河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终505号 上诉人（原审原告）陈素芬，女，1965年4月29日出生，汉族，现住河北省遵化市。 委托代理人骆占洪，男，1968年9月6日出生，汉族，现住河北省遵化市。与上诉人陈素芬系夫妻关系。 委托代理人段福惠，北京正山律师事务律师。 被上诉人（原审被告）遵化市人民政府。住所地：河北省遵化市海都道**。 法定代表人王凤海，该市市长。 委托代理人唐文超，遵化市房屋征收中心副主任。 委托代理人赵春青，河北力公律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）唐山市人民政府。住所地：河北省唐山市路**西山道**。 法定代表人丁绣峰，该市市长。 委托代理人李泽强，唐山市司法局行政复议处副处长。 上诉人陈素芬因诉遵化市人民政府（以下简称“遵化市政府”）房屋征收补偿决定及唐山市人民政府（以下简称“唐山市政府”）行政复议一案，不服唐山市中级人民法院（2019）冀02行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2011年7月21日，河北省人民政府作出冀政转征函〔2011〕432号《关于遵化市2011年第二批次建设用地的批复》，同意征收集体建设用地40.4564公顷。根据遵化市城市总体规划要求，为了公共利益的需要，遵化市政府于2018年6月15日作出遵政字〔2018〕108号《遵化市人民政府关于乔家洼、流水沟村剩余部分棚户区改造项目房屋实施征收的决定》，决定对东至海东路、南至北二环东路、西至凤凰路、北至海志大街区域房屋实施征收。并于同日作出了遵政告字〔2018〕19号《遵化市人民政府关于发布对乔家洼、流水沟村剩余部分棚户区改造项目房屋实施征收决定的公告》。陈素芬与白志忠（已故）原系夫妻关系，白志忠位于遵化市的房屋在本次征收范围内。 遵化市政府房屋征收办公室于2017年11月27日作出《关于乔家洼流水沟村剩余部分区域棚户区改造燕山东街东段开通二期工程海安街朝阳路开通工程房屋征收项目选择评估单位公告》，并通过在被征收区域村务公开栏张贴上述公告的方式，将备选房地产价格评估机构情况及选取评估机构相关事宜向被征收人进行了告知。2018年1月2日，河北省遵化市公证处作出（2018）冀唐遵证经字第203号公证书，证实遵化市政府房屋征收办公室于2018年1月2日在该办一楼会议室，采取随机抽签的方式，确定涉案项目涉及房地产的评估机构是唐山中信德房地产评估咨询有限公司。遵化市政府房屋征收办公室于同日在被征收区域村务公开栏张贴公告的方式，将选定的上述房地产评估机构予以公示。 唐山中信德房地产评估咨询有限公司于2018年12月25日作出唐中信德房估〔2018〕征第流006-A号白志忠所属房地产估价报告，确定了估价对象在估价时点（2018年6月15日）的房地产市场价值。遵化市政府房屋征收办公室工作人员于2019年1月15日将上述涉案房屋估价报告依法送达给陈素芬。因陈素芬与遵化市政府房屋征收办公室无法在签约期内达成补偿协议，遵化市政府于2019年3月26日作出遵政征补〔2019〕3号《遵化市人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对涉案房屋实施征收。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《乔家洼、流水沟村剩余部分棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，实行货币补偿或比例置换方式，被征收人可以选择上述两种方式之一。遵化市政府房屋征收办公室工作人员于2019年5月15日将上述补偿决定依法送达给陈素芬，并在被征收范围内将该补偿决定书予以公示。上述征收补偿决定书将白志忠（已故）列为被征收人，将白志忠配偶陈素芬、女儿陈阳和陈静列为继承人。 陈素芬不服上述房屋征收补偿决定，于2019年5月22日向唐山市政府提交行政复议申请。唐山市政府于2019年8月13日作出唐政复决字〔2019〕146号行政复议决定书，决定维持遵化市房屋征收补偿决定。陈素芬不服上述房屋征收补偿决定书及行政复议决定书，遂向该院提起行政诉讼。 原审认为，一、关于评估机构选定的合法性。根据住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第四条、第五条的规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。该案中遵化市政府选取评估机构的方式保障了被征收人的自由选择权，并未影响被征收人协商选定评估机构的权利，且保证了房地产价格评估机构选定程序的公平与效率，并未影响被征收人的实体权利。遵化市政府就涉案房屋征收评估选定的评估机构，符合《评估办法》的相关规定。 二、关于评估价格。陈素芬对评估机构的评估结果有异议，应根据《评估办法》第二十条第一款“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估”及第二十二条“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定”之规定，向评估机构申请复核或向评估专家委员会申请鉴定。涉案房屋估价报告已依法送达给陈素芬，陈素芬未在法定期限内申请复核评估。陈素芬没有行使相应权利应视为放弃了相关的救济途径并认可该评估价格。且被诉补偿决定向陈素芬提供了货币补偿、比例置换二种补偿方式，较为充分地保障了陈素芬的选择权。 三、关于被诉征收补偿决定的合法性问题。（一）关于征收补偿决定涉及的补偿方式。被诉补偿决定依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《乔家洼、流水沟村剩余部分棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》及房地产估价报告，对被征收人的房屋确定二种补偿方式，被征收人可自行选择其一，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十一条第一款之规定。（二）关于征收补偿决定的程序问题。涉案房屋已被遵化市政府依法征收，在与陈素芬就房屋补偿问题达不成补偿协议的情况下，遵化市政府以评估报告确定的房屋价值为依据，按照《乔家洼、流水沟村剩余部分棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，作出被诉征收补偿决定的做法，符合《征补条例》的相关规定。遵化市政府作出房屋征收补偿决定后，亦履行了法定期限内的送达程序。（三）关于补偿决定书中的被征收人问题。根据《征补条例》第二条、第二十六条之规定，征收人应当对被征收房屋所有权人进行公平补偿。签约期限内未达成补偿协议的，征收人作出房屋征收补偿决定时，一般应当以被征收房屋权属证书上载明的所有权人作为被征收人。对于被征收房屋权属证书上载明的所有权人死亡且涉及继承的，在房屋征收补偿决定中如何列明被征收人，相关法律法规没有明确规定。因继承可能同时存在多种法定情形，要求征收人查明情况，确实存在现实困难，也不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定。因此，该案中，征收人在作出房屋征收补偿决定时，根据实际情况，将白志忠（已故）列为被征收人，将白志忠配偶陈素芬、女儿陈阳和陈静列为继承人并不违反法律规定。综上，遵化市政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的职权，依据评估报告的结果作出的房屋征收补偿决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。 四、关于行政复议决定是否合法问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有证据。一般情况下，行政机关应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，以证明被诉行政行为的合法性。但如果属于经过复议的案件，复议机关和作出原行政行为的机关作为共同被告，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第二款“作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为的合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。”之规定，对原行政行为合法性的证明责任由作出原行政行为的行政机关和复议机关共同承担。该案中，虽然依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条之规定，唐山市政府并未提交其作出行政复议决定书的证据，但是作出原行政行为的遵化市政府在法定举证期限内已经提交据以作出行政行为的证据，故行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，但是违反法定程序。因遵化市政府所作房屋征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，唐山市政府所作行政复议决定并不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，应确认唐山市政府所作行政复议决定书违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款、第五款之规定，判决：一、确认唐山市政府于2019年8月13日作出的唐政复决字〔2019〕146号《唐山市人民政府行政复议决定书》违法；二、驳回陈素芬要求撤销遵化市房屋征收补偿决定书的诉讼请求。 上诉人陈素芬不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、作为补偿重要事实根据的估价报告存在多处违法，不应作为涉案征补决定的依据。一审法院认为依据该评估结果确定征收补偿数额，事实清楚、证据充分是错误的。（一）评估机构并未进行现场勘验，其评估没有事实依据。涉案征收补偿决定是在上诉人拒绝评估的条件下作出，而其提供的《估价报告》及其附件中仅有张无人签字且未知来源的《估价对象照片》，而没有提供依据《评估办法》的规定作出的查勘记录。故即使认定上诉人拒绝评估，也不应认定评估机构进行了现场勘验，更不应认定评估报告合法。（二）评估机构的选定程序不合法。本案最终选定评估公司时是由征收办组织乡镇、村两委摇号确定，剥夺了被征收人的参与权，未按照《评估办法》规定的程序选定。二、遵化市政府作出的涉案征收补偿决定缺乏事实依据，一审法院未对此进行全面审查，系事实认定不清。根据《征补条例》第二条和第十五条的规定，遵化市政府在作出征收补偿决定前应当查清房屋现状组织调查登记，了解房屋现状及相关历史因素。涉案征收补偿决定中“实测合法宅院内土地上被征收住宅房屋建筑面积为79.48平方米,房屋用途为住宅”，而在《房屋及地上附着物估价明细表》中，房屋的评估结果为“0”。这两处记录的事实明显存在着矛盾，既然存在着建筑面积为79.48平方米的房屋,对该房屋的评估结果就不应该为零，涉案征收补偿决定并未对此进行解释和说明。实际上，上诉人曾申请了涉案房屋的翻建，根据《遵化市规划区私人建房申请审批表》批复的内容，上诉人获得了建设763平米房屋的建房许可，在上诉人在拆除原房屋正准备建设时，遵化市政府开始了相关征收的前期工作，政府的征收行为导致建设工作无法继续开展。在一审中，上诉人提交了《遵化市规划区私人建房申请审批表》及相关的发票和专用收据，一审判决认为这些证据与本案不具有关联性，系事实认定错误。遵化市政府没有考虑房屋正在准备翻建的事实，直接依据评估报告作出了涉案征收补偿决定系事实依据不足，亦违背了公平补偿的基本原则。三、遵化市政府作出涉案征收补偿决定的程序多处违法，一审法院认为补偿实体公正、程序合法是错误的。首先，征收补偿决定书做出前，上诉人未收到任何进行答辩、陈述的通知，上诉人作为房屋征收补偿决定书中涉及的利害关系人，有权在该决定书的做出过程中进行相应的答辩、陈述。其次，遵化市政府在征收补偿决定作出前并没有通知上诉人参加调查和调解。被上诉人在没有向上诉人了解涉案房屋的具体情况的状况下就做出了征收补偿决定，剥夺了上诉人的知情权、参与权和答辩权。再次，遵化市政府并未在签约期限内与上诉人进行充分协商，仅有一次协商记录，《协商谈话笔录》为打印，且没有被谈话人的签字，可以推定此系遵化市政府事后补充的证据。四、唐山市政府作出的涉案行政复议决定明显违法、错误，依法应当予以撤销。遵化市政府作出的涉案征收补偿决定事实依据不足、程序违法不公平、不合理，作为复议机关的唐山市政府应当依据《行政复议法》第二十八条规定，撤销、变更或者确认遵化市政府作出的征收补偿决定行为违法。但是，唐山市政府未尽到复议机关认真审查的法定职责，其作出的涉案复议决定行为明显违法、错误，依法应当予以撤销。一审法院认为唐山市政府违反法定程序，涉案复议决定并不具有可撤销内容，确认唐山市政府作出的涉案行政复议决定违法，系事实认定不清，法律适用错误。综上，请求撤销一审判决；发回重审或依法改判为：撤销遵化市政府作出的《遵化市人民政府房屋征收补偿决定》（遵政征补〔2019〕3号）；撤销唐山市政府作出的《唐山市人民政府行政复议决定书》（唐政复决字〔2019〕146号）。 被上诉人遵化市政府提交答辩意见称，一、估价报告合法有效。遵化市政府依据《征补条例》十七条的规定，依法定程序选择的评估机构，并由公证处予以公证，确认评估机构依法公告程序合法。由法定程序确定的评估机构进行了评估，评估报告送达陈素芬后，规定时间其未提出异议，评估报告已生效。二、征收补偿决定合法有效。遵化市政府向陈素芬送达估价报告后与其协商，不能达成一致，因此经征收中心研究后报遵化市政府批准作出征收补偿决定并予送达、公告。同时，该决定为其依照补偿安置方案确立了两种补偿方式任其选择，对其利益进行了充分的保护。至此，征收补偿决定在实体上、程序上均不存在违法情形。三、一审判决条分缕析，对事实的认定和法律的运用均已做到详尽、明确，陈素芬的上诉没有任何新意，应予驳回。综上，请求驳回上诉人，维持原判。 被上诉人唐山市政府未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案二审中的争议焦点主要集中在以下几个方面：一、关于评估机构的选定。遵化市政府房屋征收办公室于2017年11月27日作出《关于乔家洼流水沟村剩余部分区域棚户区改造燕山东街东段开通二期工程海安街朝阳路开通工程房屋征收项目选择评估单位公告》，在被征收区域村务公开栏张贴上述公告，将备选的三家有资质的房地产价格评估机构情况进行了告知，由被征收人三日内进行协商选择。因被征收人逾期未选择评估机构，2018年1月2日，经河北省遵化市公证处公证，采取随机抽签的方式，确定涉案项目涉及房地产的评估机构是唐山中信德房地产评估咨询有限公司。遵化市政府房屋征收办公室于同日在被征收区域村务公开栏张贴公告，将选定的上述房地产评估机构予以公示。遵化市政府上述选定评估机构的程序符合《评估办法》第四条的规定，上诉人关于评估机构选定不合法的主张，本院不予支持。二、关于评估机构对上诉人作出的估价报告。唐山中信德房地产评估咨询有限公司经对上诉人涉案房地产实地勘察和评定估算，于2018年12月25日作出唐中信德房估〔2018〕征第流006-A号陈素芬所属房地产估价报告，确定了估价对象以遵化市政府征收决定作出之日为估价时点的房地产市场价值。上述估价报告作出后，遵化市政府房屋征收办公室向上诉人送达，并向其告知了申请复核的权利和复核期限。唐山中信德房地产评估咨询有限公司对上诉人所作估价报告符合《评估办法》的相关规定。上诉人虽称曾向遵化市政府房屋征收办公室提出过复核，但未提交证据予以证实，遵化市政府亦称未收到过上诉人的复核申请，故应认定上诉人在法定期限内未提出复核申请。三、关于遵化市政府对上诉人所作征收补偿决定的合法性。《征补条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。本案中，因上诉人在签约期限内未与遵化市政府房屋征收办公室达成补偿安置协议，遵化市政府以评估机构的估价报告确定的房地产价值为依据，按照《乔家洼、流水沟村剩余部分棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，对上诉人作出征收补偿决定，该征收补偿决定对上诉人的房屋确定货币补偿或比例置换两种补偿方式，上诉人可自行选择其一，保障了上诉人选择补偿方式的权利。遵化市政府向上诉人送达了征收补偿决定，并在被征收范围内予以公示，遵化市政府对上诉人作出的征收补偿决定符合《征补条例》的相关规定。四、关于上诉人主张征收补偿决定载明的“实测合法宅院内土地上被征收住宅房屋建筑面积为79.48平方米,房屋用途为住宅。”与《房屋及地上附着物估价明细表》中，房屋的评估结果为“0”，存在矛盾的问题。经本院询问上诉人与遵化市政府，并结合《房屋及地上附着物估价明细表》等证据，证实上诉人的原有房屋已于2015年自行拆除，在原址上搭建了彩钢棚子，遵化市政府对上诉人所作征收补偿决定记载的79.84平方米系上诉人彩钢棚子的建筑面积。另，上诉人虽称其于2013年取得建房许可，但因邻里纠纷没有一直未重新建房。由此可知，上诉人所称取得建房许可后未建房的责任并不在遵化市政府，其主张因征收行为导致已经取得的行政许可无法实施，征收行为减损了其合法权益的理由不成立，本院不予支持。五、关于唐山市政府行政复议决定的合法性。虽然唐山市政府一审时未提交作出行政复议决定的证据，但遵化市政府一审时在法定期限内已经提交作出征收补偿决定的证据，故一审法院认定唐山市政府的行政复议决定违反法定程序，但不具有可撤销内容，判决确认唐山市政府所作行政复议决定违法，并无不当。 关于遵化市政府征收补偿决定其他内容的合法性，本院经审查认为，该征收补偿决定符合《征补条例》的规定，对此一审法院已经予以阐释，本院不再赘述。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人陈素芬的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈素芬负担。 本判决为终审判决。 审判长  邱振刚 审判员  江 悦 审判员  李冠华 二〇二〇年九月一日 书记员  马清舰