北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初306号原告孙莲芳，女，1935年9月15日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人王建红，女，1960年3月14日出生，汉族，住北京市丰台区。委托代理人李**霞，北京圣运律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会房山分局，住所地北京市房山区良乡西路**。负责人燕新程，局长。委托代理人祝艺铭，北京市规划和自然资源委员会房山分局副局长。委托代理人张新建，北京市博维律师事务所律师。被告中华人民共和国自然资源部，住所地北京市西城区阜成门内大街**。负责人陆昊，部长。委托代理人朱根民，中华人民共和国自然资源部工作人员。原告孙莲芳因不服被告北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称市规自委房山分局，自2020年7月8日承继北京市规划和自然资源委员会部分职权，本院依职权变更其作为被告）举报答复以及被告中华人民共和国自然资源部（以下简称自然资源部）行政复议一案，于2020年2月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月26日立案后，依法向市规自委房山分局、自然资源部送达了起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭审理了本案。原告孙莲芳的委托代理人王建红、李**霞，被告市规自委房山分局的委托代理人祝艺铭、张新建，被告自然资源部的委托代理人朱根民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月14日，北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）收到孙莲芳、卫淑静的《查处申请书》，投诉其房屋所在地未经批准即实施征收行为。11月18日，市规自委房山分局作出市规自委转房分（信）[2019]000300号《举报事项告知书》（以下简称《300号告知书》），主要内容为：关于你们在查处申请中所述“北京市人民政府于2013年12月30日作出的京政他字[2019]191号（实为【2013】191号）《北京市人民政府关于房山区二〇一三年批次建设用地批复》（以下简称《191号批复》）”“申请人得知《征地补偿安置协议书》系X1镇X2村村民委员会与北京市土地管理储备中心房山区分局中心（以下简称土储房山分中心）于2011年9月11日签订。”“属于未批先征。”“依法向贵委申请行政查处。”的问题。经调查，2011年9月11日，X1镇X2村村民委员会与土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，北京市人民政府于2013年12月30日作出《191号批复》。根据《北京市国土资源局关于印发的通知》（京国土法[2011]361号，以下简称《361号文》）对农用地转为建设用地批准（分批选址或分批次）的行政许可事项中规定“道路、管线和大型基础设施建设项目、国务院批准的占地项目，涉及农转用的，由国务院批准；分批次项目用地涉及农用的，由市人民政府或国务院批准；其他涉及农转用的占地项目，由市人民政府批准”，申请材料第5项“补偿协议（原件）”。在上述规定中，明确要求在办理审批行政许可时，需要申请人提供补偿协议，在取得建设用地批复之前，应当先签订补偿协议。为此，2011年9月11日，X1镇X2村村民委员会与土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，北京市人民政府于2013年12月30日作出《191号批复》，不存在违法情形。根据《国土资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；”的规定，孙莲芳、卫淑静申请查处的违法事实不存在，不符合立案条件，本机关依法不予立案调查处理。孙莲芳和卫淑静不服，向自然资源部申请行政复议。2020年1月20日，自然资源部作出自然资复议[2019]1419号（决）《行政复议决定书》（以下简称《1419号复议决定书》），维持《300号告知书》。孙莲芳和卫淑静不服，提起本案诉讼。2020年7月29日，卫淑静向本院提交撤诉申请书。2020年8月3日，本院作出裁定，准予卫淑静撤回起诉。原告孙莲芳诉称：孙莲芳房屋位于房山区X1镇X2村，因“房山区轨道交通房山线X3站D地块”建设项目被征收，后通过政府信息公开获知房屋位于《191号批复》征收范围内，但在《191号批复》作出前X1镇X2村第一村村民委员会已经与土储房山分中心签订了《征地补偿安置协议书》，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等相关法律法规的规定，在没有作出征收土地批复前，任何部门不得在未经批准的情况下实施征收或者与征收有关的行为，故存在未批先征、非法占用土地的违法事实，但市规自委房山分局和自然资源部却认为没有违法事实，并没有尽到依法履行查处职责的义务，请求法院依法撤销《1419号复议决定书》和《300号告知书》，责令市规自委房山分局重新履行查处职责。原告孙莲芳向本院提供了以下证据：1．宅基地证明、土地房产所有证（19**年）、户口本页、常住人口信息查询打印表，证明孙莲芳与涉案土地及房屋具有利害关系；2．《查处申请书》，证明孙莲芳提出查处申请的事实；3．《300号告知书》，证明市规自委房山分局未依法履职，《300号告知书》违法，应予撤销；4．《行政复议申请书》，证明孙莲芳向自然资源部申请行政复议的事实；5．《1419号复议决定书》，证明自然资源部未依法履职复议职责，复议决定违法，应予撤销；6．《答复告知书》《191号批复》以及《征地补偿安置协议书》，证明孙莲芳通过信息公开获取相关征收文件，被投诉地块存在未批先征的违法行为。被告市规自委房山分局和自然资源部共同辩称：孙莲芳认为涉案征收项目在未获得《191号批复》前即签订了《征地补偿安置协议书》属于未批先征、违法征地行为不具有事实和法律依据，且完全符合《361号文》的相关规定，不存在违法行为，请求法院依法驳回孙莲芳的诉讼请求。市规自委房山分局还认为，本案孙莲芳不具有原告主体资格。被告市规自委房山分局和自然资源部为证明原行政行为的合法性，在法定限期内向本院提交了如下证据、法律依据：1．《信访件批办单》及《查处申请书》、附件材料，证明北京市规划和自然资源委员会收到孙莲芳的《查处申请书》，并转交给市规自委房山分局办理；2．《举报事项告知单》及送达回证，证明市规自委房山分局受理了孙莲芳的申请，并将受理情况告知了孙莲芳；3．《延长办事期限告知书》及送达回证，证明市规自委房山分局依法延长了办理期限；4．《征地补偿安置协议书》，证明土储房山分中心与X1镇X2村村民委员会签订了《征地补偿安置协议书》；5．《191号批复》，证明该项目取得了建设用地批复；6．《361号文》，证明先签订征地补偿安置协议，后办理建设用地批复，符合《361号文》的规定，并不违法；7．《300号告知书》及送达回证，证明规自委房山分局作出了《300号告知书》，并将调查处理情况告知了孙莲芳；8．《1419号复议决定书》，证明孙莲芳向自然资源部申请行政复议，自然资源部维持了规自委房山分局作出的《300号告知书》；9．《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十四条；10．《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第十九条；11．《国土资源行政处罚办法》第十二条；12．《信访条例》第三十三条。被告自然资源部为证明行政复议程序的合法性，单独向本院提交如下证据：1．《行政复议申请书》及邮寄凭证、邮件查询单，证明自然资源部收到孙莲芳行政复议申请的时间；2．《行政复议通知书》，证明自然资源部在法定期限内受理；3．邮寄《行政复议通知书》的凭证及邮件查询单；4．《行政复议答复书》；证据3、4证明市规自委房山分局在法定期限内作出《行政复议答复书》；5．邮寄《1419号复议决定书》的凭证及邮件查询单，证明自然资源部在法定期限内作出复议决定，程序合法。经过庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：针对市规自委房山分局和自然资源部共同提交的证据，孙莲芳对证据1无异议，对证据2至8真实性、关联性无异议，对合法性和证明目的不认可，认为其投诉事实存在，属于未批先征行为。针对自然资源部单独提交的证据，孙莲芳对证据1至3无异议，对证据4、5真实性、关联性无异议，合法性不认可，认为应当撤销《1419号复议决定书》。市规自委房山分局对自然资源部单独提交的证据无异议。针对孙莲芳提交的证据，市规自委房山分局和自然资源部对证据1真实性认可，对于证明目的不认可，关于原告主体资格同意由法院确认；对证据2、4无异议，对证据3、5至8真实性、合法性和关联性无异议，但证明目的不认可，经调查并不存在未批先征行为。本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后，对证据认证如下：《300号告知书》和《1419号复议决定书》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据内容真实，形式合法，与本案具有关联，本院对真实性和合法性、关联性予以确认，对于自然资源部和市规自委房山分局的证明目的予以认可，但对于孙莲芳欲证明涉案征地项目存在未批先征行为的目的不予认可。根据开庭审理及双方举证质证情况，本院查明事实如下：孙莲芳配偶王景茂（已去世）在X1镇X2村第一村有宅基地及院落一处，由孙莲芳、卫淑静共同使用。2011年9月10日（落款日期），X1镇X2村村民委员会和土储房山分中心签订《征地补偿安置协议书》，载明：土储房山分中心在房山区建设房山区轨道交通房山线X3站D地块土地一级开发项目需征收X1镇X2村村民委员会土地6．0131公顷（合90．20亩）；本协议书自市政府或国务院批准之日（用地批复时间）起生效。2013年12月30日，北京市人民政府作出《191号批复》，同意征收X1镇X2村、稻田第二村等集体土地共计40．2015公顷（603．02亩），同意北京市土地整理储备中心、土储房山分中心实施“房山区轨道交通房山线X3站D地块土地一级开发”项目，并按规定办理相关手续，缴纳相关税费。2019年8月14日，市规自委收到孙莲芳提交《查处申请书》及附件，市规自委转至市规自委房山分局办理。8月22日，市规自委房山分局作出《举报事项告知单》，受理孙莲芳的申请。10月16日，市规自委房山分局作出《延长办事期限告知书》，因情况特别复杂，决定办理期限延长30日。市规自委房山分局调取《征地补偿安置协议书》《191号批复》和《361号文》，并于11月18日作出《300号告知书》，孙莲芳于11月20日签收。11月22日，孙莲芳提出行政复议申请，并于2019年12月2日交付邮寄，自然资源部于12月3日签收。12月5日，自然资源部作出《行政复议通知书》，市规自委于12月6日签收。12月16日，市规自委作出《行政复议答复书》。2020年1月20日，自然资源部作出《1419号复议决定书》，孙莲芳于1月28日签收。孙莲芳不服，提起本案诉讼。在案件审理中，孙莲芳明确其所举报未批先征指向的是“先签订《征地补偿安置协议书》，后取得《191号批复》”的行为，自述其房屋于2020年6月9日被强制拆除，并于2020年7月23日签订了《X1镇北部组团集体土地房屋拆迁补偿回迁安置协议》。本院认为：《土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《国土资源行政处罚办法》第五条规定“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”在孙莲芳投诉时，市规自委作为土地行政主管部门具有受理孙莲芳的投诉并进行调查、作出答复的法定职责。自然资源部作为市规自委的上一级主管部门，具有受理孙莲芳的行政复议申请并依法作出行政复议决定的法定职责。在本案立案后，市规自委房山分局承继了市规自委的涉案履责事项，本院依法变更其作为被告，但不影响本案的继续审理。本案中，孙莲芳认为签订《征地补偿安置协议书》的时间早于《191号批复》时间构成未批先征的违法行为，但按照《361号文》农用地转为建设用地批准（单独选址或分批次）行政许可一节所设定的要求中申请材料第5项即为补偿协议（原件），故签订《征地补偿安置协议书》因为办理《191号批复》的前置条件之一，而非违法行为，亦符合新修订的《土地管理法》中对于土地征收程序的规定。同时，《征地补偿安置协议书》中已经明确约定协议自市政府或国务院批准之日（用地批复时间）起生效，根据孙莲芳所述的房屋拆除时间及已经签约之事实，其房屋亦未存在在《191号批复》作出前即被征收的事实。综上，孙莲芳所提投诉事项缺乏事实根据和法律依据，市规自委房山分局和自然资源部的认定证据充分，法律依据正确，本院对其作出的行政行为予以认可，对于孙莲芳的诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙莲芳的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告孙莲芳负担（已交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  佟艳艳人民陪审员  张雪峰人民陪审员  邓雅芹二〇二〇年九月二十八日法官 助理  章志豪书 记 员  管 骄