四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1222号 上诉人（原审原告）秦肃川，男，1965年3月26日出生，汉族，住四川省兴文县。 被上诉人（原审被告）兴文县人民政府。住所地：四川省兴文县古宋镇香山西路**。 法定代表人石进，县长。 委托代理人涂治江。 委托代理人颜德华，四川戎星律师事务所律师。 上诉人秦肃川因诉被上诉人兴文县人民政府（以下简称兴文县政府）土地行政划拨违法一案，不服四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2006年7月10日，秦肃川向原兴文县规划和建设局提出搬迁厂房申请。2006年7月13日，原兴文县环境保护局在项目名称“兴文县中城镇肃川锅厂”（以下简称肃川锅厂）的《建设项目环境影响登记表》上签署审批意见，该登记表载明锅厂生产原辅材料以焦煤和废铁为主。其中登记表中载明“九、当地环保部门审查意见（包括项目执行的环保标准）”一栏中的内容为“该项目属旅游环线搬迁项目，为废旧铁铸造加工项目，其主要污染物为烟尘、噪声和炉渣。烟尘必须安装烟气净化处理设施；噪声必须利用封闭隔音降噪；炉渣必须综合利用；废水必须修建废水净化处理设施经处理后排放。”并对烟气、噪声、废水排放标准予以载明。2006年7月17日，兴文县建设局领导在建设项目选址意见书审批表（试行）上签字同意。2006年7月21日，原兴文县规划和建设局作出的兴建设编号建规字第2006-027号《建设项目意见书》，建设项目名称锅厂厂房，建设单位名称为肃川锅厂，用地面积1618.67平方米，建筑面积120平方米，建设单位拟选位置为大礼村一组、五组。2006年11月，原兴文县国土资源局填发兴国土建〔2006〕划拨字第139号《国有土地划拨决定书》（以下简称139号划拨决定），准予秦肃川锅厂建设使用宗地面积1618平方米，证书有效期2006年11月至2007年11月。2007年11月，原兴文县国土资源局在该决定上签署同意延期壹年的意见。2008年7月10日，秦肃川以出让方式取得该宗国有土地使用权。2008年7月15日，原兴文县国土资源局与秦肃川签订《国有土地使用权出让合同》，约定原兴文县国土资源局将位于兴文县××镇××村××组××组××平方米的土地出让给秦肃川，土地使用权出让年限为五年，自2008年7月10日至2013年7月10日止。土地使用用途为工业用地。2008年7月15日，兴文县人民政府向秦肃川颁发兴国用（08）第4019号《国有土地使用权证》。登记使用权终止日期为2013年7月10日。2012年8月2日，兴文县政府向秦肃川颁发兴国用（2012）1329号国有土地使用权证，登记使用权终止日期为2023年7月10日。2014年12月27日，兴文县人民政府办公室作出兴府办函〔2014〕204号《关于印发的通知》，按照相关规定界定出高污染燃料的种类，并划定了兴文县禁燃区范围，并于2017年、2019年予以扩展。兴文县政府设立的禁燃区包含了肃川锅厂使用的土地。肃川锅厂原料焦煤属于界定的高污染燃料范围。秦肃川认为兴文县政府划拨土地的行为违法，无法办理排污许可证，致其开办的肃川锅厂无法正常经营生产，遂提起诉讼，请求确认兴文县政府将城市禁燃区土地划拨给秦肃川作为工业用地违法。 另查明，本案中兴文县政府未向秦肃川作出责令停产停业的通知或决定。秦肃川向该院起诉时提出了两个诉讼请求，确认兴文县政府将城市禁燃区土地划拨给秦肃川作为工业用地违法和确认兴文县政府责令秦肃川停产停业的行为违法，庭审中经释明，秦肃川撤回第二个诉讼请求。即本案仅对划拨行为是否违法进行审理。本案起诉时秦肃川还将其作为法定代表人的兴文县兴威铸铁锅生产有限责任公司列为共同原告，经法庭释明，秦肃川明确其以个人名义起诉。 上述事实，有原告秦肃川提供，并经原审庭审质证确认的下列证据证实： 1.2019年7月11日兴文县古宋镇大礼村村民委员会出具的证明。2.兴文县人民政府办公室兴府办函〔2014〕204号《关于印发的通知》。3.建设项目环境影响登记表。4.《建设项目选址意见书》。5.139号划拨决定。6.《国有土地使用权出让合同》。7.国有土地使用权证。8.营业执照。9.秦肃川于2006年3月6日提出的申请、兴文县中城镇人民政府出具的证明。 上述事实，还有被告兴文县政府提供，并经原审庭审质证确认的下列证据证实： 1.建设项目意见书、申请。2.建设项目环境影响登记表。3.建设项目选址意见书审批表（试行）、兴文县人民政府政务服务中心接件通知单、秦肃川锅厂用地平面示意图。4.土地登记卡、《国有土地使用权出让合同》、139号划拨决定、土地使用权登记审批表、建设项目意见书。5.原四川省住房和城乡建设厅川建规函〔2016〕460号《关于兴文县县域村镇体系规划及兴文县城市总体规划的府函》、城乡规划编制资质证书、《兴文县城市总体规划（2014-2030）》、中心城区土地使用规划图。6.国务院国发〔2013〕37号《关于印发大气污染防治行动计划的通知》、四川省人民政府川府发〔2014〕4号《关于印发四川省大气污染防治行动计划实施细则的通知》、宜宾市人民政府宜府函〔2014〕33号《关于印发的通知》、宜宾市人民政府办公室宜府办函〔2014〕245号《关于印发的通知》、兴文县人民政府办公室兴府办函〔2014〕204号《关于印发的通知》、兴文县人民政府办公室于2017年7月28日作出的《关于印发的通知》、兴文县人民政府办公室兴府办函〔2019〕16号《关于印发的通知》。 原审法院认为，本案中取得划拨土地的行政相对人是秦肃川，秦肃川以个人名义提起本案诉讼主体适格。原告秦肃川将诉讼请求明确为确认兴文县政府将城市禁燃区土地划拨给秦肃川作为工业用地违法。首先，139号划拨决定作出日期是2006年11月27日，载明的用地单位是秦肃川，该决定书的作出距秦肃川提起诉讼已经超过五年；其次，139号划拨决定载明的有效期限为2006年11月至2007年11月，经原兴文县国土资源局同意后延期1年。该决定在2008年11月已失效。且秦肃川与原兴文县国土资源局于2008年7月15日签订《国有土地出让权出让合同》，划拨土地的行为已被出让方式所取代。该划拨行为已不具备可诉性；第三，兴文县政府设立禁燃区和制定县域城市规划均发生在139号划拨决定之后，国有土地划拨行为与秦肃川锅厂目前的停产停业不具有因果关系。故秦肃川请求确认兴文县政府划拨土地的行为违法，不论是起诉期限、行政行为的可诉性以及因果关系而言，均不符合案件受理的条件。秦肃川认为肃川锅厂系按照政府要求选定的地址，且在建设时已经符合了环评的要求，客观上已投资生产多年，现由于该区域纳入了县域城市规划区和禁燃区，导致肃川锅厂无法进行生产，损失惨重，故请求兴文县政府对其现有的损失进行补偿。根据《建设项目环境保护条例》（1998年版）第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收”的规定，秦肃川取得该项目建设用地后，环保部门提出了对生产产生的污染净化处理，符合标准后予以排放的审查意见。秦肃川未按照环保部门的审查意见，在肃川锅厂建设项目完工后未申请排污验收的情况下即进入投产经营，本身不符合开展生产经营的环境保护条件。现因肃川锅厂位置处于兴文县政府划定的禁燃区范围无法继续生产，不属于政府因政策调整或情势变更导致原本合法的生产经营不能继续的情形，秦肃川应对该结果自行承担相应责任。兴文县政府亦未直接作出责令秦肃川停产停业的通知或者决定，秦肃川在完善污染净化设备，排污达到环保标准后仍可继续生产。秦肃川的起诉不符合行政诉讼的受理条件，应当裁定驳回其起诉，但综合案件具体情况，秦肃川依照信赖利益保护原则请求兴文县政府进行补偿的理由亦不能成立。为避免诉讼程序空转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告秦肃川的诉讼请求；案件受理费50元，由原告秦肃川负担。 上诉人秦肃川上诉称，兴文县政府虽没有作出责令停产停业的处罚通知，但兴文县环保执法大队工作人员罗守强等人曾口头告知要求停业；兴文县政府作出肃川锅厂使用土地的划拨行为及前期环境影响评价、选址意见书均违法；肃川锅厂因在兴文县政府划定的禁燃区内，其使用焦煤生产，无法取得排污许可，也不能竣工验收，致遭受巨额损失；本案起诉期限应当从2019年6月16日秦肃川收到政府信息公开答复，知道兴文县政府将其兴文县中城镇肃川锅厂设为禁燃区之日起计算；一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误。请求：撤销四川省宜宾市中级人民法院（2019）川15行初63号行政判决；确认兴文县政府兴环评（2006）29号环评报告和兴文县政府2006-027号选址意见书违法；一、二审诉讼费用由兴文县政府负担。 被上诉人兴文县政府答辩称，兴文县政府至今未对秦肃川开办的肃川锅厂作出过停产停业的行政行为；秦肃川开办的肃川锅厂的停产停业是因为其建设项目竣工后未向当地环保行政主管部门申请配套建设的环境保护设施竣工验收，肃川锅厂不能投入生产或者使用，是因秦肃川自身原因造成的，其曾经的生产行为属违法；兴文县政府制定城市规划和设立禁燃区符合法律规定，并在秦肃川取得划拨土地之后，与肃川锅厂的停产停业损失无因果关系。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原判。 上诉人秦肃川及被上诉人兴文县政府在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，上诉人秦肃川及被上诉人兴文县政府均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另确认，2006年11月27日，原兴文县国土资源局根据兴文县政府兴府函（2006）095号《兴文县人民政府关于2006年第二批国有土地新建改建及权属变更的批复》（以下简称095号批复），作出139号划拨决定。 本院认为，上诉人秦肃川因不服被上诉人兴文县政府2006年11月将城市禁燃区土地划拨给秦肃川作为工业用地的行政行为，向原审法院提出诉讼，请求确认该行政行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款以及兴文县××号批复时尚有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为不服，应当在知道或者应当知道行政机关作出行政行为之日起六个月内向人民法院提出诉讼，行政机关作出具体行政行为时未告知其诉权或者起诉期限的，从其知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但最长不超过2年。本案中，秦肃川于2006年申请将其开办的肃川锅厂搬迁，原兴文县国土资源局根据兴文县政府095号批复，于2006年11月27日作出139号划拨决定，将位于兴文县××镇××村××组××组的国有土地1618平方米划拨给秦肃川建设肃川锅厂，此时，秦肃川对兴文县××号批复的行政行为是知道的，在兴文县政府未告知其对该行政行为不服可以提出诉讼及诉讼期限的情况下，秦肃川应当在收到原兴文县国土资源局139号划拨决定之日起，在最长2年期限内提出行政诉讼，但秦肃川直至2019年10月才向一审法院提出诉讼，已超过法定起诉期限，又未提供证据证明有因不可抗力或其他不属自身原因耽误起诉期限的情形。且秦肃川提供的证据不能证明兴文县政府对其直接作出过划拨土地使用权的行政行为，秦肃川的起诉没有兴文县政府对其作出过划拨土地的具体行政行为的事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：......（三）有具体的诉讼请求和事实根据；......”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；......”的规定，秦肃川的起诉不符合法定受案条件，原审法院认定秦肃川的起诉不符合法定受案条件并无不当。 原审法院另认定秦肃川取得划拨的项目建设用地，在环保部门提出对生产产生的污染净化处理，符合标准后予以排放的审查意见后，秦肃川未按照环保部门的审查意见，在肃川锅厂建设项目完工后未申请排污验收的情况下即进入投产经营，本身不符合开展生产经营的环境保护条件，现因肃川锅厂位于兴文县政府划定的禁燃区范围无法继续生产，不属于政府因政策调整或情势变更导致原本合法的生产经营不能继续的情形，秦肃川应对该结果自行承担相应责任，兴文县政府未直接作出责令秦肃川停产停业的通知或者决定，秦肃川在完善污染净化设备，排污达到环保标准后仍可继续生产，符合本案查明的事实。原审法院综合考虑本案实际情况，为实质解决行政争议，避免当事人讼累，在认真分析当事人起诉的实质诉求后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告秦肃川的诉讼请求亦无不当。 根据一审查明的事实，秦肃川在一审中明确其诉讼请求为确认兴文县政府将城市禁燃区土地划拨给秦肃川作为工业用地违法，本案仅对秦肃川所提的该项诉讼请求进行审理，至于秦肃川开办企业停产停业的具体原因，已超出本案审理范围。但可以确定的是兴文县政府于2006年作出095号批复，原兴文县国土资源局作出139号划拨决定时，原兴文县国土资源局划拨给秦肃川使用的土地尚未确定为禁燃区范围，秦肃川开办的肃川锅厂停产停业与兴文县××号批复和原兴文县国土资源局作出139号划拨决定的行政行为没有法律上的利害关系，秦肃川提供证据不能证明兴文县××号批复的行政行为违法，兴文县政府作出095号批复和原兴文县国土资源局作出139号划拨决定的行政行为未侵害秦肃川的合法权益，秦肃川的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦肃川负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年九月二十日 书记员 周竹青