福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终97号 上诉人（原审被告）邵武市应急管理局，统一社会信用代码11350781MB1862278B，住所地邵武市古城路**。 法定代表人陈怀宏，局长。 委托代理人陈永忠，福建欣开元律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）黄大鼻，男，1963年1月30日出生，汉族，住邵武市。 委托代理人邓节妹，福建舜宁律师事务所律师。 邵武市应急管理局因生产安全管理行政处罚一案，不服南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审认定，2019年5月11日下午，南平工务段邵武片区食堂内的配电箱着火被烧毁，南平工务段工作人员联系原告黄大鼻对配电箱进行维修，原告联系安排陈阿粒到现场作业。2019年5月12日9时许，陈阿粒到南平工务段邵武片区食堂进行作业。当日下午14时许，南平工务段职工吴胜安在食堂楼上的宿舍内闻到烧焦的气味，随即下楼查看，发现陈阿粒躺在地上，其手部有一根电线，吴胜安立刻前往电源区，发现食堂线路电源处于接通状态，吴胜安关闭电源后，与他人一起将陈阿粒手部的电线挑开，并拨打110、120电话报警求助，120医护人员到达现场后，确认陈阿粒已死亡。被告邵武市应急管理局委托武夷司法鉴定所对陈阿粒做尸体检验、死因鉴定，武夷司法鉴定所于2019年7月5日作出武夷司法鉴定所【2019】法检字第085号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为“死者陈阿粒符合电击死亡”。 2019年5月21日，被告邵武市应急管理局根据邵武市人民政府邵政综【2013】78号文件的授权，成立了由市应急局、纪委监察委、公安局、总工会、住建局、邵武铁路派出所、南平工务段等有关部门组成的中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查组（以下简称事故调查组），对触电事故开展调查。2019年7月10日，事故调查组作出《中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告》，对事故的责任作出认定，并提出了对事故责任者的处理建议。其中，陈阿粒，对事故发生负有直接责任，鉴于其在事故中死亡，不予追究其责任；黄大鼻，对事故发生负有重要责任，建议邵武市应急管理局依法给予行政处罚；南平工务段作为事故发生场所单位，没有对外来人员进入场区范围开展作业进行有效管理，建议由邵武市安委会向南平工务段提出安全隐患整改函。2019年7月11日，被告邵武市应急管理局向邵武市人民政府报送邵应急【2019】42号《邵武市应急管理局关于中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告给予批复的请示》。2019年7月17日，邵武市人民政府作出邵政综【2019】89号《邵武市人民政府关于中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告的批复》，批复意见如下：（一）同意事故调查组对事故性质的认定，中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故是一起一般生产安全事故。（二）同意事故调查组提出的对事故责任人的处理意见。 2019年7月26日，被告邵武市应急管理局办理了中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故案件的立案审批手续。2019年8月24日，被告办理了案件延期处理的审批手续。2019年8月26日，被告邵武市应急管理局将案件通过案审委会讨论和办理了案件处理呈批手续。2019年8月28日，被告邵武市应急管理局作出（邵）应急罚告【2019】8号《行政处罚告知书》和（邵）应急听告【2019】8号《行政处罚听证告知书》，并将告知书送达给原告黄大鼻。2019年9月10日，被告邵武市应急管理局办理了案件处理呈批手续，作出（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》，决定给予原告黄大鼻罚款人民币肆万元整。原告黄大鼻在法定期限内未向被告邵武市应急管理局申请听证，于2020年1月9日向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定，并由被告承担本案诉讼费。 另查明，原告黄大鼻与南平工务段邵武片区有多年的水电设施维修业务关系，双方未签订书面维修合同，维修费用一般是在每季度或半年按维修单进行结算。陈阿粒与原告黄大鼻之间属于松散型的用工关系，只是在有维修业务时，原告黄大鼻通知陈阿粒到场维修，双方未签订书面的劳务用工合同，维修工资一般是按年度进行结算。原告黄大鼻未在市场监管部门注册成立从事水电设施维修业务的经营主体，是以个人名义承接水电设施维修业务，原告黄大鼻未取得从事电工作业的《特种作业操作证》。陈阿粒于2004年6月取得从事电工作业的《特种作业操作证》，有效期至2016年5月31日，被告邵武市应急管理局在事故调查过程中，在全国安全生产资格证书查询和特种作业操作证及安全生产知识和管理能力考核合格信息查询平台上，未查询到陈阿粒具备从事电工作业资格的相关证件信息。 原审认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定以及中共邵武市委、市人民政府在机构改革中审定颁布的《邵武市应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（二）项的规定，被告邵武市应急管理局作为县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门，负责本行政区域内的安全生产综合监督管理工作。因此，被告邵武市应急管理局在本案中的被诉行政主体资格，予以确认。 本案各方当事人争议的焦点在于，被告邵武市应急管理局认定原告黄大鼻作为承担本案生产安全事故的责任主体并作出行政处罚，事实认定是否清楚？依据是否充分？ 本案被告邵武市应急管理局在行政程序中认定原告黄大鼻作为承担本案生产安全事故责任主体并作出行政处罚，是依据中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查组的《中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告》的调查结论作出的事实认定。原告黄大鼻在诉讼中对事故调查组的组成部门和《事故调查报告》的调查结论提出了质疑，对被告邵武市应急管理局根据调查结论所认定的原告的违法事实和给予的行政处罚持有异议。通过案件的审理发现被告邵武市应急管理局主导实施的事故调查及调查结论存在以下问题：1、事故调查组将中国铁路南昌集团有限公司南平工务段作为事故调查组的成员单位参与事故调查，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条即“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。”的规定。中国铁路南昌集团有限公司南平工务段是发生生产安全事故的涉事单位，与所调查的事故有直接利害关系，不能作为事故调查组的组成部门。2、事故调查组在事故调查中实际已查明，中国铁路南昌集团有限公司南平工务段将邵武片区食堂配电箱的更换、维修工作承包给原告黄大鼻，而不论是原告黄大鼻还是维修工人陈阿粒均没有从事电工作业的《特种作业操作证》，不具备电工作业资质，而南平工务段将电工作业业务承包给不具备资质的自然人，对此依法应负有责任。事故调查组在认定事故原因和事故责任时，未将上述事实加以确认并作为事故责任划分的考量依据。因此，被告邵武市应急管理局根据事故调查组的调查结论作出的原告黄大鼻违法事实认定，属认定事实不清楚，作出的行政处罚明显不当。 综上所述，被告邵武市应急管理局作出的行政处罚，认定事实不清、依据不足，行政行为明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项之规定，判决：撤销被告邵武市应急管理局作出的（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》。 上诉人邵武市应急管理局上诉称，1、一审认定部分事实不清。在本案事故发生后的初期，南平工务段作为涉事场所单位，派员参加事故调查组成立会，但在之后的调查过程中，未作为成员单位参与事故调查。黄大鼻与陈阿粒是雇佣关系，不是松散型的用工关系。并且，黄大鼻作为陈阿粒事发当日从事工作的雇主，未保证安全生产所必需的投入，对事故应承担责任。2、一审判决不当。南平工务段是涉事场所单位，不是涉事单位，其与本案所调查的事故没有直接利害关系。并且，南平工务段没有作为事故调查组的成员单位参与事故调查。食堂装修工程是黄大鼻挂靠福建省延泉建设有限公司承揽的，因此该电表箱着火毁损，南平工务段认为属于工程保修范围，通知黄大鼻更换、维修，不属于另行发包。3、上诉人作出的（邵）应急罚（2019）8号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确，行政处罚行为并无不当，应当予以维持。 被上诉人黄大鼻答辩称，1、一审认定事实清楚，符合客观事实。2、一审认定从事电工作业需要《特种作业操作证》，是正确的。3、一审认定事故调查组未将事故责任进行确认并作为事故责任划分的考量依据是正确的，上诉人在处理事故调查中，存在一系列违法乱纪、程序违法的事。虽然被上诉人与陈阿粒之间在“5、12事故”发生前，有松散型合作，但是在本次事故中他们之间并不存在合作与雇佣关系。事故调查组对事故性质认定和结论错误，处罚错误。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，原审被告提出上诉后，原审法院已经将各方当事人提交的证据材料随卷移送本院。本院认定如下事实：2019年5月21日，邵武市应急管理局根据邵武市人民政府邵政综【2013】78号文件的授权，成立了中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查组（以下简称事故调查组），对触电事故开展调查。2019年7月10日，事故调查组作出《中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），对事故的责任作出认定，并提出了对事故责任者的处理建议。其中，陈阿粒，对事故发生负有直接责任，鉴于其在事故中死亡，不予追究其责任；黄大鼻，对事故发生负有重要责任，建议邵武市应急管理局依法给予行政处罚；南平工务段作为事故发生场所单位，没有对外来人员进入场区范围开展作业进行有效管理，建议由邵武市安委会向南平工务段提出安全隐患整改函。2019年7月11日，邵武市应急管理局向邵武市人民政府报送邵应急【2019】42号《邵武市应急管理局关于中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告给予批复的请示》。2019年7月17日，邵武市人民政府作出邵政综【2019】89号《邵武市人民政府关于中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故调查报告的批复》(以下简称《批复》)，批复意见如下：（一）同意事故调查组对事故性质的认定，中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故是一起一般生产安全事故。（二）同意事故调查组提出的对事故责任人的处理意见。 2019年7月26日，邵武市应急管理局办理了中国铁路南昌集团有限公司南平工务段邵武片区“5.12”触电事故案件的立案审批手续。2019年8月24日，邵武市应急管理局办理了案件延期处理的审批手续。2019年8月26日，邵武市应急管理局将案件通过案审委会讨论并办理了案件处理呈批手续。2019年8月28日，邵武市应急管理局作出（邵）应急罚告【2019】8号《行政处罚告知书》和（邵）应急听告【2019】8号《行政处罚听证告知书》，并将告知书送达给原告黄大鼻。2019年9月10日，邵武市应急管理局办理了案件处理呈批手续，作出（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》，决定给予原告黄大鼻罚款人民币肆万元整。黄大鼻在法定期限内未向邵武市应急管理局申请听证，于2020年1月9日向法院提起诉讼，请求撤销被诉行政处罚决定，并由邵武市应急管理局承担本案诉讼费。 本院认为，黄大鼻提起本案诉讼的诉求是请求撤销（邵）应急罚【2019】8号《行政处罚决定书》，但原审却主要审查《事故调查报告》结论的合法性。而《事故调查报告》的合法性已经邵武市人民政府作出的《批复》确认，该《批复》是生效的行政行为，具有法律效力。因为《行政处罚决定书》与《批复》在行政主体等方面均不同，具有不同的法律关系，是两个不同的行政行为，所以当事人如果认为《批复》违法应当另案诉讼。原审判决以原审被告邵武市应急管理局根据事故调查组的调查结论事实不清、事故责任划分的考量依据不足，不能作为行政处罚的依据为由，判决予以撤销，缺乏法律依据。本案被上诉人对（邵）应急罚（2019）8号《行政处罚决定书》的处罚程序、适用法律的合法性无异议。本院认为，上诉人按照法定程序办理被诉处罚案件，程序合法。本案争议焦点是《事故调查报告》是否可以作为行政处罚的依据。本院认为，根据国务院令(第439号)《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”的规定，本案《事故调查报告》的合法性已经邵武市人民政府以批复的形式确认有效，该《批复》可以作为行政处罚的依据。上诉人根据法律授权作出被诉（邵）应急罚（2019）8号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，并无违法。原审判决错误，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初5号行政判决； 二、驳回黄大鼻的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元共计100元，由黄大鼻负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 黄 飙 书 记 员 孙美丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。