四川省雅安市雨城区人民法院 民 事 判 决 书 (2018)川1802民初1507号 原告（反诉被告）：雅安市雨城区草坝镇塘坝村村民委员会，住所地四川省雅安市雨城区草坝镇合江场**。 法定代表人：魏国强，村长。 委托诉讼代理人(特别授权)：袁福强，四川同兴律师事务所律师。 被告(反诉原告)：雅安丰慧旅游发展有限公司，，住所地四川省雅安市雨城区合江镇双合村** 法定代表人：董玉凤，执行董事。 委托诉讼代理人（特别授权）：罗正学，男，公司总经理。 委托诉讼代理人：李华，四川炬衡律师事务所律师。 被告：四川省正学投资管理有限公司，，住所地四川省成都市武侯区二环路一段******** 法定代表人：罗正学，执行董事。 原告雅安市雨城区合江镇塘坝村村民委员会与被告雅安丰慧旅游发展有限公司（以下简称：丰慧公司）、成都清道夫资产管理有限公司（以下简称：清道夫公司）、四川省正学投资管理有限公司（以下简称：正学投资公司）合同纠纷一案，本院于2018年6月14日立案受理后，适用简易程序审理。同年8月7日，因案情复杂，本案依法裁定转为普通程序。审理期间，原告雅安市雨城区合江镇塘坝村村民委员会向本院申请撤回对清道夫公司的起诉，本院审查后依法裁定准予。审理中，丰慧公司提出反诉，本院审查后依法受理了丰慧公司的反诉,并组成合议庭适用普通程序公开开庭审理此案。原告雅安市雨城区合江镇塘坝村村民委员会的委托诉讼代理人袁福强，被告丰慧公司的委托诉讼代理人罗正学、李华，被告正学投资公司法定代表人罗正学均到庭参加诉讼。2020年5月21日,雅安市雨城区人民政府（以下简称：雨城区政府）撤销合江镇，将合江镇划归草坝镇管辖，原雅安市雨城区合江镇塘坝村民委员会的权利义务由雅安市雨城区草坝镇塘坝村村民委员会承继，本案原告变更为雅安市雨城区草坝镇塘坝村村民委员会（以下简称：草坝镇塘坝村委会）。本案现已审理终结。 草坝镇塘坝村委会向本院提出诉讼请求：1.解除双方于2012年8月31日签订的《草坝镇塘坝村新村项目投资联建合作协议（公共服务部分）》（以下简称：《合作协议（公共服务部分）》）及2013年1月10日签订的《补充协议（公共服务部分）》（以下简称：《补充协议（公共服务部分）》）；2.判令丰慧公司支付违约金人民币10,000,000元；3.判令丰慧公司立即退场；4.判令丰慧公司赔偿因其未完成的工程项目（包括：幼儿园、养殖场、景观、绿化等公共服务设施建设、开放性茶叶交易市场）和未完成的非经营性公共服务设施（包含文化休闲广场及1+7项目即整个项目中预留七间不少于30平方米办公室用于便民服务中心、文化体育中心、卫生计生中心、茶叶生产中心、农民培训中心不少于100平方米、综合调解中心、警务室）造成的损失10,000,000元（最终以评估报告为准）；5.判令正学投资公司承担连带清偿责任；6.判令丰慧公司和正学投资公司承担本案诉讼费用。事实和理由：为了积极推进“草坝镇塘坝村新村项目”建设，力争把该项目建设成为雨城区新农村建设的样板工程，草坝镇塘坝村委会通过招商引资引进清道夫公司进行农业综合开发该项目，内容涉及公共服务部分建设、地质灾害搬迁户农民住房建设等子项目。2012年8月31日，草坝镇塘坝村委会与清道夫公司签订了《合作协议（公共服务部分）》，约定由清道夫公司在2012年12月25日前完成1+7项目即预留七间不少于30平方米办公室用于便民服务中心、文化体育中心、卫生计生中心、茶叶生产中心、综合调解中心、警务室和农民培训中心(不少于100平方米)。其他公共设施部分在2013年6月30日前竣工完成。清道夫公司应完成的内容包括：根据新村建设要求和“贡茶之乡”的定位对项目做出规划、设计，并按照规委会通过的规划设计组织施工。负责全额投资，保质保量完成工程（工程包括：1.“贡茶之乡”建设；2.乡村特色茶家乐建设；3.休闲广场建设；4.幼儿园建设；5.养殖场建设；6.配套的卫生室、警务室等1+7建设；7.景观、绿化等公共服务设施建设；具体内容以规划设计为准），并负责质量和安全责任(工程完工验收后非经营性公共服务部分设施即包含文化休闲广场、1+7等使用权归草坝镇塘坝村委会)。2012年9月15日之前提供500万元的银行资金保函。负责建设范围内因建设需要必须拆除的农户相关补偿。并约定了违约方承担10,000,000元违约金的责任。2013年1月10日，草坝镇塘坝村委会与清道夫公司、丰慧公司、正学公司就公共服务部分签订《补充协议（公共服务部分）》，约定清道夫公司对《合作协议（公共服务部分）》中的权利义务由丰慧公司享有并履行，清道夫公司所有因该项目而产生的债权债务由丰慧公司负责承担，清道夫公司与正学公司承担连带责任。目前，丰慧公司仍然未完成非经营性公共服务设施建设工程。其中，卫生室和幼儿园最终由卫生局和教育局项目资金完成。现因丰慧公司根本性违约，已经无法实现最终目的而应当解除合同并赔偿损失。该部分损失约10,000,000元，最终以评估为准。时至今日，丰慧公司逾期未完全履行完毕合同已达五年之久，该工程现处于烂尾状况，将“草坝镇塘坝村新村项目”建设成为雨城区新农村建设的样板工程的合同目的不能实现。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”和第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”之规定，现提出解除合同并要求丰慧公司、正学公司承担违约责任，请判如所求。 丰慧公司辩称，第一,草坝镇塘坝村委会的诉讼请求缺乏相应的事实依据，应当予以驳回。雅安市雨城区人民政府为推进草坝镇塘坝村新村建设，委托草坝镇塘坝村委会同清道夫公司签订《合作协议（公共服务部分）》后，引进丰慧公司对该项目进行投资建设并接受各级政府部门的监督。鉴于双方所签订合同合法有效，雅安市雨城区人民政府应当向丰慧公司提供建筑用的合法土地。第二,本案在审理过程中，丰慧公司以雨城区政府才是辖区范围内新农村建设项目的责任主体、实施主体和工作主体为由，申请雨城区政府作为本案被告参加诉讼符合法律规定。第三,丰慧公司已完成公共服务部分的工程建设，不存在违约情形。但在项目推进过程中，雅安市国土资源局发出《责令停止违法行为通知书》，责令丰慧公司停止项目建设施工。从而导致丰慧公司损失。 正学投资公司辩称，草坝镇塘坝村委会诉讼请求正学公司支付违约金人民币10,000,000元的主张，不符合法律规定。公司作为保证人在本案中不应承担保证责任，不仅应当由草坝镇塘坝村委会支付丰慧公司违约金10,000,000元，尚应赔偿停工损失14,000,000元。 丰慧公司向本院提出反诉请求：1.判令草坝镇塘坝村委会赔偿各项损失共计人民币156,200,000元；2.本案诉讼费由草坝镇塘坝村委会负担。事实和理由：“草坝镇塘坝新村项目”系雨城区重点打造的新农村建设样板工程，2012年6月，原合江镇人民政府及草坝镇塘坝村委会受雨城区政府委托通过招商引资方式与丰慧公司负责人接触，洽谈开发建设草坝镇塘坝村茶叶交易市场（后命名为草坝镇塘坝村新村“贡茶之乡”项目）。2012年6月15日，雨城区发改局作出川投资备【51180212061501】0022号《企业投资项目备案通知书》对该项目进行了审核备案。2012年8月31日，由于丰慧公司尚未成立，丰慧公司的股东授权罗正学借用清道夫公司的名义与草坝镇塘坝村委会签订《合作协议（公共服务部分）》。2013年1月10日，根据《补充协议（公共服务部分）》约定，《合作协议（公共服务部分）》中清道夫公司的权利义务均由丰慧公司承受。随后，丰慧公司组织建设工程施工单位进场施工的过程中，雅安市国土资源局以丰慧公司未经批准，私自占用草坝镇塘坝村二组土地进行非农业建设为由，责令丰慧公司停止项目施工。根据该通知，丰慧公司全面停止了施工。但时至今日，因雨城区政府未提供合法有效的土地导致停工损失高达人民币156,200,000元。故应当追加雅安市雨城区人民政府作为本案被告参与诉讼并判令其赔偿全部损失。 草坝镇塘坝村委会辩称，第一,根据合同相对性原则，由于雨城区政府不属于涉案合同的相对方，故追加其参与诉讼不符合相关法律规定；第二,丰慧公司反诉请求赔偿标准因无事实和法律依据，均不予认可。第三,关于房产及土地价值问题，相关的鉴定机构尚未作出结论。 当事人围绕本案诉讼依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。 草坝镇塘坝村委会（草坝镇塘坝村委会）为证明其主张，提交了以下证据：1.企业投资项目备案通知书，证明本案争议项目以“原合江镇塘坝村茶叶交易市场”项目名义予以备案；2.《合作协议（公共服务部分）》、《补充协议（公共服务部分）》、《原合江镇塘坝村新村项目投资联建合作协议（基础设施部分）》、《补充协议（基础设施部分）》、《原合江镇塘坝村新村项目投资联建合作协议（农房部分）》、《补充协议（农房部分）》，证明原合江镇塘坝村新村项目由三个子项组成，丰慧公司在基础设施部分无偿建设，是基于其在公共部分中无偿使用房屋70年；3.四川省委、省政府《关于进一步加强产村相融成片推进新农村建设的意见》，证明塘坝新村项目符合该文件的精神要求，雨城区是示范县，该项目是雨城区的具体实施点；4.贡茶之乡照片10张，证明塘坝新村项目的现状情况，该项目已烂尾，丰慧公司未在合同约定期限内完成项目施工；5.“贡茶之乡”订购确认书、购房协议、质量保证承诺书、收款收据、购房业主承诺书、公证书，证明丰慧公司不仅违反合同约定，而且违反法律规定将“贡茶之乡”项目中公共部分房屋作商品房销售的事实；6.关于禁止在塘坝新村建设中进行房屋商业性质的销售活动的函、关于停止房屋销售及宣传的通知书，证明草坝镇塘坝村委会和雅安市房地产管理局对丰慧公司违法销售行为给予了制止；7.“贡茶之乡”项目在建工程转让协议及补充协议，证明丰慧公司违反合同约定将在建工程转让给第三人;8.证明两份、关于2012年新村联户沼气池建设项目实施方案的批复、项目补助资金的通知、建设项目实施方案的请示，证明合江镇塘坝新村沼气工程是由省级配套资金、雨城区配套资金、农户自筹资金共计624,600元完成的;9.关于原合江镇塘坝新村聚集点水利基础设施立项的批复、建设工程竣工结算审核定案表、照片、报账申请表、竣工验收表、绿化植物清单、绿化整理场地换土等费用，证明塘坝新村聚集点水利基础设施工程（包括荷塘整治）是由财政资金（800,000元）完成的，并非丰慧公司所完成;10.关于雨城区原合江镇塘坝村卫生室建设项目实施方案的批复、卫生室工程竣工结算的审定意见，证明塘坝村卫生室是由财政资金143,919元完成的；11.关于雨城区原合江镇中心幼儿园灾后重建工程实施方案的批复、关于中心幼儿园灾后重建工程结算的审定意见，证明原合江镇中心幼儿园工程是由财政资金5,372,837元完成的；12.关于2011年农村居民建房和场镇农贸市场等基础设施建设农用地专用的请示及批复、关于雨城区2013年第4批乡镇建设用地的批复、关于雨城区原合江镇塘坝新村基础设施灾后重建工程建设用地预审的批复，证明办理所涉土地的情况。 丰慧公司、正学投资公司质证认为：对1、2、3、4组证据均无异议；针对第5组证据因丰慧公司对涉案项目资产享有70年的收益权的股份权利，订购确认书并非真实的产权处分方式，购房协议亦仅仅印证第三方享有相应的使用年限，故不能确认为一般意义上的商品房买卖；对第6、7组证据的真实性无异议，但政府明知塘坝新村项目施工和转让行为，现出面阻碍属于阻止贡茶之乡项目建设；且已经收回了涉案的公共部分设施；针对第8组证据的三性均持异议，塘坝村委会受雨城区政府委托终止涉案的项目合同，并未向丰慧公司提供合法的土地导致自行承担维修责任，减少项目损失的行为与丰慧公司无关；对第9组、第10组、第11组证据三性无异议；以上属于雨城区政府未提供合法土地造成合同终止，从而产生的损失同丰慧公司无关；对第12组证据三性无异议，充分印证涉案的基础设施、公共部分、农房部分均已经通过审核程序。 经审查，草坝镇塘坝村委会提交的12组证据均具备有效证据的真实性、合法性、及与本案的关联性，有无证明力及证明力大小需要结合全案证据予以综合认定，本院予以确认。 丰慧公司为证明其主张，提交了以下证据：1.企业投资项目备案通知书；2.《合作协议及补充协议（公共服务部分）》、工程合作协议，证明双方的合作关系及草坝镇塘坝村委会的责任范围；3.雅安市国土资源局《责令停止违法行为通知书》（2013）004号、《立案通知书》，证明案涉合作项目存在土地违法的情形，雨城区政府草坝镇塘坝村委会未履行合同义务；4.塘坝村委会出具的《证明》、《情况说明》、“贡茶之乡”项目的相关新闻报道、领导致辞等材料，涉案项目规划效果图、现场图，证明政府对案涉项目是知道的，造成建设用地存在瑕疵，草坝镇塘坝村委会负有不可推卸的责任；丰慧公司属于实际公共服务部分的投资建设者；5.建设工程承包合同，证明丰慧公司受让清道夫公司及涉案项目公共服务部分合同项下的权利义务；6.四川省委、省政府《关于进一步加强产村相融成片推进新农村建设的意见》（川委发[2013]2号）、《2013年全省新农村建设实施方案》，证明新农村建设的责任主体、实施主体是县区政府，草坝镇塘坝村委会是雨城区政府的受托人。 草坝镇塘坝村委会质证认为：对第1、3组证据的三性无异议；第2组证据中的工程合作协议不属于公共服务部分，而属于另案的基础部分，双方约定由丰慧公司出资，然而却是塘坝村委会向丰慧公司支付款项，该村委会能否报销不确定；第4、5、6组证据只能说明土地报建的相应程序；其中，该组证据不能否认丰慧公司的违约行为，该项目的合法性同项目实施的合法性由区别，项目施工合法性要政府审批后方能实施，二者不能混为一谈。 经审查，丰慧公司提交的前述证据具备有效证据的真实性、合法性、及与本案的关联性，予以采用；至于部分达到其证明目的，本院将结合庭审予以综合认定。 根据采用证据及当事人在庭审中的陈述认定事实如下： 草坝镇塘坝村委会通过招商引资引进清道夫公司进行农业综合开发“草坝镇塘坝村新村项目”，内容涉及公共服务部分建设、地质灾害搬迁户、农民住房建设等子项目。2012年8月31日，草坝镇塘坝村委会作为甲方与清道夫公司作为乙方签订了一份《合作协议（公共服务部分）》，约定的主要内容：由乙方按照雨城区规划委员会通过塘坝新村建设规划全额垫资修建公共服务设施和除民房外的房屋，工程完工后由乙方向甲方租用，住宅房租赁使用权70年，其他房屋租赁使用权40年（待国家有针对新农村土地使用权的新规定后，按照新规定执行），修建垫资部分抵扣租金，直至租赁期限届满。所垫付的修建资金不再收回。甲方针对乙方建设实施情况享有建议、审议、监督的权利，并组织对整个项目进行协调、监督，协助整个项目的方案报规，负责该项目的地勘、环评、报批等相关合法手续。负责项目土地的调整、农房拆迁协调工作，所有资金由乙方承担。乙方在2012年12月25日前完成非经营性文化休闲广场、1+7项目即预留七间不少于30平方米办公室用于便民服务中心、文化体育中心、卫生计生中心、茶叶生产中心、综合调解中心、警务室和农民培训中心（不少于100平方米）。其他公共设施部分在2013年6月30日前竣工完成。乙方应完成的内容包括：根据新村建设要求和“贡茶之乡”的定位对项目做出规划、设计，并按照规委会通过的规划设计组织施工。负责全额投资，保质保量完成工程（工程包括：1.“贡茶之乡”建设；2.乡村特色茶家乐建设；3.休闲广场建设；4.幼儿园建设；5.养殖场建设；6.配套的卫生室、警务室等1+7建设；7.景观、绿化等公共服务设施建设；具体内容以规划设计为准），并负责质量和安全责任。2012年9月15日之前提供500万元的银行资金保函。负责建设范围内因建设需要必须拆除的农户相关补偿。并约定了违约方承担10,000,000元违约金的责任。 2013年1月10日，草坝镇塘坝村委会与清道夫公司、丰慧公司、正学公司就公共服务部分签订《补充协议（公共服务部分）》，约定清道夫公司对《合作协议（公共服务部分）》中的权利义务由丰慧公司享有并履行，清道夫公司所有因该项目而产生的债权债务由丰慧公司负责承担，清道夫公司与正学公司承担连带责任。 合同签订后，丰慧公司依约垫资进行案涉公共服务部分项目工程建设。2013年7月12日，雅安市国土资源局以“未经批准，私自占用草坝镇塘坝村二组土地进行非农建设”为由，向丰慧公司发出了《责令停止违法行为通知书》，同年8月14日，雅安市国土资源局又向丰慧公司发出《立案通知书》，决定对丰慧公司涉嫌非法占用集体土地的违法行为进行立案查处。为此，丰慧公司停止了塘坝村新村项目公共服务部分的施工，导致整个塘坝村新村项目处于停滞状态，进而酿成本案纠纷。 另查明，2011年10月15日，雨城区政府向雅安市人民政府请示将包括原合江镇农贸市场、茶叶交易市场等（12900平方米）在内多处农用地申请转用（转为建设用地）。同年12月20日，雅安市人民政府批复同意农用地转用请示，但至今未完成征收程序和转让程序，土地性质仍为集体土地。 2019年12月12日，雅安市雨城区人民政府发出《关于乡镇行政区划调整的通知》（雨府发[2019]14号），决定实施乡镇行政区划调整，合江镇撤销，其所属行政区域划归草坝镇管辖。 审理过程中，经草坝镇塘坝村委会申请，本院委托四川中节能工程检测中心有限公司对涉案丰慧公司已经完成的《原合江镇塘坝村新村项目综合楼和2-10号楼》（公告服务部分）的工程质量及约定项目造价进行司法鉴定。由于草坝镇塘坝村委会未足额预交鉴定费，经本院多次限期催缴未果，导致鉴定机构未出具鉴定报告。 本案审理过程中，本院就涉案的合同存在无效情形向草坝镇塘坝村委会和丰慧公司及正学公司进行了法律释明。草坝镇塘坝村委会、丰慧公司及正学公司均坚持各自的本诉和反诉的诉讼请求。 本院认为，草坝镇塘坝村委会依据雅安市雨城区人民政府发出《关于乡镇行政区划调整的通知》承继原合江镇塘坝村委会的权利义务，在本案中主体适格。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、四十五条、五十三条、五十四条、五十五条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续。农用地转为国有土地的，应经过依法征收程序。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，并在缴纳土地出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。另根据《中华人民共和国农村土地承包法》第八条“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设”、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体土地建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）规定“……任何单位和个人不得执行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地……”、“……一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。地方各级人民政府要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体土地用地规模，以及通过‘村改居’等方式，非法将农民集体土地转为国有土地”“规避农用地专用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等‘以租代征’方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为……”的规定，案涉投资联建合作协议的公共服务部分用地违反前述法律法规的强制性规定，基于此签订的《合作协议（公共服务部分）》及《补充协议（公共服务部分）》应属无效。对草坝镇塘坝村委会要求解除合同的主张，本院不予支持。 根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”的规定，草坝镇塘坝村委会要求丰慧公司退场、要求赔偿未完成工程项目造成的损失及丰慧公司要求赔偿停工损失的反诉请求，因不符合上述法律规定，本院不予支持。因协议无效，草坝镇塘坝村委会主张的违约金请求，依法不予支持。 丰慧公司要求追加雨城区人民政府为被告并承担责任的主张，无事实依据，违反合同相对性原则，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条一款五项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条规定，判决如下： 一、原告雅安市雨城区草坝镇塘坝村村民委员会与被告雅安丰慧旅游发展有限公司签订的《草坝镇塘坝村新村项目投资联建合作协议（公共服务部分）》及《补充协议（公共服务部分）》无效； 二、驳回原告雅安市雨城区草坝镇塘坝村村民委员会的诉讼请求； 三、驳回被告雅安丰慧旅游发展有限公司反诉的诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费141,800元，反诉费867,800元，共计1,009,600元。由原告雅安市雨城区草坝镇塘坝村村民委员会负担141,800元，被告雅安丰慧旅游发展有限公司负担867,800元，此款于本判决生效后七日内向本院缴纳。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省雅安市中级人民法院。 审 判 长  田 智 人民陪审员  张天君 人民陪审员  裴学林 二〇二〇年九月二十二日 书 记 员  陈 波