云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终471号上诉人（一审原告）马丽萍，女，1956年5月3日生，回族，住云南省昆明市官渡区。被上诉人（一审被告)昆明市官渡区人民政府。住所地：云南省昆明市官渡区云秀路**。法定代表人周燕，区长。出庭负责人黄忠梁，副区长。委托代理人邱文庆，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。马丽萍因诉昆明市官渡区人民政府（以下简称区政府）房屋征收补偿协议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初197号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年8月21日公开开庭审理了本案。上诉人马丽萍，被上诉人区政府的出庭负责人副区长黄忠梁及委托代理人邱文庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，马丽萍拥有昆明市民航路27号15幢2单元102号房屋的合法产权，产权证号：昆明市房权证官字第**，土地证号：昆官个国用（2007）第0018**。2010年5月7日，中共昆明市官渡区委办公室、昆明市官渡区人民政府办公室及昆明空港经济区管委会办公室联合颁布官办通〔2010〕66号《关于印发的通知》，确定成立加快推进五里中央商务区（ＣＢＤ）项目建设协调领导小组。2010年6月12日，官渡区加快推进五里中央商务区（ＣＢＤ）项目建设协调领导小组制定了官推五里〔2010〕1号《关于加快推进五里中央商务区（ＣＢＤ）项目建设工作细化方案》，确定成立官渡区五里项目征地拆迁指挥部（以下简称五里指挥部），负责五里片区拆迁安置补偿方案以及与村民、企事业单位签订拆迁安置补偿协议等具体工作的实施。2013年2月18日，区政府发布《征收决定》，征收主体为区政府，房屋征收部门为官渡区住房和城乡建设局（现职权划分至昆明市官渡区城市更新改造局），房屋征收委托实施单位为官渡区吴井街道办事处，房屋征收具体组织实施机构为五里指挥部。马丽萍与五里指挥部签署了《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋（住宅）征收与补偿安置协议》（以下简称《补偿安置协议》）、《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）项目Ａ22地块回迁安置房选房确认书》（以下简称《选房确认书》）及《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）项目Ａ22地块回迁安置房选房协议（国有）》（以下简称《选房协议》），马丽萍现已实际获得了相应的补偿并入住了所选回迁安置房。马丽萍提起诉讼，请求判决五里指挥部与其签订的《补偿安置协议》《选房确认书》无效。一审法院认为，本案系自然人对其签订的《补偿安置协议》《选房确认书》不服，提起确认行政协议无效的案件，依法属于行政诉讼受案范围。马丽萍系被诉《补偿安置协议》《选房确认书》的缔约主体之一，其作为被征收人对该协议不服，具有本案原告的诉讼主体资格。区政府作为官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目的征收主体，应当对其成立的房屋征收具体组织实施机构拆迁指挥部所作出的行为承担法律责任，即区政府应当对五里指挥部签订的被诉《补偿安置协议》《选房确认书》承担法律责任，故区政府系本案的“适格”被告。行政协议属于行政行为的一种，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时，行政协议区别于一般的行政行为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用相关民事法律规范的规定。关于《补偿安置协议》《选房确认书》签订行为是否存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，作为官渡区五里中央商务区（CBD）国有土地上房屋征收项目的征收主体，行政主体适格。区政府成立五里指挥部具体组织实施该项目，与马丽萍签订《补偿安置协议》《选房确认书》，并不存在上述法律规定的“重大且明显的违法情形”。关于《补偿安置协议》《选房确认书》的签订是否存在合同无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案并无证据证明《补偿安置协议》《选房确认书》存在上述法律规定的应当确认无效的情形。另，根据本案查明的事实，本案被诉《补偿安置协议》《选房确认书》已实际履行，马丽萍所选回迁安置住房已实际交付并入住，现其请求确认《补偿安置协议》《选房确认书》无效没有相应的事实和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国合同法》第五十二条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回马丽萍的诉讼请求。马丽萍上诉称，一、一审判决认定“2013年2月18日，被告发布《征收决定》，征收主体为被告，房屋征收部门为官渡区住房和城乡建设局（现职权划分至昆明市官渡区城市更新改造局），房屋征收委托实施单位为官渡区吴井街道办事处，房屋征收具体组织实施机构为五里指挥部”没有证据支持，审理中也未涉及到上述内容。二、一审判决适用法律错误。1.五里指挥部不具有行政主体资格。五里指挥部是否具有行政主体资格，是一审唯一的争议焦点。五里指挥部无编制无组织机构代码，既不是行政机关，也不是法律法规规章授权的组织，不能独立承担法律后果，不具备行政主体资格，拆迁补偿安置协议无效，但一审判决刻意回避了这一诉讼争点，直接认定《补偿安置协议》《选房确认书》不存在重大且明显违法情形。一审判决在诉讼争点问题上不讲道理，故意违反最高人民法院关于裁判文书要加强释法说理的规定，系适用法律错误。2.一审判决认定本案被诉《补偿安置协议》《选房确认书》已实际履行，其所选回迁安置房已实际交付并入住。但一审并未对此进行审理。请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。区政府答辩称，五里指挥部为五里项目房屋征收与补偿工作的具体组织实施机构，依法具有签订征收补偿安置等相关协议的行政主体资格。马丽萍与五里指挥部签订的协议系其真实意思表示，且区政府已履行完毕协议项下的义务。协议不存在无效情形，若协议被认定无效，将会严重影响社会稳定，损害公共利益。综上，五里指挥部是经区政府依法授权的五里项目房屋征收与补偿工作的具体实施机构，具有签订《补偿安置协议》《选房协议》及《选房确认书》的主体资格，且《补偿安置协议》《选房协议》及《选房确认书》均已经实际履行到位。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决合法合理。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审双方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审中马丽萍向本院提交云南省高级人民法院2020年4月9日作出的（2020）云行终64号行政裁定书一份，欲证明五里指挥部不具有行政主体资格。区政府对该份裁定书的真实性、合法性和关联性予以认可。本院认为，该份证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于“新证据”的规定，可作为本案证据予以采纳。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案五里指挥部是区政府成立的临时机构，系其行政助手和行政辅助者，不具有独立承担法律责任能力，以其名义作出行政行为的法律后果，依法应由区政府承担。故区政府是签订《补偿安置协议》《选房确认书》的法律责任主体，系本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案《补偿安置协议》《选房确认书》虽系五里指挥部以自己的名义签订，但实际责任主体系区政府。《补偿安置协议》《选房确认书》应视为区政府所签。区政府作为法定房屋征收主体，有权实施签订《补偿安置协议》《选房确认书》的行为，故《补偿安置协议》《选房确认书》不存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法而应确认无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案被诉《补偿安置协议》《选房确认书》已经实际履行，且无证据证明存在上述法律规定的无效情形，故马丽萍关于要求确认《补偿安置协议》《选房确认书》的诉讼请求，依法应不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人马丽萍的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人马丽萍负担。本判决为终审判决。审判长  杜瑞芳审判员  赵学军审判员  易 文二〇二〇年九月十一日书记员  包欣鑫