河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终173号上诉人（原审原告）王玉琴，女，汉族，1945年12月13日出生，住河南省温县。委托代理人刘继霞，北京市京师律师事务所律师。委托代理人张林遥，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）温县温泉街道办事处。住所地：温县温泉路**。法定代表人范艳兵，男，主任出庭负责人薛立兴，男，正科级干部。委托代理人郑林，男，温县温泉街道办事处工作人员。原审第三人温县温泉街道办事处育才街居民委员会。。住所地：温县温泉街道办事处育才街**法定代表人李冬，男，主任。原审第三人温县温泉街道办事处育才街居民委员会第五居民小组。负责人李爱芹，又名李娇，女，代理组长。上诉人王玉琴因要求确认强制清除行为违法一案，不服河南省温县人民法院（2019）豫0825行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王玉琴及其委托代理人刘继霞、张林遥，被上诉人温县温泉街道办事处正科级干部薛立兴及委托代理人郑林，原审第三人温县温泉街道办事处育才街居民委员会的法定代表人李冬到庭参加诉讼。温县温泉街道办事处育才街居民委员会第五居民小组经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告王玉琴在子夏大街与太行路交叉口、子夏公园西邻有耕地1.44亩，2018年温县温泉街道办事处以“根据县政府要求，环城水系以内不准种植庄稼”为由，租赁育才街五组土地，租赁期限为三年，每亩每年租金壹仟斤面粉，（如不要面粉按当年面粉价格折合成现金，金额付给五组出租的土地户），原告王玉琴签字同意租赁。温县温泉街道办事处2018年10月份以1520元每亩为标准将2018-2019年度的租地款支付给育才街五组，随即，包含原告王玉琴在内的育才街五组居民将土地交出，未再进行耕种。2019年6月左右，原告以土地着荒浪费为由，又使用争执土地种植玉米，2019年8月22日，该争执土地地上附着物被清除。2019年12月，原告以被告强制清除原告耕地地上附着物的行为违法为由，向原审法院提起诉讼。原审法院认为：本案原告的诉讼请求是确认被告温县温泉街道办事处于2019年8月22日对原告位于子夏大街与太行路交叉口、子夏公园西邻的1.44亩耕地地上附着物实施强制清除的行为违法。结合本案现有的证据，本案争执土地经第三人育才街居民委员会通知，原告交出土地并领取租地款，2018年已与被告温县温泉街道办事处形成事实上的租赁关系，租赁期间温县温泉街道办事处对该土地享有使用权，原告王玉琴对该争议土地不再享有使用权和耕种权，其在已取得补偿并交出土地的情况下又在地上种植玉米，不具相应的合法权益。原告所称的2013年、2015年的征地批复用途为商业开发，而其后是否用于商业开发，及土地性质是否改变，原告未能提供相关证据证明；而本案中的争执土地，在被租赁前，原告一直领取耕地补贴，因此原告目前所提供的证据不能证明其所称的以租代征的主张。综上，王玉琴的起诉缺乏事实根据，理由不充分，本院不予支持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告王玉琴的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王玉琴负担。上诉人王玉琴不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销温县人民法院作出的（2019）豫0825行初50号行政判决书，发回重审或依法改判；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。王玉琴主要上诉理由：因子夏湖（公园）项目建设，上诉人在河南省温县温泉街道育才街居委会五组的1.44亩耕地处于项目建设范围内，但上诉人至今未见过任何相关的土地征收公告及补偿安置方案。2019年8月22日上午及当天夜里，被上诉人对上诉人的耕地地上附着物玉米进行强制清除。上诉人起诉到一审法院，请求依法确认被上诉人于2019年8月22日对上诉人位于子夏大街与太行路交叉口、子夏公园西邻的1.44亩耕地地上附着物实施强制清除的行为违法。一审法院于2020年6月2日作出（2019）豫0825行初50号行政判决书，认定“本案争执土地经第三人育才街居民委员会通知，原告交出土地并领取租地款，原告与被告已经形成事实上的租赁关系，被告对该土地享有使用权，……原告在已取得补偿并交出土地的情况下又在地上种植玉米，不具有相应的合法权益……原告目前提供的证据不能证明以租代征的主张。”故判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人认为一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、一审判决认定事实不清。上诉人王玉琴与被上诉人温泉街道办并没有形成租赁关系，上诉人自始至终不同意租赁自种耕地，被上诉人强制打款的事情上诉人并不知情。一审判决认定被上诉人租赁了上诉人的承包地，租赁期限为三年，并支付了租赁费用，属于认定事实不清。上诉人王玉琴在承包地上持续耕种，也自始至终没有同意租赁合法承包的耕地，街道办存在强制打款的行为，在被上诉人提供的“温泉街道办育才街五组2019年秋-2020夏产量补助1520元/亩”的领款单上显示“代付”，上诉人不知情也没有领款并签字确认，不能据此证明上诉人领取租地款并与被上诉人产生租赁关系。关于被上诉人提供的、法院予以认定的“育才街五组同意土地出租户名单”，上诉人对其真实性、合法性不予认可，也不认可这种凭借一份名单就认定建立租赁关系的行为。被上诉人强制清表占用土地进行建设，改变了农用地用途，未办理农用地转用审批手续，政府也未对上诉人的承包地依法进行补偿，被上诉人强制清表属违法行为。一审法院作出（2019）豫0825行初50号行政判决，认定被上诉人温泉街道办事处租赁上诉人承包土地，给付上诉人租地款，形成事实上的租赁关系，被上诉人对所租赁的土地享有使用权。一审法院对违法的租赁关系予以认定，属于认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。根据上诉人提供的政府信息公开回复文件可以证实，上诉人合法承包经营并持续耕种的土地处于征收范围内，但是本案中政府未履行征收补偿安置职责，被上诉人以租赁代替征收，违反了土地征收的有关规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《征收土地公告办法》第四条，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。第七条，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。第九条，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。第十一条，征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据以上规定，征收土地的公告、补偿安置方案的制定都是基于大前提国务院或省政府的征地批复下发后依法定程序进行的。本案中，上诉人通过信息公开申请得知，县政府在省政府2013年、2015年的征地批复下发后，没有按照上述规定进行公告、拟定征地补偿安置方案，没有征求村集体经济组织和村民意见。在未发布经批准的补偿安置方案的情况下，被上诉人擅自让不明真相的村民签名确认同意租赁土地，没任何法律依据，属违法行为。一审判决对上诉人提供的政府信息公开文件的真实性予以认可，但却对上诉人提出的被上诉人以租代征的主张不予认可，进而认定上诉人起诉缺乏事实根据，依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回诉讼请求，属适用法律错误。三、根据《行政强制法》、《土地管理法》的有关规定，被上诉人没有强制征用土地的法定职权，其强制清除上诉人承包土地上青苗的行为属于违法行为。政府在征收土地过程中，未依法定程序组织实施，也未对上诉人履行补偿安置职责，被上诉人无权强制清除上诉人承包土地上的青苗。强制清除上诉人承包土地上的青苗属于行政强制执行行为，依据《行政强制法》第四条的规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即行政强制须遵循合法性原则。依据《土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中,有关行政机关未对上诉人作出责令交出土地决定,未给上诉人复议和诉讼的救济途径，被上诉人实施强制清除原告承包土地上的青苗属超越职权的违法行为。综上所述，上诉人与被上诉人之间不存在合法的租赁关系，在政府征收土地过程中，被上诉人以租赁代替征收的行为没有合法根据，强制清除上诉人承包土地上的青苗的行为亦没有法律依据，属于超越职权，同时严重违反了《土地管理法实施条例》、《行政强制法》等相关法律法规的程序性规定,属违法行为。因此，一审判决认定事实不清,适用法律错误，依法应予撤销。故上诉人提起上诉，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判确认被上诉人强制清除行为违法。被上诉人温县温泉街道办事处辩称，一、本案中，上诉人不具有“合法权益”。上诉人在2018年已与答辩人形成事实上的租赁关系，租赁期间答辩人对该土地享有使用权，上诉人对该争议土地不再享有使用权和耕种权，其在已取得补偿并交出土地的情况下又在地上种植玉米，属于强栽强种行为，意图获取不正当利益，不具备相应的合法权益。二、上诉人的土地在被租赁前，其一直领取着耕地补贴，足以说明该土地性质未改变，也没有被征收。三、上诉人的上诉理由与本案诉讼请求无关。上诉人的理由主要是针对土地征收补偿问题，上诉人对有关土地征收程序、结果等的质疑，与本案要求确认温泉街道办事处2019年8月22日实施强制清除的行为违法的诉讼请求无关，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、行政法规，土地征收补偿问题不属于本机关的职权范围，本机关亦非该上诉理由的适格当事人。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人温县温泉街道办事处育才街居民委员会述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，二审中王玉琴认可2018年、2019年的钱打到存折上，但称不知道2018年的是什么钱，2019年的不是租地款而是生活费。本院认为，王玉琴的诉讼请求是确认温县温泉街道办事处于2019年8月22日对其位于子夏大街与太行路交叉口、子夏公园西邻的1.44亩耕地地上附着物实施强制清除的行为违法。从现有材料来看，王玉琴对温县温泉街道办事处租赁育才街五组土地的情况是知晓的，2018年收秋后其也没有耕种小麦，相关的费用也已打到王玉琴银行卡上。在此情况下，2019年6月王玉琴又在地上种植玉米，不具有相应合法权益，故王玉琴的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。一审判决驳回王玉琴的诉讼请求虽不准确，但后果相同，没有改判的必要，可予维持。王玉琴上诉所称的土地征收问题与本案无关，不予评述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王玉琴负担。本判决为终审判决。审判长 张 杰审判员 武丽娟审判员 李培军二〇二〇年九月二十一日书记员 吕东伟附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。