广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终141号 上诉人（一审原告）凤山县乔音乡若里村第三村民小组。 诉讼代表人罗绍章，组长。 被上诉人（一审被告）凤山县林业局。住所地：凤山县凤城镇河西街**。 法定代表人杨秀富，局长。 一审第三人凤山县乔音乡若里村第四村民小组。 诉讼代表人牙祖军，组长。 一审第三人凤山县国有凤山林场。。住所地：凤山县凤城镇民乐路** 法定代表人罗金波，场长。 上诉人凤山县乔音乡若里村第三村民小组（以下称若里三组）因不履行林地行政裁决法定职责一案，不服凤山县人民法院2020年6月29日作出的(2020)桂1223行初第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决查明：原告认为第三人若里四组与凤山林场签订的《联营造林协议书》、《联营造林林木分成协议书》侵犯其位于“更兰巴桂”的林地所有权，于2019年5月4日向凤山县人民政府递交《请求调处土地权属争议再申请书》，请求：1、禁止砍伐若里第三组“更兰巴桂”255亩争议地林木；2、确认1965年3月23日《若里公社山林界限议定书》其中“更兰巴桂”255亩争议地权属归若里第三组所有。凤山县政府于2019年5月9日签署“拟办意见：请县林业局牵头，乔音乡人民政府配合，通过实地调查核实情况，收集相关材料，依法依规予以调处；请林业局牵头，县调处办、国有凤山林场配合，依法依规处理。并及时报县人民政府。” 被告收到凤山县政府转交的申请书后，于2019年5月15日组织纠纷各方召开调解会议，会议达成调处结果：林场采伐争议地杉木百分之九十部分，余下争议的百分之十杉木分成部分由双方当事人共同定价，采伐后的杉木款由若里村委会存款，待确权后由村委将经费落实到生产队。后因调处结果未能得到实际执行，原告于2019年7月26日向被告递交《关于要求凤山县林业局依职权为民办二件实事》，请求被告及时调处纠纷。被告于2019年8月8日作“拟办意见”：由调处办及时调查调处，根据县政府领导指示起草受理或不受理通知书反馈若里三组。并于2019年8月23日、9月19日分别向罗绍章、龙永松、韦廷成调查争议情况。调处期间，原告与第三人若里四组多次因砍伐林木以及林木的运输问题发生纠纷，原告即于2019年12月31日向本院提起行政诉讼。被告又分别于2020年4月2日、4月8日组织调解，但纠纷双方至今未能达成协议，被告于4月22日通知原告补正材料，于4月27日向凤山县政府上报《关于群众举报我局杨秀锦同志涉嫌职务违法和职务犯罪的情况调查报告》，对原告与第三人若里四组之间林地权属争议的来 源、进行调处的经过作了详细的报告，并作出“待申请人补正材料后立案”的初步处理意见。 一审判决认为，本案的争议焦点为：被告是否有依法应当履行职责而未履行构成不作为。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》(2013修订)第三条“各级人民政府依法对本行政区域内发生的土地山林水利权属纠纷的调解、处理负总责。国土资源、林业、水利行政主管部门按照各自职责分别负责土地山林水利权属纠纷调解、处理的具体工作”、第十六条“单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理”的规定，凤山县人民政府有权处理原告与第三人若里四组之间的林地权属争议，被告作为凤山县政府的林业主管部门，接受县政府的指示对原告与第三人若里四组的林地权属争议进行调处，符合法律规定。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十二条“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程”的规定，凤山县政府对原告与第三人若里四组的林地争议进行立案处理之前，可以先行调解。根据县政府指示，被告在调解过程中应当履行的职责是对争议进行调查、调解、并将处理意见上报县政府。从查明事实看，被告于2019年5月14日接受指示后，5月15日组织召开了调解会，后向知情人进行调查。在2020年4月2日、8日再次调解仍无法达成协议的情况下，被告于4月22日通知原告补正材料，于4月27日向县政府上报《关于群众举报我局杨秀锦同志涉嫌职务违法和职务犯罪的情况调查报告》，对原告与第三人若里四组之间林地权属争议的来源、进行调处的经过都作了详细的报告，并作出“待申请人补正材料后立案”的初步处理意见。山林、土地类权属纠纷普遍存在复杂、长期而且调解难度大等特点，因此法律法规对 于先行调解的期限尚未作出明确规定。虽然被告从接受调处工作至作出初步处理意见历时近一年，但期间争议双方曾达成调解意向，只是在执行过程中出现反悔导致矛盾升级，后被告进行实地调查，又两次组织调解，直到最终形成报告上报县政府，并无怠于履行职责的事实，依法不构成不作为。综上，原告的诉讼主张无事实依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回凤山县乔音乡若里村第三村民小组的诉讼请求。 上诉人若里三组上诉称，一、一审法院剥夺上诉人委托代理人辩护权，导致上诉人代表人不知道审理哪个诉讼请求。二、一审故意拖延时间受理财产保全，开庭审理程序违法。三、被上诉人一直不作为，上诉人的诉讼主张事实依据清楚，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。请求：一、依法判决撤销（2020）桂1223行初5号行政判决，重新审理上诉人2019年12月20日《行政起诉状》的诉讼请求。二、一、二审案件受理费由上诉人凤山县林业局承担。 经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。本院查明的事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，本案的提起，是因为上诉人向凤山县人民政府申请调处林地权属争议，但该权属争议一直未得到处理而引发，在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、第九十三条规定，人民法院对于当事人起诉行政机关不履行法定职责的案件，应当着重审查被诉行政机关是否具有相应的法定职责。 《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定，单位之间发生的林木、 林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条规定，单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。本案中，上诉人与凤山县乔音乡若里村第四村民小组、凤山县国有凤山林场之间发生的林地权属争议属于单位之间的林木、林地权属争议，凤山县人民政府具有处理该争议的法定职责。虽然凤山县人民政府在收到上诉人的调处申请后签署由凤山县林业局牵头处理的拟办意见，但该拟办意见属于政府内部作出的工作安排，并不能使凤山县人民政府本身具有的法定职责发生转移，凤山县林业局作为凤山县人民政府的职能部门，亦不能因凤山县人民政府指派其从事具体的调处工作而代替县级人民政府成为不履行法定职责的责任主体。因此，上诉人以其向凤山县人民政府提交《要求调处土地权属争议再申请书》至今未得到答复为由提起本案诉讼，应以凤山县人民政府为被告。上诉人将凤山县林业局作为本案被告提起诉讼，属于错列被告，依法应对该起诉裁定不予立案或者驳回起诉。一审法院受理上诉人的起诉并作出实体判决不妥，本院予以指正。鉴于一审判决驳回上诉人对凤山县林业局的诉讼请求并不影响上诉人变更被告后重新提起诉讼，本院不予改判。上诉人请求凤山县林业局履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凤山县乔音乡若里村第三村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 申国毅 审 判 员 梁海亮 审 判 员 寇四清 二〇二〇年九月二十八日 法官助理 牙鹏程 书 记 员 罗海浪 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。