陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终68号 上诉人（原审原告）：刘海蓉，女，1980年2月29日出生，汉族，住陕西省咸阳市。委托诉讼代理人：李文谦，北京来硕律师事务所律师。委托诉讼代理人：冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：咸阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：陕西省咸阳市。法定代表人：景雪峰，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：梅松毅，该管理委员会统发办工作人员。委托诉讼代理人：郭宁，陕西金镝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：咸阳市秦都区人民政府。住所地：陕西省咸阳市秦都区。法定代表人：景雪峰，该区区长委托诉讼代理人：冯险峰，陕西省咸阳市秦都区规划局工作人员。委托诉讼代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。原审第三人：刘宣会，男，1951年2月5日出生，汉族，住咸阳市秦都区。上诉人刘海蓉因诉被上诉人咸阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、咸阳市秦都区人民政府（以下简称秦都区政府）及原审第三人刘宣会行政协议无效一案，不服陕西省咸阳市中级人民法院（2019）陕04行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月9日公开开庭审理了本案。上诉人刘海蓉及其委托诉讼代理人李文谦、冯宁宁，被上诉人高新区管委会委托诉讼代理人梅松毅、郭宁，被上诉人秦都区政府委托诉讼代理人冯险峰、张胜利到庭参加诉讼。原审第三人刘宣会经传唤，未能到庭参加诉讼。本案现已审理终结。    原审法院查明：刘海蓉系第三人刘宣会与刘某某之女。1995年，刘宣会与刘某某离婚后，刘海蓉与刘某某为一户，刘宣会独立为一户，刘宣会户籍所在地秦都区XX镇XX村XX号。2016年高新区管委会与秦都区政府成立咸阳市东南坊华家寨王家区域棚户区改造项目征迁补偿安置工作领导小组办公室（以下简称：征迁办），对东南坊村所在区域进行棚户区改造。2017年6月23日，征迁办与刘宣会签订《安置协议》（编号：D1015004），XX街XX号房屋征迁补偿达成协议，刘宣会并向征迁办提供了承诺书及户口本和身份证复印件及渭滨乡人民政府宅基地批复。征收补偿协议签订后，刘宣会将房屋移交征迁办，并领取了征收补偿款。2019年5月21日，刘海蓉提起行政诉讼，认为刘宣会名下的宅基地实为给其批的宅基地，并且2011年5月4日，其与刘宣会签订《资产协议书》，约定XX村XX号宅基地上建房，房屋产权由刘海蓉享有，如遇国家拆迁，补偿费用由刘海蓉享有，刘海蓉全权处理拆迁事宜。协议签订后，刘海蓉出资在XX村XX街XX层楼房。所以，征迁办与刘宣会签订的《安置协议》侵害了刘海蓉的合法权益，请求宣告《安置协议》无效。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案刘海蓉并非本案所诉《安置协议》的签订方，故其能否适格提起行政诉讼关键在于刘海蓉对于征迁办和刘宣会签订安置补偿协议行为有无利害关系。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，土地附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。所以对于宅基地上的房屋补偿针对的是该宅基地所对应的户，本案中在XX街XX号房屋时，第三人刘宣会提供了拥有该宅基地使用权的相关资料，具有集体土地地上附着物补偿资格。现刘海蓉诉称，刘宣会名下的宅基地实为给自己所批的宅基地，且依据双方签订的《资产协议书》，自己在该宅基地上盖了房，那么该宅基地上的房屋补偿理应归自己，但刘海蓉并非刘宣会宅基地所在户的家庭成员，集体土地征收补偿针对是该集体土地村民所享有的权益，刘海蓉与第三人刘宣会之间就房屋达成的协议是民事主体之间针对财产达成的协议，对其财产归属发生的争议属于民事法律关系调整范围，并非行政诉讼受案范围，土地征收部门在刘宣会提供了相关宅基地使用资料的情况下与其签订补偿安置协议，符合法律法规规定。对于刘海蓉与刘宣会所签订《资产协议》所涉及房屋权属问题并未通过法律途径确定其法律效力，而刘海蓉现以未确定法律效力的《资产协议》提起行政诉讼请求确认《安置补偿协议》无效，显然与《安置补偿协议》签订行政行为不具有法律上的利害关系。综上所述，刘海蓉不具备原告主体资格，其起诉不符合法律规定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款（一）项之规定，裁定：驳回原告刘海蓉的起诉。案件受理费50元，予以退回。上诉人刘海蓉上诉称：原审裁定事实认定不清、法律适用错误，程序违法。刘海蓉与刘某某系母女关系，二人为同一户口，属于东南坊村农民，依法在该村享有集体土地使用权。1995年1月11日，刘某某与第三人刘宣会签订《刘宣会、刘某某离婚协议》，约定刘某某名下的宅基地由刘海蓉享有使用，由刘海蓉在宅基地上建房，房权属刘海蓉所有。协议签订后，协议里约定的刘某某名下的宅基地被同村村民占用，刘某某阻止村民盖房，村民将刘某某诉至法院。为此，东南坊村村委会同意给刘某某重新办理一块新宅基地，但一直未找到合适的宅基地建房。2004年10月9日，刘某某与宁某某等签订《调解协议》，用一类口粮地置换了分地时剩余的边角地，有了建房的地方，刘海蓉建设了房屋。为避免与刘宣会纠纷，2011年5月4日刘海蓉与刘宣会签订《资产协议书》，约定XX村XX街后宅基地上建房，房屋产权由刘海蓉享有，如遇国家拆迁，补偿费用由刘海蓉享有，刘海蓉全权处理拆迁事宜。2016年11月14日双方再次签署《关于刘海峰刘江河非法拘禁刘某某一案的调解协议书》，明确涉案宅基地及房屋的权属。涉案宅基地是由刘某某通过置换所得提供给刘海蓉，涉案宅基地使用权已由咸阳市秦都区法院作出的（2016）陕0402行初16号行政裁定书给予确认。本案经过多次开庭审理，刘宣会都未能提供宅基地使用权的相关资料。被上诉人提供的2017年10月31日盖有东南坊村村委会公章的渭宅字（1996）21号宅基地批复系复印件，被上诉人未能提供该宅基地批复原件予以核对，复印件上公章比同时代盖有渭滨乡政府公章的原始文书上的公章小1毫米，具有伪造之嫌。被上诉人提供的宅基地使用权资料是1996年的，即便该批复为真，2011年、2016年刘宣会与刘海蓉分别签订《资产协议书》、《关于刘海峰刘江河非法拘禁刘某某一案的调解协议书》，同意刘海蓉在涉案宅基地上建设房屋，刘宣会已将涉案宅基地转让给刘海蓉。刘海蓉提供的《咸阳市秦都区土地利用总体规划图》用地人标注的是刘海蓉，惠农一本通存折清单、东南坊村口粮地补款清单、东南坊村委会证明等证据均能显示涉案宅基地补贴、补助，村委会都是直接支付给刘某某。原审认定刘宣会享有拆迁补偿资格错误。刘宣会作为非农村集体经济组织成员，无权就涉案宅基地享有任何权益。我国现行法律严禁城镇居民使用农村宅基地。另，涉案房屋位于南三街后，XX村XX号，该地址是刘宣会工作单位渭滨XX社地址，两个地址根本不是同一处。被上诉人、第三人在未经产权人刘海蓉同意，就涉案房屋签署《安置协议》，明显侵害刘海蓉的合法权益。刘海蓉作为利害关系人有权就《安置协议》提起诉讼，符合法律规定的起诉条件。农村宅基地上房屋拆迁要对被拆迁农户给予补偿，这里的户并不是指户籍，而是指被拆迁房屋的所有权人。刘宣会的户籍不在涉案宅基地。被上诉人提供的《渭滨乡人民政府宅基地批复》复印件公章看不清，也没有提供原件予以核实，刘海蓉因此申请鉴定，但原审法院未进行鉴定，对刘海蓉的申请也未依法处理，明显程序违法。综上，请求撤销一审裁定，指令原审法院受理并审理本案。被上诉人高新区管委会答辩称：1、一审法院认定事实清楚，应予维持。刘海蓉没有充分证据证明其对涉案房屋具有完整的排他权利，其请求不能成立，其应依法先通过民事诉讼确认案涉房屋之权属，再对涉案协议提出异议。刘宣会在一审时否认《资产协议书》，故该《资产协议书》是否合法有效不确定。且刘海蓉户籍登记在其母刘某某户内，并非刘宣会宅基地所在户的家庭成员，与案涉宅基地无任何关系，其无权就刘宣会与征迁领导小组签署的安置协议提出任何异议。刘海蓉就其父刘宣会被拆迁房屋所有权或征迁安置补偿款归属问题发生的纠纷，系其双方之间的民事争议，并非本案审查范围。2、本案诉争的安置补偿协议，不存在任何法定的合同无效情形，协议合法有效。高新区管委会本次征地行为依据合法征地批复文件进行，征迁领导小组依据各宅基地权利人提交的相关资料，对征迁补偿对象进行了补偿登记，并依据公告的《征迁补偿安置方案》实施了补偿。刘宣会向征迁领导小组提供户口XX村XX街XX号户主，其身份证及户主页均注明住址为咸阳市秦都区XX镇XX村XX号，同时刘宣会本人签署承诺书，证明其所提供文件真实合法。安置协议系刘宣会本人签署，并无行政诉讼法第七十五条及合同法第五十二条规定的无效情形。被上诉人秦都区政府答辩称：1、刘海蓉上诉称其为涉案房屋所有权人，没有事实和法律依据。根据农村宅基地“一户一宅”的原则，刘海蓉与其母刘某某为一户，其母在东南坊村另有一院宅基地，其不能再拥有宅基地。刘海蓉所述的2011年5月4日的《资产协议书》实际是在刘宣会的宅基地上投资建房协议，不能改变房屋所有权的属性，刘海蓉不能因此成为该房屋的所有权人。原审裁定认定《资产协议书》法律效力未确定是符合法律规定的。刘海蓉在签订《资产协议书》时，是咸阳市秦都区XX社干部，属在外职工，其不符合受让宅基地的条件，刘海蓉上诉状称刘宣会将宅基地转让给其合法，显然不能成立。2、根据1987年1月1日实施的土地管理法第四十一条规定，城镇非农户口居民能够取得宅基地，刘宣会自1996年取得宅基地使用权，没有人提出异议，可以确定刘宣会是该宅基地的使用权人。刘宣会在拆迁过程中出具了宅基地批复，结合刘海蓉陈述，可以确定批复的真实性，刘宣会宅基地上房屋所有权属于刘宣会，征迁办与刘宣会签订的安置补偿协议，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人刘宣会述称：不认可刘海蓉上诉意见，同意一审裁定内容。一审查明事实属实，本院予以确认。二审另查明，2011年5月4日，刘宣会与刘海蓉签订《资产协议书》，约定：1、刘海蓉出资在刘宣会名下的宅基地上盖房，此房屋的产权归刘海蓉。2、以后如遇拆迁房屋的补偿费归刘海蓉，拆迁事宜由刘海蓉全权处理。3、如果刘宣会病故，房屋的产权刘海蓉刘某某共同所有。4、此房屋刘宣会、刘某某可用于自住和出租，但不可以赠与其孙子或孙女。就本案所涉房屋，刘海蓉曾起诉高新区管委会及秦都区政府拆除行为违法，咸阳市中级人民法院裁定驳回其起诉。刘海蓉不服提起上诉。本院作出（2019）陕行终1111号行政裁定，认为：“本案中，而被上诉人与涉案房屋户主刘宣会签署《征迁补偿（货币）安置协议》，并按照法定程序实施拆迁，符合法律规定。上诉人刘海蓉提供证据不足以推翻涉案房屋户主为刘宣会的基本事实。在征地拆迁法律关系中，确认被拆迁人是以具有农村集体经济组织成员身份、户主就是该户的代表，有权代表该农户签订补偿安置协议。现上诉人刘海蓉以其为涉案房屋所有权人、二被上诉人没有与其签订补偿安置协议为由提起诉讼，请求确认二被上诉人拆除涉案房屋行为违法，缺乏诉讼要求的基本事实依据。至于上诉人刘海蓉与刘宣会之间就家庭内部房屋权属等争议是另一法律关系，不属于本案审查的范围。”遂裁定驳回上诉，维持原裁定。上述事实有（2019）陕行终1111号行政裁定书、当事人陈述等证据证实，证据确实充分，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案所涉安置补偿协议系征迁办与刘宣会签订，刘海蓉认为该安置补偿协议侵害其合法权益而提起诉讼，应证明其与该安置补偿协议具有利害关系。在集体土地征迁过程中，通常户主就是该户的代表，有权代表该户签订补偿安置协议，对于宅基地上房屋补偿针对的是该宅基地所对应的户，征迁部门在刘宣会提供了相关资料、刘海蓉并非刘宣会户内成员的情况下，确认刘宣会具有集体土地上附着物补偿资格，并与其签订补偿安置协议，并不违反法律规定。现上诉人刘海蓉以其为涉案房屋、土地的权利人为由，要求确认该安置补偿协议无效，但其提交的证据并不能证明其与涉案安置补偿协议具有利害关系。一审认为刘海蓉不具备原告主体资格，其起诉不符合法律规定的起诉条件，裁定驳回其起诉，并无不当。刘海蓉与第三人刘宣会之间就家庭内部财产争议系另一法律关系，刘海蓉可以另行主张。综上，上诉人刘海蓉的上诉请求缺乏事实和法律依据，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年九月二十二日 书  记  员    贺  鑫  1