青海省西宁市中级人民法院行政裁定书（2020）青01行初20号原告马忠强，男，东乡族，1986年7月14日出生，住甘肃省东乡族自治县。公民身份号码：×××。委托诉讼代理人王玉臣、戴金花，北京金诉律师事务所律师。被告西宁市人民政府，住所地青海省西宁市城中区南关街**。统一社会信用代码：11630100015008152H。法定代表人张晓容，市长。出庭负责人鲁青和，副秘书长。委托诉讼代理人杨道迎，青海观若律师事务所律师。委托诉讼代理人樊郁业，西宁市司法局副局长。原告马忠强请求被告西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）撤销建设用地规划许可证一案，本院受理后，依法组成合议庭,公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称，2013年9月24日,原告马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号的房屋，并在此经营家庭宾馆。案涉房屋曾被划入西塔高速公路改线工程项目的拆迁范围，但后又被告知不属于该项目拆迁范围内，经原告进行调查及诉讼判决后确定,案涉房屋亦不属于砖厂路土地储备项目征收和拆迁范围内。案涉房屋不属于任何一个征收拆迁项目的情况下，已被违法拆除。当原告至现场查看时发现，案涉房屋的土地上及周边已经开始名为“西宁市砖厂路棚户区改造工程项目”的施工工作，施工单位为西宁城辉建设投资有限公司（以下简称城辉公司）。案涉房屋所涉地块并未取得相应的用地手续，既未签订土地使用权合同，也未取得出让或划拨等批准文件。且原告没有得到案涉房屋合理的安置补偿，征地拆迁工作尚未进行完毕，存在诸多纠纷。在此情况下，被告仍向城辉公司颁发建设用地规划许可证，明显不符合法律规定。请求：1.判令被告撤销宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》及附件附图；2.本案诉讼费用由被告承担。被告西宁市政府答辩称，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第四十条之规定，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证系由城乡规划主管部门核发。2015年，西宁市行政审批改革后，根据《关于西宁市行政审批服务局（市人民政府行政服务中心）组建有关工作的通知》及西宁市政府办公厅《关于印发西宁市行政审批服务局主要职责内设机构和人员编制的通知》,建设工程规划许可证、建设用地规划许可证的核发虽然已经集中到西宁市行政审批服务局（以下简称市行政审批局），但其具体审批事宜仍由城乡规划部门履行，并承担相应法律责任，故西宁市政府不是本案适格被告。请求依法驳回原告的起诉。经审理查明，2013年9月24日，原告马忠强与马哈三、马五得签订《西宁市房屋买卖契约》，购得西宁市城西区园树村127号房屋。2016年8月，城辉公司取得了宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》（加盖西宁市政府行政审批专用章）。2019年4月12日，案涉房屋被强制拆除。2019年10月9日马忠强向本院提起行政诉讼，请求确认西宁市城中区人民政府强制拆除行为违法。2019年11月8日，本院作出（2019）青01行初71号行政判决，确认西宁市城中区人民政府对案涉房屋实施的强制拆除行为违法。2019年10月10日马忠强向西宁市自然资源和规划局（以下简称市规划局）邮寄申请书，要求对在原案涉房屋地面及周边进行施工的城辉公司违法用地及违规建设的行为进行查处。2020年3月9日，马忠强向西宁铁路运输法院提起行政诉讼，请求确认市规划局对其邮寄的违法查处申请书未予回复的行为违法。西宁铁路运输法院于2020年4月13日作出（2020）青8601行初35号行政裁定，驳回原告马忠强的起诉。马忠强不服提起上诉，本院于2020年7月14日作出（2020）青01行终58号裁定，驳回上诉，维持原裁定。另查明，2015年10月22日，西宁市机构编制委员会下发《关于市行政审批局（市人民政府行政服务中心）组建有关工作的通知》（宁编委发〔2015〕28号），将市级行政审批事项和带有审批性质的行政服务事项，根据不同属性，分为市场主体监管审批、社会事务服务审批、建设项目集中审批三个板块，按照“应划尽划、集中审批、稳妥推进”的原则，采取不同模式，进入市行政审批局（西宁市政府行政服务中心）进行审批。其中对市规划局负责的建设项目集中审批事项，划转至市行政审批局（西宁市政府行政服务中心）,在该局专门设立建设项目审批处负责审批，具体审批内容由市规划局按照流程审核后，市行政审批局（西宁市政府行政服务中心）统一发证。建设用地规划许可证属于集中审批建设类事项。2015年12月3日，西宁市政府办公厅下发《关于印发市行政审批局主要职责内设机构和人员编制的通知》（宁政办〔2015〕219号），明确市行政审批局为西宁市政府的派出机构，与西宁市政府行政服务中心合署办公，将83项行政审批职责和部分带有审批性质的行政服务事项划入市行政审批局集中行使，其主要职责为组织市级行政审批服务事项集中受理办理。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，马忠强提起行政诉讼应当首先具备原告主体资格。行政诉讼的原告，是指可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政行为并作出相应裁判。与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼原告的一个必要条件。与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由被诉行政行为造成的。本案中，马忠强通过购买取得集体土地上房屋的使用权，因被行政机关违法强制拆除，从而引起上诉人针对该房屋提起多个行政诉讼，这些诉讼的最终目的在于解决房屋被违法强制拆除后的赔偿问题，与城辉公司取得的《建设用地规划许可证》并无法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第五条规定:行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。本案中，原告所诉的宁规地字2016第030号《建设用地规划许可证》虽然由市行政审批局统一办理并加盖西宁市政府行政审批专用章，但其属于集中审批建设类事项，即建设用地规划许可证的具体审批事项仍由市规划局履行并承担相应的法律责任。即使原告需对建设用地规划许可证提起诉讼，也应当对作出具有实质影响行为的市规划局提起诉讼。故原告所诉被告不适格。经向原告释明，原告仍然坚持其诉讼请求，应裁定驳回起诉。综上，马忠强不具有提起本案行政诉讼的原告资格，其所诉被告亦不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用驳回原告马忠强的起诉。本案诉讼费50元，退还原告马忠强。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年九月七日书记员 滕 岳附：本案适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第一款：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的；