浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终185号 上诉人（原审原告）余启银，男，1959年1月14日出生，汉族，现住浙江省天台县。 委托代理人裘雪芹（系上诉人之妻），1962年3月5日出生，汉族，住址同上。 委托代理人裘三芹，女，1966年3月25日出生，汉族，住天台县。 被上诉人（原审被告）天台县自然资源和规划局，住所地天台县赤城街道工人东路**。 法定代表人叶海明，局长。 应诉负责人何绍庆，副局长。 委托代理人庞世茂、汤小凤，该局工作人员。 上诉人余启银诉被上诉人天台县自然资源和规划局拆迁补偿安置行政行为一案，不服浙江省天台县人民法院（2020）浙1023行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告余启银有两处房屋位于天台县××街道××道改造项目地块四的范围内，该地块经浙江省人民政府浙土字Ａ【2017】-0009号建设用地审批意见书同意征收。因未能与原告达成补偿安置协议，被告天台县自然资源和规划局于2018年2月9日作出天土资补决［2018］1号征地房屋补偿安置决定书，该补偿安置决定书因认定事实不清，该院依法作出（2018）浙1023行初54号行政判决书，判决撤销被告作出的天土资补决［2018］1号征地房屋补偿安置决定书。原告余启银不服原审判决提起上诉，本院于2019年1月7日作出（2018）浙10行终325号行政判决：驳回上诉，维持原判，并要求被告对原告户的补偿安置进行重新调查核实，并依法作出补偿安置决定。天台县人民政府始丰街道办事处（以下简称始丰街道）为上述项目的指挥部，并成立了四个动迁组，各动迁组**分别将房地产评估机构选择表送达各被征收人，但无人将房地产评估机构选择表送回，未能在规定时间内协商选定房地产评估机构，始丰街道张贴了《随机选定房地产评估机构的公告》，告知各受补偿人随机选定评估机构的时间、地、地点加本次评估的房地产评估机构信息，将从具备相应法定资质的三家房地产评估机构中，通过随机选定方式确定本次房屋征收的房地产评估机构。2017年4月11日，始丰街道张贴了《关于房屋评估机构确定的公告》，载明始丰街道于2017年4月10日在天台县公证处现场公证下，通过抽签方式确定浙江省直资产评估有限责任公司（以下简称浙江省直评估公司）承担始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目房屋征收的评估工作。2019年5月17日，被告天台县自然资源和规划局向原告余启银发出通知书并于同日送达，通知书载明：定于2019年5月20日对原丽泽乡人民政府于1992年7月27日对余启银户罚款猪舍10平方米的事情进行调查。同时对原告户的2宗被征收房屋予以现场复核丈量和重新评估，并要求原告提供相关证据材料并配合做好调查、复核丈量及评估工作。2019年5月20日，被告工作人员到原告家中进行调查、复核丈量等工作，并于同日出具原告余启银户的房屋建筑面积测绘报告。6月1日，浙江省值评估公司出具原告户房屋征收补偿价格评估结果报告书，并于同日进行公示。6月3日，被告将该评估结果报告书送达至原告。2019年6月12日，天台县城西派出所出具证明，载明：经查询，××街道××村12组33号（户号010000663）家庭成员分别为户主余启银、妻子裘雪芹、长女余肖平、次女余肖君、外孙女郑润锦（2018年7月10日因出生申报落户）。唐兴大道玉湖区块改造项目房屋土地、建筑认定表对原告余启银户的合法房屋占地及建筑面积予以认定，认定土地使用证为天集用1995字第18741号宗地合法建筑占地面积50.25㎡、合法建筑面积96.77㎡；以1992年天台县财税局没收（罚款）发票为处理依据的宗地合法建筑占地面积10㎡、合法建筑面积10㎡。6月15日，天台县××街道××村股份经济合作社及玉湖社区居民委员会出具房屋征收人口认定、用地限额和原有住房审查表，对原告户属于本村村集体经济组织成员人数、用地限额等作出认定，认定原告户符合安置条件的人口数为四人。6月17日，始丰街道作出关于余启银户房屋土地、建筑及人口认定结果并予以公示。2019年7月17日，始丰街道作出签约通知书、安置方式选择通知书，告知就原告户的房屋征收补偿安置方式等相关内容进行协商处理及签订《天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋拆除协议书》，并于同日送达原告。7月22日，始丰街道再次作出催促签约通知书，催促原告进行协商并签订协议书，并于同日向原告送达该催促签约通知书。在签约通知书确定的时间内，原告未与始丰街道达成补偿安置协议。7月29日，天台县人民政府办公室作出通知，决定在2019年7月30日召开余启银户的房屋征收补偿安置争议协调会，并于同日送达原告。余启银未参加该协调会。8月8日，始丰街道作出听证通知书，载明了听证事由、听证时间、地、地点证人员、听证参加人的权利义务等，并于同日送达原告。原告未参加此次听证会。8月15日，始丰街道再次作出评议通知书，告知原告将就原告户的集体土地上房屋征收补偿安置问题进行评议，并告知评议的时间地点，于同日送达原告。原告亦未参加此次评议会。2019年8月21日，被告天台县自然资源和规划局作出天自然资规［2019］127号征地房屋补偿安置告知书，就被补偿人即原告余启银的房屋面积、四至、评估情况、安置方式、补偿费、置换房屋的挑选及价格、过渡方式、搬家补助费等予以告知，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，原告应在接到该告知书之日起5日内以书面形式向被告提出。被告于8月23日将该告知书送达原告。2019年9月3日，被告作出天自然资规［2019］137号征地房屋补偿安置决定书，其中补偿人为被告，被补偿人为原告余启银。该决定书载明经浙江省人民政府批准（批准文号：浙土字Ａ［2017］-0009），被补偿人坐落在××街道××村的房屋（1.合法占地面积50.25㎡、合法建筑面积96.77㎡，四至：东至余启银自墙、南至余启杰屋、西至余启银自墙、北邻余启秋屋；2.合法占地面积10㎡、合法建筑面积10㎡，四至：东至路、南至路、西至道地、北邻余启银屋）所占用之集体土地列入征收范围。因被补偿人不配合被征收房屋的丈量结果复核和评估价格结果复核工作，本次的被征收房屋的评估，评估机构按前期调查材料和影像资料进行评估，未能对房屋的装饰装修进行全面评估，对该部分价值待被征收房屋拆除时，进入现场予以评估确认。被补偿人与始丰街道在规定的签约期限内、在天台县人民政府组织的协调中，均没有达成补偿安置协议，根据有关规定，被告作出案涉征地房屋补偿安置决定，对被补偿人合法房屋的补偿费（含室内装修补偿费）、被补偿人合法的60.25㎡建筑占地、缺房户补助、房屋征收的安置方式、安置面积、安置地点、临时安置补助费、搬家补助费等均作了决定，并告知受补偿人享有的行政复议、行政诉讼权利。2019年9月5日将该补偿安置决定送达原告。 原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。从在案证据看，涉案房屋所占土地位于天台县城镇低效用地再开发2017年度第2批次建设用地项目中的“天台县××街道××道改造项目地块四”范围内。该项目建设用地已于2017年5月19日经浙江省人民政府浙土字Ａ［2017］-0009号浙江省建设用地审批意见书批准征收。在该审批意见书效力确定的情况下，天台县人民政府及本案被告天台县资规局依据该审批意见书组织实施征地工作，发布了征收土地方案公告及补偿安置方案公告。在对房屋补偿安置过程中，因原、被告未能达成协议，被告作为土地行政主管部门有权在经协调无果、履行告知义务后作出涉案补偿安置决定书，该决定书作出的程序并无不当。原告认为案涉原告两处房屋不在天台县城镇低效用地再开发2017年度第2批次建设用地项目中的“天台县××街道××道改造项目地块四”范围内，但其未能提供证据予以证明，对其主张该院不予认可。实体上，原告认为评估机构没有资质，且对决定书确定的房屋补偿标准、建筑面积确定、安置人口确定、置换房屋挑选等均有异议。该院认为，评估机构系依法选取，具备相应资质，其作出的评估结果报告应认定有效。被告经过重新调查认定、复核丈量，确认原告余启银户合法房屋有两处，一处房屋的合法占地面积为50.25㎡，第二处房屋的合法占地面积为10㎡，其认定事实清楚、合法有效。原告认为其第二处房屋应按面积17.97㎡、以营业用房性质予以补偿安置缺乏依据。对于原告提出的被告直接照抄以前评估报告的问题，因原告未能配合丈量结果及评估价格结果的复核，评估机构按照前期调查材料和影像资料进行评估并无不妥，且被告已告知原告未能对房屋的装饰装修进行全面评估，对该部分价值待被征收房屋拆除时，进入现场予以评估确认。故对原告该部分主张，该院不予支持。关于原告提出的安置人口计算错误问题，被告系根据《天台县始丰街道唐兴大道玉湖区块改造项目征收集体土地上房屋补偿安置方案》的规定，确定原告户安置人口为原告余启银、妻子裘雪芹及两个女儿。而原告长女余肖平虽已结婚但其丈夫郑国芳户口未迁入玉湖村，且原告未提供证据证明郑国芳入赘该户并成为玉湖村集体经济组织成员的事实。原告外孙女在上述补偿安置方案公布时尚未出生。故被告作出的案涉补偿安置决定计算原告户安置人口数为4人，符合实际情况。综上，被告作出的案涉征地房屋补偿安置决定书认定事实清楚、符合法定程序、适用法律正确，依法应当予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告余启银的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告余启银负担。 上诉人余启银上诉称：一、《行政诉讼证据若干问题的规定》第35条“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证，未经庭审质证的证据不能作为定案依据”。从原审判决书来看，被上诉人提供的证据未经质证却被原审法院用来作为判决依据，明显违反法定程序。自2018年7月开始，被上诉人等采取断水断电方式逼迁，导致了上诉人的身体健康和生活状况恶化。一审法院遗漏行政赔偿诉讼请求，明显属于违反法定程序。二、本案中，从被上诉人提供的《关于印发的通知》第3条“新组建和优化职责的机构，组建县自然资源和规划局，作为县政府工作部门”。足见被上诉人不具有行政主体资格。原审法院认定被上诉人是作出涉案房屋征收补偿决定书的行政主体，混淆了有权作出补偿决定主体和诉讼主体。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第47条第1款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第1款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第5条第（十二）项“强化市县政府征地实施主体职责。依据法律规定，市县政府是征地组织实施的主体”。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的通知》国办分明电【2010】15号第2条“征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展”之规定，明确市、县级人民政府在征收过程中负总责的法律地位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条、第26条规定，有权作出征收补偿决定书的行政机关是市、县人民政府，即天台县人民政府，而非被上诉人。三、原审法院认为被上诉人以同一事实和理由作出与原补偿决定书基本相同的行政行为正确，系认定事实错误，适用法律错误。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第三条第（十四）项规定，在征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准。安置途径告知被征地农民，对拟征收土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。第（十五）项征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。本案中，被上诉人没有举证上述证据，应当视为没有证据。特别是没有天台县政府作出生效的征收决定，对上诉人作出征收补偿决定书，明显违反法定程序。被上诉人也未提供省政府盖章的征地红线图及有资格的单位出具的勘测定界图、勘测定界技术报告书。即使被上诉人提供了地块四至和征迁范围图，但上面未加盖有批准权的省政府公章，不能证明上诉人在上述征收范围内。再说，从上诉人提供的天台报、通知看，也能印证涉案房屋未在该批复征收范围内。因此，以2017年时间节点对上诉人作出人口数认定，缺乏事实和依据。另外，根据2011年11月10日《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》国土资发[2011]178号第6条，严格规范确认宅基地使用权主体，宅基地使用权应该按照当地省政府规定的面积标准，依法确认给本农民集体成员。《浙江省关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》浙政办发43号第1条第（二）款“1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施前，农村未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的，而且在1993年11月1日后未发生变化的，在按浙政办发（2014）73号文件规定确定宅基地使用权的基础上，根据已确定宅基地使用权范围内的房屋建筑面积确定所有权”之规定，一审法院以1992年罚款处理的面积10平方米，超出部分无处理依据，故应按10平方米进行补偿，属认定事实错误，适用法律错误。上诉人经过罚款处理的涉案房屋，是经过相关部门批准在此经营多年的，依法应当补偿停产停业损失。特别是，上诉人系二级重度肢残，经营的小店是其主要生活经济来源，若非以营业用房置换，难以保障上诉人原有生活不降低，长远生计有保障。四、被上诉人提供的评估报告，没有致委托方函、估价师声明、估价的假设和限定条件及估价结果报告，评估报告形式和内容不符合法定要求；不具有评估机构的资格证，评估机构和测绘机构不是同一主体，评估报告主体不合法；未提供经协商选定或者提供多数人签字投票决定的证据，单方指定违反相关法律规定；特别是评估的实地查勘记录要由实地查勘的估价师、拆迁人、被拆迁人签字认可，评估机构未经上诉人签字认可就进行初步估价和公示，明显是无效的。一审法院认为评估报告合法有效，属于认定事实错误，适用法律错误。综上，请求：撤销原审判决，发回重审或改判；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人天台县自然资源和规划局答辩称：一、被上诉人主体适格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被上诉人作为土地行政主管部门有权作出涉案补偿安置决定书。二、涉案房屋在征收范围内。上诉人余启银的二处房屋位于天台县城镇低效用地再开发2017年度第2批次建设用地项目中的玉湖唐兴大道改造项目地块四和唐兴大道玉湖区块改造项目拆迁范围内。该项目建房用地已于2017年5月19日经浙江省人民政府浙土字A【2017】-0009号浙江省建设用地审批意见书批准征收。现该审批意见书效力确定，上诉人认为涉案房屋不在该征收范围内的主张不成立。三、作出补偿安置决定程序合法。在对房屋补偿安置过程中，因未与上诉人达成协议，遂组织召开了协调会、听证会、评议会，在经协调无果后，履行告知义务后才作出涉案补偿安置决定书，程序并无不妥。征地是一系列行为，本案是上诉人对补偿安置决定提起诉讼，而“告知、确认、听证”等程序是用地审批的内容，在涉案审批意见书效力确定的情况下，显然无需再对此进行审查。四、评估符合规定。涉案评估机构系依法选取，且具备相应资质。经重新调查，重新对涉案二处房屋进行测绘和评估，2019年6月1日，重新对上诉人两处房屋作出评估结果报告，又将该报告送达上诉人并进行公示。因上诉人不配合被征收房屋的丈量复核和评估工作，为保证评估的客观性，未能对房屋的装饰装修进行全面评估，对该部分价值被征收房屋拆除时进入现场予以评估确认。五、对房屋认定正确。争议房屋经原丽泽乡人民政府罚款处罚的面积为10㎡，超出部分无处理依据，上诉人也未提供该部分的合法权属来源证明材料，应按10㎡进行补偿。上诉人还要求以营业用房性质予以补偿，但该房屋在罚款处理时载明是猪舍，不是营业用房，上诉人也未提供该房屋已经审批改变用途为营业用房的依据，其主张缺乏依据。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，对一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点为：1.原审判决审理程序是否合法；2.被上诉人是否具有作出案涉《征地房屋补偿安置决定书》的职权依据；3.案涉《征地房屋补偿安置决定书》内容是否合法。关于争议焦点一，上诉人余启银称原审认定的证据未经其质证即作为认定事实的依据，系程序违法。经审查一审庭审录音录像，原审认定的证据均经质证程序，且上诉人在本院二审庭审过程中亦对质证事实予以认可，仅对原审判决书未将其质证意见记录在判决书中提出异议。故对该上诉理由，本院不予采纳。上诉人提出一审遗漏其赔偿请求，本院认为，上诉人起诉时并未一并提出赔偿请求，且其上诉中提出的赔偿请求与本案行政行为无关，一审未作处理并无不当。关于争议焦点二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。案涉集体土地于2017年5月经省政府批准征收，被上诉人作为天台县土地行政主管部门，组织实施补偿安置工作，具有作出案涉决定的法定职权。关于争议焦点三，被诉补偿安置决定确定的房屋补偿面积、补偿标准、安置方式等内容具有相应事实和规范性文件依据。关于上诉人对评估报告的上诉意见，本院认为，评估机构系依法选取，具备相应资质，评估报告内容无明显不当，且上诉人未在法定期限内对评估报告的内容提出异议，故对该上诉理由本院不予采纳。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，余启银的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人余启银负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年九月二十二日 法官助理  陈佳丽 代书记员  马平波