西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终993号 上诉人（原审被告）西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心，住所地西安市雁塔区翠华南路**。 法定代表人杨伟，主任。 委托代理人郭道春，该单位工作人员。 委托代理人杨京，陕西仁和万国律师事务所。 被上诉人（原审被告）尹四勤，男，汉族，1952年12月22日出生，公民身份号码6101131952********，住陕西省西安市雁塔区高家堡**付**。 委托代理人陈浩，北京月满拦江律师事务所律师。 上诉人西安市雁塔区城中村改造办公室与被上诉人尹四勤行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初1785号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告尹四勤系高家堡村村民，在该村有两院房产，涉案被拆除的房屋系其拥有的该村65号付1号宅基地上的自建房。2011年6月5日，西安市人民政府作出市国土字（2011）第219号《关于征收雁塔区电子城街道办事处高家堡村等有关村组集体土地的批复》，同意将高家堡村等有关集体农用地转为建设用地。2013年10月18日，西安市人民政府作出市政告字（2013）第12号《关于雁塔区高家堡村城中村改造项目拆迁工作的通告》，其中第二部分，高家堡村城中村改造项目拆迁安置工作由雁塔区城中村改造办公室具体负责……。2013年8月30日,西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发（2013）229号《关于雁塔区西沣路地区城中村综合改造项目高家堡村城改方案的批复》，其中第二部分第（一）项，改造主体：该村改造主体和安全监管责任单位为西安市雁塔区城中村改造办公室。2017年10月13日，原告诉称的房屋被拆除，且原告没有与任何单位签订安置补偿协议。原告就房屋被拆除向公安机关报案，2018年4月17日，西安市公安局雁塔分局就原告报案事项立案，但并非涉案的房屋（原告在该村有两处房屋）。被上诉人尹四勤的一审诉讼请求为：1.确认被告2017年10月13日强拆原告位于雁塔区高家堡65号付1号房屋的具体行政行为违法；2.诉讼费用被告承担。 一审法院认为，本案的争议焦点是被告拆除涉案房屋的行为是否合法。一、关于被告主体资格的问题。原告诉称的涉案被拆房屋位于高家堡村65号付1号宅基地上，涉案房屋被拆除时该村处于城中村改造的过程中，在没有相关单位承担责任且被告无法举证证明由明确的实施拆除行为主体的情况下，根据审理查明的事实，被告作为该村城中村改造的责任主体，应被推定为实施涉案房屋拆除的行为主体。二、关于涉案拆除行为的合法性问题。结合原、被告向本院提交的所有证据及原、被告当庭陈述，本案的起因系被告在实施征收过程中，因征收拆迁引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，征收集体土地及地上的房屋时，在未完成补偿安置工作的情况下均应由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除或者破坏被征收房屋的权力，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，在被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行，即征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。本案中，被告作为该项目的责任部门在未与本案原告就房屋征收问题达成安置补偿协议又无原告口头允诺且未依法作出补偿决定或者进行事实补偿行为的情况下，将原告所有的房屋予以拆除，明显没有法律依据，属于超越职权的情形，但又因涉案房屋已经被拆除，拆除房屋的行为属于事实行政行为，故本院依法确认被告拆除原告位于高家堡村65号付1号宅基地上房屋的行政行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告西安市雁塔区城中村改造办公室于2017年10月13日拆除原告尹四勤所有的位于高家堡村65号付1号宅基地上房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区城中村改造办公室负担。 上诉人西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心上诉称，一、原雁塔区城改办已被撤销,改为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心,不具备行政职能,不是本案适格被告。本案于2018年11月开庭审理,在审理过程中因涉案事项已经被公安机关立案,本案随即中止审理,事后法院通知已将案卷移交相关部门。在长达一年时间内,法院从未通知上诉人恢复审理,直到2019年12月一审法院通知领取判决,上诉人才知晓法院已径行作出判决。但在这一期间西安市进行全市机构改革,根据中共西安市雁塔区委、西安市雁塔区人民政府关于印发《西安市雁塔区机构改革实施方案》的通知(雁发[2019]1号)及西安市雁塔区机构编制委员会办公室文件（雁编办发[2019]5号)规定,原雁塔区城改办被撤销,改为雁塔区城中村和棚户区改造事务中心,作为区政府直属事业单位,不再承担行政职能。故,西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心不具备相关行政职能,不是本案适格被告。二、原审法院在未查明拆迁责任主体的情况下,直接推定涉案拆除行为的法律后果应由上诉人承担,属于认定事实不清,适用法律错误。上诉人一审向法院提交的中共西安市雁塔区委、西安市雁塔区人民政府《关于加强政府主导规范城中村改造工作的意见》雁发【2016】6号文件规定了城改工作中各部门的职责划分,其中明确是由各街道办事处负责实施拆迁工作。另根据西安市雁塔区机构编制委员会关于发《西安市雁塔区城中村改造办公室(西安市雁塔区棚户区改造办公室)主要职责内设机构和人员编制规定》的通知,明确规定了改造项目的征迁和回迁安置等工作职责由街道办承担。故,在上诉人已经提供证据证明城改项目中实施拆迁行为的工作职能是由街道办负责的情况下,原审法院并未进一步查明事实,最终因其认定事实不清造成查明结果有误,导致错误裁判。三、上诉人并非本案的适格被告,依法应驳回对上诉人的起诉。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款之规定,公民直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。在一个完整的城改项目中包含有不同环节,各个环节对应的是不同的行政行为。本案起诉的行政行为指的是房屋的拆除行为,而《批复》仅是城改工作的个前期环节,内容是对村委会、街办、开发商等联合制定的安置方案的审核,上诉人仅仅是根据职能分工负责向上报送,该批复与涉案房屋的拆迁行为没有关联性。在上诉人从未实施或委托他人实施过拆迁行为的情况下,原审法院仅通过相关批复就推定涉案房屋的拆除行为是由上诉人实施的,毫无逻辑可言。相反,该批复是上诉人完全依照雁塔区政府规定的部门职能分工履行的安置方案上报职责。只有上诉人在履行职责中,针对相关的事务有所意思表示或实施某项行为,才能对该意思表示和行为产生的法律后果承担责任,并不是指在城改过程中发生的一切事实。上诉人从未对涉案房屋实施过强拆行为,涉案房屋被拆除事实的发生,既没有上诉人的意思表示,也无证据证明是上诉人实施或委托他人实施了该行为。根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据,本案的事实根据就包括查证作出涉案行政行为的行政机关。在上诉人已经提供证据证明拆迁的工作职能属于其他机关负责,与上诉人无关的情况下,原审法院坚持要求上诉人对房屋拆除行为承担法律责任,显然有悖法理。故,原审原告将原雁塔区城改办作为本案被告明显不适格,人民法院应当依法驳回其起诉。综上,原审法院认定事实不清,适用法律错误,请求：1.请求人民法院依法撤销西安铁路运输法院作出的(2018)陕7102行初1785号行政判决,发回重审或改判驳回对上诉人的起诉；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人尹四勤二审答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 经二审审理查明，2019年2月3日《中共西安市雁塔区委西安市雁塔区人民政府关于印发的通知》雁发〔2019〕1号明确：“五、统筹推进其他各项改革（一）深化事业单位改革……3.将区城中村改造办公室（区棚户区改造办公室）承担的城中村和棚户区改造相关行政职责分别划入区发展和改革委员会、区住房和城乡建设局等有关部门负责。将区城中村改造办公室（区棚户区改造办公室）改为区城中村和棚户区改造事务中心，仍作为区政府直属事业单位……”。其余查明事实与一审法院查明事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，西安市人民政府作出市政告字（2013）第12号《关于雁塔区高家堡村城中村改造项目拆迁工作的通告》，其中第二部分，高家堡村城中村改造项目拆迁安置工作由雁塔区城中村改造办公室具体负责……。西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发（2013）229号《关于雁塔区西沣路地区城中村综合改造项目高家堡村城改方案的批复》，其中第二部分第（一）项，改造主体：该村改造主体和安全监管责任单位为西安市雁塔区城中村改造办公室。根据以上文件内容，被上诉人尹四勤的房屋在该村处于城中村改造的过程中被拆除，在没有相应证据证明存在其他单位实施拆除行为的前提下，一审法院推定西安市雁塔区城中村改造办公室为实施涉案房屋拆除的行为主体，并无不当。上诉人西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心上诉称，其并非本案适格被告。本案中，被上诉人尹四勤的一审诉讼请求第1项为：“1.确认被告2017年10月13日强拆原告位于雁塔区高家堡65号付1号房屋的具体行政行为违法；”，故本案所审查的重点也应当围绕2017年10月13日，对尹四勤房屋实施拆除主体及拆除合法性的确认。上诉人认为，根据《西安市雁塔区机构改革实施方案的通知》（雁发［2019］1号）和西安市雁塔区机构编制委员会办公室文件（雁编办发［2019］5号）规定，西安市雁塔区城中村改造办公室已被撤销，改为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心，该中心已不具有相应的行政职能，同时也不应作为相应的责任主体。本院认为，上述文件的作出时间晚于被上诉人尹四勤的房屋拆除时间，故不应作为对案涉行为发生时，拆除主体的确认依据。但可作为行政赔偿诉讼中，因西安市雁塔区城中村改造办公室存在案涉违法拆除行为，进而确认相应责任承担主体的依据。综上所述，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年九月二十九日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1