贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终917号上诉人（一审第三人）张明忠，男，汉族。上诉人（一审第三人）凯章华，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴昌文，男，苗族。上诉人（一审第三人）张清华，男，汉族。上诉人（一审第三人）吴玉英，女，苗族。上诉人（一审第三人）沈廷华，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴占德，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴光忠，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴光武，男，苗族。上诉人（一审第三人）何忠祥，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴服风，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴用以，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴昌忠，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴建军，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴光德，男，苗族。上诉人（一审第三人）吴亮望，女，苗族。上诉人（一审第三人）吴通胜，男，苗族。前述十七位上诉人诉讼代表人张明忠。委托代理人王虎成、张德清，贵州洲联合（锦屏）律师事务所律师。上诉人施秉县杨柳塘镇长田村村民委员会。法定代表人吴情，主任。委托代理人王虎成、张德清，贵州洲联合（锦屏）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）施秉县人民政府。法定代表人张双红，县长。委托代理人李忠卫。被上诉人（一审原告）施秉县城关镇小河村一组。负责人吴昌彬，组长。委托代理人胡正国，贵州忖度律师事务所律师。上诉人张明忠、凯章华、吴昌文、张清华、吴玉英、沈廷华、吴占德、吴光忠、吴光武、何忠祥、吴服风、吴用以、吴昌忠、吴建军、吴光德、吴亮望、吴通胜（以下简称张明忠等17人）及上诉人施秉县杨柳塘镇长田村村民委员会（以下简称长田村委会）因与被上诉人施秉县城关镇小河村一组（以下简称小河村一组）、施秉县人民政府（以下简称施秉县政府）土地行政登记一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）黔26行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。小河村一组一审诉请撤销黔（2017）施秉县农村土地承包经营权第023998号《农村土地承包经营权证》（以下简称998号土地承包证）。一审经审理查明：2016年施秉县按照中央、省文件要求开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，施秉县政府依据2019年4月28日长田村委会的证明和长田村岩头组村民的申请，制作998号土地承包证，登记地名三岔浪，地块代码00924，面积9.23亩，发包方长田村委会，承包方张明忠等17人，承包方式为家庭承包。998号土地承包证由村民凯其天于2019年5月24日领取。小河村一组以涉案土地属其所有，施秉县政府颁证证据不足，程序违法，遂于2020年1月6日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销998号土地承包证。一审另查明，因并村并组改革，原岩头村分解并入长田村岩头一、二、三、四组。998号土地承包证登记的涉案土地因修建白头旺水库被征收，小河村一组与张明忠等17人因征地补偿款归属引发纠纷。一审法院认为，按照施府办函（2016）32号《关于印发施秉县农村土地承包经营权确权登记颁证行动方案》（以下简称32号行动方案），施秉县于2016年开始实施的农村土地承包经营权确权登记颁证是以第二轮土地承包合同为基础，对农民土地承包经营权的规范和完善。确权登记颁证步骤为：①入户权属调查；②绘制调查草图；③公示审核；④承包方与发包方签订土地承包确权合同；⑤登记发证等。本案中，张明忠等17人申请涉案土地确权登记时，虽然提供长田村委会出具权属的证明，但未能提供第二轮土地承包合同或档案材料印证涉案土地属于张明忠等17人的承包地，施秉县政府在颁证过程中亦未对涉案地块进行权属调查、公示审核、签订承包合同，故998号土地承包证，权源依据不足，程序违法，依法应当撤销。为此，小河村一组的诉讼请求成立，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项的规定，判决：撤销施秉县人民政府颁发给张明忠等17人的黔（2017）施秉县农村土地承办经营权第023998号《农村土地承包经营权证》；案件受理费50元，由施秉县人民政府负担。张明忠等17人以及长田村委会不服一审判决，向本院提起上诉。请求：撤销一审判决，维持施秉县政府998号土地承包证；诉讼费由施秉县政府、小河村一组承担。事实及理由：其一，一审判决认定事实不清、证据不足，应予撤销。小河村一组不具有原告主体资格，应裁定驳回起诉。案涉三岔浪、水头冲、摇子坡系独立存在的三个地方，不存在重合。其二，一审法院审理程序违法。小河村一组不是适格原告，适格原告为城关镇小河村委会和南门村委会；一审未追加岩头村一组、二组、三组为第三人；施秉县政府不是适格被告，适格被告应为施秉县农业局（农村农业局）。被上诉人小河村一组、施秉县政府在二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为998号土地承包证是否合法、应否撤销。施秉县政府32号行动方案明确，施秉县2016年开始实施的农村土地承包经营权确权登记颁证是以第二轮土地承包合同为基础，对农民土地承包经营权的规范和完善。其一，从权利来源看。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定，取得土地承包经营权的前提，是承包人签订有生效的承包合同。施秉县政府32号行动方案关于颁发土地承包经营权证的规定，亦明确颁发土地承包经营权证的对象为承包方。本案中，张明忠等17人虽申请施秉县政府对涉案土地予以登记、颁证，但未提供土地承包合同或其他能够证明其对涉案土地享有承包经营权的证据材料。在申请人未提交土地承包合同等证据材料的情况下，施秉县政府不宜登记、颁证。其二，从颁证程序看，施秉县政府未提供证据证明其对涉案土地已进行权属调查、公示审核、签订有承包合同等32号行动方案规定的行政程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，视为施秉县政府未履行前述程序。施秉县政府一审答辩亦自认其颁发998号土地承包证之前，未进行公示等程序。在施秉县政府未履行行政程序的情况下，不宜登记、颁证。故此，施秉县土地承包证，存在事实不清、程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应予撤销。对张明忠等17人以及长田村委会上诉称，施秉县政府不是适格被告的问题。经查，998号土地承包证发证机关为施秉县政府，加盖的是施秉县政府公章，诉讼过程中其亦未否认颁证事实，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，作出行政行为的行政机关是被告。故施秉县政府为本案适格被告。小河村一组提起本案诉讼，主张撤销998号土地承包证，提供了1981年《山林所有证》及《存根》、吴玉祥户1984年的耕地承包合同《公证书》及1998年《土地承包经营权证》、2017年《农村土地承包经营权证》等证据材料。二审调查时，小河村委会亦陈述岩头组与小河村一组以河为界，争议地位于小河村一组，此与小河村一组组长吴昌彬、长田村委会主任吴情陈述吻合。即小河村一组与施秉县土地承包证有利害关系，其有权作为原告提起本案诉讼。另，本案是对施秉县土地承包证引起的行政争议，是对施秉县政府颁证行为作合法性审查。如果当事人对案涉土地权属存有争议，可依法向相关部门提出土地（林地）权属处理申请或通过民事诉讼解决权属争议问题。综上所述，张明忠等17人以及长田村委会上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决结果并无不当，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由张明忠、凯章华、吴昌文、张清华、吴玉英、沈廷华、吴占德、吴光忠、吴光武、何忠祥、吴服风、吴用以、吴昌忠、吴建军、吴光德、吴亮望、吴通胜以及施秉县杨柳塘镇长田村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  肖 瑶二〇二〇年九月四日法官助理张凌雲书记员李振宇