江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣10行终64号上诉人（原审原告）徐志军，男，1991年8月29日出生，汉族，住抚州市高新技术产业开发区。委托代理人黄志耀，江西利群律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚州高新技术产业开发区钟岭街道办事处（以下简称抚州高新街办），住所地：抚州高新技术产业开发区钟岭街道办长岭村十里亭。法定代表人黄伟，该街道办事处主任。委托代理人熊剑频，江西抚仁律师事务所律师。上诉人徐志军因行政协议一案，不服南城县人民法院（2020）赣1021行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审查明，2012年12月25日，江西抚州金巢经济开发区管理委员会更名为江西抚州高新技术产业园区管理委员会。2015年2月5日，抚州高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区，定名为抚州高新技术产业开发区。徐志军系抚州高新街办白岭村岭下组村民。2011年6月14日，抚州金巢经济开发区管理委员会办公室作出抚金开办字[2011]30号《关于印发和的通知》。《抚州金巢经济开发区关于无房屋居住的被拆迁农民申请使用宅基地管理办法》（以下简称《宅基地管理办法》）主要载明，为了妥善解决金巢经济开发区因工业园区及城市建设被拆迁后，被拆迁农民无房屋居住且所在村小组无农民自建住房用地的问题，依据《抚州市农村宅基地管理办法》（抚府办发[2011]4号）文件规定，由规划部门按城市规划统一布点，金巢经济开发区负责统一征用集体土地，并完成“三通一平”后，供被拆迁后无房屋居住且所在村小组无农民自建住房用地的被拆迁农民集中建房。凡符合自建住房条件的被拆迁农民，可以按规定申请使用自建住房宅基地。具体申请使用管理办法如下：一、申请使用对象（一）金巢经济开发辖区内，被拆迁时未达到规定分户年龄、未得到安置用地**口仍在农村的无房屋居住的被拆迁农民，符合下列条件之一的为申请使用对象：1、无房户或未达到宅基地面积100㎡的缺房户；2、已到法定婚龄并分立户口的无房户；3、其他符合法律、法规情形的……三、用地标准被拆迁农民集中自建住房用地标准，统一为每户100平方米。四、缴费标准（一）符合本办法第一条第一款的申请使用对象，经批准后，每宗用地需缴交4万元的土地成本和“三通一平”费用。该通知还对申请使用程序、建设标准、用地标准、使用规定等作了规定。2017年8月29日，抚州高新街办向徐志军开具No：00965125号江西省行政事业单位资金往来结算票据，该票据主要载明付款单位为徐志军，往来款项为代收往来款，金额为40000元。该票据盖有抚州金巢经济开发区钟岭街道办事处财务专用章。2017年9月5日，抚州高新街办向徐志军开具No：00965131号江西省行政事业单位资金往来结算票据，该票据主要载明付款单位为徐志军（白岭岭下），往来款项为代收往来款，金额为3000元。该票据盖有抚州金巢经济开发区钟岭街道办事处财务专用章。徐志军认为其与抚州高新街办双方就分户安置地问题达成了一致性协议，抚州高新街办理应依约在李家安置点分配给徐志军100平方米的安置地一块，抚州高新街办却以种种理由拒绝分配，故诉至法院，要求判令抚州高新街办履行与徐志军达成的土地房屋征收补偿分户安置协议，分配给其分户安置地100平方米。原审认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议应当同时具备五个基本要素（目的要素、职责要素、主体要素、行为要素、内容要素），缺一不可。其中行为要素指行政机关须与相对人协商一致，方能达成一致协议。也就是说行政协议的签订除尊重行政相对人的签约意愿外,也要求行政主体必须存在签约的意思表示。行政协议并非行政机关单方依职权签订,须双方意思表示一致方可达成。本案中，徐志军称其与抚州高新街办双方没有订立书面的土地房屋征收补偿分户安置协议、抚州高新街办亦否认与徐志军之间达成土地房屋征收补偿分户安置协议。且根据徐志军的陈述及其提供的《宅基地管理办法》、2017年8月29日和2017年9月5日二份《江西省行政事业单位资金往来结算票据》等证据并不能证明徐志军缴纳的两笔费用总计43000元是基于行政协议履行缴纳的。因此，徐志军认为“根据《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。本案徐志军已交纳43000元土地成本费和‘三通一平’费，徐志军已履行了主要义务，抚州高新街办已经接受了。因此徐志军与抚州高新街办之间的分户安置协议依法成立了”的理由不成立，法院不予支持。综上所述，徐志军与抚州高新街办之间并未达成土地房屋征收补偿分户安置协议，徐志军提起本案诉讼要求判令抚州高新街办履行与其达成的土地房屋征收补偿分户安置协议分配给徐志军分户安置地100平方米缺乏事实根据，不符合法律规定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回徐志军的起诉；案件受理费50元退回徐志军。上诉人徐志军上诉称，原审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律不当。1.上诉人的房屋被拆迁，符合《宅基地管理办法》第一条第一款第一项规定给予自建房安置地的条件。2.被上诉人向上诉人收取43000元依据的是《宅基地管理办法》，上诉人也是在得到被上诉人批准后缴纳的43000元，说明上诉人完全符合分户安置地的条件，上诉人缴纳了上述费用已履行了主要义务，被上诉人且已经接受，并在庭审时确认了上诉人缴交43000元为安置地的土地成本费和“三通一平”费用，说明双方就土地房屋征收补偿分户安置问题已达成一致。3.被上诉人没有与上诉人订立书面的土地房屋征收补偿分户安置协议，主要是因为《宅基地管理办法》只是规定了申请使用对象、申请使用程序、用地标准、缴费标准、建设标准、用地性质等条件，并未规定需要订立书面的分户安置协议。被上诉人在解决被拆迁户安置地的操作过程中，均是统一缴款、统一安置。上百户被拆迁户是和上诉人一样，在缴交43000元后就给予安置地，全部没有签订书面的分户安置协议，如果存在过错，过错方为被上诉人。并且在《江西省行政事业资金往来结算票据》（No：00965131）的备注栏中特别注明了“李家安置点宅基地水电费预收款”的字样，进一步说明上诉人缴交的钱款为安置地款项。由此看见，上诉人缴纳的43000元是基于行政协议而履行的义务，并得到了被上诉人的确认。原审裁定不认可，违背了案件的基本事实。4.上诉人向被上诉人缴交43000元的分户安置地款项，被上诉人已开出了相应的票据，上诉人履行了主要义务，被上诉人已经接受，这一客观事实，符合《中华人民共和国合同法》第三十六条的规定，协议成立。被上诉人不能以无书面协议为由，逃避履行分配分户安置地的责任。原审裁定认定“原被告之间并未达成土地房屋征收补偿分户安置协议”与事实、法律均不相符。请求二审法院依法撤销南城县人民法院(2020)赣1021行初19号行政裁定，裁定南城县人民法院对本案继续审理。被上诉人抚州高新街办辩称，1.双方既没有达成安置协议，同时作为街道办事处也不具有本案被告主体资格，按照《抚州市农村宅基地管理办法》（抚府办发[2011]4号）的规定，只有抚州高新技术产业开发区才具有征收和安置的职权。2.上诉人提起诉讼已经超过法定起诉期限。3.根据被上诉人的了解，上诉人原分配的另外一块安置地已私下转卖他人。原审认定事实清楚程序合法应予维持。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。对行政协议的界定，应当考量以下要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。即行政协议的签订除尊重行政相对人的签约意愿外,也要求行政主体必须存在签约的意思表示。本案中，上诉人徐志军认为其符合《宅基地管理办法》规定的宅基地使用申请条件，并依据该管理办法向被上诉人缴纳了土地成本费和“三通一平”费共计43000元，上诉人与被上诉人双方虽然没有订立书面的土地房屋征收补偿分户安置协议，但根据《中华人民共和国合同法》第三十六条规定，法律、行政法规或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。上诉人徐志军主张其已履行了主要义务，被上诉人接受并收取了相关款项，据此认为上诉人与被上诉人之间的分户安置协议依法成立。被上诉人对此不予认可，认为其本身不具有对上诉人进行分户安置的职权，并明确否认其与上诉人之间存在分户安置协议。上诉人无法提供书面协议，亦无其他证据证实该行政协议真实存在，仅凭缴费凭证无法证实双方意识表示一致，并就分户安置事宜达成行政协议。故上诉人徐志军提起本案诉讼，主张要求判令被上诉人履行与其达成的土地房屋征收补偿分户安置协议，并向其分配分户安置地100平方米，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的起诉条件，原审裁定驳回起诉，并无不当。综上，上诉人徐志军的上诉理由与事实和法律均不相符，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 辉审判员 余惠娇审判员 王康季二〇二〇年九月二十四日法官助理陈红燕书记员熊睿之