山东省高级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）鲁民终2204号 上诉人（原审原告）：青岛华强新城市置业有限公司，住所地山东省青岛市市**延吉路****。 法定代表人：李曙成，董事长。 委托诉讼代理人：王锦萍，上海市嘉诚律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王军杰，上海市嘉诚律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：青岛市市北区人民政府，住所地，住所地山东省青岛市市**延吉路**iv> 法定代表人：张永国，区长。 委托诉讼代理人：陈美虹，山东博论律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘磊，山东博论律师事务所律师。 上诉人青岛华强新城市置业有限公司（以下简称华强公司）与上诉人青岛市市北区人民政府（以下简称市北区政府）因合资、合作开发房地产合同纠纷一案，不服山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02民初1005号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 华强公司上诉请求：1.维持一审判决第一、二项，撤销一审判决第三项；2.判令市北区政府支付华强公司项目管理费用20089761.57元，并按同期银行贷款利率支付利息(自一审起诉日至实际付款日）。事实和理由：1.本案合同无效的后果应由市北区政府承担。双方就出让土地事项达成协议，市北区政府为旧城改造，华强公司为建华强广场。华强公司既拿不回钱又无法拿地，还需承担与日俱增的银行利息。市北区政府违法以土地招商是根本过错，应承担合同无效的法律后果。2.市北区政府应返还全部项目成本。市北区政府基于合同无效负有财产返还责任，属于项目成本的2000余万元管理运营费应得到支持。该费用是华强公司为履行协议设立、运营项目公司而发生，属必要、合理的成本支出，市北区政府作为实际受益人应当返还。 市北区政府辩称，华强公司的上诉请求不能成立。根据市北区政府一审提交的证据二土地开发整理批准书和青岛市人民政府办公厅关于进一步加强城中村和旧城改造土地管理工作的通知，华强公司取得土地一级开发整理资格是基于青岛市人民政府的行政授权，双方关系不是单纯的民事合同权利义务，而是基于行政授权和行政协议。根据两改通知第三条第二款规定，土地整理单位只有在完成土地整理工作后，由青岛市人民政府对土地整理成本进行审计，然后按照土地开发整理实际成本的一定比例（通常比例为2%）给予开发管理费。本项目华强公司并没有完成土地整理，而是中途拒绝履行土地整理单位的义务，不再支付土地整理资金，并通过司法方式索要前期已支付的土地整理资金。在这种情况下，无论从行政管理规定还是从行政合同约定，华强公司都无权主张项目管理费。 市北区政府上诉请求：1.撤销一审判决，查清事实，依法改判或者发回重审；2.一审判决第1项，依法改判垫付资金中的设计费用9739034.71元由华强公司承担；3.一审判决第2项，依法改判垫资利息自实际支付之日起按照同期银行存款利息率计算，截至2019年5月1日利息为11709837.64元，2019年5月1日至实际给付之日利息按照同期银行存款利息率计算；4.本案上诉费用全部由华强公司承担。事实和理由：1.一审判决认定事实不清，错误将双方没有履行的拆迁协议判决无效，故意回避双方一致认可实际履行的土地整理协议，而在对土地整理协议是否有效、是否解除没有做出裁判的情况下，错误判令市北区政府返还土地整理资金，违反法律规定和合同约定。2.按照目前继续执行、且合法有效的土地整理协议及补充协议约定，如果华强公司退出项目土地整理，市北区政府只需返还其本金和存款利息。3.华强公司自认没有提供给市北区政府任何设计资料，一审法院判令市北区政府承担所谓的设计费，没有法律和事实依据。市北区政府补充上诉事实和理由：1.一审法院确认开发建设协议无效，存在遗漏当事人、程序错误和法律适用错误。2.土地整理协议系青岛市人民政府授权签署的行政协议，与开发建设协议没有关系。土地整理协议合法有效，且涉及的合同授权人青岛市人民政府、青岛市国土资源和房屋管理局也没有参与一审诉讼，一审案件法律适用和程序严重错误。 华强公司辩称，市北区政府的上诉请求不能成立。1.市北区政府违法以土地招商，定向引进华强公司投资、建设青岛华强广场项目，双方签署合同无效，引发返还垫资成本纠纷。市北区政府上诉所称一审故意回避实际履行的土地整理协议等说法错误。2.合同无效，市北区政府有义务返还华强公司的全部垫资成本。华强公司垫付5.2亿元资金的市场融资利息在年10%以上，华强公司借助上级集团之力实际融资利息也超过7.3%，诉请银行同期贷款利率平均只有6.25%，一审支持该诉请，于法有据。3.华强公司诉请的900余万元设计、勘探等费用是履行协议必须的成本支出，华强公司已举证并经审计报告确认。市北区政府无反驳理由，又未申请鉴定，审计报告应予采纳。华强公司补充答辩意见：1.补充协议是在原来两份合同基础上签订的土地整理和出让事宜达成的协议，第7条中明确约定“本协议如果和上述两协议不一致的以本协议为准”，而这个协议双方就是本案双方当事人。开发建设协议明确要求一个月内成立华强公司，不存在遗漏当事人的问题。2.合同是在市北区政府指导下协商签订的，不存在行政管理关系，市北区政府对华强公司没有行政管理权。3.市北区政府为旧城改造定向招商，系列三份协议具体约定了挂牌时间、楼面地价、超出部分返还等，参加公开竞标是幌子，是以合法形式掩盖非法目的。 华强公司向一审法院起诉请求：1.判令市北区政府向华强公司返还征收拆迁资金7.16亿元及其利息；2.判令市北区政府承担华强公司支出的项目管理费用20089761.57元及其利息；3.本案诉讼费用由市北区政府承担。 一审法院认定事实： 一、合同签订情况 2010年3月25日，市北区政府（甲方）与深圳华强集团有限公司（乙方）签订《青岛华强广场项目开发建设协议》（以下简称开发建设协议），主要约定：一、项目基本情况。项目名称：青岛华强广场。项目位置：辽宁路以北、大港二路以南、大港纬二路以东、大港纬四路以西。用地面积约6.1万平方米（最终以实测为准）。规划情况：商业和住宅设施。建设规模：规划地上总建筑面积30.5万平方米（最终以规划主管部门批准的方案为准）。二、合作方式。1、本协议签订后，乙方在甲方监督指导下具体承担前期手续办理工作，并承担全部前期费用。在前期工作准备充分，具备实施项目挂牌出让条件时，由市北区政府与市国土局共同组织项目挂牌工作，乙方参与公开竞标。2、本项目为旧城改造项目，依据项目初步规划方案，规划容积率为5.0。根据拆迁测算及土地预评估情况，双方初步确定该项目楼面地价计3000元/平方米。若摘牌价格超出3000元/平方米，超出部分按市有关政策扣除相关费用并返还甲方后，甲方以合法方式返还乙方。若土地出让金返还部分低于实际拆迁成本，差额部分由乙方承担。甲方协调办理土地出让金分期缴纳。3、项目具备拆迁条件时，由甲方主导拆迁工作，乙方及时支付拆迁补偿资金，具备法定供地条件后，乙方与市国土局签订土地出让合同，并按要求支付土地出让金及相关税费；具备开工条件后，乙方应积极组织施工建设，甲方给予支持。三、双方责任。1、甲方对项目范围内土地、规划、拆迁摸底和建设等全过程进行监督和把关，确保项目依法按程序进行。乙方依法按程序参与项目挂牌，甲方给予全力支持。2、甲方负责片区内拆迁工作，乙方按甲方要求将拆迁资金存入指定账户，以保障项目拆迁进度。3、参与旧城改造，乙方应严格按国家、省市有关拆迁政策及《市北区旧城改造管理办法》(青北政发［2008］8号)、《市北区拆迁工作监督管理办法》(青北政发［2008］9号)等文件要求合法开展工作。4、乙方应在本协议签订之日起30日内，在市北区注册独立法人公司、并办理完成工商注册、税务登记等工作；2个月内配合甲方办理完成项目挂牌前期各项手续，并承担所有费用。5、乙方应按照市政府有关规定在项目中配建保障性住房。四、违约条款。乙方应在本项目启动拆迁之前，按照《市北区拆迁工作监督管理办法》有关规定，按期足额将拆迁资金存入指定银行账户，以保障项目拆迁工作顺利实施。否则，本协议自动解除。 2010年1月5日，青岛市市北区开发建设局（甲方）与华强公司（乙方）、青岛银行南京路支行（丙方）签订《大港纬四路旧城改造项目拆迁补偿资金监管协议》（以下简称资金监管协议），主要约定：甲乙双方负责实施“大港纬四路项目”拆迁工作，并对由乙方提供资金进行发放的拆迁项目所涉居民拆迁补偿款和其他相关拆迁资金拨付的流程予以监管。乙方负责筹措资金，根据项目拆迁需要随时存入乙方在丙方开设的专门账户存储，专项用于本协议项目拆迁补偿及相关资金的支付。在甲方监管下由丙方按照约定程序和手续进行资金支付，以保证专款专用。本协议签订后七日内乙方须将1亿元拆迁启动资金拨入拆迁资金监管专户。账户名称青岛华强新城市置业有限公司；账号8023××××4431；开户银行青岛银行南京路支行。甲方按照与被拆迁户签订的拆迁补偿协议填制“拆迁补偿资金明细表”一式三份并签章确认。甲方负责审核被拆迁人身份，并严格办理资金支付相关资料，包括但不限于拆迁补偿协议和“拆迁补偿资金明细表”、“付款会签表”等。乙方负责按经甲方确认的“拆迁补偿资金明细表”、“付款会签表”及时、足额拨付资金至监管账户，并及时通知丙方转付资金。 2011年1月5日，市北区政府(甲方)与华强公司(乙方)签订《青岛市市北区大港纬四路旧城改造项目土地整理协议》（以下简称土地整理协议），主要约定：第一条本项目土地整理范围为：大港纬二路以东、大港纬四路以西、辽宁路以北、大港二路以南(以宗地图为准)。第二条本项目占地面积5.5万平方米(最终面积以实测为准)。第三条乙方负责办理项目规划、环评、拆迁许可等各环节相关批准文件，甲方给予积极配合。第五条甲方在土地达到净地条件，经市有关部门联合验收后，交付市土地储备整理中心，纳入政府储备。第六条乙方负责筹集本项目土地整理所需资金，根据双方相关协议约定及拆迁进度按时分期支付资金至指定监管账户，用于项目用地范围内的拆迁及补偿，专款专用。第七条如乙方未竞得土地开发权，甲方向乙方支付开发管理费，开发管理费为土地整理成本的8%。如乙方竞得土地开发权，甲方将不再向乙方支付开发管理费。土地整理成本以市有关部门最终审核确认金额为准。 2013年3月29日，市北区政府(甲方)与华强公司(乙方)签订《青岛华强广场项目补充协议》（以下简称补充协议），主要约定：在前期已签订开发建设协议和土地整理协议的基础上，甲方双方经友好沟通、平等协商，就项目土地整理开发及出让等事项达成如下补充协议：一、项目规划设计方案按现状路网调整。为加快项目推进，甲方帮助乙方协助规划部门，在容积率、日照指标、住宅面积和位置不变的情况下，按现状路网调整规划设计方案，办理审批手续。二、征收拆迁资金保障和使用。1、项目已于2012年11月8日正式启动居民房屋征收工作。为使居民房屋后续征收补偿资金的支付得到保障，乙方在本协议签署之日起7天内将征收补偿资金3亿元存入监管账户，其中1亿元退还甲方已垫付资金，2亿元支付已签约未付的及后续签约的被征收人的征收补偿资金；不足部分金额甲方要求乙方根据征收进度存入监管账户。截至2013年1月底甲方已垫付的签约征收补偿资金约3.7亿元，该款项经甲乙双方核对资金支付凭证后，在本协议签署之日起7日内乙方退还甲方已垫付资金1亿元，其余2.7亿元在1#地挂牌出让且土地出让金返还至区财政后据实退还，并支付甲方所垫付资金按银行同期贷款利率计算的利息。2、征收拆迁资金的使用均需按市有关部门审批和甲乙双方共同协商确认的《大港纬四路改造项目征收补偿方案》执行，甲乙双方核对后由监管账户支付货币补偿资金。3、项目范围内的4家企业已签订征收协议，补偿款2.49亿元；……在2013年3月完成中联解除土地抵押手续后，乙方负责将应付企业土地征收余款按时足额存入监管账户。三、土地挂牌出让。1、双方商定，原则上挂牌公示1#地块时应兼顾居民安置区3#地块出让，其中2013年7月份挂牌公示1#地块，2014年2月份挂牌公示3#地块，2014年4月底完成1#-4#地块全部宗地的挂牌公示。2、甲方协调落实国土部门同意各宗土地的土地出让金分两次缴纳。四、土地征收补偿资金的返还和项目产业扶持资金的支付。1、双方商定，项目用地的乙方最终综合使用成本为土地征收补偿货币资金、建设按征收补偿方案及原产权人签署征收补偿协议所约定的原地回迁安置住宅和非住宅商业网点、土地储备成本和按国家、省、市规定计提的资金。2、甲方协调市财政部门，在乙方分别缴交各宗土地出让金的50%款项之日起60天内将乙方已缴项目土地出让金扣除土地储备成本和按国家、省规定计提资金50%部分金额后全部返还至区财政，由区财政将乙方已付的土地征收补偿资金全额支付给乙方。3、甲方将积极促进项目实施、支持项目发展，将土地出让金返还至区财政账户金额与土地征收补偿资金差额部分，在土地出让金返还至区财政后30天内以项目产业扶持资金方式一次性支付给乙方，用于支持项目持有型集中商业物业建设。4、双方商定，项目产业扶持资金由区财政一次性足额支付有难度时，在土地出让金返还至区财政后30天内，甲方指定区城投公司借款给乙方，借款利息及手续费无需乙方承担。乙方收到甲方所付的每笔项目产业扶持资金之日起7天内将该笔款项支付给区城投公司，以偿还借款。五、回迁安置。1、项目用地范围内全部需安置的住宅和商业网点均在项目3#地块内集中立体安置。2、居民安置用房户数、户型面积及其比例等，按审批通过的项目整体规划方案和征收补偿安置协议执行，由乙方负责统一规划设计、开发建设。 二、项目履行及清算情况 上述合同签订后，华强公司自2010年至2015年陆续支付拆迁费等相关费用，但项目土地至今未进行招拍挂。 2016年7月21日，华强公司向市北区政府发出《关于市北区大港纬四路旧城改造项目开发整理事宜的报告》，对项目开发整理事宜进行汇报，主要内容：一、项目概况。项目位于市北区××路××路××路××路××东，占地面积5.8万平方米，涉及征收居民1080户、四家企业。二、项目进展。1、土地整理：项目自2011年启动房屋征收工作以来，截至2016年6月底，已经完成居民住宅签约906户，为了加快征收、比两改政府多支付补偿款1.65亿元。4家企业已经完成签约及征地工作，但第三面粉厂尚未完成拆除。1号地块已经完成单独地入储。2、规划设计：项目已于2014年12月取得规划设计条件和规划方案审查意见。3、资金支付：截至2015年12月底已累计支付征收补偿资金2.86亿元；已累计支付项目征收补偿资金5.09亿元，合计已支付项目征收补偿资金2.95亿元。若项目拆迁于2016年12月前顺利完成，预计后续还需支付项目征收补偿资金约2.1亿元，但若净地时间拖延，征收补偿成本将继续增加。三、存在问题。1、政策已发生根本性变化，致使已签署协议无法继续履行。2、市场已发生重大变化。3、一级开发整理成本严重倒挂、二级开发收益微利且难以弥补一级开发整理亏损。四、恳请支持事宜。目前实际执行时土地出让金实际返还区级比例、配建保障房比例以及出让操作方式等政策都已经发生根本性变化，导致已经签署合作协议无法继续履行；并且我公司截至2015年12月底已经累计直接支付土地开发整理成本5.09亿元，时间长达6年之久，我公司承担了非常大的资金沉淀成本和时间风险，若企业规模一般、没有强有力集团公司支持的话存在被拆迁征收拖延致使破产之虞。加之近年来市场环境发生重大变化，导致项目一级开发整理亏损严重、二级开发收益微薄且难以弥补一级开发整理巨额亏损。 2019年4月1日，青岛市市北区城市建设更新局向华强公司出具《关于青岛华强新城市置业有限公司律师函相关意见的复函》(青北城建字［2019］19号)，主要内容：2019年1月，我局收到你公司《律师函》((2019)建深律函字第003号)，经研究，现将具体相关意见复函如下：2010年，大港纬四路改造项目作为我区重点“两改”项目启动项目前期工作，区政府与你公司双方先后于2010年1月签订资金监管协议、2010年3月签订开发建设协议、2011年1月签订土地整理协议、2013年3月签订补充协议等系列协议，2013年9月办理项目开发整理批准书的延期(有效期到2015年3月14日)，约定你公司接受区政府委托为项目土地开发整理单位，你公司负责支付拆迁补偿资金、规划设计方案编报等前期工作，双方按照“政府主导、企业参与”的原则，做好拆迁补偿安置、地上建筑、地上建筑物构筑物拆除及场地平整等工作截至2015年12月底，你公司已累计支付征收补偿资金约7.16亿元，之后你公司再未支付征收补偿金。2016年7月，你公司以政策和市场均已发生重大根本性变化，已签署系列协议无法继续执行、项目土地一级开发整理成本严重倒挂、二级开发收益微利且难以弥补一级开发整理亏损为由，终止执行双方签署的系列协议，经青岛市市北区第一届第95次人民政府常务会议研究同意，重新授权国有区属企业作为大港纬四路改造项目土地整理单位，继续开展土地整理工作。按照你公司提出的相关诉求，经我区研究确定，应当返还你公司已支付资金本息(支付征收补偿资金的本金和按照银行同期存款利率产生的利息)，不予赔偿你公司提出相关损失；待大港纬四路改造项目土地出让后，对项目成本进行审计，按照审计结果返还你公司已支付资金本息。 双方当事人未签订清算协议，对于华强公司的付款数额意见不一致。华强公司提交其委托上海宏华会计师事务所有限公司出具的审计报告，列明自2011年1月20日至2015年10月28日期间支付拆迁费、开发间接费用、前期工程开发成本、调研评估开发成本、调研评估费、设计费、勘探测绘、基础设施配套费、其他费用等各项共计523315061.13元。截至2019年4月30日按照同期银行贷款利率计算的利息总计214228981.77元。2010年-2019年4月管理费总计20089761.57元。上述审计报告列出的付款明细共158项，其中第1-122项系进入双方约定的监管账户中的款项，第123-158项未在监管账户银行流水中，系通过其他银行或结算账户支付的，华强公司主张该部分款项主要系支付给美国捷得国际建筑师事务所的设计咨询服务费用以及辅助勘察、评估、设计等相关费用，华强公司提交了相对应的付款凭证及设计咨询服务协议。市北区政府对《审计报告》真实性无异议，认为审计结论系华强公司单方委托，付款未经双方确认，但对于《关于青岛华强新城市置业有限公司律师函相关意见的复函》中提到的补偿金额7.16亿元称系计算有误，7.16亿元包含市北区政府支付的2.7亿元。 三、其他事实 华强公司于2010年4月21日注册成立。 一审法院认为，本案争议的焦点问题为：1.2010年3月25日开发建设协议及相关补充协议是否合法有效；2.市北区政府应否支付华强公司主张的垫付资金、管理费用及利息。 关于2010年3月25日开发建设协议及相关补充协议的效力问题。根据上述协议及补充协议约定，由深圳华强集团有限公司成立华强公司与市北区政府合作开发位于青岛华强广场旧城改造项目(商业和住宅设施)，合作方式为华强公司承担前期手续办理工作及全部前期费用，在具备项目挂牌出让条件时参与公开竞标。根据拆迁测算及土地预评估情况，双方初步确定该项目楼面地价计3000元/平方米。若摘牌价格超出3000元/平方米，超出部分按市有关政策扣除相关费用并返还后，市北区政府以合法方式返还华强公司，若土地出让金返还部分低于实际拆迁成本，差额部分由乙方承担，甲方协调办理土地出让金分期缴纳，项目具备拆迁条件时，由甲方主导拆迁工作，乙方及时支付拆迁补偿资金。上述协议虽约定华强公司参加公开竞标，但同时又约定了楼面地价及摘牌价格的超额返还等内容，还约定了拆迁、规划设计等开发的实质性内容，双方亦配合开展了前期的拆迁等工作，华强公司已实际投入了巨额资金，上述约定及双方行为实质上属于定向开发项目和出让土地，明显违反招投标管理法以及国有土地出让的强制性法律规定，应认定双方签订的上述协议及补充协议为无效合同。 关于华强公司主张的投入资金、管理费用及利息问题。双方签订的相关协议及补充协议无效，根据合同无效的法律后果，因无效合同而取得的财产应当由获得财产或实际受益方予以返还，无法返还的应当由过错方赔偿损失。华强公司在相关协议签订后为履行协议而投入了大量资金用于支付拆迁费用等，尽管协议无效，但上述费用系为市北区的旧城改造项目而支出，华强公司要求市北区政府返还上述垫资费用及占用利息，符合法律规定。关于返还数额，华强公司提交了审计报告，列明了其支出的垫资明细，其中第1-122项属于通过监管账户支付的拆迁费用及其他前期成本等总计，第123-158项属于监管账户以外支付的设计等其他费用。市北区政府对于华强公司委托第三方进行华强广场设计而支付的设计费用不予认可，认为该费用不是必须在土地整理期间发生的费用。对此，一审法院认为，根据双方协议约定，华强公司需要负责前期全部费用，同时为了加快项目推进，市北区政府帮助华强公司按现状路网调整规划设计方案等。因此，华强公司支出的拆迁费及设计费等均系为推进旧城改造项目而支出的成本，双方未能合作完成该项目，且该合作协议为无效合同，华强公司要求市北区政府返还华强公司垫资的本息合理合法，一审法院予以支持。其中华强公司垫付的拆迁等项目费用共计523315061.13元，该部分自支付之日起至2019年4月30日止按照同期银行贷款利率计算的利息经核算总计为214228981.77元，一审法院予以支持。华强公司还主张自2019年5月1日起至实际给付之日止的利息，理由成立，一审法院予以支持，其利率标准自2019年8月20日之前按照中国人民银行同期贷款利率标准计算，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算。市北区政府认为即使计算利息亦应当按存款利息计算，该主张缺乏依据，一审法院不予采信。 另外，关于华强公司主张的因案涉项目支出的管理费用20089761.57元及利息的认定，一审法院认为，该部分费用属于华强公司的正常运营成本，对于市北区政府而言同样存在，双方对于合同无效均存在过错，对于各自发生的运营成本，应以各自承担为宜。对华强公司的该部分主张，一审法院不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条规定，判决：一、市北区政府于本判决生效后十日内支付华强公司523315061.13元；二、市北区政府于本判决生效后十日内支付华强公司上述第一项应付款的利息214228981.77元(自实际支付之日起至2019年4月30日止按照同期银行贷款利率计算)以及自2019年5月1日起至实际给付之日止的利息(利率标准自2019年8月20日之前按照中国人民银行同期贷款利率标准计算，自2019年8月20日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算)；三、驳回华强公司的其他诉讼请求。如未按指定期限履行上述金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费3829969元，由华强公司负担129969元，市北区政府负担3700000元。 二审中，当事人未提交新的证据。 本院对一审查明的事实予以确认。 本院认为，本案二审争议的焦点问题为：1.一审对华强公司主张的管理费用20089761.57元及利息不予支持是否正确；2.一审判决市北区××期银行贷款利率计算的利息是否正确。 关于一审对华强公司主张的管理费用20089761.57元及利息不予支持是否正确的问题。虽然一审在确认案涉协议及补充协议无效的基础上，认定因无效合同取得的财产应予返还，无法返还的应由过错方赔偿损失，但华强公司主张的管理费用系其公司正常运营成本，不属于上述认定所涉应赔偿损失的范围。因此，一审对华强公司的该项主张不予支持，并无不当。 关于一审判决市北区××期贷款利率计算的利息是否正确的问题。第一，从案涉系列协议的约定及履行情况看，深圳华强集团有限公司与市北区政府签订案涉开发建设协议，约定合作开发案涉项目，后深圳华强集团有限公司依约成立华强公司，由华强公司与市北区政府签订后续协议及补充协议，并具体履行协议约定。因此，华强公司与市北区政府之间的协议及补充协议均系为履行案涉开发建设协议而签订，系列协议不可割裂，华强公司即为系列协议的权利义务承担者和协议约定履行者。另外，从华强公司与市北区政府就案涉项目合作开发事宜进行协商的过程看，市北区政府对于华强公司实际履行系列协议系明知，青岛市市北区城市建设更新局向华强公司出具的《关于青岛华强新城市置业有限公司律师函相关意见的复函》中“区政府与你公司双方先后于2010年1月签订资金监管协议、2010年3月签订开发建设协议、2011年1月签订土地整理协议、2013年3月签订补充协议等系列协议”“经落实，截至2015年12月底，你公司已累计支付征收补偿资金约7.16亿元”等内容亦可佐证上述认定。故市北区政府关于案涉土地整理协议与开发建设协议没有关系及一审遗漏当事人程序错误的上诉理由均不能成立。第二，从系列协议约定的合作内容看，双方初步确定了楼面地价，并约定如果摘牌价格超出初步确定的楼面地价，则超出部分按市有关政策扣除相关费用并返还，如果土地出让金返还部分低于实际拆迁成本，差额部分由华强公司承担，市北区政府协调办理土地出让金分期缴纳，项目具备拆迁条件时，由市北区政府主导拆迁工作，华强公司及时支付拆迁补偿资金。上述约定所涉返还标的直接指向土地出让金，排除其他竞买者，违反了出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。故一审认定合同无效，并无不当。第三，《关于青岛华强新城市置业有限公司律师函相关意见的复函》载明，市北区政府已经授权国有区属企业作为土地整理单位继续开展土地整理工作，根据合同无效的法律后果，华强公司在协议履行过程中已经实际投入用于支付拆迁费用等款项应由市北区政府返还。关于应返还数额，华强公司提交了上海宏华会计师事务所有限公司出具的审计报告，详细列明了垫资明细，其中513576026.42元系通过监管账户支付的拆迁费用及其他前期成本，9739034.71元设计等其他费用虽未通过监管账户支付，但根据协议约定，华强公司负责前期全部费用，市北区政府帮助华强公司调整规划设计方案等,华强公司亦提交了相应的协议和付款凭证。故一审将上述费用认定为华强公司支出成本并判决市北区政府返还上述费用及按照中国人民银行同期贷款利率计算的利息，并无不当。市北区政府关于即便计算利息也应按照存款利率计算的主张没有事实和法律依据，本院无法支持。 综上所述，华强公司、市北区政府的上诉请求均不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费1249891元，由青岛华强新城市置业有限公司负担146800元，青岛市市北区人民政府负担1103091元。 本判决为终审判决。 审 判 长 毕中兴 审 判 员 李永生 审 判 员 丁国红 二〇二〇年九月二十九日 法官助理 任 楷 书 记 员 李亚宁