河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行初836号原告罗红亮，男，汉族，1971年1月14日出生，住河南中牟县。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被告郑州经济技术开发区管理委员会，住所地河南省郑州市经济技术开发区航海东路**。法定发表人李小虎，主任。委托代理人高胜，该单位工作人员。委托代理人张学军，河南亚太人律师事务所律师。原告罗红亮诉被告郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）确认征收行为无效一案，本院于2020年7月22日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告罗红亮及其委托代理人黄晓丽，被告的委托代理人高胜、张学军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告罗红亮向本院提起诉讼请求：1．请求确认被告以签订《拆迁预付款协议书》的形式征收原告房屋及宅基地的行为无效；2．本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系郑州市经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民，在本村有合法的宅基地及房屋，房屋建筑面积1200平方米。因祥云办事处告知原告郑州市修建310国道需要占用原告的宅基地，2016年12月祥云办事处及祥云寺村民委员会与原告签订了《拆迁预付款协议书》，后原告宅基地上的房屋被违法拆除，但时至今日原告没有看到任何征地公告，也未签订任何房屋安置补偿协议。为确定该项目用地的合法性，2019年2月21日原告向郑州市国土局经济技术开发区分局申请公开“G310中牟境改建工程的征地批文及申报材料”。2019年3月5日郑州市国土局经济技术开发区分局作出回复，告知原告G310中牟境改建工程项目土地未报批，无可公开的政府信息。目前，原告房屋所在的土地已经被国道310中牟改建工程所占用。在原告诉郑州市交通运输局行政许可无效纠纷一案中，2019年8月16日郑州市交通运输局向郑州市金水区人民法院提交的答辩状及证据材料中包含由郑州经济技术开发区房屋征收办公室出具的《关于国道310中牟改建工程征地拆迁情况说明》，根据上述答辩状和情况说明可以明确，国道310中牟改建工程经开区段土地和房屋征收工作由郑州市经济技术开发区负责实施，且征地拆迁工作已经完成。原告此时方知自己的房屋属于被郑州市经济技术开发区所征收并收回了宅基地使用权。原告认为，被告因为修建310国道需要征收原告的房屋及收回宅基地，应当依法办理征收手续，并对原告宅基地的房屋依法进行补偿后才能拆迁。在征收补偿工作完成前，仍应保障原告对其合法拥有的房屋及土地的合法占有权益。但被告在没有依法办理征收手续的情况下，仅仅委托其他部门和组织与原告签订《拆迁预付款协议书》，就征收原告的房屋并收回原告宅基地使用权的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》等强制性法律规定，严重侵害了原告的合法权益。特诉至法院。原告向本院提交的证据有：第一组：1．拆迁预付款协议书。证明被告以签订补偿协议的形式征收了原告的宅基地和房屋。2．张新诉郑州市交通运输局行政行为无效纠纷证据目录。3．《关于国道310中牟改建工程征地拆迁情况说明》。证明国道310中牟境改建工程经开区段土地征收及房屋征收工作拆迁工作由郑州市经济开发区负责实施，被告是本案的适格主体。4．公告。证明：郑州经济技术开发区管理委员会祥云办事处根据经开区管委会的工作安排及经开区管委会制定的房屋征收安置补偿标准对原告的房屋及宅基地实施征收，祥云办事处作为被告的派出机构，没有征收土地及安置补偿的权限，其实施上述行为没有法律法规和规章的授权，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”规定，被告是适格主体。第二组：5．河南省自然资源厅作出的（2019）120号《政府信息公开答复书》。6.2019年3月5日郑州市国土局经济技术开发区分局《政府信息公开回复函》。证明：涉案土地没有依法征收依然是集体土地，被告征收原告的土地和房屋于法无据，上述行为违反了下列法律的强制性规定，应属于无效行为。首先其违反了《土地管理法》第二条，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十六条，征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十七条，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。对于国有土地上房屋征收与补偿，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。因此，被告对涉案土地的征收行为属于没有依据重大且明显违法的情形，依据《行政诉讼法》第75条的规定，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第三组：7．《郑州市国土资源局经济技术开发区国土分局关于G310问题情况的回复》。8．2018年6月8日郑州市国土资源局〔2018〕JKY26号《责令改正违法行为通知书》。9.2018年7月4日郑州市国土资源局〔2018〕JKY2号《责令停止违法行为通知书》。10.2018年8月30日郑州市国土资源局郑国土资罚立字〔2018〕第JK11号行政执法案卷封面1份。11.2018年8月28日郑州市国土资源执法监察支队关于郑州交通建设投资有限公司涉嫌违法占地的核查报告1份。12．郑州市国土资源局郑国土资罚接调字第〔2018〕JK11号。证明：涉案土地和房屋不存在合法的征收。经郑州市国土资源局及经开区分局依法查处，占用涉案土地修建310国道未经依法批准征收已经构成了非法占地，且数量巨大违法严重。13．视频资料。证明涉案土地存在未批先占，强行征地的违法行为。被告经开区管委会答辩称：一、答辩人经开区管委会非本案适格主体，经开区管委会非土地征收职能部门，也非《拆迁预付款协议书》的相对方。（一）原告集体土地上房屋拆迁系因公共利益即国道310项目改建工程需要，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，集体土地征收的主体是市、县人民政府。经开区管委会没有土地征收的法定权限。（二）原告提及的《拆迁预付款协议书》系原告与经开区祥云办事处祥云寺村委签订，并非经开区管委会的行政行为。二、确认行政行为无效，则为行政行为自始无效，但本案中预拆迁协议签订后已得到完全履行，原告及其他村民均已得到拆迁款项。全村村民除起诉的十几户外，均已签署正式的拆迁安置协议，本案不适合确认该行政行为无效。据经开区管委会了解，祥云寺村民委员会组织由第三方测量单位对原告宅基地房屋面积进行测量，在原告与经开区祥云办事处祥云寺村委签订拆迁预付款协议书后，已经按照协议约定向原告支付了拆迁预付款50万，并一直发放过渡费。后祥云寺村民委员会多次通知原告签订正式的拆迁协议，但原告迟迟不予配合，除本次起诉十余户外，祥云寺村民基本均已签订正式安置补偿协议书，该预征迁协议已得到完全履行。而确认行政行为无效则视为自始无效，但本案的拆迁款项均已落实到村民，且并未损害村民的合法权益。一旦确认自始无效，则会影响整个拆迁工作的进展及整个村村民的整体利益。三、确认行政行为无效的诉讼，法律有明确且严格的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。且就重大且明显的理解，《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。原告主张的诉请均不符合以上情形，不应得以支持。综上，经开区管委会没有征迁法定权限，非本案适格主体，且原告确认行政行为无效的诉请在本案中没有法律及事实依据，故申请驳回原告起诉。被告向本院提交的证据有：第一组：1．豫发改基础函〔2013〕239号文件。证明G310国道中牟境改建工程系河南省发展和改革委员会同意的项目工程。第二组：2．入围通知书；3．测绘合同；4．征用土地地上建筑物补偿计算表。证明：原告土地地上建筑物的建筑砖混面积，该数据系通过招标第三方河南建正勘测规划设计有限公司测量所得，数据客观真实，程序正当。第三组：5．原告的拆迁预付款协议书；6．承诺书；7．原告宅基地界定三级认定表；8．原告户口簿复印件；9．郑州市人民政府郑政文〔2019〕127号文件。证明：因郑州市修建310国道需要，为加快进度，原告同经开区祥云办事处祥云寺村委签订预付款协议书，依据郑政文〔2019〕127号文制定预付标准，在五个工作日内将房屋补偿预付款44.5万元，房屋回购款1.5万元，各级奖励4万元，共计50万元发至群众。原告一户已经过地界三级认定及人口认定。第四组：10．房屋征迁安置协议；11．郑州经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民委员会出具的证明。证明：郑州经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民委员已通知原告签订正式的拆迁安置补偿协议，但原告至今未予签订。其余一百多户村民均已签订正式的拆迁安置补偿协议。第五组：12.310祥云寺预付款明细单原告页；13．祥云寺310国道房屋拆迁过渡费发放表。证明：对祥云寺村民的拆迁款项及过渡费用均已陆续发放，实际履行，村民已实际享受到相应的待遇。对原、被告提交的证据、结合双方的质证意见，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、3、4具备真实性和合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据2与本案无关，本院不予采信。原告提供的证据5、6能够证明涉案土地目前没有相关的土地征收文件的事实，本院予以确认。证据7-12反映了国土部门对郑州市交通建设投资公司在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用土地建设道路进行查处的相关情况，本院予以确认。证据13与本案裁判结果无关，本院不予采纳。被告提供的证据1能够反映河南省发展和改革委员会同意包括310国道在内的41个项目开展前期工作的意见，本院予以确认。证据2-4与本案裁判结果无关，本院不予采纳。第三组证据中的5-8，具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。证据9与本案裁判结果无关，本院不予采纳。证据10、11系其他农户与村委会签订的房屋征迁安置协议书及村委会出具的证明，能够证明已有农户签订协议而本案原告不愿与村委会签订协议的事实，本院予以确认。证据12、13能够证明原告领取拆迁预付款及过渡费的事实，本院予以确认。经审理查明：原告系郑州市经济开发区祥云办事处祥云寺村村民。2016年10月29日，经开区祥云办事处祥云寺村委（甲方）与罗红亮（乙方）签订《拆迁预付款协议书》，该协议书载明：“根据郑州市修建310国道需要，需310国道修建工程涉及的宅基地进行拆迁，为加快工作进度，甲方承诺，在房屋搬空之日起五个工作日内将房屋补偿预付款44.5万元，房屋回购款1.5万元，各级奖励4万元，共计50万元发至群众。各征迁户及时搬空房屋内所有物品，将房屋交由村委统一拆除，待310国道涉及宅基地拆除后，根据群众提供的有关手续，依据管委会政策统一签订协议。房屋拆迁多退少补，一次补偿到位。”该协议书上加盖有郑州经济技术开发区祥云办事处党政办公室的印章以及郑州经济技术开发区祥云办事处祥云寺村村民委员会的印章。同日，罗红亮出具《承诺书》，承诺此次办理房屋征收补偿手续所提供的证件均真实有效。2019年3月4日，河南省自然资源厅向罗红亮、张民亮等14人作出〔2019〕120号政府信息公开申请答复书，该答复书载明：申请人申请公开的涉案集体土地征收为国有土地的批文及申报材料等，经查，河南省自然资源厅没有相关信息。2019年3月5日，郑州市国土资源局经济技术开发区分局针对罗红亮、张民亮等15人申请公开“G310中牟境改建工程”项目征地批文及申报材料的申请作出政府信息公开回复函，答复如下：经核查“G310中牟境改建工程”项目土地未报批，无可公开的政府信息。另查明，经本院调查，祥云寺村村委会认可其是受祥云办事处委托与村民签订补偿安置协议。本院向原告释明，就是否同意变更祥云办事处为本案被告征求其意见，原告明确拒绝变更被告。再查明，罗红亮曾于2020年7月7日向本院提起诉讼，请求判决被告经开区管委会限期对其履行安置补偿职责。本院以经开区管委会作为本案被告主体不适格，且原告拒绝变更为由裁定驳回了罗红亮的起诉。本院认为：原告起诉请求确认被告以签订《拆迁预付款协议书》的形式征收原告房屋及宅基地的行为无效。其诉讼请求中包含原告认为被告征收了原告的房屋及宅基地和被告与原告签订了《拆迁预付款协议书》两方面的事实。首先，从本案查明的事实来看，本案中没有证据证明涉案土地已经被法定的征地机关批准征收为国有，仅显示系因郑州市修建310国道需对涉案土地进行拆迁，因此目前不能确定本案中存在法律意义上的征地行为，不能当然的推定经开区管委会是征地的主体。因此，原告起诉请求确认被告“征收原告房屋及宅基地的行为无效”没有事实依据。其次，原告与祥云寺村委会签订了《拆迁预付款协议书》，该协议书上加盖有祥云办事处党政办公室的印章。从原告所叙述的拆迁事实来看，原告签订协议、领取拆迁预付款，同意将房屋交由村委统一拆除，而村委会系受祥云办事处委托与原告签订协议，实施拆除，发放拆迁预付款及过渡费，故本案中，应当认定祥云办事处系原告所诉称的“征收原告房屋及宅基地的行为”的实施部门，原告起诉要求确认经开区管委会“以签订《拆迁预付款协议书》的形式征收原告房屋及宅基地的行为无效”属于错列被告，经本院依法释明，原告不同意变更祥云办事处为被告，依法应当驳回其起诉。再次，原告于2020年7月7日向本院提起诉讼，请求判决被告限期对其履行安置补偿职责，其提起安置补偿请求的前提是其房屋及宅基地被征收，但其又提起本案诉讼，请求确认“以签订《拆迁预付款协议书》的形式征收原告房屋及宅基地的行为无效”无效，该两案中，原告提起的诉讼请求存在逻辑冲突，二者只能选择其一，不能同时提起。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项、第十项之规定，裁定如下：驳回原告罗红亮的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 岩审判员 张志立审判员 赵晓涵二〇二〇年九月二十七日书记员 方超楠