广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终133号上诉人（原审原告）周广锋，男，1976年9月15日出生，汉族，住广东省深圳市福田区********。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。法定代表人梁荣杰，局长。委托诉讼代理人梁剑影，男，该局工作人员。委托诉讼代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。原审第三人周宝辉，男，1969年5月3日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区*******。上诉人周广锋因诉被上诉人茂名市自然资源局行政许可行为一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人周广锋、被上诉人茂名市自然资源局的总规划师黎明亮及该局委托代理人梁剑影、阮传欣，原审第三人周宝辉到庭参加法庭调查。现已审理终结。原审法院查明，涉案土地位于茂名市茂南区******，在茂名市茂南区河东街禾黎社区居民委员会禾石村内，四至为：东至周少华屋墙1.8米和周亚同屋墙3.17米，南至周宝辉闲屋3.8米，西至周木桂房屋南段2.13米、北段2.73米，北至周广锋屋墙3.6米，面积79平方米。周宝辉是禾石村村民，其已在涉案土地上建设了房屋。禾石村属于整改型“城中村”，共有172户村民。1995年4月3日，茂名市人民政府向周宝辉的母亲柯其珍颁发了位于黎和路57号包括涉案土地大部分土地在内面积共98平方米的茂（市）府国用字（95）第010XX0号《国有土地使用证》，四至为：东距周柱房屋1.8米，周亚同屋2.15米，以自墙为界；南距周以文围墙7.5米、8.75米，以自墙为界；西距周木桂屋南段2.13米、北段2.73米，以自墙为界；北距周捷华屋1.14米，以自墙为界。该《国有土地使用证》登记的土地东至的周柱与涉案土地东至的周少华是父子关系，周柱已故；登记的北至周捷华屋墙，周广锋和周宝辉均确认该记载有误，实际是北距周广锋父亲周棣华（已故）的屋墙（现系周广锋的三层楼房屋墙）。涉案土地位置较上述《国有土地使用证》项下土地位置南移了2.5米，东至情况与该证项下土地东至情况一致。除南移的2.5米小部分土地外，涉案土地的其他土地均在上述《国有土地使用证》项下土地内。周宝辉、柯其珍户取得上述《国有土地使用证》后，建起了拆建前的原住宅，该楼房门口向东，与北面住户周广锋的房屋屋墙距离为1.1米。2017年12月，周宝辉户为了与村民习俗保持一致，向其所在的禾石村村民提出《同意意见书》，就其原住宅拟拆旧建新门口向北，与北面住户周广锋房屋保持2.5米距离，房屋向南面后移，其户拆掉房屋南面的一间闲屋供村道使用的改建房屋相邻间距问题，书面征求村民同意。除周广锋及其他十多户村民不签名同意外，禾石村的其他154户村民均签名同意周宝辉上述改建房屋相邻间距的意见。2017年12月6日，禾黎社区居委会作出《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》，其中同意柯其珍、周宝辉的申请建房方案为调整后建房位置为前方（北方）距离周广锋由原来的1.1米调整为2.5米，后边（南面）村道由原来的3.8米调整为4.3米，要拆除后边（南面）其本人的房屋一间约25平方米作为村道使用。该意见有河东街道办加具“同意呈批”的意见并加盖公章。2017年12月12日，周宝辉经禾石村的**村民、村民小组负责人、居委会和街道办同意后，向原茂名市城乡规划局茂南分局提交《茂名市建设用地规划许可证（农建类）申请表》，申请拆旧建新规划许可，主要内容如下：申请理由为拆旧建新；报建面积为80平方米；报建层数为5层半；申请用地现状界至为东距周少华屋墙1.8米、周亚同屋墙3.17米，南距周宝辉闲屋墙3.63米，西距周木桂屋南段2.13米、北段2.73米，北距周广锋屋墙1.1米。表中四邻确认界至栏的北至周广锋没有签名确认，但有2名村民和1名居委会工作人员签名。2018年2月2日，原茂名市城乡规划局茂南分局向周宝辉颁发[茂南]（农建）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》，并附有用地规划附图。2018年3月1日，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局向周宝辉颁发了市直国有划拨茂南（2018）批字第XX1号《建设用地批准书》，该《建设用地批准书》“用地简图”栏记载有“详见《建设用地规划许可证》[茂南]（农建）地）地字第（2018）**附图”的内容018年3月2日，周宝辉向原茂名市城乡规划局茂南分局提交《茂名市茂南区建设工程规划许可证（农建类）申请表》，申请住宅楼拆旧建新的建设工程规划许可，并提交了茂（市）府国用字（95）第010XX0号《国有土地使用证》、154户村民签名的《同意意见书》、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、[茂南]（农建）地字第）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南8]批字第1XX号《建设用地批准书》等材料。原茂名市城乡规划局茂南分局经审查及公示等程序，于2018年3月14日向周宝辉颁发了被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）0XX号《建设工程规划许可证》，准许周宝辉在涉案土地建设私人住宅，建设规模为伍层半（434.5平方米）。该《建设工程规划许可证》附有建设规划附图，图中设定了拆建建筑投影面积为79平方米（伍层半），并设定了建筑房屋与周边相邻房屋的间距，其中北至周广锋屋墙的间距设定为3.6米。周广锋不服，于2019年3月22日诉至原审法院，请求判令撤销该《建设工程规划许可证》。原审法院另查明，2019年8月28日，原审法院作出（2019）粤0902行初100号行政裁定，以周广锋与本案被诉行政行为没有利害关系、不具有原告主体资格为由，裁定驳回周广锋的起诉。周广锋不服上诉，本院经审理作出（2019）粤09行终189号行政裁定，认为周广锋作为涉案土地上房屋的相邻权人，与被诉行政行为有利害关系，遂裁定撤销该裁定，指令原审法院继续审理。原审法院又查明，原茂名市城乡规划局因机构改革已整合并入茂名市自然资源局，不再保留茂名市城乡规划局。而茂名市城乡规划局茂南分局是原茂名市城乡规划局的派出机构，故茂名市自然资源局是本案的适格被告。原审法院认为，本案的争议焦点是茂名市自然资源局作出的被诉行政行为是否合法及是否损害周广锋的相邻权益。《茂名市城市规划区农（居）民个人建造住宅管理暂行规定》（2006年修订）第五条第一款规定：“在政府具体实施‘城中村’改造工程之前，‘城中村’农（居）民新建、拆建或翻修住房的，须按本规定，报职能部门按规定审批。”第三款规定：“对于整改型‘城中村’，只能拆建和翻修，不得新建。”第七条第一款规定：“城市规划区内农（居）民个人建造住宅用地面积，每户不得超过80平方米”、第十条规定：“符合上述规定的农（居）民户建房，必须先取得城市规划管理局核发的《建设用地规划许可证》，再到市国土资源局申请《建设用地批准书》，然后到市城市规划管理局办理《建设工程规划许可证》。”本案中，涉案土地所在的禾石村属于整改型“城中村”，周宝辉经禾石村154户村民同意调整涉案土地房屋与北面住户房屋间距后，并经村民小组的负责人、居委会和街道办同意，向原茂名市城乡规划局茂南分局申请79平方米涉案土地上房屋拆旧建新的建设工程规划许可，并提交了《茂名市建设用地规划许可证（农建类）申请表》，茂（市）府国用字（95）第010XX0号《国有土地使用证》、154户村民签名同意调整涉案土地房屋与北面住户房屋间距的意见书、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、[茂南]（农建）地字第（2）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南批字第1XX号《建设用地批准书》等相关材料。原茂名市城乡规划局茂南分局经审查及公示等程序，向周宝辉颁发被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）0XX号《建设工程规划许可证》，准许周宝辉在涉案土地拆建建筑投影面积为79平方米的私人住宅（农建），建设规模为五层半（343.5平方米）。结合[茂南]（农建）地字第（201）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》附图以及建字第（2018）0XX号《建设工程规划许可证》附图来看，涉案的《建设工程规划许可证》设定的准建房屋用地界至未超过前述《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》核准的土地界至红线范围。因此，原茂名市城乡规划局茂南分局向周宝辉颁发《建设工程规划许可证》符合上述相关规定。至于周广锋认为涉案《建设工程规划许可证》损害其相邻权益问题。经查，周广锋户房屋与周宝辉户拆建前的楼房的间距为1.1米，对该房屋间距周广锋至今无异议。现涉案《建设工程规划许可证》设定的周宝辉在涉案土地准建的房屋与周广锋房屋的间距为3.6米，该3.6米的房屋间距较之前的1.1米房屋间距事实上更有利于周广锋房屋的采光、通风，周广锋对1.1米的房屋间距无异议，对涉案《建设工程规划许可证》设定的该3.6米房屋间距反而提出异议，明显有违常理，且其也未能提供证据证明该3.6米的房屋间距影响了其房屋的采光、通风等相邻权利。另，涉案《建设工程规划许可证》设定的涉案土地房屋与周广锋房屋间距虽为3.6米，与村民同意调整的该房屋间距为2.5米不同，但被告作为城乡规划主管部门，有权根据土地利用现状情况及拟建房屋情况对土地上的房屋建设进行合理规划，设定合理的房屋间距，且村民同意调整的该房屋间距2.5米实为与北面相邻房屋间距设定的最小距离要求，涉案《建设工程规划许可证》设定的该3.6间距未小于该2.5米间距要求，也未超过涉案土地的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》核准的土地界至红线范围。至于周宝辉是否存在不按《建设工程规划许可证》建设房屋问题，与涉案的《建设工程规划许可证》合法性无关，也不属于本案的审理范围。故周广锋认为涉案《建设工程规划许可证》侵犯其相邻权益，缺乏事实依据，其请求撤销涉案的《建设工程规划许可证》，理据不足，原审法院不予支持。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周广锋的诉讼请求。上诉人周广锋不服原审判决，向本院提出上诉请求：1.撤销被上诉人于2018年3月14日颁发给原审第三人的[茂南]（农建）建字第（2018）0XX号《建设工程规划许可证》。2.撤销茂南区人民法院（2019）粤0902行初100号行政判决。事实和理由：一、上诉人认同国有土地使用证中的间距1.1米，也认同大部分村民签字确认的《同意意见书》中的调整的2.5米。但被上诉人审批的3.6米，是完全是工作人员利用手中职权给原审第三人谋取的私利。被上诉人答辩称3.6米会更加有利于通风采光，但所谓的3.6米目前不足1米，原审第三人随意违建，上诉人曾当庭向被上诉人举报其违建，但被上诉人却不作为。二、上诉人不愿意在损害村民集体利益的前提之下来获取利益，坚决维护土地证上的1.1米，维护村民集体决议的2.5米，强烈反对茂名市自然资源局工作人员利用职权为原审第三人谋取的3.6米。一审判决曲解了村民决议书，决议书上没有任何文字表明村民只要间距大于2.5米就认同，同时原审第三人房屋北面间距的变更必然会导致该房屋南面的村道变化，必然会严重影响村民的出行，村民利益受损。三、原审第三人在申请拆旧建新时，所提交的申请材料存在大量虚假的事实。其第一次庭审是认同上诉人是其背面邻居房屋产权人，而第二次庭审时又认为上诉人父亲周棣华才是产权人，完全不讲证据，信口开河。其利用虚假材料申请的《建设工程规划许可证》理应被法院撤销。被上诉人茂名市自然资源局辩称：一、原审判决认定上诉人请求撤销涉案《建设工程规划许可证》的理据不足，事实清楚、适用法律正确。首先，根据《茂名市城市规划区农（居）民个人建造住宅管理暂行规定》（2006年修订）第十条“符合上述规定的农（居）民户建房，必须先取得城市规划管理局核发的《建设用地规划许可证》，再到市国土资源局申请《建设用地批准书》，然后到市城市规划管理局办理《建设工程规划许可证》”之规定，周宝辉在申请办理涉案《建设工程规划许可证》时，已提供《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，其申请符合发证条件。其次，涉案《建设工程规划许可证》准许周宝辉在涉案土地拆建建筑投影面积为79平方米的私人住宅（农建），未超出涉案土地的《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》核准的涉案土地界至红线范围。最后，涉案《建设工程规划许可证》设定周宝辉在涉案土地拆建的房屋与上诉人周广锋房屋的间距为3.6米，较之前的1.1米房屋间距更有有利于周广锋房屋的采光、通风。因此，被上诉人核发涉案《建设工程规划许可证》的行为并未损害上诉人周广锋的合法权益，其请求撤销的理据不足。二、上诉人上诉理由不成立。（一）关于原审第三人建造房屋是否影响上诉人合法权益的问题。如前所述，涉案《建设工程规划许可证》设定周宝辉在涉案土地拆建的房屋与上诉人周广锋房屋的间距为3.6米，较拆建前更有利于上诉人房屋通风采光，不损害上诉人的合法权益。上诉人认为周宝辉建筑房屋的行为影响其房屋通风采光，应当通过民事诉讼解决。被上诉人颁发涉案《建设工程规划许可证》属于行政许可的范畴，至于行政相对人是否按许可的规划范围进行建设，则属另一法律关系，被上诉人在本案中颁发涉案《建设工程规划许可证》给原审第三人并不直接损害上诉人的合法权益。（二）关于上诉人主张《建设工程规划许可证》设定房屋间距与村民决议不同的问题。上诉人所在村集体村民经开会同意调整原审第三人的房屋与上诉人的房屋间距为2.5米，属于村民集体讨论、议定上述房屋间距的最小距离，表明规划部门核定的房屋间距不得少于上述间距要求。因此，只要涉案《建设工程规划许可证》设定的原审第三人房屋与上诉人周广锋房屋间距不少于2.5米，就不违反村民的议定范围。被上诉人作为城乡规划主管部门，有权根据土地利用现状情况及拟建房屋情况对土地上的房屋建设进行合理规划，因此，在涉案《建设工程规划许可证》设定的房屋间距为3.6米不少于村民同意调整的该房屋间距2.5米最小距离要求的情况下，既符合《民法通则》第八十三条“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系”及《物权法》第八十四条“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系”的规定，又利于村民的通行、生产及生活，亦有利于上诉人住宅的通风、采光等。（三）关于上诉人要求被上诉人对原审第三人不按《建设工程规划许可证》施工进行处罚问题。本案系行政许可纠纷，应审查被上诉人核发《建设工程规划许可证》给原审第三人是否损害上诉人的合法权益即可，至于原审第三人不按《建设工程规划许可证》施工，上诉人要求被上诉人对其处罚，则不属于本案审理范围。综上所述，原审判决认定的事实清楚、适用法律正确，上诉人上诉理由不成立，恳请求二审法院驳回其上诉。原审第三人周宝辉述称：答辩意见与一审的一致。本院二审查明的事实与原审查明的事实相同，对原审判决所认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案系周广锋因不服茂名市自然资源局向周宝辉颁发建设工程规划许可证行为而提起的行政诉讼，审理重点是：该发证行为是否合法，是否损害周广锋的合法权益。关于被诉发证行为是否合法的问题。本案中，周宝辉户因进行拆旧建新工程建设，由于涉及调整房屋间距问题，在向原茂名市城乡规划局茂南分局提出建设工程规划许可前，已先期取得了154户村民、村集体、居委会和街道办的同意，所提交的申请材料中，包括有：154户村民签名同意调整涉案土地房屋与北面住户房屋间距的意见书、茂（市）府国用字（95）第010XX0号《国有土地使用证》、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、[茂南]（农建）地字第（2018））地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南XX号《建设用地批准书》等材料。原茂名市城乡规划局茂南分局经履行审查及公示等法定程序后，向周宝辉核发了被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）0XX号《建设工程规划许可证》。由此可见，本案被诉的发证行为符合《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料”的规定以及《茂名市城市规划区农（居）民个人建造住宅管理暂行规定》（2006年修订）的相关要求，属合法的行政行为。关于被诉发证行为是否损害周广锋的合法权益问题。首先，从前述《中华人民共和国城乡规划法》（2015年修正）第四十条规定可知，颁发《建设工程规划许可证》的前提条件是申请人已经取得了土地使用证明文件，并且许可建设的范围不能超过用地范围。而通过对比，被诉的[茂南]（农建）建字第（2018）0XX号《建设工程规划许可证》许可建设的范围并未超出周宝辉户已取得的市直国有划拨茂南[2018]批字第1XX号《建设用地批准书》、[茂南]（农建）地字第（2018）0X）地字第（2018）**《建设用地规划许可证》所批准使用的土地界至范围由来看，周广锋系因认为被诉发证行为损害其相邻权、其作为村民的知情权以及村集体的公共利益。但经查，在周宝辉户拆建前，周广锋户与周宝辉户的房屋间距为1.1米，周广锋对该间距毫无异议。现被诉的《建设工程规划许可证》设定了3.6米房屋间距，无论从逻辑推理还是生活经验来说，都不会较之前的1.1米间距更加难以通行、通风和采光，可见被诉发证行为并未损害其相邻权。至于周广锋上诉称，设定3.6米间距会导致周宝辉房屋南面的间隔变小，从而影响到村民的通行，其作为村民之一权益也受到损害，而且设定3.6米间距也违反了村民的集体决议，损害公共利益。对此本院认为，提起行政诉讼的前提条件是存在诉的利益，且这个诉的利益归于原告自身，因此周广锋以发证行为损害村民通行权、知情权和公共利益为由而起诉，缺乏法律依据，诉讼理由不成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人周广锋的上诉请求理由不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周广锋负担。本判决为终审判决。审 判 长  叶 滢审 判 员  张国平审 判 员  封桢莉二〇二〇年九月十六日法官助理  柯国梁书 记 员  古博宇附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。