宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政裁定书（2020）宁02行终25号上诉人（原审原告）宁夏先导科技经济研究所。住所地：宁夏银川市兴庆区。法定代表人俞光华，宁夏先导科技经济研究所所长。委托诉讼代理人李鸿，北京市京师（银川）律师事务所律师。委托诉讼代理人陈越，北京市京师（银川）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平罗县黄河湿地保护林场。住所地：平罗县。法定代表人周伏军，平罗县黄河湿地保护林场场长。行政机关出庭负责人庄东，平罗县黄河湿地保护林场副场长。委托诉讼代理人丁云，宁夏宁人律师事务所律师。委托诉讼代理人王韫菲，宁夏宁人律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）平罗县自然资源局。住所地：平罗县。负责人昝树诚，平罗县自然资源局局长。委托诉讼代理人马建勋，平罗县自然资源局主任科员。委托诉讼代理人薛金龙，宁夏信援律师事务所律师。上诉人宁夏先导科技经济研究所（以下简称先导研究所）因确认违法及行政赔偿一案，不服宁夏回族自治区大武口区人民法院（2020）宁0202行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院认定，2000年9月9日，原告与平罗县渠口乡人民政府签订了承包土地700亩的《河滩荒地承包合同》一份，承包的地界为：东起夹河，南到八直沟，西靠三级斗沟，北至九支沟，并约定承包期限为30年及承包费用等事项。2003年1月，原告与平罗县渠口乡政府签订了《河滩地承包合同》，承包的地界四至为：东至黄河西岸，南至301省道（陈光明和北京公司承包地除外），西至夹河，北至夹河沟，同时约定了承包期限为30年以及承包费等事项。2002年5月4日，平罗县万牧园生态有限公司与平罗县渠口乡人民政府签订了《河滩土地承包协议书》一份，承包了河滩规划的第一作业区的陆佰亩耕地用于造林，期限为30年；2006年10月10日，针对上述河滩地的共同经营管理一事，平罗县万牧园生态有限公司与原告签订了《联合经营河滩地协议书》一份，双方约定了承包费、政府征用收回所发生的经济赔偿归属等事宜。2018年9月黄河上游连续降雨等多个因素造成黄河（平罗段）河滩地全部被淹，原告承包的河滩地上种植的作物受损。经宁夏瑞联房地产资产评估有限公司评估，评估咨询基准日2019年2月27日，原告的水稻、林木、堤坝损失为10008239.7元。原告自述称被告平罗县自然资源局毁路设卡，破坏排灌设施，被告黄河湿地林场多年毁路毁沟渠，违法挖土、卖土，破坏土地资源等行为造成2018年9月24日黄河上游水沿滨河大道滥挖的水系下泄，平陶公路被淹。西边来的水，水位高于黄河水位1.52米，反向泄到黄河，从而造成原告损失，故诉至本院。请求：1.判令被告的行政侵权行为违法；2.被告赔偿给原告造成的损失10008239.7元；3.被告承担本案诉讼费用。另查明，被告黄河湿地林场有中华人民共和国事业单位法人证书，其举办单位为平罗县自然资源局，经费来源为财政补助，其具有独立承担责任的能力。原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案的焦点问题是：被告平罗县黄河湿地保护林场（以下简称湿地林场）的主体是否适格，原告所诉的二被告的行为是否属于行政行为，被告的行政行为是否违法，是否给原告造成损失及损失的金额。被告湿地林场虽系被告平罗县自然资源局举办，但其具有独立承担法律责任的能力，其主体身份适格。焦点一，原告所诉的二被告破坏排灌设施、毁路毁沟渠等行为是否为行政行为。二被告具有负责黄河护岸林、森林资源保护、湿地资源保护与开发等职责，原告所诉的行为属于二被告行使行政职权进行行政管理的行为，且一旦属实能够产生行政法律效果。故原告所诉的二被告的违法行为属于行政行为。焦点二：被告的行政行为是否违法。原告向本院起诉要求确认二被告行为违法，应向本院提交被诉行政行为存在的材料，原告向本院出示的《民事调解书》、证人证言、通告等证据无法证实其所诉的行政行为系二被告所为，根据原告向本院提交的证据无法证实被诉行政行为存在。故原告诉求确认二被告行政行为违法的诉讼请求无事实根据，应予驳回；对于其当庭增加的要求保护其土地承包经营权及要求二被告赔偿损失的诉讼请求，不再审查处理。综上，原告所诉理由不成立；被告的辩解理由符合法律规定，本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款、第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条之规定，裁定：驳回原告的起诉。先导研究所上诉称，一、一审裁定书认定原告所诉的违法行为属于行政行为。二、一审诉讼程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任……”，而一审对“被告在原告承包土地上滥挖水系，破坏土地资源；将原告承包土地上修筑的沟坝挖掘缺口，导致造成侵害的行为”不查证，不要求被告承担举证责任，违反法律规定。三、原告承包土地栽种的2000多亩树木，经林业部门立项、验收合格，产权和经营管理权属于原告，被告湿地林场没有行政职权却要管理承包土地，属严重违法行为。由于非法侵害，给原告造成重大损失，几十万棵树木死亡，必须承担赔偿责任。四、一审法庭限制上诉人的举证质证权利。对上诉人提出“调取证据申请”，法庭违法拒绝调取，将申请退还原告。平罗县原国土资源局和渠口乡共同制作的《渠口乡河滩地承包示意图》，明确标明原告的承包土地地界范围，被告在承包土地上挖沟，被告雇佣推土机司机李某、赵某在众目睽睽下，将上诉人的林带堤坝推缺口，俞光华前去制止（在场人陈学忠出庭作证），拍有现场照片、公证书视频，形成证据链。法庭却忽略这一事实，退回原告“调取证人李某、赵某出庭申请”违反法律规定。五、原告几十万棵树木死亡，3530.98亩水稻被淹绝收，一系列铁证形成证据链，而一审法庭却视而不见，不进行查证。六、一审认定事实不清、遗漏重要事实、遗漏判项，理应撤销、改判或发回重审。一审中两被告没有就其开挖景观水系的合法性进行举证。法院在审理中并没有查明被告“挖掘水系”是否违法，也没有就水系的挖掘行为进行任何查证和认定，请求二审法院依法查实予以纠正。一审遗漏重要证据，造成事实认定错误，理应予以纠正。一审中被告平罗县自然资源局答辩期向法庭提交两份证据，分别为该局平自然信复字〔2019〕98号《关于俞光华反映“合法权益受到平罗县不良势力的非法侵害和打击”等问题办理情况的报告》及平自然信复字99号《关于俞光华反映“合法权益受到平罗县不良势力的非法侵害和打击”等问题的答复意见书》。该两份证据明确陈述：1.涉案水系是依据天河湾湿地公园总体规划实施的招标工程；（证明挖掘水系的事实存在）2.涉案水灾系“2018年9月……因黄河通伏段主河道水位上涨，造成景观水系决口，大量河水涌入景观水系，导致黄河水沿景观水系下泄到场内，因水系与黄河连通的各排水沟排量小，造成河滩地全部被淹。”以上对涉案事故的认定足以说明案涉水灾的形成原因和基本事实。但一审并没有对该两份证据组织举证质证，一审的裁定书中也没有对此进行任何叙述和说明。请求：1.撤销石嘴山市大武口区人民法院（2020）宁0202行初27号行政裁定；2.判令被上诉人赔偿因行政违法给上诉人造成的侵害损失10008239.7元；3.被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人湿地林场辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，不存在错误之处。一审裁定所认定的原告所诉的违法行为属于行政行为的表述仅仅是对被上诉人行政职责的法律分析，并非对某一具体行政行为效力的审查和确定。湿地林场未实施原告所述的所谓的违法行为，不存在法律责任承担和行为违法性审查的基础。被上诉人平罗县自然资源局辩称，一、上诉人对其诉讼请求负有举证责任。上诉人混淆了行政诉讼的举证责任，一审判决是基于本案是否属行政诉讼，争议焦点是对具体行政行为的认定，如果上诉人所诉的违法行为存在，则本案属于行政行为，因此得出本案属于行政诉讼范围的结论，一审法院并没有认定被上诉人存在违法行政行为。被上诉人是否具有违法行为的举证责任在上诉人，而不是被上诉人，并且行政诉讼法规定的对作出具体行政行为负有举证责任指的是对作出具体行政行为的合法性有举证责任。二、上诉人种植的水稻、树林损毁因自然灾害造成，与被上诉人无关。2018年9月，因洪峰过境及长时间降水引发黄河上游水量骤增，处于中下游的平罗段黄河水位涨幅达两米，致使河滩地被淹没。上诉人所述其种植的水稻、树林损毁应属不可抗力的自然灾害，与答辩人无任何关系。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，应当依法予以驳回。二审中，上诉人向本院提交了两组证据：证据一、平罗县发展和改革局平发改发〔2007〕261号《关于平罗县天河湾湿地生态园一期水系工程的批复》、平发改发〔2010〕48号《关于平罗县天河湾湿地公园景观湖开挖工程的批复》。证明：涉案景观水系系平罗县自然资源局实施的工程。该局应当对该工程的合法性及工程后期的管理、维护就造成的侵权承担责任；同时证明开挖水系系平罗县自然资源局履行行政职责的行政行为。证据二、平罗县自然资源局平自然信复字〔2019〕98号《关于俞光华反映“合法权益受到平罗县不良势力的非法侵害和打击”等问题办理情况的报告》（以下简称《报告》）、平自然信复字〔2019〕99号《关于俞光华反映“合法权益受到平罗县不良势力的非法侵害和打击”等问题的答复意见书》。证明：2018年涉案土地发生水灾的原因系涉案“景观水系决口，大量河水涌入景观水系，导致黄河水沿景观水系下泄到场内，因水系与黄河连通的各排水沟排量小，造成河滩地全部被淹”的事实。被上诉人在庭审中所述涉案土地的水灾系因自然灾害造成黄河水位上涨导致水灾的说法并不属实。被上诉人湿地林场对上诉人证据的质证意见：对证据一，由于一审未提交，且形成于诉争发生之前，不属于二审新证据，对此不予质证。但须陈述一个事实，上诉人所述景观水系的立项建设及实施管理，均系平罗县水务局行政职能范围，湿地林场仅在保护林地安全发展的范围内对林场内道路实施有限管理。对证据二因一审时未收到该材料，故不予质证。被上诉人平罗县自然资源局对上诉人证据的质证意见：对证据一的质证意见同第一被上诉人。平罗县自然资源局对景观水系不具有行政管理职能。对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。本院对上诉人提交证据真实性予以认可。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，平罗县天河湾景观水系系在总体规划、分工负责的基础上，为推进生态环境建设、改善人居环境而实施。2018年9月20日，平罗县防汛抗旱指挥部办公室下发平防指办发〔2018〕19号《关于转发和的通知》，主要内容为：预计自9月22日起黄河宁夏河段河道流量在3000-3500立方米每秒，并将持续较长时间……请沿河各乡镇、有关单位密切关注，采取有效措施，最大程度减少灾害损失。二审庭审中，上诉人提交的平罗县自然资源局（报县委督查室）平自然信复字〔2019〕98号《报告》中载明，“为改善黄河湿地林场基础设施开挖两条水系都是依据天河湾湿地公园总体规划实施的招标工程。2018年9月因自然灾害，长时间的降雨引发黄河上游水量骤增，黄河水位涨幅达2米左右，致使平罗黄河段洪水上涨导致河滩地及黄河周边，黄河通伏段主河道水位上涨，造成景观水系决口，大量河水涌入景观水系导致黄河水沿景观水系下泄到场内，因水系与黄河连通的各排水沟排量小，造成河滩地全部被淹。”本院认为，上诉人认为因二被上诉人滥挖水系、挖掘沟坝的行为致使其水稻和树林被淹，给其造成严重损失。本案的争议焦点有三：一是本案诉争的行为是否是行政行为；二是上诉人的损失与二被上诉人间是否存在因果关系；三是一审法院是否存在限制上诉人举证质证权利和程序违法情形。关于本案是否存在行政行为的问题。一个具体行政行为的成立要求行为主体系享有法定职权的行政机关或授权组织；主观上有影响当事人权利义务的目的，客观上有向对方当事人作出具有效果意思的表示，即设立、变更和消灭当事人的权利义务；程序上按照法律规定的时间和方式进行送达。本案中上诉人起诉的相关事实无法体现出被上诉人有为当事人设定权利义务的意思表示并实施了程序性事项，故客观上不存在行政行为。一审裁定中“原告所诉的二被告的违法行为属于行政行为”认定有误，应予纠正。关于上诉人的损失与二被上诉人间是否存在因果关系的问题。上诉人需对所述“滥挖水系、挖掘沟坝”的行为系被上诉人所为，且行为与所造成的损失有因果关系承担相应证明责任。根据查明的事实可以认定，上诉人承包地被淹因素包括2018年9月24因洪峰过境及长时间降水引发黄河上游水量骤增，河滩地全部被淹，给上诉人造成损失。上诉人所诉沟坝被挖系何人所为、因何原因被挖无有效证据证实并归责于被上诉人；上诉人所诉水系是依据天河湾湿地公园总体规划实施的招标工程，涉及多部门，“水系与黄河连通的各排水沟排量小”系规划原因还是施工原因尚不明晰，上诉人将责任归结于平罗县自然资源局无事实根据。关于一审法院是否存在限制上诉人举证质证权利的问题。庭审中上诉人陈述，李某和赵某二人不愿意出庭作证，上诉人向一审法庭提出申请证人出庭作证，一审法院未准许。人民法院可以对证人出庭作证的申请予以审查，并作出相应的处理。本案中证人拒绝出庭作证，不能视为一审法院限制上诉人举证质证权利和违反法定程序。综上，上诉人的主张无事实根据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 卜东方审判员 金玉华审判员 姚 丽 二○二○年九月二十二日（法官助理 叶 倩书记员 崔海程附：本案适用的相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。