河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行初873号原告宋双美，女，1961年10月23日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人李玲玲，河南嘉同律师事务所律师。委托代理人郑懿刚，河南嘉同律师事务所实习律师。被告郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人薛淑佳，郑州市中原区西流湖街道办事处工作人员。委托代理人丁锐，河南豫和律师事务所律师。第三人郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会，住，住所地郑州市中原区西流湖街道西岗村/div>法定代表人宋某1，村主任。委托代理人贾春阁，工作人员。委托代理人王颖，河南豫和律师事务所律师。原告宋双美请求判决撤销与被告郑州市中原区人民政府（以下简称区政府）签订的行政协议，重新签订行政协议一案，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月3日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告宋双美及其委托代理人李玲玲、郑懿刚，被告区政府的委托代理人薛淑佳、丁锐，第三人郑州市中原区西流湖街道西岗村民委员会（以下简称村委会）的委托代理人贾春阁、王颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋双美诉称：一、请求依法撤销原告与被告区政府设立的指挥部签订的协议编号为动1XX4号《拆迁补偿安置协议》；二、请求依法判令被告以原告应取得的回迁安置面积为504平方米的标准重新与原告签订《拆迁补偿安置协议》；三、诉讼费由被告承担。事实和理由：原告系郑州市中原区西流湖街道西岗村村民，婚后户口一直未迁出，一直享受村民待遇。自1988年至2005年期间，原告多次通过第三人向被告申请审批宅基地，由于现有宅基地数量有限，申请宅基地的人比较多，原告一直未能及时获批。原告婚后育有一双儿女，原告弟弟结婚后，原告一家四口实在无法在娘家继续居住。原告于2007年从本村村民宋某处购买了位于郑州市XX区XX村XX号附XX号的宅基地院。涉案的宅基地于1995年已经确权登记，系合法有效的宅基地。原告购买后，卖方宋某协助原告及时办理了宅基地使用证的权利人变更手续，变更原告为涉案宅基地的使用权人。自2007年购买后至拆迁前，原告一家四口一直在该宅基地院居住。2009年原告在原有房屋一层的基础上又加盖到四层半，共建造了700多平方米的房屋。2013年被告对中原区西岗村一、二组进行拆迁，原告的宅基院在该拆迁范围内。被告未向原告送达《中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁补偿安置办法》，更未向原告详细解读相关条款。原告在不了解详细拆迁办法及政策的情况下与被告签订了协议编号为动1XX4号《拆迁补偿安置协议》。签订协议后，原告才发现被告把原告合法有效的宅基地误认为高价院，本应当以原告宅基地面积168平方米的三倍即504平方米为原告计算回迁安置面积，被告却以1.5倍以252平方米为原告计算回迁面积。双方在签订协议时，明显对协议内容存在重大误解，《拆迁补偿安置协议》显失公平。原告系西岗村村民，而且一直参加该村的福利分配，原告购买的涉案宅基地有合法的使用证手续，涉案的宅基地应当系合法宅基地，而非高价院。拆迁前的房屋也系原告出资建造，拆迁后，应当按照504平方米为原告计算回迁面积。原告发现协议有问题后，多次通过上访等途径，要求同被告协商撤销该协议，要求同原告按照504平方米的回迁安置面积重新签订《拆迁补偿安置协议》，均遭到被告的拒绝。原告认为涉案的《拆迁补偿安置协议》存在重大误解、显失公平的情形，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定，原告有权起诉，请求撤销协议，人民法院也应当依法撤销该协议。在此次拆迁中，跟原告情况一致的西岗村一、二组的其他村民，被告均按照504平方米签订了《拆迁补偿安置协议》。原告也系西岗村**村民，被告对待原告拆迁补偿的标准却截然不同。被告区政府改造城中村，本意为改善城中村群众的居住条件和生活环境，然而被告却未认真履行法定职责，导致原告作为合法的安置对象，却无法按照拆迁办法及相关法律规定完全获得应有的安置权益。故提起诉讼。原告向本院提交以下证据、依据：一、原告的拆迁补偿安置协议。证明原告的宅基地院不是高价院，2013年12月26日原、被告签订该协议时存在重大误解，该协议明显显失公平。应当依法撤销该拆迁协议。被告应当以原告应取得的回迁安置面积为504平方米的标准重新与原告签订《拆迁补偿安置协议》。二、宅基地使用证。证明原告的宅基地院系合法有效的宅基地。原告从宋某处购买后，办理了宅基地使用权人的变更手续，原告系该宅院的合法使用权人，第三人在变更使用权人后盖章确认。原告的宅基地院不是高价院。三、《郑州市中原区西流湖街道西岗村高价院确认管理办法》。证明原告是西岗村村民，且原告一直享受西岗村的村民福利分配待遇，至今原告还享有西岗村分配的菜地及逢年过节的各项福利待遇。原告是土生土长的西岗村村民，从出生至今户口一直在西岗村。根据该办法原告的宅基地院不应认定为高价院。四、申请。证明原告完全符合宅基地审批条件，原告申请后已经第三人当时的队长及其他人员签名确认。后因宅基地院数量有限，经第三人协调，原告才从宋某处购买涉案宅基地院，购买后在变更宅基地使用证手续时，第三人也盖章确认。证明原告的宅基地院不是高价院，证明原告的《拆迁补偿安置协议》存在重大误解、明显显失公平，应当撤销。五、情况说明。证明原告的宅基地院是事实宅基地院，不是高价院。原告的宅基地院因原告系本村组出嫁落户姑娘，受村民待遇，按9.5政策应按事实宅基院予以安置。2018年10月22日第三人的村主任宋某1已经签字确认上述事实。原告也是自那时起才更加确定《拆迁补偿安置协议》存在重大误解、明显显失公平，故原告的起诉并没有超过起诉期限。六、信访事项复核意见书。证明原、被告签订《拆迁补偿安置协议》后，原告一直对该协议有异议，多次通过上访等途径，要求同被告协商撤销该协议，并要求被告同原告按照504平方米的回迁安置面积重新签订《拆迁补偿安置协议》的事实。被告郑州市中原区人民政府辩称：一、宋双美与中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁（安置）工作指挥部（以下简称指挥部）签订的《拆迁补偿安置协议》是双方真实意思表示，合法有效。安置补偿协议是行政机关为实现公共利益、履行行政职权而签订的具有行政法上权利、义务内容的行政协议。行政协议的特点决定了行政协议案件的审理除了适用行政法律规范以外，也要适用民事法律规范。根据我国合同法第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。但是本案中原告作为成年人已经在安置补偿协议上签字。在签字前对拆迁安置补偿协议的内容是明知的，已经签字以后证明其对拆迁安置补偿协议的内容是予以认可的。所以不符合合同法协议撤销的法定情形。在签订协议的过程中，区政府以及拆迁办都没有违法的行为，所以案涉的拆迁补偿安置协议并没有可被撤销的法定事由。自2013年拆迁以来，本案的原告对补偿标准没有向被告提出过任何的书面异议。在拆迁的过程中，原告配合了搬迁、测量、普查等工作，与指挥部签署了编号为动1XX4号的《拆迁补偿安置协议》。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销的，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。但是本案中案涉房屋签订的协议是双方签订的。原告截至目前也没有提出在签订协议时存在欺诈、胁迫、重大误解或显失公平的情形，不符合法定的撤销事由。再加上该协议已履行七年之久，行政行为具有相对的稳定性，那么行政行为在没有违法与违约的前提情况下，不能因为原告的意愿随意进行撤销，所以应当依法驳回原告的诉求。二、案涉协议的签订是严格按照《中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁补偿安置办法》签订的，对宋双美房屋的性质认定准确，补偿标准合理，宋双美的主张不符合事实。据调查了解，西岗村一组村民宋某在西岗村拥有一处高价院和一处宅基地。2007年宋双美从宋某手中购买了高价院一处，拆迁时宋某已就自己的宅基地与指挥部签订拆迁协议，按照宅基地证面积的三倍获得了安置房等其他拆迁权益。根据拆迁方案及村委认定的实施办法，从本村购买的高价院因没有合法有效的宅基地使用权证，不是村民宅基地，不能按照村民宅基地标准即宅基院面积的三倍进行安置补偿，应当按照西岗村高价院的标准即宅院划院面积的1.5倍进行补偿。指挥部按照高价院的标准与宋双美签订协议不违反法律的强制性规定，自愿签订，合法有效。原告主张按照三倍面积与其签订协议依法不能得到支持。三、关于起诉期限。协议签订于2013年的12月26日，宋双美签订协议时没有受到任何胁迫、欺骗的情形，在签订时对内容是明知的，在2020年才起诉要求撤销，显然已经超过法定的起诉期限，应当予以驳回。综上所述，拆迁补偿安置协议是双方自愿签订的，不符合法定撤销的事由。原告宋双美的宅院是高价院，按照高价院标准予以安置，符合拆迁方案的要求，且拆迁协议已履行七年之久，原告于现在起诉早已超过了法定的起诉期限，应当驳回原告的起诉或诉讼请求。被告区政府未在法定期限内向本院提交证据。第三人村委会述称：一、本案原告宋双美所有的宅院是其从西岗村一组村民宋某处购买的。宋某于1993年7月25日以3250元的价格从西岗村二组购买高价院一处，没有合法有效的宅基地使用证，不是村民宅基地，不能按照村民宅基地的标准即划院面积的三倍进行补偿，应当按照西岗村高价院的标准即划院面积的1.5倍进行补偿。第三人提交的证明等证据和原告提交的盖有第三人村委会印章的小红本均可以证明。二、原告于2013年12月26日就与被告设立的指挥部签订拆迁补偿安置协议，至今已经长达七年时间，原告也领取了七年的过渡费。双方合同在正常履行状态，原告均未提出任何异议，而且原告没有在法定的起诉期限内进行起诉，合同符合拆迁安置补偿方案的规定，符合相关政策，双方应当继续履行。另外，宅基地不允许转让。原告从村民宋某处跨组（原告是**村民，宋某是**村民）购买的只能是高价院，按高价院的安置标准进行安置符合拆迁安置方案和安置政策。案涉协议没有应当撤销的情形和理由。第三人村委会向本院提交以下证据、依据：一、村委会出具的证明。证明宋双美购买的院子属于高价院的性质，拆迁协议履行期间宋双美从未提出过异议。二、宋某拆迁补偿安置协议（协议编号：动1XX4）。证明该协议一直在履行中，政府已经尽到了应尽的责任，宋某名下拥有的宅基地已经按照宅基地补偿标准与指挥部签订协议。根据一户一宅的原则，宋某不可能拥有两处可以获得三倍补偿的宅基地院。宋双美的院子性质只能是高价院。三、宋某从村组购买高价院的收据。证明宋某卖给宋双美的院子是其1993年从村组购买的高价院。四、中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁补偿安置办法。证明高价院的补偿标准是1：1.5，指挥部与宋双美签订的协议就是按照该办法签订的，合法有效，不具有可被撤销的事由。经庭前交换证据，原告对第三人提交的证据质证称：对证据一的真实性及证明目的均有异议。该证明只有第三人的印章，没有负责人和承办人的签字，不符合单位出具证明的形式要求。而且该证明的内容明显不属实，宋双美在签订协议后，对协议一直有异议，并多次通过上访等途径要求解决。村委会也多次找原告协商解决。而且原告提供的证据五情况说明是2018年10月22日第三人的村主任宋某1签字确认的，已经确认原告的宅基地院因原告系本村组出嫁落户姑娘，享受村民待遇，按9.5政策应按事实宅基院予以安置，不应当认定为高价院。对证据二的真实性没有异议，对证明目的有异议。宋某也是外嫁女，宋某购买的宅基地院在此次拆迁中按504平方米予以安置。而同样作为外嫁女的原告，经第三人协调从同村村民处购买的宅基地院却被错误的认定成高价院。原告只有涉案的一处宅基地院，并不违反一户一宅的原则，该协议更加证明原告的拆迁协议存在重大误解，协议内容显失公平，应当撤销。对证据三的真实性及证明目的均有异议。据原告了解，宋某按照504平方米签订拆迁协议的宅基地院也是从村委处购买的，涉案的宋双美的宅基地院是从其他村民处购买，同样都是从村委会处购买，宋某是按照504平方米签订了拆迁协议，而本案的原告却是按照高价院签订的。这份收据并不能证明原告的宅基地院就是高价院。原告从同村村民处购买，而且原告购买的涉案宅基地院是经过第三人盖章确认的，原告是涉案宅基地院的使用权人。涉案宅基地院宅基地使用证的使用权人也是原告，该证据不能达到第三人的证明目的。对证据四的真实性没有异议，对证明目的有异议。因为与本案原告一样，经第三人盖章确认发放的宅基地使用权证及没有使用权证的其他村民，包括1993年从村委购买宅院的70多户村民，无论是男孩还是外嫁女，在此次拆迁时这些村民均是按照事实宅基地院也就是504平方米的拆迁安置标准签订的拆迁协议。原告的宅院不是高价院，应当同其他村民一样，按照事实宅基地院予以认定，故应当撤销涉案拆迁协议，按照504平方米重新与原告签订协议。被告区政府对第三人提交的证据无异议。被告区政府对原告的证据质证称：对证据一的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。拆迁补偿安置协议内容为宋双美获得回迁安置房面积为252平方米，实际回迁面积255平方米。内容与西岗村（一、二组）、大厨房的拆迁补偿安置办法中关于高价院的认定是一致的。所以原告称安置协议能证明不是高价院不符合事实，反而根据协议的内容能推算出当时指挥部与宋双美签订了一份将其所有的一处高价院按照1：1.5倍标准补偿签订的拆迁补偿协议，恰恰印证了就是高价院的性质。对证据二的关联性无异议，对真实性及合法性有异议。首先，区政府不认可其是合法有效的宅基地使用证，它更像一个权利证明。根据法律规定，农村的宅基地使用证是由县级以上土地主管部门颁发的，而原告提交的证据二是由村委会颁发的一个权利证明，并不是合法有效的宅基地认定的权属证书。而且根据在西岗村拆迁过程中，指挥部对于西岗村存在的宅基地证以及高价院的认定中发现，凡是原告所持的这种落款为西岗村委会的小红本，都是按高价院的标准补偿的。相关判例也很多。证据三是复印件，不确定其真实性。首先，该证据不能证明宋双美的房屋属于宅基地院。宋双美称其为西岗村村民，一直享受村民福利待遇，但是该证据并不能得出宋双美拥有合法有效的按照一户一宅政策经过审批的、权利无瑕疵的宅基地使用证。所以该证据看不出宋双美的宅院不是高价院而是宅基地。根据该证据中的第三条，经第三人确认并收取管理费后的高价院，在城中村改造中与本村村民使用的高价院享有同等待遇。也即经过村组认可后的高价院才与本村村民享有的高价院享有同等待遇。无论是经过村组认可还是没有，其性质都是高价院。既然属于高价院，就应该按照被告制定的拆迁补偿安置办法中的高价院的标准进行签订。对证据四，是宋双美本人单方面制作的，而且宋双美作为**的村民，其购买的是一组的高价院。该证据不能证明案涉宅院不是高价院性质。另外，原告称申请能够证明协议存在重大误解，当时签订协议的时候，宋双美作为一个成年人，完全理解协议内容，原告以其行为和多年来领取过渡费的行为已经对协议的内容进行了认可。现在起诉已经履行了七年之久的协议，称当时签订协议时存在重大误解，需提交相关的证据予以证明。对证据五，是宋双美为了申请宅基院按照事实宅基进行安置所做的申请书，也是单方面的意愿的表达。申请事项为调取档案，上面的签字是宋某1。据了解，2018年10月22日的时候，宋某1还没有担任第三人的法定代表人，他当时是一组的组长。宋某1是2019年12月当选的西岗村委会主任。该证据是申请调取档案，宋某1在申请上签字，也没有村组的认定，无法得出原告的证明目的，而且证据五与第三人提交的证据一经过了村两委盖章的证明的证明目的是完全相反的。显然应该采信具有村两委加盖公章的证明，据以判断本案的基本事实。对证据六的合法性、真实性、关联性予以认可。该证据只能证明宋双美曾经向信访部门反映过诉求，而且根据郑州市人民政府信访办的回复，复核意见为：经过调查，宋双美要求按照事实宅基地认定的诉求不能得到支持。其实对原告的诉求已经经过了一轮审查，结论就是村委会颁发的宅基地使用证未经县级以上人民政府批准，不属于合法有效的宅基地证。小红本不是正式的宅基地证，也不能证明原告拥有合法有效的宅基地。信访部门的回复也能证明原告的诉求不能得到支持的。原告从签订协议到起诉之前，没有向区政府发出过正式的书面请求，其起诉已经超过起诉期限。第三人村委会对原告提交的证据质证称：对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性均没有异议。对证据二，是高价院的使用证，村里卖高价院发放该证，不是县级以上人民政府土地管理部门颁发的，没有任何效力。更能证明案涉宅院是高价院的事实。对证据三，印证了原告宅院是高价院的事实。证据二和证据三都印证了原告宅院是高价院的事实。对证据四，与宅基地审批没有任何关联性。农村的宅基地审批只批18岁以上的男孩，出嫁的闺女均没有审批宅基地。村规民约和土地部门的宅基地审批规定，均规定18岁以上、两个以上男孩可以新划宅基地院。原告申请宅基院不符合划宅基地条件。对证据五，是宋双美自己书写的情况说明。当时的村委会主任是刘某，宋某1是2019年12月1日才担任第三人的村主任。宋双美的高价院坐落在西岗村二组，宋某1当时是西岗村一组的组长，他当时既不是村主任也不是原告所在的村民组的组长，不符合逻辑。故对其证明目的和关联性均有异议。对证据六，该信访意见书处理很明确认为宋双美不符合政策，不应予以支持。该证据不能证明原告起诉未超过起诉期限。本院对上述证据认证如下：第三人提交的证据一实质上属于当事人陈述，本院将结合其他证据对其真实性予以评价；第三人提交的证据二、证据三、证据四的真实性，本院予以确认。原告提交的证据一、证据六，真实性、合法性、关联性，本院予以确认；对证据二的关联性本院以确认；对证据三、证据四的真实性，本院予以确认；证据五的真实性及证明目的，本院不予确认。经审理查明，原告宋双美婚后户籍未迁出郑州市中原区西流湖街道西岗村，其通过第三人向被告申请审批宅基地未获批。原告弟弟结婚后，原告无法在娘家继续居住，于2007年从本村村民宋某处购买了位于郑州市中原区西岗村120号附1号的宅基院。该宅院系宋某从村组购买，仅持有村委会发放的宅基地使用证，原告购买后该证更名为宋双美。2013年被告区政府对中原区西岗村一、二组进行拆迁，原告的宅基院在该拆迁范围内。2013年11月13日指挥部发布的《中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁补偿安置办法》第四条拆迁补偿安置标准第（二）项未办理正规手续的宅基院的补偿安置规定，未办理正规手续的宅基院，以尊重历史、着眼现实为出发点，由村、组成立认定小组，在认定小组认定后，以划院时用地面积的1.5倍计算回迁安置面积，回迁安置面积为建筑面积（含公摊面积）。被告区政府设立的指挥部（甲方）与宋双美（乙方）于2013年12月26日签订《拆迁补偿安置协议》（协议编号：动1XX4号）。该协议第二条被拆迁房屋补偿第（一）项回迁安置房面积的确认显示：根据本次《中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁补偿安置办法》规定，合法有效宅基按照三倍于宅基地使用证面积的标准计算回迁安置面积、高价院以划院时批准的用地面积的1.5倍计算回迁安置面积、小产权房按原实际购买的建筑面积1：1进行安置的原则。经测算乙方回迁安置面积为252.00平方米，乙方安置房户型选定后，最终实际回迁安置面积为255.00平方米（含公摊面积）。原告宋双美在该协议上签字捺手印。现原告认为，其签订协议时存在重大误解，案涉协议显失公平，要求撤销案涉协议，并重新签订协议，将案涉宅基院认定为合法有效宅基地上房屋并予以补偿安置。本院认为，案涉宅基院原告宋双美仅持有村委会发放的宅基地使用证，该证不能作为合法有效的权属证书使用，村、组成立的认定小组将案涉宅基院认定为高价院，并无不当。指挥部在此基础上根据《中原区西岗村（一、二组）、大厨房（汽配大世界）拆迁补偿安置办法》第四条拆迁补偿安置标准第（二）项未办理正规手续的宅基院的补偿安置的规定对原告予以安置补偿，并无不妥。《中华人民共和国合同法》第五十五条规定，具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权，撤销权消灭。案涉协议签订于2013年12月26日，签订协议时宋双美在该协议上签字捺手印，其对协议内容应当明知，但其2020年8月3日才提起诉讼要求撤销案涉协议，显然已经超过法定期限，其撤销权已经消灭。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告宋双美的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋双美负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院交纳上诉费，并将交费凭证提交本院查验，逾期视为放弃上诉。审判长  董正方审判员  姚付良审判员  王 冰二〇二〇年九月二十二日书记员  乔梦龙