河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行终3802号上诉人（原审原告）卢氏天雨矿业有限公司，住所地河南省卢氏县五里川镇温口村。法定代表人黄新团，该公司董事长。委托代理人赵文明，北京德恒（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）卢氏县人民政府，住所地卢氏县龙山路中段。法定代表人张晓燕，该县人民政府县长。委托代理人孙辉，该县人民政府办公室工作人员。原审第三人浩吉铁路股份有限公司（原蒙西华中铁路股份有限公司），住所地北京市丰台区科学城海鹰路**院**楼。法定代表人田利民，该公司董事长。委托代理人张泉，该公司工作人员。委托代理人李会轩，河南吉豫律师事务所律师。原审第三人中铁上海工程局集团有限公司，住所地上海市江场三路**。法定代表人闫子才，该公司董事长。委托代理人辛德学，该公司工作人员。委托代理人许志鸿，该公司工作人员。上诉人卢氏天雨矿业有限公司（以下简称天雨矿业）因与被上诉人卢氏县人民政府、原审第三人浩吉铁路股份有限公司（以下简称浩吉铁路公司）、中铁上海工程局集团有限公司（以下简称中铁上海局）行政补偿一案，不服河南省三门峡市中级人民法院（2019）豫12行初77号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天雨矿业的委托代理人赵文明，被上诉人卢氏县人民政府的委托代理人孙辉，原审第三人浩吉铁路公司的委托代理人张泉、李会轩，原审第三人中铁上海局的委托代理人辛德学、许志鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人天雨矿业的原审诉讼请求：1、依法判令卢氏县人民政府支付天雨矿业资产土地损失、搬迁损失及停产损失等共计4500万元；2、本案的诉讼费用、评估费、保全费、鉴定费、律师费等由卢氏县人民政府承担。庭审中，天雨矿业明确主张的是因征地引起的补偿，其要求卢氏县人民政府支付的是资产和搬迁损失1800万元和涉案土地出让价格2700万元。原审法院经审理查明：2009年6月15日，天雨矿业与卢氏县五里川镇人民政府就天雨矿业建造氧化钙加工厂需占用100亩土地事宜签订协议，2009年6月24日，天雨矿业支付给卢氏县五里川镇人民政府400万元。2010年4月28日，卢氏县国土资源局作出卢国土资行决字（2010）第12号行政处罚决定书，以天雨矿业违法占地对其处罚如下：1、没收在非法占地的土地上新建建筑物和其它设施；2、罚款758077.86元。2010年5月8日，卢氏县国土资源局作出卢国土资移字〔2010〕03号非法建筑物移交书，向卢氏县财政局移交没收天雨矿业占地40.66亩建筑面积为9040.07㎡非法建筑物，同年，5月20日，天雨矿业缴纳罚款758077.86元。2010年5月10日，天雨矿业与速腾化工就共建速腾化工年产200万吨氧化钙项目事宜签订《合作协议书》。2010年10月8日，三门峡市环境保护局作出《对天雨矿业200万吨/年氧化钙及配套40万吨/年重质碳酸钙项目环境影响报告表的审批意见》。2015年3月9日，卢氏县人民政府下发《关于维护蒙华铁路卢氏境内建设秩序的通告》（第1号），2015年9月14日，三门峡市蒙华铁路三门峡段建设协调指挥部办公室下发《关于蒙华铁路三门峡段土地征收及附着物补偿标准的通知》（三蒙指办〔2015〕1号），2015年12月10日，卢氏县人民政府办公室下发《关于印发蒙华铁路项目卢氏段建设征（占）地）地拆迁管理实施意见的通知》（卢政办〔2015〕**）华铁路项目卢氏段建设用地占用速腾化工氧化钙产业园（又称天雨化工产业园）部分区域。2016年8月9日，卢氏县高铁办等单位召开会议并作出会议纪要，同意河南誉金、河南正永资产评估有限公司、河南天衡资产评估事务所三家评估机构，作为蒙华铁路卢氏段企业拆迁评估的选定单位，具体评估单位由被拆迁企业选定。2016年12月6日，卢氏县高铁办和天雨矿业共同委托河南誉金资产评估有限公司，对天雨矿业因受蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段建设施工的影响而造成的资产损失进行评估。2018年11月20日，河南誉金资产评估有限公司作出《蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段施工涉及天雨矿业资产搬迁损失项目资产评估报告》（誉金评报字［2018］第012号），对天雨矿业的房屋建筑物、构筑物、机器设备以及园区建设前期费用等资产评估为1193.74万元。2017年8月31日，卢氏县高铁办委托河南誉金资产评估有限公司，对天雨化工产业园红线内因受蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段建设施工的影响而造成的资产搬迁损失进行评估。2017年9月10日，河南誉金资产评估有限公司作出《蒙西至华中地区铁路煤运通道三门峡至荆门段补偿卢氏县五里川镇天雨化工产业园红线内资产搬迁损失项目资产评估报告》（誉金评报字［2017］第017号），对天雨化工产业园红线内的房屋建筑物、构筑物、机器设备等资产评估为145.15万元。2018年4月2日，卢氏县高铁办、蒙华铁路晋豫指挥部、速腾化工、天雨矿业、磊鑫矿业、中铁上海局16标一工区代表及法律顾问就蒙华铁路项目所涉及速腾化工拆迁赔偿问题进行商谈，达成一致意见，并作出会议纪要，内容为：一、蒙华铁路涉及所需征用速腾化工氧化钙产业园场地红线范围以蒙华铁路设计方设计图纸为准。二、4月3日前，速腾化工、天雨矿业、磊鑫矿业三家被拆迁企业书面委托三个代表作为全权代表（其中确定一人为联系人），代表三家企业协商征拆赔偿问题，同时确定一个企业账户为赔付资金领取账户，最终领取所有赔付资金。三家企业要将相关委托书交卢氏县高铁办备案。三、三家企业和晋豫指挥部要共同出具委托书，直接委托或委托第三方寻找一家有资质的评估单位，评估蒙华铁路建设及运营对三家企业所在速腾化工氧化钙产业园今后正常运营的影响程度，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估。四、三家企业和晋豫指挥部要出具承诺函书，承诺认同相关评估结果，承诺各方要按照时间节点共同推进拆迁赔付工作，若双方达成赔付一致意见，则晋豫指挥部要在一个月内将赔付资金拨付到卢氏县高铁办账户内。五、4月4日前，由卢氏县高铁办组织三家企业代表、晋豫指挥部、五里川镇政府、中铁上海局代表，邀请卢氏县环保、安监部门相关业务领导到速腾化工拆迁现场进行查看，对可能产生的影响进行咨询，作为下一步工作开展的参考，同时三家企业提交环评、安评等所有合法手续。六、2018年4月4号之前三家企业和晋豫指挥部将委托书提交到位，4月12号之前确定评估单位，由评估单位确定评估所需时间，评估时间确定一周内，各方将承诺书提交对方及卢氏县高铁办。七、委托书到位后，4月5日中铁上海局一工区进场施工。2019年5月9日，卢氏县五里川镇南坡村民委员会出具情况说明，该情况说明载明“经镇高铁办分别于2016年、2017年拨给南坡铁路赔偿款。其中二组租给五里川镇政府9.7亩，每亩33000元，合计320100元，于2019年元月30日，林地1.7亩分给南坡二组莫俊民、莫俊红账户，耕地8亩分别打入组下104口人账户。”2019年5月9日，卢氏县五里川镇路沟村民委员会出具情况说明，该情况说明载明“经镇高铁办于2017年拨给坡地赔偿款，其中曹东生坡5.976亩，属于政府租赁，铁路赔偿款197208元已打入曹东生账户，另占用一组耕地约1.5亩计49500元已打入组下分给群众，两项共占用坡地计7.476亩，赔偿金为246708元，属铁路红线占用。”2019年5月10日，卢氏县自然资源局出具情况说明，该情况说明载明“天雨矿业位于五里川镇路沟村、南坡村、温口村，总用地面积8.5677公顷。我局于2010年报经省政府批准征收为国有建设用地，经省政府批准后，该公司一直未申请办理用地手续。”另查明，卢氏县人民法院（2017）豫1224民初1940号民事判决认定：“2009年8月6日，卢氏县五里川人民政府与卢氏县五里川镇南坡村二组签订《使用集体土地协议》，协议显示‘为确保卢氏天雨矿业有限公司氧化钙生产项目用地需要，卢氏县五里川人民政府租用卢氏县五里川镇南坡村二组土地用于建厂及修建进场道路，面积61066.6平方米，折合91.6亩。……签订协议后，卢氏县五里川人民政府一次性付清卢氏县五里川镇南坡村二组20年租地款69.8828万元，后卢氏天雨矿业有限公司在租用的土地上建厂、修路。……’”原审法院认为：一、天雨矿业具有原告主体资格，其提起本案诉讼不超起诉期限。卢氏县人民政府因蒙华铁路项目卢氏段建设用地占用天雨矿业部分区域，天雨矿业与卢氏县人民政府征地行为具有利害关系，其具有原告主体资格。卢氏县人民政府作为蒙华铁路项目卢氏段建设征地拆迁组织实施主体，依法对蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用天雨矿业部分区域负有补偿责任。因征地补偿属于卢氏县人民政府应当依法主动履行的职责，天雨矿业因征地补偿争议提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。二、卢氏县人民政府应当对蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用天雨矿业部分区域进行补偿。卢氏县人民政府作为蒙华铁路项目卢氏段建设征地拆迁的组织实施主体，应当按照《关于蒙华铁路三门峡段土地征收及附着物补偿标准的通知》（三蒙指办〔2015〕1号）和《关于印发蒙华铁路项目卢氏段建设征（占）地拆迁）地拆迁管理实施意见的通知》（卢政办〔2015〕**范围、标准及要求等，依法负有主动对蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用天雨矿业部分区域内的附着物进行补偿的法定职责。天雨矿业起诉要求卢氏县人民政府按照誉金评报字［2018］第012号资产评估报告向其支付房屋建筑物、构筑物、机器设备以及园区建设前期费用等补偿费用1800万元，该资产评估报告评估资产包含征地红线范围内和征地红线范围外两部分，誉金评报字［2017］第017号资产评估报告系对天雨化工产业园征地红线内包括天雨矿业、磊鑫矿业、速腾化工三家公司总资产的评估，由上述两份资产评估报告可知，蒙华铁路项目卢氏段建设用地征地红线范围内占用天雨矿业部分区域内附着物资产补偿数额尚不明确，但造成该结果是由于卢氏县人民政府清点天雨化工产业园征地红线内附属物时，未对征地红线范围内占用天雨矿业、磊鑫矿业、速腾化工三家公司附属物分别进行清点造成，不应由天雨矿业承担征地红线范围内附着物资产补偿数额尚不明确举证不能的不利后果，但天雨矿业征地红线范围内附着物资产补偿数额需要卢氏县人民政府依据相关补偿文件要求进行清点、计算或评估才能确定，故征地红线范围内占用天雨矿业部分区域资产的补偿数额由卢氏县人民政府先行处理为宜，卢氏县人民政府应当依据相关补偿文件规定对征地红线范围内占用天雨矿业部分区域资产及时作出补偿。三、天雨矿业要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外的资产进行补偿不能成立。卢氏县人民政府作为蒙华铁路项目卢氏段建设征地拆迁的组织实施主体，依法对蒙华铁路项目卢氏段建设征地红线范围内的资产负有补偿责任，但天雨矿业要求卢氏县人民政府对征地红线范围外资产进行补偿，应当以征地行为对征地红线范围外资产造成实际影响或者损害为前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，天雨矿业起诉要求卢氏县人民政府按照誉金评报字［2018］第012号资产评估报告向其支付房屋建筑物、构筑物、机器设备以及园区建设前期费用等补偿费用1800万元，该资产评估报告评估资产包含征地红线范围内和征地红线范围外两部分，天雨矿业要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外资产损失进行补偿，应当对卢氏县人民政府的征地行为对其征地红线范围外资产造成损害进行举证。根据2018年4月2日，卢氏县高铁办、蒙华铁路晋豫指挥部、速腾化工、天雨矿业、磊鑫矿业、中铁上海局16标一工区代表及法律顾问就蒙华铁路项目所涉及速腾化工拆迁赔偿问题会议纪要第三条的约定，蒙华铁路建设及运营是否对天雨矿业正常运营造成影响及影响程度如何，应当通过评估进行确定，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估。在蒙华铁路建设及运营是否对天雨矿业正常运营造成影响及影响程度如何尚未进行评估确定的情况下，天雨矿业依据誉金评报字［2018］第012号资产搬迁损失项目资产评估报告，要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外的资产进行补偿，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。四、天雨矿业起诉主张卢氏县人民政府支付其涉案土地出让款2700万元不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，天雨矿业虽然占用涉案土地，但其占用的涉案部分土地系卢氏县五里川人民政府租用卢氏县五里川镇南坡村二组土地，且卢氏县人民政府已将占用铁路征地红线范围内土地补偿款已经支付给卢氏县五里川镇南坡、路沟村民委员会，故天雨矿业起诉主张卢氏县人民政府向其支付占用征地红线范围内和征地红线范围外共计100亩土地出让款2700万元，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，卢氏县人民政府负有对征地红线范围内占用天雨矿业资产作出补偿的法定职责，依法应及时对征地红线范围内占用天雨矿业部分区域的资产进行补偿，但天雨矿业要求卢氏县人民政府向其支付征地红线范围外资产搬迁损失及涉案土地出让款的诉讼请求，因缺乏证据支持和没有法律依据而不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决：一、卢氏县人民政府于本判决生效之日起三十日内依法对蒙华铁路项目卢氏段建设征地红线范围内占用卢氏天雨矿业有限公司的资产作出补偿；二、驳回原告卢氏天雨矿业有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由卢氏县人民政府负担。上诉人天雨矿业不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院适用法律不当。天雨矿业于2009年5月24日通过招商引资的形式，和卢氏县五里川镇政府以征地方式取得五里川镇南坡、路沟村土地100亩，并向五里川政府缴纳了征地款400万元人民币，该宗土地天雨矿业用于建设工业园区，该园区于2010年10月8日经三门峡市环保局审批通过后，开始建设生产。2018年，卢氏县人民政府以蒙华铁路煤运通道项目名义征占天雨矿业工业园区和土地，但没有履行征收土地方案公告和征收补偿安置方案公告，也未对天雨矿业的园区和土地进行评估丈量，非法侵占天雨矿业的工业园区和土地，卢氏县人民政府的行为造成天雨矿业的工业园区无法正常使用，但时至今日，天雨矿业却未收到任何赔付，故人民法院应直接适用《中华人民共和国行政诉讼法》第72条的规定支持天雨矿业的诉请，判令卢氏县人民政府在一定期限内履行补偿职责。二、原审法院事实认定不清。1、原审法院认为卢氏县人民政府应当对蒙华铁路项目卢氏段建设的征地红线范围内进行补偿、对其征地红线范围外的资产不进行补偿是错误的。天雨矿业的工业园区为一整体，蒙华铁路卢氏段项目从天雨矿业的工业园区中间穿过，分割成了数块，破坏了天雨矿业园区的整体性，功能性大打折扣，打破天雨矿业建设该工业园区的初衷，丧失了天雨矿业建设该工业园区和使用该工业园的目的，卢氏县人民政府应当就整个工业园区（包括土地、基建、设备设施等）对天雨矿业进行补偿，而不是只针对红线范围内进行补偿。2、原审法院认定天雨矿业起诉主张卢氏县人民政府支付其涉案土地出让款2700万元不能成立错误。天雨矿业于2009取得该宗土地后进行了工业园建设，距今已经十年了，目前在卢氏县同地段的工业用地招拍挂的价格已经达到27万元一亩，故天雨矿业要求卢氏县人民政府按照该价格补偿天雨矿业2700万元，是有事实依据的。另外，卢氏县人民政府所说的征地补偿款已经发放给村民和天雨矿业的土地没有任何关系和联系，征地之初天雨矿业已经付过土地补偿费298.183万元和附属物赔偿款33.5万元，故天雨矿业是该宗土地的实际所有人，其要求卢氏县人民政府支付土地价款合情合理合法。综上，原审判决认定事实错误，请求二审撤销原判，支持天雨矿业的原审诉讼请求。被上诉人卢氏县人民政府答辩称：一、本案涉及的征地补偿款卢氏县人民政府已经支付给被征地村委会，属于天雨矿业的附着物补偿已经根据评估报告的数额支付到位。二、天雨矿业所述的红线外的土地和附着物并不属于天雨矿业，其不是合法的所有权人和使用权人。2010年4月28日卢氏县国土资源局作出行政处罚决定书，对天雨矿业的附属物予以没收，而天雨矿业的土地至今处于违法占地状态，从未取得合法用地手续和产权证明。三、天雨矿业并未在该园区从事生产经营活动，其已将生产经营交由速腾化工进行，且也没有证据显示征地行为对其造成经营损失，故天雨矿业主张的经营损失没有事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。原审第三人浩吉铁路公司答辩称：一、一审法院认定卢氏县人民政府对天雨矿业红线范围内资产进行补偿，事实清楚，证据充分。一审中卢氏县人民政府提供的第一组证据l、2、3均能证明修建蒙华铁路征地范围是红线范围内，河南誉金资产评估有限公司2017年9月l0日作出的誉金评报字第(2017)第017号资产评估报告对红线内资产（建筑物、构筑物、机器设备）评估金额145.15万元，对此证据，涉案的另两家公司已认可，且在一审判决后卢氏县人民政府已补偿到位。二、一审法院认定卢氏县人民政府对征地红线范围外的资产和土地出让款不予补偿，事实清楚，证据充分。天雨矿业提供的证据仅能证明其与五里川镇人民政府签订过租赁协议，五里川镇人民政府又是与五里川镇南坡村民委员会、路沟村民委员会签订的租赁土地协议，但未办理合法的征地手续，说明天雨矿业整个厂区所占用的土地是集体土地，天雨矿业将租赁的耕地、林地用于修建化工厂，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，因此天雨矿业主张的涉案土地补偿款2700万元不能成立，也没有事实和法律依据。天雨矿业应当提供证据证明征地行为对红线外资产造成损害和影响，但天雨矿业未提供证据证明征地行为对红线外资产造成损失和影响。2018年4月2日卢氏县高铁办、蒙华铁路晋豫指挥部、速腾化工、天雨矿业、磊鑫矿业、中铁上海局各方代表共同参与的会议纪要第三条明确约定，蒙华铁路建设及运营是否对正常运营造成影响及影响程度如何，应当通过评估进行确定，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估，同时明确要求在2018年4月4日之前提供安评、环评等合法手续及委托书，但天雨矿业并未提交经营的合法手续，也未提交委托书。因此天雨矿业要求对征地红线范围外的资产进行补偿没有事实和法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。本院经二审查明的事实除与原审判决认定的事实一致外，另查明：蒙西华中铁路股份有限公司于2019年10月29日经北京市丰台区市场监督管理局核准，名称变更为“浩吉铁路股份有限公司”。本院认为，本案系因蒙华铁路建设征收天雨化工产业园的土地而引发的行政补偿纠纷，当事双方对征地红线范围内附着物的补偿问题没有异议，本案争议的焦点在于对天雨矿业征地红线范围以外的资产及全部产业园土地应如何进行补偿的问题。根据查明的事实，天雨矿业所在的天雨化工产业园占地100亩，系天雨矿业从卢氏县五里川镇人民政府租赁而来，后天雨矿业与速腾化工合作建设年产200万吨氧化钙项目。2015年开始建设的蒙华铁路卢氏段占用天雨化工产业园边缘部分土地，涉及部分辅助设备和料场的拆迁，并不涉及核心生产区域，蒙华铁路的建设和运营行为虽然对该产业园氧化钙生产项目会有一定影响，但没有证据证实上述行为系导致该产业园氧化钙生产项目停产的唯一因素，由于近年来国家加大了生态环境的保护力度，对石灰石的开采采取了严格的许可制度，对高污染的氧化钙生产项目也提出了更高的环保要求，因此该产业园氧化钙生产项目停产应是多种原因所造成，而具体各种影响因素所占原因力的比重尚不清楚，因此卢氏县高铁办与速腾化工、天雨矿业、天雨矿业等六方于2018年4月2日作出会议纪要，约定“评估蒙华铁路建设及运营对三家企业所在速腾化工产业园今后正常运营的影响程度，按照影响程度确定赔付范围，根据赔付范围进行资产评估”并无不当，目前在蒙华铁路建设及运营是否对天雨矿业正常运营造成影响及影响程度如何尚未进行评估确定的情况下，天雨矿业依据誉金评报字［2018］第012号资产搬迁损失项目评估报告，要求卢氏县人民政府对其征地红线范围外的所有资产进行补偿，依据不足，不应予以支持。但鉴于卢氏县高铁办已与速腾化工、天雨矿业、天雨矿业等企业就蒙华铁路建设及运营对三家企业今后正常运营的影响程度进行评估并按照影响程度确定赔付范围达成了会议纪要，故卢氏县人民政府应本着优化当地营商环境、切实保护企业合法权益的原则，尽快组织落实上述会议纪要的内容，对蒙华铁路征地和运营是否对三家企业正常经营存在影响及如果存在影响则造成的损失数额为多少等进行评估鉴定，并根据鉴定情况及时作出补偿，以树立人民政府公平守信的形象，确保本案得到公正的处理。关于天雨矿业主张卢氏县人民政府支付其涉案土地出让款2700万元的理由，本院认为，我国实行土地国家所有和农村集体所有的制度，并不存在其他的土地所有制度，故天雨矿业称其为天雨化工产业园土地的所有权人不能成立。根据查明的事实，天雨化工产业园的土地系五里川镇人民政府从当地农村集体组织租赁而来然后转租给天雨矿业，土地的所有权属于当地农村集体组织，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定政府将铁路征地红线范围内占用天雨化工产业园土地的相应补偿款支付给当地农村集体组织并无不当，至于天雨化工产业园中征地红线范围以外的土地，其应依土地租赁协议予以解决，现天雨矿业要求卢氏县人民政府支付其土地出让款2700万元缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其该条诉讼请求并无不当。综上，上诉人天雨矿业的上诉理由缺乏事实及法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人卢氏天雨矿业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  张同仁审判员  田伍龙审判员  荆向丽二〇二〇年九月三日书记员  齐冬冬