贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终813号上诉人（一审原告）吕静，女，汉族。被上诉人（一审被告）兴义市政府，住所地贵州省兴义市市府路**。法定代表人田涛，市长。上诉人吕静因与被上诉人兴义市政府（以下简称兴义市政府）政府信息公开一案，已由贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院（以下简称一审法院）作出（2019)黔23行初286号行政判决。吕静不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年12月9日，中共黔西南州委办公室印发州委办字﹝2011﹞130号《中共黔西南州委办公室黔西南州人民政府办公室关于解决代课人员问题相关工作的通知》，针对截止2011年9月1日在黔西南布依族苗族自治州（以下简称黔西南州）义务教育阶段公办学校岗位代课的在册在岗代课人员；2011年9月1日前由各县（市），顶效开发区教育行政主管部门聘用到义务教育阶段公办学校代课的被清退的代课人员（自动离岗的代课人员除外），分不同情况制定了相应的转岗和清退措施，目的是解决黔西南州代课人员问题。2012年9月26日，中共黔西南州委办公室印发州委办字﹝2012﹞157号《中共黔西南州委办公室黔西南州人民政府办公室关于进一步做好解决代课人员问题工作的通知》，就代课人员的核查、登记、转岗等作进一步安排部署，目的是切实做好黔西南州代课人员化解工作。吕静系在前述背景下被清退的代课教师，被清退后，其多次到信访局、政府、教育局等单位信访反映情况，要求解决工作安排和工资补偿等事宜。兴义市教育局2017年6月14日作出兴市教信复﹝2017﹞32号《关于吕静信访事项的处理意见》，对吕静提出的信访意见作出答复：兴义市机构编委会《关于清理机关事业单位临时人员的通知》已规定清退时间截止是2000年2月底，而吕静离校时间是2001年7月，不能适用该文件。《兴义市清理化解代课人员遗留问题考核考试方案》规定：“提供的清退依据需符合逻辑关系，即：所提供清退依据载明时间的学年度清退，清退以后，不再有教育辅导站工资发放记录”，吕静因清退依据与工资册时间逻辑不符，故不能参加本次清理化解代课人员遗留问题考试。吕静后又向兴义市复查委员会申请复查，兴义市复查委员会于2017年9月14日作出兴信复字﹝2017﹞4号《关于对吕静信访事项的复查意见》，维持前述兴义市教育局的处理意见。吕静收到复查处理意见后，再向黔西南州复查复核委员会提出复核申请，该委员会于2017年10月4日作出《不予受理告知书》，告知其“因该信访事项，已于2017年9月22日组建联合调查组进行统一调查。故决定对该事项不予受理”。2019年8月14日，吕静到兴义市信息公开申请，申请书面获得2018年2月2日关于对兴义市清理化解代课人员遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复调查报告的有关信息，兴义市政府办公室作出（2019）第16号《政府信息公开申请登记回执》，对其申请予以受理。2019年8月29日，兴义市政府办公室作出（2019）16号《政府信息不予公开告知书》，告知吕静称：“经查，你申请获取的政府信息属于公开后可能危及社会稳定的政府信息，且该政府信息是行政机关的内部工作流程等方面的信息。”遂对吕静申请公开的内容不予公开。吕静不服，诉至法院，请求：一、依法判决兴义市政府向吕静公开《2018年2月2日关于兴义市清理化解代课教师遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复、调查报告》文件信息；二、依法判决兴义市政府承担诉讼费用。一审法院认为，吕静向兴义市政府提出信息公开申请后，兴义市政府办公室于2019年8月29日作出（2019）16号《政府信息不予公开告知书》，对吕静申请公开的内容不予公开。吕静不服，遂以兴义市政府作为兴义市政府提起本案诉讼，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十一条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”之规定，兴义市政府系本案被告。本案系因代课教师的安置补偿问题所引发，吕静作为代课教师，认为其并未能如大部分其他代课教师一样按照政府的相关政策参加转岗安置考试，遂多次向兴义市市委、市政府、市教育局、市信访办等部门反映希望得到妥善安排。兴义市教育局于2017年6月14日作出兴市教信复﹝2017﹞32号《关于吕静信访事项的处理意见》，对吕静的信访请求不予支持。后其又向兴义市复查委员会申请复查，该委员会于同年9月14日作出兴信复字﹝2017﹞4号《关于对吕静信访事项的复查意见》，维持了兴义市教育局的前述处理意见。吕静收到复查处理意见后，再向黔西南州复查复核委员会提出复核申请，该委员会于2017年10月4日作出《不予受理告知书》，告知其“因该信访事项，已于2017年9月22日组建联合调查组进行统一调查。故决定对该事项不予受理”。吕静主张此后在2018年2月2日由黔西南州、兴义市相关部门组织的关于遗留代课教师反映的问题回复会议在兴义市信访局召开，在相关领导向参会的教师代表宣读完“关于对兴义市清理化解代课人员遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复调查报告”后，即散会清场，未给任何书面回复。2019年8月14日，吕静到兴义市信息公开申请，申请书面获得2018年2月2日关于对兴义市清理化解代课人员遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复调查报告。根据国务院《信访条例》第三十四条、第三十五条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”之规定，从前述吕静通过申请、复查、复核的路径维权来看，其系通过信访的方式在向有关职能部门反映其关于按照相关政策参加考试转岗等请求。而其在本案中申请公开的信息，即“2018年2月2日关于对兴义市清理化解代课人员遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复调查报告”，是在其信访过程中，由前述黔西南州复查复核委员会在其所作《不予受理告知书》中提及的“联合调查组”作出的调查意见或报告。该调查报告反映的应是针对兴义市代课教师问题所作专项调查后梳理的未得到安置或补偿的教师情况和原因，其可能成为作出信访复查、复核的依据，应定性为“过程性信息”，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定”之规定，“过程性信息”应区别于对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见之“内部信息”。因此，兴义市政府以该信息的公开可能危及社会稳定，且属于内部工作流程而不予公开的理由，虽缺乏一定事实依据，且对“内部信息”的理解存在偏差，但其不予公开的决定并无纠正之必要。兴义市政府收到吕静的信息公开申请后，制作《政府信息公开申请登记回执》，并依法受理，经核实后作出《政府信息不予公开告知书》，程序正当。综上，吕静主张信息公开之理由不能成立，不予支持。一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回吕静的诉讼请求。上诉人吕静不服一审判决，向本院提起上诉称：1.一审判决对上诉人第一组证据的回答，断章取义。上诉人之所以上访，是由于兴义市政府在2017年清理化解民办代课人员遗留问题时，存在违规违纪现象，严重侵害上诉人的切身利益。2.一审审理时兴义市政府辩称“不公开案涉政府信息的行为适用法律正确、程序合法”。该辩称不能成立。宪法赋予公民知情权，上诉人有权知道与自己切身利益有关的调查结果。上诉人申请公开案涉政府信息，实质是索取信访复核意见书。兴义市政府不予公开，变相剥夺了上诉人的信访复核权利。3.一审法院对上诉人不服的兴市教信复〔2017〕32号文件和兴信复字〔2017〕4号文件没有进行调查取证及核实情况，没有帮助上诉人讨回公道。请求：一、撤销一审判决。二、改判兴义市政府公开《2018年2月2日关于兴义市清理化解代课教师遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复调查报告》。三、判决兴义市政府严格按照兴义市2017年清理化解民办代课人员的方案，解决好代课教师吕静的遗留问题，即跟2017年解决的代课教师享受同等待遇。被上诉人兴义市政府未在二审法定期限内提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：吕静是否可通过政府信息公开途径获取《2018年2月2日关于兴义市清理化解代课教师遗留问题领导小组对兴义市遗留代课教师到州、市信访局诉求的答复、调查报告》的文件信息。根据《政府信息公开条例》第十条第一款“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”之规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。依据《信访条例》第十二条“县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定”及《贵州省信访条例》第十九条“各级国家机关应当加强信访工作信息化建设，充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域、本系统的信访信息系统，并与上、下级国家机关的信访信息系统实现互联互通，为信访人在当地提出信访请求、查询信访事项办理情况提供便利。各级信访工作机构应当及时将信访人的信访请求输入信访信息系统，信访人可以持国家机关出具的有关信访凭证到当地信访工作机构的接待场所查询其所提出的信访请求的办理情况”等行政法规及地方性法规之规定，信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询，应按照持信访凭证到信访接待场所查询的方式进行，而非通过政府信息公开途径获取。本案中，根据已查明的事实，吕静所申请公开的政府信息，系州教育局、州监察局、州信访局组成专案组进行联合调查形成的信息，属于信访程序中记录或保存的信息。故吕静通过政府信息公开途径获取前述信息于法无据，一审法院判决予以驳回其诉讼请求并无不当。此外，一审法院已依职权调取了兴市教信复〔2017〕32号文件及兴信复字〔2017〕4号文件，并组织案件双方当事人进行了质证，但前述文件并非本案审理对象，吕静“进行调查取证及核实情况”的上诉主张不能成立，本院不予采纳。综上，上诉人吕静的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吕静负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 邓洪波审判员 邱兴琼二〇二〇年九月三十日法官助理尉一明书记员叶冬