福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终99号 上诉人（原审被告）南平市住房和城乡建设局，住所地南平市建阳区武夷新区南林核心区广场东路**商务写字楼**楼。 法定代表人杨新仪，局长。 委托代理人华树通，南平市住房和城乡建设局政策法规科长。 委托代理人洪仁国，福建武夷律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王为群，男，1975年6月25日出生，汉族，住南平市延平区，现住南平市延平区。 委托代理人王占庆（系王为群之父），男，1941年11月23日出生，汉族，退休干部，住南平市延平区，现住南平市延平区。 上诉人南平市住房和城乡建设局因行政确认一案，不服南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月24日公开开庭审理了本案。上诉人南平市住房和城乡建设局（以下简称南平住建局）的委托代理人华树通、洪仁国，被上诉人王为群及委托代理人王占庆，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审认定，1997年，南平市国家安全局（以下简称南平国安局）在筹备阶段，无办公用房和干警住房。1997年底，南平市人民政府将延平区四鹤街道办事处的杨真堂西浴亭（现马坑支路93号）的土地16690平方米划拨给南平国安局，用作办公和住宅用地，南平国安局研究决定建干警集资房一幢。1998年4月6日，南平国安局作出南国安（综）1998字020号《关于申请我局干警集资建房的报告》，向市房改办提出集资建房申请。1998年4月8日，市房改办作出南房改办（1998）集字08号《关于南平国安局集资建房的批复》，批复同意集资建房报告。时任该局局长的王占庆在局党委会上提出其子王为群想参加集资建房并介绍了咨询市房改办的意见，参加会议的5位党委委员均同意王为群参加集资建房。原告交纳集资款6.05万元（同楼层、同户型的均为6.05万元），该集资房2000年底竣工，交付使用，原告入住延平区四鹤街道马坑支路93号集资房301室房屋至今。因该局集资建房时干警人员未确定，亦存在消防隐患问题，一直未办理产权界定。2015年6月11日，集资建房单位出具《关于支持办理干警集资楼产权界定的函》（说明：该函记载的202室王为群应为301室）向市房改办申请产权界定，2015年12月24日，被告以南平市住房办的名义作出《关于南平国安局集资建房审核情况的函》，认定原告系外单位职工，不符合集资建房对象。原告对该审核函不服，提出行政复议申请。南平市人民政府于2016年4月25日，作出南政行复[2016]3号《行政复议决定书》，撤销被告以南平市住房委员会办公室名义于2015年12月24日作出《审核函》，后被告未再作出行政行为。2016年5月31日，原告王为群因被告未履行集资房产权界定，向法院提起行政诉讼，法院受理后于2016年11月28日作出（2016）闽0702行初27号行政判决书，被告不服上诉，南平市中级人民法院作出（2017）闽07行终3号行政裁定书，裁定发回重审。一审法院于2017年4月11日重新立案，于2017年9月28日作出（2017）闽0702行初21号行政裁定书，裁定驳回原告起诉，原告不服上诉，南平市中级人民法院作出（2018）闽07行终14号行政裁定书，指令一审法院继续审理。一审法院重新立案后，于2018年12月10日作出（2018）闽0702行初66号行政判决书，判决被告作出集资房产权界定意见。2019年2月13日，被告南平住建局根据法院的判决作出南建住函《关于王为群集资房产权界定意见函》，认为原告王为群不具备参加该集资建房单位的集资建房资格。原告不服，向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的《产权界定意见函》。一审法院立案后，于2019年7月26日作出（2019）闽0702行初34号行政判决书，判决撤销被告所作《产权界定意见函》并责令被告重新作出行政行为。被告不服，提起上诉，南平市中级人民法院作出（2019）闽07行终87号行政裁定书，撤销原审判决将本案发回重审。一审法院于2019年11月18日立案后，依法另行组成合议庭重新审理本案。 另查明，原告王为群于1991年11月参加工作，工作单位为南平市公安局延平分局（原南平市公安局），其与配偶未参加过房改及集资建房。 再查明，跨单位集资建房情况在延平区确有存在，仅王为群一人以非系集资建房单位职工不予产权界定为由提起行政复议、诉讼情况。 原审认为，根据南平市人民政府批准颁布实施的《南平市住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》，设立南平市住房和城乡建设局，为市人民政府工作部门。上述规定对新设立的该工作部门的工作职责作出了调整，其中将原市建设局和原市房地产管理局的主要职责划入南平市住房和城乡建设局。因此，被告南平住建局在本案中的被诉行政主体资格，予以确认。 本案各方当事人的争议焦点在于：被告作出原告集资房产权界定意见函，行政行为是否做到审慎审核、程序合法、事实清楚、依据充分？ 关于被告实施行政行为是否尽到审慎审核义务的问题。由于本案所涉及的集资建房，是国家在上世纪九十年代和本世纪初为深化城镇住房制度改革，改善城镇职工居住条件而颁布实施的住房政策制度规定。随着城镇住房制度改革的完成和住房商业化的发展变化，城镇集资建房政策已经逐渐退出了历史的舞台。因此，对原告王为群集资建房这一历史遗留问题进行产权界定，应当结合当时的政策规定、政策实际执行情况、历史形成原因等诸多因素来进行审核。从政策规定和政策执行情况来看，南政[1997]综39号《南平市城镇集资建房管理规定》第二条和第三条是对参加集资建房适用对象和适用条件作出的规定。其中，第二条是对参加集资建房人员的准入性规定，案件审理中亦查明在当时政策执行时，对于住房困难户参加集资建房的准入条件是有所放宽的，实际存在不少外单位人员参加集资建房，并获得了集资建房产权界定以及办理了房屋所有权登记的情况；第三条是对参加集资建房人员的限制性规定，该条款规定了不得参加集资建房的三种情形，而且在当时的政策执行时并没有存在突破三种禁止性规定的情况，原告王为群不属于该规定中的三种禁止情形，而该局未获得集资房产权界定的其他人员均属于不得参加集资建房的三种情形。从本案历史形成原因来看，《南平市城镇集资建房管理规定》第四条和第五条规定了集资建房的审批程序和单位申请集资建房需提供的材料。本案原集资建房审批部门未按第五条的规定向集资建房申请单位收取完整的申请材料，便作出了《关于南平市国家安全局集资建房的批复》，而且该局工作人员向市房改办的咨询意见，也佐证了当时政策执行时对外单位人员参与集资建房这一准入性规定，确实有存在放宽的情况。被告在对原告集资房作出产权界定意见时，未充分考虑当时的政策规定、政策实际执行情况、历史形成原因等诸多因素，仅以《南平市城镇集资建房管理规定》第二条规定的文字表述意思，认定原告王为群不具备参加该局组织集资建房资格，从而作出界定意见函。由此可见，被告南平住建局在进行本案涉诉房屋产权界定时，未根据当时客观存在的事实情况和历史背景予以综合分析和梳理评判，作出的行政行为未尽到审慎审核的义务。 关于被告作出的行政行为是否事实清楚、依据充分、程序合法的问题。被告南平住建局作出本案涉诉行政行为时，认定“王为群并非南平市国家安全局职工，不具备参加南平市国家安全局组织集资建房资格。”，其作出认定的依据是《南平市城镇集资建房管理规定》第二条。在事实方面，原告王为群非集资建房单位职工是本案不争的事实，集资建房单位和参加集资建房的原告本人并未隐瞒和回避该事实。但是，在对原告王为群当时是否能参加该局组织的集资建房进行审核认定时，应当结合当时南平市辖区内集资建房政策规定的实际执行情况来综合审核认定。就本案而言，通过数次庭审已查明，在当时政策执行时，对于住房困难户参加集资建房的准入条件是有所放宽的，实际存在不少外单位人员参加集资建房，并获得了集资房产权界定以及办理房屋所有权登记，而目前类似原告这种外单位人员参加集资建房在被告处申请产权界定和涉诉讼的案件也仅此一例。对此类集资建房历史遗留问题的个案审核认定，被告不仅需要比照政策的条款规定予以审核，还应当本着遵循原来政策执行情况对历史客观存在的事实进行相关调查核实，以便对同类问题前后作出的行政审核认定能够达到适用依据一致、处理结果相同的效果，才能够彰显行政效力的公平性和统一性。由于被告在实施本案涉诉行政行为时没有进行必要的调查核实，其作出的界定意见中所认定的事实，未能还原当时的客观实际情况，因此出现在相同时期同属外单位人员参加集资建房，由于申请产权界定时间的前后差异，产权界定的处理结果截然不同的情况，而且被告作出的集资房产权界定意见函，对原告不具备集资建房资格缺乏必要的释法说理，被告作出的行政行为属事实认定不清、理由不充分。被告在作出的集资房产权界定意见函前，未充分考虑到原告集资建房所涉历史遗留问题的复杂性，处理结果未经行政机关集体审核讨论决定，行政行为违反了《福建省行政执法程序规定》的相关规定。 综上所述，被告南平住建局作出的本案涉诉行政行为未尽到审慎审核的义务，作出的集资房产权界定意见存在事实认定不清、理由不充分，且违反法定程序的情形。原告王为群提出的撤销诉请，理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）、（六）项的规定，判决：一、撤销被告南平市住房和城乡建设局作出的南建住函[2019]2号《关于王为群集资房产权界定意见的函》；二、责令被告南平市住房和城乡建设局在法定期限内重新作出行政行为。 上诉人南平住建局不服一审判决提起上诉称，1、一审判决认定事实不清。本案集资建房单位党委是否集体研究过同意被上诉人参与集资建房，没有党委会会议记录等书面证据证明；是否有咨询市房改办的意见，没有单位间往来函件等书面材料证明，只有书面证人证词但证人未出庭作证，既不符合国家规定也不符合证人作证的程序规定。一审认定“跨单位集资建房确有存在”，没有事实依据，没有证据支持。2、一审判决适用法律法规不当。根据南政综字（1997）39号“……干部职工夫妇一方……，可参加所在单位组织的集资建房”的规定，明确规定了适用对象限制在“所在单位组织的集资建房”。并且，上诉人在给集资建房单位的相关批复中，明确要求建房单位对“参加集资建房的对象要严格审查”。上诉人是按照集资建房的规定，依法作出答复。3、上诉人作出的被诉南建住函（2019）2号，认定事实清楚，适用法律法规正确。被上诉人夫妻自始至今不是本案集资建房单位的干部职工，不符合参加集资建房条件，所谓“放宽条件”没有法律依据。4、上诉人作出本案行政行为已尽审慎审查义务。本案集资建房单位直至2015年申报产权界定，其提交材料仍载明“为了解决我局干警住宅问题，由干警个人全集资”，统一申报材料中没有注明其中被上诉人是外单位，未依法依规严格把关参加对象。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当。上诉人产权界定意见事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院依法撤销一审判决，并改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人王为群答辩称，答辩人属于符合参加集资建房的对象，不存在不得参加集资建房的三种情形。本案历时五年，经过行政复议和市、区两级法院审理，答辩人一直在维权中前行，证据在手，记录在案。1、上诉人罔顾历史，不讲诚信。当年，南平市建委李副主任对答辩人参加集资建房是认可的。2、上诉人弄虚作假，非法行政。2016年4月25日，南平市行政复议机关在行政复议决定书中认定，南平市住房委员会办公室已更名为南平市住房保障服务中心，已经对其重新确定职责。上诉人以南平市住房委员会办公室的名义作出《审核函》，主体不适格，超越职权。行政复议决定书撤销了《审核函》。3、在南政综字（1997）39号文件没有被废止的情况下，南平市政府又出台了南政综字（2002）142号文件，上诉人在复议与诉讼中对两个文件分别选择使用，是违法的。4、上诉人实行双重标准。在南平市延平区的集资建房中，跨单位参加集资建房的干部职工，比比皆是。仅以延平区医院为例，参加该单位集资建房的人员中，本单位人员20户，其他单位人员15户，都通过了产权界定，领到房产证，并入住20年。被上诉人认为，外单位人员参加的集资建房是正常的，不仅符合省、市两级政府的规定，而且合民心，顺民意。如果按照上诉人的作法去办，参加延平区医院集资建房的15位来自外单位的干部职工，尤其是来自农村乡镇卫生院的医生永远住不上集资房，只能盖“独资房”了。5、上诉人以省、市文件之名，行侵权之实。被上诉人的情形不能适用南政综字（2002）142号文件，该文件没有溯及力。被上诉人夫妇，土生土长，均城镇常住户口，而且是双职工，根本不属于南政综字（1997）39号关于“职工夫妇一方有城镇常住户口，家庭住房困难，可参加所在单位组织的集资建房”规定的对象，该规定是对特定的群体（即夫妇一方有城镇常住户口的）实行的优惠政策。6、上诉人视政府法规为儿戏，肆意涂改省、市政府文件。上诉人将政府规定的“职工夫妇一方有城镇常住户口，家庭住房困难，可参加所在单位组织的集资建房”改为“职工夫妇一方……可参加所在单位组织的集资建房”，不仅使“职工夫妇一方有城镇常住户口，家庭住房困难，可参加所在单位组织的集资建房”的这个特定群体的合法权益被剥夺，而且又以此欺诈和侵害答辩人。7、上诉人的言行，与省、市两级人民政府的规定完全背道而驰，既荒谬又荒唐。8、从上诉人对被上诉人第一次作出产权界定《审核函》依据的南政综字（2002）142号文起，答辩人就明确指出，该文件对本案没有溯及力。时隔4年后，答辩人仍在用该文件。上诉人先后三次在诉状中，涂改省市政府关于房改的规定。大量事实说明，上诉人是在没有任何法律根据的情况下，使用欺诈手段，侵害答辩人的合法权益。综上，请求二审法院驳回上诉人的无理诉求，切实保障答辩人的合法权益。 经审理查明，上诉人提出上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。经审查，原审认定的案件基本事实有相应证据佐证，本院对原审认定的基本事实予以确认。 本院认为，单位集资建房是国家在上世纪九十年代和本世纪初为深化城镇住房制度改革，改善城镇职工居住条件而依法颁布实施的具有福利性质的政策。南平市政府针对集资建房适用对象等，制定了南政[1997]综39号《南平市城镇集资建房管理规定》，其中第二条明确规定了干部职工“可参加所在单位组织的集资建房”。2002年7月31日颁发的南政[2002]综142号《南平市集资建房管理规定》第二条明确“集资建房的对象是本单位固定干部职工、劳动合同制干部职工和离退休人员”。上述两个文件虽然在第二条的用词上不同，但是其内容均表达了参加集资建房是指参加本单位的集资建房的含义。因为当时王为群并非本案集资建房单位的职工，所以根据该二份文件的规定，王为群不具备参加该局组织的集资建房资格。王为群将南政[1997]综39号《南平市城镇集资建房管理规定》第二条“职工夫妇一方有城镇常住户口，家庭住房困难，可参加所在单位组织的集资建房”的规定，理解为该规定仅是要求职工夫妇只有一方有城镇常住户口的，只能参加所在单位组织的集资建房，而王为群夫妇双方均有城镇常住户口不适用该规定。本院认为，该条规定是针对所有参加集资建房人员，王为群的理解是错误的，不予采纳。 但需要特别指出的是，王为群因集资房纠纷先后6次行政诉讼，南平住建局都仅是根据南政[1997]综39号、南政[2002]综142号等规定作出集资房产权界定，未对相关问题进行处理，问题始终未得到根本性解决。考虑到王为群多年前已按文件规定要求的数额缴纳了集资建房款，并且由单位提供房屋后，进行装修入住长达近20年，但至今仍不能进行产权登记，原因复杂，各方均有责任。南平住建局作为行政主管部门应当根据国家的法律法规政策及历史原因，妥善处理该纠纷，化解矛盾，避免浪费行政、司法资源。 综上，上诉人按照集资建房规定，对王为群的产权界定进行审查后，认定王为群不具备参加南平国安局集资建房资格，并无违法。一审判决撤销被诉南建住函[2019]2号《关于王为群集资房产权界定意见的函》不当，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南平市延平区人民法院（2019）闽0702行初161号行政判决； 二、驳回原审原告王为群的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元共计100元，由王为群负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张文硕 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 黄 飙 书 记 员 孙美丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。