江苏省南京江北新区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0192行初78号原告张海春，男，汉族，1965年3月15日生，住南京市玄武区。委托代理人许英（系原告张海春之妻），女，汉族，1965年11月12日生，住址同上。被告南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处，住所地南京市栖霞区八卦洲街道办事处新闸村。负责人俞朝晖，南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处主任。委托代理人朱烨，北京市炜衡（南京）律师事务所律师。第三人南京市栖霞区八卦洲街道外沙村村民委员会，住所地南京市栖霞区八卦洲街道外沙村**。法定代表人陈雷，南京市栖霞区八卦洲街道外沙村村民委员会主任。委托代理人曾诚，北京市炜衡（南京）律师事务所律师.原告张海春诉被告南京市栖霞区人民政府八卦洲办事处（以下简称八卦洲办事处）房屋行政强制拆除及行政赔偿一案,原告于2020年3月17日向原南京铁路运输法院提交起诉材料。原南京铁路运输法院于2020年3月23日立案，案号为（2020）苏8602行初276号，后在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知南京市栖霞区八卦洲街道外沙村村民委员会（以下简称外沙村村委会）作为第三人参加本案诉讼。原南京铁路运输法院依法组成合议庭，于2020年5月22日公开开庭审理了该案。原告张海春的委托代理人许英，被告八卦洲办事处的委托代理人朱烨，第三人外沙村村委会的委托代理人曾诚到庭参加诉讼。因原南京铁路运输法院于2020年7月1日对外停止履职，根据南京市中级人民法院的指定管辖批复，该案转移至本院重新立案办理，案号为（2020）苏0192行初78号。案件由原合议庭继续审理，现已审理终结。原告张海春诉称，2019年10月23日，原告收到八卦洲办事处工作人员的电话称金陵第一农园73幢房屋（以下简称涉案73幢房屋）被定性为违建，南京致发旅游发展有限公司（以下简称致发公司）违法，且已把致发公司实际负责人张志发控制起来，希望原告等人尽快配合尽早退出房屋，政府会人性化地代致发公司垫付部分款项，其余损失向致发公司索要，否则11月23日开始强拆，之后工作组解散。工作人员未出示任何公文和公告，之后陆续有房子被拆。11月7日原告拨打市民热线12345求助，回复说是南京市水务局（以下简称市水务局）对致发公司下了强制拆除决定，八卦洲办事处负责落实。于是包括原告在内的十余户准备起诉市水务局，请求法院确认拆除决定违法并责令立即停止执行。但11月11日就有8套房屋被强拆，12日将起诉材料紧急寄出，14日工作人员告知原告称强拆提前了，让原告当天就带齐所有材料去签字办手续。15日，原告正在收拾东西时，第三人外沙村村委会派人来从家里往外搬东西，当时房屋就被拆了，还让原告将2000元打给挖机人，证明是原告自己同意拆除涉案73幢房屋。18日上午，南京铁路运输法院组织谈话时，市水务局称涉案73幢房屋不是其拆除，是八卦洲办事处拆的。后经向栖霞区政府质询，也确认了系被告实施了拆除行为。涉案73幢房屋是2004年时栖霞区、八卦洲政府招商引资的一个项目。外沙村村委会签订并由被告（原八卦洲镇政府）见证盖章的租地协议明确土地租赁期限70年（第二条第一款和第四条第一款：外沙村将土地租给致发公司作为农业生态开发建设用地，租期35年，到期后顺延35年），租地补充协议上更是明确了要建60-80平的房屋，并且承诺协助完善所有手续。原告等人从致发公司手中购买的房屋就是70年使用年限的住房，当时手续不齐暂时办不到证，所以签订的“使用合约”。但买下后自己装修，自己使用，并约定如遇拆迁赔偿也归原告等人。原告所购涉案73幢房屋是一期房屋2005年建，因为用地问题，原南京市国土资源局栖霞分局（以下简称原栖霞国土分局）只作了罚款处理，并于2006年就履行完毕了。2008年又建了二期，原南京市国土资源局（以下简称原市国土局）又针对二期用地问题作了处罚，并被南京市栖霞区人民法院（以下简称栖霞法院）裁定不予执行，理由是致发公司和外沙村村委会已经并在继续完善手续。说明从地方政府到地方法院都同意、承认这个项目可以先建设后完善手续，市水务局十几年也没管。原告等人有理由相信其合法性，且水费、电费挨家挨户收了十几年，说明政府部门亦承认原告等人的合法身份，后因政府规划改变等种种原因没有完善手续，办不到证的责任不在原告。现因整治长江大政治的要求，即便要拆，也应给合理的安置补偿，而不是都推翻原先的作为和不作为，意图按违建拆除，这有背政府诚信和信赖利益保护原则。综上，原告是涉案73幢房屋的合法实际权利人，与致发公司合同中也约定拆迁补偿归原告。被告拆除行为违法，至少应对原告按重置同等面积房屋的市场价进行赔偿。原告特诉至法院，请求确认被告拆除涉案73幢房屋行为违法，判令被告赔偿原告人民币1598400元。被告八卦洲办事处辩称：一、八卦洲办事处不是本案适格被告。被告并未实施拆除涉案73幢房屋的行为，原告也没有任何证据可以证明是被告拆除了涉案73幢房屋，因此原告将八卦洲办事处列为本案被告提起诉讼是错误的。二、涉案73幢房屋的拆除系第三人外沙村村委会履行（2018）苏0113行审20号行政裁定书（以下简称20号行政裁定书）确定的义务，系合法拆除。首先，外沙村村委会与案外人致发公司合同签订情况。2005年3月10日、3月18日、4月1日及2007年8月16日，第三人外沙村村委会与案外人致发公司签订了《土地租赁原则性协议》及《补充协议》，约定由外沙村村委会将其西圩组集体土地转让给致发公司使用。其次，外沙村村委会未经依法批准，擅自将本村西圩组土地转让给致发公司用于非农业建设行为违法认定情况。2006年9月6日，原栖霞国土分局作出栖国土资罚[2016]21号行政处罚决定书（以下简称21号行政处罚决定书），被处罚单位是外沙村村委会、致发公司，处罚结果：没收外沙村村委会非法转让土地所得人民币12250元；对外沙村村委会及致发公司分别罚款1225元。2009年11月27日，原市国土局向外沙村村委会、致发公司下达了《行政处罚告知书》，致发公司收文后，于12月7日向原市国土局申请听证，申请撤销宁国土资执告[2009]79号行政处罚（以下简称79号行政处罚）。2010年1月11日，原市国土局作出宁国土资执决[2010]5号行政处罚决定书（以下简称5号行政处罚决定书），被处罚单位是外沙村村委会、致发公司，处罚结果：一、限期（15日内）拆除在非法转让土地总面积中违反土地利用总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、没收在非法转让土地总面积中符合土地利用总体规划的18.02亩土地上新建的建筑物和其他设施。外沙村村委会、致发公司收到原市国土局的行政处罚决定书后，在规定期限内没有申请行政复议，也没有向法院提起诉讼，又未主动履行行政处罚决定所确定的义务。2010年11月17日，原市国土局向栖霞法院申请执行，栖霞法院于2010年12月8日作出了（2010）栖非诉行审字第25号行政裁定书（以下简称25号行政裁定书），裁定原市国土局对致发公司、外沙村村委会作出的5号行政处罚决定书不予执行。2019年，南京市栖霞区人民检察院（以下简称栖霞检察院）向栖霞法院提出检察建议，建议栖霞法院重新审查25号行政裁定书，并依法作出处理。栖霞法院于2019年7月15日作出了20号行政裁定书，撤销25号行政裁定书，原市国土局作出的5号行政处罚决定书准予执行。最后，外沙村村委会为了履行20号行政裁定书确定的义务，与原告张海春沟通并达成一致意见，由外沙村村委会支付原告212221元，原告自愿退出房屋。栖霞法院作出20号行政裁定书后，外沙村村委会有义务按照裁定书的内容，拆除在非法转让土地总面积中违反土地利用总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状。涉案73幢房屋位于上述土地中，考虑涉案73幢房屋已由原告实际居住，为避免激化矛盾，确保房屋拆除工作顺利进行，外沙村村委会多次与原告沟通要求其搬离。2019年11月，双方达成了一致意见，由外沙村村委会支付原告212221元，原告承诺于2019年11月16日前退出并拆除涉案73幢房屋。三、原告的诉请缺乏事实和法律依据。首先，外沙村村委会拆除涉案73幢房屋的行为系履行生效法律文书确认的义务，并非是由被告作出的具体行政行为；其次，原告与外沙村村委会经平等充分协商，达成一致意见系双方真实意思表示且不违反法律法规的强制性规定，该协议真实、合法、有效。另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，原告向法院起诉被告行政行为违法，一并提起行政赔偿诉请，未按照上述法律规定分别立案。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，存在违法行政行为是适用行政赔偿的前提。综上，涉案73幢房屋的拆除是外沙村村委会履行生效法律文书确定的义务且系原告自愿退出房屋，原告以被告提起诉讼，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人外沙村村委会述称：一、涉案73幢房屋的拆除系第三人外沙村村委会履行20号行政裁定书确定的义务，系合法拆除。首先，外沙村村委会与案外人致发公司合同签订情况。2005年3月10日、3月18日、4月1日及2007年8月16日，第三人外沙村村委会与案外人致发公司签订了《土地租赁原则性协议》及《补充协议》，约定由外沙村村委会将其西圩组集体土地转让给致发公司使用。其次，外沙村村委会将本村西圩组土地转让给致发公司使用，因违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，原市国土局作出的5号行政处罚决定书，要求限期拆除，恢复土地原状。2006年9月6日，原市国土局栖霞分局作出21号行政处罚决定书，被处罚单位是外沙村村委会、致发公司，处罚结果：没收外沙村村委会非法转让土地所得人民币12250元；对外沙村村委会及致发公司分别罚款1225元。2009年11月27日，原市国土局向外沙村村委会、致发公司下达了《行政处罚告知书》，致发公司收文后，于12月7日向原市国土局申请听证，申请撤销79号行政处罚。2010年1月11日，原市国土局作出5号行政处罚决定书，被处罚单位是外沙村村委会、致发公司，处罚结果：一、限期（15日内）拆除在非法转让土地总面积中违反土地利用总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；二、没收在非法转让土地总面积中符合土地利用总体规划的18.02亩土地上新建的建筑物和其他设施。外沙村村委会、致发公司收到原市国土局的行政处罚决定书后，在规定期限内没有申请行政复议，也没有向法院提起诉讼，又未主动履行行政处罚决定所确定的义务。2010年11月17日，原市国土局向栖霞法院申请执行，栖霞法院于2010年12月8日作出25号行政裁定书：原市国土局对致发公司、外沙村村委会作出的5号行政处罚决定书不予执行。2019年，栖霞检察院向栖霞法院提出检察建议，建议栖霞法院重新审查25号行政裁定书，并依法作出处理。栖霞法院于2019年7月15日作出了20号行政裁定书，撤销25号行政裁定书，原市国土局作出的5号行政处罚决定书准予执行。最后，外沙村村委会为了履行20号行政裁定书确定的义务，与原告张海春沟通并达成一致意见，由外沙村村委会支付原告212221元，原告自愿退出房屋。栖霞法院作出20号行政裁定书后，外沙村村委会有义务按照裁定书的内容，拆除在非法转让土地总面积中违反土地利用总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状。涉案73幢房屋位于上述土地中，考虑涉案73幢房屋已由原告实际居住，为避免激化矛盾，确保房屋拆除工作顺利进行，外沙村村委会多次与原告沟通要求其搬离。2019年11月，双方达成了一致意见，由外沙村村委会支付原告212221元，原告承诺于2019年11月16日前退出并拆除涉案73幢房屋。二、原告的诉请缺乏事实和法律依据。首先，外沙村村委会拆除涉案73幢房屋的行为系履行生效法律文书确认的义务，并非是由被告作出的具体行政行为；其次，原告与外沙村村委会经平等充分协商，达成一致意见系双方真实意思表示且不违反法律法规的强制性规定，该协议真实、合法、有效。另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条之规定，原告向法院起诉被告行政行为违法，一并提起行政赔偿诉请，未按照上述法律规定分别立案。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条的规定，存在违法行政行为是适用行政赔偿的前提。综上，涉案73幢房屋的拆除是外沙村村委会履行生效法律文书确定的义务且系原告自愿退出房屋，原告以被告提起诉讼，缺乏事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，2004年10月19日，外沙村村委会与南京河西旅游发展有限公司（即致发公司前身）签订《土地租赁原则性协议》，就涉案地块投资建设事宜进行协商约定，后分别签订三份补充协议。2009年1月14日，原告张海春作为乙方与甲方致发公司签订了A1201-1《南京八卦洲“金陵第一农园”农家乐旅游度假农庄度假屋使用合约》（以下简称《使用合约》）。另查明，2006年9月6日，原栖霞国土分局对第三人外沙村村委会及致发公司作出21号行政处罚决定书，认为2004年10月外沙村村委会与致发公司未经依法批准，擅自签订协议转让位于栖霞区平方米集体土地用于非农建设，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定，属非法转让集体土地，故作出没收外沙村村委会非法转让集体土地的非法所得并对二者分别处以罚款的处罚决定。2010年1月11日，原市国土局对致发公司作出5号处罚决定书，认为外沙村村委会未经依法批准于2008年5月擅自将本村西圩组土地转让给致发公司用于非农建设，属于非法转让土地行为，故对外沙村村委会、致发公司作出“限期（15日内）拆除在非法转让土地总面积违反土地利用总体规划的37.1亩土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；没有在非法转让土地总面积中符合土地利用总体规划的18.02亩土地上新建的建筑物和其他设施”的决定。后因致发公司未在法定期限内提起复议、诉讼，亦未主动履行相应义务，原市国土局向栖霞法院申请执行。经审查，栖霞法院于2010年12月8日作出25号行政裁定书，裁定对5号行政处罚决定书不予执行。后栖霞检察院于2018年5月16日向栖霞法院提出检察建议书，建议重新审查。经重新审查，栖霞法院作出20号行政裁定书，认为致发公司在未取得用地许可和其他行政许可的情况下，建设施工并予出售土地违法行为性质恶劣，综合考量自然资源保护等因素，原市国土局对其被处罚单位土地违法行为定性准确，裁定“撤销25号行政裁定，准予执行5号行政处罚决定”。再查明，2019年11月14日，张海春在《退出房屋承诺书》上签字捺手印，该承诺书的内容为：“本人张海春，身份证号：3201061965××××××××承诺于2019年11月16日前退出并拆除在致发农庄内承租的现场编号：14的房屋。”同日，张海春在《承诺书》上签字捺手印，该承诺书的内容为：“本人张海春，郑重承诺：对致发农庄现场编号14的房屋所提供材料的真实性，实际支付金额22万的真实性承担法律后果。”在案证据显示，2019年11月18日，第三人外沙村村委会及工作组成员制作《垫付资金清单》，该清单上面加盖外沙村委会印章，并有相应工作组成员签字，载明了相关房屋款项，合计为212221元。在案《电子银行交易明细》显示，2019年11月18日，付款方南京市栖霞区八卦洲街道外沙村村民委员会，收款方为张海春，金额212221元，手续费15元，共计212236元用途为拆除款。还查明，2019年11月16日，涉案73幢房屋被拆除。原告张海春认为该拆除行为系被告八卦洲办事处所为，诉至本院。以上事实有《土地租赁原则性协议》、《使用合约》、21号行政处罚决定书、5号处罚决定书、25号行政裁定书认定、20号行政裁定书、退出房屋承诺书、垫付资金清单、承诺书、电子银行交易明细等在案证据予以证实。本案庭审中，原告张海春称21万多元的拆除款是第三人直接打到原告账户上的；之前签订退出房屋承诺书时，也只是以为系对致发公司的房屋予以拆除，而非拆除原告的涉案73幢房屋拆除当天原告在场，只知道是工作组的人员带人拆除的；事后，原告向12345咨询，均回复称是八卦洲办事处拆除的，且村委会是没有能力组织实施拆除的。被告八卦洲办事处称，原告当庭所说的工作组两名成员并非被告单位的工作人员。第三人外沙村村委会称，第三人将涉案73幢房屋所在的土地出租给了致发公司进行非农建设，已被认定违法且予处罚，且政府要求对长江岸线进行清理整治，第三人才对涉案73幢房屋等予以拆除；涉案73幢房屋所占用土地所有权本就属于第三人，第三人于2019年11月16日拆除涉案73幢房屋之前已与原告进行了沟通，通知原告把东西搬走，也协助其搬离；拆除时，原告将涉案73幢房屋内的东西都搬出去了，拆除系用挖掘机进行，是第三人联系的，但原告支付的费用。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起行政诉讼应当符合以下条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告张海春称涉案73幢房屋系被告八卦洲办事处强制拆除，要求确认拆除行为违法并给予1598400元赔偿，被告八卦洲办事处对此予以否认，并指出涉案73幢房屋系第三人外沙村村委会所为。第三人参加诉讼并陈述涉案73幢房屋的拆除确系其所为，说明了其拆除涉案73幢房屋的原因、过程等，并提供了相关证据证明其系在与原告进行了充分沟通并得到原告配合的基础上实施的合法拆除行为，且原告已领取了相应的拆除补偿款。根据在案21号行政处罚决定书、5号处罚决定书、25号行政裁定书认定、20号行政裁定书、退出房屋承诺书、垫付资金清单、承诺书、电子银行交易明细等在案证据及各方当事人的陈述与答辩、庭审笔录等材料，可以认定对涉案73幢房屋实施拆除的行为人系本案第三人外沙村村委会，而非本案被告八卦洲办事处。原告认为被告实施了拆除涉案73幢房屋的并提起本案行政诉讼，要求确认拆除行为违法并给予赔偿，缺乏基础事实根据，经审理后认定不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告张海春的本案起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。审 判 长  熊文超人民陪审员  沈月春人民陪审员  武秀荞二〇二〇年九月十九日法官 助理  王 琳书 记 员  俞杭帝