广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1153号 上诉人（一审原告）陈德昆，男，汉族，1954年1月10日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）梁彩荣，男，汉族，1965年6月9日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）梁彩其，男，汉族，1962年11月21日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）梁彩成，男，汉族，1957年8月12日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）陈基萍，女，汉族，1984年12月6日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）陈燕，女，汉族，1981年10月8日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）梁业坚，男，汉族，1981年9月6日出生，住玉林市福绵区。 -2- 上诉人（一审原告）陈**福，男，汉族，1983年7月20日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）姚桂英，女，汉族，1938年6月1日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）梁业梅，女，汉族，1986年12月18日出生，住玉林市福绵区。 上诉人（一审原告）陈基聚，男，汉族，1990年7月8日出生，住玉林市福绵区。 被上诉人（一审被告）玉林市福绵区人民政府。住所地：玉林市福绵区天河路**。 法定代表人冯克森，区长。 一审第三人玉林市福绵区福绵镇新江社区居民委员会。 法定代表人陈常基，主任。 上诉人陈德昆、梁彩荣、梁彩其、梁彩成、陈基萍、陈燕、梁业坚、陈**福、姚桂英、梁业梅、陈基聚等11人（以下简称陈德昆等11人）因其诉被上诉人玉林市福绵区人民政府（以下简称福绵区政府）注销土地承包经营权证一案，不服玉林市中级人民法院（2020）桂09行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：涉案的“到坐塘”土地位于玉林市××江村境内，面积约20亩。2009年2月10日，在原玉林市福绵管理区司法局福绵司法所、福绵镇政府的监证下，陈德昆、梁振安、梁彩安代表江口水库前 -3- 期经安置移民（约六十户）与玉林市××江村民委员会（以下简称新江村委会）签订《关于福绵区成均江口水库部分移民与福绵区福绵镇新江村到坐塘永久性对换的相关合同书》，约定陈德昆等移民利用杨梅、大崆、天鹅塘、桃子冲等耕地（约20亩）与新江村委会所有的到坐塘南面20亩土地实行平等亩数互换，作为象冲、秧地山所属移民自愿户的安置使用，陈德昆等水库移民自愿再一次性补偿青苗费760000元（20亩，每亩38000元）给新江村委会，并对合同的履行、违约责任等作出了约定。该《合同》已实际履行完毕，陈德昆等水库移民已依约支付了补偿青苗费760000元并实际使用了到坐塘20亩土地。2010年3月,该到坐塘20亩土地列入玉林市福绵区2008-2012年大中型水库库区和移民安置区移民新村工程项目规划范围，规划用于福绵区福绵镇新江移民新村建设用地。2010年7月1日，玉林市人民政府作出玉政土[2010]8号《玉林市人民政府关于玉林市2010年第二批次镇建设用地征收土地的公告》，新江村境内的整个到坐塘土地（包括涉案20亩土地）由广西壮族自治区政府批准征收为玉林市2010年第二批次镇建设用地。本案涉案20亩土地的征地补偿款已拨付给新江村委会。2018年10月8日，福绵区政府将涉案20亩土地的承包经营权确权给陈德昆等11人，并颁发了11本《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（以下简称11本涉案承包证）给陈德昆等11人。2019年12月24日，福绵区政府作出《农村土地确权证注销登记公告》，以陈德昆等11人所持有的11本涉案承包证部分承包地涉及“到坐塘”20亩土地被依法征收为由，决定予以注销该11本涉案承包证，涉及证书中的其他地块，按农村土地承包经营权确权登记程序，依申请予以重新登记发证。次日，福绵区政府在《玉林晚报》刊登该注销公告。陈德昆等11人不服，提起本案行政诉讼，请求判决确认福绵区政府注销涉案11本承包证的行政行为违法。 玉林市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证 -4- 管理办法》第四条第一款“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”及第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”的规定，福绵区政府具备核发、注销农村土地承包经营权证的行政职权。涉案的“到坐塘”20亩土地，经陈德昆等江口水库前期经安置移民支付相应对价与新江村委会互换，并由陈德昆等11户实际使用及领取11本涉案承包证后，因该20亩土地已实际被征收为玉林市2010年第二批次镇建设用地，不再属于集体所有的农村土地，不再适用农村土地承包经营制度调整，农村土地承包经营权已全部丧失,在事实上和法律上丧失了取得（或持有）农村土地承包经营权证的条件。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的”及第二十一条的规定，福绵区政府作出《农村土地确权证注销登记公告》注销陈德昆等11人所持有的11本涉案承包证，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。至于有关征地部门实施征收涉案20亩土地的行政行为是否合法，是否侵害陈德昆等11人合法权益等问题，与本案被诉行政行为是不同的法律关系，不属本案的审查范围，故不予审查，陈德昆等11人可通过其他合法途径寻求解决。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回陈德昆等11人的诉讼请求。 上诉人陈德昆等11人上诉称：一、一审判决认定事实不清。（一）上诉人取得土地权属清楚，来源明确，11本涉案承包证完全合法；（二）被上诉人注销11本涉案承包证无法定事由，属于严重违法的行政不作为、乱作为。涉案土地规划用于福绵区福绵镇新江移民新村建设用地，远早于2010年征地时间；（三）从2010年征地至今长达10年，被上诉人仍未能进行城镇化开发建设，发放产权证，导致大部分土地闲置荒芜，被上诉人依法应将涉案土地返还给农民。二、一审判决 -5- 适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条及《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，涉案互换合同应受到保护。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，上诉人迄今未得到任何征地补偿，亦未见过征地公告，涉案征地行为不能成为被上诉人注销11本涉案承包证的理由。综上所述，请求撤销一审判决，依法改判被上诉人注销涉案11本承包证的行政行为违法。 被上诉人福绵区政府答辩称：一、11本涉案承包证颁发不合法。土地置换是农村村民土地使用权的行使，只能说明土地使用的事实，土地置换有其合法性，同时也有依法变更的可能性。2015年新江村委会变更为新江社区，这是国家行政区域的划分，这一行政区域的变化，涉案土地的性质也应该从农村集体所有变成全民所有。二、本府公告注销11本涉案承包证的行为合法。三、涉案土地不存在闲置问题。2013年本府开展被征地户的安置区建设，由于受部分不明真相的群众屡次阻挠，无法正常开展相关安置工作。2015年新江村已改变为城镇社区，按照国家和城镇建设要求，作为城镇建设规划用地是必须的，福绵区的发展是全区的群众利益所在。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 一审第三人玉林市福绵区福绵镇新江社区居民委员会未提交书面答辩意见。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院另查明：新江村委会已更名为玉林市福绵区福绵镇新江社区居民委员会。 本院认为：被上诉人福绵区政府2018年为陈德昆等11人颁发11本涉案承包证时，未严格审核土地权属来源，未核实清楚涉案争议土地于2010年被征收为国有，且证上记载的承包期限为“2000年11月1日至2000年10月31 -6- 日止”，明显有误，被上诉人福绵区政府对11本涉案承包证应作撤销处理。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的”的规定，指的是颁证时土地属集体所有，颁证行为合法，而后发生征地行为导致证书失去效力的情形，应当依法收回证书。本案情形是在颁发11本涉案承包证之前争议土地已被征收，颁证行为不合法，依法应予撤销。福绵区政府适用该管理办法第二十一条“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告”的规定，对11本涉案承包证公告注销，处理方式有误。考虑到福绵区政府撤证和注销证的法律效果一致，都是让证失去效力，本院二审指出问题所在，但认可福绵区政府被诉注销行为实体处理结果正确。对于上诉人陈德昆等11人反映的土地征收及补偿问题，不属于本案审理范围，上诉人可通过其他合法途径另行解决。 综上所述，一审判决驳回陈德昆等11人的诉讼请求正确，上诉人陈德昆等11人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人陈德昆、梁彩荣、梁彩其、梁彩成、陈基萍、陈燕、梁业坚、陈**福、姚桂英、梁业梅、陈基聚共同负担。 本判决为终审判决。 -7- 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖