南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终278号 上诉人（一审原告）柳州市闽航建材厂（普通合伙），住所地广西壮族自治区柳州市柳**太阳村镇老房村新房二屯。 负责人林方泉，厂长。 委托诉讼代理人覃杰，广西至和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住所地广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**。 法定代表人李继昭，局长。 委托诉讼代理人汪子钰，该局工作人员。 委托诉讼代理人覃钊，柳州市自然资源执法监察支队柳南大队科员。 上诉人柳州市闽航建材厂（普通合伙）（以下简称闽航建材厂）因与被上诉人柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）行政处罚一案，不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审审理查明，2006年11月16日，闽航建材厂与甲方柳南区太阳村镇老房村新房二队签订《土地承包合同书》，约定甲方将朱七岭、牛路岭土地承租给闽航建材厂，承租期从2007年6月1日至2027年5月31日。2006年12月12日，柳州市柳南区发展经济局同意了闽航建材厂项目备案。2007年8月7日，原柳州市城市规划局（以下简称原市规划局）作出柳规用地〔2017〕138号《关于太阳村镇朱七岭页岩矿点有关规划情况的复函》（以下简称138号复函），就朱七岭页岩矿点有关情况及开采要求作出说明，并提醒开采单位完善相关手续。2008年3月14日，广西壮族自治区林业局作出桂林审政字〔2018〕37号《使用林地审核同意书》，同意闽航建材厂使用2.7公顷林地面积，并告知闽航建材厂要按照有关规定办理建设用地审批手续。2008年6月至2010年3月、2011年6月至2015年2月期间，闽航建材厂取得朱七岭页岩采矿权。 2018年10月6日，原柳州市国土资源局（以下简称原市国土局）作出柳国土南执责改〔2018〕87号责令整改违法行为通知书、柳国土南执调查〔2018〕102号《接受调查通知书》并留置送达闽航建材厂，对闽航建材厂提出整改要求并告知其接受调查的时间地点；2018年10月23日，作出询问笔录，闽航建材厂在笔录中陈述未办理建设厂房的用地手续；2018年11月28日制作现场勘测笔录并委托柳州市国土规划测绘院制作测量成果，确定了闽航建材厂的四至、建设占地面积及宗地图；2018年12月，原市国土局作出《国土资源违法案件占地情况核查表》，确认柳州市柳南区太阳村镇老房村新房二屯为允许建设用地区，符合柳州市土地利用总体规划；2019年1月10日，原市国土局作出柳国土南执告字〔2019〕3号《柳州市国土资源局行政处罚告知书》《柳州市国土资源局行政处罚听证告知书》并送达闽航建材厂，就拟处罚的事实及有要求举行听证的权利对闽航建材厂进行告知；2019年3月27日，依闽航建材厂申请举行听证并制作听证笔录；2019年5月27日，作出柳资源规划南执罚字〔2019〕11号《柳州市自然资源和规划局行政处罚决定书》（以下简称11号行政处罚决定），认定闽航建材厂获得采矿许可证后，在未办理任何用地手续的情况下，分别于2008年、2012年擅自在采矿许可证的矿区范围内动工建设，现已建成一层砖木房7处、一层砖混房3处、一层钢架棚2处、一层砖混合钢架棚1处，部分地面已硬化。经实际勘测该宗地面积为16110.13㎡（合24.165亩）。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，属未经批准非法占地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，决定处罚如下：1．限15日内将非法占用位于柳南区××××、牛路岭的土地16110.13㎡（合24.165亩）退还给柳南区太阳村镇老房村民委员会；2．没收在非法占地上新建的建筑物和其它附属设施，总建筑面积为16110.13㎡；3．并处以罚款，罚款合计人民币257762.08元（罚款额为16元／㎡×16110.13㎡＝257762.08元）。闽航建材厂不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销市自然资源规划局作出的11号行政处罚决定，本案诉讼费用由市自然资源规划局承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及第七十六条的规定，市自然资源规划局作为柳州市土地行政主管部门，负责全市土地的管理和监督工作，有权对非法占地行为进行调查及处罚，市自然资源规划局作为本案被告，主体适格。 对于本案的争议焦点即市自然资源规划局作出的11号行政处罚决定是否有事实和法律依据的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第四十三条、第四十四条及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定，任何单位和个人建设占用土地的，必须依法办理用地审批；农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案中，闽航建材厂虽与柳南区太阳村镇老房村新房二队签订《土地承包合同书》，但其在柳州市××××、牛路岭页岩采矿区范围内建设厂房并未办理用地审批手续，属未经批准非法占地行为，11号行政处罚决定认定的事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段片区批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地……对符合土地利用整体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，虽然柳州市柳南区太阳村镇老房村新房二屯为允许建设用地区，但闽航建材厂未办理建设用地审批手续，市自然资源规划局作出的处罚适用法律正确、处罚金额适当。市自然资源规划局在作出行政处罚前，应当履行告知当事人要作出的行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利，并听取当事人的陈述和申辩。本案中，原市国土局于2018年10月6日作出《责令整改违法行为通知书》《接受调查通知书》留置送达于闽航建材厂办公场所内，又于2019年1月10日作出《柳州市国土资源局行政处罚告知书》《柳州市国土资源局行政处罚听证告知书》并送达闽航建材厂告知拟作出的行政处罚的事实、理由、依据及闽航建材厂依法享有陈述、申辩的权利，于2019年3月27日举行听证，充分听取闽航建材厂的陈述与申辩，同年5月作出11号行政处罚决定并依法送达闽航建材厂，市自然资源规划局作出上述行政行为的程序合法。 关于闽航建材厂认为市自然资源规划局选择性执法的主张，市自然资源规划局提交的《违法线索登记表》《违法线索核查报告》《立案呈批表》等证据，均反映案件来源为群众举报，市自然资源规划局针对群众举报情况进行调查核实并处罚，符合法律规定，并不存在选择性执法的情况，对闽航建材厂的上述主张一审法院不予支持。 综上所述，市自然资源规划局作出的11号行初处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回闽航建材厂的诉讼请求。 上诉人闽航建材厂上诉称，1.一审法院认定闽航建材厂未经批准非法用地占地与事实不符。①原市规划局出具的柳规用地〔2007〕19号《关于柳州市太阳村镇朱七岭等页岩点选址规划意见的函》（以下简称19号意见函）、138号复函可以证明闽航建材厂已向原市国土局申请用地，原市国土局组织了页岩矿点的现场踏勘，闽航建材厂是根据138号复函的要求选址，亦是按经原市规划局认可的设计图纸建设工厂，且19号意见函及138号复函都是“柳规用地”文号，这实质上就是办理用地审批程序。②闽航建材厂建厂经过原××南区发展经济局备案，原柳州市发改委立项审批同意，原市规划局出具19号意见函及138号复函，原柳州市环境保护局亦出具了选址的环保意见，证明原市国土局应该知道闽航建材厂使用涉案土地的事实。且闽航建材厂与原市国土局签订采矿权出让合同，亦可以证明闽航建材厂使用涉案土地经原市国土局许可同意。③如原市国土局对闽航建材厂用地有异议，应当提出，但在工厂建设乃至之后十多年，市国土局都没有告知闽航建材厂要办理用地申请。且同时期周边乃至整个柳南片区的砖厂，建厂都是没有正规的用地审批手续，亦没有收到原市国土局任何告知或要求办理用地申请，事实上当时建砖厂只需要国土、规划部门认可同意即可。2.市自然资源规划局的处罚行为违反合理行政原则。市自然资源规划局依法对辖区范围内所有砖厂的土地使用进行监督管理，闽航建材厂虽然是由群众举报而受到行政处罚，但整个柳南片区乃至整个柳州市区内的砖厂都没有用地审批手续，而市自然资源规划局没有对其他砖厂进行处罚，明显违反合理行政原则。综上，上诉请求撤销一审判决及市自然资源规划局作出的11号行政处罚决定，本案一、二审诉讼费用由市自然资源规划局承担。 被上诉人市自然资源规划局辩称，闽航建材厂混淆了采矿证的审批手续与用地审批手续，19号意见函、138号复函以及原柳州市环境保护局出具的环保意见均是对于矿点选址的意见，属于采矿证的审批流程，而非用地审批流程；其他没有办理用地审批手续的砖厂有些已不再运营，有些已被处罚，且其他砖厂没有办理用地审批手续与闽航建材厂非法占地没有关系。综上，闽航建材厂的上诉请求于法无据，请求驳回其上诉，维持一审判决。 本院二审期间，各方当事人均未提交新的证据，对一审认定的事实亦无异议。经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，闽航建材厂在柳州市××××、牛路岭页岩采矿区范围内建设厂房未办理用地审批手续，其在原市国土局的询问笔录以及本案一、二审中均予以承认，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十一条、第四十三条、第四十四条及《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条关于“任何单位和个人建设占用土地的，必须依法办理用地审批”的规定，属于未经批准非法占用土地。故市自然资源规划局根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及上述规定，作出11号行政处罚决定，并在作出行政处罚前，听取了闽航建材厂的陈述与申辩，并依法向其送达行政处罚决定书，其作出的11号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。闽航建材厂主张19号意见函、138号复函等实质上就是办理用地审批程序，但上述函复均是对于矿点选址的意见，并不是用地审批意见，对其主张，本院不予支持。闽航建材厂又主张原市国土局与其签订采矿权出让合同说明其使用涉案土地已经原市国土局许可同意，本院认为签订采矿权出让合同与闽航建材厂是否办理了用地审批手续并无关系，闽航建材厂亦无证据证明原市国土局已经同意其使用涉案土地建厂。关于闽航建材厂认为砖厂建设以来没有收到原市国土局要求其办理用地申请的告知、同时期周边砖厂建厂均没有用地审批手续、市自然资源规划局没有对其他砖厂进行处罚等意见，本院认为，土地管理法明确规定了占用土地必须办理用地审批，上述理由均不是闽航建材厂可以未经批准占用土地的依据，且其他砖厂是否办理用地审批手续与闽航建材厂非法占地并无关系，对其主张，本院不予采纳。 综上所述，上诉人闽航建材厂的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市闽航建材厂（普通合伙）负担。 本判决为终审判决。 长黄顺超审判长黄顺超 员袁宇飞审判员袁宇飞 员韦圆圆审判员韦圆圆 二〇二〇年九月十四日 法官助理  理林欢林欢 员黄泽清书记员黄泽清 附:相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。