广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终15号 上诉人（原审第三人）浦北县石埇镇坡子坪村民委员会，住所地浦北县石埇镇坡子坪村民委员会。 诉讼代表人陈光良，主任。 委托代理人宁庆贵，该县法律事务中心法律工作者。 被上诉人（原审原告）浦北县安石镇平山村民委员会古钱塘一村民小组，住所地浦北县安石镇平山村民委员会古钱塘一村民小组。 诉讼代表人阮传祺，组长。 被上诉人（原审原告）浦北县安石镇平山村民委员会古钱塘二村民小组，住所地浦北县安石镇平山村民委员会古钱塘二村民小组。 诉讼代表人阮家庆，组长。 以上两被上诉人共同委托代理人王良，广西越洲律师事务所律师。 原审被告浦北县人民政府，地址浦北县小江镇解放路**。 法定代表人李遥，县长。 委托代理人龙宇，该县司法局工作人员。 委托代理人陈代畅，该县自然资源局工作人员。 原审被告钦州市人民政府，住，住所地钦州市永福东大街**/div> -2- 法定代表人谭丕创，市长。 委托代理人罗锴，广西源群律师事务所律师。 委托代理人邓红，该市司法局工作人员。 上诉人浦北县石埇镇坡子坪村民委员会（以下简称坡子坪村民委员会）与被上诉人浦北县安石镇平山村民委员会古钱塘一村民小组（以下简称古钱塘一组）、浦北县安石镇平山村民委员会古钱塘二村民小组（以下简称古钱塘二组）及原审被告浦北县人民政府（以下简称浦北县政府）、钦州市人民政府（以下简称钦州市政府）林地行政裁决及行政复议一案，不服钦州市中级人民法院（2019）桂07行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。坡子坪村民委员会的委托代理人宁庆贵，古钱塘一组的诉讼代表人阮传祺、古钱塘二组的诉讼代表人阮家庆及其共同委托代理人王良，浦北县政府的委托代理人龙宇、陈代畅，钦州市政府的委托代理人罗锴、邓红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，古钱塘一、二组与坡子坪村民委员会争议的林地共四幅，其中第一幅地名称（以下简称1号林地）坡子坪村民委员会称高岭背，古钱塘一、二组称鸡头岭，面积约37.6亩，四至：东至岭脚为界，南至里头碑对上麓沟直上岭岗为界，西至岭岗为界，北至岭岐为界。详见《争议现场勘界图1号林地》。第二幅地名称（以下简称2号林地）坡子坪村民委员会称高岭背，古钱塘一、二组称小山头，面积约68亩，四至：东至岭岐为界，南至岭脚为界，西至岭岐为界，北至岭岐为界。详见《争议现场勘界图2号林地》。第三幅地名称（以下简称3号林地）坡子坪村民委员会称高岭背，古钱塘一、二组称大山，面积约285.5亩，四至：东至岭岐为界，南至岭岗分水为界，西至里头碑对上麓沟 -3- 直上岭岗为界，北至岭脚为界。详见《争议现场勘界图3号林地》。第四幅地名称（以下简称4号林地）坡子坪村民委员会称高岭背，古钱塘一、二组称粪箕麓，面积约130.3面，四至：东至坎沟为界，南至岭脚为界，西至岭岐为界，北至岭岗分水为界。详见《争议现场勘界图4号林地》。对于上述林地，坡子坪村民委员会主张1、2、3、4号林地权属，古钱塘一组主张2、3号林地权属，古钱塘二组主张1、4号林地权属。对于涉案林地，古钱塘一、二组、坡子坪村民委员会均没能提供1953年土改、1962年“四固定”时期的土地证及相关材料，均不能明确属争议的哪一方所有。 1981年“三山”落实时，坡子坪村民委员会对争议林地申请登记并领取了《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》并以该附表顺数第九栏记载的内容主张争议林地权属，该栏记载：“生产队：大队，编号：35，林地面积：壹仟叁佰染拾亩，座落：高岭背岭，四至：东至新城队岭分水为界，南至石头山岭顶分水为界，西至六罗渡口火路为界，北至马头岭一路岭分水为界。”经核查，该栏记载的内容包含了争议林地，坡子坪村民委员会提供的该附表与存档于浦北县的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》一致。 古钱塘一、二组提供了存档于安石镇林业站的《山界林权登记表》，该登记表编号1栏记载：“编号：51，生产队：古前塘，山林地名：六十度，面积：2013.5亩，四至：东至小尖峰岭顶分水为界，南至高岭背分水与分界为界，西至马吊尿口麓与岭顶分水，北至大洞排与木马岭顶分水为界。”经核查，该栏记载的内容包含了争议林地。浦北县林业局没有古钱塘一、二组“三山”落实时期的山界林权证存根及其附表的存档。2009年林改期间， -4- 古钱塘一、二组的村民对争议林地申请登记，并领取了林权证。此外，还提供了1989年林木采伐许可证存根，证明其在争议林地采伐过林木的事实。2000年，古钱塘一、二组将争议林地发包给阮家健种植桉树，并提供有《林业用地承包合同》予以佐证。 2008年，坡子坪村民委员会发现古钱塘一、二组将争议林地发包给他人种植桉树而发生纠纷。案经调解未果。2018年11月23日，浦北县政府作出浦政决字［2018］44号处理决定（以下简称44号处理决定），将本案争议的4幅林地确归坡子坪村民委员会集体所有。古钱塘一、二组不服，向钦州市政府申请行政复议，钦州市政府于2019年4月25日作出［2019］25号行政复议决定（以下简称25号复议决定），维持了浦北县处理决定。 以上事实有现场勘界笔录、书证、调查笔录、调解记录等证据证实。 原审法院认为，行政机关作出的行政行为是否合法，应从行政机关是否享有作出被诉行政行为的职权和被诉行政行为的证据是否确凿、程序是否合法、适用法律及法规是否正确进行全面审查。 一、关于浦北县政府和钦州市政府是否享有作出被诉行政行为的职权问题。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，本案古钱塘一、二组与坡子坪村民委员会之间发生林地所有权争议，浦北县政府作为县一级人民政府对此权属纠纷有权进行调处。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，古钱塘 -5- 一、二组不服浦北县政府作出的行政行为，钦州市政府作为浦北县政府的上一级人民政府，其对古钱塘一、二组的复议申请有权作出复议决定。 二、关于程序是否合法的问题。该院认为，浦北县政府对古钱塘一、二组的确权申请进行了受理，受理后向坡子坪村民委员会送达了确权申请书副本，并进行了现场勘验、调查取证，调解未果作出44号处理决定，符合《调处条例》的程序性规定。因此，浦北县政府作出44号处理决定的程序是合法的。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，在调解无效的情况下依法对浦北政府作出的44号处理决定进行审查，作出25号复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》程序性的规定。 三、关于浦北县处理决定的证据是否确凿充分、适用法律是否正确的问题。 本案讼争的林地座落在安石镇平山××委管辖范围，经浦北县政府组织双方现场勘测，各方对争议地的位置及四至无异议。 涉案林地，古钱塘一、二组、坡子坪村民委员会均没能提供1953年土改、1962年“四固定”时期的土地证及相关材料。浦北县政府以坡子坪村民委员会提供的1981年《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》与存档于浦北县一致为由，并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（六）、（十一）项：“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：……（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；……（十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料”作出处理决定，将争议林地权属处理给坡子坪村民委员会所有。该院认为，上世纪六十 -6- 代浦北县成立，依据浦北县乡镇行政区域边界划分，争议林地坐落在安石镇，由安石镇平山××委管辖。争议林地在解放后，土改、合作化、“四固定”至今，区域边界划分管辖没有发生改变。坡子坪村民委员会提供的1981年《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》记载内容包含了争议林地，浦北县政府依据该山权证记载内容，将争议林地确权给坡子坪村民委员会主要证据不足。首先该山权证附表记载的争议林地，跨越了安石镇和石埇镇的管辖范围，属于跨界登记。其次，山权证对争议林地登记，并未经当时安石镇、平山村委及各生产队签字确认。再次，1981年山权证只是对林地的登记行为，不能直接作为确权的依据。本案中，古钱塘一、二组提供了存档于安石镇林业站的《山界林权登记表》，虽然浦北县林业局没有该《山界林权登记表》存根及其附表的存档，但是古钱塘一、二组提供的《山界林权登记表》是由浦北县林业局颁发并加盖浦北县林业局印章，该栏记载的内容包含了争议林地。古钱塘一、二组提供的1989年本村村民申请砍伐争议林地林木的采伐许可证存根，2000年古钱塘一、二组将争议林地发包给村民阮家健种植桉树的《林业用地承包合同》。2009年林改期间，古钱塘一、二组的村民经当地政府、村委同意，对争议林地进行划分并申请登记，并向浦北县林业局领取了林权证。上述证据，均证实古钱塘一、二组对争议地有经营管理的事实。综上，浦北县处理决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，钦州市政府作出维持浦北县政府的25号复议处理决定认定事实不清、证据不足。 综上所述，浦北县政府作出44号处理决定、钦州市政府作出的25号复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、 -7- 第七十九条以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销浦北县处理决定；二、撤销钦州市政府作出的25号复议决定；三、责令浦北县政府在法定的六个月期限内重新作出行政行为。案件受理费人民币50元，由浦北县政府、钦州市政府共同负担。 坡子坪村民委员会上诉称，1.浦北县处理决定，将争议的4幅林地确权给坡子坪村民委员会是正确的。争议林地解放前是石埇镇坡子坪香韩屏的山岭，香姓人在该林地上种有竹、杉树、大叶桉等林木，在争议的第1、2幅山岭的中间岭脚建有房屋，六罗渡口流水外面有香韩屏的水田。土改时期，政府将香韩屏的山岭没收分配给当时的坡子坪集体，1962年“四固定”时划给生产队，由于生产队没有能力管理，坡子坪大队成立专业队后，便由大队专业队统一管理，组织人力炼山种植松树，在争议林地砍柴烧砖瓦。1981年“三山”落实时，坡子坪村民委员会对争议林地申请登记，并取得了山界林权证。1985年坡子坪村民委员会将争议林地发包给香炳仕管理，承包期限为1985年至2015年共30年。1991年承包给香灼庭、香灼永收割松脂。故坡子坪村民委员会对争议林地有清楚的来源有长期的管理事实。2.原审判决撤销44号处理决定及25号复议决定错误。原审判决认为坡子坪村民委员会持有的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》属跨界登记，不经安石镇、平山村委及生产队签字确认，不能直接作为确权依据是错误的。1981年“三山”落实时期安石镇、石埇镇同属泉水镇，县政府依法登记林地不存在跨界问题，也不需要与林地无关的另一方签字确认。原审判决以古钱塘一、二组持有的《山界林权登记表》、1989年采伐许可 -8- 证存根、2000年《林业用地承包合同》及2009年《林权证》等证据认定古钱塘一、二组对争议林地具有经营管理事实也是错误的。首先，古钱塘一、二组持有的《山界林权登记表》没有林业局盖章，不具备合法性。其次证记载的采伐地点是安石乡古前塘村60度山，在争议林地的西北向，与本案无关。再次，2000年《林业用地承包合同》只能证明古钱塘一、二组存在侵权行为。因争议林地早已承包给香炳仕经营，因其年老无力管理，造成坡子坪村民委员会直至2008年才发现古钱塘一、二组的侵权行为。古钱塘一、二组于纠纷发生后在2009年申请《林权证》，而未如实将纠纷事实告知发证部门，其申领的《林权证》不合法。请求：1、撤销原审判决；2、维持浦北县处理决定和钦州市政府作出的25号复议决定。 古钱塘一、二组共同辩称，1.坡子坪村民委员会称香姓人在第1、2幅山岭的中间岭脚建有房屋不属实，实际建造地为水尾岭，离争议地有一公里之远。2.争议地自解放前至今都是属于古钱塘一、二组的，坡子坪村民小组称1962年争议地分给本大队的生产队，其后由大队收回管理与事实不符，亦无证据证实。3.坡子坪村民委员会称其于1985年将争议地发包给他人管理无事实依据，其在原审中未提交相应的合同，承包地是否为本案争议地不清楚。4.争议林地在2008年以前一直由古钱塘一、二组经营管理，坡子坪村民委员会从未提出过异议，直至新的村主任陈光亮上任后才提出争议。坡子坪村民委员会称其在2008年以后才发现争议地是由古钱塘一、二组发包给他人种植，不符合常理。此外，坡子坪村民委员会提出1981年安石镇、石埇镇同属泉水镇，故其在1981年进行《林权证》登记的时候，不存在跨界登记的问题，也与事实不符。1981年6月，安石镇已经成立，并 -9- 且坡子坪村民委员会与古钱塘一、二组分属不同的两个大队，双方的行政区域是不可能变更的，原审判决认定坡子坪村民委员会的《林权证》属跨界登记是正确的。请求驳回上诉，维持原判。 浦北县政府述称，原审判决认定事实不清，证据不确凿，适用法律法规正确。坡子坪村民委员会的上诉理由成立。1.对于本案争议林地，争议双方均未能提供土改、“四固定”时期的土地证及相关材料，1981年“三山”落实时，坡子坪村民委员会申领了《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》，该表与存档于浦北县的附表一致，经查，该表所记载的内容包含争议地，其权属来源清楚，没有其它合法有效的凭证与其对抗，可以作为定案证据。而古钱塘一、二组提供的《山界林权登记表》未经政府核准盖章，其效力无法与坡子坪村民委员会持有的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》对抗，古钱塘一、二组提供的2009年《林权证》权属来源不清，且是纠纷发生后所领取，不能作为定案依据。虽然古钱塘一、二组将争议林地发包给他人种植，但是因此而引发纠纷，故该发包行为不能作为其管理经营争议林地的依据。浦北县处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求二审予以维持。 钦州市政府述称，钦州市政府作出的25号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。对于本案争议林地，争议双方均未能提供土改、“四固定”时期的土地证及相关材料。坡子坪村民委员会提供了1981年“三山”落实时的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》，该表与存档于浦北县的附表一致，经查，该表所记载的内容包含争议地，其权属来源清楚，没有其它合法有效的凭证与其对抗。而古钱塘一、二组提供的《山界林权登记表》未经政府核准盖章，其效力无法与坡子 -10- 坪村民委员会持有的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》对抗，古钱塘一、二组提供的2009年《林权证》权属来源不清，系错误颁证，且是纠纷发生后所领取，不能作为定案依据。虽然古钱塘一、二组将争议林地发包给他人种植，但是因此而引发纠纷，故该发包行为不能作为其管理经营争议林地的依据。钦州市政府结合上述事实，作出25号复议决定，维持了浦北县处理决定，并无不当。请求二审法院依法撤销原判，驳回古钱塘一、二组的诉讼请求。 二审中，坡子坪村民委员会对原审判决查明古钱塘一、二组1989年“在争议林地采伐过林木”的事实提出异议，主张采伐地点为自留山地，而非争议地。经查，古钱塘一、二组在原审中提交了证据1989年采伐许可证存根，证明其在争议林地采伐林木，且浦北县政府经调查核实，亦认可古钱塘一、二组的采伐事实，故坡子坪村民委员会的上述异议不能成立。 坡子坪村民委员会在二审中提交证据1合浦县生产队土地房产所有证附页存根，证明1962年“四固定”时争议林地固定给坡子坪村民委员会管辖下的生产队的事实，证据2承包高岭背合同书、证据3关于坡子坪村委高岭背速生桉林地经济分成甲乙协议、证据4现金收入、支出凭证，共同证明坡子坪村民委员会将争议林地承包给香炳仕种植经营。经质证，古钱塘一、二组主张上述证据不属于新证据，且上述证据中载明的林地与本案林地无关，不应采信。浦北县政府、钦州市政府对上述证据的真实性、合法性及关联性均无异议，认可其证明内容。本院认为，坡子坪村民委员会提供的上述证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条所规定的新证据，且不足以证明其中载明的林地属本案争议林地，故本院不予采信。各方当 -11- 事人对原审判决查明的其余事实均无异议。 经审理，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案证据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的事实一致。 根据各方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：浦北县处理决定和钦州市政府作出的25号复议决定是否合法。 本院认为，行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。本案中，浦北县政府受理古钱塘一、二组的确权申请后，依法履行了立案、送达材料、调查取证、现场勘查、组织调解等程序，经调解未果后作出44号处理决定，程序合法。钦州市政府在受理复议申请后，依法送达了申请书副本，经调解未果后依法作出25号复议决定，符合法定程序。本案中，争议的双方当事人均未能提供其在土改、合作化及“四固定”时期关于争议林地的权属证明材料。坡子坪村民委员会虽提供了1981年“三山”落实时的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》，该表所记载的林地包含争议林地，与存档于浦北县的附表一致，但该证附表未经安石镇、平山村委及各相邻生产队的签字确认，且坡子坪村民委员会未能提供山权证予以佐证浦北县政府实际完成颁证程序。而古钱塘一、二组则提交了《山界林权登记表》、1989年采伐许可证存根、2000年《林业用地承包合同》及2009年《林权证》等证据证明其对争议林地具有长期的经营管理事实，且于2009年经当地政府、村委同意，对争议林地进行划分并申请登记，并向浦北县林业局实际领取了林权证。浦北县政府以坡子坪村民小组提交的《浦北县泉水公社坡子坪大队山权证附表》，并依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第（六）、 -12- （十一）项的规定，作出44号处理决定，将争议林地确归坡子坪村民委员会，主要证据不足，适用法律、法规错误，原审判决予以撤销，并无不当，钦州市政府作出25号复议决定，维持了44号处理决定亦是错误的，应一并撤销。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。坡子坪村民委员会的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浦北县石埇镇坡子坪村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张辉审判员蒋新江 审 判 员 熊      梅 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 彭   绍   征 书 记 员 罗   雨   珊