广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）桂行终1327号 上诉人（一审原告）广西金秀县恒力电力有限公司，住所地：金秀瑶族自治县忠良乡永和村滴水屯。 法定代表人袁浩海，执行董事。 委托代理人刘斯凡，湖北嘉石信律师事务所律师。 委托代理人贺婵娟，广西炜衡律师事务所律师。 上诉人（一审被告）金秀瑶族自治县人民政府，住所地：金秀瑶族自治县金秀镇功德路**。 法定代表人兰向东，县长。 应诉负责人龙清，副县长。 委托代理人韦威马，金秀瑶族自治县司法局干部。 委托代理人覃禄勇，广西华恒信律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市人民政府，，住所地：来宾市兴宾区人民路** 法定代表人雷应敏，市长。 委托代理人贾凌波，来宾市司法局工作人员。 上诉人广西金秀县恒力电力有限公司（以下简称恒力公司）与上诉人金秀瑶族自治县人民政府（以下简称金秀县政府）行政强制及行政赔偿、被上诉人来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）行政复议一案，恒力公司、金秀县政府均不服来宾市中级人民法院（2018）桂13行初10号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，分别2019年1月28日、2019年5月8日公开开庭审理了本案，上诉人恒力公司委托代理人刘斯凡，上诉人金秀县政府应诉负责人龙清、委托代理人韦威马、覃禄勇，被上诉人来宾市政府委托代理人贾凌波，到庭参加诉讼。经最高人民法院批准延长了本案审理期限。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：2005年3月16日，金秀县政府作出金政函〔2005〕8号《关于同意长滩河流域水资源开发规划的批复》，原则同意金秀县水利局报来《长滩河流域水资源开发规划报告》所作的总体规划。2005年5月26日，金秀县政府作出金政函〔2005〕25号《关于同意建设金圣水电站的批复》，同意金秀瑶族自治县能琴水电有限公司投资建设金圣水电站。2005年6月6日，金秀县发展和改革局作出金发改规划〔2005〕22号《关于金秀县金圣水电站项目立项的批复》，同意金圣水电站项目立项。2005年12月26日，金秀县水利局作出金水水保〔2005〕7号《关于金秀县金圣水电站工程水土保持方案的批复》，同意金圣水电站工程水土保持方案。2006年1月18日，广西壮族自治区环境保护局作出桂环管字〔2006〕15号《关于金秀县金圣水电站项目环境影响报告书的批复》，同意报告书评审意见，批复其项目建设的金圣水电站发电厂房位于忠良乡××村××水××下××3公里处的寨保河右岸，工程拦河坝、发电厂房等工程建筑物及施工区均在大瑶山自然保护区以外，引水系统隧道、压力前池、压力管穿越保护区缓冲区山体，不破坏保护区地表植被；环境影响评价结论表明，项目建设对大瑶山保护区的完整性影响不大，没有损害自然保护区的环境质量。2007年12月27日，广西壮族自治区林业局作出桂林地审字〔2007〕394号《准予行政许可决定书》，同意金圣水电站建设项目使用林地面积共0.0239公顷。2006年12月30日，金秀县水利局作出《关于金圣水电站在河滩建设厂房的答复》，同意金圣水电站按设计占用部分河滩进行厂房建设。2008年10月21日，来宾市水利局作出来水函〔2008〕33号《关于金圣水电站工程水资源论证报告书审查意见的函》，同意金圣水电站工程水资源论证报告书，金圣水电站建在滴水屯下游3.5公里的长滩河左岸发电，电站取水口（坝址）设置合理，建设符合国家水利产业政策，对水功能区不造成危害，符合长滩河流域水资源开发规划和地方发展规划，取水合理。2009年7月23日，来宾市水利局作出来水水政〔2009〕13号《关于金圣水电站工程取水许可申请的批复》，同意金圣水电站项目的取水许可申请。2009年11月16日，金秀县国土资源局作出金国土资规〔2009〕5号《关于金圣水电站工程用地预审的复函》，同意金圣水电站工程通过用地预审。2009年11月18日，金秀县发展和改革局作出金发改规划〔2009〕29号《关于金圣水电站装机规模及项目总投资变更的批复》，同意金圣水电站装机规模及项目总投资变更。2010年3月9日，广西壮族自治区水利厅作出桂水电函〔2010〕1号《关于授予金圣水电站工程水资源开发使用权的函》，同意将金圣水电站工程水资源开发使用权授予金秀瑶族自治县金圣水电有限公司。2010年6月6日，来宾市住房和城乡建设局作出来住建城乡选字第2010-001号《建设项目选址意见书》，认为金圣水电站建设项目符合城乡规划要求。2010年6月7日，金秀县政府作出金政函〔2010〕19号《关于金圣水电站装机规模及项目总投资的批复》，同意金圣水电站装机规模为1.27万ＫＷ，项目总投资为7800万元。2010年6月9日，来宾市水利局作出来水电管〔2010〕8号《关于金秀县金圣水电站工程初步设计的批复》，同意工程总体布置方案。2010年6月13日,金秀县住房和城乡建设局作出《建设用地规划许可证》（（地字第**，金圣水电站建设项目用地2096.36平方米符合城乡规划要求。2010年7月2日，广西壮族自治区水利厅给金秀县金圣水电站颁发水利水电建设工程施工许可证。2010年8月10日，来宾市发展和改革委员会作出来发改农经〔2010〕62号《关于金秀县金圣水电站工程项目核准的批复》，原则同意建设金圣水电站。 2010年12月29日，大瑶山自然保护区管理局作出瑶护字〔2010〕10号《关于要求金圣水电站停止建设工程护拦坝的通知》，认为金圣水电站在大瑶山自然保护区境内建设水电站工程护拦坝，根据自治区环境保护局桂环管字〔2006〕15号《关于金秀县金圣水电站项目环境影响报告书的批复》中的“工程拦河坝、发电厂房等工程建筑物及施工区均在大瑶山自然保护区以外”，限金圣水电站在收到通知之日起停止在大瑶山自然保护区内进行“工程拦河坝”等项目建设，并恢复原状。2011年10月25日，金秀县环境保护局作出金环限改字〔2011〕4号《关于责成改正金圣水电站项目建设的通知》，金秀县能琴水电有限公司在建设金圣水电站项目过程中，没有按照桂环管字〔2006〕15号文件批复“发电厂房建在寨保河右岸；工程拦河坝、发电厂房等工程建筑物及施工区均在大瑶山自然保护区以外”的要求，将发电厂房建在金秀县忠良乡永和村寨保河的左岸，根据《中华人民共和国环境影响评价法》和自治区环保局的批复要求责成：1.金秀县能琴水电有限公司接到本通知后立即停止发电厂房的建设，严格按照自治区环境保护局2006年1月18日桂环管字〔2006〕15号《关于金秀县金圣水电站项目环境影响报告书的批复》文件的建设内容和要求进行水电站建设；2.根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条和《建设项目环境保护管理条例》第十二条的相关规定，建设项目的性质、地点发生重大变化的，建设单位、地点发生重大变化的环境影响报告书；金秀县能琴水电有限公司该项目建设已发生重大改变，该公司应及时重新报批报告书，获得批准后方可按新的批复及提出的措施要求进行建设。 2014年7月11日，金秀县林业局作出金林罚书字〔2014〕9号《林业行政处罚决定书》，认定金圣水电有限公司未依法办理合法征地手续,属于非法占用林地行为,根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，决定给予金秀县金圣水电有限公司行政处罚：1.责令停止违法行为，恢复临时用地植被；2.处以罚款78922元。金秀县金圣水电有限公司于当日向金秀县林业局交纳了全部罚款。2016年2月18日，广西壮族自治区环境保护厅作出桂环函〔2016〕241号《关于委托相关市环境保护局对广西百色东笋水电站工程等49个项目涉嫌环境违法案件调查处理的通知》，委托各相关市环境保护局对辖区内水电站工程竣工后未完成竣工环境保护验收，涉嫌“久试不验”案件进行立案调查、取证和处理，金秀县金圣水电站列入其中。2016年5月23日，来宾市环境保护局作出来环罚字〔2016〕11号《行政处罚决定书》，认为金圣水电站项目于2010年10月份开工建设，2012年12月后已投入正式生产，至今未按批复要求按照规范程序向自治区环保局申请环境保护验收，涉嫌长期试生产未竣工环境保护验收，决定对金秀县金圣水电站处以罚款30000元。2016年9月25日，来宾市人民政府办公室印发来政办电〔2016〕296号《来宾市关于中央督察组交办群众举报投诉和指出环境问题阶段性整改工作方案》的通知，要求各县（市、区）人民政府针对中央督察组在广西督察期间交办的群众举报问题和发现指出我市存在的环境问题认真抓好整改落实，大瑶山自然保护区核心区或缓冲区内违法违规建设问题列入其中。2016年12月28日，金秀县环境保护局作出金环发〔2016〕23号《关于责令金秀县金圣水电站项目停产整改的通知》，认为金秀县金圣水电有限公司金圣水电站项目在建成后未依法办理竣工环保验收手续即擅自投入使用，责令金秀县金圣水电有限公司停产整改，待完善竣工环保验收手续，并经同意后方可恢复生产。2017年3月1日,金秀县政府作出金政纪要〔2017〕7号《关于对在大瑶山自然保护区内违法开发水电进行整改推进会的会议纪要》，会议认为，要采取有效措施切实推动对中央环保督察组指出大瑶山自然保护区内违法开发水电事项的整改落实，依法查处金圣水电站违法建设项目，恢复大瑶山自然保护区的生态，会议决定：1.由金圣水电站项目业主完善补办占用林地相关手续材料，经县林业局审核并取得使用林地审核同意书后，报县国土局办理建设用地报批申请；2.由金圣水电站项目业主提出开展环评工作申请，经大瑶山自然保护区管理局出具意见后，聘请具有合法资质的第三方机构开展环评前期准备工作，并向环保主管部门提交报批项目的变更环评相关手续材料；3.在整改期间，各有关部门要依法采取有效措施停止金圣水电站项目建设和生产经营活动，确保整改取得成效；4.金圣水电站项目业主要确保在2017年9月份前整改到位并通过各有关部门验收，整改或验收不合格的，各有关部门要依法依规进行处理。2017年5月26日,金秀县政府作出《关于对在大瑶山自然保护区内违法开发水电限时整改的通知》，要求恒力公司对在大瑶山自然保护区内违法开发水电限时整改：1.2017年8月10日前，完成发电机组、变电站等生产设备的拆除搬迁工作；2.2017年8月底前，完成配电室（厂房）等建筑物的拆除搬迁；3.2017年9月底前，完成开挖恢复河道，以及原位于保护区内的厂址的绿化工作；2017年7月12日，金秀县政府作出金政纪要〔2017〕27号《关于〈金秀县金圣水电站项目整改实施方案〉专家论证会议的纪要》，会议专家组认为：1.《对在大瑶山自然保护区内违法开发水电进行整改的工作实施方案》不符合自治区整改方案的相关要求，同时不需要进行专家论证，真正需要论证则是自然保护区受破坏区域的生态修复方案；2.金圣水电站已明显违反《中华人民共和国自然保护区条例》、《广西森林和野生动物类型自然保护区管理条例》的相关规定，必须关闭，限期拆除，恢复生态；3.如将现厂房搬迁至河道的另一侧会对生态环境的二次破坏，对新的生态环境造成更严重的破坏；4.将现厂房拆除后覆盖泥土进行种草种树，以及采取营造藤本植物覆盖压力前池，并不是生态修复的有效方法，因此建议停止金圣水电站经营，制定科学的水电站工程设施的拆除与部分保留方案，开展生态评估并制定生态修复方案，妥善退出自然保护区。会议决定：建议逐步关停和拆除金圣水电站，对项目所在的保护区区域进行生态修复。2017年8月4日，广西壮族自治区环境保护厅作出桂环函〔2017〕1458号《关于金圣水电站厂房搬迁整改的函》，认为金圣水电站位于自然保护区缓冲区内的引水管道和压力前池依法必须放弃使用功能，进行生态修复，以恢复保护区的生态功能；该水电站如果计划申请建设，应当重新委托环评资质机构编制环境影响评价文件，报有审批权限的环境保护主管部门审批；对该项目未按环评批复要求进行建设问题，由来宾市环境保护局依法处理。2017年8月10日，金秀县政府作出金政纪要〔2017〕35号《关于金圣水电站拆除清理工作约谈会议的纪要》，会议认为：根据中央第六环境保护督察组反馈意见，以及金政纪要〔2017〕27号《关于金秀县金圣水电站项目整改实施方案专家论证会议的纪要》精神，金圣水电站须拆除清理在保护区内的建筑物并恢复植被，但是目前金圣水电站仍没有按照要求拆除保护区内建筑，严重影响金秀县环境保护整改工作进度；会议决定:恒力公司务必在2017年10月底前完成变电站及发电机组的拆除工作；2017年8月14日，金秀县政府作出《关于金圣水电站限时拆除清理的通知》，责令恒力公司于2017年10月10日前完成以下工作：1、停止使用位于自然保护区缓冲区内的引水管道和压力前池等设施，进行生态恢复，以恢复保护区的生态功能；2、对在大瑶山自然保护区内的变电站、发电机组等违法生产设施及设备进行拆除清理。2017年9月27日，金秀县政府作出金政纪要〔2017〕50号《关于依法拆除金圣水电站违法生产设施工作协调会议的纪要》，会议认为：根据中央第六环境保护督察组反馈意见，金圣水电站已明显违反《中华人民共和国自然保护区条例》，按照来政办电〔2016〕296号《来宾市关于中央督察组交办群众举报投诉和指出环境问题阶段性整改工作方案》文件要求，必须在限期内拆除清理在保护区内建筑和设备并恢复生态，如逾期不自行拆除由县政府组织力量依法对金圣水电站违法生产设施拆除。2017年11月11日，金秀县政府作出金政拆告字〔2017〕1号《行政强制拆除公告》，认为恒力公司位于金秀县××乡××村××水××一带的金圣水电站，因该水电站的压力前池、引水渠、变电站和发电厂房等设施建在大瑶山自然保护区范围内，严重破坏生态环境和自然植被；金秀县政府作出《关于金圣水电站限时拆除清理的通知》，责令恒力公司于2017年10月10日前拆除清理违法设施及设备并进行生态恢复，截至目前，恒力公司仍未履行上述通知确定的拆除义务；金秀县政府决定于近期内对金圣水电站在大瑶山自然保护区内的违法生产设施及设备，实施强制拆除清理，对金圣水电站位于自然保护区缓冲区的引水管道和压力前池等设施，强制进行生态恢复。强制拆除和生态恢复所需要费用由恒力公司承担，该公司应于强制拆除执行完毕后7日内到指定地点领取变电站、发电机组等违法生产设施及设备，逾期不领取的，金秀县政府将按照有关法律法规规定进行处理。由此引起的一切经济损失和法律责任由恒力公司承担。2017年11月21日，金秀县政府组织有关部门对在广西壮族自治区大瑶山国家级保护区内的金圣水电站生产设施、设备实施强制拆除清理，拆除金圣水电站钢筋混凝土结构发电厂房一栋（3层楼），建筑面积约1600平方米，工人简易宿舍1间，建筑面积约400平方米，拆除的金圣水电站机电设备运输至桐木镇垃圾转运站大院内存放保管，对金圣水电站隧洞进水口进行封堵，用钢筋网对金圣水电站压力前池进、出水口进行封阻，进行生态恢复。恒力公司不服，提起本行政诉讼，请求：1、确认来宾市政府作出来政复决字〔2017〕70号《行政复议决定书》的行政行为违法；2、确认金秀县政府作出《关于金圣水电站限时拆除清理的通知》的行政行为违法；3、确认金秀县政府作出金政拆告字〔2017〕1号《金秀县政府行政强制拆除公告》的行政行为违法；4、确认金秀县政府强制拆除原告所有的金圣水电站的行政行为违法；5、判令金秀县政府赔偿原告经济损失21902.4万元。 2000年4月4日，经国务院审定，广西壮族自治区大瑶山为国家级自然保护区；2007年4月4日，金秀县能琴水电有限公司经注册变更为金秀县金圣水电有限公司；2016年4月28日，广西金秀县恒力电力有限公司在金秀县注册成立。 因金秀县金圣水电有限公司没有履行生效调解书规定的还款义务，被来宾市中级人民法院执行。2015年10月29日,来宾市中级人民法院委托广西鑫正资产评估有限责任公司对金圣水电站的资产进行评估；2015年11月17日，广西鑫正资产评估有限责任公司作出评估报告，金圣水电站的资产评估价值为7015．3187万元（其中，隧道12000米，价值4203万元，压力隧道1200米，价值815．94万元，大坝56米×27米，价值514．9494万元，厂房43米×13．5米，价值105．6917万元，机器设备1375．7376万元）；2016年4月26日，来宾市中级人民法院依法委托南宁恒信拍卖有限公司对金秀县金圣水电有限公司抵押物金圣水电站以参考价5400万元进行拍卖，执行还款，东莞市锦骏贸易有限公司以5950万元最高价竞拍得金圣水电站，支付拍卖佣金123.11万元，支付拍卖过户税286.11万元；2016年5月3日，东莞市锦骏贸易有限公司请求来宾市中级人民法院将其公司竞拍得的金圣水电站划归恒力公司所有;2016年5月6日，来宾市中级人民法院认为东莞市锦骏贸易有限公司通过拍卖依法取得金圣水电站的财产权后，其自然依法取得处分该项财产的权利，准许东莞市锦骏贸易有限公司将金圣水电站划归恒力公司所有。 来宾市中级人民法院一审认为，金秀县能琴水电有限公司投资建设金圣水电站，经过金秀县政府、金秀县发展和改革局、水利局、国土资源局、住房和城乡建设局，来宾市水利局、住房和城乡建设局、发展和改革局，自治区环保局、林业局、水利厅的审批，金圣水电站在建设过程中，没有按照自治区环保局桂环管字〔2006〕15号《关于金秀县金圣水电站项目环境影响报告书的批复》的要求，将发电站厂房、压力前池等工程建筑物建在属于大瑶山国家级保护区以内的寨保河左岸，发电厂房建于保护区的实验区内，压力前池建于保护区的缓冲区内，并且新增了一条寨保河到发电站的引水隧道等建设项目，共违法占用保护区的土地0.0979公顷，项目建设存在重大变更；在建设、经营金圣水电站过程中，金秀县能琴水电有限公司经注册变更为金秀县金圣水电有限公司，金秀县金圣水电有限公司向金秀县农行借款未还，资不抵债，金圣水电站被依法拍卖，东莞市锦骏贸易有限公司以5950万元竞得，东莞市锦骏贸易有限公司将其公司竞拍得的金圣水电站划归恒力公司所有及经营管理；来宾市环境保护局、金秀县林业局、大瑶山自然保护区管理局等部门均对该公司的相关违法事实进行了调查核实，并依法要求限期整改和予以行政处罚。中央督察组、广西壮族自治区环境保护厅、来宾市政府、来宾市环境保护局、来宾市水利局等单位多次下文要求督促项目整改，停止使用位于自然保护区缓冲区内的引水管道和压力前池等设施，进行生态修复，恢复保护区的生态功能，并重新申请办理环评审批手续。但至金秀县政府组织相关部门进行强制拆除前，恒力公司一直没有办理审批手续和按照要求进行整改。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条、第三十二条规定：“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。”“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；”以及《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》第十五条规定：“未经林业部或者自治区林业主管部门批准，任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修筑设施。禁止在自然保护区修建损害自然生态环境的工矿企业及其他设施，已建立的要限期治理、调整或者拆迁。”金圣水电站在建设过程中，项目建设存在重大变更，未经批准，擅自在国家级自然保护区内建设厂房等生产设施，明显违反上述规定，属违法建筑。因恒力公司不履行金秀县政府作出的《关于金圣水电站限时拆除清理的通知》、《行政强制拆除公告》所确定的义务，金秀县政府组织有关部门对在广西壮族自治区大瑶山国家级保护区内的金圣水电站生产设施、设备实施强制拆除清理；但金秀县政府在作出强制执行决定前，没有按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十七条的规定，应当事先催告恒力公司履行义务，经催告，恒力公司逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，金秀县政府可以作出强制执行决定，并实施行政强制执行；由于金秀县政府没有履行上述法律规定的程序,而对金圣水电站违法的生产设施、设备实施强制拆除清理，应确认上述行政行为程序违法，但该行政强制拆除清理行为属于社会公共利益的需要，如撤销金秀县政府强制拆清理除恒力公司所有的金圣水电站生产设施、设备的行政行为会给社会公共利益造成重大损害，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，不予撤销该行政行为。虽然金秀县政府对金圣水电站违法的建筑物实施强制拆除清理，但没有对金圣水电站主要建筑物拦河坝、引水隧洞、压力前池进行拆除，没有对金圣水电站的经营进行取缔，对拆除的生产设施、设备已尽到妥善处理和保管，没有对恒力公司的合法财产造成侵害，恒力公司要求金秀县政府赔偿金圣水电站全部搬迁损失补偿费21902.4万元，没有事实、法律依据，理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条、第三十二条、《广西壮族自治区森林和野生动物类型自然保护区管理条例》第十五条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：一、确认金秀县人民政府强制拆除清理恒力电力有限公司所有的金圣水电站生产设施、设备的行政行为违法；二、驳回恒力电力有限公司提出的赔偿及其他诉讼请求。 上诉人恒力公司上诉并答辩称：一、一审判决认定金秀县政府强制清理金圣水电站的生产设施、设备的违法行为没有对恒力公司的合法财产造成侵害，与事实不符。（一）金圣水电站系恒力合法取得的财产，受法律保护。1.来源合法，2016年4月26日，来宾市中级人民法院委托南宁恒信拍卖有限公司对金圣水电站的相关财产及经营权进行拍卖，东莞市锦骏贸易有限公司以5950万元竞得后，经来宾市中级人民法院裁决，将金圣水电站划归恒力公司所有。如果一审判决认定金圣水电站属违法建筑的理由成立，则来宾市中级人民法院拍卖金圣水电站的行为违法，恒力公司基于对法院信任而购入该水电站，蒙受巨大损失，应当得到赔偿。2.金圣水电站的建设、经营已取得了相关政府部门的批准和许可，建设手续合法，其依法取得的行政许可受法律保护。对金圣水电站的选址、规划、设计方案等均取得了政府部门的批准，并按批准的方案进行建设，其依法取得的行政许可受法律保护，所建工程不属于违法建筑。3.金圣水电站的位置不在保护区内，金圣水电站没有损害自然保护区的环境质量。水电站的位置应以拦河坝位置作为电站位置的办公标准，金圣水电站的拦河坝不在保护区内，金圣水电站不属于在自然保护区内建设的水电站，发电厂房位于自然保护区试验区内，依法可以建设。桂环管字〔2006〕15号《关于金秀县金圣水电站项目环境影响报告书的批复》同意金圣水电的环境评审意见，认为项目建设没有损害自然保护区的环境质量。（二）水电站的各个设施、设备构成一个整体，金秀县政府的违法强制拆除行为造成金圣水电站应有功能丧失，使整个水电站无法使用和恢复，也无法运营，财产损失巨大。金秀县政府的行为，不仅要拆除金圣水电站的设施、设备，其真正的目的是要关停金圣水电站的运营，金秀县政府在《关于专家论证会议的纪要》（金政经要〔2017〕27号）决定关停和拆除金圣水电站；金秀县政府在《关于强制拆除后金圣水电站能否迁建运营的意见》中表示：“金圣水电站如果今后将发电厂房及生产设施搬迁到自然保护区以外建设，会对新的生态环境造成更严重的破坏，本机关坚守生态保护底线。而且，原金圣水电站未经许可从寨保河引水发电，已经严重影响周边群众的生产生活用水，群众意见极大，因此，不允许水电站从寨保河引水发电。”二、金秀县政府的强制拆除行为违反法定程序，并超越法定职权。（一）金秀县政府无权对其主张的金圣水电站存在的违法行为进行处理，更无权拆除，金秀县政府认为金圣水电站存在以下四个方面的违法行为，一是环境影响报告书批复后，金圣水电站改变厂房的建设地点未重新报批；二是违反自然保护区条例第28条、第32条规定在自然保护区的缓冲区建设生产设施；三是厂房建设未办理建设用地审批手续；四是金圣水电站未经河道主管部门批准，在河道上修建厂房。暂且不论上述违法行为是否存在，即使存在，金秀县政府也无权处理。对于未按批复的环境影响评价报告书建设的，应由享有审批该环境影响评价报告书的自治区环保机关处理。对于在国家级自然保护区缓冲区建设生产设施的行为，应由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或国务院有关自然保护区行政主管部门管理。对于未经批准非法占用土地的违法行为，应由县级以上人民政府土地行政主管部门处理。对于未经批准在河道滩地修建厂房的行为，应由县级以上人民政府河道主管机关进行处理。因此，金秀县政府无权对其认为的违法行为进行处理。（二）金秀县政府无权撤销金圣水电站建设项目依法取得的行政许可。金圣水电站建设项目取得了包括金秀县政府及其职能部门、来宾市政府职能部门及其他相关行政机关的批准或许可，在金圣水电站项目建中，金秀县政府及其职能部门、来宾市政府职能部门及其他相关行政机关均认为建设项目符合法律规定，准予建设。行政行为应具有确定力，行政行为一旦做出应推定为合法有效，基于诚信原则，不得随意变更。金秀县政府在水电站建设完成后又认为水电站建设项目违法，违反诚信。并且金圣水电站建设项目系上级行政机关许可建设，在上级行政机关未撤销或撤回行政许可前，金秀县政府无权对经上级行政机关许可建设的水电站认定为违法建筑。本案中，金秀县政府无视上级行政机关的许可，认定金圣水电站为违法建筑，超越其权限。三、一审判决认定金秀县政府强制拆除行为违法，并在该强制拆除行为已造成恒力公司巨大财产损失情况下，判决驳回恒力公司赔偿请求，违反法律规定。金秀县政府强制拆除行为导致恒力公司投入八千多万元资金全部损失，还导致恒力公司依法享有的水能资源开发使用权、经营权等权益全部丧失，实际损害了恒力公司的财产性权益。根据国家赔偿法第四条规定，金秀县政府应予以合理、公平、全面赔偿。四、一审判决认定金圣水电站在建设过程中，没有按照桂环管字〔2006〕15号《关于金秀县金圣水电站项目环境影响报告书的批复》的要求，将发电厂房、压力前池等工程建筑物建在自然保护区内，并新增一条寨保河至发电站的引水隧道等建设项目，与事实不符。该批复中涉及水电站位置是对水电站建设概况的描述，并非指定发电厂房的建设位置，水电站的建设方案，依法应由水行政主管部门及建设行政主管部门审批。一审判决认定金圣水电站未按该批复文件的要求将发电厂房建设在自然保护区内没有事实和法律依据。五、一审判决认定恒力公司在自治区环保厅等多个单位多次下文要求停止使用自然保护区内的引水管道和压力前池等设施，进行生态修复后，一直没有按要求整改，该认定与事实不符。恒力公司从法院拍卖中取得金圣水电站所有权，恒力公司没有接到任何部门对金圣水电站进行处理的文件，在拍卖中，来宾市中级人民法院也未将各级政府部门对金圣水电站进行处理的文件披露、移交给竞买人。恒力公司接收金圣水电站后，即着手按照金秀县政府的要求进行整改，并向金秀县政府提交了整改方案，但金秀县政府拒绝对整改方案进行论证。上诉请求：1.撤销（2018）桂13行初10号行政判决第二项；2.确认来宾市政府〔2017〕70号复议决定违法；3.确认金秀县政府作出的《关于金圣水电站限时拆除清理的通知》的行政行为违法；4.确认金秀县作出作出金政拆告字〔2017〕1号《金秀瑶族自治县人民政府行政强制拆除公告》的行政行为违法；5.金秀县政府赔偿损失21902.4万元。 上诉人金秀县政府上诉并答辩称:一、一审判决认定金秀县政府没有履行催告程序，这一认定错误导致一审判决第一项确认金秀县政府强制清除金圣水电站生产设施、设备行为违法。金秀县政府对金圣水电站违法建筑、设施设备的处理不是金秀县政府单个行政机关的行为，而是综合了中央督察组、自治区政府、来宾市政府、金秀县政府及各级政府机关职能部门的综合行政行为。因此处理本案，不能单独只对金秀县政府的相关文件、通知进行审查，而是要把中央督察组、自治区政府、来宾市政府、金秀县政府及各级政府机关职能部门的相关行政行为、文件要求作为一个整体来进行审查，金秀县政府组织强制拆除只是一个结果。各级政府及职能部门自2010年12月开始多次对恒力公司及金圣水电站下达各种整改通知，金秀县政府以书面通知等多种形式已依法履行了强制拆除前的催告等程序性义务，完成了强制拆除前的催告工作。金政拆告字〔2017〕1号《行政强制拆除公告》符合行政强制法第三十七条规定，是合法的强制拆除决定。金圣水电站建在国家级自然保护区的压力前池、变电站等生产设施自开始建设起就是非法的，金秀县政府仅是对该部分违法建筑、设施设备进行拆除，没有拆除其合法部分。本案中，恒力公司主张的全部利益属于非法生产经营，违法建设在内的利益，不受法律保护。综上一审判决第一项错误，一审判决第二项正确。二、恒力公司的全部上诉请求，没有事实和法律依据，应全部驳回。1.金秀县政府只拆除了金圣水电站违法的建筑、设施设备，对于合法的建筑、设施设备没有拆除。原金圣水电站的建设者超越政府的审批范围将发电厂房、压力前池等部分建筑、设施设备违法建设安装在国家级自然保护区内，这些建筑、设施设备从实施初始就是违法的，是非法物权，恒力公司通过司法拍卖获得金圣水电站全部财产，并不能使其从非法变成合法。根据来宾市中级人民法院的拍卖公告及恒力公司与受托人签订的《拍卖成交确认书》第四条的约定，法院和拍卖公司不承担瑕疵担保责任。恒力公司在上诉称其从法院拍卖中取得物权全部合法及对来宾市中级的人民法院拍卖行为的一系列指责没有事实和法律依据。2.金秀县政府在强制拆除行为的程序和实体上都是合法的。各级人民政府及相关职能部门多次下文要求金圣水电站停工整改、停止生产经营，重新进行环评审批等，金圣水电站拒不整改，金秀县政府按照法定职责及中央、自治区政府和来宾市政府的督查要求，组织个行政职能部门综合执法，依法拆除金圣水电站的违法建筑、设施设备。3.恒力公司应当承担强制拆除造成的经济损失。强制拆除对恒力公司造成了经济损失是客观存在的，这是恒力公司竞拍获得金圣水电站违法建设的后果，该损失是金圣水电站违法实施建设造成的，不是金秀县政府造成的，恒力公司在竞拍金圣水电站是就应预见到相关风险并承担后果。4.金圣水电站违法建设在大瑶山自然保护区内的事实清楚，证据确凿，金秀县政府对违法建设在大瑶山自然保护区内的违法建筑实施拆除符合法律规定。金秀县政府提交的证据证明，金圣水电站将发电厂房、压力前池等工程建设在国家级自然保护区内及没有进行验收就强行发电的事实，政府部门多次要求停止使用位于保护区缓冲区内的引水管道和压力前池，进行生态恢复，并重新办理环评审批手续，但恒力公司一直没有办理环评审批手续和按要求整改。恒力公司所为已按要求进行整改的说法没有依据。金秀县政府强制拆除涉案违法建筑、设施设备属于履行国家法律法规赋予的职责。上诉请求：撤销一审判决，改判驳回恒力公司全部诉讼请求。 被上诉人来宾市政府答辩称：一、东莞市锦骏贸易有限公司与拍卖人南宁恒信拍卖有限公司、委托拍卖人来宾市中级人民法院之间因拍卖引起的纠纷应该根据拍卖法第六十一条的规定另案处理。所拍卖的标的是否属于违法建筑、是否仅存在瑕疵与本案的行政强制拆除行为及行政赔偿纠纷无关，权利人应另行主张权利。二、金圣水电站未按照环评批复进行建设，将发电厂房、压力池等建设在大瑶山自然保护区缓冲区内的违法事实清楚。三、来宾市政府作出来政复决字〔2017〕70号行政复议认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。答辩请求：驳回上诉，维持原判。 本院认为，一审判决对原金秀瑶族自治县能琴水电有限公司建设金圣水电站申报审批的一系列手续是否得到合法批准的情况查明事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项及《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十三）项的规定，裁定如下： 一、撤销来宾市中级人民法院（2018）桂13行初10号行政判决； 二、本案发回来宾市中级人民法院重审。 金秀瑶族自治县人民政府、广西金秀县恒力电力有限公司已预交的案件受理费各50元予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 周善能 审 判 员 叶 坚 审 判 员 陆 海 二〇二〇年九月十五日 法官助理 游开军 书 记 员 许 青