江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终183号 上诉人（一审原告）胡红，女，汉族，1968年7月25日出生，个体工商户，住淮安市清江浦区。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区民政局，住所地淮安市清江浦区漕运西路**社管大厦。 法定代表人李丽，该局局长。 委托代理人田竹，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。 上诉人胡红因诉被上诉人淮安市清江浦区民政局（以下简称区民政局）行政处罚决定一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初562号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月21日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：胡红于2000年左右经营养老院，于2015年7月14日注册个体工商户营业执照，名称为“清浦区世纪老年公寓”，经营场所为原清浦区淮海南路**。因消防和卫生不合格，营业执照被工商部门收回。2017年起，胡红在前进东路经营养老院至今。2019年12月10日胡红重新取得营业执照。 2018年2月、4月、6月、9月以及2019年1月，区民政局多次对胡红在前进东路的经营场所进行检查，均发现胡红经营的养老院存在重大安全隐患。2019年3月1日，淮安市民政局向区民政局作出《养老机构安全整改通知单》，指出世纪托老所存在下列安全隐患：1、无证经营；2、无消防设施；3、房屋和服务不具备开托老所条件；4、卫生环境差，房间物品凌乱，部分房间堆放易燃品，厨房内存有霉变食品；5、电线乱拉乱接，部分线路裸露；6、老人居住房间安装防盗窗、防盗门。并提出安全整改意见：世纪托老所系非法运营，存在重大安全隐患，应立即予以关停。2019年3月6日，区民政局向世纪老年公寓发出《整改通知书》，要求世纪老年公寓对照问题进行整改，消除安全隐患。2019年3月29日，淮安市民政局向清江浦区人民政府发出淮民函[2019]36号《关于取缔关停无证经营养老机构的函》，内容为：……3月27日，我局对世纪托老所整改情况进行了跟踪督查，发现该机构整改没有实质性进展……请贵区履行属地管理职责，依法采取相关措施，立即取缔关停无证经营养老机构。 2019年4月15日，区民政局向胡红作出清民罚先告字[2019]第1号《行政处罚事先告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有的权利。2019年4月18日，胡红至区民政局处进行陈述、申辩。胡红陈述：“2016年10月工商部门发放了营业执照，又让我去办消防和卫生证，导致工商营业执照被收回，大概只发了几个月给我”。2019年5月12日，区民政局就该案举行听证，胡红未到场。2019年5月29日，区民政局依据《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十五条第一款第（四）项的规定，作出案涉行政处罚决定，责令立即停业，并于次日送达胡红。胡红对此不服，提起本案行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十四条的规定，地，地方各级人民政府加强对本行政区域养老机构管理工作的领导立养老机构综合监管制度。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依照职责分工对养老机构实施监督。第四十五条的规定，县级以上人民政府民政部门依法履行监督检查职责，可以采取以下措施：（一）向养老机构和个人了解情况；（二）进入涉嫌违法的养老机构进行现场检查；（三）查阅或者复制有关合同、票据、账簿及其他有关资料；（四）发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿。县级以上人民政府民政部门调查养老机构涉嫌违法的行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定。 本案中，胡红经营的世纪托老所存在重大安全隐患：无消防喷淋、未设置电气火灾监控系统、烟感报警器失灵、无证经营食品、房内乱堆乱放易燃物品、电线私拉乱接、违规给老人房间装铁门上锁。上述行为给老人生命财产造成重大安全隐患，违反了《中华人民共和国消防法》《养老机构管理办法》《中华人民共和国食品安全法》等规定，区民政局认定胡红违法事实清楚，证据确凿。关于胡红提出其属于有证经营、区民政局处罚决定错误的诉讼观点。经查，胡红于2015年7月14日进行个体工商户注册登记，后因消防和卫生不符合规定，营业执照被工商部门收回，至2019年12月10日才重新取得营业执照，而区民政局作出行政处罚的时间为2019年5月29日，且营业执照上的经营场所与胡红实际经营的场所不在同一处。关于区民政局作为民政部门，当事人“无证经营”不属于其查处的范围的问题。本案中，虽然区民政局在查明事实中存在胡红“无证经营”的表述，但是仅对胡红违反《中华人民共和国老年人权益保障法》的行为进行处罚，处罚结果对胡红“无证经营”不曾涉及，故胡红的上述观点一审法院不予支持。因胡红经营的世纪托老所存在重大安全隐患，相关部门多次要求其进行整改、消除安全隐患，均没有实质性进展。故区民政局作出清民罚决[2019]第1号行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回胡红的诉讼请求。 上诉人胡红上诉称：一审判决认定其经营的世纪托老所存在重大安全隐患，但事实上，其原来安装了相关设施，区民政局认为不合格。同时，消防喷淋本由区民政局统一安装，其就此多次要求区民政局统一安装，但区民政局都不予理睬。区民政局将未统一安装所产生的责任转嫁给经营者，属于行政行为违法。在有合法经营手续的情况下，区民政局不履行安装相关设施的目的，就是干扰世纪托老所的合法经营，甚至是阻扰经营。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销一审判决，支持其上诉请求。 被上诉人区民政局辩称，胡红经营的场所根本不具备开办养老院的基本条件，存在无消防喷淋、未设置电气火灾监控系统、烟感报警失灵、房内乱放易燃物品、电线私拉乱接、违规给老人房间铁门上锁等问题。上述问题自2018年开始，在多部门联合检查或主管部门单独检查过程中一直存在，胡红也认可上述基本事实，一直表态要进行整改，但均没有整改到位。至于胡红主张消防喷淋应该由区民政局同意安装，属于行政机关不作为，该理由根本不能成立，且胡红在一审庭审中也明确陈述申请喷淋和烟感，国家政策不允许。综上，请求在查明事实的基础上驳回胡红的诉讼请求。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十五条第一款第（四）项规定，县级以上人民政府民政部门依法履行监督检查职责，可以采取以下措施：……（四）发现养老机构存在可能危及人身健康和生命财产安全风险的，责令限期改正，逾期不改正的，责令停业整顿；……。该条第二款规定，县级以上人民政府民政部门调查养老机构涉嫌违法的行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定。本案中，结合本案查明的事实可以认定，胡红经营的世纪托老所存在未安装消防喷淋等消防设施、环境卫生差且无证经营食品等问题，存在安全隐患，区民政局在胡红未完成整改的情况下，依据前述法律规定，在经过调查询问、行政处罚事先告知以及保障胡红陈述申辩等基础上，依据法定程序对胡红作出立即停业的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人胡红的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年九月十日 法官助理 陈 路 书 记 员 孙 杨