湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终935号上诉人（原审原告）：袁某2，女，1981年3月27日出生，汉族，住湘潭县。上诉人（原审原告）：丁建林，男，1976年6月21日出生，汉族，住湘潭县，系袁某2的丈夫。上诉人（原审原告）：丁某，女，2004年1月28日出生，汉族，住湖南省湘潭县，系袁某2、丁建林的女儿。法定代理人：袁某2，基本信息同上。被上诉人（原审被告）：湘潭县人民政府。住所地：湘潭县易俗河镇大鹏路。法定代表人：段伟长，县长。委托代理人：黄力攻，湖南力攻律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湘潭县农业农村局。住所地：湘潭县银杏北路**。法定代表人：肖军，局长。委托代理人：刘坚，湖南芙蓉（湘潭）律师事务所律师。第三人：袁军，男，1983年12月7日出生，汉族，住湘潭县，系袁某2的弟弟。第三人：李慧，女，1987年9月26日出生，汉族，住湘潭县，系袁军的妻子。第三人：袁某1，女，2013年10月29日出生,汉族，住湘潭县，系袁军的女儿。第三人：齐平香，女，1959年10月22日出生，汉族，住湘潭县，系袁军的母亲。上诉人袁某2、丁建林、丁某（以下简称袁某2等三人）诉被上诉人湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局，第三人袁军、李慧、袁某1、齐平香（以下简称袁军等四人）撤销农村土地承包经营权证一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2020）湘03行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。湖南省湘潭市中级人民法院经审理查明：袁某2系湘潭县村民，2003年袁某2与丁建林结婚，2004年生育女儿丁某，2011年生育儿子丁亦扬。2008年11月8日，湘潭县人民政府颁发湘02011701102003《农村土地承包经营权证》，载明：发包方青狮村月光组，承包方代表袁发明，承包方住址湘潭县××镇××村××组，承包期限1997年元月1日至2026年12月31日止，承包方式家庭承包，承包土地用途农业，承包方土地承包经营权共有人为袁发明、齐平香、袁军、丁建林、袁某2、丁某，承包地总面积5.643亩，承包地块总数3块。2016年6月6日，湘潭县对承包方和承包地块进行调查。2018年5月20日，湘潭县作为发包方与承包方代表的第三人袁军签订编码为430321100216190006Ｊ《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》（以下简称《承包合同》），其第八条载明“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除”。2018年6月10日，湘潭县易俗河镇人民政府在对承包合同进行审核后，向湘潭县人民政府提交《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》，申请农村土地承包经营权登记发证，湘潭县、袁军、湘潭县易俗河镇人民政府分别作为发包方、承包方代表、审核单位在申请书上签字。2018年7月31日，湘潭县人民政府为袁军颁发湘（2018）湘潭县农村土地承包经营权第126057号《农村土地承包经营权证》（以下简称第126057号《农村土地承包经营权证》），该证载明：承包方代表袁军，承包方式为家庭承包，承包期限1997年1月1月至2026年12月31日止30年，承包方家庭成员袁军、李慧（妻）、袁某1（女）、齐平香（母亲），承包地确权总面积6.64亩，承包地总数3块。2019年7月16日，袁某2等三人以湘潭县人民政府为被告，向该院提起行政诉讼，要求确认被告行为违法并撤销第126057号《农村土地承包经营权证》，由被告重新制作具有三原告名字的《农村土地承包经营权证》。该院于2019年9月5日作出（2019）湘03行初85号行政裁定，以错列被告且拒绝变更为由，对其起诉不予受理。2019年8月23日，袁某2等三人以湘潭县自然资源局为被告，向湘潭市雨湖区人民法院提起行政诉讼，湘潭市雨湖区人民法院于2019年12月12日作出（2019）湘0302行初507号行政裁定，以错列被告且拒绝变更为由，驳回起诉。2019年12月27日，袁某2等三人以湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局为被告，向该院提起本案诉讼。请求法院撤销第126057号《农村土地承包经营权证》，并重新制作具有袁某2等三人名字的《农村土地承包经营权证》，诉讼费由湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局承担。另查明，2018年1月4日，袁某2、丁建林、丁某、丁亦扬以湘潭县为被告，向湘潭县人民法院提起侵害集体经济组织成员权益纠纷之诉，提出确认集体成员资格和土地承包经营权等诉讼请求。湘潭县人民法院于2018年6月5日作出（2018）湘0321民初42号民事裁定，以其起诉不属于民事诉讼的受理范围为由驳回起诉。中央编办发［2013］134号关于整合不动产登记职责的通知“一、整合登记职责中”载明：为与中央部署开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作做好衔接，农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期。过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作。过渡期后，改由市国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。目前，湘潭县范围内的农村土地承包经营权登记颁证工作尚未移交不动产登记中心。湖南省湘潭市中级人民法院认为：一、湘潭县人民政府、湘潭县农业农村局是否为本案适格被告的问题。国家实行不动产统一登记制度以后，根据实际情况设立了过渡期。针对农村土地承包经营权的登记，国务院《不动产登记暂行条例》第三十三条第二款明确规定，不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《权证管理办法》）第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，袁某2等三人认为湘潭县人民政府颁发给第三人袁军的《农村土地承包经营权证》侵犯其合法权益提起本案诉讼，作出颁证行政行为的行政机关是湘潭县人民政府，由于湘潭县辖区内的农村土地承包事项不动产登记工作尚未移交给不动产登记中心，故本案的适格被告仍是湘潭县人民政府。湘潭县农业农村局负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作，非作出涉案颁证行为的行政机关，其不是本案的适格被告。该院（2019）湘03行初85号不予受理行政裁定未考虑湘潭县农村土地承包事项不动产登记工作未实际移交的客观情况，为保护当事人行政诉权，减少诉累，本案应予受理。二、湘潭县人民政府颁发给第三人袁军的第126057号《农村土地承包经营权证》是否合法的问题。2018年12月29日修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权（上述条文与新修订的《土地承包法》的相关规定基本一致）。《权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内将土地承包方案、承包方式及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。据此，颁发承包经营权证应当以承包经营权合同为基础，以签订土地承包合同为前提条件，且应由发包方于承包合同生效后予以呈报，由乡（镇）人民政府提出颁证申请，承包经营权证是对承包经营权合同的确认。本案中，湘潭县与袁军签订了《承包合同》，涉案土地由袁军为家庭代表承包经营，湘潭县人民政府向其颁发农村土地承包经营权证的行为，是对袁军已经取得的土地承包经营权进行的确认。虽然袁军在诉讼中陈述承包合同、农村土地承包经营权确权登记颁证申请书等材料上的签名不是其本人所签，但其并没有就涉案承包合同、农村土地承包经营权证提出过相应诉求，如其认为相关行为侵犯了其合法权益，可另行主张权利。经过对承包方和承包地块进行调查、确权登记颁证申请审核等程序，对易俗河镇人民政府报送的申请资料予以审查后，为袁军颁发涉案农村土地承包经营权证，符合上述规定，并无不当。需要指出的是，本案审查的是湘潭县人民政府对第三人袁军的颁证行为，而袁某2等三人实质上需要解决的是与发包方湘潭县之间基于土地承包经营权所产生的纠纷，《土地承包法》已就当事人在土地承包经营权纠纷中如何行使救济权利作出具体规定，其可另行主张权利。综上，袁某2等三人在缺乏《权证管理办法》第七条规定的合法、有效的土地承包合同等证明材料的前提下，请求撤销湘潭县人民政府为第三人袁军颁发的《农村土地承包经营权证》，并要求重新制作有袁某2、丁建林、丁某名字的权证，没有事实和法律依据，该院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、驳回袁某2、丁建林、丁某对湘潭县农业农村局的起诉；二、驳回袁某2、丁建林、丁某的诉讼请求。案件受理费50元，由袁某2、丁建林、丁某负担。袁某2等三人不服一审判决，向本院提起上诉称：1.湘潭县人民政府换发新证，将三上诉人的名字从权证上删除，违背了法定程序；2.第三人袁军并未向月光组申请签订新一轮的《承包合同》，该合同是在违背袁军意思表示的情况下由其他人伪造签名制作的，湘潭县人民政府以无效的《承包合同》为依据颁发的第126057号《农村土地承包经营权证》应予撤销；3.上诉人袁某2与丁建林结婚后经常居住地和户籍所在地均为月光组，湘02011701102003《农村土地承包经营权证》已经对三上诉人拥有在月光组的承包经营权进行了确认。因此，一审法院认定事实错误，适用法律错误，请求判令：1.撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2.被上诉人承担本案一、二审的诉讼费用。湘潭县人民政府答辩称：1.湘潭县人民政府颁发的第126057号《农村土地承包经营权证》权属清晰，双方签订了《承包合同》，该权证与《承包合同》记载的内容一致；2.第126057号《农村土地承包经营权证》的颁证程序合法；3.袁某2等三人没有与发包方月光组签订农村土地承包合同，不符合颁证的法定条件。请求：依法驳回上诉。湘潭县农业农村局答辩称：袁某2等三人诉请撤销的农村土地承包经营权证是由湘潭县人民政府颁发，不是由湘潭县农业农村局颁发，湘潭县农业农村局不是本案适格被告。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求：维持一审判决。第三人袁军等四人未提交书面意见。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：本案二审争议焦点有二：一是湘潭县农业农村局是否为本案适格被告的问题；二是被诉行政行为，即湘潭县人民政府颁发第126057号《农村土地承包经营权证》行为的合法性问题。对以上焦点问题分析如下：关于湘潭县农业农村局是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据《权证管理办法》第七条第二款第（三）项的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，涉案农村土地承包经营权证的作出主体为湘潭县人民政府。湘潭县农业农村局在涉案权证颁发过程中所承担的审核、登记及报批行为，均系不发生对外法律效力的内部过程性行为，对行政相对人的权利义务不产生实质影响。因此，湘潭县农业农村局并非本案涉诉行政行为的作出主体，不是本案适格被告，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，驳回对湘潭县农业农村局的起诉并无不当。关于湘潭县人民政府颁发的第126057号《农村土地承包经营权证》的合法性问题。根据颁证行为作出之时有效的《土地承包法》第二十三条和《权证管理办法》第二条第一款的规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。因此，承包经营权证颁发行为并不直接设定承包经营权利、义务，其仅是对集体经济组织成员依法享有承包经营民事权利的确认行为。《权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。湘潭县人民政府具有颁发涉案土地承包经营权证的法定职权。生效的农村土地承包经营合同是行政机关确认土地承包经营权的必要前提和事实基础，本案袁军作为承包方代表在《承包合同》上签字确认，月光组作为发包方盖章、袁自强作为发包方负责人签字确认，根据《土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效”的规定，在未经法定程序确认无效或撤销前，该合同已经成立并具有法律效力。湘潭县人民政府在其职责范围内，对发包方报送的承包方调查表、常住人口登记卡、承包地块调查表、颁证申请书、承包合同等材料的形式真实性进行审查，对袁军等四人根据承包合同所取得的土地承包经营权进行登记发证，并依照承包合同的记载对相关地块的名称、面积、四至范围等内容作出登记，已经尽到审慎审查义务。袁某2等三人请求撤销第126057号《农村土地承包经营权证》并重新制作包含其三人名字的权证之理由不能成立。原审法院据此驳回袁某2等三人的该两项诉讼请求，并无不当。需要说明的是，袁某2等三人对涉案《承包合同》的效力存在异议，属于因土地承包经营权属争议而产生的民事纠纷，应根据《土地承包法》通过民事诉讼寻求救济。综上，袁某2等三人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审将上诉人对被上诉人湘潭县县农业农村局和湘潭县人民政府的多项诉讼请求分别作出相应的程序性驳回起诉的裁定和驳回诉讼请求的实体判决，并以“行政判决”作为裁判文书的形式，有利于减少当事人诉累，提高司法效率，并无不当。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁某2、丁建林、丁某负担。本判决为终审判决。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年九月十四日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……