安徽省马鞍山市雨山区人民法院行 政 判 决 书(2020)皖0504行初12号原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司,住所地安徽省马鞍山市花山区。法定代表人朱家发,董事长。委托代理人林志清，安徽长城律师事务所律师。委托代理人崔波，安徽长城律师事务所实习律师。被告马鞍山市自然资源和规划局，住所地安徽省马鞍山法定代表人方成,局长。出庭负责人刘安强，该局副局长。委托代理人江益民，安徽长城律师事务所律师。委托代理人朱敏敏，安徽长城律师事务所律师。原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司（下称东源美家乐建材公司）因要求确认被告马鞍山市自然资源和规划局对其提出的行政许可变更不予处理的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月23日公开开庭审理了本案。原告东源美家乐建材公司的法定代表人朱家发、委托代理人林志清，被告马鞍山市自然资源和规划局的副局长刘安强、委托代理人江益民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告马鞍山市自然资源和规划局于2019年9月18日向东源美家乐建材公司作出一份马自然资规函（2019）79号《关于调整建筑容积率的复函》，该《复函》内容如下：安徽省东源美家乐建材集团有限公司:贵公司《关于尽快许可调整建筑容积率的报告》(以下简称《容积率调整报告》)已收悉。经研究，回复如下:原马鞍山市城乡规划局针对贵公司2010年10月7日《关于请求调整容积率的报告》作出的《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》(马规函[2011]49号)已被马鞍山市雨山区人民法院撤销。针对贵公司《容积率调整报告)》，我局只能按现行有效的法律法规规章及规范性文件进行审查并作出决定。《容积率调整报告》无法证明贵公司具备调整容积率的法定事由。希望贵公司尽快向我局书面陈述其申请调整容积率符合住建部《建设用地容积率管理办法》(建规[2012]22号)第七条之规定，并提供相关证明材料。我局将根据贵公司提供的材料依法依规作出决定。特此复函。原告东源美家乐建材公司诉称：一、确认被告对原告提出的行政许可变更不予处理的行为违法,判令被告依法履行法定职责;二、承担本案诉讼费用。事实与理由：2010年10月7日,原告向原马鞍山市城乡规划局提出了《关于请求调整容积率的报告》,原马鞍山市城乡规划局迟至2011年12月16日才以《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》(马规函(2011)49号)告知原马鞍山市国土资源局。2017年5月12日,原马鞍山市城乡规划局又向原告发出《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》(马规函(2017)57号)。原告对此不服提起行政诉讼,法院于2017年12月22日作出判决,确认原马鞍山市城乡规划局作出上述2份函件的行政行为违法(见《行政判决书》(2017)皖0504行初13号)。为促进问题的解决,原告于2019年9月5日再次向被告递交了《关于尽快许可调整建筑容积率的报告》,请求被告“尽快依法给予准许调整建筑容积率”。但被告于2019年9月18日以《关于调整建筑容积率的复函》(马自然资规[2019]79号)函复原告,以原告提出的报告“无法证明贵公司调整容积率的法定事由”为由,拒绝作出是否准予建筑容积率调整的行政行为。原告认为,原告根据自身实际情况,有权向主管建筑容积率变更许可的被告提出变更请求。被告接受原告的请求后,应当按照《中华人民共和国行政许可法》等法律法规和规范性文件的规定,在法定的期限内作出是否准予变更许可的决定。被告函复不具有实体内容,当属违法。被告的行政行为构成行政不作为。为此,原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定,特向贵院提起行政诉讼,恳请贵院查明事实,准与原告所请。原告东源美家乐建材公司向本院提供如下证据：1、法定代表人身份证明、营业执照(副本)，证明原告具有诉讼主体资格；2、《关于请求调整容积率的报告》(2010年10月7日)、原马鞍山市城乡规划局《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》(马规函(2011)49号)(2011年12月16日)、原马鞍山市城乡规划局《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》(马规函(2017)57号)(2017年5月12日)、雨山区人民法院《行政判决书》(2017)皖0504行初13号)，证明原马鞍山市城乡规划局准予被告变更建筑容积率,行政许可行为被人民法院确认违法；3、原告《关于尽快许可调整建筑容积率的报告》(2019年9月5日)、安徽省住房和城乡建设厅《信访事项复查意见书》(建办函(2018)2579号)，证明原告再次依法向被告提出建筑容积率调整变更许可申请；4、马鞍山市自然资源和规划局《关于调整建筑容积率的复函》(马自然资规(2019]79号)(2019年9月18日)，证明被告马鞍山市自然资源和规划局对原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司的行政许可申请不予处理,构成不作为。被告马鞍山市自然资源和规划局辩称：被告于2019年9月18日作出的《关于调整建筑容积率的复函》实际上说明原告的诉讼请求是无理由的。该份《复函》没有不予受理的字眼，被告马鞍山市自然资源和规划局要求原告东源美家乐建材公司提供相关调整建筑容积率的材料，所以原告东源美家乐建材公司起诉要求确认被告马鞍山市自然资源和规划局的行政行为违法，是不存在的；建筑容积率调整是合同变更行为，案涉《国有土地使用权出让合同》和规划设计条件通知中确定容积率不大于2.5，原告东源美家乐建材公司提出2.5不够要求增加，不是行政许可行为而是合同变更条件，应按照国家规定进行调整。原告诉请缺乏事实和法律依据，请求驳回原告诉请。被告马鞍山市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：1、统一社会信用代码证，证明被告诉讼主体身份适格；2、关于请求调整建筑容积率的报告、3、国有土地使用权出让合同及其附件（第十一条约定了容积率）、4、建设用地规划许可证、5、建设工程规划许可证、6、局业务会议题表（2010年10月7日）、7、花政【2011】14号关于协调东源美家乐二期工程完善建设手续的请示、8:马城管(规划)罚决（2011）00406号马鞍山市城市管理行政处罚决定书、9、承诺函、10关于“海盛饭店”拆迁的承诺函、11、马规函[2011]49号关于东源建材综合楼项目方案调整的函、12、马国土资处字[2015]12号行政处理决定书、13、皖国土资复决字[2015]79号行政复议决定书、14、马规【2017】66号关于撤销马规函[2017]57号文件的通知、15、马规函【2017】157号关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函、16、关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函、17、(2017)皖0504行初13号安徽省马鞍山市雨山区人民法院行政判决书、18、关于尽快许可调整建筑容积率的报告、19、马自然资规函[2019]79号关于调整建筑容积率的复函，证据2—19证明被告做出的具体行政行为合法；依据的规范性文件：1、《中华人民共和国城乡规划法》、2、《安徽省城乡规划条例》、3、《中华人民共和国行政许可法》、4、《建设用地容积率管理办法》、5、《关于加强经营性用地规划条件监督管理工作的通知》建规【2018】204号、6、《住房和城乡建设部、监察部关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》建规【2008】227号、7、《马鞍山市人民政府办公室关于规范国有出让土地改变用途调整容积率及补缴土地出让金的意见》马政办[2010]13号、8、《马鞍山市人民政府办公室修改关于规范国有出让土地改变用途调整容积率及补缴土地出让金意见的通知》马政办[2011]32号经庭审质证，一、被告马鞍山市自然资源和规划局对原告东源美家乐建材公司提供的证据发表以下质证意见：对原告东源美家乐建材公司提供的证据的真实性均无异议，但关联性有异议，即无法证明其诉讼请求。二、原告东源美家乐建材公司对被告马鞍山市自然资源和规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-3的真实性无异议；对证据4、5没有意见；对证据6的真实性无异议，但被告没有按照规定程序办理；对证据7-10的真实性无异议；对证据11的真实性无异议，但不具有合法性；证据12、13已经撤销，没有法律效力；对证据14、15的真实性无异议，但已被安徽省马鞍山市雨山人民法院撤销，被告马鞍山市自然资源和规划局没有按照法定程序，没有经过专家组合议、媒体公示、市政府上报审批；对证据16的真实性无异议；对证据17-18的三性无异议；对证据19，其认为安徽省马鞍山市雨山法院判定被告马鞍山市自然资源和规划局的行政行为违法，被告马鞍山市自然资源和规划局应该在原告东源美家乐建材公司申请的60个工作日内办理完毕，因为被告没有及时办理，导致后面一系列事情。本院对上述证据认证如下：一、原告提供的证据均达不到其证明目的。二、被告提交的证据的证明目的均成立。经审理查明，2006年7月12日，原告与原马鞍山市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同力(马土挂2006-13号)，受让位于马濮路与花山路交叉口东北角宗地一块，面积7671.71mz。宗地为“毛地出让”，土地用途为商业，建筑容积率＜2.5。2010年9月，原告根据项目拆迁安置实际需要，咨询原马鞍山市城乡规划局后，于2010年10月7日具文《关于请求调整建筑容积率的报告》给原马鞍山市城乡规划局，向原马鞍山市城乡规划局提出建筑容积率调整申请。被告于2010年10月26日召开的局业务会议研究决定"按政府容积率调整程序办理，并至2011年12月16日作出《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》(马规函[2011]49号)告知原马鞍山市国土资源局，该份函的具体内容如下：“市国土资源局：根据2011年10月27日市领导主持召开的“东源建材综合楼二期工程专题协调会”的要求，现将该项目规划情况说明如下：东源建材综合楼项目，目前总用地面积7671.71平方米（土地证号：马国用2006第**、马国用2010第**），不含海盛饭店用地，计容建筑面积为19179.28平方米，容积率2.5。建筑单位申请方案调整，调整后方案符合相关规范要求，总计容建筑面积33572.96平方米，减去原计容建筑面积19179.28平方米，计容建筑面积增加14393.68平方米，容积率由2.5调整为4.38”。原马鞍山市国土资源局收到此函后即以此日期为项目建筑容积率调整基准日，通知原告办理容积率调整补交土地出让金相关手续。原告对此基准日的确定提出异议，该局遂于2015年9月28日向原告发出《行政处理决定书》(马国土资处字[2015]2号)，决定原告因建筑容积率调整提高（由2.5调整为4.38）应补交土地出让金人民币2647万元。原告不服，向安徽省国土资源厅提起行政复议。该厅审理后，认为“补交出让金基准日证据不足，事实不清”，于2016年8月10日作出皖国土复决字（2015）79号《行政复议决定书》决定撤销原马鞍山市国土资源局于2015年9月28日作出的《行政处理决定书》（马国土资处字（2015）2号）。”为此，原告于2017月4月7日再次向原马鞍山市城乡规划局发出《关于请求重新确定建筑容积率调准基准日的函》，请求被告按照当时原告向原马鞍山市城乡规划局提出建筑容积率调整的申请时间，依照行政许可办理的法定期限，确定建筑容积率调整基准日。2017年5月12日，原马鞍山市城乡规划局作出马规函（2015）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》书面函复原告，确定以2011年10月27日市领导召开的有关的东源建材项目工程协调会之日作为案涉容积率调整补缴土地出让金的基准日。该份“复函”的内容如下：“安徽省东源美家乐建材集团有限公司：你公司《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》已收悉，2017年4月28日，我局会同市国土局、市城管局、市法制办、花山区政府就东源美家乐家居广场项目容积率调整事项召开专题会议，现将意见回复如下：一、你公司于2010年10月7日向我局来函申请容积率调整，拟增加建筑面积为15400平方米，申请将容积率由2.5调整为3.6。我局经研究，明确按照容积率调整程序办理，但在你公司未取得规划条件中剩余的1654.54平方米土地的前提下，应按照你公司实际取得的7671.71平方米土地为计算基数，容积率由2.5调整为4.38，与你公司申请调整为3.6存在争议。另你公司于2010年12月在花山区政府的协调下先行开工建设，并要求你公司尽快解决拆迁问题，补齐规划和建设施工手续。至2011年9月，你公司仍未办理相关手续，市建管处对你公司下达责令整改通知书。市领导于2011年10月27日主持召开专题协调会，要求你公司先接受处罚，再按原规划条件将该配套停车场用地土地纳入该项目计算容积率，前提是你公司须办理包含马钢集团公司宗地及海盛饭店处余下1654.54平方米土地证。2011年11月你公司接受了市行政执法局的行政处罚，由于你公司仍未取得剩余1654.54平方米土地，我局发函至市国土局，明确按已出让的7671.71平方米土地面积计算，该项目容积率提高至4.38.在此期间，因容积率指标计算存在争议且违建查处程序未完成，导致项目容积率程序停滞。二、鉴于该项目容积率调整是经2011年10月27日市领导协调会研究同意，因此我局认为应以该时间作为容积率调整补缴土地出让金的基准日。”原告收到该“复函”后在法定期限内向马鞍山市雨山区人民法院提起了相应的行政诉讼，请求判决原马鞍山市城乡规划局两次作出的建筑容积率调整行政许可决定程序违法并由马鞍山市城乡规划局重新确定符合法定期限的日期为建筑容积率调整基准日及由马鞍山市城乡规划局承担该案的诉讼费用。另，在上述案件诉讼中，原马鞍山市城乡规划局于2017年7月26日作出马规（2017）66号《关于撤销马规函（2017）57号文件的通知》决定撤销其于2017年5月12日作出的马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》，该通知的内容如下：安徽省东源美家乐建材集团有限公司：依据你司2017年4月7日向本机关提出的《关于请求重新确定建筑容积率调整基准日的函》，2017年5月12日，本机关作出了《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》（马规函[2017]57号）。2017年6月7日，你司向雨山区人民法院提起行政诉讼，请求重新确定补交土地出让金的建筑容积率调整基准日。经审查，依据《城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》相关法律法规的规定，确定补交土地出让金的基准日不属于规划机关的职权。据此，本机关决定撤销《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》（马规函[2017]57号），特此通知。马鞍山市雨山区人民法院经过开庭审理后，于2017年12月22日作出(2017)皖0504行初13号《行政判决书》判决确认被告原马鞍山市城乡规划局于2011年12月16日以马规函(2011)49号《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》作出调整容积率4.38的行政行为及于2017年5月12日以马规函(2017)57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》作出调整容积率4.38和确定容积率调整基准日(基准时点)为2011年10月27日的行政行为违法。嗣后，原告东源美家乐建材公司于2019年9月5日向被告马鞍山市自然资源和规划局提交了一份《关于尽快许可调整建筑容积率的报告》，该份报告的内容如下:“马鞍山市自然资源和规划局:我单位是安徽省东源美家乐建材集团有限公司。2010年10月7日，我公司向原马鞍山市城乡规划局咨询后，按马政办(2010)3号文的规定，提出了《关于请求调整容积率的报告》，但原马鞍山市城乡规划局直至2011年12月16日才以《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》告知原马鞍山市国土资源局。2017年5月12日，原马鞍山市城乡规划局又作出马规函(2017)57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》。现，马鞍山市雨山区人民法院也以(2017)皖0504行初13号《行政判决书》撤销了原马鞍山市城乡规划局于2011年12月16日作出的(马规函[2011]49号)《关于东源建材综合楼项目方案调整的函》。且原马鞍山市城乡规划局已于2017年7月27日撤销了其于2017年5月12日作出的马规函（2017）57号《关于东源公司请求重新确定建筑容积率调整基准日的复函》。综上，我公司于2010年10月7日申请调整建筑容积率事宜，贵局一直未能依法办理。特请求贵局尽快依法给予准许调整建筑容积率，解决久拖不决得历史遗留问题，以维护本企业和33个拆迁安置户的合法权益。被告马鞍山市自然资源和规划局收到该份报告后，于2019年9月18日向原告东源美家乐建材公司作出了前述案涉马自然资规函（2019）79号《关于调整建筑容积率的复函》。原告对上述《复函》不服，以致成讼。本院认为，前述已查明的本案相关法律事实明确表明了被告针对原告于2019年9月5日向其提出的《关于尽快许可调整建筑容积率的报告》中所载明的相关申请办理内容事项，在其于2019年9月18日向原告作出的案涉马自然资规函（2019）79号《关于调整建筑容积率的复函》中已经作出了明确具体的告知，即被告按现行有效的法律法规规章及规范性文件进行审查后，认为原告向其提交的《关于尽快许可调整建筑容积率的报告》无法证明原告具备调整容积率的法定事由，并建议原告提供相关证明材料向其书面陈述调整容积率符合住建部《建设用地容积率管理办法》（建规[2012]22号）第七条之规定。简言之，被告《复函》的主旨表明了原告不具有申请调整案涉容积率的基础事实依据或不具备申请调整容积率的法定基本条件。《建筑用地容积率管理办法》第七条规定：“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；（四）法律、法规规定的其他条件”。据此，就本案而言，原告未能提供相应的证据证实就其申请办理调整建筑容积率事项向被告提交了符合上述规定的申请材料及相应的支持证明材料。且被告亦向原告作出了前述的明确告知行为。因此，原告提出的案涉之诉讼请求无相应的事实根据和法律依据，依法应不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告安徽省东源美家乐建材集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告安徽省东源美家乐建材有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。审 判 长  丁荣超人民陪审员  吴继红人民陪审员  高小培二〇二〇年九月十四日书 记 员  邢涵敏附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。