南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终69号 上诉人（一审原告）覃真秀，女，1962年10月19日出生，壮族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）柳州市城市管理行政执法局，住所地广西壮族自治区柳州市海关路西一巷**。 法定代表人黄庆麟，局长。 委托代理人陈哲，该局工作人员。 委托代理人覃永香，广西传金律师事务所律师。 上诉人覃真秀、上诉人柳州市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）因行政赔偿一案，不服柳州铁路运输法院作出的（2020）桂7101行赔初21号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。上诉人覃真秀的委托代理人赵彬，上诉人市城管执法局的委托代理人覃永香到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，覃真秀系柳州市鱼峰区雒容镇半塘村坪龙屯人，其在未取得建设规划许可证的情况下，在柳州市鱼××区××龙××距村路约2米处建设了一栋三层的房屋，第一、二层为砖混结构，第三层为钢架结构，占地面积100.52平方米，建筑总面积为321.52平方米，其中砖混面积为211.02平方米，钢架结构面积为110.50平方米。2017年6月14日，市城管执法局作出《柳州市城市管理行政执法责令限期拆除决定书》（柳城管柳东规划行决字〔2017〕1275号），认为涉案房屋的建设人或所有人、管理人违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令自收到本决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设。市城管执法局于当日将该决定书张贴在原告房屋外墙上。2017年11月2日，市城管执法局将涉案房屋予以强制拆除。覃真秀不服市城管执法局实施的强制拆除行为，于2019年1月23日向一审法院提起行政诉讼，一审法院作出（2019）桂7101行初40号《行政判决书》，因市城管执法局实施的强制拆除行为尚在覃真秀申请行政复议和提起行政诉讼的法定期限内，判决确认违法但不撤销该强制拆除行为。2019年10月29日，覃真秀向市城管执法局申请赔偿，市城管执法局于2019年12月19日作出柳城管偿决字〔2019〕45号《不予赔偿决定书》，覃真秀不服，诉至一审法院，请求判令：1．市城管执法局对违法拆除原告的房屋恢复原状，如不能恢复原状，按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿被违法拆除房屋给覃真秀所造成的所有经济损失1988216元；2.本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 一审法院另查明，覃真秀房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，并针对上述被征用土地发布了《柳州市（雒容镇）2011年第二十二批次建设用地、柳州市（雒容镇）2013年第八批次乡镇建设用地、柳州市（雒容镇）2014年第十批次乡镇建设用地涉及半塘村坪龙屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案），该方案第四条第（二）项规定，无证房屋被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的，按砖混400元/平方米，砖木300元/平方米补偿。附件四钢架棚按100元/平方米予以补偿。覃真秀与柳东征地办并未就涉案房屋拆迁达成安置补偿方案。 一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。本案中，市城管执法局对覃真秀的房屋进行强制拆除的行为已经被一审法院生效判决确认违法。判决生效后，覃真秀向市城管执法局申请行政赔偿，市城管执法局以房屋为违法建筑为由不同意赔偿损失。现覃真秀起诉市城管执法局要求赔偿，市城管执法局作为本案被告，主体适格，予以确认。 针对第一个争议焦点，市城管执法局是否应当赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。覃真秀建设的房屋虽然未取得建设工程规划许可证，但涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，按照拆迁补偿安置方案的规定，即使涉案房屋未取得建设工程规划许可证，亦能获得一定的补偿，现因市城管执法局的强制拆除行为违法，导致覃真秀未能按照上述拆迁补偿安置方案获得一定的补偿，故市城管执法局应当对覃真秀的损失予以赔偿。 针对第二个争议焦点，关于覃真秀主张赔偿的标准、项目及数额的确定。涉案房屋已经被拆除，房屋所在的土地已经被依法征收为国有土地并进行规划，故覃真秀要求市城管执法局对房屋恢复原状的诉请，一审法院不予支持。关于赔偿项目及标准的确认，覃真秀主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，覃真秀主张的市场价无事实依据，市场房价一般指国有土地房屋价格，对集体土地上房屋按国有土地上房屋市场价格进行赔偿，没有法律依据，故对覃真秀该主张，不予支持。因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为导致覃真秀未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认覃真秀主张的赔偿损失。关于房屋的损失，本案中，覃真秀称其房屋系其在宅基地上建设的合法建筑，但其并未提交证据证明涉案房屋的修建依法获得了批准，其提交的村委证明只能说明其在该村建设有房屋，但不能证明其建设的房屋已经依法得到了批准。故对覃真秀房屋的赔偿，参照拆迁补偿安置方案第四条第（二）项，无证房屋砖混按400元/平方米补偿。覃真秀的房屋砖混结构面积为211.02平方米，覃真秀的房屋损失计算为：400元/平方米×211.02平方米=84408元。关于房屋装饰装修损失，一审法院在计算房屋的损失按400元/平方米进行计算已包括普通装饰装修成本，故对覃真秀的该项诉请不予支持。关于房屋配套设施的损失，根据《测绘成果报告》中确认钢架棚测绘面积为110.50平方米，则钢架棚的损失计算为110.50平方米×100元/平方米=11050元。对其他附属设施因覃真秀未能举证证实一审法院不予支持。关于覃真秀主张的其他损失无事实依据，一审法院不予支持。但因市城管执法局违法强拆，覃真秀需要搬离涉案房屋并寻找住所由此必然产生一定费用，故一审法院酌情认定临时安置过渡费3000元。关于覃真秀主张的精神损失费等其他损失无事实和法律依据，一审法院不予支持，依法判决：一、柳州市城市管理行政执法局向覃真秀赔偿损失98458元；二、驳回覃真秀的其他赔偿请求。 上诉人覃真秀上诉称，1.一审法院查明覃真秀房屋所占土地已经被列入土地征收的范围，也查明房屋是在六年后被违法强拆的，就应当根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，判令市城管执法局按照上诉人所在地房屋市场价值对原告进行行政赔偿。一审法院无视已经查明的事实及最高法司法解释，以覃真秀诉求无法律依据为由不予支持，明显错误。2.市城管执法局对违法强拆覃真秀房屋造成的经济损失，应当进行全面赔偿。根据最高人民法院(2018)最高法行申5424号案例，在没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿，行政赔偿的项目、数额不得少于被征收人通过合法征收补偿程序获得的行政补偿项目、数额，涉案房屋早已建成十余年一直居住至今，是因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照，在没有充分证据证明覃真秀房屋属于违法建筑的情况下，一审法院直接将上诉人的房屋按照400元/平方米来计算赔偿，缺乏事实证据和法律依据。覃真秀向一审法院提交的《关于雒容镇半塘村平（坪）龙屯拆迁补偿安置情况说明》，是南宁铁路运输中级法院审理（2018)桂71行初23号行政案件中的被告柳州市政府代理人提交法院的，该《情况说明》明确标明对上诉人房屋征收全货币补偿标准是535524.10元，最大置换面积180平方米，置换后剩余金额114468.10元，一审法院判决既没有体现对被上诉人超越职权违法强拆行为的惩戒，也未能保障覃真秀现有的生活水平不被降低。由于市城管执法局的原因导致覃真秀无法举证，应当由市城管执法局承担证明不存在附属设施的证据，若市城管执法局无法提供，一审法院则应当按照生活经验和法官职业道德予以判断，而不应当直接认定不予支持上诉人的请求。一审法院的判决，应当依法予以撤销。3.一审法院对上诉人“诉讼费用由被告承担的”的诉讼请求不做任何处理，明显违法。综上，请求判令：1.撤销柳州铁路运输法院(2020)桂7101行赔初21号行政赔偿判决书，判令市城管执法局按照当地现行房屋市场价值，全面赔偿违法拆除覃真秀房屋所造成的经济损失1988216元；二、本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 市城管执法局辩称，1.覃真秀的诉请无事实依据。根据法律规定，覃真秀应对其主张承担举证责任。本案中，覃真秀未能证实其损失是否真实存在、损失金额的计算依据以及损失是由市城管执法局造成的，也未能提供证据证明附属设施存在及被市城管执法局违法拆除。2.覃真秀的诉请无法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，涉案房屋属于违法建筑，所产生的权益非“合法权益”也非直接损失，不应当得到赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，市城管执法局依法对违法建筑进行拆除，本案并非是拆迁补偿纠纷，覃真秀主张以商品房价格作为赔偿标准及要求赔偿临时安置费、搬迁费、奖励费、利息等损失，无事实和法律依据。3.市城管执法局对涉案房屋的行政执法行为系贯彻中央精神、市委市政府通知及为了加强城市规划建设管理，优化国土资源开发格局，保护公民的安全而实施。4.根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，在行政赔偿案件中，受害人应当对行政行为造成的损害提供证据，但覃真秀提供的证据不能证实其合法财产受损，依法不应予以赔偿。5.一审法院根据《拆迁补偿安置方案》对覃真秀进行赔偿，属适用法律错误，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一款、第二款第二项的规定不应予以赔偿。6.最高人民法院（2018）最高法行赔再4号判决与本案无关联性，也不具备指导性，该判决不应作为本案审理的依据。本案并本案是对于违法建筑进行拆除产生的纠纷，不适用最高法关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定第12条第2款的规定，未达到可按照房屋市场价进行赔偿的条件。7.覃真秀主张房屋因历史原因无法办证，且属于其唯一住宅，未能提交所在镇国土规划部门和镇政府出具的相关证明，应不予采纳。综上，覃真秀的诉请无事实与法律依据，应当予以驳回。 上诉人市城管执法局上诉称，1.一审法院认定覃真秀为本案赔偿权利人错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第三十六条第八款的规定，有权取得赔偿权利的人是其财产受到损害的人，本案中覃真秀诉请的基础是其对涉案财产的所有权，但其在一审过程中未提交任何证据证明其是涉案房屋及其他财产的所有权人，鱼峰区人民法院生效判决未查明覃真秀的赔偿权利人身份，仅表述为“原告覃真秀房屋”，可以理解为房屋的建设人、管理人、所有人等。法院判决必须准确确定赔偿权利主体，在无法确定赔偿对象时不应作出赔偿判决。一审法院认定市城管执法局的强制拆除行为导致覃真秀未能按照拆迁补偿安置方案的规定获得相应补偿错误。法院的认定应以事实为依据，本案没有证据证明这一事实。2.本案所依据的是《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释，拆迁补偿方案依据的是《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规，这是两个不同的法律关系，不应混淆，一审法院使用《柳州市（雒容镇）2017年第五批次乡镇建设用地柳东新区核心商务区居住配套××项目××半塘村××屯集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称拆迁补偿安置方案）的相关项目及标准认定本案是错误的。即使适用《国有土地房屋征收与补偿条例》，依照该条例第二十四条的规定，违法建筑也不应补偿。3.一审法院对赔偿数额认定及计算错误。(1)根据拆迁补偿安置方案规定，获取无证房屋补偿的前提条件是“被拆迁人在规定的拆迁期限内办理完征收手续并搬迁完毕交出房屋的”，覃真秀未达到以上条件，不应获得赔偿。(2)覃真秀并非依据拆迁补偿安置方案进行的拆迁，不应获得该方案所规定的临时过渡费。4.“村委证明”无证明力，不应作为判案依据。村委证明存在字迹不统一、格式不统一、村小组长无签名仅有私人印章等影响真实性判断的情形。根据走访调查，该村委的工作人员表示对《证明》不了解，没有对《证明》记载的内容进行核实，因为担心村民来村委闹，才加盖村委的章，故半塘村委出具的《证明》不具备真实性、合法性，不应作为本案证据采用。5.一审法院对“直接损失”的理解存在错误，导致未正确适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款规定。该条仅规定赔直接损失，根据全国人大常委会法律工作委员会的解释应为财产上的直接减少。根据该规定本案中直接损失和间接损失分别如下：（1）直接损失：即覃真秀建造该建筑物、购置物品费用减少而形成的损失，房屋建造费用可通过鉴定等手段予以确定。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二十五条“当事人申请鉴定，应当在举证期限内提出。符合本规定第二十七条规定的情形，当事人申请重新鉴定的除外。对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在人民法院指定的期限内无正当理由不提出鉴定申请或者不预付鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。”根据该规定，覃真秀应承担举证不能的法律后果。（2）间接损失：根据一审判决为临时过渡费，该项并未成为覃真秀的财产，因此其减少并不是直接损失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定不是国家赔偿的范围，不应予以赔偿。同时，一审法院未正确适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，该法规定国家赔偿的是侵犯合法权益造成的损害，重点是合法权益这四个字。涉案建筑物、构筑物均未办理土地使用证、建设工程规划许可证，应为违法建筑，非覃真秀的合法权益，受害人无法取得国家赔偿的权利。综上，市城管执法局上诉请求：1.依法撤销柳州铁路运输法院(2020)桂7101行赔初21号《行政赔偿判决书》，发回重审或依法改判驳回覃真秀的一审诉讼请求。2.本案一审诉讼费用及上诉费由覃真秀承担。 覃真秀辩称，市城管执法局违法强拆覃真秀房屋，造成的覃真秀的相关损失，应当予以赔偿。 二审期间，覃真秀未提交新证据，市城管执法局提交一份新证据《半塘村委走访视频及视频内容文字描述》，证明雒容镇半塘村委会对其出具的《证明》记载的内容不知情，对房屋位置、建设时间、结构、面积、权利人也未核实，村委在《证明》上盖章只是碍于情面，为了防止村民闹事，因此，《证明》不具有合法性和真实性，不应被采信。覃真秀对该证据的合法性不予认可，认为市城管执法局在二审期间提交该证据不符合法律规定。本院认为该份证据形式合法，内容真实，与本案具有关联性，可以作为本案认定事实的依据。而从该份证据的证明目的来看，村委会工作人员自述村委会在出具《证明》之前并未对载明的内容进行核实，因此，证明中的内容的真实性无法确认，故该《证明》不能作为认定案件事实的依据。本院对一审基于《证明》查明的事实不予确认，其他查明事实与本院查明事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条的规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿义务机关作出的不予赔偿决定不服，应向人民法院提起行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，市城管执法局的强拆行为已经被确认违法，故覃真秀有取得国家赔偿的权利。 关于本案适用何赔偿标准或依据的问题。根据国家赔偿法第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。“直接损失”是指行政行为造成的实际损失，本案中，覃真秀的直接损失应当包括当事人因违法强拆行为造成的直接财产损失和其他必得利益，由于涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，则当事人在正常的征收补偿程序中依据安置补偿方案获得的利益，均应认定为其所受到的直接损失，应予赔偿。鉴于本案是因违法强拆行为引发的行政赔偿，上述法律规定已明确财产权受到损害的按照直接损失给予赔偿，一审法院参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准确定对覃真秀赔偿，并无不当。关于本案应否按照有关国有土地上房屋征收补偿标准（即房屋市价）进行赔偿的问题。首先，本案是因市城管执法局违法拆迁引发的行政赔偿，不是集体土地上的房屋征收补偿。其次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”，该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收，征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。而从本案查明的事实和现有证据看，不具备上述条件。涉案房屋是集体土地上建造的房屋，覃真秀主张按照国有土地上周边房地产价格予以赔偿无事实和法律依据，不予支持。综上，为确保当事人获得及时、公平、公正的救济，实质性解决行政争议，在市城管执法局违法强制拆除涉案房屋，难以对房屋及其他损失进行鉴定的情况下，法院可根据当事人提出的行政赔偿诉讼请求，结合案件具体情况，参照拆迁补偿安置方案确定的征收补偿标准，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决行政机关对房屋及其他财产损失一并予以行政赔偿。故一审法院参照拆迁补偿安置方案确定的补偿标准，全面充分考虑当事人的各项损失，有理有据，处理并无不当，本院予以支持。 关于覃真秀提出的各项赔偿请求是否应当支持的问题，本院认为，覃真秀主张以周边的房价来计算房屋价值的问题，没有法律依据，不予支持；因涉案房屋所在的土地已经被纳入土地征收范围，市城管执法局的强拆行为确导致覃真秀未能按照拆迁补偿安置方案的规定得到相应的补偿，为体现公平原则，对覃真秀的赔偿参照拆迁补偿安置方案的相关项目及标准予以确认，具体评析如下： 1.房屋的赔偿，柳州市柳东新区征地办公室委托的是有资质的测绘单位进行的测绘，覃真秀亦予以认可，故采信《测绘成果报告》中对房屋面积的认定。覃真秀未能举证证实其房屋为合法建筑，根据拆迁补偿安置方案第四条的规定，应按无证房屋赔偿，覃真秀应得的房屋赔偿为:211.02平方米×400元/平方米=84408元。2.房屋附属设施的赔偿，《测绘成果报告》中钢架棚测绘面积为110.50平方米，依据拆迁补偿安置方案附件四房屋以外其它地面附属物的补偿标准，钢架棚的损失计算为110.50平方米×100元/平方米=11050元。对其他附属设施因覃真秀未能举证证实一审法院不予支持，并无不当，本院予以维持。3.房屋装饰装修的赔偿。覃真秀的房屋损失已包含普通装饰装修成本，一审法院对该项损失不予确认，合法有据，应予维持。4.其他损失的赔偿，一审法院考虑到因市城管执法局违法强拆导致覃真秀搬离涉案房屋寻找住所，会产生一定的费用，为此酌情给予覃真秀临时安置过渡费3000元，合情合理，应予维持。关于覃真秀主张的精神损失费等其他损失，无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院上述处理结果并无不当，本院予以维持。 综上，一审法院运用公平原则和生活经验，结合本案实际情况，分析判断确认覃真秀应得的赔偿金额合计为98458元，有理有据，处理并无不当，本院予以维持。 一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处理并无不当，应予维持。上诉人覃真秀、上诉人市城管执法局的上诉理由不能成立，本院不予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 廖防修 审 判 员 张 岚 审 判 员 袁宇飞 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 利宛奇 书 记 员 黄泽清 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。