江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏行终1659号 上诉人（原审原告）周东梅，女，汉族，住江苏省南通市港闸区。 上诉人（原审原告）龚莉莉，女，汉族，住江苏省南通市港闸区。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，该市市长。 委托代理人施政杰，南通市司法局工作人员。 委托代理人许飞，南通市司法局工作人员。 上诉人周东梅、龚莉莉因与被上诉人南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年1月18日，经南通市港闸区永兴街道窑墩坝村村民委员会、村经济合作社上报，南通市港闸区永兴街道办事处等单位初审，南通市政府在《南通市港闸区被征地农民安置审批表》“审批意见”一栏中签署“同意”。审批表涉及永兴街道窑墩坝村17组被征地面积、集体经济组织成员总数（29人）、应安置人数、安置补助总额等内容。 周东梅、龚莉莉户通过政府信息公开获取审批表后，周东梅、龚莉莉于2017年11月17日向南通市政府申请行政复议。南通市政府通知南通市港闸区人民政府作出了行政复议答复。南通市政府经审查认为《南通市港闸区被征地农民安置审批表》所附的《征地安置人员名单》共29人，不包括周东梅、龚莉莉，因此与周东梅、龚莉莉没有利害关系。南通市港闸区人民政府不存在上报公安机关对农村经济组织成员数据进行核减的行为，也不具有对集体经济组织成员资格进行认定的法定职责。据此，南通市政府于2017年12月12日作出[2017]通行复第290号行政复议决定（以下简称290号复议决定）：驳回周东梅、龚莉莉的行政复议申请。周东梅、龚莉莉以及案外人管如英均不服290号复议决定，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销290号复议决定。原审法院以管如英并非该290号复议决定的申请人，该复议决定也未损害其合法权益，其不享有对该复议决定提起行政诉讼的原告资格为由，以（2018）苏06行初33-1号行政裁定，驳回管如英的起诉。 另查明，2016年12月19日，周东梅以南通市港闸区人民政府为被告向原审法院提起诉讼。其诉讼理由及诉讼请求为：周东梅一直享有农村集体经济组织成员资格，2006年永兴街道窑墩坝村公布的名单中，也是该集体经济组织的成员。周东梅因农村被征地农民安置补偿基本生活保障费未享受而向相关部门反映，才得知南通市港闸区人民政府于2007年4月8日将周东梅的农村集体经济组织成员资格移出。请求：1.撤销南通市港闸区人民政府于2007年4月8日作出的《街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表》，并恢复周东梅的农村集体经济组织成员资格；2.赔偿因南通市港闸区人民政府作出的登记表而受到的各项损失98923元。原审法院经审理后认为，周东梅的诉请事项依法不属于行政诉讼的受案范围，以（2016）苏06行初232号行政裁定驳回周东梅的起诉。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人申请行政复议应当在法定申请期限内提出，且人民法院尚未受理同一主体就同一事项提起的诉讼。江苏省人民政府办公厅关于明确行政复议时效的通知（苏政办发[2016]142号）第二条明确，因不动产申请行政复议的案件，自具体行政行为作出之日起超过20年的，其他案件自具体行政行为作出之日起超过5年的，行政复议机关不予受理。本案中，周东梅、龚莉莉向南通市政府申请复议的事项包括三个方面的内容：一是请求撤销南通市港闸区人民政府2007年1月18日所审批的《南通市港闸区被征地农民安置审批表》；二是请求撤销南通市港闸区人民政府上报公安机关从农村集体经济组织成员数据库核减人员名单的行为；三是赔偿损失。周东梅、龚莉莉的第二项复议请求实质与原审法院审理的（2016）苏06行初232号的诉讼请求相同，即为申请撤销2007年4月8日的《街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表》。上述前两项复议请求所指向的原行为发生的时间分别为2007年1月18日、2007年4月8日，显然已经超过了法定的申请复议期限。其次，周东梅在原审法院（2016）苏06行初232号案件中已就《街道（乡）农村集体经济组织成员变动情况登记表》提起过诉讼，现就同一事实、同一行政行为申请复议，也不符合复议受理的条件。最后，就集体经济组织成员资格的认定及变动问题，原审法院已经在（2016）苏06行初232号案件中作出评判，认为农村集体经济组织成员的资格问题事关广大农民的基本权利，涉及到农村集体经济组织成员的经济、政治、民主等一系列权利。在立法未作出明确规定的情况下，此问题仍属于《中华人民共和国立法法》第四十五条第二款第一项“法律的规定需要进一步明确具体含义的”范围。相关法律并未授权县级人民政府可以确定集体经济组织成员的资格，故南通市港闸区人民政府并无确认集体经济组织成员资格的法定职权。 周东梅、龚莉莉正是基于《南通市港闸区被征地农民安置审批表》所附的安置人员名单中未将二人列入，以侵犯其安置补偿的合法权益为由，向南通市政府申请复议。因此不能认为名单中未包含周东梅即认定与被申请复议审查的原行为无利害关系，南通市政府的此点复议理由不当。 周东梅、龚莉莉要求撤销被诉290号复议决定没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回周东梅、龚莉莉的诉讼请求。 周东梅、龚莉莉上诉称，复议机关维持原行政行为的，包括驳回复议申请的原行政机关和复议机关为共同被告，原审法院将本案分为两诉即（2018）苏06行初33号和（2018）苏06行初32号不当。在不知道行政机关作出的行政行为内容的，因不动产提起诉讼的起诉期限为20年，本案才10年，而且公民知道具体行政行为内容的，从知道之日起，行政复议是2个月、行政诉讼是6个月的起诉期限，本案未超过起诉期限。请求撤销原审判决，将本案发回重审或查明事实后依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。 南通市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。南通市政府作出的行政复议决定程序合法。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，双方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，南通市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，即周东梅、管莉莉的行政复议不符合受理条件驳回其行政复议申请，所作出的复议决定并不属于上述规定的复议机关决定维持原行政行为的情形。原审法院向上诉人释明后，以南通市政府为被告进行审理并无不当。上诉人认为应将原行政机关和复议机关列为共同被告的上诉理由，不能成立。 根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，申请人申请行政复议应当在法定申请期限内提出，且人民法院尚未受理同一主体就同一事项提起的诉讼。《江苏省政府办公厅关于明确行政复议时效的通知》（苏政办发[2016]142号）第二条明确，因不动产申请行政复议的案件，自具体行政行为作出之日起超过20年的，其他案件自具体行政行为作出之日起超过5年的，行政复议机关不予受理。本案中，周东梅、龚莉莉申请复议撤销南通市港闸区人民政府2007年1月18日所审批的《南通市港闸区被征地农民安置审批表》和南通市港闸区人民政府上报公安机关从农村经济组织成员数据库核减人员名单的行为，这两项行政行为发生的时间分别为2007年1月18日、2007年4月8日，两人于2017年11月17申请复议，显然已经超过了法定的申请复议期限，也超过起诉期限。 周东梅、龚莉莉系因《南通市港闸区被征地农民安置审批表》所附的安置人员名单中未将其二人列入，以侵犯其安置补偿的合法权益为由向被上诉人申请复议，继而提起本案行政诉讼，应当认定周东梅、龚莉莉与原行政行为之间具有利害关系，290号复议决定认为周东梅、龚莉莉与原行政行为之间没有利害关系理由不当，但该问题原审法院业已明确指出，且不影响本案的审理结果。 综上，周东梅、龚莉莉的上诉请求及理由均不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周东梅、龚莉莉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 吴晓玲 法官助理 刘小花 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员 刘 妍