河北省邢台市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀05行终194号 上诉人（原审原告）：朱力刚，男，1980年11月10日出生，汉族，住所地河北省邢台市信都区。 上诉人（原审原告）：朱运辉，男，1986年8月10日出生，住所地河北省邢台市信都区。 被上诉人（原审被告）：邢台市自然资源和规划局，住所地邢台市桥**泉北西大街**。 负责人顾鹏图，男，该局党组书记。 委托代理人丁波，男。 委托代理人刘征，男，河北齐心律师事务所律师。 上诉人朱力刚、朱运辉因其诉被上诉人邢台市自然资源和规划局（以下简称邢台市自然局）履行查处违法建设法定职责一案，不服邢台经济开发区人民法院（2020）冀0591行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月24日立案后，依法组成合议庭，采取询问方式对本案进行了审理。上诉人朱力刚、朱运辉到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审法院查明的事实，2019年6月20日，朱力刚、朱运辉向邢台市自然局邮寄《查处违法项目申请书》，请求邢台市自然局依法查处“邢台市桥西区李村棚户区改造项目”。邢台市自然局在法定期限内未向朱力刚、朱运辉作出答复。一审法院于2019年12月2日作出（2019）冀0591行初180号行政判决书，责令邢台市自然局在法定期限内对原告申请事项作出处理。邢台市自然局于2019年12月5日作出《查处违法项目申请书的回复》，称举报范围内未发现违法占地建设行为，不符合立案查处条件。朱力刚、朱运辉不服，向一审法院提起行政诉讼，形成本诉。 一审法院认为，根据朱力刚、朱运辉提交的证据显示其申请查处的内容系“邢台市桥西区政府的李村棚户区改造项目”，通过庭审调查显示该项目现正在征收工作的筹措中，有关政府部门并未实际实施征收行为，相关单位和个人未有违法占地行为，仅部分房屋被拆除，朱力刚、朱运辉房屋仍在居住。故朱力刚、朱运辉认为邢台市自然局未履行法定查处职责的主张，证据不足，邢台市自然局针对朱力刚、朱运辉申请事项作出的回复事实清楚，对于朱力刚、朱运辉要求撤销该回复的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告朱力刚、朱运辉的诉讼请求。 上诉人朱力刚、朱运辉不服一审判决，向本院提出上诉，一、请求撤销一审判决，依法改判；二、依法确认被上诉人未履行查处违法建设项目的不作为行为违法，并判令被上诉人限期全面履行法定职责。主要事实及理由：上诉人是邢台市桥**李村村民，在邢台市桥西区地房屋。因“邢台市桥西区李村棚户区改造项目”面临被征收。改造范围涉及七里河以南、邓庄社区以东、祥和大街以北、煤研石电厂以西围合地块。上诉人的房屋及土地在上述范围之内，因此上诉人与该项目的建设行为存在法律上的利害关系。但上诉人至今未见过任何征收公告及补偿安置方案，未签订任何补偿协议，更没有得到任何的征地补偿款。通过申请信息公开得知，该项目未办理过土地转用征收手续，征地公告及补偿安置方案等文件均不存在，该项目仅有一个由邢台市桥西区人民政府与河北宏墙房地产开发有限公司签订的“李村棚户区改造项目框架协议”（合同编号：［2018］1号）。上诉人认为，邢台市桥西区政府以协议征收的形式代替法定的征收土地的行为违法。因此，上诉人依法向被上诉人提交了查处违法建设申请书。被上诉人于2019年6月21日签收并于2019年12月5日作出《查处违法项目申请书的回复》告知“举报范围内未发现违法占地建设行为，不符合立案查处条件”。上诉人认为被上诉人的回复认定事实不清，属于行政不作为，该不作为行政行为侵害了上诉人权益。上诉人依法向一审法院提起诉讼，一审法院具体理由如下：一、被上诉人出示的材料已经证明了征收范围内存在占地建设行为，一审法院认为房屋拆除不属于建设项目明显属于认定事实不清，明显错误。一审法院认定上诉人所列“邢台市桥西区政府的李村棚户区改造项目”正在征收的筹措中，同时，双方的证据也均显示现有的项目涉及范围内的房屋已经被拆除。很明显，该项目范围内大面积房屋拆除的事实就证实了该项目已经进入到实质性的阶段。认定实际实施征收，不需要将所有房屋拆除并且同时建设完成新项目建筑物后才认定实际实施征收行为。被上诉人作为法定土地行政主管部门，在接到上诉人的申请后应当依法实施调查、查处。但被上诉人未经调查即认定不存在违法占地行为，并在庭审答辩中未出示该项目的合法审批的文件，只有一个已经失去法律效力、无效的《李村棚户区改造项目框架协议》。退一步讲，即便真的存在该协议，怡好佐证了政府依照所签订的框架协议实施该征收项目的行为，证明了该项目进行的原因所在，也证明了被上诉人为何不愿意进行查处的原因，房屋拆除实际就是实施建设项目的最为关键的部分。显然，与被上诉人答复的“未发现违法占地建设行为”的调查结果不符合。一审法院认定被上诉人的回复合法明显错误。二、上诉人涉案的土地征收未经合法审批，涉案改造项目建设属于违法建设行为。依据土地管理法第45条、46条规定，建设占用土地，为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，依法实施征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；并且征收土地，由省级以上人民政府审查批准。根据以上法律法规的规定，建设占用土地，征收集体土地，首先要以公共利益为前提，并且符合土地利用总体规划，其次，要经过河北省人民政府的审批。具体到本案中，上诉人通过向相关部门了解到，河北省人民政府及相关的土地主管部门未对上诉人所在村的集体土地作出相应的征地批准文件，因此涉案土地未被依法征收，相关政府部门即房地产开发商通过签订协议的方式征收土地不符合法律规定，涉案建设项目未经合法审批属于违法建设。根据法律规定，涉案集体土地依法不被非法侵犯。未经审批进行占地建设的行为属于违法行为，应当由自然资源主管部门进行依法查处。三、被上诉人作为法定自然资源主管部门具有查处职责，其作出的回复行为未尽到履行查处职责，属于行政不作为。首先。被上诉人负有查处违法项目的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第67、68、71、72条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门有依法对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的义务；县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现国家工作人员的违法行为，依法应当给予行政处分的，应当依法予以处理；自己无权处理的，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理；县级以上人民政府自然资源主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。本案中，涉案土地通过协议征收的方式被强行征收，涉案建设项目正在建设的行为属于违法建设，该行为严重违背土地管理法的规定，因此，被上诉人作为自然资源主管部门应当履行查处的义务，对相关责任人员追究法律责任。其次。被上诉人未履行查处职责的行为属于行政不作为。根据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖。第十一条和第十二条的规定，国土资源主管部门发现涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》具体到本案中，涉案建设项目已经拆除了桥西区李村大部分房屋，违法建设项目正在进行中，相关政府部门通过签订协议的方式征收土地，建设项目明显违法，但被上诉人未经查证属实即作出不符合立案条件的回复，被上诉人并未按照《土地管理法》的规定进行调查处理、属于未依法履行法定职责的行政不作为。 被上诉人邢台市自然局答辩的主要理由为：一、邢台市自然局是否履行法定职责，均对上诉人的合法权益明显不产生实际影响。上诉人向一审法院提交的《行政起诉状》，证实上诉人的宅基地既未被征收，也未被拆除，且其土地现状也未改变。邢台市自然局是否履行查处上诉人所谓的违法占地行职责与其的合法权益明显不产生实际影响。二、上诉人所述建设项目不存在违法占地行为，依法应当驳回上诉人的上诉。经邢台市自然局了解，上诉人所述违法占地项目，并未开工建设，项目单位也未实施任何施工行为，因此并不存在上诉人所述的违法占地的事实，故上诉人所谓的查处职责，在事实上亦不存在。上诉人在向答辩人提交查处申请书后，答辩人即组织工作人员进行调查、走访，并将相关情况通过书面形式向上诉人进行答复，已经依法履行职责。综上所述，上诉人所述行政行为对于上诉人的合法权益不产生影响，上诉人所申请答辩人履行职责在事实上无法完成且申请人不存在不履行法定职责的情形。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人朱力刚、朱运辉作为投诉、举报人，向被上诉人邢台市自然局邮寄申请查处违法项目申请，请求被上诉人邢台市自然局对违法项目进行查处。被上诉人针对上诉人朱力刚、朱运辉的投诉、举报作出了查处违法项目申请书的回复，认为在投诉、举报范围内未发现违法占地建设行为，不符合立案查处条件。上诉人朱力刚、朱运辉请求确认被告未履行查处违法建设项目的不作为行为违法，并全面履行查处职责，应首先证实所投诉、举报事项存在违法行为。本案中，上诉人朱力刚、朱运辉在一审、二审中均认可，并未见到土地征收相关材料，其居住地房屋也未被拆除或遭到破坏。虽然上诉人朱力刚、朱运辉提交了《李村棚户区改造项目框架协议》，拟证实所在村已经被征收，但该框架协议仅约定了第五项中约定，甲方负责居民征收（拆迁）补偿安置工作等；乙方负责项目征收（拆迁）、土地整理、土地正传等各项费用的筹集。该框架协议并不能征收上诉人朱力刚、朱运辉所在村已经开始了征收行为。综上所述，被上诉人邢台市自然局作出的查处违法项目申请书的回复并无不妥。上诉人朱力刚、朱运辉请求撤销该答复，并请求判令被上诉人邢台市自然局未履行查处违法建设项目的不作为行为违法，并全面履行法定职责的诉讼请求不应予以支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律及判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费负担不变；二审案件受理费50元由朱力刚、朱运辉共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李怀勇 审 判 员 赵国凯 审 判 员 周晓明 二〇二〇年九月九日 法官助理 崔龙强 书 记 员 郭红雨