广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终137号上诉人（原审第三人）雷州市西湖街道霞海社区****民小组，住所地广东省雷州市西湖街道霞海社区****民小组。负责人黄中本，组长。委托代理人廖秉静，广东承诺律师事务所律师。委托代理人黄春雨，男,汉族,1981年10月18日出生,住广东省雷州市************,系上诉人居民小组成员。被上诉人（原审原告）雷州市国营建材总厂，住所地广东省雷州市***********。法定代表人符兆仁，厂长。委托代理人符强，男，1949年10月10日出生，汉族，居民身份证号码440************057，住广东省雷州市雷城镇养马坡**，由雷州市******民委员会推荐。被上诉人（原审原告）雷州市*************民小组，住所地广东省雷州市*************。负责人杨立坚，村民小组长。委托代理人关康伯，该村村民。委托代理人符强，男，1949年10月10日出生，汉族，居民身份证号码440************057，，住广东省雷州市雷城镇养马坡**由雷州市******民委员会推荐。被上诉人（原审被告）雷州市自然资源局，住所地广东省雷州市*******。法定代表人黄文驹，局长。委托代理人韩琦震，该局工作人员。委托代理人刘卫强，该局工作人员。原审被告雷州市人民政府，住所地广东省雷州市********。法定代表人黄廉东，市长。原审第三人雷州市西湖街道霞海社区*民委员会，住，住所地广东省雷州市西湖街道霞海社区/div>负责人陈保，主任。委托代理人廖秉静，广东承诺律师事务所律师。上诉人雷州市西湖街道霞海社区****民小组（以下简称城角仔居民小组）因土地行政规划及行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初468号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：1993年7月23日，被告雷州市政府（原海康县人民政府）向原告雷州市国营建材总厂（以下简称国营建材总厂）（原海康县建材总厂）颁发海府国用总字第006512号《国有土地使用证》，国营建材总厂取得位于原海康县******面积为28760平方米土地的使用权。雷州市************队、三队、五队不服该颁证行为，向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府于2007年4月13日作出湛府复决〔2007〕21号《行政复议决定书》，撤销雷州市政府颁发的上述《国有土地使用证》，由雷州市政府在收到复议决定书之日起180日内重新作出具体行政行为。雷州市政府至今未重新作出具体行政行为。2007年9月25日，第三人雷州市西湖街道霞海社区*民委员会（以下简称霞海社区居委会）向原雷州市规划建设局提交《关于城角仔村村庄整治规划的请示》，并附《城角仔村村庄整治规划图》一份。同年11月1日，原雷州市规划建设局向霞海社区居委会作出雷规建[2007]62号《关于城角仔村村庄整治规划的批复》，批复意见如下：一、同意城角仔村村庄整治规划，总规划面积为61084.4平方米；二、环村路的宽度确定为8米与霞海路相衔接；三、必须完成规划区内的路通、水通、电通等基础设施建设和土地平整完善后，该局再按照建设工程审批程序，办理准建手续。2008年8月27日，原雷州市规划建设局就上述61084.4平方米土地向第三人城角仔居民小组（原雷州市西湖街道霞海社区*********）颁发雷规地证[2008]513号《建设用地规划许可证》。该许可证载明：“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。”另载明：用地单位为雷州市西湖街道霞海社区*********；用地项目名称为住宅；用地位置为城角仔村庄内；用地面积为61084.4平方米。附图及附件名称：1.建设用地规划申请书一份；2.雷规建[2007]62号一份；3.霞海社区居委会《关于城角仔村村庄整治规划的请示》一份。2016年12月中旬，原告雷州市*************民小组（以下简称下广村民小组）及国营建材总厂发现城角仔村村民在规划范围内的土地平整土地并建设房屋，认为城角仔村村民侵占了其面积为28760平方米的国有土地所有权、使用权。期间，国营建材总厂、下广村民小组得知原雷州市规划建设局作出雷规建[2007]62号《关于城角仔村村庄整治规划的批复》，遂就该《批复》向雷州市政府申请行政复议。雷州市政府于2017年4月28日作出雷府行复〔2017〕1号《行政复议决定书》，认定已被撤销的海府国用总字第006512号《国有土地使用证》登记的28760平方米的土地位于《城角仔村村庄整治规划图》范围内，市政府至今仍未对撤销的《国有土地使用证》重新作出具体行政行为，该地块仍处于争议状况；但认为原雷州市规划建设局作出的《批复》是对城区片区进行规划、指导和规范规划内的建设行为，与土地权属无关，遂决定维持原雷州市规划建设局作出的《批复》。国营建材总厂、下广村民小组不服上述《批复》及《行政复议决定书》，向该院提起诉讼。原审法院认为：该案属于土地行政规划及行政复议纠纷。被诉行政行为是原雷州市规划建设局作出的雷规建[2007]62号《关于城角仔村村庄整治规划的批复》以及被告雷州市政府作出的雷府行复〔2017〕1号《行政复议决定书》。湛江市中级人民法院作出的（2018）粤08行终100号行政裁定已认定原告国营建材总厂、下广村民小组与被诉行政行为有利害关系，故该案的争议焦点是被诉行政行为是否合法。国营建材总厂、下广村民小组主张涉案《建设用地规划许可证》的用地范围包括已被撤销的由雷州市政府向国营建材总厂颁发的海府国用总字第006512号《国有土地使用证》登记的28760平方米的土地，该事实有雷州市政府作出的雷府行复〔2017〕1号《行政复议决定书》予以证明，且第三人霞海社区居委会、城角仔居民小组亦予以承认，故该院对该事实予以确认。上述《国有土地使用证》被撤销后，雷州市政府尚未重新作出具体行政行为，故涉案28760平方米土地权属仍处于争议状况。原雷州市规划建设局作出的《关于城角仔村村庄整治规划的批复》将仍处于权属争议的土地纳入城角仔村村庄整治规划，属认定事实不清，主要证据不足，处理不当。雷州市政府作出的《行政复议决定书》维持了上述批复，亦依据不足，处理错误。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销原雷州市规划建设局于2007年11月1日作出的雷规建[2007]62号《关于城角仔村村庄整治规划的批复》和被告雷州市人民政府作出的雷府〔2017〕1号《行政复议决定书》。城角仔居民小组不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、原审判决存在程序错误，在雷州市自然资源局保存有《海府（1983）征字3号〈关于补办征地手续的通知〉》该通知能直接证明涉案土地间接证明涉案土地属于上诉人所有，由于客观原因上诉人无法收集到该证据，上诉人于2019年12月17日申请原审法院调取，但原审法院不予收集也不告知，致使原审法院对涉案土地权属认定错误。二、原审判决认定本案行政批复“认定事实不清，主要证据不足”并认定本案批复行为与建材总厂和下广村有利害关系从而撤销批复的行为是错误的。本案批复行为符合推进新农村建设政策需要。涉案批复规划范围内的土地为上诉人的土地，有众多证据予以证实。根据上诉人族谱记载，涉案土地一直由上诉人村居住和耕作。1960年-1965年任城西大队党支部副书记陈占全证明1961年“四固定”时涉案土地范围内土地已被划定为上诉人所有。根据70年代征地公告资料表明涉案土地是集体土地，根据公告及相关资料内容为征地，征地意味着为集体土地非国有土地。建材总厂历任领导也承认涉案土地属于上诉人所有，根据其与上诉人1995年12月26日签订的协议书，约定其向上诉人赔偿土地款可以看到体现。在“城角仔村村庄整治规划图上”社区、街道办等基层组织均认可“整治实地属实”，意味着认可其所有权。还有很多证据证明涉案土地是未被征用的上诉人的集体土地。三、涉案批复行为合法。上诉人决定在涉案批复规划范围内土地进行建设，符合建设规划的要求。上诉人经村民会议讨论决定进行建设，逐级向有关部门请示，得到社区和街道办同意，并向住建局提出申请，住，住建局安排技术人员实地测绘于2007年11月1日作出涉案批复，并做了公布。雷州市人民政府对此也作了审查复议，依据事实清楚、程序合法，并作出[2017]1号行政复议决定书。四、建材总厂和下广村民小组在涉案规划地的土地里没有合法权益，且涉案行政行为对他们没有合法权益明显不产生实际影响，应当予以驳回。城角仔居民小组请求：撤销湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初468号行政判决；维持原雷州市规划建设局作出的雷规建[2007]62号《关于城角仔村村庄整治的批复》。被上诉人国营建材总厂和下广村民小组共同辩称：关于上诉人所称原审判决存在程序错误的问题，没有事实依据和法律依据。对上诉人提到的雷州市自然资源局保存有《海府（1983）征字3号〈关于补办征地手续的通知〉》是其凭空提出的，1983年只有海康县征地办公室，而海康县土地管理局是1986年6月组建的，所以海康县土地管理局没有保存的必然性，这份通知是虚构的。原审判决再审理阶段已经对上诉人申请调取证据进行了处理，要求雷州市自然资源局提交，自然资源局配合调查，但没有找到上诉人所提到的通知。原雷州市规划建设局在作出《关于城角仔村村庄整治规划的批复》时，仅有雷州市西湖街道霞海社区*民委员会出具的请示和一张整治规划图，不再有其他证据，但其仍将有权属争议的土地纳入城角仔村村庄整治规划范围内，明显事实不清，证据不足，因此，原审判决认定事实清楚，证据充分。国营建材总厂和下广村民小组请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人雷州市自然资源局辩称：国营建材总厂、下广村民小组与涉案土地规划行为有法律上的利害关系。雷州市政府（原海康县人民政府）给国营建材总厂颁发的《国有土地使用证》，经雷州市*******队、三队、五队提起行政复议后被撤销，湛江市人民政府要求雷州市政府在180天之内作出具体行政行为，即对涉案土地进行确权处理。但至目前为止，雷州市政府还未对双方争议的土地进行确权。因此，从这个角度而言，国营建材总厂、下广村民小组与涉案土地有法律上的利害关系。二、涉案《批复》涉及到具体的行政规划相对人。该规划十分明确，是针对城角仔村的村庄整治规划，必须有具备以下条件才能出台：首先，相对人必须有土地权属来源，其才能申请相关职能部门根据其提供的土地权属来源证明按照城市规划功能进行编制；其次，城角仔村要求住建部门给其编制出台规划，其作用必然是供城角仔村根据规划使用土地，但本案中，在规划范围之内的土地很大部分尚未确权给城角仔村，土地权属尚不明确就进行城市规范，必然对国营建材总厂、下广村民小组的生产经营产生影响。从这个角度看，国营建材总厂、下广村民小组与涉案批复与具有法律上有利害关系，应当对涉案批复作出实体上的审理，请求人民法院依法作出判决。原审被告雷州市人民政府、原审第三人霞海社区居民委员会既不到庭，也不提交书面意见。本院查明，原审法院查明的事实无误，本院予以确认。二审诉讼期间，城角仔居民小组以涉案土地应先行确权为由，向本院申请中止审理。本院认为，其申请不符合中止审理的情形，故不予准许。本院认为：本案争议的焦点是原雷州市规划建设局作出的雷规建[2007]62号《关于城角仔村村庄整治规划的批复》以及雷州市政府作出的雷府行复〔2017〕1号《行政复议决定书》事实是否清楚、适用法律是否正确。根据已查明的事实，1993年7月23日雷州市政府曾向雷州市国营建材总厂（国营建材总厂）颁发海府国用总字第006512号《国有土地使用证》，国营建材总厂取得位于原海康县******面积为28760平方米土地的使用权。后被湛江市人民政府撤销，并责令雷州市政府重新作出具体行政行为，但雷州市政府至今未重新作出具体行政行为。因此，被撤销的海府国用总字第006512号《国有土地使用证》项下28760平方米土地使用权尚处于争议状态，原雷州市规划建设局作出的《关于城角仔村村庄整治规划的批复》将仍处于权属争议的土地纳入城角仔村村庄整治规划，属认定事实不清，主要证据不足。虽然行政规划不同于行政确权，但行政规划必须建立在土地使用权属清楚的基础上，雷州市政府作出的《行政复议决定书》维持了上述批复，亦欠妥。城角仔居民小组上诉主张其村集体对涉案争议土地有长期的使用历史，认为该地权属应属于其村集体所有，并以已提出确权申请为由要求本院中止审理本案。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案审查的对象是原雷州市规划建设局作出的规划批复行为，作为机构改革后承接原雷州市规划建设局职能的雷州市自然资源局，在诉讼中应提交涉诉行政行为作出时的事实和法律依据，确保土地规划建立在权属清晰的基础上，而不是先作出行政规划及批复再论证权属是否清晰，因此，城角仔居民小组提出的中止审理，在本案中缺乏理据。城角仔居民小组可待权属处理清楚后，再开展规划整治报批相关工作。综上，原审法院查明事实清楚、适用法律正确,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人雷州市西湖街道霞海社区****民小组负担。本判决为终审判决。审判长  李若珠审判员  吴有文审判员  李常红二〇二〇年九月十四日书记员  朱启韬附：本案适用的主要法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……