山东省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁行终897号 上诉人（原审原告）范奉杰，男，1968年8月23日出生，汉族，住莒南县。 委托代理人王新亮，北京京平律师事务所律师。 委托代理人诸葛美容，女，1968年2月6日出生，汉族、住址同上，系范奉杰之妻。 被上诉人（原审被告）莒南县人民政府，住所地莒南县隆山路北段。 法定代表人侯占夫，县长。 委托代理人李晓云。 委托代理人朱正顺，山东隆泰律师事务所律师。 上诉人范奉杰因与被上诉人莒南县人民政府行政赔偿一案，不服临沂市中级人民法院于2020年1月14日作出的（2019）鲁13行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向双方当事人送达了案件受理通知书、合议庭成员告知书及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程为：2019年2月23日，范奉杰向莒南县人民政府提交国家赔偿申请书。2019年4月28日，莒南县人民政府作出莒南政赔字[2019]1号《莒南县人民政府赔偿决定书》。范奉杰不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告莒南县人民政府作出的莒南政赔字[2019]1号《莒南县人民政府赔偿决定书》；2.判决被告赔偿原告房屋价值损失2445800元，屋内物品损失174630元，搬迁费1000元，并按每月1000元的租金标准向原告支付自2015年6月25日至国家赔偿金实际给付之日的租金损失；3.诉讼费由被告负担。 原审法院经审理查明，原告范奉杰在莒南县棉纺厂南部有住宅一处，2015年6月25日被告莒南县人民政府组织人员拆除。该拆除行为已被临沂市中级人民法院（2016）鲁13行初176号行政判决确认违法。2019年2月23日，原告向被告提起国家赔偿申请。被告根据其组建的东部水系开发建设指挥部对包括原告房屋在内拆迁片区所有居民房屋等设施，委托临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对涉案房屋及附属物的评估价值以及莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见、莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见补充规定文件，于2019年4月28日作出莒南政赔字[2019]1号《莒南县人民政府赔偿决定书》，决定赔偿原告：1.房屋损失311479.88元；2.搬迁期间的租金补助2503.65元。原告不服提起本案诉讼。 原审法院认为，本案争议的焦点问题是，一、被告作出的涉案赔偿决定是否合法；二、原告主张的赔偿内容及数额是否合理。 原告的房屋位于莒南棉纺厂拆迁片区，被告莒南县人民政府组建的东部水系开发建设指挥部对包括原告房屋在内拆迁片区所有居民房屋等设施的价值，委托临沂盛邦房地产评估咨询有限公司进行了评估，原告的房屋及附属物评估价值为311479.88元。因原、被告未达成书面拆迁补偿协议，2015年6月25日，涉案房屋被东部水系开发建设指挥部组织人员拆除。因涉案房屋已被拆除，因此对原告的房屋价值损失应以评估价值计算为宜，原告主张被告应赔偿其房屋价值损失2445800元，该主张与拆迁片区其他类似房屋价值存在巨大差异，不予采信。原告主张的屋内物品损失174630元，因该房屋属于拆迁片区最后拆迁户，且原告未提供其房内存放物品灭失的有效证据，故对原告主张室内物品损失亦不予支持。原告主张的搬迁费及租金损失，应当参照莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见、莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见补充规定文件的相关规定执行。 综上所述，被告莒南县人民政府作出的涉案赔偿决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，赔偿金额合理。原告要求撤销涉案赔偿决定并要求赔偿其他损失的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告范奉杰的诉讼请求。 范奉杰不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院判决，支持上诉人原审诉求。事实与理由：一、对上诉人房屋价值的赔偿应以实际赔偿时周边商品房市场价为标准进行赔偿，原审法院以被上诉人提供的评估报告作为补偿依据是错误的。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”住房和城乡建设部发布的建房(2011)77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”因此，在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔时间过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。在违法强制拆除房屋的情形下，被征收人获得的行政赔偿数额不应低于赔偿时被征收房屋的市场价格。本案，根据上诉人一审提供的证据，上诉人房屋周边商品房市场价为每平方米6700元，为保障上诉人的安置利益，应以此标准计算上诉人的房屋赔偿价值。被上诉人依据的莒南县老城提升改造东部水系A片区房地产评估报告，评估的估价时点为2014年3月15日，评估结论系根据临价费发(2010)第44号文件及莒南县老城城区改造指导意见作出，评估价值亦非房屋的市场价，且该评估报告载明的上诉人的宅基地面积为382.78平方米，而上诉人宅基地实际面积为465平方米。因此，该评估报告不应作为房屋价值赔偿依据。二、对上诉人室内物品损失应予以赔偿。上诉人在一审中向法院提交了强拆现场照片及房屋内物品损失的清单，从强拆现场照片中可以明显看出上诉人室内物品损失殆尽。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。被上诉人在违法拆除过程中，未对房屋物品清点登记造册，应承担举证不能的法律后果。三、房屋租金的损失应以房屋租赁市场价为标准自拆除之日赔偿至赔偿金实际支付之日。房屋被拆除后，被上诉人既未提供周转房也未支付房屋租金，对上诉人的居住问题一直不管不问，上诉人因租房发生的租金应由被上诉人赔偿。原审法院参照《莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见》等文件的相关规定判决是错误的，上述文件过渡费标准为834.55元/月，明显偏低，且仅计算三个月，不能弥补上诉人的实际房租损失。 被上诉人莒南县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 本院分别于2020年7月9日、2020年9月3日对本案组织了听证调查。莒南县人民政府向本院补充提交了九组证据，证据1-9分别为上诉人被拆迁房屋的房屋现状调查表、调查评估明细表、鲁国土资字（2017）388号文件即临沂市征地地上补偿物和青苗补偿标准、涉案房屋所在地房屋搬迁补偿安置方案、预安置房型平面图、测绘部门出具的拟安置房屋户室面积表、山东城发实业公司出具的《说明》、与上诉人在同一拆迁区域同时进行评估、拆迁并已经签署搬迁补偿安置协议书40份、莒南县住房保障中心对涉案拆迁土地周边三处商业住宅的销售均价说明。莒南县人民政府称，涉案片区土地已经于2018年征为国有，现位于莒南县城市规划区范围内。涉案片区土地上其他村民的安置走的是货币补偿和安置两条线，房屋拆迁补偿的价格是按照本案原审所举证的评估报告进行补偿，安置则是按照每平方米1500元的价格计算安置房，再找补差价。和上诉人情况类似的被拆房屋片区有40余户居民都安置在棉纺厂小区，也就是现在的儒辰城建学府花园小区，这些居民的安置都是根据莒南县莒城专通[2012]6号文件《莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见》所规定的“一户一宅”原则进行的。目前，该安置片区有105平方米、125平方米两种面积的房屋可供被拆迁人选择安置。 经质证，上诉人对被上诉人委托评估公司测量认定的涉案房屋土地面积、房屋面积均不予认可，认为涉案房屋的土地面积为464.5平方米，评估测量认定的房屋建筑面积也小于上诉人房屋实际面积，且上诉人后院是砖瓦房并非评估测量所认定的简易房。上诉人还主张，其享有房屋安置、货币补偿的选择权，本案拆迁安置应当按照拆迁面积、安置面积1:1的比例进行，不适用“一户一宅”的原则，且被上诉人提交的部分搬迁补偿安置协议书也表明，有些居民的安置是“一户二宅”，并没有适用“一户一宅”原则。 上诉人向本院提交了一组证据，即原莒南县土地管理局《用地使用权调查登记材料》复印件，用以证明涉案房屋取得了涉案登记。经质证，被上诉人认为，该两份土地使用权证明显违反了《中华人民共和国土地管理法》规定，且上诉人夫妻俩并非土地所在地的村集体成员，是通过非法买卖获取涉案土地使用权登记，不应受到法律保护。 本院认为，关于上诉人涉案房屋的土地面积、房屋面积问题，涉及到被拆迁房屋价格的认定。涉案房屋在拆迁前，被上诉人已委托临沂盛邦房地产评估咨询有限公司进行测量，并出具了房屋现状调查表、调查评估明细。上诉人虽对该测量结果不认可，但不能提出相反证据予以推翻，故本院对临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对涉案房屋、土地的测量结果予以确认。被上诉人提交的被拆房屋周边地块房屋价格的证明系由莒南县住房保障中心出具，上诉人亦对该证明中有关儒辰城建学府花园的房屋销售价格予以认可，本院认为该证明客观真实，应予采信，该证明所载明的儒辰城建学府花园房预售均价能够客观反映上诉人被安置地段的现时商品房市场交易价格情况。被上诉人提交的其他居民所签署的搬迁补偿安置协议书，能够说明上诉人被拆房屋所在片区的部分居民通过签订搬迁补偿安置协议书方式已安置在棉纺厂小区即现在的儒辰城建学府花园小区。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案移送本院，上述证据在原审中已质证。经审理，本院同意原审认定的有关程序性事实。 本院通过听证调查，并结合原审证据情况，进一步确认如下事实： 1.1997年，范奉杰向莒南县东赤石沟村村委会缴纳“购地建房款”，后在老赤石沟村村集体土地上建成涉案房屋院落一处。范奉杰非东赤石沟村集体经济组织成员。经原莒南县土地管理局审批，范奉杰、诸葛美容夫妻二人取得了涉案房屋的土地登记。 2.2012年5月16日，莒南县发布了莒城专通[2012]6号文件《莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见》，该文件适用于县城四环以内的老城提升改造，供各片区、十字路街道、开发区各村居参照。文件“搬迁补偿政策”部分规定，“（一）合法住宅房屋的搬迁补偿实行货币补偿和产权调换两种方式，由被搬迁人自由选择。……2、对于宅基地住宅房屋实行产权调换的，应当以所提供的安置房屋与被搬迁房屋进行产权调换。被搬迁房屋的价格按照货币补偿标准评估确定，产权调换选择多层楼房的按被拆迁房屋合法住宅建筑面积部分以1500元/平方米的平均价格计算，超出10%以内面积部分按照1800元/平方米的平均价格计算，超出10%以外面积部分按照平均价格2530元/平方米计算。具体楼层价格按照安置楼楼层调整系数计算。……被搬迁人在规定的期限内，签订搬迁补偿安置协议并搬迁房屋的，自由选择规划的安置房户型。安置房户型分五种，分别为：45、60、80、90、110平方米左右，以规划设计的最终面积为准。……4、坚持一户一宅的原则。对于一户多宅的，只能选择一套安置楼，其他的给予货币补偿。” 2014年，莒南县又发布了苣城专通[2014]6号文件即《关于〈莒南县老城提升改造搬迁补偿安置指导意见〉的补充规定》，与本案有关的内容为：“三、搬迁费及临时安置费的调整：1.搬迁费。被征收房屋为住宅房屋的，每户一次性付给1000元搬迁费……2.被征收房屋为平房的，按照合法建筑面积每月5元/平方米计算，每月不足500元的按照500元计发”。 3.2017年12月21日，山东省国土资源厅、山东省财政厅联合发布了《关于临沂市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字(2017)388号文件），决定自文件下发之日起临沂市执行新的地上附作物和青苗补偿标准。 4.根据强拆前临沂盛邦房地产评估咨询有限公司对上诉人涉案房屋进行评估时的测量结果，上诉人房屋主房面积为92.26平方米，配房面积为74.65平方米，上诉人房屋面积共计166.91平方米。 5.上诉人涉案房屋土地原为东赤石沟村集体所有性质，于2018年被征收为国有，该片区现已被纳入莒南县城市规划区范围。 6.被拆房屋原片区部分居民被安置在棉纺厂片区，即现在的儒辰城建学府花园小区。该小区内目前有105平方米、125平方米两种楼房可供被拆迁人选择房屋安置。 本院认为，本案的争议焦点为莒南县人民政府赔偿决定所确定的赔偿数额是否合法正确，主要涉及到赔偿原则的确定以及各项具体损失赔偿数额的认定问题。 (一)关于赔偿原则的确定 1.关于被拆迁人财产损失的赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得相应补偿，故被拆迁人的损失不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房屋、搬迁补助费、临时安置补助费等，以符合国家赔偿法的立法精神。本案中，上诉人房屋被强拆，在老城改造中未获得补偿和安置，其所主张的涉案房屋以及附属物、搬迁补助费、临时安置补助费等损失均应纳入行政赔偿范围。 2.关于被拆迁人财产损失的赔偿方式。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”依据上述规定，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。涉案房屋系因城中村改造被拆除，恢复原状已不具备现实可能性，对被拆迁人的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。同时，从保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，在被拆迁人未获得安置的情况下，行政机关有提供拆迁安置房的义务，以保障被拆迁人的赔偿方式选择权。 3.关于被拆迁人财产损失的赔偿标准。本案系因强拆造成的行政赔偿案件。在判定行政机关所承担的赔偿责任时，应当本着全面赔偿、公平合理的原则，对被拆迁人的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁补偿权益，体现对违法行政的惩戒；同时，要考虑当地拆迁补偿安置政策，既要充分保护被拆迁人的合法权益，又要兼顾其他被拆迁人的权益，以体现现行法律、法规以及相关政策的连续性、一致性和公平性，避免给当地经济社会带来不稳定风险。涉案房屋原为集体土地上房屋，本案发生在城中村改造过程中，并非棚户区改造或国有土地上房屋征收行为。在涉案土地被征收前，莒南县政府已对涉案房屋所在村庄实施城中村改造并给予安置补偿，故本案不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件，也不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及相关地方法规、规范性文件的适用情形。在前期已对大部分被拆迁人按城中村改造拆迁安置补偿方案安置补偿完毕后，仅对上诉人的房屋按国有土地上房屋价值为基础确定赔偿标准依据不足。因此，本案在确定赔偿标准上，应参照当地拆迁安置补偿政策，按照判令赔偿时的标准不低于安置补偿政策标准的原则，在法律、法规以及相关政策允许的范围内，本着对被拆迁人有利的原则，全面、合理地确定房屋及其他各项损失的赔偿价值。故上诉人主张完全按照国有土地上房屋征收补偿标准计算各项赔偿价值的上诉理由，没有法律依据，不予支持。 （二）关于各项具体损失赔偿数额的认定问题 涉案房屋被拆除后，被上诉人仍需对上诉人履行房屋安置责任，故应当基于上述赔偿原则，参照补偿安置政策中的产权调换方式，给予上诉人选择安置房屋或者安置房价款的权利。 1.关于被拆房屋评估价格的确定。对涉案房屋价值的评估，应当适用鲁国土资字(2017)388号文件《关于临沂市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》确定的现行地上附着物补偿标准进行。按照鲁国土资字(2017)388号文件所确定的现行征地地上附着物补偿标准，被搬迁房屋经重新计算出的评估价格应为353948.60元。 2.关于房屋损失的计算。按照莒南县人民政府制定的《莒南县老城城区改造指导意见》规定，莒南县人民政府应当在涉案城中村改造项目安置区域或者相近、类似区域内提供45、60、80、90、110平方米五种户型供被拆迁人自由选择。本案中，上诉人被拆房屋经评估机构测量认定的面积为166.91平方米，目前安置区域内可用于安置房源的最大面积为125平方米。从最大限度保障被拆迁人利益角度出发，根据“就高不就低”的原则，结合当地目前可以提供的安置房源情况，本院认定上诉人可得的安置房屋面积为125平方米。并以此面积作为计算标准，计算上诉人选择货币补偿方式时应得的安置房价款。根据莒南县人民政府向本院提供的莒南县住房保障中心2020年8月27日出具的《黄海路新实验一小周边房价证明》，在涉案房屋周边区域中，儒辰城建学府花园小区的房屋销售均价最高，为7150元。依据上述“就高不就低”原则，本院认为，该证明所载明的儒辰城建学府花园小区房屋销售均价可以客观反映上诉人被安置地段的现时商品房市场交易价格情况。 如上诉人选择安置补偿方式，根据莒城专通[2012]第6号《莒南县老城城区改造指导意见》所规定的安置补偿政策，从最大限度保障上诉人利益角度出发，用于安置房屋的预算价款价为187500元（125×1500元/m2），故上诉人在选择该面积的安置房屋后，还可得到找补差价款为166448.60元（被搬迁房屋评估价格353948.60元-安置房屋预算价款187500元）。如上诉人选择货币补偿方式，该面积安置房屋市场价值可按照安置地段的现时商品房市场交易价格7150元/m2计算，房屋的市场价值为893750元（7150元/m2×125m2），上诉人应得的赔偿数额为1060198.60元（166448.60元+893750元）。 3.关于室内物品损失。依据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条之规定，被告应当对原告损失情况举证，无法举证的，法院应结合当事人的主张和证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、常识等，酌情确定赔偿数额。由于房屋遭到强拆，上诉人屋内生活用品遭受损失合乎情理，莒南县人民政府应当承担相应的赔偿责任。本案中，被上诉人未能提交证据证明上诉人室内物品情况，上诉人提交的财产清单则是自行书写，没有其他证据相印证，故依据日常生活经验并结合当地农村一般物质生活水平，本院酌定被上诉人赔偿上诉人房屋内财产损失3万元。 4.关于过渡安置费损失。上诉人房屋拆除距今已五年之久，被上诉人负有居住安置义务，对上诉人主张的过渡安置费损失应予以合理考虑。参照《莒南县老城城区改造指导意见》关于临时安置费的规定（按照合法建筑面积5元/m2/月计算），至本判决生效时按63个月计算，被上诉人应当向上诉人支付过渡安置费52576.65元（166.91m2×5元/m2×63）。 5.搬迁费损失。参照2014年3月莒南县政府发布的莒城专通[2014]6号文件规定，涉案房屋的搬迁费为1000元。 6.利息损失。鉴于涉案房屋被违法强拆至今已5年3个月之久，参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条返还现金支付利息的相关规定，应由被申请人减除应安置面积货币赔偿数额、过渡安置费之外的涉案赔偿金额为基数，按现阶段中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率1.5%的2倍支付利息，以体现对违法强拆行为的惩罚性，弥补因违法强拆对上诉人造成的损失赔偿不足，即本案赔偿金利息应按15.75%的标准计算（1.5%×2×5.25），利息数额为（30000+1000）×15.75%=4882.50元。 综上，本案范奉杰相关损失的货币赔偿金额调整为1148657.75元（893750元+166448.60元+52576.65元+30000元+1000元+4882.50元），或由莒南县人民政府参照儒辰城建学府花园项目商品住房的区位层次标准对范奉杰房屋进行产权调换，可调换房屋的最大面积为125平方米,具体由范奉杰自行选择。如范奉杰选择产权调换，莒南县人民政府应当赔偿范奉杰254907.75元（166448.60元+52576.65元+30000元+1000元+4882.50元）。原审法院判决认定事实和适用法律存在错误，依法应予纠正。范奉杰的上诉理由部分成立，依法应予支持。另外，本案为国家赔偿案件，故不应向上诉人收取诉讼费用，上诉人可待本判决生效后依法办理退费手续。 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销临沂市中级人民法院（2019）鲁13行初90号行政判决； 二、莒南县人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿范奉杰因房屋被强制拆除所造成的损失共计1148657.75元，或参照儒辰城建学府花园小区商品住房的区位层次标准对范奉杰房屋进行产权调换安置（具体方式由范奉杰自行选择，如果范奉杰选择产权调换安置，莒南县人民政府于本判决生效之日起30日内赔偿范奉杰损失254907.75元） 三、驳回范奉杰的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，予以退回。 本判决为终审判决。 审判长  曹林灿 审判员  王云阁 审判员  许 琳 二〇二〇年九月四日 书记员  王超群