广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终126号上诉人（原审原告）李杰冲，男，1957年6月12日出生，汉族，身份证住址化州市xxxx。被上诉人（原审被告）化州市自然资源局。住所地：化州市xxxx。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：茂名市xxxx。法定代表人梁荣杰，局长。委托代理人张锡汉，茂名市自然资源局工作人员。委托代理人阮传欣，广东海日律师事务所律师。原审第三人李丹，女，1967年11月7日出生，汉族，住化州市xxx。委托代理人唐灵辉，广东公勤律师事务所律师。上诉人李杰冲因诉被上诉人化州市自然资源局（以下简称化州自然局）、茂名市自然资源局（以下简称茂名自然局）土地登记及行政复议纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初338号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，化州自然局于2015年4月17日核发化国用（2015）第00xxx号《国有土地使用证》给李丹。李杰冲对该行政行为不服，于2019年7月18日向茂名自然局申请行政复议。茂名自然局于2019年10月16日作出茂自然行复[2019]12号《驳回行政复议申请决定书》，认为李杰冲《宅基地证》所记载的土地与化州自然局向李丹核发的化国用（2015）第00x**《国有土地使用证》所记载的土地并非同一块土地，因此李杰冲与化州自然局向李丹核发的化国用（2015）第00xxx号《国有土地使用证》没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，因此驳回李杰冲的行政复议申请。李杰冲于2019年10月31日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判决撤销被告茂名市自然资源局作出的茂自然行复[2019]12号《驳回行政复议申请决定书》；2、判决撤销被告化州市自然资源局2015年4月17日核发给第三人的化国用（2015）第00xxx号《国有土地使用证》；3、本案的诉讼费用由被告承担。经原审法院审查后，认为由于茂名自然局以申请人不符合受理条件驳回李杰冲的复议申请，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，本案不属于“复议机关决定维持原行政行为的”情形，故作出原行政行为的行政机关即化州自然局和复议机关即茂名自然局并非是共同被告，李杰冲应就化州自然局向李丹核发化国用（2015）第00xxx号《国有土地使用证》的行政行为或茂名自然局作出茂自然行复[2019]12号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为择一起诉，原审法院于2020年4月8日向李杰冲进行释明后，李杰冲拒绝择一起诉，并要求保留两个被告及两项诉讼请求。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，由于作出原行政行为的行政机关即化州自然局和复议机关即茂名自然局并非是共同被告，经向李杰冲释明并要求其选择后，李杰冲拒绝择一起诉，坚持起诉两个被告及两项诉讼请求，因此，李杰冲的起诉不符合上述法律规定。对李杰冲的起诉，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回李杰冲的起诉。上诉人李杰冲不服原审裁定，向本院上诉称：1.《行政诉讼法》及《关于适用的解释》均没有关于“一案一诉”的限制性规定，而且，化州自然局、茂名自然局的行为事实存在直接的关联性，同一案审理有利于节省诉讼成本，减少当事人累讼。《适用解释》第136条也规定：“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。”2.化州自然局给李丹颁发化国用(2015)第00xxx号《国有土地使用证》中的262.74平方米土地包罩李杰冲1989年4月29日的《宅宅基地证》项下**方米土地使用权，属后证侵犯前证的合法权益。而且，仅就茂名自然局认定发证给李丹之土地北至“李杰冲屋地”而言，亦与李杰冲存在相邻权，未经通知李杰冲指界，造成化州自然局重复发证的结果，发证程序违法，李杰冲必然与该证存在利害关系。是否重证是行政复议或行政诉讼的实体审理范畴，而不是简单的程序判断。茂名自然局没有对本案实体事实作审查，便以李丹之土地与李杰冲的宅基地不是同一块地，发证不重叠为由，认定李杰冲与李丹的土地证没有利害关系，认定李杰冲的复议申请不符合行政复议的受理条件，而决定驳回李杰冲的复议申请，程序违法。同样，原审法院没有对被诉行政行为的合法性进行审查，不符合《适用解释》第135条的规定。李杰冲拥有化州自然局发证给李丹的262.74平方米土地其中80平方米使用权的《宅基地证》，符合《行政复议法实施条例》第28条关于行政复议受理的条件。茂名自然局应作出实体决定，但其却以没有利害关系，不符合复议受理条件为由作出驳回复议申请的决定，实际是维持了化州自然局的原行政行为。根据《适用解释》第134条第2款之规定，上诉人列两被上诉人为共同被告，请求撤销两被诉行政行为，是符合起诉条件的。原审应对本案实体审理和判决，却程序上裁定驳回上诉人的起诉，失当。上诉人恳请二审裁定撤销(2019)粤0902行初338号行政裁定，裁定本案由原审法院继续实体审理并作出判决。被上诉人化州自然局答辩称：一、李杰冲的一审诉请违反“一案一诉”原则，我局与茂名自然局不是共同被告，李杰冲经法院释明后拒不择一起诉，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定裁定驳回其起诉，事实清楚，适用法律正确，请贵院予以维持，并驳回李杰冲的上诉，维持原裁定。二、我局核发化国用(2015)第00xxx号《国有土地使用证》给李丹，土地来源清楚，程序合法。我局于1988年作出化国土征字(1988)83号《关于东山镇儒教位村委会征用土地办粮食加工厂报告的批复》和化国土函(1988)84号《关于东山镇儒教位村委会申请用地报告的复函》，同意儒教位村委会征用并使用其本村委会坡六埇生产队位于九龙岭东侧坡脚的一块面积九亩七分五厘的荒岭地，作为村委会与李杰冲等五人联办粮油加工厂的建设用地。2014年10月16日，化州市规划局作出化城规条（居民住宅类）字[2014]426号《化州市东山街道儒教位坡六埇九龙岭东侧JLL-01号地建设用地规划设计要点》。2015年1月6日，化州市东山街道儒教位村民委员会经村民会议表决同意将上述位于化州市东山街道儒教位坡六埇九龙岭东侧JLL-01号地的使用权转让给李丹。2015年4月1日，我局在李丹补办出让手续后，核发化字国用xx号《建设用地批准书》给李丹。2015年4月14日，李丹申请出让国有建设用地使用权初始登记。我局经地籍调查、登记审批和报市政府批准后，于2015年4月17日根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定核发化国用(2015)第00xxx号《国有土地使用证》给李丹，发证土地来源清楚，程序合法。三、李丹的国有土地使用证与李杰冲持有的宅基地证没有构成重证。我局核发给李丹的土地于1988年被征用为国有土地，李杰冲持有的1989年宅基地证的土地为集体土地，两者的土地性质不同。另外，李杰冲宅基地的位置与李丹国有土地使用证的四至不同，两证土地不重叠，不构成重证。李杰冲称李丹的国有土地使用证包含了其宅基地证的土地，这是没有事实依据的。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，李杰冲的上诉无事实及法律依据，请贵院依法驳回上诉，维持原裁定。被上诉人茂名自然局答辩称：一、我局驳回李杰冲行政复议申请事实清楚，适用法律正确。根据粮油加工厂征地平面图，李杰冲《宅基地证》上所记载的土地位于规划五米路以西。根据化州市东山街道儒教位村委会出具的《证明》，李丹宗地位于粮油加工厂征地平面图规划五米路以东。由此可见，李杰冲《宅宅基地证》记载所记载的土地与化国用(2015)第00x**国有土地使用证》所记载的土地并非同一块土地，亦不相邻。化州自然局核发化国用(2015)第00xxx号《国有土地使用证》给李丹与李杰冲没有利害关系，李杰冲的行政复议申请不符合上述法律规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定，我局依法驳回上诉人的行政复议申请是正确的。二、上诉人违反“一案一诉”原则，原审法院驳回其起诉适用法律正确。首先，我局驳回上诉人行政复议申请的决定和化州自然局核发化国用(2015)第xx号《国有土地使用证》给李丹系两个不同的行政行为，两个行政行为的实施主体、行政相对人、实施内容、适用法律和实施程序均不一致。其次，我局以李杰冲复议申请不符合受理条件为由驳回其申请不属于维持原行政行为，李杰冲不得将我局和化州自然局列为共同被告。最后，原审法院在2020年4月8日已向李杰冲释明，要求李杰冲择一起诉，但上诉人坚持同时起诉我局和化州自然局及两项诉讼请求，违反“一案一诉”原则。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定驳回上诉人的起诉适用法律正确。综上所述，我局驳回上诉人行政复议申请事实清楚，适用法律正确。李杰冲违反“一案一诉”原则并拒不更正，原审法院依法驳回其起诉适用法律正确，李杰冲上诉理由不成立，恳请贵院查清事实，依法驳回其上诉。原审第三人李丹陈述称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应裁定驳回上诉人的上诉请求。上诉人提起本案诉讼的请求有两个，第一个诉讼请求属行政复议纠纷诉讼；第二个诉讼请求，属行政登记纠纷诉讼。上诉人的两个诉讼请求，属两个不同法律关系纠纷的诉讼。根据“一案一诉”的基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当对当事人进行充分释明及指导，如当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定不予受理或者驳回起诉。本案中，原审法院已对上诉人的两个诉讼请求进行充分释明及指导，上诉人仍坚持起诉本案两被上诉人及两项诉讼请求。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定作出一审裁定，驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人对案涉土地没有任何权利，茂名自然局驳回李杰冲的复议申请，事实清楚，适用法律正确。李杰冲诉称化州自然局将案涉《宅基地证》项下土地重复给李丹核发《国有土地使用证》，没有依据，亦与事实不符。从两土地权证的土地四至来看，两地块的四至并不重叠，从两地块的实际位置来看，两地块并不相连且相距约70米。既然李杰冲对案涉土地没有任何权利，化州自然局核发案涉《国有土地使用证》不可能侵害到其合法权益，李杰冲不具有对该行政行为提起行政复议的主体资格。茂名自然局据此驳回李杰冲的复议申请，事实清楚，适用法律正确。三、李杰冲不是案涉《宅基地证》项下土地的实际权利人，依法不具有提起本案诉讼的主体资格。李杰冲在多年前已将案涉《宅基地证》项下的土地转让给案外人使用，且该土地亦经多次转让后，才由现土地使用人在该宅基地上建造房屋。李杰冲不再享有该宅基地使用权，依法不具有提起本案行政诉讼的诉权，即不具有本案的诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。综上所述，上诉人对案涉土地不享有权利，依法既不具有提起行政复议的主体资格，亦不具有提起本案行政诉讼的主体资格，依法应驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对原审裁定审理查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点是李杰冲提起本案诉讼是否符合行政诉讼的法定受理条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”依据上述规定，复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，此类行政复议行为并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。本案中，茂名自然局系认为李杰冲并非涉案发证行为的利害关系人，因而作出《驳回行政复议申请决定书》，原审法院认定不属于复议决定维持原行政行为的情形、不符合共同被告的法定条件，并且建议其分别起诉，符合上述法律的规定。李杰冲认为涉案土地登记行为经过行政复议应当适用共同被告规定和合并审理的理由不能成立。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种选择：一种是在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下，直接起诉原行政行为；另一种是起诉复议机关作出的不予受理行为。但是，无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不予受理的复议决定，都不涉及另一机关作共同被告的问题。虽然法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，而应选择其一。这是因为直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不受理行为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的后果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关的不予受理行为，就会违反一事不再理原则，也违反了《中华人民共和国行政复议法》第十六条第二款关于“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议”的规定。因此，原审法院向李杰冲释明按照“一案一诉”的诉讼原则，分别起诉，并无不当。李杰冲在同一行政案件中起诉两个行政机关分别作出的两个行政行为，而且该两个行政行为并非复议维持原行政行为的关系，那么李杰冲的起诉违反了“一案一诉”的基本原则，不符合行政诉讼的法定受理条件。原审法院据此以李杰冲的起诉不符合法定起诉条件为由驳回其起诉，亦无不妥。李杰冲上诉提出其所诉的两个行政行为存在直接的关联性，同一案审理有利于节省诉讼成本，减少当事人累讼的主张，不符合行政诉讼法的立法本意，也没有法律依据，对其主张本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人上诉理由不成立，本院应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年八月十七日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤