湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终811号上诉人（原审原告）:刘衍国，男，汉族，1972年9月13日出生，住岳阳市岳阳楼区。被上诉人（原审被告）：岳阳市南湖新区管理委员会。住所地：岳阳市南湖广场南湖游路**。负责人：雷欣，该管理委员会主任。委托代理人：周齐。第三人：岳阳市南湖新区求索街道办事处。。住所地：岳阳市金鹗西路与云梦路交汇处（云梦新城小区）负责人：曾新良，该街道办办事处主任。委托代理人：赵萍。第三人：岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局。。住所地：岳阳市南湖新区南湖游路**法定代表人：陈伟，该分局局长。委托代理人：贺震。上述被上诉人、两第三人的共同委托代理人：刘律宏，湖南岳州律师事务所律师。上诉人刘衍国因与被上诉人岳阳市南湖新区管理委员会（下称南湖新区管委会）、第三人岳阳市南湖新区求索街道办事处（下称求索街道办）、岳阳市自然资源和规划局南湖新区分局（下称南湖新区资规局）确认行政协议无效一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院作出的（2019）湘06行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院作出（2019）湘行终2061号裁定撤销前述裁定，指定岳阳市中级人民法院继续审理。该院重新审理后作出（2020）湘06行初30号行政判决，刘衍国仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明：2017年4月14日，岳阳市国土资源局发布天灯咀半岛棚户区改造项目拟征地告知书[2017]23号，2017年8月23日，岳阳市人民政府根据1993年8月25日省政府批单和12月3日岳阳市人民政府用地审批单，发布岳土征告字[2017]17号征收土地公告，征收南湖新区天灯社区525亩集体土地。2017年9月7日，岳阳市国土资源局发布（2017）24号天灯咀半岛棚户区改造（二期）项目征地补偿安置方案公告，征收土地公告与征地补偿安置方案公告在征地区域进行了张贴。2017年7月9日，项目部及街道办等对名义为刘衍国儿子刘权的房屋进行了丈量登记，确认面积为42.56平方米，但户主栏刘权名字由他人代签。2018年5月7日，项目部最终确认刘权房屋补偿金额为403979元。2017年12月5日，南湖新区管委会将原告在天灯一期项目中未拆除的房屋及本案诉争房屋一并予以拆除。后经协商，2018年4月28日，刘权向天灯咀二期项目部提出书面请求：经家族商议，自愿申请政府征收，补偿协议签订后，即交由征收方处理并不得干涉。同日，刘衍国以儿子刘权的名义（乙方）与天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部签订了《天灯咀（二期）棚改项目房屋拆迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》，刘衍国称，该协议签订时间为2018年1月20日，为空白协议），协议约定房屋面积为42.56平方米，房屋主体结构补偿51923元、装饰装修补偿25536元、附属设施补偿4256元、搬家费3000元、过渡费3600元、商品房安置补贴288000元（2人），合计补偿376315元，另有寻找房源奖等计27664元，共计403979元。同日，刘衍国以刘权的名义出具了领款凭条，领取了补偿款。南湖新区管委会称拆迁补偿表最终确认补偿款为403979元的时间为2018年5月7日，而协议签订时间为4月28日，协议签订时间在前的原因是先签订的协议，后走的审批流程。2018年6月13日，刘衍国就涉案房屋被强拆向该院提起诉讼，要求确认被告强拆其房屋行政行为违法，该院于2018年11月20日作出（2018）湘06行初105号行政裁定书，裁定驳回了刘衍国的起诉。刘衍国不服，向本院提起上诉，2019年5月15日，本院作出（2019）湘行终420号行政裁定，维持了该院（2018）湘06行初105号行政裁定。本院（2019）湘行终420号行政裁定书中认定刘衍国作为刘权的家长，代表儿子刘权签订协议，行政机关有理由相信是刘衍国的真实意思表示，且行政机关在二期项目中允许刘衍国以刘权名义拆迁，实际上是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为，如刘衍国对拆迁协议有异议，可另行主张权利。刘衍国不服，提起本案诉讼，请求人民法院判决：确认刘衍国以刘权的名义与天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部签订的《安置协议》无效。另查明，2011年6月30日，刘衍国与天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部签订了房屋收购协议，面积为214.81平方米，其母胡珍云签约面积为242.56平方米，其兄刘衍新的签约面积为201.16平方米。上述房屋属于天灯一期被收购的房屋。2018年4月28日，另案刘衍新以其女儿刘慧林的名义签订了244.78平方米的补偿安置协议，加上本案签约面积42.56平方米，刘衍国一家一、二期房屋面积总计为945.87平方米。刘衍国称其父母房屋有600多平方米，自己房屋面积大约有150平方米，其兄刘衍新房屋面积200多平方米。刘衍国申请的证人李某出庭作证称刘衍国的房屋大概130平方米，一期二层楼已被征收。本案审理过程中，经该院释明，刘衍国不同意变更诉讼请求，坚持要求确认行政协议无效。岳阳市中级人民法院认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权，是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，首先，刘衍国对南湖新区管委会行政主体资格没有提出异议，南湖新区管委会具有征收补偿的法定职权和签约的行政主体资格；其次，南湖新区管委会在协议中依据湖南省人民政府[2014]113号文件确定刘衍国应予补偿的项目及金额适用法律法规正确；再次，南湖新区管委会在程序上对刘衍国的房屋进行了调查、丈量和合法性认定，并对房屋补偿金额依据相关文件进行了计算，虽然在房屋丈量时，刘权的名字由他人代签，房屋补偿金额的计算时间在签订协议之后，程序上存在瑕疵，但并不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。二、刘衍国称其并没有42.56平方米的房屋，但南湖新区管委会称，因刘衍国在第一期收购其房屋时已经对其进行了安置，本案中的协议是为安置刘衍国的儿子刘权、刘畅而以刘权的名义签订，目的是为使被拆迁人利益最大化，这与湖南省高级人民法院（2019）湘行终420号行政裁定书中认定一致。湖南省高级人民法院在该裁定书中认定刘衍国作为刘权的家长，代表儿子刘权签订协议，行政机关有理由相信是刘衍国的真实意思表示，且行政机关在二期项目中允许刘衍国以刘权名义拆迁，实际上是为了实现被拆迁户的利益最大化，充分保护被拆迁人利益之行为。因此，刘衍国代其儿子刘权签订协议并领取补偿款的行为，并未损害刘衍国的合法权益。三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。《最高人民法院关于适用刘衍国不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审法院认定事实错误，刘衍国二期房屋的面积为150平方米，涉案房屋丈量登记表上的房主签名为冒签，涉案征地拆迁项目的程序违法、未批先征，且南湖新区管委会在作出具体行政行为之后自行收集证据的行为违反《行政诉讼法证据规定》第六十条的规定。2.一审法院适用法律错误，本案对行政协议效力的判断应使用《行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条和《合同法》第四十八条、第五十二条的规定。请求：1.撤销一审判决，并依法改判；2.由南湖新区管委会承担本案一审、二审诉讼费。南湖新区管委会、求索街道办、南湖新区资规局的答辩意见均与一审一致。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。二审另查明，刘衍国作为乙方签订《安置协议》的时间为2018年1月20日，天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部作为甲方在该协议上签字盖章的日期为2018年4月28日。刘衍国、刘权在一、二期项目中签订的两份协议中认定的房屋面积分别为214.81平方米和42.56平方米，实际上该两份协议标的均指向同一栋房屋，即刘衍国所称属于其所有的面积约为150平方米的房屋，事实上无法将其进行分割并分别认定面积。本院认为：本案的争议焦点为《安置协议》是否存在无效情形。《安置协议》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，兼具行政性和协议性，对其效力的判断，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》作出。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十二条第一款和第二款对确认行政协议无效的情形作出了明确规定，即：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。具体而言，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对此作出进一步阐释。关于合同无效的民事法律规范主要是《中华人民共和国合同法》第五十二条和《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条和第一百五十四条。人民法院应该严格按照上述法律规定确定相关行政协议的效力。在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。具体到本案，首先，南湖新区管委会具有签订《安置协议》的行政主体资格，且该签订协议行为不违反法律规定。涉案房屋位于天灯咀棚户区改造项目征收范围内，涉案土地经省政府审批单和岳阳市政府用地审批单批准征收，征收土地公告经岳阳市人民政府发布，征地补偿安置方案经岳阳市国土资源局公告，签订《安置协议》的前置程序已经到位、依据合法。南湖新区管委会作为具有征收补偿法定职权的行政主体，委托其设立的临时机构天灯咀（二期）棚户区改造项目征拆指挥部与刘权、刘衍国签订《安置协议》，相关权利义务关系应归属于南湖新区管委会。因此，本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为构成无效的“重大且明显违法”的情形。其次，《安置协议》未对刘权、刘衍国减损权利或增加义务。南湖新区管委会与刘衍国、刘权在涉案一、二期项目签订的两份协议中所涉房屋面积分别为214.81平方米和42.56平方米，二者之和已远超过刘衍国、刘权实际所有房屋的面积（150平方米）。在征收过程中，南湖新区管委会已尽可能实现刘衍国户安置补偿利益的最大化。再次，《安置协议》已实际履行。刘权向征收方出具了书面报告，请求对本人房屋征购并表示在协议签订后愿意将涉案房屋交由征收方处理。《安置协议》签订后，刘权、刘衍国实际领取了补偿款并出具了领款凭条。刘权、刘衍国作为完全民事行为能力人在一系列协议、文书上签字认可，其主张受欺诈、胁迫签订涉案协议，未提交证据证明，依据不足。最后，《安置协议》不存在损害国家利益或公序良俗等情况，亦不符合民事法律法规中规定的其他合同无效情形。综上，《安置协议》不具有无效情形。原审在向刘衍国释明，刘衍国拒绝变更诉讼请求的情况下，判决驳回刘衍国的诉讼请求并无不当。综上，刘衍国的上诉理由不成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘衍国负担。本判决为终审判决。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年九月二十九日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……