山东省德州市陵城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1403行初39号 原告李云珍，女，1953年5月30日出生，汉族，住委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 委托代理人刘洪宁，山东居高律师事务所实习律师。 被告德州市德城区人民政府，住所地：德州市德城区东方红西路**。 法定代表人王洪林，区长。 出庭负责人杨振生，区委常委、副区长。 委托代理人张宁，北京市京师（德州）律师事务所律师。 委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 原告王秀珍诉被告德州市德城区人民政府（以下简称德城区政府）房屋行政征收补偿一案。2020年3月19日，德州市中级人民法院作出（2020）鲁14行初141号行政裁定书，裁定由我院管辖。本院立案后，依法向被告送达了起诉书副本、举证通知书。依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭进行了审理，原告李云珍的委托代理人逯见涛、刘洪宁，被告德城区政府行政负责人杨振生及委托代理人张宁、吴鲁晋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告于2020年2月9日作出德城征补[2020]4号房屋征收补偿决定书载明：一、被征收人如选择产权调换，征收人为被征收人按照《堤岭棚户项目房屋征收补偿方案》确定的位置，提供建筑面积为339.77m2的产权调换房屋；18个月临时安置补偿费18000.00元，最后按交房日期据实结算；搬家费1000.00元。无证接盖北房货币补偿146880.00元，上述补偿费合计165880.00元，征收人已专户储存。二、被征收人如选择货币补偿安置，根据山东鲁业房地产土地评估有限公司对其房产的评估，其补偿结果为：1、房屋及附属物补偿1193093.00元；2、搬家费：1000.00元；3、临时居住费：1000X3=3000元。上述各项补偿总合计1197093.00元，补偿款征收人已专户储存。三、限被征收人李云珍收到本决定书之日起15日内与德城区房屋征收中心办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将堤岭社区新华路南平方区门牌号为××的被征收房屋腾空。 原告诉称，原告是德州市德城区新华办事处堤岭社区居民。在该社区新华路南平房区拥有合法房屋，门牌号为××。被告在2019年2月9日作出的德城征补[2020]4号《德州市德城区人民政府房屋征收补偿决定书》，对原告房屋所在区域房屋进行征收。被告在征收过程中没有遵守决策民主、程序正当、结果公开的原则，没有进行论证并公布，听取公众意见，其作出的房屋征收决定严重违法：一、被告据以作出《征收补偿决定》的依据《房屋征收决定》不合法。涉案房屋所在位置土地属于集体土地，并未依法进行征收。根据法律规定，对集体土地征收依法应当经省级以上人民政府批准征收，被告无权直接按照棚户区改造的方式对集体土地进行征收。被告在作出《房屋征收决定》之前没有对征收范围内的房屋调查登记和公示，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，其作出的房屋征收决定程序违法。征收过程中，房地产价格评估机构没有与被征收人协商选定，评估没有公示，违反《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，剥夺了原告选取评估机构的权利，且未将评估结果进行公示，程序违法。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋的补偿价格应当按照《房屋征收决定》公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定，但是被告作出的评估标准严重低于周围商品房市场价格，补偿标准严重不合理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，原告已经对被告作出的房屋征收决定提起诉讼，在此期间被告无权对原告作出征收补偿决定。三、征收补偿标准远远低于周边房屋类似地产市场价值。原告所在小区内，含有大面积的业主共有部分，征收决定及补偿方案没有对该部分进行补偿并合理分配，严重侵害原告权益。综上所述，原告认为被告作出的《征收补偿决定》事实依据不足，程序违法，补偿标准不合理，依法应予以撤销，请求法院1、撤销被告德州市德城区人民政府2020年2月9日作出的德城政字[2020]4号《德州市德城区人民政府房屋征收补偿决定书》；2、诉讼费用由被告承担。 原告为证据自己的主张，向本院提交了以下证据：集体土地使用证、户口簿,证明原告的集体土地使用证是政府依法颁发，自颁发以来涉案片区没有进行过集体土地征收，不可能转化为国有土地。 被告德城区政府辩称，《德州市德城区人民政府房屋征收补偿决定书》作出的程序符合法律规定。 被告对于涉案房屋征收符合《德州市土地利用总体规划(2006-2020)》、《德州市城市总体规划(2011-2020)》等规划文件，涉案房屋征收前，德城区房屋征收中心已依法发布拟征收地块公告，对现场进行了调查核实，并发布征地补偿安置方案、征求意见公告和实施公告，用地手续齐全，征收程序合法。被告依据《房屋征收决定》，作出《补偿决定》，并且作出补偿决定的程序和依据均符合法律规定，原告的起诉无事实和法律依据。 被告为证明自己的主张，向本院提交了以下证据： 1、关于堤岭棚户区改造项目符合相关规划的复函；2、关于广川街道办事处堤岭棚户区改造项目符合全区2019年国民经济和社会发展计划的复函；3、房屋征收申请书；4、关于堤岭棚户区房屋征收项目启动房屋征收程序的申请；5、关于同意启动堤岭棚户区房屋征收项目征收程序的批复；6、关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知；7、关于堤岭棚户区被征收房屋调查登记情况的公示；8、堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案论证审查报告；9、关于实施《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案的请示》；10、关于同意实施《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》的批复；11、关于公开征求《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》意见的公告；12、《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）；13、《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公示记录；14、关于《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案》（征求意见稿）征求意见及修改情况公告；15、关于堤岭棚户区项目社会稳定风险评估评审报告；16、关于提请区政府作出堤岭棚户区项目房屋征收决定的请示；17、德城区人民政府关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定；18、德城区人民政府关于堤岭棚户区项目房屋征收决定的公告；19、调查表、情况说明；20、关于德城区堤岭棚户区项目房屋征收分户评估机构选定情况告知书；21、堤岭棚户房屋征收项目被征收房屋分户初步评估结果公示；22、房地产评估报告（李云珍）；23、送达回证；24、德城区人民政府房屋征收补偿决定书-德城征补字[2020]4号；25、送达回证（德城征补字[2020]4号）；26、征收过程公示相关文件照片光盘一份，以上证据证明征收、补偿程序合法。 原告对被告提交的证据发表如下质证意见： 1、对复函，真实性无异议，对证明目的不认可。认为该证据是为了证明涉案项目符合相关规划，根据规定，自然资源局应当出具相应规划文件予以确认，不能仅仅依据一份复函来证明是否符合各项规划。2、对符合国民经济和社会发展计划的复函的质证意见同证据一，认为被告应当提供2019年德城区的国民经济和社会发展计划予以核实。3、对房屋征收申请书无异议，是被告下属单位提出申请的材料，根据附图能够证明原告的房屋在本次棚改范围内。4、对征收中心的申请，质证意见同证据3一致。5、对证据5真实性无异议，合法性有异议。认为根据国条例和省条例规定，征收部门是市县人民政府，并未赋予区政府有征收的权力，相关行政法律法规均将市县人民政府和设区的市人民政府进行区分，说明区政府是独立的行政机关，国条例和省条例没有明确授权的情况下，被告无权作出征收决定。且省条例明确了市县人民政府和设区的市人民政府的有不同行政职责。涉案片区属于集体土地，应当按照集体土地征收程序进行，被告无权以国有土地上房屋征收决定代替集体土地征收。违反法律强制性规定。6、对证据6真实性无异议，冻结通告属于征收程序的过程性文件。7、对证据7有异议，认为涉及两原告房屋及院落面积不属实，被告在前期调查登记过程中，没有实际到现场勘测，未对两原告地上物品进行区分和记载。8、对证据8真实性、合法性、关联性均有异议，人员身份无法确定，没有论证意见，直接作出结论没有法律依据。9、补偿方案请示，无异议。对证据10－14，张贴公示的意见同证据26的质证意见。没有征求被征收人的意见，修改的情况中关于房屋置换和补偿的解释没有依据，按照国条例规定，应当按照被征收房屋面积进行安置补偿，而不是按照土地面积。并且涉案区域存在许多住改非的经营性用房，也应当按照实际用途进行安置补偿，其答复称没有停产停业损失没有依据。对安置补偿方案标准不认可。15、对证据15真实性、合法性、关联性均有异议，根据法律规定风险评估报告主体应当有市、县人民政府作出，不符合省条例15条规定，市、县人民政府可以委托专业有资质的机构协助，但是明显律师事务所是没有资质和能力对社会稳定风险进行评估，并且其没有对相应的社会风险进行妥善处置和预防的措施。16、对请示，无异议。17、对征收决定的真实性无异议，合法性有异议，认为涉案土地属于集体土地，被告无权以国有土地上房屋征收程序代替省政府进行土地征收程序，违反法律强制性规定。其他质证意见同证据5。18、对张贴公示的意见同证据26的质证意见。也没有证据证明达到公示期限。19、真实性无法确定，根据法律规定评估机构选定应当由征收机关选择有资质的机构筛选后进行张贴公示，并由被征收人协商选定，原告并未参与该评估机构的选定。20、告知书真实性无异议，合法性有异议，根据内容是街道办事处对分户评估机构选定的说明，并不是选择评估机构的告知或者通知，且没有征求意见的证据，也没有被征收人选择评估机构的手续以及备选评估机构的资质材料等。21、真实性无异议，但对其合法性有异议，对分户评估报告结果不认可，并且根据其内容显示，有许多未入户测量的房屋也进行了评估，明显没有事实依据，没有按照市场价格进行评估。不符合国有土地上房屋征收评估办法第16、17条规定。22、对证据22的三性均有异议，评估机构选定不合法、评估标准不是市场价值，根据期限来看，征收决定作出之日是2019年9月30日，评估报告作出时间是2019年10月12日，不符合相关公示期限的情况下，作出的评估报告违反法律规定，原告的房屋并未经评估机构现场勘测，其评估的范围也仅限于房屋价值，没有对院落内其他附属设施评估计算，且原告的房屋部分用于居住，部分用于出租经营使用，评估机构没有对房屋经营的停产停业损失进行计算。23、对送达回证无异议。24、对真实性无异议，对合法性有异议，是本案的争议标的。25、无异议。26、照片中关于补偿方案的公示，无法证明已经达到法律规定的公示期限30日，其他照片均是打印件，被告应当提供原始载体。根据被告提供的上述证据，没有关于涉案土地性质的证明文件，而原告的土地属于农村宅基地，是集体土地，被告按国有土地上的房屋征收程序进行集体土地征收，没有法律依据且违反法律强制性规定，属于无效行为。其提供的证据中也没有征收补偿费用专款专用、专户存储足额到位的证明，违反国条例第十二条规定，其风险评估报告的作出没有法律依据，因此被告作出的房屋征收决定不具有事实和法律依据依法应予撤销。被告提供的证据中，没有对原告房屋现场勘测的具体信息，没有评估机构依法作出的整体评估报告和分户评估报告，其最终作出的征收补偿决定没有事实和法律依据。 被告对原告提交的证据发表如下质证意见：原告所在堤岭村在国土资源部门登记的是国有土地。其他片区也存在被征收人持有集体土地使用证的情况，因为土地性质已经改变，但有部分居民没有到国土部门去换证，这是一个普遍现象。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据认证如下：原告提交的集体土地使用证、户口簿与本案具有关联性，予以采纳。被告提交的证据1-18在证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，予以采信。被告提交的证据19-26，是被告作出征收决定后的征收补偿的行政行为，证明了其在作出征收补偿决定后所进行一系列公示、送达等程序，对真实性原告无异议，本院对证据19-26予以采信。 经审理查明，原告李云珍与闫国庆系夫妻关系，系德城区新华街道办事处堤岭村人，1990年11月11日，德州市人民政府为闫国庆颁发德集建字第90号《集体土地建设用地使用证》，载明：坐落位置位村，建筑占地84m2，共有使用权面积333m2。经核实，因行政区划调整，堤岭村从于官屯乡先划归新华街道办事处管理，现又划归广川街道办事处管理。2019年9月30日被告作出德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》并公告。原告的房屋处在被征收范围内。2019年10月4日，德州市德城区广川街道办事处、德州市德城区新湖街道办事处、德州市德城区房屋征收中心共同作出《关于德城区堤岭棚户区项目房屋征收分户评估机构选定情况告知书》，2019年10月5日德州市德城区房屋征收中心作出《堤岭棚户区房屋征收项目被征收房屋分户初步评估结果公示》，并于2019年10月12日作出房地产评估报告。因原告未与被告达成补偿协议。被告于2020年2月9日作出德城征补[2020]4号房屋征收补偿决定书。原告对该补偿决定书不服，提起行政诉讼。 上述事实，有双方提交的证据及当庭陈述并经庭审质证，在卷佐证。 本院认为，原告所持有的系集体土地的房屋产权证，可以认定原告房屋建造在集体土地上，被告虽辩称原告所在堤岭村在国土资源部门登记的是国有土地，因为土地性质已经改变，但有部分居民没有到国土部门去换证，这是一个普遍现象。但被告未提供涉案房屋所在土地系国有土地的任何证据，其不能证明涉案土地的性质发生了改变，涉案土地仍为集体土地。 被告依据国有土地上房屋征收补偿的程序对原告的房屋进行征收，其作出的房屋征收方案也是依据土地性质为国有土地所作出，德城征补[2020]4号房屋征收补偿决定书则是依据房屋征收方案作出的补偿标准。被告依据国有土地的征收程序，以与原告未达成补偿协议为由，直接对原告作出德城征补[2020]4号房屋征收补偿决定书，其法律适用错误，程序违法，但因该补偿决定书是依据国有土地上房屋征收的标准进行的补偿，（国有土地上房屋征收补偿主要包括：被征收房屋价值补偿、因征收房屋造成的搬迁补偿、因征收房屋造成的临时安置补偿、因征收房屋造成的停产停业损失补偿。集体土地上房屋征收补偿主要包括：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。）国有土地的补偿标准不低于集体土地的补偿标准，并未使原告的利益受到损害，同时该区域内的大部分房屋均已经被征收，大部分被征收人与被告均签订了征收补偿协议，撤销会导致公共利益的损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定：行政行为有下列情况之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的。因此应依法对德城征补[2020]4号房屋征收补偿决定书确认违法。 综上，被告德城区政府依据国有土地上房屋征收程序，作出的德城征补[2020]4号房屋征收补偿决定书程序违法，但撤销对房屋征收补偿决定书会损害社会公共利益。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告德州市德城区人民政府作出的德城政字[2020]4号德州市德城区人民政府房屋征收决定书违法。 案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。 审 判 长  徐一超 审 判 员  李新华 人民陪审员  靳占星 二〇二〇年九月二十五日 法官助理王海宁 书记员邢林林