银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初371号原告秦云友，男，汉族，1955年6月4日出生，住宁夏回族自治区银川市金凤区。委托代理人秦宁英，女，1984年7月22日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市金凤区，系原告之女。被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区原芦花乡政府院内。法定代表人张小莉，办事处主任。行政机关出庭负责人杨志强，该办事处副主任。委托代理人赵强，宁夏辅德律师事务所律师。被告银川市西夏区住房城乡建设和交通局，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区贺兰山西路西夏区行政中心。法定代表人陈钢，局长。委托代理人王春雪，该局工作人员。委托代理人高艺璠，宁夏辅德律师事务所律师。被告银川市西夏区自然资源局，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区丽子园北街**。法定代表人唐慧明，局长。行政机关出庭负责人高磊，该局副局长。委托代理人戴新毅，宁夏辅德律师事务所律师。被告银川市西夏区综合执法局,住,住所地:宁夏回族自治区银川市西夏区丽子园北街**/div>法定代表人代永生，局长。行政机关出庭负责人陶野，该局副局长。委托代理人洒中祥，该局中队长。委托代理人暴成，宁夏方和圆律师事务所律师。原告秦云友诉被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处(以下简称贺兰山西路街道办)城乡建设行政管理一案，银川市中级人民法院于2020年7月23日移送本院审理。本院立案后，经原告申请，依法追加银川市西夏区住房城乡建设和交通局（以下简称西夏区住建局）、银川市西夏区自然资源局（以下简称西夏区自然资源局）、银川市西夏区综合执法局（以下简称西夏区综合执法局）为本案被告，并于法定期限内向四被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案，原告秦云友及其委托代理人秦宁英，被告贺兰山西路街道办出庭负责人副主任杨志强、委托代理人赵强，被告西夏区住建局委托代理人王春雪、高艺璠，被告西夏区自然资源局出庭负责人副局长高磊、委托代理人戴新毅，被告西夏区综合执法局出庭负责人副局长陶野、委托代理人洒中祥、暴成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告秦云友诉称：1999年4月，贺兰山农牧场职工叶德明将其15亩土地转让给原告，并经贺兰山农牧场审批同意由原告做为建设库房用地。原告在缴纳了土地的相关费用并取得了贺兰山农牧场同意开工建设的证明文件之后，建设了位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队(河南村)C01号的房屋及相关建筑物、构筑物设施，并于2000年12月办理了农牧场房产证，全部房屋均在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建造完成。2019年7月15日，银川市西夏区人民政府启动“银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治”工作。2019年8月22日，原告接到政府工作人员通知，通知原告在同意解除原承包合同的前提下，签订补偿协议并于2019年8月26日之前拆除，可以按照银川市西夏区人民政府于2019年8月9日制定的《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》获得协议补偿，如未按期拆除则不予补偿，2019年8月26日将组织强制拆除。2019年8月26日，被告大量工作人员及机械，在未出示证件且未向原告送达催告书、限期拆除决定或通知、强制拆除决定等任何书面材料的情况下，强制拆除了原告的房屋及相关建筑物、构筑物设施，致使原告损失惨重，严重侵犯了原告的合法权益。被告的强制拆除行政行为没有事实依据也未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行法定程序，应确认违法。为维护原告的合法权益，特起诉至贵院，请求：1.确认被告于2019年8月26日强制拆除原告秦云先位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号房屋及相关建筑物、构筑物设施的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一：1-1【2019】宁银国信证字第6997号公证书一份（附现场照片40张及光盘1张）。证明目的：原告位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号房屋及相关建筑物、构筑物设施于2019年8月26日在未达成补偿协议的情况下被违法强行拆除。证据二：2-1宁夏国营贺兰山农牧场房产所有证一份；2-2证明两份；2-3宁夏贺兰山农牧场收据两份；2-4土地联合开发合同一份。证明目的：1.涉案被违法强行拆除的位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号的房屋及相关建筑物、构筑物设施系原告自建的，原告建成后于2000年12月4日办理了宁夏国营贺兰山农牧场房产证；2.原告是经贺兰山农牧场审批同意，从该场职工叶德明处流转取得15亩建设库房用地，并按贺兰山农牧场规定缴纳了2万元土地划拨费，经贺兰山农牧场同意开工建设的房屋，且该自建房屋均在《城乡规划法》2008年1月1日实施之前首次建造完成，并按规定办理了相关手续，不属于违章建筑。证据三：【2019】宁银国信证字第6903号公证书一份（附现场照片32张及光盘1张）。证明目的：2019年8月20日，经宁夏北斗测绘技术有限公司对原告位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号房屋进行数字化测绘，并经银川市国信公证处公证，房屋面积5946.94平方米，附属物两口机井。证据四：《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》一份。证明目的：西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区实施拆违及环境综合整治工作是由银川市西夏区人民政府启动，四被告于2019年8月9日制定了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》，并加盖单位公章。但该方案未按法律规定公示并征求意见，也未在原告房屋外张贴、告知，且该方案中记载的“该区域内土地为国有土地依法收回，一律不予补偿”内容明显违法。证据五：《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》一份。证明目的：四被告是对西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村（河南村、糖厂四连、五连）的违建进行拆除的主体，均在2019年7月16日制定《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》上加盖公章。该通告是针对违法违规建筑及私搭乱建建筑物，但在相关部门并未认定原告房屋系违章建筑的情况下，被告即依据该通告对原告的房屋进行强制拆除，该行为违反法律规定，属违法拆除。证据六：6-1银川市西夏区贺兰山西路街道办事处银西贺信答复字[2019]14号《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项处理意见书》一份；6-2银川市西夏区人民政府信访事项复查委员会银西信访复查字[2020]1号《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项复查意见书》一份。证明目的：原告房屋位于西夏区贺兰山农牧场新村（又名河南村），属于宁夏农垦贺兰山农牧场，2018年8月，该片区社会管理、服务职能由农垦集团贺兰山农牧场整体移交西夏区政府，划归贺兰山西路街道办辖区；西夏区政府安排相关部门在贺兰山农牧场新村设立现场办公点，贺兰山西路街道办负责人在现场联合办公，贺兰山西路街道办也是本案的适格被告。被告贺兰山西路街道办辩称：一、原告不应将贺兰山西路街道办列为本案被告。原告将贺兰山西路街道办列为本案被告的依据可能是其认为被告于2019年8月26日对原告地上附着物实施了强制拆除行为。然而，原告在起诉状中已经自认，对其房屋及地上附着物实施强制拆除行为的是西夏区综合执法局。对此，贺兰山西路街道办于2019年11月21日向原告作出并送达的《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项处理意见书》可以印证这一点。虽然涉案《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》、《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》中都有被告的签章，但上述通知、方案与原告所诉强拆行为系不同的行政行为，原告并未对此提出诉请。所以，基于原告已自认强拆系其他单位实施，其再将贺兰山西路街道办事处列为本案被告，系错列被告，不应当被支持。二、贺兰山西路街道办不应当在本案中承担任何法律责任。如上所述，贺兰山西路街道办并未对原告的地上房屋及相关建筑物、构筑物进行强制拆除。而原告在本案中的诉讼请求是基于强拆行为提出的，因此，原告要求贺兰山西路街道办承担强拆的法律责任，没有任何依据。被告贺兰山西路街道办向本院提交以下证据：证据一：1-1《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》、1-2《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》。证明目的：1.2019年7月16日，为加强城市管理及维护西夏区城市规划秩序、土地管理秩序，西夏区综合执法局、西夏区自然资源局、宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）等5家单位联合，对位于西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村及周边的违法建筑下发了《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》；2.2019年8月9日，西夏区综合执法局、西夏区自然资源局等4家单位联合下发了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》。证据二：2-1银川市西夏区贺兰山西路街道办事处《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项处理意见书》（银西贺信答复字[2019]14号）及送达回证；2-2银川市西夏区信访事项复查委员会办公室《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项复查意见书》（银西信访复查字[2020]1号）及送达回证。证明目的：1.2019年9月2日，原告向贺兰山西路街道办提出信访，要求西夏区综合执法局出具政府征收土地文件及强制拆除决定书。贺兰山西路街道办经调查核实后，于2019年11月21日向原告作出并送达了《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项处理意见书》，建议其向有关部门反映或通过法律途径解决。2.因原告对上述处理意见书不服，依法向西夏区人民政府申请信访复查。经复查，银川市西夏区信访事项复查委员会办公室于2020年2月26日向原告作出并送达了《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项复查意见书》，建议其通过法定途径解决。证据三：《公证书》（【2019】宁银国安证字第20818号）。证明目的：2019年8月26日，银川市西夏区拆迁安置办公室依法申请银川市国安公证处对西夏区原贺兰山农牧场一队A06号房屋及C01号院子进行了现场公证。被告西夏区住建局辩称：一、西夏区住建局不是本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”原告在诉状中，明确表示2019年8月26日是西夏区综合执法局组织大量人员及机械对原告房屋及相关建筑物、构筑物设施拆除。西夏区住建局并未作出被诉拆除行为，依据上述法律规定，西夏区住建局不是本案适格被告。二、西夏区住建局行政行为程序合法，作出了整治实施方案并公告。为加强城市管理，维护西夏区城市规划秩序和土地管理秩序，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《银川市环境综合整治实施方案》，西夏区住建局与西夏区综合执法局、贺兰山西路街道办、西夏区自然资源局及宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）共同于2019年7月16日对位于西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村（河南村、糖厂四连、五连）及其周边的违法违规建筑及私搭乱建构筑物的拆除作出《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》，后又于2019年8月9日，共同作出《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》，以上通告及方案均在整治范围内张贴公示。2019年8月26日，西夏区拆迁安置办公室委托银川市国安公证处对原告房屋室内现状进行了拍摄，对物品进行了清点。被告作出行政行为程序合法。三、原告的建筑未经有权部门批准，属于本次整治范围内的违法建筑。1998年6月5日，贺兰山农牧场职工叶德明等四人与贺兰山农牧场签订《贺兰山农牧场土地开发经营承包合同》，合同约定承包的土地用于养殖业生产经营，土地所有权属国家，承包方只有土地承包期内的生产经营权，不得私自转让、出租、转租和买卖，生产经营项目以养殖业为主，可种农作物，不得超过经营范围，如搞其他经营项目征得发包方同意后另订合同。1999年4月10日，叶德明与原告签订《土地联合开发合同》，将上述土地中的15亩与原告联合开发。依据上述承包合同约定，叶德明无权将承包土地私自出租、转租。叶德明与原告签订的联合开发合同内容，严重违反了承包合同的约定，在其前手就不具有相应权利的基础上，原告自然也就不可能享有案涉土地的合法使用权，且原告建造的案涉房屋，没有合法建设手续，属于此次整治范围，依法应当予以拆除。综上，西夏区住建局不是本案适格被告，且西夏区住建局作出行政行为程序合法，原告房屋建造没有合法审批手续，依法应当予以拆除。故请求驳回原告针对西夏区住建局的诉讼请求。被告西夏区住建局向本院提交以下证据。证据一：1-1《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》；1-2《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》；1-3张贴通告及实施方案照片七张；1-4银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治项目航拍图；1-5银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治项目土地勘测定界工作报告；1-6《公证书》（【2019】宁银国安证字第20818号）。证明目的：西夏区住建局依法作出通告及实施方案，并由贺兰山西路街道办在整治范围内张贴公告进行公示；西夏区拆迁安置办公室委托有资质的机构对西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区范围内土地面积进行勘测定界；西夏区拆迁安置办公室委托银川市国安公证处对原告房屋室内现状进行了拍摄，对物品进行了清点；西夏区住建局作出行政行为程序合法。证据二：2-1宁夏贺兰山农牧场与刘和平签订的《贺兰山农牧场土地开发经营承包合同》；2-2秦云友与叶德明签订的《土地联合开发合同》。证明目的：叶德明与原告签订的合同内容严重违反了上述经营承包合同的约定，其无权与原告签订《土地联合开发合同》，原告不享有案涉土地的合法使用权；原告未向任何有关部门申请建造案涉房屋的合法建设手续；原告的房屋属于此次整治范围，应当予以拆除。被告西夏区自然资源局答辩意见及提交的证据与被告西夏区住建局一致。被告西夏区综合执法局辩称：一、西夏区综合执法局未参与本案的行政强制执行行为，不是本案适格被告。对原告建筑物的拆除行动，西夏区综合执法局仅配合贺兰山西路街道办事处在其制作的通告中加盖印章，未单独下发过涉案的任何执法文书，在案件发生当日西夏区综合执法局应要求到现场担任警戒工作。二、原告所述的强制拆除行为并非西夏区综合执法局作出。西夏区综合执法局在拆除现场仅仅负责外围警戒工作，防止有人冲入拆除现场、防范制止可能发生的人员冲突，未发生强行带离原告方人员以及清理原告方财产的情况。西夏区综合执法局未发起、组织、指挥、实施、参与本次拆除工作，因此对于拆除原告建筑物的相关行为并未参与。综上所述，西夏区综合执法局仅为配合单位，未参与本案的强制拆除，故请求法院查清案件事实，依法驳回原告针对西夏区综合执法局的诉讼请求。被告西夏区综合执法局未向本院提交证据。原、被告提交的证据均当庭出示并经庭审质证，各方质证意见均记录在案，存卷备查。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据一符合证据的真实性、合法性、关联性，予以认定；证据二、证据三真实性、关联性予以认定；证据四、证据五、证据六真实性、合法性、关联性予以认定。被告贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区自然资源局所举证据真实性、合法性、关联性予以认定，对其主张未实施拆除行为且拆除行为合法的证明目的，不予认定。经审理查明，2019年7月16日，为加强城市管理及维护西夏区城市规划秩序、土地管理秩序，被告贺兰山西路街道办、被告西夏区住建局、被告西夏区自然资源局、被告西夏区综合执法局、宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）联合下发了《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》，对位于西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村（河南村、糖厂四连、五连）及其周边的违法违规建筑及私搭乱建的构筑物将依法实施拆除。2019年8月9日，贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局联合下发了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》，该方案规定的拆违及环境综合整治范围：东至银川市储备地；西至马场路；南至陈家圈沟；北至大连路。原告秦云友被拆除的C01号房屋及相关建筑物、构筑物在此次拆违及整治范围内。2019年8月26日，原告位于西夏区马场路贺兰山农牧场农一队（河南村）C01号房屋被强制拆除。2019年11月21日，贺兰山西路街道办就原告反映在未达成补偿协议的情况下，原告的房屋被西夏区综合执法局强制拆除，要求西夏区综合执法局出具政府征收文件及拆除决定书一事，向原告作出《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项处理意见书》，建议原告向有关部门反映或者通过法律途径解决。2020年2月26日，银川市西夏区信访事项复查委员会办公室向原告作出《关于秦云友反映房屋被拆除信访事项复查意见书》，就原告提出的复查申请，告知原告通过法定途径解决。2020年3月2日，原告以银川市西夏区人民政府、贺兰山西路街道办为被告向银川市中级人民法院提起行政诉讼。2020年7月20日，原告申请撤回对银川市西夏区人民政府的起诉，银川市中级人民法院经审查予以准许。原告认为，四被告强制拆除原告建筑物、构筑物设施的行政行为无事实根据，程序严重违法，侵犯了原告的合法权益，故诉至本院，请求判如所请。本院认为，本案主要争议焦点是：原告秦云友的房屋能否确认由被告贺兰山西路街道办、西夏区住建局、西夏区自然资源局、西夏区综合执法局强制拆除以及拆除行为是否合法。首先，行政诉讼的立法目的旨在解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益。审理强拆类案件时，在无主体对强拆行为负责的情况下，人民法院应当从保护被强拆人利益角度出发，根据职权法定原则及举证责任规则，运用日常生活经验，综合判断，作出认定。在原告已经提供了初步证据后，被告虽然否认，但未提供反证证明该行为并非被告所为或为第三人所为的情形下，应由被告承担举证不能的不利后果。具体到本案，贺兰山西路街道办、西夏区自然资源局、西夏区住建局均否认参与拆除原告房屋的行为，同时认可是由西夏区综合执法局独自实施。但西夏区综合执法局亦否认是自己拆除了案涉房屋，只是认可受指派在现场承担外围警戒工作，四被告都未能举证证明是其他被告或第三方实施的强拆行为。根据原告、被告提交的证据《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》、《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》，能够证明案涉房屋处于《方案》及《通知》确定的拆除范围内，案涉房屋的拆除行为明显与四被告完成辖区内拆违及环境整治工作的行政执法目的之间具有高度的关联性。换言之，四被告对案涉房屋具有拆除的意图，属于案涉房屋拆除的受益主体。鉴于此，在四被告均不能证明未实施拆除行为或者拆除行为系他人实施的情况下，结合其他证据，可以确定贺兰山西路街道办、西夏区自然资源局、西夏区住建局、西夏区综合执法局是此次拆除行为的共同实施主体，应对此共同承担行政责任。其次，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接受或者无法直接送达当事人的，应当予以公告。本案中，虽然四被告联合下发了《银川市西夏区原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖、种植园区拆违及环境综合整治实施方案》、《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通知》，但在实施强制拆除案涉房屋前，没有以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；没有作出书面的强制执行决定送达当事人，违反了行政强制法规定的强制执行程序，其行为显属程序违法。因案涉房屋已被拆除，此行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区住房城乡建设和交通局、银川市西夏区自然资源局、银川市西夏区综合执法局于2019年8月26日拆除原告秦云友位于银川市西夏区马场路贺兰山农牧场农一队(河南村)Cxx号房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区住房城乡建设和交通局、银川市西夏区自然资源局、银川市西夏区综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 冯桂杰审判员 汤浙明人民陪审员 张国辉 二〇二〇年九月二十二日（法官助理 马 炯书记员 叶 惠 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；