广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终138号上诉人（原审被告）高州市石鼓镇人民政府，住所地：高州市*********。法定代表人廖华剑，镇长。委托代理人陈允伦，男，高州市司法局石鼓司法所所长。委托代理人梁文雄，广东雄兴律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高州市石鼓镇祥山村祥一经济合作社，住所地：高州市******。法定代表人张清，社长。被上诉人（原审原告）高州市石鼓镇祥山村祥二经济合作社，住所地：高州市******。法定代表人张家凡，社长。上述两名被上诉人的共同委托代理人周封地，广东粤海律师事务所律师。上诉人高州市石鼓镇人民政府（以下简称“石鼓镇政府”）因被上诉人高州市石鼓镇祥山村祥一经济合作社（以下简称“祥一合作社”）和高州市石鼓镇祥山村祥二经济合作社（以下简称“祥二合作社”）诉其政府信息公开一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2020）粤0902行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2019年11月18日，原告祥一合作社、祥二合作社向被告石鼓镇政府提交了《政府信息公开申请书》，要求石鼓镇政府公开2010年8月19日出具的加盖“高州市石鼓镇人民政府财务专用章”的“广东省其他非税收入通用票据”的有关政府信息和2010年1月11日石鼓镇规划办绘制的“祥山球场用地图”的有关政府信息。石鼓镇政府收到原告祥一合作社、祥二合作社的申请，经征求第三方张培伟的意见后，于2019年12月5日作出《关于的回复》。内容为：“你们邮寄给我镇政府的《政府信息公开申请书》要求公开政府信息的内容，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十二条‘依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见的。第三方逾期未提出意见的，行政机关不予公开’的有关规定，经书面征求第三方意见，且‘不同意公开’。现经研究，对你们合作社提出“信息公开’内容不予公开。”石鼓镇政府于当日将答复书送达给原告祥一合作社、祥二合作社。原告祥一合作社、祥二合作社不服，向原审法院提起本案行政诉讼，诉讼请求：一、撤销被告石鼓镇政府于2019年12月5日作出的《关于的回复》。二、判决被告石鼓镇政府在判决生效后十天内向原告公开如下文件的纸质复印件，加盖公章后邮寄给原告，并发手机短信通知原告查收：（一）公开2010年8月19日出具的、加盖“高州市石鼓镇人民政府财务专用章”的“广东省其他非税收入通用票据”（以下简称“2010年通用票据”）的有关政府信息，主要包括：（1）公开该“2010年通用票据”；（2）公开该“2010年通用票据”中载明的、收到“土地处置款”354560元的银行转账凭证及该款项的支出凭证；（4）公开该“土地处置款”所指土地的具体位置、地理坐标、面积、土地证、土地登记档案文件、土地权属来源文件、征地（征用）批文、征地协议、征地补偿款支付凭证等相关资料；（5）公开该“土地处置款”所指土地的转让协议，公开处置该土地的招拍挂文件；（二）公开2010年1月11日石鼓镇规划办绘制的“祥山球场用地图”（以下简称“祥山球场用地图”）的有关政府信息，主要包括：（1）公开该“祥山球场用地图”；（2）公开该“祥山球场用地图”的具体位置、地理坐标、土地证、土地登记档案文件、土地权属来源文件、征地（征用）批文、征地协议、征地补偿款支付凭证等相关资料；（3）公开该“祥山球场用地图”符合2010年石鼓镇详细规划的有关文件；（4）公开该“祥山球场用地图”的规划许可证。原审法院另查明，2010年1月11日，石鼓镇政府规划办绘制了祥山球场用地图，该地图显示地块面积为2684㎡，可用面积为2216㎡，四至为：东至育才路，南至文冲路，西至祥和路，北至食品公司。2010年8月19日，张培伟向被告石鼓镇政府缴纳了土地处置款354560元。被告石鼓镇政府向张培伟出具了“广东省其他非税收入通用票据”，编号CC15584192，收款单位处盖有“高州市石鼓镇人民政府财务专用章”。2019年始，张培伟在“祥山球场”地块上施工建房，原告祥一合作社、祥二合作社认为该地块属于其集体土地，与张培伟发生争执，张培伟遂向原告祥一合作社、祥二合作社出示了上述“祥山球场用地图”和“广东省其他非税收入通用票据”。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条第（五）项规定“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条第一款规定“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。”《中华人民共和国反不正当竞争法》第九条第三款规定“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息。”个人隐私一般是指公民个人生活中不向公众公开的，不愿公众所悉的、与公共利益无关的个人信息，设立隐私权旨在保护权利人免于被骚扰和其尴尬事实免于被披露。本案中，原告祥一合作社、祥二合作社申请石鼓镇政府公开的“2010年通用票据及该票据载明的、收到‘土地处置款’354560元的银行转账凭证，及该款项的支出凭证，‘土地处置款’所指土地的具体位置、地理坐标、面积、土地证、土地登记档案文件、土地权属来源文件、征地（征用）批文、征地协议、征地补偿款支付凭证等资料，转让协议、公开处置该土地的招拍挂文件；祥山球场用地图及用地的具体位置、地理坐标、土地证、土地登记档案文件、土地权属来源文件、征地（征用）批文、征地协议、征地补偿款支付凭证等相关资料，符合2010年石鼓镇详细规划的有关文件及规划许可证”等。除公开银行转账凭证涉及到第三方的个人信息，其余均符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、第二十一条规定，属于主动公开的政府信息，不属于商业秘密，也不属于个人隐私。被告石鼓镇政府认为，其征求张培伟的意见，张培伟回复意见是不同意公开，故对原告祥一合作社、祥二合作社的信息公开申请要求获取的内容不予公开，理由不能成立。其于2019年12月5日作出的《关于的回复》于法无据，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决：一、撤销被告石鼓镇政府于2019年12月5日作出的《关于的回复》。二、责令被告石鼓镇政府在本判决生效之日起二十个工作日内重新作出答复。案件受理费50元，由被告石鼓镇政府负担。上诉人石鼓镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定被上诉人申请公开的政府信息属于主动公开的政府信息，不属于商业秘密，也不属于个人隐私，认定事实错误。被上诉人申请公开的政府信息就是第三方张培伟转让土地使用权相关资料的信息，特别是土地使用权的转让合同、转账凭证等系列资料中，包括其个人身份信息、个人财产信息及商业活动信息等不应当公开的信息，包含有民事、商事等信息，若公开这些信息，将会损害第三方张培伟合法权益。上诉人依法书面征求第三方意见，第三方不同意公开且有合理理由，因此作出不予公开的回复，适用法律正确，程序合法。二、原审判决法律适用不当，导致判决错误。原审判决认定：“除公开银行转账凭证涉及到第三方的个人信息，其余均符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、第二十一条规定，属于主动公开的政府信息，不属于商业秘密，也不属于个人隐私。”而土地证、土地登记档案文件、转让协议等相关资料并不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、第二十一条规定的范围内，特别是转让协议还包含商业秘密，应当属于民事范畴。原审判决仅适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条、第二十一条规定，就认定被上诉人申请公开的信息属于主动公开的政府信息，不属于商业秘密，也不属于个人隐私。实际上是扩张了行政规定管辖范围，用行政规定管辖民事，属于法律适用不当。综上所述，原审判决认定事实错误，法律适用不当，导致作出错误判决。上诉请求：1.撤销茂名市茂南区人民法院（2020）粤0902行初31号行政判决，驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人于2019年12月5日作出的《关于的回复》。2、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人祥一合作社和祥二合作社共同辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应予维持。被上诉人申请公开的政府信息属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，且不属于《政府信息公开条例》第十四至十六条规定的不予公开、不得公开或可以不予公开的信息。因此，上诉人应该向被上诉人公开，原审判决撤销被诉答复行为合理合法。二、上诉人的上诉请求没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。（一）被上诉人申请公开的政府信息中只有银行转账凭证可能涉及到第三方张培伟的银行账号属于个人信息外，其余均不是个人隐私范围。如果上诉人认为银行账号属于个人隐私，在公开时可以隐去、删去，而不是对被上诉人申请公开的内容全部不公开。何况第三方张培伟就是被上诉人的村民，其银行账号、身份信息、财产状况等，被上诉人早就有登记或知悉。在原审过程中，上诉人也提交了张培伟的身份证复印件，即使公开这些内容，也不存在泄露个人隐私问题。被上诉人申请公开的政府信息中没有涉及到第三方张培伟的商业秘密。如果是政府出让、转让土地本来就要公开进行，即以招拍挂的形式进行，不能秘密进行，否则就是严重违法。所以，被上诉人申请公开的政府信息不是商业秘密。（二）被上诉人申请公开的政府信息属于土地管理、乡镇建设规划、项目审批实施、土地征收与出让转让的内容，原审判决适用《政府信息公开条例》第二十条、第二十一条的政府信息是正确的，不存在“扩张了行政规定管辖范围，用行政规定管辖民事”的问题。涉案土地如果是上诉人转让给张培伟的，就应当有土地证等土地登记资料，否则不可能完成转让，就是非法买卖土地。不管上诉人对涉案土地的处置是否合法，由于实际已经发生，故处置土地过程中，上诉人必然制作或者保存有关信息，应该向被上诉人公开。综上所述，原审判决正确，依法应予维持，上诉人的上诉无理，依法应予驳回。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案的焦点为上诉人石鼓镇政府以第三方不同意公开为由，作出对被上诉人祥一合作社和祥二合作社申请公开的信息内容全部不予公开的回复是否合法。本案中，被上诉人祥一合作社和祥二合作社申请上诉人石鼓镇政府公开的政府信息主要有两部分：一是高州市石鼓镇人民政府于2010年8月19日收取354560元“土地处置款”的《广东省其他非税收入通用票据》以及该票据所涉土地的具体位置、地理坐标、面积、土地证、土地登记档案文件、土地权属来源文件、征地批文、征地协议、征地补偿款支付凭证、转让协议及处理该土地的招拍挂文件等资料；二是石鼓镇规划办于2010年1月11日绘制的《祥山球场用地图》以及该图所涉土地的具体位置、地理坐标、土地证、土地登记档案文件、土地权属来源文件、征地批文、征地协议、征地补偿款支付凭证、规划许可证及符合2010年石鼓镇详细规划的有关文件等资料。由此可见，被上诉人申请上诉人公开的上述信息并不全都是可能损害第三方合法权益，需经征求第三方意见后再决定能否予以公开的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，除了该条例第十四条至第十六条规定的涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等依法不予公开、不得公开和可以不予公开的政府信息外，政府信息应当公开。该条例第二十条和第二十一条规定了应当由行政机关主动公开的政府信息范围。除了应当由行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人和其他组织也可以向行政机关申请获取相关政府信息。对于公民、法人和其他组织提出的政府信息公开申请，行政机关应当根据该条例第三十六条的规定分情况作出处理和答复。但在本案中，上诉人石鼓镇政府对被上诉人祥一合作社和祥二合作社申请公开的信息内容未作区分处理，既未查清哪些属于依法应当公开或依申请可以公开的信息，哪些属于可能损害第三方合法权益，需经征求第三方的意见后再决定能否公开的信息；也未查清哪些属其制作和保管，应由其公开的信息，哪些不属其制作和保管，需告知申请人另循途径获取的信息；而是仅以经征求第三方意见，第三方不同意公开为由，就对两上诉人申请公开的全部信息内容不予公开，故其于2019年12月5日对两被上诉人作出的《关于的回复》属于认定事实不清、主要证据不足的行政行为，依法应予撤销，并由其重新调查、裁量后，再重新作出答复。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决撤销石鼓镇政府于2019年12月5日作出的《关于的回复》，并责令其在法定期限内重新作出答复，并无不妥。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院应予维持。上诉人石鼓镇政府的上诉请求缺乏事实根据及法律依据，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高州市石鼓镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 封桢莉审 判 员 欧卫慧审 判 员 张国平二〇二〇年九月十八日法官助理 吴嘉怡书 记 员 古博宇附：本判决适用的相关法律、法规依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。