文书内容江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣03行终25号上诉人（原审原告）萍乡市恒意房地产有限公司，住所地江西省萍乡市安源区后埠街朝阳路**，统一社会信用代码913603005736062101。法定代表人肖康，公司总经理。委托代理人严思达，江西金鳌律师事务所律师。被上诉人（原审被告）萍乡市人民防空办公室，，住所地江西省萍乡市安源大道与宝鼎路交汇处统一社会信用代码113603000145632857。法定代表人李燕，该办公室主任。出庭应诉负责人李和招，该办公室分管领导。委托代理人廖景春，江西萍信律师事务所律师。上诉人萍乡市恒意房地产有限公司（以下简称恒意公司）诉被上诉人萍乡市人民防空办公室（以下简称市人防办）其他行政争议一案，恒意公司于2019年7月18日向萍乡市安源区人民法院提起行政诉讼，萍乡市安源区人民法院于2019年7月23日作出（2019）赣0302行初92号行政裁定对恒意公司的起诉，不予立案。恒意公司不服该裁定，上诉至本院，本院于2019年9月29日作出（2019）赣03行终66号行政裁定撤销萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初92号行政裁定，指令萍乡市安源区人民法院予以立案。萍乡市安源区人民法院立案后，于2020年3月30日作出（2019）赣0302行初113号行政判决。恒意公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年4月29日公开开庭审理了本案。恒意公司委托代理人严思达、市人防办负责人李和招、委托代理人廖景春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审查明，恒意公司在萍乡市秋收起义广场旁开发建设恒意大厦项目，因项目资金困难，2015年1月16日，恒意公司向市人防办提交《关于恒意大厦项目缓交人防易地建设费的报告》，称根据政府的有关规定计算恒意大厦的人防易地建设费6905520元，并且应在项目的联审批时与其他各项规费同时一次性缴纳。现恒意公司向市人防办申请对恒意大厦项目的人防易地建设费予以缓期2个月缴纳，恒意公司承诺此费用在2015年3月30日前一次性缴纳。市人防办收到该报告后，于2015年1月30日向萍乡市人民政府提交《关于恒意大厦项目人防易地建设费的报告》，称初步同意该项目缓交人防易地建设费，请求萍乡市人民政府批准。2015年2月2日，萍乡市人民政府主持召开了恒意大厦项目人防易地建设费有关问题的协调会，并向市人防办送达了《恒意大厦项目人防易地建设费有关问题协调意见》，意见中要求市人防办应充分考虑缓缴带来的征收风险，应确保在三个月内将恒意大厦项目的应缴人防易地建设费征收到位。要求恒意大厦建设单位必须出具相关承诺书，对项目应缴人防易地建设费的缓缴时间，资金利息等方面进行承诺。如项目建设单位未兑现承诺，由市公共政务局协调市房管局相关单位，在该项目预售许可证发放时予以把关，不予发放该项目的房屋预售许可证。2015年2月12日，恒意公司出具欠条一份，载明“今欠萍乡市人防办人防易地建设费人民币陆佰玖拾万零伍仟伍佰贰拾元整（6905520元），在2015年4月30日前一次性偿还。利息从规划报建正式联合审批之日起至2015年4月30日止按中国人民银行公布的同期贷款利率计算。逾期未偿还，利息加倍计算至偿还之日止。同时我公司自愿承担催收此款的差旅费、律师代理费、诉讼费、执行费等一切费用。并承诺如本公司未按期偿还，同意萍乡市公共政务局协调市房管局停发项目的房屋预售许可证。”2018年7月17日，市人防办向萍乡市房管局出具《关于对恒意大厦项目暂缓发放商品房预售许可证的函》，称“目前恒意大厦项目已重启建设，由于该公司2015年2月12日到我办办理了缓缴人防易地建设费的手续，并承诺未履行到期缴款，同意暂停发放商品房预售许可证，截至目前，该企业仍未履行承诺。按照相关规定，请贵局暂缓办理恒意大厦项目的商品房预售许可证，待我办将欠缴的人防易地建设费追缴到位后再函告知解除时间”。2018年11月13日，市人防办向恒意公司发出通知函，载明“萍乡市恒意房地产有限公司：因你公司从2015年5月1日起至2018年9月30日止，欠缴该项目人防易地建设费本金500万人民币，目前本金已缴清。根据当初你司承诺算至2018年9月30日止，还欠因逾期未缴纳人防易地建设费所产生的剩余费用1898638元。特告之，请尽快缴清”。2018年11月18日，恒意公司出具承诺书给市人防办，载明“我司开发的恒意大厦项目，坐落于萍乡市安源区秋收广场南侧，由于我司资金困难原因导致恒意大厦项目停工三年之久，为了尽快将恒意大厦顺利完工建设，前期我司克服困难筹措5905520元缴纳了人防易地建设费，对因逾期缴纳人防易地建设费在2015年5月1日至2018年9月30日期间产生的，除人防易地建设费5905520元本金以外的剩余费用1898638元，我司承诺在2019年4月30日前缴清。我司同意将未出售、未抵押的等额价值房屋，以交易形式备案在贵办名下作为抵押，待项目全部建完工验收合格后撤销备案，所涉及的费用、风险均由我司承担。”2019年3月6日，恒意公司委托江西金鳌律师事务所律师严思达发出律师函至市人防办，对市人防办下达的收取恒意公司人防易地建设费利息的通知函提出意见，认为市人防办通知恒意公司缴除易地建设费外的利息等费用没有法律、法规依据，要求市人防办撤回对恒意公司交纳1898636元利息的通知。2019年3月15日，市人防办出具《回复函》给恒意公司，称承担利息是恒意公司欠条中的承诺，恒意公司未按欠条承诺支付利息，市人防办催收并无不当，且恒意公司在收到市人防办催收函之后向市人防办出具了承诺函，故希望恒意公司按承诺履行。2019年7月18日，恒意公司向一审法院提起行政诉讼，请求撤销收取人防工程易地建设费利息等费用的通知，判令市人防办不向恒意公司收取人防工程易地建设费利息等费用。一审认为,行政协议是指行政主体为实现行政管理目的，与行政相对人之间，经双方意思表示一致所达成的协议。行政主体与行政相对人都应受到协议中权利义务的约束，双方均应按照协议约定履行相应的义务，否则就应承担相应的法律责任。签订协议前后，无论是行政主体还是行政相对人，均应受诚实信用原则的约束，应该言而有信、信守承诺，履行承诺。本案中，恒意公司因资金困难向市人防办申请缓交人防易地建设费，市人防办收到申请后向市政府请示，经市政府协调并出具了协调意见，协调意见要求恒意公司对项目应缴人防易地建设费的缓缴时间，资金利息等方面进行承诺。后经当事人协商，市人防办同意恒意公司缓交费用，恒意公司亦出具了欠条给被告，承诺缓交时间、缓交金额及延迟缓交的相关责任等事项，该欠条系当事人双方基于真实意思表示自愿达成的行政协议，当事人均应受到协议中权利义务的约束，按照协议约定履行相应的义务，否则就应承担相应的法律责任。后因恒意公司未按协议履行缴款义务，市人防办向恒意公司发出催收费用的通知，恒意公司针对催收通知出具承诺书给市人防办，承诺缴清剩余费用。但恒意公司违背其意思表示，未按约履行相应义务,且有违诚实信用原则,故恒意公司的主张缺乏事实和法律依据,一审法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回恒意公司的诉讼请求。恒意公司不服，提出上诉，请求撤销原判，改判支持恒意公司的诉讼请求。其主要理由是：1.一审未对市人防办加收利息等费用的行为是否有法律、法规依据，是否合法进行审查，违背了行政诉讼“合法性审查”的核心原则；2.一审未对市人防办加收利息等费用的行政行为进行审查，直接驳回恒意公司的诉讼请求，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，构成程序不合法；3.利息等费用的承担不属于行政法上的权利义务内容，恒意公司“承诺”承担189万元的利息等费用，是为求得市人防办不阻止发证，而市人防办的目的则明显是为了创收。“承诺”不符合行政协议的目的、内容、意思表示一致的要素特征，故“承诺”不是行政协议，一审判决认定“承诺”属于行政协议，没有事实和法律依据；4.《江西省实施〈中华人民共和国防空法〉办法》并未授予人防主管部门可以加收滞纳金和收取利息等其他费用的权力，市人防办在恒意公司足额缴纳异地建设费后，又通知恒意公司按所谓“承诺”履行189万元利息等费用义务，违反法律规定，且有滥用职权乱收费之嫌。市人防办答辩称：1.支付利息既是市政府协调意见明确的，也是恒意公司承诺的；2.本案争议所涉及的利息，是恒意公司自愿承诺，也是市人防办同意接受的双方合意，具有合同性质；3.通知函不是行政决定，而是催告恒意公司履行承诺，恒意公司无权申请行政撤销；4.本案实质为同意按规定缴纳异地建设费的前提下有偿使用异地建设费，属合同范畴，与拒不缴纳或未足额缴纳异地建设费属于不同情形，不适用采取责令缴纳、加收滞纳金的方式处理；5.人防办催收利息是合法行为，未违反法律法规的规定。请求二审法院驳回上诉，维持原判。二审审理过程中，各方当事人均未提交新的证据，且均坚持一审的质证意见。本院查明的事实与原审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。二审补充查明，2003年8月修订的《江西省实施〈中华人民共和国人防防空法〉办法》第三十八条规定：“违反本办法第十一条规定，不缴纳或者未足额缴纳防空地下室易地建设费的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期补缴，并从滞纳易地建设费之日起，按日加收1‰的滞纳金。”该办法于2018年7月再次修订时，在相应条款中删除了加收滞纳金的规定。本院认为，本案的焦点是市人防办作出涉案通知函是否合法。市人防办负有征缴人防异地建设费的法定职责，但其收取或减、免、缓人民防空易地建设费，应当依法依规并按照我省现行政策执行。在没有相关法律、法规等依据，仅有行政相对人先前承诺的情形下，市人防办作出要求恒意公司缴纳利息等费用的通知函没有合法依据，构成超越职权，依法应予撤销。关于一审判决认定恒意公司与市人防办达成了行政协议的意见。二审认为，虽然恒意公司出具了欠条，但是市人防办未对其征缴人防异地建设费的权力行使明确作出承诺，且未与恒意公司缔结书面协议，一审作出该认定证据不足，应予纠正。综上，市人防办作出涉案通知函没有合法依据，构成超越职权，依法应予撤销，恒意公司的诉讼请求应予支持。一审判决认定清楚，但适用法律不当，二审依法予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第四项之规定，判决如下：一、撤销萍乡市安源区人民法院（2019）赣0302行初113号行政判决。二、撤销萍乡市人民防空办公室于2018年11月13日向萍乡市恒意房地产有限公司作出的通知函。一、二审案件受理费100元，由被上诉人萍乡市人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  曾东林审判员  刘 薇二〇二〇年九月二十四日法官助理吴勇书记员刘诗怡