安徽省濉溪县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0621行初187号 原告王守志，男，1950年3月15日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区,现住安徽省濉溪县。 原告王守义（曾用名王守信），男，1953年5月2日出生，汉族，住安徽省濉溪县,现住安徽省淮北市相山区。 原告王守义，男，1955年11月16日出生，汉族，住安徽省濉溪县。 原告王淑萍（曾用名王淑瑞），女，1961年7月8日出生，汉族，住安徽省宿州市埇桥区。 四原告共同委托代理人赵兰兰，上海迪伦律师事务所律师。 四原告共同委托代理人郜丽君，上海迪伦律师事务所律师。 被告濉溪县房屋征收安置中心，住所地安徽省濉溪县闸河路建投控股集团大楼**，统一社会信用代码12340621550184174K。 法定代表人蔡淑芬，该中心主任。 出庭参加诉讼行政机关负责人张勇明，该中心副主任。 委托代理人赵德宏，安徽亚星律师事务所律师。 委托代理人李辉，安徽亚星律师事务所律师。 被告濉溪县濉溪镇人民政府，住所地安徽省淮北市濉溪县淮海路，统一社会信用代码11340621003095105E。 法定代表人陆松平，该镇镇长。 委托代理人黄亮，安徽北方之光律师事务所律师。 委托代理人留治存，安徽北方之光律师事务所律师。 第三人吴连凤，女，1991年4月19日出生，汉族，住安徽省淮北市烈山区,现住濉溪县。 委托代理人刘敏，安徽胜方律师事务所律师。 原告王守志、王守义（曾用名王守信）、王守义、王淑萍（简称王守志等四原告）诉被告濉溪县房屋征收安置中心（简称县安置中心）、濉溪县濉溪镇人民政府（简称濉溪镇政府）第三人吴连凤行政协议效力确认一案，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向县安置中心及濉溪镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书等。依法追加了邓学斌为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。王守志等四原告及委托代理人赵兰兰、郜丽君，县安置中心副主任张勇明及委托代理人李辉，濉溪镇政府委托代理人留治存，第三人吴连凤及委托代理人刘敏，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月9日,县安置中心因北关二期棚户区改造项目,与第三人吴连凤签订了《濉溪县房屋征收补偿协议》（协议编号为2-173-3）。 王守志等四原告诉称，原告父母共育有五名子女，分别系原告王守志、王守义（曾用名王守信）、王守义、王淑萍及案外人王淑玲。上世纪六、七十年代，原告父母因房屋拆迁，分得位于濉溪县××街××三间房屋，后原告父母又先后出资购买了北边相邻的六小间房屋，与先前三间房屋形成一个院落。2000年，原告王淑萍经其父母许可，将原来北边的六小间房屋重建成五大间，由其家人及父母共同居住。2001年，原告王淑萍因丈夫工作调动离开濉溪县，王淑玲等人搬进上述房屋居住。2003年、2004年，原告的父母先后去世，上述房屋由王淑玲居住。2009年6月，因棚户区改造需要，两被告与第三人签订房屋征收补偿协议，并将上述房屋的拆迁利益补偿给第三人。原告认为，上述房屋系四原告与王淑玲的共有财产，两被告在未查明案涉房屋权属的情况下，与第三人签订房屋拆迁补偿协议的行为，侵害了原告的财产权益。请求判令确认两被告与第三人于2019年6月9日签订的《濉溪县房屋征收补偿协议》（协议编号为2-173-3）无效。 县安置中心辩称，本机关作出的案涉具体行政行为系履行法定职责的行为，县安置中心具备具有该项法定职权。县安置中心与第三人签订房屋征收补偿协议所依据的材料齐全。经审查符合法定。县安置中心作出的具体行政行为依据充分、程序合法。 濉溪镇政府辩称，一、本机关不是本案适格的被告，应依法驳回原告对本机关的起诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条之规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。本机关经县安置中心委托，系本次征收房屋的实施单位，在委托范围内实施房屋征收工作，原告列本机关为被告错误。二、四原告的起诉不符合起诉条件，四原告未提供证据证明案涉房屋征收补偿协议涉及的被征收房屋系原告的父母遗留，也未提供证据证明房屋系四原告及案外人王淑玲共有，不能证明四原告为房屋补偿行为的相对人或利害关系人。因此，四原告的起诉不符合起诉条件。 吴连凤述称，王守志等四原告主体不适格，原告没有提供相应的证据证明原告系涉案财产的所有人和使用人，四原告主张基于继承，但是所要继承的房屋现在已经灭失，不存在，且房屋已转让给本案的第三人，我们认为被告与第三人签订的合同合法、有效。原告在诉状中所述不是事实，诉状中所述，在2001年原告王淑萍经其父母的许可，将原告北屋的六间房屋重建，原告方隐瞒了涉案房屋在1999年卖给原告王淑萍的事实，隐瞒了2007王淑萍又把房屋卖给王守义的事实，隐瞒了王守义在2006年又把房子卖给了邓学斌夫妇的事实。被告与第三人签订的拆迁补偿协议合法有效，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 王守志等四原告为支持其诉讼请求，向本院举证如下： 1、房屋所有权证存根、房屋所有权申请表、濉溪县工厂管理委员会收款凭证，濉溪县房屋墙界情况申报表及调查笔录。证明原告的基本家庭成员信息，原告主体适格；案涉房屋为原告父母所有，后原告王淑萍翻盖了其中六小间房屋，形成目前五间房屋的第一层。 2、濉溪县房屋征收补偿协议、房屋构筑物附属物勘查登记表、证明。证明被告的基本信息及诉讼主体资格。被告与本案第三人签订拆迁补偿协议，将案涉房屋拆迁利益给付第三人的事实。 3、图片3页。证明涉案房屋地理位置及状况。 县安置中心对王守志等四原告所举证据的质证意见为： 对第一组的真实性没有异议，但该证据达不到原告的证明目的，案涉房屋已经于1999年卖给第三人，同时可以看到私有房屋所有权申请表以及申报表等证明文件上的日期均为88年、89年，其不能体现该房屋现有权属的状况。同时收款凭证上没有写明款项所对应的标的物的名称，所以该份证据与本案没有关联性。调查笔录的真实性不予认可，根据民诉证据规则的相关规定证人应当出庭作证，同时被调查人与原告系亲戚关系，具有利害关系，其所作的证人证言真实性存在瑕疵，该份证据同样达不到原告的证明内容，若原告主张该份证据证明的内容为其家庭成员信息以及主体适格，应当出具公安机关或社区街道办出具的证明，不应当以调查笔录作为其证明的形式。对于第二组证据三性均无异议，该份证据恰恰能够证明县安置中心作出的案涉具体行政行为，程序是合法的，依据是充分的，内容是正确的。对第三组证据图片三性均不予认可。首先县安置中心需要原告提供存储该照片的原始载体。第二，该照片不能体现出图上的房屋就是案涉的房屋，没有门牌号，对该证据不认可。 濉溪镇政府对王守志等四原告所举证据的质证意见为： 对房屋所有权证存根、房屋所有权申请表、濉溪县工厂管理委员会收款凭证，濉溪县房屋墙界情况申报表的真实性无异议，合法性有异议。案涉的房屋于1999年转让给原告王淑萍，后于2006年转让给本案的第三人，同时在转让过程中，原先存在翻盖房屋的情况，所有权登记上面的房屋已经灭失，不能达到原告的证明目的。调查笔录的形式不合法，李同刚和王庆英的调查笔录中没有记录人的签字，同时身份关系不能通过证人证言等方式来进行确定，必须依据公安机关等有权部门出具的相关材料，调查笔录中证人陈述的内容不真实、不客观，因为案涉的房屋已被王**训于2009年进行出卖，后经翻盖。对证据2没有异议，能够证明补偿协议等签订内容真实，程序合法，具有事实依据。对证据3图片的真实性、合法性、关联性以及证明目的均有异议。该图片没有拍摄时间地点、拍摄人员的相关信息，证据形式不合法，内容无法核实且无法证明拍摄的房屋系涉案的房屋，不具有关联性和真实性。 吴连凤对王守志等四原告所举证据的质证意见为： 对第一组证据凭证收据，还有申请表关于房管局调的信息的真实性没有异议，关于房管局查明的信息真实性无异议，但对合法性和关联性均有异议。首先房屋现在已经经过翻盖，多次转让给他人，因为涉案的拆迁补偿这个房屋并不是房产证登记的房屋，所以与本案没有直接的关联性，关于申请登记房产已经灭失。对原告信息的真实性没有异议，但是对原告证明原告主体适格有异议，该信息只能证明原告的身份情况，不能证明原告就是主体适格。对王**英的证言部分的真实性有异议，对王**训买了六间房屋及王淑萍翻盖了的真实性没有异议，对证人所说王淑玲是借住在房屋里有异议，事实是王**训把房屋卖给了王淑萍，王淑萍翻盖后卖给王守义，王守义卖给王淑玲，所以王淑玲是居住自己的房屋里，并不是借住，证人的部分证言不真实。王**亮的证言不具有客观真实性，该证人隐瞒了事实，隐瞒了王**训将房子卖给王淑萍的事实。因为在1999年4月10日王**训将涉案的房屋卖给了王淑萍，王**亮作为见证人在宅基地签字，证人隐瞒了这一事实，其证言不具有客观真实性。李同刚的证言，不能证明现在房屋的情况，更不能证明涉案的房屋系王**训所有。对第二组证据对被告的信息真实性没有异议，能够证明被告与第三人签订的补偿协议并无不当行为。对第三组图片的真实性没有异议，但是需要说明邓学斌夫妇购买的房屋当时只有一层，二层、三层均是邓学斌夫妇加盖的。 县安置中心为抗辩四原告的诉讼请求，举证如下： 房屋征收补偿协议一份以及房屋构筑物附属物勘察登记表以及证明一份，分户情况证明、濉溪县人民政府房屋征收的公告、北关二期棚户区改造项目房屋征收补偿方案。证明县安置中心作出的案涉具体行政行为依据充分，程序合法。 王守志等四原告对县安置中心所举证据的质证意见为：补偿协议不具有合法性、真实性，被告在没有原告委托或书面授权的情况下，与第三人所签的协议，侵犯了原告的合法权益，案涉房屋的拆迁利益应当补偿给原告，该协议应属无效。对房屋建筑物附属勘查登记表无异议，但是户主不能是邓学斌。对证明分户情况说明三性均不予以认可。首先邓学斌不是十北居民，达不到被告证明邓学斌是涉案房屋所有权人的证明目的。对于公告征求征收补偿方案，三性均无异议。对分户情况说明，穆蒙并非是邓学斌的家庭成员，十北街居民委员会出具的此份分户情况说明，足以证明其出具此份说明的任意性，不能成为此后房屋征收安置中心与穆蒙签订房屋征收补偿协议的依据。 濉溪镇政府对县安置中心所举证据均无异议。 吴连凤对县安置中心所举证据均无异议。 吴连凤为抗辩四原告的诉讼请求举证如下： 证据一.濉溪镇十北居民委员会证明一份。证明邓学斌、王淑玲系濉溪镇十北社区的常住居民。 证据二.1.卖房临时草约及收条；2.房产证；3.宅基地转让协议书；4.兄妹房屋转让协议；5.电话录音；6.调查笔录及自书证明。证明1986年王**训购买曹品端五间房屋，在1989年7月27日办理了濉私房字第××号产权证（北屋6间，南屋3间，西屋2间，东屋两间）；1999年4月10日王**训将涉案房屋卖给女儿王淑瑞（王淑萍）；并将所有权证交给王淑瑞，2002年3月28日王淑瑞又将涉案的房屋卖给王守义，2006年王守义又将涉案房屋卖给邓学斌夫妇。 证据三.地籍调查指界通知书。证明2008年10月24日濉溪县国土资源局给王淑玲下达通知书，对涉案的土地进行定界，证明王淑玲系涉案房屋的所有人。 王守志等四原告对吴连凤所举证据的质证意见为：对于第一组证据十北居民委员会的证明，证明第三人邓学斌居住的事实无异议，但是此份证明与本案关联性不大，只能证明邓学斌在此居住。 对于临时草约及收条、房产证无异议，能够证明案涉房屋确实是原告父亲购买，对于宅基地转让协议真实性无异议，但是达不到第三人的证明目的。宅基地转让协议系附条件的合同，王淑萍只有履行了对父母的生养死葬义务合同才能生效，因本协议书的第三条明确约定，甲方三子每月交付赡养费50元外，乙方生父母居住生活由乙方负责，但是本案原告王淑萍（王淑瑞）并未履行对父母的生养死葬，因此该协议无效。 对于兄妹房屋转让协议三性均有异议，首先王淑萍并无转让案涉房屋的权利，另协议上明确约定转让的是房屋的使用权而不是所有权。对于电话录音达不到第三人的证明目的，不能证明涉案房屋存在买卖的事实，恰恰证明案涉房屋案外人王淑萍只有居住权。对调查指界通知书，形式上认可，但是不能证明案外人王淑玲是适格签收协议的主体，因王淑玲并非案涉房屋的所有权人。通过第三人提供的房产证能够说明早在1989年就已经实行了房产登记制度，那么根据物权法的相关规定，房产应当是以登记来确定房屋的所有权人，但是通过本案来看第三人以及被告濉溪镇政府均没有证据来证明案涉的房屋属于第三人所有，不论第三人与他人所签订的房屋或者宅基地的转让协议是否有效，根据房产登记的制度，第三人应当提供相应的房产所有人的证明，来向被告要求签订案涉房屋的征收补偿协议，取得征收补偿权益。涉案房屋属于原告父母共同共有，原告父亲无权处分，因为夫妻共同财产是不同于共同共有。即便是原告父亲处分属于其一部分，也应当征求其配偶的同意。王淑萍未支付协议约定的对价约定的3000元，所谓协议书转让的房屋并不是全部的房产。 濉溪镇政府及县安置中心对吴连凤所举证据均无异议。 经庭审举证、质证，本院对双方当事人所举证据审核、认定如下： 对王守志等四原告所举证据2中的濉溪县房屋征收补偿协议及县安置中心证据中的补偿协议均系涉案行政行为载体，无需认定；对王守志等四原告所举的证据2中的调查笔录能够证明案涉房屋系原告父母所有的财产，后经王淑萍翻盖的事实，与吴连凤所举证据中王**训购买曹品端的房屋这一事实相印证，具有客观性和与本案的关联性，本院对该事实予以认定。对该证据中房屋构筑物、附属物勘查登记表的内容来源合法、客观真实，本院予以认定。对王守志等四原告所举的其他证据的证明内容，不具有客观性，本院不予以认定。 对县安置中心所举的其他证据，与王守志等四原告所举证据2相印证，吴连凤对此无异议，本院予以认定。 对第三人吴连凤所举证据，该证据之间所证明的内容能够相互印证，证明本案的基本事实，客观真实、来源合法，与本案具有关联性，本院均予认定。 根据上述认定的证据材料，结合双方当事人的陈述，本案经审理查明：原告父母共育有五名子女，分别系原告王守志、王守义（曾用名王守信）、王守义、王淑萍（王淑瑞）及王淑玲,父亲姓名为王**训（顺）。王淑玲与第三人邓学斌系夫妻关系。邓海龙系邓学斌之子，邓蕊系邓学斌女儿，吴连凤系邓学斌儿媳。1986年8月14日，四原告的父亲王**训与曹品端签订了卖房临时草约，约定：以3800元的房价购买曹品端家的堂屋三间（草屋），东屋两间（瓦房），小厨房一间。1989年7月27日，王**训取得了原濉溪县房地产管理局颁发的濉私房字第××号房屋所有权证，该证载明：“所有权人：王**顺；房屋坐落濉溪老城西关村下院巷；地号为**；房屋间数为平房6间，建筑面积97.6平方米；平房3间，建筑面积60.2平方米；平房2间，建筑面积18.5平方米；平房2间；建筑面积21.5平方米”。1999年10月10日，王**训（顺）与女儿王淑萍签订了一份宅基转让协议，约定：王**训（顺）愿将坐落在濉溪老城西关村下院巷宅基一处转让给王淑萍建房，宅基地及附属物作价3000元，房屋所有权证及转让费用同时交付，使用权永远属王淑萍所有。落款处有王守志、王守信、王守义、王淑玲的签名。2002年3月28日，王淑萍与其二哥王守义签订了一份兄妹房屋转让协议，约定：翻盖堂屋五间、厨房一间、大门（过底）一间、南屋三间，整院房屋共十间以35000元的价格转让给二哥王守义永远使用，并将原协议书及原房产证交给王守义。2002年、2004年，四原告的父母先后去世。2006年，王守义将上述房屋以45000元的价格转让给了王淑玲及第三人邓学斌。2016年9月22日，濉溪县人民政府决定对北关二期棚户区改造项目红线范围内的房屋实施征收，发布了濉政征收［2016］8号房屋征收公告，征收范围为北至幸福家园一期，东至龙脊山路、南至沱河路、西至十北街；北至青年家园、东至老濉河、南至沱河路、西至二关路。邓学斌家的房屋在本次征收红线范围内。2019年6月9日,经过分户与第三人吴连凤签订了《濉溪县房屋征收补偿协议》（协议编号为2-173-3），与另案第三人邓学斌、邓海龙、吴连凤、穆蒙分别签订了《濉溪县房屋征收补偿协议》。协议签订后，王守志等四原告以涉案协议的财产为共同财产为由，遂涉诉来院，请求支持其诉讼请求。县安置中心与案外人穆蒙签订的征收补偿协议被本院（2020）皖0621行初192号行政判决确认所签协议无效。 本案的争议焦点为：县安置中心与第三人吴连凤签订的《房屋征收补偿协议》是否为无效协议？ 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，可以与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，县安置中心所进行的棚户区改造项目，系为了实现行政管理或者公共服务目标，征收了邓学斌一家人所居住的房屋，该房屋于2006年，由王守义以45000元的价格转让给了邓学斌、王淑玲夫妇。鉴于本案邓学斌、邓蕊、邓海龙、吴连凤、王淑玲为生活、居住在一起的一家人，故邓学斌全家人系征收范围内的被征收户。根据分户条件，县安置中心与邓学斌儿媳吴连凤签订的《濉溪县房屋征收补偿协议》符合征收安置方案规定的条件。县安置中心存在与吴连凤及家人签订行政协议或者约定订立协议的法定职责，所签订的案涉征收补偿协议，系行政法上具有权利义务内容的协议，该协议内容不违反我国法律、法规的禁止性规定，案涉协议合法有效。王守志等四原告的诉讼请求，无事实与法律依据，本院不予支持。濉溪镇政府作为征收房屋的实施单位，与涉案协议的签订无关，故四原告起诉濉溪镇政府属于主体资格错误，本院不予支持。第三人吴连凤的辩解意见，符合法律规定，本院对此辩解意见予以采纳。王守志等四原告，如认为所签订的征收协议中侵害了自己共同财产的权利，则可通过民事诉讼维护权益。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条第（四）项，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款、第十二条之规定,判决如下: 驳回原告王守志、王守义（曾用名王守信）、王守义、王淑萍的诉讼请求。 案件受理费50元，由王守志等四原告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。 审 判 长  顾国安 审 判 员  张勤爱 人民陪审员  杨李梅 二〇二〇年九月二十九日 法官 助理  周开济 书 记 员  张晨曦 附相关法律、司法解释条款： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。