广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行审复4号复议申请人（原申请执行人）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人黄泽宇，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局执法监察大队办事员。委托代理人何小静,广东伟伦律师事务所律师。被申请人（原被执行人）中交第三航务工程局有限公司（以下简称航务公司）。法定代表人王世峰。复议申请人惠州市自然资源局（以下简称市自然资源局）不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行审676号行政裁定，向本院提出复议申请。本案现已审查终结。原审法院审查查明，惠州市国土资源局潼侨国土资源所进行土地动态巡查时,认为中交第三航务工程局有限公司赣深铁路（GSSG-7标）项目经理部（以下简称中航赣深铁路项目部）涉嫌擅自在潼侨镇宏村非法使用土地93亩用于填土修筑铁路。经现场勘察及对自称项目协调人竺*宁进行询问，2018年9月29日，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出惠市国土资（监）字（潼侨）﹝2018﹞59号《责令改正国土资源违法行为通知书》和惠市国土资（监）字（潼侨）﹝2018﹞59号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令中航赣深铁路项目部停止并改正违法行为。两份通知书签收人均为竺*宁。2018年12月27日，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出惠市国土资（仲恺）罚告﹝2018﹞622号《行政处罚意见告知书》，告知航务公司相关的违法事实、所违反的相关法律、行政机关拟作出的行政处罚及相关的法律依据、进行陈述、申辩及要求听证的权利和期限等内容。该告知书签收人为竺*宁。2019年1月7日，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出惠市国土资（仲恺）监字﹝2019﹞5号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定书认定航务公司于2018年开始，在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用潼侨镇宏村地段的土地修筑铁路（赣州至深圳铁路广东段），涉及土地面积为56604.62平方米。决定给予航务公司如下行政处罚：责令退还非法占用的土地；对非法占用旱地、水田1773.59平方米，每平方米处以30元，计罚款53207.7元。对非法占用坑塘水面、其他林地、有林地、果园、设施农用地44964.86平方米，每平方米处以20元，计罚款899297.2元。对非法占用村庄、裸地9866.17平方米，每平方米处以10元，共计罚款1051166.6元。处罚决定还有被处罚人的基本情况、查明的事实及相关证据、所违反的相关法律规定、不服处罚决定而进行行政和司法救济的途径及期限、不行使权利的后果、作出处罚决定的机关及时间等内容。市自然资源局提交的相应的送达回证上，送达地点一栏填写内容为：新华大道文峰幼儿园五楼；受送达人签名或者盖章一栏，无签名盖章，备注一栏填写内容为：不愿配合；送达回证记载时间2019年10月14日。2020年3月10日，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出惠市国土资（仲恺）催告[2020]4号《履行行政处罚决定催告书》，催告航务公司履行惠市国土资（仲恺）监字﹝2019﹞5号《土地违法案件行政处罚决定书》确定的罚款义务。市自然资源局提交的相应的送达回证上，送达地点一栏填写内容为：新华大道文峰幼儿园五楼；受送达人签名或者盖章一栏，无签名盖章，备注一栏填写内容为：拒收；送达回证记载时间2020年5月9日。2020年5月18日，中交第三航务工程局有限公司赣深铁路（GSSG-7标）工程指挥部向惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局提交一份《关于赣深铁路红线用地使用情况说明的函》，该函内容：“2020年5月9日下午，贵局在我部第三项目部电梯口张贴《履行行政处罚决定催告书》(惠市国土资（仲恺）催告[2020]4号),告知我部在潼侨镇宏村的土地上，未经批准非法占用56604.02平方米土地修建赣深铁路，并处以1051166.6元的行政处罚。我部是赣深铁路施工单位，施工用地是建设方提供，该部并非责任主体，也不知悉该土地是否有合法用地手续，有关建设用地手续问题应与建设方联系，希望贵局撤销对我部的处罚决定”。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，没有按照法律规定，向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。本案市自然资源局虽在2018年12月27日作出了惠市国土资（仲恺）罚告﹝2018﹞622号《行政处罚意见告知书》，但市自然资源局没有证据佐证其提交的该通知书送达回证上签名的“竺*宁”有权代表航务公司签收执法文书，不能证明上述通知书依法送达给了航务公司。因该通知书送达程序存在违法，应视为市自然资源局未按照法律规定，向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，且没有给予听取当事人的陈述、申辩的权利，则后续市自然资源局再作出的惠市国土资（仲恺）监字﹝2019﹞5号《土地违法案件行政处罚决定书》，依法不能成立。且市自然资源局作出的惠市国土资（仲恺）监字﹝2019﹞5号《土地违法案件行政处罚决定书》，亦存在没有依法送达的问题。综上，市自然资源局的强制执行申请，依法不应支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条第一款第（四）项及上述所适用的法律规定，裁定不准予强制执行原惠州市国土资源局惠市国土资（仲恺）监字﹝2019﹞5号《土地违法案件行政处罚决定书》。市自然资源局向本院提起复议称，一、原审法院作出的（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》认定事实不清、适用法律错误，依法应予以撤销。（一）原审法院以“送达程序违法为由”不予强制执行我局作出的惠市国土资（仲恺）监字（2019）5号《土地违法案件行政处罚决定书》属于认定事实不清。我局已于2018年12月27日通过直接送达方式向航务公司送达惠市国土资（仲恺）罚告（2018）622号《行政处罚意见告知书》，航务公司赣深铁路项目经理部协调员竺*宁在《送达回证》上签字确认，这符合《行政处罚法》（2017年修正）第四十条、《民事诉讼法》第八十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条第一款关于“直接送达”的规定。原审法院以“申请人无证据佐证竺*宁有权代表被申请执行人签收执法文书”为由认为该《行政处罚意见告知书》送达程序违法并无事实和法律依据。理由如下：首先，从我局提交的《询问笔录》可知，竺*宁在询问笔录中已确认其身份，其是航务公司赣深铁路项目部的协调员；其次，并无法律法规要求签收人需提交《授权委托书》方能签收文件，原审法院增设该义务以此认定我局送达程序违法并无法律依据。另，我局于2019年10月14日向航务公司工作人员竺*宁送达惠市国土资（仲恺）监字（2019）5号《土地违法案件行政处罚决定书》时，由于竺*宁拒不签收文件，我局将《土地违法案件行政处罚决定书》张贴在航务公司赣深高铁工程项目部的电梯口并拍照留存，我局工作人员吴*荣及李*荣在《送达回证》上进行签名确认，在备注栏载明“不愿配合”，送达方式为“留置送达”，这符合《行政处罚法》（2017年修正）第四十条、《民事诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百三十条第一款中关于“留置送达”的规定。因此原审法院以“申请人无证据佐证竺*宁有权代表被申请执行人签收执法文书”为由认为该《行政处罚意见告知书》送达程序违法属于认定事实不清。（二）原审法院作出不予执行的裁定适用法律错误。非诉执行的前提是当事人放弃了诉权，如果当事人放弃诉权后，人民法院仍然按照《行政诉讼法》规定的审查标准对被申请执行的具体行政行为进行审查，其实质等于又赋予了当事人诉权，有悖于《行政诉讼法》关于建立诉讼时效制度的本意。因此，对非诉执行具体行政行为的合法性审查，不仅在程序上要区别于行政诉讼中对被诉具体行政行为的合法性审查，在审查的程度上也应当有所不同。非诉执行案件中，对具体行政行为的合法性审查，应当以“书面审查”为标准。所谓“书面审查”主要是指对被申请执行的具体行政行为仅进行形式审查，没有明显违法的，人民法院就应当裁定执行。又根据《最高人民法院适用的解释》第一百六十一条的规定，人民法院不予执行的前提是行政决定明显且重大违法，进入强制执行程序可能会严重损害当事人的合法权益。本案中，我局不存在明显重大违法且损害航务公司合法权益的情况，即使原审法院认定上述送达过程存在一定瑕疵，我局的送达行为也不构成前述规定的“明显违法”的程度。综上，原审法院超越“书面形式审查”的程度并对法条作扩大解释，以“送达程序不合法，申请人明显违法并侵害了被申请人的合法权益”为由作出（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》属于认定事实不清、法律适用错误，参考《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条的规定，二审法院依法应撤销原审法院作出的（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》。二、我局作出的涉案具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确，程序正当，依法应准予执行。（一）我局作出涉案《土地违法案件行政处罚决定书》程序合法、证据确凿、适用法律准确。惠州市国土资源局潼侨国土资源所进行土地动态巡查时发现中交三航局赣深铁路项目经理部在潼侨镇镇违法占用土地面积约93亩，潼侨国土资源所执法人员于2018年9月29日依法对航务公司项目协调员竺*宁就未批先用行为进行询问并形成《询问笔录》和《现场勘测笔录》，航务公司员工竺*宁对未批占地事宜及范围进行确认。潼侨国土资源所于2018年9月29日向我局提交《关于中交三航局赣深铁路（GSSG-7标）项目经理部违法用地的报告》，我局于同日根据《土地管理法》第二条、第六十六条、第六十七条和第七十七条等规定向航务公司发出《责令停止国土资源违法行为通知书》、《责令改正国土资源违法行为通知书》[编号：惠市国土资（监）字（潼侨）（2018）59号]，责令航务公司停止土地违法行为并恢复土地原状。2018年10月12日，我局对航务公司未经批准非法占地的行为进行立案查处，我局经过比对《土地利用总体规划图》、《土地利用现状局部图》、《遥感局部影像图》、《沥林段影像图》等信息，确认航务公司未按《土地管理法》第四十三条、第四十四条等相关规定办理用地批准手续占用旱地、水田1773.59平方米，占用坑塘水面、其他林地、有林地、果园、设施农用地44964.86平方米，占用村庄、裸地9866.17平方米。由于航务公司违法事实清楚，我局于2018年12月27日向航务公司作出《行政处罚意见告知书》（惠市国土资（仲恺）罚告（2018）622号），告知航务公司相关违法事实、违反的相关法律规定、行政机关拟作出的行政处罚及相关法律依据、进行陈述、申辩及要求听证的权利和期限等内容，我局已于2018年12月29日通过直接送达方式对上述文件进行送达，这符合《行政处罚法》第三十一条、第三十二条及第四十二条的规定。但航务公司并未在法定期限内向我局提起听证，视为航务公司自行放弃听证权利。2019年1月7日，我局根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，对航务公司作出“1.责令退还非法占用的土地；2.对非法占用旱地、水田1773.59平方米，每平方米处以30元，计罚款53207.7元。对非法占用坑塘水面、其他林地、有林地、果园、设施农用地44964.86平方米，每平方米处以20元，计罚款899297.2元。对非法占用村庄、裸地9866.17平方米，每平方米处以10元，计罚款98661.7元，共计罚款1051166.6元”的《土地违法案件行政处罚决定书》（惠市国土资（仲恺）监字（2019）5号），该《土地违法案件行政处罚决定书》载有航务公司的名称及地址、航务公司违反法律、法规或者规章的事实和证据、处罚的种类及依据、行政处罚的履行方式和期限、复议诉讼权利，我局于2019年10月14日通过留置送达方式对上述文件进行了送达，这符合《行政处罚法》第三十九条的规定。以上一系列立案、调查、处罚的程序符合《土地管理法》及《行政处罚法》相关规定，不存在明显重大违法的情形，且航务公司违法事实清晰，无争议，我局作出涉案《土地违法案件行政处罚决定书》所适用法律准确。（二）我局已依法进行催告，符合《行政强制法》相关规定。2020年3月10日，我局向航务公司作出惠市国土资（仲恺）催告（2020）4号《履行行政处罚决定催告书》，催告航务公司履行，符合《行政强制法》第五十四条的规定的提起强制执行的条件。综上，航务公司一直拒不履行缴纳罚款的行政处罚，且在法定期限内既不提起行政复议也未提起行政诉讼，我局向人民法院依法申请非诉强制执行符合《行政处罚法》第五十一条第（三）项和《行政强制法》第五十三条的规定，人民法院依法应裁定予以强制执行。三、原审法院就同类案件存在截然相反的裁定结果，损害了司法权威，亦不利于政府维护土地管理秩序，请二审法院依法予以纠正。我局于2020年3月就与本案同类、同样情形的处罚决定书向原审法院申请强制执行，原审法院于2020年4月16日作出准予执行的（2020）粤1302行审144号《行政裁定书》，该裁定书裁定结果与本案（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》的裁定结果截然相反。人民法院作出的裁判文书具有既判力和指导性，在短短2个月内就同类案件作出前后矛盾的裁定，这不仅有损司法公信力，而且也将极大增加政府的工作难度及执法成本，不利于维护土地管理秩序，故请二审法院依法予以纠正，以维护司法权威，维护国家土地管理秩序。综上，我局作出惠市国土资（仲恺）监字（2019）5号《土地违法案件行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序正当。原审法院以“送达程序不合法为由认为申请人明显违法并侵害了被申请人的合法权益”为由作出（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》属于认定事实不清、适用法律错误。故我局特提起复议向二审法院申请依法撤销原审法院作出的（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》，并准予执行我局作出的惠市国土资（仲恺）监字（2019）5号《土地违法案件行政处罚决定书》中的处罚内容。望二审法院判如所请，依法维护我局的合法权益。复议请求：1.撤销惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行审676号《行政裁定书》；2.准予执行我局作出的惠市国土资（仲恺）监字（2019）5号《土地违法案件行政处罚决定书》中的处罚内容。航务公司未向本院提交陈述意见。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。”本案市自然资源局并没有提供证据证明涉案行政处罚决定已被签收并将该决定直接送达航务公司，但其主张已将该行政处罚决定留置送达。而根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，适用留置送达的前提为受送达人拒绝签收法律文书。本案中，市自然资源局未提供受送达人航务公司负责人或者员工拒收等相关证明材料，不符合法定留置送达的形式。另，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十条第二款规定：“民事诉讼法第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。”从该送达回证载明的内容看，市自然资源局未提交相关见证人的身份证明材料，该送达回证上并没有反映，故此次送达不能视为是合法有效的送达。而且，市自然资源局未向法院提交已有效送达航务公司的其他证据，因此，市自然资源局以上送达文书的方式不符合法律的规定,明显损害航务公司的合法权益。故原审法院裁定不准予执行涉案处罚决定,并无不当,本院予以维持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项、第一百六十一条第二款之规定，裁定如下：驳回复议申请，维持原裁定。本裁定送达后即发生法律效力。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年九月十四日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律法规条文一、中华人民共和国行政处罚法第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。二、中华人民共和国民事诉讼法第八十五条送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人有诉讼代理人的，可以送交其代理人签收；受送达人已向人民法院指定代收人的，送交代收人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件的人，诉讼代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。三、最高人民法院关于适用的解释第一百零一条裁定适用于下列范围：（一）不予立案；（二）驳回起诉；（三）管辖异议；（四）终结诉讼；（五）中止诉讼；（六）移送或者指定管辖；（七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请；（八）财产保全；（九）先予执行；（十）准许或者不准许撤诉；（十一）补正裁判文书中的笔误；（十二）中止或者终结执行；（十三）提审、指令再审或者发回重审；（十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为；（十五）其他需要裁定的事项。对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。四、最高人民法院关于适用的解释第一百三十条向法人或者其他组织送达诉讼文书,应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章,拒绝签收或者盖章的,适用留置送达。民事诉讼法第八十六条规定的有关基层组织和所在单位的代表，可以是受送达人住所地的居民委员会、村民委员会的工作人员以及受送达人所在单位的工作人员。