河南省新县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1523行初12号原告：沈传辉，男，1985年12月23日生，汉族，住商城县。委托诉讼代理人:沈德友，男，1956年2月26日生，汉族，住址同上。委托诉讼代理人：孟宁刚，河南聪语律师事务所律师。被告：商城县自然资源局。住所地：商城县崇福大道西段。统一社会信用代码：11411524006117779N。法定代表人：余赟，该局局长。委托诉讼代理人：岳克友，河南宇楼律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨卫，该单位工作人员。原告沈传辉ihiohhhohbjhb不服原商城县住房和城乡规划建设局作出的规划许可处理决定一案，新县人民法院于2019年12月25日作出（2019）豫1523行初43号行政判决书，判决撤销被告商城县自然资源局（原商城县住房和城乡规划建设局）作出的商住建文[2018]302号行政处理决定，责令被告商城县自然资源局重新作出行政行为。后被告上诉，信阳市中级人民法院于2020年5月27日裁定撤销（2019）豫1523行初43号行政判决，发回本院重新审理。本院于2020年6月15日立案后，依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告沈传辉委托诉讼代理人沈德友、孟宁刚，被告商城县自然资源局行政负责人魏勇及委托诉讼代理人杨卫、岳克友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告沈传辉诉称，其从祖父沈先传处取得292平方米国有土地使用权【商国用（1999）字第0023号】，该证标明，四至边界位置“东至规划路,南至空闲地,西至农行家属院,北至余卫住宅人行路(现变更为冯家学)”,该地块用途为,“建住宅用地”。原告于2013年初申请该住宅用地的建设工程规划许可,商城县住房和城乡规划建设局于2014年作出2014-153号《建筑工程规划许可证》,仅对其中179.55平方米的土地进行了规划许可,原告拥有使用权的剩余112.45平方米的住宅用地在相应的建筑工程规划许可中没有任何反映。后经诉讼,光山县人民法院作出(2016)豫1522行初34号行政判决书,该判决书第5页载明,本院认为:“现原告要求对112.45平方米的建设用地办理建设工程规划行政许可,本院依法予以支持”。该案上诉后，信阳市中级人民法院作出(2016)豫15行终88号行政判决书,判令商城县住房和城乡建设局于本判决生效后三十日内依据合法合理原则为沈传辉涉诉住房余下建设用地办理建设工程规划许可证。”但商城县住房和城乡规划建设局并未全部履行该判决。商城县住房和城乡规划建设局向原告发出答复意见,告知只能对其中30平方米的土地及时申请补办建设工程规划许可手续。原告只能暂时按照商城县住房和城乡规划建设局的答复,于2016年11月4日申请补办了对应面积(30平方米)住宅用地的建设工程规划许可。商城县住房和城乡规划建设局于2016年11月9日为原告换发了建字第2016-156号建筑工程许可证。在该证中,原告拥有使用权292平方米的住宅用地仍有83㎡未给出相应的规划和许可。2018年10月份,原告向商城住建局提交了《关于要求补办前院和后院合计83㎡土地的建设工程规划许可证的申请》,但是商城住建局随后作出了商住建文(2018)302号《商城县住房和城乡规划建设局关于对沈传辉申请为其前院和后院合计83m土地再补办建设工程规划许可证的行政处理决定》,对原告《关于要求补办前院和后院合计83㎡土地的建设工程规划许可证的申请》不予支持,不予进行行政许可,严重侵犯了原告的合法权益。经查,商城县住房和城乡规划建设局原城乡规划职能现归属被告商城县自然资源局。综上,原告要求依法撤销原商城县住房和城乡规划建设局作出的商住建文（2018）302号《行政处理决定》；被告为原告办理位于商城县城关镇三里桥社区第二村民组的房屋前院和后院合计83平方米土地的《建设工程规划许可证》并承担本案的诉讼费用。原告沈传辉坚持原审提交的以下证据：1、商国用（1999）字第0023国有土地使用证、城市居住区规划使用标准、建筑规划申请、2018.11.16被告作出的（2018）302号处理决定，证明原告有权要求被告为其全部土地办证；2、四张照片，是与原告同一街区，显示和原告并排的房子前后都建有，只单单对原告申请不予审批，被告存在差别式审批。3、相邻关系纠纷判决书，显示原告都是胜诉的，且原告已得到赔偿，证明被告不予审批原告83平方米的建设证没有事实依据；4、光山法院（2016）豫1522行初34号行政判决书、信阳市中院（2016）豫15行终88号行政判决书、光山法院（2017）豫1522执异28号执行裁定书、信阳中院（2017）豫15执复60号执行裁定书、新县法院（2018）豫1523行初36号行政判决书、新县法院（2019）豫1523行初6号行政裁定书、信阳中院（2019）豫15行终95号行政裁定书。证明被告的具体行政行为与已经发生法律效力的法院判决相矛盾，依法应予撤销。原告沈传辉在本次庭审中另提交：1、河南大学法学院的专家论证意见书，证明该案件事实清楚，被告应依法对原告取得的土地进行规划许可；2、现场照片，证明原告的土地在土地使用权证书权属范围之内，且目前建设工程停工状态，同时证明邻居房屋建设均是沿着酒厂路边线建设的事实情况；3、光山县法院执行裁定书，证明法院判决商城县自然资源局为涉诉住房办理建设工程规划许可证；同时对原告的涉诉住房余下的建设用地面积进行了明确112.45平方米，二审法院又维持了该法院的判决内容，而商城县住建局在判决生效后只为原告约30平方木的建设用地办理了建设规划许可证，未能实际解决行政争议，没有履行完生效判决。经庭审质证，被告对第1组证据的真实性无异议，但认为其用途是住宅。城市居住区规划使用标准没有看到，没有法律依据。原告房屋所处区域就是城市居住区，我们是按照相关法律规范进行办理的。对第2组证据四张照片，认为无法求证事实。对第3组证据，认为不符合物权法规定的涉及到四邻的可以不予办理。对第4组证据认为，中院的判决为原告办理规划许可不是办理全部，而是在该范围内办理，原告存在误区。对新提交的第1组证据专家论证意见书认为不能作为本案证据，首先签名的三位是不是法学专家，没有证据证实。即使是法学专家，其对建设用地的事实没有进行论证，而且对是否符合建设规划审批条件没有提出意见，这种主观论述缺乏事实和法律依据。作为专家意见，应该懂得建设规划用地面积是规划许可，并非是权属面积就是建设房屋土地使用面积，缺乏基本的法律常识。这个专家论证意见谈到的认为没有原来的判决的相关义务是相矛盾的，本案没有履行原来的判决，那本次诉讼是重复的，这个意见明显相互矛盾。对新提交的第2组照片没有意见，对证明目的有异议。对新提交的第3组裁定书没有意见，对证明目的有异议。原告认为没有履行判决，而又起诉，属于重复起诉，是相互矛盾的。被告商城县自然资源局辩称，一、原告要求批准建房的申请,已被合法审批过,且原告当时接受、未提出异议。商城县住房和城乡建设局作出的建字第2016-156号《建设工程规划许可证》是在包括上述83㎡的土地在内的原告全部可使用土地292㎡的土地上作出的，而非仅依据建字第2016-156号《建设工程规划许可证》附图中209㎡的土地作出的,且原告当时未提出异议,并已接受,并已将房屋建成。二、原告建设多少平方米的房子,要受该块地规划条件、地理环境、城市控制性详细规划和国家关于土地开发强度的强制性标准的限制。按照《行政许可法》、《河南省城市导则》《居住区设计规范》,原告的容积率应在1.8以下,目前原告的容积率已达2.0,再加83㎡更是超出,如果按其要求全部批准建成房屋,规划部门的行为就违法了。三、再次进行行政许可将对周边的相邻权及我县以后的城市规划管理造成严重的影响,并会引发新的行政争议。若将原告的土地面积全部批准建上房子,建筑密度将达到100%,将对周围的通行、通风、采光、日照造成严重的影响,目前,原告邻居冯家学和樊思辞两家因原告建房矛盾十分尖锐,原告与两家进行了多次民事诉讼,目前,北侧住户樊思辞信访一直未断。若被告再次作出行政许可,势必会引发新的行政争议。四、本案原告家剩余的83㎡土地不能再进行规划，被告在行政许可时已充分考虑了在本县尚未制订城市控制性详细规划、行政许可依据不足的情况下,行政许可的合理性问题,且该合理性已经光山县法院和信阳市中级法院两级法院的司法审查,被告不应再对上述83㎡土地进行行政许可。五、原告曲解法院判决。2016年初，沈德友以要求补办建设工程规划许可证为由,将商城县住房和城乡建设局起诉至法院,经光山县人民法院初判及信阳中级人民法院二审终审判决。收到信阳市中级人民法院对沈传辉危房翻建的判决书后,商城县住房和城乡建设局根据判决要求，本着合法合理原则形成补办意见:原审批的建筑平面为L形状,将L形状余下西南角补齐,形状变为方形,并以书面形式通知该户补办占地面积为30㎡的建设工程规划许可证。同年10月原告到相关职能部门申请办理其余下占地面积30㎡(三层共计㎡)的建设工程规划许可证。目前该房屋已按行政许可内容建设完工,从两次申请及房屋建设情况来看,被告履行信阳市中级人民法院二审判决“三十日内依据合法合理原则为沈传辉涉诉住房余下建设用地办理建设工程规划许可证”所作出的行政许可原告是同意的。六、原告提起本诉属重复起诉,应依法予以驳回。一审法院已于2018年10月12日作出(2018)豫1523行初36号行政判决,以原告未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定提交办理建设工程规划许可证应当提交的有关材料,直接提起诉讼,请求商城县住房和城乡建设局为其遗漏的前院和后院合计83㎡土地办理建设工程规划许可证,既无事实根据,也无法律依据为由,驳回了原告的诉讼请求,上述判决生效后,原告又通过邮寄的方式向商城县住房和城乡建设局提出《关于要求补办前院和后院合计83㎡土地的建设工程规划许可证的申请》,2018年11月16日,商城县住房和城乡建设局作出商住建文【2018】302号《关于对沈传辉申请为其前院和后院合计83㎡土地再补办建设工程规划许可证的行政处理决定》,对原告的上述申请不予支持,不予行政许可。原告不服,又提起本次诉讼,所依据的事实与理由及诉讼请求基本相同,因上述案件一审法院已经作出生效判决,故原告提起本诉属重复起诉,应依法予以驳回。综上所述,被告认为:建字第2016-156号《建设工程规划许可证》的行为,是依法颁发的,同时也是履行光山县法院和信阳市中级法院的判决确定的义务,且在作出上述行政许可之前,进行了充分论证,多次对现场进行了勘察,尽到了审慎义务,该行政行为是合法的行政行为,请人民法院判决驳回原告的诉讼请求,维护规划的权威性。被告商城县自然资源局坚持原审提交的以下证据：1、原告邻居冯家学、樊思辞举报材料，证明其与邻居产生纠纷，我们需要考虑周边的影响；2、被告存档的、原告自己填写的规划许可申请，证明第二次是依沈传辉本人申请，我们为其补办了30多平方的建筑规划许可证；3、商城县人防办商防审缴字2016【56】A号关于沈传辉（××）因补建面积补缴人防异地建设费的批复：证明人防异地建设费与许可面积一致。另，被告提交了其作出行政行为所依据的规范性文件：《河南省县城建设规划导则》第44条：城市容积率应为1.8以下，但现在原告的容积率已到达2.0以上；《行政许可法》第47条，因原告与邻居有纠纷，没有必要再听证；《物权法》第89条，载明：建造建筑物不得妨碍其他人的房屋通风，采光。原告要求将剩余土地办证，但是现在其与邻居有纠纷，并且办证的话容积率势必会过高，且必会影响其他邻居的通风和采光。经庭审质证，原告对第1组证据有异议，认为举报材料及短信从形式上不符合法律要求，看不出发件人和号码，且证人未出庭作证。即使四邻反映属实，也不能证明被告所述。更何况与邻居之间的纠纷法院已判决我胜诉。对第2组证据有异议，认为原告提出的被告在没有完全履行中院88号判决后，执行时被告主动提出为原告办理30平方米的证，在被告要求下，原告填写的办证申请，但是被告并没有完全履行中院的判决。对第3组证据人防批复有异议，认为人防批复只是收费，不负责审批面积。原告对被告提交的规范性文件依据有异议，认为：导则是办公厅的通知，不是规范性文件。被告答辩时说原告房屋容积率应在1.8以下，但被告没有举证，是被告自说自话。行政许可法第47条规定的是应举行听证，但被告没有做，是违法的，不能反向证明被告可以不予许可。物权法与本案无关，本案是行政诉讼，不能作为依据。本院对上述证据认证如下:原告提交的商国用（1999）字第0023国有土地使用证，能够证明原告享有不动产权利，具有规划许可的申请资格；（2016）豫1522行初34号行政判决书等裁判文书，属于生效或部分生效的人民法院裁判文书，与本案被诉行政行为相关的内容，可直接作为定案依据。原告提交的（2018）302号处理决定系被诉行政行为本身，被告对原告的证明目的提出的异议，不影响其作为本案的事实依据。被告提交的举报材料、原告填写的规划许可申请、商城县人防办批复,不能证明被告据此作出不予许可处理决定有充分的法律依据。经审理查明，原告沈传辉于2018年11月9日就其享有不动产权利的（商国用（1999）字第0023号国有土地使用证、面积292平方米）、位于商城县城关镇三里桥村的房屋向被告商城县自然资源局（原商城县住房和城乡规划建设局）申请建设工程规划许可,被告于2014年作出2014-153号《建筑工程规划许可证》,对其中179.55平方米的土地进行了规划许可。后经诉讼,信阳市中级人民法院维持了光山县人民法院作出的(2016)豫1522行初34号行政判决书,判令被告于判决生效后三十日内依据合法合理原则为沈传辉涉诉住房余下建设用地办理建设工程规划许可证。被告于2016年11月2日作出商住建文[2016]69号答复：告知原告可申请补办占地面积为30平方米，3层总建筑面积为90平方米的建设工程规划许可证。原告依被告答复于2016年11月4日申请补办，被告于2016年11月9日为原告换发了建字第2016-156号建设工程规划许可证。后原告于2017年、2018年先后通过信访、诉讼，要求对余下的83平方米建设用地作出相应的规划许可，2018年10月12日，本院作出（2018）豫1523行初36号行政判决书，以原告未向被告提出要式申请为由，驳回原告的诉讼请求。其间，原告沈传辉申请强制执行光山县人民法院(2016)豫1522行初34号行政判决第一项，即被告应依据合法合理原则为沈传辉涉诉住房余下建设用地办理建设工程规划许可证内容执行过程中，被告提出异议，信阳市中级人民法院于2018年4月12日作出（2017）豫15执复60号执行裁定书，认为“被告已于2016年11月9日作出建字第2016-156号建设工程规划许可证，履行了法院生效判决确定的办证义务。原告沈传辉如对新作出的许可决定不服，可通过诉讼解决。2018年10月,原告向被告提交了《关于要求补办前院和后院合计83㎡土地的建设工程规划许可证的申请》,被告于2018年11月16日作出了商住建文(2018)302号《商城县住房和城乡规划建设局关于对沈传辉申请为其前院和后院合计83㎡土地再补办建设工程规划许可证的行政处理决定》：对原告的申请不予许可。另查，商城县县委办、政府办于2019年1月11日印发了商办（2019）3号关于印发商城县机构编制改革方案的通知，其中，规划职能由原商城县住房和城乡建设局调整到商城县自然资源局，并已于2019年3月底贯彻落实。本院认为，行政机关履行法定职责必须依法行政,遵循合法行政、合理行政的基本要求,既不能以完全不履行法定职责而行政不作为,也不能部分作为而不全面履行法定职责。本案中，关于适格被告的问题，经查，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”。根据商办（2019）3号关于印发商城县机构编制改革方案的通知，规划职能现已调整为商城县自然资源局行使，故本案适格的被告为商城县自然资源局。关于被诉不予许可决定是否有充分的法律依据的问题。经查，被告商城县自然资源局以已完成对全部292平方米土地的建设规划许可、原告在接受建字第2016-156号建设工程规划许可证后又提出申请无事实和法律依据、无法重复进行行政许可为由，决定不予行政许可。该决定与信阳市中级人民法院（2017）豫15执复60号执行裁定书和本院（2018）豫1523行初36号行政判决书向原告告知的权利救济方式存在矛盾。被告应结合原告的住宅现状，结合相邻住宅的审批实际，依据法律、法规等规范性文件和关于工程建设的国家标准、行业标准等具体规定，对原告提出的新申请事项进行合法、合理等全面性审查，不宜以重复申请为由拒绝原告的申请。被告在本诉中称，不予许可的原因还包括城市控制性详细规划等强制性标准、周边相邻权影响评估等因素的限制，因该抗辩理由和证据在被诉商住建文【2018】302号行政处理决定中并无体现，且不是作为被诉行政行为作出时的依据，对此本院不予认定。综上，被告作出的不予许可决定，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十条之规定，判决如下：撤销被告商城县自然资源局（原商城县住房和城乡规划建设局）作出的商住建文【2018】302号行政处理决定。限被告商城县自然资源局于本判决生效后三十日内对沈传辉的申请事项重新作出行政行为。案件受理费50元，决定由被告商城县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审判长  胡冬明审判员  胡 斌审判员  徐 虎二〇二〇年九月七日书记员  苏 鹍