广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终132号上诉人（原审原告）冯家端，男，1974年2月14日出生，汉族，住广东省徐闻县****东方一横路34号。公民身份号码：440************036。上诉人（原审原告）陈建华，女，1949年9月9日出生，汉族，住广东省徐闻县****东方一横路34号。公民身份号码：440************986。委托代理人冯家端，基本身份信息如上。上述冯家端、陈建华的委托代理人庄明雄，广东择正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徐闻县自然资源局，住所地：广东省徐闻县*********。法定代表人郑振强，局长。委托代理人何世俊、周恩竹，均系该局干部。原审第三人邹秀华，女，1953年9月5日出生，汉族，住广东省徐闻县****华建路54号。公民身份号码：440************029。委托代理人林霖，广东鸿峰律师事务所律师。委托代理人卞军育，广东鸿峰律师事务所实习律师。上诉人冯家端、陈建华因与被上诉人徐闻县自然资源局，原审第三人邹秀华土地行政登记纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2019）粤0891行初343号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审认为：本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点是原告冯家端、陈建华与徐闻县人民政府于2003年9月22日向第三人邹秀华颁发的徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”据此，与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定条件之一。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。本案中，原告认为徐闻县人民政府向第三人颁发的《国有土地使用证》侵犯了其土地使用权。但是，根据涉案《国有土地使用证》宗地图所示，涉案土地与原告当时的房屋所占土地并不存在交叉重叠。而且，原告至今尚未就其使用的土地取得土地使用权证，土地四至尚未确定，故其认为涉案《国有土地使用证》的颁发侵犯其土地使用权，缺乏事实依据。原告提出其与第三人为相邻关系，故其与被诉行政行为有利害关系。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项的规定，行政行为涉及当事人相邻权或者公平竞争权的，当事人与行政行为有利害关系。但是，被诉行政行为属土地行政登记行为，是对土地使用权属的确认，一般而言不涉及通风、采光、排水等相邻权，故原告认为其与第三人存在相邻关系，其就与涉案《国有土地使用证》具有利害关系的意见，依据不足，本院不予采纳。因此，原告与被诉行政行为不具有利害关系，其起诉不符合法定条件。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告冯家端、陈建华的起诉。冯家端、陈建华不服原审裁定，向本院提起上诉称：请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院(2019)粤0891行初343号行政裁定，并指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理本案；2、徐闻县自然资源局依法承担本案二审诉讼费。理由如下：一、冯家端、陈建华与发证行政行为有利害关系。冯家端、陈建华先辈自解放前就居住在徐闻县****办东方一横路34号（冯家端、陈建华现居住地），1953年，徐闻县人民政府给冯家端、陈建华的先辈冯学山等人颁发了《土地房产所有证》。之后，冯家端、陈建华的先辈以及冯家端、陈建华一直使用徐闻县****办东方一横路34号土地，该土地实为冯家端、陈建华的世居地。冯家端、陈建华虽然后来没有申请换发国土证，但并不影响其对《土地房产所有证》中宅基地的使用，并对该宅基地完全有合法使用权。邹秀华是后来才向他人受让其现使用的土地使用权，与冯家端、陈建华为邻居，是相邻关系人。冯家端、陈建华与邹秀华曾就使用宅基地地界埋了石界，划定界点，但徐闻县人民政府给邹秀华颁发的国土证已超过石界，该行为涉及冯家端、陈建华的相邻权，侵害了冯家端、陈建华合法权益。依照《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第十二条关于：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：(一)被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”的规定，应确认冯家端、陈建华与被诉的土地登记行为有利害关系。二、一审认为冯家端、陈建华无证据证实徐闻县人民政府给邹秀华发证侵害其合法权益错误，认定冯家端、陈建华无原告主体资格而裁定驳回其起诉，实为以实体审查代替程序(主体资格)审查，显属错误。1、邹秀华一审时提供的照片及冯家端、陈建华在一审庭审时的陈述可证实，徐闻县人民政府给邹秀华发证时，冯家端、陈建华的使用土地是至原茅屋滴水，并且双方就地界己埋有界石，但徐闻县人民政府给邹秀华所发的国土证已超出界石，发证确认邹秀华用地到了冯家端、陈建华的使用土地内。冯家端、陈建华在庭上也要求办案人到现场丈量，但一审不到现场丈量，就直接认定“涉案土地与原告当时的房屋所占土地并不存在交叉重叠”，并以此认定冯家端、陈建华无证据证实徐闻县人民政府给邹秀华发证侵害其合法权益，显属错误。2、一审以行政行为合法性(实体)审查代替程序性(主体资格)审查，显属错误。对徐闻县人民政府给邹秀华发证是否侵害了冯家端、陈建华合法权益的审查，是对发证行为的合法性审查，应属冯家端、陈建华提请撤证理由是否成立、该证是否应撤销的审查，与对案件程序（主体资格）审查是两码事，一审法院以行政行为合法性（实体）审查代替程序（主体资格）审查，显属错误。三、在2017、2018年双方参与的向阳居委会、华建居委会及徐城司法所主持的调解中，没有任何人提交过邹秀华的国土证给冯家端、陈建华，冯家端、陈建华也根本不知道邹秀华持有涉案的国土证，更不曾有在调解过程中实地丈量过国土证的四至面积。冯家端、陈建华系在2019年6月5日另外一个民事案件中收到案件材料才知悉邹秀华持有的国土证的，故其起诉没有超过起诉期限。另外，邹秀华及徐闻县自然资源局在一审期间未提出起诉期限问题，一审亦未对冯家端、陈建华的起诉是否超过起诉期限作审查，二审不应直接审查并以此驳回冯家端、陈建华的诉求。经上，冯家端、陈建华依法具有原告主体资格，起诉没有超过起诉期限，一审裁定驳回冯家端、陈建华的起诉错误，应予撤销。请求二审支持冯家端、陈建华的上诉请求。被上诉人徐闻县自然资源局辩称：被诉的土地行政登记行为程序合法，事实清楚，请求二审依法裁判。原审第三人邹秀华陈述称：一、冯家端、陈建华没有证据证明其与被诉的行政行为存在利害关系，一审裁定正确。根据《物权法》第七章“相邻关系”的规定，被诉行政行为是“土地使用权的确权”，并不处理或涉及“相邻权”。冯家端、陈建华未能举证证明被诉行政行为涉及其相邻权，依法应承担举证不能的后果；其以“相邻权人”身份认为与被诉行政行为存在利害关系，与法律规定不符。冯家端、陈建华实质是认为被诉行政行为侵犯其土地使用权，但其提供的《土地房产所有证》，无法证明其是该证所登记土地的权利人，无法证明该证所登记土地就是其现居住地，无法证明该证登记的土地与邹秀华的土地存在重叠，且该证已经失效，未经国土部门核实确认，不足以与邹秀华的《国有土地使用证》对抗。因此，冯家端、陈建华与被诉行政行为没有利害关系，不具有诉讼主体资格。二、冯家端、陈建华的起诉已超过起诉期限，应依法驳回其起诉。因2017年，冯家端、陈建华拆旧房建新房影响了邹秀华房屋的使用，邹秀华遂向有关部门投诉，要求冯家端、陈建华停止侵权。相关部门组织双方调解，要求双方提供各自土地证件证明各自的权益，由此可见，冯家端、陈建华至少在2017年起就已经知道或应知道本案的《国有土地使用证》，其到2020年7月18日才提起本案诉讼，显然已经超过起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。冯家端、陈建华在二审审理期间向本院提交了两组补充证据：1、证明材料；主张证明冯学山为陈建华家公、冯家端爷爷，徐闻县****办东方一横路34号为冯学山、冯家端、陈建华世居地。2、调解情况说明及附件、照片；主张证明冯家端及陈豪为相邻关系，2017年8月双方因位于新民巷宅基地纠纷，曾向徐闻县********申请调解以及之后进行的调解情况，证实徐闻县自然资源局给邹秀华颁发的国土证侵害了冯家端、陈建华合法权益，与冯家端、陈建华有利害关系。经质证，徐闻县自然资源局对上述证据的三性没有异议；邹秀华表示对上述证据材料的三性由法院依法查明，但对其证明主张有异议，认为该证据没有确定本案土地证和行政行为构成对冯家端、陈建华侵权的结论，证明不了冯家端、陈建华与本案的利害关系。邹秀华在二审审理期间向本院提交了两组证据：1、证明；主张证明：2017年起，因冯家端、陈建华拆除旧房建新房时，超越原旧房界线，损害邹秀华的土地使用权，双方发生争议，当地居委会、司法所、住建部门、规划部门均主持过双方调解。其中，在徐闻县*********民委员会调解时，该居委会要求双方提供各自土地证，因此，冯家端、陈建华至少在2017年时已知悉本案的《国有土地使用证》。2、《人民调解申请书》、《人民调解受理登记表》、《人民调解调查记录》、《人民调解记录》、《人民调解终结书》；主张证明：2018年6月19日，邹秀华丈夫陈豪向徐闻县****人民调解委员会反映与冯家端、陈建华房屋用地的纠纷，并将邹秀华的《国有土地使用证》提交给调解委员会以及冯家端。因此，冯家端早已知悉本案的《国有土地使用证》，其到2020年才起诉要求撤证，已明显超过起诉期限。经质证，徐闻县自然资源局对上述证据的三性没有异议。冯家端、陈建华对证据1的三性及证明主张均有异议，认为在2017年冯家端、陈建华并不知道邹秀华有国土证，而是在2019年6月5日收到徐闻法院邹秀华起诉其建设用地使用权纠纷案件的材料时，才知道邹秀华国土证存在的，所以没有超过起诉期限；对证据2的三性均有异议，认为超过起诉期限。另，二审询问后，冯家端、陈建华再向本院补充了徐闻县**************民委员会分别出具的证明各一份，主张证明：2017及2018年两次纠纷调解中无任何人将邹秀华的国土证给冯家端、陈建华看过，不存在冯家端、陈建华在2017及2018年两次纠纷调解中就知道或应当知道其合法权益被侵害的事实。经审查，本院认为，邹秀华二审提供的证据1与冯家端、陈建华二审问话后补充的徐闻县********出具的证明内容存在冲突，其内容的客观性无法确定，本院不予采纳。邹秀华二审中提供的证据2以及冯家端、陈建华二审提供的两组补充证据均属于新证据，亦符合证据的三性要求，可以作为本案的定案证据使用，本院予以确认。案经本院二审审理查明，2003年9月22日，徐闻县人民政府给原审第三人邹秀华核发了徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》，登记的土地座落于徐城镇新民里三横2号，所附的宗地图显示涉案地块南至冯有清宅地。上诉人冯家端、陈建华居住的徐闻县****东方一横路34号，该房屋西北边与徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》证载地块的东南边相邻。在本案诉讼中，陈健华、冯家端与邹秀华双方均确认冯家端、陈建华居住的该房屋西北面与邹秀华名下的徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》所登记的地块东南面存在重叠的部分。另查明，2017年，冯家端、陈建华将位于徐闻县****东方一横路34号的房屋拆旧建新；2018年，冯家端、陈建华又修建了该新房屋旁边的水沟。在修建过程中，因各自地界及相邻共用土地的问题，冯家端、陈建华与邹秀华双方发生了争议并引发纠纷。在此期间，徐闻县*********民委员会、华建社区居民委员会以及徐城街道人民调解委员会曾多次组织双方进行调解，但调解未果。其中，在2018年6月20日，徐城街道人民调解委员会组织冯家端与邹秀华的丈夫陈豪进行了调解；在该次调解中，邹秀华的丈夫陈豪出示了徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》，冯家端则表示世代居住的宅基地没有办理《国有土地使用证》。2018年10月23日，徐闻县****人民调解委员会出具（2018）徐民终字号《人民调解终结书》，确认双方意见无法达成一致。本院认为：本案属于土地行政登记纠纷。本案的争议焦点有两个：一是冯家端、陈建华与被诉的徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》是否有利害关系？二是冯家端、陈建华的起诉是否超过法定的起诉期限？关于冯家端、陈建华与被诉的徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》是否有利害关系的问题。从现已查明事实可知，冯家端、陈建华所居住的房屋确实与徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》所登记的土地相邻，但本案各方当事人均确认在徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》所附的宗地图上，本应为冯家端等人宅地的地块却记载为“冯有清宅地”，该记载内容显然与冯家端、陈建华有关。另外，冯家端、陈建华与邹秀华双方均确认徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》登记的地块东南部分土地与冯家端、陈建华居住的房屋西北面存在重叠的情况。据此，可确定冯家端、陈建华与被诉的徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》存在利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款关于：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”的规定，其具有原告的诉讼主体资格。原审法院认为冯家端、陈建华与被诉的徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》不具有利害关系不当，应予纠正。关于上诉人冯家端、陈建华的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据2018年6月20日徐城街道人民调解委员会在组织陈豪、冯家端进行调解时所制作的调解笔录中所记载的“调解员：陈豪，你反映冯家端在其楼后修建水沟作为使用，其修水沟用地是公共用地吗？你称冯家端现修水沟位置占用了你当初从宅基地留出的30公分地，你是否有证据证明冯家端占用了你留出的30公分地？陈豪：是公共用地，我有证据，我的宅基地办理了《国有土地使用证》，登记在我妻子（邹秀华）的名下，证号是：徐国用（2003）第0816号。……调解员：为了解决你们双方宅基地相邻排水纠纷问题，根据陈豪提供的《国有土地使用证》，调解委员会现场勘察丈量后，依据向阳社区多次调解的处理意见，做出以下调解方案……”等内容可知，冯家端至迟在2018年6月20日已经知道徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》的具体内容，而陈建华与冯家端是母子关系，且是共同居住于发生纠纷地旁边的徐城街道东方一横路34号房屋内，据此可确定陈建华当时对徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》的具体内容也是知悉的。但冯家端、陈建华在2019年7月22日才提起本案诉讼，显然已超过了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”以及第六十五条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”中所规定的“一年”法定期限。冯家端、陈建华声称其于2019年6月5日才知道邹秀华持有徐国用（2003）第0816号《国有土地使用证》的辩解意见与事实不符，本院不予支持。邹秀华认为冯家端、陈建华提起本案诉讼已超过法定起诉期限的上诉意见理据充分，本院予以支持。综上，上诉人冯家端、陈建华的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审裁定虽论述的理由不当，但处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 黎振华二〇二〇年八月二十四日法官助理 莫望春书 记 员 占 健附相关的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。