浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终170号 上诉人（原审被告）台州市自然资源和规划局，住所地台州市市府大道**。 法定代表人黄伟军，局长。 委托代理人丁喜林。 委托代理人陈怀清。 被上诉人（原审原告）周云香，女，1959年12月9日出生，汉族，住台州市椒江区。 被上诉人（原审原告）周云娇，女，1970年11月25日出生，汉族，住台州市椒江区。 两被上诉人的共同委托代理人王晓芳，浙江计然律师事务所律师。 原审被告台州市人民政府，住，住所地台州市白云山南路**/div> 法定代表人吴海平，市长。 委托代理人顾奇誌。 委托代理人林军华。 原审第三人周云法，男，1970年11月25日出生，汉族，住台州市椒江区。 原审第三人徐荷女，女，1965年3月5日出生，汉族，住台州市椒江区。 原审第三人周杨德，男，1988年5月7日出生，汉族，住址同上。 原审第三人周扬建，男，1989年9月12日出生，汉族，住址同上。 原审第三人叶爱贞，女，1963年4月28日出生，汉族，住台州市椒江区。 原审第三人周文杰，男，1984年10月21日出生，汉族，住址同上。 原审第三人周嘉益，男，1994年4月4日出生，汉族，住址同上。 上诉人台州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）因与被上诉人周云香、周云娇为请求履行补偿安置法定职责及行政复议一案，不服台州市椒江区人民法院（2020）浙1002行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月23日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，1983年，周位梅户以周位梅和妻子金仙娥，女儿周云香、周云娇，儿子周云富、周云法等六人的名义，向当时的椒南办事处提交《农村土地私人建房登记表》，载明原有房屋3间（即本案所涉房产），申请新建楼房3间。在未获批准的情况下，周位梅户擅自新建房屋4间，被相关部门给予罚款处罚。至此，周位梅户共有7间房屋。1993年5月26日，周位梅户对其所有的7间房屋进行了分家析产，未批先建的4间房屋分给儿子周云宝、周云富、周云法所有；案涉三间老屋分给两原告所有。同年12月10日，周云宝、周云富、周云法按析产协议书确定的房屋分别取得了集体土地使用权证；案涉房屋的集体土地使用权证则登记在周位梅名下，即原位于台州市椒江区××村××路××号，土地证号为椒集建（93）字第**。1995年，两原告因枫南小区建设需要征用枫山村集体土地转为非农户口。1997年、1999年，周位梅、金仙娥先后去世；周云宝、周云富现亦已去世。2002年，椒江区人民政府（以下简称区政府）决定对椒江枫南路北面区块进行整体拆迁改造，案涉房屋位于拆迁改造区块内。拆迁过程中，就案涉房屋的拆迁补偿安置问题未达成协议。2019年6月17日，两原告向被告市自规局提出要求履行拆迁安置补偿的申请。2019年8月10日，被告市自规局作出了本案被诉答复。原告不服，于2019年10月12日向被告台州市人民政府申请行政复议。被告台州市人民政府于2019年11月28日作出本案被诉复议决定。 原审法院另查明，案涉房屋于2005年3月3日被区政府强制拆除，两原告与第三人周云法不服，该三人向法院提起诉讼，要求确认该强制拆除行为违法。台州市路桥区人民法院于2007年6月11日作出（2007）路行初字第13号行政判决，确认该强制行为违法。后周云娇于2009年6月4日对区政府单独提起行政赔偿诉讼，被法院以超过起诉期限为由驳回起诉而未获得赔偿。至今，案涉房屋也未获得拆迁安置补偿。 原审法院认为，原告此诉符合起诉条件，且被告市自规局应对案涉房屋履行拆迁补偿安置职责。结合本案争议焦点，理由如下： 一、市自规局是本案适格被告。我国土地行政法律法规关于征地、补偿的规定基本不变：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，政府及土地行政主管部门均是征收土地和补偿、安置方面的行政主体，从及时有效保护行政相对人合法权益而言，原告可向以上任一主体主张补偿、安置。本案原告曾向区政府申请履职安置，被区政府告知向本案被告市自规局提出，被告市自规局不得再行推诿，市自规局为本案适格被告。另外，强制拆除主体并非必然是征收与补偿安置主体，市自规局以法院生效判决确认区政府强制拆除本案案涉房屋行为违法为由，抗辩其不是本案征收与补偿安置履职主体缺乏法律依据，该院不予支持。 二、两原告的起诉不构成重复起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，后诉与前诉当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同或后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含的，为重复起诉。本案中，两原告和第三人周云法曾对区政府的强制拆除行为提起确认违法之诉、此后原告周云娇曾就区政府强制拆除违法行为提出赔偿之诉，与本案两原告要求被告市自规局履行拆迁补偿安置职责之诉，被告不同、诉讼标的不同，诉讼请求亦没有交集，被告市政府据此主张原告重复起诉不成立。至于两原告多次就案涉事项提起过信访，各相关部门也都以信访途径作出过与本案相同或近似的答复，该信访与要求行政机关履行职责属于不同的法律途径，本案被诉答复不属于对行政相对人不产生实际影响的重复处理行为，该答复属于人民法院行政诉讼受案范围。 三、两原告的起诉未超过起诉期限。给予被征收人安置补偿系征收人应当依职权履行的法定职责，只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，即存在持续负担的义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭，亦不因行政相对人或利害关系人的履行申请而转变为依申请履行的法定职责。案涉房屋于2005年被拆除后，至今无获得安置补偿或相应赔偿，亦无相关单位对案涉房屋作出过拆迁补偿安置决定。现两原告基于对其父母遗产的继承权利有权要求被告对被征收土地上的房屋履行安置补偿职责，被告应及时有效履行，本案不适用于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。 四、被告市自规局应对案涉房屋的拆迁履行补偿安置的职责。案涉房屋购于1968年，两被告对此事实无异议，故案涉房屋的权利来源真实、合法。1983年对周位梅未批先建违法行为作出处理的《农村土地私人建房登记表》中“户主需要说明的问题”一栏，虽有原枫山工作组载有“拆老屋建在新地基上，不算老屋翻建”字样，但表中经原办事处、市同意认可的“大队意见”一栏载明的最后处理意见是：“根据椒政83.2号文件第四条第六款规定，经研究决定，擅自建34.45㎡每平方米罚1.5元计人民币51.67元；超面积84.89㎡每平方罚4.50元计人民币382元，合计人民币433.67元。另外：对未建的1间地垄拆除恢复耕种和除去新屋后面土地抵作自留地，多于土地及前面、东西二边梗竹迁移归大队所有。”处理结果中并未要求拆除老屋或未批先建的四间房屋。此后，案涉房屋和其他四间新建的房屋一起，于1993年领取了原椒江市人民政府颁发的集体土地建设用地使用证。至案涉房屋被拆除前，有权部门并未对案涉房屋是否属应拆未拆老屋作出过具有法律效力的认定，亦未因此撤销该房屋的土地使用权证。故被告市自规局和台州市人民政府认定案涉房屋属应拆未拆房屋，证据不足。被告市自规局主张已就案涉房屋的残值提存了24727.55元的补偿款、两原告可随时向指挥部提取该款项，但尚无证据证明其就案涉房屋作出过上述补偿决定并送达至权利人或利害关系人，故对被告市自规局的主张该院不予采信。 综上所述，被告市自规局作出的对案涉房屋不予拆迁安置补偿的答复事实不清、证据不足；被告台州市人民政府对市自规局的答复作出维持的复议决定，显属错误。原告所诉要求撤销两被告的被诉行政行为、责令被告市自规局履行拆迁补偿安置职责得当，该院予以支持。被告市自规局应当结合案涉房屋所在地块当时的征收补偿安置方案，依法履行拆迁补偿安置职责。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：一、撤销被告台州市自然资源和规划局于2019年8月10日作出的《关于周云香、周云娇申请事项答复意见》。二、撤销被告台州市人民政府作出的台政行复［2019］129号《行政复议决定书》。三、判令被告台州市自然资源和规划局在本判决书生效之日起60日内，依法对位于椒江区××村××路××号被拆迁的3间房屋履行给予拆迁补偿安置的职责。案件受理费50元，由被告台州市自然资源和规划局、台州市人民政府共同负担。 上诉人市自规局上诉称：一、上诉人作出的《关于周云香周云娇申请事项答复意见》（以下简称《答复意见》），系上诉人针对两被上诉人反复要求解决其涉案房屋拆迁安置补偿问题的重复处理行为。2002年5月25日，两被上诉人位于椒江区××路××号××路北面区块改造指挥部拆除，之后，两被上诉人反复要求椒江区政府及有关部门进行处理。2017年4月，两被上诉人信访反映“要求落实解决祖传房屋拆迁安置补偿”等问题，上诉人收到其补偿请求后，经调查，于2017年5月2日作出《信访事项处理意见书》（椒信处答〔2017〕1号），认为其涉案房屋为应拆未拆房屋，不属于宅基地安置范畴，指挥部己对其房屋残值予以评估补偿24727.55元。两被上诉人对上诉人的处理意见不服，在提出复查同时，又提出行政复议及之后的系列行政诉讼，但其起诉均被裁定驳回。2019年6月17日，两被上诉人又以相同理由要求上诉人对其涉案房屋被拆除一事进行补偿安置，上诉人于2019年8月10日作出与上述处理意见完全相同的《答复意见》，并未对原处理意见进行新的事实认定和权利义务的改变。因此，案涉答复意见属于“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”，不属于人民法院受案范围。二、上诉人不是本案适格被告。两上诉人所诉的涉案房屋己被生效判决确认为椒江区枫南路北面区块改造指挥部拆除，上诉人没有参与案涉房屋拆除项目的任何工作,也未被区政府安排涉案建设项目的征收工作，涉案房屋的拆迁也未按照土地管理法的相关流程予以征收。一审判决枉置上述事实，认定上诉人对两被上诉人的房屋被拆除具有安置补偿职责，违背“谁行政谁担责”的基本原理。三、两被上诉人涉案房屋的补偿问题已由相关单位履行了相应职责。两被上诉人涉案房屋被拆除后，指挥部已将房屋残值补偿金额24727.55元提存在其账户内，并告知可随时领取，对两被上诉人的其他补偿请求，因不符合宅基地安置政策己被指挥部予以拒绝。据此，应当认定指挥部已对案涉房屋履行了补偿义务，现一审判决又要求上诉人再次履行补偿安置义务，显属超越司法监督权限。四、上诉人作出的《答复意见》事实清楚、于法有据。案涉房屋虽为两被上诉人祖传房屋，但因其父亲在他处未批先建四间房屋导致其宅基地面积严重超标并被“清土”工作组予以罚款处罚，该房屋被指挥部拆除后并被认定为应拆未拆房屋，不予按照宅基地政策安置符合宅基地有关管理规定，上诉人作出的答复并无不当。请求撤销原判，改判驳回两被上诉人的诉讼请求。 被上诉人周云香、周云娇辩称：一、重复信访和信访答复不属于行政诉讼法司法解释重复处理行为的范畴，且2019年8月10日上诉人作出本案被诉答复意见，自认“在此之前多次就此事信访，我局多次作出答复意见”。一审中两被告未提供相应证据证明已作出的行政行为是司法解释中的重复处理行为，上诉人在二审中提供证据不符合法定程序，不应作为二审新证据，且该证据无法证明其主张。二、上诉人作为本案法定履职主体，系适格被告。理由如下：1、根据《土地管理法实施条例》第25条第2款、《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活补偿办法》第4条第2款规定，办理征地补偿登记、具体负责征地补偿方案的组织实施主体是市自规局；2、被诉答复意见认为上诉人是本案的履职主体，对被上诉人不符合安置政策的理由作出了说明；3、2019年4月15日椒江区政府的履职答复注明了上诉人是本案的法定履职主体；4、指挥部不是适格被告；5、在相关赔偿责任没有得到解决之前，市、县级人民政府及土地管理部门应承担相应补偿安置义务，土地管理部门是具体实施拆迁补偿安置的主体。三、被诉答复意见既无事实依据又无法律依据。理由如下：1、上诉人等相关部门从未对涉案房屋作出应拆未拆、违法建筑的认定，从未对涉案房屋土地证予以撤销；2、只要土地证未被撤销，涉案房屋至今还是合法建筑，政府违法强拆被上诉人合法建筑，应予以安置赔偿；3、两被上诉人享受拆迁安置补偿符合法律法规、当地政策规定；4、涉案房屋虽然在征地时未及时拆迁，但不能改变其属于农村集体土地征地拆迁性质，应予以拆迁安置。一审判决上诉人履行补偿安置的法定职责有事实和法律依据，未超过审判范围。四、拆迁补偿安置至今未予落实，不存在重复补偿安置。理由如下：1、被拆迁人应当是房屋的所有人，与村委会签订的协议对被上诉人不具有法律约束力；2、上诉人至今未履行法定职责，不存在被上诉人要求重复履行补偿安置的事实。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审被告台州市人民政府述称与上诉人意见一致。 原审第三人均未到庭陈述意见或递交书面意见。 经审理，对原审法院查明的事实本院予以确认。二审期间，上诉人市自规局向本院提交了《枫山村沙门片城中村改造安置有关实施方案》、《海门街道枫山村沙门片城中村改造拆迁补偿安置实施方案》、【2003】101号专题会议纪要、台州市椒江区城中村改造房屋拆迁补偿安置协议书等证据，因上述证据不属于新的证据，本院不作认定。 本院认为，本案案涉三间老屋于2005年间被椒江区人民政府强制拆除，但对老屋的拆迁补偿安置未达成协议，也未有行政机关作出补偿安置决定。两被上诉人周云香、周云娇于2019年6月17日向上诉人市自规局提出要求履行拆迁补偿安置的申请，对市自规局的答复不服提起本案诉讼。本案属于请求履行补偿安置法定职责之诉。上诉人市自规局认为被诉答复系重复处理行为，且其非履职法定主体。本院认为，两被上诉人确为拆迁补偿安置问题多次信访，上诉人提供的椒信处答[2017]1号《信访事项处理意见书》也反映出椒江区海门街道办事处及台州市国土资源局椒江分局曾就两被上诉人的该信访事项作出答复。但椒江区海门街道办事处及台州市国土资源局椒江分局均非法定的征地补偿安置责任主体，其答复意见也已被生效裁判认定为系依据《信访条例》处理信访事项的行为。而本案上诉人市自规局为台州市区集体土地征收的法定补偿安置主体，其在二审中亦认可案涉房屋拆迁系征收集体土地行为，故其具有对两被上诉人的补偿安置申请作出决定的法定职责。上诉人作为履职主体作出的被诉答复与上述椒信处答[2017]1号《信访事项处理意见书》性质不同，不属于重复处理行为。实体方面，被诉答复意见认定案涉房屋系应拆未拆老屋，不属于补偿安置范畴。但从查明事实看，案涉房屋与周位梅户后建的四间房屋一起，于1993年间领取了集体土地建设用地使用证。上诉人称无法查到该地籍资料，但亦认可两被上诉人所持建设用地使用证的真实性。在此情况下，答复意见认定案涉房屋系应拆未拆老屋，事实依据不足。原审被告台州市人民政府认可该事实认定并维持该答复意见，亦属不当。原审法院判决撤销被诉答复意见及台州市人民政府的复议决定，责令上诉人对案涉3间房屋履行拆迁补偿安置职责，具有法律依据。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人台州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 超 审 判 员  谢继红 审 判 员  张 燕 二〇二〇年九月二十九日 代书记员  陈思安