山东省沂源县人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁0323民初51号 原告：左德保，男，汉族，1969年4月8日出生，住沂源县。 委托诉讼代理人：马友锋，沂源公正法律服务所法律工作者，代理权限特别授权。 被告：沂源县大张庄镇人民政府，统一社会信用代码113703230045260699，住所地沂源县大张庄镇驻地。 法定代表人：石运忠，镇长。 委托诉讼代理人：李闽，山东多博仕律师事务所律师，代理权限特别授权。 委托诉讼代理人：崔光成，山东多博仕律师事务所律师，代理权限特别授权。 被告：沂源县教育和体育局，统一社会信用代码11370323493219886P，住所地沂源县城胜利路**。 负责人：李林，局长。 委托诉讼代理人：苗传兴，男，1966年2月15日出生，汉族，住沂源县,代理权限特别授权。 原告左德保与被告沂源县大张庄镇人民政府、沂源县教育和体育局农业承包合同纠纷一案，本院于2020年1月2日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告左德保及其委托诉讼代理人马友锋，被告沂源县大张庄镇人民政府的委托诉讼代理人李闽、崔光成,被告沂源县教育和体育局的委托诉讼代理人苗传兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告左德保向本院提出诉讼请求：1、请求依法解除原告与沂源县大张庄镇人民政府（沂源县大张庄镇成人教育中心学校）签订的荒山转包合同书；2、因非法改变土地性质由荒山变更成基本农田，导致原告无法按合同继续经营，要求赔偿实际投入9249041元，并赔偿违约金40000元；3、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告与被告2001年12月30日签订荒山转让合同书（2013年10月20日续签），合同签订后，原告履行合同中投入了大量资金后，因非法改变土地性质由荒山变更成基本农田，导致原告无法按合同继续经营，根据现行法律导致无法进行生产经营涉案荒山。便向有关部门反映，大张庄镇政府、县政府、市政府、省委、国土资源局等也相继落实了该上访事项，上级主管部门要求大张庄镇政府妥善处理。原告认为，被告行为违反了国家法律规定，侵害了原告权利，被告行政程序违法，隐瞒的事实、非法变更荒山性质，造成原告和权益受到侵害，特提出民事诉讼，要求赔偿实际投入9249041元，并赔偿违约金40000元。请求法院依法裁判，以维护原告的合法权益。 被告沂源县大张庄镇人民政府辩称，1、被告诉讼主体不适格，荒山转包的签订主体为原告与大张庄乡成人教育中心校，大张庄镇人民政府并不是合同的签订主体，不是本案适格被告，大张庄成教中心自成立以来，其教职工人员的管理、工资的发放、包括其收益均与被告无关，被告既不是对其人员进行管理，也不对其财政收支进行管理，对人员安置问题也不是由被告负责，转包合同的签订与被告无关，从权利义务相对等的角度来看，被告也不是大张庄成教中心的主管部门，综上所述，被告不是该案的适格被告；2、原告要求依法解除原告与沂源县大张庄镇政府签订的荒山转包合同书，该项诉讼请求不存在事实和法律依据，原告与沂源县大张庄乡成人教育中心校签订的荒山转包合同主体系原告与沂源县大张庄乡成人教育中心校，被告不是合同的签订主体，即便被告是本案的适格主体，被告与沂源县大张庄乡成人教育中心校也没有违反合同约定的义务，原告一直种植经营涉案土地，原告没有经济损失，原告解除合同没有法律和事实依据，原告第一项诉讼请求显然不成立；3、原告诉称被告改变了涉案土地的土地性质，涉案土地在2013年的时候就已经是基本农田性质，这说明原告与大张庄镇成人教育中心校签订转包合同的时候，就已经是基本农田性质，被告并没有改变其土地性质，被告也无权改变土地性质，土地性质的改变是由县级以上人民政府及相关部门，而作为本案被告的镇一级人民政府无权改变土地性质，本案土地性质2013年承包合同签订时已经是基本农田，土地性质何时、何人予以改变，有没有改变，原告对此负有举证责任，被告也没有下达任何书面通知或者文件，不让原告继续生产经营，原告没有证据证明被告作为一级政府阻碍原告正常经营，原告的经济损失于法无据。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告沂源县教育和体育局辩称，一、原告将我局列为被告主体不适格，应依法驳回原告对我局的起诉。我局既不是本案荒山转包合同的主体之一，也与原告及被告沂源县大张庄镇人民政府（以下简称第一被告）无任何事实及法律上的利害关系，根据合同的相对性原则，原告将我局列为被告主体不适格，应依法驳回原告对我局的起诉；二、根据山东省教育委员会1995年印发的《关于印发县、乡、村三级规范化农村成人教育标准的通知》【鲁教成字规定：（1995）18号】中《山东省规范化乡镇中心成人学校标准》第二条规定的“乡镇中心成人学校是乡镇政府举办和管理的以进行实用技术教育为重要内容的综合性、多功能性的农村成人教育骨干基地”的规定，本案签订《荒山转包合同书》的主体一方，即转包方沂源县大张庄乡成人教育中心校（以下简称大张庄成教中心校）是第一被告根据省教委文件成立的成人教育机构，是第一被告的下属工作部门，因转包方大张庄成教中心校不具备法人主体资格，原告将沂源县大张庄镇人民政府列为被告符合法律规定，但原告在无任何事实及法律依据的情况下将与本案原告及第一被告无任何利害关系的我局列为被告无理，请法院依法驳回原告对我局的起诉；三、本案当事人签订《荒山转包合同书》后，本案原告在履行合同过程中，已经按照合同约定将多年的承包费支付给了第一被告，所收取的费用用于该乡镇日常工作开支，而我局既不是涉案合同的当事人，也不是履行合同义务的主体，因此，原告将与本案签订《荒山转包合同书》双方当事人无任何利害关系的我局列为被告无理，也违反了合同相对性原则，请法院依法驳回原告对我局的起诉；四、本案原告起诉的诉讼请求是因第一被告非法改变土地性质给其造成损失要求予以赔偿，而我局既不是本案签订《荒山转包合同书》的当事人，也与合同双方当事人无任何事实及法律上的利害关系，而且我局既不是改变乡镇荒山土地性质的业务主管部门，也无权改变乡镇荒山的土地性质，原告将无权改变涉案合同荒山土地性质的我局列为被告无任何法律依据，请法院依法驳回原告对我局的起诉。 本院经审理认定事实如下：2001年12月31日，原告与沂源县大张庄乡成人教育中心校签订荒山转包合同，沂源县大张庄乡成人教育中心校将其从沂源县大张庄乡胜利村所取得的320亩荒山使用权转包给乙方。双方于2013年10月20日续签转包合同，合同内容为：一、荒山坐落及四至：该320亩荒山坐落于大张庄乡石柱水库南山，东至南沟底，西至黄庄界，南至牛王峪大沟底、北至水库上路。二、转包期为三十七年，自二零零一年十二月三十日至二零三七年十二月三十日止。三、转包费共计十三万元，合同签订之日一次性预交现金四万元，其余部分每年十二月一日前交三千元，三十年交清（至二零三零年十二月一日止），转包期内其余七年由乙方免费经营，在前三十年内，乙方如不按时交给甲方承包费，每拖一日，乙方向甲方交纳1%的滞纳金，最多不得超过十日，若超过十日，甲方有权终止合同。四、甲方将该处荒山上现有的板栗树3600棵承包给乙方管理，房屋（北屋二间）临时电路归乙方管理使用，并由乙方受益，如果效益不好，乙方有权更新树种，到期按棵树归还。五、签订合同之日起，乙方开始经营，在承包期内有权转包，甲方不得干预。六、合同期满，承包地范围内的原有经济树由乙方交还甲方，其间乙方自行发展的树木及投资以质论价，由甲乙双方协商处理。七、在合同期内，甲方负责处理好与胜利村的关系，若因胜利村方面的原因致使乙方无法正常经营，乙方有权终止合同，甲方应承担违约责任，并按合同第八条之规定予以赔偿。八、本合同签字后即具有法律效力，甲乙双方均应自觉履行，任何一方不得违约，若甲方违约，除退还按实际承包年限剩余年限的承包费及赔偿违约日前乙方实际投入的资金外，还须支付给乙方违约金四万元，如乙方违约，乙方支付给甲方违约金四万元，并赔偿经济损失。九、在合同期内，乙方享有独立经营权，甲方不得以任何理由干涉，否则承担违约责任。十、因经营情况变化，经双方协商同意，原合同废止，自今日起执行本合同。 合同签订后，原告在案涉承包地内增加了苹果、桃等部分树种，2011年，原告左德保向沂源县林业局申请并办理了林权证，编号（2011）第1038号，造林年度1995年，土地用途有林地，使用期限2000年12月30日至2035年12月30日，宗地面积为290.8亩，权属状态抵押，权利类型林地使用权森立、林木使用权。2014年原告左德保申请对上述林权证中所属林权进行森林资源资产评估，经沂源源大资产评估事务所进行评估，上述林权估价9249041元，原告左德保于2014年5月利用上述林权证中的森林资源从山东沂源农村商业银行股份有限公司办理了抵押贷款，贷款金额500000元，并办理他项权利登记。2011年，原告办理林权证时的森林类别为商品林、树种为板栗，现状树种为苹果、桃、核桃、板栗、金银花等。经向沂源县自然资源局核实，沂源县各年度林地变更数据是依据现状进行区划，2014年至2016年案涉合同承包地的林地变更数据显示;林地面积140亩（其中宜林地15亩，果树115亩，杨树10亩），非林地面积180亩，2017年至2018年案涉合同承包地的林地变更数据显示;林地面积255亩（其中果树236亩，杨树24亩，其他无林木15亩），非林地65亩。沂源县自然资源局林地变更数据的区划是根据《山东省林地年度变更调查暨森林资源动态监测技术细则》，只要符合林地标准，全部纳入到林地管理。 另，2011年12月2日，淄博市人民政府下发的淄政字[2011]105号淄博市人民政府关于沂源县南鲁山镇等10个镇土地利用总体规划（2006—2020年）的批复文件，其中大张庄镇耕地保有量不少于4549.1公顷（为张店区易地补充耕地177.4公顷，为临淄区易地补充耕地437.3公顷），其中基本农田保护面积不少于3890.1公顷（为临淄区代保基本农田35公顷，为周村区代保基本农田266.7公顷）。案涉承包地上述经淄博市人民政府批准的《大张庄镇土地利用总体规划（2006—2020）》中被标注为基本农田，并且至今一直作为基本农田保有。 另查明，1995年，山东省教育委员会下发鲁教成字（1995）18号关于印发县、乡、村三级规范化农村成人学校标准的通知，通知中关于山东省规范化乡镇中心成人学校标准中规定，乡镇中心成人学校是乡镇政府举办和管理的以进行实用技术教育为主要内容的综合性、多功能的农村成人教育骨干基地。但大张庄乡成人教育中心学校未查到在山东省事业单位监督管理信息系统登记，大张庄镇成人教育中心校于2019年9月份被撤销。 以上事实，由原告提供的荒山转包合同、林权评估函、（2015）鲁0323源商初字858号民事判决书、大张庄镇人民政府信访事项处理意见书、沂源县人民政府信访办公室处理意见决定书，沂源县自然资源局公开意见答复意见书，（2011）150号政府文件，被告沂源县教育和体育局提交的鲁教成字（1995）18号文件一份，本院调取的中共沂源县委编制委员办公室证明、沂源县自然资源局关于大张庄镇左德保用地问题的情况说明及当事人的庭审陈述予以证实。 本院认为，本案主要有两个争议焦点，一、被告是否是适格的诉讼主体；二、原告要求解除合同是否符合法定的解除条件。 对于第一个争议焦点，根据中共沂源县委机构编制委员会办公室出具的证明，大张庄乡成人教育中心学校未在山东省事业单位监督管理信息系统登记，故大张庄乡成人教育中心学校不具有独立的法人资格，应由其举办单位承担相应的权利义务，而根据山东省教育委员会下发的鲁教成字（1995）18号关于印发县、乡、村三级规范化农村成人学校标准的通知，乡镇中心成人学校是乡镇政府举办和管理的以进行实用技术教育为主要内容的综合性、多功能的农村成人教育骨干基地，故大张庄镇人民政府应为大张庄镇成人教育中心学校的举办单位，应由其承担相应的合同权利和义务，综上，被告大张庄镇人民政府系本案的适格主体，被告沂源县教育和体育局并非合同的当事人，亦不是大张庄镇成人教育中心学校的举办单位，不是适格的诉讼主体。 对于第二个争议焦点，原告要求解除合同是否达到法定的解除条件，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，有下列情形之一的，当事人可以解除合同：一、因不可抗力致使不能实现合同目的的；二、在履行期间届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；三、当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；四、当事人迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；五、法律规定的其他情形。本案中原告要求解除合同的理由系被告将荒山变更为基本农田的违约行为导致原告无法按照合同继续经营。首先，根据沂源县自然资源局出具的意见，在现有政策下，在基本农田中实际种植林果的没有明确要求退林（果）还耕。其次，案涉土地中290.8亩已经在沂源县林业局办理了林权证，并以此融资，未影响其融资需求。第三，根据《山东省林地年度变更调查暨森林资源动态监测技术细则》，自然资源局成立后，正开展森林资源一张图工作，只要符合林地标准，做到应划尽划，全部纳入到林地管理。第四，原告转包案涉土地后一直根据合同约定的用途自主经营，栽植苹果、桃等经济林木，原告种植的苹果、桃等经济林木现在依然在正常经营，未出现导致原告荒山承包合同不能履行的违约行为。综上，自然资源局成立前，政府对基本农田的规划与林权证的办理分属国土资源局和林业局两个不同的政府部门，自然资源局成立后，森林资源图和国土三调数据完全融合，根据森林一张图的要求，只要符合林地标准，做到应划尽划，全部纳入到林地管理，存在调整空间。国土资源局前期对基本农田的规划未影响原告按照合同继续经营履行，未出现原告合同目的不能实现的情况，原告要求解除合同，不符合法定的解除条件，故对于原告要求与被告解除合同并赔偿经济损失的诉讼请求，本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定，判决如下： 驳回原告左德保的诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费76823.29元，由原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  李成虎 审 判 员  徐光花 人民陪审员  王 伟 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  张 敏