四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1636号 上诉人（原审原告）余建松，男，1973年1月21日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府，住所地四川省眉山市东坡区眉州大道西一段**。 法定代表人胡元坤，市长。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府，住所地四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人尹力，省长。 上诉人余建松因诉被上诉人眉山市人民政府不履行征地补偿安置法定职责、被上诉人四川省人民政府土地行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初843号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，2018年12月3日，包括余建松在内的9人共同向眉山市人民政府递交《申请履行补偿安置方案商业用房10平方米/人的承诺申请书》（以下简称履行承诺申请书），申请眉山市人民政府按照补偿安置方案的规定履行安置商业用房10平方米/人的承诺。2019年2月1日，眉山市东坡区人民政府（以下简称东坡区政府）经眉山市人民政府委托，向余建松等9人作出《眉山市东坡区人民政府关于回复彭涛、雷宇等9人申请履行安置商业用房承诺意见的函》（以下简称回复函），其主要内容为：“一、眉山市人民政府有权制定眉山城市规划区集体土地征收涉及农业人员的具体安置途径和政策......二、眉山市城市规划区集体土地征收涉及农业人员的具体安置途径和政策优于四川省征地补偿安置政策标准......三、东坡岛被征地拆迁居民93%左右已办理安置入住手续，眉山市人民政府已依法对你们进行拆迁补偿，履行了你们申请所述的安置义务，你们系因自身原因未办理安置手续。政府在实施征地拆迁时已依法足额对你们的集体土地上房屋及地面附着物进行了补偿，并按时计发了生产生活过渡费，被征地人员全部纳入城镇社会保障体系，政府无偿给予每人40平方米安置住房。在落实安置过程中，因公共利益需要，东坡岛规划优化调整，原规划用于建设就业安置的综合商业用房用地依法调整为公共绿地，东坡岛被征地拆迁居民就业安置一律实行货币化安置，根据10平方米/人的商业服务用房就业安置指标可置换20平方米/人安置住房的政策和眉山市房地产服务中心提供的2017年4月1日至2018年3月31日东坡岛普通商品住房备案均价7362元/平方米计算，补偿安置方案中10平方米/人商业服务用房就业安置依法调整为14.724万元/人的就业安置补助，并对在规定时间内签订就业安置合同的，一次性奖励1万元/人，其他具体安置政策详见东坡区政府2018年5月《东坡岛白虎滩、金龙安置小区安置入住宣传提纲》[以下简称宣传提纲（二）]。前述安置政策未降低你们的安置利益......市、区政府还将继续组织抽签选房，请你们按以下联系方式及时到工作组办理安置手续......切实维护自身合法权益。”该函于次日向余建松等9人邮寄送达。余建松不服，认为回复函所载补偿安置方案系眉山市人民政府违法变更，于2019年3月25日以邮寄方式向四川省人民政府提出《行政复议申请书》，请求责令眉山市人民政府履行商业用房10平方米/人的补偿安置方案规定，如无法履行，请求按照该地段商业用房10平方米/人的市场价格进行货币补偿。四川省人民政府2019年3月26日收到该申请，于4月1日受理，同日向余建松和眉山市人民政府分别作出《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并于4月2日邮寄送达。眉山市人民政府在法定期限内向四川省人民政府递交了《行政复议答复书》及相关证据。2019年5月29日，因案件情况复杂，四川省人民政府向双方作出并邮寄送达《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。2019年6月27日，四川省人民政府作出川府复驳〔2019〕93号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称93号驳回复议申请决定），次日向余建松邮寄送达。93号驳回复议申请决定的主要内容为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称土地管理法实施条例）第二十五条第三款的规定，本案中原眉山市国土资源局东坡区分局（以下简称眉山国土东坡分局）作出眉东国土资公〔2010〕2号《关于眉山市2009年第二批城市建设用地征地补偿、安置方案的公告》（以下简称眉东国土资公〔2010〕2号补偿安置方案公告）和眉东国土资公〔2010〕3号《关于眉山市2009年第四批城市建设用地征地补偿、安置方案的公告》（以下简称眉东国土资公〔2010〕3号补偿安置方案公告），其安置途径为统建安置或货币安置，具体安置政策按眉府发〔2006〕22号《眉山市人民政府关于印发〈眉山城市规划区征地拆迁安置办法〉的通知》（以下简称眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法）的规定执行，而眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法规定安置方式为货币安置和统建安置，对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人；眉东国土资公〔2010〕2号、3号补偿安置方案公告作出后，2019年6月17日前，眉山市人民政府并未作出是否同意该方案的相应批复；眉山市人民政府于2019年6月17日作出的眉府函〔2019〕40号《眉山市人民政府关于眉山市东坡区苏祠街道办金龙、白虎滩社区及所属居民小组征地就业安置方案的批复》（以下简称眉府函〔2019〕40号批复）是关于补偿安置方案的正式文件，该文件未规定无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人；根据眉山市人民政府向四川省人民政府作出的眉府〔2009〕28号《眉山市人民政府关于眉山市2009年第二批城市建设用地补偿安置方案的报告》（以下简称眉府〔2009〕28号报告）、眉府〔2009〕68号《眉山市人民政府关于眉山市2009年第四批城市建设用地补偿安置方案的报告》（以下简称眉府〔2009〕68号报告）、向余建松提供的《东坡岛、东坡湖南片区征地拆迁补偿安置工作宣传提纲》[以下简称宣传提纲（一）]以及相关规划，眉山市人民政府确曾规划在东坡岛和东坡湖南片区内建设商业用房并无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人，但由于《关于保护东坡城市湿地公园的决定》等规定调整，相关规划已发生改变，原商业用地调整为公共绿地；综上，眉山市人民政府不具有按照眉府〔2010〕64号报告等履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十八条第一款第（一）项的规定，决定驳回余建松的行政复议申请。余建松仍不服，遂提起本案诉讼，请求：判决撤销四川省人民政府作出的93号驳回复议申请决定；责令眉山市人民政府履行商业用房10平方米/人的补偿安置方案，如无法履行，请求按照该地段商业用房10平方米/人的市场价格进行货币补偿。 另查明，2006年8月17日，眉山市人民政府作出眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法，载明安置方式为货币安置和统建安置，由征地拆迁农民自愿选择，其中对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人，无需商业用房的，可将10平方米商业用房置换为20平方米住房或将10平方米商业用房按政府与开发业主约定的返购价回购。 2009年4月28日、9月17日，眉山市人民政府分别向四川省人民政府提交眉府〔2010〕28号和眉府〔2010〕68号报告，两份报告中称农房拆除后主要采用货币安置和统建安置方式安置，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府除按政策支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和房屋拆迁补偿费外，无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人。 2009年7月7日、2010年1月16日，四川省人民政府分别作出川府土〔2009〕74号《四川省人民政府关于眉山市2009年第二批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2009〕74号批复）和川府土〔2010〕3号《四川省人民政府关于眉山市2009年第四批城市建设用地的批复》（以下简称川府土〔2010〕3号批复），同意眉山市人民政府呈报的征收土地方案，方案中的安置途径均明确为货币安置。 2010年4月7日，眉山市人民政府作出眉府函〔2010〕65号《眉山市人民政府关于眉山东坡岛控制性详细规划的批复》（以下简称眉府函〔2010〕65号批复），载明规划东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地。 2010年7月1日，眉山市人民政府作出眉府通〔2010〕2号《眉山市人民政府关于2009年第二批城市建设用地征收土地的通告》（以下简称眉府通〔2010〕2号通告）和眉府通〔2010〕3号《眉山市人民政府关于2009年第四批城市建设用地征收土地的通告》（以下简称眉府通〔2010〕3号通告）。 2010年7月8日，眉山国土东坡分局作出眉东国土资公〔2010〕2号、3号补偿安置方案公告，其安置途径为统建安置或者货币安置，具体安置政策按眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法的规定执行；同时规定被征地村组、农村村民或其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，应当在公告之日起10个工作日内提出。 2011年3月18日，眉山市人民政府同意《东坡岛开发建设工作方案》，该方案货币安置操作细则中规定政府向征收土地拆迁安置对象支付住房货币安置费，同时无偿提供每人10平方米的商业用房用于解决就业安置，具体由政府投资在东坡岛内规划建设2个综合商贸市场。 2012年7月，东坡区政府作出宣传提纲（一），宣传由东坡区政府在东坡岛和东坡湖南片区内按眉山市城市规划委员会批准的片区控制详规、规划设计等条件选址和建设经营性商业服务业用房，就业安置不实行单间门市安置，对符合条件的征地拆迁安置对象无偿提供经营性商业服务业用房解决就业安置。 2013年7月8日，眉山市人民政府作出眉府函〔2013〕106号《眉山市人民政府关于眉山城市东坡湖片区控制性详细规划和城市设计的批复》（以下简称眉府函〔2013〕106号批复），载明规划东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地。 2016年4月21日，眉山市城市规划委员会作出会议纪要，将东坡岛中部北侧、南侧两块商业用地调整为公园绿地。 2016年10月21日，眉山市第三届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《关于保护东坡城市湿地公园的决定》，划定东坡城市湿地公园的保护范围，其中包括东坡岛中部北侧、南侧原商业用地在内。 2017年12月29日，东坡区政府、原眉山市国土资源局向眉山市人民政府提交眉东府〔2017〕176号《眉山市东坡区人民政府、眉山市国土资源局关于启动东坡岛商业安置工作的请示》（以下简称眉东府〔2017〕176号请示），请示对东坡岛商业安置一律采用货币化方式安置。 2018年1月11日，眉山市人民政府原则同意眉东府〔2017〕176号请示。 2018年1月12日，眉山市城乡规划委员会经审议，原则同意《眉山市主城区控制性详细规划维护》，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地规划为公共绿地。 2018年5月，东坡区政府作出宣传提纲（二）。 2018年5月31日，眉山市人民政府作出眉府函〔2018〕50号《眉山市人民政府关于〈眉山市主城区控制性详细规划维护〉的批复》，东坡岛中部北侧、南侧原商业用地规划为公共绿地。 2019年6月17日，眉山市人民政府作出眉府函〔2019〕40号批复，明确东坡岛（金龙、白虎滩社区及所属居民小组）征地拆迁居民就业安置一律实行货币化安置，对符合条件的就业安置对象，按14.724万元/人的标准给予就业安置补助，对在规定时间内签订就业安置合同的，一次性奖励1万元/人，就业安置指标不允许置换安置住房，其他内容仍按眉东国土资公〔2011〕9号补偿安置方案公告执行。 以上事实，有履行承诺申请书、回复函、《行政复议申请书》《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《行政复议答复书》《延期审理通知书》、眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法、眉府〔2009〕28号和68号报告、《东坡岛开发建设工作方案》、川府土〔2009〕74号批复、川府土〔2010〕3号批复、眉府通〔2010〕2号、3号通告、眉东国土资公〔2010〕2号、3号补偿安置方案公告、宣传提纲（一）、眉府函〔2013〕106号批复、会议纪要、《关于保护东坡城市湿地公园的决定》、眉东府〔2017〕176号请示、《眉山市主城区控制性详细规划维护》、宣传提纲（二）、眉府函〔2019〕40号批复、93号驳回复议申请决定、EMS邮单、邮寄凭证、查询单以及当事人的庭审陈述等证据证实。 一审法院认为，土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，眉山国土东坡分局于2010年7月8日作出眉东国土资公〔2010〕2号和3号补偿安置方案公告，载明安置途径为统建安置或货币安置，具体安置政策按眉山市人民政府于2006年8月17日作出的眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法的规定执行，而眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法载明安置方式为货币安置和统建安置，对选择统建安置方式的，农民安置区按商品住宅小区模式进行规划建设，政府无偿为被安置对象提供住房30平方米/人和商业用房10平方米/人。眉东国土资公〔2010〕2号和3号补偿安置方案公告作出后，2019年6月17日前，眉山市人民政府未作出是否同意该两方案的相应批复。眉山市人民政府直至2019年6月17日方作出案涉征收土地的补偿安置方案批复，即眉府函〔2019〕40号批复，该批复是关于补偿安置方案的正式法律文件，该文件未规定无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人。眉山市人民政府在实施东坡岛征地拆迁时，已按上述文件依法履行了安置职责。根据眉山市人民政府向四川省人民政府作出的眉府〔2009〕28号和68号报告、宣传提纲（一）以及相关规划，眉山市人民政府确曾规划在东坡岛和东坡湖南片区内建设商业用房并无偿为被安置对象提供商业用房10平方米/人，但由于《关于保护东坡城市湿地公园的决定》等规定调整，相关规划已发生改变，原商业用地调整为公共绿地。眉山市人民政府不具有按照眉府眉府〔2009〕28号和68号报告等履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责，且四川省人民政府作出的川府土〔2009〕74号批复和川府土〔2010〕3号批复，安置途径中明确为货币安置。综上，眉山市人民政府不具有履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的职责。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）的相关规定，四川省人民政府对余建松提出的行政复议申请具有作出本案复议决定的法定职责。根据行政复议法第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，四川省人民政府于2019年3月26日收到余建松的行政复议申请，经审查于4月1日受理，同日向眉山市人民政府作出《行政复议答复通知书》，后因案情复杂，经延期30日后于2019年6月27日作出93号驳回复议申请决定，程序合法。行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，眉山市人民政府不具有履行商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的法定职责，四川省人民政府据此作出93号驳回复议申请决定，驳回余建松的行政复议申请，适用法律正确。综上，余建松的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回余建松的诉讼请求；案件受理费50元，由余建松负担。 上诉人余建松上诉称：一、本案的核心问题是政府撕毁自己对村民的承诺怎样承担法律后果。本案的核心事实是,东坡区政府和眉山市人民政府都分别用书面、公开的方式向村民承诺:每人给予10平方米商业用房安置，之后,政府公然撕毁承诺,不给商业安置，补偿安置方案中商业服务用房10平方米/人的就业安置调整为14.724万元／人的就业安置补助，此时10平方米商业房已经价值四五十万元。政府该行为严重侵害了村民利益，法院有义务对政府的毁约行为进行监督,并判令政府对余建松因政府毁约遭受的损失予以赔偿。政府有义务兑现相关承诺，按10平方米商业用房的市场价格补偿余建松的损失。二、一审法院所持依据征收公告，安置途径为货币安置的理由不能成立。四川省人民政府批准的征收土地方案载明的安置途径不限于货币安置，眉山市人民政府作出的征收土地通告载明的农业人口安置途径为由眉山市人民政府妥善安置，征地补偿安置方案中的安置途径为采取“统建安置”或“货币安置”的方式，眉山市人民政府作出的《关于印发〈东坡岛开发建设工作方案〉的通知》明确了每人10平方米商业用房的安置途径，包括余建松在内的所有村民,都是按照该文件规定的补偿依据和补偿程序签订的相关协议，所有东坡岛村民都是在执行该文件的过程中交付房屋，然后等待分配安置房，政府在村民等待过程中撕毁之前的补偿安置文件，侵害被征收人利益而引发诉讼；一审法院以眉山市人民政府没有作出对补偿安置方案的批复为由否定补偿安置方案的内容，严重亵渎法律,无视村民基本权利。综上，眉山市人民政府的行为违反了信赖保护原则，不仅伤害了余建松等村民的利益,也伤害了广大村民无条件信任人民政府的信心。请求二审法院撤销一审法院（2019）川01行初843号行政判决，改判支持余建松的一审诉讼请求。 被上诉人眉山市人民政府答辩称，眉山市人民政府与余建松未就安置商业用房10平方米/人形成行政协议法律关系，也不存在侵犯余建松产权的问题；实施东坡岛征地拆迁时，法定有效的安置方式为货币安置，眉山市人民政府已依法履行安置义务；眉山市人民政府实行就业货币化安置方式符合相关法律、法规、政策规定及客观情况，且未降低余建松安置利益；东坡岛现有商业用房在土地取得成本、房屋结构、规划设计、建筑风貌、业态、地段、建设及财务成本等方面与原拟建综合商贸市场安置商业用房均无可比性，且现有商业用房价值与东坡岛规划调整后增加了绿地面积、优化了自然环境的因素密切相关，余建松请求按照东坡岛商业用房的市场价进行货币补偿不具有合理性，无事实及法律依据。综上，眉山市人民政府不具有向余建松履行安置商业用房10平方米/人以及基于商业用房10平方米/人进行货币补偿的法定职责；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确；余建松上诉的事实和理由均不能成立；请求驳回余建松的上诉，维持原判。 被上诉人四川省人民政府答辩称，四川省人民政府作出的93号驳回复议申请决定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确；根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第（一）项的规定，四川省人民政府作出驳回行政复议申请决定，并无不当。请求二审法院驳回余建松的上诉。 上诉人余建松及被上诉人眉山市人民政府、被上诉人四川省人民政府在一审中提交的证据材料已录入卷宗供本院审查。二审中，各方当事人均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实和证据予以确认。 本院认为，本案系因眉山市人民政府是否依法履行征地补偿安置职责引发的争议，焦点在于眉山市人民政府是否负有按10平方米／人商业用房进行安置的法定职责。 根据土地管理法实施条例第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，经法定程序制定的征地补偿安置方案是开展征地补偿安置活动的根据，也是衡量行政机关是否依法履行征地补偿安置职责的标准。本案中，四川省人民政府作出川府土〔2009〕74号批复和川府土〔2010〕3号批复，批准将余建松所在集体组织的土地征收为国家所有后，眉山国土东坡分局虽然在随后制定发布的眉东国土资公〔2010〕2号和3号补偿安置方案公告中，就征地安置途径提出统建安置或者货币安置，具体安置政策按眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法规定执行，而眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法中也确有货币安置和统建安置两种方式，但眉山市人民政府对眉东国土资公〔2010〕2号和3号补偿安置方案公告发布的补偿方案，并未作出同意的批复。因此，眉山国土东坡分局眉东国土资公〔2010〕2号和3号补偿安置方案公告发布的补偿安置方案，仅仅是补偿安置方案草案，不是有效的补偿安置方案，不能成为本案中行政机关开展征地补偿活动、履行补偿安置职责的根据。况且，眉山市人民政府于2010年3月22日以眉府发〔2010〕6号《眉山市人民政府关于印发〈眉山城市规划区征收土地补偿安置办法〉的通知》，已废止了眉府发〔2006〕22号拆迁安置办法，新发布的补偿安置办法中就征地补偿安置也仅规定有货币安置一种方式。 就涉及余建松所在集体组织土地征收补偿安置，眉山市人民政府直至2019年6月17日才作出眉府函〔2019〕40号补偿方案批复，该批复确定的安置方式为一次性货币安置及额外奖励，因此，一审关于余建松请求眉山市人民政府按10平方米/人商业用房履行安置职责理由不成立的认定，并无不当，判决驳回其诉讼请求，适用法律正确。 四川省人民政府受理余建松的行政复议申请后，按照行政复议法和行政复议法实施条例的规定，履行了相关行政复议程序，也在法定行政复议期限内作出93号复议决定，其行政复议程序合法，驳回余建松行政复议申请的处理，适用法律正确。 综上，一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确，审判程序合法。余建松的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人余建松负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 杨 军 审判员 伍平会 二〇二〇年九月十四日 书记员 李瑞雪