安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终910号 上诉人（一审起诉人）尤福林，男，1982年11月15日出生，汉族，住安徽省天长市。 上诉人尤福林因诉天长市人民政府行政强制一案，不服安徽省滁州市中级人民法院(2020)皖11行初60号行政裁定，向本院提起上诉。 尤福林向一审法院起诉称，其系安徽省天长市冶山镇张巷村村民，于2018年1月23日与天长市冶山镇张巷村马云村村民小组签订《土地流转合同》，承包该小组水稻良田，并约定在承包期内其有权使用水渠、塘坝水源，在塘坝、田间进行养殖，承包期为20年。现涉案水塘因金牛湖新区项目建设需要被纳入政府征收范围，但双方未就征收补偿达成协议。2020年5月25日，因项目施工的需要，其承包的水塘被施工人员强挖，以上事实有土地流转合同、土地流转授权书、营业执照、稻田养殖龙虾核查表、报警记录及光盘证明予以佐证。请求确认天长市人民政府强挖其承包的水塘行为违法。 一审法院于2020年7月13日告知尤福林补充佐证天长市人民政府可能实施违法事实的初步证据。同年7月15日，该院收到尤福林通过邮寄方式提交的关于南京信息工程大学金牛湖校区工程建设项目信息及施工平面图的三张照片及与本案无关联的两份行政裁定书。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。尤福林提交的上述证据不能证明天长市人民政府实施了征收、挖掘其承包水塘等具体行政行为。因此，尤福林的起诉不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定对尤福林的起诉，不予立案。 尤福林上诉称，1、涉案强挖水塘的行为系行政主体作出的。依据现行《中华人民共和国土地管理法》规定，建设占用土地的，需要依法办理征地手续，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。也就是说，强挖水塘、放水以进行建设施工，应当由政府部门依法予以征收，施工单位中国十七冶集团有限公司并无实施征收土地的权利。对于集体土地的征收系为政府及其职能部门的法定职权，因此，对其依法承包土地用以经营的水塘进行强挖的行为首先应推定为行政强制行为。中国十七冶集团有限公司以及其他民事主体均无权强挖其水塘进行施工。2、其已尽到举证责任且提交的证据能够证明天长市人民政府实施了强挖行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起诉讼应当有明确的被告。所谓有明确的被告，主要是指起诉状所列被告的名称等信息能够足以使被告与其他行政机关或者法律法规规章授权的组织相区别，以使人民法院能够送达起诉状副本，保障诉讼程序顺利进行。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。本案中，其已经提交了政府部门对土地进行调查时作出的《稻田养殖龙虾核查表》并补交了施工现场附近的施工公告牌，该《稻田养殖龙虾核查表》中政府部门人员已备注涉案地块因涉嫌征收而无法继续种植水稻的事实;该公告牌明确表明中国十七冶集团有限公司系南京信息工程大学金牛湖校区工程建设项目的施工单位。根据其向法院提交的报警记录，中国十七冶集团有限公司的施工人员确实对其承包的水塘进行了强挖，而中国十七冶集团有限公司作为南京信息工程大学金牛湖校区工程建设项目的施工单位在涉案地块进行施工，很明显就是在实施上述征收项目。其提交的证据可以初步证明涉案地块周边因土地征收而施工建设的事实，因而极有可能是政府或其职能部门通过口头、书面等形式委托中国十七冶集团有限公司实施的。其于2020年7月30日收到的安徽省自然资源厅作出的政府信息公开答复及安徽省人民政府《关于天长市2019年第1批次(工矿废弃地复垦挂钩)城镇建设用地的批复》皖政地(增减挂钩)〔2019〕611号、安徽省人民政府《关于天长市2019年第7批次城镇建设用地的批复》皖政地〔2020〕42号、天长市2019年第1批次及第7批次建设用地项目地块勘测定界图，也证实了天长市人民政府的强挖行为系征收行为，因此其以天长市人民政府为被告提起诉讼，符合立案登记条件，一审法院应予以立案。请求撤一审裁定，指令一审法院立案审理。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定，依照行政诉讼法第四十九的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。本案中，尤福林以天长市人民政府为被告提起本案之诉，请求确认天长市人民政府强挖其承包的水塘行为违法，并向一审法院提交了土地流转合同、营业执照、稻田养殖龙虾核查表、报警记录及光盘证明等证据。尤福林诉称其承包的水塘被天长市人民政府强挖，其与被诉行政行为有利害关系，被告明确，也有明确的诉讼请求和事实根据，亦属于人民法院受案范围和一审法院管辖，因此，尤福林的起诉符合法定的起诉条件，依法应予立案。一审法院认为尤福林提供的证据不能证明天长市人民政府实施了征收、挖掘其承包水塘等行为，遂决定不予立案。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十七条第一款规定，原告提供被告的名称等信息足以使被告与其他行政机关相区别的，可以认定为行政诉讼法第四十九条第（二）项规定的“有明确的被告”。至于被告是否正确，是否为实质上的适格被告，一般需在立案后通过对证据综合审核认定后方能确定。一审法院要求尤福林在起诉时提交的证据能够证明天长市人民政府实施了被诉行为，不当地限制了公民、法人或者其他组织的诉讼权利，本院依法予以纠正。 综上，一审裁定不予立案不当，本院依法予以撤销。尤福林的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省滁州市中级人民法院（2020）皖11行初60号行政裁定； 二、本案指令安徽省滁州市中级人民法院予以立案。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年九月七日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律及司法解释条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。