云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终446号上诉人（一审原告）张勇，男，汉族，1950年4月23日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李琼仙，女，汉族，1953年12月22日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李翠云，女，汉族，1977年12月18日生，住云南省昆明市西山区。上诉人（一审原告）李坤林，男，汉族，1979年1月20日生，住云南省昆明市西山区。上述上诉人张勇、李琼仙、李翠云、李坤林的委托代理人夏加明。代理权限：特别授权代理。上述上诉人张勇、李琼仙、李坤林的委托代理人李翠云，女，汉族，1977年12月18日生，住云南省昆明市西山区。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路**。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人徐菲霞。代理权限：特别授权代理。委托代理人余易蓉，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。张勇、李琼仙、李翠云、李坤林（以下简称张勇等4人）因诉昆明市西山区人民政府（以下简称西山区政府）土地行政征收公告一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）作出的（2019）云01行初154号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月11日受理其上诉后，依法组成合议庭于2020年8月20日公开开庭审理了本案，上诉人李翠云及其张勇等4人共同委托代理人夏加明，被上诉人西山区政府的委托代理人徐菲霞、余易蓉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，李洪兴系李琼仙的父亲，张勇与李琼仙系夫妻关系，其婚生子女李翠云、李坤林。1992年8月16日，张勇取得了官集建（92）字第04-03-5-80号集体土地建设用地使用证，1996年4月2日取得了昆政房[官]字第9600827号房屋所有权证。昆明市西山区西坝新村609号房屋系张勇、李洪兴、李琼仙、李翠云、李坤林共同共有的房屋，李洪兴已于2002年10月2日去世。因城中村改造需要，西山区政府拟对西山区7号片区二、三期城市更新改造地块所涉及的集体土地进行征收。2009年12月16日昆明市西山区发展和改革局作出《关于对西山区核准的批复》（西发改〔2009〕224号），同意西山区7号片区城中村项目改造总用地约为310亩，规划建筑面积约为980000平方米，分为三期开发，一期占地面积91.47亩。2010年1月6日，昆明市国土资源局西山分局呈报了《建设用地项目呈报资料“一书一方案”》。2010年6月18日，云南省人民政府同意所报征地方案，云南省国土资源厅作出《云南省国土资源厅关于西山区第7号片区城中村改造项目土地征收的批复》（云国土资复〔2010〕41号，以下简称《41号批复》），同意将西山区福海街道办事处河北社区居委会第二股份合作社的集体建设用地0.0376公顷、西坝居民小组的集体建设用地3.9581公顷，金碧街道办事处河南社区居委会的集体建设用地4.8797公顷，河南社区居委会西坝新村六居民小组的集体建设用地0.0498公顷、弥勒寺新村居民小组的集体建设用地1.0788公顷，共计10.0040公顷集体建设用地征为国有，拟作为西山区第7号片区城中村改造项目用地。《41号批复》作出后，西山区政府即对项目一期范围内的集体土地组织实施了征收，与被征地的居民小组或集体经济组织于2010年7月签订了《征收集体土地补偿协议》，完成了项目一期土地征收工作，并进行了土地出让，云南中天文化产业发展股份有限公司依法取得了土地，办理了《国有土地使用证》，随后进行开发建设，现回迁安置房已经交付使用。2014年11月云南省国土资源厅作出《云南省国土资源厅关于云南省昆明市、大理州（大理市）2013—2017年城镇棚户区改造（七期）省级统贷项目有关用地手续的意见》（云国土资用〔2014〕75号）。2014年11月28日云南省人民政府投资项目评审中心作出《云南省人民政府投资项目评审中心关于〈云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告〉的评审意见》（云投审发〔2014〕477号），对城市棚户区改造项目进行评审，其中包括西坝片区。2014年11月28日，云南省人民政府投资项目评审中心作出《云南省人民政府投资项目评审中心关于〈云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）节能评估报告〉的评审意见》（云投审发〔2014〕478号）。2014年11月27日，云南省住房和城乡建设厅作出《云南省住房和城乡建设厅关于昆明未来城开发有限公司城市棚户区改造项目（七期）改造范围和指标审查有关问题的批复》（云建保〔2014〕609号），明确了昆明未来城开发有限公司对昆明市主城区的棚户区改造项目符合城市规划区域范围，符合国家和省关于城市棚户区改造范围的政策规定，七期项目实施的棚户区改造户数4850户已纳入云南省和国家2013-2017年棚户区改造规划。2014年11月27日，云南省住房和城乡建设厅作出《云南省住房和城乡建设厅关于云南省2013—2017年城市棚户区改造项目（七期）有关规划问题的批复》（云建保〔2014〕610号），同意项目统一立项，完善手续。2014年11月28日，云南省发展和改革委员会作出《云南省发展和改革委员会关于云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）节能评估审查意见的函》（云发改办资环〔2014〕797号），原则同意该项目节能评估报告。2014年12月1日，云南省发展和改革委员会作出《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告的批复》（云发改投【2014】1598号），同意建设云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）。2014年12月2日，云南省环境保护厅作出《云南省环境保护厅关于云南省昆明市2013—2017年城市棚户区改造项目（七期）环评审批有关问题的复函》（云环函〔2014〕427号），同意项目前期工作。西山区政府与涉及到“西山区城中村改造第7号片区建设项目”需征收集体土地的社区分别签订了《西山区城中村改造第7号片区建设项目征收集体土地补偿协议》。2015年12月14日云南中天文化产业发展股份有限公司与云南西翥投资有限公司签订了《西山区城中村改造第7号片区西坝新村重建改造项目二、三期社会投资人退出及进入协议》。2015年12月15日，金碧7号片区西坝新村城中村改造指挥部与云南中天文化产业发展股份有限公司签订了《西山区城中村改造第7号片区（二、三期）改造建设项目退出协议》。2016年2月22日，西山区政府与昆明市西山区城市建设投资开发有限公司、云南西翥投资有限公司签订了《西山区7号片区（二、三期）土地一级开发整理项目实施协议》。2017年1月9日，昆明市人民政府同意了西山区政府报送的《关于将西山区改造范围的请示》（西政请〔2016〕183号）。2018年9月5日昆明市规划局作出《昆明市规划局准予延续行政许可决定书》（昆规延续〔2018〕0017号），对规划条件进行了延续，并对项目二、三期土地权属及房屋情况进行调查。西山区政府根据《昆明市人民政府办公厅关于印发昆明市集体土地上房屋拆迁补偿安置指导意见的通知》（昆政办〔2015〕103号）的相关规定拟定征收补偿方案后，河南社区居委会先后两次提出了关于征收补偿方案的反馈意见，西山区政府下属金碧街道办事处7号片区城中村二、三期拆迁改造指挥部根据西山区政府授权及工作安排，完成西山区7号片区二、三期城市更新改造项目集体土地征收前期工作。2018年11月9日西山区政府金碧街道办事处作出《西山区政府金碧街道办事处关于批准执行〈西山区7号片区二、三期城市棚户区改造项目拆迁补偿安置实施方案〉（集体部分）的请示》（金处请〔2018〕164号）。2018年11月26日西山区政府经过常务会通过、批准“征收补偿实施方案”，由西山区政府办公室负责印发，并进行张贴公示。2019年3月12日，西山区政府发布了《西山区政府关于西山区城市更新改造7号片区二、三期项目集体土地征收公告》（以下简称《公告》），同时在昆明日报上进行了刊登。一审法院认为，土地征用、征收批准后，县级人民政府和土地管理部门成为征地实施的主体，本案西山区政府是此次征地的征收主体，其办公室印发文书的法律责任由西山区政府承担，其是本案适格的被告。昆明市西山区西坝新村609号房屋系张勇、李洪兴、李琼仙、李翠云、李坤林共同共有的房屋，此次征地行为与张勇、李洪兴、李琼仙、李翠云、李坤林有利害关系，李洪兴已故，因此，张勇、李琼仙、李翠云、李坤林是本案适格的原告。关于征地的合法性问题，根据本案查明的事实，从西山区政府提交的证据来看，涉诉土地已经取得了相关征地批复及建设所需相关批准文件，并对被征收土地进行调查确认、征询民意，昆明市人民政府也对西山区政府的征地情况进行了审查。在取得云南省人民政府的批准文件后，西山区政府即将“征收补偿实施方案”及“土地征收公告”在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并对被征收地组织和个人进行了相应补偿。至于张勇等4人提出云南省人民政府于2010年6月18日作出《41号批复》的有效期于2012年6月18日届满，在此之后，依据该批复进行的任何土地征收行为均是违法和无效的主张，这是对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第四条第（十九）项，以及国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）第三条第（三）项的错误理解，在上述两份文件的对应条款中均规定：经批准后，满两年未实施的，批准文件自行失效，而不是指相关批准文件只有两年的有效期。本案中，《41号批复》作出的时间是2010年6月18日，西山区政府在获得征地批复后即实施了征地行为（一期）。而土地征收的组织实施是一个相对较长的过程，需履行告知、登记权属、决定补偿和安置、款项发放等程序。因西山区7号片区城中村改造项目是分期建设，涉诉征地行为（一期）完成后，2014年12月1日取得了《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（七期）可行性研究报告的批复》，西山区政府即按照征地的相关要求，逐一取得了建设项目所需批准文件，并对规划条件进行了延续。2019年3月12日发布的“土地征收公告”是针对西山区，是此次征地工作的延续。在云南省人民政府作出批复批准征地后的两年内，西山区政府已经开始组织实施征地行为。张勇等4人认为西山区政府用失效的批复实施征地行为违法，与事实不符，不予支持。综上所述，西山区政府的征地行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，张勇等4人主张此次征地行为违法应予撤销的诉讼请求依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及国务院《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决驳回张勇、李琼仙、李翠云、李坤林的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张勇、李琼仙、李翠云、李坤林负担。张勇等4人上诉称，1.一审判决认定事实不清，证据不足。一是本案涉及两个关键的文件，一个是2019年3月12日被上诉人发布的《公告》，另一个是2010年6月18日云南省人民政府作出的《41号批复》。按照土地管理法规定，只有省级人民政府先批准了土地征收，市县人民政府才能发布公告征地。被上诉人发布的《公告》把上诉人房屋所在的西坝新村三居民小组的集体土地也征收了进去，但是《41号批复》没有批准征收上诉人房屋所在的西坝新村三居民小组的集体土地。《41号批复》只批准征收了河南社区居委会的集体土地4.8797公顷以及河南社区居委会下属的西坝新村六居民小组的集体土地0.0498公顷和弥勒寺新村居民小组的集体土地1.0788公顷。上诉人房屋所在的西坝新村三居民小组是河南社区居委会管辖的下属居民小组，但是西坝新村三居民小组的集体土地并没有在《41号批复》中批准征收。在一审中被上诉人认为批准征收的河南社区居委会的集体土地4.8797公顷就包括了下属居民小组的土地，也包括了西坝新村三居民小组的集体土地，但是没有出示任何证据进行证明。根据土地管理法第十条的规定，我国农民集体所有的土地可以由村农民集体所有，也可以由乡镇农民集体所有，每一级集体组织的集体土地是分开所有的，不能认为乡镇农民集体所有的土地就包括了下面村委会的全部集体土地，也不能认为村民委员会的集体土地就包括了下属的村民小组的集体土地。按照土地管理法的规定，各级集体组织的集体土地是分开所有的。本案中的居委会和居民小组是由农村集体组织演变过来的，居委会的集体土地与居民小组的土地不是简单的总体和部分的关系。集体土地可以是各级集体组织各自所有。二是一审未就被上诉人发布的《公告》内容进行合法性审查，《公告》没有包括被征收土地的所有权人和农业人员安置途径，所以内容不符合《征用土地公告办法》，即内容不合法，一审判决没有就公告内容合法性进行审查。被征收土地的人员原来是靠出租自建房屋为生，土地和房屋被征收以后，大多数人并没有技能到社会上去重新谋生或者就业，既然法律规定征收土地还要明确对被征地人员的安置途径，被上诉人只是简单征收土地，没有明确对被征地人员的安置途径，这是不合法的。2.一审判决适用法律错误。―审法院认为上诉人对《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第四条第（十九）项和国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条规定错误理解，并在判决书中明确“上述两份文件对应条款中均规定：经批准后，满两年未实施的，批准文件自行失效，而不是指相关批准文件只有两年的有效期。”一审判决与国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第三条规定违背，上诉人没有做任何文件有效期的解释，有效期是该文件明文规定的，就是两年的有效期，上诉人是直接引用国土资源部的规定，而非上诉人错误理解。因而一审判决适用法律错误。综上，请求：1.撤销昆明中院（2019）云01行初154号行政判决；2.撤销西山区政府发布的《公告》；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人西山区政府答辩称，案涉项目于2009年12月16日就明确土地分三期进行建设，整个项目在一期开发之前就取得相应的批复。被上诉人一审时已提交证据证明本案所涉项目获得了专项规划并取得了相应延期。本案所涉项目于2009年开始实施，建设过程中取得省住建部门的批复，征地工作一直在持续开展。上诉人所说的两年内未实施失效的情形与本案情形不符。上诉人一审中自认609号房屋已包含在征地范围内。上诉人所在村民小组已在相关权属调查资料中盖章确认了609号房屋在征收范围内。一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条以及《征收土地公告办法》的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等在被征收土地所在地予以公告。故市、县人民政府依法发布公告的行为，仅仅是对征收土地方案中已获审批的事项在被征收土地所在地予以公示告知的行为，对被征收人的权利义务并不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是后续的相关征收土地行为。本案所诉《公告》对张勇等4人权利义务不直接产生实际影响，依法不属人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。本案张勇等4人所诉《公告》不属人民法院行政诉讼受案范围，应依法驳回其起诉。张勇等4人主张其房屋不在《41号批复》征收的集体土地范围内，但未提交相关证据予以证明，对该主张本院不予支持。综上所述，一审判决驳回张勇等4人诉讼请求，属适用法律错误，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2019）云01行初154号行政判决；二、驳回张勇、李琼仙、李翠云、李坤林的起诉。一、二审案件受理费人民币各50元，退还张勇、李琼仙、李翠云、李坤林。本裁定为终审裁定。审判长 王昕审判员赵学军审判员赵霁二〇二〇年九月九日法官助理冷敏书记员杨巴泥