江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初712号原告朱文忠，男，1952年10月20日生，××族，住南通市通州区。委托代理人裴爱英，北京京坤律师事务所律师。被告南通市通州区五接镇人民政府,住所地南通市通州区五接镇兴五大道**。法定代表人杨洪杰，职务镇长。应诉负责人葛鉴洲，职务副镇长。委托代理人黄倩，江苏信阳光律师事务所律师。原告朱文忠与被告南通市通州区五接镇人民政府（以下简称五接镇政府）行政处罚一案，本院于2020年8月3日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告朱文忠及其委托代理人裴爱英，被告五接镇政府应诉负责人葛鉴洲及委托代理人黄倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告朱文忠诉称，原告系南通市通州区××组村民，在本村建有住宅，现涉及征地拆迁。因征地拆迁程序违法，补偿安置标准严重偏低，原告未签订拆迁补偿安置协议。被告为了达到逼迁的非法目的，于2020年4月23日作出2020（0002）号《违法建设限期拆除通知书》（以下简称案涉限期拆除通知书），认定原告家的围墙为违建，限原告“立即停止建设行为并于2020年4月27日前自行拆除”，逾期不拆除的，将“查封施工现场，强制拆除”。原告认为，被告作出上述违法建设限期拆除通知的行为，超越了其法定职权范围。原告家的围墙附属于房屋，依法不需要单独办理建设工程规划许可手续，不应认定为违建，被告适用法律错误。原告家围墙并非原告于2020年4月23日进行建设的，被告认定事实错误。被告作出该通知前未履行告知原告陈述、申辩权及依据的事实、适用的法律等义务，程序严重违法。故原告起诉至法院，请求依法判决：1.撤销被告于2020年4月23日作出的案涉限期拆除通知书；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据材料：1.居民身份证；2.集体土地使用证；3.批复；4.公告；5.案涉限期拆除通知书；6.2018.4.18停工核查通知书；7.谈话录音。被告五接镇政府辩称，一、原告违法建设围墙情况属实。原告建设围墙未取得乡村建设规划许可，擅自进行建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中所涉及的原告所建围墙并未取得任何审批手续，原告违法建设围墙属实。二、原告认为被告在作出案涉限期拆除通知书时未履行告知原告陈述、申辩权及依据的事实、适用的法律等义务，这一陈述严重不符合事实。被告依法向原告作出案涉限期拆除通知书前，多次依照行政处罚程序向原告进行调查，但是原告拒不配合被告的调查，几次将被告拒之门外。被告经向相关主管部门调查核实，原告建设围墙未取得相关批准手续，可以确认原告所建围墙系违章建筑。被告根据调查的事实向原告作出案涉限期拆除通知书符合相关的法律规定。三、被告有权对原告的违法建设作出限期拆除的通知。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告依法作出案涉限期拆除通知书完全符合法律的规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告答辩时向本院提交了以下证据材料：1.照片一组；2.建房审批表两页；3.分层分户测绘图。经审理查明，原告户位于南通市通州区××组，其于1999年取得通州集用（1999）字第108237号集体土地使用权证，证载用途为住宅，使用权类型为批准适用宅基地，该宗地实际使用面积为161平方米，其中建筑占地为86.40平方米，具有合法权源的面积为215平方米，其中建筑占地为90平方米。2018年4月18日，被告向原告发出通五停字〔2018〕第12号停工（核查）通知书，该通知书主要内容为：“经查，你于2018年4月18日在江苏省通州区五接镇李港村17组家中进行搭建砖混结构围墙的行为，现场你未能提供建设合法手续，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和《江苏省村镇规划建设管理条例》第十一条规的规定，现责令你立即停工”。后原告实际将围墙建成，被告后续未进一步处理。2019年11月14日，江苏省人民政府发布苏政地[2019]4341号关于南通市通州区城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第7批次（19挂）土地征收的批复。后南通市人民政府发出[2019]年（通州）20号征收土地公告，原告户在征收范围内。2020年4月23日，被告作出案涉限期拆除通知书并予以张贴，其主要内容为：“经查，你于2020年4月23日15时18分在通州区××组进行建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，所建设的构筑物占地东西两侧38.3米，南北两侧74.8米，高2.4米，全长总计113.1米。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和第六十八条的规定，限你立即停止建设行为并于2020年4月27日前自行拆除。逾期不拆除的，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定将查封施工现场，强制拆除”。2020年4月29日，被告组织人员将原告户的围墙强制拆除。现原告对被告作出的案涉限期拆除通知书不服，故诉讼至本院，诉请如上。以上事实，由双方当事人提交的证据以及双方当事人的当庭陈述在卷佐证。本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：被告作出案涉限期拆除通知书是否合法有据。关于被告作出案涉限期拆除通知书是否合法有据的问题。本院认为，本案中，被告作出的案涉限期拆除通知书，将原告户围墙认定为违法建设并责令原告限期拆除，其内容上认定了原告的违法事实，交代了相应的法律后果，而直至案涉围墙拆除时被告未另行作出相应的处罚决定，故案涉限期拆除通知书实为对原告权利义务产生实质影响的行政处罚。一个合法的行政行为需具备职权法定、认定事实清楚、适用法律准确、程序正当等条件。也就是说，对一个行政行为的合法与否的审查，在于对其主体要件、内容要件和程序要件是否合法的审查。同时根据《行政诉讼法》第三十四条规定，在行政诉讼中被告对作出行政行为的合法性负有举证责任，其应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供的，视为没有相应证据。故被告应对其作出行政行为的主体要件、内容要件和程序要件的合法性向法院提供证据。而本案中，案涉行为的内容要件和程序要件，被告未向本院提供相应的证据予以证明，故其均不具有合法性，具体分析如下：首先，关于内容要件的问题。行政机关必须在有事实根据、法律依据的情形下方可行使权力作出行政行为。《江苏省行政程序规定》第五十一条规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实。行政行为是一个决定，决定作出的前提是有法律规定的情形出现，即要件事实，同时也是法律适用的过程。适用法律的前提条件就是要有符合法律规定的事实情形出现，即应当具备法律上证据能够证明的事实。具体到本案中，被告作出的案涉限期拆除通知书认定原告建设围墙的时间为2020年4月23日，但经庭审查明，被告亦认可在案涉限期拆除通知书作出前，原告户的围墙已经建成，故原告认定事实的主要证据不足。被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定作出处罚，但该条第一款规定的是，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。显然本案中原告建设围墙的行为不属于该条第一款规定的情形，故被告作出案涉限期拆除通知书适用法律错误。其次，关于程序要件的问题。行政行为要按照一定的步骤、方式、形式、时限作出，这些步骤、方式、形式、时限就是程序要求。《江苏省行政程序规定》第五十一条规定，行政执法程序启动后，行政机关应当核实材料，收集证据，查明事实；第五十二条规定，当事人应当配合行政机关调查，提供与调查有关的真实材料和信息；第五十三条规定，行政机关在作出行政执法决定前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述、申辩的权利，并听取其陈述和申辩，对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应当予以记录并归入案卷。本案中，案涉限期拆除通知书的作出，缺乏必要的步骤和方式，未满足行政行为的法定程序要求，被告未提供证据证明其履行了相应的调查程序、告知当事人享有的权利、听取了有关人员的意见等。案涉行为的作出，显然不符合行政行为程序正当的基本原则。综上，被告五接镇政府作出的案涉限期拆除通知书事实认定不清，适用法律错误，程序不具有合法性。因此，被告五接镇政府作出的案涉限期拆除通知书依法应当予以撤销，原告的诉讼请求，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告南通市通州区五接镇人民政府于2020年4月23日作出的2020（0002）号《违法建设限期拆除通知书》。案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区五接镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  潘雄博人民陪审员  唐海兵人民陪审员  周袁芳二〇二〇年九月二十九日书 记 员  顾袁迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》窗体顶端第七十条【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；窗体底端