安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终876号 上诉人（一审原告）宗寿林，男，1962年7月4日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）宗某3，女，1987年8月11日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）王某1，男，2011年12月2日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）王某2，男，2018年9月29日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上述两上诉人的法定代理人宗某3，系王某1、王某2之母，1987年8月11日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）宗某4，男，1989年2月18日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）宗某1，女，2016年10月5日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）宗某2，男，2018年6月9日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上述两上诉人的法定代理人宗某4，系宗某1、宗某2之父，1989年2月18日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上诉人（一审原告）叶超月，女，1991年9月13日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 上述七上诉人的共同委托代理人宗寿林，男，1962年7月4日出生，汉族，住安徽省芜湖县。 被上诉人（一审被告）芜湖县人民政府，住所地安徽省芜湖县湾沚镇，统一社会信用代码113402217330302581。 法定代表人李国柱，该县县长。 委托代理人丁玉能，北京盈科（芜湖）律师事务所律师。 委托代理人周俊，该县湾沚镇副镇长。 上诉人宗寿林、宗某3、王某1、王某2、宗某4、宗某1、宗某2、叶超月（简称宗寿林等八人）因诉芜湖县人民政府履行征收补偿安置职责一案，不服安徽省芜湖市中级人民法院（2020）皖02行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 宗寿林等八人向一审法院起诉称，宗寿林户有十口人，除女婿王六一外，实际被拆迁人口为九人，该户位于芜宣机场征收范围内。拆迁时，芜湖县人民政府组织人员在未与其协商，未对房屋、财产、装饰装修、家具等财物进行核对，亦没有依法约定土地征收安置补偿费用的情况下，对其房屋进行拆除。因芜湖县人民政府承诺绝不会少给赔偿，故其一切听从安排，签订了工作人员提供的所有不知情的材料，后其方知晓签订的是放弃安置房的承诺及合同，遂报警请求维护合法权益。综上，请求判令芜湖县人民政府停止侵权行为，依法给予宗某3、王某1、王某2各安置一套住房的待遇，判令芜湖县人民政府依法支付其征地安置费20万元每人，合计160万元。宗寿林等八人当庭要求增加一项诉讼请求，请求芜湖县人民政府按照其房屋内实有财产进行核算，给予赔偿。 一审法院经审理查明，因芜宣机场项目建设需要，芜湖县人民政府启动芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目征收工作，地块征收补偿执行芜政秘〔2014〕**《湾沚镇集体土地上房屋征收补偿安置方案》（2014年12月22日经芜湖县人民政府批复同意，自2015年1月1日施行）。宗寿林户房屋位于征收范围内，其在2018年10月11日填写的《芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目申请表》上写明共有九名家庭成员。2019年3月22日，宗寿林户与芜湖县湾沚镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议》，协议约定房屋及附着物拆迁补偿款合计77926元，奖励和补助12050元，两项合计89976元，宗寿林户选择277.95平米进行实物安置，62.05平米进行货币安置。同日，宗寿林签字的《安置申请表》中载明家庭成员共计六人，并写明“同意上述安置情况，并以此为准，申请进行安置”。《四分部空港组安置房选房结算表》中载明宗寿林户安置迎宾花苑501-2-202、49-2-602、城东二期27-1-702、城东三期21-503，合计4套房屋，宗寿林户需补差价225138元，扣除拆迁款89976元、货币安置补偿金额83768元，宗寿林户仍需补缴51394元，宗寿林户亦已足额缴纳该笔款项，因其实际缴纳金额为6万余元，湾沚镇具体负责征迁人员退还其14625元，所有款项均已结清。 一审法院另查明，宗某3系宗寿林之女，其于2010年与同为征收户的王六一登记结婚。2010年11月，王六一所在芜湖县湾沚镇永红狮山村民组启动征迁工作，王六一因已登记结婚虽未生育，拆迁安置时依照湾政〔2010〕145号《芜湖县工业开发区区域集体土地征地拆迁补偿安置方案》规定的“新婚夫妻（未生育）视同二代三人安置”，王六一户包含宗某3共获得两套安置房。其后王六一宗某3之子王某1、王某2分别于2011年12月、2018年出生，并于2012年12月，2018年10月将户口迁入宗寿林户。芜湖县湾沚镇人民政府在宗寿林户征收时依据《湾沚镇集体土地上房屋征收补偿安置方案》的“在籍外嫁女，有承包土地，嫁入本县非征收区域范围内，不论几代人封顶安置85平米”规定，认为因宗某3已享受安置，故其子不作为安置人口认定，不予补偿安置。 一审法院认为，本案争议焦点有三，一是芜湖县人民政府是否为本案适格被告；二是原告提起本案之诉是否超过法定起诉期限；三是因原告已经签订补偿安置协议，原告能否提起本案不履行法定职责之诉，被告是否负有补偿安置职责。 关于争议焦点一。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”故市、县人民政府是法定的土地征收及具体实施安置补偿工作的主体，依法负有补偿安置法定职责。 本案中，宗寿林户虽与芜湖县湾沚镇人民政府签订了补偿安置协议，但因没有法律、法规、规章层面的明确授权，芜湖县湾沚镇人民政府实施的签订协议行为应当视为芜湖县人民政府的委托，在因协议签订或履行过程中发生的纠纷，应当以委托主体也即芜湖县人民政府为被告。且从宗寿林等八人的诉讼请求可以看出，其系认为涉案征收补偿协议遗漏宗某3及其子应享有的三套安置房屋和每人20万元补偿款、房屋内财物等补偿项目，故诉请芜湖县人民政府履行补偿职责，给予上述补偿，并非对补偿安置协议本身不服提起诉讼，故本案被告应为具有法定补偿安置职责的芜湖县人民政府。 关于争议焦点二。涉案征收行为发生于2019年，宗寿林与芜湖县湾沚镇人民政府签订补偿安置协议的日期为2019年3月22日，该协议并未作出诉权告知行为，涉案征收过程中亦没有相关行政机关告知宗寿林等八人的诉权和起诉期限，故本案应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，适用一年起诉期限。现宗寿林等八人因认为其应当享有的补偿未足额获取，其于2020年2月29日向人民法院提交起诉状，并未超过一年起诉期限。 关于争议焦点三。本案系集体土地上房屋征收与补偿案件，征收过程中原告与被告已经达成了补偿安置协议，为更好查明事实和实质性化解争议，原告宜对补偿安置协议提起诉讼。但经该院庭前指导和释明后，原告仍坚持提起本案之诉，要求芜湖县人民政府履行补偿职责，故本案审查对象为芜湖县人民政府是否负有宗寿林等八人诉称的行政补偿职责。 其一、芜湖县人民政府已履行补偿安置职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“……县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。”芜湖县人民政府已经依照上述法律规定，委托芜湖县湾沚镇人民政府实施具体征收补偿安置工作。芜湖县湾沚镇人民政府依照经芜湖县人民政府批准的芜政秘〔2014〕191号《湾沚镇集体土地上房屋征收补偿安置方案》与宗寿林户签订了《房屋征收补偿安置协议》（编号SYZ-022），在宗寿林缴纳了安置房差价款后安置宗寿林四套房屋，故芜湖县人民政府已经履行了补偿安置职责。 其二、芜湖县人民政府并不具有补偿宗某3及其子三套安置房屋的职责。宗某3系外嫁女，嫁入同为被征收区域范围内的湾沚镇永红狮山村民组，该村民组于2010年11月被征收，其已依照《芜湖县工业开发区区域集体土地征地拆迁补偿安置方案》规定的“新婚夫妇（未生育）视同二代三人安置”政策获得补偿安置。《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂定办法》第四条规定，补偿人口的认定应当以户籍记载的人口为依据，严禁重复补偿。故宗某3及其子虽将户籍迁入宗寿林户，但因其已在其他集体经济组织享受过补偿安置待遇，且涉案地块征收补偿安置方案确定时间为2015年1月，其第二子并未出生，故在本次征收过程中该三人不能重复补偿，宗寿林要求的给予三人每人一套安置房和每人20万元的补偿款的诉讼请求无相关事实和法律依据，该院不予支持。 宗寿林户如对上述补偿安置方案确定的补偿标准不服，可依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施……”之规定另行主张。 其三、芜湖县人民政府已对房屋内附属设施和附着物进行补偿。双方签订的《房屋征收补偿安置协议》第一项即为“拆迁房屋及附着物面积、数量、补偿金额”，补偿涵盖“简易附属房屋、深水井、水泥地坪、有线电视、空调等等”，补偿金额合计77926元，并已据实结算完毕。宗寿林等八人起诉时当庭增加要求赔偿室内装修家居等财物的诉讼请求，赔偿建立在行政机关违法行为的基础上，本案审理对象为芜湖县人民政府补偿安置行为，行政补偿与行政赔偿的目的和内容均不相同，故该项赔偿诉讼请求与本案属不同法律关系，不属于本案审理范围。如相关行政机关在具体征收过程中存在违法行为并侵害了宗寿林户的合法权益，宗寿林户可依法另行主张。 其四、并无证据证明原告在补偿安置协议签订过程中受到胁迫。本案原告提起的虽为不履行法定职责之诉，但原告与芜湖县湾沚镇人民政府签订的补偿安置协议是审查芜湖县人民政府是否履行法定职责的重要依据，故本案需对该协议进行综合审查。宗寿林诉称其在补偿安置协议签订过程中受到胁迫，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”之规定，本案应由原告对“胁迫”承担举证责任，原告需证明：一是被告方行为人实施了以侵害其利益为要挟的行为；二是基于被告方行为人的要挟，原告作出了违背其真实意思表示的行为。综合原告及被告提交的证据材料显示，本案的征收补偿过程不是一蹴而就的，而是履行了多个连续的多节点程序，如提交申请表，在各项选房结算表、确认单及补偿发放表上签字等等，本案显难认定存在胁迫行为，故原告调查取证的申请本案不予准许。 综上，芜湖县人民政府已依照相关法律规定履行了对宗寿林户的征收补偿职责，宗寿林的诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回宗寿林等八人的诉讼请求。 宗寿林等八人上诉称，1、宗某3、王某1、王某2自出生之日起就落户在宗寿林的户口本上，根据湾沚镇集体土地上房屋征收补偿安置方案规定，三人符合安置条件，芜湖县人民政府以王六一之父王业瑞与政府签订协议为由，认为宗某3已享受了拆迁待遇，无事实和法律依据。2、宗寿林签订的征收安置补偿协议明显损害了第三人的利益，且违反了先补偿后拆迁原则及物权法等有关法律的规定，属无效合同。3、其尚有十五处土地未获补偿。4、芜湖县人民政府制作的房屋补偿表中只有部分财产，还有宗某3的部分财产没有计算在内，宗寿林虽签字认可，但不符合事实，且损害第三人利益。请求撤销原判，改判支持其一审全部诉讼请求。 芜湖县人民政府答辩称，1、宗寿林等八人的上诉理由无事实和法律依据。宗寿林户申请拆除房屋时，对家庭人口情况予以认可，同时明确该户家庭人口为六人，在经征迁部门公示后，宗寿林户也未提出异议，后双方签订了《房屋征收补偿安置协议》。据此，征迁部门接受宗寿林户申请代为拆除房屋，并未侵犯宗寿林户的实体利益。协议签订后，其已按协议约定全面正确地履行义务。2、宗某3、王某1、王某2的上诉理由缺乏事实和法律依据。宗某3系外嫁女，嫁入同为被征收区域范围内的湾沚镇永红狮山村民组，该村民组于2010年11月被征收，宗某3已依照《芜湖县工业开发区区域集体土地征地拆迁补偿安置方案》规定的“新婚夫妇（未生育）视同二代三人安置”政策获得补偿安置，根据《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂定办法》第四条之规定，“补偿人口的认定应当以户籍记载的人口为依据，严禁重复补偿”，故宗某3已在其他集体经济组织享受过补偿安置待遇，且涉案地块征收补偿安置方案确定时间为2015年1月，其次子并未出生，因此，在本次征收过程中该三人均不能重复补偿。三、《房屋征收补偿安置协议》合法有效。宗寿林虽主张签订《房屋征收补偿安置协议》时受到胁迫和欺骗，但却未能向一审法院提交相关证据。另外，从全案证据来看，本案的征收补偿过程先后经历了宗寿林申请、签订补偿安置协议、宗寿林在各类表格上签字确认、选房结算等诸多环节和流程，宗寿林也都一一签字确认，显难认定存在胁迫、欺骗之情形，故应合法有效。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 芜湖县人民政府一审中向法庭提交以下证据：1、芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目申请表、房屋征收补偿安置协议，证明宗寿林自愿申请拆除房屋，且与征收实施部门已达成征收安置补偿协议。2、安置申请表，证明宗寿林自愿申请拆除房屋，并经核准家庭成员及安置情况，宗寿林签字同意。3、芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目房屋被征收户自愿放弃安置面积申请表，证明宗寿林家庭人口情况以及自愿放弃安置面积62.05平方米，选择货币补偿。4、验收证明、四分部空港组安置房选房结算表、安置房选房确认单，证明宗寿林根据房屋征收补偿安置协议完成交房验收，并选定四套安置房屋。5、安徽省行政事业单位资金往来结算票据、安徽农金统一回单查询单，证明宗寿林按照房屋征收安置补偿协议缴纳安置房差价补偿款。6、芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目三元村房屋征收补偿发放表、芜宣机场集体土地房屋征收补偿款确认表，证明宗寿林户房屋征收补偿款已经实际发放到位。7、承诺书，证明宗寿林户在本集体土地上已完成安置补偿。8、拆迁安置协议，证明宗某3已享受安置补偿。 宗寿林等八人一审中向法庭提交了以下证据：1、芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目申请表，证明拆迁办在拆迁时同意宗寿林户有宗寿林、叶莲子、宗某4、宗某3、王某1、叶超月、宗某1、宗某2、王某2共计九口人能享受到拆迁待遇，宗寿林才同意签名，签名的时间为2019年3月15日。2、芜湖县湾沚镇三元村村民委员会2018年11月22日出具的《证明》，证明宗寿林户的合法住宅已被拆迁办全部拆除，拆迁之后才要宗寿林签名同意。3、安徽农金统一回单，证明2019年3月15日，宗寿林按照要求向拆迁办支付补房款66019元的真实情况。4、芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目房屋被征收户自愿放弃安置面积申请表，证明宗寿林系受到拆迁办的胁迫于2019年3月22日签名。5、安置申请表，证明拆迁办的经办人用类似欺骗的言语胁迫宗寿林签字。6、芜宣机场大道和明渠水系及周边建设项目三元村房屋征收补偿发放表，证明宗寿林于2019年3月22日签名，签名时没有让看清内容。7、四分部空港组安置房选房结算表，证明宗寿林于2019年3月22日的签名，也是被拆迁办的经办人用以上的方式、方法和言语胁迫下所签的。8、芜宣机场集体土地房屋征收补偿款确认表，证明对宗寿林的很多财产未进行计算在内，尤其是对宗某3的全部财产未进行拆迁补偿计算。9、胡家坤、陈俊出具的《证明》，证明拆迁人在拆迁宗寿林房屋时所遇到的真实情况，证明宗寿林户的实际财产。10、家庭房屋及财产分割协议书，证明宗寿林对儿子和女儿做到了同等分割财产和房屋。11、收据，证明宗某3户安置房屋是通过市场价格买的，其没有在拆迁过程中享受拆迁待遇。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，宗寿林与芜湖县湾沚镇人民政府已签订《房屋征收补偿安置协议》，除宗某3、王某1、王某2外，宗寿林等五人均已作为安置人口进行安置，并已履行完毕。虽然宗寿林主张涉案补偿安置协议存在无效情形或系受胁迫签订，但并未就该协议提起诉讼，故本院对该协议的效力不作审查。根据双方当事人的诉辩理由，本案的争议焦点主要有：一、宗某3、王某1、王某2诉请芜湖县人民政府为其各安置一套住房，有无事实和法律依据；二、宗寿林等八人诉请芜湖县人民政府向其支付每人20万元的征地安置费，有无事实和法律依据；三、宗寿林等八人诉请赔偿其屋内财产损失应否支持。针对以上争议焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。根据一审已查明事实，宗某32010年10月7日与王六一登记结婚。同年11月，王六一所在的芜湖县湾沚镇永红狮山村民组启动征迁工作，因王六一已登记结婚但未生育，拆迁安置时依照湾政〔2010〕145号《芜湖县工业开发区区域集体土地征地拆迁补偿安置方案》规定的“新婚夫妇（未生育）视同二代三人安置”，王六一户包含宗某3共获得两套安置房。即宗某3已获得补偿安置。虽然宗某3及王某1、王某2的户口在宗寿林户名下，但根据《芜湖市市区集体土地上房屋征收补偿安置暂定办法》第四条“补偿人口的认定应当以户籍记载的人口为依据，严禁重复补偿”及当时适用的芜政秘〔2014〕191号《湾沚镇集体土地上房屋征收补偿安置方案》“在籍外嫁女，有承包土地，嫁入本县非征收区域范围内，不论几代人封顶安置85㎡”之规定，宗某3及其子王某1、王某2不应重复安置，故其诉请各安置一套住房，无法律依据，依法应予驳回。 关于焦点二。二审中，经询问，宗寿林称每人20万元的征地安置费，是指芜湖县人民政府征收其承包地依法应支付的安置补助费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，宗寿林等八人一审中未能提交证据证明其有承包地被征收及属于不需要统一安置的被安置人员等，故其诉请芜湖县人民政府支付每人20万元的征地安置费，无事实根据，依法亦应驳回。 关于焦点三。首先，本案中，宗寿林等八人的前两项诉讼请求均是要求履行补偿安置职责，属行政补偿；而其诉请赔偿屋内财产损失，属行政赔偿。行政赔偿的前提是行政行为违法，而行政补偿是以合法行政行为为前提，二者属于不同的法律关系。宗寿林等八人如认为在征收过程中其屋内财产遭受损失，可依法另行主张。其次，根据双方提交的证据，宗寿林在征收补偿款确认表上签字认可，并与芜湖县湾沚镇人民政府签订《房屋征收补偿安置协议》，确认表及安置协议均已包括了房屋及附属物的补偿，宗寿林并未提供证据证明在确认表及安置协议外，还有应补偿而未予补偿的部分。最后，二审中，经询问宗寿林，宗寿林等八人主张屋内财物损失，主要是认为宗某3屋内尚有部分物品如电视、空调等未获补偿。对此，电视、空调本身并不属于集体土地征收补偿范围。故宗寿林的该项诉讼请求亦无事实和法律依据，依法应予驳回。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。宗寿林等八人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宗寿林、宗某3、王某1、王某2、宗某4、宗某1、宗某2、叶超月负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年九月三日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。