云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终220号上诉人（一审原告）宋银凤，女，汉族，1965年1月25日生，住云南省保山市隆阳区。委托代理人邱萍萍，北京京平律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人(一审被告)保山市隆阳区人民政府。住所地：云南省保山市隆阳区永昌街道杏花路**。法定代表人段生荣，区长。委托代理人刘汝忠、樊沛，泰和泰（北京）律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人宋银凤因诉保山市隆阳区人民政府(以下简称区政府)行政征收补偿一案，不服云南省保山市中级人民法院(以下简称保山中院)作出的(2019)云05行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年8月5日、8月6日分别向双方当事人进行了调查询问。本案报请最高人民法院延长了审理期限，现已审理终结。一审法院认定，宋银凤原在保山市隆阳区（现为青华街道沈官社区12组）拥有房屋一处，房屋坐落土地性质为集体所有，与弟弟宋银木共同使用一宗宅基地，登记为宋银凤母亲宋会珍的宅基地证，记载该户宅基地面积为238.92平方米，属于保山市城市总体规划范围。2014年4月23日，云南省发改委作出云发改投资〔2014〕499号批复，批复保山市等4市10个城市规划区为云南省2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）拟建设地点。2015年2月2日，云南省人民政府作出云国土资复〔2015〕57号《关于隆阳区2014年第七批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，同意将宋银凤户所在沈官居民委员会等相应集体土地转为建设用地并征收作为隆阳区2014年第七批城镇建设用地。区政府于2016年11月19日以该房屋所在地为棚户区东城区部分片区改造区域，作出《隆阳区人民政府关于保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收决定的公告》（以下简称《房屋征收决定的公告》及附件《保山中心城市棚户区改造东城区部分片区房屋征收与补偿实施方案》（以下简称《房屋征收与补偿实施方案》，对片区房屋作出征收决定并予以公告项目名称，征收范围，征收主体，征收时间，征收与补偿政策依据，被征收人及其房屋的认定、房屋征收与补偿方式、政策性补助及征收程序等，并告知申请行政复议或提起行政诉讼权利。宋银凤户被征收房屋，位于该棚户区改造项目征收片区范围，经保山市瑞和房地产测绘有限公司、云南云地科技有限公司保山分公司对宋银凤被征收房屋及土地面积测绘，房屋2幢建筑面积合计186.89㎡,土地使用权面积156.23㎡，昆明正信房地产评估有限公司对宋银凤户被征收房屋的装修评估价合计48158.00元。因宋银凤与征收部门在签约期限内未达成补偿协议，区政府于2018年4月4日对宋银凤作出（2018）隆政决42号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），决定：1.对被征收人位于保山市隆阳区的房屋实施征收。被征收人自收到本决定书之日起3日内可选择《房屋征收与补偿实施方案》确定的货币补偿方式进行补偿，补偿金额为人民币715331.40元。如被征收人对测绘、评估结果有异议的，可申请复核。2.限被征收人自收到本决定书之日起3日内与房屋征收实施单位办理房屋征收补偿手续，并于2018年4月9日前完成搬迁，移交被征收房屋。并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权限和期限。2018年4月21日，区政府以宋银凤逾期未履行补偿决定中腾空房屋等内容，作出行政强制执行决定。2018年5月8日，宋银凤的房屋被强制拆除。宋银凤为此以区政府作出的房屋征收补偿决定、行政强制执行决定及强制拆除行为违法，分别提起行政诉讼，2018年12月10日，保山中院作出（2019）云05行初67号行政判决，判决确认区政府作出的《补偿决定》违法，并责令其对宋银凤户评估问题和补偿安置方式的选择权采取补救措施。宋银凤不服，向云南省高级人民法院提起上诉。2019年8月16日，云南省高级人民法院作出（2019）云行终270号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年9月25日，区政府作出（2018）隆政决42号之一《房屋征收补偿决定补充决定书》（以下简称《补充决定》），决定对（2018）隆政决42号房屋征收补偿决定作出以下补充决定：1.补偿内容（1）土地补偿被征收人的土地位于隆阳区，性质为集体建设用地，根据祖遗宅基地使用权权属证明卡，2018（033）号公示已公示，证载面积为100.00㎡，经云南云地科技有限公司保山分公司入户测量，实际面积为156.23㎡，根据云南省自然资源厅于2014年5月27日发布的最新《云南省十五个州（市）征地补偿标准（修订）》第（三）保山市隆阳区征地区片综合地价补偿标准表的规定，按照79950元／亩的片区综合地价给予补偿，对被征收人土地的补偿金额共计18747.60元；150㎡以上部分按照79950元／亩补偿，补偿金额共计747.60元。（2）房屋补偿经保山市瑞和房地产测绘有限公司入户测量，房屋实际共有2幢：其中第一幢为砖混结构，建筑面积为20.33㎡；砖木结构，建筑面积为104.44㎡；第二幢为砖木结构，建筑面积为62.12㎡；实测建筑面积合计186.89㎡，根据该片区房屋征收与补偿实施方案第六条第（一）货币补偿第2款的规定，折算建筑面积为188.92㎡。根据该片区房屋征收与补偿实施方案载明的补偿标准，对于折算后的建筑面积，每平方米给予2600元补偿、600元购买商品房补助、200元农民进城购房补助，共计每平方米补偿3400元，因此，对被征收人房屋的补偿金额共计642328.00元；（二）产权调换第2款规定，调换的安置房建筑面积为188.92㎡。调换后可以按照2000元／㎡购买，购买安置房建筑面积为0.00㎡，超出60㎡／人的部分按市场价优惠2%进行购买。未调换面积0.00㎡按2000元／平方米补偿＊＊元。（3）装饰装修、附属设施补偿征收人委托昆明正信房地产评估有限公司对房屋的装饰装修、附属设施进行了评估，评估报告载明，装饰装修包括13项；附属设施包括0项，在2018年3月28日，被征收人房屋的装饰装修估价为48158.00元，附属设施估价为0.00元。昆明正信房地产评估有限公司对装饰装修、附属设施进行评估时采取了重置成本法，符合法律规定及评估规则，因此，根据昆明正信房地产评估有限责任公司的评估报告，对被征收人装饰装修、附属设施的补偿金额共计45158.00元。（4）政策性补助根据该片区房屋征收与补偿实施方案货币补偿第七条、政策性补助的规定，另给予被征收人搬家费补助每平方米20元、水电移动费补助每户2000元、电视电话移动费补助每户360元，对被征收人的政策性补助6097.80元。产权调换第六条，另给予被征收人搬家费补助每平方米20元、生计补助给予每人生活补助1000元／年、小区物业补助200元／年，以上补助减人不减，增人不增，按年领取40年，被征收人属财政供养人员的不给予生计补助，对被征收人的政策性补助共计6137.80元。2.补偿方式征收人对被征收人的货币补偿金额合计715331.40元，根据《中华人民共和国土地管理法》（本案系指2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》，以下同）《中华人民共和国土地管理法实施条例》《云南省土地管理条例》及该片区房屋征收与补偿实施方案，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的有关规定，决定提供以下补偿方式供被征收人选择：（1）货币补偿向被征收人一次性支付补偿金，包括土地补偿、房屋补偿、装修装饰及附属设施补偿、政策性补助，共计715331.40元。按照《隆阳区人民政府关于隆阳区限价商品房销售有关事项的通知》（隆政发〔2017〕103号）文件要求，被征收人选择货币补偿的可购买隆阳区限价房。（2）产权调换征收人提供42号地块的政府限价商品房供被征收人选择，被征收人户共2人，最多可置换188.92平方米的限价房，调换后可以按照2000元／㎡购买限价房建筑面积为0.00㎡，超出60㎡／人的部分按市场价优惠2%进行购买。被征收人置换限价房时，须一并结清限价房房款与被征收人补偿金之间的差额。特别提示：被征收人应在收到本补充决定之日起30日内书面告知征收人选择的补偿方式，逾期未作出选择的，则视同选择（1）货币补偿征收人将根据本补偿决定认定的补偿金额给予被征收人货币补偿。3.救济途径如被征收人不服本补充决定，可在本决定书送达之日起60日内依法向保山市人民政府申请行政复议，或在本决定书送达之日起6个月内，依法向保山市中级人民法院提起行政诉讼。宋银凤对此不服，向提起诉讼要求判决撤销《补充决定》。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，为了公共利益需要，县级人民政府可以在取得土地征收的批复后，依照法律规定的权限和程序在组织实施集体所有的土地的征收工作中对单位、个人的房屋及其他不动产进行征收，并作出相应的补偿。本案区政府对宋银凤房屋所作补偿决定因房屋评估救济途径和补偿方式未提供产权调换等问题被人民法院判决确认为违法，在人民法院生效判决作出后，区政府采取补救措施，对宋银凤房屋的档案资料及测绘、评估数据重新核实，并提供限价房地块房源给予宋银凤产权调换的补救方式。关于评估结果，因区政府在作出原补偿决定之前并未送达给宋银凤，以保障宋银凤申请复核、申请重新鉴定等权利，但区政府在补偿决定中也明确了宋银凤对测绘、评估结果仍可申请复核和重新鉴定，而宋银凤在征收补偿决定的诉讼结束后至本案被诉补充决定作出前也并未提出申请，区政府依据房屋现场勘验资料及历史档案资料重新核实并无不当，且该测绘、评估结果在生效判决中也已确认宋银凤提交的证据不能证实还存在错漏的情形，故宋银凤在行政程序中怠于行使权利而在诉讼中主张的观点不能得到支持。关于补偿方式的选择权，因宋银凤房屋征收片区原已确定的安置区域房源已被选择完毕的情形，区政府提供原安置房附近的限价房源以给予宋银凤选择产权调换的补偿方式，该补救措施确定的调换标准与征收补偿实施方案确定的调换标准并无差别，对宋银凤的权益并无减损，也建立在原安置房源不足的客观实际基础上；关于宋银凤认为补充决定未给予宋银凤中心规划区外划拨宅基地安置而剥夺其选择权的观点。首先，因区政府此次征收参照了《征补条例》的部分规定，产权调换的补偿方式系《征补条例》中明确规定的补偿方式之一，生效判决也是基于该规定并结合该征收片区补偿实施方案明确的方式责令区政府采取补救措施；其次，宋银凤作为被征收人应获得的补偿权益除法律规定外，还应当依据已经公告的征收片区的补偿方案确定的内容，区政府制定并公告的征收补偿实施方案关于该补偿方式并未发生变更或被废止，宋银凤基于该方案所应享有的补偿利益并未丧失。综上，区政府根据人民法院生效判决对宋银凤被征收的房屋及土地使用权的补偿作出的补救措施并无不当，宋银凤要求撤销的理由不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宋银凤的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由宋银凤负担。宋银凤上诉称，1.区政府作出的《补充决定》程序、实体均违法,侵犯其合法财产权益应当被依法撤销。本案涉及农村集体土地被征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，市县人民政府土地行政主管部门，根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的乡镇村予以公告听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定。在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号抽签等随机方式确定。《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条规定，被征收房屋内装饰装修价值、机器设备、物资等搬迁费用，由征收当事人双方协商确定，协商不成的可以评估确定。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。第十七条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定。协商不成的由房屋征收部门组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，也可以由房屋征收部门或者征收人摇号抽签等随机方式确定。房屋征收部门应当将确定的房地产价格评估机构予以公告，并与房地产价格评估机构签订委托合同。根据以上规定可见区政府对其作出的《补充决定》，不但违反法律而且均未保障其作为被征收人的知情权、参与权、选择评估机构的权利，对补偿标准提出异议的权利，补偿标准更是无法保障其现有的基本生活居住水平。所以被上诉人仅核实评估机构的资质是无法从根本上保证上诉人作为被征收人的权利，应重新选定评估机构重新进行测量评估，并由上诉人当面签字确认测量面积，以附着物的实际情况，重新拟定补偿安置方案，并公告征求其意见。根据上诉人房屋、土地及实际居住人口的具体情况重新进行补偿安置才真正保障上诉人作为被征收人应获得的合法、合理、公平补偿安置的权利。2.区政府作出的本案《补充决定》并不属于采取补救措施，未保障其合法权益。其被征收房屋价值和用于安置的房屋价值都没有依法进行评估。《补充决定》对房屋面积认定没有经过合法程序，也未经其本人确认，完全是征收方单方认定，其根本没有进行陈述其意见的机会。补偿方式也没有划地方案供其选择。3.一审法院没有对是否保证其被征收权益进行实质性审理，并且对评估结果和补偿方式选择权的认定没有事实和法律依据。本案最初测量的时候其就没有在场确认，并且数据与土地房屋的实际情况不相符，从源头就没有保障其知情权、参与权，所以测绘评估数据都是无效的，更不能以此数据对其作出《补充决定》。区政府对测绘评估数据进行重新核实根本毫无意义，应当对其被征收的土地重新依法进行测量评估并经其现场签字确认，才能真正保障被征收人的合法权益。其从未收到过评估报告，评估报告对其不产生任何效力，依据不产生效力的评估结果，作出《补充决定》，更是没有事实依据和法律依据，应当被依法撤销。其宅基地及房屋被征收，应当优先划拨宅基地安置，区政府没有给予其对划拨宅基地安置的补偿方式，用于产权调换房屋的面积较其被征收房屋的面积减少很多，无法保障其原有的生活水平，且用于产权调换房屋的产权不明，未经合法的测绘、评估致使其权益受损。综上，请求撤销一审判决；撤销《补充决定》。区政府答辩称，一、被上诉人作出的《补充决定》系在房屋征收过程中采取的补救措施，实体及程序均合法。1.区政府核实了测绘公司、评估公司的作业人员、作业资质、作业方法；要求测绘公司、评估公司结合工作底稿、照片、入户工作记录等材料，复核测绘结果、评估结果；根据被征收人在补偿决定案件中提交的宅基地证、准建证、罚没收据等证据复核测绘结果、评估结果；安排挂户工作人员将测绘结果、评估结果电话告知被征收人，并在《补充决定》中详细列明测绘、评估的事实依据、项目明细。通过多项措施并举，充分保障了评估、测绘结果的客观、准确，且确认的面积大于上诉人的证载面积。上诉人自述的土地、房屋面积无证据予以证实。2.被上诉人提供了货币补偿和产权调换两种补偿安置方式供上诉人选择。安置房为隆阳区清华湖42号地块政府限价房，位于隆阳区城市辖区范围内，符合就近安置的要求。3.被上诉人作出《补充决定》系为了采取补救措施，并非重新进行房屋征收，故无需重新作出房屋征收决定，制定补偿方案，履行公示公告等程序。二、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，涉案《补充决定》不应被撤销。1.根据上诉人提供的证据并不能证明测量结果、评估结果存在错漏的情形。涉案房屋已经被拆除，失去了重新测绘和评估的基础条件。上诉人在涉案房屋被征收过程中，对被上诉人送达的任何法律文书都拒绝签字，对测绘评估复核结果，也明确表示不予接受。上诉人拒绝配合、拒绝协商的情况下，客观上无法组织重新测绘和评估。故被上诉人就测绘和评估采取的补救措施并无不当。2.在作出《补充决定》之前，被上诉人安排工作人员，将测绘结果、评估结果告知过上诉人，上诉人表示不认可，也没有提出异议或复核，其怠于行使权利，诉讼程序中又主张行政机关未保障其权利，该做法不妥当。上诉人无证据证明存在漏补、少补的问题，且在补偿程序过程中，上诉人并未提出过复核。上诉人怠于行使复核权利，该法律后果应由其承担。3.42号地块上的房屋产权是清晰、明确的。补偿过程中，上诉人既不同意货币补偿也不同意产权调换，并明确表示不接受其他安置方式，在本案中又主张剥夺其异地安置方式的选择权，存在自相矛盾。根据云南省人民政府批准的保山市城市规划，在保山市地，而在该范围之外异地安置的话，将给上诉人的生活造成更多不便，不利于保障上诉人居住权。被上诉人从未剥夺或否认上诉人对异地安置的选择权。如果仅因为未在补偿决定中明确异地安置的选择权就撤销《补充决定》，系对法律的片面、机械理解，不但浪费司法资源、行政资源，也无益于保障上诉人的居住权、补偿权。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审双方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审过程中，上诉人提交了:1.保山市隆阳区人民政府隆府信公复（2020）005号《政府信息公开答复告知书》及〔2016〕第12号《征地补偿安置方案公告》；2.保山市隆阳区人民政府隆府信公复（2020）006号《政府信息公开答复告知书》及〔2016〕第14号《征地补偿安置方案公告》；3.保山市隆阳区自然资源局（2020）02号《政府信息公开申请答复告知书》；4.保山市隆阳区自然资源局（2020）03号《政府信息公开申请答复告知书》；5.保山市隆阳区自然资源局（2020）10号《政府信息公开申请答复告知书》；6.保山市隆阳区自然资源局（2020）11号《政府信息公开申请答复告知书》；7.保山市隆阳区自然资源局（2020）12号《政府信息公开申请答复告知书》；8.保山市隆阳区自然资源局（2020）13号《政府信息公开申请答复告知书》；9.保山市隆阳区自然资源局（2020）14号《政府信息公开申请答复告知书》；10.保山市隆阳区自然资源局（2020）15号《政府信息公开申请答复告知书》；11.保山市隆阳区自然资源局（2020）16号《政府信息公开申请答复告知书》；12.保山市隆阳区自然资源局（2020）17号《政府信息公开申请答复告知书》；13.保山市隆阳区自然资源局（2020）18号《政府信息公开申请答复告知书》；14.保山市隆阳区自然资源局（2020）19号《隆阳区自然资源局政府信息公开申请答复告知书》；15.保山市隆阳区自然资源局（2020）55号《政府信息公开申请答复告知书》；16.保山市隆阳区人民政府隆府信公复（2020）009号《政府信息公开答复告知书》及〔2015〕第16号《征地补偿安置方案公告》；17.保山市隆阳区人民政府隆府信公复（2020）007号《政府信息公开答复告知书》及〔2016〕第06号《征地补偿安置方案公告》；18.保山市隆阳区人民政府隆府信公复（2020）002号《政府信息公开答复告知书》；19.保山市隆阳区自然资源局（2020）27号《政府信息公开申请答复告知书》；20.保山市隆阳区自然资源局（2020）28号《政府信息公开申请答复告知书》；21.保山市隆阳区自然资源局（2020）29号《政府信息公开申请答复告知书》；22.保山市隆阳区自然资源局（2020）30号《政府信息公开申请答复告知书》；23.保山市隆阳区自然资源局（2020）31号《政府信息公开申请答复告知书》；24.保山市隆阳区自然资源局（2020）32号《政府信息公开申请答复告知书》；25.保山市隆阳区自然资源局（2020）33号《政府信息公开申请答复告知书》；26.保山市隆阳区自然资源局（2020）34号《政府信息公开申请答复告知书》；27.保山市隆阳区自然资源局（2020）35号《政府信息公开申请答复告知书》；28.保山市隆阳区自然资源局（2020）36号《政府信息公开申请答复告知书》；29.保山市隆阳区自然资源局（2020）37号《政府信息公开申请答复告知书》；30.保山市隆阳区自然资源局（2020）38号《政府信息公开申请答复告知书》；31.保山市隆阳区自然资源局（2020）39号《政府信息公开申请答复告知书》；32.保山市隆阳区自然资源局（2020）40号《政府信息公开申请答复告知书》；33.保山市隆阳区自然资源局（2020）41号《政府信息公开申请答复告知书》；34.保山市隆阳区自然资源局（2020）42号《政府信息公开申请答复告知书》；35.保山市隆阳区自然资源局（2020）43号《政府信息公开申请答复告知书》；36.《云南省国土资源厅关于隆阳区2014年第十批城镇建设农用地及土地征收的批复》（云国土资复〔2014〕419号）、《云南省国土资源厅关于隆阳区2014年第七批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（云国土资复〔2015〕57号）、《云南省国土资源厅关于隆阳区2014年第一批城镇建设农用地及土地征收的批复》（云国土资复〔2014〕168号）、《云南省国土资源厅关于云南省2013-2017年城市棚户区改造项目（一期）-保山市青华湖片区沈官项目建设用地的批复》（云国土资复〔2015〕236号）、《云南省国土资源厅关于隆阳区2014年第五批城镇建设农用地及土地征收的批复》（云国土资复〔2016〕88号）、《云南省国土资源厅关于隆阳区2016年第七批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（云国土资复〔2016〕227号）、《云南省国土资源厅关于隆阳区2013年保障性住房项目建设用地的批复》（云国土资复〔2013〕567号）。上诉人提交上述证据材料欲证明：被上诉人在征收上诉人的土地房屋的过程中，没有会同有关部门拟订补偿安置方案，没有征求上诉人对补偿标准的意见，也没有实地了解过每家每户包括人口、面积、附属物、装修装潢等的实际情况。因此，被上诉人作出本案征收补偿决定及《补充决定》没有任何事实和法律依据。被上诉人提交书面质证意见称，1.上诉人提交的证据仅涉及作为征收决定前提的征地批复或补偿安置方案，本案的审理对象为被上诉人作出的《补充决定》。因此，上诉人提交的证据与本案不具关联性；2.上诉人提交的证据反映了上诉人向被上诉人、保山隆阳区自然资源局申请公开征地批复及补偿安置方案的情况，被上诉人、保山市隆阳区自然资源局均依法作出信息公开答复，不存在上诉人主张的“未提供补偿安置方案”的情形；3.关于征地批复和补偿安置方案，在发布征收决定时被上诉人已经就补偿安置方案在征收范围内进行公示，上诉人当时已经取得相关信息。同时，在诉房屋征收补偿决定案件中，上诉人亦将征地安置方案作为证据提交，法院已依法对上诉人进行了送达，上诉人当庭发表发质证意见。在上诉人已经取得信息的情况下仍在多人次重复申请政府信息公开，属于滥用申请信息公开的权利；4.在发布征收决定前，被征收人所在地的街道办事处、拆迁指挥部、拆迁公司的工作人员均多次与上诉人协调、了解情况，被上诉人提交的航拍图、土地、房屋、装饰装修、附属设施等情况可以证实被上诉人作出《补充决定》具有充分的事实依据。本院认为，上诉人提交的1-35组证据，系在一审庭审之后获取，可作为新证据予以接纳；第36组证据材料与本案审查的补偿问题不具有关联性，不予接纳。根据在案证据材料《房屋征收决定公告》所附的《房屋征收与补偿实施方案》可以证实区政府在作出征收决定时已经制定了补偿安置方案。且上诉人提交的上述材料不能证明行政机关在作出《补偿决定》和《补充决定》时是否征求上诉人对补偿方案的意见，也不能证明行政机关是否实地调查了解了每家每户的情况。因此，本院对上诉人上述1-35组证据材料的证明目的不予认可。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应当予以支持，但应扣除已经取得的土地补偿费。本案区政府在城市规划区范围内实施棚户区改造项目参照《征补条例》规定，发布了《房屋征收决定的公告》。为充分保障房屋被征收人合法权益，区政府实施的补偿程序亦可根据上述规定参照《征补条例》的规定实施。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案区政府系作出被诉《补充决定》的法定职权主体，系本案适格被告。上诉人作为《补充决定》的相对人，不服《补充决定》提起本案诉讼，系本案适格原告。《征补条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。本案区政府未提交证据证明本案所涉评估公司的选定符合上述规定，故区政府选定评估公司的程序违法。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。《征补条例》第十九条第二款规定，房屋被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，区政府提交的证据不能证明评估公司制作了分户评估报告，并将评估报告送达给了房屋被征收人，以保障房屋被征收人对评估结果进行复核及鉴定的权利。区政府对涉案房屋进行评估的程序违法，且无证据证明在作出本案被诉《补充决定》采取了有效补救措施对该问题进行了补救。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。本案区政府作出的《补充决定》中载明房屋产权调换的方式为“征收人提供42号地块的政府限价商品房供被征收人选择，被征收人户共2人，最多可置换188.92平方米的限价房，调换后可以按照2000元/㎡购买，购买限价房建筑面积为0.00㎡，超出60㎡/人的部分按市场价优惠2%进行购买。被征收人置换限价房时，须一并结清限价房房款与被征收人补偿金之间的差额”，该项补偿方式虽体现了产权调换内容，但因区政府并未提交合法有效的评估报告确认上诉人的房屋面积、价值，其作出上述产权调换决定的内容，事实依据不足。同时，区政府未依法确定上诉人选择产权调换时，如何支付临时安置费或提供周转房，属适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）、（三）项规定，行政行为主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决区政府重新作出行政行为。本案区政府作出的《补充决定》，并未采取有效补救措施，解决评估程序违法问题，程序违法；确定的产权调换方式证据不足，且适用法律错误。故区政府作出的《补充决定》依法应予撤销。同时，鉴于本案上诉人宋银凤户的房屋已被强制拆除，且上诉人宋银凤已通过诉讼途径解决其户房屋被强制拆除的问题。本案上诉人宋银凤为维护其合法权益可与区政府继续协商、向人民法院提起赔偿诉讼等方式实现，故本案不宜判令被上诉人重新作出行政行为。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省保山市中级人民法院（2019）云05行初92号行政判决；二、撤销保山市隆阳区人民政府作出的（2018）隆政决42号之一房屋征收补偿决定补充决定。一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人保山市隆阳区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵学军审判员易文审判员惠琼二〇二〇年九月二十一日书记员 李     彦     鑫