中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申2768号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司。 法定代表人熊泽英。 委托诉讼代理人刘沛，湖南银联律师事务所律师。 委托诉讼代理人张松柏，湖南银联律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省沅陵县人民政府。 法定代表人周重颜。 委托诉讼代理人王平。 委托诉讼代理人孙科周，湖南天宇律师事务所律师。 再审申请人沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司（以下简称雄鹰公司）因诉被申请人湖南省沅陵县人民政府（以下简称沅陵县政府）不履行法定职责一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终1628号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 2005年5月18日，雄鹰公司取得沅陵县沅陵镇抗战时期湖南临时省会旧址群——教会医院产权（也称为天主堂大楼旧址，以下简称文物旧址建筑）。2011年1月24日，文物旧址建筑被湖南省人民政府认定为湖南省第九批省级文物保护单位。2011年2月18日，文物旧址建筑发生火灾，起火原因未明。2014年9月，雄鹰公司聘请湖南华强勘查设计有限公司编制《抗战时期湖南临时省会旧址群——天主堂大楼旧址保护修缮勘察设计方案》（以下简称《勘查设计方案》），并报至湖南省沅陵县文物管理所（以下简称沅陵县文物所）；2015年9月，沅陵县文物所将《勘查设计方案》上报至湖南省××文物处（以下××怀化市文物处）审批；2015年11月，怀化市文物处作出《关于审批抗战时期湖南临时省会旧址群——天主堂大楼旧址保护修缮工程勘查设计方案的请示》，报请湖南省文物局审批。2015年11月，湖南省文物局作出《关于省级文物保护单位“抗战时期湖南临时省会旧址群——天主堂大楼旧址”保护修缮勘查设计方案的意见》（以下简称《设计方案修改意见》），提出相关修改和完善意见，要求怀化市文物处组织编制设计单位对《勘查设计方案》进行修改补充与完善，之后再按程序另行报批。但是，直至雄鹰公司提起本案行政诉讼时，仍未对上述方案进行修改补充与完善。雄鹰公司主张其存在资金困境，无力继续聘请专业的编制设计单位修改完善前述方案，也不具备后续的修缮能力。2019年5月，雄鹰公司以沅陵县政府不履行保护涉案文物旧址建筑为由提起本案行政诉讼，请求判令沅陵县政府履行法定职责，支付1200万元以上的修缮帮助资金，公开招标相关设计、施工单位，设置专门机构予以管理保护等。 怀化市中级人民法院（2019）湘12行初35号行政判决认为，涉案文物旧址建筑系非国有不可移动文物，旧址损毁严重，依法应当由其所有人雄鹰公司自行修缮。雄鹰公司主张经济困难，不具有修缮能力，欠缺证据予以佐证。且《勘查设计方案》未获有权部门批准，故雄鹰公司要求沅陵县政府履行给付修缮资金帮助职责，并对修缮帮助资金使用的设计单位、施工单位进行公开招投标并予以监督的主张，于法无据，不予支持。但沅陵县政府应当综合考虑涉案文物旧址建筑的现状和雄鹰公司的修缮能力等情况，依法依规履行对文物旧址建筑的保护职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回雄鹰公司的诉讼请求。雄鹰公司不服一审判决，向湖南省高级人民法院提起上诉。 湖南省高级人民法院（2019）湘行终1628号行政判决认为，在非国有不可移动文物有损毁危险，且所有人不具备修缮能力的情况下，当地人民政府应当给予适当的帮助。文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程方案前，应征求上级人民政府文物行政主管部门的意见。而对文物保护单位进行修缮，应根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准。本案中，雄鹰公司请求沅陵县政府对涉案文物旧址建筑给予资金帮助，但应先将修缮计划和工程方案呈报相应文物行政主管部门而非沅陵县政府，在文物行政主管部门征求上级人民政府文物行政主管部门的意见后，再进行审批，并且根据涉案文物旧址建筑的级别，应当报省级文物行政部门批准。因此，雄鹰公司起诉沅陵县政府履行职责，并给予1200万以上的帮助资金不仅申请主体错误，且时机尚未成熟，其诉讼主张尚缺乏事实与法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决驳回上诉、维持一审判决。雄鹰公司不服二审判决，向本院申请再审。 雄鹰公司申请再审称：1.沅陵县政府没有履行保护涉案文物旧址建筑的法定职责；2.修缮设计方案层报没有得到批准客观反映了政府不作为、不履行文物保护法定职责的事实，不能作为给付文物帮助资金条件不成熟或不成就的法定条件；3.一、二审判决将使《中华人民共和国文物保护法》的文物保护公益性之立法目的无法得到实现，造成涉案文物旧址建筑处于无法保护的严重后果。请求：撤销一、二审判决，判令沅陵县政府支付1200万元以上修缮帮助资金，对文物修缮资金使用的设计单位、施工单位进行公开招标并予以监督，设置专门机构或指定机构负责管理并作出保护具体设施。 在本院再审审查期间，湖南省文物局复函称：涉案文物旧址建筑遭遇严重火灾后，建筑屋面全毁，钢筋梁架严重变形锈蚀，木构基本烧毁，墙体大面积倾斜开裂，具有损毁危险，存在重大安全隐患；涉案《勘查设计方案》未能通过审批，系因未提供建筑结构安全监测报告，未形成系统的、明确的安全评估报告，作为经历严重火灾后有损毁危险、存在重大安全隐患的建筑，其安全评估结论，是实施一切保护修缮工程的基础和起点，且前述方案也存在需修改补充的问题，要进一步完善；涉案文物旧址建筑虽系非国有产权，但保护级别为省级文物保护单位，亦属于省文物保护专项资金补助范围，若要申请专项资金补助，需要以保护修缮方案获得省文物局的批复为前提。 本院经审查认为，文物保护单位承载着重要的文化、历史、艺术和科学价值，是不可再生的珍贵的人文资源，政府机关、企事业单位、公民或其他组织均负有依法保护文物的责任。法律法规和规章对于文物保护单位的管理、利用和修缮等方面亦作出了严格的规定。《中华人民共和国文物保护法》第四条规定：“文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。”第六条规定：“属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。”第七条规定：“一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。”第二十一条第二款规定：“对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。”《中华人民共和国文物保护法实施条例》第十五条规定：“承担文物保护单位的修缮、迁移、重建工程的单位，应当同时取得文物行政主管部门发给的相应等级的文物保护工程资质证书和建设行政主管部门发给的相应等级的资质证书。其中，不涉及建筑活动的文物保护单位的修缮、迁移、重建，应当由取得文物行政主管部门发给的相应等级的文物保护工程资质证书的单位承担。”第十八条规定：“文物行政主管部门在审批文物保护单位的修缮计划和工程设计方案前，应当征求上一级人民政府文物行政主管部门的意见。”《文物保护工程管理办法》第八条规定：“承担文物保护工程的勘察、设计、施工、监理单位必须具有国家文物局认定的文物保护工程资质。资质认定办法和分级标准由国家文物局另行制定。”依据上述法律、法规和规章的规定，文物保护单位的管理利用应贯彻“原状使用”原则，任何单位、组织和个人不得随意损毁、改建、添建或者拆除；即使是非国有不可移动文物，在其所有权、使用权依法受到法律保护的同时，所有人的管理、利用及修缮等行为亦应受到法律的严格限制，不得随意处分或任意使用，故不可移动文物的保护和修缮遵循“不改变文物原状”原则。此外，不可移动文物的修缮费用及技术要求远高于一般建筑物，须具备专业资质的机构予以设计、施工及方案审核，因此文物保护法第二十一条第二款、文物保护法实施条例第十五条和第十八条规定，不可移动文物单位需要修缮的，应报请相应的文物行政部门审核批准，聘请具有专业文物修缮资质的单位进行设计和施工，修缮计划和工程设计方案等未经审核批准前，不得擅自修缮或改变原状，否则承担法律责任。需指出的是，前述的文物修缮审核批准涉及文物单位的保护、修缮、设计和施工等专业性事项，具有行政许可的效力，依法属于行政机关自由裁量的范畴，人民法院对此应保持司法谦让，不可以司法裁判权代之。 本案中，根据原审查明事实及当事人提交的证据材料，因为涉案《勘查设计方案》未能提供建筑结构安全监测报告，未形成系统的、明确的安全评估报告，存在多处需要修改补充和完善的地方，所以未能通过湖南省文物局的审核。雄鹰公司须再次组织编制设计单位依照《设计方案修改意见》的要求，对《勘查设计方案》予以修改和完善，并依据法定程序重新申报审核。沅陵县文物所、怀化市文物处则应积极履行层级审核申报职责，协助雄鹰公司申请文物保护专项资金补助。在《勘查设计方案》修改完善，并依法申报通过湖南省文物局的审核批准前，涉案文物旧址建筑的修缮工程属于未立项的情形，雄鹰公司以沅陵县政府未履行法定职责为由，请求判令沅陵县政府支付1200万元以上的修缮帮助资金，聘请设计单位、施工单位等，欠缺事实和法律依据。故一、二审判决驳回雄鹰公司的诉讼请求和上诉，符合法律规定。雄鹰公司主张的再审事由不能成立，不应予以支持。 需要指出的是，《中华人民共和国文物保护法》第十条第一款规定：“国家发展文物保护事业。县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。”第二十一条第一款规定：“国有不可移动文物由使用人负责修缮、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险，所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上人民政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。”前述法律虽然规定了非国有不可移动文物的修缮、保养的责任承担方式，即责任主体系所有人，当所有人不具备修缮能力或不履行修缮义务时，地方人民政府应给予帮助或抢救性修缮，但是在司法实践中，所有人自身的修缮能力是否系地方人民政府给予帮助或抢救性修缮的前提，存在着争议。而且，如何认定所有人是否具备修缮能力，是以其能否承担全部或部分修缮费用，还是以其具有专业的修缮技术为标准；是由行政机关通过行政程序进行修缮能力认定，还是聘请第三方评估机构进行修缮能力评估；若所有人具备修缮能力的认定存在争议，该通过何种渠道予以解决等问题，法律、法规和规章均无明文规定。因此在实践中，极易造成权责推诿，导致有损毁危险的文物单位得不到及时、有效地保护和修缮，最终造成文物单位的灭失。本院认为，根据前述法条“县级以上人民政府可以给予抢救修缮”的立法原义及精神，非国有不可移动文物所有人是否具备修缮能力，并非地方人民政府给予帮助或抢救性修缮的前提，而应当是以非国有不可移动文物能否得到及时、有效地保护和修缮为前提。因此，非国有不可移动文物有损毁危险，且长期得不到有效地保护、修缮时，不论所有人是否具备修缮能力，或是否拒不履行修缮义务的，地方人民政府及其文物主管部门都应当承担起保护文物单位的法定职责，聘请具有专业文物修缮资质的机构编制修缮计划和工程设计方案，依法定程序报请相应文物主管部门审核批准后，再聘请专业的修缮单位进行施工，以及时保障非国有不可移动文物的安全。在本案中，虽然《勘查设计方案》尚未通过湖南省文物局的审核批准，雄鹰公司的诉请于法无据，得不到支持；但是涉案文物旧址建筑仍可能处于有损毁危险，存在重大安全隐患的状态之中，因此沅陵县政府及其文物主管部门应承担起保护文物的法定职责，主动联系雄鹰公司，并会同上级人民政府及其文物主管部门共同商议具体的保护、修缮计划，申请专项的资金补助，筹措所需的修缮设计、施工等费用，组织编制设计单位修改和完善《勘查设计方案》，依法定程序取得湖南省文物局的审核批准后，再聘请具有文物修缮资质的单位予以施工修缮，以确保涉案文物旧址建筑的安全，不会因此而损毁灭失。根据前述第二十一条第一款规定，如修缮涉案文物旧址建筑所需的费用应由雄鹰公司予以负担，事后可依法向雄鹰公司追偿。若雄鹰公司不愿承担修缮职责，不愿支付或无力支付修缮施工所需费用及后续的保护、修缮等费用的，亦可与浣陵县政府协商回收涉案文物旧址建筑事宜，通过专业文物评估鉴定获得公平补偿。 综上，雄鹰公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人沅陵县雄鹰房地产开发有限责任公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  刘艾涛 二〇二〇年九月十一日 法官助理刘韦唯 书记员唐劲松