河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终368号 上诉人（原审原告）杜银卓，女，1949年7月3日出生，汉族，现住石家庄市新华区。 被上诉人（原审被告）石家庄市公安局桥西分局，住所地石家庄市桥**新石北路**，统一社会信用代码：11130100000245382U。 法定代表人刘力军，局长。 委托代理人韩江伟，女。 委托代理人刘雄涛，男。 上诉人杜银卓因行政处罚一案，不服河北省石家庄市桥西区人民法院（2020）冀0104行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2019年8月28日，原告杜银卓去北京中南海周边上访被警察拦截。当日，北京市公安局西城分局对原告杜银卓作出《训诫书》。2019年8月29日8时许，桥西分局苑东派出所接到石家庄市桥西区大谈村村委会工作人员郑桂文报警，称：“石家庄市桥西区大谈村村民杜银卓于2019年8月28日去北京中南海周边上访，后被北京市公安局府右街派出所训诫，2019年8月28日被大谈村委会接回。”同日，被告桥西分局对该报警以杜银卓涉嫌扰乱公共秩序进行立案受理。2019年8月29日，石家庄市苑东街道办事处出具《关于杜银卓进京访的情况说明》，载明：“杜银卓，女，户籍地：大××××号。2019年8月28日，杜银卓到北京市海周边非法上访，被北京市公安局府右街派出所查获并依法训诫，但杜银卓拒绝在训诫书签字。28日23时许，苑东街道办事处综治中心工作人员、大谈村治保人员将其接回石家庄，29日8时许将杜银卓移送苑东派出所依法进行处理。特此说明。”桥西分局苑东派出所出具《到案经过》，载明：“2019年8月28日上午，杜银卓到北京中南海周边上访，被北京市公安局民警当场查获并出具训诫书，大谈村治保会工作人员于2019年8月29日8时30分将杜银卓带到苑东派出所。”同日，被告桥西分局向原告杜银卓送达行政案件权利义务告知书并制作询问笔录、公安行政处罚告知笔录，并作出西公（苑）行罚决字﹝2019﹞0360号《行政处罚决定书》。被告桥西分局查明，2019年8月28日，杜银卓到北京市海周边地区上访，扰乱了北京市海地区的公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对杜银卓行政拘留五日。因杜银卓年满七十周岁以上决定不予执行行政拘留。另查明，原告杜银卓曾因涉嫌扰乱公共秩序案，被石家庄市公安局桥西分局行政拘留。 原审认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十条的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品案件除外。”本案中，原告杜银卓居住地在石家庄市桥西区，被告桥西分局依据北京市公安局西城分局训诫书、石家庄市苑东街道办事处出具的《关于杜银卓进京访的情况说明》、桥西分局苑东派出所出具的《到案经过》、询问笔录等证据，认定原告杜银卓于2019年8月28日去北京中南海周边非正常上访扰乱了北京市海周边地区的公共场所秩序并无不妥。原告诉请要求撤销被告作出的行政处罚决定的理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杜银卓的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杜银卓负担。 杜银卓不服原判，向本院提起上诉称，一、一审判决主要证据不足，认定事实错误，所作判决错误，应予撤销。1、根据《治安管理处罚法》第五条治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。上诉人未曾扰乱公共秩序，被上诉人没有上诉人扰乱公共秩序的照片、音、视频等证据证明原告扰乱公共秩序，所作处罚决定，没有事实依据。《治安管理处罚法》第九十三条明确规定，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能做出治安处罚决定。2、被上诉人没有证据证明上诉人扰乱公共秩序，中南海周边面积上百亩，原告在哪里扰乱，扰乱了谁的秩序，造成了什么后果，被上诉人没有证据予以证明，所谓的证据没有形成完整的证据链，依法不能作为定案的依据。3、根据《行政诉讼法》第101条：人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十九条下列证据不能单独作为认定案件事实的依据第（二）项：与一方当事人或者其代理人有利害关系的证人出具的证言；4、众所周知，办事处书记负责其辖区内信访维稳工作，上诉人进京信访影响其政绩，故，办事书记及其下属与上诉人的所谓“非法上访”有直接利害关系，其所谓的证人证言及“苑东街道办事处出具的《情况说明》”依法应当排除。且其所谓的扰乱公共秩序，并不是出具《情况说明》的信访局亲历所见，因此，所谓的《情况说明》不能作为本案的证据。5、郑桂文系村委会工作人员，他们的行为是受办事处委托去派出所报案，此行为属于办事处委派其下属的工作行为，赵兰锁作为办事处的直接下属与原告有直接利害关系，并不是其亲历所见原告扰乱公共秩序，因此其出具的所谓的证人证言应当排除，依法不能作为认定案件事实的依据。更何况石家庄市桥西区大谈村村民委员会工作人员有何执法权千里迢迢跑去异地北京扭送申请人至石家庄被告处6、根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十九条第(五）项规定：无正当理由未出庭作证的证人证言。不能单独作为认定案件事实的依据。具体到本案，郑桂文，苑东街道办事处均没有出庭作证，所以其证言应当排除，不能作为定案的依据。7、根据《治安管理处罚法》第九十三条规定，公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。8、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十六条证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。被上诉人未对其所提供的证据进行查证是否属实，迳自作为定案证据属于违法，严重违法，所谓的证据不能作为定案的证据。9、上诉人未被训诫，北京公安也未向上诉人出具训诫书。退一步讲：所谓训诫充其量是告知上诉人到有关机关设立或指定的场所提出信访事项，并不能证明上诉人扰乱了公共秩序。训诫是一种较轻的强制措施它是指人民法院对妨碍民事诉讼行为情节较轻的人，予以批评，教育，并责令其改正。10、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十条第（四）项：实施违法行为的时间、地、地点段、后果以及其他情节；被上诉人未对扰乱公共秩序的手段、后果进行调查取证，属于主要证据不足，所作的处罚决定严重违法，一审法院未对此进行审查，所作判决错误，应当撤销。参考安徽省高院（2018)皖行申332号行政裁定和四川省达州市中级人民法院(2018)川17行赔终12号《行政赔偿判决书》，与本案完全类似，证明本案属于错案，依法应予以纠正。二、被上诉人没有管辖权，程序严重违法。一审法院认定事实错误,适用法律错误：11、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条移交违法行为人居住地公安机关官辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。北京市公安局天安门地区分局出具的天公(2019)此第478号-回和《政府信息不存在告知书》西城公安分局（2019)第147号-不存，明确正确，北京公安没有向被告移交。此案所谓的违法行为地是北京，被上诉人没有违法行为发生地公安的移交手续，被上诉人没有获得管辖权。12、退一步讲：即便如被上诉人所说上诉人到北京中南海周边上访，被北京市公安民警当场查获并出具训诫书”。则据《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条“几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖，规定，最初由北京公安受理，依法句北京公安管辖9被上诉人没有管辖权。13、西公（苑）行罚决字[2019]0360号程序违法，自始至终都没有给对方传唤证就非法开始对原告开始审问，并对原告进行行政处罚。2020年5月15号开庭被告证据目录中也没有传唤证。综上：被上诉人作出的西公（苑）行罚决字[2019]0360号行政处罚决定，不仅程序违法，且无现场违法证据及移交或报案证据等证明上诉人如何扰乱当地秩序，对社会造成何种影响和影响严重到何种程度，仅仅根据未经质证的不符合逻辑的所谓的书证，作出对上诉人的处罚决定，没有事实依据，与法完全矛盾，严重违法。根据《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律规定，依法上诉，请依法审判，维护法律尊严和上诉人的合法权益。 被上诉人石家庄市公安局桥西分局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。2019年8月28日，杜银卓到北京市海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并出具训诫书。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。北京市海周边地区并非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告杜银卓无视上述规定，在该地区非正常上访，其行为扰乱了北京市海周边地区的公共场所秩序。2019年8月29日，我局接到石家庄市桥西区大谈村工作人员报案后予以受理，依法履行了调查询问、处罚告知、听取陈述与申辩等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对杜银卓做出行政拘留五日的处罚决定，该处罚决定在法定的处罚种类和幅度内，因杜银卓年满七十周岁以上决定不予执行行政拘留。二、答辩人不存在非法传唤的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十条规定：对于投案自首或者群众扭送的违法嫌疑人，公安机关应当立即进行询问查证，并在询问笔录中记明违法嫌疑人到案经过、到案和离开时间。因杜银卓被大谈村村委会人员扭送到我局苑东派出所，办案民警根据该项规定立即开展询问查证，并在杜银卓询问中注明了到达、离开时间，由杜银卓签名确认。故，不存在非法传唤的问题。三、答辩人对本案有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定“由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”第十条第三款规定：居住地包括户籍所在地、经常居住地。根据上述规定，因上诉人杜银卓的户籍地在石家庄市桥**，故答辩人对本案有管辖权。综上所述，答辩人作出的西公（苑）行罚决字〔2019〕0360号行政处罚决定书，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。上诉人杜银卓要求撤销石家庄市桥西区人民法院（2020）冀0104行初35号行政判决书，缺乏法律依据，请求石家庄市中级人民法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。 本院认为，信访人员应当按照正常渠道到有关机关或者指定的接待场所提出自己的信访事宜。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人杜银卓居住地为桥西区，被上诉人石家庄市公安局桥西分局对该行政案件行使管辖权，符合规定。被上诉人石家庄市公安局桥西分局提交的证据可以证实上诉人杜银卓在2019年8月28日前往北京市海周边地区非正常上访，扰乱了当地的公共秩序的事实。被上诉人立案受理后，根据杜银卓的询问笔录、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书等证据，经过立案、询问、调取证据、通知家属、处罚前的告知、处罚决定送达等程序，作出的行政处罚事实清楚，证据确实，适用法律准确，程序合法。本院予以支持。上诉人杜银卓诉请要求撤销一审判决依法改判的理由不能成立，本院不予支持。 综上，原审判决驳回上诉人杜银卓的诉讼请求并无不妥，依法应予维持。上诉人杜银卓的上诉理由不能成立，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人杜银卓负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年九月四日 书记员  李凯琳