黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑08行终120号上诉人（原审原告）王长泽，男，1967年4月5日出生，汉族，无职业，住黑龙江省佳木斯市向阳区。委托代理人王研（系上诉人的侄子），男，1984年2月4日出生，汉族，无职业，住址黑龙江省佳木斯市向阳区。被上诉人（原审被告）佳木斯市郊区水务局，住所地佳木斯市郊区友谊路**。法定代表人范玉欣，局长。上诉人王长泽因与被上诉人佳木斯市郊区水务局要求确认行政强制执行决定违法及行政赔偿一案，不服黑龙江省佳木斯市郊区人民法院(2020)黑0811行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认为，办河湖〔2018〕245号《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》明确要求清理乱占、乱采、乱堆、乱建问题，其中认定“乱建”问题为：水域岸线长期占而不用、多占少用、滥占滥用；未经许可和不按许可要求建设涉河项目；河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物。2019年11月6日，被告佳木斯市郊区水务局作出的佳郊水执行决定[2019]00227号《责令限期拆除通知书》认定原告的违法行为系未经许可私自在行洪区内建房，其性质属于四乱行为中的乱建问题。原告王长泽在其所诉的涉案建筑拆除后，向本院提起行政诉讼，要求确认被告行政行为违法的请求，因被告系按照国家、省市关于开展“清四乱”专项行动，依据办河湖[2018]245号《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》、水湖河[2018]243号《水利部印发关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见的通知》、黑河办明电[2019]1号《关于开展河湖“清四乱”专项行动“百日攻坚战”的紧急通知》、《黑龙江省河长制办公室、黑龙江省水利厅关于印发的通知》、佳河办联发[2019]5号《佳木斯市河长制办公室、佳木斯市水务局关于印发的通知》，该案系政策调整范围，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。故原告王长泽的起诉不符合起诉条件，已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定驳回原告王长泽的起诉。案件受理费50元，原告王长泽已预交，予以退回。上诉人王长泽诉称：一、本案是对被上诉人及其下属单位作出的具体行政行为提出的确认违法之诉，并非是对其“清四乱”的政策本身提起的诉讼，依法不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定的情形，符合起诉条件，依法应当予以受理。本案中，被上诉人及其下属单位佳木斯市郊区河道管理处向原告一次性送达佳郊水责停字[2019]00227号责令停止违法行为通知书、佳郊水责拆通字[2019]00227号责令限期拆除通知书、佳郊水行强执催[2019]00227号行政强制执行催告书、佳郊水执行决定[2019]00227行政强制执行决定书，在违反法定权限和程序的情况下，强制拆除上诉人具有合法权属的房屋，对上诉人造成了实质的财产损失，属于行政机关作出的具体行政行为侵犯财产权的情形，也属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）款规定的受案范围。二、一审法院列举了多份关于“清四乱”的相关“政策”规定，这些规定属于地方政府出台的行政规范性文件，按照依法行政原则的要求，能够成为行政行为执法依据的仅有法律、法规和规章，而行政规范性文件本身并不是行政执法行为的依据，一审法院用“政策”一词混淆“行政规范性文件”。应该由法律、法规来界定哪些属于“四乱”，才于法有据。规范性文件的制定要以《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》为上位法，可以对上位法进行细化实施，但是不能超越上位法的规定，否则行政规范性文件就是违法的。被上诉人向上诉人送达的法律文书，明确写明其执法依据是《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国行政强制法》，说明执法权力来源于法律而非政策，因此衡量其执法行为的合法性要依据法律法规而非政策，“清四乱”最终的执法依据是法律法规的规定，而非政策调整。三、被上诉人对上诉人财产进行强制拆除时具有严重的程序及实体违法情形，依法应当确认违法，并对上诉人造成的损失进行赔偿。上诉人请求确认被上诉人的行为违法，是基于被上诉人在实施具体行政行为过程中存在主体违法、权限违法、程序违法，并非针对其违反“政策”的情形或针对“清四乱”政策本身提出质疑。被上诉人在实施针对上诉人的具体行政行为时，没有提供上诉人房产所在地为“防洪区”的法定文件，属于执法无据；一次性送达全部文书剥夺上诉人的陈述和申辩的权利，属于程序违法；由不具有执法权限的佳木斯市郊区河道管理处进行强制执法，属于主体违法。以上执法行为存在诸多违法之处，如果一审法院以政策调整为由不予受理，必将导致上诉人处于无任何途径予以救济的境况。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。被上诉人佳木斯市郊区水务局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，无撤销事由。郊区河道管理处的行为确系按照全国河湖“清四乱”的政策要求开展的清理活动，不属于行政诉讼的受案范围，因此一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定驳回上诉人的起诉于法有据。二、被上诉人并非本案适格被告。作出被诉行政行为的行政机关是佳木斯市郊区河道管理处，而非被上诉人，被上诉人从未实施过有关强制拆除上诉人房屋的具体行政行为，因此被上诉人也无法提供与该具体行政行为相关的证据材料。佳木斯市郊区河道管理处具有独立的行政主体资格，应由其独立承担行政责任。经审理查明，上诉人王长泽于2005年在佳木斯市××镇××村莲江口灌区管理站抽水站北200米处建筑四栋房屋，房产权证号分别为郊房权证郊字2010003272、郊房权证郊字2010003273、郊房权证郊字2010003275、郊房权证郊字2010003277，面积共661.23平方米。被上诉人佳木斯市郊区水务局的下属单位佳木斯市郊区河道管理处于2019年11月6日作出佳郊水执行决定[2019]00227号行政强制执行决定，以上诉人未经许可私自在行洪区内建房为由，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和第四十四条规定，决定强制拆除上诉人的违法建筑。上诉人的案涉房屋于2019年11月7日被拆除。上诉人于2020年3月3日向原审法院提起行政诉讼，请求确认被上诉人作出佳郊水执行决定[2019]00227号行政强制执行决定的行政行为违法；判令被上诉人向上诉人赔偿1259312元；本案全部诉讼费用由被上诉人承担。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。根据上述规定，被上诉人佳木斯市郊区水务局的下属单位佳木斯市郊区河道管理处以上诉人王长泽未经许可私自在行洪区内建房为由，对其作出佳郊水执行决定[2019]00227号行政强制执行决定，并将涉案建筑拆除，是按照国家政府、省市关于开展“清四乱”专项行动的要求实施的行为，属国家政策调整范畴，不属于法院受案范围。上诉人以被上诉人为被告提起诉讼，属于错列被告。即使变更佳木斯市河道管理处为被告，也不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。为减少当事人诉累，避免浪费司法资源，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求不符合法律规定，本院不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  石广玉审判员  卢伟艳审判员  肖宇峰二〇二〇年九月十七日书记员  柴 源