陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）陕行赔终44号 上诉人（原审原告）：陈光明，男，1953年7月13日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。委托代理人：刘大伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区。法定代表人：刘方斌，区长。委托代理人：高小兵，宝鸡市渭滨区人民政府工作人员。委托代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。上诉人陈光明因诉被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）行政赔偿一案，不服汉中市中级人民法院（2019）陕07行赔初9号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2020年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人陈光明的委托代理人刘大伟、被上诉人渭滨区政府委托代理人高小兵、陆威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：陈光明系宝鸡市渭滨区XX镇XX村XX组村民，在该组拥有宅基地并建有房屋。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区XX城XX小组发文成立了宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造指挥部及其办公室，XX村XX城中村改造。2013年12月31日，宝鸡市XX城XX小组作出《关于2013年度第二批旧城改造和城中村改造项目的批复》，将渭滨区XX镇XX村XX城中村改造项目。2017年11月14日，陕西省人民政府作出《关于宝鸡市2017年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》（陕政土批〔2017〕486号），XX镇XX村XX组7.5382公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组16.0040公顷建设用地依法征收为国有，用于城镇建设。宝鸡市人民政府随后向宝鸡市国土资源局渭滨分局转发了上述批复。2018年10月18日，渭滨区政府发布征地公告，对征地事宜进行了告知。2018年10月19日，宝鸡市国土资源局渭滨分局发布征地补偿安置方案公告，明确土地补偿费、安置补助费标准依据《宝鸡市旧城改造工作办公室关于〈渭滨区XX镇XX城中村改造项目拆迁补偿安置办法〉的批复》（宝市XX号）执行；地上附着物、青苗补偿费依据《渭滨区人民政府办公室关于印发渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》（宝渭政办发〔2013〕3号）文件据实补偿。陈光明的房屋位于本次土地征收红线范围以内。2016年8月27日，陈光明的房屋被强制拆除。后陈光明以渭滨区政府强制拆除房屋的行为违法为由诉至人民法院，经陕西省高级人民法院终审，判决确认渭滨区政府强制拆除陈光明房屋的行为违法。2018年12月13日，陈光明向渭滨区政府递交《国家赔偿申请书》，提出赔偿请求。渭滨区政府收到该《国家赔偿申请书》后，于2019年1月19日作出宝渭行赔决字〔2019〕4号《行政赔偿决定书》（以下简称4号赔偿决定），决定：“一、对赔偿申请人陈光明位于陈家村的房屋、装修、房屋附属设施赔偿275968.5元。二、向赔偿申请人补偿搬迁费1500元。三、赔偿申请人主张装修损失、房檐损失、租房损失、补助奖励费、过渡费、其他损失和费用、土地补偿费、安置补助费、青苗费、集体资产补偿等请求，不予赔偿。四、对赔偿申请人主张公开赔礼道歉的请求，不予受理。”陈光明于作出当日收到该《行政赔偿决定书》。另查明，陈家村城中村改造指挥部委托宝鸡市诚信房地产评估咨询有限公司对涉案房屋进行评估。该公司于2018年4月20日出具编号为宝诚拆评字（2018）11号《房地产估价报告》，该报告主要内容包括：委托方为渭滨区XX镇XX城中村改造指挥部，估价方为宝鸡市诚信房地产评估咨询有限公司，估价项目为渭滨区XX镇XX城中村改造项目，估价时点为2014年8月1日。一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。本案中，渭滨区政府在征收农村集体土地过程中，将陈光明的房屋强制拆除，该行为已经被生效判决确认违法。渭滨区政府实施的该违法强拆行为侵犯了陈光明的合法权益，造成陈光明财产损害。根据上述法律规定，渭滨区政府应对陈光明的直接损失给予全面赔偿。渭滨区政府应陈光明的赔偿申请，作出了涉案赔偿决定。经审查，该赔偿决定存在以下问题。首先，关于作为认定赔偿金额依据之一的估价报告，经审查，存在以下问题。一、渭滨区政府于2018年10月18日发布涉案土地征收公告，涉案违法强拆行为发生在2016年8月27日，陈光明于2018年12月13日向渭滨区政府申请国家赔偿，渭滨区政府于2019年1月19日作出的赔偿决定。而估价报告的估价时点却在2014年8月1日，远早于上述时间节点，明显不当。二、参照《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条、第二十条的规定，房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示；公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释，存在错误的，房地产价格评估机构应当修正；分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告；房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告；被征收人或房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起十日内向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，渭滨区政府未提交证据证实对陈光明的分户初步评估结果已进行了公示。同时，尽管渭滨区政府辩称已向陈光明送达了涉案估价报告，但是陈光明对此不予认可，且渭滨区政府亦未提交估价报告已向陈光明送达的证据。故无法认定陈光明的分户初步评估结果已进行了公示，亦无法认定涉案估价报告已向陈光明送达，由此，影响了陈光明申请复核评估的权利。因此，渭滨区政府依据涉案估价报告作为赔偿依据，显属不当。其次，本案中，双方当事人均未提交充分证据证实陈光明财产损失的确切范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。涉案强拆中，渭滨区政府没有制作完整的现场笔录，没有进行完整的全程录像，没有对证据做到必要而妥善的保全，属于上述法律规定的因渭滨区政府的原因导致陈光明无法举证的情形，因此渭滨区政府应对强拆行为造成陈光明财产损失的确切范围承担举证责任。故，在此损失范围不明的情况下，渭滨区政府作出涉案赔偿决定，系认定事实不清、证据不足。关于陈光明申请对《渭滨区XX镇XX城中村改造项目拆迁补偿安置办法》《宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造拆迁补偿安置补充办法》《渭滨区人民政府办公室关于印发渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准的通知》一并进行合法性审查的诉求。经查，上述第一、二份文件均是渭滨区政府提交的证据，该两份文件系征地补偿标准的载体，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可一并审查的规范性文件。对第三份文件，因陈光明并未向法院提交涉案文件，法院无法进行审查。因此，陈光明的该项诉求依法不予支持。综上，渭滨区政府对陈光明所作涉案赔偿决定事实不清，证据不足，明显不当，应予撤销。为实质解决争议，渭滨区政府应重新依法对陈光明予以赔偿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项的规定，判决：一、撤销被告渭滨区政府作出的宝渭行赔决字〔2019〕4号行政赔偿决定；二、责令被告渭滨区政府于本判决生效之日起六十日内对原告陈光明依法予以赔偿。上诉人陈光明上诉称：1.根据国家赔偿法第三十六条及最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定，人民法院应当在审理国家赔偿案件中，就当事人之间的行政补偿争议一并进行审理与裁判。目前包括最高院在内的各级法院对因征收、征用引起的违法强拆赔偿案件都已经把赔偿和补偿一并纳入审理和裁判范围。故本案一审法院应结合现场调查或委托评估市场价等方式直接作出补偿和赔偿一并解决的判决书，不应该再让政府重作赔偿决定。2.上诉人陈光明院内空地、停产停业损失、装修损失、房屋被拆后的自租、出租房损失、补助奖励费及被破坏物品、树木、利息等项目损失应足额赔偿、补偿。3.渭滨区政府遗漏、少算了上诉人的房屋面积。上诉人的房屋面积应加上必要的系数确定。渭滨区政府遗漏了上诉人房屋坡屋顶、地下室、门厅门楼、窗台飘窗、门斗、室外楼梯、第三层房屋等面积。请求：撤销一审判决第二项，改判支持其一审提出的补偿和赔偿的请求。诉讼费由渭滨区政府承担。被上诉人渭滨区政府答辩称：一审裁判适当，程序合法。本案是城中村改造过程中，涉及强制拆迁赔偿和拆迁安置补偿问题并存的案件。根据国家赔偿法的规定，赔偿义务机关对行政赔偿具有初次判断权，而土地管理法则赋予了行政机关对拆迁安置补偿问题的决策权。一审法院认为对上诉人的赔偿和补偿应由答辩人先行进行全面处理，既是对行政机关权利的尊重，也是依法充分保障上诉人合法权益的体现。上诉人提出的有关赔偿和补偿问题，答辩人将在作出处理时一并考虑，法院不应审理。请求：驳回上诉，维持原判。二审查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案系因不服行政赔偿决定而提起的行政赔偿之诉。结合现已查明的事实，本案应当审查是否存在遗漏原告及一审判决赔偿方式是否恰当的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加……”第二十八条规定：“人民法院追加共同诉讼的当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”据此，行政赔偿请求人必须以自己的名义请求赔偿并接受赔偿。本案被诉4号赔偿决定已认定上诉人陈光明的家庭成员共有四人，故在房屋强拆行为被人民法院生效判决确认违法后，应当由全体权利人共同提起行政赔偿诉讼。在仅有陈光明一人提起诉讼的情况下，一审法院应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条及第二十八条的相关规定审查处理。一审法院对此未予审查即直接作出判决，遗漏案件当事人，违反法定程序。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定：“……赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”本案中，被上诉人渭滨区政府作出赔偿决定数额依据，主要证据不足，对陈光明提出的屋内财产损失、房屋租金损失、过渡费、青苗费等补偿的请求，亦存在事实不清，处理不当的情况，故渭滨区政府作出的被诉行政赔偿决定应予撤销。人民法院审理行政案件应当以实质化解纠纷为宗旨，在当事人已经提出明确的赔偿请求、行政机关通过行政赔偿决定先行作出了行政判断的情况下，人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决纠纷。本案中，被上诉人渭滨区政府对上诉人陈光明已作出行政赔偿决定，陈光明不服提起本案诉讼，其赔偿请求明确，人民法院应根据陈光明的诉讼请求，适用国家赔偿程序进行审理，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决赔偿义务机关对房屋及其他损失一并予以行政赔偿。而一审法院仅责令渭滨区政府在一定期限内对陈光明依法予以全面赔偿，有违司法终局原则，亦不利于行政争议的实质化解，其判决方式不当，本院予以纠正。综上，上诉人陈光明的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决程序违法，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(三)、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销汉中市中级人民法院（2019）陕07行赔初9号行政赔偿判决；二、本案发回汉中市中级人民法院重审。   审  判  长    徐  炯审  判  员    赵  婧审  判  员    张安品                二〇二〇年九月二十七日 法官助理    仵  媛书  记  员    贺  鑫