江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2019)苏行终1207号 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人宋振江，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)暨诉讼代表人王侠，女，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)孙苏州，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)赵兰，女，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)朱珍英，女，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)翼淑层，女，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)孙杰，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)蒋永支，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)张志妹，女，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)葛恒一，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)陈维林，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)李兰山，男，汉族，住东海县。 上诉人(原审原告)汤茂才，男，汉族，住东海县。 上述上诉人的共同委托代理人宣继璇，北京英淇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东海县人民政府，住所地东海县牛山街道晶都大道北侧。 法定代表人张其兵，该县县长。 出庭应诉负责人孔繁清，该县副县长。 委托代理人朱磊、卢慧磊，江苏恒旭律师事务所律师。 上诉人孙苏州、宋振江、赵兰、朱珍英、翼淑层、孙杰、蒋永支、张志妹、葛恒一、陈维林、李兰山、汤茂才、王侠（以下简称孙苏州等13人）因诉东海县人民政府（以下简称东海县政府）房屋行政征收一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2017）苏07行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，进行了书面审理。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年12月10日，东海县发展和改革委员会就房屋征收部门原东海县房屋征收局向其函请事项作出《关于城南片区改造（一期）房屋征收项目的复函》，确认涉案征收房屋的建设活动符合东海县国民经济和社会发展规划要求。2016年12月16日，原东海县规划局向原东海县房屋征收局作出《关于实施城南片区改造（一期）房屋征收项目是否符合城乡规划和专项规划的复函》，确认涉案地块拟征收范围符合城市规划和专项规划要求。2016年12月20日，原东海县国土资源局向原东海县房屋征收局作出《复函》，确认涉案征收项目地块符合东海县土地利用总体规划。2016年10月21日，原东海县房屋征收局发布《房屋征收调查登记通知》，对拟征收范围内房屋和附着物情况进行调查登记，其后在调查登记过程中就相关事实征求公众意见。2016年11月12日，东海县政府专题组织召开党政联席会议，就东政发〔2017〕14号《关于对城南片区改造项目（一期）国有土地上房屋实施征收的决定》（以下简称14号征收决定）所涉及的征收补偿方案等问题进行充分论证研究。2016年12月16日，东海县政府作出《关于公布〈城南片区改造项目（一期）房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉及征求公众意见的公告》，并于同日公告该补偿方案，载明了30日的公告期。2017年1月20日，东海县社会稳定风险评估工作领导小组办公室作出东稳评办〔2017〕02号《关于城南片区改造项目（一期）房屋征收社会稳定风险评估报告备案通知书》，认为经论证审议，涉案征收项目属于低风险，风险在可控范围内，对涉案征收项目准予备案。2017年1月23日，涉案征收项目所需安置房建设工作实际启动，东海县发展和改革委员会向东海县城市建设投资发展有限公司作出东发改复〔2017〕9号《关于东海县城投·晶祥苑小区项目新建工程建议书的批复》，批复内容：“为促进连徐客专早日建设，改善拆迁居民的居住和生活环境，同意东海县中易置业有限公司建设东海县城投·晶祥苑小区项目”。2017年1月，涉案项目征收补偿费用在中国建设银行东海县新建分理处设立专户存储。2017年2月7日，原东海县规划局向东海县城市建设投资发展有限公司作出东规选〔2017〕5号《关于东海县城投·晶祥苑小区项目新建工程的规划意见》。嗣后，原东海县国土资源局进一步预审认为上述项目用地符合东海县城镇建设规划及调整完善后的牛山街道办事处土地利用总体规划。2017年2月8日，结合前期调查情况，原东海县房屋征收局向原东海县房产管理局、原东海县国土资源局分别作出《关于城南片区改造项目一期房屋征收范围内居民确认房屋产权资料的函》及《关于城南片区改造项目一期房屋征收范围内居民土地确权资料的函》，进一步核实前期调查登记情况的真实性。2017年2月17日，东海县政府作出《关于东海县城南片区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的公示》，并在东海县政府门户网站和征收范围内公告。2017年2月21日，东海县政府作出14号征收决定，并于同日公告，决定中列明征收项目名称为城南片区改造项目（一期），征收人为东海县政府，征收部门为原东海县房屋征收局等项。公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 一审法院另查明，孙苏州等人因补偿数额问题未与房屋征收部门达成征收补偿协议。涉案地块其余绝大部分被征收人已与房屋征收部门签订征收补偿协议，并已安置妥当。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条及第八条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有法定情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，东海县政府具有作出14号征收决定的法定职权。《征补条例》第八条至第十三条具体规定了行政机关作出国有土地上房屋征收决定的系列必经程序。据此，人民法院在审查房屋征收决定合法性时，应当重点审查下列内容：一、征收决定是否基于公共利益；二、建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划；三、是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；四、因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案；五、是否经过社会稳定风险评估；六、征收补偿费用是否足额到位、专户专储、专款专用；七、房屋征收决定是否依法公告。 第一，房屋征收决定是否基于公共利益。此项系《征补条例》第八条的规定。本案中，《东海县城南片区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》开篇即载明其征收目的为“加快我县城南片区改造步伐，改善群众居住条件，提升居民生活品质”。《东海县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中指出，“加快推进旧城改造，着力解决老城区基础设施建设和公共服务欠账问题，提高群众满意度”和“以连徐客运专线建设为契机，科学规划建设城南新区，以连徐高速互通口片区为建设重点，以居住、商贸和公共服务为主要方向优化用地布局，打造县域经济新增长点。”该征收目的符合《征补条例》第八条第五项规定的情形，属于促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。 第二，建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建是否纳入市、县（区）级国民经济和社会发展年度计划。此项系《征补条例》第九条的规定。本案中，东海县发展和改革委员会先后出具的《关于城南片区改造（一期）房屋征收项目的复函》《关于东海县城投·晶祥苑小区项目新建工程建议书的批复》；原东海县规划局先后出具的《关于实施城南片区改造（一期）房屋征收项目是否符合城乡规划和专项规划的复函》《关于东海县城投·晶祥苑小区项目新建工程的规划意见》；原东海县国土资源局出具的《复函》及后续相关项目用地预审意见等证据材料，表明涉案改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划。综合上述文件内容，再考量2016年、2017年《政府工作报告》及《东海县2017年重点项目投资计划》内容，可以认定，涉案改造项目已经列入东海县年度国民经济和社会发展计划。 第三，是否有征收补偿方案以及市、县（区）级人民政府是否对该方案进行论证并将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。此项系《征补条例》第十条、第十一条的规定。本案中，东海县政府于2016年11月12日专题组织召开党政联席会议，就14号征收决定所涉及的征收补偿方案等问题进行充分的论证研究。2016年12月16日作出《关于公布〈城南片区改造项目（一期）房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉及征求公众意见的公告》，并于同日公告，载明了30日的公告期，符合《征补条例》第十条之征求意见期限不少于30日的规定。2017年2月17日，东海县政府作出《关于东海县城南片区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的公示》，并及时在东海县政府门户网站和征收范围内公告。东海县政府的上述系列程序符合法规规定。 第四，因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征补条例》规定的，市、县（区）级人民政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会以及是否根据听证会情况修改征收补偿方案。此项系《征补条例》第十一条第二款的规定。本案中，涉案项目属于因旧城区改建需要征收房屋的项目，但涉案征收补偿方案公示期间，不存在多数被征收人均认为征收补偿方案违反法规规定的事实，不存在需召开听证会的情形，故东海县政府未组织听证并无不当。 第五，是否经过社会稳定风险评估。此项系《征补条例》第十二条的规定。根据东海县社会稳定风险评估工作领导小组办公室作出的东稳评办〔2017〕02号《关于城南片区改造项目（一期）房屋征收社会稳定风险评估报告备案通知书》可知，东海县社会稳定风险评估工作领导小组办公室组织稳评专家组及县有关部门对涉案项目进行了社会稳定风险评估，认定涉案项目属于低风险，风险在可控范围内，并准予备案。上述事实能够证明涉案项目经过了社会稳定风险评估。 第六，征收补偿费用是否足额到位、专户存储、专款专用。此项系《征补条例》第十二条的规定。通过东海县政府提交的《关于东海县城南片区改造项目（一期）征收补偿资金情况的说明》、进账单及科目明细等证据材料可知，东海县政府为涉案项目开立了专项存款账户。东海县政府提交的专款往来记录等相关证据，亦能够表明涉案征收补偿费用符合足额到位、专户专储、专款专用的要求。 第七，房屋征收决定是否依法公告。此项系《征补条例》第十三条的规定。本案中，东海县政府于2017年2月21日作出14号征收决定，并于同日在征收现场和政府门户网站依法公告。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿方案、房屋征收实施单位、现场接待地点和联系方式、监督举报电话、行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述公告程序的规定。 综上，东海县政府作出的14号征收决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙苏州等13人的诉讼请求。 上诉人孙苏州等13人上诉称：1、本案征收项目并非基于公共利益的需要。2、东海县政府提供的证据不能证明涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。3、涉案房屋征收补偿安置方案不符合法律规定。4、东海县政府提供的证据不能证明涉案项目依法进行了社会稳定风险评估。5、东海县政府在作出14号征收决定前征收补偿费用未足额到位、专户存储、专款专用。6、东海县政府作出14号征收决定程序不合法。7、一审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。请求本院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判撤销14号征收决定。 被上诉人东海县政府未向本院提交书面答辩意见，其在听证中答辩称：1、一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。2、涉案征收项目符合公共利益的需要，且符合国民经济和社会发展规划及土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。3、东海县政府作出14号征收决定程序合法。4、上诉人的上诉理由和请求不能成立，应予驳回。5、涉及本案13上诉人的有关征迁工作至2020年8月已经全部结束，13上诉人已与房屋征收部门签订征迁补偿协议，且已经履行完毕。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院另查明，14号征收决定涉及被征收人251户，目前包括上诉人孙苏州等13人在内的被征收人已全部与房屋征收部门签订征收补偿协议，并履行完毕。 本院认为： 一、《征补条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人东海县政府依法有权作出14号征收决定。 二、《征补条例》第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人东海县政府提供的东海县发展和改革委员会《关于城南片区改造（一期）房屋征收项目的复函》、原东海县规划局《关于实施城南片区改造（一期）房屋征收项目是否符合城乡规划和专项规划的复函》、原东海县国土资源局《复函》，《东海县第十六届人民代表大会第五次会议关于东海县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》《东海县城市总体规划（2016-2030）》《东海县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》及附表、2016年、2017年《政府工作报告》等证据能够证明，城南片区改造（一期）征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划，并纳入了东海县年度国民经济和社会发展计划。根据在卷证据，本案所涉征收项目为东海县城南片区改造（一期），是为加快东海县城南片区改造步伐，改善群众居住条件，提升居民生活品质，故涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，14号征收决定符合《征补条例》第八条第（五）项、第九条第一款的规定。 三、《征补条例》第十条、第十一条分别规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，被上诉人东海县政府提供的《党政联席会议方案》《关于公布〈城南片区改造项目（一期）房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉及征求公众意见的公告》《关于东海县城南片区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见及修改情况的公示》、现场公示照片等证据能够证明，被上诉人东海县政府作出14号征收决定前，已拟定征收补偿方案，并专题组织党政联席会议进行论证，征求被征收人的意见，后公布了征求意见情况和修改情况。涉案房屋征收补偿安置方案征求意见过程中，并未出现《征补条例》第十一条第二款规定的“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的”情形，东海县政府未召开听证会并无不当。故14号征收决定符合《征补条例》第十条、第十一条的规定。 四、《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被上诉人东海县政府提供的《社会稳定风险评估报告》及东海县社会稳定风险评估工作领导小组办公室东稳评办〔2017〕02号《关于城南片区改造项目（一期）房屋征收社会稳定风险评估报告备案通知书》证明，其作出14号征收决定前，已进行社会稳定风险评估，经评估该征收地块项目社会稳定风险程度为“低风险”。《征补条例》第十二条第二款要求征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法宗旨，是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。本案中，东海县政府提供的《关于东海县城南片区改造项目（一期）征收补偿资金情况的说明》、进账单及科目明细、涉案征收项目安置房源等证据证明，被上诉人东海县政府在房屋征收补偿过程中，已提供大量资金用于货币补偿，并提供安置房源用于产权调换。目前涉案地块被征收户已全部与房屋征收部门签订征收补偿协议，并履行完毕，亦证明了被征收人的补偿权利得到了保障。故14号征收决定基本符合《征补条例》第十二条的规定。 五、《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，被上诉人东海县政府提供的14号征收决定以及张贴的照片证明，其在作出14号征收决定后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故14号征收决定符合《征补条例》第十三条第一款的规定。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，被上诉人东海县政府作出的14号征收决定符合《征补条例》的相关规定。上诉人孙苏州等13人的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。一审法院判决驳回孙苏州等13人的诉讼请求正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人孙苏州、宋振江、赵兰、朱珍英、翼淑层、孙杰、蒋永支、张志妹、葛恒一、陈维林、李兰山、汤茂才、王侠负担。 本判决为终审判决。 审判长 蔡 霞 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年九月十六日 书记员 陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第四条第一款市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；