广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1620号上诉人（原审原告）：李晓华，女，汉族，1961年1月2日出生，住广东省梅州市梅江区。上诉人（原审原告）：李秉谦，男，汉族，1963年5月1日出生，住广东省梅州市梅江区。上诉人（原审原告）：李悦华，女，汉族，1972年6月6日出生，住梅州市梅江区。上述上诉人共同委托代理人：李志鹏，广东安国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：广东省梅州市江南新中路市政府大楼。法定代表人：张爱军，市长。委托代理人;李秀萍、房敏玲，均系梅州市司法局工作人员。原审第三人：李仰曾，男，汉族，1935年6月6日出生，住广东省梅州市梅江区。原审第三人：李沐曾，男，汉族，1947年10月18日出生，住广东省梅州市梅江区。原审第三人：李明曾，男，汉族，1937年11月8日出生，住广东省梅州市梅江区。原审第三人：梁绮霞，女，汉族，1948年10月27日出生，住广东省梅州市梅江区。原审第三人：李秉江，男，汉族，1970年7月26日出生，住广东省梅州市梅江区。上述原审第三人共同委托代理人：邹英勉，广东法强律师事务所律师。上述原审第三人共同委托代理人：曾艳梅，广东法强律师事务所实习律师。上诉人李晓华、李秉谦、李悦华（以下简称李晓华等三人）因诉被上诉人梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）及原审第三人李仰曾、李沐曾、李明曾、梁绮霞、李秉江（以下简称李仰曾等五人）行政复议纠纷一案，不服广东省梅州市中级人民法院（2019）粤14行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：李晓华等三人与李仰曾等五人是亲属关系。李晓华等三人的父亲李绮曾的曾祖父李钦颖（字“伯陶”）生有儿子李国基（字“卓汉”）、李汪基（字“澄甫”）。李汪基生有儿子李任能、李通能。李任能生有儿子李希曾、李明曾（本案第三人之一）、李雍曾（其妻子梁绮霞系本案第三人之一）。李通能生有儿子李灏曾、李绮曾、李仰曾（本案第三人之一）、李沐曾（本案第三人之一）、李迪曾（其儿子李秉江系本案第三人之一）。早年，李钦颖在龙丰村四队大塘面上建有未竣工的房屋。根据《广东梅县盘龙桥李氏族谱》显示，1954年祖居地（盘龙桥村）全貌中，钦颖后裔未竣屋中部分房屋已盖好，该屋址其中的一部分“牛栏间及半节厅”在1985年落实华侨政策时已落实给李国基的孙子李师曾；有一部分即为现在房屋“澄庐”所占的土地。2001年3月19日，李绮曾向原梅州市国土局（现梅州市自然资源局）申请颁发“澄庐”所占土地的《国有土地使用证》，并提交以下材料作为土地权属来源证据：1.1986年12月19日梅县市国土局现金收据（NO.0002888），显示“梅县市国土局收到周溪龙丰四队李绮曾交来征（用）地管理费57元”；2.1986年12月19日梅县市东郊区公所关于补办领土地使用证的《凭证》；3.2001年3月19日《土地权属来源申请证明书》；4.1977年4月10日李绮曾向龙丰四队、生产队提交的申请《报告》，显示“拟在大鱼塘东面先祖建造未竣工屋宇其中三间连同墙基屋址的基础上加上前后其他自有空地修建楼一座……”；5.1992年10月《梅州市梅江区土地登记发证调查审批表》，显示用地人为“李绮曾”，共有使用权情况为“祖先遗产”，共有使用权面积为531.3平方米，用地总面积为531.3平方米，建筑占地面积为200平方米，建筑时间为1977年，土地来源为“划拨，于1977年4月将原有老屋大部分拆瓦面并楼扩建”。2001年6月，原梅州市国土局同意李绮曾的申请，报经梅州市政府核定，颁发了梅州市国用（2001）字第0897号《国有土地使用证》（以下简称涉案《国有土地使用证》），该证登记的权利人为李绮曾（登记的土地是房屋“澄庐”所占的土地，使用权面积208平方米）。2008年，权利人李绮曾逝世。2018年10月，李晓华等三人因另案向梅州市政府申请行政复议并提交涉案《国有土地使用证》，梅州市政府于同年11月2日将涉案《国有土地使用证》复印件送达给该案第三人李仰曾。李仰曾等五人获知涉案《国有土地使用证》的具体内容后，认为“澄庐”是李灏曾、李绮曾、李仰曾、李迪曾、李沐曾五兄弟在祖先遗产原有屋宇基础上（包括拆除三间祖屋屋顶）修建的，现“澄庐”中仍保留他们各自使用的房间，他们是涉案《国有土地使用证》登记的部分土地的实际使用者，梅州市政府核发涉案《国有土地使用证》侵犯了其合法权益，遂向广东省人民政府申请行政复议。2018年12月13日，广东省人民政府行政复议办公室作出《行政复议告知书》，告知李仰曾等五人根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款和原国务院法制办秘书行政司国法秘复函〔2017〕852号《对广西壮族自治区法制办〈关于申请人对原县级以上人民政府核发不动产权利证书的行为申请行政复议应如何确定被申请人的请示〉的答复》的相关规定，不动产权属登记职权已变更为县级以上人民政府确定的负责不动产登记工作的部门行使。李仰曾等五人不服梅州市政府在《不动产登记暂行条例》施行前作出的《国有土地使用证》，应当以梅州市政府确定的负责行使不动产登记工作的部门为被申请人，向该部门的本级人民政府或向上一级主管部门申请行政复议。李仰曾等五人收到该告知书后，于2018年12月18日向梅州市政府申请行政复议，要求撤销涉案《国有土地使用证》。梅州市政府受理后，在法定期限内要求被申请人原梅州市国土资源局（现梅州市自然资源局）提交行政复议答复书和作出该具体行政行为的证据、依据，并依法通知李晓华等三人作为复议第三人参加行政复议。2019年3月18日，梅州市政府作出梅府行复[2018]205号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），认为颁发涉案《国有土地使用证》的土地权属来源的证据材料证实，该证登记的部分土地占用了李仰曾等五人祖先的遗产。颁发涉案《国有土地使用证》将该部分土地登记在权利人李绮曾一人名下，明显侵害了其他共有人的合法权益。因此，涉案《国有土地使用证》土地权属来源不清，证据不足，侵犯了其他共有人的合法权益，决定撤销涉案《国有土地使用证》。李晓华等三人不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销梅州市政府作出的被诉《行政复议决定书》。原审法院认为，本案争议主要焦点问题有：（一）李仰曾等五人申请行政复议是否超过法定期限。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，2001年6月，梅州市政府给李晓华等三人的父亲李绮曾颁发了涉案《国有土地使用证》，李仰曾等五人并不知道。李晓华等三人称其于2017年10月已按梅州市自然资源局的要求将涉案《国有土地使用证》提交该局备查，该局在调查处理期间已将该证复印件送达李仰曾等五人，但没有提供证据证实。2018年11月2日在行政复议时，梅州市政府将涉案《国有土地使用证》复印件送达给李仰曾等五人，应当认定李仰曾等五人自2018年11月2日已经知道涉案《国有土地使用证》的具体内容。李仰曾等五人于2018年12月18日提出行政复议申请，未超过申请行政复议的法定期限。（二）梅州市政府是否属作出被诉《行政复议决定书》适格主体。根据2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条第二款：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”，原国务院法制办秘书行政司国法秘复函〔2017〕852号《对广西壮族自治区法制办的答复》：“……经征求全国人大常委会法工委意见，我们研究认为，行政机关职权变更的，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人。据此，在你办请示涉及的行政复议案件中，应当以《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构为被申请人。”的规定，不动产权属登记职权已变更为由县级以上人民政府确定的负责不动产登记工作的部门行使。本案中，涉案《国有土地使用证》虽然是由梅州市政府于2001年核发，但根据《不动产登记暂行条例》规定，应当以梅州市政府确定的负责行使不动产登记工作的部门即梅州市自然资源局为被申请人，且依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，李仰曾等五人可以向梅州市政府申请行政复议，梅州市政府亦是作出被诉《行政复议决定书》的适格主体。（三）梅州市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”本案中，梅州市政府受理行政复议申请后，经审查，认为从土地权属来源的证据材料证实，涉案《国有土地使用证》登记的部分土地占用了李仰曾等五人祖先的遗产。涉案《国有土地使用证》将该部分土地登记在权利人李绮曾一人名下，明显侵害了其他共有人的合法权益。因此，《国有土地使用证》土地权属来源不清，证据不足，侵犯了其他共有人的合法权益，遂作出撤销涉案《国有土地使用证》的行政复议决定，并送达给当事人，告知救济途径。该行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，梅州市政府作出的被诉《行政复议决定书》并无不当，李晓华等三人诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李晓华、李秉谦、李悦华的诉讼请求。李晓华等三人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案事实不清。一审法院错误理解“祖业”“祖屋”“祖先遗留”等概念，未对涉案土地的法律性质和权利归属调查清楚，仅凭“祖先遗留”四个字就认定为“遗产”，仅凭第三人制作的“族谱”就认定第三人为“共有人”，支持被诉复议决定，明显是认定事实不清，证据不足，严重损害了上诉人的合法权益。（一）一审判决混淆了土地纠纷和房屋纠纷的裁判逻辑，导致事实基础不清，逻辑前提丧失，裁判错误。首先，我国的土地和房产制度不同，“祖业”“祖屋”“祖先遗留”的，不可能是土地。其次，土地的取得方式与房产的取得方式不同，“共有人”不可能取得土地“遗产”。再者，“共有人”是否共有祖先房屋，须依法经过遗产性质和范围的先前处理程序，行政机关和行政诉讼程序无权处理。（二）一审混淆了“地”和“屋”的历史事实和法律事实，错误以历史代替法律，导致法律基础错误，裁判失准。1.“屋”的前世今生。本案所涉房屋是208平方米土地上盖的“牛栏间的四间房一间厅（未竣屋）”前后的空地（或许有墙头和地基）。因其未竣及未分配居住之事实，俗称未竣屋。该屋在历经解放、土改、人民公社、文化大革命等历史洗礼后，已经成为公产，且在上世纪50年代起由龙丰大队收为龙丰四队的牛栏间。1977年，上诉人的父亲向龙丰四队及相关部门申请并获得批准在牛栏间四房一厅中的其中两间半（即77年报告中的“未竣工屋宇三间”）连同墙基、屋址的基础上加上其他自有空地建造“澄庐”，约至1982年建成至今。根据物权法定原则和房屋所有权的取得方式，“澄庐”因建造而新设了物权，上诉人的父亲也因建造而原始取得该物权，故涉案《国有土地使用证》范围内的房屋已经不可能是被上诉人和一审法院理解的“祖业”“祖屋”“祖先遗留”，也不存在上诉人与第三人共有的情形了。2.涉案土地权属情况。如前所述，我国的土地只有“国有”和“集体所有”，不存在“私地”。所以，涉案《国有土地使用证》涉及的208平方米土地权属，只有符合法定的“地随房走”条件，才可能归上盖房屋所有权人拥有该土地使用权。综观全案证据，被上诉人和第三人根本没有提供有效证据证明涉案《国有土地使用证》涉及的208平方米土地上盖房屋是上诉人和第三人的共有财产，或者是祖先遗产，依法不符合“地随房走”的法定条件，故涉案土地应为国有土地，被上诉人和一审法院应当依法维持涉案《国有土地使用证》的登记行为。二、本案适用法律错误。被上诉人不依法审查涉案《国有土地使用证》的登记行为是否合法，在未调查土地权属的情况下认定第三人具有共有权利，以行政处理行为代替民事司法裁判权。一审法院未依法按照法定程序，全面、客观地审查核实证据，以同样的逻辑判定上诉人“明显侵害了其他共有人的合法权益”，严重违反了《行政诉讼法》第三十四条、第三十五条、第三十七条、第四十三条的规定，明显以行政审判权代替了民事审判权，属于适用法律错误。三、本案严重违反法定程序。首先，被上诉人受理经过了《国有土地使用证》登记的异议期和行政复议期限的复议申请人的行政复议申请，并作出行政复议决定的行为，属于原梅州市国土资源局登记行为的“行政重复处理行为”，明显违背了行政法“行政重复处理行为不可诉”的原则。其次，根据相关法律规定，针对原梅州市国土资源局的登记行为，上诉人是行政相对人，而第三人只有与涉案《国有土地使用证》涉及的土地具有法律上的直接利害关系，才具有行政复议申请人的主体资格。被上诉人在未调查清楚涉案土地权属问题的情况下，仅凭“祖屋”“后裔”就确定第三人的行政复议申请人主体资格，严重违反相关法律规定。第三，被上诉人违反《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，既当运动员又当裁判员。一审法院无视被诉复议决定违反法定程序的事实，违法作出判决。四、被上诉人的行政复议决定严重违反公平正义原则。第三人之一李仰曾同样以“祖建未就荒间”为由，向原梅州市国土资源局登记不动产权证，上诉人同样向该局提出异议，但该局却于2018年9月17日向李仰曾登记颁发了使用权面积为77平方米的不动产权证（粤20**梅州市不动产权第0022355号）。上诉人向被上诉人提出行政复议申请，被上诉人却以上诉人对该“祖建未就荒间”不具有相邻关系，也没有共有权利为由驳回复议申请。被上诉人对待上述两案的处理标准明显不一，对同样事由不同申请人的行政复议申请，作出两个截然相反的行政复议决定，严重违反公平正义原则。综上所述，一审法院和被上诉人混淆了“地”和“房”的概念，以行政诉讼和行政复议代替民事裁判，错误认定遗产和共有人，并以此为裁判逻辑前提，认为涉案之“地”是上诉人和第三人的祖先遗产，涉案《国有土地使用证》侵犯了第三人的共有权利，被上诉人作出被诉复议决定撤销涉案《国有土地使用证》，一审判决维持被诉复议决定，实属认定事实错误。被上诉人引用国法秘复函[2017]852号答复，受理第三人的行政复议申请并作出被诉复议决定，严重违反法定程序。故，恳请二审法院能够秉持公平正义原则，认真考虑上诉人的上诉意见，全面、客观审查证据，尊重历史，依法裁判，维护上诉人的合法权益。上诉请求：1.判决一审认定事实不清，证据不足，严重违反法定程序，发回重审或者改判；若改判，请求判决一并撤销被诉《行政复议决定书》。2.判令本案全部诉讼费用由被上诉人承担。上诉人梅州市政府二审答辩称：我府受理行政复议申请后查明，从土地权属来源的证据材料证实，涉案《国有土地使用证》登记的部分土地占用了第三人李仰曾等五人祖先的遗产。涉案《国有土地使用证》将该部分土地登记在权利人李绮曾一人名下，明显侵害了其他共有人的合法权益。因此，涉案《国有土地使用证》土地权属来源不清，证据不足，侵犯了其他共有人的合法权益，我府据此作出撤销涉案《国有土地使用证》的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回上诉人的诉讼请求正确，请求二审法院予以维持。上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，请求二审法院予以驳回。原审第三人李仰曾等五人二审陈述意见称：原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。三上诉人的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予以驳回。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点为：一、李仰曾等五人申请行政复议是否超过法定申请期限。二、李仰曾等五人是否具有申请行政复议的主体资格。三、梅州市政府受理本案行政复议申请是否合法。四、梅州市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法。一、关于李仰曾等五人申请行政复议是否超过法定申请期限的问题《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，涉案《国有土地使用证》虽然是在2001年6月颁发，但李仰曾等五人并非该颁证行政行为的相对人，并无证据证明李仰曾等五人当时已经知道该颁证行政行为以及涉案《国有土地使用证》的具体内容。李晓华等三人称，其与李仰曾在2017年10月发生相邻土地权属纠纷时，已按原梅州市国土资源局的要求将涉案《国有土地使用证》提交该局备查，该局在调查处理期间已将该证复印件送达李仰曾，但没有提供证据证实。李仰曾等五人在2018年12月18日向梅州市政府提交的《土地行政复议申请书》中称“申请人在2018年4月得知‘澄庐’及周边的空地（围墙内）属李澄甫公后裔共同共有土地使用权的土地被第三人李绮曾申办了《国有土地使用证》”，仅表明李仰曾等五人于2018年4月已经知道李绮曾申办了《国有土地使用证》，但不能证明李仰曾等五人此时已经知道李绮曾所办《国有土地使用证》具体的证书编号、登记土地的四至和面积等详细内容，即不能证明李仰曾等五人在2018年4月已经知道涉案《国有土地使用证》的具体内容。2018年10月，李晓华等三人因另案向梅州市政府申请行政复议并提交涉案《国有土地使用证》，梅州市政府于同年11月2日将涉案《国有土地使用证》复印件送达给该案第三人李仰曾，应当认定李仰曾等五人知道涉案《国有土地使用证》具体内容的时间为2018年11月2日，因此，李仰曾等五人对颁发涉案《国有土地使用证》的具体行政行为不服，于2018年12月18日向梅州市政府提起本案行政复议申请，并没有超过上述法律规定的六十日申请期限。李晓华等三人主张李仰曾等五人的行政复议申请早已超过法定申请期限，理据不足，依法不予支持。二、关于李仰曾等五人是否具有提起本案行政复议申请主体资格的问题《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，从李绮曾申请颁发涉案《国有土地使用证》时提供的土地权属来源证据材料可知，涉案《国有土地使用证》登记的部分土地占用了李绮曾和李仰曾等五人的先祖遗产，故李仰曾等五人与颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为具有法律上的利害关系，李仰曾等五人认为涉案《国有土地使用证》侵犯了其合法权益，依法具有提起本案行政复议申请的主体资格。李晓华等三人主张李仰曾等五人与涉案《国有土地使用证》的登记行为不具有法律上的利害关系，不具有申请行政复议的主体资格，理由不成立，依法不予支持。三、关于梅州市政府受理本案行政复议申请是否合法的问题2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”原国务院法制办秘书行政司国法秘复函〔2017〕852号《对广西壮族自治区法制办的答复》称：“……经征求全国人大常委会法工委意见，我们研究认为，行政机关职权变更的，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人。据此，在你办请示涉及的行政复议案件中，应当以《不动产登记暂行条例》规定的不动产登记机构为被申请人。”根据上述规定，自2015年3月1日起，我国不动产权属登记的职权由县级以上人民政府确定的负责不动产登记工作的部门行使，行政机关职权变更的，应当以继续行使其职权的行政机关为行政复议被申请人。本案中，涉案《国有土地使用证》虽然是由梅州市政府于2001年核发，但李仰曾等五人提起本案行政复议申请时，梅州市政府不再负责不动产登记工作，梅州市政府确定的负责行使不动产登记工作的职能部门是原梅州市国土资源局，根据上述规定，应当以原梅州市国土资源局为行政复议被申请人，故李仰曾等五人以原梅州市国土资源局为本案行政复议被申请人并无不当。另外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，李仰曾等五人对颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为不服，既可以向原梅州市国土资源局的本级人民政府即梅州市政府申请行政复议，也可以向原梅州市国土资源局的上一级主管部门即原广东省国土资源厅申请行政复议，故李仰曾等五人向梅州市政府提起本案行政复议申请并无不当，梅州市政府受理该行政复议申请符合上述法律规定。李晓华等三人主张本案应当向原广东省国土资源厅申请行政复议，梅州市政府受理本案行政复议申请违法，理由不成立，依法不予支持。四、关于梅州市政府作出的被诉《行政复议决定书》是否合法的问题《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”本案中，根据李绮曾申请颁发涉案《国有土地使用证》时提供的土地权属来源证据材料证实，涉案《国有土地使用证》上的房屋“澄庐”是在李绮曾和李仰曾等五人的先祖建造的未竣工屋宇其中三间连同墙基屋址的基础上加上前后其他自有空地修建而成，即涉案《国有土地使用证》登记的部分土地占用了李绮曾和李仰曾等五人的先祖遗产，涉案《国有土地使用证》将该部分土地登记在李绮曾一人名下，明显侵害了其他共有人的合法权益。因此，梅州市政府作出被诉《行政复议决定书》，认定涉案《国有土地使用证》土地权属来源不清，证据不足，决定撤销涉案《国有土地使用证》，具有充分的事实根据和法律依据，程序合法。李晓华等三人诉请撤销被诉《行政复议决定书》，理据不足，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院依法予以维持。李晓华等三人上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人李晓华、李秉谦、李悦华共同负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅书记员  温 瑜