山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终248号上诉人（原审原告）王东生，男，1957年1月4日出生。委托诉讼代理人袁宝生，男，系原告弟弟。委托诉讼代理人刘宗宗，山西达道律师事务所律师。被上诉人太原市晋源区人民政府晋源街道办事处，住所地太原市晋源区万寿路**。负责人高翔，该街道办事处主任。出庭负责人石玉平，该街道办事处副主任。委托诉讼代理人郝建斌，山西德为律师事务所律师。被上诉人太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会，，住所地太原市晋源区晋源西街村源西苑小区原审第三人姚兰花，女，1970年12月5日出生，汉族，太原市村民，现住太原市。上诉人王东生因与被上诉人太原市晋源区人民政府晋源街道办事处（以下简称晋源街办）、太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会（以下简称西街村委会），原审第三人姚兰花行政协议一案，不服太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审审理查明，2015年8月22日，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会（甲方）和案外人太原市晋源区晋源街道西街村党支部与第三人姚兰花（乙方），签订晋源字西街村165号《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处（鉴证方）在上述协议上加盖公章并有其工作人员张国生的签名。协议书的主要内容是被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会将拆迁位于本村西大街东至郭十斤、南至大街、西至贾双喜、北至村委空基，无宅基地使用权证，占地0.709市亩、面积473平方米住宅征收补偿款，给付该宅基院落的实际占有人第三人姚兰花。该宅基地中的院落在1953年为案外人袁世昌（已故）所有，案外人袁世昌生前育有六个子女，原告王东生为案外人袁世昌的儿子，第三人姚兰花为案外人袁世昌的外孙女。2019年6月11日，太原市晋源区人民法院已受理该案涉宅基地上房屋继承纠纷一案。原审法院认为，行政合同也叫行政契约，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。在行政合同之中，行政主体并非以民事法人的身份而是行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议，以合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。在此期间行政主体享有行政优益权。行政合同的特征是：1、行政合同的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力。行政合同是行政主体为了实现行政管理目标而签订的，因此，当事人中必有一方主体是行政主体。没有行政主体的参加，不能称为行政合同。行政合同必须有行政机关参加并不意味着凡有行政机关的合同都是行政合同。行政机关具有双重身份：行政主体和民事主体。当行政机关以民事主体身份签订合同，该合同是民事合同；只有当行政机关以行政主体身份签订合同时，该合同是行政合同。2行政合同的目的是实施行政管理。行政主体签订行政合同的目的是实现行政管理职能，维护公共利益，而不是为了自身的经济利益。3行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政合同是实现行政管理目标，维护公共利益。因此，行政主体对行政合同的履行享有民事合同主体不享有的行政优益权。根据行政合同的概念和特征，我们可以得出行政合同与民事合同的区别：1、签订合同的目的不同，签订行政合同的主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政治理，是指行政机关直接以合同作为实施行政治理的手段。而签订民事合同的目的通常是为了实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。2、民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全同等的。3、判定某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更、消灭民事法律关系还是行政法律关系，签订合同的主体是否是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的尺度。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十四条第一、二款：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”根据上述法律、法规、司法解释，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会必须是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为时，才可以成为行政诉讼的被告。土地征收和国有土地上房屋征收的部门只能是市、县级人民政府，被告太原市晋源区人民政府晋源街道办事处只能是征收组织实施部门，其无权委托任何部门再负责组织实施征收与补偿工作。本案中，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会作为平等的民事主体一方与第三人姚兰花签订了（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，其本身签订协议的行为不是法律、法规、规章授权履行行政管理职责的行为，也非受太原市晋源区人民政府的委托，而是根据村民委员会自治原则，为了自身利益，与本村村民平等协商而产生新的民事关系。被告太原市晋源区晋源街道办事处虽是行政机关，但其并不是上述协议的签订方，只是鉴证方。故上述协议是民事争议解决的范围，不是行政合同，不适宜通过行政救济方式来解决。宅基地使用权是以户为单位，户主与申报的共住人共同享有宅基地使用权，被告太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会与第三人姚兰花签订的（晋源字西街村165号）《太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目宅基地产权置换协议书》，计算出案涉宅基地院落所有的货币补偿和置换面积，是针对案涉宅基地院落所有共同居住人和权益人，而不是针对第三人姚兰花一人。原告王东生应通过民事诉讼的方式确认案涉宅基地院落中属于自己的共有份额。该民事案件已被太原市晋源区人民法院立案。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王东生的诉讼请求。上诉人王东生上诉称，一审认为案涉产权置换协议书是民事争议的范围，不是行政合同，不适宜通过行政救济方式来解决，上诉人认为认定事实错误，适用法律不当。理由如下：上诉人的父亲袁世昌过世后，留有祖遗产位于晋源西街51号。继承人之间一直未对该处老宅进行分割，该处房依法应属袁世昌所有继承人共同共有。2015年8月，二被上诉人以姚兰花持有土地证（此证只能证明该处房屋为上诉人父母所有）和已住在那里为由，擅自同姚兰花签订拆迁协议，并且在该协议附表“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”中，将本来使用权属上诉人父亲袁世昌的该处房产宅基地确定为姚兰花，姚兰花由此取得该房屋拆迁所有利益，严重侵犯了上诉人等的合法权益。由于二被上诉人在案涉产权置换协议书中将上诉人及其他兄弟姐妹共有的宅院权属人错误确定为姚兰花并签订拆迁协议，该协议依法应该无效。该协议附表“明太原县城新农村建设村民宅基地核定表”已经生效的（2018）0109行初25号行政判决撤销，而该核定表是本案诉求中案涉产权置换协议的附表和签约依据，由于该协议书的基础和依据已经消失，因此基于该核定表所签订的产权置换协议理应无效。案涉产权置换协议是依据太原市文件并政发（2013）13号规定，在太原市晋源区人民政府晋源街道办事处监管下签订，该协议的签订，并非为了西街村村民委员会的自身利益，而是执行政府的拆迁任务，为了公共利益。案涉产权置换协议以及附表，有晋源街办监管下的鉴证签字和审查意见栏盖章签字，实际上是对上诉人权利义务的侵犯，是一种行政行为。上诉人提起的民事诉讼，并不影响本案的审理。上诉请求：撤销太原市万柏林区人民法院（2020）晋0109行初5号行政判决，依法重审或改判。被上诉人太原市晋源区人民政府晋源街道办事处辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。1、本案属于民事案件受案范围，不属于行政案件。本案中，被上诉人太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会作为平等的民事主体方与第三人签订了案涉产权置换协议书，其本身签订协议的行为不是法律法规规章授权履行行政管理职责的行为，也非受太原市晋源区人民政府委托，而是根据村民委员会自治原则，为了自身利益与本次村民平等协商而产生新的民事关系。被上诉人晋源街道办事处虽然是行政机关，但其并不是上述协议的签订方，只是鉴证方。故上诉协议是民事争议解决的范围，不是行政合同，不适宜通过行政救济方式来解决。2、该案已进行民事审理，且已作出一审判决，现在二审阶段。宅基地使用权是以户为单位，户主与申报的共住人共同享有宅基地使用权，被上诉人西街村村民委员会与第三人姚兰花签订的案涉产权置换协议书计算出案涉宅基地院落所有的货币补偿和置换面积，是针对案涉宅基地院落所有共同居住人和权益人，而不是针对第三人姚兰花一人。原告王东生应通过民事诉讼的方式确认案涉宅基地院落中属于自己的共有份额。且该民事案件已被太原市晋源区人民法院一审判决，现在二审阶段。被上诉人太原市晋源区晋源街道西街村村民委员会未答辩。原审第三人姚兰花述称，本案诉讼时效已过，关于房产转让约定的效力一直是生效状态。案涉宅基地属于第三人父母的遗产，原告无权继承。上诉人并非西街村村民，无权分割涉案宅院的拆迁补偿款。拆迁时第三人在案涉宅院里居住，因此上诉人无权分割各项费用。经二审审理查明的事实与一审审理查明事实一致，本院予以确认。本院认为，已生效的（2019）晋01行终232号行政裁定认为，案涉《产权置换协议书》中明确签订协议的目的是“为了加快太原市晋源东区二号地块棚户区改造安置住房项目建设，甲方需对乙方的宅基地实施产权置换”，案涉《产权置换协议书》系为社会公共利益，故本案属于行政诉讼受案范围。案涉《产权置换协议书》属于具有行政法上权利义务内容的行政协议。本案的争议焦点为案涉《产权置换协议书》的效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对行政协议效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，在判断行政协议是否无效时，需审查行政协议是否存在重大且明显违法情形，是否有合同法规定的无效情形。本案中，案涉宅基地中的院落为案外人袁世昌（已故）所有，原审第三人姚兰花作为其外孙女系该院落的实际居住人。被上诉人西街村委会与原审第三人姚兰花签订案涉《产权置换协议书》及履行协议过程中并无重大且明显违法的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》规定的合同无效情形。宅基地使用权是以户为单位，案涉《产权置换协议书》中根据宅基地面积计算的货币补助及置换住宅面积是针对宅基地院落所有共同居住人及相关权益人，而并非针对原审第三人姚兰花一人。故对于宅基地院落的补偿分配问题，上诉人应当通过民事诉讼的方式解决，原审判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人王东生负担。本判决为终审判决。审 判 长 郭朝艳审 判 员 张翠萍审 判 员 陈 聪 二Ｏ二Ｏ年九月十七日法官助理 郭 祺书 记 员 李世扬