北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初69号原告赵连军，男，1970年2月14日出生，汉族，北京市顺义区村民。被告北京市顺义区园林绿化局，住所地北京市顺义区中山南街**，统一社会信用代码11110110000092988K。法定代表人于宝鑫，局长。委托代理人王锐锋，北京市顺义区园林绿化局森林公安处副处长。委托代理人杨海民，北京盛友律师事务所律师。原告赵连军不服被告北京市顺义区园林绿化局于2019年8月13日作出的京顺绿罚决字〔2019〕第10号《行政处罚决定书》，于2020年2月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月12日立案后，于2020年2月13日向被告北京市顺义区园林绿化局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告赵连军，被告北京市顺义区园林绿化局的委托代理人王锐锋、杨海民到庭参加诉讼。因受新型冠状病毒肺炎疫情影响，本案自2020年2月12日至2020年5月19日期间不计入审理期限。本案现已审理终结。2019年8月13日，被告对原告作出了京顺绿罚决字〔2019〕第10号《行政处罚决定书》，主要内容是：“经依法查明，赵连军，于2013年在顺义区后沙峪镇董各庄村其承包地内建设大棚，其中5栋大棚部分在《顺义区林地保护利用规划（2010-2020）》73号图斑3级林地内，面积为1265平方米，未经北京市顺义区园林绿化局批准并审核同意，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条、北京市园林绿化局京绿法发〔2017〕9号文件之规定。上述行为及事实有询问笔录、现场检查（勘查）笔录、土地承包合同、疑似图斑调查报告、鉴定意见等证据为证，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《北京市园林绿化行业违法行为处罚裁量基准表》C43071A020之规定，本机关作出如下决定：责令赵连军于2019年8月15日至2019年12月31日期间恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元的罚款壹万贰仟陆佰伍拾元整即12650元。本决定书中的罚款，限你于收到本决定书之日起，十五日内到本市银行缴纳。到期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如对本行政处罚决定不服，可于接到本决定书之日起六十日内，向北京市园林绿化局申请行政复议，也可以于六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起诉讼，逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”原告诉称：原告于2012年10月，经顺义区后沙峪地区办事处董各庄村村民委员会（以下简称董各庄村委会）同意，双方就原告有偿承包种植果树签订了《种植果树承包合同》。但被告却于2019年8月13日送达给原告一份行政处罚决定书，认为原告承包范围内有部分林业用地，并责令原告于2019年8月15日至2019年12月31日期间恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元罚款，共计12650元。而实际上，被告所作出的该行政处罚没有任何事实依据，且违反法定程序，纯属滥用职权，违法行政。该行政处罚决定书严重侵犯了原告的合法权益，故起诉，请求：1．依法撤销被告于2019年8月13日对原告作出的编号为京顺绿罚决字〔2019〕第10号《行政处罚决定书》；2．本案的诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1．现状图，证明手机百度所查出的该地块涉案土地现状分布图，未显示为林地。2．顺义区土地利用总体规划图（局部），证明原北京市国土资源局顺义分局对涉案土地作出的信息公开图例，未显示该块土地为林地。3．照片，证明北京市顺义区后沙峪镇人民政府（以下简称后沙峪镇政府）将涉案土地批准为设施农业项目时的管理通告牌。4．分布图，证明后沙峪镇政府农业科、林业站悬挂的林业分布图，并未显示涉案土地为林地。5．设施农业项目规范管理标准，证明后沙峪镇政府在该块涉案土地上设立的土地规划和现状，并批准为设施农业项目。6．证明信，证明董各庄村委会未接到任何单位关于涉诉土地为林地的通知。7．行政处罚决定书及行政处罚缴款书，证明被告作出了处罚。被告辩称：2018年2月26日，被告收悉北京市园林绿化局关于开展2017年森林资源管理检查违法违规占用林地图斑调查处理文件。同日，被告依法对顺义区后沙峪镇董各庄村73号图斑对应土地的涉嫌改变林地用途违法行为立案调查。在见证人徐振海的见证下，被告依法对林保73号图斑地块进行了现场检查、勘验，确认大棚面积为67314平方米，硬化路面面积1411平方米，并制作了现场图。2018年5月22日，北京中林联林业规划设计研究院有限公司受被告委托，出具了《赵连军擅自改变林地用途调查鉴定意见》，确认顺义区林保规划73号图斑中原告承包地内多处建筑占用林地面积为1265平方米。调查期间，被告对相关涉案人员进行了依法询问。经询问，原告确认未经被告审批，在涉案承包地上修建了大棚，并就修建大棚位置在73号图斑进行了确认。经查证后，被告根据《北京市园林绿化局关于有关法律法规在我市实施过程中适用问题的指导意见》（京绿法发〔2017〕9号）第二条规定，认定原告在承包地内建设多处建筑占用林地的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条之规定，并根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款和《北京市园林绿化行业违法行为处罚裁量基准表》C43071A020规定，决定拟对原告予以处罚。被告于2019年7月18日作出《行政处罚先行告知书》和《听证权利告知书》，并送达给原告。2019年7月23日，原告向被告提出听证申请。被告于2019年8月9日就原告擅自改变林地用途案举行了听证会。2019年8月13日，被告依法作出涉案的《行政处罚决定书》以及《责令限期恢复原状通知书》《行政处罚缴款书》。2019年8月14日，被告将上述文书送达给原告。综上所述，被告认定原告改变林地用途事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据和法律依据，证据是：1．行政处罚决定书及送达回证，证明被告对原告行政处罚决定的结果。2．立案呈批表，证明案件来源和立案时间。3．检查（勘验）笔录及现场照片。4．疑似图斑调查报告及赵连军擅自改变林地用途案调查鉴定意见，证明原告占用林地面积为1265平方米。5．询问笔录，证明原告确认未经审批建设大棚的事实。6．北京市顺义区园林绿化局关于赵连军擅自改变林地用途案行政许可说明，证明原告建设大棚应办理征用林地审批手续且未办理。7．租赁合同，证明原告租赁土地来源。8．《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》及送达回证，证明被告依法将拟决定行政处罚事项先行告知，被告依法向原告告知听证权利。9．授权委托书，证明原告收取《行政处罚先行告知书》和《听证权利告知书》。10．听证申请书，证明原告提出听证申请。11．听证笔录，证明根据申请，被告就原告擅自改变林地用途案举行了听证会。法律依据是：北京市园林绿化局关于印发《北京市园林绿化局关于园林绿化有关法律法规在我市实施过程中适用问题的指导意见》的通知（京绿法发〔2017〕9号）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，原告提交的证据7中的行政处罚决定书和被告提交的证据1中的行政处罚决定书均系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，原告提交的证据2、5、证据7中的行政处罚缴款书以及被告提交的证据1中的送达回证、证据2-11均客观真实、来源合法，与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明原告租赁涉案土地种植大棚，涉案土地的土地利用总体规划为一般农地区，而林地保护利用总体规划为林地，以及被告针对原告作出被诉处罚决定的过程，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。第三，原告提交的证据1、4不能证明该图的性质，证据6没有经手人签字，且不能证明其所建大棚涉及土地是否符合林保规划，故本院对上述证据均不予采纳。第四，原告提交的证据3与本案被诉行政行为不具有关联性，本院不予接纳。经审理查明：原告曾用名为赵连江。2012年11月1日，原告与案外人吴卫东、刘铁银签订了《租赁合同》。合同约定：吴卫东、刘铁银将其二人于1999年10月21日与董各庄村委会签订的果树承包合同中的90亩土地转租给原告经营，合同期限为：自2012年10月21日至2029年10月21日，用途为：合法经营。2013年，原告开始在上述承包地内建设种植大棚，至2015年建设完成。此后，原告在大棚内种植蔬菜、水果，并对外出售。2018年2月26日，被告接到上级机关移交的案件线索，反映案外人杨宝健和赵连江（原告）在北京市顺义区后沙峪镇董各庄村73号图斑，未经林业主管部门审核同意，擅自占用集体林地建大棚。被告于同日予以立案，并到董各庄村73号图斑地块进行检查、勘验、拍照。现场勘验时，顺义区保安公司的保安徐振海在现场见证，并在检查（勘验）笔录上签名确认。2018年3月21日，经负责人批准，被告将此案的办理期限延长了2个月。2018年3月29日、2018年4月28日和2018年5月22日，被告对原告进行了三次询问调查，并告知其享有陈述和申辩的权利。原告在73号图斑中圈出了其所建的5个温室大棚部分的对应位置，并认可面积为1265平方米，但其表示以前不知道承包地是林保规划的林地。2018年5月21日，被告委托北京中林联林业规划设计研究院有限公司对林保规划73号图斑中原告承包地中涉嫌擅自改变林地的面积进行评估鉴定。2018年5月22日，鉴定机构作出《赵连军擅自改变林地用途案调查鉴定意见》（BG-2018-Z-002-4），结论是：顺义区林保规划73号图斑中赵连军承包地内多处建筑占用林地面积共计1265平方米。同日，被告向原告送达了《行政处罚先行告知书》，告知了原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并再次告知其享有陈述和申辩的权利。2018年5月25日，被告根据上述调查的情况和证据，对原告作出京顺绿罚决字〔2018〕林地第3号《行政处罚决定书》，处以罚款12650元，并于2018年5月30日将上述处罚决定书送达给原告。原告不服，直接向本院提起行政诉讼，本院于2019年6月14日作出（2019）京0113行初37号行政判决书，以被告作出的上述《行政处罚决定书》违反法定程序为由，依法撤销了被告作出的京顺绿罚决字〔2018〕林地第3号《行政处罚决定书》。原、被告双方在法定期限内均未提起上诉，该判决已经发生法律效力。2019年7月18日，被告向原告重新作出《行政处罚先行告知书》，并作出《听证权利告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，其享有陈述和申辩的权利及申请听证的权利。同日，被告将上述两份告知书送达给原告。2019年7月23日，原告向被告提出了听证申请。2019年8月9日，原告参加了被告组织召开的听证会。2019年8月13日，被告作出本案被诉的京顺绿罚决字〔2019〕第10号《行政处罚决定书》，并于次日向原告送达。因不服该《行政处罚决定书》，原告在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另，根据《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》，73号图斑内的土地是3级保护林地（非生态公益林），图斑面积为74724平方米。原告所建的5栋大棚的各一部分，即1265平方米在该图斑内，原告未办理上述大棚的征占用林地的审批手续。根据顺义区土地利用总体规划（2006—2020年），上述土地规划用途为一般农地区，并非林业用地区。本院认为：《中华人民共和国森林法》（2009年修订）第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。《中华人民共和国森林法实施条例》（2011年修订）第四十三条第一款规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《林业行政处罚程序规定》第八条第一款规定：县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。根据上述法律并参照规章规定，被告作为顺义区林业主管部门，对辖区内违反林业法律法规等规定的行为，具有进行行政处罚的法定职权。本案中，虽然原告所建5栋大棚的各一部分位于《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》之内，，地类性质属于3级保护林地非生态公益林），但是根据顺义区土地利用总体规划（2006—2020年）显示，上述大棚所在地的土地规划用途为一般农地区，而非“林业用地区”，且在土地利用总体规划中，“一般农地区”与“林业用地区”两种规划用途系并列关系。因此，根据土地利用总体规划，原告所建大棚并未占用林业用地。在林地保护利用规划和土地利用总体规划存在冲突的情况下，被告仅以林地保护利用规划为准，认定原告存在非法占用林地的行为，并对其作出处罚，其作出的处罚决定属于认定事实不清，依法应予撤销。本案庭审中，原告对于被告的执法程序没有异议。经审查，本院对被告执法程序的合法性予以确认。综上所述，被告作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区园林绿化局于二〇一九年八月十三日作出的京顺绿罚决字〔2019〕第10号《行政处罚决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区园林绿化局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  宋 颖人民陪审员  杨艳荣人民陪审员  宋淑英二〇二〇年九月二十八日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘