广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1745号上诉人（原审原告）：刘杏谊，女，汉族，1989年7月2日出生，住广东省清远市。被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区东城新区行政文化中心。法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：孔玲梅，该府工作人员。委托代理人：胡清锋，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：清远市清城区洲心街道洲沙村山下经济合作社（以下简称山下经济合作社）。法定代表人：汤桂洪，组长。原审第三人：刘锐安，男，汉族，1965年10月2日出生，住广东省清远市。原审第三人：李美兰，女，汉族，1963年4月11日出生，住广东省清远市。原审第三人：刘志广，男，汉族，1991年4月27日出生，住广东省清远市。原审第三人：何彩仪，女，汉族，1990年12月29日出生，住广东省清远市。上诉人刘杏谊因诉清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）土地承包经营权行政登记纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年9月，广东省农业厅印发《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，在第二轮土地承包的基础上，开展我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2015年至2017年，清远市农业局、清城区农业局、洲心街道办先后制定辖区范围内的具体方案。2017年7月21日，山下经济合作社选举产生农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，并在同日召开村民会议，就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决。该会议应到户数98户，实到户数98户，确定享有土地承包经营权的农户数有98户，人口396人。第三人刘锐安、李美兰、刘志广、何彩仪均在表决结果之内，原告刘杏谊未在其中。次日，山下经济合作社将确权方案在村内进行了为期七天的公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年9月22日，山下经济合作社将确权登记资料进行了第一轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。2017年10月21日，山下经济合作社又进行了确权登记资料第二轮公示，截止至公示期满，原告未提出异议。此后，山下经济合作社与农户代表刘锐安签订《农村土地（耕地）承包合同》，同时附上公示后确定的户内人员名单。随后，由户主代表刘锐安申请，发包方同意，洲心街道办初审通过后申请清城区政府颁证。2017年11月25日，清城区政府对涉案土地承包经营权进行登记，根据公示后确认的名单，向第三人刘锐安、李美兰、刘志广、何彩仪颁发了《农村土地承包经营权证》，登记方式主要是确权不确地，即按份额享有相应面积的承包地，但承包地具体四至不定。2018年7月9日，山下经济合作社各户签收了《农村土地承包经营权证》，第三人李美兰也在颁证清册上签名并领取了《农村土地承包经营权证》。原告起诉请求：1.撤销城区府农地承包权（2017）字第（44180200800707XXXXX）号《农村土地承包经营权证》（以下简称涉案《农村土地承包经营权证》）；2.判决被告依法确认原告刘杏谊对第三人山下经济合作社集体土地享有承包经营权，并列入以原告父亲刘锐安为户主的《农村土地承包经营权证》上；3.判决被告依法确认原告对第三人0.441亩集体土地享有承包经营权，并将以原告父亲为户主的《农村土地承包经营权证》的承包地从1.765亩变更为2.206亩；4.限被告在一审判决发生法律效力之日起60日内重新颁发《农村土地承包经营权证》给原告父亲刘锐安。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：清城区政府作出的涉案土地承包经营权行政登记行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条及《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为性质上是对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。对于具体的发证程序，原农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，清城区政府作为土地承包经营权登记机关，其登记行为是建立在既有土地承包合同生效的基础之上，并非直接根据合同当事人的申请作出，而是在审核下级机关提交的申请资料后作出的。从被诉登记行为所需的前提条件及经过初审、复审等多阶段处理的程序来看，人民法院在行政诉讼中对登记机关是否尽到审慎审查义务方面，不宜作过度审查，如果登记机关对乡镇政府提交的土地承包合同等申请登记材料的真实有效性已尽到审慎审查义务，那么在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，不存在有明显足以推翻被诉行政登记行为相反证据，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，根据清城区政府提交的确权颁证工作中形成的山下经济合作社确权表决方案、公示资料、土地承包合同、申请发证材料等证据证实，涉案土地承包合同记载的承包人与第三人山下经济合作社民主议定程序的结果一致，也与第三人申请的范围一致，且在登记之前的两轮公示中原告亦未提出异议，并无明显重大的瑕疵。因此，可以认定清城区政府在其职责范围内对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为主要证据充分、适用法律法规正确、程序合法，原审法院予以支持。至于原告是否为经济合作社成员，是否丧失土地承包经营资格以及村民自治是否侵害村民合法权益等问题，主要涉及原告与第三人山下经济合作社之间的其他纠纷。原告可通过相应法律途径予以解决，而非直接起诉请求撤销涉案土地承包经营权行政登记行为，原审法院在此对上述纠纷不作审查。综上，清城区政府的颁证行为符合法定颁证条件和程序，原审法院予以支持。原告刘杏谊的诉讼请求理据不足,原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决：驳回原告刘杏谊的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘杏谊负担。上诉人刘杏谊不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决，依法支持上诉人的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。主要理由如下：一、原审法院认定事实不清，上诉人刘杏谊系第三人山下经济合作社成员，户口一直未迁出。1999年实行第二轮土地承包时，上诉人以第三人成员身份参加了土地承包分田，并以第三人的土地为基本生活保障。上诉人婚后并未在丈夫宗益所在的居委会享受过一切居民待遇和福利，而且上诉人婚后积极履行了计划生育的义务。因此，上诉人理应享有与本社社员同等的权利。2018年6月，第三人发给上诉人父亲刘锐安的《农村土地承包经营权证》上只有第三人刘锐安、李美兰、刘志广、何彩仪的名字，并没有上诉人的名字。（一）上诉人符合农村土地承包法规定的农村土地确权的条件。（二）农村土地承包法第二十条明确规定:“耕地的承包期为三十年”。第二轮土地承包的开始时间为1999年，在第二轮承包中上诉人是在父亲刘锐安（户主）的名下作为共同承包人，《农村土地承包经营权证》中也明确写明承包期限是1999年12月31日至2029年12月31日。上诉人是在第二轮土地承包前出生的，故上诉人从1999年开始一直对第三人的集体土地享有承包权。（三）根据相关法律规定，上诉人在农村依法享有土地承包经营权、集体经济组织收益分配权、股权分配权、土地征收补偿费使用权、土地征用补偿费使用权、宅基地使用权等六大项权利。清城区政府颁发给上诉人父亲刘锐安的《农村土地承包经营权证》剔除上诉人的名字属于歧视行为，严重侵害了上诉人的合法权益。二、原审法院审判程序不合法，上诉人的父亲刘锐安与山下经济合作社所签订的文件中，每一份文件刘锐安的签名笔迹都不一样，原审法院没有进行鉴定就草率地认定是刘锐安的亲笔签名，被上诉人对洲心街道办提交申请材料的真实性未尽到审查核查义务，核发涉案《农村土地承包经营权证》认定事实不清。被上诉人清城区政府二审答辩称：山下经济合作社依法成立农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，经全体村民会议三分之二以上同意，负责拟定并公布本集体经济组织承包地的承包方案，承包方案经表决、公示、签印确认等工作程序后，清城区政府核发涉案《农村土地承包经营权证》，程序、内容均合法。上诉人未在公示期间提出异议，且上诉人的代表李美兰已于2018年7月9日签收《农村土地承包经营权证》。清城区政府核发《农村土地承包经营权证》符合《广东省农业厅关于印发的通知》及具体工作方案，适用法律依据正确。请求驳回上诉人的上诉。原审第三人山下经济合作社及刘锐安、李美兰、刘志广、何彩仪均未提交书面意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：上诉人刘杏谊的父亲刘锐安于2017年8月24日在注明成员为4人（不包括刘杏谊）的《农村土地承包经营权公示结果归户表》上签名确认公示结果并且对结果无异议。2018年1月17日刘锐安出具《户主声明书》确认该户有家庭成员4人（不包括刘杏谊），并于同日与山下经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，填写《农村土地承包经营权登记申请书》申请颁发《农村土地承包经营权证》，《申请书》注明家庭共有4人。本院认为，本案为农村土地承包经营权行政登记纠纷，争议的焦点是清城区政府颁发涉案的《农村土地承包经营权证》是否合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，颁发土地承包经营权证的实质条件是,承包人依法享有土地承包经营权,土地承包经营权证仅仅是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，山下经济合作社召开村民会议就拟定的《农村土地承包经营权确权方案》进行表决，公示资料、签订土地承包合同，原审第三人刘锐安作为户主代表参加村民会议，表决同意“实行确面积到户”的《农村土地承包经营权确权方案》。且刘锐安作为户主出具了《户主声明书》与山下经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，填写《农村土地承包经营权登记申请书》申请颁发《农村土地承包经营权证》，均确认该户有家庭成员4人（不包括上诉人刘杏谊）。在山下经济合作社对《农村土地承包经营权确权方案》及确权登记资料的公示期间，上诉人及作为承包方户主代表的刘锐安均未就家庭承包经营的成员情况提出异议，事后刘锐安在签订承包合同及申办《农村土地承包经营权证》过程中亦未提出将上诉人纳入承包经营主体的主张。清城区政府根据山下经济合作社确权表决方案、公示资料、《土地承包合同》、申请发证材料等证据，经初审、审核等程序向原审第三人刘锐安、李美兰、刘志广、何彩仪核发涉案《农村土地承包经营权证》，证据充分、程序合法。上诉人主张其是山下经济合作社集体成员，应享有土地承包经营权等问题，可另循法律途径反映解决，不影响本案清城区政府依申请颁发被诉《农村土地承包经营权证》的合法性。原审法院经审理确认清城区政府的颁证行为符合法定的颁证条件和程序，并据此判决驳回刘杏谊的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人刘杏谊上诉主张，原审法院认定事实不清，其有山下经济合作社的成员资格，对集体土地享有承包权，清城区政府颁发给刘锐安的《农村土地承包经营权证》剔除其的名字侵害其合法权益，原审法院审判程序不合法等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘杏谊承担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年九月二十七日书记员  林欣玮-10-