云南省芒市人民法院行 政 判 决 书（2020）云3103行初12号原告：李秉金，男，1938年2月22日生，汉族，中专文化，住云南省德宏傣族景颇族自治州芒市。委托诉讼代理人：马荣贤，云南同胜律师事务所律师，特别授权代理。被告：芒市民政局，地址云南省德宏傣族景颇族自治州芒市河东路**，统一社会信用代码11533103015267541A。负责人：杨从安，系该局局长。参与行政诉讼负责人：刀敏，女，任芒市民政局副局长。委托诉讼代理人：王恒，男，特别授权代理。委托诉讼代理人：范绍楠，云南星震（芒市）律师事务所律师，特别授权代理。原告李秉金不服被告芒市民政局作出的《强制拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告李秉金及委托诉讼代理人马荣贤，被告芒市民政局的副局长刀敏、委托诉讼代理人王恒、范绍楠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告芒市民政局于2020年4月27日作出《强制拆除决定书》，认为原告李秉金在芒市“福安园”修建的“活人墓”违反了《云南省殡葬管理条例》第十八条的规定，根据《云南省殡葬管理条例》第十八条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定，决定于2020年4月30日前对违规修建的“活人墓”进行依法强制拆除，并按《芒市全面深化殡葬改革实施方案》（芒办发〔2019〕110号）规定，收取强制拆除过程中产生的所有费用。原告李秉金向本院提出诉讼请求：1.请求撤销《强制拆除决定书》；2.判令被告赔偿经济损失45,600元；3.本案诉讼费由被告全部承担。事实与理由：一、被告的行政行为违法。被告芒市民政局2020年4月24日向原告李秉金发出了《催告书》，2020年4月27日又发出了《强制拆除决定书》，对原告在“福安园”内修建的墓冢进行了强制拆除，给原告造成直接经济损失45,600元，严重侵犯了原告的合法权益。国务院《殡葬管理条例》第十八条规定，未经批准，擅自兴建殡葬设施，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔。《云南省殡葬管理条例》第十八条规定，禁止在公墓外修建“活人墓”，违反规定修建的“活人墓”，由墓地所在地县级人民政府责令限期拆除。德宏州委办公室、德宏州人民政府办公室德办发〔2018〕48号文件《德宏州全面深化殡葬改革实施意见》第三部分第一条第3项规定，坚决杜绝2014年12月15日《德宏州殡葬管理实施办法》实施以后新建的“活人墓”。原告修建的墓冢是经芒市土地管理局、芒市华侨农场土地管理分局、芒市华侨农场福安园批准，在“福安园”公墓内，持有《墓地使用证》，修建的时间在2014年12月15日以前，符合国家、云南省法规，以及德宏州委、州政府的规定，是合法的，被告责令强制拆除违法。二、芒市人民政府文件的部分规定与法规相抵触无效。芒市深化殡葬改革工作领导小组芒殡发〔2020〕1号文件《关于当前殡葬改革工作相关问题的通知》，第四，妥善处理“福安园”历史遗留问题，第（一）项规定“园内所有‘活人墓’必须全部拆除”，不足以推翻国家经过批准，云南省公墓内，德宏州2014年12月15日前修建的墓冢合法的规定，下位规范性文件与上位法相抵触无效。该通知发出的时间是2020年1月17日，没有溯及既往的效力。由于违反国家和省、州的规定，并不能妥善处理“福安园”的历史遗留问题，而是直接侵害市民的合法权益。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请人民法院支持原告的诉讼请求。原告李秉金向本院提交以下证据：第一组《催告书》《强制拆除决定书》，欲证明被告芒市民政局责令在2020年4月30日前强制拆除“福安园”公墓内的“活人墓”，被告的行政行为违法。第二组《墓地使用证明》《建墓证明》，欲证明原告李秉金在“福安园”内合法建墓。第三组照片1张，欲证明原告李秉金的墓冢被拆除。第四组《收据》，欲证明原告李秉金经济损失45,600元。当庭提交第五组1996年3月8日潞西县计划经济委员会文件《关于建公墓报告的批复》，欲证明“福安园”属于公墓。被告芒市民政局辩称，一、本案中原告李秉金被强制拆除的墓穴系违规修建的“活人墓”。2019年云南省根据国家相关工作部署开展殡葬领域有关问题整治，其中“活人墓”治理作为其中一个重点内容。根据《云南省殡葬管理条例》第十八条和《云南省公墓管理规定》第十四条规定，公墓内和公墓外均禁止修建“活人墓”。原告在2010年就已经出资在公墓外即“福安园”修建了“活人墓”，违反了《云南省殡葬管理条例》第十八条的禁止性规定。其次，“福安园”是由原芒市华侨农场土地分局办理土地使用手续后开工建设，建成后由华侨农场城西分场负责管理。但“福安园”在建设前和建成后均未按照《云南省公墓管理规定》的相关程序报民政部门完善相关手续，因此“福安园”既不属于公益性公墓，也不属于经营性公墓，原告于2010年3月在“福安园”修建的“活人墓”是未经批准建造。按照相关规定当时发放给原告的《墓地使用证》系允许其在去世后建盖坟墓，并非让其在健在时期建盖坟墓。故原告私自建盖“活人墓”的行为违反了相关规定。二、被告芒市民政局所做的行政行为证据充分、程序合法。云南省人民政府办公厅于2019年4月22日发布了《云南省人民政府办公厅关于进一步加强和规范殡葬管理工作的通知》（云政办发〔2019〕43号文件），要求全省范围内的“活人墓”要全部拆除。2019年10月21日，芒市委、市政府下发了《芒市全面深化殡葬改革实施方案》（芒办发〔2019〕110号文件），对全市殡葬改革工作进行安排部署。2020年4月10日，云南省人民政府办公厅发布了《云南省人民政府办公厅关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业健康发展的通知》（云府办明电〔2020〕16号文件），要求州、市、县、区人民政府要确保2020年4月底前“活人墓”全部拆除。2020年2月22日，在有充分证据证实原告李秉金所建造的墓穴系禁止建盖的“活人墓”的情况下，根据《中华人民共和国殡葬管理条例》第十八条“未经批准，擅自兴建殡葬设施的，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔，责令恢复原状，没收违法所得，可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款”，第二十条“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正”，以及《云南省殡葬管理条例》第十八条“禁止在公墓外修建活人墓。违反规定修建的活人墓，由墓地所在地县级人民政府责令限期拆除。逾期不拆除的，由县级人民政府组织力量强行拆除”规定，对原告违规修建的“活人墓”，被告依法下发了《责令限期改正通知书》，责令其于2020年3月15日前自行拆除。2020年3月10日，芒市人民政府发布了《芒市人民政府关于依法清理整治“活人墓”的通告》（芒政告〔2020〕6号），要求在收到《责令限期改正通知书》之后仍未拆除的墓主于2020年3月15日前自行拆除完毕，在规定期限内拒不拆除的，将依法强制拆除。2020年4月24日，根据芒市人民政府的授权，由于原告仍然没有在规定期限内拆除违规修建的“活人墓”，被告向原告送达了《催告书》，并多次到其家中做思想工作，但原告仍然一直坚持拒不拆除。2020年4月27日，被告向原告依法送达了《强制拆除决定书》，并对原告违法建造的“活人墓”进行了强制拆除。综上，原告李秉金在“福安园”修建“活人墓”的行为违反了国家、云南省关于殡葬管理的相关规定，被告强制拆除原告修建的“活人墓”的行为事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律准确，请求人民法院依法查明案件事实，驳回原告李秉金的诉讼请求。被告芒市民政局向本院提交以下证据：第一组云南省政府办公厅文件《云南省人民政府办公厅关于进一步加强和规范殡葬管理工作的通知》（云政办发〔2019〕43号文件）一份，欲证明2019年4月22日云南省人民政府明确发文在全省范围内开展“活人墓”综合整治，在文件第二大项第十条强调到“十三五”末将云南省内“活人墓”全部拆除。第二组中共芒市委办公室文件《关于印发的通知》（芒办发〔2019〕110号文件）一份，欲证明2019年10月21日中共芒市委办公室、芒市人民政府发文，印发了《芒市全面深化殡葬改革实施方案》针对芒市片区的殡葬现状进行改革和整治，再次强调在全市范围内全面清理拆除“活人墓”，文件的附件1成立芒市殡葬深化改革工作领导小组，小组下设办公室于芒市民政局，附件4强调芒市全面开展活人墓专项清理整治活动。第三组芒市深化殡葬改革工作领导小组文件《关于当前殡葬改革工作相关问题的通知》（芒殡发〔2020〕1号文件）一份，欲证明2020年1月17日，芒市深化殡葬改革工作领导小组下发文件，该文件第三大条再次明确要拆除芒市辖区内所有“活人墓”，文件落章注明由芒市民政局代章。第四组违法违规私建“活人墓”摸排情况统计表，欲证明2019年11月份勐焕街道办已经就原告建造“活人墓”的情况进行了调查，第467号李忠（系原告李秉金儿子）。第五组《告知书》一份，欲证明在进行“活人墓”整改工作时，芒市勐焕街道办事处已经以告知书的方式向辖区内住户告知了“活人墓”的整改政策。第六组《责令限期改正通知书》一份，欲证明2020年2月22日被告向原告送达了《责令限期改正通知书》，原告当天拒收了通知书，并且表示拒绝拆除。第七组芒市人民政府文件《关于授权市民政局及各乡镇人民政府依法强制拆除“活人墓”的通知》（芒政发〔2020〕7号文件），欲证明针对拒不自行拆除的“活人墓”芒市人民政府授权芒市民政局组织强制拆除。第八组《催告书》一份，欲证明由于原告拒不自行拆除“活人墓”，被告于2020年4月24日向原告下发了《催告书》。第九组《询问笔录》三份、照片6张、《强制拆除决定书》一份，欲证明1.由于原告拒不自行拆除“活人墓”，被告于2020年4月27日到原告家中做工作，做了询问笔录，下发了《强制拆除决定书》；2.2020年4月30日被告依法对原告的“活人墓”进行了拆除。经质证，被告芒市民政局对原告李秉金提交的第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不认可，称被告所做的行政行为均有法可依，系合法的行政行为。对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不认可，称《墓地使用证明》系原告方购买了墓穴，但不是批准其建盖“活人墓”，《建墓证明》上盖的章系芒市华侨实业总公司福安园，该公司并无权限作出建墓许可，故政府从未批准建盖“活人墓”。对第三组证据真实性、合法性、关联性及证明内容无异议。对第四组证据真实性、合法性、关联性及证明内容均不认可，称该份收据来源不明，无法证明与本案有关联，无法证明为原告的合法经济损失，也无法证明该经济损失与被告的行政行为有关。对第五组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不认可，称该证据仅能够证明潞西市欲将“福安园”建成公墓，但根据《云南省公墓管理规定》第九条和第十条规定，“福安园”如果要建立公墓，则需审批的单位并不是潞西市经济委员会，建立公墓应报县级民政局批准，而“福安园”并没有该批准手续。经质证，原告李秉金对被告芒市民政局提交的第三组证据芒市深化殡葬改革工作领导小组〔2020〕1号文件中要求拆除“福安园”内所有“活人墓”的合法性及证明内容不认可，称该份文件与德宏州下发的文件相抵触，德宏州的文件规定的是杜绝2014年12月15日以后修建的“活人墓”，该份文件是全部拆除“活人墓”，该文件违反国务院和省行政法规及地方法规；对第八组证据《催告书》、第九组中《强制拆除决定书》合法性、证明内容不认可；对其余证据无异议。本院认为，原告李秉金提交的第一组证据《催告书》《强制拆除决定书》真实性、来源合法性、关联性本院予以采信，但只能证明被告做出行政行为，不能证明该行政行为是否违法；第二组证据《墓地使用证明》《建墓证明》真实性、来源合法性、关联性本院予以采信，但对原告欲证明的内容本院不予采信，《建墓证明》上加盖的公章为“芒市华侨实业总公司福安园”，该公司并非行政机关，无行政审批权，不能证明原告修建“活人墓”经合法审批；第三组证据被告无异议，本院予以确认；对第四组证据《收据》关联性本院不予采信，该《收据》的付款人为罗国柱，并非本案原告；对第五组证据潞西县计划经济委员会文件真实性、合法性、关联性本院予以采信，但对原告欲证明的内容本院不予采信，该文件只能证明“福安园”建立经当时潞西县计划经济委员会的批复，“福安园”是否属于公墓主要看其建立是否符合当时行政法规或规章的规定，仅凭计划经济委员会的批复不能证明“福安园”属于公墓。被告芒市民政局提交的第三组证据芒市深化殡葬改革工作领导小组〔2020〕1号文件、第八组证据《催告书》、第九组证据中《强制拆除决定书》真实性、来源合法性、关联性本院予以采信；其余证据原告李秉金无异议，本院予以确认。根据原、被告的诉辩主张，在征求当事人意见的基础上，归纳本案争议焦点如下：1.“福安园”是否属于公墓？2.被告作出的行政行为《强制拆除决定书》主体、程序、适用的法律规定是否正确合法？经审理查明，芒市“福安园”1996年3月8日，得到当时潞西县计划经济委员会回复“望抓紧落实资金，分期实施，在指挥部的具体运转下建成一个新型的福安园公墓”。1998年原告李秉金在“福安园”购买墓地一块，取得土地管理局芒市华侨农场土地管理分局颁发的《墓地使用证明》，并且取得芒市华侨实业总公司福安园的《建墓证明》。之后原告李秉金在仍然健在的情况下在购买的墓地上修建了“活人墓”。2019年4月，云南省人民政府办公厅下发文件，要求进一步加强和规范全省殡葬管理工作，其中包括综合整治“活人墓”。随后，芒市委、芒市人民政府、芒市深化殡葬改革领导小组下发一系列文件，对“福安园”内的“活人墓”进行拆除，拒不拆除的授权芒市民政局负责对勐焕街道辖区内的“活人墓”进行依法强制拆除。2019年11月勐焕街道办事处开始对辖区内的“活人墓”进行调查，2019年12月25日电话联系了原告的儿子李忠。2020年2月20日，勐焕街道办事处以《告知书》方式对“福安园”拆除“活人墓”事宜进行了公告。2020年2月22日，由于原告拒不拆除“活人墓”，被告芒市民政局向原告下发了《责令限期改正通知书》，责令原告2020年3月15日前自行拆除“活人墓”。2020年2月24日，被告再次向原告下发了《催告书》，要求原告在2020年4月26日前自行拆除“活人墓”。由于原告仍未自行拆除“活人墓”，2020年4月27日，被告向原告进行询问，对原告修建“活人墓”的事实进行了确认，原告表明态度拒不拆除，被告当天向原告下发了《强制拆除决定书》。2020年4月30日，被告对原告的“活人墓”进行了强制拆除。本院认为，1992年8月25日民政部颁布《公墓管理暂行办法》（民政部文件民事发〔1992〕24号），第六条规定县级以上各级民政部门是本行政区域内的公墓主管部门；第九条规定建立公益性公墓，由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准；第十条规定建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅（局）批准。1997年7月21日国务院令第225号发布《殡葬管理条例》，第三条规定县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作；第八条规定建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。“福安园”的建设只有1996年计划经济委员会的批复，但计划经济委员会并非当时生效的《公墓管理暂行办法》规定的公墓主管部门，“福安园”并未按照《公墓管理暂行办法》的规定办理公墓建设审批手续，之后也未按照《殡葬管理条例》的规定补办公墓建设审批手续，因此至被告芒市民政局做出本案行政行为前“福安园”并非公墓。本案原告李秉金在“福安园”修建“活人墓”违反了国务院公布的《殡葬管理条例》第二十条和《云南省殡葬管理条例》第十八条的规定。被告芒市民政局为《殡葬管理条例》规定的本行政区域内的殡葬管理工作负责部门，《云南省殡葬管理条例》第十八条规定“禁止在公墓外修建活人墓。违反规定修建的活人墓，由墓地所在地县级人民政府责令限期拆除。逾期不拆除的，由县级人民政府组织力量强行拆除”，被告芒市民政局经芒市人民政府授权负责对勐焕街道辖区内的“活人墓”进行整治和依法强制拆除，其实施行政行为主体合法。被告在做出行政行为前对原告修建“活人墓”的事实进行了调查和确认，按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定进行了催告，送达原告的《强制拆除决定书》按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条的规定载明了复议和诉讼告知事项，因此被告做出的行政行为程序合法、适用法律法规正确。综上所述，原告李秉金在“福安园”修建“活人墓”违反了国务院公布的《殡葬管理条例》和《云南省殡葬管理条例》的规定，被告芒市民政局做出《强制拆除决定书》程序合法、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李秉金的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李秉金负担（已付）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院。审 判 长  汤 婧人民陪审员  郗小仪人民陪审员  郭聪华二〇二〇年九月十五日书 记 员  邹 嘉