河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终469号上诉人（一审被告）郑州市金水区人民政府。法定代表人魏东，区长。委托代理人张小涛，该单位工作人员。委托代理人段学聪，河南泰豫律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市金水区未来路街道办事处。法定代表人汪守景。委托代理人杨芳，该单位工作人员。委托代理人廉建中，河南金博大律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部未来路街道办事处分指挥部。委托代理人吴记彬，河南金博大律律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南中汇实业集团有限公司。住所地：郑州市东明路**黄淮宾馆。法定代表人张博，总经理。委托代理人宋秀伟，该公司工作人员。委托代理人赵地，北京市中银（深圳）律师事务所律师。一审被告郑州市人民政府。法定代表人王新伟，市长。委托代理人付明磊，郑州市司法局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。一审被告郑州市自然资源和规划局（原郑州市城乡规划局）。法定代表人孙建功，局长。委托代理人任怡景，该局工作人员。委托代理人李童，北京大成（郑州）律师事务所律师。一审第三人郑州市金水区未来路街道办事处燕庄村民委员会。法定代表人吴建忠，村长。委托人理人韩振，河南良承律师事务所律师。委托代理人袁梦霞，河南良承律师事务所实习律师。河南中汇实业集团有限公司（以下简称中汇公司）诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）、郑州市金水区人民政府（以下简称金水区政府）、郑州市自然资源和规划局（以下简称郑州自然资源规划局）、郑州市金水区未来路街道办事处（以下简称未来路街道办事处）、郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部未来路街道办事处分指挥部（以下简称郑州市轨道指挥部）、一审第三人郑州市金水区未来路街道办事处燕庄村民委员会（以下简称燕庄村委）行政补偿一案，新乡市中级人民法院于2018年7月3日作出（2018）豫07行初1号行政裁定，驳回中汇公司的起诉。中汇公司不服，向本院提起上诉。本院于2018年10月24日作出（2018）豫行终2697号行政裁定，撤销新乡市中级人民法院（2018）豫07行初1号行政裁定；指令新乡市中级人民法院继续审理本案。新乡市中级人民法院于2019年9月26日作出（2019）豫07行初15号行政判决。金水区政府、未来路街道办事处、轨道交通分指挥部均不服，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。中汇公司起诉称：中汇公司租赁燕庄村委会所有的半岛国际俱乐部、黄淮宾馆、威威娱乐广场等建筑物、附属物用于经营，租赁期17年。租赁期间，轨道交通1号线东明路站规划到半岛俱乐部建筑物、附属物所在位置。为支持轨道交通建设，2010年6月中汇公司经营的半岛国际俱乐部、黄淮宾馆、威威娱乐广场停止营业。中汇公司和燕庄村委会为配合拆迁工作，在没有得到赔偿的情况下，主动自行拆除了半岛国际俱乐部建筑物、附属物。2011年11月，中汇公司和燕庄村委会接到原郑州市城乡规划局通知，因“一河两岸”项目的编制和规划，第一被告（郑州市政府）要求沿金水路所有项目作出调整，让中汇公司暂停开发，并告知中汇公司可以提出赔偿。截止到2013年10月31日，因被告（郑州市政府、金水区政府、郑州自然资源规划局、未来路街道办事处、郑州市轨道指挥部）拆迁和规划调整，给中汇公司造成损失共计180577874.17元。2014年10月25日，中汇公司、燕庄村委会与第四（未来路街道办事处）、五被告（郑州市轨道指挥部）就半岛国际俱乐部达成了部分征收补偿分配协议，约定中汇公司仅得部分赔偿款1375.8002万元。请求判令被告（郑州市政府、金水区政府、郑州自然资源规划局、未来路街道办事处、郑州市轨道指挥部）补偿中汇公司因拆迁和规划调整造成的损失2500万元。新乡市中级人民法院一审查明：2003年，燕庄村委将其所有的房屋租赁给中汇公司，中汇公司租赁期间用于经营半岛国际俱乐部、黄淮宾馆、威威娱乐广场。2010年6月，因郑州市轨道交通1号线东明路站建设需要，半岛国际俱乐部、黄淮宾馆、威威娱乐广场均停止经营，2010年8月，半岛国际俱乐部进行了拆除。此后，轨道交通1号线东明路站移至金水路未来路交叉口西北角绿地。郑州市政府市长办公会会议纪要[2010]143号《关于解决郑州市轨道交通建设有关问题的会议纪要载明：“为避免、减少对金水路的影响，会议原则同意东明路站站位移至金水路未来路交叉口西北角绿地。东明路站站址调整后，原金水区黄淮宾馆、半岛国际俱乐部与轨道公司商定的规划方案原则上维持不变。”金水区人民政府、郑州市轨道交通有限公司作出金政文[2013]87号《关于恳请解决郑州市轨道交通1号线燕庄站有关问题的请示》，载明：“市轨道公司与燕庄村委、中汇集团三方协商一致，由中汇集团负责对东明路站所在的半岛俱乐部、黄淮宾馆和威威娱乐广场附近地块进行连片开发改造，列入燕庄城中村改造三期工程。……2011年11月，接有关部门通知，沿金水路所有项目暂缓办理，至今该项目仍处于停滞状态。”2014年，郑州市轨道交通有限公司作为甲方，郑州市金水区房屋征收与补偿办公室作为乙方，郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部作为丙方，签订了《委托征收补偿安置协议书》两份，其中第二份协议约定：“一、征拆范围：金水路与东明路交叉口西南角，半岛国际俱乐部等建筑物、附属物。二、征拆建筑面积及户数：总户数为1户，总建筑面积为4897.94平方米。三、总需支付费用为6318.387万元。四、资金支付时间：协议签订后，甲方应在五个工作日内，将上述款项一次性支付到乙方帐户，由乙方完成全部征拆工作。”2014年10月25日，未来路街道办事处、轨道交通分指挥部作为甲方，燕庄村委作为乙方，中汇公司作为丙方，签订了《征收补偿款分配协议》。2015年12月9日，燕庄村委与中汇公司签订了《征收补偿安置费用分配确认》协议。上述协议已履行完毕。河南精诚联合会计师事务所接受郑州市轨道交通有限公司、郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部的委托，对轨道交通一号线原东明中站项目有关单位前期资金投入及相关损失进行了审计和测处，作出精诚审字[2014]第136-1号审计报告，该报告载明：“……五、审计意见：（一）中汇集团。1、半岛俱乐部装修损失。审计意见为：根据河南正达房地产评估测绘咨询有限公司对半岛俱乐部装修部分价值评估结果，确认半岛俱乐部装修损失7869948元，自2010年7月1日至2013年10月31日按同期国债率5%计算的资金成本1388258.83元，合计9258206.83元确认为半岛俱乐部的装修损失。2、半岛俱乐部经营损失。审计意见：因中汇集团未能提供与半岛俱乐部相关的财务资料，该项损失缺乏合理估算依据，我们无法对该项损失发表审计意见，损失数额应有补偿双方协商解决。3、88酒吧装修及设备损失。审计意见为：半岛88酒吧位于黄淮宾馆的南楼，不在拆迁范围，因此88酒吧的装修及设备损失不应列入损失范围。4、88酒吧经营损失。审计意见为：因半岛88酒吧位于黄淮宾馆的南楼，不在拆迁范围，中汇集团亦未能提供与88酒吧相关的财务资料，该项损失缺乏合理估算依据，损失数额应有补偿双方协商解决。5、黄淮宾馆经营损失。审计意见为：经查黄淮宾馆财务资料，自2010年8月至2011年3月，受半岛俱乐部拆迁影响，利润与上年同期相比减少1185500元，自2010年12月1日至2013年10月31日按同期国债率5%计算的资金成本为181262.95元，合计1366762.95元。6、支付燕庄、办事处及同期贷款利息。审计意见为：①支付燕庄村委会联合开发补偿款2000万元的审计意见：根据中汇集团和燕庄村委会提供的财务资料，截止2013年10月31日，中汇集团支付给燕庄村委会补偿款共计1800万元，该项已由燕庄村委会按损失申报，中汇集团不应再申报该项损失，燕庄村委会应根据联合开发协议约定归还中汇集团。②支付燕庄村委会联合开发补偿款利息及违约金748万元审计意见：该款费用应由燕庄村委会申报，中汇集团不应再申报该项损失，燕庄村委会应根据联合开发协议约定归还中汇集团。③支付给河南天伦房地产开发有限公司补偿款1000万元审计意见：由于合同约定的赔付事项与账务处理及财务付款手续不一致，我们无法就上述损失发表审计意见。7、燕庄三期项目所发生的考察、咨询、设计、合同及违约损失等相关费用。①中汇集团燕庄三期筹建前期投入12699874.17元，截止2012年8月31日，燕庄三期项目账面发生费用，共计12658250.27元，其中长期待摊投资余额12144587.27元，开发成本513663元，黄淮宾馆账面列支地面硬化等费用41623.9元。除上述支出之外，剩余资金12517269.17元，及自2010年12月1日至2013年10月31日，按同期国债率5%计算的资金成本1226692.38元，合计13743961.55元，确认为损失。②预计对北京凯燕国际饭店管理有限公司终止协议赔偿款1000万元审计意见。根据中汇集团提供的与北京凯燕国际饭店管理有限公司签订的《保密协议》第30条约定，如果截止预计开业日饭店仍未实质完工，凯燕有权终止最终协议，中汇集团应北京凯燕国际饭店管理有限公司支付人民币1000万元终止款项。本次审计根据合同约定，确认为损失。因该赔偿款尚未实际发生，后期是否发生存在不确定性，赔偿双方应根据后期实际发生情况据实结算赔偿金额。8、中汇集团支付南京环洋远景建筑规划设计有限公司设计费352.8万元、违约金100万元。经查阅中汇集团燕庄三期筹建账未发现向设计单位支付设计费。但中汇集团将2012年8月30日账面列支南京环洋远景建筑规划设计有限公司设计费50000元、2013年11月20日列支设计费285000元，上述费用与本项目是否相关，我们无法发表审计意见。”新乡市中级人民法院一审认为，行政机关在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失，应当依法予以补偿。征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求给予补偿。本案中，因郑州市轨道交通1号线东明路站建设需要，中汇公司经营的半岛国际俱乐部、黄淮宾馆、威威娱乐广场停止经营，其中半岛国际俱乐部进行了拆除，并且中汇公司负责涉案地块燕庄三期项目的开发改造，中汇公司的损失属于行政机关的行政行为给其合法权益造成的损失，因此中汇公司具备本案原告主体资格。郑州轨道交通1号线东明路站进行了调整，但根据政府的会议纪要，东明路站站址调整后，原金水区黄淮宾馆、半岛国际俱乐部与轨道公司商定的规划方案原则上维持不变，中汇公司的损失仍应得到补偿。根据《征收补偿款分配协议》及《征收补偿安置费用分配确认》，关于半岛国际俱乐部拆迁的损失，已由各方签订了补偿分配协议并实际履行，中汇公司的此项损失已得到补偿。关于中汇公司其他损失，根据河南精诚联合会计师事务所接受郑州市轨道交通有限公司、郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部的委托作出精诚审字[2014]第136-1号审计报告，中汇公司的损失包括：1、半岛俱乐部装修损失；2、半岛俱乐部经营损失；3、88酒吧装修及设备损失；4、88酒吧经营损失；5、黄淮宾馆经营损失；6、支付燕庄、办事处及同期贷款利息；7、燕庄三期项目所发生的考察、咨询、设计、合同及违约损失等相关费用；8、中汇公司支付南京环洋远景建筑规划设计有限公司设计费352.8万元、违约金100万元。其中1和2，即半岛俱乐部拆迁的损失，已经予以补偿。3和4，因88酒吧不在拆迁范围，此两项损失不在本案行政补偿范围之内。第5项系黄淮宾馆受半岛俱乐部拆迁影响的经营损失，中汇公司依法应得到补偿。第6项损失，应由燕庄村委会进行申报并退回中汇公司，故此项损失不在本案补偿范围。第7项为中汇集团因燕庄三期筹建前期投入而产生的损失，其中13743961.55属于中汇公司的损失，应得到补偿。但目前燕庄三期项目仅是处于停滞状态，即处于暂停进行状态，并未明确该项目已经停止或今后不再进行，即中汇公司的该项损失处于不确定状态，中汇公司可在燕庄三期项目确实不再进行时再主张权利。第8项因无法确认是否与本案有关，故亦不予补偿。根据已经签订的两份委托征收补偿安置协议及征收补偿款分配协议，被委托方及签订征收补偿款分配协议的分别为郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部、未来路街道办事处、轨道交通分指挥部，因郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、轨道交通分指挥部不具备主体资格，补偿主体应为金水区政府及未来路街道办事处。综上，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，一审法院判决：本判决生效后三十日内，郑州市金水区人民政府、郑州市金水区未来路街道办事处向河南中汇实业集团有限公司支付补偿款1366762.95元。一审案件受理费50元，由郑州市金水区人民政府及郑州市金水区未来路街道办事处负担。金水区政府不服该行政判决，向本院提起上诉的主要理由称：一、中汇公司的起诉超过法定期限，一审应当依法裁定驳回起诉却作出判决，二审法院应当依法予以纠正。中汇公司在起诉状中称“2011年11月，中汇公司和燕庄村委接到郑州市政府通知，因‘一河两岸’项目的编制和规划，郑州市政府要求沿金水路所有项目作出调整并暂缓办理，让中汇公司暂停开发并告知中汇公司可以提出赔偿”。由此可知，中汇公司在2011年11月已经知道拆迁和规划调整的事实，但是其于2018年才提起行政诉讼，且不存在不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的法定情形，已超过起诉期限。二、中汇公司的起诉不符合法定程序。一审法院应当依法驳回其起诉却违法裁判，二审法院应当依法予以纠正。中汇公司以被上诉人调整规划给其造成损失为由，请求补偿2500万元。该请求实质属于行政赔偿之诉，应予以确认违法为前提，但是并不存在行政行为被确认违法的事实，一审法院应当依法驳回起诉却违法裁判。二审法院应当依法予以纠正。三、一审判决结果没有事实根据和法律依据，二审法院应该依法予以纠正。一审判决认为“根据已经签订的两份委托征收补偿安置协议及征收补偿款分配协议，被委托方及签订征收补偿款分配协议的分别为郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部、未来路街道办事处、轨道交通分指挥部，因郑州市金水区房屋征收与补偿办公室、轨道交通分指挥部不具备主体资格，补偿主体应为金水区政府及未来路街道办事处”。该论述没有事实基础和法律依据，依法应当撤销。（一）中汇公司将金水区政府列为被告并要求金水区政府与其他被上诉人一起赔偿中汇公司损失的诉求不符合法律规定，更没有事实基础。在原一审庭审过程中，中汇公司将其诉讼请求明确为“请求被告补偿因规划调整造成的损失”，证明中汇公司已放弃“请求被告补偿因拆迁造成的损失”，即使其不放弃拆迁的主张，因为已经履行协议，该主张也不应得到支持。（二）一审判决以“郑州市金水区房屋征收与补偿办公室“没有主体资格为由，判决金水区政府、未来路街道办事处向中汇公司支付补偿款，没有事实基础和法律依据。一审法院裁判违法，二审法院应当予以纠正。请求二审法院依法撤销一审行政判决，驳回中汇公司的起诉或者驳回其诉讼请求，或者将该案发回重审。未来路街道办事处不服该行政判决，向本院提起上诉的主要理由称：同意金水区政府的上诉理由。并认为中汇公司的诉讼请求不具体，未明确是因拆迁引起的还是因规划调整引起的补偿，不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定。郑州市轨道指挥部不服该行政判决，向本院提起上诉的主要理由称：同意金水区政府的上诉理由。被上诉人中汇公司答辩称：一、起诉没有超过起诉期限。2010年6月停止营业。2010年8月在没有得到补偿情况下主动自己拆除。2011年8月18日方案公示。金水区政府提交证据显示，拆除前2009年12月出具估价报告，政府部门依据报告进行补偿，其他损失没有补偿，经多方反映对损失进行申报，但至今没有回复，也未告知起诉期限，所以没有超过起诉期限。二、本案是补偿之诉，原审认定事实清楚，适用法律正确。三、损失已经经过审计机构确定，中汇公司得知该审计报告后即提起诉讼，并提交该审计报告。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持一审被告郑州市政府辩称：一、不存在规划调整问题，也不存在经过郑州市政府批准的事实。二、中汇公司一审提交的燕庄三期开发的协议，在此之前政府没有任何文件提到，损失不是行政行为造成的，跟规划调整没有关系。一审被告郑州自然资源规划局辩称：同意郑州市政府的意见。一审第三人燕庄村委辩称：同意中汇公司的意见。本院查明的事实与一审法院查明的事实相同。本院认为：中汇公司根据郑州市轨道交通有限公司、郑州市轨道交通工程金水区项目协调指挥部委托的河南精诚联合会计师事务所，对轨道交通一号线原东明中站项目有关单位前期资金投入及相关损失进行审计和测处作出的精诚审字[2014]第136-1号审计报告，请求补偿各项损失2500元，但由于燕庄三期项目现实处于停滞状态，郑州市政府并未明确该项目已经停止或今后不再进行，即中汇公司的该项损失处于不确定状态，中汇公司可在燕庄三期项目确实不再进行时，再行主张权利。上诉人金水区人民政府、未来路街道办事处和郑州市轨道指挥部部分上诉理由成立，本院予以支持。一审行政判决适用法律错误，依法应予撤销。中汇公司提起本案行政诉讼，依法应裁定驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，裁定如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2019）豫07行初15号行政判决。二、驳回河南中汇实业集团有限公司的起诉。一审案件受理费50元，本裁定生效后退还郑州市金水区人民政府及郑州市金水区未来路街道办事处。本裁定为终审裁定。审判长  王松审判员  吕平审判员  马磊二〇二〇年九月二十八日法官助理刘月华书记员杨析锟