广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终105号上诉人（原审原告）：化州市下郭街道官田村那阳经济合作社。法定代表人：王康德，社长。委托代理人：杨小红、吴文豪，均为广东海法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：吴超倪、陈华杰，均为茂名市司法局工作人员。原审第三人：化州市人民政府（以下简称化州市政府）。法定代表人：邓泽友，市长。委托代理人：彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人：陈彩霞，广东南天竹律师事务所律师。原审第三人：化州市下郭街道官田村平坡经济合作社（以下简称平坡合作社）。法定代表人：李亚水，社长。上诉人化州市下郭街道官田村那阳经济合作社（以下简称那阳合作社）因诉茂名市人民政府(以下简称茂名市政府)行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：那阳合作社与平坡合作社争议的山岭位于化州市下郭街道办事处官田村民委员会地域范围内，是平坡合作社对面高坡山岭南面的一截岭。四至为：东至岭华及大梨垌，南至平坡村坡地边、旧园界，西至石猫垌及小路边，北至李云中园边及坎底，面积约二十亩。上世纪50年代土改期间，争议岭未经政府确权。平坡合作社村民在争议岭东南面开有多块秧地耕作。1957年，平坡合作社部分村民开始在争议岭种植桉树。上世纪60年代初，平坡合作社村民李少中在争议岭西面开荒种植农作物，后改种桉树。1962年“三包四固定”时期，平坡合作社申领有《环城区城南公社坡咀大队第十一生产队土地证存根》（编号：XXXX），该存根登记有平坡合作社村民李永利坐落在高坡园的坡地、李信南坐落在高坡园或高坡山的坡地或荒地、李少中坐落在高坡园或高坡岭的坡地或松木或防风林木、李亚助坐落在高坡的坡地等。上述李少中松木及防风林木登记在其《化州县社员土地、房产证存根》第七栏和第九栏，第七栏记载“坐落高坡岭，地名高坡岭，类别松木，壹佰伍拾条，东至高坡山，南至高坡园，西至公庙山，北至如钦”，第九栏记载“坐落高坡岭，地名高坡岭，类别防风林木，叁佰条，东至高坡山，南至高坡园，西至公庙山，北至如钦”。该两栏登记林木范围四至相同，包罩争议岭西面部分岭，但东至的界至表述不够明确，不能确认完全包罩争议岭。上述平坡合作社领有1962年“三包四固定”时期的《环城区城南公社坡咀大队第十一生产队土地证存根》是在化州市政府重作确权处理时予以查实。而那阳合作社则填有未经政府盖章的《化州县环城区城南公社坡咀大队那阳生产队土地证、房产所有证附页》，该附页第十八栏记载有“坐落高坡山、地名高坡山，半边，东至埤儿，南至九龙田边，西至湾督田边，北至禾地底”。1964年，那阳合作社和平坡合作社因争议岭岭咀坡地问题发生纠纷，曾经官田大队调处。1982年，那阳合作社和平坡合作社均填表申请争议岭权属登记，其中平坡合作社在其《化州县山权林权证》草表第二栏填有“高坡岭”，面积60亩，四至东至山倘垌、南至坎底儿、西至石猫垌、北至门口垌；那阳合作社则在其《化州县山权林权证》草表第六栏填有“高坡山”，面积20亩，四至东至碑儿、南至狗龙田边、西至弯督田边、北至禾地底。但双方均未领取经政府核发的正式权属凭证。1990年农历11月，平坡合作社村民李燕南在争议岭砍伐林木时，那阳合作社进行阻止，再次引发双方纠纷。1992年5月26日，化州县人民政府经调处后，作出化府[1992]29号《关于东山镇官田管理区那阳村与平坡村因高坡山南面岭（一截）山林权属争议的处理决定》（以下简称化府[1992]29号处理决定），决定：一、高坡山南面岭（一截）山权归那阳村所有，具体界至为东至岭华大梨垌、南至平坡村坡地边、旧园界、西至石猫垌及小路边、北至李云中园边及坎底，面积约二十亩；二、争议岭西南面平坡村李少中在争议岭西面种植的桉树，在本决定发生法律效力后三个月内，由林主向县林业局提出申请，砍木还山，逾期不砍，由那阳合作社接管，其余林木归那阳合作社集体所有，两者林木以麦永新祖坟西面泥基为界。平坡合作社不服，向化州县人民法院提起诉讼。1992年10月25日，化州县人民法院作出(1992)化法行判字第20号行政判决，维持化府[1992]29号处理决定。平坡合作社仍不服，向茂名市中级人民法院提起上诉。茂名市中级人民法院于1993年4月7日经审理后，认为“争议双方都没有取得有效的权属凭证，应参照各方对争议岭有关的经营使用事实来确定权属；现争议岭四周围的土地均属上诉人平坡村的土地，而且平坡村村民自解放以来一直在现争议岭开荒、植树及开宅基地等，有长期的经营使用事实；平坡村离争议岭较近，对开发、利用现争议岭更为便利；那阳村主张现争议岭权属缺乏事实依据；化州县人民政府处理决定争议地归那阳村，且要砍木还山不当，上诉人上诉有理，应予支持；原审法院认定事实基本清楚，但判决不当，应予撤销”，作出（1993）茂中法行上字第5号行政判决，判决撤销(1992)化法行判字第20号行政判决和化府[1992]29号处理决定，由化州县人民政府重作。化州县人民政府与那阳合作社对（1993）茂中法行上字第5号行政判决均不服，向广东省高级人民法院申诉。广东省高级人民法院以(1993)粤高法行（查）字第5号文，要求茂名市中级人民法院对该案进行审查。1994年6月28日，茂名市中级人民法院经审查后作出(1994)茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》，认为二审判决认定事实清楚，适用法律和实体处理正确，从而驳回化州县人民政府和那阳合作社的再审申请。2017年11月21日，化州市政府经重新审理后，认定平坡合作社以1962年“三包四固定”时期争议岭林木权属凭证及使用事实来主张争议岭权属有事实和法律依据，同时还认为那阳合作社对争议岭也有种植林木和管控的使用事实，遂作出化府[2017]99号处理决定，决定以岭腰三口坟最西边坟坟顶定一点，以该点向北延伸约12米处独立大油加利桉树定一点，以该两点连线并分别向南北延伸作为分界线，界线东面林木林地权属归那阳经济合作社所有，四至为东至岭华及大犁垌、南至旧园界、西至分界线、北至坎底，面积约10亩；分界线西面林地权属归平坡经济合作社所有，林木归李少中（已故）合法继承人所有，四至为东至分界线、南至旧园界、西至石猫垌及小路边、北至李云中园边，面积约10亩。平坡合作社不服该处理决定，于2018年1月15日向茂名市政府申请行政复议。茂名市政府于2018年4月13日经复议处理后，主要认为化州市政府在那阳合作社没有新证据的情况下单纯地依据1992年处理时调查的材料认定那阳合作社对争议岭东边部分存在经营管理事实，属缺乏事实根据、主要证据不足，与生效法院判决认定的事实相抵触，并作出茂府行复[2018]3号复议决定，撤销化府[2017]99号处理决定，由化州市政府重作。原告那阳合作社不服该复议决定，于2018年5月8日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销茂府行复[2018]3号复议决定和维持化府[2017]99号处理决定。原审法院认为，本案的焦点是被诉茂府行复[2018]3号复议决定（以下简称被诉复议决定）认定事实是否清楚，处理结果是否正确。经查，原审法院不仅曾于1993年4月7日作出生效的（1993）茂中法行上字第5号《行政判决书》认定，争议岭周围的土地均属平坡合作社所有，且该社村民对争议岭有长期的经营使用事实，那阳合作社主张争议岭的权属缺乏事实依据。而且，原审法院于1994年6月28日作出的（1994）茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》对（1993）茂中法行上字第5号《行政判决书》认定的事实进行了再次审查确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，（1993）茂中法行上字第5号《行政判决书》及（1994）茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》作为已生效的裁判文书，所认定的平坡合作社对争议岭具有长期经营使用事实、那阳合作社缺乏主张争议岭权属的事实依据，可以作为行政确权、行政复议及行政诉讼的定案依据。被告茂名市政府采信上述两份生效裁判文书所认定的事实，认为化府[2017]99号处理决定对那阳合作社和平坡合作社对争议岭均具有长期经营使用事实的认定与生效裁判文书相抵触，事实不清，证据不足，据此作出撤销化府[2017]99号处理决定并责令化州市政府重作的茂府行复[2018]3号复议决定，具有充分的事实根据和法律依据，处理结果正确。再者，第三人平坡合作社在第三人化州市政府重作时提供1962年“三包四固定”时期的、多份其社员的《环城区城南公社坡咀大队第十一生产队土地证存根》亦予佐证第三人平坡合作社对涉案争议岭拥有山林权属，故其长期经营管理具有权属依据，证据充分，原审法院予以采纳。原告那阳合作社诉称其对争议岭具有长期经营使用事实，但其在行政确权及行政复议期间提供的相关证据均未被上述生效裁判文书所采信，在本案行政诉讼中亦未提供足以推翻生效法律文书所认定事实的新证据，故其主张证据不足，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，被诉复议决定认定事实清楚，处理结果正确，原审法院予以维持。原告那阳合作社的诉讼请求理由不成立，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告那阳合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告那阳合作社负担。那阳合作社不服原审判决，上诉请求：撤销一审判决、被诉复议决定，维持化州市政府作出的处理决定书。依法判令被上诉人茂名市政府承担本案诉讼费用。主要事实和理由如下：一、原审判决认定事实不清、证据不足。(1993)茂中法行上字第5号《行政判决书》认定的事实不清，平坡合作社提交的《土地证存根》（编号XXXX号），仅仅系平坡合作社的个别村民的个人行为，这些村民的个人登记的土地面积较小，位于争议岭西边，不在争议岭范围内，不足以证明争议岭的权属属于平坡合作社。该判决认为“平坡村村民解放以来一直在现争议岭开荒、植树及开宅基地等，有长期的经营使用事实；平坡村离争议岭较近，对开发、利用现争议岭更为便利……”没有证据证明且表述不清。(1994)茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》认定的事实属有错不纠。茂名市中级人民法院在收到广东省高级人民法院(1993)粤高法行（查）字第5号文后，没有进行审慎核实争议岭历史由来事实，照搬(1993)茂中法行上字第5号《行政判决书》的内容，维护了该错误判决。而被诉复议决定是根据该两份错误法律文书作出。茂名市中级人民法院亦不重新审查争议岭权属争议的相关事实及依据，以上述错误法律文书为依据做出错误的一审判决。二、原审判决适用法律、法规错误。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定“如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”(1993)茂中法行上字第5号《行政判决书》与(1994)茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》都是茂名市中级人民法院作出的，因此，在重新审理此前作出判决所认定的案件事实，该院应该重新进行审查核实，而非直接引用。尽管上诉人那阳合作社没有新证据提交，但生效裁判所认定的事实是与现有的证据不相符的。三、化州市政府作出的化府[2017]99号处理决定书，尊重了历史，考虑了实际，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条的规定。被上诉人茂名市政府答辩称：一、本府经审理作出茂复[2018]3号决定的程序合法，一审判决驳回那阳合作社的请求完全正确。二、那阳合作社没有争议岭经营管理事实的新证据，不足以推翻生效判决的认定，上诉认为一审判决和本府茂复[2018]3号决定事实不清、证据不足、处理错误是没有依据的。(1993)茂中法行上字第5号行政判决书和(1994)茂中法审监行字第1号通知等生效法律文书，均已确认那阳合作社没有争议岭正式的权属凭证。化州市政府认定那阳合作社和平坡合作社分别对争议岭东边部分和西边部分有明显经营管理事实，按东西两部分各半的原则，分别确权给平坡合作社和那阳合作社。那阳合作社在化州市政府确权和本府行政复议期间所提交的经营管理事实的证据，均是茂名市中级法院作出(1993)茂中法行上字第5号判决和(1994)茂中法审监行字第1号通知前，分别由化州市政府（当时称化州县政府，下同）、化州市人民法院（当时称化州县人民法院，下同）及那阳合作社采集的。经两次审理，茂名市中级人民法院作出(1993)茂中法行上字第5号判决认定“平坡村（即原审第三人，下同）村民自解放以来一直在现争议岭开荒、植树及开宅基地等，有长期的经营使用事实”以及“那阳村（即那阳社，下同）主张争议岭权属缺乏事实依据”，随后又作出(1994)茂中法审监行字第1号通知认定“二审判决认定事实清楚，适用法律和实体处理正确，应予维持”。可见，两份生效的法律文书均不确认那阳合作社上述对争议岭有经营管理事实的证据，不认定那阳合作社对争议岭有经营管理行为的事实。化州市政府在没有新证据的情况下，确认那阳合作社对争议岭东边部分的经营管理行为并作出化府[2017]99号决定，缺乏事实根据、主要证据不足，与生效法律文书所认定的事实相抵触。被诉复议决定依据生效裁判所认定的事实撤销化府[2017]99号处理决定，是合法适当的。一审判决认定本府茂复[2018]3号决定的合法性和正确性是有充分的事实根据的。那阳社没有新证据足以推翻生效法律文书所认定的事实，认为一审判决和本府被诉复议决定事实不清、证据不足、处理错误，其理由和证据均不充分。三、一审判决和本府被诉复议决定有生效法律文书所认定的事实为依据，撤销化府[2017]99号决定的理据充分、依据正确、合法适当。那阳合作社没法提供其自己经营争议岭的新的、确实的证据，也没有任何证据抵消上述生效的法律文书的效力和证明其认定的事实错误，仅靠推测而主张上述生效的法律文书认定事实疑点重重，其理由是不成立的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人化州市政府答辩称：一、被答辩人与第三人均提供了土地权属凭证主张争议山岭的权属，经查明，第三人平坡合作社及被答辩人那阳合作社均有在争议山岭种植林木及开荒的使用事实，但第三人所提供的其社员填领的土地权属凭证四至界限不够清晰、明确，无法确定完全包罩争议山岭，被答辩人主张争议山岭的全部权属证据不足，理由不充分。《处理决定》将争议山岭按使用事实及法律规定进行确权，事实依据充足，符合法律规定，处理得当，依法应予维持。上世纪50年代土改期间，争议山岭并未经过政府确权。第三人平坡合作社村民在争议山岭东南面多处进行耕作。1957年，第三人平坡合作社部分村民在争议岭种植桉树。关于第三人平坡合作社在1962年前一直对争议山岭有占有、使用事实，有茂名市中级人民法院(1993)茂中法行上字第5号《民事判决书》予以认定。1962年，平坡社申领了《土地证存根》（编号：XXXX），平坡合作社李少中的松木及防风林木登记在其《化州县社员土地、房产证存根》第七栏和第九栏，该两栏登记林木木范围四至相同，包罩争议岭西面部分岭，但东至的界至表述不够明确，不能确认完全包罩争议岭。被答辩人那阳合作社则填有未经政府盖章的《化州县环城区城南公社坡咀大队那阳生产队土地证、房产所有证附页》。且该社提供的1962年、1982年争议岭权属证草表及族谱不是正式的权属书证，没有法律效力，以族谱主张山岭权属也没有法律依据。1982年，被答辩人与第三人均申请争议山岭的权属登记，但双方均未取得有效权属登记凭证。答辩人作出化府[2017]99号决定，处理结果符合争议岭使用客观事实，兼顾公平公正原则，适用法律正确，依法应予维持。二、答辩人作出化府[2017]99号决定符合法律规定，程序合法。三、一审法院事实认定不清，判决有失公允，不符合客观事实，不利于妥善解决纠纷，依法应予撤销。一审法院判决撤销化府[2017]99号决定，明显违法错误，请二审法院依法予以纠正。原审第三人平坡合作社答辩称：一、平坡合作社对涉案争议岭既有长期的经营使用事实，也拥有争议岭的土地权属凭证。自上世纪50年代起，答辩人村民就在争议岭东南面开有多块秧地并使用至今。1957年答辩人部分村民开始在现争议岭种植桉树，林木成材后多次砍伐收益，曾于1968年将收获的林木卖给东山镇（现东山街道）潦口管理区（现潦口村委会）山嘴社王亚森，又于1987年将林木卖给东山镇下郭大队林炳周。上世纪60年代初答辩人村民李少中在争议岭西面开荒种植农作物，后改种桉树。1975年至1987年，答辩人村民李保、李礼南、李贵南等三户村民先后在争议岭北面的园地边、坎底开宅基地。1982年重新落实山林权时，答辩人填报现争议岭的权属。1990年农历11月，答辩人村民李燕南在争议岭砍伐林木。现争议岭四周围的土地均属答辩人的土地，而且答辩人村民自解放以来一直在现争议岭开荒、植树及开宅基地等，有长期的经营使用事实。答辩人离争议岭较近，对开发、利用现争议岭更为有利，上诉人主张争议岭权属缺乏事实依据。1962年“四固定”时期，政府为答辩人村民颁发争议岭的土地证。在化州市政府重作时，答辩人提供多份本社社员的《环城区城南公社坡咀大队第十一生产队土地证存根》。这些土地证存根亦予佐证我社对涉案争议岭拥有山林权属。二、上诉人对争议岭既无经营使用事实，也无权属依据。上诉人在化州市政府确权和茂名市政府行政复议期间所提交的经营管理事实的证据，均是在茂名市中级法院作出(1993)茂中法行上字第5号判决和(1994)茂中法审监行字第1号通知前，分别由化州市政府（当时称化州县政府，下同）、化州市人民法院（当时称化州县人民法院，下同）及上诉人采集的。经两次审理，法院生效判决书均不采信上诉人对争议岭有经营管理事实的证据，不认定上诉人对争议岭有经营管理行为的事实，均已确认上诉人没有争议岭正式的权属凭证。上诉人在本案的行政诉讼中亦未提供足以推翻生效法律文书所认定事实的新证据，故其主张证据不足，理由不成立。三、(1993)茂中法行上字第5号判决书及(1994)茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》为生效裁判文书，可以作为定案依据。一审判决认定，茂名市政府采信上述两份生效裁判文书所认定的事实，认为化府[2017]99号处理决定对上诉人和答辩人对争议岭均具有长期经营使用事实的认定与生效裁判文书相抵触，事实不清，证据不足，据此作出撤销并责令重作的的复议决定，具有充分的事实根据和法律依据，处理结果正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政复议纠纷，争议的焦点是茂名市政府作出茂府行复[2018]3号（以下简称被诉复议决定）是否合法。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”对于那阳合作社与平坡合作社对涉案争议地权属发生的争议，化州市政府于1992年作出化府[1992]29号处理决定，经平坡合作社起诉及上诉，茂名市中级人民法院作出（1993）茂中法行上字第5号《行政判决书》，认定“争议双方都没有取得有效的权属凭证，应参照各方对争议岭有关的经营使用事实来确定权属；现争议岭四周围的土地均属上诉人平坡村的土地，而且平坡村村民自解放以来一直在现争议岭开荒、植树及开宅基地等，有长期的经营使用事实；平坡村离争议岭较近，对开发、利用现争议岭更为便利；那阳村主张现争议岭权属缺乏事实依据”，撤销化府[1992]29号处理决定，并责令化州市政府重做。经化州市政府及那阳合作社申诉，茂名市中级人民法院作出（1994）茂中法审监行字第1号《驳回申请再审通知书》，认为上述二审判决认定事实清楚，适用法律和实体处理正确，驳回再申请，因此，（1993）茂中法行上字第5号《行政判决书》并未被撤销，是生效裁判文书。本案中，化州市政府经重新审理后，认定那阳合作社对争议岭也有种植林木和管控的使用事实，于2017年作出化府[2017]99号处理决定，将争议地平分给那阳合作社和平坡合作社。茂名市政府受理复议申请后，根据上述司法解释的规定，以（1993）茂中法行上字第5号《行政判决书》所认定的内容作为行政确权、行政复议的依据，认定化府[2017]99号处理决定中“那阳合作社对争议岭也具有长期经营使用事实”的认定与生效裁判文书相抵触，事实不清，证据不足，作出撤销化府[2017]99号处理决定并责令化州市政府重作的被诉复议决定，符合上述司法解释的规定，并无不当。原审法院经审理，判决维持茂名市政府作出被诉的复议决定，亦无不当，本院依法予以维持。上诉人那阳合作社上诉主张，平坡合作社提交的《土地证存根》不足以证明争议岭的权属，《驳回申请再审通知书》及(1993)茂中法行上字第5号《行政判决书》均是错误法律文书，原审判决适用法律、法规错误等，上诉请求撤销原审判决，撤销被诉复议决定，维持化州市政府的[2017]99号处理决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人那阳合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年九月三十日书记员  刘桂宜