江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终185号 上诉人（一审原告）陈康，男，汉族，1967年7月6日出生，住江苏省盱眙县。 委托代理人陈娟，江苏宗泽律师事务所律师。 委托代理人董伟海，江苏宗泽律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）盱眙县综合行政执法局，住所地江苏省盱眙县淮河东路**。 法定代表人黄银林，职务局长。 委托代理人韦刚，江苏衡胜律师事务所律师。 上诉人陈康因诉被上诉人盱眙县综合行政执法局（以下简称盱眙综合执法局）撤销行政处罚一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审经审理查明：2018年10月30日，盱眙县城市管理行政执法局（以下简称“盱眙城管局”）接到盱眙街道城管分局移送的行政执法案件。案件移送单载明，陈康在盱城街道沙岗双井路84号院内未取得建设工程规划许可证建设三层房屋，并附现场照片。当日，盱眙城管局受理案件。 2018年10月31日，被告执法人员经向陈康调查询问，其表示案涉三层砖混结构房屋是其所有，也是其建设的，是在2002年至2003年期间现代名城开发时盖的，房屋建设时村里同意的，没有手续，记不得房屋造价，不知道建设面积。2018年11月22日，被告执法人员经向盱城街道工作人员季川调查询问，案涉房屋于2015年10月下地基建设，房屋具体位置在陈康家石头墙瓦房，在下地基时，社区与城管分局的工作人员一起去现场，不让盖，陈康自己在家偷偷盖，到2016年2、3月时盖到了第二层，2016年3月开始盖第三层。陈康家拆旧房和建新房没有跟社区报告过，社区没有执法权，只是对其口头劝阻。 2018年11月27日，盱城街道沙岗社区、盱城街道城管分局共同出具“陈康家违建建设情况”一份，载明：陈康户位于沙岗社区双井路84号。该户2015年10月2日开始在自家后院内下宅基地，2015年10月至2015年12月底两层完工，2016年3月份盖第三层，2017年7月整体基本完工，2018年10月国庆期间顶面施工找平。 2018年12月26日，被告执法人员对违法建设进行了现场勘查，在盱眙县沙岗社区××井路××号陈康户院内，现已建成三层框架结构房屋长17米，宽6米，面积306平方米，三层走廊共计84.3平方米，共计390.3平方米，并绘制了违建平面示意图。 2018年12月27日，盱眙县住房和城乡建设局出具情况说明，载明：陈康户位于盱眙县沙岗社区××井路××号，该户于2015年至2018年期间，在自家院内南侧建设三层框架结构房屋，经我局档案查询，该户未在我局查询到有关申请办理规划审批手续。根据2010年的航拍图显示，本案违建位置在航拍图上无房屋，仅有一小间陂房。 2019年1月4日，江苏省建友工程项目管理咨询有限公司出具《关于盱眙县双井路附近民房预算编制报告》（苏建友核报字[2019]第1号），经由盱眙县城市管理综合执法大队的委托，对本案违建的民房编制预算价格为193356.1元。2019年6月6日，盱眙综合执法局作出行政处罚告知书，告知拟对陈康作出的行政处罚，并告知其有权要求陈述、申辩，并有权要求举行听证。6月6日，被告执法人员向陈康送达了上述预算编制报告、行政处罚告知书进行了直接送达，陈康拒签收，依法予以留置送达。 2019年6月10日，陈康作出书面申辩书，申辩的主要理由是：1、涉案建筑并非2015年10月2日所建。而是2009年现代名城建设时，占用陈康的部分老宅基地，经村委会出面协调同意陈康在现在的宅基地上建造两层砖混结构房屋。2、违法行为在2年内未被发现的不在给予行政处罚。本案已过处罚时效。针对该申辩意见，被告于6月26日进行了复核，并于7月25日对沙岗社区工作人员进行了补充调查。 2019年8月5日，盱眙综合执法局作出盱综执罚字[2019]第2013号行政处罚决定，查明陈康在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2015年10月2日在盱眙县××城街道沙岗社区××井路××号自家院内开始动工建设，至2017年7月主体基本完工，建成三层砖混结构房屋面积共306平方米、三层走廊共84.3平方米。经第三方评估机构（江苏省建友工程项目管理咨询有限公司）评估，陈康户违建三层房屋建设工程造价为193356.10元，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出行政处罚：责令陈康十五日内自行拆除在盱眙县××城街道沙岗社区××井路××号违法建设306平方米砖混结构房屋和84.3平方米走廊，并处违法建设的房屋和走廊建设工程造价百分之十的罚款19335.61元。被告于当日进行了送达。陈康不服该处罚决定，向一审法院提起行政诉讼。 另查明：盱眙县盱城街道办事处于2018年11月1日作出了《关于盱城街道沙岗社区陈康户违建房的情况汇报》，就违建基本情况、违建查处过程及未拆除原因及下步措施、处理建议向盱眙县委进行了汇报，并附历次入户查看并责令拆除图片及影像资料。该附件中包括了2015年10月2日下地基、2015年10月29日现场查处、2016年12月13日违建巡查、2017年3月21日进行的违建拆除、2018年7月23日违建查处现场照片。 在一审庭审后，陈康向本院邮寄了署名“陈健”的情况说明，提出涉案房产是其在1993年6月20日通过审批所得，不是陈康审批，不能处罚陈康，并提供了陈健的土地使用证。经核实，陈健为陈康的哥哥，其宅基地与陈康家的宅基地不是同一地块。 另查明：因机构整合，原盱眙城管局的相应职能由盱眙综合执法局行使。案涉房屋所在盱眙县盱城街道办事处属于城镇规划范围。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治权、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。本案中，陈康的违法建设在盱眙城市规划区范围内，盱眙综合执法局作为经上级有关部门批准成立的行使相对集中行政处罚权的专门机关，具有对辖区内的违法建设进行调查、处理的法定职权。陈康对处罚决定不服，依法有权提起诉讼。 关于处罚决定是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（以下《城乡规划法》）第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。本案中，根据盱眙综合执法局依法进行的调查询问、现场勘查及街道、社区提供的相关情况照片，并对比2010年航拍图的标示情况，盱眙综合执法局认定2015年10月至2018年10月期间，陈康户在其自己院内建设房屋，未办理相关审批手续，违反了《城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设，该事实认定并无不当，应予以支持。 《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，陈康所进行的违法建设，经街道、社区多次劝阻、拆除，仍然继续进行违法建设，其行为在当地群众中引发恶劣影响，属于无法采取改正措施消除影响，依法应限期拆除的违法建设。在案件办理过程中，盱眙综合执法局依法委托第三方评估机构对其建筑工程造价进行了评估，并依法送达评估报告，后依据该评估报告作出建设工程造价10%的罚款，适用法律正确，量罚适当，应予以支持。本案在查处过程中，依法进行了处罚告知程序，听取了陈康提出的申辩意见，并对该意见进行了复核，处罚程序亦符合法律规定，应予以支持。 关于处罚时效问题。经查，根据盱眙综合执法局提供的相关证据材料，可以证明陈康违法建设的开始时间是2015年10月，主体基本完工时间是2017年7月，2018年10月仍在收尾施工。一审法院认为，《行政处罚法》第二十九条规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。就查处违法建设而言，违法建设行为虽然已经实施完毕，但该行为对规划实施的影响仍然处于继续状态，只要该建筑物未被拆除或依法采取改正措施，该影响始终存在，违法行为状态持续存在，故应认定未超过行政处罚的追究时效。否则，如果对此类违法建设情形适用两年的追究时效，那么本没有取得建设工程规划许可证的违法建筑，就可能因其在建设完毕两年内未被查处，而成为合法建筑，这显然违背行政处罚法关于追究时效规定的本意，也必将导致城乡规划管理的混乱或虚无，故对该主张不予支持。 关于被处罚主体错误的问题。一审法院认为，在盱眙综合执法局查处过程中已经有足够的证据予以认定违法建设行为人为陈康，陈康在行政处罚过程中并没有关于处罚主体错误的辩解。陈健亦没有在一审审理过程中出庭作证，其陈述涉案违法建设其于1993年已建成并取得土地使用权证，与本案事实明显不符，不能证明其为该违法建设的行为人，故对该主张不予支持。 综上，盱眙综合执法局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，量罚合理适当。陈康的诉讼请求无事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈康的诉讼请求。 上诉人陈康上诉称，1.一审法院认定事实错误。涉案房产为上诉人陈康哥哥陈健经合法审批建设，上诉人只是居住在涉案房屋内，房屋所有权人仍为陈健。处罚所涉拆除房屋的面积错误。涉案房产既有合法部分，又有后建部分，故一审法院认定建设的306平方米砖混结构房屋和84.3平方米走廊均系违法建筑错误。涉案不动产系2015年10月开工建设，2018年10月经举报才发现，且盱眙综合执法局并无证据证明违法行为一直处于持续状态，故涉案处罚已过时效。同时一审法院以“是否适用二年诉讼时效的观点推断违法建筑可能引伸合法性”的观点与本案无关联性，本案不存在违法建筑与合法建筑的转化问题。2.一审法院程序错误。盱眙综合执法局在调查时，只是询问情况，从来未问不动产手续。在作出行政处罚时，盱眙综合执法局应该确认是否适当后才能依法作出正确的决定，而不是陈康提供其是否存在过错的证据。一审法院未就陈康提供的陈健的集体土地使用证组织质证，进而迳行引用至判决书中，系程序违法。综上，请求依法改判，支持陈康的上诉请求。 被上诉人盱眙综合执法局辩称，在整个行政处罚过程中，陈康均表示涉案房屋是其所有并由其建造，同时再结合社区的调查和盱城街道办事处的确认,足以认定盱眙综合执法局以陈康作为被处罚主体正确。涉案房屋经过实地调查并经评估，能够认定案涉的306平方米砖混结构房屋和84.3平方米走廊均系违法建筑。涉案建筑的违法状态一直处于持续状态，直至2018年10月才收尾，故涉案处罚未过时效。对陈健的说明和土地使用权证，一审法院已经核查，因与本案无关联性，未采信。综上，一审法院适用法律正确，认定事实请求，请求二审法院驳回陈康的上诉请求。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院，本院对一审法院认定的事实和采纳的证据予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”具体到本案，首先，涉案建筑在城市规划范围内，建筑本身并未登记，执法机关在进行调查询问时，陈康表示涉案建筑为其所有，故盱眙综合执法局以陈康作为被处罚人进行行政处罚，并无不当。其次，盱眙县住房和城乡建设局出具情况说明表明，陈康于20015年至2018年期间建设的涉案建筑物未办理相关规划审批手续,后期也未补办相关手续。陈康本人也未提供合法的规划审批手续。盱眙综合执法局据此认定涉案建筑为违章建筑，并无不当。再次，涉案建筑未办理规划审批手续，违法建设行为处于持续状态，《行政处罚法》规定的二年处罚时效不适用涉案违法建筑的查处。最后，盱眙综合执法局认定的涉案违章建筑从2015年开始建设，期间相关执法机关多次查处，但陈康仍然不听劝阻，不断建设，导致违法建筑体量较大，产生较大的社会影响，盱眙综合执法局作出涉案违法建筑属于无法采取改正措施消除影响，依法应限期拆除的决定并无不妥。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。陈康上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈康负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年九月二十三日 法官助理 陈 路 书 记 员 孙 杨