河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1754号上诉人(原审被告)新安县人民政府，住所地河南省新安县新城黄河大道**。法定代表人王智，该县县长。委托代理人孔勇，该县人民政府工作人员。委托代理人郑现龙，该县人民政府法律顾问。上诉人(原审被告)新安县磁涧镇人民政府，住所，住所地河南省新安县磁涧镇div>法定代表人杨玉雁，该镇镇长。委托代理人刘鸿宵，该镇人民政府工作人员。委托代理人郑现龙，该镇人民政府法律顾问。被上诉人（原审原告）李群，女，汉族，1972年10月1日出生，住河南省新安县。委托代理人廖应杰，男，汉族，1971年12月13日出生，住河南省新安县。委托代理人郑弘，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人新安县人民政府、新安县磁涧镇人民政府(以下简称磁涧镇政府)与被上诉人李群行政强制一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（以下简称原审法院）（2019）豫03行初287号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新安县人民政府的委托代理人孔勇，磁涧镇政府的委托代理人刘鸿宵，二上诉人的共同委托代理人郑现龙，被上诉人李群及其委托代理人廖应杰、郑弘到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人李群原审诉讼请求：确认新安县人民政府、磁涧镇政府强制清除地面附属物（蔬菜）及毁坏土地的行为违法。原审法院经审理查明：李群系新安县磁涧镇下元村村民，其家庭在该村承包有土地，承包经营权证登记户主为李群之父李遂成（已故）。洛新快速通道为市、县重点工程，为加快工程建设，改善新安县交通状况，新安县县委、县政府启动洛新快速通道建设，新安县人民政府为此成立了洛新快速通道建设指挥部，2017年10月发布了《关于洛新快速通道规划范围土地征收、附属物征迁、坟墓迁移的通告》《洛新快速通道磁涧段建设征迁安置方案》等，征迁工作在洛新快速通道建设指挥部的领导下，由磁涧镇政府与新安县相关委局依照征迁安置方案共同实施。李群家承包的土地在建设项目用地范围内。2019年1月至2月期间，李群家承包的土地的地面附属物经丈量登记，李群、李群之夫廖应杰在附属物丈量表上签字。附属物补偿款经村委会主任代签后，补偿款汇入李群之夫廖应杰的银行卡。2019年1月2日，李群家承包的土地上的蔬菜等附属物被清除，清除现场有磁涧镇政府工作人员在场。另查明，李群在庭审中称没有收到补偿款，也没有见到过银行卡。上述事实由经庭审举证、质证的李群家的《农村土地承包经营权证》《关于洛新快速通道规划范围土地征收、附属物征迁、坟墓迁移的通告》《洛新快速通道磁涧段建设征迁安置方案》、附属物丈量表、下元村村委会情况说明、清除现场的照片及录像等证据以及庭审笔录予以证明。原审法院认为，因洛新快速通道建设，下元村部分集体土地被征收，其中包括李群的承包地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地的组织实施主体是县级以上地方人民政府。本案中，为推进洛新快速通道改建工程的顺利进行，新安县委、县政府成立了洛新快速通道建设工程指挥部，负责工程征地拆迁和建设工作的组织领导，该指挥部还与下元村委会签订土地征收合同，故新安县人民政府应当被认定为涉案土地的征迁责任主体。同时，李群要求确认违法的强制清除承包地上附属物的行为属于事实行为，综合2019年1月4日《土地征收合同书》中关于“因洛新快速通道征地历史遗留问题较多，此协议暂由洛新快速通道建设指挥部与磁涧镇人民政府和相关村签订”的约定，及2019年1月16日《通知》中磁涧镇党委政府对下元村拆迁工作的布置、李群提供的视频照片中有磁涧镇政府工作人员在清除现场等情况，原审法院确认磁涧镇政府对李群承包地实施了强制清除行为，故新安县人民政府、磁涧镇政府均是本案适格被告。涉案承包地已被清理用于洛新快速通道建设，新安县人民政府、磁涧镇政府未能举证证明涉案承包地被强制清除前与李群达成补偿协议、李群收到了相应的补偿款，也不能证明新安县人民政府、磁涧镇政府依法履行了作出责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等程序。故新安县人民政府、磁涧镇政府强制清除李群承包地上附属物的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，应当被确认违法。综上，李群的诉讼请求有事实及法律依据，新安县政府、磁涧镇政府的答辩意见不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认新安县人民政府、磁涧镇政府强制清除李群家承包地地上附属物的行为违法。上诉人新安县政府不服原审判决，提起上诉称：一、磁涧镇下元村村民委员会组织施工企业对涉案土地按施工进度平整系村民自治范围，该争议属于村民自治事项，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、涉案土地的征收行为未侵犯李群合法权益，被诉的行政行为合法。涉案土地的性质为集体土地,虽然未就地上附属物的补偿与李群签订征收补偿协议,但李群已对《附属物丈量》、《土地丈量》签字确认，涉案土地附属物补偿款及奖励、腾空费等相关款项已于2019年6月14日、6月27日转入李群之夫廖应杰账户。综上，原审判决认定新安县政府违法没有事实依据,请依法撤销原审判决或发回重审，并驳回李群的原审诉讼请求。上诉人磁涧镇政府不服原审判决，提起上诉称：磁涧镇政府不是本案适格被告。磁涧镇政府及相关单位受新安县人民政府的委托，对涉案项目的实施开展相应的工作。磁涧镇下元村村民委员会经村民自治，对被征农户的附属物统一进行丈量、清点、确认后,组织施工企业正常施工，被诉行为并非磁涧镇政府作出的行政行为。原审判决认定新安县人民政府为涉案土地的征迁责任主体,又判决确认磁涧镇政府强行清理李群土地的行为违法不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定。其他上诉理由与新安县人民政府的上诉理由相同。综上，原审判决认定磁涧镇政府违法没有事实依据,请依法撤销原审判决或发回重审，并驳回李群的原审诉讼请求。被上诉人李群答辩称：本案中，李群迄今为止未看到土地征收公告，未签订征收补偿协议。李群之夫签名的《附属物丈量表》不能代表土地征收补偿协议，且涉案补偿金额未足额支付到位，涉案土地的征收、附属物补偿、房屋置换等均未顺利完成，新安县人民政府、磁涧镇政府即强制清理土地的行为属于事实行为，在实体上和程序上均违法，故原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求法院维持原审判决。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，本案中，李群的原审诉讼请求为确认新安县人民政府、磁涧镇政府强制清除地面附属物（蔬菜）及毁坏土地的行为违法。原审法院根据李群的庭审陈述，认定李群的诉讼请求实质上系请求确认新安县人民政府、磁涧镇政府强制清理其承包地的行为违法并无不当。根据新安县人民政府和磁涧镇政府的上诉理由及李群的答辩意见，结合具体案情，本案重点审查以下几个问题。一、被诉的行为是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的诉讼。本案中，李群认为新安县人民政府、磁涧镇政府强制清理其承包地的行为侵害其合法权益，进而提起本案诉讼，符合上述规定，属于人民法院受案范围。至于新安县人民政府、磁涧镇政府认为磁涧镇下元村村民委员会组织施工企业对涉案土地按施工进度平整属于村民自治事项的上诉理由，一是其未提供证据证明该行为系磁涧镇下元村村民委员会组织施工企业实施；二是该行为因新安县人民政府修建洛新快速通道征收包括涉案土地在内的集体土地而引起，该行为的组织实施具有行政职权性质，且新安县人民政府、磁涧镇政府相继成立指挥部，下发通知等，大力推进洛新快速通道的征迁工作，现又认为该行为系村民委员会的村民自治事项，自相矛盾，故本院对于新安县人民政府、磁涧镇政府的该项上诉理由不予支持。二、磁涧镇政府是否属于本案的适格被告。本案中，李群的诉讼请求是确认新安县人民政府、磁涧镇政府强制清理李群的承包地行为违法，该行政行为属于事实行政行为。新安县人民政府作为法定的集体土地征收实施主体，应承担相应的法律责任，同时，根据洛新快速通道征迁安置指挥部的成立文件、2019年1月4日洛新快速通道建设指挥部等与磁涧镇下元村（居）委会签订的土地征收合同、2019年1月16日洛新快速通道建设指挥部张贴的限期拆除通知、李群提供的有磁涧镇政府工作人员参与清理土地现场的视频照片等证据，能够证明磁涧镇政府直接参与并推动对李群承包地进行强行清理的事实，该行为基于磁涧镇政府的行政职权而发生，对李群的合法权益造成了事实上的影响，原审法院据此认定磁涧镇政府为适格被告并无不当。对于磁涧镇政府的该项上诉理由，本院不予支持。三、被诉的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定，征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起三个月内全额支付。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，新安县人民政府、磁涧镇政府未举证证明强制清理涉案土地时，已经与李群或其家人达成补偿协议，补偿款项已经支付，或李群或其家人同意其清理土地，或其作出了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等。故原审法院据此确认新安县人民政府、磁涧镇政府强行清理李群承包地的行为违法并无不当。至于新安县人民政府、磁涧镇政府是否在强制清理土地后将补偿款项打入李群家人账户，均不能作为其强制清理土地行为合法的证据，故对新安县人民政府、磁涧镇政府的该项上诉理由，本院不予支持。至于其已支付的补偿款项可在行政赔偿时予以扣减。综上，上诉人新安县人民政府、磁涧镇政府的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由新安县人民政府、新安县磁涧镇人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长 荆 伟审判员 田伍龙审判员 荆向丽二〇二〇年九月八日法官助理董亚伟书记员宁文煜