安徽省望江县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0827行初20号 公益诉讼起诉人：安徽省怀宁县人民检察院。 被告：怀宁县自然资源和规划局。住所地：怀宁县高河镇政和路**。 法定代表人：汪传虎，局长。 委托诉讼代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。 委托诉讼代理人：程大伟，安徽文法律师事务所律师。 公益诉讼起诉人安徽省怀宁县人民检察院认为被告怀宁县自然资源和规划局不履行法定职责，于2019年11月18日向怀宁县人民法院提起行政公益诉讼。怀宁县人民法院于2019年11月18日立案后，于2019年11月20日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。2019年12月20日，安庆市中级人民法院裁定该案由望江县人民法院管辖。本院于2020年3月12日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。安徽省怀宁县人民检察院指派检察员丁雪源、检察官助理胡阳阳出庭履行职务，被告怀宁县自然资源和规划局的法定代表人汪传虎、委托诉讼代理人程广南、程大伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人安徽省怀宁县人民检察院诉称:2011年1月13日，原怀宁县国土资源局与安庆金马房地产开发有限公司（以下简称金马公司）签订国有建设用地使用权出让合同，约定金马公司以出让方式获得坐落于怀宁县××区-6地块的国有建设用地土地使用权31984.4㎡，建筑容积率不高于2.0。金马公司按合同约定缴纳了土地出让金，取得了该地块国有建设用地土地使用权。2010年11月23日，怀宁县人民政府常务会议纪要（30号）第三项及2011年5月27日怀宁县人民政府以政秘［2011］85号批复同意该地块调整容积率，并要求新增的土地出让金须按2007年县城土地基准评估价标准足额补缴到位；新增的土地出让金在办理规划许可证时奖励50%，规划竣工验收合格后奖励50%。2011年5月10日，怀宁县新县城建设指挥部函告原怀宁县国土资源局该地块容积率由2.0调整至3.0。怀宁县国土资源局委托评估机构对该地块分别以2007年县城土地基准评估价标准和2011年市场楼面地价进行了评估，该地块按2011年市场楼面地价标准，需补交46293100元。由于不同评估方法，容积率调整需补交的土地出让金差额较大，原怀宁县国土资源局于2011年7月4日以怀国土资［2011］37号文件建议县政府依据国土资发［2010］204号文件规定“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”要求金马公司补缴土地出让金。2011年8月12日，怀宁县时任县长批示同意原怀宁县国土资源局的建议。2011年8月2日，金马公司向怀宁县人民政府提交了一份《关于请求缓缴土地出让金的报告》，报告中主要陈述因公司资金周转不足，申请先行补缴土地出让金2740000元，剩余43553100元，请求缓缴1年，时任分管县长批示同意金马公司请求，交由原怀宁县国土资源局办理。2011年8月3日，原怀宁县国土资源局向金马公司发出土地出让缴款通知书，通知其补缴土地出让金。2011年8月3日，金马公司补缴了2740000元至怀宁县财政局指定账户。对于剩余的43553100元土地出让金，金马公司在一年的缓缴期届满后一直未缴纳，原怀宁县国土资源局也未采取有效措施，督促金马公司补缴其欠缴的土地出让金。 公益诉讼起诉人于2019年7月5日向被告发出怀检行公[2019]34082200018号诉前检察建议，建议其依法履行职责，追缴金马公司欠缴的43553100元国有土地出让金。2019年9月5日，被告书面回复公益诉讼起诉人，表示已采取以下措施：1、专题向怀宁县人民政府汇报相关情况；2、向金马公司送达《催收到期土地出让价款通知书》，督促其补缴剩余的土地出让金；3、正在准备诉讼材料，拟向怀宁县人民法院提起诉讼，依法追缴土地出让金。 根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《安徽省实施办法》第四条“县（含县级市，下同）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作”以及《国有土地使用权出让收支管理办法》第三条“各级财政部门、国土资源管理部门、、地方国库按照职责分工分别做好土地出让收支管理工作……市、县国土资源管理部门具体负责土地出让收入征收工作”之规定，怀宁县自然资源和规划局负有收缴土地出让金的职责。 公益诉讼起诉人向被告发出检察建议后，被告虽然采取了一些措施，但仍未完全履职，致使金马公司欠缴的43553100元国有土地出让金至今未缴纳，国家利益仍处于受侵害的状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向法院提起行政公益诉讼，诉请依法判决：1、确认被告怀宁县自然资源和规划局不完全履行职责的行为违法；2、判令被告怀宁县自然资源和规划局依法履行职责，追缴安庆金马房地产开发有限公司欠缴的43553100元国有土地出让金。 公益诉讼起诉人安徽省怀宁县人民检察院向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1、怀宁县自然资源和规划局统一社会信用代码证书； 2、怀宁县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定第三条第四项。 第一组证据证明怀宁县自然资源和规划局负有收缴土地出让金的职责，是本案的适格被告。 第二组证据： 1、原怀宁县国土资源局与金马公司签订的国有建设用地使用权出让合同； 2、怀宁县人民政府常务会议纪要（第30号）； 3、怀宁县人民政府政秘[2011]85号文件； 4、怀宁县新县城建设指挥部怀新城指函[2011]1号文件； 5、原怀宁县国土资源局怀国土资[2011]37号文件及怀宁县人民政府办公室文件处理标签（145号）； 6、金马公司《关于请求缓缴土地出让金的报告》及怀宁县人民政府办公室文件处理标签（183号）； 7、土地出让缴款通知书及缴款书； 第二组证据证明金马公司欠缴43553100元土地出让金的事实。 第三组证据，怀宁县自然资源和规划局出具的《关于锦都丽园等项目调整容积率补缴出让金有关情况的说明》，证明怀宁县自然资源和规划局怠于履行追缴土地出让金的职责。 第四组证据： 1、怀检行公[2019]34082200018号检察建议书及送达回证。 2、怀宁县自然资源和规划局出具的《关于检察建议书依法履行职责情况的回复》。 第四组证据证明怀宁县人民检察院于2019年7月5日向被告发出诉前检察建议后，被告未完全履行追缴土地出让金的法定职责，金马公司欠缴的土地出让金仍未收缴到位，国家利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人提起行政诉讼符合法定程序。 被告怀宁县自然资源和规划局辩称，一、被告已完全履行法定职责。 2011年1月13日，被告与金马公司签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，主要约定：金马公司以出让方式获得坐落于怀宁县××区××号地块的国有建设用地土地使用权31984.4㎡，建筑容积率不高于2.0。金马公司按合同约定缴纳了土地出让金，取得该地块国有建设用地使用权。2010年11月23日，怀宁县人民政府常务会议纪要（30号）第三项及2011年5月27日怀宁县人民政府以政秘［2011］85号批复同意调整该地块容积率，并要求新增的土地出让金须按2007年县城土地基准评估价标准足额补缴到位；新增的土地出让金在办理规划许可证时奖励50%，规划竣工验收合格后奖励50%。2011年5月10日，怀宁县新县城建设指挥部发函告知被告，对该地块容积率由原来的2.0调整为3.0。被告委托评估机构对该地块分别以2007年县城土地基准地价和2011年市场楼面地价进行了评估，该地块按2007年县城土地基准评估价标准，需补缴土地出让金2740000元；按2011年市场楼面地价评估价标准，需补缴土地出让金46293100元。由于不同评估方法，容积率调整需补缴的土地出让金差额较大，被告于2011年7月4日以怀国土资［2011］37号文件建议县政府依据国土资发［2010］204号文件规定“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”要求金马公司补缴土地出让金。2011年8月12日，怀宁县人民政府时任县长批示同意被告的建议。2011年8月2日，金马公司向怀宁县人民政府提交了一份《关于请求缓缴土地出让金的报告》，报告中主要陈述因公司资金周转不足，申请先行补缴土地出让金2740000元，剩余43553100元，请求缓缴1年。时任分管县长批示同意金马公司请求。2011年8月2日，被告向金马公司发出土地出让缴款通知书，同日，金马公司补缴了2740000元至怀宁县财政局指定账户，剩余的43553100元土地出让金在一年的缓缴期届满后一直未缴纳。因金马公司未足额缴纳土地出让金，被告未给其开发的骏景苑项目办理不动产权属转移登记，为此，金马公司于2017年3月15日向怀宁县人民法院起诉，请求判令被告履行行政登记职责。2017年5月3日，怀宁县人民法院以（2017）皖0822行初14号行政判决书判决被告对金马公司开发的骏景苑项目予以办理不动产权属登记。因该批次调整容积率欠缴土地出让金的企业有四家，为减少诉讼成本和节约司法资源，被告决定起诉欠缴数额最少的怀宁县鑫鹏房地产开发有限公司，以人民法院对调整容积率应补缴土地出让金的争议所作出的判决来判断是否起诉其余三家。2017年6月22日，被告向怀宁县人民法院起诉，请求判令怀宁县鑫鹏房地产开发有限公司给付土地出让金10306700元。2017年8月28日，怀宁县人民法院以（2017）皖0822民初1787号民事判决书判决驳回被告的诉讼请求。因此，被告决定对其余三家不再起诉。 2019年7月5日，公益诉讼起诉人向被告送达怀检行公［2019］34082200018号检察建议书，要求被告依法履行职责，追缴金马公司欠缴的43553100元国有土地出让金。被告于2019年7月31日向金马公司送达催收到期土地出让价款通知书，督促其缴纳欠缴的43553100元国有土地出让金，金马公司陈述了自己的意见。2019年11月19日，被告向怀宁县人民法院起诉，请求判令金马公司给付土地出让金43553100元，同年12月2日，怀宁县人民法院作出（2019）皖0822民初4281号民事裁定，认为该案的诉讼标的属于安庆市中级人民法院管辖，裁定驳回被告的起诉。但怀宁县人民法院对类案作出（2019）皖0822民初4280号民事裁定，认为被告既是土地出让合同的一方当事人，同时又是国有土地的管理部门，行使国务院行政主管部门授权的行政职权，在没有合同依据的情况下下达通知，责令该案被告补缴新增的土地出让金，应是其履行法定职责的行为，不是平等主体之间的民事权利义务关系，不属于人民法院受理民事诉讼范围，遂裁定驳回被告的起诉，被告不服该民事裁定提起上诉，现在二审审理中。 2019年11月4日安庆市人民检察院对生效的怀宁县人民法院（2017）皖0822行初14号行政判决提起抗诉，安庆市中级人民法院于2019年11月25日作出行政裁定，指令怀宁县人民法院对该案再审，怀宁县人民法院于2020年6月30日作出（2020）皖0822行再1号行政判决，维持该院（2017）皖0822行初14号行政判决，现该行政判决已生效。 综上所述，被告认为，被告已按怀宁县人民政府2011年5月27日政秘［2011］85号批复的要求征收金马公司按2007年县城土地基准评估价标准核定的新增土地出让金2740000元，对于按2011年市场楼面地价评估价标准核定的金马公司欠缴的43553100元土地出让金，因存在争议，被告亦向怀宁县人民法院起诉，该案的类案裁定不属于民事诉讼范围。因此，对于调整容积率征收土地出让价款的法定职责，被告已使用了行政和司法手段，被告已完全履行法定职责。 二、行政公益诉讼起诉书起诉的部分事实的基础法律关系存在争议，该争议的认定和评判非被告职权范围内能解决，也不是本次公益诉讼能解决，因此本起公益诉讼的诉讼请求缺乏基本的法律事实。 本起公益诉讼的诉讼请求建立在2010年11月23日怀宁县人民政府常务会议纪要（30号）第三项中“新增的土地出让金须按2007年县城土地基准评估价标准足额补缴到位”的决定是无效的、被告与金马公司已就新增的土地出让金达成合意，但上述事实的基础法律关系存在争议。 1.怀宁县人民政府关于新增的土地出让金须按2007年县城土地基准评估价标准足额补缴到位的决定是否有效存在争议。 安庆市中级人民法院已于2020年7月9日受理金马公司诉怀宁县人民政府行政处理一案，该案争议焦点之一就是怀宁县人民政府关于新增的土地出让金须按2007年县城土地基准评估价标准足额补缴到位的决定是否有效，如果有效，那么金马公司已按该决定全部补缴了土地出让金，被告已完全履行职责，本案的诉讼请求不能成立；只有在该决定无效的情况下，被告才有职责进行追缴。而该项争议被告没有裁决的职权，同样，因级别管辖、法律关系的不同、相关当事人没有参加诉讼等因素，本次公益诉讼也不能对该争议进行评判。 2.被告与金马公司是否就容积率调整后补缴土地出让金达成一致意见。 该争议怀宁县人民法院（2017）皖0822民初1787号民事判决认为被告“按照市场方法评估价标准补缴土地出让金，缺乏事实和法律依据，系单方民事行为”，双方没有达成合意。根据最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》的规定，该民事判决对本案事实认定起指导作用。在该民事判决未被依法撤销前，本争议已有定论。对生效判决的遵守是被告应有的职责，本次公益诉讼也应遵守生效判决而不能撤销。 3.如果按照怀宁县人民法院（2019）皖0822民初4280号民事裁定的观点，被告作出行政征收决定，则行政相对人有对行政行为申请复议、提起行政诉讼的权利，那么包括征收数额等最终的结果是不确定的，而本案第二项诉讼请求的追缴土地出让金的数额是确定的，显然侵害了行政相对人的权益，也羁束了行政征收行为和因该行为而产生的行政诉讼。 三、本案应裁定驳回起诉。 因级别管辖、法律关系的不同、相关当事人没有参加诉讼等因素，本次公益诉讼不能对相关案件事实和争议进行评判，从而在实体上无法判决。在相关案件事实和争议未依法认定前，本起公益诉讼显然不符合起诉条件，且诉讼标的已被生效裁判所羁束，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项、第（十）项的规定，人民法院应当裁定驳回起诉，待相关案件事实和争议依法确定后，公益诉讼起诉人仍可以提起公益诉讼。 被告怀宁县自然资源和规划局向本院提交了以下证据： 证据一被告统一社会信用代码证书一份,证明被告的身份情况，是国有土地出让金的征缴责任主体。 证据二被告与金马公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》一份,证明涉案地块已经依法出让，并签订出让合同以及出让合同中约定的权利义务。 证据三怀宁县人民政府常务会议纪要(第30号)一份、怀宁县人民政府关于同意县城城区存量土地容积率调整的批复(政秘[2011]85号)一份、怀宁县新县城建设指挥部关于同意《玉兰公寓》等六个规划小区调整容积率的函(怀新城指函[2011]1号)一份,证明涉案地块容积率由2.0调整为3.0及补缴土地出让金的相关情况。 证据四怀宁县国土资源局怀国土资[2011]37号文件一份及文件处理标签一份、关于请求缓缴土地出让金的报告一份及文件处理标签一份,证明就容积率调整需补缴土地出让金的相关情况。 证据五土地出让缴款通知书一份、安徽省政府非税收入一般缴款书一份,证明金马公司缴纳土地出让价款的情况。 证据六申请返还增缴土地出让金的报告一份,证明金马公司申请返还增缴土地出让金的事实。 证据七原怀宁县国土资源局怀国土[2016]151号文件一份,证明被告对调整容积率补缴出让金有关情况向怀宁县政府进行汇报。 证据八怀宁县人民法院(2017)皖0822行初14号行政判决书、(2017)皖0822民初1787号民事判决书各一份,证明本案诉讼标的已被生效裁判所羁束。法院对于应当按照2007年地价还是按照2011年的地价缴纳土地出让金做出了判决。 证据九怀宁县人民检察院怀检行公[2019]34082200018号检察建议书一份、被告关于检察建议书依法履行职责情况的回复一份、被告催收到期土地出让价款通知书一份,证明被告在检察机关提出检察建议后,再次向金马公司催收到期土地出让价款。 证据十怀宁县人民法院缴纳诉讼费用通知书及诉讼费收据各一份,证明被告在本案答辩以前已起诉金马公司,案件在审理中。 由于相关案件事实在变化，故被告向法庭补充证据如下：证据一、怀宁县人民法院（2019）皖0822民初4281号民事裁定书一份，证明被告对金马公司欠缴的国有土地出让金提起民事诉讼。 证据二怀宁县人民法院（2019）皖0822民初4280号民事裁定书一份、民事上诉状一份，证明类案裁定结果（认为被告起诉金马公司的诉讼不属于民事诉讼范畴），被告已提起上诉，该案现在二审审理中。 证据三安庆市中级人民法院（2019）皖08行抗1号行政裁定书一份、怀宁县人民法院（2020）皖0822行再1号行政判决书一份，证明不履行不动产权属登记职责一案的抗诉及再审结果。 证据四安庆市中级人民法院受理案件通知书一份、金马公司行政起诉状一份、怀宁县人民政府行政答辩状一份，证明金马公司诉怀宁县人民政府行政处理案件在审理中及相关争议的事实，该案正在安庆市中级人民法院行政案件处理的审理中。 经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的三性、证明目的均无异议，被告具有收缴土地出让金的职责。 对第二组证据的三性无异议，但证明目的有异议。对第二组证据中的证据二、证据三要求按2007年县城基准地价补征到位。根据这两份证据不能得出金马公司欠缴的土地出让金为43553100元。新增土地出让金双方（金马公司、被告）是否达成合意按2011年市场楼面地价评估价计算欠缴43553100元，该争议不是本起公益诉讼案件所解决的问题，是被告与金马公司存在的争议，金马公司没有参加诉讼，不能确定金马公司的权利义务。本起诉讼不能解决被告与金马公司的缴纳土地出让金的标准是什么。若按2007年县城土地基准价计算，则已缴清。是否需要继续缴纳尚有争议，如在本案中定性则侵害行政相对人的利益。 对第三组证据的三性无异议，对证明目的有异议，该组证据不能证明被告怠于履行追缴职责，被告一直在通过诉讼和其他方式履行追缴职责。 对第四组证据的三性无异议，对证明目的有异议，被告在公益诉讼起诉人发出检察建议前和检察建议后均履行了自己的法定职责。有没有履行法定职责并不是以土地出让金是否收缴到位来判断，而是应该看有没有履行追缴行为，另根据县政府的会议纪要，补缴的土地出让金收取后是要返还的，表面上国家利益受侵害，实际上并没有。 公益诉讼起诉人对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据一、二、三、四、五、七、九、十的真实性、合法性、关联性无异议。对证据六的关联性有异议，公益诉讼起诉人是要被告收缴出让金，是要解决收的问题，而不是解决返还的问题。该份证据进一步证实金马公司欠缴土地出让金的事实。对证据七证明目的有异议，这份证据抬头是被告向怀宁县政府的一份报告，仅仅是一份汇报材料，向谁做的汇报、汇报结果怎么样，没有任何其他证据佐证。该份证据不能证明被告履行职责。对证据八的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，本案的诉讼请求是督促被告依法履行追缴出让金职责，被告出示的两份裁判文书均没有对此作出裁判或者评价，所以本案的诉讼标的并没有被生效裁判所羁束。被告不应着重以已经判决的诉讼和正在审理中的诉讼作为自己不履行职责的辩解。 对补充证据部分：对证据一证明目的有异议，证明被告在被驳回起诉后既没有重新向安庆市中级人民法院起诉也没有上诉。该份证据不能证明被告履职。对证据二无异议。对证据三真实性、合法性无异议，对关联性有异议，该份行政判决书与本案的诉讼标的无关联。怀宁县人民法院（2020）皖0822行再1号行政判决书维持了一审的判决，要求被告履行不动产登记职责，与本案收缴土地出让金的职责无关联。该份裁判文书对金马公司应当按照什么标准缴纳土地出让金没有做出评判。对证据四的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，本案是要求被告依法履职收缴土地出让金，被告在质证阶段以金马公司起诉状中的诉讼请求和理由作为自己的辩解，理由不成立。 本院对上述证据认证如下：对于公益诉讼起诉人提交的证据，均符合证据的三性，本院予以认定。对于被告在举证期限内提交的十组证据，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认定。对于被告在举证期限届满后提交的四组补充证据，本院不予认定。 经审理查明，2011年1月13日，原怀宁县国土资源局与金马公司签订国有建设用地使用权出让合同，约定金马公司以出让方式获得坐落于怀宁县××区××号地块的国有建设用地土地使用权31984.4㎡，建筑容积率不高于2.0。金马公司按合同约定缴纳了土地使用权出让价款，取得了该地块国有建设用地土地使用权。2010年11月23日，怀宁县人民政府常务会议纪要（30号）研究了怀宁县城区容积率调整事宜，其中第三项及2011年5月27日怀宁县人民政府以政秘［2011］85号批复同意金马公司等五宗地块调整容积率，并要求新增的土地出让金须按2007年县城土地基准评估价标准足额补缴到位。2011年5月10日，怀宁县新县城建设指挥部函告原怀宁县国土资源局金马公司地块容积率由2.0调整至3.0。怀宁县国土资源局委托评估机构对该地块分别以2007年县城土地基准评估价标准和2011年市场楼面地价进行了评估，该地块按2011年市场楼面地价标准，需补缴46293100元。由于评估方法不同，容积率调整需补缴的土地出让金差额较大，原怀宁县国土资源局于2011年7月4日以怀国土资［2011］37号文件建议县政府依据国土资发［2010］204号文件规定：“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”，2011年7月26日上午怀宁县政府召开会议要求金马公司等五家公司按照批准调整时的土地市场楼面地价补缴土地出让金。2011年8月12日，怀宁县时任县长批示同意怀宁县国土资源局的建议，要求金马公司按批准调整容积率时的土地市场楼面地价补交土地出让金。2011年8月2日，金马公司向怀宁县人民政府提交了一份《关于请求缓缴土地出让金的报告》，该缓缴报告中明确：金马公司需补缴土地出让金4629.31万元，因公司资金周转不足，申请先行补缴土地出让金274万元，剩余4355.31万元请求缓缴1年。时任分管县长批示同意金马公司请求，交由原怀宁县国土资源局办理。2011年8月3日，原怀宁县国土资源局向金马公司发出土地出让缴款通知书，通知其补缴土地出让金。2011年8月3日，金马公司补缴了2740000元至怀宁县财政局指定账户。对于剩余的43553100元土地出让金，金马公司在一年的缓缴期届满后一直未缴纳。公益诉讼起诉人于2019年7月5日向被告发出怀检行公［2019］34082200018号诉前检察建议，建议其依法履行职责，追缴金马公司欠缴的43553100元国有土地出让金。2019年9月5日，被告书面回复公益诉讼起诉人，表示已采取以下措施：1、专题向怀宁县人民政府汇报相关情况；2、向金马公司送达《催收到期土地出让价款通知书》，督促其补缴剩余的土地出让金；3、正在准备诉讼材料，拟向怀宁县人民法院提起诉讼，依法追缴土地出让金。因被告虽然采取了一些措施，但仍未完全履职，致使金马公司欠缴的43553100元国有土地出让金至今未缴纳，国家利益仍处于受侵害的状态，公益诉讼起诉人遂依法向法院提起行政公益诉讼。 本案的争议焦点为：被告收到公益诉讼起诉人的检察建议后是否按照检察建议的要求依法履行法定职责。 本院认为，公益诉讼起诉人作为国家法律监督机关,在履行检察监督职责中发现国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家和社会公共利益受到侵害,依照《行政诉讼法》第二十五条第四款、《公益诉讼案件解释》第二十一条第三款的规定,在经过诉前程序发出检察建议后,相关行政机关仍未全面正确履行法定职责,国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,依法对被告提起行政公益诉讼,是适格的主体。 根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）规定：“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等、必须依法报经市、县人民政府批准……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补缴不同用途和容积率的土地差价。”土地使用者凡改变土地出让容积率的，应依法依规补缴相应的土地出让金。根据财政部、原国土资源部、中国人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条：“国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。而土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收”的规定，被告作为怀宁县政府的土地主管部门，享有征收土地出让金的管理职权。 中华人民共和国城市房地产管理法第十六条中华人民共和国土地管理法《》规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。《国有土地使用权出让收支管理办法》第三十四条规定，对国有土地使用权人不按土地出让合同、划拨用地批准文件等规定及时足额缴纳土地出让收入的，应当按日加收违约金额1‰的违约金。《》第六十八条第四项规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。另，合同编号为340822出让[2011]0008号的《国有土地使用权出让合同》亦对违约责任作了明确约定。据此，被告对金马公司不按时足额缴纳土地使用权出让金的行为实施监督管理时具有解除合同、责令停止违法行为、要求缴纳滞纳金等多种履行监督管理职责的方式。本起公益诉讼中，金马公司应按什么标准缴纳土地出让金有国土资发[2010]204号文件明确规定，且有金马公司2011年8月2日出具的《关于请求缓缴土地出让金的报告》自证，自公益诉讼起诉人发出检察建议书至提起本起行政公益诉讼前,虽然被告向金马公司发出催收土地出让金的通知，还通过民事诉讼途径将金马公司诉至法院，但未起到明显效果，也未进一步履行监管义务，使国家利益处于持续受侵害状态，已构成怠于履行法定职责。因此，公益诉讼起诉人要求确认怀宁县自然资源和规划局不完全履行法定职责的行为违法和要求怀宁县自然资源和规划局对案涉地块继续履行土地出让金追缴的法定职责的诉讼请求，依法应予以支持。 故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项、第二款，第七十二条，第七十四条第二款第(一)项规定,判决如下: 一、确认被告怀宁县自然资源和规划局对安庆金马房地产开发有限公司欠缴国有土地出让金未全面履行监管职责的行政行为违法； 二、责令被告怀宁县自然资源和规划局继续履行向安庆金马房地产开发有限公司追缴拖欠的国有土地出让金的法定职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安庆市中级人民法院。 审 判 长  徐国民 审 判 员  徐栋材 审 判 员  聂余兵 人民陪审员  姚校南 人民陪审员  王木生 人民陪审员  刘 芳 人民陪审员  胡 健 二〇二〇年九月十一日 法官助理葛婷 书记员鄢周月 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： …… （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。