广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终95号上诉人（原审原告）：紫金县紫城镇南岗村半坑村民小组。负责人：贺超群，组长。委托代理人：贺建永，男，汉族，1975年10月5日出生，住广东省紫金县。被上诉人（原审被告）：紫金县人民政府。法定代表人：邓红卫，县长。委托代理人：钟金保、龙志光，均为紫金县人民政府山林调处办公室工作人员。被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。法定代表人：叶梅芬，市长。委托代理人：钟建华、黄旭赟，均为河源市法制局工作人员。原审第三人：紫金县紫城镇南岗村桂花村民小组（以下简称桂花小组）。负责人：贺燕尧，组长。委托代理人：李朝阳，广东东江勤诚律师事务所律师。原审第三人：贺伟强，男，汉族，1962年6月5日出生，住广东省紫金县。原审第三人：宋秋容，女，汉族，1973年12月27日出生，住广东省紫金县。原审第三人：贺伟泽，男，汉族，1966年3月12日出生，住广东省紫金县。原审第三人：贺百良，男，汉族，1949年4月7日出生，住广东省紫金县。原审第三人：贺紫科，男，汉族，1982年9月25日出生，住广东省紫金县。上诉人紫金县紫城镇南岗村半坑村民小组（以下简称半坑小组）因诉被告紫金县人民政府（以下简称紫金县政府）、河源市人民政府（以下简称河源市政府）山林行政确权及行政复议纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2017）粤16行初94号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：争议山地名叫簕窝(又叫下坑、下坑窝)，座落在紫城镇南岗村第三人桂花小组与原告半坑小组山岭交界处，四至为东至山峎、南至天花水、西至天花水、北至山峎沿小窝绕至刘氏地坟至天花水，面积约24.5亩。争议山的东北面是阔叶林，其余争议山用于公墓建设。在庭审时，原告、第三人对被告紫金县政府确定的“山林权属确权示意图”及认定的争议山坐落、四至、面积均无异议。2015年11月，第三人桂花小组村民在争议山附近进行公墓建设，原告村民提出异议，认为争议山属于其村集体所有，引发原告与第三人对于涉案山林的权属纠纷。经南岗村委会调解未果，半坑小组、桂花小组先后向被告紫金县政府提交“森林林木林地权属争议案件调解处理申请书”，后半坑小组又撤回申请，2016年6月21日，紫金县政府同意半坑小组撤回申请。被告紫金县政府受理桂花小组的调处申请。在调处期间，桂花小组向紫金县政府提交的证据有贺添水的土地房产所有证，《紫金县山林管理责任制合同》、《建设农村公墓性墓园合同书》。1.贺添水为第三人贺伟泽、贺伟强、宋秋容的伯父，已故。贺添水的《土地房产所有证》记载：下坑排荒山1块，四至是东至佛如、南至峎、西至路、北至田。经两被告的核实，该证载明的四至范围涉及争议山，东至“佛如”是原告半坑小组村民、第三人贺百良、贺进良的父亲，该山岭范围东片与本案第三人贺百良、贺进良、贺紫科山岭相邻。2.1981年第三人桂花小组与贺裕祥(已故)、贺伟强签订的《紫金县山林管理责任制合同》，约定“下凹”“六寿坑”“簕窝”等三块山林为贺裕祥、第三人贺伟强责任山的范围，载明的“簕窝”山岭，四至为东至半坑山、西至茶头、南至茶头、北至山脚。经两被告的现场勘查核对，该合同涉及的“簕窝”四至范围涉及争议山，其中东至“半坑山”是指东与原告半坑小组山岭交界。3.2014年10月28日签订的《建设农村公益性墓园合同书》约定15亩山岭包含争议山内东面部分、争议山外部分第三人贺百良、贺进良、贺紫科山岭和争议山内东南方约3亩，东南方的3亩林地属第三人桂花小组村民收益。《建设农村公益性墓园合同书》证明第三人桂花小组在争议山东南边有部分山岭。2014年10月争议双方确定了界线各自动工建设墓园，确认簕窝窝沥沿至新开路为界的西片墓园由第三人桂花小组村民引资建设，争议山内新开路以上东片墓园由原告村民引资建设，证明西边的大部份争议山属第三人桂花小组村民管理使用，东边的争议山由原告村民管理使用，双方管理使用山岭的东、西界线分明。被申请人（原告）半坑小组向紫金县政府提供的证据有贺佛如的土地房产所有证、自留山证。1.贺佛如是原告村民即第三人贺百良、贺进良的父亲，已故。贺佛如《土地房产所有证》记载的“下坑窝”山岭，四至是东至上山顶、南至下田底、西至封建山、北至贺水。经两被告的现场核对，该证载明的“下坑窝”山林地名与争议山相同，但山岭四至范围内容不能确认与争议山有关联；2.户主贺佛如《自留山证存根》记载的簕窝山岭，四至为东至公窝峎、南至公窝峎、西至下窝排田角、北至沥。经两被告的现场勘查，该证载明的“簕窝”山林四至范围涉及了部分争议山。《林场用地证明》记载全文为“半坑队5%，桂花队35%、凹头队60%”，无表述是否与争议山有关联。在调处期间，被告紫金县政府于2015年12月23日召集争议方到现场勘查，查实了争议山范围内附着物情况及争议山周边情况，绘制了“山林权属争议确认图”。紫金县政府认定：第三人桂花小组村民贺添水(已故)名下《土地证》记载的下坑排荒山东至佛如，其名下《紫金县山林管理责任制合同》记载的簕窝山岭东至“半坑山”，因此第三人桂花小组下坑排荒山(簕窝山岭)东面与原告山岭相邻。村民贺佛如(已故)名下的《土地证》记载的下坑窝山岭其四至范围无法确定，但地名与争议山地基本相符；其《自留山证存根》记载的簕窝山岭地名与争议山地名相符，但记载的“西至下窝排田角”则无法确定具体位置。由此，原告与第三人桂花小组山林权属争议实际上是东、西界线争议。在管理事实方面，2007年第三人桂花小组村民贺伟传(已故)将争议山内西面林地租给郑虎庭种植桉树，收取30年的山租款和林地款。2017年2月14日，被告紫金县政府作出《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号），决定：争议山范围内以簕窝沿窝沥心至新开路面石墙座向左角直上至鸿根公地坟碑石、云公地坟碑石、擦树至天花水为争议山权属东西分界线，界线以东的争议山归半坑小组所有，界线以西的争议山归桂花小组所有。半坑小组不服，向河源市政府申请行政复议，2017年2月14日，被告河源市政府受理其复议申请，河源市政府受理复议申请后，分别向紫金县政府、第三人发出提出行政复议答复通知书、参加行政复议通知书，期间延长行政复议审查期限30天。在紫金县紫城镇南岗村委会召集争议方进行调查，对证据进行质证展示，到现场勘验。被告河源市政府于2017年7月17日，作出《行政复议决定书》（河府行复〔2017〕16号）决定维持紫金县政府作出的《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号）。半坑小组不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告紫金县政府作出的《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号）和河源市政府作出的《行政复议决定书》（河府行复〔2017〕16号）。另查明，涉案处理决定和复议决定列的第三人贺进良于2017年冬去世，其没有子女。第三人贺百良的儿子贺建东主张其是贺进良的继子，但没有向原审法院提供相关的证明。原审法院认为，本案的争议焦点是被告紫金县政府作出的《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号）和河源市政府作出的《行政复议决定书》（河府行复〔2017〕16号）是否合法。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款规定：当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……”对于主张争议山林的权属，原告半坑小组提交其村民贺佛如(已故)的《土地房产所有证》和《自留山证》，第三人桂花小组提供户主为贺添水的土地房产所有证和《紫金县山林管理责任制合同》。经两被告的现场勘查对比，贺佛如的土改证记载的地名与争议山的地名相符，但四至范围无法确认，该证记载的山林无法确认是否涉及争议山；户主为贺佛如的《自留山证》记载的山林四至范围涉及了部分争议山。贺添水的《土地房产所有证》记载四至涉及争议山。1981年的《紫金县山林管理责任制合同》中“簕窝”山林四至范围涉及争议山。贺添水的《土地房产所有证》记载的“东至佛如”证明该证记载的山林与原告山林东西相邻。1981年的《紫金县山林管理责任制合同》中“簕窝”东至“半坑山”证明该合同记载的山林与原告的山林东西相邻。原告与第三人桂花小组的山林东西交界。本案实质上就是东西山林界至划分之争形成的闭合性即争议山的范围。对于争议山的坐落、四至，被告绘制“山林权属争议确认图”，认定的争议山的四至情况，争议山周边情况，庭审时，原告、第三人均无异议，本院予以确认。如何划分原告与第三人山林的东西界至，是本案的焦点问题。原告半坑小组提供的贺佛如的《自留山证》记载簕窝山林，四至“东至下窝排田角”。庭审时，原告、第三人均认可“下窝排田角”就是其东西界至的分界线。但由于上世纪80年代林业“三定”时期填证至今已逾三十年，经被告的现场勘查，现其东西交界处以无明显标志物，无法确定双方的山林分界线，“自留山证”指向的参照物下窝排田角也已无法确定。被告紫金县政府依据其职权，结合争议山林现状确定田的位置，并不违反法律法规的规定。其次，从管理事实方面，2007年间，第三人宋秋容丈夫贺伟传(已故)将争议山西面的林地租给本村村民郑虎庭种植桉树，山租款由第三人宋秋容丈夫贺伟传(已故)收取。2014年10月28日，在开发公益墓园建设时，半坑小组村民与第三人桂花小组村民按2014年10月双方确定的界线建设墓园，界线分明。上述管理事实证明西边的大部分争议山属于原告半坑小组村民管理使用，东边的争议山属第三人桂花小组村民管理使用。被告以原告、第三人在管理过程中确定的界线，作为划分双方山林东西界至界线的参考，比较符合以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况，有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则。再次，被告确定的界线以簕窝、新开路、地坟碑石、天花水等确定为分界线，充分考虑地标物、证载的四至、自然地形的情况，比较合理。因此，被告紫金县政府决定以簕窝沿窝沥心至新开路面石墙座向左角直上至鸿根公地坟碑石、云公地坟碑石、擦树至天花水为争议山权属东西分界线，将界线以东的争议山确定归原告所有，界线以西的争议山确定归第三人桂花小组所有，作出《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号）事实清楚，证据充分，程序合法。至于原告提出的《处理决定》硬生生确认分界线为“从窝沥再转左角再直上，以地坟碑石为界，将原告所有的鸿根公祖坟(贺佛如)分出一半给第三人”违反常规，与事实不符的问题。从庭审的调查及被告的现场图可以证明被告只是以鸿根公地坟碑石、云公地坟碑石作为山林分界线的连接点的参照物，并非将原告所有的鸿根公祖坟(贺佛如)分出一半给第三人。原告的该主张，不予支持。被告河源市政府依法受理半坑小组的复议申请，经组织争议方对证据进行质证及现场勘查，作出《行政复议决定书》（河府行复〔2017〕16号）决定维持紫金县政府的处理决定，处理正确，程序合法。综上，原告半坑小组请求撤销被告紫金县政府作出的《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号）和河源市政府作出的《行政复议决定书》（河府行复〔2017〕16号），没有事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回原告紫金县紫城镇南岗村半坑村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告紫金县紫城镇南岗村半坑村民小组负担。上诉人半坑小组不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决、《行政处理决定书》及《行政复议决定书》。主要理由如下：一、上诉人村民贺佛如户下持有的《土地房产所有权证存根》、《自留山证》是确认权属的直接依据，争议山即为“簕窝”，也称“下坑窝”，一直由贺佛如户管理使用。但原审法院认为上诉人的相关权证无法查明四至范围，属于认定事实错误。第三人村民贺裕祥持1981年《紫金县山林管理责任制合同》登记的“棘窝”山岭东至“半坑山”证实两块山岭东西相连。上诉人提交了紫城镇南岗村均为50岁至80岁的老年知情村民30人签名的图片材料，证实原下坑窝排田角的上面沿山峎直上西片为第三人集体公山封建山，该证据客观、真实。此外，上诉人还提交了“下田底”的地点证明材料，叶惠容、贺恩庭、贺土星系第三人村民，该地点证明明确了半坑山和封建山的位置，其他知情村民也相应签署了姓名。第三人未提交任何证据，且登记在第三人村民名下的《房屋土地所有权证》和《紫金县山林管理责任制合同》无法明确其东至具体位置。二、现在的投资建设合同亦能推算出相关分界及面积等情况。一审法院未认真核实现在的地形情况，无法确定位置，属未查清事实。《建设农村公益性墓园合同书》约定收益比例由此可见，第三人所有的位于争议山范围的开发山岭面积约占总开发面积的七分之一，从现有开发的比例也可推算出第三人所有的山岭的大致面积。紫金县政府作出的《处理决定书》不考虑双方争议的事实，将双方实际引资建设的墓园用地作为依据划分东西界线属于认定事实不清。被上诉人紫金县政府答辩称：我府作出的《行政处理决定书》事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律法规正确。桂花小组向本府提交的其村民贺添水名下《土地证》记载的下坑排荒山四至范围涉及争议山。2014年10月28日签订的《建设农村公益性墓园合同书》约定15亩山岭包含争议山内东面部分、争议山外部分第三人（5）、(6)、(7)山岭和争议山内东南方约3亩，东南方的3亩林地属第三人（1）村民收益。被答辨人向我府提交的其村民贺佛如《土地证》记载的“下坑窝”山岭四至范围内容不能确认与争议山有关联；被答辨人告村民贺佛如名下《自留山证存根》记载的簕窝山岭四至范围涉及了争议山的西面。《林场用地证明》未表述是否与争议山有关联。第三人村民贺添水名下《土地证》记载的下坑排荒山东至佛如，其名下《紫金县山林管理责任制合同》记载的簕窝山岭东至“半坑山”，因此第三人下坑排荒山（簕窝山岭）东面与被答辨人山岭相邻。被答辨人村民贺佛如名下的《土地证》记载的下坑窝山岭其四至范围无法确定，但登记的地名与争议山地名基本相符；其《自留山证存根》记载的簕窝山岭地名与争议山地名相符，但记载的“西至下窝排田角”则无法确定具体位置。由此，被答辩人与第三人山林权属争议实际上是东、西界线争议。2007年第三人村民贺伟传将争议山内西面林地租给郑虎庭种植桉树，收取30年的山租款；《建设农村公益性墓园合同书》证明第三人（1）在争议山东南边有部分山岭。2014年10月争议双方确定了界线各自动工建设墓园，确认簕窝窝沥沿至新开路为界的西片墓园由第三人（1）村民引资建设，争议山内新开路以上东片墓园由被答辨人村民引资建设，证明西边的大部份争议山属第三人（1）村民管理使用，东边的争议山由被答辨人村民管理使用。争议双方管理使用山岭的东、西界线分明。综上所述，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第一款第（一）、（十）项和第十五条第二款的规定，作出《行政处理决定书》是正确的。请求二审法院依法驳回上诉。被上诉人河源市政府答辩称：一、答辩人作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用依据正确。紫金县政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十条第一款第（一）、（十）项、第十五条第二款之规定，将争议双方实际管理的分界线确定为争议山林的分界线，将界线以东的争议山确定归上诉人所有，界线以西的争议山确定归桂花小组所有并无不妥。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出《行政复议决定书》维持紫金县政府作出的处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。二、答辩人作出的复议决定程序合法。原审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请求二审法院依法驳回上诉。原审第三人桂花小组提交意见称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。二、半坑小组的上诉理由不成立，应予驳回。紫金县政府以管理过程中确定的界限作为划分双方山林东西界至界限，既是以事实为依据，尊重历史，又照顾了现实情况，有利生产生活，河源市政府作出的复议决定适用法律正确，程序合法，应予以维持。原审判决事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。请求二审法院驳回上诉。原审第三人贺伟强、宋秋容、贺伟泽、贺百良、贺紫科均未提交书面意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人紫金县政府作出的《行政处理决定书》（紫府政决字〔2017〕1号，以下简称被诉处理决定）和河源市政府作出的《行政复议决定书》（河府行复〔2017〕16号，以下简称复议决定）是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款规定：“当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有证、登记发证的档案清册或者林权登记的土地清册；……”本案中，上诉人半坑小组提交其村民贺佛如的《土地房产所有证》、《自留山证》，原审第三人桂花小组提供其村民贺添水的《土地房产所有证》、《紫金县山林管理责任制合同》主张争议山林的权属。经紫金县政府及河源市政府现场勘查，贺佛如的《土地房产所有证》记载的地名与争议山的地名相符，但四至范围无法确认，无法确认是否涉及争议山，贺佛如的《自留山证》记载的山林四至范围涉及了部分争议山。贺添水的《土地房产所有证》记载四至涉及争议山，记载了“东至佛如”，1981年的《紫金县山林管理责任制合同》中的“簕窝”山林四至范围涉及争议山，贺添水的《土地房产所有证》及《紫金县山林管理责任制合同》中记载的“簕窝”东至“半坑山”均证实桂花小组的山林与半坑小组的山林东西相邻。半坑小组提供的贺佛如的《自留山证》记载簕窝山林，四至“东至下窝排田角”。一审庭审时，半坑小组、桂花小组均认可“下窝排田角”就是其东西界至的分界线。但填证至今已逾三十年，经现场勘查，无法确定双方的山林分界线，下窝排田角也已无法确定。紫金县政府依据其职权，结合争议山林现状确定分界线的位置，并不违反法律法规的规定。关于争议山林的经营管理事实，2007年间，桂花小组村民贺伟传将争议山西面的林地租给本村村民郑虎庭种植桉树，并收取山租款。2014年10月，半坑小组村民与第三人桂花小组村民按双方确定的界线建设公益墓园，界线分明。上述管理事实证明东边的大部分争议山林属于半坑小组村民管理使用，西边的争议山林属于桂花小组村民管理使用。紫金县政府将争议双方在管理过程中确定的界线，作为划分双方山林东西界至界线的参考，符合以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况，有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则。亦已结合地标物、证载的四至、自然地形的情况作出综合考虑。因此，紫金县政府根据争议双方的权属依据以及经营管理事实，并结合三有利原则，作出划分确权的被诉处理决定，并无不当，河源市政府作出复议决定维持被诉处理决定，亦无不当。原审法院经审理判决驳回半坑小组请求撤销被诉处理决定及复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人半坑小组上诉主张其村民贺佛如户下持有的《土地房产所有权证存根》、《自留山证》是确认权属的直接依据，《建设农村公益性墓园合同书》约定收益比例可推算出桂花小组所有的山岭的大致面积等，上诉请求撤销原审判决、被诉处理决定及复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人半坑小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年九月三十日书记员  刘桂宜