南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终140号 上诉人（原审原告）南昌市三鑫彩印厂，住所地江西省南昌市西湖区抚生路红旗车站。 法定代表人杜小牛，该厂总经理。 委托代理人汤建发，江西东鸿律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南昌市西湖区桃花镇人民政府，住所地江西省南昌市西湖区桃花路**。 法定代表人郑涛，该镇镇长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师。 原审被告南昌市西湖区人民政府，住，住所地江西省南昌市西湖区抚生路**/div> 法定代表人黄小燕，该区区长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师。 上诉人南昌市三鑫彩印厂（以下简称彩印厂）、南昌市西湖区桃花镇人民政府（以下简称镇政府）与南昌市西湖区人民政府（以下简称区政府）房屋行政补偿一案，不服南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1228号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，1996年12月18日，观洲村委会与杜小牛签订《征地合同协议书》，约定观洲村委会将工业园以南一块平整土地让售给原告办厂使用。1997年7月28日，南昌市土地管理局郊区分局颁发土地使用权证，载明：土地使用者为原告，用地面积3.83亩，建筑占地931.96平方米，用途为宿舍、厂房、办公用地。2013年9月16日，根据南昌市人民政府《关于赣江风光带、朝阳南路、沿江中南大道、利字街城市棚户区改造等市重大重点工程调度会议纪要》精神，拟对康桥绿城三期剩余土地进行收储，南昌市土地储备中心与观洲村签订洪国土储二［2013］90号《征收土地协议书》，土地征收补偿费12203856元已全部支付至观洲村委会。 2012年8月30日，被告区政府《批复》载明：1．土地补偿包括购地原始价款（以合同或协议为准）、原始价款所产生的利息所得（按5%年息标准计算）、场地回填费用（以实际回填或村委会出具证明为准）、办证费用（原则上每亩不超过10000元）；2．在原集体土地上非住宅房屋拆迁补偿标准（即框架800元/平方米、砖混600元/平方米、砖木500元/平方米）基础上适度上调，具体参照农房拆迁补偿标准执行（即框架902元/平方米、砖混852元/平方米、砖木802元/平方米），同时针对企业配套设施（只局限于专用水、电）进行适当补偿；3．涉及设备拆迁补偿，一是按规定给予企业建筑面积5元/平方米的搬迁费，二是针对有重、特大设备及特种行业设备的企业按市场评估价格给予设备拆迁补偿；4．按企业在册在岗人数，根据2008年市政府公布的职工最低工资标准（每人每月580元），半年一次性发放企业员工停产停业补助。享受此项补助的前提是企业在2008年4月6日朝阳片区开发启动时有生产经营行为；5．企业在规定时间内完成拆迁的，视实际情况给予企业100000元奖励；6．根据企业现有住房情况，给予每户企业一定数量的住房安置，原则上每户企业住房还房面积指标不突破600平方米，以安置房建设成本价购买。2016年12月13日，西湖区桃花镇信访工作联席办作出《信访答复意见书》，认为：一、按照《批复》，依据南昌市住房保障和房产管理局下达的其会同南昌市土地储备中心、西湖区征收办对房屋摸底与复核面积及实际情况，初步核算对原告补偿4627370元（未含围墙补偿费），其中土地补偿费558990元，房屋拆迁补偿费1621750元，机械设备拆迁补偿费1556670元，企业员工停产停业补偿费789960元，企业拆迁奖励100000元；二、原告不能享受与农房拆迁同等待遇，但可以根据《批复》，给予每户企业一定数量的住房安置，原则上每户企业住房还房面积指标不突破600平方米，以安置房建设成本价购买；三、关于征收的土地按照朝阳片区土地拍卖价格以一定比例进行分成的诉求无政策依据。原告对该答复意见不服，故诉至法院，请求判令：1．确认镇政府作出的桃信复字［2016］21号答复意见书违法；2．被告补偿原告土地及房屋补偿费14263112元、设备拆迁补偿费1556670元、企业员工停产停业补偿费5529720元、房屋装修损失费用2100478元、场地平整及硬化359832元、精装大门和围墙234000元、按成本价购买600平方米还建房及拆迁奖励100000元；3．本案诉讼费用由被告承担。 另查明，南昌市中级人民法院作出（2017）赣01行初164号行政判决所查明的事实已被江西省高级人民法院作出（2019）赣行终43号行政裁定书查明的所认定，但该裁定认为，被告镇政府所作出的《信访答复意见书》可视为向原告作出的补偿决定，对原告权益产生实质性影响，该补偿决定具有可诉性，如原告对此信访答复不服，可依法另行起诉。 原审法院认为，行政机关作出的信访事项回复改变了原行政行为的，即对当事人的权利义务产生了实际影响，属于人民法院的受案范围。原告对该信访事项处理结果不服，转变为请求行政机关履行法定职责案件提起诉讼，其实质上就是对信访事项的处理结果不服，人民法院应按信访事项中明确履职的行政机关作为被诉主体，对信访回复内容进行实质审查，依法作出处理。 根据原、被告的意见及审理情况，本案争议焦点为：一、两被告主体是否适格；二、案涉房屋应参照执行什么补偿标准：三、如何确定具体的补偿金额，具体分析如下： 关于争议焦点一 法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级及本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺及其他行政行为而形成的职责。信访答复中所确定的事宜，具有法定效力，因此信访答复中明确作出处理的行政机关应当具有法定职责。本案中，原告基于《信访答复意见书》中所确定的具体补偿费用而提起诉讼，且江西省高级人民法院作出的《行政裁定书》也明确指出该意见书实质上就是征收补偿决定书，原告可就该信访答复提起诉讼，故原告应以作出该补偿决定的主体作为被告。被告镇政府作为一级政府明确表示该补偿系由其具体负责，原告实现权益的途径已经得以保障，故被告区政府并非该信访答复的作出主体，无需再对信访答复承担的法定职责。鉴于本案已经进入实体审理，为减少当事人的诉累，不再另行裁定，故在本案中对主体事宜一并作出处理。 关于争议焦点二 首先，《最高人民法院关于审理涉及农村土地集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”但该款规定的适用条件是集体土地在征收时，未涉及对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又再次对原集体土地上的房屋进行征收，此时征收房屋所在地的土地已经征为国有土地。本案中，重点审查的是在征收集体土地时是否一并对该土地上房屋及附属物作出安置补偿方案，并实质进行了安置补偿的相关程序，若仅因补偿金额未达成一致而未签订协议导致补偿安置未到位的，该情形不属于行政机关在征收土地时遗漏房屋及附属物征收之主观故意，即不属于上述法律规定的情形，不然将引导被征收人久拖不签或拒绝配合的情况出现，亦对其他已签约的被征收人亦不公平。 其次，根据南昌市中级人民法院、江西省高级人民法院的生效裁判文书中查明的事实以及本院查明的事实，案涉征收地块在依法通过国土资源部农用地转建设用地审批后，南昌市国土资源局依法下达了征地通知。南昌市青山湖区人民政府于2003年11月作出了对案涉征收地块的征收补偿方案，并对被征收人进行了补偿安置工作。作为当时属地管辖政府，南昌市青山湖区人民政府已经依法履行了相应的补偿安置法定职责，正因原告对案涉房屋的补偿金额不满，拒绝签订补偿安置协议并采取信访等方式，从而转化成历史遗留问题由信访答复处理，使得至今尚未得到补偿安置，其再主张参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对其进行补偿，不符合法律规定，本院不予支持。 最后，对于集体土地上房屋及附属物征收的，仍旧需要参照现行的集体土地征收政策或有利于被征收人且未违反法律强制性规定的规范性文件。因此，本案的适用应当以信访答复意见为基础，参照原补偿安置方案及现行集体土地征收补偿政策综合予以认定，作出有利于被征收人的处理。 关于争议焦点三 一、关于案涉土地的补偿。《中华人民共和国物权法》第五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村集体土地归村民集体所有，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农建设。除耕地外，农民集体所有的土地职能用于乡镇企业、乡镇村公共设施和公益事业以及农民住宅建设。但在现实状况下，很多地方农民集体用地的使用权发生流转已成事实，其中大部分都是由于地方政府或行政机关为招商引资主导所致，故在处理此类案件时，既不能让国家或集体利益受到侵害，还需返还缴纳土地费用并对相关利息给予一定的补偿。 本案中，原告与观洲村委会于1996年12月18日签订的《征地合同协议书》的内容显示，原告是基于乡镇企业的性质才获得土地使用权证，原告为此支付256610元购地款的事实已经明确，但案涉房屋所占土地系集体土地，依法应属于集体所有，原告主张土地补偿款于法无据，该款应视为对集体土地使用权折价的出资款，当企业终止时，土地使用权应由集体组织收回，考虑原告在购买案涉土地使用权时已支付相应的费用，依法应予以退还并计算相应的利息。被告镇政府按《批复》规定对原告进行补偿并不违反法律规定，故被告镇政府应补偿原告购地款256610元（67000元×3.83亩）、购地款利息243779.5元（256610元×5%×约19年，1996年12月转让土地，计算至2015年1月9日）、场地回填费45960元、办证费用38300元。综上，本院确认土地补偿费共计584649.5元。 二、关于案涉房屋价值的补偿。根据南昌市中级人民法院及江西省高级人民法院生查明的事实的及《批复》的内容，且经南昌市住房保障和房产管理局2013年7月25日作出《复函》以及案涉《房屋分层分户平面图》显示，案涉房屋的面积共计2064.86平方米，其中砖混1439.66平方米、砖木438.16平方米、棚5.4平方米、钢棚181.64平方米，原告对该面积并不持异议。按《批复》的规定，被告镇政府应补偿原告房屋价值为：砖混价格为1226590.32元（1439.66平方米×852元/平方米）、砖木351404.32元（438.16平方米×802元/平方米）、棚160元（5.4平方米×30元/平方米）、钢棚90820元（181.64平方米×500元/平方米）。综上，本院确认房屋价值补偿为1668974.64元。 三、关于原告的企业设备拆迁补偿。因原告对《信访答复意见书》中确定的企业设备拆迁补偿1556670元不持异议，且在其主张中也提出该数额，故本院确认原告设备拆迁补偿费1556670元。 四、关于原告企业职工停产停业补助。因原告与被告桃花镇政府对企业员工人数为227人均表示认可，以《批复》的规定，被告应按前述员工人数补偿6个月员工停产停业补助，即789960元（227人×580元×6个月）。原告主张员工停产停业补助标准不仅与《批复》不符，且没有相关的法律依据，故本院确认企业职工停产停业补助为789960元。 五、关于原告提出遗漏地面硬化及大门等的其他补偿事项。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证，由被告承担举证责任。”本案中，因原告已向本院提交了相关照片及购买材料证明该损失的存在，且南昌市中级人民法院及江西省高级人民法院的查明中亦有该损失的事实，并按审判经验酌定为2084000元，经本院审查并无不当，故本院亦酌定遗漏损失为2084000元。 六、关于原告其他的可获补偿利益。无论是行政赔偿案件还是因信访引发的补偿事宜都不能低于原告正常可获得的合法补偿，故以《批复》中的规定，除原告可获得的一次性奖励100000元外，原告还享有按安置房建设成本购买600平方米安置房的权利，被告应当在本院指定的期限内予以补偿。同时，在不及时履行金额给付义务所产生的利息损失也属于当事人的直接损失，若不对原告给予利息的支持，将不能弥补原告因延迟补偿的损失，故本院认定被告应向原告支付延期付款的银行利息，该利息从2015年1月9日至实际付款之日。 据此，被告镇政府作出的《信访答复意见书》已经对原告的权利义务产生实质影响，但因主要证据不足，认定事实错误，本应依法予以撤销。但鉴于该答复意见已经转化为被告政府向原告的房屋征收补偿职责，故本院为实质化解行政争议，经审查后发现该行政行为涉及对款额的确认、认定确有错误的，不再另行撤销后要求重做，直接作出变更判决。 综上，为保障当事人合法权益，监督行政机关依法行政。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，判决：一、被告南昌市西湖区桃花镇人民政府应于本判决生效之日起九十日内向原告南昌市三鑫彩印厂支付房屋征收补偿款6784254.14元（土地补偿费584649.5元、房屋价值补偿费1668974.64元、设备拆迁补偿费1556670元、遗漏损失2084000元、企业职工停产停业补助费789960元、一次性奖励100000元）及利息（利息计算方法：从2015年1月9日至实际付款之日止，以6784254.14元为基数，按照中国人民银行同期存款基准利率计算）；二、被告南昌市西湖区桃花镇人民政府应于判决生效之日起九十日内向原告南昌市三鑫彩印厂提供600平方米安置房，原告南昌市三鑫彩印厂应按照安置房建设成本价购买；三、驳回原告南昌市三鑫彩印厂其他诉讼请求。 彩印厂不服原审判决，上诉称，一、一审法院认定“有关征收部门对上诉人已经进行了补偿安置”无事实和法律依据。二、上诉人案涉地块上的房屋应参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征收安置补偿。三、镇政府的信访答复中，对上诉人房屋征收补偿除漏项补偿未尽事宜外，有部分补偿标准也有违相关法律、政策和规定。1．停产停业损失的最低工资标准应按南昌市2016年每月1680元的最低工资标准补偿上诉人；2．上诉人权属厂房房层4-5米高，权属房屋补偿单价应相应调高；3．镇政府单方委托评估机构，对上诉人特大型特种设备补偿154.637万元，有失客观、公平，比实际损失少约60万元；4．应按中国人民银行同期同种贷款利率补偿上诉人的逾期付款利息损失；5．上诉人应参照集体土地所有权人标准取得土地征收补偿款。综上，一审法院对有关事实的认定及对有关法律的理解和适用均存在错误，请求二审法院：1．撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1228号行政判决书第一项，并改判镇政府向上诉人支付征收补偿款24143812元（含一次性奖励10万元，其他赔偿项目及金额详见一审诉讼请求详细清单）；2．本案上诉费用由镇政府承担。 镇政府不服原审判决，上诉称，一审法院酌定补偿彩印厂地面硬化及大门等补偿金额及利息缺乏依据，依法应当予以纠正。1．一审法院酌定镇政府补偿地面硬化及大门等补偿金额及利息事项，显然突破了《批复》的规定，亦对其他被征收人存在不公平补偿；2．一审中，彩印厂并未提交足够的证据证明其存在地面硬化及大门损失，一审法院就此参照南昌市中级人民法院认定的情况酌定上述补偿金额2084000元，与事实不符，缺乏依据；3．双方至今未签订征收补偿协议系由于彩印厂对上诉人作出的补偿金额不满，并非上诉人主观上不履行法定的补偿职责。一审法院将彩印厂未获取征收补偿款归责于上诉人系认定事实错误，相应的利息损失也不应由上诉人承担。同时，利息损失并非属于《批复》所载明的补偿事项。综上，一审法院酌定上诉人补偿彩印厂地面硬化及大门等补偿及利息存在认定事实不清，请求二审法院：1．依法撤销南昌铁路运输法院（2019）赣7101行初1228号行政判决，并驳回彩印厂全部诉请；2．一审、二审诉讼费用由彩印厂承担。 彩印厂和镇政府二审期间均未提交答辩状。 本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，江西省高级人民法院（2019）赣行终45号裁定书指出《信访答复意见书》实质上就是征收补偿决定书，彩印厂可就此信访答复提起诉讼。镇政府作为作出此《信访答复意见书》的行政机关，亦明确表示该补偿系由其具体负责，故镇政府具有相应的法定职责。 根据双方当事人的诉辩主张，本案二审审查重点为原审关于镇政府应当支付彩印厂征收补偿金额的认定是否合理？对此，本院分析认定如下： 一、关于补偿标准适用的问题。适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。本案中，案涉征收地块已依法取得国土资源部农用地转建设用地审批后，南昌市国土资源局依法下达了征地通知。南昌市青山湖区人民政府于2003年11月发布了案涉地块的补偿安置方案，对被征收人进行了安置补偿工作。作为当时属地管辖政府，南昌市青山湖区人民政府已依法履行了征地补偿安置法定职责。因上诉人彩印厂未与行政机关就征收事宜达成一致并不断信访，致对其的安置补偿工作转化为历史遗留问题而由信访渠道处理，并非其主张的2003年土地已征收而未就房屋及其他财产进行安置补偿。故，其主张参照国有土地上房屋征收补偿标准对其进行补偿，不符合法律规定，本院不予支持。 二、关于补偿范围及标准的问题。1．关于企业设备拆迁补偿。彩印厂一审诉讼请求主张1556670元，二审上诉亦未改变该数额，且与《信访答复意见书》中确定的企业设备拆迁补偿金额一致。原审判决确认其设备拆迁补偿费1556670元并无不当，本院予以确认；2．关于地面硬化及大门等其他补偿。彩印厂在原审中提交了相关照片及购买材料清单证明该损失的存在，且南昌市中级人民法院及江西省高级人民法院亦查明有该损失的存在，并按审判经验酌定该损失为2084000元，原审法院审查后亦酌定该损失为2084000元并无不当，本院予以确认。彩印厂的房屋于2015年1月9日被强拆，由此造成的、有证据证明的损失理应纳入补偿事项。故，镇政府主张其补偿事项超出《批复》，本院不予支持。 对于原审判决依照《批复》确定的其他补偿项，如土地补偿费、房屋价值补偿费、企业职工停产停业补助费、一次性奖励100000元及可按安置房建设成本价成本购买600平方米安置房，本院予以确认。对于逾期付款利息，考虑案涉征收实施时间过长，镇政府未及时履行支付补偿款法定职责等实际情况，本院对原审关于相关利息的认定予以确认，但原审关于利息支付标准的表述不够准确，应表述为中国人民银行公布的同期人民币整存整取定期存款基准利率，对此，本院予以指正。 综上，上诉人南昌市三鑫彩印厂和南昌市西湖区桃花镇人民政府上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人南昌市西湖区桃花镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年九月十八日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘世莹