江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行终407号上诉人（原审原告）：刘启明，男，1969年10月20日出生，汉族，住赣州市章贡区。委托代理人：廖美兴，江西创兴律师事务所律师。委托代理人：伍耀明，江西创兴律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区沙河镇人民政府，住所地：赣州市章贡区沙河镇站东大道**。负责人：任家胤，该镇党委书记。行政机关出庭负责人：唐伟，副镇长。委托代理人：钟婷，江西南芳律师事务所律师。委托代理人：何通天，江西南芳律师事务所实习律师。原审第三人：江西章贡高新技术产业园区管理委员会，，住所地：赣州市章贡区武当山路**委托代理人：邱雯，江西南芳律师事务所律师。上诉人刘启明因履行行政协议一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初103号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审判决查明，2013年8月31日，甲方赣州市沙河工业园区管理委员会（即项目用地单位）、乙方刘启明（即被拆迁户）及丙方章贡区沙河镇人民政府（即拆迁实施单位）三方签订了《房屋拆迁补偿协议》，该协议就乙方房屋拆迁补偿安置事项进行了约定，其中第二条第3小点就返迁安置方式进行了约定，内容如下：甲方负责返迁安置地建设工作，安置地点为坳下返迁安置地（坳下村）、3号返迁地周边（沙河村），负责返迁安置地所涉的宅基地基础、给排水、供电、道路、路灯、消防等工程项目建设，宅基地基础建成后按程序移交给丙方进行安置分配。乙方保证向丙方提供的家庭人口等基本情况为真实有效。丙方根据区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号的有关规定，按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况，经村、组评议，丙方审核并报甲方备案后负责督促乙方所在村委会分配好返迁宅基地给乙方。2006年11月23日，赣州市章贡区人民政府办公室下发《关于印发的通知》（区府办字〔2006〕102号）。《章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要》规定：关于宅基地的分配问题。会议决定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，并分配两块宅基地。1.在拆迁截止时间内，属本地农业户口且常年居住的；2.被拆迁住宅主房占地面积达到统一规划设计安置宅基地地块单块面积1.5倍的；3.家庭成员中同一代有两个子女（含两个），且其中一子女年满16周岁尚未分户的。2014年12月31日，赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复》（区府字〔2014〕51号）。《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》第五条规定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，分配两块宅基地：1.在拆迁截止时间内，被拆迁户属于本地农业户口且常年居住的（期居住在沙河本地从事农业生产的非农户口可视为农业户口）；2.被拆迁户被拆迁住宅主房占地面积达到待分配宅基地单块面积1.5倍以上的；3.被拆迁户家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的（家庭成员结构和被拆迁户子女年满16周岁的时间界限以2011年5月31日为准）。另查明，原告大女儿刘欢于1996年12月28日出生。2019年，原告刘启明分得一块位于地下村农民返迁安置宅基地Ｂ区123号地块的宅基地。原告认为其少分了一块宅基地，故起诉至原审法院要求处理。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。据此，对于新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。《合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律效力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第九条规定，当事人订立合同，应当具有民事权利能力和民事行为能力。案涉《房屋拆迁补偿协议》系各方当事人的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，其签订的该补偿协议合法有效，受法律保护，对各方当事人具有法律约束力。签订协议的各方当事人为符合法律规定的行为主体，协议各方当事人具有本案诉讼主体资格。关于返迁安置方式，案涉《房屋拆迁补偿协议》已经作出明确约定，即“甲方负责返迁安置地建设工作，安置地点为地下返迁安置地（坦下村）、3号返迁地周边（沙河村），负责返迁安置地所涉的宅基地基础、给排水、供电、道路、路灯、消防等工程项目建设，宅基地基建成后按程序移交给丙方进行安置分配。乙方保证向丙方提供的家庭人口等基本情况为真实有效。丙方根据区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号的有关规定，按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况，经村、组评议，丙方审核并报甲方备案后负责督促乙方所在村委会分配好返迁宅基地给乙方”，上述约定已经明确约定了乙方有“保证向丙方提供的家庭人口等基本情况真实有效”的义务，也明确约定了“按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况”为依据来认定宅基地的分配。从上述条文的前后逻辑可知，该协议已经明确约定以2011年5月31日为时间节点来认定原告当时家庭人口结构等基本情况。家庭人口结构情况不能简单理解为只是人口数量，应当当然包括每个人口的基本情况，比如出生年月，性别、职业等。赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复》（区府字〔2014〕51号）只是对区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号文件的进一步细化，且其规定的时间节点也是2011年5月31日，两者规定的时间节点前后一致，并不矛盾，并没有对原告的权利义务进行减损。原告主张案涉房屋协议中的“家庭人口结构情况”等同于区府字〔2014〕51号文件中的“家庭成员结构”，把“16周岁年龄的时间界限”排除在外，属于对文本过于狭隘的理解，不符合案涉《房屋拆迁补偿协议》的目的及区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号文件的精神。根据《章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要》规定，原告大女儿刘欢出生于1996年12月28日，在2011年5月31日并未满16周岁，不符合分两块宅基地的条件。被告按约定已经分给原告一块宅基地，已经履行了协议约定的义务，现原告要求被告再向其分配宅基地理由不成立。综上。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘启明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘启明负担。上诉人刘启明向本院提起上诉，要求：1.依法撤销江西省于都县人民法院（2020）赣0731行初103号行政判决，改判被上诉人赣州市章贡区沙河镇人民政府按两户向上诉人刘启明分配两块宅基地；2.判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。主要事实与理由：原审判决以章贡区人民政府在《房屋拆迁补偿协议书》签订后出台的区府字〔2014〕51号文件中规定的“家庭成员结构和被拆迁户子女年满16周岁的时间界线以2011年5月31日为准”作为认定上诉人子女是否年满16周岁的依据，属认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人与被上诉人签订《房屋拆迁补偿协议书》之后，章贡区人民政府出台《赣州市章贡区人民政府关于同意＜章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案＞的批复》（区府字〔2014〕51号），该批复在原有规定基础上增加“被拆迁户子女年满16周岁的时间界线以2011年5月31日为准”这一限制，明显减损了相对人权利，不应作为限定文件出台前已签订协议相对人权利的依据。2.根据区府字(2014)51号规定，家庭成员结构与被拆迁户子女年龄系两个相互独立且并列的不同概念，《房屋拆迁补偿协议书》中的家庭人口结构是否包括“被拆迁户子女年龄界限时间点”应按《合同法》第四十一条之规定，作出不利于提供格式条款一方即被上诉人沙河镇政府的解释。3.被上诉人不能证明将“被拆迁户子女年满16周岁的时间界线”限定为2011年5月31日的合法性，应承担不利后果。本案中，被上诉人沙河镇政府代理人明确说明，在案涉《房屋拆迁补偿协议书》签订之前即2013年8月31日之前，没有任何规范性文件对被拆迁户子女年满16周岁的时间界线予以限定，被上诉人也无法提供证据证明将“被拆迁户子女年满16周岁的时间界线”限定为2011年5月31日合法性，应承担举证不能的法律后果。4.行政机关作出行政行为应当遵循合理合法原则，《立法法》第九十三条规定绝对禁止不利于相对人的溯及既往。本案是行政协议纠纷，与一般民事合同不同的是，行政协议是行政机关为实现行政管理而签订的合同，带有一定的行政行为性质。对于行政机关而言，合理、合法行政是最基本的要求，合理行政禁止行政机关的武断专横和随意。如果行政机关签订协议后又以规范性文件限定协议相对人权利，不仅违背诚实信用，更违反合理、合法行政的基本要求。根据《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”法律禁止不利于相对人的溯及既往，尤其是具有行政管理权的行政机关作出的规范性文件。综上所述，《房屋拆迁补偿协议书》及其所依据的规范性文件并没有限定被拆迁户子女年龄以2011年5月31日为准，原审判决以2011年5月31日为时间节点认定上诉人子女是否年满16周岁属于认定事实不清，适用法律错误。被上诉人赣州市章贡区沙河镇人民政府答辩意见，《房屋拆迁补偿协议》第二条第3款已明确是按照上诉人2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配，上诉人的大女儿刘欢是1996年12月28日出生，在2011年5月31日未满16周岁，上诉人一户不符合可分配两块宅基地的条件。根据《房屋拆迁补偿协议》第二条第3款“……乙方保证向丙方提供的家庭人口等基本情况为真实有效。丙方根据区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号的有关规定，按照乙方2011年5月31日当日家庭人口结构情况，经村、组评议，丙方审核并报甲方备案后督促乙方所在村委会分配好返迁宅基地给乙方。”《房屋拆迁补偿协议》已明确是按照上诉人2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配，而“家庭人口结构情况”应包括每个家庭成员的年龄（出生年月日）、性别、职业等基本情况，而不能单纯的解释为人口数量。并且，区府字〔2014〕51号批复是对区府发〔2006〕22号文和区府办字〔2006〕102号文的进一步细化，根据区府字〔2014〕51号批复第五条第3款“被拆迁户家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的（家庭成员结构和被拆迁户子女年满16周岁的时间界限以2011年5月31日为准）。”区府字〔2014〕51号批复与《房屋拆迁补偿协议》均规定了家庭人口结构情况的时间节点为2011年5月31日，并不矛盾。上诉人的大女儿刘欢是1996年12月28日出生，在2011年5月31日未满16周岁，不符合分配两块宅基地的条件。而答辩人已向上诉人一户分配了一块宅基地，已经履行了协议约定义务。基于上述事实和理由，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人江西章贡高新技术产业园区管理委员会陈述意见，一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由明确就是强词夺理，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。1.上诉人错误的将“家庭人口结构”等同于“家庭成员结构”，企图混淆视听，明显是不能得逞的。2013年8月31日各方签订的《房屋拆迁补偿协议书》第二条第3款已明确是按照上诉人2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配。“家庭人口结构”的含义明显是包含了成员姓名、性别、年龄、民族、受教育程度、行业、职业、婚姻生育等综合性的表述，现在正在开展的全国第七次人口普查，也是对上述信息的普查，能够充分印证“人口结构”真实概念。而“家庭成员结构”仅仅是“家庭人口结构”中的一个小项，是户主、父亲、母亲、子女、孙子女或者是其他在同一本户口簿上的法律关系。2.生效的《房屋拆迁补偿协议书》明确约定的是按照上诉人2011年5月31日当日家庭人口结构情况进行宅基地分配，当日其大女儿刘欢并未年满16周岁，被上诉人分配并不存在任何不合理问题。二、上诉人上诉状称应当适用《合同法》第四十一条关于格式条款解释问题，对“家庭人口结构”的理解作出不利于被上诉人的解释，上诉人的观点是错误的。1.关于“家庭人口结构”的释义理解问题，其实并不存在两种以上不同的解释，仅仅是上诉人因为理解不透而陷入了误区，在前文已详细陈述了“家庭人口结构”的真实含义，这里不再赘述。2.《合同法》第四十一条首先规定的就是“对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释”，故不存在作出不利于哪一方的解释问题，因为通常理解都能够解释的通。另外，《房屋拆迁补偿协议书》的条款是双方协商一致的结果，虽然文本统一由被上诉人制定，但条款都是经与上诉人充分阅读及理解的，本就不存在格式合同一说。三、赣州市章贡区人民政府发布的《关于同意＜章贡经开区（南区）拆迁安置宅基地分配方案＞的批复》（区府字〔2014〕51号）只是对区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号文件的进一步细化，明确可得两块宅基地其中一个条件是“被拆迁户家庭成员同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的（家庭成员结构和被拆迁户子女年满16周岁的时间界限以2011年5月31日为准）”，即家庭成员结构及被拆迁户子女年满16周岁的时间界限，均以2011年5月31日为准，与2006年的文件及各方签署的补偿协议并不矛盾，并不存在理解错误及损害上诉人的利益解释问题。综上，答辩人认为上诉人上诉状所述毫无道理，其不符合分配两块宅基地的规定，请求法院依法驳回上诉维持原判。本院经审理查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，本案系履行行政协议纠纷，上诉人认为被上诉人少分配了一块宅基地不服而提起本案诉讼，案件争议焦点主要在于被上诉人依据区府字〔2014〕51号文向上诉人分配宅基地是否减损了上诉人的权利。上诉人与被上诉人签订的《房屋拆迁补偿协议》已经作出明确约定上诉人有“提供的家庭人口等基本情况真实有效”的义务，也明确约定了“按照2011年5月31日当日家庭人口结构情况”为依据来认定宅基地的分配。从上述条文的前后逻辑可知，该协议已经明确约定以2011年5月31日为时间节点来认定上诉人家庭人口结构等基本情况，并作为分配宅基地的依据。再结合区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号文，明确可以分配两块宅基地其中一个条件是“被拆迁户家庭成员同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的”，可以得出家庭人口应以2011年5月31日为时间节点来认定年龄，即被拆迁户家庭成员子女年满16周岁以2011年5月31日为时间界限。上述拆迁补偿协议约定的内容与区府字〔2014〕51号文并不矛盾，〔2014〕51号文实际上是对区府发〔2006〕22号、区府办字〔2006〕102号文的归纳和总结，两者规定的时间节点前后一致，均为2011年5月31日，〔2014〕51号文没有减损被拆迁户的合法权利。上诉人的大女儿刘欢是1996年12月28日出生，在2011年5月31日未满16周岁，不符合分配两块宅基地的条件。被上诉人向上诉人一户分配了一块宅基地，已经履行了协议约定义务。上诉人认为区府字〔2014〕51号文中的“家庭成员结构”与“被拆迁户子女年龄”是两个相互独立且并列的概念，而拆迁补偿协议中仅约定了“家庭人口结构情况”，没有包括“被拆迁户子女年龄”。对此，本院认为，按通常理解，协议中约定的“家庭人口结构情况”不能简单理解为只是人口数量，应当包括每个家庭人口的基本情况，比如出生年月、性别、职业、年龄等，当然也包括被拆迁户子女的年龄。〔2014〕51号文只是在文本表述上单独强调“被拆迁户子女年龄”，但不能以此认为可以得出两种理解，并主张作出对被上诉人不利的解释。关于2011年5月31日作为时间界限的合法性问题，案涉拆迁补偿协议是上诉人与被上诉人自愿签订，协议中约定以2011年5月31日作为时间节点，并未违反法律法规的强制性规定。在协议签订后，上诉人也没有对该协议的合法性提出异议，故该协议为当事人自愿协商一致的结果，系当事人真实意思表示，应认定为合法有效。最后，从公平角度来看，上诉人原来的宅基地面积为159.47平方米，建筑面积为271.6平方米，货币补偿共计84,065.7元。现在安置的宅基地面积为103平方米，安置的位置离原房屋位置不远，统一规划可以兴建7层的建筑，建筑面积至少700平方米以上，且被上诉人一直按协议约定向上诉人支付过渡费，上诉人因宅基地征收已经得到公平合理的补偿，被上诉人已完全履行案涉拆迁补偿协议约定的内容。综上，上诉人的诉讼请求，没有事实和法律依据，应予驳回。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘启明负担。本判决为终审判决。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年九月十七日书记员  黄 婷