广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终2085号上诉人（原审原告）：刘文成，男，汉族，1972年12月25日出生，住广州市从化区************，公民身份号码440************915。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：郭昊羽，该局局长。委托代理人：杨锡忠，该局从化区分局工作人员。委托代理人：韩欣欣，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，该府市长。委托代理人：卢柱磐，该府工作人员。上诉人刘文成因诉被上诉人广州市规划和自然资源局、广州市人民政府行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初800号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款规定：“国家实行土地用途管制制度。”第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，涉案地块为农用地，刘文成未办理农用地转为建设用地审批手续，直接在涉案地块上建设铁棚、砖结构猪圈、砖结构房屋、框架结构房屋，不属于农业设施建设，已构成非法占用土地，广州市规划和自然资源局责令刘文成退还非法占用的土地，自行拆除非法占用土地建设的铁棚和猪舍，恢复土地原状，并对刘文成非法占用土地的行为处以每平方19元的罚款，符合法律规定，程序亦无不当。刘文成请求撤销广州市规划和自然资源局作出的穗规划资源从资罚〔2019〕447号行政处罚决定缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。广州市人民政府作出穗府行复〔2019〕1626号行政复议决定的程序、实体处理均无不当。刘文成请求撤销该行政复议决定，原审法院亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告刘文成的诉讼请求。上诉人刘文成不服原审判决，向本院提起上诉称：其于1999年接管父亲承包的涉案荒山，在承包山上搭建棚舍等养殖农业设施。为响应禁养生猪政策，其于2017年9月拆除200平方米棚舍，猪场于2018年5月停养。2019年转型水产、龟类养殖，铁棚猪舍改作养殖池，以家庭方式经营养殖至今且符合养殖相关法律和政策规定。其养殖棚舍是服务于农业生产的养殖用地而不是广州市规划和自然资源局认定的建设用地，不属于《中华人民共和土地管理法》规定的处罚范围。原审判决认定事实不清、适用法律错误，上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销被诉行政处罚决定和行政复议决定；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人广州市人民政府答辩称：该府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审驳回上诉，维持原判。经审理查明，2018年9月29日，刘文成到原广州市从化区国土资源和规划局接受询问，其陈述从1999年开始，在广州市从化区********队地段地块（土名：新窑灰山）建设了十个铁棚架，一个猪舍，一栋房子，占地面积约1300平方米，其中三个铁棚架是堆放饲料和木材，六个铁棚和一个猪舍用作养猪，养鸡，还有一个铁棚和房屋用来自住，没有办理用地报批手续。2019年3月12日，原广州市从化区国土资源和规划局作出《土地利用现状确认书》，确认上述地块地址：街口街赤草村，总面积为868.104平方米，均为农用地，其中园地724.37平方米，其它农用地143.734平方米。2019年6月10日，广州市规划和自然资源局作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知拟作出处罚的事实、理由和依据，以及享有陈述、申辩和听证的权利。因刘文成拒收，广州市规划和自然资源局留置送达上述告知书。2019年7月24日，广州市规划和自然资源局作出穗规划资源从资罚〔2019〕447号行政处罚决定，认定：刘文成于1999年始，未经土地行政主管部门批准，擅自在从化区街口街赤草村员村队地段占地建设铁棚和猪舍，非法占用土地面积868.104平方米。以上被占用土地在2006年土地变更调查成果中，土地利用现状为果园724.37平方米、坑塘水面143.73平方米。在从化市土地利用总体规划（1997-2010年）中规划为园地170.449平方米、林地697.655平方米。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，已构成非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《关于更正的通知》（粤国土资法规发〔2012〕124号）及其附件《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，作出如下处罚：一、责令退还非法占用的土地，限刘文成收到行政处罚决定书之日起十五日内，自行拆除非法占用土地868.104平方米建设的铁棚和猪舍，恢复土地原状。二、对非法占用土地868.104平方米建设铁棚和猪舍的行为，处以每平方米19元罚款，罚款金额合计16493.976元。刘文成不服上述行政处罚决定，于2019年9月20日向广州市人民政府申请行政复议。广州市人民政府于2019年12月17日作出穗府行复〔2019〕1626号《行政复议决定书》，维持了上述行政处罚决定。刘文成仍不服，诉至原审法院。以上事实有行政处罚决定书、行政复议决定书、行政处罚听证告知书、土地利用现状确认书、行政复议申请书、提出行政复议答复书、询问笔录、邮政特快专递单、现场照片、用地现状图、用地规划图等证据及各方当事人陈述予以证实。本院认为，关于被诉行政处罚决定和被诉行政复议决定的合法性，原审判决理由阐述充分，本院不再赘述。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）的规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府提出申报，县级政府审核同意。刘文成未经有关单位审核同意，亦未办理用地报批手续，擅自在涉案地块建设铁棚和猪舍，已构成非法占用土地的事实。刘文成主张涉案养殖棚舍为养殖农业设施，不违反《中华人民共和土地管理法》相关规定的理由不能成立。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。刘文成上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘文成负担。本判决为终审判决。审 判 长 侯建文审 判 员 金 霞审 判 员 王 荣二〇二〇年九月三十日法官助理 梁玉玲书 记 员 林润华