四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终110号 上诉人（原审被告）西充县多扶镇人民政府，住所地：多扶镇上街**。 法定代表人贾伦坤，镇长。 出庭负责人青小刚，副镇长。 委托代理人刘红该政府工作人员。 委托代理人王鹏林，西充县古楼法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）西充县多扶酒厂，经营场所西充县多扶镇黄竹坝村**。 经营者，张科技，男，汉族，1979年11月17日出生，住西充县。 委托代理人张勇，四川英特信（南充）律师事务所律师。 委托代理人李攀，四川英特信（南充）律师事务所律师。 原审第三人西充县自然资源和规划局，，住所地西充县晋城镇天宝路** 法定代表人赵荣辉，局长。 委托代理人赵晏平，该局工作人员。 委托代理人左国民，四川源泉律师事务所律师。 上诉人西充县多扶镇人民政府（以下简称多扶镇政府）因与被上诉人西充县多扶酒厂（以下简称多扶酒厂）、被上诉人西充县自然资源和规划局（以下简称西充资规局）行政强制一案，不服高坪区人民法院（2020）川1303行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审查明，张科技家系酿酒世家，其父张某长期在多扶镇下街开厂酿酒，时称“张余酒厂”。2013年多扶镇下街进行棚户区改造，“张余酒厂”必须动迁，经多扶镇领导动员，张家将酒厂迁建至离多扶场镇四公里外的黄竹坝村8组，在该村租地建厂，于2015年建成投产，占地约1.08亩，并取名为“西充县多扶酒厂”，登记经营者为张科技。多扶酒厂一直未办理用地、建房审批手续。多扶镇党政对酒厂迁建十分关心，曾分别向西充县政府、县建设和规划局、环保局等具函，请求予以完善手续等支持。近年来，张科技等在多扶酒厂核心区周边扩大租地，兼营农业。多扶酒厂核心区占地在国土管理部门数据库被确认为设施农业地，业主改变用途为加工生产，这一情况被国土管理部门获知。国家自然资源督查成都局下发数据，并要求当地整改。时值全国安排部署“大棚房”专项整治行动，西充县委办、县政府办联合于2019年2月27日印发西委办发［2019］5号《西充县“大棚房”问题专项行动整治整改方案》，该方案列明黄竹坝村张余酒厂违规建设“大棚房”问题属省市督办范围，要求在3月12日前整改到位。此前原西充县国土资源局2019年1月29日在“大棚房”核查工作中发现多扶酒厂违法占地建厂，于2月20日立案查处。该局于2019年2月21日上午对多扶酒厂进行了现场勘测，测得酒厂核心区实际用地720.34㎡（折合1.08亩），其中建筑占地面积549.92㎡（折合0.82亩），空地面积170.42㎡（折合0.26亩）。张科技的妹夫、酒厂管理者王友红签字认可。经对王友红、王孝友（黄竹坝村书记）、王天模（黄竹坝村8组组长）调查询问，西充县国土资源局于2019年2月28日作出处字（2019）010号《行政处罚决定书》，处罚如下：“1、责令你厂30日内退还非法占用的720.34㎡土地；2、限你厂60日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对你厂非法占用土地的行为处以12元／㎡罚款，共计人民币捌仟陆佰肆拾肆元整。”决定书并交代了行政复议及行政诉讼途径。多扶酒厂于3月7日缴纳了罚款8644元。 又查明，根据西委办发［2019］5号文件的要求，多扶镇政府于2019年2月18日上报张余酒厂“大棚房”问题整改方案，承诺于3月10日前完善用地手续。期间多扶镇多次联系张科技、王友红等人要求拆除酒厂，对方要求补偿，双方未就补偿范围等达成一致。2019年4月初多扶镇政府强制拆除了多扶酒厂，拆除前张科技的父母曾出面阻拦。拆除前多扶镇政府还帮助多扶酒厂搬迁了所有的可移动设施设备，并联系了保管地，垫付了保管场地租赁费用。 另查明，西充县近年酝酿建设产业新城，于2018年11月成立了各项工作小组，多扶镇书记、镇长任房屋征收组组长；于2019年2月3日印发了《南充市西充产业新城建设征收土地补偿和房屋拆迁安置实施方案》。多扶镇政府早在2017年将多扶酒厂列入产业新城建设拟拆迁范围，镇政府组织人员于2017年9月25日对酒厂房屋、等设备设施进行了测量、清点，测得砖混房屋33.21㎡、钢架房屋799.98㎡，其他实物列入四页清单，业主方代表王友红签字认可。多扶镇政府于2019年2月25日向多扶酒厂发出停产停业通知书，称因酒厂位于产业新城规划区内，为保证项目顺利进行，要求酒厂即时停产。多扶镇政府在酒厂拆除后仍于2019年6月11日向西充县政府请示将酒厂纳入产业新城拆迁范围。 再查明，多扶镇政府与多扶酒厂于2020年4月20日签订了《拆迁补偿协议》，其中涉及酒厂1.08亩核心区的表述是，“由于2019年县两办行文该酒厂1.08亩认定为大棚房，该1.08亩土地上厂房面积为516.06㎡，评审价为474775.2元，此次拆迁对该部分不作任何补偿，因此需扣减该金额474775.2元，经协商，对乙方所属区域内的酒厂等进行一次性补偿，补偿金额共计866082.7元……” 原审法院认为，案件争议焦点在于多扶镇政府2019年4月拆除多扶酒厂的强制行为是否合法。多扶镇政府辩称，多扶酒厂既属于“大棚房”整治范围，又属于产业新城建设拆迁范围，多扶镇政府严格按照法律、政策规定以及上级指示开展拆除工作，不存在违法。在5月22日的庭审中，多扶镇政府进一步辩称，西充县城市管理和综合执法局曾在2019年3月相继向原告《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《拆除违法建设催告书》、《强制拆除违法建设决定书》，镇政府嗣后拆除是合法的。经查，第一，西充县国土资源局于2019年2月28日作出处字（2019）010号《行政处罚决定书》，处罚内容有责令退还土地、限期拆除建筑物、罚款等，决定书并交代了行政复议及行政诉讼途径。多扶镇政府无权执行该处罚决定书，何况在2019年4月该决定书尚不具备强制执行的条件。第二，关于因产业新城建设拆迁之说，经西充县自规局代理律师庭审陈述，项目拆迁当时尚未展开，故多扶镇政府该说法不成立。第三，多扶镇政府的拆除行为属于行政强制，关于行政强制程序，《行政强制法》、《城乡规划法》等法律法规作了系列的规定，多扶镇政府实施的强拆行为与法律规定不符，比如没有依法发出催告书、作出强制执行决定书、予以公告等等。第四，如前述，西充县城市管理和综合执法局出具的文书不能作为定案证据使用。综上，多扶镇政府2019年4月初强制拆除多扶酒厂核心区的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决：确认被告西充县多扶镇人民政府2019年4月初强制拆除西充县多扶酒厂核心区（占地1.08亩）厂房的行为违法。案件受理费50元，由西充县多扶镇人民政府负担。 上诉人多扶镇政府上诉称，1、上诉人为“南充市西充产业新城项目建设指挥部”下设的“房屋征收工作组”，属于该指挥部的内设机构，其行为属于履行职务的行为，不应作为被告；2、多扶酒厂既属于“大棚房”整治范围，也属于“西充产业新城”建设的拆迁范围，按国家政策和县上文件规定应当予以拆除；3、上诉人充分履行了告知、催告程序，且多扶酒厂1.08亩“大棚房”被相关部门认定为违章建筑，拆除其违章建筑合法。故请求撤销高坪区人民法院（2020）川1303行初91号行政判决书，发回重审或依法改判驳回被上诉人多扶酒厂全部诉讼请求。 被上诉人多扶酒厂答辩称，2014年经多扶镇政府同意，张科技等人投资200余万元建起了西充县多扶酒厂，该厂有钢结构厂房约1000㎡，于2015年投产。西充县在多扶境内规划建设西充产业新城项目，酒厂位于规划区内。2019年2月25日镇政府突然通知酒厂停产停业，2019年4月强行拆除多扶酒厂，致使酒厂损失150万元以上。镇政府拆除行为违法。镇政府称西充城管局向多扶酒厂送达相关催告书，但未提交任何送达依据，另镇政府上诉称自己没有拆除酒厂的房屋，是西充城管局拆的，但其向多扶酒厂出具的说明，明确是镇政府拆除。 被上诉人西充资规局答辩称，上诉人多扶镇政府与被上诉人多扶酒厂已达成补偿协议，没有诉的利益。 二审查明，2019年4月28日，上诉人多扶镇政府向被上诉人多扶酒厂出具的一份《情况说明》中载明：镇政府将2017年锁定的“张余酒厂”的厂房、地窖、地窖等全部拆除div> 其他事实与一审查明事实一致。 本院认为，本案的争议焦点是，上诉人多扶镇政府是否本案适格被告；多扶镇政府强制拆除被上诉人多扶酒厂的房屋、酒窖是否违法。 关于第一个焦点问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，多扶酒厂请求确认强制拆除其房屋的行为违法，应以具体组织实施强拆行为的机关为被告。上诉人多扶镇政府出具的《情况说明》，自认被上诉人的房屋及酒窖系其拆除，故多扶镇政府被告主体资格适格。 关于第二个焦点问题。根据行政强制法相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。本案中，上诉人多扶镇政府强制拆除被上诉人多扶酒厂的房屋、酒窖前，没有证据证明其向多扶酒厂进行催告，听取多扶酒厂陈述、申辩，故上诉人多扶镇政府强制拆除被上诉人多扶酒厂的房屋和酒窖违法。上诉人多扶镇政府称，其联合西充县城市管理和综合执法局向被上诉人多扶酒厂作出的《责令限期自行拆除违法建设决定书》、《拆除违法建设催告书》、《强制拆除违法建设决定书》。但该三份文件上没有多扶镇政府的公章，也没有向多扶酒厂送达的依据，多扶酒厂也否认。上诉人多扶镇政府的主张，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人多扶镇人民政府负担。 审判长 刘 红 审判员 庄 娟 审判员 李 旸 二〇二〇年九月二十九日 书记员 杨双瑜