河北省唐山市路北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0203行初16号 原告华润城市交通设施发展（唐山）有限公司，住所地：唐山高新技术产业园区建设北路**火炬大夏**。 法定代表人赵卓英，男，职务：董事长。 委托代理人梁华，男，万商天勤（深圳）律师事务所律师。 委托代理人曹玉兴，男，万商天勤（深圳）律师事务所律师。 被告唐山市自然资源和规划局，住所地，住所地：唐山市北新西道**iv> 法定代表人高怀军，男，职务：局长。 委托代理人王杨，男。 委托代理人王书来，男，河北高阶律师事务所律师。 被告唐山市人民政府，住所地：，住所地：唐山市西山道**v> 法定代表人丁绣峰，男，职务：市长。 委托代理人李多富，男。 原告华润城市交通设施发展（唐山）有限公司诉被告唐山市自然资源和规划局、唐山市人民政府要求撤销《闲置土地认定书》、《行政复议决定书》一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月27日公开开庭审理了本案，原告委托代理人梁华及曹玉兴、被告唐山市自然资源和规划局委托代理人王杨及王书来、被告唐山市人民政府委托代理人李多富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告华润城市交通设施发展（唐山）有限公司诉称：原告与被告唐山市自然资源和规划局于2013年2月18日签订了电子监管号为1302002013Ｂ03198号的《国有建设用地使用权出让合同》。原告据此取得位于裕华道南侧、学院路西侧的出让宗地的土地使用权，面积为5933.38平方米。2018年9月25日，原告收到被告唐山市自然资源和规划局送达的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》，认为该土地存在未按规定日期动工开发建设，满1年以上未动工开发建设的情况，并认定该土地为闲置土地，原因系企业自身原因。原告不服该认定书，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2019年12月10作出唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》，维持了上述认定书。原告认为上述《闲置土地认定书》及《行政复议决定书》依据的主要事实不清，适用法律错误，应予以撤销。首先，上述土地交付至今一直存在供暖锅炉、供暖管道等配套设施未被拆除，导致无法按期动工开发。上述土地为Ａ-01地块，与相邻的Ａ-02地块系公交划拨地块，由原告代建公交场站附属设施。根据规划要求，上述两地块应同时动工开发建设，但Ａ-02地块上盖有锅炉房、内有供暖锅炉、土地下铺有供暖管道等设施，用于向蓝天楼小区供暖（包括部队家属宿舍），政府部门至今未对上述设施予以拆除或迁移。唐山市路北区凤凰新城管委会于2018年出具了《情况说明》，证明原告负责项目无法开工系因蓝天楼锅炉房供暖主管线在Ａ-01地块下，开工将会影响蓝天楼小区正常供暖。其次，涉案地块在交付时存在临时搭建的板房，至2017年12月才被强制拆除，这也导致涉案土地无法正常开工。原告认为，拆除违法建筑本身就是行政机关的法定职责，在行政机关未及时履行法定职责拆除临时板房的情况下，临时板房侵占涉案土地导致无法动工开发，不应认定为是企业自身的原因。第三，自该地块交付至今，在其南侧部分土地被金港国际静园的售楼处（现改为蓝带啤酒之家）非法占用，凤凰新城管委会已对建设单位下达拆迁通知，但至今仍未予以拆除。被告唐山市自然资源和规划局未履行“净地”出让的相关要求致原告无法按期动工，而非原告自身原因造成。第四，裕华道规划路未修整，学院1号住宅项目施工车辆及施工材料均需由蓝天楼项目地进入，致原告无法按期动工开发。第五，原告自2014年至2018年期间多次向被告唐山市自然资源和规划局及其上、下级行政机关汇报说明上述土地无法动工开发的原因，上述土地未按时动工开发系因政府及其有关部门、第三方原因所致，非原告自身原因，故向人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告唐山市自然资源和规划局作出的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》及被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》。原告向本院提供了以下证据材料：1、《闲置土地认定书》，证明原唐山市国土资源局作出《闲置土地认定书》，认定案涉土地为闲置土地；2、《行政复议决定书》，证明被告唐山市人民政府作出的《行政复议决定书》维持了《闲置土地认定书》；3、《国有土地使用权出让合同》及土地使用权证，证明原告合法拥有土地使用权；4、（1）Ａ-02地块存在锅炉房的照片；（2）《关于给予蓝天楼交通枢纽综合体建设项目政策支持的请示》；（3）唐山市城乡规划局上级交办事项办理意见回复卡；（4）《唐山市国土资源局关于的意见》；（5）《关于将蓝天楼交通枢纽综合体项目土地由划拨改为出让的请示》；（6）《关于的审查意见》；（7）《关于核准华润城市交通设施发展（唐山）有限公司蓝天楼城市交通服务楼项目申请报告的通知》，证明Ａ-02地块与涉案土地相邻，根据规划要求应与涉案土地共同设计开发，但至今Ａ-02地块上一直存在锅炉房未被拆除；（8）《唐山蓝天楼交通枢纽综合体合作框架协议》；（9）土地红线图及规划设计条件；5、唐山市路北区凤凰新城管委会于2018年10月25日出具的《情况说明》，证明蓝天楼二期锅炉房供暖主管线在项目地块下方，如果开工将会影响蓝天楼小区正常供暖、目前该管网仍在项目地块内未被清除；6、（1）违建板房照片；（2）项目地块谷歌地球卫星图，证明：原告签署《成交确认书》时该地块上并无违建板房，但在土地交付前（2013年2月13日）学院路西侧案涉土地红线内即搭建有临时板房并用于出租经营，截至2017年5月仍存在违建板房，直到2018年3月1日才显示已被拆除；7、售楼处（现已改为蓝带啤酒之家）非法占用案涉土地照片，证明售楼处（现已改为蓝带啤酒之家）一直非法占用案涉土地，至今仍未拆除；8、（1）裕华道规划路侵占宗地红线照片；（2）施工车辆及施工材料入口照片，证明裕华道规划路侵占案涉土地宗地红线，且学院1号住宅项目施工车辆和施工材料从蓝天楼项目地进入；9、《唐山市路北区人民政府专题会议纪要》，证明锅炉房、售楼处侵占案涉土地的事实；10、（1）《关于蓝天楼交通枢纽综合体项目的汇报》；（2）《关于影响蓝天楼交通枢纽综合体项目开工主要事宜的说明》；（3）《关于蓝天楼城市交通服务楼项目延期开工的请示》；（4）《关于解决蓝天楼交通枢纽综合体项目建设过程中所遇困难的请示》；（5）《关于影响蓝天楼交通枢纽综合体项目开工主要事宜的说明》；（6）《关于蓝天楼项目延期开工的申请》；（7）《关于恳请市国土局有偿收回蓝天楼项目土地的请示》，证明原告曾多次向原唐山市国土资源局及其上、下级机关发文说明土地无法按时开发的原因，并申请延期开发或有偿收回土地；11、（1）《蓝天楼交通枢纽工程土方计算报告》；（2）北京盛哲建筑设计咨询有限公司出具的设计方案；（3）《唐山蓝天楼城市交通服务楼项目废墟外运合同》及转账凭证；（4）《临时围墙施工合同》及转账凭证；（5）《测绘合同》及放线测量报告；（6）《唐山市蓝天楼项目围挡供应及安装工程合同文件》，证明原告对案涉土地的开发做了诸多准备工作，具备强烈的动工开发意愿。 被告唐山市自然资源和规划局辩称：首先，供暖锅炉及锅炉房不在出让宗地范围内。原告称涉案土地交付至今一直存在供暖锅炉及锅炉房、供暖管道等公共配套设施未被拆除导致无法按期动工开发，被告认为原告提到的供暖锅炉及锅炉房设施位于与出让地块相邻的A-02地块，不属于本宗土地供地范畴。2013年1月30日，原唐山市国土资源局依规出让凤凰新城交通枢纽综合体项目A-01地块，该宗土地四至清晰，权属无争议，宗地内不存在建筑物及构筑物，属净地出让。原告不应将A-02地块上存在建筑物作为A-01地块不能按期开工的理由。对于供暖管道等地下设施，根据土地出让须知，地下资源，地下资源市政公共设施均不在本次出让土地范围内，受让人在申请竞买报名时已知晓，且出让合同第二条也明确约定，出让人根据法律的授权出让国有建设用地使用权，地下资源，地下资源属于国有建设用地使用权出让范围。2018年10月25日，凤凰新城管委会向原市国土局提交的情况说明中称因当时蓝天楼二期锅炉房供暖主管线在蓝天楼交通枢纽综合体项目地块下，如果开工将会影响蓝天楼小区正常供暖，目前该管网仍在项目地块内，因此原告项目至今无法开工。被告认为，凤凰新城管委会的情况说明未在合理期限内提交。2018年9月17日，原唐山市国土资源局作出《闲置土地认定书》之后，原告于2018年10月25日才提交该《情况说明》。因此，该情况说明不足以作为可采信的证据。此外，凤凰新城管委会非适格的认定主体，供暖管线对项目开工是否存在影响应由热力部门认定，同时原告应主动向热力部门申请协调有关事宜，如供暖管线是否具备迁改条件等。据了解，原告并未向热力部门提出解决相关问题的申请。原告称根据规划要求，A-01地块和A-02地块应同时动工开发建设。被告认为该宗地规划设计条件、出让合同和出让须知中均没有明确A-01地块和A-02地块应同时动工开发建设，且原告至今未就A-02地块向被告申报相关规划和用地手续。为此，原告提出的根据规划要求，A-01地块和A-02地块应同时动工开发建设无事实和法律依据，不符合实际情况，依法不能成立。其次，原告维权不力，属企业自身原因造成土地闲置。原告提出称土地交付时存在违规临时搭建的板房，导致其无法按期动工开发。被告认为，原告于2013年1月30日竞得凤凰新城交通枢纽综合体项目A-01地块国有建设用地使用权，签订了成交确认书，本宗土地出让时四至清晰，权属无争议，不存在建筑物及构筑物，属净地出让。经核实，23间活动板房为凤凰物业管理公司（属凤凰新城管委会下属公司）在原告取得该宗国有建设用地使用权之后建设，原告应当及时向有关部门进行维权，因维权不力导致项目不能按期开工，属于原告自身原因造成的土地闲置。第三，金港国际静园售楼处不影响其动工开发建设。原告称金港国际静园售楼处（现改为“蓝带啤酒之家”）侵占部分土地，导致无法动工开发。被告认为，根据规划设计条件要求，本宗土地南侧建筑退线为5米，金港国际静园售楼处虽压占规划红线边界，但并不影响其动工开发建设。此外，原告与原市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条第二款明确约定“按现状条件交地”，原告对于交地时宗地周边现状，是清楚并认可的，且该售楼处早已由有关部门拆除完毕。因此，金港国际（静园）售楼处不能作为原告不按期开工的理由。第四，规划道路和学院1号住宅项目影响开工的理由不成立。原告称裕华道规划路侵占部分案涉土地，且学院1号住宅项目施工车辆及施工材料均需由蓝天楼项目地进入，导致无法按期动工开发。被告认为，经了解，原告提到的裕华道规划路，我市至今仍未明确修建计划和建设要求，因此，原告提到的该条道路侵占本宗土地的事实不存在。学院1号住宅项目出让时间晚于本项目出让时间，原告竞得土地后，应积极履行对项目用地的管护义务，原告提出的学院1号住宅项目施工车辆及施工材料均需由蓝天楼项目地进入，导致无法按期动工开发的理由不成立。第五，闲置认定书事实清楚，依据准确，程序合法。原告在开工时限内未积极履行相关权利和义务，属企业自身原因造成的闲置。原告称该土地应属《闲置土地处置办法》第八条规定的因政府有关部门的其他行为导致的土地闲置，且原告已多次向被告书面说明案涉土地无法动工开发的原因。被告认为，本宗土地约定开工时间为2014年2月4日前，根据出让合同第十六条规定，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。因此，原告应于2014年1月4日前提交延期申请，但原告在起诉书中提到的分别于2014年6月3日和2017年2月24日向原市国土局提交延期开工的申请，均晚于合同约定的时限要求，原市国土局依法依规未予受理。期间，原告也未有动工开发意愿，直至2016年2月3日，原唐山市国土资源局路北区分局对该宗土地进行闲置调查后，该宗土地仍未有动工开发迹象。2016年2月24日，原告才向原路北国土分局提交《关于影响蓝天楼交通枢纽综合体项目开工主要事宜的说明》。在此之前，并未收到过任何申请人关于闲置原因的书面说明。对于原告提出的该宗地闲置原因为“政府、政府有关部门的其他行为”造成的闲置的观点，被告认为，证据不足且时间和逻辑关系不明。综上所述，原告土地已超过规定的动工开发日期满二年以上未动工开发建设，根据《闲置土地处置办法》第二条第一款的规定，该宗地已构成闲置，闲置原因应认定为企业自身原因。被告作出的《闲置土地认定书》事实清楚、依据准确、程序合法。 被告唐山市自然资源和规划局向本院提供了以下证据材料：1、凤凰新城蓝天楼交通枢纽综合体项目出让地块（A-01）用地红线图及规划设计条件，证明原告反映的供暖锅炉以及附属设施系位于与出让地块相邻的A02地块，不属于本宗土地的供地范围，且用地红线图及规划设计条件没有明确要求A01和A02地块应同时动工开发建设；2、出让须知，证明须知中明确对拟出让宗地的现场勘查由申请人自行组织，竞买申请人向原唐山市国土资源局提出竞买申请，并递交竞买申请文件后，视为对土地条件及挂牌文件无异议，全部接受并对有关承诺承担法律责任。另须知中明确本宗土地为现状条件交付；3、《国有建设用地使用权出让合同》，证明双方签订合同的时间，且合同约定的开工时间是2014年2月4日前，合同第十六条约定受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年，但原告未按照合同约定开工建设，也未在法定时限内提出延建申请；4、《闲置土地调查通知书》，证明原唐山市国土资源局路北区分局通过日常巡查发现本宗土地涉嫌闲置，并按照法定程序通知原告对土地闲置原因进行说明并提供佐证材料；5、《路北区国土分局关于土地动态监测监管系统中发现的市本级出让的裕华道南侧、学院路西侧地块闲置土地初步认定意见》，证明原唐山市国土资源局路北区分局通过调查初步认定本宗土地构成闲置，闲置原因为企业自身原因；6、《闲置土地认定书》，证明根据调查结果和《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定，原唐山市国土资源局依法作出了闲置土地认定，认定本宗土地为闲置土地，闲置原因为企业自身原因；7、《闲置土地处置听证权利告知书》，证明按照《闲置土地办法》（国土资源部令第53号）的规定，告知原告享有听证的权利，原唐山市国土资源局履行了法定的告知义务；8、《听证通知书》，证明依法通知原告听证会召开的时间、地点和与、地点和与会人员等有关事项证笔录》，证明听证的内容；10、《行政复议答复通知书》，证明被告唐山市人民政府接到原告的复议申请后，履行了法定程序，责成原市国土局作出书面答复并提交佐证材料；11、《行政复议决定书》，证明被告唐山市人民政府通过法定程序对原告的复议申请作出了复议决定，维持了原市国土局作出的闲置认定结果。 被告唐山市人民政府辩称：被告作出的唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确，认定事实部分以唐山市自然资源和规划局答辩为准。 被告唐山市人民政府向本院提交在以下证据：1、行政复议申请书；2、立案审批表；3、行政复议答复通知书；4、延期审理通知书；5、中止行政复议通知书；6、行政复议恢复审理通知书；7、结案审批表；8、行政复议决定书及送达证据，上述1-8项证据证明程序合法。被告提供的法律依据为《行政复议法》第二十八条，证明适用法律正确。 经庭审质证，对原告提交证据，被告唐山市自然资源和规划局对证据1－3的证明内容及真实性无异议；对证据4证明内容有异议，认为原告提出的锅炉房以及附属设施位于出让地块相临的A02地块，不属于本宗土地范畴，A-01和A－02地块须同时开工建设没有事实及法律依据；对证据5的证明目的有异议，认为凤凰新城管委会出具的情况说明未在合理期限内提交，凤凰新城管委会亦不是合格的认定主体，供暖是否有影响应由热力部门认定；对证据6的证明目的有异议，认为原告属自身维权不力，因维权不力导致项目不能开工建设属于原告自身原因；对证据7证明目的有异议，认为原金港国际·静园售楼处虽压站规划红线边缘，但并不影响原告开工建设，且该售楼处由有关部门早已拆迁完毕；对证据8的证明目的有异议，认为学院1号住宅项目出让时间晚于本项目出让时间，原告竞得土地后应积极履行对项目用地的管控义务，原告提出的学院1号住宅项目施工车辆、材料均由蓝天楼枢纽项目进入、导致无法按期开工的理由不能成立；对证据9的证明目的有异议，认为锅炉房、售楼处并不影响原告的开工建设；对证据10的证明目的有异议，同前述；对证据11有异议，认为原告在取得土地手续后未能积极办理规划施工等相关手续不能证明原告已经开工建设。被告唐山市人民政府对原告提交的证据2的证明目的有异议，其他同被告唐山市自然资源和规划局的质证意见。对被告唐山市自然资源和规划局提交的证据，原告对证据的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明内容不予确认。认为证据1规划设计条件中A01、A02、B01、B02是一并开发的；证据2中被告出让土地时并没有向原告披露出让的宗地下面有供暖管道而且是主管道及存在影响这个项目开发的违法建筑两项内容；其他证据提到的原告没有及时提出延期建设的申请，但没有及时开发的原因都不是原告的原因。对被告唐山市人民政府提交的证据材料，原告的质证意见同对被告唐山市自然资源和规划局提交证据的质证意见。 本院对上述证据作如下确认：本院认为原告提供的证据材料真实合法，能够认定与本案相关的事实，依法对原告提交证据的证明效力予以确认。本院依法对二被告提交证据的真实性、合法性予以确认，对其关联性不予以确认。 经审理查明，蓝天楼交通枢纽综合体项目选址在唐山市路北区路西侧，项目红线图将地块分为Ａ-01（出让地块）、Ａ-02地块（划拨地块）。2011年12月20日，华润停车场（唐山）有限公司（原告前身）与唐山市公共交通总公司签订了《唐山蓝天楼交通枢纽综合体合作框架协议》，约定原告代建公交枢纽，在Ａ-02地块上建设公交场站（约4295.94ｍ²），建成后移交给唐山市公共交通总公司，原告将Ａ-01地块中约1293.9的首层面积作为公交场站。2013年2月18日，原告与原唐山市国土资源局于签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定将位于上述土地中的Ａ-01地块（5933.38平方米）出让于原告，以现状条件交地，宗地建设项目于2014年2月4日前开工，于2017年2月2日前竣工。不能按期开工的，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人（被告）同意的相应顺延，但延建期限不得超过1年。受让人（原告）造成土地闲置，满1年不满2年的应依法缴纳土地闲置费，满两年未开工建设的出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。2013年12月27日，唐山市发展和改革委员会作出唐发改外资【2013】705号文件，同意对原告蓝天楼城市交通服务楼项目（选址位于上述地块）予以核准。2014年至2017年期间，原告曾分别向原唐山市国土资源局、原唐山市国土资源局路北区分局及唐山市人民政府请示，称上述地块南侧的金港国际·静园售楼处压占红线，地块东侧，地块东侧代征绿地范围内有凤凰新城物业管理公司搭建的活动板房部分侵占红线范围，相邻Ａ-02地块内有锅炉房天楼居民供暖，故项目未按期开工。原告曾分别于2014年6月3日、2017年2月24日向被告唐山市自然资源和规划局（原唐山市国土资源局）提交延期开工的请示。2017年2月24日，唐山市公共交通总公司向原唐山市国土资源局提交情况说明，称Ａ-01、Ａ-02地块若不同时开发无法满足公交首末站摆位功能，须统筹开发。2016年2月3日，原唐山市国土资源局路北区分局作出唐北国土闲调【2016】001号《闲置土地调查通知书》，称上述Ａ-01地块未按规定日期动工开发建设，满2年未动工开发建设，涉嫌构成闲置土地。2016年3月11日，该分局作出该地块闲置土地初步认定意见，初步认定该地块闲置2年以上，原因系用地单位原因。2018年9月17日，被告唐山市自然资源和规划局（原唐山市国土资源局）作出唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》，认定该地块为闲置土地，并于2018年11月30日举行听证会。2018年10月25日，唐山市路北区凤凰新城管委会向原唐山市国土资源局出具情况说明，称蓝天楼二期锅炉房供暖主管线在Ａ01地块下，开工会影响蓝天楼小区正常供暖，故原告项目至今无法开工。2019年5月30日，唐山市路北区人民政府进行专题研究部署，解决了拆除上述售楼处、锅炉房及清理建筑废墟和垃圾等问题。原告不服上述认定书，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2019年12月10日作出唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》，对上述认定予以维持。 本院认为，本案争议的焦点是被告唐山市自然资源和规划局作出的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》认定涉案土地闲置原因为原告自身原因是否成立。根据原告与唐山市公共交通总公司签订的《唐山蓝天楼交通枢纽综合体合作框架协议》及原唐山市城乡规划局出具的用地红线图和规划设计条件，上述A-01地块与其相邻的A-02地块由原告建设蓝天楼交通枢纽综合体项目。据唐山市公共交通总公司向被告唐山市自然资源和规划局（原唐山市国土资源局）提交的情况说明显示，上述土地上既要建设蓝天楼城市交通服务楼又要保持公交首末站功能，故上述两地块如不同时开发无法满足公交首末站摆位功能，必须统筹开发。但A-02地块上有锅炉房，且据唐山市凤凰新城管委会出具的情况说明显示至2018年10月25日，蓝天楼二期锅炉房供暖主管主管线仍在A-01地块下未予拆除，原告开工会影响蓝天楼小区正常供暖，故原告未动工开发。此外，原告在取得A-01地块后曾向相关部门（包括二被告）请示解决上述无法动工开发问题，但未能予以及时解决。综上，原告取得土地后未按时开发造成土地闲置系多重因素所致，非完全因其自身原因所致。被告唐山市自然资源和规划局作出的《闲置土地认定书》认定事实不清，证据不足，依法应予以撤销。被告唐山市人民政府作出的《行政复议决定书》程序合法，但认定事实不清，依法应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 1、撤销被告唐山市自然资源和规划局作出的唐国土闲认【2018】006号《闲置土地认定书》； 2、撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2018】309号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告唐山市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  刘连军 人民陪审员  马汝军 人民陪审员  李宝玉 二〇二〇年九月二十三日 法官 助理  吴 蕾 书 记 员  刘 洁