贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0330行初297号原告遵义市华瑞房地产开发有限公司（以下简称华瑞房产公司）。住所地：贵州省遵义市桐梓县燎原镇花园路**花园移民新村**楼**负**东侧附**。统一社会信用代码：915203220657914059（1-1）。法定代表人王镜，该公司总经理。委托代理人王榕。代理权限：特别授权。委托代理人张苹苹，贵州大娄山律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告桐梓县自然资源局。住所地：贵州省桐梓县娄山关镇河滨北路北大门。统一社会信用代码：00520322009518105C。法定代表人梁水平，局长。委托代理人胡冰。代理权限：一般代理。委托代理人谢雨洁,贵州名城(桐梓)律师事务所律师.代理权限:一般授权。第三人遵义市燎原经济发展有限公司（以下简称燎原公司）。住所地：贵州省遵义市桐梓县燎原镇政府。统一社会信用代码：915200322599384740A。法定代表人程映执，该公司总经理。委托代理人廖珲，贵州名城(桐梓)律师事务所律师，代理权限：一般授权。原告华瑞房产公司诉被告桐梓县自然资源局和第三人燎原公司土地行政管理一案，本院于2019年10月29日立案受理后，于2020年1月13日作出裁定驳回原告起诉，原告不服，上诉至遵义市中级人民法院，该院以（2020）黔03行终218号《行政裁定书》裁定指令习水县人民法院继续审理。本院受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2020年8月18日公开开庭审理。原告华瑞房产公司的委托代理人王榕、张苹苹，被告播州区自然资源局的委托代理人胡冰、谢雨洁，第三人燎原公司的委托代理人廖珲到庭参加诉讼。被告桐梓县自然资源局行政机关负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。2015年3月29日，被告对第三人作出了桐国土资行处决字［2015］第20110《行政处罚决定书》，对第三人作出如下行政处罚：“责令退还非法占用的土地，没收你单位在占用集体土地76154平方米上新建的建筑物110000平方米和其他设施。没收的建筑物110000平方米和其他设施交桐梓县人民政府处置。”原告华瑞房开公司诉称，为建设“花园移民新村”项目，桐梓县燎原镇人民政府于2012年6月29日设立了第三人燎原公司，燎原镇人民政府行文由第三人与原告签订《桐梓县花园移民新村工程（一期）合作协议》（以下简称《合作协议》）约定：双方合作完成花园移民新村的经济型住房建设；总建筑面积14.6万平方；原告负责项目的所有设计规划，出资，建设等；第三人负责各种审批手续，矛盾纠纷的调处等。2013年6月至2017年期间，原告修建燎原镇花园移民新村占用土地42000平米，原告已经取得35037平米的土地使用权，尚有6063平米待审批后补办手续。2013年至2017年，原告占用土地42000平方米修建“花园新村项目”，建筑面积180422.8平方米。原告取得35037平方米的土地使用权，尚有6063平方米至今未取得土地使用权。2019年5月原告向被告催办最后批次6063平米用地手续时，被告告知原告涉案地块已经在2015年被被告予以处罚。原告才得知桐国土资行处决字【2015】第2110号《行政处罚决定书》。内容为：“责令退还非法占用的土地，没收你单位在占用集体土地（旱地）76154平方米上新建的建筑物110000平方米和其他设施并交桐梓县人民政府处置”。原告认为该处罚决定书认定事实不清：责令停止违法行为通知书、土地违法案件勘验笔录，建筑面积11000平方米。而立案呈批表，行政处罚告知书，行政听证告知书，调查报告，审理记录，处理决定呈批表等均载明建筑面积110000平方米，存在认定面积错误；被告于2015年3月7日完成违法线索登记，根据实际情况，两个勘验人员在1天内是勘查不了这么大的面积，更何况还要完成数据汇总形成书面通知并送达、签收；无勘查数据表；勘测人员无勘查证并担任多个身份，故明显违法。且本案行政处罚告知书是2015年3月22日作出，行政处罚决定书在2015年内3月29日作出，故与客观事实不符。被告并未送达原告涉案处罚决定书，但原告是本案利害关系人，未告知其享有的权利，故本案程序违法。且关于重大处罚类的案件应当由行政机关负责人“局长易兵”审批后作出处罚决定，而是由桐梓县国土资源局执法大队大队长审批，故违反法律规定。综上，请求：一、撤销被告于2015年3月29日作出的桐国土资行处决字【2015】第2110号《行政处罚决定书》；二、案件受理费由被告承担。原告华瑞房产公司为证明其主张，向本院提交了以下证据（复印件）：1.工商登记信息，证明原告主体适格，公司名称由遵义华瑞建设投资有限公司，变更为原告公司名称；2.合作协议一份，1号文件，证明2013年5月4日，原告和第三人签订了合作协议，修建花园移民新村工程协议第二条第一项约定，原告负责出资修建涉案工程，第三条第二项第二款约定；本项目征地、拆迁、安置、测绘、勘探、规划、审批、报建、环评、消防、人防、供电、监理、供水、验收及其他与本项目相关的所有费用由乙方（原告）负责，并及时交由甲方（第三人）支付。该协议经第三人盖章，并由燎原政府副镇长签名认可。3.征收款明细表，证明涉案工程原告在2013年5月12日分5次向第三人垫付款共计8014000.00元，用于第三人支付花园移民新村土地征收收款。原告支付了征收款项。4.情况说明，证明原告修建房屋建筑面积180422.8平方米，该房屋属于通知县人民政府重点采购和移民安置重点项目。5.情况说明两份，证明2015年12月10日，涉案工程拟用地4.2公顷，其中2.9227公顷已获得用贵州省人民政府黔政府用地函【2015】416号文件批准，剩余1.2773公顷正在上报审批。6.建设用地批准书、进账单建设使用权出让合同、不动产证，证明原告两次获得6760平方米，29227平方米的建设用地使用权，并向桐梓县人民政府交清土地出让金。7.卷宗，证明原告申请1.2773公顷申办理手续时，被告告知涉案工程被处罚，故于2019年10月12日委托律师向被告调取卷宗，被知道事宜，被告未告知原告权利，损害原告的合法权益。8.合同2份，统计表2份，证明涉案房屋1203套，损害了众多搬迁贫困户的合法权利，导致财产权无法办理。被告桐梓县自然资源局辩称，原告并非是本次行政处罚相对人，也并非是本案利害关系人，其起诉应当予以驳回。被告对第三人作出的《行政处罚决定书》事实清楚，程序正当。关于责令停止违法行为通知书与土地违法案件勘测笔录中将建筑面积写成11000平方米，很明显仅是笔误，这点可以从其他调查证据中予以佐证，该笔误并不影响该行政处罚的实体内容。被告内部的办案时间与流程并未违反相关法律规定，且原告诉称的行政案件主持人非本案调查人员是指听证会主持人，但本案第三人并未申请听证，且办案人员与第三人并不存在法律上的利害关系，不应当回避。根据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，处罚告知书应先于决定书作出，这是为了告知当事人在决定作出之前有陈述、申辩的权利。本案原告并非是行政处罚相对人，被告没有告知其相关的权利义务。故被告所作行政行为符合相关法律法规的规定，其处罚行为并无不当。被告桐梓县自然资源局为证明其主张，向本院提交以下证据（复印件）：1.《行政处罚决定书》（桐国土资行处决字［2015］第（2110））号及送达回执，证明行政处罚事实清楚、证据充分，程序合法、依据正确；2.《违法线索登记表》、《接受调查通知书》及送达回执、《责令停止违法行为通知书》及送达回执，证明第三人违法后，被告经核实并向其作出停止违法行为通知书；3.《立案呈报表》、《执法证》、《委托书》及身份证复印件、《营业执照》、《关于桐梓县花园移民新村工程建设项目的批复》、《关于住房项目建议书的批复》、《建设项目选址意见书》、《移民新村项目用地协议书》、《询问笔录》、《土地违法案件勘测笔录》、《违法占地图片》、《燎原镇土地利用总体规划图》，证明对第三人违法占地行为立案查处收集的证据材料；4.《国土资源违法案件调查报告》、《违法案件审理记录》、《违法案件处理决定呈批表》、《行政处罚决定书》及送达回执、《行政处罚听证告知书》及送达回执、《非法财物移交书》、《结案呈批表》，证明将行政处罚内容及陈述、申辩、听证等相关权利告知第三人，第三人并未申辩和要求听证。第三人述称，第三人没有收到财务单据，实际至2015年行政处罚下达至今，本案的涉案建筑也未进行查封扣押。第三人为证明其主张，向本院提交以下证据（复印件）：1.《燎原镇人民政府关于建设桐梓县花园移民新村工程的报告》、《关于桐梓县花园移民新村工程建设项目的批复》、《关于住房项目建议书的批复》，证明案涉项目为公益项目，并经桐梓县发展和改革局批复同意立项；2.《桐梓县黄静保护局关于住房项目选址处审意见》、《桐梓县环境保护局关于桐梓县环境保护局关于桐梓县花园移民工程建设项目环境影响报告的批复》、《桐梓县住房和城乡建设局关于转程报告》，证明项目经桐梓县环保局、住建局同意实施经济适用房项目；3.《合作协议》、《准予变更登记通知书》，证明对涉案项目的融资、工程发包、资金回收、房屋分配及建设和投用相关权利已全权委托给原告负责，原告系本案涉案项目的实际投资、建设方；4.《建设项目用地预审申请表》、《移民新村项目用地协议书》、《桐梓县国土资源局关于桐梓县花园移民新村工程建设项目用地预审意见》、《遵义市燎原经济发展有限公司关于桐梓县燎原镇经济使用住房建设项目补充耕地初步方案的报告》、《建设项目选址意见书》，证明案涉建设项目用地系经被告同意通过用地预审，并由住建局出具了《建设项目选址意见书》。本院对证据作如下确认：原、被告、第三人所举证据均与本案关联，来源合法，能证明案件事实，本院予以采信。经审理查明，第三人燎原公司系桐梓县燎原镇人民政府成立的平台公司，本案“花园移民新村工程建设项目”立项申请主体为桐梓县燎原镇人民政府，建设项目选址意见书的建设单位为第三人燎原公司。第三人燎原公司与桐梓县燎原镇花园村民委员会签订了《移民新村项目用地协议书》，即用地单位为第三人燎原公司。2013年5月4日，原告与第三人双方签订《合作协议》，双方约定：双方合作完成花园移民新村的经济型住房建设；总建筑面积14.6万平方米；原告负责项目的所有设计规划，出资，建设等；第三人负责各种审批手续，矛盾纠纷的调处等。第三人如未按约定时间完善本项目相关的法定手续，导致本项目停工、终止、遭受处罚或协议无效，原告因此遭受的所有经济损失全部由第三人承担等。《合作协议》签订后，项目开始建设，2015年，被告以第三人对“花园移民安置房”项目未办理用地批准，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第44条的规定，经立案调查后遂于2015年3月29日作出桐国土行处决字［2015］第2110号《行政处罚决定书》，处罚内容为“责令退还非法占用的土地，没收你单位在占用集体土地（旱地）76154平方米上新建的建筑物110000平方米和其他设施交桐梓县人民政府处置。”，该处罚决定书于作出当日送达第三人后，第三人没有提起行政复议，也没有提起行政诉讼。2019年5月原告向被告催办最后批次6063平米用地手续时，被告告知原告涉案地块已经在2015年被被告予以处罚。原告不服，遂诉至本院。另查明，桐梓县国土资源局因机构改革更名为桐梓县自然资源局。2014年10月27日，遵义华瑞建设投资有限公司名称变更为遵义华瑞房地产开发有限公司。再查明，2016年至2017年，原告就涉案土地中的部份地块，与原桐梓县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，并取得了国有建设用地使用权登记。本院认为，首先，原告是否有诉讼主体的问题。原告与第三人之间的合作关系紧密，对于涉案项目建设，原告投入了大量资金进行建设，且双方在合作协议中明确约定，若项目建成完工后，未按时收回建设资金，原告对未分配到户的房屋有经营管理的权利（经营所得归原告所有），直至分配到户为止，加之原告已取得部分地块的建设地使用权登记。故行政机关作出处罚决定，责令退还土地，没收涉案建筑物，必然会对原告产生重大的经济影响，直接影响原告的合法权益，故应当认为原告与案涉行政处罚决定之间具有法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（六）项“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系：……（六）其他与行政行为有利害关系的情形”的规定，故原告具有本案的原告主体资格。其次，被告作出的行政处罚是否合法的问题。一、被告《土地违法案件勘测笔录》载明“占地面积76154平方米，建筑面积11000平方米”，《责令停止违法行为通知书》载明“建筑面积11000平方米”，被告未有其他证据证明的情况下，也未对涉案土地进行测绘计量，但作出的处罚决定认定“建筑面积为110000平方米”，可见，被告作出的处理决定认定的事实不清，证据不足。二、被告作出的处理意见系燎原镇国土资源所作出，该所于2015年3月20日作出处理意见，但在《违法案件处理决定呈批表》上于2015年3月18日就以按处理意见上报桐梓县国土资源局并获得审批通过，故程序严重违法。三、被告未提供证据证明涉案土地属性是耕地还是建设用地，也未提供证据证明涉案土地是否符合总体规划，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定作出处罚，但未定性清楚土地属性以及是否符合土地利用总体规划，作出责令退还非法占用的土地的同时又作出没收新建的建筑物不符合法律规定，同时被告适用了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，但在处罚决定中未作出行政罚款，故属适用法律错误。综上，被告作出的具体行政行为事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销，但原告和第三人的违法占地建设事实存在，依法应予处罚。为维护法律的尊严，保护土地，促进依法用地，故应在对被告作出的桐国土资行处决字[2015]第2110号《行政处罚决定书》撤销后，由被告依法重新调查作出新的处理。据此，为保护各方当事人的合法权益，监督和支持行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告桐梓县自然资源局于2015年3月29日作出的桐国土资行处决字[2015]第2110号《行政处罚决定书》，并由被告桐梓县自然资源局在60日内重新作出处理。案件受理费50元，由被告桐梓县自然资源局承担。如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  罗中文人民陪审员  袁昌容人民陪审员  陈海燕二〇二〇年九月二十四日法官助理任佳书记员方鹰