黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终45号上诉人（原审原告）张家昌，男，1973年4月16日出生，汉族，住林甸县。上诉人（原审原告）李桂芝（系张家昌妻子），女，1972年10月10日出生，汉族，住黑龙江省林甸县。被上诉人（原审被告）林甸县人民政府，住所地林甸县西南街。法定代表人张希发，该县县长。委托代理人李强，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师。委托代理人李洪南，林甸县东兴乡人民政府信访办主任。原审第三人王永发，男，汉族，1966年10月15日出生，住林甸县。上诉人张家昌、李桂芝因诉林甸县人民政府(下称林甸县政府)撤销集体土地使用权证及答复意见一案，不服大庆市中级人民法院（2019）黑06行初150号裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，张家昌、李桂芝与王永发均为林甸县旭日村村民，两家为东、西院邻居。2001年3月8日，林甸县政府为王永发颁发了林集用（2001）字第3666号集体土地使用证（下称（2001）3666号集体土地使用证）。张家昌、李桂芝在原审庭审中自认未取得土地使用权证。2017年3月份以来，张家昌、李桂芝多次到乡政府、村委会反映与王永发宅基地边界不清的问题。在林甸县人民政府（下称东兴乡政府）多次调解未果的情况下，东兴乡政府于2017年4月28日出具了林东政复字[2017]5号答复意见,认为王永发有房屋产权证和土地使用证，经现场测量，实际占地与土地使用证相符；而张家昌、李桂芝只有房屋产权证，没有土地使用证，无法证明其占地界限。2017年5月15日，张家昌、李桂芝向东兴乡政府邮寄申请书，要求东兴乡政府履行法定职责，为张家昌、李桂芝复印王永发的土地使用证，东兴乡政府在张家昌、李桂芝起诉之前未做出处理决定，但在东兴乡政府对张家昌、李桂芝与第三人之间的纠纷进行调解时，张家昌、李桂芝已对王永发的房屋产权证和土地使用证进行了拍照留存。2017年7月17日，张家昌向大庆市让胡路区人民法院起诉东兴乡政府，大庆市让胡路区人民法院做出（2017）黑0604行初46号行政判决书，驳回张家昌的诉讼请求。张家昌不服，上诉至大庆市中级人民法院。大庆市中级人民法院于2017年12月20日作出（2017）黑06行终86号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年4月2日，张家昌以特快专递的形式，给林甸县政府县长张希发邮寄了申请书一份，请求林甸县政府自行撤销（2001）3666号集体土地使用证。林甸县政府收到张家昌的申请后，于2018年4月9日批转东兴乡政府予以处理。东兴乡政府于2018年4月25日作出《关于张家昌、李桂芝要求撤销王永发土地使用证申请的答复》，建议张家昌的诉求可以通过法律途径解决。张家昌、李桂芝认为林甸县政府在二个月期满后至今没有作出处理决定，构成不履行法定职责，诉至大庆市中级人民法院。大庆市中级人民法院于2018年10月18日作出（2018）黑06行初48号行政判决书，判决林甸县政府在判决生效之日起两个月内，对张家昌、李桂芝的申请予以答复或者作出书面处理决定。林甸县政府不服，上诉至黑龙江省高级人民法院。黑龙江省高级人民法院于2019年4月4日作出（2019）黑行终88号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年6月10日，林甸县政府对张家昌、李桂芝做出答复意见，主要内容为：“就你们反映两家宅基地边界不清问题，经东兴乡政府和东兴乡旭日村村委会多次派人现场核实，结论为王永发家宅基地实际占地面积与其取得的《集体土地使用证》面积相符，且有相关测量数据及附图为证。综上，2001年3月8日林甸县政府为王永发颁发林集用《集体土地使用证》（林集用（2001）字第3666号）的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法，依据充分。”张家昌、李桂芝不服该答复意见，诉至大庆市中级人民法院，请求撤销（2001）3666号集体土地使用证，撤销该答复意见。原审法院认为，关于张家昌、李桂芝诉请撤销答复意见的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，林甸县政府对张家昌、李桂芝作出的答复意见，对张家昌、李桂芝的权利义务不产生实际影响。故根据上述法律规定，张家昌、李桂芝的起诉不属于行政诉讼受案范围，不符合提起行政诉讼的法定条件。关于张家昌、李桂芝诉请撤销（2001）3666号集体土地使用证的问题。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”，本案中，张家昌、李桂芝虽主张林甸县政府为王永发颁发的案涉土地使用权证确认的王永发房东6米土地使用权没有事实依据，第三人房东没有该6米土地使用权，但张家昌、李桂芝没有提交证据予以证实，而且张家昌、李桂芝在庭审中自认其没有取得土地使用权证，因此张家昌、李桂芝的起诉没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，依法应裁定驳回起诉。其次，根据已经生效的大庆市让胡路区人民法院（2017）黑0604行初46号行政判决书和大庆市中级人民法院（2017）黑06行终86号行政判决书，可以证实张家昌、李桂芝在2017年4月28日林甸县人民政府作出林东政复字[2017]5号答复意见前，就已经知道了林甸县政府颁发了（2001）3666号集体土地使用证。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条之规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”，本案中张家昌、李桂芝最迟应在2017年4月28日前就已经知道林甸县政府颁发了案涉集体土地使用证，其于2019年6月25日向本院诉请撤销该证，已经超过法定起诉期限，且无正当理由。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）（二）（八）项的规定，裁定驳回张家昌、李桂芝的起诉。张家昌、李桂芝上诉称，（2001）3666号集体土地使用证系伪造，且林甸县政府所做关于该集体土地使用证答复存在事实与程序违法，请求撤销原审行政裁定，撤销该集体土地使用证。二审经审理查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于张家昌、李桂芝提起的诉讼是否符合法定起诉条件，以及是否超过起诉期限。具体问题分述如下：首先，林甸县政府的答复意见不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（下称《行诉解释》）第一条第二款第（十）项规定，对公民权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。我国不动产产权变动以登记为生效要件，颁发土地使用权的行政行为一经作出即生效。本案中，（2001）3666号集体土地使用证已经确认了原审第三人的土地使用权范围，而林甸县政府所作的林东政复字[2017]5号答复意见仅对（2001）3666号集体土地使用证颁发进行的解释性说明，对张家昌、李桂芝的权利义务不产生实际影响，对其权利义务产生实际影响的仍是案涉土地使用权证，故原审裁定驳回张家昌、李桂芝有关撤销答复意见的起诉，并无不当。其次，原审认定张家昌、李桂芝请求撤销案涉土地使用证的起诉超过法定起诉期限错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十三条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。《行诉解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，根据已经生效的（2017）黑0604行初46号、（2017）黑06行终86号行政判决书等证据证实，张家昌、李桂芝最迟于2017年4月28日就已经知道了林甸县政府颁发了（2001）3666号集体土地使用证，此时应开始计算起诉期限。在张家昌、李桂芝的起诉期限内，《行诉解释》于2018年2月8日开始实施，本案起诉期限按照新旧司法解释衔接正常应计算至2019年2月8日止。但根据已经生效的（2019）黑行终88号行政判决书等证据证实，张家昌、李桂芝于2018年4月2日向林甸县政府邮寄了撤销（2001）3666号集体土地使用证的申请，林甸县政府于2019年6月10日依法院判决才作出林政函[2019]22号答复意见，应视为张家昌、李桂芝在法定起诉期限内向林甸县政府主张了权利，并根据法院判决等待林甸县政府作出决定，此期间不应计入起诉期限内，故张家昌、李桂芝提起本案诉讼并未超过起诉期限。最后，原审认定张家昌、李桂芝请求撤销案涉集体土地使用证无事实依据不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，案涉土地使用权证真实存在，张家昌、李桂芝与原审第三人的土地紧密相邻，张家昌、李桂芝认为案涉土地使用权证侵占了两家的公共用地，故提起本案诉讼具有事实依据。综上，原审认定事实不清，适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销大庆市中级人民法院（2019）黑06行初150号行政裁定；二、本案指令大庆市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 赵 良 宇审判员 皇甫延玉审判员 吕  行二〇二〇年九月十六日法官助理肖亚磊书记员张莉