广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初554号原告：李其卫，男，1958年12月15日出生，汉族，住广东省恩平市***********，公民身份号码：440************830。被告：恩平市公安局。住所地：广东省恩平市*******。负责人：王文忠，该局局长。出庭负责人：梁伟仕，系该局副局长。委托代理人：陈岸志，该局法制室民警。委托代理人：吴礼正，广东结信律师事务所律师。原告李其卫诉被告恩平市公安局治安行政处罚纠纷一案，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月15日公开开庭进行了审理。原告李其卫、被告恩平市公安局的副局长梁伟仕作为出庭负责人及委托代理人陈岸志、吴礼正均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年12月4日，被告恩平市公安局作出恩公行罚决字(2019)02001号《行政处罚决定书》，对原告李其卫处以行政拘留十二日。李其卫诉称：就1976年恩平县清湾采育场成立时该场与各相关村订立关于山林入股和受益分配约定的实施与履行问题，原告和李统发、李九仔、郑相林、梁统生共五人，受恩平市锦江水库原清湾地区五十四条移民村村民代表的委托，按中华人民共和国国务院《信访条例》、国务院第413号令、广东省信访条例的规定指引下，于2019年12月3日起赴北京市准备到国务院信访局上访，并不违犯国家《信访条例》与法律规定。12月3日凌晨五时左右，原告等在北京某旅店起床准备前往国务院信访局，就被约二十名截访者把原告等押至北京火车站，乘坐火车回广州。并用两辆汽车把原告等一直押至恩平市公安局。当天公安局即以扰乱单位秩序为由作出恩公行罚决字(2019)02001号行政处罚决定，对原告处以行政拘留十二天的处罚。原告认为，根据《国家信访条例》第34条明确规定，被告对原告等依法上访的合法事实认定为是非法行为，是极端错误的，从恩平市自然资源局《不予受理告知书》便可以清楚，原告等人于2019年7月17日通过网上就本次上访的诉求由广东省信访局信访转给恩平市自然资源局，而该局则以已有处理意见为由不予受理。原告等便按其指引“如对该处理不服，可自收到处理意见书之日起30日内向原办理机关的上一级行政机关申请复查。”而决定向国务院信访局上访。原告等这一行为，完全是根据信访条例和宪法与其他有关法规的规定而进行的。恩平市公安局在恩公行罚决字[2019]02001号行政处罚决定书对原告却作出如下的表述：“现查明李其卫等人就清湾移民采育场权属问题及移民应享受相关补贴问题多次到恩平市信访局、江门市信访局进行上访，在江门市信访委员会作出维持恩平市人民政府复核意见，并终结答复的情况下，仍对答复意见不满，不听工作人员劝阻和教育，多次纠集一起。越级到北京市国家信访局进行非法信访活动，严重影响了单位秩序。”充分说明，恩平市公安局对事实的查明和认定是极其不当的，起码他们并没有掌握到原告等人于2019年7月17日向省信访局信访后原告上访被终结的证据。因此其指原告等向国务院信访局上访是非法越级上访是完全没有事实和法律根据的。再者，原告等这次前往北京市，尚未到过任何单位，更没有对任何单位产生任何影响，就被截押回来。因此，恩平市公安局在行政处理决定书中所作出“严重影响了单位秩序”的认定也属无稽之谈，而且完全背离了《信访条例》第二十条关于信访人在信访过程中应遵守法律、自觉维护社会秩序和公共秩序的具体规定。正由于被告人恩平市公安局对原告等人等的上访事实作出错误的认定，势必导致其对法律适用的不当。为确保原告人的合法权益，消除被告对原告人身自由侵犯所造成的影响，原告因此提起行政诉讼，请求判决撤销恩平市公安局恩公行罚决字(2019)02001号《行政处罚决定书》的行政决定。李其卫向本院提供以下证据证实其主张：身份证复印件、广东省信访局提示、恩平市自然资源局不受理告知书、上访委托书、恩平市公安局行政处罚决定书、解除拘留证明书、赔偿请求书、恩平市公安局行政赔偿决定书、信访书。恩平市公安局辩称：一、我局作出的涉案行政处罚决定书所依据的事实清楚、证据确凿充分。二、我局系依法实施治安行政处罚，适用法律正确。我局作出行政处罚主体适格。原告违法行为违反了《治安管理处罚法》的规定，我局准确适用法律。原告伙同他人多次信访，在信访事项终结后仍向多部门信访，不听从工作人员劝阻和教育，两次越级到国家信访局信访，其行为严重扰乱了各机关单位正常的办公秩序，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，应当给予其行政拘留的处分。且原告是首要分子，我局对其处以行政拘留十二日是完全符合法律规定。综上，我局对原告的行政处罚证据充分确凿、适用法律法规正确，且依照法定程序作出，请求法院驳回原告全部诉讼请求。恩平市公安局向本院提供以下证据证实其主张：1.被告的组织机构代码证；2.受案登记表、到案经过；3.被传唤人家属通知书；4.呈请延长询问时限审批报告；5.行政处罚告知笔录；6.行政处罚决定书；7.行政拘留家属通知书；8.恩平市拘留所执行回执；9.询问笔录、询问录像（光盘）；10.行政案件权利义务告知书；11.询问笔录（证人证言）；12.恩平市公安局检查笔录；13.火车票及高铁票；14.辨认笔录；15.信访书；16.信访事项处理意见书；17.《信访事项复查意见书》；18.《信访事项复核意见书》；19.《信访事项复查申请不再受理告知书》；20.《信访事项处理意见书》；21.《信访事项不再受理告知书》；22.《不予受理告知书》。经审理查明：一、2018年11月21日，因原告不服恩平市水务局对其作出《信访事项处理意见书》申请复查，恩平市信访事项答复复查委员会作出《信访事项复查意见书》，维持了恩平市水务局对良西镇福坪管区****屋重建、大中型水库移民相关补偿等问题的处理意见，并载明：如对本复查意见不服，可自收到本意见书之日起30日内向上一级行政机关申请复核。2018年12月24日，恩平市水务局向原告等5人作出《信访事项处理意见书》，对原告等5人信访反映的锦江水库移民及移民相关补贴待遇问题作出答复，并告知：如对意见不服，于收到本意见书之日起30日内向上一级行政机关申请复查。2019年1月11日，因原告不服恩平市人民政府于2018年11月21日作出的《信访事项复查意见书》，江门市信访事项复查复核委员会作出《信访事项复核意见书》，对恩平市人民政府于2018年11月21日作出的《信访事项复查意见书》复核决定予以维持，载明：本复核意见为信访程序终结答复。根据《信访条例》第三十五条和《广东省信访条例》第四十九条的规定，信访人如对本复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。二、原告、案外人李统发等5人以协助解决恩平市锦江水库清湾老区移民的补贴、采育场权属等问题为由，于2019年2月至6月期间，取得清湾大队、沙岗大队、大陂大队、潭洞大队、白石大队等移民签署的委托书共计54份，并以此作为信访材料。三、2019年4月18日，恩平市水利局就原告等人来信反映的锦江水库清湾移民采育场山林权属、移民相关补贴等问题，向原告等人作出《信访事项处理意见书》，载明：如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向恩平市政府或上级行政机关书面提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。2019年7月17日，原告等人在广东信访网向广东省信访局进行网上信访，反映恩平市清湾采育场权属、移民相关补贴等事项。广东省信访局告知原告，其信访事项已转江门市信访局处理。2019年7月22日，恩平市信访局向原告等人作出《信访事项不再受理告知书》，载明：对原告等人反映的恩平市清湾移民采育场权属、修房补贴、锦江水库相关补贴等信访事项，本机关不再受理。2019年8月1日，恩平市自然资源局向原告、案外人李统发等5人作出《不予受理告知书》，载明：对原告等5人于同年7月17日通过网上信访的事项已有处理意见，不予另行处理；如对该处理不服，可自收到处理意见书之日起30日内向原办理机关的上一级行政机关申请复查。四、2019年11月11日、12月1日，原告、案外人李统发等5人先后两次坐火车到北京，准备就恩平市清湾采育场权属、移民相关补贴等问题向国家信访局信访。车费、餐费均由原告李其卫负责。同年12月3日，原告、案外人李统发等5人被恩平市********工作人员劝返。五、2019年12月4日，被告恩平市公安局以扰乱单位秩序为由，口头传唤原告到恩平市公安局接受调查。原告拒绝向被告提供其家属的联系方式。同日，被告恩平市公安局作出恩公行罚决字(2019)02001号《行政处罚决定书》：对原告李其卫处以行政拘留十二日。原告拒绝向被告提供其家属的联系方式。李其卫对处罚不服，遂提起本案行政诉讼。本院认为，本案属治安行政处罚纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：恩平市公安局作出的涉案恩公行罚决字(2019)02001号《行政处罚决定书》是否合法。恩平市公安局是负责恩平市行政区域内治安管理工作的执法机关，其对原告涉嫌扰乱单位秩序进行调查、进而作出行政处罚决定，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款关于“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”的规定，以及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条关于“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。”的规定，执法主体适格，本院予以确认。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，原告的述称以及被告所列证据，能够证明原告就恩平市清湾采育场权属、移民相关补贴等事项，在恩平市水务局、恩平市水利局、恩平市人民政府、江门市信访事项复查复核委员会等机关终结信访程序后，以相同事由，聚集案外人李统发等4人两次到北京市，向国家信访局进行信访，扰乱了信访秩序的事实。原告的行为已构成《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的应当予以治安行政处罚、第二款规定的对首要分子处罚的情形。涉案行政处罚认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告辩称其于2019年7月17日向广东省信访局进行网上信访，广东省信访局将其信访转给恩平市自然资源局后，原告等5人依据恩平市自然资源局向原告等5人作出的《不予受理告知书》的指引，到国家信访局信访是合法。本院认为，原告等5人的信访事项，恩平市水利局于2019年4月18日已作出处理意见。原告没有在法定期限内申请复查，而于同年7月17日以相同事由向广东省信访局信访，属于越级信访。恩平市自然资源局向原告等5人作出的《不予受理告知书》，明确告知原告，其信访事项之前已有了处理意见（即恩平市水利局于2019年4月18日作出的处理意见），因而不予另行处理。原告以此为由于同年11月11日、12月1日到北京向国家信访局信访，明显不符合《信访条例》第三十四条关于“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”的规定。因此，原告李其卫诉请撤销涉案行政处罚决定，事实和法律依据不足，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李其卫的诉讼请求。案件受理费50元（已由原告李其卫预交），由原告李其卫负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  黎成继人民陪审员  周艳香人民陪审员  吴文锦二〇二〇年九月三日法官 助理  伍步阳书 记 员  李宝红