甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终241号上诉人（原审原告）杜某，女，1957年8月22日出生，汉族，住甘肃省兰州市，公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）郑某，男，1958年9月6日出生，汉族，住甘肃省兰州市，公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐某，甘肃省人民政府省长。上诉人杜某、郑某因其诉甘肃省人民政府行政复议一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。甘肃省人民政府于2019年9月9日以《关于兰州市2011年度城市建设实施方案七里河区第4批用地的批复》（甘政国土发〔2012〕1276号）（以下简称：《批复》）不属于行政复议受案范围为由，对杜某、郑某作出甘政复字〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》。杜某、郑某遂提起诉讼，请求：1.判决撤销甘政复字〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》；2.责令甘肃省人民政府对其二人提出的行政复议申请进行实体审理并重新作出复议决定。原审法院经审理查明，1990年12月1日，兰州市七里河区人民政府向郑某颁发七集建（90）字第009273号集体土地建设用地使用证，地址：××乡中心坪，用地面积169.30平方米,其中建筑占地51.61平方米,用途住宅。同日，兰州市七里河区人民政府向杜某之夫朱世三颁发七集建（90）字第009226号集体土地建设用地使用证，地址：××乡，用地面积234.61平方米,建筑占地109.88平方米,用途住宅。2011年9月6日，原国土资源部对甘肃省人民政府下发《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）称：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下:一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷）;同意将农用地310.9285公顷（含耕地230.8856公顷）转为建设用地，同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准上述城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷（批准用地情况见附件）。……”2011年10月20日，原甘肃省国土资源厅对兰州市人民政府作出《甘肃省国土资源厅转发国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号）。2012年10月25日，兰州市人民政府向甘肃省人民政府上报《兰州市人民政府关于报批我市七里河区2011年度第4批城市建设农用地转用和土地征收实施方案的请示》（兰政建〔2012〕121号），称：“根据省国土资源厅转发《国土资源部关于兰州市2011年城市建设农用地转用和土地征收方案批复的通知》（甘国土资建发〔2011〕11号），同意上报我市七里河区城市总体规划范围内的农用地转用和土地征收实施方案。本批上报集体农用地33.4372公顷（其中：耕地0.8417公顷、园地28.1073公顷、其他农用地4.4882公顷），集体建设用地24.1736公顷，以上共计57.6108公顷。新增建设用地面积33.4372公顷。……”并附《兰州市农用地转用和土地征收实施方案表》、兰州市国土资源局审查意见、土地勘测定界技术报告、土地利用现状图等。2012年12月31日，甘肃省人民政府对兰州市人民政府作出《批复》，称：“一、同意将你市七里河区彭家坪镇彭家坪村、蒋家坪村，秀川街道郑家庄新村集体农用地33.4372公顷（其中耕地0.8417公顷，园地28.1073公顷）转为建设用地，连同集体建设用地24.1736公顷一并征收为国有。以上共计批准建设用地57.6108公项，作为兰州市2011年度城市建设用地实施方案中七里河区公共管理与公共服务、商住和街巷用地。……”2019年5月3日，杜某、郑某向甘肃省自然资源厅提交《政府信息公开申请表》，申请书面公开其房屋所在区域的集体土地征收为国有土地的批复文件及征地红线图。2019年5月11日，甘肃省自然资源厅对杜某、郑某作出《政府信息公开告知书》，并于2019年5月14将该告知书以及《批复》邮寄送达杜某、郑某。杜某、郑某于2019年5月16日收到《政府信息公开告知书》和《批复》。2019年7月16日,杜某、郑某向甘肃省人民政府递交《行政复议申请书》，请求撤销《批复》。2019年7月24日，甘肃省人民政府向甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》,要求其提出书面答复并提交当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年8月7日，甘肃省自然资源厅作出《行政复议答复书》。2019年9月9日，甘肃省人民政府作出《行政复议决定书》（甘政复字〔2019〕90号），并邮寄送达杜某、郑某。杜某、郑某于2019年9月11日收到《行政复议决定书》。杜某、郑某不服该复议决定，向该院提起诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款规定：“省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”本案中，兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案已经国务院批准，甘肃省人民政府作出的《批复》是在国务院批准征收土地后，根据国务院的批准文件再批准兰州市人民政府上报的农用地转用和土地征收实施方案。该《批复》是根据国务院的批准文件负责组织实施的行为，并非行使法定批准权限，不应视为履行土地征收审批权，也不能视为新产生的独立审批行为，对杜某、郑某不设定新的权利义务关系，不属于行政复议范围。甘肃省人民政府在受理杜某、郑某的行政复议申请后，经审查作出《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。甘肃省人民政府在受理杜某、郑某提出的行政复议申请后,于2019年7月24日向原承办行政行为有关事项的部门甘肃省自然资源厅发出《行政复议答复通知书》，并于2019年9月9日作出《行政复议决定书》，向杜某、郑某邮寄送达，符合法定程序。关于杜某、郑某提出的甘肃省自然资源厅收到《行政复议答复通知书》后未在10日内提交《行政复议答复书》,甘肃省人民政府应当撤销《批复》的主张。甘肃省人民政府辩称，其于2019年7月24日作出《行政复议答复通知书》并邮寄送达甘肃省自然资源厅，邮寄在途时间不计入10日期限内，甘肃省自然资源厅于2019年8月7日作出《行政复议答复书》并未超过期限，但甘肃省人民政府未在举证期限内提交相应证据予以证明，该院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”上述规定针对的是属于行政复议范围的行政行为，复议机关在审查行政行为的合法性时，被申请人未按照规定提出书面答复、提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该行政行为没有证据、依据。本案中，《批复》不属于行政复议范围，复议机关无需对《批复》的合法性进行审查，甘肃省自然资源厅是否按照规定提出书面答复,并不能导致该《批复》被撤销。因此，对杜某、郑某提出的该主张，该院不予支持。综上，甘肃省人民政府作出的《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。杜某、郑某的诉讼请求缺乏事实和法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杜某、郑某的诉讼请求。上诉人杜某、郑某上诉称：1.被上诉人认定复议事项不属于行政复议范围从而决定驳回复议申请，缺乏事实根据，应予撤销案涉复议决定。2.一审判决认定事实不清，适用法律错误。一审判决认定案涉《批复》不属于行政复议范围，不符合法律规定。被上诉人作出的案涉《批复》，系对兰州市2012年呈报的农用地转用、土地征收及建设用地项目申请的批准行为，是一个独立的具体行政行为，应属行政复议受案范围。3.被上诉人作出的被诉行政复议决定违反法定程序。4.案涉《批复》系甘肃省人民政府作出的批准农用地转用及土地征收的批准行为，系独立行使行政职能的行为，一审判决适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或者发回重审。被上诉人甘肃省人民政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，上诉人杜某、郑某就甘政国土发〔2012〕1276号《批复》向被上诉人申请行政复议，被上诉人以案涉《批复》不属于行政复议受案范围作出甘政复字〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》，杜某、郑某诉请撤销该《驳回行政复议申请决定书》并责令被上诉人重新作出复议决定。故甘政国土发〔2012〕1276号《批复》是否属于行政复议的受案范围是本案审理的焦点问题。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。征收基本农田以外的耕地超过三十五公顷或者其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批。本案中，2011年9月6日，原国土资源部对甘肃省人民政府下发《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）称：“你省《关于兰州市2011年度城市建设用地的请示》（甘政发〔2011〕88号）业经国务院批准，现批复如下:一、原则同意你省呈报的兰州市农用地转用和土地征收方案。经审查，核减申报用地210公顷，其中新增建设用地120公顷，农用地80公顷（含耕地49公顷）;同意将农用地310.9285公顷（含耕地230.8856公顷）转为建设用地，同时办理857.7048公顷农民集体所有土地征收手续。以上共计批准上述城市建设用地857.7048公顷，其中新增建设用地370.234公顷（批准用地情况见附件）。……”上诉人杜某、郑某的宅基地在上述征地批复批准的征收范围内。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）规定，“经研究论证，国务院决定，在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可事项调整为内部审批事项。今后不再保留‘非行政许可审批’这一审批类别。”基于此文件，行政审批事项应分为行政许可和政府内部审批事项等。对于政府内部审批事项，现行法律并没有明确的规定。但是，参照《中华人民共和国行政许可法》第三条第二款“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财物、外事等事项的审批，不适用本法”的规定，内部审批不属于行政许可。故内部审批是行政机关对其内部事务的审批或者按照行政隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批，一般并不直接对外部行政相对人实施，不会直接对行政相对人的权利义务产生法律后果。本案中，上诉人杜某、郑某向被上诉人申请行政复议的甘政国土发〔2012〕1276号《批复》，是被上诉人就兰州市人民政府对原国土资源部作出的《关于兰州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2011〕605号）组织实施方案的请示作出的内部审批行为，属于上级行政机关对下级机关请示事项进行答复和批准的过程性行政行为，没有直接对上诉人的权利义务产生法律后果。被上诉人据此作出甘政复字〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》并无不当。需要说明的是，上诉人若认为案涉土地征收行为存在侵害其合法权益的情形的，可就相关征收主体组织实施征地批复过程中的安置补偿方案及其所确定的标准、责令交出土地决定等行为依法提起复议或诉讼进行救济。综上所述，被上诉人作出的甘政复字〔2019〕90号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人杜某、郑某的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杜某、郑某负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年九月十五日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。