陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终165号 上诉人（原审原告）：张灯，女，1985年3月2日出生，汉族，住西安市鄠邑区。被上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区人民政府。住所地：西安市鄠邑区。法定代表人：裴靖瑜，该区区长。委托代理人：曹文雁，鄠邑区司法局工作人员。委托代理人：杨东峰，陕西迎旭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市鄠邑区XX街道办事处。住所地：陕西省西安市鄠邑区。负责人：吴科峰，该街办主任。委托代理人：刘园园，该街办工作人员。委托代理人：何靓，陕西格润律师事务所律师。上诉人张灯因诉被上诉人西安市鄠邑区人民政府(以下简称鄠邑区政府)、西安市鄠邑区XX街道办事处（以下简称玉蝉街办）确认行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初593号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审法院查明：张灯系鄠邑区XX街道XX村村民，在该村有合法的宅基地和房屋。2018年11月10日，鄠邑区玉蝉镇人民政府发布《公告》，加快鄠邑区XX中心城市建设步伐，按照群众自愿搬迁的原则，对陂头村开展房屋补偿安置工作，公告中明确了房屋补偿安置原则、房屋补偿、房屋安置和奖励的内容。2018年11月11日，鄠邑区玉蝉镇人民政府发布《补充公告》，确定本次陂头村拆迁区域范围。2018年12月7日，张灯称其位于鄠邑区XX街道XX村的房屋所在东九街因拆迁挖掘致水管破裂。张灯认为是玉蝉街办采取断水、断电、断路、围挡方式逼迁的行为。在法院组织谈话时，张灯也认可采取断水、断电、断路、围挡方式逼迁的行为系玉蝉街办受鄠邑区政府委托实施。另查明，2019年1月9日，鄠邑区政府下发《关于撤销鄠邑区余下等7个镇建制设立相应街道的批复》，撤销玉蝉镇，设立玉蝉街办。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款及第四十九条第(二)项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当有明确的被告，直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。行政诉讼法对当事人提起行政诉讼规定了最基本的要求，即在提起的行政诉讼中，被告应当明确、适格，行政行为的相对人应提交证据证明其所列被告是被诉行政行为的作出机关。本案中，张灯起诉的是断水、断电、断路、围挡逼迁的行为，并主张是鄠邑区政府和玉蝉街办共同，XX镇XX村开展房屋补偿安置工作的《公告》，玉蝉镇人民政府与陕西青龙建设有限公司户县分公司签订的《鄠邑区XX村房屋搬迁拆除及垃圾清运项目合同》能够证实如果存在断水、断电、断路、围挡逼迁的行为也应当是玉蝉街办具体实施，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，玉蝉街办属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。玉蝉街办是本案的适格被告。另列为共同被告的前提是共同实施了行政行为，而本案中张灯未提供证据证实鄠邑区政府和玉蝉街办共同实施了其所诉称的上述涉诉行为。因此，张灯主张玉蝉街办受鄠邑区政府委托实施上述行为，但并未提供相应证据证明，故鄠邑区政府不是本案的适格被告。张灯将鄠邑区政府列为被告错误，依法应裁定驳回其对鄠邑区政府的起诉。综上，遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告张灯对西安市鄠邑区人民政府的起诉。并同时作出（2019）陕71行初593-1号行政裁定，裁定本案移送西安铁路运输法院管辖。上诉人张灯上诉称：被上XX村XX村XX路有视频光盘证据、人证、实地证据，被上诉人具有故意性。关于断电如被上诉人辩称的原因，则不需要每户摘除电表，更不会有西四街村民把摘除电表的人堵在电线杆上不让下来并打110报警的事情。更不会先摘除电表随即用挖掘机把住宅两侧的道路挖损并堵塞的打包流程。关于断水，如果不具有故意性也不会放任街道被水淹长期无视，12345催促几十次也不解决。一审法院约谈时，玉蝉街办的答辩状中明确“玉蝉街道办仅是鄠邑区政府的派出机构，并作为派出机构其亦是根据鄠邑区政府统一安排，具体负责棚改项目的实施。以此玉蝉街办实质是接受鄠邑区政府的行政委托，不具有棚改项目实施的独立行政主体资格，不是本案的适格被告”，这也正是鄠邑区政府是本案适格被告的最佳证据。请求：撤销西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初593号行政裁定，裁定由一审法院继续审理。本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人鄠邑区政府答辩称：陂头村协议搬迁是原玉蝉镇人民政府的行为。其没有发布搬迁公告，没有在张灯村断水、断电、断路，没有威逼村民签订协议。一审裁定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人玉蝉街办答辩称：1、本案中不存在张灯所诉断路、断水、断电的逼迁行为。陂头村集体建设用地征地已经省级人民政府批准，且征地及补偿安置方案“两公告”已经由法定机关发布，不存在违法征地的情形。其发布公告，进行搬迁工作完全采取群众自愿原则。由于达成搬迁协议、主动交回房屋的村民占拟征地村民99%，所以在对已主动交回房屋进行拆除时，征地实施单位为保障施工作业安全，必须采取技术上的临时停电措施，且在停电1天后即正常恢复供电。对交回房屋进行拆除时，铺设至拆除房屋中水管设施亦会一并被挖断。为保证尚未搬迁村民正常用水，村委会大院设置了统一接水点，并及时派有关工作人员前往群众家中通知。道路临时阻塞只是实施拆迁工程所需，无逼迁目的，也及时进行了清理。2、关于管辖问题，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。张灯所诉逼迁行为系事实行为，不论该事实是否存在，应由具体实施者承担责任，因其具体负责实施，鄠邑区政府未参与实施，故其系本案适格被告，鄠邑区政府不是本案适格被告。一审查明事实属实，本院予以确认。本院另查明， 2018年6月1日,鄠邑区政府向市城改办发出鄠政函（2018）45号《西安市鄠邑区人民政府关于确定西坡村、XX村XX户区改造项目实施主体和投资主体的函》，XX镇XX村、XX村XX组XX户区改造项目的实施主体。2019年1月22日，陕西省人民政府作出陕政土批〔2019〕75号审批土地件，同意将西安市鄠邑区乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内XX镇XX村等有关村组41.4838公顷集体建设用地依法征收为国有。2019年2月2日，西安市人民政府作出〔2019〕第20-1号《征收土地方案公告》，确定征收土地位置：鄠邑区XX镇XX村。同日，西安市国土资源局作出〔2019〕第20-2号《征地补偿安置方案公告》。2019年11月19日,鄠邑区XX房XX号《西安市鄠邑区人民政府关于XX街道XX村房屋征收的决定》、同日作出鄠邑房征告字〔2019〕1号《公告》，确定征收范围是XX街道XX村村庄现状区域，征收组织部门是西安市鄠邑区城中村和棚户区XX中心，征收实施单位是西安市鄠邑区XX街道办事处。玉蝉街办二审答辩中认可因征地过程中搬迁和施工安全需要，其对陂头村交回房屋进行拆除时，曾造成涉案张灯居住房屋停水、停电等，但否认系逼迁行为。上述事实，有鄠政函（2018）45号函、陕政土批〔2019〕75号审批土地件、西安市人民政府〔2019〕第20-1号公告、鄠房征决字〔2019〕1号决定、鄠邑房征告字〔2019〕1号公告、答辩状等证据证实，证据确实充分，足以认定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”一般而言，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。本案中，张灯诉请要求确认断水、断电、断路的逼迁行为违法。玉蝉街办虽否认逼迁目的，但认可其对陂头村交回房屋进行拆除时，曾造成涉案张灯居住房屋停水、停电等事实。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。玉蝉街办由鄠邑区政府撤销玉蝉镇建制而设立，实际履行一级人民政府的职能，依法享有行政职权，并能够独立对外承担法律责任，具有行政主体资格。同时，鄠邑区政府也通过文件确认玉蝉街办为涉案项目具体实施单位。故本案适格被告应为玉蝉街办。张灯上诉称玉蝉街办受鄠邑区政府行政委托，实施断水断电等逼迁行为，缺乏充分证据证明，因此鄠邑区政府非本案适格被告。一审裁定驳回张灯对鄠邑区政府的起诉，并将本案移送西安铁路运输法院管辖，并无不当。综上，上诉人张灯上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，依法不予支持。原审裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年九月十八日 书  记  员    贺  鑫 1