广东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）粤行终991号 上诉人（原审原告）：龙川县黄石镇公洞村坑二经济合作社。住所地：广东省龙川县黄石镇公洞村坑二经济合作社。 负责人：骆海波。 委托代理人：张君林，广东尚玖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广东省林业局。住所地：广东省广州市荔湾区中山七路**。 法定代表人：陈俊光，局长。 被上诉人（原审被告）：国家林业和草原局。住。住所地：北京市东城区和平里东街**/div> 法定代表人：张建龙，局长。 上诉人龙川县黄石镇公洞村坑二经济合作社（以下简称坑二合作社）因诉被上诉人广东省林业局、国家林业和草原局林木采伐行政许可及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初107号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明：2018年7月26日，案外人叶根向被告省林业局（原广东省林业厅）提出生态公益林更新采伐申请，提交了龙林证字（2008）第09Ｄ06、09Ｄ07、09Ｄ08号《林权证》（以下分别简称、第09Ｄ07号、第09Ｄ08号《林权证》）、《申请书》等相关申请材料，其中，河源市林业局于2018年7月20日印发并向被告上报的《关于龙川县黄石镇生态公益林更新采伐的请示》（河林〔2018〕124号）载明，龙川县黄石镇公洞村林木所有人（叶根）在2007年承包种植1308.9亩桉树，权属清楚，无争议，属生态公益林。2018年8月17日，被告省林业局向叶根作出粤林审决字〔2018〕279号《行政审批决定书》，同意给叶根核发《广东省林木采伐许可证》。2018年9月3日，被告省林业局作出编号为00484301-00484319共19份《广东省林木采伐许可证》。上述19份《广东省林木采伐许可证》记载的采伐树种为桉树。其中，《林权证》对应00484305、00484310、00484313、00484314、00484317、00484318、00484319号采伐许可证，第09Ｄ07号《林权证》对应00484301、00484302、00484303、00484304、00484306、00484308、00484309、00484311、00484312、00484316号采伐许可证。原告不服00484302-00484306、00484308-00484311号共9份林木采伐许可证，向被告国家林草局申请行政复议，被告国家林草局经审查后，作出林复字〔2018〕79-87号《行政复议决定书》。原告收到复议决定后不服，以其对申请复议的9份采伐许可证许可的林木拥有所有权、使用权，涉案采伐许可证侵犯其合法权益为由，诉至原审法院。 另查，、第09Ｄ07号、第09Ｄ08号《林权证》系龙川县人民政府于2008年11月24日向叶根颁发。其中：《林权证》证载林地所有权权利人为公洞村张坑、水楼组，林地使用权权利人／，森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人均为叶根，坐落黄石镇公洞村，主要树种均为桉树，林种为用材林，林地使用期30年，ＮＯ.1登记表的小地名为三条蛇，面积303.8亩；ＮＯ.3登记表的小地名为老古塘、正埂坑，面积490亩；ＮＯ.4登记表的小地名为南蛇塘、寨里，面积282.1亩；ＮＯ.5登记表的小地名为老古塘，面积202亩；ＮＯ.6登记表的小地名为昂湖里、鸡臂畲，面积644亩。第09Ｄ07号《林权证》证载林地所有权权利人公洞村水楼村民小组，林地使用权权利人／，森林或林木所有权权利人和森林或林木使用权权利人均为叶根，坐落黄石镇公洞村，主要树种均为桉树，林地使用期30年。ＮＯ.1登记表的小地名为寨里，面积57亩；ＮＯ.2登记表的小地名为柳树塘，面积373亩。 2011年10月14日，龙川县人民政府制作了龙林证字（2011）第1600542号《林权证》。该《林权证》证载林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为坑一、坑二合作社，坐落黄石镇公洞村张坑经济合作社，林种为防护林，林地使用期长期。其中，NO.1登记表小地名为张坑经至竹头下片，面积2565.32亩，主要树种软阔、油茶；NO.2登记表的小地名为鸡臂輋片，面积382.45亩，主要树种软阔、油茶；NO.3登记表的小地名为塘庵，面积24.11亩，主要树种杂山。 坑一、坑二合作社不服龙川县人民政府颁发的《林权证》，向河源市人民政府申请行政复议。河源市人民政府于2017年8月22日作出河府行复〔2016〕32号《行政复议决定书》，查明坑一、坑二合作社提供的龙林证字〔2011〕第1600542号《林权证》是龙川县人民政府在审核过程中发现有错误的，一直在黄石镇林业站保存，未按法定程序发放给坑一、坑二合作社，虽然坑一、坑二合作社通过借阅的途径获取了该证，但不是依照法定程序发放，且黄石镇林业站发现该行为后，明确通知坑一、坑二合作社要交回该证，该证不具有法律效力，决定维持《林权证》。坑一、坑二合作社仍不服，向广东省河源市中级人民法院提起诉讼，广东省河源市中级人民法院于2018年12月26日作出行政判决，认定涉案《林权证》合法有效，判决驳回了坑一、坑二合作社的诉讼请求。 坑一合作社不服编号为00484302、00484303、00484304、00484305、00484306、00484308、00484309、00484310、00484311、00484312、00484313、00484314、00484316、00484317、00484318、00484319的《广东省林木采伐许可证》，坑二合作社不服编号为00484301的《广东省林木采伐许可证》，于2018年11月20日向原审法院起诉，案号为（2018）粤71行初601-617号。原审法院经审查后，于2018年12月25日作出行政裁定，裁定驳回了坑一、坑二合作社的起诉，该裁定已发生法律效力。 原审法院认为，本案为原告对林木采伐行政许可提起的行政诉讼。涉案林木采伐许可行为许可的是被许可人叶根对相应林木（桉树，生态公益林）可以采伐。现原告提起本案诉讼系认为对相应的森林或林木拥有所有权、使用权，而叶根拥有的、第09Ｄ07号、第09Ｄ08号《林权证》证实其对涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木拥有所有权、使用权。据此，本案实质争议属于涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木（桉树）所有权、使用权的权属争议。 一、根据原审法院已生效的（2018）粤71行初601-617号《行政裁定书》可知，涉案林地的共同所有权人坑一合作社基于相同理由向原审法院起诉请求撤销被告省林业局作出的16份林木采伐许可（包括坑二合作社本次诉讼涉及的9份林木采伐许可在内），原审法院已裁定驳回坑一合作社的起诉。该生效裁定驳回坑一合作社起诉的主要理由为：“该案实质是应由行政机关先行处理的案件，行政机关对案涉林权争议处理前，原告提起的本案诉讼不属于人民法院的行政诉讼受案范围。坑一合作社称其林权证与案外人叶根的两处林权证在林地四至上有重叠，证载林地、林木所有权和使用权人不一致。因此，被诉林木采伐许可行为是否具有事实依据，取决于林权证的记载内容是否真实有效。该案诉争事项的解决，需要以解决案涉林权争议并对争议林地、林木行政确权为前提条件。《中华人民共和国森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。因此，该案应由人民政府先行处理案涉林权争议后再进入诉讼程序。在行政处理之前，人民法院对案涉争议不具有管辖权。人民政府对案涉林权争议处理完毕之后，当事人如对行政处理决定不服，仍可以向人民法院提起诉讼。”上述生效裁定认定的主要理由，同样适用于本案，故原告以对涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木拥有所有权、使用权为由，对涉案林木采伐行政许可及行政复议提起的本次诉讼，亦应裁定驳回。 二、原告主张对涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木（桉树，生态公益林）拥有所有权、使用权的依据为龙川县人民政府制作的龙林证字（2011）第1600542号《林权证》，而被许可人叶根拥有、第09Ｄ07号、第09Ｄ08号《林权证》证实其对涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木（桉树，生态公益林）拥有所有权、使用权，并提供了与原告签订的涉案林地承包合同证实涉案林地的桉树系由其种植。在坑一、坑二合作社不服龙川县人民政府颁发的《林权证》提起的复议、诉讼案件中，复议机关河源市人民政府在复议决定中认为原告的林权证是“龙川县人民政府在审核过程中发现有错误的，一直在黄石镇林业站保存，未按法定程序发放给坑一、坑二合作社，虽然坑一、坑二合作社通过借阅的途径获取了该证，但不是依照法定程序发放，且黄石镇林业站发现该行为后，明确通知坑一、坑二合作社要交回该证，该证不具有法律效力”，复议决定维持了《林权证》；法院亦驳回了坑一、坑二合作社在复议决定后提起的诉讼请求，但对龙林证字（2011）第1600542号《林权证》的效力未作审查。据此，在原告未依法解决对涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木（桉树）拥有所有权、使用权权属问题之前，其与被诉行政许可行为的利害关系待定，其本次起诉亦应驳回。 三、坑二合作社主张根据龙林证字（2011）第1600542号《林权证》，其与坑一合作社共同拥有涉案林木采伐行政许可所涉及的森林或林木（桉树）所有权、使用权，但其并未在原审法院（2018）粤71行初601-617号案中作为共同原告起诉，亦未申请参加诉讼，而是另行提起复议。该案生效裁定已就此问题作了分析论述，本裁定不再重复。如对涉案采伐许可行为进行实体审理，则被许可人叶根必须参加诉讼，坑一、坑二合作社作为证载共有权人亦应共同参加诉讼。虽然前述案件因系程序处理，并未追加坑二合作社、叶根参与诉讼，但对共有人坑二合作社以相同理由和事实提起的本次诉讼亦应参照前述裁定同案同判。 综上所述，原告的起诉不符合法定的起诉条件，其提起的本次诉讼应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款的规定，裁定：驳回原告龙川县黄石镇公洞村坑二经济合作社的起诉。 坑二合作社不服原审裁定，提起上诉称：一、上诉人为本案利害关系人，其作为涉案林地的林地所有权人、林地使用权人、林木所有权人、林木使用权人，不服被上诉人广东省林业厅在涉案林地上设立的采伐许可行为，当然为行政诉讼法上的利害关系人。二、上诉人的诉讼请求有法律依据。其作为物权所有权人、使用权人，自然有权对行政机关设立在物权上的行政许可行为提起诉讼。三、原审裁定查明事实不全面。上诉人诉龙川县人民政府两案（2017）粤16行初100号、101号已经进入二审，龙川县人民政府为叶根颁发的《林权证》的效力有可能被人民法院否定。四、人民法院应当保障上诉人的诉权。五、上诉人的起诉符合法律规定。上诉请求：撤销原审裁定，指令原审法院受理并继续审理本案。 被上诉人广东省林业局、国家林业和草原局未提交书面意见。 经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。 另查明，坑一、坑二合作社不服广东省河源市中级人民法院于2018年12月26日作出的（2017）粤16行初100、101号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月27日作出（2019）粤行终901、902号行政判决，上述行政判决书中载明：“本院二审另查明，被上诉人龙川县人民政府在行政复议、一审期间均提交了龙川县集体林权制度改革领导小组办公室于2016年1月8日印发的龙林改〔2016〕1号《关于进一步做好深化集体林权制度改革工作的通知》、送交给坑一经济合作社和坑二经济合作社、送交日期为2016年7月7日的《通知回执》和黄石镇林业工作站于2016年7月8日出具的《说明》，用以证明：龙林证字（2011）第1600542号《林权证》在审核中发现登记有错误需要更正，一直保存在黄石镇林业站，没有发放。2016年6月17日，坑一经济合作社、坑二经济合作社法定代表人吴惠来、骆海波到黄石镇林业站借阅龙林证字（2011）第1600542号《林权证》，黄石镇林业站工作人员借予坑一经济合作社、坑二经济合作社，黄石镇林业站发现该情况后于2016年7月7日向坑一经济合作社、坑二经济合作社发出通知，要求收回龙林证字（2011）第1600542号《林权证》原本，但坑一经济合作社、坑二经济合作社未予交回。根据龙川县人民政府提交的上述证据，河源市人民政府复议认定龙林证字（2011）第1600542号《林权证》并未依照法定程序颁发给坑一经济合作社、坑二经济合作社，该证不具有法律效力。”并在“本院认为”部分中认定“龙川县人民政府经过林权权利人的申请、调查，直至颁发《林权证》，事实清楚，证据充分，程序合法。河源市人民政府受理坑一经济合作社、坑二经济合作社的复议申请，经审查作出河府行复〔2016〕32号《行政复议决定书》，维持龙川县人民政府颁发的《林权证》，认定事实清楚，处理结果正确。”本院以超出行政复议法规定的法定复议期限为由，确认河源市人民政府作出的河府行复〔2016〕32号《行政复议决定书》程序违法，驳回了坑一、坑二合作社关于确认龙川县人民政府于2008年11月24日颁发《林权证》无效并撤销河源市人民政府于2017年8月22日作出的河府行复［2016］32号行政复议决定的诉讼请求。上述行政判决书已经发生法律效力。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，上诉人坑二合作社以被上诉人广东省林业厅向叶根颁发的00484305号《广东省林木采伐许可证》侵犯其合法权益为由，提起本案诉讼。但被许可人叶根持有的《林权证》载明，叶根是上述《广东省林木采伐许可证》所涉及的森林或林木的所有权权利人及使用权权利人。而坑二合作社据以主张其对涉案森林或林木具有所有权、使用权的依据龙林证字（2011）第1600542号《林权证》，已在另案行政诉讼中被生效行政判决确认并未依照法定程序颁发给坑一、坑二合作社，该证不具有法律效力。即现有证据无法证明坑二合作社与被诉发证行为之间存在法律上的利害关系。原审法院裁定驳回坑二合作社的起诉，结果并无不当，本院依法予以维持。坑二合作社上诉主张，其为涉案林地的林地所有权人和使用权人、林木所有权人和使用权人，是被诉许可行为的利害关系人，原审裁定查明事实不全面等，上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院受理并继续审理本案，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原审裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 林俊盛 审 判 员 杨雪清 审 判 员 窦家应 二〇二〇年九月三十日 法官助理 李 莎 书 记 员 赖心仪