甘肃省定西市安定区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘1102行初28号 原告孙建国，男，1969年5月12日出生，汉族，住甘肃省渭源县。 委托诉讼代理人孙博文，男，1992年9月5日出生，汉族，住甘肃省渭源县。系孙建国之子。 委托诉讼代理人梁明山，重庆道伦律师事务所律师。 被告渭源县自然资源局，住所地甘肃省渭源县清源镇首阳路**。 法定代表人董麒，该局局长。 委托诉讼代理人李新斌，该局土地执法监察大队副队长。 委托诉讼代理人司宏乾，甘肃品泉律师事务所律师。 原告孙建国不服被告渭源县自然资源局作出的渭自然资责字〔2020〕第001号关于责令交出已征土地的决定，于2020年6月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月8日立案后，于2020年6月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告孙建国及其委托诉讼代理人孙博文、梁明山，被告渭源县自然资源局的出庭负责人董麒及委托诉讼代理人李新斌、司宏乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告渭源县自然资源局于2020年5月6日作出渭自然资责字〔2020〕第001号关于责令交出已征土地的决定，认定孙建国使用的1.29亩集体土地在渭武高速公路（渭源段）建设项目用地范围内，根据定西市人民政府批复《关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》（定政函〔2016〕211号）核算，经甘肃华澳房地产估价有限公司评估，孙建国的房屋、构筑物等补偿款共计279026元。因无法与孙建国达成协议，且孙建国拒不交出被征收的集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，决定责令孙建国在决定书送达之日起7日内自行拆除被征收土地上的房屋及构筑物，交出已征收的土地。 原告孙建国诉称，2016年，因渭武高速公路建设项目需要，原告位于渭源县××××四社的房屋被列入征地拆迁范围。因原、被告未能就补偿安置事宜达成一致意见，被告于2020年5月6日对原告作出渭自然资责字〔2020〕第001号关于责令交出已征土地的决定。原告认为，渭武高速公路建设项目至今未取得征地批复，且未对原告依法实施补偿安置，被告作出被诉决定没有事实和法律依据，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的法定情形，依法应予撤销。现提起诉讼，请求判决撤销渭自然资责字〔2020〕第001号关于责令交出已征土地的决定，并对《定西市人民政府关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》（定政函〔2016〕211号）及其附件的合法性进行审查。 原告孙建国向本院提交了以下证据： 1.孙建国身份证复印件、常住人口登记卡复印件及其家庭成员的常住人口登记卡复印件，证明原告的主体资格及家庭人数。 2.《集体土地使用证》，证明原告案涉宅基地的面积。 3.《渭源县自然资源局关于责令交出已征土地的决定》，证明被告作出了被诉行政行为。 4.《房屋征收补偿价格初步评估分户表》，证明被告单方委托评估机构进行评估，不具有合法性。 5.《甘肃省人民政府信息公开办公室政府信息公开申请办理情况告知书》（2020年第47号），证明案涉项目至今未获批准，被诉决定不符合法律规定的实质要件。 6.《甘肃省国土资源厅关于兰州至海口国家高速公路渭源至武都建设项目定西段控制性工程先行用地的通知》，证明当地人民政府及建设单位应在2017年3月15日前按照《土地管理法》的有关规定组织正式用地报件，逾期未报的，当地人民政府应当责令建设单位停止施工，待正式用地报件报国土资源部审查并经国务院批准后才能复工。 7.《甘肃省人民政府信息公开办公室政府信息公开申请办理情况告知书》（2019年第96号），证明甘肃省自然资源主管部门未制作定西市渭武高速公路土地征收规范性文件的相关授权文件。 被告渭源县自然资源局辩称：（一）被诉决定认定事实清楚。为支持深度贫困地区脱贫攻坚，经国家发展和改革委员会批准，渭武高速公路（渭源段）建设项目于2015年9月21日正式启动。2016年，渭源县人民政府批示渭源县国土资源局向省、市开展项目用地的申报及征收工作。2016年11月29日，定西市人民政府批复《关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》。依据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见〉的通知》及《土地管理法》第二条第五款规定，渭源县人民政府决定征收项目用地。2017年，渭源县国土资源局、渭源县住房和城乡建设局、莲峰镇人民政府及相关村、社工作人员组成工作组，由甘肃华澳房地产估价有限公司负责房屋评估，全面开展渭武高速公路（渭源段）连接线用地的土地征收和房屋拆迁工作。经工作人员在划定范围内实地丈量，核实该项目占用原告的集体土地1.29亩（其中宅基地0.777亩，耕地0.513亩）。根据征地补偿标准，共计应向原告支付宅基地、耕地及地上附着物补偿款343824元，原告已领取5745元，余款拒绝领取。2017年至2020年期间，征地拆迁工作人员多次与原告协商解决，均被原告拒绝，原告也未交付土地、拆除建筑物及构筑物。（二）被告作出被诉决定符合法律规定，程序合法。被告的前身为原渭源县国土资源局，作为渭源县人民政府的组成部门，被告是先天性的行政主体，其职责在于负责土地等国土空间用途专用和土地征收征用管理，做好城市基础设施建设配套服务的征收管理等工作。根据《土地管理法》第五条及《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》（甘政办发[2006]41号）第二条的规定，被告是合法的征收主体。渭武高速公路（渭源段）建设项目经国家发展和改革委员会批准后，渭源县人民政府于2016年批示渭源县国土资源局向省、市开展项目用地的申报及征收工作。同年11月29日，定西市人民政府批复《关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》。因此，该项目由渭源县人民政府层级上报，经定西市人民政府批复后才开始征收工作，其程序符合《土地管理法》第二十条第一款土地利用总体规划实行分级审批的规定。根据《土地管理法》第四十五条及《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见〉的通知》中“深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿工作的前提下，可以边建设边报批”的精神，被告在做好安置补偿工作的前提下，虽未取得国务院正式批文手续，但依法启动该建设项目并未违反相关法律程序。该项目得到上级人民政府批复后，被告依据《土地管理法》第四十七条规定，于2017年4月3日就拟征收部分集体土地予以公告，对建设项目用地名称、征收补偿标准等予以公示。因无法与原告达成征收补偿协议，被告遂依据《土地管理法实施条例》第二十五条规定作出被诉决定，符合法定程序。（三）被告对原告已征收土地及地上附着物的补偿标准公平合理。按照定西市人民政府批复的补偿标准和丈量结果，确定向原告补偿共计343842元。现案涉项目已全面完成征地1230亩，已拆迁61户，尚余原告一户未完成拆迁，严重影响工期，被告作出被诉决定的行为合法。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告渭源县自然资源局向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据、依据：1.统一社会信用代码证书复印件；2.法定代表人身份证明书；3.法定代表人身份证复印件。综合证明被告的主体资格。 第二组证据、依据：《渭源县自然资源局关于责令交出已征土地的决定》及送达回证，证明被告作出责令交出已征土地的决定的事实及送达情况。 第三组证据、依据：《定西市人民政府关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》，证明被告按照批复的征收补偿标准给予原告安置补偿。 第四组证据、依据：1.《征地预公告》；2.公告照片。综合证明被告按照法定程序对项目征收用地及拆迁补偿标准进行公示的事实。 第五组证据、依据：1.《房屋征收补偿价格初步评估分户表》；2.《高速公路（渭源段）房屋丈量登记表》；3.《渭武高速（渭源段）土地征收丈量登记表》；4.沟通协调现场照片；5.《补偿花名册》。综合证明被告对项目征收用地进行实地丈量登记及原告已领取5745元补偿款的事实。 第六组证据、依据：《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见〉的通知》，证明被告在已做好征地安置工作的前提下可以边建设边报批，程序合法。 第七组证据、依据：1.《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》；2.《渭源县人民政府关于兰州至海口国家高速公路渭源至武都建设项目用地的请示》。综合证明被告对案涉项目进行层级申报审批的事实。 经庭审质证，被告渭源县自然资源局对原告孙建国提交的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，认为被告确认补偿的面积大于该证据记载的面积，没有损害原告的权益；对证据3的证明目的有异议，认为该决定合法；对证据4的证明目的有异议，认为该评估报告是依法统一进行的征地补偿评估，合法有效，且送达后原告签字确认；对证据5的证明目的有异议，认为该证据只能反映政府公开的一部分信息，不能反映项目全部报批的事实；对证据6有异议，认为该文件中先行用地是指项目批复之前的先行用地，而非项目正式用地，且该证据与本案无关；对证据7的证明目的有异议，认为定西市人民政府关于征地补偿标准的批复符合法律规定。原告孙建国对被告渭源县自然资源局提交的第一组证据无异议；对第二组证据的合法性有异议，认为在尚未取得国务院征地批复的情况下，不能证明渭源县人民政府及其土地行政主管部门具有案涉项目建设土地征收和补偿安置的职权，被诉决定违反《土地管理法》第四十六条、第四十七条规定的实质要件，且被告在作出被诉决定前未依法对原告实施补偿安置，未告知原告享有的陈述、申辩权，违反《土地管理法》第四十八条“先补偿后搬迁”的规定，亦违背行政正当程序原则，程序严重违法；对第三组证据的合法性及证明目的有异议，认为在渭源县人民政府未取得案涉项目建设用地征地批复的情况下，其制定征收和补偿标准没有法律依据，不能证明被告具有对原告补偿安置的法定职责，也不能证明已对原告实施了补偿安置；对第四组证据的合法性及证明目的有异议，认为征地预公告不是正式征地公告，仅具有对拟征收土地事宜征求意见的作用，不产生土地征收的强制效力，被告未经有权机关批准即实施土地征收，违反法律规定，建设单位也不得继续施工；对第五组证据有异议，认为证据1不合法，案涉项目建设用地尚未取得征地批复，被告不具有土地征收的行政职权，被告单方委托评估机构进行评估没有事实和法律依据，未给予原告对评估机构的选择权，该评估机构无权进行价格评估，未经原告签字确认，评估对象不清，评估基准日为2016年9月28日，与被诉决定作出时间相距甚远，不能客观反映案涉房屋的现行价值，仅采用重置成本法，评估方法单一，不具有科学性和合理性，未提供评估机构和评估人员的资质证件，评估结论不合法。认为证据5仅能证明原告领取了榆树苗的补偿款5745元，被告尚未对原告的房屋实施补偿安置；对第六组证据的关联性和合法性有异议，认为该文件仅适用于“三区三州”扶贫项目，而案涉项目建设用地不属于“三区三州”扶贫项目用地范围，该文件仅规定了深度贫困地区土地征收可以边建设边报批，但并未赋予土地行政主管部门在未取得征地批复的情形下可以强制征收土地的权力，故该文件不是被诉行政行为的职权依据，且被告至今未依法对原告实施房屋安置补偿，不具备该文件适用的前提条件；对第七组证据的证明目的有异议，认为该组证据是审批之前的报批程序，在未取得国务院批复之前，被告不能强制征收土地，且被告报批的时间晚于甘肃省国土资源厅要求的时间，故案涉项目应当立即停止实施。 本院对上述证据认证如下：双方当事人提交的证据，能够反映本案的真实情况，与本案待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，本院均予以采信，并据以认定本案的相关事实。 经审理查明，2016年11月29日，定西市人民政府向渭源县人民政府作出《关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》。2017年4月3日，原渭源县国土资源局就渭源至武都高速公路（渭源段）建设项目连接线用地发布《预征地公告》，对被征收土地位置、面积及所有权人、征收土地补偿标准及地上附着物补偿标准进行公告。2017年8月，原渭源县国土资源局工作人员对孙建国在被征收范围内的土地、房屋及地上附着物进行了丈量登记，甘肃华澳房地产估价有限公司对孙建国在被征收范围内的房屋及附属物进行了初步评估。孙建国领取了0.087亩土地及相应附着物的补偿款5745元后，渭源县自然资源局与孙建国就剩余土地、房屋及地上附着物的征收补偿未协商一致。2020年5月6日，渭源县自然资源局对孙建国作出渭自然资责字〔2020〕第001号关于责令交出已征土地的决定，该决定书于当日送达于孙建国。 另查明，兰州至海口国家高速公路渭源（路园）至武都（两水）段工程项目用地已于2018年11月24日经甘肃省人民政府上报国务院审查，国务院尚未批复。 本院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”相关法律没有明确规定作出责令交出土地决定的程序和条件。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”以上规定是关于责令交出土地决定非诉行政执行案件合法性审查的标准，与本案审查标准具有一致性，即合法的责令交出土地决定最低限度应当具备上述条件。 2017年9月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》，该实施意见规定深度贫困地区建设用地，涉及农用地转用和土地征收的，在做好依法补偿安置前提下，可以边建设边报批。本案中，渭武高速公路（渭源段）建设项目作为渭源县脱贫攻坚重大建设项目，渭源县人民政府在做好依法安置补偿前提下，边建设边报批符合国家政策要求。 原告孙建国拒不交出土地的原因系其与征收部门无法就征收补偿安置事宜达成一致意见。本案审理过程中，被告渭源县自然资源局未提交证据证明其已将补偿款足额存储至原告孙建国所在集体经济组织的专用账户中，即“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿”的条件尚未成就，被告渭源县自然资源局作出被诉责令交出土地决定不符合法律规定。但是，案涉建设项目在渭源县莲峰镇范围内仅有原告孙建国一户未搬迁，已严重影响案涉建设项目的顺利实施，对渭源县脱贫攻坚工作造成不利影响，如撤销被诉责令交出土地决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。因此，为了维护国家利益和社会公共利益不受损害，本案判决确认被诉责令交出土地决定违法，但不予撤销。 关于原告孙建国请求一并审查《定西市人民政府关于同意渭武高速公路建设项目（渭源段）土地征收和地上附着物补偿标准的通知》（定政函〔2016〕211号）及其附件合法性的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”根据该条规定，渭源县自然资源局有权按照《甘肃省征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》《甘肃省人民政府关于印发甘肃省征地补偿区片综合地价及甘肃省征地补偿统一年产值标准的通知》拟定案涉建设项目的征地补偿、安置方案，定西市人民政府有权批准，原告孙建国关于该规范性文件不合法的主张不能成立，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下： 确认被告渭源县自然资源局于2020年5月6日作出的渭自然资责字〔2020〕第001号关于责令交出已征土地的决定违法。 案件受理费50元，由被告渭源县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于甘肃省定西市中级人民法院。 审 判 长  魏晓东 人民陪审员  赵艳琴 人民陪审员  祁红梅 二〇二〇年九月七日 法 官 助理安永功 书记员许大林 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。