江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终325号 上诉人（原审原告）李荣华，男，1935年11月6日生，××族，住如皋市。 委托代理人李光军，男，1968年10月11日生，××族，住如皋市，系李荣华之子。 被上诉人如皋市石庄镇人民政府，住所地如皋市石庄镇沿河北路**。 法定代表人陈飞，镇长。 应诉负责人缪德军，石庄镇南片分管负责人。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 上诉人李荣华因与被上诉人如皋市石庄镇人民政府（以下简称石庄镇政府）不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1368号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月22日公开开庭进行了审理。上诉人李荣华的委托代理人李光军，被上诉人石庄镇政府应诉负责人缪德军及委托代理人周欣欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定，李荣华户籍在如皋市石庄镇××村××组××号。2005年8月31日，李荣华曾领取土地承包经营权证，承包土地为4.8亩，承包经营期至2027年8月31日。2006年，李荣华认为其应享有的4.8亩承包土地仍有1.08亩未实际交付，曾诉至如皋市人民法院，如皋市人民法院于2006年5月10日作出（2006）皋民二初字第0128号民事判决书。该判决认为，李荣华所诉1.08亩承包土地中，其住宅用地中有0.04亩多余面积应认定为承包地的面积；在村民杨汉池、李荣堂中间地块0.52亩已经丈量交付，在2003年度李荣华已经将该宗地块中部分地与李荣堂进行置换；江平路北的横分地块中的0.52亩承包地李荣华确实没有能实际耕种。遂判决：如皋市石庄镇××村村民委员会补充丈量交付0.52亩承包地于李荣华。判决生效后，李荣华申请执行，2008年6月17日，如皋市人民法院作出（2008）皋执字第1303号裁定书，认为0.52亩土地已实际交付，被执行人已履行了判决书确定的义务，裁定终结执行。 2015年2月，李荣华之子李光军因对分田账册登记面积与其实际承包面积不符一事信访。2015年3月13日，石庄镇政府作出石信复字[2015]09号《不予受理告知书》，主要内容为：李光军所反映分田账册登记面积与其实际承包面积不符一事，2006年5月10日如皋市人民法院已经作出判决。所反映养殖场侵占土地一事，李荣华与村委会于2010年6月28日签订了租地协议，相关租地费用按约定支付到位，如对协议有异议，应通过人民法院诉讼解决。根据国务院《信访条例》第二十一条第一款规定，该信访事项不予受理。 2015年6月12日，中共如皋市委办公室发布了皋办［2015］54号《市委办公室、市政府办公室关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》，在全市范围内开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。石庄镇政府所在辖区自2015年6月开始开展确权工作，因李荣华与其所在村委会未签订土地承包合同，李荣华的承包地一直未能确权登记。李荣华曾多次就其承包地确权事宜向石庄镇政府进行反映，但一直未能得到解决。2019年12月，李荣华向一审法院提起诉讼，请求石庄镇政府对李荣华二轮土地承包的4.8亩土地进行确权，并对实际使用而未曾登记的1亩宅基地一并进行确权登记。 一审法院认为，本案的争议焦点是石庄镇政府是否存在不履行法定职责之情形。 第一，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条规定,实行家庭承包的,由发包方与承包方签订土地承包合同,在土地承包合同生效后,由发包方将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料初审后,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请,并最终由县级人民政府颁发农村土地承包经营权证。由此可见,乡(镇)人民政府农村经营管理部门在农村土地承包经营权证的颁发过程中承担的是初步审核职能,其行使该项职能的前提是发包方与承包方已经签订承包合同,且发包方已将相关发包、承包材料向其报送。本案中,石庄镇政府未能提交其与发包方签订的承包合同,发包方亦未向石庄镇政府报送相关土地发包材料,李荣华直接要求石庄镇政府履行审核确权职能缺乏事实依据和法律依据。第二，李荣华多次要求对其承包地进行确权，但并未依法申请石庄镇政府对其宅基地进行确权，现李荣华提起本案之诉要求对宅基地一并进行确权登记，明显缺乏事实依据。综上，石庄镇政府并不存在不履行法定职责之情形。 需要说明的是,虽然石庄镇政府不具有李荣华诉请的确认承包经营权的法定职责，但石庄镇政府作为地方一级人民政府,应当从便于李荣华生产、生活的角度,对李荣华要求取得承包经营权证的诉求积极协调,力争妥善解决好李荣华的土地承包确权问题。 综上，李荣华的主张缺乏事实根据和法律依据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李荣华的诉讼请求。 上诉人李荣华上诉称，上诉人户总计应有4.8亩承包地和1亩住宅用地，但其中部分土地未能实际耕种。被上诉人负有对上诉人户的土地进行确权登记并颁发土地使用权证书的法定职责，一审法院所作裁判违法，请求本院撤销一审判决，改判被上诉人对上诉人户进行土地确权并登记发证。 被上诉人石庄镇政府辩称，上诉人户原有的承包经营土地及宅基地，因上诉人建房等原因已经进行了调整。上诉人所在的村委会已按调整后的实际承包情况拟写了土地承包合同，但上诉人拒绝签字，因上诉人未能签署土地承包合同，石庄镇政府无法对上诉人的承包土地登记发证。至于上诉人建房所占用的宅基地，上诉人从未主张过进行确权登记，上诉人要求被上诉人予以登记亦缺乏法律依据。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决一致，本院予以确认。 本院认为，综合上诉人起诉状的内容和上诉人在一、二审中的陈述，上诉人要求被上诉人履行的职责为两项，一是为上诉人承包经营土地进行土地承包经营权确权登记发证，二是为上诉人的住宅用地颁发宅基地使用证。 根据《中华人共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，上诉人户虽曾在2005年领取了土地承包经营权证书，确认上诉人户的承包经营土地面积为4.8亩，但上诉人户与其他农户因建设住房等原因对原承包经营的土地进行了互换、转让，导致对上诉人现承包地块及面积存在纷争，上诉人所在村集体经济组织也因此未能与上诉人户重新订立农村土地承包经营合同。而如皋市石庄镇2015年开展的对承包地进行确权登记工作，是为了进一步规范和完善原土地承包经营登记，解决原登记过程中存在的承包面积不准、四至不清、登记簿不健全等问题，从而确保登记信息准确无误。上诉人目前的部分承包地面积、四至等存在争议，也未能与所在村集体经济组织签订承包合同，尚不具备确权登记颁证的条件。故上诉人要求被上诉人对其登记发证，本院不予支持。对于上诉人就承包地方面存在的问题，上诉人可以依法厘清问题的实质所在，若属于承包经营权流转发生纠纷的，可以依法协商解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或向人民法院提起诉讼，通过明确流转是否成立从而明确上诉人承包地范围。若属于集体经济组织未能提供承包地导致实际未取得承包经营权的，则可以申请有关行政主管部门予以处理。上诉人可以在纷争有定论并重新签订承包合同后，向被上诉人申请进行确权登记审核并向有关部门申请颁发农村土地承包经营权证书。 至于上诉人所述的宅基地的登记颁证问题，应按照不动产登记法律法规中关于宅基地使用权的登记规定，提交相关材料后依法向不动产登记管理部门申请登记。被上诉人并不具有对宅基地使用权进行登记颁证的法定职责。 综上，上诉人要求被上诉人对其承包经营土地进行登记颁证的条件尚未成就，上诉人要求被上诉人对宅基地使用权进行登记颁证不属于被上诉人的法定职责范畴。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李荣华负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年九月十四日 书记员  徐 晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；