江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初92号 原告：孙克香，女，1960年10月11日出生，汉族，住江苏省灌云县。 原告：江顺德，男，1976年11月17日出生，汉族，住江苏省灌云县。 原告：王茂，男，1968年8月13日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托诉讼代理人：刘武、蒲虹池（实习），江苏华德律师事务所律师。 被告：连云港市自然资源和规划局，住所地连云港市海州区朝阳中路**。 法定代表人：孔令泰，该局局长。 出庭应诉负责人：曹文斌，该局副局长。 委托诉讼代理人：吴赛松，该局第一自然资源所所长。 委托诉讼代理人：周伟，江苏众昇律师事务所律师。 第三人：周荣强，男，1976年2月14日出生，汉族，住连云港市海州区。 委托诉讼代理人：傅成竹，江苏海郡律师事务所律师。 原告孙克香、江顺德、王茂不服被告连云港市自然资源和规划局（以下简称市自然资源局）土地管理行政处罚一案，于2020年3月11日向本院提起诉讼，本院于同日依法受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法适用普通程序，组成合议庭，于2020年4月28日公开开庭审理了本案。原告委托诉讼代理人刘武、蒲虹池，被告市自然资源局委托诉讼代理人吴赛松、周伟，第三人委托诉讼代理人傅成竹到庭参加诉讼。市自然资源局副局长曹某作为被诉行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。 被告市自然资源局于2019年9月18日作出连自然资监罚[2019]34号行政处罚决定书（以下简称涉案处罚决定书），对孙克香、江顺德、王茂、周荣强四人违法占地建房的行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《连云港市国土资源局规范行政处罚自由裁量权实施细则》相关规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、罚款：对非法占用的耕地按20元/平方米进行处罚，合计罚款金额为人民币壹万玖仟柒佰伍拾元整。 原告诉讼请求为：1、请求撤销涉案处罚决定书；2、请求重新作出处罚决定，拆除涉案别墅；3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：一、原告不是被处罚主体，不应承担责任。2015年11月11日，第三人周荣强与孙某签订了《合作建房协议》，约定由孙某将其宅基地交与周荣强建房，周荣强向其支付110万元。12月17日，第三人周荣强与时某签订了《别墅施工协议》，约定由时某承建别墅六套。2016年8月30日，周荣强向三原告出具了收条，约定已向三原告收取了孙某土地转让款120万元、建房款113.4万元。并约定所建别墅六套归三原告所有。原告安装护栏和防盗门，搬入以上别墅居住。2016年9、10月份，第三人又将涉案别墅转让给骆某、李某等人。2017年2月1日，沈某、李某、骆某指使多人到原告处哄闹、恐吓、殴打原告，原告无法使用涉案别墅。经公安机关处理，原告将涉案别墅加锁后搬离。涉案别墅被沈某、李某、骆某等人强行占有。自此后，三原告并未实际占有涉案别墅，既不是该别墅的所有人，也不是该别墅的使用人，被告不应对原告进行处罚。二、涉案土地违法行为已被处罚过，被告不应重复处罚。2017年3月，连云港市国土资源局第一国土所接受举报，发现涉案别墅有违法使用土地行为，于同年6月作出（2017）119号行政处罚决定书，已对违法用地予以处罚。被告向三原告作出涉案处罚决定书，就同一违法行为作出二次不同的处罚，应予撤销。三、被告处罚没收建筑物不符合法律规定，应予改正。根据《中华人民共和国土地管理法》(2019年第三次修正)第四十三条的规定，该涉案别墅应当予以拆除，而不是没收。特提起诉讼，要求判如所请。 原告向本院提交证据如下：1、2015年11月11日第三人与孙某的《合作建房协议》一份。2、第三人与时某签订的《别墅施工协议》一份。3、孙某出具的收条一份。4、第三人出具的收条一份。5、第三人与原告签订的还款协议书一份。以上证据证明孙某将土地转让给第三人，由第三人对外发包承建了涉案别墅，第三人又把别墅转让给原告。从而说明原告不是被处罚的适格主体。6、第三人与许某签订的房屋出让合同一份。7、第三人与李某签订的房屋出售证明。8、第三人与张某、沈某签订的协议书一份。以上证据证明涉案别墅已经由第三人转让给了他人，因此原告不是处罚的对象。9、涉案土地的属性图，证明涉案别墅所占用的土地是旱地，权属单位是许庄村5组，应该对该单位予以处罚。10、政府信息公开申请表一份以及复议终止决定书一份，证明对涉案违法占地已作出处罚一事原告申请信息公开。11、限期拆除通知书一份，证明相关部门要求拆除涉案别墅。 被告市自然资源局答辩称：一、答辩人作出的涉案处罚决定认定事实清楚，被处罚主体正确。原告及第三人未经批准非法占用土地建设涉案别墅。原告自认涉案别墅是原告与第三人共同合伙开发，不论目前涉案别墅处于何种状态，均不影响原告与第三人非法占用土地的事实。故答辩人作出的涉案处罚决定事实清楚，原告作为被处罚主体适格。二、对原告和第三人不存在重复处罚。答辩人依法对涉案违法用地行为作出行政处罚，此前没有对该违法行为进行过处罚，不存在重复处罚问题。三、涉案处罚决定书适用法律正确。答辩人在涉案处罚决定书中适用的是现行《中华人民共和国土地管理法》第四十三条。原告引用该法（2019年第三次修正，2020年1月1日起施行）第四十三条进行抗辩显然错误，请求驳回原告诉讼请求。 被告市自然资源局向本院提交了证明行政行为合法的以下证据、法律依据： 1、2019-100527号责令改正违法行为通知书、送达回证。2、2019年5月27日对孙克香的询问笔录一份。3、2019年6月28日对孙克香、江顺德、王茂的询问笔录各一份。4、现场勘测笔录。5、土地勘测定界技术报告书。6、行政处罚告知书、送达回证。7、行政处罚听证告知书、送达回证。8、涉案处罚决定书、送达回证、留置送达材料、公告送达材料。9、海州区土地利用现状图（局部）、海州区土地利用总体规划图（局部）。10、三原告及第三人的身份证明。11、连云港市海州区人民法院（2017）苏0706民初8291号民事判决书。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。 第三人同意原告的诉讼请求，未向本院提交证据。 原告对被告的证据质证如下：对证据1，真实性无异议，但该通知书要求的是恢复原状而不是被告最终作出的没收建筑的内容。对证据2、3，真实性无异议，但询问笔录都是在原告向第三人索要款项未果的情况下所作，笔录内容与涉案别墅土地的流转过程有一定的出入。对证据4、5、6、7、8无异议。对证据9，真实性无异议，该现状图能够反映涉案别墅所在的土地是耕地，不是建设用地，总体规划图上只有海州区人民政府2018年11月编字，没有反映涉案的土地规划用途。对证据10、11，真实性无异议。 第三人对被告证据的质证意见同原告。 被告对原告的证据质证如下：对证据1至5，真实性有异议。即便是真实的，也不能推翻三名原告与第三人合伙开发涉案别墅这一基本事实，连云港市海州区人民法院（2017）苏0706民初8291号民事判决书确认原告与第三人是合伙购买土地建设涉案别墅，上述证据只能证明第三人代表原告以及第三人本人与案外人签定协议。实施违法用地行为的主体仍然是三名原告和第三人。对证据6至8，真实性无法确认，且该三份证据不具有合法性，涉案别墅均是原告和第三人违法建设，第三人与案外人签订的房屋出让协议均是无效协议，且与本案没有关联性。对证据9，真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，被告作出的涉案处罚行为针对的是违法用地人而非针对土地的所有权人。对证据10，真实性无异议，但不能证明涉案违法用地行为已经被处罚过。对证据11，真实性无异议，该通知书并非被告作出，与被告作出涉案处罚决定没有关联性。 第三人对原告的证据质证如下：证据1至8不能证明第三人非法占用土地的违法事实，而只能证明提供土地的人系违法，应当受到惩罚。对证据9、10、11无异议。 本院根据行政诉讼证据规则，对原、被告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1至5，能够证明建设涉案别墅的事实，与三原告在被告处陈述的由第三人出面与案外人商谈买地的事实印证，本院予以采纳，对原告证明其只是涉案别墅购买方，未参与买卖土地的证明目的，本院不予采纳。对证据6至8，与本案无关联性，本院不予采纳。对证据9，被告不持异议，本院作为查明案件事实的证据予以采纳，对原告的证明目的，本院不予采纳。对证据10，不能达到原告的证明目的，本院不予采纳。对证据11，与本案无关联，本院不予采纳。 对被告提交的证据1至11，证明被告对原告买卖土地建设涉案别墅进行调查、作出处罚的过程，具有真实性、合法性、与本案有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2019年6月28日，被告接举报后对三原告及第三人非法占用987.5平方米土地建房一案进行立案调查。经被告调查，三原告及第三人于2015年12月起，在没有取得合法用地手续的情况下，在海州经济开发区许庄村杨圩六队非法占地建设涉案别墅，占地面积987.5平方米，均为耕地，经查该地块符合海州区土地利用总体规划。具体经过为：2015年11月11日，由第三人周荣强与案外人孙某签署合作建房协议，周荣强建房施工，孙某负责将土地交付周荣强建房使用。2016年6月建成涉案别墅，为6套住宅，2016年8月30日孙克香、江顺德、王茂将建房款给付周荣强，约定产权归孙克香、江顺德、王茂所有，2016年9月1日，三原告签署《房屋分配协议书》，约定每人2套住宅。2019年5月27日，原告孙克香向被告举报三原告及第三人合资占地建房。被告于2019年5月27日作出责令改正违法行为通知书，三原告与第三人未作出改正行为。被告经调查后，认为三原告及第三人占地建房且未予整改，已构成非法占用土地的违法行为，于2019年9月18日作出涉案处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《连云港市国土资源局规范行政处罚自由裁量权实施细则》相关规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；2、罚款：对非法占用的耕地按20元/平方米进行处罚，合计罚款金额为人民币19750元整。三原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，连云港市海州区人民法院（2017）苏0706民初8291号民事判决书，确认了以下事实：“2015年，孙克香、江顺德、王茂、周荣强四人合作开发位于海州区房屋，四人签有合作协议”。 本院认为，被告作为县级以上人民政府设置的自然资源主管部门，对所属范围内的土地实施管理和监督，对违法用地行为有查处的职责。我国实行保护耕地制度，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。经被告调查，本案三原告均陈述与第三人共同向案外人孙某购买土地用于建设涉案别墅，涉案别墅所占用的土地系海州经济开发区许庄村耕地，面积为987.5平方米。三原告在农用地上建设房屋，应当办理农用地转用审批手续。其从案外人处擅自购买农用地用于建设房屋，行为违反了我国《土地管理法》的规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下，被告查明三原告与案外人非法转让土地，并查明该土地符合土地利用总体规划，依据土地管理法的上述规定，作出的没收涉案别墅，并处罚款的处罚，符合法律规定。三原告诉称涉案土地已作过行政处罚，不应再处罚的意见，原告虽提供了案号，但被告称无此案号，三原告亦未提供证据证实，本院对原告的观点不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告孙克香、江顺德、王茂的诉讼请求。 案件受理费50元，由三原告承担（原告已预交）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉费用50元，江苏省连云港市中级人民法院开户行：连云港市农行苍梧支行营业部，账号：10×××94。 审 判 长  刘佃红 人民陪审员  王 钢 人民陪审员  刘学梅 二〇二〇年九月三日 书 记 员  王静雯 法律条文 [一]《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。