辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）辽行终1200号上诉人（一审原告）：本溪市宏源矿业有限公司，所在地址本溪市明山区高台子镇东高堡村**。法定代表人：白杨，该公司经理。委托诉讼代理人：白刚，辽宁湘辉律师事务所律师。委托诉讼代理人：王晓光，辽宁湘辉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：本溪市明山区人民政府，所在地址本溪市明山区滨河北路**。法定代表人：王福渊，该区政府区长。委托诉讼代理人：周璐璐，本溪市明山区司法局工作人员。委托诉讼代理人：杨玉春，辽宁平正律师事务所律师。一审第三人：辽宁省交通建设管理有限责任公司，所在，所在地址辽宁省沈阳市和平区砂山街**div>法定代表人：高玉波，该公司董事长。委托诉讼代理人：赵瑞，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：藏琦，辽宁君连（沈阳）律师事务所律师。本溪市宏源矿业有限公司（以下简称宏源矿业）因诉本溪市明山区人民政府（以下简称明山区政府）行政补偿一案，不服本溪市中级人民法院（2019）辽05行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人宏源矿业的法定代表人白杨，委托诉讼代理人白刚、王晓光，明山区政府的委托诉讼代理人周璐璐、杨玉春，一审第三人辽宁省交通建设管理有限责任公司（以下简称交通建设公司）的委托诉讼代理人赵瑞、藏琦到庭接受了法庭询问。本案现已审理终结。一审法院查明：宏源矿业诉称的行政争议发生经过存在。另查，宏源矿业在采矿权许可证到期后，尚未获得继续采矿许可。一审法院认为：本案的争议焦点是宏源矿业应否得到补偿。宏源矿业主张应获补偿是依据其获得采矿权的事实，而采矿权是一种经许可开采矿产资源的排他性权利，是一种具有可期待财产利益的资格。对此，在宏源矿业所签订的《采矿权挂牌出让成交确认书》中明确表述，“依法办理采矿登记手续及其他相关手续，领取采矿许可证，成为采矿权人后方可进行开采”。且《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条规定，“采矿权人享有按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动的权利”。可见，采矿权人的实际开采权或者有权开采范围，仅限于采矿许可证许可的内容。因此，即使宏源矿业获得了采矿权，也不等同于将矿区范围内全部矿产资源的所有权直接划归宏源矿业所有，其有权开采的矿产资源应当受到其获得的采矿许可的期限及生产规模所限制。故宏源矿业主张其应否获得补偿与依法取得采矿许可权有关、同开采规划无关并不成立。现原本溪市国土资源局已经就修建高速公路是否影响宏源矿业一期开采出具书面函，说明了宏源矿业一期规划设计的开采范围并未被修建高速公路压覆或穿越，且设计利用资源量足以满足根据宏源矿业采矿许可的年限及生产规模计算的开采量的情况，宏源矿业基于采矿许可所获的财产权利并未受到影响。作为向宏源矿业发放采矿权许可证的行政机关，同时作为国家矿产资源管理机关，原本溪市国土资源局所出具的函具有法律效力，故明山区政府决定不予补偿有事实和法律依据，对明山区政府的答辩意见予以支持。且宏源矿业与原本溪市国土资源局签订的《成交确认书》明确表述“本次挂牌出让的是许可采矿的权利，时间为三年，三年期满，国土资源部门将根据国家政策及相关的法律法规决定是否延续或注销该采矿权”；“在采矿许可证有效期内，如遇国家政策有重大调整或其它不可抗拒的因素，国家需要提前收回采矿权的，你方取得的采矿权自行废止，其采矿权价款不予退还”。宏源矿业签订了《成交确认书》，即应认为宏源矿业对于以上情况的发生有所预见的，宏源矿业自愿承担因发生前述情况所带来的各种经营风险和各项经济损失。现宏源矿业在采矿许可证到期的情况下，尚未获得继续采矿许可。在此情况下，宏源矿业要求明山区政府补偿不能开采及被压覆的矿产资源和生产设施设备的损失没有依据，不予支持，也无必要对补偿数额进行评估。因案涉的征收补偿工作责任主体为明山区政府，故第三人在本案中不承担法律责任和义务。综上，宏源矿业要求得到补偿没有依据，对宏源矿业的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宏源矿业的诉讼请求。案件受理费五十元（宏源矿业已预交），由宏源矿业负担。宏源矿业上诉请求：一、撤销本溪市中级人民法院（2019)辽05行初46号行政判决书；二、判令明山区政府对宏源矿业因修建辽中环高速公路压覆、征收矿区作出补偿（具体补偿数额以评估为准）；三、因修建辽中环高速公路穿越宏源矿业矿区，导致宏源矿业部分矿区无法开采，判令明山区政府对宏源矿业无法开采部分矿区进行补偿（具体补偿数额以评估为准）；四、因修建辽中环高速公路压覆及穿越宏源矿业矿区，导致宏源矿业无法再进行生产，判令明山区政府对宏源矿业生产设施、设备（明细附后）进行补偿（具体补偿数额以评估为准）；五、明山区政府承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：1、2010年10月20日，宏源矿业法定代表人白杨通过竞买方式向本溪市国土局支付60万元矿产资源费取得矿区面积为0.9505平方公里本溪市明山区高台子镇东高堡砂场采矿权。2014年1月，辽宁省矿产勘察院出具《辽宁中部环线高速公路铁岭-本溪建设用地压覆矿产资源报告书》第55-56页评估压覆矿区面积0.303平方公里。2015年7月13日宏源矿业依法注册成立。2015年9月16日取得采矿许可证，期限三年，矿种为普通建筑用砂，开采方式为露天开采。2016年3月，中铁大桥局沈阳工程有限公司直接进入宏源矿业矿区进行辽中环线本溪高速公路施工建设。2、明山区政府在征收结束后取证不予补偿，程序违法，一审法院对此未作审查、未予评判。3、当时修建辽中环高速公路压覆沿线其他矿山企业的矿区予以补偿程序是：第一步，高速公路建设单位辽宁省高等级公路建设局在2013年12月委托辽宁省矿产勘查院对本环线高速公路沿线矿山企业是否压覆情况予以确认，辽宁省矿产勘查院已查明本溪市明山区高台子镇东高堡砂场（宏源矿业前身）原压覆情况；第二步，由专家评审决定是否对矿山企业进行压覆处理；第三步，政府部门对矿山企业进行压覆补偿。明山区政府未按照前述程序确定是否应对宏源矿业补偿是错误的。一审法院按征收组成员单位本溪市国土局函确认不予补偿，是违法、错误的。国土资源部《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发{2000}386号文）第二条：压覆矿产资源是指因建设项目实施后导致矿产资源不能开发利用。但是建设项目与矿区范围重叠而不影响矿产资源正常开采的，不作压覆处理。第四条：需要压覆非重要矿产资源的建设项目，在建设项目可行性研究阶段，建设单位应提出压覆非重要矿产资源申请，由矿产地所在行政区的县级以上地质矿产主管部门审查，出具是否压覆非重要矿床证明材料或压覆非重要矿床的评估报告，报省级国土资源主管部门批准。第五条：经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。以上是高速公路建设压覆矿产资源的补偿处理法定程序。本溪市国土局52号函件出具时间是在征收结束后，且没有评估机构技术资料为依据，政府管理部门的批准程序均违法，无法律和证据效力。辽宁省矿产勘查院有限责任公司2019年3月出具《辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪××（××）××山区宏源砂场压覆矿产资源评估报告》第21页已经测明高速公路“影响本溪市明山区宏源砂场未来开采规划”，宏源矿业有证据证明矿区开采事实上已经受到影响，一审法院认定事实错误。高速公路压覆穿越宏源矿业矿区导致宏源矿业不能开发利用矿产资源与矿山分期开采规划无关。5、依照《物权法》第42条、118条、120条、121条、123条规定，宏源矿业依法取得的采矿权是一种用益物权，即宏源矿业对核定的矿区及矿山资源在开采年限内和经营期限内享有的收益权，其采矿权证到期后可以依法办理延续，政府及国土部门均不得侵犯宏源矿业的前述权力。明山区政府的征收行为实质是对宏源矿业用益物权的影响。应审查征收行为对宏源矿业用益物权的影响，不应如一审法院审查采矿权如何行使及受到行政机关管理。一审法院大量引用行政法规范来论及和确认明山区政府有征收却不予补偿行为的所谓合法性，却忽视了宏源矿业依法取得的采矿权具有物权法上的收益性质，忽略了政府征收应以补偿为主，不补偿为例外这一征收原则。明山区政府对其征收行为没有明确征收对象。一审法院未查明明山区政府征收对象即判决不予补偿，属于事实不清。据《物权法》，宏源矿业具有私权性质的矿区非依法定程序、法定情形不得征收，而明山区政府在无行为情况下征收，行政行为程序即违法。6、一审法院援引的《采矿权挂牌出让成交确认书》的内容是宏源矿业同本溪市国土资源局之间的约定，不是本案当事人间的约定，不涉及明山区政府。《确认书》解决的是宏源矿业同国土资源部门间的问题，不是解决明山区政府征收不予补偿的问题，当中涉及到“在采矿权许可证有效期内，如遇国家政策有重大调整或其他不可抗拒的因素，国家需要提前收回采矿权的，你方取得的采矿权自行废止，其采矿权价款不予退还”的内容，仍然不适用本案征收纠纷，宏源矿业理解为应是国家对采矿权宏观调控提前收回采矿权时而适用，本案中政府因修建高速公路发生征收和前述约定内容是风马牛不相及的事，至于后续一审法院论及的经营风险问题更是没有任何事实依据。综上，宏源矿业认为明山区政府的征收行为程序违法、实体违法，宏源矿业应得到补偿，一审判决认定事实不清、证据不足，应撤销，望二审法院依法查明本案事实，支持宏源矿业诉请。明山区政府答辩称：1、一审认定事实清楚。2015年9月16日，本溪市国土资源局向采矿权人白杨颁发了采矿许可证，有效期限三年，自2015年9月16日至2018年9月16日，开采矿种为建筑用砂，开采方式为露天开采，生产规模10万立方米/年。宏源矿业从2015年已经实际开采。2016年8月，辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪建设用地需要，穿越了宏源矿业的砂厂并开始施工。2016年10月26日，本溪市国土资源局向本溪市高速公路建设征地动迁办公室出具说明函（本国土函【2016】52号），明确“辽宁中部环线高速公路在明山穿越宏源砂厂矿界部分，并未影响宏源砂厂一期的开采，可以不作压覆处理。”2、一审判决对宏源矿业不予补偿证据充分，适用法律正确。宏源矿业取得的是三年许可采矿权利，采矿许可证有效期也为三年，每年开采量为10万立方米/年，宏源矿业只缴纳了三年的采矿权价款，该砂厂是分期开采，一期开采范围位于矿区的西北角，设计利用资源量是88.42万立方米，设计开采服务年限为8年，辽中环高速公路没有与一期开采范围重叠，完全能够满足出让宏源矿业采矿权三年的开采量，且高速公路与矿区重叠部分还未纳入开采设计。说明，宏源矿业基于采矿许可证所获得的财产权利并未受到影响。根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十条规定，“采矿权人享有按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动的权利。”也就是说，宏源矿业的实际开采权或者有权开采范围，仅限于采矿许可证许可的内容。宏源矿业在采矿许可证到期后，至今未获得继续采矿的许可，其要求补偿不能开采及被压覆的矿产资源和生产设施、设备的损失无事实和法律依据。综上，一审判决是正确的，请二审法院驳回宏源矿业的上诉请求，维持原判。交通建设公司答辩称：交通建设公司为有限责任公司，不具备行政职能和行政职权，不是征收补偿工作的主体，与宏源矿业之间不具有任何纠纷，宏源矿业对交通建设公司也没有具体的诉讼请求，一审判决事实清楚，证据充分，请求维持一审判决。本院认为：本案的争议焦点是：1、修建高速公路是否存在对宏源矿业采矿许可证范围内矿区压覆的事实：2、《成交确认书》中关于“在采矿许可证有效期内，如遇国家政策有重大调整或其它不可抗拒的因素，国家需要提前收回采矿权的，你方取得的采矿权自行废止，其采矿权价款不予退还。”的约定，是否适用于本案高速公路建设情形。宏源矿业于2010年11月2日通过挂牌方式取得案涉本溪市明山区高台子镇东高堡村沙场采矿权，因履行环评手续于2015年9月16日才取得采矿许可证，期限三年。关于第一个焦点。本案中，2014年1月辽宁省矿产勘查院作出的辽宁中部环线高速公路铁岭－本溪建设用地压覆矿产资源评估报告（证书编号0121331100345）记载，明山区高台子镇东高堡村沙场压覆面积0.303Km。2019年3月辽宁省矿产勘查院有限责任公司作出的辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪××（××）××山区宏源砂场压覆矿产资源评估报告记载，“辽宁中部环线高速公路铁岭至本溪（K367-370）（用地300m范围）压覆本溪市明山区宏源砂场建筑用砂推断内蕴经济资源量（333）为2285.6千立方米，做压覆处理。”2016年10月26日本溪市国土资源局作出的本国土函（2016）52号《本溪市国土资源局关于本溪市明山区宏源砂场矿产压覆情况的说明函》记载，“辽中环高速公路建设在明山区穿越宏源砂场矿界部分，并未影响宏源砂场的一期开采，可不作压覆处理。”上述三份证据关于宏源砂场是否因高速公路建设存在压覆，表述不一致。一审法院在没有查清宏源矿业采矿许可证范围内是否存在压覆，宏源矿业开采活动是否受到高速公路建设影响的情况下，仅依据本国土函（2016）52号函认定宏源矿业并未被修建高速公路压覆或穿越，事实不清，主要证据不足。关于第二个焦点：《本溪市国土资源局采矿权挂牌出让成交确认书》是本溪市国土资源局依据《中华人民共和国矿产资源法》、《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法》等规定，通过挂牌出让的方式与宏源矿业签订的，该成交确认书系格式化条款，一般情况下不存在双方协商制定。在对格式化条款进行解释时，不能仅依据本溪市国土资源局的单方意思表示。《本溪市国土资源局采矿权挂牌出让成交确认书》第十一条规定：“在采矿许可证有效期内，如遇国家政策有重大调整或其它不可抗拒的因素，国家需要提前收回采矿权的，你方取得的采矿权自行废止，其采矿权价款不予退还。”从该条的文义上理解，“国家政策重大调整或其它不可抗拒的因素”也不易理解为包含高速公路建设，故，一审法院适用该条驳回宏源矿业的诉讼请求依据不充分。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销本溪市中级人民法院（2019）辽05行初46号行政判决；二、发回本溪市中级人民法院重审。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇二〇年九月二十五日法官助理李雪书记员孟慧