重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终547号 上诉人（一审原告）朱富国，男，汉族，1963年3月27日出生，住重庆市沙坪坝区。 上诉人（一审原告）李万红，女，汉族，1965年5月16日出生，住重庆市沙坪坝区。 被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区规划和自然资源局，住所地重庆市沙坪坝区凤天大道**，统一社会信用代码11500000MB15590767。 法定代表人李青，局长。 被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，，住所地重庆市渝**龙山街道龙山大道**统一社会信用代码11500000MB1598075U。 法定代表人扈万泰，局长。 委托代理人李媓嫔。 委托代理人叶兴明，重庆百君律师事务所律师。 一审第三人重庆市沙坪坝区征地事务中心，住所，住所地重庆市沙坪坝区天梨路**社会信用代码125001065868622051。 法定代表人魏毅，主任。 上诉人朱富国、李万红诉被上诉人重庆市沙坪坝区规划和自然资源局、重庆市规划和自然资源局行政处理决定及行政复议一案，不服重庆市沙坪坝区人民法院（2020）渝0106行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月25日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明以下事实，2013年4月1日，重庆市人民政府作出《关于沙坪坝区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》［渝府地［2013］318号］，批准沙坪坝区将青木关镇青木湖村甘井湾社、新桥社；管家桥村花生坡社、石门湾社等八个社的集体农用地9.9408公顷（其中耕地8.1317公顷）转为建设用地并予以征收。2016年3月15日，重庆市沙坪坝区人民政府发布了《关于征收青木关镇青木湖等2个村10个社集体土地的公告》［沙府告（2016）11号］，内容包括了征地批准机关、批准时间、批准文号、征地范围、地类、面、地类收土地用途及征地补偿标准、农业人员安置途径、办理征地补偿安置登记的时间、期限、地点。2、地点年3月29日，原重庆市沙坪坝区国土资源管理分局作出《关于征收青木关镇管家桥村花生坡社等3个社集体土地补偿安置方案的公告》，将其拟定的集体土地补偿安置方案的内容予以公告。2016年5月25日，重庆市沙坪坝区人民政府作出沙府（2016）50号《关于征收青木关镇青木湖等2个村10个社集体土地补偿安置方案的批复》，同意按前述方案实施。原重庆市沙坪坝区国土资源管理分局即按照公告方案组织实施征地拆迁工作。朱富国、李万红在重庆市沙坪坝区房屋一套，领有104房地证2012字第××号《重庆市房地产权证》，证载土地使用权面积为100平方米，建筑面积为200平方米，房屋用途为住宅，土地用途为农村宅基地，产权人各占该房50%产权，该房另有38.68平方米的违法建筑。该房屋在此次征地范围内。征地部门对上述房屋进行了据实丈量，结果为该房屋占地面积为283.125平方米，建筑面积为660.125平方米。在征地过程中，因工作人员与朱富国、李万红就征地补偿安置协商未果，原重庆市沙坪坝区征地办公室制作了《关于征地拆迁财产核实告知书》及《关于朱富国、李万红户拆迁安置方案的说明》，就朱富国、李万红户各项补偿和安置费、领取事宜等作出了说明，并于2019年4月18日向朱富国、李万红送达。2019年6月17日、6月19日，原重庆市沙坪坝区征地办公室又分别向朱富国、李万红送达了《征地拆迁财产补偿领款通知书》及《限期交地通知书》，但朱富国、李万红在规定的期限内既未签订补偿安置协议、领取补偿款，也未拆除征地范围内的房屋、交出所占土地。原重庆市沙坪坝区征地办公室随即将朱富国、李万红户应得且尚未领取的补偿款以存单的方式予以了提存。2019年7月5日，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局作出［沙规资（征地告知）（2019）4号］《责令交出土地告知书》，并于2019年7月5日向朱富国、李万红送达。朱富国、李万红收到该告知书后向重庆市沙坪坝区规划和自然资源局提交了《要求按照城镇房屋拆迁补偿标准进行房屋拆迁补偿的申请书》，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局经审查后于2019年7月12日作出了《关于责令朱富国李万红交出土地的决定书》［沙规资（征地决定）（2019）3号］（以下简称3号《交地决定书》），决定：限朱富国、李万红于收到本决定书之日起十五日内拆除其在重庆市沙坪坝区经济合作社共同拥有房屋一处（104房地证2012字第××号《房地证》），并交出所占用的283.125平方米土地。该决定书并于2019年7月12日送达朱富国、李万红。朱富国、李万红不服，向重庆市规划和自然资源局申请行政复议，重庆市规划和自然资源局于2019年12月16日作出［渝规资复（2019）114号］《行政复议决定书》（以下简称114号《复议决定书》），决定维持重庆市沙坪坝区规划和自然资源局作出的3号《交地决定书》。朱富国、李万红收到该复议决定后不服，向一审法院提起行政诉讼，要求判如所请。 另查明，李万红、朱富国原系重庆市沙坪坝区青木关镇管家桥村花生坡村民，在花生坡社拥有农村住宅房屋一栋，该房屋所在土地已经[渝府地（2015）1247号]文批准予以征收。李万红、朱富国原系夫妻，育有一子女朱欢，二人于2015年11月24日登记离婚。李万红、朱富国、朱欢已于2017年6月14日经[沙府（2017）78号]《关于确认乌龟石社等2个社193名征地人员安置对象名单的批复》批准实施了农转非。2016年12月5日，朱富国就前述房屋的征地补偿安置事宜与原重庆市沙坪坝区征地办公室签订了《住房货币安置协议书》，对李万红、朱富国、朱欢以及李万红、朱富国分别再婚后的配偶、子女进行了住房安置，朱富国于2016年12月15日领取了旧房补偿及住房安置货币款等费用。 另查明，因机构改革，原重庆市沙坪坝区国土资源管理分局的职能现由重庆市沙坪坝区规划和自然资源局继续行使。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地”的行为，依法享有责令交出土地的法定职权。本案所涉征收土地项目获得了重庆市人民政府于2013年4月1日作出的《关于沙坪坝区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的的批复》[渝府地[2013]318号]，属于合法的土地征收项目。重庆市沙坪坝区规划和自然资源局在重庆市沙坪坝区人民政府发布征地公告后发布了土地补偿安置方案，并经重庆市沙坪坝区人民政府批准，符合法律规定组织实施征地补偿的前置要求。重庆市沙坪坝区规划和自然资源局在取得法定要件后，随后展开征地补偿安置实施工作。本案中，原重庆市沙坪坝区征地办公室对朱富国、李万红在本次征地范围内的房屋及附属设施进行了清理，确认了补偿范围。在征收补偿安置双方经协商未能签订征地房屋安置协议的情形下，原沙坪坝区征地办公室制作了《关于征地拆迁财产核实告知书》、《关于朱富国、李万红户拆迁安置方案的说明》《征地拆迁财产补偿领款通知书》及《限期交地通知书》，将对朱富国、李万红户土地补偿、人员安置和住房安置的情形，以及领取补偿费用的时间、地点等内、地点等内容以书面形式告知了朱富国朱富国、李万红仍拒绝签订征地补偿安置协议和领取相关费用，亦未拆除征地范围内的房屋并交出土地。重庆市沙坪坝区规划和自然资源局遂将朱富国、李万红户应得的征地补偿款项予以提存。故，在朱富国、李万红拒绝与土地行政管理部门签订征地补偿安置协议或领取相关费用的情形下，征收实施部门将征收补偿安置标准、方式、金额和领取方式以书面方式告知，并将朱富国、李万红应得的费用予以提存，应当认定重庆市沙坪坝区规划和自然资源局已经履行保障被征收人安置补偿权益的职责，征地补偿安置程序已经实施完毕，朱富国、李万红无正当理由仍拒绝履行交地搬迁义务，已构成《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地”的情形，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局在履行法定程序后，作出3号《交地决定书》并无不当。 关于朱富国、李万红认为本案所涉征地批复、征地公告违法的问题。一审法院认为，因征地批复与征地公告均系本案所诉的《责令交出土地告知书》的前置行政行为，不属于本案的审理范围；且基于行政行为的公定力，行政行为在被有权机关确认违法或撤销前均推定为合法有效，故朱富国、李万红认为本案所涉征地批复、征地公告违法进而重庆市沙坪坝区规划和自然资源局做出的3号《交地决定书》因前提违法而违法的理由不能成立。 关于朱富国、李万红认为补偿安置未到位的问题。朱富国、李万红的主张主要体现在两个方面：一是土地价值未补偿。二是案涉房屋已纳入城市规划区应当参照城市房屋标准来补偿安置的问题。关于第一个问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有涉房屋所在土地为农村集体土地，朱富国、李万红仅对涉案房屋所占土地具有使用权，所以在对房屋进行补偿时并不涉及土地的价值，该土地的价值已经以土地补偿费的形式支付给了集体经济组织，故朱富国、李万红要求补偿土地价值的理由不能成立。关于第二个问题。一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地费。本案中，朱富国、李万红涉案房屋的产权证载明土地用途为农村宅基地，房屋用途为住宅，补偿安置应当按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定来实施，且本案也并无因行政机关怠于行使职权导致土地征收、人员安置与房屋补偿安置间隔时间过长的情形存在，故,朱富国、李万红认为其应当按照城市房屋标准来赔偿无法律依据。 另重庆市规划和自然资源局作为重庆市沙坪坝区规划和自然资源局的上级主管部门，依法受理朱富国、李万红提起的行政复议符合法律规定。重庆市规划和自然资源局在复议程序中，履行了复议审查职责，并在法定期限内作出维持原行政行为的行政复议决定，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》规定的程序要求，并无不当。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回了朱富国、李万红的诉讼请求。 上诉人朱富国、李万红不服一审判决，向本院提出上诉称，一、重庆市沙坪坝区人民政府不具备全套征地文件，征地后规划的土地用途不符合客观事实，被上诉人重庆市沙坪坝区规划和自然资源局无权基于一个违法的征地行为要求朱富国、李万红限期交出土地。二、《征地拆迁财产补偿领款通知书》中确定的补偿标准不合理，完全无法弥补此次房屋拆迁给朱富国、李万红带来的损失，上诉人为维护自身合法权益有权拒绝签署不合理的拆迁补偿协议，根据先补偿后拆迁的原则，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局无权要求上诉人限期交出土地，更无权强行拆除上诉人的房屋。上诉人的房屋实际为经营所用，且在2013年已被征收，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定进行补偿。请求二审法院撤销一审判决，撤销重庆市沙坪坝区规划和自然资源局作出的3号《交地决定书》和重庆市规划和自然资源局作出的114号《复议决定书》，并由被上诉人承担诉讼费用。 被上诉人重庆市规划和自然资源局在二审中答辩称，重庆市规划和自然资源局是本案行政行为的复议机关，具有作出行政复议的法定职权；重庆市规划和自然资源局作出的114号《复议决定书》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 被上诉人重庆市沙坪坝区规划和自然资源局以及一审第三人重庆市沙坪坝区征地事务中心在二审诉讼中未提交书面答辩意见。 重庆市沙坪坝区规划和自然资源局向一审法院提交并在庭审中举示了如下证据： 1、《责令交出土地告知书》[沙规资（征地告知）（2019）4号]及其送达回证； 2、《关于要求按照城镇房屋拆迁补偿标准进行房屋拆迁补偿的申请书》； 3、3号《交地决定书》及其送达回证、送达照片； 4、《重庆市人民政府关于沙坪坝区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》[渝府地（2013）318号]； 5、《沙坪坝区人民政府关于征收青木关镇青木湖等2个村10个社集体土地的公告》[沙府告（2016）11号]； 6、《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于征收青木关镇青木湖等2个村10个社集体土地补偿安置方案的公告》[沙国土资源（2016）37号]； 7、证据5、6的公示照片； 8、《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于实施征收青木关镇青木湖等2个村10个社集体土地补偿安置方案的请示》[沙国土资源文（2016）103号]； 9、《沙坪坝区人民政府关于征收青木关镇青木湖等2个村10个社集体土地补偿安置方案的批复》[沙府（2016）50号]； 10、拆迁动员大会图片； 11、《重庆市人民政府关于沙坪坝区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》[渝府地（2015）1247号]； 12、《沙坪坝区人民政府关于征收青木关镇管家桥村花生坡社等3个社集体土地的公告》[沙府告（2016）8号]； 13、《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于征收青木关镇管家桥村花生坡社等3个社集体土地补偿安置方案的公告》[沙国土资源（2016）36号]； 14、《重庆市沙坪坝区国土资源管理分局关于确认乌龟石社等2个社193名征地人员安置对象名单的请示》[沙国土资源文（2017）105号]； 15、《沙坪坝区人民政府关于确认乌龟石社等2个社193名征地人员安置对象名单的批复》[沙府（2017）78号]； 16、朱富国、李万红户人员户籍信息； 17、青木关镇区城投项目征地人员安置对象资金发放表； 18、住房货币安置协议书； 19、青木关区城投项目征收青木关镇管家桥村花生坡社资金发放表； 20、案涉房屋位置图； 21、地上建筑、地上建筑物附作物计算表（一类）附表； 22、地上建筑、地上建筑物附作物清理登记表； 23、房屋简易平面示意图； 24、朱富国、李万红房屋照片； 25、104房地证2012字第××号《重庆市房地产权证》； 26、征地实施机构与朱富国、李万红户的谈话记录及照片； 27、《沙坪坝区征地办公室关于征地拆迁财产核实告知书》； 28、《沙坪坝区征地办公室关于朱富国、李万红户拆迁安置方案的说明》及送达回证、送达照片； 29、2019年4月11日拨款明细表； 30、青木关区城投项目征收青木关镇管家桥村石门湾社资金发放表； 31、账户明细和银行储蓄存单； 32、《沙坪坝区征地办公室征地拆迁财产补偿领款通知书》； 33、沙坪坝区征地办公室限期交地通知书； 34、领款通知书和限期交地通知书的送达回证和送达照片。 法律依据：《沙坪坝区人民政府关于印发重庆市沙坪坝区征地补偿安置实施细则的通知》[沙府发（2013）98号]、《土地管理法实施条例》第四十五条。 重庆市规划和自然资源局向一审法院提交并在庭审中举示了如下证据： 1、重庆市规划和自然资源局作出114号《行政复议决定书》的依据证据材料； 2、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及邮寄单2份； 3、《行政复议延期审理通知书》及邮寄单2份； 4、114号《行政复议决定书》及邮寄单2份； 法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 朱富国、李万红向一审法院提交并在庭审中举示了以下证据： 1、《青木关镇工业园区征地协议》、《青凤工业园区企业征地补充协议书》、重庆市非经营性结算统一收据、收据、重庆市耕地占用税收据、中华人民共和国税收通用完税证、104房地证2012字第××号产权证； 2、《房屋屋面租赁合同》、《场地租赁合同》（两份）、重庆增值税普通发票6张、中华人民共和国税收完税证明2张、重庆市地方税务局通用机打发票2张、营业执照、税务登记证； 3、《沙坪坝区征地办公室关于征地拆迁财产核实告知书》及其附表、《沙坪坝区征地办公室关于朱富国、李万红户拆迁安置方案的说明》； 4、《沙坪坝区征地办公室限期交地通知书》、《责令交出土地告知书》[沙规资（征地告知）（2019）4号]、《行政复议受理通知书》、114号《行政复议决定书》。 一审第三人重庆市沙坪坝区征地事务中心未向一审法院提交证据。 经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：对于朱富国、李万红举示的证据1中的产权证能证明房屋的产权情况，予以采信；对于该组证据中的其他证据因无法达到朱富国、李万红证明该土地不是农业用途的证明目的，故不予采信。对于朱富国、李万红举示的证据2可以证明其房屋有收取租金的情形，但不能达到房屋住宅的性质发生改变的证明目的，不予采信；对于朱富国、李万红举示的证据3、4不能达到朱富国、李万红的证明目的，不予采信。 对于重庆市沙坪坝区规划和自然资源局举示的证据1-3能够证明重庆市沙坪坝区规划和自然资源局依照法定程序作出3号《交地决定书》并依法送达，予以采信；对于重庆市沙坪坝区规划和自然资源局举示的证据4-10能够证明朱富国、李万红房屋所在的石门湾社的集体土地经有权机关批准予以征收，并由重庆市沙坪坝区人民政府发布了征收公告，原重庆市沙坪坝区国土资源管理分局依法制定了征地补偿安置方案，并在征用土地所在村社进行了公告，并且该方案也经重庆市沙坪坝区人民政府依法批准，予以采信；对于重庆市沙坪坝区规划和自然资源局举示的证据11-19能够证明因花生坡社的集体土地经[渝府地（2015）1247号]文批准依法征收，朱富国、李万红在花生坡社的房屋在该批文征地范围内，该户的住房安置和人员安置已完成，对该组证据予以采信；对于重庆市沙坪坝区规划和自然资源局举示的证据20-26能够证明被征地拆迁房屋及构附着物的基本情况，以及委托的工作人员在征地开始后就征地补偿安置进行了协商，且在作出责令交出土地决定前也听取了朱富国、李万红的意见，予以采信；对于重庆市沙坪坝区规划和自然资源局举示的证据27-34能够证明朱富国、李万红因本次征地拆迁所获得的安置标准、方式以及应领取的相关补偿费用明细，补偿金额通过领款通知书的形式向朱富国、李万红进行了送达，且在朱富国、李万红未领取的情形下对补偿款进行了提存，同时在朱富国、李万红逾期未交出土地的情况下，向朱富国、李万红送达了《限期交地通知书》，对该组证据予以采信。对于重庆市沙坪坝区规划和自然资源局举示的法律依据系现行有效的法律和规范性文件，适用正确。 对于重庆市规划和自然资源局举示的证据能证明行政复议程序合法，且朱富国、李万红也并无异议，一审法院予以采信。 各方当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定意见正确，本院予以确认。根据已认定的证据和一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，被上诉人重庆市沙坪坝区规划和自然资源局对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，有权作出责令交出土地的行政处理决定。 本案争议焦点是被上诉人重庆市沙坪坝区规划和自然资源局作出的《交地决定书》是否合法。 本案中，重庆市人民政府于2013年4月1日作出的《关于沙坪坝区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的的批复》［渝府地［2013］318号］，上诉人位于重庆市沙坪坝区经济合作社的房屋所在地的土地被依法转为建设用地并予以征收。随后，重庆市沙坪坝区人民政府发布了征收土地公告，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局经重庆市沙坪坝区人民政府批准后，发布了土地补偿安置方案公告。重庆市沙坪坝区规划和自然资源局在取得法定要件后开展了征地补偿安置实施工作。原重庆市沙坪坝区征地办公室对朱富国、李万红在本次征地范围内的房屋及附属设施进行了清理，确认了补偿范围。在征收补偿安置双方经协商未能签订征地房屋安置协议的情形下，原重庆市沙坪坝区征地办公室制作了《关于征地拆迁财产核实告知书》、《关于朱富国、李万红户拆迁安置方案的说明》、《征地拆迁财产补偿领款通知书》及《限期交地通知书》，将对上诉人户土地补偿、人员安置和住房安置的情况以及领取补偿费用的时间、地点等内、地点等内容以书面形式告知了上诉人李万红拒绝签订征地补偿安置协议和领取相关费用，亦未拆除征地范围内的房屋并交出土地。重庆市沙坪坝区规划和自然资源局遂将朱富国、李万红户应得的征地补偿款项予以提存。朱富国、李万红无正当理由拒绝接受安置的行为，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地”的情形，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局在履行法定程序后，作出3号《交地决定书》事实清楚，证据充分，并无不当。 关于上诉人认为本案所涉征地行为违法、重庆市沙坪坝区《交地决定书》的上诉理由。对此本院认为，行政行为具有公定力，行政行为在被有权机关确认违法或撤销前均推定为合法有效，上诉人并未举示证据证明案涉征地行为被有权机关确认为违法的证据，故其理由不能成立。 关于上诉人认为补偿不合理、应参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定进行补偿的上诉理由。对此本院认为，首先，上诉人涉案房屋属于农村集体土地上的房屋而非国有土地上的房屋，补偿安置应当按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定来实施；其次，重庆市沙坪坝区人民政府发布征地公告后，重庆市沙坪坝区规划和自然资源局及时发布了土地补偿安置方案公告，并积极开始了补偿安置工作，本案也并无因行政机关怠于行使职权导致土地征收、人员安置与房屋补偿安置间隔时间过长的情形存在，故本案不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形。上诉人要求参照《城市房屋拆迁管理条例》规定进行补偿缺乏法律依据。 另重庆市规划和自然资源局作为重庆市沙坪坝区规划和自然资源局的上级主管部门，依法受理上诉人提起的行政复议符合法律规定。重庆市规划和自然资源局在复议程序中，履行了复议审查职责，并在法定期限内作出《复议决定书》，程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人要求撤销一审判决、依法改判的上诉请求于法无据，其请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱富国、李万红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘 晓 瑛 审 判 员 夏  嘉 审 判 员 赵  一 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 周  宏 书 记 员 石光一南