河北省围场满族蒙古族自治县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀0828行初14号 原告赵树坤，男，1946年6月30日生，满族，农民，住河北省围场满族蒙古族自治县。 委托代理人李建东，河北山庄（隆化）律师事务所律师。 被告围场满族蒙古族自治县朝阳湾镇人民政府，住所地河北省围场满族蒙古族自治县朝阳湾镇金矿村。统一社会信用代码：1113082800097776XJ。 法定代表人王**，职务镇长。 委托代理人张亚琪，男，1994年9月8日生，汉族，户籍所在地河北省邯郸市大名县，现住河北省围场满族蒙古族自治县。 委托代理人程亚峰，围场满族蒙古族自治县纪元法律服务所法律工作者。 原告赵树坤诉请确认被告围场满族蒙古族自治县朝阳湾镇人民政府（以下简称朝阳湾镇政府）不履行法定职责违法一案，本院于2020年8月10日立案受理，于2020年8月12日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭进行了审理，原告赵树坤及其委托代理人李建东，被告朝阳湾镇政府的委托代理人张亚琪、程亚峰到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告赵树坤诉称，原告系朝阳湾镇小拨村**村民，在1999年第二轮土地发包时，原告一家承包了本村土地，并依法取得了政府核发的土地承包经营权证书（朝字第00257号）。根据围场县政府1999年围法发（1999）56号文件规定，1999年分地时，由于本组村民冯希贤的两个儿子当时的户口不在小拨村，因此小拨村当时的分地领导小组一致通过决定，将冯希贤两个儿子的承包地收回，并将收回的部分承包地调整给原告家新增人口姜雪、赵博文承包。当时冯希贤家只有冯希贤1人户口在小拨村，因此，冯希贤只能分得一口人的承包地，即十三亩地1.74亩。由于冯希贤没有交承包证费用，冯希贤将自己的承包地登记在了原告的土地承包经营权证书中。2004年，冯希贤两个儿子的户口又迁回小拨村，但是两人没有土地，冯希贤多次到有关部门上访，在2007年6月14日，朝阳湾镇政府与冯希贤达成协议，为冯希贤的儿子解决了耕地问题，但是事实上冯希贤家并没有耕种。现在冯希贤已经强行侵占原告家位于二十五亩地、转山子，刘义房东、河东场院四块承包地多年。此后两家因土地纠纷一直持续到现在，时间长达十多年，期间经过多种途径处理，但始终没有解决。为了彻底解决两家土地纠纷，防止以后引起更大的不必要的纠纷。原告依据有关规定，于2019年8月3日依法向被告提出申请，请求被告对原告和冯希贤有争议的土地进行确权，从根本上解决两家因土地引起的纠纷。但是至今被告没有作出确权决定，导致原告和冯希贤两家争议的土地得不到解决，原告认为被告的行为属于行政不作为。故原告为了维护合法权益，依法提起行政诉讼，请求人民法院确认被告行政不作为的行为违法，并责令被告作出确权决定。 原告向本院提交如下证据： 1.朝字第00257号《土地承包经营权证书》，拟证明在1999年第二轮承包土地时，原告家的承包地是经合法程序分得，原告家对分得的承包地享有合法的承包经营权； 2.围场县政府给原告的答复，拟证明对原告和冯希贤两家争议的承包地，政府没有作出土地确权处理决定； 3.土地确权申请书，拟证明原告于2019年8月3日向被告提出了土地确权申请，但是被告始终没有作出处理决定。 被告朝阳湾镇政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于受案范围的规定，只有列入受案范围的行政争议人民法院才拥有司法审查权，才能立案受理和作出裁判，行政管理相对人才有权向人民法院提起诉讼。本案所涉及的事项不在法律规定的行政诉讼受案范围内。因此，原告起诉被告没有任何法律依据；二、被告不是适格的诉讼主体。原告与案外人冯希贤所争议土地所有权是村民委员会及小拨村全体村民，并且发包方是村民委员会，被告无权对该宗土地处置，也无权作出具体行政行为，并且所涉土地已经由土地仲裁机构和人民法院作出裁决或判决，土地使用权权属明确，所以被告无权参与此案；三、原告起诉被告应拿出起诉的合理理由，原告既没有向被告递交任何申请，也没有相关领导予以接待答复，所以原告起诉无诉权也没有事实依据。综上，被告认为原告起诉理由不能成立，应该依法予以驳回。 被告向本院提交以下证据： 1.围场满族蒙古族自治县农业承包合同仲裁委员会作出的（围农）仲字[2014]第03号仲裁裁决书，拟证明被告只有审核监督的行政职能，并没有对涉案土地进行确权的职能； 2.围场满族蒙古族自治县人民法院作出的（2014）围民初字第2509号民事裁定书，拟证明原告赵树坤向法院提起民事诉讼败诉； 3.朝阳湾镇政府对（2014）围民初字第2509号民事裁定书执行情况的说明（后附小拨村五组召开全体村民会议的会议记录），拟证明根据（2014）围民初字第2509号民事裁定书，镇政府、村组织召开会议进行落实执行，但是没有落实下去，原告和冯希贤均不同意会议意见； 4.围场满族蒙古族自治县公安局出具的刑事科学技术鉴定书一份，拟证明赵树坤提交给冯希贤的土地承包合同书和土地承包经营权证书涉嫌存在伪造行为； 5.冯希贤的土地承包合同书、土地承包经营权证书，拟证明原来赵树坤提交给冯希贤的土地承包合同书和土地承包经营权证书涉嫌存在伪造行为。 本院组织各方当事人进行了证据交换和质证。对被告提交的证据，原告质证意见为：对1号证据仲裁裁决书真实性没有异议，但裁决结果是驳回赵树坤的仲裁请求，对原告赵树坤与冯希贤两家争议土地，农业仲裁委并没有作出实质性决定；对2号证据法院裁定书的真实性没有异议，但该裁定书的结果是裁定驳回原告赵树坤起诉，也没有对原告赵树坤与冯希贤土地争议纠纷作出最终的裁判；对3号证据能证明原告赵树坤与冯希贤承包地纠纷没有得到最终解决。被告当庭提交的以上三份证据，并没有在法定期间内提交，应视为被告没有证据。对4、5号证据的关联性不认可，且该两份证据被告并没有在法定举证期间内提交，不具有证据效力。 对原告提交的证据，被告质证意见为：对1、3号证据的真实性均不认可；对2号证据证明目的不认可，原告应该到县农经局或县档案馆进行咨询查阅，向朝阳湾镇政府申请确权没有意义，因镇政府没有对涉案土地承包经营权纠纷确权的法定职权。 本院对上述证据认定意见如下：对原告1号证据，虽然被告不予认可，但未提供相反证据，本院对其真实性予以认定；对原告2、3号证据的真实性本院予以确认，但对原告拟证明目的不予确认；被告提交的证据来源合法、内容真实，与本案相关联，本院予以确认。 根据当事人陈述及上述认定的有效证据，本院查明事实如下： 原告赵树坤与案外人冯希贤同是围场满族蒙古族自治县朝阳湾镇小拨村**居民，两家因承包地经营权自2004年开始产生纠纷。2007年，被告朝阳湾镇政府与冯希贤达成协议，主要内容为“从2007年开始，冯希贤两个儿子的耕地由村委会租用张春林4.2亩，交其耕种，直到国家有新的土地承包政策为止，镇政府给予其困难补助5万元。因土地和建房占地事不再上访”。2008年，冯希贤对承德市人民政府颁发给原告赵树坤的朝字第00257号《土地承包经营权证书》，向河北省人民政府提起行政复议，要求撤销此证。2008年10月7日，河北省人民政府作出冀政复决（2008）18号行政复议决定书，结果是“维持加盖被申请人公章的《土地承包经营权证书》（朝字第00257号）”。2012年，原告赵树坤向围场满族蒙古族自治县农业承包合同仲裁委员会申请确认争议地的承包经营权，2014年5月20日，该仲裁委员会作出（围农）仲字[2014]第03号仲裁裁决书，裁决结果为“驳回赵树坤的仲裁请求，所争议地由朝阳湾镇小拨村及五组按《中华人民共和国农村土地承包法》及《河北省农村土地承包条例》的规定程序和用途进行处理，朝阳湾镇人民政府对处理过程要全程审核、监督”。原告赵树坤不服，向本院提起民事诉讼。本院于2014年8月10日作出（2014）围民初字第2509号民事裁定书，认为对涉案土地应由朝阳湾镇小拨村村民委员会依据相关法规和政策重新确认原告赵树坤家与冯希贤家土地承包经营权，裁定驳回原告赵树坤的起诉。 现原告赵树坤认为，被告朝阳湾镇政府应对其与冯希贤争议的承包地权属进行确权，而在其向被告提出确权申请后，被告一直没有作出确权决定，导致争议的承包地纠纷得不到解决，被告的不作为行为违法，故向本院提起行政诉讼，请求判决确认被告对原告提出土地确权申请不作出处理决定的行为违法，并责令被告作出处理决定。 本院认为，本案通过当事人陈述和举证质证，原告赵树坤与案外人冯希贤之间的土地纠纷属于农村土地承包经营纠纷。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）是对土地的一般规定，属于一般法；而《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）则是针对农村土地承包经营权的特别规定，属于特别法。根据特别法优于一般法的法律适用原则，本案应适用《土地承包法》中关于对土地承包经营权纠纷的相关规定。另外，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定：“下列案件不作为争议案件受理：……(四)农村土地承包经营权争议案件……”对农村土地承包经营权纠纷，并非是政府部门依据上述处理办法作出处理决定的受案范围。《土地承包法》（2018年修正）第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿意协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”据此，具体本案，对原告赵树坤与案外人冯希贤之间的土地承包经营纠纷，被告作为乡镇人民政府仅可以调解,无作出确权处理决定的法定职责。因此,原告请求确认被告对原告提出土地确权申请不作出处理决定的行为违法，并责令被告作出处理决定的诉讼请求，没有事实依据和法律根据,本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的,可以裁定驳回起诉”,对原告的起诉依法应裁定驳回。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定,裁定如下: 驳回原告赵树坤的起诉。 案件受理费50元退回原告。 如不服本裁定，可在接到裁定书之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  刘国会 人民陪审员  王立民 人民陪审员  王雅凤 二〇二〇年九月八日 法官 助理  陈永红 书 记 员  赵 阳 附相关法条： 1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 2.相关权利义务： 上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。