南昌铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）赣71行赔终66号 上诉人（原审原告）陶香莲，女，1957年7月9日出生，汉族，住江西省南昌市青山湖区。 被上诉人（原审被告）南昌市青山湖区住房和城乡建设局，住所地江西省青山湖区南京东路**。 法定代表人胡国华，该局局长。 委托代理人杜夏荷，江西求正沃德律师事务所律师。 委托代理人胡子超，江西求正沃德律师事务所实习律师。 上诉人陶香莲与被上诉人南昌市青山湖区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）行政赔偿一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行赔初39号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2016年8月18日，南昌市青山湖区人民政府作出《青山湖区高新南大道及昌东大道周边地块—京东镇梁万村城中村改造项目房屋拆迁公告》并附《青山湖区京东镇梁万村旧城改造项目农房拆迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）及项目规划红线图，该公告载明南昌市青山湖区旧城改造办公室（以下简称旧改办）系房屋征收部门及征收范围、签约时间。原告所有的案涉房屋位于京东镇梁万村内，属于征收红线范围内。2017年7月，因案涉房屋在签约期内未达成一致，旧改办即将该房屋予以强制拆除。经南昌铁路运输中级法院作出生效判决，确认旧改办强制拆除原告案涉房屋的行政行为违法。2019年3月29日，南昌市青山湖区委办公室作出湖办字［2019］34号《区委办公室、区政府办公室关于调整区住房和城乡建设局职责机构编制事项的通知》，将原旧改办和区住建局的职责整合，区住建局设立旧改棚改科，主要职责是负责全区旧城改造工作总体编制、年度方案的初审、年度土地收储方案的制定并组织实施，资金测算、初拟相关计划并报送审批等。2019年7月22日，原告向被告提交《国家赔偿申请书》，被告收到申请后，随即组建赔偿事务工作组，召集所有申请人开会听取意见，并于2019年9月21日对案涉房屋作出［2019］湖住建赔字第14号《国家赔偿决定书》（以下简称《赔偿决定书》），决定：一、赔偿房屋损失166215.6元、搬迁补助费损失794.54元、装修损失27745.2元，以上共计194755.34元；二、对于赔偿请求人主张的其他损失，不予赔偿。原告不服，诉至法院，请求法院依法判令被告赔偿原告房屋损失1501877.6元、房屋租金损失54509.76元，以上共计1556387.36元。 另查明，2016年8月11日，南昌市青山湖区人民政府作出《补偿方案》，载明：1．农房拆迁范围为青山湖区京东镇梁万村城中村改造项目规划红线内集体土地上房屋及其附属物（具体以规划用地红线为准）；2．房屋实行“限量实物安置、超标货币补偿”政策，即在标准安置面积以内部分实行实物安置，超出标准安置面积部分实行货币补偿，附属构建物实行货币补偿；3．每户按安置建筑面积不超过350平方米计算安置建筑面积，且每户（含分户）总安置建筑面积不得超过被征收房屋总建筑面积，超出标准安置建筑面积部分实行货币补偿，分户后的新增户临时安置补助、提前搬迁补助等不与分户挂钩；4．被拆迁房屋建筑面积小于或等于350平方米的，原则上按实际建筑面积予以安置，安置面积按就近靠档不调档的原则进行安置，人均面积不足30平方米，可以按照安置房建设成本价购足至人均30平方米；5．被征收房屋拆迁面积超过安置面积的部分，根据该房屋报建审批手续办理情况，分别按不同标准货币补偿，有区级人民政府相关部门报建审批手续的（有农房宅基地证、农房准建证、农房产权证其中之一，均视为合法报建手续），按安置房建设成本2310元给予补偿，无报建审批手续的，按房屋重置价格给予货币补偿（砖混为700元、砖木为520元、简易为240元、棚架为30元）；6．简易结构、棚架结构的房屋及未超过审批期限的临时建筑，按房屋重置价格给予货币补偿，不予安置；7．搬迁补助费按户建筑面积100平方米以内的每户每次500元，超过部分按照每平方米3元计算，需要二次搬迁的，在原来的补偿费标准基础上增加一倍补偿；8．临时安置费按每人每月300元的标准计发，每户每月不足1000元的按1000元计算，过渡期限原则上为36个月，逾期未安置的，临时安置补助费在原标准的基础上增加50%发放；9．提前搬迁奖励按每日200元补助，最多按提前60天计算；10．装修补偿按房屋征收当事人协商或委托有资质的房地产估价机构评估；11．有线电视按每户120元予以补偿，固定电话按每户128元予以补偿，宽带迁移费按200元予以补偿，分体壁挂空调迁移费每套300元、立式空调迁移费每套500元予以补偿，电、燃气热水器迁移费每套100元，太阳能热水器迁移费每套400元。 又查明，2016年8月15日，因案涉房屋未办理权属证书，经被告委托江西有色地质测绘院对案涉房屋进行摸底调查后，作出编号为C161号《调查摸底表》，载明：案涉房屋简易面积84.12平方米，面积总计84.12平方米。被告对案涉房屋的装饰装修未邀请第三方予以评估，也未与原告就案涉房屋的装修价值达成一致。 原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第七条第五款规定：“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”本案中，旧改办作为强制拆除原告房屋的主体，根据湖办字［2019］34号文件，其职责已和区住建局进行整合，由区住建局继续行使原旧改办的相关职权，故本案的赔偿义务机关为区住建局。 在审理行政赔偿案件时，确定赔偿数额时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，既要对行政机关违法拆除行为给予惩戒，也要确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。在难以对房屋以及其他损失进行鉴定的情况下，法院可以根据原告提出的诉讼请求，结合案件具体情况，参照征收补偿方案确定的补偿标准，并确定行政赔偿项目和数额时应秉持赔偿不低于补偿的基本原则，直接对原告因征收拆迁所造成的各项损失予以裁判。 根据诉、辩双方的意见及查明的事实，本案争议的焦点即原告申请的赔偿项目是否符合法律规定及其可获得赔偿的具体金额。 一、案涉房屋价值的认定 （一）关于案涉房屋性质的认定。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”但该款规定的适用条件是集体土地在征收时，未涉及对原集体土地上的房屋及附属物进行补偿，时隔多年后又再次对原集体土地上的房屋及附属物予以征收，此时征收房屋所在地的土地性质已是国有土地。因此，重点审查的是在征收集体土地时是否一并对该土地上房屋及附属物作出安置补偿方案，并实质进行了安置补偿的相关程序，若仅因补偿金额未达成一致而未签订协议导致补偿安置未到位的，该情形不属于行政机关在征收土地时遗漏房屋及附属物征收之主观故意，即不属于上述法律规定的情形，不然将引导被征收人久拖不签或拒绝配合的情况出现，亦对其他已签约的被征收人不公平。本案中，为征收工作的顺利开展，土地主管部门与地方政府就集体土地及该土地上房屋征收分别履行征收职能，即在2016年开始征收拆迁工作，制定了详细《补偿方案》，已保证了土地所有人和房屋所有人的被征收权益，并未违反法律强制性规定，因旧改办违法强制拆除案涉房屋，引发本案行政赔偿诉讼，不属于上述法律规定的情形，故案涉房屋应以集体土地上房屋及附属物予以认定。 （二）关于案涉房屋面积的认定。在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑。据此，因集体土地为村民集体所有，村民在集体土地上建造房屋保障生活居住，即便没有办理宅基地证或房屋权属证，也应当根据历史原因及客观现实，在不超过用地标准的情况认定房屋的合法性，应根据房屋建筑的构造及用途确认主体房、附属房及简易房，按照《补偿方案》制定的标准，予以计算安置及赔偿。本案中，案涉房屋在拆除前经过第三方的摸底调查，且双方均提交了一致的《摸底调查表》，原告亦未提供反证，故应以该表的内容作为本案案涉房屋赔偿的依据。 （三）关于案涉房屋赔偿方式及标准。案涉房屋简易结构的面积为84.12平方米，根据《补偿方案》的简易结构重置价格进行货币补偿，房屋价值赔偿金额为240×84.12＝20188.8元。 因案涉房屋均为简易结构，按照《补偿方案》第六条第（十）项“简易结构、棚架结构的房屋、未超过批准期限的临时建筑，按房屋重置价格给予货币补偿，不予安置”的规定，案涉房屋不符合实物安置的条件，故不予实物安置。 二、其他损失的认定 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对财产造成损害的，一般按照直接损失给予赔偿。而此处的直接损失，是与间接损失相对的。间接损失是指由于侵权人侵害他人财产的行为，导致被害人在一定范围内与财产相关的未来利益的损失。间接损失不是现有财产的减少，而是可得利益的减少。本案中，原告主张的租金收益损失是案涉房屋未来出租后可得利益的减少，属间接损失，故该损失不属于国家赔偿中的直接损失，故对原告的该主张，该院不予支持。 综上，原告因被告的强制拆除其房屋造成的损失，被告应当予以赔偿。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）（八）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决如下：一、被告南昌市青山湖区住房和城乡建设局应于本判决生效之日起六十日内赔偿原告陶香莲房屋损失20188.8元；二、驳回原告陶香莲的其他诉讼请求。 上诉人陶香莲不服原审判决，上诉称，一、原审判决适用法律错误，应按照国有土地标准执行。根据南昌市城乡规划局2014年《南昌市青山湖区北部地区控制详细规划》可知，梁万村已经被纳入城市规划，为城市二类居住用地。《若干规定》第十二条第二款的规定是指只要纳入城市规划，征收时被征收人主张按国有土地上房屋标准的，法院应该支持。因此，关于梁万村的拆迁补偿，应该适用国有土地征收标准。二、被拆房屋性质和面积的认定有误，程序严重违法。上诉人在原审中提供了多份测量摸底表证明被上诉人的摸底测量表存在随意更改，但原审法院在未进行调查的基础上，直接依据被上诉人提供的调查摸底表对上诉人房屋的性质和面积作出认定。三、直接损失的认定有误。上诉人直到现在都在外面租房子，这笔租房费用明显是直接损失，应该予以赔偿。四、原审程序明显违法，遗漏多处上诉人的证据质证和核实。对于上诉人提供的三份不同版本的调查摸底表、60余户简易房改认的录音、梁万村土地收储协议、物品清单及相关证照等，原审法院均没有调查核实。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1.依法撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行赔初39号行政赔偿判决书；2.依法审查《示范文本》和《补偿方案》，并予以撤销；3.依法改判赔偿房屋损失1501877.6元，其他损失54509.76元，合计1556387.36元。 被上诉人区住建局答辩称，原审判决关于被答辩人案涉房屋的性质认定事实清楚，面积、赔偿标准及方式认定已经充分考虑被答辩人的利益。1.原审法院认定案涉房屋性质系农房，按照农房标准进行赔偿符合事实和法律规定。本案中，案涉房屋是建立在梁万村集体土地上的农房，因南昌市青山湖区京东镇梁万村城中村改造项目建设需要，该房屋被依法纳入征收拆迁范围。且，依据《南昌市集体土地征收协议书》显示，案涉房屋及房屋项下土地等系一并进行征收，并不符合《若干规定》第十二条第二款的适用情形；2.原审法院按照双方提交的调查摸底表综合认定案涉房屋面积及结构，事实清楚、证据充分。答辩人提交的调查摸底表系由具备相关资质的第三方测绘公司依照测绘相关法律规定进行测绘并出具，并由村委会协助送达被答辩人。被答辩人在原审当庭陈述已知晓房屋要进行测绘，并认可已经收到的调查摸底表，其未提出书面异议，未要求复核，依法应该以答辩人提交的调查摸底表认定的房屋面积及结构对被答辩人进行赔偿；3.原审法院关于房屋赔偿方式及标准认定，已充分保障被答辩人的利益。本案中，被答辩人的房屋均为简易结构，且无合法报建手续，一审法院参照案涉《补偿方案》对被答辩人简易结构面积进行赔偿，符合事实和法律规定，已充分保障被答辩人的利益。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，且充分考虑了被答辩人利益，请求二审法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案系因城中村改造引发的房屋征收行政争议,城中村改造是为了改善群众居住条件和环境，适应城市现代化发展的需要，具有极强的政策性和公益性。本案中，青山湖区人民政府按照南昌市人民政府办公厅洪府厅发[2012]133号文件的规定制定了《补偿方案》，对上诉人的案涉房屋按原地安置的方式进行补偿，安置小区在案涉地块北边，配备了相应的社区文化、服务、卫生中心等公共基础设施，案涉地块南边建设绿地率达60%，并建有具有各项体育设施的梁万体育公园，同时规划了地下商业中心和地下停车场及人防设施。该小区集体育锻炼、休闲娱乐与生态环境改善等功能为一体，切实有效地提高了城市空间的利用率，极大地改善了被征收户的生活环境和条件。且，按照南昌市相关政策的规定，被征收人在条件许可的情况下，可通过补交土地出让金的方式，取得安置房所用土地的国有土地使用权，并可在五年后将房屋上市交易。综上，《补偿方案》保障了被征收户居住的权利和合法的财产权益，并未降低被征收户的居住生活水平，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“保障被征地居民原有生活不降低、长远生计有保障”的立法精神。 《若干规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。该规定的适用条件是，集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收安置补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收，此时，被征收房屋所在地已纳入城市规划区。本案中，在卷证据显示，2016年8月18日，青山湖区人民政府即作出了《青山湖区高新南大道及昌东大道周边地块—京东镇梁万村城中村改造项目房屋拆迁公告》并附《补偿方案》，对位于规划红线内的梁万村集体土地上房屋及其附属物实施征收拆迁，案涉房屋征收拆迁工作已同步启动。2017年，南昌市土地储备中心与梁万村签订《集体土地征收协议书》，对梁万村集体土地、地、地上附着物及房屋进行征收补偿明：集体土地上房屋拆迁安置补偿，委托辖区政府安置补偿，补偿标准以农房所有权人与辖区政府（或其授权委托单位）签订的拆迁安置补偿协议为准。即，案涉房屋及所在土地系由区政府及土地主管部门分别履行征收职能，同步开展征收补偿工作，案涉房屋的征收补偿不适用《若干规定》第十二条规定的情形。 《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。因案涉房屋已被强制拆除，对于违法强拆造成的上诉人的直接损失，被上诉人应当依法予以赔偿。依照现行法律规定，确定行政赔偿项目及金额时应当秉持的基本原则是，赔偿金额至少应不低于赔偿请求人依照拆迁安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的保护，最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能和作用。具体到本案中，上诉人的直接损失不仅应包括因强拆行为造成的直接财产损失，还应包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如安置房、搬迁补助、提前搬迁补助、装修补偿等。针对上诉人上诉主张，本院分析认定如下： 关于上诉人提出原审建筑面积认定不当的上诉主张。本院认为，案涉房屋在拆除前经过第三方摸底调查，被上诉人区住建局原审提交的委托第三方测绘公司对案涉房屋所作的编号为C161《调查摸底表》载明，房屋简易面积84.12平方米。上诉人虽主张该调查表载明的面积与实际面积不符，但未能提供足以推翻案涉《调查摸底表》的证据，原审法院据此确认案涉房屋的具体情况并无不当。在诉讼过程中，上诉人向法院陈述其实质诉求是要求将简易房认定为混合结构房，并按《补偿方案》进行实物安置。二审经调取案涉房屋拆迁时的照片，上诉人主张的84.12平方米简易结构“房屋”系正在建造中的钢棚结构建筑，并不具备基本的居住功能，不符合《补偿方案》规定的实物安置条件。因此，上诉人的上诉主张无事实和法律依据，本院不予采纳。 关于上诉人提出依法审查并撤销《示范文本》和《补偿方案》的上诉主张。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。本案中，上诉人并未在一审开庭审理前提出审查请求，而是二审提出该请求，其申请不符合法律规定，本院不予支持。且，根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》的规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县级人民政府批准的征地补偿、安置方案有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，通过复议程序向上一级人民政府申请裁决；对复议机关作出的裁决行为仍不服的，方可向人民法院提起诉讼。因此，上诉人未经行政协调和裁决，直接起诉请求审查安置方案，不符合法律规定，本院不予审查。 关于上诉人的其他上诉主张，经本院审查，原审判决已进行充分说理，相关认定符合前述确定赔偿项目及金额的原则、法律法规及政策的规定，本院予以确认并不再赘述。另，根据《补偿方案》第六条第（十）项“简易结构、棚架结构的房屋、未超过批准期限的临时建筑，按房屋重置价格给予货币补偿，不予安置”的规定，原审判决不予实物安置并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  谭 闻 审 判 员  项 伟 审 判 员  张庆文 二〇二〇年九月二十九日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘世莹