广东省茂名市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤09行终144号上诉人（原审原告）黄亚媚，女，1943年6月8日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区*******。被上诉人（原审被告）茂名市自然资源局。住所地：广东省茂名市茂南区****。法定代表人梁荣杰，局长。原审第三人周宝辉，男，1969年5月3日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区*******。上诉人黄亚媚因诉被上诉人茂名市自然资源局（以下简称茂名资源局）规划许可行政纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初324号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于茂名市茂南区******，在茂名市茂南区河东街禾黎社区*民委员会禾石村内，四至为：东至周少华的屋墙1.8米和周亚同屋墙3.17米，南至周宝辉闲屋3.8米，西至周木桂房屋南段2.13米、北段2.73米，北至周广锋屋墙3.6米，面积79平方米。黄亚媚和周宝辉均是茂名市茂**河东街禾黎社区*民委员会禾石村村民。1995年4月3日，茂名市人民政府向周宝辉的母亲柯其珍颁发了位于茂名市茂南区******包括涉案土地大部分土地在内面积共98平方米土地的茂(市)府国用字（95）第01xx号《国有土地使用证》，四至为：东距周柱房屋1.8米，周亚同屋2.15米,以自墙为界；南距周以文围墙7.5米、8.75米,以自墙为界；西距周木桂屋南段2.13米、北段2.73米,以自墙为界；北距周捷华屋1.14米,以自墙为界。涉案土地位置较上述《国有土地使用证》项下土地位置南移了2.5米，除南移的2.5米小部分土地外，涉案土地的其他土地均在上述《国有土地使用证》项下土地内。2017年12月，周宝辉户为了与村民习俗保持一致，向其房屋所在地（居住地）的茂名市茂南区河东街禾黎社区*民委员会禾石村的村民提出《同意意见书》，就其户在上述土地证项下土地所建的原住宅拟拆旧建新门口向北，与北面住户房屋（即周广锋房屋）保持2.5米距离，房屋向南面后移，周宝辉户拆掉房屋南面的其户一间闲屋供村道使用的改建房屋相邻间距问题，书面征求该村村民意见。茂名市茂南区河东街禾黎社区*民委员会禾石村172户村民中有154户村民包括黄亚媚在内签名同意周宝辉上述改建房屋相邻间距的意见。2017年12月6日，茂名市茂南区河东街禾黎社区*民委员会作出《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》，其中同意柯其珍、周宝辉的申请建房方案为调整后建房位置为前方（北方）距离周广峰由原来的1.1米调整为2.5米，后边（南面）村道由原来的3.8米调整为4.3米，要拆除后边（南面）其本人的房屋一间约25平方米作为村道使用。该意见有茂名市****办事处加具“同意呈批”的意见并加盖了办事处公章。2017年12月12日，周宝辉在经其居住地所在的茂名市茂**河东街禾黎社区*民委员会禾石村的**村民、村民小组的负责人、居委会和街道办同意后，向原茂名市城乡规划局茂南分局提交《茂名市建设用地规划许可证(农建类)申请表》，申请涉案土地拆旧建新用地规划许可。2018年2月2日，原茂名市城乡规划局茂南分局向周宝辉颁发涉案土地的[茂南](农建)地字第（2018）**《建设用地规划许可证》，并附有涉案土地的用地规划附图。2018年3月1日，原茂名市茂南区国土环境和城乡建设局向周宝辉颁发了涉案土地的市直国有划拨茂南（2018）批字第1xx号《建设用地批准书》。2018年3月2日，周宝辉向原茂名市城乡规划局茂南分局提交《茂名市茂南区建设工程规划许可证(农建类)申请表》，申请涉案土地住宅楼拆旧建新的建设工程规划许可，并提交了柯其珍的茂(市)府国用字（95）第01xx号《国有土地使用证》、154户村民签名的同意意见书、《关于柯其珍、周宝辉建房规划的意见》、涉案土地的[茂南]（农建））地字第（2018）**《建设用地规划许可证》及市直国有划拨茂南2018]批字第1xx号《建设用地批准书》等相关材料。2018年3月14日，原茂名市城乡规划局茂南分局向周宝辉颁发了涉案的[茂南](农建)建字第（2018）x号《建设工程规划许可证》，准许周宝辉在涉案土地建设私人住宅（农建），建设规模为伍层半（434.5平方米）。黄亚媚不服原茂名市城乡规划局茂南分局颁发给周宝辉的上述《建设工程规划许可证》，于2019年10月18日诉至原审法院，请求：1、判决撤销茂名资源局（原茂名市城乡规划局茂南分局）于2018年3月14日颁发给周宝辉的[茂南]（农建）建字第（2018）x号《建设工程规划许可证》；2、判决本案全部诉讼费用均由茂名资源局承担。原审法院另查明，在本案庭审中，黄亚媚确认其没有房屋与涉案土地上准建的房屋相邻，称其儿子周广锋的房屋与涉案土地上准建的房屋相邻，因认为原茂名市城乡规划局茂南分局颁发给周宝辉的[茂南]（农建）建字第（2018）x号《建设工程规划许可证》擅自调整周宝辉房屋与周广锋房屋的间距为3.6米，侵犯了禾石村集体村民知情权，否决了禾石村集体决议的2.5米间距，侵占了村民出行村道，禾石村集体村民利益受损，故其提起本案诉讼。原审法院又查明，因机构改革，茂名市城乡规划局已整合并入茂名资源局，不再保留茂名市城乡规划局，而茂名市城乡规划局茂南分局是原茂名市城乡规划局的派出机构，茂名资源局是本案的适格被告。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第(一)项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”本案中，黄亚媚认为原茂名市城乡规划局茂南分局颁发给周宝辉的[茂南]（农建）建字第（2018）x号《建设工程规划许可证》擅自调整周宝辉房屋与周广锋房屋的间距为3.6米，侵犯了禾石村集体村民知情权，否决了禾石村集体决议的2.5米间距，侵占了村民出行村道，禾石村集体村民利益受损，遂提起本案诉讼。对此，根据上述规定，黄亚媚如认为涉案《建设工程规划许可证》擅自调整周宝辉房屋与周广锋房屋的间距为3.6米，侵占了其所在村的村道及侵犯了村民集体利益，在其所在的农村集体经济组织对涉及农村集体土地（村道）的涉案《建设工程规划许可证》不起诉的情况下，只，只能由其所在的农村集体经济组织过半数的村民（过半数的原集体经济组织成员）以其集体经济组织名义提起诉讼，黄亚媚以其个人名义提起本案诉讼，缺乏法律依据；且黄亚媚没有房屋与涉案房屋相邻，也不能证明其与本案被诉发证行为有利害关系。因此，黄亚媚依法不具有本案的原告主体资格，其提起的本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件，应裁定驳回起诉。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回黄亚媚的起诉。上诉人黄亚媚上诉称，一、原审裁定引用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》是不合适的，本人提出行政诉讼的依据是柯其珍与大部分村民签字确认的《同意意见书》，该《同意意见书》只适用《中华人民共和国村民自治法》。茂名资源局的审批结果3.6米明显不符合《同意意见书》中规定的2.5米间距，同时也不符合柯其珍国有土地使用证的间距1.1米。周宝辉的拆旧建新申请材料中存在大量虚假的材料，此行为也不符合茂名资源局的审批要求。茂名资源局破坏法律法规及自身行政机关的行政规定，完全是茂名资源局工作人员以权为他人谋利的违法违纪行为。二、根据《中华人民共和国村民自治法》相关规定，茂名资源局的审批结果3.6米明显不符合《同意意见书》中规定的2.5米间距，此行为明显损害了集体的利益，集体村民的个体村民都有权利依法向人民法院提出行政诉讼，维护自身的权益。同时茂名资源局将《同意意见书》作为证据向法院提交，明显是对该集体村民决议的认同，但是实际审批中又不依照决议执行。本人提起行政诉讼完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，故请求：一、判决撤销原茂名市城乡规划局茂南分局于2018年3月14日颁发给周宝辉的[茂南](农建)建字第(2018)x号《建设工程规划许可证》；二、撤销广东省茂名市茂南区人民法院(2019)粤0902行初324号行政裁定书。被上诉人茂名资源局和原审第三人周宝辉没有提交书面答辩意见。经审查，本院对原审裁定查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”黄亚媚与被诉行政行为是否具有利害关系，是认定其是否具备本案原告诉讼主体资格的关键。根据黄亚媚提供的证据及其在起诉状、上诉状和一审庭审中的陈述可知，黄亚媚没有房屋和土地与涉案土地相邻，不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的利害关系，故其与被诉建设工程规划许可行为没有利害关系，应不具有提起本案诉讼的原告主体资格。黄亚媚提起本案诉讼，主要是认为茂名资源局作出被诉建设工程规划许可行为，使周宝辉房屋与周广锋房屋间距变宽，违反了禾石村集体村民决议，侵犯了禾石村集体村民利益，遂作为禾石村集体中的一名村民提起本案诉讼。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的规定，在禾石村集体利益受到被诉行政行为损害的情况下，应当由禾石村集体提起诉讼，以维护村集体的利益，村民个人不具有起诉的权利。在村集体不起诉的情况下，村集体过半数村民可以以村集体名义起诉。黄。黄亚媚作为村集体中的一名村民，与周宝辉相邻的房屋或土地，不具有与其他村民相互区别的特别利益，无权以个人名义以所在村集体利益受侵犯为由提起本案诉讼。原审裁定据此驳回黄亚媚的起诉，并无不当。黄亚媚上诉提出其作为禾石村集体村民的一员，对侵犯村集体利益的行为有权起诉的意见，与上述司法解释的规定不符，对其主张本院不予支持。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，裁定结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年九月十四日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤