福建省南平市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽07行终105号 上诉人（原审原告）吴协兴，男，1953年4月10日出生，汉族，农民，住政和县。 被上诉人（原审被告）政和县自然资源局，住所地政和县熊山镇为民路**。 法定代表人谢应灿，局长。 委托代理人许永辉，福建五仁律师事务所律师。 委托代理人刘望伟，政和县自然资源局政策法规与执法股股长。 被上诉人（原审第三人）福建省福发工艺品有限公司，统一社会信用代码11350725MB1544229D，住所地政和县铁山镇江上村。 法定代表人叶发传，执行董事。 上诉人吴协兴因土地行政管理一案，不服松溪县人民法院（2020）闽0724行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定，政和县铁山镇江上村廊桥斜对面即村尾庙旁边的地块，原为江上村村尾第一生产队晒谷架。1987年5月7日，江上村村尾第一生产队队长与吴协兴签订《立卖晒谷坪字》，载明：江上村村尾第一生产队晒谷架基一片，座落于村尾庙下仓库基外，经本队社员、干部决定，同意卖给本队社员吴协兴使用。吴协兴使用该土地至今。 1990年9月26日，福建省福发工艺品有限公司（以下简称福发公司）的法定代表人叶发传与政和县民委员会签订《协议书》，约定福发公司以18000元取得江上村原筷子厂生产车间和村尾生产队仓库坪地块（共四亩）的70年使用权。2011年，福发公司作为预申请用地单位向政和县国土资源局提出拟征收该土地用于工业项目建设。2011年9月19日，政和县国土资源局向政和县铁山镇江上村发出政国土资征告［2011］017号《征地告知书》，告知事项如下：一、征地情况。1、征地用途：本次拟征收土地用于工业项目建设。2.征地位置：政和县铁山镇江上村。3.征地地类、面积及地上附着物情况：面积0.2682公顷（菜地0.0687公顷、建设用地0.1995公顷）。三、你村应及时将本告知书在本村范围内张贴公告并通知被征地的单位和个人。五、你村及当事人对拟定的征地补偿标准、安置方案和被征地农民社会保障意见有要求举行听证的权利。当事人认为需组织听证的，应当向村委会提出，由村委会负责汇总，在收到本告知书之日起5个工作日内分别根据职能向国土资源局、劳动和社会保障局提出书面申请，逾期未提出的，视为放弃听证。2011年9月23日，政和县民委员会向政和县国土资源局、劳动和社会保障局回函同意按此报有权机关批准征地，并表示被征地农民对征地补偿标准、安置方案和被征地农民社会保障均无异议，放弃听证。 2012年政和县人民政府向福建省人民政府请示《关于要求审批政和县2012年度第三批城镇建设用地的请示》（政人综[2012]125号），2012年8月22日，福建省人民政府向政和县人民政府批复同意由政和县政府进行征收。 2012年9月22日政和县铁山镇人民政府向政和县国土资源局作出《关于政和县ｚｈ-1221号地块征地落实证明》证实位于政和县尾，占地面积4.0238亩，已按国家相关政策补偿安置资金落实发放到农民手中，各当事人对安置方案均无异议。2012年11月5日，政和县人民政府作出政人综［2012］255号《政和县人民政府关于ｚｈ-1221号地块国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，同意该地块挂牌出让。2012年11月7日政和县国土资源局发出ｚｈ-1221号地块国有建设用地使用权挂牌出让的公告。 2012年12月6日，福发公司通过挂牌方式竞得该地块的国有土地使用权，该地块总面积为2682.52平方米（合4.02亩），成交价为251427元，2013年1月6日福发公司与政和县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2013年4月，政和县国土资源局向第三人颁发了政国用（2013）第0446号《国有土地使用证》。 2019年9月，吴协兴认为福发公司取得的政国用（2013）第0446号《国有土地使用证》中有部分土地属于其所有，故诉至法院，请求判如所诉。 2018年根据《福建省机构改革方案》，政和县国土资源局根据国家机构改革方案更名为政和县自然资源局。 原审认为，根据《福建省高级人民法院关于深化行政案件跨行政区管辖改革的若干意见》规定，松溪县人民法院管辖建瓯市、浦城县、政和县三市县的行政诉讼案件。因此，本院对该案享有管辖权。 吴协兴起诉要求撤销被告政和县自然资源局颁发给第三人的《国有土地使用证》的行为不符合法律规定，因为本案中实质上涉及了两个行政行为，其一是政府征收农用地的行政行为；其二是政和县自然资源局通过挂牌的方式出让国有土地使用权的行为；这两个行政行为互相联系但又不同，其中征收土地的行为主体是政府，只有经过征收程序，土地收归国有后才可对已被征收的土地进行出让。本案中吴协兴作为铁山镇江上村庙旁土地的实际占有、使用者，只是被征收土地的农户，与吴协兴发生行政征收关系的行政主体是征收该土地的人民政府，政和县自然资源局作为国有土地的出让人并未与吴协兴产生行政法律关系，即吴协兴不是政和县自然资源局行政行为的行政相对人或者与行政行为有利害关系的人，故原告的起诉错误，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告吴协兴的起诉。 上诉人吴协兴上诉称，1、原审认定被上诉人在没有作出征收决定的情况下，进行挂牌出让和办理土地使用权证的行为违法。由于征收程序违法，所以拍卖和办证程序没有合法基础，也应当属于违法行为。2、本案不符合征收集体土地的条件，但原审未对此进行审查。涉案批复的理由与目的均违法，不应成为本案办证的合法依据。综上，请求二审法院依法查清事实，支持上诉人的一审请求。 被上诉人政和县自然资源局答辩称，上诉人所诉的集体土地在依法出让后，已经由集体土地转为国有土地。该国有土地使用权经挂牌出让给第三人，并由政和县人民政府向第三人颁发了该地块的国有土地使用权。答辩人未损害上诉人的合法权益，答辩人的行为与上诉人不具有法律上利害关系。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人（原审第三人）福建省福发工艺品有限公司未提交答辩状。 经审理查明，上诉人提出上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。本院经审查，认为原审认定的与本案争议有关的事实，即在原审第三人取得被诉《国有土地使用证》前，涉案土地已经属于国有土地，已经不是农村集体土地等基本事实正确，予以确认。 本院认为，上诉人吴协兴因认为涉案土地征收程序违法，导致之后的挂牌出让和办证程序没有合法基础，所以主张应当撤销颁发给福建省福发工艺品有限公司的《国有土地使用证》。经审查，土地征收、挂牌出让、颁发《国有土地使用证》，是不同的行政行为。上诉人是以征收程序违法为由提起本案撤销《国有土地使用证》的诉讼，但征收行为是否违法必须以有权机关的认定为准，在有权机关认定违法前，应当视为合法的行政行为。上诉人吴协兴未对颁发《国有土地使用证》前的行政行为提起诉讼，其提起的对本案颁证行为的诉讼，不能改变涉案土地已经被征收的事实，亦不能得出征收违法的结论。而征收行为是否合法属于另一法律关系，不在本案审查范围。涉案地块在征收前属于集体土地，征收后属于国有土地，土地性质已经发生变化，而福建省福发工艺品有限公司在政府组织的国有土地使用权挂牌出让中取得该地块的土地使用权后，办理《国有土地使用证》，与上诉人没有利害关系。原审裁定驳回起诉，并无不当。上诉请求缺乏依据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 黄 飙 书 记 员 陈 虹 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。