广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终302号上诉人（原审原告）龙门县龙湖养殖有限公司。法定代表人谭秋平。委托代理人夏平，广东香江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙门县龙潭镇人民政府。法定代表人邬少英，镇长。上诉人龙门县龙湖养殖有限公司（以下简称龙湖养殖公司）与被上诉人龙门县龙潭镇人民政府（以下简称龙潭镇政府）因行政撤销及行政赔偿一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初470号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，原告系经依法设立、经营生猪养殖的企业法人，并办理了《动物防疫条件合格证》。禾仓管理区新村经济合作社分别于1996年11月19日、2003年12月19日将寮山冚等地的水田、寮山冚旱地约八亩租给谭*雄经营果场。2011年2月10日，禾仓村军民小组将寮山冚的土地（水田14亩）出租给谭*平经营鱼塘。2016年11月30日，禾仓村新村村民小组将寮山山垄田面积约8亩承包给谭秋平。2014年1月1日，谭秋平将位于龙门县******寮山的猪场出租给梁*婵经营养猪、养鱼等养殖业，租期为15年（2014年1月1日起至2028年12月31日止），租赁标的物包括猪舍三栋106间、面积约2200平方米、鱼塘约60亩，猪场范围内的旱地约20亩。2014年4月10日，原告的法定代表人谭秋平向被告提出养猪场建设用地申请，拟在龙潭镇禾仓村军民村小组租用山地150亩投资兴建猪场养殖。被告在收到原告申请后，呈报龙门县人民政府，龙门县人民政府于2014年6月20日作出龙府函[2014]141号文《关于龙潭镇龙湖养殖场设施农用地的批复》，同意谭秋平龙湖养殖场150亩按照设施农用地进行管理，该项目建设可行性强，设施建设方案可行，土地选址合理，土地权属来源合法。被告于2015年1月29日出具《关于龙湖养殖场有限公司选址情况》，载明：龙湖养殖场位于我镇禾仓村军民村小组寮山，占地约150亩，现建有标准化猪舍5栋约2000平方米，距离龙塘公路2公里，距最近村庄丁坑村5公里，根据龙府函[2011]231号文，该猪场未在畜禽禁养区内。2015年12月4日，龙门县人民政府办公室印发《龙门县畜禽养殖场规范整治指导意见》，要求相关单位规范辖区内的畜禽养殖产业。2016年3月15日，龙门县环境保护局公布龙门县2016年第一批畜禽养殖规范整治名单，原告被列入整治名单，划定的区域为限养区。2018年4月4日，龙门县人民政府向辖区内的乡镇、林场、直属机构等部门印发《龙门县人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》龙府[2018]12号，并将该文件的内容于同日对外以公告形式发布，该《通告》划定原告所在的禾仓村全区域为限养区，并要求养殖场的清理工作按照属地管理、联合整治的原则分工负责，各乡镇负责本行政区域内的清理工作，县畜禽整治办负责协调、监督、指导工作；县环保、畜牧、农业、国土、公安等有关部门应按照各自职责配合清理工作。2018年8月13日，龙门县人民政府办公室印发的《龙门县2018年第二批生猪养殖场清拆任务》，清拆名单包含原告的养殖场。2019年3月29日，龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室印发《龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务》，要求整改落实2018年未完成的清拆任务，其中包括原告的养殖场。2019年6月28日，被告向原告送达《通知书》，通知书内容“根据《龙门县人民政府办公室印发的龙门县2018年第二批生猪养殖场清拆任务的通知》龙府办函[2018]157号，接《关于印发龙门县2019年第一批生猪养殖场清拆任务的通知》龙畜整办[2019]1号文件要求，你场按照规定应在2019年6月30日前拆除，现通知你在该日期前自行拆除，否则我镇政府将于2019年7月1日组织相关职能部门对你场进行拆除，一切后果由你承担”。2019年7月1日，被告组织实施了对原告养殖场的拆除。庭审中，经询问原告是否需要变更龙门县人民政府为本案被告，原告不同意变更被告。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，行政机关授权其他组织行使职权的，应当以行政机关为被告。本案中，龙门县人民政府于2018年4月4日发布《通告》，划定原告所在的禾仓村全区域为限养区，并要求各乡镇负责本行政区域内的清理工作，龙门县人民政府在其后公布的清拆任务中，明确了原告的养殖场属于拆除对象，被告向原告送达的通知书，载明了强拆的依据是龙门县人民政府的相关文件，因此，涉案的强拆决定是由龙门县人民政府作出的，其将强拆的具体措施交由被告实施，属于上述法律规定的授权其他组织行使职权，龙门县人民政府应是本案的适格被告，经原审法院释明后，原告不同意变更被告，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，原告的起诉应予以驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，裁定如下：驳回原告龙门县龙湖养殖有限公司的起诉。本案受理费50元（原告已缴交），原审法院予以退回。上诉人龙湖养殖公司向本院上诉称，一、原审裁定适用法律错误，不适用本案事实。本案实施拆除养猪场的主体是龙潭镇人民政府，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，镇人民政府是选举产生的一级政府，处理本行政区域的各项工作，完成上级人民政府布置的工作事项，是上述法律第六十一条规定的法定职责。下级政府完成上级政府工作任务，不属于上级人民政府委托的事项。根据《最高人民法院适用行政诉讼法的解释》第二十条第三款，本案龙潭镇政府不属于县政府派出机构、内设机构，龙潭镇政府完成上级政府工作事项有明确法律规定，因此，不属于“没有法律规定，行政机构授权其他组织行使职权”，故此，原审法院适用行政诉讼法第26条和司法解释第二十条第三款规定错误。有法律规定的职责所作出的行政行为，不应当视为委托事项，也不是上级政府的授权而产生。二、本案适格主体应是龙潭镇政府。首先，龙门县人民政府发布的龙府[2018]12号通告，是直接以公告形式向社会发布，将我方养殖猪场列为限养区不是禁养区，由各乡镇负责清理。2018年8月13日，龙门县政府办公室印发《龙门县2018年第二批生猪养殖场清拆任务》，清拆名单中包括我方养殖场，此文不是直接发给我方，属于行政机关内部文件，县级人民政府至今没有通知我方拆除养殖场。该文件没有执行，已失效。2019年第一批清拆的，是龙门县整治办以[2019]1号文件，将我方列为清拆名单，不是县政府列入清拆范围。该办公室是临时协调机构，不具备合法主体资格，该文件不具备合法性，且与县政府2018年的通告相违背。通知我方清拆养猪场是龙潭镇政府，实施强拆行为的是龙潭镇政府。根据《行政诉讼法》第26条第一款规定，本案中，龙潭镇政府向我方作出了拆除的书面决定，并组织实施拆除，本案被告是清楚的。县人民政府未向上诉人作出行政决定，也未清拆上诉人养猪场，不是法律规定的适格主体。三、龙潭镇政府作出拆除书面通知后，第三天星期一（中间二天是星期六、星期日）就拆除我方养殖场，不仅实体违法，程序也违法。龙潭镇政府作出的决定，没有法律依据，也无法律授权强拆，无强制执行权的行政机关，按《行政强制法》规定，应先申请人民法院裁定准许，才能强制执行，龙潭镇政府强拆行为应认定为违法，对我方造成损失应予赔偿。请求二审法院监督依法行政，维护我方合法权益。上诉请求：1.撤销博罗县人民法院（2019）粤1322行初470号《行政裁定书》；2.判决支持一审诉讼请求；3.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人龙潭镇政府在二审阶段未提交书面答辩状。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第一项、第七项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；……（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”龙潭镇政府执行龙门县人民政府发布的关于划定畜禽禁养区通告，以及龙门县人民政府办公室和龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室印发给其辖区内各乡镇人民政府等下级行政机关的生猪养殖场清拆任务通知，向龙湖养殖公司发出限期拆除通知书并实施强制拆除行为，属于上述法律规定的执行上级国家行政机关的决定、命令或者交办的其他事项的范围，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定的委托行为。龙门县人民政府办公室和龙门县畜禽养殖业污染综合整治领导小组办公室印发给其辖区内各乡镇人民政府等下级行政机关的生猪养殖场清拆任务通知书，属于行政机关作出的内部行政行为，并非是直接对龙湖养殖公司作出的行政行为，对龙湖养殖公司的权利义务不产生实际影响。而龙潭镇政府对龙湖养殖公司作出限期拆除通知书及实施的强制拆除行为，属于直接产生外部法律效力的行政行为，已对龙湖养殖公司的权利义务产生了实际影响，因此，龙湖养殖公司有权以龙潭镇政府为被告，对龙潭镇政府实施的涉案行政行为提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，龙潭镇政府是本案适格被告。原审法院以龙潭镇政府主体不适格为由裁定驳回龙湖养殖公司的起诉不当，本院予以纠正。综上所述，上诉人龙湖养殖公司请求撤销原审裁定的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初470号行政裁定；二、本案指令广东省博罗县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年九月二十七日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；二、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。