山东省威海市文登区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1003行初32号原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司，住所地威海市文登区界石镇。法定代表人吕天凤，董事长。委托代理人辛虎，山东鑫士铭律师事务所律师。被告威海市文登区综合行政执法局，住所地威海市文登区文山路**。法定代表人于春柏，局长。出庭负责人徐福军，该局党组成员。委托代理人崔伟东，该局法制宣传科科长。委托代理人王寿丽，山东联志律师事务所律师。被告威海市文登区人民政府，住，住所地威海市文登区文山路**/div>法定代表人林恒，区长。委托代理人张文伟，威海市文登区司法局行政复议与行政应诉科工作人员。委托代理人邹建强，山东德平律师事务所律师。原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司不服被告威海市文登区综合行政执法局土地行政处罚及被告威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月21日公开开庭审理了本案。原告法定代表人吕天凤、委托代理人辛虎，被告威海市文登区综合行政执法局负责人徐福军及委托代理人崔伟东、王寿丽,被告文登区政府委托代理人张文伟、邹建强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告威海市文登区综合行政执法局于2019年12月6日作出文综执罚字[2019]第0142号行政处罚决定书，认定原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司未经批准，于2006年起在界石镇蒿耩村西占用蒿耩村有林地11342平方米、占用北鲁家埠有林地3681平方米，共计15023平方米建设房屋，经文登区自然资源局套合土地利用总体规划图和土地利用现状图，符合土地利用总体规划，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》（编号4）之规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用15023平方米土地；2.限期拆除非法占用昆嵛山国家自然保护区核心区5130平方米违法占地勘测定界图中蓝线以西土地上新建的14栋建筑物和其他设施，没收非法占用昆嵛山国家自然保护区核心区外9893平方米违法占地勘测定界图中蓝线占压及蓝线以东土地上新建的32栋建筑物和其他设施；3.违法占用有林地15023平方米按照20元每平方米的标准,共计罚款300460元。原告不服，向被告文登区政府申请行政复议，文登区政府于2020年3月25日作出威文政复决字[2019]49号行政复议决定书，予以维持。原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司诉称，1.依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，作出行政处罚的主体应当是文登区自然资源局，被告威海市文登区综合行政执法局不具有行政处罚的主体资格。被告文登区政府依据威海市文登区机构编制委员会《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》（威文编[2017]26号），认为威海市文登区综合行政执法局主体资格合法，与《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定不符。2.二被告作出的行政处罚决定书和行政复议决定书无事实根据。被告威海市文登区综合行政执法局作出行政处罚的证据来源于文登区自然资源局，针对原告的质疑均不作回复。自然资源局调查的程序或者认定的事实违法，原告却没有救济途径。作出行政处罚时明确原告的土地符合土地利用总体规划，原告使用土地应当依法获得保护，且原告是与镇人民政府共同开发利用，缴纳了土地出让金。原告因涉案土地被文登市国土资源管理局处罚过，不应当再进行处罚。3.被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条作出行政处罚是错误的，属于适用法律错误。4.被告威海市文登区综合行政执法局告知对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，应当自收到处罚决定书之日起15日内起诉，违反法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限是自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，是针对正在施工的建筑物和其他设施，不包括已建成投入使用的建筑物。综上，为保护自身合法利益，请求撤销被告威海市文登区综合行政执法局作出的文综执罚字[2019]第0142号行政处罚决定书和被告文登区政府作出的威文政复决字[2019]49号行政复议决定书。原告当庭提交文国土罚字[2009]9号国土资源行政处罚决定书复印件一份，证明文登市国土资源局于2009年7月24日已因案涉土地对原告进行了处罚，被告威海市文登区综合行政执法局再次进行处罚，违反法律规定。被告威海市文登区综合行政执法局及文登区政府辩称，1.被告威海市文登区综合行政执法局具有作出涉案行政处罚的职权。根据威海市文登区机构编制委员会《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》、威海市文登区人民政府《威海市文登区人民政府办公室关于印发威海市文登区综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，威海市文登区综合行政执法局有权行使国土资源管理方面法律、法规、规章规定的，对违反国土资源、矿产资源、地质、地质和测绘管理规定的行政处罚权及与之相关的行政强制权原告的行为构成非法占用土地的违法行为，事实清楚，证据充分。原告的违法事实有涉案当事人及证人的询问（调查）笔录、现场勘测笔录及照片等证据证实，足以认定。3.被告威海市文登区综合行政执法局作出的行政处罚决定书，程序合法。2019年9月24日，被告威海市文登区综合行政执法局对原告涉嫌非法占地进行立案，对原告董事长吕天凤等进行调查询问，并进行了现场勘验。根据调查及威海市文登区自然资源局作出的非法占地认定书，分别于10月14日、10月23日向原告下达责令限期改正违法行为通知书和行政处罚权利告知书。后因威海市文登区自然资源局重新作出非法占地认定书，被告威海市文登区综合行政执法局撤销行政处罚权利告知书后，重新向原告下达行政处罚权利告知书。应原告的申请，于12月5日举行了听证会，于12月6日作出行政处罚决定书。4.行政处罚决定书适用法律正确。原告未经批准，占用林地建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条的规定。被告威海市文登区综合行政执法局依据该法第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，对原告进行处罚法律依据充分，裁量适当。综上，被告威海市文登区综合行政执法局作出的行政处罚决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。文登区政府依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出的行政复议决定书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告的诉讼主张不成立，请求依法予以驳回。被告威海市文登区综合行政执法局及被告文登区政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》；2.威海市文登区区委办公室、区政府办公室关于印发《威海市文登区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（威文室字[2019]40号）；3.中华人民共和国组织机构代码证复印件一份，证明被告具有机关法人资格；以上证据证明，被告威海市文登区综合行政执法局具有行政处罚的职权。4.对原告法定代表人吕天凤的询问（调查）笔录两份；5.对孙立永询问（调查）笔录两份；6.现场勘验照片打印件四份；7.威海市文登区自然资源局抄告单一份；8.威海市文登区自然资源局关于文登兴嵛旅游综合开发有限公司在界石镇蒿耩村非法占地认定书两份；9.现场勘测笔录一份，违法占地勘测定界图、界址点坐标表、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）、影像位置示意图各两份；10.土地租赁协议书及联合开发昆嵛山腾龙山庄项目协议书、文国用（2006）第010005号国有土地使用权证（含宗地图）复印件各一份；以上证据证明，被告威海市文登区综合行政执法局作出的行政处罚决定事实根据充分。11.立案审批表一份；12.责令限期改正违法行为通知书、送达回证各一份；13.案件调查终结报告、重大行政执法决定法制审核审批表、案件会审记录、案件处理审批表各一份；14.行政处罚权利告知书、送达回证各一份；15.听证申请书、行政处罚听证通知书、送达回证、听证会公告各一份，公告张贴照片打印件两份；16.威海市文登区自然资源局关于调整土地地类的告知函、取消听证会通知书、送达回证各一份；17.撤销行政处罚权利告知书、送达回证各一份；18.案件会审记录、重大行政案件执法决定法制审核审批表、案件处理审批表各一份；19.行政处罚权利告知书、送达回证各一份；20.听证申请书、行政处罚听证通知书及送达回证、听证会公告各一份，公告张贴照片打印件两份；21.听证会笔录、行政处罚听证报告各一份；22.更正通知书、送达回证各一份；23.行政处罚决定书、送达回证各一份；24.《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》编号4、山东省人民政府办公厅（鲁政办字[2019]62号）《关于印发山东省自然保护区问题整治工作方案的通知》。以上证据证明，被告威海市文登区综合行政执法局作出的行政处罚决定程序合法，适用法律正确。被告文登区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书一份；2.补正行政复议申请通知书、EMS邮政特快专递单、物流信息查询记录打印件各一份；3.行政复议受理通知书、送达回证各一份；4.提出行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答辩状各一份；5.行政复议决定延期通知书及送达回证各两份、EMS邮政特快专递单一份；6.行政复议决定书、EMS邮政特快专递单及物流信息查询记录打印件各一份、送达回证两份；7.《中华人民共和国复议法》第十二条、二十二条、二十三条、二十八条、三十一条。经庭审质证，原告对被告提交的证明原行政行为合法性的证据发表以下质证意见：1.被告威海市文登区综合行政执法局没有职权，如果有职权，对违法事实的查处、认定均应当由其完成，而不是依据区自然资源局的结论作出决定；2.对证据4、5中2019年9月24日的询问（调查）笔录有异议，当日向两个被调查人出具的自然资源局所移交资料不同；3.证据8明确载明仅作为原告擅自占用土地的依据，不得作为其他用途，包括对原告作出处罚不得使用；4.证据9中标明2019年11月23日的违法占地勘测定界图、界址点坐标表、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）、影像位置示意图未出示给吕天凤、孙立永辨认，却作为行政处罚的依据，且调查笔录能够证实被告威海市文登区综合行政执法局未进行调查取证，而是依据区自然资源局移交的资料进行事实认定；5.证据10能够证明原告是合法开发利用土地；6.对证据15中的第一份公告张贴照片有异议，原告不知道公告的张贴地点；7.对其他证据、依据无异议，但认为被告威海市文登区综合行政执法局错误适用了法律。原告对被告文登区政府提交的证明复议程序合法性的以下证据提出异议称，未收到证据5中的行政复议决定延期通知书，对其他证据无异议。被告辩驳称，1.被告威海市文登区综合行政执法局有权行使国土资源管理法律法规规定的执法权，但国土资源行政管理权仍在国土资源管理部门，执法过程中土地地类认定等均应由行政管理部门作出；2.证据4、5中所提到的自然资源局移交的案件相关材料，询问人只是列举了一部分，从被询问人的回答可以看出被询问人对列举部分无异议，对未列举的非法占地认定有异议，可见询问人已将自然资源局移交的全部材料出示给被询问人，两名被询问人对非法占地认定有异议外，对其他材料未提出异议；3.证据8作为原告非法占用土地的依据，符合其有关用途的说明；4.证据9中2019年11月23日制作的土地勘测定界图等是在自然资源局作出关于调整土地地类的决定后，根据原告违法行为上一年度土地利用现状，由具备测绘资质的测绘公司依法重新测绘作出的，不需要取得原告的认可；5.被告威海市文登区综合行政执法局作出的行政处罚决定书适用法律正确；6.延期通知书于2020年2月29日签收，被告文登区政府系依法送达。本院对上述证据认证如下：被告提交的证明原行政行为合法的证据8中2019年11月23日作出的非法占地认定书，是对2019年9月18日作出的非法占地认定书中违法占地地类的调整，证据9中2019年11月23日制作的违法占地勘测定界图等是在地类调整后重新测绘作出的，故对证据8和证据9中2019年9月18日作出的关于文登兴嵛旅游综合开发有限公司在界石镇蒿耩村非法占地认定书、违法占地勘测定界图、界址点坐标表、土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）、影像位置示意图的效力不予确认；证据10中的土地租赁协议书、联合开发昆嵛山腾龙山庄项目协议书与本案无关，对证据效力亦不予确认；证据10中的国有土地使用权证（含宗地图）能够证明本案部分事实；被告提交的证明原行政行为合法的其他证据，与本案待证事实有关联，能够相互印证，原告对部分证据提出异议，但未提交有效证据予以证实，本院对证据效力予以确认。原告对被告文登区政府提交的证明复议程序合法性的行政复议决定延期通知书提出异议，但当庭认可该通知书已签收，对证明复议程序合法性的证据效力，本院亦予以确认。原告当庭提交的文国土罚字[2009]9号国土资源行政处罚决定书系复印件，且被告均对其真实性提出异议，对证据效力不予确认。经审理查明，2006年4月，原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司未经批准，在威海市文登区界石镇蒿耩村西开工建设房屋。2019年7月26日，威海正信不动产测绘有限公司对现场进行勘测，后出具土地利用现状图（局部）、土地利用总体规划图（局部）等材料，其中违法占地勘测定界图标明占蒿耩村庄15023平方米，昆嵛山国家级自然保护区核心区5130平方米，发证面积6847平方米。9月18日，威海市文登区自然资源局作出威文自然鉴字[2019]97号非法占地认定书，认定原告所占土地地类为村庄，符合土地利用总体规划，原告的行为属非法占用土地。同日，将有关情况抄告被告威海市文登区综合行政执法局，并附违法占地勘测定界图等证据材料。9月24日，被告威海市文登区综合行政执法局立案并进行调查，后分别于10月14日、10月23日作出责令限期改正违法行为通知书、行政处罚权利告知书，并依法送达原告。后原告申请听证，10月28日，被告威海市文登区综合行政执法局作出行政处罚听证通知书及听证会公告。10月30日，威海市文登区自然资源局告知被告威海市文登区综合行政执法局，对9月18日送达的非法占地认定书套用的土地利用现状地类与违法建设前一年的土地地类不一致，需要进行调整。11月1日，被告威海市文登区综合行政执法局决定取消听证会。11月23日，威海市文登区自然资源局重新作出威文自然鉴字[2019]97号非法占地认定书，认定原告所占土地地类为有林地，符合土地利用总体规划，原告的行为属非法占用土地。威海正信不动产测绘有限公司重新作出的违法占地勘测定界图标明，原告占土地总面积15023平方米，其中蒿耩有林地11342平方米，北鲁家埠有林地3681平方米；昆嵛山国家级自然保护区核心区5130平方米，核心区外9893平方米。同日，被告威海市文登区综合行政执法局决定撤销原行政处罚权利告知书，并重新作出行政处罚权利告知书。原告申请听证，被告威海市文登区综合行政执法局经通知、公告后，依法进行听证。12月6日，被告威海市文登区综合行政执法局作出更正通知书，对撤销行政处罚权利告知书中“2019年10月24日送达的《行政处罚权利告知书》文综执告字[2019]第0142号法律文书”误写为“2019年10月24日作出文综执告字[2019]第0142号的《行政处罚权利告知书》法律文书”，予以更正。同日，被告威海市文登区综合行政执法局作出文综执罚字[2019]第0142号行政处罚决定书，认定原告未经批准，于2006年起在界石镇蒿耩村西占用蒿耩村有林地11342平方米、占用北鲁家埠有林地3681平方米建设房屋，符合土地利用总体规划，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条之规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《山东省国土资源行政处罚裁量基准》（编号4）之规定，对原告作出如下行政处罚：1.责令退还非法占用15023平方米土地；2.限期拆除非法占用昆嵛山国家自然保护区核心区5130平方米违法占地勘测定界图中蓝线以西土地上新建的14栋建筑物和其他设施，没收非法占用昆嵛山国家自然保护区核心区外9893平方米违法占地勘测定界图中蓝线占压及蓝线以东土地上新建的32栋建筑物和其他设施；3.违法占用有林地15023平方米按照20元每平方米的标准,共计罚款300460元。另查，2006年5月17日，原文登市人民政府为原告颁发文国用（2006）第010005号土地使用证，载明土地座落于原××界石镇××耩村西，使用权面积为13334平方米，其中包括案涉土地6847平方米，土地使用权类型为出让，地类，地类）为工业。2019年12月19日，原告向被告文登区政府申请行政复议。12月24日，被告文登区政府作出补正行政复议申请通知书，通知原告补正材料。后被告文登区政府分别于12月30日、2020年1月3日作出行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书，对原告的申请予以受理，并依法送达。2020年2月27日，被告文登区政府作出行政复议决定延期通知书，行政复议决定延期至3月28日前作出。3月25日，被告文登区政府作出威文政复决字[2019]49号行政复议决定书，维持被告威海市文登区综合行政执法局作出文综执罚字[2019]第0142号行政处罚决定书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，根据威海市文登区机构编制委员会威文编[2017]26号《关于推进综合行政执法体制改革的实施意见》、中共威海市文登区区委办公室、区政府办公室关于印发《威海市文登区综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（威文室字[2019]40号）的规定，被告威海市文登区综合行政执法局具有作出涉案行政处罚决定的职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据《山东省国地资源行政处罚裁量基准》（编号4）的规定，未经批准非法占用土地，违法程度轻微的，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，非法占用建设用地、未利用地或其他农用地的，罚款为每平方米15元至25元。根据《山东省自然保护区问题整治工作方案》的规定，对在自然保护区核心区、缓冲区内违法开展的旅游开发、开发的房地产、别墅等，坚决予以取缔退出，实施生态修复。本案中，被告威海市文登区综合行政执法局提交的有效证据能够证明，原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司未经批准，非法占用昆嵛山国家级自然保护区核心区5130平方米、核心区外9893平方米有林地建设房屋。被告威海市文登区综合行政执法局依据上述规定，对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，并无不当。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”被告威海市文登区综合行政执法局立案后，经调查取证、依法告知、依法组织听证，于法定期限内作出行政处罚决定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审查行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的期限少于60日的除外，行政复议决定书应当依法送达当事人。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，延长期限最多不超过三十日。本案中，被告文登区政府收到原告的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书和提出行政复议答复通知书，因本案情况复杂决定延期后，在法定期限内作出行政复议决定书，依法送达了双方当事人。被告文登区政府所履行的程序符合上述法律规定，复议程序合法。综上，原告请求撤销被告威海市文登区综合行政执法局作出的行政处罚决定书和被告文登区政府作出的行政复议决定书，无有效证据证实，理由不成立，本院不予支持。本案经审判委员会全体会议讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告文登兴嵛旅游综合开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。审 判 长  于 青审 判 员  张 敏人民陪审员  林利华二〇二〇年九月二十一日书 记 员  刘珺璐