贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终1075号上诉人（一审原告）：饶堂强，男，1974年4月5日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：刘福海，男，1969年5月6日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：佘建华，男，1970年10月17日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：佘显波，男，1960年12月24日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：佘显建，男，1955年12月3日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：佘旭，男，1984年3月22日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：殷汉林，男，1954年11月19日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：殷余昌，男，1942年7月20日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：张金强，男，1975年1月10日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：朱树琼，女，1967年1月30日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：邹家德，男，1974年10月27日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：邹克富，男，1961年6月10日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：邹拥军，男，1967年4月5日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：全习方，男，1968年10月3日生，汉族，住住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：彭高余，男，1966年3月17日生，汉族，住贵州省湄潭县。上诉人（一审原告）：李应忠，男，1968年4月30日生，汉族，住贵州省湄潭县。诉讼代表人：全习方，男，1968年10月3日生，汉族，住住贵州省湄潭县。诉讼代表人：佘建华，男，1970年10月17日生，汉族住贵州省湄潭县。上诉人共同委托诉讼代理人：孙国义，北京杰睿律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：湄潭县人民政府。住所地：贵州省湄潭县湄江镇天文大道行政中心****。法定代表人：李勰，县长。行政机关出庭负责人：李勰，湄潭县人民政府县长。委托代理人：张仁忠。委托代理人：陈其斌。一审原告：李仕忠，男，1973年2月6日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：李辉，男，1989年2月25日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：李国静，男，1968年12月12日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：陈伦金，男，1976年8月17日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：胡诗洪，男，1973年9月22日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：周泽勇，男，1977年10月8日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：周泽志，男，1976年8月8日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：胡诗明，男，1967年10月1日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：胡诗孝，男，1970年10月20日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：胡学康，男，1952年2月14日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：田景刚，男，1968年10月25日生，汉族，住贵州省湄潭县。一审原告：张吉文，男，1963年6月26日生，汉族，住贵州省湄潭县。诉讼代表人：李仕忠，男，1973年2月6日生，汉族，住贵州省湄潭县。委托代理人：秦代淑，女，汉，住贵州省湄潭县，系李仕忠之妻。上诉人佘建华等16人与被上诉人湄潭县人民政府及一审原告李仕忠等12人确认行政行为无效纠纷一案，贵州省遵义市中级人民法院（以下简称一审法院）于2020年5月28日作出（2020）黔03行初137号行政判决，驳回佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人的诉讼请求。上诉人佘建华等16人不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人佘建华等16人向本院提出的上诉请求为：1、撤销一审法院作出的（2020）黔03行初137号行政判决书，发回重审或依法改判。二、一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：一、根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定，征收集体土地只有国务院以及省、自治区、直辖市人民政府有权审批，县级人民政府只有在省级人民政府（或国务院）批准后发布公告和组织实施的权利，没有征收集体土地的决定权。该项目占用的集体土地显然超出省级政府的审批权，依据《中华人民共和国土地管理法》，批准机关应为国务院。一审中，被上诉人向法庭提交的并非国务院批文且不能证明国务院已审批，因此被上诉人征收集体土地、房屋就没有合法依据，其行政行为就属于违法。二、被上诉人的行为超越法律授权，即被上诉人不具有《行政诉讼法》第75条规定的“行政主体”的资格。三、一审法官将上诉人提交的所有证据予以认可，属于事实认定错误，也是对案件的严重不负责任。一审中，上诉人对被上诉人提交的证据的真实性、合法性、关联性提出异议，一审法院却置若罔闻。被上诉人湄潭县政府答辩称：请求驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。事实与理由：一、一审判决认定事实清楚，征收程序合法。一审法院认定，湄潭至石阡高速公路项目（湄潭段）系属于省级重点项目。本项目已经由贵州省人民政府作出《关于〈贵州省高速路公路网规划（加密规划）的批复〉》（黔府函【2016】263号）、贵州省发展改革委作出《关于湄潭至石阡高速公路的可行性研究报告的批复》（黔发改交通【2017】1717号）、贵州省国土资源厅于2017年9月8日印发《关于湄潭至石阡高速公路工程项目用地预审的复函》（黔国土资预审函【2017】55号）、贵州省住房城乡建设厅于2017年9月25日颁发了中华人民共和国《建设项目选址意见书》（选字第520000201700010号）等立项、选址、项目用地预审等手续。证明本项目符合《公路法》有关公路规划、设计、建设的规定，合法、有效。一审法院认定，已将本项目纳入2018年度国民经济和社会发展计划。同时，答辩人于2017年12月19日在湄潭县人民政府Ｃ区（街）、村（居）机关干部、基层组织和村民召开了《新舟至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方这案听证会》，在听证会上所经镇（街）干部、村居领导、村民代表均充分发表了自己的意见并就湄石高速（湄潭段）土地、房屋、建筑物、构筑物、苗木等的征收标准达成了一致意见，答辩人于2018年2月11日对代表在听证会中提出需要研究回答的问题进行了回复。根据2017年12月19日听证会形成的意见及答辩人的回复，答辩人于2018年3月27日作出《关于对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收的决定》（湄府发【2018】14号），并将前述征收决定及附件在项目所经地段村、组及村民集中居住地进行了张贴。为此，答辩人征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，征收决定程序合法有效。二、一审判决合情合理正当，适用法律正确。一审认定，湄石高速湄潭县境内涉及抄乐镇、兴隆镇和黄家坝街道等镇（街）共有被征收户334户。我县按照前述征收决定对项目区被征收房屋实施征收，截至2020年5月7日（一审开庭日）前已完成征收301户。截至目前（2020年6月23日），已完成征收330户，征收率达98.8%以上；已完成征收的房屋已拆除326户，拆除率达98.8%。且涉案建设项目（全长112.799公里，总投资168.2752亿元）已经开始施工，目前已经完成了90%的施工，预计2020年10月30日前通车，公路沿线334户居民中333户已经签到补偿协议，329户居民已搬迁，房屋已经拆除。说明前述征收决定合情、合理、正当。由此可以看出，前述征收决定是项目区被征收人的认同、认可的，是积极参加、参与和支持与配合的。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被答辩人所述无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回其上诉请求，维持一审判决。一审法院经审理查明：2016年10月19日，贵州省人民政府作出《关于贵州省高速公路网规划（加密规划）的批复》（黔府函[2016]263号），该批复原则同意贵州省交通运输厅报请的贵州省高速公路网规划（加密规划），该加密规划中有湄潭至石阡高速公路路网规划。2017年9月8日，贵州省国土资源厅作出《关于湄潭至石阡高速公路工程项目用地预审的复函》（黔国土资预审函[2017]55号）（以下简称55号用地预审批复），该复函载明，湄潭至石阡高速公路工程项目已纳入《贵州省高速公路网规划（加密规划）》，项目建设符合国家产业政策，原则同意通过项目用地预审，该项目拟申请用地748.8709公顷，拟占用农用地654.5358公顷，其中耕地356.8115亩。2017年9月25日，贵州省城乡建设厅作出建设项目选址意见书（选字第520000201700010号），同意湄潭至石阡高速公路建设项目的选址。2017年11月14日，贵州省发展和改革委员会作出《关于湄潭至石阡高速公路可行性研究报告的批复》（黔发改交通[2017]1717号），该批复同意建设湄潭至石阡高速公路，公路主线起自遵义市湄潭县西南的黄家坝枢纽互通，止于铜仁市石阡县北的龙洞枢纽互通，全长约93.33公里。同时另建设遵义新舟机场联络线，起自主线黄家坝枢纽互通，经骊龙，止于遵义新舟机场南侧的青杠坡枢纽互通，接建成的遵义机场高速公路，全长约19.47公里。该批复还明确项目法人为贵州新石高速公路建设有限公司。该公司由遵义市交通运输局通过公开招标确定的贵州交通建设集团有限公司等四家公司，与政府出资人代表遵义交通建设投资（集团）有限公司、铜仁市交通旅游开发投资集团公司按照各自的出资比例组建。2018年4月16日，贵州省交通运输厅作出《关于湄潭至石阡高速公路初步设计的批复》（黔交建设[2018]64号）。2018年10月23日，贵州省环境保护厅作出《关于对湄潭至石阡高速公路环境影响评价报告书的批复》（黔环审[2018]115号）。2018年11月22日，贵州省水利厅作出《关于湄潭至石阡高速公路水土保持方案的批复》（黔水保函[2018]66号）。2019年1月25日，国家林业和草原局作出该项目的《使用林地审核同意书》（林资许准[2019]057号）。为实施湄潭至石阡高速公路（湄潭段）项目建设，2017年3月13日，被上诉人湄潭县政府作出《关于遵义机场高速公路东线工程（湄潭段）建设项目征地搬迁有关事宜的通告》。2017年12月19日，湄潭县政府在湄潭县行政中心举行了湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方案听证会。2018年1月17日，湄潭县将湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目纳入湄潭县2017年国民经济和社会发展执行情况及2018年国民经济和社会发展计划（草案）的报告，并经湄潭县第十六届人民代表大会第二次会议于2018年1月18日决议通过。2018年2月11日，湄潭县政府办公室作出《关于湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目征收方案听证会有关问题的回复》。2018年3月15日，湄潭县政府作出《关于严禁在湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目红线范围内非法抢栽抢种抢建等行为的通告》，并将上述通告在征收范围进行张贴公告。2018年3月27日，被告湄潭县政府作出14号土地房屋征收决定及公告，并将公告及决定在征收范围内进行了张贴告知。随后，湄潭县政府及征收部门、征收实施单位在项目征收范围内多次组织召开了项目房屋拆迁群众会。2019年7月29日，遵义市高速公路建设工作领导小组办公室作出《关于湄潭至石阡高速公路湄潭县采取集中安置方式解决相关事宜的会议纪要》（遵高建办专议［2019］23号）。原告对被告作出的14号土地房屋征收决定不服，于2019年12月向一审法院提起行政诉讼，请求判如所请。一审法院另查明：1.湄潭至石阡高速公路建设项目经遵义市新蒲新区、湄潭县凤冈县，铜仁市思南县、石阡县。项目全长112.799公里，总投资168.2752亿元。2.湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目涉及湄潭县黄家坝街道、兴隆镇、抄乐镇三个乡镇，共涉及拆迁户334户，其中涉及黄家坝街道187户，兴隆镇70户，抄乐镇77户。被告在庭审中陈述，截至2020年4月，涉及的334户拆迁户，与政府签订拆迁安置补偿协议的有301户，其中黄家坝街道161户、兴隆镇66户、抄乐镇74户，签约的301户农户中，已有285户已将需要拆迁的房屋自行拆除。一审法院认为，本案的争议的焦点在于：1.原告的起诉是否超过法定的起诉期限；2.被告湄潭县政府作出的14号土地房屋征收决定是否无效。针对焦点1：本案原告主张被告作出的14号土地房屋征收决定违反土地管理法及土地管理法实施条例的规定，系重大且明显违法的情形，属于无效的行政行为。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。本案被告主张原告起诉超过法定起诉期限的诉讼理由不能成立，一审法院不予支持。针对焦点2：首先，湄潭至石阡高速公路项目建设系贵州省的重点工程项目，符合贵州省高速公路网规划（加密规划），项目的建成惠及遵义市四区县及铜仁市两个县重大发展，也惠及项目沿线的广大人民群众的切身利益，系涉及民生和重大公共利益的项目，且该项目投资巨大，现已经进行了大量投入。其次，被告作出的14号土地房屋征收决定，依法取得了相关主管部门的用地预审、选址意见书、可行性研究报告的批复、初步设计的批复、环境影响评价报告书的批复、使用林地审核同意书等批准手续。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级人民政府系行政机关，具有组织实施土地征收的法定职权。第四，被告在作出14号土地房屋征收决定前，已将湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目纳入湄潭县国民经济和发展计划并获得人大的决议通过，在项目征收范围内召开了听证会，征求了被征收人的意见，并对被征收人的意见进行了回复，根据相关文件制定了湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目房屋征收与补偿安置实施方案、土地征收工作实施方案及征收征用林地林木实施方案。故被告作出的14号土地房屋征收决定不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的重大且明显违法的情形，不属于无效行政行为，对原告主张被告作出的14号土地房屋征收决定违反《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，属于无效行政行为的理由，一审法院不予采纳。综上，原告的诉请依据不充分，一审法院不予支持。因本案被诉14号土地房屋征收决定不存在无效情形，经向原告释明，其不同意变更本案诉讼请求为撤销14号土地房屋征收决定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，一审法院判决驳回原告李仕忠等28人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李仕忠等28人共同负担。本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明：1、2017年9月8日贵州省国土资源厅下发的55号用地预审批复载明：“遵义市交通运输局：湄潭至石阡高速公路工程项目已纳入《贵州省高速公路网规划（加密规划）》，项目建设符合国家产业政策，原则同意通过项目用地预审；该项目拟申请用地总面积748.8709公顷，拟占用农用地654.5358公顷，其中耕地356.8115公顷；项目要按照《中华人民共和国土地管理法》和有关规定，须纳入土地利用年度计划，按规定申报建设用地报批手续，未取得建设用地批准手续不得开工；本建设项目用地预审文件有效期为3年”。2、2018年3月27日，湄潭县政府作出《关于对湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等实施征收的决定》湄府发（2018）14号（下简称14号征收决定），载明：“一、征收项目名称：湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目。二、征收范围，湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目区域内土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等。三、被征收人：征收范围内的土地、房屋及建筑物、构筑物、附着物等所有权人。四、征收部门：湄潭县国土资源和城乡规划局。五、征收指导单位：湄潭至石阡高速公路建设协调湄潭县指挥部。六、征收实施单位：湄潭至石阡高速公路（湄潭段）建设项目涉及的兴隆镇人民政府、抄乐镇人民政府、黄家坝街道办事处。七、征收与补偿方案见附件。本征收范围内的被征收人，如对本征收决定有异议，可自本决定公告之日起60日内向遵义市人民政府申请行政复议，或自本决定公告之日起六个月内向遵义市中级人民法院提起诉讼。行政复议和行政诉讼原则上不影响征收决定的实施”。3、贵州省人民政府办公厅2020年4月7日下发的《政府信息公开申请答复书》即黔府办公开复函【2020】38号文件（以下简称38号答复）中载明：“一、经自然资源部门核实，你所申请信息公开所述“湄潭县至石阡高速公路”用地，截至目前尚未报送省自然资源厅审查，未上报国务院及省人民政府审批，故征地批文无法提供”。4、鉴于14号征收决定涉嫌违法并非无效，经本院向上诉人佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人释明以后，上诉人佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人坚持主张14号征收决定无效的诉讼请求。本院认为：本案的争议焦点为上诉人佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人主张14号征收决定无效的诉讼请求是否成立。对于此焦点，被上诉人主张其已经取得了贵州省国土资源厅55号用地预审批复，其征收决定合法有效。本院认为，首先，依据该批复载明的“项目建设符合国家产业政策，原则同意通过项目用地预审”，该批复是对项目用地的“预审”，并非批准；其次，依据该批复载明的“项目要按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）和有关规定，须纳入土地利用年度计划，按规定申报建设用地报批手续，未取得建设用地批准手续不得开工”内容可见，涉案建设项目需要按照土地管理法和有关规定申报建设用地报批手续，在取得建设用地批准手续后方可开工建设。因此，被上诉人以55号用地预审批复为据主张已经取得建设用地批准手续的抗辩理由不能成立，不予采纳。依据土地管理法第四十六条第一款：“征收下列土地的，由国务院批准：（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的”的规定，并结合55号用地预审批复载明的“该项目拟申请用地总面积748.8709公顷，拟占用农用地654.5358公顷，其中耕地356.8115公顷”的内容，涉案建设项目的用地批准权限在于国务院。依据38号答复载明“经自然资源部门核实，你所申请信息公开所述‘湄潭县至石阡高速公路’用地，截至目前尚未报送省自然资源厅审查，未上报国务院及省人民政府审批，故征地批文无法提供”的内容,涉案建设项目并未取得国务院的建设用地批准文件。因此，被上诉人主张涉案建设项目取得合法有效用地批复的抗辩意见不能成立，不予采纳。此外，上诉人主张被上诉人无征收农村集体土地的资格，无权征收土地，被上诉人的行为超越法律授权，不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政主体”的资格，其作出的14号征收决定无效。对于上诉人的该项主张，本院认为，依据土地管理法第四十七条第二款：“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当......”的规定，县级以上地方人民政府有权申请征收土地。“县级以上地方人民政府”包含了县级地方人民政府。因此上诉人以被上诉人无征收土地的主体资格的上诉意见不能成立，不予采纳。依据土地管理法第四十七条第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，县级以上地方人民政府对于农村集体土地的征收，需要依照法定程序批准后方能实施。本案中，被上诉人作出14号征收决定时并未取得国务院的建设用地批准文件，其作出的征收决定缺乏依据，被上诉人作出的14号征收决定涉嫌违法但并非无效。经本院向上诉人佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人释明以后，上诉人佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人坚持其诉讼请求。因此，上诉人佘建华等16人及一审原告李仕忠等12人请求法院确认被上诉人作出的14号征收决定无效的诉讼请求不能成立。综上，上诉人佘建华等16人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由佘建华等16人负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年九月十八日书记员 常诗曼