北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初89号原告郑辉，男，1962年1月3日出生，汉族，北京市朝阳区居民，住北京市朝阳区。委托代理人杜华，北京傲骨律师事务所律师。被告北京市顺义区园林绿化局，住所地北京市顺义区中山南街**，统一社会信用代码11110110000092988K。法定代表人于宝鑫，局长。委托代理人王锐锋，北京市顺义区园林绿化局森林公安处副处长。委托代理人杨海民，北京盛友律师事务所律师。原告郑辉不服被告北京市顺义区园林绿化局于2019年10月15日作出的京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，于2020年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月3日立案后，于2020年4月7日向被告北京市顺义区园林绿化局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告郑辉的委托代理人杜华，被告北京市顺义区园林绿化局的委托代理人王锐锋、杨海民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年10月15日，被告对原告作出了京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，主要内容是：“经依法查明，郑辉于2016年在顺义区X镇X村其承包地内，该地块为《顺义区林地保护利用规划2010-2020》规划为3级林、林保规划73号图斑，建设大棚107栋，面积22235.96平方米，硬化道路面积5359.78平方米，合计27595.74平方米，未经北京市顺义区园林绿化局审核同意。违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条和北京市园林绿化局《京绿法发》[2017]9号文件之规定。上述行为及事实有询问笔录、现场勘查笔录、现场照片、土地承包合同、疑似图斑调查鉴定意见、北京市园林绿化局京绿法发[2017]9号文件等证据为证，已构成违法。依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《北京市园林绿化行业违法行为处罚裁量基准表》C43071A030之规定的规定，本机关作出如下决定：责令郑辉于2019年10月16日至2019年12月31日期间恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米20元罚款伍拾伍万壹仟玖百壹拾肆元捌角整，即551914.80元。本决定书中的罚款，限你于收到本决定书之日起，十五日内到本市银行缴纳。到期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如对本行政处罚决定不服，可于接到本决定书之日起六十日内，向北京市园林绿化局申请行政复议，也可以于6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起诉讼，逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行处罚决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”原告诉称：1999年10月21日，原告与顺义区后沙峪地区办事处X村村民委员会（以下简称X村委会）就原告有偿承包种植果树签订了《种植果树承包合同》，并经北京市顺义区公证处进行了公证，但被告却于2019年10月15日送达给原告一份行政处罚决定书，认为原告承包地范围内有部分林业用地，并责令原告于2019年10月16日至2019年12月31日期间恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米20元罚款，共计551914.80元。但实际上，被告所作出的该行政处罚没有任何事实依据，属违法行政。原告认为被告在无任何事实证据的情况下，违反法定程序所作出的行政处罚决定书严重侵犯了原告的合法权益，给原告经济及精神上造成了难以弥补的损失。综上所述，为维护原告的合法权益，故起诉，请求法院判令：1.依法撤销被告于2019年10月15日对原告作出的京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》；2.判令被告承担本案的全部诉讼费用。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：1.京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，证明被告向原告作出具体行政处罚的行为。2.行政处罚缴款书、责令限期恢复原状通知书，证明被告向原告开具了缴款及恢复原状通知书。3.公证书两份，证明涉案土地的《种植果树承包合同》的内容及真实性是经过公证处审查并进行了公证，该合同是合法有效的。4.村民会议决议两份、2018年4月26日证明，证明涉案土地经村民会议决议通过，程序合法。村委会证明可以证实合同签订时村书记的任职情况。5.营业执照（副本），证明原告经工商行政管理局顺义分局审查后，向原告核发了营业执照，原告系合法经营，经营权应得到法律保护。6.登记回执，证明原告法律顾问曾于2018年6月19日向国土资源局顺义分局就涉案土地性质的历年规划申请政府信息公开，并履行了登记手续。7.政府信息答复告知书两份及顺义区土地利用总体规划图（局部）两份，证明国土部门就原告申请的政府信息公开作出的两份答复意见，并附有两张土地利用总体规划图，通过该图可以看出，涉案土地中并未有林业用地的记载及标注。故被告对原告所作的具体行政处罚的行为是违法的，没有法律及事实依据。8.涉案农用地管理标准及设施登记查询码，证明按照农村农业部的要求确定为一般农地区，并按农业部要求登记审查后取得涉案一般农用地的查询码。被告辩称：2018年5月21日，被告在办理案外人杨宝健（音同）、赵连江擅自改变林地用途案时，发现原告涉嫌擅自改变林地用途行政违法行为，原告涉嫌擅自改变的林地属于北京市顺义区林保规划73号图斑范围之内。2018年5月22日，被告依法对顺义区X镇X村73号图斑对应土地的涉嫌改变林地用途违法行为立案调查。被告在见证人徐振海见证下，依法对林保73号图斑地块进行现场检查、勘验，确认大棚面积为22235.96平方米，硬化路面面积5359.78平方米，并制作了现场图。北京中林联林业规划设计研究院有限公司受被告委托，对原告擅自改变林地用途情况进行调查后，于2018年5月25日出具了《郑辉擅自改变林地用途案调查鉴定意见》，确认顺义区林保规划73号图斑中原告承包地内多处建筑占用林地面积共计27595.74平方米。调查期间，被告对相关涉案人员进行了依法询问。经询问，原告确认未经被告审批，在涉案承包地上修建了大棚，并就修建大棚位置在73号图斑进行了确认。经查证后，被告认定：根据《北京市园林绿化局关于有关法律法规在我市实施过程中适用问题的指导意见》（京绿法发[2017]9号）第二条，即关于林地地类性质的认定，在查处涉嫌占用林地的行政案件中，应当以市区两级林地保护利用规划作为认定林地地类性质的依据的规定，原告在承包地内建设多处建筑占用林地之行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条第一款、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条之规定。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款、《北京市园林绿化行业违法行为处罚裁量基准表》C43071A030的规定，被告决定拟对原告予以处罚。为维护原告的合法权利，被告于2019年8月19日作出《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》并送达给原告。2019年8月20日，原告向被告提出听证申请。根据原告的申请，被告于2019年9月4日就原告擅自改变林地用途案举行了听证会。2019年10月15日，被告依法作出京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》、京顺绿责通字[2019]第11号《责令限期恢复原状通知书》《行政处罚缴款书》。同日，被告将上述文书送达给了原告。综上所述，被告经立案调查后认定原告擅自改变林地用途事实清楚，作出的京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告在举证期限内向本院提交了以下证据和法律依据，证据是：1.京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》、送达回证，证明行政处罚决定结果。2.立案呈批表，证明案件来源和立案时间。3.检查（勘验）笔录（复查）、现场证据材料（照片）；4.调查报告、后沙峪董各庄图斑编号73、《郑辉擅自改变林地用途案调查鉴定意见》。证据3、4证明原告占用林地面积共计27595.74平方米。5.询问笔录，证明原告确认未经审批建设大棚的事实。6.《关于郑辉擅自改变林地用途案行政许可说明》，证明原告建设大棚应办理征占用林地审批手续，但未办理。7.种植果树承包合同，证明原告租赁土地来源。8.行政处罚先行告知书、听证权利告知书、送达回证，证明被告依法将拟决定行政处罚事项先行告知。被告依法向原告告知听证权利。原告收取行政处罚先行告知书、听证权利告知书。9.听证申请书，证明原告提出听证申请。10.授权委托书、原告居民身份证、律师证，证明原告委托北京傲骨律师事务所律师杜华代为参加听证。11.听证笔录，证明根据申请，被告就原告擅自改变林地用途案举行听证会。法律依据是：北京市园林绿化局关于印发《北京市园林绿化局关于园林绿化有关法律法规在我市实施过程中适用问题的指导意见》的通知（京绿法发〔2017〕9号）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，原告提交的其他证据以及被告提交的其他证据均客观真实、来源合法，与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明原告租赁涉案土地建设大棚，涉案土地的土地利用总体规划为一般农地区、基本农田保护区，而林地保护利用总体规划为林地，以及被告针对原告作出被诉处罚决定的过程，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳。经审理查明：1999年10月21日，原告及案外人吴卫东、刘铁银（乙方）与X村委会（甲方）签订了《种植果树承包合同》，约定甲方将本村土地105亩承包给乙方有偿使用，由乙方自己经营管理，从事种植果树，合同期限自1999年10月21日起至2029年10月21日止，合同期为30年。1999年11月8日，原告（乙方）与X村委会（甲方）签订了《种植果树承包合同》，约定甲方将本村土地45亩承包给乙方有偿使用，由乙方自己经营管理，从事种植果树，合同期限自1999年11月8日起至2029年11月8日止，合同期限为30年。2001年4月3日，原告成立北京市后沙峪天锦葡萄种植场，类型为个体（内地），经营场所为北京市顺义区后沙峪地区X村，经营者为原告，组织形式为个人经营，经营范围为种植葡萄、果树、苗木。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后依批准的内容开展经营活动。）2018年5月21日，被告在办理案外人杨宝健（音同）、赵连军（曾用名赵连江）在北京市顺义区X镇X村73号图斑内擅自改变林地用途案件时，发现原告存在擅自改变林地用途的违法行为。2018年5月21日，被告对后沙峪X村林保规划73号图斑中原告承包地进行现场检查、勘验，并制作检查（勘验）笔录（复查），笔录记载以下内容：“依据在《北京市园林绿化局关于开展2017年森林资源管理检查违法违规占用林地图斑调查处理》文件提供线索，经工作发现73号图斑内为刘铁银、吴卫东、原告承包地，后出租给赵连军等人使用，经查该图斑内所建大棚及硬化地面面积68725平方米，涉及道路和赵连军、郑辉承包地，为确认各自所建大棚、硬化地面范围及面积，进行现场复查。我局聘请顺义园林绿局林业技术服务中心工作人员进行林地范围确认和定位，北京中林联林业规划设计研究院有限公司进行数据采集和面积测量、徐振海作为见证人，郑辉及X镇人民政府工作人员在场。2018年5月21日9时30分，执法人员向徐振海、郑辉等人出示行政执法证件，表明了行政执法人员身份。经查，林保73号图斑中郑辉承包地位于顺义区后沙峪地区办事处X村村东天锦葡萄种植场内，该葡萄种植场分为南北2部分，中间有东西走向的水坡南街一巷道路通过，分为南北2个分现场。第一分现场位于天锦葡萄种植场南院，开北门，四面围墙及围栏，南北约160米，东西约150米，东为、西、北为他人承包地，北为水坡南街一巷道路。大门两侧为管理用房，南部为38个面积不等大棚、硬化地面（具体面积、现场示意图见我局林业技术服务中心的调查报告）。第二分现场位于天锦葡萄种植场北院，开南门，四面围墙及围栏，南北约290米，东西约150米，东为、南、西为他人承包地，南为水坡南街一巷道路。大门两侧为管理用房，北部为69个面积不等大棚、硬化地面（具体面积、现场示意图见技术鉴定部门调查、鉴定报告）。现场勘查过程中，王锐锋负责现场指挥、笔录制作，朱博负责现场照片。现场勘查于2018年5月21日10时30分结束，现场勘查中，现场中提取的痕迹数据均由见证人一一确认。”顺义区保安公司的保安徐振海在现场见证，并在检查（勘验）笔录（复查）上签名确认。2018年5月22日，被告对原告涉嫌擅自改变林地用途的违法行为进行立案。同日，被告对原告进行了询问调查，并制作《询问笔录》，主要内容如下：“问：你在顺义区X镇X村承包土地后建大棚的情况？答：1999年10月，我和吴卫东、刘铁银与X镇X村村委会签订承包合同，承包该村100亩地，每亩每年300元，承包期30年，之后我们三人分别管理，我负责其中57亩。同年，我自己单独与X村委会签订承包44亩地，其他条件相同。在这101亩土地上我种植了葡萄，一直到2015年，我陆续将葡萄去除。2016年起开始大量建大棚，大小面积都有，大约120个，有三分之二被我出租，有的被业主建了大棚房，2017年被X镇政府整改，业主委托我们自行拆除了大棚房，达到了镇政府要求。问：所建设大棚费用是否与刘铁银、吴卫东有关？答：无关，是我自己独资。问：上述你承包地大棚经执法人员与你共同勘查确认，有107个，其中南院38个，北院69个，在林保规划73号图斑内，面积1由我局林业技术服务中心调查确认，你怎么看？答：我同意，无异议。问：上述大棚建设目的？答：出租大棚，约定业主搞种植农作物。问：上述大棚建设是否有相关手续？答：没有。问：是否经过区园林绿化局审批？答：没有。问：是否知道你的承包地是林保规划的林地？答：以前不知道，这次林地调查我才知道。”2018年5月21日，被告委托北京中林联林业规划设计研究院有限公司对林保规划73号图斑中原告承包地涉嫌擅自改变林地面积进行评估鉴定。2018年5月25日，北京中林联林业规划设计研究院有限公司作出《郑辉擅自改变林地用途案调查鉴定意见》（BG-2018-Z-002-5），记载以下内容：“……三、调查标的（内容）。本次调查标的为位于北京市顺义区林保规划73号图斑中郑辉承包地内的多处建筑。四、调查目的。本次调查目的是确定涉案占用林地面积等因子。六、调查情况说明。经调查，顺义区林保规划73号图斑中郑辉承包地内多处建筑占用林地面积共计27595.74㎡。”2018年6月12日，被告对原告作出《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利。2018年6月13日，被告向原告送达《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》，当日由北京市后沙峪天锦葡萄种植场工作人员刘文升签收。2018年6月14日，郑辉向被告申请听证。2018年6月21日，因郑辉申请听证，被告依据《林业行政处罚程序规定》，经负责人批准，被告将此案的办理期限延长2个月。2018年6月26日，被告向原告送达《听证告知书》，告知原告举行听证的时间、、地点及注意事项2018年7月4日，被告举行听证会并制作《听证笔录》。2018年8月20日，被告根据上述调查的情况和证据，对原告擅自非法改变林地用途案进行集体讨论，并于当日作出京顺绿罚决字[2018]第24号《行政处罚决定书》和京顺绿责通字[2018]第24号《责令恢复原状通知书》，对原告处以827872.20元人民币罚款，并于当日送达给原告。因不服该处罚决定，原告遂在法定期限内直接向本院提起行政诉讼，案号为（2019）京0113行初144号，后因被告自行撤销京顺绿罚决字[2018]第24号《行政处罚决定书》，原告遂撤诉，本院于2019年8月9日作出（2019）京0113行初144号行政裁定书准许原告撤诉。2019年8月19日，被告向原告重新作出《行政处罚先行告知书》，并作出《听证权利告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由和依据，其享有陈述和申辩的权利及申请听证的权利。同日，被告将上述两份告知书送达给原告。2019年8月20日，原告向被告提出了听证申请。2019年9月4日，原告的委托代理人参加了被告组织召开的听证会。2019年10月15日，被告作出本案被诉的京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》，并于当日向原告送达。因不服该《行政处罚决定书》，原告在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另1，原告尚未缴纳京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》中的罚款。另2，根据《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》，73号图斑内的土地是3级保护林地（非生态公益林）。图斑判读面积为74724平方米。图斑中原告所建大棚107栋，面积为22235.96平方米；硬化道路面积为5359.78平方米，合计27595.74平方米。原告未办理上述大棚、硬化道路的征占用林地的审批手续。顺义区土地利用总体规划（2006-2020年）显示上述大棚、硬化道路所在地块的土地规划总体规划大部分为一般农地区，小部分为基本农田保护区。原告建设大棚时未办理征占用林地的审批手续。本院认为：《中华人民共和国森林法》（2009年修订）第十条规定：国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《林业行政处罚程序规定》第八条第一款规定：县级林业行政主管部门管辖本辖区内的林业行政处罚。根据上述法律并参照规章规定，被告作为顺义区林业主管部门，对辖区内违反林业法律法规等规定的行为，具有进行行政处罚的法定职权。原告作为大棚的建设者，被告以原告作为行政处罚对象并无不当。关于撤销《行政处罚决定书》后行政机关再重新作出处罚的程序尚无明确法律规定，考虑到被告自行撤销的京顺绿罚决字[2018]第24号《行政处罚决定书》已对相关事实进行全面调查，本案涉诉《行政处罚决定书》主要是对处罚幅度的调整，无需再重新立案调查，且被告也又已对原告进行询问、送达《行政处罚先行告知书》《听证权利告知书》并组织了听证。故对原告关于被告执法程序问题的主张，本院不予支持。本案中，虽然原告所建大棚位于《顺义区林地保护利用规划（2010-2020年）》之内，，地类性质属于3级保护林地非生态公益林），但是根据顺义区土地利用总体规划（2006—2020年）显示，上述大棚所在地的土地规划用途为一般农地区、基本农田保护区，而非“林业用地区”，且在土地利用总体规划中，“一般农地区、基本农田保护区”与“林业用地区”规划用途系并列关系。因此，根据土地利用总体规划，原告所建大棚并未占用林业用地。在林地保护利用规划和土地利用总体规划存在冲突的情况下，被告仅以林地保护利用规划为准，认定原告存在非法占用林地的行为，并对其作出处罚，其作出的处罚决定属于认定事实不清，依法应予撤销。综上所述，被告作出的被诉行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足，原告的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区园林绿化局于二〇一九年十月十五日作出的京顺绿罚决字[2019]第11号《行政处罚决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区园林绿化局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  马淑贤人民陪审员  张志良二〇二〇年九月二十八日法官 助理  付艳侠书 记 员  徐 鹤