北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0109行初88号原告北京金春土产经理部，住所地北京市门头沟区增峪路********。法定代表人臧冰，董事长。委托代理人杨华，北京市在线律师事务所律师。委托代理人许云松，北京市在线律师事务所实习律师。被告北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处，，住所地北京市门头沟区滨河路**法定代表人李红忠，主任。委托代理人张久忠，北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处工作人员。委托代理人袁琰，北京乾同律师事务所律师。被告北京市门头沟区人民政府，住，住所地北京市门头沟区新桥大街**/div>法定代表人付兆庚，区长。委托代理人王雷，北京市门头沟区人民政府工作人员。原告北京金春土产经理部（以下简称金春土产部）要求撤销被告北京市门头沟区人民政府大峪街道办事处（以下简称大峪街道办）限期拆除决定及撤销被告北京市门头沟区人民政府（以下简称门头沟区政府）行政复议决定一案，于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法向被告大峪街道办、门头沟区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月2日公开开庭审理了本案。原告金春土产部的委托代理人杨华、许云松，被告大峪街道办的机关负责人副主任李林及委托代理人张久忠、袁琰，被告门头沟区政府的委托代理人王雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月13日，大峪街道办针对金春土产部作出【2020】001号《限期拆除决定书》，主要内容为：你单位位于北京市门头沟区增峪路19号建设的贰处建筑物，点位①为地上4层地下1层的钢筋混凝土结构建筑，地上，地上**单层建筑面积3208平方米，总面积12833.24平方米；地下；地下**建筑面积208平方米；点位②为砖混结构平房，南北长20.8平方米，东西宽9.3米，面积为193.44平方米。贰处建筑物总面积为13234.97平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未依法取得建设工程规划许可证，属违法建设。以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函、陈述申辩笔录等材料为证。你单位搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你单位收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，本行政机关将报请门头沟区人民政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。原告不服，向被告门头沟区政府提起行政复议，门头沟区政府于2020年6月22日作出门政复字〔2020〕6号行政复议决定书，维持大峪街道办作出的【2020】001号《限期拆除决定书》。原告金春土产部诉称，原告在门头沟新城07街区投资建设金春时代商场项目，该项目已经建成完工，开业有年，原告依法办理了合法有效的产权证件。近期，被告大峪街道办下发了【2020】001号《限期拆除决定书》，认定涉案建筑违法，要求原告拆除涉案建筑，原告不服依法向门头沟区政府申请复议，该政府作出了门政复字〔2020〕6号《行政复议决定书》维持了原行政行为，原告不服，理由如下：一、被告认定事实错误。涉案项目系2006年门头沟区政府为改善采空棚户区群众生活、购物环境招商引资项目，涉案土地原告已经取得了国有土地所有权使用证。2011年8月23日区长办公室会议同意了设计方案，责令规划分局负责对方案进行审核把关。随后原告依照规划分局的指导，完成了审核，符合土地利用总体规划，项目建设符合各项规划条件。原告在合法土地上依照规划要求和土地用途建设，依照招商引资内容建设金春时代商场项目合理合法，不属于违章建筑，更不能轻易拆除，涉案文件认定事实错误。二、原行政行为适用法律缺乏事实依据和合理性。被告大峪街道办既无规划许可职责，又无原始规划档案，因此其作出的行政行为中载明“经规划自然资源部门认定”属于违法建设，但是其在行政复议过程中，并未提供任何规划自然资源部门认定文件，其行政行为明显缺乏事实依据。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十四条规定，涉案建筑符合控制性详细规划；在建设前，已经规划等部门反复论证、勘验，最终取得相应证件并不存在法律上的障碍，有改正的可能，应当依法允许原告改正，办理相应证件。被告未依要求处理此事，适用法律明显错误，应当依法撤销。三、被告原行政行为超越职权。《城乡规划法》第六十八条规定，下达限期拆除决定系《城乡规划法》赋予城乡规划主管部门的法定职责，被告无此职权。《北京市城乡规划条例》依据《城乡规划法》要求北京市人民政府明确查处违法建设的职责分工，但是2019年4月28日该条例才开始施行，北京市人民政府并无文件明确相应分工。复议机关据此认为大峪街道办具有作出本案行政行为的职权明显错误。四、从产权保护合理性方面涉案建筑并非简单违法建筑，更不宜拆除。最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》等都在遵照中共中央、国务院要求保护历史形成的产权案件以及经营者的合法权益，尤其是在招商引资后因各种历史原因形成的产权纠纷着力保护经营者权益。北京为了打造良好的营商环境出台了《北京市进一步优化营商环境行动计划（2018年-2020年）》，为经营者保驾护航。涉案项目系门头沟区政府招商引资而来，依照区委区政府指示建设、办理相关手续。对涉案项目的否定与当前保护企业家权利，改善营商环境的政策和法律要求相悖。金春时代广场是本区域内规范的较大型商业设施，截止目前原告已经投入两亿元左右，不仅商场内设施齐全、配套完善，同时还多次升级改造商业模式，投资巨大，价值极高。对涉案项目的拆除不仅费时费力，还会带来赔偿、补偿、安置等一系列法律问题和风险，得不偿失。今春时代广场面积大，涉及商户众多，影响着附近诸多小区居民的日常生活。如果将其拆除，所带来的法律和社会风险极大，在没有社会稳定风险评估的情况下，可能造成难以弥补的损失和风险。被告没有正确领会整治违法建设文件和法律要求，为了完成任务不顾事实与法律，侵害原告权利，以一拆了之的方式机械完成命令，明显错误，依法应当撤销。请求法院支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1、请求撤销被告门头沟区政府作出的门政复字〔2020〕6号行政复议决定书；2、请求撤销被告大峪街道办作出的【2020】001号《限期拆除决定书》；3、诉讼费由被告承担。经庭前证据交换及质证，原告金春土产部向本院提交并出示如下证据：1、限期拆除决定书及行政复议决定书，证明二被告作出的具体行政行为。2、京门国用（2013）第00062号国有土地所有权使用证，证明涉案建筑已经取得所有权使用证。3、《北京市门头沟区人民政府区长办公会议纪要》（门政会〔2011〕214号），证明区长办公会议同意金春百货商场设计方案，并责令原区规划分局负责对方案审核把关。4、《关于北京金春土产经理部申请注册北京金春时代商场管理公司的请示》（门投促文〔2012〕31号），证明金春时代商场管理公司经相关部门批准注册。5、《北京市门头沟区人民政府关于北京金春土产经理部办理现状协议出让手续有关事宜的函》（门政函〔2013〕1号），证明门头沟区政府向市国土资源局致函，写明本项目没能及时办理相关用地手续，被告便要求原告开始拆迁建设；该文件已经自认原告未完善手续便动工拆迁建设是在区政府的要求指引下完成。6、《金春百货项目协调会议纪要》（门政会〔2013〕220号），证明区政府时任书记批示要求相关部门协助解决原告诉求。7、《北京市门头沟区投资促进局关于报审门头沟新城07街区MC00-0007-6001地块控制性详细规划的函》（门投促函〔2015〕1号）；8、《关于征求门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的函》（规门函〔2016〕114号）；9、《北京市国土资源局门头沟分局关于门头沟新城07街区MC00-0007-6006地块控制性详细规划意见的复函》（京国土门函〔2016〕283号）。证据7-9证明原告积极完善地块控制性规划，各职能部门沟通意见函。10、金春时代商场奠基、开业报道及照片，证明商场在政府的引导下动工、建设、开业；商场动工建设一直以来都是在被告的支持指引下进行。11、原北京市规划委总体处到现场勘查照片，证明涉案建筑积极申请完善规划手续，配合规划委勘察现场。12、今春时代广场项目专题会安排及照片，证明区委书记及区政府主要领导参加安排原告项目建设情况，进一步证明原告项目在区政府安排与指引下建设。13、中共北京市门头沟区委办公室来电来访来邮报告单（【2013】第44号），证明金春土产经理部法人臧冰向区政府领导来访，区领导作出批示，要求协调解决抵抗产权安置与开发事项。被告大峪街道办辩称：一、大峪街道办具有作出具体限期拆除决定的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第六十二条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条、第八条的规定，被告具有查处违法建设，向金春土产部作出限期拆除违法建设决定的法定职权。二、大峪街道办作出【2020】001号《限期拆除决定书》事实认定清楚，适用法律正确。1、行政相对人的认定。（2019）京0109行初107号行政诉讼案件审理过程中，北京金春时代商场有限公司提供相关证据并当庭陈述，19号建筑系由原告出资建设，由此可以看出，北京金春土产部是适格的行政相对人。2、违法建设的认定。2020年3月26日，大峪街道办向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》，请求规自委对于19号建筑是否属于规划审批范围，如属于，是否取得规划审批手续进行确认。规自委当日作出《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》（京规门执函[2020]第0001号），明确答复19号建筑未依法取得建设工程规划许可证。19号建筑未取得建设工程规划许可证，属于违法建设。3、违法建设面积的认定。2020年3月21日和3月25日，大峪街道办两次对19号建筑进行现场检查、勘验、测量，确定19号建筑点位1为地上4层地下1层的钢筋混凝土结构，地上，地上**总面积12833平方米，地下，地下**建筑面积208平方米；点位2为砖混结构平房，面积为193.44平方米。基于以上几点，可以认定19号建筑系违法建设及违法建设的面积，大峪街道办向金春土产部下发涉案决定书事实认定清楚、适用法律正确。三、涉案建筑无法采取改正措施消除对规划实施的影响。1、2009年10月1日施行的《北京市城乡规划条例》第十七条和2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》第十九条均规定，新城的控制性详细规划报市人民政府审批。金春时代项目地处门头沟新城，控制性详细规划的编制和审批程序是：门头沟区规划部门对编制的控制性详细规划征求区内各相关部门意见，根据修改后报送北京市规划部门进行审批，门头沟区并没有审批控制详细规划的权利。据了解，该控制性详细规划未通过市规划部门审批。控制性详细规划审核通过后才能进入规划程序，19号建筑的建设根本没有进入规划程序。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条规定，19号建筑的建设根本没有通过市级规划部门的控规审核，也就不存在规划实施的问题，更不可能采取改正措施。四、被告作出限期拆除违法建设的决定程序合法。2020年3月20日，大峪街道办的工作人员在巡视中发现增峪路19号有建筑物贰处，涉嫌违法建设。承办人上报后经负责人批准，决定立案调查。对金春土产部的主体信息进行了查询，于2020年3月21日和3月25日由两名执法人员对19号建筑进行了检查、勘验和测量，确定了19号建筑的建设主体和面积。2020年3月26日，大峪街道办向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》，规自委当日作出《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》（京规门执函[2020]第0001号），明确答复19号建筑未依法取得建设工程规划许可证。2020年3月30日大峪街道办作出权利义务告知书（[2020]001号），后多次电话联系金春土产部法人前来领取，但其一直拒绝接听电话，后通过发送短信和现场张贴的方式进行了送达。2020年4月3日，金春土产部委托律师到我单位处进行陈述申辩。就19号建筑的建设主体、房屋结构、房屋面积、审批手续等问题进行了询问，并且告知了违法建设认定的事实和依据，出示了《权利义务告知书》和现场检查、勘验笔录，听取了19号建筑的建设背景、建设过程等情况，保证了其陈述和申辩的权利。金春土产部认可已经收到《权利义务告知书》的短信通知、知晓3月31日和4月2日在19号建筑物出口处张贴了《权利义务告知书》、认可19号建筑未取得控制性详细规划的市级批文和建设工程规划许可证。金春土产部代理人于当日签收了《权利义务告知书》。2020年4月13日，大峪街道办作出了【2020】001号《限期拆除决定书》，2020年4月14日，大峪街道办向金春土产部直接送达了该决定书。大峪街道办履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的程序，保证了金春土产部陈述和申辩的权利。综上，被告向金春土产部作出的限期拆除违法建设决定书，事实认定清楚、适用法律正确，作出具体行政行为符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告大峪街道办向本院提交并出示如下证据：1、立案审批表，证明2020年3月20日，大峪街道办工作人员巡视时发现增峪路19号建筑涉嫌违法建设，建议立案调查，当日经领导审批后决定立案调查。2、工商信息查询及（2019）京0109行初107号行政判决书，证明原告系19号建筑的建设单位，是适格的查处相对人。3、现场检查笔录、现场勘验笔录、附图、照片，证明2020年3月21日和3月25日，大峪街道办的两名执法人员对19号建筑物现场进行了勘验、检查、测绘，确定了19号建筑的建筑面积。4、协查函及规自委的复函，证明大峪街道办向规自委申请协助调查19号建筑的规划审批情况，规自委确认该建筑未取得建设工程规划许可证。5、权利义务告知书、短信截图、现场张贴照片、送达回证，证明在多次联系原告领取权利义务告知书未果的情况下，大峪街道办通过短信和现场张贴的方式送达权利义务告知书；2020年4月3日，大峪街道办向原告直接送达了权利义务告知书。6、陈述申辩笔录及授权委托手续，证明2020年4月3日，大峪街道办事处制作陈述申辩笔录，听取原告的陈述和申辩；原告认可未取得建设规划许可证；原告认可已经收到权利义务告知的短信通知，知晓张贴情况，同意签收权利义务告知书；原告表示4月4日答复大峪街道办是否对19号建筑进行重新测量。7、短信截图，证明截止4月5日，原告未答复是否对19号建筑重新测量，已经超出其自行承诺的期限，应视为对现场检查和勘验无异议。8、限期拆除决定书、送达回证、授权委托手续，证明大峪街道办作出限拆决定书并向原告直接送达。被告门头沟区政府辩称：一、被告于2020年4月29日收到原告提交的行政复议申请书及相关材料后，经审查符合规定，于2020年4月30日依法予以受理。被告受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，向大峪街道办送达了行政复议答复通知书。大峪街道办在法定期限内作出答复，并提交了作出具体行政行为的证据，依据和其他有关材料。二、被告收到上述材料后，经过书面审查认为，大峪街道办作出的限期拆除违法建设决定书具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，被告在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告和大峪街道办。综上，被告作出的门政复字〔2020〕6号行政复议决定事实清楚，证据充分，依据正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。经庭前证据交换及质证，被告门头沟区政府向本院提交并出示如下证据：1、行政复议申请书及相关材料、门政复字〔2020〕6号行政复议申请受理通知书及送达回证，证明门头沟区政府对原告的复议申请依法予以立案受理。2、行政答复通知书及送达回证，证明门头沟区政府在立案受理原告行政复议申请后在法定期限内向大峪街道办送达了行政复议答复通知书、行政复议申请书副本。3、行政复议答复书及证据材料，证明大峪街道办在法定期限内提交书面答复及证据材料。4、门政复字〔2020〕6号行政复议决定书及送达回证，证明门头沟区政府在法定期限内审结行政复议案件并依法送达原告和大峪街道办。经庭前质证，被告大峪街道办、门头沟区政府对原告金春土产部提交的证据发表以下质证意见：证据1是被诉行政行为，不属于证据范畴；证据2真实性认可，证明目的不认可，该证据只能证明原告取得了土地的合法使用权，不能证明涉案建设属于合法建设；证据3、6真实性认可，证明目的不认可，该纪要是区政府要求原告加快手续办理，进一步证明原告未取得规划手续；证据4真实性认可，关联性不认可，本案与今春时代商场无关；证据5真实性认可，关联性不认可，该文件并未是涉案建筑的建设审批事项；证据7-9真实性无法确认，证明目的不认可，不能证明控规得到了市政府的审批；证据10关联性及证明目的不认可，不能证明涉案建筑为合法建设；证据11真实性无法确认，不能证明涉案建设已经取得了规划审批手续；证据12、13真实性认可，证明目的不予认可，不能证明涉案房屋建设经过了合法的审批，可以看出涉案建筑至今没有取得规划审批手续。原告金春土产部对被告大峪街道办及门头沟区政府提交的证据真实性均予以认可，但均不认可证明目的。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告提交的证据1、被告大峪街道办提交证据8中的限期拆除决定书、被告门头沟区政府提交证据4中的复议决定书系被诉行政行为，不属证据范畴，本院在此不予评价；原告提交的证据2-13的真实性、合法性予以认可，但达不到涉案建筑系取得规划审批手续属合法建设的证明目的；被告大峪街道办提交的其他证据均系在执法过程中形成，具有真实性、合法性及关联性，本院均予采纳；被告门头沟区政府其他证据能够证明门头沟区政府在受理原告的复议申请后，作出被诉复议决定并送达的过程，本院予以采纳。经审理查明，2011年9月，金春土产部在北京市门头沟区增峪路19号投资建设金春时代商场项目。2013年3月，该项目正式建设完成。2013年8月，金春土产部取得土地使用权证书。2012年11月，金春土产部出资成立法人独资有限责任公司即北京金春时代商场管理公司，负责对金春时代商场进行经营管理。2020年3月20日，大峪街道办对门头沟区增峪路19号2处建筑物涉嫌违法建设进行立案调查。2020年3月21日和3月25日，大峪街道办对现场进行了勘验检查，确定上述2处建筑物的建筑面积为13234.97平方米。2020年3月26日，大峪街道办向北京市规划和自然资源委员会门头沟分局发出《关于协助调查我辖区涉嫌违法建设行为的函》，北京市规划和自然资源委员会于当日作出《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》（京规门执函[2020]第0001号），载明位于北京市门头沟区增产路19号的贰处建筑物，总建筑面积13234.97平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年3月30日，大峪街道办向金春土产部作出【2020】001号《权利义务告知书》。2020年4月3日，金春土产部的代理人领取了权利义务告知书并接受了大峪街道办的调查询问。2020年4月13日，大峪街道办作出【2020】001号《限期拆除决定书》，并于次日向原告进行了送达。原告不服，于2020年4月29日向被告门头沟区政府申请行政复议，门头沟区政府受理后，于2020年6月22日作出门政复字〔2020〕6号《复议决定书》，维持大峪街道办作出的限期拆除决定，并将复议决定送达原告及被告大峪街道办。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条规定：“市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。街道办事处查处违法建设，可以依照国家和本市有关规定开展综合执法工作，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权。”第六十二条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。”《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”依据上述规定，被告大峪街道办对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的行为具有查处的职责；被告门头沟区政府有权受理原告提交的行政复议申请。结合原、被告双方的诉辩主张，本院认为，本案的主要争议焦点为，被告大峪街道办作出的限期拆除决定认定事实是否清楚，即涉案建筑是否属于违法建设。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十九条之规定，本市行政区域全部为规划区。本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。根据该条例第九十二条的规定，城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。根据上述规定，原告金春土产部应在取得建设工程规划许可证后进行建设，金春土产部提供的会议纪要、复函等文件均不能证明涉案建筑取得了规划行政主管部门的审批手续。被告大峪街道办根据北京市规划和自然资源委员会出具的《关于北京市门头沟区增峪路19号贰处建筑物规划审批情况的函》，认定涉案房屋属于违法建设并无不妥，本院予以支持。关于原告金春土产部认为涉案建筑物属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设的主张。本院认为，根据《北京市禁止违法建设若干规定》第二十六条第（一）项的规定，未取得建设工程规划许可证，但是已进入规划审批程序并取得审核同意的规划文件，且按照规划文件的内容进行建设的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的城镇违法建设。而本案原告金春土产部并未提供证据证明涉案建筑已经进入规划审批程序并取得审核同意，故对原告的该项主张本院不予支持。在行政程序方面，被告大峪街道办在查处过程中履行了立案、现场勘查、调查询问、权利告知、作出限期拆除决定并送达等程序，程序合法。被告门头沟区政府履行了受理、通知答复、收取答复及证据材料、进行书面审查、作出复议决定并送达等程序，其所作被诉复议决定程序合法，适用法律依据正确，本院应予支持。原告请求撤销被告门头沟区政府作出的门政复字〔2020〕6号行政复议决定书及被告大峪街道办作出的【2020】001号《限期拆除决定书》的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告北京金春土产经理部的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告北京金春土产经理部负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  许 芳审 判 员  马冬梅人民陪审员  段维刚二〇二〇年九月十日法官 助理  韩明生书 记 员  刘秉深