山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终139号 上诉人(原审第三人):吴钦玉（又名闫和平），男，1956年8月17日出生，汉族，农民，住吉林省梅河口市。 委托代理人：刘光，山东德衡（聊城）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：闫桂红，女，1966年1月22日出生，汉族，农民，住聊城市茌平区。 被上诉人（原审原告）：高颜秀，女，1982年7月27日出生，汉族，教师，住聊城市茌平区。 被上诉人（原审原告）：高磊，男，1989年3月1日出生，汉族，工人，住聊城市茌平区。 三被上诉人共同委托代理人：石正强，山东兴茌律师事务所律师。 原审被告：聊城市茌平区自然资源和规划局。住所地：聊城市茌平区振兴路**。 法定代表人：侯振华，局长。 出庭负责人：刘甲峰，副局长。 委托代理人：李文卓，该局振兴国土资源所所长。 委托代理人：吴正臣，山东群创律师事务所律师。 原审第三人：杨吉红，女，1970年2月10日出生，汉族，农民，住聊城市茌平区。 上诉人吴钦玉与被上诉人闫桂红、高颜秀、高磊及原审被告聊城市茌平区自然资源和规划局（以下简称茌平自然资源局）、原审第三人杨吉红土地行政登记一案，不服聊城市茌平区人民法院（2019）鲁1523行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案已经审理终结。 原审法院经审理查明：1992年4月29日，闫长生向被告提出了书面土地登记申请。被告对涉案宗地进行了调查，权属调查记事显示：该宗地宗地号为2××，东邻闫长山、西邻闫长友、南邻闫和平、北邻韩桂兰，东西长15.65米，南北长31.65米，面积495平方米；1992年4月28日茌平县人民政府对闫长生的申请签署意见：同意确认集体土地建设用地使用权。1992年4月29日，闫和平向被告提出了书面土地登记申请。被告对涉案宗地进行了调查，权属调查记事显示：该宗地宗地号为2××，东闫长山、西闫长友、南闫长吉、北闫长生，东西15.65米，南北15.82米，面积248平方米；1992年4月29日茌平县人民政府对闫长生的申请签署意见：同意确认集体土地建设用地使用权。后，茌平县人民政府分别为闫长生、闫和平颁发了集体土地使用权证；2003年分别为闫长生、闫和平换发了茌集用（2003）第142912号集体土地使用证、茌集用（2003）第142813号集体土地使用证。 2020年3月18日茌平区房屋征收中心出具《关于隅东片区房屋征收拆迁区域被征收房屋办理权属注销情况说明》，说明包括涉案闫长生、闫和平在内的闫庄村的所有集体土地使用权证可以注销；2020年3月26日被告出具《关于隅东片区房屋征收拆迁区域内被征收土地房屋产权证注销的公告》证明包括涉案闫长生、闫和平在内的闫庄村的所有集体土地使用权证已被注销。 原告于2020年4月7日提出变更诉讼请求申请，要求确认被告于2003年7月给第三人颁发的茌集用（2003）第142813号集体土地使用证的行政行为违法。 另查明，茌平县公安局振兴派出所出具证明:在山东省公安厅实有人口信息管理系统未查询到姓名为闫和平(涉案人员)的户口。 原审法院认为： （一）关于原告起诉资格问题。茌平县人民法院（2018）鲁1523民初2011号民事判决书中认定事实部分查明，闫长生、李秀芳系夫妻，生有闫和平（居民身份证姓名为吴钦玉）、闫桂兰、闫桂红、闫荣华四个子女，2003年正月闫荣华去世，之后闫长生去世，2016年春天李秀芳去世，闫桂兰也去世。闫桂兰有一子（高磊）一女，均已成年；闫荣华与杨吉红有一子（闫晓建，尚未成年）一女（已成年）。聊城市中级人民法院（2019）鲁15民终1906号民事判决对一审法院查明的事实予以确认。以上法院查明的事实证明原告闫桂红、高磊（闫桂兰之子）、高颜秀（闫桂兰之女）与涉案闫和平的土地使用权证均有利害关系，故三原告具有本案的诉讼主体资格。 （二）关于起诉期限问题。茌平县人民法院（2018）鲁1523民初2011号民事判决书中载明，“经法院现场勘验闫长生宅基证中的面积和南北长度应是闫长生和闫和平两处宅基的总面积、总长度。……”杨吉红2018年12月将闫长生宅基证在法庭展示，并接受询问时称，婆婆李秀芳生前把公婆的院落留给了孙子闫晓建并把宅基证(闫长生)交给了她，公婆去世后没有人商量过遗产的分配继承，2018年4月22日原告（闫和平）、被告（闫桂红）处理公婆院落时其儿子、女儿均不知情……”，闫长生集体土地使用权证一直存放于杨吉红处。该案经一审、二审，于2019年9月20日生效。因此，可以确认原告于2018年12月才知道涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地内，且直到2019年9月20日上述民事案件生效，才在法律上确认涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地内，从原告知道涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地内，至原告2019年10月31日起诉，未超过法定起诉期限。 （三）关于闫和平的集体经济组织成员资格问题。法院依职权对振兴街道××闫庄村原干部夏玉修、刘士祥、闫曰祥制作的调查笔录证实，闫和平于1980年之前去了东北生活，八十年代曾在振兴街道××闫庄村短暂生活，八十年代后期迁往东北生活。据此可以认定：自九十年代起闫和平不在茌平县振兴街道××闫庄村享有村民的权利和承担村民义务，已经不是该村集体经济组织成员，故被告1992年依然为闫和平颁发涉案宅基证，不符合相关法律规定。 （四）关于本案中大证套小证的问题。茌平县人民法院（2018）鲁1523民初2011号民事判决书中载明，“经本院现场勘验，闫长生宅基证中的面积和南北长度应是闫长生和闫和平两处宅基的总面积、总长度&rdq**;，由此可以认定：被告聊城市茌平区自然资源和规划局于2003年7月为第三人闫和平颁发的茌集用（2003）第142813号集体土地使用证（后换发）涉及土地包含在被告于2003年7月为闫长生所颁发的茌集用（2003）第142812号集体土地使用证（后换发）登记土地之中，属于大证套小证。另查明，在档案资料中显示1992年4月28日，被告批准了闫长生的茌集用（2003）第142812号集体土地使用证（后换发），面积为495平方米；在档案资料中显示1992年4月29日，被告又批准了闫和平的茌集用（2003）第142813号集体土地使用证（后换发），面积为248平方米。因此，在闫长生申请颁发批准的集体土地使用证时间早于第三人闫和平的批准集体土地使用证的情况下，被告依然明知大证套小证拒不改正，于理不通，于法无据。 （五）关于原告变更诉讼请求是否允许的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第七十条，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准予，但有正当理由的除外。所谓“提出新的诉讼请求”通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。针对本案中被告作出的同一个行政行为，将原来提出的撤销其请求变更为确认违法请求，在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。本案由于涉案宅基所在地片被征收，被告于2020年3月26日出具《关于隅东片区房屋征收拆迁区域内被征收土地房屋产权证注销的公告》，证明茌集用（2003）第142813号集体土地使用证已在集中征收拆迁工作中被注销，因此原告变更诉讼请求可以视为正当理由。人民法院在原告提出不变更诉讼请求同一性的前提下，要求变更诉讼请求为确认涉案行政行为违法的情况下，仍应继续对被告的涉案集体土地使用证被注销前是否影响到利害关系人的合法权益，颁证行为是否合法，继续审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”及第七十四条第二款第一、二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；……”。本案中被告为第三人闫和平颁发的茌集用（2003）第142813号集体土地使用证登记土地包含在闫长生的茌集用（2003）第142812号集体土地使用证登记土地之内，且先核发大证，后又在大证内核发涉案小证，是属于典型的“大证套小证”；另外，根据公安机关出具的闫和平的户籍证明及对第三人所在村原干部的调查笔录，可以确定1992年被告核发第三人涉案土地使用权证时，第三人已不是涉案村庄农村集体组织成员；因此涉案的行政行为属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销；但2020年3月26日茌平区自然资源和规划局出具《关于隅东片区房屋征收拆迁区域内被征收土地房屋产权证注销的公告》，证明茌集用（2003）第142813号集体土地使用证已在集中征收拆迁工作中被注销，被告被诉行政行为已不存在，被告行政行为虽违法但已不具有可撤销内容，且原告于2020年4月7日向本院递交“变更诉讼请求申请书”，要求确认被告于2003年7月为第三人闫和平颁发的茌集用（2003）第142813号集体土地使用证违法。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项及第七十四条第二款第（一）、（二）项之规定，判决：确认被告聊城市茌平区自然资源和规划局于2003年7月为第三人闫和平颁发的茌集用（2003）第142813号集体土地使用证的行政行为违法。案件受理费50元，由被告聊城市茌平区自然资源和规划局负担。 上诉人吴钦玉不服原审判决，上诉称：一审判决认定部分事实错误、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的起诉。具体理由如下： 一、关于原审原告的诉讼主体资格问题。一审判决论述该问题时，引用了已生效的(2018)鲁1523民初2011号民事判决书(以下简称“2011号判决”)中记载的闫长生、李秀芳、闫和平、闫桂兰、闫桂红、闫荣华、高磊、高颜秀、杨吉红、闫晓建的身份关系。但仅凭上述身份关系就直接认定原审原告与案涉土地使用权证有利害关系，而存在何种利害关系以及为何存在利害关系均未论述，这就好比“给出结论却不说明因果关系”，很难让人信服，因此该认定明显武断和牵强。上诉人认为，主体间存在亲属关系或继承关系不必然与争议标的存在利害关系，而是要看争议标的是否影响主体的权益来认定是否存在利害关系。根据2011号判决书的认定，“闫长生在闫和平将院落给闫荣华之后，将自己宅基的南半部分分给了闫和平，1992年4月29日茌平县人民政府将闫长生原院落的北半部分和南半部分分别确权在户主闫长生、户主闫和平名下”。依据生效判决认定的上述事实，该宅基的南半部分即案涉土地已经由闫长生处分给了闫和平，并进行了登记。无论登记是否存在瑕疵，但处分行为是客观存在的，也是经生效判决认定的事实。因此，闫和平系该宅基的南半部分即案涉土地的唯一合法使用权人，该种结果是闫长生的意思表示，因此不可能存在原审原告诉称的“严重侵犯了闫长生集体土地使用权的合法权益”的情况，没有这一基础，原审原告对案涉土地的继承权及拆迁补偿权益更无从谈起，也就更不可能存在“侵犯三原告的合法权益”的情况。因此，可以概括，原审原告与案涉土地并无利害关系，无论案涉土地登记是否违法，均不影响原审原告的合法权益。换言之，撤销或变更本案的行政行为并不影响原审原告的合法权益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，原审原告不属于“与行政行为有利害关系”的情形。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定以及司法解释第六十九条第(八)项的规定，原审原告无权提起诉讼，本案因行政行为对其合法权益明显不产生实际影响而应裁定驳回起诉。 二、关于不应追加杨吉红为第三人参加诉讼的程序问题以及是否漏列第三人的问题。(一)一审判决第2页记载，“本院受理后，于2019年12月5日依职权通知杨吉红作为本案第三人参加诉讼”。上诉人认为，该程序明显不当。杨吉红系闫荣华的妻子，系闫长生的儿媳。根据2011号生效判决记载，闫荣华去世早于其父亲闫长生，因此，作为儿媳的杨吉红，对闫长生的财产不享有继承权利。因此，案涉土地的使用权人无论是闫长生还是闫和平，都与杨吉红无利害关系。进而，案涉土地登记是否违法与杨吉红无利害关系。而一审庭审也印证了这一点，杨吉红只是起到了证人的作用，陈述了“涉案宅基是在我结婚后，父母承诺把原有宅基南边部分给了第三人闫和平(吴钦玉)”，该陈述了也恰恰印证了原审原告对案涉土地无继承权，与相应的土地登记行政行为无利害关系。根据行政诉讼法司法解释第三十条的规定，“行政机关的同一行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”。如上所述，杨吉红与本案土地登记行政行为毫无利害关系，一审法院不应通知其参加诉讼，更无职权追加其作为第三人参加诉讼。因此，该追加程序无事实根据和法律依据，明显不当。(二)另外，退一步讲，如果一审认为原审原告闫桂红、高颜秀、高磊可能因对闫长生遗产继承问题而与案涉土地登记行为存在利害关系的话，那么，闫荣华的子女(闫晓建、闫晓君)对闫长生遗产也是享有代位继承权利的，也与案涉土地登记存在利害关系。如此，本案就应追加闫晓建、闫晓君为第三人。换言之，如果原审原告具备诉讼主体资格，那么必须追加闫晓建、闫晓君为第三人。如果不追加，就违反了行政诉讼法司法解释第三十条的规定，漏列了第三人。如果原审原告不具备诉讼主体资格，一审就应驳回其起诉。 三、关于本案起诉期限问题。一审判决认为“可以确认原告于2018年12月才知道涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地内，且直到2019年9月20日上述民事案件生效，才在法律上确认涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地内，从原告知道涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地内，至原告2019年10月31日起诉，未超过法定起诉期限”。该认定显然缺乏法律依据，并且存在严重的概念混淆之逻辑错误。(一)行政诉讼法第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案中，闫和平的土地登记申请于1992年4月29日就已被批准，即该“行政行为作出之日”系1992年4月29日，但原审原告“知道或者应当知道作出行政行为之日”，一审判决并未明确认定，假定一审认定的“原告于2018年12月才知道涉案宅基证登记土地包括在闫长生的宅基证登记土地之内&rdq**;的事实成立，并且假定原审原告知道该事实之日等同于其知道行政行为作出之日，即便从该时间点起算，其也应在六个月内即最迟于2019年5月底前提起行政诉讼。但其却在2019年10月31日提起诉讼，显然已超过起诉期限。(二)按照一审的逻辑，其起诉期限的起算点是“2019年9月20日上述民事案件生效”之日，但该时间点显然不是行政诉讼法第四十六条规定的“知道或者应当知道作出行政行为之日”，两个时间点的概念区分非常明晰，但一审认定却混淆彼此，明显错误。(三)行政诉讼法第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。如一审判决第18页的认定“在档案资料中显示1992年4月29日，被告又批准了闫和平的茌集用(2003)第142813号集体土地使用证(后换发)”，由此可见，本案案涉土地登记行为作出之日系1992年4月29日，2003年换发集体土地使用权证只是对原土地登记行为的延续。即便按照最长诉讼时效计算，最长诉讼时效也截止于2012年4月29日，而原审原告起诉时间为2019年10月31日，显然已超过最长诉讼时效。 四、关于上诉人集体经济组织成员资格问题。一审认定“被告1992年依然为闫和平颁发涉案宅基证，不符合相关法律规定”的原因是因为闫和平“自九十年代起……闫和平已经不是该村集体经济组织成员”。所依据的证据是对夏玉修、刘士祥、闫曰祥的调查笔录。暂且不论对三名证人同时一并进行调查在程序是否合法，是否可以单独作为认定关键事实的证据，仅从该笔录记载的内容也可说明一审的上述认定明显错误。该调查笔录记载三被调查人“统一意见，闫和平八十年代之前去的东北，分地前后回来要过地，曾经生产队给过他地，但是他待了多长时间记不清楚了”。第一，既然生产队给过闫和平耕地，那么闫和平就是该村村民。另外，其父亲1992年把宅基地分给闫和平，也说明其具有村民资格。第二，既然三被调查人都对闫和平“待了多长时间记不清楚”，那一审依据什么作出了“自九十年代起……闫和平已经不是该村集体经济组织成员”的认定呢。即便闫和平后期去东北生活，其土地交由父母耕种，就说明其不是该村集体成员了吗。退一步讲，即便后期其在东北落了户，不是闫庄村集体成员，也不能说明1992年土地登记行政行为作出之时其不是村集体成员。另外，公安机关出具的户籍证明仅能证明现有的户籍管理系统无法查到闫和平的户籍，但不能就此推论1992年时闫和平的户籍已迁出。闫和平于2004年才以“吴钦玉”的名字在吉林落户，即便不考虑九十年代户籍管理登记技术落后的因素，其在其他地市迁入才真正意味着他在原户籍地的迁出，从该角度讲，其2004年户口才迁出闫庄村。因此，1992年时其户口仍在闫庄村，当时的宅基地登记行为并不违反法律规定。综上，一审作出的1992年闫和平已不是该村集体经济组织成员的事实认定明显缺乏证据支持，据此作出的原审被告颁证行为违法的认定也缺乏事实根据。 五、关于“大证套小证”的问题。一审认定1992年4月28日原审被告批准了闫长生的集体土地使用证，1992年4月29日原审被告批准了闫和平的集体土地使用证。而之所以办理闫和平的土地使用证，是因为“闫长生将自己宅基的南半部分分给了闫和平(2011号判决认定)”。这就相当于原为闫长生使用的495平方米的宅基一分为二，其中248平方米分给了闫和平。因此，在闫和平的土地使用权于1992年4月29日被批准确认后，实际上应当将前一日批准的闫长生的土地使用权证收回后重新颁证或者更正面积为247平方米。所以，如果说存在“大证套小证”的登记不当问题，实际上应当纠正的是闫长生的“大证”，而不是闫和平的“小证”，因为闫长生将“大证”中的“南半部分”给了闫和平，该“大证”记载的面积理应减少。综上，本案中从客观上确实存在着两证面积部分重合的情况，但是应当纠正的是“大证”的面积登记错误问题，而不是确认“小证”的登记违法。换言之，如果说原审被告存在土地登记瑕疵问题应当是闫长生的土地使用权证面积登记存在错误。 六、关于本案背后利益纷争的息诉解纷。本案系行政诉讼纠纷，表面看是原审原告起诉土地登记机关行政行为违法，本质上是闫桂红与其兄闫和平之间关于拆迁补偿权益的争议。请各诉讼参与人思考，即便按照原审原告的诉求，本案的土地登记行为被确认违法，但就能实现原审原告的本质目的吗?即便土地登记行为违法，但毕竟存在“闫长生将自己宅基的南半部分分给了闫和平”的事实，该事实已经2011号判决以及二审判决予以认定。在2011号案件中，闫桂红也辩称“闫和平.将其宅基赠送给了闫桂红”，并称“闫和平宅基地上房屋是被告出资建设”，从其陈述中明显可见，闫桂红对案涉宅基是闫和平的这一事实是明知的。因此，无论本案土地登记行为是否违法，案涉宅基248平方米的权益都基于二人的父亲闫长生的处分行为给了闫和平。因此，无论本案结果如何都不能真正解决原审原告的本质问题。或许闫桂红不同意上述观点，但如果双方不能从本质上协商解决利益纷争，可以预见的是，在本案二审结案后，双方纠纷还会迭出延续，在旷日持久的纠纷中没有人能成为真正的赢家，如果双方继续调词架诉纷争不断，不但无法领取补偿款，双方还会因此付出更多的时间精力财力，更丧失了血脉亲情，于人于己均得不偿失。所以，请本案的各位利益相关方都能换位思考，互谅互让，平心静气协商解决亲人间的利益纷争，尽快达成一致意见领取补偿款项，这样才能真正息诉解纷。 被上诉人闫桂红、高颜秀、高磊辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。具体理由如下： 一、答辩人均与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，均具备诉讼主体适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条一款及《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条之规定，答辩人虽不是案涉行政行为的直接指向对象，根据原审法院（2018)鲁1523民初2011号民事判决书中查明与闫长生的关系及答辩人在一审庭审中提交的村委会证明等证据足以证明答辩人属于间接利害关系人，案涉的具体行政行为己涉及其合法权益，己对其权利产生了实际影响，故答辩人均具备诉讼主体资格。 二、答辩人的起诉并未超过法定的起诉期限。1、答辩人闫桂红起诉未超过法定起诉期限。闫桂红一直不知道案涉宅基证的内容，闫桂红是在（2018)鲁1523民初2011号案件审理中于2018年11月13日在清理母亲李秀芳遗物吋发现案涉宅基证，但不知道被告茌平自然资源局颁发案涉宅基证行为违法更不知道自己的权益受到损害，也就不知道案涉行政行为的内容，也不可能提起诉讼。闫长生的宅基证是一直在原审第三人杨吉红手中，杨吉红是2018年12月在（2018)鲁1523民初2011号审件审理时才向一审法院出示的，该案经过一审、二审，闫桂红才知悉案涉宅基证在闫长生的宅基证登记范围内，才知道合法权益受到损害，并于2019年10月31日起诉，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十五条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，答辩人闫桂红起诉并末超过法定起诉期限。2、答辩人高颜秀、高磊亦未超过法定起诉期限。答辩人高颜秀、高磊一直不知道案涉体行政行为及内容，更不知道起诉期限，是在2019年11月28日收到茌平区人民法院参加诉讼通知书，才知道案涉具体行政行为的存在，才知道案涉宅基证侵犯了其合法权益，根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十五条之规定，答辩人高颜秀、高磊并未超过法定起诉期限。3、答辩人的起诉均未超过最长起诉期限。答辩人要求撤销的涉案具体行政行为的作出时间是2003年7月，答辩人起诉并未超过20年的最长起诉期限。 三、案涉具体行政行为作出时，上诉人不是振兴街道××闫庄村集体经济组织成员，不应在该村取得集体土地使用权。根据一审法院对原村委会干部夏玉修、刘士祥、闫月祥的调作笔录，己经证实上诉人在80年代后期已不是振兴街道××闫庄村集体经济组织成员，茌平自然资源局为己经不是闫庄村集体经济组织成员的上诉人颁发宅基证的行为严重违反了法律规定，应予以撤销或确认违法。 四、本案明显存在大证套小证问题。1、闫长生的宅基宗地四至为：东邻闫长山，西邻闫长友，南邻闫和平，北邻韩桂兰，面积为495方米，而闫和平的宅基宗地图为东邻闫长山，西邻闫长友，南邻闫长吉，北邻闫长生，面积为248平方米，闫和平的宅基面积明显包含在了闫长生的宅基面积中，上诉人名下的宅基证面积包含在闫长生宅基证使用范围内。2、（2018)鲁1523民初2011号民事判决书也载明：经法院现场勘验的闫长生中的面积和南北长度应是闫长生和闫和平宅基的总面积、总长度，证实了大证套小证的事实。3、上诉人《土地登记申请书》记载其初审意见、土地管理机关的审核意见、发证机关的批准意见的日期均为1992年4月29日，而闫长生的《土地登记申请书》记载初审意见、士地管理机关的审核意见、发证机关的批准意见的日期均为1992年4月28日，要早于上诉人的审批日期，闫长生要优于闫和平享有在先权利。茌平自然资源局在明知闫长生已批准的情况下为闫和平颁发案涉宅基证的行为明显违法。 原审被告茌平自然资源局述称，原茌平县人民政府为上诉人颁发涉案集体土地使用证的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法裁判。 原审第三人杨吉红述称，上诉人的宅基是上诉人父亲给予的，为上诉人颁发土地使用证是正确的。 本院经审查一审卷宗，并传各方当事人到庭复核，对原审判决认定的案件事实予以确认。 案经合议庭评议，本院认为： 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二款第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第二条第二款规定：房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为，公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的，不民法院不予受理。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》上述条款虽是针对房屋登记案件作出的规定，但同为不动产的土地使用权登记案件可以参照适用。本案二审时，被上诉人称，其在一审诉求确认原审被告为上诉人颁发茌集用（2003）第142813号集体土地使用证违法，不是要求确认原审被告1992年为上诉人办理土地登记行为违法。如此，根据一审查明的事实，原审被告于1992年4月29日为上诉人办理了土地使用权登记并颁证，2003年7月份为上诉人颁发茌集用（2003）第142813号集体土地使用证，是一种换证行为，证载内容并未改变登记内容，该换证行为对当事人的权利义务不产生实际影响，依上述规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国物权法》第十四条规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第十六条规定：不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。第十七条规定：不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。从以上规定可以看出，不动产物权的设立自记载于不动产登记簿时即发生效力，不动产登记行为即告完成，为当事人颁发的不动产权属证书仅是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，虽然被上诉人称一审诉求仅是确认原审被告为上诉人颁发茌集用（2003）第142813号集体土地使用证违法，但从庭审情况、当事人的诉辩主张看，实质上是要求确认原审被告为上诉人办理土地使用权登记的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。据此，原审被告于1992年4月为上诉人办理土地使用权登记，被上诉人于2019年10月31日向原审法院提起起诉，已超过最长二十年的起诉期限，其起诉依法应予驳回。 综上所述，本案被上诉人无论对茌集用（2003）第142813号集体土地使用证的颁证行为本身提起行政诉讼，还是对1992年4月的土地登记行为提起行政诉讼，均不符合法定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。原审法院作出实体判决不当，依法应予纠正。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下： 一、撤销聊城市茌平区人民法院（2019）鲁1523行初74号行政判决； 二、驳回被上诉人闫桂红、高颜秀、高磊的起诉。 一、二审案件受理费均免予收取。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年九月十六日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜