江西省兴国县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0732行初7号原告：肖林生，男，1967年8月13日出生，汉族，江西省兴国县人，农民，住兴国县。被告：兴国县自然资源局，住所地：兴国县潋江镇凤凰大道**。法定代表人：赖如钦，该局局长。出庭负责人：刘禹锋，男，1965年10月20日出生，汉族，江西省兴国县人，系该局副局长。委托诉讼代理人：肖四桂，男，系兴国县自然资源局法规股工作人员。代理权限：一般代理。委托诉讼代理人：廖乐芳，江西国兴律师事务所律师。代理权限：一般代理。第三人：肖益林，男，1965年10月15日出生，汉族，江西省兴国县人，兴国县城岗中学教师，现住兴国县。第三人：肖小平，男，1973年5月15日出生，汉族，江西省兴国县人，务农，住兴国县。委托诉讼代理人：肖益林，男，系肖小平同胞兄弟，即本案第三人肖益林，代理权限：特别授权。原告肖林生不服被告兴国县自然资源局补办林权证一案，本院作出（2020）赣0732行初1号行政裁定书后原告肖林生不服，提起上诉，赣州市中级人民法院于2020年7月3日作出（2020）赣07行终283号行政裁定书，指令本院继续审理该案。2020年7月23日本院向被告兴国县自然资源局、第三人肖益林、肖小平送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料，2020年8月12日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告肖林生，被告自然资源局的出庭负责人刘禹锋以及委托代理人肖四桂、廖乐芳，第三人肖益林，第三人肖小平的委托代理人肖益林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告肖林生诉称：原告和第三人系同胞兄弟，位于城岗乡迴龙村罗金组内横处仚11.6亩的林地原是登记在户主肖明优一人名下，第三人肖益林1982年读兴国师范至今都是非农业户口，其妻子、儿子也都是非农业户口，丧失承包权。1994年原告和第三人已分家。土地三十年不变是1998年至2027年，林地共有人肖林生，余菊香、肖玉成、肖新圳、肖明优、肖小平、肖林生有土地承包经营权证，2018年3月12日第三人肖益林以遗失了坐落于兴国县编号为（2006）261201****林权证为由，并伪造肖明优的签名，向兴国县林业局递交申请，要求补办林权证并在备注栏注明“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”。2018年5月2日被告向第三人肖益林颁发了兴国县林证字（2018）第261201****号林权证。被告疏于审查，违法发证的行为侵犯了原告的合法权益，应予以纠正，现特向贵院提起诉讼，望判如所请。原告肖林生提供的证据有：1、户口本复印件1份，证明林权登记行为侵犯了户内其他成员的合法利益。2、兴国县林证字（2018）261201****号林权登记证复印件1份，证明登记行为程序不合法，没有进行实地调查；违反物权法的规定，没有“平均共同所有”一说。3、投诉复印件1份，兴林字[2019]51号答复意见书复印件1份，兴府复[2019]13号行政复议不予受理决定书复印件1份，证明肖明优对本案登记有异议，并向有关部门进行了投诉，平均共同所有侵犯了肖明优的权利。4、行政起诉答辩状复印件1份，证明原告没有重复起诉，被告自然资源局是本案的适格主体。5、农村土地承包经营权证复印件1份，证明原告家庭的承包户成员包括原告的父亲在内的五个家庭成员。6、2019年6月到林业局调取的申请复印件1份，证明被告提供的《申请书》与原告提供的《申请书》不一致，被告存在做假的行为（提供证据光盘一张）。2020年8月12日提交的证据有：1、信用社的银行流水复印件1份，证明原告有四个人的林地补贴（85多元一个人），肖明优有三个的补贴[肖明优、肖明优妻子（已去世，但补贴还有）、肖小平]。2、户口本复印件1份，证明肖明优的户口是在肖林生的户口本里，只有七分之一的森林管理权，肖明优现在户口名下，肖小平超过20年没有在迴龙村罗金组，所以管理权已转到我名下。被告兴国县自然资源局辩称：1、本案不属于法院受理范围，按法律规定，权属争议由政府处理。2、本案已经过了起诉时间，按规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2018年5月至起诉时间，早过了五个月。3、因登记本丢失，按《林木和林地权属登记管理办法》第十七条“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”。答辩人依法办理补办没有违法。综上所述，答辩人依法履行补办，没有违法，恳请贵院依法驳回被答辩人的全部诉讼请求或起诉。被告兴国县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、《林业和林地权属登记管理办法》、《中华人民共和国森林法》打印件各1份，证明林权证补办的程序合法，也有法律依据。2、档案中的肖明优身份证、档案中代办人肖益林的身份证、档案中肖明优林权登记申请表、档案中肖明优的申请书、档案中登记的声明复印件各1份，证明我单位按林权证补办的程序予以补办，申请书中申请人肖明优已注明林权属肖明优、肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有，所以被告补证的程序合法。第三人肖益林、肖小平辩称：一、本案原告未依法先申请行政复议。2019年8月8日的兴府复[2019]13号行政复议，不是本案原告肖林生为申请人，肖林生是第三人，所以与本案不是同一案，且在2019年8月底就已经超过法定15天的起诉期限，有兴国县人民政府的复议决定为据。本案以肖林生为原告，诉兴国县自然资源局侵犯其合法权益林权，第三人为肖益林、肖小平，未依法先申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条的规定，应先申请行政复议。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事行政诉讼法＞的解释》第五十六条、第六十九条第五款之规定，人民法院应裁定不予立案；已经立案的应裁定驳回起诉。二、行政行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。第三人有证据证明涉案林地的林权为：肖明优及其三子肖益林、肖林生、肖小平四人共有。原林权证和档案只有户主肖明优一个人的名字，没有林权共有人肖林生和其他共有人的名字，因为那时登记不规范，大家的都只写了户主的名字；补办的林权证依法登记了在1981年分到林地的共有人肖林生和其他共有人的名字。显而易见，行政行为对原告肖林生的合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事行政诉讼法＞的解释》第一条第（十）款的规定，不属于人民法院的受案范围；根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事行政诉讼法＞的解释》第六十九条第（八）款的规定，已经立案的应裁定驳回起诉；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）款的规定，应判决不撤销行政行为。三、超过法定期限起诉且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。具体行政行为的时间是2018年5月2日，在此前于2018年3月19日的江西日报A3版已登报公告声明，有自然资源局提交的江西日报为据，并且2018年6月13日肖林生和其他三位共有人已在协议字上签字按手印确认林权证上内容，协议字第二条与林权证内容一致，有协议字和林权证为据，并且协议字经两审判决已发生法律效力，有两审判决书为据；原告肖林生最早向人民法院起诉的时间是2019年9月20日，有原告的起诉状为据。都超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月法定期限，有九个月以上。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事行政诉讼法＞的解释》第六十九条第（二）款的规定，已经立案的应裁定驳回起诉。四、林权证的补办和登记共有人真实、合法、有效。1、补办的林权证登记的内容真实。2、依法登记林权共有人，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条“林权证等证书应将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”的规定登记。3、林权证的补办和登记林权共有人经四名共有人确认，协议字第二条与林权证的内容一致，经四名共有人签字按手印确认，该协议字经两审判决已发生法律效力。4、兴国县人民政府行政复议决定书第4页画线部分，证明林权证的补办和变更与道德、法律高度契合。综上所述，依法补办林权证，原告的合法权益明显不产生实际影响，且原告未依法行申请行政复议，又超过法定期限起诉。敬请贵院依法裁定驳回原告的起诉。第三人肖益林向本院提交了以下证据：1、兴国师范毕业证复印件1份（原件核对后退回肖益林），证明肖益林在1982年8月以前是迴龙村罗金组集体经济组织成员之一，所以在1981年分到了林地。2、（2020）赣07民申131号民事裁定书1份，证明本案争议林地由肖明优及其三子四人共有。3、2019年9月20日行政起诉状、2020年1月13日行政起诉状各1份，证明原告最早向人民法院起诉的时间是2019年9月20日，已超过了诉讼时效起诉。（证据原件核对后退回肖益林）第三人肖小平未向本院提交证据。在（2020）赣0732行初1号案件中，原、被告及第三人还提交了以下证据：1、赣州市中级人民法院行政裁定书复印件1份，证明本案由于都县人民法院管辖。2、迴龙村罗金组证明1份，2005年8月9日肖明优林权证登记申请表复印件，1981年肖明优自留山经营权证存根复印件，证明1981年分得自留山的现有家庭成员有肖明优及其三子肖益林、肖林生、肖小平，自留山至今没有变动。3、《中华人民共和国农村土地承包法》打印件（第十六条、第二十四条、第五十五条），证明登记林权共有人合法必要；林权纠纷起诉到法院的由法院判决。4、兴国县人民政府行政复议《兴府发复（2019）13号》第4页画线部分，证明林权证的补办和变更与现行法律、法理和道德高度契合。5、林权证复印件、林地协议字、兴国县人民法院民事判决书复印件、赣州市中级人民法院民事判决书复印件各1份，证明林权证的补办和登记的共有人经四名共有人同意，协议字第二条与林权证共有人内容一致，有肖明优、肖林生、肖益林、肖小平签字按手印，并经两审法院判决合法有效。6、肖益林户口本、肖小平户口本、肖明优土地经营权证各1份，证明肖益林夫妇，肖小平户籍地，肖明优耕地共有人是第三人肖小平，不是本案原告肖林生。经第三人肖益林申请，本院依职权调取的证据有：2005年8月9日申请人肖明优的林权登记办证档案一份，原件经庭审质证后退回兴国县林业局。经审理查明，原告肖林生与第三人肖益林、肖小平系同胞兄弟，均为案外人肖明优的儿子，1981年6月5日，兴国县颁发的兴林证字第0126469号江西省兴国县自留山经营权证存根中载明：“经审查落实，确定下列山林面积伍亩划给肖明优户作自留山，进行造林绿化。山权归城岗公社（镇、场）迴龙大队罗金生产队所有。经济管理权及林产品永远归肖明优所有。任何单位和个人不得侵犯”。当时确认该山林面积时，肖明优户上共有六个人口，即肖明优夫妇、肖明优母亲、肖益林、肖林生、肖小平。2005年8月9日，肖明优提交林权登记申请表一份，根据1981年颁发的兴林证字第0126469号江西省兴国县自留山经营权证中确定的面积进行确权，林权登记申请表载明“林地使用期”为长期，“林权共有权利说明”处为空白，2006年9月11日，兴国县人民政府颁发了林权证编号为36060309****的林权证给肖明优。2018年3月12日，肖明优向兴国县林业局提出申请，因登记在肖明优名下林权证编号为36060309****的林权证遗失，申请补办，并在备注栏上注明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”。兴国县林业局经审查，于2018年5月2日补办了林地所有权人为肖明优的兴国县林证字（2018）第261201****号林权证，在该份林权证的注记栏中载明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”。2019年6月18日，肖明优投诉称有人未经其本人同意擅自将林地变为三个儿子共有，2019年7月5日，兴国县林业局作出兴林字[2019]51号“办理肖明优信访事项答复意见书”，处理意见为：“我局根据其申请给予重新发证并注明‘肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有’”。2019年8月1日，肖明优向兴国县人民政府申请行政复议，被申请人为兴国县林业局、第三人为肖益林、肖林生、肖小平，请求确认被申请人兴国县林业局2018年5月2日在兴国县林证字（2018）第261201****号林权证注记中加注肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有的行为违法，并重新发证给肖明优。2019年8月8日，兴国县人民政府作出兴府复[2019]13号行政复议不予受理决定书，决定对肖明优于2019年8月1日提出的行政复议申请不予受理。原告肖林生对该决定不服，以兴国县人民政府、兴国县自然资源局为被告，肖益林、肖小平为第三人向赣州市中级人民法院提起行政诉讼，2019年11月22日，赣州市中级人民法院作出（2019）赣07行初227号行政裁定书，驳回原告肖林生对兴国县人民政府的起诉，同日作出（2019）赣07行初227号之一行政裁定书，裁定将本案原告对被告兴国县自然资源局的起诉移送于都县人民法院管辖，2019年12月9日，赣州市中级人民法院将该案移送至于都县人民法院，2020年1月19日，原告肖林生在隐瞒上述情况下向本院提起行政诉讼。我院审理认为，鉴于该案已经由赣州市中级人民法院裁定移送至于都县人民法院，原告基于同一当事人，同一诉讼标的又向本院提起诉讼，构成重复起诉，于是做出（2020）赣0732行初1号行政裁定书，裁定：“驳回原告肖林生对被告兴国县自然资源局，第三人肖益林、肖小平的起诉”。原告肖林生对该裁定不服，依法提起上诉，2020年7月3日赣州市中级人民法院做出（2020）赣07行终283号行政裁定书，指令我院继续审理该案。根据原告及第三人陈述，肖明优母亲及肖明优妻子已经去世，在1981年颁发自留山经营权证时认定的家庭成员中还有4人。1982年9月，第三人肖益林考入兴国师范学校就读，1985年7月毕业，开始在教育行业履职至今。2018年6月13日，原告肖林生、第三人肖益林、肖小平签订林地协议书一份，协议书第二条内容为：“二、自留山开发后，所有权还是和林权证上的一致，肖明优三子（肖益林、肖林生、肖小平）平均共同所有”。为加快推进政府职能转变和机构改革，着力建设人民满意的法治政府和服务政府，根据《兴国县人民政府职能转变和机构改革实施方案》、《兴国县国土资源局（兴国县不动产登记局）主要内容职责内设机构和人员编制规定》及《兴国县不动产登记中心主要职责内设机构和人员编制规定》等文件规定，土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记工作已经统一归口到兴国县国土资源局（现兴国县自然资源局）负责承办。以上事实，有原、被告、第三人提供的证据及当事人陈述予以证实，本院予以认定。本院认为，本案争议的焦点为本案是否超过诉讼时效及是否应当复议前置及当时兴国县林业局补办林权证的行为是否违法。一、关于本案是否超过诉讼时效及复议前置问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。本案属于山林权纠纷，2019年8月1日，案外人肖明优以兴国县林业局为被申请人，肖益林、肖林生、肖小平为第三人向兴国县人民政府申请行政复议，请求确认被申请人兴国县林业局2018年5月2日在兴国县林证字（2018）第2612010001号林权证注记中加注“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”的行为违法，并重新发证给肖明优。2019年8月8日，兴国县人民政府作出不予受理的决定。本案原告肖林生（行政复议中的第三人）不服该复议决定，向赣州市中级人民法院提起诉讼。在肖明优提起的行政复议案件中，肖益林、肖林生、肖小平三兄弟均有利害关系，属有独立请求权的第三人，其享有的权利和义务应和申请人一致，肖林生对该复议决定不服提起行政诉讼，符合先行复议后再进行行政诉讼的法律规定，第三人肖益林提出要以肖林生为申请人先行提起行政复议后再起诉的理由不成立，本院不予支持。被告兴国县自然资源局和第三人肖益林提出该案已过诉讼时效。本院认为，虽然被告补发林权证的行为发生在2018年5月，但庭审中肖林生陈述他是在2019年6月4日在城岗法庭开庭时才知道这事的，肖明优于2019年8月1日向兴国县人民政府申请行政复议，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出，法律另有规定的除外”。肖林生对兴府复[2019]13号行政复议不予受理决定书不服后向赣州市中级人民法院提起诉讼，2019年11月22日，赣州市中级人民法院作出（2019）赣07行初227号之一行政裁定书。本案的起诉期限起算点应当从2019年6月4日开始计算，时间在六个月之内，符合诉讼时效的规定。故被告自然资源局、第三人肖益林提出的诉讼时效问题依法无据，本院不予支持。二、关于当时兴国县林业局补办林权证的行为是否违法问题。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年。前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满户依照前款规定相应延长”。1981年办理自留山证时，以肖明优为主的家庭成员有6口人，在确认自留山面积时是根据当时的人口数进行计算，2005年办理山林权证时，也是根据之前以肖明优为主的家庭承包的面积来确定的，并没有根据人员的变动进行相应的调整。《林地和林地权属登记管理办法》第十七条规定：“发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办”。肖明优将2006年颁发的林权证遗失后，依法申请补办，2018年3月12日肖明优写了一份申请书，该申请书中的内容经兴国县城岗乡迴龙村民委员会及兴国县城岗乡林业工作站核实盖章确认，兴国县林业局收到申请后，于2018年5月2日补办了兴国县林证字（2018）第261201****号林权证。《林地和林地权属登记管理办法》第十二条：“在公告期内，有关利害关系人如对登记申请提出异议，登记机关应当对其所提出的异议进行调查核实。有关利害关系人提出的异议主张确实合法有效的，登记机关对登记申请应当不予登记”。原告肖林生在公告期间没有提出异议。第三人肖益林陈述，他是受肖明优的委托经过三兄弟口头授权同意后去操办补证等相关事宜的。补办证件主要目的是为了保护肖明优一家对农村土地的家庭承包权，在办证过程中，被告兴国县自然资源局在没有看到肖明优的授权委托书的情况下就进行了办证行为，导致现在原告肖林生对第三人肖益林的代办行为不予认可，被告兴国县自然资源局在材料审查过程中把关不严，程序不当，但对办证目的没有影响。在补办证件时，根据申请人的要求，被告兴国县自然资源局在林权证“森林、林木、林地状况登记表”注记一栏中载明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”的字样，《中华人民共和国农村土地承包法（2018修正）》第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。登记机构处按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用”。第三十二条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”。在承包期内，承包农户进城落户的，引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。农村土地的承包、经营是以家庭为单位而非户主个人发生，已取得的承包土地权益不因户籍身份变化而变化。原告肖林生认为第三人肖益林已是非农户口，第三人肖小平长期不在该村小组居住生活，丧失了该林地的承包权，与农村土地承包政策不符，本院不予采纳。涉案林地的承包面积当初是按肖明优名下6口人确定的，现在肖明优的母亲及妻子已经去世。被告兴国县自然资源局在林权证“森林、林木、林地状况登记表”注记一栏中载明：“肖明优三子肖益林、肖林生、肖小平平均共同所有”的字样，表达上有瑕疵，容易让人在理解该句话的过程中引起歧义，根据法律规定，如果要在土地承包经营权证或者林权证等证书列明家庭成员，则应将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入，本案没有将全部家庭成员注记在内。被告兴国县自然资源局在办证的过程中程序出现纰漏，文字表述不准确，与法律规定不符。我国的土地承包政策是以家庭承包为主，土地的所有权归集体所有，我国的林地政策长期以来没有改变，也没有因为家庭成员的变更而发生变化，在当前政策没有改变的情况下，本案涉案林地还是属于以肖明优为首的家庭承包，其人员架构应该和1981年确认的人员保持不变。实际上涉案林地不管是登记在肖明优名下，还是登记为肖林生、肖益林及肖小林三人共有，在现有林权政策没有改变的情况下，均为以肖明优为户主包括肖林生、肖益林及肖小平在内的家庭成员共同享有的林权。被告虽然在办证的过程中没有严格把关，但是对涉案林地承包经营权的权利人的实际权益并没有造成实质性影响，在2018年6月13日肖林生、肖益林、肖小平三人签订的林地协议字上，三兄弟也明确“二、自留山开发后，所有权还是和林权证上的一致，肖明优三子（肖林生、肖益林、肖小平）平均共同所有”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。据此，对兴国县自然资源局2018年5月2日颁发的兴国县林证字（2018）第261201****号林权证本院依法不予撤销。原告及其他林权权利人如果认为该林权证的有关内容需要进一步明确，可以到原林权登记机关申请更正或者补办。综上，被告兴国县自然资源局依法补办林权证证据确凿，适用法律、法规正确。但被告兴国县自然资源局在办证过程中程序出现纰漏，文字表述不准确，程序上存在轻微违法行为，对此本院予以确认。但同时该行为并没有对原告及相关权利人的权益造成实质性影响，没有与我国现行的农村土地承包经营政策相违背，原告肖林生要求撤销被告兴国县自然资源局于2018年5月2日颁发的兴国县林证字（2018）第261201****号林权证的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告兴国县自然资源局补发兴国县林证字（2018）第261201****号林权证的行为违法；二、驳回原告肖林生的诉讼请求。案件受理费50元，原告肖林生已预缴，由原告肖林生承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  宋润生人民陪审员  刘瑞金人民陪审员  吴素辛二〇二〇年九月十一日书 记 员  黄丽泳