重庆市第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝01行终502号 上诉人（原审原告）徐继刚，男，汉族，1969年11月23日出生，住重庆市璧山区。 委托代理人蒋佳林，重庆乐君律师事务所律师。 委托代理人周琳英，重庆乐君律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）重庆市璧山区卫生健康委员会，住所地重庆市璧山区璧城街道东林大道**，统一社会信用代码11500227MB1664642E。 法定代表人柯真碧，该委主任。 委托代理人朱明，重庆言诚律师事务所律师。 上诉人徐继刚因与被上诉人重庆市璧山区卫生健康委员会（以下简称璧山卫健委）卫生医疗行政处罚一案，不服重庆市大足区人民法院（2020）渝0111行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月5日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，徐继刚与叶某系夫妻关系，叶某于2013年10月10日经工商注册成立璧山区骨脊康养生堂（个体工商户），经营范围为保健按摩服务（不含治疗）。2019年5月29日，璧山卫健委的卫生监督员对位于重庆市壁山区的璧山区骨脊康养生堂进行卫生监督检查，发现该经营地点通过张贴和卡片等宣传徐继刚为针灸科医师,从事针灸推拿工作20余年，治愈各种病人过万余次，主治：久治不愈的腰椎间盘突出、颈椎间盘突出、骨质增生、高低血压疾病。同时在现场还发现3名中年女士正在按摩床上接受治疗，黄色医疗废物桶和垃圾桶内有使用过的针灸针及针灸针盒，，地上纸箱装有待使用未开封的针灸针柜台、柜内和相关位置摆放有开展诊疗活动使用过的针灸针和相关医疗器械等物品。经负责人批准后，先后于2019年5月29日、6月6日作出《证据先行登记保存决定书》，对针灸针、名片等异地登记保存；又于2019年6月4日、6月12日分别作出《证据先行登记保存处理决定书》，对证据先行登记保存的物品进行随案处理；并依法对徐继刚进行了直接送达。在现场执法过程中，因叶某涉嫌妨碍公务，被公安机关立案侦查。 璧山卫健委在开展前期相应调查后，于2019年9月17日，对徐继刚未取得医师资格为病人开展诊疗活动的行为予以立案查处。后因无法与当事人联系，无法及时送达行政处罚文书，报请重庆市卫生健康委员会延长办案期限，经批准后，同意延长的办理期限为2019年9月4日至2019年12月3日。经调查后认定，徐继刚未取得医师资格，从2015年11月至2019月5月，在壁山区骨脊康养生堂及经营场所,开展针刺等诊疗活动。璧山卫健委于2019年7月31日、8月6日作出璧卫医罚告[2019]27号《行政处罚事先告知书》，并通过EMS邮政专递向徐继刚进行了送达，告知了拟对其做出的处罚决定及其享有陈述、申辩、听证的权利。8月9日，徐继刚提出了书面陈述、申辩意见和听证申请，璧山卫健委于8月30日组织实施了听证，并于9月2日、9月11日分别作出了《听证意见书》和《陈述和申辩复核意见书》。根据《执业医师法》第三十九条的规定，璧山卫健委于2019年9月16日作出了该案被诉处罚决定，后因发现被诉处罚决定告知的复议机关有误，于2019年9月25日作出《行政处罚决定补正通知书》，将“重庆市璧山区卫生健康委员会”补正为“重庆市卫生健康委员会”，并将上述文书依法进行了送达。徐继刚对该处罚决定不服，于2019年10月9日向重庆市璧山区人民法院提起该案行政诉讼，提出诉请如前。 另查明，璧山卫健委认为璧山区骨脊康养生堂（经营者：叶某）未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业，故依据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，于2019年8月22日对璧山区骨脊康养生堂作出璧卫医罚[2019]26号《行政处罚决定书》，决定对其涉案登记保存的部分物品予以没收，并给予9000元罚款的行政处罚。同时，经一审法院核实，璧山卫健委对该案被诉处罚决定进行了集体讨论。 一审法院认为，根据《执业医师法》第三十九条规定“未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；…”和《卫生行政处罚程序》第六条规定“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。…”因此，璧山卫健委具有对本辖区内进行行政处罚的法定职权。 该案争执的焦点是：被诉处罚决定是否合法。《卫生行政处罚程序》第二十九条规定：“卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。因特殊原因，需要延长前款规定的，应当报请上级卫生行政机关批准。”该案中璧山卫健委依法进行立案、调查，并经批准延长了办理期限；对证据进行了先行登记保存、处理，向徐继刚送达了《行政处罚事先告知书》告知其享有陈述、申辩及听证的权利，并依徐继刚申请依法举行了听证，对其陈述、申辩意见进行了复核，并对处罚文书的笔误，作出了补正；及时送达了相关文书；经集体讨论后，在规定的时间内办结本案，徐继刚对文书的送达亦无异议；该案程序合法。 关于违法事实是否成立的问题，《国家中医药管理局办公室国家卫生和计划生育委员会办公厅关于打击非法行医专项行动中有关中医监督问题的批复》(国中医药办法监发[2014]9号）规定“一、中医诊疗活动是以疾病诊断和治疗为目的，在中医理论指导下通过各种检查，使用药物、技术、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。二、非医疗机构及其人员在经营活动中不得使用针刺、瘢痕灸、发泡灸、牵引、扳法、中医微创类技术、中药灌洗肠以及其他具有创伤性、侵入性或者高危险性的技术方法；不得开具药品处方；不得宣传治疗作用；对违反规定的行为，应当按照《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等有关法律法规进行处理。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关”，从璧山卫健委提交的证据来看，有形成了证据锁链的证据证明徐继刚未取得医师资格证和医师执业证的前提下，从2015年11月至2019月5月，在璧山区骨脊康养生堂及经营场所,开展了针刺等诊疗活动，其行为确已违反了《执业医师法》第八条“国家实行医师资格考试制度”、第十二条“医师资格考试成绩合格,取得执业医师资格或者执业助理医师资格”、第十三条第一款“国家实行医师执业注册制度。取得医师资格的，可以向所在地县级以上人民政府卫生行政部门申请注册”、第十四条“医师经注册后，可以在医疗、预防、保健机构中按照注册的执业地点、执业类别、执业范围执业，从事相应的医疗、预防、保健业务。未经医师注册取得执业证书,不得从事医师执业活动”的规定；故徐继刚诉称无事实依据的理由，与庭审查明的事实不符，一审法院不予支持。 《重庆卫生计生行政处罚裁量权实施办法》YL126C的规定，非医师行医的，有下列情形之一的，…2.擅自执业时间在6个月以上；…没收违法所得及其药品、器械，并处超过6万元至10万元的罚款。徐继刚从事诊疗活动在6个月以上，据此璧山卫健委依据《执业医师法》第三十九条，给予徐继刚罚款9万元的行政处罚，在合理范围之内。 关于该案是否存在一事两罚的问题，璧山卫健委系针对徐继刚未取得医师资格证和医师执业证书的情况下，对其非医师行医的违法行为依据《执业医师法》给予的行政处罚，而璧卫医罚[2019]第26号《行政处罚决定书》系针对壁山区骨脊康养生堂未取得《医疗机构执业许可证》的情况下，对其擅自执业的违法行为依据《医疗机构管理条例》作出的行政处罚；璧山卫健委系针对不同的主体、不同的违法行为作出不同的行政处罚，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的情形。 综上，璧山卫健委作出的该案被诉行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。徐继刚认为该处罚决定认定事实的主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，且属于一事两罚的理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐继刚的诉讼请求。该案案件受理费50元，由徐继刚负担。 上诉人徐继刚不服一审判决，向本院上诉称，第一，一审法院事实认定错误，上诉人并不存在非法行医的违法行为；第二，被上诉人作出处罚决定程序违法，包括：证人证言认定程序有误；请示延长办案期限理由不成立；证据先行登记保存处理决定未经负责人批准即作出，且系庭后向法院补交，未经上诉人质证；上诉人申请听证后，被上诉人未再次进行集体讨论；复核意见书作出程序及内容不合法；处罚决定违反一事不再罚原则；第三，处罚金额明显不合理。综上，请求撤销重庆市大足区人民法院（2020）渝0111行初6号行政判决并依法改判。本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人璧山卫健委未在法定期限内进行答辩。 被上诉人璧山卫健委在法定举证期间内向一审法院提交并当庭举示了以下证据、依据： 1、《案件受理记录》《立案报告》； 2、《延长徐继刚非法行医案件办理期限的请示》《同意延长办理期限的批复》； 3、璧山卫健委工作人员执法证复印件； 4、《现场笔录》《询问笔录》和证人证言； 5、营业执照、个体工商户登记卡、身份证； 6、现场照片； 7、《骨脊康养生堂顾客登记表》、徐继刚名片等； 8、叶某、徐继刚相关证件复印件； 9、《卫生监督意见书》； 10、《证据先行登记保存决定书》《物品清单》《证据先行登记保存处理决定书》； 11、《取保候审决定书》《拘留证》《鉴定意见通知书》； 12、《案件调查终结报告》《合议记录》； 13、《行政处罚事先告知书》； 14、《听证申请》《陈述、申辩意见》； 15、《行政处罚听证通知书》； 16、《授权委托书》《律师事务所函》； 17、《听证笔录》； 18、《听证意见书》《陈述和申辩复核意见书》； 19、《行政处罚决定书》、《行政处罚决定补正通知书》； 20、送达材料、送达照片； 21、视频光盘9张。 法律依据：《执业医师法》《重庆市卫生计生行政处罚裁量权实施办法》《国中医药办法监发[2014]9号》。 上诉人徐继刚在法定期限内向一审法院提交并当庭举示了以下证据、依据： 1、结婚证； 2、2份残疾人证； 3、璧卫医罚[2019]第26号《行政处罚决定书》。 经庭审质证，一审法院对证据作如下确认：对徐继刚举示的证据真实性一审法院予以认可，但结合璧山卫健委提交的证据，一审法院对其认为仅系对亲属治疗的证明目的不予采信，对两份处罚决定是否属一事两罚，一审法院已作质证，本院予以确认。对璧山卫健委举示的证据1、3、4、5、6、7、8、9、10以及21的视频资料，能够相互印证，形成证据锁链，真实、合法，与本案有关，能够证明徐继刚存在非法行医的事实，一审法院予以采信；徐继刚称证据4中5月29日现场笔录无其签字，但有见证人签名，符合证据形式要求；徐继刚对自己的询问笔录所陈述的部分事实予以否认，但未提交相反证据予以证实；对证人未出庭作证，璧山卫健委庭前已向一审法院提交了不能出庭作证的书面理由；对证据10，庭后璧山卫健委向一审法院补强提交了负责人审批的证据，程序合法。对证据2结合证据11，因案件关联人存在阻碍执法的非法行为，造成办案难度加大，璧山卫健委报请延长办案期限并无不当，因批复系电子公文，璧山卫健委于庭审后向一审法院补强提交了电子公文截图的证据。对证据12-14、16、17真实、与本案有关，能够达到证明程序合法的目的，一审法院予以采信。对证据18中听证意见书落款处仅载明由听证人员签名，而非要求听证过程中的书记员签名，对徐继刚的陈述申辩复核人，法律并未禁止不能由原执法人员进行复核。对证据19是本案争执的焦点，其合法性一审法院在后文予以评析。璧山卫健委提供的法律依据有效，一审法院应予适用和参考。其余无争议的证据一审法院予以采信。本案二审审理期间，各方当事人均未向本院提交新证据。当事人向一审法院提交的证据已随卷移交本院，经审查，一审法院对证据的质证、认证正确，符合行政诉讼证据规则的有关规定，本院依法予以采信。本院根据上述有效证据以及庭审笔录确认的案件事实，与一审判决确认的事实一致。 本院认为，根据《执业医师法》第三十九条、《卫生行政处罚程序》第六条之规定，璧山卫健委具有对本辖区内进行行政处罚的法定职权。 本案中，依据《现场笔录》《询问笔录》、现场照片、《骨脊康养生堂顾客登记表》等证据形成的证据锁链，足以证明徐继刚在未取得医师资格证和医师执业证的前提下，于2015年11月至2019月5月期间在壁山区骨脊康养生堂及经营场所开展针刺等诊疗活动的事实，参照《国家中医药管理局办公室国家卫生和计划生育委员会办公厅关于打击非法行医专项行动中有关中医监督问题的批复》(国中医药办法监发[2014]9号）、《执业医师法》《医疗机构管理条例》之规定，璧山卫健委作出行政处罚的决定事实清楚、证据确凿，上诉人认为其并不存在非法行医这一违法行为的主张，与本案查明事实不符，本院不予支持。 关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。首先，一审中，璧山卫健委庭前已向一审法院提交了证人不能出庭作证的书面理由，一审法院予以认可，本院亦依法予以确认，上诉人认为因证人没有出庭作证，证人证言不应得到采信的主张，不能成立，本院不予支持。另，根据《延长徐继刚非法行医行政处罚案件办理期限的请示》《取保候审决定书》《拘留证》等证据，能够证明因案件关联人存在阻碍执法的非法行为，造成办案难度加大的事实，璧山卫健委报请延长办案期限并无不当，且璧山卫健委已于庭审后向一审法院补强提交了电子公文截图的证据，本院予以采纳。其次，对于上诉人认为证据先行登记保存处理决定未经负责人批准即作出属程序违法的主张，璧山卫健委庭后已向一审法院补强提交了负责人审批的证据，一审法院经审查认定其进一步完善了已有证据锁链，程序并无不当，本院予以确认。至于徐继刚针对复核意见书的作出程序及内容的有关异议，其未能提出明确的法律依据和相关证据，对其关于复核意见书不合法的主张，本院不予支持。再次，关于本案是否存在一事两罚的问题，案涉处罚决定系针对徐继刚在未取得医师资格证和医师执业证书的情况下，对其非医师行医的违法行为依据《执业医师法》给予的行政处罚，而璧卫医罚[2019]第26号《行政处罚决定书》系针对壁山区骨脊康养生堂在未取得《医疗机构执业许可证》的情况下，对其擅自执业的违法行为依据《医疗机构管理条例》作出的行政处罚，两者系针对不同的主体、不同的违法行为作出的不同行政处罚，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的情形。同时，为查明案件事实，一审法院依职权对璧山卫健委就本案被诉处罚决定是否进行了集体讨论予以了核实，该审理程序并未违反法律法规强制性规定，上诉人亦未举示相关证据予以反证，故对其针对听证程序集体谈论事宜的主张抗辩，本院不予采纳。综上，璧山卫健委作出处罚决定，程序合法、证据充分。另，《重庆卫生计生行政处罚裁量权实施办法》YL126C规定：“非医师行医，有下列情形之一的，没收违法所得及其药品、器械，并处超过6万元至10万元的罚款。…2.擅自执业时间在6个月以上；…”，结合《执业医师法》第三十九条之规定，璧山卫健委于本案行政处罚中确定的处罚金额，符合法律明确规定的裁量范围，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人徐继刚负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭英 审判员  夏嘉 审判员  赵一 二〇二〇年九月十一日 书记员  汪杨