江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏行终1139号 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李桂春，男，汉族，住江苏省连云港市海州区。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人左士兵，男，汉族，住江苏省连云港市灌云县。 上诉人（原审原告）暨诉讼代表人李步军，男，汉族，住江苏省连云港市灌云县。 上诉人（原审原告）戴士贵，男，汉族，住江苏省连云港市灌云县。 上诉人（原审原告）陈守柱，男，汉族，住江苏省连云港市灌云县。 上诉人（原审原告）耿玉奎，男，汉族，住江苏省连云港市海州区。 上诉人（原审原告）赵长富，男，汉族，住江苏省连云港市海州区。 上诉人（原审原告）陈守虎，男，汉族，住江苏省连云港市灌云县。 上诉人（原审原告）赵开荣，男，汉族，住江苏省连云港市灌云县。 上诉人（原审原告）耿玉顺，男，汉族，住江苏省连云港市海州区。 被上诉人（原审被告）连云港市人民政府,住所地在江苏省连云港市海州区朝阳东路**。 法定代表人方伟，该市市长。 委托代理人周毓，该市政府法制办公室副主任。 委托代理人徐洪臣，该市政府法制办公室复议处处长。 上诉人李桂春等10人因与被上诉人连云港市人民政府（以下简称连云港市政府）行政复议一案，不服江苏省连云港市中级人民法院（2016）苏07行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2004年6月16日，灌云县人民政府作出灌行决字［2004］1号《关于灌云县棉花原种场与灌云县板浦镇浦东村民委员会土地权属争议处理决定书》（以下简称《土地权属争议处理决定书》），该《土地权属争议处理决定书》中的被申请人为灌云县板浦镇浦东村民委员会，法定代表人系李某,4。 2016年4月11日，李某,4在李步军、李步祥与被上诉人连云港菖隆苗木种植专业合作社排除妨害纠纷一案中出具书面证言，该书面证言就《土地权属争议处理决定书》接收问题，其称“关于此文接收是否我签字，由于时间较长，有点忘记，文中要我村委会60日内向市人民政府申请行政复议，作为当时的我，有可能上诉吗，那就不是组织培养的我李某,4”。次日，李某,4在该案中出庭作证，就当时村里是否收到《土地权属争议处理决定书》的问题，其回答“应该是收到了，但时间长了，我记不清了”。 2016年2月17日，连云港市政府针对海州区板浦镇浦东村212户村民的行政复议申请（该申请书中的被申请人为灌云县人民政府），制作了《案件收材料笔录》。同年3月3日，连云港市政府以［2016］连行复第13号受理海州区板浦镇浦东村212户村民的行政复议申请并出具《行政复议申请受理通知书》；同月28日，海州区板浦镇浦东村212户村民出具《撤回行政复议申请》，以所列被申请人有误为由，撤回行政复议申请，同日，连云港市政府作出［2016］连行复第13号《终止决定书》，决定终止该案行政复议程序。后海州区板浦镇浦东村**村民于同年4月22日以海州区人民政府为被申请人、以灌云县人民政府为第三人就同一事项再次向连云港市政府提起行政复议，连云港市政府立案审查后于同月25日作出［2016］连行复第29号《不予受理决定书》；该决定书认为《土地权属争议处理决定书》已送达灌云县板浦镇浦东村民委员会，送达该村委会的行为应视为送达该村全体经济组织成员，遂以申请人的申请已超过行政复议受理期限为由，决定不予受理。海州区板浦镇浦东村196户村民不服，遂诉至法院。 本案起诉状中的原告为“海州区板浦东村196户村民”，代表人为李桂春、李步军、左士兵，落款捺印为该三人。因海州区板浦东村196户村民只提交了身份证复印件，原审法院受理后需明确原告主体并逐一核实身份，原审法院多次通知海州区板浦东村196户村民代表人与相关人员一并到庭接受身份核实，但诉讼代表人称部分人员外出务工、部分人员身体不便，因无法核实全部人员，无法确认是否是其真实意思表示，原审法院遂决定根据能够核实清楚的人员决定原告主体身份。原审法院于2016年12月8日核实了到庭的10名人员身份，即本案所列10名原告。诉讼代表人同意以该10人为原告提起诉讼，未到庭核实身份的人员不再组织核实，不作为原告参加诉讼；该10人一致同意李桂春、李步军、左士兵三人作为诉讼代表人参加诉讼。 原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案争议焦点是：连云港市政府作出的[2016]连行复第29号《不予受理决定书》是否合法，重点审查连云港市政府关于李桂春等人的复议申请已超过受理期限的事实认定是否正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款的规定，连云港市政府对作出的行政行为负有举证责任。本案中，连云港市政府以李桂春等人的行政复议申请超过期限为由，决定不予受理。从连云港市政府提交的相关证据，结合李桂春等人证人的出庭证言分析，连云港市政府认定案涉《土地权属争议处理决定书》已经送达“灌云县板浦镇浦东村民委员会”，视为已送达该村全体经济组织成员，并无不当。连云港市政府据此以超过复议受理期限为由对李桂春等人的复议申请不予受理，符合法律规定。被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。李桂春等10人的诉讼请求无事实及法律依据，原审法院不予支持。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李桂春等10人的诉讼请求。案件受理费50元，由李桂春等10人负担。 李桂春等10人上诉称：1.原审法院以证人李某,4的证言认定灌云县人民政府将案涉《土地权属争议处理决定书》向村委会送达即视为向全体村民送达，没有事实依据。证人李某,4并没有直接说收到《土地权属争议处理决定书》，只是说时隔太久，记不清，根据相关法律规定，应从上诉人知道或者应当知道自己利益受侵害之日起开始计算时效。2.原审起诉人是196户全体村民，并不是十名群众，起诉时196户全体村名签名捺印委托李桂春、李步军、左士兵为群众代表人。3.根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，行政诉讼应由政府负有举证义务，在原审庭审过程中，政府并没有举证出该村收到《土地权属争议处理决定书》，政府负有举证不能的责任。综上，请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉求。 被上诉人连云港市政府辩称：1.被上诉人作出的不予受理决定书认定事实清楚，证据充分。上诉人申请行政复议的《土地权属争议处理决定书》是由灌云县人民政府于2004年6月16日作出的，且在作出《土地权属争议处理决定书》后送达了板浦镇浦东村民委员会，送达板浦镇浦东村民委员会的行为应当视为已送达该村全体经济组织成员。本案上诉人于2004年就已经或者应当知道灌云县人民政府作出的《土地权属争议处理决定书》，至今已十余年且无任何不可抗力和其他正当理由，上诉人申请行政复议已经超过法定的行政复议申请期限。2.被上诉人作出的不予受理决定书程序合法。2016年3月3日，上诉人以全体村民的名义不服《土地权属争议处理决定书》向被上诉人申请行政复议，因上诉人称以前未收到过《土地权属争议处理决定书》，被上诉人才予以受理，后因被申请人不适格，上诉人自愿撤回了行政复议申请，被上诉人才将该案予以终止。2016年4月22日，上诉人变更被申请人重新提起行政复议。经审查，被上诉人从法院查询得知村民委员会已于2004年收到《土地权属争议处理决定书》，便于2016年4月25日作出了[2016]连行复第29号不予受理决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为,《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据司法解释的上述规定，在行政机关未告知申请行政复议的权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的有效期限为从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过２年。案涉《土地权属争议处理决定书》的申请人与被申请人分别是灌云县棉花原种场与灌云县板浦镇浦东村民委员会，案涉《土地权属争议处理决定书》已于2004年送达灌云县板浦镇浦东村民委员会，李桂春等人于2016年4月22日向连云港市政府提起行政复议，连云港市政府以超过复议受理期限为由对李桂春等人的复议申请不予受理，符合法律规定，程序亦无不当。关于上诉人提出的原审起诉人是196户全体村民而不是十名群众的主张，本院认为，原审中海州区板浦镇浦东村196户村民起诉时，除诉讼代表人李桂春、李步军、左士兵落款捺印外，其他人只提交了身份证复印件，原审法院受理后多次通知海州区板浦镇浦东村196户村民到庭接受身份核实，因无法核实全部人员，无法确认是否是其真实意思表示，原审法院根据能够核实清楚的人员即李桂春等10人来决定原告主体身份，并无不当。 综上，李桂春等10人的上诉请求和理由依法不能成立，本院不予支持。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李桂春等10人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 潘云志 二〇二〇年九月十一日 书 记 员 刘 妍