内蒙古自治区宁城县人民法院行政判决书（2020）内0429行初7号原告：宁城县永民碎石有限公司，住所地内蒙古自治区宁城县大明镇马站城子村。法定代表人：代永民，公司执行董事、总经理。原告：代永民，男，1977年4月23日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。二原告委托代理人：高贤，内蒙古天来律师事务所律师。被告：宁城县林业和草原局，住所地内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街中段党政综合楼。法定代表人：裴宏伟，宁城县林业和草原局局长。委托代理人：赵晓明。委托代理人：辛迎利。原告宁城县永民碎石有限公司（以下简称永民碎石公司）、代永民诉被告宁城县林业和草原局林业行政确认一案，于2020年2月12日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月10日公开开庭进行了审理。原告永民碎石公司的法定代表人暨原告代永民，二原告的委托代理人高贤、被告宁城县林业和草原局的委托代理人赵晓明、辛迎利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告宁城县林业和草原局于2019年7月29日对宁城县森林公安局宁森公字（2019）84号《关于大明镇马站城子村大黑山碎石场占用地块是否是林地的请示》作出宁林字（2019）99号《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》。答复宁城县森林公安局：你单位《关于大明镇马站城子村大黑山碎石场占用地块是否是林地的请示》（宁森公字[2019]84号）文件收悉，林业局派技术人员依据文件提供的GPS点进行了核实，并经与宁城县林地保护利用规划[2010-2020年]2017年林地变更资料比对，附件坐标点内地块在林地保护利用规划范围内，其余面积不在林地保护利用规划范围内。原告永民碎石公司、代永民诉称，1993年3月31日，原告代永民父亲代国君承包了位于××镇的荒山130亩，承包期限至2043年12月31日止。代国君于2009年2月13日去世后，荒山承包权由代永民继承。2012年2月15日，代永民注册设立宁城县永民碎石有限公司，利用部分承包的荒山用于开采碎石。2012年11月26日，宁城县国土资源局作出宁国土资罚字[2012]106号行政处罚决定书，认定宁城县永民碎石有限公司未经国土资源部门批准，擅自占用大明镇马站城子村集体土地35.5亩用于开采碎石使用，对公司作出退还非法占用的土地、恢复原状、罚款47328.6元的行政处罚，该处罚决定已履行完毕。2019年，宁城县森林公安局立案侦查宁城县永民碎石有限公司非法占用农用地一案。侦查过程中，宁城县森林公安局就公司占用地块是否是林地一事向被告宁城县林业和草原局作出请示，被告于2019年7月29日作出宁林字（2019）99号《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》（附林地保护利用规范范围内坐标点），答复结果为附件坐标点内地块在林地保护利用规划范围内。宁城县森林公安局聘请有关人员进行鉴定，鉴定人员依据上述答复认定碎石场占用林地42.63亩，彩砖厂占用林地10.89亩。原告认为，被告宁城县林业和草原局作出答复的具体行政行为，直接影响到二原告可能被追究非法占用农用地的刑事责任，对二原告有直接的利害关系。但被告在作出答复前，对原告占用地块进行实地GPS测量时未通知原告到场指界，未告知原告享有的陈述、申辩等权利，侵犯了原告的知情权和参与权，程序违法。另外公司占用的土地是代永民承包的荒山，属于土地管理法规定的未利用地，不属于林地。被告的答复认为其在林地保护利用规划范围内，缺乏事实依据，且与土地利用现状不符。故向法院提出诉讼请求，撤销被告于2019年7月29日作出的宁林字（2019）99号《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》。原告向本院提交的证据及被告的质证意见：1、2019年12月1日宁城县森林公安局鉴定意见通知书、关于宁城县永民碎石有限公司占用林地的鉴定意见书。证明宁城县森林公安局在办理二原告涉嫌非法占用林地犯罪一案中，委托林业工程师对占用林地位置面积等事项进行鉴定，鉴定人员依据上述答复于2019年7月30日作出原告占用林地53.52亩的鉴定意见，森林公安局于同年12月1日将该鉴定意见通知原告，至此原告才知道被告答复的行为及内容。根据鉴定意见，原告已符合非法占用农用地罪的立案标准，所以被告的答复对认定原告是否构成犯罪具有关键的作用，与原告具有直接利害关系。被告质证无异议。2、荒山承包合同及公证书、变更杏树林和荒山承包合同协议书及公证书、分家协议各一份。证明原告代永民父亲代国君于1993年3月31日承包了包括涉案土地在内的约130亩荒山，承包期限50年，后于2009年1月1日分家时将荒山分给代永民，代永民对荒山有承包经营权，被告答复意见认为案涉地块是林地，与土地利用现状不符。补充说明，在1996年5月21日签订的变更杏树林和荒山承包合同协议书中已有明确约定，当时把280亩杏树林交还给甲方即马站城子村委会了，原告现在使用的是130亩荒山。被告质证称，对证据真实性无异议，对证明目的有异议，公证书及分家协议中明确当时是为荒山绿化承包的杏树林，证明该地块是林地。对原告补充说明的内容无异，但原告的补充说明不能证明此地块不是林地。3、宁国土资罚字[2012]106号行政处罚决定书。证明县国土资源局曾于2012年11月26日对永民碎石有限公司占用土地开采碎石的行为作出行政处罚，未认定原告占用土地是林地，表明被告的答复意见与土地管理部门认定的土地用途不符。被告质证称，真实性无异议，但该处罚不能证明该地块不是林地。被告宁城县林业和草原局辩称，一、被告2019年7月29日对行政相对人宁城县森林公安局作出的宁林字（2019）99号《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》于法有据，程序合法。2019年7月11日宁城县森林公安局以《关于大明镇马占城子村大黑山碎石场占用地块是否是林地的请示》（宁森公字[2019]84号）向被告申请进行地类性质鉴定，被告根据此文件提供的GPS坐标点进行了核实，经查找档案、比对矢量图作出宁林字（2019）99号《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》，此答复事实清楚、证据充分、程序合法。二、原告的诉求事实不清、理由不足。被告是根据宁城县森林公安局提供的书面材料进行的答复，实地GPS测量是宁城县森林公安局办案人员依法聘请的专业技术人员进行的，其程序的合法性应由宁城县森林公安局负责。原告代永民称其承包的荒山不是林地没有法律依据。根据宁城县人民政府编制的《内蒙古自治区赤峰市宁城县林地保护利用规划》[2010-2020年]以及2017年度林地变更结果，此地块在林地保护规划范围内，也就是说此地块是林地。综上所述，原告诉求事实证据不足，理由不充分，请求驳回原告诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交的证据及原告的质证意见：1、2019年7月11日宁城县森林公安局《关于大明镇马站城子村大黑山碎石场占用地块是否是林地的请示》。证明被告作出行政答复的依据是森林公安局向被告的请示。原告质证对真实性无异议，但是请示的内容是申请被告调取地块相关档案，并对该地块地类性质进行鉴定，但被告答复的内容与申请并不完全一致。2、林地保护利用规划部分内容复印件18页。证明被告作出的答复依据的林地保护利用规划是经过宁城县人民政府批准认定的。原告质证对真实性无异议，但该规划不能作为被告答复认定林地的法律依据。首先，法律没有规定在确定土地用途时依据林地保护利用规划；其次，作为规划是对将来土地用途的一种计划，与土地的现状用途不属同一概念，所以该规划不能说明涉案土地现状用途是否是林地。3、2017年度林地变更、矢量数据及GPS测量、认定数据电脑截图6张。证明森林公安局向被告提供的GPS坐标点范围内有3块是林地，其他部分不是林地，6张图对比结果显示在图5和图6中大红色部分，该大红色部分是林地。原告质证真实性无异议，但6张图片不能说明涉案土地就是林地，理由是被告在2017年发布的林地保护规划基础上对照森林公安局提供的GPS坐标点得出的结论，而实际上原告在2012年就开始占用案涉土地，不能以后来调整变更的土地规划来认定当时的土地用途，且在土地利用规划中也明确表述需要县政府组织实施，实际上该规划针对案件涉土地没有实际实施，土地的原用途并没有改变。本院综合各方当事人的质证意见，依据证据规则认证如下：原告及被告所举证据来源合法，证明内容客观真实，与本案有关联，本院均予以采信。综合举证、质证、认证情况及当事人的陈述，本院确认本案事实如下：原告代永民于2009年1月1日依据分家协议，取得其父代国君承包的的位××县大黑山130亩荒山的继承权。2012年2月15日代永民成立宁城县永民碎石有限公司，公司住所地在内蒙古赤峰市××县。2012年11月26日，宁城县永民碎石有限公司未经国土资源部门批准，擅自占用宁城县大明镇马占城子村集体土地35.5亩开采碎石，宁城县国土资源局作出宁国土资罚字[2012]106号行政处罚决定书，对宁城县永民碎石有限公司作出处罚：一、退还非法占用的土地35.5亩，恢复土地原状；二、罚款人民币肆万柒仟叁佰贰拾捌点陆元整（每平方米罚款2.00元）。2019年宁城县森林公安局办理大明镇马站城子村大黑山碎场非法占地一案在取证时，不能确定被占用地块地类性质，2019年7月11日，宁城县森林公安局书面向被告宁城县林业和草原局请示，后附林业工程师GPS坐标点。2019年7月29日，被告宁城县林业和草原局以《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》，向宁城县森林公安局作出答复，确定附件坐标点内地块在林地保护利用规划范围内，其余面积不在林地保护利用规划范围内。宁城县森林公安局依据被告作出答复及GPS实测数据进行鉴定，2019年12月1日宁城县森林公安局作出宁森公（刑）鉴通字[2019]86号鉴定意见通知书并送达原告。宁城县森林公安局对涉案地块进行GPS测量及鉴定时未通知原告代永民、宁城县永民碎石有限公司到场指界。原告收到鉴定意见通知书后知悉所占地块被被告确定为林地。本院认为，被告宁城林业和草原局在作出答复的行政确认行为时，在对涉案地块进行地类认定的依据不足，且在GPS测量时未通知二原告到场指界，亦未将认定依据告知原告。被告作出的行政确认行为，未履行正当程序，应予撤销；二原告的诉讼请求成立，本院予以支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（三）项之规定，判决如下：撤销被告宁城县林业和草原局作出的《关于大明镇马站城子村碎石场占地是否是林地的答复》。案件受理费50元，由被告宁城县林业和草原局负担并直接支付给二原告。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。审 判 长 台利平审 判 员 刘伟华人民陪审员 周万慧 二〇二〇年九月四日书 记 员 程亚飞