福建省福州市鼓楼区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0102行初80号 原告福建盛荣物流发展有限公司，住所地福建省福州市福清市龙江路**（办公楼**）。 法定代表人薛行远，执行董事兼总经理。 委托代理人黄晓东，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 委托代理人王静，福建天衡联合（福州）律师事务所律师。 被告福清市自然资源和规划局，住所，住所地福建省福清市清昌大道**div> 法定代表人张晓，局长。 委托代理人林建铭，该局工作人员。 委托代理人张顺周，福建怀司律师事务所律师。 被告福清市人民政府，住所，住所地福建省福清市玉屏街道一拂路**div> 法定代表人张新怿，代市长。 出庭应诉负责人施家雄，副市长。 委托代理人李晓峰，福建怀司律师事务所律师。 原告福建盛荣物流发展有限公司（以下简称盛荣公司）不服被告福清市自然资源和规划局（以下简称福清自规局）行政处罚决定及不服被告福清市人民政府（以下简称福清市政府）行政复议决定，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告福清自规局、被告福清市政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭审理了本案。原告盛荣公司委托代理人黄晓东、王静，被告福清自规局局长张晓、委托代理人林建铭、张顺周，被告福清市政府副市长施家雄、委托代理人李晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福清自规局于2019年11月13日对原告盛荣公司作出融自然规（龙江）罚字［2019］第001号《行政处罚决定书》（以下简称001号《行政处罚决定书》），主要内容为：“经查实，你单位于福清市霞楼、苍霞村在未办理建设工程规划许可证的情况下擅自动工建设且未按照审批总平方案进行违法建设，违法建设情况：总计220栋建筑物，总建筑面积549901.44平方米（含地下室）。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第40条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条及《福建省实施办法》第67条规定，本局决定处罚如下：没收园区内220栋、总建筑面积549901.44平方米（含地下室）的违法建筑物。”原告不服，于2019年12月18日向被告福清市政府申请行政复议。被告福清市政府于2020年3月12日作出融政行复决〔2019〕024号《行政复议决定书》（以下简称024号《行政复议决定书》），决定维持福清自规局作出的001号《行政处罚决定书》。 原告盛荣公司诉称，2011年9月7日，原告在福清市市场监督管理局登记设立，设立登记时股东为林小红、王长善、王小忠三人。2015年3月3日，原告与原福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，以2514.7万元价格受让取得福清市2015工业挂-06号宗地，宗地面积86714平方米，宗地用途为仓储用地（工业仓储）。2015年11月2日，原告与原福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，以2556.8万元价格受让取得福清市2015工业挂-12号宗地，宗地面积87862平方米，宗地用途为工矿仓储用地——仓储用地（工业仓储）。随后，原告在上述二块宗地上开发“闽台电子商务与现代物流园”项目，该项目被列为福建省重点项目。因上述宗地上存在铁路规划用地、征占项目用地、三杆一线未迁移、现有管道迁移工作未协调到位，以及讼争宗地出让方原福清市国土资源局违约延迟交地等原因，导致土地闲置数年，项目近乎烂尾。经相关部门协调，泽融（福建）投资发展有限公司通过受让原告公司原股东全部股权，原股东退出的方式继续讼争项目的建设。为推动讼争项目建设，原告于2017年10月接收土地后，当月即被政府部门要求立即全面开工。为此，被告福清市政府、福清市自规局准许原告边施工边报批建设手续。截止目前为止，项目直接投资约十余亿元，现已基本建设完毕。2019年11月13日，被告福清自规局作出001号《行政处罚决定书》，决定没收讼争项目园区内220栋建筑，并要求原告限期腾空前述建筑。原告不服，依法向被告福清市政府申请行政复议。2020年3月12日，被告福清市政府作出024号《行政复议决定书》，维持被告福清自规局作出的行政处罚决定。原告认为，被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误、程序严重违法，具体表现为：1、涉案地块项目属于“边建设、边规划、边审批”的项目，如前所述，项目地块约十七万平方米，两被告在2017月10月交地，又要求原告于2017年10月31日前全面动工，因此造成的建设、规划手续缺乏，不能由原告来承担法律责任；2、特别需要说明的是，2018年6月，被告福清自规局已作出行政处罚，对涉案宗地上A区东南角及B区南侧部分电商物流用房、办公大楼的建设行为进行了罚款处罚，此后又作出融规公示〔2018〕134号公示，确认上述建筑虽调整平面布局，但已处罚且符合规划。因此应当认定被告福清自规局已认可上述建筑符合规划，原告可以合法使用。但被诉处罚又认为上述建筑因不能消除对规划的影响而应没收，显然与其原处罚、公告相冲突；3、因边建设、边规划、边审批的原因，导致宗地的建筑不符合经审批的总平方案规划。但原告认为，由于项目的总容积率控制在3.0以下，符合所在地块的控制规划上限要求，完全可以通过采取改正措施消除对规划的影响。但两被告在无任何证据的情况下，主观认定项目不能通过改正，与客观事实严重不符，导致适用法律也明显错误；4、宗地项目总建筑面积，经原告聘请专业测绘机构福清市融绘测绘有限公司测量，面积为512852平方米，但被诉处罚决定却错误认定为549901.44平方米，导致项目容积率计算明显错误；5、未经合法的听证程序。被告福清自规局虽称向原告送达了处罚前的听证告知书，但原告始终未收到听证告知，导致原告无法行使听证的陈述、申辩权。原告认为，在未经合法的陈述、申辩的情形下，被诉处罚决定程序严重违法。综上，原告系因历史遗留问题以及讼争宗地上的客观实际情况，才在未依法办理变更审批手续情况下，且在政府督促的要求下，先行施工建设，被告福清市政府、福清自规局已经研究同意“容缺审批”。嗣后，被告福清自规局又以原告未取得建设工程规划许可证，违反已经审批的总平方案规划要求为由，对原告作出没收包括已竣工且已规划调整公示在内的220栋宗地上全部建筑，严重违背政府公信力。而且，讼争项目违规建设尚可以通过采取改正措施消除对规划实施的影响，被告福清自规局直接作出没收的行政处罚决定，严重违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，适用法律严重错误。被告既不考虑原告为此投入的付出，也违反了此前与原告达成的允许边建设边施工的允诺，与目前中央要求进一步改善营商环境的政策也大相径庭。由于涉案建筑标的巨大，市场价值已高达40亿元，原告直接投资也高达10余亿元，涉及220幢建筑物，案件重大、复杂，属于应当由中级人民法院直接管辖的行政案件。原告为维护自身合法权益，特诉请：一、请求判决撤销被告福清市政府作出的024号《行政复议决定书》；二、请求判决撤销被告福清自规局作出的001号《行政处罚决定书》；三、本案诉讼费由二被告共同承担。 原告于起诉时向本院提交了以下证据：A1.《行政复议申请书》、《行政复议决定书》、《快递面单》，证明1.被告福清自规局对原告作出001号《行政处罚决定书》。2.原告不服上述行政处罚决定，依法向被告福清市政府申请行政复议。被告福清市政府经复议维持上述行政处罚决定。3.2020年3月15日，原告收到被告福清市政府邮寄送达的《行政复议决定书》。A2.《国有建设用地使用权出让合同》、《福建省行政事业单位（社团）未来结算凭证》、《一般缴款书（收据）》、《竞买保证金缴纳凭证说明》，证明2015年3月3日、2015年11月2日，原告从原福清市国土资源局依法受让取得讼争两块宗地的建设用地使用权。A3.《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查合格书》、《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查报告》，证明讼争宗地上建筑的施工图设计文件已经依法审查合格。A4.《关于申请“闽台电子商务与现代物流园”项目先行施工的请示》、《关于“闽台电子商务与现代物流园”项目建设报批的情况汇报》、《关于紧急迁移“闽台电子商务与现代物流园”项目红线内地下水管的请示》、《福清市人民政府办公室文件处理单》、《研究盛荣物流土地滞纳金及土地闲置有关问题会议纪要》，证明1.讼争宗地因铁路规划用地、征占项目用地、三杆一线未迁移、现有管道迁移工作未协调到位，加上讼争宗地出让方原福清市国土资源局违约延迟交地等原因，导致土地闲置开发。2.因上述历史遗留问题导致讼争宗地的《建设用地批准书》未办理，并造成相应的《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》无法报批。而根据被告福清市政府巡查组的指示精神，讼争项目必须在2017年10月31日前动工建设。3.鉴于上述实际情况，原告于2017年10月20日提请被告福清市政府协调各有关部门研究采取“容缺审批”，边施工建设边办理相关手续，并在建设后由原告监管后期处理问题。A5.《关于申请调整“闽台电子商务与现代物流园”项目规划商业物流用地的请示》、《福清市城乡规划局关于福建盛荣发展有限公司闽台电子商务与现代物流园竣工总平面图纸确认的公示》、《福州晚报》、《行政处罚决定书》、《福建省行政罚款收据》，证明1.原告在讼争项目建设初期提出设计变更申请，被告福清市政府同意原告按照边设计、边报批、边建设方式开展建设。2.原告对讼争项目上总平已经审批的部分建筑调整平面布局，按分幢进行建设，并因此被原福清市城乡规划局处以行政罚款997750元。3.原福清市城乡规划局确认，经登报公示期满若无人提出异议，该局将对讼争宗地上A区东南角及B区南侧部分电商物流用房、办公大楼予以规划许可。A6.《关于申请调整盛荣物流部分用地性质的请示》、《市委领导批示件办理通知单》、《福清市自然资源和规划局关于福建盛荣物流发展有限公司申请调整部门用地性质的报告》，证明1.福州市委常委、福清市委王进足书记批示由被告福清市政府施家雄副市长协调研究原告申请调整讼争宗地用地性质的请示，施家雄副市长批示由被告福清自规局研究提出意见。2.被告福清自规局针对讼争项目还未办理建设工程规划许可等手续的情况研究后建议：①由政府相关部门先行办理讼争项目东北侧约23亩现状用地的相关许可审批手续；②委托福州市规划设计研究院启动火车站骗取控规动态维护程序；③由土发中心负责，该局协助，收储讼争宗地东北侧约23亩用地及相关建构筑物，该局知道原告办理剩余土地用地相关手续，待用地收储完成后，由该局负责按相关规定组织出让。A7.《福清市火车站片区控制性规划》，证明1.讼争项目所在地福清市火车站周边地区，规划的火车站以东的商业金融业用地容积率不大于4.0，其余商业金融业容积率不大于3.0。2.讼争项目可采取改正措施消除对规划实施的影响，被告福清自规局直接作出没收包括已竣工且已规划调整公示在内的220栋宗地上全部建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，严重违法。A8.《福清市融绘测绘有限公司报告》，证明原告聘请专业测绘机构福清市融绘测绘有限公司车辆，讼争宗地总建筑面积为512852平方米，但被诉处罚决定确错误认定为549901.44平方米，导致项目容积率计算明显错误。A9.《福建省人民政府关于公布2017年度省重点项目名单的通知》、《福建省发展和改革委员会关于印发2020年度省重点项目名单的通知》，证明讼争“闽台电子商务与现代物流园”项目系福建省重点项目。 被告福清自规局辩称，被告福清自规局作出的处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原告建设的“闽台电子商务与现代物流园”用地位于福清市，总用地面积261.864亩，土地用途为工矿仓储用地一仓储用地（工业仓储）。被告福清自规局于2017年12月8日审批通过该项目的总平面图，根据审批，该项目有东、西两侧地块，其中东侧地块49.2亩，审批16层建筑物5栋、4层建筑物12栋，建筑面积合计70207.36平方米;西侧地块212.67亩，审批高层建筑（14-18层）18栋、4层建筑69栋，建筑面积合计278214.16平方米;另有地下室15253平方米配电房等配套用房1247平方米。该项目未取得《建设工程规划许可证》，也未取得建设部门发放的施工许可证。2017年12月26日，原福清市城乡规划局接到举报，发现原告建设的“闽台电子商务与现代物流园”未取得《建设工程规划许可证》擅自动工建设，遂向其下发《关于要求福建盛荣物流发展有限公司停止施工的通知》（融规［2017］1364号），要求其立即停止施工，并依法整改。因原告没有按要求停工，继续违法建设，原福清市城乡规划局于2018年1月2日向其下发《责令停止违法建设通知书》（融规（2018）停字第001号）。2018年6月1日，原福清市城乡规划局对原告擅自动工且未按审批方案建设的行为处以997750元罚款。2019年9月3日，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）委托福州市勘测院福清分院对原告建设的案涉项目建设面积进行估算测量，发现该项目已建建筑面积地上约501681平方米（高层建筑（17-20层）24栋、4层建筑193栋、配电房3栋，合计220栋）、地下约、地下约48220平方米建筑面积549901平方米。2019年9月12日，被告福清自规局对原告违法建设一案予以立案查处。2019年9月17日，被告福清自规局对原告委托的工作人员进行询问调查。被告福清自规局查明原告未取得建设工程规划许可证，未按审批方案进行建设。与原审批总平方案比对，该项目地面超建152533平方米、地下室、地下室超建32967平方米连体的仓库目前按照独栋建筑建设，超层超面积建设；原审批的高层厂房目前均建设为高层公寓，超层超面积建设；原审批的高层宿舍超层超面积建设。2019年10月30日，被告福清自规局向原告送达《规划行政处罚告知书》（融自然规（龙江）罚告［2019］第001号）,告知对其进行行政处罚的事实、理由、依据及其享有的陈述、申辩、要求听证的权利。原告未提出陈述、申辩意见，也没有提出听证申请，被告福清自规局经集体研究，决定按照《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，对该物流园区内全部建筑物执行没收的行政决定。2019年11月13日，被告福清自规局对原告下达了001号《行政处罚决定书》,没收其园区内220栋违法建筑。被告福清自规局上述行政行为符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，被告福清自规局作出的处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持，请求贵院驳回其诉讼请求。 被告福清自规局向本院提交了以下证据、依据：B1.关于要求福建盛荣物流发展有限公司停止施工的通知【融规（2017）1364号】、委托书、送达回证、融规函转（2017）第040号《函》；B2.责令停止违法建设通知书【融规（2018）停字第001号】、融规函转（2018）第001号《函》；B3.福清市城乡规划局行政处罚决定书（融规（2018）罚字第50号）、送达回证；B4.福建省行政罚款收据（票号：00926034）；B1-B4共同证明被告福清自规局曾对原告正在进行的违建予以制止、处以罚款的事实。B5.福清市自然资源和规划局规划行政执法立案登记表【融自然规[龙江]案立字（2019）第001号】，证明被告福清自规局对原告违法建设予以立案的事实。B6.接受巡查通知书、福清市自然资源和规划局行政执法询问及勘验笔录、福州勘测院福清分院测绘报告、委托书、身份证、营业执照、福清市城市总体规划、总平面图，证明被告福清自规局依法调查违法建设情况的事实。B7.案件调查终结报告，证明被告福清自规局调查终结的事实。B8.福清市自然资源和规划局规划行政处罚告知书【融自然规（龙江）罚告（2019）第001号】、送达回证、送达照片材料，证明被告福清自规局拟对原告进行行政处罚，依法将拟作出的行政处罚的事实、理由、依据等告知原告并送达的事实。B9.福清市自然资源和规划局会议纪要、案件处理审批表，证明被告福清自规局对查处违建进行集体研究并进行内部审批的事实。B10.福清市自然资源和规划局001号行政处罚决定书、送达回证、送达照片材料，被告福清自规局依法作出行政处罚决定书并向原告公告送达的事实。 被告福清市政府辩称，被告福清市政府于2020年3月12日作出024号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。（一）原告因不服被告福清自规局作出的001号《行政处罚决定书》向被告福清市政府提出行政复议申请，请求停止执行并撤销被告福清自规局作出的该决定书。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，作为被告福清自规局的本级人民政府，被告福清市政府受理该行政复议申请并依法作出行政复议决定具备法定的权力来源。（二）经被告福清市政府审理查明：原告投资的闽台电子商务与现代物流园项目位于福清市，在福清市城市规划区范围。该项目于2015年取得建设用地规划许可证，于2018年4月取得不动产权证（国有建设用地使用权）。2017年12月，闽台电子商务与现代物流园项目总平面图和规划设计方案经原福清市规划局审批同意。2017年12月26日，因原告建设的闽台电子商务与现代物流园未取得《建设工程规划许可证》且与审批的总平方案不一致，原福清市城乡规划局发函要求其立即停止施工并依法整改。2018年1月2日，原福清市城乡规划局再次向原告发出《责令停止违法建设通知书》。2018年6月1日，原福清市城乡规划局以原告未办理建设工程规划许可证情况下擅自动工建设且未按照审批总平方案进行违法建设19955平方米，处以罚款997750元，原告当日缴交罚款。2019年9月3日，受被告福清自规局（原福清市城乡规划局）委托，福州市勘测院福清分院对原告涉案项目建设面积进行估算测量，测量结果为总计220座总建筑面积549901.44平方米。2019年9月12日，被告福清自规局根据工作安排，对原告在霞楼村未取得建设工程规划许可证擅自动工且未按照审批的总平方案违法建设进行立案查处。根据2019年9月17日对原告委托的工作人员所做的行政执法询问笔录及对原告涉案违法建设的测量报告，查明原告未取得建设工程规划许可证，已建成高层建筑（17-20层）24栋、4层建筑193栋、配电房3栋，地上建，地上建筑物面积约501681平方米，地下室面积约48220平方米批总平方案比对，地上建，地上建筑物超面积152533平方米，地下室超面积约32967平方米连体仓库现状为超层超面积的独栋建筑，原审批高层厂房现状为超层超面积的高层公寓，原审批高层宿舍现状为超层超面积。被告福清自规局于2019年10月30日作出并送达《规划行政处罚告知书》，告知拟作出没收处罚决定的事实、依据及陈述、申辩等权利。原告未提出陈述、申辩意见，也未申请听证。被告福清自规局于2019年11月5日召集会议，研究决定对原告下达行政处罚决定书，没收涉案物流园内全部建筑物。2019年11月13日，被告福清自规局作出并送达《行政处罚决定书》（融自然规（龙江）罚字［2019］第001号），没收园区内220栋、总建筑面积549901.44平方米（含地下室）的违法建筑物，要求原告限期腾空上述建筑物。原告不服，向本机关申请行政复议。本案审理过程中，上述建筑物尚未腾空、封存。被告福清市政府认为：本案的争议焦点主要有两点，一是福清市自然资源和规划局对涉案建筑查处程序是否合法；二是福清市自然资源和规划局作出没收决定是否适当。首先，原告建设的闽台电子商务与现代物流园项目位于，在城市规划区范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款及《福建省违法建设处置若干规定》第六条第二款的规定，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的城镇建设工程进行查处的法定职权。其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第五十条第二款规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；……。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据上述规定，原告在规划区域内建设应当取得相应的规划许可，且不得随意更改经依法审定的总平面图。本案中，被告福清自规局对涉案建筑物进行测绘、询问，经过调查认为原告未取得规划许可且未按照审批的总平方案建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响、也不能拆除的情形，依法作出《规划行政处罚告知书》，告知原告其违法建设的事实、依据，以及其享有的陈述、申辩和听证权利，原告未行使陈述申辩权利，被告福清自规局经集体研究作出没收决定，认定事实清楚、证据确凿、程序并无不当。最后，原告主张没收建筑物适用法律不当，要求另行酌情处罚。根据勘测单位的测量报告，与原福清市城乡规划局审批的总平面图对比，原告违法建设体量大，采取局部拆除等改正措施不能消除对规划的影响，如实施拆除将可能对公共利益造成巨大损害，故被告福清自规局作出没收决定，符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条、第七条、第八条及第九条的规定，对原告的该主张，被告福清市政府不予支持。故，被告福清市政府认为被告福清自规局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，被告福清市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持被告福清自规局作出的001号《行政处罚决定书》的行政复议决定是符合相关法律规定的。（三）被告福清市政府受理原告的行政复议申请后，在规定时间内，被告福清市政府向被告福清自规局发出《行政复议答复通知书》（融政行复答〔2019〕024号），要求被告福清自规局在收到原告的行政复议申请书副本之日起10日内对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。并告知被告福清自规局，逾期未提交的，视为该具体行政行为没有证据、依据，将被依法撤销。在收到被告福清自规局作出的《行政复议答复意见书》及相关证据、依据等材料，结合原告、被告福清自规局双方所提交的材料，被告福清市政府于2020年3月12日作出024号《行政复议决定书》，后分别将该《行政复议决定书》送达给被告福清自规局并邮寄送达给原告。因此，被告福清市政府作出024号《行政复议决定书》的程序符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律、法规的相关规定。综上，被告福清市政府于2020年3月12日所作的024号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。 被告福清市政府向本院提交了以下证据：C1.原告提交的《行政复议申请书》及相关附件，证明原告向被告福清市政府申请行政复议的时间、内容。C2.《行政复议答复通知书》（融政行复答（2019）024号）及相应的送达回证，证明在受理原告的复议申请后，被告福清市政府在法定期限内向被告福清自规局发出通知，要求其在法定期限内做出答复。C3.《行政复议答复书》及相关证据材料，证明被告福清自规局在法定期限内做出相应答复。C4.行政复议的《延期审理通知书》（融政行复延（2019）024号）、024号《行政复议决定书》及相应的送达情况，证明被告福清市政府在法定期限内做出了行政复议决定并将024号《行政复议决定书》送达给原告及被告福清自规局。 经庭审质证，原告盛荣公司对被告福清自规局提交的证据质证认为，对证据B1-B4，三性没有异议，但是需要说明的是，福清市自规局的责令停止违法建设均是针对本案的第一个行政处罚决定：罚款。此后作出的第二个行政处罚决定：没收违法建筑，并未再履行法定前置的责令停止违法建设程序，违反了城乡规划法第64条规定，程序违法。对证据B5，三性有异议，理由：违法事实摘要有误，220栋建筑物的总面积为512852平方米，而非549901.44平方米。对证据B6，三性有异议，理由：一是形式上，福州市勘测院出具的《福清市零星测量报告》不完整，且未附有相关资质证明文件，不合法；总平面图水印载明的日期是2020年5月15日，明显是在本案行政处罚后补做的，不能作为本案定案依据。二是实体上，福清市自规局认定的违法事实不清、证据不足、法律依据适用错误且违反法定程序。对证据B7，三性有异议，福清市自规局调查认定的违法事实不清、证据不足、法律依据适用错误且违反法定程序。对证据B8，三性有异议，留置送达程序违法。参照民事诉讼法第86条、最高人民法院关于适用民事诉讼法司法解释第130条规定，留置送达要有基层组织或者所在单位的代表到场见证，本案留置送达不符合法定程序要求。对证据B9，三性有异议，福清市自规局的集体研究只有张晓局长一位局负责人参与，违反行政处罚法第三十八条关于对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定且需经过审核人员审核的规定。同时，也违反了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）关于重大执法决定需法制审核的制度规定。对证据B10，三性有异议，一是福清市自规局的行政处罚决定认定的违法事实不清、证据不足、法律依据适用错误且违反法定程序；二是留置送达程序不合法，理由同上。 原告盛荣公司对被告福清市政府提交的证据质证认为，对证据C1-C2，对三性没有异议。对证据C3，因与福清市自规局举证证据相同，同对福清市自规局举证证据的质证意见。对证据C4，对三性均有异议。理由有二，一是形式上，福清市政府只举证了行政复议时候的程序性通知文件，并未举证其作出本案被诉行政复议决定的考量因素记录或研究记录的行政复议卷宗证据，违背了依法行政的要求，程序违法。二是实体上，被诉行政复议决定未依法撤销福清市自规局的被诉行政处罚决定，认定事实不清、适用法律错误。 两被告对对方提交的证据的三性均无异议。 被告福清自规局、被告福清市政府对原告盛荣公司提交的证据质证认为：对真实性均无异议。对证据A1，三性无异议。对证据A2，关联性有异议。本案被诉行政行为系对原告的规划违法行为进行处罚，与原告是否取得建设用地使用权无关。需要强调说明的是，国有建设用地使用权出让合同中明确宗地用途为工业仓储用地，用于工业项目建设，主体建筑物性质为仓储仓库。且明确约定不在受让宗地范围内建造成套住宅等非生产性设施。对证据A3，关联性有异议，根据施工图审查合格项目情况表显示，审查结论为未发现存在违反工程建设标准强制性条文等问题，本工程建筑专业节能设计满足要求，该证据系第三方机构对建设标准等专业规范问题进行审查出具的文件，不是规划审批文件。对证据A4，关联性有异议，原告单方面的申请，并没有得到被告及政府方面的审批。同时恰恰能够说明原告建设没有办理建设工程规划许可证等规划审批手续。对证据A5，三性没有异议，对证明对象有异议。被告方并没有同意原告可以未经审批先行建设。原福清市城乡规划局虽然公示了竣工平面图，但最终并未对确认事宜予以规划许可。原福清市城乡规划局对原告的违建行为进行罚款，并同时要求原告限期改正。原告未进行整改，并继续进行违法建设，规划行政部门当然还可以根据原告新的违法建设行为，进行相应行政处罚。对证据A6，关联性有异议，对于原告申请调整部分用地性质，被告方进行了研究，但并没有审批同意。对证据A7，关联性有异议。福清市火车站周边地区商业金融业容积率大小与本案无关。本案违建系改变土地工业仓储用地性质，违法建设商业项目，无法通过改正的方式消除对规划实施的影响。对证据A8，三性没有异议，对证明对象有异议。关于该宗地上总的建筑面积，系原福清市城乡规划局委托福州市勘测院福清分院通过测量询问原告工作人员徐南生得出，原告认为被告认定面积错误不能成立。更关键的是，原告认为面积错误导致容积率错误。而本案中容积率大小并非原告违法建设中最重要的违法元素。原告改变土地性质，未经规划审批，未按审批方案进行建设是其基本违法行为要素。对证据A9，关联性有异议，建筑工程项目必须依法经过审批才能进行建设。不管是不是重点项目，建设行为都应当依法进行。 本院对原、被告提交的证据认证如下：各方当事人对真实性均无异议的证据，可以作为本案认定事实的依据；原告盛荣公司虽对两被告提交的部分证据的真实性有异议，但未提交相反的证据加以驳斥，故本院对上述证据亦予以采信。 根据上述有效证据及当事人庭审确认的事实，本院确认以下法律事实： 原告盛荣公司成立于2011年9月7日，注册资本5000万元，经营范围为仓储、货物专用运输等。 2015年3月3日，原告与原福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，以2514.7万元价格受让取得福清市2015工业挂-06号宗地，宗地面积86714平方米，宗地坐落于，宗地用途为仓储用地（工业仓储）。2015年11月2日，原告与原福清市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，以2556.8万元价格受让取得福清市2015工业挂-12号宗地，宗地面积87862平方米，宗地坐落于，宗地用途为工矿仓储用地——仓储用地（工业仓储）。随后，原告在上述二块宗地上开发“闽台电子商务与现代物流园”项目。该项目在福清市城市规划区范围，于2015年取得建设用地规划许可证。2017年12月，闽台电子商务与现代物流园项目总平面图和规划设计方案经原福清市城乡规划局审批同意。 2017年12月26日，原福清市城乡规划局接到举报，发现原告建设的“闽台电子商务与现代物流园”未取得《建设工程规划许可证》擅自动工建设，遂向其下发《关于要求福建盛荣物流发展有限公司停止施工的通知》，要求其立即停止施工，并依法整改。2018年1月2日，原福清市城乡规划局再次向原告下发《责令停止违法建设通知书》。2018年6月1日，原福清市城乡规划局作出融规（2018）罚字第50号《行政处罚决定书》，对原告未办理建设工程规划许可证情况下擅自动工建设且未按照审批总平方案进行违法建设19955平方米处以罚款997750元，原告当日缴交罚款。2018年10月11日，原福清市城乡规划局作出《福清市城乡规划局关于福建盛荣物流发展有限公司闽台电子商务与现代物流园竣工总平面图纸确认的公示》，并于次日在《福州晚报》上进行公示，并声明公示期满“我局将按有关规定，就该确认事宜予以规划许可”。 2019年9月3日，被告福清自规局（原福清市城乡规划局）委托福州市勘测院福清分院对原告建设的案涉项目建设面积进行估算测量，测量结果为总计220座总建筑面积约549901.44平方米。2019年9月12日，被告福清自规局对原告在霞楼村未取得建设工程规划许可证擅自动工且未按照审批的总平方案违法建设进行立案查处。2019年9月17日，被告向原告发出《接受询查通知书》，通知原告接受询查。同日，被告对原告委托的工作人员制作了《行政执法询问及勘验笔录》，并查明原告未取得建设工程规划许可证等。2019年9月26日，被告福清自规局调查终结。2019年10月30日，被告福清自规局于作出《规划行政处罚告知书》并留置送达给原告，告知拟作出没收处罚决定的事实、依据及陈述、申辩等权利。原告未提出陈述、申辩意见，也未申请听证。2019年11月5日，被告福清自规局召开集团研究会议，经研究决定对原告下达行政处罚决定书。2019年11月13日，被告福清自规局作出001号《行政处罚决定书》并留置送达给原告。 原告不服上述处罚决定，于2019年12月18日向被告福清市政府申请行政复议。被告福清市政府于2020年3月12日作出024号《行政复议决定书》，决定维持被告福清自规局作出的001号《行政处罚决定书》。 本院认为，关于本案被诉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚、主要证据是否充分的问题。根据被告福清自规局提交的《福清市城市总体规划》等材料,可以认定案涉建筑位于城市规划区范围内,且其至今尚未取得规划建设许可,双方对此均无争议，但双方对“违法建设情况”的认定上存在争议。本院认为，被告福清自规局于2018年6月1日对原告违法建设19955平方米的行为已进行了处罚，但其在001号《行政处罚决定书》中认定的“违法建设情况：总计220栋建筑物，总建筑面积549901.44平方米（含地下室）”亦包含了上述已处罚的违法建设19955平方米，违反了《行政处罚法》第二十四条一事不再罚的规定。另外，被告福清自规局对原告违法建设19955平方米的行为进行处罚后，进行登报公示拟公示期满后予以规划许可，说明上述违法建设19955平方米经处罚后存在可能符合规划许可的情形，但被告在作出的001号《行政处罚决定书》仅笼统认定“违法建设情况：总计220栋建筑物，总建筑面积549901.44平方米（含地下室）”，未就上述已处罚对象经处罚后是否符合规划进行区分认定，属于认定事实不清，主要证据不足。 综上,被告福清自规局作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，主要证据不足,处罚适当性不够,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定,应判决予以撤销。需要指出的是,在被告福清自规局对案涉建筑重新作出处理决定前,原告不得擅自恢复违法建设。因被诉《行政处罚决定书》应被撤销,被告福清市政府作出对其予以维持的《行政复议决定书》,也应一并撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销被告福清市自然资源和规划局作出的融自然规（龙江）罚字[2019]第001号《行政处罚决定书》； 二、撤销被告福清市人民政府作出的融政行复决〔2019〕024号《行政复议决定书》。 本案诉讼费50元，由被告福清市自然资源和规划局、被告福清市人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。 审 判 长  张黎明 人民陪审员  陈琳娟 人民陪审员  石晶莹 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  陈 丹 附录： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。