宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行再6号抗诉机关：宁夏回族自治区人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）：李建孝，男，1956年11月24日出生，汉族，退休职工，住宁夏回族自治区盐池县。委托诉讼代理人：王平，宁夏诚托律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区上海东路**。法定代表人：刘国强，该厅厅长。委托诉讼代理人：全新华，男，该厅养老保险处工作人员，住宁夏回族自治区青铜峡市。委托诉讼代理人：马学芳，宁夏兴业律师事务所律师。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区社会保险事业管理局，，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区上海东路**法定代表人：李明，该局局长。委托诉讼代理人：潘永春，男，该局养老失业保险经办处工作人员，住宁夏回族自治区银川市兴庆区。原审第三人：国家能源集团宁夏煤业有限责任公司（原神华宁夏煤业集团有限责任公司），住，住所地：宁夏回族自治区银川市兴庆区北京中路**/div>法定代表人：张胜利，该公司董事长。委托诉讼代理人：高淑林，北京大成（银川）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李曰倩，北京大成（银川）律师事务所律师。申诉人李建孝因与被申诉人宁夏回族自治区人力资源和社会保障厅（以下简称自治区人社厅）、宁夏回族自治区社会保险事业管理局（以下简称自治区社保局）及原审第三人国家能源集团宁夏煤业有限责任公司（以下简称宁煤公司）行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01行终18号行政判决，向检察机关申诉。宁夏回族自治区人民检察院作出宁检民（行）监[2019]64000000052号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2020）宁行抗2号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宁夏回族自治区人民检察院指派检察官白玉、检察官助理陈宏涛出庭。申诉人李建孝及其委托诉讼代理人王平，被申诉人自治区人社厅的委托诉讼代理人全新华、马学芳，自治区社保局的出庭负责人谭效岩、委托诉讼代理人潘永春，原审第三人宁煤公司的委托诉讼代理人高淑林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。宁夏回族自治区人民检察院抗诉认为，宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01行终18号行政判决适用法律错误。理由如下：行政机关认定李建孝退休工龄的相关依据是国务院《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》、《国务院国营企业实行劳动合同制暂行规定》、国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》、《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》、《自治区劳动人事厅》、原自治区劳动和社会保障厅、宁煤集团《关于煤矿井下原农民轮换工（协议工）“农转非”录用为合同制工人后有关养老保险关系问题的处理意见》，自治区人民政府办公厅《关于改革企业职工基本养老金计发办法的通知》等。《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》第六条规定：农民轮换工的使用期限，由企业根据生产需要和保护劳动力的要求确定，一般为三至五年，不得延长。原劳动部、国家计委、能源部关于《完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》规定：三、适当延长轮换期限。农民轮换工合同期满后，如企业生产需要，经双方协商同意，在报经市以上劳动行政部门批准后，可续订合同。合同期限累计不得超过8年。虽然上述规定明确农民轮换工最长期限为8年，但李建孝自1976年10月18日以农民轮换工身份参加工作，至1990年11月12日转为合同制工人期间，连续在原冯记沟煤矿工作的事实客观存在。1973年1月20日，原国家计委劳动局《关于轮换工的工龄计算问题的复函》[计劳业字（1973）7号]明确：关于轮换工的工龄计算问题，应与临时工的工龄计算一样处理。即：轮换工回乡后，根据国家生产建设需要，重新被吸收为国家职工时，其连续工龄应从重新参加工作之日算起。原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》[中劳薪字（1964）344号]明确：临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄。李建孝的工龄应当按照上述规定予以计算。李建孝再审请求：依法撤销一、二审行政判决，支持李建孝在一审中提出的诉讼请求。事实和理由：1.一、二审判决认定事实错误，适用法律错误。一、二审法院没有将农民轮换工回乡或没有回乡作区分认定，导致判决没有确认自治区人社厅、自治区社保局未将李建孝1976年至1986年期间的工龄计算为退休工龄的错误行政行为违法。关于李建孝1976年至1986年期间的工龄是否应计算为退休工龄，一、二审法院依据国务院《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》、《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》，认为李建孝参加工作到转为合同制工人期间身份为农民轮换工身份，此期间的退休工龄及养老金计算适用当时的行政法规。虽然上述行政法规规定农民轮换工最长期限为8年，农民轮换工到期必须轮换，发给回乡补助金，但并未明确规定农民轮换工转为合同制工人后，对轮换期间的工龄不能计入退休工龄。李建孝自1976年10月18日以农民轮换工身份参加工作，轮换期满后没有回乡，至1990年11月12日转为合同制工人期间，也没有领取回乡补助金，而是继续在单位上班，且转为合同制工人。一、二审法院将轮换回乡和没有回乡两种情形的处理混为一谈，没有区别对待作出认定。原劳动部、国家计委、能源部关于《完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》[（1991）15号]对农民轮换工遗留问题作了明确规定，根据该通知规定，农民轮换工的处理有两种情形，一是回乡的支付回乡补助金，二是没有回乡的，由用人单位将提取的回乡补助金转入社保机构，计算在退休工龄中。一、二审法院没有依据（1991）15号通知对案件事实作出认定，适用法律明显错误。2.一、二审法院在适用法律时，混淆了劳动关系和行政监督管理关系。按照当时的法律规定，农民轮换工的轮换期最长为8年。一、二审法院认为，李建孝没有按照法律规定及时轮换是违法行为，但混淆了民事主体的权利义务关系与行政管理与被管理的关系。对于劳动关系与行政关系重叠交叉的情况，用工主体的行为违法由行政处罚来制裁，并不能因为用工单位的行为违法而导致民事主体丧失劳动报酬，丧失社会保障的权利。李建孝作为劳动者，即使用工单位没有及时轮换，延期使用，应当由劳动监管部门对用工单位进行处罚，而一、二审法院将用工单位没有按照定期限轮换，对李建孝超期用工的事实认定为不合法的行为，并且认为没有证据证明用工单位将回乡补助金转交给社保机构。向社保机构转交回乡补助基金是用人单位的法定义务，用人单位没有及时转交，应当由劳动监管部门催缴，不能因为用人单位没有转交回乡补助金，而否认李建孝的退休工龄，判决剥夺李建孝的养老待遇。1973年1月20日，原国家计委劳动局《关于轮换工的工龄计算问题的复函》[计劳业字（1973）7号]规定，关于轮换工的工龄计算问题，应与临时工的工龄计算一样处理。即轮换工回乡后，根据国家生产建设需要，重新被吸收为国家职工时，其连续工龄应从重新参加工作之日算起。原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》[中劳薪字（1964）344号]规定，临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄的规定，李建孝的工龄应当按照上述规定给予计算。2004年12月，自治区人社厅发布122号文件《关于临时工招收为劳动合同制职工后工龄计算和缴费年限问题的处理意见》中，明确了1986年9月30日前从事临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限，与原劳动部、国家计委、能源部（1991）15号通知的精神相吻合，内容是一致。但对在冯记沟煤矿工作，与李建孝的工作年限相同情况的张某某、魏某等8名退休职工办理退休手续时，将他们1986年之前10年的工作年限，按照视同缴费年限计算在退休工龄中。一、二审法院对李建孝不能一视同仁，对同样的问题没有同样处理，有失公平。3.一、二审法院没有遵循特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则。根据《中华人民共和国立法法》第九十二条规定的法律适用原则，即特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则，原劳动部、国家计委、能源部（1991）15号通知，与人力资源和社会保障部办公厅2002年发布的《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》[（2002）323号]规定的内容一致，均属于特别规定，与原宁夏回族自治区劳动人事厅《关于退休养老金有关问题的解答》[（1987）206号]和《关于深化企业职工养老保险制度改革实施方案的实施细则》以及《国有企业实行劳动合同制暂行规定》相比较，也属于新规定，一、二审法院在判决时应当优先适用特别规定和新的规定处理本案。被申诉人自治区人社厅答辩称，1.关于农民轮换工工龄适用法律及政策依据的问题，原国家计委劳动局《关于轮换工的工龄计算问题的复函》[计劳业字（1973）7号]是针对农民轮换工回乡后连续工龄计算的规定。本案中，李建孝以农民轮换工身份从1976年连续工作至1990年10月，并未回乡，故其不适用上述规定。2.针对农民轮换工未回乡的政策，原劳动部、国家计委、能源部于1991年3月28日联合发布的《关于完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》[劳力字（1991）15号]规定，农民轮换工合同期限累计不得超过8年，转为合同制工人的比例不得超过续订合同总人数的3%，在国家下达的“农转非”计划指标范围内，报经省、自治区、直辖市计划、劳动行政部门批准。农民轮换工工作期间企业按月工资收入的12%，个人按月工资收入的5%逐月缴纳回乡补助金，一并存入企业农民轮换工回乡补助金专户，待合同期满离矿回乡时，由所在企业连本带息一次付清。转为城镇合同制工人的，不再发回乡补助金，其储存的回乡补助金连同本息作为缴纳退休养老保险基金，由企业转入当地劳动行政部门所属的社会保险机构“退休养老基金”专户，其缴纳回乡补助金的年限可计算为缴纳退休养老金年限。3.按照《国务院国营企业实行劳动合同制暂行规定》第五章第二十六条：“国家对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度。退休养老金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳。”规定，本案中，李建孝以农民轮换工身份从1976年连续工作至1990年10月，并未回乡，而于1990年11月被招收录用为合同制工人，其退休养老待遇计算时间应以首次参保缴费时间起算，即从被录用为合同制工人时间计算。但是，考虑到这部分农民轮换工被录用为合同制工人的时间较晚，其连续缴费年限太短。本着保障和维护职工切身利益，采取特事特办的方式，2004年6月，原自治区劳动和社会保障厅对宁夏煤业集团有限责任公司《关于解决煤矿井下原农民轮换工（协议工）“农转非”录用为城镇合同制工人后有关养老保险问题的报告》（宁煤集发[2004]376号）进行研究后，与宁夏煤业集团有限责任公司于2004年6月25日签署《关于煤矿井下原农民轮换工（协议工）“农转非”录用为合同制工人后有关养老保险关系问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），明确：“接续缴费范围内的职工可按宁劳（险）字[1996]176号文件第七条第五款规定，补缴从1986年10月1日起到录用为合同制工人次月止应缴纳的养老金，足额补缴后可作为缴费年限。1986年9月30日以前工作期间的有关待遇，由企业按规定给予适当的经济补偿。”根据该《处理意见》，宁夏煤业集团有限责任公司为李建孝等符合条件的原农民轮换工补缴了1986年10月至录用为合同制工人期间的职工养老保险费。因此，李建孝的退休养老金待遇应按照最早的实际缴费时间即1986年10月起计算。对于李建孝1986年9月30日以前工作期间的有关待遇，由宁煤公司按规定给予经济补偿，不能再连续计算工龄。被申诉人自治区社保局答辩称，同意自治区人社厅的答辩意见，请依法驳回李建孝的申诉请求。自治区社保局作为执行单位，是按照自治区人社厅的相关规定执行的，执行过程和结果符合相关政策的要求。原审第三人宁煤公司答辩称，1.李建孝养老保险及工龄自1986年起算无误。（1）职工养老保险制度自1986年起施行，此前对于农民轮换工工龄计算事项无相关法律规定。按照国务院1986年7月12日发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》之规定，自1986年10月1日起，国有企业实行劳动合同制，对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度，开始缴纳职工养老保险费。根据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》[国发（1995）16号]、宁夏回族自治区人民政府《关于印发的通知》[宁政发（1995）113号],原自治区人事劳动厅于1996年5月21日发布的《关于印发实施细则的通知》[宁人劳（险）字（1996）176号]第七条第（二）款规定，“《方案》实施前已招录为合同制职工的现在职人员，应从招收录用之月起，由用人单位和个人按规定缴纳养老保险费。没有办理基本养老保险的，应由单位和个人按规定补缴养老保险费，补缴的这段时间可计算为缴费年限”。李建孝于1990年11月12日被招录为合同制工人，其退休养老待遇计算时间应从被录用为合同制工人的时间即自1990年起算。2014年2月，宁煤公司参照《处理意见》为李建孝补缴了1986年10月至其被招录为合同制工人期间的职工养老保险费。因此，李建孝的主张无法律依据。（2）李建孝是否连续工作与工龄认定无关。李建孝主张依据原国家计委劳动局《关于轮换工的工龄计算问题的复函》[计劳业字（1973）7号]的规定，关于轮换工的工龄计算问题，应与临时工的工龄计算一样处理。即：轮换工回乡后，根据国家生产建设需要，重新被吸收为国家职工时，其连续工龄应从重新参加工作之日算起。原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》[中劳薪字（1964）344号]规定，临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄的规定，其工龄应当按照上述规定予以计算。宁煤公司认为，《关于轮换工的工龄计算问题的复函》规定，仅针对轮换工回乡及重新被吸收为国家职工的情形，而李建孝的实际情形并不能适用该规定。原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》的针对主体是临时工，农民轮换工不同于临时工，属于特殊用工群体，国家对该群体政策有专门的规定，因此李建孝也不能适用该规定。2.宁煤公司不是对原冯记沟煤矿农民轮换工承担经济补偿的主体。（1）宁煤公司在本案中并无过错。按照李建孝所诉，其在2011年就达到退休年龄，因宁煤公司不为其办理退休手续，李建孝继续在单位上班，这一诉称是与事实不符的。首先，李建孝没有提出书面退休申请；其次，宁煤公司已向自治区人社厅提交了李建孝的退休材料，宁煤公司履行了申报材料的义务，而具体审核单位为人社厅等政府部门，宁煤公司在本案中并无过错。（2）李建孝主张的养老金及退休工龄错误问题，应当由专项资金予以解决。冯记沟煤矿于1970年9月1日成立，其性质为全民所有制企业，名称为宁夏盐池县冯记沟煤矿。1995年1月1日，根据盐池县盐政函发〔1994〕123号，宁夏盐池县冯记沟煤矿改组成立为“宁夏盐池煤炭工业有限责任公司”。2000年12月30日，宁夏盐池煤炭工业有限责任公司进行股份制改革，名称变更为“宁夏盐池新源煤炭有限责任公司”。2004年6月10日，名称变更为“宁夏旭源煤炭工业有限公司”。2008年6月1日，根据宁夏回族自治区专题会议纪要，宁夏发电集团从冯记沟煤矿整体退出，神华宁煤集团支付1.5亿元作为接收冯记沟煤矿的补偿。宁夏发电集团接收冯记沟煤矿向盐池县抵押2000万元作为处理冯记沟煤矿债权债务和历史遗留问题的专项资金。2008年6月19日，神华宁煤集团与宁夏发电集团有限责任公司签订资产转让协议书，宁夏旭源煤炭工业有限公司变更为神华宁夏煤业集团有限公司冯记沟煤矿。上述历史沿革可以说明，李建孝主张的养老金及退休工龄错误问题，应当由该专项资金予以解决，且2008年宁煤公司与宁夏发电集团签订资产转让前，宁煤公司并不是其用人单位，因此宁煤公司不是对原冯记沟煤矿农民轮换工给予经济补偿的主体。综上，宁煤公司认为，自治区人社厅的行政确认符合法律规定，程序合法，宁煤公司在本案中并无过错，请依法驳回李建孝的再审请求。李建孝向一审法院起诉请求：1.判决确认自治区人社厅、自治区社保局为李建孝审核的退休工龄及养老金错误，判决撤销自治区人社厅为李建孝核发的退休证（社保号4045102102）；2.判决自治区人社厅、自治区社保局限期重新审核李建孝退休工龄及养老金，重新为李建孝核发退休证；3.本案的诉讼费由自治区人社厅、自治区社保局承担。一审法院审理查明：李建孝原系盐池县麻黄山乡井滩子村农民。1976年10月18日，根据原盐池县计划委员会盐计劳（76）167号《关于马明等同志招收为煤矿轮换工的批复》，李建孝被招收为盐池县冯记沟煤矿（现为宁煤金凤煤矿）轮换工。1990年11月12日，经盐池县原劳动人事局同意，李建孝被招收为合同制工人，与盐池县冯记沟煤矿签订了《劳动合同书》（合同期为1990年10月1日至1993年9月30日），并开始参保缴费。2014年2月，第三人宁煤公司参照《处理意见》为李建孝等符合条件的原农民轮换工补缴了1986年10月至1990年10月期间职工养老保险费。2015年10月，宁煤公司将李建孝的退休材料申报给自治区社保局，该局审核后，报请自治区人社厅审批。2015年12月，自治区人社厅为李建孝核发了退休证，该退休证上记载，李建孝参加工作的时间为1986年10月。另查明，1970年9月7日，宁夏盐池县冯记沟煤矿成立，性质为全民所有制企业。1995年1月1日，宁夏盐池县冯记沟煤矿更名为宁夏盐池县冯记沟煤矿有限公司，2000年12月30日更名为宁夏盐池新源煤炭有限责任公司，2004年6月10日更名为宁夏旭源煤炭工业有限公司。2007年7月2日，宁夏回族自治区人民政府召开第41次专题会议，会议同意将宁夏旭源煤炭工业有限公司移交给宁夏发电集团经营管理，于2007年7月6日移交，对宁夏旭源煤炭工业有限公司在2004年5月17日改制时的所有在册职工及之后录用的职工（包括退休和伤残人员）全部由宁夏发电集团接管，并依法办理企业职工养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险等接转关系。2008年6月6日，宁夏回族自治区人民政府召开第52次专题会议，会议同意神华宁煤集团公司整体收购宁夏发电集团有限责任公司所属冯记沟煤矿，宁夏发电集团从冯记沟煤矿整体退出，神华宁煤集团支付宁夏发电集团1.5亿元作为接收冯记沟煤矿的补偿。宁夏发电集团在接收冯记沟煤矿向盐池县抵押2000万元（处理冯记沟煤矿债权债务和历史遗留问题的专项资金），权益仍归宁夏发电集团所有，继续用于冯记沟煤矿债权债务和历史遗留问题。若需资金超过2000万元，1000万元以内由自治区人民政府协调宁夏发电集团、盐池县人民政府解决，1000万元以上由自治区人民政府统筹解决。2008年6月19日，神华宁煤集团公司与宁夏发电集团有限责任公司签订了移交转让协议。李建孝在整体移交职工名册内。按照宁计劳字[1990]304号文件规定，煤炭厅、公安厅、粮食局、劳动部门自1990年起至1994年5年共办理了1918名农民轮换工（协议工）“农转非”手续，并录用为城镇合同制工人。2004年6月25日，针对上述原农民轮换工（协议工）“农转非”录用为城镇合同制工人后有关养老保险问题，自治区劳动和社会保障厅与宁夏煤业集团有限责任公司签订了《处理意见》，主要内容为：一、解决对象适用于执行宁计劳字[1990]304号文件规定的农民轮换工（协议工），录用为合同制工人，现仍在宁煤集团工作的职工。二、接续缴费范围内的职工可按宁劳（险）字[1996]176号文件第七条第五款规定，补缴从1986年10月1日起到录用为合同制工人次月止应缴纳的养老金，足额补缴后可作为缴费年限。1986年9月30日以前工作期间的有关待遇，由企业按规定给予适当经济补偿。该《处理意见》后附的宁计劳字[1990]304号文件规定的农民轮换工（协议工）名册中没有李建孝的姓名。一审法院认为，根据《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发[1998]28号）以及国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发[1998]28号）的规定，自治区人社厅、自治区社保局办理原中央行业企业社会统筹移交地方管理的国有企业职工退休有关手续，宁煤公司是国务院国资委管理的国有企业，李建孝为宁煤公司下属的宁煤金凤煤矿（原冯记沟煤矿）合同制工人，自治区人社厅、自治区社保局为李建孝办理养老保险退休是其法定职责。关于李建孝主张其退休证上参加工作时间应为1976年的主张，李建孝1976年10月18日参加工作时的身份为农民轮换工，至1990年11月12日转为合同制工人，因此，李建孝在此工作期间的退休工龄及养老金计算应适用农民轮换工的相关行政法规。1984年6月30日国务院发布的《矿山企业实行农民轮换工制度试行条例》第三款第二款规定，农民轮换工社员身份不变，户粮关系不转，到期必须轮换，返回农村，不得连续使用。第十二条规定，农民轮换工仍享有社员待遇，所分责任田、自留地予以保留。1991年3月28日劳动部、国家计委、能源部联合发布的《关于完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》[劳力字（1991）15号]规定，农民轮换工合同期限累计不得超过8年，转为合同制工人的比列不得超过续订合同总人数的3%，在国家下达的“农转非”计划指标范围内，报经省、自治区、直辖市计划、劳动行政部门批准。企业按农民轮换工月工资收入的12%，个人按月工资收入的5%逐月缴纳回乡补助金，一并存入企业农民轮换工回乡补助金专户，待合同期满离矿回乡时，由所在企业连本带息一次付清。转为城镇合同制工人的，不再发回乡补助金，其储存的回乡补助金连同本息作为缴纳退休养老保险基金，由企业转入当地劳动行政部门所属的社会保险机构“退休养老基金”专户，其缴纳回乡补助金的年限可计算为缴纳退休养老金年限。1991年7月25日国务院发布的《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》（第87号令）第十一条规定，“企业与轮换工签订的劳动合同期限一般为三至五年，合同期限最多为八年。合同期限届满应即终止。”第二十五条规定，“企业招用农民工，实行养老保险制度。其中，招用农民轮换工，实行回乡生产补助金制度。”李建孝于1976年10月18日至1990年11月12日期间在原盐池县冯记沟煤矿以农民轮换工身份工作，按照上述规定应当予以轮换，并给予相应的回乡生产补助金。国务院1986年7月12日发布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》规定，自1986年10月1日起，国有企业实行劳动合同制，对劳动合同制工人退休养老实行社会保险制度，开始缴纳退休养老保险费用。根据《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》[国发（1995）6号]、宁夏回族自治区人民政府《关于印发的通知》[宁政发（1995）113号]，1996年5月21日自治区人事劳动厅发布的《关于印发实施细则的通知》[宁人劳（险）字（1996）176号]第七条第（二）款规定，“《方案》实施前已招录为合同制职工的现在职人员，应从招收录用之月起，由用人单位和个人按规定缴纳养老保险费。没有办理基本养老保险的，应由单位和个人按规定补缴养老保险费，补缴的这段时间可计算为缴费年限”。李建孝于1990年11月12日被招录为合同制工人，其退休养老待遇计算时间应从被录用合同制工人时间计算。2014年2月，神华宁煤集团公司参照《处理意见》为李建孝补缴了1986年10月至被录用为合同制工人期间的职工养老保险费，自治区人社厅、自治区社保局将李建孝的退休养老金待遇按照最早的实际缴费时间即1986年10月计算符合相关规定，李建孝要求撤销核发的退休证（社保号4045102102），重新审核退休工龄及其养老金，重新核发退休证的主张，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李建孝的诉讼请求。案件受理费50元，由李建孝负担。李建孝不服一审判决，上诉请求：1.撤销宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院（2016）宁0104行初87号行政判决，撤销自治区人社厅核发的退休证（社保号4045102102），判决自治区人社厅、自治区社保局限期重新审核李建孝的退休工龄及养老金，重新核发退休证；2.二审诉讼费由自治区人社厅、自治区社保局承担。二审查明的事实与一审查明的事实相同。二审法院认为，李建孝1976年10月18日参加工作时的身份为农民轮换工，至1990年11月12日转为合同制工人，故李建孝在此工作期间的退休工龄及养老金计算应适用农民轮换工的相关行政法规。李建孝认为依据1991年3月28日劳动部、国家计委、能源部联合发布的《关于完善煤矿农民轮换工制度若干政策性意见的通知》[劳力字（1991）15号]，农民轮换工转为合同制工人的，储存的回乡补助金由企业转入当地社会保险机构作为养老保险基金，缴纳回乡补助金的年限可计算为缴纳退休养老金年限。李建孝被转为合同制工人之前的工作年限，应视同缴费年限，计入退休工龄中。但该文件规定，企业按农民轮换工月工资收入的12％，个人按月工资收入的5％逐月缴纳回乡补助金，一并存入企业农民轮换工回乡补助金专户，李建孝提交的证据不足以证明企业和李建孝个人曾缴纳过回乡补助金，故李建孝的上诉理由不能成立。依据相关规定，李建孝1990年11月12日招录为合同制工人，其退休养老待遇计算时间应从录用合同制工人时间计算。2014年9月，神华宁夏煤业集团有限责任公司为李建孝补缴了1986年10月至录用为合同制工人期间的职工养老保险费，自治区人社厅、自治区社保局将李建孝的退休养老金待遇按照最早的实际缴费时间即1986年10月计算符合相关规定。李建孝的上诉请求，不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，处理适当。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由李建孝负担。再审庭审中，申诉人李建孝、被申诉人自治区人社厅、自治区社保局、原审第三人宁煤公司仍坚持其各自在一、二审庭审中的举证、质证意见外，李建孝向法庭提交以下两组新证据：第一组证据：工资表三张（复印件加盖公司印章），欲证明李建孝自1976年10月入职原冯记沟煤矿工作，工作期间每月发放的工资中均扣除公积金4.4元，李建孝的公积金工龄的计算时间起点为1976年10月，退休工龄的计算时间起点亦应当为1976年10月。第二组证据：原国家计委劳动局《关于轮换工的工龄计算问题的复函》[计劳业字（1973）7号]、原劳动部工资局《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》[中劳薪字（1964）第344号]，欲证明根据《关于轮换工的工龄计算问题的复函》[计劳业字（1973）7号]的规定，关于轮换工的工龄计算问题，原国家计委劳动局的意见为“应与临时工的工龄计算一样处理。即：轮换工回乡后，根据国家生产建设需要，重新被吸收为国家职工时，其连续工龄应从重新参加工作之日算起。”本案中，李建孝自1976年10月18日参加工作后，直至转为合同制工人，连续工作至实际退休。再根据《关于临时工被录用为长期工后的工龄计算问题的复函》[中劳薪字（1964）第344号]复函的规定，临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄。故李建孝的工龄根据上述两份复函应当与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄，即自1976年10月18日至实际退休为止。自治区人社厅质证认为，因第一组证据工资表为复印件，对该份证据的真实性、合法性和关联性及证明目的均不认可。第二组证据中原国家计委劳动局的[计劳业字（1973）7号]复函只适用于农民轮换工回乡后重新被吸收为国家职工的情形，而李建孝并未回乡也未重新被吸收为国家职工，故不适用该政策。因李建孝不是临时工，故不适用[中劳薪字（1964）第344号]复函。自治区社保局、宁煤公司质证意见同自治区人社厅质证意见一致。本院认为，李建孝提供的第一组证据工资表系复印件，自治区人社厅、自治区社保局和宁煤公司对该证据的真实性和证明目的均不认可，故本院对该证据的证据效力不予采信；对于李建孝提供的第二组证据复函两份，因两份复函属于政策性文件，不属于证据，故本院对该组证据的证据效力亦不予认定，至于其能否作为本案的裁判依据，系适用法律问题。经再审查明：神华宁夏煤业集团有限责任公司于2019年4月12日变更企业名称为国家能源集团宁夏煤业有限责任公司。再审查明的其他事实与原审一致。本院认为，根据检察机关的抗诉意见及当事人的诉辩理由，本案的争议焦点是：李建孝自1976年10月至1986年9月期间的10年工作时间能否认定为连续工龄并视同缴费年限，自治区人社厅没有将其上述从事农民轮换工的工作时间作为其缴费退休工龄予以认定，对其养老金计算及退休证核发以及自治区人社局对其退休待遇审核计发的行政行为是否合法。本院认为，虽然李建孝在1990年11月转为原盐池县冯记沟煤矿合同制工人前，自1976年10月即开始以农民轮换工身份连续在该煤矿工作，但根据原劳动部办公厅对《关于农民轮换工问题的请示》的复函[劳办发（1996）244号]第四项“关于对因企业原因导致农民轮换工未及时进行轮换，超过了国家规定轮换岗位合同期限的问题，当地劳动行政部门可以根据《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》第三十三条规定，对企业给予经济处罚或提请有关主管部门对直接责任者给予行政处分。”以及原劳动和社会保障部办公厅《关于企业超期使用农民轮换工有关问题的复函》[劳社厅函（2004）343号]“超期使用农民轮换工造成损害的，应当按照规定予以赔偿”的规定，对因未及时轮换导致连续工作的问题，当时已经规定了相应的行政责任和民事责任，故李建孝以农民轮换工身份连续工作时间能否在其转为合同制工人身份后计算为连续工龄要结合相关政策来认定。根据原劳动和社会保障部办公厅《关于企业超期使用农民轮换工有关问题的复函》（劳社厅函（2004）343号）第二条规定，农民轮换工是否享受养老保险待遇，按照国家和地方有关规定执行。李建孝于1990年11月12日被录用为合同制工人，开始参保缴费，其退休养老待遇本应自该时间起算，但原自治区劳动和社会保障厅根据宁夏煤业集团有限责任公司《关于解决煤矿井下原农民轮换工（协议工）“农转非”录用为城镇合同制工人后有关养老保险问题的报告》，针对特定时期自治区直属煤矿井下农民轮换工（协议工）“农转非”录用为合同制工人后有关养老保险的历史遗留问题，本着尊重历史，维护这部分人员的切身利益，签署了《关于煤矿井下原农民轮换工（协议工）“农转非”录用为合同制工人后有关养老保险关系问题的处理意见》，该《处理意见》明确：宁夏煤业集团有限责任公司为按照宁计劳字[1990]304号文件规定的原农民轮换工（协议工），录用为合同制工人，现仍在宁煤集团工作的职工，补缴从1986年10月1日起到录用为合同制工人次月止应缴纳的养老金，足额补缴后可作为缴费年限；1986年9月30日以前工作期间的有关待遇，由企业按规定给予适当的经济补偿。宁夏煤业集团有限责任公司根据上述《处理意见》为李建孝补缴了1986年10月至录用为合同制工人期间的养老保险金，因此李建孝的退休养老金待遇应按照最早的实际缴费时间即1986年10月起计算，自治区人社厅根据上述相关规定审核时未将其1976年10月至1986年9月工作时间计入退休工龄，符合当时的地方规定和政策，并无不当。自治区人社局按照相关规定和自治区人社厅审核的退休年龄及养老保险缴费情况审核、计算和发放李建孝的退休待遇亦无不当。综上，检察机关的抗诉意见和李建孝的申诉理由均不能成立，一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：维持宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2017）宁01行终18号行政判决。本判决为终审判决。审判长 田文忠审判员 梁益谦审判员 蔡明璇 二〇二〇年九月二十五日书记员 郭 尧附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。