广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终895号上诉人（原审原告）：广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社。负责人：严志刚。委托代理人:孟秀军，广东勤思进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：云浮市云城区人民政府。住所地：云浮市云城区解放中路**。法定代表人：刘洁洲，区长。委托代理人：张振华，云浮市云城区司法局干部。被上诉人（原审被告）：云浮市人民政府。。住所地：云浮市云城区世纪大道中政府办公大楼法定代表人：王胜，市长。委托代理人：何芬，云浮市土地储备中心干部。委托代理人：邱庭辉，广东百誉律师事务所律师。上诉人广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社(以下简称旧村经济社)诉云浮市云城区人民政府(以下简称云城区政府)、云浮市人民政府(以下简称云浮市政府)行政协议纠纷一案，不服广东省云浮市中级人民法院（2018）粤53行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：云城区政府是云浮市政府确定的实施征（收））地拆迁部门组织实施云城区行政区域内的土地征收工作。云浮市政府以促进地方经济建设步伐，建设佛山（云浮）产业转移工业园为由，拟征用原告的土地。2013年9月8日，云城区政府受云浮市政府的委托，以佛山（云浮）产业转移工业园征地拆迁工作指挥部（甲方）的名义与原告（乙方）签订了《建设项目征收土地协议书》，该协议书第三条约定了征用留用地的安排，即甲方给原告留用地安置共40.8818亩，由甲方负责留用地的“三通一平”，并办理集体使用证给原告。2014年2月24日，云城区政府发出云区府〔2014〕5号《关于佛山（云浮）产业转移工业园（南园）思劳片区建设用地项目预征（收））地拆迁的公告》称“为确保佛山（云浮）产业转移工业园（南园）建设用地项目顺利进行，维护被征地集体、单位和个人的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》《广东省实施办法》《广东省征地补偿保护标准》（粤国土资利用发[2011]21号）等有关法律法规及省、市的有关规定，受云浮市政府委托，现就佛山（云浮）产业转移工业园（南园）思劳片区建设用地项目预征（收））地拆迁的有关事项公告如下一、征收土地的用途。本次征收土地的用途为佛山（云浮）产业转移工业园（南园）思劳片区建设用地。二、征收拆迁的位置和范围。本次征收土地位于思劳镇，面积约17平方公里，具体四至为：东至圣堂及高要市交界处、南至广梧高速、西至榃满、北至蔡迳岭、冬叶岭、塘嵯湾一带，涉及思劳镇城村、双羌、江尾、思劳、鸡村、旧村、都老共7个村委会（具体四至以征收红线图为准）。三、征收的具体实施单位。云城区政府受云浮市人民政府委托，负责具体实施征（收））地拆迁等工作……。”2014年10月13日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2014〕1171号《广东省国土资源厅关于云浮市云城区2014年度第三批次城镇建设用地的批复》，同意将云城区思劳镇鸡村、旧村村民委员会属下的集体未利用地30.4304公顷转为建设用地，同时使用与上述有关村集体未利用地2.9029公顷，合计33.3333公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续，上述土地经完善相关手续后依照规划安排作为云浮市云城区城镇建设用地。土地征收后，原告多次要求被告给原告办理集体土地使用证，并将所有的留用地三通一平后交给原告。2017年1月13日，被告向原告核发了粤（2017）云浮市不动产权第集用xxx号、粤（2017）云浮市不动产权第集用xxxx号，土地用途均为工业用地，面积分别为14282.04平方米和12536.46平方米。被告还有446.667平方米（0.67亩）未为原告办理留用地的不动产权证。被告至今未将40.8818亩留用地交付给原告。原告多次与被告交涉未果，故向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法判决确认被告没有按照《建设项目征收土地协议书》的约定，将40.8818亩留用地“三通一平”后交给原告的行为违法；2.责令被告立即将40.8818亩留用地“三通一平”后交给原告；3.判决被告为原告办理剩余0.67亩留用地的不动产权证；4.判决被告支付给原告租金6541120.7元（租金按照留用地面积每月每平方5元的标准，从2014年9月9日暂计至2018年9月9日），余下的按上述标准至被告将留用地“三通一平”交付原告且通过原告验收之日止；5.判决本案案件受理费由被告承担。原审另查明：云浮市云城区思劳镇人民政府在2016年9月26日作出的《关于旧村经济合作社反映旧村留用地问题的答复意见》中称：“2013年我镇受区委、区政府的委托，为佛山对口帮扶云浮的深度合作片区（启动区）的发展，征用权属于鸡村、旧村经济合作社的土地共计1524.57亩，根据协议，共产生征地留用地共计164.8亩（其中旧村40.88亩，约定于2016年9月8日前交付；……。）旧村148户564人，留用地面积40.88亩，合同约定2016年9月8日前交地。……我镇将积极与园区管委会沟通，促进园区管委会加快留用地办证及三通一平建设工作，力争在11月底交付给被征地村民。……。”在原审庭审中，云浮市政府确认其是涉案征地主体。原审法院认为：本案是行政协议纠纷。本案的主要争议焦点是：1.云城区政府是否是本案适格的被告？2.云浮市政府是否存在不履行土地征地协议的行为及云浮市政府是否有义务协助原告办理剩余留用地不动产权证？3.原告提出要云浮市政府、云城区政府支付给原告租金6541120.7元是否符合法律规定？关于云城区政府是否是本案适格的被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，云城区政府只是受云浮市政府的委托完成相应的或者其中一部分的工作，土地征收主体是云浮市政府，原告将云城区政府列为本案被告不符合上述法律规定，云城区政府不是本案适格的被告。关于云浮市政府是否存在不履行土地征地协议的行为和云浮市政府是否有义务协助原告办理剩余留用地不动产权证的问题。2013年9月8日，云城区政府受云浮市政府的委托，以佛山（云浮）产业转移工业园征地拆迁工作指挥部（甲方）的名义与原告（乙方）签订了《建设项目征收土地协议书》，该协议书第三条约定了征用留用地的安排，即甲方给原告留用地安置共40.8818亩，由甲方负责留用地的“三通一平”，并办理集体使用证给原告。佛山（云浮）产业转移工业园征地拆迁工作指挥部（甲方）与原告（乙方）签订的《建设项目征收土地协议书》属于行政诉讼法规定的行政协议，协议所约定的内容并没有违反法律、行政法规的强制性规定，属于双方依法签订并成立的行政协议，该协议合法有效，对双方具有约束力。云浮市政府作为合同主体一方，负有按照协议为原告办理留用地安置共40.8818亩、负责留用地的“三通一平”，并办理集体使用证给原告的义务。现云浮市政府有446.667平方米（0.67亩）未为原告办理留用地的不动产权证，且云浮市政府至今未将40.8818亩留用地交付给原告。虽然《建设项目征收土地协议书》双方没有约定具体的留用地“三通一平”和办证时间，但云浮市云城区思劳镇人民政府在2016年9月26日作出的《关于旧村经济合作社反映旧村留用地问题的答复意见》中承诺加快留用地办证及“三通一平”建设工作，力争在11月底交付给被征地村民。鉴于云浮市政府现还有446.667平方米（0.67亩）未为原告办理留用地的不动产权证，且云浮市政府至今亦未将40.8818亩留用地交付给原告的事实。云浮市政府应尽快为原告办理446.667平方米（0.67亩）留用地的不动产权证，并将40.8818亩留用地“三通一平”后交付给原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款:“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，原告主张云浮市政府没有按照协议的约定，将40.8818亩留用地“三通一平”后交给原告的行为违法理由成立，原审法院予以支持。关于原告提出要求云浮市政府、云城区政府支付租金6541120.7元的问题。由于双方签订的《建设项目征收土地协议书》没有约定需要计算支付租金给原告。原告要求云浮市政府支付租金6541120.7元没有事实和法律依据，故对原告的该项请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六十九条、第七十二条、第七十八条第一款的规定，判决：一、确认被告云浮市人民政府没有按照协议的约定，为原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社办理446.667平方米（0.67亩）留用地的不动产权证和将40.8818亩留用地“三通一平”后交给原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社的行为违法；二、被告云浮市人民政府应在判决生效后六个月内为原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社办理446.667平方米（0.67亩）留用地的不动产权证，并在判决生效后六个月内将40.8818亩留用地“三通一平”后交付给原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社；三、驳回原告广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社的其他诉讼请求。旧村经济社不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院没有支持上诉人要求支付租金损失的请求，属于认定事实、适用法律及处理结果错误。第一，对于租金，上诉人提供了镇政府提交的留用地经济收益预测，该证据是镇政府提供给上诉人的，而不是上诉人自行制作的。第二，一审庭审后，上诉人向法庭提供了视频光盘，证实双方确实有约定租金。第三，被上诉人没有按照约定交付40.8818亩留用地并办理不动产权证的行为违法，即被上诉人的行为严重违约，该违约行为对上诉人造成了巨大的经济损失，因此，一审法院应当判决被上诉人赔偿上诉人的损失。第四，被上诉人给上诉人造成的经济损失可以该部分留用地的租金价值来计算。对于租金，若法庭可以参照有关主管部门公布或者有资格的评定机构评定的同地段同类土地租金标准确定，也可以由法院调查或委托有资质的评估机关进行评估确定，而不是直接判决驳回上诉人的诉讼请求。二、云城区政府是云浮市政府委托的征地实施单位，为了查明案件事实，应当列为共同被告。即使原审法院认为云城区政府不是适格被告，亦应单独作出裁定，驳回上诉人对云城区政府的起诉，或在判决书中判决驳回上诉人针对云城区政府的起诉。但一审法院未作任何处理，程序违法。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判支持上诉人起诉时提出的“被告支付给原告租金6541120.7元（租金按照留用地面积每月每平方5元的标准，从2014年9月9日暂计至2018年9月9日），余下的按上述标准至被告将留用地‘三通一平’交付原告且通过原告验收之日止”的诉讼请求，本案案件受理费由被上诉人承担。被上诉人云城区政府二审答辩称：一、原审判决已明确本案是行政协议纠纷，亦已判决云浮市政府向上诉人履行合同义务，本府不是本案的适格主体。二、上诉人提出与思劳镇人民政府曾就留用地的出租问题进行反复磋商。当时的情况是思劳镇人民政府多次与上诉人的村民代表进行洽谈协商，由于村民对该事项尚未能达成统一意见，虽然双方有签订协议的意思，也积极进行多次协商，但协议自始未成立。从而也无从谈起要求云浮市政府履行留用地返租协议的义务，即支付留用地租金的问题。综上，原审判决正确，应予维持，请二审法院驳回上诉人的上诉。被上诉人云浮市政府二审答辩称：一、上诉人要求本府按照留用地面积每月每平方米5元的标准，支付从2014年9月9日起至本府将留用地“三通一平”交付且通过上诉人验收之日止的租金，该请求缺乏理据。2013年9月8日签订的《建设项目征收土地协议书》，以及2012年7月31日签订的《云浮国际石材产业城征用土地补充协议书》，均没有约定留用地“三通一平”以及办证和交付的具体时间，也没有约定在留用“地三通一平”以及办证和交付前需要计算支付租金给上诉人。根据2012年7月31日签订的《云浮国际石材产业城征用土地补充协议书》第三条，涉案留用地须在国际石材产业城总体规划方案出台后才能确定位置。由于当时国际石材产业城总体规划方案尚未出台，无法确定总体规划方案出台时间，且“三通一平”需要通过建设项目招投标才能开展施工，也无法确定施工时间，因此，在签订征地协议时才没有确定留用地“三通一平”以及办证和交付的时间。上诉人提供的“留用地经济收益预测”和视频光盘不足以证明本府需支付租金给上诉人。二、本府不存在不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的情形。2016年经规划设计(佛云园规条〔2016〕005号、006号）确定留用地具体位置之后，2017年1月13日已为上诉人办理了大部分留用地不动产权证，余下446.667平方米（0.67亩）由于占用水田，需要时间完善用地手续，故未能一并办理。案涉留用地因规划在佛山（云浮）产业转移工业园区内，其“三通一平”工作需与园区内其他用地一并进行。综上，上诉人要求本府支付租金，缺乏事实和法律依据。请二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院认为：本案系行政协议纠纷，二审争议焦点是：云城区政府是否是本案适格被告；云浮市政府是否存在未按《建设项目征收土地协议书》约定履行合同义务的行为；旧村经济社提出的要求云浮市政府、云城区政府支付租金的诉求应否予以支持。一、云城区政府是否是本案适格被告《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”根据上述规定，行政管理职权的委托行使，是行政机关行使职权的法定方式，行政相对人不服行政机关委托的组织所作的行政行为而提起行政诉讼，应当以委托的行政机关作为被告。本案中，云浮市政府为促进地方经济建设，征收旧村经济社的土地用于建设佛山（云浮）产业转移工业园。在征地报批的前期准备工作中，云城区政府受云浮市政府的委托，以佛山（云浮）产业转移工业园征地拆迁工作指挥部的名义与旧村经济社就建设佛山（云浮）产业转移工业园项目签订《建设项目征收土地协议书》。云浮市政府与云城区政府之间构成行政委托关系，云城区政府根据云浮市政府的委托与旧村经济社签订《建设项目征收土地协议书》的行为，相应的法律责任应当由云浮市政府承担。因此，云浮市政府系本案适格被告，云城区政府并不是本案适格被告。原审法院认为云城区政府不是本案适格被告，并无不当。需要指出的是，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，以及第六十九条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，在云城区政府并不是本案适格被告的情况下，原审法院应当向旧村经济社予以释明，由旧村经济社撤回对云城区政府的起诉，如旧村经济社拒绝变更被告，原审法院应当裁定驳回旧村经济社对云城区政府的起诉。但是，原审法院未向旧村经济社释明，也未依法作出裁定驳回旧村经济社对云城区政府的起诉，处理方式不妥，本院予以指正。二、云浮市政府是否存在未按《建设项目征收土地协议书》约定履行合同义务的行为行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，体现了当事人之间的信赖利益，签订协议的各方均须按照协议约定内容，依法、诚信履行各自的义务。市、县人民政府是集体土地征收与补偿的法定行政主体，其与被征收人签订的征收土地协议，属于行政协议，协议约定了行政主体征收安置补偿义务的，市、县人民政府应遵循协议约定履行相关义务。如协议对相关义务的履行期限、方式等未作约定或约定不明时，市、县人民政府亦应遵循诚信原则，从尽快解决被征收人生产、生活的实际需求考虑，自觉、及时、善意地履行协议义务，不能无故拖延履行，损害被征收人的合法权益。具体到本案，为促进地方经济发展，建设佛山（云浮）产业转移工业园，云城区政府受云浮市政府的委托，与旧村经济社协商一致签订了《建设项目征收土地协议书》，该协议是各方当事人的真实意思表示，协议约定的相关内容亦未违反法律的强制性规定，属合法有效。《建设项目征收土地协议书》第三条约定了征地留用地安排，即留用地安置共40.8818亩，留用地安排和建设要服从总体规划，由征地单位负责留用地的“三通一平”，并办理集体使用证给旧村经济社。根据上述协议约定，云浮市政府负有为旧村经济社办理留用地安置40.8818亩，且需完成留用地的“三通一平”并办理集体使用证的义务。虽然《建设项目征收土地协议书》没有约定完成留用地“三通一平”的具体时间和办证时间，但考虑到留用地是作为征地后另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，事关被征收土地农民的长远生计和集体经济的发展，应当得到尽快落实。云浮市政府作为签订协议及征收土地的主体，相较旧村经济社，在签订协议时即应对征地项目的整体规划有基本预判，在协议履行过程中，应当遵循集体土地征收及时安置补偿的原则，积极履行协议约定的留用地安排义务，保障旧村经济社的留用地权利得到及时兑现。从协议签订和履行情况来看，旧村经济社于2013年9月8日签订《建设项目征收土地协议书》后，已按协议约定履行了相关义务。涉案土地也已于2014年10月13日经广东省人民政府正式批准征收。其后，在工业园项目建设过程中，旧村经济社曾多次要求云浮市政府履行协议约定的留用地安排义务，云浮市云城区思劳镇人民政府也数次和佛山（云浮）产业转移工业园委员会进行沟通，转达旧村经济社村民对交付征地留用地的意见，但始终得不到明确解决方案。自2013年9月签订协议至2018年10月15日旧村经济社提起本案诉讼时，已历时五年之久，云浮市政府仍未将协议约定的40.8818亩留用地“三通一平”后交付给旧村经济社，且40.8818亩留用地中还有446.667平方米（0.67亩）尚未为旧村经济社办理不动产权证。由此可见，云浮市政府并未在合理时间内履行协议约定的留用地安排义务。在本案诉讼期间，云浮市政府亦未提供证据或者依据证明其未将协议约定的40.8818亩留用地“三通一平”后交付给旧村经济社及446.667平方米（0.67亩）尚未为旧村经济社办理不动产权证存在正当事由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条有关“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”的规定，以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条有关“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；……”的规定，人民法院对行政协议内容的审查包括合约性审查，如经审查认定行政机关不履行协议约定的义务，且能继续履行的，可依法判决行政机关继续履行协议义务，并明确继续履行的具体内容。原审法院判决确认云浮市政府没有按照协议的约定，为旧村经济社办理446.667平方米（0.67亩）留用地的不动产权证和将40.8818亩留用地“三通一平”后交给旧村经济社的行为违法，并判决云浮市政府应在判决生效后六个月内为旧村经济社办理446.667平方米（0.67亩）留用地的不动产权证，在判决生效后六个月内将40.8818亩留用地“三通一平”后交付给旧村经济社，并无不当，有利于保障被征地的旧村经济社的合法权益，本院予以支持。三、旧村经济社关于判决云浮市政府支付留用地租金的诉求应否予以支持本案中，旧村经济社起诉主张云浮市政府、云城区政府在签订协议时承诺按照留用地的面积以每月每平方米5元的标准向其支付留用地租金，故云浮市政府应当按照留用地面积5元/平方米的标准向其支付从2014年9月9日至2018年9月9日的租金6541120.7元，余下的租金按照上述标准计算至云浮市政府将留用地“三通一平”后交付且通过其验收之日止。本院认为，《建设项目征收土地协议书》中，就征地留用地安排方面仅约定了留用地的面积、征地单位负责留用地的“三通一平”及办理集体使用证，并未约定在交付土地和办理集体使用证之前，征地单位需向旧村经济社支付留用地的租金。协议签订后，双方亦未就留用地租金问题补充签署过有关协议。旧村经济社亦未能提供有效证据证明云浮市政府在签订和履行协议过程中承诺支付留用地租金。因此，旧村经济社要求云浮市政府支付留用地租金的诉请缺乏事实根据，本院不予支持。基于上述事实和理由，原审判决三项处理结果并无不当，本院依法予以维持。另，为尽快推动留用地不动产权证的办理，在云浮市政府落实0.67亩留用地地块后，旧村经济社应当积极提供相关资料进行审查，云浮市政府亦应及时办理相关留用地的不动产权证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广东省云浮市云城区思劳镇旧村村旧村经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年九月二十九日书记员  王秋喆刘佳琪