河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终700号 上诉人（原审原告）王英和，男，1939年6月13日出生，汉族，住邢台市襄都区。 被上诉人（原审被告）邢台市襄都区人民政府（原邢台市桥东区人民政府）。住所地：河北省邢台市襄都区顺德路**。 法定代表人张学锋，该区区长。 委托代理人高健玮，邢台市襄都区西大街办事处工作人员。 委托代理人郭志敏，河北同欣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邢台市襄都区城市管理局（原邢台市桥东区城市管理局）。住。住所地：邢台市襄都区南羊市道**/div> 法定代表人袁庆国，该局局长。 上诉人王英和因诉邢台市桥东区人民政府、邢台市桥东区城市管理局行政强制一案，不服邢台市中级人民法院（2020）冀05行初8号行政裁定，向本院提起上诉。本院审理期间，邢台市桥东区人民政府向本院提交《中共邢台市襄都区委机构编制委员会关于襄都区政府办公室所属事业单位机构调整的通知》，邢台市桥东区人民政府更名为邢台市襄都区人民政府（以下简称“襄都区政府”），邢台市桥东区城市管理局更名为邢台市襄都区城市管理局。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原邢台市桥东区人民政府于2019年8月26日作出东征字〔2019〕25号《关于农药厂家属院周边地块改造项目房屋征收决定》（以下简称《25号征收决定》）。王英和于2019年10月17日向原审法院提起诉讼，请求撤销《25号征收决定》，该院于2020年2月15日作出（2019）冀05行初165号行政判决，驳回王英和的诉讼请求。双方均未上诉，该判决已经生效。该判决认定，王英和系原邢台市农药厂职工，自1977年左右在邢台市居住，后1980年左右在两间职工宿舍旁自建厨房一间、房屋两间。王英和居住的邢台市产权登记在邢台市农药厂名下未进行房改，自建三间房屋在邢台市农药厂土地证范围内。2001年，邢台市农药厂进行改制变更为邢台市农药有限公司。2018年11月26日邢台市农药公司与邢台市桥东区征收部门达成了征收补偿协议。2019年5月27日原邢台市桥东区城市管理局作出邢东城拆字（2019）第0012036号限期拆除决定，认定王英和未取得《建设工程规划许可证》擅自在农药厂北宿舍擅自建设房屋违反法律规定，限期拆除自建建筑。王英和不服该《限期拆除决定书》向河北省沙河市人民法院提起诉讼，请求撤销该《限期拆除决定书》。河北省沙河市人民法院于2019年12月28日作出（2019）冀0582行初113号行政判决，判决撤销该《限期拆除决定书》。 原审认为，根据王英和起诉书和原邢台市桥东区人民政府、原邢台市桥东区城市管理局答辩及提交的证据并结合该院已生效的（2019）冀05行初165号行政判决认定的事实，王英和诉原邢台市桥东区人民政府、原邢台市桥东区城市管理局拆除行为违法涉及两个行政行为，第一个是因征收行为对王英和居住的邢台市房屋的拆除行为，第二个是原邢台市桥东区城市管理局按照拆违程序对王英和自建的三间房屋的拆除行为。王英和在本案中同时起诉两个行为不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则。另，1.王英和已对原邢台市桥东区城市管理局对其自建三间房屋作出的《限期拆除决定》，在河北省沙河市人民法院提起了行政诉讼。本案中原邢台市桥东区城市管理局的拆除行为属于执行行为，并未对王英和设定新的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。2.原邢台市桥东区人民政府作出的《25号征收决定》中确定的征收部门为邢台市桥东区国有土地上房屋征收与补偿安置中心。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”对王英和居住的邢台市房屋的拆除行为的法定适格被告应当是具体组织实施征收补偿工作的邢台市桥东区国有土地上房屋征收与补偿安置中心。因此，王英和以原邢台市桥东区人民政府为被告提起诉讼系被告不适格。对王英和提起本案诉讼存在的上述问题，该院依法进行了释明，王英和坚持同时起诉两个行为，并且也拒绝变更被告。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）（三）项、第三款的规定，裁定驳回王英和的起诉。 上诉人王英和不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、案涉五间房屋的拆除皆源于征收，均系征收中的强拆行为,上诉人起诉符合“一事一诉”基本原则。一审法院认为拆除行为系征收中的拆除和所谓“违建”拆除两个行政行为，事实认定错误。上诉人是1976年12月份到邢台市农药厂工作的，案涉房屋共五间，其中1977年农药厂向上诉人分配了两间房屋，1978年上诉人自建北屋厨房一间。1980年经农药厂批准，向上诉人安排位置，由上诉人自费自建两间房屋缓解住房问题，三间自建房屋均由农药厂批准，上诉人自行出资建设，不存在违法建设的情况。上诉人于1978年、1980年两次建房，在房屋建成后四十年的时间里，并没有任何相关部门对上诉人房屋的合法性提出质疑，而仅仅是到了征收阶段，在无法达成补偿协议的情况下，作为征收主体的原邢台市桥东区人民政府便不遵循法定的征收组织实施程序，组织其工作部门原邢台市桥东区城市管理局径行将涉案房屋下达限拆决定并强制拆除，其执法目的不是城市管理局为了严格城市管理秩序，而是区政府为了避开法定的征收实施程序、加快拆除进程，属于滥用职权，即使原邢台市桥东区城市管理局参与了拆除，该拆除行为系征收行为的一部分。故本案不存在两个行政行为，符合“一事一诉”基本原则。二、强拆行为虽然是限期拆除决定的后置程序，但其是一个独立的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。（一）如果强拆行为不可诉,通过行政诉讼寻求强拆行为本身给上诉人造成的财产损害的救济的途径会被封闭。（二）强拆行为是一个独立的对上诉人的合法权益造成了侵害的行政强制执行行为。并且法律上对限期拆除决定、强制拆除行为适用的法律依据、作出的主体、作出的程序均有不同的规定，对限期拆除决定、强制拆除行为进行司法审查时，法院也没有权利对强拆行为的合法性进行审查。另，上诉人诉原邢台市桥东区城市管理局撤销《限期拆除决定》一案，已由邢台市沙河市人民法院作出的2019冀05**行初113号判决撤销，原邢台市桥东区城市管理局上诉，该案在二审中，未有生效判决。三、原邢台市桥东区人民政府被告身份适格，一审裁定认定事实错误，法律适用错误。从《国有土地房屋征收与补偿条例》的立法本意来说，涉及到征收行为的主要环节时，即征收决定作出、补偿实施以及最后的搬迁这三个环节中，征收主体作为主导者直接决定该征收行为行进。因此征收各环节的主导行为应由征收主体作出，亦应由征收主体承担法律责任。本案中，被诉的房屋拆除行为是征收过程中非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋的行为，属于搬迁环节中的决定性行为，其属于政府主导的权限范围，相应的法律责任应由原邢台市桥东区人民政府承担。综上，请求撤销一审裁定，本案指令一审法院继续审理。 被上诉人襄都区政府答辩称，一、上诉人王英和的上诉理由不能成立。（一）上诉人称涉案五间房屋的拆除皆源于征收，均系征收中的强拆行为，起诉符合“一案一诉”基本原则，一审法院认定两个行政行为错误，这种说法没有依据。正如上诉人所说，涉案的五间房屋中，两间是原邢台市农药厂的房产，产权至今仍登记在邢台市农药厂名下。邢台市农药有限公司（原邢台市农药厂）破产管理人已就其所有房产与征收部门达成了补偿安置协议，将包括上诉人所使用的两间在内的北宿舍交给了征收实施单位，委托其进行拆除，并通知上诉人等租户腾房。对这两间房屋，被上诉人没有、也无须实施强拆。另外三间是上诉人的自建房，因没有办理相关批建手续，邢台市襄都区城市管理局对其下达了强制执行决定书。实施单位拆除的仅仅是属于邢台市农药厂的房产，并没有拆除上诉人的自建房，上诉人称襄都区政府承认房屋拆除行为由其和邢台市襄都区城市管理局共同实施不是事实。上诉人对不是同一主体、针对不同房屋、不是按照同一依据实施的拆除行为一并起诉，显然不符合行政案件“一案一诉”的基本原则。（二）对上诉人三间自建房的拆除，是邢台市襄都区城市管理局对该房屋所作出的《限期拆除决定》的执行行为，并未对上诉人设定新的权利义务，因而不属于行政诉讼的受案范围。（三）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房屋征收是政府行为，房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但在房屋征收与补偿的具体实施过程中，应当遵循“谁实施、谁负责”的原则。对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服，也应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告，被上诉人不是适格的被告，况且被上诉人也没有对上诉人的房屋实施过拆除行为。二、上诉人不具备本案原告主体资格。上诉人对邢台市桥东区的房屋并不享有产权，产权人为原邢台市农药厂，该厂只是让职工使用。该房产不属于房改范围，因而没有进行房改，房屋产权及相关土地使用权至今仍登记在邢台市农药厂名下，而且邢台市农药厂已就其全部房产（包括农药厂路24号北宿舍院内全部平房）与征收部门签订了补偿安置协议。即使实施单位进行拆除，也是在补偿协议签订后，经产权人同意拆除的。上诉人无权对邢台市农药厂的房产主张权利，因而其不具备本案原告主体资格。综上，请求依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 被上诉人邢台市襄都区城市管理局未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，原邢台市桥东区城市管理局对河北省沙河市人民法院（2019）冀0582行初113号行政判决，向邢台市中级人民法院提出上诉后，又申请撤回上诉，该院作出（2020）冀05行终92行政裁定，准许原邢台市桥东区城市管理局撤回上诉。 本院认为，本案中，王英和诉请确认襄都区政府、邢台市襄都区城市管理局拆除对其五间房屋拆除行为违法，但根据已生效的人民法院行政判决，以及双方诉辩意见和相关证据材料，王英和的起诉涉及不同行政机关、依据不同程序，针对其不同房屋状况实施的行为，王英和同时对两个行为提起诉讼，不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，且被告主体不适格。在一审法院已向王英和释明的情况下，其坚持对两个行为同时起诉，并拒绝变更被告，应裁定驳回起诉。王英和可按一审法院的释明，依法向有管辖权的人民法院寻求救济。综上，一审裁定驳回王英和的起诉，并无不当，依法应予维持。上诉人王英和的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  邱振刚 审判员  江 悦 审判员  李冠华 二〇二〇年九月二十九日 书记员  马清舰