河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1033号上诉人（原审原告）黄照奎，男，汉族，1982年11月17日出生，住河南省襄城县。上诉人（原审原告）黄照阳，男，汉族，1972年7月26日出生，住河南省襄城县。上诉人（原审原告）亓跃子，男，汉族，1981年2月20日出生，住河南省襄城县。以上三位上诉人共同委托代理人孙红丹，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地郑州市金水东路**。法定代表人尹弘，该省人民政府省长。委托代理人宋要闯，河南省人民政府办公厅工作人员。委托代理人刘建军，河南省人民政府办公厅工作人员。上诉人黄照奎、黄照阳、亓跃子与被上诉人河南省人民政府因行政复议纠纷一案，不服郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初724号行政裁定，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：2019年12月4日河南省人民政府作出豫政复决[2019]2779-2782号《行政复议决定书》，认为黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子的行政复议申请已超过行政复议法定申请期限，其行政复议申请不符合法定受理条件，驳回黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子的行政复议申请。原审法院经审理查明：黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子系河南省许昌市襄城县茨沟乡马窑村**村民。2018年3月12日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于襄城县2017年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》（豫政土[2018]362号）。2019年8月2日，黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子向河南省人民政府申请行政复议，请求撤销362号批复。2019年9月25日，河南省人民政府作出《延期审理通知书》，告知黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子行政复议决定依法延期至2019年11月4日前作出。2019年10月15日，河南省人民政府作出《中止行政复议通知书》，决定自该日起，中止该行政复议案件的审理。同年12月4日，河南省人民政府决定恢复该行政复议案件的审理，并作出被诉《行政复议决定书》（豫政复决[2019]2779-2782号），认为黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子的行政复议申请已超过行政复议法定申请期限，其行政复议申请不符合法定受理条件，驳回黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子的行政复议申请。并于次日将该行政复议决定书向黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子邮寄送达。黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子不服该行政复议决定，诉至原审法院。原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述规定，省、自治区、直辖市人民政府根据其土地征收决定而作出的行政复议决定，属于终局裁决，不属于人民法院受案范围。该法条对于省、自治区、直辖市人民政府作出的因申请人不符合受理条件而予以驳回的行政复议决定是否属于终局裁决，没有明确，但是，终局裁决是行政行为，应当包含实体性内容和程序性内容，针对受理条件作出的复议决定属于程序性复议决定，亦应属于终局裁决。本案被诉行政复议决定是河南省人民政府关于黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子能否对土地征收批复申请复议的程序性决定，属于终局裁决，人民法院不应立案受理，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项，第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，原审裁定驳回黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子的起诉。一审案件受理费50元，退还黄照奎、黄春义、黄照阳、亓跃子。上诉人黄照奎、黄照阳、亓跃子不服原审裁定，提起上诉称：河南省人民政府作出的行政复议决定并非终局裁决，黄照奎、黄照阳、亓跃子的起诉符合相关法律规定。（2017）最高法行再61号行政裁定书认为，省级政府作出的征收土地决定属于行政复议法第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定属终局裁决。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属于行政复议法第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，河南省人民政府以复议申请超过法定申请期限，不符合受理条件为由驳回黄照奎、黄照阳、黄春义、亓跃子的复议申请，该复议决定并非终局裁决行为，应属人民法院受案范围。黄春义去世后，由黄照奎、黄照阳继续行使其土地权利。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审裁定指令原审法院继续审理本案。被上诉人河南省人民政府答辩称：河南省人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法处理。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致；另查明原审原告黄春义在二审期间病逝。本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该规定，不能当然的认为省、自治区、直辖市人民政府根据征收土地决定作出的行政复议决定系不可诉的终局裁决，因为该规定只明确了根据省、自治区、直辖市人民政府的征收土地决定确认土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，并未明确省、自治区、直辖市人民政府针对征收土地决定作出的行政复议决定为最终裁决。并且最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》，也仅明确省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复属于最终裁决行为，将征收集体土地的批复排除在行政诉讼的受案范围之外，但并没有将其排除在行政复议的受案范围之外，当事人仍可以对征收集体土地的批复申请复议。对上述法律规定和最高人民法院相关意见的理解应当全面正确，区分不同情况作出处理，不能一刀切地认为针对征收集体土地的批复作出的复议决定均系最终裁决。如复议机关经过实体审查后作出了行政复议决，当事人不服的，不能提起行政诉讼，因为征收集体土地的批复为最终裁决，对其经过实体审查作出的复议决定也是最终裁决，当事人只能向国务院申请人裁决；如果复议机关以当事人申请行政复议超过法定期限等不符合受理条件为由作出驳回行政复议申请的复议决定，因复议机关未对征收集体土地的批复进行实体审查，此时的复议决定系程序性复议决定，当事人不服该复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院之所以应当受理并审查程序性的复议决定的合法性，价值在于保护当事人针对征收集体土地的批复申请行政复议的权利，进而保护其向国务院申请人裁决的权利。本案中，黄照奎等人针对河南省人民政府作出的征收集体土地的批复申请行政复议，河南省人民政府认为复议申请超过法定申请期间，遂作出驳回行政复议申请的复议决定，该复议决定未对征收集体土地的批复进行实体审查，属程序性的复议决定，不属于行政诉讼法第十三条第四项规定的最终裁决行为，黄照奎等等人对该复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。原审法院认为该复议决定系最终裁决行为，裁定驳回黄照奎等人的起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销。综上，上诉人黄照奎等人的上诉理由成立，本院予以采纳。原审裁定适用法律错误，处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销郑州铁路运输中级法院（2019）豫71行初724号行政裁定；二、本案指令郑州铁路运输中级法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年九月十六日法官助理崔璐书记员宁文煜