宁夏回族自治区固原市中级人民法院行政赔偿判决书（2020）宁04行终70号上诉人（原审原告）隆德县神林乡双村建材厂。法定代表人王某。委托代理人李某1，宁夏德声律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人寇某，宁夏德声律师事务所律师。代理权限为特别授权。被上诉人（原审被告）隆德县人民政府。法定代表人潘某。出庭负责人海某。委托代理人李某2，宁夏古雁律师事务所律师。代理权限为特别授权。上诉人隆德县神林乡双村建材厂(以下简称神林乡双村建材厂)因与被上诉人隆德县人民政府（以下简称隆德县政府）行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区西吉县人民法院（2019）宁0422行初99号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院认定事实：神林乡双村建材厂于2007年5月10日成立，2017年5月18日登记办理营业执照，经营范围是生产销售机砖、空心砖、水泥制品。2015年6月26日办理采矿许可证，有效期限自2015年6月26日至2017年6月26日。2018年1月12日，隆德县水务局对神林乡双村建材厂在2007年11月至2017年12月开办砖厂过程中存在在崩塌、滑坡危险区取土等违法行为作出《责令改正水土保持违法行为决定书》，责令神林乡双村建材厂予以改正。2018年1月19日，隆德县政府作出《通告》，决定对渝河流域9家证照不齐，属非法开采粘土的砖厂予以关闭取缔。关闭取缔时限自2018年1月19日至2018年4月10日，并要求各粘土砖厂自《通告》发布之日起，全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理。神林乡双村建材厂不服隆德县政府作出的《通告》，于2018年3月8日向宁夏固原市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法确认隆德县政府作出《通告》的行政行为违法。固原市中级人民法院经审理以该《通告》作出的关闭取缔行为仅说明所依据的法律名称，但没有说明依据的具体法律条款，隆德县政府在实施具体行政行为时，对所依据的法律条款应当予以具体说明却未说明，属于适用法律错误，构成违法为由，于2018年11月14日作出（2018）宁04行初27号行政判决，确认隆德县政府作出《通告》的行政行为违法。隆德县政府不服判决，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院审理后认为，隆德县政府作出的《通告》只引用了《环境保护法》、《矿产资源法》、《安全生产法》、《森林法》、《水土保持法》和国务院《土地复垦条例》、《河道管理条例》以及国土资源部《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误，构成违法，于2019年2月25日作出（2019）宁行终13号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年6月14日神林乡双村建材厂向隆德县政府申请赔偿，隆德县政府审查认为，神林乡双村建材厂失去采矿资格违法开采，且隆德县水务局对其违法开采、违规取土行为进行了处罚，其主张的营业损失系违法所得，遂于2019年7月30日作出了隆行赔决字[2019]3号《不予赔偿决定书》。一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案隆德县政府作出《通告》的行政行为被确认违法是因《通告》中只引用了法律、法规、规章名称，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误。隆德县政府在《通告》中要求神林乡双村建材厂全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限（2018年1月19日至2018年4月10日）自行拆除清理生产设施及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理。因此，神林乡双村建材厂主张的固定资产是否废弃与隆德县政府适用法律、法规错误导致的违法行政行为之间没有法律上的因果关系，且神林乡双村建材厂提交的证据不能证明隆德县政府作出《通告》的行政行为导致其合法财产受到了损害，故神林乡双村建材厂要求隆德县政府赔偿其固定资产损失2345162元的请求没有事实根据，不予支持。《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚……”。本案神林乡双村建材厂在2007年至2017年生产经营中，存在对崩塌、滑坡危险区取土等违法行为，隆德县水务局对此作出决定责令改正。且其采矿许可证在隆德县政府作出《通告》前已到期，神林乡双村建材厂虽提出延期申请，但并未被准许延续，其已失去采矿资格，其在采矿许可证到期后继续取土生产粘土砖的行为属无证开采行为，因此，神林乡双村建材厂主张的营业损失不具有法律保护的正当性，且神林乡双村建材厂提交的证据不能证明隆德县政府作出《通告》的行政行为给其合法权益造成了损害，故神林乡双村建材厂要求隆德县政府赔偿其营业损失1300000元的请求，无事实根据和法律根据，不予支持。对隆德县政府辩称其作出的隆行赔决字[2019]3号《不予赔偿决定书》程序合法，具有事实和法律依据的意见，隆德县政府在规定期限内作出不予赔偿决定并予以送达，程序合法，隆德县政府作出不予赔偿决定并无不当，对隆德县政府的辩称意见予以采纳。综上所述，对神林乡双村建材厂要求隆德县政府赔偿固定资产损失及营业损失的诉讼请求，不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决:驳回神林乡双村建材厂的诉讼请求。本案不收取诉讼费。神林乡双村建材厂上诉请求：请求依法撤销宁夏回族自治区西吉县人民法院作出的(2019)宁0422行初99号行政赔偿判决，并依法改判或发回西吉县人民法院重新审理。事实和理由：一、一审法院认定事实错误。2018年1月19日，隆德县政府针对神林乡双村建材厂下发《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》(以下简称《通告》)，决定对神林乡双村建材厂企业予以关闭取缔，要求神林乡双村建材厂自《通告》发布之日停止一切生产经营活动，自2018年1月19日至4月10日自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，并对生态环境进行恢复治理，否则隆德县政府将强制拆除，并追究神林乡双村建材厂的相关法律责任。神林乡双村建材厂收到该《通告》后，被迫停止了生产经营活动。隆德县政府的行为严重侵犯了神林乡双村建材厂的合法权益，神林乡双村建材厂依法向固原市中级人民法院提起行政诉讼请求确认隆德县政府的行为违法，经固原市中级人民法院初审、宁夏回族自治区高级人民法院终审，确认隆德县政府2018年1月19日对神林乡双村建材厂作出的《通告》属于违法行政行为。首先，隆德县政府的《通告》就将神林乡双村建材厂的企业非法取缔，要求神林乡双村建材厂自《通告》发布之日停止一切生产经营活动，迫使神林乡双村建材厂不能开展生产、销售等营业活动，厂房、机器设备等所有固定资产废弃不能使用，《通告》明确要求了神林乡双村建材厂的拆除时间，否则隆德县政府将强制拆除，并追究神林乡双村建材厂的相关法律责任。因此，神林乡双村建材厂是迫于隆德县政府的行政处罚压力被迫不能开展生产、销售等营业活动，机器设备等固定资产只能放置废弃，因此隆德县政府的违法行政行为与神林乡双村建材厂的损失具有直接的因果关系。其次，在固原市中级人民法院审理的确认隆德县政府行政行为违法的案件庭审笔录中，隆德县政府明确表示，是隆德县政府对神林乡双村建材厂进行断电，迫使神林乡双村建材厂不能开展生产经营活动，该行为侵犯了神林乡双村建材厂合法权益。因此，神林乡双村建材厂的营业损失、固定资产损失与隆德县政府的违法行政行为之间具有必然的法律上的因果关系，一审法院却认为隆德县政府的违法行政行为与神林乡双村建材厂的损失之间没有法律上的因果关系，属于事实认定错误。二、一审法院程序违法。首先，2019年11月13日，神林乡双村建材厂在第一次开庭审理中当庭提交了评估申请书，请求一审法院依法指定评估机构对隆德县政府因实施违法行政行为，给神林乡双村建材厂造成的机器设备等损失进行评估，一审法院当庭表示同意神林乡双村建材厂的评估申请，接收了神林乡双村建材厂的评估申请书，时隔5个多月，一审法院二次开庭，驳回了神林乡双村建材厂的评估申请，认为隆德县政府发布《通告》后，神林乡双村建材厂的厂房及固定资产一直由神林乡双村建材厂保管，与隆德县政府的违法行政行为无关，驳回了神林乡双村建材厂的评估申请。事实上，正是由于隆德县政府的违法行政行为才迫使神林乡双村建材厂不能开展生产、销售等营业活动，厂房、机器设备等所有固定资产废弃不能使用。其次，一审法院在第二次开庭时，没有对神林乡双村建材厂履行告知义务，当事人多次询问情况，一审法院均未向神林乡双村建材厂告知；甚至在开庭过程中，神林乡双村建材厂及其委托代理人受到了严重不平等的对待，一审法院安排多名法警，限制神林乡双村建材厂行使诉讼权利。庭审中神林乡双村建材厂对合议庭提出回避申请，一审法院未对神林乡双村建材厂的回避申请作出处理，程序违法。三、一审法院适用法律错误。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款明确规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；隆德县政府作出的《通告》，要求神林乡双村建材厂关闭取缔、责令停产停业，属于行政处罚，一审法院适用《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，驳回神林乡双村建材厂的赔偿请求系适用法律错误。隆德县政府辩称：一、一审认定事实清楚。1.神林乡双村建材厂主张固定资产损失无依据。神林乡双村建材厂自始未按照《通告》内容自行拆除清理生产设施设备及废渣废料，隆德县政府也并未采取任何强制措施或处罚行为，未侵犯过其财产权益，未对其固定资产造成任何损害。且神林乡双村建材厂厂房及生产设备一直由神林乡双村建材厂自行保管。隆德县政府作出《通告》的行政行为之所以被确定为违法是因为《通告》中只引用了法律、法规、规章名称，但未引用具体条文，属于适用法律法规错误。神林乡双村建材厂上诉主张的因不能开展生产销售等营业活动、迫于行政处罚压力等，与导致固定资产全部废弃不能使用之间并不存在必然的因果关系。故神林乡双村建材厂主张因为隆德县政府作出《通告》的行政行为导致其固定资产受到损害没有任何事实依据。2.神林乡双村建材厂没有合法的利益受到损害。经营损失应建立在神林乡双村建材厂有资格依法生产的基础之上。但神林乡双村建材厂《采矿许可证》已于2017年10月22到期，处于非法生产经营状态，其采矿、粘土砖的生产经营行为不受法律保护，不具备合法进行生产运行的条件。因神林乡双村建材厂的违法行为，隆德县环境保护局先后于2016年4月25日、2017年7月17日、2017年l1月27日环境污染现场监察中要求其予以整改。并在2016年4月20日下发《关于限期办理环保有关手续的通知》。神林乡双村建材厂采矿许可证到期后，原隆德县国土局于2017年12月12日向神林乡双村建材厂下发《停工通知书》，因其《采矿许可证》、《安全生产许可证》等证照过期，要求其停止违规行为并全面停止生产。并向神林乡双村建材厂下发了《申请采矿权延续答复意见书》，明确作出不予续期的决定。并向其送达了《关于限期办理采矿权注销手续的通知》。对其非法占用土地行为，2017年12月21日，原隆德县林业局向神林乡双村建材厂下发告知书，告知其制砖采土使用林地已经超出审批面积，责令其停止生产经营性活动破坏林地植被行为。隆德县水务局2018年1月12日向神林乡双村建材厂下发了责令改正水土保持违法行为决定书，对其违法取土、违法倾倒、造成水土流失不治理等行为进行了查处，并责令其限期改正。神林乡双村建材厂未停止违法行为，严重影响了隆德县生产经营秩序和生态环境。2018年1月19日隆德县政府下发了《隆德县关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》，给予了神林乡双村建材厂充足停止非法采矿及自行拆除期限，神林乡双村建材厂未按规定自行拆除。因本案涉及到环境保护问题，而减少环境污染是公民、法人、其他组织应当承担的社会责任，神林乡双村建材厂未及时停产、自行拆除止损，其行为对环境整治产生不良社会影响，亦存在不遵守执法检查和不纠正违法行为等情形。由于神林乡双村建材厂长期存在违法生产经营行为且不予配合整改，同时因国家政策的调整，情势发生重大变化，隆德县政府的执法目的具有正当性，对制止神林乡双村建材厂的违法行为具有及时性、必要性。虽然《通告》存在未引用具体法律条文等一般形式上的瑕疵，但从根本上没有侵害其的合法权益。二、一审适用法律正确。本案中，神林乡双村建材厂主张要求隆德县政府赔偿营业损失没有事实根据和法律根据，一审判决驳回神林乡双村建材厂的赔偿请求正确。1.法律不保护非法财产，本案中神林乡双村建材厂所主张的各项损失均不属于合法权益或未实际产生，不属于国家承担的行政赔偿范围。2.隆德县政府自始未实施行政处罚行为。故神林乡双村建材厂主张适用《国家赔偿法》第四条没有依据。3.最高人民法院典型案例不予补偿。2011年第四期《最高人民法院公报》，刊登的《祁县华誉纤维厂诉祁县人民政府行政赔偿案》，已经对要求赔偿非法利益的同类型案件作出判决不予补偿，并作为典型案例刊登并指导司法实践。请求二审驳回上诉，维持原判。神林乡双村建材厂向一审法院提交的证据：1.宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2017）宁04行初27号行政判决书1份、宁夏回族自治区高级人民法院(2019)宁行终13号行政判决书1份；2.隆德县政府隆行赔决字［2019］3号《不予赔偿决定书》1份；3．《固定资产损失明细表、营业损失明细表》原件1份；4.新闻报道3份。隆德县政府向一审法院提交的证据：1．国家赔偿申请书1份、国家赔偿案件审批表1份、国家赔偿申请接收凭证2份、国家赔偿申请受理通知书1份、送达回证1份、德声律师事务所案件公函、授权委托书各1份、律师证2份、隆德县政府隆行赔决字［2019］3号《不予赔偿决定书》及送达回证各1份、邮寄送达照片1页；2．国土资发[2016]63号《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》、《固原市2017-2018年冬季大气污染防治工作方案》、固原市国土资源局固国土资发[2017]370号《关于停止非煤矿山企业生产的通知》、《隆德县政府关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》、隆德县水务局制作的水土保持违法行为决定书送达表及（隆）水保责改字[2017]第06号《责令改正水土保持违法行为决定书》、神林乡双村建材厂采矿许可证、隆德县自然资源局作出的《关于限期办理采矿权注销手续的通知》、宁夏固原市中级人民法院（2018）宁04行初27号行政判决书、宁夏高级人民法院（2019）宁行终13号行政判决书、神林乡双村建材厂固定资产-机器设备明细表、营业损失明细表及说明各1份。一审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审中，神林乡双村建材厂申请法院调取（2018）宁04行初27号行政案件庭审笔录一份。经本院审核，该庭审笔录不属于二审新证据，且隆德县政府采取断电措施只是阻却神林乡双村建材厂继续违法生产对环境造成污染，未对神林乡双村建材厂的厂房及生产设备采取任何强制措施，厂房及生产设备一直由神林双村建材厂自行管理，不能证明隆德县政府给神林乡双村建材厂的合法权益造成损害，本院不予采纳。二审经审理查明事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，关于对神林乡双村建材厂主张的固定财产损失和经营损失是否进行赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述法律规定，国家赔偿是对合法权益损失予以赔偿，对当事人不享有合法权利的不法利益，则不应赔偿；而且因财产权造成损害是对直接损失予以赔偿，该损失与行政行为之间具有内在的、必然的、直接的关联性，非因违法行为造成的损失，或者将来可得利益损失，均不属于法律规定的直接损失。本案中，隆德县政府作出《通告》的行政行为被确认违法是因《通告》中只引用了法律、法规、规章名称，但未引用具体条文，属于适用法律、法规错误。隆德县政府在《通告》中要求神林乡双村建材厂全面停止非法采挖等一切破坏生态环境的生产经营活动，按规定时限（2018年1月19日至2018年4月10日）自行拆除清理生产设施及废渣废料，并对破坏的生态环境进行恢复治理。隆德县政府没有对神林乡双村建材厂作出破坏行为，神林乡双村建材厂自行保管厂房及生产设备，其主张的固定资产是否废弃与隆德县政府适用法律、法规错误导致的违法行政行为之间没有法律上的直接因果关系，且神林乡双村建材厂提交的证据不能证明《通告》行为导致其合法财产受到了损害，其请求没有事实根据，一审判决不予支持赔偿该固定资产的请求，并无不当。《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚……”。神林乡双村建材厂在生产经营中，存在对崩塌、滑坡危险区取土等违法行为，隆德县水务局作出决定责令改正，且其采矿许可证到期并未被准许延续，其已失去采矿资格，神林乡双村建材厂取土生产粘土砖的行为属无证开采行为，因此，神林乡双村建材厂主张的营业损失不具有法律保护的正当性，神林乡双村建材厂要求隆德县政府赔偿营业损失的无事实根据和法律根据。一审判决不予支持，亦无不当。关于神林乡双村建材厂向一审法院提出评估申请被驳回的问题。当事人申请人民法院委托评估鉴定，人民法院有权根据案件事实对申请鉴定必要性进行审查，并决定同意鉴定或不予鉴定。本案中，神林乡双村建材厂于2019年11月13日开庭时，当庭提出评估申请，要求对神林乡双村建材厂机器设备等损失进行评估。一审法院根据当事人提交的相关证据及庭审查明的基本事实，认为本案不存在对损失无法认定的情形，为避免给当事人造成不必要的损失，决定不予评估，并当庭告知了双方当事人，不违反法律规定。神林乡双村建材厂提出一审法院驳回其申请评估，程序违法的理由不能成立，本院不予支持。关于神林乡双村建材厂提出一审法院不履行告知义务的问题。经查，一审法院受理案件后，在法定期限内向神林乡双村建材厂送达了受理案件通知书、举证通知书、权利义务告知书等文书，当庭再次告知上述诉讼权利义务；同时给予双方当事人陈述、发问、辩论等权利，一审法院充分保障了其诉讼权利。对其提出的评估申请，经法庭调查后告知不予准许并无不当，对神林乡双村建材厂提出的一审限制其行使诉讼权利无事实依据，该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。关于神林乡双村建材厂提出一审法院不处理申请回避的问题。经查，于2019年11月13日、2020年4月24日一审法院两次开庭,分别告知合议庭组成人员及书记员，并询问双方当事人是否申请回避，2020年4月24日神林乡双村建材厂申请合议庭全体人员回避，但未提出合议庭全体人员与案件具有利害关系并可能影响案件公正审理的事实和证据，一审法院因其申请回避的情形不属于法定回避事由，驳回其回避申请，后神林乡双村建材厂申请复议，复议后，一审法院驳回其复议申请，维持原决定，并于2020年4月24日送达复议决定书。一审法院对于神林乡双村建材厂提出的回避申请依法进行了处理，并保障了当事人复议的权利，神林乡双村建材厂提出的上诉理由没有事实根据，本院不予支持。综上所述，神林乡双村建材厂上诉请求不能成立，应予驳回。隆德县政府的辩解理由成立，本院予以采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长 石 磊审判员 王 伟审判员 柳 林 二〇二〇年九月十七日书记员 张晓敏附：本判决适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。