四川省乐至县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川2022行初3号 原告肖雄，男，1970年6月25日出生，汉族，住四川省乐至县。 被告乐至县自然资源和规划局，住所地：乐至县天池镇。 法定代表人陈龙，该局局长。 出庭负责人王国亮，该局副局长。 委托诉讼代理人黄秀兰，女，该局工作人员。 委托诉讼代理人谢向军，四川精略律师事务所律师。 被告乐至县人民政府，住所地：乐至县。 法定代表人彭玉秀，该县县长。 出庭负责人彭敏，该县副县长。 委托诉讼代理人晋佳青，女。 第三人四川恒通房地产开发有限公司，住所地：乐至县天池镇。 法定代表人胡悦斌，该公司总经理。 委托诉讼代理人杨昕，男，该公司职工。 原告肖雄不服被告乐至县自然资源和规划局（以下简称县自规局）作出的《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》(以下简称案涉173号决定)土地行政管理（土地）行政裁决一案，原告于2020年5月11日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于同月16日向二被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因第三人四川恒通房地产开发有限公司（以下简称恒通公司）与本案审查的行政行为有利害关系，本院于2020年5月29日依职权追加恒通公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告及县自规局出庭负责人王国亮、委托诉讼代理人黄秀兰、谢向军，乐至县人民政府（以下简称县政府）出庭负责人彭敏、委托诉讼代理人晋佳青，第三人委托诉讼代理人杨昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月13日，县自规局作出案涉173号决定，对某小区增加容积率，要求肖雄及恒通公司应补缴增加容积率土地出让价款46.58万元。 肖雄向本院提出诉讼请求：1、撤销《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》；2、撤销县政府复决字[2020]003号行政复议决定书并由被告承担诉讼费用。事实和理由：2020年3月8日，原告收到县政府乐府复决字[2020]003号行政复议决定书，原告不服。原告认为案涉173号决定认定的超面积错误，计算基数错误，因为案涉173号决定避而不谈规划方案明显错误。行政复议程序错误，因复议机关告诉原告举行听证来听取意见，但被告却在原告出差时突然向原告送达复议决定，复议机关没有保障原告的举证权利。 县自规局辩称：一、原告请求撤销的案涉173号决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。理由是：1.2004年，原告以拍卖出让方式取得（2004）16号地块面积1196㎡土地使用权，并签订了土地出让合同，该合同有关容积率规划条件为＜3.0，该地块原告经由恒通公司合作开发建设某项目，该项目目前已竣工验收并交付购房户使用。根据乐城规[2014]007号确认书验收确认，该项目共修建6873.73㎡,其中计容建筑面积6714㎡,结合项目用地出让合同容积率＜3.0计算,该项目实际修建建筑面积超土地出让合同指标3126㎡;2.依据国土资发[2010]204号文件第四条，补交土地出让价款按照批准调整时市场楼面地价核定；国土资源厅发[2018]4号文件，调整容积率补缴地价的楼面地价标准以新容积率规划条件下地价确定，经四川泰利房地产土地评估顾问有限公司评估项目用地在新容积率条件下评估楼面地价149元/㎡，计算应补交增加容积率土地出让价款为46.58万元。县自规局按程序上报,县政府乐府土建函[2019]17号同意增加容积率建筑面积3126㎡（不含负一层159.79㎡）,应补交增加容积率土地出让价款46.58万元。原告拒绝补交,被告遂做出征缴决定。二、原告称县政府乐府复决字[2020]003号行政复议决定书认定超面积错误，计算基数有误的问题。该决定书对“某”项目超建面积认定源于乐城规[2014]007号建设工程竣工规划验收确认书，该确认系县住房和城乡建设局提供，申请主体和确认主体确立合格，且规划验收系法律确定于建设工程规划部门的法定职责，以该确认书认定作为依据认定事实，并据此做出行政复议并无不当。 县政府辩称，一、县政府是复议审查的适格主体,具有对原告的行政复议申请进行审查职责。二、县政府履行行政复议职责程序合法，邮寄送达复议结果不违反法律规定。三、县政府复议决定维持案涉173号决定正确。因为当事人调整容积率增加建筑面积的，应当依法补办用地手续并补缴土地出让价款。乐城规〔2014〕007号确认书未被复议机关或人民法院撤销或确认违法，合法有效。县自规局依据该确认书、四川泰利地价（2016）估字LZ—008号评估结果和国土资厅发〔2018〕4号通知，作出案涉行政决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，其维持案涉173号行政决定正确。四、县政府审查复议案件范围正确。行政复议主要审查县自规局作出的案涉173号决定，对于原告请求县自规局补齐不全的187.1㎡土地，赔偿经济损失等事项，涉及2004年土地出让的具体行政行为，与行政复议审查的具体行政行为系不同时间作出且性质不同的行政行为，不属于行政复议审理的范围。五、没有书面听证不违反法律规定。根据行政复议法第二十二条和行政复议法实施条例第三十三条的规定，听证程序不是行政复议的必经程序。原告未向县政府提出行政复议听证申请，县政府也未告知原告组织听证。故原告诉称不成立。 恒通公司辩称，恒通公司与原告合作开发原告以拍卖出让方式取得（2004）16号地块，第三人作为开发方，修建“某”项目，该项目目前已竣工验收并交付购房户使用。2019年12月13日，县自规局作出案涉173号决定，责令原告和第三人向县自规局缴纳土地出让价款46.58万元。此地块的征缴主体错误，不应向其公司征缴。根据相关纪要，注明了“某”按照遗留问题解决，只是借用了恒通公司的资质，其公司与肖雄未合作开发案涉项目。其公司在案涉项目上是法律意义开发方，但是其公司认为实际不是。缴费决定书事实不清，“某”实际超过面积的平方米是由相关规范部门确定的指标。16号地块至今仍在肖雄名下，性质是商住楼，肖雄不具有交付资质，后来在纪要出现后，经相关部门协商，才以恒通公司的资质进行建筑。其公司不是实际的建筑主体。原告提起复议时，政府及相关部门未通知其公司参与复议。 肖雄为证明其主张，举证如下： 1.建设部令22号。拟证明县自规局在2004年拍卖案涉土地是违规违法的； 2．政府会议纪要14号。拟证明县自规局不具有做出容积率的职能，应当是住建部门的职能，县自规局欺骗了县政府通过方案； 3.案涉楼的方案设计说明。拟证明县自规局确定的面积是错误的，这一审查权利不再县自规局； 4.四川泰利地价公司做出的地价评估材料。拟证明县自规局使用已失效的标准进行收费，已于2017年12月24日失效。 5.国有土地使用证。拟证明出卖给原告的与实际交付的面积不符，交付的土地少了100多平方米。 县自规局质证肖雄证据的意见为：证据1的真实性及合法性无异议，与本案无关；证据2的真实性无异议，没有违法性，证明目的不予认可；证据3的真实性无异议，与本案无关。涉及方案与是否超过规划指标是两回事；证据4的真实性无异议，达不到原告证明目的；证据5的真实性及合法性无异议，土地出让行为与本案无关联，如果主张面积需要另行起诉。 县政府质证肖雄证据的意见是：证据1、2、3、4、5的真实性及合法性无异议，关联性及证明目的有异议。 恒通公司质证肖雄证据的意见是：证据1、2、3、4、5的证据三性及证明目的无异议。 县自规局在举证期限内提交证据、依据如下： 1.国有土地使用权拍卖出让公告及竞买须知（〔2004〕08号）； 2.国有土地使用权出让合同； 证据1、2拟证明（2004）16号地块出让面积（1196㎡，规划的容积率小于3.0）及规划控制指标； 3.乐至县建设工程竣工规划验收确认书（乐城规〔2014〕007号）。拟证明原告及第三人违反规划指标超建的事实； 4.县政府乐府土建函[2019]17号批复、台账。拟证明原批准机关作出了调整规划及补交土地价款的事实； 5.四川泰利公司土地估价报告及相关资料。拟证明超建部分楼面地价评估结论； 6.关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》（乐自然资函〔2019〕173号）。拟证明作出征缴决定的事实； 7.国土资源部国土资发[2010]204号文件； 8.国土资源厅发[2018]4号文件； 9.国务院关于加强国有土地资产管理的通知（2001）15号文件。证据8、9拟证明已作出征缴决定的规范性依据，泰利公司做出的评估也是按照以上三份证据的内容。 肖雄质证县自规局证据或依据意见是：证据1的三性及证明目的不认可；证据2的真实性不予认可，但合同上原告的签字属实；内容部分合法，部分不合法，不认可证明目的；证据3的证据三性予以认可，证明目的不予认可；证据4的真实性及关联性予以认可，合法性及证明目的不予认可；证据5的真实性及关联性予以认可，合法性无法确认，证明目的不予认可；证据6的真实性及关联性认可，但复议面积不真实、价格不合法，证明目的不认可；证据7、8的真实性、合法性无法确认，关联性及证明目的不予认可；证据9的真实性、合法性予以认可，关联性及证明目的不予认可。 县政府质证县自规局证据或依据的意见是：证据或依据1-9的三性及证明目的无异议。 恒通公司质证县自规局证据或依据的意见是：证据1的真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议；证据2的真实性和证明目的不清楚；证据3的三性无异议，证明目的有异议；证据4的证据三性无异议，证明目的有异议，认为批复仅对原告，不对恒通公司；证据5的证据三性无异议，证明目的有异议；证据6的真实性及关联性无异议，合法性及证明目的有异议；证据或依据7、8、9的真实性及合法性无异议，关联性及证明目的有异议，认为容积率是否事实调整无法确定。 县政府在举证期限内提交如下证据或依据： 1.原告提交复议资料、复议申请书,乐自然资函[2019]173号文件。拟证明行政复议案件的来源及合法性； 2.县自规局复议程序提交材料、行政复议答复、乐至县建设工程竣工规划验收确认书（乐城规〔2014〕007号）、乐府土建函[2019]17号、乐至县国土资源局（以下简称县国土局）国有土地使用权拍卖出让公告（〔2004〕08号）。拟证明原告称县自规局违规违法出让国有土地使用权、土地使用权面积实际不符、多收土地出让金等涉及2004年土地出让的具体行政行为，与本次行政征收行为系不同时间且性质不同的行政行为，不应纳入行政复议的审查范围，行政复议决定认定事实清楚； 3.复议收取凭证、受理审批表、受理通知书、答复通知书、行政复议决定审批表、行政复议决定书、送达回证、邮件查询明细。拟证明行政复议程序合法。 原告质证被告县政府证据的意见是：证据1的三性及证明目的无异议；证据2的真实性、关联性无异议，内容有异议，合法性及证明目的有异议；证据3的真实性及关联性无异议，内容有异议，部分合法，面积、容积率部分不合法，证明目的不认可。 县自规局质证被告县政府证据意见是：证据1、2、3的三性及证明目的无异议。 恒通公司质证被告县政府证据的意见是：证据1、2、3未参与，不清楚，恰巧证明第三人不是被征缴的适格主体。 恒通公司未举证。 本院认证证据如下：原告提交的证据1至5，当事人对真实性均无异议，真实性予以采信。县自规局所举证据或依据：证据1、2，原告虽不认可，但结合原告认可在合同上签字属实及原告竞买案涉土地并与其他主体修建的事实，应以采信；证据3，当事人对三性无异议，能证明在案涉土地上修建房屋竣工验收的情况，予以采信；证据4，原告及第三人对真实性关联性无异议，能证明有权主体批复同意增加容积率，补缴土地出让金的事实，予以采信；证据5，原告及第三人对真实性关联性予以认可，能证明土地估价的情况，予以采信；证据6系本案审查的行政行为，真实性、关联性予以采信；依据7、8、9，系相关规范性文件，能证明县自规局作出案涉173号决定的职权及依据，予以采信。县政府所举证据1、2、3，参与复议的原告对真实性和关联性无异议，能证明县政府履行行政复议职责的情况，予以采信。 本院查明事实如下：2004年7月30日，县政府作出《关于同意（2004）16号地块拍卖出让的批复》，同意将案涉地块拍卖出让；同日，乐至县国土资源局作出（2004）拍08号）《国有土地使用权拍卖出让公告》，公开拍卖位于乐至县××镇××路××号的（2004）16号地块，该局并发出该地块的竞买须知；同年，该局与原告签订乐储土确（2004）10号《成交确认书》。2004年8月20日，乐至县国土资源局作为出让人与原告作为受让人签订编号为2004-X3的《国有土地使用权出让合同》，约定原告受让案涉地块，宗地及出让面积为1196㎡、用途为商业、住宅用地，出让金总额18万元，规划条件为容积率＜3.0、绿化率＞30%、建筑密度＜63%；原告同意在2005年2月20日前动工建设，合同自双方签字之日生效。2007年8月23日，原告领取到案涉土地的土地使用权证。2008年6月27日，县政府第十四期议事纪要同意某方案按历史遗留问题处理。 2014年5月20日，乐至县住房和城乡规划建设局作出乐城规〔2014〕007号《乐至县建设工程竣工规划验收确认书》，验收确认案涉地块上修建的某项目共修建6873.73㎡，计容建筑面积为6714㎡，实际修建建筑面积超土地合同指标3126㎡。为依法解决历史遗留问题，2019年4月24日，县政府对原告作出乐府土建函〔2019〕17号文件，即《关于乐至县（2004）16号地块增加容积率补缴增加容积率土地价款的批复》，同意原告增加容积率建筑面积3126㎡补办用地手续，应补缴增加容积率土地出让价款46.58万元（不含159.79㎡地下空间建设用地使用权价款）。2016年10月25日，四川泰利房地产土地评估顾问有限公司对案涉土地作出四川泰利地价（2016）估字第LZ—008号评估报告，形成新容积率条件楼面地价149元/㎡，原容积率条件楼面地价165元/㎡；该报告附有建设工程规划许可证、评估公司营业执照和注册证书、估价师资格证。 2019年12月13日，县自规局对原告及第三人作出乐自然资函〔2019〕173号《关于征缴乐至县（2004）16号地块增加容积率土地出让价款的决定》，载明：对案涉地块上某小区增加容积率3126㎡（不含负一层159.79㎡）,本着尊重历史,依法解决历史问题,合理化解社会矛盾,切实保护群众和国家利益,根据国土资源部国土发[2010]204号文件第四款,按照批准调整时土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让款,依据国土资厅发[2018]4号文件,调整容积率补缴地价的楼面地价标准以新容积率规划条件下评估楼面地价确定,经四川泰利地价（2016）估字第LZ—008号评估,该宗地新容积率条件下评估楼面地价149元/㎡;该局按程序上报,县政府以乐府土建函〔2019〕17号文件同意,应补缴增加容积率土地出让价款46.58万元；该决定并告知缴款时间、有权申请行政复议或提起行政诉讼。 2020年1月9日，原告不服案涉173号决定，向县政府提起行政复议；县政府同日决定受理，当日向原告和县自规局分别发出受理通知书和答复通知书。县政府在办理行政复议案件过程中，收到原告提交的（2006）乐至民主初字第722号民事裁定书，该裁定载明原告通过民事诉讼起诉乐至县国土资源局，原告于2007年6月12日向法院申请撤诉被准许；同月14日，原告向乐至县国土局承诺，撤回起诉，同意在半年内动工修建。原告在复议程序中提交证据显示，本院作出的（2015）乐至民初字第1152号民事判决书、（2015）乐至民初字第2162号民事调解书，分别确定由第三人为某小区业主办理房屋产权和国土证等。2020年2月27日县政府对原告提出的复议作出乐府复决字[2020]003号《行政复议决定书》，认为原告请求补齐土地等不属于行政复议范围，乐城规〔2014〕007号确认书未被撤销或确认违法，应合法有效等为由，决定维持案涉173号决定，并告知提起诉讼权利。该决定书依法向原告及县自规局进行了送达。 本院认为，县自规局依照国土资源部国土资发[2010]204号等规范性文件规定，有权作出案涉征收土地出让金决定；县政府有权对不服县自规局行政决定的复议申请进行审查，被告主体适格。 争议焦点一，关于原告抗辩登记土地面积与合同面积不一致的问题。本院认为：第一，根据行政诉讼法对行政案件审查范围的规定，本案中，法院对案涉173号决定合法性进行审查，而不是审查登记土地面积与合同面积不一致的行政行为。第二，原告如果不服登记土地面积与合同面积不一致而通过行政诉讼途径，应当在知道或者应当知道该事由之日起六个月内提起行政诉讼，但自原告领取案涉土地初始登记的2007年8月起，未在法定起诉期限内提起诉讼，现原告在县自规局要求其补缴纳出让金时作为抗辩，不予支持。 争议焦点二，关于补缴增加容积率的土地出让金义务主体的问题。本院认为，原告作为案涉土地竞买者，第三人作为案涉项目法律意义上的房地产开发企业，在案涉项目增加容积率需要补交出让金时，均有义务缴纳。至于原告和第三人在开发案涉土地时内部约定，不影响对外应共同承担责任。 争议焦点三，关于原告认为县政府的复议决定错误的问题。本院认为，县政府对原告不服县自规局行政决定提起复议申请进行审查，不论是职权还是程序均无错误。至于原告认为复议决定认定超面积和计算基数错误，复议决定需要表述规划方案，需要举行听证，系原告对复议决定的误读。因为，从实体上如上第一项争议焦点的叙述，程序上系复议机关审查行政机关认定的结果，并非复议机关另行认定，且是否表述规划方案需要根据案情决定，并非一定表述；听证在复议程序中不是必须程序，原告也未举证证明其申请听证或者复议机关通知听证。故原告认识不符合事实和法律规定，不予支持。 本案中，案涉竣工验收确认书未被依法撤销或确认无效，作为计算土地出让金的依据并无不当。县自规局按照对原告有利的评估报告计算增加容积率的土地出让金，并不违反法律规定，应予尊重。 依法办事不仅针对行政机关，也是对包括原告在内的义务主体的基本要求。县自规局按照案涉《关于加强国有土地资产管理的通知》等规定，对出让土地改变容积率的，要求按规定补缴调整容积率的土地差价，既是当前行政机关处理类似纠纷的原则，也是解决历史遗留问题的基础，更是依法履职，防止国有资产流失的必然要求，并非针对案涉的项目和当事人。县自规局和县政府本着解决历史遗留问题初衷，允许义务人补缴土地出让金解决历史遗留问题，就是为案涉小区早日办理小区房屋不动产权证登记提供条件和机会，应得到包括原告在内的义务主体、案涉小区业主和社会各界的理解、支持。 综上，案涉173号决定作出主体合法，实体认定不违反法律规定，依据正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告肖雄的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告肖雄负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  刘小平 审 判 员  杨汉军 人民陪审员  蒋家勇 二〇二〇年九月三日 书 记 员  谢 文