贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书(2020)黔0330行初241号原告陈得富，男，汉族，生于1967年5月9日，贵州省仁怀市人，住仁怀市。委托代理人蒋尚彬，贵州黔鹰律师事务所律师。一般代理。被告仁怀市综合行政执法局。住所地：仁怀市国酒新城农贸市场**。统一社会信用代码：11520382736621432Y。法定代表人孙正彪，该局局长。委托代理人冯文灿。一般代理。委托代理人王卫波，贵州仁致律师事务所律师。一般代理。原告陈得富不服被告仁怀市综合行政执法局规划行政处罚一案，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案，原告及其委托代理人蒋尚彬、被告委托代理人冯文灿和王卫波到庭参加诉讼，行政机关负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。被告仁怀市综合行政执法局于2020年4月21作出仁综执（规）罚字［2020］第02-030号《行政处罚决定书》，认定原告未经批准违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，决定对原告未经批准在仁怀市拆除的行政处罚。原告陈得富诉称，原告的房屋位于仁怀市，修建于2007年5月14日，建筑面积为127.73平方米，2008年7月原告为了改善居住环境修建了附属设施，且该房系原告一家唯一住房。2020年被告仁怀市综合行政执法局作出案涉行政处罚决定书，原告认为被告作出的具体行政行为是完全错误的。理由如下：一、被告的依据为原仁怀市国土局委托贵州第一测绘院2010年4月30日开展城镇地籍调查的成果资料。原告房屋修建于2007年，该城镇地籍调查结果资料应该有原告的房屋，但被告未提供原告房屋的前述资料，原告认为是因为地籍调查存在盲区造成的，并不是原告的过错。二、原告已提供了2007年5月给其修建房屋的证人，证明原告的房屋修建时间。三、原告房屋处相邻的房屋邻居均可证明原告修建房屋的时间是2007年5月。四、原告户籍地村委会已证明，原告无其他居住房屋。五、原告在该地已居住10多年，有独立水电、门牌，如果被告拆除原告房屋，原告一家将无房居住。综上，诉请判决撤销被告于2020年4月21日作出的仁综执（规）罚字（2020）第02-030号行政处罚决定书。原告提交以下证据（复印件）证明其主张：1.身份证明，证明原告的主体资格。2.2020年4月3日的行政处罚听证笔录，证明仁茅府报[2008]52号文件、仁府茅议[2014]14号会议纪要中，也有地籍调查中没有的房屋也认定为合法建筑，故地籍调查存在盲区；原告的提供缴纳水电费记录、门牌号、施工人证明等相关证据，也证明原告的房屋是2007年修建的。经庭审质证，被告对原告提交的第1组证据三性无异议。对第2组证据三性无异议，但认为该证据恰好证明被告保障了原告的相关权利，原告在听证过程中提交了仁茅府报[2008]52号文件、仁府茅议[2014]14号会议纪要等与本案没有关联性，原告提供的证人证言与原告具有利害关系，该证言被告不予采信，原告缴纳的水电费记录不具有连续性，达不到原告的证明目的。被告辩称：一、被告具有执法主体资格，对原告违法行为实施行政处罚系依法履职。二、被告所作行政处罚认定事实、证据充分、程序合法。三、被告作出的处罚决定适用法律正确，处罚结果适当。综上，被告行政行为并无不当，原告的请求于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在举证期限内，向本院提交了下列证据及依据（复印件）：1.黔府函[2016]35号批复、仁府办发[2016]17号通知、执法证复印件，证明被告执法主体适格。2.原告户口本复印件、陈得富身份证复印件、曹美身份证复印件，证明原告系其家庭户主。3.仁怀市自然资源局关于苍龙街道龙井社区赵开等四户房屋调查证明、2010年地籍调查资料、2010年4月地籍图，证明原告所修建的房屋经比对在2010年4月仁怀市中心城区地籍调查成果标准中无涉案建筑物记载。4.现场检查（勘验）笔录、A6-1陈得富房屋勘测定界图、盐津湖改造项目A6-1陈得富房屋平面图、房屋现场勘丈表、陈得富户住房照片，证明原告违法修建建筑物占地面积127.73平方米，建筑面积127.73平方米。5.土地转让文约，证明原告违法建设的土地来源。6.行政执法询问（调查）笔录，证明原告在未办理任何规划审批手续的情况下，擅自在仁怀市实施违法修建案涉建筑物的事实。7.仁怀市自然资源局关于城市规划区（中心城区）范围的说明、黔府函[2010]210号批复、黔府函[2011]422号批复，证明原告违法修建的建筑位于仁怀市城市规划区（中心城区）的范围内。8.立案审批表、案件线索源处理单、仁苍龙街函[2020]54号函、苍龙街道盐津湖环境综合治理项目被征收（主体）房屋违法建设户名单、送达地址确认书、权利义务告知书、立案通知书、调查询问通知书、案件调查报告、案件调查终结审批表、事先处罚告知书及送达回证、送达照片、听证笔录、律师事务所函、授权委托书、律师证及身份证、缴费记录、仁怀市喜头镇中心村村委会证明、张国能身份证复印件、陈得才身份证复印件、仁茅府报[2008]52号请示、仁茅府议[2014]14号会议纪要、住建局公文处理笺、仁怀市人民政府办公室电子公文处理笺、仁住建呈[2016]23号报告、仁怀市姜家寨划地（程仁才等五户）安置图、行政处罚集体讨论记录、行政处罚决定审批表、行政处罚决定书及送达回证、送达照片、履行行政处罚决定催告书及送达回证，证明被告的执法行为程序合法、适用法律正确。9.关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见，证明原告违法修建的建筑物不属于可以采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告作出的限期拆除的处罚决定适用法律正确，处罚结果适当。经庭审质证，原告对第1、2组证据三性无异议，但认为第2组证据中户口本达不到被告的证明目的；对第3组证据合法性、真实无异议，对关联性持异议，也达不到被告的证明目的，地籍调查认定不应当作为认定原告房屋是否合法唯一依据，在听证时，原告已经提交了相关证据证明原告修建房屋的时间是2007年；对第4组证据真实性、关联性无异议，对合法性持异议，该证据不能证明原告的房屋系违法修建；对第5组证据三性无异议，但不能达到被告的证明目的，原告在修建房屋的时候属于农村集体土地，不属于城市规划调整的范畴；对第6组证据真实性、关联性无异议，但对合法性持异议，原告的房屋位于仁怀市拆迁的范围内，根据拆迁管理条例的规定，拆迁房屋的应当保存现状，有相关部门进行认定，本案被告对原告的房屋合法性的认定没有法律依据；对第7组真实性合法性无异议，对关联性持异议，也达不到被告的证明目的，原告的房屋修建于2007年，此时原告部门并未成立，也没有取得处罚权，将原告房屋列入拆迁范围后，才对原告房屋合法性的认定不合法，且也没有证据证明原告的房屋系违法修建；对第8组证据真实性、合法性无异议，对关联性持异议，也达不到被告的证明目的；对第9组证据三性无异议，但达不到被告的证明目的，原告房屋虽然没有办理相关的手续，但原告修建的房屋是合法的。本院对上述证据认证如下：原告所举听证证据中的茅台镇政府的仁茅府报[2008]52号文件、仁府茅议[2014]14号会议纪要与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告所举其余证据及被告所举证据均来源合法，与本案有关，能证明案件相关情况，本院据以认定案件事实。经审理查明：2010年12月9日，贵州省人民政府作出《省人民政府关于仁怀市城市总体规划的批复》（黔府函［2010］210号），批准了仁怀市的近期规划（2008年至2015年）及远期规划（2016年至2030年），仁怀市原告修建房屋所在地被划入仁怀市城市规区。2018年以来，仁怀市启动盐津湖综合治理项目，原告建房地也属于该项目范围。2020年3月12日，仁怀市苍龙办事处向被告发出《关于请求对盐津湖综合治理项目苍龙街道辖区违法建设房屋协助立案调查处的函》，要求对“抵触情绪较大、极不支持配合房屋征拆协议签订的4户违法建设户”协助立案查处，所附违法建设户名单包含了本案原告。在收到该函之前的2020年3月9日，被告即以收到该函为由对本案进行立案，随后开展调查，检查了现场，询问了原告，收集了地籍调查图、仁怀市自然资源出具的证明等证据材料后，于2020年3月13日作出了《行政处罚事先告知书》，告知原告处罚的事实、依据以及依法享有的陈述、申辩和听证的权利。同日，被告进行行政处罚案件集体讨论，决定对原告修建的127.73平方米房屋作出限期拆除的处罚。同月16日，被告向原告送达《行政处罚事先告知书》。2020年3月18日，原告申请听证。4月3日，被告举行听证会。4月21日，被告作出仁综执（规）罚字［2020］第02-030号《行政处罚决定书》，处罚决定书载明：现查明，2006年9月20日，原告有偿转让获得土地后，未经城乡规划行政主管部门批准，擅自在该宗地上修建房屋建筑面积为127.73平方米；调查过程中，当事人称此房于2007年5月动工，同年10月建成砖混结构房一栋一层，后于2008年7月开始在房屋边上进行扩建，共建成砖混结构一栋一层房屋；经仁怀市自然资源局核实，2010年城镇地籍调查成果标注中，无该建筑物记载。遂认定原告未经批准进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，决定对原告未经批准在仁怀市拆除的处罚，并要求原告在收到处罚决定书之日起15日内自行履行。原告不服遂持诉称理由诉至本院。另查明，贵州省人民政府2016年作出《省人民政府关于在仁怀市开展综合行政执法体制改革试点工作的批复》（黔府函[2016]35号），批准仁怀市进行综合行政执法改革并组建综合行政执法局，行使包括城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的实施行政处罚的职权。本院认为，本案被告系经省人民政府批准成立的仁怀市综合行政执法机构，依照《中华人民共和国行政处罚法》《国务院进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定和贵州省政府的批复，被告依法具有对该区域内违反城乡规划法律、法规、规章规定的违法行为实施行政处罚的职权。本案中，被告作出的案涉行政处罚决定书中并未对原告修建房屋的具体时间进行认定，仅在决定书中表述为当事人称此房于2007年5月动工并建成，于2008年进行扩建，经仁怀市自然资源局核实，2010年城镇地籍调查成果标注中无该建筑物记载。且因原告修建房屋所在地于2010年才经批准被划入仁怀市城市规划区，不能据此认定原告修建房屋需经规划许可，故被告认定原告未经城乡规划行政主管部门批准擅自修建房屋的事实不清，主要证据不足。程序方面，被告在作出行政处罚前进行了处罚告知，保障了当事人陈述、申辩和申请听证的权利，但被告在未收到仁怀市苍龙街道办事处发送的《关于请求对盐津湖综合治理项目苍龙街道辖区违法建设房屋协助立案调查处的函》之前，即以收到该函为由对本案进行立案调查，与常规不符，且在听证之前进行集体讨论就决定了对原告案涉房屋的处罚，其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十三条听证结束后行政机关依照本法第三十八条规定作出决定的规定，故被告所作行政行为程序违法。需要指出的是，行政机关开展行政执法，是为保障法律的正确实施，切实制止和纠正违法行为。本案中，仁怀市苍龙街道办事处以盐津湖综合治理项目中抵触情绪较大、极不支持配合房屋征拆工作为由要求被告立案查处，被告应认真审查相关单位移送的线索和提出的具体要求，严格依照法律规定决定是否受理和处罚，确保执法目的的正当性，避免行政职权被滥用。综上，被告所作行政行为认定事实不清，主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告仁怀市综合行政执法局2020年4月21日作出的仁综执（规）罚字[2020]第02-030号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  胡永洪人民陪审员  李小兰人民陪审员  袁昌容二〇二〇年九月十五日法官助理任佳书记员吴杨