北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初346号原告北京弘森创新真空镀膜技术有限公司，住所地北京市通州区宋庄镇后夏公庄村工业园区。法定代表人郭庆生，经理。委托代理人刘建华，北京京云律师事务所律师。委托代理人冯文春，北京京云律师事务所律师。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。负责人裴剑峰，副镇长。出庭负责人刘新莹，北京市通州区宋庄镇人民政府四级调研员。委托代理人贾华，北京市通州区宋庄镇人民政府干部。委托代理人张文斌，北京嘉润律师事务所上海分所律师。原告北京弘森创新真空镀膜技术有限公司（以下简称弘森公司）请求确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）于2019年8月对弘森公司位于北京市通州区宋庄镇后夏公庄村（以下简称后夏公庄村）工业园区内约11290平方米厂房、办公用房及屋内机器设备等地上物进行强制拆除、拆卸的行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，依法向宋庄镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月7日公开开庭审理了本案。弘森公司的法定代表人郭庆生及其委托代理人刘建华、冯文春，宋庄镇政府的出庭负责人刘新莹及委托代理人贾华、张文斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月22日至26日，宋庄镇政府强制拆除弘森公司位于后夏公庄村工业园区内的厂房、办公用房等地上物，并拆卸了屋内机器设备。原告弘森公司诉称：2003年，弘森公司是通过招商引资入住并依法注册在后夏公庄村工业园区内经营的合法企业。宋庄镇政府在未经任何调查核实、未履行任何法定程序的情况下，分别于2019年8月8日、8月15日作出京通宋限拆字[2019]第038号《北京市通州区宋庄镇人民政府限期拆除决定书》（以下简称《限拆决定书》）和京通宋强拆字[2019]第038号《北京市通州区宋庄镇人民政府强制拆除决定书》（以下简称《强拆决定书》），并将上述决定粘贴留置在弘森公司经营场所围墙上。宋庄镇政府在没有依照法律、法规的规定，依法进行调查核实的情况下，单方作出上述决定并留置在弘森公司经营场所的行为缺乏法律依据，且存在严重违反法定程序的情形。该行为严重侵犯了弘森公司的合法权利，对弘森公司的正常生产经营产生重大不良影响。为维护弘森公司合法权益，弘森公司依法向北京市通州区人民法院（以下简称通州区法院）提起行政诉讼，通州区法院已经依法判决撤销。在上述行政诉讼审理过程中，宋庄镇政府于2019年8月23日对弘森公司的房屋及机器设备进行了强制拆除、拆卸。宋庄镇政府未履行法定程序，在没有任何事实和法律依据的情况下，对弘森公司厂房及屋内机器设备进行强制拆除、拆卸的行为，严重违反法律规定。宋庄镇政府作出的《限拆决定书》和《强拆决定书》已经被通州区法院撤销，且弘森公司的房屋并非违法建设，宋庄镇政府强制拆除、拆卸行为，严重侵害了弘森公司的合法权益，故向法院提起诉讼，请求法院：1.确认被告宋庄镇政府于2019年8月对弘森公司位于后夏公庄村工业园区内约11290平方米厂房、办公用房及屋内机器设备等地上物进行强制拆除、拆卸的行为违法；2.本案诉讼费由宋庄镇政府承担。原告弘森公司向本院提交了以下证据：1.北京市通州区乡镇企业局作出的（2001）通企复字22号《关于宋庄镇后夏公庄村建设不二家工业园区的批复》（以下简称《不二家工业园区批复》）、后夏公庄村委会会议记录、后夏公庄村委会关于工业区情况证明、土地租赁协议。证明2001年12月12日，通州区乡镇企业局同意宋庄镇政府建设后夏公庄工业园区的规划方案，宋庄镇政府设立不二家工业园区。工业园区土地为工业建设用地，2003年3月5日，弘森公司通过招商引资程序，与后夏公庄村委会签订土地租赁协议，租赁9990平方米土地进行生产经营，同时在租赁土地内建设厂房、办公用房等11290平方米用于生产经营，并获得村、镇同意；2.房屋被拆前后照片、视频。证明2019年8月23日，弘森公司房屋及屋内机器设备遭到违法强制拆除、拆卸的前后状态，强制拆除行为给原告造成重大经济损失；3.《限拆决定书》、《强拆决定书》、通州区法院作出的（2019）京0112行初496号行政判决书（以下简称496号判决书）、（2019）京0112行初497号行政判决书（以下简称497号判决书）。证明宋庄镇政府于2019年8月8日、8月15日分别向弘森公司作出《限拆决定书》及《强拆决定书》，弘森公司分别向通州区法院提起诉讼，经法院审理，撤销了上述《限拆决定书》、《强拆决定书》。在审理期间，宋庄镇政府承认2019年8月23日起对弘森公司房屋及屋内机器设备的强制拆除、拆卸行为系其组织实施，宋庄镇政府行为严重违法。4.弘森公司车间、办公楼目录，证明宋庄镇政府拆除弘森公司的建筑物情况。5.厂内财产损失清单，证明强拆损坏的机器设备及相关物品的清单，证明上述物品在被告强拆中遭受了损坏。6.弘森公司建筑位置示意图，证明生产设施设备具体的分布厂区对应位置。被告宋庄镇政府辩称：第一，在北京市行政区域内，未依法办理相关建设规划许可手续的乡村建设属于“乡村违法建设”。1.在1990年4月1日至2007年12月31日期间，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》(以下简称《城市规划法》)规定，在“城市规划区”内进行建设的，应申请办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》（以下合称规划两证）。根据《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》（以下简称《郊区城镇和农村建设规划若干规定》）的规定，北京市全市行政区域1.68万平方公里范围都是城市规划区的范围；因此乡村建设工程必须申请办理规划两证。未取得规划两证的一切建设活动，均按照违法建设处理。2.在《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）实施之后，城镇建设应当办理规划两证，乡村建设应当办理《乡村建设规划许可证》。3.在乡村地区进行建设，如未申请办理相关建设规划许可手续，即属于“乡村违法建设”。无论是《城市规划法》实施期间，还是《城乡规划法》实施之后乡村建设都必须办理相应的规划许可手续，否则即构成“乡村违法建设”；第二，弘森公司建设的涉案建筑属于“乡村违法建设”。宋庄镇政府根据群众举报发现涉案建筑涉嫌违法建设，分别于2018年12月5日、2019年8月10日，在涉案建筑大门等显著位置张贴《公告》及《谈话通知书》，要求涉案建筑所有权人至宋庄镇政府接受调查，但所有权人未出现接受调查。2018年12月18日，宋庄镇政府向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）发函，请求市规自委对涉案建筑规划审批许可情况进行核实。2019年1月7日，市规自委复函宋庄镇政府，称涉案建筑未依法取得建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证。据宋庄镇政府调查，涉案建筑均未有任何主体向宋庄镇政府提交合法的建设规划手续，市规自委亦证明涉案建筑未取得规划许可手续，据此涉案建筑属于乡村违法建设；第三，宋庄镇政府就涉案建筑作出的强制拆除行为，系其依法履行职责行为。根据《城乡规划法》和《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，宋庄镇政府经过调查、核实程序，分别于2019年8月8日和8月12日向涉案建筑物所有权人作出《限拆决定书》、京通宋拆催字[2019]第038号《催告书》（以下简称《催告书》），涉案建筑物所有权人并未在上述期限内自行拆除违法建设。宋庄镇政府于8月15日向涉案建筑所有权人作出《强拆决定书》，告知其宋庄镇政府决定于8月18日8时后对涉案违法建设依法实施强制拆除。涉案建筑所有权人仍未拆除，宋庄镇政府于2019年8月22日对涉案建筑实施强制拆除。在拆除过程中，依法邀请镇人大代表监督见证，对建筑物内的物品搬运清理、拆除过程进行了全程录像，宋庄镇政府实施的行为符合法律法规和规章的要求。据此，宋庄镇政府就涉案建筑事实强制拆除的行政行为是依法履行乡村违法建设查处管理的行政职责，并不存在行政行为违法情形，请求法院依法驳回弘森公司的起诉。被告宋庄镇政府在法定期限内依法向本院提交了如下证据：1.《公告》及张贴照片；2.《谈话通知书》张贴照片；证据1、2证明宋庄镇政府要求涉案建筑所有权人至宋庄镇政府接受调查。3.《宋庄镇人民政府关于后夏公庄村东京榆路南侧无批示建设的认定申请函》（以下简称《申请函》），证明宋庄镇政府向市规自委发函核实涉案违法建设情况；4.市规自委复函，证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证；5.《限拆决定书》及张贴照片，证明宋庄镇政府要求涉案建筑所有权人限期自行拆除涉案建筑；6.《催告书》及张贴照片，证明宋庄镇政府催告涉案建筑所有权人履行《限拆决定书》内容；7.《强拆决定书》及张贴照片，证明宋庄镇政府告知涉案建筑所有权人决定依法实施强制拆除；8.《拆除（清除）物品清单》及人大代表证，证明宋庄镇政府在拆除涉案建筑过程中对涉案建筑内物品进行了清点登记，人大代表任玉良、藏春永予以全程见证；9.拆除时视频资料及照片，证明宋庄镇政府依法邀请人大代表见证、对涉案建筑内物品进行搬运清理、拆除时全程录像、拍照。并且拆除开始时弘森公司的人也在现场，拆除后的机器设备按照规定存放在现场，郭庆生对此也是清楚的。被告宋庄镇政府向本院提交如下法律依据：1.《城市规划法》第三十一条、第三十二条；2.《城乡规划法》（2019年修订）第三十八条第二款、第四十条第一款、第四十一条第一款、第六十五条；3.《郊区城镇和农村建设规划若干规定》（1991年）第一条、第二条、第五条；4.《郊区城镇和农村建设规划若干规定》（2018年）第二条；5.《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第十五条。在诉讼过程中，本院要求宋庄镇政府提供《北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目—集体土地非住宅地上物腾退补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。经庭审质证，针对弘森公司提交的证据，宋庄镇政府对证据1中《不二家工业园区批复》、后夏公庄村委会会议记录和后夏公庄村委会关于工业区情况证明真实性均不认可，对土地租赁协议的真实性认可；对证据2真实性认可，但是认为拆除行为本身未给弘森公司造成经济损失；对证据3的真实性无异议，但是认为宋庄镇政府的拆除行为履行了必要的程序，并无不当；对证据4至6的真实性、关联性均不认可，认为弘森公司厂房内的财产情况应以宋庄镇政府的录像、清单为准。针对宋庄镇政府提交的证据，弘森公司对证据1、2的真实性、关联性认可，但是认为上述证据是宋庄镇政府单方作出，文书中没有弘森公司名称，通知对象仅写明该建筑所有权人，不能证明该文书系宋庄镇政府针对弘森公司作出，且上述文书没有依照法定程序送达给弘森公司，弘森公司也没有见到过此文书，不能证明宋庄镇政府在强制拆除弘森公司房屋等地上物前依法进行了调查程序；对证据3、4不认可，认为该证据既无法证明宋庄镇政府是针对弘森公司厂房等建筑物进行申请，也没有体现出市规自委针对弘森公司的建筑物进行了认定；对证据5、6、7真实性认可，但是合法性不认可，因为《限拆决定书》、《强拆决定书》和《催告书》没有依法送达且已经被通州区法院作出的496号判决书、497号判决书确认违法；对证据8不认可，认为宋庄镇政府未依法对弘森公司厂房内的机器设备进行清点登记，物品清单与事实不符，且在强拆前既没有通知弘森公司到场，在拆除后也没有向弘森公司移交相关物品；对证据9真实性认可，但是合法性不认可，认为宋庄镇政府在拆除过程中没有尽到审慎义务，拆除行为直接给弘森公司的机器设备等财物造成损失。对本院要求宋庄镇政府提供的《补偿方案》，弘森公司表示认可。经过庭审质证，本院对上述证据认证如下：对于弘森公司提交的证据1至3内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信；弘森公司提交的证据4至6系弘森公司单方制作，本院不予认可，由于涉案建筑物已经拆除，无法确认证据4至6的真实性，本院不予采信。宋庄镇政府提交的证据1至9来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明宋庄镇政府对弘森公司院内厂房建设、拆除的相关事实，本院予以采信，但是上述证据不能证明宋庄镇政府的强制拆除、拆卸行为认定事实清楚、程序合法,对于证明目的不予采信。对于本院要求宋庄镇政府提供的《补偿方案》予以采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2001年12月12日，北京市通州区乡镇企业局作出《不二家工业园区批复》，根据中共北京市委﹝京发（2000）G号﹞文件精神，同意宋庄镇政府报请的在后夏公庄村建设后夏公庄工业园区的规划方案。2003年3月5日，弘森公司与通州区宋庄镇后夏公庄村民委员会（以下简称后夏公庄村委会）签订土地租赁协议，弘森公司租赁后夏公庄村工业园区9990平方米土地，租赁期为50年，自2003年3月5日至2053年2月4日止，弘森公司在租赁期内所有债权债务由弘森公司承担，地表建筑物归弘森公司所有。2005年4月3日，后夏公庄村委会召开村民代表大会，会议记载为解决失地农民就业，根据北京市﹝京发（2000）G号﹞文件精神，经通州区乡镇企业局批准，镇政府同意，建立不二家工业园区，本村工业园区内的企业属于镇、村招商引资企业，凡与本村工业园区签订土地租赁合同的企业和个人，投资兴建办公楼、厂房和库房等，村民代表大会已通过，后夏公庄村委会承诺如因建设手续不齐全等原因给企业造成的经济损失由后夏公庄村委会负责承担。2005年7月1日，后夏公庄村委会出具《关于工业区情况证明》，证明内容除与4月3日村民代表大会会议内容基本一致外，还说明不二家工业园区用地属于工业建设用地。2018年7月30日，宋庄镇政府作出《补偿方案》，方案载明：为依法维护北京市通州区宋庄镇集体产业用地试点项目集体土地非住宅地上物腾退工作的顺利进行，依法维护腾退双方当事人的合法权益，依据通州区现行拆迁腾退补偿标准及有关法律、法规及相关政策，体现腾退补偿的公平、公正、公开原则，结合宋庄镇实际情况，制定《补偿方案》；腾退补偿范围是本项目范围内的集体土地非住宅及地上物；被腾退人为腾退范围内的集体土地非住宅及地上物合法所有权人或合法租赁土地的使用权人；腾退期限以在腾退范围内张贴《腾退公告》上载明的日期为准。弘森公司位于后夏公庄村工业园区内的厂房、办公用房在腾退范围内。2018年12月5日，宋庄镇政府作出《公告》，主要内容为：该建筑物所有权人，经查，你（单位）在后夏公庄村东所建设的房屋，结构为砖混钢结构，建筑面积/平方米，涉嫌违法建设，现镇政府通知你（单位）自本公告日期起3日内，请该建筑所有人携带身份证件、用地证明、及相关部门审批的有关材料，到宋庄镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由。逾期不接受调查的，视为放弃陈述、申辩权利，宋庄镇政府依据《城乡规划法》第四十一条、第六十五条规定，对上述建筑进行依法拆除。2018年12月18日，宋庄镇政府作出《申请函》，向市规自委请求协助核实宋庄镇后夏公庄村东京榆路南侧一院内一层及部分多层建筑涉嫌违法建设，建筑面积约为11290平方米，建筑结构为砖混及彩钢结构，是否有合法有效的占地、建设批示。2019年1月7日，北京市规划和国土资源管理委员会通州分局（以下简称市规土委通州分局）作出复函，主要内容为：根据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》的相关规定，通过查询市规自委综合信息服务平台及通州区城建档案馆的相关档案，市规土委通州分局未向一院内一层及部分多层建筑位于后夏公庄村东京榆路南侧核发过建设工程规划许可证、临时建设规划许可证、乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。2019年8月8日，宋庄镇政府作出《限拆决定书》，主要内容为：经查，该建筑物所有权人在后夏公庄村东京榆路南侧所建设的构筑物（建筑面积约11290平方米）未取得建设工程规划许可证，宋庄镇政府依据《城乡规划法》第六十五条之规定，限你（单位）务必于2019年8月11日前自行拆除上述违法建设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，届时本机关将组织实施强制拆除，并告知不服《限拆决定书》可以在法定期限内申请复议和诉讼的权利。2019年8月10日，宋庄镇政府在涉案建筑物外张贴《谈话通知书》，要求建筑物所有权人于2019年8月10日10时前往宋庄镇城管分队谈话。2019年8月12日，宋庄镇政府作出《催告书》，主要内容为：该建筑物所有权人，镇政府于2019年8月8日向你（单位）送达《限拆决定书》，你（单位）在规定期限内未履行行政决定规定的义务。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条之规定，现依法向你（单位）催告，请你（单位）自收到本催告书起3日内自觉履行《限拆决定书》规定的内容，逾期仍未履行义务的，将依法强制执行，并告知催告书后有权进行陈述和申辩。2019年8月15日，宋庄镇政府作出《强拆决定书》，主要内容为：该建筑物所有权人，你单位（个人）未经批准擅自在后夏公庄村东京榆路南侧所建设的建筑物约11290平方米，未在本行政机关2019年8月8日发布的《限拆决定书》期限内自行拆除，依据《城乡规划法》第六十五条的规定，现本行政机关决定于2019年8月18日8时后，对你单位（个人）的上述违法建设依法实施强制拆除，你单位（个人）应在强制拆除违法建筑物前自行清理被拆除建筑物内的物品。并告知在法定期限内申请复议和诉讼的权利，行政复议或行政诉讼期间，本决定不停止执行。宋庄镇政府不能确定涉案厂房的所有权人或建设单位，将《公告》、《限拆决定书》、《谈话通知书》、《催告书》、《强拆决定书》张贴在弘森公司厂房外，亦无证据证明弘森公司签收过上述文件。弘森公司对宋庄镇政府作出的《限拆决定书》和《强拆决定书》不服，向通州区法院提起诉讼。2019年8月22日至26日，宋庄镇政府对弘森公司位于后夏公庄村东京榆路南侧厂房内的建筑物和机器设备强制进行拆除、拆卸。2019年9月29日，通州区法院分别作出496号判决书、497号判决书，确认宋庄镇政府作出的《限拆决定书》和《强拆决定书》违法。弘森公司不服宋庄镇政府实施的强制拆除行为诉至本院。本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。宋庄镇政府具有对其辖区范围内违法建设进行查处的法定职责。行政机关作出行政行为应当具有法律和事实依据，且按照法定程序进行。通州区法院作出的496号判决书、497号判决书，两份生效判决书已经认定宋庄镇政府作出的《限拆决定书》和《强拆决定书》事实不清、程序违法，并判决确认违法。根据弘森公司提交的证据1，可以证明为提高村民生活水平以及解决村民就业，经宋庄镇政府同意并上报通州区乡镇企业局批准，后夏公庄村建立了“不二家工业园区”，位于工业园区内的弘森公司属于镇村招商引资企业，弘森公司最初在不二家工业园区内建厂得到了相关部门的认可，但因为历史原因未取得规划审批手续，但该原因不能归咎于弘森公司，而且系特定历史情况下政策因素所致，因此不能简单认定为违法建设，应该考虑弘森公司的信赖利益，否则将会对政府公信力造成负面影响，不利于社会治理和经济发展。另外，没有证据证明宋庄镇政府对建筑物的建设单位或者所有人、管理人进行了调查核实。故宋庄镇政府存在认定事实不清楚的情形。关于宋庄镇政府对弘森公司位于后夏公庄村的厂房、机器设备等地上物做出强制拆除行为的程序问题，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条及第四十四条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条的规定，行政机关对于违法的建筑物、构筑物、设施等需要拆除的，依法作出限期拆除决定并予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关应当以书面形式催告当事人履行义务的期限、方式和享有的陈述权、申辩权，催促其履行义务。经催告，当事人仍不履行限期拆除决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制拆除决定，催告书和强制拆除决定书应当直接送达当事人。行政机关强制拆除违法建设的，应当提前五日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。虽然宋庄镇政府通过《限拆决定书》、《谈话通知书》、《催告书》告知弘森公司具有陈述、申辩的权利，但宋庄镇政府仅将上述文书和《强拆决定书》张贴在弘森公司院墙及大门外，未直接送达弘森公司，弘森公司亦不承认收到上述文书，剥夺了弘森公司陈述、申辩的权利，送达程序亦违法。另外，宋庄镇政府于2019年8月8日作出《限拆决定书》后，弘森公司在法定期间内对该行政行为提起行政诉讼，宋庄镇政府在诉讼期间实施强制拆除行为，亦违反法定程序。因此，宋庄镇政府对弘森公司位于后夏公庄村的厂房、机器设备等地上物做出强制拆除行为的程序违法。综上，宋庄镇政府以违法建设为由径行实施强制拆除行为，欠缺事实和法律依据，且程序违法，应承担不利后果，鉴于强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应被确认违法。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区宋庄镇人民政府于2019年8月对北京弘森创新真空镀膜技术有限公司位于北京市通州区宋庄镇后夏公庄村工业园区内约11290平方米厂房、办公用房及屋内机器设备等地上物进行强制拆除、拆卸的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区宋庄镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  崔鸿伟人民陪审员  张 琤人民陪审员  李寅甫二〇二〇年九月七日法官 助理  郭伟娜书 记 员  赵悦珺