山西省晋中市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020)晋07民终2326号 上诉人（原审被告）:白高岐，男，1942年1月30日生，汉族，住晋中市榆次区。 委托诉讼代理人:白玉兔（系白高歧儿子），住山西省晋中市榆次区。 委托诉讼代理人:陈婉枫，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：榆次区郭家堡乡小东关村村民委员会，地址晋中市榆次区郭家堡乡小东关村。 法定代表人:赵福生，该村民委员会主任。 委托诉讼代理人:王少军，山西日月明律师事务所律师。 上诉人白高岐与被上诉人榆次区郭家堡乡小东关村村民委员会宅基地使用权纠纷一案，上诉人不服榆次区人民法院（2019）晋0702民初1942号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 白高岐上诉请求：1、撤销一审判决;2、依法发回重审或驳回被上诉人的起诉;3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人并不具有本案诉讼主体资格，涉案诉讼不属于人民法院民事诉讼受理范围，一审法院应裁定驳回被上诉人起诉。1、被上诉人并不具备本案诉讼主体资格，无权提起诉讼。被上诉人只是村民自治组织，根据《村民委员会自治组织法》规定在村民自治范围内行使权利,是村民自我管理自我服务自我教育的基层群众自治组织，目前我国没有任何一部法律赋予被上诉人有起诉村民交出土地的权利,也没有任何一部法律赋予村委会有征地拆迁改造的权利。反而在《土地管理法实施条例》第四十五条明确规定:“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”即应有具有土地管理职权的县级以上土地行政主管部门在法定条件下做出责令交出土地的行政行为,本案被上诉人显然不具备此权力。2、本案不属于人民法院民事诉讼受案范围，被上诉人的起诉应当被驳回。本案上诉人与被上诉人之间系因行政拆迁及宅基地使用发生的争议,目前上诉人与被上诉人之间就此次争议的宅基地也没有签订任何的拆迁安置协议,双方争议的宅基地使用权应属于行政审批范畴，不属子人民法院受理民事诉讼的范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条:“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。故如果被上诉人因宅基地使用权有异议，协商不成的应该依法申请有权人民政府处理。但至今上诉人未收到任何人民政府的处理决定。二、被上诉人适用土地管理法第六十五条第一款规定收回宅基地属于对法律的扩大解释和错误理解，本案不属于因“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”收回土地的情形,一审法院基本事实认定错误，适用法律错误。《中华人民兵和国土地管理法》第六十五条第一款:有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权:（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。该条前提是“乡（镇)村”的公共设施和公益事业，本案显然不属于“公共设施”建设。而关于“乡（镇）村公益事业”的具体范围根据国务院农村综合改革工作小组财政部农业部关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》（国农改[2008]2号):“三、村级公益事业建设责任划分和一事一议财政奖补范围（一)村级公益事业建设责任划分。村级公益事业与农民生产生活直接相关，受益面广，具有较强的公益性，属于准公共产品...村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业。由此可明显看出本案并不满足此收回宅基地条款规定。故一审法院适用此条款作出涉案判决明显属于在基本事实认定错误的情况下的法律适用错误。三、本案被上诉人打着城中村改造名义收回村民宅基地的实质是为城市建设收储土地，但山西省人民政府有明确规定，实施城中村改造涉及集体土地的也需依法先行征收为国有。且上诉人宅基地已存在由省级人民政府作出的征地批准文件,即其所占用宅基地已按照土地管理法第四十五条规定的土地征收程序被征收,被上诉人在此情况下向法院起诉要求收回宅基地显然与省政府征收程序相违背。根据《山西省人民政府办公厅印发关于节约集约利用土地矿产资源的实施意见的通知》（晋政办发〔2006〕56号）二、加大存量土地盘活力度（五）下太力气盘活城中村土地，提高土地利用水平和城市品位。积极稳妥地抓好城中村改造试点，积极探索城中村土地集约利用的新路子、新机制。城中村改造中涉及的集体土地要依法征为国有土地，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条:征收下列土地的，由国务院批准:（一）基本农田;(二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。从此可以明确看出就算是因为城中村改造，只要涉及农村集体土地的，均需依法进行征收，而农村土地收归国有的有权批准机关至少是省级人民政府。本案中被上诉人作为基层群众自治组织，在涉及占用农村集体土地进行城中村改造时，当然没有权利直接向法院起诉要求收回宅基地，且本案上诉人房屋所占宅基地已经山西省人民政府在2018年3月11日作出的（晋政地字[2018]51号）《关于榆次区二0—七年第一批次建设用地的批复》批准征收，那么根据《土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，故涉及上诉人房屋征收、宅基地收回的应该至少由榆次区人民政府负责组织实施，被上诉人无权组织实施。且根据《中华人民共和国物权法》第二十八条:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”之规定可知，在省政府作出征地批准文件后，宅基地权属即由集体所有转为国有，那么针对国有土地，被上诉人诉讼要求收回显然没有任何事实和法律依据。四、被上诉人无权制定拆迁补偿安置方案，制定的补偿标准十分不合理,约定的安置方式没有实现的条件和可能，被上诉人收回宅基地不具有合法性的同时也缺失公平合理性,一审法院事实认定错误，适用法律错误。1、《山西省实施村委会自治组织法》第36条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议和村民代表会议决定的事项，不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”又《征用土地公告办法》第七条规定，制定征地补偿安置方案应该由市县级人民政府土地行政管理部门负责并组织实施。故被上诉人并没有权利制定《小东关村城中村改造拆迁补偿与安置方案》，且该方案的制定上诉人从始至终未参与，上诉人合法知情权被剥夺。另关于一审法院认定被上诉人制定的案涉补偿与安置方案已经上级政府批准一事，上诉人就该批准行为已向相关法院提出诉讼,该批准行为是否有效合法尚需人民法院调查核实判定。一审法院就被上诉人所称的补偿方案经过半数通过一事没有调查清楚，小东关村是由旧村等好几个村组组成，旧村改造并不涉及除上诉人所在村组的其他几个村组,但该方案表决却是几个村一起，在此情况下方有过半数通过一说，即该方案并不是代表被征收人的意愿，而是有大多数无关人员参与决定，故一审法院对基本事实没有调查清楚。2、被上诉人制定涉案补偿方案明显违背公平合理诚信原则。国务院办公厅发布的《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》中明确规定:对征地补偿标准应每2至3年进行调整逐步提高征地补偿水平。而被上诉人制定的涉案补偿方案是在2014年制定，距今已四年之久明显违背公平合理原则。且该安置方案约定的回迁安置房，上诉人至今没有见过规划点，被上诉人工作人员也明确表示过不会有安置房，因为原来用来建设安置房的地方已经建了学校，由此该方案约定的回迁安置方式为一纸空谈，被上诉人制定的拆迁改造补偿安置方案毫无诚信可言,在此情况之下上诉人不愿也不敢签订拆迁协议。五、一审法院审理案件违背基本常理，没有从实际出发。从被上诉人提交的材料可以看出,事关被征收村民重大利益事项的问题均是由村民代表开会决定，村民代表只是极个别人，个人的意志不代表被征收村民的意愿。被上诉人在有合法征地审批的情况下，仍然利用司法审判权进行非法目的占地。一审法院事实认定错误适用法律错误，从而做出错误判决，故提起上诉，请上级法院依法裁判。 榆次区郭家堡乡小东关村民委员会辩称，1、小东关村城中村改造拆迁安置补偿方案产生程序合法，符合法律规定，法律依据明确，实施适当，具有普惠性，应予维护。2、一审判决事实清楚，程序合法，适用法律适当，判决正确，应予维护。3、上诉人的上诉理由不成立，建议依法驳回上诉，维持原判。 榆次区郭家堡乡小东关村村民委员会向一审法院起诉请求：1、判令被告立即腾空位于的房院一处（宅基地证号为榆集建（）字第01211**），并将宅基地及相关证件交回原告处。2、本案的诉讼费用由三被告承担。 一审审理查明，被告系原告方村民,在原告方拥有宅基地一处(土地使用者为白高岐，土地使用证号:0121120)，处于本次拆迁范围内;根据晋中市榆次区建设总体规划和村民改善生活居住条件的需要，经晋中市、榆次区政府同意,小东关村享受城中村改造优惠政策,实施旧村拆迁、就地安置、综合改造。依据《土地管理法》第八条之规定,宅基地属于农村集体所有,由村民委员会行使所有权。依照《村民委员会组织法》原告于2014年就本村的《小东关村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》向全体村民征求意见，并经原告逐户实名表决获得了过半数通过。安置方案符合实体法和程序法的相关规定，为此，原告依据安置方案进行具体实施。原告在规定的时间内依照上述方案与拆迁片区绝大多数村民分别签订了房屋拆迁补偿安置协议,被告所占用的院落在本次拆迁范围内，其土地使用证号:0121120，原告多次与被告协商，但被告既不与原告签订相关的拆迁补偿安置协议，又不腾空房屋交回原告宅基地，严重影响了村民的整体利益。故诉至法院，请求依法判令被告腾出房屋并交回持有的宅基地。庭审中，当事人各执己见，协议不成为本案事实。 一审法院认为，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，农民集体所有的土地可以依法确定给单位和个人使用。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定,农村集体经济组织为乡镇村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。原告为了本村集体利益将本村土地统一规划并进行改造，该村民代表大会表决已通过《小东关村城中村改造项目拆迁补偿安置方案》，且该实施方案已被上级政府批准，原告有权向被告提起本案诉讼。被告提供的证据不足以证实其应继续占用本案所涉房院,故原告有权收回被告的宅基地使用权。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第（一）项之规定，判决如下:白高岐于本判决生效之日起十日内将位于榆次区（土地使用证号:0121120）房院腾空,并将宅基地及相关证件交回榆次区郭家堡乡小东关村民委员会。本案受理费100元，由被告负担。 本院二审期间，被上诉人围绕上诉请求依法提交了证据：第一组：1、晋中市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告（晋中国土告字（2018）12号）。2、晋中市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让结果公告（2018）12号文件3、榆次区小东关村安置区项目施工资格预审公告，证明村民安置房使用土地由榆次区城建开发公司拍卖所得，由房地产开发公司负责建设，资金来源是政府财政资金，通过此证据可以明显看出，被上诉人要求收回的宅基地已成国有，并被国土资源部门挂牌出让，用于商业开发。在这种情况下，被上诉人再起诉上诉人收回宅基地没有事实和前提基础。第二组：1、晋中市规划和自然资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告，晋中自然告（2019）4号。2、晋中市规划和自然资源局国有建设用地使用权挂牌出让结果公告晋中自然结字（2019）4号，证明拆迁改造后其起诉村民收回的宅基地所形成的空地已经作为国有土地被拍卖，并由山西田森房地产开发公司购得，被上诉人是打着城中村改造名义收回村民宅基地，其实质是为商业开发而收售土地。榆次区郭家堡乡小东关村民委员会质证称：小东关村拆迁改造项目是2012年开始酝酿，2014年作出了第二次对被拆迁人补偿安置的方案，2018年省政府对土地的批复不具有涉及力，况且仅仅是批复，并未开始征收程序的启动。对于上诉人所提交的所谓的新证据，不能作为新证据，因为产生于原审开庭之前，况且政府是以公示的形式对外公布的，但是我们对以上5份材料真实性没有异议。对证明目的有异议。所谓政府开始的挂牌公告也好，规划也好，均与本案没有关系。小东关村村民委员会具体实施的城中村改造项目、拆迁补偿方案的产生符合法律程序，也具备法律依据，产生程序是合法的，符合法律规定。因此本案被上诉人所实施的拆迁改造和征收没有关系，上诉人所提交的有关征收方面的法律依据也好、方案也好与被上诉人具体实施的拆迁补偿是两个不同的法律程序，本案不存在征收。对以上证据真实性合法性双方均无异议，本院予以采纳。2018年3月1日，晋政地字（2018）51号山西省人民政府土地审批文件，关于榆次区2017年第一批次建设用地的批复，同意将涉及小东关村等2各乡镇5个村的农用地转为建设用地并办理征收手续，要求当地政府要严格依法履行征地批后实施程序。涉案土地已经作为国有土地被拍卖。其余事实与原审查明一致。 本院认为，榆次区郭家堡乡小东关村村民委员会为改善村民生活居住改造，所涉榆次区郭家堡乡小东关村城中村改造的请示经批准后，拆迁补偿工作应按照要求有序完成，榆次区郭家堡乡小东关村民委员会有权向上诉人提起本案诉讼。二审审理过程中，上诉人提交的证据不足以证实其应继续占用本案所涉房院。至于上诉人所主张的补偿争议一节，可另案处理。 综上所述，上诉人白高岐的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人白高岐负担。 本判决为终审判决。 审判长  寇永俊 审判员  石秀萍 审判员  王 雪 二〇二〇年九月十七日 书记员  许艳玫