广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书(2020)粤1803行初99号原告邱桂彩，女，1949年11月12日出生，汉族，住清远市清城区。委托代理人冯水清，广东向晓律师事务所律师。委托代理人梁伟，广东向晓律师事务所工作人员。被告清远市土地开发储备局。地址：清远市新城人民二路尚雅居办公楼**。统一社会信用代码：12441800760626014D。负责人邓国宏，副局长。出庭应诉负责人黄国锋，该局机关党委专职副书记。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。原告邱桂彩不服被告清远市土地开发储备局土地行政管理纠纷一案，本院于2020年3月30日受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告邱桂彩及其委托代理人冯水清、梁伟，被告清远市土地开发储备局的机关党委专职副书记黄国锋及其委托代理人温福荣均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告邱桂彩诉称，2019年12月10日，被告在未查明事实、未听取原告的陈述和申辩、未进行告知的情况下，在原告住宅张贴《关于要求自行清理场地等相关问题的通知》（以下简称涉案通知），认为原告住宅所使用的宅基地压占了清远市清城区银盏林场银坑工区银盏TOD项目政府储备土地，要求原告立即停止使用并自行清场。被告作出的涉案通知影响了原告正常使用住宅的合法权益，且不清楚被告是否具有该职权。原告使用的宅基地是村集体土地，并非政府储备土地。被告作出涉案通知前未查明事实，未听取原告的陈述和申辩，未进行罚前告知，未列明原告所违反的法律和处罚依据，未告知原告申诉权利，未送达给原告，故被告作出涉案通知并张贴在原告住宅的行为违法，依法应予以撤销。庭审中，原告补充陈述，涉案房屋建在原告种植果树和蔬菜的后院土地上，后院的果树和蔬菜并未经过征地补偿。综上，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决：1.撤销被告作出的涉案通知；2.本案诉讼费由被告负担。被告清远市土地开发储备局辩称，一、被告作出涉案通知的主体适格。根据《土地储备管理办法》第三条及《清远市土地开发储备局机构编制方案》的有关规定，被告是市政府直属公益一类事业单位，承担储备土地出让前的利用和管理工作。二、涉案通知事实清楚，证据确凿。（一）储备土地权属来源清楚。2012年11月14日，原清远市国土资源局作出清国土征预字〔2012〕50号《征收土地预公告》，因广州至清远城际轨道交通广州北至清远段建设的需要，拟征收清远市清城区横荷、洲心街道办事处，龙塘镇以及银盏林场的部分集体土地，用途为交通用地。2014年3月11日，银盏TOD项目用地及TOD范围内的返还农民实业用地项目经清远市规划区建设用地审批委员会会议同意，广清轻轨银盏站TOD项目总用地面积1599亩，一期已征用157亩，需新征860.226亩政府储备用地，核发845.255亩征地范围线给被告，其中新征清远市清城区龙塘镇用地389.566亩、银盏林场455.66亩，用地性质按批准的控规执行。2011年8月4日至2014年6月30日，国营银盏林场分别与国营银盏林场银坑工区及其下辖的蕉坑村4个村民小组签订了征地协议或合同，并依约付清了征地补偿款。2016年6月1日，经广东省人民政府同意，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2016〕269号《广东省国土资源厅关于清远高新技术产业开发区2014年度第一批次城镇建设用地的批复》，同意了清远市将国营银盏林场银坑工区蕉坑一、蕉坑二、蕉坑三、蕉坑四经济合作社的22.075公顷集体土地征收为国有土地等事项。同年7月1日，清远市人民政府根据上述批复作出清府高新〔2016〕2号《清远市人民政府征收土地公告》。（二）侵占储备土地的事实清楚。2019年5月，被告的工作人员在现场巡查中发现，被告名下的储备土地上有2栋私建房屋，位于清远市清城区龙塘镇银盏林场蕉坑村耕地以北、银盏林场医院以南、武广西，严重侵犯了政府储备土地权益。同年6月17日，被告对清远市清城区龙塘镇人民政府作出清土储函〔2019〕461号《关于要求清拆政府储备土地上建筑物的函》。同年12月10日，被告对场地占用人作出涉案通知，通知其立刻停止使用并自行清场，逾期不清场，将按相关规定报相关部门进行处理并追究相应责任。三、根据《土地储备管理办法》第十三条的规定，被告对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理，故被告向场地占用人发出涉案通知符合法律规定。四、涉案通知对原告合法权益不产生实质影响，应驳回其起诉。被告履行管护储备土地的职责，对压占政府储备土地建房的场地占用人发出涉案通知，通知其停止使用并自行清场，逾期不清场的，将按相关规定报相关部门进行处理并追究相应责任。涉案通知对原告合法权益不产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项的规定，应驳回其起诉。庭审中，被告补充辩称，涉案房屋建在征收后，且未办理报建手续及验收手续。涉案通知只是告知场地占用人将按相关规定报相关部门进行处理，并未对原告造成实质性影响，原告理解有误。综上，被告作出涉案通知的主体适格，事实清楚，符合法律规定，对原告的合法权益不产生实质性影响，请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，被告清远市土地开发储备局的工作人员在现场巡查中发现，在清远市清城区银盏林场银坑工区内银盏TOD项目地块上建有房屋，该地块为政府储备用地。被告认为上述房屋压占政府储备土地，于2019年12月10日对场地占用人作出涉案通知，载明“清远市清城区银盏林场银坑工区内银盏TOD项目（粤国土资（建）字【2016】269号）地块为政府储备用地，近期储备土地巡查人员在现场巡查过程中发现你单位的自建房压占政府储备土地，严重损害政府储备土地权益。现请你单位立刻停止使用并自行对上述地块内的建筑物、构筑物及其它堆放杂物进行清场，逾期不清场，将按相关规定报相关部门进行处理并追究相应责任。”原告邱桂彩认为涉案通知侵害了其合法权益，遂向本院提起本案行政诉讼。另查明，2011年8月4日，国营银盏林场作为甲方与乙方清远市国营银盏林场银坑村民委员会蕉坑村民一组、二组、三组、四组签订了《征用土地协议书》，征用乙方125.0939亩土地。2013年12月19日，国营银盏林场作为甲方与乙方国营银盏林场银坑工区签订了《征用土地协议书》，甲方受被告委托征用乙方96亩土地。2014年1月27日，国营银盏林场作为甲方分别与乙方清远市国营银盏林场银坑村民委员会蕉坑村民二组、四组签订了《TOD项目征用土地合同》，甲方受被告委托分别征用乙方蕉坑村民二组约42亩土地、蕉坑村民四组约85亩土地。同年4月24日，国营银盏林场作为甲方与乙方国营银盏林场银坑工区蕉坑村民二小组签订了《征收土地合同》，甲方受被告委托征用乙方4.721亩土地。同年5月23日，国营银盏林场作为甲方分别与乙方国营银盏林场银坑工区蕉坑村民二小组、三小组签订了《征收土地合同》，甲方受被告委托分别征用乙方蕉坑村民二小组39.7259亩土地、蕉坑村民三小组17.4616亩土地。同年6月28日，国营银盏林场作为甲方与乙方国营银盏林场银坑工区签订了《征用土地协议书》，甲方受被告委托征用乙方2.88亩土地。同年6月30日，国营银盏林场作为甲方与乙方国营银盏林场银坑工区蕉坑村民四小组签订了《TOD项目征收土地合同》及2份《征收土地合同》，甲方受被告委托分别征用乙方73.014亩、12.2492亩、7.07亩土地。上述甲方均已依约向上述乙方支付了征地补偿款。又查明，截至本案审结，被告并未对涉案通知所指场地实施清场行为。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益而提起行政诉讼的，应当要符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”对于行政诉讼而言，行政相对人针对一个行政处理行为提起诉讼的，应当在一个合理的时机提起，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查，行政程序中间行为原则上不可诉。本案中，被告清远市土地开发储备局仅是作出了涉案通知，责令场地占用人自行清场，该通知只是一个程序性、阶段性的过程行为，并非独立的行政行为；且相关部门尚未对此作出相应的行政决定，被告亦未依据涉案通知实施清场行为，故未实际影响原告邱桂彩的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，被告作出涉案通知的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法裁定驳回原告的起诉。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第十项，第六十九条第一款第一项、第十项的规定，裁定如下：驳回原告邱桂彩的起诉。本案受理费50元，退还给原告邱桂彩。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  梁希哲人民陪审员  叶少霞人民陪审员  陈 敏二〇二〇年九月十七日书 记 员  曾洁莹附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。