银川铁路运输法院行政判决书（2020）宁8601行初353号原告银川市西夏区车途汽车美容保养中心。经营者李耀财，男，汉族，1994年10月6日出生，现住宁夏回族自治区银川市西夏区。委托代理人蔺某，宁夏新菜园律师事务所律师。被告银川市西夏区综合执法局。法定代表人代某，局长。委托代理人余某。委托代理人暴某，宁夏方和圆律师事务所律师。原告银川市西夏区车途汽车美容保养中心（以下简称车途保养中心）诉被告银川市西夏区综合执法局城乡建设行政管理及行政赔偿一案，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼，本院同日立案后，于2020年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案，原告经营者李耀财及其委托代理人蔺某，被告行政机关出庭负责人该局副局长陶野、委托代理人余某、暴某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告车途保养中心诉称：2017年8月9日，原告经营者李耀财与宁夏赛马水泥有限公司签订《房屋租赁协议书》，约定宁夏赛马水泥有限公司将其所有的位于银川市××区车库出租给李耀财，由李耀财进行汽车美容保养经营使用。《房屋租赁协议书》约定租赁期限自2017年8月9日至2021年8月8日，租费3200元/月，年租金38400元。合同签订后，原告依托该房屋经核准后依法经营。原告经营期间，被告银川市西夏区综合执法局于2019年9月向原告下发空白责令限期改正告知书(银西城综限改通字NO：0014827)，但并未告知原告应当改正的项目明细。2019年10月3日，被告在未告知原告任何事由的情况下，拆除原告经营的车途保养中心广告牌及房间卷帘门，并将车途保养中心屋门砌砖封住，并在门前砌筑砖墙，导致原告不能从事经营活动。期间，原告多次找被告要求被告说明原因，并多次要求被告拆除砖墙，恢复原告经营的门店原貌，但被告均不予理会，至今，原告仍然无法从事经营活动。综上所述，被告的违法行为严重侵害了原告的合法权益，为维护原告的合法权益，特依法提起诉讼，请求：1.确认被告于2019年10月3日拆除原告位于银川市××区车库的广告牌及房间卷帘门、将原告经营的车途保养中心屋门砌砖封住，并在门前砌筑砖墙的行为违法；2.判令被告停止侵害行为，拆除砖墙，恢复原告门店前原貌；3.判令被告赔偿原告营业损失120000元（暂自2019年10月3日计算至2020年10月3日）、房屋租赁损失32000元、广告牌损失5000元，以上合计157000元，2020年10月3日以后的营业损失及房租损失分别按照10000元/月和3200元/月的标准计算至被告实际停止侵权之日止；4.本案诉讼费由被告承担。原告围绕其诉讼请求向本院提交了以下证据：证据一：《房屋租赁协议书》两份。证明目的：1.宁夏赛马水泥有限公司所有的位于银川市××区房屋性质为营业用房；2.原告实际经营者李耀财与宁夏赛马水泥有限公司签订两份《房屋租赁协议书》，约定宁夏赛马水泥有限公司将其所有的位银川市××区出租给李耀财，由李耀财进行汽车美容保养经营使用。《房屋租赁协议书》约定自2016年至2021年8月8日，租费3200元/月，年租金38400元。合同签订后，原告依托该房屋经核准后依法经营。证据二：营业执照副本一份。证明目的：宁夏赛马水泥有限公司所有的位于银川市××区房屋性质为营业用房，经银川市行政审批服务局审批并颁发营业执照，原告依托涉案房屋进行商业经营活动的事实。证据三：照片两张。证明目的：1.原告经营期间，一直遵纪守法，2018年宁夏回族自治区成立60周年大庆期间，原告在经营的店面门前悬挂庆祝标语庆祝宁夏回族自治区成立60周年；2.2019年国庆期间，原告庆祝中华人民共和国成立70周年的事实。证据四：照片5张。证明目的：位于银川市××区的多处商铺性质与原告经营的门店性质一样，均属原有的旧房改造成商铺，至今仍在经营，被告并未采取堵门等强制措施致使不能营业，被告的执法行为具有针对性，违法的事实。证据五：照片一张。证明目的：被告将原告经营的店面卷闸门拆掉，并且将原告经营的门店彻底封死的事实。证据六：微信支付账单明细一份（16张）。证明目的：原告经营期间，营业月收入10000元左右，自2019年10月3日计算至2020年10月3日期间，被告的行为造成原告营业损失120000元的事实。证据七：国网宁夏电力有限公司电费专用收据一张。证明目的：宁夏赛马水泥有限公司所有的位银川市××区房屋性质为营业用房，原告经营期间，一直按照商业用电标准缴纳电费的事实。证据八：银川市西夏区城市管理综合执法局0014827号限期改正通知书（复印件）一份。证明目的：被告2019年9月向原告下发空白限期改正通知书，但并未告知原告需要改正的项目明细，被告的行政执法行为违法。被告银川市西夏区综合执法局辩称，一、原告车途保养中心未经批准擅自拆窗改门并悬挂广告牌，依法应当予以拆除。原告从宁夏赛马水泥有限公司租赁的涉案房屋系该公司厂区内部房屋，涉案房屋房门开向厂区内部，窗户临街。但原告擅自将临街房屋“窗改门”并设置门头牌匾。被告在2016年就告知原告“窗改门”属于违法行为。2019年创建文明城市期间，西夏区怀远路街道办事处（以下简称“怀远路街道办”）要求被告配合强制将原告所开的门恢复原状。随后被告派出一名协管到现场，怀远路街道办委托并支付其施工费用，指挥工人拆除了原告卷帘门、门头广告牌并封堵屋门、砌筑砖墙。被告认为原告未经批准擅自将临街窗户改成门并安装广告牌，属于擅自改变沿街房屋外立面，改变沿街外立面或将非商业用房改为营业房的行为，违反了《建筑工程质量管理条例》第十五条、《银川市城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称“市容和环境卫生条例”）第十四条、第十五条，依据《市容和环境卫生条例》第四十五条及第四十六条的规定、2006年银川市综合执法局、规划管理局等九部门联合下发的《关于禁止擅自改变住宅外立面或非商业用房改为营业房的通告》以及2018年被告下发的《关于禁止擅自改变住宅楼外立面或非商业用房改为营业房的通告》的要求，原告擅自“墙改门”的行为应当予以纠正并恢复原状。另，关于原告诉称所谓的被告在其门前砌筑砖墙，首先，原告所谓的“门”系其违法拆窗改造而成。其次，怀远路街道办指挥工人砌筑砖墙的位置本就是街道外墙的位置，故怀远路街道办砌筑砖墙并无违法之处。二、被告在原告“窗改门”违法行为被纠正前，一再要求其改正，并在原告不改变的情况下，依法作出拆除决定。被告早在2016年6月20日就向原告送达了《责令限期改正告知书》，之后又送达了《责令拆除决定书》，并发布通告指明原告的行为违法，并要求其限期改正，因此，原告对违法行为清楚并知晓，其应当予以改正。原告未经批准擅自拆窗改门并悬挂广告牌属于违法行为，其早在2016年对此违法事实已经知晓，因此，怀远路街道办封门并拆除门头牌匾符合法律规定，请求贵院查清事实，驳回原告诉讼请求。被告银川市西夏区综合执法局提供了以下证据：证据一：1-1银川市城市管理综合执法局等九部门联合下发的《关于禁止擅自改变住宅外立面或非商业用房改为营业房的通告》；1-2银川市西夏区综合执法局下发的《关于禁止擅自改变住宅楼外立面或非商业用房改为营业房的通告》。证明目的：银川市城市管理综合执法局等九个职能部门，在原告违法开的门被封堵之前，已经通过通告，明令禁止城市任何单位和个人擅自变动房屋建筑主体和承重结构，改变原有门窗尺寸，拆除连接阳台的砖、混凝土墙体，以及其他影响建筑结构和使用安全的行为，并且严禁改变沿街和居民小区住宅楼外立面或将非商业用房改为营业房。证据二：2-1责令限期改正告知书（银西城综限改通字（2016）第4827号）；2-2责令拆除决定书（银西城责拆决字（2019）第0002415号）。证明目的：银川市西夏区综合执法局在2016年和2019年已经要求原告限期改正并随后作出拆除决定，原告违法行为被纠正前已经知晓其“窗改门”行为系违法行为。经庭审质证，被告对原告提交的证据一、证据二、证据五的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可；对证据三真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议；对证据四、证据六、证据八的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议；对证据七的真实性、合法性认可，关联性及证明目的有异议。原告对被告提交的证据一真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议；证据二真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一、证据三、证据四、证据五、证据七真实性、合法性予以认定，证据二真实性、合法性、关联性及证明目的予以认定，证据六、证据八真实性、合法性、关联性及证明目的不予认定。被告提交的证据一真实性、合法性、关联性及证明目的予以认定。证据二不能实现其证明目的，不予认定。经审理查明，2016年4月19日，银川市行政审批服务局核准注册成立银川市西夏区车途汽车美容保养中心，经营者李耀财，经营场所银川市西夏区双拥路宁水园车库**房间。2016年7月27日、2017年8月9日，原告经营者李耀财与宁夏赛马水泥有限公司签订《房屋租赁协议书》，约定宁夏赛马水泥有限公司将其所有位于银川市××区房屋（库房四间）出租给李耀财，用于经营汽车美容保养。2019年10月3日，被告银川市西夏区综合执法局以原告未经批准擅自将临街窗户改门并安装广告牌，属于擅自改变沿街房屋外立面，违反有关规定，对原告的卷帘门、门头广告牌予以拆除，并在街道外墙的位置砌筑砖墙。原告认为被告的拆除行为违法并给其造成经济损失，因此诉至本院，要求判如所请。另查明，庭后经调查核实，事发当日西夏区怀远路街道办事处工作人员没有对原告实施拆除广告牌、砌筑围墙等行为，上述行为与西夏区怀远路街道办事处无关。本院认为，本案存在以下争议焦点：第一，被告银川市西夏区综合执法局实施拆除原告车途保养中心卷帘门、广告牌等行为有无事实及法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《银川市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第二条规定：“市和市属兴庆区、金凤区、西夏区城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权（以下统称行政处罚权）的行使，适用本办法。”第四条规定：“市、区城市管理综合执法局履行下列职责：（一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权。（二）绿化管理、市政工程设施管理、城市规划管理、环境保护管理、房产管理、水务管理、工商管理、公安交通管理等方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权。……。”第十六条规定：“对违反城市规划管理规定，擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观等不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物、构筑物，依法应当强制拆除的，市、区城市管理综合执法局根据《中华人民共和国行政强制法》的规定实施。”依据上述规定，本案被告具有行使相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权的职权。2006年银川市城市管理综合执法局、银川市规划管理局等九部门联合下发的《关于禁止擅自改变住宅外立面或非商业用房改为营业房的通告》以及2018年被告下发的《关于禁止擅自改变住宅楼外立面或将非商业用房改为营业房的通告》规定，严禁城市规划区内任何单位和个人擅自改变沿街和居民小区住宅楼外立面或者将非商业用房改为营业房。《银川市城市市容和环境卫生管理条例》第十五条规定：“……未经市、县城市管理行政部门同意，不得利用树和建筑物、构筑物、道路、广场及其附属设施悬挂或设置户外广告牌、宣传栏牌、阅报栏、霓虹灯……等。”本案中，原告将其租用的库房“窗改门”用于商业经营以及安装广告牌的行为违反以上规定，属于违法建筑，被告依法有权予以强制拆除。第二、被告实施的行政强制行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，行政机关应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。本案中，被告提交的证据不能证明其于2019年9月21日作出的银西综责拆决字（2019）第0002415号《责令拆除决定书》依法送达了原告，并且不能证明在实施拆除原告广告牌、砌筑围墙等行为之前履行了限期拆除、催告等法定程序，据此，被告实施上述行为不符合法律规定，程序违法。第三、原告请求恢复原状及赔偿损失应否支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有权取得赔偿的权利。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。因此，本案原告请求行政赔偿，只有在其合法权益受到违法行政行为损害的情况下才能获得。原告擅自将非营业房改建后用于商业经营的行为违反相关规定，基于其违法行为获得的利益不属于法律应予保护的权益，且被告实施的强制行为，亦未对原告的经营权及租赁房屋的正常使用权造成侵害，故原告主张的营业损失及房租损失，本院不予支持。被拆除的广告牌被告已放置于原告处，原告提交的证据亦不能证明广告牌损失的存在。同时，被告在公共道路上砌筑砖墙的行为，系履行社会管理职责，该行为未对原告的合法权益造成损害。因此，原告要求被告恢复原状并承担行政赔偿责任的主张，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告银川市西夏区综合执法局于2019年10月3日拆除原告银川市西夏区车途汽车美容保养中心位于银川市××区车库的广告牌及房间卷帘门的行政强制行为违法；二、驳回原告银川市西夏区车途汽车美容保养中心的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市西夏区综合执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 朱 武审判员 冯桂杰人民陪审员 王红霞 二〇二〇年九月十八日（法官助理 马 炯书记员 叶 惠 附：相关法律法规条款《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》