江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏行再18号再审申请人(一审原告、二审被上诉人）奚学开，男，汉族，住江苏省如皋市。被申请人(一审被告、二审上诉人)南通市自然资源和规划局，住所地在江苏省南通市崇川区工农南路**。法定代表人魏钦稳，该局局长。委托代理人范何琴，该局工作人员。委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。原审第三人如皋市秦峰置业有限公司，住，住所地江苏省如皋市柴湾镇杨宗村**/div>法定代表人沈剑，该公司总经理。再审申请人奚学开诉被申请人南通市自然资源和规划局（原南通市规划局）规划行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院(2016)苏06行终521号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月10日决定提审本案，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，奚学开系如皋市柴湾镇杨宗村**村民。2006年6月21日，如皋市秦峰置业有限公司(以下简称秦峰公司)与原如皋市国土资源局签订了合同编号皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》，通过挂牌出让方式获得如皋市柴湾镇杨宗村二、七、八、九组地段国有土地使用权，宗地面积65185平方米。同年8月10日，秦峰公司持建设用地规划许可证申请、国有土地使用权出让合同等材料向如皋市建设局申请办理《建设用地规划许可证》。8月12日，如皋市建设局核发了皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》，该证载明用地单位秦峰公司，用地项目名称房地产开发，用地位置柴湾镇杨宗村二、七、八、九组，用地面积65193.4平方米，另附征道路及绿化用地16307.35平方米。8月18日，如皋市发展和改革委员会作出皋发改[2006]144号《市发改委关于秦峰公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，核准同意秦峰公司在柴湾镇杨宗村二、七、八、九组兴建如意湾B区商住楼工程项目。此后，秦峰公司在该地块开发建设了如意湾B区商住楼。2014年12月31日，如皋市人民政府办公室作出皋政办发[2014]176号《市政府办公室关于印发如皋市规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将如皋市规划局由在如皋市住房和城乡建设局挂牌调整为单独设置，负责城乡规划、房地产行业管理等职责。2015年11月25日，奚学开邮寄《行政复议申请书》向南通市规划局申请行政复议，要求撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。11月30日，南通市规划局作出[2015]通规复（受）字26号《行政复议受理通知书》，受理奚学开提出的复议申请。同日，南通市规划局作出[2015]通规复（答）字26号《提出答复通知书》，通知如皋市规划局进行复议答复。12月11日，如皋市规划局提出了书面答复并提供了相关证据（包括皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》、皋国土资[2006]挂字10号《国有土地使用权出让合同》、《情况说明》、皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》）。2016年1月20日，南通市规划局作出[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》，认定如皋市规划局在如皋市发改委关于秦峰公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知核准之前核发了《建设用地规划许可证》，违反法定程序。考虑到该地块是通过土地市场挂牌出让取得，且建设单位已于2006年8月18日取得《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》（皋发改[2006]144号），实体合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，确认如皋市规划局核发的皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》行政行为违法，不予撤销皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》。奚学开不服该复议决定，诉请撤销南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。另查明，如皋市建设局2005年12月作出《如皋市建设工程规划设计要点》，其中在控制指标一栏载明用地性质为商业、居住，用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米，建筑性质为商业、居住，容积率小于1.7，建设密度小于28%，绿地率大于30%等内容。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉行政行为系南通市规划局作出的《行政复议决定书》，奚学开作为复议申请人，属于行政行为的相对人，对行政复议决定不服，依法可以提起行政诉讼。南通市规划局提出奚学开与案涉地块不具有利害关系，故不具有诉讼主体资格，显然是对被诉行政行为的错误理解。退一步讲，即使奚学开并非案涉《建设用地规划许可证》的行政相对人，所承包的土地已被征收为国有，但奚学开位于如皋市××住宅与案涉地块建设的如意湾商住楼毗邻而居，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，公民、法人或者其他组织认为被诉的具体行政行为涉及其相邻权的，可以依法提起行政诉讼。基于法律规定的相邻权，奚学开也可就此提起诉讼。行政复议是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原行政行为，行政复议机关据此对行政机关的原行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。故复议机关应当对原行政行为事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确进行全面的审查。因案涉《建设用地规划许可证》核发于2006年8月，根据“实体从旧，程序从新”的法律适用基本原则，本案应适用当时生效的法律法规进行审查。原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。原《江苏省实施办法》第二十五条规定，建设用地规划许可证的办理程序：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，核定其用地位置和界限，提供规划条件；（三）审核建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案；（四）核发建设用地规划许可证。建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。从上述规定可以看出，城乡规划主管部门在颁发《建设用地规划许可证》时应当审核建设单位是否持有国家批准建设项目的有关文件、规划设计总图或初步设计方案、是否符合规划设计条件、项目性质、规模等。本案中，南通市规划局认定如皋市规划局作出的《建设用地规划许可证》行政行为实体合法的主要证据不足，主要表现在：第一，如皋市规划局超出国有土地使用权出让面积作出用地规划许可不符合法律规定。秦峰公司与如皋市国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》中明确出让的宗地面积为65185平方米，而如皋市规划局核发的《建设用地规划许可证》载明了用地面积为65193.4平方米，另附征道路及绿化用地16307.35平方米，已经超出了国有土地出让合同确定的出让面积。如对超出国有土地出让合同确定的出让面积许可用地的行为视而不见的话，势必造成用地单位无偿获得超出面积部分的国有土地使用权，部分国有土地出让金流失，进而导致国有土地利用管理程序混乱，规划条件设计形同虚设。第二，如皋市规划局违反规划设计要点内容作出许可不符合法律规定。在2005年12月如皋市建设局作出的《如皋市建设工程规划设计要点》中控制指标明确用地面积为46864.22平方米，另有道路及绿化用地14135.55平方米。而《建设用地规划许可证》当中载明的用地面积同样超出规划设计要点规定的用地面积。规划主管部门之所以在建设单位用地之前提出规划设计要点，是出于审核工程项目是否符合城市总体规划要求之目的。规划设计要点提出后，建设单位应当严格按照规划设计要点的内容进行建设，违反规划设计要点内容的，应当办理规划设计要点内容的调整或变更手续，否则，不应颁发相关的规划许可证。第三，秦峰公司办理《建设用地规划许可证》时缺失规划设计总图或初步设计方案等材料。原《江苏省实施办法》第二十五条明确规定了办理建设用地规划许可证时，规划主管部门应当审查建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案。无论是如皋市规划局在行政复议程序中，还是南通市规划局在诉讼过程中均未能提供规划设计总图或初步设计方案。这说明，如皋市规划局在办理《建设用地规划许可证》时材料缺失，审核不严格，缺乏颁发《建设用地规划许可证》的部分要件。如皋市建设局于2006年8月12日向秦峰公司核发了案涉《建设用地规划许可证》，而如皋市发展和改革委员会于2006年8月18日才作出皋发改[2006]144号《市发改委关于如皋市秦峰置业有限公司兴建如意湾B区商住楼工程项目的核准通知》，此意味着如皋市建设局在缺乏法律明确规定文件的情况下，即核发了案涉《建设用地规划许可证》，所作出的行政行为明显主要证据不足。虽然事后秦峰公司取得工程项目核准通知，但亦严重违反了法定程序。南通市规划局在行政复议决定中亦指出该问题，并确认《建设用地规划许可证》违法。一审法院据此认定南通市规划局作出的行政复议决定认定事实不清，主要证据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，作出如下判决：一、撤销南通市规划局作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。二、责令南通市规划局在法定期限内重新作出行政行为。二审法院认为，根据一审判决，结合二审当事人诉辩，本案争议在于：1、奚学开与案涉建设用地规划许可行为及被诉行政复议行为有无利害关系；2、是否应当追加原行政行关即如皋市规划局为被告；3、一审判决认定如皋市规划局作出的案涉许可主要证据不足的理由是否成立，包括是否超过土地出让面积核发许可证、是否违反规划设计要点、是否欠缺许可所需的规划设计总图和初步设计方案；4、如撤销许可，是否涉及公共利益造成重大损害。关于奚学开与案涉建设用地规划许可行为及被诉行政复议行为有无利害关系的问题。根据一审法院查明的事实，奚学开的承包地已由秦峰公司通过出让取得，秦峰公司已经办理了国有土地使用权证，其如认为农村土地承包经营权受到侵犯，有权对征收或土地使用权出让行为依法以相对人或利害关系人的名义提起行政诉讼，但在土地性质已转变为国有土地使用权之后，对于如皋市规划局向秦峰公司核发用地规划许可证的行为并无法律上的利害关系，奚学开不能以此为由主张与被诉规划许可行为存在利害关系。虽然，奚学开的住房与案涉规划许可所涉地块相邻，且相邻关系涉及通行、通风、采光、排水等多方面的内容，但不能把利害关系的外延无限放大。本案中，被诉行政复议决定缘起奚学开认为农村土地承包经营权受到侵犯，因此，考察利害关系应以被诉建设用地规划许可行为与奚学开有无法律上的利害关系，有无对其合法权益造成或将会产生实际影响。奚学开庭审中认为秦峰公司所建小区地势较高，导致排水影响奚学开的住宅。对此，从庭审查明的事实来看，奚学开的住房北墙与案涉规划地块的最南侧相距约20米，且中间以农田及小路隔开，建设用地规划许可不同于建设工程规划许可，建筑物室外地面的高度以及层高等并非用地规划许可的内容，因此，奚学开关于住房受到小区排水影响的理由与案涉用地规划许可没有关联性，奚学开以相邻关系为由主张案涉用地规划许可行为影响合法权益的理由不能成立。因原行政行为不会对奚学开的权益产生实际影响，无论复议机关复议决定结果如何，均不会对奚学开的权利义务产生实际影响。综上，二审法院认为，提起行政诉讼的公民应当提交符合法定起诉条件的证据，奚学开提交的关于案涉用地规划行为侵犯其合法权益的农村承包合同、用地协议等证据所证明的对象并非因相邻关系而导致权益受到侵犯，其关于住房受到被诉规划许可行为影响的理由也不能成立，故奚学开不具有以利害关系人身份对案涉用地规划许可行为提起行政诉讼的原告资格。南通市规划局的该点上诉理由成立，对其余上诉理由二审法院无需进行评判。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：一、撤销南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初56号行政判决；二、驳回奚学开的起诉。一审案件受理费50元退还奚学开；二审案件受理费50元退还南通市规划局。奚学开申请再审称：(一)申请人与行政复议决定一案有利害关系。1、本案审理的焦点不应该是申请人奚学开与涉案建设用地规划许可之间有无利害关系。因为本案引起诉讼是申请人不服被申请人作出的［2015］通规复(决)字第26号《行政复议决定书》。2、被申请人南通市规划局作出该复议决定书时，已经对申请人与被复议的对象有无利害关系进行审查，否则就以无利害关系驳回复议申请了。而涉案的复议已经进行了实质性审查，对皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》作出了违法认定。最后，起诉到港闸区人民法院系被申请人南通市规划局作出的《行政复议决定书》，申请人奚学开作为行政复议的申请人，属于行政行为的相对人，对行政复议决定不服，依法可以诉讼。(二)二审判决以裁定的形式驳回申请人的起诉错误。港闸区人民法院明确肯定了申请人提出诉讼的主体资格。退一步讲，即使中院的认定正确，也应该以原审判决认定事实不清为由，发回重新审查。以裁定的形式驳回申请人的起诉，直接剥夺了申请人的上诉权利。(三)皋规地[2006]镇字第81号《建设用地规划许可证》颁发违法，被申请人作出的［2015］通规复(决)字第26号《行政复议决定书》，应该被撤销。请求撤销江苏省南通市中级人民法院(2016)苏06行终521号行政裁定；确认皋规地［2006］镇字第81号《建设用地规划许可证》违法，并予以撤销。被申请人南通市自然资源和规划局答辩称：（一）申请人与案涉建设用地规划许可及被诉行政复议行为不具有利害关系。申请人的承包地已经征收并由原审第三人取得国有建设用地使用权证；建设用地规划许可不同于建设工程规划许可证，并不对相邻方造成任何影响；申请人并不因行政复议获得行政诉讼起诉资格。（二）案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。案涉建设用地规划许可确定用地面积，与出让合同面积相差8平方米属于合理误差；案涉建设用地规划许可载明的其他用地面积并未纳入出让土地范围；案涉规划许可并未违反规划设计要点；规划设计总图或初步设计方案并非案涉许可核发的审核必需材料；案涉规划许可已经在复议程序中被确认违法，无需作为争议焦点予以审理。本院认为，本案被诉的是原南通市规划局于2016年1月20日作出的[2015]通规复（决）字第26号《行政复议决定书》。首先，奚学开可以就原南通市规划局作出的案涉行政复议决定提起本案行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”此处利害关系，是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系，只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性即可。原《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”由此可见，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认项目位置和界限等符合城市规划的法定凭证，只有取得建设用地规划许可后，方可向有权机关申请划拨土地。申请人奚学开提出行政复议申请时称，案涉房屋及合法承包地因原如皋市规划局违法核发建设用地规划许可而被强行占用，并提供了土地使用证、规划许可证等证据，该证据能够证明奚学开与案涉建设用地许可存在法律上的利害关系。另外，申请人奚学开现有房屋与案涉建设用地相邻，奚学开基于相邻关系的合法权益具有受到案涉建设用地许可侵害的可能性。因此，原南通市规划局受理奚学开的行政复议申请并无不当，对于复议决定不服，奚学开可以提起本案行政诉讼。其次，确认原如皋市规划局核发案涉建设用地规划许可证违法正确。原《江苏省实施办法》第二十五条规定，建设用地规划许可证的办理程序：（一）建设单位或个人持建设项目批准文件，向城市规划行政主管部门提出定点申请；（二）城市规划行政主管部门根据建设项目的性质、规模，按城市规划的要求，核定其用地位置和界限，提供规划条件；（三）审核建设单位提交的规划设计总图或初步设计方案；（四）核发建设用地规划许可证。建设单位和个人取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。城乡规划主管部门在颁发建设用地规划许可证时应当审核建设单位是否持有国家批准建设项目的有关文件、规划设计总图或初步设计方案、是否符合规划设计条件、项目性质、规模等。本案中，原如皋市规划局核发案涉建设用地规划许可证时，存在原审第三人秦峰公司并未取得如皋市发展和改革委员会关于案涉建设项目的核准通知；并无证据证明原审第三人泰峰公司提交规划设计总图或初步设计方案的情况。原南通市规划局作出确认原如皋市规划局核发案涉建设用地规划许可证违法正确。最后，不予撤销原如皋市规划局核发案涉建设用地规划许可证符合法律法规规定。《中华人民共和国行政复议法》（2009年修正）第二十八条第（三）项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；２、适用依据错误的；３、违反法定程序的；４、超越或者滥用职权的；５、具体行政行为明显不当的。”根据从上述规定，行政复议机关对于违法行为行为，可以作出撤销、变更或者确认该具体行政行为违法的判决，并未强制规定行政机关必须责令被申请人重新作出具体行政行为。本案中，案涉地块系通过土地市场挂牌取得，且建设单位也已实际取得如皋市发展和改革委员会关于案涉建设项目的核准文件。案涉建设用地规划许可面积与案涉土地出让合同属于正常测量误差范围，且后期也可以通过补缴土地出让金予以弥补救济。案涉建设用地规划许可附征面积实际为道路和绿化用地，亦并非国有土地使用权证最终载明面积。案涉建设用地规划许可于2006年8月作出，距今已近14年，案涉土地上建设项目早已落成使用，如果撤销案涉行政许可将会给社会公共利益和行政管理秩序带来明显不利影响，故原南通市规划局不予撤销原如皋市规划局核发案涉建设用地规划许可证符合法律法规规定。综上，一审判决、二审裁定适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十二条的规定，判决如下：一、撤销南通市港闸区人民法院2016年7月1日作出的（2016）苏0611行初56号行政判决；二、撤销南通市中级人民法院2016年11月3日作出的（2016）苏06行终521号行政裁定；三、驳回奚学开的诉请请求。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由奚学开负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘建功审 判 员 赵 黎审 判 员 臧 静法官助理 张 伟二〇二〇年九月三十日书 记 员 刘 妍