海南省三亚市中级人民法院   行政裁定书   （2020）琼02行终63号   上诉人（原审原告）符育明，男，黎族，住三亚市天涯区。   上诉人（原审原告）苏琼，女，黎族，住三亚市天涯区。   上诉人共同委托代理人郎魁元，北京市佳法律师事务所律师。   上诉人共同委托代理人郎子君，北京市佳法律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）三亚市自然资源和规划局。住所地：三亚市河东路**。   法定代表人高富宅，该局局长。   上诉人符育明、苏琼因其共同诉被上诉人三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）信访答复一案，不服三亚市城郊人民法院（2020）琼0271行初43号之一行政裁定（以下简称原审裁定），向本院提起上诉。本院于2020年7月20日立案后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。   2019年12月14日，符育明、苏琼向原审法院提起本案诉讼，请求撤销三亚市自规局于2019年8月29日向苏琼作出的三自然资产〔2019〕23号《三亚市自然资源和规划局关于答复苏琼信访事项的函》（以下简称23号《信访答复函》），并判令三亚市自规局就符育明及苏琼提出的林地确权申请重新作出处理意见。   原审法院认为，23号《信访答复函》系三亚市自规局对苏琼信函申请对其林地使用权及地上林木所有权进行确权和办理林权证书的信访事项而作出的信访答复意见，告知其办理程序。该答复函未设定符育明、苏琼的权利义务，未改变其权利义务，对其权利义务不产生实际影响，对其不具有法律约束力和强制力。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（十）项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行政行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，符育明、苏琼对23号《信访答复函》的起诉，不属于人民法院行政诉讼受案范围。对符育明、苏琼的起诉，应依法予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，原审法院裁定驳回符育明、苏琼的起诉。   上诉人符育明、苏琼共同上诉称：一、被上诉人作出23号《信访答复函》的行为是行政行为。二上诉人依据《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第三条及第十五条之规定，通过邮寄的方式于2019年6月25日依法向三亚市人民政府申请林权确权。2019年7月4日转交被上诉人处理，被上诉人于2019年7月8日作出编号为201907083634号《不予受理告知书》，告知上诉人的信访事项应当通过法定途径解决，被上诉人决定不按信访途径处理，按法定途径办理。后被上诉人于2019年8月29日，依据法定程序，向上诉人作出了23号《信访答复函》。上诉人认为，虽然被上诉人作出的函件名称为“关于答复苏琼信访事项的函”，但实际上是按照法定的行政程序处理的，同时，该函件的字号也是按照行政程序编排，而非按照信访文件的字号编排，故被上诉人作出23号《信访答复函》的行为是行政行为。二、被上诉人作出的23号《信访答复函》对上诉人的权利产生了实际影响。上诉人向被上诉人提出了办理林权确权的申请，被上诉人收到上诉人的申请后，应当进行审查，是否受理，并作出是否受理的决定。而本案中被上诉人作出的23号《信访答复函》实际上是不予受理上诉人的申请，该函件的处理结果对上诉人的权利义务产生了实质上的影响。综上，被上诉人向上诉人作出23号《信访答复函》的行政行为对上诉人的权利产生了实质影响，本案具有可诉性。原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院：撤销原审裁定，发回重审或改判支持上诉人原审诉讼请求，即撤销23号《信访答复函》，并判令三亚市自规局就符育明及苏琼提出的林地确权申请重新作出处理意见，由三亚市自规局承担本案诉讼费用。   被上诉人三亚市自规局辩称：上诉人向三亚市人民政府递交《林地确权申请书》并附了双方的身份证件、结婚证、荣誉证书、借款契约等材料。三亚市人民政府由信访途径转交被上诉人按信访件处理。被上诉人经审查，本着认真负责的工作原则，认为上诉人提出的信访事项不宜按信访处理，而应循法定程序办理，为此向上诉人作出对该信访件不予受理告知书，同时将该件转给被上诉人相关业务科室处理。被上诉人相关业务科室经审核，向上诉人发出23号《信访答复函》，告知了办理林权确权应提交的申请材料和程序。由上述情况可知，被上诉人作出的23号《信访答复函》并未对上诉人设定任何权利义务负担，对上诉人的权利义务不产生任何影响。而申请办理林权确权依法应循相应的程序提供符合规定的材料向相关职权部门提起，这是上诉人申办林权确权应遵循的办事规则。被上诉人向上诉人出函告知正是负责履职的表现。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，请法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。   经审理查明，2019年6月25日，符育明、苏琼向三亚市人民政府邮寄《林地确权申请书》，申请确认位于三亚市天涯区红塘村委会玉盘小组发财岭西南边的28.148亩林地使用权及其地上林木所有权归其所有，并申请为其办理林权证书，随附符育明、苏琼的身份证复印件、结婚证复印件、荣誉证书、借款契约等材料。三亚市人民政府收到邮件后按照信访途径进行处理。三亚市信访局于2019年7月4日答复苏琼，其反映的问题已按照《信访条例》的相关规定转送给三亚市自规局办理。2019年7月8日，三亚市自规局向苏琼作出《不予受理告知书》（编号为201907083634），载明：经审查，苏琼来信提出的信访事项应该通过法定途径解决，根据《信访条例》的相关规定及法定途径优先的原则，三亚市自规局决定不按信访途径受理，按法定途径办理。三亚市自规局相关科室将给苏琼函复。2019年8月29日，三亚市自规局向苏琼作出23号《信访答复函》，载明：根据《海南经济特区集体林地和林木流转规定》，通过批准取得土地用于种植林木的，需提交乡镇人民政府或林业主管部门批准文件。苏琼申请办理三亚市天涯区红塘村委会玉盘小组发财岭西南边约28.148亩林地使用权及其地上林木所有权确权登记，应按照地上森林、林木所有权首次登记清单提交材料（详见附件）。同时，农村集体经济组织自营流转的应与承包经营权及地上林木所有权首次登记一并办理。并附上《森林、林木所有权首次登记清单》。   本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，根据三亚市自规局作出的23号《信访答复函》载明的内容可知，该函件并未直接设定或改变符育明、苏琼申请办理林权确权登记的权利义务，亦未对符育明、苏琼权利义务产生实际影响，仅是告知了符育明、苏琼申请办理林权确权登记应该遵循的办理程序、需提交的材料以及注意事项。符育明、苏琼申请办理林权确权登记，应根据23号《信访答复函》载明的内容，按照《森林、林木所有权首次登记清单》的相关要求和规定向有关职能部门提交相应的材料。故三亚市自规局作出的23号《信访答复函》属于前述《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定的不属于人民法院行政诉讼的受案范围的行为，原审裁定驳回符育明、苏琼对23号《信访答复函》的起诉，并无不当，应予维持。   综上，符育明、苏琼的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 王 娜   审判员 左家锋   审判员 李宝鹏      二〇二〇年九月十五日   书记员 邢诗诗   附:本裁定适用的相关法律依据   最高人民法院   关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释   第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。   下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：   （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；   （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；   （三）行政指导行为；   （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；   （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；   （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；   （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；   （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；   （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；   （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。   中华人民共和国行政诉讼法   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。