江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终788号 上诉人（原审原告）胡炳飞，男，汉族，住江苏省淮安市开发区。 上诉人（原审原告）王巧云，女，汉族，住江苏省淮安市开发区。 上诉人（原审原告）胡兆荣，男，汉族，住江苏省楚州区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，淮安市人民政府市长。 委托代理人杨玉超，淮安生态文化旅游区福地路办事处副主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 原审第三人淮安生态文化旅游区福地路办事处，住所地在江苏省市福地路山阳湾花园。 法定代表人赵洪正，淮安生态文化旅游区福地路办事处主任。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 原审第三人淮安新城投资开发有限公司，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**行政中心****。 法定代表人孙邦宾，淮安新城投资开发有限公司总经理。 委托代理人林华东，江苏山师行律师事务所律师。 上诉人胡炳飞、王巧云、胡兆荣诉被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安生态文化旅游区福地路办事处（以下简称福地路办事处）、原审第三人淮安新城投资开发有限公司（以下简称新城公司）确认拆迁安置协议无效一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2018年3月1日，淮安生态文化旅游区管理委员会因安澜路东侧地块土地整理项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为安澜路东侧地块土地整理项目，新城公司为拆迁人，福地路办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2018年3月1日至3月30日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。胡炳飞、王巧云系夫妻关系，2018年4月28日，新城公司与胡炳飞、王巧云签订了《淮安生态文化旅游区房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称协议书），协议约定拆迁胡炳飞户坐落在福地路办事处吕祖村的房屋，总面积为224.92平方米（其中：合法面积147.44平方米）。甲方应付乙方补偿总金额273110.64元，乙方应付甲方3套安置房（枫香苑建筑面积为85.68平方米、61.54平方米、105.1平方米安置房各一套）的费用为358132.84元，并约定过渡期间支付过渡费。案涉地块目前尚未取得土地征收审批手续，仍属集体土地。胡炳飞、王巧云、胡兆荣认为协议书无效，向原审法院提起本案行政诉讼。 原审法院另查明，淮安市政府《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）文件将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区。福地路办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构。2019年4月23日，胡兆荣向原审法院提起行政诉讼，请求确认其与新城公司签订的协议书无效。原审法院经审理认为，协议书所涉房屋的所有权人为胡炳飞，在协议书落款签字的人也是胡炳飞、王巧云夫妇，胡兆荣并非协议书的签订人，不具有该案的原告主体资格。2019年10月14日，原审法院作出(2019)苏08行初49号行政裁定，驳回胡兆荣的起诉。胡兆荣不服，就该案向本院提起上诉。 原审法院认为，关于胡兆荣原告诉讼主体是否适格的问题，经查，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，胡炳飞、王巧云系拆迁补偿安置协议的实际被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，福地路办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，新城公司系淮安市政府授权经营的国有单位，其在本案实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案被告及胡炳飞、王巧云的原告主体适格。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：。;（六）重复起诉的；。”胡兆荣曾于2019年4月23日提起请求确认协议书无效的行政诉讼，该院已于2019年10月14日作出(2019)苏08行初49号行政裁定。现胡兆荣再次向原审法院提起请求确认涉案协议无效的行政诉讼，构成重复起诉，依法应裁定驳回胡兆荣的起诉。关于本案协议书的效力问题。首先，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，案涉房屋地块虽未办理农用地转用审批手续，但协议书并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以尚未取得征收手续为由而否定协议书本身的效力。其次，从协议书所载关于补偿安置约定的内容看，胡炳飞房屋合法面积为147.44平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给胡炳飞安置总面积252.32平方米的房屋三套，已经给予胡炳飞户合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到保障，故双方自愿达成的协议书并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。淮安市政府如因项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应作为认定安置补偿协议是否有效的条件。综上，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回胡炳飞、王巧云的诉讼请求。案件受理费50元，由胡炳飞、王巧云负担。 胡炳飞、王巧云、胡兆荣向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判确认协议书无效，一、二审诉讼费由淮安市政府负担。理由是：第一，协议书载明的乙方被拆迁人是胡兆荣，房屋评估报告上描述的也是胡兆荣拥有的房产，该报告及协议书中描述的4、5、6号房屋均是胡兆荣所建。虽然被拆迁人是胡兆荣，但签订协议的却是其父亲胡炳飞、母亲王巧云，协议书违反《中华人民共和国合同法》相关规定，不具备成立条件。第二，淮安市政府占用案涉集体所有土地应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，否则属于违反法律、行政法规的强制性规定，所签协议书应当认定为无效。淮安市政府回避法定程序占用集体土地，损害国家利益，胡炳飞、王巧云、胡兆荣至今仍未得到完全补偿，严重损害胡炳飞、王巧云、胡兆荣合法权益。 淮安市政府二审答辩称：第一，胡兆荣曾于2019年4月23日向原审法院起诉请求确认协议书无效的行政诉讼，该院于2019年10月14日作出（2019）苏08行初49号行政裁定。胡兆荣因本案再行起诉，构成重复起诉，原审裁定驳回胡兆荣的起诉符合法律规定。第二，协议书并非法律、行政法规规定的应当经过其他机关批准等手续后生效的行政协议，也非法律、行政法规规定的需事先取得征地审批手续后才能成立并生效的协议，不应以“未批先征”为由否定协议书的效力。胡炳飞房屋总面积147.44平方米，经过平等协商给予胡炳飞、王巧云、胡兆荣安置总面积252.32平方米的房屋三套，胡炳飞、王巧云、胡兆荣已得到了合理的补偿安置。第三，在签订协议书前，依法进行了拆迁调查，公示公开拆迁评估报告。胡炳飞、王巧云自愿在协议书上签字捺印，亦未提供证据证明淮安市政府存在欺诈、胁迫等情形，且协议书不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。综上，请求驳回上诉，维持原判决。 新城公司、福地路办事处的陈述意见与淮安市政府的答辩意见一致。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2018年1月16日，福地路办事处作出《关于胡炳飞、王巧云、胡兆荣信访事项答复意见书》（淮新城福地办发〔2018〕16号），载明：……我办受理的信访事项有：2016年8月份房屋拆迁，签的空白协议，要了多次协议一直不给，过渡费一直未发。土地征用群众也不知情，经了解是非法征地，要求政府解决。现经调查研究，确定了处理意见，答复如下：……1.关于空白协议和过渡费问题。经查，房屋拆迁协议签订的步骤是：首先区拆迁工作组与被拆迁人商谈必须达成一致意见，双方在空白协议上签字，再由工作人员按照商谈结果如实填写内容，所以存在空白协议的问题。拆迁协议完善后，要送上级主管部门审核。全部符合标准，才盖章认可，并同意下拨过渡费。你们的拆迁协议正在审核之中，请耐心等待。2.关于土地征用群众也不知情，是非法征地问题。经查，生态文化旅游区东片区中小幼及配套工程工地整理项目拆迁指挥部在拆迁前多次召开由拆迁任务的村组干部及群众代表会议，发放了此次拆迁补偿执行的文件手册，并于2016年9月6日在拆迁指挥部张贴房屋拆迁通告和按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）等文件。该区域拆迁为土地整理项目，没有改变土地性质，未建设使用，不需要批文，已规划建设适用的项目均已取得土地规划等部门批准……2018年1月18日，胡炳飞、王巧云、胡兆荣签收该答复意见书。 本院还查明，胡兆荣不服（2019）苏08行初49号行政裁定，向本院上诉。本院于2020年7月21日作出（2019）苏行终1736号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。该裁定已经发生法律效力。 本院认为:一、关于胡兆荣提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。（2019）苏08行初49号胡兆荣诉淮安市政府、福地路办事处、新城公司确认行政协议无效一案中，胡兆荣曾请求确认协议书无效。该案诉讼过程中，胡兆荣再次提起本案诉讼，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定的重复起诉情形。据此，原审法院以胡兆荣重复起诉为由驳回胡兆荣的起诉，并无不当。 二、关于协议书的效力问题。新城公司与胡炳飞、王巧云就其房屋拆迁补偿安置问题达成的协议书应属行政协议。胡炳飞、王巧云原审诉请确认协议书无效，对行政协议无效的判断应根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定，既适用行政诉讼法第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。 第一，协议书不存在重大、明显违法的情形。协议书签订的依据和内容未违反法律规定和国家政策要求。协议书载明了签订协议系为“淮安生态新城项目建设需要”。根据查明的事实，胡炳飞、王巧云被拆除房屋所占土地及院落土地性质没有发生变化，仍为集体土地，故本案不存在改变土地性质的征收行为。双方在协议中约定了被搬迁房屋的面积和补偿、补偿款金额、补偿安置方式和过渡方式等内容。2016年9月6日新城公司发布《房屋拆迁通告》，协议书签订后，胡炳飞、王巧云已经领取了该协议约定的补偿款。协议书并未明显侵犯胡炳飞、王巧云的权利，其要求确认涉案补偿安置协议无效无事实依据。 二、协议书不存在损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形。案涉协议书系双方自愿签订，胡炳飞、王巧云上诉称协议书存在根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形，应当证据加以证明。在胡炳飞、王巧云未能提供相应证据的情况下，原审法院未支持胡炳飞、王巧云的该项诉讼请求，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人胡炳飞、王巧云负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年九月三十日 书 记 员 刘 妍