河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终510号 上诉人（原审原告）周润明，男，1950年11月10日出生，汉族，住河北省保定市新市区。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府。住所地：河北省保定市竞秀区东风西路**。 法定代表人郭建英，该市市长。 上诉人周润明因诉保定市人民政府行政批复一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2018年6月19日10时30分左右，保定市莲池区凤栖街南延污水管道检查井与龙翔路污水管道进行连通施工作业时，发生一起较大中毒窒息事故。2019年4月12日保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查组作出《保定市工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告》，该报告中包含对事故责任单位和个人行政处罚建议的内容，其中对周润明，建议给予18106元罚款。2019年4月17日，保定市人民政府作出《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》，批复原则同意该报告。2019年7月18日，周润明领取该批复。 另查明，保定市莲池区应急管理局于2019年8月5日作出（冀保莲）安监罚[2019]001-5号行政处罚决定，对周润明因《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》所涉行为进行了处罚。 原审认为，周润明的诉讼请求是撤销保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》中对周润明的认定及处罚。但该批复系保定市人民政府针对保定市应急管理局的请示而作出。且随后，保定市莲池区应急管理局根据该批复作出了（冀保莲）安监罚[2019]001-5号行政处罚决定，并据此对周润明作出了处罚。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。该案中，对周润明进行行政处罚的依据以及对周润明权利有实际影响的是保定市莲池区应急管理局（冀保莲）安监罚[2019]001-5号行政处罚决定。保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令，即使该批复向当事人送达，对外发生法律效果的行为也是后续的行政行为，即保定市莲池区应急管理局作出的（冀保莲）安监罚[2019]001-5号行政处罚决定。故周润明对保定市人民政府作出的《关于对保定市工业园区凤栖街排水工程“6.19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》提起行政诉讼无法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回周润明的起诉。 上诉人周润明不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、保定市人民政府作出的案涉《批复》构成可诉的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。1.《批复》已直接对上诉人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，《批复》虽从形式上看是保定市人民政府对保定市应急管理局的请示所作，但其对《事故调查报告》予以同意并要求莲池区政府和事故调查组相关单位落实对相关责任单位和责任人员的处理意见，即确定了上诉人应当承担法律责任及法律责任的具体承担方式；而且莲池区应急管理局作出的行政处罚决定亦系依据《批复》所作，受《批复》的拘束。可见《批复》构成针对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对上诉人的权利义务直接产生实际影响，显属人民法院行政诉讼的受案范围。2.《批复》已向上诉人进行了送达，对外已产生法律效力，属于人民法院的受案范围。保定市人民政府作出《批复》后，通过莲池区应急管理局向上诉人送达了该《批复》复印件，将《批复》内容外化，与上诉人有利害关系，对外已产生法律效力。二、上诉人将被上诉人作为被告向一审法院提起行政诉讼符合法律规定。1.上诉人将被上诉人作为被告提起诉讼符合法律规定。本案中，莲池区应急管理局对上诉人作出的行政处罚决定系依据《批复》所作，上诉人将保定市人民政府作为被申请人向河北省人民政府提起行政复议符合法律规定。需要强调的是，上诉人按照行政处罚决定书的指示，亦在法定期限内向保定市应急管理局提起行政复议，保定市应急管理局作出的《不予受理行政复议申请决定书》明确载明：保定市莲池区应急管理局作出的行政处罚决定系依据《批复》作出,行政复议被申请人应为保定市人民政府。上诉人在法定期间内向河北省人民政府提起行政复议后，河北省人民政府在法定期限内未对上诉人作出复议决定。因此，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第三款之规定，以被上诉人作为被告提起诉讼符合法律规定。2.上诉人向一审法院提起诉讼符合法律规定。上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，向一审法院提起诉讼符合法律规定。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条在本案中不适用，一审法院适用法律错误。本案中，上诉人并非直接向人民法院提起诉讼,而是依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条先提起行政复议后，复议机关未在法定期限内作出复议决定而提起的诉讼，因此不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条的规定。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人保定市人民政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是保定市人民政府作出的案涉《批复》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《安全生产事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，较大事故的调查由设区的市级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查；事故调查组的职责包括认定事故性质和事故责任；事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第三十二条第一款、第二款规定，较大事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，设区的市级人民政府对较大事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，案涉《批复》系保定市人民政府行使法定职权作出。该批复对《调查报告》予以同意并要求保定市莲池区应急管理局对中保公司作出相关的处罚决定，确定了上诉人应当承担的法律责任及法律责任的具体承担方式。可见，《批复》构成对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对上诉人的权利义务直接产生实际影响。故一审法院以《批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令，周润明对《批复》提起行政诉讼无法律依据为由，裁定驳回其起诉，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销保定市中级人民法院（2020）冀06行初13号行政裁定； 二、本案指令保定市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  邱振刚 审判员  江 悦 审判员  柴学哲 二〇二〇年九月二十八日 书记员  马清舰