云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）云33行初9号 原告兰坪县矿产三废回收厂。 住所地：兰坪白族普米族自治县金顶镇金凤村委会，通讯地址：兰坪县。 法定代表人：杨佳定，系兰坪县。 被告兰坪白族普米族自治县人民政府。 住所地：兰坪县。 法定代表人刘雪松，系该县人民政府县长。 委托代理人杨红娟，女，1990年12月9日生，普米族，云南省兰坪县人，住址：兰坪县，代理权限：特别授权代理。 第三人兰坪白族普米族自治县自然资源局。 住所地：兰坪县。 法定代表人和国贤，系该局局长。 委托代理人杨占友，男，云南田钧律师事务所律师。。代理权限：特别授权代理。 第三人兰坪白族普米族自治县应急管理局。 住所地：兰坪县。 法定代表人和永辉，系该局局长。 委托代理人和宗才，男，1973年12月27日生，白族，云南省兰坪县人，住址：兰坪县，代理权限：特别授权代理。 第三人怒江州生态环境局兰坪分局。 住所地：兰坪县。 法定代表人田旭文，系该分局局长。 委托代理人赵平荣，男，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 第三人兰坪白族普米族自治县水利局。 住所地：兰坪县。 法定代表人和鑫，系该局局长。 第三人兰坪白族普米族自治县林业和草原局。 住所地：兰坪县。 法定代表人罗锡良，系该局局长。 委托代理人赵平荣，男，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 第三人兰坪白族普米族自治县交通运输局。 住所地：兰坪县。 法定代表人李祖成，系该局副局长（主持工作）。 委托代理人陆政富，男，云南上云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 原告兰坪县矿产三废回收厂诉被告兰坪白族普米族自治县人民政府地矿行政一案，本院于2020年6月12日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告兰坪县矿产三废回收厂诉称，请求：1.请求人民法院依法判决撤销被告兰坪县人民政府组织其政府部门作出的《兰坪县自然资源局关于兰坪县矿产三废回收厂要求氧化锌精矿准予销售出境申请的回复意见》具体行政行为。2.本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2019年10月30日，原告办理产品销售人员按以往惯例到兰坪县自然资源局办理矿产品销售申报，矿管股经请示领导后让明天再来。2019年10月31日，原告法定代表人与矿管股负责人联系，并按要求提交了原告请求销售产品的请示报告。2019年11月17日早上，原告经催办无果后，由于原告欠发工人工资4个月，以及偿还贷款，交纳税费，支付材料配件款等沉重负担，且销售产品的请求已过15天，原告不得已只能启动销售发运产品。2019年11月17日下午，发运产品货车到兰坪县检查站后，被81检查站兰坪县自然资源局工作人员拦下来，工作人员称局里未通知对原告产品放行，找局领导再说一下，原告法定代表人要求他按程序上报，即使没收这5车矿产品也不怪他，写个收据就行。经电话请示后，终于放行。2019年11月18日早上，原告法定代表人来到兰坪县自然资源局找到局长，请求准予原告发运尚未发运的剩余矿产品。局长称，原兰坪县矿产品发运文件被州自然资源局清理已废止，局里也不知道怎么办，请原告找县政府协调一下。原告法定代表人随即来到县政府把请示报告交给了分管的副县长，刚好遇到兰坪县自然资源局的局长来开会，局长看了请示报告中反映该局15天还不及时答复原告时，认为原告在告他们局的状。至2019年12月10日期间，原告多次打电话发短信给分管副县长，均未接电话及回复信息，经向县长反映情况后，副县长才回电话，称原告手续不清，让原告找职能部门解决。原告从职能部门得知副县长发火，要求严查原告是否超占林地及项目申报情况，经查无问题。县长召集办公会议当场协调，由分管副县长和兰坪县自然资源局尽快落实。当天下午分管副县长安排兰坪县自然资源局、应急管理局、生态环境局、水务局、林业和草原局、交通运输局等部门收集原告以往申报的材料中查找毛病。2020年5月25日早上9时，原告工作人员到兰坪县自然资源局询问请示结果，被告知原告超占使用土地，准备好有关材料接受处罚。2020年5月26日早上9时，原告工作人员再次到兰坪县自然资源局询问请示结果，等来的是《兰坪县自然资源局关于兰坪县矿产三废回收厂要求氧化锌精矿准予销售出境申请的回复意见》。原告认为：一、怒江州自然资源和规划局的怒自然资〔2019〕24号文件《怒江州自然资源和规划局关于废止（关于切实加强怒江州矿产品流通管理的通知）文件的通知》早已下达被告行业主管部门的兰坪县自然资源局，该局兰自然资〔2019〕45号也明令停止使用《怒江州矿产品出境证》。即早在2019年5月怒江州各县均取消限制矿产品出境外销。二、被告及其行业主管部门完全明知无权限制原告矿产品出境销售，却继续安排工作人员设卡封堵合法企业的矿产品外销。被告不准原告外销矿产品行政行为属于滥用职权的严重违法行为。被告行政行为违法无效，其回复意见的具体行政行为依法应予撤销。三、被告先行设卡封堵原告矿产品外销的违法行为，之后展开与原告销售产品合法权利无关的问题调查，其行政行为目的不具有合法性。 综上所述，原告为了维护自己的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，请求人民法院依法判决。 被告兰坪白族普米族自治县人民政府辩称，一、2019年12月12日答辩人在召集有关部门协调解决龙鑫选厂生产问题的专题会议上，附带对兰坪县自然资源局提交的关于原告申请矿产品出境的问题进行了研究，明确要求“各部门梳理有关审批手续办理情况，统一报自然资源局”。答辩人只有督促各有关部门依法履职，没有针对原告直接作出某一具体行政行为，更没有对原告的权益造成损害。二、答辩人没有针对兰坪县自然资源局于2020年5月25日作出的《兰坪县自然资源局关于兰坪县矿产三废回收厂要求氧化锌精矿准予销售出境申请的回复意见》向答辩人提出过行政复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”的规定，兰坪县人民政府不是适格被告。 综上，原告的起诉不符合法律规定，没有事实依据和法律依据，请依法驳回对答辩人的起诉。 第三人兰坪白族普米族自治县自然资源局述称，原告兰坪县矿产三废回收厂诉被告兰坪白族普米族自治县人民政府地质矿产行政管理（地矿）行政撤销一案，因原告认为与第三人兰坪白族普米族自治县自然资源局有利害关系，现针对原告的起诉，提出答辩如下： 一、原告诉状中歪曲了部分事实，本案的真实情况如下： 2019年11月1日，兰坪白族普米族自治县自然资源局收到《兰坪县矿产三废回收厂关于要求兰坪县矿产三废回收厂氧化锌精矿准予销售出境的申请》（兰矿回字〔2019〕07），申请出境氧化锌精矿5000吨（锌金属吨823.5吨）。在收到该申请后，兰坪白族普米族自治县自然资源局积极开展相关审核工作，经审核，原告在申请附件材料中提供的供货合同为2010年5月30日，原告与云南金鼎锌业有限公司3万吨原矿石采购合同，与原告申请中所注明的2010年从云南金鼎锌业有限公司购买的13万吨原矿数量不符，且原告以找不到相关合同为由，未予提供13万吨原矿完整供货合同。经兰坪白族普米族自治县自然资源局与云南金鼎锌业有限公司核实确认，在2010年期间云南金鼎锌业有限公司仅与原告签订了1份3万吨供货合同。因此，兰坪白族普米族自治县自然资源局无法判定原告2010年采购的13万吨原矿石中10万吨原矿石的来源是否合法。2019年11月4日，兰坪白族普米族自治县自然资源局召开党组讨论会，因无法确定原告矿石来源的合法性，未能作出相关决定。 2019年11月19日，兰坪白族普米族自治县自然资源局收到《兰坪县环境保护督察工作领导小组办公室关于提供兰坪县矿产品三废回收厂相关材料的函》（2019-4），出于安全及环保方面的考虑，兰坪白族普米族自治县自然资源局将该问题事项上报被告。2019年12月12日，被告组织召开关于兰坪县矿产品三废回收厂矿产品出境问题的专题会议，会议邀请了第三人兰坪白族普米族自治县应急管理局、怒江州生态环境局兰坪分局、兰坪白族普米族自治县水利局、兰坪白族普米族自治县林业和草原局、兰坪白族普米族自治县交通运输局等部门，会议要求参会部门根据职能梳理原告手续是否完备。 2019年12月17日，兰坪白族普米族自治县自然资源局向参会单位发送了《兰坪县自然资源局关于征求兰坪县三废回收厂氧化锌出境申请意见的函》（兰自然资函〔2019〕145号），经梳理回函意见，三废厂存在以下问题：1.该企业未办理水土保持许可手续，未办理取水许可延续手续；2.该企业安全许可证号“怒FM（×××）×××2”，有效期为2015年12月2日至2018年12月1日，安全许可证已过期。无相关截排洪设施，且尾矿库属于病库，存在安全生产问题及隐患；3.该企业三废回收厂党支部建设项目许可用地范围8133.7平方米，实际占地24382.00平方米，超占用地范围16248.3平方米；三废回收厂二车间建设项目许可用地范围25400.1平方米，实际占地35099平方米，超占用地9698.9平方米。两个项目合计超占用地25947.2平方米，存在工业用地少批多占行为，目前该违法状态未消除，目前兰坪白族普米族自治县自然资源局已启动相关立案查处程序；4.经复核企业申请材料，该企业未能说明其在2010年期间所采购的13万吨原矿石中10万吨原矿石的来源；5.该企业选厂不符合《云南省推动长江经济带发展领导小组关于印发云南省加强长江经济带尾矿库污染防治工作方案的通知》（云发改基础〔2020〕339号）文件规定。 综上所述，兰坪白族普米族自治县自然资源局不同意该企业申请的5000吨精矿出境申请。下一步兰坪白族普米族自治县自然资源局将积极督处该企业根据《云南省推动长江经济带发展领导小组关于印发云南省加强长江经济带尾矿库污染防治工作方案的通知》（云发改基础〔2020〕339号）文件进行限期整改；指导企业认真排查，修缮“带病”尾矿库及截排设施，消除安全生产隐患；严肃查处违法占地行为，督促企业完善相关手续；积极探索矿石流通跟踪监管机制，严厉打击“私挖盗采”行为。 二、兰坪白族普米族自治县自然资源局依法作出的《兰坪县自然资源局关于兰坪县矿产三废回收厂要求氧化锌精矿准予销售出境申请的回复意见》合法有效，依法不能撤销，理由如下： 原告不具备合法生产的条件，未办理水土保持许可手续，未办理取水许可延续手续。安全许可证已过期，无相关截排洪设施，尾矿库属于“病库”，存在安全生产问题及隐患。不符合《云南省推动长江经济带发展领导小组关于印发云南省加强长江经济带尾矿库污染防治工作方案的通知》（云发改基础〔2020〕339号）文件规定。 原告生产中存在违法行为，原告党支部建设项目超占用地16248.3平方米，二车间建设项目超占用地9698.9平方米。两个项目合计超占用地25947.2平方米，存在工业用地少批多占行为，目前该违法状态未消除，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”目前对原告该违法行为兰坪白族普米族自治县自然资源局已启动相关立案查处程序。经复核原告申请材料，原告未能说明其在2010年期间所采购的13万吨原矿石中10万吨原矿石的来源。原告已生产了5000吨氧化锌精矿，那么生产氧化锌精矿原矿石远远超出了3万吨。根据《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第七条规定“明知是犯罪所得的矿产品及其产生的收益，而予以窝藏、转移、收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，依照刑法第三百一十二条的规定，以掩饰、隐瞒犯罪行为，事前通谋的，以共同犯罪论处。”故对原告这一违法线索应当移交公安机关侦查。 综上所述，《兰坪县自然资源局关于兰坪县矿产三废回收厂要求氧化锌精矿准予销售出境申请的回复意见》合法有效，原告非法生产的氧化锌精矿，不应受法律保护，相关部门依法追究其法律责任，其违法生产的产品不但限制出境，依法应该没收，故请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 第三人兰坪白族普米族自治县应急管理局陈述意见，一、原告在诉状中未提到我局任何具体行政行为的诉讼，请求依法驳回原告对我局的诉讼。二、我局认为，一是你企业安全许可证（证号FM〔×××〕×××2）有效期为2015年12月2日至2018年12月1日，安全许可证已属过期，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》的有关规定，企业在安全许可证过期后如继续组织生产活动行为应当予以相应处罚，但企业因未完善相关手续自行停产至今，且在生产或停产期间未发生过安全生产责任事故；二是根据2017年5月25日，怒江州安全生产监督管理局通知公告（2017年第2号），该企业尾矿库概念为一次性筑坝的小沉淀池，不纳入尾矿库安全设施行政许可，不纳入尾矿库统计；三是我局对该企业行政起诉状中所提诉讼请求之一“氧化锌精矿准予销售出境”问题，不涉及应急管理部门职责范畴，依法不予答复。综上，我局没有侵害原告的合法权益，请求人民法院查明事实后，作出公正判决，以维护我局的合法权益。 第三人怒江州生态环境局兰坪分局陈述意见，一、原告的起诉没有事实依据和法律依据，应当依法予以驳回；二、我局在本案中没有任何的行政措施和行政处罚针对原告；三、原告的起诉与我局没有任何关联；四、把我局列为第三人违反行政诉讼法的相关规定，应当依法驳回。 第三人兰坪白族普米族自治县水利局陈述意见与本案第三人怒江州生态环境局兰坪分局陈述意见完全相同。 第三人兰坪白族普米族自治县林业和草原局陈述意见，一、原告的起诉没有事实依据和法律依据，应当依法予以驳回；二、原告选厂的位置经我局核实，位于兰坪县，地类为非林地（建设用地）；兰坪县矿产三废回收厂（金凤车间）位于兰坪县，地类为非林地（建设用地）；三、我局在本案中没有任何的行政措施和行政处罚针对原告；四、原告的起诉与我局没有任何关联；五、把我局列为第三人违反行政诉讼法的相关规定，应当依法驳回。 第三人兰坪白族普米族自治县交通运输局未提出相应的陈述意见。 本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼。本案中，兰坪县人民政府不是本案的适格被告。在诉讼中，如果多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，本院不应支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。由此可见，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。经审查，本案中作出不予准许原告申请的5000吨氧化锌精矿出境销售的行政行为是兰坪县自然资源局，而不是兰坪县人民政府直接作出的行政行为。本案在审查过程中，原告拒绝接受对被告主体资格的释明，应当承担不利后果。因此，本案就错列、多列被告的起诉，本院不予受理。 综上，原告的起诉存在错列或多列被告的情形，且对其被告主体资格的释明拒绝接受，原告的诉讼理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第（十）项的规定，裁定如下： 驳回原告兰坪县矿产三废回收厂的起诉。 案件受理费依法不予交纳。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。 审判长  周银泉 审判员  李筱槲 审判员  和志萍 二〇二〇年九月三十日 书记员  李 茹