四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1699号 上诉人（原审原告）张锡清，男，1963年1月25日出生，汉族，住四川省荥经县。 被上诉人（原审被告）荥经县人民政府。住所地：四川省荥经县严道镇向阳巷**。 法定代表人古玉军，县长。 委托代理人罗颖，四川明炬（雅安）律师事务所律师。 委托代理人刘艳，四川明炬（雅安）律师事务所律师。 上诉人张锡清因诉被上诉人荥经县人民政府（以下简称荥经县政府）征地安置补偿一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2018）川18行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2008年，荥经县政府因灾后重建规划，拟征收该县严道镇新华村农用地。2008年10月11日，荥经县国土资源局分别向严道镇新华村三、四、五组作出《征收集体土地告知书》，同月19日，严道镇新华村三、四、五组分别以《征收土地现状调查结果确认书》，对拟被征收集体土地权属、面积予以确认。荥经县政府、雅安市人民政府先后于2008年11月15日、12月4日向上一级人民政府上报《关于荥经县2008年第一批城市建设用地的请示》，拟对包括荥经县严道镇新华村三、四、五组在内的部分集体土地征收为建设用地。2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土[2008]1486号《关于荥经县2008年第一批城市建设用地的批复》（以下简称1486号征地批复），同意将包括荥经县严道镇新华村三、四、五组在内的部分集体土地转为建设用地和土地征收。 2008年12月15日，荥经县国土资源局、荥经县严道镇人民政府发布严道镇新华村新荥中征地补偿宣传提纲，该提纲就拟征地补偿项目和标准、被征地农民的养老保险优惠政策等相关政策进行了宣传。该提纲载明：土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费合计37039元/亩……根据《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》及荥经县国土资源局、荥经县规划建设局、荥经县交通局《关于进一步规范农村村民建房管理的通知》（荥国土资发〔2006〕11号）规定，农村村民一户只能拥有一处不超过国家规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米；3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。农村居民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并不得占用基本农田。凡能利用旧宅基地的，不得新占土地；确需新占土地的，由村民提出申请，经农村集体经济组织同意，乡镇人民政府审核公示后，报县人民政府审批。农村村民因迁居等原因，空出的旧宅基地由土地所有者收回，并统一安排使用，能复耕的必须复耕。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。鉴于青华村近10年来未审批过宅基地，广大村民住房十分困难，经县政府研究，凡在12月25日前签字领取征地补偿费的农户，按领取时间排序，被征地在0.5亩以下（含0.5亩）的，优先在规划集中建房区安排1进宅基地，被征地在0.5亩以上的，优先在规划集中建房区安排2进宅基地，其用地价格按农村调地标准执行，原宅基地面积超过规定标准的，能复耕的必须复耕。被征地农民的养老保险优惠政策：2008年12月31日前，失地农民养老保险不仅允许超龄人员（男年满60周岁、女年满50周岁）参保，而且一次性补缴15年只需21758.52元，然后按月领取养老金。2009年1月1日起，超龄失地农民不再纳入参保范围，而且参照川办函〔2008〕185号文件规定，符合参保条件的（男未满60周岁、女未满50周岁），自参保之月一次性朝前补缴5年养老保险费，然后每年缴纳，直到缴费满15年后才能按月领取养老保险金。一次性补缴15年最低缴费金额共计38520元。 嗣后，荥经县国土资源局先后与荥经县严道镇新华村三、四、五组等签订《征地协议》，协议约定了支付土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费的标准和金额。协议签订后，严道镇新华村三、四、五组部分被征地农民自行出资购买了被征地农民养老保险。2016年起，经荥经县政府批准，荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局在核实2004年至2013年被征地农民社会保障对象的基础上，分5年对上述已自行出资购买被征地农民养老保险的被征地农民发放社保补贴。同时，荥经县政府明确政府与被征地农民个人分别承担的社保缴费比例后，荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局组织实施严道镇新华村三、四、五组符合参保条件且自愿参保的其他被征地农民办理被征地农民社保手续。目前，除不愿意参保的外，本次合并审理的部分原告或其亲属已办理被征地农民社保手续或已领取社保补贴。 董明雄等36人因不服四川省××号征地批复，向国务院申请裁决。2018年7月12日，国务院作出国复［2018］739号《行政复议裁决书》（以下简称739号行政裁决），维持四川省××号征地批复批准征收荥经县严道镇青华村三、四、五组集体土地的决定，驳回申请人提出的行政复议裁决申请。该裁决载明：1486号征地批复作出后，严道镇青华村三、四、五组部分被征地农民自行出资购买了被征地农民养老保险。经荥经县政府批准，荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局在核实该县2004年至2013年被征地农民社会保障对象的基础上采取兑付补贴等措施落实被征地农民社会保障。荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局自2016年起分5年对自行出资购买了被征地农民养老保险的被征地农民发放社保补贴1万元，并按照政府与个人共同出资、自愿参保的原则，组织符合参保条件尚未参保的被征地农民办理了被征地农民社保手续。目前，除不愿参保的之外，申请人或其亲属均办理了被征地农民社保手续或领取了上述社保补贴。据此，对申请人以被征地农民社会保障未落实为由，要求撤销四川省××号征地批复的主张，该机关不予支持。 另查明，荥经县城总体规划（2003-2020）已经将严道镇青华村被征地区域纳入城市规划区域。 一审法院认为，本案因荥经县政府征收集体土地引发，所涉集体土地已经四川省人民政府批准征收，荥经县土地征收部门与荥经县严道镇青华村三、四、五组已签订土地征收协议，当事人关于土地征收批复的异议已经国务院裁决予以驳回。本案争议的主要焦点为：被告荥经县政府是否履行落实宅基地安排和养老保险法定职责。 关于落实宅基地安排的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第五十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。宅基地面积标准为每人20至30平方米；3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。其中，民族自治地方农村村民的宅基地面积标准可以适当增加，具体标准由民族自治州或自治县人民政府制定”。荥经县国土资源局、荥经县规划建设局、荥经县交通局《关于进一步规范农村村民建房管理的通知》（荥国土资发〔2006〕11号）规定“农村村民一户只能拥有一处不超过国家规定标准面积的宅基地”。按照上述规定，农村集体建房必须符合“一户一宅”的政策和法律规定，获得宅基地还需经过法定的审批程序。本案中，荥经县国土资源局、荥经县严道镇人民政府发布的征地补偿宣传提纲，也明确载明农村村民一户只能拥有一处不超过国家规定标准面积的宅基地。张锡清的宅基地未被征收，张锡清也未提供其符合宅基地申请条件，且相关申请已经农村集体经济组织同意、乡镇审核公示，并已报县人民政府审核的证据。综上，因张锡清的宅基地和地上房屋并未在征地范围内，其申请宅基地应根据相关政策并按照法定程序办理。张锡清关于荥经县政府应履行职责，为其落实宅基地的请求不能成立。 关于落实养老保险的问题。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号）的规定，征地时应当落实被征地农民的社会保障。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条第二款规定，自愿参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。荥经县政府《荥经县县城规划区和花滩镇小城镇建设规划区征地人员就业和社会保障暂行办法》第六条、第八条规定，被征地人员可持本人身份证、城镇居民户口簿和所在社区（村委会）、乡（镇）出具的失地无业证明到户口所在地劳动社会保障所申请办理失业登记，报经就业服务管理机构审查核实后，免费发放《再就业优惠证》；失地无业农民凭该证可享受税费减免、岗位培训、小额贷款等再就业扶持政策；被征地人员按本办法规定，可按自愿参保原则，以个体身份参加基本养老保险、基本医疗保险，参保缴费所需资金个人全额承担。根据上述法律、法规、规范性文件以及荥经县国土资源局、荥经县严道镇人民政府发布的宣传提纲等的规定，被征地农民参加养老保险是自愿行为，须经过参保申请、审核、缴费办理等程序予以确认。本案中，从2016年起，经荥经县政府批准，荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局在核实2004年至2013年被征地农民社会保障对象的基础上，分5年对原已自行出资参保的被征地农民发放社保补贴1万元。同时，经荥经县政府明确政府与被征地农民个人分别承担社保缴费比例后，荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局组织严道镇新华村三、四、五组符合参保条件且自愿参保的其他被征地农民办理被征地农民社保手续。国务院作出的739号行政裁决亦有相关认定，并确认：荥经县国土资源局、荥经县人力资源和社会保障局自2016年起分5年对自行出资购买了被征地农民养老保险的被征地农民发放社保补贴1万元，并按照政府和个人共同出资、自愿参保的原则，组织符合参保条件尚未参保的被征地农民办理了被征地农民社保手续；目前，除不愿参保的之外，申请人或其亲属均办理了被征地农民社保手续或领取了上述社保补贴；据此，对申请人以被征地农民社会保障为落实为由，要求撤销四川省××号征地批复的主张，国务院不予支持。综上，社会保险的购买需自愿，并应按法定程序申请办理，在案证据能够证实按照政府与个人共同出资、自愿参保的原则，荥经县政府相关部门已组织符合参保条件尚未参保的被征地农民办理了被征地农民社保手续或领取了上述社保补贴，故张锡清所提荥经县政府未履行落实社会保险待遇的主张与事实和法律规定不符，一审法院不予支持。 综上所述，张锡清起诉要求荥经县政府履行法定职责的理由和诉求均不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张锡清的诉讼请求；案件受理费50元，由原告张锡清负担。 上诉人张锡清上诉称，一、2008年，荥经县政府因新荥经中学建设，征收了张锡清使用的集体土地。荥经县国土局和严道镇人民政府提供的宣传提纲明确，政府对被征地农民提供宅基地，负责解决社保。2011年，青华村村委会按照政府的安排收取了被征地农户交纳的宅基地款，但荥经县政府一直未提供宅基地，也未进行社保安置。二、一审判决认定事实错误。张锡清系荥经县青华村村民，而不是新华村村民；涉案的《征地协议》系一审法院依职权调取的，面积与征地批复及其附件不一致。三、荥经县政府在土地征收过程中，为促进土地征收的顺利进行并解决青华村村民的居住困难，承诺向被征地农户提供宅基地，农户也交纳了宅基地款给村委会，荥经县政府有义务兑现其承诺。一审法院认定事实和适用法律错误，违法调取证据，程序违法。张锡清上诉请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求，诉讼费由荥经县政府负担。 被上诉人荥经县政府答辩称，张锡清的上诉请求缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回张锡清的上诉，维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，但一审判决中关于“荥经县严道镇新华村”的事实认定为笔误，实际应为“荥经县严道镇青华村”，本院对此予以纠正。 本院进一步确认，荥经县国土资源局与青华村五组签订《征地协议》后，将协议所涉全部款项拨付给青华村五组，青华村五组按照各户被征收土地的实际面积以“口粮款”等名义对土地补偿费用进行了分配。其中，张锡清户被征收土地1.468亩，分得土地补偿费和安置补助费合计51380元、青苗补偿费2936元，奖励金1761.6元，共计56077.6元。张锡清户的部分成员自愿参加社会保险，并享受了荥经县政府出台的社保补贴政策。张锡清的宅基地未被征收，仍在使用。 本院认为，本案系张锡清关于荥经县政府实施四川省××号征地批复时，未履行划定宅基地、落实养老保险法定职责引发的诉讼，焦点是荥经县政府是否应当履行相关的职责。 关于荥经县政府是否应为张锡清划定宅基地问题。本案中，张锡清的宅基地未被征收，仍在使用，不存在因宅基地被征收而进行住房安置问题。荥经县国土资源局、荥经县严道镇人民政府提供的宣传提纲明确是在规划集中建房区安排宅基地，其用地价格按农村调地标准执行，因此荥经县国土资源局和荥经县严道镇人民政府承诺的是在青华村集体土地范围内规划集中建房区，安排宅基地，以解决被征地农民住房困难问题。农民申请宅基地建房，还应当符合“一户一宅”、乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划等要求，并按照农民申请，农村集体经济组织同意，乡（镇）人民政府审核批准的程序办理。其中，涉及农用地的，还应当依照土地管理法律的规定办理审批手续。张锡清现实际拥有宅基地，且张锡清未按照相应的审批程序办理宅基地审批，其要求荥经县政府为其划定宅基地的主张不能成立。 关于荥经县政府是否应落实社保问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。四川省××号征地批复明确，该批次征地应安置人口579人（劳动力安置369人）。青华村三、四、五组收到拨付的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费及奖励资金后，按照各户被征收土地的实际面积，以“口粮款”等名义进行了分配。张锡清所在的集体经济组织对哪些村民纳入社保安置未进行讨论，亦未向土地征收机关报送社保安置人员名单，荥经县政府无法对张锡清是否属于社保安置人员、是否符合社保安置条件进行审查，更不能径行对张锡清进行社保安置。况且，荥经县政府为解决本县失地农民的社保安置及遗留问题，多次进行宣传，要求失地农民积极参加社保，出台相关社保补贴政策。张锡清户的部分成员自愿参加社会保险，并享受了荥经县政府出台的社保补贴政策。因此，张锡清所提荥经县政府应履行法定职责为其落实社会保险的主张不能成立。 综上，一审判决适用法律正确，审判程序合法。张锡清的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张锡清负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年九月三十日 书记员 周竹青