甘肃省陇南市中级人民法院   行政判决书   （2020）甘12行再1号   上诉人（原审被告、再审申请人）陇南市公安局。   负责人薛某。   委托代理人刘某，该局二级警长。   上诉人（原审被告）陇南市公安局厂坝分局。   负责人陈某。   委托代理人柏某。   委托代理人赵某。   被上诉人（原审原告、再审被申请人）王某1，住甘肃省成县。   委托代理人胡某、王某2，甘肃成州律师事务所律师。   上诉人陇南市公安局、陇南市公安局厂坝分局（以下简称厂坝分局）因与被上诉人王某1治安管理行政处罚、行政复议决定纠纷一案，徽县人民法院于2018年12月21日作出（2018）甘1227行初15号行政判决，已经发生法律效力。再审申请人陇南市公安局不服，向本院申请再审。2019年12月25日，本院作出（2019）甘12行申1号行政裁定，以原审判决适用法律错误为由，指令徽县人民法院对本案进行再审。徽县人民法院再审后，作出（2020）甘1227行再1号行政判决，陇南市公安局、厂坝分局不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   徽县人民法院再审审理查明：再审查明的案件事实与原审基本一致，予以确认。另查明：厂坝分局于2018年4月2日决定对王某1涉嫌妨害公务案立案侦查，于2018年4月23日向成县人民检察院提请批准逮捕，该院于2018年5月14日作出《检察意见书》，认为王某1妨害公务行为情节显著轻微，不构成妨害公务罪，建议厂坝分局作治安处理。厂坝分局于2018年7月10日撤销刑事案件后，于12日转为行政案件，由其下属治安大队调查处理，该队依据刑事侦查阶段形成的证据，于7月17日提出拟予以行政拘留十日的处罚意见并呈请审批，该局法制室、局领导于当天即完成审批，同意该处罚意见。2018年7月20日上午10时，厂坝分局对王某1进行处罚前告知时，王某1在告知笔录中明确注明“提出陈述和申辩”。   徽县人民法院认为，阻碍执行公务是法律明确禁止的违法行为，厂坝分局根据事实、行为性质、情节、社会危害程度等因素对违法行为及时进行处理并执行，是履行法定管理职责。本案争议的焦点是：一、厂坝分局于2018年7月20日对王某1作出行政处罚的程序是否合法；二、原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。分别评述如下：一、厂坝分局于2018年7月20日对王某1作出行政处罚决定的程序是否合法。本案中，厂坝分局提交的证据充分证明了王某1因违法扰乱单位秩序，被处以行政拘留七日的行政处罚，在向其宣布处罚决定并送交执行的过程中，王某1因对该处罚决定有意见而拒不配合，并以辱骂、撕扯、用包击打民警及用头撞地、撞车等方式抗拒执行，又产生了新的违法行为的事实。在此过程中，王某1主观上具有抗拒执行的故意，客观上也对人民警察依法执行职务造成了一定的阻碍，并产生了社会危害后果，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第二项的规定的阻碍执行公务构成要件，王某1阻碍执行公务的违法行为事实清楚，证据确实充分，理应依法予以惩处。因此，厂坝分局于2018年7月20日作出的厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定，对王某1进行行政处罚于法有据。结合本案的实际情况综合认定，厂坝分局作出的行政处罚违反了法定程序，主要有以下两个方面：一是按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，公安机关作出处罚决定前，应当告知违法行为人作出治安管理处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，违法行为人有权陈述和申辩，公安机关必须充分听取其意见，并应当对提出的事实、理由和证据，进行复核。本案中，厂坝分局于2018年7月20日上午对王某1进行处罚前的告知时，王某1在告知笔录中明确注明了“提出陈述和申辩”，然厂坝分局提交的证据中并无对王某1的陈述和申辩内容进行记录并复核的材料，应视为未听取当事人的陈述和申辩意见并进行复核，属程序违法。二是行政拘留属于限制人身自由的较重的行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，应由公安机关负责人集体讨论决定。但厂坝分局提交的证据中并无该局负责人集体讨论决定的材料，应视为该处罚决定未经其负责人集体讨论决定，亦属于程序违法。因此，厂坝分局于2018年7月20日对王某1作出行政处罚的程序违法。二、原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，厂坝分局于2018年7月20日对王某1作出行政拘留十日的处罚程序违法，依法应予撤销，然原审判决在认定事实清楚的情况下，未判决撤销该《行政处罚决定书》，而是对该处罚决定进行了变更，属于适用法律错误，依法应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，经王某1申请行政复议，陇南市公安局于2018年9月3日作出陇公复决字[2018]20号行政复议决定，维持了厂坝分局作出的厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定，因此，在对厂坝分局作出的行政处罚决定予以撤销的情况下，陇南市公安局作出的行政复议决定也应一并撤销。综上所述，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（一）项、第七十条、第七十九条、第九十一条及相关司法解释之规定，判决：一、维持徽县人民法院2018年12月21日（2018）甘1227行初15号行政判决第一项，即撤销陇南市公安局[2018]20号行政复议决定；二、撤销徽县人民法院2018年12月21日（2018）甘1227行初15号行政判决第二项，即变更陇南市公安局厂坝分局厂公（治）行罚决字[2018]6号给予王某1拘留十日的处罚决定，改为给予王某1罚款二百元；三、撤销陇南市公安局厂坝分局厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定；四、驳回再审申请人陇南市公安局的诉讼请求。案件受理费50元，由再审申请人陇南市公安局负担。   上诉人陇南市公安局上诉请求：1.依法撤销徽县人民法院（2020）甘1227行再1号行政判决；2.请求维持陇公复决字[2018]20号《行政复议决定书》。上诉理由：一、我局作出复议决定依据的事实清楚，证据确凿，程序合法。2018年3月22日11时30分许，厂坝分局民警在分局对王某1扰乱单位秩序案向王某1宣布执行处罚决定的过程中，王某1对办案民警肖斌进行辱骂、撕扯，将手提包摔向肖斌，击中民警李小彦头部。在被带到院内警车旁边时，王某1用头撞击警车，在警车送往成县体检途中，王某1在车内多次用侮辱性语言辱骂办案民警，并用脚踢办案民警肖斌的左手臂及左腿部。以上事实有违法行为人供述、视频资料、现场勘查笔录等证据证实。厂坝分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第二项、第五十条第二款之规定，决定对王某1处行政拘留十日。原告在法定期限内到我局申请行政复议后，我局本着一人复议，全案审查的复议原则，认为厂坝公安局对该案查证事实楚，证据充分，程序合法，处罚适当。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，经复议委员会会议决定，作如下行政复议决定：维持厂公（治）行罚决字[2018]6号《行政处罚决定书》，维持对王某1处行政拘留十日的处罚决定。二、徽县人民法院（2020）甘1227行再1号《行政判决书》认为厂坝分局作出厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定违反法定程序，陇南市公安局作出的陇公复决字[2018]20号《行政复议决定书》也一并撤销。主要有两方面：一是没有听取当事人的陈述和申辩并进行复核，程序违法。二是处罚决定未经负责人集体讨论决定，程序违法。现就这两方面分别答辩。1.陇南市公安局厂坝分局在作出厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定前依法进行了处罚前告知，依法制作了《行政处罚告知笔录》。陇南市公安局厂坝分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定，将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知王某1。并告知其享有陈述和申辩权，《行政处罚告知笔录》作为告知笔录，就是为了让拟被处罚人记录陈述和申辩理由的，王某1在《行政处罚告知笔录》上签名确认，并在本告知笔录中写明提出陈述和申辩，但只是写了“提出陈述和申辩”这一句话，没有注明理由，也没有当场口头提出新的事实、理由和证据，视为无陈述申辩理由，巧妇难为无米之炊，不是办案部门没有复核，而是王某1根本没有提出陈述申辩的理由。且法律、法规、部门规章均未具体规定当事人陈述申辩的时间，如果当事人没有新的事实、理由和证据，只是一味地重复提出陈述和申辩来拖延作出处罚决定的时间，公安机关的执法权限是法定的，如果违法嫌疑人都像王某1这样无理拖延办案时间，公安机关惩恶扬善的本职将得不到实现，也会损害公安机关的执法权威。而且如果按照徽县人民法院（2020）甘1227行再1号行政判决，所有的拟被处罚人在案件调查完毕、没有新的证据、理由、依据的情况下，只是说“提出陈述和申辩”，案件将久拖不决，达不到惩恶扬善的目的，如果按照法院判决的这时公安机关及时进行治安处罚就是程序违法的话，公安机关办理的大部分行政案件都是程序违法了。而且厂坝分局向当事人宣读厂公（治）行罚决字[2018]6号《行政处罚决定书》后，当事人王某1当场宣布不服，要申请行政复议，厂坝分局充分保证了王某1的救济权，当天连夜作出《暂缓执行行政拘留决定书》，王某1申请了行政复议，后又进行了行政诉讼一审、再审、上诉至今，公安机关充分保障了王某1的救济权，王某1的行政拘留至今未执行，程序合法。2.处罚决定经负责人集体讨论决定，程序合法。徽县人民法院（2020）甘1227行再1号《行政判决书》认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，认为处罚决定未经负责人集体讨论决定，程序违法首先，徽县人民法院（2020）甘1227行再1号《行政判决书》适用法律错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》与《中华人民共和国行政处罚法》是特别法与一般法的关系，公安机关办理的行政案件应当按照特别法《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定来办理。厂公（治）行罚决字[2018]6号《行政处罚决定书》是根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、作出的，具体的办案程序是遵循《公安机关办理行政案件程序规定》，而徽县人民法院（2020）甘1227行再1号《行政判决书》却适用了《中华人民共和国行政处罚法》的条款，认定公安机关作出的处罚决定违。其次，因为公安机关对此案高度重视，厂坝分局在对王某1作出行政处罚决定前，负责人专门组织召开会议进行了集体讨论，由于会议记录记载有公安涉密内容，同时会议记录不属于制式法律文书，会议记录不附卷，也不是《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》要求的程序，所以没有作为证据向法庭提交。但是徽县人民法院（2020）甘1227行再1号《行政判决书》却以一个不是《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》要求的程序而判决厂公（治）行罚决字[2018]6号《行政处罚决定书》及陇公复决字[2018]20号《行政复议决定书》程序违法，故上诉人要进行上诉。最后，厂坝分局作出厂公（治）行罚决字[2018]6号《行政处罚决定书》及陇公复决字[2018]20号《行政复议决定书》程序合法。按照《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，厂坝分局在作出厂公（治）行罚决字[2018]6号《行政处罚决定书》前，经过了办案部门、法制部门、局领导的三级审核审批，程序合法。且公安机关都是通过网上警综平台办案，严格按照流程办案，任何一步错了，都不会生成行政处罚决定书，且也不会生成签章。综上所述，不论是办案部门还是复议机关，都做到了事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。一审法院已经认可了王某1阻碍人民警察执行公务的违法行为，即确认了行政行为的合法性，但却将“行政拘留”的阻碍人民警察执行公务的法定的处罚种类变更为罚款，是以司法审判权代替了行政执法权。陇南市公安局提交了再审申请，陇南市中级人民法院以法律适用错误启动了再审程序，发回徽县人民法院再审，上诉人不服徽县人民法院作出的（2020）1227行再1号行政判决，故进行了上诉。陇南市公安局作出的陇公复决字[2018]2O号《行政复议决定书》，事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，请求人民法院依法判决撤销徽县人民法院（2020）甘1227行再1号行政判决，维持我局作出的陇公复决字[2018]20号《行政复议决定书》。   被上诉人王某1答辩称：一、再审判决于法有据，不应被撤销。（一）再审判决事实清楚，上诉状所述与事实不符。被答辩人所作厂公（治）刑罚决字[2018]6号行政处罚决定书序违法。首先，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九考《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条之规定，公安机关作出罚决定前，应当告知违法行为人作出治安管理处罚的事实、理由、据及依法享有的权利，违法行为人有权陈述和申辩，公安机关必须分听取其意见，并应当对提出的事实、理由和证据，进行复核。本案中，厂坝分局于2018年7月20日上午对答辩人进行处罚前的告知里答辩人在告知笔录中明确注明了“提出陈述和申辩”，然厂坝分局提交的证据中并无对答辩人的陈述和申辩内容进行记录并复核的材料应视为未听取当事人的陈述和申辩意见并进行复核，属于程序违法。其次，行政拘留是限制人身自由的较重的行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，应当由公安机关责人集体讨论决定。但厂坝分局提交的证据中并无该局负责人集体论决定的材料，应视为该处罚决定未经负责人集体讨论决定，亦属程序违法。因此，厂坝分局于2018年7月20日对王某1作出的厂（治）刑罚决字[2018]6号行政处罚决定程序违法。故上诉状所并非事实。（二）再审判决适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误自（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；明显不当的。本案厂坝分局于2018年7月20日对答辩人作出行政拘留10日的处罚程序违法，再审法院依法撤销适用法律正确。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十七条规定，对事实清楚，证据确凿，程序合法，但明显不当或者适用依据错误的一政行为，复议机关可以变更。被答辩人在复议过程中，未考虑答辩，的违法情节和违法程度，针对明显不当的行政处罚作出维持的复议决定，不符合合理行政的原则。故再审法院所作判决认定事实清楚适用法律，被答辩人所作复议决定应被撤销。二、被答辩人并非适格主体，上诉应被驳回。原一审判决作出后，被答辩人在法律规定的上诉期内并未对原一审判决提起上诉，原一审判决生效。这充分表明在被答辩人认为原一审法院判决合理合法，被答辩人对原一审判决亦表示服从。而被答人在法律规定的期限内，放弃常规的司法救济途径，选择浪费司法资源申请再审。被答辩人的行为实属浪费司法资源不应被提倡。综上，徽县人民法院（2020）甘1227行再l号行政判决认定实清楚、适用法律正确不应被撤销。被答辩人所作复议决定违反法规定应当被撤销。请求贵院驳回该上诉，维持再审判决，维护答辩人合法权益。   上诉人厂坝分局上诉请求：1.依法撤销徽县人民法院（2020）甘1227行再1号行政判决；2.维持上诉人厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定；3.本案诉讼费由被上诉人承担。上诉理由：一、厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定认定事实清楚。2018年3月22日中午11时30分许，陇南市公安局厂坝分局治安大队民警肖斌、郑伟忠等人在厂坝分局就被上诉人扰乱单位秩序案依法送达《行政处罚决定书》并执行，被上诉人案民警肖斌使用侮辱性语言进行辱骂并上前撕扯，在厂坝分局二楼走廊内用左手向肖斌面部打击，被肖斌用手臂挡住，被上诉人又将自己右手提的手提包摔向肖斌，手提包打在了民警李小彦头部。被上诉人被分局民警带到分局院内警车边时先是拒绝上车，用头部撞击警车，在被带上警车主送往成县体检途中，被上诉入在车内多次用侮辱性语言辱骂办案民警肖斌，并用右脚踏坐在副驾驶位置的肖斌的左手臂、左腿。被上诉人的行为属于阻碍执行公务，情节严重，事实清楚。二、上诉人认定被上诉人阻碍执行职务行为证据确实充分。被上诉人实施阻碍执行职务过程中，现场及车上有多名警在场，执法记录仪记录了被上诉人的违法过程。被上诉人笔录中交待在宣布执行行政拘留过程中自己情绪失控，多次辱骂办案民警，将自己的手提包摔向办案民警，其丈夫周军辉也在笔录中证实被上诉人辱骂办案民警。案卷中的视听资料、违法行为人的陈述及证人证言等证据确实充分，形成完整的证据链条，足以认定被上诉人的违法行为。三、厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定程序合法。（一）在办理案件过程中，上诉人依照有关法律规定，严格履行了受案到处罚决定等相关程序，做到了程序合法。案件办理按规定在全省公安网上办案系统警综平台流转，处罚决定经过三级逐级审批，在作出行政处罚决定前，2018年7月21日上午l0时将拟处罚的种类幅度、法律依据、享有陈述和申辩向被上诉人告知结束，被上诉人在处罚告知笔录上签名确认，虽然在笔录中写明“提出陈述和申辩”，但对自己实施辱骂和袭击办案民警的违法行为，理亏词穷，被答辩人既没有当场口头提出或提交书面的陈述和申辩的具体内容和理由，没有提供新的证明自己陈述申辩内容的证据，对没有具体内容和理由陈述和申辩，上诉人无法进行复核。即使被答辩人亲自书写提交的暂缓执行行政拘留申请，也没有陈述和申辩的具体理由，只是称自己要申请复议。为了给予被答辩人充分救济权，上诉人作出了暂缓拘留决定。行政处罚告知笔录本身就是告知过程的记录，但被上诉人没有提出具体的陈述和申辩理由，再审判决认定上诉人“提交的证据中并无对王某1的陈述和申辩内容进行记录并进行复核的材料，未听取当事人陈述和申辩意见并进行复核，属程序违法。”与事实不符。（二）被上诉人阻碍执行职务案虽然情节简单，但上诉入在对被上诉人作出行政处罚决定前，负责人专门组织召开会议进行集体讨论并形成决议，由于会议记录记载有公安涉密内容，同时会议记录不属于法律文书，在庭前交换证据及其他诉讼环节被上诉人未要求出示会议记录。再者，《治安管理处罚法》与《行政处罚法》是特别法与一般法的关系，《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》对较重的行政处罚，赋予违法行为人申请听证、对被作出行政拘留违法行为人，给予申请暂缓执行的救济权利，并未规定对行政处罚进行集体讨论，按照特别法优先于一般法的规则，再审判决以上诉人未提交作出处罚决定未经负责人集体讨论决的材料，认定上诉人程序违法属于适用法律错误。四、厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定作出的处罚决定适用法律正确，量罚得当。办案民警在执法过程中只是以言语方式宣布处罚决定，被袭击辱骂的民警做到了理性克制，没有对被上诉人采取任何强制措施，而被上诉人暴力阻碍正常执法，情节严重。《治安管理处罚法》第五十条第一款第二项之规定阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；第五十条第二款之规定：阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。上诉人决定给予被上诉人单处行政拘留十日的行政处罚，没有并处罚款，适用法律正确，量罚适当。综上所述，上诉人对被上诉人处以行政拘留10日的处罚决定适当。根据《行政诉讼法》相关规定，请求依法撤销一审判决，维持上诉人作出的案涉行政处罚决定。   被上诉人王某1答辩称：一、再审判决于法有据，不应被撤销。（一）再审判决事实清楚，上诉状所述与事实不符。被答辩人所作厂公（治）刑罚决字[2018]6号行政处罚决定书程序违法。首先，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条之规定，公安机关作出处罚决定前，应当告知违法行为人作出治安管理处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，违法行为人有权陈述和申辩，公安机关必须充分听取其意见，并应当对提出的事实、理由和证据进行复核。本案中，被答辩人于2018年7月20日上午对答辩人进行处罚前的告知时，答辩人在告知笔录中明确注明了“提出陈述和申辩”，然被答辩人提交的证据中并无对答辩人的陈述和申辩内容进行记录并复核的材料，应视为未听取当事人的陈述和申辩意见并进行复核，属于程序违法。其次，行政拘留是限制人身自由的较重的行政处罚，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，应当由公安机关负责人集体讨论决定。但被答辩人提交的证据中并无该局负责人集体讨论决定的材料，应视为该处罚决定未经负责人集体讨论决定，亦属于程序违法。因此，被答辩人于2018年7月20日对答辩人作出的厂公（治）刑罚决字[2018]6号行政处罚决定程序违法。故上诉状所述并非事实。（二）再审判决适用法律正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，被答辩人于2018年7月20日对答辩人作出行政拘留10日的处罚程序违法，再审法院依法撤销适用法律正确。故再审法院所作判决认定事实清楚、适用法律正确不应被撤销。二、被答辩人并非适格主体，上诉应被驳回。首先，原一审判决作出后，被答辩人在法律规定的上诉期内并未对原一审判决提起上诉，原一审判决生效。这充分表明在被答辩人认为原一审法院判决合理合法，被答辩人对原一审判决亦表示服从。其次，依据法律规定，再审程序是针对生效判决可能出现的重要错误而赋予当事人的特别救济程序，是在穷尽了常规救济途径之后，当事人认为生效裁判有错误的，其可以向人民法院申请再审。而原一审判决生效后被答辩人在法律规定的期限内未申请再审。充分表明在被答辩人认为一审判决事实清楚、适用法律正确，并无任何错误。被答辩人之所以参加再审，并非以再审申请人身份参加而是以原审被告的身份参加庭审。现今，被答辩人又以上诉人身份对并非其启动的再审所作判决提起上诉，实属浪费司法资源，该上诉应被驳回。综上，徽县人民法院（2020）甘1227行再1号行政判决认定事实清楚、适用法律正确不应被撤销。反观被答辩人以种种行为表明其接受原一审判决，但事后却违反法律规定舍弃常规的司法救济途径，选择浪费司法资源，实属不该，请求贵院驳回该上诉，维持再审判决，维护答辩人合法权益。   本院二审期间，原审被告厂坝分局提交二份证据：1.局务会议记录一份；2.公安处罚审批表一份。拟证明本案在治安处罚前经过局务会议讨论及审批。王某1发表质证意见称，首先，因该证据在举证期限之外提出，不符合行政诉讼法关于被告举证责任的规定，因此，不应作为认定被告行政行为合法的依据。其次，对其合法性、关联性及证明目的有异议。能够证明被告行政行为合法的依据，必须是在行政行为做出前就已形成。而该证据形成时间晚于被告行政行为做出之时，明显是被告为了弥补其行政行为的违法性而后补的。不能作为认定被告行政行为合法的依据。   本院认为，虽然局务会议记录系厂坝分局二审期间提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定的举证期限规定，但该证据系厂坝分局在行政行为过程中形成，客观、真实，且与本案具有关联性，应予采信。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。”根据治安管理处罚法的该条规定，实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。在治安管理处罚中，告知公民权利与义务，并且认真听取其陈述和申辩，不仅是查明案情的需要，也是公正审理案件的保障。先听取违反治安管理行为人的意见，然后才能进行处理，是行政处罚“先调查，后裁决”原则的具体体现。赋予违反治安管理行为人陈述权和申辩权，有利于督促公安机关依法行使治安管理处罚权，正确运用治安管理处罚手段，减少和防止错误的治安管理处罚决定，充分保障和维护被处罚人的合法权益。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”本案中，2018年7月20日上午，厂坝分局对王某1进行处罚前的告知，王某1在告知笔录中明确注明了“提出陈述和申辩”，处罚告知笔录亦载明：“对你提出的陈述和申辩，公安机关将进行复核。”但根据厂坝分局二审提交的证据局务会议纪要及行政处罚审批表形成时间（2018年7月17日），厂坝分局在听取被处罚人陈述、申辩前已经对行政处罚进行了审批，根本不可能保障被处罚人的陈述、申辩权。故厂坝分局行政处罚决定违反了“先调查，后裁决”原则，其处罚程序明显违法，一审判决撤销并无不当。   因厂坝分局作出的厂公（治）行罚决字[2018]6号行政处罚决定程序明显违法，故陇南市公安局作出维持前述行政处罚决定的公复决字[2018]20号行政复议决定，属适用法律错误，亦应予撤销。   综上，上诉人陇南市公安局、厂坝分局的上诉理由不能成立，应不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费100元，由陇南市公安局、陇南市公安局厂坝分局各承担50元。   本判决为终审判决。   审判长 王彩霞   审判员 张曜曦   审判员 李海涛     二〇二〇年九月二十七日   法官助理 杜雪丽   书记员 张 航