安徽省安庆市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖08行初18号 原告安庆市虹城房地产开发有限责任公司，住所地安徽省安庆市开发区浮山路菱建小区**楼**，统一社会信用代码91340800151459951T。 法定代表人吴在桥，该公司总经理。 委托代理人张明，安徽瀛鼎律师事务所律师。 委托代理人王亭，安徽瀛鼎律师事务所律师。 被告安庆经济技术开发区管理委员会，，住所地安徽省安庆市迎江区老峰镇孵化中心** 法定代表人吴三九，该管委会主任。 委托代理人胡晓云，该管委会工作人员。 委托代理人崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。 原告安庆市虹城房地产开发有限责任公司（以下简称虹城公司）因诉安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称安庆经开区管委会）行政允诺一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。受疫情影响，本院于2020年3月6日立案后，于同年3月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年4月2日，虹城公司向本院提出指定管辖申请，请求将本案报送上级法院指定其他中级人民法院管辖，本院遂将该申请及全部卷宗材料报送至安徽省高级人民法院。2020年4月24日，该院作出（2020）皖行辖8号决定书，决定本案仍由本院审理。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭审理了本案。原告虹城公司的委托代理人张明、王亭，被告安庆经开区管委会的出庭负责人秦毅及委托代理人胡晓云、崔爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：2002年，被告安庆经开区管委会希望通过原告的帮助完成菱建小区改造，同年10月9日双方确定原告承建此项目，同时被告承诺比照5平方公里工业园为此项目提供最优惠的政策和最优质的服务。随后，安庆经开区管委会经济发展局同意此项目立项。在项目实施过程中，2003年4月19日，第一环建点拆迁指挥部《会议纪要》第一号确认第一还建点的拆迁方案及优惠补偿政策，明确了由被告承担的相关拆迁费用；2005年3月1日，被告以安开管〔2005〕15号向上级请示，由原告负责菱建小区还建工作，承诺在税收上提供优惠政策，即此项目的税收返还企业，全部用于还房建设。经上级批示，包含原告在内的几家企业的税收暂缓缴入市金库；同时2006年9月4日《会议纪要》中被告进一步确认会兑现被告形成的书面承诺。被告在税收优惠政策兑现过程中，一直未能履行。2006年11月9日，原告因资金紧张请求被告履行税收政策，被告批示对原告的税收优惠政策按照2004年第一次会议纪要执行；2009年7月2日、8月15日，原告在完成该项目任务后再次请求被告返还税款，弥补原告的亏损，经协商约定争取在两个月内达成一致意见；2014年4月15日、2019年6月5日，原告再一次向被告要求处理税款返还问题，但被告未予回应，并以各种理由推脱。截至2019年底，原告在此项目上缴纳的各种税款累计32260393.89元，根据安庆经开区与市财政局9:1分成计算，安庆经开区财政税收所得部分为29034354.4元。原告已经按照被告的要求完成了拆迁还建工作，为此项目垫付了大量资金，被告应当根据相关会议、文件，将原告缴纳的税款全额返还。为维护原告的合法权益，现依据有关法律规定提起诉讼，请求：1.判令被告履行税收优惠政策，退还原告税款29034354.4元及利息损失（自税款缴纳之日起按年利率0.35%支付至款清息止，暂计1030268.7元），两项合计30064623.1元；2、本案诉讼费用由被告承担。 被告辩称：一、原告的起诉已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，关于菱建小区税收返还问题，被告所属安庆经济技术开发区财政局经研究后，于2009年8月14日就提出“无以返还”的意见，并告知了原告。虽然原告于2014年4月15日再次报告提出所谓的税收返还问题，但被告于2014年7月20日复函再次明确了“无以返还”的结论，并于同年7月25日送达原告。上述经过表明，原告最迟在2014年7月25日就已经知道被告行政行为的内容，其最迟应于2016年7月24日之前提起诉讼。而原告迟至2020年1月才提起诉讼，显然已超过法定起诉期限。 二、被告并未明确给予原告“税收返还”的优惠政策。根据原告提供的2002年10月9日会议纪要，其中第三条为：“虹城公司尽快向开发区经发局申报立项，开发区管委会将比照5平方公里工业园为此项目提供最优惠的政策和最优质的服务”，首先，这里所称的是“5平方公里工业园”并非宜政办秘〔2001〕102号文所规定的“5.2平方公里工业园”；其次，即使“5平方公里工业园”就是“5.2平方公里工业园”，但宜政办秘〔2001〕102号文是为了促进工业园区的发展，对工业项目给予的优惠政策，而作为房地产开发项目只能是“比照”，而不能完全照搬；再次，宜政办秘〔2001〕102号文规定了三项优惠政策，即地方政策性收费优惠、税收优惠和封闭式、一站式服务，而2002年10月9日会议纪要中只是说“比照”提供“最优惠的政策和最优质的服务”，并非明确菱建小区项目全部享受宜政办秘〔2001〕102号文规定的所有优惠政策；第四，在被告后续会议纪要或文件中也未明确所谓“税收返还”，原告所提供的2004年1月11日会议纪要中只是说管委会应支付的还建工程款除已经支付的部分“从该项目所缴纳税收形成的财政收入中予以支付”，而事实上该项目已经享受的优惠足以覆盖其拆迁还建部分的支出。 三、原告实施的菱建小区属于房地产开发项目，被告已经给予了其很大优惠，其无任何理由再要求“税收返还”。原告开发的菱建小区项目属于经营性房地产开发项目，根据当时的政策，允许开发企业进行拆迁还建，考虑到该项目有一些历史遗留问题，拆迁还建面积比较大，所以政府最大限度地给予了其优惠政策：一是土地出让金优惠，该地块土地出让金原评估价值为82986831元，但协议出让时《土地使用权出让合同》中约定的出让金只有20746707.75元，优惠金额高达62240123.25元；二是出让金返还，根据《土地使用权出让合同》约定，原告缴纳了出让金20746707.75元，但随即被告就将上述出让金全额返还了原告；三是规费减免，原告在实施该项目中，被告免收了其城市建设配套费等费用，同时市有关部门也减免了其他应收规费；四是政府借款，在该项目实施过程中，因原告法定代表人涉及犯罪，当时面临极大困难，对老百姓的还房一拖再拖，被告不得不安排所属国有企业借给其2000万元资金帮助其渡过难关；五是被告承担了结构差价和水电一户一表配套费；六是优质服务，为了顺利实施该项目，被告专门成立了指挥部，抽调专门人员为原告服务，并帮助其解决群众上访等一系列疑难问题。根据原告出具的报告，该项目拆迁还建面积83000平方米，而其自己测算的建设成本为每平方米750元，即使加上其他开发成本，被告给予原告的优惠以及出让金返还和直接承担的费用合计起来也完全能够覆盖其拆迁还建部分的成本。而且，原告原来报告中对销售均价是按1100元/平方米测算的，但实际上其可售部分的销售均价达到2800余元/平方米，足见该项目实际上是盈利的。在这种情况下，原告无权再要求“税收返还”。 综上，被告认为原告的起诉已经超过法定起诉期限，被告也没有明确给予其“税收返还”的优惠政策，而且该项目属于经营性房地产开发项目，考虑到由原告实施拆迁还建，被告以及政府有关部门已经给予了其最大优惠，所以原告诉请“税收返还”没有事实和法律依据。请求人民法院依法审理，驳回原告的起诉。 经审理查明：2001年11月19日，安庆市人民政府办公室下发《关于对安庆经济技术开发区扩建工业园区实行若干优惠政策规定的通知》（宜政办秘〔2001〕102号），决定在五平方公里工业园内实行如下优惠政策：一、符合规划要求获准在工业园区内投资的企业，免缴所有地方政策性收费（时限为五年，自工业园区项目基础设施建设立项获准之日起，至5年后相同日子的次日止）。二、符合规划要求并获准在工业园区内投资的企业，所缴纳税款中属于安庆市地方财政所得的部分，由开发区财政全额返还（时限为5年，同上）。三、市人民政府成立工业园区管理委员会，对工业园区实行封闭式管理（即对区内企业实施的所有行政行为需经工业园区管理委员会同意）、‘一站式’服务”。2002年6月12日，安庆经开区管委会召开会议，就虹城公司开发建设菱北还建区有关问题进行协调安排，并于2002年10月9日形成《关于菱北还建区拆迁改造问题的协调会纪要》，主要内容包括：“一、菱北还建区拆迁改造既是开发区发展的需要，也是改善区容区貌，争创国家级开发区的需要，开发区赞成并支持由虹城公司承担菱北还建区拆迁改造工程......三、虹城公司尽快向经开区经发局申报立项，开发区管委会将比照5平方公里工业园为此项目提供最优惠的政策和最优质的服务”。2002年10月16日，安庆经开区经济发展局作出安开经发字〔2002〕40号《关于同意安庆虹城房地产开发有限公司投资拆迁改造菱北还建区项目立项的批复》，原则同意该项目立项。2004年1月11日，安庆经开区管委会召开2004年第一次主任办公会议，并形成会议纪要，内容包括“关于第一还建区拆迁改造问题。会议同意被拆迁的总公司大楼300万元和已发生的280万元均作为管委会支付虹城公司费用中的一部分，整个还建工程中管委会应支付的余下部分从该项目所缴纳税收形成的财政收入中予以支付。对于该项目所缴纳税收形成的财政收入，在工程决算后如有剩余部分，管委会作为企业发展资金予以支持，如有欠缺部分，将由虹城房地产公司自行解决。”2005年3月1日，安庆经开区管委会向安庆市人民政府提交《关于余恒基房地产开发有限责任公司等四家企业的税收暂不缴入市金库的请示》（安开管字〔2005〕15号），其中涉及到虹城公司时有“开发区管委会在税收上提供优惠政策，即此项目的税收返还企业，全部用于还房建设，除此之外不再提供其他任何资金”的表述，同年3月8日市政府分管副市长作出批示：“请财政局研，为兑现已承诺的纪要政策，此四家可暂缓执行”。2006年8月28日，安庆经开区管委会召开会议，专题听取虹城公司关于菱建小区建设情况的汇报，并就菱建小区还房安置和兑现菱建小区项目优惠政策等问题进行安排和部署，在2006年9月4日形成的第十四号会议纪要中，在关于建设菱建小区的优惠政策问题中有“为支持开发区第一还建点拆迁、安置和还房建设，开发区管委会就菱建小区建设问题先后出台过优惠政策。凡是开发区管委会形成的书面承诺，管委会一概认账。但管委会会议就兑现优惠政策的办法有明确规定的，按照规定执行”的表述。 因认为被告未兑现税收返还行政允诺，2009年7月2日，原告向被告发出《关于要求落实政策兑现“菱建小区”项目上缴纳税款中地方财政所得部分全额返还的报告》（虹城字〔2009〕第04号），要求被告兑现承诺，将原告历年上缴的税款中属安庆市地方财政所得部分全部予以返还。2009年8月14日，安庆经开区财政局作出《关于“菱建小区”项目税收返还问题的意见》（安开财字〔2009〕28号），明确答复“无以返还”，并将该结论告知了原告。2009年12月20日，原告与被告经协商交涉就菱建小区还建安置相关问题达成《备忘录》，其中对税收优惠政策问题明确“关于对虹城房地产开发公司税收优惠政策兑现的问题，在菱建小区拆迁户还房工作全面结束，开发区建投公司债权得到全面清偿后三日内，开发区管委会开始与虹城房地产开发公司具体商讨，本着尊重历史、实事求是的原则，依据管委会为菱建小区项目出台的优惠政策，争取在两个月内达成一致意见。如果双方仍存在分歧，虹城公司可以向人民法院提起诉讼。”2014年4月15日，原告再次向被告发出《关于要求落实政策兑现“菱建小区”项目上缴纳税款中地方财政所得部分全额返还的报告》（虹城字〔2014〕第2号），要求被告兑现承诺返还税款28036467.33元。2014年7月20日，安庆经开区财政局对此作出《关于回复安庆市虹城房地产开发公司申请招商引资政策兑现的函》，该函认为此前作出的《关于“菱建小区”项目税收返还问题的意见》（安开财字〔2009〕28号）对相关事实的判定是公允准确的，因此，坚持“无以返还”的结论，该复函于2014年7月25日送达原告。2020年1月，原告提起本案诉讼，请求判如所请。 本院认为：当事人提起行政诉讼，不应超过法定的起诉期限，否则人民法院将不予立案或驳回起诉。本案中，原告分别于2009年7月2日、2014年4月15日向被告提出兑现承诺、返还税款的请求，被告所属安庆经开区财政局分别于2009年8月14日、2014年7月20日作出书面答复，先后两次明确告知其“无以返还”，且该两份回复文件均已送达给原告。因此，原告至迟在2014年7月25日，即被告第二次书面重申不予返还时，即已知道被告拒绝履行行政允诺的事实，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，原告在被告两次以书面形式明确告知其不返还相关税收的情况下，依然怠于行使诉权，直至2020年1月方才提起本案诉讼，显然已经超过了前述规定的2年的起诉期限且无正当理由，其起诉依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告安庆市虹城房地产开发有限责任公司的起诉。 案件受理费50元，在本裁定生效后退还原告安庆市虹城房地产开发有限责任公司。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 审 判 员  刘 鑫 人民陪审员  王 莉 二〇二〇年九月十四日 法官助理刘振华 书记员王岚 附：本裁定适用的相关法律依据 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： ...... （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； ......