安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终28号 上诉人（一审原告）赵国达，男，1969年3月1日出生，汉族，住安徽省太湖县。 委托代理人黄益，安徽益上律师事务所律师。 委托代理人贾智宇，安徽益上律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）太湖县公安局，住所地安徽省太湖县晋熙镇高坦路**。 法定代表人王屑，该局局长。 出庭负责人章卫群，该局副局长。 委托代理人王振儒，该局法制大队大队长。 被上诉人（一审被告）安庆市公安局，住，住所地安徽省安庆市振风大道**/div> 法定代表人黄杰，该局局长。 委托代理人徐文红，该局法制支队民警。 上诉人赵国达因诉太湖县公安局、安庆市公安局治安管理行政处罚及行政复议一案，不服安徽省太湖县人民法院（2019）皖0825行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人赵国达及委托代理人黄益、贾智宇，被上诉人太湖县公安局副局长章卫群及委托代理人王振儒，被上诉人安庆市公安局的委托代理人徐文红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 赵国达一审起诉称，2019年5月23日，被告太湖县公安局对原告作出了太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定，并向原告送达了处罚决定书，对原告作出了拘留十日的行政处罚。同日对原告执行拘留，在潜山市拘留所对原告执行拘留十日。原告并没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条、第二十三条第一款第五项的规定，没有实施上述条款规定的违法行为。在行政拘留执行完毕即向安庆市公安局申请了行政复议。安庆市公安局于2019年8月18日作出了安公复决字〔2019〕23号行政复议决定书，维持了太湖县公安局作出的太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定。原告认为太湖县公安局作出的太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定，缺乏事实依据。原告并没有实施该处罚决定书中所列举的行政违法行为。原告参加选举之前在太湖县鸣山村从事综治维稳、环境卫生、民兵营长等职务工作，工作上兢兢业业，一直受到群众好评，原告的群众基础好。在2018年的选举活动中，遵守宪法和选举法的规定，没有参加任何破坏选举的活动，也没有实施任何破坏选举的行为。原告为维护自己的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条之规定提起诉讼，诉讼请求：1、撤销太湖县公安局作出的太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定；2、本案全部诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明，2018年9月2日,太湖县村和社区“两委”换届选举工作领导小组办公室向新仓镇党委下发了《关于县级联审反馈意见的函》，确定鸣山村赵国达不得列为鸣山村村民委员会换届候选人。该结果选举前在鸣山村召开的党员大会、村民代表大会及选举委员会会议上进行了宣布。为了竞选新仓镇鸣山村村民委员会主任一职，赵国达在其无候选人资格的情况下，仍以电话、口头等方式请求章关林、方天科、章群球等人对其竞选村民委员会主任一事给予帮助、关照，并在多个场合以请村民组长、选举委员会成员吃饭方式帮忙拉票。选举前，章群球、方天科、章关林等人在章焰林家中，召集鸣山村大部分村民小组组长、选举委员会成员及村民代表共20多人私自召开会议，会议只有一项内容就是讨论如何推选赵国达任鸣山村村民委员会主任的相关事宜，会议形成统一意见，在选举委员会已经确定的两位候选人的名字下面划“×”，在候选人空格栏填写赵国达的名字并画“○”，由参会人员会后做村民工作。9月13日鸣山村民委员会正式选举中，赵国达在非候选人的情况下，得到手工填写选票6382张，得票率高达90％左右，导致新仓镇鸣山村村民委员会主任职位选举工作未成功,赵国达一直实际行使村民委员会主任职责至2019年5月17日。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条、第二十三条第一款第五项之规定，太湖县公安局2019年5月23日作出太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定书，决定给予赵国达行政拘留十日的处罚。对其他参与破坏选举秩序的人员亦根据其在共同违法行为中的作用作出相应的行政处罚。赵国达不服，向安庆市公安局申请行政复议，安庆市公安局于2019年8月28日作出安公复决字〔2019〕23号行政复议决定书，维持太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定，原告不服诉诸该院。 一审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条之规定，被告太湖县公安局作为县级以上公安机关，有对本行政区域内的治安管理案件作出治安管理处罚决定的法定职责。本案的争议焦点：一、原告是否有破坏选举秩序行为；二、太湖县公安局对原告作出的行政处罚是否超过治安管理处罚时效。对焦点一，该院认为破坏选举秩序，是指对依法进行的选举秩序进行破坏，造成选举无法正常进行或者影响正常的选举结果的行为，原告的行为符合该特征，故对原告提出其没有破坏选举秩序行为的主张不予支持。对焦点二，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定：违法行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态，从行为终了之日起算。根据本案查明的事实，原告破坏依法进行的选举秩序的违法行为一直处于继续状态，故太湖县公安局对原告作出的行政处罚没有超过治安管理处罚时效，原告提出太湖县公安局对其作出的行政处罚已经过了治安管理处罚时效的理由不能成立，不予支持。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定:有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（五）破坏依法进行的选举秩序的。该法第十七条规定：共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为中所起的作用，分别处罚。本案涉及破坏选举秩序的人员有多人，属共同违反治安管理，太湖县公安局根据各自在共同违法行为中所起的作用给予了相应的行政处罚,对赵国达给予行政拘留十日的处罚,符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（五）项、第十七条的规定，证据确凿,适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。被告安庆市公安局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持太湖县公安局太公(治)行罚决字〔2019〕375号行政处罚决定，程序合法。故原告前述请求该院不予支持。综上所述，为维护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵国达的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵国达承担。 赵国达上诉称，一、案涉行政处罚决定事实不清、证据不足，上诉人没有破坏选举秩序的行为。事实上，两次选举都是依法进行的，选举结果也是正常的。上诉人之所以在两次村委选举中均获得高票，是因为上诉人为村里服务多年，群众基础好，老百姓自愿将选票通过合法的途径投给上诉人。二、上诉人在没有被剥夺政治权利的情况下，享有法律赋予的选举权和被选举权，太湖县村和社区“两委”换届选举工作领导小组办公室虽然发函取消了上诉人的候选人资格，但是该函没有也不可能剥夺上诉人的选举权和被选举权，因此，上诉人依然可以参加竞选，被上诉人明显混淆了候选人资格和竞选资格的概念。三、太湖县公安局对赵国达作出的行政处罚已经超过了治安管理处罚时效。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条的规定，违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，太湖县公安局在工作中发现赵国达涉嫌破坏竞选秩序而开始立案调查的时间是2019年4月20日，距离鸣山村正式选举已经过去了7个多月，明显超过了行政处罚追究时效。原审法院认定赵国达破坏依法进行的选举秩序的违法行为一直处于继续状态，属于错误认定。本案中，赵国达并没有通过选举当选村主任，赵国达主持鸣山村工作是镇政府返聘的，实际村主任是王焰林。同时，赵国达也从来没有阻碍过鸣山村重新进行选举，赵国达的选举行为在正式选举当日就已经结束。综上，一审判决事实认定错误，请求二审法院撤销太湖县人民法院（2019）皖0825行初25号行政判决并依法改判，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 太湖县公安局辩称，一、该局认定上诉人赵国达破坏选举秩序的违法事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律准确。上诉人赵国达破坏选举秩序违法行为线索由中共太湖县委组织部移交该局，该局于2019年4月20日受案开展调查，在查明各违法行为人的违法事实后，该局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条、第二十三条第一款第（五）项之规定，对赵国达处行政拘留十日，对章群球、方天科、章关林等人分别处行政拘留五日的行政处罚，有事实和法律依据。二、上诉人赵国达违反治安管理行为未超过治安管理处罚追究时效。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定：违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。违反治安管理行为的继续状态，是指违反治安管理行为及其所造成的不法状态在一定时间内处于持续状态。本案中，鸣山村村委会选举秩序遭到上诉人赵国达以及章群球、方天科、章关林等人破坏，致使村委会主任一职选举不成功。后来，中共太湖县委组织部、新仓镇党委要求重新选举，但是鸣山村村民代表大会没有按照要求重新选举，造成鸣山村村委会不法选举结果在一定时间内处于继续状态，直至2019年5月17日新仓镇党委发出文件通知止。因此，公安机关追究上诉人赵国达违反治安管理的行为未超过时效。三、太湖县委组织部牵头县纪委等有关部门联审取消上诉人赵国达竞选资格以及公安机关对上诉人赵国达等人破坏选举秩序的违法行为依法进行处罚，符合中国共产党党内监督规定和党的纪律建设规定，符合当前扫黑除恶专项斗争形势。尽管《中华人民共和国村民委员会组织法》第十三条规定了村民的选举权和被选举权，但在中国，任何选举活动都离不开党的统一领导和工作指导，党员参与任何组织活动，都离不开党内监督。当前正在开展的扫黑除恶专项斗争，其中一个打击重点就是把持基层政权、操纵破坏基层换届选举、垄断农村资源、侵吞集体资产的黑恶势力。虽然上诉人赵国达和章群球、方天科、章关林等人的行为尚未认定为恶势力，但对新仓镇鸣山村村民委员会的换届选举工作，乃至全县的基层换届选举环境造成了很大的负面影响，该行为如果不依法及时打击处理，那么因此带来的社会后果会更严重。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 安庆市公安局辩称，该局行政复议程序合法。赵国达于2019年7月1日向该局申请行政复议，要求撤销太公（治）行罚决字[2019]375号行政处罚决定。该局受理后，通知被申请人太湖县公安局提出书面答复，提交作出行政处罚决定的证据、依据及其他有关材料，对被申请人作出的具体行政行为进行了细致全面审查。经审理，该局认为：赵国达的行为构成破坏选举秩序行为，公安机关根据调查事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚，案件事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，程序合法，处罚适当。2019年8月28日，该局作出安公复决字[2019]23号复议决定，维持太公（治）行罚决字[2019]375号行政处罚决定。同年8月28日，该局以邮寄方式送达行政复议决定书，申请人赵国达于次日签收。综上，太湖县公安局作出的行政处罚决定合法，安庆市公安局作出的复议决定内容正确、程序合法。请求人民法院驳回上诉，维持原判。 赵国达向一审法院提交了以下证据： 证据一：身份证复印件，证明原告的主体身份。 证据二：太湖县公安局行政处罚决定书、安庆市公安局行政复议决定书，证明被告作出的行政行为。 太湖县公安局在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 证据一：1.受案登记表、受案回执；2.办理案件指派单；3.赵国达、章焰林、章群球、程立霞、章关林、方天科的行政传唤审批表、传唤证；4.赵国达、方天科、章关林、章群球等人基本信息；5.赵国达、方天科、章关林、章群球等人违法犯罪记录查询证明；6.关于延长赵国达涉嫌聚众破坏选举秩序案办案期限审批表；7.所有被询问人员的行政案件权利义务告知书；8.赵国达、章关林、方天科、章群球等人行政处罚审批表、行政处罚告知笔录、行政处罚决定书、行政拘留家属通知书、执行回执。证明：公安机关办理该案程序合法，同时证明违法嫌疑人年龄**籍、家庭住址以及违法犯罪前科情况。 证据二：1.赵国达的陈述和申辩；2.方天科的陈述和申辩；3.章关林的陈述和申辩；4.章群球的陈述和申辩，证明：赵国达为了能选上鸣山村村委会主任职务，向章群球、方天科、章关林等人打招呼，要求他们为其提供帮助以及章群球、方天科、章关林如何为赵国达提供帮助，破坏选举秩序。 证据三：1.王焰林的证言，证明：2018年太湖县新仓镇鸣山村村委会委员换届选举一事过程，反映2018年9月12日晚，宋学凯、程立霞、章关林、章焰林等人在鸣山村井星组章焰林家中有过开会的情况；2.程立霞的证言，证明：2019年9月份，鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会谈论选举一事，商量在选票上主任候选人后的空白栏填写赵国达的名字，并做好各组选民的工作，力保将赵国达选为村委会主任。会议前期，方天科将带来的五星皖烟发给参会的人员；3.童玉松的证言，证明：选举前鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会谈论如何让赵国达当选村委会主任一事，参会人员每人得到五星皖烟一包；4.余海华的证言，证明：2018年9月12日晚，鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会，并给参会人员每人发一包五星皖烟；5.曹韩林的证言，证明：选举前，鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会谈论如何让赵国达当选村委会主任一事；6.章焰林的证言，证明：选举前，鸣山村大部分小组组长在其家中开会谈论如何让赵国达当选村委会主任一事，参会人员由章结根每人发一包五星皖烟；7.王国球的证言，证明：选举前，鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会谈论如何让赵国达当选村委会主任一事，参会人员由章结根每人发一包五星皖烟；8.周刘保的证言，证明：选举前，鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会谈论如何让赵国达当选村委会主任一事，参会人员每人得到五星皖烟一包；9.汪国红的证言，证明：选举前，赵国达在其经营的国红饭店内有请人吃饭一事；10.鲁的海的证言，证明：选举前，鸣山村大部分小组组长在井星组章焰林家中开会谈论如何让赵国达当选村委会主任一事，参会人员每人得到五星皖烟一包；11.章建如、章少春、宋小飞、鲁争羊、鲁张衡、王浩华、方碧祥、宋学凯、张俊、刘焰、朱显民、陈名霞、宋玉琴、郝国华、姚金根、宋余焱、王益华、章学珍、方龙望、王华兵、王志忠的证言，证明：公安机关为了查清事实，开展了大量调取工作，全面了解了章群球、方天科、章关林等人为了帮助赵国达顺利参与村委会主任竞选，组织相关村民选举委员会成员、村民组组长开会、发送选票、填写选票以及请吃饭、发烟等情况。 证据四：1.赵国达的询问视频；2.章群球的询问视频；3.章关林的询问视频；4.方天科的询问视频，证明：公安机关对赵国达、章群球、章关林、方天科等人询问均依法进行，未刑讯逼供。询问笔录均是当事人的真实陈述和申辩。 证据五：1.鸣山村第十届村民委员会换届选举选民登记通知第4、5、6、7号，证明：鸣山村村民选举委员会，已经将选民登记、选民名单、合法的正式候选人名单以及选举日进行了通知、公告；2.鸣山村第十届村民委员会换届选举现场照片，证明：鸣山村村民代表大会开会情形；3.关于县级联审反馈意见的函，证明：赵国达已经被太湖县县村和社区“两委”换届选举工作领导小组办公室取消了候选人资格；4.关于赵国达同志负责鸣山村村委会工作的批复、关于撤销新发〔2018〕199号文件的通知、中共太湖县纪委文件；5.鸣山村第十届村民委员会换届选举结果报告单；6.鸣山村选举会议记录。证明：鸣山村第十届村民委员会选举秩序已经遭受到破坏，并且带来了比较严重后果；7.新仓镇村民委员会换届选举工作日程安排表，8.鸣山村第十届村民委员会选举选票，证明：鸣山村第十届村民委员会主任正式候选人不是赵国达，而是陈名霞、姚金根。 法律依据：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十七条、第二十三条第一款第五项规定，给予赵国达行政拘留十日的处罚。 安庆市公安局在法定期限内向一审法院提交了以下证据： 证据一：赵国达行政复议申请书，证明：赵国达提出行政复议申请。 证据二：1.安庆市公安局行政复议提交答复通知书；2.行政复议答复书，证明：安庆市公安局、太湖县公安局相关行为符合《中华人民共和国行政复议法》第23条规定。 证据三：1.行政复议(决定)审批表；2.安庆市公安局行政复议决定书，证明：安庆市公安局依法作出行政复议决定。 证据四：1.EMS邮寄送达存根；2.送达回执；证明：行政复议决定书送达申请人、被申请人。 二审庭审中，上诉人向本院提交荣誉证书两份，证明赵国达在村里工作多年，声誉较好，不存在拉票贿选的行为。两被上诉人质证认为上述证据与本案没有关联性。本院认为，该组证据与被诉行政行为的合法性没有关联性，不予采信。 二审中，经赵国达申请，宋学凯和曹韩林出庭作证，证明赵国达没有实施破坏选举秩序的行为。对此，本院认为，上述两名证人只能证实赵国达没有亲自参加选举前在章焰林家中召开的会议，但是不能证明其未实施破坏选举秩序的行为。 二审庭审中，上诉人对被上诉人太湖县公安局提交的证据五中的第3、5、8份证据补充发表以下意见：关于县级联审意见的函，首先该函是违反法律规定的无效文件，在赵国达未被剥夺政治权利的情况下，任何单位和个人都无权剥夺宪法和法律赋予公民的选举权和被选举权；其次，村干部不属于公务员序列，不受纪律处分期限内不能提拔使用的规定，且赵国达受到党内警告处分的时间是2017年8月，至2018年9月出具联审意见函时已经超过一年的处分期；再次，虽然该函剥夺了赵国达作为候选人的资格，但是不能剥夺村民选举赵国达的权利。关于选举结果报告单，该报告单充分证明伪造选票、虚报票数的另有其人，公安机关打击的应该是这些破坏选举秩序的行为。关于选票，该票面上明确载明选民有权在既定候选人之外另选他人，赵国达的当选是合法的。 太湖县公安局发表如下补充意见：关于联审意见函，公安机关只采用该函的结果，至于联审的过程不清楚。该联审函是对村“两委”候选人一并联审，支委选举是在8月份。关于选举报告单，公安机关也发现存在问题，已将有关人员移送纪委、监委处理，涉嫌违法的，公安机关下一步将依法作出处理。需要说明的是，选举出现问题后，县委组织部和镇政府要求重新选举，但是鸣山村村民选举委员会没有按照程序重新组织选举，致使违法选举状态一直持续。关于选票，根据规定选民是可以另选他人，但是村委会选举离不开党的领导，在党内有特别规定的情况下应该遵守党内相关规定。 对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院另查明，2018年8月下旬，太湖县新仓镇鸣山村举行村委会换届第一轮选举，推选村委会主任和委员候选人。赵国达因在该次选举中获得主任票5784张，排名第一，被鸣山村村民选举委员会作为村主任候选人上报进行资格审核。 本院再查明，2018年9月14日，鸣山村选举委员会出具《鸣山村第十届村民委员会换届选举结果报告单》，该报告单显示经过投票选举，时任鸣山村党总支书记王焰林当选村委会主任。同年9月21日，新仓镇党委以新发〔2018〕199号文件向鸣山村党总支下发《关于赵国达同志负责鸣山村村委会工作的批复》，同意赵国达同志负责鸣山村村委会工作。2019年4月20日，太湖县公安局对赵国达涉嫌破坏选举秩序一案立案调查。同年5月17日，新仓镇党委向鸣山村党总支下发《关于撤销新发〔2018〕199号文件的通知》，决定不再聘用赵国达到村工作，赵国达也不再负责村委会工作。 本院又查明，2019年5月30日，中共太湖县纪委下发文件，决定给予新仓镇党委书记章和平党内严重警告处分。该决定称鸣山村2018年村委会换届选举中，在村委会选举无效、未依法组织另行选举的情况下，该村时任党支部书记、选举委员会主任王焰林向章和平提议虚报选举结果，章和平同意并安排镇党委委员张俊上报。除章和平外，因共同参与上述虚报选举结果活动，同时受到党内严重警告处分的还有新仓镇党委委员、组织委员张俊，新仓镇党委委员、政法委员刘焰，鸣山村党总支书记王焰林，鸣山村聘用人员章关林、章金东等人。 本院认为，本案的争议焦点有二：一是赵国达是否实施了破坏选举秩序的行为；二是太湖县公安局对赵国达作出的行政处罚是否超过追究时效。 关于争议焦点一，破坏选举秩序，是指对依法进行的选举秩序进行破坏，造成选举无法正常进行或者影响正常的选举结果的行为。本案中，赵国达为当选鸣山村村民委员会主任一职，在明知其无候选人资格的情况下，仍以电话、口头等方式请求章关林、方天科、章群球等人对其竞选村民委员会主任一事给予关照，并在多个场合以请村民组长、选举委员会成员吃饭方式帮忙拉票。在选举前夕，章群球、方天科、章关林等人召集该村大部分村民小组组长、选举委员会成员及村民代表等20多人私自召开会议，商定在选举委员会已经确定的两位候选人的名字下面划“×”，在候选人空格栏填写赵国达的名字并画“○”，并由参会人员会后做村民工作。随后，在正式选举中赵国达最终获得手工填写选票6382张，得票率高达90％左右。赵国达实施的上述行为影响了正常的选举结果，属于破坏选举秩序的违法行为。因此，赵国达关于其未实施破坏选举秩序行为的上诉理由不能成立。 关于争议焦点二，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十二条规定：“违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。前款规定的期限，从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，赵国达破坏选举秩序致使鸣山村村委会主任一职选举不成功，且未能按照上级党委的要求重新进行选举，赵国达破坏选举行为的非法影响至公安机关立案时尚未消弭，一直处于继续状态，故太湖县公安局于2019年4月20日对赵国达破坏选举秩序一案立案调查并未超过追究时效，赵国达关于案涉行政处罚超过追究时效的上诉理由不能成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。赵国达的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵国达负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 明 审判员 徐珂可 审判员 刘 鑫 二〇二〇年九月四日 法官助理储芳龄 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……