四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）川行终2090号 上诉人（原审原告）毛庆兴等26人（名单附后）。 诉讼代表人毛庆兴，男，1974年4月15日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 诉讼代表人杨开梅，女，1981年11月12日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 被上诉人（原审被告）成都市郫都区人民政府。住所地：四川省成都市郫都区望丛中路**。 法定代表人刘印勇，区长。 委托代理人鲜跃斌，四川恒创律师事务所律师。 委托代理人陈晓艳，四川恒创律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市人民政府。住。住所地：四川省成都市高新区锦悦西路**/div> 法定代表人罗强，市长。 委托代理人李慧，四川瀛领禾石律师事务所律师。 上诉人毛庆兴等26人因诉被上诉人成都市郫都区人民政府（原郫县人民政府，以下简称郫都区政府）补偿安置方案批复及成都市人民政府（以下简称成都市政府）行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初428号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2015年11月27日，原郫县人民政府作出郫府土〔2015〕25号《关于郫县2015年第1批城市建设用地等征地补偿安置方案的批复》（以下简称25号补偿安置方案批复）。2017年2月24日，被告成都市政府作出〔2016〕984号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称984号复议决定），认为25号补偿安置方案批复是上级行政机关与下级行政机关之间履行法定职责的工作程序，属内部公文，对毛庆兴等人的权利义务不直接发生法律效力、不产生直接影响，故毛庆兴等人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，遂驳回了毛庆兴等人的行政复议申请。毛庆兴等人不服，就成都市政府984号复议决定提起行政诉讼，经一审、二审、最高人民法院再审认为，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告，但区别于行政诉讼，行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能，对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的，可以该批准机关为被申请人，向批准机关的上级行政机关申请行政复议，复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为，该批准行为依法属于行政复议的受理范围，故判决撤销成都市政府984号复议决定，责令成都市政府依法受理毛庆兴等人的行政复议申请。2019年3月29日，成都市政府重新作出〔2016〕984-1号《行政复议决定书》（以下简称984-1号复议决定），维持郫都区政府25号补偿安置方案批复。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第十项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告郫都区政府（原郫县人民政府）作出的25号补偿安置方案批复系对原郫县国土资源局报送郫国土资征〔2015〕2号《关于郫县2015年第1批城市建设用地等的征收土地补偿安置方案的请示》的批复，其行文对象系原郫县国土资源局，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为，该内部行为对外不发生法律效力，并未对原告毛庆兴等26人的权利义务产生实际影响，对原告的权利义务产生实际影响的是原郫县国土资源局后续实施的具体安置补偿行为。故毛庆兴等26人就25号补偿安置方案批复提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，原告对成都市政府984-1号复议决定的起诉应一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第三款、第一百零一条第一款第二项、第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回原告毛庆兴等26人的起诉；案件受理费50元依法予以退还。 上诉人毛庆兴等26人上诉称，原郫都区国土资源局作出的安置补偿方案因郫都区政府作出25号补偿安置方案批复生效，该25号补偿安置方案批复对毛庆兴等26人的实体权益产生影响；原审裁定认定郫都区政府作出的25号补偿安置方案批复行为系内部审批行为，成都市政府不应受理毛庆兴等26人对郫都区政府25号补偿安置方案批复所提行政复议申请，该事实认定与生效的四川省高级人民法院（2018）川行终101号行政判决相悖；原审裁定认定事实和适用法律错误，裁定驳回起诉也明显错误。请求撤销四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初428号行政裁定，判令原审法院依法受理毛庆兴等26人的起诉并支持其原审诉求。 被上诉人郫都区政府答辩称，一审法院对案件事实认定清楚，适用法律正确，应予维持。郫都区政府作出的案涉批复系对下属机关请示事项的批复，符合相关法律规定。毛庆兴等26人的上诉请求既无事实根据也无法律依据，请求驳回上诉，维持一审裁定。 被上诉人成都市政府答辩称，成都市政府作出984-1号复议决定事实清楚，依据充分，适用法律正确，程序合法；毛庆兴等27人上诉提出原审法院认定事实和适用法律错误的上诉理由不能成立；本案不属人民法院行政诉讼的受案范围。请求维持一审裁定，驳回毛庆兴等26人的全部上诉请求。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项、第十项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订补偿、安置方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述法律规定，当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼，应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告。本案中，郫都区政府履行法定批准职责作出的25号补偿安置方案批复，系上级行政机关对下级行政机关请求事项作出的内部审批行为，该批复内容对上诉人毛庆兴等26人不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响，故郫都区政府作出的25号补偿安置方案批复不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”本案中，因郫都区政府作出的25号补偿安置方案批复不属于行政诉讼的受案范围，上诉人毛庆兴等26人对市政府984-1号复议决定的起诉，也应一并予以驳回。一审法院裁定驳回毛庆兴等26人的起诉，适用法律正确，并无不当。毛庆兴等26人的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 谭 勇 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年九月三十日 书记员 周竹青 附上诉人名单： 上诉人（原审原告）毛庆兴，男，1974年4月15日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）杨开梅，女，1981年11月12日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）魏勇，男，1976年4月30日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）朱沐成，男，1977年10月16日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）魏光云，男，1940年4月6日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）陈素芳，女，1955年10月17日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）叶永强，男，1980年1月11日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）叶兴德，男，1945年4月18日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）黄秀英，女，1973年5月26日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）杨其彬，男，1971年6月25日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）魏先成，男，1951年4月7日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）叶永平，女，1978年4月22日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）叶兴良，男，1952年5月25日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）刘利，女，1982年12月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）胡本成，男，1963年8月27日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）胡蓉，女，1987年2月5日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）李文昌，男，1970年5月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）唐德军，男，1964年12月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）张海容，女，1977年9月7日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）何理，男，1976年2月7日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）何开华，男，1972年5月14日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）何孝如，男，1955年9月15日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）何燕，女，1981年12月14日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）刘世康，男，1951年4月17日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）俞培群，女，1953年12月2日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 上诉人（原审原告）卢朝如，女，1976年10月28日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。