银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初298号   原告宋唯一，住宁夏回族自治区贺兰县。   委托代理人宋某2，住宁夏回族自治区贺兰县。系原告之子。   委托代理人白某，宁夏综义律师事务所律师。   被告宁夏贺兰工业园区管理委员会（原银川德胜工业园区管理委员会）。   负责人何某。   委托代理人史某。   委托代理人黄某1，宁夏清之清律师事务所律师。   被告贺兰县综合执法局。   法定代表人陈某，局长。   委托代理人黄某2。   委托代理人耿某，宁夏诚托律师事务所律师。   原告宋某1诉被告宁夏贺兰工业园区管理委员会（以下简称贺兰园区管委会）、贺兰县综合执法局城乡建设行政管理及行政赔偿一案，原告于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年7月2日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告委托代理人宋某2、白某，被告贺兰园区管委会委托代理人史某、黄某1，被告贺兰县综合执法局出庭负责人副局长吕宁，委托代理人黄某2、耿某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告宋某1诉称，原告系原贺兰县习岗镇德胜村四社村民，多年来在四社经营粮食加工厂并以此为生。2004年按照贺兰县委政府开发建设银川德胜工业园区工作部署，德胜村四社在园区规划范围内。被告贺兰园区管委会委托评估公司对德胜村四、五社宅基地及附着物进行了评估，与其他村民达成《附着物拆除协议书》。但因原告家的粮食加工厂铁户运营证没有得到贺兰园区管委会明确的处理方案，所以造成当时评估未果，没有拆迁。2005年贺兰园区管委会的领导张永强让原告等待后期处理意见。2008年4月份，时任贺兰园区管委会主任王生贵带领工作人员对原告家进行了土地和附着物的评估，决定给予原告一套86平米的安置房，另付45万的拆迁补偿款，其中20万用于粮食加工厂的铁户运营证的补偿。当时原告为了响应贺兰园区管委会的处理结果，拆除了北面为两个儿子结婚用的砖房及车库，砖房面积为679.3平米。因粮食加工厂铁户营运证的事情有变化，贺兰园区管委会未履行双方协商的补偿方案。后原告就拆迁事项多次找贺兰园区管委会进行协商均无结果。2019年4月10日，贺兰园区管委会和被告贺兰县综合执法局趁原告陪妻子外出看病家中无人之时，未经任何协商，也未签订拆迁补偿协议，就对原告的住房和粮食加工厂进行了强拆。因此次强拆将原告家中碾米机、家具、金银首饰等存放在被强拆房屋内的财产及加工设备全部损毁，经公证处录像取证，被告将原告家中存放的铁户运营证、金银首饰打包带走。经原告详细统计，被告违法拆迁造成原告财产损失1060960元。原告于2019年11月27日就房屋拆迁事项向贺兰园区管委会反映，该委于2019年12月2日作出处理决定：鉴于原告宋唯一住房已安置到位，且原德胜村村民宅基地附着物都是根据贺政发【2003】137号《贺兰县城乡建设征用土地及拆迁补偿安置办法》文件实施评估，签订《附着物拆除协议书》进行补偿。现因未与原告签订《附着物拆除协议书》实施拆除的事实，建议其依法提起行政诉讼赔偿解决诉求。原告不服该处理决定，于2019年12月9日向贺兰县人民政府申请复查，贺兰县人民政府于2019年12月24日出具不予受理告知书。综上，被告在未履行法定程序的情况下，对原告的房屋和其他地上附着物进行强制拆除，给原告人身和财产造成极大损失，理应承担违法责任和赔偿责任。原告为了维护自身的合法权益诉至法院，请求：一、确认被告于2019年4月10日拆除原告位于××镇民宋某1宅基地房屋及附着物的行为违法；二、判令被告赔偿因违法拆除行为给原告造成的财产损失1060960元；三、本案诉讼费由被告承担。   原告向法庭提交了以下证据：   证据一、《证明》一份，居民户口簿三页。证明目的：原告宋某1与宋维义系同一人以及宋某1原住贺兰县习岗镇四社31号，系该村合法住户的事实。   证据二、《德胜四、五社房屋及附着物评估价值一览表》一份，《德胜四、五社房产评估价值一览表》一份。证明目的：2002年开始征收涉案房屋及土地附着物，原告的附着物包括粮食加工厂及铁户用电系统设备，被告方在征收时没有给予评估的事实。   证据三、《德胜花园农民住宅小区购房协议》一份，《收据》一张。证明目的：1、习岗镇人民政府在2004年5月21日与原告达成购房协议，由原告购买政府安置房89㎡，作价49700.80元的事实；2、协议约定付款方式以征地补偿款抵顶，原告出资49700.80元购买，没有任何“以征地补偿款抵顶”的事实；3、被告至今没有给原告地上附着物评估和补偿的事实。   证据四、《关于强制拆除金盛家居西南侧五间住房的请示》一份。证明目的：1、二被告是本案的实施违法行为的主体，以及被告贺兰县综合执法局作为执法单位没有按照行政强制法、行政处罚法的相关规定进行执法，也证明了二被告是贺兰县政府委托的实施行政行为的单位，二被告是适格的行政侵权行为主体。   证据五、被拆现场照片24张，光盘1份。证明目的：2019年4月10日二被告实施违法拆迁行为，当时房屋内有磨面机、传麦机、上料机、碾米机、铁户运营等电力设备被强行拆除，以及原告被拖倒在地，受伤住院的事实。   证据六、贺兰工业园区管理委员会《关于西岗镇德胜村四社村民宋唯一信访反映“宅基地附着物强制拆除”的处理意见书》一份，送达回证一份。证明目的：1、被告认可在2019年4月10日违法“对宋唯一宅基地及地上附着物实施强制拆除”的事实；2、被告“因未与宋唯一签订《附着物拆除协议书》实施拆除的事实”；3、被告违法拆迁，给原告本人及财产造成严重损失的事实；4、原告在2019年12月2日得知被告为实施非法拆迁主体的事实。   证据七、《关于宋唯一宅基地附着物协商补偿的承诺》一份,《拆迁赔偿单》1份。证明目的：1、原告在2019年10月31日承诺同意按2004年的评估价格一览表原始的底册，按照2007年193号安置补偿方案，贺兰县公证处录像及拆迁物品清单，拆迁补偿单与被告达成附着物拆除协议书的事实，同时证明被告也同意该承诺的事实；2、按照拆迁补偿单，被告应补偿原告的拆迁损失为1060960元的事实。   证据八、信访材料一份，信访事项申请复查不予受理告知书一份。证明目的：原告房屋被违法拆迁后原告提出信访，2019年12月24日，贺兰县政府信访部门作出不予受理告知书，告知原告通过诉讼解决。   证据九、银川市中级人民法院（2020）宁01行初101号行政裁定书一份；证明目的：原告将本案以相同的理由起诉至银川市中级人民法院，被裁定驳回对贺兰县人民政府的起诉，认定贺兰园区管委会系适格主体的事实。   被告贺兰园区管委会辩称，一、原告宋某1将贺兰园区管委会列为被告属诉讼主体错误。贺兰园区管委会系银川市政府直属事业单位，由贺兰县人民政府代管，负责园区招商引资工作，业务范围和宗旨为：制定工业园区经济和社会发展规划，报请政府批准后实施；根据园区总体规划，对进区企业进行规划选址，为园区创造良好的投资环境，按规定权限审核园区内的投资项目，并报有关部门备案或审批；统一规划和管理入园项目和园区的基础设施及公共设施；负责园区的人事、劳动、环境、国有资产等具体事务的管理工作，管理园区的对外经济技术合作；承担政府授权或交办的其他事务。在本案中，贺兰园区管委会是完全执行县政府的指示和工作安排，因此，贺兰园区管委会不具有行政主体资格，仅是以园区管理者的身份配合相关行政部门的具体工作。原告将贺兰园区管委会列为被告属诉讼主体错误。二、原告所诉依法不能成立，其对涉案房屋已经不再享有所有权和使用权。2004年按照贺兰县政府开发建设银川德胜工业园区的工作部署，对习岗镇德胜村四社在园区规划内的村民宅基地及附着物实施“评估、补偿、安置、拆迁”。习岗镇政府按照“安置办法”为原告及其子宋某2、宋国喜在德胜花园小区安置了三套房屋，并于2004年5月21日与习岗镇人民政府签订购房协议，随后办理了房屋产权证，（宋某1，德胜花园4-5-401建筑面积88㎡，产权证号：22052246；宋某2，德胜花园14-1-202建筑面积86.7㎡，产权证号：20061539；宋国喜，德胜花园25-3-202建筑面积86.7㎡，产权证号：20053272；）。自此，原告对原宅基地及房屋已经不再享有所有权和使用权。因原告原宅基地位于沈阳路以南商住区规划范围内，而商住区又暂缓开发的原因，在安置后，原告及其妻子在享受了拆迁安置补偿政策后，未搬离原宅基地。后因该宅基地及房屋在德胜园区地界，贺兰园区管委会多次要求原告搬离该房屋，但原告均以各种理由拒绝搬离，一直遗留至2019年。2019年4月为了实施德胜商住区康新路道路给供排水工程，贺兰园区管委会及被告贺兰县综合执法局经请示县领导，按照县领导的批示，贺兰园区管委会、贺兰县综合执法局、住建局等各部门联合对原告的宅基地地上附着物进行了拆除。考虑到原告生活困难等因素，同时为了解决遗留问题，2019年10月31日，贺兰园区管委会与原告儿子宋某2签订了《关于宋唯一宅基地附着物协商补偿的承诺》，同意就原告的宅基地附着物，参照《2004年德胜四、五社房产评估价格一览表》的原始底册及贺政办发【2007】193号关于印发《银川德胜工业园区规划区内征用新胜村、德胜村及习岗村9、10村民小组部分集体土地和房屋拆迁安置补偿方案》的通知再次进行补偿，但随后原告反悔，要求按照2019年拆迁标准进行补偿。贺兰园区管委会认为，对原告已于2004年进行了安置补偿，现原告对原宅基地及房屋已经不再享有所有权和使用权，其诉讼请求无事实根据和法律依据，应予驳回。三、原告所诉拆迁赔偿单中价格虚假不实，没有任何经济价值。通过公证处提供的照片及视频可以清楚的看到，被拆迁的建筑就是五间濒临倒塌的土坯房，没有任何经济价值，原告的机器设备从2004年一直闲置至2019年，且在拆除过程中所有设备都已提存，也不存在损毁问题。另外，原告拆迁赔偿清单中废铁10吨、钢管180根、扣件230个等其他项目根本都不存在，其所诉根本不属实。四、本案的拆除按照原告所诉是2019年4月10日实施，即使按照原告第一次起诉的时间2020年1月，也已经超过了行政诉讼法第四十六条规定的起诉期限。综上，请求驳回原告对贺兰园区管委会的全部诉请。   被告贺兰园区管委会向法庭提交以下证据：   证据一、1-1《德胜花园农民住宅小区购房协议》三份（协议编号分别为：德1-4-46、德1-4-47、德1-4-49），1-2：贺政发【2003】137号关于印发《贺兰县城乡建设征用土地及拆迁补偿安置办法》的通知一份。证明目的：2004年，因贺兰县政府开发建设德胜工业园区，征用了德胜村四社土地，园区与习岗镇政府根据贺政发【2003】137号关于印发《贺兰县城乡建设征用土地及拆迁补偿安置办法》的通知，为宋某1、宋某2、宋国喜在德胜花园小区安置了三套房屋并办理了产权证，在原告享受政府拆迁补偿安置后其对涉案房屋及地上附着物不再享有所有权和使用权的事实。   证据二、2-1《关于强制拆除金盛家居西南侧五间住房的请示》一份。证明目的：2019年4月9日，就是否拆除原告五间土坯房遗留问题，被告贺兰园区管委会和贺兰县综合执法局联合向贺兰县人民政府提出请示，经县领导作出同意的批示后，实施拆除的事实。   证据三、3-1关于宋某1宅基地附着物协商补偿的承诺一份。证明目的：2019年10月31日，原告之子宋某2作为代理人代表其父签订承诺书，内容为：同意参照《2004年德胜四、五社房产评估价格一览表》的原始底册、2019年4月《公证处影像资料和物品签证清单》、2019年5月《宋某1提供的拆迁赔偿单》进行核实，并依据贺政办发【2007】193号关于印发《银川德胜工业园区规划区内征用新胜村、德胜村及习岗村9、10村民小组部分集体土地和房屋拆迁安置补偿方案》进行核算，与宋某1协商后签订《附着物拆迁协议书》进行补偿。但随后原告又对其承诺的补偿方案反悔，进一步说明了被告在拆除后实际就补偿方案已经达成一致，本案诉请违背该承诺也有悖于本案的实际情况，原告要求被告对其进行赔偿没有依据，损失完全是其自行计算，没有任何依据和标准。   被告贺兰县综合执法局辩称，一、原告宋某1请求确认强制拆除行为违法，但就原告所诉拆除行为不是由贺兰县综合执法局实际实施。贺兰县综合执法局在其所诉拆除行为中，既不是拆除行为的决定机关，也不是拆除行为的实施机关，仅是按县政府领导的安排在拆除现场参与维持现场秩序，并没有实施拆除行为，故原告所诉拆除行为与贺兰县综合执法局无关。贺兰县综合执法局并非本案适格主体，依法应当驳回其对被告贺兰县综合执法局的起诉。二、原告诉请超出法定起诉期限，依法也应当驳回其起诉。原告诉状中称其房屋被拆除的时间是2019年4月10日，且其在拆除开始后也赶到了现场，即其自拆除当日就知晓拆除事实。根据《行政诉讼法》的规定，当事人应当自知道或应当知道之日起，六个月内提起诉讼。而原告提起本案诉讼的时间为2020年6月28日，已经明显超出法定的起诉期限，依法应当驳回其起诉。三、原告主张的财产损失赔偿也没有事实及法律依据。原告主张赔偿的各项损失均系其自行确定的价格，并没有鉴定机构予以评估鉴定，不具有客观真实性，且被拆除的房屋早在2004年就已经进行了补偿安置，只是由于商住区开发暂缓，并未责令其在获得补偿安置后就搬离原住址。因此，原告此时再次主张对其被拆除财产进行赔偿，缺乏事实及法律依据，其诉请也不应当予以支持。综上所述，原告诉请的拆除行为并不是由贺兰县综合执法局实施，依法应当驳回原告对贺兰县综合执法局的起诉。   被告贺兰县综合执法局未向法庭提交证据。   经庭审质证，二被告对原告提交的证据一、证据二、证据三、证据四、证据六、证据七的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证据五、证据八真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。对证据九的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的贺兰园区管委会有异议，贺兰县综合执法局无异议。原告对被告提交的证据1-1的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议；证据1-2真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。对证据二的真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议。对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。   本院对上述证据认证如下：被告提交的证据来源合法，内容客观、真实，符合法定形式，对上述证据予以认定。原告提交的证据一来源合法，内容客观、真实，符合法定形式，予以认定；证据二、证据三、证据四、证据六、证据八、证据九真实性、合法性予以认定；证据五真实性、合法性予以认定，证明目的不予认定；证据七中《关于宋某1宅基地附着物协商补偿的承诺》真实性、合法性予以认定，《拆迁赔偿单》系原告自行制作，且无其他证据印证，对该证据真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认定。   经审理查明，原告宋某1（曾用名宋唯一、宋维义、宋唯义）系原贺兰县习岗镇德胜村四社村民。2004年贺兰县政府开发建设银川德胜工业园区，原告所在的德胜村四社在规划区内，原告亦在拆迁安置范围内，后因补偿问题原告一直未予拆迁搬离。2019年4月9日，为了实施贺兰县德胜商住区康新路道路及供排水工程，被告贺兰园区管委会、贺兰县综合执法局共同向贺兰县人民政府请示，请求拆除原告位于金盛家居西南侧五间土房（涉案房屋）。2019年4月10日，贺兰园区管委会组织人员对原告涉案房屋实施了强制拆除，贺兰县综合执法局在现场负责外围警戒及维持秩序。2019年10月31日，原告之子宋某2出具《关于宋某1宅基地附着物协商补偿的承诺》一份，后原告对此补偿承诺又予以反悔。2019年12月2日，贺兰园区管委会向原告作出《关于西岗镇德胜村四社村民宋唯一信访反映“宅基地附着物强制拆除”的处理意见书》一份，该意见书记载：“按照县领导的批示，园区管委会、县城管综合执法大队联合对宋唯一宅基地地上附着物实施强制拆除。”同时，建议原告依法提起诉讼解决赔偿请求。2020年1月，原告就涉案强拆行为以贺兰园区管委会、贺兰县人民政府为被告向银川市中级人民法院提起诉讼，银川市中级人民法院经审理于2020年6月11日裁定驳回原告起诉，原告遂向本院提起诉讼，请求判如所请。   本院认为，本案存在四个争议焦点：第一，被告贺兰园区管委会、贺兰县综合执法局是否实施被诉强拆行为。根据在案证据并结合原、被告的陈述，可以认定贺兰园区管委会实施了对原告宋某1涉案房屋的强制拆除行为。贺兰县综合执法局在强拆当日虽然有工作人员在场，但其仅是负责维持现场秩序，并未实际实施拆除行为，原告及贺兰园区管委会亦未能提交证据证明贺兰县综合执法局实施了强拆行为。故对贺兰县综合执法局关于拆除行为与其无关，其并非本案适格被告的答辩意见，本院予以支持。第二，贺兰园区管委会实施的拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条规定，行政机关实施行政强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告后，当事人逾期仍不履行且无正当理由的，行政机关应当作出书面的强制执行决定送达当事人。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除的，行政机关应当予以公告，并应当在当事人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的情形下，才可以实施强制拆除。贺兰园区管委会拆除原告房屋属于行政强制执行行为，根据上述法律规定，应当在强制拆除前向原告履行书面催告、听取原告陈述申辩、作出行政强制执行决定等程序。贺兰园区管委会所举证据不能证明其按照法定程序实施涉案拆除行为，故其对原告房屋实施强拆行为程序违法，原告请求确认贺兰园区管委会强制拆除行为违法，本院予以支持。第三，原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的期限应当扣除不计算在起诉期限内。”本案中，由于被告在实施强拆行为前，未对原告作出相关法律文书，亦未告知原告起诉期限，原告的起诉期限应当自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告于2020年1月，已经就涉案强拆行为以贺兰园区管委会和贺兰县人民政府为被告向银川市中级人民法院提起诉讼，该院经审理于2020年6月11日裁定驳回起诉。2020年7月1日原告再次以贺兰园区管委会为被告向本院提起诉讼，符合上述关于起诉期限的规定。另外，原告诉称其是于2019年12月2日，通过贺兰园区管委会向其出具的《关于西岗镇德胜村四社村民宋唯一信访反映“宅基地附着物强制拆除”的处理意见书》才知道贺兰县综合执法局也实施强拆行为。依据上述《解释》的规定，其将贺兰县综合执法局列为本案被告提起诉讼未超过起诉期限，对此，贺兰县综合执法局未能提供证据予以否定，故对二被告提出原告的起诉已超过起诉期限的答辩意见，本院不予支持。第四，原告提出的行政赔偿应否支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，因违法行为造成财产损害的，受害人有权取得赔偿的权利。因此，本案原告只有在其合法权益受到违法行政行为损害的情况下才能获得国家赔偿。因被告对原告主张的各项损失不予认可，双方争议较大。从妥善解决纠纷，维护原告合法权益的角度出发，对原告提出的赔偿请求，应由被告在查明核实的基础上，结合拆除行为与损害结果之间的因果关系及作用力大小，对原告的合法财产损失依法作出全面合理的赔偿。综上，贺兰园区管委会强制拆除原告房屋的事实存在，且该行为违反《中华人民共和国行政强制法》之规定。为规范行政执法程序，促进行政机关依法行政，保护公民合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第（一）项的规定，判决如下：   一、确认被告宁夏贺兰工业园区管理委员会于2019年4月10日对原告宋某1位于××县四社房屋实施的行政强制拆除行为违法；   二、责令被告宁夏贺兰工业园区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告宋某1在2019年4月10日强制拆除行为中的合法财产损失作出赔偿处理；   三、驳回原告宋某1的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告被告贺兰工业园区管理委员会承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 冯桂杰   审判员 汤浙明   人民陪审员 肖 丽     二〇二〇年九月七日   法官助理 马 炯   书记员 王 英   附：相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   《中华人民共和国国家赔偿法》   第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：   ……   （四）造成财产损害的其他违法行为。   第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。   ……。