河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行初129号原告河南新黄河蓄电池有限公司。住所地：博爱县产业集聚区（中山路北侧）。法定代表人王振方，男，总经理。委托代理人王书文，男，河南新黄河蓄电池有限公司职工。被告博爱县人民政府。住所地：河南省博爱县中山路**。法定代表人张红卫，男，县长。委托代理人杨大周，男，博爱县自然资源局利用科科长。原告河南新黄河蓄电池有限公司要求确认被告博爱县人民政府将不符合土地利用总体规划的土地出让给原告的行政行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原告河南新黄河蓄电池有限公司诉称，2011年初，因南水北调工程建设，原告企业根据省、市、区等部门要求需要搬迁，被告以招商引资安排原告入住该县工业集聚区。原告的项目依法依规经第三方编制了可行性研究报告；并经发展和改革委审查核准备案，项目总投资6亿元，用地100亩，年产值30亿元，年利润4亿元。原告依照博爱县委、县政府的博发【2011】3号文件规定，土地出让金为每亩6.4万元，包括地上、地、地下附着物按被告要求分别于2011年6月和2012年11月足额支付了100亩的土地出让金，在被告多部门现场见证和指定的点位上给原告打下了100亩的用地界桩，同时被告又为原告出具相关文件，让原告先开工，后补办手续，并免于各种处罚等。原告在被告的安排部署和大力支持下，使原告占地100亩，投资6亿元的项目即开始了大力投资建设，并先后成为博爱县和焦作市重点建设项目和河南省2012和2013年A类重点建设项目，但到了2012年5月14日，被告突然以原告用地违法对原告进行罚款66万余元。为了尽快办好用地手续，使这一省A类重点建设项目能够早建成早投产，为当地的经济发展做出贡献，原告一再向被告申请让抓紧给办理用地手续。河南省国土资源厅于2012年12月10日也专门向博爱县国土资源局下达补正意见书，要求其向省国土资源厅提交原告项目用地，要按照项目名称、可研建设内容及建设规模及预审内容及规模同意的原则申报预审，并要求在10个工作日内上报有关材料。但被告既不依法履行职责，也拒不按上级的要求为原告安排上报100亩的用地材料，没有让原告享受河南省人民政府优先保障省重点建设项目用地的优惠政策。2013年1月24日被告同意为原告办理用地手续，并让原告先向柏山镇财税所交纳所谓补偿款20万元，原告缴纳后，被告却又不给原告办理用地手续。2013年7月8日被告又以原告用地违法可追究刑责等相威胁，让原告为其出具承诺书后，即给原告办理用地手续，原告向被告出具承诺书后，被告还是不给原告办理用地手续。2013年12月31日在原告一再向被告申请办证无果已给原告造成重大经济损失的情况下，原告在网上公开举报：“省重点建设项目被刁难。”被告在政府网站也公开回应称：“2013年6月原告建设用地63亩已有省国土资源厅审核通过，并报省政府待批。剩余37亩土地省国土资源厅于2013年10月批复同意增减挂钩，2013年11月我县按照规定申报征收，上级国土部门正在审查。”期间原告仍一直申请被告给尽快办理用地手续，但被告就是不给原告办理，直到2015年，被告在国家有关部门的关注下，竟又强行分割了原告完整项目的100亩用地，仅给原告办理了其中49.53亩的用地手续，土地价格又从原来政府规定并约定的每亩6.4万元，上涨为每亩近10万元。而且分割后下欠的50多亩土地手续，至今还是不给原告办理，致使原告无法正常用地，让原告一再失去了大好发展机遇，给原告造成了巨大损失。原告的项目离不开被告的支持，原告始终服从配合被告和各职能部门工作，但被告却长期无视双方约定，无视自己承诺，无视党中央、国务院一系列支持民营企业发展，优化营商环境政策，拒不落实河南省人民政府对重点建设项目的支持政策，拒不履行职责，不给原告解决实际问题。经原告多方奔走维权，被告却始终找各种理由推诿，近十年了竟然又给出答复称原告的项目用地不符合土地利用总体规划，所以无法办理相关用地手续！原告认为，原告支付了100亩的土地出让金，被告向原告交付了100亩土地，被告的法定职能部门又向原告出具了该100亩土地符合总体规划的证明。原告项目即投入大量人力、物力、财力，经过几年才完成了各种设计、评审和层层的审批及设备定购，并进行了大力投资建设，然而被告给原告办理用地手续近十年了竟又告知原告项目用地不符合土地利用总体规划，被告将不符合土地利用总体规划的土地出让给原告，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，明显属于违法行政行为，限制了原告竞争发展，而且已给原告造成重大经济损失，严重侵害了原告的合法权益。故特诉至贵院，请求人民法院依法审理，维护原告的合法权利。原告诉讼请求为：依法确认被告将不符合土地利用总体规划的土地出让给原告的行政行为违法。被告博爱县人民政府答辩称，一、先开工后补办手续是根据当时的情况对原告项目的支持，并不是说先开工占地就必然符合征地的条件和要求。2012年5月14日，由于在办理土地使用手续时，按照《河南省实施〈土地管理法〉办法》的规定，未批先建项目不能办理土地手续，必须先处罚才能办理，因此，县国土局于2012年5月8日对原告处罚66.0396万元，2012年5月30日县财政按照答辩人免于对原告处罚的承诺又将该罚款66.0396万元拨付给原告用于支持企业发展。实际上，对原告的处罚仅仅是在形式上。二、博爱县国土资源局从未收到河南省国土资源厅并下达的“补正意见书”，原告所称的关于河南省国土资源厅的补正意见书是原告递交给县国土资源局的，其文件来源不清楚。因此，县国土资源局不能按照原告的要求行使行政行为。即使该补正意见书真实存在，也只是对县国土局下达的，而并非是对答辩人下达的。三、2013年1月26日，原告声称以办证名义补交的20万元补偿款，是向博爱县柏山镇政府支付为原告垫付的土地附着物补偿增补款，理应由原告补交。四、按照博爱县人民政府常务会议纪要（2011）8号、博爱县人民政府常务会议纪要（2013）3号要求，该项目要严格环保准入，不允许上铅加工生产线，从源头上杜绝污染。对于该项目博爱县政府始终态度明确，不上铅加工生产线是该项目入驻产业集聚区的前置条件，该公司出具《承诺书》也是为了兑现双方关于环保问题的约定，根本不存在任何威胁现象，原告违反承诺则是直接导致不能办理用地手续的根本原因。五、原告一期项目占地面积是3.3020公顷（49.53亩），2011年9月，经政府常务会议研究，该宗地价格为6.4万元/亩（该地价是全国工业用地出让最低标准价，不含耕地占用税）。2013年、2014年由于河南省土地政策性调整，下发了《河南省人民政府关于调整河南省征地区片综合地价的通知》（豫政（2013）11号）、《河南省人民政府办公厅转发省国土资源厅等部门关于进一步加强征地管理切实维护被征地农民合法权益意见的通知》（豫政办（2014）139号）文件。按照省政府文件要求，博爱县土地资产委员会2014年第7次会议研究决定，自2014年起，在办理土地挂牌出让时，须加被征地农民社会保障费0.715万元/亩、新旧区片地价差额0.6万元/亩耕地占用税1.47万元/亩。按照以上会议精神，原告一期项目占地面积为49.53亩，最终出让成交价共计451.28万元（9.1112万元/亩），其中，被征地农民社会保障费33.6379万元、新旧区片地价差额28.2276万元、耕地占用税69.1576万元（见附件18）。同期入驻博爱县产业集聚区的企业在土地手续办理时，均以该标准交纳费用。所以，虽然土地价格从交款时政府承诺的每亩6.4万元上涨为近10万元是事实，但根据2013年、2014年河南省土地政策性调整要求，在办理土地挂牌出让时，必须附加被征地农民的社会保障费、新旧区片地价差额、耕地占用税等费用，并非答辩人私自上涨土地价格。综上所述，原告要求办理1000万KVAh新型大容量密封免维护铅蓄电池系列产品项目第二、三期50亩的土地性质为农用地，在办理农用地转为建设用地的过程中，发现不符合土地利用总体规划，导致河南省规划处无法出具预审意见，河南省国土资源厅才将该用地申请予以返回。根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第十九条之规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标：城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。因此，并非答辩人将不符合土地利用总体规划的土地出让给原告，而是原告违反承诺，非法占地，不符合土地利用总体规划造成的。为此，请贵院明查事实，依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2011年6月21日，博爱县发展和改革委员会向原告河南新黄河蓄电池有限公司出具豫焦博爱工［2011］00076《河南省企业投资项目备案确认书》，对原告申请备案的年产100万只（高新）车用密封免维护铅蓄电池系列产品项目准予备案。项目建设地点为博爱县产业集聚区；主要建设内容为年产100万只（高新）车用密封免维护铅蓄电池系列产品，占地50亩……。2011年9月23日，博爱县政府召开第103次常务会议，研究了包括新黄河公司年产100万只（高新）车用密封免维护蓄电池系列产品在内的项目等工作，会议提出了要求新黄河公司年产100万只（高新）车用密封免维护蓄电池系列产品项目加工工艺要采用先进工艺，切实做好环保工作。2011年10月12日，博爱县国土资源局作出博国土资执罚决字（2011）258号行政处罚决定书，以河南新黄河蓄电池有限公司未经县级以上人民政府批准，擅自占用柏山镇贵屯村耕地33019.8平方米（折合49.53亩）建蓄电池厂，属违法占地为由，责令退还非法占用的土地33019.8平方米（折合49.53亩）；没收在非法占用的33019.8平方米土地上建筑物及其他设施；对占用的33019.8平方米处以每平方米二十元罚款，罚款金额为陆拾陆万零叁佰玖拾陆元整。2012年3月29日，博爱县工业集聚区管委会出具证明，河南新黄河蓄电池有限公司年产1000万千伏安时蓄电池项目符合园区规划要求，同意该项目由焦作市区搬迁至博爱县产业集聚区。2012年4月1日，博爱县发展和改革委员会又向原告河南新黄河蓄电池有限公司出具豫焦博爱工［2012］00017《河南省企业投资项目备案确认书》，对原告申请备案的年产1000万KVAh新型大容量密封免维护铅蓄电池项目准予备案，原备案（备案号：豫焦博爱工［2011］00076）作废，该确认书要求该项目经环保、土地等相关部门审批办理相关手续后方可开工建设；项目建设地点为博爱县产业集聚区；主要建设内容为年设计生产能力1000万KVAh，项目用地100亩……。2012年5月30日，原告向博爱县财政局提出申请要求财政扶持资金660,396元，博爱县财政局予以审批同意拨付陆拾陆万零叁佰玖拾陆元整。2013年12月30日，河南省人民政府作出《关于博爱县2013年度第二批城市建设用地的批复》，同意博爱县转用并征收柏山镇贵屯村集体耕地3.1364公顷、林地0.1656公顷，征收柏山镇贵屯村集体建设用地0.9249公顷，共计4.2269公顷（其中耕地3.1364公顷），作为该县2013年度第二批城市建设用地。2014年8月26日，博爱县城乡规划管理局对《博爱县国土资源局关于确定BAGT2014-19地块土地规划条件的函》复函称，挂牌出让地块位于博爱县丰收路北侧，东邻贵屯村地，西邻强力公司，南邻丰收路，北邻贵屯村地，总占地面积33019.80平方米，合49.53亩，根据博爱县产业集聚区发展规划属于工业用地……。经挂牌出让，原告竞得上述宗地，2014年12月4日，博爱县国土资源局与原告河南新黄河蓄电池有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，2015年1月19日，博爱县国土资源局为原告办理了国有建设用地使用权登记。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。因此，行政行为存在是人民法院受理行政案件的前提和条件。本案中，原告的诉讼请求是“依法确认被告将不符合土地利用总体规划的土地出让给原告的行政行为违法”。经本院询问，原告认为被告博爱县人民政府实际交付其100亩土地，但只办理了49.53亩土地的土地使用权证，其余50.47亩被告以不符合土地利用总体规划为由不予办证。但根据双方当事人提交的证据以及原告陈述，该50.47亩土地并未经过征收以及招拍挂等程序出让给原告，原告所诉的土地出让行为并不存在，其提起本案诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼的起诉条件，依法不应受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告河南新黄河蓄电池有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  卫向娟审判员  张 杰审判员  李培军二〇二〇年九月二十一日书记员  孙 泉