四川省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川行赔终38号 上诉人（原审原告）刘秀兰，女，1967年10月14日出生，汉族，住四川省内江市市中区。 被上诉人（原审被告）内江市市中区人民政府。住所地：四川省内江市市中区人民路**。 法定代表人兰徐，区长。 委托代理人姚永红，四川英中律师事务所律师。 上诉人刘秀兰因诉被上诉人内江市市中区人民政府（以下简称市中区政府）土地行政赔偿一案，不服四川省内江市中级人民法院（2018）川10行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，原告刘秀兰系刘夕荣与晏良英之女、刘春华之姐，系内江市市中区靖民镇三星村5社村民，刘夕荣已去世。1981年第一轮农村土地承包时，晏良英家共计7份承包土地，每份0.89亩，家庭人口为刘夕荣、晏良英、刘火明、涂清、刘军、刘春华、刘秀兰。1987年，原告刘秀兰结婚迁至资中县，三星村村委会收回刘秀兰的1份承包土地。1995年刘秀兰及其子潘刘波、潘晓东将户口迁至三星村5社，刘秀兰作为家庭户主，其户籍上有家庭成员潘刘波、潘小东。在刘火明、涂清、刘军迁出三星村5社后，该3份土地退回三星村5社，三星村村委会将刘军1份土地0.89亩发包给刘秀兰承包。1999年，第二轮土地承包时，刘秀兰与三星村5社签订土地承包合同，内江市人民政府向刘秀兰颁发农村土地承包经营权证，该证记载承包户为刘秀兰，家庭人口4人，承包人口4人，承包土地面积3.572亩，该证未记载土地承包经营权具体共有人。刘春华、晏良英2010年2月向三星村5社提出申请，要求三星村5社将由刘秀兰代种的3份承包土地从刘秀兰的第二轮土地承包经营权证中分离并单独颁证。该社组织晏良英、刘春华和刘秀兰进行调解，但未能达成调解协议。同年3月30日三星村村委会向靖民镇人民政府（以下简称靖民镇政府）提交《关于靖民镇三星村5社刘秀兰责任地份数更改请示报告》，请求对刘秀兰所承包经营土地面积进行更正。2010年11月，靖民镇政府派员对原告及第三人承包地问题进行调查取证。三星村5社在同年11月18日召开社员大会讨论原告及第三人承包地份额。同日，靖民镇政府向市中区政府提交《关于刘秀兰土地承包经营权证纠错的请示》，请求将登记在刘秀兰名下的土地承包经营权更正为1份。2007年9月30日，三星村5社与晏良英、刘春华分别签订了农村土地承包合同，将原登记在刘秀兰名下的1.78亩、0.89亩土地分别发包给晏良英、刘春华承包经营，晏良英、刘春华在合同书上签名捺手印。三星村5社与刘秀兰的土地承包合同中载明的刘秀兰承包土地为0.89亩，该份合同刘秀兰未签名或捺印，亦无发包人员签名。 2010年12月8日，市中区政府批准同意更改换证。市中区政府向刘秀兰颁发中区府农地承包权证（2007）第053156号农村土地承包经营权证（以下简称156号承包经营权证），确认其承包土地面积0.89亩，并向刘春华、晏良英分别颁发中区府农地承包权证（2007）第053164号、（2007）第053165号农村土地承包经营权证（以下分别简称164号、165号承包经营权证），确认第三人刘春华承包土地0.89亩，晏良英1.78亩。 2011年12月6日，原告不服市中区政府156号承包经营权证颁证行为，向四川省内江市市中区人民法院提起行政诉讼。该院2012年5月4日作出（2012）内中行初字第1号行政裁定，驳回刘秀兰的起诉。原告刘秀兰不服该行政裁定提起上诉，2012年6月27日，一审法院二审作出（2012）内行终字第13号行政裁定，裁定驳回刘秀兰的上诉，维持原裁定。后刘秀兰就市中区政府156号承包经营权证颁证行为向内江市人民政府申请行政复议。2012年11月27日，内江市人民政府作出行政复议决定，决定维持156号承包经营权证。2013年3月15日，刘秀兰就市中区政府156号、164号和165号承包经营权证颁证行为向四川省内江市市中区人民法院提起行政诉讼。该院释明后，刘秀兰撤回对164号、165号承包经营权证的起诉。刘秀兰起诉请求撤销156号承包经营权证的行政诉讼案件经过一审、二审、再审，最终一审法院作出（2015）内行再审字第1号行政判决，撤销了156号承包经营权证。 2015年12月29日，刘秀兰起诉请求撤销164号承包经营权证的同时，一并提起本案行政赔偿诉讼，请求判决被告赔偿因其违法颁发164号承包经营权证造成原告的经济损失共计260663元，其中粮食直补损失5600元（200元/年×4份×7年）、未能承包土地的损失184863元（8803元/年×3份×7年）、误工损失67200元（80元/天×2人×60天×7年）、交通费3000元。2016年3月3日，一审法院分别就行政诉讼和行政赔偿诉讼案件作出（2016）川10行初3号行政裁定和（2016）川10行赔初3号行政裁定，均以超过起诉期限为由裁定驳回原告刘秀兰的起诉。刘秀兰不服，向四川省高级人民法院提起上诉。在四川省高级人民法院审理期间，市中区政府于2016年11月8日作出《关于撤销晏良英土地承包经营权证的决定》和《关于撤销刘春华土地承包经营权证的决定》。四川省高级人民法院于2016年11月15日作出（2016）川行终627号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2018年8月7日，四川省高级人民法院作出（2017）川行赔终68号行政赔偿裁定，裁定撤销一审法院（2016）川10行赔初3号行政赔偿裁定，并指令一审法院继续审理。 一审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政赔偿的构成要件是：行政机关在履行职务时存在违法行为，受害人存在损失，该损失与行政机关的违法行为之间存在因果关系。市中区政府因颁发164号承包经营权证的程序违法，已经自行撤销了该证，但根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，刘秀兰要求市中区政府赔偿违法颁发164号承包经营权证给其造成的各项损失，应当举出证明其损害存在以及其损害与被告行政行为有因果关系的证据。 刘秀兰虽在庭审中称1999年内江市人民政府向其颁发的农村土地承包经营权证中，承包人口4人分别系其本人和丈夫潘忠华、儿子潘刘波、潘小东，市中区政府颁发164号承包经营权证侵犯其家庭户的土地承包经营权，但根据内江市公安局市中区分局靖民镇派出所出具的证明证实，1999年潘忠华的户籍并未在三星村5社，且（2013）内中行初25号案件的庭审中第二轮承包时任三星村村主任的段新华、现任三星村5社社长的赖清良出庭作证的证言，及靖民镇政府对三星村5社的赖清良、陈淑容、赖世友、罗淑芬、王淑芝、赖世洪、邓长清的调查笔录，均证明1999年第二轮发包时，除刘秀兰外，潘忠华、潘刘波、潘小东均未分得承包地。根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，因晏良英、刘春华提出分户申请，在有权机关未对1999年内江市人民政府颁发给刘秀兰的承包经营权证中所涉承包经营权分割纠纷进行确认前，刘秀兰享有的承包经营权的土地面积尚不能确定，因而刘秀兰所主张的粮食直补损失和未能承包土地的损失尚不能确定，故刘秀兰主张市中区政府因违法向刘春华颁发土地承包经营权证给其造成的粮食直补损失、未能承包土地的损失缺乏事实依据，不予支持。刘秀兰对于其请求赔偿因诉讼造成的误工、交通费损失，均未提交证据证明，该两项费用也不属于市中区政府违法颁发164号承包经营权证所致的直接损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，不予支持。 综上，刘秀兰要求市中区政府赔偿违法颁发164号承包经营权证损失的请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回刘秀兰的赔偿请求。 刘秀兰上诉称：（一）1999年，第二轮土地承包时，刘秀兰户与刘春华户、晏良英户均是独立的农村家庭承包户。刘秀兰户家庭人口4人，与三星村5社签订了承包人口4人、承包土地面积3.572亩的土地承包合同，并取得了承包经营权证。刘春华户、晏良英户系不愿缴纳农税提留放弃了承包土地。（二）市中区政府提供的证据系在诉讼中收集，其中部分证据系伪造，依法不应采信。（三）市中区政府违法颁证导致刘秀兰的损失，应由市中区政府承担赔偿责任。市中区政府应承担未造成刘秀兰损失事实的举证责任。一审判决认定事实不清，适用法律错误。刘秀兰请求撤销一审判决，改判支持刘秀兰的诉讼请求。 市中区政府答辩称：刘秀兰未提供任何证据证明其损失，且市中区已按土地面积将粮食直补款全额发放到乡镇人民政府，因此，发放费用的主体是乡镇人民政府。3.572亩土地一直由刘秀兰在耕种，村委会没有收回土地，刘秀兰没有损失，误工费、交通费不属于颁证的直接损失，不应当赔偿。一审判决事实清楚，适用法律正确。市中区政府请求驳回刘秀兰的上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审判决认定的事实相同。 本院认为,行政赔偿的构成要件是行政机关及其工作人员行使行政职权时，有侵犯人身权利和财产权利的违法行为，且该违法行为给受害人造成了损失。因此，受害人的损失与行政机关及其工作人员的违法行为之间应存在因果关系。在案证据证实，1999年第二轮土地承包时，内江市人民政府向刘秀兰颁发承包经营权证，但内江市人民政府《关于收回市中区1999年〈农村土地承包经营权证〉的通告》已明确记载将内江市人民政府1999年颁发给市中区承包户的承包经营权证予以收回注销。2010年12月，被上诉人市中区政府换证时，分别向上诉人刘秀兰和案外人刘春华、晏良英颁发了156号、164号和165号承包经营权证，但上述承包经营权证现已被行政机关或者司法裁判撤销。上述事实说明，刘秀兰与刘春华等人之间存在承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第二十三条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”的规定，取得承包经营权的依据是承包方与发包方签订的承包经营合同，县级以上人民政府根据生效的承包合同颁发承包经营权证。因此，在承包经营权存在争议的情况下，市中区政府以颁证程序违法，撤销颁证的行为，并不意味着应该将该土地承包权确认给刘秀兰。而刘秀兰向一审法院诉请中，要求市中区政府赔偿违法颁发164号承包经营权证给其造成的各项损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，在案涉土地的承包经营权存在纠纷的情况，刘秀兰所诉损失与市中区政府颁证行为之间没有因果关系，且刘秀兰也未举证证明其损害存在以及其损害与市中区政府违法颁证行为间有因果关系。因此，一审判决符合法律规定。 综上，上诉人刘秀兰的理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  王代伍 审判员  刘洪峰 审判员  牟 琼 二〇二〇年九月二十二日 书记员  王 耸