广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂行再48号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贺州市吉恩置业有限公司，住所地贺州市八步区信都镇东和社区信怀西路**。 法定代表人：朱耀明，执行董事。 委托诉讼代理人：魏佳，广西桂盈律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈业发，广西桂盈律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺州市自然资源局，住所地贺州市八步区建设中路**。 法定代表人：庞姚明，局长。 再审申请人贺州市吉恩置业有限公司（以下简称吉恩公司）因与被申请人贺州市自然资源局国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服贺州市中级人民法院（2019）桂11行终38号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年6月24日作出（2019）桂行申677号行政裁定提审本案。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 吉恩公司申请再审称：（一）一、二审法院适用法律错误，吉恩公司在法定期限内起诉，不存在超期问题。1.本案是行政合同履行纠纷，贺州市自然资源局作为土地出让方一直没有按照合同约定的时间交付土地，该不作为行为一直持续存在，并未中断、消除。吉恩公司多次要求履行合同，但贺州市自然资源局一直找各种理由拖延，在多次被骗的情况下，吉恩公司迫不得已起诉，要求其履行合同，不存在超过诉讼期限的问题。另外，行政诉讼法未对行政合同纠纷的起诉期限进行专门规定，应参照民事诉讼法关于诉讼时效三年的规定来认定本案起诉期限，故吉恩公司的起诉没有超过三年。2.本案行政合同涉及国有建设用地使用权的设立，根据行政诉讼法第四十六条第二款规定，本案起诉没有超过二十年期限。3.从新、旧法律及司法解释衔接及保护当事人合法诉权利益的层面分析。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定”。虽然《适用解释》于2018年2月8日失效，但在2018年2月7日，最高人民法院就《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）的相关背景和主要内容答记者问的第四点第三项中作了说明：“《行诉解释》实施后，前述两项司法解释（〈适用解释〉）相应废止。人民法院在审理案件中，《适用解释》中关于行政协议的部分，最高人民法院将制定专项的司法解释，拟在今年出台。在此期间，人民法院审理行政协议案件，可以参照《适用解释》相关规定的有关内容，在适用法律方面可以援引行政诉讼法、民事诉讼法以及合同法的有关规定。”因此，在行政协议起诉期限相关规定未出台之前，存在行政协议纠纷案时，可援引行政诉讼法、民事诉讼法的时效规定，法院的裁判可参照《适用解释》中对行政协议起诉期限的相关规定，即因行政协议而提起的行政诉讼，起诉期限为三年。4.行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月起诉期限仅适用于行政机关作出的积极行为，贺州市自然资源局未依约交付土地属于消极行政行为，不应适用六个月的起诉期限规定。（二）吉恩公司的诉求于法有据、于情有理，应当依法得到人民法院的支持。1.吉恩公司与贺州市自然资源局于2016年1月20日签订的（编号为贺州土出17号）《国有建设用地使用权出让合同》依照法定的程序设立、系双方的真实意思表示，该合同真实有效，双方应当依约履行。2.依据《国有建设用地使用权出让合同》，作为受让方的吉恩公司应当履行按时足额支付土地使用权出让款66580000元的主要义务；作为出让方的贺州市自然资源局应当负有对价的交付“净地”条件的土地给吉恩公司的主要合同义务。3.作为出让人的贺州市自然资源局没有在2016年4月20日前交付“净地”条件的土地给作为受让人的吉恩公司，其行为违约，且该违约行为系由其自身原因造成，其应当按照《国有建设用地使用权出让合同》约定的内容，对吉恩公司承担违约责任。综上，请求撤销二审裁定，依法改判，受理吉恩公司的起诉，并支持吉恩公司的全部诉讼请求。 贺州市自然资源局辩称：（一）吉恩公司怠于申请，是涉案 宗地至今不能办理不动产登记至其名下的根本且唯一原因。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条第一款及第三十四条的规定，国有建设用地使用权首次登记程序，应基于权利人申请、并提交相关法定材料而启动。吉恩公司于2016年1月竞拍取得涉案宗地后，截至目前都没有依据以上规定向原贺州市自然资源局或现贺州市不动产登记局提交法定材料，申请启动关于涉案宗地国有建设用地使用权证首次登记。（二）吉恩公司针对不同的行政机关、不同的法律关系、不同的法律事实在同一案件中起诉，造成本案无法审理，一审法院亦已释明指导分别起诉，但吉恩公司拒绝遵照执行，在二审及再审阶段仍坚持其原诉求，因此应驳回其全部诉求。1.如前所述，办理国有土地使用证不是贺州市自然资源局的行政职责。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款及第七条第一款规定，贺州市本级范围内的不动产申请、受理、审核、登薄、发证等工作已经依法划归贺州市不动产登记局，该局为独立法人，贺州市自然资源局不具备办证职能。并且，因吉恩公司怠于申请办证，贺州市不动产登记局也不可能在吉恩公司没有依法申请以及拒不提交相关申请材料的情况下为吉恩公司办理涉案宗地国有土地使用权证。2.登记是物权转移的标志，没有登记就没有法律意义上的物权转移，也就没有法律意义上的交付。吉恩公司要求贺州市自然资源局交付土地的诉讼请求，必须在吉恩公司办理涉案宗地国有土地使用权登记完毕后才能实现。（三）吉恩公司诉请要求贺州市自然资源局赔偿迟延交地违约金65914200元的理由不能成立。（四）涉案宗地已经调整规划，《国有建设用地使用权出让合同》已无法实现合同目的，该 合同应予解除，贺州市自然资源局已按照法定程序履行解除合同程序。《国有建设用地使用权出让合同》约定出让的涉案宗地位于贺州市××××国道东侧，出让宗地用途为城镇住宅用地。根据贺州市八步区人民政府最新批复的《信都镇03、04编制单元控制性详细规划》，上述涉案宗地现批复规划用地性质为体育用地、文化设施用地（文化活动）、中等专业学校用地、城市道路用地，与合同原约定的城镇住宅用地性质有冲突，无法再按照原合同约定的用地性质将涉案宗地交吉恩公司开发使用。贺州市自然资源局根据上述情势变更情况，已按照《国有建设用地使用权出让合同》第十九条、第二十条的约定，根据合同法第九十四条、第九十六条的规定，报经贺州市人民政府批准后，通知吉恩公司领取《解除合同通知书》，由于吉恩公司一直未领取，贺州市自然资源局于2019年9月23日登报公告送达，并于同月29日向吉恩公司邮寄《解除合同通知书》，因此《国有建设用地使用权出让合同》已依法解除，不存在继续向吉恩公司“交地”或“办证”问题。（五）吉恩公司提起的本案行政诉讼，已经超过法定起诉期限，依法应予驳回其起诉。（六）现行行政诉讼法第四十六条已经对法定起诉期限作出明确规定，吉恩公司引用已经失效的《行诉解释》第十二条规定，属于适用法律错误。《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同，此类纠纷应当适用行政诉讼法第四十六条第一款规定法定起诉期限，吉恩公司主张适用二十年起诉期限，将合同请求权等同于不动产物权，属偷换概念，也是对法律的曲解。综上，吉恩公司的诉请不应得到支持，原审法院裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 一审法院查明，吉恩公司成立于2014年9月30日，该公司前身为贺州市冶建投资有限公司。2017年3月28日，贺州市冶建投资有限公司依法办理了企业变更登记手续，由贺州市冶建投资有限公司变更为吉恩公司。现公司类型为自然人投资或控股的有限责任公司；法定代表人：朱耀明；经营范围：对城市基础设施、房地产、金融业、交通、能源、矿业的投资；机电设备、化工产品、通信产品、建筑材料、钢材、矿产品等的销售；企业营销策划；工程咨询服务；房地产开发与经营。2016年1月7日，吉恩公司通过招、拍、挂的形式，竞得坐落于贺州市××××国道东侧的宗地，该宗地编号为ＨＴＣ-2015-58号，总面积97133.56平方米，出让年期为70年。2016年1月20日，贺州市国土资源局作为出让人，与作为受让人的吉恩公司，签订了合同编号为贺州土出〔2016〕17号的《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第六条约定：“出让人同意在2016年4月20日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件：（一）场地平整达到现状条件。”第三十七条约定：“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1%向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。”另出让合同还约定涉案国有建设用地使用权出让价款为人民币66580000元，受让人分两期向出让人支付。其中第一期33290000元，付款时间：2016年2月19日之前。第二期33290000元，付款时间：2016年3月20日之前。合同签订后，吉恩公司作为受让人已按时支付完全部的国有建设用地使用权出让价款66580000元、成交服务费、土地出让金利息收入、契税和印花税等有关税费。然而，贺州市国土资源局作为出让人，未按合同约定在2016年4月20日前将涉案宗地交付给吉恩公司，经吉恩公司多次催促但至今未果。吉恩公司遂向一审法院提起行政诉讼，请求法院：1.确认贺州市自然资源局未在2016年4月20日前交付涉案宗地给吉恩公司及未办理该宗地国有土地使用证给吉恩公司的行为违法；2.判令贺州市自然资源局依法将涉案宗地交付给吉恩公司，并为吉恩公司办理国有土地使用证；3.判令贺州市自然资源局向吉恩公司赔偿迟延交地违约金65914200元；4.本案诉讼费由贺州市自然资源局承担。 另查明，2019年1月22日，中共贺州市委员会、贺州市人民政府作出，并于2019年1月23日印发贺发〔2019〕2号《贺州市机构改革方案》，明确：将贺州市自然资源局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市规划局的城乡规划管理职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农业局的草原（地）资源调查和确权登记管理职责，市林业局、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局，作为市政府工作部门，保留市不动产登记局牌子。不再 保留市国土资源局、市规划局。 一审法院认为，首先，吉恩公司诉请贺州市自然资源局继续履行涉案《国有建设用地使用权出让合同》项下的条款和义务，将出让宗地交付吉恩公司开发，履行为吉恩公司办证义务，支付违约金等，证明吉恩公司认可涉案合同的有效性。据此，本案系行政合同纠纷，涉及合同的法律效力、合同条款的履行、违约责任及违约责任的承担等，不是被诉行政行为的合法审。贺州市自然资源局作为地方人民政府的土地行政管理部门，具有管理者和合同主体的双重性，贺州市自然资源局在本案中仅仅是处于合同主体地位。因此，吉恩公司在本案中一并主张确认贺州市自然资源局未交付涉案宗地给吉恩公司及未办理该宗地国有土地使用证给吉恩公司的行为违法的诉讼请求，不属于本案的审理范围。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条的规定，吉恩公司、贺州市自然资源局在涉案合同中约定供地期为2016年4月20日前，吉恩公司认为贺州市自然资源局未能依约交地，直至2019年1月23日才向本院提起行政合同诉讼，明显超过法定起诉期限。吉恩公司在行政诉讼中仍引用民事诉讼法关于诉讼时效的规定，属适用法律错误，对吉恩公司的这一主张，不予采信。因此，本案人民法院依法不予受理，已经受理的，应依法予以驳回。综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项的规定,裁定驳回吉恩公司的起诉。 二审法院认为，本案争议焦点是吉恩公司的起诉是否超过法律规定的起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，吉恩公司与贺州市自然资源局在案涉合同中约定供地期为2016年4月20日前，吉恩公司认为贺州市自然资源局未能依约交地，直至2019年1月23日才向一审法院提起诉讼，超过了六个月起诉期限。同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的不可抗力是指相对人不能预见、不能避免、无力克服的事由，其他不属于其自身的原因主要是指不可抗力之外的其他客观原因。当事人基于上述原因，无法在法定起诉期限内实施起诉行为。本案中，吉恩公司以案涉土地的征地拆迁未完成且属于政府原因导致为由主张存在不可抗力，即本案的起诉期限存在扣除的情形，经查，该原因不存在导致吉恩公司无法在法律规定的期限内提起诉讼。至于吉恩公司上诉称因贺州市自然资源局不作为，吉恩公司起诉要求贺州市自然资源局积极作为，履行合同，完全不存在超过诉讼期限的理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十六条第一款的规定，行政行为包括作为、不作为和事实行为，行政行为侵犯公民合法权益，既可以由行政机关积极作为引起，也可以由行政机关消极不作为引起，也包括行政机关签订、履行行政协议的行为，故该理由不成立，不予采纳。至于吉恩公司上诉称本案属于行政合同纠纷，《中华人民共和国行政诉讼法》也未对此种情况的起诉期限进行专门规定，应当参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于诉讼时效三年的规定认定本案的起诉期限的理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，在法律没有另有规定的情形下，当事人提起行政诉讼的起诉期限应适用该条，故该理由不成立，不予采纳。吉恩公司上诉称本案的起诉期限应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的理由，该条文的适用前提是公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容，本案中，吉恩公司对案涉土地交付的具体日期是明知的，是知道案涉行政行为内容，故该理由不成立，本院不予采纳。吉恩公司上诉称从新、旧法律及司法解释衔接与保护当事人合法诉权利益层面以及最高人民法院就新司法解释答记者问，对行政协议起诉期限可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中对行政协议起诉期限的相关规定的理由，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》“本解释施行后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）同时废止。最高人民法院以前发布的司法解释与本解释不一致的，不再适用”规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已失效，行政协议的起诉期限问题，在没有新的司法解释出台前，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，故该理由不成立，不予采纳。至于吉恩公司上诉称《中华人民共和行政诉讼法》第四十六条第一款规定的期限仅适用于“行政机关”作出的“积极”行政行为，而贺州市自然资源局未能依约交付土地属于“消极”行政行为，本案不适用该条起诉期限的理由，该条“行政行为”包括作为、不作为和事实行为，本案应适用该条起诉期限，故该理由不成立，不予采纳。综上所述，吉恩公司上诉理由不成立，依法不予采纳。一审法院裁定适用法律正确，裁定驳回吉恩公司的起诉并无不当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，经该院审判委员会讨论决定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 本院再审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”第二十八条第一款规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，人民法院在审理行政协议纠纷时，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。上述法律规定对行政协议纠纷的起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。 本案中，吉恩公司以贺州市自然资源局未履行双方于2016年1月20日签订的《国有建设用地使用权出让合同》为由，请求贺州市自然资源局履行该行政合同，属于因2015年5月1日后订立的行政协议引发的行政协议纠纷，适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。关于吉恩公司的起诉是否超过诉讼时效的问题，属于实体问题，不属于行政诉讼法定起诉条件的审查范围，且在当事人未予主张的情况下，亦不属于人民法院主动审查的范围。据此，一审法院以本案不适用诉讼时效，吉恩公司的起诉已经超过法定起诉期限为由裁定驳回吉恩公司的起诉，二审法院裁定予以维持，适用法律不当，依法应予纠正。 依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项规定，裁定如下： 一、撤销贺州市八步区人民法院（2019）桂1102行初8号行政裁定及贺州市中级人民法院（2019）桂11行终38号行政裁定； 二、指令贺州市八步区人民法院对本案进行审理。 审判长 文 东 审判员 梁冬云 审判员 禤柔伶 二〇二〇年九月十一日 书记员 陈 芳