西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1024号 上诉人（原审原告）徐某甲，男，汉族，1954年2月1日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市长安区。 委托代理人何四为，上海市汇业（西安）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市长安区韦曲街道办事处，住所地陕西省西安市长安区。 法定代表人任卫东，主任。 委托代理人林琳，该单位工作人员。 委托代理人王峰，陕西长华律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）西安市长安区城中村和棚户区XX中心（原西安市长安区城中村改造办公室），住所地西安市长安区。 法定代表人闫小安，主任。 委托代理人郭成，该单位工作人员。 委托代理人王阿育，陕西英博律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）徐东坡，男，汉族，1989年2月14日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市长安区。 被上诉人（原审第三人）恒英爱，女，汉族，1955年6月30日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市长安区。 被上诉人（原审第三人）李佳，女，汉族，1990年8月28日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市长安区。 共同委托代理人张璇，上海市汇业（西安）律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）何耀辉，男，汉族，1973年9月23日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住陕西省山阳县。 上诉人徐某甲与被上诉人西安市长安区韦曲街道办事处（以下简称韦曲街办）、西安市长安区城中村和棚户区XX中心（XX城XX中心）、恒英爱、徐东坡、李佳、何耀辉不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2304号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告徐某甲系西安市长安区XX街道办事处XX村村民。1990年5月20日，长安县土地管理局签发的《宅基地使用证》载明：户主姓名徐某甲、家庭人口5、安间三间、厦房二间，宅基东西长9.21m、南北长32.1m、宅基地面积4分4厘。该宅基具体位于陕西省长安县XX乡XX村XX街XX号（即西安市长安区XX村XX街XX号）。2000年4月18日，原告徐某甲与同村村民徐某乙签订祖某某转让协议书一份，将祖某某（指西安市长安区XX村XX街XX号）及祖某某所在宅基地转让给徐某乙。庭审中被告提交2001年11月20日长安县韦曲镇徐家寨村村民委员会《关于徐某乙徐某甲宅基调整的意见》一份，内容为：“经村委会研究，同意将本村徐某甲的老宅基（见宅基地使用证），调整给原本村（五队会计）徐某乙永久使用。以后村里再行改建、拆迁时将享受本村村民有关待遇，但不能参与本村的耕地转让及资金的分配事项。”原告徐某甲在位于西安市长安区XX村XX路XX号宅基上建造房屋，并在该宅基地上居住生活。2008年3月2日，原告徐某甲作为甲方与作为乙方的第三人何耀辉签订《房屋买卖合同》，该合同第一项中约定：“位于XX乡XX村**，持证人徐某甲和徐家寨村委会商定同意房屋宅基调整。将房屋宅基地（长：34.1米，宽9.21米）自愿转让给乙方何耀辉，如拆迁安置赔偿调整享有权利归乙方所有与甲方无关，及现场房屋砖木头等建筑材料一次转让给乙方，折合人民币的价款为陆万陆仟元整，￥66000.00元”甲、乙双方及作为甲方代表的徐某乙、中介方王盈旗均在上述合同上签名。后第三人何耀辉将购买取得的房屋拆除（西安市长安区XX村XX街XX号），重新建造房屋，并居住使用。2012年12月11日，西安市长安区城中XX小组作出长城改组发[2012]11号《西安市长安区城中XX小组关于实施徐家寨村城中村改造整村拆迁的批复》，涉及本案的内容主要有：“韦曲街道办：……经区城中XX小组研究，XX村XX村拆迁。一、徐家寨村整村拆迁由你办具体负责，要严格执行《西安市城中村改造管理办法》及相关规定……”。《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》第一条：“拆迁人及被拆迁人，拆迁人和拆迁实施单位是经西安市城中村改造办公室批准的西安市长安区韦曲街道办事处；被拆迁人是长安区XX城中村改造拆迁范围内被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”、第二条“拆迁范围，长安区韦曲街道徐家寨村域集体土地及土地上的房屋及构建物。”原告转让的祖宅及居住使用的宅院，均在拆迁范围内。被告韦曲街办于2013年6月15日与原告徐某甲就其居住使用的宅院即位于西安市长安区XX村XX路XX号的宅院，签订了《西安市长安区XX街道XX城中村改造房屋拆迁安置协议书》，该协议中家庭人口情况一栏载明：户主徐某甲、妻恒英爱、儿子徐东坡、儿媳李佳。该协议安置徐某甲、恒英爱、徐东坡、李佳四人安置面积280平方米，给予补偿款723837元。2018年6月11日，原告徐某甲向一审法院院提起本案之诉，一审法院于2018年11月22日作出（2018）陕7102行初1170号行政判决书，判决：一、确认被告西安市长安区韦曲街道办事处于2013年6月15日和原告徐某甲签订的《西安市长安区XX街道XX城中村改造房屋拆迁安置协议书》违法；二、责令被告采取补救措施，对安置协议不足部分，签订补充协议继续予以安置。被告不服上诉至西安铁路运输中级法院，西安铁路运输中级法院于2019年5月17日作出（2019）陕71行终230号行政裁定书，以原审认定事实不清、证据不足为由，裁定撤销原判，发回西安铁路运输法院重审。另查明，2013年，原告徐某甲以徐某乙为被告将其诉至西安市长安区人民法院，要求判决其与徐某乙签订的“祖某某转让协议无效”，2014年1月8日西安市长安区人民法院作出（2013）长安民初字第06039号民事判决，判决：徐某甲与徐某乙2004年4月18日签订的祖某某转让协议无效。在该判决书审理查明部分载明：“2004年4月18日，原告与被告签订了祖某某转让协议书，约定：原告将其祖某某及祖某某所在宅基转让给被告。协议签订后，被告向原告支付约定价款46000元，原告向被告交付了房屋，房屋所在宅基亦由被告使用。现原告村组拆迁，原告起诉要求确认其与被告签订的祖某某转让协议无效。以上基本事实，原、被告无异议。”又查明，徐东坡系徐某甲之子，2012年3月1日，徐东坡以其本人为户主办理了户口登记，户别为非农业家庭户，住址为西安市长安区XX村XX路**。上诉人徐某甲的一审诉讼请求为：1.依法判令被告履行法定职责，对原告进行拆迁安置；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点是：1.本案起诉是否超过法定起诉期限；2.被告是否具有对涉诉项目中的被拆迁人进行拆迁安置的法定职责；3.被告是否应就涉诉宅院对原告进行拆迁安置。针对焦点一，本案中，原告的起诉并非针对被告作出的某一行政行为提起行政诉讼，故本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，其次，本案中，原告起诉被告要求履行拆迁安置法定职责，该职责系被告行政机关依职权应当主动履行的职责，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定的起诉期限。故本案未超过法定起诉期限。针对焦点二，《西安市长安区城中XX小组关于实施徐家寨村城中村改造整村拆迁的批复》和《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》确定的，徐家寨村城中村改造的拆迁人是西安市长安区韦曲街道办事处，故被告韦曲街办具有对涉诉项目中被拆迁人进行安置补偿的法定职责。针对焦点三，1.《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》第一条：“拆迁人及被拆迁人，拆迁人和拆迁实施单位是经西安市城中村改造办公室批准的西安市长安区韦曲街道办事处；被拆迁人是长安区XX城中村改造拆迁范围内被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”本案被告韦曲街办已于2013年6月15日与原告徐某甲就其居住使用的宅院即位于西安市长安区XX村XX路XX号的宅院，签订了《西安市长安区XX街道XX城中村改造房屋拆迁安置协议书》，在该协议中对户主徐某甲及其户内人口妻恒英爱、儿子徐东坡、儿媳李佳均已按照相关拆迁安置方案进行了相应安置补偿。即被告对原告徐某甲户已履行了安置职责；2.《陕西省农村村庄规划建设条例》第三十九条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。本案产生争议的原因系原告徐某甲将其祖遗宅基地使用权及地上附着建筑出卖给第三人何耀辉，从而使该宅基地登记使用权人与地上建筑物的所有权人不一致。原告徐某甲在本次拆迁中就其居住使用的宅院已获得相应拆迁安置补偿，其自身权益已得到保障。根据《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》第一条：“拆迁人及被拆迁人，拆迁人和拆迁实施单位是经西安市城中村改造办公室批准的西安市长安区韦曲街道办事处；被拆迁人是长安区XX城中村改造拆迁范围内被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”的规定，被拆迁人是长安区XX城中村改造拆迁范围内被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人，而涉诉宅院（西安市长安区XX村XX街XX号）内的现有建筑物为第三人何耀辉所建，该院内已无原告的建筑物，针对涉诉宅院，原告不符合上述规定的被拆迁人条件。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，一审法院不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告徐某甲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐某甲负担。 上诉人徐某甲上诉称，一、本案争议的核心问题是宅基地使用权能否买卖,《中华人民共和国土地管理法》明确规定,农民集体土地的使用权不得出让,转让。故农村集体成员的宅基地使用权依法不允许买卖转让,本案中,上诉人徐某甲于2004年4月18日与徐某乙签订的祖宅转让协议因违反《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定而被长安区人民法院(2013)长安民初字第06039号民事判决书确认无效,且截至目前为止本案争议的宅基地使用权登记权利人依然为上诉人徐某甲,故上诉人徐某甲系该宅基地的唯一合法权利人,上诉人有权获取该宅基地的拆迁安置利益。本案中,依据《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》内容,拆迁安置内容包括基于宅基地使用权的房屋安置补偿,宅基地地面附着物(即地上房屋)的补偿及被拆迁人员过渡费的补偿。本案中,涉案宅基地地上房屋确系何耀辉所建,且何耀辉依据拆迁安置政策获取了该房屋的拆迁安置补偿款共计近40万元及过渡费,上述款项何耀辉已经实际领取,上诉人对该宅基地上地面附着物补偿款并未主张权利,本案中,上诉人主张的安置内容仅为基于宅基地使用权人的房屋安置补偿,对其他部分一概不主张权利。《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》中明确规定,本次拆迁安置对象为徐家寨村集体经济组织成员,**XX村村民,未取得宅基地使用权登记,依据拆迁安置方案,其没有资格成为拆迁安置对象,获得拆迁利益。被上诉人韦曲街办在明知上述情形的情况下依然同何耀辉签订拆迁安置协议,按照上述拆迁安置方案的内容,韦曲街办同何耀辉签订的拆迁安置协议明显违法。本案中,徐某甲与恒英爱、徐东坡与李佳分别属于两户,有长安区韦曲派出所颁发的户口本为证,当初上述四人分为两户时,正是因为上述四人有两处宅基地使用权派出所才同少意分户,XX户XX村委会及村上领导盖章签字确认，派出所才同意分为两户,韦曲派出所有底可查,并非通过非法手段获取,因此上述四人分为两户,存在两个宅基地使用权不违反国家一户一宅的政策,两个宅基地均有政府颁发的宅基地登记表(其中一个宅基地登记表因为在拆迁安置被政府收回,故上诉人无法提交)。被上诉人陈述上诉人宅基地使用权的取得未经过合法审批手续,宅基地如何审批系政府相关部门的职责,上诉人的宅基地使用权证登记有长安区土地管理局的宅基地登记表为证,不存在违法的情形。依据原长安县村民宅基地登记表的记载,本案争议的宅基地使用权至始至终未发生变化,一直登记在上诉人徐某甲名下,被上诉人如果认为何耀辉已经取得了上述宅基地使用权,有权获得拆迁安置利益,也应当有相关的宅基登记证明及徐家寨村户籍,但截至目前被告方始终没有出示任何何耀辉的宅基地登记表以及户籍证明,甚至本案一审判决书列明的第三人何耀辉的户籍依然为陕西省山阳县XX镇XX村**。对于被上诉人出具的村委会证明,经上诉人了解情况,系何耀辉通过不当手段取得了空白的加盖了村委会印章的纸张,证明内容由何耀辉自行书写,当年村上的干部对该证明的内容完全不知情,如有需要,上诉人愿意协助法院进行调查了解该情况(村委会证明原告与徐某乙调整宅基地时间为2001年11月20日,实际上诉人与徐某乙签订协议时问为2004年4月18日,有长安法院生效判决书及徐某乙证言为证,之所以二者时间不同是因为何耀辉取得的空白的加盖了村委会印章的纸张的印章内容为“长安县XX镇XX村委会”，而2004年原长安县已经县设区,改为“长安区,故该证明故意提前三年将原告与徐某乙调整宅基地时间写为2001年11月20日)。其次,村委会也无权对宅基地使用权的归属作出认定。如果被上诉人认可何耀辉基于转让协议取得了本案争议宅基地的使用权,即承认了农村集体组织成员可以随意向非本村村民出让、买卖宅基地,这明显违反《土地管理法》的规定。基于上述事实,上诉人认为人民法院应当审查被上诉人是否充分、全面的对上诉人履行了安置职责。上诉人及被上诉人恒英爱、徐东坡、李佳共计四人,分属两户,存在两个户户口本其中徐某甲、英爱户户籍位于西安市长安区XX村XX街**(即本案争议宅基地地址)徐东坡、李佳户籍户籍位于西安市长安区XX村XX路**(即已经安置的宅基地地址)当按照两户进行安置,依据《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》内容,每户不足两人的,按210平米及一个车位安置,上诉人及被上诉人恒英爱、徐东坡、李佳共计四人两户,应当获得420平米房屋及两个车位的安置,依据上诉人之前签订的安置协议内容,已经取得了280平米及一个车位的安置,故被上诉人还应当给予上诉人140平米的安置房及一个车位的安置。一审法院仅以被上诉人已经对上诉人进行了安置而判决驳回了上诉人的诉讼请求。未审查被上诉人的安置行为方式是否合法、内容是否充分,安置面积是否足够,明显不当。综上请求：1.撤销西安铁路运输法院作出的(2019)陕7102行初2304号行政判决,依法改判;2.本案一、二审受理费由被上诉人承担。 被上诉人韦曲街办二审答辩称：被上诉人韦曲街办已经履行了相应的法定职责。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 XX城XX中心二审答辩称：XX城XX中心不是安置主体。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人恒英爱、徐东坡、李佳二审答辩称：其答辩意见与上诉人徐东坡的上诉意见相同。 被上诉人何耀辉二审答辩称：其答辩意见与被上诉人韦曲街办的答辩意见相同。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，本案审查的重点为被上诉人韦曲街办对上诉人徐某甲是否仍具有拆迁补偿的法定职责。根据《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》第一条：“拆迁人及被拆迁人，拆迁人和拆迁实施单位是经西安市城中村改造办公室批准的西安市长安区韦曲街道办事处；被拆迁人是长安区XX城中村改造拆迁范围内被拆迁房屋及其附属物的合法所有权人。”《陕西省农村村庄规划建设条例》第三十九条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。本案中，上诉人徐某甲将其祖遗宅基地使用权及地上附着建筑出卖给被上诉人何耀辉，且上诉人徐某甲在上诉状中也认可,案涉宅基地上房屋确系何耀辉所建。因此，上诉人徐某甲并不属于《西安市长安区XX街道XX城中村改造拆迁安置方案》第一条中所列的被拆迁人。上诉人徐某甲在上诉状中认为，其已经与被上诉人徐东坡分户，故对其应当单独进行拆迁安置补偿。本案经查明，被上诉人徐东坡系徐某甲之子，2012年3月1日，徐东坡以其本人为户主办理了户口登户口登记，非农业家庭户，，住址为西安市长安区XX村XX路**针对西安市长安区XX村XX路XX号宅基地的取得时间，上诉人徐某甲陈述大概在2000年左右取得，当时被上诉人徐东坡大概10岁。本院认为，彼时被上诉人徐东坡尚未成年，亦未达到分户条件，其后上诉人徐某甲与被上诉人徐东坡再未进行过实质意义上的分户，也未另外获取过新的宅基地使用权，仅存在被上诉人徐东坡在2012年办理了户口登户口登记。述事实以及《陕西省农村村庄规划建设条例》第三十九条规定，应当认定2013年6月15日上诉人徐某甲与被上诉人韦曲街办就徐某甲居住使用的宅院位于西安市长安区XX村XX路XX号宅院，签订了《西安市长安区XX街道XX城中村改造房屋拆迁安置协议书》后，上诉人徐某甲在本次拆迁中就其居住使用的宅院即已获得相应拆迁安置补偿，其自身权益已得到保障，被上诉人韦曲街办已履行了相应的拆迁补偿的法定职责。一审法院判决驳回上诉人徐某甲的诉讼请求，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人徐某甲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  侯 斌 审 判 员  王 方 二〇二〇年九月二十九日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1