湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行初28号 原告：杨茂莲。 委托诉讼代理人：黄拥军，湖南路虎律师事务所律师。 被告：永州市零陵区人民政府。 法定代表人：赵立平，该区代区长。 出庭负责人：郑运德，该区分管城建工作的副处级干部。 委托诉讼代理人：李国发，永州市零陵区自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人：谭晓东，湖南瑞盈律师事务所律师。 被告：永州市人民政府。 法定代表人：朱洪武，该市市长。 委托诉讼代理人：唐明，永州市人民政府行政复议办公室工作人员。 原告杨茂莲因不服被告永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）、永州市人民政府房屋征收补偿安置及行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月20日立案后，于2020年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日公开开庭审理了本案。原告杨茂莲及其委托诉讼代理人黄拥军，被告零陵区政府副处级干部郑运德及委托诉讼代理人李国发、谭晓东，被告永州市人民政府的委托诉讼代理人唐明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 零陵区政府于2018年6月5日发布《七里店街道老埠头村集体土地上房屋征收户基本情况公示表》（以下简称《公示表》），公示结果为：杨茂莲不符合安置条件，不符合安置条件的原因为：不参与集体经济组织分配。杨茂莲不服，向永州市人民政府申请复议，永州市人民政府于2019年8月15日予以受理，经过复议后，于2019年11月13日作出永政复决字［2019］112号《行政复议决定书》，维持上述《公示表》。 杨茂莲诉称，其系零陵区七里店办事处土生土长的居民，成年结婚后户籍未迁出，并在此建房安家，一直享受集体经济组织成员的权利和承担相应的义务。2018年5月，零陵区政府在进行棚户区改造时，需要征收其房屋和土地。零陵区政府以《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2013〕28号）和《永州市零陵区人民政府办公室关于印发的通知》（零政办发〔2018〕11号）的规定，认为杨茂莲不是村集体经济组织成员，不属于零陵区棚户区改造项目的安置对象为由，对杨茂莲不予安置。杨茂莲不服，向永州市人民政府提起行政复议。永州市人民政府以《集体经济分配人员名单》里没有杨茂莲，杨茂莲对《公示表》的异议不能成立为由，维持了零陵区政府所作的《公示表》，对杨茂莲不予安置。零陵区政府以上述两文件的规定，认定杨茂莲不是村集体经济组织成员，不属于零陵区棚户区改造项目的安置对象，对杨茂莲不予安置，侵犯了杨茂莲的合法权益。根据《中华人民共和国土地承包法》第三十条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条第一款及第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，杨茂莲一直到现在仍在当地享受和承担相关的权利义务，比如农合参保、农田粮食补贴等，因此杨茂莲属于该集体经济组织成员，应当享受本集体经济组织成员的安置待遇，零陵区政府在《公示表》中没有将杨茂莲纳入补偿安置人口内，侵犯了其合法权益，永州市人民政府维持《公示表》，违反了我国法律的有关规定，为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1．撤销永州市人民政府于2019年11月13日作出的行政复议决定书；2．确认《公示表》违法并判决予以撤销；3．判决被告零陵区政府以本村村民同等待遇给予杨茂莲补偿安置；4．一并审查《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2013〕28号）和《永州市零陵区人民政府办公室关于印发的通知》（零政办发〔2018〕11号）的合法性；5．诉讼费由零陵区政府、永州市人民政府承担。 原告杨茂莲向本院提交了如下证据：1．户口资料、身份证，拟证明杨茂莲是当地村集体经济组织成员。2．《公示表》，拟证明杨茂莲被纳入征收范围。 被告零陵区政府辩称，1．杨茂莲起诉对象错误，零陵区政府不是适格主体。涉案公示表并不是被告零陵区政府发布的，而是永州市零陵区自然资源局发布的，按照“谁行为，谁负责”的原则，永州市零陵区自然资源局才是本案适格的主体。2．杨茂莲提起行政复议、行政诉讼超出了法定的期限。3．杨茂莲没有参与集体经济组织分配，不符合相关文件规定的安置补偿条件，涉案公示表没有将其纳入安置补偿范围，符合法律规定。 被告零陵区政府向本院提交了如下证据：1．房屋征收协议书。2．常住人口登记卡、身份证明、领款凭单。3．永政发〔2013〕28号文件。4．零政办发〔2018〕11号文件。上述证据拟证明杨茂莲不属于集体组织经济成员，没有享受集体组织分配，没有承担相应的义务，不属于相关文件规定的安置对象。 被告永州市人民政府辩称，其按法定程序受理行政复议申请，依法进行复议，依法作出行政复议决定并送达给当事人，请求驳回杨茂莲的诉讼请求。 被告永州市人民政府向本院提交了如下证据：1．行政复议申请书、申请人代表人身份证明，拟证明受理程序合法。2．公示表、答复书、零陵区政府提交的证据（内容与零陵区政府提交的一致，故未提交）、行政复议决定书，拟证明永州市人民政府依法进行了审查并作出了复议决定。3．邮寄凭证，拟证明复议文书依法送达给了各方当事人。 经庭审质证，原告杨茂莲对被告零陵区政府提交的证据发表了如下意见：对证据1的真实性无异议，合法性、关联性有异议。协议中的安置办法是违法的，杨茂莲不符合安置条件与事实不符，永政发〔2013〕28号文件也不合法，签订该协议是压迫性的，协议未对安置作出约定，杨茂莲认可拆迁，但要求零陵区政府对其进行安置；对证据2的真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到其证明目的，该证据恰好证实杨茂莲是当地集体经济组织成员；对证据3-4的真实性无异议，合法性有异议，该两份文件的制定违反了国家有关法律，剥夺杨茂莲安置权益的部分应是无效的。原告杨茂莲对被告永州市人民政府提交的证据发表了如下意见：对复议程序合法无异议。被告零陵区政府针对原告提交了证据发表了如下意见：证据1的户籍资料需要提供原件予以审查；证据2中部分《公示表》是2019年正在进行的棚改项目的《公示表》。被告永州市人民政府发表了如下质证意见：对证据1无异议；对证据2的真实性无异议，关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：各方当事人所提交的证据均符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采信。 经审理查明，杨茂莲的户籍地在零陵区七里店办事处老埠头村4组。老埠头村村规民约规定，外嫁女不享受集体经济组织分配。杨茂莲自结婚后就没有再参与老埠头村集体经济组织分配。2018年5月10日，被告零陵区政府办公室下发《关于印发零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案通知》（零政办发〔2018〕11号），杨茂莲有房屋在零陵区棚户区改造项目的征收范围内。在该项目征收过程中，针对有房屋在征收范围内的被征收户的人员是否符合安置条件、属于安置对象，被告零陵区政府组织有关部门进行了审定，将审定结果予以了公示。其后，由永州市零陵区征地拆迁办公室、永州市零陵区七里店街道办事处于2018年7月3日发布《公示表》，该《公示表》中显示：杨茂莲不符合安置条件，不符合安置条件的原因是不参与集体分配。2018年8月16日，杨茂莲与永州市零陵区自然资源局签订了《房屋征收协议书》，该协议中只对被征收房屋按重置价进行了补偿，没有对杨茂莲进行安置。杨茂莲不服《公示表》，向被告永州市人民政府申请复议。永州市人民政府于2019年11月13日作出永政复决字［2019］112号《行政复议决定书》，维持了上述《公示表》。杨茂莲于2019年11月20日收到行政复议决定书后，于2019年12月3日向本院递交了起诉材料。 另查明，原告杨茂莲于2018年12月29日就向湖南省永州市冷水滩区人民法院提行政诉讼，请求判令永州市国土资源局零陵分局、永州市零陵区七里店街道办事处以本村村民同等待遇给予拆迁安置，并审查《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（永政法〔2013〕28号）和《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案通知》（零政办发〔2018〕11号）的合法性。永州市冷水滩区人民法院裁定不予立案，杨茂莲向本院提起上诉。2019年4月24日，本院经审查后作出了（2019）湘11行终107号行政裁定，明确引导杨茂莲先向上一级行政机关申请行政复议。 再查明，《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》第二十三条第三款规定：“符合安置条件的人员是指户籍在被征地集体经济组织，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续的产权人。”《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案》第六条规定：“……（二）安置对象。符合安置条件的对象指户籍在被征地集体经济组织，依法享有农村土地承包经营权利，参与被征地集体经济组织分配，在被征地集体组织内部享有权利并承担义务，且有合法建房用地手续的产权人……”。 本院认为，本案的焦点为：1．杨茂莲所要求的附带审查的两份规范性文件是否合法；2．杨茂莲提起行政复议、行政诉讼是否超过了法定期限；3．零陵区政府是否是本案适格的被告；4．《公示表》认定杨茂莲不符合安置条件的主要证据是否充分。 一、杨茂莲所要求的附带审查的两份规范性文件是否合法。首先，《永州市人民政府关于印发的通知》（永政发〔2013〕28号）和《永州市零陵区人民政府办公室关于印发的通知》（零政办发〔2018〕11号）分别是永州市人民政府、零陵区政府制定的，永州市人民政府、零陵区政府分别有制定上述文件的法定职权，不存在超越制定机关法定职权的情形。其次，上述两份规范性文件的内容不存在与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情形。再次，上述两份文件分别经过了永州市人民政府常务会议、零陵区政府常务会议研究决定，均予以了公开发布，不存在严重违反制定程序的情形。基于上述原因，本院依法认定上述两份规范性文件是合法的，应当作为认定行政行为合法的依据。 二、杨茂莲提起行政复议、行政诉讼未超过法定期限。永州市零陵区征地拆迁办公室、永州市零陵区七里店街道办事处于2018年6月5日发布《公示表》，该《公示表》未告知相对人申请行政复议的权利和期限，在此情况下，应当参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定确定行政复议的期限，即申请复议的期限为知道或者应当知道《公示表》的内容之日起一年。原告杨茂莲于2018年12月29日就向湖南省永州市冷水滩区人民法院提行政诉讼，请求判令永州市国土资源局零陵分局、永州市零陵区七里店街道办事处以本村村民同等待遇给予拆迁安置，并审查《永州市集体土地上房屋征收与补偿安置办法》（永政法〔2013〕28号）和《零陵区棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案通知》（零政办发〔2018〕11号）的合法性。永州市冷水滩区人民法院裁定不予立案，杨茂莲向本院提起上诉。2019年4月24日，本院经审查后作出了（2019）湘11行终107号行政裁定，明确引导杨茂莲先向上一级行政机关申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”杨茂莲提起行政诉讼的期限属于因正当理由耽误的法定申请期限，在此情况下，杨茂莲于2019年7月19日向永州市人民政府申请行政复议，未超过行政复议申请受理期限。永州市人民政府受理杨茂莲的行政复议申请后，经过审查于2019年11月13日作出永政复决字［2019］112号《行政复议决定书》，并于2019年11月20日送达给杨茂莲。杨茂莲于2019年12月2日向本院递交了起诉材料，未超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定的十五日起诉期限。本院于2019年12月9日向杨茂莲下发了一次性告知书，要求杨茂莲对起诉材料进行补正。杨茂莲按照一次性告知书的要求对起诉材料进行补正后，于2020年1月12日再次向本院递交起诉材料，符合法律的规定。综上，零陵区政府提出的杨茂莲提起行政复议、行政诉讼超过法定期限的答辩理由不能成立，本院不予支持。 三、零陵区政府是本案适格的被告。《公示表》虽然加盖的是永州市零陵区征收拆迁办公室、永州市零陵区七里店街道办事处的印章，但该《公示表》公示内容的是零陵区政府组织有关部门对征收情况审议后的会审结果，永州市零陵区自然资源局、永州市零陵区七里店街道办事处无权决定或改变会审结果的内容，且在行政复议过程中，零陵区政府未对其被申请人资格提出任何异议，在此情况下，永州市人民政府作出了维持《公示表》的复议决定，因此，本院依法认定零陵区政府是本案适格的被告，对零陵区政府提出的其不是本案适格被告的答辩理由，本院不予支持。 四、《公示表》认定杨茂莲不符合安置条件的主要证据不足。本案中的《公示表》不予安置的理由是杨茂莲未参与集体组织经济分配，但杨茂莲出生时起就随父母落户在被征地集体经济组织，在被征地集体经济组织取得了土地承包经营权，并在当地建房，且政府与杨茂莲签订了补偿协议，就房屋以重置价对杨茂莲进行了补偿，并未认定房屋是违法建筑，在此情况下，《公示表》仅以杨茂莲未参与集体组织经济分配为由认定杨茂莲不符合安置条件，理由太单薄，不具有说服力，属主要证据不足，依法应当予以撤销。是否符合安置条件直接决定当事人能否获得17万元/人的安置费，因此，本院在撤销《公示表》的同时，责令零陵区政府对杨茂莲是否符合安置条件重新作出认定。零陵区政府在重新认定过程中应当对杨茂莲是否符合安置条件进行进一步调查核实。此外，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”的规定，被诉行政复议决定虽然程序合法，但复议结果明显不当，应当一并予以撤销。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销被告永州市零陵区人民政府于2018年6月5日作出的《七里店街道老埠头村集体土地上房屋征收户基本情况公示表》中关于原告杨茂莲的内容，责令被告永州市零陵区人民政府在本判决生效之日起六十日内就原告杨茂莲是否符合安置条件以及对原告杨茂莲是否进行安置重新作出处理； 二、撤销被告永州市人民政府于2019年11月13日作出的永政复决字［2019］112号《行政复议决定书》； 三、驳回原告杨茂莲的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告永州市零陵区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。 审 判 长  曾 辉 审 判 员  王焕江 人民陪审员  唐红梅 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  陈恒首 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。    《最高人民法院关于适用的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。