广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终660号上诉人（原审原告）：李容生，男，汉族，1957年9月17日出生，身份证住址：广东省深圳市龙岗区。委托代理人：陈东文，北京市中银（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市龙岗区人民政府。地址：广东省深圳市龙岗区机关大院。法定代表人：代金涛，系该区区长。委托代理人：韩秋宁，系该政府工作人员。委托代理人：徐灼安，广东华商律师事务所律师。上诉人李容生因诉深圳市龙岗区人民政府（以下简称龙岗区政府）土地权属争议处理决定行政纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年6月4日，李容生向深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局递交申请材料，要求确认李容生位于深圳市龙岗区龙岗街道南约社区汉田塘仔的祖屋2间所占土地享有土地使用权。申请材料包括《土地使用争议调查处理申请书》、申请人身份证明材料、深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申请收件回执、龙岗南约社区汉田塘子老屋及空地买卖合同、（2017）粤0307民初13684号民事裁定书、（2018）粤03民终5295号民事裁定书、《关于李容生诉求问题的告知书》、《证明》、祖屋及空地照片、深圳市建设用地地界测点报告等。2018年6月12日，深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局作出《土地权属争议案件不予受理建议书》。2018年6月16日，龙岗区政府作出深龙府〔2018〕17号《不予受理决定书》（以下简称被诉不予受理决定），主要内容为：李容生提供的证据材料未能有效证明其与申请调查处理土地使用权有直接利害关系，不符合申请条件，决定不予受理。李容生不服该决定，于2018年7月25日向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系，（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第二十条规定：“国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。”根据上述规定，土地权属争议调查申请人应当与争议的土地有直接利害关系，并有向职权部门提交证据证明自己与争议土地有利害关系的举证义务。本案中，李容生向深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局递交申请材料，要求确认李容生位于深圳市龙岗区龙岗街道南约社区汉田塘仔的祖屋2间所占土地享有土地使用权，并提交深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申请收件回执、龙岗南约社区汉田塘子老屋及空地买卖合同、（2017）粤0307民初13684号民事裁定书、（2018）粤03民终5295号民事裁定书、《关于李容生诉求问题的告知书》、《证明》等材料，但上述材料均不能证明李容生与涉案地块存在直接利害关系。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，龙岗区政府作出被诉不予受理决定，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，原审法院予以确认。李容生的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李容生的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告李容生负担。上诉人李容生不服原审判决，上诉请求：撤销一审判决，改判支持上诉人在原审提出的诉讼请求。主要事实和理由如下：一、一审法院认定本案的基本事实不清，证据不足，法律法规适用错误，（一）上诉人提交的证据足以证实与本案具有利害关系。龙岗区宝龙街道信访办出具《关于李容生诉求问题的告知书》，内容为：“南约社区调解办工作人员在李雪光处了解，房屋属历史遗留问题，李雪光误把自家祖屋和你的祖屋一并卖给李海涛，李雪光表示同意给予你合理补偿，如你愿意接受调解，南约社区工作站可协调此事，如你需要退回房屋，建议通过法律途径解决纠纷。”在民事诉讼过程中，证人李玉林在庭前手写的《证明》中签字确认，并在庭审中当庭确认房屋属于上诉人李容生的父亲李久清建造，在其举证证明的内容中也承认房屋是由第三人父亲借用上诉人的。《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》，是由深圳市政府要求在全市范围内没有产权证明的房屋均根据实际情况进行了申报，申报后街道办事处将给予每一份申报的房屋一个房屋编号。上诉人为争议的房产进行了普查登记的申报，而其他人均没有提出异议，也没有其他人对该讼争的房屋进行重复申报。该回执是表示申报之时，也就是在各方当事人没有争议之时，它也是具有权属代表意义的。综上，根据《土地权属争议调查处理办法》第10条规定第（一）项的规定，上诉人提交的上述证据，已足以证明对涉案房屋具有利害关系。（二）一审法院根据《土地权属争议调查处理办法》第20条的规定进行认定。属于适用法律不当，民事诉讼一二审，在庭审过程中已经可以确认一些当事人之间对讼争的房地产是具有争议的利害关系的。否则，民事诉讼一、二审判决应当直接以上诉人没有利害为由驳回上诉人的起诉即可。在民事诉讼过程中，一二审法院均认可上诉人与本案是具有利害关系的。二、上诉人在民事诉讼一审以及向被上诉人申请行政处理过程中，提交的上述有关证据，显然属于上述第（五）项的“其他有关证明文件”。《土地权属争议调查处理办法》第20条的规定，并不是第10条的规定补充。第10条规定是立案受理案件的条件，这属于程序性规定；第20条的规定是调查即相当于法院审理过程，这是应当调查处理内容，属于实体法规定。被上诉人和一审法院均不应当能以实体性的规定来作程序性的补充。何况本案本来已经历经了民事诉讼的一二审诉讼，且民事一审和二审判决均认为上诉人的争议事项应当首先由被上诉人进行行政程序的处理，法院均没有否定上诉人与本案具有利害关系的事实。因此，作为第10条的规定，只要当事人提出具有争议事项的申请和证据，均应当视为与本案有利害关系。被上诉人龙岗区政府答辩称：一、上诉人提供的证据材料未能有效证明其与申请调查处理的土地有直接利害关系，不符合申请条件。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条、第二十条的规定，土地权属争议调查申请人应当与争议的土地有直接利害关系，并有向职权部门提交证据证明自己与争议土地有利害关系的举证义务。这也是国土资源行政主管部门决定是否受理的重要核查事项。上诉人在申请土地权属争议调查时，提交了其于2009年12月21日按当时政策进行深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报时取得的NO.0463827《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》、南约汉田村民出具的《证明》、深圳市龙岗宝龙街道信访办公室于2017年7月10日出具的《关于李容生诉求问题的告知书》等证据材料，但以上证据材料均不是土地、规划、房产管理部门行使职权所作出的土地、房屋权属证明文件，不具有土地使用权权属证明的法律效力，无法证明上诉人与争议土地存在直接利害关系，不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的申请调查处理土地权属争议的条件。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。三、另案的民事判决系根据法律的一般性规定进行指引，但并非判决答辩人必须受理上诉人的争议事项。上诉人的争议事项是否符合土地权属争议调查处理的条件，应由土地资源行政主管部门根据具体案件情况进行认定，并报答辩人作出决定。答辩人根据土地资源行政主管部门的认定作出不予受理决定与另案民事判决的指引并不矛盾。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以认定。本院另查明：2009年12月21日，经上诉人李容生申报，深圳市龙岗区街道处理农村城市化历史遗留违法建筑工作领导小组办公室出具了编号为NO.0463827号的《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》，内容显示李容生申报的祖屋位于龙岗区龙岗街道南约社区汉田塘仔，违法建筑编号为604050302XXXX。邱翠珍、李雪光等人与李海涛于2016年9月2日签订《龙岗南约社区汉田塘子老屋及空地买卖合同》，约定：“将邱翠珍、李雪光等一家位于南约汉田塘仔老围祖屋一间约135平方米，铁皮房一间约55平方米及周边空地出售给李海涛，价款为100万元；邱翠珍一家对其转让的房产拥有完全的所有权，保证上述房产没有设定担保，没有权属纠纷及债权债务纠纷，保证该房屋不受他人合法追索……。”上诉人李容生向龙岗区宝龙街道办信访反映祖屋被占，龙岗区宝龙街道办信访于2017年7月10日出具《关于李容生诉求问题的告知书》，内容为：“南约社区调解办工作人员在李雪光处了解，房屋属历史遗留问题，李雪光误把自家祖屋和你的祖屋一并卖给李海涛，李雪光表示同意给予你合理补偿，如你愿意接受调解，南约社区工作站可协调此事，如你需要退回房屋，建议通过法律途径解决纠纷。”南约汉田村前村长李玉林、村民李东福等十三人签名按指印的《证明》,主要内容为：“李容生是南约汉田人，其老屋在塘仔一共六间……。后来他爸李庚松有病后搬至草屋去住，一直住到死。后来李容生汉田做了新屋搬去住，两间草屋借给李九清家用来放草，现在给李九清的儿子卖了。”李容生因此起诉李海涛、李雪光、邱翠珍等人物权保护纠纷，深圳市龙岗区人民法院作出（2017）粤0307民初13684号民事裁定，判项为：“裁定驳回原告李容生的起诉。”深圳市中级人民法院作出（2018）粤03民终5295民事裁定，认定：“因上述房屋系在集体经济组织分配的宅基地上建造的房屋，双方对上述房屋所有权的权属争议其实也是对该房屋所附着的土地的使用权存在争议。土地管理法第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。在双方对涉案房屋权属存在争议且协商不成的情况下，李容生可以向人民政府申请处理，本案纠纷不属于人民法院主管范围。一审法院驳回李容生的起诉，处理结果正确，……，裁定：驳回上诉，维持原裁定。”本院认为，本案为土地权属争议纠纷，争议的焦点为龙岗区政府作出被诉不予受理决定是否合法。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系，（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”本案中，上诉人李容生向深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局提交了《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申请收件回执》、《龙岗南约社区汉田塘子老屋及空地买卖合同》、（2017）粤0307民初13684号民事裁定书、（2018）粤03民终5295号民事裁定书、《关于李容生诉求问题的告知书》、《证明》等材料，申请确认其对涉案房屋所占土地享有土地使用权。以上证据材料可证明李容生于2009年已为涉案房屋申报历史遗留违法建筑，李海涛是通过向李雪光、邱翠珍购买而获得房屋及涉案土地的使用权，李雪光向南约社区调解办工作人员表示误把自家祖屋和李容生祖屋一并卖给李海涛，以上事实与李玉林、李东福等人签名的《证明》的内容可互相印证，可以证明李容生与涉案房屋及土地使用权存在利害关系，龙岗区政府对李容生的权属纠纷调处申请应予受理，对涉案权属争议问题依法作出裁决处理。另外，对于李容生与李海涛、邱翠珍等人关于涉案房屋的争议，深圳市中级人民法院（2018）粤03民终5295生效裁定认定本案纠纷不属于人民法院主管范围并指引李容生可以向人民政府申请处理。因此，龙岗区政府在上诉人提供《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申请收件回执》、《龙岗南约社区汉田塘子老屋及空地买卖合同》、（2017）粤0307民初13684号民事裁定书、（2018）粤03民终5295号民事裁定书、《关于李容生诉求问题的告知书》、《证明》等证据材料的情况下，仍认定上诉人对涉案土地使用权不具有直接利害关系，作出被诉不予受理决定，存在认定事实不清的情形。原审法院未依法予以纠正不当，本院依法予以纠正。上诉人李容生上诉提出对涉案土地使用权有直接利害关系，上诉请求撤销原审判决及被诉不予受理决定，有事实根据和法律依据，本院依法予以采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销广东省深圳市中级人民法院（2018）粤03行初120号行政判决；二、撤销深圳市龙岗区人民政府深龙府[2018]17号《不予受理决定书》；三、责令深圳市龙岗区人民政府在法定期限内重新作出行政行为。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人龙岗区政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年九月三十日书记员  刘桂宜