河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终543号 上诉人（原审原告）河北河祥房地产开发有限公司。住所地涿鹿县东小庄镇辛兴堡村西。 法定代表人冯玉全，该公司董事长兼总经理。 委托代理人李殿安，北京市铭基律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）涿鹿县人民政府。住所地河北省张家口市涿鹿县轩辕路**。 法定代表人殷飞，该县县长。 委托代理人杨建章。 委托代理人张继，河北华祥律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）涿鹿县矾山镇人民政府。住所地涿鹿县矾山镇东关村。 法定代表人张凯民，该镇镇长。 委托代理人杨立东。 委托代理人张继，河北华祥律师事务所律师。 上诉人河北河祥房地产开发有限公司（以下简称“河祥公司”）诉涿鹿县人民政府（以下简称“县政府”）履行会议纪要一案，不服张家口市中级人民法院（2019）冀07行初78号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2013年9月16日，涿鹿县委、县政府召开会议并形成了《中共涿鹿县委、涿鹿县人民政府关于河祥公司承建黄帝城合符小区相关事宜的会议纪要》〔涿会纪（2013）6号〕，该会议纪要议定：一、河祥公司自2012年6月接手涿鹿轩辕房地产开发有限公司承建的黄帝城合符小区（矾山东关新民居）建设项目，接手后河祥公司负责继续履行原承建方与县政府议定的各项合同条款。二、河祥公司接手黄帝城合符小区建设工程后，全力保障资金投入，迅速推进工程建设，并对原有基础设施下大力气进行改造，使工程得以顺利推进，取得了很好的效果，切实让百姓受益。三、该项工程是市新民居建设重点示范工程，为确保工程建设进度和建设质量，县政府决定对该项目给予一定支持。1、县政府共为该项目解决建设用地指标107.209亩，分两批拨付。第一批43.48亩建设用地，除县政府按每亩3.5万元留成外，其他收益均用于该项目基础设施建设，等额划拨给矾山镇；第二批63.729亩建设用地，除县政府按每亩4万元留成外，其他收益均用于该项目基础设施建设，等额划拨给矾山镇。2、县相关职能部门对补办项目手续、配套设施建设等收费给予协调支持，能免则免，特别是廉租房配建、招投标罚款等收费项目，鉴于历史原因，廉租房配建由河祥公司自选建设，所需资金由河祥公司先行垫付。所有涉及该项目的收费资金要求在河祥公司先行支付到账后一个月内，县政府以财政支持形式，全额拨付给矾山镇，全部用于支持该项目基础设施建设。河祥公司未提供证据证明曾向县政府提出支付本案诉讼请求的申请，县政府亦未就其诉讼请求作出回复。 原审认为，河祥公司的诉讼请求为判令县政府按照（2013）6号会议纪要约定，支付其先期垫付的黄帝城合符小区项目基础设施建设补偿资金：共15,802,123.3元（包括下列4项）：1、2015第00033、00034号宗土地出让：12,108,700元；2、城市配套费：1,128,401.25元（986,169.00元：补交城市配套费：142,232.25）；3、工程罚款1,437,726.00元（934,782.00元＋502,944.00元）；4、税金返还1,127,296.05元（除房屋销售税、教育费附加之外的2013年9月16日前已缴纳部分的50%）。河祥公司的该请求亦未经县政府回复。在河祥公司未向县政府提出支付申请，县政府未作出行政行为之前，人民法院直接审理河祥公司诉求的裁判时机尚不成熟，应当遵循行政纠纷由行政机关先行处理的原则，对县政府称待河祥公司详细列明并经有关部门核实后按照先前承诺予以兑现的辩解该院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回河北河祥房地产开发有限公司的起诉。 上诉人河祥公司不服一审裁定，请求依法撤销一审裁定，指令一审法院继续审理或直接改判，主要事实与理由如下：一、2010年县政府批准实施了黄帝城合符小区（矾山东关新民居）建设项目，工程原由涿鹿轩辕房地产开发有限公司承建并与政府签订《涿鹿县矾山东关开发建设项目意向书》。经两年实际履行，后由于承建方资金断裂原因致项目停滞。经政府协调，由河祥公司接手负责该工程后续建设，县政府委托矾山镇政府派员协调当事各方并代县政府履行监管职能，现场见证了河祥公司与矾山镇东关村民委员会、原承建方轩辕房地产开发有限公司签署《合作协议书》《补充条款》《项目转接书》，并于2012年6月21日正式完成项目转接移交。河祥公司承继该项目原开发商（承建方）的全部权利义务。河祥公司自2012年6月接手该项目，政府认可河祥公司作为该项目开发商的资质与承建的合法性，双方同意“继续履行原承建方与县政府议定的各项合同条款”，河祥公司“全力保障资金投入，迅速推进工程建设，并对原有基础设施下大力气进行改造，使工程得以顺利进行，取得了很好的效果，切实让百姓受益。”。河祥公司积极地履行了作为新民居建设重点示范工程开发商的各项义务，实际资金投入及施工进度得到政府肯定。“为确保工程建设进度和建设质量，县政府决定对该项目给予一定支持，”河祥公司予以接受。2013年9月16日，县委、县政府就河祥公司承建黄帝城合符小区相关事宜专题召开由河祥公司法定代表人冯玉全列席的县常委扩大会议，会议议定，形成了具有设定当事人权利义务关系内容，且各方当事人就该项目建设相关事宜达成致的涿会纪（2013）6号《中共涿鹿县委、深鹿县人民政府关于河祥公司承建黄帝城合符小区相关事宜的大事要事会议纪要》〔以下简称（2013）6号会议纪要〕。河祥公司先后投资三亿八千万元，基本完成了该项目后续工程建设，交纳各项税金：7,719,738.18元，出资79,593,348.00元用于该项目基础设施建设。县政府曾于2013年9月将一笔土地出让金按约定比例返还于上诉人外，其它《会议纪要》第三条1、2款所列“给予一定支持”的土地出让金除县政府留成外按比例返还及所有涉及该项目的行政收费资金、政府与原承建方约定的返还已交纳税金50%的各项承诺均未履行。项目基础设施，包括公共设施建设均由河祥公司出资、垫资完成。期间，河祥公司曾多次向县政府、镇政府申请，要求政府履行协议及《会议纪要》约定的各项条款，政府也多次召开会议，但一直未果。上诉人征得政府同意，向原审法院提起行政诉讼，请求依法判令县政府履行《会议纪要》承诺，按比例返还土地出让金用于支付上诉人先期垫付的基础设施建设补偿资金及其他各项款项。原审经开庭审理，查明了案件事实并当庭质证。被上诉人对事实的真实性及上诉人提交的证据真实性、合法性、关联性认可，对政府方提出已经部分履行并返还了684.52万元土地出让金的事实，上诉人当庭认可并同意从诉请中除去。原审判决却以“无事实根据”作出（2018）冀07行初170号行政裁定书，驳回起诉。上诉人认为原审法院以此理由驳回起诉依据不足，适用法律错误，依法向河北省高院提起上诉。高院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。依照《最高人民法院关于适用的解释》第109条第一款的规定，作出（2019）冀行终429号行政裁定书，裁定撤销一审裁定，指令张家口市中级人民法院继续审理。2020年2月28日，原审法院采用网络开庭再次审理本案。上诉人补充了两份证据：一、由上诉人出资建设并已实际投入使用的项目区域基础设施建设公建部分四合资评字[2019]第231号《报告书》；二、土地出让合同两份附缴纳土地出让金发票复印件。被上诉人涿鹿县政府当庭答辩表示：一、愿意依据《会议纪要》的约定，支付上诉人土地出让金并按协议返还已缴纳税金县政府应留50%的税金；二、城市配套费、工程行政罚款因约定不明确,不同意返还。第三人镇政府当庭表示：因基础建设设施已实际使用,同意县政府将应返还款项直接支付给河祥公司,其他与县政府意见一致。被上诉人及第三人对上诉人提交的证据无异；对上诉人称县政府除返还一笔684.52万元外，其他款项曾多次书面向镇政府递交返还土地出让金、税金、城市配套费、行政罚款请示，由镇政府正式行文后，再以镇政府名义附上诉人请示转呈县政府，但一直未得以解决而提起诉讼的陈述无异。各方当事人庭后均向原审法院递交了书面意见。本案经原审法院继续审理，再次开庭进一步查明了事实，各方当事人意见均作了明确的表述，而原审法院却以“在河祥公司未向县政府提出支付申请，县政府未作出行政行为之前，人民法院直接审理河祥公司诉求的裁判时机尚不成熟，应当遵循行政纠纷由行政机关先行处理的原则，对县政府称待河祥公司详细列明并经有关部门核实后按照先前承诺予以兑现的辩解予以支持。”第二次作出:驳回河北河祥房地产开发有限公司的起诉。上诉人提起的行政诉讼，符合法定条件，有明确的诉讼请求，原审法院经两次开庭已查明本案事实，上诉人提交的证据被上诉人及第三人对其真实性、合法性及关联性均无异。裁定所称“河祥公司未提供证明曾向县政府提出支付本案诉讼请求的申请，县政府亦未就河祥公司诉讼请求作出回复。”的认定，忽略了上诉人诉状中事实和理由及当庭陈述，当事人的陈述、自认，本身就是证据，被上诉人及第三人均不持异议并认可。法庭对双方当事人不存在争议的事实，没有分歧意见的陈述，应予认定。原裁定以此作为铺垫尚未作出实体判决，而是驳回起诉，适用法律不当。 被上诉人涿鹿县人民政府答辩称：一、答辩人与涿鹿县轩辕房地产开发有限公司于2010年8月30日签订的《涿鹿县矾山东关开发建设项目意向书》。2013年9月22日印发的《中共涿鹿县委、涿鹿县人民政府关于河祥公司承建黄帝城合符小区相关事宜的会议纪要》(涿会纪(2013)6号)确认上诉人“自2012年6月接手涿鹿轩辕房地产开发有限公司承建的黄帝城合符小区(矾山东关新民居)建设项目，接手后河祥公司负责继续履行原承建方与县政府议定的各项合同条款”，并对具体的优惠扶持项目进行了明确。二、答辩人愿意承担依法应承担的部分。 原审第三人涿鹿县矾山镇人民政府未提交书面答辩意见。 本院认为，根据在案相关证据及一审法院审理情况，一审裁定驳回河祥公司起诉的理由尚不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销张家口市中级人民法院（2019）冀07行初78号行政裁定； 二、本案指令张家口市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 6 二〇二〇年九月二十九日 书记员 张 秀