广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤19行终273号上诉人（原审原告）：杜德辉，男，汉族，1957年6月11日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。委托代理人：杜树坚，男，汉族，1985年10月17日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。系上诉人杜德辉之子。上诉人（原审原告）：杜树洪，男，汉族，1942年6月5日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜淦祥，男，汉族，1970年3月8日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：李小会，女，汉族，1976年1月9日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜松年，男，汉族，1952年3月9日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜容枝，男，汉族，1958年3月3日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇杜屋新村，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜锡洪，男，汉族，1950年1月22日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇杜屋村，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜勤有，男，汉族，1959年6月10日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇杜屋村，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜炳坤，男，汉族，1944年8月28日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇杜屋村，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜树强，男，汉族，1983年4月3日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：梁珠会，女，汉族，1965年8月26日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜展洪，男，汉族，1947年11月11日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜学文，男，汉族，1964年2月20日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：梁凤娇，女，汉族，1966年1月4日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜妹，男，汉族，1956年11月15日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜仲滔，男，汉族，1957年1月22日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜柱尧，男，汉族，1960年9月16日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜黄祥，男，汉族，1952年7月19日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜泽文，男，汉族，1955年10月15日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：梁玉玄，女，汉族，1979年7月9日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜淦坤，男，汉族，1955年10月15日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：庾葵仙，女，汉族，1943年11月10日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上诉人（原审原告）：杜锦培，男，汉族，1963年12月18日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上述上诉人共同诉讼代表人：杜德辉，男，汉族，1957年6月11日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上述上诉人共同诉讼代表人：梁玉玄，女，汉族，1979年7月9日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。上述上诉人共同诉讼代表人：杜炳坤，男，汉族，1944年8月28日出生，身份证住址：广东省东莞市望牛墩镇，公民身份号码：******************。被上诉人（原审被告）：东莞市望牛墩镇人民政府。住所地：广东省东莞市望牛墩镇。法定代表人：莫伟鸣，镇长。委托代理人：赵炯辉，该政府工作人员。委托代理人：潘洁莹，广东凯略律师事务所律师。原审第三人：东莞市望牛墩镇杜屋村村民委员会。住所地：东莞市望牛墩镇。法定代表人：杜志扬，主任。委托代理人：杜志威，该村委会工作人员。委托代理人：许建军，广东智捷律师事务所律师。上诉人杜德辉、杜树洪、杜淦祥、李小会、杜松年、杜容枝、杜锡洪、杜勤有、杜炳坤、杜树强、梁珠会、杜展洪、杜学文、梁凤娇、杜妹、杜仲滔、杜柱尧、杜黄祥、杜泽文、梁玉玄、杜淦坤、庾葵仙、杜锦培（以下简称“杜德辉等人”）因与被上诉人东莞市望牛墩镇人民政府（以下简称“望牛墩镇政府”）及原审第三人东莞市望牛墩镇杜屋村村民委员会（以下简称“杜屋村委会”）行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2019）粤1971行初889号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2019年11月15日，杜德辉等人向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.确认望牛墩镇政府没有办理相关审批手续便占用杜德辉等人的耕地实施望牛墩镇莲湖路工程项目的行为违法；2.望牛墩镇政府停止土地侵权行为及望牛墩镇莲湖路工程项目；3.本案诉讼费用由望牛墩镇政府承担。原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。根据上述规定，村民对涉及农村集体土地的行政行为不服，以个人名义起诉的，应为土地使用权人或者实际使用人。本案中，杜德辉等人提交的《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款》《杜屋村“芙蓉故里”项目征地及收益分配方案表决书》所记载的内容未显示含有望牛墩镇莲湖路工程项目所涉土地，其也未能举证证明其是案涉土地的使用权人或者实际使用人。因此，依据上述规定，杜德辉等人所提本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定的原告主体适格的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应裁定驳回杜德辉等人的起诉。由于杜德辉等人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，对其提出的停止望牛墩镇莲湖路工程项目施工的申请，原审法院不予准许。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：驳回杜德辉等人的起诉。本案不收取案件受理费。一审宣判后，杜德辉等人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销原审裁定；2.依法判决发回重审，或依法改判：判令望牛墩镇政府没有办理相关审批手续占用杜德辉等人的耕地实施望牛墩镇莲湖路工程项目违法。判令望牛墩镇政府停止土地侵权行为，并停止望牛墩镇莲湖路工程项目；3.本案诉讼费用由望牛墩镇政府承担。事实和理由：建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。本案中，望牛墩镇政府未经相关部门审批手续便在杜德辉等人耕作的土地上实施望牛墩莲湖工程建设项目，违反了国家相关法律法规，侵害了杜德辉等人的合法权益。但一审法院经书面审理后，认为是杜德辉等人提交的《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款》、《杜屋村“芙蓉故里”项目征地及收益分配方案表决书》、《办理取款证明》所记载的内容未显示含有望牛墩莲湖工程建设项目所涉土地，也未能举证证明杜德辉等人是案涉土地的使用权人或者实际使用人为由，裁定驳回诉讼请求。一审在没有开庭审理和没有勘验现场进行事实调查取证情况下作出裁定，严重错误，本案中案涉地块望牛墩莲湖工程建设项目和《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款》、《杜屋村“芙蓉故里”项目征地及收益分配方案表决书》、《办理取款证明》本来是一个事实，却被认定成两个事实，继而裁定驳回杜德辉等人的诉讼请求，属认定事实不清及适用法律错误。《关于限期清收莲湖路沿线农作物的通知》所提及的莲湖路沿线杜屋村松坣、洲仔尾、牛洲地块，即是新证据(2019)粤19行终375号行政判决书（以下简称“375号行政判决书”）和《土地征用及联合开发协议书》杜屋村牛洲、四涌洲仔等地块。《杜屋村2015年度“芙蓉故里”项目未签名的村民支付往年征地补偿款》、《杜屋村“芙蓉故里”项目征地及收益分配方案表决书》、《办理取款证明》和新证据375号行政判决书和《土地征用及联合开发协议书》已证明了杜德辉等人是案涉土地的使用权人或者实际使用人，与案涉存在利害的关系。一审在没有开庭审理和没有勘验现场进行事实调查取证情况下作出裁定驳回诉讼请求，剥夺了杜德辉等人的诉讼权利。被上诉人望牛墩镇政府答辩称：（一）一审裁定适用法律正确，处理得当，请二审法院予以维持。（二）案涉工程所在土地的权属登记在东莞市望牛墩镇杜屋股份经济联合社（以下简称“杜屋经联社”）名下，不属于村民个人，本案23名上诉人，人数不足杜屋经联社成员的一半。同时，杜德辉等人没有证据证明其是土地使用权人或者实际使用人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三、四条规定，杜德辉等人无权以杜屋经联社的名义起诉，并非本案的适格原告。杜德辉等人提交新证据375号行政判决书拟证明其是土地的实际使用人，但该案中杜德辉等人的身份与本案上诉人身份并非完全重合，且375号案件涉及的土地范围、面积亦超过本案，该案判决不能直接作为认定杜德辉等人是土地的实际使用人的证据。（三）杜德辉等人的诉讼请求不明确，其在一个案件中针对多个行为起诉违反了“一行为一诉”的原则，本案不符合法定的起诉条件，应裁定驳回起诉。（四）杜德辉等人的诉讼请求超出行政诉讼案件的处理范围，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条规定，杜德辉等人第二项诉讼请求为要求判令停止土地侵权行为、停止莲湖路工程项目，该等诉讼请求不属于法律规定的行政诉讼请求范围之内。若杜德辉等人认为案涉工程未办理审批手续、存在违法情形，其应先向主管部门反映并由主管部门依法进行处理。（五）本案属于重复诉讼，且本案诉讼标的已为生效裁判所羁束，本案应裁定驳回起诉。根据375号行政判决书显示，杜德辉等人杜屋村村民曾在2018年7月16日向东莞市自然资源局举报，要求该局查处望牛墩镇政府违法征收610亩土地及违法用地的行为，并要求该局责令望牛墩镇政府退还占用的土地，当时村民己提交《土地征用联合开发协议书》等证据。经过东莞市自然资源局调查，该局回复没有发现存在违法征收土地及违法用地的行为。村民不服向法院起诉，经过法院二审，法院认定“无证据证明望牛墩镇政府存在侵占农村集体土地的行为”。本案中，杜德辉等人再次以侵占农村集体土地为理由起诉，属于重复诉讼。而且，在375号行政判决书中己认定望牛墩镇政府不存在侵占农村集体土地的行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第六项、第九项之规定，本案属于重复起诉且诉讼标的已为生效裁判所羁束的情形，应当裁定驳回起诉。原审第三人杜屋村委会答辩称：（一）杜德辉等人既不是案涉工程所占土地的权属人也不是土地使用人，不是本案的适格主体，依法应当被驳回起诉。1.案涉工程所占土地的权属人是杜屋村委会的经济实体--杜屋经联社，该土地的物权依法应当由杜屋经联社行使。杜屋经联社认为修筑莲湖路没有被侵害利益。案涉莲湖路工程所占的土地，虽然在2010年以前，有杜柱尧、杜勤有、杜仲滔、杜展洪四人曾经使用过案涉土地的一部分，但在2010年杜屋经联社进行土地统筹以后，再没有村民是案涉土地的使用人了。杜勤有、杜仲滔、杜展洪对土地统筹是表决同意的，杜柱尧虽然没有同意土地统筹，但其以领取青苗补偿款的实际行为认同了案涉土地被清空进行筑路工程建设。375号行政判决书只能证明本案的部分原告曾在该案中提起过诉讼，不能证明375号案件的主体适格，在本案中也同样主体适格。经杜屋村委会核实，案涉工程所占范围内的土地只有杜柱尧、杜勤有、杜仲滔、杜展洪四人曾经使用过部分，土地统筹后杜德辉等人均不是案涉土地的使用人。（二）杜德辉等人要求判令停止土地侵权行为、停止望牛壤莲湖路工程项目，是属于民事法律关系，不属本案审理的范围。（三）杜德辉等人并非针对具体的行政行为提起诉求，应裁定驳回起诉。杜德辉等人上诉请求第二项语焉不详，要求判令没有办理相关手续违法，到底是什么相关手续？何种具体行为？显然是不明确、不具体的诉求，不符合有具体的诉讼请求之法律规定。（四）就包括案涉土地在内的610亩土地，杜德辉等人或其中的部分或个别村民已经在东莞两级法院提起了若干个行政案件，两级法院均查明了望牛墩镇政府不存在侵占杜屋村集体土地的行为，根据“一事不再理”原则，杜德辉等人的诉请毫无道理。本院查明：2019年10月28日，望牛墩镇政府住房规划建设局向杜屋村委会及各有关管线单位发出《关于广深调整公路沿线环境品质提升工程—望牛墩莲湖路工程施工的通知》。次日，杜屋村委会向各莲湖路沿线（松坣、洲仔尾、牛洲）农户、业主下发《关于限期清收莲湖路沿线农作物的通知》，称即将启动望牛墩莲湖路工程的施工，要求相关村民在2019年11月8日前自行将香蕉及农作物清收完毕。2019年11月15日，杜德辉等人向原审法院提起本案诉讼。在二审法庭调查期间，杜德辉等人确认莲湖路工程尚未具体实施，但表示2019年12月河边已经填了一半海，当时也有上新闻，2020年7月13日有几个工人到现场准备动工。望牛墩镇政府则称，河边并无填海，只是推土，2020年7月13日也没有工人准备动工，其代理人为了解情况曾于当日到过现场，可能被杜德辉等人误以为有工人要动工。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”就本案而言，杜德辉等人诉请确认望牛墩镇政府实施莲湖路工程项目违法，但该工程直至杜德辉等人提起本案诉讼时并未开始实施，且根据望牛墩镇政府与杜屋村委会先后下发的案涉通知来看，仅称莲湖路工程即将启动，亦无明确具体开工时间。由此可见，杜德辉等人以望牛墩镇政府实施莲湖路工程项目违法为由提起本案诉讼，明显缺乏事实依据，不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。原审法院在未就杜德辉等人的诉讼请求是否具有事实根据的基础上，直接以杜德辉等人不是适格原告为由裁定驳回起诉，虽有欠妥，但裁定驳回起诉的处理结果并无不当。据此，杜德辉等人上诉请求撤销原审裁定并发回重审或改判，缺乏理据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  陈彩玲审判员  林冰洁二〇二〇年九月十一日书记员  梁玮珊