安徽省萧县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖1322行审100号 申请执行人：萧县自然资源和规划局，住所地安徽省萧县龙城镇淮海路东段，统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人：杜广武，该局局长。 委托代理人：熊玉峰，该局法规股副股长。 委托代理人：李永伟，该局监察大队监察员。 被执行人：王忠跃，男，1958年4月10日出生，住安徽省萧县。 申请执行人萧县自然资源和规划局向本院申请强制执行萧自然资规执罚（2019）290号行政处罚决定书（以下简称290号处罚决定书）第二项，本院于2020年9月4日立案后，依法组成合议庭，对290号处罚决定合法性进行了审查。现已审查终结。 萧县自然资源和规划局2019年9月26日作出290号处罚决定，认定：王忠跃未经批准擅自于2019年3月起在杜楼镇彭村所里行政村占地建住房,总占地面积179.00平方米，其中建筑面积537.00平方米。其所占土地东至空地，南至空地，西至生活路，北至空地，148.0平方米林地不符合土地利用总体规划，31.0平方米建设用地符合土地利用总体规划。违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二的规定，构成违法占用土地的事实。萧县自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出[2019]290号处罚决定：1.责令退还非法占用的土地179.0平方米；2.限期拆除在非法占用土地上新建的房屋537.0平方米。萧县自然资源和规划局向本院提供了290号处罚决定案件卷宗一册（复印件）。 经审查查明，2019年3月王忠跃在杜楼镇彭村所里行政村占地建住房,总占地面积179.00平方米，其中建筑面积537.00平方米。四至：东至空地，南至空地，西至生活路，北至空地。148.0平方米林地不符合土地利用总体规划，31.0平方米建设用地符合土地利用总体规划。2019年8月20日萧县自然资源和规划局对王忠跃占地建住宅行为进行立案调查，对王忠跃本人及其所在村干部陈斯玲进行询问，对现场进行勘测、绘图，调取杜楼镇（2006-2020年）土地利用总体规划图、土地利用现状图。2019年9月6日，杜楼彭村村民委员会向萧县自然资源和规划局出具证明：“我村村民王忠跃所建房屋用地，为村民住宅用地，符合一户一宅条件”。2019年9月26日萧县自然资源和规划局对王忠跃未经批准占地建住宅的行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，作出290号处罚决定：1.责令退还非法占用的土地179.0平方米；2.限期拆除在非法占用土地上新建的房屋537.0平方米。该处罚决定书载明不服处罚决定救济权利、途径及期限。王忠跃收到该处罚决定后，在法定期限内未申请行政复议，未提起行政诉讼，也未履行处罚决定书确定的义务。2019年11月27日萧县自然资源和规划局向王忠跃送达萧自然资规执催（2019）290号催告书，催告王忠跃自觉履行处罚决定书确定的第二项义务。王忠跃在催告期限内仍未履行该项义务，萧县自然资源和规划局在法定期限内向本院申请强制执行290号处罚决定书第二项。本院于2020年5月25日作出（2020）皖1322行审72号行政裁定书，裁定对萧县自然资源和规划局强制执行申请不予受理，萧县自然资源和规划局申请复议，2020年7月29日安徽省宿州市中级人民法院作出（2020）皖13行审复17号行政裁定书，裁定撤销安徽省萧县人民法院作出的（2020）皖1322行审72号行政裁定书；指定本案由萧县人民法院立案受理。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。第二十七条：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。上述法律规定，说明行政执法中行政裁量必须遵循执法成本和执法收益的均衡，应当符合比例原则，从行政执法的目的和手段关系而言，手段对目的应当是适当的，虽然行政目的是正确的，但也必须选举是合适的手段。行政机关必须选择相对成本最小的执法手段，选择对行政相对人最小侵害的方式，从而使行政执法的成本与执法收益相一致。本案中，萧县自然资源和规划局提供卷宗中杜楼镇彭村村民委员出具的证明：“载明王忠跃建房占用土地系村民住宅用地，符合一户一宅条件”。该证据说明对王忠跃占地建房，村委会是准许的，且王忠跃建房实际用地179.0平方米，未超过法定标准，符合农村村民建住宅条件。依照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条、《安徽省实施土地管理法》办法第四十四条的规定，其提出用地申请，经村委会报镇政府审核，报县政府批准，既可以完成用地审批，该行政程序成本最小，比依照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十七条规定，限期拆除王忠跃已建成房屋，对王忠跃侵害最小。且《国土资源违法行为查处办法工作规程》9.2.2对违法用地占用地类认定，应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。而萧县自然资源和规划局提供土地利用现状图未标注年代，不能证明系违法行为上一年度土地利用现状图，不能作为认定王忠跃占地部分为林地，部分为建设用地的依据。同时，王忠跃及村干部均陈述王忠跃占用的土地是坟地，案涉宗地与县城龙城镇规划区域相邻，城乡规划化发生变化较大，萧县自然资源和规划局提供（2006—2020年）土地利用总体规划图，欲证明其作出处罚时王忠跃用地不符合土地利用总体规划，但对王忠跃处罚时，是该15年土地利用总体规划的最后一年，规划内的土地是否依法作出重大调整，违法用地的规划土地用途是否发生过重大变更，均未作出任何说明，故其直接认定王忠跃占用林地建房不符合总体规划，理由不够充分。综上，萧县自然资源和规划局作出处罚不符合比例原则，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款（十四）项、第一百六十一条之规定，裁定如下： 对萧县自然资源和规划局作出的萧自然资规执罚（2019）290号行政处罚决定，不准予强制执行。 申请执行人如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十五日内，通过本院向安徽省宿州市中级人民法院申请复议，也可以直接向安徽省宿州市中级人民法院申请复议。 审判长  曹亚东 审判员  袁 元 审判员  吴秀丽 二〇二〇年九月二十四日 书记员  周光敏 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第九十七条公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。 《中华人民共和国行政强制法》 第五十八条人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见： （一）明显缺乏事实根据的； （二）明显缺乏法律、法规依据的； （三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。 人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。 行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉； （三）管辖异议； （四）终结诉讼； （五）中止诉讼； （六）移送或者指定管辖； （七）诉讼期间停止行政行为的执行或者驳回停止执行的申请； （八）财产保全； （九）先予执行； （十）准许或者不准许撤诉； （十一）补正裁判文书中的笔误； （十二）中止或者终结执行； （十三）提审、指令再审或者发回重审； （十四）准许或者不准许执行行政机关的行政行为； （十五）其他需要裁定的事项。 对第一、二、三项裁定，当事人可以上诉。 裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。 第一百六十一条被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行： （一）实施主体不具有行政主体资格的； （二）明显缺乏事实根据的； （三）明显缺乏法律、法规依据的； （四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。 行政机关对不准予执行的裁定有异议，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定。