湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终602号上诉人（原审原告）李霜，女，1979年4月7日出生，汉族，住湖北省襄阳市襄城区。委托诉讼代理人王虹理，湖北行胜言律师事务所律师。委托诉讼代理人奚志刚，湖北行胜言律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）襄阳市人民政府，住所地湖北省襄阳市襄城区檀溪路**。法定代表人郄英才，该市市长。被上诉人（原审被告）襄阳市自然资源和规划局，住，住所地湖北省襄阳市中原路**/div>法定代表人郑德安，该局局长。委托诉讼代理人刘坤，湖北先凯律师事务所律师。上诉人李霜因与被上诉人襄阳市人民政府（以下简称襄阳市政府）、襄阳市自然资源和规划局（以下简称襄阳自规局）行政强制拆除及行政赔偿一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2020）鄂06行初10号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。李霜向原审法院起诉请求：1、确认襄阳市人民政府、襄阳市自然资源和规划局于2019年12月4日拆除李霜位于襄阳市襄城区青山路岘山森林公园张公祠路38号房屋的行政行为违法。2、本案一切诉讼费用由二被告承担。一审查明，2002年6月26日，原告李霜（乙方）与襄阳市国营林场（甲方）签订了《土地使用权转让协议书》，约定甲方将位于虎头山下公园干道B4号的一块240平方米土地使用权转让给乙方，价格为20400元。2006年初，原告李霜开始在转让的土地上建设房屋。2006年3月15日，原襄樊市国营林场向原告李霜发出《关于停止建房的通知》，告知原告李霜：“你所建房处由于城市规划未批下来，市土地局有关部门责令林场监管不许建房。为此，特通知你立即停工，否则出现一切经济处罚由你一方承担。”2006年3月20日，原襄樊市国土资源局经巡查发现原告李霜在非法转让土地上动工建房，遂对该土地违法案件进行立案调查。2006年4月3日，原襄樊市国土资源局向原襄樊市国营林场、李霜作出《告知通知书》，告知对其非法转让土地行为拟作出“1、没收国营林场非法转让土地的违法所得20400元；2、拆除李霜在非法转让土地上新建的建筑物及其他设施；3、按非法所得的50%处以国营林场与李霜罚款各10200元”的处罚。该通知书李霜于2006年4月12日签收。2006年4月28日，原襄樊市国土资源局对原襄樊市国营林场、李霜作出襄土资监字〔2006〕27号《土地行政处罚决定书》，处罚决定与告知通知书中拟作出的处罚内容一致。该处罚决定书李霜于2006年4月30日签收。2019年1月24日，襄阳市委、市人民政府印发襄发〔2019〕4号《关于襄阳市市级机构改革的实施意见》载明，新组建襄阳市自然资源和规划局，不再保留襄阳市国土资源局。2019年11月27日，襄阳市自然资源和规划局向李霜作出《关于限期拆除违法占用土地上建筑物及附属设施的通知书》，该通知载明，李霜必须在2019年12月5日前自行拆除其违法占用土地上的建筑物及附属设施，如不自行拆除并恢复原状，襄阳市自然资源和规划局将依法采取强制措施。2019年11月30日，襄阳市自然资源和规划局再次向李霜作出《关于限期拆除违法占用土地上建筑物及附属设施的补充通知书》，该补充通知载明，为如期完成省政府下达的任务，请李霜于2019年12月3日前搬迁完毕，腾空建筑物及附属设施，襄阳市自然资源和规划局将于2019年12月4日对李霜违法占用土地上建筑物及附属设施组织拆除。原告李霜所诉房屋于2019年12月4日被拆除。原告李霜认为拆除行为系襄阳市人民政府、襄阳市自然资源和规划局共同实施，对拆除其房屋的行为不服，遂于2020年1月6日向一审法院提起行政诉讼，请求依法确认被告强拆违法。诉讼过程中，一审法院向原告李霜释明，其提交的证据不足以证明襄阳市人民政府实施了强拆其房屋的行为，将襄阳市人民政府列为被告系错列被告，存在级别管辖错误的问题，让其另行主张权利；同时，与原告李霜房屋相邻的李洪吉、王贵明提起了类似的诉讼，因同样的原因法院向二人告知时，二人拒绝另行主张权利，该二案已作出处理并已上诉。原告李霜表示其意见与李洪吉、王贵明一致，也予以拒绝。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但这并不意味着，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。原告对其所诉行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。本案中，原告李霜请求确认被告襄阳市人民政府、襄阳市自然资源和规划局强制拆除其房屋的行为违法，但其向本院提供的证据不足以证实其所诉房屋系襄阳市人民政府实施拆除的。同时，被告襄阳市自然资源和规划局在其答辩状中称，拆除行为系其所为，襄阳市人民政府未对李霜作出过具体行政行为，亦未实施过强制拆除行为，故原告李霜将襄阳市人民政府列为被告错误。针对被告襄阳市自然资源和规划局提起的诉讼，应当由基层人民法院管辖。且根据被告襄阳市自然资源和规划局向李霜作出的《关于限期拆除违法占用土地上建筑物及附属设施的通知书》，以及《关于限期拆除违法占用土地上建筑物及附属设施的补充通知书》载明的内容，可以证实，原告李霜所诉拆除行为系被告襄阳市自然资源和规划局实施。原告李霜理应以襄阳市自然资源和规划局为被告向具有管辖权的人民法院提起诉讼。经本院释明后，原告李霜仍坚持原诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项：“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，原告李霜请求确认被告襄阳市人民政府强制拆除其房屋的行为违法的起诉，应予驳回。至于原告李霜所诉襄阳市自然资源和规划局强拆行为违法的主张，应以襄阳市自然资源和规划局为被告向具有管辖权的人民法院另行提起诉讼，其以多列被告提高审级的方式主张权利不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项、第三款之规定，裁定驳回李霜的起诉。李霜上诉称，李霜在原审提供的证据足以证实襄阳市政府是本案的适格被告。且襄阳自规局在原审所提供的答辩状称拆除行为系其行为，就认定襄阳市政府未实施过强拆行为是错误的。襄阳自规局与襄阳市政府之间存在利害关系，襄阳自规局的答辩只能证明其实施了强拆行为，法院不应以襄阳自规局的答辩来证明襄阳市政府未实施强拆。请求二审法院撤销一审裁定，依法改判，支持上诉人的诉讼请求。襄阳市政府答辩称，强拆李霜房屋的主体是襄阳自规局，而非襄阳市政府。襄阳市政府只是负责违建房屋清查整治的组织协调工作，并未直接实施强拆李霜房屋的具体行政行为。请求二审法院：驳回李霜对襄阳市政府的起诉。襄阳自规局答辩称，对李霜作出限期拆除违章建筑物的行政行为是该局作出，拆除行为也是该局实施，襄阳市政府并未对李霜作出过任何具体行政行为。李霜在没有任何证据能够证明襄阳市政府对其作出过具体行政行为的情况下，推定襄阳市政府为共同实施主体，并将襄阳市政府列为共同被告，明显属于起诉主体错误，请求二审法院驳回李霜的上诉，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”李霜请求确认襄阳市政府、襄阳自规局强制拆除其房屋的行为违法并予赔偿，但其向原审法院提供的证据不足以证实其所诉房屋系襄阳市政府实施拆除。且襄阳自规局答辩称拆除行为系该局所为，襄阳市政府未对李霜作出过具体行政行为，亦未实施过强制拆除行为。根据襄阳自规局向李霜作出的《关于限期拆除违法占用土地上建筑物及附属设施的通知书》《关于限期拆除违法占用土地上建筑物及附属设施的补充通知书》载明的内容可知，李霜所诉拆除行为系襄阳自规局实施。故李霜应以襄阳自规局为被告向有管辖权的人民法院提起诉讼。经原审法院释明后，李霜仍坚持原诉，原审根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项规定驳回其起诉，并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。李霜的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  林志农审判员  胡 文审判员  邹 燕二〇二〇年九月十六日法官助理赵静雯书记员赵静雯（兼）