广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终278号上诉人（原审原告）惠州市和利牌印染有限公司。法定代表人林少文。委托代理人徐林海，广东旭利律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县湖镇镇人民政府。法定代表人刘伟荣，镇长。诉讼负责人张子良，党委委员。委托代理人余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。委托代理人刘晓明，广东金卓越律师事务所实习律师。原审第三人广东电网有限责任公司惠州博罗供电局。负责人袁俊亮。委托代理人朱俊龙，广东凯扬律师事务所律师。委托代理人吴鸿彬，广东凯扬律师事务所实习律师。原审第三人博罗县湖镇供水有限公司。法定代表人伍学寿。上诉人惠州市和利牌印染有限公司因行政撤销与行政赔偿一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人惠州市和利牌印染有限公司（以下简称和利公司）的委托代理人徐林海，被上诉人博罗县湖镇镇人民政府（以下简称湖镇镇政府）诉讼负责人张子良及其委托代理人余胜仿、刘晓明，原审第三人广东电网有限责任公司惠州博罗供电局（以下简博罗供电局）的委托代理人朱俊龙、吴鸿彬到庭参加诉讼，原审第三人博罗县湖镇供水有限公司（以下简称供水公司）本案现已审理终结。原审法院审理查明，2019年1月14日，原博罗县环境保护局向被告湖镇镇政府发出博环商函〔2019〕11号《关于商请对惠州市和利牌印染有限公司加强监管的函》，告知因原告环境违法行为，该局已对原告作出责令关闭的行政处罚，要求被告“按照属地管理原则，现商请贵府依照相关职能加强对该企业的监管”。2019年1月30日，原博罗县环境保护局向被告湖镇镇政府发出博环商函〔2019〕21号《关于商请对惠州市和利牌印染有限公司依法处理的函》，告知被告：“我局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，对该公司（原告）下达了责令关闭的行政处罚。2019年1月24日我局执法人员到该公司进行复查，复查当天，该公司生产车间仍有生产。”商请被告“鉴于该企业存在的环境违法行为，我局已按职能对其查处。按照属地管理原则，现商请贵府依照相关职能确保该企业执行我局下达的责令关闭的行政处罚。”2019年4月2日，被告湖镇镇政府向原告和利牌公司发出《通知》，主要内容：“县环境执法保护局执法人员于2018年8月8日对你单位进行调查，发现你单位实施了以下环境违法行为：你单位2018年3月、4月和5月排放水污染物超过规定的水污染物排放标准（其中2018年3月24日采样监测，结果显示：规定排放口PH值超标准上限1.12个PH单位、化学需氧量超标1.6倍、氨氮超标0.3倍；2018年4月6日采样监测，结果显示：规定排放口PH值超标准上限3.45个PH单位、化学需氧量超标0.4倍、氨氮超标0.3倍、总氮超标0.3倍、苯胺类超标0.6倍；2018年5月2日采样监测，结果显示：规定排放口PH值超标准上限1.38个PH单位、化学需氧量超标0.9倍、氨氮超标2.6倍、总氮超标1.6倍、苯胺类超标0.6倍）。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条（排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标）的规定。鉴于你单位2018年3月、4月和5月排放的水污染物连续多次超标，被责令立即停止违法排放水污染物，仍拒不改正的行为属情节严重。根据县政府常务会议纪要（十六届48次[2018]23号）精神，县环境执法保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，对你单位下达了责令关闭的行政处罚。湖镇镇人民政府依法督促你单位执行县环境执法保护局对你单位下达的责令关闭的行政处罚。限你单位自收到本通知书之日起十五日内关闭。逾期不履行处罚决定的，湖镇镇人民政府将对你音准采取断水、断电等措施并上报县人民政府，与县环境执法保护局申请人民法院强制执行。”《通知》还有如下内容：“附件：1.博罗县环境保护局环境检查分局现场检查笔录。2.博罗县环境保护局案件调查报告。3.博罗县环境保护局行政处罚决定书（博环罚字[2018]390号）。4.博罗县环境保护局行政处罚听证告知书（博环听告字[2018]296号）。5.送去商请对惠州市和利牌印染有限公司依法处理的函（博环商函[2019]21号）。”2019年4月16日，被告对原告企业断水断电。原告和利牌公司不服被告湖镇镇政府发出《通知》行为，向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。第三人供水公司经原审法院传票传唤，未到庭参加诉讼，未向原审法院说明理由。另查明：2018年12月17日，博罗县人民政府召开常务会议，作出《博罗县人民政府常务会议纪要》（十六届48次〔2018〕23号），原则同意对惠州市和利牌印染有限公司依法关闭。2018年12月25日，原博罗县环境保护局作出《行政处罚决定书》（博环罚字[2018]390号），查明原告在2018年3月、4月和5月排放水污染物超过规定的水污染物排放标准，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条的规定。依照《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（二）项的规定，决定给予原告责令关闭的行政处罚。2018年12月27日，原告签收了该处罚决定书。原告不服惠州市生态环境局（因2019年初机构改革，博罗县环境保护局已变成惠州市生态环境局的下属分局，不再是法人机关）作出的390号处罚决定，于2019年8月23日向原审法院提起行政诉讼[（2019）粤1302行初209号]，请求判决撤销惠州市生态环境局作出的390号处罚决定。原审法院受理后，经审理，已在2019年12月28日作出行政判决，判决驳回原告的诉讼请求。原审法院认为，《行政诉讼法》第十二条第一款第（一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财产、罚款、警告等行政处罚不服的。”在被告湖镇镇政府作出的《通知》中有如下表述：“限你单位自收到本通知书之日起十五日内关闭。逾期不履行处罚决定的，湖镇镇人民政府将对你单位采取断水、断电等措施并上报县人民政府，……”。该《通知》的大部分内容虽是摘抄原博罗县环境保护局的390号《处罚决定》内容，但是，从结尾部分可以明显看出该《通知》是“行政处罚＋行政强制”，对原告和利牌公司的权利和义务有实质性影响，根据上述法律规定，属于“责令停产停业”范畴，应为可诉行政行为。原告和利牌公司提起本案诉讼，于法有据；根据《行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定的精神，参照该司法解释第三十条第二款的规定，原告提起行政诉讼时，将公民、法人或者其他组织列为第三人，该公民、法人或者其他组织应当是与案件处理结果有利害关系，同时还要提供基本证据、依据证明该公民、法人或者其他组织与案件处理结果存在利害关系。在本案审理中，原告和利牌公司强调其公司在2019年4月中旬被断水断电（但没有提供证据证明是什么单位实施断水断电行为），第三人供电局否认该单位对原告实施断电行为及协助相关部门对原告断电，被告湖镇镇政府承认系该府于4月16日对原告和利牌公司断水断电。因此，在本案证据、事实情形下，原告和利牌公司将供电局、供水公司列为案件第三人，不符合上述法律、司法解释规定的精神；《水污染防治法》第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下手罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……。”《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”《行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”该法第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”对水环境违法案件，法律只授权由县级以上人民政府环境保护主管部门进行行政处罚及采取行政强制措施。被告湖镇镇政府是乡镇一级人民政府，依法不得对水环境违法案件作出行政处罚及采取行政强制措施，更不能接受他机关的“授权”、“商请”实施行政强制措施。显然，被告湖镇镇政府无权对原告和利牌公司作出《通知》行为。《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认无效的，人民法院判决无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（一）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格。”前面已述，被告湖镇镇政府不具有作出被诉行政行为的法定主体资格，依照上述法律和司法解释的规定，被告湖镇镇政府的作出《通知》行为并不是一般违法情形，而是属于重大且明显违法情形，依法应当是无效；因原告和利牌公司排放的水污染物超标且情节严重，环境保护主管部门已对其作出390号《处罚决定》，责令关闭，且处罚决定已生效。《行政处罚法》第四十四要规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”该法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”原告和利牌公司拒不执行已生效的行政处罚，仍然继续生产，已构成违法。在此情形下，原告和利牌公司违法生产取得的利益应系非法利益。被告湖镇镇政府对原告和利牌公司作出《通知》行为、断水断电行为虽是违法，但并无侵犯原告和利牌公司的合法权益，原告和利牌公司请求被告湖镇镇政府赔偿其损失200万元，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条第（二）项的规定，原审法院不予支持。综上所述，被告湖镇镇政府不具有作出被诉行政行为的法定职权，系违法行政行为；原告的诉请，部分有理合法，有理合法部分原审法院予以支持；第三人经原审法院传票传唤，未到庭参加诉讼，未向原审法院说明理由，依法不产生阻止案件审理的效果。依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第九十四条第一款及上述所适用的法律、司法解释的规定，判决如下：一、确认被告博罗县湖镇镇人民政府2019年4月2日对原告惠州市和利牌印染有限公司作出的《关于依法关停惠州市和利牌印染有限公司的通知》无效。二、驳回原告惠州市和利牌印染有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告惠州市和利牌印染有限公司负担。上诉人和利公司向本院上诉称，根据惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初210号行政判决书，广东省惠州市惠城区人民法院已查明，湖镇镇政府不具有作出被诉行政行为的法定职权，系违法行政行为。对水环境违法案件，法律只授权由县级以上人民政府环境保护主管部门进行行政处罚及采取行政强制措施。湖镇镇政府是乡镇一级政府，依法不得对水环境违法案件作出行政处罚及采取行政强制措施。显然，湖镇镇政府无权对和利公司作出《关于依法关停惠州市和利牌印染有限公司的通知》行为。同时，广东省惠州市惠城区人民法院查明，在本案中，湖镇镇政府对和利公司作出的行政行为并不是一般违法情形，而是属于重大且明显违法清形，依法应当是无效。根据《行政诉讼法》第七十六条，在本案中，湖镇镇政府在和利公司无违法用水、用电的情况下，湖镇镇政府作出《关于依法关停惠州市和利牌印染有限公司的通知》并且于2019年4月16日对和利公司的企业断水断电的违法行政行为，造成和利公司的经营生产突然被迫停止，损失惨重。另外，由于和利公司无法按照合同约定为客户加工生产，不仅无法获取到合同约定的既得利益，还需承担相应的违约金，已然侵犯了和利公司的合法权益，应当赔偿和利公司的损失。由此可见，原审法院驳回和利公司的诉讼请求是不正确的。和利公司的上诉请求符合事实和法律规定，本着减少诉累、维护当事人合法权益的角度，请求二审法院依法改判。上诉请求：1.维持惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初210号行政判决书第一项判决；2.撤销惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初210号行政判决书第二项判决；3.判令湖镇镇政府赔偿和利公司损失2000000元；4、判令湖镇镇政府承担本案相关诉讼费。被上诉人湖镇镇政府答辩称，一、和利公司明知被处罚责令关闭却依然违反行政法律、法规从事经营行为，其违法经营期间产生的损失应当由和利公司自行承担。和利公司的生产经营的权益在惠州市生态环境局博罗分局（原博罗县环保局）作出处罚决定之时已被限制，其在被处罚后无视该行政处罚拘束力，仍然故意生产经营的行为已构成违法经营。在和利公司违法生产经营期间，其所得应属于非法利益，与第三人博罗县湖镇供水有限公司产生的民事纠纷、因不履行行政处罚造成法律后果应当由和利公司自行承担。二、和利公司在违法经营期间的利益属于非法利益，不属于《国家赔偿法》保护的合法利益，湖镇镇政府采取的紧急措施虽有违法，但未侵害和利公司的合法利益。湖镇镇政府采取的停水、停电行为是基于和利公司被行政处罚后未主动履行关闭义务且原博罗县环保局函请湖镇镇政府确保行政处罚执行的前提下所采取的紧急措施，湖镇镇政府采取的紧急措施虽存在违法，但和利公司违法生产期间所得的利益属于非法利益，并非《国家赔偿法》规定的合法权益，故不应适用《国家赔偿法》进行赔偿。湖镇镇政府采取紧急措施目的是为督促和利公司尽快履行行政处罚、制止和利公司继续排污以及避免河流污染无法通过中央和省级环保督察。若和利公司被处罚时意识到违法行为的严重性，依法关闭公司，并通过合法途径寻求救济，湖镇镇政府也不会不得已对和利公司采取上述紧急措施。另外，本案中和利公司存在拒不执行已生效行政处罚的违法生产经营行为，若和利公司违法生产期间获得了赔偿，将造成违法行为人认为自身的违法行为，能够获益的不良影响。综上所述，请求二审法院结合本案事实证据及一审查明内容，依法维持一审判决，驳回和利公司的第2、3、4项上诉请求。原审第三人博罗供电局在二审庭审中陈述意见如下：一审环节时，已经查明了我方没有实施停电行为，是本案的湖镇镇政府对和利公司实施了断水断电，所以我方与本案行政行为没有利害关系，不应承担任何责任。原审第三人博罗县湖镇供水有限公司在二审阶段未提交书面答辩状，亦未到庭参加诉讼。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，关于湖镇镇政府作出的《关于依法关停惠州市和利牌印染有限公司的通知》是否合法的问题，一审法院已作相关阐述，各方当事人亦未上诉，本院不再赘述。本案的争议焦点是和利公司主张的200万元损失能否得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失，行政行为违法并不必然产生国家赔偿，应结合案件的情况作出认定。本案中，和利公司在被责令关闭后，就应停止生产经营，若继续生产经营所产生的损失，则不属于上述法律规定的合法权益的范围，不受法律保护。和利公司上诉称湖镇镇政府的涉案行为导致其生产经营实然被迫停止导致损失，二审询问时和利公司又称在收到生态环境保护部门的责令关闭的行政处罚后就已自行关闭，当时正与他人协商转租事宜，前后陈述矛盾，且亦不能提交证据证明其合法权益因湖镇镇政府的涉案行为而受到损失。因此，原审法院对和利公司的赔偿请求不予支持，并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人和公司上诉无理，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人惠州市和利牌印染有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 朱丽蕴审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年九月十六日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；