甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终110号上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府。法定代表人赵某，该区政府区长。参加诉讼行政机关负责人白一方，该区政府副区长。委托代理人张某1，该区政府工作人员。委托代理人侯某，甘肃金城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）方某，男，1958年2月8日出生，汉族，住兰州市，公民身份号码：×××。委托代理人王某，甘肃致中律师事务所律师。原审被告兰州市七里河区住房和城乡建设局。法定代表人陈某，该局局长。参加诉讼行政机关负责人陈某，该局局长。委托代理人张某2，该局工作人员。委托诉理人王正明，甘肃金城律师事务所律师。上诉人兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）因方某诉其、兰州市七里河区住房和城乡建设局（以下简称七里河区城建局）房屋行政强制一案，不服兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初107号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人七里河区政府参加诉讼行政机关负责人白一方及委托代理人张某1、侯某、被上诉人方某及其委托代理人王某、原审被告七里河区城建局参加诉讼行政机关负责人陈某及委托代理人张某2、王正明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。方某诉称，2014年七里河区政府决定实施西湖北街棚户区改造项目，其位于××里平方米房屋位于征收范围之内，七里河区政府在没有依法对其房屋进行登记公示、价值评估，没有与其达成协议，也未作出征收补偿决定的情况下拆除了案涉房屋。该拆迁行为程序违法。请求确认七里河区政府拆除案涉房屋的行为违法。原审法院经审理查明，2000年6月1日，方某与会宁县第三建筑总公司第三工程公司（以下简称会宁三建三公司）签订协议书一份，约定方某购买会宁三建三公司西湖东街76号一单元101、102房屋两套。协议同时约定方某受让该楼房东侧“长13.6米、宽5米的空地及房子的使用权”。协议载明：“甲方将原购售合同书经原房产单位七里河区住房合作社签注转卖意见并加盖公章后交于乙方，其各自的责任均按原合同执行。”该协议由兰州市七里河区住房合作社于2000年6月9日签注“同意会宁三建将该房转让给方某”的意见，并加盖印章。上述101、102房屋分别办有房屋产权证，协议所约定楼房东侧空地及房屋未办理产权登记手续。2014年10月14日，七里河区政府作出《国有土地上房屋征收决定》（兰七国征决字〔2014〕6号），并发布房屋征收公告。方某上述房屋在征收范围内。决定和公告所确定的征收实施单位为兰州市××里建设与交通运输局。2014年10月18日，兰州市七里河区西津东路房地产管理所走访并征求方某意见，方某要求就地安置。2014年11月26日，方某与参与房屋征收单位就小西湖东街260号101、102室征收补偿达成协议，签订《住宅房屋征收货币补偿协议》。但楼房东侧平房补偿问题未协商一致，未能签订征收补偿协议。2015年秋，楼房东侧房屋被拆除。方某就该房屋被拆补偿问题与七里河区政府、七里河区住建局和西津东路房管所交涉未果。方某遂提起诉讼，请求确认拆案涉除房屋的行为违法。另查明，受兰州市七里河区西湖北街棚户区改造项目指挥部委托，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司于2015年10月28日对楼房东侧房屋作出《房屋征收价值评估分户表》，评估分户表“被征收人栏”内容为“西津东路房管所（方某）”，评估项目为自建房，面积50.8平方米，补偿单价880元/平方米，总价为44704元。方某否认该评估表向其依法送达。兰州市七里河区西湖北街棚户区改造项目指挥部系中共兰州市七里河区委办公室、兰州市七里河区人民政府办公室联合发文成立，由该区相关部门，包括西湖街道办事处、七里河区住建局等单位人员组成。还查明，2018年10月底，原兰州市国土资源局七里河分局、原兰州市七里河区城市管理行政执法局、兰州市七里河区西津东路房地产管理所、七里河区住房保障和房产管理局和七里河区住建局等六单位作为认定部门，作出“西湖北街棚户区项目对原七里河区住房合作社自建房屋（无证）性质认定表”，该表所载被征收单位为“方某”，记载基本情况：“方某用房系七里河区住房合作社，在出售房屋时一并销售该房屋给方某，此房屋用途为住宅，面积为50.8㎡，结构为砖木、临时建筑。”确认事项为：“被征收人房屋性质认定为住宅、砖木结构、临建”。再查明，本案所涉征收决定和公告确定的征收实施单位兰州市××里建设与交通运输局，在2014年底因机构改革，与七里河区住房保障和房地产管理局进行机构和职责整合，名称变更为兰州市七里河区住房和城乡建设局。另还查明，2014年8月24日，七里河区政府制订《七里河区西湖北街棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》，该《方案》载明：“由兰州市七里河区人民政府发布《房屋征收公告》，并成立‘七里河区西湖北街棚户区改造项目指挥部’，由兰州市七里河区城乡建设与交通运输局负责，指挥部具体落实，在作出征收决定前做好房屋调查登记、评估机构选择、社会稳定风险评估等工作。”其中对无证房屋的补偿问题，方案确定：“建筑时间较长的无证房屋可根据房屋的实际情况，结合性质、用途给予评估补偿。对摸底调查后抢建的违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。”原审法院认为，案涉房屋因征收在未达成协议的情况下，未经方某同意而被拆除，应系行政机关所为，行为性质属于行政强制执行行为。关于拆除案涉房屋的行为主体。一般而言，原告提起诉讼，应当提供证据证明被诉行政行为存在的证据，其中包括行政行为的主体和行为内容的证据。但对于征收过程中行政机关未作出强制执行决定或相关文书就实施强制拆除行为，事后相关行政机关否认实施该行为的情况下，原告往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，要求原告提供证明实施强拆行为主体的证据实为强人所难。这种情况下，实施拆除行为主体由法院依法查明认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。依照上述规定，在征收程序已启动的情况下，被征收范围内房屋被强制拆除，市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。在行政诉讼中，由市、县人民政府或者房屋征收部门提供相关证据，则不难确定行为实施主体。本案中，七里河区政府主张案涉征收实施单位为七里河区住建局，但并不明确指明案涉房屋系七里河区住建局拆除或另有其他单位拆除。七里河区住建局虽认可自己为征收实施单位，但否认其对案涉房屋实施拆除行为。七里河区政府在征收决定和公告中未明确征收部门，直接由其确定征收实施单位为七里河区住建局。因此，七里河区住建局应系受七里河区政府委托从事具体的征收补偿工作，七里河区政府应对其直接委托的征收实施单位行为进行监督，相应征收实施行为的后果也应由七里河区政府承担。对案涉房屋进行拆除，应系具体实施征收的行为，属于七里河区政府征收委托事项，在七里河区住建局否认其实施该行为的情况下，结合七里河区政府系征收决定机关及法律所规定其征收补偿责任主体地位和权限，应认定该强制拆除行为主体为七里河区政府。关于案涉房屋的权利人和原告主体资格问题。案涉房屋系“七里河区住房合作社”在楼院空地上自建，经会宁三建三公司转让于方某并由其占有使用。虽未办理产权登记手续，但相关行政机关在对该房屋实施征收，拆除前入户摸底调查、委托评估，拆除后进行房屋性质认定过程中，对方某是该房屋的权利人并无异议，且将被征收人也确定为方某。七里河区政府并无证据证明，该房屋在征收过程中及因拆除灭失后，还有其他人主张权利，现认为该房屋权属不明确，权属存在争议的意见与其之前认识存在矛盾，且无实据。方某受让占有使用该房屋，与拆除房屋的行为存在利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。关于方某的起诉是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”行政行为主体和行政行为内容，是判断或识别行政行为作出最直观、最基本的构成。因此，本案中，知道或者应当知道行政行为作出，不仅包括知道或者应当知道房屋被拆除事实，而且还应包括知道或应当知道实施拆除行为的主体。本案拆除行为发生在2015年，方某称不久后即知晓房屋被拆除。鉴于七里河区政府成立多单位组成项目指挥部，征收实施过程呈现多主体参与的特点，在起诉前方某与相关行政机关交涉，行政机关亦未明确拆除行为机关或承担责任机关，尤其在诉讼中七里河区政府、七里河区住建局均不认可、不明确实施拆除行为主体，尚需法院对行为主体进行审查认定的情形下，不能仅仅以拆除行为发生之时作为方某知道或应当知道行政行为作出之日。若非如此，方某因不知道拆除行为机关而无法确定被告，非自身原因超过起诉期限而失去行政诉讼的救济途径，这样的结果，无疑将行政机关模糊行为主体这种不正确履行职责的责任加于原告，鼓励现实征收领域大量存在的偷拆、瞒拆行为，显然有失公平。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”七里河住建局认为方某的起诉超过起诉期限，但未能提供相关证据证明方某知道或应当知道实施拆除行为主体的时间，从而开始计算起诉期限，故其主张方某的起诉已超过起诉期限的理由不能成立。关于被诉房屋行政强制行为是否合法的问题。《国有土地上房屋征收补偿条例》对于实施强制搬迁的条件和程序作出了相应的规定。该条例第二十六条、第二十七条、第二十八条规定，征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法作出补偿决定，并予以公告。实施房屋征收应当遵循“先补偿，后搬迁”的原则，在补偿到位的情况下，被征收人不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定的期限内又不搬迁的，由补偿决定机关申请人民法院强制执行。七里河区政府作出征收决定后，在案涉房屋征收补偿未达成协议的情况下，未作出补偿决定，未进行催告，也未申请人民法院强制执行，其实施的强制拆除案涉房屋的房屋行政强制行为违反了上述行政法规规定的程序。综上所述，七里河区政府在征收过程中，未依法定程序将案涉房屋予以拆除，违反了法律规定。因该拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，故应确认违法。方某的诉讼请求成立，该院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认兰州市七里河区人民政府拆除方某位于小西湖东街260号院内房屋的行政强制行为违法。上诉人七里河区政府上诉称：1.被上诉人与所诉行政行为没有利害关系，一审判决认定被上诉人是本案适格主体错误。2.一审判决认定拆除案涉房屋的行为主体错误。3.被上诉人的起诉超过法定起诉期限。综上，一审判决认定基本事实错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。被上诉人方某辩称：1.上诉人对被上诉人诉讼主体资格的否认，与事实不符，且违反法律规定。2.上诉人否认其是案涉房屋强制拆除主体的上诉理由不能成立。3.被上诉人的起诉没有超过法定起诉期限。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。原审被告七里河区住建局述称：1.七里河区住建局未实施拆除案涉房屋的行为，且被上诉人的诉讼请求与七里河区住建局没有任何关联，一审判决认定七里河区住建局不存在违法行为事实认定清楚，适用法律正确。2.被上诉人方某的起诉确已超过法定起诉期限。请求二审法院查明案件事实，依法客观公正审理本案。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”本案中，被上诉人方某向会宁三建三公司购买案涉房屋并缴纳购房款，购得案涉房屋并实际占有使用多年。被上诉人虽就案涉房屋未取得房屋所有权证，但其相应的合法权利应予以依法保护。因该房屋位于案涉征收范围内，被上诉人未就该房屋征收补偿事宜与上诉人七里河区政府签订征收补偿协议,上诉人七里河区政府也未就案涉被征收房屋对被上诉人作出关于征收补偿事项的书面决定。在案涉房屋被拆除时无相关主体通知当事人到场，拆除后也无任何主体主动承担拆除责任的情况下，基于政府及其职能部门对于房屋征收、强制拆迁等法定职权，对案涉房屋的拆除应当推定为行政强制行为。上诉人七里河区政府作为案涉房屋的征收主体，在没有证据证明案涉房屋确系其他主体强制拆除的情形下，应当对案涉房屋的强制拆除行为承担相应的法律责任。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第二十六条、第二十七条、第二十八条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，应由作出房屋征收决定的市、县人民政府依据该条例的规定并按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收补偿决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，七里河区政府作出征收决定后，在与被上诉人就案涉房屋未达成征收补偿协议且未作出征收补偿决定的情形下，径行将案涉房屋强制拆除的行为主要证据不足且违反了上述行政法规规定的程序。因案涉房屋强制行为属行政事实行为，不具有可撤销内容，一审判决确认案涉房屋强制行为违法并无不当。另，一审判决认定七里河区政府为本案适格被告，以及七里河区城建局不是本案适格被告适当；但未将不适格被告予以裁定驳回而是列为共同被告不当,本院予以指正。关于上诉人主张被上诉人的起诉超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”上诉人主张被上诉人的起诉超过法定起诉期限，但未能提供有效证据证明被上诉人知道或应当知道作出案涉房屋行政强制行为主体的时间，在案涉房屋行政强制行为主体在本案审理中由人民法院依法审理认定的情形下，被上诉人被耽误的时间不属于其自身的原因造成的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，被耽误的时间不计算在起诉期限内。故上诉人主张被上诉人的起诉已超过法定起诉期限的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，上诉人七里河区政府作出的案涉房屋行政强制行为主要证据不足且违反法定程序，因该房屋行政强制行为属于行政事实行为，应予确认违法。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人七里河区政府的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰州市七里河区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年九月二十九日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。