南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终429号 上诉人（原审原告）张小牛，男，1971年3月6日出生，汉族，住江西省南昌市南昌县。 被上诉人（原审被告）南昌县自然资源局，住所地南昌县莲塘镇斗柏路二路，统一社会信用代码11360121MB1731032G。 负责人张华，该局局长。 委托代理人胡瑾，江西华昌律师事务所律师，执业证号13601199911726092。 委托代理人王欢，江西华昌律师事务所律师，执业证号13601201911135889。 原审第三人南昌县幽兰镇黄坊村荷溪张家自然村小组，住所地南昌县幽兰镇黄坊村荷溪张家自然村。 上诉人张小牛与被上诉人南昌县自然资源局行政处罚一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，通过书面阅卷、询问当事人等方式对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告张小牛系南昌市南昌县幽兰镇黄坊村荷溪张家自然村村民，户籍地为该村**，长期在外地务工。2015年3月7日，第三人张家村小组召集村民代表开会，会议通过：将集体土地弓家背里财水塘出售给原告建筑办厂，出售金额为9万元。原告父亲张国文代原告向第三人支付9万元。2016年5月，原告将该水塘填土平整场地，无硬化，无建筑物。涉案土地占地1638平方米，所占土地类为建设用地。 2019年5月17日，被告南昌县自然资源局接到中共幽兰镇纪律检查委员会提供的第三人非法转让土地的线索后，派员前往第三人处实地调查，于同日立案，并将责令原告停止违法行为的《责令停止违法行为通知书》交由黄坊村委会荷溪张家片区管理片长陈小华代收。2019年6月24日，南昌县自然资源局对原告的违法占地行为作出南自然资罚及听告字[2019]第101-2号《行政处罚告知及听证告知书》，并于当天在黄小财等人的见证下张贴在原告户户籍所在地（其父亲家）屋大门口，该告知书载明拟作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，以及原告享有陈述、申辩和听证的权利。原告未在指定的时间内陈述、申辩和申请听证。6月28日，南昌县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款的规定,对原告作出《处罚决定书》:1.责令原告限期30日内退还非法占用的1638平方米土地至南昌县幽兰镇黄坊村民委员会；2.责令原告限期15日内自行恢复土地原状。在万明金等人的见证下，被告将该决定书于当天张贴在原告户户籍所在地房屋大门口。告张小牛对《处罚决定书》不服，提起行政诉讼，要求撤销《处罚决定书》。 另查明，2019年6月28日，被告南昌县自然资源局对第三人张家村小组作出南自然资罚决字[2019]第101-1号《行政处罚决定书》。 原审法院认为，被告南昌县自然资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，有权对所属辖区内的违法占用土地行为进行查处，是适格的行政主体。原告非法占用村集体土地弓家背里财水塘，将该水塘填平，打算用于建筑办厂。原告未经批准占用土地的行为，在未恢复原状之前，应视为继续状态，被告对其进行处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，没有超过追诉期限。被告南昌县自然资源局在作出行政处罚之前，制作《行政处罚告知及听证告知书》，载明了原告享有陈述、申辩和申请听证的权利，邀请基层组织人员到场见证，将该告知书张贴在原告户户籍所在地，原告父亲家房屋大门口，并用拍照方式记录送达过程。原告父亲为原告支付购地款，应当知悉涉案事实。原告在指定时间内未行使相关权利，视为对相关程序权利的放弃。被告作出《处罚决定书》后，依法又将该决定书张贴在原告户户籍所在地房屋大门口。告将相关法律文书留置送达给原告的方式，符合《国土资源违法行为查处工作规程》13.2留置送达须邀请基层组织人员到场、张贴、拍照等相关规定。根据《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”和第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，被告对原告作出行政处罚并无不当。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张小牛的诉讼请求。 上诉人张小牛不服该判决，上诉称：一、原审判决认定事实错误。上诉人不存在非法占用土地的事实，且已过追诉时效；被上诉人作出的行政处罚无法定依据且程序违法，属无效处罚。二、原审判决使用法律错误。三、行政处罚对象错误，上诉人自始自终没有参与土地平整行为。 被上诉人南昌县自然资源局答辩称：一、上诉人存在未经批准违法占用土地的事实，且上诉人违法行为一直处于连续或者继续状态，被上诉人对上诉人作出处罚并无不当，未超过追诉时效。二、被上诉人在处罚之前制作了《行政处罚告知书记听证书》，载明了上诉人的相关权利，邀请基层组织人员到场见证，且将告知书张贴在上诉人户户籍所在地。诉人在指定时间内未行使相关权利，视为对相关程序权利的放弃。三、原审适用法律正确。四、行政处罚对象错误。根据被上诉人对张小华的询问笔录及张小牛父亲缴纳购地款的行为来看，张小牛对于案涉行为是知晓的。故原审认定事实清楚，证据确认充分，适用法律正确，故请求驳回上诉人的上诉请求。 上诉人张小牛提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。 经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。上诉人及被上诉人二审期间均未提供新证据。 本案的争议焦点为：南昌县自然资源局作出的南自然资罚决字[2019]第101-2号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，证据是否确实充分，程序是否合法。 本院认为，原《土地管理法》第四十三条第一款的规定：“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。同时根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）第二款规定：“…兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用年度计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。”同时，原审法院认定张小牛填土平整土地的行为已构成未经批准非法占用土地（未报即用）的违法用地行为并无不当。同时南昌市自然资源局作出的101-2号处罚决定书之前在当地纪委等单位提供违法行为线索的前提下,已经全面履行调查取证法定程序,根据调查取证情况依法认定案件事实，处罚前送达听证通知书，按照法定程序送达相关文书并作出相应行政处罚决定，故原审法院认定案涉行政处罚事实清楚，证据确认充分，适用法律正确并无不当，本院予以维持。另外关于已过追诉时效的上诉理由，因为上诉人违法占用土地的行为处于连续或者继续状态，故本院不支持已过追诉时效的上诉理由。 综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张小牛负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  张庆文 审 判 员  朱映红 二〇二〇年九月二十六日 法官助理  余周洋 书 记 员  刘程琦