湖南省花垣县人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘3124行初110号原告王楚珍。委托代理人刘家辉，女，北京市德润律师事务所律师。被告永顺县自然资源局，住所地永顺县灵溪镇南山路，统一社会信用代码：11433127006718275C。法定代表人谢深洪，男，该局局长。委托代理人覃子健。委托代理人覃斌，男，湖南凌旭律师事务所律师。被告永顺县城市管理和综合执法局，住所地永顺县灵溪镇棚场街**，统一社会信用代码：11433127565923435B。法定代表人王大辉，男，该局局长。委托代理人孟杰。委托代理人戴业松，男，湖南三页律师事务所律师。第三人符登俊。委托代理人黄祥忠，系第三人符登俊亲属。原告王楚珍诉被告永顺县自然资源局、永顺县城市管理和综合执法局履行法定职责一案，于2020年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向二被告及第三人符登俊送达了起诉状副本、权利义务告知等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日公开开庭审理了本案。原告王楚珍的委托代理人刘家辉，被告永顺县自然资源局委托代理人覃子健、覃斌，被告永顺县城市管理和综合执法局委托代理人孟杰、戴业松，第三人符登俊的委托代理人黄祥忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王楚珍诉称，被告永顺县自然资源局未履行《湖南省实施办法》规定的职责，导致第三人越界建设，原告收到其发送的信息公开文件，显示其于2018年12月29日向被告永顺县城市管理和综合执法局移交了对第三人建筑进行违法建筑的认定，但第三人违法建筑是2018年6月开始建设，依据法律法规的规定，永顺县自然资源局应该在建设工程开工时进行验线，并在地基建成时进行复核，由于其不履行法定职责，默许第三人违法建设，导致第三人越界建设，因此永顺县自然资源局有不履行职责的情况。被告永顺县城市管理和综合执法局于2018年6、7月两次下发停工通知书，并于同年7月31日向第三人发出了限期拆除违法建筑通知书，但其未履行法定职责，默许第三人继续进行违法建设，导致第三人违法建筑建成，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物和构筑物设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除，因第三人未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，永顺县城市管理和综合执法局应依法继续履行职责，强制拆除第三人的违法建筑，由于永顺县城市管理和综合执法局作出限期拆除违法拆除通知书已二年有余，至今没有任何动作。为维护自身合法权益，特诉至人民法院，请求：1.确认二被告未依法履行职责；2.责令被告永顺县城市管理和综合执法局履行法定职责，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定继续履行相应职责。被告永顺县自然资源局辩称，被答辩人既不是被答辩人向第三人作出规划许可的相对人，也没有对原告方的权益造成影响，因此不具有本案的诉讼主体资格。原告与第三人之间的纠纷应当为相邻权纠纷，应当通过民事程序解决，而不是通过行政诉讼来解决。被答辩人的第一项诉求与客观事实不符，答辩人依法履行相应职责；第二项诉请没有法律依据，超出了答辩人的职责权限，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告永顺县城市管理和综合执法局辩称，答辩人的行政行为没有侵犯原告的合法权益，同时也没有证据证明原告与被诉行政行为具有法律上的直接利害关系，所以原告不具有本案行政诉讼主体资格。2018年6月，答辩人先后向第三人下达了《违法建房停建通知书》、《自行拆除通知书》，现将根据当事人的整改情况依法采取进一步行政处罚措施，故答辩人已经按照法律法规的规定履行了职责。原告直接要求“强制拆除”或者诉请人民法院作出“强制拆除”的行政处罚不符合法律规定。请求依法驳回原告诉讼请求。第三人符登俊述称，第三人建房已经办理了相关的建房手续，取得了相关证件，第三人建房原告是知情的，原告诉称与客观事实不相符，第三人建房如违反相关规定，也愿意接受处罚。同时，赞同二被告的答辩意见。经审理查明，2017年12月30日，符登俊持集体建设用地批准书和所在社区、乡镇人民政府签字同意的申请建房报告向永顺县自然资源局申请私人建设工程规划许可证。经审批后，符登俊开始建造住宅。2018年6月26日，永顺县城市管理和综合执法局以符登俊在永顺县的建设行为超出所办证件的许可范围，责令符登俊立即停止修建行为；同年7月31日，又向符登俊下达《关于拆除非法建筑的通知》，责令符登俊限期拆除。2019年3月28日，王楚珍向永顺县自然资源局邮寄政府信息公开申请书；同年4月25日，永顺县自然资源局作出《关于对符登俊私建规划情况的答复》，认定符登俊修建的建筑虽然取得了建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，属于违法建设，已于2018年12月29日移交永顺县城市管理和综合执法局依法限期改正或处理到位。2020年6月7日，王楚珍向永顺县城市管理和综合执法局邮寄《行政执法申请书》，请求对符登俊私建房违法建筑作出限期拆除决定。永顺县城市管理和综合执法局未予答复或作出处理决定。庭审中，王楚珍要求永顺县城市管理和综合执法局履行法定职责，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定继续履行相应职责。本院认为，关于履行法定职责之诉，不意味着公民、法人或者其他组织随便向一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起不作为之诉。一般来说，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉应当具备几个条件：第一，向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律规范的规定、某一行政机关的允诺以及先行行为引起作为义务、某一行政协议的约定。总之，申请人要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获得了诉权。第四，被申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对个人的一般性调整，必须基于法律规范的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的法定权利和合法利益。在原告合法权益未受侵犯的情况下，即使行政机关的“不作为”有可能侵害公共利益，个体也不必然具有提起行政诉讼的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。对于原告资格，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款又进一步作出具体规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”进行明确界定。据此，“利害关系”应当包含四个方面的含义，即：一、存在一项法律规范赋予和保护的权利或利益；二、该权利或利益归属于原告个人；三、该权利或利益可能受到了被诉行政行为的侵害；四、该权利或利益具有通过所提诉讼予以救济的可能性和必要性。虽然相邻权受损属于行政诉讼原告适格情形之一，但该条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼，而不能理解为只要涉及相邻权，权利人即可对任何行政行为提起司法救济。影响原告主体资格是否成立的因素可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好符合行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人才具有原告主体资格，反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。故法律一般只赋予行政行为的相对人以及由此直接蒙受不利影响的主体提起诉讼的权利。本案中，第三人符登俊申请在永顺县，永顺县自然资源局为其颁发了《建设工程规划许可证》。建设过程中，因涉嫌未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，永顺县城市管理和综合执法局先后向符登俊下达《违法建房停建通知书》、《限期拆除违法建房通知书》；但违法建筑部分未予以拆除，该建筑主体已经完工。经庭审查明，原告王楚珍房屋与第三人符登俊搭建的具体位置之间并未相毗邻，该房屋搭建本身对王楚珍个人通风、采光、通行等相邻权益并无直接影响，现王楚珍以公共通行权、居住安全及前述等利益受影响为由提起本案诉讼，与被诉行政强制行为不具有法律上利害关系，不具备原告主体资格。其次，原告认为二被告未依法履行职责，行使的是公民对行政机关的普遍监督权，即对行政机关不影响自身利益行为基于监督权而提出的申诉、控告，此类监督权不属于受行政诉讼法调整的权益。对于永顺县自然资源局的起诉，其亦未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定提供其向永顺县自然资源局提出申请的证据。再者，行政强制是具有行政强制权的行政机关，依据法律法规的规定，在法定职权内，对行政强制相对人实施的行政强制行为，即行政强制是依职权的行政行为。是否对相对人采取行政强制措施，是由具有行政强制权的行政机关依照法律法规具体规定进行裁量，而不是仅根据举报线索对被举报人实施行政强制，或仅凭据申请人申请对第三人实施行政强制措施。综上，原告王楚珍不具备本案原告主体资格，对其起诉应依法不予立案，已立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告王楚珍的起诉。案件受理费50元，退还原告王楚珍。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湘西土家族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  吴 辉人民陪审员  吴春琼人民陪审员  彭 靖二〇二〇年九月二十八日法官助理龙瑜书记员姚梦附本裁定书所适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。