江西省赣州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣07行终426号上诉人（原审原告）：刘启芳，男，1967年11月20日出生，汉族，住赣州市章贡区。委托代理人：罗拥华，江西章贡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：赣州市章贡区沙河镇人民政府，住所地：赣州市章贡区沙河镇站东大道**。负责人：任家胤，该镇党委书记。行政机关出庭负责人：唐伟，副镇长。委托代理人：钟婷，江西南芳律师事务所律师。委托代理人：何通天，江西南芳律师事务所实习律师。上诉人刘启芳因履行法定职责一案，不服于都县人民法院（2020）赣0731行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定查明，户号000229762户的户主为刘启芳，住址为赣州市章贡区附**，该户下常住人口有原告妻子陈风金、原告长子刘孝炳、原告次子刘健飞。2006年10月16日，赣州市章贡区人民政府发布《关于印发的通知》（区府发〔2006〕22号）。《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》第二条规定，凡在赣州市章贡区、省以上重点建设项目外）征收集体土地所涉及的房屋及附属物拆迁，并需返迁宅基地安置的，适用本办法。第三条规定，市国土资源局章贡分局是征地拆迁房屋及附属物的主管部门，本办法所称被拆迁人是指征收集体土地所涉拆迁房屋及附属物的所有权人。2006年11月23日，赣州市章贡区人民政府办公室下发《关于印发的通知》（区府办字〔2006〕102号）。《章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要》规定：关于宅基地的分配问题。会议决定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，并分配两块宅基地。1.在拆迁截止时间内，属本地农业户口且常年居住的；2、被拆迁住宅主房占地面积达到统一规划设计安置宅基地地块单块面积1.5倍的；3.家庭成员中同一代有两个子女（含两个），其中一子女年满16周岁尚未分户的。2014年赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字〔2014〕51号）。《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》第五条规定，被拆迁户同时符合以下三个条件的，可视为两户，分配两块宅基地：1.在拆迁截止时间内，被拆迁户属于本地农业户口且常年居住的（长期居住在沙河本地从事农业生产的非农户口可视为农业户口）；2、被拆迁户被拆迁住宅主房占地面积达到待分配宅基地单块面积1.5倍以上的；3.被拆迁户家庭成员中同一代有两个子女以上（含两个）且其中一个子女年满16周岁尚未分户的（家庭成员结构和被拆迁户子女年满16周岁的时间界限以2011年5月31日为准）。第七条规定，不论父母和成年子女是否分户，父母应当与其中一名子女共享一块宅基地，不能单独享受宅基地分配。夫妻离异者，应视为同一户，只能分配一块宅基地；凡外嫁女（房屋丈量签字并拆除后外嫁的除外）、抱养孩、回娘家居住的离异女、2011年5月31日后生育、在敬老院集中供养的，一律不参加宅基地分配。刘启芳向沙河工业园管委会、沙河镇党委、镇政府递交《报告》请求政府批准将其房屋丈量拆迁，拆迁补偿安置办法按照区府发〔2006〕22号文件进行补偿安置。2011年4月23日，原告刘启芳签署了《沙河工业园房屋丈量记录表》，该表记载垇下村枫树下组刘启芳户：砖混主房二层面积73.2平方米，砖混主房二层171.76平方米，砖混主房二层43.2平方米，砖木主房第三层14.1平方米，土木厨房1.45层45.68平方米，砖木厕所2.89平方米，土木杂间2.24平方米，砖木杂间55.2平方米，砖木杂间20.4平方米，砖围24.5平方米，砖围20.25平方米，水泥坪82.88平方米，沼气池2个，竹子600棵，果树38棵，机井2个，闭路电视1台，化粪池2.16平方米。同时还签署了《沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表》（表格注明补偿标准为章贡区人民政府〔2006〕22号文件《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》），该表载明垇下村枫树下组刘启芳经丈量房屋拆迁补偿资金为：砖混主房80684.8元，砖木主房3102元，土木主房7765.6平米，砖木厕所144.5元，土木杂间78.4元，砖木杂间4536元，砖围1342.5元，水泥坪1243.2元，沼气池1600元，竹子180元，果树570元，机井1600元，闭路电视120元，化粪池64.85元，搬迁补助费500元，以上合计103531.80元，该款项已支付到位。2019年10月份，沙河镇垇下村委会对此次拆迁安置宅基地情况摸底情况进行公示，该公示显示刘启芳分配宅基地数为1，并于2019年11月30日原告刘启芳分配了一块返迁安置宅基地。另查明，原告刘启芳次子刘健飞系抱养孩，非刘启芳亲生。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案、补偿标准等不服的，应先行向政府申请处理，被征地集体经济组织和农民对政府作出的处理仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告认为被告应当向其分配2块宅基地。但被告认为原告次子刘健飞为抱养孩，根据2014年赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字〔2014〕51号）的规定，不得参与宅基地分配，故只向原告分配一块宅基地。原告同时认为赣州市章贡区人民政府发布《关于同意的批复（区府字〔2014〕51号），即《章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案》的制定没有按照法定程序进行，且关于“抱养孩不参加宅基地分配”的规定没有法律依据，变相剥夺了抱养孩基本的居住、生活等权利，不能作为补偿的依据。从上述可知，本案争议属于对补偿安置方案、补偿标准有异议的范畴，应当由政府先行处理。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告刘启芳的起诉。案件受理费50元，退回原告刘启芳。上诉人刘启芳向本院提起上诉，上诉请求：1.依法撤销于都县人民法院作出的（2020）赣0731行初104号《行政裁定书》，责令一审法院继续审理，并作出公正裁定；2.本案二审诉讼费用由被告承担。主要事实和理由：一审法院之裁定认定事实和适用法律错误，应当予以撤销。一、上诉人涉案房屋征收补偿安置的法定依据应当是区府发〔2006〕22号《关于印发赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法的通知》（以下简称“22号文”）、区府办字〔2006〕102号《关于印发章贡区房屋拆迁补偿安置相关问题协调会议纪要的通知》（以下简称“102号文”）以及赣州市章贡区人民政府2011年5月3日制发的《通告》而非区府字〔2014〕51号《赣州市章贡区人民政府关于同意＜章贡经开区（南区）返迁安置宅基地分配方案＞的批复》（以下简称“51号文”），被上诉人依法应当分配安置上诉人两块返迁宅基地。二、51号文不合法，不作为认定行政行为合法的依据，更不能作为涉案地块有效的征收补偿安置方案（标准），建议二审法院向制定机关提出处理建议或司法建议。被上诉人在《关于刘启芳信访事项处理意见书》第二段已明确给上诉人拆迁补偿的依据是《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》即22号文的规定，同时一审行政裁定书也认定《沙河工业园房屋拆迁补偿资金发放表》注明补偿标准为22号文规定的《赣州市章贡区房屋拆迁补偿安置办法》，被上诉人也是据此标准向上诉人发放货币补偿，然而房屋拆迁后2019年返迁宅基地安置时的依据却是51号文的规定，同一拆迁户（或同一地块拆迁，或同一村拆迁）却适用两个不同的政策规定。第一，51号文是在上诉人完成征地房屋拆迁后于2014年12月31日制作批准，不具有溯及效力，涉案地块拆迁时间为2011年，没有适用的事实基础和法律依据；第二，该文件系一般规范性文件，并没有根据《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》的法定程序来制作，特别是没有履行广泛征求公众意见的程序；第三，该文件作为征收补偿安置方案，应当根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条规定的法定程序来制定，但并没有履行张贴公示征求被征收人意见的法定程序；第四，该文件规定“抱养孩”一律不参加宅基地分配，没有法律、行政法规、规章的依据，剥夺了“抱养孩”村民的正当权利，属于违法无效的规定；第五，上诉人之次子刘健飞，虽不是亲生，但已落户成为本村集体经济组织成员，应当保障其享有平等的生存、居住等法定权利，不得有任何歧视。三、本案不是《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条所规定的补偿标准争议，反而是被告没有合法行政，合理行政，违反诚实守信的做法。首先，对上诉人的房屋征收补偿安置方案是当时的补偿安置政策22号文、102号文以及《通告》，给予上诉人货币补偿也是据此方案来补偿的，上诉人对22号文、102号文作为征收补偿安置方案是不持异议，22号文、102号文的规定也是非常明确的，根本不存在对以上两份文件所规定补偿标准的争议；其次，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条所规定的补偿标准争议，是指被征收人对征收房屋及土地的权属、面积、用途以及具体补偿安置标准的合理性存在争议。再次，征地拆迁完成时间为2011年，货币补偿依法适用的是〔2006〕22号文，能否试问被上诉人，上诉人能否依据〔2014〕年51号文或之后的相关规定要求被上诉人依法对2011年的征地拆迁进行货币补偿呢？答案是否定的。虽然上诉人在一审中未请求人民法院对规范性文件51号文进行合法性审查，但作为二审法院完全有权对此作出司法裁判。故上诉人提出51号文不合法的问题，并不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》所规定的补偿标准争议范畴。四、上诉人已多次请求章贡区人民政府及相关部门予以处理返迁宅基地的安置问题，但是政府及相关部门的回复依然没有保障一审原告的合法权利，以至于增加上诉人今天的诉累。2019年有关部门只给上诉人一家分配了一块宅基地后，上诉人多次逐级去镇、区、市三级政府反映本案问题，要求给予协调处理，但并没有解决。2020年3月，上诉人向章贡区人民政府、赣州市自然资源局章贡分局、沙河镇人民政府邮寄了《征收补偿安置申请书》，要求解决本案诉求而未果。为此，对于上诉人提出合法合理的诉求，人民法院受理本案后，依法应当进行实体审理并作出公正裁判，不应再借故推托扯皮。被上诉人赣州市章贡区沙河镇人民政府答辩意见，一、上诉人是对安置方案不服，应先由政府作出处理，原审法院驳回上诉人的起诉符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”因上诉人是对安置方案，即《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》（区府字〔2014〕51号）不服，应先由政府作出处理，原审法院驳回上诉人的起诉符合法律规定。二、上诉人的次子刘健飞系抱养孩，根据区府字〔2014〕51号批复的规定，不得参与宅基地分配。上诉人一户不符合区府办字〔2006〕102号第二条及区府字〔2014〕51号批复第五条关于“可视为两户，分配两块宅基地”的规定。上诉人的次子刘健飞并非上诉人亲生，是抱养孩。根据区府字〔2014〕51号批复第七条第4款“凡外嫁（房屋丈量签字并拆除后外嫁的除外）、抱养孩、回娘家居住的离异女，2011年5月31日后生育、在敬老院集中供养的，一律不参加宅基地分配。”故上诉人次子刘健飞不得参与宅基地分配，上诉人一户不符合区府办字〔2006〕102号第二条及区府字〔2014〕51号批复第五条关于“可视为两户，分配两块宅基地”的规定。基于上述事实和理由，答辩人认为上诉人对安置方案不服，应先由政府作出处理，且上诉人一户不符合分配两块宅基地的条件，请求法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的其他事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。上述事实，有原审法院随卷移送的证据以及本院询问协调笔录在卷可以证实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，被上诉人以上诉人次子刘健飞为抱养孩不符合《赣州市章贡区人民政府关于同意的批复》的规定为由只向上诉人分配了一块宅基地，上诉人对上述分配方案中“抱养孩不参加宅基地分配”规定不服，提起本案诉讼。宅基地安置属于征地补偿方式的一种，上述分配方案属于征收补偿安置方案，上诉人对方案中“抱养孩不参加宅基地分配”，实质上就是对补偿标准不服。按照上述规定，上诉人应先向人民政府申请协调，协调不成再申请裁决，对裁决结果不服再提起行政诉讼，原审法院驳回上诉人的起诉符合法律规定。综上，原审裁定认定事实基本清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  周洋发审判员  刘定丰审判员  陈煜龙二〇二〇年九月十七日书记员  黄 婷