云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终508号上诉人（一审被告）文山市人民政府。住所地：云南省文山市凤凰路政务中心。法定代表人杜跃辉，代理市长。委托代理人陈有生。代理权限：特别授权代理。委托代理人蒋德伟，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）杨育通，男，汉族，1968年7月16日生，住云南省文山市。被上诉人（一审原告）汤绍春，女，汉族，1977年1月1日生，住云南省文山市。以上两被上诉人共同委托代理人曲思宇、李文宇，北京创为律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。一审被告文山壮族苗族自治州人民政府。住所地：云南省文山市华龙北路**。法定代表人张秀兰，州长。出庭负责人李黎，副秘书长。委托代理人田剑锋。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人文山市人民政府（以下简称市政府）因杨育通、汤绍春诉其及文山壮族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）房屋征收及复议一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（2019）云26行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年9月10日公开开庭审理了本案。上诉人市政府的委托代理人陈有生、蒋德伟，被上诉人杨育通、汤绍春及其委托代理人曲思宇、李文宇，一审被告州政府的出庭负责人李黎及委托代理人田剑锋、刘江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，杨育通、汤绍春共有的房屋位于文山市（原开化镇南桥路197-2号），房屋所有权证为文山县房权证文房字第**，土地使用权证为文国用（1995）第01286号。2017年1月23日，市政府公布《文山市棚户区改造项目建设街片区规划区范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》征求意见稿。2017年3月17日，市政府公布文市政发〔2017〕17号《文山市人民政府关于2017年棚户区改造项目建设街片区国有土地上房屋征收的决定》《文山市2017年棚户区改造项目建设街片区国有土地上房屋征收与补偿方案》，决定对建设街片区四至界限为东至省道206线、南至城南50米大道、西至明波桥、北至文山汽车客运总站，占地约1334.88亩的国有土地上房屋进行征收。杨育通、汤绍春所有的房屋位于建设街片区规划区范围内。2017年4月28日，市政府召开2017年棚户区改造项目建设街片区动员大会，会上选出文山同心联谊房地产评估有限公司对被征收房地产进行评估。2017年8月9日，文山同心联谊房地产评估有限公司对建设街片区被征收房地产进行初评，并将初步评估结果在征收范围内进行公示。2017年12月15日，该评估公司作出同心联谊（文）房估字〔2017〕第059-021号《文山市2017年棚户区改造项目建设街片区房屋征收范围内杨育通户房地产征收评估结果报告》，杨育通户房地产在价值时点2017年3月17日的征收补偿价值（含装修及设施）为人民币2190389元，并将该评估报告于2018年9月19日向杨育通、汤绍春进行了送达。2019年4月19日，市政府依据《文山市2017年棚户区改造项目建设街片区国有土地上房屋征收与补偿方案》规定和文山同心联谊房地产评估有限公司的评估报告作出文市政房征补决字〔2019〕4号《国有土地上房屋征收与补偿决定书》（以下简称《征补决定》），对被征收人杨育通、汤绍春坐落于文山市房屋进行征收，补偿方式为货币补偿，补偿费共计人民币2218089元（包括搬迁费和临时安置费）。2019年6月18日，杨育通向州政府申请行政复议，州政府于2019年7月2日受理，在法定期限内因不能审查完成经审批后向各方当事人送达《行政复议决定延期通知书》，告知延期至2019年10月2日前作出复议决定。2019年10月9日，州政府作出文政行复决字〔2019〕第11号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定》），维持市政府作出的《征补决定》，并于2019年11月8日向杨育通送达，同月11日向市政府送达。杨育通、汤绍春不服于2019年11月14日提起行政诉讼。请求：撤销市政府作出的《征补决定》及州政府作出《行政复议决定》。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”市政府属于本行政区域国有土地上房屋征收与补偿的适格主体。本案杨育通、汤绍春对市政府及州政府的主体资格均无异议，予以确认。根据《房地产抵押估价指导意见》第二十六条，“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年；房地产估价师预计估价对象的市场价格将有较大变化的，应当缩短估价报告应用有效期。”本案中，市政府于2019年4月19日作出《征补决定》，而该决定依据被征收房屋的评估报告系2017年12月15日出具，已经超出了估价报告一年的有效期，该决定主要证据不足，依法应予撤销。州政府于2019年10月9日作出《行政复议决定》维持了市政府作出的《征补决定》，依法也应予以撤销，且市政府作出的《征补决定》中被征收人为杨育通、汤绍春两人，州政府作出相应的《行政复议决定》，申请人仅为杨育通一人，遗漏了有利害关系的当事人，州政府向各方当事人送达了《行政复议决定延期通知书》，告知复议决定延期至2019年10月2日前作出，其于2019年10月9日作出复议决定超过了法定的复议期限，属程序违法，故对杨育通、汤绍春的诉讼请求予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决：一、撤销市政府作出的《征补决定》；二、撤销州政府作出的《行政复议决定》。案件受理费50元，由市政府承担。市政府上诉称，一、一审人民法院认定事实基本清楚，市政府对一审确认房屋评估报告超过一年有效期有异议。对其他部分没有异议。二、原审人民法院适用法律错误，认证错误，导致判决错误。1.本案所涉及法律关系为国有土地上房屋征收，是对国有土地上房屋的行政征收，并不是房地产抵押的法律关系。一审法院在判决中适用《房地产抵押评估指导意见》，明显是对本案法律关系认识的错误。错误将国有土地上房屋征收行为等同于房地产抵押行为。2.住建部国有土地上房屋征收评估办法第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案所涉及的房屋征收决定公告之日是明确的，即2017年3月17日为征收决定的公告之日。依据该规定在国有土地上房屋征收中房地产评估报告并没有有效期一年的规定。3.本案属于行政征收类案件，不属于其他民事案件，应当适用对国有土地上房屋征收与补偿的规定。而在国有土地上房屋征收与补偿中，明确有住建部《国有土地上房屋征收评估办法》，应当适用该办法的规定。三、行政复议程序、复议决定，不应影响市政府所作出征补决定的合法性。由于行政复议属于上级机关作出，其程序是否合法不是考量和判断其作出征补决定是否合法的依据，其无权对上级行政机关的复议行为进行评判，但无论上级机关的复议行为是否正确都不影响其行政征补决定的合法性。综上一审法院适用法律错误，判决不当，请求撤销原判第一项，改判维持市政府作出的《征补决定》。杨育通、汤绍春答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，据此作出的判决没有错误。《房地产抵押评估指导意见》适用于各类房地产抵押估价活动，市政府在征收过程中，以过期的评估报告对被征收人予以补偿严重侵害被征收人的合法权益，于法无据，于理不合。市政府以征收决定公告之日确定被征收人房屋的实际价值违反行政法的合理性原则。本案2017年3月17日为征收决定公告之日，直至2019年相关部门都没有落实相关补偿，在此间，国有土地上房屋的价格波动是不容忽视的，根据比例原则，市政府作为征收单位，应当考虑征收区域内被征收人的实际情况方可启动征收程序。请求驳回上诉，维持原判。州政府陈述意见称，其复议程序合法，撤销其复议决定无法律依据。市政府的上诉理由依法能够成立，在国有土地上房屋征收与补偿中，房地产评估报告没有规定有效期，在整个征收项目没有完成之前，该评估报告都是合法有效的报告，一审法院认定为一年没有法律依据。请求支持市政府的上诉请求，维持其作出的复议决定。各方当事人一审提交证据材料已由一审法院移送本院审查，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本案二审中围绕被诉《征补决定》及《行政复议决定》是否合法的审查，各方当事人争议的主要问题为：关于评估报告有效期问题、是否剥夺被征收人选择权问题及州政府复议决定是否合法问题。本院认为，关于评估报告有效期问题。《国有土地上房屋征收补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。虽然《国有土地上房屋征收评估办法》对有效期问题并无相关规定，但近年来由于房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日与作出补偿决定之日之间差距较大，确定并支付货币补偿金时点明显迟延于房屋价值的评估时点，难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买被征收房屋类似房地产，无法体现公平补偿原则。在此情况下，可参照《房地产抵押估价指导意见》第二十六条的规定，估价报告应用有效期从估价报告出具之日起计，不得超过一年。本案中，本案评估报告作出时间为2017年12月15日，补偿决定作出时间为2019年4月19日，对此市政府未进行合理的解释说明，无证据证明其过分延迟送达，作出补偿决定是因为杨育通、汤绍春的原因造成的，也无证据证明其延迟作出补偿决定足以实现对杨育通、汤绍春的公平补偿，且双方均表示评估报告作出至《征补决定》作出期间房屋价格有上涨，则再以评估报告作为补偿依据不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公平补偿原则，本案不宜再坚持征收决定公告之日作为确定补偿的评估时点，一审参照《房地产抵押估价指导意见》确认存在违法并无不当。关于是否剥夺被征收人选择权问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案被诉《征补决定》仅给予杨育通、汤绍春货币补偿，虽然杨育通、汤绍春一审庭审中表示同意货币补偿，但由于选择权系法律赋予被征收人的权利，在被征收人未明示放弃前，市政府作出《征补决定》中应保障被征收人选择货币补偿和房屋产权调换的权利。关于州政府复议决定是否合法问题。本案州政府存在作出的《行政复议决定》中申请人仅为杨育通一人，遗漏了有利害关系的当事人；并且州政府向各方当事人送达了《行政复议决定延期通知书》，告知复议决定延期至2019年10月2日前作出，但其于2019年10月9日作出复议决定超过了法定的复议期限，存在程序违法情形。同时，复议机关维持违法本应撤销的行为，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。另,除主要争议问题外，各方当事人还就行政机关在送达评估报告时是否应当告知被征收人享有对评估报告的异议权及行权期间问题存有不同意见。本案市政府陈述，口头告知过当事人享有异议权及行权期间，但相对人不认可；同时市政府还称法律并无明确规定。本院对此予以指出：诚然法律虽无明确规定，但行政程序正当原则应有的含义包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据理由，听取相对人的陈述申辩，事后告知相对人，并为相对人提供相应的救济途径等。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条明确规定房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。这里的程序正当其中就包括应当事先告知被征收人享有对于评估报告和复核结果的异议权，并告知相关的行权方式和行权期间。由于是否告知行权方式和行权期间事关被征收人能否及时、依法申请复核评估鉴定，进而关系到被征收人最终能够获得的补偿款数额高低，以及是否公平合理的问题。因此从严格依法行政的角度考量，评估报告送达时以书面形式或其他途径告知被征收人在对评估结果有异议的情况下有向原房地产价格评估机构申请复核评估的权利，申请复核的期间为自收到评估报告之日起10日内。由此行政机关通过评估报告送达时进行教示，对被征收人给予充分的权利保障，有助于减少行政争议的发生。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人文山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 易文审判员张导审判员惠琼二〇二〇年九月二十二日书记员 张          瑞