江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1499号 上诉人（原审原告）周国强，男，汉族，住江苏省苏州市虎丘区。 被上诉人（原审被告）苏州市虎丘区人民政府，住所地在江苏省苏州市高新区科普路**。 法定代表人吴新明，该区区长。 委托代理人谈海圣，江苏政纬律师事务所律师。 委托代理人宋县伟，江苏政纬律师事务所律师。 上诉人周国强因与被上诉人苏州市虎丘区人民政府(以下简称虎丘区政府)行政复议决定一案，不服江苏省苏州市中级人民法院（2018）苏05行初17号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 周国强一审诉称，2017年12月1日，周国强通过快递向虎丘区通安镇人民政府（以下简称通安镇政府）发出《请通安镇政府终止对新合村的撤村》的申请，内容如下：“本人周国强，通安镇新合村村民，从通安镇政府了解新合村已经撤村，从2011年开始撤村，至今已有7年，但是包括本人在内的房子至今未有确切处置措施。新合村从撤村到现在已有7年，部分新合村村民至今未有处置，请通安镇政府结束撤销新合村的行为。请通安镇政府宣告通安镇政府撤销新合村的行为终止，或宣告通安镇撤销新合村的行为从现在开始无效。”2017年12月23日，周国强收到通安镇政府《关于周国强来信的答复意见》（以下简称《答复意见》），答复主要内容为，“经查，通安镇新合村已于2011年经虎丘区政府批准撤销。”2017年12月20日，周国强向虎丘区政府申请行政复议，请求：1、审查《虎丘区政府关于同意撤销通安镇新钱村等18个村委会的批复》（苏虎府[2011]10号，以下简称《批复》）的合法性；2、撤销《答复意见》，责令通安镇政府重新答复并终止撤销新合村；3、严惩违法渎职的责任人。2017年12月26日，周国强收到了《复议决定书》，周国强不服该《复议决定书》。第一，通安镇政府撤村未全部履职严重影响周国强利益。虎丘区政府批准通安镇撤村，至今已有8年，但是通安镇政府未全部履行职责，新合村撤村进行了一部分，故周国强提出终止撤村完全合法，虎丘区政府应当支持。撤村决定没有向村民告知，更没有经过村民同意，严重违反程序。新合村属于集体所有，新合村的集体土地和资产系村民共有，通安镇政府撤销新合村，没有对集体土地和村里的资产进行说明和处置，涉及本人及所有村民的重大经济利益。撤村后，村民变成居民，集体土地被剥夺，周国强的房屋翻建申请不予批准，涉及周国强的重大利益。请求撤销《复议决定书》，责令虎丘区政府重新复议。 虎丘区政府一审辩称：1、通安镇政府的《答复意见》属于信访事项的答复，不属于行政复议的受案范围。信访答复是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属于一种单纯的答复行为，并不创设新的权利义务，因此对当事人的权益不产生实际影响。最高人民法院的裁定书也认为，信访事项应根据《信访条例》处理，不属于行政复议的受案范围。2、《复议决定书》符合法律规定。周国强于2017年12月14日提出行政复议申请，要求撤销通安镇政府作出的《答复意见》，责令通安镇政府重新答复并终止撤村，严惩违法渎职责任人。虎丘区政府于2017年12月18日收到该申请后，严格依法进行审查。经审查认为，《答复意见》属于信访答复，对周国强不具有强制力，对其权利义务未产生实质性影响，该答复不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受理范围。虎丘区政府于2017年12月22日作出《复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条等规定，决定不予受理，并于同日向周国强邮寄送达。请求查明事实、依法裁判。 一审法院经审理查明，周国强系原虎丘区通安镇新合村村民。2011年3月8日，虎丘区政府作出《批复》，同意撤销通安镇包括新合村在内的18个村委会。新合村撤村后，周国强向通安镇政府提出翻建房屋的申请未获批准。2017年12月1日，周国强以快递邮寄方式向通安镇政府邮寄《请通安镇政府终止对新合村的撤村》的申请，主要内容为：“新合村从撤村到现在，已有7年，部分新合村村民至今未有安置，请通安镇政府结束撤销新合村的行为。请通安镇政府宣告通安镇政府撤销新合村的行为终止，或宣告通安镇撤销新合村的行为从现在开始无效”。2017年12月12日，通安镇政府以《答复意见》回复称：“经查，通安镇新合村已于2011年经苏州市虎丘区人民政府批准撤销。”周国强不服该答复申请行政复议，请求撤销《答复意见》、责令通安镇政府重新答复，严惩违法渎职责任人。虎丘区政府于2017年12月18日收到周国强的复议申请。虎丘区政府复议认为，《答复意见》属于信访答复，对周国强的实体权利义务不产生实质影响，周国强的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围，也不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。2017年12月22日，虎丘区政府作出《复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条等规定，对周国强的复议申请，决定不予受理。《复议决定书》于2017年12月25日邮寄送达周国强。周国强不服，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，当事人向人民法院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，周国强向通安镇政府提交的《请通安镇政府终止对新合村的撤村》的申请，主要内容为：“新合村从撤村到现在，已有7年，部分新合村村民至今未有安置，请通安镇政府结束撤销新合村的行为。请通安镇政府宣告通安镇政府撤销新合村的行为终止，或宣告通安镇撤销新合村的行为从现在开始无效”。该申请从内容上看，是表达对撤村安置有关问题的信访意见。而通安镇政府答复称：“经查，通安镇新合村已于2011年经苏州市虎丘区人民政府批准撤销”，该答复系针对周国强信访事项的回复，并未对周国强设定权利义务。周国强不服《答复意见》申请行政复议，虎丘区政府作出的《复议决定书》，其实质依然属于对信访事项的处理，对周国强的权利义务明显不具有实际影响。周国强提起的本案诉讼，不符合法律规定的受理条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定：驳回周国强的起诉。 周国强上诉称：1.一审裁定适用法律错误。虎丘区政府的撤村批复证明撤村行为作出主体是虎丘区政府，实施主体是通安镇政府，撤村的行为影响到周国强集体土地和宅基地等重大利益，周国强要求虎丘区政府尽快撤村，是请求履行法定职责，一审法院应当予以受理。2.一审裁定认定事实不清。村委会的撤销需要村民大会对集体资产、人员安置等进行讨论并同意，撤村是有一定条件以及程序性要求的。通安镇政府一直未全部履行其法定职责，新合村撤村仅进行了一部分，故周国强提出终止撤村的行为完全合法。新合村耕地用途被改变，被苏州市国土资源局非法占用。周国强提出对房屋进行翻建被通安镇政府拒绝。因此，通安镇政府未全部履行新合村撤村行为严重影响到周国强的实体利益。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院重新受理本案。 虎丘区政府答辩称，案涉《答复意见》属于信访事项的答复，应当根据《信访条例》的规定处理，不属于行政复议受案范围。被上诉人作出的不予受理行政复议申请决定书符合法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，本案被诉的行政行为是被上诉人虎丘区政府作出的不予受理行政复议申请决定书，虎丘区政府认为通安镇政府作出的《答复意见》属于信访答复，不是对申请人的实体权利产生实质影响的具体行政行为，周国强的复议申请不符合行政复议的受理范围。因此，本案重点审查通安镇政府作出的《答复意见》是否属于信访答复，周国强的复议申请是否符合行政复议的受理条件。从周国强于2017年12月1日向通安镇政府提出的申请来看，其要求“通安镇政府宣告通安镇政府撤销新合村的行为终止，或宣告通安镇撤销新合村的行为从现在开始无效”，对于该申请，通安镇政府在《答复意见》中回复：“经查，通安镇新合村已于2011年经苏州市虎丘区政府批准撤销。感谢你对通安镇工作的关注、理解和支持”。从上述周国强的申请以及通安镇政府回复的内容来看，是周国强针对新合村撤销的问题向通安镇政府提出质疑以及建议，而通安镇政府在《答复意见》中仅是向其告知新合村已于2011年经虎丘区政府批准撤销的事实。至于新合村撤销后，原村民按原住地纳入所在社区管理，参与所在社区居民依法自治以及社区建设，均属于社区居民依法自治的范畴。通安镇政府作出的《答复意见》并未减损周国强的权利，也未增加周国强的义务，该《答复意见》对周国强的实体权利并不产生影响。因此，虎丘区政府认为该《答复意见》属于信访答复，周国强针对《答复意见》提起的行政复议不符合行政复议的受理条件，作出不予受理决定，符合法律规定。周国强提起本案诉讼要求撤销虎丘区政府的行政复议决定并无法律依据，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 黎 审判员 臧 静 审判员 吴晓玲 二〇二〇年九月二十四日 书记员 刘 妍