村12组主张的案涉5.91亩土地（位于××镇××村××）。1977年8月13日，原达埔人民公社达理大队以书面形式向达理公社发函，内容为“兹有本公社七七年度，兴建坑口二级电站，使用达理大队土地，开公路、开水渠、建厂房、宿舍等，征用田地计24.58亩，总产15806斤，在本年度征购任务中减少，请公社及时研究解决，以便提前完成任务。”达理人民公社签章意见：“经公社党委研究从公社基本粮先扣还”。案涉5.91亩地块现状为坑口水电站及纸箱厂厂房用地，其中坑口水电站于70年代末建成投产，纸箱厂为80年代中期在原水电站用地范围内空地建成，水电站及纸箱厂由达埔镇企业站经营管理。 此外，1978年，达埔镇因兴建坑口水库需要，决定征用达理大队土地5.92亩，达埔人民公社、达理大队、水库指挥部代表签订《达埔公社坑口水库基建征用达里大队土地》协议，涉及征用的土地所在地15、18、19组组长分别在该协议上签名。此次水库征用土地不包括达理村12组的土地。对此事实，原告亦予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。 本案无争议的事实是位于××镇××村××的5.91亩土地原属原告，1977年，因兴建坑口电站需要，经第三人达埔镇政府（原达埔人民公社）同意，该地块被征用，并以减免征购粮的方式予以补偿。 《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国[1995]国土籍字第26号）第二十三条规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》（指一九六二年的《农村人民公社工作条例修正草案》）公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；2、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的……”本案系因原告认为其对案涉5.91亩土地拥有所有权而提起的确认土地所有权申请而引发，适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国[1995]国土籍字第26号）处理本案并无不当。案涉5.91亩土地被征用发生于1977年，且已得到一定的补偿和得到当时达埔人民公社的同意的事实亦得到各方当事人的认可，被告永春县政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国[1995]国土籍字第26号）第二十三条的规定，作出案涉地块属于达埔镇农民集体（原达埔人民公社）所有，因人民公社已撤销改制，由达埔镇政府经营管理的决定并无不当。被告泉州市政府依法作出维持的复议决定，亦无不当。原告关于其土地因坑口电站的建设被征收，虽然获得了减免征购粮的方式补偿，但当时的征用并没有县政府批准，公社无权作出征收决定，电站项目的土地属于租用，土地的使用权应该还是原告所有的主张，缺乏事实和法律依据，其诉求本院不予支持。 综上，本院认为，被告永春县政府作出案涉土地权属争议处理决定，具有相应的事实和法律依据。被告泉州市政府依法受理原告的行政复议申请，经审查决定维持永春县政府所作决定，结论正确，程序合法。原告请求撤销案涉土地权属争议处理决定及行政复议决定的诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告福建省永春县达埔镇达理村12组的诉讼请求。 本案案件受理费人民币50元，由原告福建省永春县达埔镇达理村12组负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长  陈锦清 审 判 员  龙 辉 人民陪审员  鲍洪宇 二〇二〇年九月二十一日 法官 助理  江雪玉 代书 记员  陈 靓 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。