湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终699号上诉人（原审原告）周某某，男，1971年7月5日出生，汉族，住湖南省宁乡县。委托代理人蒋理珉，北京市京师律师事务所律师。委托代理人王倩，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宁乡市自然资源局，住所地湖南省宁乡市玉潭镇花明南路**。法定代表人罗亿清，该局局长。委托代理人姜志乾，该局工作人员。委托代理人杨泽辉，湖南光阳律师事务所律师。上诉人周某某因与被上诉人宁乡市自然资源局行政协议一案不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）作出的(2020)湘8601行初403号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，周某某系××乡××街道峁田社区居民。2017年3月30日，宁乡县玉潭街道峁田社区居民委员会向宁乡县人民政府提交附有周某某等人签名的书面报告，申请对其房屋提前拆迁补偿安置，原宁乡县征地拆迁管理所与周某某户签订《拆迁房屋协议书》，协议约定：项目所涉拆迁房屋按《长沙市征地补偿安置条例》及长沙市人民政府［2014］7号文件和宁政发［2014］38号文件执行；房屋主体补偿、室内装修补偿、室外设施补偿等总计1738305元；周某某在签订协议后7天内拆迁腾地。协议签订的当日，周某某领取了协议约定的全部补偿款，案涉房屋已被拆除。2019年8月5日，宁乡市发展和改革局作出《关于宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目立项的批复》（宁发改审立［2019］92号），批复如下“同意宁乡市城镇开发建设投资有限公司实施宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目。项目拟选址××乡××街道，南起金龙路，北至319国道。”2019年11月15日，宁乡市城乡规划服务办公室作出《关于宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目规划选址的意见》（宁规市政选字第201915号），答复宁乡市城镇开发建设投资有限公司“申请事项符合规划要求，出具以下规划选址意见：宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）项目位于××乡××街道××街道，起于319国道，止于金龙路。”2019年11月25日，宁乡市发展和改革局作出《关于同意调整宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目立项的批复》（宁发改审［2019］258号），批复如下：“根据宁乡市城镇开发建设投资有限公司申请及《宁乡市2020年政府投资项目前期工作计划汇总表》，同意该项目名称由宁乡市仁福大道（Ｇ319-金龙路）建设项目调整为宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目。其他内容仍按宁发改审立［2019］92号文件批复内容不变”。2019年12月6日，宁乡市发展和改革局作出《关于宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目可行性研究报告的批复》（宁发改审［2019］274号），载明“宁乡市城镇开发建设投资有限公司关于申请审批宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目可行性研究报告的请示及相关资料收悉。经研究，原则同意湖南中誉项目管理有限公司编制的《宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目可行性研究报告》。同意宁乡市城镇开发建设投资有限公司实施宁乡市仁福大道（学府路-金龙路）建设项目。项目建设地点位于××乡××街道，北起学府路，南至金龙路。”周某某户房屋位于该建设项目范围内。目前，该项目处于征收报批过程中。另查明，因机构改革，原宁乡县征地拆迁管理所的相关职能由宁乡市征地拆迁事务所承担，该事务所为宁乡市自然资源局的下属事业单位。原审法院认为，本案周某某、宁乡市自然资源局争议的焦点是案涉《拆迁房屋协议书》是否属于法律规定的无效的情形。一、关于被诉行政协议《拆迁房屋协议书》是否属于无效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，周某某申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据上述法律规定，对于本案被诉行政协议效力分析认定如下：（一）原宁乡县征地拆迁管理所具有签订协议的行政主体资格。《长沙市征地补偿安置条例》第三条规定，市、县（市）、区人民政府土地、劳动和社会保障、民政行政主管部门按照职责分工负责征地补偿安置具体工作。《长沙市征地补偿实施办法》（长沙市人民政府第103号令）第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。本案中，原宁乡县征地拆迁管理所是宁乡市自然资源局下属的事业单位，受宁乡市自然资源局委托与周某某签订案涉《拆迁房屋协议书》，由宁乡市自然资源局承担相应法律后果，并不违反法律、法规的规定，原宁乡县征地拆迁管理所具有签订案涉《拆迁房屋协议书》的主体资格。（二）案涉《拆迁房屋协议书》系双方真实意思表示，没有减损周某某权利或增加义务，并非客观上无法实施。本案中，周某某自愿申请提前拆迁，并与原宁乡县征地拆迁管理所签订《拆迁房屋协议书》，双方就补偿依据、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容协商一致，该协议系双方真实意思表示，且已经实际履行完毕，补偿协议内容未损害周某某的合法补偿权益。（三）案涉《拆迁房屋协议书》不具有适用民事法律规范确认行政协议无效的情形。根据《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。如前所述，本案被诉《拆迁房屋协议书》系周某某自愿申请提前拆迁，并与原宁乡县征地拆迁管理所签订，其意思表示真实，且不损害国家、集体和第三人利益，也不违反效力性的法律、行政法规强制性规定。不属于适用民事法律规范确认行政协议无效的情形。因此，原审法院对周某某释明，本案不属于无效的情形，周某某仍坚持确认无效，拒不变更诉讼请求。二、关于案涉征地项目审批单及法律处理结果的问题。宁乡市自然资源局下属单位原宁乡县征地拆迁管理所在征地项目未获合法审批情形下，仅凭周某某自愿申请提前拆迁，即与周某某签订案涉《拆迁房屋协议书》，系“未批先征”，违反法定程序。鉴于本案周某某已领取相关补偿安置款，案涉的房屋已被拆除，被诉《拆迁房屋协议书》实际履行完毕，已不具有可撤销的内容，且撤销案涉协议将会产生一系列社会风险和隐患，可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此，该“未批先征”行为应被确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、驳回周某某要求确认《拆迁房屋协议书》无效的诉讼请求。二、确认宁乡市自然资源局与周某某签订《拆迁房屋协议书》的行为违法；案件受理费50元，由宁乡市自然资源局负担。上诉人周某某上诉称：一、上诉人涉案房屋系集体土地上房屋，应依据《土地管理法》规定的程序对土地上附着物进行征收，在涉案房屋所在宅基地未被批准征收的情况下，宁乡县征地拆迁管理所与上诉人签订被诉协议的行为系缺乏客观事实和法律依据的无效行政行为。1、被诉协议确系在上诉人涉案房屋所在宅基地未被批准征收的情况下签订的，其实质为未批先征行为，且严重违反《土地管理法》等法律规定。被诉协议因此缺乏客观事实依据和法律依据，应依法被确认无效。确认无效的协议应自始无效，不因上诉人签订协议、领取款项、拆除房屋而改变无效的性质，一审认为没有可撤销内容仅确认签订协议的行为违法并驳回上诉人无效的诉讼请求明显矛盾，已被确认违法的协议怎会是有效的协议。其次，在双方签订被诉协议时，一方面被上诉人利用其优势地位、与上诉人信息上的不对等，故意隐瞒其未批先征的事实真相；另一方面正是因为上诉人基于对被上诉人的合理信赖，导致上诉人误解方与其签订被诉协议，被诉协议之签订并非基于双方真实意思表示一致的结果。然一审判决认可被上诉人的无效行政行为、驳回上诉人的诉讼请求，显属事实认定不清适用法律错误。2、宁乡县征地拆迁管理所无权与上诉人签订被诉协议。首先，根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》的规定，在征地方案批准后，应当由市、县人民政府组织实施并予以公告；征地补偿、安置方案经批准后应当由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。故，有权与上诉人签订被诉协议的适格主体应为市、县人民政府土地行政主管部门，即被上诉人以自己的名义与上诉人签订被诉协议，而本案中宁乡县征地拆迁管理所无权以其自己的名义与上诉人签订被诉协议，其该行为明显违反法律法规的明确规定，系超越法定职权的行为，符合《行政诉讼法》第七十五条规定情形，应依法确认该协议无效。其次，宁乡县征地拆迁管理所即使作为被上诉人的下属事业单位，其职责范围也只能系履行协同配合被上诉人实施征收安置补偿工作，其在无法律、法规、规章授权的情况下，无权以自己的名义实施具体行政行为，且即使其与上诉人签订被诉协议系被上诉人委托其实施的行为，宁乡县征地拆迁管理所也应以被上诉人的名义实施，产生被诉协议直接约束上诉人与被上诉人的法律效果。据此，宁乡县征地拆迁管理所与上诉人签订被诉协议明显系超越其权限的无效行政行为。3、被诉协议依据的补偿标准错误，严重侵犯了上诉人的合法权益。在本案中，被上诉人不能以长沙市人民政府【2014】7号、宁政发【2014】38号两文件作为补偿依据就上诉人案涉房屋签订被诉协议。上诉人涉案房屋是集体土地上的附着物，依据《土地管理法》第四十七条第四款“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”对上诉人房屋进行补偿的标准依法应由湖南省人民政府制定，故本案中长沙市人民政府、宁乡县人民政府涉案房屋实施征收补偿的法定标准，也是对上诉人涉案房屋进行合法合理补偿所不可或缺的前提性必备条件。本案中，宁乡县征地拆迁管理所依据长沙市人民政府【2014】7号、宁政发【2014】38号两文件即与上诉人就涉案房屋签订被诉协议，系严重缺乏法律依据，严重侵犯上诉人的合法权益。一审判决认定事实不清、适用法律错误。4、被上诉人故意隐瞒涉案征收项目未依法获批的事实，被诉协议的签订非上诉人的真实意思表示。二、一审法院依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条直接确认被诉协议有效，明显系适用法律重大错误。一审法院无条件适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，确认被诉协议有效，明显系轻实体重程序的体现。根据立法者的本意和目的，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条所适用的前提条件，应建立在不损害上诉人实体利益的基础上，如被诉协议的签订是按照与涉案征地批复相匹配和相适应的安置补偿标准对上诉人予以补偿，未对上诉人的实体利益造成损害，那么为了保障行政行为的稳定性，适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定是没有问题的，适用的结果既实现了程序正义，又保障了实体公正。依据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，征地补偿安置方案经依法批准前需履行公告、听取被征收人的意见等法定程序，只有履行了公告、听取意见后，征地补偿安置方案经被征收人反馈后修改、批准后，被上诉人方能实施签订被诉协议的行为，且该协议直接对上诉人的合法权利产生直接影响。在行政征收中，安置补偿及其标准是被征收人利益最核心的部分，关系到被征收人实体权益是否得到最充分保障的实现。实现程序正义不应当建立在损害行政相对人实体公正的基础上，也就是说本案不具备适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定的前提和条件，故一审判决机械性地依据该规定，属于法律适用错误，应当予以纠正。三、一审法院对被上诉人所提交证据之三性未作全面审查即作为定案依据，严重违反证据适用规则，系程序重大违法。一审中，上诉人就被上诉人所提交证据《申请提前拆迁报告》要求核对原件，被上诉人无理由未予出示原件。事实上，2017年2月就上诉人涉案房屋开始进行征收拆迁工作，为了掩盖没有审批文件，告知上诉人在《申请提前拆迁报告》上签名是就涉案房屋征收拆迁的程序需要，上诉人为了配合工作，在不知道尙不存在征收事实的情况下签署，并非上诉人的本意，且就被上诉人所提交的该份材料显示，其中多数签名为伪造或他人代签，且上诉人申请提前拆迁明显也有违正常逻辑。故上诉人对该材料始终存疑，在一审庭审后形成的书面陈述中亦表明了对该证据原件进行核查的要求，而一审法院未考虑到上诉人的请求，并直接将该证据作为定案依据，明显违反证据规则，进而错误的对事实予以认定。综上所述，宁乡县征地拆迁管理所超越职权，在缺乏事实和法律依据，且涉案房屋征收行为明显违反法定程序的情况下签订被诉协议，严重损害了上诉人的合法权益。根据《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，上诉人申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。且被诉协议同时违反法律、行政法规的强制性规定的，根据《合同法》第五十二条的规定，该协议也应当无效。故一审判决事实认定不清，适用法律严重错误。综上，请求：1、依法撤销长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初403号《行政判决书》，并对本案依法改判支持上诉人原审诉求；2、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人宁乡市自然资源局辩称：一、关于本案的基本事实和答辩意见在一审程序中进行了详细的说明和陈述，坚持一审的答辩意见。二、一审适用法律清楚，适用法律正确。三、上诉人的上诉理由不成立。1、被上诉人不存在被上诉人利用优势地位隐瞒真相的问题，签订涉案拆迁协议是双方协商一致的结果也是上诉人的真实意思表示。涉案的拆迁行为是基于上诉人的主动申请要求提前拆迁，如果不是上诉人的申请就不会启动拆迁程序，上诉人作为完全民事行为能力人，完全有能力知晓清楚申请提前拆迁以及签订拆迁协议的法律后果，对此上诉人应当对申请的内容以及拆迁协议的内容予以注意识别分析进而进行判断和自行选择的后果，被诉的房屋拆迁协议内容明确具体，权利义务清晰，对相关的主要项目进行了详细明确的约定，签订拆迁协议是上诉人在完全自愿的情况下真实意愿的表示，此外涉案的协议已经在上诉人的配合下全部履行完毕，在履行的过程中上诉人也没有提出过异议，从此说明签订协议是上诉人的真实异议表示。2、关于补偿标准，协议是基于上诉人的申请自愿签订的，意味着上诉人认可和接受按协议的标准接受补偿，另外补偿只是涉及拆迁房屋的补偿，不涉及青苗和附着物的补偿。根据《湖南省实施土地管理法实施办法》的拆迁补偿相关规定，协议中也用了长沙市人民政府（2014）7号文，补偿标准是经过湖南省人民政府湘政函（2014）12号批复的，可以作为主要的依据和标准。同一时期其他按照一般的征地拆迁程序也是（2014）7号文，补偿标准没有损害上诉人的拆迁补偿利益。3、关于宁乡县征地拆迁管理所补偿资格的问题，在原审中进行了答辩，强调一点：由征地拆迁事务所签订拆迁协议有明确的法律依据，也是整个长沙市集体土地上的通行的做法。本院二审中查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，根据《长沙市征地补偿实施办法》第五条规定，土地行政主管部门可以将征地工作中的事务性和技术性工作委托给征地事务机构承担。原宁乡县征地拆迁管理所作为征地工作中事务性工作单位，其接受宁乡市自然资源局的委托，有权与被征收人签订征收补偿协议。其次，上诉人与原宁乡县征地拆迁管理所签订了《拆迁房屋协议书》，该协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，签订协议程序及协议内容不存在重大且明显违法情形。协议书记载了补偿安置的标准，该补偿安置标准符合签订协议时的法律和征收政策的规定，该签订协议的行为并未侵害上诉人的合法权益。再次，虽然被诉《拆迁房屋协议书》在实际实施过程中存在未批先征的问题，但其并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的确认行政行为无效的条件。市、县人民政府在征地前与被征收人签订土地补偿安置协议，落实补偿安置资金，充分体现了被征收人的知情权、参与权、监督权，是土地征收民主协商机制的重要体现。与被征地的村集体经济组织中大多数成员就补偿安置标准达成书面协议，征地补偿安置资金和社会保障费用落实后再启动土地征收程序，此种做法与征收当时的征收程序规定虽不完全吻合，但从实际效果看，如能实现公共利益与被征收人合法权益的平衡保护，则不宜仅以此为由否定该协议的效力。本案中，被上诉人的征收补偿工作已经实施完毕，上诉人也依约腾空了房屋、领取了征收补偿费用，补偿标准符合签订协议时的法律和征收政策的规定，并未损害上诉人的合法权益，故上诉人请求确认案涉征收补偿协议无效没有法律依据，本院不予支持。关于一审判决对涉案协议确认违法是否正确的问题。鉴于宁乡市资源局下属单位原宁乡县征地拆迁管理所在征地项目未获合法审批情形下，即与周某某签订案涉《拆迁房屋协议书》，本案确实存在“未批先征”的情形，违反了当时《中华人民共和国土地管理法》规定的集体土地征收补偿程序，应予撤销。考虑到周某某已领取相关补偿安置款、案涉的房屋已被拆除、被诉《拆迁房屋协议书》实际履行完毕、已不具有可撤销之内容，且撤销案涉协议可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审确认该协议违法但不撤销具有依据。综上所述，上诉人提出的上诉理由均不能成立，原审判决结果正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人周某某负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  董强强二〇二〇年九月二十九日法官助理高思聪书记员刘朋飞法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。