广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初494号原告：梁礼烜，男，汉族，1978年12月29日出生，住广东省江门市新会区************，公民身份号码：440************117。被告：江门市新会区司前镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区**********。负责人：付俐，该镇镇长。出庭负责人：聂文雄，该镇政府人大专职副主席。委托代理人：何健辉，广东广能律师事务所律师。原告梁礼烜请求确认被告江门市新会区司前镇人民政府（以下简称“司前镇政府”）违法征地纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年8月6日进行了公开开庭审理。梁礼烜、司前镇政府的出庭负责人聂文雄及委托代理人何健辉，均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。梁礼烜诉称，梁礼烜于2010年11月17日与司前镇政府属下的江门市新会区****镇建设开发有限公司（以下简称“司前中心镇公司”）签订了新开发耕地协议《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》。每年交付甲方租金，合同期为15年，合同在2025年12月30日到期。在2010年至2012年间，梁礼烜对土地进行了前期土地平整、挖渠、除草、除石、基础建设等复耕工作，花费了人力、物力与财力。梁礼烜于2012年，以每年交付给梁礼烜租金方可使用的条件下，转包给江门泽众农业科技发展有限公司（以下简称“泽众公司”）种植。而泽众公司在2017年再把地转包给广东禾盛生物技术有限公司（以下简称“禾盛公司”）种植。而每年的租金由禾盛公司代泽众公司交付给梁礼烜，才可使用土地进行当年的种植。2019年7月30日，司前镇政府通知梁礼烜，称梁礼烜承包的地块被纳入江门市*****用地规划范围，需对该地块进行征收。梁礼烜到司前镇政府进行协商，并提出了要求对梁礼烜的损失作适当补偿的要求。当时司前镇政府的工作人员说可以考虑协调。直到2019年10月，司前镇政府直接通知梁礼烜，在不给予梁礼烜补偿的情况下，要求梁礼烜签订解除合同协议。梁礼烜认为不合理，没有同意解约。梁礼烜于2019年12月30日去司前镇政府交该地块下一年租金时，司前镇政府告诉梁礼烜，该地块已被推土铲平，并且已完成补偿工作。1、在整个过程中，司前镇政府既以政府的角色又以合约方的角色与梁礼烜进行联系及交涉。该地块没有江门市自然资源局出示的预征地通告，违反《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》的规定。2、该征地违反《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十条、第四十四条、第四十八条的规定。该土地属农业用地，并没有纳入国家征用土地红线范围，没有征地指标，该征地行为并非属于合法行为。整个征地过程，并没有按规程操作。司前镇政府行政工作程序混乱，故意绕开第一承包人即梁礼烜，急于推翻土地。3、根据《中华人民共和国合同法》第一百一十八条的规定，当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。司前镇政府在2019年7月至12月期间，未曾向梁礼烜提供任何符合规定的征地批文，属单方违约，应负违约责任。梁礼烜于2010年11月17日与司前镇政府属下机构签订了新开发耕地协议《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》，现合同2025年12月30日才到期，这是铁铮铮的事实。4、2018年12月底，禾盛公司李某主动联系梁礼烜，说2019年的租金由他来代泽众公司交给梁礼烜，并从应付给梁礼烜的租金中拿出17100元，帮梁礼烜到司前镇政府缴交梁礼烜与司前镇政府所签的合同租金，梁礼烜当时没有想到李某有企图，便同意了。往年泽众公司也有以这种方式帮梁礼烜代缴交的情况，但都写明是梁礼烜缴纳款，这次司前镇政府却把用梁礼烜的钱去交纳的2019年租金写成是禾盛公司交的。5、司前镇政府作为征地发起方，行政处理方式及行为不当，态度极其官僚，言行有损行政公职人员形象。6、征地不给予当事人合理补偿，侵犯当事人的经济权益，令当事人蒙受经济损失，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定。由于司前镇政府发起的该征地令梁礼烜无法再收回梁礼烜当年平地整理及基础建设的投资，明显是给梁礼烜带来直接的经济损失，理应给予补偿，办好合理手续，才可动工推土。7、最后承包人和盛公司动机明显，有备而来，利用政策的空子，只需交了两年的租金，利用短短的两年时间，就可获得数百万元的巨额补偿利润。而梁礼烜只是老老实实的百姓，管理该地近10年，只是要求收回微薄的投资成本及承包经营权补偿，但司前镇政府不但不给梁礼烜任何补偿，还强行违约实施征地，违反法治的社会公平原则。为此，请求法院判令：确认司前镇政府对梁礼烜承包的司前镇白庙村六石头耕地（土地范围包括吠风狗、螺山、白鸡乸，面积共171亩）征地行政行为违法。梁礼烜在法定期限内向本院提交证据材料有：1、《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》；2、《山坡土地转包合同》；3、《山坡土地及鱼塘转包合同》《同意转租证明》；4、耕作保证金收据、历年耕地付租金收据；5、《通知书》；6、《请求书》；7、《关于梁礼烜请求书的回复》；8、《中华人民共和国土地管理法》（2019年版）；9、粤国土资发[2005]51号《广东省国土资源厅关于深入开展征地制度改革有关问题的通知》；10、新府办〔2020〕6号《关于印发新会区征地及地上附着物补偿指导标准（2020年修订）的通知》；11、《中华人民共和国农村土地承包法》；12、《农村土地经营权流转管理办法》；13、征地前图片；14、2019年12月土地被推翻图片；15、地块征地前后对比（卫星云图）；16、梁礼烜与司前镇政府人员关于征地补偿的谈话部分录音内容；17、光盘文件目录；18、光盘。司前镇政府辩称，涉案土地是司前中心镇公司发包给梁礼烜用于种植粮食作物，梁礼烜承包涉案土地后转包给泽众公司，泽众公司再转包给禾盛公司，因土地纳入了江门市*****司前园区的用地规划范围，司前中心镇公司作为土地的发包人通知承包人协商解除合同。针对涉案土地并没有作出行政征收决定，司前镇政府没有采取行政征收行为，梁礼烜的起诉没有任何事实与法律依据，请求法院依法驳回梁礼烜的诉讼请求。司前镇政府向本院提交的证据及依据有：1、快递投递情况查询；2、《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）；3、《林权证》。经审理查明，2010年11月17日，司前中心镇公司作为甲方与梁礼烜作为乙方签订《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》，该协议约定：“……二、发包地点：白鸡乸、螺山、惠风狗等（土名）三个新开发耕地（发包范围：附司前镇白庙村六石头利用园地山坡地土地开发整理项目图）。……五、发包时间：由二0一一年一月一日至二0二五年十二月三十日共十五周年。六、双方责任：……乙方责任：……4、乙方在承包期内，如需要本协议转让他人时，必须经甲方同意并办理一切转让手续方能生效。七、乙方在承包期内，如遇上级政府部门征收该地时，如征收单位有补偿的，青苗补偿归乙方，土地补偿归甲方。……九、本协议一式三份，甲乙、司前镇林场各执一份，本协议自签订起生效。”2012年1月8日，经司前中心镇公司同意，梁礼烜作为转包人与泽众公司作为承包人签订《山坡土地转包合同》，就前述《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》约定的承包土地转包给泽众公司，司前中心镇公司也在该《山坡土地转包合同》上盖章确认。该《山坡土地转包合同》约定：“一、承包土地及面积：承包土地位于江门市新会区*******石头三块土地[1、白鸡乸（土名）山坡面积72.18亩、2惠风狗（土名）山坡面积71.08亩、3螺山（土名）山坡面积27.76亩]，合计面积171亩（以下简称承包地，见附件1测绘图）。该土地属原发包人所有，土地用途为农用地。……十三、本合同履行期间，如发生不可抗力事件以及承包土地被征用等重大变化，导致合同无法继续履行的，各方应当协商及时终止合同，以减少各方损失。……”2016年12月28日，泽众公司作为转包人与禾盛作为承包人签订《山坡土地及鱼塘转包合同》，就前述《山坡土地转包合同》约定的承包土地转包给禾盛公司。江门市新会区司前镇林场作为见证单位在该《山坡土地及鱼塘转包合同》上盖章。该《山坡土地及鱼塘转包合同》约定：“一、承包土地及面积：承包土地位于江门市新会区*******石头三块土地[1、白鸡乸（土名）山坡面积72.18亩、2惠风狗（土名）山坡面积71.08亩、3螺山（土名）山坡面积27.76亩]，合计面积171亩（以下简称承包地，见附件1测绘图）。该土地属原发包人所有，土地用途为农用地。承包鱼塘及面积《铁山、吠凤狗、螺山、白鸡乸（土名）》与交的鱼塘：塘1至塘11共11口；（见‘司前林场《铁山、吠凤狗、螺山、白鸡乸（土名）》与交的鱼塘面积现状图’）附图，鱼塘合计总面积60.27亩。……十二、本合同履行期间，如遇政府使用或者其他用途需要征收承包土地、鱼塘的，土地、鱼塘补偿归发包人所有，现已建好提供给承包人使用的地上附着物、灌溉系统设施、电力设施和排水设施补偿归发包人所有，青苗补偿和承包人投入建设的设施补偿归承包人所有。十三、本合同履行期间，如发生不可抗力事件以及承包土地被征用等重大变化，导致合同无法继续履行的，各方应当协商及时终止合同，以减少各方损失。……”同日，江门市新会区司前镇林场出具《同意转租证明》，载明：“我方（江门市新会区司前镇林场）将土地位于江门市新会区*******石头三块土地[1、白鸡乸（土名）山坡面积72.18亩、2惠风狗（土名）山坡面积71.08亩、3螺山（土名）山坡面积27.76亩]，合计面积171亩土地合法承包经营权转包给梁礼烜（身份证号：440************117）。梁礼烜已将该地块承包经营权转给江门众泽农业科技发展有限公司，我方承认双方已签订《山坡土地转包合同》的效力。同时，我方亦将司前林场《铁山、吠凤狗、螺山、白鸡乸（土名）》与交的鱼塘：塘1至塘11共11口，合计总面积60.27亩；（见‘司前林场《铁山、吠凤狗、螺山、白鸡乸（土名）》与交的鱼塘面积现状图’附图），合法承包经营权转让给江门众泽农业科技发展有限公司。我方现同意江门众泽农业科技发展有限公司将合同标的土地、及鱼塘转租予广东禾盛生物技术有限公司，并认可江门众泽农业科技发展有限公司与广东禾盛生物技术有限公司签订的土地及鱼塘转包合同转包协议合同的效力。”梁礼烜也在该《同意转租证明》原承包人一栏签名确认。2019年7月30日，司前中心镇公司向梁礼烜发出《通知书》，载明：“现因我公司于2010年11月17日与你签订《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》中的范围（吠凤狗、螺山、白鸡乸，发包面积共171亩）被纳入了江门市*****司前园区的用地规划范围，需对上述地块进行预征地，请你在接到此通知书五个工作日内到江门市新会区司前镇府公有资产管理办公室协商解除合同等工作事宜。”2020年3月5日，梁礼烜向司前镇政府提交《请求书》，请求司前镇政府补充梁礼烜征地款、解约金及退回2019年租金。2020年3月10日，司前镇政府向梁礼烜送达了《关于梁礼烜请求书的回复》，答复如下：“1、征地款问题：你方在2010年11月17日向江门市新会区****镇建设开发公司承租白鸡乸、螺山、吠凤狗地块的，并不是你方所有，根据相关的法律法规规定，征地补偿款是补偿到土地的权属人，由于你不是该地块的权属人，因此，你方提出向你方补偿合理的征地款不成立。2、解约金问题：由于你方在2012年1月8日已将地块转包给江门市泽众农业科技发展有限公司经营，江门市泽众农业科技发展有限公司于2016年12月28日将该地块再次转包给广东禾盛生物技术有限公司经营。根据《发包司前镇白庙村六石头新开发补充在耕地发包协议》第七条规定：乙方在承包期内，如遇上级政府部门征收该地时，如征收单位有补偿的，青苗补偿归乙方，土地补偿归甲方。不存在解约金问题，因此，你方向我方提出要求补偿解约金不成立。3、要求退回2019年租金：由于该地块由广东禾盛生物技术有限公司经营，经我方核查该地块2019年的租金是由广东禾盛生物技术有限公司缴交，并非你方缴交，所以你方要求退回2019年租金给你方得不到法律法规支持，因此，我方无法将2019年租金退回你方。”梁礼烜认为司前镇政府对涉案土地实施了征地行为，且该征地行为违法，遂提起本案行政诉讼。另查明，司前镇政府在本案审理过程中出具《对〈关于梁礼烜请求书的回复〉的说明》，说明如下：“一、我镇并未对涉案土地实施征地行为，《回复》虽然有“征地”一词出现，但是不能因此就理解为有征地行为。由于《请求书》第一项是请求‘补偿我方合理的征地款’，我镇根据相关的法律法规规定，有针对性地在《回复》中给答复当事人：征地补偿款是补偿到土地权属人，由于你不是土地权属人，提出请求补偿征地款理由不成立。这完全是根据有关法律法规的规定向当事人作出的解释：征地款是补偿给土地权属人的，不能因此视为我镇具有征地行为。二、有关承包土地是由发包方按照民事法律关系进行协商处理，上级政府没有指令我镇实行征收，我镇政府也没有采取强行征收行为。由于梁礼烜原承包的地块在深江产业园司前园区启动区4000亩的规划范围内，我镇要求下属单位对该范围内已出租发包的土地（含山林）和鱼塘等进行协商解除合同工作，逐步收回出租土地的使用权，但不是实施土地征收行为。我镇下属单位已经对园区规划范围内多份租赁或承包合同进行协商解除，梁礼烜承包的土地只是该范围内其中之一。”本院认为，本案系梁礼烜请求确认司前镇政府违法征地纠纷。结合各方当事人意见，归纳争议焦点如下：梁礼烜提起本案诉讼是否符合起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”由上述规定可知，行政诉讼作为一项以被诉行政行为为审查客体的司法审查制度，其诉讼性质决定了行政诉讼的诉讼标的为行政机关作出的被诉行政行为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，司前镇政府向本院确认对涉案土地并没有作出行政征收决定或采取行政征收行为，且本案现有证据亦不能证明梁礼烜所主张的征地行为的存在。实际上，梁礼烜提起本案诉讼的本质是由于对司前中心镇公司解除其与梁礼烜签订的《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》不服。该解除发包协议的行为是由司前中心镇公司作出的，且该协议是平等主体之间签订的耕地发包协议，若梁礼烜认为司前中心镇公司解除与其签订的《发包司前镇白庙村六石头新开发补充耕地发包协议》造成其合法财产损失的，可通过民事诉讼途径进行救济。因此，梁礼烜提起本案行政诉讼不具备事实根据，不符合法定的起诉条件，但由于本案已受理，应裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告梁礼烜的起诉。本案不收取案件受理费，原告梁礼烜已预交的一审受理费50元，由本院予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  梁健国人民陪审员  周艳香二〇二〇年九月九日书 记 员  林惠敏