湖南省慈利县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0821行初81号 原告欧道高，男，1943年3月25日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。 委托代理人吴稳，湖南风云律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告张家界市永定区沅古坪镇人民政府，住所地湖南省张家界市永定区沅古坪镇沅古坪居民委员会。 法定代表人彭四伟，镇长。 出庭应诉行政机关负责人龙洁，副镇长 委托代理人欧平，男，1975年10月3日出生，土家族，住张家界市永定区，委托代理权限为特别授权。 委托代理人李建华，湖南大好律师事务所律师，委托代理权限为一般授权。 原告欧道高因要求确认被告张家界市永定区沅古坪镇人民政府（以下简称沅古坪镇政府）强制拆除行政行为违法一案，于2020年8月13日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，于2020年8月14日向被告沅古坪镇政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告欧道高及其委托代理人吴稳，被告沅古坪镇政府行政机关负责人龙洁及其委托代理人欧平、李建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月15日被告沅古坪镇政府将原告欧道高位于张家界市永定区（现名）下溪峪组的旧房强制拆除的行为违法。 原告欧道高诉称，2020年6月15日，沅古坪镇政府一行人带着挖掘机将原告位于张家界市永定区（现名）下溪峪组的房屋强制拆除。原告房屋共四间半，其中两间半为祖业，另两间修建于80年代初。拆除时，被告并未告知任何理由，且将屋内家具砸乱。被告的拆除行为导致原告损失巨大。拆除后，被告向原告告知，拆除系因原告孙女结婚后向政府申请了宅基地，依据一户一宅的原则，原告孙女申请宅基地，所以需要拆除原告的房屋。原告认为，被告未经任何法定程序，突然将原告的房屋拆除的行为明显违反法律规定。故原告诉至本院，请求确认被告强制拆除原告位于张家界市永定区的房屋的行为违法。 原告欧道高向本院提供了以下证据、依据： 1.土地使用证及照片两张，拟证明该房屋土地使用者为原告欧道高，而不是欧辉，说明被政府拆除的房屋系原告所有；2.对龚孟雄和欧冠平的调查笔录（附身份证）拟证明原告的房屋于2020年6月15日被政府拆除，原告一直居住该房屋，该房屋由两部分构成，一部分是祖业，一部分是原告于80年代修建，均是原告房屋。 被告沅古坪镇政府辩称，一、本案中建新拆旧符合政策规定。本案原告家庭人口6人，其妻龚珍浓是四级残疾。2018年在进行全村危房摸排后，欧道高的房子以疑似危房上报给永定区住建局，并通过住建局工作人员鉴定为Ｄ级危房（鉴定主要原因为：木质结构房屋已修建百年，主体结构部分腐朽）。因欧道高户是残疾户，符合危房改造政策，户主为欧辉（欧道高之子），家庭人口5人，可享受4万元的建房补助。同年中旬欧道高申请新修房子，并以原住址交通不便为由，向沅古坪镇国土所申请新址新建，按照一户一宅基地的原则及村民实际情况综合考虑，国土部门批准了欧道高新址新建的申请，并签订了建新拆旧的协议，要求欧道高户2018年底新房子修好入住并自行拆除旧房。2018年欧道高已按照危改政策修建新房，2019年1月领取危房改造补助资金4万元。根据张家界市人民政府办公室印发的《张家界市集镇和村庄（居）民建房管理办法》的通知（张政办法［2017］19号）第一章村（居）民建房标准第六条规定，一户村（居）民只能拥有一处农村住宅。异地新建的，原则上应当在新房建成6个月内拆除全部旧房。逾期不拆除的由乡镇人民政府依法组织拆除。另根据张家界市住房和城乡建设局印发的《关于全面开展农村危房改造建新拆旧专项行动》的通知（张建法［2020］48号）文件精神，2020年6月底，完成本辖区危房建新拆旧工作，确保“危房不住人，人不住危房”。二、本案中被告拆除原告房屋程序合法。2020年初，干部多次劝说欧道高拆除旧房，劝说无果。6月10日由村干部及欧道高夫妇在村部召开房屋拆旧专题会议，并由村主任与其子欧辉取得联系，并声明6月15日前若没有自行拆除，6月15日将强行拆除。2020年6月15日因欧道高没有自行拆除房屋，沅古坪镇政府分管住建领导××、××村领导××、××、村××及部××村民在××道高夫妇人身安全下，将日常用品、家具、电器转入新房后，拆除旧房。综上，原告的诉请没有法律和事实依据，请求人民法院驳回原告欧道高的诉讼请求。 被告沅古坪镇政府向本院提供了以下证据、依据： 第一组证据：永定区2018年“农村危房改造帮扶对象”花名册一份，2018年沅古坪镇危房改造户公示照片一张，［欧辉］农危房改造档案信息一份，拟证明1、欧辉自住房屋经鉴定为Ｄ级危房；2、欧辉被确定为“农村危房改造帮扶对象”并在进行公示；3、改造方式为“异地非集中新建”；4、各级政府补助40000元；5、欧辉户总人口为6人（含本案原告欧道高）；6、该户户主为欧辉（户主一卡通号码为户主欧辉父亲欧道高）。 第二组证据：个人建房申请表一份，欧辉身份证复印件一份，常住人口登记卡7份，公示一份、承诺书一份，使用林地审核同意书一份，欧道高户主一卡通号码复印件一份，联合审批表一份，拟证明1、欧辉是欧辉户的户主，成员包含欧道高；2、危房改造申请主体是欧辉，拟证明欧辉户的全体成员认可旧房权利人是欧辉；3、对欧辉旧房异地新建进行公示；4、2018年6月18日，欧辉作为户主承诺取得合法建房手续后无偿自行拆除旧宅房屋。 第三组证据：新房图片2张，惠民惠农补贴打印件一份。拟证明1、欧辉危房改造异地新建房屋一栋；2、政府财政补贴建房资金40000元。 第四组证据：会议图片一张，会议记录一份，拆房图片五张，拟证明1、2020年6月10日，沅古坪镇干部就要求欧辉拆除房屋召开专题座谈会，欧道高作为实际居住人参加；2、会议通知欧辉2020年6月15日前自行拆除，欧辉本人同意；3、2020年6月15日，因欧辉未自行拆除旧房，沅古坪镇政府及共同强制拆除欧辉旧房。 第五组证据：清单一份，图片三十九张，拟证明1、欧辉房屋被拆除时对房屋内物品进行登记造册；2、房屋内物品搬至新建房屋妥善安置，该房屋为强制拆除，欧道高和欧辉没有到拆除现场，有村支两委等人签名证实。 第六组证据：张家界市人民政府关于印发《张家界市集镇和村庄村（民）建房管理办法》的通知（张政办发[2017]19号）、张家界市永定区农村危房改造领导小组《关于印发《永定区2018年农村危房改造实施方案》的通知》（张定危改[2018]2号）、张家界市永定区农村危房改造领导小组《关于印发《永定区2018年农村危房改造政策解读和明确要点》的通知》（张定危改[2018]4号）、张家界市永定区农村危房改造领导小组《关于印发《永定区2018年农村危房改造实施方案修改补充意见》的通知》（张定危改[2018]6号）、张家界市住房和城乡建设局《关于全面开展农村危房改造建新拆旧专项行动的通知》（张建发[2020]48号），拟证明1、按照《土地管理法》“一户一宅”的规定，清理“一户多宅”；2、开展农村危房鉴定，限期将危房户集中上报；3、对危房改造户进行财政补助，并将补助资金直接拨付到农户财政惠农补贴“一卡通”；4、“建新拆旧”按照属地管理原则由当地乡镇人民政府履行主体责任；5、对于D级危房补助标准是40000元，6、2020年6月30日前整改落实。 经庭审质证，原告欧道高对被告沅古坪镇政府提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的证明目的有异议，帮扶对象花名册，并不是评估或者鉴定意见，其对原告房屋的性质是否属于危房不具有评估效应。对公示照片没有制作时间和制作人等相关信息，对其合法性、真实性有异议。对危房改造档案的证明目的有异议，虽然其标注户主的名称是欧辉，但实际房屋权属并不是欧辉所有，其并不是房屋所有人。第二组证据对个人建房申请表的证明目的有异议，虽然登记的户主是欧辉，但并不能直接说明房屋的权属由其享有。对身份证和常住人口登记卡的证据三性没有异议，但同样欧辉虽然是户主，但并不能直接说明房屋的权属由其享有。该组其他证据的质证意见与前面是一样的。第三组证据对证明目的有异议，该组证据及第二组证据均只能证实欧辉申请了建房，其建房的手续均以欧辉的名义提出的相关申请，不能证实原告欧道高同意以拆除旧房的形式申请新建房屋。第四组证据对会谈照片的合法性有异议，该照片没有标注制作时间制作人等相关信息。对会议记录，其中并没有原告的签字认可，达不到其证明目的。对拆房图片仅能证实原告的房屋被拆毁。第五组证据对该证据的证明目的有异议，且对拆除房屋的物资搬迁清单的证据三性有异议，该清单并没有欧辉或欧道高予以签字认可。第六组证据证据的证明目的有异议，根据该组证据结合被告的答辩，被告认为其有权自行对房屋进行拆除的依据是《张家界市集镇和村庄村（民）建房管理办法》，但该管理办法是由张家界市人民政府予以发布，无法对抗土地管理法，根据土地管理法规定，行政机关应当申请人民法院执行拆除工作，无权自行拆除原告房屋。且对于拆除前的程序被告并没有相应的证据证实已经做到位。 被告沅古坪镇政府对原告欧道高提交的证据发表了如下质证意见： 对证据1的证据三性没有异议，集体土地使用权证的权利人虽然为欧道高，但是危房改造同意拆除的房屋也是该栋房屋。欧辉作为户主，并无其他房屋，而且原告欧道高虽然是权利人，但是他并不是一户一宅的户主，其户主身份是欧辉。对证据2、3的证据三性有异议，调查笔录属于证人证言，证人应当出庭作证，但对证明目的该房屋于2020年6月15日被拆除是实际的，原告也是居住在该房屋里的。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1.2的真实性、关联性予以认定，对证据2的合法性不予认定。对被告提交的第一、二、三组证据的真实性、关联性、合法性予以认定，第四、五组证据的真实性、关联性予以认定，对其合法性不予认定，第六组证据的真实性、关联性、合法性予以认定。 经审理查明，原告欧道高的涉案房屋位于张家界市永定区（现名）下溪峪组，共四间半，其中两间半为祖业，另两间修建于80年代初，1992年11月办理了《集体土地建设用地使用证》，土地使用者为欧道高，其家庭人口共6人，原告及其妻龚珍浓、儿子欧辉、儿媳孙仁霞、孙女欧柳麟、孙子欧宝全，户主为其子欧辉，龚珍浓为四级残疾。2018年欧道高的房子以疑似危房上报给永定区住建局，经鉴定为Ｄ级危房（鉴定主要原因为：木质结构房屋已修建百年，主体结构部分腐朽）。欧道高户为残疾户，符合危房改造政策，可享受4万元的建房补助。2018年2月24日，原告欧道高以原住址交通不便为由，向沅古坪镇国土所申请新址新建，经村委会签署同意意见，并经村民代表签字后，报送沅古坪镇国土所。2018年5月7日欧辉填写《永定区农民个人建房申请表》，申请新建房屋。按照“一户一宅”基地的原则及村民实际情况综合考虑，国土部门批准了欧道高及其子欧辉的新址新建的申请。2018年6月18日，欧辉签订《承诺书》，承诺“……因房屋窄小、陈旧腐乱等原因，拟定在本村下峪组位置，占用村地修建住房，面积为130平方米。本人承诺在取得合法建房手续后，严格按照《中华人民共和国土地管理法》有关条款执行，无偿自行拆除旧宅房屋。”欧辉在《承诺书》上签字并捺印。2019年1月，原告领取危房改造补助资金4万元，2019年三、四月间，原告家按照危改政策异地修建的新房建成。但原告未自行拆除原旧房。2020年初，干部多次劝说欧道高及其子欧辉拆除旧房无果。2020年6月15日因欧道高及其子欧辉没有自行拆除房屋，被告沅古坪镇政府组织有关人员将日常用品、家具、电器转入原告新房后，强行将原告旧房拆除。 另查明，欧辉及其家庭其他成员在别处没有宅基地和房屋。 本院认为，根据查明的事实，可以认定被告沅古坪镇政府强行拆除原告欧道高的旧房的行为，实质为依据“一户一宅”的规定，强制原告交付土地的行为。本案的主要争执焦点为：一、沅古坪镇政府是否具有本案被告的主体资格？二、涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》载明的土地使用者为欧道高，其子欧辉是否可以申请“拆旧建新”？三、被告沅古坪镇政府强行拆除原告欧道高的旧房的行为是否合法？ 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，虽然被告认为其有权自行对房屋进行拆除的依据是张家界市人民政府《张家界市集镇和村庄村（民）建房管理办法》的规定，但是该办法并未授权被告沅古坪镇政府可以未经法定程序强制拆除原告的涉案房屋。被告沅古坪镇政府是具体实施强制拆除原告欧道高涉案房屋行政行为的主体，故沅古坪镇政府具有本案被告的主体资格。 二、根据《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发[2019]11号）的规定：“三、严格落实“一户一宅”规定。宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过本省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民应严格按照批准面积和建房标准建设住宅，禁止未批先建、超面积占用宅基地。经批准异地建造住宅的，应严格按照建新拆旧要求，将宅基地交换村集体……。”本案原告欧道高虽为其老屋的土地使用者，但是与其子欧辉共有一个户，欧辉为户主，且根据庭审查明的事实，欧辉是在原告欧道高知晓、同意的情况下，以自己的名义申请办理“建新拆旧”的相关手续，因此，涉案房屋的《集体土地建设用地使用证》载明的土地使用者虽为欧道高，但其子欧辉作为户主，以其个人名义申请“拆旧建新”并办理相关手续，不违反法律和相关政策规定。故本案中原告欧道高依据“建新拆旧”的政策，已经享受了异地建造住宅，理应自行拆除旧房，将土地归还给村集体。 三、根据《中华人民共和国国土管理法》的规定，因违反“一户一宅”规定的执法部门是土地管理部门，故本案被告强制拆除原告欧道高的涉案房屋，属于超越职权的行为，且被告在强制拆除原告旧房时，未依照《行政强制法》的规定履行催告、告知其享有的陈述和申辩的权利，程序亦违法。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告张家界市永定区沅古坪镇政府于2020年6月15日强制拆除原告欧道高位于张家界市永定区（现名）下溪峪组的旧房的行为违法。 案件受理费50元，由被告张家界市永定区沅古坪镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省张家界市中级人民法院。 审 判 长 杨        辉 人民陪审员 赵佩华人民陪审员管群 二〇二〇年九月十七日 法官助理王婷 书记员李迅 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为: （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法: （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。