山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1232号 上诉人（原审原告）付景全，男，1942年6月4日出生，汉族，住兰陵县。 上诉人（原审原告）付成龙，男，1970年9月20日出生，汉族，住兰陵县 上诉人（原审原告）付巧云，女，1977年11月8日出生，汉族，住兰陵县 上述三上诉人共同委托代理人夏涛、吕磊，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）兰陵县人民政府，住所地兰陵县东段行政办公中心。 法定代表人孙伟，县长。 委托代理人柴士强。 委托代理人杨士林，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原审原告付景全、付成龙、付巧云诉兰陵县人民政府房屋征收决定一案，不服临沂市中级人民法院于2020年5月6日作出的（2020）鲁13行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 本案行政争议事实形成如下：被告兰陵县人民政府于2019年10月23日作出《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》（兰陵政征收公告字2019第6号），决定对兰陵县顺和片区（二期）棚户区改造项目范围内的房屋实施征收。 原审原告付景全、付成龙、付巧云向原审法院起诉称，1.被告所作房屋征收决定征收范围内土地为集体土地。2.被告制定的征收补偿安置方案不合理、不合法，该方案制定没有依法履行征求公众意见、论证、听证、公示等法定程序。3.本案被征收房屋不属于棚户区，被征收房屋绝大部分结构良好，性能安全可靠，布局宽敞明亮，很少有危旧建筑，明显不属于棚户区，被告实施征收并不是为了公共利益需要。4.被告没有充足的补偿安置资金，也没有专门存储补偿资金的账户。5.在程序上没有履行对被征收房屋权属、区位、建筑面积、用途等基本情况进行调查和公示,对未经登记建筑物没有组织调查和认定，而是直接按照超低的价格补偿。6.本次征收不符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展规划和国民经济发展计划。综上，本次房屋征收违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》关于要求按照不低于市场价值补偿，保障被征收人基本生活水平不下降的规定，存在操纵评估的问题，认定事实、适用法律、基本程序、职权等方面均存在严重违法，严重侵害了原告的合法权益。请求：撤销被告对兰陵县顺和片区（二期）棚户区改造项目作出的房屋征收决定。 原审法院审理查明，1997年,山东省人民政府以鲁政字[1997]**文件批复同意将原苍山县卞庄西南村等的农村农民转为城镇居民。山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省自然资源厅于2018年11月30日作出《关于公布2018年棚户区改造第三批调整项目的通知》(鲁建住字〔2018〕25号)，后临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局于2018年12月16日作出《关于摘转下达2018年棚户区改造第二批调整项目的通知》（临房发〔2018〕72号），其中，兰陵县顺和片区棚户区改造项目均入列。2019年7月3日，兰陵县发展和改革局、兰陵县自然资源和规划局、兰陵县城乡规划编制研究中心分别向兰陵县房屋征收补偿办公室函告顺和片区（二期）棚户区改造项目符合兰陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、棚户区改造项目规划。7月9日，兰陵县住房和城乡建设局分别向兰陵县住房保障中心、兰陵县综合执法局、兰陵县自然资源和规划局、兰陵县规划编制研究中心、兰陵县城关派出所、兰陵县市场监督管理局通知暂停办理顺和片区（二期）棚户区改造项目房屋征收范围内的相关手续，期限一年。8月26日，被告公布拟定的《兰陵县顺和片区(二期)改造项目拆迁补偿安置方案(征求意见稿)》以征求公众意见，期限自8月26日至9月26日。10月9日，组织了由人大、政协、有关部门以及被征收人代表参加的听证会。10月13日，根据征求意见和听证会情况公布了征收补偿方案的修改情况。10月15日，经信访、规划等有关部门参与，临沂国安社会稳定风险评估有限公司向被告形成了《兰陵县顺和片区(二期)改造工程房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，认为社会稳定风险较小。10月23日，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等的规定作出《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》（兰陵政征收公告字2019第6号），以旧城区改建需要为由，决定对兰陵县顺和片区（二期）棚户区改造项目范围内的房屋实施征收，并附《兰陵县顺和片区(二期)改造项目拆迁补偿安置方案》。10月24日，被告补正房屋征收部门为兰陵县住房和城乡建设局。原告的房屋位于上述征收范围内。原告不服，遂提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，2019年7月8日，兰陵县城乡规划编制研究中心证明顺和片区（二期）棚户区改造项目实行就地安置，住宅共约**。9月25日，兰陵县财政局证明顺和片区（二期）棚户区改造项目征收补偿资金5000万元已足额到位，专款专用，并存储于国家金库兰陵县支库银行。 原审法院认为，人民法院审理行政案件，应当对行政行为的合法性进行审查。 被告作为县级人民政府，负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。。鉴于涉案农村集体经济组织全部成员已转为城镇居民，据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的规定，原属于其成员集体所有的土地即依法属于国家所有，故被告适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》组织实施有关房屋征收与补偿工作并无不当，且更利于保护被征收人的合法权益。本案中，涉案房屋所在的兰陵县顺和片区（二期）已被列入棚户区改造项目，因旧城区改建需要征收房屋，相关建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。征收补偿方案拟定后，被告予以公布并征求意见不少于30日，后根据征求意见和听证会情况及时修改。被告作出房屋征收决定前，征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，且对房屋征收的合法性、合理性、可行性、可控性以及征收补偿费用保障、风险化解措施、应急处置预案等内容进行评估论证，形成社会稳定风险评估报告。因此，被诉房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》等的相关规定。 综上所述，被告作出《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》（兰陵政征收公告字2019第6号），决定对兰陵县顺和片区（二期）棚户区改造项目范围内的房屋实施征收，该行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。值得注意的是，公告未载明行政复议、行政诉讼权利等事项不当，原审法院予以指出。原告的诉讼请求和理由缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回原告付景全、付成龙、付巧云的诉讼请求。案件受理费50元，由原告付景全、付成龙、付巧云负担。 上诉人付景全、付成龙、付巧云不服原审法院判决，请求撤销一审法院判决；撤销被上诉人对兰陵县顺和片区(二期)棚户区改造工程作出的房屋征收决定。理由：1.涉案《兰陵县顺和片区(二期)棚户区改造工程项目》性质属于旧城区改建，因涉及众多民众的公共利益，相关法律规定，不仅要符合“四个规划”，还要符合国民经济和社会发展年度计划，被上诉人违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，依法应当撤销。2.棚户区是指危房集中、基础设施落后的地段，上诉人所在的顺和片区房屋大多都是设施较好的新房，且片区总体规划布局合理，路面四通八达，基础配套设施较为完善，是整个城市较繁华地段。故所在地块不应被列入棚户区，被上诉人实施房屋征收是为了商业利益，不是为了公共利益。3.被上诉人确定的评估机构属于违规操作。首先没有告知被征收人选择评估公司的权利，也没有组织被征收人自行协商，而是直接由政府指定，且选择评估公司的时间早于作出房屋征收决定的日期，明显违反法定程序。因评估机构确定程序不合法，故该评估机构不具备评估资格，其作出的评估结果也属于无效。4.按照《国有土地上房屋征收评估办法》第二十一条规定，对于旧城区改建征收房屋的，被告应当提供改建地段或者就近地段的房屋用于产权调换。但是被上诉人在本次改造中提供的房源都不是改建地段或就近地段的房屋。5.被上诉人确定的房屋补偿价格明显低于周边房地产市场价格，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》要求的不得低于类似周边房地产市场价值的规定。综上，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法支持上诉人的上诉请求。 被上诉人兰陵县人民政府提交书面答辩意见称，答辩人作出的涉案《房屋征收决定》符合兰陵县国民经济和社会发展年度工作安排；被答辩人涉案住房所在地属于棚户区，答辩人作出的《房屋征收决定》符合公共利益；被答辩人关于答辩人违规操作、评估无效的主张于法无据；该片区房屋安置实行就地安置原则，而非被答辩人所言的“未提供就近地段和改建地段房屋用于产权调换”。综上，一审法院的判决事实清楚、证据确凿，适用法律正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据已经原审法院庭审质证。二审中，各方当事人均没有新证据提交。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院二审查明，兰陵县人民政府卞庄街道办事处于一审过程中出具《兰陵县顺和片区(二期)改造项目拆迁补偿安置情况说明》。载明：涉案片区涉及被拆迁户320户，已有314户签署拆迁安置协议，相应的住宅房屋已经腾空并交验后拆除。 另查明，2015年8月14日，临沂市人民政府印发《临沂市国有土地上房屋征收与补偿管理办法》（临政发＜2015＞18号）。该办法第十七条第二款规定，房屋征收决定涉及500户以上或征收面积5万平方米以上的，应当经县（区）政府常务会议讨论。 本院认为，本案审理重点为原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是否合法正确。 关于涉案征收决定是否符合公共利益需要。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。本案中，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省自然资源厅作出的《关于公布2018年棚户区改造第三批调整项目的通知》(鲁建住字〔2018〕25号)以及临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局作出的《关于摘转下达2018年棚户区改造第二批调整项目的通知》（临房发〔2018〕72号），可以证明涉案兰陵县顺和片区系旧城区改造项目，符合公共利益的需要。需要说明的是，在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质。商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，只要房屋征收补偿安置确保被征收人获得安置补偿的选择权，就不能据此否定征收的公共利益目的。且涉案项目纳入棚户区改造项目，经过一系列的法定程序审核同意，绝大多数被征收人对房屋征收的公共利益目的不持异议。上诉人主张棚户区改造并不符合公共利益的需要，缺乏充分证据予以佐证，本院不予支持。 关于涉案征收决定是否符合相关规划及征收补偿费用是否足额到位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十二条又规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，兰陵县人民政府作出房屋征收决定前，兰陵县发展和改革局、兰陵县自然资源和规划局、兰陵县城乡规划编制研究中心分别向兰陵县房屋征收补偿办公室函告顺和片区（二期）棚户区改造项目符合兰陵县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、棚户区改造项目规划。之后，临沂国安社会稳定风险评估有限公司对涉案房屋征收进行了社会稳定风险评估，兰陵县财政局书面证明涉案棚户区改造项目征收补偿资金5000万元已足额到位，专款专用，并存储于国家金库兰陵县支库银行，基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。因涉案棚户区改造项目拆迁户总数少于500户，兰陵县人民政府未召开县政府常务会议专题讨论，亦符合《临沂市国有土地上房屋征收与补偿管理办法》（临政发＜2015＞18号）有关规定，本院予以认可。但兰陵县人民政府未提交国民经济和社会发展年度计划，原审法院判决对此未予以指出确有不当。鉴于案涉征收项目中绝大数被征收人已经达成安置协议，在被征收人补偿权益能够得到保障的情况下，综合考量当地经济社会发展及完善城市基础配套功能需要，对于上诉人撤销房屋征收决定的请求，本院不予支持。 关于房屋征收补偿安置方案是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，2019年8月26日，兰陵县人民政府作出《兰陵县顺和片区(二期)改造项目补偿安置方案(征求意见稿)》，并公告征求意见，征求意见期限为2019年8月26日至2019年9月26日。2019年10月9日，举行了听证会，根据公众意见重新修改了补偿安置方案，并公示公告了修改后的补偿安置方案，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。至于上诉人主张的评估程序、房源安置、补偿价格等问题，因本案的诉讼标的为房屋征收决定，而房屋征收补偿系针对各个被征收人分别作出，且与房地产价格评估机构作出的评估结论等密切相关。因此，对于上诉人权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定，被征收人可以通过起诉房屋征收补偿决定的方式实现合法性审查的目的，维护其自身合法权益。 综上，原审法院判决结果基本正确，程序合法。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人付景全、付成龙、付巧云负担。 本判决为终审判决。 审判长  王云阁 审判员  曹林灿 审判员  许 琳 二〇二〇年九月九日 书记员  王超群