湖北省咸丰县人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂2826行初34号原告咸丰县金鑫塑料厂，住所地：咸丰县高乐山镇马河**。统一社会信用代码：92422826MA48XDJ832。经营者李长云，女，汉族，生于1968年6月13日，住湖北省咸丰县。委托代理人陈文状（特别授权），湖北施州律师事务所律师。被告咸丰县自然资源和规划局。。住所地：咸丰县高乐山镇楚蜀大道**法定代表人王辉,该局局长。参加诉讼行政机关负责人杨业训，该局副局长。委托代理人沈素敏（特别授权），湖北刘咸生律师事务所律师。被告咸丰县人民政府。住。住所地：咸丰县高乐山镇楚蜀大道**/div>法定代表人杨皓，该县县长。参加诉讼行政机关负责人李好文，该县副县长。委托代理人覃仕龙（特别授权），湖北正典律师事务所律师。委托代理人谭涛（特别授权），咸丰县司法局工作人员。原告咸丰县金鑫塑料厂不服被告咸丰县自然资源和规划局土地行政处罚及咸丰县人民政府行政复议一案，本院受理后，于2019年10月28日作出（2019）鄂2826行初51号行政判决书。原告咸丰县金鑫塑料厂不服一审判决，向恩施州中级人民法院提起上诉。2020年5月22日，恩施州中级人民法院作出（2020）鄂28行终41号行政裁定书，裁定撤销咸丰县人民法院（2019）鄂2826行初51号行政判决书；发回咸丰县人民法院重审。本院受理后依法另行组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告咸丰县金鑫塑料厂经营者李长云及其委托代理人陈文状，被告咸丰县自然资源和规划局副局长杨业训及委托代理人沈素敏，被告咸丰县人民政府副县长李好文及委托代理人覃仕龙、谭涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年3月15日，咸丰自然资源和规划局对咸丰金鑫塑料厂作出咸国土资罚[2019]1号《行政处罚决定书》。原告不服，向咸丰县人民政府申请行政复议。2019年5月17日，咸丰县人民政府作出咸政复字[2019]3号《行政复议决定书》，维持咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚[2019]1号《行政处罚决定书》。原告咸丰金鑫塑料厂诉称：一、原告建厂行为在前（2006-2007），《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》制定在后（2009），根据“法不溯及既往”的原则，后者不应成为评价和处罚前者的依据；二、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条及《湖北省土地管理实施办法》第四十九条的规定，仅“对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建”这一行为作出了禁止性处罚规定。本案原告的厂房是在《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》前修建的，并无重建、扩建行为，不应受到行政处罚。三、原告的厂房是建在废弃公路上的，本身就是建设用地。综上，被告咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚[2019]1号《行政处罚决定书》认定事实及适用法律均错误。被告咸丰县人民政府在此基础上作出复议维持的决定，依法应当予以撤销。请求人民法院：一、撤销被告咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚[2019]1号《行政处罚决定书》；二、撤销被告咸丰县人民政府作出的咸政复字[2019]3号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由二被告承担。原告咸丰金鑫塑料厂为证明其主张，向本院提交了以下证据：证据一、高压线搭伙协议及马河塑料颗粒厂买卖合同。拟证明原告的前身马河塑料颗粒厂于2006年已经在建厂，汪森将马河塑料颗粒厂及设施、设备一并转让给李长云，李长云于2007年3月29日将该厂重建为金鑫塑料厂，李长云为经营者。涉案厂房用地和建设均发生于2006年，发生在咸丰土地利用总体规划生效前。涉案厂房在2006年已经全部建成，2007年只是对厂房外的公路进行建设。证据二、建设项目环境影响登记表、咸丰金鑫塑料厂营业执照副本。拟证明涉案企业的生产经营取得了环保部门的核准和工商部门的营业执照，是合法经营。基于相关部门的行政许可，涉案厂房形成了信赖利益，应该得到法律的保护。证据三、案涉土地的三份租赁合同、官田坝村村委会出具的六份证明。拟证明涉案厂房用地的合法来源，且是在废弃公路上建厂。证据四、咸丰县土地利用总体规划（2006-2020年）、湖北省人民政府关于恩施州土地利用总体规划的批复。拟证明咸丰土地利用总体规划生效于2009年12月3日，涉案厂房建于2006年，属于在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，依法不应受到行政处罚。被告咸丰自然资源和规划局辩称：一、原告未经批准擅自占用土地修建厂房，其违法行为事实清楚，证据充分；二、被告咸丰自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确；三、被告咸丰自然资源和规划局作出的行政行为程序合法。请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告咸丰自然资源和规划局为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据：证据一、《违法线索登记表》、《违法线索核查报告》、《立案呈批表》。拟证明案件来源及立案情况。证据二、对吕碧汉、黄启光、李长云的《询问笔录》、李长云的说明、（2017）鄂28行初106号行政判决书、（2018）鄂行终1028号行政判决书、租赁合同三份、金鑫塑料厂营业执照、李长云身份证复印件、现场照片、金鑫塑料厂用地勘测定界图、规划套合图、地类、地类和用地规划情况说明项目环境影响登记表、官田坝村村委会《证明》、湖北恩施州咸丰土地利用总体规划（2006年-2020年）、鄂政函[2009]284号、马河塑料颗粒厂买卖合同、证明三份、高压线搭伙协议。拟证明咸丰金鑫塑料厂原为马河塑料颗粒厂，由汪森于2007年3月转让给李长云，2006年至2007年间，咸丰金鑫塑料厂在未取得用地审批手续的情况下在咸丰县高乐山××村占用土地修建厂房，占地总面积805.9平方米，其中占用林地面积417.1平方米，不符合土地利用总体规划，占用农村道路面积388.8平方米，符合土地利用总体规划。证据三、调查报告、违法案件会审记录、违法案件处理决定呈批表。拟证明调查结束认为违法事实清楚，经集体会审，拟按照《中华人民共和国土地管理法》第76条之规定给予行政处罚。证据四、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》及送达回证。拟证明被告咸丰自然资源和规划局向原告送达行政处罚告知书及听证告知书，告知了拟处罚内容及陈述、申辩、听证权。证据五、听证申请书、听证通知书、授权委托书、律师事务所函、律师执业证、听证会笔录、陈述申辩意见、听证合议笔录。拟证明被告咸丰自然资源和规划局按照原告的申请举行了听证。听取了其陈述申辩意见后，听证人员经合议认定违法事实成立，应当按照《中华人民共和国土地管理法》第76条给予行政处罚。证据六、行政处罚决定书及送达回证。拟证明被告咸丰自然资源和规划局对原告作出行政处罚决定书并送达。被告咸丰县人民政府辩称，被告咸丰县人民政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、证据充分，适用法律正确，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。被告咸丰县人民政府为证明其行政行为的合法性，向本院提交了以下证据：证据一、行政复议申请书、营业执照、身份证、行政处罚决定书、环境影响登记表、高乐山镇官田坝村证明。拟证明原告对咸丰自然资源和规划局于2019年3月15日作出的咸国土资罚[2019]1号行政处罚决定不服，向咸丰县人民政府申请行政复议，并提交了相关证据。证据二、咸政复字[2019]3-1号行政复议答复通知书及送达回证、咸丰自然资源和规划局行政复议答复意见书及证据清单、听证会笔录。拟证明咸丰县人民政府要求行政复议被申请人10日内提出书面答复，并发送行政复议申请书副本，其在法定期限内提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据，且咸丰县人民政府在作出复议决定前，充分听取了行政复议当事人的意见，咸丰县人民政府作出的复议决定程序合法，事实清楚、证据充分。证据三、行政复议决定书及送达回证。拟证明咸丰县人民政府依法作出行政复议决定，并依法送达上述相关法律文书。本院对原、被告提交的证据认证如下：原、被告对对方所提证据的真实性、合法性、关联性均无异议，有异议的内容系对案件的法律评价，本院予以采信。本院根据采信的证据，结合庭审查明的情况，综合认定以下事实：2006年9月，个体工商户汪森向咸丰环境保护局申请在咸丰高乐山镇阳关大道废弃的原公路上建设塑料颗粒厂，取名马河塑料颗粒厂。2007年3月22日，汪森与李长云、唐红春签订《马河塑料颗粒厂买卖合同》，合同约定汪森将马河塑料颗粒厂以80000元的价格转让给李长云、唐红春。2007年3月29日，咸丰工商行政管理局向李长云颁发个体工商户营业执照，名称咸丰金鑫塑料厂，经营场所咸丰高乐山镇马河。2012年1月21日，国务院发布通知，经国务院审定，确定咸丰忠建河大鲵国家级自然保护区。咸丰金鑫塑料厂位于咸丰××××鲵自然保护区的缓冲区范围内。2015年2月，因咸丰金鑫塑料厂生产过程中污染环境，咸丰环境保护局对咸丰金鑫塑料厂下达停止违法排污行为的通知。2016年12月6日，咸丰金鑫塑料厂向咸丰环境保护局申请恢复生产。2016年12月12日，咸丰环境保护局书面答复咸丰金鑫塑料厂，告知咸丰金鑫塑料厂位于咸丰忠建河大鲵国家级自然保护区缓冲区范围内，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施，咸丰金鑫塑料厂属于法定禁止生产的情形，其要求在近期恢复生产的申请不予批准。2017年9月10日，咸丰金鑫塑料厂以不能继续生产为由向咸丰水利水产局提出补偿申请，咸丰水利水产局书面答复：决定对你的补偿中止调查，待县国土资源局处理终结后，恢复调查。2017年11月13日，咸丰金鑫塑料厂向恩施州中级人民法院提起诉讼，恩施州中级人民法院于2018年8月20日作出（2017）鄂28行初106号行政判决书，判决咸丰县人民政府给付咸丰金鑫塑料厂人民币9.17万元，鉴定费1万元。咸丰县人民政府不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。2019年1月14日，湖北省高级人民法院以“因申请人涉嫌违法用地、咸丰水利水产局对于补偿范围因此尚不确定且调查未果的情况下，咸丰县人民政府不能对咸丰金鑫塑料厂作出补偿决定”为由，作出（2018）鄂行终字1028号行政判决书，撤销恩施州中级人民法院（2017）鄂28行初106号行政判决，驳回咸丰金鑫塑料厂的诉讼请求。2019年1月15日，原咸丰国土资源局对咸丰金鑫塑料厂涉嫌违法占地进行立案调查，于2019年1月30日向咸丰金鑫塑料厂送达了行政处罚告知书（咸土资执告〔2019〕1号）、行政处罚听证告知书[咸土资执听告（2019）1号]，告知了咸丰金鑫塑料厂拟对其作出的行政处罚以及陈述、申辩权。咸丰金鑫塑料厂于当日向原咸丰国土资源局申请听证。原咸丰国土资源局于2019年1月31日向咸丰金鑫塑料厂送达了听证通知书，并于2019年2月15日举行了听证。2019年3月15日，原咸丰国土资源局作出咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定，认定咸丰金鑫塑料厂未经批准占地805.9㎡新建塑料加工和其他相关设施，现建有砖结构一层建筑5栋，占地面积451.57㎡，硬化场坝面积384.33㎡，土地类型为林地和农村道路用地，其中占用林地面积417.1㎡，不符合《咸丰土地利用总体规划（2016-2020）》，占用农村道路面积388.8㎡，符合《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》，认为咸丰金鑫塑料厂的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据该法第七十六条的规定，处罚如下：一、限咸丰金鑫塑料厂在十五日内拆除在违法占用的417.1㎡林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、没收咸丰金鑫塑料厂在违法占用的388.8㎡农村道路上新建的建筑物和其他设施。原咸丰国土资源局于当日将该决定书送达给咸丰金鑫塑料厂。2019年3月25日，咸丰县金鑫塑料厂向咸丰县人民政府申请行政复议，咸丰县人民政府于2019年5月17日作出咸政复字〔2019〕3号《行政复议决定书》，决定维持咸丰自然资源和规划局（原咸丰国土资源局）于2019年3月15日作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定，并于2019年5月20日向咸丰金鑫塑料厂送达。另查明，《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》于2009年颁布实施。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款的规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”咸丰自然资源和规划局作为本县自然资源主管部门对辖区内违反土地管理的行为具备予以查处的法定职责。本案的争议焦点为被告咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书是否合法,分析评判如下：其一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款及第七十六条第一款的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案原告咸丰金鑫塑料厂的前身系马河塑料颗粒厂，其于2006年在案涉土地上建设厂房时虽已征得村组同意，并缴纳了相关费用，环保部门也认为选址合理但其并未取得相关土地行政主管部门的批准，仍属于非法占用土地。我国建立《中华人民共和国土地管理法》即是为了严格管理、保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为，本案原告咸丰金鑫塑料厂未经批准非法占用土地的违法行为应当受到相关行政处罚。原告诉称其在《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》制定前厂房已经建成，且没有重建、扩建的行为，不应当受到处罚本院不予支持。其二，关于本案被告咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书第一项内容涉及到原告建厂时案涉土地的性质，根据庭审中原告提交的建设项目环境影响登记表第五项关于周边环境简况及高乐山镇官田坝村村民委员会的证明均显示原告于2006年建厂时涉案土地性质系原乡村公路，被告咸丰自然资源和规划局以2009年颁布实施的《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》认定案涉土地类型为林地和农村道路用地，进而以案涉土地占用林地未办理农用地审批手续为由对原告作出限期拆除在违法占用的417.1平方米林地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的土地行政处罚，主要证据不足。被告辩称原告于2006年所建设厂房也不符合本县1997年的土地利用总体规划，但未提交证据证实，本院不予支持。因此，关于咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书第一项依法应当予以撤销。其三，关于本案被告咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书第二项内容，鉴于本案原告咸丰金鑫塑料厂建厂时间在《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》前，案涉土地占用农村道路面积388.8平方米符合《咸丰土地利用总体规划（2006-2020）》，且该部分土地性质与原告申请建厂时所认定的土地性质一致，本案被告咸丰自然资源和规划局在履行了受案登记、调查取证、听取陈述、申辩、事先（听证）告知、举行听证、送达等法定程序后，对该部分土地处以没收在违法占用的388.8平方米农村道路上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当予以维持。被告咸丰县人民政府在咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第一项内容认定事实主要证据不足的情况下作出咸政复字〔2019〕3号《行政复议决定书》，维持咸丰自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号行政处罚决定书，依法应予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第一项。二、维持咸丰县自然资源和规划局作出的咸国土资罚〔2019〕1号《行政处罚决定书》第二项。三、撤销咸丰县人民政府作出的咸政复字〔2019〕3号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告咸丰县自然资源和规划局负担。如不服判决,可在判决书送达之日起15日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人的人数提交副本,上诉于湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时,根据不服本判决上诉请求数额及《诉讼费用交纳办法》第13条第（一）款的规定，预交上诉案件受理费，款汇至收款人：湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院，开户银行：中国农业银行恩施开发区支行，账号：17×××04（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至恩施州中级人民法院立案一庭）。上诉人在上诉期届满后7日内仍未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  杨胜昔人民陪审员  刘新华人民陪审员  邢宗咸二〇二〇年九月一日书 记 员  王君娥