福建省漳州市中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽06民终1764号 上诉人（原审原告）：福建海峡银行股份有限公司漳州分行，住所地福建省漳州市龙文区新浦东路桂溪名都**，统一社会信用代码91350600669278450L。 负责人:施敏生，行长。 委托诉讼代理人：李鑫，北京大成（福州）律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人：蔡亮，北京大成（福州）律师事务所执业律师。 被上诉人（原审被告）：漳州投资集团有限公司，住所地，住所地福建省漳州市芗城区漳响路**会信用代码9135060031569465XH。 法定代表人:庄伟廉，董事长。 委托诉讼代理人：张坤武，该公司律师。 委托诉讼代理人：陈鸣锵，该公司律师。 原审第三人:南靖益龙食品有限公司，住所地福，住所地福建省漳州市南靖县龙山镇下尾工业区50600400001519。 法定代表人:邱水路，经理。 上诉人福建海峡银行股份有限公司漳州分行（以下简称海峡银行漳州分行）因与被上诉人漳州投资集团有限公司（以下简称漳州投资集团）及原审第三人南靖益龙食品有限公司（以下简称益龙公司）合同纠纷一案，不服福建省漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602民初7613号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 海峡银行漳州分行上诉请求：依法撤销一审裁定，并裁定发回重审。事实和理由：一、本案所涉的《漳州市农业企业“助保金贷款”业务合作协议》（以下简称《合作协议》）是民事合同，而非行政合同。1.《合作协议》是上诉人与被上诉人之间为了各自的民事权益而签订的，目的是为了建立助保金贷款风险补偿民事法律关系，即：上诉人通过本合同发放贷款给农业企业，可以以被上诉人承诺风险代偿的准担保方式而减少企业风险；而被上诉人虽然以承诺风险代偿的准担保方式作为合同义务，但其可通过合同获得基金管理费（相当于担保费）的收益。对上诉人与被上诉人而言，这是双方为了各自民事权益而设立民事法律关系的合同，而非为了实施行政治理而建立行政法律关系的合同。2.上诉人与被上诉人签订《合作协议》，双方的法律地位平等，体现在：首先，合同是经合同各方多次协商达成一致后才形成的，而非一方强制实施的；合同中的权利义务是对等的，合同内容均体现了民事合同平等、公平、双务等特点。因此，从合同的签订及合同内容的对等性来看，均未体现行政合同的“行政优益权”特点。3.《合作协议》对代偿比例、代偿方式、追偿分配等核心内容均体现了民事合同的特点，合同未涉及行政法律关系，即：上诉人履行本合同的方式，是根据合同约定履行合同义务、行使合同权利，而非履行行政法上的义务；被上诉人履行本合同的方式，亦是根据合同约定履行合同义务、行使合同权利，而非通过实施行政职权而实现的。二、《合作协议》是民事合同而非行政合同，本案所涉的“代偿和通过助保金、风险补偿金专户扣取支付”的诉讼请求及争议事项均在合同中体现，属民事合同的争议事项，属民事平等主体之间的民事权益争议，当然属人民法院民事案件受理范围。综上，原裁定错误认定合同性质，错误适用法律，导致裁定错误。 漳州投资集团辩称，一、海峡银行漳州分行、漳州投资集团及中共漳州市委农村工作领导小组办公室（以下简称中共漳州农办）依据《漳州市中小企业贷款风险补偿基金管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的精神，签订《合作协议》，目的在于帮助漳州市辖区内有市场、有发展潜力但抵押担保不足的农业企业获得信贷，支持漳州市农业企业发展，也代表海峡银行漳州分行与漳州投资集团合作所开展的此类活动，同意接受《暂行办法》的调整，根据《暂行办法》第十二条、十四条、二十二条的规定，从该业务资金的管理、运营和处分程序上，属于财政资金的行政管理范畴，漳州投资集团属于受财政部门委托从事公共事务的企业，属于行政合同的主体之一，该业务的开展、管理考核、业务的终止等也体现了行政合同行政优益权的特征，本案属行政合同纠纷，受行政法调整，而企业向漳州投资集团缴纳实际贷款额的0.3%是管理费，是保证基金可以正常运转的管理费用，不是基金保管费的收益。二、根据《合作协议》的约定，漳州投资集团已完成约定义务，海峡银行漳州分行未取得相应款项并非漳州投资集团的原因所致，根据《暂行办法》第十四条、《合作协议》第十二条的规定，2016年9月14日，漳州投资集团已向漳州市财政局、漳州市金融办书面转报请示，但未获得回复，漳州投资集团无权向海峡银行漳州分行拨付该笔资金。综上，讼争的助保金和风险补偿基金的性质系财政资金，属于行政管理范畴，该资金的使用、补偿等环节，均需漳州市财政局同意，属于行政审批事项，受行政法调整，不属于民事合同纠纷。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回海峡银行漳州分行的上诉请求。 益龙公司陈述对一审裁定没有异议。 海峡银行漳州分行向一审法院起诉请求：1.判令漳州投资集团向海峡银行漳州分行代偿益龙公司所借款项本金及利息共计3004821.27元（借款本金2095897.5元；截止至2017年5月4日止的利息164681.2元；2017年5月5日起的利息按照《流动资金贷款额度使用合同》及相关合同约定计收，暂计至起诉时为744242.57元）；2.上述代偿款3004821.27元，海峡银行漳州分行有权从漳州投资集团在海峡银行漳州分行处开立的“助保金、风险补偿金”专户（账号为10×××01）中直接扣取；3.判令漳州投资集团承担本案诉讼费用。 一审法院认为，海峡银行漳州分行与漳州市担保中心、漳州农办签订的《助保金贷款合作协议》签订的依据是《贷款风险补偿基金管理办法》精神，原漳州市担保中心系漳州市财政局举办的事业单位法人，该协议的目的在于帮助漳州市辖区内有市场、有发展潜力但抵押担保不足的农业企业获得信贷，支持漳州市农业企业发展，缓解漳州市农业企业融资难、融资贵问题，根据《贷款风险补偿基金管理办法》第十四条规定“助保金和风险补偿基金的代偿由银行分别提出，经市行业主管部门审核，市财政局审批后由市担保中心拨付”，《助保金贷款合作协议》第十二条约定“对逾期2个月（含2个月）的贷款，启动代偿程序，由海峡银行漳州分行向漳州市担保中心提出助保金代偿申请，向漳州市担保中心和漳州农办出具《关于使用助保金进行代偿的函》，经海峡银行漳州分行会同漳州市担保中心审核、报漳州市财政局同意后，由漳州市担保中心负责从助保金专户拨付。当助保金不足清偿逾期贷款本息时，海峡银行漳州分行启动风险补偿代偿申请，漳州农办会同漳州市担保中心审核、报漳州市财政局同意后，按助保金清偿后剩余的逾期贷款本息的50%代偿，将风险补偿金拨付给海峡银行漳州分行”。第二十二条约定“本协议的运作，全程接受漳州市财政局的监督和管理”。综上，讼争的助保金和风险补偿基金的审核、审批和拨付涉及行政审批事项，原、被告双方之间的争议不属于人民法院民事案件受理范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回福建海峡银行股份有限公司漳州分行的起诉。 本院审理查明，为贯彻落实《福建省人民政府关于金融服务实体经济发展十一条措施的通知》精神，缓解中小企业融资难的问题，引入政府担保风险缓释机制，提高企业信用，鼓励金融机构加大对中小企业的信贷支持力度，漳州市人民政府办公室于2013年10月10日制定《漳州市中小企业贷款风险补偿基金管理暂行办法》，已经漳州市人民政府同意，并印发所辖各县（市、区）人民政府、有关开发区（投资区）管委会、市各银行业金融机构等单位执行，该《暂行办法》规定由漳州市财政局设立漳州市中小企业贷款风险补偿基金，拨入漳州市担保中心开设的专户，为办理助保金贷款业务的中小企业提供风险补偿专项基金；助保金贷款业务由企业、银行自愿参与，市行业主管部门负责管理，市担保中心负责资金的具体运营，市财政局负责监督；采用竞争性谈判方式选择银行；市行业主管部门、市担保中心和银行拟定的三方合作协议需经市财政局同意后签署，市担保中心根据三方合作协议，分别开设专户，划拨基金存款；助保金和风险补偿基金的代偿由银行分别提出，经市行业主管部门审核，市财政局审批后由市担保中心拨付，督促、协调银行履行追偿程序等。根据上述《暂行办法》，2014年6月13日，海峡银行漳州分行（甲方）与中共漳州农办(乙方)、漳州市担保中心（丙方）签订《漳州市农业企业“助保金贷款”业务合作协议》，约定三方共同建立助保金贷款政府风险补偿机制，重点扶持漳州市辖区内有市场、有发展潜力但抵质押或担保不足的农业企业；农业企业助保金是指由农业企业用自有资金自愿缴纳，具有保证性质的资金，企业每年按实际获得贷款额的2%缴纳助保金和按实际获得贷款额的0.3%缴纳基金管理费，助保金实行专户管理，助保金贷款申请企业在自愿缴纳助保金后取得的贷款正式纳入风险补偿金的补偿范围；省市两级财政首期出资人民币一千万元作为漳州市辖区内农业企业助保金贷款政府风险补偿资金；政府就风险补偿金总量承担有限代偿责任，风险补偿金采取总额风险控制和单笔贷款按比例风险补偿的办法，助保金不足代偿逾期贷款本金和利息时，由风险补偿资金和甲方各按50%比例分担；在实施助保金或风险补偿金代偿后，由甲方执行债务追偿程序，追索回的资金或企业恢复还款收回资金在抵扣经甲方确认合理的追索费用后，余额各按50%比例偿还甲方和风险补偿金，偿还后仍有结余的部分，归还到助保金账户上；助保金用于先行代偿“漳州市农业企业池”中所有获得助保金贷款逾期的贷款本息；对逾期2个月的贷款，启动代偿程序，由甲方向丙方提出助保金代偿申请，向丙方和乙方出具《关于使用助保金进行代偿的函》，经丙方会同乙方审核，报漳州市财政局同意后，由丙方负责从助保金专户拨付，当助保金不足清偿逾期贷款本息时，甲方启动风险补偿金代偿申请，乙方会同丙方审核，报漳州市财政局同意后，按助保金清偿后剩余的逾期贷款本息的50%代偿，将风险补偿金拨付给甲方；本协议有效期为三年，每个合作年度，乙、丙方及漳州市财政局将会同有关部门对甲方助保贷业务进行综合考核，若考评不合格，乙、丙方有权提出暂停、中止助保贷合作业务，直至终止与甲方的合作；本协议的运作，全程接受漳州市财政局的监督和管理等。 2015年11月5日，南靖益龙食品有限公司申请助保金贷款500万元，期限12个月，南靖县农业局、南靖县财政局均同意上报。 2015年12月10日，南靖益龙食品有限公司与海峡银行漳州分行签订一份《额度授信合同》。同日，海峡银行漳州分行与邱水路、吴美金、邱水英、庄庆文签订一份《最高额抵押合同》，并办理了提供的抵押物抵押登记。同日，邱水路向海峡银行漳州分行出具《个人担保函》。2015年12月15日，海峡银行漳州分行与南靖益龙公司签订《流动资金贷款额度使用合同》，约定贷款金额为300万元，借款用途为归还政府应急周转资金，借款期限为12个月，借款年利率为5.655%。2015年12月15日，漳州市担保中心致海峡银行漳州分行《农业企业“助保金贷款”风险补偿备案通知书》，同意将南靖益龙食品有限公司向海峡银行漳州分行申请贷款300万元纳入农业企业“助保金”和“风险补偿金”代偿范围。2015年12月17日，海峡银行漳州分行将贷款金额300万元转入南靖益龙公司指定的收款人南靖县国有资产经营中心账户。 2016年1月20日，漳州市人民政府办公室下发《关于调整工贸企业资金链应急周转资金和中小企业贷款风险补偿基金业务办理及其相关职责的通知》（漳政办[2016]11号），原漳州市担保中心已经市政府2015年第11次常务会议研究同意实行转企改制，更名为漳州市融资担保有限公司，并划入漳州投资集团有限公司管理，其原有法律主体将随着事业单位法人主体的注销而不再存在。中小企业贷款风险补偿基金业务办理和相关职责，调整由漳州投资集团承担。中小企业贷款风险补偿基金专户由漳州投资集团管理，原漳州市担保中心在事业单位法人主体注销之前办理的中小企业贷款风险补偿基金业务所形成的债权债务由漳州投资集团承接。2016年2月15日，漳州市担保中心、漳州投资集团联合函吿海峡银行漳州分行,由漳州投资集团行使《助保金贷款合作协议》权利，履行协议义务；漳州市担保中心根据《助保金贷款合作协议》在通知之前所形成的债权债务由漳州投资集团承接。2016年11月16日漳州市人民政府办公室印发执行《漳州市中小企业贷款风险补偿基金管理办法》。 由于南靖益龙公司未依约向海峡银行漳州分行还本付息，截止2017年5月4日，尚欠海峡银行漳州分行借款本金209.58975万元及利息16.46812万元。海峡银行漳州分行为此起诉，2017年7月25日，漳州市龙文区人民法院作出（2017）闽0603民初1187号民事判决：一、南靖益龙食品有限公司应于本判决生效后十日内偿还福建海峡银行股份有限公司漳州分行借款本金209.58975万元、截止2017年5月4日的利息16.46812万元以及自2017年5月5日起至本判决指定的履行期限届满之日止按照《流动资金贷款额度使用合同》及相关合同约定计收的利息；二、南靖益龙食品有限公司应于本判决生效后十日内偿还福建海峡银行股份有限公司漳州分行为实现本案债权而支付的律师费17600元；三、邱水路、吴美金应对南靖益龙食品有限公司的上述第一项、第二项债务承担连带清偿责任，并在承担连带清偿责任后有权向南靖益龙食品有限公司追偿；四、若南靖益龙食品有限公司未按上述第一、二项规定的期限和数额还款，则福建海峡银行股份有限公司漳州分行有权对邱水路、吴美金提供抵押的房产：坐落于福建省南靖县［房屋所有权证：靖房权证龙山字第××号，国有土地使用证：靖国用（2014）第00005号、靖国用（2014）第00006号］、邱水英、庄庆文提供抵押的房产：坐落于福建省南靖县［房屋所有权证：龙山字第0743号，国有土地使用证：靖国用（2014）第00004号］，在拍卖、变卖所得价款以最高债权额293.5万元的范围内享有优先受偿权；邱水路、吴美金、邱水英、庄庆文在福建海峡银行股份有限公司漳州分行实现抵押权后，有权向南靖益龙食品有限公司追偿。 该判决生效后，海峡银行漳州分行申请强制执行，由于没有执行到款项，海峡银行漳州分行提起本案诉讼，请求判令漳州投资集团向海峡银行漳州分行代偿益龙公司尚欠的借款本金及利息。 本院认为，海峡银行漳州分行、中共漳州农办、漳州市担保中心签订《漳州市农业企业“助保金贷款”业务合作协议》，系三协议当事人的真实意思表示，内容经协商一致自愿达成的。该协议约定漳州市担保中心负责助保金专户的开立和管理，并参与代偿审核及负责代偿金拨付，虽也体现了一定的主导性，但协议约定双方的权利义务内容并非行政法上的权利义务内容，该协议属于民事协议。海峡银行漳州分行与漳州市担保中心在该合作协议中的权利义务承接人漳州投资集团因履行该合作协议发生争议而提起诉讼，属于人民法院受理民事诉讼的范围，符合民事诉讼的起诉条件，也不属于民事诉讼法第一百二十四条规定的情形，依法应予受理并审理。海峡银行漳州分行的上诉请求成立，予以支持；一审裁定错误，应予纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销福建省漳州市芗城区人民法院（2019）闽0602民初7613号民事裁定； 二、本案指令福建省漳州市芗城区人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 叶维文 审 判 员 邹燕文 审 判 员 洪碧蓉 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 黄 佳 书 记 员 傅舒惠