江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终343号 上诉人（原审原告）陈桂林，男，1961年9月6日生，××族，住如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府城南街道办事处，住所地如皋市丞相大道**标龙大厦。 法定代表人李小军，主任。 应诉负责人沈燕，副主任。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，，住所地如皋市解放路** 法定代表人何益军，市长。 委托代理人徐晶，如皋市司法局工作人员。 委托代理人袁婷婷，如皋市司法局工作人员。 被上诉人（原审第三人）如皋市城南街道建设社区居民委员会，，住所地如皋市城南街道城南花苑建设社区服务中心 法定代表人陈小兵，主任。 上诉人陈桂林因不履行法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1140号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月6日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年6月3日，陈桂林向如皋市人民政府城南街道办事处（以下简称城南街办）邮寄《申请书》，主要内容为：二轮土地承包时本组尚有数十亩土地未能发包到户（包括河塔地三块、老宅地两块、老桑田两块）。本人多次向村委会反映，要求解决，至今未能解决，特申请政府予以裁决。同年7月31日，城南街办作出《关于陈桂林申请书的答复》，主要内容为：经查，建设社区17组在二轮土地承包时，有部分胡桑田和老宅地因涉及胡桑的砍伐、老宅地需复垦等原因，使得这十多亩地未列入二轮承包地统一分配，由第一轮承包户继续耕种至今。对于这十多亩集体性质的土地如何处置问题，属于村民自治范围。目前，如皋市城南街道建设社区居委会（以下简称建设社区居委会）已形成初步方案：1.耕种暂时保持现状。2.政府征收该地块时，其收益作为该组公用面积收益，由该组全体经济组织成员确定具体的分配方案并参与分配。陈桂林不服该答复，于8月5日向如皋市人民政府申请行政复议。8月6日，如皋市人民政府受理了复议申请，并通知城南街办书面答复。8月14日，城南街办提交了书面答复书。9月30日，如皋市人民政府作出[2019]皋行复第54号《行政复议决定书》,驳回陈桂林的复议申请，并于当日向陈桂林邮寄送达。陈桂林不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销城南街办作出的答复及如皋市人民政府作出的复议决定，判令城南街办责令建设社区居委会将土地发包到户并申领土地证。 另查明，建设社区居委会××组确有十亩多老桑田和老宅地在二轮承包时因存在矛盾未发包。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要是：1.本案是否属于行政诉讼受案范围；2.城南街办是否存在不履行法定职责之情形；3.复议程序是否合法。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，人民法院受理的诉讼包括公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第七条第一款规定，县级以上地方人民政府农村土地承包主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营权的保护工作。以上规定表明，乡镇人民政府负有对本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的管理职责。本案中，陈桂林认为所在村组即建设社区居委会××组尚有十多亩土地未承包到户，侵害其承包经营权，故而向城南街办申请处理，城南街办经调查研究后作出答复意见，该答复意见属于行政诉讼受案范围。 关于城南街办是否存在不履行法定职责之情形的问题。《中华人民共和国物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。以上法律规定明确，农村集体经济组织所有的土地，包括耕地、林地、滩涂等，是否发包及承包经营方案均由集体经济组织决定，其他任何组织和个人无权非法干涉。如前所述，乡镇人民政府所享有的仅是对本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的管理及保护工作，如确定承包合同的格式、备案管理土地承包经营合同及流转合同、对承包合同文本及资料的归档和保管等。而对于村集体所有的零星地等是否纳入承包范围予以发包，当属于村民自治的范围，应由村集体成员按照法定程序讨论确定。城南街办无权就陈桂林所在××组未发包的十多亩土地的发包或承包作出具体处理，城南街办在陈桂林提出案涉申请后，向所在村居组织了解情况并作出案涉答复，并无不当。事实上，陈桂林亦承认在所在社区已承包了2.1亩承包地，且建设社区居委会及城南街办在一审庭审中陈述案涉土地已经流转，相关费用将作为村集体收益分配，故案涉土地是否发包并不影响陈桂林实际权益。 关于复议程序是否合法的问题。陈桂林于2019年8月5日申请行政复议，如皋市人民政府于8月6日受理，经审查后，于9月30日作出复议决定，并于当日邮寄送达。如皋市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出复议决定，程序合法。 综上，城南街办作出的被诉答复及如皋市人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回陈桂林的诉讼请求。 陈桂林不服，向本院提起上诉称，1.案涉十多亩土地属于农业生产用地，城南街办应当按照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，责令建设社区向农户发包。2.建设社区系由原建设村演变而来，建设社区居委会承继了原村委会的职能，如皋市人民政府以居委会不适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定作为维持城南街办答复的理由不能成立。3.《中华人民共和国物权法》第五十九条以及《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定与本案无关，一审法院适用上述规定属于适用法律错误。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉请。 被上诉人城南街办辩称，对案涉十多亩土地是否进行发包以及如何进行发包等问题依法属于村民自治的范畴，城南街办无权干涉，无权就上述问题作具体处理。建设社区居委会就案涉十多亩土地的发包问题已经进行了会议讨论，并形成了初步方案。城南街办所作答复内容正确，并未侵犯陈桂林的合法权益。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人如皋市人民政府辩称，如皋市人民政府作出的复议决定程序合法，一审判决驳回上诉人的诉请正确，请求维持一审判决。 被上诉人建设社区居委会辩称，上诉人陈桂林反映的十多亩土地未进行二轮发包属实，该十多亩土地中有老宅基地、河塔地、老桑田。其中老宅基地未达到复垦要求，河塔地也达不到承包地的农田标准，老桑田部分，因对原种植户的砍伐损失及农具补贴等问题尚未能解决，故对上述土地仍维持一轮土地耕种现状。现因龙游河三期工程建设需要，建设社区××组除上诉人陈桂林户外均已将承包地流转给居委会，房屋亦已签订搬迁协议并搬迁完毕。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院另查明，因龙游湖三期工程建设需要，2020年8月15日，江苏省如皋高新技术产业开发区与上诉人陈桂林签订《房屋搬迁补偿协议》。同日，建设社区居委会与上诉人陈桂林签订了《农村土地承包经营权流转合同》，将3.13亩土地流转给建设社区居委会。目前，建设社区××组土地已流转给建设社区居委会，所涉房屋均签订了搬迁补偿协议。以上事实有城南街办提交的《情况说明》《房屋搬迁补偿协议》《农村土地承包经营权流转合同》及当事人陈述予以佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》《江苏省农村土地承包经营权保护条例》的相关规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的管理。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。第二十四条规定，土地承包经营方案经村民会议讨论决定方可办理。第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上述规定表明，对于村民自治范围内的事项，乡（镇）人民政府依法不得干预，但乡（镇）人民政府可以通过对承包经营合同以及农村土地承包经营的管理，对村集体组织土地发包事宜进行指导，对违反法律规定的村民会议决定，乡（镇）人民政府具有责令改正的法定职责。就本案而言，对于案涉十多亩土地是否应当纳入土地承包范围属于土地承包经营方案的内容，应由上诉人陈桂林所在村集体组织村民会议讨论决定，城南街办作为乡（镇）人民政府并不具有直接干涉的权力，且本案并不存在村民会议或者村民代表会议的决定违反法律、法规的情形。上诉人陈桂林诉请城南街办责令建设社区居委会将案涉土地重新发包并颁证的请求于法无据，本院不予支持。 事实上，对于案涉土地未纳入发包范围的原因，建设社区居委会在一、二审中进行了充分的说明和解释，且由于案涉十多亩土地涉及龙游湖三期建设用地，建设社区居委会××组土地至本案审结时已全部流转归村集体。建设社区党委及居委会经初步讨论确定，案涉土地待征地时作为该组公用面积，征地补偿利益归集体所有，亦不侵犯上诉人陈桂林的合法权益。 对于上诉人提出的被诉复议决定认定不应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的问题。本院认为，从《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国居民委员会组织法》的调整对象看，分别调整农村村民委员会和城市居民委员会。但由于撤村改居后，农村村民委员会与城市居民委员会仍有衔接和过渡的过程，对属于原农村村民自治事项及村民委员会职责事项的调整仍应适用《中华人民共和国村民委员会组织法》。被诉复议决定认为本案复议程序中的申请人所在单位为建设居委会，不可适用《中华人民共和国村民委员会组织法》的理由不当，本院予以指出。 对于上诉人提出的一审判决适用《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》属适用法律错误的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规为依据上述法律对集体经济组织关于集体所有土地的发包事项有着明确的规定，与本案有着密切的关系，一审判决适用上述两部法律规范论证乡镇人民政府的权限范围并无不当之处。 综上，城南街办所作被诉答复及如皋市人民政府所作复议决定符合法律规定，一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈桂林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  高 鸿 审 判 员  刘海燕 审 判 员  刘羽梅 二〇二〇年九月二十二日 法官助理  冯禹源 书 记 员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；