四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终1502号 上诉人（原审原告）孙强，男，1968年5月16日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审被告）资阳市雁江区人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区城东新区行政中心**楼。 法定代表人刘建华，区长。 委托代理人罗四维，资阳市雁江区房屋征收局工作人员。 委托代理人刘东海，资阳市云帆法律服务所法律工作者。 上诉人孙强因诉资阳市雁江区人民政府（以下简称雁江区政府）房屋拆迁管理一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2019）川20行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，2016年6月28日，雁江区政府制作《资阳市城北棚户区改造一期工程项目房屋预征收补偿安置方案》，该方案其中载明：本方案适用于资阳市城北棚户区改造一期工程项目民房征收，涉及资阳市雁江区莲花街道办事处（以下简称莲花街道办）莲花社区成渝铁路以北1、2、3、4、6、7组；征收主体为雁江区政府，征收部门为资阳市雁江区房屋征收局（以下简称雁江征收局），征收实施单位为莲花街道办；该项目采取分组结合地块实施预征收。在签约期限内，签订《预征收补偿安置协议》的比例达到98％以上，由雁江区政府发出《房屋征收决定》，《预征收补偿安置协议》生效。如签约的比例达不到98％以上，由雁江区政府公布相应小组（或地块）的房屋预征收工作终止，已签订的《预征收补偿安置协议》不生效。2016年9月25日，原告作为被征收人与作为房屋征收部门的雁江征收局、房屋征收实施单位莲花街道办签订一份《房屋预征收货币补偿安置协议》，该协议中载明有：雁江征收局根据原告意愿，需征收原告位于城北棚户区改造地块的房屋；本协议自被征收人所在片区征收补偿协议签约率达到98％以上，并经雁江区政府发布征收决定后生效。之后，莲花街道办收取了原告的房屋所有权证、土地使用权证原件。本案在询问过程中，被告明确表明原告的房屋未正式进入征收程序，是在征求意见、签订预征收协议阶段，没有作出征收决定，在原告不同意征收的情况下不实施征收。2019年8月20日，孙强向一审法院提起本案诉讼，请求：判决确认被告实施的征收程序违法，确认原告单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效；诉讼费由被告负担。 因原告的诉讼请求不明确，且多个诉请涉及不同的法律关系、不同被告等问题。一审法院就此向原告及代理律师释明并要求将诉讼请求予以具体明确，明确被告，明确本案主张哪一个诉讼请求。但原告坚持其诉讼请求。 一审法院认为，原告提起本案行政诉讼，须符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”规定的条件。从原告提出的诉讼请求“确认被告实施的征收程序违法，确认原告单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效”看，该请求实际涉及两个不同的法律关系，且涉及不同的被告，属于没有明确的被告，诉讼请求不具体的情形，即：不管是国有土地上房屋还是集体土地的征收，由市县一级人民政府作出征收决定或发布征收公告，那么针对征收的行政行为确认违法提起行政诉讼应以市县一级人民政府为被告；市县一级人民政府作出征收决定或发布征收公告后，由其所属房屋征收和土地行政管理部门作为具体的征收实施机关，涉及具体的如拟定征收补偿安置方案、与被征收人签订补偿安置协议等事项，由实施机关具体负责。被征收人就征收实施过程中的违法行为提起行政诉讼应以实施征收的行政机关为被告。本案所涉《房屋预征收货币补偿安置协议》载明的签订主体为雁江区征收局，如该协议依法生效并对原告权利义务产生实质影响，针对此行政协议提起的如履行、确认无效的行政诉讼应以确定的签订主体为被告；原告提出的“被告实施的征收程序违法”的诉请也不具体，不管是国有土地上房屋还是集体土地的征收，由作出发布征收决定或征收公告、作出征收补偿决定等一系列行政行为组成整个征收程序，被征收人应以具体的征收行政行为提起行政诉讼，而不能如原告笼统的确认征收程序违法。二是原告提出的诉请没有事实根据，即被告已明确表明针对原告的房屋没有进入征收程序，也无法提供原告所要求的系列征收法律文书，原告要求确认征收程序违法没有事实根据。三是案涉预征收协议现对双方的权利和义务不产生约束力，因不管是从相关法律法规规定，还是案涉预征收协议的约定看，签订预征收协议是征求被征收人意见的过程，其产生法律效力必须是签订预征收协议的户（人）数达到一定比例（案涉协议约定的是98%）和发布具有合法有效的征收决定。现被告没有作出实质的征收决定，被告也明确表明在原告不同意的情况下，不会对原告的房屋实施征收。因此，案涉预征收协议对签订双方暂不产生约束力，对原告的权利和义务不产生实质影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，案涉预征收协议不属行政诉讼受案范围。 一审法院就原告的诉讼请求涉及多个法律关系、不同的被告以及相关诉请没有事实根据和被诉行政协议对原告的权利义务不产生实际影响等问题向其进行了法律释明，即：因整个征收程序中包括多个如征收决定、补偿决定等程序，不能笼统的确认征收程序违法，要求原告对确认违法的具体行政行为进行明确；原告的诉请实质涉及两个法律关系，涉及不同被告，不能在一案当中一并审理，要求原告确定本案审理哪项诉讼请求，并明确被告。但原告坚持自己的诉讼请求。 综上，原告的诉讼请求、被告不明确，且相关诉请没有事实根据和被诉行政协议对原告权利义务不产生实质影响。在一审法院释明后，原告未能将诉讼请求明确，确定本案的被告。原告的起诉不符合法律规定，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定：驳回原告孙强的起诉。 孙强不服，上诉称：被上诉人雁江区政府已经作出《政府征收土地公告（2017）3号》《资阳市城北棚户区改造一期工程项目房屋预征收补偿安置方案》，并根据《四川省人民政府关于资阳市2014年第四批城市建设用地（川府土2014-630号）》《拟征收土地（资国土拟征告2017-4号）》文件可以看出上诉人的房屋及土地在此次征收搬迁范围内，但一审法院对上述证据不予认定，对上诉人无法获取的并且在被上诉人处保管的证据不予调取。根据现场拆迁情况，除包括上诉人在内的二十余户房屋没有拆迁，其他七百多户房屋已经被拆迁。请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.判决被上诉人未向上诉人公示（送达）房屋征收决定、房屋评估报告违法；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 雁江区政府答辩称：本次协议签订是一个预征收过程，仅仅是双方在协商房屋置换货币补偿过程，上诉人也自愿要求房屋置换方式为货币补偿，同时用书面形式作出了承诺。双方所签订的合同并未满足生效条件，答辩人没有发布征收决定，也未实际进行征收，所以不存在上诉人所称的征收程序违法与合同无效的情形。在一审过程中主审法官就对上诉人再三释明要求其明确具体诉讼请求，但上诉人坚持其一审诉求，而上诉人在上诉状上又改变诉求，违反了法律规定和诉讼基本原则。一审裁定适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告起诉要有明确的被告，要有具体的诉讼请求和事实根据。无论是国有土地上的房屋征收、预征收（模拟征收）还是集体土地征收都涉及一系列的行政行为，包括征收决定、征收公告、无产权证的建筑的合法性认定、征收补偿协议的签订、征收补偿决定的作出、强制搬迁等行政行为，且在国有土地上房屋征收和集体土地征收实施过程中的行为并非同一行政主体的行为，因此，当事人针对国有土地上的房屋征收或集体土地征收提起的诉讼，必须明确其所诉的单一行为和行为主体，不能将不同主体作出的不同行为在一个起诉状中提出。 一审起诉时，孙强提出的第一个诉讼请求是判决雁江区政府实施的征收程序违法，此诉讼请求不具体，且雁江区政府在接受法院询问时明确表示此项目尚未进入征收程序。孙强提出的第二个诉讼请求是要求确认其单方签署的《房屋预征收货币补偿安置协议》无效，因该协议不是雁江区政府与其签订的，其将雁江区政府列为被告不当。因此，孙强的起诉存在诉讼请求不明确、被告不适格，且没有相应的事实根据等情况，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于起诉条件的规定。 鉴于一审法院已经向孙强释明了其起诉状存在的问题及需要更改的相关要求，但孙强仍然坚持其所诉，一审法院裁定驳回孙强的起诉，符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定。孙强要求撤销一审裁定的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 朱 珠 审判员 王凤红 审判员 蒋 茜 二〇二〇年九月十一日 书记员 廖珍珑