广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终822号 上诉人（一审原告）金城江区织圆金花卉中心，系个体工商户，经营场所：河池市金城江区金城西路（六圩板立屯一二组队办企业用地），注册号：4512016001929281-1。 经营者王焕燃，男，1983年6月28日出生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。 委托代理人杨致中，广西联融律师事务所律师。 委托代理人黄蕃海，广西联融律师事务所律师。 上诉人（一审被告）河池市金城江区人民政府，住所地：河池市金城江区金城西路**。 法定代表人曾朝伦，区长。 委托代理人邓必须，河池市金城江区六圩镇人民政府副镇长。 委托代理人黄向峰，广西弘生联合律师事务所律师。 上诉人金城江区织圆金花卉中心（以下简称织圆金花卉中心）诉上诉人河池市金城江区人民政府（以下简称金城江区政府）行政强制及行政赔偿一案，河池市中级人民法院于2020年3月16日作出（2019）桂12行初164号行政判决，双方均不服，分别向本院提出上诉。本院依法受理后组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人织圆金花卉中心的委托代理人杨致中、黄蕃海，上诉人金城江区政府的委托代理人邓必须、黄向峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：河池市人民政府分别获得广西壮族自治区人民政府2003年9月15日桂政土批函[2003]223号、2008年5月28日桂政土批函[2008]192号、2012年7月25日桂政土批函[2012]850号批复，将包括织圆金花卉中心经营“织金庄园”所占用的土地在内的金城江区六圩镇六圩社区板立一组、二组、三组（以下简称板立一组、二组、三组）集体所有的土地征收为城市建设用地，并按照法定程序实施了颁布征用土地方案、征地补偿安置方案以及与被征收土地的板立一组、二组、三组分别签订了《征地协议》《征地补充协议》等征收行为。2012年6月8日，河池市住房和城乡建设局（以下简称河池市住建局）作出河住建函（2012）38号《关于河池市六圩社区板立一组、二组队办企业和生活安置用地规划选址的意见》（以下简称38号文件）及板立一、二组队办企业和生活安置用地规划选址红线图。 2016年8月25日，织圆金花卉中心申请注册，经营场所：河池市金城江区金城西路（六圩板立屯一二组队办企业用地），注册号：4512016001929281-1。经营者：王焕燃。以“织金庄园”对外经营。2018年4月28日、8月16日，河池城区征地拆迁安置工作城西领导小组办公室、河池市金城江区六圩镇人民政府分别作出《关于清理地面附着物的通知》《关于场地平整的通知》，贴在织金庄园，分别要求其在2018年5月15日、8月18日之前自行清理地面附着物，逾期将视为自动放弃处理。2018年10月10日，金城江区政府强行拆除了织金庄园花卉市场钢棚。织圆金花卉中心不服提起诉讼，请求：1、确认金城江区政府实施强制拆除“织金庄园”的具体行政行为违法；2、判令金城江区政府赔偿实施强制拆除行为造成的经济损失510.10503万元。 河池市中级人民法院一审认为，关于涉案拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……。”第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，金城江区政府在法定期限内提交的第一至第五组证据，证明涉案土地转为建设用地并被征收为国有，答辩状和庭后补充提交证据证明2018年10月10日是针对“两违”建筑和地上附着物组织实施的强制措施。其认为织圆金花卉中心存在违法用地和违法建设的两违行为，可以根据上述规定责成土地行政主管部门、城乡规划主管部门依法采取相应措施，但未提供具有职权对本案建筑物和其他设施进行强制拆除的法律依据，其组织实施强制措施拆除织圆金花卉中心“织金庄园花卉市场钢棚”的行为超越法定职权。 关于织圆金花卉中心请求赔偿经济损失510.10503万元是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（四）造成财产损害的其他违法行为”。第三十六条第（八）项规定，“对财产权造成其他损害的，按照直接损失予以赔偿”。本案中，河池市住建局作出38号文，将涉案土地规划为板立一、二组队办企业和生活安置用地，但双方均未提供出该地权属的其他相关材料。织圆金花卉中心亦未能举证证明涉案建筑物及附着物经过合法审批手续建设。因此，本案不存在对上述建筑物及附着物赔偿的事实根据。织圆金花卉中心提供的两份承建工程项目合同书，无法佐证其主张的企业经营用房、企业经营场地的土地使用权的市场价格的损失；而可移动设备的搬迁费和安装费、人员遣散安置和停工留薪等费用、停产停业造成的订单违约损失、停产停业造成的预期利润损失，不属于上述法律规定的直接损失；且在实施拆除行为前，政府相关部门已两次将通知贴在“织金庄园”。拆除过程中，织圆金花卉中心的管理人员在场并参与搬运，对主张的与拆迁有关的损失323.5079万元，未能提供证据证实。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认2018年10月10日金城江区政府对织圆金花卉中心“织金庄园”实施行政强制措施的行为违法；二、驳回织圆金花卉中心请求金城江区政府赔偿经济损失510.10503万元的诉讼请求。 上诉人织圆金花卉中心上诉称：（一）一审法院对部分事实认定错误。织圆金花卉中心经批准依法设立经营，工作场地及地上建筑物亦合法，一审判决认定上诉人的经营场地和建筑为违法建筑无事实和法律依据。（二）一审法院将织圆金花卉中心的经营场地及地上构筑物是否为违法建筑的举证责任分配给上诉人是错误的。根据举证责任倒置规则，应当由金城江区政府举证证明织圆金花卉中心的场地及地上构筑物是否属于违法建筑,但金城江区政府无充分证据证明,而织圆金花卉中心已提供证据证明该中心系依法注册设立，场地、建筑物是在与所属集体的群众签订租赁合同之后依法建设，并合法经营，属于合法建筑。（三）一审法院认定织圆金花卉中心主张金城江区政府赔偿经济损失510.10503万元毫无事实依据和法律依据是错误的。本中心的场地及构筑物被拆除时，大量花卉等财物被周围群众哄抢，六圩派出所的出警记录、卷宗等能证实部分财物的损失，但一审法院拒绝织圆金花卉中心提出的取证申请，申请复议之后仍不予调取，程序违法。织圆金花卉中心因金城江区政府的违法强制拆除行为遭受的经济损失客观存在，本中心已对该损失进行了充分的举证证明，一审法院认定织圆金花卉中心无法证实经济损失是错误的，应予纠正。综上所述，请求二审法院撤销一审判决第二项，改判金城江区政府赔偿因其强拆造成的经济损失510.10503万元，其中：1.企业经营用房的市场价格赔偿118.2万元；2.企业经营场地的土地使用权(场地租金)的市场价格赔偿2.6438万元；3.可移动设备的搬迁费、安装费的赔偿2万元；4.人员遣散安置和停工留薪等赔偿费用2.43833万元；5.停产停业造成的订单违约损失赔偿54万元。6.停产停业造成的预期利润损失7.3150万元；7.其他与拆迁有关的损失(花卉等财物损失）323.5079万元。 上诉人金城江区政府上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误。（一）拆除涉案建筑物和附着物是行政机关的内部管理行为，不属于行政诉讼受案范围。1.织圆金花卉中心所占用的土地已经被征收为国有土地，虽然河池市住建局作出38号文件同意涉案的土地作为板立一组、二组队办企业和群众生活安置用地选址，但该文件只是行政机关对于土地用途规划的意见，并不产生土地所有权和使用权转移的法律效果。在板立一组、二组未取得涉案土地所有权和使用权的情况下，其集体经济组织成员擅自与织圆金花卉中心的代理人罗建松签订的《场地租赁协议》属无效合同，织圆金花卉中心无权取得涉案国有土地使用权，占用涉案土地属于非法占用国有土地的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，织圆金花卉中心明知涉案土地在城市规划区内，但未按照上述法律规定取得建设规划部门的许可，擅自搭建建筑物、增设地上附着物，其行为属于违法建设。2.金城江区政府对涉案国有土地依法具有行政管理的职权，先后发布《关于清理地面附着物的通知》《关于场地平整的通知》，并依法告知织圆金花卉中心自行处理，但其视而不见，仍然继续非法占有涉案国有土地，上诉人可依职权对涉案土地的建筑物和附着物予以清理。3.涉案建筑物和附着物不是织圆金花卉中心的合法财产，不能因此获得行政赔偿。金城江区政府清理涉案建筑物和附着物是对所管理的国有土地进行清表的行为，针对的是不特定相对人，只是恰好涉案国有土地仅有织圆金花卉中心非法侵占，如果还存在其他的行政相对人实施非法侵占国有土地的行为也会依法清理。综上，金城江区政府拆除涉案建筑物和附着物的行为，不具有可诉性，应当驳回织圆金花卉中心的起诉。（二）金城江区政府与河池市城市管理综合执法局共同对涉案建筑物和附着物进行拆除，并不存在超越法定职权的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对涉案违法建筑物和附着物有权采取行政强制措施的行政主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而河池市城市管理综合执法局是原隶属于河池市住房和城乡建设局，经机构改革后依法成立并独立承担行政职能的行政主体，对城市规划区内的违法建筑有执法权。 因此，即便认为对涉案建筑物和附着物的拆除属于强制拆除“两违”建筑的行为，对于金城江区政府与河池市城市管理综合执法局共同拆除涉案建筑物和附着物的行为，也不应当认定为金城江区政府超越法定职权的行为。综上所述，请二审法院改判驳回织圆金花卉中心的起诉，或确认金城江区政府对织圆金花卉中心“织金庄园”实施强制措施的行为合法。 针对金城江区政府的上诉，织圆金花卉中心作出答辩称：根据2012年6月8日河池市住建局作出的河住建函（2012）38号《关于河池市六圩社区板立一组、二组队办企业和生活安置用地规划选址的意见》，证明织圆金花卉中心性质为集体所有而非国家所有，织圆金花卉中心与上述集体所有的土地使用权人签订了场地租赁协议并缴纳相应的租金后才在租赁土地上浇筑混凝土及搭建钢架结构的行为是合法的。织圆金花卉中心在办理了营业执照后的经营系合法经营。因此，金城江区政府的强制拆除行为违法，请求全部驳回金城江区政府的上诉请求。 二审庭审中，上诉人织圆金花卉中心向本院提交补充证据照片6张，上诉人金城江区政府向本院提交补充证据《织金庄园物品清点单》复印件1份、照片6张、光盘1张；二审庭审后，本院要求双方当事人继续就强拆过程及是否发生损失的事实补充新证据，织圆金花卉中心补充提交收据、收条复印件各1张，金城江区政府补充提交光盘1张、韦美早和袁秀梅二人的身份信息和照片各1张、河池市公证处《情况说明》复印件1份等。经审查，双方当事人二审程序中提交的上述证据均不属新证据且对一审判决认定的基本事实没有发生实质影响，故本院均不予采纳。 经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 另查明，2016年4月21日，罗建松与河池市六圩社区一、二组部分农户签订了《场地租赁协议》，约定将板立一组、二组队办企业用地（约十一亩）出租给罗建松一方使用。同年，织圆金花卉中心在上述协议的土地上建设涉案建筑物和附着物。织圆金花卉中心承认建设时，未办理向土地、规划管理部门申请办理过用地和准建手续。 还查明，2018年4月28日、8月16日河池城区征地拆迁安置工作城西领导小组办公室、河池市金城江区六圩镇人民政府分别作出的《关于清理地面附着物的通知》《关于场地平整的通知》，其主要内容是：根据城市建设需要，政府征收了六圩社区板立片区所有集体土地，并按规划落实了群众生产生活安置用地。现六圩社区板立一、二队群众强烈要求对队办企业用地进行场地平整。为加快城市新区建设步伐，推进城市重大项目、城西路网建设用地和群众安置场地平整工作，需要对六圩社区板立一、二队队办企业用地及中石油用地进行场地平整，织金庄园仍在使用该地块，限期自行清理地面附着物，逾期将视为自动放弃处理。 本院认为：（一）关于被诉强拆行为的合法性问题。金城江区政府上诉认为被诉强拆行为是行政机关的内部管理行为，不属于行政诉讼受案范围。但是，本案被拆除的地上建筑物、附着物均是上诉人织圆金花卉中心所建并无争议，金城江区政府作出的被诉强拆行为的对象属于针对行政管理相对人，因此金城江区政府的主张明显不成立。本案中，涉及拆除涉案建筑的文书分别有2018年4月28日、8月16日河池城区征地拆迁安置工作城西领导小组办公室、河池市金城江区六圩镇人民政府分别作出《关于清理地面附着物的通知》《关于场地平整的通知》，内容是要求织圆金花卉中心自行清理地面附着物，逾期将视为自动放弃处理。两通知不是土地管理或规划部门作出，也无强制执行力，依法不能作为被诉强拆行为的依据，故本案被强拆行为属无执行依据的行为。一审判决仅认定金城江区政府组织实施被诉强拆行为超越法定职权，虽然审查内容不全面，但确认该行为违法的结论正确。因此，金城江区政府上诉理由不成立，本院不予支持。 （二）关于上诉人织圆金花卉中心请求赔偿经济损失510.10503万元是否有事实和法律依据问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，上诉人金城江区政府作出的被诉强拆行为已经被确认违法，如果因该行为给织圆金花卉中心合法权利造成损害，应依法承担赔偿责任。因此，本案重点应审查织圆金花卉中心是否存在因被诉强拆行为造成合法权利损害。一是织圆金花卉中心主张的场地及建筑物市场价值损失，由于织圆金花卉中心没有依法办理涉案土地和建筑物的用地和建设审批手续，不能证明属于合法财产，故该部分损失不属国家赔偿范围。至于被拆除钢棚的可回收利用的建筑材料损失，正常情况下，钢棚拆除后确有一部分材料可以回收利用，但是正常拆除也需要支付相应的人工费用，二者相抵后的价值已经不大，且织圆金花卉中心也未提出该项赔偿请求，故该项损失不予审查。二是织圆金花卉中心主张的花卉等财物损失，本案中，涉案财物主要是被拆除建筑物内的花卉和可移动财物，该部分财物在强拆前已经全部搬出室外，双方庭审中均确认无争议，双方分歧在于该部分财物当时如何处理。本院认为，织圆金花卉中心属于在无合法手续的场地及建筑物内生产经营，在金城江政府需要对涉案土地进行平整时，织圆金花卉中心有义务配合政府的行动，但是经过两次正式通知并已经给予足够时间由其自行处理的情况下，织圆金花卉中心仍未对其经营的财产妥善处置，其本身有过错；当天拆除涉案建筑物时，织圆金花卉中心有工作人员在现场并参与搬运，其有义务对其经营的财产妥善处置，主动接收金城江区政府组织人员搬出室外的财物，拒不接收应当后果自负。至于织圆金花卉中心主张拆除时大量花卉等财物被周围群众哄抢并报警处理过的问题，因织圆金花卉中心未提供证据证明，不能确认该事实。因此，上述涉案财物即使有损失，也与被诉强拆行为无因果关系。三是织圆金花卉中心主张的经营损失与停业损失，该项损失与强拆行为不具有直接因果关系，不属赔偿范围。根据以上分析，织圆金花卉中心请求赔偿经济损失510.10503万元没有事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，上诉人织圆金花卉中心和金城江区政府的上诉理由均不成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人金城江区织圆金花卉中心和上诉人金城江区人民政府各承担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 韦威助 审 判 员 宋玉杰 审 判 员 黄碧辉 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 宋丹丹 书 记 员 刘阳英