内蒙古自治区正蓝旗人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内2530行初8号 原告：格日勒巴特尔，男，1959年11月29日出生，现住正蓝旗。 委托代理人：何文平，内蒙古泽铭律师事务所律师。 被告：正蓝旗林业和草原局，地址正蓝旗。 法定代表人：于桩，职务局长。 行政机关负责人：于桩，职务局长。 委托代理人：王莹，内蒙古傲赢律师事务所律师。 本院于2020年9月16日立案受理了原告格日勒巴特尔诉被告正蓝旗林业和草原局不服行政处罚决定纠纷一案。依法适用普通程序公开开庭进行审理。原告格日勒巴特尔及委托代理人何文平、被告正蓝旗林业和草原局的负责人于桩及委托代理人王莹到庭参加了诉讼。现本案已审理终结。 被告正蓝旗林业和草原局于2020年8月11日做出蓝林草罚决字（2020）第012号林业行政处罚决定：经依法查明，你于2020年未经批准，擅自在黑风河獾子井自家住宅西北侧林地内建设牛棚，擅自改变林地用途，经锡盟林业监测规划院出具的调查报告建设面积为156平米，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，本机关决定对你处以下行政处罚，责令于2020年10月1日前恢复原状出，处以1560元的罚款。 原告诉称，1983年乌苏图查干那顺把图书记认为浑善达克沙地滦河源头自然保护区是乌苏图查干土地，就指示贡布苏荣老人带领七户（原来是八户，由于环境恶劣一户中途退出）牧民定居到现浑善达克沙地滦河源头自然保护区进行生态环境治理，当时由于长期没人居住，水源缺乏、狼群出没，慢慢变成了原昭乌达盟克什克腾旗和多伦县的冬营盘，导致边界不清，而生态环境却因此遭到严重破坏，沙漠化程度加剧，对此七户牧民对多伦县和克什克腾旗籍人的不断非法破坏采取了主动积极的保护，而且保护的自然生态逐渐得到了巨大的改善。正蓝旗人民政府于1991年在保护区核心区域也是打井一眼，彻底解决了保护人员的生活用水困难。正蓝旗人民政府在2001年6月14日以蓝政办发（2001）69号《关于启动金莲川草原森林自然保护区一期工程的通知》的红头文件的形式，对七户牧民的管护、治理成果予以充分肯定，为了进一步提高良性发展自然保护区的生态环境，通知确定了保护区面积为5570公顷合82650亩，并堪定了地界，还专门配好保护区辖区专用地图，由城建环保局和林水局制定了具体的保护区一期工程治理规划实施方案，建立管理机构，签订聘请保护区负责人合同，并由上述两大机关负责组织实施和日常监督管理，第三条格外强调保护区保留原籍储草基地**牧民外，贺日斯台苏木及根达来镇夏营地的牧民在当年8月底前全部搬出保护区，第四条对七户牧民的具体要求和权利义务规定的特别详细，称“原割草基地的七户牧民要根据调整畜群、畜种结构，提高牲畜质量与效益的原则，制定出畜牧业生产经营计划，并对所饲养的牲畜全部进行舍饲圈养。城建环保局要尽快与七户牧民签订保护建设合同，明确牧户权、责、权，具体要求是2002年4月15日，在保护区内长期全部执行禁牧，达不到要求者搬出保护区的规定。第5条明确规定，城建环保局要尽快同保护区负责人及用户明确责任签订合同，开展建设保护工作，保护区内的草场按责任区划分为牧户承包管理和合理使用的”规定。同时正蓝旗城乡建设环境保护局于2001年7月14日向道布钦核发了1至12号自然保护核心保护区区域负责人聘书，成为金莲川保护区正式负责管理人，并且签订了为期15年的履职合同（由正蓝旗城乡建设环境保护局备案核准备案保管）至此，正蓝旗政府从法律上正式承认，并具体规范规划了保护区的中长期保护措施，七户牧民也依法享有了本地居民的资格和权利义务。正蓝旗人民政府为了更进一步对保护区的生态环境治理和保护，于2006年6月30日作出蓝政发（2006）58号文件，暨《正蓝旗人民政府关于切实做好黑风河自然保护区保护工作的通知》，通知中除充分肯定了七户长期维护、管理自然保护区生态的功绩之外，还进一步规定了保护区生态治理方案，要求减少牲畜头数（每人6头牛），提高牲畜养殖质量，于2007年进行禁牧圈养，排除饲养其它牲畜，同时规定了较为严格的破坏保护区生态环境治理的惩戒措施。正是基于以上原由，原告在所生活生产的草木场上构筑了用于畜牧业的建筑物，原告的行为符合相关法律法规的规定。原告认为被告作出的行政处罚决定，事实不清，证据不足，程序违法，应予以撤销。现诉至法院，要求撤销被告作出的蓝林草罚决字（2020）第012号林业行政处罚决定。 被告正蓝旗林业和草原局辩称，原告于2020年5月在正蓝旗乌河尔沁敖包林场黑风河獾子井新建固定性固定设施，被告于2020年6月2受理案件，经过调查勘验鉴定，2020年7月13日被告给原告下达了（2020）012号行政处罚先行告知书，2020年8月11日作出（2020）第012号林业行政处罚决定。被告作出的行政处罚适用法律正确，处罚适当，根据《中华人民共和国森林法》第十八条规定进行勘查、开采矿藏和各项建设工程应当不占或者少占林地，必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款规定，勘查、开采矿藏和修建道路水利电力通讯等工程需要占用或者征收征用林地的，必须遵守下列规定：用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书，用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续，占用或者征收征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。本案中原告未经林业主管部门批准，擅自将原有的临时性设施改建为砖混结构的固定性建筑物，未向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，未经审核同意，未按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，未领取使用林地审核同意书，因此被告处罚适用法律正确，处罚适当。 原告违法事实清楚，正蓝旗乌和尔沁敖包林场属于国有林场，涉案地块为地方公益林，林地保护等级为三级。1991年2月5日为完成防灾抗灾基地建设目标与乌苏查干苏木额日登达来嘎查、桑根达来苏木刚跟达来嘎查、卓伦高勒苏木巴音吉呼楞嘎查联名的道布钦、格日勒巴特尔、斯仁巴拉吉尔、朝格满都拉、色布格、朝鲁、朝伦巴特尔7户签订了《黑风河打储草基地建设合同》，合同期为6年。根据正蓝旗人民政府蓝政发（2001）69号《关于启动金莲川草原森林自然保护区一期工程的通知》，2001年7月12日正蓝旗城乡建设环境保护局与7户管户牧民代表道布钦签订《正蓝旗滦河源头金莲川重点预防保护区建设保护活动》，对项目区现有牲畜进行舍饲圈养，封禁期5年，且在第4条第3款约定“乙方不得擅自在保护区内建筑固定性房屋及其他建筑，违者按有关规定处罚”。2006年6月30日，正蓝旗人民政府文件蓝政发（2006）58号《正蓝旗人民政府关于加强黑风河自然保护区和管理的通知》，将黑风河自然保护区纳入元上都遗址作为蒙古族文化遗址及生态环境保护规划内，申报国家级保护区，进一步加强管理，保护区个人擅自建设围栏设施和围封草场将全部拆除，由旗抗灾主管部门统一经营管理，旗林业局和森林公安局严厉打击破坏森林资源的各种违法行为。2009年6月12日，正蓝旗农牧业局下达《通知》，旗救灾基地6万亩列入项目区建设范围内，两年内进行封育，当年封育抗灾基地东侧3万亩，从现在开始抗灾基地不得放牧，居住的各牧户8月30日前返回原嘎查。从上述情况可知，原告即非当年签订合同主体也非正蓝旗乌和尔沁敖包林场职工，而是周边苏木牧民。以护林员身份参与管护工作，正蓝旗乌和尔沁敖包林场黑风河獾子井是原告管护工作所在地，原告在本嘎查已有承包草场，当年签订的管户合同期限届满，即便在当年合同期内，也明确约定不得擅自在保护区内建筑固定性房屋及其他建筑，再者不论任何人任何身份在占用林地时均应依法予以申请审批，而不是肆意建造占用林地达到法定标准，依法还应追究刑事责任。综上原告的违法事实清楚，证据确凿，被告依法对其作出的行政处罚合情合理，符合法定程序，请求法院驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的行政处罚决定。 庭审中，原告出示的证据为：一、蓝林草罚决字[2020]第012号行政处罚决定书，证明被告对原告进行了行政处罚的事实。被告以原告存在擅自改变林地用途为由进行处罚，属于事实不清，证据不足，且适用法律错误的事实。二、正蓝旗人民政府2001年6月14日作出的蓝政办发[2001]69号《关于启动金莲川草原森林自然保护区一期工程的通知》；正蓝旗政府于2006年6月30日作出的蓝政发（2006）58号文件，即《正蓝旗人民政府关于切实做好黑风河自然保护区保护工作的通知》、聘书（出示原件，提交复印件），证明正蓝旗人民政府确认和认定了原告对所居住使用的獾子井草牧场有使用、受益管理、保护等权利的事实。 被告正蓝旗林业和草原局出示的证据为：正蓝旗林业和草原局蓝林草立字第（2020）第012号行政案件案卷卷宗一份（出示原件，提交复印件），证明被告处罚程序正当合法有据，适用法律证据。 经过庭审举证、质证，本院对被告出示的询问笔录、勘验笔录、测绘报告、行政处罚先行告知书予以认可。 通过庭审举证、质证和当事人的陈述，本院认定如下事实：2020年6月1日，被告接到报警称黑风河林区内有人搭建牛棚、羊圈。2020年6月19日，被告对现场进行勘查检验，勘验，执法人员对新建石头水泥结构青储窖进行测量，长26米，宽6米，面积156平米，以上新建建筑与2019年建成。同日被告对格日勒巴特进行了询问，并制作了询问笔录，格日勒巴特尔承认牛棚是在2019年所见建，其它设施是在20年前建的。2020年6月23日，被告委托了锡林郭勒盟林业监测规划院对原告所建的牛棚、羊圈、青储窖、住宅擅自改变用途，对现场地类属性、被改变的面积进行鉴定。2020年7月，锡林郭勒盟林业监测规划院作出了调查报告。2020年7月10日，被告蓝林草林罚意字（2020）012号林业行政处罚意见书，处理意见为：违反《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，给予违法行为人如下处罚，1、于2020年10月1日前恢复原状，处以1560元整的罚款，156平方米×10元=1560元。2020年7月13日被告向原告送达了调查结论告知书，告知：经锡林郭勒盟林业监测规划院出具的调查报告格勒巴特尔家新建棚圈占用地类为宜林地，等级为地方公益林，地方保护等级为三级，位置为3小班面积0.0156公顷，若对调查报告有异议，可以在三日内向正蓝旗林业和草原局提出重新鉴定申请，2020年7月23日，被告向原告送达了蓝林草林罚权告知（2020）第012号林业行政处罚先行告知书，告知原告违反《中华人民共和国森林法》第十八条第一款之规定，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，给予违法行为人如下处罚，1、于2020年10月1日前恢复原状，处以1560元整的罚款，156平方米×10元=1560元。并告知原告有权进行陈述和申辩，2020年7月14日，原告向被告提交了行政处罚申辩书，2020年7月20日被告对原告提交的申辩书进行了答复，对原告所提的申辩理由不予认可。2020年7月22日，因此案案情复杂，被告决定对该案延期至三个月。2020年，8月11日被告作出蓝林草罚决字（2020）第012号林业行政处罚决定书，认定的事实：经依法查明，你于2020年未经批准，擅自在黑风河獾子井自家住宅西北侧林地内建设牛棚，改变擅自改变林地用途，经锡盟林业监测规划院出具的调查报告建设面积为156平米，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条之规定，本机关决定对你处以下行政处罚，责令于2020年10月1日前恢复原状出，处以1560元的罚款。 案件涉案的林场为国有林场，属于正蓝旗乌和尔沁敖包林场国有林场，涉案地块为地方公益林，林地保护等级为三级。1991年2月5日，旗防灾抗灾建设办公室（现正蓝旗畜牧局）与乌苏查干苏木额日登达来嘎查、桑根达来苏木刚跟达来嘎查、卓伦高勒苏木巴音吉呼楞嘎查联名的道布钦、格日勒巴特尔、斯仁巴拉吉尔、朝格满都拉、色布格、朝鲁、朝伦巴特尔7户签订了《黑风河打储草基地建设合同》，合同期为6年。根据正蓝旗人民政府蓝政发（2001）69号《关于启动金莲川草原森林自然保护区一期工程的通知》，2001年7月12日正蓝旗城乡建设环境保护局与7户管户牧民代表道布钦签订《正蓝旗滦河源头金莲川重点预防保护区建设保护活动》，对项目区现有牲畜进行舍饲圈养，封禁期5年，且在第4条第3款约定“乙方不得擅自在保护区内建筑固定性房屋及其他建筑，违者按有关规定处罚”。2006年6月30日，正蓝旗人民政府文件蓝政发（2006）58号《正蓝旗人民政府关于加强黑风河自然保护区和管理的通知》，将黑风河自然保护区纳入元上都遗址作为蒙古族文化遗址及生态环境保护规划内，申报国家级保护区，进一步加强管理，保护区个人擅自建设围栏设施和围封草场将全部拆除，由旗抗灾主管部门统一经营管理，旗林业局和森林公安局严厉打击破坏森林资源的各种违法行为。2009年6月12日，正蓝旗农牧业局下达《通知》，旗救灾基地6万亩列入项目区建设范围内，两年内进行封育，当年封育抗灾基地东侧3万亩，从现在开始抗灾基地不得放牧，居住的各牧户8月30日前返回原嘎查。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。故被告正蓝旗林业和草原局是本案适格的被告。根据《中华人民共和国处罚法》第四十二条的规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案的处罚虽然不是责令停产停业、吊销许可证或者执照，但该条的“等”系不完全列举，应当包括与明文列举的“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”类似的其他相对人权益产生较大影响的行政处罚。本案中被告作出蓝林草罚决字（2020）012号林业行政处罚，处罚：违法人于2020年10月1日前恢复原状，处以1560元整的罚款，156平方米×10元=1560元。被告第一项是处罚是恢复原状，必然对违法建筑予以拆除，并且处以罚款，拆除固定设施和违法建筑是属于比较重的行政处罚，涉及当事人的利益重大。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保证行政处罚决定的合理性和合法性，此案应当根据《行政处罚法》第四十二条的规定举行听证。故被告正蓝旗林业和草原局作出的蓝林草罚决字（2020）012号林业行政处罚，虽认定事实清楚，但是程序违法，应当予以撤销。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下： 撤销被告正蓝旗林业和草原局作出的蓝林草罚决字（2020）012号林业行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告正蓝旗林业和草原局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于锡林郭勒盟中级人民法院。 审判长 崔      海      慧 陪审员 额日登其其格陪审员朝木日勒格 二〇二〇年九月二十九日 书记员 乌   达    巴   拉