江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终106号上诉人横峰县自然资源局（原审被告），住所地江西省上饶市横峰县兴安街，统一社会信用代码11360925014784280R。法定代表人李贤军，系该局局长。被上诉人横峰县五星新型墙体材料厂（原审原告），住所地江西省上饶市横峰县龙畈乡下坊村，统一社会信用代码91361125566297130R。法定代表人徐代旺，系该厂厂长。上诉人横峰县自然资源局与被上诉人横峰县五星新型墙体材料厂（以下简称“横峰五星材料厂”）行政撤销一案，不服上饶市广信区人民法院（2020）赣1121行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，横峰五星材料厂于2011年1月12日成立并注册登记，经营范围是页岩砖、多孔砖生产及销售（以上项目国家有专项规定凭许可证或资质证经营）。之后，横峰五星材料厂作为采矿权人，以“横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿”为矿山名称，获得采矿许可证，开采矿种为砖瓦用页岩。2019年1月3日，上饶市国土资源局饶国土资字［2018］21号《关于全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采行为的通知》，内容如下：“为全面落实中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字［2017］2号）关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定和省政府《关于发布江西省生态保护红线的通知》（赣府发［2018］21号）和省厅相关要求，须全面停止我市生态保护红线范围内矿产资源的勘查开采活动。现将有关事项通知如下：一、请各县（市、区）国土资源主管部门高度重视，尽快督促矿山企业，按照与生态保护红线存在重叠的市县级发证采矿权名单（附件1），向矿业权人下达立即停止在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为的通知（范本见附件2）。同时，要加大巡查力度，落实责任人，确保全面停止生态保护红线内矿产资源勘查开采的行为落实到位。二、对部分范围与生态保护红线重叠的矿业权，矿业权人可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，方可恢复勘查开采行为。三、各县（市、区）国土资源主管部门要及时对本级发证的采矿权与生态保护红线重叠情况进行核查，按照相关要求全面停止重叠范围内矿产资源勘查开采行为。四、其他各类保护地内的采矿权勘查开采活动，参照以上要求执行。五、请各地于1月20日前将停止矿产资源勘查开采行为的落实情况报市局开发科。落实情况包括各类保护区范围内采矿权台账、相关责任人、《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》签收单和失效矿山情况说明、现场勘查图片等内容。工作中如有重要问题，请及时向市局开发科报告。附件：1、与生态保护红线存在重叠的市、县级发证矿业权名单。2、关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知（范本）。上饶市国土资源局2019年1月3日”。横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在上述通知的附件1《与生态保护红线存在重叠的市、县级发证矿业权名单》内（具体见该名单序号113、115）。2019年1月7日，横峰县自然资源局向横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿送达《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》，内容如下：“横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿：经核查，你矿采矿权与生态保护红线范围存在两处重叠，重叠面积为5.03平方米和635.65平方米。按照中央办公厅、国务院办公厅《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字［2017］2号）关于“生态红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”的规定，请立即停止横峰县龙门畈下坊砖瓦用页岩矿在生态保护红线范围内的矿产资源勘查开采行为。对部分范围与生态保护红线重叠的采矿权，采矿权人可申请矿区范围变更登记解决重叠问题，待重叠问题解决后，可恢复勘查开采行为。横峰县国土资源局2019年1月7日”。徐代旺于2019年元月8日签收。2019年3月17日，横峰县自然资源局向徐代旺送达编号2019-004号《责令停止国土资源违法行为通知书》（以下简称《责停书》），内容：“你（单位）未经规定开采的资源条件的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条第二款的有关规定。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，现责令立即停止矿山违法行为，听候处理。主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。横峰县国土资源局2019年3月17日。”横峰五星材料厂不服，向上饶市广信区人民法院提起行政诉讼。另查明，1.2019年4月10日，横峰五星材料厂停止生产。2.2019年4月1日，横峰五星材料厂向横峰县自然资源局申请采矿许可证变更。2019年5月10日，横峰县自然资源局受理并通过横峰五星材料厂的采矿权变更审批手续，于同日向其颁发采矿许可证，该许可证有效期为2019年5月10日至2023年4月29日。3、根据《横峰深化机构改革实施方案》组建自然资源局，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，将县国土资源局的职责，城乡规划局的城乡规划管理职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责，县农业局的草原资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建县自然资源局，作为县人民政府工作部门。2019年3月18日，横峰县自然资源局正式挂牌。原审认为，《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；……”。《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）第十五条规定：“制止国土资源违法行为采取口头和书面两种方式。巡查人员发现国土资源违法行为时，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止，改正违法行为，跟踪检查整改情况。国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续。”根据上述规定，本案中被诉的《责停书》实质为国土资源部门在确认行政相对人存在国土资源违法行为时，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定所作出的行政处罚，为行政相对人设定了行政义务，并不属于行政处罚过程中的程序性和过程性行政行为，对行政相对人的权益造成实际影响。为此，被告对原告作出的《责停书》属于行政处罚的行政行为。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述、申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核；当事人提出的事实、理由和证据成立的，行政机关予以采纳。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，横峰县自然资源局对横峰五星材料厂作出行政处罚的行政行为时，未履行相关法定程序，剥夺了横峰五星材料厂陈述、申辩、听证等法定权利，违反法定程序，故应当撤销横峰县自然资源局于2019年3月17日对横峰五星材料厂作出的2019-004号《责停书》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销横峰县自然资源局于2019年3月17日对横峰五星材料厂作出的2019-004号《责停书》。上诉人横峰县自然资源局不服一审判决提起上诉称，一、原审认定事实错误。1.《责停书》是行政处罚过程中的程序性行政行为，不属于行政处罚行为。根据《关于划定和严守生态保护红线的若干意见》等相关法规规定，在生态保护红线内所有的矿产资源勘查和开采活动应当停止。《责停书》是上诉人对被上诉人的违法告知的程序行为。《责停书》属于告知被上诉人，其存在违法行为，不能继续违法，应当改正以后才能继续开采，并没有对其作出实质性的行政处罚，故《责停书》载明：“立即停止矿山违法行为”，而不是写明立即停产、停业。事后，被上诉人也确实依法办理了“采矿许可证”矿区范围的变更手续，上诉人后续也并没有给予被上诉人实质性的处罚。2.行政文书中有义务并不一定属于行政处罚，《责停书》只是在作出行政处罚前的一个告知程序行为，不具可诉性。行政义务应当区分“法定义务”和行政处罚对具体行政对象的“设定义务”。根据《矿产资源法》和“生态保护红线”有关行政法规规定，不得在生态保护红线内采矿，是其法定义务。上诉人仅仅是在《责停书》告知了被上诉人其违法了，应当停止违法行为，申请矿区范围变更登记后可以继续开采。上诉人并没有给被上诉人“设定行政义务”，只有被上诉人在告知后没有主动纠正违法行为的情况下，上诉人后续作出的行政行为才属于“设定行政义务”。《责停书》只是在作出行政处罚前的一个告知程序行为。3.案涉行为并没有侵犯被上诉人的合法权益。首先，被上诉人在“生态红线”内采矿本身就是违法行为，上诉人告知其违法事实，并不存在侵犯其合法权益的可能。其次，被上诉人自诉在矿区范围内从没有采矿，既然从未采矿，则无合法权益受损。被上诉人是生产砖块的企业，其生产所需的原材料并非在自己的矿山上开采，都是外购，上诉人的《责停书》并没有责令其停止生产砖块，被上诉人是否停产并非上诉人导致和决定，是其自己的自主经营行为。被上诉人营业执照上的经营范围明确规定页岩砖的生产和销售，并没有规定矿产品的销售。故此，《责停书》对被上诉人的权利不受影响。再次，责令停止违法行为并不是行政处罚的种类，行政处罚的种类法律已有明文规定，如果把责令整改或者责令停止违法行为都作为行政处罚的话，那么这就不是上诉人的过错责任，而应当是法律制定的错误，因为在法理上责停行为只是个过程性行为，故原判把该行为认定为行政处罚的种类有失偏颇，显属认定事实错误。二、原审适用法律错误。承前所述，《责停书》本身就是“告知程序行为”，并不属于行政处罚。因此，上诉人不需要按照《行政处罚法》第三十一、三十二、四十二条之规定履行行政处罚程序，不可能剥夺被上诉人的陈述、申辩、听证等法定权利，也不可能存在程序违法行为。另外，依据《行政处罚法》第二十三条之规定，责改行为是行政处罚过程中的一个必经程序，如果当事人自行消除了违法行为，就没必要进行处罚，这是节约行政资源，提升行政效能的体现，应当依法提倡和维护。另外，国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复（国法秘函[2000]13号）明确表示：不应当理解为行政处罚行为。综上，请求依法撤销上饶市广信区人民法院（2020）赣1121行初32号行政判决；改判驳回被上诉人的起诉。被上诉人横峰五星材料厂答辩称，一、原审认定事实清楚，对案涉行政行为定性准确，适用法律正确，请求依法维持原判，驳回上诉。1.《责停书》并不属于行政处罚过程中的程序性行政行为。对于本案中被诉的《责停书》实质为国土资源部门在确认行政行为相对人存在国土资源违法行为时，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定所作出的行政处罚。上诉人无视答辩人合法取得采矿许可证，没有任何违法行为的情况下，责令上诉人“停止矿山违法行为”，为答辩人设定了具体的行政义务，给答辩人的合法权益造成重大的实际影响。这并不属于行政处罚过程中的程序性和过程性行政行为。2.答辩人从未在上诉人所称的“生态红线”重叠区内实施开采行为。上诉人也未提供任何证据证明答辩人在生态红线重叠区内实施过开采行为。更未在《责停书》中指明其是因为生态红线重叠区的原因才责令答辩人停止违法行为。故上诉人是在行政违法行为之后，生造案件事实和因果关系。3.上诉人在答辩人依法享有采矿权、无任何违法事实的情况下，错误适用法律，且在对答辩人作出行政处罚的行政行为时，违反《行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，未履行相关法定程序，故其行政处罚行为应予撤销。原审法院适用法律准确，原判应予维持。二、上诉人刻意混淆法律行为性质，捏造事实。1.上诉人刻意混淆2019年1月7日《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》与本案3月17日《责停书》的性质。2019年1月7日向答辩人送达的《关于全面停止在生态保护红线范围内开展矿产资源勘查开采行为的通知》，可认为是行政告知行为。答辩人取得采矿权在先，在划分生态红线之前，也从未在生态红线内开采，答辩人非但没有违法行为，反而遵纪守法没有要求政府补偿的情况下，主动退出生态红线重叠范围0.008平方公里；答辩人也积极配合办理了采矿权的变更登记手续，并不存在纠正违法行为的情况。但3月17日《责停书》性质与之前明显不同，无视行政许可法赋予的采矿权，在无事实依据和法律依据的情况下认定答辩人的开采行为违法，并责令停止开采，严重侵害答辩人的采矿权与经营自主权，属于行政处罚行为。2.答辩人一直坚持自己从未在生态红线重叠区内采矿，而不是整个采矿权范围内未采矿，答辩人也从未主张过自己的原材料都是外购，事实上答辩人在被责令停止开采后，在仅存材料用尽后即全面停产，因外购原材料成本太高，是根本不可行的。上诉人在无任何事实依据的情况下，信口开河，严重影响国家机关的公信力。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。二审中各方当事人未提交新证据，各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料已随案卷移送至本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是案涉《责停书》是否为具有可诉性的行政处罚；责令停止违法行为是否需要履行相关程序。一、案涉《责停书》是否为具有可诉性的行政处罚。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；……”；《国土资源执法监察巡查工作规范》（试行）第十五条规定：“制止国土资源违法行为采取口头和书面两种方式。巡查人员发现国土资源违法行为时，应当向违法当事人宣传国土资源法律法规和政策，告知其行为违法及可能承担的法律责任，督促违法当事人立即停止，改正违法行为，跟踪检查整改情况。国土资源行政主管部门根据违法行为报告单对违法行为进行审核或核查，确认为违法行为的，应当依法及时向违法当事人下达《责令停止违法行为通知书》或者《责令改正违法行为通知书》，停止办理相关审批手续”。根据上述法律法规的规定，在出现未取得采矿许可证擅自采矿、擅自进入国家规划矿区等违法行为时，国土资源行政主管部门有权采取责令停止违法行为等措施。因此，国土资源行政主管部门作出的《责停书》是为了防止持续中的违法行为给国家和社会造成更大的危害而采取的一种行政制止措施，是行政命令的一种。该行政行为一经作出便对相对人设定了义务。因此，责令停止国土资源违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为。本案中，原横峰县国土资源局（现横峰县自然资源局）对徐代旺送达《责停书》，其中要求“你（单位）未经规定开采的资源条件的行为，违反了……责令立即停止矿山违法行为，听后处理。主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚”。由此可以看出，原横峰县国土资源局作出的责令停止行为，包含认定横峰五星材料厂存在违法开采矿山的事实和其必须遵守上述命令否则就会受到行政处罚的两个事实，同时设定了其必须遵守的法定义务，对其权利义务产生了实际影响。该责令停止行为系可诉的行政命令行为。故上诉人称其所作出的《责停书》不具可诉性的上诉理由不成立，本院不予支持。二、责令停止违法行为是否需要履行相关程序。《责令停止违法行为通知书》对行政相对人设定了权利义务，因此依据程序正当原则，行政机关在作出《责令停止违法行为通知书》前应告知相对人拟作出责令停止违法行为的事实、理由及依据，并告知相对人依法享有的权利，听取相对人陈述申辩。本案中，上诉人在作出责令停止违法行为通知前，未履行被上诉人相关程序，违反程序正当原则，未保障相对人程序权利，故原审判决撤销上诉人2019年3月17日对被上诉人作出的2019-004号《责停书》并无不当。综上，虽一审判决认定责令停止违法行为通知属行政处罚有误，但案件事实处理结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人横峰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 王 鹿审判员 余细花二〇二〇年九月二十二日法官助理黄铃智书记员黄明佳