江苏省扬州市江都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1012行初48号 原告卢一祥，男，1988年1月19日生，汉族，住高邮市经济开发区。 原告杨凤，女，1991年3月17日生，汉族，住高邮市经济开发区。 共同委托代理人曹蕾，江苏苏博律师事务所律师。 共同委托代理人吴波，江苏苏博律师事务所律师。 被告高邮市综合行政执法局，住所地高邮市盂城南路**。 法定代表人何飞，该局局长。 出庭行政机关负责人周荣跃，该局副局长。 委托代理人李琪，该局工作人员。 委托代理人谢金荣，江苏金荣律师事务所律师。 原告卢一祥、杨凤与被告高邮市综合行政执法局（以下简称高邮综合执法局）撤销行政行为一案，本院于2020年4月14日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告卢一祥、杨凤的共同委托代理人曹蕾、吴波，被告高邮综合执法局的行政机关负责人周荣跃及其委托代理人李琪、谢金荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月16日，高邮综合执法局向卢一祥、杨凤作出邮综执罚字〔2019〕786号《行政处罚决定书》（以下简称786号决定书），主要内容为：“经本机关依法调查，现查明你们违法事实如下：2006年至2018年期间，你们在高邮经济开发区中国纺织服装城（以下简称高邮服装城）E19-6号房屋三层上未取得《建设工程规划许可证》进行建设：一处建筑物，砖混结构，面积43.44平方米；另一处构筑物，面积8.06平方米。以上事实有如下证据证明：……。根据以上查明的事实，本机关于2019年12月2日向你们送达《行政处罚事先告知书》。你们在规定时间内未进行陈述、申辩。本机关认为，你们未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，依据规划部门出具的会审意见，对照《高邮市综合行政执法局行政处罚自由裁量参照标准》，本机关决定对你们作出以下行政处罚：限七日内自行拆除在高邮服装城E19-6号房屋三层上建设的面积合计为51.5平方米的建（构）筑物。上述不能拆除的，依法予以没收。” 原告卢一祥、杨凤诉称，一、本案行政处罚事实认定不清。高邮服装城房屋交房后，由于顶层三楼楼顶不隔热、又漏雨，在业主已维修但又维修不好的情况下，无奈在三楼顶增加隔热防水层。在此期间，又因修建规格尺寸不一，曾引起较大的邻里矛盾，部分业主陆续报警、投诉至城管部门，城管部门亦安排人员到现场查看。因矛盾纠纷不断，城管部门指示扬州兴城物业经营服务有限公司（以下简称兴城物业）制定标准，即在修缮前需向物业缴纳2000元押金，修缮完毕后通过物业查收，退回押金。城管部门对服装城加盖隔热防水层的事实一直是知晓默认同意的，高邮综合执法局作出786号决定书与此前的行为相矛盾。二、本案适用法律错误，处罚对象错误。从时效上，原告房屋第四层建设于2016-2017年，而被告却在2019年认定原告加建的四楼部分属于违法建筑，并作出处罚，显然超出了两年的处罚时效。从程序上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。被告程序上无此步骤，违反法定程序。三、从行政处罚合理性上分析。行政行为必须符合立法的目的，在合法的基础上做到合理、适当，且要符合社会利益。1、据786号决定书显示,2006年高邮服装城就存在加盖的建筑物，期间有人举报，但城管部门在查控建筑过程中有违不查、查违不严、拆违不公，滥用职权，导致加盖建筑日益泛滥，甚至越来越多，对此现象有不可推卸的责任。2、据某些业主反映，城管部门曾表示，即使目前房屋没有加盖，如果缴纳相应的回购费用，可允许其在房屋上加盖。回购的价格为1000元/㎡，无任何定价依据，在2019年12月31日前缴纳还有优惠。这不得不让业主怀疑城管部门作出786号决定书的目的。3、高邮服装城加盖的建筑物在兴城物业管理时城管部门对此不提出异议，甚至指示物业公司制定加盖标准。后因高邮服装城业主大会决定不与兴城物业继续合同关系，而聘用新物业公司，为此，兴城物业经理持续向城管部门举报高邮服装城加盖建筑。兴城物业举报后被告就开始积极处理，果断执法。为了达到罚款没收的目的，打着认定和查处违法建筑的旗号，随意认定房屋为违建，这种“形式合法、实质不合法”的做法明显背离了行政目的，属滥用职权之举。4、在被告作出行政处罚决定书之前，高邮市城市管理局（以下简称高邮城管局）曾于2019年9月发布了《开发区服装城违法建设整治方案》，后含被告在内的七部门于2019年10月10日共同发布了《服装城整治公告》及《告广大服装城业主一封信》，明确了对违法加建四层的各类违法建（构）筑物予以没收和准予业主回购的决定，回购截止期限为2019年12月31日，但被告在回购期限尚未届满，且没有证据证明原告已明确放弃回购的情况下，于2019年12月16日又作出了限期拆除的行政处罚决定，亦属滥用职权。综上所述，被告所做出的行政处罚决定，认定事实不清，适用法律错误，程序违法，侵害了原告的合法权益。原告的诉讼请求：1、判令撤销被告作出的786号决定书；2、判令由被告承担本案诉讼费用。 原告向本院提供了以下证据： 1、不动产权证，证明原告主体适格。 2、786号决定书，证明被告主体适格。 3、（2020）苏1012行初20号案件的开庭笔录，其中有证人凌某,4的证言，证明被告对高邮服装城众业主搭建行为进行了整体规范。 4、2019年9月《开发区服装城违法建设整治方案》、2019年10月10日《服装城整治公告》及《告广大服装城业主一封信》，证明被告处罚行政行为违法。 被告高邮综合执法局辩称，一、行政处罚决定书认定事实清楚。原告在高邮服装城E19-6，未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，依据规划部门出具的会审意见，属违法建设。对此有现场核查、勘验笔录、照片(图片)以及案件会审联系单等证据予以证实，行政处罚决定书认定事实清楚。二、行政处罚决定书适用法律正确。原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条以及《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定；同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，原告未经依法批准的建设行为处于持续状态，期限依法应从行为终了之日起计算，所以未超过行政处罚的追究时效。据此，被告作出的处罚决定，适用法律正确。三、行政处罚决定书程序合法。根据城管110接处登记，对原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，进行立案查处。立案后，被告进行调查取证、案件集体讨论，向原告送达行政处罚事先告知书，最终作出行政处罚决定书，并依法进行了送达，程序合法。综上，行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，建议法院驳回原告的诉讼请求，维持被告的行政处罚决定。 被告向本院提供了以下证据、依据： 第一组证据：1、江苏省人民政府苏政发[2003]89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》；2、扬州市委办公室、扬州市人民政府办公室扬办〔2019〕5号《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》；3、高邮市人民政府邮政规〔2013〕1号《市政府关于印发的通知》。证明机构改革前后由被告行使城市规划管理方面的行政处罚权。 第二组证据：1、现场勘验笔录；2、现场勘查平面图；3、现场照片；4、不动产产权情况表；5、案件会审联系单；6、规划设计平面图影印件；7、张成忠证人证言笔录；8、凌淑一证人证言笔录。证明被告作出的行政处罚决定认定事实清楚。 第三组证据：1、责令改正通知书；2、重大行政处罚案件集体讨论会议记录；3、行政处罚事先告知书及送达回证；4、786号决定书及送达回证；5、执法人员执法证件复印件。证明行政处罚决定的程序合法。 第四组证据：法律依据，主要有《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《江苏省城乡规划条例》第六十二条及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，证明本案适用法律正确。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证认为：第一组证据真实性无异议。第二组证据中的第1项现场勘验笔录真实性无异议，但无法证实被告现场勘验过，且该笔录不能证明案涉建筑物的建成时间。该组第2-6项证据真实性无异议。该组第7-8项证人证言内容的真实性有异议。第三组证据中的第1项责令改正通知书的真实性无异议，但原告并未收到，且被告亦无法证明已送达。第2项重大行政处罚案件集体讨论会议记录是被告的内部讨论文件，与本案无关。该组第3项行政处罚事先告知书真实性无异议，但原告没有收到，且被告不应适用留置送达。该组第4-5项证据真实性无异议。第四组证据法律规定无异议，但被告的处罚是违反程序的，且与其发布的公告内容相矛盾。 对原告提供的证据，被告质证认为：原告提供的1-2证据三性无异议。证据3证人证言不予认可，凌某,4由于工作的原因被高邮服装城的业主给予罢免，同时对服装城的违建也向省委书记信箱进行信访，凌某,4当庭陈述的内容都没有相应的证据证实，都是其主观揣测。证据4中《告广大服装城业主一封信》发布的单位是高邮服装城违法建设整治指挥部，而非被告；《服装城整治公告》是七部门联合发布的公告，系指导性文件；《开发区服装城违法建设整治方案》的真实性无异议，该方案也是指导性文件，上述均与本案无关联性。 经审理查明，原告卢一祥、杨凤系高邮服装城E19-6室房屋所有权人。2019年9月23日，被告高邮综合执法局根据群众举报，对高邮服装城E19-6未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为立案查处，并对上述房屋进行了现场核查勘验，核查情况为原告在E19-6室房屋三楼楼顶上加建砖混结构房屋，面积为43.44平方米，另构筑物面积为8.06平方米。当日，被告向原告作出责令改正通知书，责令原告自行改正违法建设行为。被告在社区工作人员见证下将该通知书交付原告。2019年11月25日，被告就高邮服装城包括原告在内的550户业主在原合法的三层上加建四层和封闭一层外走廊是否办理过《建设工程规划许可证》、如未办理能否补办、如不能办理是否属于无法采取改正措施消除影响、应予拆除等情形的会审内容，要求高邮市规划局开发区规划分局提供会审意见。同日，该分局会审意见为：上述业主的建设行为均未办理《建设工程规划许可证》，均属违法建设，不能补办《建设工程规划许可证》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，应予以拆除，不能拆除予以没收。2019年12月2日，被告向原告作出行政处罚事先告知书，告知原告违法建设情况、违反的法律规定、拟作出的行政处罚以及陈述申辩权利及方式。当日，被告在社区工作人员见证下将该通知书张贴在原告住所。2019年12月16日，被告作出786号决定书，在社区工作人员见证下将该决定书张贴在原告住所，并通过手机彩信向原告进行了告知。 另查明，2019年9月16日至2019年11月23日，被告对高邮服装城进行了现场勘查，勘查发现服装城违建共计637户，其中加建五层的有87户，加建四层及封闭一层外走廊的有550户。 2019年9月，高邮城管局发布《开发区服装城违法建设整治方案》。 2019年10月10日，高邮市经济开发区管理委员会、高邮市自然资源和规划局、高邮市住房保障和城乡建设局、高邮市发展和改革委员会、高邮市司法局、高邮市公安局与被告共同作出《服装城整治公告》，对高邮服装城内各类违法建（构）筑物进行整治的有关事项予以公告。该公告中载明对各类违法建（构）筑物予以拆除，不能拆除的，予以没收，对违法加建四层的各类违法建（构）筑物如无法实施拆除，将予以没收，对没收后的违法建（构）筑物进行变价处置，业主可自愿回购……等内容。 以上事实有原、被告提供的证据及庭审陈述在卷予以佐证。 本院认为，根据江苏省人民政府苏政发[2003]89号《省政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》，扬州市委办公室、扬州市人民政府办公室扬办〔2019〕5号《市委办公室、市政府办公室关于印发的通知》，高邮市人民政府邮政规〔2013〕1号《市政府关于印发的通知》等文件规定，被告具有对在城市规划区及建制镇规划区内的违法建（构）筑物予以行政处罚的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，被告作出的786号决定书认定原告未取得建设工程许可证擅自建设建（构）筑物，该认定有在案证据予以佐证，形成了有效的证据链，认定事实清楚。被告经过现场勘验，调查取证等法定程序，向原告作出责令整改通知书、行政处罚事先告知书后，作出786号决定书，处罚程序合法。被告依据查明事实，认定原告未取得《建设工程规划许可证》进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条等规定，作出案涉行政处罚，适用法律正确。原告认为加建四楼得到被告认可，对此被告予以否认，且对房屋进行建设原告应当申请规划许可，而规划许可的行政职权并不在被告，故对原告的该意见，依法不予采纳。原告认为被告认定事实不清、适用法律错误、对象错误、程序违法、滥用职权等诉称意见，因没有事实和法律依据，也未提供证据推翻被告所提供的相关证据，本院依法不予支持。原告认为上述房屋建成已经超过两年，处罚时效已过。但《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告建设的违法房屋一直处于违法状态，被告予以处罚并不超过处罚时效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告卢一祥、杨凤的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告卢一祥、杨凤负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院，同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省扬州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（江苏省扬州市中级人民法院开户行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号：11×××57）。 审 判 长  周 红 人民陪审员  戴春荣 人民陪审员  吴道伟 二〇二〇年九月二十八日 法官 助理  赵 峰 书 记 员  栾晨惠