黑龙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑行终363号 上诉人（原审原告）黑龙江红兴隆农垦宝仓采石厂，住所地双鸭山市宝山区双鸭山农场七队******。 负责人王鑫，该厂厂长。 委托代理人李雪东。 被上诉人（原审被告）双鸭山市宝山区人民政府，，住所地双鸭山市宝山区一马路中段 法定代表人张慧，该区区长。 被上诉人（原审第三人）黑龙江省双鸭山农场，，住所地双鸭山农场场部公产****** 法定代表人王成武，该场场长。 被上诉人（原审第三人）黑龙江农垦红兴隆管理局，，住所地双鸭山市友谊县工商北路与成功路交汇处 法定代表人曹祚东，该局局长。 上诉人黑龙江红兴隆农垦宝仓采石厂（下称宝仓采石厂）因诉被上诉人双鸭山市宝山区人民政府（下称宝山区政府）行政撤销及赔偿一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初40号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，黑龙江省双鸭山农场（甲方，下称双鸭山农场）与王鑫（乙方）签订《造林承包合同书》，约定甲方将位于双鸭山农场28林班20小班的宜林地23亩，发包给乙方自费造林管护；造林承包期30年，从2005年4月20日起，至2034年12月31日止；同时约定了林权归属、受益分配、采伐纳税等双方其他权利义务及违约责任等条款。合同甲方加盖双鸭山农场公章，合同乙方王鑫签署姓名捺手印并标注身份证号码。合同附《2005年王鑫造林地位置示意图》一张，其中坐标位置为28林班20小班。 宝仓采石厂原系个体经营户，经营场所位于黑龙江省双鸭山农场七连，2008年开始经营，经营范围及方式是玄武岩、开采***。黑龙江垦区红兴隆工商行政管理分局于2009年4月22日向经营者王鑫颁发了注册号为2330023029105号的《个体工商户营业执照》。 双鸭山农场是全民所有制农业企业，成立于2003年3月11日，经营范围为农、林、牧、渔业……2017年7月11日，黑龙江垦区工商行政管理局红兴隆分局向双鸭山农场颁发了统一社会信用代码为91233002606327956D号的《营业执照》。 2010年7月8日，双鸭山农场作为甲方与李雪东作为乙方签订了《土地出租合同》，合同约定：甲方将位于七作业站南10200平方米土地的使用权出租给乙方使用，租赁期限为5年，从2010年1月1日至2014年12月31日，同时约定了租金缴纳数额和方式等其他条款。李雪东系王鑫的继父。李雪东称其是受王鑫委托与双鸭山农场签订的《土地出租合同》。上述《造林承包合同书》所涉及的林地与《土地出租合同》所涉及的土地相邻，两块地各有一部分用于采石生产。 2014年7月14日，宝仓采石厂由黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石厂更名为现用名，黑龙江垦区工商行政管理局红兴隆分局向宝仓采石厂颁发了统一社会信用代码为91233002L249394459号的《营业执照》，投资人为王鑫，企业类型为个人独资企业，经营范围为玄武岩露天开采、销售。 2018年10月3日，双鸭山市国土资源局向宝仓采石厂（王鑫）颁发了证号为C2305002009047120012241号的采矿许可证，开采矿种为玄武岩，开采方式为露天开采，生产规模为3.375万吨/年，矿区面积为0.0347平方公里，有效期限为3年，自2018年10月3日至2021年10月3日。 另查明，2013年7月12日，国家林业局驻黑龙江省森林资源监督专员办事处在林业行政执法综合检查中发现双鸭山农场区域内包括宝仓采石厂在内的8家采石场有非法占用林地开采矿石行为。2013年7月18日，双鸭山农场林业局书面通知宝仓采石厂：占用林地的石场，根据国家林业局和红兴隆分局林业局联合检查，各石场没有办理占用林地手续的，立即停止生产，等待处理。如发现生产现象，出现一切后果自负，情节严重将追究刑事责任。2013年8月1日，国家林业局驻黑龙江省森林资源监督专员办事处向黑龙江农垦红兴隆管理局(下称红兴隆管理局）发出《整改通知书》（黑监改字[2013]11号），责成红兴隆管理局对各类非法占用林地问题进行全面清查，对非法占用林地行为该处罚的处罚，构成犯罪的依法立案查处。2013年9月4日至9月18日，红兴隆管理局成立由所属林业局、公安局、安监局、国土资源分局、工商分局、环保分局、司法局等七个部门组成的专项工作组，入驻双鸭山农场，对非法占用林地问题进行全面调查。专项工作组在调查时先对双鸭山农场区域内上述8家采石场强制关停，由双鸭山农场公安、林业部门进行24小时看管，同时通知各采石场在2013年12月7日前缴纳林地补偿费、森林植被恢复费、林木补偿费并到省林业厅办理《使用林地审核同意书》后方可开采生产。2013年9月28日、10月24日，双鸭山农场又召集宝仓采石厂等采石企业工作人员开会，告知各采石企业全部停产，想继续生产就缴纳相关费用，补办占地手续。其中利达采石场等4家采石场在缴纳了林业补偿费、林木补偿费、森林植被恢复费后办理了《使用林地审核同意书》。2014年10月14日，红兴隆管理局林业局作出《林业行政处罚权利告知书》和《林业行政处罚决定书》，对宝仓采石厂未办理占用林地审批手续，擅自改变林地用途行为作出行政处罚，罚款46940元。2014年10月24日，宝仓采石厂向双鸭山农场林业局申请办理林业用地审批手续，双鸭山农场林业局不同意宝仓采石厂恢复采石生产经营，宝仓采石厂未能办理《使用林地审核同意书》。 再查明，双鸭山农场林业局（科）是双鸭山农场的内设机构。黑龙江省农垦总局林业局2011年3月3日印发的《黑龙江省农垦总局林业局关于下发垦区林业法制工作实施方案的通知》（黑垦局林发[2011]2号文件）第五条规定：各农场林业部门办理的行政处罚案件，都需要报管理局林业局进行审查，管理局林政科长要在行政处罚意见书法制机构栏中签字并加盖法制科章。红兴隆管理局林业局和双鸭山农场林业局（科）行政执法人员具备相同的行政执法资格。红兴隆管理局法制办在2017年7月24日作出的《关于对双鸭山农场宝仓等采石场反映问题的调查处理意见》中称：“红兴隆管理局林业局通过授权方式由双鸭山农场林业部门对8家采石场下达关停通知及整改通知书，做出停产决定。管理局辖区林业面积过大……由于人员配备不足，由管理局林业局授权委托农场林业部门代行执法权……关于采石场要求农场承担民事责任、承担经济损失问题，宝仓等采石场可以通过司法程序解决”。红兴隆管理局认为被诉停产通知是当时红兴隆管理局林业局授权委托双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石厂作出的行政处罚行为。双鸭山农场认为被诉停产通知行为是当时红兴隆管理局林业局授权委托双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石厂作出的一般行政通知行为。 又查明，宝仓采石厂曾以双鸭山农场为被告于2018年7月2日向黑龙江省红兴隆人民法院提起民事诉讼并申请该院委托鉴定机构对宝仓采石厂被关停期间的经济损失进行了司法鉴定。2018年11月9日，双鸭山名宣司法鉴定中心作出双名宣司法鉴字中心[2018]矿司鉴字第6号《司法鉴定意见书》，鉴定意见是：一、黑龙江红兴隆农垦宝仓采石厂被关停时已具备审查规模，且能够达到设计生产能力（3.75万吨/年）；二、黑龙江红兴隆农垦宝仓采石厂从2013年7月被关停至本次现场勘察日每月平均经济损失为54560元。鉴定费人民币50000元整。 还查明，2019年5月24日，宝山区政府与红兴隆管理局林业局签署林业和草原行政权力移交事宜协议，红兴隆管理局属地移交对应关系为：双鸭山农场对应双鸭山市宝山区即双鸭山农场林业局将林业和草原行政权力全部移交给宝山区林业和草原局。宝仓采石厂根据上述林业和草原行政职能移交协议，认为本案应以宝山区政府为被告。请求：一、依法撤销宝山区政府违法对宝仓采石厂作出的责令停产停业行为；二、依法判令宝山区政府和双鸭山农场共同赔偿宝仓采石厂经济损失4364800元（从2013年7月计算至2020年3月，并从2013年7月按中国人民银行同期同类贷款利率计算利息损失）。由宝山区政府承担诉讼费用和鉴定费用。 原审法院认为，根据2010年10月15日生效的黑龙江省地方性法规《黑龙江省垦区条例》第六条第一款的规定，红兴隆管理局及其所属红兴隆管理局林业局已被依法授予了“;地方人民政府及其所属部门&rdquo的行政执法权。《黑龙江省垦区条例》第十三条规定：垦区的行政执法工作应当由红兴隆管理局林业局负责，双鸭山农场场区的林业行政执法工作，应当由红兴隆管理局林业局派驻管理。双鸭山农场林业局（科）虽然不是红兴隆管理局林业局的派驻管理机构，而只是双鸭山农场的内设职能部门，但根据当时全省农垦系统政企合一的管理体制和林业行政执法常规模式，双鸭山农场林业局（科）兼有受红兴隆管理局林业局授权委托进行林业行政执法的职能。黑龙江省农垦总局林业局2011年3月3日印发的《黑龙江省农垦总局林业局关于下发垦区林业法制工作实施方案的通知》，也对各农场林业部门办理的行政处罚案件的程序作出了明确规定，红兴隆管理局林业局和双鸭山农场林业局（科）行政执法人员具备相同的行政执法资格。根据双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石厂作出的停止生产通知内容和后续由双鸭山农场公安局强制保证通知内容实施的事实看，该停止生产通知具有行政行为的强制性。另外，红兴隆管理局法制办《关于对双鸭山农场宝仓等采石场反映问题的调查处理意见》中也承认和认可是红兴隆管理局林业局通过授权方式由双鸭山农场林业部门对8家采石场下达关停通知及整改通知书，做出停产决定的事实。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。据此，红兴隆管理局林业局在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权双鸭山农场林业局（科）行使行政职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，红兴隆管理局林业局作为委托的行政机关是被告，应当承担双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石厂作出的通知停止生产具体行政行为的相关法律后果。由于红兴隆管理局林业局与宝山区政府已经于2019年5月24日签署了林业和草原行政权力移交协议，红兴隆管理局林业局及双鸭山农场林业局（科）的林业和草原行政权力全部移交给宝山区政府林业和草原部门。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。据此，宝山区政府作为在双鸭山农场范围内继续行使林业和草原行政权力的行政机关，是本案的适格被告。宝仓采石厂不服双鸭山农场林业局（科）对宝仓采石厂作出的通知停止生产具体行政行为，有权向人民法院提起行政诉讼，但应当符合法律规定的起诉条件。根据本案事实，双鸭山农场林业局（科）向宝仓采石厂送达被诉停止生产通知的时间是2013年7月18日，该日即是宝仓采石厂知道被诉具体行政行为内容之日，但该停止生产通知未告知宝仓采石厂诉权和起诉期限。当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，宝仓采石厂的起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年，即宝仓采石厂依法应当在2015年7月18日之前起诉，但宝仓采石厂于2019年11月19日才提起行政诉讼，超过起诉期限4年零3个多月的时间。宝仓采石厂没有提供因不可抗力耽误起诉期限的证据。因此，宝仓采石厂不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条中规定的因不可抗力耽误起诉期限的情形。即便按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条中“其他不属于自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的起诉期限不计算在起诉期限内”的规定，将宝仓采石厂2018年7月2日至2019年5月31日在黑龙江省红兴隆人民法院和黑龙江省农垦中级法院进行民事诉讼期间的333天予以扣除，宝仓采石厂的起诉，也已经超过法律规定的起诉期限。 综上，宝仓采石厂提起本案诉讼，超过法定起诉期限，人民法院依法不应受理；已经受理的，应当依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回宝仓采石厂的起诉。 宝仓采石厂上诉称，原审法院认定事实及适用法律错误，请求撤销原审裁定，改判撤销宝山区政府对宝仓采石厂作出的责令停产停业行为，并赔偿损失4364800元。主要理由：1.红兴隆管理局林业局是地方行政法规授权组织，其行政管理权来源于《黑龙江省垦区条例》的授权，其不是行政机关。双鸭山农场林业局是企业内设机构，不是具有公共管理职权的事业组织，没有林业行政执法职能，更没有履行备案制度。原审庭审中各方均称无委托手续，对红兴隆管理局林业局副局长的录音资料也可证明该局未作出亦未授权任何单位作出被诉责令停产停业行为。原审法院认定红兴隆管理局林业局授权双鸭山农场林业局行使行政职权属于行政诉讼法第二十六条规定的委托错误。2.宝仓采石厂对黑龙江省农垦总局印发的《黑龙江省农垦总局林业局关于下发垦区林业法制工作实施方案的通知》有异议，申请对该规范性文件进行审查。该文件未规定红兴隆管理局林业局和双鸭山农场林业局行政执法人员具有相同的执法资格，不能以违法的内部通知认定行政执法权限及机构。3.因作出停产的单位未告知行政复议和行政诉讼权利及救济途径，宝仓采石厂也不知道作出停产单位的行为性质，故本案属于非因起诉人自身原因耽误起诉期限。宝仓采石厂直到民事案件二审认定为行政行为时才知道应提起行政诉讼，故应适用五年起诉期限的规定，从民事二审判决下发给宝仓采石厂时开始计算起诉期限。4.双鸭山农场是独立承担民事责任的国有企业，其作出的责令停产停业行为没有法律依据，其在管理林业生产经营活动中，属于代表农场企业法人的行为，应依法认定双鸭山农场作出停产停业行为违法。 宝山区政府答辩称，宝山区政府不应承担任何责任，请求驳回宝仓采石厂要求其承担赔偿责任的诉讼请求。主要理由：1.红兴隆管理局林业局的林业行政处罚行为不应由其承担。本案具有林业行政处罚权的部门是地方人民政府林业主管部门，宝山区政府不具有林业行政处罚权，双鸭山农场林业局也没有行政处罚权，红兴隆管理局行使的是县级人民政府的执法权，具有林业行政处罚权的部门应该是红兴隆管理局林业局。宝山区政府没有接收红兴隆管理局林业局的林业行政处罚职权，不应由宝山区政府承担责任。2.宝仓采石厂原审起诉超过法定起诉期限。3.本案系双鸭山农场对宝仓采石场的关停行为，属于民事行为，应通过民事诉讼解决。 红兴隆管理局答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审裁定。主要理由：1.原审法院以宝仓采石厂超过法定起诉期限为由，驳回其起诉正确。2.红兴隆管理局及其内设机构被撤销，红兴隆管理局林业局的行政权力已经移交宝山区政府，红兴隆管理局及所属红兴隆管理局林业局的行政职能已不存在，不应再承担任何行政责任。3.宝仓采石厂主张的2013年7月18日停产通知是双鸭山农场林业局代表红兴隆管理局林业局作出的行政行为，不是民事行为。4.宝仓采石厂未在限定期限内申请办理占用林地审批手续，未能恢复生产是其自身原因造成的，由此产生的所谓停产损失应由其自行承担。 本院经审理查明，宝仓采石厂的工商登记时间为2014年7月14日，类型为个人独资企业。因此，对于原审法院认定的“2014年7月14日，宝仓采石厂由黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石厂更名为现用名”的事实，本院不予认定。另查明，黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石厂注册号为233002600084210号的《个体工商户营业执照》登记状态为存续。本院查明的其他事实与原审法院认定一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是宝仓采石厂起诉是否符合起诉条件。具体包括以下问题： 关于本案被诉行为是否是行政行为的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。本案中，宝仓采石厂请求撤销双鸭山农场林业局于2013年8月17日作出的责令停产停业行为，原审卷宗中红兴隆管理局法制办于2017年7月24日作出的《关于对双鸭山农场宝仓等采石场反映问题的调查处理意见》可以证明，该行为是双鸭山农场林业局接受上级行政机关红兴隆管理局林业局的指令，根据行政管理职权，履行委托事项的行为，属于依职权行使行政权的行政行为，该行为直接影响行政相对人的财产权益，属于行政诉讼受案范围。关于被告的确定，原审法院根据相关法律、法规及司法解释的规定，确定宝山区政府是本案适格被告，分析论述清楚详尽，本院予以认可，不再赘述。 关于宝仓采石厂的原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”本案中，宝仓采石厂成立时间为2014年，被诉行政行为作出时间为2013年，显然被诉行政行为的相对人不是宝仓采石厂，宝仓采石厂不是本案适格原告。根据原审业已查明的事实，被诉行政行为系对黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石厂作出，该厂系2009年登记的个体工商户，现仍为存续状态。虽然两企业均为王鑫成立，但无证据证明宝仓采石厂系由黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石厂更名而来，亦不能认定两企业之间存在权利义务承接关系。当事人如对被诉行政行为有异议，应以黑龙江省红兴隆农垦宝仓采石厂名义提起诉讼。 需要说明的是，人民法院审查行政案件时，虽然法定起诉条件只要不符其一，便应驳回起诉。但原告是否具有诉讼主体资格，亦应在起诉期限之前进行审查。宝仓采石厂不具有提起本案诉讼的原告主体资格，原审法院对此审查不当，本院予以指出。 综上，宝仓采石厂的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李柏坤 审判员  王鹏跃 审判员  鲁丽群 二〇二〇年九月二十二日 法官助理郭婧 书记员张莉 附：相关法律司法解释条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。