湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初140号原告王某某，女，1969年9月18日出生，汉族，户籍地长沙市芙蓉区，现住长沙市芙蓉区。被告湖南省人民政府，住所地长沙市天心区湘府西路**。法定代表人许达哲，省长。委托代理人欧阳欣。原告王某某诉被告湖南省人民政府（以下简称湖南省政府）行政复议决定一案，于2020年4月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，向被告湖南省政府送达了起诉状副本和应诉通知书。被告在法定的期限内向本院提交了答辩状及作出具体行政行为的证据。本院依法组成合议庭，于2020年6月22日公开开庭进行了审理，原告王某某，被告湖南省政府委托代理人欧阳欣均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年3月27日，被告湖南省政府作出长府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》，驳回申请人王某某的行政复议申请。王某某不服，向本院提起行政诉讼。原告王某某起诉称：原告为了解与自身相关的征地情况，通过政府信息公开申请于2019年9月28日收到长沙市自然资源和规划局作出的20190611XXGK《政府信息部分公开告知书》，从中获知长沙市政府作出的[2007]第155号《征收土地方案公告》超批占用土地。原告向被告省政府提起行政复议，要求依法确认上述公告违法并予以撤销。被告作出延期审理通知书后又中止该行政复议，恢复后作出湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》，认为上述公告不会对申请人的权利义务产生实际影响，不符合行政复议受案范围，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，如果涉案公告只是复制了审批单的内容，可以说公告是告知行为，对原告的权利义务不产生影响，如果不是复制有新的内容则应该属于行政复议受案范围。本案中，2005年10月8日，湖南省人民政府作出（2005）政国土字第779号、780号《农用地转用、土地征用审批单》，批准征收东岸乡西龙村、东屯村、张公岭村集体土地96.0414公顷。长沙市政府根据该审批单制作并发布了四份征收土地方案公告，分别为[2006]第049号、[2007]第61号、[2007]第64号、[2007]第155号《征收土地方案公告》。其中，仅（2007）第155号就征收了96.04公顷，另三份征收了40多公顷，四份公告所征地面积远远超过涉案审批单所批准用地面积。长沙市政府在已征收40多公顷面积的情况下，又做出涉案155号公告，远远超过了审批单的数量占用土地，是违法征收行为，依法应确认违法，应予撤销或者确认无效。原告认为，原告通过信息公开途径获知该情况后，向湖南省政府提起行政复议申请，属于行政复议受案范围，涉案公告对原告的实际权利义务产生了实际影响，应予以支持，并对其进行实质性审查，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》认定事实不清，适用法律错误，侵害了原告的合法权益。综上，诉请人民法院依法判决：1、撤销被告湖南省政府作出的湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》，并确认其违法；2、责令被告湖南省政府对原告提出的行政复议申请重新作出行政复议决定；3、判令被告承担本案诉讼费用。原告王某某向本院提交了以下证据：证据1、湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》，拟证明涉案被诉行政行为。证据2、行政复议申请书；证据3、EMS全球邮政特快专递1031181301234；证据4、《政府信息公开告知书》。证据2-4拟证明原告自知道之日起在60日内提起的行政复议申请，未超过法定期限，涉案公告与原告存在重大利害关系。证据5、[2006]第049号《征收土地方案公告》；证据6、[2007]第061号《征收土地方案公告》；证据7、[2007]第064号《征收土地方案公告》；证据8、[2007]第155号《征收土地方案公告》；证据9、（2005）政国土字第779号《农用地转用、土地征用审批单》；证据10、（2005）政国土字第780号《农用地转用、土地征用审批单》；证据5—10拟证明仅（2007）第155号就征收了96.04公顷，另三份征收了40多公顷，四份公告所征地面积远远超过涉案审批单所批准用地面积。长沙市政府在已征收40多公顷面积的情况下，又做出涉案155号公告，远远超过了审批单的数量占用土地，少批多占，套用批复，是违法征收行为，依法应确认违法，应予撤销或者确认无效。证据11、湘自然资复决字【2020】第4号；证据12、湘自然复不受字【2020】第3号《不予受理行政复议申请决定书》；证据13、关于依法执行行政复议决定的函。证据11—13拟证明155号公告没有四至范围。原告王某某庭后又向我院补充提交了两组证据：第一组证据：证据1、长沙市自然资源和规划局政府信息公开告知书编号20200410XXJK；证据2、安置承诺函；证据3、征地方案呈报表；证据4、关于申请办理征用土地方案公告的报告；证据5、中国建设银行股份有限公司湖南省分行账户明细信息；证据6、资金存款证明。拟证明155号公告发生已经法律效力，有资金流入。第二组证据：证据1、湘自然资公开告知（2020）148号；证据2、长依申请答复（2020）110号；证据3、长沙市自然资源和规划局政府信息公开告知书编号：20200355XXGK；证据4、长沙市2003年城市建设用地的审查意见（799号审批单）；证据5、长沙市2003年城市建设用地的审查意见（780号审批单）。拟证明涉案审批单未进行征地调查，且审查意见中明确的征地范围系望龙村，与涉案公告明确的张公岭村等三村不一致。被告湖南省政府答辩称：一、湖南省政府依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。原告不服长沙市政府作出的[2007]155号《征收土地方案公告》，于2019年12月2日向湖南省政府申请行政复议。湖南省政府延期、中止审理后作出了湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》并送达各方当事人。依法履行了行政复议职责，且程序合法。二、湖南省政府作出的复议决定内容合法。本案中，原告因不服长沙市政府作出的涉案公告，向答辩人提出复议申请撤销涉案公告。经查实，2005年10月8日，湖南省人民政府作出（2005）政国土字第779号、780号《农用地转用、土地征用审批单》，长沙市政府根据上述审批单作出了涉案公告，载明了征收土地的批准机关、批准文号、征收土地用途、征地位置、地类和面积、补偿标准及安置办法等内容。根据当时《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征地公告的行为，仅是将上述审批单载明的批准文号、征收土地用途、征地面积、补偿标准等内容在被征收土地所在地予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复及后续征地实施行为，而非涉案公告。综上，涉案公告对申请人的权利义务不产生实际影响，不属于《行政复议法》第六条及《行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受案范围。湖南省政府作出驳回行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告湖南省政府向本院提交了以下证据：第一组证据证据1、原告提交的行政复议申请书、挂号信及EMS邮寄存根；证据2、行政复议答复通知书；证据3、行政复议答复书；证据4、延期审理通知书；证据5、中止行政复议通知书；证据6、恢复审查通知书；证据7、行政复议决定及EMS邮寄存根；证据1-7拟证明湖南省政府作出的复议决定程序合法。1、原告于2019年10月18日向湖南省政府提出行政复议申请的事实。2、湖南省政府受理行政复议申请后，向长沙市政府送达了行政复议答复通知书及行政复议申请书副本，长沙市政府在法定期限内提交了行政复议答复书。3、湖南省政府于依法延长案件审理期限、后又依法中止案件审理，并通知了各方当事人。证据8、[2007]155号《征收土地方案公告》。该份证据拟证明：复议决定内容合法。庭后，被告向本院提交了《关于撤回《征收土地方案公告》（[2007]第155号）的公告》、送达回证及张贴照片。经庭审质证，原告王某某对被告湖南省政府提交的证据发表如下质证意见：证据1三性无异议；证据2三性及证明目的无异议；证据3合法性及证明目的有异议；证据4—7三性无异议；证据8合法性有异议，证明目的有异议。155号征地公告没有四至范围，原告向国土资源局申请155号公告的四至范围，但至今为止长沙市国土局未予公开，只有确定了四至范围，才知道原告的房屋是否在征收范围之内。庭后提交的撤回公告等证据超过了举证期限，且没有事实依据，撤回无效，不予认可。经庭审质证，被告湖南省政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1三性无异议，证明目的不认可；证据2、3、4三性无异议；证据5、6、7、8、9、10三性无异议，证明目的不认可；补充的11—13三份证据与本案无关，不予质证。庭后提交的两组证据与本案没有关联。综合原、被告的举证和质证意见，本院审查认为，被告湖南省政府提交的全部证据客观、真实，不违反法律规定，能证明相关案件事实，本院予以采信；被告湖南省政府庭后提交的证据能够证明长沙市政府已经撤回涉案公告，对该事实予以认可。原告提交的证据1—10能证明被诉行政行为、原告的主体资格及被申请复议的原行政行为等案件相关事实，本院予以采信；原告提交的证据11-13与本案审理无直接关联性，不能达到其证明目的，本院不予采信；原告庭后提交的证据与本案无关，达不到原告的证明目的，不予认可。经审理查明：经湖南省人民政府（2005）政国土字第779号《农用地转用、土地征收审批单》批准，因长沙市2003年温州商贸城建设需要征用东岸乡东屯村、西龙村、张公岭村47.1874公顷集体土地。经湖南省人民政府（2005）政国土字第780号《农用地转用、土地征用审批单》批准，因长沙市2003年东岸新世纪小区项目建设需要征用长沙市芙蓉区东岸乡东屯村、西龙村48.854公顷集体土地。2007年11月19日，长沙市政府发布[2007]第155号《征收土地方案公告》，载明依照湖南省人民政府[2005]政国土字第779、780号审批单批准，本次实施征地面积为96.04公顷，被征地所有权人为东岸乡西龙村、东屯村、张公岭村，建设用地项目名称为温州商贸城及新世纪小区。2019年11月28日，原告王某某向被告湖南省政府申请行政复议,请求依法确认长沙市政府作出的[2007]第155号《征收土地方案公告》违法，并予以撤销。湖南省政府受理行政复议申请后，向长沙市政府送达《行政复议答复通知书》。2019年12月10日，长沙市政府提交答复书及证据。因案情较为复杂，湖南省政府于2020年1月16日决定延期30日。2020年2月7日，因疫情原因，湖南省政府决定终止审查该案件；2020年3月25日，因中止审查的事由消除，湖南省政府决定恢复审查该案件。2020年3月25日，湖南省政府作出湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》并送达各方当事人，该《决定书》载明：上述155号公告仅是将[2005]政国土字第779、780号审批单载明的批准文号、征收土地用途、征地面积、补偿标准等内容在被征收土地所在地予以公示告知、对被征收人权利义务产生不产生实际影响。王某某对该驳回行政复议申请决定书不服，诉至本院。另查明，2006年6月13日，长沙市政府以湖南省政府政国土字第779、260号审批单为依据，作出了[2006]第049号《征收土地方案公告》，批准征收马王堆街道办事处东岸乡集体土地7.8935公顷；2007年4月29日，长沙市政府以湖南省政府政国土字第779、780号审批单为依据，作出了[2007]第061号《征收土地方案公告》，批准征收东岸乡西龙村、东屯村、张公岭村集体土地436.083亩；2007年4月29日，长沙市政府以湖南省政府政国土字第779号审批单为依据，作出了[2007]第064号《征收土地方案公告》，批准征收东岸乡东屯村集体土地168.974亩。再查明，2020年9月14日，长沙市政府作出《关于撤回《征收土地方案公告》（[2007]第155号）的公告》，载明：该公告一直未予实施，现决定撤回。该公告送达至在原被征地的东岸乡西龙村委会、东屯村委会、张公岭村委会，并在上述村部张贴。本院认为：本案被诉的行政行为系被告湖南省政府作出的湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定》，涉案复议决定是否合法也即涉案155号《征收土地方案公告》是否对原告王某某等被征收人的权利义务产生了实际影响是本案争议的焦点。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004版）第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地被依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等内容予以公告。若《征收土地方案公告》仅依据审批单内容将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法等内容予以告知，此时对被征收人权利义务产生实际影响的系征地审批行为，征收土地方案公告并未对被征收人创设新的权利义务；若《征收土地方案公告》超出了审批单的内容，则《征收土地方案公告》对被征收人创设了新的权利义务，此时被征收土地的市、县级人民政府作出《征收土地方案公告》的行为属于行政复议、行政诉讼的受案范围。根据查明的事实，长沙市政府以湖南省××号审批单为依据，分别作出了［2006］第049号、［2007］第61号、［2007］第64号、［2007］第155号《征收土地方案公告》，该四份《公告》载明的征地面积超出超过上述审批单所批准的征地面积。在长沙市××号××号××号《征收土地方案公告》的前提下，其再以涉案779、780号审批单为依据征收审批单批准的96.04公顷集体土地已经超出涉案779、780号审批单批准的征地面积。此时，长沙市政府的征收土地方案公告不再是对涉案779、780号审批单征地内容的告知、公示行为，对被征收人创设了新的权利义务。湖南省政府认为［2007］第155号《征收土地方案公告》仅仅是对湖南省××号审批单内容的公示告知行为对原告的权利义务不产生实际影响并据此驳回原告的起诉认定事实不清，适用法律错误，湖南省政府应对原告的复议申请进行实体审查。鉴于长沙市政府已于2020年9月14日作出《关于撤回《征收土地方案公告》（［2007］第155号）的公告》，载明涉案公告未予实施，撤回了涉案《公告》，此时涉案公告对原告的权利义务已不再产生实际影响，湖南省政府继续对该公告进行审理已无实际必要。另，被告湖南省政府作出涉案驳回行政复议申请决定书的主体适格，程序合法。湖南省政府收到原告王某某的行政复议申请后，依法予以受理并进行了审查，依法作出了驳回行政复议申请决定书，依法履行了行政复议职责，行政复议程序合法。综上所述，被告湖南省政府作出的长府复驳字[2019]311号《驳回行政复议申请决定书》程序合法，但认定事实不清，适用法律错误，鉴于长沙市政府已经撤回了涉案公告，指令湖南省政府继续审理涉案公告已无实际必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：确认湖南省人民政府作出的湘府复驳字[2020]14号《驳回行政复议申请决定书》违法；驳回原告王某某的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告湖南省人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  熊晓震审 判 员  刘 青人民陪审员  杨卫军二〇二〇年九月三十日法官助理高思聪书记员刘朋飞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。