长沙铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8601行初721号原告海南天马实业开发公司长沙大众房地产开发公司，住所地湖南省长沙市天心区五一西路**大众商厦**。法定代表人周某，该公司总经理。委托代理人谭铁索，湖南清枫律师事务所律师。委托代理人曾璐璐，北京中伦文德（长沙）律师事务所律师。被告长沙市自然资源和规划局，住，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**市政府第二办公楼**/div>法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人苏慧娥，该局工作人员。委托代理人姜守瑞，湖南中楚律师事务所律师。原告海南天马实业开发公司长沙大众房地产开发公司（以下简称大众公司）诉被告长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市自规局）收回国有土地使用权补偿纠纷一案，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月10日公开开庭进行了审理。原告大众公司的委托代理人谭铁索、曾璐璐，被告长沙市自规局的委托代理人苏慧娥、姜守瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告大众公司诉称：1994年6月3日，原告与长沙市自规局签订《长沙市国有土地使用权出让合同》以575511元的价格受让取得位于长沙市××街××地块）国有土地使用权，并进行了开发。2003年11月14日，长沙市自规局向原告送达《关于收回土地使用权的通知》，为加快棚户区改造，拟提前收回原告涉案土地使用权。2004年3月30日，长沙市人民政府颁布《关于收回湘江大道土地使用权的决定》提前收回原告国有土地使用权，但被告与长沙市人民政府并未就收回原告国有土地使用权作出补偿决定。自2004年至2016年，原告多次就收回土地使用权补偿事宜与被告和长沙市人民政府进行协商未果。原告于2016年9月26日向湖南省长沙市中级人民法院（以下简称长沙市中院）提起行政诉讼。2017年11月14日，长沙市中院作出（2016）湘01行初529号行政判决：判令长沙市人民政府和长沙市国土资源局（现更名为长沙市自规局）在本判决生效后30日内支付原告海南天马实业开发公司长沙大众房地产开发公司补偿款31275641元，并按照中国人民银行规定的同期一年期贷款利率计算至支付之日的利息；案件受理费50元，地籍测，地籍测量费1881元126900元共计128831元，由长沙市人民政府和长沙市自规局共同负担。后因长沙市自规局不服该判决，向湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）提起上诉，该院于2018年9月12日作出（2017）湘行终1539号行政判决：一、撤销长沙市中院（2016）湘01行初529号行政判决；二、责令长沙市人民政府和长沙市自规局在判决生效之日起三十日内就收回大众公司国有土地使用权后的补偿事宜依法进行处理（可先协商，协商不成再作出补偿决定）。此案一、二审案件受理费各50元，共计100元，地籍测，地籍测量费1881元126900元，由长沙市人民政府和长沙市自规局共同负担。事实上，2018年10月判决书生效后，被告于2019年3月12日即根据其提供的长政办函［2016］175号《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》、《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》就原告被收回的土地补偿金进行测算，最终确定的金额为26565585元，另加计利息。原告同意被告提供的补偿方案，但被告一直未就土地补偿作出最终决定。后原告多次催促未果，在判决书生效后第19个月，为了不使申请执行时效失效，原告向长沙市中院申请强制执行。长沙市自规局才于2020年5月15日作出《长沙市自然资源和规划局补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》）：收回土地的补偿标准按原“生地”出让时土地使用权人缴纳的土地出让金加银行同期利息确定，经核实原出让合同（长土合（94）062号）的出让价格为575511元。利息:以本次土地补偿金为基数按中国人民银行同类贷款利率（一至五年）4.75％计算，自下达收回决定之日（2004年3月30日）起至补偿之日止的利息。受理费、地籍测、地籍测量费等共计128931元一并支付。原告对其确定的补偿款额不服因而提起行政诉讼。原告认为，被告于2019年3月12日确定的补偿金系严格根据相关规定，以作出补偿决定时（即2018年）的基准地价为测算依据精确计算得出，计算正确、合理合法，故应按该补偿金额进行补偿。并且，该补偿方案正是公平补偿原则的体现，因为自原告土地使用权被收回至湖南省高院判决被告和长沙市人民政府作出补偿决定已有14年之久，涉诉土地价格明显上涨，以作出补偿决定时的基准地价作为补偿基准，真正体现了行政补偿的合法性、合理性、准确性。其次，长沙市自规局作出的《补偿决定书》确定的补偿金额错误，法院对金额进行变更既符合法律规定，也更有利于行政争议的实质化解、维护原告的合法权利。长沙市自规局与原告协商的土地补偿金是严格依据相关法律法规精确计算得出的，而长沙市自规局补偿决定的金额错误，依照行政诉讼法第七十七条规定，人民法院可以进行变更。此外，鉴于原告为了获得合理的土地补偿金，艰辛的维权之路持续了16年多，即便在原告明确表示同意被告提供的补偿金额，被告依然拖延至19个月（判决文书判决的是三十日内）以后才作出决定，且最终补偿决定确认的补偿金额完全违背了双方的协商结果。原告认为，通过被告作出补偿决定的方式维护原告的合法权利实属困难，法院只有直接对补偿金额进行变更才能更好维护原告的合法权益，真正解决本次行政争议。综上所述，2019年3月12日被告提供给原告土地出让金测算结果以作出补偿决定（即2018年）的基准地价为测算依据，严格根据政府规定的测算公式计算得出，既符合法律法规规定也体现公平补偿的原则，是合法、合理、正确的。被告作出的补偿决定书的土地补偿金额与之明显不符，属补偿金额认定错误。为了维护原告的合法权利、实质性解决本次行政争议防止诉累，原告提出以下诉请：1.请求依法认定被告作出的决定认定事实不清、适用法律不当，依法予以撤销；2.请求责令被告重新作出补偿决定，补偿原告土地补偿金26565585元并支付延期履行的利息损失；3.请求判令由被告承担全部诉讼费用。原告大众公司向本院提交了以下证据：第一组证据：1.（2016）湘01行初529号行政判决书；2.（2017）湘行终1539号行政判决书。拟证明：经生效判决文书确认的基本事实，法院判决被告向原告作出补偿决定。第二组证据：1.原被告协商方案；2.《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》；3.《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》。拟证明：被告提供的关于收回国有土地使用权补偿标准及具体计算方式的文件，以及被告长沙市自规局与原告协商后依据以上文件测算出本案土地补偿金为265685585元。第三组证据：《补偿决定书》。拟证明：被告本次作出的补偿决定。第四组证据：《异议书》。拟证明：原告对补偿决定书关于补偿金额部分提出异议，并已由被告长沙市自规局签收。第五组证据：证人欧某证言（到庭作证）。拟证明：湖南省高院于2017年作出判决后，原告找被告协商洽谈，被告初步计算出了补偿金额为265685585元。长沙市自规局答辩称：1.被告作出的《补偿决定书》符合法院判决的内容。2018年9月12日，湖南高院作出（2017）湘行终1539号《行政判决书》，判决：“一、撤销长沙市中院（2016）湘01行初529号行政判决；二、责令长沙市人民政府和长沙市自规局在本判决生效之日起三十日内就收回海南天马实业开发公司长沙大众房地产开发公司国有土地使用权后的补偿事宜依法进行处理（可先协商，协商不成再作出补偿决定）。”被告收到湖南高院作出的生效判决后，多次与原告进行协商，因最终无法达成一致协商意见，被告于2020年5月15日作出《补偿决定书》，原告于2020年5月19日在长沙市自规局自然资源权益处签收。湖南高院作出的（2017）湘行终1539号《行政判决书》认为：“一、因收回土地的现状是地上建筑物未拆迁，原住户未获得补偿安置，而湘建[2017]长土估字第004号《土地估价报告》未考虑原住户未补偿安置的因素，按照“五通”的土地现状及宗地内场地未完成拆迁平整得出的评估结论。二、同时，大众公司1994年以协议出让的方式取得土地使用权，土地出让金75元/平方米，在土地被收回时，未对该土地有任何投入，而评估公司是按照2004年土地的市场价格进行的评估。”湖南高院的判决内容包含两层意见，其一是认为按照“五通”的土地现状及宗地内场地未完成拆迁平整得出的评估结论本身存在问题，其二是原告在取得土地后未进行任何投入的前提下仍按照2004年土地市场价格进行评估存在问题。因此，被告在作出涉案补偿决定时，以原出让合同出让价格（575511元）为基数，并计算自收回决定之日至补偿之日的利息，符合湖南高院的判决内容。2.原告主张按照《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》和《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》的规定进行补偿不能成立。长沙市人民政府办公厅发布的《关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》（长政办函〔2016〕175号）是为规范棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿工作出台的内部文件，且涉案地块并未进行棚改立项并发布国有土地上房屋征收公告。因此，原告请求补偿的地块无法适用《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》（长政办函〔2016〕175号）和《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》的规定进行补偿。综上所述，被告作出的《补偿决定书》符合法院判决的内容；原告主张按照《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》和《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》的规定进行补偿不能成立。请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告的诉讼请求。被告长沙市自规局向本院提交了如下证据和依据：证据1.长沙市中院（2016）湘01行初529号《行政判决书》；证据2.湖南高院（2017）湘行终1539号《行政判决书》；证据3.《补偿决定书》及送达回证。证据1-3拟证明：长沙市自规局作出的《长沙市自规局补偿决定书》符合法院判决的内容。依据1.修改前的《中华人民共和国土地管理法》第58条规定。本院对原、被告所提交的证据与本案的关联性、形式上的合法性、内容的真实性均予以认可。但有关原、被告证明目及证明力大小的的主张，本院需综合全案进行审查并以审理查明认定的事实为准。经审理查明，1994年6月3日，长沙市自规局与原告签订长土合（94）062号《长沙市国有土地使用权出让合同》，合同约定：甲方出让给乙方的地块位于××街××地块），面积7673.48平方米（已扣除路幅1283.17）平方米，出让金每平方米75元，总额为575511元。1994年7月15日，长沙市人民政府作出（1994）政土字第126号《国家建设征（拨）用土地审批单》，批准原告建设三环大夏；1994年7月20日，长沙市自规局发布长房拆告字（94）第048号《城市房屋拆迁通告》；2001年7月25日，原告大众公司取得长国用（2001）字第009831号和第009847号《国有土地使用权证》。2003年5月14日，长沙市人民政府发布长政发（2003）25号《关于加快棚户区改造工作的通知》。2003年11月14日，长沙市自规局向原告送达《关于收回土地使用权的通知》，该通知写明：为落实长政发（2003）25号文件精神及滨水区重点工程建设，拟将原告单位的土地使用权由市政府收回，要求原告将土地红线图、批准文件、《国有土地使用权证》复印件等材料于2003年11月14日至11月18日前上交长沙市自规局综合处登记备案，以便协商有关处置事宜。2004年3月30日，长沙市人民政府作出长政发（2004）11号《关于收回湘江大道土地使用权的决定》，原告单位的土地在收回之列。2004年10月14日长沙市自规局将从原告单位收回的土地使用权变更至城投公司名下，并为城投公司办理了长国用（2004）字第036354号和第037956号《国有土地使用权证》。长沙市自规局在2001年6月22日长沙晚报上发布《通告》，该《通告》载明：“经市人民政府批准，已将西临湘江，北到319国道，东至黄兴路、书院路，南距京广铁路南侧300米范围内土地914.817亩划拨给长沙市城市建设投资开发有限责任公司，用于湘江大道改扩建设。请上述范围内的土地使用者自公告之日起停止土地交易、抵押、出租、报建等活动。原审批核发的划拨土地红线图、国有土地使用证一律作废；出让地使用者持土地资料于6月26日至7月10日到长沙市自规局办理登记，并与长沙市城市建设投资开发有限责任公司协商有关处置事宜。”大众公司在1994年取得长沙市××街××地块）土地时是“毛地”，在开发一期、二期工程时，对土地上原住户采用“以面换面，就地安置”的补偿安置方式，并向其支付房屋过渡费。三期、四期（以私房为主）开发也准备采用同样的安置方式。因2001年长沙市政府在收回土地的范围内发布停建通告，对收回的土地（包括路幅占地）没有进行投资建设，只在2000年左右对拟开发土地（三期）进行了部分拆迁工作，2001年接到《通告》后又恢复了已拆迁房屋的建筑物原状。长沙市人民政府和长沙市自规局认可大众公司在拆迁部分房屋后重新恢复的事实；双方当事人均认可未改变2004年收回时的土地状况，被告长沙市自规局亦确认城投公司拿地后未对土地进行规划和建设。此后，长沙市人民政府和长沙市自规局与大众公司就收回国有土地使用权的补偿问题进行协商。2016年5月19日，大众公司以书面报告形式要求长沙市人民政府和长沙市自规局履行补偿法定职责未果，遂于2016年9月29日以长沙市人民政府和长沙市自规局为被告向长沙市中院提起行政诉讼，要求两单位支付收回国有土地使用权补偿款４千万和利息以及已花费的拆迁费用２００万元。长沙市中院在案件审理过程中，为确定诉争国有土地使用权的价值（评估基准日为2004年3月30日），依法委托湖南建业不动产评估有限公司（简称建业评估公司）进行评估，2017年9月11日，建业评估公司出具（长沙）湘建[2017]长土（估）字第004号《土地估价报告》，对涉案宗地分宗地A（原属大众公司土地使用权）和宗地B（原规划路幅）两部分进行价值评估。确定Ａ宗地原属大众公司土地使用权有效面积为3957.6平方米（合5.936亩），在估价期日（2004年3月30日）总地价为30275641元；Ｂ宗地原大众公司规划路幅1282.99平方米（合1.925亩），在估价期日（2004年3月30日）总地价为2089991元。长沙市中院认为，长沙市人民政府和长沙市自规局在收回国有土地使用权后应当向大众公司进行补偿，但长沙市自规局1994年6月3日与原告大众公司签订的《国有土地使用权出让合同》并不包括Ｂ宗地，遂根据Ａ宗地评估价格和酌定１００万拆迁款判决长沙市人民政府和长沙市自规局向大众公司支付补偿款31275641元。长沙市自规局不服上述判决，向湖南高院提起上诉。湖南高院认为，因收回土地的现状是地上建筑物未拆迁，原住户未获得补偿安置，而湘建[2017]长土估字第004号《土地估价报告》未考虑原住户未补偿安置的因素，按照“五通”的土地现状及宗地内场地未完成拆迁平整得出的评估结论。同时，大众公司1994年以协议出让的方式取得土地使用权，土地出让金75元/平方米,在土地被收回时，未对该土地有任何投入，而评估公司是按照2004年土地的市场价格进行的评估。故一审直接以湘建[2017]长土估字第004号《土地估价报告》为依据，认定应支付国有土地使用权补偿款30275641元的事实依据不足。另外，该院认为在起诉行政机关不履行法定职责的行政案件中，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，应判决被告在一定期限内履行。根据本案的具体情况，对于本案的补偿问题，宜先由长沙市政府和长沙市自规局进行依法处理。2018年9月12日，湖南高院作出（2017）湘行终1539号判决，撤销长沙市中院（2016）湘01行初529号行政判决，责令长沙市人民政府和长沙市自规局在该判决生效之日起三十日内就收回大众公司国有土地使用权后的补偿事宜依法进行处理。上述二审判决生效后，长沙市自规局多次与大众进行协商处理。原告陈述，被告曾经于2019年3月12日根据长政办函[2016]175号《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》和《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》规定拟定补偿26565585元，另加计利息的补偿方案，但最终未按该方案作出补偿决定。被告否认曾作出以上补偿方案。2020年5月15日，长沙市自规局作出《补偿决定书》,写明：根据（2017）湘行终1539号行政判决书以及市政府对《关于省高级人民法院（2017）湘行终1539号行政判决书执行有关问题的请示》（长资规报[2020]180号）批示精神，作出补偿决定如下:收回大众公司土地的补偿标准按原“生地”出让时土地使用权人缴纳的土地出让金加银行同期利息确定，经核实原出让合同出让价格为575511元。利息：以本次土地补偿金为基数按中国人民银行同类贷款利率（1至5年）4.75%计算，自下达收回决定之日（2004年3月30日）起至补偿之日止的利息。案件受理费、地籍测、地籍测量费等共计128931元一并支付。原告认为按照出让时价格进行补偿没有事实和法律依据，故提起本案诉讼。本院认为，一、因公共利益和城市规划旧城改造的需要，相关行政机关收回国有土地使用权后，应当依法对原使用权人给予适当补偿。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建收回国有土地使用权的，同时需对土地使用权人给予适当补偿。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。本案中，原告大众公司对长沙市人民政府和长沙市自规局收回其××街××）地块土）地块土地使用权的事实及合法性并无异议上述规定其有权获得相应的适当补偿。二、本案被告长沙市自规局不是作出国有建设用地使用权收回补偿决定的适格主体。《湖南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十条第一款规定，依法提前收回土地使用权和地上建筑物、其他附着物的应当予以补偿。补偿金额由市、县人民政府土地管理部门、房产管理部门根据土地及其地上建筑物、其他附着物使用的年限、性质和开发利用等实际情况与土地使用者协商确定。协商不成的，由市、县人民政府裁决。可见土地管理部门对提前收回土地使用权补偿问题拥有协商的权利，但协商不成时，裁决权归市、县人民政府。本案中，长沙市自规局虽然是根据长沙市人民政府的批示精神作出的补偿决定，但其并未接受长沙市人民政府的委托亦未取得法律法规的授权而是以自己的名义直接对大众公司作出补偿决定，明显违反上述规定。故长沙市自规局作出的《补偿决定书》超出其职权职责范围，依法应予以撤销。三、案涉补偿决定的内容明显不当。第一，长沙市人民政府于2004年3月30日即已公告收回涉案国有土地使用权决定，长沙市自规局虽就土地补偿事宜与大众公司多次协商,但在不能达成一致的情况下,长沙市人民政府应当及时作出补偿裁决,而即使在湖南高院2018年9月12日作出判决责令长沙市人民政府和长沙市自规局在三十日内依法进行处理的情况下，长沙市自规局迟至在2020年5月15日才作出涉案《补偿决定书》,有违行政效率原则。第二，长沙市人民政府办公厅于2016年9月26日作出的长政办函[2016]175号《长沙市人民政府办公厅关于棚户区改造项目中出让国有建设用地使用权收回补偿问题的通知》（以下简称《使用权收回补偿通知》）规定，国有建设用地使用权人自取得土地之日起未进行地面房屋拆迁补偿的，地面房，地面房屋与土地权属不一致时国有建设用地使用权，并对原出让国有建设用地使用权人依法给予补偿。其补偿标准如下：根据拟收回出让国有建设用地的土地登记有效面积，测算该宗地原出让合同约定的土地使用条件剩余年期的现时标定地价及土地出让金。此现时标定地价以现时市政府发布的基准地价作为测算依据，并以测算的土地出让金作为补偿的依据。长沙市自规局和长沙市财政局于2018年10月1日发布了《长沙市国有建设用地使用权出让土地价款测算规范》。被告认为，案涉收回土地使用权决定是2004年作出的，而上述两个规定出台时间是2016年和2018年，因而不具有溯及力。本院认为，《使用权收回补偿通知》对收回国有建设用地使用权的各方并未设立新的权利义务，而是对《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《中华人民共和国城市房地产管理法》规定的“适当补偿”和“相应补偿”进行操作化规定，对《使用权收回补偿通知》作出前未达成补偿协议和未作出补偿决定的均具有约束力。该通知确定了现时出让金作为收回使用权补偿原则，而本案中，被告以大众公司1994年取得土地使用权时支付的出让金数作为2004年收回土地使用权补偿数额，严重损害原告权益，明显不当。第三，湖南高院作出（2017）湘行终1539号判决撤销长沙市中院（2016）湘01行初529号判决的主要原因是该院认为湘建[2017]长土估字第004号《土地估价报告》评估结论未考虑原住户未获补偿安置，宗地内场地未完成拆迁平整等因素而不能作为补偿依据。被告在作出案涉补偿决定时，未考虑扣除上述因素后重新进行土地价格评估，其履行（2017）湘行终1539号行政判决不当。综上，被告长沙市自规局超越职权作出《补偿决定书》，且决定内容明显不当，依法应予以撤销。原告大众公司诉请撤销《补偿决定书》于法有据，应予支持，至于原告诉请责令被告重新作出补偿决定和支付确定的补偿数额的问题，因为长沙市自规局不是作出补偿决定的适格主体，本院不对原告的该项诉请作出审查和评判，原告可另寻救济途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）、（六）项的规定，判决如下：撤销长沙市自然资源和规划局于2020年5月15日作出的《长沙市自然资源和规划局补偿决定书》。本案受理费50元，由被告长沙市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  方院平人民陪审员  苏 麟人民陪审员  魏建莲二〇二〇年九月二十五日书 记 员  廖超艳附：本判决适用法律条文原文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。