河北省张家口市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀07行终107号 上诉人（原审被告）张家口市公安局万全分局，住所地张家口市万全区孔家庄镇滨河西路**。 法定代表人常永红，局长。 委托代理人张凯旋。 委托代理人张旭凤，河北华研律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）袁桂花，女，1967年3月5日出生，汉族，户籍地河北省张家口市万全区。现住北京市大兴区。 原审被告张家口市万全区人民政府，住所地张家口市万全区孔家庄镇民主东街39号 法定代表人戴鹏炜，区长。 委托代理人张贵川，政府工作人员。 委托代理人李阳，河北厚霖律师事务所律师。 被上诉人袁桂花因诉上诉人张家口市公安局万全分局(以下简称万全分局）、万全区人民政府（以下简称区政府）公安行政处罚、行政复议一案，万全分局不服河北省张家口市万全区人民法院于2020年5月15日作出的（2019）冀0708行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院认定，原告袁桂花于2019年3月8日和3月11日两次到北京市占地补偿等问题。2019年3月15日被告万全分局作出万公（治）行罚决字〔2019〕0166号行政处罚书对原告袁桂花行政拘留15日。原告袁桂花不服该行政处罚于2019年4月24日向区政府申请复议，区政府于2019年6月6日作出万政复决〔2019〕1号行政复议决定书。2013年7月5日、8月17日原告袁桂花因扰乱单位秩序，被万全县公安局警告两次。2014年12月12日，袁桂花因扰乱单位秩序被万全县公安局行政拘留10日。原告袁桂花于2015年7月29日向一审法院提起行政诉讼，认为万全分局（原万全县公安局）对其行政拘留10日不符合法律规定。经一审法院审理，于2015年12月14日判决驳回原告袁桂花的诉讼请求。 另查明，2019年3月26日，被告万全分局因上述同一问题认为袁桂花因无事生非并多次在公共场所扰乱秩序涉嫌犯罪，将其转为刑事案件，于2019年3月26日对袁桂花刑事拘留。2019年4月4日转为取保候审，2020年4月3日解除取保候审。 以上事实，有一审法院确认的原、被告提交的证据、庭审中原、被告双方当事人的陈述以及一审法院调取的（2015）万行初字第29号行政判决书相佐证，予以确认。 一审法院认为，《信访条例》第四十七条明确规定信访人员违反集会游行示威的法律、行政法规或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施，给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，寻衅滋事行为，情节严重的处十日以上十五日以下拘留，如在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序混乱；行为人出于取乐、寻求精神刺激等目的在公共场所无事生非，制造事端，扰乱公共秩序的行为可以定性为寻衅滋事。本案中，原告袁桂花于2019年3月8日和3月11日到北京国家信访局登记反映土地确权与铁路占地补偿问题，其行为没有造成扰乱社会公共秩序，未违反信访条例的相关规定，尚不构成寻衅滋事行为。被告万全分局调查发现原告于2013年至今到北京、河北省等地相关部门反映以上问题达四十多次，有违法前科。原告2019年3月8日之前的行为已经被万全分局作出相关行政处罚予以处罚。故万全分局依据上述事实于2019年3月15日对袁桂花作出行政拘留15日的行政处罚没有法律依据。因此，被告万全分局对原告袁桂花作出的万公（治）行罚决字〔2019〕0166号行政处罚，事实不清，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决：撤销被告张家口市公安局万全分局作出的万公（治）行罚决字〔2019〕0166号行政处罚书以及张家口市万全区人民政府作出的万政复决〔2019〕1号行政复议决定书；案件受理费50元，由被告张家口市公安局万全分局、张家口市万全区人民政府负担。 上诉人万全分局上诉称，一审判决认为被上诉人袁桂花的行为不构成寻衅滋事，属于事实认定错误，应当依法予以纠正，理由如下：2012年以来，被上诉人袁桂花为反映土地确权、粮食直补款、铁路占地补偿等问题长期上访，其中，多次到北京市重点地区中南海周边进行非正常信访，被北京市公安局训诫，并分别于2013年7月6日、2013年8月17日被原万全县公安局高庙堡派出所警告处罚，2014年12月12日被原万全县公安局行政拘留十日。但是，被上诉人袁桂花拒不通过法定途径解决信访诉求，在县乡两级相关政府已经就被上诉人袁桂花反映的信访事项作出调查处理结论并数次书面答复的情况下，其仍然以同一事实和理由于2019年3月8日和3月11日两次到北京国家信访局越级上访，借上访之机扰乱社会秩序，企图给政府施压从中牟取私利。 《信访条例》第十六条明确规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。”被上诉人袁桂花的非访行为显然违反了上述规定，是典型的非访行为，应当受到法律惩处。 此外，《治安管理处罚法》第二十六条规定的寻衅滋事，是指在公共场所无事生非、肆意挑衅、起哄闹事、破坏公共秩序，尚未造成严重后果的行为。本案中，被上诉人袁桂花在县乡两级相关政府已经就被上诉人袁桂花反映的信访事项作出调查处理结论并数次书面答复的情况下，仍然以同一事实和理由于2019年3月8日和3月11日两次到北京国家信访局越级上访、重复登记，在国家信访场所故意制造事端，恶意缠访滋事。该行为不仅浪费国家机关公共资源，更扰乱了社会公共秩序和信访秩序，完全符合我国《治安管理处理法》对寻衅滋事行为的定义，又鉴于其已经多次因非法上访被公安机关处罚仍不思悔改，故上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条，对被上诉人作出行政拘留15日的处罚，于法有据、处罚适当。综上所述，上诉人作出的万公（治）行罚决字[2019]0166号《行政处罚决定书》，事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确，一审法院认定被上诉人不构成寻衅滋事的认定明显错误，请求二审法院在查明事实的基础上，依法纠正一审中的错误判决，支持上诉人的上诉请求。 被上诉人袁桂花答辩称，万全区人民法院作出的（2019）冀0709行初7号行政判决，认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审被告区政府未提交书面意见。 经二审查明，万全分局提交的对袁桂花行政处罚案卷中，未有履行行政机关负责人集体讨论程序的证据。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定，上诉人万全分局对扰乱公共秩序的行为享有处罚的职权，其执法主体适格，本院予以确认。万全分局于2019年3月15日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条对被上诉人袁桂花作出万公（治）行政决字〔2019〕0166号行政处罚决定书，认定袁桂花的行为属于情节较重的，对其行政拘留15日。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，……。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，万全分局对袁桂花作出万公（治）行政决字〔2019〕0166号行政处罚决定书未提供履行了行政机关的负责人集体讨论程序的相关证据，属于程序违法。被上诉人复议机关区政府复议结果有误，一审法院判决撤销上诉人作出的万公（治）行罚决字〔2019〕0166号行政处罚及区政府作出的万政复决〔2019〕1号的行政复议决定的结果并无不当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人张家口市公安局万全分局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李立新 审判员  王瑞良 审判员  岳丽媛 二〇二〇年九月一日 书记员  张 璇 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。