黑龙江省哈尔滨市香坊区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0110行初14号原告王仪山，男，1968年2月23日出生，汉族，农民，住哈尔滨市香坊区。委托代理人赵亮，黑龙江百程律师事务所律师。被告哈尔滨市自然资源和规划局，住所地哈尔滨市松**世纪大道**。负责人李英革，局长。行政负责人郭占新，副局长。委托代理人吴高鹏，哈尔滨市自然资源和规划局工作人员。委托代理人兰玉杰，黑龙江贤进楼律师事务所律师。被告黑龙江省自然资源厅，住所地哈尔滨市香坊区红旗大街**。法定代表人鄂忠齐，厅长。委托代理人贾宇，黑龙江省自然资源厅法规处科员。委托代理人焦开军，黑龙江宏珲律师事务所律师。原告王仪山不服被告哈尔滨市自然资源和规划局（以下简称市自然资源和规划局）、被告黑龙江省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）土地行政处罚及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告王仪山及委托代理人赵赵亮、被告市自然资源和规划局的行政负责人郭占新及委托代理人吴高鹏和兰玉杰、被告省自然资源厅的委托代理人贾宇和焦开军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月12日，市自然资源和规划局作出哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》，对王仪山未依法履行建设用地审批手续，在哈尔滨市××××光明村的土地上建设猪舍的行为予以处罚。王仪山不服向省自然资源厅提出行政复议申请，2019年12月16日，省自然资源厅作出〔2019〕-1599《行政复议决定书》，决定维持市自然资源和规划局作出的哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》。原告王仪山诉称，2008年6月6日，原告因经营的哈尔滨市香坊区金亥园养殖场猪舍用地紧张，向哈尔滨市××××光明村提出用地申请，用于建设养殖场的猪舍、库房、办公室、运动场。2008年11月10日，哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府批准了原告用地申请。2008年11月15日，哈尔滨市××××光明村村民代表大会形成决议，同意原告利用案涉土地兴办畜牧养殖项目。原告依法取得案涉土地的使用权，依规建设，并已投入使用。原告认为，原告申请的用地性质属于设施农用地，原告已依法提出申请，并经法定程序获得土地的使用权。原告在使用的过程中，未改变土地用途，也未将土地用于其他非农用建设，且依据相关法律规定，设施农用地不需要办理转用审批手续。被告市自然资源和规划局作出的行政处罚及被告省自然资源厅作出的行政复议决定，没有事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益。故原告依法提起诉讼，请求：1.撤销被告市自然资源和规划局于2019年9月12日作出的《行政处罚决定书》及被告省自然资源厅于2019年12月16日作出的《行政复议决定书》；2.案件受理费由二被告承担。原告王仪山向本院提交以下证据:证据1.哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》；证据2、哈国土罚告字（2019）1270号国土资源行政处罚事项告知书。证明1-2证明被告向原告作出了违反法律规定的行政处罚。证据3.〔2019〕-1599《行政复议决定书》；证据4.2019年10月22日行政复议申请书。证据3-4证明经原告向被告省自然资源厅申请复议，省自然资源厅依然作出了维持违法行政处罚的行政决定。证据5.畜禽饲养地和设施农业用地及养殖水面用地申请表；证据6.香坊区农村土地征占租赁申请登记表。证据5-6证明原告所利用土地为设施农业用地，且原告依法对所利用的土地向上级权利机关依法进行了申报，并经过相应的镇政府批准、村委会同意、村民或村民代表意见一致通过，是履行了相关申报义务手续的。证据7.关于村民代表大会决议项目，证明涉案的土地性质为设施农用地，且有正式的村民代表大会决议，履行了相关的表决程序。证据8.畜禽饲养地和设施农业用地及养殖水面用地使用合同；证据9.规划布局平面设计图、用地现状勘界成果图、土地利用总图规划图。证据8-9证明原告依法承包了涉案的土地，该土地性质为设施农用地。证据10.营业执照，证明设施农业用地利用之前已经取得了合法的企业营业资质。证据11.2003年4月29日契约书；证据12.2003年4月29日转让书；证据13.温室出卖合同书。证据11-12证明原告取得土地是经过合法的转让书、契约书取得的。证据14.2008年11月14日证明；证据15.2008年6月6日申请。证据14-15证明养殖场用土地经幸福镇光明村核实不存在争议情况属实。被告市自然资源和规划局辩称，一、市自然资源和规划局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。2019年7月市自然资源和规划局接到举报线索，王仪山在香坊区××光明村进行违法建设。经市自然资源和规划局现场调查核实、向当事人取证并进行实地勘测，确认王仪山在未取得建设用地审批手续的情况下，擅自建设猪舍，占地面积2207平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，王仪山未取得合法用地审批手续进行建设是违法行为，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属违法占地行为。2019年7月22日，市自然资源和规划局依法立案查处。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，市自然资源和规划局于2019年8月9日作出《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分。二、市自然资源和规划局作出的行政处罚程序合法。2019年7月22日，市自然资源和规划局依法立案，依法进行证据收集。2019年9月5日，市自然资源和规划局向王仪山送达了《国土资源行政处罚事项告知书》，2019年9月12日，向王仪山送达了《行政处罚决定书》，通过直接送达方式，将《国土资源行政处罚事项告知书》和《行政处罚决定书》送达到王仪山违法占地现场。综上所述，市自然资源和规划局依法履行了行政职责，具体行政行为符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确。被告市自然资源和规划局在法定期限内向本院提交并在庭审中出示以下证据及法律依据：证据1.违法线索登记表、询问笔录；证据2.立案审批表。证据1至2证明市自然资源和规划局接到举报后向原告进行调查了解后依法立案。证据3.原告的身份证复印件、哈尔滨市香坊区东山养殖场（经营者王仪山）的个体工商业营业执照、2008年12月8日哈尔滨市香坊区正义畜禽养殖专业合作社营业执照；证据4.《畜禽饲养和设施农业用地及养殖水面用地使用合同》（无日期）、1984年12月31日《温室出卖合同书》、2003年4月29日王仪山与王桂兰《契约书》、2003年4月29日《转让书》；证据5.2008年6月6日王仪山的申请、2008年11月15日村民代表大会决议、2008年11月14日幸福镇光明村《证明》；证据6.哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府加盖公章的《畜禽饲养地和设施农业用地及养殖水面用地申请表》、《香坊区农村土地征占租赁申请登记表》（2008年11月10日）。证据3-6证明：1.原告是本案的违法行为人；2.原告以转让的方式取得土地；3.原告对占用的土地仅通过村民代表大会并到哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府对《畜禽饲养地和设施农业用地及养殖水面用地申请表》、《香坊区农村土地征占租赁申请登记表》加盖了公章，未履行其他审批手续。证明7.现场勘测笔录及附图、规划布局平面设计图、用地现状勘界成果图、土地利用总体规划图；证据8.土地规划用途认定书；证据9.2019年7月5日哈尔滨市国土资源勘测规划院《测绘报告》及用地平面图、土地利用现状图、中心城区土地利用总体规划图等附图资料三张；证据10.违法用地占用地类认定表；证据11.违法案件处理审批表；证据12.案件调查报告；证据13.2019年9月5日国土资源行政处罚事项告知书；证据14.行政处罚决定书；证据15.国土资源管理公文送达回证。证据7-15证明：1.哈尔滨市国土资源局规划处依据幸福镇土地利用总体规划（2006-2020），该地块土地规划用途为建设用地；2.2019年7月5日，哈尔滨市国土资源勘测规划院《测绘报告》勘察结果为原告非法使用的土地地块号为光明村108、348，总面积为2207平方米，建筑占地总面积1633.80平方米，现场指界人王仪山；3.被告经过调查认定原告非法占用土地面积2207平方米，建筑面积1633.8平方米；4.市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条作出行政处罚意见并依法向原告送达了处罚事项告知书和行政处罚决定书，被告作出的处罚决定证据充分、程序合法。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）、《完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）。被告省自然资源厅辩称，一、省自然资源厅行政复议审理程序符合法律规定。2019年10月22日，省自然资源厅收到原告当面递交的行政复议申请书等材料，省自然资源厅于2019年10月30日向市自然资源和规划局作出〔2019〕-1404《提出答复通知书》，市自然资源和规划局于2019年11月8日向省自然资源厅递交了《行政复议答复书》、证据材料等复议答复材料。经审理，省自然资源厅于2019年12月16日作出〔2019〕-1599《行政复议决定书》，并于2019年12月17日通过黑龙江省自然资源厅政务管理系统向市自然资源和规划局进行送达，于2019年12月20日通过邮寄的方式对原告进行送达。二、省自然资源厅行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅外，任何单位和个人在占用土地进行建设前均要取得合法的用地批准手续，无论占用土地为国有土地还是集体所有土地，未经批准进行建设即属于非法占用土地。对于原告提出的其曾申请过办理设施农用地手续问题。根据原国土资源部和原农业部《完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）文件规定，取得设施农用地用地手续，应当签订用地协议，并到县级国土资源部门和农业部门审核（备案），原告未经县级国土资源部门和农业部门审核（备案），不能认定原告取得合法的设施农用地用地手续。原告在未取得合法用地手续的情况下即进行施工建设，非法占用土地2207平方米，市自然资源和规划局认定原告违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条对原告进行行政处罚，认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。省自然资源厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持市自然资源和规划局作出的哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》。综上所述，省自然资源厅依法履行了行政复议职责，行政复议审理程序符合法律规定，认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告省自然资源厅在法定期限内向本院提交并在庭审中出示以下证据及法律依据：证据1.行政复议申请书；证据2.畜禽饲养地和设施农用地及养殖水面用地申请表；证据3.香坊区农村土地征占租赁申请登记表；证据4.村民代表大会决议；证据5.畜禽饲养地和设施农用地及养殖水面用地使用合同等申请复议的证据材料。证据1-5证明2019年10月22日，省自然资源厅收到原告当面递交的行政复议申请书等材料，原告以市自然资源和规划局为被申请人，向省自然资源厅申请行政复议，请求撤销对原告的行政处罚决定书。证据6.黑龙江省自然资源厅发文审批单；证据7.〔2019〕-1404《提出答复通知书》；证据8.黑龙江省自然资源厅政务管理系统办公软件截图。证据6-8证明被告省自然资源厅于2019年10月30日向市自然资源和规划局作出〔2019〕-1404《提出答复通知书》，要求市自然资源和规划局提出书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。证据9.行政复议答复书；证据10.授权委托书、法定代表人身份证明；证据11.违法线索登记表、立案审批表、询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、相关证明材料、土地规划用途认定书、测绘报告、违法平面图、香坊区幸福镇土地利用总体规划图、土地利用现状图、处理审批表、案件调查报告、行政处罚送达回证、行政处罚事项告知书、行政处罚决定书、自由裁量权情况说明。证据9-11证明市自然资源和规划局于2019年11月8日向被告省自然资源厅递交了《行政复议答复书》、证据材料等复议答复材料。证据12.黑龙江省自然资源厅发文审批单；证据13.〔2019〕-1599《行政复议决定书》；证据14.黑龙江省自然资源厅政务管理系统办公软件截图；证据15.EMS快递单及快递状态网络截图。证据12-15证明被告省自然资源厅负责法制工作的机构对市自然资源和规划局作出的具体行政行为进行审查，经被告省自然资源厅的负责人同意及集体讨论通过后，于2019年12月16日作出〔2019〕-1599《行政复议决定书》，并于2019年12月17日通过黑龙江省自然资源厅政务管理系统向市自然资源和规划局进行送达，于2019年12月20日通过邮寄的方式对原告进行送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条；《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第七十六条；原国土资源部和原农业部《完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告王仪山出示的证据1-15具有真实性，但不能证明原告所要证明的问题，亦不能证明被告市自然资源和规划局作出的行政处罚决定及被告省自然资源厅作出的行政复议决定违法，故对证明问题不予采纳。被告市自然资源和规划局出示的证据1-15具有真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明市自然资源和规划局认定事实的依据及作出行政行为的程序，本院予以采纳。被告省自然资源厅出示的证据1-15具有真实性、合法性，与本案具有关联性，能够证明省自然资源厅作出的复议决定程序合法性，本院予以采信。经本院审理查明，2019年7月，市自然资源和规划局接到王仪山在香坊区××光明村进行违法建设举报线索，经到现场调查核实、实地勘测、对王仪山询问，并结合对王仪山占用土地规划用途为建设用地的认定，市自然资源和规划局认为王仪山存在未取得建设用地审批手续，建设猪舍的行为，于2019年7月22日立案。2019年9月5日，市自然资源和规划局作出哈国土罚告字（2019）1270号《国土资源行政处罚事项告知书》，告知王仪山拟对其作出行政处罚事项，并告知其享有陈述、申辩及听证的权利。市自然资源和规划局于同日向王仪山送达《国土资源行政处罚事项告知书》。2019年9月12日，市自然资源和规划局作出哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》，认为王仪山在未依法履行建设用地审批手续的情况下，擅自在光明村的土地上施工建设猪舍的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出1.责令退还非法占用的土地，没收于2005年4月在香坊区××光明村非法占用的土地上（规划用途为建设用地）新建的砖混结构猪舍，1633.8平方米，砖墙14.39延长米；2.对非法占用建设用地2207平方米处以每平方米10元罚款，即22070元的行政处罚决定。王仪山于同日收到哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》。2019年10月22日，王仪山向省国土厅申请行政复议，请求撤销市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》；2019年10月30日，省自然资源厅作出〔2019〕-1404《提出答复通知书》，要求市自然资源和规划局提交书面答复及证据；2019年11月8日，市自然资源和规划局向省自然资源厅递交了《行政复议答复书》及证据材料等复议答复材料。2019年12月16，省自然资源厅作出〔2019〕-1599《行政复议决定书》，决定维持市自然资源和规划局作出的哈国土行处罚字（2019）1270号《行政处罚决定书》，省自然资源厅于2019年12月17日通过黑龙江省自然资源厅政务管理系统向市自然资源和规划局送达，于2019年12月20日通过邮寄的方式向王仪山送达。另外，2005年5月17日，王仪山取得个体工商户营业执照，登记字号为哈尔滨市香坊区金亥园养殖场，经营者为王仪山。2008年11月15日，王仪山以哈尔滨市香坊区金亥园养殖场为申请人申请使用位于香坊区××光明村的土地，用于建设猪舍、库房等，哈尔滨市香坊区幸福镇政府于2008年11月11日审批意见为“经初审，情况属实”。王仪山向本院提交的《香坊区农村土地征占租赁申请登记表》中仅有村委会和哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府意见，农业主管部门、区政府及土地主管部门意见栏均未加盖印章且无审批意见。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十一条规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”故被告市自然资源和规划局具有对违法用地行为作出行政处罚的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”省自然资源厅作为市自然资源和规划局的上一级主管部门，具有受理行政复议申请的法定职责。本案中，因市自然资源和规划局作出行政处罚决定的时间为2019年9月12日，故应适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案中，市自然资源和规划局经现场调查、实地勘测并结合对王仪山占用土地规划用途的认定，依据上述规定作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被告省自然资源厅经复议维持市自然资源和规划局作出的行政处罚决定复议结论正确，故原告王仪山的诉讼请求，本院不予支持。关于原告王仪山提出的其已履行了用地审批手续的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据上述规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅外，任何单位和个人在占用土地进行建设前均要取得合法的用地批准手续，未经批准进行建设即属于非法占用土地，而原告向本院提交的《畜禽饲养地和设施农业用地基养殖水面用地申请表》中哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府的意见系“经初审，情况属实”，且原告提交的《香坊区农村土地征占租赁申请登记表》中仅有村委会和哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府意见，农业主管部门、区政府及土地主管部门意见栏均未加盖印章且无审批意见，显然哈尔滨市香坊区幸福镇人民政府仅是对王仪山的用地申请进行初步审核，并未作出最终用地审批，故对原告的该项主张，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王仪山的诉讼请求。案件受理费50元（原告王仪山已预交），由原告王仪山负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于黑龙江省哈尔滨市中级人民法院。审 判 长  许广平人民陪审员  周风华人民陪审员  周晓梅二〇二〇年九月一日书 记 员  冯玉晶