浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1490号上诉人（原审原告）孙敏，女，1963年3月17日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）黄志建，男，1965年3月14日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）柴英华，女，1973年6月29日出生，汉族，住浙江省杭州市滨江区。委托代理人周建斌，男，汉族，1972年2月20日出生，住浙江省杭州市滨江区。系上诉人柴英华之夫。上诉人（原审原告）丁伟琪，男，1970年11月11日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）黄伟平，男，1964年11月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）叶兆文，男，1958年12月27日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）赵春莲，女，1957年10月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）范江奇，男，1984年10月6日出生，汉族，住浙江省兰溪市。上诉人（原审原告）郎丽芙，女，1972年8月12日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审原告）孙莉，女，1972年3月16日出生，汉族，住河南省商丘市。上诉人（原审原告）邓龙田，男，1953年8月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人（原审第三人）楼丹，男，1977年9月30日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。委托代理人楼丁新，男，1945年2月2日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，系上诉人楼丹之父。12位上诉人诉讼代表人孙敏、叶兆文，身份情况同上。12位上诉人共同委托代理人杨可青，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路**。法定代表人黄国钧，区长。委托代理人杨帆。委托代理人伍少刚，浙江金奥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，住所，住所地浙江省金华市双龙南街**div>法定代表人尹学群，市长。委托代理人吕洪武。委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。原审原告龚兵，男，1963年2月19日出生，汉族，住浙江省金华市金**。原审第三人杜巧妃，女，1974年6月15日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。原审第三人盛美茶，女，1964年5月28日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。原审第三人祝红斌，男，1972年3月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。原审第三人倪绍飞，女，1971年12月21日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。原审第三人王志刚，男，1972年8月17日出生，汉族，住浙江省金华市金**。原审第三人俞伟峰，男，1962年3月7日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。原审第三人吴琳根，男，1961年3月21日出生，汉族，住浙江省义乌市。7位原审第三人诉讼代表人祝红斌，男，1972年3月9日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。孙敏等12人诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）房屋行政征收及金华市人民政府（以下简称金华市政府）行政复议一案，金华市中级人民法院于2019年7月16日作出（2019）浙07行初198号行政判决。孙敏等人及第三人楼丹不服，向本院提出上诉。本院于2019年11月20日作出（2019）浙行终1510号行政裁定，撤销金华市中级人民法院（2019）浙07行初198号行政判决；发回重审。金华市中级人民法院经重审，于2020年4月23日作出（2019）浙07行初706号行政判决。孙敏等11人及第三人楼丹不服，向本院提出上诉。本院于2020年8月20日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年9月14日组织各方当事人进行了调查。上诉人孙敏等12人的诉讼代表人孙敏、共同委托代理人杨可青，上诉人柴英华的委托代理人周建斌，被上诉人婺城区政府的委托代理人杨帆、伍少刚，被上诉人金华市政府的委托代理人吕洪武、倪雪冬，原审第三人的诉讼代表人祝红斌到庭参加调查。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年12月16日，国家发展和改革委员会作出《国家发展改革委关于浙江省都市圈城际铁路规划的批复》，同意浙江省都市圈城际铁路建设规划方案，其中包括规划建设金华-义乌-横店城际铁路建设项目。2016年11月4日，浙江省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程可行性研究报告的批复》，同意实施金华-义乌-东阳市域轨道交通。2017年4月17日，浙江省发展和改革委员会作出《省发展改革委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程初步设计的批复》，同意金华-义乌-东阳市域轨道交通工程初步设计。2018年3月16日，金华市婺城区人民政府办公室作出《关于明确金义东市域轨道交通项目双龙南街至李渔路段隧道上方建筑及通和苑2号楼房屋征收部门和房屋征收实施单位的通知》，明确房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部。2018年3月17日，金华市婺城区住房和城乡建设局（甲方）与金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部（乙方）签订委托协议书，明确甲方委托乙方负责具体实施双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼范围内的房屋征收补偿安置工作。2018年3月19日，金华市轨道交通投资建设有限公司向婺城区住房和城乡建设局提交《关于要求对金义东市域轨道交通建设项目婺城区段国有土地上房屋进行征收的函》，要求尽快对涉案项目设计从双龙南街至李渔路隧道区间上方建筑及通和苑2号楼的规划用地范围内的国有土地上房屋进行征收与补偿。2018年3月23日，金华市发展和改革委员会作出《金华市发改委关于金华-义乌-东阳市域轨道交通工程有关情况的证明》，确认涉案项目符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划。2018年3月27日，金华市国土资源局作出《金华市国土资源局关于金义东市域轨道交通项目设计双龙南街至李渔路隧道区××号楼范围土地利用总体规划情况的复函》，确认涉案项目符合土地利用总体规划。2018年3月28日，金华市规划局作出《关于金义东市域轨道交通项目建设房屋征收涉及规划情况的复函》，确认涉案项目符合城乡规划和专项规划，原则同意婺城区住房和城乡建设局上报的该项目建设房屋征收红线范围。2018年4月8日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于确定金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收范围的公告》，并在金华日报及征收区块公告栏予以公告。2018年4月18日，婺城区住房和城乡建设局公布了被征收房屋调查登记结果，并在征收区块公告栏予以公告。2018年7月20日，被告金华市婺城区人民政府组织相关部门对涉案项目国有土地上房屋征收补偿方案进行了专题研究论证。2018年7月27日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于公开征求意见的公告》并于同年7月29日在金华日报、婺城区政府门户网站及征收区块公告栏上予以公告，公开征求公众意见。2018年10月31日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见及修改情况的公告》，将征收补偿方案征求意见情况及修改情况在婺城区政府门户网站及征收区块公告栏上予以公告。2018年11月5日，金华市金盾实业有限公司受金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部委托，对涉案项目作出社会稳定风险评估报告，确定风险等级为低风险。2018年11月8日，金华市婺城区人民政府举行第38次常务会议，讨论同意《征收决定》及补偿方案。2018年11月20日，被告金华市婺城区人民政府作出《金华市婺城区人民政府关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定的公告》，其中载明了涉案项目征收范围、房屋征收部门、房屋征收实施单位、征收补偿方案、签约和搬迁腾空期限、权利救济途径等内容，并在金华日报、婺城区政府门户网站及征收区块公告栏予以了公告。原告等人对《征收决定》不服，于2018年12月7日向被告金华市人民政府申请行政复议，后于同年12月10日进行了补正。被告金华市人民政府受理后进行了审理，并组织双方进行了调解。2019年1月4日，被告金华市人民政府作出（2018）金政复字第162号行政复议决定书，决定维持婺城区政府作出《征收决定》的具体行政行为。原告孙敏等12人仍不服，提起行政诉讼，请求确认婺城区政府作出的案涉征收决定无效；撤销金华市政府作出的案涉行政复议决定。另查明，根据中国银行出具的对账单显示，截止2018年9月30日，账户名称为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部的存款余额为1909592300元。2018年4月8日，原金华市国土资源局针对金华经济技术开发区管理委员会《关于要求明确寺后皇村18幢房屋土地性质的函》作出金土资函（2018）53号回复，认为雅苑区块原寺后皇村农房安置地块土地权属性质为国有土地。并提供了1994年4月29日金华市经济技术开发区统一征地办公室与金华市农业试验站的国有土地有偿划拨协议书。2018年8月29日，原金华市国土资源局向金桂俏、倪峥嵘等户发出告知书，告知其持有的《集体土地使用权证》属国有划拨土地，要求金桂俏、倪峥嵘等户办理更正登记手续，将土地性质由集体土地更正为国有土地。金桂俏、倪峥嵘等户已经签约并领取了补偿款。2019年1月14日，原告龚兵与金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部签订了补偿安置协议并领取了补偿款。被告金华市人民政府作出的（2018）金政复字第162号行政复议决定书后附名单中将俞成勇列为申请人，但俞成勇并未在2018年12月10日行政复议申请补正后的行政复议申请人名单中，其亦未参与行政复议。且俞成勇已经于2019年1月签订补偿协议并领取了补偿款。被告金华市人民政府称系笔误。该院在审理过程中追加了俞成勇为本案第三人。原审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款、第五条第一款及第八条等规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。因公共利益的需要确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，金华-义乌-东阳城际铁路建设项目属于涉及公共交通的基础设施建设，且出于轻轨隧道上房屋的安全考虑，具有典型的公共利益属性。金华市婺城区人民政府作为涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，基于上述交通基础设施建设之需要，依法有权并且应当由其作出房屋征收决定。被告金华市婺城区人民政府在确定房屋征收部门为婺城区住房和城乡建设局，征收实施单位为金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部后，婺城区住房和城乡建设局委托金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部具体负责房屋征收补偿安置工作亦符合上述规定。根据金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局等部门出具的证明材料，确认涉案房屋征收涉及的轨道交通建设符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划。被告金华市婺城区人民政府对拟定的房屋征收补偿方案组织有关部门进行了论证并予以公布，征求了公众意见并进行了修改。《征收决定》作出前，被告金华市婺城区人民政府已进行了社会稳定风险评估，区政府常务会议也已对房屋征收决定和补偿方案专门作了讨论，征收补偿费用已进专户存储。《征收决定》作出后进行了公告，载明了征收补偿方案、告知了救济途径等。征收补偿方案中明确载明了补偿方式、补偿标准及奖励标准、评估机构的选定、未经产权登记建筑的认定及处理等内容。至于原告及第三人所称的征收范围内金桂俏、倪峥嵘等人的土地属于集体土地的问题，在发布征收范围公告前，征收部门已经向原金华市国土资源局发送《关于要求明确寺后皇村18幢房屋土地性质的函》。原金华市国土资源局已经作了回复，认为雅苑区块原寺后皇村农房安置地块土地权属性质为国有土地（划拨），并提供了1994年4月29日金华市经济技术开发区统一征地办公室与金华市农业试验站的国有土地有偿划拨协议书。嗣后，原金华市国土资源局亦已通知金桂俏、倪峥嵘等户办理更正登记。因此，被告金华市婺城区人民政府将金桂俏、倪峥嵘等户的房屋列入征收范围并无不当。综上所述，被告金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，该院予以支持。被告金华市人民政府据此作出的涉案行政复议决定亦符合事实与法律规定，且程序合法。原告龚兵于2019年1月22日向该院递交诉状提起本案诉讼，但其已于2019年1月14日与金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部签订了补偿安置协议并已领取补偿款，其与本案被诉行政行为之间已无利害关系，应当驳回其起诉。根据俞成勇及被告金华市人民政府庭审中的陈述，俞成勇并未在2018年12月10日行政复议申请补正后的行政复议申请人名单中，其亦未参与行政复议，虽然被告金华市人民政府作出的（2018）金政复字第162号行政复议决定书后附名单中有其姓名，但属于被告金华市人民政府的笔误，俞成勇不是本案所涉行政复议的申请人，且俞成勇已经于2019年1月签订补偿协议并领取了补偿款，其与本案被诉行政行为之间已无利害关系，故俞成勇不是本案的适格第三人，应退出本案诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决驳回原告龚兵的起诉；驳回原告孙敏等11人的诉讼请求。孙敏等12人上诉称：1.一审判决程序严重违法，应予撤销。第一，一审审理中，代表婺城区人民政府出庭应诉的行政负责人、行政机关相应工作人员，均不具备出庭应诉资格。本案整个诉讼过程均是金华市人民政府外派机构金华经济技术开发区管理委员会的行政负责人及其内部工作人员参加。既证明二被上诉人之间存在违法行政之事实；亦存在金华市人民政府将自身违法行政的法律责任转嫁到婺城区政府之嫌疑。第二，被上诉人提供的证据不具备定案证据基本条件，甚至未经法庭质证便被一审法院采信，明显违法。被上诉人提供的“征收补偿款足额到位、专户存储、专款专用”证明文件均是一张中国银行的《流水对账单》复印件:且该19亿余元的《流水对账单》标明资金性质为“三年期大额存单”。根据《大额存单管理暂行办法》，该大额存单可抵押、可转让，其存期为三年，明显不属于即征即付的“征收补偿款”性质。一审法院仍旧错误将其作为“定案证据”，明显滥用司法审判权。针对被上诉人对国有土地上房屋进行征收的同时，又对部分集体土地进行征收的违法事实，上诉人历次诉讼均向法院提供了案外人倪宝龙、倪峥嵘、金桂俏等集体土地使用权人在金华市国土局备案的《土地使用权登记审批表》及被上诉人对上述集体土地上房屋进行征收的《改变房屋用途拟认定公示表》（2019年1月6日）。一审法院对上述证据所证明的征收行为违法性避而不谈，却违法采信被上诉人提供的与诉争事项无关联、其真实性、合法性存疑的一份《国有土地有偿划拨协议书》复印件，擅自认定上述案外人的集体土地早在1994年4月29日时已变更为国有划拨土地。2.一审判决认定事实及适用法律错误。第一，本案中行政行为的实施主体与名义上的作出主体严重不符，其违法执政之目的明显。根据《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第3、4条的规定及金华市人民政府第20次、38次常务会议纪要可知，本案中征收行为的真正主体为金华市人民政府，而非婺城区政府；真正的征收部门为金华经济技术开发区管理委员会，而非婺城区住房和城乡建设局；真正的征收实施单位金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部，法律上作为金华市人民政府的内设机构，其职权行为只能来源于金华市人民政府的委托，而非名义上的下级委托部门（婺城区住房和城乡建设局）。事实上，对于本案诉争的征收行为，不但征收红线范围的确定、征收决定的制定由金华市人民政府实施；同时，对于征收补偿款的监管与拨付、征收补偿方案的编制、社会稳定风险评估等也完全由金华市人民政府外派机构及内设机构实施。被上诉人提供的征收补偿款资金证明证实资金实际存放在金华经济技术开发区管委会的账上，该资金的拨付与使用情况，均由金华市人民政府及其外派机构控制。婺城区人民政府作出的公开答复（2019）第46号《政府信息公开申请答复书》也明确征收补偿款的使用等信息，由“经济技术开发区负责管理”。第二，本案国有土地上拟被征收的房屋不具备“确需征收”之法定原则，不应被征收。实质上是借“公共利益”之名，变相为政府所投资企业谋取私利。此明显系与民争利的严重违法行为，应确认无效。被上诉人在作出征收决定前，并没有对拟被征收的房屋做出具体处置办法；甚至被上诉人对隧道实施后是否确实引发被征收房屋的质量安全隐患，都未经权威部门进行测试认定。被上诉人在未对房屋是否“确有需要”进行征收都不进行必要认定的情况下，便以公共利益为由统一强行征收。客观事实证明，征收补偿工作自2019年1月18日结束，至今已15个月。在此期间，征收红线范围内那些已被低价补偿、被强行征收的房屋，均维持现状，且都被无偿供给金华市轨道交通集团有限公司及其子公司，由其自用或出租盈利。第三，在《社会稳定风险评估》就合法性审查明确给出“风险较大”结论的情况下，被上诉人仍拒绝采取任何补救措施，执意继续进行征收行为。一审判决却擅自将风险等级确定为“低风险”，与事实相悖。3.征收决定程序明显违法，导致对征收标的的认定、补偿标准的执行严重背离“公开、公平、公正”原则，明显存在滥用行政执法权的渎职行为。对于“未经登记建筑面积”的调查、核实和认定，应当在2018年11月20日《征收公告》作出之前。而被上诉人提供的第五组证据表明，征收部门对于“未经登记建筑”的认定，在《征收决定》作出1个月之后，甚至晚于被征收房屋进行评估报告公示之后，违反了《征补条例》第15条、24条之规定。程序违法导致在征收决定做出之后，将“未登记建筑面积”认定的行政权力对外寻租；或为降低征收成本而完全罔顾“未登记建筑”客观存在的事实和法律规定，拒绝对未登记建筑合法产权人进行公平补偿。另外，涉诉征收决定中拟对上诉人征收的国有土地上的商业用房，自公告之日已两年有余，均被列入停止经营范围之内，造成巨大的停产停业经营损失。综上，请求撤销一审判决；判令被上诉人所做征收决定无效，并责令被上诉人赔偿上诉人自2018年11月至今停产停业经营损失。楼丹上诉还称：1.行政复议先于房屋征收补偿决定对案涉二层作出不属于未经登记建筑的行政认定，剥夺了案涉二层在未登记建筑中的法律地位。2.一审判决认为“被告金华市婺城区人民政府将金桂俏、倪峥嵘等户的房屋列入征收范围并无不当”错误。认定该事实的依据是被上诉人庭后提交的间接传来的第11组证据，是无正当理由逾期提交早就存在的证据。3.想要达到社会稳定风险综合分值为0.31，风险等级为低风险是有前提条件的，取决于被上诉人落实社会稳定风险防范与化解措施执行力度的大小，以及运用公权力的合法性，并不等于已经确定风险等级为低风险。一审判决解读错误。综上，请求撤销一审判决；撤销金华市人民政府（2018）金政复字第162号行政复议决定中关于被征收商业房二层“不属于未经登记建筑”的认定。婺城区政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。婺城区政府提供的《国家发展和改革委员会文件》《浙江省发展和改革委员会文件》、金华市人民政府常务会议纪要等文件足以证明婺城区政府作出《征收决定》是为了轨道交通基础设施建设公共利益需要，属于确需征收房屋。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九条及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条等规定。婺城区政府原审提供的《金华市发改委关于金华-义乌-东阳市域轨道工程有关情况的证明》《金华市国土资源局的复函》和《金华市规划局的复函》《金华日报》上刊登婺城区政告(2018)6号《房屋征收范围的公告》等证据足以证明被诉《征收决定》的建设项目符合国民经济和社会发展规划等相关规划的要求。本案被征收人334户，除了上诉人及第三人楼丹未签订补偿协议外，其他319户已签订补偿协议并已履行完毕，付清补偿款。足以证明婺城区政府作出的《社会稳定风险评估》符合法律规定，征收补偿费足额到位，并确保全部被征收人得到依法补偿。因此，被诉《征收决定》符合法定程序要求。2.被诉《征收决定》不存在违法无效情形，上诉请求与法律不符。婺城区政府具有本案房屋征收主体资格。根据《金华市区国有土地上房屋征收与补偿实施意见》(以下简称实施意见)第三条规定：“各区人民政府负责本辖区范围内的房屋征收与补偿工作。市人民政府负责市区范围内跨区域等建设活动涉及的房屋征收与补偿工作。”本案中，被诉《征收决定》确定的征收范围位于婺城区辖区范围内，并非市区范围内跨区域等建设活动涉及的房屋征收与补偿工作。因此，婺城区政府具有本案征收主体资格。根据《实施意见》第四条第二款、第五条规定，婺城区政府确定婺城区住房和城乡建设局(以下简称住建局)组织本案的房屋征补工作，住建局委托并负责监督指挥部实施房屋征补行为，对其行为后果承担法律责任。指挥部并非以营利为目的。因此，指挥部符合法定的房屋征收实施单位主体资格。金华市政府及开发区管委会对本案房屋征收工作依法履行监督职责符合法律规定。《征补条例》第六条第一款规定：“上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。”上诉请求责令被上诉人赔偿其所谓经济损失于法无据。3.涉案征收范围内不存在集体土地的房屋。在一审第一次开庭时，第三人楼丹提交了土地使用权登记审批表等材料，欲证明案涉征收范围内包括集体土地。被上诉人针对该《审批表》提供了原金华市国土资源局《关于原寺后皇村地块土地权属性质认定意见的回复》、《土地有偿划拨协议书》《土地来源说明》及附图等证据足以证明涉案征收范围内金桂俏、倪峥嵘等人被征收房屋的土地性质属于国有划拨土地，并非集体土地。经查明的事实足以证明该土地系原金华市农业试验站于1952年建站时由国家划拨的国有土地，于1994年将其中48.433亩国有土地有偿给开发区用于安置寺后皇村18户村民建房及其他项目，该同一地块中除了金桂俏、倪峥嵘等四户安置的土地误登记集体外，其他14户均为国有，该18户均为同一国有划拨土地上的房屋。本案征收过程中已将误登记为集体土地变更为国有，并签订《补偿协议》，且已履行完毕。因此，原审判决认定婺城区政府将金桂俏，倪峥嵘等户的房屋列入征收范围并无不当、完全正确。另外，本案诉讼标的被诉《征收决定》已为生效裁判所羁束，一审判决完全正确。综上，请求驳回上诉，维持原判决。金华市政府答辩称：1.金华市政府依法受理了孙敏等人行政复议申请，经审理在法定期限内作出行政复议决定，程序合法。金华市政府于2018年12月7日收悉上诉人等人的申请材料，当日电话通知其提供复议代表推选等相关资料。经补正，金华市政府依法于12月10日受理复议申请。12月18日，婺城区政府作出了相关的答复。金华市政府于12月27日组织双方当事人进行了调查和调解，2019年1月4日，金华市政府依法作出复议决定，并寄送双方当事人，上述程序合法。2.金华市政府作出的行政复议认定事实清楚，证据充分，维持的复议决定并无不当。经金华市政府审理查明，金华-义乌-东阳城际铁路建设项目是浙江省都市圈城际铁路近期建设规划一部分，是适应浙江省新型城镇化发展需要，完善区域综合交通运输体系，改善都市圈内部旅客出行条件，已由国家及浙江发展和改革委员会批复同意。经相关部门出具材料证明，该项工程符合金华市国民经济和社会发展第十三个五年规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。婺城区政府作出《关于金义东市域轨道交通建设项目双龙南街至李渔路段隧道上方及通和苑2号楼国有土地上房屋征收决定》前，已经按照《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了征收范围公布、征收补偿方案征求意见、被征收房屋调查登记、社会稳定风险评估等程序，该行为符合法律规定。关于上诉人等人提出的征收红线范围问题及调查程序问题：征收红线严格按照轨道交通建设需要确定，事实清楚，符合规定，征收范围公布后，上诉人等人未提出异议；对征收范围内的房屋(包括未经登记房屋)履行了调查登记职责，被征收房屋及未经登记房屋均已公布，符合法律规定。故金华市政府维持了原具体行政行为。3.上诉人及第三人的上诉请求与理由不能成立，一审判决应予维持。本案中，金华-义乌-东阳城际铁路建设项目属于涉及公共交通的基础设施建设具有典型的公共利益属性，根据金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局等部门出具的证明材料，也确认了涉案房屋征收涉及的轨道交通建设符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市规划和专项规划。金华市婺城区人民政府作为涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，基于上述交通基础设施建设之需要，依法有权并且应当由其作出房屋征收决定。金华市婺城区人民政府作出的《征收决定》符合相关程序，履行了相应的职责，符合相应法律法规的规定。金华市政府据此作出的涉案行政复议决定亦符合事实与法律规定，且程序合法。至于对涉案房屋的相关调查、认定和处理，系评估机构依法进行评估，以及市、县级人民政府依法决定补偿的依据之一，上诉人如对此有异议，可通过对评估报告申请复核评估、鉴定或对补偿决定提起复议、诉讼等方式解决。依据上述事实，一审法院判决正确，应予维持。综上，请求依法驳回上诉，维持原判。7名原审第三人陈述：原审第三人原有的营业用房被征收后，近两年时间未予拆迁，而被金华市轨道交通集团有限公司使用、盈利。故涉案征收决定不是为了公共利益，而是与民争利。征收实施单位在支付原审第三人补偿款时，存在延期支付，两次间隔十余日等情况，可见征收补偿款没有足额存储、专款专用。对二层未登记建筑不予认定，违背公平原则。二审过程中，上诉人楼丹提交了一组照片和《金华市国土资源局关于雅苑区块原寺后皇村地块土地权属性质认定意见的回复》及附件，均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予接纳。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案的审理重点为被上诉人婺城区政府作出的案涉征收决定及金华市政府作出的复议决定是否合法。1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第八条第二项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，婺城区政府作为案涉被征收房屋所在地的县级人民政府，具有作出房屋征收决定的主体资格，上诉人认为金华市政府为真正的征收主体，缺乏事实和法律依据。案涉征收项目为金华-义乌-东阳城际铁路建设项目，属于公共交通基础设施建设，符合公共利益的要求。根据金华市发展和改革委员会、金华市国土资源局、金华市规划局等部门出具的证明材料，涉案房屋征收符合当地国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。婺城区政府经过对征收范围予以公告；房屋调查登记及结果公示；拟定和论证征收补偿方案、对征收补偿方案征求意见并根据公众意见修改、公布；进行社会稳定风险评估；经婺城区人民政府常务会议讨论通过房屋征收决定，作出房屋征收决定后及时进行公告，上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。2.关于上诉人、原审第三人提出的其他意见。第一，关于征收范围内是否存在集体土地，经查，征收部门在发布征收范围公告前，已向原金华市国土资源局发送《关于要求明确寺后皇村18幢房屋土地性质的函》。原金华市国土资源局回复认为雅苑区块原寺后皇村农房安置地块土地权属性质为国有土地（划拨），原系1952年时国家划拨给金华市农业试验站，金华市经济技术开发区于1994年取得其中48.433亩，用于原寺后皇村村民建房及其他项目，并提供了1994年4月29日金华市经济技术开发区统一征地办公室与金华市农业试验站的国有土地有偿划拨协议书。后原金华市国土资源局亦已通知金桂俏、倪峥嵘等户办理更正登记。故征收范围内并不存在集体土地，婺城区政府将金桂俏、倪峥嵘等户的房屋列入征收范围，并无不当。第二，关于征收补偿款是否足额到位、专户存储，婺城区政府提供了一份中国银行对账单，显示2018年9月30日，金义东城际轨道交通建设（开发区段）房屋征收指挥部账户有1909592300元的三年期存单。由于案涉项目现仅剩十余户未签约，其余签约户均已领取补偿款，故本案不存在资金不足、无法保障被征收人安置权利的情况。上诉人以此否定被诉征收决定合法性，理由不足。第三，对于上诉人提出一审判决擅自将风险等级解读为低风险的意见，案涉项目社会风险评估报告结论部分载明“相关职能部门在依法征收，实行阳光操作，坚持公平、公正的原则下，该建设项目不会发生大规模的群体事件，对少数因个案而形成小规模的上访，依照相关处置预案、依法妥善处理。在落实各项措施后，综合分值为0.31，风险等级为低风险”。故一审判决据此认定项目风险等级为低风险具有依据，上诉人就此提出的质疑不能成立。第四，关于婺城区政府的应诉负责人资格。被诉行政行为是婺城区政府作出的房屋征收决定，而一审庭审时婺城区政府指派金华经济技术开发区管委会副主任作为出庭应诉负责人，不符合《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的相关要求。鉴于本案已有被诉行政行为具体承办机关工作人员出庭，未实质影响案件审理，对该程序瑕疵本院予以指正。诉讼程序中的瑕疵不影响被诉征收决定的合法性。3.金华市政府复议决定维持原行政行为，处理结果并无不当。复议程序合法。关于未经登记建筑面积认定及停产停业损失赔偿，均为补偿安置问题，而不涉及房屋征收决定的合法性。复议决定中指出“阁楼部分不属于未经登记房屋、建筑面积，申请人的主张本机关不予支持”，则不属于征收决定案件的审查范围。另外，由于龚兵在提起本案诉讼前已与房屋征收部门签订了补偿安置协议并已领取补偿款，其与本案被诉行政行为之间已无利害关系，原审驳回其起诉适当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由孙敏等12位上诉人共同负担。本判决为终审判决。审判长 张 榆审判员 马良骥审判员 李竺娉二〇二〇年九月二十五日书记员 吴 琳