甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终265号上诉人（原审原告）朱某1，女，1961年5月21日出生，汉族，住甘肃省兰州市，现住甘肃省兰州市,公民身份号码：×××。上诉人（原审原告）朱某2，男，1986年11月2日出生，汉族，住甘肃省兰州市，现住北京市海淀区,公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府。法定代表人毛某，该区政府代理区长。委托代理人张某，该区司法局干部。委托代理人李某，甘肃西成律师事务所律师。上诉人朱某1、朱某2因其诉兰州市西固区人民政府（以下简称西固区政府）不履行安置补偿法定职责一案，不服兰州铁路运输中级法院（2020）甘71行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。朱某1、朱某2向一审法院提起诉讼称，其一家为兰州市西固区新城镇园艺村村民，为农村独生子女户。在兰州港务区东川货运中心项目中自家土地和房屋均被征收，但全家仅得到了15㎡的住房安置，远未达到国家对于失地农民的最低面积住房安置补偿标准，未能实现国家对失地农民安置合理居住水平房屋的基本保障要求，15㎡的住房安置不能保障原告一家户有所居的基本住房需求。西固区政府制定并实施的《兰州市西固区人民政府关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》中的相关住房安置补偿条款与法律法规规定的最低面积补偿制度原则相抵触，作为规范性文件应当被认定为违法。故其于2019年10月31日通过EMS向西固区政府邮寄请求履行保障其住房安置法定职责的《申请书》，西固区政府于2019年11月1日签收后至今尚未作出任何答复。诉讼请求：1.判令西固区政府依法履行保障其一家作为被征地农民户有所居的法定职责：对其一家按照原有生活水平不降低、长远生计有保障的最低面积补偿原则进行住房安置（若进行货币安置应当保证其所得补偿能够选购合理居住水平的房屋）；2.对《兰州市西固区人民政府关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》进行合法性附带审查。原审法院经审理查明，2019年10月31日，朱某1、朱某2通过EMS邮政快递（单号为1018094099131）的方式向西固区政府邮寄了一份《申请书》，申请西固区政府按照原有生活居住水平不降低、长远生计有保障的最低面积补偿制度对其进行住房安置；若选择货币补偿安置，则要保证拆迁补偿以及政府补贴等补偿总和能保障其一家选购合理居住水平的房屋。2019年11月1日，经EMS邮政快递网络查询由西固区政府门卫代收。因西固区政府至朱某1、朱某2提起诉讼时未作出任何答复，遂于2020年3月9日通过顺丰速运（单号为SF1008599563815）向该院邮寄了起诉状及证据材料，要求判如所请。另查明，武威市中级人民法院审理的（2016）甘06行初275号朱某1、朱某2诉西固区政府不履行法定职责一案，其二人的诉讼请求是要求判令西固区政府向朱某1、朱某2履行安置房屋一套（房屋使用面积不低于105平方米）的职责。该案武威市中级人民法院于2017年9月15日作出（2016）甘06行初275号行政判决，驳回朱某1、朱某2的诉讼请求；该案二审经甘肃省高级人民法院经审理后于2018年12月21日作出（2018）甘行终22号行政判决，驳回上诉，维持原判。（2018）甘行终22号行政判决书第三页第十四行载明：“二审经审理查明，2014年10月23日，朱某1与兰州市西固区新城镇人民政府签订《东川货运中心项目集体土地拆迁安置补偿协议》，约定对朱某1位于××区宅基地房屋15平方米及附属物进行拆迁，朱某1选择位于××区的现房安置。2015年3月9日，朱某1补交了安置房屋差价款172844元。2016年10月9日提起行政诉讼，请求履行安置使用面积不低于105平方米的房屋一套。”再查明，2013年11月26日，西固区政府作出的《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》的征收范围涉及东川镇下车村、马泉村、东河湾村、新城镇下川村、新联村、园艺村范围内的集体土地及地上建（构）筑物和附属物。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”该条是行政诉讼中对规范性文件进行附带审查的规定。规范性文件的附带审查，需要符合以下几个条件：一是规范性文件是除规章外，由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的公文；二是行政行为依据国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件作出；三是人民法院已经对行政行为的合法性进行审查；四是公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法；五是公民、法人或者其他组织提出对该规范性文件一并审查的申请。具体到本案，首先，朱某1、朱某2申请附带审查的是西固区政府作出的《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》，该安置补偿方案系针对特定征收范围、特定征收项目作出，不具有普遍约束力、亦不可反复适用，其不具备规范性文件的构成要件；其次，本案被诉行政行为是朱某1、朱某2要求西固区政府履行安置补偿的法定职责，系不作为类案件，该行政不作为并非依据上述方案作出。据此，该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款及《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条第二款的规定，向朱某1、朱某2当庭释明其第二项诉讼请求不符合附带审查规范性文件的审理条件，但朱某1、朱某2拒绝变更并坚持其诉讼请求，依据《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条第二款的规定，应当裁定不予立案。鉴于本案已经立案，依法应裁定驳回起诉。另，在宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目集体土地征收过程中，朱某1与兰州市西固区新城镇人民政府已达成房屋拆迁安置补偿协议并实际履行的情形下，西固区政府是否具有为朱某1、朱某2重新履行安置补偿的法定职责。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；……”诉讼标的又称为诉的标的或诉的客体，是指当事人双方发生争议时，要求法院进行裁判的法律关系。诉讼标的为生效裁判羁束是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不再具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质已经生效的人民法院裁判所确认。虽然本案的诉讼请求与甘肃省高级人民法院审理的（2018）甘行终22号案中朱某1、朱某2提出的诉讼请求表述不同，但诉讼标的均是西固区政府对其二人不予履行安置补偿义务的合法性。根据查明的案件事实，本案的诉讼标的已被甘肃省高级人民法院于2018年12月21日作出（2018）甘行终22号生效行政判决所羁束，该诉讼标的已不具有争议性。朱某1、朱某2提起本案诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条第二款、第六十九条第一款第九项之规定，裁定：驳回朱某1、朱某2的起诉。上诉人朱某1、朱某2上诉称：1.《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》是规范性文件，在一定范围内具有普遍约束力，可反复适用，并非独立的行政行为，系本案被上诉人“不作为”行政行为的依据，完全满足附带性审查的条件。2.本案诉讼标的与（2018）甘行终22号案诉讼标的完全不同。本案诉讼的请求权基础系保障失地农民“户有所居”的居住权，而（2018）甘行终22号案是被征收房屋的物权。3.上诉人一家于2019年11月20日向园艺村村委会提出了宅基地建房申请被拒，被上诉人至今没有保障上诉人作为失地农民户有所居的居住权益。综上，请求撤销一审裁定，并发回一审法院重新审理。被上诉人西固区政府答辩称：1.一审查明事实清楚。2.上诉人的起诉已超过法定起诉期限，丧失胜诉权。3.被上诉人依法行政，作出的房屋征收补偿安置方案合法有效，应受法律保护。4.上诉人朱某1已签订安置补偿协议并实际履行，其主张的重复进行安置房屋于法无据。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审期间，上诉人向本院提交了一份证据，证据名称为《宅基地用地申请书》，形成时间为2019年11月20日，申请人为朱某1（打印字体，未捺指印），被申请人为园艺村村委会，无待证明事实。因该证据不属于法定新证据，本院不予组织质证。二审经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，上诉人朱某1、朱某2诉西固区政府请求确认强制拆除其二人位于园艺村的13.32平方米房屋及180平方米宅基地围墙违法一案，兰州铁路运输中级法院以上诉人的起诉无事实根据为由作出（2019）甘71行初33号行政裁定，该裁定驳回上诉人的起诉，上诉人不服该裁定上诉于本院后，本院以（2019）甘行终473号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。再查明，上诉人朱某1、朱某2就朱某1与兰州市西固区新城镇人民政府签订的房屋拆迁安置补偿协议，以该协议属重大误解下签订的为由以西固区政府为被告向兰州铁路运输中级法院提起诉讼，诉请撤销该协议。兰州铁路运输中级法院作出（2019）甘71行初123号行政裁定，裁定驳回起诉。其二人不服该裁定提起上诉，本院经审理作出（2020）甘行终9号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。以上事实有本院作出的（2019）甘行终473号《行政裁定书》、（2020）甘行终9号《行政裁定书》在卷予以佐证。本院认为，本案是上诉人朱某1、朱某2提起的请求判令西固区政府对其二人履行安置补偿职责，一并提出对西固区政府批准实施的《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》予以附带性审查。关于上诉人提出的履行法定职责之诉，是其认为西固区政府在宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目集体土地征收过程中对其二人未安置补偿到位而提起的诉讼，根据一审裁定查明的事实，在案涉集体土地征收过程中，上诉人朱某1已经与征收实施单位兰州市西固区新城镇人民政府达成房屋拆迁安置补偿协议并已实际履行。上诉人就该事项曾向武威市中级人民法院提起行政诉讼，武威市中级人民法院经审理作出（2016）甘06行初275号行政判决，判决驳回二上诉人的诉讼请求。该案经本院二审审理于2018年12月21日作出（2018）甘行终22号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审裁定据此认定上诉人提起本案诉讼的诉讼标的因被人民法院生效裁判所羁束而不符合法定起诉条件并无不当。关于上诉人提出对《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》予以附带性审查的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时可以请求一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件。本案中，被上诉人西固区政府对上诉人的履行安置补偿职责申请的不予答复，并不是依据《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》的不作为。据此，上诉人在提起诉讼时请求一并审查《关于宝鸡至兰州客运专线东川货运中心项目征地拆迁安置补偿方案》的合法性不符合上述法律规定。关于上诉人提出的其是基于保障失地农民“户有所居”的居住权的请求权基础申请被上诉人履行安置补偿职责的问题。根据本院作出的生效裁判即（2019）甘行终473号行政裁定、（2018）甘行终22号行政判决认定的事实，2009年朱某2因高考入学将户口迁出西固区新城镇园艺村城子村**，故上诉人朱某2不属于其所称的失地农民，此其一；其二，上诉人朱某1在案涉集体土地征收过程中已经与征收实施单位兰州市西固区新城镇人民政府达成房屋拆迁安置补偿协议并已实际履行。据上，上诉人提出的该项上诉理由不能成立，不予采纳。综上所述，上诉人提起的本案之诉不符合法定起诉条件。原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年九月二十八日书记员 邓姣姣