中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申1472号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）永兴县马田镇忠和五矿。 负责人张基隆。 委托诉讼代理人张佑平，广东威豪律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省永兴县人民政府。 法定代表人刘朝晖。 委托诉讼代理人袁朝晖。 委托诉讼代理人蒋银华，广东明思律师事务所律师。 再审申请人永兴县马田镇忠和五矿（以下简称忠和五矿）因诉被申请人湖南省永兴县人民政府（以下简称永兴县政府）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终63号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 一审法院认为，根据中央、省、市人民政府文件规定，永兴县政府具有关闭忠和五矿的职权。但永兴县政府在作出《关于对马田镇井岗二矿等13个煤矿企业实施关闭的决定》（永政发〔2014〕18号，以下简称18号关闭决定）及强制关闭忠和五矿矿井前，未履行听证、催告、听取陈述和申辩等程序。因此，永兴县政府强制关闭忠和五矿的行政行为违法。根据资产评估报告显示，忠和五矿的实物资产为2538.84万元，其中井下资产为1011.71万元，井上资产为1527.13万元。鉴于忠和五矿的井上资产并未毁损，其可自行搬迁或另行处置，不属于直接损失范围。但永兴县政府的违法强制关闭行为直接造成忠和五矿井下实物资产1011.71万元的损失，依法应予赔偿，并承担资产评估费用20万元。由于鉴定报告中技改负债本息与前述实物资产损失存在重叠，且不属于直接损失，不应重复计算赔偿。相应的采矿权评估费10万元、司法会计鉴定费12万元应由忠和五矿自行负担。忠和五矿主张的利息损失、律师费不属于直接损失范围，不予支持，其可就行政补偿问题与永兴县政府协调解决，或另行主张权利。遂判决确认永兴县政府强制关闭忠和五矿的行为违法；永兴县政府赔偿忠和五矿1011.71万元及鉴定费20万元；驳回忠和五矿的其他诉讼请求。 二审法院认为，永兴县政府根据省、市、县三级政府关于县落后小煤矿关闭退出工作实施方案的规定制定并公示了永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准并征求意见，根据评分标准公示评分结果，忠和五矿亦参加了评分标准的讨论但并未提出异议。永兴县政府多次与忠和五矿就有关补偿问题进行了协商，在协商未果、政策规定的关闭验收时间将至时，作出18号关闭决定并予以公示，依据国家政策的要求关闭涉案矿井，并无不当。本案并无充分证据证明关闭行为损毁了忠和五矿的其他合法财产。根据国务院、省、市相关文件规定，忠和五矿可获得中央和地方各级政府拨付的奖补资金共计1060万元，其主张的股本金、实物资产、技改负债本息及利息损失、律师费、鉴定费等各项损失均已包含在奖补资金的经济损失范围内，不应另行补偿。关于采矿权价值问题，忠和五矿可以根据政策的规定另行申报获取补偿。遂判决撤销一审判决；永兴县政府支付忠和五矿政策性关闭奖补资金1060万元；驳回忠和五矿的诉讼请求。 忠和五矿申请再审称：1.永兴县政府应依照《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》的规定实施关闭行为，但永兴县政府在作出18号关闭决定前以及强制关闭忠和五矿矿井前，并未履行听证、催告义务，亦未听取其陈述和申辩意见，程序违法。2.二审法院并未充分审查忠和五矿的合法损失，亦未支持忠和五矿申请的任何损失赔偿，而是判决永兴县政府支付忠和五矿政策性关闭奖补资金1060万元，显属遗漏诉讼请求。请求撤销二审判决第一项、第三项；支持忠和五矿的诉讼请求；本案的诉讼费、采矿权评估费、鉴定费、资产评估费、律师费均由永兴县政府承担。 永兴县政府答辩称：1.涉案关闭行为属于执行国务院及省、市政府相关政策的行政决策行为，属于“政策性关闭”，而非根据煤炭安全生产相关法律、法规所实施的行政处罚或者行政强制。2.永兴县政府履行了相关告知、陈述、申辩、协商、公示公告等正当程序，涉案关闭行为合法。3.永兴县政府执行“政策性关闭”行为与忠和五矿主张的损失范围没有法律上的因果关系，其主张的费用不是关闭行为所造成的直接损失，且评估鉴定结论依据不足，不应采信。4.涉案关闭行为并未违反法律规定，不存在行政赔偿的适用前提，且永兴县政府已经按照省、市规定标准对忠和五矿补偿到位。请求驳回忠和五矿的再审申请。 本院经审查认为，落后小煤矿关闭退出，是执行国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》(国办发〔2013〕99号)等文件要求，事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作，应依法开展并注重矿业权人的权益保护。虽然现行立法未对落后小煤矿关闭退出标准与程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治的基本要求。根据国办发〔2013〕99号文件和国家安全监管总局等十二部门下发的《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）的要求，湖南省人民政府办公厅出台了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发〔2014〕38号）、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭工作总体方案〉的通知》（湘煤关退办〔2014〕1号）等文件，对落后小煤矿关闭退出条件、程序和步骤作了明确规定。上述文件可以作为被诉行政行为合法性的判断标准。 本案中，依照上述文件规定，忠和五矿为生产能力6万吨/年的煤与瓦斯突出矿井，属于直接关闭煤矿之列，忠和五矿对此亦予以认可。永兴县政府作出18号关闭决定前，制定并公示了永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准（讨论稿），征求了各家煤矿的意见，忠和五矿亦参加了评分标准的讨论。永兴县政府根据正式公布的《永兴县落后小煤矿关闭退出评分办法》及《永兴县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，通过对小煤矿进行评分确定忠和五矿属于被关闭之列并予以公示。忠和五矿并未在公示期间对结果提出异议。而后湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出《关于郴州市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函〔2014〕22号），同意关闭郴州市人民政府上报的包括忠和五矿在内69处煤矿；永兴县政府根据该复函精神，于2014年10月14日作出18号关闭决定并在该县电视台予以公示；随后，永兴县政府多次与忠和五矿就有关补偿问题进行协商；在协商未果、催告督促无效且政策规定的关闭验收时间将至之际，永兴县政府根据省、市、县三级政府关于县落后小煤矿关闭退出工作实施方案中所规定的程序和方式，实施了封闭矿井行为。因此，忠和五矿的整个关闭退出过程是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，总体上符合国务院和湖南省人民政府相关文件的规定。忠和五矿主张永兴县政府在整个关闭退出程序中未充分听取其陈述和申辩意见，迳行关闭煤矿，造成其财产损失，但永兴县政府已在实施关闭行为之前与忠和五矿多次协商，在协商未果的情况下，仅对矿井地下设施采取封闭措施，尚未超出必要的限度。整个关闭退出行为总体上符合法律和相关政策性文件规定的精神，不宜认定违法。 忠和五矿因公共利益而被关闭退出，其有权利主张公平合理的补偿，但该补偿应仅限于因关闭退出造成的直接损失。根据本案资产评估报告显示，关闭退出时忠和五矿的实物资产共计2538.84万元，其中井下资产为1011.71万元，井上资产为1527.13万元。由于忠和五矿的井上资产并未因关闭退出而毁损，其实物价值仍然存在，忠和五矿可自行搬迁或另行处置，因此不宜纳入直接损失范围。因关闭行为而对井上资产等造成的间接损失，湘应急联〔2019〕7号文等相关文件已给予相应的政策扶持，即通过产能置换和存量土地利用政策，支持被关闭矿区土地再开发再利用，鼓励煤矿转型发展。永兴县政府亦允诺忠和五矿可在一定年限内继续按原用途和土地权利类型使用土地，并支持其利用井上资产发展现代农业、休闲产业等项目。因此，二审法院依据涉案政策性关闭奖补资金的文件，判决永兴县政府支付忠和五矿奖补资金1060万元，已经可以弥补其因关闭退出造成井下资产1011.71万元的直接损失。对于忠和五矿主张合伙份额转让价款、技改负债本息以及评估费、鉴定费、诉讼费等损失问题，已经包含在井上、井下等资产评估价格之中。就采矿权价值补偿的问题，忠和五矿可根据《湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案》（湘国土资函〔2014〕307号）的规定，依法申请退付；永兴县政府业已承诺将积极配合、支持申报。 当然，永兴县政府在下一步对忠和五矿剩余资产处置工作、转型发展以及申请采矿权价款退付、矿区土地与附属设施再利用再开发时，应当充分考虑忠和五矿因维护公共利益配合关闭退出而客观存在的间接损失，积极落实关闭煤矿后存量土地和企业转产政策，促进产业优化转型，多措并举，最大限度减少忠和五矿的间接损失。 综上，忠和五矿的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人永兴县马田镇忠和五矿的再审申请。 审判长  耿宝建 审判员  田心则 审判员  寇秉辉 二〇二〇年九月二十四日 法官助理张巧云 书记员陈丹超