江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0731行初162号原告杨衍沛，男，汉族，1939年9月14日生。委托代理人曾素芬，江西南芳律师事务所律师，特别授权。委托代理人吴霞，江西南芳律师事务所律师，一般代理。被告瑞金市行政审批局。住所地江西省瑞金市经济技术开发区长征大道西。法定代表人李斌，局长。委托代理人钟子健，江西赣瑞律师事务所律师，一般代理。第三人瑞金市人民政府。住所地江西省瑞金市象湖镇金都大道**。法定代表人吴建平，市长。委托代理人邹志华，瑞金市司法局行政复议股负责人，一般代理。第三人瑞金市自然资源局。住所地江西省瑞金市金都大道桦林北路行政小区/div>法定代表人汤春生，局长。委托代理人曾晓兵，土地储备交易中心副主任，一般代理。委托代理人高慧权，法律顾问，一般代理。第三人瑞金市象湖镇人民政府。住所地江西省瑞金市桦林北路段**/div>法定代表人钟起平，镇长。原告杨衍沛诉被告瑞金市行政审批局，第三人瑞金市人民政府、瑞金市自然资源局、瑞金市象湖镇人民政府要求履行法定职责一案，原告于2020年8月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人曾素芬、吴霞，被告瑞金市行政审批局的行政机关负责人危春林及其委托代理人钟子健，第三人瑞金市人民政府的委托代理人邹志华，第三人瑞金市自然资局的委托代理人曾晓兵、高慧权到庭参加诉讼。第三人瑞金市象湖镇人民政府经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出的诉讼请求为：1、请求法院依法判令被告限期对原告的放线申请履行法定职责；2、本案诉讼费等所有相关费用由被告承担。事实和理由：一、案件基本事实。2003年12月16日，案外人朱俊、胡炳生、张九军（以下称“案外人”）等三人与瑞金市自然资源局（原“瑞金市国土资源局”，以下称“自然资源局”）签订《国有土地使用权出让合同》，通过公开挂牌取得坐落在瑞金市南侧11400平方米国有土地使用权。合同第5.2条约定：场地尚未拆迁和平整，建筑物和其他地上物状况在出让地上的房屋、围墙、线杆、坟墓由出让方负责拆迁和负担费用。2004年10月，案外人向自然资源局提交了转让土地使用权登记所需的申请资料，申请将其名下位于瑞金市南侧的部分土地使用权变更登记至原告杨衍沛名下。2004年10月，瑞金市政府即办理了瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》，土地使用者为杨衍沛。2018年12月28日，被告瑞金市行政审批局向原告作出该地的放线告知书，并送达给了原告。在原告杨衍沛准备动工之际，案外人向被告及自然资源局请求撤销原告的土地使用证，2019年11月21日，自然资源局向被告发函，称案外人朱俊等人自2014年以来多次到我局要求撤销原告名下的《国有土地使用证》，已向（瑞金）市人民政府行文，目前没有做出处理决定。被告收到函件后，无视原告提供的（2016）赣07行初58号生效裁定书，一直消极等待自然资源局答复结果，放线申请的审批工作拖延至今未决。二、根据（2016）赣07行初58号案件的庭审笔录查明的事实、第三人瑞金市人民政府、原告的答辩意见及双方提供的证据可知，原告取得瑞国用（2004）字第01180610-39号国有土地使用证是案外人及自然资源局一致同意的结果，原告的证取得来源合法。根据原（2016）赣07行初58号案件庭审查明的事实可知，2003年，案外人依法受让瑞金市南侧11400平方米国有土地使用权（原告宅基地位于此范围内），与自然资源局签订《国有土地使用权出让合同》。合同签订后，案外人向自然资源局提交变更登记所需的材料，自然资源局予以办理土地变更登记事宜，原告合法取得土地使用权。在此项事项中，原告、案外人及自然资源局均清楚知晓土地变更登记的真实意思，不存在虚假欺骗的行为，案外人在原审案件中主张原告违法取得使用权证与事实不符。现案外人违法阻挠原告合法建房活动是扭曲事实的行为，有违诚实信用原则，依法不应予以放纵。三、（2016）赣07行初58号行政裁定书，裁定驳回案外人的起诉，该裁定现已生效。自然资源局所称的纠纷已经得到解决，被告继续拖延放线工作无法律依据。2016年9月22日，赣州市中级人民法院审理并且作出（2016）赣07行初58号行政裁定书，裁定驳回案外人的起诉，且该裁定早已生效。裁定书虽然没有对案外人的诉讼请求进行认定并处置，而是认为“案外人早于2004年10月取得登记在原告名下的《国有土地使用证》，并留存至2015年5月，直至2016年4月19日方才起诉，有违诉讼时效的法律规定，依法驳回其起诉。”裁定作出后，案外人并未在法定期限内提起上诉，该裁定依法生效。但是，案外人并未认清当初既成的事实，也未有尊重司法裁判的信念，反而通过非法的方式，不断向自然资源局等有关行政机关提出请求，阻挠原告合法开发、利用案涉国有土地使用权。在原告向被告及自然资源局明确提供已生效的（2016）赣07行初58号行政裁定书后，被告和第三人以该裁定未明确原告《国有土地使用证》取得是否合法，及上级政府未答复请示为由，拖延为原告办理放线申请的审批事项。四、（2016）赣07行初58号行政案件中，市政府的答辩明确了其“为原告颁发《国有土地使用证》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序”申请人认为，2015年，原告名下所属的宅基地及地上房屋已完成拆迁，原告合法取得了《国有土地使用证》，依法享有该证登记的开发权利。而被告作为行政机关，应当依法行政，在被告向原告作出并送达放线告知书的情况下，说明原告已经符合放线申请的审批条件。即便第三人发函，在原告向被告提供生效的司法判决文书证明争议已解决，在无其他相反证据可以推翻该生效判决的情况下，被告应当尊重司法尊严，依法履行司法判决，而非拘泥于等待上级政府的行文请示结果来决定是否履行职责的形式拖延履行职责，且上级政府即第三人瑞金市政府在（2016）赣07行初58号行政案件的答辩中明确了不应撤销原告《国有土地证》的态度，因此，被告不应继续等待，更不应无限期地纵容案外人的无理异议，而是及时作出审批决定。综上，原告认为，被告拖延为原告办理放线审批没有法律依据，且其拖延行为损坏了原告的合法权益，现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院依法提起诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求！原告为证明其主张，向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.原告身份证复印件；2.瑞金市行政审批局的组织机构登记信息；3.瑞金市自然资源局（原瑞金市国土资源局）组织机构登记信息；4.瑞金市象湖镇人民政府组织机构登记信息；5.瑞金市人民政府（2016）赣07行初58号案件答辩状；6.原告（2016）赣07行初58号案件答辩状；7.（2016）赣07行初58案件庭审笔录；8.（2016）赣07行初58号行政裁定书及生效证明；9.国有土地使用证-瑞国用（2004）字第01180610-39号；10.告知书；11.关于杨衍沛名下坐落瑞金市南侧宗地存在纠纷的情况说明；12.关于要求撤销杨衍沛国用（2014）字01180610-39号《国有土地使用证》及其项下土地登记事项的请示；13.关于要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函。被告辩称，被告已对原告申请履行法定职责。被告依原告申请于2018年1月23日向原告送达了瑞审开字第20180004号《开工通知书》，2018年12月28日依原告要求延续的申请，又向原告送达了编号为延2018004号《告知书》，《告知书》载明工程开工前三天必须到城市建设综合执法大队办理相关放线手续，施工有效期至2020年1月23日。目前，被告于2018年12月28日向原告送达的《告知书》已因期限届满而失效。原告于2020年2月27日、2020年3月25日分别向被告提交了一份申请及一份请求书，要求给予放线，对此，被告于2020年9月3日向原告作出并送达了《关于对请求书的回复》，答复原告：根据《土地管理法》第十四条之规定，现不能同意放线施工要求，建议其联系第三人瑞金市自然资源局，解决土地纠纷，被告将依据第三人瑞金市自然资源局的有关说明作出相应处理。因此，被告认为，被告针对原告的申请均已履行了法定职责，原告要求被告履行法定职责的诉讼请求已无事实基础，应予驳回。二、被告履行法定职责符合法律规定。在被告在2018年12月28日向原告送达编号为延2018004号《告知书》之后，于2019年11月27日收到了土地行政主管部门—第三人瑞金市自然资源局《关于杨衍沛名下坐落瑞金市南侧宗地（土地使用证号：瑞国用［2004］**）存有纠纷的情况说明》，被告知本案涉案宗地存在土地权属纠纷，第三人瑞金市人民政府未作出处理决定。为此，被告于2019年11月28日向瑞金市城市建设综合执法大队送达了《关于暂缓实施杨衍沛延南侧7＃楼的函》（瑞市行审建函字［2019］16号）建议该大队暂缓该地放线施工、维持现状。基于原告提交申请、请求书，被告又分别于2020年3月2日、2020年5月13日乡第三人瑞金市自然资源局发出《关于要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函》（瑞市行审建函字［2020］3号）、《关于再次要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函》（瑞市行审建函字［2020］12号）第三人瑞金市自然资源局于2020年6月2日向被告送达《关于朱俊与杨衍沛土地权属纠纷的复函》，回复被告涉案土地纠纷仍未得到解决。由于放线施工将直接导致土地利用现状的改变，被告根据《土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，向瑞金市城市建设综合执法大队致函，建议暂缓该地放线施工、维持现状，符合法律规定，并在第三人瑞金市自然资源局仍回复土地权属纠纷尚未解决的情形下，向原告作出《关于对请求书的回复》也完全符合法律规定。综上所述，被告认为原告的诉讼请求缺乏事实和法律根据，请求判决驳回原告的全部诉请。被告向本院提交证据如下（均为复印件）：1.统一社会信用代码证书、瑞金市人大常委会《关于李斌、刘慧萍职务任免的通知》复印件；2.江西省建设工程规划许可证申请表、瑞审开字第20180004号《开工通知书》、编号延2018004《告知书》；3.《关于暂缓实施杨衍沛延南侧7＃楼的函》（瑞市行审建函［2019］16号）及附件：1.杨衍沛延7＃楼告知书复印件，2、象湖镇人民政府请示，3.自然资源局情况说明；4.原告2020年2月27日申请、2020年3月25日《请求书》，被告《关于要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函》《关于再次要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函》，第三人瑞金市自然资源局《关于朱俊与杨衍沛土地权属纠纷的复函》，被告《关于请求书的回复》。第三人瑞金市人民政府述称：一、瑞金市人民政府不是适格的第三人。本案中，原告诉请行政审批局放线职责，该放线行为既不是市政府的职责，也不是市政府与其他机关共同实施的行为或批准下由相关机关实施的行为，瑞金市市政府在本案中作为无相关的第三方，与原告所诉之行行为无法律上的利害关系，原告将市政府列为第三人无法律依据和事实根据。原告诉请的放线行为由相应的行政机关在行使职权，是否能为原告放线由相应行使该项职权的机关依据相关的法律法规自行决定，而非市政府决定，原告诉请的行为在行政法律关系上与瑞金市人民政府无关。二、（2016）赣07行初58号的庭审笔录仅仅是对庭审当时的状况的记录，（2016）赣07行初58号裁定书也仅仅是从程序上（即朱俊等人要求撤销是否超过起诉期限）对案外人朱俊等人对本府的起诉进行了审理，并未对该案的实体进行审理，即法院并未对瑞国用字第（2004）字第01180610-39号项下的土地使用权归属进行实体审查，未作评判和定性。第三人瑞金市人民政府未向法庭提交证据。第三人自然资源局述称，一、瑞金市自然资源局不应作为第三人参与本案事实，瑞金市自然资源局不是本案适格主体。自然资源局与案涉争议土地无利害关系，对原告的诉请无相关法定职责，自然资源局不是本案适格主体，不应作为第三人参与本案行政诉讼。二、原告诉请理由不成立。1.原告陈述：案外人向瑞金市自然资源局提供申请资料申请将其名下位于瑞金市南侧的部分土地使用权变更登记至原告名下办理的瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》。充分证明原告取得瑞国用（2004）第01180610-39号《国有土地使用证》违法了当事人共同申请变更登记之规定，不符合登记发证程序。2.（2016）赣07行初58号《行政裁定书》未对案涉争议土地实体处理，无法证明其诉请理由。3.案涉土地争议的确存在。一方面，案外人朱俊、张九军、胡炳生诉瑞金市人民政府土地行政登记一案（案号：［2016］赣07行初58号）可以证明原告与案外人对案涉土地的确存在争议。另外，案外人向瑞金市自然资源局等部门提出了撤销原告名下案涉土地登记审批事项并注销其《国有土地使用证》及撤销原告案涉土地合法的《建设工程规划许可证》的申请，证明案涉土地争议的确存在。4.案涉土地权属争议至今未调处，原告的诉请依法不能支持。案外人向瑞金市自然资源局等职能部门提出撤销原告名下案涉土地登记审批事项并注销其《国有土地使用证》的申请，至今案涉土地权属争议至今未调解处理，案涉土地争议仍然存在，原告诉请要求办理规划许可于法无据。综上所述，望贵院查证事实后，秉公裁判，依法驳回原告诉讼请求。第三人自然资源局向本院提交证据如下（均为复印件）：1.赣州市中级人民法院（2016）赣07行初58号《行政裁定书》；2.《关于依法申请注销杨衍沛名下土地登记审批事项并注销其的请求》。第三人瑞金市象湖镇人民政府未到庭亦未向法庭提交书面答辩意见及证据。经庭审质证，原告对被告提供的证据发表质证意见如下：对证据1三性没有异议；对证据2真实性、合法性没有异议，同时可以证明原告向被告申请放线符合法律规定，资料齐全，并且被告在2018年已经作出了同意的审批意见；对证据3中函的真实性没有异议，对其证明目的有异议，无法证明案涉土地存在权属纠纷，对证据3中的告知书没有异议，同时也能证明原告的放线申请是符合审批条件的；证据3的申请及情况说明，对其证明目的有异议，无法证明涉案土地有权属纠纷；对证据4申请书和请求书及证明，同时证明原告一直在向被告申请放线；对于解决的函真实性没有异议，对其证明目的有异议；对证据请求回复，根据行政诉讼法的第三十五条，是被告在2020年9月3日被告向原告搜集提交的证据，违反了证据规则。第三人瑞金市政府对被告提交的证据三性均没有异议。第三人瑞金市自然资源局对被告提交的证据发表质证意见如下：对证据1.3.4证据三性没有异议，对证据2真实性没有异议，证据3.4也证实案涉土地存在权属争议，所以真实性由法庭审查。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：对原告提交的证据1.2.3.4三性没异议；对证据5合法性、真实性没异议，对其关联性有异议，该案的案由是土地登记纠纷，第三人的答辩状与本案的争议无关联，而且对于行政行为是否合法，并不适用自认的制度；对证据6对其合法性、真实性没有异议，但对其关联性有异议，该组证据虽然表现形式，其性质相当于原告的陈述，再者该案是土地行政登记纠纷，原告的陈述跟本案的争议也无关联，并不能达到原告的证明目的；对证据7.8关联性有异议，该案作为土地行政登记纠纷，审理的内容与本案的争议没有关联，不能证明原告的证明目的；对证据9的关联性有异议，被告基于原告的土地政策向原告送达了开工通知书及告知书，但由于过程当中，自然资源局告知被告涉案土地存在权属纠纷，被告遂发函执法大队建议暂缓，所以达不到原告的证明目的；对证据10合法性、真实性没有异议，对其关联性有异议，对该证据与原告的诉讼请求之间的关联性提出异议，被告致函值大大对暂缓放线是基于自然资源局告知涉案土地存在权属纠纷，且被告对于原告在2020年2月27日、3月25日的申请及请求书也作出了答复，被告已针对原告的申请已履行了法定职责，故不能达到原告的证明目的；对证据10.11.12的合法性均没有异议，但是对该证据与原告诉讼请求之间的关联性提出异议，该三组证据可充分的真实涉案土地存在权属争议，而且被告一直密切的关注争议的解决情况，说明被告向执法大队致函以及于2019年9月3日作出回复完全符合法律规定。第三人瑞金市人民政府的质证意见与被告的质证意见一致。第三人自然资源局对原告提交的证据发表质证意见如下：对于第1.2.3.4三性没有异议；对证据5.6.7.8关联性提出异议，该案是案外人提出撤销土地行政的纠纷，该案没有对实体进行裁决，由原告提出的诉讼请求没有关联，该四组证据案涉土地权属争议确实存在；对证据9合法性及关联性有异议，一方面鉴于原告在起诉状中提到改土地使用证由案外人申请发证，违反了原土地登记办法第七条的规定，是不符合法律规定，第二，鉴于案涉土地确实存在权属土地争议，不能改变原土地现状；对证据10同被告质证意见一致，但关联性由法庭审查，对证据11.12.13真实性、合法性及证明内容均有异议，该三组证据同时证据，与原告的诉讼请求不具有关联性。原告对第三人瑞金市自然资源局提交的证据发表质证意见如下：对证据1的证明对象有异议，该行政裁定书只能证明曾经存在权属纠纷，赣州中院经过审理认为案外人的起诉已经过了起诉期限，驳回案外人朱俊等人的起诉，案外人的诉讼请求丧失了进入实体审理的权利；对证据2三性均有异议，该申请是案外人个人的陈述，是个人认定的情况，并不是真实的案件事实，不能因为案外人提出争议，就枉顾生效法律文书认定的事实，停止其他合法的行政程序。本院对上述证据认证如下：对于双方没有争议的证据，本院予以认定。对于双方有争议的证据，与本案查明的事实有关联的予以认定，没有关联的不予认定。根据原、被告的举证、质证和对证据的审查确认，结合当事人的陈述，本院审理查明事实如下：2004年10月，案外人朱俊、张九军、胡炳生向瑞金市人民政府职能部门提交了土地变更登记申请材料，申请将其名下位于瑞金市南侧的部分土地变更登记至第三人杨衍沛。瑞金市人民政府当即办理了瑞国永（2004）字第01180610-39号土地证，证载土地使用者为杨衍沛，原告领取了该土地证。2016年4月19日，朱俊、张九军、胡炳生向赣州市中级人民法院起诉，要求瑞金市人民政府撤销给杨衍沛颁发的瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》及其项下的土地登记事项。赣州市中级人民法院审理后于2016年9月22日作出（2016）赣07行初58号行政裁定书认为原告的起诉超过了2年的起诉期限，遂裁定驳回了朱俊、张九军、胡炳生的起诉。2018年，原告申请建设工程规划许可证。2018年1月23日，被告向原告下发了《开工通知书》（瑞审开字第20180004号），2018年12月28日，被告向原告下发《告知书》告知原告其申请的位于延南侧新建的商住宅工程可以施工及放线。2019年9月5日，第三人瑞金市象湖镇人民政府向瑞金市人民政府发出《关于要求撤销杨衍沛瑞国用（2004）字第01180610-39号Z及其项下土地登记事项的请示》要求撤销杨衍沛瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》及其项下土地登记事项。2019年11月21日，第三人瑞金市自然资源局出具《关于杨衍沛名下坐落瑞金市南侧宗地（土地使用证号：瑞国用（2004）字第01180610-39号）存有纠纷的情况说明》称瑞国用（2004）字第01180610-39号土地使用证所载的宗地的利害关系人朱俊多次反映该宗地土地权属存在争议，且争议并未处理，其及象湖镇人民政府已行文至瑞金市人民政府要求处理，但市政府尚未作出处理决定。2020年1月3日，朱俊向第三人自然资源局递交《关于依法申请撤销杨衍沛名下土地登记审批事项并注销其的请求》要求撤销杨衍沛瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》。2020年2月27日及2020年3月25日，原告向被告递交《请求书》等材料申请要求放线。2020年3月2日，被告向第三人自然资源局发出《关于要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函》要求明确纠纷处理结果。2020年5月13日，被告向第三人自然资源局发出《关于再次要求明确杨衍沛土地纠纷是否解决的函》再次要求明确土地纠纷是否解决并明确处理结果。2020年6月2日，第三人自然资源局向被告行政审批局发出《关于朱俊与杨衍沛土地权属纠纷的复函》告知被告瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》所载宗地存在的权属纠纷未得到妥善解决。2020年9月3日，被告向原告发出《关于请求书的回复》，告知原告：因接到自然资源局出具的该宗地存在纠纷的情况说明，根据《土地管理法》第十四条的规定，于2019年11月28日发函建议城市建设综合执法大队暂缓放线施工，维持现状。其于2020年3月2日、5月13日、6月19日分别发函至自然资源局询问该地纠纷是否解决，自然资源局分别于2020年6月2日，2020年7月8日回复该地纠纷仍未解决。被告在每一次接到自然资源局回复后都第一时间与原告取得了联系，并口头告知。根据《土地管理法》第十四条之规定，被告不同意该地放线施工，建议原告及时联系自然资源局，解决该土地纠纷，被告将依据自然资源局的有关情况说明作出相应的处理。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。本案中，根据赣州市中级人民法院的裁定书以及被告及第三人自然资源局、象湖镇人民政府等部门的相关文件可以看出，瑞国用（2004）字第01180610-39号《国有土地使用证》所载的宗地确实存在权属争议尚未解决。根据《土地管理法》第十四条的规定，在土地所有权和使用权争议尚未解决前，任何一方不得改变土地利用现状，被告据此不同意办理放线施工手续具有事实和法律依据。被告收到原告要求放线的申请后，及时进行了处理并向原告告知了每次处理的情况，同时也把最后处理情况书面告知了原告。针对原告的申请，被告已经在其职权范围内依法履行了相应的职责。综上，原告的诉求没有事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨衍沛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨衍沛负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长  郭蓓蕾人民陪审员  王春莲人民陪审员  谢玉环二〇二〇年九月二十五日代理书记员  肖春燕