浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终197号 上诉人（原审原告）蔡公青，男，1954年8月18日出生，汉族，住温岭市。 委托代理人蔡晓琴（系原告之女），1988年5月2日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）温岭市人民政府横峰街道办事处，住所地温岭市横峰街道宅前路**。 法定代表人戴曦敏，主任。 应诉负责人李国顺，副主任。 委托代理人蔡福友、江海勇，浙江明权律师事务所律师。 上诉人蔡公青因诉被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处房屋行政协议一案，不服温岭市人民法院（2019）浙1081行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告蔡公青系温岭市横峰街道西塘村村民，在该村拥有一处房屋，土地证号为温集用（2001）字第212**。因温岭市中心城区城中村改造项目，涉案房屋被列入征收范围内。2018年10月10日，台州市德衡房地产估价事务所（普通合伙）就涉案房屋出具横峰街道城中村改造房屋拆迁估价明细表。2018年11月29日，被告温岭市人民政府横峰街道办事处就西塘村全域改造拆迁安置方案表及房屋征收情况汇总表予以公示。2018年12月15日，原告蔡公青与被告就涉案房屋签订编号为10-10-18《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿协议书》，并于2018年12月20日就涉案协议在温岭市公证处进行公证。后原告不服，提起本案诉讼，要求确认涉案协议无效。经该院释明后，原告仍坚持诉讼请求。 原审法院认为，本案的争执焦点为涉案协议书是否属于无效情形？1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿方案》第二条第二款规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（二期）的征收房屋补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构建物和其他附属物的征收补偿工作。原告蔡公青的房屋位于温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收范围内，故被告有资格及依据与原告签订涉案房屋征收补偿协议。2.根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案协议已经温岭市公证处公证。原告称其在被告的胁迫下与其签订协议，但未提交相应的证据予以证实，且涉案协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。故涉案协议不存在上述法律规定合同无效的情形。3.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”本案中，虽然在被告与原告签订《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿协议书》时，涉案地块的征收尚未完成批准手续，但涉案协议明确约定“本协议经双方签字盖章，并报市政府批准公告后生效，……”，故本协议系附生效条件的协议，在市政府批准公告前不发生法律效力，也不会对原告的合法权益产生影响。也就是说，上述协议是双方在自愿协商的基础上预先签订的征收补偿协议，其尚未发生法律效力，不会对原告的权利义务产生实质影响，也不影响被告依照上述法律规定依法办理征地审批。且只有被告在依法履行征地手续，并经市政府批准公告后，上述协议才能生效。综上，原告与被告之间签订的涉案协议既不符合行政行为无效的情形也不构成《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，故其要求确认涉案协议无效的请求，该院不予支持。经该院释明后，原告仍拒绝变更诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款的规定，判决驳回原告蔡公青要求确认被告温岭市人民政府横峰街道办事处与其签订的编号为10-10-18的《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿协议书》无效的诉讼请求。本案受理费50元，由原告蔡公青负担。 上诉人蔡公青上诉称：一、原审法院认定事实错误，适用法律错误。1、《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿方案》的制定程序不合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第七、十、十一条等规定，关于征地补偿安置方案拟定、报批、实施程序之规定，征地补偿安置方案应当在征收土地公告之日起45日内由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，以被征收土地的所有权人为单位进行拟定，再经过公告、听证、报批等程序才能生效实施。本案中，签订涉案征补协议时，被征收区域尚未完成征地报批，温岭市人民政府在征地补偿安置方案制定过程中未实施公告、听证等程序，就径行作出涉案的征收补偿决定，程序违法。2、涉案的征收补偿方案不能作为法院审理定案的依据，原审法院适用法律错误。人民法院审理行政案件，应当依据法律法规，参照规章。本案中，温岭市人民政府作出的涉案征收补偿方案非法律法规，亦非规章，不应作为行政行为合法的依据。原审法院采纳涉案的征收补偿方案，认定事实错误，适用法律错误。二、被上诉人不具有实施征收补偿的主体资格，与第三人签订的涉案房屋征收补偿协议书无效。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、原国土资源部《征收土地公告办法》第十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条等规定，集体土地征收过程中，县级以上地方人民政府是集体土地征收的实施主体，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收的实施主体，被上诉人既非集体土地征收的实施主体，亦非补偿安置工作的法定主体，不具有实施征收补偿的主体资格，与第三人签订的涉案征收补偿协议书无效。2、即使被上诉人实际参与了征收补偿安置工作，也仅是受县级以上人民政府或土地行政主管部门委托开展的工作，应在委托范围内以委托行政机关的名义与被征收人签订安置补偿协议，被上诉人以自己的名义独立实施缺乏法律依据，属于超越职权应确认无效。三、涉案征补协议关于补偿安置内容的约定严重突破安置补偿政策，应当视为该约定内容没有依据，应归于无效。本案中，根据温莞渭乡（镇）土用字（89）第019号《温岭县个人建设用地申请表》，上诉人的涉案房屋位于莞渭乡集镇，属于涉案房屋征收补偿协议书第二项表格中的“小集镇”房，但该协议没有按照征收补偿方案第六条之规定给予“小集镇”房安置待遇，即在人间比确定安置面积的基础上另给200㎡安置面积。综上，请求撤销原判，确认案涉10-10-18号《房屋征收补偿协议书》无效。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人温岭市人民政府横峰街道办事处辩称：一、《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿方案》系温岭市人民政府为实施征地拆迁准备工作而出台的规范性文件，不同于征地方案批准后的征收补偿安置方案，不违反相关法律规定。虽然上诉人在一审时并未一并申请对该规范性文件进行审查，但徐万国诉横峰街道办事处行政协议一案中已经一并提出对该规范性文件进行审查，生效判决【（2020）浙10行终26号】已确认该规范性文件不违反法律规定，可作为定案依据，故本案无需重复审查。二、根据《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿方案》第二条规定，横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作，具有与被补偿人签订补偿协议的主体资格。三、诉争协议并未突破安置补偿政策。虽然上诉人的房屋规划位置在莞渭乡集镇内，但仅凭规划位置并不能表明该房屋属于“小集镇集资建房”。依据《温岭市农村住房建设管理办法》第十五条规定，对1999年原小城镇建设、“村村通”、集资办教育、改变用途等建设的房屋，凭原镇、村开具发票或其他有效依据，在拆迁或户口所在村申报宅基地时，不计入建房用地限额标准内。对该政策，横峰街道办事处在签订协议前已反复向上诉人解释说明，但上诉人并未提供原镇、村开具发票或其他能够表明该房屋属于小集镇集资建房的有效依据，故无法按照小集镇集资建房给予拆迁补偿。案涉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。现该区域的集体土地已依法征收，被诉协议已经温岭市人民政府批准公告后生效。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为，本案审查的重点为被诉补偿安置协议书是否有效。房屋征收补偿安置协议系行政协议，同时具有行政行为与合同的双重属性，故行政协议是否具有无效情形，主要审查其是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的情形。本案中，根据《温岭市全域改造产业升级实验区××期××房屋征收补偿方案》第二条规定，温岭市人民政府横峰街道办事处为市全域改造产业升级实验区（二期）的征收补偿实施单位，具体承担改造区内的建筑物、构筑物和其他附属物的征收补偿工作。故被上诉人横峰街道办事处作为温岭市人民政府确定的征收补偿实施单位有权与上诉人签订被诉房屋征收补偿协议。双方于2018年12月15日自愿签订被诉补偿安置协议并经公证，协议约定的补偿金额、安置方式、安置位置等内容亦不违反法律、法规的强制性规定。上诉人认为房屋所在地块在签订协议时未完成土地征收等法定程序，故补偿协议签订程序违法。本院认为，行政机关与房屋所有权人就房屋拆迁的补偿安置问题进行协商并达成合意，并不必然以房屋所在土地被批准征收为前提。且案涉协议载明报市政府批准公告后生效，从被上诉人提交的证据材料看，涉案地块于2019年5月31日经浙江省人民政府批准征收，后2019年12月14日温岭市人民政府批准协议生效。故上诉人该上诉理由不能成立。此外，上诉人提出其房屋应按“小集镇”房予以补偿安置的问题，涉及补偿安置方案的具体适用，即使存在不当也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”或者《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。综上，一审法院认定被诉补偿安置协议不存在无效情形，在经释明上诉人坚持原诉讼请求的情形下判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蔡公青负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年九月二十五日 代书记员  陈思安