山东省济南市历城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0112行初110号 原告杨永刚，男，1975年1月8日出生，户籍所在地济南市历城区，现住济南市历城区。 委托代理人林晓明，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府王舍人街道办事处，住所地济南市历城区。 法定代表人郭翠翠，主任。 委托代理人张波，该单位工作人员。 委托代理人郭静，山东昌平律师事务所律师。 被告济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人宋聪慧，济南市历城区司法局工作人员。 委托代理人张宁，山东东城律师事务所律师。 原告杨永刚不服被告济南市历城区人民政府王舍人街道办事处（以下简称王舍人街道办）于2019年11月1日强制拆除其在济南市历城区X村房屋的行为及被告济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）于2020年2月18日作出的济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，于2020年3月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年3月16日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月13日公开开庭审理了本案。原告杨永刚及委托代理人林晓明，被告王舍人街道办的委托代理人张波、郭静，被告历城区政府的委托代理人宋聪慧、张宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告王舍人街道办于2019年11月1日将原告杨永刚在历城区X村（以下简称X村）承包土地上建设的房屋予以拆除。原告杨永刚不服，向被告历城区政府申请行政复议，被告历城区政府于2020年2月18日作出济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，确认被告王舍人街道办将原告杨永刚在承包土地上建设的房屋予以拆除的行政行为违法。 原告杨永刚诉称，其是济南市历城区X村村民。2003年左右，原告与X村签订承包合同，承包该村的土地建设养殖基地。2019年9月，因济青高速绿化带拓宽，原告建筑物周边的几户同类型房屋陆续被要求拆迁，并被依法支付了补偿款。2019年10月9日，被告向原告作出《责令限期拆除通知书》，以原告建筑物系违法建筑为由，责令原告于2019年10月15日前将房屋自行拆除，否则将实施强制拆除。原告不服，于2019年10月16日向被告历城区政府提起行政复议，请求撤销被告王舍人街道办作出的《责令限期拆除通知书》，并停止强制拆除。2019年12月11日，被告历城区政府作出济历城复决字[2019]88号行政复议决定书，确认被告王舍人街道办于2019年10月9日作出的《责令限期拆除通知书》违法。但被告王舍人街道办在明知自己没有职权的情况下，仍于2019年11月1日将原告建筑物违法拆除。原告对被告王舍人街道办实施的强拆行为，于2019年11月21日向被告历城区政府提起行政复议，要求确认强拆行为违法。2020年2月18日，被告历城区政府作出济历城复决字[2019]112号行政复议决定书，认定被告王舍人街道办未履行相应的法定程序，将杨永刚在承包土地上建设的建筑物予以拆除的行政行为违法。原告认为，被告王舍人街道办强拆建筑物的行为，不仅是程序违法，在实体上也严重违法，理由如下：1.涉案建筑物从未被认定为是违法建筑，被告以违法建筑为由要求对原告房屋实施拆除，没有事实和法律依据；2.原告周边其他同类型的房屋在被要求拆除时都按合法建筑给予了补偿，足以证明该类型的建筑物并未、也不应按照违法建筑处理；3.原告的房屋建设于2003年，被告依据自2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》的规定对涉案建筑物进行定性，违背了“法律不溯及既往”原则，适用法律错误；4.被告无权对原告作出《责令限期拆除通知书》，更无权对原告的房屋实施强拆，其行为属于滥用职权；5.被告王舍人街道办强制拆除原告建筑物的行为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国行政强制法》的规定，程序严重违法，性质恶劣，已经涉嫌转化为刑事犯罪；6.被告王舍人街道办对原告建筑物进行强拆，是以“拆违”代替“拆迁”，规避应给予原告的拆迁补偿，以合法形式掩盖其非法目的，严重侵犯原告的合法权益；7.被告王舍人街道办的强拆行为，给原告造成了巨大经济损失，应对原告依法进行赔偿，赔偿应参照周边类似建筑拆除时补偿的标准进行惩罚性赔偿。综上，被告历城区政府作出的济历城复决字[2019]112号行政复议决定书仅认定强拆行为程序违法，认定事实不清，适用法律错误，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起行政诉讼。请求：1.依法撤销被告历城区政府作出的济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》；2.确认被告王舍人街道办暴力强拆原告位于X村建筑物的行为违法；3.本案的诉讼费用由被告承担。 原告杨永刚向本院提交了以下证据：1.杨永刚身份证复印件、税务登记证各一份，营业执照副本两份，拟证明原告主体资格及养殖场的合法性；2.《土地使用合同书》两份、证明材料两份、《水生野生动物驯养繁殖许可证》、《水生野生动物经营利用许可证》、税务登记证、大鲵养殖场测绘图各一份，拟证明涉案土地和房屋的租赁建设以及涉案养殖场是合法建设的事实；3.济历城王发（2002）12号、13号、14号政府文件三份，拟证明原告为响应当地政府招商引资号召，出于对政府的信赖租赁土地经营，并依法缴纳土地使用税，土地和房屋使用10多年，未被相关部门认定为违法建筑；4.政府信息公开告知书、自然资源部关于济南至青岛高速公路改扩建工程建设用地的批复、征收土地方案、《济南市历城区高速公路生态廊道建设工程用地土地租赁合同》各一份，拟证明原告租赁使用的土地应在济青高速改扩建工程建筑控制区范围内，王舍人街道办事处集体土地上的房屋均没有办理相关规划许可手续，被告认定原告建筑物违法是以拆违代征收；5.《责令限期拆除通知书》、济历城复决字[2019]88号《行政复议决定书》、济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》各一份，拟证明被告王舍人街道办作出责令限期拆除通知书，适用法律错误、内容严重违法且未履行调查认定、催告等程序，剥夺了原告申辩权、救济权等；6.屋被拆除前后对比照片一份、拆除过程中的视频一份，拟证明2019年11月1日、2019年12月2日，被告王舍人街道办对原告建筑物违法暴力强拆，并造成巨大损失的事实。 被告王舍人街道办辩称，一、被告依据《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》（济厅字[2017]5号文件）的规定，可以认定原告的房屋系违法建筑，济南市城市管理局2019年9月份公布了济南市第四期违法建设拆除任务台账，原告租赁或建设的房屋就在该台账之中，更加明确了原告的房屋系违法建筑，应当在济南市城管局规定的期限内（2019年10月31日之前）拆除完毕。二、被告按照济南市委、济南市政府、济南市城管局的要求，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和第六十五条的规定实施拆除行为，既有事实依据又有法律依据，该拆除行为合法。三、《中华人民共和国城乡规划法》虽然于2008年1月1日起实施，但1990年4月1日生效的《中华人民共和国城市规划法》第四十条也有明确的规定，原告在2003年租赁或建设的房屋仍然应当定性为违法建筑，不存在法律溯及既往之说。《中华人民共和国行政强制法》属于基本法，而《中华人民共和国城乡规划法》属于特别法，《中华人民共和国行政强制法》于2011年6月30日通过，《中华人民共和国城乡规划法》虽然于2008年1月1日起实施，但是该法于2015年重新予以修订，根据法律适用原则中“新法优于旧法，特别法优于普通法”的规定，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》实施拆除行为并不违法，应驳回原告的诉讼请求。 被告王舍人街道办向本院提交以下证据：1.济厅字[2017]5号通知一份，拟证明该政府性文件规定系被告王舍人街道办认定涉案房屋属于违法建筑的依据；2.王舍人街道办《关于全面拆除违法建设的通知》一份，拟证明被告王舍人街道办依据相关法律规定作出的全面拆除违法建设的通知，并依法公告告知相关权利人限期搬离、拆除等有关内容，程序合法；3.《济南拆违拆临第四期违建台账公布，共7604处》网络文章打印件一份，拟证明涉案房屋包括在济南市城管局公布的济南拆违拆临第四期违建台账中，是台账中所列序号262处房屋，属于违法建筑，且该文章中明确济南市将在2019年10月31日前拆除完毕。 被告历城区政府辩称，其于2020年2月18日作出的济历城复决字[2019]112号行政复议决定书，事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。一、事实方面，原告杨永刚与X村签订土地使用合同后，杨永刚在承包土地上建设了房屋，但并未按照《中华人民共和国城乡规划法》及《济南市城乡规划法》等相关的法律规定取得乡村建设规划许可证及准建手续。2019年10月9日，被告王舍人街道办就涉案建筑作出《责令限期拆除通知书》并向杨永刚进行送达。2019年11月1日，被告王舍人街道办将原告杨永刚上述房屋予以拆除。原告杨永刚对被告王舍人街道办拆除其上述房屋的行政行为不服，向被告历城区政府提起行政复议。历城区政府经审查认为，被告王舍人街道办将杨永刚在承包土地上建设的房屋予以拆除的行政行为，未履行相应的法定程序。据此，被告历城区政府作出济历城复决字[2019]112号行政复议决定书，确认被告王舍人街道办将原告杨永刚在承包土地上建设的房屋予以拆除的行政行为违法。二、程序方面，被告历城区政府于2019年11月21日收到原告的行政复议申请书，于2019年11月25日作出济历城复办受字[2019]112号《行政复议申请受理通知书》，并于2019年11月25日向原告邮寄送达。2019年11月25日作出济历城复办答字[2019]112号《提出行政复议答复通知书》，并于2019年11月25日向被告王舍人街道办邮寄送达。2019年11月30日，被告王舍人街道办向历城区政府提交行政复议答复书及证据材料，历城区政府收到答复书及证据材料后通知原告查阅。期间因本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，历城区政府于2020年1月14日作出济历城复延字［2019］112号延期审理通知书，于2020年1月14日向原告及被告王舍人街道办邮寄送达。历城区政府于2020年2月18日作出济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，并于2020年2月18日向原告及被告王舍人街道办邮寄送达。三、法律依据为《中华人民共和国行政复议法》第六条、第二十三条、第二十八条第一款第（三）项、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条。综上，历城区政府作出的济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，不存在被撤销的情形，应驳回被告的诉讼请求。 被告历城区政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书一份，拟证明原告申请复议的事实；2.杨永刚身份证复印件一份，拟证明申请人身份信息；3.《责令限期拆除通知书》、《土地使用合同书》各一份，证明材料两份，现场照片、视频资料一份，拟证明申请人提交了证据材料；4.行政复议立案审批表一份，拟证明立案审批程序；5.行政复议申请受理通知书及送达回证各一份，拟证明复议申请受理及送达程序合法；6.行政复议答复通知书及送达回证各一份，拟证明复议答复通知及送达程序合法；7.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、授权委托书各一份，拟证明被申请人王舍人街道办主体身份及委托手续；8.行政复议答复书一份，拟证明被申请人王舍人街道办作出答复；9.济厅字[2017]5号文件、济政办字[2019]19号文件、《济南拆违拆临第四期违建台账公布！共7604处》网络文章打印件各一份，拟证明被申请人王舍人街道办提交证据材料；10.延期审理通知书一份、送达回证两份，拟证明本案因案情复杂延期审理及延期审理通知书送达程序合法；11.行政复议决定审批表一份，拟证明复议决定审批程序；12.行政复议决定书一份、送达回证两份，拟证明复议决定及送达程序合法。 经庭审质证，两被告对原告杨永刚提交的证据1真实性无异议，对关联性有异议，认为该营业执照登记的名称是济南市历城区大鲵养殖场，并非本案原告，与本案无关联性；对证据2中土地使用合同的真实性无法确认，认为并非与被告签订的合同，对证明的真实性无法确认，且对证明目的不予认可，认为根据城乡规划法65条的规定，建设用房需要取得建设许可证方可以建设，原告没有建设工程规划许可证，对许可证真实性无异议，但对关联性不予认可，认为许可证登记的是济南市历城区大鲵养殖场，并非原告，与本案无关联性；对证据3-5真实性均无异议，但对证据3、证据4中的土地租赁合同与本案的关联性不予认可；对证据6不予认可，认为照片及视频均无法确认是否是原告的房屋，也无法证明是被告对原告涉案房屋进行了暴力强拆。原告杨永刚对被告王舍人街道办提交的证据1-2真实性无异议，对合法性及证明目的不予认可，认为该文件将没有规划手续的建筑物笼统的认定为违法建筑没有法律依据，且原告的建筑物建造于2008年城乡规划法生效之前，被告依据城乡规划法作出认定适用法律错误，该文件也没有赋予被告认定违法建筑和进行强拆的权利；对证据3的真实性、合法性均不予认可，认为制作该台帐的法律依据和事实不充分，台帐的合法性存在问题，且该台帐上的名单不明确、具体。被告历城区政府对被告王舍人街道办提交的证据的真实性均无异议。原告杨永刚对被告历城区政府提交的证据9中的台账的真实性不予认可，对其他证据的真实性均无异议，但对合法性及证明目的不予认可，认为历城区政府没有依法履行调查程序，认定事实错误，对原告的建筑物是否是违法建筑的调查没有依法进行，被告历城区政府作为政府机关应当依法行政，而不应该靠推断和滥用职权来认定原告的房屋为违法建筑，且根据法律规定，举证责任应当由被告历城区政府承担。被告王舍人街道办对被告历城区政府提交的证据的真实性及证明目的均予以认可。 本院对上述证据认证如下：原告杨永刚、被告王舍人街道办、被告历城区政府提交的证据，来源合法，与本案有关联性，本院予以认定。 经审理查明，1.2003年6月1日，原告杨永刚与X村村委会签订《土地使用合同书》一份，约定：原告杨永刚使用位于X村三队菜地地片土地合计9.553亩（东西长193米，西边宽26.5米，东边宽39.5米）用于建厂经营，使用期限自2003年6月1日至2033年5月31日。2007年1月8日，双方再次签订《土地使用合同书》，土地使用期限变更为“自2007年1月8日至2037年1月7日”。 《土地使用合同》签订后，原告杨永刚在涉案土地上成立济南市历城区大鲵养殖场，建设了房屋及相关养殖设施，但未办理建设工程规划及施工许可等建设手续，也未取得相应的产权证书。原告杨永刚每年向村委会缴纳土地租金。 2.2017年1月，济南市下发关于全面拆除违法建设的通知。2019年，被告王舍人街道办下发了关于全面拆除违法建设的通知，告知建筑物所有人提供建设资料及搬离期限。原告杨永刚建设的上述房屋及养殖设施在拆除范围内。2019年10月9日，被告王舍人街道办成立的依法整治违法违章建设领导小组向原告杨永刚作出《责令限期拆除通知书》，认为原告杨永刚在X村建设的建筑物未取得建设工程审批手续，属违法违章建设，令原告杨永刚于2019年10月15日前自行拆除，逾期未拆除的，将按相关规定对该违法建筑予以强制拆除。原告杨永刚未在规定的期限内自行拆除。2019年11月1日，涉案房屋被强制拆除。 2019年10月16日，原告杨永刚向被告历城区政府申请行政复议，请求撤销被告王舍人街道办作出的《责令限期拆除通知书》。2019年12月11日，被告历城区政府作出济历城复决字[2019]88号《行政复议决定书》，确认被告王舍人街道办于2019年10月9日作出的《责令限期拆除通知书》违法。2019年11月21日，原告杨永刚向被告历城区政府提起行政复议，要求确认被告王舍人街道办暴力强拆原告养殖场的具体行政行为违法。2020年2月18日，被告历城区政府作出济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，认定被告王舍人街道办将原告杨永刚在承包土地上建设的房屋予以拆除的行政行为，未履行相应的法定程序，该行政行为违法。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守告知当事人采取行政措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩等程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告王舍人街道办在实施拆除行为前未履行听取原告的陈述和申辩、催告、公告等程序，违反了上述法律规定，属于程序违法，因涉案房屋已被拆除，故其拆除行为应当确认违法。被告历城区政府在收到原告杨永刚的行政复议申请后，经过受理、答复、审理、送达等程序，在法定期限内作出行政复议决定，程序合法；其认定被告王舍人街道办拆除原告杨永刚建设的房屋的行政行为，未履行相应的法定程序，并依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，事实清楚、适用法律正确，并无不当。原告杨永刚要求撤销被告历城区政府作出的济历城复决字[2019]112号《行政复议决定书》，没有依据，本院不予支持。因原告建设涉案房屋未办理建设工程规划及施工许可等建设手续，也未取得相应的产权证书，原告主张涉案房屋系合法建筑，本院不予采信。因涉案拆除行为已被确认违法，原告杨永刚再次要求确认被告王舍人街道办强拆行为违法，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨永刚的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨永刚负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。 审 判 长 赵 静 人民陪审员 薛 蕾 人民陪审员 张广延 二〇二〇年九月八日 法官 助理 任雅雯 书 记 员 倪 辉