上海市静安区人民法院行 政 判 决 书（2020）沪0106行初505号原告吴月祥，男，1957年8月23日出生，汉族，住上海市浦东新区。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。被告上海市浦东新区规划和自然资源局，住所地上海市浦东新区。法定代表人关也彤。委托代理人陆良超。委托代理人刘军明，上海永乐律师事务所律师。原告吴月祥不服被告上海市浦东新区规划和自然资源局(以下简称浦东规划资源局)作出的责令交出土地决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日受理后，依法组成合议庭进行审理。本院于同年8月17日进行了证据交换，并于同年9月3日公开开庭审理了本案。原告吴月祥到庭参加了证据交换及庭审、其委托代理人王家才和杨念平分别参加了证据交换及庭审，被告浦东规划资源局委托代理人陆良超、刘军明到庭参加了证据交换及庭审。本案现已审理终结。浦东规划资源局于2019年12月5日作出沪浦征地责令[2019]第141号《责令交出土地决定书》(以下简称被诉责令交地决定书)，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第二十六条、《上海市征地房屋补偿争议协调和处理试行办法》(以下简称《试行办法》)的规定，决定责令吴月祥(户)自收到决定书之日起十五日内，搬离上海市浦东新区曹路镇直二村四队龚新路XXX号，交出土地，搬至浦东新区金晓路XXX弄XXX号XXX室、浦东新区拱海路XXX弄XXX号XXX室。原告吴月祥诉称，其合法拥有上海市浦东新区曹路镇直二村龚新路XXX号房屋(以下简称涉案房屋)。2019年12月5日，被告作出被诉责令交地决定书，称原告户宅基地坐落的集体所有土地经上海市人民政府2010年9月29日以沪府土(2010)729号文批准征收，用于曹路大基地南扩5号地块土地储备项目建设，责令原告搬离上述房屋并交出土地。原告认为，被告所作责令交地决定认定事实不清，证据不足，程序违法，补偿显失公平，严重侵害了原告的合法权益，故请求法院撤销被告作出的被诉责令交地决定。原告提交如下证据支持其诉讼主张：1.上海市农村宅基地使用证、被诉责令交地决定书，证明原告系房屋权利人，具有提起本案诉讼资格；2.上海市宅基地使用权审核表、缴费发票及收据，证明涉案房屋系响应政府动员集资进镇建房经商所建，且涉案房屋在征收前一直用于商业经营；3.房屋建筑面积初步认定情况公示、房卡(秦根坤)、曹路大基地南扩5号地块土地储备项目房屋征收基地村民居住房屋现状调查结果公示，证明被告对于原告房屋的补偿不公平，同样的被征收房屋没有同等对待；4.2003年收据，证明24户“农民进镇”房屋的第四层是由镇政府统一收费建设，应与二层、三层房屋同等补偿；5.征地房屋补偿谈话笔录，证明被告相同人员在同一时间对原告等多位被征收人进行谈话。被告浦东规划资源局辩称，被诉责令交地决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，符合法定权限。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。被告为证明被诉责令交地决定合法，在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：一、根据《暂行规定》第五条第二款、第二十六条规定，被告依法具有作出被诉决定的执法主体资格。二、被诉责令交地决定的程序依据和证据：根据《暂行规定》第二十五条、第二十六条、《试行办法》第四条至第十二条的规定及三次征地房屋补偿谈话笔录、征收集体土地房屋补偿工作人员上岗证、旁证人身份证明、补偿安置计算说明、具体补偿方案、送达回证、征地房屋补偿协调会议通知及送达回证、吴月祥(户)征地房屋补偿协调会签到表、协调会议记录、实施补偿工作记录表、实施补偿的通知及送达回证和照片、上海市浦东发展银行支票、入户通知书、送达回证(入户通知书、具体补偿方案、支票)、工作记录及照片、关于对吴月祥(户)实施补偿和该户搬迁交地事宜的情况报告、责令交出土地决定书及送达回证。上述证据证明，征收工作人员与吴月祥(户)进行了协商，被告进行了协调，在协调未果的情况下，上海市浦东新区房屋征收事务中心(以下简称浦东征收中心)对吴月祥(户)依法予以补偿，在吴月祥(户)拒绝接受补偿及交出土地的情况下，经浦东征收中心报请，被告依法作出被诉责令交出土地决定书，并送达了吴月祥(户)。三、被诉决定的事实证据：1.《关于批准浦东新区2010年第五十一批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》(沪府土[2010]729号)及用地明细表、沪[浦]征地告[2011]第49号征收土地方案公告、地籍图，曹路大基地南扩5号地块土地储备项目房屋征收基地村民居住房屋现状调查结果公示(征收集体土地房屋)、公告照片、张贴公告(示)见证单，基地村民房屋建筑面积初步认定情况公示、公示照片、张贴公告(示)见证单，征地房屋补偿方案(沪浦征地房补[2013]第046号)、征地房屋补偿方案公告(沪[浦]征地房补告[2013]第054号)、公告照片、张贴公告(示)见证单，征地房屋补偿方案实施告知书、张贴照片、张贴公告(示)见证单，告知书及送达回证，征地房屋补偿委托实施合同，曹路大基地南扩3、4、5号地块项目征收集体土地房屋补偿安置基本操作口径(以下简称操作口径)。上述证据证明，吴月祥(户)房屋所在地块的征地房屋补偿方案已公告并征求被征收人意见，后报上海市浦东新区人民政府批准实施。签约期限为2014年12月1日至2015年1月29日。2.估价机构报名通知、候选估价机构名单公示及照片与见证单、征收房屋“协商”确定估价机构结果表、征收房屋“投票”确定估价机构结果表、确定估价机构结果公示及照片与见证单、营业执照、房地产估价机构资质证书、2016年度年检合格证明。上述证据证明，该基地的评估机构经投票选定为上海国衡房地产估价有限公司，该公司及估价师具备相应资质。3.2014年11月30日送达回证(操作口径、房屋估价分户报告单原件、征地房屋补偿方案实施告知书)、上海市征收集体土地房屋估价分户报告单及房屋装修补偿估价表、2019年5月10日告知书及送达回证(房屋估价分户报告单、告知书)、房屋估价汇总表、评估鉴定意见征询函及送达回证。上述证据证明，评估机构对涉案房屋进行了评估，并将房屋估价分户报告等送达了吴月祥(户)，并征询该户是否申请评估鉴定。4.上海市农村宅基地使用证、上海市农村宅基地使用权申请表及审核表、代建房屋协议书、关于吴月祥(户)房屋占地和有证建筑面积的说明、房屋有证建筑面积计算的说明、可申请建房认定基本情况表。上述证据证明，对吴月祥(户)的房屋权属、建筑面积等认定情况，该户可申请建房总人口为0，可申请建房总建筑面积为0平方米，实际有证建筑面积122平方米。5.房源调拨单、增补房源清单和张贴公告(示)见证单及照片、房源清单、曹路大基地南扩工程配套商品房(现房)供应协议、浦东新区征收安置房定向供应协议、上海市房地产权证、上海市不动产登记簿房屋状况及产权人信息、征收安置房估价分户报告单、空房证明。上述证据证明，用于安置吴月祥(户)的房屋系产权清晰无权利负担，且属于水、电畅通，可以入住的空房，该安置房已经过评估。四、《暂行规定》第二十六条、《试行办法》的规定，以证明被诉责令交地决定适用法律正确。经庭审质证，原告对被告的职权依据无异议，认为程序方面的法律适用不全面，还应适用《试行办法》第三条至第十二条的规定。原告对浦府(2012)117号文《浦东新区人民政府关于浦东新区征收集体土地房屋补偿标准的通知》有异议，认为该文件于2012年制定，对集体土地征收补偿应两、三年调整一次，本案适用2012年的补偿标准明显不当。原告对被告提交的程序证据中的协商记录的真实性、合法性有异议，认为相关工作人员并未与原告谈话，被告提交的第一次谈话记录，是同时与7户谈话且分开做笔录，但7份笔录内容基本一致，告知书也是同时送达，明显是造假；认为庄天予系征收人员，对其作为旁证人员的身份不予认可；对补偿安置计算说明的真实性、合法性不认可，认为有证建筑面积计算不符合事实，装修款项补偿不公平；对具体补偿方案的合法性不予认可，认为第四层建筑面积和底层商业门面认定面积有误，无证房屋按照30%比例计算补偿金额没有依据；原告未收到具体补偿方案、入户通知、支票三份材料，并非无正当理由拒绝接受补偿和拒绝搬迁；原告对两次签到表及协调会议笔录的合法性不予认可。原告对被告提交的第一组事实证据中征地批文的合法性不予认可，认为涉案征地报批前未履行告知听证、确认等程序；对征收土地方案公告的合法性不予认可，认为公告发布时限不符合规定，被告未提供公告证据；对调查结果公示的合法性不认可，认为原告房屋公示建筑面积36平方米、层数一层与实际不符，应为四层建筑，认为每层的建筑面积为43.23平方米，加74.64平方米自建无证房屋，总建筑面积应为247.56平方米；对照片、见证单的三性不予认可，认为见证人是参与征收的人员，照片没有标注拍摄时间、地点和拍摄人，不符合证据的形式要件；征地房屋补偿方案公告应在征地公告发布后的45日内发布，涉案补偿方案不合法；对操作口径的合法性有异议，认为操作口径并非有权机关制作的规范性文件，且未征求公众意见及公示、听证，不能作为被告作出被诉责令交地决定的依据。对第二组事实证据，认为参与协商的产权人仅3人签字，原告对投票确定评估机构并不知情，也未收到选票及参与投票，估价机构的确定不合法。对第三组事实证据，原告认为未收到告知书、房屋评估分户报告单，且报告单是2013年12月作出，已过时效，不能作为依据使用；涉案房屋系商业门面房，原告当时是按商业门面房的价格购买，被告对原告的补偿显失公平；被告认定的房屋面积与事实不符；原告及妻子均未收到过评估鉴定意见征询函。原告对第四组证据中的面积认定有异议，认为每层实际建筑面积为43.23平方米，总计4层，有证建筑面积应为172.92平方米；被告对第4层房屋的面积测量有误，并非52.13平方米。原告对第五组事实证据中的房源调拨单、增补房源清单有异议，认为未提供房源调剂的批准文件；产权证和登记簿证明房屋产权在开发商名下，不能证明被告有权处分；对安置房的评估分户报告单和空房证明的合法性不予认可。经庭审质证，被告对原告提交的证据2中的缴费发票及收据的真实性无异议，但认为《暂行规定》明确规定，应按照合法有效的权属证明中认定的房屋性质进行补偿，而非根据水、电、煤性质进行认定，原告提交的水、电、煤账单等不能证明涉案地块应按照国有土地认定；对原告提交的证据3则认为，其他户的安置情况与本案无关；对证据5认为，该基地是七、八户一同约在动迁基地办公室谈话，原告等人系在同一时间、地点，同时进行谈话，故几份笔录的制作时间和谈话内容基本一致，谈话笔录用以证明征收实施单位组织过协商，但最终未能与原告协商达成一致；被征收户房屋是一排连在一起的，送达间隔时间很短，故在送达时间上没有很大的时间差；被告对原告提交的其他证据的真实性无异议。本院对证据作如下认证：被告提交的证据材料及法律依据客观真实，来源合法，符合证据成立的必备要件，证据之间能够相互印证待证事实，本院予以确认。原告提交的证据仅能证明其符合提起本案诉讼的条件，不能据此证明其诉讼主张成立。经审理查明：2010年9月29日，涉案房屋坐落的集体所有土地，经上海市人民政府以沪府土[2010]729号《关于批准浦东新区人民政府2010年第五十一批次建设项目农用地转用、征收土地的通知》批准征收。2011年4月29日，上海市浦东新区人民政府发布沪[浦]征告[2011]第49号征收土地方案公告。2013年11月26日，原上海市浦东新区规划和土地管理局作出沪[浦]征地房补告[2013]第054号征地房屋补偿方案公告，将拟定的征地房屋补偿方案予以公告。2014年11月28日，上海市浦东新区人民政府批准上述征地房屋补偿方案，签约期限自2014年12月1日至2015年1月29日，征收土地的四至范围为东至永丰村、西至浦东运河、南至锦绣东路、北至直二村。浦东征收中心委托上海市浦东第三房屋征收服务事务所有限公司(以下简称浦东征收三所)承担征地房屋补偿具体工作。吴月祥(户)房屋位于上述征地房屋补偿方案确定的范围内。1988年，包括原告在内的24户与原龚路乡村镇办公室签订了代建房屋协议书，协议约定，由乡村镇办采用个人及单位自愿集资，统一代建的形式实施集镇建设，房屋建于镇南路西侧，共三层，底层为商业用房，二、三层为住房，底层扶梯间二侧的店房户住二层住宅，底层无扶梯间的店房户住三层住宅。1991年8月1日，吴月祥作为土地使用者，取得了沪集宅(川沙)字第066589号《上海市农村宅基地使用证》。2003年5月27日，吴月祥向曹路镇动迁工程建设办公室交款23,000元，用于购买第四层房屋。依据《上海市农村宅基地使用证》记载，吴月祥(户)房屋建筑占地面积为36平方米，分摊建筑面积为4平方米。经上海市浦东新区曹路镇人民政府(以下简称曹路镇政府)核定该户1号房房屋有证建筑面积为122平方米，1号房第四层建筑面积为52.13平方米，2号房无证建筑面积为74.64平方米。该户无可建房人口，实际有证建筑面积122平方米。经履行协商、投票程序，确定上海国衡房地产估价有限公司为曹路大基地南扩5号地块土地储备项目评估机构。评估公司于2013年12月21日出具《上海市征收集体土地房屋估价分户报告单》，对涉案房屋进行估价。经评估，该户1号房房屋建安重置单价结合成新为1,224元/平方米，2号房房屋建安重置单价结合成新为859元/平方米，1号房装修评估价为97,056元，2号房装修评估价为39,119元。2019年1月2日，原上海市浦东新区规划和土地管理局因原告户建筑面积重新认定，决定将原告户签约期延长至2019年1月20日，并将书面告知留置送达原告户。2019年5月21日，浦东征收三所向该户留置送达了房屋估价分户报告单和告知书。2019年8月27日，浦东征收中心向吴月祥(户)留置送达了《评估鉴定意见征询函》，原告户在规定期限内未提出鉴定申请。因吴月祥(户)未能规定的签约期限内达成补偿安置协议，浦东征收中心于2019年10月29日作出具体补偿方案，内容主要为：吴月祥(户)房屋坐落于本市浦东新区曹路镇直二村四队龚新路XXX号，该房屋属浦东新区E1类区域(系征收集体土地)，该区域新建多层商品住房每平方建筑面积的土地使用权基价为1,180元，价格补贴为每平方米500元。《上海市农村宅基地使用证》持有人为吴月祥，核定该户房屋有证建筑面积为122平方米，房屋建安重置结合成新单价为1,224元/平方米。吴月祥(户)应得房屋货币补偿安置款为354,288元，即(1,224+1,180+500)×122；装修补偿款为136,175元。另有第四层房屋建筑面积为52.13平方米，第四层房屋补偿款为63,807.12元，即：1,224×52.13；底层占地建筑面积36平方米，给予一次性照顾补偿为72,000元，即：2,000×36；有无证建筑面积为74.64平方米，无证建筑面积旧材料回收费为19,234.73元，即：859×74.64×30%。另按规定支付该户搬家补助费和设备迁移费等。浦东征收中心提供以下房屋以产权房屋调换方式对吴月祥(户)进行补偿：浦东新区金晓路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积82.13平方米，二室一厅，房屋安置价为275,135.50元；浦东新区拱海路XXX弄XXX号XXX室，建筑面积50.09平方米，一室一厅，房屋安置价为168,346.20元。以上两套安置房屋建筑面积合计132.22平方米，安置价合计为443,481.70元。根据《操作口径》，吴月祥(户)应安置面积为118.10平方米，需增加房款2,826元，以上房款总计为446,307.70元。与吴月祥(户)进行产权房屋调换后，吴月祥(户)应支付浦东征收中心房屋调换差价款92,019.70元。浦东征收中心应支付吴月祥(户)装修补偿款、第四层房屋补偿款、底层占地面积一次性照顾补偿款、无证建筑面积旧材料回收费共计291,216.85元。两相抵扣后，浦东征收中心将支付吴月祥(户)199,197.15元。上述费用结算将在实施补偿时进行。浦东征收中心还将另行按规定支付该户搬家补助费和设备迁移费。浦东征收中心要求吴月祥(户)于实施补偿之日起15日内搬出被征地房屋，并负责房屋使用人如期搬迁。同日，浦东征收中心将具体补偿方案送达吴月祥(户)。浦东征收中心要求吴月祥(户)在收到具体补偿方案之日起10日内，就是否接受上述补偿方案作出答复，该户逾期未答复。2019年10月29日，被告将协调会通知送达浦东征收中心及吴月祥(户)，告知将于同年11月1日、11月2日召开协调会。吴月祥(户)两次协调会均未出席。2019年11月13日及15日，浦东征收中心向吴月祥(户)送达了实施补偿的通知。2019年11月14日和18日，浦东征收中心两次对该户实施补偿，并向该户送达具体补偿方案、入户通知书及上海浦东发展银行支票。因吴月祥(户)无正当理由拒绝接受补偿，且拒不搬迁和交出土地，浦东征收中心于2019年11月21日报请被告作出责令交地决定。2019年12月5日，被告浦东规划资源局作出被诉责令交地决定，并于次日将决定书送达吴月祥(户)。原告收悉后不服，起诉来院，要求判如所请。本院认为，根据《暂行规定》第五条的规定，区(县)土地管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。区(县)土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。故本案被告具有作出被诉责令交地决定的法定职权。因吴月祥(户)在签约期限内未能与浦东征收中心达成协议，浦东征收中心向该户送达具体补偿方案，该户未予答复，被告组织各方协调，因原告未出席而协调未果，且该户拒绝接受补偿，故被告依据《暂行规定》第二十六条及《试行办法》的规定作出被诉责令交地决定，属程序合法、适用法律正确。事实认定方面，原告持有的涉案房屋有效权属证明为《上海市农村宅基地使用证》，该使用证所对应的土地性质为集体所有土地，浦东征收中心根据《暂行规定》对原告户予以补偿安置符合相关规定。根据代建房协议和原告持有的宅基地使用证，被告认定涉案房屋的有证部分建筑为第一、二层，吴月祥(户)有证房屋的建筑面积为122平方米并无不当。被诉责令交地决定对该被征地房屋的面积、评估价格、货币安置补偿金额的认定，以及对于安置房屋及价款的计算，均有相应的证据佐证，本院予以认可。涉案房屋第四层建筑系原告取得宅基地使用证后建造，且原告的宅基地使用证记载内容未因此发生变化，故曹路镇政府未将原告户第四层建筑52.13平方米认定为有证建筑并无不当。该第四层建筑虽未被认定为有证建筑，但该部分建筑并非违法搭建，应对该部分房屋依法予以补偿，故被告决定对第四层建筑面积按照评估单价予以全额补偿，以及对原告户无证建筑面积按旧材料回收费给予补偿、底层占地建筑给予每平方米2,000元的一次性照顾补偿并无不当。综上，被诉责令交地决定行政主体适格、符合法定程序、认定事实清楚，适用法律正确，原告的诉讼请求缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴月祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴月祥负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。审 判 长  葛 翔审 判 员  潘怡易人民陪审员  庄慧萍二〇二〇年九月二十七日法官 助理  刘洪明书 记 员  刘洪明附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。