四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1510号 上诉人（原审原告）张启元，女，1969年2月6日出生，汉族，住四川省屏山县。 被上诉人（原审被告）屏山县人民政府。住所地：四川省屏山县金沙江大道西段**。 法定代表人李川，县长。 委托代理人翁广洪，四川丰宜（屏山）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宜宾市人民政府。住。住所地：四川省宜宾市翠屏区蜀南大道**/div> 法定代表人杜紫平，市长。 委托代理人刘宁，宜宾市司法局工作人员。 委托代理人温志衡，宜宾市司法局工作人员。 上诉人张启元因诉被上诉人屏山县人民政府（以下简称屏山县政府）、宜宾市人民政府（以下简称宜宾市政府）土地行政登记、行政复议一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2018）川15行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，1999年1月，屏山县政府颁发编号为789号《农村土地承包经营权证》（以下简称789号承包经营权证），载明承包人（户主）周昌平，承包地面积0.84亩，承包期限从1999年1月1日起至2029年12月31日止。周昌平与张启元系夫妻关系。 2015年11月3日，四川省人民政府作出川府土（2015）888号《关于金沙江向家坝水电站工程（宜宾市境内）建设用地的批复》，同意将宜宾市屏山县、宜宾县的11个乡（镇）91个村的2774.3332公顷集体农用地转为建设用地。同时将本次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地102.8781公顷、未利用地176.7784公顷,合计3053.9897公顷土地征收为国家所有；同意使用国有建设用地278.3666公顷、国有未利用地1375.2006公顷。 2008年11月18日，宜宾市政府以宜府发（2008）38号通知印发的《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》第六条规定：“农村移民人口分为生产安置人口和搬迁安置人口，其安置分为生产安置和搬迁安置。”第七条规定：“农村移民的生产安置方式分为农业安置、复合安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、自谋出路安置、养老保障安置等六种安置方式……（四）自谋职业安置是指移民户在统一规划的移民安置点内取得宅基地建房，自愿不要生产用地，从事二、三产业的安置方式……”第十三条规定：“移民生产安置的标准与确定的生产安置方式相对应，主要包括生产用地配备标准、生产安置费标准等……（四）自谋职业安置。生产安置费标准28928元/人，全额发放给移民个人……”2010年2月22日，屏山县政府以屏府发（2010）13号通知印发的《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》中关于生产安置人口的分解落实部分规定:“整户移民人口落实为生产安置人口的，在实施生产安置后，本户土地征收线外剩余土地全部退归本村民小组。” 周昌平户属于向家坝水电站屏山库区农村移民，生产安置人口为张启元、周昌平、周文旭、周文珍共计4人。2010年7月16日，周昌平作为户主向屏山县原楼东乡人民政府（以下简称楼东乡政府）提交编号为1220301032的《向家坝水电站屏山库区农村移民安置方式选择申请书》，申请周昌平户4人自愿选择自谋职业安置，经村民小组、村民委员会、楼东乡政府、屏山县移民局、屏山县政府审核，同意周昌平户选择自谋职业安置。2010年8月18日，周昌平作为户主与楼东乡政府签订《向家坝水电站屏山县农村移民安置合同》，约定“乙方生产安置人口张启元、周昌平、周文旭、周文珍共4人自愿选择自谋职业安置。乙方完成搬迁后，应及时将迁出地的土地承包证、林权证、集体土地使用权证等证件交由甲方注销。”周昌平签订上述协议，并领取相关安置补偿款项后将其381水位线以上的承包土地交回集体经济组织。2012年3月1日，书楼镇沙坝村成立沙坝一组调整土地工作小组，并于2012年3月16日制定了《书楼镇沙坝村一组耕地调地方案》进行土地调整。 2014年9月23日，屏山县书楼镇人民政府（以下简称书楼镇政府）作出《关于沙坝村已××生产安置移民××限期退交剩余土地的通告》，要求“凡沙坝村已作生产安置的移民户未交回迁出地土地承包证、集体土地使用证等证件的，务必于2014年9月30日前交给镇人民政府注销，具体交回证件地点为镇农业服务中心。镇农业服务中心将于2014年10月10日前组织相关人员现场指认地界并退地，完善退地相关手续，将地交给沙坝村调地工作组。”2017年9月28日，书楼镇政府以书府（2017）105号《关于注销已作生产安置农村移民〈农村土地承包经营权证〉（第一批）的请示》向屏山县政府进行请示。2017年10月17日，屏山县政府作出《关于对部分〈农村土地承包经营权证〉（第一批）予以注销的公告》（以下简称注销公告），具体内容为：向家坝水电站屏山库区农村移民根据相关法律、政策已于2012年9月全面完成搬迁和生产安置。按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》约定，无土安置移民应在完成搬迁后及时将迁出地的《农村土地承包经营权证》《林权证》《农村集体土地使用权证》等证件交回发证机关作废。但截至目前，尚有部分无土安置农村移民拒不交回《农村土地承包经营权证》，甚至有极少数移民多次返回原地抢种抢收，阻碍新进地户正常耕种，诱发矛盾、冲突，造成不良社会影响。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第二款、第四款及第二十一条之规定，依法对周昌平户在内的108户应当收回而未予收回的《农村土地承包经营权证》予以注销，并宣布作废。 2018年1月10日，张启元向宜宾市政府申请复议。2018年1月17日，宜宾市政府受理张启元的复议申请，并向屏山县政府发出《行政复议答复通知书》。2018年1月24日，屏山县政府向宜宾市政府提交答复书。2018年4月3日，宜宾市政府作出宜市府复决字（2018）10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），维持屏山县政府的注销公告注销周昌平户《农村土地承包经营权证》的行政行为。张启元起诉请求撤销屏山县政府公告注销其《农村土地承包经营权证》的行政行为。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包经营权证管理办法）第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”屏山县政府作为案涉《农村土地承包经营权证》的发证机关，有权依照有关规定对已丧失土地承包经营权的《农村土地承包经营权证》进行注销，并予以公告，其行为主体适格。 《农村土地承包经营权证》是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证，其基础在于村集体经济组织与村民户之间建立起来的土地承包合同关系。承包经营权证管理办法第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：（一）承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的。（二）承包期内，承包方提出书面申请，自愿放弃全部承包土地的。（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的。（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”本案中，周昌平户作为向家坝水电站屏山库区农村移民，其381水位线以下的承包土地因向家坝水电站项目建设征收而丧失承包经营权，双方对此并无异议，予以确认。 本案争议焦点在于周昌平户完成移民生产安置后对其381水位线以上的承包土地是否还享有承包经营权。根据本案查明的事实，周昌平户在移民安置过程中，一户4人均选择了自谋职业的生产安置方式。按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》的规定，生产安置人口在完成生产安置后，本户土地征收线外剩余土地应全部退归本村民小组。周昌平户选择并完成了自谋职业的生产安置方式，其381水位线以上的承包土地就应退归村集体经济组织，由村集体经济组织统一调整，重新发包分配给其他应进土地的移民户。因此，周昌平户因选择了自谋职业的生产安置方式而不再享有381水位线以上的承包土地的承包经营权，789号承包经营权证确认的土地承包经营权已丧失。屏山县政府在对周昌平户完成自谋职业安置和381水位线以上土地已由村集体经济组织重新发包分配的情况下，公告注销其789号承包经营权证，符合法律规定。张启元主张《向家坝水电站屏山库区农村移民安置合同》上不是周昌平本人签字没有提供充分证据证明，且张启元并未否认《向家坝水电站屏山库区农村移民安置方式选择申请书》上周昌平签名的真实性和自己一家选择自谋职业安置方式的真实意思表示，结合周昌平户已经领取补偿补助费用以及张启元在接受公安机关询问时的陈述，能够证明周昌平户自愿选择并完成了自谋职业的生产安置方式，其土地应当退回集体经济组织。 宜宾市政府受理张启元的复议申请后，按照法定程序组织开展复议工作，程序合法；复议认定周昌平户已丧失原土地承包经营权的事实清楚；作出的10号复议决定符合法律规定。 综上，屏山县复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张启元的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张启元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张启元负担。 张启元上诉称：（一）张启元户虽选择自谋职业的安置方式，并与楼东乡政府签订《移民安置合同》，但张启元户仍是沙坝村一组集体经济组织成员，张启元户也没自愿申请放弃381水位线以上的承包土地的承包经营权，对未被征收的381水位线以上的承包土地继续享有承包经营权。（二）沙坝村一组的调地方案未经村民小组会议讨论，不能作为承包土地的调整依据。一审法院认定事实和适用法律错误。张启元请求撤销一审判决和注销公告。 屏山县政府二审答辩称：（一）张启元户选择了自谋职业的安置方式，并签订《移民安置合同》，领取了安置补偿费用，其土地承包经营权已经丧失。（二）屏山县政府的注销公告合法有据，应予维持。屏山县政府请求驳回张启元的上诉，维持原判决。 宜宾市政府二审答辩称，屏山县政府的注销公告合法有据，宜宾市政府的行政复议程序合法，张启元的上诉应予驳回。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案关于屏山县复议决定的合法性，一审判决已充分阐述，本院完全同意，不再赘述。本案张启元户按照《向家坝水电站屏山库区农村移民安置暂行办法》《向家坝水电站屏山县库区征地农村移民生产安置人口分解落实意见》的规定，自愿选择自谋职业的安置方式，并与楼东乡政府签订《移民安置合同》，领取了移民安置补偿费用，该费用中的生产安置费用即是对张启元户失去的土地承包经营权的补偿。张启元户理应按照相关规定及《移民安置合同》的约定将其381水位线以上的承包土地交回其所在的集体经济组织，由该集体经济组织讨论决定分配给选择其他安置方式，并未领取生产安置费用的集体经济组织成员。根据张启元在公安机关的陈述，张启元户也实际将其381水位线以上的承包土地交回其所在的集体经济组织。张启元的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张启元负担。 本判决为终审判决。 审判长  王代伍 审判员  牟 琼 审判员  刘洪峰 二〇二〇年九月十六日 书记员  王 耸