宁夏回族自治区高级人民法院民事判决书（2020）宁民终288号上诉人（一审被告）：宁夏盛源食品科技园发展有限公司（原宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司）。法定代表人：杨某。委托诉讼代理人：田某，宁夏世仑律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：青铜峡市人民政府。法定代表人：金某。委托诉讼代理人：李某，宁夏古峡律师事务所律师。上诉人宁夏盛源食品科技园发展有限公司因与被上诉人青铜峡市人民政府合同纠纷一案，不服宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03民初67号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月19日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人宁夏盛源食品科技园发展有限公司的委托诉讼代理人田某，被上诉人青铜峡市人民政府的委托诉讼代理人李某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宁夏盛源食品科技园发展有限公司上诉请求：1.撤销宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03民初67号民事判决，依法改判驳回青铜峡市人民政府一审起诉；2.一、二审诉讼费用由青铜峡市人民政府承担。事实及理由：（一）案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》性质为行政协议，不属于人民法院民事案件受理范围，一审程序违法。2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，对行政协议法律概念进行了清晰界定，也确定了行政协议审理程序，且直接明确了2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及该规定。一审法院在已明确案涉协议系青铜峡市人民政府为招商引资所签订，而招商引资的根本目的是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标和公共利益的情况下，抛开法律的明确规定，认为青铜峡市人民政府虽是行政主体，但也属于民事主体，认定错误。一审法院为了论证所谓判决结论的合理性，片面阐述了政府和社会资本合作协议的条件，与本案所涉协议不符。案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订于2018年3月19日，从时间而言应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》；其中《4万头肉牛养殖项目投资协议》中乙方权利和义务15、16条，双方约定事项17、18、19、20、21条约定的内容已明确青铜峡市人民政府为了实现行政管理、公共服务目标而签订出让、转让、租赁国有资产，同时解决移民村、贫困人口就业，且在发放财政、农牧、商贸、扶贫、招商引资、土地整理、贷款融资等方面承担合同义务并作出给予2000万元（含自治区、吴忠市、青铜峡市）的政策扶持行政允诺的招商引资协议。即便一审法院强调转让国有资产的建筑物、构筑物及附着物全部财产（价值共计2934.673092万元），也是青铜峡市人民政府在履行行政管理职责，从内容来讲是典型行政协议。而且，早在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》施行前，最高人民法院指导案例（2017）最高法行再99号行政裁定书已明确，与本案相同法律属性的招商引资协议系行政协议。依据民事诉讼法第一百一十九条第（四）项的规定，因本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应裁定驳回青铜峡市人民政府的起诉。（二）青铜峡市人民政府为提高审级，在一审诉讼请求列明毫无必要的2900万元所谓标的额，系恶意诉讼。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，解除协议的请求，青铜峡市人民政府可以单方行使，没必要也没有法律依据通过民事诉讼提出。其次，案涉行政协议解除产生的直接法律后果就是返还财产，从正当行使诉讼权利、节省诉讼成本角度来讲，返还财产的诉讼请求只需列明需返还的财产，该部分诉讼请求是按件收诉讼费，青铜峡市人民政府无需将财产的价值总额列明，更不能将需返还财产的价值总额作为案件的标的额计入。本案中，青铜峡市人民政府不仅将2900万元的财产价值提出，还主动以2900万元为基数缴纳诉讼费，其一方面是为了提高审级，另一方面也加大了原本没必要提高的诉讼成本，违背了法律的基本原则。（三）一审判决遗漏本案核心事实。1.2017年8月27日，双方当事人就位于青铜峡市××镇（原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场）招商引资投资事宜，签订协议约定：甲方权利和义务第9条“自本协议生效起，甲方尽快处理好原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成的债务和影响施工的各种障碍……确保乙方建设工程顺利进行。由于债务纠纷、断水、断电、短路等原因造成乙方施工、生产的延缓和损失、甲方承担责任并补偿损失”。甲方负有先履行义务的同时，乙方享有先履行抗辩和不安抗辩权。2.自《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订后，就该协议所涉拟转让、出租的国有资产，宁夏六合农牧有限公司在2017年、2018年将青铜峡市人民政府下属的青铜峡市产业基金管理有限公司起诉至青铜峡市人民法院和吴忠市中级人民法院，要求确认解除转让协议的行为无效。2018年12月18日，吴忠市中级人民法院作出生效判决。2018年6月25日，宁夏六合农牧有限公司向宁夏盛源食品科技园发展有限公司和青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司发出函件要求撤出2800亩养殖场，阻扰宁夏盛源食品科技园发展有限公司和青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司正常经营。2018年10月14日，宁夏六合农牧有限公司将根据《4万头肉牛养殖项目投资协议》设立的项目公司青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司起诉至青铜峡市人民法院，要求归还《4万头肉牛养殖项目投资协议》所涉拟转让、出租财产。2019年3月20日，青铜峡市人民法院作出准许宁夏六合农牧有限公司撤回起诉裁定。因青铜峡市人民政府无法妥善处理原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成的债务，宁夏六合农牧有限公司通过报警、诉讼、封堵等方式阻扰、影响宁夏盛源食品科技园发展有限公司施工、经营并制造各种障碍，导致宁夏盛源食品科技园发展有限公司无法正常经营的同时严重受损，青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司向青铜峡市人民政府书面报告，青铜峡市人民政府至今未解决，一审法院对上述事实予以遗漏。（四）本案违约方系青铜峡市人民政府。即便《4万头肉牛养殖项目投资协议》是民事合同，违约方也是青铜峡市人民政府，在青铜峡市人民政府未依约先履行合同义务的情况下，宁夏盛源食品科技园发展有限公司享有先履行抗辩权和不安抗辩权，有权利不履行合同义务。更何况，2019年4月25日吴忠市中级人民法院将《4万头肉牛养殖项目投资协议》所涉财产作为宁夏德源牧业有限公司名下财产，依据（2018）宁03执98号执行裁定书尽数查封，不得有任何处分行为。该查封行为导致宁夏盛源食品科技园发展有限公司和青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司客观上无法履行《4万头肉牛养殖项目投资协议》所涉义务，而导致查封的根本原因是青铜峡市人民政府没有履行妥善处理原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成债务的义务所引起。（五）一审法院法律适用错误。案涉协议系行政协议，不能适用民商事法律依据裁判。青铜峡市人民政府辩称：（一）案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》并非行政协议，而是民事合同，一审判决正确。1.涉案协议不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼，属于行政诉讼法受案范围。本案协议签订于2017年8月，依协议约定内容及上述法律规定，案涉协议不属于行政协议范畴，也不属于行政诉讼受案范围。2.涉案协议不符合行政协议公共利益明确性的特征。青铜峡市人民政府与宁夏盛源食品科技园发展有限公司签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》是在一个框架协议的基础上，包含2900万元价值的牛棚等相关财产转让协议、7200亩农村集体土地流转协议两项内容。该两项内容是涉案协议整体履行的必要条件。宁夏盛源食品科技园发展有限公司受让取得2900万元牛棚等设施是投资养殖4万头肉牛的硬件基础设施，同时与青铜峡镇同进村签订7200亩土地流转协议是以取得土地种植饲草为肉牛养殖提供饲料，这些都是宁夏盛源食品科技园发展有限公司投资养殖肉牛的物质保障。双方对财产转让内容、转让价格、付款方式、土地流转及流转费支付标准，双方责任以及其他内容签订协议，是为进一步明确宁夏盛源食品科技园发展有限公司受让牛棚财产设施、流转土地进行投资养牛的具体事宜，是双方为了各自自身利益而签订的协议。宁夏盛源食品科技园发展有限公司投资养殖4万头肉牛的最终收益也归其所有，政府转让2900万元牛棚等设施财产获益、青铜峡镇同进村流转集体土地获益，是三方利益体各自获益。从整体上看，案涉协议不具有实现社会公共利益的价值。3.案涉协议不符合行政协议的行政法律关系确定性特征。案涉协议是对项目财产转让内容、转让价格、转移及付款方式、土地流转及流转费标准，双方责任以及其他内容作出约定，双方权利义务的约定是建立在平等的法律关系上，不存在处于公共利益的需要单方解除协议，不存在一方的监督、指挥的行政优益权，案涉协议属于平等主体之间的民事协议。4.依据行政诉讼法第54条规定，人民法院经过审理，认为解除合同的行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，是可以判决维持的。（二）青铜峡市人民政府交纳诉讼费符合公平、合理原则。本案中，青铜峡市人民政府和宁夏盛源食品科技园发展有限公司之间签订的合同已经履行，青铜峡市人民政府已经将转让财产2900万元交付宁夏盛源食品科技园发展有限公司占有使用，青铜峡市人民政府的诉讼请求既有财产性诉讼请求，又有非财产性诉讼请求，应按照财产性诉讼请求的标准预交诉讼费，这符合《诉讼费用交纳办法》对于诉讼费的合理设置以及如何收取的规定。（三）本案双方所订立的投资协议没有约定青铜峡市人民政府有先履行合同义务。此外案涉协议不存在青铜峡市人民政府与原宁夏德源牧业有限公司存在债务纠纷的事实。因此，宁夏盛源食品科技园发展有限公司不能依据合同法第67条享有法定先履行抗辩权。宁夏盛源食品科技园发展有限公司主张先履行抗辩权，但是至一审两次庭审辩论结束，也未能提供证据证明由于青铜峡市人民政府未能处理好与原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场债务及证明由于该债务纠纷，导致宁夏盛源食品科技园发展有限公司不能施工造成损失的事实。（四）青铜峡市人民政府对涉案转让给宁夏盛源食品科技园发展有限公司价值2900万元原宁夏德源牧业有限公司所建养殖牛场财产拥有完整的物权，产权清晰，无任何权利瑕疵。涉案2800亩设施农业用地所有已经建成工程或未建成工程、附属工程、土方工程等地面上所有建筑物，于2017年1月23日由星源投资管理公司及其宁夏德源牧业有限公司全部折价顶账给宁夏六合农牧有限公司（青铜峡同进村养殖场22家施工单位），双方签订《抵顶工程款协议书》，且办理顶账财产移交手续，该顶账协议已经全面履行完毕，协议合法有效。因此，宁夏六合农牧有限公司（青铜峡同进村养殖场22家施工单位）依法享有上述顶账财产的所有权。2017年8月25日，宁夏六合农牧有限公司（青铜峡同进村养殖场22家施工单位）与青铜峡市产业基金管理有限公司签订《转让协议》一份，约定宁夏六合农牧有限公司（青铜峡同进村养殖场22家施工单位）将依据《抵顶工程款协议书》取得星源投资有限公司、宁夏德源牧业有限公司在青铜峡同进村养殖场2800亩设施农业用地上的建筑物、构筑物、附属设施等全部财产以及在同进村7200亩流转土地上所有建筑物、构筑物、附属物等财产全部转让给青铜峡市产业基金管理有限公司，商定转让价2500万元，随后，双方办理转让财产移交手续，青铜峡市产业基金管理有限公司占有受让财产，并依据协议向宁夏六合农牧有限公司付清受让财产价款，依法取得受让财产的所有权。青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司并非宁夏盛源食品科技园发展有限公司依据《4万头肉牛养殖项目投资协议》第13条约定成立的全资或控股成立的项目开发公司，该公司系案外第三人投资成立的公司，有青铜峡市人民政府调取市场监管局有关该公司设立、投资相关证据予以证明。青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司系宁夏盛源食品科技园发展有限公司擅自将合同权利义务全部转出的案外第三人公司，该公司与本案无关，与涉案争议事实无关。（五）一审判决已经查明在案涉协议履行中，宁夏盛源食品科技园发展有限公司严重违约的事实。2019年4月25日吴忠市中级人民法院将案涉财产作为宁夏德源牧业有限公司名下财产，依据（2018）宁03执98号执行裁定书予以查封，没有事实和法律依据。因为宁夏德源牧业有限公司先于2017年1月23日将案涉财产全部抵顶工程款，抵顶给宁夏六合农牧有限公司。2017年8月25日，宁夏六合农牧有限公司又将案涉财产转让给青铜峡市产业基金管理有限公司，涉案财产物权，在2019年法院裁定查封之前早已不属于宁夏德源牧业有限公司，因此该查封裁定不具有法律效力。此外，即便法院查封有效，也并未影响宁夏盛源食品科技园发展有限公司对涉案财产的占有、使用和收益权的实现。（六）案涉协议是否属于行政协议，属于法律问题，并非事实问题，法院有权依法对案涉协议的性质作出判决认定。一审判决适用法律正确。青铜峡市人民政府向一审法院起诉请求：1.解除青铜峡市人民政府、宁夏盛源食品科技园发展有限公司于2017年8月27日签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》；2.判令宁夏盛源食品科技园发展有限公司返还受让的财产价值2900万元，并按约定支付逾期缴纳财产转让费的违约金95000元（200万元×4.75%年率），合计2909.5万元；3.判令由宁夏盛源食品科技园发展有限公司承担违约责任并支付青铜峡市人民政府违约金100万元；4.本案的诉讼费由宁夏盛源食品科技园发展有限公司承担。一审法院认定事实：2017年8月27日，青铜峡市人民政府（甲方）通过招商引资与宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司（乙方）本着平等互利、共谋发展的原则，经友好协商，就宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司（乙方）在青铜峡市投资建设4万头肉牛生产项目签订一份《4万头肉牛养殖项目投资协议》。协议约定：“一、项目概况：1.年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元；2.项目总投资额10亿元人民币，其中固定资产投资2亿元人民币。二、项目用地：1.青铜峡市青铜峡镇生态移民同进村（原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场），总用地面积9900亩（不含西线高速公路建设占用面积，以实地测量为准）；2.土地用途及使用年限：全部土地用于肉牛养殖项目及该项目相关产业，2700亩为设施养殖用地，使用年限30年（2017年9月至2047年8月31日），7200亩为流转土地，流转期限为26年（2017年9月1日至2043年7月1日）。三、建设工期为3个月，2017年9月1日前开工建设，于2017年12月1日前全部竣工投入使用，主要建设上下水、排水沟、电、路、绿化、围墙、棚圈等设施的维护、完善，棚圈后期的扩建等，2018年12月31日前，肉牛出栏达到4万头。双方还约定各自的其他权利和义务......9.自本协议生效起，甲方尽快处理好原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成的债务和影响施工的各种障碍，确保乙方建设工程顺利进行......11.除甲方移交的资产外，由乙方继续在水、电、路、绿化、围墙、棚圈等基础设施组织施工完善。就该部分产生的施工投入，甲方以项目组成的形式对乙方的施工投入予以补贴......13.乙方于本合同签订之日起10日内在项目所在地成立全资控股项目开发公司......17.甲方将原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场使用的2700亩土地提供乙方使用，乙方于每年1月底前向甲方缴纳土地使用保证金130元／亩，若未改变土地用途或造成该宗土地损坏的，甲方于次年1月底前将土地使用保证金返还给乙方；18.甲方将该项目用地上已建成的71栋牛棚以及所有设施以2900万元转让给乙方占用使用，乙方分四次缴纳财产转让费即：2017年12月31日前缴纳财产转让费200万元、2020年至2022年，每年6月30日前分别缴纳财产转让费900万元。19.同进村7200亩农村集体土地以流转方式供给乙方，由乙方与同进村依法签订土地流转协议，明确土地流转的具体事宜：流转费用第1-6年每年每亩200公斤红小麦或等值人民币，第7-26年每亩240公斤红小麦或等值人民币......22.乙方须及时向青铜峡市劳动保障监察部门缴纳农民工工资保证金。双方还约定了违约责任：23.24.乙方未在约定日期前支付财产转让费、逾期后甲方以乙方每期应当缴纳财产转让费为基数按照中国人民银行同期贷款年基准利率计算收取违约金，在协议约定期间，未按协议约定的建设项目内容实施该项目或放弃投资的，甲方无偿收回2700亩项目用地及该土地上的所有建筑物、构筑物、附着物等全部财产，并有权解除合同。25.26.27.28.在协议执行过程中，任何一方不履行或不完全履行本协议内容，即构成违约，支付违约金100万元，非违约方有权单独解除合同关系。”另，宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司于2018年4月27日变更为宁夏盛源食品科技园发展有限公司。青铜峡市产业基金管理有限公司是青铜峡市财政局全额出资设立的国有独资公司，是青铜峡市人民政府所属企业。青铜峡市农牧和科学技术局于2019年2月更名为青铜峡市农业农村局，属于青铜峡市人民政府的职能部门。上述协议签订后，青铜峡市人民政府依协议约定履行了合同义务的主要内容：2017年9月14日，青铜峡市人民政府所属职能部门青铜峡市农牧和科学技术局（现青铜峡市农业农村局）依青铜峡市人民政府、宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司签订上述协议约定的内容履行甲方义务，与宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司签订《转让财产移交确认书》一份，并依该《转让财产移交确认书》向宁夏盛源清真食品科技园发展有限公司移交如下财产：一、2800亩地上附着物财产1.牛棚82栋（实际移交71栋），青储池8个，250千伏变压器3台；二、7200亩土地上附着物财产：项目部彩钢板房四套，彩钢厂房一套；三、项目部内各房间的办公设施、家具设备。具体为：一、2800亩地上附着物财产：有牛棚82栋（实际移交71栋），其中1栋（120米×25米）还没有建成，66栋（120米×12.5米），12栋（90米×12.5米），1栋（114米×25米），2栋（108米×25米）；青贮池8个（120米×20米×3.5米）；2.1米高标准围墙长415.8米；南大门附属柱1.6米×1.6米×5.5米；平房21.5米×6.5米×3.65米；北大门附属柱1.6米×1.6米×5.5米；平房29.7米×9.4米×3.4米；电动门洞2个，电动伸缩门1个；100吨成品地磅台2台；250千伏变压器3台。二、7200亩地上附着物财产：1.项目部彩钢板房1（2.8米×3.8米×2.9米）；彩钢板房2（38米×8米×2.9米）；彩钢板房3（15米×8米×2.9米）；彩钢板厂房（14米×8米×2.9米）；彩钢板房4（50米×8米×2.9米）。2.项目部的附属类：围墙左6.3米×0.24米×2.05米、围墙右9.65米×0.24米×2.05米；大门柱子1.4米×1.2米×3米；电动伸缩门洞7.35米×0.6米×1.9米、电动伸缩1套；嵌草砖内13米×12米、嵌草砖外21.65米×91米；大门坡道20米×10.7米；彩钢板院后36米×2.4米、砖墙院后39米×0.24米×2.7米；场地平整填垫60米×49米；监控2套。三、项目部内各房间的办公设施、家具设备：黑单人沙发18个、棕色单人沙发4个、长茶几5个、小茶几13个、办公桌17个、办公椅40个、铁皮文件柜13个、电风扇8个、三人沙发3个、电脑（主机）9个、电脑（显示器）9个、打印机2个、碎纸机2个、小灰桌5个、保险柜2个、茶艺桌大小各1个、茶艺椅5个、财务桌4个、大办公桌1个、验钞机1个、凭证装订机1个、大办公柜（木质）3组、键盘、鼠标各2个、单人床12个、用餐圆桌2个、餐椅10个、茶几椅2个、玻璃茶几1个、大会议桌1组、小会议桌2个、电视机（台式）1个、网络柜1个、工艺品3个（工艺牛、一帆风顺）、衣架1个、电焊机1台、潜水泵1台、货架7组、商用柜1个、热水器1个、聚乙烯膜52卷、2门小冰箱1个、煤气罐2个、抽油烟机1个、冰柜1个、电子秤1个、常压锅炉1套、循环泵2个。一审另查明，1.涉案2800亩农业设施用地上的建筑物、构筑物、附属设施等全部财产及同进村7200亩土地上的所有建筑物、构筑物、附着物等全部财产，系青铜峡市人民政府所属企业青铜峡市产业基金管理有限公司收购宁夏六合农牧有限公司（青铜峡镇同进村养殖场22家施工单位）转让而来；2017年5月9日，青铜峡市人民政府授权由青铜峡市农业农村局委托宁夏中瑞龙飞宇不动产资产评估事务所对该转让财产进行评估，并作出评估报告，对《4万头肉牛养殖项目投资协议》及《转让财产移交确认书》中的全部财产进行评估，宁夏盛源食品科技园发展有限公司受让的位于移民同进村2800亩农业设施用地和7200亩流转土地上的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产价值共计2934.673092万元。2.青铜峡市人民政府向宁夏××园、北片区的7200亩土地。青铜峡市人民政府于2012年实施三趟墩生态移民供水工程时，既已实施了土地平整和田间灌溉工程，实施建设泵站、蓄水池、机电设备等工程，工程均经过竣工验收并交付使用；2013年5月至2014年5月，原投资商宁夏德源牧业有限公司在该流转土地上种植2885亩牧草和600亩葡萄和冬枣树，流转土地上供水系统正常运行；2018年春季市政府对生态移民区水泵、地上地下管道进行维修、更换；对机电设备进行运行调试；对田间干支管道进行通水试验，灌溉设施达到正常运行状态。3.宁夏盛源食品科技园发展有限公司依《4万头肉牛养殖项目投资协议》约定，于2017年9月19日登记成立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司（股东为马俊杰、杨淑华）、法定代表人马俊杰。公司成立后，宁夏盛源食品科技园发展有限公司依照《4万头肉牛养殖项目投资协议》四-11约定的内容“被告继续在水、电、路、绿化、围墙、棚圈等基础设施组织施工完善”，就该继续完善工程，因宁夏盛源食品科技园发展有限公司提交的证据不能证明其中：土方工程17325700元，牛棚改造360000元，电缆铺设216000元，改造办公室12900元的证明目的。一审法院组织双方当事人在实地进行了核查，宁夏盛源食品科技园发展有限公司虽在道路两边进行了部分绿化，部分牛棚进行了加装栏杆，其他工程量均无直接证据证实施工价款是否实际发生，经一审法院告知后，双方当事人均未提出司法鉴定申请。4.该青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司在涉案2800亩设施农业用地上制作青储饲料7490吨，因被作为2017年青铜峡市粮改饲试点工作项目，2018年1月24日青铜峡市农牧和科学技术局向青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司拨付2017年粮改饲试点工作项目资金216686元。5.因宁夏盛源食品科技园发展有限公司未依照《4万头肉牛养殖项目投资协议》约定的内容履行，未与同进村移民签订《土地流转协议》，同进村2017年-2018年移民土地流转费（2017年9月30日-2018年12月31日及2019年全年）均由青铜峡市人民政府代为垫付。具体为：2017年9月30日-2018年12月31日期间的土地流转费，由青铜峡市人民政府财政拨付同进村已经发放，合计移民土地流转费6808186元；2019年1-12月全年同进村应付未付移民土地流转费3772800元，截止目前，青铜峡市财政垫付同进村2017年9月30日至2019年的土地流转费用，共计8916432元。对于该垫付费用，青铜峡市人民政府在本案中未主张由宁夏盛源食品科技园发展有限公司支付，且当庭表示不再增加诉讼请求。2019年4月25日，吴忠市中级人民法院在宁夏盛源食品科技园发展有限公司大门口张贴公告，对原宁夏德源牧业有限公司名下的财产进行查封，告知任何人不得对查封的财产有转移、损毁、变卖等处分行为。涉案财产有效转让在前，该查封公告在后。上述事实由双方当事人当庭陈述及在卷证据佐证，一审法院予以认定。另，本案在审理过程中，经一审法院组织双方当事人于2020年3月4日进行座谈并调解达成一致协议：1.对双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》和《转让财产移交确认书》中涉及到同进村7200亩土地进行剥离，同进村该7200亩土地于2020年3月4日起，由青铜峡市人民政府接管；2.同进村7200户搬迁移民的土地流转事宜与宁夏盛源食品科技园发展有限公司再无关联。该同进村7200亩土地不包含流转土地上的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产价值2934.673092万元。一审法院认为，一、本案的定性，本案双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议还是平等主体之间的民事合同；二、涉案协议双方约定的内容是否合法有效，是否符合解除合同的条件，是否应当予以解除；三、宁夏盛源食品科技园发展有限公司是否应当返还受让价值2900万元的财产；四、宁夏盛源食品科技园发展有限公司是否应当支付逾期缴纳财产转让费的违约金95000元；五、宁夏盛源食品科技园发展有限公司是否应当承担违约责任，并承担违约金100万元。一、关于本案的定性，本案双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议还是平等主体之间的民事合同。1.宁夏盛源食品科技园发展有限公司主体是否适格。本案中，青铜峡市人民政府与宁夏盛源食品科技园发展有限公司签订了涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》。根据合同相对性原则，青铜峡市人民政府以宁夏盛源食品科技园发展有限公司为被告提起诉讼，符合法律规定，故宁夏盛源食品科技园发展有限公司主体适格，宁夏盛源食品科技园发展有限公司认为青铜峡市人民政府起诉被告主体不适格的理由不能成立。2.关于本案合同的性质及效力。（1）涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》系青铜峡市人民政府通过招商引资与宁夏盛源食品科技园发展有限公司（乙方）本着平等互利、共谋发展的原则，经友好协商与宁夏盛源食品科技园发展有限公司签订，通过《转让财产移交确认书》转让财产对价。其主要内容是，青铜峡市人民政府将其位于同进村移民2800亩设施农业用地（牛棚）和7200亩流转土地上的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产（价值共计2934.673092万元）转让给宁夏盛源食品科技园发展有限公司使用，宁夏盛源食品科技园发展有限公司作为乙方分四次向青铜峡市人民政府缴纳财产转让费即：2017年12月31日前缴纳财产转让费200万元、2020年至2022年，每年6月30日前分别缴纳财产转让费900万元，同时实现年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元的合同目的。对于青铜峡市人民政府来讲，宁夏盛源食品科技园发展有限公司通过流转同进村移民7200土地，养殖肉牛4万头的同时，向同进村移民支付土地流转费，提供劳务，从而增加移民收入的经营模式。（2）涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议还是民事合同，是否符合最高人民法院2019年12月10日发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定的政府和社会资本合作协议。首先，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者社会公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。本案合同一方当事人青铜峡市人民政府虽系行政主体，但在涉案合同中履行的是合同一方当事人的合同义务，并不享有行政优益权，涉案合同通过《转让财产移交确认书》转让财产对价，实现年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元，具有转让的性质。签订合同的目的不是为了行政管理或实现社会公共服务的公益性，宁夏盛源食品科技园发展有限公司也不是行政管理相对人，而是合同一方当事人，双方是履行合同义务的合同相对方，也是实现合同目的平等主体，故涉案合同不符合最高人民法院2019年12月10日发布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规定的政府和社会资本合作协议就是行政协议的条件，宁夏盛源食品科技园发展有限公司认为案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》是行政协议，属于行政诉讼案件受理范围，不属于人民法院民事案件受理范围，应当驳回青铜峡市人民政府起诉的抗辩理由不能成立，不予支持。故双方签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》和《转让财产移交确认书》系双方当事人的真实意思表示，且内容不违反国家法律、法规等强制性规定，属于平等主体之间的民事合同，内容合法有效，应当认定为有效民事合同。二、涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》是否符合解除合同的条件，是否应当予以解除。1.本案中，双方当事人签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》后，依据《转让财产移交确认书》的内容，青铜峡市人民政府依约履行了合同约定的义务，将其位于同进村移民2800亩设施农业用地（牛棚71栋、青储池8个、250千伏变压器3台）和7200亩流转土地上（项目部彩钢板房、项目部附属类设备、项目部各房间办公设施、家具设备）的所有建筑物、构筑物及附着物全部财产（评估价2900万元）及肉牛养殖场使用的2800亩土地转让给宁夏盛源食品科技园发展有限公司使用。2018年1月24日，青铜峡市农业农村局（原青铜峡市农牧和科学技术局）向青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司拨付2017年粮改饲试点工作项目资金216686元，可视为甲方以项目组成的形式对乙方的施工投入予以补贴；宁夏盛源食品科技园发展有限公司因资金不足等原因，未能按合同约定投资10亿元人民币，其中固定资产投资2亿元人民币，未与同进村移民签订土地流转协议履行合同义务，未能缴纳土地保证金【每年130元/每亩（2800亩×130元/亩=364000元）和分四次缴纳财产转让费（2017年12月31日前缴纳财产转让费200万元、2020年至2022年，每年6月30日前分别缴纳财产转让费900万元）】；怠于履行2018年12月31日前，肉牛出栏达到4万头，使合同目的不能实现。截止至诉讼未见宁夏盛源食品科技园发展有限公司投资养牛行为，致使涉案2800亩设施农业用地上及7200亩土地上的建筑物、构筑物、附属设施及水利设施等全部财产长期闲置，未能发挥作用，青铜峡市人民政府多次协商要求宁夏盛源食品科技园发展有限公司全面履行协议未果。因宁夏盛源食品科技园发展有限公司未依合同约定与同进村移民签订土地流转协议，致使同进村移民逐级上访，青铜峡市人民政府为此代为垫付同进村2017年9月30日至2019年的土地流转费用，共计8916432元。对于该垫付费用，可视为青铜峡市人民政府的实际损失。宁夏盛源食品科技园发展有限公司抗辩认为其未如约履行合同，是因为涉案标的物涉诉，且被查封。一审法院认为该查封公告张贴于2019年4月25日，已经超过合同约定的履行期限，且并未告知宁夏盛源食品科技园发展有限公司必须停止生产经营活动，只是限制了其对该公告查封财产的处分权，并不影响宁夏盛源食品科技园发展有限公司的占有、使用权利，故一审法院不予支持。宁夏盛源食品科技园发展有限公司的行为已经构成违约，根据双方签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》违约责任条款中第23、24条约定，“在协议约定期间，未按协议约定的建设项目内容实施该项目或放弃投资的，甲方无偿收回2700亩项目用地及该土地上的建筑物、构筑物、附着物等全部财产，并有权解除合同”。依照《中华人民共和国合同法》第九十三条当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条当事人一方迟延履行合同义务或有其他违约行为致使合同目的不能实现的，解除权人有权解除合同之规定，本案宁夏盛源食品科技园发展有限公司存在不履行或迟延履行合同致使合同目的不能实现的违约行为，双方协议约定解除合同的条件已经成就。青铜峡市人民政府主张解除双方签订的涉案《4万头肉牛养殖项目投资协议》的诉讼请求成立，予以支持。2.对于双方依据《转让财产移交确认书》移交宁夏盛源食品科技园发展有限公司的财产：（一）2800亩地上附着物财产：牛棚82栋（实际移交71栋），青储池8个，250千伏变压器3台；（二）7200亩土地上项目部彩钢板房四套、彩钢厂房一套；（三）项目部内各房间的办公设施、家具设备等所有建筑物、构筑物及附着物全部财产价值2934.673092万元，宁夏盛源食品科技园发展有限公司应当返还给青铜峡市人民政府，具体详见一审法院审理查明部分。青铜峡市人民政府以返还财产价值主张2900万元，予以支持。上述涉及到同进村7200亩流转土地经一审法院主持，双方已经达成一致协议进行了剥离：“同进村7200亩土地于2020年3月4日起，由青铜峡市政府接管，同进村7200户搬迁移民的土地流转事宜与宁夏盛源食品科技园发展有限公司再无关联”（该同进村7200亩土地不包含流转土地上所有建筑物、构筑物及附着物全部财产），予以确认。3.宁夏盛源食品科技园发展有限公司主张依合同约定成立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司后，对牛场进行继续改造和绿化，其中：土方工程17325700元，牛棚改造360000元，电缆铺设216000元，改造办公室12900元，因未能提交实际发生的证据相互印证，且未在法定期限内提出反诉，亦未提交鉴定申请，对于宁夏盛源食品科技园发展有限公司认为土方工程被洪水冲毁，牛棚之间的土地平整土方量是由于水土流失所致，无法确认区分当时和现在的现状。因无法确认其实际产生的具体工程量，故宁夏盛源食品科技园发展有限公司应当依法另行解决。三、合同解除后，损失及违约责任如何承担，违约金是多少。1.青铜峡市人民政府依《4万头肉牛养殖项目投资协议》和《转让财产移交确认书》确定的财产向宁夏盛源食品科技园发展有限公司提供项目用地、移交其受让的全部财产，协助宁夏盛源食品科技园发展有限公司进行投资项目建设，截止本案庭审结束，宁夏盛源食品科技园发展有限公司虽依合同约定设立青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司，但因宁夏盛源食品科技园发展有限公司未按照合同约定履行合同主要义务，违反合同约定，已经构成违约，应当承担违约责任。根据双方在合同第七条违约责任第23条约定“乙方未在约定日期前支付财产转让费、逾期后甲方有权以乙方每期应当缴纳财产转让费为基数按照中国人民银行同期贷款年基准利率计算收取违约金”的内容可视为利息损失，青铜峡市人民政府主张以（200万元×4.75%年率）计算为95000元，予以支持；2.对于青铜峡市人民政府主张由宁夏盛源食品科技园发展有限公司承担违约责任并支付违约金100万元的诉讼请求。本案中，青铜峡市人民政府是在招商引资过程中与宁夏盛源食品科技园发展有限公司签订《4万头肉牛养殖项目投资协议》，对于宁夏盛源食品科技园发展有限公司及其依合同约定成立的“青铜峡市伊盛生态牧业科技发展有限公司”履行合同义务的能力和资金实力，在签订合同之前应当进行评估考察，对于宁夏盛源食品科技园发展有限公司能否实际履行合同义务的能力应当可以预见但未能预见研判，致使青铜峡市人民政府实际移交《转让财产移交确认书》中确认的财产后，宁夏盛源食品科技园发展有限公司对牛场虽进行继续改造和绿化，但未能如期完成总投资额10亿元人民币项目建设（固定投资2亿元）、亦未如期进行肉牛生产养殖并实现肉牛出栏达到4万头，未与同进村移民就7200亩土地签订土地流转协议，致使2800亩土地上建成的82栋牛棚和7200亩土地上的农业、水利设施长期闲置，青铜峡市人民政府只能代为垫付7200亩土地的土地流转费。对于青铜峡市人民政府主张由宁夏盛源食品科技园发展有限公司承担违约责任并支付违约金100万元的诉讼请求，双方在《4万头肉牛养殖项目投资协议》中第23.24.25.26.28条明确约定，违约方须一次性支付非违约方违约金100万元，非违约方有权单方解除合同关系，均属有效条款。宁夏盛源食品科技园发展有限公司抗辩认为，青铜峡市人民政府主张违约金过高，一审法院结合本案合同未能全部履行的原因，依法对青铜峡市人民政府主张的100万元违约金进行适当调整，调整为70万元。综上，青铜峡市人民政府的诉讼请求有事实和法律依据，予以支持，宁夏盛源食品科技园发展有限公司的抗辩理由因无证据支持不能成立，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第六十条、第九十三条、第九十四条、第九十七条、第一百一十四条、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十九条第一款判决：1.青铜峡市人民政府与宁夏盛源食品科技园发展有限公司于2017年8月27日签订的《4万头肉牛养殖项目投资协议》自判决生效之日起解除；2.宁夏盛源食品科技园发展有限公司在判决生效后十日内向青铜峡市人民政府返还受让的财产（按照双方签订的《转让财产移交确认书》确定的财产总价值2900万元：1.2800亩地上附着物财产牛棚71栋，青储池8个，250千伏变压器3台及所有建筑物、构筑物及附着物；2.7200亩地上项目部彩钢板房四套、彩钢厂房一套等所有建筑物、构筑物及附着物；3.项目部内各房间的办公设施、家具设备。以上1.2.3项具体详见审理查明部分）；3.宁夏盛源食品科技园发展有限公司支付青铜峡市人民政府逾期缴纳财产转让费的违约金（利息损失）95000元；4.宁夏盛源食品科技园发展有限公司支付青铜峡市人民政府迟延履行合同违约金70万元。上述给付义务，宁夏盛源食品科技园发展有限公司未按判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照第二百五十三条加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。案件受理费192275元，由青铜峡市人民政府负担1318元，宁夏盛源食品科技园发展有限公司负担190956元。二审期间，双方当事人均未提交证据。二审查明的案件事实与一审查明的一致，对一审查明的案件事实本院予以确认。本院认为，案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》是青铜峡市人民政府通过招商引资与宁夏盛源食品科技园发展有限公司本着平等互利、共谋发展的原则，经友好协商签订的关于宁夏盛源食品科技园发展有限公司在青铜峡市投资建设4万头肉牛养殖项目，青铜峡市人民政府提供项目用地和地上全部建筑物、构筑物及附着物，收取财产转让费，并由宁夏盛源食品科技园发展有限公司支付土地流转费、提供劳务，以实现年出栏肉牛4万头，达产后实现年销售收入3亿元的协议。根据该协议内容，双方就宁夏盛源食品科技园发展有限公司项目投资数额和养殖销售规模、青铜峡市人民政府转让移交财产收取转让费以及相应违约责任进行了明确约定。虽然该协议中还涉及流转土地、政策扶持补贴有关事宜，但在一审中经法院主持调解，双方一致同意将所涉同进村7200亩流转土地进行剥离，于2020年3月4日起由青铜峡市人民政府接管，同进村7200户搬迁移民的土地流转事宜与宁夏盛源食品科技园发展有限公司再无关联，且对于已垫付的土地流转费用，青铜峡市人民政府在本案中也未主张。因此，本案系青铜峡市人民政府作为民事主体提起诉讼，并非宁夏盛源食品科技园发展有限公司认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法解除协议而提起诉讼，故一审法院认定青铜峡市人民政府在案涉协议中不享有行政优益权，《4万头肉牛养殖项目投资协议》是青铜峡市人民政府和宁夏盛源食品科技园发展有限公司作为平等主体签订的民事合同，并无不当。宁夏盛源食品科技园发展有限公司提出一审判决将案涉《4万头肉牛养殖项目投资协议》作为民事合同审理，审理程序违法，应裁定驳回青铜峡市人民政府起诉的上诉意见不能成立，本院不予支持。《4万头肉牛养殖项目投资协议》签订后，青铜峡市人民政府的职能部门青铜峡市农牧和科学技术局与宁夏盛源食品科技园发展有限公司于2017年9月14日签订了《转让财产移交确认书》。青铜峡市人民政府依约将位于同进村2800亩设施农业用地（牛棚71栋、青储池8个、250千伏变压器3台）和7200亩流转土地（项目部彩钢板房、项目部附属类设备、项目部各房间办公设施、家具设备）地上所有建筑物、构筑物及附着物全部财产（评估价2900余万元）及肉牛养殖场使用的2800亩土地移交转让给宁夏盛源食品科技园发展有限公司使用。而宁夏盛源食品科技园发展有限公司未按约履行投资义务，未缴纳土地保证金，未支付财产转让费，也未如期进行肉牛生产养殖并完成协议约定的在2018年12月31日前肉牛出栏达到4万头。依据《4万头肉牛养殖项目投资协议》违约责任条款中第23、24条之约定和《中华人民共和国合同法》第九十三条、九十四条之规定，青铜峡市人民政府诉请解除该项目投资协议，一审法院予以支持符合双方合同约定和法律规定。宁夏盛源食品科技园发展有限公司提出因青铜峡市人民政府未妥善处理原宁夏德源牧业有限公司肉牛养殖场形成的债务，导致涉案标的物涉诉且被查封，其施工经营受到阻挠，其依法享有履行抗辩权的上诉理由，经查，宁夏盛源食品科技园发展有限公司提交的法院文书、宁夏六合农牧有限公司告知函等证据，仅反映有案外人对涉案财产主张权利，并不能充分证实该公司建设经营案涉肉牛养殖项目受到实质阻碍，而吴忠市中级人民法院查封公告张贴于2019年4月25日，晚于2018年12月31日前肉牛出栏达到4万头的合同约定履行时间，且该查封公告是告知不得对查封财产有转移、变卖等处分行为，并未要求必须停止生产经营活动，故宁夏盛源食品科技园发展有限公司的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。本案青铜峡市人民政府依据《4万头肉牛养殖项目投资协议》及《转让财产移交确认书》，向宁夏盛源食品科技园发展有限公司移交了转让财产，宁夏盛源食品科技园发展有限公司未支付财产转让费，也未能实现协议约定的在2018年12月31日前肉牛出栏达到4万头，合同目的已不能实现，在合同解除的情况下，宁夏盛源食品科技园发展有限公司应返还青铜峡市人民政府所移交的财产，并承担相应违约责任。一审法院基于宁夏盛源食品科技园发展有限公司的违约行为和青铜峡市人民政府在招商引资签订案涉协议过程中未进行必要充分考察研判的情况，依据《4万头肉牛养殖项目投资协议》第23条、28条的约定，判决宁夏盛源食品科技园发展有限公司向青铜峡市人民政府返还受让的财产，并由宁夏盛源食品科技园发展有限公司承担逾期缴纳财产转让费的利息损失95000元和迟延履行合同违约金70万元，符合本案事实和法律规定，本院予以确认。另，宁夏盛源食品科技园发展有限公司上诉提出青铜峡市人民政府起诉返还财产，不应以返还财产的价值总额作为案件标的额交纳诉讼费，经查，青铜峡市人民政府起诉要求宁夏盛源食品科技园发展有限公司返还受让的财产价值2900万元，其主张的是财产性诉讼请求，其交纳的案件受理费不违反《诉讼费用交纳办法》相关规定，故宁夏盛源食品科技园发展有限公司该项上诉主张不能成立，本院不予支持。综上所述，宁夏盛源食品科技园发展有限公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百四十四条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费192275元，由宁夏盛源食品科技园发展有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 金 鋆审判员 杨 烨审判员 郭晓赟 二○二○年九月二十九日书记员 马风风