江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1154号 上诉人（原审原告）周汝福，男，汉族，住江苏省宜兴市。 委托代理人陈华，无锡市梁溪区永迎法律服务所法律工作者。 委托代理人程莉，无锡市梁溪区永迎法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）宜兴市人民政府，住所地在江苏省宜兴市陶都路**。 法定代表人陈寿彬，该市代市长。 原审第三人宜兴市官林镇大儒村村民委员会，住所地在江苏省宜兴市官林镇大儒村大南。 法定代表人谢新平，该村村主任。 上诉人周汝福与被上诉人宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）、原审第三人宜兴市官林镇大儒村村民委员会（以下简称大儒村委）颁发确权证书一案，不服江苏省无锡市中级人民法院（2018）苏02行初108号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定：1998年9月22日，中共宜兴市市委办公室、宜兴市政府办公室作出49号文件，明确各农户的承包面积均以1998年春定落实的承包面积及计算方法为依据，在这次发证中不再进行重新丈量，对于个别农户承包面积有严重差错的，可由村（组）帮助核准后进行动帐不动地的调整。1998年9月23日，中共宜兴市市委、宜兴市政府作出66号文件，其中第二方面第9条载明“在坚持土地所有权不变和不改变土地的用地性质的前提下，按照自愿有偿的原则，经发包方同意，承包方在承包期内可采用转包、转让、互换、入股、租赁或其他形式进行承包土地经营权的流转。” 1998年11月10日，宜兴市原丰义镇北周村6组农户承包土地登记表上载明“承包土地面积粮田-0.07亩”，并明确是划出自留地-0.07亩，备注中“家群”系村民周家群，在承包户签名处有周汝福的签名。1998年11月25日，宜兴市原丰义镇北周村6组农户承包土地汇总表上载明“周汝福，承包面积-0.07亩，核定发证面积-0.07亩”。2001年5月10日的周汝福农户上交税费通知上列明其所承包的面积为-0.07亩，其应缴纳的农业税、农业附加税均为负数，两工以资代劳84元，一事一议45元，上年陈欠231元，合计当年应交金额356元。周汝福的2002年度及2003年度农民负担监督卡上反映，农业税和农业附加税均为0，周汝福在2002年度应缴的筹资和以资代劳金共计80元，在2003年度所记录的是陈欠上年度80元。 2003年2月14日，宜兴市政府作出宜政发（2003）24号《市政府关于同意丰义镇大南村等八个村民委员会区域调整的批复》，其中载明“一、大南村民委员会与大周村民委员会合并，合并后的名称为大儒村民委员会。…”。 2010年12月31日，周汝福与大儒村委签订《鱼塘承包合同书》，主要约定周汝福承包大儒村委鱼塘面积10亩，每亩单价465元，承包期限3年，自2011年1月1日起至2013年12月31日止。2013年1月11日和同年12月18日，周汝福与卢某伟分别签订《交塘协议》和《补充协议》，主要约定周汝福将其承包的9.1亩鱼塘转给卢某伟养殖，转让费5万元。2013年12月18日，卢某伟与大儒村委签订《鱼塘承包合同书》，主要约定卢某伟承包大儒村委鱼塘面积9.1亩，每亩单价465元，承包期限3年，自2014年1月1日起至2016年12月31日止。 2015年4月，大儒村委制定了《大儒村实施方案》，并于同年10月21日召开村民代表大会，形成了《会议纪要》。 2018年1月1日，周某年与大儒村委签订《鱼塘承包合同书》，主要约定周某年承包大儒村委鱼塘面积16.4亩，每亩单价450元，承包期限2年，自2018年1月1日起至2019年12月31日止。周某年承包的鱼塘与卢某伟承包的鱼塘不是同一地址。 另查明，宜兴市政府按照法院在庭审中的要求，于庭审后5个工作日内提供了一份由无锡市人民政府作出的锡政发（2004）39号《市政府关于调整宜兴市部分行政区划的批复》文件复印件，其中载明：“一、同意将官林镇和丰义镇合并设立官林镇…”。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》。 原审法院认为：根据周汝福提供的1998年11月10日宜兴市原丰义镇北周村6组农户承包土地登记表上载明“承包土地面积粮田-0.07亩”、2001年5月10日的周汝福农户上交税费通知上列明其所承包的面积为-0.07亩、周汝福的2002年度及2003年度农民负担监督卡上反映“农业税和农业附加税均为0”，以及大儒村委提供的1998年11月25日宜兴市原丰义镇北周村6组农户承包土地汇总表上载明“周汝福，承包面积-0.07亩，核定发证面积-0.07亩”等证据反映出，周汝福在1998年11月-2001年5月期间其承包的土地面积粮田为-0.07亩，其在2002年度及2003年度未承担农业税和农业附加税；周汝福在2011年1月1日起至2013年12月31日止承包了大儒村委鱼塘面积10亩，后又将其承包的9.1亩鱼塘转给卢某伟养殖。 《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十一条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效，承包方即取得土地承包经营权。承包合同生效后，发包方不得因承办人、负责人的变动和集体经济组织的分立、合并而变更或者解除。”第十二条规定：“发包方应当自承包合同生效之日起三十日内，将承包合同报乡（镇）人民政府，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。办理程序和期限按照国家规定执行。发包方应当及时将土地承包经营权证书发给承包方，不得代承包方保管，不得扣押。”本案中，根据上述规定，宜兴市政府办理《农村土地承包经营权证书》的前提条件是发包人与承包人签订了承包合同，并由发包方将承包合同报乡（镇）人民政府后，由乡（镇）人民政府统一向县级人民政府办理土地承包经营权证书。由于周汝福在本案中未能提供证据证明其与大儒村委签订了4.9亩承包田的承包合同，且大儒村委已将该承包合同报给了其所在的官林镇人民政府，并由官林镇人民政府向宜兴市政府提供了该承包合同，故其要求判令宜兴市政府对其4.9亩承包田颁发确权证书的请求不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周汝福的诉讼请求。案件受理费50元，由周汝福负担。 周汝福不服，向本院提出上诉称：1、一审法院程序违法。被上诉人委托宜兴市司法所工作人员作为代理人出庭不符合法律规定。2、一审法院认定事实、适用法律错误。0.07亩自留地在1993年已经划出至上诉人名下，在缴费记录上也可以看出对上诉人补偿扣减。承包土地登记表上已经确认该0.07亩地是上诉人承包地。一审法院却将该0.07亩地确认划出给周家群。原审第三人也确认上诉人1982年到1991年一直自行耕种家庭承包经营土地4.9亩，之后原审第三人擅自将上诉人4.8亩及其他村民的20多亩承包田一起高价外包他组人员周某年挖塘养鱼，上诉人的承包合同及确权证书被扣押至原审第三人处。一审法院对此不尽调查，却以上诉人未能提供与原审第三人承包合同为由认定诉请不成立。综上，被上诉人作为土地承包经营权的颁证机关，对原审第三人的违法所为未尽严格审查之职责，负有不作为责任。请求本院撤销一审行政判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉请。案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人宜兴市政府未提交书面答辩意见。 原审第三人大儒村委未提交书面意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，本案周汝福于2018年提起诉讼，请求法院判令宜兴市政府对其4.9亩承包田确权颁证。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，发包方应在土地承包合同生效之日起三十日内，将土地承包合同、土地承包方案等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级以上人民政府农业行政主管部门对申请材料予以审核通过后，编制农村土地承包经营权证登记簿报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。根据上述规定，县级政府根据村、镇层报上来的承包合同等材料予以颁证。本案中，周汝福未能提供证据证明其与大儒村委签订了4.9亩承包田的承包合同，故从程序上，要求宜兴市政府颁证确权的请求不能成立。 根据1998年宜兴市丰义镇北周村6组农户承包土地登记表（周汝福户、周家群户）、周汝福《鱼塘承包合同书》、周汝福胞弟周汝华陈述笔录以及村民胡孝珍、周某年书面证言等在卷证据可知，周汝福在1982至1991年期间一直自行耕种家庭承包经营土地约4.9亩。因1991年洪水，时任北周村6组组长即周汝福兄长周汝南主导，周汝福等农户同意下开挖鱼塘。周汝福将其耕种的土地交付其兄开挖鱼塘或者自行流转给他人开展生产经营活动，导致二轮承包确权登记时周汝福已不能实际控制案涉4.9亩土地，1998年周汝福签字确认的农户承包土地登记表上亦没有案涉4.9亩土地的记载。客观上部分土地也已列入其他村民家庭承包经营权证范围。因该4.9亩土地的流转情形复杂，涉及到一系列民事主体和民事行为，实体上亦不具备确权颁证的条件。故原审法院驳回周汝福要求确权颁证的诉讼请求并无不当。 关于宜兴市政府委托宜兴市官林镇政府下属司法所工作人员蒋红骏作为代理人的问题，本院认为，宜兴市政府向蒋红骏出具了授权委托书，且本案具体事务涉及到宜兴市官林镇政府，故蒋红骏作为代理人出庭应诉并不违法。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 钱培培 二〇二〇年九月二十三日 书 记 员 任子悦