河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1760号上诉人（原审原告）姜战国，男，汉族，1957年4月19日出生，住河南省新安县。委托代理人郑弘，北京盈科(天津)律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新安县人民政府。住所地新安县黄河大道**。法定代表人王智，该县县长。委托代理人孔勇，该县人民政府工作人员。委托代理人郑现龙，该县人民政府法律顾问。被上诉人（原审被告）新安县磁涧镇人民政府。住所。住所地新安县磁涧镇div>法定代表人杨玉雁，该镇镇长。委托代理人刘鸿霄，该镇人民政府综合治理办公室主任。委托代理人郑现龙，该镇人民政府法律顾问。上诉人姜战国因与被上诉人新安县人民政府（以下简称新安县政府）、新安县磁涧镇人民政府（以下简称磁涧镇政府）行政强制纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初301号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人姜战国及其委托代理人郑弘，被上诉人新安县政府的委托代理人孔勇、郑现龙，磁涧镇政府的委托代理人刘鸿霄、郑现龙到庭参加本案诉讼。本案现已审理终结。上诉人姜战国原审诉讼请求：1、要求确认新安县政府、磁涧镇政府强制清除地面附属物（蔬菜）及毁坏土地的行为违法；2、本案诉讼费用由新安县政府、磁涧镇政府承担。原审法院经审理查明：2016年6月17日，中共新安县委、县政府下发新文[2016]36号《关于成立新安大道改建工程指挥部的通知》，载明为确保新安大道（洛新快速通道）改建工程的顺利推进，经县委常委会研究，决定成立新安大道（洛新快速通道）改建工程指挥部，负责工程征地拆迁和建设工作的组织领导。2017年11月28日，洛新快速通道建设指挥部下发洛快字[2017]5号《关于成立洛新快速通道征迁安置指挥部的通知》，载明为确保洛新快速通道前期附属物征迁和土地征用及安置房建设工作顺利推进，经指挥部联席会议研究，决定成立洛新快速通道征迁安置指挥部。2019年1月4日，洛新快速通道建设指挥部作为甲方，与乙方洛新快速通道征迁安置指挥部、磁涧镇下园村（居）委签订土地征收合同书，载明征收乙方土地约150亩（含安置点占地约60亩）用于洛新快速通道建设。2019年1月16日，洛新快速通道征迁安置指挥部张贴《通知》，载明为了保证洛新快速通道如期完工，镇党委政府针对最后一个拆迁村下园村工作布置如下：所有涉及道路红线内的征迁户需在元月三十日前签订征迁协议，二月十二日前开始腾空验收，二月二十日前腾空并拆除完毕，通知同时规定了补偿款、过渡费、搬家费到位时间及相关奖励的享受条件。姜战国系河南省新安县磁涧镇下园村村民，在该村拥有家庭承包地，承包期限自1998年8月20日至2028年8月19日。该承包地在上述征地范围内。相关部门组织对所征土地进行丈量，并出具附属物丈量表，该表中载明了被征收土地面积及补偿金额，姜战国在表上签字确认。之后新安县政府、磁涧镇政府将附属物丈量表上由姜战国签字确认的补偿款款项打入姜战国名下账户，姜战国在庭审中也认可收到该补偿款。2019年3月，姜战国家征迁范围内的承包地被清理完毕，用于洛新快速通道建设。另查明，2019年1月18日，河南省人民政府作出豫政土[2019]62号《关于洛新快速通道一期工程PPP项目建设用地的批复》，同意新安县转用并征收土地50.6269公顷，作为洛新快速通道一期工程PPP项目建设用地，其中包括磁涧镇下园村集体土地7.8279公顷。该村在农用地征收实施过程中，新安县政府、磁涧镇政府均未与被征收农户签订附属物补偿协议，均由被征收人在附属物丈量表上签字确认被征收土地面积及补偿金额后，将补偿款项向被征收人支付，作为征收土地地上附属物补偿履行方式。原审法院认为：因洛新快速通道建设，下园村部分集体土地被征收，其中包括姜战国家的部分承包地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，征地的组织实施主体是县级以上地方人民政府。本案中，为了推进洛新快速通道改建工程的顺利进行，新安县委、县政府成立了洛新快速通道建设工程指挥部，负责工程征地拆迁和建设工作的组织领导；该指挥部还与下园村委会签订土地征收合同，故，新安县政府应当被认定为涉诉土地的征迁责任主体。同时，姜战国要求确认违法的行为属于事实行为，综合2019年1月4日土地征收合同书中关于“因洛新快速通道征地历史遗留问题较多，此协议暂由洛新快速通道建设指挥部与磁涧镇人民政府和相关村签订”的约定，及2019年1月16日《通知》中磁涧镇党委政府对下园村拆迁工作的布置等情况，原审法院确认新安县政府、磁涧镇政府均为本案适格被告。姜战国承包地已被依法征收为国有，姜战国在附属物丈量表上签字确认被征收土地面积及补偿金额，并收到该补偿款。新安县政府、磁涧镇政府在履行完地上附属物补偿义务后将土地清理，并无违法之处。故，姜战国要求确认新安县政府、磁涧镇政府强制清除地面附属物（蔬菜）及毁坏土地的行为违法之诉求，理由不能成立，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审判决：驳回姜战国的诉讼请求。一审案件受理费50元，由姜战国承担。上诉人姜战国不服原审判决，上诉称：新安县政府、磁涧镇政府实施的强制清除地面附着物及毁坏土地的行为违法，原审法院认定强拆行为属于事实行为，并不违法，属认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，新安县政府、磁涧镇政府在土地征收过程中并未张贴征收公告，也未签订征收补偿协议，双方签订的《附属物丈量表》不能代替征收补偿协议，且新安县政府、磁涧镇政府依据《附属物丈量表》对姜战国进行的补偿并未足额到位，新安县政府、磁涧镇政府在补偿没有到位的情况下，强行拆除地上附属物的行为，给姜战国造成了极大损失。另外，新安县政府、磁涧镇政府在原审中并未提交相关土地主管部门责令姜战国交出土地的证明以及土地行政主管部门已经向人民法院申请强制执行的相关证据，新安县政府、磁涧镇政府的强拆行为缺乏依据，构成违法。请求二审法院撤销原判，依法支持姜战国原审诉讼请求。被上诉人新安县政府答辩称：2019年1月28日，涉诉土地经河南省人民政府依法作出《关于洛新快速通道一期工程PPP项目建设用地的批复》，同意新安县转用并征用土地50.6269公顷，磁涧镇下园村的7.8279公顷土地，也在征用范围内。2019年1月4日，洛新快速通道指挥部与洛新快速通道征迁安置指挥部、磁涧镇下园村委会签订《土地征收合同书》，征收下园居委会150亩的土地，用于建设洛新快速通道建设。磁涧镇政府组织下园村委会成员采取入户的方式，广泛征询群众意见，使被征地农户全面获得知情权，新安县政府在征收过程中虽然未与姜战国签订附属物补偿协议，但姜战国在《附属物丈量表》上的签字、确认被征收的土地的面积及补偿金额是其真实意思表示。新安县政府已经通过银行转账的方式支付补偿款，施工企业根据其施工进度，在不具有强制性的情况下，清理地面附属物并不存在违法，也没有侵犯姜战国的合法权益。姜战国的上诉理由不能成立，请求驳回其上诉，维持原判。被上诉人磁涧镇政府答辩称：同意新安县政府的答辩意见，姜战国上诉没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致。本院认为：姜战国原审起诉虽然要求确认新安县政府、磁涧镇政府强制清除地面附属物（蔬菜）及毁坏土地的行为违法，但根据姜战国的庭审陈述，其诉讼请求实质上系请求确认新安县政府、磁涧镇政府强行清理姜战国承包地的行为违法。对于被诉行政行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和输征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告。”第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，从新安县政府、磁涧镇政府征地时间顺序上分析，洛新快速通道征迁安置指挥部于2019年1月16日张贴《通知》，要求下园村征迁户需在2月20日前腾空并拆除完毕；而河南省人民政府于2019年1月18日才作出豫政土[2019]62号《关于洛新快速通道一期工程PPP项目建设用地的批复》，由此可知，新安县政府、磁涧镇政府在土地征收过程中存在未批先征的情形；且新安县政府、磁涧镇政府在原审中并未举证证明强制清理涉案土地时，已履行与姜战国达成的补偿协议且姜战国已经同意其清理土地，或其已经作出了责令姜战国交出土地决定并申请人民法院强制执行等。至于新安县政府、磁涧镇政府是否在强制清理土地后将补偿款项打入姜战国账户，均不能作为证明其强制清理土地行为合法的证据。新安县政府、磁涧镇政府强行清理姜战国承包地的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，该强行清理行为违法，原审法院判决驳回姜战国诉讼请求不当，本院予以纠正。综上，姜战国的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河南省洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初301号行政判决；二、确认新安县人民政府、新安县磁涧镇人民政府强行清理姜战国承包地的行为违法；一、二审案件受理费各50元，由新安县人民政府、新安县磁涧镇人民政府共同承担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 田伍龙审判员 荆向丽二〇二〇年九月九日法官助理崔璐书记员宁文煜