广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂12行终94号 上诉人（一审原告）梁继王，男，1977年4月24日出生，壮族，农民，住广西东兰县。 委托代理人韦子贤，广西桂吉律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）天峨县农业农村局（原天峨县水产畜牧兽医局），住所地：天峨县**镇城东路**。统一社会信用代码：11451222008075664E。 法定代表人杨殿维，该局局长。 委托代理人黄宝飞，该局干部。 委托代理人班统义，天峨县法律事务中心法律工作者。 上诉人梁继王因与被上诉人天峨县农业农村局渔业行政赔偿一案，不服广西壮族自治区天峨县人民法院（2019）桂1222行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明：原告梁继王未取得《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，于2013年9月开始在龙滩水电站库区××县辖区××下老乡下××村××河段违法进行渔业养殖，养殖面积为39941.5平方米。由于龙滩水库水质由Ⅱ类下降至Ⅲ类，天峨县人民政府根据上级政府要求，查找恶化原因,制定辖区内重点湖库综合整治工作方案,采取针对性措施解决水质恶化问题,同时要求开展库区内网箱养殖清理工作，2018年5月20日，作出峨政通告﹝2018﹞2号《天峨县人民政府关于依法清理整治龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》,决定从2018年5月下旬开始依法清理整治龙滩库区天峨县辖区水面养殖网箱及相关设施。因原告未依法取得《水域滩涂养殖证》，未在通告规定期限内自行拆除违法养殖设施，被告于2018年7月26日向原告作出《限期拆除事先告知书》，告知拟对其违法养殖行为进行限期自行拆除养殖设施的行政处罚，2018年8月15日被告根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定对原告作出峨渔牧限拆﹝2018﹞125号《限期拆除决定书》，要求原告限期拆除投饵网箱19个、合计面积为4625.5平方米。由于原告未按期限自行拆除，被告于2018年8月27日向其作出峨渔牧履催字﹝2018﹞53号《行政决定履行催告书》，原告仍未履行拆除义务，被告于2018年8月30日向其作出峨渔牧代履决字﹝2018﹞53号《代履行决定书》决定，由下老乡人民政府代为履行拆除工作。 一审判决认为，一、关于被告作出的《天峨县水产畜牧兽医局限期拆除决定书》认定事实清楚、证据是否充分、适用法律是否正确，程序是否合法的问题。我国《渔业法》第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产”。第四十二条第二款规定：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施”。《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第十条规定：单位和个人使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府核发养殖证。承包集体所有或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂从事养殖生产的，签订承包合同后，可以向所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府核发养殖证。本案中，原告并未对《天峨县水产畜牧兽医局限期拆除决定书》提起诉讼及确认该决定违法，而是请求被告支付补贴和行政赔偿经济损失，该诉请涉及到被告的行政行为是否合法。经审查，原告未依法取得《中华人民共和国水域滩涂养殖证》，在国有××水电站库区××辖区××下老乡××河口河段违法进行渔业养殖，虽然原告与下老乡百敏村民小组签订了养殖协议，但养殖协议不能代替《水域滩涂养殖证》，天峨县人民政府作出《天峨县人民政府关于依法清理整治龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》后，原告未在通告规定期限内自行拆除违法养殖设施，其行为违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款的规定，被告根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款的规定对原告作出限期拆除决定书，该决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，程序合法。二、关于被告实施的行为是否实际造成了原告的经济损失，原告诉请被告支付补贴和行政赔偿经济损失是否有事实和法律依据，原告诉求是否成立，应否得到支持的问题。本案中，原告主张由被告支付补贴和行政赔偿经济损失，并提供网上摘取的“2018年我国水产养殖业扶持政策有哪些及补贴标准”作为补贴的依据。该院认为，每个地方出台相关的政策都不一样，补偿标准也不一样，况且原告是违法进行渔业养殖，原告未能提供佐证证明被告实施的行为违法造成其经济损失，仅提供网上摘录的有关补助标准，不能作为其获得补贴和赔偿认定的依据，故原告诉请没有事实依据和法律依据，其诉讼请求理由不能成立，该院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告梁继王的诉讼请求。 上诉人梁继王上诉称，一、上诉人并不是违法养殖，未能完全办理养殖证的责任不在上诉人。《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款规定：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事渔业养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”在本案中，上诉人早在2013年之前就向当地政府部门提出了申请，得到了当地政府部门的批准，在签署相关协议之后才开始养殖。上诉人虽未获得《水域滩涂养殖证》，但是在当时己经向政府部门提出了申请，由于政府部门未及时审核、制作相应证件，才导致上诉人未获得。因而，不宜直接将上诉人的养殖行为视为“擅自从事渔业生产”的违法行为。二、上诉人的养殖行为符合当时的地方政府政策要求，不属于违法养殖。在《天峨县龙滩天湖渔业发展规划（2006-2020)》第109页“3、规划原则”中有这样的规划：“1、遵循库区移民和本县辖区内农民优先开发的原则，要为后发展的库区移民和辖区农民养殖开发留有余地，同时欢迎技术水平较高、有经济实力的外地客商来投资，作为示范，以全面带动整个库区的渔业生产开发。”可见：第一，上诉人在当时正是在当地政府招商引资政策的情况下投资养殖的（所签订的协议中也承诺对当地养殖户进行技术指导）；第二，上诉人是通过镇政府印制的规范的养殖申请表提出申请，且得到下老乡政府批准；第三，上诉人所养殖水域地点也在当时所规划的范围之内（否则也不会得到批准）；第四，上诉人在得到批准后才着手养殖，且在当时也向原天峨县水产畜牧兽医局申请办理《水域滩涂养殖证》，该局工作人员也曾到养殖现场勘查，但是该局一直未明确否决，也未给上诉人发证。因此，上诉人的养殖行为是符合天峨县当地的规划发展以及政策规定。被上诉人没有依法对上诉人的办证申请作出决定，是被上诉人的过错。不能基于被上诉人的过错，认定上诉人属于非法养殖。三、被上诉人程序违法。拆除行为严重影响上诉人的生活，被上诉人在拆除过程中，应当依法召开听证会，研究养殖户的生产生活安置问题，以及合理安排拆除工作后再行拆除。但被上诉人根本没有考虑上诉人作为养殖户的实际情况，在发布公告后不久就直接拆除养殖设施，且在拆除过程中，也没有尽到依法通知的义务。四、本案的水产养殖是上诉人的生活收入来源，被上诉人在未进行依法安置的情况下直接拆除养殖场地，属于违法行政。在本案中，即便被上诉人是出于整治水库水质等合理事由，调整之前的养殖规划，也应当做到依法安置养殖户。被上诉人在拆除时并未对上诉人依法进行生产生活安置，导致了上诉人收入锐减，家庭生活困难。综上所述，被上诉人的行政行为违法，应当依法对上诉人进行赔偿或者补贴。一审法院认定事实不清、法律适用错误。上诉人上诉请求：依法撤销天峨县人民法院（2019)桂1222行初70号行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。 被上诉人天峨县农业农村局答辩称，一、一审判决认定上诉人无证养殖事实清楚，证据充分。1、上诉人自2013年7月以来，未依法取得《水域滩涂养殖证》，在国有××水电站库区××辖区××下老乡××河口河段违法进行渔业养殖。虽然上诉人与下老乡百敏村民小组签订了养殖协议，但养殖协议不能代替《水域滩涂养殖证》，其无证养殖行为已违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条的规定。2、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第十条规定：“单位和个人使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产的，应当向所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府核发养殖证。承包集体所有或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂从事养殖生产的，签订承包合同后，可以向所在地县级以上人民政府渔业行政主管部门提出申请，由县级以上人民政府核发养殖证。”上诉人一审提供证据拟证明其曾向政府部门提出过办理养殖证申请，但不能代替《水域淮凃养殖证》。如上诉人认为自己符合办证申请条件并已提出申请，相关部门未履行或未许可办证，应该通过行政复议或行政诉讼要求相关部门依法办理养殖证，而不应在明知自己无养殖证的情况下继续养殖。上诉人抗辩其不是违法养殖的理由不能成立。二、被上诉人对上诉人作出的行政行为认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。1、2018年5月20日天峨县人民政府作出《天峨县人民政府关于依法清理整治龙滩库区天峨辖区水面养殖网箱及相关设施的通告》（峨政通告﹝2018﹞2号，下称《通告》），决定从2018年5月下旬开始依法清理整治龙滩库区天峨县辖区水面养殖网箱及相关设施。被上诉人作为渔业行政主管部门，根据《中华人民共和国渔业法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》等法律、法规规定及上级文件和县人民政府发布的《通告》要求，依法对龙滩库区天峨县辖区内的水面网箱养殖户进行调查、核实。经调查，上诉人梁继王未经许可，未取得《水域滩涂凃养殖证》在红水河下老乡下老村百敏河段段违法从事养殖活动。被上诉人于2018年7月26日向冉玉超、梁继王作出峨渔牧限拆﹝2018﹞第125号《限期拆除决定书》，要求冉玉超、梁继王限期拆除其养殖设施。由于冉玉超、梁继王未按期限自行拆除，被上诉人于2018年8月27日向其作出峨渔牧履催字﹝2018﹞53号《行政决定覆行催告书》，冉玉超、梁继王仍未履行拆除义务。 因上诉人经催告后仍不履行限期拆除网箱已经危害或将危害水上交通安全、造成环境污染，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十条的规定，被上诉人于2018年8月30日向上诉人作出峨渔牧代履决字﹝2018﹞53号《代履行决定书》，决定由下老乡人民政府代为履行拆除工作。2、根据《中华人民共和国渔业法》第四十条及其他法律法规的规定，对限期拆除养殖设施并不需要举行听证会，另外，是否进行听证也不是限期拆除养殖设施的必经程序。被上诉人作出限期拆除决定前已通过《通告》告知上诉人相关的权利义务。如上诉人认为被上诉人作出的限期拆除决定程序违法，应在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。上诉人逾期未提出行政复议或者提起行政诉讼，应视为其对限期拆除决定的认可。三、一审驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张由被上诉人支付其渔业网箱补贴无事实和法律依据，且上诉人未能提供证据证明被上诉人实施的行为违法造成其经济损失。首先，上诉人并未在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，确认被上诉人限期拆除决定违法，或者提起行政赔偿，在本案中亦未诉请确认被上诉人的行政行为违法，而是直接请求被上诉人赔偿其经济损失，违反了《国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”的规定；其次，上诉人收到限期拆除决定后，在限期内拒不将违法养殖网箱予以拆除，但实际上已不再继续养殖。被上诉人的工作人员到现场查看时上诉人的网箱没有拆除，网箱里也没有养殖任何鱼类，工作人员才将部分网箱予以拆除，且只是将上诉人用于固定网箱的绳索剪断后将网箱拖至岸边，由上诉人自行处理网箱。被上诉人的拆除行为最大限度的保证了上诉人的利益，并未对上诉人造成损害。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。 本院查明的案件事实与一审法院查明的案件事实一致。 另查明，庭审中，上诉人梁继王确认其提起本案行政赔偿诉讼前，未先向赔偿义务机关天峨县农业农村局提出赔偿请求。同时，梁继王亦确认在提起本案诉讼时，未明确提出确认天峨县农业农村局作出的《限期拆除决定书》及拆除其水面养殖网箱的行政行为违法的诉讼请求。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第九条第一款的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法行为侵犯侵犯当事人的财产权的，受害人有权得赔偿的权利，因此，上诉人梁继王提起本案行政赔偿诉讼，主体适格。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（四）项规定，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法，赔偿请求人有权单独提起行政赔偿诉讼。也就是说，侵权的行政行为已经被确认违法，是当事人单独提起行政赔偿诉讼的前提条件。侵权行政行为未经法定程序确认违法，当事人单独提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。本案中，上诉人梁继王称被上诉人天峨县农业农村局作出的《限期拆除决定书》并拆除其水面养殖网箱的行政行为，造成其直接财产损失和养殖补贴损失。但是，至今没有证据证明上述行政行为已经被确认违法。同时，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”的规定，上诉人梁继王在提起本案行政诉讼时，并未一并提出确认天峨县农业农村局作出的上述行政行为违法的诉讼请求。因此，梁继王单独提起本案行政赔偿诉讼，不符合法定受理条件，本案应当裁定驳回起诉。一审判决未能查明本案是否符合立案受理条件，即直接进入实体审查，并作出实体裁判，属认定事实不清，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下： 撤销天峨县人民法院（2019）桂1222行初69号行政判决； 驳回上诉人（一审原告）梁继王的起诉。 一、二审案件受理费100元（已预交），退还上诉人梁继王。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 梁海亮 审 判 员 寇四清 审 判 员 韦荷嫩 二〇二〇年九月二日 法官助理 杨素景 书 记 员 罗海浪