云南省保山市隆阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云0502行初40号 原告：云南五牛汽车服务有限公司。住所地：昆明市官渡区归十路**。 统一社会信用代码：91530111MA6NKM9J06。 法定代表人：李曙光，任该公司董事长。 委托代理人：刘凌，云南会凌律师事务所律师。特别授权代理。 委托代理人：严燕春，云南会凌律师事务所实习律师。一般授权代理。 被告：隆阳区道路运输管理局。住。住所地：保山市隆阳区兰城街道办事处龙泉路**/div> 统一社会信用代码：12533001432704458X。 法定代表人：万力，任该局局长。 委托代理人：谭然，云南吉昌律师事务所律师。特别授权代理。 被告：保山市隆阳区人民政府。住所地。住所地：隆阳区永昌街道杏花路**iv> 统一社会信用代码：11533001015256842D。 法定代表人：段生荣，区长。 委托代理人：茶柳丽，女，1971年11月4日出生，彝族，住隆阳区。一般授权代理。 委托代理人：杨龙，云南旦阳律师事务所律师，一般授权代理。 原告云南五牛汽车服务有限公司诉被告隆阳区道路运输管理局、保山市隆阳区人民政府行政命令、行政复议一案，于2020年5月20日向云南省保山市中级人民法院提起行政诉讼，2020年5月22日该院作出（2020）云05行初33号行政裁定书，裁定本案移交本院处理。原告于2019年6月8日向本院提起诉讼，本院经审查立案后，于2019年6月12日向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日依法公开开庭审理了本案。原告云南五牛汽车服务有限公司委托代理人刘凌、严燕春，被告隆阳区道路运输管理局负责人万力、委托代理人谭然，被告保山市隆阳区人民政府委托代理人茶柳丽、杨龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告隆阳区道路运输管理局于2020年1月16日对原告作出云保隆运管责改（2019）0917号《责令改正违法行为通知书》，认定原告存在包车客运经营者沿途或者回程擅自揽客的违法事实，责令原告立即改正。原告于2020年3月6日向被告保山市隆阳区人民政府申请复议，保山市隆阳区人民政府于2020年5月6日作出保隆行政复决定（2020）8号《行政复议决定书》，维持被告隆阳区道路运输管理局作出的《责令改正违法行为通知书》。 原告云南五牛汽车服务有限公司向本院提出诉讼请求：1、请求判决撤销隆阳区道路运输管理局作出的云保隆运管责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》；2、请求判决撤销保山市隆阳区人民政府作出的保隆行政复决（2020）8号《行政复议决定书》；3、请求对《云南省道路运输管理局关于进一步规范包车客运经营行为有关事宜的通知》（云运客管[2020]6号）文件进行审查。事实和理由：被告隆阳区道路运输管理局于2020年1月16日对原告作出的云保隆运管责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》,认定原告存在包车客运经营者沿途或者回程擅自揽客的违法事实,根据（中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《云南省道路运输条例》第十六条的规定，责令原告立即予以改正。原告对《责令改正违法行为通知书》不服，于2020年3月6日向被告保山市隆阳区人民政府提出复议申请，请求撤销《责令改正违法行为通知书》。保山市隆阳区人民政府于2020年3月6日受理原告提出的行政复议申请，于2020年5月6日作出保隆行政复决字（2020）8号《行政复议决定书》认定原告存在通过微信公众号“滇约出行”订票、搭载旅客、收取车资的行为，系“包车客运沿途或者回程擅自揽客”的违法行为，违法事实清楚，证据确凿，决定维持隆阳区道路运输管理局作出的云保隆运管责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》。原告认为，隆阳区道路运输管理局作出的云保隆运管责改（2019)0197号《责令改正违法行为通知书》，认定原告的违法事实错误且不清，执法程序违法，执法主体错误、有执法人员不具备执法资格、适用法规依据有不明。该《责令改正违法行为通知书》应当予以撤销。保山市隆阳区人民政府受理原告的行政复议申清后，其复议程序违法，其作出的保隆行政复决字（2020）8号《行政复议决定书》认定原告的违法事实错误，该《行政复议决定书》应当予以撤销。 被告隆阳区道路运输管理局辩称，2019年11月14日14时许，被告在例行稽查时，发现原告所营运的云Ａ×××××号宇通牌大型普通客车的包车信息与原包车载客信息完全不同。该车属往返包车，从昆明包车到保山乘客为6人，稽查时发现，返程载客为4人，而且与昆明包车至保山的乘客信息完全不同。根据这一事实，被告可以初步判定该车涉嫌违法营运。为查清事实，被告立即采取了相应行政措施。依据《行政处罚法》第三十七条之规定，对云Ａ×××××号宇通牌大型普通客车依法进行了证据登记保存。经查，该车的营运行为违反了《云南省道路运输条例》第十六条的规定，依据《云南省道路运输条例》第四十八条第十七款的规定，被告向原告分别送达了（2019）0197号《行政处罚决定书》和云保隆运管责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》。对原告实施了行政处罚。被告所送达的《行政处罚决定书》和《责令改正违法行为通知书》，有事实为基础，适用法律法规恰当，原告应自觉履行法律义务。对原告的行政处罚，事实清楚，证据确实充分。而原告枉顾违法事实，拒不接受行政处罚的行为是不恰当的。再者，本来就一个违法行为和一个法律结果，而原告却有意分而诉之，浪费国家审判资源，有缠讼之嫌。另外，原告对云南省道路运输管理局下发的《云南省道路运输管理局关于进一步规范包车客运经营行为有关事宜的通知》（云运客管〔2020〕6号文件）提出质疑，并提出了对该文件的合法性进行审查的诉讼请求，被告认为《云南省道路运输管理局关于进一步规范包车客运经营行为有关事宜的通知》（云运客管〔2020〕6号文件）的出台，是云南省道路运输管理局与国家交通运输部正常行政关系的结果。文件依据《交通运输部办公厅关于网络平台组客包车经营行为有关问题的答复》（交办运函〔2019〕1777号文件）的行政指令，结合云南省包车客运市场所出现的违规经营实际情况，为维护整个包车客运市场的正常秩序所制定的文件，其内容与现行法律法规对包车运营的界定完全契合。其实体内容合法，行政程序合法。《云南省道路运输管理局关于进一步规范包车客运经营行为有关事宜的通知》（云运客管〔2020）6号）是否合法？被告只认知该文件是否有法可依，是否符合实际。该文件在没有变更其法定地位前，被告只能根据法律法规，将该文件作为行政执法的依据之一参照执行。原告认为不合法，可以直接起诉云南省道路运输管理局。综上所述，原告的诉求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告隆阳区人民政府辩称，一、案涉处罚决定合法有效。2019年11月13日21时许，原告员工柳长林驾驶云Ａ×××××号车辆搭载6名乘客从昆明市驶往保山市，行程为昆明至保山（单程），随车携带包车客运标志牌及合同一份、包车人员信息一份。2019年11月14日14时许，隆阳区道路运输管理局（以下简称“隆阳运管局”）的执法人员在保山市隆阳区板桥高速公路出站口处依法进行检查时，发现该车搭载的4名乘客与11月13日从昆明至保山包车人员信息表内人员身份不相符，经查证，有4名乘客各自通过“滇约出行平台”购买车票并支付交通费，行程为保山至昆明。据此，隆阳运管局判定原告的云Ａ×××××号车辆有包车客运回程擅自揽客的运输经营行为，当场将该车进行证据登记保存。被答辩人向隆阳运管局提交了听证申请书，申请对该案件进行听证。隆阳运管局依法决定不予听证。隆阳运管局于2020年1月16日作出云保隆运管责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》，并于当日作出云保隆运管罚（2019）0197号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款2900元。所以，该处罚决定的证据确实充分，适用法律准确，程序合法。二、被告的行政复议决定合法有效。原告不服隆阳运管局2020年1月16日作出的云保隆运管责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》，于2020年3月4日向被告提出行政复议申请，经审查，被告于2020年3月6日依法受理。被告的职能部门采取书面审查的方式，对隆阳运管局的行政行为的合法性进行了全面审查，同时，也认真听取原告的意见。2020年5月6日作出保隆政行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》，根据《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，被告作出行政复议决定，并未超过以上时限。综上所述，被告作出的保隆政行复决字（2020）第8号《行政复议决定书》的行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，根据《行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 保山市隆阳区人民政府庭审补充答辩，《责令改正违法行为通知书》属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，不可诉。（一）《责令改正违法行为通知书》不对行政相对人产生实际权利义务影响，不能视为终局性的行政处罚，且隆阳区道路运输管理局在其后亦做出了正式的行政处罚决定，该通知书作出之时，原告的权益受损处于未定的状态，根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不是最终的行政决定，可能的影响也被之后的行政处罚所吸收。（二）《责令改正违法行为通知书》一旦可诉将造成司法资源的大量浪费。责令改正通知书应视为行政机关作出行政处罚行为的一个前置的阶段行为。一个行政处罚行为的作出可能会经过多个阶段，若阶段行为能够提起诉讼，则成熟的行政处罚行为将面临被行政相对人在不同阶段多次起诉的困境，造成同一处罚行为的循环诉讼，不仅可能引发以司法权拖累行政权的嫌疑，还有违一事不再理的裁判规则，且极大地浪费司法资源。（三）《责令改正违法行为通知书》不可诉有明确的法律依据。本案中的《责令改正违法行为通知书》虽向行政相对人交代了诉讼权利，但该交代应视为一种疏忽或瑕疵，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院受案的范围。本案中的《责令改正违法行为通知书》是行政机关作出行政处罚的过程性行为，加之隆阳区道路运输管理局又对原告云南五牛汽车服务公司作出了行政处罚决定，故本案《责令改正违法行为通知书》不属于行政诉讼受案范围。 经审理查明，原告云南五牛汽车服务公司是从事汽车租赁、客运服务等业务的有限责任公司（自然人投资或控股的法人独资企业），其中道路运输经营许可证核准的经营范围为县内包车客运、县际包车客运、市际包车客运、省际包车客运。被告隆阳区道路运输管理局属于隆阳区行政区域内负责实施道路运输管理工作的管理机构。2019年11月13日21时许，被告隆阳区道路运输管理局执法人员在保山市隆阳区板桥高速公路出站口处对原告云南五牛汽车服务公司所有、由司机柳长林驾驶的云Ａ×××××号宇通牌大型普通客车进行检查时，发现该车搭载6名乘客，从昆明到保山，随车携带包车客运标志牌及省内包车合同一份、包车人员信息一份。2019年11月14日14时许，隆阳区道路运输管理局的执法人员在保山市隆阳区板桥高速公路出站口处依法进行检查时，发现该车搭载的4名乘客与11月13日从昆明至保山包车人员信息表内人员身份不相符，经询问，有4名乘客各自通过“滇约出行平台”购买车票并支付交通费，行程为保山至昆明。案涉云Ａ×××××号车辆为19座宇通牌大型普通客车，道路运输证核准该车的经营范围为县内包车客运、县际包车客运、市际包车客运、省际包车客运，客运线路为昆明—保山。司机柳长林向被告工作人员出示了《省内包车合同》《包车人员信息表》各一份，该包车合同由云南滇约出行科技有限公司与原告云南五牛汽车服务有限公司签订，合同约定2019年11月14日至2019年11月14日云南滇约出行科技有限公司向原告五牛汽车公司包用案涉客车，包车费用为5000元，包车费由云南滇约出行科技有限公司先向原告预付250元，余款4750元在团队到达目的地后30日内结清。《包车人员信息表》填写了四名乘客的姓名、身份证号码、手机号码，并由四名乘客在“同意包车签字栏”中签名。被告隆阳区道路运输管理局怀疑案涉客车涉嫌存在包车客运沿途或回程擅自揽客行为，决定依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，对案涉客车和相关证照（道路运输证一套、省内包车线路牌一本、省内包车合同一份、包车人员信息一张）等证据先行登记保存7日（自2019年11月14日至2019年11月20日）。2019年11月20日被告隆阳区道路运输管理局作出了云保隆运管保存行解（2019）0197号《解除证据登记保存决定书》，解除了上述证据登记保存，并对案涉客车予以放行，原告派人领取了被登记保存的相关证据。2019年12月4日被告隆阳区道路运输管理局对原告作出了《违法行为通知书》，将原告的违法事实、违反的法律规定及拟进行的行政处罚内容、原告所享有的陈述申辩和听证的权利告知了原告。2019年12月5日，原告提出听证申请。被告隆阳区道路运输管理局于2019年12月31日作出《不予听证通知书》。2020年1月16日，被告隆阳区道路运输管理局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《云南道路运输条例》第十六条的规定，向原告作出了云保隆运责改（2019）0197号《责令改正违法行为通知书》，责令原告对包车客运经营者沿途或者回程擅自揽客的违法行为立即予以改正，被告隆阳区道路运输管理局在该《责令改正违法行为通知书》中给予了原告申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限。同日，被告隆阳区道路运输管理局还作出了云保隆运管罚（2019）0197号《行政处罚决定书》，决定给予原告罚款2900元的行政处罚。该《行政处罚决定书》中载明了履行方式和期限，申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限及不履行处罚决定将申请法院强制执行等事项。被告隆阳区道路运输管理局通过邮寄方式向原告送达了上述《不予听证通知书》《行政处罚决定书》《责令改正违法行为通知书》。2020年3月4日、3月6日原告对被告隆阳区道路运输管理局于2020年1月16日作出的《责令改正违法行为通知书》《行政处罚决定书》分别向被告隆阳区人民政府提出行政复议申请，要求撤销上述《责令改正违法行为通知书》《行政处罚决定书》。同日，被告隆阳区人民政府受理了原告的复议申请。2020年5月6日被告隆阳区人民政府作出保隆政行复决字（2020）第7号、第8号《行政复议决定书》，维持了被告隆阳区运管局于2020年1月16日作出的《行政处罚决定书》《责令改正违法行为通知书》。原告不服，针对上述《责令改正违法行为通知书》《行政复议决定书》诉至本院，并提出前述诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听正、作出处罚决定等若干程序。行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法上的成熟原则，对于行政诉讼程序中的对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，被诉《责令改正违法行为通知书》是隆阳区道路运输管理局对原告违法运输经营行为进行处罚的阶段性行为，是行政处罚的其中一个环节，而隆阳区道路运输管理局也于同日作出了云保隆运管罚（2019）0917号《行政处罚决定书》，《责令改正违法行为通知书》对原告的权益明显未产生实际影响，不具备可诉性，原告不可以对《责令改正违法行为通知书》申请行政复议或提起行政诉讼。 对原告请求撤销保山市隆阳区人民政府作出的保隆行政复决（2020）8号《行政复议决定书》的主张，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉的规定，原告的上述请求应一并予以驳回起诉。对于原告请求对《云南省道路运输局关于进一步规范包车客运经营行为有关事宜的通知》（云运客管〔2020〕6号文件）的合法性进行审查的诉讼请求，因《责令改正违法行为通知书》不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，故本案不能进行实体处理；同时，原告已针对被告隆阳区道路运输管理局作出的云保隆运管罚（2019）0197号《行政处罚决定书》和被告隆阳区人民政府作出的保隆政行复决字（2020）第7号《行政复议决定书》提起行政诉讼【（2020）云0502行初39号】，并在该案中同样提出了要求对该份文件的合法性进行审查的诉讼请求，故原告的该项诉讼请求，本案不做处理。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项、第八项、第一百三十六条第七款的规定，裁定如下： 驳回原告云南五牛汽车服务有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。 审 判 长  施凤鸣 审 判 员  王维强 人民陪审员  严守燕 二〇二〇年九月十七日 书 记 员  蔡 波 附法律条文： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条窗体顶端 第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。