浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0203行初67号 原告俞林祥，男，1946年10月13日出生，汉族，户籍所在地宁波市海曙区，现住宁波市鄞州区。 被告宁波市公安局海曙分局，住所地宁波市海曙区尚书街**。 法定代表人宣业靖，局长。 出庭应诉负责人朱小明，党委委员。 委托代理人陆斌（一般授权代理）。 委托代理人刘杰（一般授权代理）。 第三人宁波市公安局海曙分局西门派出所，，住所地宁波市海曙区新芝路**** 法定代表人倪晓峰，所长。 原告俞林祥诉被告宁波市公安局海曙分局（以下简称海曙公安分局）、第三人宁波市公安局海曙分局西门派出所（以下简称西门派出所）治安管理行政处罚一案，本院于2020年5月18日受理后，于法定期限内向被告海曙公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告俞林祥，被告海曙公安分局的出庭应诉负责人朱小明、委托代理人陆斌、刘杰，第三人西门派出所所长倪晓峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月20日，被告海曙公安分局作出甬公海（西）行罚决字[2019]52345号行政处罚决定书，该决定书查明，2019年11月15日至2019年11月19日期间，俞林祥等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。当事人俞林祥收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费等开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访。经查，俞林祥曾去北京国家信访局上访两次，该信访事项已不予受理；其本人已年满70周岁。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款、第二十一条第（三）项之规定，决定给予俞林祥行政拘留十日的行政处罚。 原告俞林祥起诉称：原告是2010年签协议拆迁户，由于房屋问题没有得到适当安置，安置房屋存在违法违规行为，于是从2016年起和大家一起选择了信访漫长之路。信访是法律赋予公民的合法权利，也是公民反映个人诉求并寻求解决问题的一种途径。大家一起逐级向各级部门集体信访，至今尚未妥善解决房屋安置问题。房屋是每个人的切身利益，大家于2019年11月15日有10人进京集体信访。一、原告上京信访没有触犯法律、法规，没有违反《信访条例》第十八条、第二十条的限制性和禁止性规定，也没有在北京做违法违规行为，被告引用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项以及第十七条第一款对原告处罚，处罚依据与实际情况不相符，属于证据不清，适用法律不当。此次进京信访一上火车后就被人身监控，在北京南站未出站被扣押，上访人在人格上受到歧视和排斥，人身权利受了侵害。驻京办领导多次强调说，上访是你们合法权利，问题回宁波解决。而回到宁波下火车就被扣押在西门派出所。在京信访过程中没有违法犯罪行为，根据《治安管理处罚法》第七条以及《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十条规定，即使原告上访中违法，也应该由北京的公安机关处罚，海曙公安分局没有处罚权。二、被告指控原告“串联他人到北京越级群访”，被告引用“串联”、“越级群访”与实际情况不相符，被告应公布与此相关的证据。原告自从2016年开始各自自愿一起逐级集体信访，解决拆迁安置诉求是一致的。《信访条例》第十六条、第十八条均已表明信访允许多人上访，即使信访程序终结后，信访人仍然可以采用走访形式反映自己的问题，充其量此种行为后果是《信访条例》第十六条规定的不予受理，越级上访并不违法。被告调查事实不清，适用法律不当。三、被告指控原告“收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费等开支”，被告引用“收取”字句依据不实，与实际情况不相符，缺乏证据。原告于2019年11月15日有10人进京集体信访，大家都是中老年退休老人，路途有种种不便，大家考虑先拿出2000元委托原告代为保管，方便集中购票，住宿多还少补。在路途中大家都是互相照顾，互相帮助。原告行为并无不当和违法。四、根据《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。《行政处罚法》第四条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。原告没有扰乱公共治安，进京上访无违法行为，所涉的是信访事项。被告引用《治安管理处罚法》调查事实不实，程序违法，引用法律不当。被告做出行政处罚之前并未公布与原告有关的证据，所做出行政处罚决定根本就是违法。综上，海曙公安分局作出的行政处罚决定书认定事实不符，证据不清，适用法律错误，程序违法，请求法院撤销被告作出的甬公海（西）行罚决字[2019]52345号行政处罚决定书。 原告俞林祥为证实其主张，向本院提供了如下证据： 证1.行政处罚决定书一份，拟证明被告对原告进行了行政处罚。 证2.海征信[2016]149号对王庆德等的答复意见书一份、李定康等38人群众来访接待登记表一份、严毅群众来访接待登记表一份、对沈伟丽等的回复一份、对范素婷等的不再受理告知单一份，拟证明原告等人是逐级信访，并非越级信访，符合国家信访条例相关规定。 证3.《私有住宅拆迁直接安置协议》一份，拟证明原告是签订过拆迁安置协议的。 被告海曙公安分局答辩称：一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当。2019年11月19日被告南门派出所接本区南门街道工作人员报警称，有10人因拆迁安置问题越级到国家信访局群访涉嫌扰乱公共场所秩序。被告遂对此案展开调查。经查，2019年11月15日至2019年11月19日期间，俞林祥等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。俞林祥收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费等开支，并在驻京办串联李定康、陈建平、顾良华、邵国庆、尹慧萍、俞美丽、颜小翠、戴爱凤、陈开礼等人于2019年11月18日违反《信访条例》越级到国家信访局群访，扰乱了国家信访局正常的工作秩序。同时查明，俞林祥等人曾多次违反《信访条例》第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第三十四条、第三十五条的规定越级到浙江省信访局、国家信访局非正常上访，扰乱了相关单位的正常秩序，尚未造成严重损失，属于扰乱单位秩序，不听劝阻，情节较重的行为，结合原告在共同违反治安管理的行为中起的作用，被告认定其扰乱单位秩序的违法行为成立。由于俞林祥已满七十周岁，2019年11月20日被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款、第二十一条第（三）项之规定，对俞林祥作出行政拘留十日的处罚但不执行拘留。以上事实有俞林祥本人的陈述和申辩，张刘红、李定康、侯玲亚、陈建平、顾良华、邵国庆、尹慧萍、俞美丽、颜小翠、戴爱凤、陈开礼的陈述和申辩，陈振、王叶荣的陈述，购票记录，通话记录，信访登记信息，到案经过，同案人员行政处罚决定书，身份信息等证据证实，被告认为以上证据能相互印证，足以证明原告的违法事实。二、被告作出的行政处罚决定程序合法。被告在办理原告俞林祥因扰乱单位秩序被行政处罚的过程中，受案登记、传唤询问、处罚告知、审核审批及通知家属等全部行政行为程序合法，有卷宗材料为证。同时，被告提供法律规定和政策依据，证明被告办理俞林祥扰乱单位秩序案严格依法依规办理。原告俞林祥的违法行为虽然发生在北京市，但其及同案人员居住地为宁波市海曙区，根据《治安管理处罚法》第七条“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”及《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称《程序规定》）第十条“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”之规定，本案经陈振报案至被告，被告依法具有管辖权。原告俞林祥于2019年11月19日20时52分许被被告民警传唤到西门派出所接受询问。因俞林祥涉嫌扰乱单位秩序，可能适用行政拘留处罚，案情复杂且调查取证尚未结束，经办案部门负责人批准，询问查证时间延长至二十四小时。2019年11月20日西门派出所民警告知俞林祥违反治安管理拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的陈述权、申辩权。后被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款、第二十一条第（三）项之规定，对原告俞林祥作出行政拘留十日的处罚决定但不执行行政拘留，民警当场将处罚决定书送达原告俞林祥。综上，被告认为本案认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、量罚适当、程序合法，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告海曙公安分局为证明其抗辩主张，向本院提供了以下证据材料： 证1.受案登记表、受案回执、传唤证、延长询问查证时间审批表、行政处罚告知笔录、行政处罚审批表、行政处罚决定书，拟证明被告作出行政处罚决定的程序合法。 证2.饮食休息时间记录、前科情况核查记录表、身份资料、同案人员行政处罚决定书、俞林祥询问笔录、同案人员询问笔录、报案人询问笔录、证人笔录、信访登记信息、到案经过，拟证明被告作出行政处罚决定证据确凿、事实清楚。 被告海曙公安分局提供的法律依据为：1.《信访条例》第十四条、第十五条、第十六条、第十八条、第三十四条、第三十五条；2.《治安管理处罚法》第十七条、第二十一条、第二十三条、第八十二条、第八十三条。 第三人西门派出所陈述称：原告俞林祥于2019年11月19日20时52分许被海曙公安分局民警传唤至西门派出所接受询问。因俞林祥涉嫌扰乱单位秩序，可能适用行政拘留处罚，案情复杂且调查取证尚未结束，经办案部门负责人批准，询问查证时间延长至二十四小时。2019年11月20日西门派出所民警告知俞林祥违反治安管理拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的陈述权、申辩权。后海曙公安分局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款、第二十一条第（三）项之规定，对原告俞林祥作出行政拘留十日的处罚决定但不执行行政拘留，民警当场将处罚决定书送达原告俞林祥。 第三人西门派出所未向本院提供证据。 结合各方当事人的质证意见，本院对双方当事人提供的证据作如下认定： 一、被告海曙公安分局、第三人西门派出所对原告俞林祥提供的证1没有异议；对证2的真实性没有异议，但是认为该组证据证明信访事项已经得到明确答复，不再受理，原告等人仍然进行重复越级信访；对证3的真实性没有异议，认为与本案没有关联性。本院对原告俞林祥提供的证1予以认定；对证2的真实性予以认定；对证3的关联性不予认定。 二、原告俞林祥对被告海曙公安分局提供的证1认为受案登记表及受案回执没有签名，不规范，内容前后矛盾，受案登记表写北京扰乱公共秩序，受案回执写海曙区扰乱公共秩序；传唤证认为没有看到过；延长询问查证时间审批表的意见栏处没有签字，都是打印的，不规范；行政处罚告知笔录签过字，但不认可；行政处罚审批表没有承办人签字，没有承办单位意见，程序违法，是无效的，不认可；行政处罚决定书签过字，但不认可。对证2中的饮食休息时间记录、前科情况核查记录表、身份资料没有异议；对同案人员行政处罚决定书没有异议，但不能证明原告违法；对俞林祥询问笔录、同案人员询问笔录内容无异议，但认为不能证明原告违法；对报案人询问笔录、证人笔录陈述内容不认可，不能证明原告违法；对信访登记信息中编号2019111885722的登记表内容有异议，认为当时是10个人，记录里5个人，且张刘红当时没有去北京，记录里有其名字，对其余信访登记信息无异议；对到案经过无异议。第三人西门派出所对被告海曙公安分局提供的证1、证2均没有异议。本院认为，被告海曙公安分局提交的证据均系原件，来源合法、客观真实，关于原告提出的签名打印问题，被告已经说明系通过办案系统进行审批，从系统中打印，电子签名与数字证书相对应；关于信访登记信息认为具体人员按照附表的登记名单确定，本院对被告提供的上述证据予以认定。 经审理查明：2019年11月19日，宁波市海曙区南门街道工作人员向被告下属南门派出所报案，认为有南门街道管辖人员到北京非访涉嫌扰乱公共场所秩序。南门派出所将所涉俞林祥线索移交被告下属西门派出所处理。同日20时52分，西门派出所以涉嫌扰乱公共场所秩序传唤俞林祥至西门派出所。被告在办案中发现被传唤人俞林祥与李定康等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。当事人俞林祥收取每个越级信访人员2000元作为路费、住宿费等开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访。俞林祥曾去国家信访局上访两次，该信访事项已不予受理。因案情复杂且调查取证尚未结束，经办案部门负责人批准，询问查证时间延长至二十四小时。2019年11月20日，西门派出所民警告知俞林祥违反治安管理拟作出行政处罚的事实、理由、依据及享有的陈述权、申辩权。后被告依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第十七条第一款、第二十一条第（三）项之规定，对原告俞林祥作出行政拘留十日的处罚决定并将处罚决定书当场送达原告俞林祥。由于俞林祥已满七十周岁，根据《治安管理处罚法》第二十一条第（三）项的规定，对其不送拘留所执行。 该案同案人员有李定康、张刘红、侯玲亚、陈建平、顾良华、邵国庆、尹慧萍、俞美丽、戴爱凤、陈开礼、颜小翠。其中被告对李定康决定给予行政拘留十日的行政处罚；对张刘红决定给予行政拘留五日的行政处罚；对侯玲亚决定给予行政拘留五日的行政处罚。 另查明，2010年，原告位于宁波市海曙区××路的房屋被拆迁，原告与拆迁人签订《私有住宅拆迁直接安置协议》。2016年抽签时，原告等人发现实际交付的房屋户型与公示时不一致，遂多次到海曙区房屋征收办公室、海曙区信访局、宁波市信访局信访。2018年9月12日，原告俞林祥、张刘红等5人代表19户拆迁安置户到国家信访局信访。国家信访局告知原告等人的信访事项国家信访局办信司已于2018年8月15日受理转送，正在办理中，要求原告等人尽快返回当地，索取处理答复意见，如不服，可向上一级申请复查复核。对原告等人在规定期限内再次提出的同一信访事项不予受理。2019年11月18日，原告俞林祥、俞美丽等10人代表19户拆迁安置户又到国家信访局信访。国家信访局告知原告等人直接向海曙区房屋征收办公室索取处理答复意见，对信访事项不予受理。 再查明，原告俞林祥不服涉案行政处罚决定书曾向宁波市海曙区人民政府申请行政复议。原告于2020年4月7日申请撤回行政复议，宁波市海曙区人民政府于2020年4月13日决定终止行政复议。 本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”因此，被告海曙公安分局具有对本行政区域内违反治安管理行为作出处理的法定职责。又《程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”。2019年11月18日，原告俞林祥等10人到国家信访局信访，信访事项由海曙区房屋征收办公室负责处理，原告俞林祥等10人中有多人居住在海曙区，故被告海曙公安分局具有对本案所涉违反治安管理行为作出处理的法定职责。 本案的争议焦点主要是被告作出的行政处罚决定是否符合客观事实、是否符合法律规定。原告认为其属于合法按级信访，并无越级，无串联的事实，行政处罚缺乏法律依据，对该争议事实，被告负有举证责任。被告提供的原告俞林祥询问笔录、同案人员询问笔录、证人笔录、信访登记信息等足以证明原告等人经事先商量，为解决拆迁安置诉求串联他人到北京越级群访。当事人俞林祥收取每个越级群访人员2000元作为路费、住宿费开支，并在驻京办串联其他群访人员前往国家信访局信访的事实。本院认为，《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”原告等人到国家信访局反映的事项属于履行《私有住宅拆迁直接安置协议》纠纷，原告可以通过诉讼途径维护自己的正当权益。且2018年9月12日，国家信访局已告知原告信访事项正在办理中，要求原告等人尽快返回当地，索取处理答复意见，如不服，可向上一级申请复查复核。对原告等人在规定期限内再次提出的同一信访事项不予受理。2019年11月18日，原告俞林祥等人再次到国家信访局信访，可以认定为越级群访。据此，被告根据该查明的事实，依照《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，即“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”，对俞林祥作出行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，并无不当。 被告对原告传唤后及时进行了询问查证，对询问查证时间的延长符合《治安管理处罚法》第八十三条的规定。被告在询问查证后，将笔录交由原告核对签字，作出处罚决定前宣读了拟处罚内容，听取了原告意见，制作处罚决定书并送达原告，被告的处罚程序并无不当。 综上，被告海曙公安分局作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告俞林祥的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告俞林祥负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  俞 洁 人民陪审员  夏一帆 人民陪审员  杨建斌 二〇二〇年九月三十日 代书 记员  吴益梅 ? 附本案相关的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。