浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行初66号 原告章国灿，男，1951年4月11日出生，汉族，户籍地绍兴市上虞区，现住绍兴市上虞区。 委托代理人姜涛，北京文启律师事务所律师。 被告绍兴市上虞区人民政府。住所地绍兴市上虞区百官街道市民大道**。 法定代表人金进富，代区长。 委托代理人蔡伟才，男。 委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 第三人绍兴市上虞城中村改造投资开发有限公司。住。住所地绍兴市上虞区百官街道王充路**/div> 法定代表人徐军烽，总经理。 第三人绍兴市上虞区房屋征迁一所。住所地。住所地绍兴市上虞区百官街道王充路**iv> 法定代表人毛泉浩，主任。 上述两第三人的共同委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。 上述两第三人的共同委托代理人陈芳芳，浙江舜杰律师事务所律师。 原告章国灿不服被告绍兴市上虞区人民政府（以下简称“上虞区政府”）房屋拆迁管理（拆迁）行政协议一案，向本院提起诉讼，本院于2020年3月27日立案后，依法向被告上虞区政府、第三人绍兴市上虞城中村改造投资开发有限公司(以下简称“城中村改造公司”)、第三人绍兴市上虞区房屋征迁一所(以下简称“征迁一所”)送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月14日公开开庭进行了审理。原告章国灿及其委托代理人姜涛，第三人征迁一所的法定代表人毛泉浩，被告上虞区政府的委托代理人蔡伟才，被告上虞区政府暨第三人城中村改造公司、征迁一所的共同委托代理人沈国标，第三人城中村改造公司及征迁一所的共同委托代理人陈芳芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告章国灿诉称，其系百官街道头甲村村民，在头甲村拥有合法房屋。2006年因上虞市城中村改造项目，原告房屋面临征收。原告未见任何征收文件。2013年6月20日，被告与原告签订（2013）浙虞证内民（征）字第777号公证书对应的《房屋拆迁产权调换协议书》一直未履行，2019年2月19日，被告联合绍兴市上虞区百官街道办事处接连发出《限期腾空通知书》《告知书》，迫使原告于2019年2月21日凌晨签订（2019）浙绍虞证内民（征）字第108号公证书对应的《补充协议书》，约定将星丰小区17幢1702号作为原告安置房，原告支付被告共45470元。2019年2月22日，被告未经原告同意将原告屋内物品腾空并拆除原告房屋。原告认为，该《补充协议书》缺乏法律依据且显失公平，应予撤销。1.原告房屋经合法审批建设，是集体土地上房屋。被告与原告签订的《房屋拆迁产权调换协议书》及《补充协议书》，其依据的前提是政府及相关部门的征收行为。原告房屋为集体土地上房屋，对于集体土地上的房屋征收，应当依法履行如下法定程序：发布征收土地公告、拟定征地补偿安置方案并公告征求公众意见、报经批准征地补偿安置方案、发布正式的征地补偿安置方案并公告组织实施。但被告未按照上述程序征收，其行政行为不具备合法性，以此为依据签订的征收补偿协议，缺少法律依据。2.案涉《补充协议书》系因房屋征迁改造补偿所签订，属于行政协议范畴。第三人征迁一所隶属于绍兴市上虞区××组××室，该办公室系被告临时所设的机构。本次拆迁活动项目业主单位为第三人城中村改造公司，业主单位委托第三人征迁一所实施房屋征迁工作。依据绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初23号行政判决书中“.....本院认为，本案所涉《房屋征迁改造补偿协议书（货币安置）》系因房屋征迁改造补偿所签订，属于行政协议范畴。本次房屋征迁工作系被告发文批准，第三人系受被告委托，实施房屋拆迁补偿工作。行政协议的签订方之一绍兴市上虞区房屋征迁二所也隶属于被告临设机构，故因该协议的履行引发的行政争议，绍兴市上虞区人民政府被告适格。......”之论述，上虞区政府亦为本案适格被告。3.被告与原告在2019年2月20日签订《补充协议书》前，并未对原告房屋进行重新评估，依据仍为距签约13年之久且不具有合法性的2006年标准，致使房屋价值明显低于市场价值。为遵循征地补偿关于“被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的国家政策、且原告不具备对房屋价值进行判断经验的基础上，被告利用其天然的主体优势对原告施压，导致签订协商内容时原告的真实意思表示没有得到充分体现和表达。综上，为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求：1.撤销原被告于2019年2月20日签订的（2019）浙绍虞证内民（征）字第108号公证书对应的《补充协议书》［针对（2013）浙虞证内民（征）字第777号《房屋拆迁产权调换协议书》］；2.判令被告就补偿价值重新与原告协商并签订不低于《补充协议书》所载补偿价值的协议；3.本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告明确其上述第2项诉讼请求是对补救措施的具体说明，即上述第1项、第2项诉讼请求为撤销被诉《补充协议书》并责令被告采取相应补救措施。 原告章国灿向本院提交了以下证据： 1.绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初23号行政判决书，证明被告主体适格； 2.绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604民初544号民事裁定书，证明绍兴市上虞区人民法院以本案属于行政纠纷为由，裁定驳回民事起诉； 3.浙江省上虞市公证处（2013）浙虞证内民（征）字第777号公证书及对应《房屋拆迁产权调换协议书》， 4.浙江省绍兴市上虞公证处（2019）浙绍虞证内民（征）字第108号公证书及对应《补充协议书》， 5.杭州中意房地产评估咨询有限公司中意房估拆（2006）字第百官头甲444号《章国灿房地产拆迁评估报告书》， 证据3-5，共同证明①原告2019年2月20日签订的《补充协议书》中的房屋评估价低于2006年评估单价，而《补充协议书》中的安置房价格高于《房屋拆迁产权调换协议书》②两份评估报告无评估师签字，不具备生效要件，不能作为原告房屋价值依据； 6.房屋审批单，证明原告房屋为集体土地上房屋； 7.《限期腾空通知书》《告知书》，证明原告签订补充协议时处于不利环境和不利状态，原告的真实意思没有得到充分体现和表达； 8.《浙江省上虞县娥江供销社承包合同》， 9.头甲居委会和百官供销分社出具的证明， 10.税务登记证、卫生许可证、营业执照， 证据8-10，共同证明原告房屋处于持续营业状态，对应证据5（评估报告书）建造房屋的目的为营业使用，但补充协议未按营业性用房标准补偿。 被告上虞区政府答辩称：1.原告本案起诉不符合行政诉讼法的规定，应依法驳回其起诉。⑴上虞区政府主体不适格。原告起诉请求撤销（2019）浙绍虞证内民（征）字第108号公证书对应的《补充协议书》［针对（2013）浙虞证内民（征）字第777号《房屋拆迁产权调换协议书》］，而该补充协议系由原告、城中村改造公司及征迁一所签订，上虞区政府并非签约主体。⑵本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政案件的受案范围，其中第（十一）项规定了行政协议的受案范围，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的才是行政案件受案范围。⑶原告的起诉已经超过起诉期限。案涉《补充协议书》由原告与城中村改造公司及征迁一所于2019年2月20日签订且已履行完毕。依照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国合同法》关于行政诉讼起诉期限及撤销权行使期限的规定，现原告要求撤销该《补充协议书》已超过起诉期限及撤销权的行使期限。2.原告要求“被告重新与其签订不低于《补充协议书》所载补偿价值的协议”属于诉讼请求不明确，且没有任何依据。原告第2项诉讼请求实质是要求被告重新作出具体行政行为，但未明确是什么具体行政行为，且重新作出具体行政行为的前提是撤销前一具体行政行为，但本案中并不存在可撤销的具体行政行为，属诉讼请求不明确。3.《补充协议书》合法有效，不应被撤销。经过协商，原告自愿签订案涉《补充协议书》，协议条款合理公平，权利义务平等，协议内容不违反法律强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的欺诈、胁迫、乘人之危、重大误解等可撤销的情形，应属合法有效。即使作为行政协议，也体现合同法律关系的一般特征。庭审中补充：4.原告的第1项诉讼请求跟第2项诉讼请求涉及两个不同行政行为，其共同在本案中提出，违背行政诉讼法“一行为一诉”的原则，属诉讼请求不明确，不符合受理条件。综上，请求依法驳回原告的起诉。 被告上虞区政府在法定期间内向本院提交了以下证据： 1.企业信息、事业单位证明，证明本案中的第三人均是独立主体，上虞区政府不是本案适格被告； 2.绍兴市上虞区城中村改造头甲村拆迁红线图，证明原告房屋在拆迁范围内的事实； 3.房屋拆迁产权调换协议书及公证书、补充协议书及公证书，证明原告与第三人之间自愿签署协议及补充协议，本协议及补充协议是真实合法有效的； 4.结算单、安置书，证明第三人积极按约履行协议的事实。 第三人城中村改造公司、征迁一所的陈述意见除未主张本案被告主体不适格外，其余均与被告的答辩意见一致。 第三人城中村改造公司、征迁一所提交的证据与被告上虞区政府提交的证据1-4一致，且均同时提交虞政发[2006]33号《上虞市人民政府关于公布2006年度上虞市城区及各建制镇建成区房屋拆迁货币补偿基准价及附属物等补偿标准的通知》、《上虞市征用农民集体所有土地暂行办法》（2003年9月15日起施行）作为其证据5，证明拆迁改造补偿标准依据。 被告及两第三人对原告提交的证据1、2的真实性无异议，关联性有异议，认为两案所涉法律关系与本案不同，且其中一主体为征迁二所，并非本案当事人；对证据3、4的真实性无异议，关联性不予确认，认为《房屋拆迁产权调换协议书》《补充协议书》并不能证明存在可撤销的情形，且案涉协议是产权调换，故评估报告书不存在评估标准偏低问题；对证据5的真实性无异议；对证据6的真实性无异议，但对关联性有异议；对证据7的真实性无异议，但认为不能达到存在胁迫的证明目的；对证据8、9，经比对原件系一致，但质证认为仍不能确认真实性，也不能达到原告关于房屋全部用于商业营业的证明目的；对证据10加盖公章的相关证照的真实性无异议，对2010年营业执照复印件因原告未能提交原件供核对，故对真实性不予确认。 原告对被告及两第三人提交的证据1-3的真实性无异议，但对证据1、3的关联性不予认可，对证据2的关联性、合法性有异议；对证据4，虽比对原件一致，但质证认为因是第三人制作，故不能达到证明目的。原告对两第三人提交的证据5真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为不能证明已经合法拆迁安置。被告及两第三人对对方提交证据的三性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1与本案无直接关联，对该证据不予采信，原告证据10的内容可与市场监督管理相关网站上的查询信息相印证，且庭审中提交了部分原件供核对，故本院对该部分证据的真实性予以确认。本院对各方提交的其他证据的真实性予以确认，对于能否达到各自证明目的将在本院认为中进行综合认定。 经审理查明，原告章国灿户系百官街道头甲居委征迁改造项目被拆迁户。2007年11月12日，杭州中意房地产评估咨询有限公司受上虞市房屋拆迁安置所委托，对章国灿户房屋（建筑面积376.53平方米，用途居住）价值进行评估，并形成中意房估拆（2006）字第百官头甲444号《章国灿房地产拆迁评估报告书》，确定涉案房屋估价时点（2006年9月26日）价格为753293元。2013年6月20日，城中村改造公司作为拆迁人（甲方），征迁一所作为受委托拆迁单位，与被拆迁人章国灿（乙方）签订《房屋拆迁产权调换协议书》，其中第二条约定“乙方服从城市建设需要，同意将座落于百官街道头甲村的房屋，证件名称：产权认定联系单，证件号：266-4，建筑面积：41.80平方米，……，用途：住宅，交给甲方拆除”，并约定房屋货币补偿金额为70642元、附属物补偿金额为12775元、房屋装修补偿金额为59974元、住宅搬迁补助费为1200元，补偿总金额144591元；同时，第三条约定甲方将座落于前丰新村，套型为C型的现房壹套作为乙方安置用房（现房），主房建筑面积90平方米，总价款计186900元；两项扣除后，乙方应找给甲方金额为人民币42309元。协议同时对临时安置补助费、奖金等进行约定。原浙江省上虞市公证处对该份协议签约行为进行公证，并出具（2013）浙虞证内民（征）字第777号公证书。 2019年2月19日，城中村改造公司与绍兴市上虞区百官街道办事处联合向章国灿户制发《限期腾空通知书》，明确原告户于2013年6月20日与城中村改造公司签订的《房屋拆迁产权调换协议书》［公证号编号为（2013）浙虞证内民（征）字第777号］已生效，经与原告户多次对接未果，根据协议精神，要求原告户于2019年2月20日24时前搬迁腾空并交由甲方拆除，逾期视为已搬迁腾空等事项。 2019年2月20日，前述两单位联合向章国灿户制发《告知书》，告知该户于2019年2月20日15时前到城改办6楼6007室办理相关安置结算手续等事项。同日，城中村改造公司作为拆迁人（甲方），征迁一所作为受委托拆迁单位，与被拆迁人章国灿（乙方）签订《补充协议书》一份，约定将原2013年6月20日办理公证［公证号编号为（2013）浙虞证内民（征）字第777号］的《房屋拆迁产权调换协议书》第二条内容变更部分为“其中房屋货币补偿金额：70642元，附属物补偿金额:31308元，装修补偿金额：59974元，住宅搬迁补助费：1200元，临时安置补助费：3600元，奖金：1672元，共计补偿总金额人民币168396元”；原协议书第三条内容变更为“甲方将座落于星丰小区17幢1702，套型为C型（90）的现房壹套作为乙方的安置用房，安置房总价款人民币为：213866元。扣除补偿总金额168396元，乙方应找给甲方金额为人民币：45470元”；第四条并约定“本协议书与原协议书不一致的，以本协议书为准”。浙江省绍兴市上虞公证处对该补充协议的签约行为进行公证，并出具（2019）浙绍虞证内民（征）字第108号公证书。 2019年7月23日，城中村改造公司出具《安置书》，载明被拆迁人章国灿自选百官街道星丰小区17幢1702室C套型的拆迁安置房壹套。案涉房屋现已被拆除。 原告对案涉《补充协议书》不服，曾以城中村改造公司为被告提起民事撤销之诉，绍兴市上虞区人民法院于2020年2月18日作出（2020）浙0604民初544号民事裁定书，认为该协议性质属于行政协议，由此引起的纠纷系行政纠纷，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，故裁定驳回原告章国灿的起诉。后原告向本院提起本案行政诉讼。 同时查明，原上虞市人民政府于2006年5月19日发布虞政发[2006]33号《上虞市人民政府关于公布2006年度上虞市城区及各建制镇建成区房屋拆迁货币补偿基准价及附属物等补偿标准的通知》。本案被诉《补充协议书》相关补偿标准系基于该通知确定。 另查明，原告章国灿自1976年起承包娥江乡头甲村供销社供销商店（属上虞县百官娥江供销分社集体资产，房屋为头甲村集体所有），该店1986年前在头甲村集体房屋内经营，后因房屋另有他用，经协商由原告自建楼房三间用作营业和住宅。1986年原告经审批获得头甲村用地103㎡建造三间楼房，至1995年该房屋部分仍以百官供销社娥江供销分社形式存在,后部分房屋用以上虞市百官头甲国灿商店（个体经营）。 再查明，拆迁部门在拆迁章国灿户房屋时，采取了分别签约的形式，章国灿及其子章益江、章益听共签订六份《房屋拆迁产权调换协议书》，后补充签订相应《补充协议书》，三人已分别向本院提起诉讼，对应案号为（2020）浙06行初64-69号。 本院认为，一、关于本案是否符合行政诉讼受理条件问题。首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第八条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效法律文书以涉案协议属于行政协议为由裁定不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，原告先行提起民事撤销之诉，被法院以不属于民事案件受理范围为由裁定驳回，继而才提起本案诉讼，符合司法解释规定的应予受理情形，被告及两第三人相关意见于法无据，本院不予采纳。其次，根据前述司法解释第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案中，被诉行政协议签订于2019年2月20日，扣除原告此前民事诉讼期间，其于2020年3月17日提起本案诉讼，尚未超过1年起诉期限。第三，关于上虞区政府是否本案适格被告问题。虽被诉协议签约一方主体为城中村改造公司，但城中村改造工作具有服务社会公共利益、推动城市发展等管理目标，应认定为政府牵头组织实施的行为，区、县（市）政府作为本辖区区域发展工作的责任主体，对于相关征迁补偿工作具体落实单位具有举证证明和合理说明的义务，以便于行政相对人依法正确行使诉权。但本案中，上虞区政府未在法定举证期限内就2006年涉案城中村改造项目批复、签约依据、责任主体等情况提交证据，庭审中也未作出合理说明，结合被告上虞区政府庭审中关于2019年曾就章国灿户房屋安置补偿问题形成区政府专题会议纪要的陈述，本案中推定上虞区政府为适格被告并无不当。综上，本案原告根据现有证据，以上虞区政府为被告提起本案行政诉讼，符合法定受理条件。 二、关于本案被诉《补充协议书》是否存在应予撤销情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，原告主张事由主要为协议签订前未经法定征收程序、协议存在明显不当及被胁迫情形。关于原告主张的第一项事由，目前我国法律对于集体土地上房屋补偿工作未作出明确规定，被告上虞区政府根据当地政策，通过协商一致的方式签约补偿，并无不当，原告关于征收程序违法的意见不属于本案审查范围。关于原告主张的第二项事由，原告庭审中明确陈述：其用于经营的是三间二层楼房，二楼用于住人，一楼东、西各半间分别用于出售香烟、老酒及药水、化肥，即该楼房实际用于经营的仅约一间，而原告儿子章益江、章益听就整体房屋拆迁已分别得到一处营业房安置，故被诉《补充协议书》采用住房标准予以补偿并无不当。同时，关于原告提出的评估估价时点问题，案涉协议采用的是产权置换方式，对于被拆迁房屋及安置用房均按照拆迁当时的标准予以价值估算，并据此计算找补价格，并未侵害原告户合法权益。关于原告主张的第三项事由，原告并未提交直接证据予以证明，本院不予采纳。综上，原告关于案涉协议应当撤销的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告章国灿的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告章国灿负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王 建 审 判 员  傅芝兰 人民陪审员  陈关根 二〇二〇年九月二十七日 书 记 员  孟树楠