云南省玉溪市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云04行终42号上诉人（原审原告）：李超，男，汉族，1993年1月25日出生，住云南省昆明市晋宁区。委托诉讼代理人：崔大磊，云南华恒律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：玉溪市生态环境局澄江分局，住所地：云南省玉溪市澄江县人民西路延长线。统一社会信用代码：××××。法定代表人：梁某1，局长。委托诉讼代理人：付树文，云南通隆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：澄江市人民政府，住所地：澄江市凤麓街道办事处凤翔路**。法定代表人：范某1，市长。委托诉讼代理人：蒋斌，云南澄清律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人李超因玉溪市生态环境局澄江分局、澄江市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服云南省澄江市人民法院（2019）云0422行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月6日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案，上诉人李超及其委托诉讼代理人崔大磊、被上诉人玉溪市生态环境局澄江分局局长梁某1、副局长李某1及委托诉讼代理人付树文、被上诉人澄江市人民政府副市长朱某1及委托诉讼代理人蒋斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年3月23日凌晨1时10分许，玉溪市生态环境局澄江分局接到投诉举报称：有5辆大车运送废菜叶到龙街××××古社区中关山上地名叫小黑凹的地方倾倒。凌晨1时40分左右，执法人员到达事发现场，发现倾倒废菜叶的地点位于提古社区中关村东南方向约2600米处的一废弃矿坑，属抚仙湖径流区，为典型的喀斯特地貌。沿澄马线岔路口往晋宁富有村方向约3000米道路的东侧有一条宽3.5米的机耕路与废菜叶倾倒地点连接。机耕路上停放着三辆车尾朝废菜叶倾倒地点的重型自卸货车，车牌分别为云Ｇ×××**号、云Ｇ×××**号、云Ｇ×××**号，三辆车的驾驶楼顶部、货箱外壁、货箱门板均有遗留的白菜、油毛菜等废菜叶，车上无人。另外，在废弃矿坑边沿，停放一辆红色自卸货车，车牌为渝Ｂ×××**号，车尾朝废弃矿坑，货箱后门板已经打开，货箱翘起，从货箱前段缝隙、货箱后门板打开处有黄绿色的渗滤液流出，并伴有强烈的恶臭味。车上有一名自称李超的男子及另一名女子。玉溪市生态环境局澄江分局决定立案调查，并在玉溪市生态环境局的协助指导下查实：李超驾驶渝Ｂ×××**号重型自卸货车到昆明市管理有限公司Ａ区冷库装废菜叶。2019年3月23日0时30分许，李超将废菜叶运至澄江市小黑凹无防渗措施的废弃矿坑边沿正在倾倒过程中，被玉溪市生态环境局澄江分局当场查获。执法人员对车上废菜叶产生的渗滤液进行取样，并于2019年3月24日将样品送澄江市环境监测站检测分析，该监测站于2019年3月28日出具澄环监字［2019］42号《监测报告》显示：渗滤液氨氮、ＣＯＤ（化学需氧量）、铅、砷等指标严重超标。玉溪市生态环境局澄江分局于2019年6月21日作出澄环罚告字［2019］15号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知李超拟对其作出的行政处罚内容及其享有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年6月27日，玉溪市生态环境局澄江分局作出澄环罚［2019］16号《行政处罚决定书》认定：2019年3月23日，李超跟随黄尧采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式实施了利用渗坑排放水污染物的行为被当场查获，依据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第八十三条第（三）项的规定，给予李超罚款100000元的行政处罚。李超不服该行政处罚决定，向澄江市人民政府申请行政复议，澄江市人民政府于2019年9月10日作出云澄政行复决字［2019］第08号《行政复议决定书》，决定维持玉溪市生态环境局澄江分局作出的澄环罚［2019］16号《行政处罚决定书》。李超车上的废弃菜叶由澄江市龙街街道办事处垫资于2019年3月24日、25日组织车辆清运至澄江市垃圾填埋场进行处理。原审法院认为：玉溪市生态环境局澄江分局具有对本行政区域内违反环保法律、法规的行为进行监督、检查、处罚的法定职权，其对本案所涉的行政处罚事宜具有管辖权，是适格的执法主体。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，澄江市人民政府系本案适格的复议机关。《水污染防治法》第三十九条规定：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。第八十三条第一款规定：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。本案中，李超于2019年3月23日凌晨1时左右伙同他人采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式将昆明市管理有限公司Ａ区冷库的废菜叶运至澄江市中关山上小黑凹坑塘边沿正在倾倒时，被执法人员当场制止。李超运载的废菜叶系极易腐烂的湿垃圾，在车上时已产生大量渗滤液流淌至坑塘。经承办法官现场勘验，该地点在澄江西龙潭饮用水源准保护区提古老虎山片区内，系喀斯特地貌，渗水性较强，产生的渗滤液经渗漏将对地下水产生污染。因此，玉溪市生态环境局澄江分局依据《水污染防治法》对李超作出澄环罚［2019］16号行政处罚决定正确。玉溪市生态环境局澄江分局在处罚决定书中明确罚款缴纳的账户并无不当。综上，玉溪市生态环境局澄江分局的行政处罚认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确。被告澄江市人民政府对李超的复议申请所作出云澄政行复决字［2019］第08号行政复议决定的证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李超的诉讼请求。李超向本院上诉请求：一、撤销云南省澄江市人民法院（2019）云0422行初9号行政判决，依法予以改判；二、撤销澄江市人民政府作出的云澄政行复决字[2019]第08号《行政复议决定书》；三、撤销玉溪市生态环境局澄江分局作出的澄环罚[2019]16号《行政处罚决定书》；四、责令玉溪市生态环境局澄江分局于三十日内重新作出行政行为。其上诉理由为：一、上诉人没有利用渗坑排放水污染物的行为。李超在本案中不同于王林、马会林、黄尧三人，在案调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录和照片均显示和证明上诉人未将废菜叶倾倒入废弃矿坑内。后上诉人在办案人员安排下，将车中的废菜叶倾倒在平地上，根本不构成违法行为，应当予以纠正。二、将涉案倾倒废菜叶的地点认定为“渗坑”的事实存在错误。现有规范中对于“渗坑”定义：“渗坑”，是指利用土地的自然渗透作用就地处置污水的一种方法。这种方法表现为利用原有的土坑，或另挖一土坑，然后将排放的污水引入其中，并渗入地下，故又称污水渗坑。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治[2014]853号）第五条将其定义为：渗井、渗坑是指无防渗漏措施或起不到防渗作用的、封闭或半封闭的坑、池、塘、井和沟、渠等。后来，公安部治安局编写的《〈行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法〉理解与适用》进一步阐释为：“渗井、渗坑”是由通过自然形成或者人工构筑的具有凹形特点的地域，将污染物沉积于其中能以地下水体或者土壤层的自然渗透的特性，达到污染物排放的直接目的。从本案查明的案件事实看，废弃矿坑完全不符合关于“渗坑”的定义和理解适用。三、在行政处罚决定书中，澄江分局认定上诉人违法行为为“倾倒”废菜叶，而适用法律法规时，却是引用《水污染防治法》第三十九条确定上诉人“排放”污染物。在该案中，“倾倒”是不能等同于“排放”的。如果将上诉人“倾倒”行为扩大解释为“排放”行为，则会导致上诉人的行为适用《水污染防治法》中的诸多法律条文，是显而易见的错误，也是强行将上诉人的行为错误认定而必定会发生的后果。四、关于本案应当适用的法律问题。（一）从法律位阶上看，本案应当适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染防治法》），而不是《水污染防治法》。（二）对上诉人的行为适用《水污染防治法》第三十九条导致与该法的其他条文相矛盾，使该法整体极其不协调。从《水污染防治法》的条文和案件事实看，上诉人没有将废菜叶直接倾倒入水体，却面临着比直接将废菜叶倒入水体还严厉的处罚。澄江分局为了达到以严厉处罚打击污染环境的行为，而径直适用《水污染防治法》第三十九条，导致难以解释的种种矛盾。五、澄江分局的行政处罚程序违反“罚缴分离”法律规定。澄江分局的（澄环罚[2019]16号）《行政处罚决定书》载明：收款银行为中国建设银行澄江县支行，户名为：玉溪市生态环境局澄江分局。而行政处罚决定机关为玉溪市生态环境局澄江分局。罚款决定与罚款收缴机关为同一主体，将导致影响该案行政处罚在认定事实和适用法律方面存在不公平、不公正的情形。玉溪市生态环境局澄江分局答辩请求：驳回上诉，维持原判。其答辩理由为：一、原审法院查明李超的违法事实清楚。2019年3月23日0时30分许，李超驾驶渝Ｂ×××**号重型自卸货车，将所载废菜叶运至澄江县龙街××××古社区中关村山上小黑凹无防渗措施的废弃矿坑边沿正在倾倒过程中，被执法人员当场查获，查获时车上的废菜叶已有大量渗滤液（水污染物）正在外溢至废矿坑内。该地点位于澄江市西龙潭饮用水源准保护区内，地，地质系喀斯特地貌水性较强。执法人员对废菜叶产生的渗滤液进行取样，并于2019年3月24日将样品送澄江市环境监测站检测分析，该监测站于2019年3月28日出具澄环监［2019］42号《监测报告》显示：渗滤液氨氮、ＣＯＤ（化学需氧量）、铅、砷等指标严重超标。答辩人于2019年6月21日作出澄环罚告字［2019］15号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知李超拟对其作出的行政处罚内容及其享有陈述、申辩及申请听证的权利。2019年6月27日，玉溪市生态环境局澄江分局作出澄环罚［2019］16号《行政处罚决定书》认定：2019年3月23日，李超跟随黄尧采取夜间、异地倾倒等逃避监管的方式实施了利用渗坑排放水污染物的行为被当场查获，依据《水污染防治法》第八十三条第一款第（三）项的规定，给予李超罚款100000元的行政处罚。李超不服该行政处罚决定，向澄江市人民政府申请行政复议，澄江市人民政府于2019年9月10日作出云澄政行复决字［2019］第08号《行政复议决定书》，决定维持玉溪市生态环境局澄江分局［2019］16号《行政处罚决定书》。二、原审判决适用法律准确。原审法院认定答辩人具有对本行政区域内违反环保法律、法规的行为进行监督、检查、处罚的法定职权，对本案所涉的行政处罚事宜具有管辖权，是适格的执法主体；上诉人的行为违反了《水污染防治法》第三十九条的规定。答辩人依据《水污染防治法》第八十三条第一款第（三）项的规定对李超作出行政处罚，适用法律是正确的。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定判决驳回被答辩人的诉讼请求是正确的。澄江市人民政府答辩请求：驳回上诉，维持原判。其答辩理由为：一、原审判决认定事实清楚。2019年3月23日0时30分许，李超驾驶渝Ｂ×××**号重型自卸货车，将所载废菜叶运至澄江县龙街××××古社区中关村山上小黑凹，向无防渗措施的废弃矿坑边沿进行倾倒过程中，被执法人员当场制止，查获时车上的废菜叶已有大量渗滤液（水污染物）正在外溢至废矿坑内。该地点位于澄江县西龙潭饮用水源准保护区内，地，地质系喀斯特地貌水性较强。倾倒废菜叶中产生的渗滤液经渗漏将对地下水产生污染。二、原审判决适用法律正确。本案中李超明知废弃菜叶已经产生了渗滤液，仍故意实施了将废弃菜叶所产生的渗滤液（水污染物）倾倒至澄江西龙潭饮用水源准保护区未采取过防渗漏措施的废弃矿坑内的违法行为，对澄江西龙潭饮用水源准保护区造成现实的危害，其行为明显违反《水污染防治法》第三十九条之规定，根据第八十三条第（三）项之规定，对李超作出罚款100000元，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。李超认为对其违法行为应当适用《固体废物污染防治法》，企图避重就轻，混淆概念，明显与客观事实不符。三、答辩人作出的云澄政行复决字[2019]第08号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。李超的上诉理由不仅违背客观事实，同时也有悖于法律规定，纯属浪费司法资源。经二审审理查明，李超从昆明市晋宁区装载废菜叶后，于2019年3月23日0时30分拉运到澄江市中关山上小黑凹，向未采取过防渗措施的废弃矿坑内进行倾倒的组织、指挥、引导者是赵敏，但赵敏至今下落不明。王林、马会林、黄尧拉运的废菜叶已倾倒完毕，李超拉运的废菜叶刚好打开后车门开始倾倒时被到场的行政执法机关工作人员制止，仅有少部分菜叶倒入废弃矿坑内，当日11时许，李超按执法人员的要求，将废菜叶倾倒在平地上。澄江市环境监测站于2019年3月28日出具澄环监［2019］42号《监测报告》显示：李超驾驶车辆内的水样渗滤液：氨氮687.7（0.03）、ＣＯＤ11280（4）、铅0.002Ｌ（0.002）、砷0.30Ｌ（0.3）、汞0.04Ｌ（0.04）。（上述括号内数值为“检出限”，测值后带Ｌ为测值小于检出限，砷、汞的计量单位为μｇ／Ｌ,其他各项的计量单位为ｍｇ／Ｌ）。《地下水质量标准》（ＧＢ／Ｔ14848-2007）Ⅲ类适用于集中式生活饮用水水源，氨氮标准限值0.5ｍｇ／Ｌ,ＣＯＤ标准限值3ｍｇ／Ｌ。经计算，李超车辆内的水样渗滤液氨氮已超过上述标准限值0.5ｍｇ／Ｌ的1375倍，ＣＯＤ已超过上述标准限值3ｍｇ／Ｌ的4760倍。其余原审审理查明的案件事实与二审审理查明事实一致，本院予以确认。综合双方当事人在二审诉讼中的诉辩主张，本院归纳案件争议的焦点为：1、行政机关处理本案应当适用《固体废物污染防治法》还是《水污染防治法》？2、案件涉及的卸载废菜叶的废弃的矿坑，属不属于法律、法规规定的渗坑？3、《水污染防治法》规定的倾倒与排放在本案中应如何区别和应用？4、玉溪市生态环境局澄江分局的行政处罚程序是否违反“罚缴分离”法律规定？是否会影响案件在认定事实和适用法律方面存在不公平、不公正的情形？5、李超的行为与王林、马会林、黄尧的行为有什么区别？应等同处理还是区别处理？本院认为：玉溪市生态环境局澄江分局是依法对本行政区域内污染环境防治工作实施统一监督管理的行政机关，其对本案所涉的行政处罚事宜具有管辖权，是适格的执法主体。对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请复议，所以，澄江市人民政府系本案适格的复议主体。对此，双方当事人均无异议。现针对双方当事人争议的焦点问题评析如下：关于焦点一。《固体废物污染防治法》中环境的概念与《中华人民共和国环境保护法》第二条明确规定的环境的概念是一致的，环境包括水体和饮用水地表、地、地下水源各级保护区及准保护区然固体废物污染环境应当适用《固体废物污染防治法》，但水体和饮用水地表、地、地下水源各级保护区及准保护区不论受到任何污染物污染应当优先适用《水污染防治法》及其相关的法规。其次，《饮用水源保护区污染防治管理规定》第十八条规定，在饮用水地下水源各级保护区及准保护区内，禁止利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞等排放污水和其他有害物质；第二十五条规定，违反本规定的单位或个人，应根据《水污染防治法》及其实施细则的有关规定进行处罚。《水污染防治法》第三十九条规定：禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。第一百零二条第（二）项规定，水污染物，是指直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。本案中，李超在赵敏的组织指挥下，故意逃避监管，实施了拉运废菜叶到澄江市西龙潭饮用水地下水源准保护区内，向未采取过防渗漏措施的废弃矿坑内倾倒的违法行为，显然应当适用《水污染防治法》及其相关的法规。李超上诉提出应当适用《固体废物污染防治法》的理由不能成立。关于焦点二。由于现行法律对于“渗井”和“渗坑”并无专门定义，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》（公治[2014]853号）第五条规定：渗井、渗坑是指无防渗漏措施或起不到防渗作用的、封闭或半封闭的坑、池、塘、井和沟、渠等。所以，按照该办法来理解渗井、渗坑是妥当的。本案涉及的倾倒废菜叶的废弃矿坑，应当认定属于法律、法规规定的渗坑。李超上诉提出其倾倒废菜叶的废弃矿坑不是渗坑的理由不能成立。关于焦点三。《水污染防治法》规定的水污染行为包括排放、倾倒、堆放、存贮、处置等。其中，排放虽然一般情况下是针对液体污染物，倾倒一般情况下是针对固体污染物，但从该法第四章第一节条文中排放和倾倒合并使用的情况看，排放物质既可以是液体污染物也可以是固体污染物。另外，从废菜叶的特性看，废菜叶虽然属于固体废物种类中的农业废弃物，但其属于含水率极高并且最易腐烂的农业废弃物，倾倒堆置于坑塘内必然排放出大量的液态物质，该物质已经被《监测报告》确认渗滤液氨氮、COD指标严重超标。李超人在赵敏的组织指挥下，在2019年3月23日0时30分许，故意逃避监管，实施了拉运废菜叶到澄江市西龙潭饮用水地下水源准保护区内，向未采取过防渗漏措施的废弃矿坑内和地面上倾倒的行为，该行为也属于排放高浓度的水污染物的行为，违反了《水污染防治法》第三十九条的规定，玉溪市生态环境局澄江分局根据《水污染防治法》第八十三条第一款第（三）项，对其进行处罚是正确的。李超上诉提出，玉溪市生态环境局澄江分局认定其行为违反了《水污染防治法》第三十九条的规定，并依据该法第八十三条第（三）项，对其进行处罚，导致与《水污染防治法》第八十五条等其他条文相矛盾，致使其在没有将废菜叶直接倾倒入水体的情况下，却面临着比直接将废菜叶倒入水体还严厉的处罚。本院认为，由于实施《水污染防治法》第八十五条第三项、第四项、第六项、第七项、第八项规定的污染行为属于危害较轻的污染行为；而实施《水污染防治法》第八十五条第一项、第二项、第五项、第九项和第八十三条规定的污染行为则属于危害严重或情节较重的污染行为，处罚幅度有区别是必然的，法律条文之间不存在相互矛盾的问题。所以，李超的上述申辩意见属于理解法律不当，本院不予采纳。关于焦点四。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）及其他相关法律、法规虽然规定，作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。但《云南省非税收入缴库管理规定》规定了两种缴库方式，即直接缴入国库和集中汇缴入库。其中，经财政部门批准的，各执收单位可在代理银行开设非税收入汇缴账户，用于归集、清算、核算征收的非税收入。经过对收入进行核实、汇集、清算后，在10个工作日内将应当上缴的非税收入集中汇缴入国库或非税收入财政专户。玉溪市生态环境局澄江分局于2019年3月26日经澄江县财政局核准，于2019年4月18日经中国人民银行澄江县支行同意，在建设银行澄江县支行开设专用账户，账号53×××58。该账户可用于归集、清算、核算征收的非税收入。所以，玉溪市生态环境局澄江分局的行政处罚程序不违反“罚缴分离”法律规定，不会出现影响该案行政处罚在认定事实和适用法律方面存在不公平、不公正的情形。关于焦点五。《行政处罚法》第二十七条第一款规定：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。本案中，李超虽然实施了装载、运输、倾倒的行为，但其刚开始倾倒时就被到场工作人员制止，其拉运的废菜叶只有少部分倾倒入废弃矿坑内，大部分是按执法人员的要求倾倒于平地上，其倾倒废菜叶的违法行为危害后果相对较轻。其行为后果与王林、马会林、黄尧的行为后果明显不同。所以，对李超应当依照《行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定，减轻处罚。综上，玉溪市生态环境局澄江分局对李超作出行政处罚的程序合法，证据确凿，认定的基本事实清楚，但适用法律和处罚不适当，应予以撤销。澄江市人民政府对李超的复议申请作出行政复议的程序合法，认定的基本事实清楚，但适用法律和决定内容不适当，应予以撤销。一审判决认定的基本事实清楚，但适用法律和处理不当，应予以撤销。李超的上诉理由部分成立，对其上诉请求应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销云南省澄江市人民法院（2019）云0422行初9号行政判决。二、撤销玉溪市生态环境局澄江分局于2019年6月27日作出的澄环罚[2019]16号《行政处罚决定书》。三、撤销澄江市人民政府于2019年9月10日作出的云澄政行复决字[2019]第08号《行政复议决定书》。四、责令玉溪市生态环境局澄江分局重新作出行政行为。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由玉溪市生态环境局澄江分局负担。本判决中货币单位均为人民币。本判决为终审判决。审判长  潘万江审判员  范兴林审判员  沈培敏二〇二〇年九月十八日书记员  梁丹妮