湖北省十堰市张湾区人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0303行初3号原告：十堰市艳湖养老中心，住所地:湖北省十堰市车城南路**。统一社会信用代码：52420300MJH4952343。法定代表人：李桂琴，该养老院院长。委托诉讼代理人：陈喆，湖北汉江源律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托诉讼代理人：陈仕平，十堰市茅箭区援民法律服务所律师。代理权限：特别授权。被告：十堰市张湾区市场监督管理局，住所地：湖北省十堰市汉江南路**。统一社会信用代码：11420303309711695F。负责人：冯强，该局局长。委托诉讼代理人：胡君，该局执法人员。委托诉讼代理人：刘健霖，湖北瑞通天元（十堰）律师事务所律师。被告：十堰市张湾区人民政府，住所，住所地：湖北省十堰市张湾区公园路**div>法定代表人：周玲，系十堰市张湾区人民政府区长。出庭负责人：李炎涛，系十堰市张湾区人民政府副区长。委托诉讼代理人：曾艮林，十堰市张湾区司法局副局长。原告十堰市艳湖养老中心（以下简称艳湖养老中心）不服被告十堰市张湾区市场监督管理局(以下简称张湾区市场监督管理局)食品安全行政处罚及被告十堰市张湾区人民政府(以下简称张湾区政府)行政复议决定一案，于2020年1月14日向本院提起行政诉讼，本院立案后，因疫情封闭管理无法及时送达，于2020年4月7日向被告张湾区市场监督管理局、张湾区政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年5月8日公开开庭审理了本案。原告艳湖养老中心的委托诉讼代理人陈喆、被告张湾区市场监督管理局的负责人冯强、委托诉讼代理人胡君、刘健霖、被告张湾区政府的出庭负责人李炎涛、委托诉讼代理人曾艮林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月18日，被告张湾区市场监督管理局作出张市监处[2019]10号行政处罚决定，认定2019年6月19日该局在检查时发现原告艳湖养老中心食堂烹饪间壁柜内摆放有1瓶标称成都市美嘉郫城食品有限公司生产的郫县豆瓣酱，豆瓣酱瓶盖上印有生产日期为2018年3月28日，瓶身上标称保质期为12个月，该豆瓣酱已使用一半。在原告艳湖养老中心食堂库房内发现1瓶尚未开封使用的、标称成都市富美嘉郫城食品有限公司生产的净含量1千克的郫县豆瓣酱，该豆瓣酱瓶身上未标注生产日期。另在原告艳湖养老中心食堂储藏室内发现已开封的蒙牛低脂高钙奶1箱（规格24盒/箱），内有牛奶14盒，规格250ml/盒，箱体及盒身上标注生产日期为2018年10月28日，保质期6个月。被告张湾区市场监督管理局查明，原告艳湖养老中心于2018年11月5日办理了《食品经营许可证》，取得经营养老机构食堂的资质，经营项目为热食类食品制售，为养老中心50名老人提供一日三餐服务。前述被查处的豆瓣酱购进单价为8元/瓶，蒙牛牛奶的市场销售平均价为3.2元/盒，故当事人经营过期食品的货值金额为52.8元，当事人经营标签无生产日期食品的货值金额为8元。对原告艳湖养老中心经营超过保质期食品的行为，决定给予没收超过保质期的豆瓣酱1瓶，超过保质期的牛奶14盒、罚款50000元的处罚。对原告艳湖养老中心经营标签无生产日期预包装食品的行为，决定给予没收标签无生产日期的豆瓣酱1瓶、罚款5000元的处罚。最终对原告艳湖养老中心的两项违法行为合并处理，决定给予：1、没收超过保质期的豆瓣酱1瓶，超过保质期的牛奶14盒，标签无生产日期的豆瓣酱1瓶；2、罚款55000元。原告艳湖养老中心不服上述行政处罚决定，提出行政复议申请，被告张湾区政府于2019年12月24日作出张行复决字〔2019〕2号行政复议决定：维持被告张湾区市场监督管理局作出的张市监处[2019]10号行政处罚决定。原告艳湖养老中心诉称：1、对被告张湾区市场监督管理局于2019年6月19日在原告食堂发现1瓶过期豆瓣酱、14盒过期牛奶、1瓶标签无生产日期的豆瓣酱的事实无异议，但原告从未将该豆瓣酱和牛奶用于向老人提供餐饮服务。2瓶豆瓣酱是管理人员张达请食堂采购员购买后自己食用，因其经常使用养老中心的食堂做饭，为方便就把豆瓣酱放在离厨房较近的库房。因养老中心的老人不能吃辣，故原告从未在老人的饭菜中添加过豆瓣酱。过期牛奶是张达的亲戚给其拜年时所送，其一直将牛奶放在储存间忘记带回家，从未销售或免费提供给老人饮用。被告张湾区市场监督管理局既未对原告提供给老人的食品进行成分和安全标准检验，也未向老人进行调查询问，在没有证据证明原告向老人提供的餐饮中有前述物品就认定原告经营超过保质期的食品和标签无生产日期的预包装食品，与事实不符。2、原告确实存在私人用品与公用物品混放等管理不规范的情况，但被告张湾区市场监督管理局应当依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第一百二十六条第一款第（十二）项、《食品安全法实施条例》第二十九条、第六十九条第一款第（三）项的规定，对原告未按规定履行食品安全管理责任的行为责令改正，给与警告，在原告拒不改正的情况下才可以处五千元以上五万元以下罚款。而原告在被告张湾区市场监督管理局突击检查后立即进行了整改并于2019年6月20日提交了《整改报告》，故无需罚款。被告张湾区市场监督管理局适用法律错误。3、被告张湾区市场监督管理局未告知原告有要求举行听证的权利，程序违法。为维护原告的合法权益，特请求法院：1、撤销被告张湾区市场监督管理局作出的张市监处[2019]10号行政处罚决定；本案诉讼费由被告承担。原告为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：行政处罚决定书、行政复议决定书及送达回证。被告张湾区市场监督管理局辩称：1、贮存也是食品经营过程中的一个环节，原告认为没使用即没经营，理解错误；2、修订后的《食品安全法实施条例》自2019年12月1日起施行，不适用本案；3、《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条第一款第（三）项规定，市场监督管理部门对法人或者其他组织作出十万元以上罚款决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案罚款金额为5万元，未达到10万元的标准，无需告知原告听证权利，程序符合规定；4、被告举证表明，被诉行为合法、合理。综上，请求维持被诉行为。被告张湾区市场监督管理局向本院提交了以下证据：行政处罚决定书及送达回证、启用印章通知、“三定”方案、立案审批表、民办非企业单位登记证书、食品经营许可证、现场笔录、照片、实施行政强制措施决定书及送达回证、行政处罚案件有关事项审批表、询问笔录、居民身份证、委托书、情况说明、关于过期豆瓣酱的情况说明及进货票据、情况说明、调查报告、案件审核表、行政处罚告知书及送达回证、关于过期食品的情况说明、行政处理决定审批表。证明被诉行政行为合法、合理。被告张湾区政府辩称：被告张湾区政府作出的张行复决字[2019]2号行政复议决定书程序正当、适用法律正确，证据充分，请求法院依法驳回原告对我方的诉讼请求。被告张湾区政府向本院提交了以下证据：行政复议受理通知书及送达回证、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答辩书、行政复议决定书及送达回证。证明行政复议程序正当，适用法律正确。经庭审质证，被告张湾区市场监督管理局、张湾区政府对原告提交的证据的真实性均无异议，仅对证明目的有异议。原告对被告张湾区市场监督管理局提交的证据的真实性均无异议，仅对证明目的有异议，对张湾区政府提交的证据均无异议。被告张湾区市场监督管理局、张湾区政府对对方提交的证据均不持异议。本院对上述证据认证如下：对原告、被告张湾区市场监督管理局、张湾区政府均不持异议的证据，本院予以采信。对部分证据的证明目的，本院将在后文一并评述。经审理查明，被告张湾区市场监督管理局于2019年6月19日在检查时发现，原告艳湖养老中心食堂烹饪间壁柜内摆放有1瓶标称成都市富美嘉郫城食品有限公司生产的郫县豆瓣酱，豆瓣酱瓶盖上印有生产日期为2018年3月28日，瓶身上标称保质期为12个月，该豆瓣酱已使用一半。在原告艳湖养老中心食堂库房内发现1瓶尚未开封使用的、标称成都市富美嘉郫城食品有限公司生产的净含量1千克的郫县豆瓣酱，该豆瓣酱瓶身上未标注生产日期。另在原告艳湖养老中心食堂储藏室内发现已开封的蒙牛低脂高钙奶1箱（规格24盒/箱），内有牛奶14盒，规格250ml/盒，箱体及盒身上标注生产日期为2018年10月28日，保质期6个月。被告张湾区市场监督管理局查明，原告艳湖养老中心于2018年11月5日办理了《食品经营许可证》，取得经营养老机构食堂的资质，经营项目为热食类食品制售，为养老中心50名老人提供有偿的一日三餐服务。前述被查处的豆瓣酱由养老中心统一采购，购进单价为8元/瓶，蒙牛牛奶的市场销售平均价为3.2元/盒，故当事人经营过期食品的货值金额为52.8元，当事人经营标签无生产日期食品的货值金额为8元。2019年9月18日，被告张湾区市场监督管理局作出张市监处[2019]10号行政处罚决定，认为原告艳湖养老中心经营超过保质期食品的行为，违反了《食品安全法》第三十四条第（十）项之规定，依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第（五）项之规定，鉴于当事人初次违法，货值较小，且积极提出整改措施，决定给予：没收超过保质期的豆瓣酱1瓶，超过保质期的牛奶14盒；罚款50000元的处罚。对原告艳湖养老中心经营标签无生产日期预包装食品的行为，违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（一）项之规定，依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项之规定，决定给予：没收标签无生产日期的豆瓣酱1瓶；罚款5000元的处罚。最终对原告艳湖养老中心的两项违法行为合并处理，决定给予：1、没收超过保质期的豆瓣酱1瓶，超过保质期的牛奶14盒，标签无生产日期的豆瓣酱1瓶；2、罚款55000元。原告艳湖养老中心不服上述行政处罚决定，向被告张湾区政府申请行政复议，请求撤销被告张湾区市场监督管理局的张市监处[2019]10号行政处罚决定，免于行政处罚。被告张湾区政府于2019年12月24日作出张行复决字〔2019〕2号行政复议决定：维持被告张湾区市场监督管理局作出的张市监处[2019]10号行政处罚决定。原告艳湖养老中心认为被告张湾区市场监督管理局认定事实错误，适用法律错误，处罚程序违法，罚过不当，故而成诉。本院认为，一、关于被告张湾区市场监督管理局于2019年9月18日作出的张市监处[2019]10号行政处罚决定认定事实是否正确的问题。首先，原告艳湖养老中心对被告张湾区市场监督管理局在检查过程中查明的事实本身没有异议，仅主张被查处的食品和食品添加剂未用于食堂生产经营。本案原告艳湖养老中心是一家办理有“热食类食品制售”经营许可证的养老中心，为养老中心50余名老人提供有偿的一日三餐服务，且原告艳湖养老中心曾提交情况说明称该中心目前56名老人中有85%为偏瘫、智障等生活不能自理的人员。案涉食品及食品添加剂被发现存放于该养老中心食堂用于储存食品和食品原料的烹饪间、库房、储藏室，其中案涉豆瓣酱是由养老中心统一购进。原告艳湖养老中心食堂储存的食品、食品原料、食品添加剂应当主要用于该食堂生产、经营热食类食品，其储存行为属于生产、经营热食类食品的一个环节，而非单纯的贮存行为。其次，《食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂……”。《食品安全法》第六十七条规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期……”。案涉食品及食品添加剂在被检查时已用完一部分，存储剩余食品及食品添加剂的包装、存放区域没有与食堂仓储的其他食品进行区分标识，案涉食品及食品添加剂已经或者即将用于养老中心生产、经营热食类食品有较大的盖然性。被告张湾区市场监督管理局将原告艳湖养老中心的行为认定为经营超过保质期食品的行为以及经营标签无生产日期预包装食品的行为，符合一般的逻辑认定。原告艳湖养老中心述称案涉食品及食品添加剂均是食堂管理人员自己使用，从未将案涉食品及食品添加剂在养老中心的老人餐食中提供，没有提交证据证明。因案涉食品及食品添加剂的使用是过去已经发生的瞬间事实，其主张被告张湾区市场监督管理局在作出行政行为时对老人的食品进行成分和安全标准检验既没有事实可行性也没有待证必要性，是对被告张湾区市场监督管理局行政执法工作的过分苛责。另外，养老中心的大部分老人为偏瘫、智障等生活不能自理的人员，且原告艳湖养老中心是否在餐食中使用案涉食品和食品添加剂，由于用量和用法的不同，要求老人仅从餐食的口味来判断也是不准确的。原告艳湖养老中心主张被告张湾区市场监督管理局应该在对老人进行调查询问的基础上判断是否将案涉食品和食品添加剂使用于老人的餐食，同样没有事实可行性和待证必要性。故原告艳湖养老中心主张被告张湾区市场监督管理局实施认定错误，没有事实和法律依据。二、关于被告张湾区市场监督管理局作出行政处罚决定适用法律是否正确的问题。原告艳湖养老中心认为应当适用《食品安全法》第一百二十六条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（十二）学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位未按规定履行食品安全管理责任……”。该款第（十二）项规定是对食品生产经营过程中存在食品安全监管疏漏行为的处罚条款。被告张湾区市场监督管理局依据《食品安全法》第一百二十四条规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂……”。该项规定是对违法生产经营过期食品、食品添加剂行为的处罚条款，上述两个法律条款的适用行为对象和后果均不同。前述已辨析，原告艳湖养老中心存在生产经营超过保质期食品的行为以及经营标签无生产日期预包装食品的行为，该行为已经不是简单的食品安全监管上的疏漏，根据上述法律规定已经构成违法，被告张湾区市场监督管理局依据《食品安全法》第一百二十四条的规定对其违法行为予以处罚，适用法律并无不当。原告艳湖养老中心主张在被告张湾区市场监督管理局检查之后该中心已整改并提交了《整改报告》即无需罚款，于法不符。三、关于被诉行政处罚决定是否适当的问题。《食品安全法》第三条规定：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”。第五十七条规定：“学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的食堂应当严格遵守法律、法规和食品安全标准；从供餐单位订餐的，应当从取得食品生产经营许可的企业订购，并按照要求对订购的食品进行查验。供餐单位应当严格遵守法律、法规和食品安全标准，当餐加工，确保食品安全。学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位的主管部门应当加强对集中用餐单位的食品安全教育和日常管理，降低食品安全风险，及时消除食品安全隐患”。上述规定明确了食品安全工作以预防为主、风险管理的严格管理制度，这不仅符合维护人民食品安全的基本原则，也是食品生产经营企业应当遵守的最基本执业标准。上述规定同时明确了养老机构作为给老人提供餐饮服务的特殊服务机构应当遵循更为严格的食品安全标准，以维护处于弱势的特殊群体的正当权利。原告艳湖养老中心作为一家办理有合法经营证照的企业，应当清楚知晓养老中心食堂食品安全的特殊性和国家监管的力度。该养老中心虽然被查处的食品添加剂货值较低，但本案中不能只单看被查处的食品添加剂的货值，而应结合全案事实综合判断。本案中，原告艳湖养老中心的主要服务对象是老人，且大部分为偏瘫、智障等生活不能自理的人员，养老中心在生产经营过程中更应自觉、依法保障服务对象的合法权利，保障老人舌尖上的安全。被告张湾区市场监督管理局根据查明的违法事实，在考虑原告艳湖养老中心初次违法、货值金额较小且积极提出整改措施等实际情况，按照法律规定的最低罚款金额进行处罚，处罚适当。四、关于被诉行政处罚决定程序是否违法的问题。《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第五条规定：“市场监督管理部门作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利：……（三）对自然人处以一万元以上、对法人或者其他组织处以十万元以上罚款……”。本案被告张湾区市场监督管理局对原告艳湖养老中心行政处罚的金额未达十万元，不属于必须告知听证权利的情形。原告艳湖养老中心以被告张湾区市场监督管理局未告知听证权利为由主张程序违法，没有法律依据。综上，被告张湾区市场监督管理局作出的张市监处[2019]10号行政处罚决定、被告张湾区政府作出的张行复决字[2019]2号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告艳湖养老中心诉请撤销上述行政决定，理由不充分，于法无据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告十堰市张湾区艳湖养老中心的诉讼请求。案件受理费50元由原告十堰市张湾区艳湖养老中心负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审判长  骆红梅审判员  李 艳审判员  杨晓建二〇二〇年九月二十四日书记员  汪玲玲附：本案所适用的法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。