北京市怀柔区人民法院民 事 判 决 书（2020）京0116民初3361号原告:张荣萍，女，1955年2月22日出生，汉族，住北京市怀柔区。委托诉讼代理人：辛成，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人：张朝，北京京平律师事务所律师。被告：北京市怀柔区怀北镇河防口村村民委员会，住所地北京市怀柔区怀北镇河防口村。法定代表人：李小春，主任。委托诉讼代理人：李洪东，北京子英律师事务所律师。原告张荣萍与被告河防口村委会北京市怀柔区怀北镇河防口村村民委员会（下文简称“河防口村委会”）农村房屋买卖合同纠纷一案，本案原案由为确认合同无效纠纷，本院认定张荣萍与河防口村委会之间双方形成的房屋置换合同应为农村房屋买卖合同，本院依职权将案由予以变更。本院于2020年7月28日立案后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。张荣萍的委托诉讼代理人辛成、张朝及河防口村委会的委托诉讼代理人李洪东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。张荣萍向本院提出诉讼请求：1.请求确认张荣萍与河防口村委会之间形成的房屋置换合同无效；2.请求判决河防口村委会返还张荣萍向其支付的房屋差价款23万元；3.请求判决河防口村委会返还张荣萍北京市怀柔区怀北镇河防口村大寨楼×号房屋及房产证；4.请求判决河防口村委会赔偿张荣萍财产损失25万元；5.本案诉讼费用由河防口村委会承担。事实和理由：2014年8月至12月之间，河防口村委会在北京市怀柔区怀北镇河防口村东台子（111国道东侧青龙峡路东侧）建造新村，该新村房屋均为一层砖混结构，总计24排，共计60户。2016年10月27日，张荣萍与河防口村委会达成合意，张荣萍将其位于怀柔区怀北镇河防口村大寨楼×号，面积为130平方米，结构为砖混的房屋与河防口村委会建设的位于前述东台子新村，房号为×号，面积为166平方米，结构为砖混的房屋进行置换;此外，张荣萍还需向河防口村委会支付置换房屋的差价款23万元，河防口村委会亦为该23万元差价款出具了收据。对于放弃原大赛楼房屋事宜，张荣萍于当日向河防口村委会出具了《承诺书》，即张荣萍参与此次分房并腾空原有住宅，自愿上交原房屋的房产证，自《承诺书》签订之日起放弃大寨楼214号住宅的所有权且院内一切物品上交河防口村委会；北京市国泰公证处于2016年11月4日为该《承诺书》出具了(2016)京国泰内民证字第1788号《公证书》。在张荣萍入住东台子新村的房屋后，张荣萍及其他村民要求河防口村委会履行承诺办理新房的集体土地使用证（宅基地证）、房产证，河防口村委会一直推脱。此后，张荣萍等人通过信息公开得知河防口村委会建造的东台子新村（111国道东侧青龙峡路东侧）因违反土地利用总体规划（河防口村委会擅自将农用地变为建设用地的行为）被京国土怀柔分局罚字(2015)第A018号《国土资源行政处罚决定书》予以处罚，即张荣萍搬入的新房系违法建筑。为了解决新房办理证件问题，本着对河防口村委会的信任，张荣萍及其他村民多次找河防口村委会协商；2020年4月28日，河防口村委会负责人承诺一个月内为张荣萍等人办理东台子新村房屋的证件，但时至今日，河防口村委会仍然未给张荣萍办理。张荣萍认为，虽然张荣萍与河防口村委会之间就前述置换房屋的事实未签订书面合同，但根据《合同法》第十条、第三十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二条可知，是否签订书面合同并非判断当事人之间形成合同关系的绝对标准，从本案张荣萍、河防口村委会已经作出的前述民事行为能够推定双方有形成合同关系的意愿且房屋置换行为已经完成，涉案房屋置换合同事实成立。鉴于河防口村委会给张荣萍置换的涉案房屋系违反土地利用总体规划的违法建筑，涉及公共利益的侵害，涉案房屋置换合同无效；同时，河防口村委会建造涉案房屋在前，和张荣萍置换在后，且考虑双方的社会法律地位、功能的不同及张荣萍对河防口村委会的信任，涉案合同无效的过错应由河防口村委会承担。综上所述，张荣萍与河防口村委会之间形成的房屋置换合同无效且河防口村委会的行为给张荣萍造成了经济损失。现张荣萍为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律的规定，向贵院提起诉讼，请依法判决如诉讼请求！河防口村委会辩称，一、答辩人与被答辩人之间的房屋置换行为，不是单纯的民事合同。（一）含被答辩人在内的大寨楼原址旧宅搬迁是一项公益性的政府主导的民生项目。大寨楼原址旧宅搬迁是依据北京市（2013-2017）新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程项目实施的。答辩人在搬迁过程中享受了政府的相关政策补助。河防口村大寨楼原址所在地块占地规模13.7亩，大寨楼原址原有住户56户，农业人口138人。大寨楼原址位于怀北镇京加路往青龙峡路口东南角，京加路路东。地块坐落于河防口村护村坝下，与护村坝垂直落差近10多米，地势较低，存在较大的地灾安全隐患。大寨楼原址内基础设施较差，道路狭窄，同一宅基地内上下两户错层居住，消防安全隐患大、村民居住条件恶劣；大寨楼原址紧邻京加路，房屋陈旧，严重影响北京雁栖湖生态发展示范区周边景观水平。因大寨楼原址存在较大的地灾安全隐患，不适于原址改建。本着紧凑布局，集约节约和以人为本的用地原则，因此，大寨楼原址村民被整建制列入北京市（2013-2017）新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程项目，将大寨楼原址现有56户农户搬迁安置到京加路往青龙峡路口东北角，京加路路东地块，东台子新村地址。（二）大寨楼原址旧宅搬迁行为，是在大寨楼居住村民强烈要求改变原址现状的基础上发生的。2006年8月7日，河防口村村民代表及大寨楼村民联名在《危房报告》中呼吁：“河防口大寨楼是七十年代农业学大寨为省土地，村创业队所建，那时的建筑条件很差，楼房的质量也很差，下楼的后墙是靠土坎大石头垒的墙，并且地基很浅，大家都知道石头墙是不能压重的，然而就在这样的条件下，大队创业队又在第一层的房顶上又起一屋房，后来又经历了一次历史性以来的七六年大地震，山墙通底都是大裂缝，后墙隔断都是大口子，上房漏水往下楼流，满屋潮湿掉沙土，多年来上下房屋破损程度一年比一年严重，实属危旧楼房，如果阴雨连天出现房屋的倒塌和砸死人现象，后果不堪设想，虽然老百姓的命不值钱，但他也会造成一定的社会影响。今天，我们村全体村民代表以及住大寨楼的全体村民，以报告的形式递交给各位领导就是要引起各级领导的高度重视，并且及早的拿出一个合情合理的方案来，尽快的给予解决，我们也希望各级领导亲自到大寨楼走一走看一看，这可关系到几十户村民的住房安危及生命安全和人身安全。盼及早给予答复！此致村民代表签字及住大寨的所有村民签字在背面。该《危房报告》绝大多数大寨楼原址住户签字捺印，村民代表也在首页签字捺印以示支持。（三）大寨楼搬迁的新建房屋选址、安置方案等都是经过村民代表大会表决通过的。（四）对被答辩人房屋院落的搬迁均是尊重村民自愿，依照搬迁的规定流程严格施行的。现新址房屋已经建成并交付被答辩人实际使用。二、大寨楼搬迁新建房屋所用土地（即东台子新址土地）符合规划，所建房屋不属于违章建筑。被答辩人提出的东台子新址土地曾被行政处罚是客观事实，但这并不必然导致所建房屋为违章建筑。该地块原有土地规划用途为风景旅游用地区，土地利用现状为果园。安置地选址需向市国土局申请修改怀北镇土地利用总体规划。为了加快搬迁进度，避免地质灾害发生，确保在（2013-2017）新一轮地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程项目计划期限内建设完工，在被列入整建制搬迁计划，以及确定新址后，答辩人采取了边批边建的策略，在尚未取得建设用地规划的前提下，提前施工建设，被区规自局给予了行政处罚。我村委由此对东台子新址土地项目管理经过进一步整改，积极配合政府机关完善申报手续，现该块土地已经变为建设用地，且符合《怀柔分区规划（国土空间规划）（2017年2035年）》的规划。因此，答辩人所建的包括被答辩人的新建院落在内的56院，均不属于违章建筑。三、被答辩人在东台子新址的房屋院落的宅基地使用权及房屋产权的登记手续正在办理过程中。被答辩人在东台子新址的房屋院落的宅基地使用权及房屋产权的登记手续，答辩人已经通过怀北镇人民政府提交给怀柔区规自局，经查获悉，目前区规自局已经上报到市规自局，各项手续正在按正常程序办理当中。综上，被答辩人所诉的其在东台子新址的房屋院落是按照北京市政府关于新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程项目的政策，由大寨楼搬迁取得的，该房屋院落符合怀柔区的规划，不属于违章建筑；该院落的宅基地使用权及房屋产权的手续正在办理过程中。被答辩人请求法院确认答辩人和被答辩人之间房屋置换合同无效的主张无事实和法律依据，依法不能成立，相应的其他诉讼请求也即不能成立。为此，答辩人请求法院查明案件事实，依法驳回被答辩人的诉讼请求。本院经审理认定事实如下：原北京市怀柔区怀北镇河防口村大寨楼为20世纪70年代建造，因建筑技术条件限制，加之后因遭遇地震等灾害，大寨楼出现较为严重的质量问题，影响当地村民的生命和财产安全。当地村民为此向当地有关部门联名上书，要求帮助解决相关问题。北京市人民政府于2012年9月12日发布《关于实施新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程的意见》京政发【2012】28号。根据该文件，2013年2月1日，北京市怀柔区人民政府下发《北京市怀柔区人民政府办公室关于印发怀柔区新一轮山区地质灾害易发区及生存条件恶劣地区农民搬迁工程实施方案的通知》怀政办发【2013】5号。该通知确定搬迁时限为5年，即2013—2017年，文件还对搬迁后的村民安置、补助标准、搬迁程序、资产保障等内容作了详细安排。大寨楼地区因生存条件恶劣不适于原址改建，被纳入2013-2017年生存条件恶劣地区农民搬迁工程范围。2013年11月29日，北京市国土资源局怀柔分局向北京市怀柔区人民政府提交“北京市国土资源局怀柔分局关于怀北镇河防口村“大寨楼”搬迁安置地选址工作有关问题的请示”，内容如下：一、基本情况：“大寨楼”地块坐落于河防口村护村坝下，与护村坝垂直落差近10多米，地势较低，存在较大的地灾安全隐患；“大寨楼”内基础设施较差，道路狭窄，同一宅基地内上下两户错层居住，消防安全隐患大，村民居住条件恶劣；“大寨楼”紧邻京加路，房屋陈旧，严重影响北京雁栖湖生态发展示范区周边景观水平。怀北镇人民政府和河防口村村民委员会急需启动“大寨楼”的搬迁安置工作。经核实，目前“大寨楼”现有住户56户，农业人口138人；“大寨楼”前13户村民住宅，现有农业人口为39人。二、搬迁安置方案：因“大寨楼”原址存在较大的地灾安全隐患，不适于原址改建。我局本着紧凑布局、集约节约和以人为本的用地原则，拟将“大寨楼”现有56户农户连同前面13户农户，一并搬迁安置到京加路往青龙峡路口东北角，京加路路东地块。该地块土地规划用途为风景旅游用地区，土地利用现状为果园。安置地选址需向市国土局申请修改怀北镇土地利用总体规划。三、请示事项：我局建议将“大寨楼”前13户村民一并进行搬迁安置。河防口村“大寨楼”连同其南边13户住户，拆除腾退为农用地后，可腾退村镇建设用地20亩，安置用地总规模约为37.2亩，安置地块建设用地指标缺口为17.2亩，建议由怀北镇人民政府在镇域范围内自行平衡。请区政府责成怀北镇人民政府，委托具有规划编制资质的技术单位，尽快开展怀北镇土地利用总体规划局部修改方案的编制工作，尽快上报市国土局审批。我局将全力配合怀北镇人民政府做好方案的报批工作。同时，怀北镇人民政府应专人负责，依法依规办理宅基地审批手续，并做好搬迁旧址的腾退工作，收回原宅基地使用权，防止出现违法、违规用地现象。在政府部门文2013第2847号批办单中，时任区政府负责同志在批示部分批示“同意”。北京市怀柔区怀北镇河防口村有村民代表41人，2014年2月10日至2015年1月17日期间，河防口村委会召集四次两委班子扩大会、三次村民代表大会就涉及大寨楼搬迁事宜、补偿标准、村庄规划调整、搬迁新居选址等事项进行民主表决，经核实村民代表大会到会人数及签字同意会议表决事项的人数均符合相关法律规定，表决结果均为通过。自2014年8月开始，河防口村委会陆续组织在北京市怀柔区怀北镇河防口村东台子（111国道东侧青龙峡路北侧）建造新村房屋，该新村房屋为砖混结构，总计24排，共计60户，用于安置包括张荣萍在内的原大寨楼村村民迁出原址后居住问题。该建设新村用地选址规划用途为旅游用地，建造新村前，土地用途性质尚未经审批转为建设用地。2016年10月27日，张荣萍与河防口村委会达成合意，张荣萍将其位于原河防口村大寨楼214号，面积为130平米，结构为砖混的房屋与河防口村委会建设的位于前述东台子新村，房号为60号，面积为166平米，结构为砖混的房屋进行置换。张荣萍还向河防口村委会支付置换房屋的差价款230000元，河防口村委会为该230000元差价款出具了收据。对于放弃原大赛楼房屋事宜，张荣萍于当日向河防口村委会出具《承诺书》，内容为：“本人愿意参与此次分房，并已腾空原有住房，同时自愿上交房产证，自本承诺书签订之日起放弃大寨楼第×号住宅之所有权，且院内一切物品上交村委会，由村委会自由处置。本人已阅读以上内容，并同意承担一切因违约造成的法律责任。”2016年10月30日，张荣萍与河防口村委会签署房屋交接单，交接单内容为：现将东台子新居×号院院门钥匙5把移交给张荣萍。北京市国泰公证处于2016年11月4日为该《承诺书》出具了(2016)京国泰内民证字第1788号《公证书》。在张荣萍入住东台子新村的房屋后，包括张荣萍在内其他村民要求河防口村委会为新居办理的集体土地使用证、房产证，至今尚未成功办证。经搬迁村民申请政府信息公开，北京市国土资源局怀柔分局作出答复，向申请人公开了京国土怀柔分局罚字【2015】第A018号行政处罚决定书及北京市非税收入一般缴款书复印件。【2015】第A018号行政处罚决定书载明内容为：2014年8月，北京市怀柔区怀北镇河防口村委会未经批准，在怀北镇河防口村东台子（111国道东侧青龙峡路北侧）建设砖混结构一层房屋24排，共计60户，项目占地面积16362.51平方米，建筑占地面积5262.17平方米，用于本村村民泥石流搬迁住房使用，查《2013年怀柔区土地利用现状图》，该地类为果园，查《2006-2020年土地利用总体规划图》，规划用途为风景旅游用地区。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，属于非法占地。我分局于2015年6月24日向被告下发了《责令改正国土资源违法行为通知书》【京国土怀柔分局责字[2015]第A020号】，你单位至今并未改正违法行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：对北京市怀柔区怀北镇河防口村委会非法占用的16362.51平方米土地每平米10元人民币罚款，共计人民币拾陆万叁仟陆佰贰拾伍元壹角。河防口村委会于2015年9月9日缴纳了上述罚款。缴款书显示河防口村委会缴纳了违法占地罚没收入163625.10元。本院认为，本案的争议焦点为张荣萍与河防口村委会之间订立的房屋置换合同是否有效？本院对此分析如下：本案的核心争议在于，修建的新居选址因行政处罚被认定为非法占地，是否影响双方事实形成的房屋置换合同效力。因本案中，建造新居选址的土地用途原为旅游用地，村委会在该地块建造新居未取得相应审批手续，后因违法占地被北京市国土资源局怀柔分局行政处罚。张荣萍据此认为，迁入的新居属于违法建筑，侵害社会公共利益，因此房屋置换合同无效。对此本院认为，本案合同效力的判断应以合同法关于合同效力的法律规定为判断标准。从本案来看，首先，原有大寨楼旧址因地质灾害等原因威胁到当地村民的生命和财产安全，当地村民也因此强烈要求地方有关部门协助解决相关问题。经评估：因生存条件恶劣，大寨楼不适合原址改建，也被纳入相应的生存条件恶劣地区农民搬迁工程的规划范围。为解决大寨楼搬迁安置工作，河防口村委会修建新居所，既是符合北京市人民政府及怀柔区人民政府关于生存条件恶劣地区农民搬迁工作部署要求，也是当地村民真实意愿。关于双方当事人之间的房屋置换合同是双方真实意思表示，不存在一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；也不属于恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益或以合法形式掩盖非法目的三种无效情形。需要明确的问题在于是否属于损害社会公共利益或违反法律、行政法规的强制性规定。本院对此论述如下：关于本案中双方当事人之间形成房屋置换合同是否损害社会公共利益，对此本院认为，本案中建造新居所的用途为安置生存条件恶劣地区大寨楼迁出农民居住需求，本案中因大寨楼旧址严重威胁到居住于此的村民的生命安全，被列入搬迁安置规划。依照北京市人民政府关于生存条件恶劣地区农村搬迁工作开展的部署、怀柔区人民政府也就此项工作的开展作出细化安排，在当地村民出于真实意愿要求地方政府协助解决相关自身生命财产安全问题受到威胁前提下，河防口村委会通过报请怀柔区怀北镇人民政府，相应搬迁工作被纳入正式规划。后北京市国土资源局怀柔分局亦就大寨楼搬迁安置地选址工作向怀柔区人民政府进行请示，并得到时任怀柔区人民政府领导同意。同时在关于大寨楼的搬迁选址安置及补偿均通过村民代表大会等形式进行了民主决议并获得通过。因此修建新居从目的上来说是为了为尽快解决大寨楼村民搬迁得到合理安置的公益目的，搬迁工作的开展通过了村民代表大会民主表决，也按照相关程序履行了报批，从结果来看，绝大多数的村民按照协议搬进了新址，生命财产安全得到保障。虽然河防口村委会在尚未取得建设用地规划的前提下，提前施工建设，造成因土地规划用途未调整而被行政处罚的后果，但其为保障村民生命安全实施的一系列举措仍值得肯定。故双方当事人之间达成置换合同并不存在侵害社会公共利益的情形，已与村委会达成合意并完成搬迁安置的村民无权以侵害社会公共利益为由主张双方之间形成的房屋置换合同无效。关于双方当事人之间形成的置换合同是否违反法律、行政法规的强制性规定？对此，河防口村委会受到行政处罚的原因是搬迁新址的土地性质未调整为建设用地。该地块原规划为风景旅游用地，被行政处罚属于违反管理性法律规定的行为，应接受行政执法否定性评价的问题，而不涉及违反土地管理法强制性法律规定。具体本案合同效力问题而应依据合同是否违反法律、行政法规的强制性规定进行判断。本案中，建造新居选址的土地规划用途变更虽未经事先审批，但该地块的规划用途调整为建设用地属于管理性法律规定的调整范围，并不违反法律、行政法规的强制性规定。因此，本案中双方当事人之间订立的合同并不因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。此外，包括搬迁新址在内的河防口村村庄规划系北京市规划和自然资源委员会怀柔分局委托清华大学建筑设计研究院有限公司在综合考虑了水利、文物保护、有无基本农田等各方面因素的情况下做出的科学规划，并不违反现有的管控性规定，亦不违背客观规律，具有现实可实施性。综上所述，张荣萍和河防口村委会形成的房屋置换合同不存在合同无效的法定情形，张荣萍提出的全部诉讼请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第五十二条的规定，判决如下：驳回张荣萍的全部诉讼请求。案件受理费8500元，减半收取计4250元，由张荣萍负担。（已交纳）如不服本判决，可自判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 员  李 东二〇二〇年九月二十八日法官助理  朱 丹书 记 员  胡雪艳