湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终885号上诉人（原审原告）：道县和一置业有限公司。住所地：道县道州北路**。法定代表人：尹德和，该公司董事长。委托代理人：章熊，湖南金厚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：道县人民政府。住。住所地：道县濂溪街道寇公街**/div>法定代表人：李天明，该县县长。委托代理人：唐泉。委托代理人：王丽。上诉人道县和一置业有限公司（以下简称和一置业公司）因与被上诉人道县人民政府（以下简称道县政府）撤销行政奖励决定一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11行初2号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。永州市中级人民法院一审判决认定：2010年6月16日，和一置业公司以1819万元的价格公开竟得原道县国土资源局出让的2010年出让地块Ⅲ号国有建设用地使用权。该地块坐落于道××路××道××处东北角，花苑路南侧，分为两块，其中地块Ⅲ-1土地面积21041.80平方米，土地使用权类型为出让，用途为住宿餐饮用地，出让年限40年；地块；地块Ⅲ-2土地面积732平方米，土地使用权类型为出让，用途为城镇混合住宅用地，出让年限50年，双方签订了《成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。2013年10月24日湖南众联评估有限公司经依法评估，确认该商住用地经批准调整容积率后，实际建筑面积40752.8平方米，实际容积率3.8，较原规划容积率3.6、规划建筑面积38457平方米，增加容积率0.2、增加建筑面积2295.8平方米，需补交土地出让款71.59万元。2014年9月3日，和一置业公司向道县财政局依法补缴了上述土地出让金。根据2011年7月20日道县人民政府第一次常务会议纪要关于“兴建高层建筑奖励80%的补交土地出让金”的奖励政策，道县财政局于2014年9月4日将57.272万元以“高层建筑奖励资金”的名义拨付给了和一置业公司。2018年11月17日，道县政府经第18次政府常务会议审议研究，认为《2011年会议纪要》有关兴建高层建筑奖励违反国家禁止性规定，废止了上述奖励政策。2019年6月3日，道县政府依据上述事实和理由作出道政撤决〔2019〕3号《道县人民政府撤销行政奖励决定书》（以下简称《3号决定书》）。该决定查明：和一置业公司于2010年6月16日签订土地成交确认书竞得和一公馆项目国有建设用地使用权，用于商品房开发，该建设项目于2011年9月经批准增加容积率0.2，和一置业公司于2014年9月4日（开票时间）补缴了土地出让金71.59万元，县政府根据2011年第一次政府常务会议精神，于2014年9月10日将和一置业公司补缴土地出让金71.59万元的80%奖励给和一置业公司，共奖励57.272万元，因将土地出让金进行奖励属变相减免土地出让金的行为，违反《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条第三款等规定，县政府2018年第18次政府常务会决定废止了县政府2011年第一次政府常务会议“关于调高容积率后应补交的土地出让金80%作为奖励返回给开发商”的优惠政策。为依法追缴违规奖励的土地出让金，本机关依法启动撤销程序，听取和一置业公司的陈述、申辩。经认真审核，和一置业公司提出的陈述申辩意见不成立。因此，根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第（四）项的规定，县政府决定:撤销2014年9月10日奖励给和一置业公司的57.272万元，请和一置业公司在收到本决定书之日起十日内将奖励的土出让金57.272万元缴入道县财政非税专户。和一置业公司不服，遂提起行政诉讼，请求：判决撤销道县政府所作《3号决定书》。永州市中级人民法院一审判决认为：双方当事人争执的焦点是《3号决定书》是否合法。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定：“任何地区、部门和单位都不得以招商引资、旧城改造、国有企业改制等各种名义减免土地出让收入，实行零地价、甚至负地价，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”因此，改变土地容积率应当补缴的土地价款属于国有土地使用权出让收入，任何地区、部门和单位都不得减免或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。本案中，和一置业公司因涉案土地容积率调整补交土地出让金71.59万元，随后道县政府又将该土地出让金的80%计57.272万元作为奖励拨付给了和一置业公司。道县政府的该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家和公共利益。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定：“行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”道县政府于2019年6月3日作出撤销奖励决定，决定撤销并收缴对和一置业公司的违规奖励资金共计57.272万元，属依职权自行纠错行为，具有合法依据。同时，在送达《3号决定书》时，已告知了原告和一置业公司：若不服本决定，可向永州市人民政府申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。故作出《3号决定书》的程序已到位。虽然《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕134号)第四条第(二)款规定“对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，……,对已兑现的优惠政策，不溯及既往”，和一置业公司据此主张“被告于2018年废止相关优惠政策，不应影响已经兑现的优惠”，但本案原、被告双方没有进行合同协议，只是道县政府单方的奖励行政行为，且该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，属违法行为应予纠正。和一置业公司请求撤销《3号决定书》于法无据，不予支持。道县政府作出的《3号决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，处理程序合法，依法应予支持。据此判决：驳回原告和一置业公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告道县和一置业有限公司承担。和一置业公司不服上诉称：1.被上诉人在发布政策前应对政策的合法性进行严格审查，涉案政策施行后，上诉人对该政策享有善意信赖利益，且双方已经依据该政策完成实体行为，产生实体权益，不适用《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款的规定。2.涉案优惠政策已经兑现，属于《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕134号)第四条第(二)款规定不溯及既往的情形。请求：撤销原审判决，依法改判，由被上诉人承担本案诉讼费用。道县政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定事实的依据。本院经二审查明，原审认定的事实属实，予以确认。本院认为，本案的争议焦点是道县政府所作的撤销奖励决定是否合法。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)第一条规定,国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入,实行“零地价”,甚至“负地价”,或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第十条亦作出相同规定。根据以上规定,改变土地容积率应当补缴的土地价款属于国有土地使用权出让收入,任何地区、部门和单位都不得减免或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。本案中，道县政府将和一置业公司补交的71.59万元土地出让金中的80%计57.272万元作为奖励拨付给和一置业公司，该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入,违反了前述规定,损害了国家和公共利益。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定:“行政机关行政程序违法的,行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”道县政府于2019年6月3日作出撤销奖励决定,决定撤销并收缴对和一置业公司的违规奖励资金共计57.272万元,属依职权自行纠错行为,具有合法依据。道县政府在出台奖励政策及作出奖励行为时是否进行合法性审查，与该奖励政策及奖励行为是否合法没有必然联系，道县政府嗣后发现违法问题，仍可自行纠正。涉案奖励决定并非以合同协议形式作出，因此不属于《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕134号)第四条第(二)款规定的“不溯及既往”的“已兑现优惠政策”，道县政府对之予以撤销，并无不当。需要指出的是，依法行政是我国依法治国基本方略的重要内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条即规定行政诉讼的目的之一就是监督行政机关依法行使职权。道县政府作为地方国家行政机关,理应依法行使职权。本案中,道县政府为提高城市品位、鼓励兴建高层建筑,通过2011年会议纪要制定了奖励政策,对符合奖励条件的以奖励形式返还部分土地出让金。该奖励政策违反相关规定,损害了国家和公共利益,理应予以纠正。但如果该行为对和一置业公司的权益造成其他损害,道县政府应用合适的方式依法进行补偿。综上，和一置业公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元,由道县和一置业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年九月二十五日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……