江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终155号上诉人（原审原告）遂川县裕乐液化气站（个人独资企业），住所地江西省遂川县珠田乡黄塘村山口，统一社会信用代码91360827MA35FMYF8Y。投资人郭训乐，男，1958年12月8日出生，汉族，住江西省遂川县。委托诉讼代理人欧阳泉文，江西阳明阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）遂川县自然资源局，住所地江西省遂川县泉江镇银云路**，统一社会信用代码11361027MB19791348。法定代表人黄桂梅，该局局长。委托诉讼代理人胡清华，遂川县自然资源局土地矿产储备交易中心主任。委托诉讼代理人郭晓华，江西映山红律师事务所律师。上诉人遂川县裕乐液化气站（以下简称裕乐液化气站）与被上诉人遂川县自然资源局土地拍卖行政行为无效一案，不服泰和县人民法院（2020）赣0826行初33号行政判决，于2020年8月18日向本院上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，郭训乐于2013年之前在遂川县创建了裕乐液化气站。2013年，遂川县人民政府拟对郭训乐创办的裕乐液化气站进行征地拆迁，并决定由遂川县珠田乡人民政府在珠田乡黄塘村选址为其提供新的建设用地。遂川县人民政府并对裕乐液化气站从共裕村搬迁出来进行了补偿。同年，珠田乡人民政府在黄塘村井前组为裕乐液化气站选取了一块山地作为裕乐液化气站新的建设用地，向村民征地的征地补偿款由裕乐液化气站支付。此后，裕乐液化气站在珠田乡新的建设用地上重新投入建设液化气站，但由于多种原因，一直未能完善用地手续取得用地许可证。2016年8月22日，江西省国土资源厅下发赣国土资核〔2016〕623号《江西省国土资源厅关于遂川县2016年度第一批次集镇建设用地的批复》（以下简称〔2016〕623号《批复》），批准包括珠田乡黄塘村裕乐液化气站的用地转为国有建设用地。遂川县国土资源局下发告知函，要求裕乐液化气站预缴土地报批费91266元和养老保险补贴资金58671元，裕乐液化气站按通知缴纳了上述费用。2018年10月11日，遂川县国土资源局与黄塘村井前村小组签订了《征收土地协议书》，征地9.778亩，征地补偿费用122489元由裕乐液化气站向财政局支付。2018年10月23日和2019年4月15日，遂川县国土资源局和遂川县住房和城乡建设局分别对裕乐液化气站实施了行政处罚，分别以未经批准占用林地和违反城乡规划为由对裕乐液化气站处以了罚款，裕乐液化气站按处罚决定书缴纳了罚款。2019年，珠田乡人民政府委托吉安海正资产评估事务所对裕乐液化气站在所征地范围内的资产进行了评估，2019年10月14日，吉安海正资产评估事务所对裕乐液化气站的机器设备、房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施评估价值为2,019,608元。2019年11月19日，珠田乡人民政府与裕乐液化气站签订《协议书》，协议书第一条约定：甲方（珠田乡人民政府）同意按程序公开挂牌出让黄塘井前组宗地（原裕乐液化气站宗地），按程序完善挂牌出让的相关手续，协助乙方（遂川县裕乐液化气站）做好本宗地上的机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施评估报告。第二条：甲乙双方共同认可乙方在本宗地上的资产评估报告，认可本宗地上的机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施等资产总额为2,019,608元。第三条：乙方承诺积极参与报名竞拍，在竞拍过程中乙方自行确定是否加价竞争。若同场竞争中，乙方放弃继续加价竞争，导致本宗地被其他竞买人拍得，甲方将在竞拍成功程序结束30日之后，竞得方付清竞买款之后，一次性付清乙方在本宗地上的机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施等价款2,019,608元，同时，甲方负责将乙方代付的征地款，按县政府拨付金额一次性退还给乙方。乙方承诺在得到评估款同时全面彻底撤出本宗地，所有权和使用权完全交付给竞得人。乙方承诺不得以任何理由向甲方提出其他诉求……2019年11月25日，珠田乡人民政府根据遂府字〔2019〕141号《遂川县人民政府关于珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》（以下简称〔2019〕141号《批复》）和遂府办抄字〔2019〕752号《抄告单》的要求，向遂川县自然资源局要求对本案诉争的裕乐液化气站正在使用的该块土地进行挂牌出让。2019年11月26日，遂川县自然资源局在网上对该宗土地进行挂牌出让。2019年12月18日，经过网上竞拍（裕乐液化气站也参与了竞拍），该宗土地被他人竞拍取得，2019年12月21日，被告与竞得人签订了《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人也按出让合同约定支付了转让款。裕乐液化气站在竞拍失败后，提起本案诉讼。一审法院认为，本案诉争的位于遂川县珠田乡黄塘村井前村小组的由裕乐液化气站正在使用的土地，根据裕乐液化气站提供的相关证据，该块土地确系遂川县珠田乡于2013年对裕乐液化气站老厂址征地拆迁时，为裕乐液化气站安置的一块用于裕乐液化气站重新建设液化气站而使用的土地。该地块裕乐液化气站虽然使用多年，但一直未能办理合法用地手续。直至2016年，该地块才经江西省国土资源厅批准转为国有建设用地，在被批准转为国有建设用地后，裕乐液化气站与珠田乡人民政府签订了《协议书》，协议书第一条约定裕乐液化气站同意将涉案土地公开挂牌出让，协议第三条约定裕乐液化气站参与竞拍，如竞拍失败后，则同意按评估价得回机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施价款2,019,608元，珠田乡人民政府负责退回裕乐液化气站代付的征地款等。该协议内容表现为裕乐液化气站自愿放弃优先安置的权利，同意平等参与挂牌出让的竞争，并对竞拍的不利后果进行了约定。该协议书系双方自愿签订，是裕乐液化气站对自己权利的自愿处置，并不违反法律规定，应为合法有效。珠田乡人民政府在与裕乐液化气站签订协议，取得裕乐液化气站同意挂牌出让的许可后，将涉案土地交与遂川县自然资源局进行网上竞拍。遂川县自然资源局根据珠田乡人民政府2019年11月25日的珠府字〔2019〕55号报告，和裕乐液化气站与珠田乡人民政府签订的协议书的约定，将涉案土地挂牌出让，没有违反相关法律规定，其拍卖行为有效。裕乐液化气站要求确认遂川县自然资源局对涉案土地的拍卖行为无效，同时要求确认裕乐液化气站享有涉案土地使用权的请求缺乏法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回裕乐液化气站的诉讼请求。裕乐液化气站不服上述判决，向本院诉请：1、依法撤销泰和县人民法院作出的（2020）赣0826行初33号行政判决；2、依法判决支持裕乐液化气站在一审期间的全部诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费全部由遂川县自然资源局承担。其理由为：一、一审法院认定上诉人与遂川县珠田乡人民政府签订的《协议书》合法有效是错误的，应当依法认定为无效。珠田乡人民政府不具有签订《协议书》的主体资格。首先，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地法）第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。……”第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市以上地方人民政府根据国务院有关规定确定。”从上述法条中我们不难看出：行使国家所有土地的所有权的管理、监督工作的是县级以上地方人民政府的自然资源主管部门。本案诉争的涉案土地原系珠田乡黄塘村井前村小组的集体用地，2016年8月22日江西省国土资源厅下发赣国土资核〔2016〕623号《批复》，将上述用地转为国有用地。遂川县人民政府下设了遂川县自然资源局，按照土地法的上述规定，遂川县自然资源局是遂川县管辖范围内的唯一国家所有土地的所有权的职能部门，全面负责国有土地的管理、监督工作。据此，珠田乡人民政府不具有这一主体资格，其超越了法律规定的授权，无权与上诉人签订关于土地管理的《协议书》。故珠田乡人民政府与上诉人签订的《协议书》，因违反土地法的规定，应当认定无效。其次，从遂川县自然资源局提交的第十五组书证，即《国有建设用地使用权出让合同》来看，签约主体的出让人为遂川县自然资源局，受让人为邓光辉、郑耀生（竞得人）。由此可见，本案诉争的国有土地的管理、监督人为遂川县自然资源局，而不是珠田乡人民政府。如果珠田乡人民政府具有签订《国有建设用地使用权出让合同》资格，那么该出让合同的出让人应当是珠田乡人民政府，而不是遂川县自然资源局。这恰恰说明了珠田乡人民政府无权处分本案国有建设用地使用权的出让。据此，珠田乡人民政府与遂川县自然资源局签订的《协议书》，因其不具有签约的主体资格，应当认定为无效。国有建设用地使用权出让是一种行政行为，而非民事行为。众所周知，本案是一起行政诉讼纠纷，而非民事诉讼纠纷。也就是说，本案一方的当事人必然是国家行政机关，而另一方必然是行政相对人。就本案而言，出让本案诉争的国有建设用地使用权的，其行政机关应当是遂川县自然资源局而不是珠田乡人民政府，行政相对人则是上诉人。行政机关签订行政协议行为是否合法，应当按照法律、法规，参照规章的规定进行审查，而不能根据合同法关于合同的有效性规定进行审查。行政协议行为的内容超越行政机关自由裁量权，无论是侵犯国家、集体利益，或者第三人利益，还是侵犯行政相对人的合法权益，都是违法的，也是无效的。我国土地法明文规定：城市市区的土地属于国家所有。国家层面的由国务院自然资源部统一负责全国土地的管理和监督工作。。地方层面的由县级以上地方人民政府自然资源局负责本地国有土地的管理和监督工作珠田乡人民政府属于县级以下的地方人民政府，其也不具有专属管理、监督本地国有土地的职能和权限。据此，珠田乡人民政府与裕乐液化气站签订的《协议书》超越了土地法的授权范围，应当认定为无效。二、一审法院所作出的判决没有法律依据，应当是依法予以撤销。首先，裕乐液化气站不否认本案诉争的土地坐落于珠田乡人民政府管辖的行政区域内，该土地由集体土地转为国有土地之后，根据土地法的规定，珠田乡人民政府对该国有土地没有管理、监督权，行使权力的应当是遂川县自然资源局，故其于2019年11月25日的珠府字（2019）55号报告以及与裕乐液化气站签订的《协议书》因违法而不具有法律效力。其次，根据土地法第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得……”国有土地出让的方式一般有招标，拍卖和协议出让三种形式。本案用拍卖方式出让国有土地使用权侵犯了裕乐液化气站的合法权益。正如一审判决书认定的那样“根据原告提供的相关证据，该块土地确系遂川县珠田乡于2013年对原告老厂址征地拆迁时，为原告安置的一块用于原告重新建设液化气站而使用的土地。该地块原告虽然使用多年，但一直未能办理合法用地手续。直到2016年，该地块才经江西省国土资源厅批转为国有建设用地。……”众所周知，裕乐液化气站之所以取得本案诉争土地，是因为配合遂川县人民政府总体规划要求而被搬迁的，遂川县人民政府给予了裕乐液化气站异地安置用地。裕乐液化气站不但为取得该地块支付了政府规定缴纳的各项费用，甚至还交纳了名目繁多的其他费用，而且在取得该地块之后，还投入大量的资金搞设计、勘察、环评、选址、论证、基本建设、购买设备、安装、验收等等，才逐渐形成了现在这个成熟的液化气站。本地块之所以拍出了821.1万元的天价，是因为竞得人无需再经过以上一系列建设过程，就可以直接使用的液化气站。事实上在本案诉讼期间，珠田乡人民政府联合各职能部门（包括县市场监督局、县安监局、县住建局、县公安局等部门），将裕乐液化气站花费大量心血、大量投资建立起来的液化气站强行接管，并粗暴地将气站人员赶出现场，将生活办公用品丢出门外，完全无视法律侵占他人合法财产。裕乐液化气站的投资人是一名残疾退伍军人，不但没有给国家政府增加负担，反而自谋创业为国家和政府缴纳税收，解决就业人员安排工作。但遂川县自然资源局和珠田乡人民政府相互勾结、见利忘义，精心设置陷阱将本属于裕乐液化气站使用的国有建设用地使用权硬要挂牌出让。裕乐液化气站由于不懂法，过于相信政府而一步一步被他们引入了陷阱。如果国有建设用地使用权出让方式只有拍卖这一种方式，无话可说，可是珠田乡人民政府和遂川县自然资源局在裕乐液化气站办好了所有手续后，竟然欺骗说不能协议转让或设置条件挂牌！然而事实并非如此，县政府已经明确指定给裕乐液化气站的土地，是完全可以通过协议转让或设置条件挂牌。珠田乡人民政府超越职权且通过欺骗的手段与裕乐液化气站签订的协议书本身就是无效的，那么挂牌拍卖行为因该协议书的无效而无效。三、一审法院认定的“没有违反相关法律规定”没有任何依据。一审法院找不出任何法律依据，来驳回裕乐液化气站的诉讼请求。在缺乏法律条文的情况下，滥用法律赋予的权利而作出的判决，是对法律的亵渎。请二审法院依法撤销一审法院作出的判决。遂川县自然资源局辩称，其拍卖土地涉及的国有建设用地使用权的程序和实体均合法，没有侵害裕乐液化气站的合法权益，一审法院判决正确，请求驳回上诉，维持原判。其理由为：一、一审法院认为裕乐液化气站与遂川县珠田乡人民政府签订的《协议书》合法有效是正确的。根据2019年9月11日遂府字〔2019〕141号《批复》规定：“由珠田乡人民政府出具证明认定地上建筑物价款缴交情况；由珠田乡人民政府在受让人支付全部成交价款之日起30日内将土地按现状交付；拍卖成交后，如因权属、交付土地等引起的一切纠纷均由珠田乡人民政府负责协调解决；其他未尽事宜，由受让人与珠田乡会同协商解决”，珠田乡人民政府是为了履行前述文件规定的职责，与裕乐液化气站友好协商后，达成一致意见，于2019年11月19日签订《协议书》，该协议书没有处分本案国有建设用地使用权的出让，《协议书》第一条约定是珠田乡人民政府同意按程序公开挂牌出让原裕乐液化气站宗地。裕乐液化气站在上诉状中混淆、误读了《协议书》的实际内容，错误地认为是珠田乡人民政府在《协议书》中出让了本案涉及的土地。其实，珠田乡人民政府只是根据县政府的指示，为了解决挂牌出让本案土地时有可能出现的纠纷进行防患于未然而做的工作，为挂牌出让本案土地、交付土地扫清障碍。裕乐液化气站在上诉状中表述的“行政协议行为是否合法，应当按照法律、法规，参照规章的规定进行审查，而不能根据合同法关于合同的有效性规定进行审查”的观点是错误的。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。本案涉及的《协议书》系与珠田乡人民政府自愿签订，协议内容表现为裕乐液化气站自愿放弃优先安置的权利，同意平等参与挂牌出让的竞争，《协议书》中还对裕乐液化气站的设备等投资补偿进行了充分的保障，同时对竞拍的不利后果进行了约定，该协议并不违反法律规定，应为合法有效。二、根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，本案土地不符合协议出让的情形。遂川县自然资源局完全按照网上拍卖国有建设用地使用权的规定，即按照《江西省土地使用权和矿业权统一网上交易管理办法》和《江西省土地使用权网上交易规则（试行）》的规定拍卖本案土地使用权，合法有效。三、一审法院认为遂川县自然资源局将涉案土地挂牌出让的行为没有违反相关法律规定，是指没有违反中华人民共和国的所有法律规定，在判决书中无须一一罗列。需要特别指出的是，裕乐液化气站在上诉状中是根据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定提起上诉的，但具体是根据《中华人民共和国民事诉讼法》的哪条法律规定来对本案一审的行政诉讼案提起上诉，没有予以列明。遂川县自然资源局认为，吉安市中级人民法院无法根据《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定支持裕乐液化气站的上诉请求。二审期间，遂川县自然资源局提供了遂川县2019年的土地供应计划，证明出让的土地在年度计划之内。裕乐液化气站质证认为，根据行政诉讼法规定，行政机关应该在答辩期内提交证据材料才有效，这份材料也不能说明涉案土地在规划范围之内。本院认为该证据不属于新证据，不予采纳。本院经审理查明，2019年5月23日，遂川县人民政府根据遂川县住房和城乡建设局的请示对涉案宗地作出遂府字〔2019〕71号《关于珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地规划意见的批复》（以下简称〔2019〕71号《批复》）。2019年9月2日，遂川县自然资源局根据遂府办抄字〔2019〕135号抄告单、遂府字〔2019〕71号《批复》及珠田乡人民政府2019年8月12日的《土地处置申请书》，制作了《珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地国有建设用地使用权拍卖出让方案》，并向遂川县人民政府请示。遂川县人民政府于2019年9月11日对上述方案作出遂府字〔2019〕141号《批复》。2019年11月26日，遂川县自然资源局在中国土地市场网上发布涉案宗地《拍卖公告》及《网上拍卖出让须知》。2019年12月16日，邓光辉、郑耀生向遂川县土地矿产储备交易中心递交了《国有建设用地使用权竞买申请书》参加竞拍。经过网上竞拍，该宗土地被邓光辉、郑耀生竞拍取得，并于2019年12月21日与遂川县自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。本院查明的其他事实与一审认定的事实一致。本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条第一款规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”国土资源部、监察部（国土资发〔2009〕101号）《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》明确要求，各地要严格执行工业用地招标拍卖挂牌制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。案涉土地系液化石油气储备站用地属于工业用地，遂川县自然资源局于2019年11月26日对涉案宗地按照上述规定以拍卖方式进行出让并无不当。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条规定：“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”第七条规定：“出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。”遂川县自然资源局于2019年9月2日拟订了《珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地国有建设用地使用权拍卖出让方案》报遂川县人民政府，后者于2019年9月11日对上述方案进行了批复。根据遂川县人民政府的批复，遂川县自然资源局在中国土地市场网上发布了涉案宗地《拍卖公告》及《拍卖须知》，公布土地使用条件、竞买申请条件等信息，并在竞买之后，与竞得人签订了成交确认书及国有土地使用权出让合同。遂川县自然资源局的上述拍卖程序符合法律法规的规定。至于珠田乡人民政府与裕乐液化气站签订的《协议书》，系珠田乡人民政府依据遂府字〔2019〕141号《批复》的规定，为保障裕乐液化气站在涉案土地上的前期投入而签订的协议，该《协议书》的签订并无不当，且裕乐液化气站亦参与了涉案宗地的竞拍，只是未能竞拍成功，其应承担依法不能取得涉案土地使用权的法律后果。因此，一审法院判决驳回裕乐液化气站的诉讼请求正确，其上诉请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人遂川县裕乐液化气站负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 罗英秀审判员 钟君林二〇二〇年九月二十五日书记员 傅雅婷附本案适用的法律法规《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。……第六条市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。第七条出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。招标拍卖挂牌出让文件应当包括出让公告、投标或者竞买须知、土地使用条件、标书或者竞买申请书、报价单、中标通知书或者成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；