广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初530号原告：卢玉华，男，汉族，1973年10月13日出生，住广东省江门市新会区大鳌镇东风第一里**，公民身份号码：440************917。委托代理人：周李明，广东本务律师事务所律师。被告：江门市新会区水利局。住所地：广东省江门市新会区********。负责人：刘维盛，该局局长。出庭负责人：余卫真，该局副局长。委托代理人：陈亮才、黄艳春，均系广东华卓律师事务所律师。原告卢玉华因与被告江门市新会区水利局（以下简称“新会区水利局”）水行政命令纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月16公开开庭进行审理。卢玉华及其委托代理人周李明，新会区水利局的出庭负责人余卫真及委托代理人陈亮才、黄艳春，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月14日，新会区水利局作出新水行处字〔2019〕第1号《水行政处理决定书》，查明卢玉华于1994年未经水行政主管部门审查同意，擅自在西江石板沙水道大鳌联围西堤一村堤段堤外河滩地建设厂房，并于2006年6月至7月期间将原厂房改建为铁棚2间，其中一间为单层框架锌铁棚，另一间为单层混合结构铁棚，认为该行为违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，卢玉华申请补办上述临河建筑物审查手续未被水行政主管部门批准，故根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，责令卢玉华自本决定书送达之日起10日内自行拆除前述建（构）筑物，并告知逾期不拆除的，立即强制拆除，所需费用由卢玉华承担，并对卢玉华处以罚款。卢玉华诉称：一、涉案土地属于江门市新会区*****经济联合社（以下简称“大鳌一村经联社”），卢玉华通过与大鳌一村经联社签订租赁合同获得土地的使用权。在租赁涉案土地时，大鳌一村经联社明确该土地为工业用地，且同意卢玉华在涉案土地上办厂。在办厂初期，涉案土地属于鱼塘地块，卢玉华自费平整土地后才搭建了工棚。在《中华人民共和国水法》施行之前，工棚早已建成并投入使用。二、卢玉华工棚未办理相关手续属于历史遗留问题，卢玉华认为新会区水利局在处理该问题时，并未充分考虑历史因素且存在“一刀切”的盲目做法，不符合全面推进依法行政的基本要求。1994年，卢玉华建设工棚之时，当时相关法律法规并没有明确规定类似工棚的建筑物需要办理相关手续，相关的规划相对比较滞后，而当时水利部门所处位置邻近工棚约300米，也没有相关的工作人员予以告知。2000年，大鳌镇政府要求卢玉华办理工商营业执照以及税务登记等手续方可在工棚继续生产经营，之后卢玉华按相关部门的要求办理了营业执照等手续。另外，1994年至2003年大鳌镇水利部门均有向卢玉华收取河堤维护费用。可见，大鳌镇政府及相关部门早就知道工棚的存在，但卢玉华工棚建成投入使用至今有25年之久，均没有相关行政主管部门告知卢玉华补办相关手续，故卢玉华工棚没有办理相关手续属于历史遗留问题。如今，新会区水利局为了拆除卢玉华工棚，仅为实现其程序表面的合法性，于2019年9月12日才首次告知卢玉华可以申请补办相关手续。卢玉华于2019年10月11日提出补办申请，2019年11月4日即被告知不予批准，2019年11月8日就收到了告知书，2019年11月14日收到了涉案《水行政处理决定书》。可见，新会区水利局盲目采取“一刀切”的做法，完全忽视历史遗留问题，并未真正给予卢玉华补办手续。因此，新会区水利局作出的行政行为不符合依法行政的基本要求，理应撤销。三、卢玉华认为河道沿岸均有其他的建筑物，据卢玉华了解，新会区水利局仅拆除卢玉华的工棚及相邻的建筑物，该处理的方式让卢玉华认为新会区水利局并未遵循公平、公正的原则，卢玉华受到不公平的区别对待，故应撤销新会区水利局作出的涉案《水行政处理决定书》。四、据了解，江门市江海区礼乐镇也有类似的情况，但当地的行政部门本着尊重历史，符合现实的原则，作出客观、公正的处理，实现了法律效益和社会效益的有机结合。反观本案，新会区水利局的结果与其他区的结果截然不同，无法体现依法行政的统一性。综上，为维护卢玉华的合法权益，请求法院判令：1、撤销新会区水利局作出的新水行处字〔2019〕第1号《水行政处理决定书》；2、本案诉讼费用由新会区水利局承担。卢玉华在法定期限内向本院提交证据材料有：1、卢玉华身份证、新会区水利局的全国组织机构统一社会信用代码公示查询截图；2、新水行处字〔2019〕第1号《水行政处理决定书》；3、《送达回证》；4、《承包一村一河口下海边沙地办厂合同书》；5、租金收据2张；6、《土地租赁合同》（2003年10月1日-2015年9月30日）；7、《土地租赁合同》（2015年10月1日-2030年12月31日）；8、保证金收据（2015年9月17日）、广东农村信用社进账单；9、江门市新会区****华明五金塑料厂《营业执照》；10、新水函〔2019〕166号《关于华明五金塑料厂申请补办手续的答复函》；11、照片2张。以上证据拟共同证明卢玉华的本案诉讼请求具有事实和法律依据。新会区水利局辩称：一、被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法。二、卢玉华诉称已承租获得涉案铁棚工业用地使用权的理由不成立。1、涉案铁棚所占地块，没有工业用地的土地所有权证或使用权证，不是建设用地，卢玉华在该地块上建铁棚，是非法用地。2、涉案铁棚没有办理报建手续，是非法建筑。3、卢玉华是否已获得涉案铁棚用地使用权，属于另一个法律关系。是否已获土地使用权，都改变不了建设该铁棚违反了《中华人民共和国水法》这一性质。三、卢玉华诉称涉案铁棚是历史遗留问题的理由不成立。涉案铁棚已建成年代久，但改变不了建设该铁棚违反了《中华人民共和国水法》这一性质。卢玉华主张建成年代久的建筑免责，没有法律依据。四、卢玉华诉称本地和外地其他河道还有违法建筑没有拆除的理由不成立。本地和外地其他河道还有没有违法建筑没有拆除，是另一个法律关系，依法都不影响新会区水利局作出涉案行政行为。综上所述，卢玉华的起诉缺乏事实和法律依据，请驳回其诉讼请求。新会区水利局在法定期限内向本院提交证据材料有：1、卢玉华《询问笔录》；2、江门市新会区****华明五金塑料厂的《营业执照》；3、《水行政案件现场勘验笔录》；4、《水事违法案件照片（摄像）记录》；5、《土地租赁合同》2份；6、新水责改字〔2019〕第26号《水行政责令限期改正违法行为决定书》；7、《送达回证》；8、《申请书》；9、新水函〔2019〕166号《关于华明五金塑料厂申请补办手续的答复函》；10、新水处告字〔2019〕第1号《水行政处理告知书》及《送达回证》；11、《水行政处理陈述、申辩笔录》；12、新水行处字〔2019〕第1号《水行政处理决定书》及《送达回证》。以上证据拟共同证明新会区水利局作出的涉案《水行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法。经审理查明，新会区水利局检查发现新会区大鳌镇大鳌一村堤外河滩地上修建有建筑物（构筑物），遂于2019年8月16日向卢玉华进行调查询问，卢玉华述称：1、其从1993年开始向大鳌镇一村村委会租用土地，并对土地进行平整后建设了砖木结构厂房，后因台风影响拆除原厂房改建为框架结构厂房，厂房共两间，单层结构。2015年9月与大鳌镇一村村委会续签土地租赁合同，使用有效期至2030年9月；2、其在河道管理范围进行施工建设没有到河道主管部门办理审批手续，其厂房建筑物也没有到其他部门办过手续。3、2019年4月大鳌镇河长制办公室发过一份通知，认为该建筑物属于违法建筑，要求卢玉华自行清拆。同日，新会区水利局对现场进行勘验，并制作《水行政案件现场勘验笔录》和《水事违法案件照片（摄像）记录》，笔录中记载“……1、江门市新会区****华明塑料厂共建两间厂房；2、其中一间为单层框架锌铁棚，建于围堤外坡脚……3、另一间为单层混合结构铁棚，建于围堤外坡脚……”，笔录中还附有现场检查（勘验）绘图。卢玉华在前述《水行政案件现场勘验笔录》和《水事违法案件照片（摄像）记录》上签名并捺印予以确认。2019年9月12日，新会区水利局作出新水责改字〔2019〕第26号《水行政责令限期改正违法行为决定书》，认为卢玉华擅自在大鳌镇一村堤段河滩地建设铁棚2间的行为违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，责令卢玉华于2019年10月12日前到水行政主管部门补办审查手续，逾期不补办相关手续的，将依法作出处理。并载明卢玉华具有在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼的权利。之后，卢玉华按照前述决定的要求向新会区水利局提交补办相关手续的书面申请。新会区水利局于2019年11月4日向卢玉华发出新水函〔2019〕166号《关于华明五金塑料厂申请补办手续的答复函》，答复意见如下：“一、该建（构）筑物是位于大鳌联围西堤（桩号W8+880～W8+940）河滩地，属西江河道管理范围。二、依据（1）《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款……（2）《中华人民共和国水法》第三十七条第二款……（3）《广东省河道堤防管理条例》第七条第六款……第十六条第一款……三、根据《广东省水利厅关于印发全省“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》（粤水建管〔2018〕111号）要求，对于河道管理范围内民房、厂房和办公用房等与河道保护管理无关、与河道没有依赖性的房屋，一律不得审查同意。综上所述，你提交的华明五金塑料厂补办手续的申请不具备批准条件……”2019年11月8日，新会区水利局向卢玉华发出新水处告字〔2019〕第1号《水行政处理告知书》，告知卢玉华拟对其作出行政处理决定的事实、理由、依据以及其享有陈述、申辩或申请听证的权利。卢玉华于当日提出：如果没有合理补偿，其不会自行拆除，因为其与村委会签订的土地租赁合同是有法律效力的，当时签合同时明确是工业用地；涉案工棚是1994年开始建设的，2006年因台风吹烂棚顶，卢玉华重新修建了顶棚等陈述、申辩意见。新会区水利经审查，认为卢玉华的前述陈述、申辩没有法律依据，遂于2019年11月14日作出并向卢玉华送达新水行处字〔2019〕第1号《水行政处理决定书》，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，责令卢玉华自本决定书送达之日起10日内自行拆除在西江石板沙水道大鳌联围西堤一村堤段（大鳌联围桩号：W8+880～W8+940）堤外河滩地建设的2间铁棚，并告知逾期不拆除的，立即强制拆除，所需费用由卢玉华承担，并对卢玉华处以罚款。前述《水行政处理告知书》及《水行政处理决定书》均附有《清除范围图》。卢玉华不服该《水行政处理决定书》，提起本案行政诉讼。另查明，卢玉华提供的江门市新会区****华明五金塑料厂《营业执照》显示经营者是卢玉华。卢玉华提供了两份《土地租赁合同》。其中一份《土地租赁合同》系大鳌一村经联社与卢荣根于2005年4月30日签订的，约定由卢荣根承租大鳌镇一村村海边工业区内用地约4.6亩，租赁期限12年，由2003年10月1日起至2015年9月30日止；另一份《土地租赁合同》系大鳌一村经联社与卢玉华于2015年4月15日签订的，约定由卢玉华承租大鳌镇一村江边堤外土地4.6亩，租赁期限由2015年10月1日起至2030年12月31日止。本院认为，本案系水行政命令纠纷。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”的规定，新会区水利局作为新会区水行政主管部门，有权负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：新会区水利局作出的新水行处字〔2019〕第1号《水行政处理决定书》是否合法。《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”第六十五条第二款规定：“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国水法》第二十条第一款规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。”本案中，卢玉华未经水行政主管部门同意，擅自在西江石板沙水道大鳌联围西堤一村堤段（大鳌联围桩号：W8+880～W8+940）堤外河滩地上修建建筑物（构筑物），该区域属于《中华人民共和国水法》第二十条第一款规定的河道管理范围，卢玉华的行为违反了《中华人民共和国水法》第三十八条第一款的规定。因此，新会区水利局在查明前述违法事实的基础上，根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，作出涉案《水行政责令限期改正违法行为决定书》，责令卢玉华限期补办审查手续，并告知逾期不补办相关手续，将依法作出处理。后因卢玉华的补办手续申请未被批准，新会区水利局在履行了事先告知义务并对卢玉华的陈述、申辩进行审查后，依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，责令其限期拆除，并告知逾期不拆除的法律后果，并无不当。卢玉华主张涉案建筑物（构筑物）是1994年修建完成的，新会区水利局适用现行有效《中华人民共和国水法》的规定作出涉案《水行政处理决定书》，属适用法律错误。涉案建筑物（构筑物）自1994年修建完成后，期间虽被改建过，亦一直存在，即涉案违法行为是持续存在的。故新会区水利局根据现行有效的《中华人民共和国水法》的规定作出涉案《水行政处理决定书》并无不当。卢玉华的该项主张于法无据，本院不予支持。卢玉华还于庭审时主张新会区水利局违反法定程序，并未确实保障卢玉华陈述、申辩的权利。新会区水利局提供的《送达回证》上显示新会区水利局已于2019年11月8日向卢玉华送达了《水行政处理告知书》，明确告知卢玉华有提出陈述、申辩或申请听证的权利。新会区水利局亦于当天根据卢玉华的陈述、申辩意见制作《水行政处理陈述、申辩笔录》，由卢玉华签名按手印确认。本案并无证据证明新会区水利局有损害或限制卢玉华陈述、申辩权利的情形，故卢玉华的该主张，理据不足，本院亦不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告卢玉华的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告卢玉华预交），由原告卢玉华负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  陈惠明人民陪审员  孙利改二〇二〇年九月三日书 记 员  林惠敏