四川省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2016）川民初38号 原告：北京华信怡和投资集团有限公司，住所地北京市海淀区花园路**怡和中心**。 法定代表人：陈小平，董事长。 委托诉讼代理人：邓舒丹，四川衡平律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭佑宁，北京天同（三亚）律师事务所律师。 原告：成都市龙泉驿区土地整理有限公司，住所地四川省成都市龙泉驿区柏合镇芦溪路**。 法定代表人：梅行明，董事长。 委托诉讼代理人：邓辉，中豪律师集团（四川）事务所律师。 委托诉讼代理人：张小健，北京市天同（沈阳）律师事务所律师。 被告：成都市龙泉驿区人民政府，，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇东街** 法定代表人：何勋，区长。 委托诉讼代理人：詹炯，四川天润华邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人：余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 原告北京华信怡和投资集团有限公司（以下简称华信公司）、成都市龙泉驿区土地整理有限公司（以下简称土地整理公司）与被告成都市龙泉驿区人民政府（以下简称龙泉驿区政府）房地产开发经营合同纠纷一案，于2016年5月10日向本院起诉。本院于2016年5月17日受理后，依法组成合议庭，对案件进行审理。龙泉驿区政府申请管辖异议，本院作出（2016）川民初38号民事裁定驳回龙泉驿区政府申请管辖异议。龙泉驿区政府不服，向最高人民法院提起上诉。最高人民法院于2016年12月19日以（2016）最高民辖终281号民事裁定驳回龙泉驿区政府的上诉。审理过程中原告申请鉴定，本院予以准许。因原告申请的多项鉴定事项不具备鉴定条件，被退回鉴定。当事人申请庭外和解，申请庭外和解的时间依法不计审理期限。因鉴定事项不具备鉴定条件，故当事人请求本院给予时间自行核对土地整理范围、整理成本及案涉所有相关账务。本院于2019年12月12日公开开庭审理了本案。原告华信公司的委托诉讼代理人邓舒丹、郭佑宁，原告土地整理公司的委托诉讼代理人邓辉、张小健，被告龙泉驿区政府的委托诉讼代理人詹炯、余曼莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 华信公司、土地整理公司的诉讼请求：1.判令《龙泉南翼新城区芦溪河整治暨土地整理合同书》《芦溪河整治暨土地整理补充协议》终止；2.判令龙泉驿区政府向华信公司和土地整理公司支付剩余土地整理成本69714062.65元；3.判令龙泉区政府向华信公司和土地整理公司支付剩余投资收益分成628439832.5元；4.判令龙泉区政府向华信公司和土地整理公司支付土地整理成本和收益分成的资金占用费至付清之日止（暂计至2015年12月31日为442025320.17元）；5.请求判令龙泉驿区政府承担本案案件受理费。2019年10月30日变更诉讼请求为：撤回第1项诉讼请求，将其余事实请求变更为：1.请求贵院判令被告向原告支付剩余土地整理成本66383831.08万元及自2012年1月1日其至付清之日止的违约金（暂计至2019年10月31日为31200403.41元）；2.请求判令被告向原告支付已出让/划拨土地投资收益分成635050112.60元及付清之日止的违约金（暂计至2019年10月31日为98111580.89元），其中：（1）2011年前已出让的四宗土地剩余收益分成93468258.68元，逾期付款违约金自2012年1月1日其至付清之日止（暂计至2019年10月31日为43930087.29元）；（2）中石化一腾公司用地收益分成59898511.41元，逾期付款违约金自2012年1月1日其至付清之日止（暂计至2019年1-10月31日为28152300.36元）；（3）已划拨用地收益分成10805700.71元，逾期付款违约金自2016年1月1日至付清之日止（暂计至2019年10月31日为2485311.17元）；（4）2018年已出让2总土地收益分成470877641.80元，逾期付款违约金自2019年1月1日其至付清之日止（暂计至2019年10月31日为23543882.08元）。3.请求判令被告向原告支付已整理、尚未出让/划拨土地的投资收益分成，暂计为293024336.5元，以上1-3项暂计为1123770270.48元。4.本案诉讼费、鉴定费（如有）由被告承担。事实和理由：2002年华信公司与龙泉驿区政府签订了《龙泉南翼新城区芦溪河整治暨土地整理合同书》（以下简称土地整理合同），并办理公证。2005年10月18日，龙泉驿区政府作为甲方，与华信公司、土地整理公司作为乙方，签订了《补充协议》，并办理公证。《补充协议》签订前，龙泉驿区人大常委会表决通过，同意龙泉驿区政府实施案涉项目。《补充协议》约定主要建设项目以政府审批的规划为准，土地整理成本包括所有基础设施、公园、公益公共设施和园林景观的工程建设，符合财务制度规定的管理费用等。甲方（龙泉驿区政府）与乙方（土地整理公司）共同投资建设案涉项目，甲方投入总投资额的45%（由乙方垫付），乙方投入总投资额的55%。以土地成交价款扣除甲方优先足额提取的土地出让金（土地成交价款的25%）和乙方投入的土地整治整理投资（总投资额的55%）以及契税、招拍挂手续费后的剩余部分为投资收益分成基数，由甲方和乙方按照45%：55%进行分配。合同签订后，龙泉驿区政府和土地整理公司于2005年12月共同委托设计单位编制《成都东山国际新城控制性详细规划》。2006年3月14日，龙泉驿区规划委员会第2次全体会议原则同意以上控制性详细规划。随后，土地整理公司按照规划内容，投资完成芦溪河整治及两岸景观工程、市政基础设施和公共公益性项目，共整理出可供出让的土地总面积1551.7734亩。2011年由于政策调整，龙泉驿区政府单方停止履行合同，不再向土地整理公司提供土地整理条件，导致土地整理停滞。其后双方同意停止开发尚未整理完毕的土地，并开始进行项目结算。华信公司和土地整理公司认为应按照合同结算，但龙泉驿区政府不予认可，双方至今未就结算事宜达成一致。截止2015年，土地整理公司共投入土地整理成本586940313.65元。龙泉驿区政府与2006年至2010年共计出让四块经营性用地共计979.3534亩，实现土地出让收入共计1015836890元。剩余土地面积为572.42亩，龙泉驿区政府至今未完成出让，根据龙泉驿区的基准地价，剩余土地可实现土地出让收入1602776000元。按照合同约定，龙泉驿区政府应向土地整理公司支付土地整理成本586940313.65元，分配投资收益757360644.62元，共计1344300958.27元。但龙泉驿区政府实际仅支付646147063.12元（其中：投资收益预分配款128920800元）。尚欠付土地整理成本及投资收益分成达698153895元。经华信公司和土地整理公司多次催告，龙泉驿区政府明确拒绝履行付款义务，遂提起本案诉讼。被告在2018年又出让案涉土地整理范围内两宗土地，实现土地出让收入1224066010元，原告根据实际情况申请变更诉讼请求，请求贵院予以准许并依法支持原告的诉讼请求。 被告辩称，一、原告无权撤回第1项诉讼请求，法院不应允许原告撤回第1项诉讼请求。该项请求为“请求确认双方合同关系终止”，该请求系终止（解除）合同的意思表示，而合同终止解除权在法律上属于形成权，即仅依一方当事人的行为即可使法律关系发生变更的权利。原告通过诉请提出终止合同，该诉状送达被告后被告不持异议，并且在庭前证据交换中多次明确表示同意，双方合同已经终止。二、二原告从一开始就违反合同约定的直接投资和垫付龙泉驿区政府投资的主要义务，除1000万元的注册资本外根本没有实际的直接投资，直到2011年合同终止，土地整理所需的投资款项主要采取以下三种方式解决：一是由龙泉驿区财政直接预先拨付，二是由土地整理公司向龙泉驿区财政暂借款，三是由土地整理公司根据实际付款进度需要申请拨付，款项从双方共管账户报账支出。截至原告提起本案诉讼前即2016年5月1日前，原告实际收到了被告通过共管账户和国库支付的土地整治整理费用共计51722.6251万元，加上直接拨付给原告的国有土地上的房屋拆迁补赔偿款2198.621272万元（尚结余208.334082万元），加上至今未归还的借款6760万元，以及区政府国库提前支付的预分配土地收益12892.081212万元。通过原、被告双方的合作，原告实际已经收到款项总计73573.327584万元（扣除预分配收益则为60681.246372万元）。经双方反复核实，确认属于土地整理范围的项目为：芦溪河整治及两岸景观工程、市政基础设施（道路、管网、道路绿化）和公共公益性项目（六国公园、川大附小东山小学、柏合镇新农村体育中心）、其他项目（土地平整、其他零星工程、芦溪河拆迁工程等），上述项目实际发生额为45688.14万元。被告将案涉整理出的土地出让后获得土地出让收入共计101585.1390万元，土地出让收入已经全部投入土地整治整理，并通过龙泉驿区财政追加了投入。龙泉驿区政府投入土地整理成本合计为65166.884136万元。原告并未按合同约定为被告垫支土地整理成本。原告实施的关联项目与案涉土地整理合同几乎同时签约，埋下了纠纷隐患。“东山国际新城”首期示范项目，系由华信公司以其参股控股的案外人成都华信大足房地产开发有限公司作为名义开发商承担的一个独立的房地产开发项目，虽在土地整理项目区域内，但与诉争的芦溪河整治以及沿岸2000亩土地的整治整理开发无关。原告将该部分成本纳入土地整理成本，引发了本案纠纷。三、案涉土地整理项目已经被终止。四川省国土资源厅、四川省财政厅、四川省监察厅、四川省审计厅于2011年5月10日联合发布了《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发【2011】36号）其中第二条规定“---国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理”，企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地收益分成的相关协议、合同立即终止。”成都市人民政府也于2011年9月发文，要求各区（市）县政府、成都高新区管委会按照川国土资发[2011]36号中“凡政府与企业签订的土地收益分成的相关协议、合同立即终止”的要求，对已签订的协议、合同进行规范和完善。若法庭审理认为案涉双方系民商事合同关系，则基于上述土地整理新政出台，根据《土地整理合同》约定，双方关于土地整理的权利义务关系已经自动终止，已经履行义务不再返还，未履行义务也不再继续履行。四、案涉原、被告双方之间应系行政协议关系，除了约定投资比例收益分配方式等内容外，合同主要内容大量涉及项目规划、土地出让价款的支付及优惠、供地及开发建设各项行政事业性收费优惠、、地价优惠和政府优化配合措施设定等行政权力的运行和规范合同中最重要的《土地整理补充协议》系经龙泉驿区人大常委会审议通过后签署。经过人大常委会审议通过的《土地整理补充协议》更多内容属于行政权力的运行范畴无疑，故该《土地整理补充协议》应属行政协议。原告以房地产开发经营合同纠纷为由起诉不应获得支持，依法应当裁定驳回起诉。五、即便法院不认为双方权利义务已经终止，原告主张的第一项诉请因被告实际已经超额支付足以抵销而不应获得支持。至少被告向原告的借款6760万元足以抵销欠付原告的整理成本。双方合同已经最迟于2011年10月全面终止，原告无权再主张其后的收益分成，应当依法驳回。因合同约定的收益分成仅限于土地出让收入，并不涉及土地划拨收入，所以原告主张划拨土地收入分成没有合同依据。且划拨土地依法仅缴纳土地成本费用（安置、补偿费），甚至不缴纳任何费用，被告即便有收益也仅仅是补充征地成本而已。故原告主张划拨土地收入分成没有法律依据。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 经审理查明事实如下： 2002年7月18日，龙泉驿区政府作为甲方，华信公司作为乙方签署了《土地整理合同》，成都市龙泉驿区公证处对该合同上各方签字、印鉴属实进行了公证。《土地整理合同》约定双方就芦溪河整治和芦溪河沿岸2000亩土地整理开发两个项目进行合作，就与本案争议有关的相关内容，该合同具体约定如下：1.关于项目实施流程，根据《土地整理合同》第一、二条约定，双方（或一方）依次实施规划用地范围界定、测绘和订桩工作，完成规划设计，审定方案设计后动工进行芦溪河整治和沿岸土地整理，整理完毕后招拍挂出让，出让成交后进行收益分配。2.对于土地征用、拆迁安置责任，《土地整理合同》第二条第5款约定，芦溪河沿岸2000亩土地……，甲方应根据用地计划及时办理土地统征手续，甲方按照双方商定的年度用地计划，应在六个月内完成土地统征，关于该部分土地统征费用和附着物补偿及人员安置等费用，甲方有困难时，乙方可根据实际情况协助解决。第三条第4款约定，（甲方）负责及时完成河道整治及土地整理相关土地地上附作物拆迁。第三条第5款约定，（甲方）负责按照用地计划办理有关土地的统征及国有土地使用权证的相关手续，并负责做好拆迁、安置工作。第七条约定，芦溪河整治范围内的河道、辅道、绿化带、市政管网（包括高压走廊）占用的土地及其地上、、地下附着物的拆迁赔偿及农户安置工作全部由甲方负责解决并承担相应费用，其中青苗补偿、农户拆迁安置资金计入土地整理成本，该部分费用由乙方根据拆迁进度，分期替甲方垫付投资500万元。第十三条第3款还约定甲方不能及时办理土地征有及国有土地使用权证等相关手续及拆迁、安置属违约行为，并约定了相应的违约责任。3.对于土地征用和拆迁安置之外其他责任，《土地整理合同》第三条约定，甲方负责与上级政府相关部门协调，负责规划用地范围的界定，确保提供的2000亩整理土地属于商品住宅及其市政配套设施用地且无权属争议，并确保该2000亩土地以双方认可的方式出让，负责及时审批工程建设的各种批文。第四条约定，乙方负责编制芦溪河整治及2000亩土地整理实施计划进度表，及时筹措投入资金，负责推荐国内一流专家进行规划设计和景观设计，负责完成土地整理和基础设施建设任务，负责垫付建设工程的全部规划设计和建设费用，注册成立“成都市龙泉驿区土地整理有限责任公司”，由新公司负责实施整治整理的具体工作。4.关于收益分配，《土地整理合同》第二条第3款约定，整理后的2000亩土地依法出让取得的收入，扣除甲方统征土地的包干基价和单位面积分摊的芦溪河整治费用，扣除乙方投入土地整理费用以及招标拍卖手续费、税费后，剩余部分甲、乙双方按4：6分配。双方应及时进行收益分配（每拍卖一块，及时分配一次，即拍卖款到账经核算后七日内分配至双方账户上）。5.关于违约责任，《土地整理合同》第十三条约定，1、甲乙双方任何一方单方面终止合同，造成本合同不能履行，则视为违约，届时，违约方除向守约方支付违约金外，还应赔偿由此给守约方造成的相应经济损失，支付违约金按本项目总投资额的15%计算。2、甲方违反本合同第三条中“甲方责任”第一款的约定，在得到上级国土部门批准规划用地指标的前提下，提供的芦溪河沿岸龙泉南翼新城区的商品住宅及其配套设施建设用地少于2000亩，则甲方应按当时龙泉南翼新城区土地增值收益补足乙方应分得的收益。……3、在有上级国土部门批准的规划用地指标前提下，如果甲方不能按双方商定的供地计划及时办理土地征用及国有土地使用权证等相关手续及拆迁、安置时，除甲方积极予以及时办理外，尚需支付由此而引起的相应经济损失。4、乙方不能按约定的工期完工或不能按照项目建设进度及时投入资金时，除乙方及时调整加快进度和及时投入资金外，尚需支付由此造成的相应经济损失。《土地整理合同》第八条约定“若因本合同的疏漏而造成与国家法律、法规或规定相冲突，导致本合同部分或全部不能实际履行，则（1）若不能履行部分不影响其他部分的履行，双方对不能履行部分尽可能的修改，以达到合同履行的目的。（2）若因其他原因导致合同不能履行时，按本合同第五章第十四条、第十六条处理。”第十四条约定：“双方在履行合同中如发生争议，双方应协商解决。如协商不成，可按法定关系原则诉讼解决。”第十六条约定：“不可抗力因素导致合同不能全部履行时，本合同自动终止。” 2002年8月8日，龙泉驿区人民政府作为甲方，与乙方华信公司、丙方土地整理公司签订《补充合同书》。《补充合同书》第一条约定2002年7月18日签订的《土地整理合同》中华信公司所有的权利和义务均转由丙方土地整理公司承担，华信公司对土地整理公司的经营责任承担连带责任并对其经营责任进行担保。第三条约定，为了使龙泉南翼新城区的开发水平达到国内一流水平，龙泉驿区政府鼓励华信公司和土地整理公司自行投资开发整理后的土地，在挂牌招标拍卖的基础上，如果华信公司和土地整理公司投资开发整理后的土地，则龙泉驿区政府给予华信公司和土地整理公司在地价上的优惠，具体条款双方另行商定。 2005年10月9日，成都市龙泉驿区人大常委会作出《成都市龙泉驿区人大常委会关于实施芦溪河整治暨土地整理项目的决定》（龙人发[2005]26号），同意龙泉驿区政府实施芦溪河整治暨土地整理项目。 2005年10月18日，龙泉驿区政府作为甲方，华信公司、土地整理公司作为乙方，三方签署了《芦溪河整治暨土地整理补充协议书》（以下简称“《补充协议书》”），成都市龙泉驿区公证处对该协议各方签字、印鉴属实进行了公证。该《补充协议书》将芦溪河整治与沿岸土地整理合为一个项目（暂定名为东山国际新城），就与本案争议有关的相关内容，该《补充协议书》具体约定如下：第二条“芦溪河整治及土地整理”约定：土地整理范围总用地约3600亩、净用地约3000亩；土地整理标准为从规划设计、市政管网、道路及场平等，一直到达到国家规定的建设用地招拍挂出让标准；土地整理进度为3年内分期完成。《补充协议书》第二条第4款约定，在土地利用年度计划指标满足的前提下，各方（或一方）依次完成项目审批，农民及集体拆迁补偿安置，办理发放施工许可证，完成芦溪河整治、土地整理、基础设施建设、市政设施和功能性项目建设、乙方自行开发项目建设。《补充协议书》第二条第3款约定，①完成用地范围内规划设计，②市政管网、上、下水、电、道路及景观建设，③场地平整，④地上附着物（青苗、房屋、坟地及其他附着物）拆迁补偿，⑤农民及集体安置补偿，使整理后土地达到国家规定的城市建设用地招拍挂出让标准。《补充协议书》第二条第4款“芦溪河整治及土地整理进度”约定，乙方在项目完成审批后的第一、二个年度全面完成农民及集体拆迁补偿安置。第三条“农民新居工程建设”约定，乙方垫支休建，总投资15亿元。第一年投资3亿元，前两年总投资6亿元，相关协议双方另行签订。第四条“功能项目建设”约定，相关协议双方另行签订。《补充协议书》第五条约定，1、“东山国际新城”土地整治整理成本包括：1）农民及集体拆迁补偿安置费，包括：青苗及地上附着物补偿费、房屋拆迁补偿费、住房安置费、土地补偿费和安置补助费、水系恢复费、道路恢复费、杆管线拆迁补偿及恢复费、拆迁工作经费等；2）国家税费，包括：耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、土地管理费、耕地开垦费、占用林地植被恢复费；3）芦溪河整治及沿岸土地整理的费用等（以下简称“土地整理费用”），包括：项目前期费（可行性研究、环境评估、测绘、市场研究、专家会议等）、规划设计费（总体规划、修建性规划、园林景观设计）、所有基础设施、公园、公益公共设施和园林景观的工程建设费用、芦溪河整治费用、财务费用、符合财务制度规定的管理费用等。工程建设费用计算按2000定额及相关配套文件执行。2、甲、乙双方同意土地整治整理成本折算到净地原则控制在40万元/亩以内（含40万元/亩），以双方共同委托的审计部门审定的结果为最终结算依据。《补充协议书》第六条约定，本协议第五条约定的土地整治整理成本，总计约12亿元，其中甲方投入总投资额的45%，即人民币5.4亿元；乙方投入总投资额的55%，即人民币6.6亿元。为了解决甲方资金不足的困难，甲方投资部分先由乙方垫付，并按银行同期贷款利率计息。对乙方为甲方垫付的投资，甲方用其在本项目土地的出让收入中的土地出让金优先偿还。双方同意本项目土地依法出让所得的土地收入首先扣还乙方垫付的投资。《补充协议书》第七条约定：2、投资收益分成基数的确定方式。土地成交价款扣除甲方优先足额提取的土地出让金和乙方投入的土地整治整理投资（即总投资额的55%）以及契税、招拍挂手续费后的剩余部分为投资收益分成基数。土地出让金=土地成交价款×25%（下同）。3、投资收益分成比例。甲乙双方对投资收益分成基数按45%：55%进行分配，即甲方分得投资收益分成基数的45%，乙方分得投资收益分成基数的55%。8.关于土地出让金，《补充协议书》第八条约定，本项目整治整理后的全部经营性用地依法以招、拍、挂方式出让，按宗地出让成交价款的25%计缴土地出让金，该笔资金由区财政按相关政策规定用途，列收列支，封闭用于偿还乙方为甲方垫付的投资资金（甲方应投部分，即本项目土地整治整理投资总额的45%），该资金在土地出让金缴纳后一个月内分两次支付给乙方。宗地土地出让金超过本补充协议第六条规定的本项目土地整治整理投资总额的45%时，则结余部分归甲方所有，可以适当用于补贴本项目公共、公益设施建设资金，具体办法双方另行协商；不足部分甲方不再补足。如果甲方不能在每笔土地出让金征收后一个月内分两次及时转移支付乙方垫付的投资，则甲方每日按应付款总额的千分之一向乙方支付违约金。《补充协议书》第九条约定：1、为了保证乙方大规模投入资金退出安全，本项目全部土地（约3000亩净地）的土地出让收入，全部统一打入龙泉驿区国土资源局为本项目单独开设的专用账户封闭运作，该账户为合作共管专户，甲、乙双方加留印鉴，甲、乙双方及开户银行三方共同监管，资金调度使用必须由甲乙双方法定代表人签章后方可调度使用。2、出让土地每笔拍卖收入进账后一个月内完成支付、分配，如果甲方不能在一个月内完成支付、分配，则甲方每日按应付乙方款总额的千分之一向乙方支付违约金。3、出让土地收入的支付、分配按以下顺序执行：（1）支付农民及集体拆迁补偿安置费；（2）支付国家税费；（3）支付土地出让金；（4）支付乙方投入的土地整治整理投资（即总投资额的55%），甲方投入部分已以土地出让金形式优先支付，不再支付；（5）甲、乙双方按本补充协议第七条约定的投资收益分成比例进行投资收益分配；（6）对于甲方分的投资收益，立即偿还乙方垫付资金（包括农民新居工程垫付资金）。以上土地出让收入的支付、分配顺序，除非甲乙双方另行协商达成一致外，不得改变。4、乙方依法竞得的土地的应付土地款，除支付农民及集体拆迁补偿安置费、国家税费和土地出让金外，其余部分可分期支付。该部分出让土地收入仍按上述支付、分配顺序执行。《补充协议书》第七条第1款约定，本项目整治整理后的全部土地（约3000亩净地），依照国家法律、法规及相关规定和双方约定计划由甲方依法出让，其出让的基本方式和条件由双方在国家政策法规条件下共同商定。第十条“特别约定”第1款约定，本补充协议签订后，由区政府分管领导牵头，政府相关职能部门抽调专人，与乙方人员组成专门工作班子，负责本项目的政府审批、农民及集体拆迁补偿安置等的协调和实施工作。第十条“特别约定”第4款“农民及集体拆迁补偿安置工作”约定，本补充协议签订后，甲乙双方须立即组建专门班子，负责本项目用地范围内农民及集体拆迁补偿安置工作，进行人口、青苗、房屋及其它地上附着物清点、造册。清点造册后发生的非正常增加人口和拆迁补偿安置费用（因上级政府及部门政策调整原因增加的除外）由甲方承担。第十条第5款“土地指标”约定，（1）在本项目区约3600亩土地中，若存在部分不符合土地利用总体规划的土地，乙方应充分发挥自身资源优势会同甲方共同做工作进行规划调整。经甲、乙双方共同努力但规划仍未获批准调整的，双方互不承担任何违约责任。同时，乙方的投资强度、投资规模、开发内容作相应调整。届时对涉及的相关问题双方另行协商解决。（2）鉴于本项目开发投资高、占用资金量大、周期长，为了使本项目建设开发形成资金良性循环，对本项目红线内符合土地和城市两个规划的土地，甲方每年为本项目提供土地利用年度计划指标在800亩左右，分上、下半年有计划地供给，乙方应积极配合甲方取得用地指标。第十条第9款约定，为了提升整个项目的品质，确保“东山国际新城”高标准建设，乙方及其参、控股公司首先参与首期400亩左右土地的竞拍作为开发示范用地，甲方将给予乙方相关优惠政策予以支持，相关协议双方另行商定。第十条“特别约定”明确：双方共同组建专门班子负责推进项目，甲方即区政府同意对原告在土地整理范围内自行进行的房地产开发项目及配套的功能项目和公共公益配套设施给予相应优惠，同时明确，区政府投入的总投资额的45%，只作为成本投入且以出让金形式优先收回，区政府不承担乙方的项目风险。第十条第12款约定，甲、乙双方同意，本协议第六条约定的甲方投入的土地整治整理成本总投资额的45%，只作为本项目土地整治整理成本的投入，并以土地出让金形式优先收回，不承担乙方任何项目的投资经营风险。第十一条“附则”约定，本协议执行过程中若遇上级政府及部门政策调整、自然灾害等不可抗力影响需对本协议进行修订的，甲乙双方应友好协商解决。 前述合同签订后，土地整理公司按照合同约定投资完成了部分芦溪河整治及两岸景观工程、市政基础设施和公共公益性等项目。四川省国土资源厅、省财政厅、省监察厅、省审计厅于2011年5月10日联合发布了《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发【2011】36号），其中第二条规定“国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理”，企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地收益分成的相关协议、合同立即终止。”随后，成都市人民政府于2011年9月发文，要求各区（市）县政府、成都高新区管委会按照川国土资发[2011]36号中“凡政府与企业签订的土地收益分成的相关协议、合同立即终止”的要求，对已签订的协议、合同进行规范和完善。龙泉驿区政府在收文后，庚即告知了原告相关政策变化，终止合同履行。原告陈述2011年10月被告未再提供新的土地给原告整理。双方停止整理尚未整理完毕的土地，并开始进行项目结算。在审理过程中，双方对土地整理范围、面积和整理成本和相关费用进行核对，具体如下： （一）土地整理范围 华信公司和土地整理公司提交了：1.土地整理公司和龙泉驿区柏合镇人民政府、龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处、成都市龙泉驿区规划和自然资源局盖章的《芦溪河整治暨沿岸土地整理项目已整理范围内地块分类面积测算图2009版》（以下简称2009版控规）；2.土地整理公司和龙泉驿区柏合镇人民政府、龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处、成都市龙泉驿区规划和自然资源局盖章的《芦溪河整治暨沿岸土地整理项目已整理范围内地块分类面积测算图2013版》（以下简称2013版控规）。双方确认已整理范围总面积为2833.57亩（含整理范围内的国有土地面积），并分别按照龙泉驿区2009版、2013版控规对于土整理公司已整理范围内的用地类型、净用地面积数据进行了共同确认；双方通过现场共同指界，对已整理范围内集体土地中实际未拆迁房屋（含构筑物）实测占地面积及对应的未拆迁净用地面积、已整理范围内已发证未拆迁国有土地总面积及用地类型和对应的未拆迁净用地面积进行了确认；并分别罗列了双方认为案涉土地整理范围内未完成整理的集体土地面积。 根据成都市龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处、成都市龙泉驿区柏合镇人民政府2019年10月10日出具的《关于东山片区征地拆迁补偿安置及整理范围的情况说明》、成都市龙泉驿区规划和自然资源局2019年10月10日出具的《关于土地整理项目案件的相关情况说明》，自开展土地整理工作以来，实际土地整理涉及的面积为2528.9786亩（该面积仅为集体土地的面积）。 （二）土地整理成本 2013年1月18日，四川众信会计师事务所接受成都市龙泉驿区财政局、成都市龙泉驿区审计局委托，对土地整理公司2002年6月至2012年12月的土地整理成本进行专项审计，并作出川众信审字［2013］第008号《关于对成都市龙泉驿区土地整理有限公司土地整理成本的专项审计报告》，该审计报告载明：截止2012年12月31日土地整理成本金额43301.61元，工程管理费379.41万元，运行费用1834.79万元，配套设施土地成本2103.33元，期间费用8030.62万元，销售费用1145.70万元。资金来源情况：土地整理公司实收资本1000万元。期间累计借入股东和关联方资金38752万元，已还28438万元，借款余额10314万元。财政拨款情况：已支付垫支工程款20825.63万元，已支付土地拍卖预分配款12892.08万元。另行支付的6760万元属于代收往来款性质，支付的2198.62万元属于拆迁款，土地整理公司代收代付未进入土地整理成本。 2016年4月8日，四川众信会计师事务所接受成都市龙泉驿区财政局、成都市龙泉驿区审计局委托，在川众信审字［2013］第008号审计报告基础上，对土地整理公司申报的2013年至2015年及其申报的土地整理相关成本费用（零星工程、运行费用、未列账、未纳入工程造价审计和未结算的土地整理相关成本费用）进行专项审计，并作出川众信审字［2016］第055号《关于对成都市龙泉驿区土地整理有限公司2013年-2015年及其申报的土地整理相关成本费用专项审计报告》。该报告载明：2013年至2015年期间账面零星工程、景观改造提升工程、装修工程、前期费用间接费用和运行费用账面金额26257179.83元，调减3388299元，审核金额22868880.83元。土地公司申报的截至2015年12月31日未未列账的属于2015年（含2015年）以前的土地整理相关成本费用共发生金额2557806.61元；2013年以前未纳入工程造价审计和未结算的土地整理相关成本费用审核金额为7588719.81元。该审计报告中“其他事项说明”载明：本审计报告金对相关项目发生额进行审核，各项目是否应纳入芦溪河暨土地整治成本结算范围，应由龙泉驿区有关职能部门报政府审定后确认。在该报告出具后，土地整理公司就本报告中因未支付故审计报告未认可的972.59万元进行了支付。土地整理公司出示支付凭证。对上述两份审计报告中双方对土地整理公司的土地整理成本有争议的部分其后单独评述。 在前述两份专项审计报告之外，成都市龙泉驿区审计局于2013年7月17日出具龙审基函[2013]131号《关于龙泉驿区芦溪河整治暨土地整理项目（场平工程、各区域外线工程及其他零星工程）三个项目结算审计结果的函》，审定该项目结算总金额为44631374.81元。成都市龙泉驿区审计局于2016年2月2日出具龙审基函[2016]9号《关于芦溪河整治暨土地整理项——路灯正式电源工程结算审计结果的函》，审定该项目结算金额为1296843.69元；同日，出具龙审基函[2016]10号《关于芦溪河整治及沿岸土地整理项目——体育中心正式电源工程结算审计结果的函》，审定结算金额为70685.30元。 受土地整理公司委托，四川天一会计师事务所有限责任公司于2016年3月15日出具川天一会专审字（2016）第H-456号《专项审计报告》，审计结论为土地整理公司2013至2015年度共计发生管理费用21907782.20元。 成都经开区财政局、成都经开区审计局2019年9月5号出具的《关于芦溪河土地整理项目确认的情况的说明》（含附表），书面确认：属于土地整理范围的项目包括芦溪河整治及两岸景观工程、市政基础设施（道路、管网、道路绿化）和公共公益性项目（六国公园、川大附小东山小学、柏合镇新农村体育中心）、其他项目（土地平整工程、其它零星工程、芦溪河拆迁工程），土地整理公司投资金额为45688.14万元。 成都市龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处、成都市龙泉驿区柏合镇人民政府2019年10月10日出具《关于东山片区征地拆迁补偿安置及整理范围的情况说明》，说明内容为：（1）污水处理厂一期、芦溪河绿化带、芦溪河截污管线、芦溪河防洪工程项目应纳入土地整理范围，污水处理厂二期项目不纳入土地整理项目。（2）龙泉驿区政府已实际发生并支出的拆迁补偿费、土地补偿费及安置补助费、住房货币安置补助费、拆迁工作经费共计148361735.9元。其中柏合镇为73148816.32元（已扣除污水处理厂二期的相关款项3985974.30元，增加污水处理厂一期的款项293454元），龙街办为75212919.58元。（3）土地整理范围内柏合镇尚有未安置人员和未拆迁补偿的房屋、龙泉街道办事处有未拆迁补偿的房屋，为此预计需发生费用22005.2255万元。（4）龙泉街道办事处及柏合镇实际收取土地整理范围内被安置人员缴纳的超面积结算房款643.92073万元。 成都市龙泉驿区规划和自然资源局2019年10月10日《关于土地整理项目案件的相关情况说明》，该情况说明的内容为：（1）已报征土地部分实际发生税费按照土地整理项目所涉用地确定本案进入土地整理成本的税费为4193.1277万元。（2）其他应计入土地整理成本但并未实际产生的款项：①未报征土地涉及的税费为新增建设用地土地有偿使用费470.638万元、耕地占用税553.5387万元，应计入本案的土地整理成本；②土地整理范围内柏合镇尚有未安置人员和未拆迁补偿的房屋、龙街办有未拆迁安置的房屋，为此预计需发生费用22005.2255万元。（3）污水处理厂一期、芦溪河绿化带、芦溪河截污管线、芦溪河防洪工程项目应纳入土地整理范围，污水处理厂二期项目不纳入土地整理项目范围。 （三）土地成交价款 1.龙泉驿区政府已招拍挂出让土地及成交价款。2011年前龙泉驿区政府通过招拍挂出让四宗土地。2006年2月，龙泉驿区政府出让第1宗土地396.651亩给成都华信大足房地产开发有限公司，成交价款为20625.852万元；2006年5月出让第2宗土地322.014亩给成都华信大足房地产开发有限公司，成交价款为21896.952万元；2009年12月出让第3宗土地194.5906亩给成都华信天宇实业有限公司，土地成交价款为39891.073万元；2010年11月，龙泉驿区政府出让第4宗土地66.1078亩给成都华信天宇实业有限公司，土地成交价款为19171.262万元。4宗土地成交价款共计101585.139万元。 2018年龙泉驿区政府通过招拍挂出让两宗土地。2018年3月，龙泉驿区政府出让龙泉街办华信大道以南、金杏路以东(属土地整理公司整理范围)52.1335亩土地给成都领地泛太房地产开发有限公司，成交价款49005.4947万元；2018年12月，出让龙泉街办华信大道以南、金杏路以西(属土地整理公司整理范围)117.4418亩土地给成都佳逊投资有限公司，成交价款73401.106250万元。两宗土地成交价款共计122406.60095万元 2.龙泉驿区政府已协议出让土地及成交价款。2011年6月，龙泉驿区政府协议出让62.7731亩给成都中石化一腾燃油有限公司，出让价款为7594.8365万元。 3.龙泉驿区政府已划拨土地及成交价款。龙泉驿区政府已划拨3宗土地。2015年11月，划拨科教用地36.8907亩，成交价款为4057.977万元；2015年9月，划拨科教用地15.1757亩，成交价款为1016.7719万元；2015年6月划拨城市公共设施配套用地7亩，成交价款为420万元。3宗划拨土地成交价款共计5494.7489万元。 （四）龙泉驿区政府已支付土地整理公司的款项。 成都市龙泉驿区财政局2019年10月10日出具《情况说明》，说明内容为：（1）龙泉驿区国库共计向土地整理公司支付土地收益分配款128920812.12元（其中：2010年2月9日支付78930812.12元，2012年12月22日支付49990000元）；（2）截止到2016年5月土地整理公司已收取龙泉驿区政府支付的土地整理成本539212463.72元，由两部分构成：其中一部分为25笔共计517226251元，2011年10月前龙泉驿区政府经由共管账户支付16笔共计154256251元，2011年10月后经由共管账户支付4笔共计126000000元，2011年10月后经由龙泉驿区国库支付5笔共计236970000元。另一部分系龙泉驿区政府向土地整理公司支付的国有土地地上房屋拆迁安置补偿款21986212.72元，土地整理公司已实际支付国有土地上拆迁安置补偿款等19805719.56元。对此，华信公司和土地整理公司无异议。 龙泉驿区政府于2006年2月向土地整理公司支付3000万元，于2006年4月向土整理公司支付3760万元，共计6760万元。双方未签订借款协议，龙泉驿区政府预算拨款凭证显示用途为借款。 （五）龙泉驿区政府转入共管账户的资金情况、共管账户资金的支付情况。 1.龙泉驿区政府转入共管账户的资金情况。土地整理公司在签订补充协议后，开始筹备、进行土地整理工作。从2006年2月15日起龙泉驿区政府转入共管账户款项共计598814120元，其中：2011年10月以前转入共管账户金额为466814120元（具体为：2006年转入358977880元、2008年1月转入30000000元、2010年2月转入77836240元）；2011年10月后转入共管账户金额为132000000元（具体为：2012年1月转入30000000元、2012年6月转入30000000元、2014年12月转入52000000元、2015年2月转入20000000元）。 2.共管账户资金主要支出情况。龙泉驿区政府从共管账户中提取了2006年出让的2宗土地的土地出让金共计106460000元（具体为：2006年3月提取26717500元，2006年4月提取25000000元，2006年7月提取24000000元，2006年11月提取30742500元）。 2006年2月起至2011年10月前龙泉驿区政府经由共管账户向土地整理公司支付16笔款项共计154256251元，2011年10月后经由共管账户向土地整理公司支付4笔款项共计126000000元。共计280256251元。 龙泉驿区政府从共管账户直接支付拆迁补偿款45笔，共计117118454.81元（其中含5笔国有土地地上房屋拆迁安置补偿款合计21986212.72元）。龙泉驿区政府从共管账户支出规费共计19879961.50元（具体为：2005年12月支出15218197.60元，2006年11月支出1402631.4元，2006年12月支出3259132.5元）。龙泉驿区政府从共管账户支出工作经费2笔，共计888050元（具体为：2006年5月支出418658元，2007年8月支出469392元）。 龙泉驿区政府从共管账户支出审计费6笔，共计4055618.22元（具体为：2012年1月支出500000元，2012年6月支出262000元、50000元、266618.22元，2012年8月支出2110000元，2013年10月支出867000元）。 龙泉驿区政府从共管账户向土地整理公司支付6760万元（具体为：2006年2月支付3000万元，2006年4月支付3760万元），转账单上载明款项性质是借款。 龙泉驿区国土资源局《关于芦溪河沿岸（东山国际）土地整理相关情况说明》载明：“整理范围内已经出让面积979.3634亩，总价款101585.139万元，剩余可供出让面积约333亩（商业28亩住宅305亩）；”对此原告不认可剩余可供出让面积约333亩。2011年8月17日，龙泉驿区人民政府公布《龙泉驿主城区及西河镇、洛带镇土地定级与基准地价更新成果公告》，龙泉驿区城区一类商服地价270万/亩、一类住宅地价280万/亩。 上述事实，有龙泉驿区计划与经济发展局《关于同意芦溪河整治暨沿岸土地整理的专项批复》《土地整理合同》《补充协议书》《成都市龙泉驿区土地整理有限公司土地整理成本专项审计报告》《成都市龙泉驿区土地整理有限公司2013-2015年及其申报的土地整理相关成本费用专项审计报告》，2013年及以后龙泉驿区审计局出具的三份工程造价审计结果函，《关于核准芦溪河片区社区医疗卫生服务中心项目的批复》《成都市龙泉驿区土地整理公司与四川大学华西医院合作建立“华西医院东山国际社区医院”的合作协议书》及《补充协议》，共管账户收入支出明细表及凭证、2006年至2010年四份《国有土地出让合同》《关于芦溪河整治暨沿岸土地整理项目结算相关事宜的请示》《关于芦溪河土地整理项目确认的情况的说明》《芦溪河整治暨沿岸土地整理项目已整理范围内地块分类面积测算图》《关于东山国际土地整治未完成拆迁的情况说明》及现场图片、《关于龙泉街办、柏合镇土地整理范围征地项目人员参保资金情况说明》龙泉驿区国土资源局《关于芦溪河沿岸（东山国际）土地整理相关情况说明》《补充合同书》《“东山国际新城”首期示范项目合同》、《“东山国际新城”首期示范项目合同补充合同》等，以及当事人的陈述等证据予以证实。 对原、被告有争议的事实认定如下： （一）土地整理公司已支付的土地整治整理成本。经组织双方核对，龙泉驿区政府确认土地整理公司已发生整治整理成本45688.14万元。华信公司和土地整理公司认为，除龙泉驿区政府已认可的45688.14万元外，尚有14871.49008万元也应计入土地整理成本中。龙泉驿区政府则认为，华西社区医院不在土地整理项目范围内，也不应计入整理成本；原告主张的工程管理费用、期间费用包括土地整理公司自身运营的人员工资、奖金、广告、物管、房地产销售费用、办公费用、日常交通费用、慰问失地农民费、区域推广费等费用，亦不应计入土地整理成本。对于川众信审字［2016］第055号审计报告以未实际支付而不予认可的款项972.59万元，由原告举证予以说明，如确实支付，由法院依法认定。对双方争议的上述费用应否计入土地整理公司的土地整理成本，分析认定如下： 1.华信公司和土地整理公司主张华西社区医院所涉费用414.477002万元应计入土地整理公司的整理成本。根据庭审中各方陈述，华西社区医院系经成都市龙泉驿区发展改革和经济局批复建设，虽因土地指标原因土地整理公司未建设该项目，但按照土地整理公司与四川大学华西医院签订的《合作协议书》及《补充协议》的约定，基于区域居民对华西医院进入社区的需求，在医院正式建成前，原告提供了医院所需场地并配置相关医疗器材和资源，支付了华西社区医院运行补偿费等费用，由四川大学华西医院自主经营，自负盈亏。因原告土地整理公司支付的此项费用与案涉土地整理项目有关联，故华信公司和土地整理公司主张此费用应计入土地整理公司的整治整理成本，有相应的事实依据，本院予以支持。 2.华信公司和土地整理公司主张川众信审字[2016]055号审计报告载明但审计当期土地整理公司尚未支付的972.59万元应计入土地整理公司的整理成本。龙泉驿区政府对此款项的意见为，川众信审字[2016]055号审计报告不予认可的款项972.59万元，由土地整理公司举证予以说明，如确实支付则由法院依法认定。本院认为，土地整理公司提交了该972.59万元的相关付款凭证，用以证明2015年12月31日后土地整理公司已实际支付该972.59万元，且被告对土地整理公司提交的付款依据未提出异议，本院予以确认。该笔款项应计入土地整理公司的整治整理成本。 3.华信公司和土地整理公司主张龙泉驿区审计局出具的《关于芦溪河整治及沿岸土地整理项目——路灯正式电源工程结算审计结果的函》（龙审基函[2016]9号）审定结算金额为1296843.69元、《芦溪河整治及沿岸土地整理项目——体育中心正式电源工程结算审计结果的函》（龙审基函[2016]10号）审定结算金额为70685.30元，合计136.752899万元应计入土地整理公司的整理成本。本院认为，此两笔费用对应的项目明确、具体，均系为芦溪河整治及沿岸土地整理项目而发生的工程成本，且未纳入川众信审字[2013]008号、川众信审字[2016]055号审计报告审计范围，该136.752899万元应计入土地整理公司的整理成本。 4.华信公司和土地整理公司主张川众信审字[2013]008号审计报告审定土地整理公司发生的截至2012年12月31日的管理费用8030.62万元和销售费用1145.70万元应计入土地整理公司的整理成本。根据《补充协议书》第五条第1款第3项约定，案涉项目整治整理成本包括“符合财务制度规定的管理费用等”，就川众信审字[2013]008号审计报告载明的管理费用8030.62万元，土地整理公司称该费用是2002年至2012年期间公司发生的工资、房屋租金等公司内部运营管理费用。审计报告显示为“账面数”，审计报告中并无相关附表和费用构成明细，龙泉驿区政府不认可该费用与土地整理有关，故根据本案现有证据不能认定该费用性质及用途与土地整理相关，该费用不应计入土地整理公司的整理成本。对川众信审字[2013]008号审计报告中载明销售费用1145.70万元，显示为账目数，审计报告中并无相关附表和费用明细。虽然土地整理公司举示了其公司的会议纪要，主张龙泉驿区政府同意将推广费计入土地整理成本，但龙泉驿区政府不认可土地整理公司提交的会议纪要，也不认可该销售费用与土地整理有关。因原告土地整理公司举示的证据尚不足以证明该销售费用与土地整理有关，故该销售费用1145.70万元不应计入土地整理公司的土地整理整治成本。 5.华信公司和土地整理公司主张其委托四川天一会计师事务所对2013至2015年度管理费用进行审计，四川天一会计师事务所出具川天一会专审字2016第H-456号《专项审计报告》审定土地整理公司2013至2015年度管理费用2190.778220万元，该费用应计入土地整理公司的整理成本。龙泉驿区政府认为双方已经终止履行合同，该费用不应计入土地整理成本。本院认为，因双方已经于2011年实际终止履行合同，陆续办理项目移交手续，土地整理公司主张2013至2015年度管理费用2190.778220万元应计入土地整理公司的整理成本，但未举证证明该费用与土地整理有关，该费用不应计入土地整理成本。 6.关于华信公司和土地整理公司主张的国有土地及地上房屋拆迁安置成本1980.571956万元应否纳入土地整理公司的整理成本的问题。原告认为，龙泉驿区政府已将土地整理公司在龙泉驿区政府处收到的国有土地地上房屋拆迁安置补偿款21986212.72元计入已支付给土地整理公司的整理成本，故土地整理公司已实际支付国有土地地上房屋拆迁安置补偿款等19805719.56元应计入土地整理公司的整理成本，并且国有土地实际已包含在龙泉驿区政府已出让的六宗土地范围内，表明双方均认可其属于土地整理范围。本院认为，因该款项不是土地整理公司自行支付，资金来源于龙泉驿区政府，故不应计入土地整理公司支出的土地整理成本。土地整理公司应返还剩余拆迁款2180493.16元（21986212.72元-19805719.56）。 综上，土地整理公司支出的土地整理成本为47211.959901万元。 （二）被告龙泉驿区政府的土地整理成本。经组织双方核对，龙泉驿区政府主张已支出的土地整理成本如下：（1）安置房费用共计26952.8970万元；（2）已征地人员参保资金为18540.765116万元；（3）拆迁补偿费、土地补偿费及安置补助费、住房货币安置补助费、拆迁工作经费共计14836.17359万元；（4）已报征土地部分实际发生税费4193.1277万元；以上（1）至（4）合计64522.963406万元。（5）龙街办及柏合镇政府实际收取的安置房超面积结算房款643.92073万元（其中龙街办404.6957万元，柏合镇239.22503万元）以上（1）至（5）合计为651668841.36元。华信公司和土地整理公司对其中部分费用持有异议。对此，结合本案现有证据，本院具体分析评判如下： 1.华信公司和土地整理公司主张2006年柏合镇打包办理人员参保资金148617396.80元不应计入龙泉驿区政府发生的土地整理成本。龙泉驿区政府自认打包办理人员参保资金中包含案涉项目外的人员参保资金，但称无法进行区分。根据柏合镇政府于2017年10月16日出具的《关于东山国际片区征地拆迁补偿安置情况说明》第二条“人员安置情况”：“柏合镇涉及土地整理范围需要农转非的人口共1497人”，且农转非人员中并非所有人员都要参保，故柏合镇在案涉土地整理范围内需要参保的人口不超过1497人。但是，龙泉驿区政府主张的打包办理的人员参保费用指向的农转非人数为8690人，实际参保人数为4812人，远高于整个柏合镇的全部农转非人口及实际参保人数。故龙泉驿区政府仅以打包办理的人员参保资金无法分割为由，要求华信公司和土地整理公司承担全部打包办理的人员参保资金，缺乏相应的事实依据和法律依据。对2006年柏合镇打包办理人员参保资金148617396.80元，按相应比例酌定为4200万元，计入龙泉驿区政府发生的土地整理成本。 2.龙泉驿区政府主张就案涉项目已发生安置房支出269528970元，华信公司和土地整理公司对其中所涉及的利息4260.80万元不予认可，认为利息4260.80万元不应计入龙泉驿区政府发生的土地整理成本。龙泉驿区政府提交了国投公司出具的表格一张说明相关安置小区的总投资，并主张按均价每平方米3000元计算安置房小区的综合建设成本进而主张柏合镇发生的安置房费用为147869460元、龙泉街道办发生的安置房费用为121659510元。本院认为，龙泉驿区政府应就其发生的土地整理成本承担举证责任，龙泉驿区政府所举上述证据，不能说明安置小区中有多少面积及金额与案涉整理项目相关。龙泉驿区政府也未就安置房建设费用申请司法鉴定。鉴于华信公司和土地整理公司自认龙泉驿区政府发生安置房成本支出22692.097万元（269528970－42608000元），对华信公司和土地整理公司的自认行为应予以确认。虽然华信公司和土地整理公司对于资金利息42608000元不予以认可，但没有举证证明该利息产生存在不合理之处，资金利息计付标准没有违反当时的法律规定，该资金利息应计入整理成本。 3.华信公司和土地整理公司主张污水处理厂一期、芦溪河绿化带、芦溪河截污管线、芦溪河防洪工程4个项目不属于案涉项目，进而主张该4个项目所涉全部拆迁安置补偿费用（含社保费用、拆迁安置支出、安置房费用）不应计入龙泉驿区政府的土地整理成本，其中：污水处理厂一期涉及拆迁安置支出293454元；芦溪河绿化带涉及人员参保资金2480513.16元和拆迁安置支出2931007.75元；芦溪河截污管线涉及拆迁安置支出1978561.66元、所涉安置房面积665平米暂按单价3000元/平米计算为1995000元、所涉住房货币安置补助费529065元；芦溪河防洪工程项目涉及拆迁安置支出2970991.80元。华信公司和土地整理公司还主张污水处理厂二期所涉安置房面积140平方米暂按单价3000元/平米计算为420000元不应计入龙泉驿区政府发生的土地整治整理成本。另，原告主张污水处理厂涉及人员参保资金3174712.80元不应计入龙泉驿区政府发生的土地整理成本。前述费用共计16773306.17元。 华信公司和土地整理公司提交了污水处理厂一期、芦溪河绿化带、芦溪河截污管线、芦溪河防洪工程4个项目的位置示意图，主张：污水处理厂一期不在《补充协议书》的附件用地红线图范围内，亦非为土地整治整理项目专属配建；芦溪河绿化带虽在《补充协议书》附件用地红线图范围内，但不在土地整理公司已完成整理的土地范围内；土地整理公司已按规划实施了满足本项目的雨水和截污管线，龙泉驿区政府新增截污管线与本项目无关，且新增的截污管线在接入污水处理厂过程中，仅部分借道经过了待整理土地范围，即仅部分截污管线在《补充协议书》附件1约定的用地红线范围内，但均不在土地整理公司已完成整理的土地范围内；芦溪河防洪工程项目虽在《补充协议书》附件1用地红线图范围内，但不在土地整理公司已完成整理的土地范围内。因上述4个项目除污水处理厂一期不在用地红线图范围内，其余3个项目均在用地红线图范围内，应计入土地整理成本。污水处理厂一期不在用地红线范围内，龙泉驿区政府也未举示其他证据证明污水处理厂一期应计入案涉土地整理成本中，拆迁安置费用和人员参保资金不应计入案涉土地整理成本中。 在组织双方核对时，因双方均认可污水处理厂二期不计入案涉土地整理范围，并认可遗漏扣除所涉安置房面积140平米，因龙泉驿区政府主张安置房按每平方米3000元计算，华信公司和土地整理公司也同意前述争议项目所涉安置房面积按每平方米3000元予以扣减，故按单价3000元/平米计算为420000元。对此，应予以确认。从龙泉驿区政府的土地整理成本中予以扣除。 4.华信公司和土地整理公司主张龙泉驿区政府收取的超面积安置款643.92073万元应抵扣龙泉驿区政府已发生的安置房费用。按照龙泉驿区的拆迁安置政策，每个安置人口的安置面积是35平方米，龙泉驿区政府确认部分人口安置面积超过了35平方米，并确认向部分被安置人员收取了该超面积安置的价款6439207.30元。因超过35平方米的面积所对应的安置房费用亦计算进龙泉驿区政府发生的安置房成本支出，故龙泉驿区政府收取的超面积安置款应抵扣龙泉驿区政府已发生的安置房费用。对华信公司和土地整理公司的此项主张，应予以采纳。综合前述分析，应当认定龙泉驿区政府在本项目已发生的土地整理成本为538318782.26元（651668841.36元-106617397.8元-293454元－6439207.30元）。 （三）关于双方争议的6760万元已付款的性质问题，原告认为是被告给予的补贴，依据是2005年11月8日《“东山国际新城”首期示范项目合同》及《补充合同》，合同约定在宗地周边条件尚不成熟的情况下，龙泉驿区政府鼓励华信公司、土地整理公司将该宗地按国际社区标准示范开发。鉴于宗地处于城市边缘位置，周边市政设施、配套条件极不成熟、交通不方便，目前不具备开发条件，双方同意，本宗土地地价款按净地人民币35万/亩(含土地出让金)基数计算。实际拍卖中，为了使今后本区域土地价格维持在较高水平，双方同意将该宗地起拍价定在一个较高价位。同时，双方同意本宗地拍卖成交价款超出上述约定基数(即净地35万/亩)部分，在华信公司、土地整理公司支付土地价款后一个月内，区政府将该超出部分一次性转移支付给华信公司、土地整理公司作为本示范项目完善市政及其它配套设施、高标准示范建设“东山国际新城”的补贴。根据2006年4月10日龙泉驿区财政局《关于解决“东山国际新城”小区配套设施资金的建议意见》载明：“为进一步提升“东山国际新城”配套功能，需要完善小区周边环境，修建道路及其管网设施，共需资金6760万元。2006年12月23日已由共管账户借支3000万元，建议再由共管帐户借支3760万元。待项目完工专项审计后，据实结算，需由区政府投资的公共配套设施，由区政府安排基础设施建设补助归垫共管帐户，并在2006年超收入中通过调整预算安排。”同时，转款凭证上是载明款项性质为借款。根据上述证据应认定6760万元属于借款。原告认为该款项是政府给予的补贴款，但没有提交相应的证据证明，其主张缺乏相应的事实依据不能成立，本院不予支持。 在案件审理过程中，华信公司、土地整理公司向本院申请鉴定，申请鉴定的事项为：对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内整理出的经营性用地面积（按2007年《东山国际新城控制性详细规划》进行认定）进行鉴定。需双方核对后的待鉴定事项：1.对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内以龙泉驿区人民政府名义支出的拆迁补偿费、土地补偿费以及安置补助费、住房货币安置补助费、拆迁工作经费；2.对以成都经济技术开发区国有资产投资公司名义进行投资建设，并由龙泉驿区人民政府用于安置“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内人员的安置房屋所涉及建设成本（含间接成本），以确定安置房单价；3.对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内尚待安置人员需发生的安置费用进行鉴定；4.对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内报征土地应缴的耕地占用税、土地管理费、开垦费、新增建设用地有偿使用费进行鉴定。税、土地管理费、开垦费、新增建设用地有偿使用费进行鉴定。 本院技术室回复：一、经询问，各方当事人对2007年《东山国际新城控制性详细规划》的真实性、有效性等未形成统一意见。按照鉴定规范，该2007年《东山国际新城控制性详细规划》为鉴定基础依据，若无法对其真实性、有效性达成一致，则该项鉴定工作无法开展。二、需双方核对后的待鉴定事项：1.对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内以龙泉驿区人民政府名义支出的拆迁补偿费、土地补偿费以及安置补助费、住房货币安置补助费、拆迁工作经费。经询问，申请人律师告知该项鉴定系财务审计鉴定，所涉基础鉴定资料双方当事人还在核对中，若核对完成则无需进行鉴定。若核对未达成一致意见，待该项基础鉴定资料的真实性得到各方当事人一致认可后再进行财务审计鉴定。2.对以成都经济技术开发区国有资产投资公司名义进行投资建设，并由龙泉驿区人民政府用于安置“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内人员的安置房屋所涉及建设成本（含间接成本），以确定安置房单价。对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内尚待安置人员需发生的安置费用进行鉴定。该项“安置房单价”的鉴定由于目前尚无社会中介机构能够对涉案安置房的定价进行鉴定，建议通过庭审方式进行查明。对于“尚待安置人员需发生的安置费用”的鉴定，由于未提供尚待安置人员的数量及安置标准等材料，目前无法完成对外委托工作。三、对“芦溪河整治暨沿岸土地整理项目”中成都市龙泉驿区土地整理有限公司整治整理范围内报征土地应缴的耕地占用税、土地管理费、开垦费、新增建设用地有偿使用费进行鉴定。税、土地管理费、开垦费、新增建设用地有偿使用费进行鉴定。该项鉴定中费用系国家税务相关部门明确规定费用，建议通过庭审方式进行查明。经本院释明，原告、被告对双方有争议的事项均不申请鉴定。 本院认为，根据当事人的诉辩观点，本案争议焦点为：一、案涉《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》的性质和效力；二、案涉《土地整理合同》及《补充合同书》《补充协议书》应否终止；三、在履行合同过程中，双方是否存在违约行为，原告请求被告承担违约责任的主张是否成立；四、被告应支付原告土地整理成本、土地整理收益的具体金额。 一、关于案涉《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》的性质和效力的问题。《土地整理合同》载明“甲乙双方本着平等自愿、互惠互利、协商一致的原则，根据《中华人民共和国合同法》的规定”订立合同。《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》的公证书均载明双方签约行为符合《中华人民共和国民法通则》规定，协议内容符合《中华人民共和国合同法》规定，故双方意图签订的是民事合同，而非行政协议。从合同签订主体看，双方以平等主体签订协议。从合同内容来看，《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》均系当事人在平等协商的基础上对各自民事权利、义务进行约定，龙泉驿区政府不享有行政优益权，因此，《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》属民事合同。《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》系双方真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定《土地整理合同》《补充合同书》《补充协议书》合法有效。 二、案涉《土地整理合同》及《补充合同书》《补充协议书》是否已终止的问题。《土地整理合同》第八条约定“若因本合同的疏漏而造成与国家法律、法规或规定相冲突，导致本合同部分或全部不能实际履行，则（1）若不能履行部分不影响其他部分的履行，双方对不能履行部分尽可能的修改，以达到合同履行的目的。（2）若因其他原因导致合同不能履行时，按本合同第五章第十四条、第十六条处理。”第十四条约定：“双方在履行合同中如发生争议，双方应协商解决。如协商不成，可按法定关系原则诉讼解决。”第十六条约定：“不可抗力因素导致合同不能全部履行时，本合同自动终止。”《补充协议》第十一条“附则”约定：“本协议执行过程中若遇上级政府及部门政策调整、自然灾害等不可抗力影响需对本协议进行修订的，甲乙双方应友好协商解决。”根据上述合同条款，双方约定在政府及部门政策调整导致合同不能全部履行的情况下，合同自行终止；如政府及部门政策调整的影响需要调整协议内容的，则由双方协商修订合同相关条款。四川省国土资源厅、四川省财政厅、四川省监察厅、四川省审计厅于2011年5月10日联合发布的《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》（川国土资发[2011]36号）中第二条规定：“国有土地出让支出一律通过地方政府基金预算予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理，企业不得以任何方式参与土地出让收益分成，凡政府与企业签订的土地收益分成的相关协议、合同立即终止。”成都市人民政府也于2011年9月发文，要求各区（市）县政府、成都高新区管委会按照川国土资发[2011]36号中“凡政府与企业签订的土地收益分成的相关协议、合同立即终止”的要求，对已签订的协议、合同进行规范和完善。《土地整理合同》第八条约定“与国家法律、法规或规定相冲突”，双方在合同中对“规定”并未限定效力层级，双方约定以整理的土地出让款进行收益分成的约定，因涉及公共财政收支管理，有违上述文件的规定，不能继续履行，根据双方约定，案涉土地整理合同应予终止。根据本案查明的事实和双方陈述，龙泉驿区政府已于2011年停止提供土地给原告整理，双方已于2011年以实际行为终止履行合同。原告起诉请求判令终止双方签订的土地整理合同，虽其后变更诉讼请求，但不能改变双方已按合同约定终止合同的事实和状态，应认定双方签订的案涉土地整理合同已经终止。 三、在履行合同过程中，双方是否存在违约行为，原告请求被告承担违约责任的主张是否成立的问题。 本案中，原告主张被告未按约定分配土地出让收益构成违约，应承担违约责任。对此，被告认为原告没有按约定直接投入土地整理成本，也未按合同约定为其垫付土地整理费用，已经先行违约。原告实际发生的土地整理费用为被告龙泉驿区政府支付，或用来源于土地出让收入进入共管账户的钱，以报账制拨付。原告则认为，根据合同约定第十条第5项（2）、补充协议第六条，甲方龙泉驿区政府投资部分先由乙方垫付，但龙泉驿区政府并未要求其垫付，且资金可滚动投入；龙泉驿区政府未按补充协议第九条第1款约定将土地出让价款注入共管账户，第1、2宗土地的出让价款，有6000余万未进入共管账户，第3、4宗土地的出让价款未转入共管账户。共管账户资金按协议约定在扣减成本后，属于双方共有，故龙泉驿区政府以双方共有资金投入，就相当于土地管理公司的投资。对此，本院认为，根据双方签订的合同约定，土地整理公司不仅要自行投入土地总整理成本55%的整理费用，同时，还应按合同约定为龙泉驿区政府垫付45%的土地整理费用。根据审计报告，原告除投入自有资金1000万元、向股东和关联方借款资金38752万元用于案涉土地整理项目外，根据共管账户的资金往来情况及相关款项拨付情况可以看出，双方已经投入的约10亿元的土地整理费用中，除原告用自有资金1000万元，以及借款39752万元投入土地整理项目，其余土地整理费用均是从出让土地的收入和龙泉驿区政府财政拨款中支出。原告未为龙泉驿区政府垫付45%的土地整理费用，原告已经违反合同约定的投资义务，构成违约。根据龙泉驿区政府的出资金额及支付给原告的土地整理成本和预分配收益，已经超过2011年前土地的出让收入。故龙泉驿区政府不存在未及时向原告支付土地收益的违约行为。2011年合同终止后，双方对土地整理成本和收益结算存在争议，原告主张龙泉驿区政府未按合同约定及时将土地出让收入进行收益分配，与合同约定以及政府出台的2011年后不能就土地出让收益进行利润分配的规定不符，原告主张龙泉驿区政府违约，并承担逾期分配土地出让收益的违约责任，缺乏相应的事实依据和法律依据，本院不予支持。 四、被告应支付原告土地整理成本、土地整理收益款的具体金额的问题。双方确认龙泉驿区政府通过共管账户和国库共计向土地整理公司支付土地整理费用517226251元，并通过共管账户向土地整理公司支付国有土地地上房屋拆迁安置补偿款21986212.72元，两项费用合计53921.246372万元。根据前述分析，土地整理公司已发生的整理成本为47211.959901万元，扣减龙泉驿区政府已支付土地整理费用517226251元，龙泉驿区政府超额支付土地整理款。 根据《中华人民共和国合同法》第九十一条规定：“有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；（二）合同解除；（三）债务相互抵销；（四）债务人依法将标的物提存；（五）债权人免除债务；（六）债权债务同归于一人；（七）法律规定或者当事人约定终止的其他情形。”本案合同终止属于当事人约定终止情形。《中华人民共和国合同法》第九十八条规定：“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。”如前所述，因双方关于以土地出让收益进行分成的约定，与政府相关部门出台的不能就土地出让收益进行分成的规定相矛盾，双方终止履行合同，但不影响前述两份文件出台前，双方应按照合同约定就已出让土地所获得的收益进行分成。根据本案查明的事实，原告未按照合同约定为龙泉驿区政府垫支45%的出资，已违反合同约定。被告支出的土地整理成本为531879574.96元，原告支出的土地整理成47211.959901万元，双方已经支出的土地整理总成本为101043.838127万元。因案涉合同未履行完毕，最终案涉土地整理总成本是多少无法确定。按合同约定原告为被告垫支全部土地整理款，即出资100%的情况下，可以按照55%的比例对土地收益基数进行分成，但原告实际出资的土地整理成本仅为47211.959901万元，占应出资金额的46.72%。按合同约定以及原告实际出资比例，酌定原告分配土地出让收益比例为25.69%（55%×46.72%），按此比例计算合同终止前华信公司和土地整理公司可获得的土地整理收益。 原告主张对土地收益分成包括三种情况：1.合同终止前出让土地收入。2011年前龙泉驿区政府出让的四宗土地总面积979.3634亩，价款合计为101585.1390万元；2011年6月30日龙泉驿区政府协议出让给中石化一腾燃油有限公司用地面积62.7731亩，金额为7594.8365万元；2011年前土地出让收入为1081799755元。2.2011年合同终止后出让土地的收入。2018年龙泉驿区政府共出让2宗土地面积共计169.5753亩，出让价款为122406.6010万元。至此，案涉土地总共已出让面积为1211.7118亩。2015龙泉驿区政府共计划拨用地3宗土地，用地面积59.0664亩，价款共计5494.7489万元；按约定政府划拨土地不属于收益分成范围，故划拨土地划拨价款不计入土地出让收益中，同时，为公平起见，在计算土地整理收益时，被告支出的土地整理成本也不摊入划拨土地中。3.原告认为整理涉及的土地范围内中剩余还可出让净用地土地277.8882亩，按基准地价280万元/亩计算理论上可实现土地收入77808.696万元。剩余可划拨净用地110.1436亩，参照龙泉驿区政府最近一次（2015年11月30日）划拨土地成交单价110万元/亩计算，理论上可取得的土地收入12115.796万元（110万元/亩×110.1436亩）。被告主张因合同已经终止，原告不应再对土地收益进行分配。对原告应获得的土地整理收益认定如下： 关于2011年前已出让的土地华信公司和土地整理公司可获的投资收益。因土地整理公司的土地整理成本无法对应到每一宗土地，故按土地整理公司总成本平均分摊到已经整理并可以出让的土地中，计算出可出让土地单位面积应分摊的土地整理成本，再以此计算合同终止前土地收益分成基数，根据双方实际投入资金比例，参考合同约定及相关管理规定，鉴于被告举证迟延以及及计算便利考虑，拟制在不考虑相关土地出让相关税费的情况下，结合本案实际情况，综合酌定相应比例计算原告可获得的土地整理收益。根据前述认定的原、被告的土地整理成本，[1081799755元－土地整理总成本101043838.27/1084305373.97×1042.1365亩（已出让不含划拨土地）÷1489.6亩（已整理、可出让、不含划拨的土地面积）]×25.69%=96207222.70元。 2011年前整理并已出让的土地占比70%。2011年因禁止就土地收益分成的规定出台，双方终止合同后，对于剩余30%的土地原告已事实上进行了整理，应酌情考虑相应的土地整理收益。2018年出让的土地价格较高，虽然与土地整治整理有关，但土地出让价格主要与房地产市场供求关系，与其后政府持续多年投资建设城市基础设施、完善城市基础设施和城市综合配套设施相关，且案涉土地后续整理、拆迁成本尚不确定。故综合本案实际情况，根据公平原则，酌定原告应分配的土地整理收益。该447.4635亩土地对应分摊土地整理公司支出的土地整理成本为14163.587970万元（47211.959901×30%），参照政府规定的土地整理收益不高于12%，考虑被告已经向原告全部返还了土地整理成本，综合双方已实际终止合同，平衡双方利益，对该部分土地整理的收益从2012年至今以年12%的标准计算，综合酌定原告应收取的土地整理收益147600722.45元。加上2011年前已经出让的土地按双方实际投资比例分配的收益96207222.70元，原告就所有已整理土地可以获得的收益总额为243807945.15元，扣除龙泉驿区政府预分配投资收益128920800元、应归还的拆迁款2180493.16元，与被告龙泉驿区政府已经超额支付的土地整理成本45106651.99元及借款6760万元相互品迭后，被告不应再向原告支付土地整理费用及土地整理收益。 综上所述，根据合同约定和双方实际履行行为，原被告双方签订的案涉土地整理合同已于2011年10月终止。被告在合同履行过程中并无违约行为，被告已经足额支付原告土地整理费用及相应的土地整理收益，原告的诉请均不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第九十一条、第九十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下： 驳回原告北京华信怡和投资集团有限公司、成都市龙泉驿区土地整理有限公司的诉讼请求。 案件受理费5742696元由北京华信怡和投资集团有限公司、成都市龙泉驿区土地整理有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中华人民共和国最高人民法院。 审判长 徐 红 审判员 王 惠 审判员 刘长江 二〇二〇年九月二十九日 书记员 何 龙 附相关法律条文： 《中华人民共和国合同法》第八条【依合同履行义务原则】依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。 第六十条【严格履行与诚实信用】当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务 第九十一条【合同消灭的原因】有下列情形之一的，合同的权利义务终止：（一）债务已经按照约定履行；（二）合同解除；（三）债务相互抵销；（四）债务人依法将标的物提存；（五）债权人免除债务；（六）债权债务同归于一人；（七）法律规定或者当事人约定终止的其他情形。 第九十八条【结算、清理条款效力】合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。 在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百四十二条法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决。