安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终884号 上诉人（一审原告）来兴好，男，1963年7月10日出生，汉族，住安徽省寿县。 委托代理人邹超，安徽滨阳律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省寿县人民政府，住所地安徽省寿县行政中心，统一社会信用代码11340422003234291L。 法定代表人程俊华，该县县长。 上诉人来兴好因诉安徽省寿县人民政府不履行土地登记法定职责一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 来兴好向一审法院诉称，上世纪90年代中期，其经所在村委会（即寿县八公山乡大泉村民委员会，以下简称大泉村委会）领导同意并授权，由原告对本生产队境内长约260米，宽约80米的一块荒芜、闲置土地进行开发。原告当时投入了近七万元资金和大量的人力、物力，耗时两年多时间，将这块无人问津的荒地开发整理成可供养鱼的两口鱼塘和部分可供耕种的土地。1996年底，大泉村委会领导为完善手续，告知原告：村委会决定以发包的形式将该宗土地承包给原告使用，原告表示同意。后经大泉村委会与原告协商形成共识，于1997年1月1日就案涉土地达成《承包协议》（简称《1997年承包协议》），明确了原告对涉案地块的承包经营权并经营使用土地至今，无人提出异议。对该宗土地中的鱼塘部分，原告与大泉村委会于2019年1月1日续签了为期三年的《大泉村集体资产租赁合同（渔塘）》（以下简称《渔塘租赁合同》）。但随着国家对《土地承包经营权证》的规范化管理，寿县人民政府给当地的承包经营户都发放了《承包经营权证书》。但对于原告开发并承包的该宗土地，却未收到寿县人民政府发放的《承包经营权证书》。为此，原告曾先后找到当地的村、乡、县级政府，均未获解决。特别是原告于2019年11月14日依法向寿县人民政府、寿县八公山乡人民政府（以下简称八公山乡政府）提出要求给其颁发涉案土地承包经营权证书的申请后，至今未获回复。原告认为，涉案土地是原告自筹资金、自我完成的荒地开发。根据我国《土地管理法》的相关规定，原告使用该土地是合法的，且村委会一直都是认可的，原告开发并已经承包使用25年的涉案土地，理应属于此次土地承包经营权确权的范畴，被告应依法向原告颁发《土地承包经营权证书》。为维护原告合法权益，请求判决：一、要求被告寿县人民政府对来兴好开发并承包的位于寿县八公山乡大泉村“寿西湖电管站西、大坝南侧”长约260米，宽约80米的土地，依法发给承包经营权证书；二、本案的诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，“来兴好”与“来新好”为同一人，身份证号码为3424221963××××××××，系寿县八公山乡大泉村村民。1997年1月1日，来兴好与大泉村委会签订了《承包协议》，协议内容为：“发包方：大泉村委会（甲方），承包方：来新好（乙方）。一、甲方位于寿西湖西侧一块荒废地，长约260米，宽约80米，经乙方投资65100元开发后，现已形成两口鱼塘（约13亩）及部分耕地。现经甲方决定，将该地段承包给乙方来新好使用，来新好所有投资费用折抵承包费到2009年底，2010年起由双方重新议定承包费用。二、以上协议经双方签字盖章生效，一式两份，双方各持一份，均具有同等法律效力。”甲方来兴乐签字并加盖大泉村委会公章，乙方来新好签字，落款时间为1997年1月1日。该鱼塘及耕地至今仍由来兴好承包经营。在签订有《1997年承包协议》的基础上，2019年1月1日，发包方（甲方）：大泉村委会，承租方（乙方）：来兴好签订《渔塘租赁合同》，就案涉土地中的渔塘部分明确如下事项：……第一条租赁位置和面积：甲方租赁给乙方的集体资产位于大泉村湖电管站西、大坝南侧，面积2口塘计10亩……第二条：租赁用途和承包形式：用途：水产养殖；承包形式：个人承包。第三条：租赁期限为3年，自2019年元月1日起至2021年12月30日止。来兴好于2020年3月起诉称：其对案涉土地的承包经营使用属于《中华人民共和国农村土地承包法》中规定的其他方式的承包。其自2018年9月份开始，先后向大泉村委会、八公山乡政府提出《申请书》，要求就案涉土地向其颁发承包经营权证书，未果。后其于2019年11月14日通过ＥＭＳ特快专递将《申请书》分别向寿县人民政府、寿县国投大厦农村经营管理股办公室进行邮寄，未收到答复，亦未能就案涉土地获颁土地承包经营权证书，遂提出前述诉讼请求。 一审另查明，其提出的前述《申请书》主要内容为：“申请事项：要求对申请人开发并承包，经营使用二十多年的养鱼塘和部分土地，依法发给承包经营权属证书。事实和理由：申请人所在的生产队境内有长约260米，宽约80米的一块荒废地，长期闲置，无人问津……申请人投入近7万元资金和大量人力物力，花近两年时间，将这块荒地开发整理成可供养鱼的两口鱼塘和可供种庄稼的部分可耕地。1996年底，时任村委会领导找到申请人，“将该地段承包给乙方（申请人）使用”的决定告知申请人，并征求申请人同意，申请人表示同意。经大泉村委会与申请人来兴好双方协商一致，就该宗土地于1997年1月1日订立《承包协议》。申请人取得了该地段承包经营权并经营使用二十余年，现仍在承包经营使用。对此无任何个人和组织提出异议。申请人对该宗土地的承包经营使用权是通过大泉村委会与申请人公开协商的方式取得的。这种承包方式是法定的，依法应予确认。国家对农村承包经营户承包的土地实行规范化管理，政府向农村承包经营户就承包经营的土地颁发有承包经营权证书。但对于申请人承包经营的上述地段，承包经营权证至今未发，为确保申请人对上述地段承包经营权的规范化、法律化，维护自己合法权益。特申请政府颁发给申请人上述地段承包经营权证书。”根据来兴好当庭陈述，其要求被告寿县人民政府依法发给承包经营权证书的承包合同根据是《1997年承包协议》。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。据此，行政相对人申请行政机关依职权履行法定职责的，应当遵循法律规定的实体和程序要求，做到事实清楚，程序合法。本案中，来兴好诉请寿县人民政府依职权就案涉土地依法为其颁发土地承包经营权证书，应依照前述规定处理。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第三章“关于其他方式的承包”的规定，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，应当签订承包合同，承包方取得土地经营权。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。荒山、荒沟、荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营……。来兴好起诉称，案涉土地属于前述规定中，不宜采取家庭承包方式的农村土地，故其应当与发包方签订符合规定的承包合同，由双方协商确定当事人的权利和义务、承包期限、承包费等，方可作为承包方取得土地经营权。经查，其诉请颁证的承包合同根据是《1997年承包协议》，其中并无承包期限、承包费的有效明确约定，故其取得案涉土地承包经营权的前提条件不成就；其次，《农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”据此，对于以招标、拍卖、公开协商等其他方式，承包农村土地、申请依法办理农村土地承包经营权证的，应当在土地承包合同生效后，由承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审并签署初审意见，承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权证登记申请书向县级以上地方人民政府申请，县级以上地方人民政府农业行政主管部门审核通过后，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证书。来兴好未提出证据证明其在提起本案诉讼前，已按照上述规定逐级层报审核程序申请颁证。综上，寿县人民政府就案涉土地为原告来兴好颁发农村土地承包经营权证书的条件不成就，其迳行诉请被告履行颁证法定职责的理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回来兴好的诉讼请求。 来兴好上诉称，1、上诉人请求颁发承包经营权证的依据是1997年《承包协议》和2019年《租赁合同》，租赁合同约定了租赁期限为2019年1月1日至2021年12月30日，约定了租赁费用2000元/年，约定了土地面积。因此，上述协议约定了双方的义务，合同形式完备，符合农村土地承包法第三章规定的其他方式的承包。一审法院认为上诉人取得涉案土地承包经营权的前提条件不能成立，显然认定事实不清。2、上诉人取得上述土地承包经营权后，向相关部门申请颁发土地承包经营权证，相关部门不予办理，显然上诉人没有及时办证的根本原因是政府不作为。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人的全部诉讼请求。 寿县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 一审原告来兴好向一审法院提交下列证据：一、来兴好的身份证复印件，证明其诉讼主体资格；二、《1997年承包协议》和《渔塘租赁合同》，证明已依据前述约定，取得了案涉土地的承包权，协议内容合法；三、原告来兴好于2019年11月14日寄件的《EMS全球邮政特快专递凭证》（编号：1056576636433，收件人：寿县人民政府县长；编号：1056576660833，收件人：寿县国投大厦农村经营管理股办公室）和落款2018年9月的《申请书》，证明来兴好就案涉土地颁发承包经营权证书事宜，向被告提出申请，其未予办理的事实；四、安徽省淮南市中级人民法院（以下简称淮南中院）（2018）皖04民终387号《民事判决书》（以下简称387号判决），证明“来兴好”与“来新好”为同一人，且该判决确认《1997年承包协议》没有约定案涉土地的承包期限；五、寿县淮河河道管理局朱厂管理段2020年4月15日出具的《证明》，证明案涉土地所在的寿西淮堤加固工程于2002年动工，次年春天竣工；六、1998年《证明》和1999年《领条》各1份，证明涉案土地上的鱼塘不是大泉村委会投资开挖的，而是来兴好投资开挖的；证据五、六共同证明被告寿县人民政府提供的大泉村委会2020年4月1日出具的《关于申请人（来兴好）要求政府给予承包村集体土地经营权登记发证一事的情况说明》（以下简称《情况说明》）的内容不属实；七、《证明》1份，证明原告来兴好经所在全村村民小组同意，将其原投资开发的案涉土地继续交由其承包经营；八、原告作为承包方代表获颁的编号：341521200201020043J农地承包权（2016）第208527号的《农村土地承包经营权证》（以下简称208527号《土地证》）复印件，证明寿县人民政府应依法对其就案涉土地颁发农村土地承包经营权证。 一审被告寿县人民政府向一审法院提举下列证据：一、大泉村委会2020年4月1日出具的《情况说明》，证明涉案土地属于村集体所有，不可为来兴好个人办理农村土地承包经营权证；二、合同编号：341521200201020043J，鉴证编号：200201020043号的《农村土地承包合同书》及其领证表格、地块具体情况，证明被告已就来兴好家庭承包的土地向原告颁发了208527号《土地证》。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，我国农村土地承包方式，分为家庭承包和其他承包。本案争议的焦点问题是，来兴好请求对涉案土地按其他承包方式颁发土地承包经营权证是否符合法定条件。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十五条规定以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。《农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定，实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。根据上述规定，采取其他方式承包土地的，亦应当在土地承包合同生效后，报相关部门审批后，颁发土地承包经营权证。来兴好提供的1997年《承包协议》和2019年《租赁合同》均非《土地承包合同》：1997年《承包协议》目的在于确认了来兴好投资65100元开发荒地，该投资用于折抵土地使用费至2009年底。2019年《租赁合同》目的在于确定租赁期限为2019年1月1日至2021年12月30日，租赁费用2000元/年。由于本案缺乏《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的承包合同，来兴好要求寿县人民政府迳行颁发土地承包经营权证，缺乏事实根据，一审法院不予支持并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人来兴好的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人来兴好负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年九月一日 法官助理王劲 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。