四川省眉山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川14行终47号 上诉人（原审原告）刘显成，男，汉族，1954年7月13日出生，住四川省仁寿县。 委托代理人刘科（系刘显成之子），汉族，1981年11月25日出生，住四川省仁寿县。 委托代理人蒲德洪，北京京师（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地：四川省眉山市仁寿县视高街道东升街西段**。 法定代表人毛鑫，主任。 委托代理人叶霜，北京大成（成都）律师事务所律师。 上诉人刘显成因与被上诉人仁寿县人民政府视高街道办事处(以下简称视高街道办)土地行政协议一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2020）川1402行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审查明，原告刘显成系四川省仁寿县视高镇××村××组村民。2002年3月18日，原告经仁寿县公路路政大队审批同意利用公路用地30平方米及公路控制范围内143平方米，在仁寿县××镇××道××路××村××组修建房屋。原告为此向仁寿县公路路政大队交纳补偿费1500元。2002年9月24日，原告经原仁寿县国土资源局审批在旧宅基地复垦200平方米后，获批120平方米修建住宅。2013年10月28日，原告房屋所在的仁寿县视高镇奋勇村占地经仁寿县人民政府批准，被规划为冒顶山生态林地。原仁寿县视高镇人民政府（以下简称视高镇政府）经仁寿县人民政府授权在辖区内实施集体土地上房屋拆迁补偿安置工作。原告房屋实际建筑面积为393.31平方米（楼房228.78平方米、彩瓦81.03平方米、幢楼7.5平方米、砖混房屋76平方米）。2017年6月23日，被告工作人员对原告房屋进行丈量并制作《丈量记录》，主要记载：“户主姓名：刘显成、李雪琴；楼房12.3×9.3×2＝228.78；彩瓦3×4.6×2＝27.6，13.7×3.9＝53.43，共81.03；幢楼3×2.5＝7.50；混9.5×8＝76。备注：‘76平方米砖混归儿媳李卉所有，其余房屋及宅基地归刘显成所有。’地坝面积4×3＝12，外11.9×10＝119，共131；卷3个，铁大门1，粪1，水塔1，水缸3，沼气1，双眼灶1，水井2；宅基地面积326.42㎡。”原告在该《丈量记录》上农户核实签字处签名。 原告家庭安置户共4人，有原告及其妻子李雪琴、儿子刘科、孙女刘雨莹。2017年7月17日，原告刘显成（乙方）作为户主与视高镇政府（甲方）签订《拆迁安置补偿协议》，主要内容为：“1.构筑物（建筑物）拆迁补偿标准及金额：房屋砖混结构236.28㎡，400元／㎡，金额94512元。土墙瓦盖81.03㎡，220元／㎡，17826.60元。晒坝131㎡，15元／㎡，1965元。粪池5立方米以上1个，500元。沼气池1口1500元。生活灶双眼及以上1眼，260元。生活井2口，800元／口，1600元。铁大门1道，双门800元。独立水塔1个2000元。水缸3口，每口200元，600元。房屋装饰300㎡，50元／㎡，15000元。宅基地326.42㎡，0.48亩，小计136563.60元。2.拆迁过渡费补偿标准及金额：1.搬迁费4人，200元／人，800元。2.过渡费4人，200元／人／月，12个月，9600元。小计10400元。3.拆迁奖励费4人20天内计16000元。1-3项总金额162963.60元。甲方为安置对象提供60平方米／人的货币化实物按揭贷款安置房。本户实际安置人口4人，安置人员为刘显成、李雪琴、刘科、刘雨莹，本户共安置面积为240平方米。”同日，原告在《安全拆迁责任书》上签名，并出具《承诺书》，承诺自愿将其房屋于2017年8月7日以后交由政府全权处理（包括建渣及其他）。 2020年1月12日，刘显成提起本案诉讼，请求：1.判决确认被告视高街道办与原告刘显成签订的《拆迁安置补偿协议》无效；2.本案诉讼费由被告承担。 一审另查明，2013年3月1日，仁寿县人民政府作出仁府发[2013]8号《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》，第四条载明：“各乡镇人民政府是辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，具体负责辖区内征地拆迁补偿安置工作。”附件1仁寿县新批宅基地安置房屋重置价格补偿标准表载明：砖混结构720元／㎡。附件2仁寿县乡镇统建小区安置房屋拆迁补偿标准表载明：砖混结构400元／㎡，土墙瓦盖220元／㎡。附件3仁寿县地上构筑物及其他附属设施补偿标准表载明：晒坝15元／㎡，粪池50元／立方米，沼气池1500元／口，生活灶双眼以上260元／座，生活井800元／口，铁大门双门800元／道，水塔（砖混结构）200元／立方米，水缸200元／口，附件5仁寿县成片林木补偿标准表载明：小树2000元／亩。 一审庭审中，原告陈述：“《拆迁安置补偿协议》中：1.构筑物（建筑物）拆迁补偿标准中，房屋砖混结构236.28平方米登记错误；原告耳房76平方米错误登记在儿媳李卉名下，实际应为236.28+76平方米；粪池总应为10立方米。卷帘门少写了，应为3个；房屋装饰应为1161.18平方米；对其他内容无异议；2.协议中所有构筑物（建筑物）计算标准均有误，应当按照国有土地标准补偿或评估价格进行补偿。二、对拆迁过渡费补偿标准中的搬迁费800元、过渡费9600元的计算标准不认可，应按国有土地标准或评估价格进行补偿。三、对拆迁奖励费16000元有异议，应该按国有土地标准或评估价格进行补偿。”对此，被告陈述：“当时被告方拆迁人员杜淑彬、卢光东、刘志祥丈量，卢光东记录。杜淑彬按原告要求将耳房76平方米备注在李卉名下。《拆迁安置补偿协议》仅约定既拆又安情形。李卉是城镇户口，只拆不安，故未体现在协议中。[2013]8号文件中附件1是针对只拆不安的情形，既拆又安按附件2执行。” 一审再查明，2017年11月26日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款171603.60元（含房屋设施补偿费、过渡费、搬迁奖励费162963.60元、3道卷帘门3600元、堡坎费5040元。2017年11月26日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款57456元，系《丈量记录》中备注给李卉的76平方米只拆不安补偿费。2017年11月27日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款3亩田地及果树补偿费11424元。2017年11月27日，被告通过视高镇花园村赔付款专户向原告转款迁坟补偿费4800元。 一审还查明，原仁寿县视高镇人民政府已更名为仁寿县人民政府视高街道办事处。原告房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，无省政府的征地批文。 一审认为，本案争议焦点为：案涉补偿协议是否无效。一、关于补偿协议的法律效力。本案被告与原告签订的《拆迁安置补偿协议》属于行政协议。行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，本案中，基于冒顶山生态林地建设这一社会公共利益所需，被告视高街道办经仁寿县人民政府授权在辖区内实施集体土地上房屋拆迁补偿安置工作，与原告在平等、自愿、协商一致的基础上，签订《拆迁安置补偿协议》并不违反法律禁止性规定，亦不具有上述法律规定的无效情形。原告房屋所涉土地，尚未完成土地征收程序，存在未批先征问题。但是基于合同自愿性原则和诚实信用原则，对合同效力不宜轻易否定。故原告请求确认协议无效的理由不成立。二、关于补偿项目及标准的问题。原告认为《拆迁安置补偿协议》及《丈量记录》中原告耳房76平方米登记在李卉名下，按720元／㎡补偿不合法。经查，该补偿标准符合[2013]8号文件附件1只拆不安的情形，且原告已实际领取补偿款57456元，故对原告的该主张不予支持。关于原告认为《拆迁安置补偿协议》少写了卷帘门3个，经查，原告已实际领取卷帘门3个的补偿款3600元，故对原告的该主张不予支持。关于原告对《丈量记录》的丈量方式及内容有异议，经查，该《丈量记录》上的项目与《拆迁安置补偿协议》上相关项目一致，原告在该《丈量记录》上签字，应视为其认可相关内容，故对原告的该主张亦不予支持。关于原告对《拆迁安置补偿协议》中房屋装饰费用、粪池及独立水塔补偿标准，成片果树、青苗、所有构筑物（建筑物）计算标准，搬迁费、过渡费、拆迁奖励费，土地补偿费及安置补助费等有异议，认为应按国有土地补偿标准或评估价格补偿。该院认为，《拆迁安置补偿协议》是原被告自愿签订，原告作为户主签字确认了协议上载明的内容；该协议内容不违反法律、行政法规的禁止性规定，且已履行完毕，故对原告提出的上述异议，该院不予支持。关于原告主张其房屋占地中有173平方米是经仁寿县公路路政大队、原仁寿县国土资源局批准并支付补偿费1500元建成,其房屋及土地应按国有土地补偿标准征收。因原告当时为修建房屋缴纳的占用费，并非土地出让金，故不能据此认定其取得了国有土地使用权。关于原告主张被告实施补偿依据的文件，不符合当前经济水平；因原告并未在诉讼中提出对规范性文件的附带性审查，故对原告的该主张不予支持。关于原告主张其一楼房屋出租，未按商业用途补偿，不合法，因原告并未举证证明该房屋已变更登记为非住宅用房，故对原告的该主张不予支持。关于原告提出“同一拆迁，有两个名目；《丈量记录》仅有原告签字，且未送达；搬迁补偿费以堡坎费的名义现金支付；以视高镇花园村赔付款专户转款等不合法”的理由，因上述情形并未对原告的权利产生实际影响，故不能因此否认案涉《拆迁安置补偿协议》的合法性。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘显成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘显成负担。 上诉人刘显成上诉称：一、一审判决认定事实错误。（一）一审混淆了冒顶山公园与冒顶山生态林地，上诉人房屋所占土地未被规划为冒顶山公园用地，也不属于冒顶山生态林地规划征收范围；（二）被上诉人视高街道办未提供证据证明上诉人案涉房屋所占土地被纳入冒顶山公园用地规划,一审认定事实错误；（三）《拆迁安置补偿协议》未履行完毕，但一审错误认定已履行完毕；（四）上诉人案涉土地有173平方米属国有土地，但一审对案涉土地性质认定错误；（五）一审认定未取得非住宅用房登记表的商业用房就不能认定其商业用途，该认定事实错误。二、视高街道办对上诉人案涉房屋实施征收的行为,违反法律规定,适用仁府发[2013]8号文件错误,属超越职权、违反法定程序,其征收行为无效,其与上诉人签订的《拆迁安置补偿协议》无效。(一)视高街道办不具有征收主体资格,其签订的《拆迁安置补偿协议》无效；(二)视高街道办对上诉人案涉房屋及所占土地实施征收不具有主体资格，也不能适用[2013]8号文件实施征收,因此无须对该[2013]8号文件进行附带性审查；（三)视高街道办实施征收没有法律依据；(四)视高街道办实施征收违反法定程序；（五）一审判决以行政协议是否对当事人的权利产生实际影响作为评判行政行为及行政协议合法性的标准，属认定事实错误。三、一审判决适用法律错误，导致判决结果错误。请求判令撤销一审判决,并依法改判；本案诉讼费由被上诉人视高街道办承担。 被上诉人视高街道办答辩称：一、为实施仁府函[2013]144号视高片区控制性详细规划中“冒顶山生态林地”项目,政府需要对林地建设所涉及的农户予以拆迁,并根据规划兴建村民集中居住区,上诉人房屋位于奋勇村7组,即在规划的拆迁区域内。基于冒顶山生态林地建设这一社会公共利益所需,被上诉人与上诉人就集体士地上附着物的拆迁补偿签订《拆迁安置补偿协议》。二、仁寿县政府授权被上诉人实施奋勇村的集体土地上房屋拆迁补偿安置工作,在仁府发[2013]8号文件已集中授权的情况下,无需另行授权。因此,被上诉人具备和上诉人签订《拆迁安置补偿协议》的主体资格。三、上诉人作为户主，代表其家庭签字认可了丈量记录单和《拆迁安置补偿协议》,且《拆迁安置补偿协议》执行标准符合相关规范性文件的规定,被上诉人与上诉人在平等、自愿、协商一致的基础上签订协议没有违反法律禁止性规定,该协议合法有效。四、集体土地征收行为并非房屋拆迁补偿行为的法定前置程序。五、上诉人关于合法占用公路的相关证据不能证明上诉人取得了拆迁房屋所涉土地的国有土地使用权;房屋所涉土地未被征收,不应适用《中华人民共和国土地管理法》第四十七条关于依据土地用途予以补偿的规定。六、上诉人将房屋出租系上诉人基于其对房屋的所有权而行使的收益权,与行政行为无关。一审中上诉人未能举证证明将房屋变更登记为非住宅用房,其提出应以商业用途予以补偿的主张不能成立。七、上诉人主张案涉协议适用仁府发[2013]8号文件的补偿标准侵害其合法权益,但其未向仁寿县人民政府申请协调,亦未在一审程序中提出规范性文件的附带性审查,故该主张不能成立。八、《拆迁安置补偿协议》在上诉人的自愿配合下已履行完毕,上诉人领取了所有的补偿款和奖励款。过程性行为、程序性行为的合法性瑕疵未影响上诉人的实体权利,不能因案涉协议缔约前和履行中的行政瑕疵行为否认协议本身的合法性。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审相一致，对一审查明的事实，本院予以确认。 以上事实，有一审判决书载明双方提交并随案移送本院的证据予以证实。 本院认为，本案二审的争议焦点为：视高镇政府与刘显成于2017年7月17日签订的《拆迁安置补偿协议》是否构成无效的情形。 本案中，根据本院查明事实，2013年10月28日，刘显成房屋所在的仁寿县视高镇奋勇村占地经仁寿县人民政府批准，被规划为冒顶山生态林地。视高镇政府经仁寿县人民政府授权在辖区内实施集体土地上房屋拆迁补偿安置工作。2017年7月17日，视高镇政府与刘显成签订《拆迁安置补偿协议》。本案被诉的《拆迁安置补偿协议》，系视高镇政府为实现公共利益（即冒顶山生态林地建设这一社会公共利益）和行政管理目标而签订的协议，属行政诉讼法确定的行政协议。人民法院审查行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由于行政协议既是双方协商一致的结果，又是履行行政管理职责的结果，行政协议案件具有行政性和协议性，对行政协议是否无效的判断应参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的相关规定。本案中，视高镇政府与刘显成签订《拆迁安置补偿协议》，系双方当事人的真实意思表示，内容不违反国家法律法规的强制性规定，并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的导致协议无效的情形，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的无效行政行为。刘显成房屋所涉土地，虽尚未完成土地征收程序，存在未批先征问题，但该协议已履行完毕，基于合同自愿性原则和诚实信用原则，对合同效力不宜轻易否定。故刘显成提出确认该《拆迁安置补偿协议》无效的诉讼主张不能成立。关于刘显成主张的补偿项目及标准问题，一审已作出分析认定，本院予以确认。 综上，视高镇政府与刘显成于2017年7月17日签订的《拆迁安置补偿协议》不构成无效的情形，刘显成提出的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘显成负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚俊辉 审判员  胡海东 审判员  高 莉 二〇二〇年九月三十日 书记员  李晓洁