广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终321号上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村鹅岭经济合作社。负责人徐宗耀，主任。上诉人（原审原告）广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村瓦岭经济合作社。负责人徐永定，主任。以上两上诉人共同委托代理人章利兵，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。以上两上诉人共同委托代理人魏兴英，广东卓凡（仲恺）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人李雪玲，该局工作人员。委托代理人何小静，广东伟伦律师事务所律师。原审第三人惠州市惠胜精密工业有限公司。法定代表人刘金胜。委托代理人陈福，广东商达（惠州）律师事务所律师。原审第三人惠州市长业发展有限公司。法定代表人张楚斌。上诉人广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村鹅岭经济合作社（以下简称鹅岭经济合作社）、广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村瓦岭经济合作社（以下简称瓦岭经济合作社）与被上诉人惠州市自然资源局、原审第三人惠州市惠胜精密工业有限公司（以下简称惠胜公司）、原审第三人惠州市长业发展有限公司（以下简称长业公司）因撤销国有土地使用权证一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，2012年1月16日，被告向第三人惠州市惠胜精密工业有限公司（以下称“惠胜公司”）颁发证件号为惠府国用（2012）第130*****014号的《国有土地使用权证》。2016年5月6日，原审法院受理了惠州市长业发展有限公司（以下称“长业公司”）起诉案外人惠州**五金塑胶制品有限公司（以下称“*泰公司”）、惠胜公司建设用地使用权转让合同纠纷一案[案号:（2016）粤1302民初2319号]，于2016年6月22日公开开庭审理，惠州仲恺高新区陈江街道五一村鹅岭村民小组（以下称“鹅岭村民小组”）、惠州仲恺高新区陈江街道五一村瓦岭村民小组（以下称“瓦岭村民小组”）作为该案第三人参加了诉讼。该案已查明惠胜公司名下惠府国用（2012）第130*****014号的《国有土地使用权证》的颁证时间、权属来源，鹅岭、瓦岭村民小组也在该案中述称“涉案土地证上18294.62平方米土地中，其中4540.62平方米土地并未征用，仍属于答辩人所有”。原审法院就该案于2018年5月16日作出（2016）粤1302民初2319号《民事判决书》，该判决经惠州市中级人民法院二审审理后，于2018年9月10日作出（2018）粤13民终3317号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。2020年3月18日，本案两原告诉至原审法院，请求判如所请。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”两原告在本案中已自认在2015年发现了案涉争议的4229.49平方米土地已由被告挂牌出让并办证的事实，且在（2016）粤1302民初2319号案的审理过程中，两原告也围绕惠府国用（2012)第130*****014号《国有土地使用权证》发表了相关意见，证明两原告最迟也应该在2016年6月22日开庭时知道被告的案涉具体行政行为，但两原告直至2020年3月份才提起行政诉讼,已明显超过法定起诉期限，且两原告也未能提供证明符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条情形的证据，依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第(二)项之规定,裁定如下:驳回原告广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村鹅岭经济合作社、广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村瓦岭经济合作社的起诉。本案受理费50元（原告广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村鹅岭经济合作社、广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村瓦岭经济合作社已预交），原审法院予以退回。上诉人鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社向本院上诉称，原裁定确有错误，程序违法，应予以撤销，发回重审。一、涉案惠府国用（2012）第130*****014号《国有土地使用权证》涉及不动产权登记，应适用《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，最长起诉期限为20年，本案我方于2020年3月18日起诉，并未超过起诉期限，原裁定适用法律错误。惠州市自然资源局于2012年1月6日向惠胜公司颁发涉案《国有土地使用权证》，惠州市自然资源局在作出涉案具体行政行为时，并未告知我方该具体行政行为的具体内容及起诉期限。根据我国《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，我方认为，关于不动产的案件起诉期限最长是20年，我方起诉时并未超过该期限，原裁定适用法律错误，应予以撤销并发回重审。二、本案确实存在《行政诉讼法》第四十八条规定的情形，非因我方的原因耽误了起诉期限，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。根据我国《行政诉讼法》第四十八条规定，本案确实存在的客观情况：2015年，在陈江街道办、陈江国土所的组织下，各方经多次协商，最终惠胜公司与我方签署补征地协议，由惠胜公司向我方支付补偿，我方同意由惠胜公司继续使用土地。即惠州市自然资源局将本属我方所有的土地错误确权给惠胜公司，为解决历史遗留问题，由惠胜公司向我方支付补偿，我方在没有实际损失的前提下，才未起诉。但此后，因持证人惠胜公司反悔，起诉要求我方全额返还补偿款，此案经一审判决【案号：(2019）粤1302民初9294号、(2019)粤1302民初9295号】，认定我方需向惠胜公司返还补偿款，后我方不服一审判决，均已提出上诉，其中，鹅岭经济合作社的案件仍在二审审理中【案号：(2020）粤13民终800号】，瓦岭经济合作社的案件已经作出终审判决，终审判决认定我方需向惠胜公司返还补偿款，该案已进入执行阶段【案号：(2020）粤1302执4787号】。鉴于上述客观情况，正是因为惠胜公司反悔，要求我方返还涉案争议土地的补偿款，才导致我方遭受实际损失。因此，我方认为，本案的情形符合《行政诉讼法》第四十八条的规定，即惠胜公司向我方支付补偿款至我方实际返还补偿款的期间应扣除，我方在实际返还补偿款前已经提起行政诉讼，故本案未过起诉期限，亦未超过不动产行政登记案件的最长起诉期限。故原裁定认定本案超过起诉且不存在《行政诉讼法》第四十八条的情形，属事实认定错误，适用法律错误，原裁定应予以撤销并发回重审。三、我方在一审阶段已明确提出司法鉴定申请，要求原审法院对惠州市自然资源局提交的证据4、证据6进行笔迹鉴定，但原审法院并未进行鉴定，程序违法，应予以撤销。我方认为，惠州市自然资源局提交的证据4、证据6极有可能是虚假的，且该证据是证明涉案具体行政行为是否合法的关键性证据，我方申请证据4、证据6涉及的当事人徐*来出庭作证，证人徐*来当庭否认签署该份证据，亦否认收取惠州市自然资源局支付的27万元补偿款。且我方当庭提出司法鉴定，要求对证人徐*来的签名进行笔迹鉴定，但原审法院并未进行司法鉴定，属程序违法。我方强烈要求对惠州市自然资源局提交的证据4、证据6进行笔迹鉴定。另外，根据《行政诉讼法》第五十九条、第六十六条的规定，我方认为惠州市自然资源局作为诉讼参与人，亦是国家机关，其在诉讼过程中提交的关键证据涉嫌伪造，原裁定却不予理会、视而不见，在未进行笔迹鉴定的情况下径行作出裁定驳回起诉的裁定，难以服众。四、涉案争议土地确未经政府征收程序，惠州市自然资源局提交的征收文件确有错误，且土地未征收的事实已由陈江街道办出具书面《情况说明》予以确认，涉案具体行政行为确有错误。涉案争议土地属集体所有，实际由我方所有，而惠州市自然资源局提交的资料显示其是向赤岭村委会征收，而村委会是没有土地的，征地协议确有明显错误，显然不符合法律规定及实际情况。根据我方提交的证据12-14显示，1992年、1995年征地时，系由陈江街道办（原为陈江镇人民政府）与村民小组签署的，且当时村民小组没有公章，系由村干部签名的，且1992年征地的回拔地现正在开发建设，即为壹城中心项目，1992年的征地行为属实。但惠州市自然资源局提交的1994年的征收文件显然不符合当时的征地习惯，征的90亩土地也没有安排回拔地。从争议土地的实际情况来看，我方到陈江国土所调取涉案争议土地的2007年、2012年及现状的卫星图，即我方一审提交的证据5，涉案争议土地在2015年前确未盘整、未征收，不具备交付条件。综上所述，我方认为，本案并未超过起诉期限，原裁定确有错误，且程序违法，请求二审法院查明本案事实，撤销惠州市惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初42号行政裁定书，并将本案发回重审，由原审法院继续审理本案。上诉请求：一、撤销惠州市惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初42号行政裁定，发回重审；二、本案诉讼费用由惠州市自然资源局承担。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、本案不适用20年最长起诉期限规定，原审法院认定本案已经超过法定起诉期限，并裁定驳回鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社起诉，认定事实清楚、适用法律正确，二审法院依法应予以维持。根据《行政诉讼法》(2014年修正）第四十六条规定，在公民、法人或者其他组织不知道作出行政行为内容的情况下，因不动产提起诉讼的案件才适用20年的最长起诉期限。而本案中，原审法院通过审查鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社提供的由惠城区人民法院于2018年5月16日作出的（2016）粤1302民初2319号《民事判决书》，该案于2016年6月22日公开开庭审理，该判决书中已经查明：惠胜公司名下惠府国用（2012）第130*****014号的《国有土地使用权证》的颁证时间、权属来源，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社在该案中述称“涉案土地证上18294.62平方米土地中，其中4540.62平方米土地并未征用，仍属于惠州市自然资源局所有”，并且鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社也在本案《行政起诉状》及庭审过程中自认其在2015年发现了案涉争议的4229.49平方米土地已由本局挂牌出让并办证的事宜。因此，原审法院认定鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社最迟应在上述（2016）粤1302民初2319号案开庭时（即2016年6月22日）知道案涉具体行政行为，具有充分的事实依据，事实亦非常清楚，因此本案不适用20年最长的起诉期限。因鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社直至2020年3月份才提起行政诉讼，原审法院依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（法释[2018]1号，以下简称《行政诉讼法司法解释》）第六十四条规定，认定鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社超过起诉期限，并依据《行政诉讼法司法解释》第六十九第一款第（二）项之规定，裁定驳回鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社的起诉，适用法律正确。因此，二审法院依法应维持原审法院的裁定。二、鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社提起的事由不符合可以延长起诉期限的情形，依法应不予支持其扣除被耽误期限的主张。鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社声称，其于2015年与惠胜公司就争议土地补偿事宜签署补征地协议，由惠胜公司向其支付补偿，后惠胜公司反悔，导致其遭受实际损失，因此认为系非因鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社自身原因耽误起诉。本局认为，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社通过民事途径解决其征地补偿争议，系其自身对案涉具体行政行为的诉权作出了处置，即放弃了诉权，该自愿放弃的行为不符合《行政诉讼法》第四十八条规定的属于因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限可以申请延长期限的情形。因此，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社提起的事由不符合可以延长起诉期限的情形，依法应不予支持其扣除被耽误期限的主张。三、原审法院未同意鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社司法鉴定申请，符合法律规定，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社以此认为原审裁定存在程序违法，应予以撤销是错误的。《行政诉讼法司法解释》第六十九第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无延长起诉期限的情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照（2017）最高法行申5376号《行政裁定书》裁判意见，行政诉讼法的起诉期限，是法定的起诉条件之一，超过起诉期限的，将丧失进入实体审理程序权利。本案是以鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社超过起诉期限为由裁定驳回其起诉的，也就是本案未进入实体审理程序，如鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社在法定期限按法定程序向原审法院提出了司法鉴定申请，原审法院未同意该司法鉴定申请，符合前述法律规定及最高院裁判精神，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社以此认为原审裁定存在程序违法，应予以撤销是错误的。综上所述，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社上诉请求无事实及法律依据，依法不成立，请二审法院在审明事实的基础上，依法驳回鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社的上诉请求，维持一审裁定。原审第三人惠胜公司、长业公司在二审阶段未提交书面答辩状。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社作为第三人参与了广东省惠州市惠城区人民法院（2016）粤1302民初2319号民事诉讼，鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社在上述民事诉讼中述称：“2012年，原、被告对土地平整修建围墙时，答辩人发现，其土地证面积为18294.62平方米，其中竟然将答辩人的部分土地纳入其中……”，根据上述法律和司法解释的规定，可以认定鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社在2012年已经知道案涉颁证行政行为。原审法院认定鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社最迟在2016年6月22日（2016）粤1302民初2319号案开庭审理过程中就应知道颁发涉案国有土地使用权证的行政行为，亦并无不当。因惠州市自然资源局未告知鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社起诉期限，如其对该行政行为不服，最迟也应在一年内提起行政诉讼，但其于2020年3月才向原审法院提起行政诉讼，明显已超过一年的起诉期限。岭经济合作社、瓦岭经济合作社上诉称本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年最长保护期限，但最长保护期限只适用于行政相对人或者利害关系人完全不知道或者不应当知道行政行为的情形，故其主张缺乏法律依据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社上诉称因惠胜公司向其支付补偿款至其实际返还补偿款的期间应扣除等理由，不属于因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。另外，本案是因超过起诉期限被裁定驳回起诉，并未对涉案国有土地使用权证进行实体审查，原审法院未进行相关笔迹鉴定，并不构成程序违法。因此，原审法院以鹅岭经济合作社、瓦岭经济合作社提起本案诉讼超过起诉期限为由裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。综上所述，上诉人广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村鹅岭经济合作社、广东省惠州仲恺高新区陈江街道五一村瓦岭经济合作社的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年九月二十九日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；