河北省唐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀02行终327号 上诉人（原审原告）杨树立，男，1969年1月6日出生，汉族，住河北省唐山市玉田县。 委托代理人吕磊，北京万典律师事务所律师。 上诉人（原审被告）玉田县自然资源和规划局。住所地：河北省唐山市玉田县玉田镇北环东路**。 法定代表人刘德东，该局局长。 委托代理人刘强。 委托代理人刘希刚，河北宏广律师事务所律师。 上诉人杨树立与上诉人玉田县自然资源和规划局因杨树立诉玉田县自然资源和规划局不履行补偿安置法定职责一案，不服河北省玉田县人民法院（2020）冀0229行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，杨树立系玉田县玉田镇真武庙村村民。杨术合系其兄。1997年3月，玉田县人民政府向杨术合颁发了玉田集建（1996）字第1008号集体土地建设用地使用证，用地面积133.4平方米，建筑面积74.75平方米，用途为住宅。杨术合之父杨福忠生前将该宅基地分给杨树立。2003年，玉田镇政府将案涉地块在内的暖泉世纪花园南侧的土地拍卖给万丰公司。2008年，经河北省人民政府批准，上述地块中的0.54亩被征收为国有土地。2011年5月17日，玉田县人民政府办公室出具玉政办函字143号，内容为：“同意由县国土局注销杨术合持有的玉田集建（1996）字第1008号集体土地建设用地使用证，同时，由国土局结合玉田镇政府协调真武庙村从征地补偿补助费中落实好补偿。”2011年7月，玉田县自然资源和规划局（原玉田县国土资源局）作出《注销土地登记通知》并送达给杨树立，通知其对玉田集建（1996）字第1008号集体土地建设用地使用证予以注销，限其于两日内交回所持有的玉田集建（1996）字第1008号集体土地建设用地使用证，逾期不交回，将公告废止。因杨树立未在规定期限内交回该土地使用证，玉田县人民政府于2011年7月18日公告将上述土地使用证作废。杨树立不服玉田县人民政府、玉田县自然资源和规划局注销集体土地建设用地使用证一案，唐山市中级人民法院于2015年10月13日作出（2015）唐行终字第243号行政判决，判决撤销玉田县人民政府、玉田县自然资源和规划局注销玉田集建（1996）字第1008号集体土地建设用地使用证行政行为。 2017年6月5日，杨树立以中国邮政特快专递的方式向玉田县自然资源和规划局邮寄《补偿安置申请书》，申请玉田县自然资源和规划局对其土地、房屋被征收后以重新安排宅基地建房的方式进行安置，同时要求对已经被拆迁的房屋给予补偿，玉田县自然资源和规划局收到申请后未作出处理。杨树立诉至玉田县人民法院。玉田县人民法院于2017年12月27日作出（2017）冀0229行初78号行政判决，责令玉田县自然资源和规划局在法定期限内对杨树立提出的补偿安置申请作出处理。玉田县自然资源和规划局于2018年3月5日作出《不予补偿决定书》，对杨树立的补偿安置请求不予补偿。杨树立不服该《不予补偿决定书》，诉至玉田县人民法院。玉田县人民法院于2018年6月27日作出（2018）冀0229行初29号行政判决，撤销玉田县自然资源和规划局于2018年3月5日作出的《不予补偿决定书》，责令玉田县自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为。2019年10月24日，玉田县自然资源和规划局（原玉田县国土局经改制后并入玉田县自然资源和规划局）作出《不予补偿决定书》，认为玉田镇真武庙村委会于2001年将1.36亩土地及地上建筑物拍卖，系处置集体资产的行为，拍卖成交后，拍卖标的范围内的土地及地上附着物在万丰公司支付对价后，其权利亦相应消失。因申请人于2003年自认自行将建筑物拆除，为此，2008年征收该0.54亩土地时，申请人所称地上的建筑物早已不复存在，遂作出不予补偿的决定。 原审认为，结合玉田县人民政府办公室出具的玉政办函字143号内容、玉田县人民政府将案涉玉田集建（1996）字第1008号集体土地建设用地使用证公告作废的情况，能够认定案涉房屋在玉田县人民政府的征地范围内。杨树立虽无玉田县人民政府为其颁发的集体土地使用证，但玉田县人民政府、玉田县自然资源和规划局对该宗土地的相关事宜均向杨树立发送通知，且唐山市中级人民法院作出的（2015）唐行终字第243号行政判决书、玉田县人民法院作出的（2017）冀0229行初78号行政判决书认定杨树立享有案涉土地使用权，判决均已发生法律效力。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“......补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。......”,玉田县自然资源和规划局作为征地补偿安置的具体实施者，在对杨树立的案涉土地进行征收后，应对杨树立予以补偿，玉田县自然资源和规划局于2019年10月24日作出的《不予补偿决定书》认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。因案涉房屋已被拆除，对于房屋的价值、附属物以及房屋内物品等尚需玉田县自然资源和规划局在后续赔偿环节中进一步查明，杨树立亦应当依法提供相应的证据加以证明。遂判决撤销玉田县自然资源和规划局于2019年10月24日作出的《不予补偿决定书》；责令玉田县自然资源和规划局在一审判决生效之日起在法定期限内对杨树立依法予以补偿。 杨树立上诉称，1.原审判决明显不当，应当依法予以撤销，作出实体判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，行政案件审理应当以实质性化解纠纷为宗旨，及时解决行政争议，减轻当事人的诉累。在本案中杨树立已经按照上述规定提出明确而具体的请求，本案已经进入司法程序的情况下，人民法院不应判决行政机关先行作出决定，使争议又回到行政途径。本案中，玉田县自然资源和规划局已经作出两次不予补偿决定书，如果其再次作出不予补偿决定，将导致司法程序空转，杨树立的合法权利无法获得保障。人民法院直接作出实体判决更有利于公平、公正的解决问题，避免行政机关不履行法定职责，拖延处理或者作出不合理的决定，增加当事人的诉累。2.玉田县自然资源和规划局是法定征收具体实施单位，其征收杨树立土地和房屋的行为，应当给予杨树立补偿安置。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发〔2010〕96号）第(八)项规定：“住房拆迁要进行合理补偿安置。征地中拆迁农民住房应给予合理补偿，并因地制宜采取多元化安置方式，妥善解决好被拆迁农户居住问题。在城市远郊和农村地区，主要采取迁建安置方式，重新安排宅基地建房。拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿。在城乡结合部和城中村，原则上不再单独安排宅基地建房，主要采取货币或实物补偿的方式，由被拆迁农户自行选购房屋或政府提供的安置房。被拆迁农户所得的拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和，应能保障其选购合理居住水平的房屋。”玉田县自然资源和规划局是实施案涉土地征收的主政主体，应当对杨树立享有合法权利的住房和宅基地予以补偿安置。3.本案应当由玉田县自然资源和规划局对于补偿数额承担举证责任，并承担举证不能的法律后果。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，玉田县自然资源和规划局为实施土地征收，联合玉田县政府、玉田镇政府等单位将杨树立的房屋予以强制拆除，且没有对杨树立房屋面积、室内物品等进行证据保全和制作清单、清点等，故应当由玉田县自然资源和规划局承担对补偿数额的举证责任。因此，杨树立认为一审判决认定事实不清、适用法律错误，明显不当。请求：1.撤销河北省玉田县人民法院（2020）冀0229行初1号行政判决。2.责令玉田县自然资源和规划局在60日内对杨树立进行补偿，并提供货币补偿、产权调换两种方式供杨树立选择。（1.货币赔偿：补偿杨树立房屋价值损失88万元、装修损失6.6万元、附属物损失5万元、被砸物品损失4万元、搬迁过渡费24.48万元，总计128.08万元；为杨树立安置原房屋同等地段133.4平方米宅基地一处。2.产权调换：为杨树立提供一处110平方米的安置房屋，并将该房屋与其应得的货币补偿市场总价值进行结算；为杨树立安置原房屋同等地段133.4平方米宅基地一处。） 玉田县自然资源和规划局上诉称，1.玉田县自然资源和规划局作出的《不予补偿决定书》认定事实清楚，理由充分。根据2001年11月28日玉田镇真武庙村《农村党支部会议记录》和2010年7月31日村委会出具的《证明》，以及玉田镇经营管理服务站财务专用收据可知：案涉地块为村集体资产，面积1.368亩，于2001年12月由真武庙村村委会在玉田镇政府拍卖给万丰公司，真武庙村委会收到转让款35万元。根据2011年7月6日对杨树立的询问笔录可知:在上述1.368亩地块上的房屋是杨树立与万丰公司李健协商后自行拆除的。2008年经河北省人民政府批准，将上述地块中的0.54亩村集体土地征为国有，根据卫星影像图和玉田县2008年第一批次征地卷中的《征地调查结果确认表》可得知:在该批次所征收的0.54亩集体土地范围内并没有杨树立所称的房屋，不存在对其安置补偿问题。且玉田县人民政府发布征收土地补偿安置公告后，相关权利人未申请补偿登记。除被征为国有的0.54亩以外的土地产生的行为系属于村集体、相关权利人与万丰公司的民事行为，与玉田县自然资源和规划局无关。杨树立向玉田县自然资源和规划局申请征地补偿安置的事实和理由不成立，即使申请补偿也应该向真武庙村委会或者万丰公司主张。2.一审判决认定事实错误，适用法律错误。（1）杨树立不享有案涉土地使用权。一审法院援引的唐山市中级人民法院（2015）唐行终字第243号行政判决，该判决虽然撤销了玉田县人民政府、玉田县自然资源和规划局注销玉田集建（1996）字第1008号集体建设用地使用证的行为，但与玉田县2008年第一批次征收真武庙村集体土地无关，与本案没有关联性。玉田县人民法院（2017）冀0229行初78号判决书责令玉田县自然资源和规划局对杨树立提出的补偿安置作出处理，但并没有判决确认杨树立享有案涉土地的使用权。故一审法院依据前述两个行政判决认定杨树立享有案涉土地的使用权不当，更不是其应当得到补偿的依据。此外，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。本案中，杨术合的宅基地使用权在2008年征收土地前已拆除两年以上，应当由村集体收回。根据我国《宪法》和《物权法》的相关规定，宅基地属于集体所有，宅基地使用权是对村集体经济组织成员的一项福利性用益物权，具有人身属性。本案中，案涉土地的宅基地使用权人为杨术合，杨树立称在其家庭分家时，其父亲将宅基地和其上房屋分配给他本人，实际上分配给杨树立的只是地上的房屋的所有权，而宅基地只是基于房地一体主义的暂时使用，该宅基地使用权随着房屋的拆除也一并不存在。因此，即使杨树立所称的宅基地位于玉田县2008年第一批次征地的征地范围内，也同样涉及不到补偿问题。（2）玉田县自然资源和规划局在一审中提供了标有案涉地块位置及拍摄时间的卫星影像图，该份证据可以清晰直观的证明在2005年至2008年间案涉地块上没有房屋。然而，一审法院对此未予确认，认定事实有误。3.人民法院审理行政案件，应恪守谦抑性原则，只对行政行为的合法性进行审查，不应指令行政机关作具体的行政行为。具体到本案讲，是否应当补偿、应当怎样补偿是行政机关根据事实和法律的自由裁量行为，故一审判决责令玉田县自然资源和规划局对杨树立予以补偿是不当的，应当予以纠正。因此，玉田县自然资源和规划局认为一审判决认定事实错误，适用法律错误。请求：撤销河北省玉田县人民法院作出的（2020）冀0229行初1号行政判决，改判维持玉田县自然资源和规划局于2019年10月24日作出的《不予补偿决定书》，或将本案发回重审。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，首先，虽然案涉土地的集体土地建设用地使用证登记在杨术合名下，但结合杨树立父亲生前在分家时，将该宗土地及案涉房屋分给杨树立，杨术合对此无异议；玉田县人民政府、玉田县自然资源和规划局对该宗土地的相关事宜均向杨树立发送通知；以及本院作出的（2015）唐行终字第243号行政判决书（已生效）、玉田县人民法院作出的（2017）冀0229行初78号行政判决书（已生效）均认定杨树立享有案涉土地的使用权等情况，原审判决认定杨树立为案涉土地的实际使用权人，并无不当。此外，根据“房地一体”原则，案涉房屋的所有权转移给杨树立的同时，该宗土地的使用权亦应视为一并转移给杨树立，故玉田县自然资源和规划局主张的“房地权属分离”于法无据，本院不予支持。 其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，玉田县自然资源和规划局作为征收案涉土地的补偿、安置方案的实施主体，未履行法定职责，对杨树立作出不予补偿决定，属于认定事实不清，适用法律错误。此外，关于玉田县自然资源和规划局主张案涉房屋系由杨树立与万丰公司李健协商后自行拆除的，不应对其予以补偿的问题。即使案涉房屋均由杨树立自行拆除，李健作为案涉土地开发商万丰公司的法定代表人，在征收过程中提前介入，与杨树立针对补偿、安置达成一致意见，导致案涉房屋在行政机关实施强制征收前即被拆除，也应当视为杨树立服从行政机关的征收决定，配合其征收工作，主动拆除被征收土地上的房屋，玉田县自然资源和规划局应当依法对其予以补偿。故原审法院判决撤销案涉《不予补偿决定书》、责令玉田县自然资源和规划局限期内对杨树立依法予以补偿，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。 再次，关于案涉房屋的价值、附属物以及是否有其余物品损失等问题，尚需玉田县自然资源和规划局在后续补偿过程中进一步查明，故原审法院未径行对具体的补偿数额作出判决，并无不当。 综上所述，上诉人玉田县自然资源和规划局上诉理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人玉田县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张秀敏 审 判 员 刘天永 审 判 员 杜 倩 二〇二〇年九月十七日 法官助理 马思旭 书 记 员 郑玉环