湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初190号原告高选均，男，1963年3月12日出生，汉族，住湖南省桃源县。委托代理人田建初，湖南和讯律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。被告桃源县自然资源局，住所地湖南省桃源县浔阳街道大桥西路。负责人曾文志，该局局长。委托代理人谭杰，男，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。委托代理人胡杰锋，桃源县法律援助中心律师，代理权限为一般授权代理。第三人刘大建，男，1963年8月10日出生，汉族，住湖南省桃源县。原告高选均不服被告桃源县自然资源局于2019年10月26日对第三人刘大建作出的《关于撤销××大××建房案的决定》（以下简称《撤销决定》），于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，于2020年7月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月27日公开开庭审理了本案。原告高选均及其代理人田建初，被告桃源县自然资源局委托代理人谭杰、胡杰锋，第三人刘大建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月26日，被告桃源县自然资源局对第三人刘大建作出《撤销决定》，以考虑到刘大建的建房情节以及三阳港镇总体规划暂时未按程序进行报批，不具备法律效应为由，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条，决定自行撤销桃建案处字[2017]第14号行政处罚决定书。原告高选均诉称，2018年7月5日，原告对桃源县住房和城乡建设局（现相关职能合并至桃源县自然资源局，以下简称桃源县住建局）不履行强制拆除法定职责一案提起诉讼。2018年9月27日，桃源县人民法院判决：责令桃源县住建局于判决生效后15日内依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定履行相应的法定职责。判决生效后，原告多次要求被告履行法院判决，未果。2019年12月3日，原告向被告申请政府信息公开，要求被告公开其履行法院判决的相关信息，未果。2020年1月16日，原告就被告履行法院判决，以信息公开为由提起行政诉讼。2020年3月27日，常德市鼎城区人民法院作出（2020）湘0703行初29号行政判决书，责令被告向原告公开申请的政府信息。2020年4月16日，被告向原告公开了桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》和《撤销决定》等信息。原告认为该《撤销决定》违反了法律规定，损害了原告的权益：一、《撤销决定》因第三人的申诉而发起，发起程序错误。第三人的申诉，应当在行政程序中提出，不应在事后提出。第三人对行政处罚决定不服应当通过行政复议和行政诉讼的方式寻求救济，被告直接受理第三人的申诉，没有法律依据，违反了行政处罚救济的程序规定。二、《撤销决定》认为第三人的房屋不属于违法建筑错误，有悖于被告和其他机关此前作出的结论。三、《撤销决定》对抗了人民法院的生效判决，属于拒不执行法院判决行为。四、《撤销决定》对原告的权益产生了重大影响，剥夺了原告的权利。故诉至法院，请求法院判决：一、撤销被告于2019年10月26日对第三人刘大建作出的《撤销决定》；二、被告承担本案诉讼费用。原告高选均向本院提交了以下证据:1、(2018)湘0725行初17号《行政判决书》，证明被告须履行法定职责；2、桃建案处字（2017）14号《行政处罚决定书》，证明被告履行法院判决的文件；3、《撤销决定》，证明被诉的具体行政行为，被告拒不履行法院判决；4、被告给市委督导组的《情况汇报》；5、被告给县纪委的《回复》；6、桃源县三阳港镇政府《回执》；以上证据4、5、6共同证明第三人的涉案建筑为违法建筑。被告桃源县自然资源局辩称，1、被告作出的《撤销决定》与原告没有利害关系；2、《撤销决定》不是具体行政行为，是事实告知行为，不具有可诉性。故请求法院驳回原告的起诉。被告桃源县自然资源局向本院提交了以下证据：1、《撤销决定》，证明具体行政行为（撤销）内容；2、桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》，证明原具体行政行为的内容；3、（2019）湘0703行初16号行政判决书，证明原具体行政行为内容；4、申诉报告，证明原具体行政行为依据不充分，故启动撤销行为；5、关于三阳港镇总体规划编制的情况说明，证明刘大建的建设行为地不在城市规划区；6、关于刘大建同志建房情况说明，证明刘大建的房屋不属于违法建筑；7、关于三阳港镇××、××违规建房一案的情况说明，证明启动撤销行为；8、刘大建土地登记资料，证明第三人建房所占用的土地是国有土地，获得了土地使用权；9、刘大建的土地使用证，证明第三人的土地经过登记并取得了土地使用权；10、高选均的土地登记资料，证明本案原告土地使用权的现状，红线的四至位置；11、调查结论，证明对刘大建建房一事，不予再次立案调查。第三人刘大建述称，涉案房屋不是第三人私自修建，是在规划范围内修建，房屋是财富广场的开发商所建，建房时也与原告进行了协商，政府作为第三方参与，原告当时同意并签订了书面协议，发生纠纷是因为原告单方面违反协议造成的。第三人刘大建向本院提交以下证据：1、刘大建国有土地使用权证，证明第三人的房子是合法的；2、转让报告，证明第三人的房子是合法的；3、新湖财富广场平面图，证明第三人的房子是符合规划的。经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对证据2的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据3的合法性、真实性无异议，但认为与本案无关；对证据4的合法性有异议，认为申诉报告的形式、内容不合法，对真实性无异议；对证据5、6的合法性不予认可；对证据7的合法性、关联性有异议，认为关于高选均房屋的情况与本案无关，关于刘大建房屋的情况，行政执法大队不应当直接对法庭作出情况说明，应以桃源县自然资源局的名义作出，对其合法性不予认可；对证据8、9、10的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关；对证据11的真实性无异议，但对合法性有异议。原告对第三人提交的证据质证意见为：对证据1、2、3的真实性无异议，对关联性有异议，认为与本案无关。被告对原告提交的证据质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为该份判决书中被告是桃源县住建局，当时桃源县自然资源局不具有相应职能；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证4、5、6的真实性无异议，但认为该三份文件均是在2014年由当时的行政主体根据调查情况作出，因未查清相关事实，导致对刘大建的行政处罚事实依据不足。被告对第三人提交的证据无异议。第三人对原告提交的证据质证意见同被告的质证意见，第三人对被告提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：原告、被告及第三人提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，能证明本案的相关事实，本院予以采纳。经审理查明，2018年7月5日，高选均以桃源县住建局（因机构改革，自2019年3月起由桃源县自然资源局承继原由桃源县住建局行使的城乡规划管理职责）为被告，刘大建为第三人向湖南省桃源县人民法院提起行政诉讼，要求桃源县住建局履行强制拆除刘大建违法建筑的法定职责。2018年9月27日，桃源县人民法院作出（2018）湘0725行初17号行政判决书，判决责令桃源县住建局于判决生效后15日内依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定履行相应的法定职责。2018年12月7日，桃源县住建局作出桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》，认定刘大建于2014年在桃源县三阳港镇三阳港村三阳大道东侧原有房屋后方修建房屋一栋，砖混结构，一层，建筑面积48.14平方米，目前已经投入使用，该工程未办理建设工程规划许可证。刘大建的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，遂依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令刘大建自收到该处罚决定书之日起五日内自行拆除擅自修建的违法建筑超出国土红线的部分。2019年10月8日，刘大建向桃源县自然资源局递交《申诉报告》，称：刘大建于2003年通过拍卖所得两间门面，2013年6月，三阳新湖财富广场开始修建，因刘大建房屋后猪栏影响了三阳新湖财富广场的总体规划设计，该位置计划修建下水道和出入通道，故为了支持三阳港镇人民政府的工作，推进新湖财富广场的顺利进行，刘大建作出了让步，因此翻建或改建房屋不是其本人意志。且在修建前，三阳港镇人民政府工作人员及新湖财富广场开发商与高选均进行协商，高选均表示同意。在修建过程中，三阳港镇政府主持召开协调会，高选均亦参与，会后达成一致意见：由桃源县规划局同意刘大建修建房屋，并由开发商负责修建并办理一切手续。故请求被告撤销桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》，并依法对高选均没有任何审批手续占用刘大建红线图范围（猪舍）内的建筑予以处理。2019年10月26日，桃源县自然资源局对刘大建作出《撤销决定》，以考虑到刘大建的建房情节以及三阳港镇总体规划暂时未按程序进行报批，不具备法律效应为由，依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条，决定自行撤销桃建案处字[2017]第14号行政处罚决定书。2019年8月14日，高选均向桃源县自然资源局提交《执行法院判决申请书》，申请桃源县自然资源局按照（2018）湘0725行初17号行政判决书履行法定职责，为其送达对刘大建违法建设一事作出的行政处罚文书。2019年11月4日，桃源县自然资源局对高选均作出《回复函》，称：桃源县住建局已于2018年12月7日对刘大建作出桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》，履行了法定职责；但因2015年刘大建建房时，桃源县三阳港镇总体规划还未按程序进行报批，规划不具备法律效力，故对桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》已启动撤销程序。2019年12月3日，高选均向桃源县自然资源局递交政府信息公开申请表，申请获取以下信息：桃建案处字（2017）第14号《行政处罚决定书》及撤销桃建案处字（2017）第14号《行政处罚决定书》的处理文件。所需信息的用途为：执行（2018）湘0725行初17号行政判决书。2019年12月19日，桃源县自然资源局对高选均作出《关于申请政府信息公开的回复函》，称其申请公开的内容涉及第三人刘大建的权利，依据《政府信息公开条例》第十四条第三款规定，行政机关不能公开。高选均不服，向常德市鼎城区人民法院提起行政诉讼。常德市鼎城区人民法院于2020年3月27日作出（2020）湘0703行初29号行政判决书，责令被告向原告公开申请的上述政府信息。2020年4月16日，被告向原告公开了桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》和《撤销决定》等信息。原告认为《撤销决定》违反了法律规定，损害了原告的合法权益，故诉至法院，提出前述诉请求。本院认为，本案的争议焦点是：一、原告高选均与案涉《撤销决定》是否具有利害关系？二、被告作出的《撤销决定》是否属于可诉的行政行为？三、被告作出的《撤销决定》是否合法？关于争议焦点一，本院认为，高选均以刘大建的房屋影响其通风、采光等相邻权为由，向桃源县住建局投诉，桃源县住建局依据其投诉对刘大建作出《行政处罚决定》，现桃源县自然资源局撤销该处罚决定，此行为与高选均必然有法律上的利害关系。因此，桃源县自然资源局关于高选均与《撤销决定》不具有利害关系的主张，本院不予支持。关于争议焦点二，本院认为，被告作出的《撤销决定》否定了桃建案处字[2017]第14号《行政处罚决定书》的法律效力，系针对特定主体作出的、设定了行政法上权利义务关系的、对外发生法律效力的，不能反复适用的行政行为，具有可诉性。被告称《撤销决定》系过程性行为，是事实告知行为，不具有可诉性的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于争议焦点三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。”本院认为，虽然撤销已经作出的行政处罚决定其本质上属于自我纠错，但无论是作出处罚决定还是撤销处罚决定，都应当遵守《中华人民共和国行政处罚法》中关于程序的有关规定，且随着依法治国的全面推进，对正当程序的遵循已经成为行政执法的常态，也是行政审判实践中应当遵守的基本原则，撤销行政处罚决定作为行政机关依法行使职权的行为，亦必须遵循正当程序原则，即对涉及当事人利益的事项作出处理前，要听取当事人的意见，给予其陈述、申辩权利。本案中，刘大建作为案涉处罚决定的行政相对人，高选均作为案涉处罚决定的利害关系人，桃源县自然资源局在作出撤销决定之前，应当将撤销的事实和理由告知刘大建、高选均，并听取二者的意见，高选均对撤销的事实和理由享有申辩权。现桃源县自然资源局作出《撤销决定》并未履行上述程序，其程序严重违法。且根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条的内容可知，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。但被告撤销案涉行政处罚决定书并非以程序违法为由，故其适用该条作出《撤销决定》，适用法律错误。故此，案涉《撤销决定》程序严重违法、适用法律错误，应当依法予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项的规定，判决如下：撤销被告桃源县自然资源局于2019年10月26日对第三人刘大建作出的《关于撤销××大××建房案的决定》。案件受理费50元，由被告桃源县自然资源局承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  周元梅人民陪审员  余运江人民陪审员  李**二〇二〇年九月十五日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。