银川铁路运输法院   行政判决书   （2020）宁8601行初193号   原告张强，男，1964年8月27日出生，汉族，浙江省临海市人，大专文化，住宁夏回族自治区银川市金凤区。   委托代理人岳海军，宁夏浩晟律师事务所律师，特别授权代理。   委托代理人何西玲，宁夏浩晟律师事务所实习律师，一般授权代理。   被告贺兰县综合执法局，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县银河东路**。   法定代表人陈锋，该局局长。   委托代理人黄宁华，该局工作人员，特别授权代理。   委托代理人耿婧婷，宁夏诚托律师事务所律师，特别授权代理。   被告宁夏贺兰工业园区管理委员会，住，住所地：宁夏回族自治区银川市贺兰县109国道东侧贺兰工业园区/div>   负责人何晓锐，该管委会常务副主任。   委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师，特别授权代理。   原告张强不服被告贺兰县综合执法局、宁夏贺兰工业园区管理委员会（以下简称贺兰园区管委会）强制拆除房屋的行为，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月1日受理后，向被告贺兰县综合执法局、贺兰园区管委会送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。原告张强及其委托代理人岳海军，被告贺兰县综合执法局委托代理人黄宁华、耿婧婷，被告贺兰园区管委会政策法规办主任史学功及委托代理人黄立娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告张强诉称，2019年9月26日，二被告将原告所有的位于贺兰县银川德胜工业园区德源路8号院内大型彩钢房强制拆除。原告认为，二被告的强制拆除行为显属违法，理由如下：依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法实施强制执行。作出强制执行决定前，行政机关应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人陈述和申辩的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关作出强制执行决定，予以强制执行。行政机关对违法的建筑物、构筑物、设施等作出强制拆除决定的，应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，二被告未作出违法建筑认定及限期拆除的决定，未经书面催告，未听取原告的陈述、申辩，未作出行政强制执行决定，未对强制拆除违法建筑的决定予以公告，未在复议、起诉期限届满后实施强制拆除，强制拆除中未对可回收再利用的钢架、彩钢板等建筑材料妥善处置，未对建筑物内的机器设备、材料等物品进行清点造册、妥善保管，强制拆除程序严重违反上述法律规定。原告起诉请求判令：确认二被告2019年9月26日强制拆除原告所有的位于贺兰县银川德胜工业园区德源路8号院内大型彩钢房的行为违法。   被告贺兰县综合执法局辩称，贺兰县综合执法局只在前期按政府文件要求，与贺兰园区管委会联合向原告下发了《限期拆除通知书》，此后，在原告厂区大门被拆除时，贺兰县综合执法局按照通知要求指派工作人员到场维持秩序，并没有实际拆除原告彩钢房的行为。贺兰县综合执法局既不是拆除行为的决定机关，也不是拆除行为的实施机关，不是本案适格主体，请求驳回原告对贺兰县综合执法局的起诉。   被告贺兰园区管委会辩称，一、贺兰园区管委会系银川市人民政府的派出机构，由贺兰县人民政府代管，负责园区招商引资工作，不具有行政主体资格，仅是以园区管理者的身份配合相关行政部门的具体工作，不是本案的适格被告。二、原告在房产证之外私自搭建彩钢棚及彩钢房，未经规划部门和建设部门的批准，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建筑，贺兰园区管委会按照贺兰县人民政府的安排，于2019年9月26日组织人员对原告私自搭建的彩钢房实施了拆除，拆除行为符合法律规定，不存在违法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。   被告贺兰园区管委会向本院提交以下证据：   证据一：2019年8月22日《限期拆除通知书》。证明目的：按照贺兰县委县政府的安排，二被告联合其他部门对园区的违法建筑进行联合查处，发现宁夏银泰纸业有限公司院内存在私自改扩建彩钢房的情形，二被告联合向宁夏银泰纸业有限公司下发《限期拆除通知书》，责令该公司于2019年8月26日前自行拆除，公司法定代表人张茂龙签收。据了解，张强是张茂龙的父亲。   原告对该证据的真实性无异议，对合法性、关联性及证明目的有异议。被拆房屋的权属归张强所有，于2017年出租给宁夏银泰纸业有限公司使用，被告没有查清责任主体，该通知书对张强不发生法律效力。   被告贺兰县综合执法局对该证据无异议。   证据二：房产证照片打印件。证明目的：房权证上记载两处工业用房，分别为南北朝向的混合结构房屋407.39平方米，东西朝向的混合结构房屋714.35平方米。   原告张强对该证据无异议。   被告贺兰县综合执法局对该证据无异议。   证据三：宁夏银泰纸业有限公司营业执照副本打印件。证明目的：该公司的注册地址为德胜工业园区德源街8号，贺兰园区管委会有理由相信涉案彩钢房系宁夏银泰纸业有限公司所有，且张茂龙在签收《限期拆除通知书》时没有提出任何异议。   原告对证据的三性没有异议，但认为宁夏银泰纸业有限公司在收到《限期拆除通知书》后没有法律上的义务向张强告知。   被告贺兰县综合执法局对该证据无异议。   证据四：拆除前后的照片2张。证明目的：被告仅是对彩钢房中的一个外侧面实施拆除，对其他部位未实施拆除。   原告对证据的真实性、关联性无异议，对合法性及证明目的有异议。贺兰园区管委会实际拆除了彩钢房第二层的顶部和两个侧面。   被告贺兰县综合执法局对该证据无异议。   被告贺兰县综合执法局向本院提交以下证据：   证据一：贺兰县委办公室《关于加强宁夏贺兰工业园区德胜片区“退二进三”违章建筑拆除等工作的紧急通知》。证明目的：贺兰县委、县政府的文件中明确工业园区德胜片区违建拆除工作的主体是贺兰园区管委会，贺兰县综合执法局只是配合单位。   原告对证据的三性无异议，对证明目的有异议，贺兰县综合执法局也是拆除的实施主体。   被告贺兰园区管委会对该证据的三性无异议，但认为拆除原告的违法建筑时，自然资源局、环保局、应急管理局、综合执法局、贺兰园区管委会均在场参与，是多部门联动的结果。   证据二：《宁夏贺兰工业园区安全隐患排除散乱污整治违章建筑拆除专项整治工作方案》。证明目的：贺兰县综合执法局在治理工业园区德胜片区过程中，无论是“退二进三”，还是安全隐患排除散乱污治理，都只是配合单位，不是实施主体，也不是决定主体，故不是本案适格被告。   原告对证据的三性无异议，对证明目的有异议，贺兰县综合执法局也是实施主体。   被告贺兰园区管委会对该证据的三性无异议，但认为该工作方案中总指挥、副总指挥及多个成员均是县委和县政府的领导，贺兰园区管委会是在指挥部的指挥下协助执法部门推进违章建筑的拆除整治工作，属于多部门联动的结果，并非贺兰园区管委会一方独立实施。   原告张强向本院提交以下证据：   证据一：《限期拆除通知书》。证明目的：张茂龙在被告拆除彩钢房的当日才将通知书转给原告。   被告贺兰园区管委会对证据的三性无异议，但不认可原告的证明目的。   被告贺兰县综合执法局的质证意见与被告贺兰园区管委会的意见一致。   证据二：强拆现场照片9张（由张强拍摄，编号1.2.3为拆除前，编号4.5.6.7.8为拆除中，编号9为拆除后，当庭出示的手机中未保存上述9张照片）。证明目的：二被告于2019年9月26日对原告的彩钢结构厂房实施强制拆除。   被告贺兰园区管委会对证据的三性及证明目的均不认可。照片没有拍摄时间和拍摄地点，9张照片不能反映贺兰园区管委会参与实施拆除行为。   被告贺兰县综合执法局对证据的三性及证明目的均不认可，9张照片均无拍摄时间，也不能反映综合执法局参与实施拆除行为。   证据三：国有土地使用权出让合同复印件、房产证和土地证各一份。证明目的：案涉土地及地上房屋的权属归张强所有。   被告贺兰园区管委会对证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，原告在房产证记载内容之外私自搭建的彩钢房不具有合法性。   被告贺兰县综合执法局的质证意见与被告贺兰园区管委会的意见一致。   证据四：贺兰县委办公室《关于加强贺兰工业园区、德胜片区“退二进三”违章建筑的工作紧急通知》及《宁夏贺兰工业园区德胜片区“退二进三”区域违章建筑依法拆除工作方案》各1份。证明目的：2019年9月20日，中共贺兰县委下发通知，明确以贺兰园区管委会主要负责人任组长，领导包片拆除工作的事实。   被告贺兰园区管委会对通知的真实性无异议，对关联性及证明目的不认可。贺兰县委、县政府对工业园区的退二进三工作进行过部署，成立工作组，有具体分工，拆除原告彩钢房是多部门协调联动的结果，不能据此认定贺兰园区管委会独立实施拆除行为。对工作方案的三性及证明目的均不认可，该工作方案不是贺兰园区管委会出具。   被告贺兰县综合执法局对通知的三性及证明目的无异议，认为工作方案中明确综合执法局的职责是维护秩序。   上述证据，经当事人当庭质证，本院审查认为，被告贺兰园区管委会提交的四组证据，原告及被告贺兰县综合执法局对证据的真实性均无异议，证据与本案审理均有关联性，本院予以采信。被告贺兰县综合执法局提交的二组证据，被告贺兰园区管委会及原告对证据的真实性均无异议，证据与本案具有关联性，本院予以采信。原告提交的证据一，被告对证据的真实性没有异议，本院予以采信；原告提交的证据二、三，与本案具有关联性，本院予以采信；原告提交的证据四，被告对真实性没有异议，证据与本案有关联性，本院予以采信。   经审理查明，2002年7月25日，原告张强取得贺兰县德胜工业园区2140平方米工业用地，在该土地上建设2幢工业用房，1幢为二层混合结构，建筑面积407.39平方米；另1幢为一层混合结构，建筑面积714.35平方米。2003年11月3日，原告取得2幢房屋的房屋产权证。2010年，张强在714.35平米房屋的上部加盖同样面积的彩钢房。2016年底，张强在院内另建一处单层彩钢房。加建的两处房屋均无规划审批手续。   2019年，被告贺兰园区管委会制定《宁夏贺兰工业园区德胜片区“退二进三”区域违章建筑依法拆除工作方案》，确定成立指挥部，何晓锐任总指挥，设立资产核验组、强制拆除组、秩序维护组、应急救护组和宣传报道组。   2019年8月22日，被告贺兰园区管委会和被告贺兰县综合执法局联合向宁夏银泰纸业有限公司作出《限期拆除通知书》，内容为：你公司在德源街8号院内私自改扩建彩钢房，未经建设行政主管部门批准，属违章建筑，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，现责令你公司接到通知后务必于2019年8月28日前无条件自行拆除。你公司有陈述、申辩的权利。如你公司对上述事实、理由、依据有异议，可以自收到本通知之日起三日内到贺兰工业园区管委会进行陈述、申辩。如未陈述、申辩，且未在规定时间内自行拆除的，将根据有关法律规定强制进行拆除并予以处罚，由此引起的一切经济损失和法律责任概由你公司全部承担。宁夏银泰纸业有限公司法定代表人张茂龙（张强之子）于当日签收。   2019年9月20日，中共贺兰县委办公室下发《关于加强宁夏贺兰工业园区德胜片区“退二进三”违章建筑拆除等工作的紧急通知》，要求贺兰园区管委会进一步强化违章建筑拆除工作的主体责任，自然资源局、银川市生态环境局贺兰分局、应急管理局、综合执法局等职能部门要全力配合，全力保障德胜片区“退二进三”工作顺利进行。根据该通知，贺兰园区管委会制定《宁夏贺兰工业园区安全隐患排除散乱污整治违章建筑拆除专项整治工作方案》，确定集中整治时间为2019年9月23日至2019年9月29日，成立宁夏贺兰工业园区重大安全隐患排除散乱污整治、违章建筑拆除专项整治工作领导小组，确定成员单位及职责，其中贺兰园区管委会落实属地管理责任，负责组织拆迁队伍，在指挥部指挥下依法拆除违建违规建筑，综合执法局负责在专项整治过程中行使法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关行政监督检查、行政强制权，确保专项整治工作有序开展（执法人员30人）。   2019年9月26日，被告贺兰园区管委会联合自然资源局等多个政府职能部门，对原告的彩钢房进行了拆除。原告张强对拆除行为不服，向本院提起本案行政诉讼。   另查明，宁夏银泰纸业有限公司法定代表人为张茂龙，张强系张茂龙的父亲。张强和宁夏银泰纸业有限公司作为共同原告提起本案诉讼，庭审中经本院释明，宁夏银泰纸业有限公司自愿退出诉讼，张强对此不表异议。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，贺兰园区管委会和贺兰县综合执法局联合作出《限期拆除通知书》，结合中共贺兰县委办公室下发的《关于加强宁夏贺兰工业园区德胜片区“退二进三”违章建筑拆除等工作的紧急通知》，贺兰园区管委会制定的《宁夏贺兰工业园区德胜片区“退二进三”区域违章建筑依法拆除工作方案》《宁夏贺兰工业园区安全隐患排除散乱污整治违章建筑拆除专项整治工作方案》，以及贺兰园区管委会当庭陈述的“按照贺兰县人民政府的安排，于2019年9月26日组织人员联合多部门对原告私自搭建的彩钢房实施了拆除”的内容，可以确定贺兰园区管委会是在贺兰县人民政府的安排下，组织人员和机械拆除原告的彩钢房，是本案适格的被告。贺兰县综合执法局陈述其指派工作人员到场进行了现场秩序维护，结合上述通知和工作方案，以及该次拆除行为由多个政府职能部门参与的实际情形，本院不将贺兰县综合执法局确定为拆除行为实施主体，不作为本案适格被告。   根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条至第三十八条、第四十四条的规定，强制拆除前应进行催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定并送达、公告，在法定期限内当事人不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，贺兰园区管委会于2019年8月22日向原告送达《限期拆除通知书》，在规定的期限内原告未主动拆除房屋，贺兰园区管委会在2019年9月26日直接对原告的房屋实施拆除，该拆除行为明显违反上述法定程序。原告要求确认强行拆除行为违法的请求，本院予以支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告宁夏贺兰工业园区管理委员会2019年9月26日拆除原告张强厂区内房屋的行为违法。   案件受理费50元，由被告宁夏贺兰工业园区管理委员会负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。   审判长 李建明   审判员 严 辉   人民陪审员 王 健     二〇二〇年九月十一日   法官助理 魏亚楠   书记员 刘 娜   附：本判决适用的相关法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。