河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1379号上诉人（原审被告）原阳县人民政府，住所地河南省原阳县新城区黄河大道中段。法定代表人王保明，该县人民政府县长。委托代理人贾世超，新乡市平原示范区规划国土管理局工作人员。委托代理人杨长庚，河南国豪律师事务所律师。上诉人（原审被告）新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会，住所地新乡市平原示范区滨湖大道与太行大道交叉口市民之家。法定代表人杨洁，该管理委员会主任。委托代理人贾世超，新乡市平原示范区规划国土管理局工作人员。委托代理人杨长庚，河南国豪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）孟东令，男，1965年3月25日出生，汉族，住原阳县。委托代理人张金达，北京来硕律师事务所律师。原审被告原阳县原武镇人民政府，住所地原阳县原武镇。法定代表人杜兴平，该镇人民政府镇长。委托代理人黄峰，该镇人民政府工作人员。委托代理人毛东升，河南力天律师事务所律师。上诉人原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）、新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会（以下简称平原示范区管委会）因与被上诉人孟东令及原审被告原阳县原武镇人民政府（以下简称原武镇政府）确认行政行为违法一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2019）豫07行初122号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人原阳县政府和平原示范区管委会的委托代理人贾世超、杨长庚，被上诉人孟东令及其委托代理人张金达，原审被告原武镇政府的委托代理人黄峰、毛东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被上诉人孟东令的原审诉讼请求：一、判决确认三被告强制挖掘、铲除原告承包地及地上附着物(位于原武镇西关村）的行政行为违法;二、本案诉讼费用由三被告承担。原审法院经审理查明：原告孟东令系原阳县原武镇西关村人，其作为家庭承包方代表在原武镇西关村有9.35亩家庭承包地，并持有新乡市平原豫（2016）示范区农村土地承包经营权第003552号农村土地承包经营权证。河南省人民政府于2015年7月15日对新乡市人民政府作出豫政土〔2015〕898号《河南省人民政府关于原阳县（平原新区）2013年度第三批使用人地挂钩政策征收土地的批复》，同意原阳县（平原新区）征收祝楼乡等2个乡杨庄村等3个农村集体经济组织集体耕地25.6985公顷、其他农用地0.9862公顷、建设用地0.2638公顷，共计26.9305公顷（其中耕地25.6985公顷），作为该县2013年度第三批使用人地挂钩政策征收用地；同意该县国土资源局拟定的征收土地方案。该批复所附《原阳县（平原新区）2013年度第三批使用人地挂钩政策征收土地明细表》包含原武镇西关村集体土地23.3333公顷。原阳县政府、平原示范区管委会于2015年7月24日根据河南省人民政府上述批复，对案涉土地作出《征收土地方案公告》、《征地补偿安置公告》。案涉地块在被征收土地范围内。2017-25号宗地征地补偿安置方案及2017-25号地西关段特殊附属物追加征收土地补偿安置方案显示，新乡平原新区土地储备中心（甲方）会同原武镇政府与西街村、西关村村民委员会（乙方）共同协商，就依法征收乙方集体土地有关事宜，制定《征地补偿安置方案》如下：……三、付款方式：本协议生效后20日内，甲方一次性将上述费用支付原武镇政府，由原武镇政府与乙方共同按照国家有关政策将补偿费用支付被征地农民，同时按照甲方要求及时腾空土地。包干征地委托书显示，新乡平原新区土地储备中心委托原武镇政府以全包干的形式，在15个工作日内完成对原武镇西街村、西关村村集体土地（具体位置及面积见2017-25号征地图）272.148亩的土地补偿安置方案签订工作。全包干即包工作、包费用、包时间、保稳定的四包方式，负责征地全过程工作，在征地补偿款拨付后规定时间内将土地腾交。原武镇政府原政文〔2019〕83号《关于申请拨付原武镇2018-25地块项目推青机械费的请示》显示，2019年4月25日原武镇政府向平原示范区管委会请示：按照示范区管委会项目进展安排，原武镇2018-25地块项目272.148亩，我镇已组织机械对以上项目进行了地上附属物清表，并进一步使用铲车等机械将附属物拢推，附属物基本清理干净无残留，根据新乡平原新区规划国土建设局会议纪要〔2016〕05号纪要规定，推青机械费每亩130元，合计计款35379.24元，并附《原武镇西关村2018-25推青面积示意图》。新乡平原新区规划国土建设局会议纪要〔2016〕05号显示，根据示范区国土资源委员会2015年第五次会议精神，示范区范围内项目“三通一平”工作由投资集团和土地储备中心负责，附属物清理工作由乡（镇）政府负责。为规范管理、统一组织，今后基础设施和企业项目用地的清表工作，由乡（镇）政府组织实施……另查明，原武镇政府于2019年3月21日向孟东令下达《关于2017-25号地块限期清理地表附属物的告知书》，称“你户位于2017-25号地块内土地，已于2016年4月17日经省政府批准征收，征地补偿款、附属物补偿款已足额支付给你户。为了加快推进项目建设进度，请你在7日内清除所有地上（下）附属物，腾交土地。否则，将由原武镇政府进行清理，一切后果由你户承担。”2019年3月28日原武镇政府向孟东令再次下达《关于2017-25号地块限期清理地表附属物的告知书》，称2019年3月21日下达清除地表附属物告知书现已到期。2019年7月30日孟东令向原审法院提起诉讼，称2019年3月29日被告原阳县政府、平原示范区管委会、原武镇政府强制挖掘其9.35亩承包地，其承包地上的香椿树、核桃树、蔬菜大棚被铲除，庭审中平原示范区管委会认可案涉地块现已用于建设。原审法院认为:原告孟东令对其家庭承包地被强制挖掘、地上附着物被强制清理行为不服，具备提起诉讼的原告主体资格。本案的争议焦点为原武镇西关村承包方代表为原告孟东令的家庭承包地被强制挖掘、地上附着物被强制清理的责任主体是谁、案涉强制行为是否合法。关于案涉强制行为的责任主体问题。依据本案强制行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，原武镇西关村承包方代表为原告孟东令的家庭承包地，被列入原阳县（平原新区）2013年度第三批使用人地挂钩政策征收土地范围，应由案涉地块所在地的县人民政府组织实施征收。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，故被告原阳县政府及被告平原示范区管委会作为征收主体，在组织实施征收过程中，赋予原武镇政府相应的职责分工，如腾空土地、对附属物进行清理等，属于被告原阳县政府、被告平原示范区管委会委托原武镇政府实施的相关征收行为，应由被告原阳县政府、被告平原示范区管委会承担征收范围内发生的案涉承包地上附着物被强制清理行为的法律后果。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故本案被告应为原阳县政府、平原示范区管委会，原告孟东令将原武镇政府列为被告，属错列被告，应依法驳回。关于案涉强制清理行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政机关作出强制执行决定前,应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告,仍不履行,行政机关可以作出强制执行决定，并申请人民法院强制执行。本案案涉地块附着物在被实施强制清理过程中,被告未作出相应的行政强制执行决定,也没有明确告知当事人依法应享有的陈述权、申辩权及提起行政复议或行政诉讼的权利等,组织相关部门直接将案涉承包地上附着物强制清理，剥夺了原告应享有的合法权利，该强制行为显属违法，故原告孟东令请求确认被告原阳县政府、被告平原示范区管委会案涉强制行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告原阳县人民政府、被告新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会于2019年3月29日强制清理原武镇西关村承包方代表为原告孟东令的9.35亩家庭承包地上附着物的行政行为违法。案件受理费50元，由被告原阳县人民政府、被告新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会承担。上诉人原阳县政府上诉称：一、平原示范区管委会依据河南省人民政府豫政土［2015］898号批复对案涉土地予以征收，于法有据，而且已按照法律规定履行了公告征收土地方案、征地补偿安置方案，并已安置到位，程序合规合法。而且，案涉土地已经被合法征收，孟东令也早已领取了平原示范区管委会发放的土地征收补偿款，在孟东令拒不交出且继续占用土地的情况下，平原示范区管委会有权行使收回土地、依法清理土地及地上附着物的权利。二、原阳县政府并未实施被诉的强制清理孟东令家庭承包地上附着物的行政行为，一审判决认定的案件基本事实与客观实际严重不符，错误地将平原示范区管委会实施的行政行为强加到原阳县政府头上，认定的行政行为主体明显错误。请求撤销原判。上诉人平原示范区管委会上诉称：一、孟东令诉称的所谓强制挖掘、铲除其承包地及地上附着物的行政行为，符合行政诉讼法司法解释第一条第十项的规定，平原示范区管委会的强制清理行为既未侵犯孟东令的实体合法权益，没有也不会对其权利义务产生实质影响，因而不具有可诉性，孟东令的起诉不能成立，应当依法驳回起诉。二、平原示范区管委会依据河南省人民政府豫政土［2015］898号批复对案涉土地予以征收，于法有据，而且已按照法律规定履行了公告征收土地方案、征地补偿安置方案，并已安置到位，程序合规合法。而且，案涉土地已经被合法征收，平原示范区管委会已经成为土地的所有人，孟东令也早已领取了平原示范区管委会发放的土地征收补偿款，在孟东令拒不交出且继续占用的情况下，平原示范区管委会有权行使收回土地、依法清理土地及地上附着物的权利。综上，原审判决认定事实错误，适用法律不当，判决结果错误，请求二审依法予以撤销。被上诉人孟东令答辩称：一、孟东令有权就被诉行为提起诉讼。涉案强推行为属于行政事实行为，侵害了孟东令的实体权益，与孟东令有法律上的利害关系，孟东令提起本案诉讼符合法律规定。二、二上诉人所说的涉案土地已被合法征收，没有事实和法律依据。涉案土地是依据河南省人民政府作出的［2015］898号征地批文进行征收的，但涉案土地是基本农田，应由国务院批准征收，在没有国务院批文的情况下，二上诉人无权征收涉案土地，这也是孟东令一直不同意征收行为的根本原因。三、上诉人原阳县政府是本案的适格被告。根据土地管理法及其实施条例的规定，土地征收行为的主体是市县级人民政府，本案中原阳县政府发布了土地征收公告及土地征收安置补偿方案公告，因此其应为本案的适格被告。且在本案的征地批文中，也显示是原阳县（平原新区）的土地，故二上诉人均应对其违法行为承担责任。四、二上诉人实施的被诉行政行为违法。其没有根据土地管理法及实施条例的规定，履行其法定的征收程序，没有作出责令交出土地决定书，更没有申请法院强制执行，也没有依照行政强制法所规定的催告、听取陈述、申请意见等法定程序，因此二上诉人不具有实施被诉行政行为的法定职权，其所实施的该行为没有任何事实和法律依据，并且程序违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。原审被告原武镇政府同意原阳县政府和平原示范区管委会的上诉意见。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：一、关于本案被诉的行政行为是否具有可诉性的问题。本案系因平原示范区管委会在实施土地征收过程中强行清除孟东令家庭承包地上附着物而引发的行政诉讼，平原示范区管委会实施的上述行政强制行为直接导致孟东令失去了家庭承包地及地上附着物，对孟东令的实体权益造成了实质影响，孟东令有权依法对该行政强制行为提起诉讼。二、关于原阳县政府是否系本案适格被告的问题。行政诉讼适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中被诉的强行清除孟东令家庭承包地上附着物的行为系事实行政行为，平原示范区管委会认可系其委托原武镇政府实施了上述行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”以及《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”的规定，平原示范区管委会是本案适格被告。本案中无证据证明原阳县政府参与实施了本案被诉的强行清除行为，故原阳县政府并不属于本案适格的被告，依法应驳回孟东令对原阳县政府的起诉。三、关于被诉的行政强制行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，孟东令对涉案土地征收行为存在异议，并未同意接受相关补偿款并交出土地，在此情况下，平原示范区管委会并未按照上述条例的规定履行相应的法律程序，而是委托下属机构强行清除了孟东令家庭承包地上附着物，原审判决确认其强行清除行为违法并无不当。综上，上诉人原阳县政府的上诉理由部分成立，本院予以采纳。上诉人平原示范区管委会的上诉理由缺乏事实和法律依据，应予驳回。原审判决确认原阳县政府为本案适格被告有误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省新乡市中级人民法院（2019）豫07行初122号行政判决。二、驳回孟东令对原阳县人民政府和原阳县原武镇人民政府的起诉。三、确认新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会于2019年3月29日强制清除孟东令家庭承包地上附着物的行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，均由新乡市平原城乡一体化示范区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年九月十日书记员  齐冬冬