银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初321号   原告李道刚，男，1967年8月7日出生，汉族，湖北省麻城市人，高中文化，住宁夏回族自治区银川市西夏区。   委托代理人李文竹，女，1987年10月10日出生，汉族，大学本科，住宁夏回族自治区银川市西夏区，系原告李道刚之女，一般授权代理。   委托代理人李长东，北京市京师律师事务所律师，一般授权代理。   被告银川市西夏区综合执法局，住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区丽子园北街**。   法定代表人代永生，该局局长。   出庭机关负责人陶野，该局副局长。   委托代理人洒中祥，该局中队长，特别授权代理。   委托代理人暴成，宁夏方和圆律师事务所律师，特别授权代理。   原告李道刚不服被告银川市西夏区综合执法局（以下简称综合执法局）强制拆除房屋的行为，于2020年7月8日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月8日立案后，于2020年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日通过互联网公开开庭审理了本案。原告李道刚及其委托代理人李文竹、李长东，被告综合执法局副局长陶野及委托代理人洒中祥、暴成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告李道刚诉称，原告在银川市西夏区原民航机场北（原贺兰山农牧场农一队老一斗养殖种植园区）拥有合法房屋，该房屋办理了房屋所有权证，原告在此居住生活多年。该房屋涉及西夏区教育小镇项目面临征收，虽多次协商补偿事宜，但由于在补偿价值认定上存在一定差距，双方尚未签订《补偿协议》。2020年3月13日，被告向原告下发《责令限期拆除决定书》，认定原告的房屋是违法建筑，责令原告在一定期限内自行拆除。原告认为该拆除决定事实认定错误，法律适用错误且程序违法，遂提起行政复议。2020年4月3日，被告组织人员将原告的房屋及其附属设施强行拆除，使原告遭受重大财产损失惨重。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行为事实认定错误，法律适用错误，程序违法，是违法行政行为，理由如下：一、原告合法拥有涉案房屋及其附属设施的所有权，被告无权强制拆除。原告拥有房屋产权证明，被告未经全面实际调查；二、被告强制拆除行为未履行法定程序。1.《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述和申辩权。被告既未催告原告履行义务，告知原告陈述申辩的权利，亦未作出强制执行决定，即进行了强制拆除，程序严重违法；2.《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告在2020年3月13日下发《责令限期拆除决定书》，原告对此申请行政复议，在行政复议审理期间，被告于2020年4月3日实施行政强制拆除行为，程序严重违法；三、据原告了解，当地涉及西夏区教育小镇项目面临征收，在政府多次与原告协商征收补偿未达成协议的情况下，被告利用拆除违法建筑程序强行将原告房屋拆除，实则完成征收清场行为，是滥用职权的行为。原告起诉请求判令：1.确认被告在2020年4月3日强制拆除原告的房屋及附属设施的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。   被告综合执法局辩称，一、原告的房屋未取得合法的建设批准文件，属于违法建筑物。原告持有的房产证系宁夏国营贺兰山农牧场发放，经被告向西夏区自然资源局、贺兰山农牧场以及原告进行调查，建筑物未获得规划许可，且贺兰山农牧场没有颁发该房产证的任何资料，原告在陈述、申辩中也没有提供房屋经规划许可的材料，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十五条、第十八条、第三十六条的规定，该房产证的取得没有合法性依据，不是有效的物权证明，不受《中华人民共和国物权法》的保护。原告超出证载面积的房屋（包括2009年后建设的房屋）未经规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，属于违法建筑物；二、被告拆除违法建筑物的程序合法。被告按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，在执法过程中出示了行政执法证件，制作了询问笔录。调查终结后，对原告作出了《责令拆除事先告知书》并送达，听取了原告的陈述和申辩后，被告作出《责令限期拆除决定书》《履行行政决定催告书》《公告》《行政强制执行决定书》，并依法送达或张贴。综上，被告的行政行为合法，请求驳回原告的诉讼请求。   被告综合执法局向本院提交以下证据、依据：   第一组证据（关于违法建筑物调查情况的证据）：   1-1西夏区拆迁安置办公室委托测绘公司制作的《调查表》、《李道刚09年前房屋示意图》、《李道刚房屋示意图》；   1-2综合执法局2020年3月5日《现场检查（勘察）笔录》、现场照片、航拍图2张（无人机拍摄）；   1-3综合执法局2020年3月13日《现场检查（勘察）笔录》、现场照片；   1-4综合执法局2020年3月19日《现场检查（勘察）笔录》、现场照片。   证明目的：违法建筑位于贺兰山农牧场农一队老一斗，其中2009年前的房屋建筑面积为670.66平方米，2009年之后的房屋建筑面积为674平方米。   原告质证意见：对调查表和房屋示意图的真实性、合法性、关联性认可，对三份勘察笔录的真实性和关联性认可，合法性不认可，对被告的证明目的不认可，该组证据反而可以证明房屋涉及征地拆迁，名为违法建筑拆除实则是征地清场行为。   第二组证据（关于案涉房屋系违法建筑方面的证据）：   2-1综合执法局2020年1月15日询问李文竹《询问笔录》；   2-2综合执法局2020年1月8日《关于确认查处马力等五人土地空间使用情况的函》（银西综执函发[2020]1号）、银川市自然资源局2020年1月15日《关于确认查处马力等五人土地空间使用情况的复函》；   2-3综合执法局2020年2月8日《关于确认马利等人土地有关情况的函》（银西综执函发[2020]3号）、宁夏国营贺兰山农牧场2020年2月12日《关于确认马利等人土地有关情况的复函》（宁贺场函发[2020]1号）；   2-4综合执法局2020年2月26日《关于确认马利等人土地租赁有关情况的函》（银西综执函发[2020]5号）、宁夏国营贺兰山农牧场2020年2月28日《关于马利等人土地租赁有关情况的复函》（宁贺场函发[2020]2号）；   2-5宁夏国营贺兰山农牧场1998年9月18日《关于在贺兰山农牧场开垦承包土地划拨宅基地的暂行规定》（贺场字〔98〕第088号）；   2-6李道刚与宁夏国营贺兰山农牧场建筑工程公司2001年1月1日签订的《土地租赁合同》。   证明目的：原告与宁夏国营贺兰山农牧场建筑工程公司签订的是《土地租赁合同》，原告无权将租赁来的土地当作宅基地使用，原告在该土地上建房不符合《关于在贺兰山农牧场开垦承包土地划拨宅基地的暂行规定》。房产证上的建筑物未获得规划许可，且贺兰山农牧场没有颁发该房产证的任何资料，根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第三十六条的规定，原告取得房产证没有合法性依据。房产证所载面积之外的建筑物，经调查没有获得任何建造许可。   原告质证意见：对李文竹询问笔录的真实性和关联性认可，合法性不认可，对于来往公函、合同的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，贺兰山农牧场建筑公司在2001年建设房屋，原告出资100多万元，取得了贺兰山农牧场发放的《房产所有证》，并按时交纳土地租金，2009年原告在农场同意下投入50多万元自建房屋，原告的房屋有合法建设手续，是合法建筑，不应该作为违法建筑拆除。   第三组证据（关于行政强制程序方面的证据）：   3-1《委托书》、居民身份证复印件；   3-2《询问笔录》（同证据2-1）；   3-3综合执法局2020年3月10日《责令拆除事先告知书》及送达照片、2020年3月12日《当事人陈述、申辩笔录》；   3-4综合执法局2020年3月13日《责令限期拆除决定书》及《送达回证》、送达照片；   3-5综合执法局2020年3月19日《履行行政决定催告书》及《送达回证》、送达照片；   3-6综合执法局2020年3月19日《公告》及张贴照片；   3-7综合执法局2020年3月26日《行政强制执行决定书》及《送达回证》、送达照片。   证明目的：原告授权李文竹处理农牧场房屋拆迁事宜，被告在执法过程中，按照法律规定的程序作出和送达执法文书，保障了原告的陈述和申辩权利，程序合法。   原告质证意见：对委托书的真实性、合法性认可，关联性不认可，此委托书是李道刚委托李文竹办理农牧场房屋拆迁事项的，不是被告的拆违工作。对执法文书的真实性和关联性认可，合法性不认可，被告将原告有建设手续完备的房屋和建设手续不太完备的房屋全部纳入违法建设范围，属于事实认定不清，在原告提起行政复议期间，被告依然继续强拆，程序明显违法。对送达方面的证据没有异议。   被告提交作出强拆行为的依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第三十五条、第三十七条。   原告李道刚向本院提交以下证据：   证据一：宁夏国营贺兰山农牧场《房产所有证》。证明目的：原告合法拥有涉案房屋。   证据二：综合执法局2020年3月13日《责令限期拆除决定书》（银西综责拆决字[2020]第（002）号）。证明目的：被告向原告作出《责令限期拆除决定书》。   证据三：行政复议申请邮寄单、行政复议受理通知书、2020年6月24日银川市综合执法监督局《行政复议决定书》（银综执行复决字[2020]5号）。证明目的：原告对《限期拆除决定书》申请了行政复议，银川市综合执法监督局以事实不清、证据不足为由撤销了《责令限期拆除决定书》。   证据四：房屋强制拆除前照片。证明目的：原告涉案房屋及其附属设施原貌。   证据五：房屋强制拆除现场照片和视频。证明目的：被告强制拆除原告涉案房屋及其附属设施。   被告质证意见：证据一的真实性、关联性认可，合法性及证明目的有异议。被告向银川市自然资源局、贺兰山农牧场及原告调查，均未查询到原告取得房产证的建筑物获得规划许可，故原告持有的宁夏国营贺兰山农牧场《房产所有证》不符合法律规定。证据二和证据三的三性认可。证据四的真实性、关联性认可，合法性及证明目的有异议，照片没有拍摄日期，不能证明其房屋拆除前及屋内设施原貌。对证据五的三性认可。   上述证据，经案件当事人当庭质证，本院审查认为，原、被告的证据均来源合法，内容真实，与本案具有关联性，均可作为本院审查被告行政行为是否合法的依据。   经审理查明，2001年1月1日，原告与宁夏国营贺兰山农牧场建筑工程公司签订《租赁合同》，承租农场柏油路东，原民航机场泄洪沟后的667平方米土地，土地占用费每亩300元，每年5月1日前交到建筑公司财务，租期30年，自2001年1月1日至2030年12月30日止。2001年1月10日，宁夏国营贺兰山农牧场向原告发放《房产所有证》（场字***号），载明占地面积724平方米，其中庭院面积693平方米，房屋为砖混结构，其中正房543平方米，伙房47平方米。   2019年7月16日，银川市西夏区综合执法局、银川市西夏区自然资源局、宁夏农垦贺兰山农牧场（有限公司）、银川市西夏区贺兰山西路街道办事处、银川市西夏区拆迁安置办公室联合发布《关于拆除违法违规建筑及制止私搭乱建行为的通告》，对西夏区文萃北街贺兰山农牧场新村及其周边的违法违规建筑及私搭乱建构筑物依法实施拆除。   2020年1月10日，银川市西夏区拆迁安置办公室委托测绘机构对原告的房屋进行测量，形成调查表和房屋示意图，载明总占地面积1.08亩，砖混房总面积1344.66平方米，其中2009年前房屋建筑面积670.66平方米，2009年后房屋建筑面积674平方米。2020年1月8日，被告向银川市自然资源局发送《关于确认查处马力等五人土地空间使用情况的函》（银西综执函发[2020]1号），请求核查原告等人建设房屋所占用土地是否办理土地及规划的相关手续。银川市自然资源局于2020年1月15日作出《关于确认查处马力等五人土地空间使用情况的复函》，称原告的房屋用地为国有存量建设用地，未办理建设用地报批。2020年1月15日，被告针对贺兰山农牧场农一队老一斗土地及房屋建设情况向原告的女儿李文竹进行调查，形成询问笔录。   2020年1月15日，被告以上级机关交办和有关部门移交为案件来源对原告的房屋建设进行立案。2020年2月8日，被告向宁夏国营贺兰山农牧场发送《关于确认马利等人土地有关情况的函》（银西综执函发[2020]3号），请求核查原告等人签订土地承包协议、建房是否经过农牧场同意及原告的土地租赁合同签订情况，宁夏国营贺兰山农牧场于2020年2月12日作出《关于确认马利等人土地有关情况的复函》（宁贺场函发[2020]1号），称档案室内未查询到原告的土地承包资料，土地租赁合同属实。2020年2月26日，被告向宁夏国营贺兰山农牧场发送《关于确认马利等人土地租赁有关情况的函》（银西综执函发[2020]5号），请求核查：1.你单位对外承包或租赁土地及地上所建房屋及构筑物的相关文件规定和证明材料；2.提供2001年贺兰山农牧场土地开发管理暂行规定文本资料；3.李道刚证载面积之外建设的房屋是否经过农牧场批准同意，是否有批准文本。宁夏国营贺兰山农牧场于2020年2月28日作出《关于马利等人土地租赁有关情况的复函》（宁贺场函发[2020]2号），称未批准同意李道刚在持有证载房屋面积之外建设房屋，并附《关于在贺兰山农牧场开垦承包土地划拨宅基地的暂行规定》（贺场字〔98〕第088号）和《贺兰山农牧场关于土地开发经营的暂行规定》（贺场发[1994]16号）。   2020年3月10日，被告向原告送达《责令拆除事先告知书》，载明：经查，你未取得建设工程规划许可证，在银川市西夏区原贺兰山农牧场一队北一斗养殖种植园区建设了砖混结构房屋，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关拟作出责令你立即停止违法建设行为，自行拆除上述违法建筑物的决定。如对告知事项有异议，有权要求进行陈述、申辩。你可以在本《告知书》之日起3日内到西夏区总额和执法局进行陈述、申辩或者申请听证，逾期视为放弃陈述、申辩和听证的权利。   2020年3月12日，李文竹作为原告的代理人，向被告提出申辩，被告制作《当事人陈述、申辩笔录》，李文竹共提出十条申辩意见，认为房屋并非违建，不应进行拆除。2020年3月13日，被告向原告送达《责令限期拆除决定书》，要求原告在2020年3月18日18时前将房屋拆除，并告知行政复议及行政诉讼权利。2020年3月19日，被告作出《履行行政决定催告书》并向李文竹送达，并告知陈述、申辩权利。2020年3月19日，被告作出《公告》并张贴在涉案房屋的入户大门上。2020年3月26日，被告作出《行政强制执行决定书》，决定在2020年3月31日后组织实施强制拆除，并告知行政复议和行政诉讼的权利。2020年4月3日，被告组织人员对原告的房屋实施强制拆除。   另查明，2020年3月25日，原告委托律师对被告作出的《责令限期拆除决定书》申请行政复议并邮寄相应材料。2020年3月30日，银川市综合执法监督局作出《行政复议受理通知书》。2020年6月24日，银川市综合执法监督局作出《行政复议决定书》（银综执行复决字[2020]5号），认为《责令限期拆除决定书》主要事实不清，证据不足，撤销被告作出的《责令限期拆除决定书》。   本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。   本案中，被告在2020年3月13日向原告作出《责令限期拆除决定书》（银西综责拆决字[2020]第（002）号），要求原告在2020年3月18日18时前将房屋拆除，并告知可在六十日内向西夏区人民政府或者银川市综合执法监督局申请行政复议，也可以在六个月内直接向银川铁路运输法院提起行政诉讼。原告收到后申请行政复议，银川市综合执法监督局于2020年3月30日受理。在此情形下，被告仍然组织人员对原告的房屋于2020年4月3日实施强制拆除，违反上述法律规定，且复议结果为撤销《责令限期拆除决定书》，原告的诉讼请求成立，本院予以支持。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告银川市西夏区综合执法局在2020年4月3日强制拆除原告李道刚房屋的行为违法；   案件受理费50元，由被告银川市西夏区综合执法局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 李建明   审判员 严 辉   人民陪审员 张泽环     二〇二〇年九月十一日   法官助理 魏亚楠   书记员 刘 娜   附：本判决适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。