浙江省海宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0481行初21号 原告赵佳茹，女，1986年1月10日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。 原告赵红萍，女，1990年8月27日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。 原告张建英，女，1972年10月7日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。 原告张兰英，女，1965年7月3日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。 原告张培良，男，1984年2月27日出生，汉族，住嘉兴市秀洲区。 五原告共同委托诉讼代理人王雷，北京市盛廷律师事务所律师。 被告嘉兴市自然资源和规划局，住所地嘉兴市洪兴路**，统一社会信用代码11330400MB1957963F。 法定代表人沈金德，局长。 委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。 被告嘉兴市人民政府，住，住所地嘉兴市广场路**市行政中心**楼一社会信用代码11330400002546066D。 法定代表人毛宏芳，市长。 委托诉讼代理人郭超、冯晓丹，工作人员。 原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良不服被告嘉兴市自然资源和规划局于2019年10月15日作出的履职意见答复书及被告嘉兴市人民政府于2020年2月18日作出的行政复议决定书，向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼。嘉兴市南湖区人民法院依据嘉兴市中级人民法院关于执行《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》的通知，将案件移送本院。本院于2020年3月18日立案后，于2020年3月20日向被告嘉兴市自然资源和规划局、嘉兴市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。本院于2020年5月8日、9月3日两次公开开庭审理本案。第一次庭审，原告赵佳茹及五原告委托诉讼代理人王雷，被告嘉兴市自然资源和规划局副局长郁明伟及委托诉讼代理人李亚伟，被告嘉兴市人民政府委托诉讼代理人郭超、冯晓丹到庭参加庭审；第二次庭审，除被告嘉兴市人民政府委托诉讼代理人冯晓丹未到庭外，其余到庭人员与第一次相同。本案现已审理终结。 被告嘉兴市自然资源和规划局于2019年10月15日作出履职意见答复书，答复赵佳茹等5人就其请求嘉兴市国土资源局秀洲区分局依职权对浙江省嘉兴市洪合镇××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）违法征地、非法占地行为予以立案查处的申请，经调查，反映的区域不存在违法征地、违法占地的行为。原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良不服，向被告嘉兴市人民政府申请行政复议，被告嘉兴市人民政府于2020年2月18日作出嘉政复字［2019］89号行政复议决定书，决定维持嘉兴市自然资源和规划局作出的履职意见答复书。 原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良诉称，五原告系浙江省嘉兴市洪合镇××村××新美村村民，在本村拥有合法宅基地及承包地且宅基地上建有房屋。2018年5月份左右，××村××新美村的村干部开始口头宣传××村××新美村被纳入嘉兴军民合用机场项目范围内，且2018年8月底前必须拆迁完毕。2018年6月开始，××村××新美村便有大量房屋陆续被强拆移为平地，相关人员已实际征收并非法占有两村的集体土地。但五原告通过政府信息公开却了解到××村××新美村的集体土地尚未征收，故××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目）属于严重违法征地、非法占地的行为。五原告后向嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局书面申请履行法定查处职责，秀洲分局作出履职意见答复书后，五原告不服向嘉兴市自然资源和规划局申请复议，嘉兴市自然资源和规划局撤销了秀洲分局的答复，责令秀洲分局重新答复。秀洲分局后再次作出履职意见答复书，五原告仍不服提出复议申请，嘉兴市秀洲区人民政府因秀洲分局系嘉兴市自然资源和规划局的派出机构，无权作出查处答复行为，撤销了答复书。五原告遂于2019年10月17日收到了被告嘉兴市自然资源和规划局的履职意见答复书，五原告向被告嘉兴市人民政府提出复议申请，被告嘉兴市人民政府维持了原行政行为。五原告认为，被告嘉兴市自然资源和规划局作出的履职意见答复书及被告嘉兴市人民政府作出的行政复议决定书均实体错误、程序违法，应当予以撤销。被告应当依法履行法定职责，查处占地人非法占用××村××新美村集体土地的行为并退还相应土地。故五原告特诉至法院，请求判令：1、撤销被告嘉兴市自然资源和规划局作出的履职意见答复书并责令嘉兴市自然资源和规划局查处占地人非法占用浙江省嘉兴市××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）集体土地的违法行为并退还非法占用的土地；2、撤销被告嘉兴市人民政府作出的嘉政复字［2019］89号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。 原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良向本院提交了以下证据： 1、土地承包权证五份，证明五原告在××村××新美村有合法承包地的事实。 2、政府信息公开申请表、ＥＭＳ底单及嘉兴市秀洲区人民政府的政府信息公开申请答复书各一份，证明五原告向秀洲区人民政府就××村××新美村区域征地材料申请信息公开，区人民政府答复信息不存在的事实。 3、2019年1月23日查处申请书及EMS底单、嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局履职意见答复书、行政复议申请书及EMS底单、嘉兴市自然资源和规划局行政复议决定书各一份，证明五原告向嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局提出履职申请，秀洲分局作出答复后被嘉兴市自然资源和规划局撤销答复并责令重作的事实。 4、2019年6月27日嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局履职意见答复书、行政复议申请书及EMS底单、嘉兴市秀洲区人民政府行政复议决定书各一份，证明五原告对嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局重新作出的答复不服，再次提出复议申请，嘉兴市秀洲区人民政府予以撤销答复并责令重作的事实。 5、2019年10月15日嘉兴市自然资源和规划局履职意见答复书、行政复议申请书及邮件交寄单、嘉兴市人民政府行政复议决定书各一份，证明被告嘉兴市自然资源和规划局就五原告的履职申请作出回复，被告嘉兴市人民政府作出维持决定的事实。 6、照片十一张，证明五原告所在的集体土地存在被非法征地、非法占地的情形。 7、征地彩页一份，证明五原告所在的集体土地存在被非法征地、非法占地的情形。 被告嘉兴市自然资源和规划局及被告嘉兴市人民政府共同辩称，一、嘉兴市自然资源和规划局已履行查处职责，事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告等人反复举报××村××新美村存在违法征地、非法占地的情形，但违法征地是指未经国务院或者省级政府批准，县政府便发布征地公告、征地补偿方案公告，国土部门也开展一系列土地征收活动，但嘉兴市自然资源和规划局就是××村××新美村地域法定的土地征收实施部门，其并未实施征地行为；而违法占地是指行为人未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而进行占地或者建设行为，但嘉兴市自然资源和规划局进行现场勘查调查，也未发现违法占地情形。同时，两村委会也确认本村不存在非法征地、违法占地的情形。五原告作为举报人应当提供违法占地行为人的姓名、名称、所占土地的位置、面积等基础事实，但其未提供，嘉兴市自然资源和规划局经调查核实后，未发现相关违法行为，故作出案涉答复，答复过程符合违法行为查处工作规程，并无不当。二、原告依法拥有举报权，但法律并未授予举报人对执法主体查处结果的诉讼权。我国法律赋予公民对违法行为的举报权利，根据土地管理法第六十七条的规定，嘉兴市自然资源和规划局也具有对本行政区域内违法用地的行为进行监督检查的法定职权。但行政机关接到举报后是否立案查处、是否作出惩罚决定，是国家公权力的行使领域。行政执法机关调查、惩处违法行为必须以事实为依据，以法律为准绳，嘉兴市自然资源和规划局已依法履行。原告现不服，但原告举报的是××村××新美村的土地被侵犯的事实，则相应的土地所有权人是二个村的村集体经济组织，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提出诉讼。”故五原告与所举报的内容不存在直接利害关系，不具有本案行政诉讼的原告资格，请求法院驳回。三、复议程序合法、适用法律正确。嘉兴市人民政府对五原告复议申请的受理、延期决定、答复均符合法律规定，并无不当，请求法院驳回五原告的诉讼请求。 被告嘉兴市自然资源和规划局及被告嘉兴市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1、查处申请书（附相关线索材料）及收件凭证各一份，证明五原告向嘉兴市自然资源和规划局提出举报的事实。 2、嘉秀洲复字[2019]14号行政复议决定书一份，证明秀洲区人民政府撤销嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局答复并责令重作的事实。 3、问询函及相应送达回证各两份、秀洲区洪合镇锦福村村民委员会、新美村村民委员会回复函各一份，证明××村××新美村村民委员会确认该村不存在被非法征收、违法占地的情形。 4、勘查照片三张，证明××村××新美村不存在非法征地、违法占地的情形。 5、违法线索登记表一份，证明被告嘉兴市自然资源和规划局作出案涉答复程序合法。 6、履职意见答复书及送达凭证各一份，证明被告嘉兴市自然资源和规划局对五原告提出的查处申请依法答复的事实。 依据：《中华人民共和国土地管理法》第十条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十八条、第六十七条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条；《查处土地违法行为立案标准》第二部分非法占地类；《国土资源违法行为查处工作规程》7.2及12.5。 被告嘉兴市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据： 1、行政复议申请材料及邮件存根各一份，证明被告嘉兴市人民政府于2019年11月21日收到五原告提出的行政复议申请的事实。 2、行政复议答复通知书及送达回证各一份，证明被告嘉兴市人民政府于受理五原告提出的复议申请七日内将副本送达给嘉兴市自然资源和规划局的事实。 3、嘉兴市自然资源和规划局作出答复的证据、依据及其他材料各一份，证明嘉兴市自然资源和规划局在收到申请书副本之日十日内提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据及其他材料的事实。 4、行政复议决定延期通知书一份及送达材料二份，证明因案情复杂，嘉兴市人民政府依法延期作出复议决定并通知当事人的事实。 5、嘉政复字[2019]89号行政复议决定书一份及送达材料二份，证明嘉兴市人民政府依法作出复议决定的事实。 依据：《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 五原告提供的证据1-5，两被告对证据的三性无异议，本院予以认定。 五原告提供的证据6，两被告对证据的真实性无异议，但对照片的证明力有异议，从照片中无法看出五原告的房屋被拆除，无法体现出与五原告的关联性。本院对证据的真实性予以认定，照片能反映当地有房屋拆除、土地平整等情形，但无法就此得出××村××新美村集体土地或五原告的宅基地、承包地被非法征收、违法侵占的事实。 五原告提供的证据7，两被告对真实性无法判断，即使是真实的，也不能证明××村××新美村集体土地被征收，当地的土地所有权没有发生变化。该证据系打印件，不符合证据的形式要件，本院不予认定。但即使是真实的，本案需结合全案情况判断嘉兴市自然资源和规划局是否已经依法履职，详见说理部分。 两被告提供的证据1，五原告无异议，本院予以认定。 两被告提供的证据2，五原告对真实性无异议，但认为秀洲区人民政府是责令嘉兴市自然资源和规划局分局重新作出答复，被告嘉兴市自然资源和规划局代替作出答复无事实与法律依据。本院对该证据予以认定，嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局系嘉兴市自然资源和规划局的派出机构，其无权就案涉申请以自己的名义对外作出答复，故被告嘉兴市自然资源和规划局依法调查答复符合法律规定。 两被告提供的证据3，五原告对真实性无法判断，对合法性存有异议；其认为，通过五原告提交的照片可以看到××村××新美村大量房屋被拆除、承包地被侵占，而两村所在区域又不存在相应的征地审批文件，嘉兴市自然资源和规划局仅依据两村村民委员会作出的回复函认定事实，证据不足。本院对证据的真实性予以认定，该证据能证明被告嘉兴市自然资源和规划局就五原告的查处申请进行了调查的事实。 两被告提供的证据4，五原告对合法性不予认可，没有附拍摄人员的工作证件，也未有相应的调查笔录佐证。照片反映了嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局工作人员前往××村××新美村现场勘查的事实，本院对证据的真实性予以认定。 两被告提供的证据5，五原告对真实性无异议，但认为无法证明被告嘉兴市自然资源和规划局案涉答复程序合法的事实。本院对真实性予以认定。 两被告提供的证据6，系本案争议的行政行为，嘉兴市自然资源和规划局是否已经依法履职，本院在说理部分详细阐述。 被告嘉兴市人民政府提供的证据1-5，原告及被告嘉兴市自然资源和规划局对证据的真实性均无异议，本院予以认定，至于嘉政复字[2019]89号行政复议决定是否合法，本院在说理部分详细阐述。 经审理查明，原告赵佳茹、赵红萍系秀洲区洪合镇锦福村村民，原告张建英、张兰英、张培良系秀洲区洪合镇新美村村民。2019年1月23日，五原告向嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局提出查处申请：五原告通过嘉兴市秀洲区人民政府了解到××村××新美村的集体土地尚未征收，但××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）未经任何土地征收程序，却在两村范围内对宅基地上房屋进行拆除，对土地进行平整，实际已非法占有了××村××新美村的集体土地，存在非法占用土地的行为，应当予以立案查处并责令退还非法占用的土地。故请求嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局依职权对浙江省嘉兴市洪合镇××村××新美村（嘉兴军民合用机场项目占地）违法征地、非法占地行为予以立案查处。 嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局收到该申请后，于2019年2月12日分别发函至××村××新美村村民委员会，问询该村是否存在违法占地、非法征收集体土地的行为。后××村××新美村两村村民委员会均复函村内不存在上述违法行为。2019年2月26日，嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局工作人员前往两村查看现场、了解情况，未发现违法征地、占地的行为。嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局遂于2019年3月20日向五原告作出履职意见答复书，答复：经调查，你们反映的区域不存在违法征地、违法占地的行为。五原告不服，于2019年3月29日向嘉兴市自然资源和规划局提出复议申请。嘉兴市自然资源和规划局于2019年5月24日作出复议决定，认为：嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局对违法线索的调查存在事实不清、证据不足的问题。根据《国土资源违法行为查处工作规程》规定，在接到违法线索之后，秀洲分局应当填写《违法线索登记表》，载明线索来源，并提出初步处置意见，报执法监察工作机构负责人签批。但秀洲分局仅派人进行现场踏勘，拍照取证，未就深入调查事实提供有力证据，故决定撤销秀洲分局制发的履职意见书，责令30个工作日内重新答复。 嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局于2019年5月27日补充制作了违法线索登记表，于2019年6月27日再次作出履职意见答复书，回复五原告：收到嘉兴市自然资源和规划局撤销原履职意见答复书后，分局调查人员将违法线索经内部审批登记在案并对你们反映的违法线索再次进行进场核实和取证调查。经调查，你们反映的区域不存在违法征地、违法占地行为。五原告仍不服，经嘉兴市自然资源和规划局释明后，根据行政复议制度改革精神，向嘉兴市秀洲区人民政府提出了复议申请。嘉兴市秀洲区人民政府于2019年9月6日作出行政复议决定，认定被申请人系嘉兴市自然资源和规划局的派出机构，其作出查处答复于法无据，遂决定撤销原分局于2019年6月27日作出的履职意见答复书并责令重作。 2019年10月15日，被告嘉兴市自然资源和规划局根据秀洲分局收集的证据等作出履职意见答复书，答复：“经调查，你们反映的区域不存在违法征地、违法占地行为。”五原告不服，于2019年11月20日向被告嘉兴市人民政府提出复议申请，被告嘉兴市人民政府于2020年2月18日作出复议决定，决定维持嘉兴市自然资源和规划局作出的履职意见答复书。 另查，五原告的住宅未拆除，原告张建英、张兰英、张培良的承包地仍在耕种。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。五原告就包括各自宅基地、承包地在内的集体土地被有关单位非法征收、非法侵占向嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局提出查处申请，被告作为嘉兴市自然资源和规划局秀洲分局的组建单位，具有查处土地违法行为的法定职责，故本案被告主体适格。 本案的争议焦点之一为，五原告就案涉回复是否具有相应的诉权。 《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的……原告赵佳茹、赵红萍在锦福村具有宅基地与承包地，原告张建英、张兰英、张培良在新美村具有宅基地与承包地，其在查处申请的事实与理由部分虽然表述的是两村的集体土地存在被非法征地、非法占用的情形，要求自然资源和规划局查处；但集体土地也当然包含五原告的宅基地与承包地。故五原告提出的申请既包括其各自作为土地使用权人对于有关主体侵犯其合法权益的“投诉”；又包含了与其本人合法权益没有直接关系的“举报”。现五原告在庭审过程中已经明确，其是对二被告就五原告各自宅基地和承包地部分的查处结果不服，而二被告的查处结果当然适用五原告的宅基地和承包地，故应当视为五原告与案涉回复具有利害关系，即五原告拥有法定诉权。 本案的争议焦点之二为，被告嘉兴市自然资源和规划局是否已经履行了法定职责。 收到五原告的查处申请后，被告嘉兴市自然资源和规划局分局工作人员已赴××村××新美村进行调查并拍照取证，执法人员未发现当地有非法占用农用地进行建设的占地行为；同时，两村村民委员会亦出具书面复函回复不存在集体土地被征收的行为，故土地的所有权并未发生变更，被告嘉兴市自然资源和规划局据此回复五原告两村不存在非法占地、非法征地的行为，有事实依据，应当视为其已经履行了法定职责。 五原告认为被告嘉兴市自然资源和规划局未履行法定查处职责的原因为，其一，两地有大量房屋被拆迁，五原告的房屋虽然未被强制拆除，但一直有工作人员陈述当地被列入拆迁范围，要求五原告拆迁；其二，原告赵佳茹、赵红萍的承包地实际已经被平整；其三，二被告虽然回复不存在非法征收、非法占地的行为，但未对五原告上述反映的房屋拆除、土地平整的情况进行说明，故无法说明二被告已经尽职调查了事实。本院认为，五原告虽然提供了当地房屋被拆除、土地上有工程车工作的照片，但从五原告的现状来说，五原告仍在继续使用自己的宅基地，原告张建英、张兰英、张培良的承包地仍在继续耕种，当地也不存在征地公告等明确五原告的土地必然会被征收，也不存在强制行为，即五原告的宅基地以及原告张建英、张兰英、张培良的承包地不存在被非法征收以及非法侵占的情形。至于原告赵佳茹、赵红萍的承包地问题，二原告陈述其承包地早已在土地平整前流转给村委会，故相应的使用权系在村委会，则实施土地平整并未侵害二原告的权益，而现也没有证据证明其承包地上有建设行为，故也不存在二原告承包地被非法侵占的事实。就五原告反映的房屋拆除、土地平整的问题，二被告在庭审中解释，当地系存在农村土地综合整治项目并在整治过程中配合军民合用机场规划，这过程会存在宅基地、承包地调整。本院认为，二被告在回复时未就五原告所反映的房屋拆除、土地平整进行解释，该执法确有值得改进之处，但根据案涉证据和当事人陈述，五原告的土地确实不存在被非法征收与侵占的情形，故被告嘉兴市自然资源和规划局的履职回复并无不当。 关于程序合法性问题，被告嘉兴市自然资源和规划局收到嘉兴市秀洲区人民政府于2019年9月6日作出的责令重作的复议决定后，核对秀洲分局制作和收集的违法线索登记表、勘查照片、回复函，于2019年10月15日作出案涉回复并依法送达五原告，并无不当。而至于五原告提出的违法线索登记表中未有初步处置建议以及缺少核查报告的问题，该问题系被告的内部程序，对五原告权利义务并不造成影响。被告嘉兴市人民政府于2019年11月21日收到五原告的复议申请后，于2019年11月25日将材料送达被告嘉兴市自然资源和规划局，于2020年1月7日告知双方当事人决定延长复议期限，后于2020年2月18日作出案涉复议决定，程序合法。 综上，被告嘉兴市自然资源和规划局已依法履行了法定职责，被告嘉兴市人民政府作出的复议决定程序合法，对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵佳茹、赵红萍、张建英、张兰英、张培良负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  屈周燕 人民陪审员  韩洁琼 人民陪审员  张定康 二〇二〇年九月十一日 书 记 员  翟斌渊