四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1425号 上诉人（原审原告）彭治海，男，1963年3月16日出生，汉族，住四川省丹棱县。 被上诉人（原审被告）丹棱县人民政府。住所地：四川省丹棱县丹棱镇县街**。 法定代表人黄秀航，县长。 委托代理人马萍，丹棱县司法局副局长。 委托代理人商晓娟，丹棱县司法局工作人员。 被上诉人（原审被告）丹棱县丹棱镇人民政府。住所地：四川省丹棱县丹棱镇滨河南路**。 法定代表人黄琴波，镇长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 委托代理人李彦，四川达宽律师事务所律师。 上诉人彭治海因诉被上诉人丹棱县人民政府（以下简称丹棱县政府）、丹棱县丹棱镇人民政府（以下简称丹棱镇政府）土地行政强制及行政赔偿一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初56号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，彭治海系丹棱县丹棱镇桂花村**（以下简称桂花村**）村民，在该组承包地上种植有柑橘。2018年1月9日，四川省人民政府（以下简称省政府）作出川府发［2018］4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，将丹棱县至蒲江县的S401线丹蒲快速路列为2018年全省重点项目。2018年4月26日，丹棱镇政府与桂花村6组签订《土地补偿协议书》，约定：征收桂花村6组集体土地，以具体项目用地范围图为准，用地面积以实际测绘算面积，具体数量、种类以《面积确认表》为准，土地补偿费和安置补助费包干按每亩31960元计算，青苗等地面附着物补偿标准按丹棱县政府相关文件规定标准执行，直接补偿给所有权人。协议签订并在土地款和地面附着物、附属物补偿款付清后，桂花村6组在10日内交地。彭治海承包地被征收2.24亩。2018年8月31日，丹棱镇政府将包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费在内的征地款85030元转入彭治海账户，其中补偿费、安置补助费合计为71590元，青苗补偿费13440元。2018年9月29日，丹棱镇政府发出通知，要求被征地农户在10月15日前自行搬迁地面附着物（果树等），若逾期未搬迁清除的将视为弃物处理。同月，彭治海的地上农作物被清理，土地被占用。彭治海不服提起诉讼，请求：1.确认丹棱镇政府占用彭治海土地的行为违法;2.责令丹棱县政府、丹棱镇政府支付土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费共计40万元（具体数额以实际评估为准）。 另查明，2008年4月，省政府办公厅作出川办函［2008］73号《转发省国土资源厅关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见的通知》，其中有征收每亩耕地的土地补偿费均按前3年平均年产值的10倍计算；安置补偿费依据被征地集体经济组织人均耕地面积，人均耕地1亩及以上的，每亩耕地按前3年平均年产值6倍计，人均耕地1亩以下的每个安置人口按前3年每亩平均年产值6倍计算，非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算的规定。2009年11月，四川省国土资源厅作出川国土资发［2009］54号《关于组织实施征地统一年产值标准的通知》，确定征地统一年产值标准从2010年1月1日起实施，作为征收耕地计算土地补偿费和安置补助费的年产值，土地补偿和安置补助费的倍数计算方法仍按川办函［2008］73号通知规定的方式计算。2012年5月，省政府以川府函［2012］94号《关于同意眉山市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》，同意眉山市人民政府（以下简称市政府）修订上报的补偿标准，其中明确丹棱县柑橘类盛果10年以上成片林为6000元/亩。2014年11月，市政府作出眉府函［2014］142号《关于公布征地补偿耕地等别及年产值标准的通知》，明确：征地统一年产值标准从2015年1月1日起实施，丹棱县所有乡镇的耕地补偿等别为13等，年产值标准为1880元/亩。2018年3月，丹棱县政府发布丹棱府发［2018］17号《关于印发〈丹棱县城市规划区征地拆迁补偿安置暂行办法〉和〈丹棱县城市规划区外征地拆迁补偿安置暂行办法〉的通知》，载明：丹棱县国土资源局是土地征收的法律主体，乡镇政府按照属地管理原则为工作主体，具体实施征地、拆迁、补偿、安置工作；征收土地补偿费、安置补助费标准按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》和川办函［2008］73号文规定执行；柑桔类盛果10年以上成片林补偿标准为6000元/亩。丹棱镇政府给付彭治海土地补偿费、安置补助费的标准，是以丹棱县土地年产值标准1880元/亩的17倍计算，即31960元/亩，青苗补偿费标准为6000元/亩。 一审判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”建设占用农村集体土地，应办理农用地转用审批手续，在依法定程序审批后，县级以上地方人民政府应当予以公告后组织实施。本案中，在未依法取得征地批复的情况下，丹棱镇政府与桂花村6组签订土地补偿协议，征收了包括彭治海部分承包地在内的集体土地，且强制清除了彭治海的地上种植物并占有土地，其行政强制行为主要证据不足且超越职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：“（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。因S401线丹蒲（丹棱县至蒲江县）快速路确属2018年全省重点项目，项目建设涉及社会公共利益，因此，丹棱镇政府违法征收并强制占有彭治海承包地的行政强制行为不宜撤销。彭治海关于丹棱县政府征收其承包地的证据不足，将丹棱县政府列为本案共同被告不当。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：“（三）违法征收、征用财产的”。就丹棱镇政府行政侵权行为造成的损失，彭治海有取得国家赔偿的权利。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一、四、八项的规定，因彭治海的承包地被用于道路建设，确不能返还，因此，丹棱镇政府应以赔偿金的方式承担行政赔偿责任。本案中，彭治海主张的赔偿费用包括土地补偿款、安置补助费、青苗补偿费三部分，但是，《中华人民共和国土地管理法》第二十六条第一、二款明确规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。”因此，彭治海关于丹棱镇政府向其直接支付土地补偿费和安置补助费的请求，不符合法律规定，不予支持。对于青苗损失，因彭治海未提供其主张赔偿金额的证据，故酌定赔偿其地上附作物（果树）的损失。根据本案情况，在丹棱县上附作物（果树）补偿标准的基础上上浮20％，即按每亩7200元（6000元／亩×120％）计算，自丹棱镇政府实施占地行为时起至案涉土地取得征地批复时止，按每年度支付一次，但应扣除丹棱镇政府已支付的第一年度的青苗补偿费。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、四项、第七十四条第一款第一项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一、四、八项的规定，判决：一、确认丹棱镇政府于2018年9月违法征收并占有彭治海户承包集体土地的行政强制行为违法；二、由丹棱镇政府赔偿彭治海户因违法占地受到的收益损失，从2018年9月起至案涉土地取得征地批复时止，按每年每亩7200元，共2.13亩计算，但应扣除彭治海已收到的第一年度的青苗补偿费12780元，于每年度的9月30日前给付；三、驳回彭治海要求丹棱县政府承担国家赔偿责任的诉讼请求。 彭治海上诉称：（一）一审判决确定的赔偿标准过低，不足以弥补彭治海的实际损失，且赔偿损失的截止时间不当。（二）土地补偿费、安置补助费应支付给彭治海。彭治海请求撤销一审判决第二项，依法对本案进行改判。 丹棱镇政府答辩称：（一）一审判决确认的赔偿标准已远远高于现行的补偿标准，足以弥补彭治海的经济损失，其判决确定的赔偿金，符合法律规定。（二）彭治海请求土地补偿费、安置补助费，没有法律依据。一审判决事实清楚，适用法律正确，请求：驳回彭治海的上诉，维持一审判决。 丹棱县政府答辩称，一审判决事实清楚，适用法律正确。请求驳回彭治海的上诉，维持一审判决。 经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于丹棱镇政府行政强制行为违法应当承担行政赔偿责任，以及承担行政赔偿责任的方式、赔偿范围和具体标准，一审判决均已作出明确认定并进行了充分的理由阐释，本院对此予以认可。 根据彭治海的上诉理由，其主要以一审判决确定的具体赔偿标准过低，判决的赔偿费用不足为由提起的上诉。对其上诉理由，本院认为，在未经批准，丹棱镇政府违法清除彭治海地上农作物，占用彭治海承包土地的情形下，对其地上农作物和承包经营权造成损失，应予赔偿。因丹棱镇政府已按依法确定的青苗标准，支付了彭治海地上农作物的补偿费，其青苗损失得到了实际填补。对于彭治海承包经营权损失，一审法院按照土地年产值标准确定对彭治海受损害土地承包经营权的赔偿，符合土地管理法律法规的相关规定。同时根据眉山市统一年产值是2014年确定，且未能根据经济社会发展情况适时调整的实际，一审法院在确定赔偿时，酌定在已发布的补偿标准的基础上上浮20％计算，已充分考虑了彭治海受损害土地承包经营权的足额填补，其确定的赔偿金额，并无不当。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”彭治海农村土地承包经营权，除因承包期限届满而终止外，国家依法征收，也必将造成其权利终止，因此，彭治海关于一审法院赔偿损失的截止时间不当的理由于法无据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。彭治海的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本判决为终审判决。 审判长  季书勤 审判员  刘洪峰 审判员  王代伍 二〇二〇年九月二十三日 书记员  杨 晴 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。