成都市龙泉驿区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川0112行初44号 原告成都睿科房地产开发有限责任公司，住所地成都市双流区东升街道白河路四段**。 法定代表人严迎春，执行董事。 委托代理人胡毅，泰和泰律师事务所律师。 被告成都市双流区综合行政执法局，住所地成都市双流区东升街道棠湖西路一段**。 法定代表人刘伟，局长。 委托代理人杨旭辉，北京观韬（成都）律师事务所律师。 委托代理人杨奉明，北京观韬（成都）律师事务所律师。 原告成都睿科房地产开发有限责任公司(以下简称“睿科公司”)不服被告成都市双流区综合行政执法局(以下简称“双流区综执局”)作出的双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定，于2020年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月9日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭审理了本案。原告睿科公司的委托代理人胡毅，被告双流区综执局的负责人贾玉福、委托代理人杨奉明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 双流区综执局于2019年9月17日作出双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定，认定原告睿科公司在成都市协和街道长顺路100号格林城项目擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共设施用途。其行为违反了《物业管理条例》第四十九条第一款的规定，根据《物业管理条例》第六十三条第一款第一项的规定，决定对睿科公司给予如下行政处罚：1.警告；2.罚款人民币20万元。 原告睿科公司诉称，2019年9月17日，被告作出双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定书，认定原告在成都市协和街道长顺路100号格林城项目擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共设施用途，应受到行政处罚。被告作出的行政处罚决定认定事实错误、程序违法，主要体现在以下方面：1.基本事实错误。格林城一、二期于2014年7月14日在双流县规划局完成了方案审批，按照土地拍卖规划条件，该项目方案无须设置临街集中绿地，更不存在绿地硬化的问题。2014年5月10日，双流县规划委员会通过了格林城项目规划设计方案。临街用地采用绿化＋硬质铺装的方式进行设计。之后，格林城项目按照2014年第4次规委会审议通过的规划设计方案完成项目建设并通过验收。被告在未对事实进行查明的基础上便对原告进行处罚，存在实质上的认定事实错误。2.处罚对象错误。原告对格林城项目开发建设完成后，已将格林城项目移交给物业公司，故即使存在规划问题，行政处罚的对象也应该是物业公司。3.程序违法。被告在行政处罚过程中，未履行听证程序，且被告工作人员以哄骗、限制人身自由等手段要求原告在询问笔录上签字。请求人民法院判决撤销被告于2019年9月17日作出的双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定书。 被告双流区综执局辩称，一、被告具有作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”以及《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）：“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”的规定，省级人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。2015年9月29日，四川省人民政府办公厅作出《四川省人民政府办公厅关于开展综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》（川办发〔2015〕84号），规定“成都、攀枝花、泸州、绵阳、乐山、宜宾、凉山等7个市（州）为全国综合行政执法体制改革试点地区”，其中确定成都市双流县（即现“成都市双流区”）的改革试点领域为“跨部门、跨领域综合行政执法”。2017年1月17日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于成都市、乐山市综合行政执法体制改革试点方案的批复》（川府函[2017]13号），批复同意“成都市……双流区……的改革由成都市人民政府按照中央、省委省政府的相关改革精神先行先试，积极稳妥探索试点，全年认真总结经验后再按程序报批。”根据《成都市双流区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（双委办发[2019]47号）第三条“区综合执法局……在履行职责过程中坚持和加强对综合行政执法工作的集中统一领导。主要职责：……（九）集中行使违规装修、破坏房屋主体结构、区内物业管理公司、房屋租赁和房产中介等房地产业管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关的行政强制措施权、行政检查权、行政命令权。”的规定，被告作为双流区集中行使城乡规划管理领域执法权的行政机构，具有作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）的职权。二、被告作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）证据确凿，适用法律正确。根据《物业管理条例》第四十九条“物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。”及第六十三条“违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以罚款……：（一）擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；……个人有前款规定行为之一的，处1000元以上1万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的罚款。”之规定，对擅自改变物业管理区域内按规划建设的公共建筑和公用设施用途的单位，处5万元以上20万元以下罚款。2019年4月10日，成都市双流区规划和自然资源局向被告发出的《关于“格林城”投诉情况梳理的函》，告知被告根据规划许可的总平图，案涉小区“格林城”商业外围设置为临街集中绿地。且2017年6月对项目进行规划核实时，临街集中绿地按总平图进行了修建。2019年7月31日，被告在接到市民对投诉件后，对“格林城”小区进行现场检查，发现小区外围规划建设的绿地已被硬化、改变了使用性质。2019年8月13日，被告就原告涉嫌违法行为对原告委托的工作人员朱国红进行调查询问，并制作《综合执法局询问（调查）笔录》。根据该笔录记载的“……问：你们单位是什么时候开始实施格林城一至四期临街铺面绿地硬化？什么时候完工？答：从2019年1月开始实施，2019年3月完成硬化。问：该硬化行为由哪个单位具体负责实施？答：由成都睿科房地产开发有限责任公司组织实施。……问：你单位将绿地硬化变更用途是否取得了相应的行政许可？答：没有……”内容表明，原告对其擅自改变“格林城”小区绿地用途行为已予以认可。另外，在本案查处过程中，成都市双流区房产管理局于2019年8月9日向被告发出《关于依法查处成都睿科房地产开发有限责任公司违法行为的函件》，将原告擅自硬化绿地的违法线索抄送答辩人，并提出查处要求。被告同时获知成都市双流区房产管理局作为主管部门早于2019年6月4日即向原告作出《整改通知书》（编号：物2019（开）002号），要求原告在2019年7月18日前对擅自将格林城小区外围绿地硬化、改为停车场的行为进行整改，但直至被告对小区进行现场检查时其仍未进行整改。被告在查明原告存在擅自改变按规划建设的小区绿地用途违法行为后，根据《物业管理条例》相关规定对其作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）证据确凿，适用法律正确。对于原告在起诉状中提出的“项目方案无需设置临街集中绿地……行政处罚对象也应是物业公司”主张，明显与规划主管部门对项目临街地块规划为绿地的事实不符，且与其自身陈诉相矛盾，其主张无相应依据，应不予采纳。三、被告作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）符合法定程序。根据《行政处罚法》第三十七条“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，……”之规定，执法人员不得少于两人。本案中，被告对现场进行检查及对原告工作人员进行调查询问程序均由两名执法人员进行，符合法律相关规定。另外，根据《行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”，第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”及《四川省行政处罚听证程序规定》第四条“本规定所称较大数额，是指……对在经营活动中的违法行为处以罚款或者没收财产5万元以上。”之规定，行政机关作出行政处罚前需当事人作出行政处罚事先告知书，且四川省内对经营活动中的违法行为处5万元以上罚款的还需向当事人作出行政处罚听证告知书。本案中，被告于2019年9月6日向原告送达了《行政处罚（决定）事先告知书》（双综（房管）决告字[2019]第002号）、《行政处罚听证告知书》（双综（房管）听告字[2019]第002号），但原告并未在收到前述文书后向被告提出听证申请，被告已履行事先告知及听证告知程序。最终，在申请听证期限届满且原告未提出听证申请后，被告依法作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号），并于2019年9月17日对原告进行送达。被告作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）符合法定程序，对于原告在起诉状中提出的“被告在行政处罚过程中，未履行听证程序，且被告工作人员以哄骗、限制人身自由等手段要求原告在询问笔录上签字”的主张无相应事实依据。综上所述，由于被告具有作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）的职权，且被告作出《行政处罚决定书》（双综（房管）罚[2019]第002号）证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，因此，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，2019年7月31日，双流区综执局执法人员在检查格林城小区时发现睿科公司涉嫌擅自将小区外围规划建设的绿地进行硬化、改变使用性质，便于同日向睿科公司送达调查通知书，要求睿科公司于同年8月5日到双流区综执局接受调查。2019年8月13日，双流区综执局对睿科公司相关工作人员进行了调查询问，2019年8月16日，双流区综执局对睿科公司涉嫌擅自将小区外围规划建设的绿地进行硬化、改变使用性质的违法行为立案调查。2019年9月6日，双流区综执局向睿科公司送达行政处罚事先告知书和听证告知书，告知睿科公司拟处罚的事实、理由和依据及享有要求听证的权利。2019年9月17日，被告双流区综执局作出双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定书并向睿科公司进行了留置送达。 另查明，中共成都市双流区委办公室成都市双流区人民政府办公室于2019年3月31以双委办发[2019]47号文件印发《成都市双流区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，该规定明确成都市双流区综合行政执法局是成都市双流区人民政府工作部门，集中行使城市管理、城乡规划管理、房地产业管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及相关的行政强制措施权、行政检查权、行政命令权。 上述事实，有原被告提交的双委办发[2019]47号文件，现场检查笔录，调查通知书，执法询问（调查）笔录，行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回证，双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定书及送达回证等证据证实，足以认定。 本院认为，本案的争议焦点是：双流区综执局作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、主要证据是否充分。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）……”《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）……”第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：……（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）……”根据上述法律的规定，行政机关作出行政处罚决定应当做到认定事实清楚，主要证据充分。行政诉讼法规定的“主要证据不足”，是指被告向法庭提供的证据达不到被诉行政行为认定的事实所需要达到的证明标准。被诉行政行为认定的事实是指，在行政行为中用文字记载的事实，包括被诉行政行为认定的有关定性、处理结果及其他有关被处理人权利义务的基本事实。行政机关在行政管理活动中，对违法行为人作出行政处罚，必须以一定的事实为前提，处罚决定认定的事实不清或者没有认定事实，也就缺乏作出处罚决定的前提条件。即使被告在诉讼中提供了相关证据，但这些证据证明的事实不能认定就是处罚决定认定的事实，故应当按主要证据不足处理。本案中，被告双流区综执局在行政处罚决定书中认定的事实表述为：“原告睿科公司在成都市协和街道长顺路100号格林城项目擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共设施用途”。其认定事实仅有定性方面的表述，没有具体认定物业管理区域内按照规划建设的公共设施原来是什么设施，用途是什么，面积或数量是多少，违法行为人实施了什么具体违法行为，将原来的公共设施改变成了什么，改变的数量是多少。而这些事实的认定必然影响到违法行为的性质、情节以及社会危害程度，进而影响到行政处罚的种类、幅度。因此，双流区综执局作出的案涉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下： 撤销被告成都市双流区综合行政执法局作出的双综（房管）罚字[2019]第002号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告成都市双流区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  李明军 人民陪审员  张 亮 人民陪审员  何艳萍 二〇二〇年九月十八日 书 记 员  王若桐 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。