浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终87号 上诉人（原审原告）张建新，男，1970年3月5日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区。 委托代理人（特别授权代理）马丽芬，北京在明律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）闫会东，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市自然资源和规划局，住所地浙江省衢州市柯城区三江东路**。 法定代表人黄孔森，局长。 委托代理人（特别授权代理）叶新政，该局工作人员。 委托代理人（特别授权代理）卢礼成，浙江**风律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）衢州市柯城区黄家街道办事处，，住所地浙江省衢州市高新园区春城路** 法定代表人严华峰，主任。 委托代理人（特别授权代理）汪献忠，浙江中桥律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）汪子怡，浙江中桥律师事务所实习律师。 原审第三人衢州市柯城区黄家街道张家村村民委员会，住，住所地浙江省衢州市柯城区黄家街道张家村/div> 法定代表人张小伟，村委会主任。 张建新与衢州市自然资源和规划局（以下简称衢州市资规局）、衢州市柯城区黄家街道办事处（以下简称黄家街道办事处）、原审第三人衢州市柯城区黄家街道张家村村民委员会（以下简称张家村村委会）土地行政协议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年6月5日作出（2019）浙0802行初361号行政判决，张建新不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，2003年3月12日，张建新与张家村村委会签订《租赁合同》，承租该村地名为冬瓜山处的土地，租赁期限为30年，用于发展种植业、畜牧业生产；合同第6条规定，租赁的土地若国家建设需要征收，其土地征用补偿费归出租人张家村村委会所有，补偿给被征用土地上的房屋、养殖、种植等损失费归承租人所有。张建新租赁该土地后，搭建了用于生产、养殖的建筑物、构筑物，种植了林木。2014年8月25日，因46省道樟潭至廿里公路工程项目建设需要，原衢州市国土资源局绿色产业集聚区分局拟征收张家村村委会集体所有土地，与张家村村委会及黄家街道办事处签订《征地补偿安置协议》，拟征收张家村村委会4.9612公顷（计74.418亩）集体土地，协议对拟征收的土地按实际用途分类测定面积。征地补偿标准确定为按照衢政发〔2014〕41、42号文件规定进行补偿，标准为：土地补偿费和安置补助费、青苗费，实行片区综合价补偿。协议第五条规定：甲方（原衢州市国土资源局绿色产业集聚区分局）根据本协议编制征收土地方案。征收土地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后生效。如征地方案未获批准，本协议自动失效，拟征土地仍归乙方所有，并有权继续耕种。2015年10月16日，国土资源部作出国土资函〔2015〕718号《关于46省道衢州樟潭至廿里公路工程建设用地的批复》，同意征收包括集体土地的建设用地在内的工程用地。同年11月26日，衢州市人民政府发布〔2015〕第18号《征收土地方案公告》，原衢州国土资源局发布〔2015〕第18号《征地补偿安置方案公告》，所征收的张家村的土地中，包括张建新所租赁的冬瓜山部分土地，其中公路建设用地5.5141亩，施工影响区土地范围2.1445亩。2016年11月11日，张家村村委会以46省道建设需要，张建新租赁的土地已被政府征用为由向其发送《解除租赁合同通知函》，解除双方订立的《租赁合同》。张建新不同意，张家村村委会遂于2017年3月1日向该院提起民事诉讼，要求解除双方签订的《租赁合同》中被征收的7.6586亩土地的租赁合同并退还该部分土地。该院经审理，于2017年8月21日作出（2017）浙0802民初864号《民事判决书》，判决解除双方签订的《租赁合同》中被征用的冬瓜山7.6586亩土地的租赁合同，于判决生效之日起十日内退还解除《租赁合同》部分的土地7.6586亩。张建新不服提起上诉，衢州市中级人民法院经二审于2017年11月8日作出（2017）浙08民终1014号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。该案执行中，对退还土地上的建筑物、构筑物及树木等地上附着物进行了评估。黄家街道办事处在征收中，已将该土地上附着物的补偿支付给张家村村委会。现46省道衢州樟潭至廿里公路已建成。2019年10月29日，张建新提起诉讼，请求：确认衢州市资规局、黄家街道办事处及张家村村委会于2014年8月25日签订的《征地补偿安置协议》中涉及张建新承包浙江省衢州市柯城区黄家街道张家村7.6586亩土地部分的内容无效；2.诉讼费用由衢州市资规局、黄家街道办事处承担。 因机构改革，原衢州市国土资源局的行政职能已由衢州市资规局行使。关于案涉被征收土地上的附着物的补偿，张建新已于2019年8月19日向衢州市中级人民法院提起行政诉讼，要求衢州市人民政府及衢州市资规局、黄家街道办事处补偿。 原判认为，该案的焦点问题如下：一是张建新是否有对案涉征地协议提起诉讼的权利；二是张建新的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限；三是该案所争议的征地协议的效力。 关于张建新的诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，衢州市资规局、黄家街道办事处与张家村村委会签订的《征地补偿安置协议》系履行土地管理行政职责所形成的行政协议，具有可诉性。该行政协议中所征收的集体土地中有张建新所租赁、使用的土地，可能存在利害关系，张建新有权对其提起行政诉讼。 关于张建新的起诉是否超过行政诉讼的起诉期限。张建新起诉请求确认行政协议无效，即是请求确认行政机关与协议相对人签订协议的行政行为无效。请求确认行政行为无效是新行政诉讼法作出的新规定，本案协议虽签订于新行政诉讼法实施之前的2014年，但该协议在新法实施后的2015年10月16日国土资源部批复同意建设项目用地之时生效，应适用新法规定。行政行为如无效则该行为自始、绝对无效，当事人可随时提起确认无效请求。就合同而言，其效力诉讼亦不受诉讼时效之限制。故张建新提起确认行政协议无效请求的，不受起诉期限的限制，张建新起诉未超过起诉期限。 关于《征地补偿安置协议》的效力。行政行为无效必须存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的行政行为的实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。行政诉讼法对行政协议的效力没有明确规定，应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的五种情形进行判定：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉《征地补偿安置协议》就行政机关签订该协议的行为而言，原衢州市国土资源局及黄家街道办事处，作为土地行政管理机关系政府确定的征收实施机关，依法具有实施公路建设项目征收集体土地的行政主体资格。张家村村委会系该村集体经济组织所有集体土地的管理人具有法律规定对集体土地的处分权。原衢州市国土资源局及黄家街道办事处因经依法批准、实施的属社会公共事业的省道建设所需征收张家村所有集体土地符合国家、公共利益；所征收的土地依法进行补偿，并未损害该村的集体利益。同样不存在没有依据等重大且明显违法的行政行为无效的情形。张建新以该协议包含其所租用的土地部分系衢州市资规局、黄家街道办事处与张家村村委会恶意串通，损害了其合法权益，主张该部分应当无效。该院认为，张建新没有证据证明协议双方存在恶意串通，该主张与法律和事实不符。且张建新因租用而获得该部分集体土地的使用权，对集体土地所有人依法处置集体土地的行为无权干涉。张建新所租用的土地被征收，而应得到的地上附着物的补偿，张建新亦已另行主张权利。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张建新的诉讼请求；案件受理费50元，由张建新负担。 张建新上诉称，原审判决认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。一、张建新与张家村村委会签订的系承包合同，判决解除该合同的民事判决事实认定不清，法律适用错误，不应当成为本案事实认定的依据。二、张建新的农场里有香樟树、建筑物等，但涉案征地补偿安置协议上对于地上附着物的面积认定是“/”,即不存在地上附着物，致使张建新至今无法获得该地块的地上附着物补偿款。三、涉案征地补偿安置协议涉及张建新承包的7.6586亩土地部分，系衢州市资规局、黄家街道办事处以及张家村村委会恶意串通签订的，损害了张建新的合法权益，该协议涉及张建新承包土地部分应当无效。综上，请求撤销原判，发回重审或改判支持其全部诉讼请求；一审、二审诉讼费由衢州市资规局、黄家街道办事处承担。 衢州市资规局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据充分。涉案集体土地征收合法有效，衢州市资规局已按照涉案征地补偿安置协议约定支付了补偿款，协议已履行完毕。张家村村委会根据其与张建新签订的租赁合同的约定，向张建新提出解除该租赁合同。该合同经法院生效判决解除。相应地上附着物补偿款已支付给张家村村委会。二、被诉征地补偿安置协议系各方真实意思表示而签订，各方主体适格，符合国家、公共及集体利益，不违反法律相关强制性规定，不存在合同无效的法定情形或没有依据等重大且明显违法情形。被诉征地补偿协议合法有效，原审判决适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 黄家街道办事处答辩称，一、张建新的上诉事实及理由，系针对原来的租赁合同解除的民事案件的诉讼、执行、评估等程序的异议，并非行政诉讼受案范围。被诉征地补偿安置协议合法有效。二、地、地上附着物补偿款已足额支付至张家村村委会账户建新关于地上附属物的补偿，已另行主张权利。三、如张建新认为地上附着物补偿款归其所有，可依据租赁合同向张家村村委会主张。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人张家村村委会未发表意见。 张建新上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院，根据一审审理情况以及双方上诉理由、答辩意见，二审中，主要围绕被诉征地补偿安置协议是否合法有效进行审理。 经审理，二审对一审查明的事实予以确认。 另查明，2020年7月28日，衢州市资规局向张建新作出衢自然资规征收告字（集）[2020]第23号集体土地地上附着物征收补偿方案告知书，告知张建新在征收范围内地上附着物补偿费合计1109003元等内容。 本院认为，关于被诉征地补偿安置协议是否有效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，涉案集体土地征收经批准后，由衢州市人民政府发布征收公告、批准征地补偿安置方案，原衢州市国土资源局作为相应的土地行政主管部门，具有组织实施征地补偿安置方案的法定主体资格。张家村村委会系张家村集体土地所有人，因该村集体土地被征收，张家村村委会具有与原衢州市国土局签订被诉征地补偿安置协议的处分权。黄家街道办事处作为被征收集体土地所在街道，有义务配合做好征收补偿安置工作。故签订被诉征地安置补偿协议的三方均具有相应主体资格，涉案集体土地征收已依法批准。故涉案协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。张建新主张，协议签订三方明知其租用的土地上有地上附着物，却签订不包含地上附着物的被诉征地补偿安置协议，属于恶意串通，损害其合法权益，故协议涉及张建新租用土地部分应当无效。本院认为，被诉协议仅针对全部被征收土地的土地补偿费、安置补助费和青苗费以综合价形式统一计算，张建新租用的集体土地地上附着物的补偿部分，黄家街道办事处已于2018年支付至张家村村委会账户，后张建新拒绝领取，另案提起诉讼请求征收部门履行征收安置补偿法定职责，衢州市资规局已作出集体土地地上附着物征收补偿方案告知书，将对其进行补偿。可见，虽然被诉协议中未约定张建新租用土地的地上附着物的补偿，但实际上相关部门通过其他方式对张建新获得地上附着物的补偿进行了保障。当然，这些补偿行为的合法性并非本案审查范围。而且，现行规范中并未明确要求征收部门与村委会签订的征收补偿安置协议书中必须包含所有地上附着物的补偿事宜，另外张家村村委会并非张建新租用土地上附着物的权利人，也无权对该部分的补偿款作出约定。故张建新主张恶意串通，损害其合法权益无事实依据。被诉协议不存在《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》规定的合同无效情形。原审法院认定被诉征地补偿安置协议有效，并无不当。张建新还主张解除其租赁合同的民事判决存在事实认定不清、适用法律错误等问题，因租赁合同不属于本案审查范围，本院不作评判。 综上，张建新的相关上诉主张不能成立，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张建新负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 二〇二〇年九月二十五日 法官助理  周 姝 书 记 员  杨云飞 11