云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终491号上诉人（一审原告）聂成安，男，汉族，1968年7月11日生，住云南省楚雄彝族自治州楚雄市。委托代理人陈群久，四川群久律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）楚雄市人民政府。住所地：云南省楚雄彝族自治州楚雄市鹿城南路**。法定代表人杨俐昆，市长。聂成安因诉楚雄市人民政府（以下简称楚雄市政府）土地行政征收一案，不服云南省楚雄彝族自治州中级人民法院2020年4月24日作出的（2020）云23行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月2日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2004年2月24日、2009年10月18日、2014年5月1日，聂成安（乙方）分别与龙泉居民小组、蒋家居民小组（甲方）签订租地、土地租用、场地租赁合同。其中聂成安与蒋家居民小组的土地租用合同第一条约定，甲方将本村民小组座落在三家塘客运站与木材加工厂和龙泉村之间的一块空地（约45亩，以实测面积为准）租给乙方经营空心砖和其他经营。第二条约定，租用期为10年，从2010年1月1日起至2019年12月31日止。第十条约定，在乙方租用期间，如遇国家建设征用及村集体规划用地，乙方需无条件服从规划安排，终止租用合同，地上附着物由乙方自行拆除运走，国家和村集体不进行任何补偿。第十四条约定，乙方租用地块后，对土地现状进行改变属于乙方个人行为，所发生的费用由乙方自行负责，如遇国家建设需要终止合同，乙方在回填、清淤等过程中发生的费用，国家及村集体等不给予承担，由乙方自行承担，并应按相关时间要求交回土地给村小组使用。2014年9月24日，云南省国土资源厅作出云国土资复〔2014〕312号《云南省国土资源厅关于楚雄市2014年度第三批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，同意将蒋家居民小组在内的1个镇5个社区15个居民小组的集体农用地34.0643公顷（其中耕地14.9666公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地3.7419公顷和未利用地2.0031公顷。2015年9月18日，楚雄市国土资源局（甲方）与蒋家居民小组（乙方）签订《楚雄市集体土地征收协议》：一、为促进城市开发的顺利实施，乙方同意甲方征收本小组位于本村鸭子田土地45.28亩（全部为水田）建设用地；二、各类集体土地的征收补偿、青苗补偿和地上建构筑物及其他附着物补偿按市政府楚政（2010）182号和楚政通（2010）183号文件规定的标准。三、根据市政府楚政通（2010）183号文件规定，本次征收的集体土地，扣除林地、坟地和未利用地后，返还给乙方10%即4.258亩的返还安置用地，用于建设安置住房和发展集体经济，安置用地由市政府统一规划确定，建设和使用时必须服从城市规划，土地取得费用由乙方承担。四、经甲乙双方共同协商，征地青苗费67,920.00元由甲方一次性支付到乙方，再由乙方直接兑付给村民，征地补偿费3,622,400.00元在本协议签订后30日内一次性付清。随后，蒋家居民小组领取了全部征地补偿款。2015年11月26日，聂成安起诉楚雄市政府不履行政府信息公开法定职责一案，请求判令楚雄市政府公开土地征收的相关信息。2016年1月18日，云南省楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2015）楚中行初字第16号行政判决，由楚雄市政府在40日内对聂成安政府信息公开申请给予书面答复，驳回聂成安的其他诉讼请求。聂成安不服提起上诉，云南省高级人民法院作出（2016）云行终37号行政判决，由楚雄市政府于判决生效后15个工作日内对聂成安的政府信息公开申请予以答复。因楚雄市政府未履行该生效判决确定的义务，聂成安申请强制执行，楚雄市政府仍未履行，现聂成安向最高人民法院申诉。另查明，2011年10月24日，聂成安取得位于蒋家居民小组租用土地的“楚雄市鹿城成安停车场”个体工商户营业执照。2015年1月5日，聂成安取得“楚雄市鹿城成安免烧砖厂”个体工商户营业执照，砖厂经营场所位于龙泉居民小组（三家塘加油站后面）。2015年11月17日，楚雄市住房和城乡建设局（以下简称楚雄市住建局）以聂成安未经规划许可擅自在蒋家居民小组、龙泉居民小组建设临时简易建筑（违法建筑面积为4295.57㎡）为由，作出楚住建决字(2015)第97号《行政处罚决定书》，责令限期拆除。2016年3月17日，聂成安起诉要求撤销该行政处罚决定，楚雄市人民法院作出（2016）云2301行初19号行政判决，驳回聂成安的诉讼请求。聂成安不服上诉，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2016）云23行终19号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年7月1日，楚雄市城市管理综合行政执法局（以下简称楚雄市综执局）作出楚城综行强拆〔2016〕01号《行政强制拆除决定书》，决定于2016年7月4日对上述违法建筑物予以强制拆除。2016年8月23日，楚雄市综执局对上述违法建筑物予以拆除。聂成安诉请撤销楚城综行强拆〔2016〕01号《行政强制拆除决定书》，楚雄市人民法院作出（2016）云2301行初40号行政判决，驳回聂成安的诉讼请求。同时，聂成安诉请确认上述拆除行为违法，楚雄市人民法院受理后作出（2016）云2301行初48号行政判决，确认楚雄市综执局于2016年8月23日对聂成安违法建设的4295．57㎡临时简易建筑物实施的行政强制拆除行为违法。楚雄市综执局不服提起上诉，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2018）云23行终3号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年12月26日和2017年2月16日，聂成安就楚雄市住建局颁发给楚雄市亿丰市场开发有限公司（以下简称亿丰公司）的两份建筑工程施工许可证分别提起行政诉讼，楚雄市人民法院认为聂成安起诉涉案行政许可行为缺乏直接诉的利益，遂分别作出（2017）云2301行初14号之一和（2017）云2301行初59号行政裁定，驳回聂成安的起诉。聂成安不服提起上诉，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2017）云23行终39号和（2017）云23行终40号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2017年8月29日，楚雄市人民检察院以聂成安涉嫌妨害公务罪和非法占用农用地罪向楚雄市人民法院提起公诉，楚雄市人民法院作出（2017）云2301刑初17号刑事判决，以聂成安犯妨害公务罪判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年。后楚雄市人民检察院和聂成安分别提出抗诉和上诉，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2017）云23刑终179号刑事裁定，以事实不清，证据不足为由全案发回重审。楚雄市人民法院重审后作出（2018）云2301刑初91号刑事判决，聂成安犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金二十万元。聂成安不服提出上诉，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2018）云23刑终162号刑事裁定，驳回上诉，维持原判。聂成安不服提起申诉，楚雄彝族自治州中级人民法院作出（2020）云23刑申4号驳回申诉通知书，驳回聂成安的申诉。聂成安提起本案诉讼，请求：1.确认楚雄市政府征地行为违法；2.本案诉讼费用由楚雄市政府承担。一审法院认为，提起行政诉讼应当符合起诉条件，包括是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案聂成安诉请确认征地行为（实际是指向征收协议）违法。经审查，聂成安诉请指向的征收协议是楚雄市国土资源局与蒋家居民小组签订，蒋家居民小组按协议约定领取征地补偿款并交出土地后，市政府颁发给亿丰公司国有土地使用证并已开发为西南（楚雄）义乌商品交易博览城，聂成安因租用征收协议涉及的土地的行为已构成非法占用农用地罪而被处于刑罚。故聂成安与其诉请指向的征收协议之间没有诉的利益，即其与征收协议之间没有利害关系，其起诉不符合起诉条件，已经受理的，应当裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定驳回聂成安的起诉。聂成安上诉称，1.其系涉案被征收土地的实际使用人，是被征收土地上建（构）筑物的使用权人，楚雄市政府违法征地行为给其造成了巨大经济损失，其与楚雄市政府的征地行为存在利害关系。其房屋被强制拆除，直接损失和间接损失2000多万元，该房屋行政强制行为已经被人民法院确认违法，但其至今未得到赔偿。一审法院直接认定其诉讼请求“确认楚雄市政府征地行为违法”，指向的就是征收协议，系认定事实错误。2.其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的立案条件，即使其诉请指向的是征收协议，其作为被征收土地的用益物权人，也有权对征收协议提起诉讼，一审认定其与征收协议没有利害关系，裁定驳回其起诉，适用法律错误。请求：1.撤销一审裁定；2.确认楚雄市政府征地行为违法；3.本案诉讼费用由楚雄市政府承担。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第三款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。本案中，聂成安要求确认楚雄市政府征地行为违法。因征地行为由一系列行为构成，包括征收批复、征收决定、发布征地公告、作出补偿决定、签订补偿协议、责令交出土地，以及被征收人拒不交出土地时作出的行政强制行为等，故聂成安的诉讼请求不具体明确，经本院释明后聂成安仍坚持其一审诉求，即“确认楚雄市政府征地行为违法”，其诉请不具体明确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款第（一）项“不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对聂成安的起诉应当裁定予以驳回。一审裁定驳回聂成安的起诉结果正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 霁审判员 杨志刚审判员 苏雪峰二〇二〇年九月十一日法官助理胡卿书记员包欣鑫