山东省济宁市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁08民终1643号上诉人（原审原告）：济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会，住所地济宁市任城区牛市街牛市居委。法定代表人：孟庆玲，主任。委托诉讼代理人：宋铭，济宁任城古槐法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：王玉民，男，1966年2月8日出生，汉族，住济宁市任城区。委托诉讼代理人：朱留磊，山东治恒律师事务所律师。上诉人济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会（以简称牛市居委）因与被上诉人王玉民确认合同效力纠纷一案，不服山东省济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811民初8125号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月1日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。牛市居委上诉请求：撤销一审判决，改判支持支持上诉人的诉讼请求或发回重审。事实和理由：第一，一审判决对事实认定不清。1、上诉人前身是牛市村民委员会，在1995年之前一直是农村，全体村民均为农业户口，土地为集体土地。1995年4月27日，山东省人民政府以“鲁政字1995-65号”文件将牛市村民转为城镇居民户口。国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国家所有。国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第(五)项的解释意见》(国法函【2005】36号)指出：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于国家所有，是指“可以依法征收为国家所有”。牛市村民户口转变后，土地一直没有依照法律规定进行行政征收，因此，本案诉争土地在未经依照法律规定的权限和程序征收之前，仍应为集体土地。2.由于涉案土地没有经过权属登记，经金城街道办事处申请，济宁市国土资源局任城区分局对于涉案土地进行了详尽的调查，形成了一整套文档材料，最终于2018年9月18日出具了说明，证明涉案土地为牛市社区集体建设用地。作为任城区土地管理部门，济宁市国土资源局任城区分局做出的这一具有行政性质的土地权属及土地性质证明应是最具有权威性的，但一审判决却以与“鲁政字1995-65号”文件的相关规定不一致不予认可，这是完全错误的。事实是“鲁政字1995-65号”文件规定的将集体土地收归国有并没有进行下去，没有进行行政征收，土地性质并没有发生改变，对于这一点济宁市国土资源局任城区分局作为土地行政征收执行者是最具有发言权的。第二，一审判决适用法律不当。1.我国现行对于土地管理的法律是《中华人民共和国土地管理法》。根据该法第二条等相关法律的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，也就是说土地所有权不得转让。而本案涉案合同却转让了土地所有权，被上诉人一审辩称是笔误完全是在狡辩，事实上被上诉人完全明白涉案土地是集体土地，拥有的是所有权，而不是国有土地的使用权，因此合同转让的是集体土地所有权。2.一审判决视现行法律于不顾，只字未提《中华人民共和国土地管理法》，无视该法对土地所有权不得转让的规定，无视集体土地所有权不得向村集体经济组织成员以外的人员转让的规定，直接适用了没有颁布实施、甚至于还没有形成最后定稿的《土地管理法(修正案)》来作为定案依据，这是错误的。3.一审判决一边认为涉案土地是国有土地，一边又认为“目前作出禁止农村房屋买卖的规定只是一些政策性文件”，这显然是互相矛盾的。事实上根据地随房走、房随地走的原则，集体土地之上建设的房屋只能在本集体经济组织成员之间相互转让，被上诉人不是牛市村民，合同中转让建于集体土地之上的房屋显然是无效的。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律不当，涉案合同违反了效力性强制性规定，应予以认定为无效，请求法院依法支持上诉人的上诉请求。王玉民答辩称，一、上诉人诉称与事实严重不符，本案诉争合同中的土地根本不是集体土地。其一，该土地在城市辖区内，我国《土地管理法》第九条明确规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；其二，山东省人民政府鲁政字(1995)65号文件批复：牛市村1545人转为城镇居民户口，对现有土地要登记造册，由所在县、区省土地管理部门代政府收归国有、统一管理；其三、国务院令第653号《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。因此，上诉人主张的涉案土地属农村集体土地是错误的，即使政府土地管理部门没有办理征收登记手续，也不能否认其土地的国有性质。根据我国新的《土地管理法》规定，我国现有土地的性质有两种，一是国有土地，二是农村集体土地。农村集体土地的权属主体是全体村民，由村集体组织经营管理，本案上诉人早在1995年就已经“村改居”，原农村村民已改为城市居民，村集体已改为居委会，其原有的土地性质自然应发生变化，村民和村集体都不存在了，何来农村集体土地。二、一审判决适用法律并无不当。从本案《门面房土地转让协议》总体内容和价值来看，本案转让的主要是门面房，其价值占整个转让合同价款的四分之三，所谓的土地实际是院落，从其具体位置来看，其西、北、南均是院墙，东面是本案诉争的门面房，没有进出口，只能从门面房进出，其实是附属于门面房的一个院子，在合同签订时，书写了土地的所有权转让，纯属笔误或者是对法律知识的匮乏，其“土地所有权转让”的条款肯定是无效的，但综合整个合同来看，也仅是该部分条款无效，不影响整个合同的效力。虽然我国《城市房地产管理法》第37条规定了“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”，但是该条的规定是管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。根据合同法解释(二)第14条规定，合同法第52条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。我国《物权法》第15条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。本案合同中的土地和房产，虽然没有办理产权登记，但是合同是有效的，上诉人主张合同无效没有法律依据。综上，上诉人一再主张本案诉争的土地是农村集体土地，应当适用相关的法律，但事实上上诉人从始至终都没有提交切实有效的证据证明该土地的农村集体土地的性质，而客观事实已经表明该土地性质就是国有土地，上诉人之所以纠缠于此，其目的就是为了避重就轻，混淆整个转让合同的性质和主要内容，企图以点带面，进而达到整个合同被确认无效的目的。新的《土地管理法》无论对国有土地还是农村集体土地使用权，都不禁止合法转让，对城市中的房屋转让更不禁止。因此，上诉人的上诉请求与事实不符，更于法律无据，双方签订的《门面房土地转让协议》合法有效，对双方当事人具有法律约束力，一审判决在事实认定和法律适用上是正确的，故请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。牛市居委向一审法院起诉请求：1、请求依法确认原、被告双方签订的《门面房土地转让协议》无效;2、判决被告立即腾退土地及门面房并交付给原告。一审法院查明事实：被告王玉民原曾租用原告牛市居委位于古槐北路门面房一处。针对被告租用的上述门面房以及土地，2010年1月13日,原告牛市居委作为甲方,被告王玉民作为乙方,签订了一份门面房土地转让协议。协议的主要内容:一、乙方购买土地的方位坐落地在济宁丝杠厂北墙至三官庙居民楼南墙(南北口东西长:36.02米;东西口南北长由济宁丝杠厂北墙外1.5米处,向北延长至15.4米止).二、乙方购买甲方土地共计0.84亩,每亩单价人民币48万元,共计人民币40.32万元。三、乙方购买甲方古槐北路一门面房,一层:东西宽7.4米,南北长15.3米,二层:东西宽8.9米,南北长15.3米,共计面积249.39平方米。每平方米按5100计价,共计127.19万元。四、土地房屋总价款167.51万元。五、土地转让后,土地的所有权、使用权,随之归属乙方。甲方不得干预乙方的使用和处置。六、在土地进行过户时,甲方协助乙方办理有关手续,所产生的一切费用均由乙方承担……协议签订后，被告王玉民称其13次向原告交付款项合计1517849元，原告均向其出具了收据。原告则认为被告共计交付1467849元。因原告未能协助办理相关产权手续,而未再支付剩余尾款。被告王玉民使用案涉房屋及土地经营洗浴中心至今。诉讼中，被告王玉民表示双方所签协议第五条“土地转让后,土地的所有权、使用权,随之归属乙方。甲方不得干预乙方的使用和处置。”是笔误，应当为使用权。该部分内容违法，应当无效，但不能导致合同的整体无效。另查明,1995年4月17日,山东省人民政府以鲁政字【1995】65号文暨山东省人民政府关于将济宁市泗水县南关街村等无地农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复中：“……济宁市市中区牛市村1545人……经批准转户的人口,在1995年5月31日前办好转户等手续……对现有土地要登记造册,由所在县区土地管理部门代政府收归国有，统一管理。国家、集体建设需要土地时，按国家有关规定依法办理有偿划拨土地审批手续。2018年9月18日，济宁市国土资源局任城区分局出具说明:“该宗（争议）土地位于古槐路以西，常青回迁楼以南,古槐广厦以北,牛市居委土地以东,面积739平方米,经现场调查，四邻确认，该土地为金城街道牛市社区集体建设用地。”2017年10月9日，原告以门面房土地转让协议违反效力性强制性法律规定，且签订时原告方全体集体经济组织成员均不知情为由,诉至法院,要求确认原、被告双方签订的门面房土地转让协议无效,并由被告腾退土地及门面房交付给原告。一审法院认为，本案争议的焦点为2010年1月13日签订的门面房土地转让协议的效力问题。原告主张合同无效的依据之一是签订合同时原告方全体经济组织成员均不知情；之二是认为该协议中关于转让土地和房产的内容违反效力性强制性法律规定。首先，对于签订合同时原告方全体经济组织成员是否知情的问题，原告并未提交有效证据加以证明。证人汪某出庭作证，表示其原系牛市居委主任，当时村里盖老年公寓，需要资金，借不到钱。村集体协商开会讨论决定，把王玉民租赁的门面房卖掉。村委指派杨红霞与王玉民洽谈，王玉民同意购买，当时按第三方评估的价格，村里按照以往卖房、地的惯例，参照土地买卖合同样本，与王玉民签订的协议。同时召开了村民代表会议，村民代表都一致同意。合同是2010年初签订的，王玉民分期分批给的钱，直到其退休的时候还有不到20万元没给。房屋也由王玉民一直使用至今。村里活动及政务每年两次公开，村民也没有提出过异议。由此，原告主张签订合同时全体经济组织成员均不知情，与事实不符，且未有证据，对其上述主张，不予采信。其次，对于该协议中关于转让土地和房产的内容是否违反效力性强制性法律规定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第十四条规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。现行法律、行政法规对案涉房屋类型买卖没有禁止性强制规范，目前作出禁止农村房屋买卖的规定只是一些政策性的文件，属于管理性强制性规定，并不影响合同的效力。本案中，原告牛市居委与被告王玉民之间所签订的门面房土地转让协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律法规的强制性规定，应认定为有效。且双方当事人在协议签订后，依约全面履行合同义务，王玉民依约支付了合同约定绝大部分款项，并管理使用房屋至今。上述合同约定亦未有损害国家、集体和社会公共利益的情形，应属合法有效。虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十七条规定了“未依法登记领取权属证书的房地产不得转让”，但是该条的规定是管理性强制性规定，不属于效力性强制性规定。另《土地管理法（修正案）》已于2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，对集体建设用地入市也进行了规定。《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。该规定明确对不动产变动的原因与结果进行了区分,将合同效力与物权效力相区别。涉案房产虽然没有办理产权登记，但并不影响涉案合同的效力。综上所述，原告要求确认双方所签协议无效并要求被告腾退土地房屋，证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国物权法》第十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会的诉讼请求。案件受理费100元，由原告济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会负担。本院对一审法院查明事实予以确认。本院认为，国家土地管理局于1995年3月11日印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号文）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”牛市社区于1995年撤销农民集体建制改为社区，人口全部转为非农业人口，根据上述规定，涉案的土地归国家所有。牛市居委与王玉民双方自愿订立涉案的门面房土地转让合同，系双方真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，亦未有损害国家、集体和社会公共利益的情形，合同合法有效。虽然牛市居委与王玉民在涉案合同中对土地所有权进行了约定，但根据法律规定土地属于国家或农民集体所有，个人并不能取得土地所有权，该约定属于双方的认识错误，该内容无效不影响合同其他内容的效力。且涉案合同签订后，王玉民管理使用涉案门面房至今，也向牛市居委支付了合同约定的绝大部分款项，现牛市居委主张涉案合同无效、要求王玉民腾退房屋，有违诚实信用原则和公平原则，一审法院未予支持并无不当。综上所述，上诉人济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人济宁市任城区金城街道办事处牛市社区居民委员会负担。本判决为终审判决。审判长  朱壮男审判员  史宝磊审判员  张 芳二〇二〇年九月十五日书记员  金广洋