北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0109行初82号原告关胜智，男，1960年1月30日出生，汉族，北京市海淀区四季青镇玉泉村民委员会后窑村农民，住北京市海淀区。委托代理人苏增勤，男，1952年3月26日出生，汉族，无业，住北京市海淀区，由北京市海淀区万柳地区功德寺社区居民委员会推荐。被告北京市海淀区四季青镇人民政府，住所地北京市海淀区四季青路**。法定代表人薛飞飞，镇长。委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。委托代理人王上榕，北京市海淀区四季青镇人民政府工作人员。第三人北京市海淀区四季青镇玉泉村民委员会，，住所地北京市海淀区四季青镇闵庄路**玉泉村委会法定代表人刘永利，村主任。委托代理人赵世博，北京市则度律师事务所律师。原告关胜智诉被告北京市海淀区四季青镇人民政府（以下简称四季青镇政府）履行法定职责一案，由北京市第一中级人民法院指定本院审理，本院于2020年7月2日立案受理。因北京市海淀区四季青镇玉泉村民委员会（以下简称玉泉村委会）与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月4日公开开庭审理了本案。原告关胜智及其委托代理人苏增勤，被告四季青镇政府的机关负责人副镇长陶晓润及委托代理人莫洁云、王上榕，第三人玉泉村委会的委托代理人赵世博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月23日，四季青镇政府针对关胜智作出《关于关胜智依法行政申请的回复》，主要内容为：“《北京市农村集体资产管理条例》第二条规定，本条例适用于本市乡（镇）合作经济联合社和村经济合作社（以下简称乡联社、村合作社）集体所有的资产的管理。第八条规定，乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权。该条例第十二条规定，乡联社、村合作社依法决定集体资产的经营方式。可以实行承包经营、租赁经营；可以以集体资产参股、联营；也可以实行股份合作经营。依照上述北京市地方性法规的规定，农村集体土地的经营方式是多元的，具体采用的经营方式由乡联社、村合作社依法决定。经查，四季青镇农村集体经济组织自成立以来，一直实行一级核算的管理体制，即所有土地资源、资产均由四季青镇内的集体经济组织北京市海淀区四季青镇股份经济合作社（原为北京市海淀区四季青镇合作经济总社）统一经营、管理，从未将集体土地发包到村、发包到户。据此，本机关认为玉泉大队村民委员会并不具有发包集体土地的事实基础，不存在侵犯、剥夺您依法申请承包本村集体土地生存权利的情形，本机关对您要求履行行政管理的法定职责，行政责令四季青镇玉泉大队村民委员会就您依法要求承包本村集体土地作出书面答复的诉求不予支持。”2020年1月20日，四季青镇政府作出更正，将原回复中“（原为北京市海淀区四季青镇合作经济总社）”更正为“（原为北京市海淀区四季青镇经济合作总社、北京市海淀区四季青镇合作经济联合社）”。原告关胜智诉称，原告系海淀区四季青镇玉泉村委会后窑村农民，世代靠耕作农地为生。1995年始，村委会以土地承包需要重新调整、另行发包为由收回发包土地。原告数度向村委会要求继续依法承包土地，均遭到推诿拒绝。原告于2018年1月29日向玉泉村委会致“集体土地村民承包要求书”，玉泉村委会逾期不答。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，被告作为集体土地发包方玉泉村委会的上级行政监管机关有对玉泉村委会向本村村民发包、承包土地行政行为监管的法定职责。被告收到原告提交的申请书后作出“关于关胜智行政申请的回复”，原告不服提起诉讼。北京市门头沟区人民法院作出（2019）京0109行初25号行政判决书，撤销被告作出的回复并责令被告重新作出回复，北京市第一中级人民法院作出（2019）京01行终849号行政判决书维持一审判决。被告再次作出重复性回复抗拒生效判决，拒不履行行政监管职责，侵犯了原告的权利，故诉至法院。诉讼请求：1、判令被告以同样理由和借口作出的《关于关胜智依法行政申请的回复》为违法并予以撤销；2、判令被告无条件依法履行对玉泉村委会土地发包行政监管的法定职责；3、本案诉讼费由被告承担。原告关胜智提交了如下证据证实其主张：1、集体土地村民承包要求书，证明原告向玉泉村委会提交申请要求承包本村集体土地的事实存在。2、关于关胜智等人依法行政申请的回复；3、（2019）京0109行初25号行政判决书；4、（2019）京01行终849号行政判决书。证据2-4证明被告第一次作出的答复因为违法被法院判决撤销，并判决被告重新作出答复。5、（2010）一中行初字第2917号行政判决书，证明被告在回复中所称四季青镇依据区政府的一些文件坚持称人民公社成立以来村委会没有发包土地的陈述是不成立的。6、青远公司项目开发工作报告，证明四季青镇所有的耕地都被被告成立的商业公司非法开发，土地被政府无偿拿走。7、关于关胜智依法行政申请的回复，证明被告第二次作出的回复违法。被告四季青镇政府辩称，一、2018年4月11日，被告收到原告提交的申请书。2018年6月5日，被告作出回复。2019年10月28日，一中院作出（2019）京01行终849号判决，决定维持一审判决。2019年10月29日被告收到前述二审判决。2019年11月12日，被告向玉泉村委会发出函，要求说明村民承包集体土地等有关事项的具体说明。2019年12月3日，玉泉村委会向被告作出复函。2019年12月6日被告向四季青镇股份经济合作社发函，要求该社说明村民承包土地等有关事项的具体情况。2019年12月18日，四季青镇股份经济合作社作出回函并提交相关材料。根据前述调查内容，被告于2019年12月23日作出《关于关胜智依法行政申请的回复》，并于2019年12月25日通过邮寄方式送达原告。2020年1月20日因发现《关于关胜智依法行政申请的回复》存在笔误，被告作出《的更正》，对笔误部分予以更正。《的更正》已于2020年1月23日通过邮寄方式送达原告。二、被告具有对原告提出的履责事项作出处理的法定职责。《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡镇人民政府负责本行政区域被农村土地承包及承包合同管理。依照该条规定，乡镇人民政府对本行政区域内的农村土地承包事项具有行政监管的职责。三、被告已依法对原告提出的履责事项作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《北京市农村集体资产管理条例》第二条的规定，本案中，原告的核心诉讼是要求承包经营农村集体土地。被告针对原告诉求，在行政程序中向四季青镇股份经济合作社调取了相关证据。据此被告认为玉泉村不存在侵犯、剥夺原告依法申请承包本村集体土地生存的违法情形。综上，被告已履行法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。被告四季青镇政府在法定期限内提交了如下证据：1、（2019）京01行终849号行政判决书，证明2018年4月11日被告收到原告的申请，被告在第一次答复中是因为缺乏相应的证据证明，并非被告认定事实错误，原告认为被告本次答复与判决冲突不符合事实。2、2019年11月12日《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》及附件，证明被告向玉泉村委会发函说明有关具体情况。3、《关于“处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函”的回复》，证明玉泉村委会于2019年12月3日作出回复，说明村委会没有发包基础，镇集体经济组织属于一级核算体制，玉泉村委会无权发包土地。4、2019年12月6日《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》及附件，证明被告调查了解原告申请有关事项的具体情况。5、《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函的回函》，证明四季青镇股份经济合作社作出回函，明确说明了四季青镇土地实行镇一级所有的统筹管理，在四季青镇没有村级的集体经济组织。6、《北京市海淀区人民政府关于明确四季青镇集体土地权属的意见》（海政发〔2009〕55号），证明海淀区政府明确四季青镇集体土地由集体所有，并由四季青镇进行管理，证明在四季青镇范围只有镇一级对土地进行管理。7、《关于进一步规范我区农村集体组织名称工作的通知》，证明根据要求镇级经济组织的名称发生变更。8、北京市农村合作经济组织登记证书，证明在2016年12月四季青镇集体经济组织名称为合作经济联合社。9、农村集体经济组织登记证，证明集体经济组织由于股份改革现变更名称为四季青镇股份经济合作社。10、《关于关胜智依法行政申请的回复》及邮寄凭证，证明被告于2019年12月23日作出回复，原告本人签收。11、《的更正》及邮寄凭证，证明被告对回复中的笔误进行更正并邮寄送达原告。第三人玉泉村委会述称，四季青镇集体土地由四季青镇股份经济合作社所有和管理，村委会不具有职责，不同意原告的诉讼请求。第三人玉泉村委会在法定期限内未提交证据。本院对上述证据作如下认定：原告提交的证据7，被告提交证据10中的《关于关胜智依法行政申请的回复》系本案被诉行政行为，不属于证据范畴；原告提交的证据5、6真实性本院予以认可，但与本案不具有关联性，达不到其证明目的。原告提交的其他证据、被告提交的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。经审理查明，被告四季青镇政府于2018年4月11日收到了原告关胜智提交的《村民承包集体土地行政监管履责申请书》，内容为：1、依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条，申请四季青镇政府就被申请人玉泉村委会侵犯、剥夺申请人依法申请承包本村集体土地生存权利，履行行政管理的法定职责；2、行政责令被申请人玉泉村委会就申请人书面依法要求承包本村集体土地合法有据诉求，无条件作出书面答复。四季青镇政府于2018年6月5日作出《关于关胜智依法行政申请的回复》。关胜智不服，提起行政诉讼。本院于2019年6月21日作出（2019）京0109行初25号行政判决书，认为被告四季青镇政府在收到原告的申请后，并未针对被申请人玉泉村委会是否存在发包土地的情形进行尽职调查和审慎核查，构成未依法履责之情形，故判决撤销四季青镇政府于2018年6月5日作出的《关于关胜智依法行政申请的回复》，责令被告四季青镇政府重新作出答复。四季青镇政府不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）京01行终849号行政判决书，认为在案证据不足以证明四季青镇政府在行政程序中向四季青镇合作联社调取了相关证据用以证明四季青镇合作联社对该合作联社所有的农村集体土地依法决定采取的具体经营方式，亦未在诉讼程序中向法院提交上述证据材料，四季青镇政府作出被诉答复事实依据不足，应予撤销，故驳回上诉，维持一审判决。2019年11月12日，四季青镇政府向玉泉村委会发出《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》，要求玉泉村委会就村民承包集体土地相关情况进行调查。2019年12月3日，玉泉村委会作出《关于“处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函”的回复》，载明“由于我镇属于一级核算体制，我镇集体土地由北京市海淀区四季青镇股份经济合作社（原为北京市海淀区四季青镇合作经济总社）所有并管理。因此，我村委会并不具有发包集体土地的事实基础，不存在侵犯、剥夺关胜智依法承包本村集体土地生存权利的情形。”2019年12月6日，四季青镇政府向四季青镇股份经济合作社发出《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函》，要求四季青镇股份经济合作社就村民承包集体土地等事项作出说明。2019年12月18日，四季青镇股份经济合作社作出《关于处理关胜智申请四季青镇玉泉村依法承包集体土地有关事项的函的回函》，载明“四季青镇农村集体经济组织自成立以来，一直实行一级核算的管理体制，即所有土地资源、资产均由北京市海淀区四季青镇股份经济合作社（原为北京市海淀区四季青镇经济合作总社、北京市海淀区四季青镇合作经济联合社）统一经营、管理，从未将集体土地发包到村、发包到户。”2019年12月23日，四季青镇政府作出本案被诉《关于关胜智依法行政申请的回复》。原告不服，提起诉讼。另查，2009年11月30日，北京市海淀区人民政府作出《关于明确四季青镇集体土地权属的意见》（海政发〔2009〕55号），载明“你镇集体土地属四季青镇农民集体所有，由四季青镇经济合作总社负责经营、管理，代表四季青镇农民集体行使所有权。”2016年12月，“北京市海淀区四季青镇经济合作总社”更名为“北京市海淀区四季青镇合作经济联合社”，2019年7月，“北京市海淀区四季青镇合作经济联合社”更名为“北京市海淀区四季青镇股份经济合作社”。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）第十二条规定：国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。依照该条规定，被告四季青镇政府对本行政区域内的农村土地承包事项具有行政监管的职责。2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。依照该条规定，农民集体所有的土地，可以属于村农民集体所有，亦可以属于乡（镇）农民集体所有，并由相应的农村集体经济组织负责经营、管理。《北京市农村集体资产管理条例》第二条规定，本条例适用于本市乡（镇）合作经济联合社和村经济合作社（以下简称乡联社、村合作社）集体所有的资产的管理。第八条规定，乡联社、村合作社的集体资产属于该合作社劳动群众集体所有。社员大会或者社员代表大会选举产生的乡联社、村合作社管理委员会依法行使集体资产所有权。该条例第十二条规定，乡联社、村合作社依法决定集体资产的经营方式。可以实行承包经营、租赁经营；可以以集体资产参股、联营；也可以实行股份合作经营。依照上述北京市地方性法规的规定，农村集体土地的经营方式是多元的，具体采用的经营方式由乡联社、村合作社依法决定。本案中，原告关胜智的核心诉求是要求承包经营农村集体土地。被告四季青镇政府依据法院生效判决，在重启的行政程序中，分别向玉泉村委会、四季青镇股份经济合作社发函调查核实相关情况，并依据相关文件，认为四季青镇股份经济合作社对该合作社所有的农村集体土地依法决定采取的是一级核算的体制，由四季青镇股份经济合作社统一经营、管理，玉泉村委会并不具有发包集体土地的事实基础，据此作出的本案被诉答复，应属认定事实清楚，证据充分，程序合法。原告关胜智要求撤销本案被诉答复并责令被告依法履行监管职责的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告关胜智的全部诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告关胜智负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  马冬梅人民陪审员  王淑琴人民陪审员  赵淑琴二〇二〇年九月十日法官 助理  韩明生书 记 员  刘秉深