浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终527号 上诉人（原审原告）金磊，女，汉族，1954年5月9日出生，户籍地杭州市上城区，现住杭州市上城区。 上诉人（原审原告）祁鋆，男，汉族，1978年12月11日出生，户籍地杭州市上城区，现住杭州市上城区。 被上诉人（原审被告）杭州市城乡建设委员会，住所地杭州市江干区解放东路**市民中心**。 法定代表人楼建忠，主任。 委托代理人李典阳，该局工作人员。 委托代理人李阳，浙江金道律师事务所律师。 上诉人金磊、祁鋆因城建行政备案一案，不服杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理后组成合议庭审理本案，现已审理终结。 2014年9月12日，杭州市城乡建设委员会（以下简称市建委）依杭州龙翔商业发展有限公司申请对杭政储出（2008）39号地块商业金融用房作出编号为31000620140912105的《竣工验收备案表》。 2018年6月1日，金磊、祁鋆提起诉讼，请求:1.依法确认市建委2014年9月12日对杭州龙翔商业发展有限公司审核通过房屋建筑工程和市政基础设施工程《竣工验收备案表》备案程序违法;2.本案诉讼费用由市建委承担。 原审法院经审理查明，杭州龙翔商业发展有限公司系案涉杭政储出（2008）39号地块商业金融用房工程的建设单位，该工程于2014年8月10日进行了竣工验收。嗣后，杭州龙翔商业发展有限公司向市建委申请办理工程竣工验收备案，并提交了建设单位工程质量竣工报告、勘察单位工程质量检查报告、设计单位工程质量检查报告、施工单位工程质量竣工报告、监理单位工程质量评估报告、房屋建筑工程质量保修书、建筑工程施工许可证、浙江省建设工程规划核实确认书寄附件、附图、建设工程消防验收意见书、杭州市环境保护局建设项目环保“三同时”检查意见书、建设工程竣工档案认可意见书、杭州市气象局建设项目竣工验收意见书、杭州市建设工程质量安全监督总站质量监督报告等文件。市建委于2014年9月12日收讫上述文件，经审查认为文件齐全，并于同年9月12日由备案审核人、备案经手人分别签字，备案机关处理意见一栏盖有“文件收讫”，并加盖“杭州市城乡建设委员会备案专用章”，形成编号为31000620140912105的《竣工验收备案表》。 原审法院另查明，金磊所有的房产位于杭州市上城区学士路50号、祁鋆所有的房产位于杭州市××路××号，上述房产属于杭政储出（2008）39号地块范围内。 原审法院认为，《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案”。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第四条规定：“建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门备案。”据此，市建委作为案涉工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门，具有对案涉工程进行竣工验收备案的法定职权。《备案管理办法》第五条规定：“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”本案中，杭州龙翔商业发展有限公司作为案涉工程的建设单位，就案涉工程向市建委申请办理竣工验收备案，并按照《备案管理办法》第五条规定提交了相应竣工验收备案所需文件。市建委经审查后认为杭州龙翔商业发展有限公司提交的文件齐全，作出案涉竣工验收备案的行政行为，并无不当。关于金磊、祁鋆所提市建委竣工验收备案缺少《住宅质量保证书》《白蚁预防合同》的问题。原审法院认为，根据《备案管理办法》第五条规定，“住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》”，案涉项目系商业金融用房，并非住宅工程，而其他法规、规章也未规定《白蚁预防合同》是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件，故对于金磊、祁鋆的相应意见不予采纳。关于金磊、祁鋆提出案涉工程杭州市建设工程质量安全监督总站质量监督报告违法的意见，原审法院认为，根据国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，故市建委仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实进行审查，而无需进行实质性审查，且建设单位应当对其提交的所有材料的真实性负责，市建委在验证建设单位报送的竣工验收备案文件齐全后，即应在工程竣工验收备案表上签署文件收讫，并办理备案手续，综上，金磊、祁鋆的相应意见无事实和法律依据，不予采纳。市建委于2014年9月12日收讫杭州龙翔商业发展有限公司提交的全部备案申请材料后，于同日作出竣工验收备案的行政行为。被诉行政行为程序并无不当。综上，金磊、祁鋆的诉讼请求理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回金磊、祁鋆的诉讼请求。案件受理费50元，由金磊、祁鋆负担。 上诉人金磊、祁鋆不服原审判决向本院提起上诉称，一、一审法院判决适用法律错误。原审法院认为根据国发(2003)5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，故市建委仅对建设工程竣工验收备案文件是否齐全和真实性进行审查，而无需进行实质性审查。一审法院适用法律错误。《建设工程质量管理条例》第四十九条第二款规定：“建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的责令停止使用，重新组织竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定：备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内责令停止使用，重新组织竣工验收。通过上述规定可以看出在竣工验收备案行为中，建设行政机关并非仅仅是简单的接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。杭州市上城区人民政府在杭上复[2018]第13号行政复议决定书中认定上城质监站对该项目进行质量监督并作出案涉《质监报告》的行为属于超越职权，编号2014-02-01-003《杭州市建设工程质量监督报告》违法。上诉人认为一审判决违反《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理方法》第八条的规定。二、新建房屋非住宅和住宅申请竣工验收备案时，法规规章认定是一样的，必须提供白蚁预防质量保证书，一审法院认定只需要住宅提供，认定事实错误。根据中华人民共和国建设部令第88号《商品房销售管理办法》第三十三条的规定，房地产开发企业应当对所售商品房承担质量保修责任。当事人应当在合同中就保修范围、保修期限、保修责任等内容做出约定。保修期从支付之日起计算。第三款非住宅商品房的保修期不得低于建设工程承包单位向建设出具的质量保修约定保修的续存期。《商品住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》第十三条规定，其他住宅和非住宅的商品房，可参照本规定执行。建设部关于修改《城市房屋白蚁防治管理规定》的决定第十一条规定，房地产开发企业在进行商品房销(预)售时，应当向购房人出具该项目的《白蚁预防合同》或者其他实施房屋白蚁预防的证明文件，提供《住宅质量保证书》中必须包括白蚁预防质量保证的内容。《浙江省房屋建筑白蚁防治工程质量管理办法》第十七条规定，房屋建筑白蚁预防列入建设项目验收内容，通过竣工验收的，参与验收的机构应出具房屋建设白蚁预防工程竣工验收证明书，作为建设单位办理房屋产权证书的要求之一和房地产开发企业向购房人提供《住宅质量保证书》的内容之一。通过综上法律、法规，新建房屋非住宅和住宅规定的是一样的。房地产开发企业在商品房销(预)售是都要提供《房屋质量保证书》。一审法院认为案涉项目系商业金融用房，并非住宅工程，而其他法规、规章也未规定《白蚁预防合同》是建筑主体工程申请竣工验收备案时必须提供的文件，故对于金磊、祁鋆的相应意见不予采纳的认定是错误的。从上诉人提供的法规、法律明确规定新建房屋不管住宅和非住宅是一样的，白蚁防治工程质量列入建设项目验收内容，通过竣工验收在房屋质量保证书中必须包括白蚁预防质量保证的内容，被上诉人在竣工验收备案时必须收取白蚁预防建设项目竣工验收书。法规、法律明确规定非住宅和住宅新建房屋都需要竣工验收备案作为办理房屋产权证书的要求之一。售房时应出具质量保证书中必须包括白蚁预防质量保证的内容。综上，请求撤销杭州市江干区人民法院（2018）浙0104行初104号行政判决，依法改判。 被上诉人市建委答辩称，一、国发（2003)5号文件明确规定，工程竣工验收备案属于告知性备案，被上诉人仅需审查竣工验收备案文件的真实性和完备性。上诉人提到的《建设工程质量管理条例》(2000年）第四十九条第二款和《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条的规定，指的是备案机关在工程竣工验收备案后，对违反国家有关建设工程质量管理规定行为的查处职责，这与告知性备案之间并不矛盾。该项上诉理由混淆了告知性备案与行政许可之间的本质区别。二、杭上复[2018]第13号行政复议决定书系以超越职权为由确认案涉建设工程质量监督报告违法，并未撤销，其效力依然保留。三、《备案管理办法》第五条第二款规定：“住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”案涉项目系商业金融用房，非住宅工程，因此无需提交《住宅质量保证书》。上诉人提到的原建设部印发的《商品住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》（建房[1998]102号）第十三条仅仅是规定“其他住宅和非住宅的商品房屋，可参照本规定执行”，并非硬性要求。四、《备案管理办法》第五条规定了建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件，其中并不包括白蚁预防相关文件，相关法规、规章亦未作此要求。上诉人提到的原浙江省建设厅印发的《浙江省房屋建筑白蚁防治工程质量管理办法》（浙建房[2009]4号）并非法规、规章，不应作为认定办理竣工验收备案应当提交的文件的依据。综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，请求判决驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为，《备案管理办法》第六条第一款规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”本案中，被上诉人市建委在建设单位杭州龙翔商业发展有限公司已提交符合《备案管理办法》第五条规定的竣工验收备案文件的情况下进行竣工验收备案，并无不当，上诉人金磊、祁鋆提出案涉《杭州市建设工程质量监督报告》违法导致被诉竣工验收备案行为违法的主张，不能成立。《备案管理办法》第五条第二款规定：“住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”案涉项目并非住宅工程，且无法规、规章规定建设单位办理非住宅工程竣工验收备案时必须提交《质量保证书》《白蚁预防合同》等白蚁预防证明文件，故上诉人金磊、祁鋆主张案涉竣工验收备案因缺少《质量保证书》《白蚁预防合同》而违法的意见，缺少法律依据。对于上诉人反映的房屋发生蚁害等问题，可以通过其他途径依法解决。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人金磊、祁鋆共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 唐莹祺 二〇二〇年九月三十日 法官助理 莫雪飞 书 记 员 汪金枝 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。