南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终238号 上诉人（一审第三人）陈恩鹏，男，汉族，1989年11月6日出生，农民，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人谭建常，柳州市××区拉堡法律服务所法律工作者。 被上诉人（一审原告）刘耀珍，女，汉族，1935年7月9日出生，住广西柳州市鱼峰区。 委托代理人邹文雄，广西五汇律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，局长。 委托代理人汪子钰，该局科员。 委托代理人曾宪敏，柳江区自然资源局不动产登记中心主任。 上诉人陈恩鹏因与被上诉人柳州市自然资源和规划局、刘耀珍行政登记一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。 一审法院查明，涉案宗地位于柳州市××区里雍镇××村××屯，使用面积为176.54㎡。该地块1993年3月17日登记办理了《集体土地使用证》（江集用［1993］字第208080017号）,土地使用者登记在陈迪胜名下，用途为住宅，《集体土地建设用地使用权登记卡》记载该住宅家庭人口为9人。分别为：陈可朝、刘耀珍夫妻，其子陈迪忠、陈迪胜、其女陈迪凤、陈迪群，陈迪胜的妻子梁柳娥及儿子陈恩强、陈恩鹏。户主为陈可朝。之后，因工作及出嫁原因，陈迪凤、陈迪忠、陈迪群三人陆续将户口迁出。陈迪胜及妻梁柳娥、子陈恩强、陈恩鹏另立户头，但仍居住在该处住宅。2012年11月，陈迪胜病故。2016年6月1日，梁柳娥、陈恩强、陈恩鹏签订《房屋及宅基地使用权继承协议书》，约定原登记在陈迪胜名下的柳州市××区里雍镇××村××屯面积为176.54㎡的宅基地和房屋由陈恩鹏一人全部继承，并到柳江县穿山镇法律服务所办理了《房屋及宅基地使用权继承协议见证书》。2016年6月，陈恩鹏向柳江县国土资源局申请办理《集体土地使用证》变更，同年6月15日，陈恩鹏取得了江集用（2016）第080106号位于柳州市××区里雍镇××村××屯，地号为 080505004、面积为176.54㎡的宅基地《集体土地使用权证》，刘耀珍认为柳州市自然资源和规划局把该宗地登记在陈恩鹏名下的行为有误，侵犯了刘耀珍的合法权益，遂诉至一审法院，请求依法判决：1.撤销陈恩鹏的编号为江集用（2016）第080106号集体土地使用证；2.由柳州市自然资源和规划局承担诉讼费。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款的规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。涉案土地位于原柳江县里雍镇，因此，柳江县人民政府有权受理农村集体土地所有者提出的土地登记申请，并依法确认所有权及核发集体土地所有权证书。又根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款的规定，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记，《关于印发的通知》（柳国土字﹝2018﹞34号）的规定，柳江区范围内的不动产登记的行政权力事项已上收由柳州市国土资源局实施。原由柳江县人民政府行使的里雍镇的不动产登记职能变更为柳州市国土资源局行使。2019年3月24日，中共柳州市委办公室、柳州市人民政府办公室印发《柳州市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》，成立柳州市自然资源和规划局，原柳州市国土资源局的职能由柳州市自然资源和规划局行使。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故柳州市自然资源和规划局的行政主体适格。 关于刘耀珍的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案陈恩鹏提供了2017年7月9日家庭会议《协议书》，用以证明2017年7月9日刘耀珍等家人已经知道该宗地登记在其名下。事实上，该协议第五条对宅基地约定“现有宅基地由陈迪忠、陈恩鹏、陈恩强共同推倒共同平整共同建好基础共同出资。宅基地对半平分，陈可朝占右边，陈恩鹏、陈恩强占左边”，该约定并没有明确《集体土地使用权证》可以由陈迪胜户来处置，不能证明刘耀珍预先知道该《集体土地使用权证》要变更到陈恩鹏名下。柳州市自然资源和规划局及陈恩鹏认为从2017年7月9日计算起诉期限的辩护理由不成立，不予采纳。本案系不动产登记案件，因涉案土地所有权证自颁证至今未超过20年，刘耀珍自2020年2月份在柳州市××区自然资源局查档知道涉案土地使用权证至本案起诉亦未超过一年，故刘耀珍的起诉未超过起诉期限。 关于刘耀珍认为柳州市自然资源和规划局将涉及刘耀珍家庭权利的宅基地登记予陈恩鹏个人，严重违反颁证程序规定，所颁证件依法应予撤销的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护， 任何单位和个人不得侵犯。即我国实行的是土地登记制度，关于土地权属的任何变动当事人都必须到土地登记机关进行登记，未经登记的土地权利不受法律保护。土地登记需申请者主动向土地管理部门提交申请书及权属来源证明，土地权属来源证明是土地登记申请时必须提交的材料，也是土地登记机关重点审查和办理土地登记的重要依据。经查，虽然柳州市自然资源和规划局审查了《土地登记审批表》、梁柳娥、陈恩强、陈恩鹏签订的《房屋及宅基地使用权继承协议》、柳江县穿山镇法律服务所办理的《房屋及宅基地使用权继承协议见证书》、并将实地调查，作出《地籍调查表》、《界址调查表》，对土地登记审核结果进行公告，但对陈迪胜《集体土地建设用地使用权登记卡》中家庭人口登记为9人这一事实没有审查，刘耀珍提供的陈迪胜《集体土地建设用地使用权登记卡》盖有柳州市××区自然资源局档案专用章，柳州市自然资源和规划局对档案中材料未进行全面审核，未对其他共有的家庭成员进行调查核实，将江集用（2016）第080106号《集体土地使用权证》变更到陈恩鹏一人名下，未能考虑其他家庭成员的利益，对该变更，应予以纠正。 综上所述，柳江县人民政府颁发的（2016）第080106号《集体土地使用权证》，事实不清，程序违法，依法应予撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销柳江县人民政府颁发的（2016）第080106号《集体土地使用权证》。 上诉人陈恩鹏上诉称，1.一审法院认定事实错误，柳江县人民政府根据陈恩鹏申请，经过相关的程序审核后，于2016年6 月15日向陈恩鹏颁发了江集用（2016)第080106号集体土地使用权证，将位于柳江县里雍镇广实村新生屯原登记于陈迪胜名下，集体土地使用证号为江集用(1993)字第208080017号，宗地面积为176.54㎡的地块变更登记在陈恩鹏名下，该登记行为合法。陈迪胜已经于2012年11月11日病故，集体土地使用权证变更登记为家庭成员名下并无错，如撤销该证将造成陈恩鹏的损失。2.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，陈恩鹏在一审己经提交2017年7月9日家庭会议《协议书》证明其家庭所有人知道江集用（2016)第080106号集体土地使用证登记在陈恩鹏名下，并对该土地重新分配，故刘耀珍应当在《协议书》签订后六个月内提起撤销行政诉讼，但刘耀珍提起一审诉讼已经超过期限，应当驳回其诉讼请求。3.一审遗漏当事人即家庭继承人梁柳娥、陈恩强，一审法院以《集体土地建设用地使用权登记卡》认定该住宅家庭人口为9人不正确，故一审审理程序不合法，应当发回重审。陈恩鹏认为本案的诉讼不是刘耀珍真实的意思表示，而是其他家庭成员怂恿刘耀珍提起的。综上所述，一审认定事实不清，认定事实错误，程序不合法，请求二审法院：1.撤销(2020)桂7101行初33号行政判决，查清事实后依法改判，驳回刘耀珍诉讼请求；2.一审、二审诉讼费由刘耀珍承担。 被上诉人柳州市自然资源和规划局答辩称，1.坚持一审时的答辩意见，即：柳州市自然资源和规划局给陈恩鹏登记发证的土地权属来源清楚，登记的程序合法，适用法律正确。刘耀珍没有证据证明本案土地的相关权属凭证，请二审法院依法改判，驳回其诉讼请求。对于起诉期限问题，刘耀珍在2017年已经知道该 证登记在陈恩鹏名下，并知道使用权人，其起诉已经超过起诉期限。2.本案的权属来源是变更前的土地证及经过见证的继承协议书，柳州市自然资源和规划局只是对申请人提供的权属来源材料进行形式审查，陈恩鹏对其提交的材料真实性负责，如材料不真实，应由陈恩鹏承担法律责任。根据《房屋及宅基地使用权继承协议书》约定由陈恩鹏继承涉案宅基地使用权和地上房屋，因此变更登记在其名下是正确的。3.本案在二审审理过程中，柳州市自然资源和规划局得知涉案宅基地上房屋已经不存在，按照国家法律规定，农村宅基地以户为单位享有土地使用权，所有权是村集体所有，宅基地使用权不是个人的合法财产，依法不能进行继承。而本案系因继承房屋、地随房走的原则给予土地使用权变更登记，如房屋不存在，或者拆除重建，申请人应按照法律规定办理相关重建的审批手续，再重新确定土地使用权。因此本案建议由刘耀珍、陈恩鹏等家庭成员内部协商如何处理为妥。 被上诉人刘耀珍辩称，一审查明的事实正确，适用法律正确。在一审开庭后，主办法官曾询问过刘耀珍，并制作了谈话笔录，刘耀珍表示提起本案诉讼和委托代理人都是其真实意思表示。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。对于一审查明的事实，陈恩鹏对“该地块1993年3月17日登记办理了《集体土地使用证》(江集用[1993]字第208080017号）,土地使用者登记在陈迪胜名下，用途为住宅，《集体土地建设用地使用权登记卡》记载该住宅家庭人口为9人。分别为：陈可朝、刘耀珍夫妻，其子陈迪忠、陈迪胜、其女陈迪凤、陈迪群，陈迪胜的妻子梁柳娥及儿子陈恩强、陈恩鹏。户主为陈可朝。”有异议，以上表述称 该集体土地使用证登记在陈迪胜名下，后又表述户主为陈可朝，事实上应该是陈迪胜。经审查，《集体土地建设用地使用权登记卡》记载该住宅家庭人口为9人，土地使用者为陈迪胜。根据户口薄记载，户主为陈可朝。一审法院对此表述不当，本院予以纠正。经审查，一审判决确认的证据合法、有效，据此，本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。二审另查明，涉案宅基地上的房屋已于办理《集体土地使用权证》变更登记后被拆除。 本院认为，关于起诉期限的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。”及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，刘耀珍于2020年2月份在柳州市××区自然资源局通过查档知道涉案土地使用权证变更的事宜，其于2020年3月9日向一审法院提起本案诉讼，期间未超过一年，且因本案系不动产登记案件，因涉案土地使用权证自颁证至今未超过20年，故刘耀珍的起诉未超过起诉期限。陈恩鹏及柳州市自然资源和规划局认为刘耀珍起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。 关于一审是否遗漏当事人的问题，本院认为，本案是行政登记案件而不是民事继承纠纷，刘耀珍认为柳州市自然资源和规划局颁发给陈恩鹏《集体土地使用权证》的行政行为有误，故以柳 州市自然资源规划局为被告、陈恩鹏为第三人，向一审法院提起本案诉讼，并未遗漏诉讼主体。陈恩鹏关于一审遗漏当事人的意见，本院不予采纳。 关于原柳江县人民政府向陈恩鹏颁发江集用（2016）第080106号《集体土地使用权证》土地权属来源是否清楚，颁证程序是否合法的问题。本院认为，《不动产登记暂行条例(2019修订)》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例实施细则(2019修正)》第十五条规定：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（一）申请人、委托代理人身份证明材料以及授权委托书与申请主体是否一致；（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致；（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；（四）法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全。”即不动产登记机构对申请人提供的权属来源等登记材料应当尽到合理、必要、审慎的审查义务。本案中，涉案的《集体土地建设用地使用权登记卡》家庭人口登记为9人，虽然《房屋及宅基地使用权继承协议书》约定原登记在陈迪胜名下的涉案宅基地使用权和房屋由陈恩鹏一人全部继承，但该协议仅仅是梁柳娥、 陈恩强、陈恩鹏3人签订的，并未征得其他家庭成员的同意。柳州市自然资源和规划局在办理本案土地使用权变更登记时并未尽到审慎审查的义务，未对档案中材料进行全面审核，便将涉案宅基地使用权变更登记到陈恩鹏名下，为其颁发江集用（2016）第080106号《集体土地使用权证》，该变更登记行为权属来源不清，颁证程序违法，依法应予撤销。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人陈恩鹏的上诉请求和理由无事实和法律依据而不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈恩鹏负担（已缴纳）。 本判决为终审判决。 审 判 长  易 妙 审 判 员  韦圆圆 审 判 员  彭 博 二〇二〇年九月二十一日 法官助理  谢 瑜 书 记 员  庞 嫱 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。