银川铁路运输法院行政裁定书（2020）宁8601行初360号原告马金良，男，汉族，1936年11月5日出生，住宁夏回族自治区银川市。委托代理人邱福荣，宁夏浩非原律师事务所律师。被告银川市金凤区丰登镇新联村村民委员会，住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区丰登镇新联村。负责人王随宁，村长。委托代理人董成诚，北京市盈科（银川）律师事务所律师。第三人陈国喜，男，汉族，1952年9月8日出生，住宁夏回族自治区银川市。委托代理人闵海涛，北京浩天信和（银川）律师事务所律师。原告马金良诉被告银川市金凤区丰登镇新联村村民委员会（以下简称新联村村委会）、第三人陈国喜其他行政管理一案，本院受理后，依法组成了合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告马金良诉称，原告系丰登镇新联村六队村民。1998年8月13日，原告马金良为自己渔业养殖的土地（东靠陈兴云、西靠十一队分界沟、南靠唐生义、北靠新丰沟）依法在贺兰县人民政府办理了集体土地使用证。因土地权属争议纠纷，原告与第三人陈国喜产生多次争议诉讼。第三人陈国喜系信用社干部，不属于丰登镇新联村的村民，且2018年1月10日，新联村公布的村股改股民名单中也没有陈国喜，故其无权分得任何土地补偿款。但2018年5月7日，被告新联村村委会和陈国喜签订《征地补偿款协议》，将21亩土地补偿款共计378000元发放给了陈国喜。原告认为，原告持有政府合法有效的集体土地使用证，涉案的土地补偿款应当归属原告。被告签订的《征地补偿款协议》严重侵害了原告的合法权益，应当撤销。故提起诉讼，请求：1、依法撤销2018年5月7日被告新联村村委会与第三人陈国旭签订的《征地补偿款协议》；2、本案诉讼费由被告承担。被告新联村村委会辩称，1、原告要求撤销被告与第三人陈国喜签订的《征地补偿款协议》无事实及法律依据，依法应予驳回。因银川市阅海湾中央商务区项目需要预收新联村集体土地作为储备用地，被告根据陈国喜提供的2007年8月29日银川市金凤区政府颁发的《集体土地使用证》等相关材料，在2018年5月7日与陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》，并依据该协议将陈国喜承包的21亩土地经营权收回、向其发放了土地及地上附着物补偿款378000元。该协议是被告与第三人在平等自愿的基础上签订的，不违反法律规定。被告与陈国喜签订的是《（预收地）补偿款发放协议》，并未签订《征地补偿款协议》。2、陈国喜是涉案土地的使用权人，其非集体经济组织成员的身份并不影响其获得预收地补偿款的权利。涉案土地是为保证银川市阅海湾中央商务区项目顺利进行而预征收的储备地，并不属于农村集体资产股份权能改革的对象，陈国喜获得涉案土地补偿款的依据是其具有涉案土地集体土地使用权证书，因此，原告以陈国喜系信用社干部、新联村公布的村股改股民名单中没有陈国喜为由，认定陈国喜无权分得任何土地补偿款的理由无事实及法律依据。3、被告是群众自治组织，不属于行政机关，被告收回第三人陈国喜的土地承包经营权不是基于政府的土地征收行为，而是基于平等的民事协议，且被告收回陈国喜的土地承包经营权后，涉案土地并未被政府征收，现仍属于新联村集体土地，故被告与陈国喜签订协议的行为不是行政行为，新联村村委会作为本案被告主体不适格，本案也不属于行政诉讼受理案件范围。4、原告与金凤区政府及陈国喜的行政纠纷中，原告要求确认金凤区政府为陈国喜颁发《集体土地使用证》的具体行政行为违法，并要求撤销金凤区政府为陈国喜颁发的《集体土地使用证》，该案经银川市中级人民法院（以后简称银川中院）审理驳回了原告的起诉，且宁夏回族自治区高级人民法院（自治区高院）裁定驳回上诉维持原判。故被告根据陈国喜提供的材料与其签订《（预收地）补偿款发放协议》不违反法律规定。原告认为补偿款应当由其所有，可与陈国喜通过民事诉讼等途径解决。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求依法予以驳回。第三人陈国喜述称，1、原告诉状中称其于1998年8月13日依法办理了《集体土地使用证》是虚假陈述，其所持《集体土地使用证》存在伪造、变造的可能，应形成于2009年之后。一是在近十几年至2009年间，原告马金良与第三人陈国喜或其他机构因涉案土地权属引起的纠纷处理和诉讼过程中，从未提交出示过该1998年8月13日贺集用（1988）字第1300855号《集体土地使用证》。二是经金凤区丰登镇人民政府、贺兰县人民政府、原银川市国土资源局查询土地档案，认定马金良所持1998年8月13日《集体土地使用证》无任何地籍档案材料和其向任何部门申请办理该土地使用证的登记信息，马金良本人自始至终也未提交出示过相关材料。故2012年3月16日，金凤区丰登镇人民政府向原银川市国土资源局作出《关于裁决马金良贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证法律效力的请示》，2012年5月22日原银川市国土局作出《关于注销马金良贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证的请示》，2012年6月11日银川市政府作出《关于注销马金良贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证的批复》等材料，均认定马金良贺所持贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证系违法取得。在上述政府及政府部门的认定过程中，原银川市国土资源局通过调查发现，马金良能够非法取得该土地使用证，系原贺兰县丰登乡土地管理所违规违法行为所致，针对马金良所持该证涉及的违法违规行为，原银川市国土资源局向丰登镇派出所报案，丰登镇派出所以“金凤区丰登镇新联六社36号伪造变造买卖公文证件证明文件印章案”立案调查。该案卷中存有关于马金良所持贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证的相关鉴定或认定材料，能够证实该证的违法性。三是1998年12月14日，原贺兰县土地矿产资源管理局作出《关于核发渔业“两证”及收取养鱼用地资源费的报告》（贺土发〔1998〕29号）中首次发布贺兰县核发渔业“两证”《集体土地使用证》、《水产养殖许可证》实施意见，贺兰县县域从事渔业养殖人员自1998年12月14日之后才开始申请办理渔业养殖的《集体土地使用证》、《水产养殖许可证》，并且必须办理该“两证”，故马金良不可能在此文件发布之前的1998年8月13日就取得其现在持有的集体土地使用证，马金良也自始至终没有取得《水产养殖许可证》，这与文件中必须办理两证的要求不符。又根据现丰登镇人民政府提供的《土地证书签收薄》，在上述贺土发〔1998〕29号文件作出后，原丰登乡区域内所有渔业养殖人员取得渔业养殖集体土地使用证都在1999年2月1日之后，马金良不可能在1998年8月13日就能取得渔业养殖集体土地使用证。同时，该《土地证书签收薄》显示，存在陈国喜1999年2月3日领取统一办理的地号为VI-3-82的集体土地使用证的签收信息，却没有马金良领取土地证的签收信息。另外，马金良持有登记地号为VI-5-3集体土地使用证，与新联村登记编号不一致。故可推定原告马金良所持贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证系通过违法手段后取得。2、因涉案土地权属争议纠纷，原告马金良与第三人陈国喜产生多次纷争诉讼，有关部门经审查或人民法院经审理均认定涉案21亩渔池土地使用权属归陈国喜，陈国喜所持土地使用证和养殖许可证手续合法有效，系涉案21亩渔池土地的合法使用权人。陈国喜据此同意被告新联村村民委员会的收回意见，交回涉案21亩渔池土地使用经营权，获得被告预收土地的相关补偿费用合法。3、第三人陈国喜系新联村村民，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”、第十六条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”及其他法律规定，农村土地承包采取家庭承包方式，涉案土地承包经营权的承包方是陈国喜家庭户，仅是在申请登记时以陈国喜的名义进行登记。根据1999年2月3日登记在陈国喜名下的丰登乡集用99字第61号、集体土地使用证以及2007年换发的银金集用（2007）字第0033号集体土地使用证，陈国喜家庭户合法拥有涉案土地的使用经营权，因登记在陈国喜名下，被告丰登镇新联村村民委员会据此与第三人陈国喜签订涉案（预收地）补偿款发放协议合法，该协议是双方在平等自愿的基础上签订的，不违反法律规定，与原告主张第三人陈国喜没有在2018年1月10日新联村公布的村股改股名单中无关。4、被告丰登镇新联村村民委员会与第三人陈国喜于2018年5月7日签订《（预收地）补偿款发放协议》不属于行政诉讼法规定的具体行政行为。本案丰登镇新联村村民委员会与陈国喜签订涉案协议系二者在平等自愿基础上达成合意，陈国喜将涉案土地承包经营权交回村委会，村委会对陈国喜丧失涉案土地承包经营权益进行适当补偿，而非对涉案土地进行农用地转用国有建设用地或是土地征收，故被告丰登镇新联村村民委员会与陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》向陈国喜发放补偿款的行为不属于行政诉讼受理范围。综上，请求人民法院依法对马金良所持贺集用（1988）字第1300855号集体土地使用证审查认定，驳回原告全部诉讼请求。经审理查明，2018年5月7日，被告新联村村委会和第三人陈国喜签订了《（预收地）补偿款发放协议》，约定预收新联村集体所有土地涉及陈国喜耕地21亩，土地及地上附着物共计补偿378000元，并约定土地在遇国家统征前承包权归陈国喜，经营权归新联村村委会，如遇国家统征时土地价格调整，新联村村委会按实时土地价格补发差额土地征收款。该协议签订后，被告新联村村委会以村集体资金向第三人陈国喜支付了该笔补偿款。原告马金良认为，被告新联村村委会和第三人陈国喜签订了《（预收地）补偿款发放协议》所涉土地使用权应为原告马金良享有，故该笔补偿款应支付给原告马金良，故诉至法院。另查明，1998年8月13日，马金良取得贺兰县人民政府颁发的贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证，地号V1-5-3,座落于贺兰县原丰登乡新联六社，用途为渔业养殖，使用权类型为划拨，使用权面积22亩(1330平方米)，填证机关为贺兰县土地矿产资源管理局(现名为贺兰县国土资源局)和贺兰县丰登乡土地管理所(现名为银川市金凤区丰登镇土地水务工作站)。第三人陈国喜于1999年2月取得了《贺兰县集体土地使用证》[丰登乡集用(99)61号]及《水产养殖许可证》，2007年8月，金凤区政府向第三人陈国喜颁发了换发后的银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》，2005年至2007年间，马金良与案外人陈某2等村民与第三人陈国喜因土地使用权发生争议，2007年5月18日，银川市金凤区丰登镇人民政府就双方争议土地使用权作出处理意见，认定“陈国喜持有贺兰县政府颁发的合法的土地使用证和养殖许可证，其手续合法。”马金良等人对银川市金凤区丰登镇人民政府作出的处理意见不服，向银川市金凤区人民法院（以下简称金凤区法院）提起行政诉讼。2007年7月5日，该院判决驳回了马金良等人的诉讼请求。2012年3月16日，银川市金凤区丰登镇人民政府向银川市国土资源局作出《关于裁决马金良贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证法律效力的请示》。2012年5月22日，银川市国土资源局作出《关于注销马金良贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证的请示》。2012年6月11日银川市人民政府作出《关于注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证的批复》，同意注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号《集体土地使用证》。2012年7月2日，银川市国土资源局作出《关于注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证书的通知》，认为马金良于1998年取得的贺集用(1998)字第1300855号《集体土地使用证》，属贺兰县原丰登乡土地管理所超越授权发证，该集体土地使用证已报经银川市人民政府批准注销，并告知马金良接此通知后十五日内到银川市国土资源局办理土地证注销手续，逾期不办理，银川市国土资源局将公告予以注销，原土地使用证书废止。2012年11月1日，马金良不服银川市人民政府作出的《批复》，向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，宁夏回族自治区人民政府维持了该《批复》，马金良不服，向法院提起诉讼。2013年5月9日，宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院(以下简称吴忠市中级法院)作出(2013)吴行初字第1号行政判决，马金良不服，向宁夏回族自治区高级人民法院(以下简称自治区高级法院)提起上诉。自治区高级法院于2013年7月29日作出(2013)宁行终字第3号行政裁定，将该案发回重审。吴忠市中级法院重新审理后，于2014年1月20日作出(2013)吴行初字第2号行政判决，马金良仍不服，向自治区高级法院提起上诉。自治区高级法院审理后，认为银川市人民政府、银川市国土资源局作出的注销马金良涉案集体土地使用证行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，于2014年5月20日作出(2014)宁行终字第2号行政判决，判决:一、撤销吴忠市中级法院作出的(2013)吴行初字第2号行政判决;二、撤销银川市人民政府《关于注销马金良名下贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证的批复)》;三、撤销银川市国土资源局《关于注销马金良所持有贺集用(1998)字第1300855号集体土地使用证书的通知)》;四、银川市国土资源局在法定期限内重新作出具体行政行为。该判决生效后，银川市国土资源局未作出具体行政行为。后原告不服金凤区人民政府向第三人陈国喜颁发的银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》，诉至金凤区法院。金凤区法院审理后于2015年4月29日作出（2015）金行立初字第19号行政裁定，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至银川中院，银川中院于2015年7月8日作出（2015）银行立终字第16号行政裁定书，撤销了金凤区法院所做（2015）金行立初字第19号行政裁定，指令金凤区法院立案受理。2015年7月28日，金凤区法院以该案被告为县级以上人民政府、不属于该院管辖为由，将案件移送至银川中院。银川中院审理后作出（2015）银行初字第45号行裁定，认为银川市国土资源局就涉案土地权属尚未重新作出具体行政行为，涉案土地使用权权属纠纷在政府确权前，原告要求确认金凤区政府为陈国喜颁发的集体使用证具体行政行为违法并撤销该证不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回原告起诉。原告不服，上诉至自治区高院，自治区高院经审理后认为：银川市金凤区丰登镇人民政府在2007年5月18日已经作出“关于陈国喜与马金良等人鱼池使用权属纠纷争议处理意见”，该处理意见认定“陈国喜持有贺兰县人民政府颁发的合法的土地使用证和养殖许可证，其手续合法。”马金良等人对银川市金凤区丰登镇人民政府的处理意见不服，向金凤区法院提起行政诉讼。2007年7月5日，法院判决驳回了马金良等人的诉讼请求。据此，陈国喜所持有的集体使用证是经过法定程序已经确权的合法使用证，后金凤区政府于2007年8月作出的银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》，只是按照法律程序对陈国喜持有的土地使用证进行了更换。在本案中马金良要求确认经区政府颁发银金集用(2007)字第0033号《集体土地使用证》违法、并撤销该证的请求没有事实和法律依据。马金良的上诉理由不能成立。一审法院裁定以马金良的起诉不属于行政诉讼受案范围驳回起诉理由不当，二审予以纠正。自治区高院于2016年4月7日作出（2016）宁行终11号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。本院认为，本案被告新联村村委会与第三人陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》，实质系被告新联村村委会在与第三人陈国喜在平等协商、自愿达成一致的基础上收回集体所有土地使用权的行为。根据庭审查明的情况，本案不存在政府的征地行为，被告新联村村委会与第三人陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》并非受政府委托而实施，被告向第三人发放的补偿款也并非来自政府资金，而系村委会的村集体资金，故本案被告新联村村委会与第三人陈国喜签订《（预收地）补偿款发放协议》并非行政协议，也非行政行为。另，被告与第三人陈国喜签订案涉协议的前提系根据陈国喜所持有的经过法定程序已经确权的合法使用证，故原告的诉讼请求亦没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条规定，裁定如下：驳回原告马金良的起诉。本案诉讼费50元退还原告马金良。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。审判长 朱 武审判员 胡小兵审判员 冯桂杰 二○二○年九月十一日（法官助理 王唯君书记员 叶 惠附：本裁定适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……