云南省芒市人民法院行 政 判 决 书（2020）云3103行初13号原告：李华，男，1940年6月1日生，汉族，小学文化，住云南省德宏傣族景颇族自治州芒市。原告：林桂兰，女，1943年9月30日生，汉族，小学文化，住云南省德宏傣族景颇族自治州芒市。二原告共同委托诉讼代理人：马荣贤，云南同胜律师事务所律师，特别授权代理。被告：芒市民政局，地址云南省德宏傣族景颇族自治州芒市河东路**，统一社会信用代码11533103015267541A。负责人：杨从安，系该局局长。参与行政诉讼负责人：刀敏，女，任芒市民政局副局长。委托诉讼代理人：王恒，男，特别授权代理。委托诉讼代理人：范绍楠，云南星震（芒市）律师事务所律师，特别授权代理。原告李华、林桂兰不服被告芒市民政局作出的《责令限期改正通知书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月3日立案后依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告李华及二原告共同委托诉讼代理人马荣贤，被告芒市民政局的副局长刀敏、委托诉讼代理人王恒、范绍楠到庭参加诉讼，本案现已审理终结。被告芒市民政局于2020年2月20日作出《责令限期改正通知书》，认为原告李华、林桂兰在芒市“福安园”修建的“活人墓”违反了《云南省殡葬管理条例》第十八条的规定，责令立即改正，于2020年3月15日前自行拆除“活人墓”，逾期不拆除的，将由芒市人民政府组织力量进行依法拆除，拆除费用由个人承担。原告李华、林桂兰向本院提出诉讼请求：1.请求撤销《责令限期改正通知书》；2.判令被告赔偿经济损失46,800元；3.本案诉讼费由被告全部承担。事实与理由：一、被告的行政行为违法。被告芒市民政局2020年2月20日向原告发出了《责令限期改正通知书》，责令在2020年3月15日前自行拆除在“福安园”公墓内的墓冢，给原告造成直接经济损失46,800元，严重侵犯了原告的合法权益。国务院《殡葬管理条例》第十八条规定，未经批准，擅自兴建殡葬设施，由民政部门会同建设、土地行政管理部门予以取缔。《云南省殡葬管理条例》第十八条规定，禁止在公墓外修建“活人墓”，违反规定修建的“活人墓”，由墓地所在地县级人民政府责令限期拆除。中共德宏州委办公室、德宏州人民政府办公室德办发〔2018〕48号文件，《德宏州全面深化殡葬改革实施意见》第三部分第一条第3项规定，坚决杜绝2014年12月15日《德宏州殡葬管理实施办法》实施以后新建的“活人墓”。原告修建的墓冢是经芒市土地管理局、芒市华侨农场土地管理分局、芒市华侨农场福安园批准，在“福安园”公墓内，持有《墓地使用证》，修建的时间在2014年12月15日以前，符合国家、云南省法规，以及德宏州委、州政府的规定，被告责令强制拆除违法。二、芒市人民政府文件的部分规定与法规相抵触无效。芒市深化殡葬改革工作领导小组芒殡发〔2020〕1号文件《关于当前殡葬改革工作相关问题的通知》，第四条妥善处理“福安园”历史遗留问题，第一项规定“园内所有‘活人墓’必须全部拆除”，不足以推翻经过批准，云南省公墓内，德宏州2014年12月15日前修建的墓冢合法的规定，下位规范性文件与上位法相抵触。该通知发出的时间是2020年1月17日，没有溯及既往的效力。由于违反国家和省、州的规定，并不能妥善处理“福安园”的历史遗留问题，直接侵害市民的合法权益。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，特提起诉讼，请支持原告的诉讼请求。原告李华、林桂兰向本院提交以下证据：第一组《责令限期改正通知书》，欲证明被告责令在2020年3月15日前拆除“福安园”内的“活人墓”，被告的行政行为不合法。第二组《墓地使用证明》《建墓证明》，欲证明原告李华、林桂兰在“福安园”内合法建墓。第三组照片2张，欲证明原告李华、林桂兰的冢墓被拆除。第四组《收据》2份，欲证明原告李华、林桂兰经济损失46,800元。当庭提交第五组1996年3月8日潞西县计划经济委员会文件《关于建公墓报告的批复》，欲证明“福安园”属于公墓。被告芒市民政局辩称，一、被告有权作出《责令限期改正通知书》。2019年4月22日，云南省人民政府办公室发的云政办发〔2019〕43号文件，要求各州、市、县、区人民政府在其辖区内开展“活人墓”整治工作。2019年10月21日，中共芒市委办公室下发了芒办发〔2019〕110号文件《芒市全面深化殡葬改革实施方案》，针对芒市片区的殡葬现状进行改革和整治，明确成立领导小组，小组下设办公室于芒市民政局，本案中负责“活人墓”整治的行政主体系芒市人民政府，仅是办公室设立在了被告。2020年2月22日，在经过走访调查后，明确原告李华、林桂兰所建造的墓穴系禁止建盖的“活人墓”，根据国务院发布的《殡葬管理条例》第二十条规定“将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体建造坟墓的，由民政部门责令限期改正”，被告在公墓之外的地方修建“活人墓”，应由民政部门限期整改，故被告向原告李华、林桂兰下发了《责令限期改正通知书》有法可依。二、本案中原告李华、林桂兰自行拆除的墓穴系违规建盖的“活人墓”。2019年云南省根据国家相关工作部署开展殡葬领域有关问题整治，其中“活人墓”治理作为一个重点内容。《云南省殡葬管理条例》第十八条规定禁止在公墓外修建“活人墓”，违反规定修建的“活人墓”，由墓地所在地县级人民政府责令限期拆除，逾期不拆除的，由县级人民政府组织力量强行拆除。原告李华、林桂兰仍正常生活期间就已经在公墓外修建了“活人墓”，违反法律禁止性规定，“福安园”并非公墓，系历史遗留形成的墓园，现芒市行政区域内唯一合法的公墓系“万安园公墓”。即便原告李华、林桂兰建造坟墓的时间系2010年，根据当时我国适用的《殡葬管理条例》（国务院第225号令）第二十条之规定也禁止在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓。当时发放给原告李华、林桂兰的《墓地使用证》系允许在去世后建盖坟墓的许可，并非让其在正常生活期间建盖坟墓。故原告李华、林桂兰私自建盖“活人墓”的行为始终违反相关规定。三、本案中“活人墓”系原告李华、林桂兰自行拆除，原告李华、林桂兰同意了被告的置换决定。被告向原告李华、林桂兰发出了《责令限期改正通知书》，在下发通知书前经相关负责部门领导多次向原告做工作，说明利害关系及相关政策后，原告方在收到《责令限期改正通知书》时也明确表示愿意自行拆除，同意进行置换（即“福安园”持有墓园使用证的人员愿意自行拆除的，等中心公墓投入使用后可按墓穴进行置换）。之后二原告将涉案的“活人墓”进行了自行拆除，整个拆除过程被告并未介入，系二原告的自发行为。综上，涉案的“活人墓”建造行为违反了我国关于殡葬管理的条例规定，被告有权责令其限期拆除，被告的行为合理合法。被告芒市民政局向本院提交以下证据：第一组云南省政府办公厅文件云政办发〔2019〕43号《关于进一步加强和规范殡葬管理工作的通知》，欲证明2019年4月22日，云南省人民政府明确发文在全省范围内开展“活人墓”综合整治，强调到“十三五”末“活人墓”全部拆除。第二组中共芒市委办公室文件芒办发〔2019〕110号《关于印发的通知》，欲证明2019年10月21日，中共芒市委办公室、芒市人民政府发文，针对芒市片区的殡葬现状进行改革和整治，再次强调在全市范围内全面清理拆除“活人墓”，并成立芒市殡葬深化改革工作领导小组，小组下设办公室于芒市民政局。第三组芒市深化殡葬改革工作领导小组文件芒殡发〔2020〕1号《关于当前殡葬改革工作相关问题的通知》，欲证明2020年1月17日，芒市深化殡葬改革工作领导小组下发文件，再次明确拆除芒市辖区内所有“活人墓”，并注明由芒市民政局代章。第四组违法违规私建“活人墓”摸排情况统计表，欲证明2019年11月份勐焕街道办已经就原告李华、林桂兰的“活人墓”建造情况进行了调查。第五组《告知书》一份，欲证明在进行“活人墓”整改工作时，芒市勐焕街道办事处已经以《告知书》的方式向辖区内住户告知了“活人墓”的整改政策。第六组《责令限期改正通知书》一份，欲证明2020年2月23日，被告向原告送达了《责令限期改正通知书》，当天原告同意了被告的政策安排，同意自己进行拆除置换。经质证，被告芒市民政局对原告李华、林桂兰提交的第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不认可，称被告所做的行政行为均有法可依，系合法的行政行为。对第二组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不认可，称《墓地使用证明》系原告方购买了墓穴，但不是批准其建盖“活人墓”，《建墓证明》上盖的章系芒市华侨实业总公司福安园，该公司并无权限作出建墓许可，故政府从未批准建盖“活人墓”。对第三组证据真实性、合法性、关联性及证明内容无异议。对第四组证据真实性、合法性、关联性及证明内容均不认可，称45,600元的收据来源不明，无法证明是原告的经济损失，1200元的收据系原告李华、林桂兰自行拆除“活人墓”的费用，依照相关法律法规，自行拆除“活人墓”的费用应当由行政相对人自行承担，不应当是原告的损失。对第五组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明内容不认可，称该证据仅能够证明潞西市欲将“福安园”建成公墓，但根据《云南省公墓管理规定》第九条和第十条规定，“福安园”如果要建立公墓，则需审批的单位并不是潞西市经济委员会，建立公墓应报县级民政局批准，而“福安园”并没有该批准手续。经质证，原告李华、林桂兰对被告芒市民政局提交的第三组证据芒市深化殡葬改革工作领导小组〔2020〕1号文件中要求拆除“福安园”内所有“活人墓”的合法性及证明内容不认可，称该份文件与德宏州下发的文件相抵触，德宏州的文件规定的是杜绝2014年12月15日以后修建的“活人墓”，该份文件是全部拆除“活人墓”，该文件违反国务院和省行政法规及地方法规；对第六组证据真实性无异议，合法性和证明内容不认可，称被告的行政行为违反了国家规定以及德宏州48号文件规定；对其余证据无异议。本院认为，原告李华、林桂兰提交的第一组证据《责令限期改正通知书》真实性、来源合法性、关联性本院予以采信，但只能证明被告做出行政行为，不能证明该行政行为是否违法；第二组证据《墓地使用证明》《建墓证明》真实性、来源合法性、关联性本院予以采信，但对原告欲证明的内容本院不予采信，《建墓证明》上加盖的公章为“芒市华侨实业总公司福安园”，该公司并非行政机关，无行政审批权，不能证明原告修建“活人墓”经合法审批；第三组证据被告无异议，本院予以确认；对第四组证据45,600元的《收据》关联性本院不予采信，该《收据》的付款人为罗国柱，并非本案原告李华、林桂兰，对1200元的《收据》本院予以采信，证明原告李华、林桂兰自行拆除“活人墓”支出费用1200元；对第五组证据潞西县计划经济委员会文件真实性、合法性、关联性本院予以采信，但对原告欲证明的内容本院不予采信，该文件只能证明“福安园”建立经当时潞西县计划经济委员会的批复，但“福安园”是否属于公墓主要看其建立是否符合当时行政法规或规章的规定，仅凭计划经济委员会的批复不能证明“福安园”属于公墓。被告芒市民政局提交的第三组证据芒市深化殡葬改革工作领导小组〔2020〕1号文件、第六组证据《责令限期改正通知书》真实性、来源合法性、关联性本院予以采信；其余证据原告李华、林桂兰无异议，本院予以确认。根据原、被告的诉辩主张，在征求当事人意见的基础上，归纳本案争议焦点如下：1.“福安园”是否属于公墓？2.被告作出的行政行为《责令限期改正通知书》主体、程序、适用的法律规定是否正确合法？经审理查明，芒市“福安园”1996年3月8日，得到当时潞西县计划经济委员会回复“望抓紧落实资金，分期实施，在指挥部的具体运转下建成一个新型的福安园公墓”。2002年原告李华、林桂兰在“福安园”购买墓地一块，取得土地管理局芒市华侨农场土地管理分局颁发的《墓地使用证明》，并且取得芒市华侨实业总公司福安园的《建墓证明》。之后原告李华、林桂兰在仍然健在的情况下在购买的墓地上修建了“活人墓”。2019年4月，云南省人民政府办公厅下发文件，要求进一步加强和规范全省殡葬管理工作，其中包括综合整治“活人墓”。随后，芒市委、芒市人民政府、芒市深化殡葬改革领导小组下发一系列文件，对“福安园”内的“活人墓”进行拆除，拒不拆除的授权芒市民政局负责对勐焕街道辖区内的“活人墓”进行依法强制拆除。2019年11月勐焕街道办事处开始对辖区内的“活人墓”进行调查，电话联系了原告李华、林桂兰的家人。2020年2月20日，勐焕街道办事处以《告知书》方式对“福安园”拆除“活人墓”事宜进行了公告。2020年2月23日，由于原告李华、林桂兰拒不拆除“活人墓”，被告芒市民政局向原告李华、林桂兰下发了《责令限期改正通知书》，责令原告2020年3月15日前自行拆除“活人墓”。2020年3月7日，原告李华、林桂兰自行拆除了“活人墓”，支出拆除费用1200元。本院认为，1992年8月25日民政部颁布《公墓管理暂行办法》（民政部文件民事发〔1992〕24号），第六条规定县级以上各级民政部门是本行政区域内的公墓主管部门；第九条规定建立公益性公墓，由村民委员会提出申请，报县级民政部门批准；第十条规定建立经营性公墓，由建墓单位向县级民政部门提出申请，经同级人民政府审核同意，报省、自治区、直辖市民政厅（局）批准。1997年7月21日国务院令第225号发布《殡葬管理条例》，第三条规定县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作；第八条规定建设公墓，经县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的民政部门审核同意后，报省、自治区、直辖市人民政府民政部门审批。“福安园”的建设只有1996年计划经济委员会的批复，但计划经济委员会并非当时生效的《公墓管理暂行办法》规定的公墓主管部门，“福安园”并未按照《公墓管理暂行办法》的规定办理公墓建设审批手续，之后也未按照《殡葬管理条例》的规定补办公墓建设审批手续，因此至被告芒市民政局做出本案行政行为前“福安园”并非公墓。本案原告李华、林桂兰在“福安园”修建“活人墓”违反了国务院发布的《殡葬管理条例》第二十条和《云南省殡葬管理条例》第十八条的规定。被告芒市民政局为《殡葬管理条例》规定的本行政区域内的殡葬管理工作负责部门，《云南省殡葬管理条例》第十八条规定“禁止在公墓外修建活人墓。违反规定修建的活人墓，由墓地所在地县级人民政府责令限期拆除。逾期不拆除的，由县级人民政府组织力量强行拆除”，被告芒市民政局经芒市人民政府授权负责对勐焕街道辖区内的“活人墓”进行整治，其实施行政行为主体合法。被告在做出行政行为前对原告修建“活人墓”的事实进行了调查和确认，被告做出的行政行为程序合法、适用法律法规正确。综上所述，原告李华、林桂兰在“福安园”修建“活人墓”违反了国务院发布的《殡葬管理条例》和《云南省殡葬管理条例》的规定，被告芒市民政局作出《责令限期改正通知书》程序合法、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李华、林桂兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李华、林桂兰负担（已付）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院。审 判 长  汤 婧人民陪审员  郗小仪人民陪审员  郭聪华二〇二〇年九月十五日书 记 员  邹 嘉