湖北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂行终319号 上诉人（原审原告）罗士月，男，1962年3月2日出生，汉族，住湖北省五峰土家族自治县。 被上诉人（原审被告）五峰土家族自治县人民政府，住所地：湖北省五峰土家族自治县渔洋关镇幸福大道**。 法定代表人万红，该县人民政府县长。 上诉人罗士月因诉被上诉人五峰土家族自治县人民政府（以下简称五峰县政府）不履行法定职责一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2019）鄂05行初95号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明，2001年2月16日，宏达运输公司与王亚兵签订《房屋买卖合同》，约定宏达运输公司将其大修厂卖给王亚兵，双方就买卖的大修厂范围、价格、付款方式、违约责任等事项进行了约定；同时约定如在本合同执行期间，发生重大政策变动，双方本着互谅的原则共同协商解决或采用其他方式变通解决。2001年7月11日，宏达运输公司与王亚兵、罗士月签订《关于大修厂买卖合同的补充协议》。根据罗士月的陈述，王亚兵2006年将购买的上述资产全部过户到罗士月名下。2006年10月27日，罗士月取得案涉房屋的《房屋所有权证》，载明房屋坐落五峰镇石梁司38号，建筑面积2328.31平方米。2007年1月5日，罗士月与五峰土家族自治县国土资源局就案涉土地签订《国有土地使用权出让合同》，并于1月8日取得《国有土地使用权证》，载明土地坐落五峰镇石梁司38号，用途商业金融业用地，使用权类型出让，使用权面积6350.38平方米。 2018年7月20日，罗士月向五峰县政府提交《收储申请》，提出五峰贺运汽车大修厂前身为宏达运输公司，罗士月2006年取得改制企业的全部资产，多年来企业经营小有成绩，2008年作为抗震救灾明星企业受到过湖北日报的表彰，但因能力有限无法适应当今形势，近7000平方米国有出让商业金融业用地超出罗士月的能力范围，恳请政府收储该宗地。2018年7月26日，五峰土家族自治县县委书记陈华在《收储申请》上批示“请唐守疆同志研处（与覃业成同志研究）”。2018年7月29日，唐守疆副县长在《人民来信处理单》中批示“请五峰镇提出相关建议”。2018年8月17日，五峰镇人民政府经过调查了解，作出《专题调查报告》，内容为：五峰贺运汽车大修厂由宏达运输公司改制而来，该厂范围内的土地使用权人为罗士月，土地使用权面积6350.38平方米，修理车间2328.31平方米，仓储间及附属物500余平方米；2015年后经营效益一直处于下滑状态，由于年年亏损，对外负有较大债务，至今已无能力再进行维持和经营，2017年“7.15”灾害后该厂受到严重损失，原主营业务基本处于停业状态；根据五峰贺运汽车大修厂的实际情况，同时为了解决好反映的问题，建议五峰县政府将五峰贺运汽车大修厂地块进行收储，作为后期的旅游服务储备，届时进行整体开发。2018年9月28日，唐守疆副县长在《专题调查报告》上签批“该宗土地暂不具备《土地储备管理办法》所列条件，不在旅游用地总体规划范围内，建议暂不列入收储计划”。 罗士月收到唐守疆副县长的批示后，认为“暂不列入收储计划”导致《专题调查报告》停止不前，于2019年8月8日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判令五峰县政府尽快落实政府督办形成的《专题调查报告》，化解社会矛盾；2.由五峰县政府承担诉讼费。 原审法院同时查明：1.案涉土地未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划。2.罗士月就其土地收储等问题进行信访，五峰土家族自治县自然资源和规划局、五峰县政府及宜昌市人民政府均作出了相关处理意见，认为案涉土地暂不具备《土地储备管理办法》的条件，未纳入五峰土家族自治县年度土地储备计划。 原审法院认为，罗士月提起本案行政诉讼，请求判令五峰县政府尽快落实政府督办形成的《专题调查报告》，化解社会矛盾。庭审过程中，罗士月明确其诉讼请求就是要求五峰县政府收储五峰贺运汽车大修厂的土地及房产。本案双方当事人的争议焦点是：1.本案是否属于行政诉讼的受案范围；2.罗士月的诉讼请求是否应予支持；3.五峰县政府在本案中的处理是否正确。 1.本案是否属于行政诉讼的受案范围。 罗士月向五峰县政府提交《收储申请》，请求五峰县政府收储五峰贺运汽车大修厂的土地。五峰县政府收到后批转至五峰镇人民政府，要求五峰镇人民政府提出建议。五峰镇人民政府经过调查了解，作出《专题调查报告》，建议五峰县政府将五峰贺运汽车大修厂地块进行收储。2018年9月28日，唐守疆副县长在《专题调查报告》上签批“该宗土地暂不具备《土地储备管理办法》所列条件，不在旅游用地总体规划范围内，建议暂不列入收储计划”。罗士月不服，向原审法院提起行政诉讼。从上述事实看，罗士月是认为其申请五峰县政府履行土地收储职责，唐守疆副县长作为五峰县政府的分管负责人，在《专题调查报告》上签批“建议暂不列入收储计划”，罗士月不服，从而提起本案行政诉讼。因此，本案的诉讼类型属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项所规定的不履行法定职责之诉，罗士月起诉属于行政诉讼的受案范围。 罗士月在本案的起诉状中，其诉讼请求是判令五峰县政府尽快落实政府督办形成的《专题调查报告》，但结合罗士月的《收储申请》及其诉讼理由，可认定罗士月的诉讼目的是要求五峰县政府履行法定职责，收储案涉土地。因此，尽管罗士月的诉讼请求存在模糊和不明确的情形，但不应就此对罗士月提出苛求。五峰县政府认为本案不属于行政诉讼的受案范围，其主张原审法院不予支持。 2.罗士月的诉讼请求是否应予支持。 《土地储备管理办法》第一条第（二）项规定：“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。”据此，具有土地收储法定职责的是国土资源主管部门，即五峰土家族自治县自然资源和规划局，五峰县政府作为县级人民政府，并不直接具有土地收储的法定职责。 《土地储备管理办法》第二条第（五）项规定：“各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度土地供应计划、、地方政府债务限额等因素合理制定年度土地储备计划。”国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》第一条第一款规定：“各级政府必须严格执行土地利用总体规划、城市规划和土地利用年度计划”。国务院《关于促进节约集约用地的通知》第三条第（十一）项规定：“储备建设用地必须符合规划、计划”。根据五峰县政府提交的证据，案涉土地并未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划。在此情况下，罗士月直接要求五峰县政府收储案涉土地及房产，其诉讼请求也不能予以支持。 3.五峰县政府在本案中的处理是否正确。 针对罗士月向五峰县政府提交的《收储申请》，五峰县政府的分管负责人于2018年9月28日作出签批意见，对罗士月进行告知，符合正当程序原则，五峰县政府的处理方式并无不当。事后，就罗士月的土地收储等事项，五峰土家族自治县自然资源和规划局、五峰县政府及宜昌市人民政府均作出了相关信访处理意见，也告知了罗士月案涉土地暂不具备《土地储备管理办法》的条件，未纳入五峰土家族自治县年度土地储备计划。 罗士月认为，其多次向相关领导反映诉求，五峰镇人民政府作出的《专题调查报告》，是相关负责人督办所形成，《专题调查报告》中将案涉土地进行收储的建议应当执行。对此，本院认为，在案涉土地未纳入五峰土家族自治县土地储备计划的情况下，罗士月通过某些方式向相关领导提出土地收储的诉求，并不符合依法主张权利的法治精神。同时，尽管五峰镇人民政府作出的《专题调查报告》中有收储案涉土地的建议，但五峰镇人民政府并不是具有土地收储法定职责的行政机关，其作为五峰县政府的下一级人民政府，向上级行政机关报送的内部建议，对五峰县政府并无拘束力，能否将案涉土地进行收储仍需要依据相关规定作出判断。 原审法院注意到，五峰县政府的分管负责人及五峰土家族自治县自然资源和规划局只是认为“该宗土地暂不具备《土地储备管理办法》相关条件”、“建议暂不列入收储计划”。五峰镇人民政府在《专题调查报告》中，也查明罗士月的五峰贺运汽车大修厂现年年亏损，对外负有较大债务，已无能力再进行维持和经营。基于此，罗士月可依法向相关部门反映情况，推动案涉土地纳入五峰土家族自治县以后的年度土地储备计划，以解决社会矛盾。 综上，五峰县政府不具有土地收储的法定职责，案涉土地未纳入五峰土家族自治县2018年度、2019年度的土地储备计划，罗士月要求五峰县政府收储案涉土地及房产的理由不成立，其诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第六十九条，参照《土地储备管理办法》第一条第（二）项、第二条第（五）项之规定，判决驳回罗士月的诉讼请求。 罗士月不服该判决，向本院提出上诉称：1、五峰县政府提出的通过土地收储解决问题的方案，是有关县领导依照其权力和职责提出的，权力应视为职责，不能否认五峰县政府具有法定职责；2、五峰县政府不可能在没有收储计划的情况下提出土地收储解决问题，虽然县政府开庭时补交了证据证明涉案土地没有纳入2018年和2019年年度计划，但临时补交的材料法院不应采纳，更不应把县政府应作为而没有作为的证据作为驳回原告诉讼请求的依据；3、罗士月依法信访并取得政府通过收储化解矛盾的处理结果，但政府在落实过程中出尔反尔，实际上就是行政不作为。请求撤销原判决，判令五峰县政府履行法定职责，收储涉案土地。 被上诉人五峰县政府未提交书面答辩意见。 双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，依照《土地储备管理办法》的规定，县级以上国土资源主管部门负有土地收储法定职责，在符合土地利用总体规划、城乡规划和年度土地储备计划的情况下开展土地储备工作。五峰镇人民政府并非负有土地收储法定职责的行政机关，其作出的《专题调查报告》中关于涉案土地收储的意见仅为建议，且为向上级行政机关报送的内部建议，不对外产生法律效力。原审法院认为，结合罗士月的《收储申请》及其诉讼理由，可认定罗士月的诉讼目的是要求五峰县政府履行法定职责，收储案涉土地。从最大限度保护当事人诉权的角度出发，原审法院作此种理解并无不可。只是，五峰县政府不负有土地收储的法定职责，现有证据也表明案涉土地并不同时符合当地土地利用总体规划、城乡规划和年度土地储备计划，罗士月直接要求五峰县政府收储案涉土地及房产的请求应不予支持。上诉人罗士月的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人罗士月负担。 本判决为终审判决。 审判长 林  志  农 审判员 郭  振  华 审判员 邹    燕 二〇二〇年九月三日 法官助理赵静雯 书记员 赵静雯(兼)