四川省绵阳市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川07民终806号 上诉人（原审被告）：四川省三台县志强房地产开发有限公司，住所地：四川省三台县北坝镇北泉路**。 法定代表人：王强，该公司总经理。 委托诉讼代理人：罗代富，四川规则律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王晓强，四川联衡律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：三台县自然资源局，，住所地：四川省三台县潼川镇西顺城街** 负责人：丁昌明，该局局长。 委托诉讼代理人：何涛，该局开发利用股股长。 委托诉讼代理人：杨英杰，四川科大律师事务所律师。 上诉人四川省三台县志强房地产开发有限公司(以下简称志强公司)因与三台县自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服四川省三台县人民法院（2019）川0722民初3155号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，上诉人志强公司的委托诉讼代理人罗代富、王晓强，被上诉人三台县自然资源局的委托诉讼代理人何涛、杨英杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 上诉人志强公司上诉请求：一、撤销原判，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审存在严重的程序错误。（一）一审法院对该案应当全院回避。本案系发回重审案件，三台县人民法院原审案件是（2018）川0722民初3692号，审判长是该院院长，对于院长作出的原判决，该院的任何法官均难免顾忌，客观上难以保证重审案件的公平审判。因此，对于该案三台县人民法院应当主动全院回避，而不能仅仅在庭审中征询上诉人是否对重审承办法官申请回避。（二）该案违背一事不再理原则。针对案涉事由和诉求，被上诉人已经提起过诉讼，三台县人民法院作出的（2017）川0722民初2123号民事判决已经生效，该判决仅支持了被上诉人的部分诉求，对其余诉求均予以驳回，且该判决未载明被上诉人可以另案诉讼。被上诉人以与（2017）川0722民初2123号案件相同事由和诉求违反了民事诉讼法第124条规定，应裁定驳回起诉。（三）被上诉人诉讼的依据乃行政规范和行使行政职责，因此该案应当定性为行政诉讼而非民事诉讼，一审判决对该案的处理定性错误。二、一审判决实体处理上存在大量错误。（一）认定双方就补缴出让金已经达成变更约定，是错误的。没有任何证据证明在2012年5月17日前上诉人就案涉土地是否需要补缴出让金、如何补缴出让金的事项与被上诉人进行了协商，更遑论达成变更约定。（二）《承诺函》不能证明双方就补缴出让金达成一致意见。绵阳市中级人民法院作出的（2017）川07行终53号行政判决书判决已经认定被上诉人未补交出让金不予办理分户登记手续不合法，该行政判决书证明被上诉人在2013年9月2日以办理分户登记为条件要求上诉人就此出具承诺函是违法的，因此该承诺函不能作为有效证据。退一步讲，仅就内容而言，承诺函看不出上诉人有同意按照政府文件补缴出让金的意思表示。上诉人出具该承诺函的背景是至2013年9月2日彩虹城项目已销售完毕，600余户业主已经入住，要求办理分户产权证，但被上诉人违法限制办理分户登记，根据规委纪要【2009】3号和三府发【2009】44号要求上诉人作出缓交出让金的叙述，此叙述乃是根据被上诉人要求所作的事件过程反映，并非上诉人的承诺。该承诺函中上诉人明确承诺的内容只有请求先办理1-8号楼400余户的土地使用证，暂缓办理9号楼260余户的土地使用证的事实。（三）客观事实证明被上诉人已经放弃要求上诉人补缴出让金。依据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006）100号文件第一条规定：对未按照合同约定足额缴纳土地出让收入，并提供缴款凭证的，国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。 被上诉人三台县自然资源局答辩称：一、一审程序合法。（一）上诉人提出的一审法院应全院回避的申请不符合民事诉讼法中有关回避制度的规定。（二）（2017）川0722民初2123号案件法律关系为上诉人基于容积率违反规定构成违约而承担的违约责任，本案系上诉人增加容积率后应补交的土地出让金，两案的法律关系及诉讼标的不同，不构成重复起诉。（三）被上诉人作为土地所有者代表和土地管理者，在本案的诉讼中依据相关行政规范性文件证明补交的依据和方式，符合案涉实际情况，也不违反法律的强制性规定。物权法第十二章也将建设用地使用权作为用益物权予以规定，本案因用益物权使用条件变化发生的争议必然属于民事争议。二、一审认定事实正确。上诉人提出的关于事实认定错误的理由与本案证据和案件事实均不符，本案经过三次审理，案件事实已清楚确定。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 三台县自然资源局向一审法院提出诉讼请求：一、判决志强公司立即向三台县自然资源局补缴土地出让金11530682.15元，并以中国人民银行同期贷款利率支付该款自2015年7月1日起至付清之日止的资金占用利息（截止诉请之日利息为2190830.00元）；二、本案诉讼费由志强公司承担。 一审法院认定事实：2009年8月10日，原三台县国土资源局（以下简称县国土局）与志强公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定将坐落于北坝镇樟树路编号为2008-b-07号的宗地出让，宗地面积为20034.65平方米，出让价款为人民币16833071元，容积率不高于2，宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权。 2009年12月16日，三台县城市规划管理委员会出具会议纪要（规委纪要〔2009〕3号），载明：……凡经县城市规划管理委员会审议通过的建设项目设计方案，其容积率等经济指标高于该宗土地出让时规划设计条件书所确定的建设经济指标时，必须由土地使用权人报经县城市规划行政主管部门审查核实，并向国土行政主管部门补缴土地出让金后方可办理项目相关建设手续再开工建设。……同意实施“彩虹城”、“金域蓝湾”、“百乐新春”、“滨江丽舍”、“金城帝都”5个房地产开发项目（详见附表3）【附表3载明：建设单位：志强公司，建设地点：北坝镇樟树路，工程名称：彩虹城，土地面积：20304.74m2（实际面积为20034.65），建筑面积62887.88m2】。根据以上数据计算，此时案涉项目的容积率为3.14。 2009年12月31日县国土局与被告双方重新签订《国有建设用地使用权出让合同》，该份合同与2009年8月10日签订的合同仅落款日期存在差别，其他内容均一致。 2010年11月24日，志强公司联合四川省绵阳鑫心园实业发展有限公司、绵阳浩源房地产开发有限公司向三台县规划和建设局提交《项目关于调整容积率的申请》，请求批准容积率调整并在增收土地出让金的相关事宜上予以减免。 2010年12月14日，志强公司又单独向三台县规划和建设局提交《项目关于调整容积率的申请》，再次请求批准容积率调整并在增收土地出让金的相关事宜上予以减免。 2011年5月23日，三台县人民政府出具《关于同意米兰阳光等10项目调整容积率的批复》（三府函〔2011〕110号），载明：……一、同意对“米兰阳光”等10项目容积率进行调整。二、四川省绵阳鑫心园实业发展有限公司等10项目所属企业要按照相关规定补足土地出让金。该批复附件《米兰阳光等10项目容积率调整审批表》载明：……建设单位：志强公司，建设地点：樟树路，工程名称：彩虹城，规划容积率：2.0，规委会通过方案容积率：3.31，申请调整的容积率：3.31，审批意见：同意。 2013年9月2日，志强公司向三台县人民政府、县国土局出具承诺函，承诺暂缓补缴案涉宗地容积率调整的土地出让金。时任副县长汤克斌及县国土局局长陈子明在该承诺函上签名并批注同意。 2015年6月15日，县国土局向志强公司发出催办通知单（存根三国土资2015-1），要求志强公司补缴土地出让金，2015年6月19日，志强公司在收件人处签字表示异议并加盖单位公章，并于同日针对上述催办函向县国土局作出书面回复，表示其不应补缴土地出让金，即便要缴纳也应当按照《绵府办【2010】63号》文件执行，即“彩虹城”项目补缴的土地出让金不应超过50%，且土地价格应按照拍卖取得土地时的市场价格进行补缴。 2015年9月17日，三台县城乡规划建设和住房保障局出具《关于志强公司开发的“志强·彩虹城”情况说明》，载明：……容积率2.0……项目建筑设计方案经2009年第三次规委会审议通过其容积率为3.1。 2015年11月2日，县国土局向三台县城乡规划建设和住房保障局出发《关于征询北坝镇樟树路“彩虹城”项目区域控制性详细规划实施时间的函》（三国土资〔2015〕256号），函请县住建局征询“彩虹城”项目区域控制性详细规划实施具体时间。2015年11月10日，三台县城乡规划建设和住房保障局复函（三住建局〔2015〕106号）：“彩虹城”项目位于《三台县北坝片区控制性详细规划》的规划范围内，系根据2007年10月22日三台县人民政府关于《三台县城市规划区各片区控制性详细规划的批复》（三府函〔2007〕162号）文件，同意批准《三台城市规划区各片区控制性详细规划》组织实施。 2016年1月18日，县国土局再次向志强公司发出催办通知单（存根三国土资2016-2），要求志强公司2016年1月31日前到县国土局申请办理调整容积率相关手续并按照规定补缴土地出让金1128.6574万元，志强公司的法定代表人王强于2016年1月19日签字“通知收悉，对补缴增容款有异议”并加盖公司公章。 2017年4月5日，县国土局向志强公司发出出让金催缴通知单（存根三国土资2017-10），要求志强公司在5个工作日内到原告单位完善增容用地手续并补缴增加容积率的土地出让金，志强公司在收件人签章处签字并加盖公司公章。 2017年4月28日，县国土局向三台县城乡规划建设和住房保障局去函，请该局重新核定“志强·彩虹城”项目容积率。2017年5月2日，三台县城乡规划建设和住房保障局向县国土局复函：经核算“志强·彩虹城”项目实际容积率为3.37。 2017年7月24日，绵阳市中级人民法院作出的（2017）川07行终53号生效行政判决书判决：驳回上诉，维持原判，即，一、撤销三台县不动产登记中心于2017年3月31日作出的001号《不动产登记不予受理告知书》；二、由县国土局受理张娟和志强公司不动产登记申请并在《不动产登记暂行条例》规定的期限内办结不动产登记手续。 2017年5月，三台县国土资源局向三台县人民法院提起诉讼，要求志强公司支付违约金11530645元。2018年3月21日，三台县人民法院作出的（2017）川0722民初2123号生效民事判决书认定：志强公司与县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》有效，合同约定政府保留对合同项下宗地的规划调制权，且三台县人民政府作出同意将被告彩虹城项目容积率调整为3.31的决定合法有效，而“志强·彩虹城”项目实际建筑容积率为3.37，超过政府批准后的建筑容积率3.31，构成实际违约，志强公司应当向县国土局支付违约金，遂判决志强公司给付三台县国土资源局违约金305131元。 2018年4月，三台县人民检察院向县国土局发出检查建议书（三检行公建[2018]1号），建议县国土局采取有效措施向志强公司催缴拖欠的容积率增加的出让金或者按照法律规定，向人民法院提起诉讼，以保障国家利益不受侵害。 2018年4月17日，县国土局向志强公司已邮寄方式送达补缴土地出让金通知书（三国土资〔2018〕87号），要求志强公司在收到该通知书之日起五日内补缴容积率增加的土地出让金。志强公司至今未补缴土地出让金。 另查明，志强公司开发的“志强·彩虹城”项目，在2009年11月上报三台县城市规划管理委员会过程中，县委和县府提出了要提升三台县城市整体形象，打造城市亮点，树立品牌楼盘，要集约利用土地，使土地合理化的要求，并进一步明确要求房产企业开发建设高层建筑。后志强公司为了响应县委县府上述号召，对案涉项目方案进行了重新布局和调整，按照规划条件设计要求，在不增加建筑密度、不减少绿地率的前提下，由原多层调整为以多层为主局部高层的设计方案，进行了容积率的调整，项目建设设计方案经2009年第三次规委会审议通过其容积率为3.14，2010年动工建设，2012年全面完工，并于2014年经三台县城乡规划建设和住房保障局为项目办理规划竣工后投入使用。而与“志强·彩虹城”项目同批次、因响应政府号召而进行容积率调整的九个项目（米兰阳光、金域蓝湾、一城天下、东川世家、滨江半岛二期D区、梓锦祥和苑、金地豪庭、梓州国际公寓二期、滨江汇龙港）均已补缴由于容积率调整而增加的土地出让金。 再查明，庭审中县国土局与志强公司分别提供了两份内容一致但是落款时间不同的合同，根据双方陈述，县国土局与志强公司先后于2009年8月10日及2009年12月31日签订了两份出让合同。2009年12月31日合同的签订是由于规委会对案涉项目的容积率进行了调整，根据相关规定，容积率调整需要补充签订合同，故双方签订了此份合同。但由于合同签订时，容积率调整的方案还未通过政府的批准，因此合同内载明的容积率仍然为2.0，但双方均清楚也认可此时的容积率已经调整为3.31。 三台县委、三台县人民政府于2019年2月22日印发《三台县机构改革方案》，根据该方案，三台县国土资源局不再保留，新组建的部门为三台县自然资源局，为此，三台县国土资源局名称变更为三台县自然资源局。本案重审过程中，三台县自然资源局向法院申请了财产保全，本案收取了财产保全费5000元。 上述事实，有统一信用代码证书及法定代表人身份证明书、营业执照及法定代表人身份证明、国有建设用地使用权出让合同、规委纪要、三台县人民政府关于同意米兰阳光等10项目调整容积率的批复、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、商品房预售许可证、建设工程竣工验收备案证书、三台县城乡规划建设和住房保障局关于彩虹城情况说明2份、三台县人民法院（2017）川0722民初2123号民事判决书、绵阳市中级人民法院（2017）川07行终53号行政判决书、国发〔2001〕15号通知、绵府发〔2009〕28号通知、三府发〔2009〕44号通知、绵府办发〔2010〕63号通知、县国土局关于重新核定志强彩虹城项目容积率的函、三台县城乡规划建设和住房保障局关于重新核定志强彩虹城项目容积率的复函、承诺函、催办通知单2份、志强公司关于县国土局催办通知单的回复、出让金催缴通知单、三台县人民检察院检察建议书、县国土局补缴土地出让金通知书、邮政EMS单、县国土局关于征询彩虹城区域控制性详细规划实施时间的函、三台县城乡规划建设和住房保障局关于彩虹城区域控制性详细规划实施时间的复函、当事人陈述等证据证实。 一审法院认为，三台县自然资源局即县国土局与志强公司签订的《国有土地使用权出让合同》，系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方应依约履行。 双方签订的合同约定宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，县政府号召企业为提升城市形象而调整容积率并不违反合同的约定。双方签订合同后，志强公司于2010年11月及12月先后两次向县政府提出申请要求调整容积率并减免增收土地出让金，该申请虽系基于响应县政府号召而提出，但该行为的作出不存在任何不自由的情形，志强公司的意思表示是自由而真实的，而非政府的强制而为。志强公司作为合同的相对人，基于其真实的意思表示申请县政府调整项目容积率的行为属对原合同部分条款进行变更的请求。2011年5月23日，三台县人民政府出具三府函〔2011〕110号文件同意志强公司“彩虹城”项目在内的10个项目的容积率调整，将“彩虹城”项目的容积率由2.0调整到3.31。因为容积率调整后双方并没有重新签订合同，故对土地出让金差价如何收取、是否达成合意的情况只能从合同后续履行过程进行判断。2012年5月17日，案涉“彩虹城”项目根据调整的容积率完成了开发建设并竣工验收，上述行为应属三台县自然资源局同意志强公司提出的调整容积率的请求，并通过规定程序将志强公司用地的容积率调整为3.31，志强公司对容积率的调整行为亦已接受，至此，双方虽未就调整容积率、补缴土地出让金问题补签合同，但依上述事实足以认定双方就建设用地调整容积率、补缴土地出让金的问题事实上已对原合同的相关条款作了有效变更，且已实际履行容积率的调整。国务院《关于加强国有土地资源管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价；四川省人民政府发出《贯彻落实的实施意见》（川府发〔2005〕15号），第二项第（六）款载明：以出让方式获得土地增加容积率或改变其他使用条件的，必须按原楼面地价补缴土地出让金。据此被告应当依法补缴增加容积率后的土地出让金。而志强公司在其申请中要求政府减免增收土地出让金的请求亦说明志强公司对增容后应当补交相应的土地出让金的义务应属明知，故志强公司应按照变更后的容积率向原告补缴相应的土地出让金。此外，与被告“志强·彩虹城”项目同批次的九个项目均已及时按调整后的容积率足额补交了增容后土地出让金，基于公平原则，志强公司也应当依法补交土地出让金。 三台县人民政府在2011年5月23日以三府函〔2011〕110号批复正式批准案涉项目的容积率调整为3.31，因此增容部分应当补缴的土地出让金应当按照绵府办发〔2010〕63号文件计算。而2017年4月28日经三台县城乡规划建设和住房保障局确认，“志强·彩虹城”项目实际容积率为3.37，即志强公司应补缴土地出让金增加的容积率应当按实际容积率3.37计算。故志强公司应当补缴的土地出让金为11530653.6元=（3.37-2.00）×16833071.00元÷（20034.65m2×2.00）×20034.65m2【补缴的土地出让金=（增加后的容积率-原容积率）×原楼面地价×土地总面积】。 志强公司辩称根据绵府办发〔2010〕63号即便要补交土地出让金也应当按照50%计算，但根据该文件，按50%补交增加容积率的土地出让金的项目应满足在控制性详细规划实施前，已经以招拍挂方式取得土地使用权的条件，“志强·彩虹城”项目系根据2007年10月22日三台县人民政府关于《三台县城市规划区各片区控制性详细规划的批复》（三府函〔2007〕162号）文件，同意批准《三台城市规划区各片区控制性详细规划》组织实施，即该项目系在控制性详细规划实施后取得的使用权，不满足上述条件，故对该辩称法院不予采纳。 对三台县自然资源局要求志强公司支付自2015年7月1日至款付清之日止的资金占用利息的诉讼请求，一审法院认为，出让土地变更容积率，出让人与受让人本应签订补充合同，但本案中，县国土局与志强公司并未签订补充合同，双方也未就相应利息的计算方式及起算时间达成一致意见。故一审法院酌定志强公司应当向自然资源局支付从起诉之日起（2018年9月20日）至款付清之日止，以应当补缴的增容土地出让金为本金，按照中国人民银行同期同档贷款利率计算的资金占用利息。 根据《民法通则》关于确认诉讼时效中断的情况和事由之规定“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。”虽然双方第二次签订合同是在2009年12月31日，且项目已经于2012年5月17日竣工验收，但2013年9月2日志强公司向县国土局出具的承诺函明确表示暂缓补交土地出让金。此后县国土局又分别于2015年6月15日、2016年1月18日、2017年4月5日以及2018年4月17日向志强公司发出相应的催缴通知，并明确告知了缴费金额与时间，志强公司虽对缴纳费用有异议，但均收悉。县国土局每次主张权利的行为均在诉讼时效期内，符合时效中断要件，产生了诉讼时效中断的法律效果，故对志强公司主张诉讼时效已经经过的辩称，不予采信。 本案中，县国土局与志强公司就建设用地使用权出让签订了合同，合同双方系平等民事主体，县国土局作为独立的民事主体，即便为响应政府号召进行调容，其对是否同意调容有自主权，现国土局起诉是要求志强公司补缴增容后的土地出让金，是主张合同债权，属民事法律调整之范畴而非县国土局单方的行政行为。 志强公司于2013年9月2日向县国土局出具了承诺函，其虽辩称该承诺函系县国土局违法要求其作出的叙述，因违法而无效，但未提供任何证据证明其出具承诺函时县国土局存在违法行为，且绵阳市中级人民法院（2017）川07行终53号行政判决书仅是对县国土局不予受理房屋买受人办理不动产登记行政行为违法的认定，与此承诺函并无关联，该承诺函应属志强公司对其补交土地出让金义务的明确认可。对县国土局认为承诺函系违法而无效对其没有约束力的辩称，一审法院不予采纳。 三台县人民法院作出的（2017）川0722民初2123号生效民事判决书系对志强公司“志强·彩虹城”项目超容积率建设违约行为的引起纠纷的处理（实际建筑容积率3.37，批准的建筑容积率3.31），而非对补交增容土地出让金纠纷的处理，本案不是重复起诉，志强公司的该项辩称不成立。该判决支持了容积率超过批准容积率的0.06部分（3.37-3.31）的违约金305131元，应当在本案认定的志强公司应当向自然资源局补交容积率增加的土地出让金11530653.6元中扣减。 综上，一审法院认为志强公司应当向三台县自然资源局补交容积率增加的土地出让金11225522.6元以及此款从起诉之日（2018年9月20日）起至款付清之日止按照中国人民银行同期同档贷款利率计算的利息。案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第十条、第十三条、第十四条、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第三十六条、第四十四条、第六十条、第一百零七条、第一百零九条、《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第三条、第一百四十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，遂判决：“一、被告四川省三台县志强房地产开发有限公司于本判决生效之日起三十日内向原告三台县自然资源局支付调整容积率后应补交的土地出让价款本金11225522.6元及此款从2018年9月20日起至款付清之日止按照中国人民银行同期同档贷款利率计算的资金占用利息；二、驳回原告三台县自然资源局的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。案件受理费104129元，保全费5000元，合计109129元，由被告四川省三台县志强房地产开发有限公司负担83344元，由原告三台县自然资源局负担25785元。” 本院查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：一、一审法院是否应当全院回避；二、本案是否属于重复起诉；三、本案是否属于民事案件受理范围；四、志强房地产公司应否补交土地出让金，如应补交，标准如何确定；五、本案是否超过诉讼时效。 一、关于回避问题。 志强公司认为本案系发回重审案件，因原案件审判长为三台县人民法院院长，故三台县人民法院全院均应回避。本院认为，民事诉讼法第四十四条规定了审判人员应当回避的情形，第四十五条第一款规定了当事人提出回避申请的时间，即“当事人提出回避申请，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，也可以在法庭辩论终结前提出”。本案一审法院在开庭前已经询问双方当事人是否对审判人员申请回避，志强公司并未提出回避申请，志强公司现上诉称三台县人民法院全院均应回避，不符合民事诉讼法关于回避的相关规定，对其该上诉意见，本院不予支持，原审程序合法。 二、关于本案是否属于重复起诉问题。 原三台县国土资源局在2017年起诉志强房地产公司主张容积率增加的违约金一案中，三台县人民法院就该案作出（2017）川0722民初2123号民事判决，按合同约定判决志强房地产公司承担了实际容积率超过批准容积率部分的违约金305131元。对于其余增加的容积率，该判决认定系经政府批准而增加，不构成违约，故并未支持原三台县国土资源局所主张的该部分违约金。原三台县国土资源局向三台县人民法院提起本案诉讼，主张容积率增加的土地出让金，不属于重复主张，不违反“一事不再理原则”。 三、关于本案是否属于民事案件受理范围的问题。 本院认为，原三台县国土局所提起的本案诉讼属于民事案件受理范围，理由如下：（一）《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定：“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的，当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”，故在本案所涉《国有建设用地使用权出让合同》中，原三台县国土资源局代表国家以土地所有权人的身份与土地使用人志强房地产公司订立合同，是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，双方发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系，双方因该合同产生的纠纷属于民事合同纠纷。（二）《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》首部载明“根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。”该司法解释第一条规定：“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。”（三）在《民事案件案由规定》中，亦在第四部分“合同、无因管理、不当得利纠纷”中规定了“建设用地使用权出让合同纠纷”这一案由。综上，一审法院以民事案件对本案作出处理，具有依据。 四、关于土地出让金补交与否及其标准问题。 志强房地产公司与原三台县国土资源局2009年签订的《国有建设用地使用权出让合同》中确定的容积率不高于2，2011年5月23日，三台县人民政府批复同意案涉项目容积率调整为3.31，项目竣工后，经三台县城乡规划建设和住房保障局2017年5月2日重新核定，该项目的实际容积率为3.37。国务院、四川省人民政府、绵阳市人民政府的相关规定中，均明确容积率增加受让人应补交土地出让金。志强房地产公司2010年向三台县规划和建设局所提交的《项目关于调整容积率的申请》中请求批准容积率调整并在增收土地出让金方面予以减免，但三台县人民政府及相关部门并未同意减免。三台县人民政府在2011年5月23日的批复中明确要求“所属企业要按照相关规定补足土地出让金”。2013年9月2日志强房地产公司亦承诺暂缓补交土地出让金。上述事实表明在容积率调整之前及之后，志强房地产公司对容积率增加后将要补交土地出让金是清楚的。志强房地产公司作为房地产开发企业，其也应当知晓政府有关房地产管理的相关规定。三台县人民政府及相关职能部门在志强房地产公司补交土地出让金之前为案涉项目办理了相关土地、规划建设、竣工验收等手续，并不代表三台县人民政府、原三台县国土资源局已不再要求志强房地产公司补交土地出让金。志强房地产公司称其不应补交土地出让金，与事实和法律规定不符，应不予支持。 至于补交土地出让金的标准问题，《四川省人民政府贯彻落实的实施意见》（川府发〔2005〕15号）明确规定了增加容积率的按原楼面地价补交土地出让金；《绵阳市人民政府关于加强改变土地用途及建设用地容积率调整审批管理的通知》（绵府发〔2009〕28号）、《三台县人民政府关于加强改变土地用途及建设用地容积率调整审批管理的通知》（三府发〔2009〕44号）中均明确容积率增加后补交土地出让金的计算方式为：（增加后的容积率-原容积率）×原楼面地价×土地总面积，故本案应按上述标准计算。 五、关于诉讼时效问题。 根据查明的事实，在2013年9月2日志强房地产公司承诺缓交土地出让金后，原三台县国土资源局在2015年、2016年、2017年、2018年期间多次催收，并在2017年向三台县人民法院起诉主张违约金，故其于2018年9月20日向三台县人民法院提起本案诉讼，其请求并未超过诉讼时效。 综上，上诉人志强公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持；原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判. 二审案件受理费104129元，由四川省三台县志强房地产开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  廖小军 审判员  陈兴旺 审判员  兰大波 二〇二〇年九月二十九日 书记员  宗庆宇 毛玉红