广东省江门市江海区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤0704行初534号 原告：周承梅，女，汉族，1974年7月20日出生，住广东省台山市**********，公民身份号码：452************645。 委托代理人：罗欣，广东穗南律师事务所律师。 被告：江门市生态环境局。住所地：广东省江门市蓬江区********。 负责人：廖辉文，该局局长。 出庭负责人：熊师硕，江门市生态环境局台山分局副局长。 委托代理人：李辉洪、伍靖晖，均系江门市生态环境局台山分局工作人员。 原告周承梅诉被告江门市生态环境局环保行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭,于2020年7月9日公开开庭进行了审理。周承梅的委托代理人罗欣，江门市生态环境局的出庭负责人熊师硕及委托代理人李辉洪、伍靖晖，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月19日，江门市生态环境局作出江台环罚〔2019〕18号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，决定：1、责令周承梅立即改正台山市台城镇大森纸品厂（以下简称“大森纸品厂”）私设暗管排放污染物的行为；2、对周承梅处罚款400000元。 周承梅诉称：一、周承梅不应作为本案的行政相对人。位于台山市台城北坑工业区的大森纸品厂是个体工商户，经营者是周承梅。本案中，即便要进行行政处罚，因是个体工商户经营，也应以个体工商户营业执照上登记的字号为行政相对人进行行政处罚。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十九条第一款的规定，周承梅经营的大森纸品厂已经台山市市*监督管理局核准登记，并领取《营业执照》，江门市生态环境局在确定行政行为相对人时，应以营业执照上登记的字号为当事人，同时注明该字号经营者的基本信息。周承梅认为，江门市生态环境局并没有严格依照法律的规定依法行政，作出的行政处罚随意性大，处罚主体错误，程序违法，应该依法撤销。二、江门市生态环境局没有遵守公平执法原则，行政处罚明显不当。1、大森纸品厂占地面积约1600平方米，主要经营纸制品加工，年彩色卡纸500吨，主要生产设备有：切纸机2台、染色机2台、搅拌机2台。工厂生产规模小，其中年彩色卡纸500吨的水墨耗量不大，年彩色卡纸500吨也不是工厂的年均生产量，工厂每月的生产用水也不足20吨，因此工厂的排污总量不大。另外，年彩色卡纸生产量也不是衡量排污量的直接依据。2、大森纸品厂每年都与深圳市深投环保科技有限公司、东莞市佳骏环保科技有限公司分别签订《工商业废物处理协议》《工商业废物服务协议》，约定由深圳市深投环保科技有限公司负责收集、处理、处置工程生产过程中产生的危险废物和提供技术指导；由东莞市佳骏环保科技有限公司协助工厂制定危险废物管理计划和完成危险废物运输等服务，江门市生态环境局进行现场勘查时两协议均在有效期内。3、2019年10月25日20时1分至22时30分，由于深圳市深投环保科技有限公司未及时清理工厂废水收集池导致池内废水溢满，当时周承梅在国外，对工厂的生产疏于监管，加上员工环保意识淡薄，以为工厂使用的是水溶性水墨（属于国家认可的环保墨）对环境不造成影响，因此擅自使用软管向雨水渠排污，这是唯一一次违法排污过程中由江门市生态环境局工作人员查处。4、周承梅认为，工厂虽违法排放了生产废水，但是违法排污量不大，系初次和偶然，并非常态排放。对周边环境也没有造成严重影响，江门市生态环境局依据《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》对周承梅处罚款400000元的处罚过重，该处罚与工厂的违法程度严重不相符，也不是个体工商户的承担能力范围，行政处罚数额随意性大，不符合广东省的环保规定且超越了处罚自由裁量幅度。《广东省环境保护条例》第六十九条第二款和《广东省环境保护厅关于〈广东省环境保护条例〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》第十四条均对违法排放污染物的处罚幅度、违法事实与情节对应裁量标准作出明确规定，涉案处罚幅度与上述规定不符。三、大森纸品厂是周承梅小本经营的个体工商户，成立以来也仅仅能解决普通工人的就业，工厂没有多余的利润，400000元的巨额罚款，加上今年的新冠病毒疫情影响，更是难上加难，等于直接宣布微型企业死刑。周承梅一直积极配合有关部门的检查工作，没有逃避调查的行为。依照《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定，周承梅认为，江门市生态环境局未能考虑实施的情节及社会危害，也违反了行政处罚中“坚持处罚与教育相结合”的原则。故周承梅恳请法院查明事实考虑该情节，即便需要处罚，恳请降低处罚数额。综上所述，江门市生态环境局以周承梅为处罚主体程序违法，作出的行政处罚超越自由裁量幅度，明显不当。请求法院依法判决：1、撤销江门市生态环境局作出的江台环罚〔2019〕18号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费用由江门市生态环境局承担。 周承梅在法定期限内向本院提供的证据材料有：1、大森纸品厂《营业执照》；2、江台环罚〔2019〕18号《行政处罚决定书》；3、《江门市生态环境局行政处罚听证告知书》；4、监测站检测报告；5、《查封决定书》；6、《解除查封决定书》；7、《关于台山市台城镇大森纸品厂建设项目备案现场检查意见》；8、《台山市环境违法违规建设项目备案申请表》《台山市环境建设项目环保备案表》；9、原台山市环境保护局发布的通知；10、《工商业废物处理协议》《工商业废物服务协议》；11、《广东省环境保护厅关于的环境行政处罚自由裁量权裁量标准》。以上证据拟共同证明周承梅的本案诉讼请求具有事实和法律依据。 江门市生态环境局辩称：一、涉案《行政处罚决定书》认定的处罚主体正确，程序合法。（一）周承梅（系大森纸品厂的经营者）为本案适格的行政处罚相对人。位于台山市台城北坑工业区的大森纸品厂是个体工商户，经营者为周承梅。根据《中华人民共和国民法总则》第五十六条的规定，个体工商户是以个人财产承担责任，故行政处罚责任归属于经营者周承梅。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，江门市生态环境局依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定而非《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释作出涉案处罚决定，且江门市生态环境局在涉案《行政处罚决定书》中清楚列出了经营者以及营业执照上登记的字号名称，清晰列明两者之间的关系，故对于行政处罚主体适格问题应从经营者与营业执照上登记的字号之间的实体关系进行分析。综上所述，周承梅为适格的行政处罚相对人。（二）作出行政处罚行为程序合法。江门市生态环境局在对周承梅作出行政处罚决定之前，江门市生态环境局执法人员依法对周承梅进行现场检查、调查，收集了作出行政处罚的相关证据。江门市生态环境局已于2019年11月21日向周承梅送达《江门市生态环境局行政处罚听证告知书》，告知周承梅拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知周承梅依法享有的相关权利。周承梅在收到上述文书后提交了一份陈述申辩书。江门市生态环境局充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核。经复核，江门市生态环境局认为周承梅陈述申辩意见不影响对违法事实的认定，但对周承梅改正违法行为等相关情节予以考虑，依法对周承梅处罚款400000元整。此外，江门市生态环境局对周承梅作出涉案行政处罚时，已告知周承梅申请行政复议或者提起诉讼的途径和期限，程序合法。二、涉案《行政处罚决定书》认定周承梅私设暗管排放水污染物的违法事实清楚，适用法律正确。（一）周承梅反映工厂实际排污量不大的真实性以及生产规模与实际排污量之间的关联性存疑。根据原台山市环境保护局于2017年9月5日出具的《关于台山市台城镇大森纸品厂建设项目备案现场检查意见》，周承梅生产废水应循环使用不外排。同时，周承梅经营的大森纸品厂与深圳市深投环保科技有限公司、东莞市佳骏环保科技有限公司签订《工商业废物处理协议》《工商业废物服务协议》，周承梅每年交付深圳市深投环保科技有限公司、东莞市佳骏环保科技有限公司处置的废油墨渣量各300千克，合计共600千克。此外，周承梅在提交给江门市生态环境局的陈述申辩书中提交的工业用水2019年6-10月发票工业用水量分别为153吨、134吨、165吨、208吨、269吨，与周承梅行政起诉状中陈述的每月用水量不足20吨相矛盾。周承梅经营生产过程中的大量油墨废渣沉淀过程产生的废水排污量及去向不明，故对周承梅经营的大森纸品厂实际排污量不大的真实性存疑。同时，工厂实施违法排放行为时的实际排放量应综合考量周承梅的具体工况，即企业的实际生产天数、实际排污工序、收集处理设施是否满负荷或正常运行，水墨的实际转移量等，而并不能依据生产用水量少、水墨耗量不大或生产规模小而得出企业排污总量不大的结论，故生产规模与实际排污量之间的关联性存疑。（二）周承梅主张“每年都与深圳市深投环保科技有限公司、东莞市佳骏环保科技有限公司签订《工商业废物处理协议》《工商业废物服务协议》”的真实性存疑。该两份协议仅能证明周承梅经营的大森纸品厂2019年与上述两家公司签订危废处理协议的事实。（三）周承梅经营的大森纸品厂与深圳深投环保科技有限公司签订《工商业废物处理协议》无签订日期，无法证明该合同实际签订日期，存在事后倒签、补签的可能性，其真实性存疑。（四）周承梅主张其违法排污“系初次和偶然，并非常态排放”，认为江门市生态环境局处罚与工厂的违法程度严重不相符，缺乏关联性。周承梅已于起诉状中确认其“擅自使用软管向雨水渠排污”的违法事实，而对于工厂的生产疏于管理及员工环保意识淡薄等属于个体工商户内部管理问题，与周承梅事实违法行为没有直接关系，并不能当然地免除周承梅承担的责任。同时，对于周承梅主张系初次和偶然，并非常态排放的情节，江门市生态环境局在作出涉案行政处罚决定时已对相关情节予以考虑，且没有因周承梅的陈述申辩而加重处罚，遵循行政合法合理原则，坚持行政处罚与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程序相当。（五）涉案行政处罚适用法律正确，没有超越处罚自由裁量幅度。根据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款、第七条的规定，涉案行为系通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的环境违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。《中华人民共和国水污染防治法》是我国基本法律，《广东省环境保护条例》是地方性法规，故《中华人民共和国水污染防治法》效力和位阶高于《广东省环境保护条例》，故依法应当适用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定作出涉案行政处罚。综上所述，江门市生态环境局作出的涉案《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序，坚持行政合法合理原则。周承梅的起诉无事实依据和法律依据，请法院依法驳回周承梅的诉讼请求。 江门市生态环境局在法定期限内向本院提供的证据和依据有：1、《现场检查（勘察）笔录》；2、《调查询问笔录》4份；3、《江门市生态环境局现场调查图片证据》；4、（台）环境监测水字（2019）第3222号《台山市环境监测站监测报告》及《江门市生态环境局送达回执》；5、《关于台山市台城镇大森纸品厂建设项目备案现场检查意见》；6、大森纸品厂《营业执照》、经营架构、周承梅身份证、刘立兴身份证、黄仕聪身份证、黄家健驾驶证；7、《行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录》（第一次）《江门市生态环境局行政处罚听证告知书》及《江门市生态环境局送达回执》《陈述申辩书》及所附材料、《行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录》（第二次）、江台环罚〔2019〕18号《行政处罚决定书》及《江门市生态环境局送达回执》；8、《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国环境保护法》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。以上证据和依据拟共同证明涉案《行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法。 经审理查明，大森纸品厂于2004年8月18日注册成立，类型为个体工商户，组成形式为个人经营，经营者是周承梅，经营范围为纸制品加工（不包括本册生产）。 2019年10月26日，江门市生态环境局对周承梅经营的大森纸品厂进行现场检查，并制作《现场检查（勘察）笔录》，记录如下：“1、台山市台城镇大森纸品厂地址位于台山市台城北坑工业区，营业执照经营者：周承梅……3、该厂纸制品加工生产项目是在2004年8月建成并投入生产的，该项目已执行了环境违法违规建设项目备案制度，并取得了建设项目备案现场检查意见。4、该厂纸制品加工生产项目设置有1个废水收集池，生产期间产生的生产废水统一排入废水收集池。5、现场检查时该厂没有在生产，但在该厂区的雨水渠发现生产废水排放的痕迹，根据厂方提供的监控视频显示，该厂于2019年10月25日是正在进行生产的，10月26日早上该厂是正在进行生产的。6、根据厂方提供的监控视频显示，在2019年10月25日20时1分至22时30分，该厂的两个工人用水泵接驳软管直接将废水收集池的废水排入厂区内的雨水渠，生产废水通过雨水渠排向外环境。现场检查时厂区雨水渠有生产废水排放的痕迹。7、今天台山市环境监测站工作人员已经对该厂废水收集池、厂区排水渠残留的排放废水、该厂废水总排水口等位置进行采样监测。8、我局执法人员已现场进行了拍照和录像取证。”江门市生态环境局对上述检查和台山市环境监测站在大森纸品厂不同位置采样的过程进行拍照并制作了现场调查图片。大森纸品厂厂长刘立兴在前述现场调查图片和现场检查笔录上签名按指模确认。同日，江门市生态环境局还向刘立兴及大森纸品厂的工作人员黄仕聪、黄家健进行调查询问，并分别制作《调查询问笔录》给当事人签名确认。刘立兴在笔录中述称：1、大森纸品厂在2019年10月25日及26日7时至10时均有在进行生产；2、大森纸品厂的生产废水处理工作由刘立兴负责；3、大森纸品厂的雨水渠发现有生产废水排放痕迹，雨水渠残留有生产废水的情况属实；4、在2019年10月25日20时11分至22时02分，刘立兴叫黄仕聪用水泵接驳软管直接将废水收集池的生产废水排入厂区内的雨水渠，生产废水通过雨水渠直接排向外环境。期间，黄家健帮忙接驳软管和抬水泵。黄仕聪在笔录中述称，2019年10月25日20时15分左右，厂长刘立兴叫其用水泵接驳软管直接将废水收集池的生产废水排入厂区内的雨水渠，让生产废水通过雨水渠直接排向外环境。接驳软管时有叫黄家健帮忙，水泵接驳好软管后是黄仕聪一个人抽泵生产废水的。黄家健在笔录中述称，2019年10月25日20时15分左右，黄仕聪叫其帮忙接驳软管，水泵接驳好软管后黄家健就进入生产车间进行生产，没有参与抽泵生产废水，是黄仕聪一个人进行抽泵生产废水的，抽泵完生产废水后，黄仕聪又叫黄家健帮忙抬水泵。2019年10月29日，江门市生态环境局再次对刘立兴进行调查询问，并制作《调查询问笔录》。刘立兴述称：1、目前大森纸品厂生产过程产生的生产废水经统一收集到废水收集池后全部回用于生产，不外排。2、周承梅对2019年10月25日20时11分至22时02分，大森纸品厂工人黄仕聪用水泵接驳软管直接将废水收集池的生产废水排入厂区雨水渠的行为不知情。同日，台山市环境监测站出具（台）环境监测水字（2019）第3222号《监测报告》，显示台山市环境监测站于2019年10月26日对大森纸品厂厂内雨水渠、厂内收集池、厂外排水口采样的废水监测结果为CODcr、氨氮、总磷均超出检出限或检出范围。大森纸品厂的厂长刘立兴于2019年11月21日代为签收该《监测报告》。 2019年11月21日，江门市生态环境局向周承梅送达《江门市生态环境局行政处罚听证告知书》，告知周承梅（大森纸品厂经营者）拟对其作出责令立即改正大森纸品厂私设暗管排放水污染物的行为并处罚款500000元的决定的事实、理由、依据以及其享有陈述、申辩和申请听证的权利。大森纸品厂于2019年11月27日提交《陈述申辩书》及厂内污水处理现状照片、《广东增值税专用发票》《危险废物转移联单》《工商业废物处理协议》等材料，请求从轻或减轻行政处罚。江门市生态环境局经复核，认为周承梅经营的大森纸品厂的陈述申辩意见不影响对违法事实的认定，鉴于当事人积极进行整改，且考虑当事人的承受能力，决定从轻处罚，对周承梅处罚款400000元。2019年12月19日，江门市生态环境局作出江台环罚〔2019〕18号《行政处罚决定书》，查明周承梅经营的大森纸品厂利用水泵接驳软管将废水收集池的生产废水排入雨水渠，生产废水通过雨水渠向外环境排放，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定，决定：1、责令周承梅立即改正大森纸品厂私设暗管排放水污染物的行为；2、对周承梅处罚款400000元，并告知周承梅如不服该处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。周承梅不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，原台山市环境保护局于2017年9月5日向大森纸品厂出具了《关于台山市台城镇大森纸品厂建设项目备案现场检查意见》，载明：“……（二）污染防治执行情况。1、项目搅拌工序产生清洗废水，清洗废水经加药后沉淀循环使用不外排，沉淀产生的油墨废渣列入危险废物转移处置。生活污水经三级化粪池处理后外排。……” 本院认为，本案系环保行政处罚纠纷。《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”江门市生态环境局作为江门市环境保护主管部门，依法具有对江门市的环境保护工作和水污染防治工作实施统一监督管理的法定职权。本案中，江门市生态环境局的执法主体适格，本院予以确认。 根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：江门市生态环境局作出的涉案《行政处罚决定书》是否合法。 《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”第八十三条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；”本案中，周承梅经营的大森纸品厂利用水泵接驳软管将废水收集池的生产废水排入雨水渠，生产废水通过雨水渠向外环境排放，该行为属于私设暗管的方式逃避监管排放水污染物，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定。因此，江门市生态环境局在查明前述违法事实的基础上，履行了事先告知义务并对周承梅经营的大森纸品厂的陈述、申辩进行审查后，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项的规定，在法定的幅度范围内作出涉案《行政处罚决定书》，决定：1、责令周承梅立即改正大森纸品厂私设暗管排放水污染物的行为；2、对周承梅处罚款400000元，并告知周承梅如不服该处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，程序和实体处理并无不当。周承梅主张其不应作为涉案《行政处罚决定书》的行政相对人，涉案处罚主体错误，应予撤销。根据《中华人民共和国民法总则》第五十六条第一款：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”的规定，个人经营的个体工商户以个人财产承担责任，故江门市生态环境局在涉案《行政处罚决定书》中以周承梅作为行政处罚相对人，并清楚列出了周承梅所经营的大森纸品厂名称及统一社会信用代码，清晰列明两者之间的关系，并无违反法律的强制性规定，本院予以确认。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告周承梅的诉讼请求。 本案案件受理费50元（已由原告周承梅预交），由原告周承梅负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。 审 判 长  谢颖翔 人民陪审员  李健强 人民陪审员  温惠仪 二〇二〇年九月七日 书 记 员  林惠敏