湖南省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘行终790号 上诉人（原审原告）：刘海清，男，1971年9月24日出生，汉族，住湖南省澧县。 被上诉人（原审被告）：常德市人民政府。住所地：湖南省常德市武陵区朗州路。 法定代表人：邹文辉，该市市长。 委托代理人：杨**，湖南劲鸣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：常德市住房公积金管理中心。住所地：湖南省常德市武陵区武陵大道南段。 法定代表人：钱盛霞，该中心负责人。 委托代理人：田芳，湖南劲鸣律师事务所律师。 上诉人刘海清因诉常德市人民政府（以下简称常德市政府）、常德市住房公积金管理中心（以下简称常德市公积金中心）其他行政行为一案，不服湖南省常德市中级人民法院(2020)湘07行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 常德市中级人民法院经审理查明：刘海清提交一份《住房公积金委托贷款合同》，该合同系刘海清作为借款人、抵押人，张业平（刘海清配偶）作为共同借款人与委托贷款人常德市住房公积金管理中心澧县管理部（以下简称澧县公积金管理部）于2020年3月19日签订。另刘海清提交一份《常德美源融资担保有限责任公司担保申请书》，刘海清称，因其认为该担保申请无法律依据，故拒绝签署，所以常德市公积金中心拒绝向其发放住房公积金贷款。刘海清故诉至法院，请求：1.判决常德市政府及常德市公积金中心拒绝刘海清公积金贷款的行为违法；2.判决常德市政府及常德市公积金中心以拒绝公积金借款人贷款为手段，强迫借款人签署贷款合同和授权文书的行为违法；3.判决常德市政府及常德市公积金中心赔偿因违法行为引起的合乎情理的损失。 另查明，根据《常德市住房公积金管理中心职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，常德市公积金中心为常德市政府直属的正处级公益一类事业单位，其主要职责包括负责审批住房公积金的提取、个人住房贷款发放等工作。各区县（市）管理部为该中心下设内设机构，具体负责本区域内个人抵押贷款的受理、资金信用调查、资料的审核、贷款审批发放、贷款结清受理和贷款的回收等工作。《住房公积金管理条例》第十条规定，设区的市应当设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。 常德市中级人民法院认为：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，当事人起诉时应提供其符合起诉条件的相应证据。现刘海清提交的证据材料不能证明其符合起诉条件。 第一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，刘海清起诉涉及的是公积金贷款及相关行为，根据《住房公积金管理条例》及《常德市住房公积金管理中心职能配置、内设机构和人员编制规定》的相关规定，常德市公积金中心负责常德市辖区范围内审批住房公积金的提取、个人住房贷款发放等工作。常德市政府不具有直接发放住房公积金贷款的职责，刘海清以此为由起诉常德市政府，被告不适格。 第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，起诉应有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，刘海清起诉提交的证据材料不能证明常德市政府和常德市公积金中心作出了其所称的拒绝贷款或强迫其签署贷款合同和授权文书等相关行为，也不清楚所诉行为违法对其造成了何种损失。刘海清的诉讼请求和事实理由不具体、不明确，经本院多次释明，刘海清亦未具体明确其诉讼请求、主张及事实根据，故其提起诉讼不符合受理条件。 第三，《住房公积金管理条例》第十二条规定，住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。据此，经审查符合公积金贷款条件的申请人需与住房公积金管理委员会指定的商业银行签订贷款合同，由银行办理公积金贷款、结算等手续，而非由住房公积金管理中心办理，且该行为系民事行为，不受行政法调整。本案中，因刘海清拒绝签订担保申请书，常德市公积金中心拒绝为其发放贷款，刘海清以此提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定。 综上所述，刘海清起诉常德市政府系被告不适格，且对常德市政府和常德市公积金中心提出的诉讼请求不具体，没有基本事实根据，所诉内容不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及第四项规定的起诉条件。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三项及第三款的规定，裁定驳回刘海清的起诉。本案原审不收取案件受理费。 刘海清不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.原审法院程序违法。常德市政府、常德市公积金中心未提供证据和证明材料，原审法院也未对常德市政府、常德市公积金中心进行询问，直接裁定驳回刘海清的起诉，剥夺了刘海清的诉讼权利。2.原审法院认定事实错误，审理对象错误。刘海清诉的是常德市公积金中心拒绝将其申请住房公积金贷款的申请材料提交给“审贷会”进行审查批准，并通知澧县管理部拒绝为刘海清继续办理贷款事宜的行为，原审法院的审理对象应当是上述导致刘海清无法获得公积金贷款的行为是否合法。刘海清的诉讼请求是确定而明确的。3.原审裁定适用法律错误。常德市政府以会议的形式命令常德市公积金中心，逼迫公积金贷款人签署授权美源公司处置借款人房产的承诺书，并在所出具的格式贷款合同暗置套路条款，应当视为委托，常德市政府是适格被告。原审法院适用《住房公积金管理条例》第十二条的规定错误。请求：撤销原审裁定，依法审理本案。 常德市政府答辩称：1.常德市政府不是适格被告。常德市政府没有审批住房公积金的提取、使用及个人住房贷款发放的管理职责。2.刘海清对常德市政府的行政诉请没有事实依据。刘海清未举证证明常德市政府对其作出拒绝公积金贷款及以拒绝贷款为手段强迫其签署“套路贷”贷款合同和授权委托书的行为，原审裁定驳回刘海清的起诉正确。请求：驳回刘海清的上诉，维持原裁定。 常德市公积金中心答辩称：1.刘海清对常德市公积金中心提起诉讼无具体事实依据。常德市公积金中心虽然具有审批住房公积金的提取、使用及个人住房贷款发放的管理职责，但并未对刘海清作出拒绝贷款或者强迫签署合同及文书的行为，刘海清也未充分举证证明常德市公积金中心对其作出前述行为。2.刘海清对常德市公积金中心提起诉讼不属于法院受案范围。根据《住房公积金管理条例》第十二条、第二十七的规定，刘海清与常德市公积金中心申请公积金贷款的关系属于民事法律关系，刘海清在申请公积金贷款过程中签署担保申请书等行为也不属于行政诉讼的受案范围。原审裁定驳回刘海清的起诉正确。请求：驳回刘海清的上诉，维持原裁定。 当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。 本院对原审认定的事实予以确认。另查明：刘海清原审提交的，其作为借款人和抵押人，张业平（刘海清配偶）作为共同借款人，与委托贷款人澧县公积金管理部于2020年3月19日签订的《住房公积金委托贷款合同》第一条载明，委托贷款人（即住房公积金管理中心）根据借款人的申请，经审查同意向借款人发放及收回住房公积金个人住房贷款。澧县公积金管理部为常德市公积金中心下设的正科级内设机构，负责本区域内个人抵押贷款的受理、资金信用调查、资料的审核、贷款审批发放、贷款结清受理和贷款的收回等工作。 本院认为：《住房公积金管理条例》第十条第一、三款规定，设区的市应当设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。第十一条第（四）项规定，住房公积金管理中心履行审批住房公积金的提取、使用职责。根据上述规定，结合《常德市住房公积金管理中心职能配置、内设机构和人员编制规定》的内容，常德市公积金中心主要职责包括审批住房公积金的提取、个人住房贷款发放等，常德市政府不具有审批、发放公积金贷款的法定职责，原审法院认定常德市不是本案适格被告，并无不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当对被诉行政行为侵犯其合法权益承担初步的证明责任，即应提供证据证明被告作出了原告所诉称的被诉行政行为且该行为存在侵犯其合法权益的可能性。不能初步证明的，其起诉不符合法定条件。《住房公积金管理条例》第二十六条第一、二款规定，住房公积金管理中心应当自受理住房公积金贷款申请之日起15日内作出准予贷款或者不准贷款的决定，并通知申请人。结合该条例第一条的规定，住房公积金的管理是为实现促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平之目的，故公积金管理中心对住房公积金贷款申请进行审批的行为属于维护公共利益、行使行政职能的行政行为。本案中，刘海清提交的《住房公积金委托贷款合同》中第一条已经载明，委托贷款人（即住房公积金管理中心）根据借款人的申请，经审查同意向借款人发放及收回住房公积金个人住房贷款。刘海清及其配偶张业平与常德市公积金中心下设的澧县公积金管理部均于2020年3月19日在该合同中签字（盖章），说明常德市公积金中心对刘海清的贷款申请进行审查后，同意向其发放贷款，由该中心下设的澧县公积金管理部提供并签署了委托贷款合同。刘海清提交的证据不能证明常德市公积金中心受理刘海清的公积金贷款申请后，作出了不准贷款的决定或其它不同意贷款的行为。故刘海清请求确认常德市公积金中心拒绝刘海清公积金贷款行为违法，没有事实根据。 《住房公积金管理条例》第十二条第一款规定，住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。第二十六条第二款规定，住房公积金管理中心准予贷款的，由受委托银行办理贷款手续。第二十七条规定，申请人申请住房公积金贷款的，应当提供担保。根据上述规定，住房公积金管理中心经审批同意住房公积金贷款申请后的相关贷款手续应当委托银行办理，贷款申请人应当提供担保。本案中，刘海清因认为《常德美源融资担保有限责任公司担保申请书》没有法律依据，对相关担保内容有异议，故拒绝签署该担保申请书，导致其与常德市公积金中心、受托银行及担保机构之间就贷款、担保事项未能达成合意而引发本案争议。刘海清作为贷款申请人对于是否签署相关贷款合同、担保申请等文书具有充分的意思自治，由此产生的贷款、担保关系是平等主体之间的民事法律关系，应属于民事法律规范调整的范围。刘海清就签署相关贷款文书和授权文书的行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。 因刘海清请求确认常德市公积金中心拒绝其公积金贷款和强迫其签署相关文书的行为违法的诉讼请求，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项和第（四）项规定的起诉条件，故对刘海清主张赔偿因上述行为引起的损失的诉讼请求不予审查。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一、三款的规定，径行裁定驳回刘海清的起诉，并无不当。 综上所述，刘海清的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，处理结果正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案二审不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 林 芝 审判员 朱志林 审判员 李俊颖 二〇二〇年九月十七日 法官助理鲁一帆 书记员林俊宇 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。