贵州省习水县人民法院行 政 判 决 书(2020)黔0330行初182号原告赤水市福祥置业有限公司（以下简称福祥公司）。地址：赤水市两河口镇盘龙村盘龙场。统一社会信用代码：915203815733160615。法定代表人向思才，该公司经理。委托代理人袁允强，该公司员工。被告赤水市两河口镇人民政府（以下简称两河口政府）。法定代表人胡甜甜，该镇镇长。行政机关出庭负责人黄文平，该镇副镇长。委托代理人高立函。原告福祥公司诉被告两河口镇人民政府招商引资行政协议一案，本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告福祥公司法定代表人向思才及委托代理人袁允强、被告两河口政府行政机关负责人黄文平及委托代理人高立函到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：一、被告为了加快本区域内的经济社会发展，促进旅游基础设施建设和提升游客接待能力，邀请原告到两河口镇投资开发旅游接待基础设施。原告与被告于2011年2月和2017年6月分别签订了《投资意向书》和《招商引资协议书》二份协议，协议明确约定，原告建设项目使用土地的征收工作由被告负责。同时，被告还以《两河口蟠龙村休闲项目建设专题会议纪要》明确，乡政府负责完善土地使用相关手续，但至今被告未按协议约定完善用地的相关手续。二、原告于2011年5月已经按规定向被告缴纳了土地征用费三十万元，由被告向蟠龙村农民征用集体土地，乡政府将农民集体土地征收后，再将征收的土地交给原告使用。原告从被告处取得土地使用权，因此原告不存在非法占地的问题。三、2018年11原告已经将土地报批款35.77万元划入两河口乡财政所，不知为何被告至今未办理土地报批手续。综上，原告与被告之间签订的行政协议合法有效，为此请求人民法院依法判决被告履行行政协议的义务，为原告办理用地相关手续。原告向法庭提交了以下证据（复印件）：1.2011年与被告签订的投资意向书、（2011）2号会议纪要、2017年与被告签订的招商引资协议书，证明被告与原告签订协议明确约定了义务，但被告没有履行。2.土地报批款付款依据，证明原告缴纳了土地报批费。3.土地征用费付款依据，证明向被告支付了土地征用费。4.2016年11月4日国务院发布的意见、司法保护的意见、政策措施的通知、（2018）1号文件、优化营商环境条例，证明被告应该履行义务。被告辩称：原告诉称的盘龙丹霞度假山庄项目确为当时两河口政府引进实施的招商引资项目，被告于2011年2月28日与原告赤水市福祥置业有限公司签订了《投资意向书》，2017年6月5日签订《招商引资协议书》，建设地点在盘龙村××组。当时，被告通过公平公正互惠互利原则拟实施盘龙丹霞休闲度假山庄项目，为顺利推进项目，两河口乡人民政府成立了专门的项目协调小组，负责项目群工协调、手续办理和建设服务等工作。但该建设项目未在城镇规划区范围，按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有地使用权”之规定，尽管该项目用地已将农用地转为城镇建设用地，但不能办理规划出让条件，无法启动土地招牌挂程序，原告未取得合法土地使用权，加之项目建设区域地处赤水市国家级风景名胜区核心区保护范围，按照《风景名胜区条例》第二十七条“禁止违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物，已经建设的应当按照风景名胜区规划逐步迁出”之规定，该项目也和风景名胜区管理规划不一致。正因土地、规划和建设等手续均不完善，赤水市综合行政执法局在违建问题专项清查整治工作中对该项目房屋建筑12栋8903.04平方米予以没收处理，随后赤水市财政局将赤水市综合行政执法局移交没收的该资产委托被告代行管理。综上所述，被告认为，原告在未取得合法土地使用权和不符合规划的条件下启动建设属于违法行为，加之所建设区域违反国家禁止性规定，双方的合同无效，显然不可能履行。至于原告的损失，双方应通过协商的方式解决。此外，被告已将该项目列入村庄规划和土地利用总体规划，努力对接并希望通过国有资产管理有关规定对该资产进行处置后给予原告一定补偿。被告提交以下证据（复印件）：1.省人民政府关于赤水市2018年度第二批次城镇建设用地的批复。2.赤水市财政局关于市综执局移交没收资产划转的通知，证明原告的资产已经被没收。经审理查明，被告两河口政府为完善旅游基础设施，提升旅游接待能力，于2011年2月28日与原告签订《投资意向书》，《投资意向书》约定：一、乙方（本案原告）在盘龙村茅草埂（小地名）片区投资开发的旅游产业项目由休闲度假山庄和低密度旅游服务建筑群组成，项目总投资2000万元，项目具体建筑面积以规划管理部门核准为准。二、由乙方完成地形图测绘、规划设计初稿等工作，并在投资意向书签订后3日内先付甲方（本案被告）人民币三十万元作为甲方的前期工作经费。三、由甲方负责协调处理该项目的征地、拆迁和群众协调工作，指派专人负责为乙方办理各相关部门的行政许可及批文等事宜；待正式规划方案批准后，甲方在3个月内完成该项目用地的报批及挂牌等工作,并协助乙方在30日内办理《国有土地使用权证》。被告完成项目建设用地区域的农村居民征地工作、将项目建设方案报市旅游规划委员会后，于2011年11月11日召开了有原告负责人参加的专题会议，形成两府纪（2011）2号《两河口乡盘龙村休闲项目建设专题会议纪要》，纪要载明：乡人民政府继续协调对接上级相关部门，完善土地使用相关手续直至土地进入拍卖程序。此后，原告开始在赤水市建设丹霞谷休闲度假山庄项目，项目占地面积为2801.4平方米。2017年6月5日，原告与被告签订《招商引资协议书》，协议约定，被告负责项目用地范围的土地征收工作，并协助原告办理建设过程中的相关手续。同年项目建设基本完成，修建房屋共12栋，房屋建筑面积8903.04平方米。2018年12月25日，省人民政府作出黔府用地函（2018）718号《省人民政府关于赤水市2018年度第二批次城镇建设用地的批复》，批准本案涉案的盘龙村集体用地转为建设用地并征收为国有，但涉案土地一直未挂牌出让。2019年11月29日，赤水市综合行政执法局作出行政处罚决定，以原告非法占地为由，责令原告退还土地，没收了涉案项目建筑物。原告因未获得涉案土地使用权，遂向本院提起本案诉讼。原告也对赤水市综合行政执法局没收建筑物的行政处罚提起诉讼，该案仍在本院审理中。以上事实有经庭审质证的当事人所举证据在卷佐证，且当事人均予认可，本院予以确认。本院认为，从本案原告与被告签订的《投资意向书》《招商引资协议书》的约定及被告作出的《两河口乡盘龙村休闲项目建设专题会议纪要》的内容来看，被告负有土地征收、办理土地挂牌出让等工作的义务，其目的在于被告履行义务后，原告通过摘牌方式取得土地使用权。但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。依照上述规定，被告两河口政府均不具有土地征收、土地挂牌出让的法定职责，原告与被告约定由被告实施土地征收、办理土地挂牌出让的具体内容超越被告法定职权，其约定无效，该约定自始不发生法律效力，原告请求被告为其办理用地相关手续的理由不成立，其请求本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赤水市福祥置业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  胡永洪人民陪审员  袁昌容人民陪审员  袁 匀二〇二〇年九月九日法官助理任佳书记员吴杨