浙江省海宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0481行初38号 原告周秀华，女，1954年9月13日出生，汉族，住瑞安市。 被告嘉兴市自然资源和规划局，住所地嘉兴市洪兴路**，统一社会信用代码11330400MB1957963F。 法定代表人沈金德，局长。 委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。 原告周秀华不服被告嘉兴市自然资源和规划局于2019年11月1日对原告购买的房屋进行不动产权登记时所作的附记，向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼。嘉兴市南湖区人民法院依据嘉兴市中级人民法院关于执行《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》的通知，将案件移送本院。本院于2020年4月29日立案后，于2020年5月1日向被告嘉兴市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月11日公开开庭审理了本案。原告，被告嘉兴市自然资源和规划局副局长俞日富及其委托诉讼代理人李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告嘉兴市自然资源和规划局于2019年11月1日依原告周秀华申请，就原告所购买的、由其个人所有的坐落于嘉兴市××幢××室的商品房进行不动产登记，登记号为浙（2019）嘉开不动产权证第0××6号。被告在附记中注明“自2019年11月1日起至2021年11月1日止，该不动产不得上市交易”。 原告周秀华诉称，2018年2月7日，原告在嘉兴万昆房地产开发有限公司售楼处认购了悦城家苑楼盘的6幢3单元2206室。2019年10月29日，原告按开发商的《商品房交付使用通知书》办理了房屋交接手续并办理不动产权证。但被告在原告的不动产权证书的附记页限制原告在两年内不得上市交易。原告认为，被告如若限制非嘉兴市户籍公民合法的不动产上市交易，应当在开发商销售时限制，不应该在非嘉兴市户籍投资后限制，致使造成投资者经济周转困难的局面。被告的行为严重侵犯了原告的经济利益，违反了人权平等原则和原告处分不动产的权利。故原告提出诉讼，请求判令：撤销被告作出的限制原告合法不动产自2019年11月1日至2021年11月1日上市交易的决定，由被告承担本案诉讼费。 原告周秀华向本院提交以下证据： 1、商品房交付使用通知书一份，证明开发商交付房屋的时间为2019年10月29日。 2、不动产权证书一份，证明被告限制原告合法不动产在2年内交易的事实。 被告嘉兴市自然资源和规划局辩称，一、本案不存在可诉的行政行为。原告认为被告作出了侵犯其合法权益的具体行政行为，但原告并未在限售期内申请过住房转移登记，则被告也不可能对其作出不予登记的决定。双方仅有的联系，仅是2019年10月，原告以不动产登记申请人的身份向被告的登记机构申请办理不动产登记。登记机构经审查原告提交的材料后，确认符合登记条件并按期完成了登记并颁发了不动产权证书。至于原告所述权属证书附记页中关于二年内不得上市交易的文字，只是登记机构对所有类似的产权人统一的善意提醒。因为对房屋买卖活动的管理并非被告登记机构的行政职责范围，考虑到此类产权人完成产权登记后，如果在宏观经济调控政策规定的限售期限内贸然签订房屋买卖合同，就可能承担无法履行合同义务的违约责任，故该文字是对产权人的善意提醒，对产权人有利。而附记中的提醒文字，并不具有行政决定的效力，不会由此产生房屋无法上市交易的后果。原告房屋二年内无法上市交易的原因来自国家制定的全国性房地产宏观调控政策规定，与权属证书附记中的提醒文字并无关系。被告的登记机构在不动产登记工作中执行国家宏观调控政策的具体方式，不是看权属证书附记是否加注了提醒文字，而是依据不动产登记系统内部的相关数据。权属证书附记中的提醒文字，只是给持证人看的，原告可以不予理睬，而该文字也不属于可诉行政行为。二、国家的司法和行政系统各有其法定职责和权限范围，行政系统制定、执行国家宏观经济调控政策的行为并不在法定的司法审查范围。司法与行政各有法定的职能范围，除法律列入司法监督范围的行政行为外，两者各自独立、互不干预。在行政诉讼法第十二条规定的受案范围中所列举的可诉行政行为并没有宏观经济调控行为；而在第十三条规定的不予受理的范围中包含了行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。而国务院和各级人民政府制定的宏观经济调控政策规定，其性质便是具有普遍约束力的决定、命令。我国是法制统一国家，行政诉讼法之所以有如此规定，就是因为宪法在第一百零七条明确规定“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员……”也就是说，在中华人民共和国领域内，只有国务院和各级人民政府，才依法拥有制定并执行宏观经济调控政策的权力和职能。国务院在国发[2017]22号文件《国务院关于落实重点工作部门分工的意见》中明确规定“坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和完善促进房地产市场平稳健康发展的长效机制……规范开发、销售、中介等行为，遏制热点城市房价过快上涨。”正是按照上述宏观经济调控要求，嘉兴市政府2017年召开多部门联席会议，决策当地宏观经济调控政策，批准市建委制定的《关于进一步加强市本级房地产市场调控的通知》，该文件开宗明义阐明“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位”，第一条明确规定“非本市户籍居民家庭取得住房不动产权证未满2年的，不得上市交易，不得办理转让公证手续”。这是有利于国家长远发展的规定，是国务院和各级人民政府在住房领域建立的“公共秩序”，原告和其他公民一样均负有依法遵守的义务。综上，宏观经济调控政策规定本身不属于行政诉讼可诉范围，原告的诉请于法无据，应当驳回。 被告嘉兴市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据： 1、不动产转移登记申请表一份，证明原告递交案涉不动产登记申请的时间为2019年10月30日。 2、不动产权属证书签收证明一份，证明被告登记机构按期完成原告转移登记及原告于2019年11月2日领取不动产权属证书的事实。 依据：《中华人民共和国宪法》第五十一条、第五十三条、第一百零七条、第一百一十条；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条；《国务院关于落实重点工作部门分工的意见》（国发[2017]22号）第一部分（一）、（五）；《关于进一步加强市本级房地产市场调控的通知》。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告提供的证据1，被告对真实性无法判断，该证据与本案无关联，本院不予认定。原告提供的证据2，被告对真实性无异议。该证据能证明被告在不动产权证附记中添加了对原告权利进行限制的内容，本院予以认定。 被告提供的证据1，原告对真实性无异议，本院予以认定。被告提供的证据2，原告对真实性无法判断，认为其系2019年11月1日取得案涉房屋的物权。该物流信息经本院查证属实，本院予以认定。 经审理查明，2017年5月20日，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会（以下简称原嘉兴市建委，现已重新组建）公开发布《关于进一步加强市本级房地产市场调控的通知》，规定“非本市户籍居民家庭取得住房不动产权证未满2年的，不得上市交易，不得办理转让公证手续……” 原告周秀华系温州瑞安人。2019年10月30日，原告就其购买的嘉兴市××幢××室商品房向被告嘉兴市自然资源和规划局申请不动产权属登记。2019年11月1日，被告审查原告提交的材料后，向原告颁发浙（2019）嘉开不动产权第0××6号不动产权证书，确认上述房屋的权利人为周秀华，但在附记中载明“自2019年11月1日起至2021年11月1日止，该不动产不得上市交易”。原告于次日收到该不动产权证书后，认为该附记上的内容侵犯了其合法权利，故依法提起诉讼。 本院认为，本案系被告嘉兴市自然资源和规划局在对原告周秀华购买的商品房进行不动产权登记时，在附记备注两年内不得上市交易，就该备注内容，原告不服，因而成讼。本案的争议焦点为： 一、被告在不动产权证书附记中所作的备注，是否属于行政行为。本院认为，原告的诉请虽然是“撤销被告就原告合法不动产作出的自2019年11月1日起至2021年11月1日止不得上市交易的决定”，但该备注内容附属于不动产权登记，并非被告独立的行政行为，不能将两者割裂分析。原告对被告对其不动产进行权属登记时添加了权利限制不服，换言之，是对被告不动产权登记的行为不服，而不动产权登记系被告的法定职责，属于行政行为，依法可诉。对被告提出的，原告申请不动产权登记，被告亦完成了不动产权属确认，则双方不存在争议的行政行为的抗辩，本院不予采纳。 二、被告附记中的备注，是否对原告权利义务造成影响。被告认为，对房屋买卖活动的管理并非不动产权属登记机构的职责范围，登记机构之所以在附记中添加不得上市交易的备注系因为嘉兴市宏观经济调控政策规定非嘉兴市户籍居民家庭取得住房不动产权证未满2年的，不得上市交易。为了防止当事人不知情，减少当事人的交易风险，故被告添加该内容，目的是为了提醒产权人，对原告权利义务不造成影响。本院认为，对于该备注的性质，应以大多数人的常识理解为基础。被告在附记中明确记载原告的不动产在两年内不得上市交易。该文意表述清楚明了，大多数人在交易过程中都会意识到原告房产的转让受到了限制，从而会考虑是否继续交易，故该内容会对原告权利义务造成影响，本院需进一步审查该内容的合法性问题。 三、被告在附记中所作的两年内不得上市交易的备注，是否事实清楚，于法有据。《不动产登记暂行条例》第八条第三款规定，“不动产登记簿应当载明以下事项：……（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；……”而原嘉兴市建委发布的《关于进一步加强市本级房地产市场调控的通知》第一条明确规定，“一、非本市户籍居民家庭取得住房不动产权证未满2年的，不得上市交易，不得办理转让公证手续。”原告为温州户籍，被告据此在不动产登记簿上注明案涉房屋两年内不得上市交易符合上述规定，并无不当。 原告主要的异议在于，根据物权法相关规定，所有权人依法对自己的不动产或动产享有占有、使用、收益和处分的权利。被告等行政机关若要规范房地产交易市场，应当在购买资格上进行限制，在买受人购买房屋后再对买受人的转让行为进行限制侵犯了产权人的处分权和经济利益，于法无据。 但政府如何规范房地产交易市场，系其如何行使职权、履行职责的考量范围，而原嘉兴市建委的文件内容并未剥夺所有权人的处分权，仅是在转让期限上予以了一定的限制。之所以作此限制，是因为不少交易主体利用其资本优势，将住房视作投机炒作与赚钱谋利的工具。如部分企业“不务正业”涉足房地产，推升房价赚取差价，影响了实体经济的健康发展；不少个人或投资者借助信贷杠杆结对“扫楼”，高抛低吸，极大地抬高了居民生活成本。而后果便是，全国城市房价轮番暴涨，资本操作者财富不断积累，住房需求者**难求，社会财富泡沫不断增大，市场社会的稳定面临巨大挑战。若不加以规制，国民经济必将遭受重创。正因为如此，2016年中央经济工作会议明确强调要促进房地产市场平稳健康发展，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，综合金融等手段，加快研究建立相应的制度和机制，抑制房地产泡沫，防止大起大落。随后，国务院在2017年的政府工作报告中指出要“坚持住房的居住属性，落实地方政府主体责任，加快建立和完善房地产市场平稳健康发展的长效机制……”因此，原嘉兴市建委为贯彻中央及国务院关于房地产市场的决策部署、执行国民经济和社会发展的计划，经市政府批准后于2017年5月颁发《关于进一步加强市本级房地产市场调控的通知》。此是其对促进本地房地产市场平稳发展的积极探索，是其履行自身职责的方式之一。处分权的行使也并非毫无限制，面对不理性的房地产市场，政府需要探索个人自由与公共利益之间的平衡点，而这一调控过程也将不断地更为科学有效。原嘉兴市建委作为嘉兴市房地产业的主管部门，面对当地房价不理性的上涨压力，其在中央、国务院的工作部署下，因地、因时制定调控措施并公开发布在政府网站中，该规范在嘉兴市行政区域内产生普遍约束力。故被告根据该通知在原告的不动产权证书中记载权利限制事项，并无不当。 综上，被告添加权利限制的不动产登记符合《不动产登记暂行条例》及《关于进一步加强市本级房地产市场调控的通知》之规定，原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周秀华的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周秀华负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  屈周燕 人民陪审员  赵 林 人民陪审员  朱国楚 二〇二〇年九月二十七日 书 记 员  金竹雯