广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终61号上诉人（原审原告）：五华县*********民小组。负责人：黄宏成，村民小组长。上诉人（原审原告）：五华县*********民小组。负责人：黄达宽，村民小组长。两上诉人共同委托代理人：邓秋平、杨方，广东枫晟明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：五华县自然资源局，住所地：广东省五华县********。法定代表人：李定华，局长。委托代理人：王国培，五华县自然资源局工作人员。委托代理人：钟文嘉，广东世纪华人（梅州）律师事务所律师。原审第三人：黄飞中，男，汉族，1970年1月15日出生，住址：广东省五华县******光裕楼。上诉人五华县*********民小组（以下简称新华小组）、五华县*********民小组（以下简称成达小组）因诉被上诉人五华县自然资源局土地登记行政纠纷一案，不服兴宁市人民法院（2020）粤1481行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定如下事实：华府国用字(1989)第00000974号（地号：142*****015号）《国有土地使用证》中的土地是原油田公社向土地所在的大队征用而来后划拨给郭田供销社建立商店使用的。1988年12月31日郭田供销社向原五华县国土资源局提交《土地使用权登记发证申请书》申请对涉案土地登记发证，后经原五华县国土局根据相关规定，审核办证材料，完善办证手续并按当时的规定进行核实后于1989年1月24日颁发了华府国用字(1989)第00000974号（地号：142*****015号）《国有土地使用证》。2005年5月26日，郭田供销社与第三人黄飞中签订了《国有土地使用权转让合同》，将位于五华县*********.3平方米的土地使用权转让给了第三人黄飞中。五华县人民政府核发了登记在第三人黄飞中名下的华府国用（2005）第0018318号《国有土地使用证》。两原告认为，涉案的799.3平方米土地一直由两原告所有，被告在没有办理任何征收、征用手续的情况下，于1989年将该土地错误登记在五华县郭田镇供销社名下，2005年又将该土地错误登记在第三人黄飞中名下，侵犯了原告的合法权益，遂于2019年11月7日向本院提起行政诉讼，要求判如诉请。庭审中，原告变更诉讼请求为：一、确认华府国用字（1989）第00000974号（地号：142*****015号）《国有土地使用证》登记无效；二、撤销华府国用（2005）第0018318号《国有土地使用证》，将该宗地返还给两原告。另查明，两原告庭前申请本院调取华府国用（2005）第0018318号土地使用证登记历史档案及第三人黄飞中的身份信息，因被告在答辩时提交了华府国用（2005）第0018318号土地使用证登记历史档案，第三人黄飞中也向本院了提交其身份信息，两原告申请无收集必要，本院依法口头裁定对原告上述申请不予准许。庭审中，两原告出示1992年至2003年的农业税完税凭证原件，欲证明从两原告每户村民交农业税的金额可以推算案涉土地一直由两原告村民缴纳相应的农业税，由此可见案涉土地应归两原告所有。被告则认为该证据无法证明涉案土地属于原告所有。庭后两原告经本院通知，一直未向本院提交1992年至2003年的农业税完税凭证原件或复印件，本院视为其撤回该证据。原审裁定认为：法院审理行政案件遵循先程序后实体原则，应先审查起诉是否符合法定条件再进行合法性审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”的规定，行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修改颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人或利害关系人等提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。本案中，华府国用字（1989）第00000974号（地号：142*****015号）《国有土地使用证》是在1989年1月24日颁发的，原告请求确认该证登记无效，依法应不予立案。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一款第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”。本案中，两原告认为案涉的799.3平方米土地一直归其所有，但并未向本院提交涉案土地的相关权属及其它证据予以证实，根据华府国用字（1989）第00000974号（地号：142*****015号）《国有土地使用证》及华府国用（2005）第0018318号《国有土地使用证》可知，涉案的799.3平方米土地在1989年已转为国有土地并登记在郭田供销社名下。2005年5月26日，第三人黄飞中向郭田供销社购买了涉案土地的使用权并依法办理了华府国用（2005）第0018318号《国有土地使用证》，原告也未能提供有效证据证明其系涉案《国有土地使用证》土地的前手权利人或对涉案《国有土地使用证》中土地享有合法使用权。故原告与涉案两份《国有土地使用证》不具有法律上的利害关系，现原告请求撤销华府国用（2005）第0018318号《国有土地使用证》并将该宗地返还给两原告，不符合上述法律规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）其他不符合法定起诉条件的情形”，所以对原告新华小组、成达小组的起诉应依法裁定驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百六十二条的规定，裁定驳回原告五华县*********民小组、五华县*********民小组的起诉。上诉人新华小组、成达小组上诉称：一、本案基本事实：本案诉争土地华府国用字(1989)第00000974号《国有土地使用证》(地号：142*****015)登记在五华县郭田镇供销社名下，一直以来该土地为两上诉人所有。上世纪70年代，为组建五华县郭田供销社，借用了该宗土地及周边土地进行经营。1999年郭田供销社撤离，上诉人要求郭田供销社归还该宗土地，郭田供销社退还了周边空地，对该宗土地上有建筑物的部分，郭田供销社表示待建筑物处理后再将剩余土地退还。2018年9月，原审第三人黄飞中告诉上诉人村民，郭田供销社的房屋已经卖给了原审第三人，原审第三人准备拆除房屋，重新建新房。上诉人当时没有见到原审第三人的土地证，也没有见到转让土地的合同等资料。2019年12月，原审第三人准备建设新房，上诉人要求原审第三人支付土地使用费。在双方协商过程中，上诉人才看到原审第三人的《国有土地使用证》复印件，后双方协商未果。上诉人立即对该证进行核查，直到本案一审期间，上诉人才看到华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》以及华府国用字(1989)第00000974号《国有土地使用证》的部分资料及原件。上诉人此时才完全知道郭田供销社在1989年未有任何权利来源证明的前提下，向五华县国土局申办了土地使用权证，五华县政府未经合法审查就为郭田供销社颁发了华府国用字(1989)第00000974号《国有土地使用证》(2507m²)。该土地于2005年由郭田供销社部分转让给原审第三人〔华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》(779.3m²)〕。二、上诉人为本案利害关系人，是本案适格的原告，理由如下：根据《关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据该解释，“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。结合本案客观事实来看：1.本案所涉土地自古以来就是上诉人村民在耕种劳作，根据被上诉人提供的证据《五华县土地登记表》记载“油田公社时和大队生产协商征用”来看，原审被告对该土地原属于上诉人是认可的，没有争议的；2.从上诉人向原审法院提供的村民证明更加证明了该土地历来就属于上诉人，更何况在1989年土地证颁发给郭田供销社后，从1992年到2003年该土地的农业税一直由上诉人村民缴纳。3.根据被上诉人提供的证据《关于转让房产的请示》，涉案地上建筑物应当招标拍卖而没有招标拍卖，该行为侵害了上诉人的公平竞争权和相邻权。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。4.被上诉人未按1989年出台的《土地登记规则》的规定发布公告、审查土地权属来源证明和地上附着物权属证明，将原属于上诉人的土地错误的登记在郭田供销社。其后在2005年也没有按《土地登记规则》的要求审查土地权属来源证明及地上附着物权属证明，就错误的将华府国用字(1989)第00000974号《国有土地使用证》(地号：142*****015)的部分土地登记给了原审第三人，使其取得了华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》，造成了本案土地争议，给上诉人的权利义务已经或将会产生实际影响。三、原审法院驳回上诉人的起诉适用法律错误，本案应当受理，理由如下：1.根据《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实依据；(四)属于人民法院受案范围和受诉讼人民法院管辖。”本案上诉人满足以上法律规定的一切条件，是本案适格的原告。2.本案一审的诉讼请求为：一、依法确认五华县郭田供销社(坪上站)0000974(142*****015)号《国有土地使用证》无效；二、撤销华府国用(2005)第0018318号土地使用权证登记历史档案资料，将该宗土地返还上诉人。原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条，认为行政相对人或利害关系人等提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后的行政行为提出，因华府国用字(1989)第00000974号《国有土地使用证》(地号：142*****015)为1989年1月24日颁发而不予立案。即便如此，但因该行政行为对2005年所作出的行为，在证明权属来源方面具有根本意义，需要查明该事实。其次，本案第2项诉讼请求是“撤销华府国用(2005)第0018318号土地使用权证登记历史档案资料，将该宗土地返还原告。”根据《行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。结合本案事实来看，上诉人自知道被上诉人给原审第三人颁证的情况后就立即向法院起诉，并且该证的颁发有可能使上诉人丧失原本属于自己的土地，同时该证颁发所作出的行政行为属于因不动产提起诉讼的案件，在未超过二十年的情况下，再结合本案案由行政撤销来看，原审法院存在认定事实和适用法律错误，法院理当立案审理该案第二项诉讼请求。四、华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》依法应当撤销，理由如下：首先，根据《土地登记规则》第十二条之规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。根据该规定，被上诉人在颁发土地使用证时，应当审查原审第三人申请土地使用权登记是否提供了相应材料，审慎评价颁证依据是否充足。但从被上诉人提供的证据材料来看，华府国用字(1989)第00000974号《国有土地使用证》(地号：142*****015)存在土地来源不清，没有任何文件、协议就征用取得土地，对地上附着物权属证明等关键依据更是毫无记载。在没有提交地上附着物权属证明这一重要材料的情况下，登记发证，严重违法；并以此来作为华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》的合法权属来源，是被上诉人没有履行调查职责的，以致作出了完全错误的权属认定。其次，被上诉人提供的证据来看，华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》是原审第三人通过与五华县国土局签订的《国有土地使用权出让合同》和与郭田供销社签订的《国有土地使用权转让合同》取得的。而原审第三人只缴纳了国有土地出让金，没有向郭田供销社支付土地转让金。而该证记载的使用权类型为出让，用地图记载的又是转让，属于严重的事实不清。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条之规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。在该案证据当中，被上诉人没有提供与城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定的方案，也没有提供报批准的任何材料。最后，根据被上诉人提供的《关于转让房产的请示》来看，该房产转让实行的是“招标转让”，但被上诉人未提供招标文件、公告、中标文书等关键证据。另根据《中华人民共和国物权法》第十二条的规定，登记机构应当履行查验土地权属证明和其他必要材料，如实、及时登记有关事项等职责。根据上述法律的规定，被上诉人应当在土地使用权属登记工作中尽到审慎审查的义务，核实相应材料真实性，全面审查，并如实记载。被上诉人未按法律规定的要求履行职责，就错误的颁发了华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》给原审第三人，使上诉人的权利遭到巨大损害，该证依法应当撤销，并应将该证所记载的土地归还给上诉人。综上所述，上诉人认为，一审裁定认定事实不清，法律适用错误，请求二审法院综合全案情况，依法支持上诉人的上诉请求:一、请求梅州市中级人民法院撤销兴宁市人民法院(2020)粤1481行初20号《行政裁定书》，并将本案发回重审或依法改判；二、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人五华县自然资源局答辩称：一审法院的裁定认定事实清楚，适用法律正确。1.五华县人民政府颁发华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》是在1989年1月24日，而上诉人提起诉讼的时间是2020年1月7日，已经经过了31年的时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，上诉人起诉撤销华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》明显已经超过诉讼时效。2.自涉案土地被原油田公社征用后其性质就转为了国有土地。1989年政府将涉案土地划拨给郭田供销社使用并办理了华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》。2005年5月26日郭田供销社与原审第三人黄飞中签订《国有土地使用权转让合同》将涉案土地使用权转让给了原审第三人黄飞中。上诉人自始至终没有取得涉案土地的使用权，不是涉案土地的权属人，因此上诉人与涉案土地不具有法律上的利害关系。综上，一审法院于2020年5月28日作出的(2020)粤1481行初20号《行政裁定书》认定事实清楚，适用法律正确。上诉人诉请均缺乏事实和法律依据，其理由均不能成立。鉴此，恳请梅州市中级人民法院查清本案事实，依法驳回上诉，维持原判。原审第三人黄飞中向本院提交书面陈述意见称：一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应依法驳回上诉人的上诉。理由如下：一、上诉人的上诉理由不属实。原审第三人通过合法途径依法依规与郭田供销社签订了两份房地产转让合同，并于2005年5月6日办理了《国有土地使用证》（证号：华府国用(2005)第0018318号），根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定除外。原审第三人已依法取得该涉案土地的使用权，上诉人截止目前为止并未提供任何证据证明该涉案土地属于其所有，而是通过宗族黑恶势力蛮横无理的手段多次阻挠原审第三人对工地的施工，造成原审第三人大量的经济损失，原审第三人已报警处理，相关涉案人员亦已移交司法机关处理。因此，上诉人根本就不具备原告的诉讼主体资格，属于滥用诉权。二、五华县自然资源局依法依规办理涉案土地的相关证件，并依法颁发给相关使用权人，均有据可查，完全符合法律规定，况且该涉案土地及建筑物被郭田供销社经营、使用了几十年，郭田供销社按照相关政策公开转让该涉案土地及建筑物，本人于2005年已依法取得该土地的使用权证，均有档案可查。本人对涉案土地进行施工时亦将该土地使用权证复印件张贴在围墙上，但上诉人及其宗族成员怀疑该证是假证，对土地使用权证置之不理，并多次组织其宗族成员阻挠施工，郭田镇人民政府亦多次对上诉人及其宗族成员进行宣传教育，上诉人仍然置若罔闻。公道自在人心，上诉人无任何证据的情况下无端引起该土地权属纠纷，已引起政府的重视及村民的广泛关注，法院可前往实地调查了解案件的真实情况。在全面依法治国的情况下，上诉人仍然置法律于不顾，将宗族黑恶势力凌驾于法律之上，公然对原审第三人进行敲诈勒索，请法院在查清事实的基础上依法依规驳回上诉人的上诉，以维护原审第三人的合法权益。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点是上诉人提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。本案中，华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》是对涉案土地的初始登记，华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》是对华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》的变更登记。对于上诉人要求确认华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》无效的诉讼请求。首先，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》是在1989年1月24日颁发，是2015年5月1日前作出的行政行为，根据上述法律规定，对上诉人诉请确认该证无效的请求，人民法院不予立案。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被上诉人颁发华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》距今已超过三十年，上诉人在2020年起诉确认华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》无效已超过二十年最长起诉期限，人民法院不予受理。最后，《最高人民法院关于〈行政诉讼法〉施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复》〔（1993）民他字第10号〕规定：“行政行为发生在行政诉讼法施行之前，当时的法律没有规定法院受理此类案件的，人民法院不能受理。”华府国用字(1989)第142*****015号《国有土地使用证》是在行政诉讼法实施之前颁发，当时的法律未规定人民法院可以受理此类案件，对上诉人诉请确认该证无效的请求，依法亦应不予受理。对于上诉人要求撤销华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，涉案土地已于1989年初始登记为国有土地，上诉人并未提供充足有效的证据证明涉案土地是其所有的集体土地，因此被上诉人在2005年给原审第三人颁发华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》，与上诉人不存在法律上的利害关系，上诉人以涉案土地是其所有的集体土地等为由，请求撤销华府国用(2005)第0018318号《国有土地使用证》，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项的规定，依法应当裁定驳回其起诉。综上所述，上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年九月九日法官助理 邹俊锋书 记 员 张佳芳