中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再252号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）湖南省江**瑶族自治县沱江镇百家尾村第四村民小组。 负责人张悦岚，组长。 委托诉讼代理人张怀轩，男，瑶族，1981年5月29日出生。 委托诉讼代理人曾昭国，湖南苍松律师事务所律师。 被申请人（一审第三人、二审上诉人）湖南省江**瑶族自治县沱江镇百家尾村第七村民小组。 负责人舒德春，组长。 委托诉讼代理人舒德祥，男，瑶族，1967年2月22日出生。 被申请人（一审被告）湖南省江**瑶族自治县人民政府。 法定代表人龙飞凤。 委托诉讼代理人胡江衡。 委托诉讼代理人刘华林。 被申请人（一审被告）湖南省永州市人民政府。 法定代表人朱洪武。 委托诉讼代理人罗楦。 再审申请人湖南省江**瑶族自治县沱江镇百家尾村第四村民小组（以下简称百家尾第四村民小组）因诉被申请人湖南省江**瑶族自治县人民政府（以下简称江**县政府）、湖南省永州市人民政府（以下简称永州市政府）及湖南省江**瑶族自治县沱江镇百家尾村第七村民小组（以下简称百家尾第七村民小组）林木林地行政处理及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院（2017）湘行终510号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月27日作出（2019）最高法行申6958号行政裁定，提审本案，并于2020年7月1日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。 湖南省永州市中级人民法院一审查明：双方争执的山场，百家尾第四村民小组称为“南风窑”，百家尾第七村民小组称为“草口岩”，百家尾第四村民小组持有的江林权证字第103号《山林权所有证》（以下简称103号林权证）第十栏载明：“座落：南风窑；小地名：南风窑；树种：茶树；四至界限：东港子，南窑，西本大队三队茶树，北本大队三队茶树。”百家尾第七村民小组提供了村民舒邹氏第零伍壹肆陆号《土地房产所有证》（以下简称05146号土地房产证）土地一栏的第十一栏填登：“座落：草口岩；种类：茶树；地名：草口岩；折市亩数：肆亩；四至界限：东本人摸地岩，南大港子，西张姓旱漕，北石山横路。”103号林权证第十栏和05146号土地房产证第十一栏填登的四至都包括了整个争执山场。1965年，百家尾第七村民小组将“草口岩”山场的油茶转给百家尾第四村民小组采摘。百家尾第四村民小组于1965年至1980年期间一直在“草口岩”山场摘茶籽。约1980年，百家尾第四村民小组将“草口岩”山场的茶树砍完后种烤烟。1982年4月3日江**县政府为百家尾第四村民小组颁发了103号林权证。1989年1月，百家尾第四村民小组将“草口岩”山场承包给本组村民张志明种植果树，承包期20年。2005年9月，张志明将“草口岩”山场转包给贺晓萍承包经营。1998年，百家尾第七村民小组向江**瑶族自治县沱江镇政府申请处理，未果。2007年，百家尾第七村民小组向江**县政府申请处理，经湖南省江**瑶族自治县国土资源局调解未果。2011年，百家尾第七村民小组再次向江**县政府申请确权处理，江**县政府于2011年6月15日作出江政裁字（2011）1号行政裁决书（以下简称《1号行政裁决》）。《1号行政裁决》认为百家尾第七村民小组只提供了1953年的05146号土地房产证，提供不出“林业三定”时期的确权依据，也提供不出现实管业方面的证据，而百家尾第四村民小组持有的103号林权证第十栏载明的四至界限包含了争执山场范围内林木林地权属，且百家尾第四村民小组在争执山场内进行了现实管业，故依法裁决：“维持百家尾村4组持有的江林权证字第103号《山林权所有证》第十栏对争执南风窑山场所确定的林木林地权属。即争执的草口岩（南风窑）山场林木林地所有权归百家尾第四村民小组所有。四至界线为东与港子为界；南与港子上至小路为界；西与横路（小路）为界；北与果树地边漕古直下港子为界。”百家尾第七村民小组不服《1号行政裁决》，诉至江**县人民法院，江**县人民法院作出（2012）华林行初字第3号行政判决，维持了《1号行政裁决》。百家尾第七村民小组仍不服，上诉至永州市中级人民法院，永州市中级人民法院于2012年7月4日作出（2012）永中法林行终字第16号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2016年，百家尾第七村民小组就草口岩山场（果园以外）权属再次向江**县政府申请确权。江**县政府于2016年5月30日作出江政决字（2016）4号《行政处理决定书》（以下简称《4号处理决定》），决定：1.撤销百家尾第四村民小组江林权证字第103号《山林权所有证》第十栏对本争议山场的登注；2.争执的草口岩（果园以外）山场林木林地所有权归百家尾第七村民小组所有。四至界限为：东至小路，南至旱沟，西至半岭小路，北至水渠。百家尾第四村民小组不服该决定，向永州市政府申请行政复议。永州市政府于2016年12月7日作出永政复决字（2016）87号《行政复议决定书》（以下简称《87号复议决定》），维持了《4号处理决定》。百家尾第四村民小组仍不服，提起行政诉讼。 湖南省永州市中级人民法院一审认为，关于百家尾第四村民小组的103号林权证第十栏登记的林木林地权属是否合法有效的问题。经查，1965年，经百家尾第四村民小组与百家尾第七村民小组协商，第七村民小组将南风窑山场转给第四村民小组管理使用。1982年“林业三定”时期，第四村民小组就南风窑山场向江**县政府申领了103号林权证，但第七村民小组未对该争议山场申请发证，也未对103号林权证关于该山场的登记提出异议。上世纪八十年代初第四村民小组将南风窑山场的茶树砍完种烤烟，第七村民小组没有制止，也没有向有关部门反映。1989年，第四村民小组将南风窑山场承包给他人开发成果园，第七村民小组也没有提出异议。直至2011年第四村民小组向江**县政府申请确权，江**县政府维持了103号林权证第十栏的效力，将四至为果园范围的林木林地权属确权给第四村民小组，并经湖南省江**瑶族自治县人民法院和湖南省永州市中级人民法院生效判决所确认。因此，103号林权证是合法有效的山林权属证书。 关于江**县政府、永州市政府以05136号土地房产证将争执山场确权给百家尾第七村民小组是否正确的问题。经查，百家尾第七村民小组在江**县政府进行确权时只提供了1953年05146号《土地房产所有证》，未提供“林业三定”时期的确权依据和1965年后对争执山场的现实管业依据。05146号《土地房产所有证》不能证明争执山场集体化后的权属归属。从现实管业来看，1965年至今，百家尾第四村民小组对整个南风窑山场进行了采摘茶籽、砍伐茶树、种植烤烟等现实管业，并将南风窑山场的部分开发成果园。因果园范围的山场管业十分明确，现已被确权为第四村民小组所有。果园以外的南风窑山场，第四村民小组和第七村民小组均不能提供充分有效的现实管业证据。第四村民小组持有的103号林权证是合法有效的权属依据，且第四村民小组对争执山场进行了一定管业，而第七村民小组没有提供任何管业证据，江**县政府仅以05146号《土地房产所有证》就认定争执山场归第七村民小组所有，证据不足。 综上，江**县政府作出的《4号处理决定》应予撤销，永州市政府作出的《87号复议决定》，维持了《4号处理决定》的复议行政行为亦属不当，一并应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第七十九条的规定，判决：1.撤销江**县政府的《4号处理决定》；2.撤销永州市政府的《87号复议决定》；3.由江**县政府重新作出处理。百家尾第七村民小组不服，提起上诉。 湖南省高级人民法院二审查明事实与一审法院查明的一致，另查明：1.争议山场可分为果园及果园外山场两个部分，两个部分的四至边界清晰可辨。2.《1号行政裁决》确权给百家尾第四村民小组的山场四至范围仅包括果园部分。百家尾第四村民小组对此未提出异议。3.《4号处理决定》确权给百家尾第七村民小组的山场四至范围为果园以外的山场。4.百家尾第四村民小组对果园进行了长期的管业，但果园以外的山场为自然林，百家尾第四村民小组及百家尾第七村民小组均未管业。5.现争议山场果园及果园以外的部分，均已被征收。果园部分的补偿款已支付给百家尾第四村民小组。果园以外部分的补偿款已被留存，暂未支付给任何一方。 湖南省高级人民法院二审认为，关于《4号处理决定》与《1号行政裁决》是否冲突的问题。2011年6月15日，江**县政府作出《1号行政裁决》，决定维持百家尾第四村民小组持有的103号林权证第十栏对争议山场所确定的林木林地权属，但在确权时仅将四至为果园范围的林木林地权属确权给百家尾村四组。2016年5月30日，江**县政府作出《4号处理决定》，决定撤销百家尾第四村民小组持有的103号林权证第十栏对争议山场的登注，将四至为草口岩（果园以外）的山场林木林地所有权确权给百家尾第七村民小组。对比分析江**县政府的两次确权，仅从字面意思看，两次确权对103号林权证第十栏的处理似有冲突，但考虑到两次确权的范围不同，即《1号行政裁决》仅将果园范围确权给百家尾第四村民小组，该裁决维持的是103号林权证对果园部分确定的权属；《4号处理决定》将果园以外的山场确权给百家尾第四村民小组，撤销的是103号林权证对果园以外山场的登注。故《4号处理决定》与《1号行政裁决》在确权的具体山场范围上并不冲突。但江**县政府的两次确权在文字表述上存在不清晰之处，在对其确权的四至范围无法直观判断的情况下，易让人误解江**县政府对范围相同的争议山场作出了两个结论相反的确权决定。 关于《4号处理决定》《87号复议决定》是否符合处理林权争议基本原则的问题。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”本案中，百家尾第七村民小组对争议山场持有的05146号土地房产证，且百家尾第四村民小组亦认可争议山场在1965年以前的“四固定”时期归百家尾第七村民小组所有，百家尾第七村民小组对争议山场的权属来源清晰。百家尾第四村民小组对争议山场虽持有103号林权证，但从“四固定”到“林业三定”期间并无“协议”和“处理意见”等变更权属归向的依据，其权属来源没有有效的证据支撑。在此种情况下，江**县政府主要依据百家尾第四村民小组对果园范围的山场进行了长期管业，于2011年作出《1号行政裁决》将果园确权给百家尾第四村民小组。现江**县政府依据双方对果园以外的山场均未管业，但百家尾第七村民小组对该部分山场权属来源清晰的事实，从公平原则出发，作出《4号处理决定》将果园以外的山场确权给百家尾第七村民小组。二审法院认为，江**县政府作出的《4号处理决定》尊重了历史和现实情况，遵循了有利于安定团结的原则，合法且无不当。 永州市政府作出的《87号复议决定》认为《4号处理决定》事实清楚，证据确凿，对《4号处理决定》予以维持，处理结果正确，程序上亦符合法律规定。 综上，百家尾第七村民小组的上诉理由成立，依法应予支持。一审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项的规定，判决：一、撤销一审判决；二、驳回百家尾第四村民小组的诉讼请求。百家尾第四村民小组不服，向本院申请再审。 百家尾第四村民小组申请再审称：1.百家尾第七村民小组无充分证据证明争执山场的权属归属，未提供“林业三定”时期的确权依据和1965年以后对争执山场的现实管业依据；2.1982年“林业三定”时期，百家尾第四村民小组取得了县政府颁发的103号林权证，并且经江**县人民法院和永州市中级人民法院生效判决所确认。同时，第七村民小组并未向政府申请发证，也未对第四村民小组关于该山场的登记提出异议；3.1965年至今，争执山场都是由第四村民小组现实管业，且期间第七村民小组并未对第四村民小组的管业提出异议；4.江**县政府作出的《4号处理决定》和永州市政府作出的《87号复议决定》，明显违反了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条和《湖南省林木林地权属争议处理办法》第四条的规定，第四村民小组连续管理争执山场已满二十年，并且取得该山场103号林权证，该争执山场权属明确，应当归属于第四村民小组。请求撤销二审判决，维持一审判决。 江**县政府答辩称：1.百家尾第四村民小组主张该山场自1965年起一直由其管理，但提供不出有说服力的凭证。2.百家尾第四村民小组提供的103号林权证包括争执山场，但从“四固定”到“林业三定”期间并无协议和处理意见等变更权属归向的依据，权属来源没有有效的证据支撑，而百家尾第七村民小组提供的05146号土地房产证四至界限包括争执山场，权属来源清晰，政府对其主张要求予以支持。江**县政府《4号处理决定》适用法律恰当，处理程序合法，应予维持。 永州市政府答辩称：1.百家尾第四村民小组的103号林权证虽然包括争执山场，但其权源不清，属于错误发证。2.百家尾第七村民小组的05146号土地房产证包括争执山场，且“四固定”时期属于第七村民小组，其来源清晰。请求驳回百家尾第四村民小组的再审申请。 百家尾第七村民小组答辩称：1.05146号土地房产证包括争执山场在内，且争执山场的松树并非种植，而是自然生长，百家尾第四村民小组没有管业。2.第四村民小组的103号林权证包括争执山场，但是没有“四固定”时期的权源依据，之前的权属处理也仅是果园范围，不包括果园以外的范围。请求驳回百家尾第四村民小组的再审申请。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。第七条第一项规定，尚未取得林权证的，土地改革时期人民政府依法颁发的土地证可以作为处理林权争议的依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。第七条规定，除该办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，且“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。根据原审查明事实及当事人提交的证据材料，百家尾第四村民小组、百家尾第七村民小组争执的林地为果园部分之外的“南风窑”山场（也称“草口岩”），面积23亩，四至范围东至小路，南至旱沟，西至半岭小路，北至水渠。1953年“土地改革”时期，颁发给百家尾第七村民小组村民舒邹氏的05146号土地房产证土地范围与1982年“林业三定”时期颁发给百家尾第四村民小组的103号林权证的林地范围均包含了涉案争议林地。根据上述法律规定，103号林权证可以作为确认涉案争议林地权属的依据。05146号土地房产证系土地改革时期颁发的权属凭证，在涉案争执林地已经在“林业三定”时期颁发103号林权证的情况下，05146号土地房产证不宜作为本案处理林权争议的依据。且已经生效的（2012）永中法林行终字第16号行政判决也已经对103号林权证的合法性予以确认，因此，江**县政府的《4号处理决定》在双方均未提供现实管业有效凭证情况下，认定103号林权证缺乏权源依据，依据05146号土地房产证将涉案争执山场确权给百家尾村第七小组，《60号复议决定》维持《4号处理决定》，存在事实认定不清、法律适用错误的情形。一审判决撤销《4号处理决定》《87号复议决定》，责令江**县政府重新作出处理决定，符合法律规定，应予支持。二审判决撤销一审判决错误，本院予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终510号行政判决； 二、维持湖南省永州市中级人民法院（2017）湘11行初1号行政判决； 一审和二审案件受理费共计100元，由再审被申请人湖南省江**瑶族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  寇秉辉 二〇二〇年九月二十九日 法官助理刘韦唯 书记员唐劲松 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。 第一百二十二条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审理。 3.中华人民共和国森林法 第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。 国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。 森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。 4.林木林地权属争议处理办法 第六条县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。 第七条尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据： （一）土地改革时期，人民政府依法颁发的土地证； （二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册； （三）当事人之间依法达成的林权争议处理协议、赠送凭证及附图； （四）人民政府作出的林权争议处理决定； （五）对同一起林权争议有数次处理协议或者决定的，以上一级人民政府作出的最终决定或者所在地人民政府作出的最后一次决定为依据； （六）人民法院作出的裁定、判决。 5.湖南省林木、林地权属争议处理办法 第五条“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。确有错误且权属仍有争议的，由原发证的人民政府负责处理。 第七条除本办法第五、六条规定以外的林木、林地权属争议，按下列原则处理： （一）国营林场、苗圃、林科所、采育场和其他全民所有制单位与集体所有制单位和个人之间、以及全民所有制单位相互之间发生的林木、林地权属争议，以全民所有制单位组建或扩建时县级以上（含县、下同）人民政府及其林业行政主管部门等有权批准机关批准的规划设计图、文件所确认的权属为依据。另有协议的，以协议为依据。 （二）从“四固定”起一直由全民所有制单位经营管理的林木、林地，其林地的所有权归国家，林地的使用权和林木的所有权归该全民所有制单位。 （三）集体所有制单位和集体所有制单位、集体所有制单位和个人以及个人和个人相互之间发生的林木、林地权属争议，以“四固定”时确认的权属为依据。“四固定”时未确认权属的，参照合作化时期确认的权属处理；“四固定”和合作化时期都未确认权属的，可参照土改时确认的权属处理。但是，依照法律和政策已将个人使用的林地划归集体所有制单位使用的除外。 （四）因兴修水利、兴建电站、修筑道路等基本建设发生的林木、林地权属异动，以当时县级以上人民政府的有关文件为依据。