贵州省三穗县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔2624行初51号 原告贵州省黎平县黎阳实业有限责任公司（下文简称黎阳公司），所在地贵州省黎平县德凤街道环城东路**。 法定代表人丁云国，该公司董事长。 委托代理人陈廷超，贵州国浩律师(贵阳)事务所律师。 被告黎平县自然资源局，，所在地黎平县城平街头 法定代表人赵永安，该局局长。 委托代理人董承勇，贵州维律律师事务所律师。 委托代理人欧立鹏，该局工作人员。 原告黎阳公司诉被告黎平县自然资源局土地行政管理一案，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2015）黔东行辖字第1号《指定管辖决定书》的决定，本院于2020年5月26日立案受理后，于2020年5月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人丁云国、委托代理人陈廷超，被告的出庭负责人吴育渊、委托代理人董承勇、欧立鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黎阳公司于2019年10月15日向被告黎平县自然资源局提出申请，要求办理换发黔土国用（94）字第00745号《国有土地使用证》（下文简称第00745号《国有土地使用证》）新证的登记，同日被告向原告一次性告知需补交材料。原告准备申请办理材料后，又分别于同年12月17日和2020年1月5日再次向被告提出换证申请，至2020年5月26日止，被告未作出是否予以受理换证登记的书面答复。 原告黎阳公司诉称，原黎平县砖瓦厂通过改制由国有企业变成股份合作企业，并更名为贵州省黎平县黎阳实业有限责任公司（全称），所有资产包括土地都根据市场价值进行评估并纳入改制范围，土地权利性质属于转让。1999年1月12日经原告申请，原黎平县国土局已将第00745号《国有土地使用证》的权利人名称由“砖瓦厂”变更为“黎平县黎阳实业有限责任公司”。因根据《不动产登记暂行条例》的相关规定，需要新的土地权利证书，原告遂于2019年10月10日向被告递交申请，申请办理换新土地权利证书。原告得到被告的一次性告知后，又于2020年1月5日再次向被告提交所需办证全部材料，被告口头确认受理后至今未为原告换发新的《国有土地使用证》，其行为违法。现起诉请求人民法院判令被告为原告换发新的《国有土地使用证》。 原告黎阳公司向本院提交了以下证据：1.《关于要求完善黎平县黎阳实业有限责任公司土地国有出让使用权换证手续的申请》，拟证明原告向被告申请对第00745号《国有土地使用证》因权利性质、宗地面积发生变化进行更正登记并换发新证的事实。2.黎平县人民政府政务中心（不动产登记中心窗口）一次性告知单，拟证明被告收到原告申请并按照《不动产登记暂行条例》第十七条第（三）项的规定一次性告知原告需补正的全部内容。3.⑴宗地图、⑵不动产权籍调查表，拟证明原告补正了一次性告知单中欠缺的资料。4.⑴第00745号《国有土地使用证》、⑵黎平县城镇土地调查地籍档案材料登记清单，拟证明第00745号《国有土地使用证》与不动产登记簿土地使用者均为原告，原告申请更正登记的土地权属来源证明材料齐全并符合法定形式。5.⑴营业执照、⑵《关于对县砖瓦厂实施股份合作制改造有关事宜的批复》、⑶贵州省委贵州省人民政府《关于放开搞活国有小型企业的决定》，拟证明原告系根据贵州省委贵州省人民政府当时的政策由黎平县砖瓦厂改制、更名的事实。 被告黎平县自然资源局辩称,原告黎阳公司申请换发新证的第00745号《国有土地使用证》登记的土地系国家原划拨给黎平县砖瓦厂的土地，其中有22600㎡的土地已规划为黎平县运动场，暂由黎平县砖瓦厂托管。企业改制，原告申请将土地使用者名称由黎平县砖瓦厂变更为原告，原黎平县国土局直接在原证上将权利人由黎平县砖瓦厂涂改为原告，但该证属于国有的部分土地一直没有划出。2019年10月15日原告向被告下设的黎平县不动产登记中心咨询办理更换土地证相关手续时，被告已一次性告知原告办理换证登记所需要提供的材料。后在2019年12月17日、2020年1月5日原告两次向黎平县不动产登记中心提交办理换证登记申请时，因其申请材料不符合要求，被告工作人员已退回原告提交的材料，口头告知补充必需的材料再来办理，不存在受理其换证申请的情况。原告称被告不依法履行法定职责的主张与事实不相符，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据：1.第00745号《国有土地使用证》；2.黎平县经济贸易局黎贸请字（1998）01号《关于黎平县砖瓦厂实行股份合作的请示》；3.黎平县人民政府黎府复（1998）8号《县人民政府关于县砖瓦厂产权转让有关问题的批复》；4.1999年1月12日原告要求土地证更名申请。1～4号证据拟证明：1994年4月6日黎平县砖瓦厂通过划拨方式取得位于黎平县㎡的国有土地使用权；1998年4月20日黎平县砖瓦厂改制为原告黎阳公司，明确原划拨给黎平县砖瓦厂中的22600㎡土地规划为黎平县运动场用地，属国有资产，暂由县砖瓦厂托管；1999年1月12日原告申请将第00745号《国有土地使用证》由县砖瓦厂更名为原告，县国土局直接在原证上更名。5.不动产注销登记公告，拟证明被告已启动对该土地证撤销后的注销程序。 本院对原告黎阳公司提供的证据作如下确认：1～5号证据系原告向被告申请办理换证登记所提交的申请材料，证明原告向被告申请办理换证登记的事实，本院予以确认。 本院对被告黎平县自然资源局提交的证据作以下确认：1号证据为原告的原土地权属凭证，本院予以采信。2～4号证据涉及涉诉土地证的土地实体权利审查范围，已超出本案对被告是否应履行受理原告申请的合法性证据审查范围，本院不作为本案证据采信。5号证据证明被告启动对涉诉土地证撤销后的注销程序，本院予以确认。 经审理查明，原告黎阳公司于2019年10月15日向被告黎平县自然资源局提出申请，要求办理换发第00745号《国有土地使用证》新证的登记，并向被告下设不动产登记中心提交了不动产登记申请表、申请人身份证明和第00745号《国有土地使用证》申请材料。同日，黎平县自然资源局不动产登记中心审查后，向原告出具一次性告知单，告知需补交材料。后原告补充相关换证申请办理材料后，又分别于同年12月17日和2020年1月5日再次向被告提出换证申请，至2020年5月26日止，被告未作出是否予以受理换证登记的书面答复。原告遂向本院提起诉讼。 另查明，诉讼期间，被告黎平县自然资源局于2020年6月28日对原告作出黎自然资通[2020]号《黎平县自然资源局关于撤销黎土用（94）字第00745号国有土地使用权登记的通知》，以第00745号《国有土地使用证》存在两个实际权利人及涂改、办证程序违法为由撤销第00745号《国有土地使用证》。原告不服，于2020年7月6日向本院提起诉讼，请求撤销该行政行为，本院已另案处理。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定，被告黎平县自然资源局作为黎平县人民政府办理不动产登记的机构，负有依法办理《国有土地使用证》登记、变更、换证等法定职责。 本案被告黎平县自然资源局是否依法履行了法定职责，双方争议的焦点:原告的换证申请是否符合换证登记的受理法定条件。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”、第二款“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理”的规定，不动产登记机构在收到申请人提交的经审查认为符合或者不符合登记法定形式的申请材料时，均应当场书面告知申请人是否予以受理，否则，视为予以受理。本案原告黎阳公司在2019年10月15日向被告的不动产登记中心提交材料申请办理换证登记，被告工作人员审查后认为原告申请材料不符，虽向原告出具了一次性告知单，告知需补交材料，但在原告补充申请材料，分别于同年12月17日和2020年1月5日再次向被告提出换证申请时，被告黎平县自然资源局并未向原告当场书面告知是否予以受理。被告的行为已违反前述行政法规的规定，应视为被告已受理原告的换证申请。且被告在2020年1月5日收到原告申请材料至2020年5月26日原告提起行政诉讼之日，未予办理，也未作出书面答复，亦违反了《不动产登记暂行条例》第二十条“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外”的规定，构成未依法履行法定职责的行政不作为。故原告提出被告构成行政不作为的诉讼意见，理由充分，本院予以采纳。 关于被告黎平县自然资源局的行政行为构成行政不作为，人民法院是否应判令被告为原告换发新的《国有土地使用证》的问题。本院认为，被告虽构成行政不作为，但人民法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行审查，而不是职权的替代，即司法权不能替代行政权。对于原告的换证申请及提交的申请材料是否符合不动产登记的法定形式，是否应受理登记、是否应是换发新的不动产权属凭证，其审查职权仍属被告，应由被告依法作出。原告基于被告的行政不作为行为，请求人民法院判令被告为原告换发新的《国有土地使用证》，已超出人民法院对行政行为合法性审查范围，故本院不予支持。应由人民法院判决被告履行作出是否予以受理或者办理的书面答复为宜。但是鉴于原告的第00745号《国有土地使用证》已被被告撤销，且正在诉讼中，其效力待定，判决被告履行作出是否予以受理或者办理的书面答复的法定职责没有实际意义，应作出确认被告行为是否违法的判决。 综上，原告提出被告的行政行为构成行政不作为的诉讼意见，理由充分，本院予以采纳；被告提出其不存在不依法履行法定职责的主张与事实不相符，请求法院依法驳回原告诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项的规定，判决如下： 确认被告黎平县自然资源局对原告贵州省黎平县黎阳实业有限责任公司申请办理换发第00745号《国有土地使用证》未作出受理或者办理的书面答复的行政行为违法。 案件受理费人民币50元，由被告黎平县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。 审 判 长  王玉强 人民陪审员  杨胜华 人民陪审员  张明军 二〇二〇年九月二十二日 法官助理王名勇 书记员肖乾勋 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。