宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2020）宁02行终18号上诉人（原审原告）杨国兴，男，1954年4月18日出生，汉族，农民，住石嘴山市大武口区。委托诉讼代理人杨东，男，1986年11月6日出生，汉族，住银川市兴庆区。系杨国兴之子。被上诉人（原审被告）石嘴山市自然资源局。住所地：石嘴山市大武口区。法定代表人王金建，石嘴山市自然资源局局长。委托诉讼代理人马玉红，石嘴山市自然资源局自然资源调查监测与所有者权益科科长。委托诉讼代理人赵海荣，宁夏宁众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁夏回族自治区自然资源厅。住所地：银川市金凤区。法定代表人马波，宁夏回族自治区自然资源厅厅长。委托诉讼代理人王运霞，宁夏回族自治区自然资源厅综合法规处二级调研员。委托诉讼代理人刘媛，宁夏宁人律师事务所律师。上诉人杨国兴因土地行政登记、行政复议一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨国兴及其委托诉讼代理人杨东，被上诉人石嘴山市自然资源局委托诉讼代理人马玉红、赵海荣，宁夏回族自治区自然资源厅委托诉讼代理人王运霞、刘媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，1984年11月17日，宁夏回族自治区委员会作出宁党发（1984）43号文件《关于开发改造银北百万亩荒地的几项政策的试行规定》，其中：“二、在统一规划的基础上，……数量不限，由承包者向荒地所在县（区）的管理部门或农场申请，双方签订合同，限期开发……”。“五、荒地承包期三十年不变……”。1985年8月3日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政发（1985）106号文件《自治区人民政府关于做好荒地开发管理工作的通知》，其中规定：“一、……不论本地、外地，单位、个人，凡自愿投资开发的，都要向荒地所在县（区）的管理部门申请，经审查同意后，双方签订开发承包合同，由土地管理机关负责划给土地。承包单位和个人按照合同规定的期限和经营内容进行开发经营”。1987年4月23日《石嘴山市人民政府关于土地审批权限问题的批复》第10号，其中规定：“凡占用荒地五十亩，耕地一亩，由市人民政报自治区人民政府审批。”1987年5月9日，平罗县人民政府土地管理局作出平土发（87）54号《关于给杨国兴、吴学尧二同志划拨荒地搞开发性生产的批复》，其中批准原告杨国兴占用国有荒地51．3亩进行两年土地开发。1989年3月22日，原告杨国兴由此一次性交纳土地管理费15．4元。1991年3月5日，宁夏回族自治区委员会作出宁党发（1991）10号文件《自治区党委、人民政府关于加快农业开发的几项政策规定》，其中规定：“1984年以来，自治区党委，人民政府制定了一系列鼓励开发的优惠政策，调动了各方参与开发的积极性……一。鼓励各行各业参与开发。二、荒地开发实行承包经营责任制。承包期30年不变。国有大面积荒地，由市县人民政府授权土地管理部门或国营农场发包。发包方与开发者签订合同，实行律师公证，依法保护双方的权益，并有土地管理部门颁发土地开发许可证，加强监督管理……”。2019年9月19日，原告杨国兴向被告石嘴山市自然资源局递交《土地登记申请书》，请求对位于大武口区长胜村51．3亩国有划拨农用地中剩余29．74亩国有农用地依法登记发证”。2019年10月28日，被告市自然资源局作出《关于杨国兴土地登记申请的答复》，答复原告杨国兴所提出的土地登记申请不符合登记条件，不予登记。原告杨国兴对此答复不服，于2019年11月4日向被告宁夏回族自治区自然资源厅提出复议申请。2020年1月2日，被告区自然资源厅作出宁自然资复（2019）4号《行政复议决定书》，维持了被告市自然资源局作出的《登记申请答复》。原告杨国兴仍然表示不服，遂诉诸一审法院请求判如所请。原审法院认为，不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本案中，原告申请办理登记不动产权利属于农地承包经营权，其申请登记的权属证明为（87）54号划拨荒地批复文件，该文件可否作为农地承包经营权属登记的依据则是本案争议的主要焦点问题。首先，被诉的《登记申请答复》，是以案涉（87）54号划拨荒地批复文件和该答复的首页中所记载的土地管理法规、市人民政府批复，作出事实认定的。第二，作出被诉《登记申请答复》的法律适用和处理结果。从该答复的相关内容记载来看，其法律适用是《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，其处理结果是原告提出的土地申请不符合土地登记条件。根据庭审查证，案涉荒地的（87）54号划拨荒地批复文件在审批单位和审批权限上出现了与被诉《登记申请答复》首页中所依据的土地管理法规和市人民政府（1987）10号批复的相关规定不相符合，但相符合于宁党发（1984）43号文件《关于开发改造银北百万亩荒地的几项政策的试行规定》和宁政发（1985）106号文件《自治区人民政府关于做好荒地开发管理工作的通知》及宁党发（1991）10号文件《自治区党委、人民政府关于加快农业开发的几项政策规定》的相关政策的规定。且1990年12月28日施行的《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》已将1984年5月1日《宁夏回族自治区土地管理暂行条例》废止。由此可见，我区在上述期间就国家荒地划拨在审批单位和审批权限上出现了当时政策规定与法律法规不相符合的情况。本案被诉的《登记申请答复》中仅以此情况为由认定原告的登记申请违反法律法规，欠缺法律依据。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定：登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的；（二）存在尚未解决的权属争议的；（三）申请登记的不动产权利超过规定期限的；（四）法律、行政法规规定不予登记的其他情形。本案中，原告提出的的登记申请，虽有（87）54号划拨荒地批复文件，以及上述自治区党委、政府的相关文件为其占用案涉换地的权属根据，但由于出现了该批复文件就荒地亩数的审批单位和审批权限与当时的法律法规及市政府的（1987）10号批复不相符合的情况，而且自原告占用案涉荒地至今33年多，均超过了国家法律和政策关于30年承包期限的规定。由此可见，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的上述规定，原告申请登记的案涉荒地权利也已超过规定期限，据此原告的登记申请也不符合法定条件。因此被诉《登记申请答复》适用法律、法规及处理结果是正确的。另外，根据庭审查证，案涉国家荒地，长期以来政府相关土地管理部门既未与原告签订案涉承包合同，也未就上述情况及时梳理监管，导致本案原告仅持（87）54号划拨荒地批复文件而长期占用案涉国家荒地，对此政府土地管理部门应本着尊重历史、诚信践诺的原则依法妥善处理此事。判决如下：一、驳回原告杨国兴提出的撤销石嘴山市自然资源局作出的《土地登记申请的答复》和宁夏回族自治区自然资源厅作出的宁自然资复4号《行政复议决定书》的诉讼请求。二、驳回原告杨国兴提出的判令被告在查明事实的基础上，为原告办理涉案土地登记颁证的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨国兴负担。杨国兴不服，上诉称：一、原审法院认为其（87）54号批准用地文件就荒地亩数审批单位和审批权限与当时的法律法规及市政府（1987）10号批复不相符的情况存在错误。首先，《中华人民共和国土地管理法》第十七条明确规定了县级单位就有权批准使用国有荒地。《宁夏回族自治区土地管理暂行条例》第三章第二十八条明确规定，其是对无偿划拨的荒地建设用地审批单位和审批权限作出的规定，而非荒地农用审批单位和审批权限作出的规定，所规定内容只适用于国家建设用地审批程序和审批权限。其次，土地管理法第十七条对国有荒山、荒地、滩涂用于农、林、渔业生产的作出了规定，而宁夏土地管理暂行条例对此并没有规定。1987年5月9日，平罗县人民政府土地管理局作出（87）54号划拨批准用地批复明确同意上诉人占用51.3亩国有荒地从事开发性生产系对国有荒地用于农业生产的批复，故依据是土地管理法。而1987年4月23日石嘴山市政府作出的第10号批复文件系对宁夏土地管理暂行条例第28条规定的细化，其仍然适用荒地建设用地审批单位和权限的规定。最后，依据土地管理法第十七条规定，县政府有权就涉案土地批准。上诉人依据的（87）54号批复文件虽然加盖的平罗县人民政府土地管理局的印章，但该批复文件明确规定已抄报区、市土地局、县政府、县长。可知，该批复文件系经过县政府授权并备案的。根据1991年3月1日《自治区党委、人民政府关于加快农业开发的几项政策规定》第二条规定，国有大面积荒地、由市、县人民政府授权土地管理部门或国营农场发包。这进一步证明（87）54号批复文件加盖平罗县人民政府土地管理局的印章系经过平罗县人民政府授权的，且上诉人取得涉案土地使用权于法有据。故，原审法院认为其（87）54号批准用地文件就荒地亩数审批单位和审批权限与当时的法律法规及市政府（1987）10号批复不相符的情况存在错误。二、原审法院认为上诉人占用案涉荒地至今33年多，均超过国家法律和政策关于30年承包期限的规定存在错误。上诉人承包经营涉案土地，系经过合法审批开垦后向土地管理局缴纳了土地管理费，双方虽未签订书面的土地承包经营合同，但双方已形成事实上的土地承包经营关系。根据当时的《关于开发改造银北百万亩荒地的几项政策的试行规定》《自治区党委、人民政府关于加快农业开发的几项政策规定》中明确规定了承包荒地承包期三十年不变，其实质意思是说最少承包期限三十年，而非30年承包期限系最长承包期限，原审法院认定上诉人的承包期限为30年属于认定事实错误。本案（87）54号《批复》中虽未明确使用期限，但二被上诉人也不能出示证据证实具体使用年限，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条之规定，上诉人承包的涉案土地承包期应当为最长的期限50年。按照上述最长期限50年计算，从1987年5月起算至2037年5月，50年使用期才届满。综上，上诉人依据（87）54号划拨荒地批复文件申请为涉案土地权属登记颁证，不违反不动产登记暂行条例的规定，请求：1.依法撤销石嘴山市大武口区人民法院作出的（2020）宁0202行初21号行政判决，并依法支持上诉人的原审诉讼请求或发回重审；2.本案的诉讼费由被上诉人承担。上诉人向本院提交了以下证据：证据一、申请书。证明：上诉人依照当时的相关文件规定和政府要求，依法向土地管理部门提交了占用涉案土地从事农业生产申请的事实；证据二、1984年宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会关于征用土地审批权限问题的决定。证明：石嘴山市自然资源局出示的1987年4月23日《石嘴山市人民政府关于土地审批权限问题审批批复》第10号是对暂行条例第十七条和第二十八条关于国家建设征用土地数额审批权限问题的细化；证据三、宁国土资发〔2017〕342号《关于印发》的通知。证明：石嘴山市自然资源局应当依照该通知要求，尊重历史，信守政府承诺，维护群众合法权益原则，为上诉人办理涉案土地使用权证登记手续事项。被上诉人石嘴山市自然资源局辩称，一、上诉人持有的（87）54号土地批复文件违反被上诉人所出具的《登记答复》适用的法律法规及市政府批复文件，原审对此认定正确。上诉人所持有的土地批复虽然经核实是真实存在的，本着尊重历史的原则，即使上诉人所称不受审批亩数的限制，根据土地管理法的规定，也需要经过县级以上人民政府的批准。上诉人所持有的批复文件，批复机关是平罗县土地管理局，违反了法律规定。上诉人所称该批复文件已抄报县政府，与县政府批准是完全两个不同的概念。该批复是否经过平罗县人民政府授权并没有相应的档案或者证据予以证实。该部分举证责任应当由上诉人承担，上诉人在原审中并没有提交相应证据予以证明。同时，上诉人原审中提交的1991年3月1日自治区党委政策性文件也对此进行了明确，应当由市县人民政府授权土地管理部门或者国营农场发包。二、上诉人认为原审对承包期限的认定存在错误，原审中对上诉人持有的（87）54号批复文件，确定违反了土地管理法及市政府批复文件，但是与上诉人提交的自治区的相关政策文件相符。原审认定上诉人的批复文件符合政策文件的规定，因此对承包期限也适用该文件规定中的期限，原审认定并无不当。同时，上诉人所持有的（87）54号批复文件中也明确规定了2年的开发期限。2年开发期满，上诉人应当另行递交手续，办理权属登记。2年开发期满，上诉人并未向土地管理部门提出申请。该批复有效性只能及于开发期限内。上诉人怠于行使自己的权利，应当自己承当不利后果。综上，被上诉人认为上诉人的上诉请求不能成立。被上诉人石嘴山市自然资源局向本院提交了以下证据：长胜村村委会土地纠纷四议两公开会议公示、承诺书、2014年4月17日黄河农村商业银行进账单、石嘴山市大武口区人民法院（2013）石大民初字第2272号民事调解书、石嘴山市自然资源局关于杨国兴土地使用权确认申请的答复及文书送达回证。证明：一、上诉人对涉案土地已没有了申请登记的权利。上诉人就涉案土地已经于2012年6月11日长胜街道办事处长胜村村民委员会对于其土地进行征用并进行公示。2014年1月18日，经大武口区人民法院2272号民事调解书确认，上诉人已与长胜村村委会达成调解意见，对于涉案土地征收补偿的数额进行确定。2014年4月17日长胜村村委会将上述补偿款支付给上诉人。二、上诉人向被上诉人石嘴山市自然资源局提出对涉案土地的使用权确权申请。经被上诉人核实，该涉案土地首先存在国有还是集体土地的权属争议。其次，该土地在平罗县向大武口区政府移交后一直由长胜村村委以集体土地的形式承包给村民，从而在涉案土地存在征收情形的时候，村委已与其达成补偿协议并进行公示。虽然，上诉人认为涉案土地仅仅被征收了21.56亩，但是在长胜村会议公示最后一段中明确了对剩余未征收的地，村委会收回集体所有，进行绿化。同时，该段内容显示，村委会与上诉人之间达成的调解补偿协议系对涉案土地的全部亩数51.3亩进行了补偿。被上诉人宁夏回族自治区自然资源厅辩称，同意石嘴山市自然资源局的答辩意见。并补充，一、一审认定事实清楚，适用法律正确。首先，上诉人认为原审法院就上诉人超期占用案涉荒地的认定错误，但上诉人适用的《中华人民共和国土地管理法实施条例》系2011年1月8日修订版，其规定并不适用于本案实际情况。其次，上诉人对《开发改造银北百万亩荒地的几项政策的试行规定》等文件载明的承包荒地承包期的规定，认为“三十年不变的实质是说最少承包期限为三十年”的理解是错误的。依据文件上下文理解，可以明确三十年就是最长的承包期限。二、答辩人依法履行法定职责，作出《行政复议决定书》（宁自然资复〔2019〕4号）的程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的有关规定，答辩人收到杨国兴的行政复议申请后，在法定期间内受理并及时审查，并于2020年1月2日作出行政复议决定，依法送达双方当事人，答辩人作出的维持行政复议决定在程序上合法。三、市自然资源局作出的《登记申请答复》合法、适当，答辩人的维持行为实体上合法。答辩人收到杨国兴提交的《土地登记申请书》后，依据《不动产登记暂行条例》第十八条进行审核，依据1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十七条、1984年5月1日生效的《暂行条例》第二十八条，以及10号市政府土地审批权限批复之规定，认为批复不符合当时的土地管理法规和石嘴山市人民政府的相关规定，依据《不动产登记暂行条例》第二十二条相关规定作出的不予登记的答复行为并无不当，且答复程序和时限等也符合《不动产登记暂行条例》的规定。石嘴山市自然资源局作出的《登记申请答复》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，答辩人据此作出维持的行政复议决定在实体上合法。综上，上诉人的上诉请求及事实理由不成立。被上诉人宁夏回族自治区自然资源厅未提交新证据。经庭审质证，上诉人杨国兴对被上诉人石嘴山市自然资源局的质证意见：对四议两公开会议公示内容的真实性、合法性、关联性都不认可。上诉人认为该公示只是复印件，且与本案没有关联性。而且是单方作出的，村委会是否有权收回国有土地不明确，该公示中村委会认定的3000元/亩的标准无事实依据；对承诺书的真实性、合法性、关联性不认可，该证据是复印件，且与本案没有关联性；对进账单的真实性、合法性、关联性认可；对调解书的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可。上诉人打的是承包地补偿费用分配纠纷的官司，该调解书中没有载明长胜村村委会收回上诉人土地的合法性。而且该调解书内容从始至终说的都是补偿款，具体每亩补偿多少没有说；对答复及送达回证的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可。对答复中陈述“土地权属存在争议”不认可，上诉人认为该土地权属没有争议。石嘴山市国土资源局对《关于对杨国兴土地性质及征地补偿情况进行说明的函》的复函中明确说明涉案土地为国有土地。被上诉人宁夏回族自治区自然资源厅对被上诉人石嘴山市自然资源局的质证意见：对该组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的没有异议。该组证据可以相互印证，证明被上诉人石嘴山市自然资源局的证明目的。被上诉人石嘴山市自然资源局对上诉人杨国兴的质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但证明目的有异议。该份证据仅能证明上诉人用地时向村委会提出申请，并不能证明依据了政府相关文件及政策要求，达不到其证明目的；对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。该份证据并不能证明石嘴山市政府（87）10号批复是《对宁夏回族自治区土地管理暂行条例》的细化。市政府（87）10号批复是依据87年1月1日颁布的土地管理法所作出的，达不到上诉人的证明目的；对证据三的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。被上诉人正因为本着尊重历史，解决历史遗留问题的原则，对于上诉人所提出的登记申请依法合规作出答复。被上诉人宁夏回族自治区自然资源厅对上诉人杨国兴的质证意见：对证据一的质证意见与被上诉人石嘴山市自然资源局一致；对证据二的合法性、真实性无异议，不认可关联性及证明目的。上诉人提交的是关于征用土地审批权限问题的决定，土地征用和荒地承包是不同的行政行为，不能一概而论。土地征用权限的放开不意味着同时放开了对荒地承包的权限；对证据三的质证意见同石嘴山市自然资源局一致。本院对上述证据认证如下：鉴于二被上诉人对上诉人杨国兴提交的证据一、证据三的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认；对证据二的真实性、合法性的意见本院予以采信；对被上诉人石嘴山市自然资源局提交的长胜村村委会土地纠纷四议两公开会议公示、承诺书，加盖了“宁夏回族自治区石嘴山市大武口区XXX村民委员会”公章，表明长胜村认可以上书证，本院对其真实性、合法性予以采信。上诉人对2014年4月17日黄河农村商业银行进账单、石嘴山市自然资源局关于杨国兴土地使用权确认申请的答复及文书送达回证的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认。对（2013）石大民初字第2272号民事调解书的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，1987年5月9日，平罗县人民政府土地管理局作出平土发（87）54号《关于给杨国新、吴学尧二同志划拨荒地搞开发性生产的批复》，记载“经一九八七年五月八日实地勘察后研究，同意二人共占用68.3亩（其中：吴17亩、杨51.3亩）国有荒地搞开发性生产”“批准以上土地开发期为两年（87年5月至89年5月）”。2019年9月19日，杨国兴向石嘴山市自然资源局递交《土地登记申请书》，请求“对申请人位于大武口区长胜村51．3亩国有划拨农用地中剩余29．74亩国有农用地依法登记发证”。2019年10月28日，石嘴山市自然资源局对杨国兴提出的土地登记申请作出答复，认为，平土发（87）54号批复文件“虽经核实真实存在，但是不符合当时的土地管理法规和市人民政府的相关规定”“你所提出的土地登记申请不符合登记条件”。本院认为，依据《不动产登记暂行条例》有关规定，申请不动产登记应当以取得合法的不动产使用权利为前提条件，就本案而言，上诉人1987年5月9日经平罗县土地管理局批复本县崇岗乡人民政府，同意上诉人占用确定范围内一定面积的国有荒地搞开发性生产，开发期为两年。意味着两年后上诉人使用该宗土地的权利丧失，再继续使用应当再行申请，未申请视为放弃权利。截止到上诉人向被上诉人申请不动产登记至诉至本院时，上诉人未提供对欲申请不动产登记的土地享有未过期的权利或新的许可其使用涉案土地的证据。因此，上诉人申请不动产登记缺乏必要的条件。综上，被上诉人不予登记的答复和行政复议决定书并无不妥。上诉人的上诉理由本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由上诉人杨国兴负担。本判决为终审判决。审判长 刘宁生审判员 金玉华审判员 姚 丽 二〇二〇年九月十五日（法官助理 叶 倩书记员 崔海程附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。