广东省茂名市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤09行终119号上诉人（原审第三人）梁秀玲，女，1963年8月13日出生，汉族，住广东省化州市********。上诉人（原审第三人）尤耀红，男，1967年4月26日出生，汉族，住广东省化州市********。两上诉人的共同委托代理人许耀超，广东橘城律师事务所律师。被上诉人（原审原告）谢冠莲，女，1959年9月12日出生，汉族，住广东省化州市***********。委托代理人郑严防，广东法申律师事务所律师。委托代理人吴志勇，广东法申律师事务所实习律师。原审被告化州市自然资源局。住所地：广东省化州市******。法定代表人冯孔浪，局长。委托代理人彭文龙，化州市自然资源局工作人员。委托代理人谢立传，广东橘城律师事务所律师。上诉人梁秀玲、尤耀红因被上诉人谢冠莲诉原审被告化州市自然资源局（以下简称化州自然局）行政许可纠纷一案，不服广东省茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初357号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，本案涉案土地位于化州市平定镇圣古宝塘坡开发小区****，用地面积90平方米，用地项目名称为私宅，用地性质为住宅用地，四至为：东至空地，南至86号地，西至平播公路，北至84号地。涉案土地被征用前属于化州市***********。1995年3月10日，化州市计划委员会批准同意化州市平定镇人民政府在圣古管理区的圣古村位于宝塘坡的荒地兴建圣古新村4900平方米（使用土地面积6603平方米）。1998年12月14日，化州市国土局批复同意化州市平定镇人民政府征用平定镇圣古管理区圣古村第二队位于宝塘坡的荒地6603平方米（折合9.9亩）作兴建圣古新村的建设用地。土地批准使用后，所有权属国有。因化州市平定镇人民政府拖欠陈权辉工程款，化州市平定镇人民政府将涉案土地转让给陈权辉抵对工程款。2006年3月20日，陈权辉与尤耀红签订合同书一份，约定陈权辉将位于化州市平定镇圣古宝塘坡开发小区**、86号地以45000元的价格转让给尤耀红。2006年5月12日，尤耀红将45000元款项全部支付完毕后，陈权辉将2张缴款单位（个人）为陈权辉，缴费科目分别为购圣古开发区地皮款85号、市政费85号的《事业性收费统一收据》（交缴款人联）交由尤耀红收执。2007年，尤耀红与黎良文（谢冠莲的丈夫）达成口头协议，约定尤耀红将位于化州市平定镇圣古宝塘坡开发小区**、86号地转让给谢冠莲。双方达成协议后，尤耀红亲笔将四张《事业性收费统一收据》原件（交缴款人联）上缴款单位（个人）“陈权辉”改为“谢冠莲”并捺上其指模，还加盖有“化州市平定镇规划建设办公室”印章。2008年10月31日，化州市平定镇规划建设办公室向谢冠莲颁发化[平]建字（2008）第xx号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》。谢冠莲同日向化州市平定镇规划建设办公室缴交1500元圣古小区配套费。2018年3月23日，梁秀玲向化州市平定镇人民政府申请位于化州市平定镇圣古宝塘坡开发小区****建设用地规划许可，并向化州市平定镇人民政府提交了申请表、《事业性收费统一收据》（财会联）、合同书，经现场查勘，化州市平定镇规划建设办公室审核，化州市平定镇人民政府同意，于2018年3月30日由原化州市住房和城乡规划建设局颁发化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》给梁秀玲。谢冠莲认为涉案土地属其所有，化州自然局颁发给梁秀玲的化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》侵害了谢冠莲的合法权益，遂诉至原审法院，请求撤销上述《建设用地规划许可证》。原审法院另查明，庭审中，化州自然局未能向原审法院明确涉案土地属划拨方式取得还是出让方式取得。原审法院再查明，化州市住房和城乡规划建设局于2016年7月21日将平定镇辖区内建设用地规划许可证核发事权委托化州市平定镇人民政府实施。2019年3月，因机构改革，化州市人民政府组建化州自然局，化州市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责由化州自然局行使。原审法院认为，本案的争议焦点为化州自然局颁发给梁秀玲的化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》是否合法。化州自然局作为县级人民政府城乡建设行政主管部门,对本辖区内的建设用地依法进行规划,是其法定职责。原审法院依法对行政行为的合法性进行全面审查。一、关于梁秀玲土地来源是否合法的问题。本案中，根据现有证据可以确认，涉案土地被征收后，土地性质转为国有土地，用于出售给个人兴建住宅。虽然尤耀红曾向陈权辉购买涉案土地并支付了相应价款，但其之后又将涉案土地出让给黎良文，化州市平定镇规划建设办公室因此于2008年10月31日向谢冠莲颁发了化[平]建字（2008）第xx号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》，再结合谢冠莲持有的《事业性收费统一收据》（交缴款人联）、缴交圣古小区配套费收据，化州市平定镇规划建设办公室应该知道并认可涉案土地已由谢冠莲受让所得。梁秀玲2018年3月23日向化州市平定镇人民政府申请行政许可时，提供了合同书、《事业性收费统一收据》（财会联），化州市平定镇规划建设办公室根据上述材料出具了“同意呈报”的意见，化州市平定镇规划建设办公室在已向谢冠莲颁发过《广东省化州市*庄和集镇规划建设许可证》的前提下，仅凭合同书、《事业性收费统一收据》（财会联）不足以认定涉案土地又由梁秀玲重新取得，因此化州自然局向梁秀玲颁发化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》证据不足。二、关于法律适用的问题。原化州市住房和城乡规划建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条，颁发涉案《建设用地规划许可证》。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定是关于在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，申请建设用地规划许可证的情形。第三十八条规定则是关于在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，申请建设用地规划许可证的情形。庭审中，化州自然局亦未能明确涉案土地属划拨方式取得还是出让方式取得，化州自然局未能明确适用哪条法律的情况下，向梁秀玲颁发涉案《建设用地规划许可证》，属适用法律错误。再者，根据《中国人民共和国土地管理法》（2004）第五十四条的规定，涉案土地性质是住宅用地，不属于可以以划拨取得的建设用地，依法应当以出让等有偿使用方式取得。如属以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，颁发建设用地规划许可证则应适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，根据该条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”的规定，化州自然局在梁秀玲未签订国有土地使用权出让合同的情况下，向梁秀玲颁发涉案《建设用地规划许可证》也不符合上述法律规定。综上,化州自然局向梁秀玲颁发化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》,证据不足，适用法律错误。原审法院遂判决撤销化州自然局颁发给梁秀玲的化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》。上诉人梁秀玲、尤耀红不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决认定事实不清，证据不足。1.尤耀红与黎良文间的土地出让根本未成立。2006年3月，尤耀红从陈权辉处受让到涉案土地后，虽曾与谢冠莲的丈夫黎良文商议将案涉85号地及另案86号地作价10万元转让给黎良文，并将原陈权辉购地的《事业性收费统一收据》(交缴款人联)交给黎良文。但事后被上诉人方一直没有支付分文土地转让款给尤耀红，这便是被上诉人仅持有原陈权辉购地的《事业性收费统一收据》(交缴款人联)，但没有持有陈权辉与尤耀红转让土地的《合同》及陈权辉出具给尤耀红的收款《收据》，更没有尤耀红出具收款的《收据》，且双方也没有到化州市平定镇政府将镇政府保存的《事业性收费统一收据》(财会联)更改的根本原因，且黎良文方也从来没有占有使用过涉案土地。原审判决认定尤耀红将涉案土地出让给黎良文，是错误的。2.尤耀红与黎良文间的土地转让根本未成立，涉案土地的使用权一直属尤耀红、梁秀玲所有。化州自然局1998年12月14日作出化国土函[1998]76号《关于平定镇人民政府征地的批复》，同意征用荒地6603平方米作兴建圣古新村的建设用地。后平定镇政府规划办作出《平定镇圣古宝塘坡商住小区调整规划图》，案涉土地规划为85号地。化州市平定镇人民政府将其中85、86号地划拨给陈权辉对(抵顶)工程款。2006年3月20日，陈权辉与尤耀红签订《合同书》，陈权辉将案涉的85号地及另案的86号地共作价45000元转让给尤耀红，尤耀红于2006年3月20日、2006年5月12日分别支付40000元、5000元给陈权辉，陈权辉分别出具了《合同书》、《收据》给尤耀红。至此，案涉土地的使用权依法属尤耀红所有。此后，涉案土地一直由上诉人家庭搭建了铁皮屋使用至今。原审判决认定谢冠莲通过受让取得了涉案土地，梁秀玲没有重新取得，完全属主观臆定，没有事实依据，显属认定事实不清，证据不足，认定错误。二、颁发化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》给梁秀玲，适用法律正确，原审判决撤销是错误的。原化州市住房和城乡规划建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，颁发化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》给梁秀玲，适用法律正确。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条、第四十四条、第四十五条，涉案土地性质为住宅用地，并不代表不可以以划拨方式取得。颁发给梁秀玲的《建设用地规划许可证》的用地性质处载明是“住宅用地”，没有载明“年限”和其他条件，证明涉案土地属划拨取得，而不是出让取得。原审判决认定原化州市住房和城乡规划建设局发证适用法律错误，是毫无理由的错误认定。三、原审判决未依法认定颁发给谢冠莲的《广东省村庄和集镇规划建设许可证》违法无效，是错误的。涉案土地属国有土地，而谢冠莲所持有的化[平]建字(2008)第xx号《广东省村庄和集镇规划建设许可证》，是依据《村庄和集镇规划建设管理条例》颁发的，显属违法无效，依法不能作为撤销颁发给梁秀玲的《建设用地规划许可证》的依据。但原审判决对此只字不提，明显偏袒被上诉人，是错误的。综上所述，原化州市住房和城乡规划建设局颁发涉案《建设用地规划许可证》给梁秀玲，土地来源清楚，适用法律正确，发证程序合法，依法应予维持。原审判决撤销颁发给梁秀玲的《建设用地规划许可证》，认定事实不清，证据不足，适用法律不当，判决错误，依法应予撤销。为此，上诉人上诉请求：1.撤销茂南区人民法院(2019)粤0902行初357号行政判决；2.依法维持化州市自然资源局颁发给梁秀玲的化[平]地字第(2018)号《建设用地规划许可证》；3.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人谢冠莲答辩称：一、上诉人主张尤耀红与黎良文（谢冠莲）之间的土地出让未成立的理由不成立。1.2007年初，黎良文与尤耀红商定，尤耀红将从陈权辉受让而来的第85号地、86号地以总价款6万元转让给被上诉人。经事先咨询平定镇规划建设办公室，双方采用“一手交钱一手交《事业性收费统一收据》（交地）”的简便方式转让，由黎良文会同尤耀红携带85号、86号地的地皮款、市政费共四张《事业性收费统一收据》原件到化州市平定镇规划建设办公室办理过户登记手续，由尤耀红亲笔将四张《事业性收费统一收据》原件（第2联交缴款人）上“缴款人陈权辉”中的“陈权辉”涂掉，写上“谢冠莲”并按上其指模，经平定镇规划建设办公室的工作人员核实后在四张《事业性收费统一收据》原件上加盖“化州市平定镇规划建设办公室”公章，尤耀红随后即将两块地皮共四张《事业性收费统一收据》（第2联交缴款人）交由被上诉人收执，土地转让手续便完成了。该开发区的部分居民也是如此实施的。在一审庭审时上诉人方也承认被上诉人所持有的《事业性收费统一收据》上面的笔迹和手指模为尤耀红本人。2.上诉人称土地一直由其使用至今，其实不然。平定镇圣古村宝塘坡开发区虽开发多年，但长年保留荒地状态，直至2015年才陆续有部分居民开始建设简单民宅。上诉人于2016年初开始搭建铁棚侵占土地，之后再串通平定镇规划建设办公室工作人员涂改本应只属收款人内部使用的购地收据财务对账联违规提供给上诉人充当购地缴款人联办事证明，骗取《建设用地规划许可证》，其所作所为只能属非法侵占。被上诉人举家长期在广州生活，去年回平定镇时才发现案涉土地被人搭建了简易棚舍。上诉人在案涉土地搭建了构筑物就认为其对案涉土地享有使用权，是法盲的表现。3.2007年至今未见上诉人有任何向被上诉人及丈夫追讨所谓欠款的言行，上诉人也未能提供欠款的书面证据，现在却以被上诉人及丈夫没有支付一分钱给上诉人为由否认交易的存在，有悖常理。4.上诉人所述《事业性收费统一收据》财务联没有变更名字恰恰说明了当年买卖双方到平定镇规划建设办公室进行土地转让登记及《事业性收费统一收据》交缴款人联更名的合理性和合法性。因我国财务法律和财务制度规定，票据财务联有明确使用范围，不能加盖单位公章对外使用，更不能由缴款人持有及用作缴款人办事证明使用。因而，群众到政府部门办事，当然是拿所持有的票据交缴款人联去更名。反之，上诉人手上所谓的票据财务联既有明显的与平定镇规划建设办公室工作人员串通违规操作的痕迹，也存在涉嫌偷盗政府部门内部票据行为。尤耀红已将案涉土地转让给被上诉人的事实清楚，证据确实充分，原审判决认定事实正确。二、颁发《建设用地规划许可证》给上诉人适用法律错误。庭审中原审被告未能明确涉案土地属划拨方式取得还是出让方式取得，在未能明确适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条还是第三十八条的情况下，向上诉人颁发涉案《建设用地规划许可证》，属适用法律错误。再者，根据《中国人民共和国土地管理法》(2004)第五十四条的规定，涉案土地性质是住宅用地，依法应当以出让等有偿使用方式取得，颁发建设用地规划许可证应适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，根据该条第二款的规定，原审被告在上诉人未签订国有土地使用权出让合同的情况下，向上诉人颁发涉案《建设用地规划许可证》也不符合上述法律规定。由此可见，原审被告的发证行为适用法律错误。上诉人在上诉状中引用的法律条文与本案客观事实不符，要么不能适用本案，要么可以适用，但依照这些规定则证明了发证行为适用法律错误。三、平定镇政府发给被上诉人的《广东省村庄和集镇规划建设许可证》，与本案的发证行为是不同的两个行政行为，该《广东省村庄和集镇规划建设许可证》是否合法，不属本案审理范围。因此，上诉人称原审判决未认定《广东省村庄和集镇规划建设许可证》违法无效是错误的，没有法律依据。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，上诉人上诉无理，请求依法驳回上诉，维持原判。原审被告化州自然局答辩称：一、涉案建设用地规划许可证的颁发行为符合法律规定，依法应予维持。1998年12月14日，化州市国土局作出《关于平定镇人民政府征地的批复》（化国土函[1998]74号），同意征用宝塘坡的荒地6603平方米（折合9.9亩）作兴建圣古新村的建设用。根据《中华人民共和国土地管理法》(1988)第二十五条第二款的规定，上述9.9亩土地依法属于国有建设用地。涉案的85号地在该9.9亩土地范围内。2016年7月21日化州市住房和城乡规划建设局与平定镇政府签订《授权委托书》，将建设用地规划许可证核发事项委托给平定镇政府。2018年3月21日，梁秀玲持购地《合同书》、平定镇政府出具的购买85号地地皮款收据向平定镇政府申请核发涉案85号地的建设用地规划许可证。平定镇政府于2018年3月30日核发化（平）地字第(2018)号《建设用地规划许可证》给梁秀玲。涉案85号地属于划拨性质的国有建设用地，适用《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定核发涉案建设用地规划许可证给梁秀玲，适用法律正确。二、原审判决认定涉案证书的发证依据不足，这是没有事实及法律依据的。2006年3月20日，尤耀红与陈权辉签订《合同书》约定陈权辉以45000元的价格将85、86号地转让尤耀红。谢冠莲所持有《村庄和集镇规划建设许可证》是平定镇政府依据《村庄和集镇规划管理条例》核发的，但该条例的十八条明确是对集体土地进行规划，而涉案土地是国有土地，因此被上诉人以所持的《村庄和集镇规划建设许可证》，认为原化州市住建局核发的化（平）地字第(2018)号《建设用地规划许可证》给上诉人侵犯其合法权益，依据不充分。尤耀红与黎良文之间的土地转让合同是否成立或是否有效属于民事范畴，应由民事诉讼处理，本案是行政诉讼，原审判决对合同纠纷直接作出认定并将其作为本案处理的依据，认定化州自然局发证依据不足，这是没有事实及法律依据的。综上所述，请贵院依法撤销原审判决，维持化州自然局核发给上诉人梁秀玲的建设用地规划许可证。经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案是谢冠莲不服化州自然局向梁秀玲颁发化[平]地字第（2018）号《建设用地规划许可证》而提起的行政诉讼，审查的重点应为涉案发证行为的合法性问题。根据本案所附的证据材料反映，涉案的85号地块经原化州市国土局作出的化国土函[1998]74号《关于平定镇人民政府征地的批复》，征收为国有土地。之后，化州市平定镇人民政府将该地块转让给陈权辉抵对拖欠的工程款，尤耀红再从陈权辉处受让取得涉案的85号地块使用权。尤耀红取得涉案的85号地块后经与谢冠莲的丈夫黎良文协商土地转让事宜，双方达成口头转让协议并由尤耀红将《事业性收费统一收据》原件交给谢冠莲收执。同时，尤耀红还将该《事业性收费统一收据》上缴款人“陈权辉”改为“谢冠莲”，并在涂改处按捺手指模和加盖“化州市平定镇规划建设办公室”印章。由此可见，尤耀红将涉案85号地块转让给谢冠莲的事实已经成立，谢冠莲据此取得涉案土地权属来源的事实清楚。至于土地转让行为是否有效，土地转让款是否支付，不是本案审查的范围，梁秀玲可另寻途径解决。化州市平定镇人民政府依据上述土地转让事实及谢冠莲的申请，于2008年12月31日向谢冠莲核发涉案85号地块的化[平]建字（2008）第xx号《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》，该规划许可证目前未被依法撤销或确认违法，仍属合法有效的许可证书。化州自然局在谢冠莲持有的《广东省化州市村庄和集镇规划建设许可证》仍然有效的情况下，就该证所属的土地又于2018年3月30日向梁秀玲颁发化[平]地字第（2018）号《建设用地规划许可证》，造成同一块土地被先后规划许可给谢冠莲和梁秀玲的“一地两证”现象。该发证行为明显事实不清，主要证据不足，依法应当予以撤销。原审法院据此判决撤销被诉《建设用地规划许可证》，并无不当。梁秀玲、尤耀红上诉称，谢冠莲所持有的《广东省村庄和集镇规划建设许可证》是违法的，不能作为撤销梁秀玲的《建设用地规划许可证》的依据。因行政许可行为一经作出就具有行政效力，非经法定程序不被确认违法或无效，且谢冠莲所持有的《广东省村庄和集镇规划建设许可证》的合法性不属于本案的审查范围，目前也没有证据证明该许可行为属违法无效的行政行为，故上诉人的上述主张不成立，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持；上诉人的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人梁秀玲、尤耀红共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 张国平审 判 员 欧卫慧审 判 员 封桢莉二〇二〇年七月二十日法官助理 邹君萍书 记 员 车嘉贤附本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。