湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终204号 上诉人（原审原告）：刘忠武。 委托诉讼代理人：王利荣，湖南君义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：永州市自然资源和规划局。 法定代表人：蒋良铁，该局局长。 委托诉讼代理人：蒋建新，系该局工作人员。 委托诉讼代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。 上诉人刘忠武因诉被上诉人永州市自然资源和规划局注销土地行政登记一案，不服湖南省永州市冷水滩区人民法院于二○二○年五月十二日作出的（2020）湘1103行初1号行政判决，于2020年7月6日向湖南省永州市冷水滩区人民法院提交上诉状，本院于2020年9月8日收到一审移送的案卷并立案受理后，依法由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明：2004年，永州市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）以原告位于湘江浮桥东岸（原湘江东路与防洪堤之间）的房屋影响防洪堤建设为由对涉及的土地及房屋进行征收并强制拆除，该房屋登记的冷国用（1989）字第04-01015号国有土地使用证（以下简称涉案国土证），登记面积为301.5平方米，实际面积超过登记面积。被征收的土地只为涉案国土证的一小部分，其余部分并不影响防洪，因此，对剩余部分土地及房屋并未进行征收，没有与原告达成征收补偿协议。被告在没有原告的委托书、《回收国有土地决定书》、《征收补偿协议》，弄清楚被征收的土地范围及补偿到位的相关证明的情况下，注销了涉案国土证。另查明，原告原有房屋位于冷水滩河东规划的湘江东路与防洪大堤之间，浮桥东面，2004年被市城管局拆除。原告的拆迁安置请求得到政府同意后，在办理安置地审批手续时，原告于2012年主动将涉案国土证交给政府注销。原告的房屋及土地已被防洪大堤、城市道路和城市绿化用地占用，土地被政府依法收回。原告自愿提交涉案国土证给被告依法注销，并同意按人平1.7米ⅹ12米共13人，给予265.2平方米拆迁安置用地。原告涉案国土证被注销后，与永州市城市建设投资开发公司（以下简称市城投公司）双方多次协商并达成一致意见后，报有关部门审批后为原告办理了《建设用地规划许可证》和《永州市村（居）民商住用地批准书》，并下达《国有建设用地划拨决定书》，所有相关事宜全部落实到位，原告领取了安置地全部相关手续证件和资料。原告老房拆迁安置的方式及安置标准与河东其他拆迁户标准一致。 原判认为，原告原有房屋2004年被市城管局拆除，原告的拆迁安置请求得到同意后，被告为原告办理了《建设用地规划许可证》和《永州市村（居）民商住用地批准书》，并下达《国有建设用地划拨决定书》，原告领取了安置地全部相关手续证件和资料。之后原告主动申请注销其土地使用证。被告的注销行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。故原告要求撤销注销行为并恢复土地使用证的诉讼请求，于法无据，应依法予以驳回。原告老房拆迁安置的方式及安置标准与河东其他拆迁户标准一致，没有损害原告的合法权益。且本案系行政诉讼案件，根据行政诉讼法的相关规定，起诉期限为当事人知道或者应当知道自己的权益被侵害之日起六个月内起诉。2012年原告提交涉案国土证给被告注销，系原告自愿申请注销，应当从2012年提交涉案国土证之日起六个月内起诉，而原告于2018年11月14日才向该院提交诉状，已超起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘忠武的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘忠武承担。 上诉人刘忠武不服，上诉称：一、被上诉人永州市自然资源和规划局未按《土地使用权注销登记工作流程》进行土地使用权注销，注销程序违法。首先，注销土地使用权证所需的资料不全，无人民政府收回土地使用权补偿决定书、征收土地补偿协议、房产局关于房屋征收补偿的函以及法院、仲裁机构生效的法律文书和土地使用权证等相关资料；其次，被上诉人无土地使用权注销审批表，未刊登注销公告。二、一审法院认定事实错误。1、一审认定上诉人自愿将涉案国土证交给被上诉人注销无任何依据。上诉人向一审法院申请对2011年4月12日《请求置换老房用地的报告》中的“刘忠武”的签名进行笔迹鉴定，上诉人已准备好鉴定所需所有材料，但被上诉人却不能或不愿意提供《请求置换老房用地的报告》的原件，导致无法鉴定，理应承担无法提供原件或阻碍鉴定的法律责任，即应认定《请求置换老房用地的报告》不存在。2、上诉人仍持有涉案国土证原件，一审法院认定上诉人已自愿交给被上诉人注销与常理不符。被上诉人无任何证据证实的情况下，主张其向上诉人颁发了两本国有土地使用证。若真颁发了两本国有土地使用证，就应当收回两本国有土地使用证进行注销，而不是其中的一本。三、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，本案属因不动产提起诉讼的案件，被上诉人无证据证实就注销涉案国土证的行政行为通知或告知过上诉人，应适用二十年的起诉期限。 被上诉人永州市自然资源和规划局辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿。2011年刘忠武《请求置换老房用地的报告》得到永州市人民政府（以下简称市政府）同意后，市政府按人均1.7米×12米的标准，给予刘忠武一家13人共265.2平方米的拆迁安置用地，市政府相关职能部门为刘忠武办理了《建设用地规划许可证》和《永州市村（居）民商住用地批准书》并下达《国有建设用地划拨决定书》，刘忠武领取了安置地全部相关手续证件和资料，刘忠武本人在领取证件及资料登记本上亲笔签名。之后刘忠武主动将涉案国土证原件（现该证原件在被上诉人档案室）交给被上诉人办理注销登记手续。被上诉人一审提交的证据1-20证实被上诉人注销涉案国土证程序合法。二、一审审判程序合法。2011年4月12日的《请求置换老房用地的报告》是刘忠武上访过程中提交给永州市信访局的，后永州市信访局将该份报告的复印件转给被上诉人，被上诉人处并无该报告原件。该报告虽无原件，但确属刘忠武的真实意思。刘忠武上访请求解决老房拆迁安置问题，已经得到解决，刘忠武已经签收市政府安置补偿用地的全部相关手续证件和资料，刘忠武的接受置换土地的行为足以证明《请求置换老房用地的报告》是刘忠武当初上访时提出的请求，故该报告并无鉴定之必要。三、一审法院适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。2012年刘忠武自愿上交涉案国土证给被上诉人注销，其于2018年11月14日又向法院起诉撤销被上诉人的注销行政行为，已明显超过起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明：上诉人刘忠武系湖南省祁东县人，1958年退伍后户口从农村户口转为城镇居民户口，工作安排至永州市农机总公司。刘忠武一家在原冷水滩市东清桥路河边组（现冷水滩河东规划的湘江东路与防洪堤之间，浮桥东面）在1989年之前建有五处老土砖房屋。1989年1月8日，经原冷水滩市国土管理局登记，原冷水滩市人民政府为刘忠武颁发了涉案国土证，该证记载：“土地使用者：刘忠武，地址：原冷水滩市东清桥路河边组，用途：住宅，四至：东紧靠陈美凤屋，南至刘中保屋5米，西至马路5米，北紧靠刘开仲屋，用地面积301.5平方米，其中建筑占地面积301.5平方米（即刘忠武一家五处房屋占地面积的总合，详见涉案国土证的附图）”，但查无档案。涉案国土证因历史原因出现了两本原件，一本是上述被上诉人永州市自然资源和规划局已收回的，另一本现仍在上诉人处。两本涉案国土证的记载的内容，除“西至”填写稍有出入外（上诉人手持的涉案国土证填写“西至附房靠马路5米”），其他内容均一致。涉案国土证登记的土地性质为国有划拨，由刘忠武无偿取得。 2004年，市城管局对上诉人刘忠武一家靠西边沿河的一处房屋（长7.7米，宽4.5米，面积34.65平方米），以影响防洪堤建设为由，对该处房屋进行征收并强制拆除。被上诉人永州市自然资源和规划局收回的涉案国土证附图中注明“此地已拆迁补偿，市拆迁办”。2007年6月，因30年来的特大洪水，导致刘忠武一家另外四处老土砖房屋，当时就有两间倒塌、有两间严重变形，无法居住。 上诉人刘忠武一家因2004年市城管局强制拆除其房屋未得到补偿一直上访，并向永州市规划建设局申请在原有旧房的用地上修建两间临时房屋，做点小生意以补贴家用。2010年10月27日永州市规划建设局向市政府呈报永规建［2010］157号《关于补偿收回或易地置换刘忠武住宅用地的请示》，载明：“一、基本情况：1、用地情况：该项目的用地权属证件是1989年原冷水滩市国土管理局办理的，该用地在国土证上没有标明用地坐标，发证面积为301.5平方米，并且该宗用地不是连在一起的整体，是由五块分散的零星土地组成的，用地的准确位置不能确定。2、与规划衔接情况：按照市信息中心提供的建房位置图，该项目用地位于冷水滩河东规划的湘江东路与防洪堤之间，浮桥的东面。根据冷水滩河东片控规，该项目用地被规划的城市道路和城市绿化用地占用。二、处理意见：……1、由于该项目用地的准确位置不能确定，且为规划的城市道路和绿化用地，拟不同意办理该项目的报建手续；2、根据市城乡规划委员会2010年第5次会议精神，建议市城投公司对该宗用地进行补偿收回或易地安置”。 2011年4月12日刘忠武递交的《请求置换老房用地的报告》，载明：“……市城管局在没有谈好补偿的情况下将我的房屋强行进行拆除（附市城管局证明），防洪堤修建后，我被拆除的房屋用地并不影响防洪通道建设，现在闲置多年。尔后我又多次向市城市规划局申请要求建房，而规划部门答复此地已属绿化用地不能再建房并要求我向土地部门和有关单位申请土地置换。……我恳切要求国土部门和有关单位对其进行土地置换或异地建房”。后刘忠武向永州市自然资源和规划局提交的其家人及村民签名的《报告》载明“我的老房国土证号**年01015号老房六间159平方，现没档案，国土要求重建档案，并要求知情人签字”。2011年12月12日原永州市国土资源局（现经整合更名为永州市自然资源和规划局，以下简称原市国土局）清查专题会议纪要，载明：“对刘忠武老房用地的问题，会议决定，同意刘忠武户按谭永生户同等的方式方法对待做拆迁安置处理。梅湾国土所落实”。2012年6月5日，刘忠武向市城投公司提交的《关于请求从速落实安置用地的请示》载明：“现我所知，河东富强小区靠近市公安局南围墙处，D－1小区以及永州大道两边临海天公司旁有地安置，恳请贵司按人平1.7米×12米或户平6.85米×12米给予安置，又或按等面积置换301.5平方米土地”。 2012年7月19日，市城投公司致函原市国土局的永城投函［2012］67号《关于解决刘忠武安置用地的函》载明：“根据市规划建设局［2010］157号、市国土资源局2011年12月12日清查专题会议纪要，为妥善解决刘忠武的信访问题。我司与该户多次协商，达成一致意见，同意根据贵局的处理意见按拆迁安置方式处理，拟按人平1.7米×12米的给予安置，经调查核实，该大户共有人口13人，拟给予安置地265.2平方米。我司拟选定富园安置小区以北、市公安局以南、逸云路社区办公楼以西、市公安局保安公司大楼以东，面积265.2平方米，请贵局审核并办理相关手续”。2012年4月16日李赛男、刘红艳、李竹青签署的《授权委托书》，载明：“刘忠武的儿子、女儿、儿媳等家人，全家共计人口13人，同意由大儿子刘志宏或大儿媳李赛男，女儿刘红艳，小儿媳李竹青为代表在该委托书上签名，授权父亲刘忠武全权处理冷国用（1989）04-01015号上的房屋（位置：原麦子园现鱼米之乡东侧，因建防洪堤于2004年被城管误拆，共5点）拆迁安置及安置地等一切事宜”。 2013年7月，市政府领导批示同意永州市城建城管办《关于协调处理陶登平等拆迁安置信访问题的情况汇报》“关于刘忠武老房用地问题”中“市国土局、市城投公司处理意见，安置用地面积265.2平方米，选址在富园安置小区”。2013年11月，原市国土局给永州市住房和城乡规划建设局（以下简称市住建局）发函，请市住建局审核为刘忠武办理相关规划用地手续。2015年5月4日，市住建局为刘忠武办理了建规［地］字第永分局［2015］0006号《建设用地规划许可证》。2015年6月23日，原市国土局第二十七期会审会议纪要载明：“……2015年5月，市住建局为刘忠武办理了《建设用地规划许可证》，现刘忠武要求办理安置用地265.2平方米划拨土地供地手续。……会议决定：在梅湾国土所对该宗地进行地籍调查认定后，地产科按照拆迁安置用地程序办理划拨供地手续，刘忠武原301.5平方米土地使用证收回注销。梅湾国土所、地产科落实”。2015年7月13日，市政府下发了《国家建设征（拨）用土地审批单存根》。同日，原市国土局为刘忠武颁发了（2015）建批字第018号《永州市村（居）民商住用地批准书》、永划字（2015）018号《国有建设用地划拨决定书》（其中载明：划拨建设用地使用权人刘忠武，用途为经济适用住房用地，座落于冷水滩区富强路北侧，桐木井路东侧，面积265.2平方米）。随后刘忠武领取了《国家建设征（拨）用土地审批单存根》、《永州市村（居）民商住用地批准书》、《国有建设用地划拨决定书》。另刘忠武上交了涉案国土证原件一份至永州市自然资源和规划局。 2012年4月19日，刘忠武与屈济明签订《拆迁安置门面转让协议》，刘忠武将政府安置地265.2平方米以65万元的价格转让给屈济明，同年4月20日刘忠武收到转让费65万元。同年7月26日刘忠武与谢正怀签订《土地转让合同》，又将该宗安置地转让给谢正怀，谢正怀按刘忠武的指定支付了220万元给文育林。2018年9月26日，刘忠武的家人刘红艳、李赛男等11人作为原告诉至法院请求确认刘忠武与谢正怀签订《土地转让合同》无效。湖南省永州市冷水滩区人民法院于2019年3月20日作出（2018）湘1103民初3905号民事判决，判决驳回刘红艳、李赛男等11人的诉讼请求。2019年8月27日本院作出（2019）湘11民终2051号民事判决，驳回上诉，维持原判。 2018年10月，刘忠武的女儿刘红艳向永州市信访联席办信访，认为该户对安置情况不知情，要求退还老宅基地和拆迁款。永州市信访联席办将该信访件转至市城投公司。2018年11月22日，市城投公司作出《关于河东清桥路社区居民刘红艳信访问题的回复》，明确刘忠武户房屋拆迁补偿和置换老房用地，已通过给予安置地265.2平方米处理到位。2015年刘忠武安置地用地手续办理时，原市国土局注销了刘忠武名下的老宅基地土地证（即涉案国土证）。刘忠武与谢正怀之间的民事纠纷，应由双方当事人协商解决或通过法律途径解决。 2018年11月22日，刘忠武向湖南省永州市冷水滩区人民法院提交行政起诉状，请求撤销原市国土局注销涉案国土证的行政行为；判令原市国土局按实际面积为刘忠武重新办理土地使用权证或按实际面积为原告恢复涉案国土证。2019年6月5日，湖南省永州市冷水滩区人民法院作出（2019）湘1103行初33号行政判决，判决驳回刘忠武的诉讼请求。刘忠武不服上诉，2019年9月30日，本院作出（2019）湘11行终233号行政判决，以应对2012年交给政府的涉案国土证是否是原件以及刘忠武是否收到《国有建设用地划拨决定书》等情况一并进行核查为由，判决撤销（2019）湘1103行初33号行政判决；发回湖南省永州市冷水滩区人民法院重新审理。 认定上述事实的证据有：1、被上诉人已收回的涉案国土证、在上诉人处的涉案国土证；2、永规建［2010］157号《关于补偿收回或易地置换刘忠武住宅用地的请示》；3、2011年4月12日刘忠武提交的《请求置换老房用地的报告》、刘忠武向原市国土局提交的其家人及村民签名的《报告》、刘忠武向市城投公司提交的《关于请求从速落实安置用地的请示》；4、2011年12月12日原市国土局的清查专题会议纪要；5、永城投函［2012］67号《关于解决刘忠武安置用地的函》；6、2012年4月16日李赛男、刘红艳、李竹青签署的《授权委托书》；7、《关于协调处理陶登平等拆迁安置信访问题的情况汇报》、原市国土局的会审表、第二十七期会审会议纪要、国有土地使用权划拨方案审批表；8、建规［地］字第永分局［2015］0006号《建设用地规划许可证》；9、《国家建设征（拨）用土地审批单存根》、（2015）建批字第018号《永州市村（居）民商住用地批准书》、永划字（2015）018号《国有建设用地划拨决定书》、用地证书签收簿；10、（2018）湘1103民初3905号民事判决书、（2019）湘11民终2051号民事判决书；11、2018年11月22日市城投公司作出的《关于河东清桥路社区居民刘红艳信访问题的回复》。 本院认为，在土地被依法收回的情况下，注销登记行为只是在当事人已经丧失土地使用权后进行的内部行政程序上的后续完善行为，并不对当事人的权利义务产生实际影响。本案实质的争议焦点为上诉人刘忠武原有涉案国土证登记的国有划拨土地是否通过置换依法收回。 涉案国土证登记301.5平方米的国有划拨土地已通过置换被政府依法收回，上诉人提出“上诉人没有自愿上交涉案国土证予以注销，注销程序违法；因无法鉴定应认定《请求置换老房用地的报告》不存在；若真颁发了两本涉案国土证，就应当收回两本涉案国土证进行注销”等上诉理由，均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。具体理由如下： 第一，刘忠武退伍被安排至永州市农机总公司工作后，在原冷水滩市东清桥路河边组先后修建五处老土砖房屋，并登记颁发涉案国土证。这五处老土砖房屋，2004年被市城管局强制拆除一处，另四处房屋因2007年6月特大洪水当时已倒塌、严重变形不能居住。事实上，自2007年6月特大洪水后，刘忠武一家对涉案国有划拨土地并未再占有使用。 第二，刘忠武为强制拆除房屋补偿及老房用地置换（五处房屋所占土地）提交了《请求置换老房用地的报告》，该报告虽现无原件无法鉴定，但综合本案刘忠武向原市国土局提交的有其家人及村民签名的《报告》、《关于请求从速落实安置用地的请示》、《授权委托书》，以及针对刘忠武请求置换老房用地事项，原市国土局的清查专题会议纪要、第二十七期会审会议纪要、市城投公司的《关于解决刘忠武安置用地的函》、《建设用地规划许可证》、《永州市村（居）民商住用地批准书》、《国有建设用地划拨决定书》、用地证书签收簿等等一系列证据，足以认定刘忠武请求置换老房用地的事实客观存在。 第三，2015年6月23日原市国土局第二十七期会审会议纪要载明：“……2015年5月，市住建局为刘忠武办理了《建设用地规划许可证》，现刘忠武要求办理安置用地265.2平方米划拨土地供地手续。会议决定：在梅湾国土所对该宗地进行地籍调查认定后，地产科按照拆迁安置用地程序办理划拨供地手续，刘忠武原301.5平方米土地使用证收回注销。梅湾国土所、地产科落实”。之后根据该份会议纪要，市政府为刘忠武安置用地进行了国家建设征（拨）用土地审批，原市国土局为刘忠武办理了《永州市村（居）民商住用地批准书》、《国有建设用地划拨决定书》。刘忠武签收领取了《国家建设征（拨）用土地审批单存根》、《永州市村（居）民商住用地批准书》、《国有建设用地划拨决定书》。这足以证明涉案国土证所登记的划拨土地已通过置换被市政府依法收回，且刘忠武已领取置换后265.2平方米安置用地的所有划拨供地手续证件和资料。刘忠武原取得的涉案国土证被永州市自然资源和规划局依法收回归档，该收回行为视为注销。 第四，虽然上诉人仍持有一本涉案国土证原件，但该原件与被上诉人已收回的涉案国土证原件的内容一致，被上诉人的收回注销涉案国土证的效力同样羁束上诉人仍持有的涉案国土证。涉案国土证的注销虽没有完成公告等形式要求，但上诉人已丧失涉案国土证原登记的土地使用权，被上诉人的注销登记行为只是在上诉人已经丧失土地使用权后进行的内部行政程序上的后续完善行为，并不对上诉人的实体权利义务产生实际影响。故原审法院判决驳回刘忠武的诉讼请求的判决结果正确，但原审判决认定事实及判决所述理由均有不当，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原审法院判决结果。 二审案件受理费50元，由上诉人刘忠武负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年九月三十日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。