贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终915号上诉人（一审被告）桐梓县人民政府。法定代表人龙斌，县长。委托代理人令狐飞。委托代理人姚世国。被上诉人（一审原告）贵州省桐梓县正茂纸厂。负责人李金绪，厂长。被上诉人（一审原告）李金绪，男，汉族。被上诉人共同委托代理人王松，贵州惟瀚律师事务所律师。一审被告遵义市人民政府。法定代表人黄伟，市长。委托代理人李长勇，贵州文熙律师事务所律师。委托代理人廖方园，贵州文熙律师事务所律师。一审第三人刘世元，男，汉族。委托代理人范福贵。上诉人桐梓县人民政府（以下简称桐梓县政府）因与被上诉人贵州省桐梓县正茂纸厂（以下简称正茂纸厂）、李金绪及一审被告遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）、一审第三人刘世元房屋行政补偿及行政复议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初449号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明：（一）1995年，李金绪与案外人黄成良在娄山关××人民政府协调下签订《换厂经营管理协议书》，用其拥有的桐梓县华山水泥厂换得黄成良拥有的桐梓县卫生纸厂。1996年经工商行政管理机关依法变更登记为正茂纸厂，企业性质由集体变为私营。之后李金绪将该厂转让给刘世元等，一审法院（2016）黔03民终1460号民事判决书判决解除李金绪与刘世元等于2007年4月27日签订的《转让协议》，该判决还查明，正茂纸厂的土地不属于李金绪、李远茂的承包地。此外，因李金绪与刘世元于2009年4月28日还签订有《厂房转让协议》，刘世元持该协议对正茂纸厂财产主张权利。（二）2016年6月2日，桐梓县政府作出桐府征决字〔2016〕13号《关于对桐梓县蟠龙片区棚户区改造项目（贺家湾段）土地房屋征收补偿的决定》及《桐梓县蟠龙片区棚户区改造项目（贺家湾段）土地房屋征收补偿安置方案》（以下简称《安置方案》)并予以公告。安置方案明确补偿安置对象为征收范围内的房屋所有权人以及土地所有权人，第四条征收基本原则第（三）项“集体土地上的房屋征收参照国有土地上的房屋征收标准的原则”、第（四）项“对合法房屋的征收，被征收人选择产权调换的，实行征一还一的原则”、第（五）项“对合法房屋的附属物和构筑物，根据其结构给予一次性货币补偿的原则。”第八条第（二）项规定“集体土地上的房屋连续经营3年以上，经调查认定为商业性门面房的，按照征一还一的原则进行商业性门面房还房安置。…”第九条规定，被征收人选择货币补偿的，按砖混结构每平方米2400元，砖木结构每平方米2300元，土木结构每平方米2200元标准进行补偿，商业性门面房每平方米7500元标准进行补偿。第二十八条“本项目区域内企业土地（属出让获得使用权的）和房屋的征收按评估价值进行货币补偿”。李金绪所经营的正茂纸厂位于征收范围内。（三）2017年9月8日、11日，桐梓县政府两次通知刘世元选择评估机构，2017年9月14日，经公证随机选择遵义华信房地产评估有限公司对被征收资产在时点2016年6月2日价值进行评估，具体见评估明细表。2018年8月21日，遵义华信房地产评估有限公司出具遵华资评报字（2018）第198号评估报告（以下简称《评估报告》），正茂纸厂建筑物附属设施等在评估基准日2017年9月18日的征收补偿价值为590324.54元。评估明细表载明：砖混住房214.03平方米，评估单价1000元，砖木住房299.38平方米，评估单价800元，砖混附属房70.91平方米，评估单价605元，砖木附属房3.15平方米，评估单价425元，简易房26.03平方米，评估单价185元，钢架棚22.08平方米，评估单价150元。评估报告附照片及平面图注明维修用房，办公用房，住宿用房，经营用房，放轮胎用房，原生产用房，喷漆用房。桐梓县政府对评估结果予以公示，2018年9月17日李金绪收到评估报告。因李金绪、刘世元不同意评估结果，未达成征收补偿协议。2019年3月29日，桐梓县政府以正茂纸厂为被征收人，李金绪、刘世元为第三人，作出桐府征决字［2019］6号《桐梓县人民政府征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定》），决定“对桐梓县正茂纸厂相关建筑物和附属设施装饰装修等一次性货币补偿590324.54元。”李金绪不服申请复议，遵义市政府作出遵府行复［2019］112号行政复议决定书（以下简称《行政复议决定》），决定予以维持。正茂纸厂、李金绪不服诉至法院，请求：一、撤销桐梓县政府作出的《补偿决定》；二、撤销遵义市政府作出的《行政复议决定》；三、判令桐梓县政府对被征收房屋按产权调换的方式进行补偿；四、诉讼费由桐梓县政府、遵义市政府承担。一审庭审中，正茂纸厂、李金绪及刘世元对评估报告中确定的房屋面积以及房屋征收测绘调查表数据没有异议。对评估标准、结果有异议，认为没有按营业房评估，且补偿决定剥夺其选择产权置换的权利。一审法院认为，正茂纸厂、李金绪及刘世元并未对案涉棚改项目征收合法性提出异议，桐梓县政府公布的补偿方案和作出的案涉补偿决定都明确集体土地上房屋征收参照国有土地上的房屋征收标准的原则予以补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，桐梓县政府征收厂房等房屋及附属物，应当依法予以公平补偿。本案中，正茂纸厂由之前的桐梓县卫生纸厂变更登记设立，其厂房等资产建设于1995年前，到征收时已二十多年，这期间虽有经营困难、厂房转让等情形甚至诉讼纠纷，但其生产经营资格并未依法被取消，虽没有房产手续，但桐梓县政府也没有提交证据证明已依法认定为违法建筑，其自身经营困难停业后，将厂房、场地租赁给案外人收取租金的事实，有桐梓县人民法院（2016）黔0322民初448号民事判决书为据，结合桐梓县政府提交评估报告中所附测绘平面图、照片，其被征收房屋、附属物、场地等属营业性质系不争的事实。因此，其拥有的合法房屋等财产权利应当依法保护。本案的争议焦点是：一、正茂纸厂、李金绪是否有选择产权调换安置的权利。二、决定按评估的补偿单价予以补偿是否显失公平。一、正茂纸厂、李金绪是否有选择产权调换安置的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定，本案正茂纸厂、李金绪具有选择产权调换安置的权利。桐梓县政府作出的补偿决定未给其选择权，不符合该规定，程序违法。二、桐梓县政府决定按评估的补偿单价予以补偿是否显失公平。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款、第三款“房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估”、第十六条“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示”、第十七条“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告”。本案委托评估时点为2016年6月2日，评估报告载明实际评估时点为2017年9月18日。依照前述规定，委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告应当一并作出，并且先有分户评估结果再有整体评估结果，因整体评估结果是由征收范围内各分户评估结果综合平衡后得出。本案征收决定及安置方案于2016年6月作出，方案第九条房屋征收补偿安置的方式和标准确定，被征收人住宅选择货币补偿的，按砖混结构每平方米2400元，砖木结构每平方米2300元，土木结构每平方米2200元标准进行补偿。商业性门面房每平方米7500元标准进行补偿。2006年到2019年，遵义市各辖区房屋价格都有上涨，但涉案《补偿决定》对营业房按评估单价（1000元×83％折旧率＝830元）砖混结构每平方米830元予以补偿，无论评估程序是否合法，都明显不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十六条第二款规定的公平补偿原则。需要指出的是，评估委托书委托评估对象包括搬迁费，但评估明细表中并没有搬迁费的记载，桐梓县政府也未在决定中予以说明。综上，被诉行政行为事实不清，程序违法，依法应予撤销。遵义市政府复议维持适用法律错误，也应予以撤销。正茂纸厂、李金绪诉请判决撤销的理由成立，予以支持，其余诉讼请求不属于本案审理范围，不予评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（六）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销桐梓县政府2019年3月29日作出的《补偿决定》；二、撤销遵义市政府作出的《行政复议决定》；三、驳回正茂纸厂、李金绪的其余诉讼请求；一审案件受理费50元，由桐梓县政府负担。一审宣判后，上诉人桐梓县政府不服，向本院提起上诉。上诉请求：撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。主要理由为：1.一审认定被上诉人具有选择产权调换安置的权利错误。首先，正茂纸厂厂房用地不是通过依法出让的工业用地，而是租赁村民的承包地建设，适用产权调换的房屋必须是“房地产”一体的合法房屋。其次，正茂纸厂的房屋性质是厂房，不是住房和商业门面，根据《安置方案》，该项目内没有厂房可用于产权调换。第三，《安置方案》明确规定，本项目区域企业土地（属出让获得使用权的）和房屋的征收按评估价值进行货币补偿。2.一审认定评估单价显失公平错误。首先，一审判决混淆了经营性用房和商业门面的性质，正茂纸厂厂房属于经营性用房，不等于商业门面。其次，正茂纸厂的厂房是租赁土地上的构（建)筑物，厂房所属土地是由相关农户登记并领取补偿款，对厂房的评估不包含土地使用权。第三，正茂纸厂已停产多年，并不因租赁给他人堆放物品而使厂房变成商业门面。第四，评估程序合法有效，被上诉人并未对评估报告的评估标准本身提出异议。3.一审以评估明细表中没有搬迁费认为补偿决定事实不清过于主观。正茂纸厂是停产停业多年的废弃厂房，没有机器设备可搬迁。被上诉人正茂纸厂和李金绪辩称：1.答辩人的房屋属于征收项目范围内，根据征收补偿方案，可以选择货币补偿或者产权调换，也符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。2.答辩人所有的房屋属于经营性用房，且征收时仍在经营，尽管经营不善，也不能改变其性质。根据征收决定的相关规定，集体土地上房屋连续经营三年以上属于商业门面，上诉人应当以公平补偿为原则，政府的案涉补偿决定违反法律规定，不应予以支持。一审被告遵义市政府述称：1.上诉人对被上诉人进行货币补偿符合《安置方案》的规定。2.上诉人依据资产评估报告作出的征收补偿决定符合法律规定。综上，一审判决事实认定错误，请求二审撤销一审判决并依法改判。一审第三人刘世元的陈述意见与被上诉人正茂纸厂和李金绪的意见相同。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，上诉人桐梓县政府作出本案所涉棚户区改造项目土地房屋征收补偿决定后，被上诉人正茂纸厂、李金绪及一审第三人刘世元未对征收决定的合法性提出异议，而征收决定所附《安置方案》第四条中明确：集体土地上的房屋参照国有土地上的房屋征收标准征收补偿。因此，桐梓县政府征收被上诉人的房屋，应当参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的方式和标准，对被上诉人给予公平合理的补偿。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”本案所涉《安置方案》第九条明确：被征收人住宅选择货币补偿的，按砖混结构每平方米2400元，砖木结构每平方米2300元，土木结构每平方米2200元标准进行补偿；商业性门面房每平方米7500元标准进行补偿。但桐梓县政府作出的征收补偿决定未给予被上诉人选择权，而是对被上诉人的被征收房屋按评估单价砖混结构830元/平方米（1000元×83％折旧率＝830元）、砖木结构664元/平方米（800元×83％折旧率＝664元）进行补偿，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款的规定和公平补偿原则。第二，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”本案中，评估委托书的委托评估对象包括搬迁费，但评估公司出具的评估报告中的评估明细表未对搬迁费进行评估，桐梓县政府作出的补偿决定也没有考虑搬迁费用，也未在补偿决定中对搬迁费予以说明，存在遗漏补偿项目的可能，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条之规定。综上，桐梓县政府作出的补偿决定认定事实不清、程序违法，应予撤销，并重新作出补偿决定。遵义市政府所作维持桐梓县政府作出的补偿决定的复议决定，亦应予以撤销。一审法院认定事实清楚、程序合法，判决撤销桐梓县政府作出的补偿决定和遵义市政府作出的复议决定正确，但未判决桐梓县政府重新作出补偿决定不当，本院予以改判。上诉人桐梓县政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初449号行政判决主文第一项，即：撤销桐梓县人民政府2019年3月29日作出的桐府征决字[2019]6号《桐梓县人民政府征收补偿决定书》；二、维持贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初449号行政判决主文第二项，即：撤销遵义市人民政府作出的遵府行复[2019]112号《行政复议决定书》；三、维持贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03行初449号行政判决主文第三项，即：驳回贵州省桐梓县正茂纸厂、李金绪的其余诉讼请求；四、责令桐梓县人民政府在本判决生效之日起六十日内重新作出补偿决定。一、二审案件受理费各50元，由桐梓县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  肖 瑶二〇二〇年九月十六日法官助理张凌雲书记员李振宇