河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2129号上诉人（一审原告）张怀智，男，汉族，农民，1943年7月16日出生，住河南省新安县。上诉人（一审原告）崔小牛，男，汉族，农民，1975年6月12日出生，住河南省新安县。上诉人（一审原告）高芳欣，男，汉族，农民，1954年11月20日出生，住河南省新安县。上诉人（一审原告）赵胜利，男，汉族，农民，1972年7月30日出生，住河南省新安县。上诉人（一审原告）崔景岚，男，汉族，农民，1937年4月4日出生，住河南省新安县。上诉人（一审原告）张怀文，男，汉族，农民，1945年12月20日出生，住河南省新安县。上诉人（一审原告）张二周，男，汉族，农民，1967年12月29日出生，住河南省新安县。上诉人共同委托代理人：陈震，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。上诉人共同委托代理人：冀朝铸，北京德和衡（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新安县人民政府。住所地：河南省新安县新城黄河大道**。法定代表人：陈功，县长。委托代理人：李奇，县政府工作人员。委托代理人韩明侠，河南慕容律师事务所律师。一审第三人洛阳荆紫仙山旅游开发有限公司。住所。住所地：河南省新安县石井镇井沟村div>破产管理人：洛阳万山湖旅游有限公司管理人。负责人游江涛，新安县文化广电和旅游局局长。委托代理人田慧卿，河南新企合律师事务所律师。张怀智、崔小牛、高芳欣、赵胜利、崔景岚、张怀文、张二周因诉新安县人民政府、一审第三人洛阳荆紫仙山旅游开发有限公司（以下简称荆紫公司）确认行政行为违法一案，不服河南省洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初51号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张怀智、崔小牛、高芳欣、赵胜利、崔景岚、张怀文、张二周的委托代理人陈震、冀朝铸，被上诉人新安县人民政府的委托代理人李奇、韩明侠，一审第三人荆紫公司的委托代理人田慧卿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张怀智、崔小牛、高芳欣、赵胜利、崔景岚、张怀文、张二周一审诉讼请求：确认新安县人民政府设立荆紫仙山景区的程序违法。洛阳市中级人民法院一审查明，1985年8月1日，新安县石井镇井沟村委会作为甲方，与乙方崔景智（代表崔景智、张怀智、高芳兰、赵守旺、崔景岚、张怀文、张怀忠）签订《林业承包合同》一份，由井沟村委将荆紫山林场及场内现有林（现有林作价5000元）承包给乙方，承包期自1985年8月1日至2005年8月1日，共计20年。2005年8月1日，由崔景智、张怀智、高芳欣（高芳兰堂弟）、赵胜利（赵守旺孙子）、崔景岚、张高峰（张怀文儿子）、张小周（张怀忠儿子）继续作为乙方，与甲方井沟村委签订《延包合同》，约定双方不能自行解除合同，在原合同基础上承包期延长十年，即2005年8月1日至2015年8月1日。并约定在延续期甲、乙双方应按原合同各自履行职责。《延包合同》到期后，双方未再续签合同。2014年3月19日，新安县石井镇人民政府作为甲方与乙方荆紫公司签订的《荆紫仙山景区旅游开发项目框架协议》一份，约定景区资产为约定范围内的土地使用权、林地使用权和林木使用权；约定范围内的建筑物、构筑物、附属物；景区内其他附属设施及乙方要求取得的其他资产；约定范围内的自然、人文、生态景观资源等；景区权益主要包括景区范围内的土地、荒山荒坡等承包经营权、水资源管理权；对景区的独立运营管理和收益权以及约定的其他权益。并约定景区范围内的其他资产或权益，甲方不能以转让或其他形式使得乙方获得权属证书或证明的，应以托管、租赁、承包或其他合法形式交由乙方独立运营和管理，保障乙方独立享有开发经营权利。其中第四（三）林地、林木一项约定：对景区范围内林地，甲方负责相关村民组织按照法定程序承包给乙方，签署《林地承包合同》或《林地管理服务合同》，并协助为乙方办理林权证等。另查明，已经生效的河南省新安县（2017）豫0323民初2437号民事判决以张怀智等七人缺乏事实及法律依据为由，驳回其要求确认井沟村荆紫山林场内林木归其所有的诉讼请求。洛阳市中级人民法院一审认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。行政诉讼起诉时须有具体的诉讼请求和事实根据，还须有明确的被告。本案中，张怀智、崔小牛、高芳欣、赵胜利、崔景岚、张怀文、张二周诉称新安县人民政府在未与作为涉案荆紫仙山景区中通仙观、玉皇阁等地林木所有权人协商补偿的情况下，即设立荆紫仙山景区，违反国务院2016第666号令《风景名胜区条例》第十一条“风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿”的规定，设立景区程序违法。但既不能证明其为涉案景区林木的所有权人，亦不能证明涉案景区系新安县人民政府设立，故原、被告主体均不适格，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一、第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回张怀智、崔小牛、高芳欣、赵胜利、崔景岚、张怀文、张二周的起诉。张怀智、崔小牛、高芳欣、赵胜利、崔景岚、张怀文、张二周不服一审裁定，向本院上诉称，1、张怀智等七上诉人在1985年8月1日至2015年8月1日期间系涉案林木的合法承包人,涉案林木系荆紫仙山景区一部分,且涉案林木至今无人收回补偿,上述事实足以说明七上诉人与涉案林木存在直接的利害关系，一审裁定以不具有所有权为由认定主体不适格错误。2、一审裁定认为被告主体不适格,原因是不能证明涉案景区系新安县人民政府设立,上诉人认为该认定错误。根据国务院《风景名胜区条例》第十条规定,设立风景名胜区最低级别政府为县级人民政府,本案诉讼被告主体正确。并且，行政诉讼的举证责任在于被告,新安县人民政府没有证据证明景区合法设立,应承担不利的法律后果。综上,请求依法撤销一审裁定,支持上诉人的诉讼请求。新安县人民政府答辩称，1、上诉人不具备诉讼主体资格。2、新安县人民政府不是本案的适格被告。3、上诉人起诉超过法定诉讼时效。请求驳回上诉。洛阳荆紫仙山旅游开发有限公司答辩称，1、一审裁定认为上诉人不能证明其为涉案景区林木所有权人，该认定事实清楚。2、涉案的荆紫仙山景区是正在开发旅游景区，而非《风景名胜区条例》规定的风景名胜区，上诉人依据《风景名胜区条例》第十条、第十一条规定，将新安县人民政府列为被告错误。一审裁定正确，请求予以维持。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有事实依据。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。根据上述规定，上诉人请求确认新安县人民政府设立荆紫仙山景区的程序违法，应当提交证明设立荆紫仙山景区的行政行为存在的证据材料。从上诉人提交的证据材料来看，不能证明新安县人民政府存在设立荆紫仙山景区的行政行为，新安县人民政府也否认存在设立荆紫仙山景区的行政行为，故没有充分证据证明本案的被诉行政行为存在，上诉人提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。一审裁定驳回起诉，适用法律正确。综上，一审裁定驳回起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年九月十六日书记员 赵艳涛