甘肃省陇南市中级人民法院行政判决书{文书名称}（2020）甘12行终35号上诉人（原审被告）陇南市武都区林业和草原局。法定代表人陈某。被上诉人（原审原告）胡某，现住陇南市。上诉人陇南市武都区林业和草原局（以下简称武都林业草原局）因被上诉人胡某不服其林业行政决定一案，经康县人民法院（2018）甘1224行初24号行政判决后，胡某不服，向本院提起上诉。本经审理后，以（2019）甘12行终30号民事裁定发回重审。原审法院重审后，作出（2020）甘1224行初2号行政判决，武都林业草原局不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，安场湾林场位于武都区城郊、东江、龙凤、马街四乡镇的交界处，有四个乡镇，十四个村，其中包括武都区钟楼滩街道办（原城关镇）和东江镇、城关镇腰道村（现在的钟楼滩街道办），东江镇半山村、东江水村、胡家坪村、赵家坪村等。种植有华山松、油松等树种。1983年前，原武都县北峪河治理管理局城郊工作站工作人员找到原告胡某，让胡某负责护林工作，并以每人每月45元的工资聘请了4个护林员。1984年胡某带树仔，雇佣小工开始种树，原武都县北峪河治理管理局城郊工作站未给胡某支付报酬，胡某曾向政府反映造林护林资金的短缺匮乏问题，在资金未发放的情况下，继续造林护林。1984年胡某与原武都县北峪河治理管理局城郊工作站签订《安场湾林地承包合同书》，双方约定了承包面积，管护责任等权利义务，造林期限及进度，育苗的权利归属、承包报酬等。合同签订后胡某向原武都县公证处申请合同公证，原武都县公证处于1984年10月26日作出了[1984]武证字第255号《公证书》对承包合同进行了公证。1988年12月22日胡某与原武都县北峪河治理管理局城郊工作站双方协商又签订了《安场湾林场连续承包合同书》，合同约定了承包面积、育苗投资分成、承包报酬、管护责任、承包期限（1989年1月1日至1993年12月30日）等。胡某在植树造林、护林期间，投入了大量人力、物力，负有债务，胡某要求原武都县北峪河治理管理局城郊工作站按照承包合同约定支付报酬未果。2002年胡某向原武都县人民政府反映申请解决安场湾林场造林费、管理费问题，政府对原告胡某承包安场湾调查核实，并以武政发[2002]088号文件向原陇南行署作出了《关于安场湾造林点造林护林有关问题的报告》，该报告确认：“1.补偿胡某通过私人借贷及银行贷款垫付的造林费及管理经费是安场湾林场发展的关键问题；2.胡某同志承包安场湾林场以来，林地面积增加4097亩，当时的造林补助费标准每亩20元，国家应补助81940元；3.造林费、管护费、育苗费三项合计157424.20元；4.护林员报酬没有专项经费”。请求行署予以解决，但未解决。2003年胡某向原武都县北峪河治理管理局城郊工作站申请解决安场湾林场造林费、管理费、工资、苗木欠款问题，原武都县北峪河治理管理局城郊工作站以武北管字[2003]14号文件向原武都县人民政府报告请求解决，仍未解决。2013年5月7日，原陇南市武都区林业局、陇南市武都区北峪河治理管理局以武林字[2013]56号文件作出了关于北峪河流域森林管护人员纳入国家级公益林生态效益补偿政策的实施方案，明确胡某等93名护林员工资每人每月240元，在被告提交的陇南市武都区2013年度至2018年度重点公益林中央财政集体公益林生态效益补偿基金兑现花名册显示胡某管护50亩，每亩11元，每年度550元。胡某于2014年向上级机关上访，陇南市武都区集中处理信访突发问题及涉访群体性事件2014年第4次联席会议纪要，会议研究交办关于胡某信访案件决定，由原陇南市武都区林业局负责安排技术人员，涉及相关乡镇配合，对安场湾林场进行实地勘界确权，由原陇南市武都区林业局一次性解决30万元给予胡某管理费补助，相关单位负责与胡某签订好息诉罢访书。2014年10月11日原陇南市武都区林业局与胡某签订了由武都区财政一次性给胡某解决30万元管理费补助，胡某不得以任何理由和借口上访的“息诉罢访协议”，同日，胡某领取了由原陇南市武都区林业局落实的30万元管理费补助。2018年9月10日原告向被告原陇南市武都区林业局递交了申请办理林权证的申请书，2018年9月12日被告原陇南市武都区林业局给原告出具了书面的《关于胡某申请安场湾林场确权颁证不予受理告知书》，该告知书以“胡某提出关于对安场湾林场确权并颁发林权证的申请，经核查，胡某与原武都县北峪河治理管理局城郊工作站签订的《安场湾林地承包合同》相关事宜已于2014年9月18日经武都区信访联席会议商定解决完结。根据《中华人民共和国森林法》等有关法律规定，安场湾林场属于国家所有，胡某申请将安场湾林场确权并颁证的申请不符合有关法律规定”为由对原告胡某申请确认颁发林权证的申请，不予受理。原告认为该告知书的理由不成立，原因有两点：第一点，陇南市武都区集中处理信访突发问题及涉访群体性事件2014年第4次联席会议纪要商定关于勘界确权工作内容被告未完成；第二点，陇南市武都区国有林场仅有两处分别为渭子沟林场、洛塘林场，被告没有事实根据和法律、行政法规支撑情况下认定安场湾林场属于国有林场，属于违法行为。原告对被告作出的不予受理告知书不服，向本院提起行政诉讼。原审法院认为，原告胡某于2018年9月10日向被告原陇南市武都区林业局递交了关于对安场湾林场确权并颁发林权证的申请，被告原陇南市武都区林业局作为武都区人民政府的林业行政主管部门在收到申请书后应当按照管理权限负责办理林权确权处理的具体工作，对存在林权争议的，应及时调解，对争议未达成协议的，应当制作处理意见书，报武都区人民政府作出决定。而被告武都区林业局在收到原告胡某对安场湾林场确权并颁发林权证的申请后，未对原告胡某及可能涉安场湾林场权属相关方进行调解，直接就安场湾林场的权属认定为国家所有，作出了武林函[2018]60号《不予受理告知书》。被告武都区林业局作出的《不予受理告知书》在形式上虽是程序性告知行政行为，但告知书中的内容对于可能存在的权属争议作出了实体上的认定，认为不存在林权争议的事实，不予受理告知行为实际变为行政决定，故被告武都区林业局既不履行受理林权确权处理申请的义务，未对可能存在的林权争议及时调解，更僭越本应为武都区人民政府的权限，越权作出安场湾林场权属认定这一具体行政行为，存在违法情形，为此被告武都区林业局2018年9月12日作出的武林函[2018]60号《不予受理告知书》应予撤销，被告陇南市武都区林业、草原局应当在法定期限内针对原告胡某的申请依法履行法定职责。对于原告胡某要求被告陇南市武都区林业和草原局受理原告林权登记申请，履行向原告核发林权证这一法定职责的诉讼请求，因该请求系被告陇南市武都区林业、草原局在法定期限内针对原告的申请依法履行法定职责后的后续行政行为，故本案不予处理。据此，原审法院判处：一、撤销被告陇南市武都区林业、草原局（原陇南市武都区林业局）2018年9月12日作出的武林函[2018]60号《不予受理告知书》；二、责令被告陇南市武都区林业、草原局在法定期限内针对原告胡某的申请依法履行法定职责。案件受理费50元，由被告陇南市武都区林业、草原局负担。武都林业草原局上诉请求：1.撤销康县人民法院(2020)甘1224行初2号行政判决书，依法改判或发回重审;2.一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。理由：(一)一审适用法律错误，上诉人无履行法定职责的义务。一审适用《林木和林地权属登记管理办法》及《中华人民共和国森林法实施条例》来判决上诉人依法对被上诉人的申请履行法定职责，适用法律错误。根据《不动产登记暂行条例》第五条第一款第(三)项、第七条第一款之规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。被上诉人的申请应当向不动产登记机构申请，上诉人无法定义务。二、安场湾林场属国有林场的事实不可辩驳。根据上诉人提供的各文件及会议纪要能够明确的一点是，安场湾林场的国有性。不是所有的国有林场都进行了标注与明示，也存在着大量的没有明示的国有林场。故请求依法改判。二审期间，双方均未提交新证据，二审认定事实与一审一致，对原审认定事实本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》及原国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》的规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，地方各级人民政府林业行政主管部门按照管理权限负责办理林权争议处理的具体工作。当事人申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理。林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，原武都区林业局作为法定的受理林权争议申请的部门，对胡某提交的林权确权申请应予受理并作出相应处理，其作出的《不予受理告知书》属于行政机关不履行法定职责的情形，因而违法。故原审法院判处撤销武都林业草原局（原陇南市武都区林业局）2018年9月12日作出的武林函[2018]60号《不予受理告知书》并责令其在法定期限内针对胡某的申请依法履行法定职责并无不当，应予维持。武都林业草原局上诉称，根据《不动产登记暂行条例》第五条第一款第(三)项、第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”之规定，胡某应当向不动产登记机构提出申请，武都林业草原局无法定义务。本院认为，该规定系针对林权权属清楚，无任何争议的情况下，申请人办理权属登记的情形时适用，该规定并不能说明不动产登记机构具有解决权属争议的职能，故对该项上诉请求不予支持。武都林业草原局还称自武都区委办公室与武都区人民政府办公室于2019年1月22日联合印发武办发（2019）10号关于印发《陇南市武都区机构改革方案》的通知后，其已不再具有履行受理林权确权处理申请的行政职能，经审查，该通知载明：“区林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合，组建市自然资源局武都分局，为市自然资源局派出机构”、“组建林业和草原局，作为区政府工作部门，由市自然资源局领导和管理。”该通知并未明确注明武都林业草原局不再具有履行受理林权权属争议的行政职能，且其在接收胡某申请时法律有明确规定其具有该项行政职能，如其认为不再具有上述职能时，应将胡某的申请转交具有履行受理林权权属争议职能的行政机关，并明确告知胡某职能变更的相关情况。综上，武都林业草原局的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，证据充分，判处适当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由武都林业和草原局负担。审判长 王彩霞审判员 张曜曦审判员 李海涛二〇二〇年九月二十一日书记员 龙姝颖