陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终522号 上诉人（原审原告）：韩志英，男，1928年10月13日出生，汉族，住陕西省西安市碑林区。委托诉讼代理人：韩元，男，1956年10月24日出生，汉族，住陕西省西安市莲湖区，系韩志英之子。被上诉人（原审被告）：西安市碑林区人民政府。住所地：陕西省西安市碑林区。法定代表人：卢光文，该区人民政府区长。委托诉讼代理人：田勇，该区人民政府工作人员。委托诉讼代理人：王阿娟，陕西明萌律师事务所律师。上诉人韩志英因诉被上诉人西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）房屋征收决定一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初861号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人韩志英的委托诉讼代理人韩元，被上诉人碑林区政府的委托诉讼代理人田勇、王阿娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：2018年7月4日,西安市碑林区房屋征收管理办公室（以下简称碑林区征收办）作出区XX号房屋征收调查登记通知。碑林区政府授权西安市碑林区柏树林街道办事处在2018年7月4日至2018年7月14日期间，对该建设项目范围内的房屋情况进行调查登记。2019年2月22日，碑林区征收办对初步调查结果进行了公示，公示时间为2019年2月22日至2月26日。2018年7月10日，碑林区征收办作出碑征办字〔2018〕6号《关于暂停办理三学街周边棚户区改造项目征收范围内房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途等手续的通知》。2018年12月12日,西安市人民政府召开市政府常务会议，会议审议并原则通过了《西安碑林博物馆改扩建项目实施方案》。2019年1月10日,西安市规划局为“西安碑林博物馆改扩建工程”作出西规选字第（2019）002号《中华人民共和国建设项目选址意见书》。2019年4月30日，陕西省发展和改革委员会向陕西省文物局作出陕发改社会〔2019〕475号《关于西安碑林博物馆改扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意西安碑林博物馆改扩建工程,对项目建设地点、建设规模、项目资金、建设期限等相关内容进行了批复。2019年5月15日,西安市碑林区发展和改革委员会函告“西安碑林博物馆改扩建工程项目”符合国民经济和社会发展规划。2019年7月12日,《西安市碑林区发展和改革委员会关于将西安碑林博物馆改扩建工程项目列入2019年度重点建设项目计划的函》载明“西安碑林博物馆改扩建工程项目,已列入2019年市、区级重点建设项目,并纳入2019年碑林区国民经济和社会发展计划。”2019年7月16日，西安市自然资源和规划局向陕西省文物局作出《关于西安碑林博物馆改扩建工程项目有关规划条件的函》，载明“项目规划用地符合《西安城市总体规划（2008-2020年）》（2017修订）的文化设施用地性质（A2）。……西安碑林博物馆改扩建工程项目符合上述专项规划，具体建设规模等规划指标以最终审批许可为准。”2019年7月12日，西安市国土资源局碑林分局向碑林博物馆改扩建综合改造项目指挥部出具《关于西安碑林博物馆改扩建工程项目用地意见的函》,该项目所用土地属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划(2006-2020年),符合国家产业政策和供地政策。2019年5月17日，碑林区征收办发布《关于对碑林博物馆改扩建综合改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，对《碑林博物馆改扩建综合改造项目房屋征收补偿方案（公示稿）》在征收范围内进行了公示、征求意见，征求意见截止2019年6月17日。2019年6月25日,西安市碑林区住房和城市建设局作出《关于对征求意见和修改情况的说明》，对涉案项目征收补偿方案征求意见及修改情况进行说明，后附《碑林博物馆改扩建综合改造项目房屋征收补偿方案（修改公示稿）》一并进行了公布。2019年7月，陕西万科项目管理咨询有限公司作出《西安碑林博物馆改扩建工程项目房屋征收社会稳定风险评估报告》并经相关方评审审议，评估的风险等级为低风险。2019年7月19日,碑林区特色街区XX楼宇经济发展服务中心填写《西安市社会稳定风险评估备案报告表》，对涉案项目社会稳定风险评估情况进行了备案。2019年4月16日,西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心分次转账300万元、700万元,作为碑林博物馆项目房屋征收补偿款。2019年5月20日,西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账2700万元,作为碑林博物馆改扩建项目房屋征收款。2019年8月30日,西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账五亿陆仟叁佰万元整。2019年7月23日,西安市住房和城乡建设局向碑林区政府作出市XX号《关于西安碑林博物馆改扩建工程项目房屋征收决定备案意见的函》,同意该项目房屋征收决定备案。2019年7月29日,碑林区政府召开政府常务会议，审议并原则通过了区住建局《对西安碑林博物馆改扩建工程项目作出房屋征收决定的请示》,以区政府名义印发决定和通告。2019年8月14日，碑林区XX房XX号《关于对西安碑林博物馆改扩建工程项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称4号房屋征收决定），并于同日发布《通告》，后附《西安碑林博物馆改扩建工程项目房屋征收补偿方案》。另查明，截止2019年11月25日，西安碑林博物馆改扩建工程项目涉及征收总户数1169户，累计签订协议763户，累计拆除504处。韩志英的房屋在涉案征收决定确定的征收范围之内。韩志英的房屋未被拆除。韩志英不服，提起本案诉讼，请求撤销碑林区XX号房屋征收决定。原审法院认为：本案的审理重点和争议焦点是碑林区XX号房屋征收决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）的相关规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职权；征收目的基于公共利益需要；建设项目符合相关规划和计划要求；征收程序符合法律规定。因此，根据查明认定的事实，对被诉房屋征收决定是否合法评判如下：一、关于征收主体的审查。《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；……”据此，碑林区XX号房屋征收决定的法定职权，征收主体适格。二、关于征收目的的审查。《征收补偿条例》第八条第三项的规定：“……（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要……”由政府组织实施的碑林博物馆改扩建工程建设，属于公共利益的范畴。经审查，碑林区政府提交的相关证据和材料，能够证明4号房屋征收决定中确定的西安碑林博物馆改扩建工程已经陕西省发展和改革委员会批复同意，同时《陕西省2019年政府工作报告》、省委书记专题会议纪要〔2018〕2号、陕西省人民政府专项问题会议纪要（第151次）、陕西省人民政府专项问题会议纪要（第13次）确定西安碑林博物馆提升改造项目为陕西省2019年重点工作，其改扩建目的是为了加强文物保护与利用，更好满足人民群众日益增长文化需求的重要举措，对促进全省文化旅游产业发展具有重要意义，故碑林区XX号房屋征收决定符合《征收与补偿条例》第八条第三项的规定，其征收目的符合促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。三、关于涉案征收决定主要证据是否充足、是否符合相关规划和计划要求的审查。《征收补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”经审查，碑林区政府提供的相关证据，可以证明西安碑林博物馆改扩建项目经陕西省发展和改革委员会同意立项后，该项目取得了规划部门核发的规划许可，符合城乡规划、专项规划，通过了国土资源部门的审核，符合土地利用总体规划，涉案项目符合陕西省文化和旅游发展规划、西安市国民经济和社会发展第十三个五年规划，并纳入2019年碑林国民经济和社会发展规划，故碑林区XX号房屋征收决定主要证据充分确凿、符合相关规划要求。四、关于征收程序的审查。《征收补偿条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，应当公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。征求意见后，还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。”本案中，2018年7月4日，碑林区政府对涉案项目范围内房屋进行调查登记，并于2018年7月10日发布暂停办理房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途等手续的通知。2018年11月16日，西安市国土资源局出具复函确定涉案项目安置房源用地，并于2019年2月22日至2月26日对房屋调查登记结果进行了公示，组织有关部门对征收补偿方案进行论证。西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转入了涉案项目房屋征收款。2019年5月17日，各方代表对涉案项目征收补偿方案（讨论稿）进行论证、提出意见建议，2019年5月17日至6月17日，对征收补偿方案进行公示，2019年6月25日，西安市碑林区住房和城市建设局征求公众意见后，公布修改情况。2019年7月19日，涉案项目委托评估机构进行社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险，《社会稳定风险评估报告》经评审审议、备案。涉案项目根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条规定，经市、区政府常委会讨论决定并通过。2019年7月23日，西安住房和城乡建设局向碑林区政府出具回函同意该项目征收决定备案，2019年8月14日，碑林区政府发布涉案征收决定的通告，公布了征收项目、征收主体、部门及实施单位、征收补偿方案，告知了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。并于2019年8月16日在西安日报进行了专版刊登。故涉案项目履行了征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见、将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布、进行社会稳定风险评估；并经政府常务会议讨论决定。征收补偿费用足额到位、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后及时予以公告，并告知被征收人行政复议、行政诉讼等权利事项。综上，碑林区政府作出的房屋征收决定程序符合国有土地征收补偿的程序性规定。韩志英认为碑林区政府不是《征收补偿条例》规定的市、县级人民政府；按照《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条第四项之规定，市人民政府确定的重大项目的房屋征收与补偿工作由市人民政府负责，碑林区政府无权作出被诉征收决定。经查，碑林区政府属于《征收补偿条例》规定的市、县级人民政府，故其有权作出征收决定。关于本案所涉征收项目是否属于西安市人民政府确定的重大项目，应由西安市人民政府作出征收决定一节，从韩志英列举的事实及其所依据的《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》，均无法认定碑林区政府不具有作出本案被诉征收决定的法定职权，且根据《征收补偿条例》的规定，碑林区政府具有作出征收决定的法定职权。对于韩志英主张碑林区政府发布征收决定的程序不合法，陈述的文件不合法、不规范等意见，缺乏事实和法律依据，不予采纳。原告向法院提出的调取证据申请，因其申请调取的证据并不在本案的审查范围内，故不予准许。综上所述，碑林区政府具有作出被诉征收决定的法定职权，被诉征收决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。韩志英主张撤销被诉征收决定的理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。但需要指出，根据《征收补偿条例》第十三条第二款的规定，市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。涉案的征收决定涉及被征收人人数较多，碑林区政府应当继续深入做好房屋征收与补偿的宣传解释工作，以保障被征收人的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回韩志英的诉讼请求。上诉人韩志英上诉称：（一）碑林区XX号房屋征收决定违法。1.本案涉及的项目是西安市重大项目，应由西安市人民政府作出征收决定，碑林区政府无权作出征收决定。2.碑林区政府发布征收决定的程序不合法。3.碑林区政府作出的房屋征收决定应符合《中华人民共和国文物保护法》及公共利益。4.碑林区政府作出的房屋征收决定不具备合法审批的建设项目立项等必要文件，所依据的《陕西省XX委关于西安碑林博物馆改扩建工程项目可行性研究报告的批复》不具有合法性。5.碑林区政府作出的房屋征收决定所依据的《中华人民共和国建设项目选址意见书》有重大法律瑕疵。6.碑林区政府作出的房屋征收决定依据的西安市自然资源和规划局《关于西安碑林博物馆改扩建工程项目有关规划条件的函》是虚假证据。（二）韩志英调取证据的申请，人民法院应予支持。请求：撤销原判，依法重新判决。被上诉人碑林区政府提交答辩意见称：1.碑林区政府具有作出涉案房屋征收决定的法定职权。涉案项目位于碑林区辖区内，根据《征收补偿条例》第四条、第五条的规定，碑林区政府作为区级人民政府，具有作出涉案房屋征收决定的法定职权。2.碑林区政府作出涉案房屋征收决定是基于公共利益需要的合法征收。涉案项目是为碑林博物馆改扩建工程所涉及的国有土地上房屋的征收，是为了公共利益的目的。3.碑林区政府作出涉案房屋征收决定符合相关规划要求。涉案项目取得了立项批复，符合国民经济和社会发展规划；涉案项目符合城乡规划；涉案项目符合专项规划；涉案项目符合用地条件。4.碑林区政府作出涉案房屋征收决定程序合法。碑林区政府作出涉案房屋征收决定前依法进行了论证并公开征求了意见；进行了社会风险评估，并经政府常务会议讨论，履行了备案程序；涉案项目安置房源用地已经落实，征收补偿款项足额到位；碑林区政府作出涉案征收决定后，及时进行了公告，并载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼等事项。请求：驳回上诉，维持原判。经审理查明：截止2020年8月21日，西安碑林博物馆改扩建工程项目涉及实际征收总户数为1068户，累计签订协议933户，累计拆除1067户。韩志英就其房屋补偿问题已经签订补偿协议并领取了补偿款。原审法院查明的其余事实属实，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点问题是碑林区XX号房屋征收决定是否合法。《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”该条第六项规定：“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”第十二条规定：“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”当时有效的《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，开发区管委会根据市人民政府的委托作出房屋征收决定。”该条第六项规定：“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”第九条规定：“作出房屋征收决定时，需具备下列条件：（一）建设项目立项文件；（二）规划部门核发的建设用地规划许可证或确认的规划设计条件；（三）国土资源部门的土地相关文件；（四）征收补偿方案。”本案中，碑林博物馆改扩建项目是陕西省加强文物保护与利用，更好满足人民群众日益增长文化需求的重要举措，是继续提升基本公共文化服务水平，促进省市区文化、旅游、民生等共同发展的重要举措，符合公共利益的需要。碑林区政府于2019年8月14日作出4号房屋征收决定，在作出4号征收决定前，《陕西省2019年政府工作报告》、省委书记专题会议纪要〔2018〕2号、陕西省人民政府专项问题会议纪要（第151次）、陕西省人民政府专项问题会议纪要（第13次）确定西安碑林博物馆提升改造项目为陕西省2019年重点工作，并将西安碑林博物馆改扩建工程纳入2019年碑林区国民经济和社会发展规划，且已取得《陕西省发展和改革委员会关于西安碑林博物馆改扩建工程可行性研究报告的批复》（陕发改社会〔2019〕475号）、《中华人民共和国建设项目选址意见书》（西规选字第〔2019〕002号）、《关于西安碑林博物馆改扩建工程项目有关规划条件的函》、《西安市国土资源局碑林分局关于西安碑林博物馆改扩建工程项目用地意见的函》（市国土碑函〔2019〕10号）、《西安碑林博物馆改扩建工程项目房屋征收补偿方案》。2019年5月17日，碑林区征收办向各被征收人发出《关于对碑林博物馆改扩建综合改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知》，公布期间一个月，征求公众意见。2019年7月19日，涉案项目委托评估机构进行社会稳定风险评估，评估风险等级为低风险。因涉及被征收人数量较多，碑林区政府常务会议于2019年8月1日讨论通过4号房屋征收决定。2019年4月16日,西安城墙文化投资发展有限公司通过西安银行向西安市碑林区XX中心分次转账300万元、700万元,作为碑林博物馆项目房屋征收补偿款。2019年5月20日,西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账2700万元,作为碑林博物馆改扩建项目房屋征收补偿款。2019年8月30日,北京银行进账单显示，西安城墙文化投资发展有限公司向西安市碑林区XX中心转账5.63亿元。碑林区XX号房屋征收决定后，发布了涉案征收决定的通告，公布了征收项目、征收主体、部门及实施单位、征收补偿方案，告知被征收人行政复议、行政诉讼权利等救济的方式。并于2019年8月16日在西安日报进行了专版刊登。故碑林区XX号房屋征收决定，符合《征收补偿条例》和当时有效的《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。关于韩志英提出碑林博物馆改扩建项目是市级重点项目，应由西安市人民政府作出房屋征收决定，碑林区政府无权作出房屋征收决定的上诉理由。本案中，虽然碑林博物馆改扩建工程已列入2019年度市级重点工程，但碑林区政府是否具有作出房屋征收的法定职权，并不依据涉案项目是那一级政府的重点工程，而是取决于法律、法规是否赋予其该项职权。根据《征收补偿条例》第八条的规定，碑林区政府具有作出房屋征收决定的法定职权，故韩志英的该上诉理由不予支持。关于韩志英提出碑林区政府作出房屋征收决定不符合《中华人民共和国文物保护法》规定的上诉理由。经查，国家文物局已对涉案建设项目拟建区域考古及新建博物馆的体量、规模和形制等提出了要求，故韩志英的该理由不能成立。关于韩志英在一审期间提出调取证据的申请。经查，韩志英申请调取的证据是《碑林历史文化街区改造项目实施方案的批复》（西曲江发〔2018〕223号），因该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义，故原审法院不予准许并无不当。综上，上诉人韩志英的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人韩志英负担。本判决为终审判决。    审  判  长    刘  雁 审  判  员    马小莉 审  判  员    徐  炯   二〇二〇年九月二十五日  法官助理    温永宏书  记  员    刘  媛 1