吉林省吉林市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）吉02行初19号原告桦甸市汇智陶瓷有限公司。法定代表人李某。委托代理人王某1，北京千洛航律师事务所律师。原告李某，男，1962年7月24日生，住长春市宽城区。委托代理人王某1，北京千洛航律师事务所律师。被告吉林桦甸经济开发区管理委员会。法定代表人王某2出庭负责人郭某。委托代理人杨某，吉林钟言宇德（吉林）律师事务所律师。被告桦甸市人民政府。法定代表人赵某，市长。委托代理人梁某。委托代理人范某。原告桦甸市汇智陶瓷有限公司（以下简称汇智公司）、李某认为被告吉林桦甸经济开发区管理委员会（以下简称经开管委会）、桦甸市人民政府不履行行政协议，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告汇智公司法定代表人暨原告李某及其委托代理人王某1，被告经开管委会的出庭负责人郭某及委托代理人杨某，被告桦甸市人民政府的委托代理人梁某、范某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汇智公司、李某诉称：李某响应政府招商引资号召，经多轮沟通谈判，于2006年4月25日以汇智公司为投资主体作为乙方与被告桦甸市人民政府的招商引资经办部门被告经开管委会作为甲方，就乙方在桦甸经济开发区投资陶瓷项目建设年产520万平方米陶瓷地砖两条生产线项目事宜签订了《项目投资协议书》，主要约定：甲方将该项目作为重点保护项目，为乙方无偿提供项目建设用地6万平方米，为两条生产线分别提供项目贷款合计2,000万元，并承诺“如因资金到位不及时，影响工程进度及经济纠纷等由甲方承担责任及一切损失。”投资协议签订后，原告如约缴纳了项目建设保证金，建成了两条生产线，实现了投资协议约定的设计规模和产能，而被告经开管委会拒不履行提供2,000万元贷款的义务，仅提供了652万元，导致原告的项目因缺少流动资金无法正常生产。时任被告桦甸市人民政府副市长指定桦甸市人民政府设立的桦甸市中小企业信用担保服务中心（以下简称担保中心）与原告订立了数份合计270万元的借贷合同，收取了原告7个房屋作为抵押担保。由于流动资金不足，原告争取到吉林银行同意批准1000万贷款，需要用房产证做抵押，但是被告桦甸市人民政府、经开管委会、担保中心各方没有支持，无视原告的7个房屋价值远超270万元的事实，也拒不交出房产证，导致原告贷款1,000万元失败而无法恢复生产。2013年1月22日，被告桦甸市人民政府不顾其委托的吉林省鑫泰资产评估公司出具的总价为54,138,043.06元的评估报告确认的原告当时的资产价值，指派担保中心以2,000万元强行收购了原告的全部资产，造成原告损失4,000余万元。经原告信访、申诉，被告桦甸市人民政府同意担保中心以所谓的租赁形式将企业移交给原告，租期先定半年。但当原告再次投入649万元上了自动打包生产线，并全面检修调试好设备、维修好厂房后，被告指派周英佳以租期已满为由强行霸占项目场地。2017年5月末，桦甸市经济局范某代表被告正式宣布收回项目，并拆毁了全部设备。原告经济损失无法挽回，多次请求被告赔偿至今未果。综上，请求人民法院根据《项目投资协议书》，依法判决二被告对其不足额向原告提供承诺的贷款的违约行为而造成的原告经济损失承担赔偿责任，判决二被告赔偿原告经济损失4,969万元。原告汇智公司、李某向本院提交了以下证据：一、《项目投资协议书》，证明原告李某响应被告桦甸市人民政府招商引资的号召，于2006年4月25日与被告经开管委会签订了《项目投资协议书》，该协议并非简单的平等主体间的协议，带有民事行政交叉的性质。二、《资产收购协议》，证明2013年1月22日，被告桦甸市人民政府不顾54,138,043.06元的评估值，指派担保中心以2,280万元强行收购了原告的全部资产。三、《资产评估报告》，证明原告当时的资产价值。四、《资产租赁合同》，证明原告与担保中心签订名为资产租赁合同，实为返还原告企业的一个妥协的回购约定。五、《资产收购协议》补充协议，证明甲方桦甸市中晟信用担保有限公司（原担保中心）与原告在2016年2月3日签订《资产收购协议》补充协议，而原告未实际取得全部的转让款。六、投资明细，证明原告实际投入的部分资金5,247.17万元。七、原告生产设备的视频录像光盘2张（附文字说明）证明原告的企业资产情况。八、原告李某与被告方周佳英、范某及投资人等的对话录音光盘2张（附文字说明），证明被告经办人员对原告企业的人为损害。九、担保中心及桦甸市中晟信用融资担保有限公司企业信息，证明担保中心是被告桦甸市人民政府独资成立的事业单位，法定代表人范某是桦甸市财政局局长，桦甸市中晟信用融资担保有限公司是桦甸市财政局独资控股的国有企业，范某任总经理。被告经开管委会辩称：一、原告告诉答辩人承担赔偿责任没有事实和法律根据，依法应驳回。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条的规定，本案原告起诉依据是原告与答辩人签订的《项目投资协议书》，但该协议书签订后，原告于2007年8月2日与答辩人又签订了《抵押借款协议》，其第七条约定《项目投资协议书》废止。故根据双方约定，《项目投资协议书》已经废止，双方已经不存在行政协议法律关系。另外，本案中原告没有关于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条及第十六条规定的行政协议的撤销、无效诉请，也没有因答辩人变更、解除行为给其造成损失的事实，故原告诉请与事实不符，应依法驳回。二、原告起诉的事实与答辩人无关。原告起诉状中表述的事实与实际不一致，原告已经将《项目投资协议》中的企业所有资产自愿出售给案外人担保中心，并已经取得了出售价款。（一）原告自愿签订资产收购协议。原告与案外人签订《资产收购协议》后，并未主张该收购协议违法，而是于2016年1月5日向桦甸市人民法院诉讼案外人未及时支付收购价款违约。桦甸市人民法院依法审理后，判决案外人承担违约金330万元。所以不存在原告所说强行收购行为。（二）案外人2013年6月与原告签订《资产租赁合同》的目的是给原告一个重新发展的机会，至原告起诉案外人违约时止，原告自愿出售资产意思清楚，没有要求退还企业的意思表示，且案外人并未收购企业。原告出售资产取得价款，并依法索要违约金，与案外人自愿协商，意思表示明确，是合法的民事法律行为，与二被告没有任何法律关系。请求人民法院依法驳回原告对答辩人的告诉。被告桦甸市人民政府辩称：一、答辩人作为本案被告主体不适格。根据原告告诉的事实，原告与本案第一被告签订了《项目投资协议书》，本案第一被告系吉林省人民政府正式批准设立的省级经济开发区，享有省政府赋予的管理权限，具有独立的行政主体资格。《项目投资协议书》根据行政协议司法解释的相关规定，属于行政协议，但其仍然具有协议的法定特征，即协议的相对性。桦甸市人民政府不是协议的主体，与协议没有任何法律关系，作为本案被告主体不适格。二、原告起诉状中表述的事实与实际不符。原告已经将《项目投资协议》中的企业的所有资产自愿出售给案外人担保中心，并已经取得了出售价款，所以，《项目投资协议》无法履行与答辩人没有法律关系，请求驳回原告的告诉。被告经开管委会向本院提交了以下证据：1.《抵押借款协议》一份，证明《项目投资协议书》废止，被告经开管委会与原告之间已经不存在行政协议法律关系。2.（2015）桦民一初字第815号民事判决书，证明由于原告将抵押的资产出售，被告经开管委会行使不安抗辩权，起诉至人民法院。桦甸市人民法院依法判决解除借款合同和抵押借款协议，原告返还被告经开管委会借款。在该案件中，本案原告抗辩经开管委会没有履行投资协议中的贷款义务，但人民法院审查认为双方签订的借款合同自愿真实、合法有效，经开管委会以签订借款合同的方式变更履行了投资协议中的贷款义务，并且抵押借款协议中废止了项目投资协议，故被告经开管委会已经没有为原告履行提供贷款的义务。3.《资产收购协议》，证明原告2013年1月22日将资产出售给担保中心，是民事自愿行为，与被告没有关系。4.（2016）吉0282民初50号民事判决书，证明原告签订资产收购协议后，并未主张协议系被迫签订，而是在收购人没有按约定支付收购价款后，依法向人民法院主张收购人承担违约责任，法院判决收购人承担违约金330万元，足以证明原告主张违背其意愿签订资产出售协议是不符合事实的。5.《资产收购协议补充协议》，证明原告取得生效判决后，于2016年2月3日与担保中心签订了补充协议，再次对资产收购协议中的事项进行补充，其中包含了被告经开管委会主张的借款652万元，以及担保中心违约金330万元，约定了资产收购协议中的所有事项都履行完毕，该协议系原告自愿签订，不存在强迫行为。经庭审质证，被告经开管委会对原告向法庭提交的证据质证认为：对证据1真实性无异议，证明问题有异议，原告证明的问题与协议中的内容没有任何关系，该协议已经废止，原告自愿与案外人签订资产出售协议，与行政协议无关，如对资产出售协议有争议应另案主张；对证据2真实性无异议，但与本案没有关联性，这是一份独立的合法有效的收购协议，原告根据该协议向人民法院主张合同有效要求支持违约金，这与本案中提出的事项是矛盾的，违反了证据规则中的禁反言原则。对证据3真实性无异议，资产评估报告书委托人是原告，对于资产评估的价值有异议，责任应该由原告承担，与本案没有关联性。对证据4真实性无异议，与本案没有任何关联性，是一个独立合法的民事协议。对证据5真实性无异议，原告明知自己已经以法律的方式保护了资产收购协议赋予他的合法权益，还在本案中强调履行资产收购协议是违反他本人意愿的，这是自相矛盾的，与本案没有任何关联性。对其他证据质证意见都是与第一被告没有任何关联性。被告桦甸市人民政府对原告向法庭提交的证据质证意见同被告经开管委会一致。原告汇智公司、李某对被告经开管委会告向法庭提交的证据质证认为：对证据1真实性无异议，证明目的有异议，依据（2015）桦民一初字第815号民事判决的认定，该份抵押借款协议是民间借贷协议，民事协议没有权利解除行政机关签订的行政协议，尽管本协议与项目投资主体相同，但是协议的性质不同，所以该份借款协议第七条无效。对证据2，该判决解决的是抵押借款协议，并非解决案涉项目投资协议书的行政合同关系，该份判决恰恰以判决的形式确定了抵押借款协议的民事法律关系。对证据3，坚持举证意见，反对被告的证明意见，该协议是民事协议，与案涉项目投资协议相对独立，原告不能因签署了该协议就丧失了行政协议的求偿权。对证据4真实性无异议，证明目的有异议，该判决体现的恰恰是原告为了挽回自身的经济损失积极行使民事法律权利，但不能因此丧失基于项目投资协议书所享有的向被告请求赔偿损失的权利，原告正是因为穷尽民事救济途径，最终确定了因被告违反贷款义务而造成的损失。原告没有放任自己挽回经济损失的行为，也是对被告的负责，要不然损失更大。对证据5真实性无异议，证明目的有异议，该补充协议恰恰证明被告对于该协议中的甲方具有绝对的控股权利，该协议的甲方是担保中心的承继单位，该协议是解决前面收购协议的后续问题，不影响原告主张向被告求偿的权利。被告桦甸市人民政府对被告经开管委会告向法庭提交的证据无意见。本院对上述证据认证如下：原告汇智公司、李某提交的证据3、证据6、证据7、证据8与本案无关联性，本院不予采信；原告汇智公司、李某提交的其他证据与被告经开管委会提交的证据客观真实、来源合法，与本案有关联，本院予以采信。经审理查明：2006年4月25日，经开管委会与汇智公司就年产520万平方米建筑陶瓷地砖两条生产线项目签订《项目投资协议书》，约定经开管委会将该项目作为重点保护项目，为汇智公司无偿提供项目建设用地6万平方米，并为两条生产线分别提供项目贷款合计2,000万元，汇智公司为该项目的投资主体，自主经营，自负盈亏。并约定协议未尽事宜由双方共同协商补充或修改，补充和修改后的内容具有与协议同等的法律效力等内容。2007年8月2日，经开管委会与汇智公司签订了《抵押借款协议》，约定汇智公司以其土地使用权、厂房、设备作为抵押，向经开管委会借款820万元用于陶瓷项目的建设和生产，同时约定《项目投资协议书》废止。2013年1月22日，担保中心与汇智签订了《资产收购协议》，约定汇智公司自愿将公司位于桦甸市××区内的所有房产、土地及地面附属物、机器设备等全部资产一次性出售给担保中心，总收购价格为2,280万元。2013年6月26日，担保中心与李某签订《资产租赁合同》，约定担保中心将其所属的陶瓷生产线全套设备及配套设备设施厂房办公设施租赁给李某经营，租赁期限从2013年6月26日起至2013年12月30日止。李某根据生产需要可对现有生产线进行改造，租赁期满后应返还租赁资产。并约定如李某在2013年12月30日前全额返还收购资金1,628万元及相关利息，担保中心将全部资产更名至李某名下。因担保中心未按《资产收购协议》约定全额给付价款，2016年1月5日汇智公司起诉桦甸市中晟信用担保有限公司（以下简称中晟公司，系由担保中心改制成立并承接担保中心的全部债权债务），要求其承担违约责任。2016年1月19日，桦甸市人民法院作出（2016）吉0282民初50号民事判决，判决中晟公司给付汇智公司违约金330万元。2016年2月3日，中晟公司与汇智公司、李某签订了《资产收购协议》补充协议，就中晟公司尚欠收购款及违约金的履行问题作出了补充约定。本院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第一，本案属于履行招商项目投资协议引发的争议，协议的相对方经开管委会系省政府批准设立的经济开发区，具有相应的行政管理职能和独立承担法律责任的主体资格，桦甸市人民政府不是案涉投资协议的相对方，不负有履行协议的义务，故不是本案的适格被告。第二，根据本案查明的事实，在案涉《项目投资协议书》签订后，经开管委会与汇智公司于2007年8月2日签订了《抵押借款协议》，其第七条约定《项目投资协议书》于《抵押借款协议》生效之日同时废止，据此可以认定案涉投资协议已被经开管委会与汇智公司以协商的方式解除，经开管委会无需继续履行投资协议约定的义务。原告关于《抵押借款协议》属民事协议，从而废止《项目投资协议书》的条款无效的主张于法无据，本院不予支持。原告在2007年签订《抵押借款协议》后至本案起诉时，没有就《项目投资协议书》的解除问题提出相关请求，而在本案中依据投资协议请求被告承担不足额提供贷款的违约责任，没有事实及法律依据。第三，关于原告主张被告指派担保中心强行收购其资产的问题，由于担保中心与汇智公司签订的《资产收购协议》与本案被诉行政协议不是同一法律关系，且汇智公司因资产收购价款未全额支付的问题已提起诉讼，法院已作出生效判决，该问题不属于本案的审查内容。综上所述，由于《项目投资协议书》已被协商解除，原告依据该协议要求被告承担不足额提供贷款的违约责任，赔偿其经济损失4,969万元的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告桦甸市汇智陶瓷有限公司、李某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告桦甸市汇智陶瓷有限公司、李某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审判长 张 薇审判员 张海啸审判员 郭娟娟二〇二〇年九月二十八日书记员 崔 雪