河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终511号 上诉人（原审原告）保定市科信工程项目管理有限公司。住所地：河北省保定市莲池区（原新市区）阳光北大街**办公楼。 法定代表人臧智琪，该公司经理。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府。住。住所地：河北省保定市竞秀区东风西路**/div> 法定代表人郭建英，该市市长。 被上诉人（原审被告）河北省人民政府。住。住所地：河北省石家庄市长安区裕华东路**/div> 法定代表人许勤，省长。 上诉人保定市科信工程项目管理有限公司（以下简称“科信公司”）诉保定市人民政府行政批复、河北省人民政府行政复议一案，不服河北省保定市中级人民法院（2020）冀06行初14号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2018年6月19日10时30分左右，保定市莲池区凤栖街南延污水管道检查井与龙翔路污水管道进行连通施工作业时，发生一起较大中毒窒息事故。2019年4月12日保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查组作出《保定市工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告》，该报告中包含对事故责任单位和个人行政处罚建议的内容，其中对科信公司，建议给予50万元罚款。2019年4月17日，保定市人民政府作出《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》，批复原则同意该报告。2019年7月18日，科信公司领取该批复。科信公司对该批复不服，向河北省人民政府申请行政复议，2019年12月16日，河北省人民政府作出冀政复决[2019]2-183号行政复议决定，决定维持保定市人民政府作出的《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》。原审另查明，保定市莲池区应急管理局于2019年8月5日作出（冀保莲）安监罚[2019]001-4号行政处罚决定，对科信公司因《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》所涉行为进行了处罚。 原审认为，科信公司的诉讼请求是撤销保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》中对科信公司的认定及处罚。但该批复系保定市人民政府针对保定市应急管理局的请示而作出。且随后，保定市莲池区应急管理局根据该批复作出了（冀保莲）安监罚[2019]001-4号行政处罚决定，并据此对科信公司作出了处罚。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，对科信公司进行行政处罚的依据以及对科信公司权利有实际影响的是保定市莲池区应急管理局（冀保莲）安监罚[2019]001-4号行政处罚决定。保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令，即使该批复向当事人送达，对外发生法律效果的行为也是后续的行政行为，即保定市莲池区应急管理局作出的（冀保莲）安监罚[2019]001-4号行政处罚决定。故科信公司对保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》提起行政诉讼无法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回保定市科信工程项目管理有限公司的起诉。 上诉人科信公司不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、案涉《批复》构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼受案范围。首先，案涉《批复》虽从形式上看是保定市人民政府对保定市应急管理局的请示所作，但其对《事故调查报告》予以同意并要求莲池区政府和事故调查组相关单位落实对相关责任单位和责任人员的处理意见，且莲池区应急管理局作出的行政处罚决定亦系依据《批复》所作，可见《批复》已对其权利义务直接产生实际影响。其次，保定市人民政府作出《批复》后，通过莲池区应急管理局向上诉人送达了《批复》复印件，将批复内容外化，对外已产生法律效力。二、上诉人按照行政处罚决定书的指示，亦在法定期限内向保定市应急管理局提起行政复议，保定市应急管理局作出的《不予受理行政复议申请决定书》载明：行政复议被申请人应为保定市人民政府。上诉人在法定期间内向河北省人民政府提起行政复议，河北省人民政府作出了维持的复议决定，并告知其可以提起行政诉讼，故其将二被上诉人作为共同被告提起诉讼符合法律规定。根据《行政诉讼法》第十五条、第十八条及行政诉讼法司法解释第一百三十四条的规定，上诉人向保定市中级人民法院提起诉讼符合法律规定。三、行政诉讼法司法解释第十九条适用的情形是当事人对经上级行政机关批准后对外实施行政行为不服直接提起行政诉讼，而本案上诉人并非直接向人民法院提起诉讼，而是依据《行政复议法实施条例》先提起行政复议后，不服复议维持决定而提起的诉讼，故不适用行政诉讼法司法解释第十九条的规定。综上，一审裁定驳回其起诉显属错误，请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。 被上诉人保定市人民政府、河北省人民政府均未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是保定市人民政府作出的案涉《批复》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《安全生产事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，较大事故的调查由设区的市级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查；事故调查组的职责包括认定事故性质和事故责任；事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第三十二条第一款、第二款规定，较大事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，设区的市级人民政府对较大事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，案涉《批复》系保定市人民政府行使法定职权作出。该批复对《调查报告》予以同意并要求保定市莲池区应急管理局对科信公司作出相关的处罚决定，确定了上诉人科信公司应当承担的法律责任及法律责任的具体承担方式。可见，《批复》构成对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对上诉人科信公司的权利义务直接产生实际影响。故一审法院以《批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令、科信公司对《批复》提起行政诉讼无法律依据为由，裁定驳回科信公司的起诉，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销保定市中级人民法院（2020）冀06行初14号行政裁定； 二、本案指令保定市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  柴学哲 审判员  邱振刚 审判员  江 悦 二〇二〇年九月二十八日 书记员  常琳璐