河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2212号上诉人（原审被告）安阳市北关区人民政府。住所地：河南省安阳市灯塔路**。法定代表人路录平，区长。委托代理人许长青，安阳市北关区人民政府工作人员。委托代理人肖一凡，安阳市北关区彰东街道办事处工作人员。被上诉人（原审原告）周爱香，女，1973年7月8日出生，汉族，住河南省安阳市北关区。被上诉人（原审原告）宋迪亮，男，1972年8月9日出生，汉族，住河南省安阳市北关区。原审被告安阳市人民政府。住。住所地：河南省安阳市文峰大道**/div>法定代表人袁家健，市长。原审第三人安阳市北关区彰东街道办事处中崇义村村民委员会。住所地。住所地：河南省安阳市北关区安楚路鸿泰苑向东500米路北iv>负责人阎书方，村委会副主任。周爱香、宋迪亮要求确认安阳市人民政府、安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）及原审第三人安阳市北关区彰东街道办事处中崇义村村民委员会（以下简称中崇义村委会）于2019年3月22日强制清除地上附着物及收回承包土地的行政行为违法一案，上诉人北关区政府不服河南省安阳市中级人民法院（2020）豫05行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。周爱香、宋迪亮一审诉讼请求为：确认安阳市人民政府、北关区政府及原审第三人中崇义村委会于2019年3月22日强制清除周爱香、宋迪亮承包地上附着物及收回承包土地的行政行为违法。一审法院审理查明，周爱香、宋迪亮系夫妻关系，二人均系安阳市北关区彰东街道办事处中崇义村村民，其家庭依法承包有村集体土地，其中一块位于京港澳高速公路以西，恒大绿洲小区以南，迎宾公园以北，面积约为0.7亩，土地上种植有果树，建有大棚。2019年3月22日，周爱香、宋迪亮家庭承包地块内的地上附着物被强行清除。目前，该地块用于市政绿化。周爱香信访后，安阳市北关区彰东街道办事处于2019年8月18日出具信访事项处理意见书。处理意见为：“经调查，2019年1月份，根据省、市、区统一部署，启动了迎宾公园片区和安阳市第六水厂片区周边绿化项目，涉及前崇义、中崇义、后崇义三个村土地约1100余亩，村民1470余户。目前，这两个绿化项目己经基本全部竣工。在占地过程中，全部按照市政府文件规定标准给村民兑付了土地款及附着物补偿款，不存在标准不一样的情况。2019年1月，区土地部门在信访人土地上清点了附着物，经信访人签字认可，随后上级部门发放附着物补偿表，中崇义村五组共91户，己领取补偿款88户，未领取补偿款仅剩3户。村干部多次通知信访人领取相应的补偿款，但信访人嫌标准低一直没领。由于绿化项目工期紧，为确保完成任务，2019年3月17日村委会通知村民自己清表，3日内不自己清表的由绿化工程队集中清表。3月21日，中崇义五组开始清表，村干部到家去通知，信访人表示不阻碍绿化工程项目，也未到现场提出异议，所以进行了集中清表。”一审法院另查明：崇义村另一村民宋文丙曾经诉至一审法院，要求确认北关区政府于2019年3月19日强行收回宋文丙承包地的行为违法。一审法院于2019年12月6日作出（2019）豫05行初182号行政判决，查明：2018年10月13日，彰东街道办事处向北关区政府提交《关于预拨付迎宾公园北地块征地费用的请示》，申请拨付征地资金5000万元和工作经费20万元，以便推进兑付工作。2018年12月2日，彰东街道办事处向北关区政府提交《关于预拨付迎宾公园北地块及地上附着物补偿款的请示》，申请拨付补偿资金3000万元。2019年1月29日，北关区发展和改革委员会作出批复，同意彰东街道办事处上报的迎宾公园北地块国土绿化项目可行性研究报告。2019年2月18日，安阳市迎宾公园北地块国土绿化项目施工招标，建设人为彰东街道办事处，建设资金来自北关区财政资金。一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点主要有两个，一是本案的法律后果应由谁承担，二是本案被诉行政行为是否合法。一、关于本案的法律后果应由谁承担问题。周爱香、宋迪亮家庭享有承包经营权的案涉集体土地之所以被强行收回，目的是建设公共绿地。该项目的前期补偿资金及后期建设资金均来源于北关区财政，北关区政府显然是该项目的组织单位，相关法律后果应当由北关区政府承担，北关区政府称其不是本案适格被告的答辩理由不能成立。周爱香、宋迪亮要求安阳市人民政府和中崇义村委会承担法律责任的诉讼请求缺乏事实根据，一审法院不予支持。二、关于本案被诉行政行为是否合法问题。周爱香、宋迪亮家庭对案涉集体土地享有承包经营权，北关区政府为了公共利益可以征收，但必须经过法定征收补偿程序。北关区政府未经法定征收补偿程序，即强行对周爱香、宋迪亮家庭承包地上附着物进行清除并收回周爱香、宋迪亮家庭承包的集体土地，缺乏事实根据和法律依据，且程序违法。周爱香、宋迪亮要求确认北关区政府强制清除周爱香、宋迪亮承包地上附着物及收回承包土地的行政行为违法的诉讼请求成立，予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认安阳市北关区政府于2019年3月22日强制清除周爱香、宋迪亮地上附着物及收回其承包土地的行政行为违法；二、驳回周爱香、宋迪亮的其他诉讼请求。北关区政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审适用法律错误。周爱香、宋迪亮的诉讼请求之一为“确认被告收回承包土地的行政行为违法”，土地承包是村集体和村集体成员之间的民事行为，收回承包土地的权利，应当由作为发包方的村集体依法行使，北关区政府并非村集体组织，没有该职能，也没有实施强行收回周爱香、宋迪亮承包土地的行为。二、一审认定事实错误。北关区政府并未组织、实施清除行为。案涉土地进行绿化，资金虽然来源于财政资金并下拨，是为了下一步工作提前做准备，但不能据此推断北关区政府组织、实施了清理行为，清理行为系绿化工程队所为。同时北关区政府也不是本案适格被告，为了制止、查处在耕地上违法建设、栽种等行为，2017年，北关区自然资源局、农业农村管理局、城市管理行政执法局等部门联合发布了通告，并广泛粘贴。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人周爱香、宋迪亮未提交书面答辩意见。原审第三人中崇义村委会未提交书面意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一、北关区政府是本案适格被告。周爱香、宋迪亮一审诉讼请求为要求确认安阳市政府、北关区政府及中崇义村委会强制清除其地上附着物及收回其承包土地的行政行为违法，其中强行收回行为不是指法律意义上的收回土地承包经营权，而是指强行占用土地的行政行为。故北关区政府认为收回承包地是发包方村集体依法行使的权利，其既不具有收回承包地的职能，也没有实施强行收回周爱香、宋迪亮承包地的行为，一审认定其收回周爱香、宋迪亮承包地违法，适用法律错误，北关区政府该主张不能成立。周爱香、宋迪亮家庭的承包土地之所以被强行收回，系因建设安阳市迎宾公园北地块国土绿化项目占用了其土地。由于该绿化项目的土地补偿资金系彰东街道办事处向北关区政府申请拨付，关于该绿化项目的可行性研究报告以及施工招标公告也显示绿化项目的建设资金来源于北关区财政，一审据此认定北关区政府是该绿化项目的组织单位并应承担相应的法律后果，认定事实清楚。虽然北关区政府称清理行为系绿化工程队所为，但绿化工程队并不是组织实施该绿化项目的责任主体，并且绿化工程队实施的清理行为系实施该绿化项目的一部分，故绿化工程队实施的清理行为应视为北关区政府的行为，北关区政府作为该绿化项目的主体应当承担强行清除附着物并收回周爱香、宋迪亮家庭承包地的相关法律后果，北关区政府关于其没有组织实施清除行为且其不是本案适格被告的主张不能成立。二、本案被诉行政行为违法。虽然安阳市迎宾公园北地块国土绿化项目具有公益性质，但是根据相关法律规定，北关区政府应当经过法定征收程序，将集体土体征收为国有土地后才能实施该绿化项目。北关区政府在未对周爱香、宋迪亮家庭的承包土地进行征收、补偿的情形下，便将地上附着物强行清除并收回周爱香、宋迪亮家庭的承包土地，违反法律规定，一审确认北关区政府于2019年3月22日强制清除周爱香、宋迪亮地上附着物及收回其承包土地的行政行为违法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，适用法律正确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。综上，北关区政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人安阳市北关区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 杨 巍审判员 张 琦审判员 王江**二〇二〇年九月二十七日法官助理王立威书记员金硕