山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1445号 上诉人（原审原告）杨芹善，男，汉族，1952年8月4日出生，住临沂市郯城县。 被上诉人（原审被告）郯城县人民政府，地址郯城县人民路**。 法定代表人王立军，县长。 上诉人杨芹善因诉被上诉人郯城县人民政府行政复议一案，不服山东省临沂市中级人民法院于2020年3月12日作出的（2019）鲁13行初148号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理或者应诉案件通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，杨芹善于2019年5月16日通过邮寄方式向郯城县行政审批局提交《办理建设工程规划许可证申报、审核、审查、审批申请书》，要求郯城县行政审批局依法履责，办理其“位于郯城县郯城街道办事处前东庄村**土地”的建设工程规划许可证的审核、审查手续。郯城县行政审批局收到杨芹善的上述申请后未向杨芹善作出书面答复，杨芹善遂向郯城县人民政府申请行政复议，要求依法确认郯城县行政审批局未依法答复的行为违法，依法责令郯城县行政审批局作出书面答复。郯城县人民政府受理杨芹善的上述申请后，于2019年10月30日作出涉案郯政复字〔2019〕第42号行政复议决定书，认为：杨芹善申请颁发乡村建设规划许可证，应当先向郯城街道办事处提出申请，经郯城街道办事处初审后，报由郯城县行政审批局审查、决定，郯城街道办事处针对杨芹善先行受理并提出初审意见是郯城县行政审批局审查、决定的必要前提。本案杨芹善径直要求郯城县人民政府给其颁发乡村建设工程规划许可证，没有事实和法律依据。郯城县人民政府收到杨芹善的申请后是否答复以及如何答复，均对杨芹善的权利义务不产生任何影响。因此，杨芹善的复议申请不属于行政复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款（二）项规定的行政复议受理条件，遂决定驳回杨芹善的行政复议申请。杨芹善不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，行政诉讼法以及其司法解释规定的行政诉讼受案范围与行政复议法及行政复议法实施条例规定的行政复议范围基本一致。如果相关行政复议申请明显不符合行政复议范围等受理条件，其亦不符合行政诉讼受案范围。行政复议机关对此所作出驳回复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院无须再对该决定进行实体审理，可以直接裁定驳回起诉。 《山东省城乡规划条例》第五十七条规定：“使用宅基地进行农村村民住宅建设，应当提交乡村建设规划许可证申请表、宅基地使用证明或者房屋权属证明、村（居）民委员会同意建设的书面意见、新建住宅相关图纸，向乡、镇人民政府或者街道办事处提出申请，经审核符合条件的，由城市、县城乡规划主管部门或者其委托的乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证”。根据上述规定，审查、核发乡村建设工程规划许可证的职责应当先由申请人向其居住地的乡、镇人民政府或者街道办事处提交申请表以及相关申请材料，经上述部门初审后再报城乡规划主管部门审查。 结合本案来看，虽然郯城县行政审批局具有审查和核发乡村建设工程规划许可证的法定职权，但是其行使该行政职权须具备法定由初审部门先行受理的前置条件，因此，郯城县行政审批局对原告提交的履责申请无论是否作出答复，均对杨芹善的权利义务不产生实际影响。 综上，杨芹善的履责申请所引发的本案诉争明显不属于行政复议和行政诉讼受案范围，鉴于本案事实情况和法律状况清晰、明显，缺乏实体审理的必要性和实效性，应径行裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项、第三款的规定，裁定驳回杨芹善的起诉。案件受理费50元，退还杨芹善。 杨芹善不服一审裁定，提起上诉，请求撤销临沂市中级人民法院作出的（2019）鲁13行初148号行政裁定；指令一审法院继续审理本案。具体事实和理由如下：1.上诉人在郯城县郯城街道办事处前东庄村237号拥有合法的房屋，上诉人的房屋所在的土地并没有被征收，上诉人对涉案土地依然享有合法的使用权。2.2019年5月15日，上诉人向郯城县行政审批局提交了《办理建设工程规划许可证申报、审核、审查、审批申请书》，请求为上诉人位于××街道××村××号的土地办理建设工程规划许可证的审核、审查手续，并依法将受理情况、处理结果书面告知上诉人，而郯城县行政审批局签收后却未给予作出任何回复。3.2019年8月1日上诉人向被上诉人发出了行政复议申请，依据山东省行政程序规定，行政审批部门在收到申请人的办理建设工程规定许可证的申请后，无论是否属于其职责范围其均应当作出书面的受理或不受理的决定，但是被上诉人并没有查明本案的基本事实，认定事实违法，属于行政不作为。2019年11月20日上诉人向一审法院提起诉讼，但是一审法院没有查明本案的基本事实直接驳回起诉，属于认定事实错误，审判程序违法，适用法律错误，依法应当予以撤销。 被上诉人郯城县人民政府未提出答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案移送本院。二审中，各方当事人均没有新证据提交。经审查，本院对一审查明事实予以确认。 本院认为，本案的审理重点为被诉行政复议行为是否合法正确，原审法院审理是否合法正确。 首先，关于被诉行政复议行为的合法性问题。根据《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政复议机关提出行政复议申请。因此，当事人提起行政复议申请，应当是针对行政机关对特定公民、法人或者其他组织作出的、影响其权利义务的具体行政行为，当事人提起行政复议的条件是行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益。本案，郯城县人民政府受理杨芹善的复议申请后，经审理于2019年10月30日作出涉案郯政复字〔2019〕第42号行政复议决定书，认为根据《山东省城乡规划条例》第五十九条、《山东省乡村建设规划许可管理办法》第十四条规定，郯城街道办事处对杨芹善的申请先行受理并提出初审意见，是郯城县行政审批局审查决定的必要前提，故郯城县行政审批局的行为对杨芹善的权利义务不产生实际影响，并以杨芹善的复议申请不属于行政复议范围为由驳回复议申请并无不当。另，本案行政复议机关的驳回复议申请决定事实上对当事人的复议请求作出了实体审查，应当定性为驳回复议请求。 其次，关于原审法院审理是否合法正确的问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对被诉行政行为是否合法进行审查。对被诉行政行为是否合法进行审查包含实体性和程序性审查。通常情况下，行政机关作出的不予受理行政复议申请决定或者程序性驳回行政复议申请决定，属于行政诉讼受案范围；行政复议申请是否符合复议受理条件是行政案件的实体审查内容，法院一般应进入实体审查后方能得出结论。对于明显不符合行政复议条件的案由诸如信访事项，法院直接裁定驳回对行政复议行为的起诉并无不当。但本案并不属于明显不符合行政复议条件的情形，原审法院应当对被诉行政复议行政行为进行实体审理。事实上，原审法院对杨芹善的复议申请是否符合复议受理条件、被诉行政复议行为是否合法正确进行了实体审理，本案亦符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项规定的“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责”，或者类似本案行政机关履行职责需以其他法定机关事先初审的情形，故应当适用驳回当事人诉讼请求的方式作出裁判。考虑到原审法院适用驳回起诉的方式对杨芹善的实体权益未产生实质影响，故对裁判方式不再改动。 综上，原审法院认定事实清楚，审理结果正确，应予支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年九月二十五日 书记员  王超群