广东省清远市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤18行终114号上诉人（原审原告）：清远市清城区*************民小组（以下简称横坑村民小组）。代表人：盘国恩，村民选出的代表。委托诉讼代理人：李志荣，北京德和衡（广州）律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨伟锋，北京德和衡（广州）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：清远市自然资源局清城分局，住所地：清远市清城区********至五层、十三层。法定代表人：蔡桂强，局长。委托诉讼代理人：李国其，该局干部。委托诉讼代理人：韩兴柱，广东金亚律师事务所律师。上诉人横坑村民小组因与被上诉人清远市自然资源局清城分局土地行政管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1083行初381号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，由于原告横坑村民小组的原组长辞去了职务，原告横坑村民小组的公章及相关档案封存于村委会代管，为此，原告横坑村民小组于2019年1月9日召开全体村民会议，参加会议的18周岁以上人员有218人，占全村18周岁以上人员的83.7%。会议一致推举盘国恩、盘文亮、盘鉴强、盘润兴、盘振华等人为代表，处理相关征地事项，包括参与行政诉讼等。2011年7月31日，原告横坑村民小组与清远市清城区龙塘镇人民政府签订了《征地补偿方案协议书》，约定清远市清城区龙塘镇人民政府因建设需要征收原告部分集体土地作为建设用地；征收土地面积为1543.909亩（含耕地150.24亩、林地1393.669亩）。同日，双方亦签订《补充协议》，约定按折款形式解决实业用地返还的问题。之后清远市清城区龙塘镇人民政府将上述征地补偿款25597665.6元、实业用地折价款及其他款项12065577.24元，合共37663242.84元划入了清远市清城区******民委员会的账户，委托清远市清城区******民委员会代为支付给了原告，原告亦向其村民分配了上述征地补偿款等款项。2018年7月18日，原告认为上述协议无效，向本院行政诉讼。本院于2018年10月20日作出的（2018）粤1803行初144号《行政裁定书》裁定驳回了原告横坑村民小组的起诉，亦得到业已生效的清远市中级人民法院以（2019）粤18行终7号《行政裁定书》的裁定维持。上述涉案约1543.909亩的土地，现四周被铁栏栅围栏，建有200平方米的铁皮棚，其余地方种有树木或丢荒。在庭审中，原告横坑村民小组对涉案土地的现状予以确认。2019年4月29日，原告横坑村民小组推举的代表人代表原告向被告递交《报案信暨请求函》及证据清单，请求被告对违法侵占原告土地的违法行为进行立案查处。被告于2019年5月13日作出清城国土受字〔2019〕7号《受理告知书》受理了上述原告横坑村民小组的代表人盘国恩、盘文亮、盘鉴强、盘润兴、盘振华的诉求事项并展开了调查，查实涉案土地涉嫌违法用地主要有两个方面：1.违法搭建铁皮棚；2.种植绿化树木及水田丢荒问题。同年6月25日，被告作出涉案《答复意见》答复盘国恩、盘文亮、盘鉴强、盘润兴、盘振华等人，认定涉案地块已签订了《征地补偿方案协议书》，且征地补偿款已兑现。该地块实际使用人未建设永久性建筑物，但现场搭建的铁皮棚未办理用地手续。已与龙塘镇政府沟通，要求其拆除该违法搭建的铁皮棚。如果没有拆除，将会立案查处。被告随即将上述违法搭建铁皮棚的问题上报给清远市自然资源局。同年6月27日，清远市自然资源局对清远市银隆置业投资有限公司上述搭建铁皮棚非法占用土地行为进行立案调查，并于同年8月8日作出清自然资决字（清城）〔2019〕134号《行政处罚决定书》，对其非法占用200平方米土地的搭建铁皮棚罚款2600元，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。原告横坑村民小组收到被告作出的涉案《答复意见》后不服，于2019年8月5日向本院提起行政诉讼。原审法院认为，本案是土地行政管理纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、原告的主体资格是否适格。二、被告是否履行了法定职责，涉案《答复意见》是否合法。对于争议焦点一。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”的规定，被告清远市自然资源局清城分局在其行政区域内对土地违法行为具有行政管理和监督的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。…”《中华人民共和国土地管理法》第六条规定“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，超过半数的村民推举代表以集体经济组织的名义提起诉讼，符合上述法律、法规的规定。被告对原告横坑村民小组的村民作出涉案的《答复意见》不服，认为其合法权益没有得到保护，原告横坑村民小组有权提起诉讼。因此被告认为原告主体资格不适格的意见，本院不予采纳。对于争议焦点二。被告接到原告横坑村民小组推举的代表人提出的请求后，进行了立案受理并展开了调查，查实涉案土地涉嫌违法用地主要就是违法搭建铁皮棚的问题。被告为此将该问题上报给清远市自然资源局，由清远市自然资源局作出清自然资决字（清城）〔2019〕134号《行政处罚决定书》，对该违法搭建铁皮棚的行为进行了查处。被告亦作出涉案《答复意见》，将涉案地块的征地信息及违法现状告知了原告横坑村民小组推举的代表人。被告已经履行了其行政管理和监督的法定职责。被告作出涉案《答复意见》没有违反上述法律、法规的规定。原告认为被告没有履行立案、调查查处职责，没有调查征地情况的意见与事实不符，本院不予采纳。至于原告横坑村民小组在庭审反映涉案土地被铁丝围着的问题。涉案土地被铁丝围栏，其主要目的保护土地，没有在土地上进行硬底化等建设，并不存在非法占用土地的情形。原告横坑村民小组如果认为土地权属被侵犯，可以通过其他途径解决。而处理土地所有权和使用权的争议，并不是被告的行政管理职责范围。综上，原告的诉求依据不足，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告清远市清城区*************民小组的诉讼请求。受理费50元，由原告清远市清城区*************民小组承担。上诉人横坑村民小组不服上述判决，向本院提起上诉，上诉请求：1.判令撤销一审判决，并依法改判为：（1）撤销被上诉人作出的清城国土信处字〔2019〕15号《关于要求查处非法占用集体土地违法行为的答复意见》。（2）责令被上诉人对违法侵占土地的行为进行立案查处。2.判令被仁诉人承担本案一审和二审的全部诉讼费用。事实与理由：一、原审法院认为“被上诉人己经履行了其行政管理和监督的法定职责。被上诉人作出涉案《答复意见》没有违反上述法律、法规的规定”是属于认定事实和适用法律都存在错误。被上诉人未对上诉人提出的查处要求进行完全、具体的答复，并未完全履行了其行政管理和监督的法定职责，属于行政不作为。第一，从《答复意见》的实体上看。1.上诉人在查处请求中明确表示“对违法侵占报案人1543.909亩土地的违法行为进行立案查处”，但被上诉人仅就其中一个占地面积约200平方米的铁皮棚违法占地建造进行立案查处，并未对剩余一千多亩土地实际情况及是否被非法侵占作出明确说明，属于行政不作为。2.上诉人在请求函中明确要求被上诉人履行如下法定职责“第一，依法制止非法侵占者的违法行为，责令维持涉案土地现状，并向报案人、村民及其他有关社会公众发出通告；第二，依法对报案人举报事项立案查处后，对涉案土地进行勘测，将案情、调查报告、处理结果等情况向报案人、村民及其他有关社会公众公开通报，依法接受社会监督；第三，依法对非法侵占者作出行政处罚，责令非法侵占者赔偿因违法占用土地给报案人造成的损失。”首先，被上诉人并未向上诉人全体村民通告非法侵占涉案一千多亩土地的主体是谁，也未向社会公众公告。其次，被上诉人对涉案土地进行查处后，也未将案情、调查报告、处理结果等情况向上诉人、全体村民及有关社会公众公开通报。在被上诉人的答辩意见及庭审意见中可知，其坚持认为上诉人就涉案土地与龙塘镇人民政府在2011年7月31日签订了《征收补偿方案协议书》，丧失涉案土地所有权，但上诉人全体村民对此并不知情。上诉人认为，被上诉人作为土地行政主管部门，应当就其调查所知悉的涉案集体土地征地情况、征收报批和备案的文件、文号以及土地权属情况向上诉人全体村民乃至社会公众告知，被上诉人未切实履行上诉人提出的请求事项，属于行政不作为。再次，被上诉人仅对现场搭建的铁皮棚未办理用地报建手续而进行查处，却未对具体违建人进行立案并作出行政处罚；也未对该违建建筑进行后期跟进。直至上诉人提起上诉时，涉案违建建筑仍未被拆除，其他涉案土地现状仍未查实清楚。最后，根据《行政裁定书》（2018）粤1803行初144号、《行政裁定书》（2019）粤18行终7号可知，人民法院裁定驳回上诉人诉讼请求的理由是，已经超过2年的诉讼时效，该案并未对争议进行实质性审理，被上诉人单方面依据上述两裁定称原告与涉案地块无利害关系，是错误的。上诉人请求被上诉人对涉案土地进行立案查处，对涉案土地的征地信息、征收报批和备案手续、文件、文号等进行公开公告，是请求被上诉人履行其对土地违法行为的行政管理和监督的法定职责，对涉案土地进行调查、查处、公告。结合本案庭审法庭调查阶段中被上诉人对涉案地块的征地信息不清楚这一情况，上诉人认为，涉案土地并不存在征地事实，仍为他人非法侵占，被上诉人并未履行法定职责。第二，从答复意见的程序上看。1.被上诉人采用信访形式进行答复，是属于未依形式进行答复。上诉人举报投诉的事项属于被上诉人的职责范围，上诉人与被上诉人的履职行为具有法律丘的利害关系，且举报投诉请求内容明确，未超过法定期限，应作为被上诉人的履行职责申请来处理，对土地违法行为进行立案、调查、处理并作出行政处理决定。但被上诉人却将上诉人请求查处土地违法行为、履行法定监督职责的行为，错误定性为信访，并适用《信访条例》来作出答复意见，混淆两种法律关系，剥夺了上诉人提起行政复议申请及其他权利的合法权益。根据（2014）和行初字第81号行政判决书，张恩琪诉天津市入力资源和社会保障局、天津市**********行政不作为案，在未对申请人提出的请求作出明确处理的情况下，直接以信访形式答复显系不妥。但原审法院并未审查认定清楚这一事实。2.被上诉人的答复意见不符合申请主体、申请事项的要求。上诉人的《报案信暨请求函》里清楚写明申请人的主体是清远市*************民小组；上诉人在递交申请时也一并递交了全体村民签订的《横坑村提交给清城区国土局的＜报案信暨请求函＞的村民签名表》，明确表明177名村民知悉并同意向被上诉人递交该请求函；最后，上诉人在向被上诉人提交申请时，被上诉人要求上诉人留下五个村民的联系方式作为联系人。但是，被上诉人在作出《答复意见》时，仅以该五名村民作为被答复人，未对上诉人全体村民乃至其他有关社会公众公开通报，明显不符合上诉人在《请求函》中关于申请主体、申请事项的要求。3.被上诉人的备案、报批程序合法，不能代表其作出的答复意见合理合法居被上诉人答辩证据中提交了《受理通知书》、《立案呈批表》、《行政处罚决定书》、《答复意见》以及《送达回证》等材料，仅能证明被上诉人对涉案查处工作进行了立案及报批手续，但其实质审查内容并不符合上诉人提出的申请事项，并未完全履行其法定职责，应属行政不作为。原审法院仅为审查涉案行政行为程序性要件，并未对举报事项实质性内容进行审查，错误作出该判决。二、原审法院认为“涉案土地被铁丝围栏，其主要目的保护土地，没有在土地上进行硬底化等建设，并不存在非法占用土地的情形。原告横坑村民小组如果认为土地权属被侵犯，可以通过其他途径解决。而处理土地所有权和使用权的争议，并不是被告的行政管理职责范围。”是属于事实认定错误。1.《土地管理法》第二条第三款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”本案中，被上诉人并未有实质的调查处理证据和资料直接证明上诉人的涉案集体土地经法定征收程序和手续被依法征收，故而涉案土地仍为上诉人集体所有。涉案土地被铁丝围栏，虽然没有进行硬底化建设，但是上诉人全体村民仍无法使用涉案土地，非法占用土地的实际情况仍然存在。原审法院未查实清楚这一事实，属于事实认定不清。2.上诉人向被上诉人请求立案调查查处涉案土地现状，是基于《土地管理法》规定的被上诉人应当履行的法定职责，而非让被上诉人处理土地所有权及使用权的争议。原审法院以此驳回上诉人的诉讼请求，属于事实认定不清。人民法院通过行政审判职能的发挥，督促土地管理部门及时处理群众举报，切实履行查处违法占地相关法定职责，以回应群众关切、保障土地资源的合法利用。土地资源稀缺、人多地少的现状决定了我国必须实行最严格的土地管理制度，但长期以来土地资源浪费严重，违法违规用地层出不穷，既有土地管理保护不力的原因，也有人民群众难以有效参与保护的因素。公众参与，是及时发现和纠正土地违法行为的重要渠道，也是确保最严格的土地管理制度得以实施的有效手段。依法受理并及时查处人民群众对违法用地行为的举报，是土地管理部门的权力更是义务。被上诉人作为土地行政管理部门，未能查实上诉人全部举报事项，避重就轻，仅对举报的一千多亩土地中的两百多平方米的违建建筑进行立案查处，对于上诉人全体村民心心念念的其他一千多亩农田及林地却未进行有效查处，实则属于不完全履行法定职责，应属行政不作为。原审法院仅为审查涉案行政行为程序性要件，并未对举报事项实质性内容进行审查，周顾全体村民的呼声，片面错误认定被上诉人履行了法定职责。综上所述，上诉人的集体土地无故被人侵占，导致村民一直无法合理合法耕种，土地被荒废。被上诉人作为立案查处违法侵占土地行为及征地报批备案主管部门，刻意隐瞒涉案土地现状、征地信息及权属登记情况，未对上诉人的举报事项进行有效立案查处。原审判决存在多处事实认定和法律适用错误，为维护上诉人及全体农民的合法权益，特根据《行政诉讼法》第八十五条、第八十九条等规定，向贵院提起上诉，恳请贵院依法予以查明事实，准确适用法律，撤销一审判决，改判支持上诉人的全部上诉请求。被上诉人清远市自然资源局清城分局答辩称：一、上诉人对我局作出的信访答复提起诉讼没有法律依据根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原力、理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并以书面答复。”的规定，如不服我局对上诉人村民作出的信访答复，应当由上诉人村民自收到书面答复之日起30日内向，请求我局的上一级行政机关复查，上诉人向人民法院提起诉讼没有法律依据。二、我局受理后已经依职权立案呈批清远市自然资源局，上诉人的投诉已经由清远市自然资源局作出行政处罚决定书，履行了法定职责。我局受理了上诉人推举的代表人提出的请求后，进行了立案受理并到现场展开调查，查实涉案土地涉嫌违法用地，主要就是违法搭建铁皮棚的问题，我局为此将该问题上报给清远市自然资源局，由清远市自然资源局作出清自然资决字〔2019〕134号《行政处罚决定书》，对该违法搭建铁皮棚的行为进行了查处。上诉人主张我局没有履行立案调查、查处职责，没有调查征地情况的意见与事实不符，应不予采纳。综上所述，对于上诉人的投诉我局已经进行了答复，且已经上报给清远市自然资源局，由清远市自然资源局作出行政处罚决定书，履行了法定职责。上诉人认为我局没有履行法定职责提起的诉讼没有事实及法律依据，恳请二审法院依法维持一审判决。本院经审理查明，原审判决查明事实基本属实，本院予以确认。本院认为：本案系不履行法定职责纠纷，首先需要审查的是横坑村民小组提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织、有权提起诉讼。……”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……（四）属于人民法院受理范围和受诉人民法院管辖。”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，涉案的《答复意见》只是告知上诉人横坑村民小组涉案地块已于2011年7月与龙塘镇人民政府签订《征地补偿方案协议书》，且征地补偿款已兑现。经现场查核，该地块实际使用人未建设永久性建筑物，现场搭建的铁皮棚未办理用地手续已与龙塘镇政府沟通，要求其拆除该违法搭建的铁皮棚，如果没有拆除，将会立案查处，且被告已将违法搭建铁皮棚问题上报给清远市自然资源局，由清远市自然资源局作出《行政处罚决定书》。涉案《答复意见》的内容不涉及上诉人的具体权利义务，只是过程性行为，既没有要求上诉人履行义务，也没有侵犯上诉人的合法权益，对上诉人的权利义务未产生实际影响。根据上述司法解释的规定，涉案《答复意见》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回其起诉。综上所述，上诉人的起诉不符合法定受案条件，本应不予立案，但原审法院立案受理并作出驳回上诉人的诉讼请求不当，予以纠正。原审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院应予撤销；上诉人的上诉请求理由不充分，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项规定，裁定如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初381号行政判决；二、驳回清远市清城区*************民小组的起诉。上诉案件受理费50元，清远市清城区*************民小组可在本裁定生效后申请本院退回。本裁定为终审裁定。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月三十一日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附法律法规条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……