湖北省宜昌市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)鄂05行初60号原告枝江市金头蜈蚣养殖基地，统一社会信用代码92420583MA49WBHF8Q，住所地：枝江市马家店街办民主大道。经营者：彭开华，男，汉族，1974年1月21日出生，住枝江市。委托诉讼代理人姚芳、陈林，湖北楚鼎律师事务所律师。特别授权代理。被告宜昌市猇亭区人民政府，住所地：宜昌市猇亭区正大路**。法定代表人杨卫华，区长。出庭负责人向光富，区人民政府党组成员、分管负责人。委托诉讼代理人胡俊，宜昌市猇亭区司法局副局长。一般授权代理。委托诉讼代理人史俊杰，湖北三立律师事务所律师。一般授权代理。原告枝江市金头蜈蚣养殖基地诉被告宜昌市猇亭区人民政府（以下简称猇亭区政府）强制清障及行政赔偿一案，本院于2020年4月15日立案受理后，向被告送达了起诉状副本，被告在法定期限内向本院提交了答辩状和证据材料，本院将被告提交的答辩状和证据材料在法定期限内送达给原告。本院依法组成由审判员甘杨担任审判长，审判员曹斌、胡振元参加的合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案，原告枝江市金头蜈蚣养殖基地的经营者彭开华及其委托诉讼代理人姚芳，被告猇亭区政府的出庭负责人向光富及委托诉讼代理人胡俊、史俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2015年12月1日，原告在猇亭黄龙寺租赁田应德、李学红、冯万伯的桔园及房屋开办蜈蚣养殖基地，后在养殖基地修建了防逃围栏，并投放了蜈蚣将近8万条。但被告因“海航运营基地二期项目建设猇亭”需要，征收原告经营的养殖基地，在未与原告协商补偿的情况下，于2018年3月对原告的养殖基地进行了强制清障，造成原告损失累计3979000元。之后，原告与被告协商赔偿事宜，并就此进行了信访，但至今未果。综上所述，原告为维护其合法权益，根据相关法律规定，提起行政诉讼，请求：1.确认被告对原告经营的蜈蚣养殖基地强制清障的行为违法；2.判决被告向原告支付征用养殖基地的各项赔偿金共计3979000元（各项详见赔偿清单）；3.由被告承担诉讼费。被告辩称：1.原告诉称的“强制清障行为”不是被告的行政强制行为。原告诉称的该行为是指被告实际获得被征收土地前，土地权利人区云池街道黄龙寺社区居民委员会（以下简称黄龙寺居委会）的自行清理行为。根据土地征收的惯例，黄龙寺居委会为了把土地顺利交付政府，在得到政府预支付的补偿款后，分别与土地承包经营权人解除土地承包关系、支付补偿费用，土地承包经营权人则在领取补偿款后一个星期内自行对地上附着物进行清理，逾期未清理的，视同放弃，由村集体统一清理。本次征地，土地承包经营权人自行清理的时间是截止到2018年1月19日。2018年3月14日，黄龙寺居委会委托第三方劳务公司对地面遗留的附着物进行清理，而后根据项目建设需要，将集体土地交付给被告。由此可见，原告所诉的清障行为主体不是被告，被告也没有授权或委托任何人实施清障。而且，该行为从性质上来看也不是行政强制行为，而属于事实行为，因为该行为本身并没有与原告建立行政法律关系的意思表示。2.被告对原告没有赔偿义务。第一，涉案项目征收已经依法全额补偿。涉案建设项目是《湖北省人民政府关于区2017年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2018]555号）中明确的机场建设项目，项目用地集中在被告辖区内的黄龙寺居委会。2017年3月，拟被征收土地权利人黄龙寺居委会开始动员、现场清点实物量，并公示公告。2018年1月12日，被告拨付的各项补偿费支付到位，包括原告租赁的承包地等。第二，原告在土地征收过程中，没有依法主张征地补偿。土地征收过程中，权利人主张补偿的，必须在严格测量和清点实物量基础上依照程序进行，而实物量调查有严格的现场调查程序。实物量清点时，原告实际经营者彭开华在场，黄龙寺居委会现场清点的专班人员也进行了现场查勘，并没有发现特别的情况。征收专班现场不予认可原告所称的蜈蚣养殖的事实并决定不予补偿。此时，原告并未提出书面申请或者要求进行现场证据保全。在历经现场清点、公示公告、农户自行清理和居委会清理等多个阶段的情况下，原告都没有向被告提出补偿的具体要求，也没有提供可靠证据证明其权利受损，现场也没有可供查勘的实物。3.原告的起诉已经超过法定起诉期限。《湖北省阳光信访信息系统分办通知单》（查询码4118042612550622）显示，原告于2018年4月26日通过领导信箱反映“2018年3月政府部门在没有通知我的情况下毁掉了我的养殖场”。可见，原告最迟于2018年4月26日即已知道相关情况，起诉期限应从此时起算。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告于2020年1月16日提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。综上所述，请求人民法院依法驳回其起诉。根据双方当事人举证、生效的裁判文书以及当事人在庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：1.根据社会经济发展的需要，依据宜昌市土地利用总体规划和城市总体规划，区拟上报2017年度第14批次城市建设用地，需要征收黄龙寺居委会土地16.9506公顷，于2017年10月18日向黄龙寺居委会及全体居民发送《拟征收（用）土地告知书》（宜猇国土征告[2017]第14号），告知了拟征土地用途、位置、补偿标准等。并于次日送达黄龙寺居委会，并予以了张贴公示。2.2017年10月，黄龙寺居委会组成由居民代表参与的清点专班，对因“海航通航运营中心二期项目”建设需要征收范围内的土地，进行了土地测绘和地上附着物清点工作。2017年11月2日，清点专班对赵保芬（李学红）、田应德、冯万佰的承包地进行了面积测量和地上附着物清点。2018年1月12日，黄龙寺居委会以被征收农户个人的名义在银行开设账户，并以银行存单的方式将“海航通航运营二期项目”的征地补偿款分别存入被征收农户个人账户，赵保芬（李学红）、田应德的补偿款银行存单已被领取。之后，黄龙寺居委会还将涉案征地补偿费补偿到户的情况予以了公示。3.2017年12月21日，宜昌市国土资源局猇亭分局（甲方）与黄龙寺居委会（乙方）签订了《土地补偿协议书（海航通航运营中心二期项目）》，协议约定，本次征地总面积248.8亩；甲方补偿乙方各项补偿费用合计1864.284万元，包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、、地上附着物补偿费并约定该协议“自有权一级人民政府批准之日起生效”。4.2018年3月14日，黄龙寺居委会（甲方）与宜昌德力佳劳务有限公司（乙方）签订了《通航路、运营基地二期、除冰机位等3项目征地清障协议书》，协议载明，机场二期改扩建征地项目于2017年12月落户黄龙寺居委会，该项目连片在黄龙××组，三峡机场候机楼左侧，现为确保该项目顺利开工建设，尽快向业主交地，经请示街办领导同意，现将该项目所有的清障工作承包给乙方进行施工。协议约定，通航路、运营基地二期、除冰机位等3个项目共征用黄龙寺居委会土地453.67亩（其中通航路米征地154.13亩、运营基地二期征地248.8亩、除冰机位50.74亩），乙方负责将红线范围内的青苗、林木等全部铲除；清障时间为20天，即从2018年3月14日至2018年4月2日；乙方在清障时必须在甲方的指导下施工。同时还约定了其他相关事项。5.2018年5月18日，湖北省人民政府作出《关于区2017年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2018]555号），同意被告呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》和《使用国有土地方案》；同意将黄龙寺居委会国有农用地16.5944公顷（含耕地3.5802公顷）转为建设用地，另使用国有建设用地0.3562公顷。并载明，该批次共计批准建设用地16.9506公顷，土地用途为机场。2018年5月24日，被告发布[2018]4号《征用土地方案公告》，将区2017年度第14批次城市建设用地征收土地有关事项进行了公告，包括征收土地批准机关、被征收土地所有权人、征收土地补偿标准、农业人员安置途径、办理征地补偿登记期限等。被告在庭审中陈述，该批次城市建设用地征收土地所涉项目即海航通航运营中心二期项目。原告租赁的案涉土地在上述征收范围内。原告认为，其租赁田应德、李学红、冯万伯的涉案土地及房屋开办蜈蚣养殖基地，并投入了资金进行建设和养殖，被告因“海航通航运营中心二期项目”建设需要征收了涉案土地，但在未与原告协商补偿的情况下，于2018年3月上旬左右对原告的养殖基地进行了强制清障，损害了原告的合法权益，故诉至法院，请求依法支持其诉讼请求。另查明，1.揭子香、袁纯成、郑必超、余焕付、郑亮、周尹鹏于2020年4月26日共同出具的《情况说明》载明：“2017年10月，因海航通航运营二期项目，我们作为黄龙寺居委会的居民代表参与了土地测绘和地上附着物清点工作。11月2日，清点李学红和田应德承包地时，租用他们土地养殖蜈蚣的人到了现场，说在李学红和田应德田里养了蜈蚣。当时在现场的有原居委会书记冯万彬，政府专班李世玉等人一起查看了养蜈蚣人指的现场。现场有部分彩钢条（高度约50CM）围着，但仅围了很少一部分，，地上有砖头没有看到其他养殖用的设施设备，也没有看到蜈蚣。我们在居委会组织下进行了现场讨论，决定要求养殖户搬离，没有理由对其补偿。如果这样的就补偿，征地工作就搞不下去了。”2.原告自述，其2018年4月26日通过湖北省阳光信访大厅网上系统进行信访，反映涉案强制清障行为。3.原告向本院提交了其与冯万伯、李学红、田应德签订的《房屋租赁协议》、《土地租赁协议》，以及相关《收条》、《领条》、《证明》、视频等证据，用以证明其租赁的土地上确实有养殖蜈蚣，被告对该土地进行了征收并强制清障，造成原告损失共计3979000元。4.2019年5月27日，原告以宜昌市自然资源和规划局猇亭区分局为被告向宜昌市猇亭区人民法院提起民事诉讼，请求该局向其支付征用土地上附着物及养殖的经济损失赔偿金609000元。宜昌市猇亭区人民法院已于2019年5月28日作出生效的（2019）鄂0505民初303号民事裁定，以该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，对原告的起诉不予受理。2020年4月8日，原告向本院提起本案诉讼。本院认为，原告向本院提起行政诉讼，请求确认被告对其经营的蜈蚣养殖基地强制清障的行为违法，并要求赔偿损失。被告认为，其不是原告诉称“强制清障行为”的实施主体，其对涉案项目征收已经依法全额补偿，其对原告没有赔偿义务，且原告起诉已超过法定起诉期限。故被告是否实施了原告诉称的“强制清障行为”，原告提起本案诉讼是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“有事实根据”的起诉条件，是本案首先应该审查的问题。根据本案查明的事实，黄龙寺居委会与宜昌德力佳劳务有限公司于2018年3月14日签订了《通航路、运营基地二期、除冰机位等3项目征地清障协议书》，黄龙寺居委会将包括涉案土地在内的453.67亩土地的清障工作承包给宜昌德力佳劳务有限公司进行施工，并约定清障时间为20天，从2018年3月14日至2018年4月2日，宜昌德力佳劳务有限公司在清障时必须在黄龙寺居委会的指导下施工。原告自述，其租赁的土地在2018年3月上旬左右，被强制清障。也就是说，根据在案证据证明的事实，原告在本案中诉称的强制清障行为应系黄龙寺居委会委托劳务公司实施。原告认为，被告提交的《拟征收（用）土地告知书》、《土地补偿协议书（海航通航运营中心二期项目）》、《关于调整征地补偿标准的通知》，均是被告作出，故原告租赁的用于经营养殖基地的土地被征收是由被告组织实施，并且黄龙寺居委会不是行政机关，没有权力实施强制清障，黄龙寺居委会实施强制清障应该是被告组织实施的。本院认为，当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案采信的证据显示，湖北省人民政府于2018年5月18日作出《关于区2017年度第14批次城市建设用地的批复》，被告于2018年5月24日作出涉案《征用土地方案公告》，将区2017年度第14批次城市建设用地征收土地有关事项进行了公告。也就是说，涉案土地征收依照法定程序报批后，被告于2018年5月24日作出《征用土地方案公告》后方才开始组织实施。而本案中，原告主张的强制清障行为发生在2018年3月上旬左右，此时，前述《批复》和《公告》还均未作出。在案证据也不能证明黄龙寺居委会的行为系受被告委托，在这种情况下，原告主张其在本案中诉称的强制清障行为系被告所为，没有事实根据，本院不能予以支持。况且，原告在庭审中自述，其在清障行为发生之后的第二天便已知晓该事实。并且，原告称，2018年4月26日，其还通过湖北省阳光信访大厅网上系统进行信访，反映涉案强制清障行为。也就是说，原告最迟于2018年4月26日以前便已知晓其诉称的“强制清障行为”，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款之规定，其于2020年4月8日向本院提起本案诉讼，也已超过该法条规定的最长一年的起诉期限。原告主张，其开始是通过信访的方式来解决问题，后来信访部门告知其应当去法院起诉，其就到宜昌市猇亭区人民法院提起民事诉讼，但该法院未受理该案，原告才知晓本案属于行政诉讼。本院认为，首先，信访和诉讼是两种完全不同的权利救济途径，原告通过信访的方式主张权利并不影响其同时在法律规定的期限内提起相应的诉讼，故原告的该主张不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的情形。其次，原告抗辩其之前因提起民事诉讼不予受理之后才知晓本案属于行政诉讼，经查，原告提起该民事诉讼的时间是2019年5月27日，宜昌市猇亭区人民法院于次日作出民事裁定，即使将该民事案件的审理期限扣除，原告于2020年4月8日提起本案诉讼，也已超过了法律规定的起诉期限。故原告的该项抗辩理由不能成立，本院不予采信。原告还认为，被告从2017年底就已经开始实施征收工作，本案的实际清障行为发生在2018年3月，而《最高人民法院关于适用的解释》是2018年2月8日施行的，被告的行为跨越了新旧法律规定，因此，对于本案的起诉期限，应选择有利于行政相对人的法律规定予以适用。对此，本院认为，本案被诉的行为发生在2018年3月，此时，《最高人民法院关于适用的解释》已经施行，显然应当适用当时有效的法律规定。原告的该项主张，没有法律依据，本院不予支持。综上，本案证据可证明，原告诉称的强制清障行为应系土地所有权人黄龙寺居委会实施，原告以猇亭区政府为被告提起本案诉讼没有事实根据，并且，原告提起本案诉讼也已超过行政诉讼的法定起诉期限。如原告认为其主张的强制清障行为侵犯其合法权益，其可向黄龙寺居委会另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告枝江市金头蜈蚣养殖基地的起诉。本案按规定不收取诉讼费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长 甘 杨审判员 曹 斌审判员 胡振元二〇二〇年九月二十一日书记员 陈 悦