广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终1512号上诉人（原审被告）：中国银行保险监督管理委员会深圳监管局。住所地：深圳市福田区金田路**安联大厦****。法定代表人：李文红，局长。委托代理人：文雪冬，该局工作人员。委托代理人：李保明，北京市盈科（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：樵彬，男，汉族，1971年8月2日出生，身份证住址深圳市南山区。原审被告：中国银行保险监督管理委员会。住所地。住所地：北京市西城区金融大街**iv>法定代表人：郭树清，主席。委托代理人：王文钧，该委员会法规部工作人员。委托代理人：周兰领，该委员会法规部工作人员。樵彬诉中国银行保险监督管理委员会深圳监管局（以下简称中国银保监会深圳监管局）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称中国银保监会）不履行法定职责及行政复议决定纠纷一案，中国银保监会深圳监管局不服广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月5日，樵彬向中国银保监会深圳监管局投诉称，其在被举报人平安银行后海支行办理港币现金10万元取款业务，工作人员告诉其只能办理等值1万美元的港币现金取款业务，超出部分不可以办理，侵犯其取款自由权，其投诉到中国人民银行深圳市中心支行，中国人民银行深圳市中心支行告知其向中国银保监会深圳监管局投诉，其要求中国银保监会深圳监管局依法处理。中国银保监会深圳监管局于2018年11月15日作出〔2018〕11040号《告知函》，对原告投诉表达了“在职权范围内予以关注、请直接向有权部门提出、将协调督促平安银行深圳分行妥善处理”等意思。樵彬不服，申请行政复议，中国银保监会于2019年1月22日作出银保监行复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》，维持〔2018〕11040号《告知函》。樵彬于2019年1月28日提起本案诉讼，请求：1.撤销中国银保监会深圳监管局对其投诉举报平安银行深圳后海支行违反国家储蓄法律、法规和政策，侵犯储户取款自由权违法行为作出的〔2018〕11040号《告知函》，并判令中国银保监会深圳监管局重新作出处理；2.撤销中国银保监会作出的银保监行复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》；3.判令两被告承担本案诉讼费。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案的告知函系中国银保监会深圳监管局针对原告投诉商业银行存在违法行为所作出的书面回复，该回复对原告权利义务产生了实际性影响，具有可诉性，原告也有权对该告知函提起行政诉讼。本案争议焦点是原告投诉事项是否属于中国银保监会深圳监管局的职权范围。《中华人民共和国商业银行法》第十条规定，商业银行依法接受国务院银行业监督管理机构的监督管理，但法律规定其有关业务接受其他监督管理部门或者机构监督管理的，依照其规定。《中华人民共和国商业银行法》第二十九条规定，商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。《中华人民共和国商业银行法》第六十二条规定，国务院银行业监督管理机构有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按照国务院银行业监督管理机构的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。《中华人民共和国商业银行法》第七十三条规定，商业银行有下列情形之一，对存款人或者其他客户造成财产损害的，应当承担支付迟延履行的利息以及其他民事责任：（一）无故拖延、拒绝支付存款本金和利息的；……有前款规定情形的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上五十万元以下罚款。本案中，原告以被投诉人侵犯取款自由为由向中国银保监会深圳监管局投诉。认定被投诉人是否侵犯原告的取款自由，正是中国银保监会深圳监管局的法定监管职责。中国银保监会深圳监管局在告知函中没有对被投诉人是否存在侵犯原告取款自由的违法行为进行认定，而是通过告知函的形式直接告知其属于外汇管理问题应当向有权机关提出，系没有对原告的投诉事项作出正面回应，属于没有履行自己的法定监管职责。中国银保监会深圳监管局应当对属于自己职权范围内的投诉事项依法受理并作出明确的回应。中国银保监会深圳监管局辩称根据《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条、《外汇管理条例》第二条、《个人外汇管理办法实施细则》第七条等规定，外汇管理问题不属于自己监管事项范围。原审法院认为，本案中原告并非是以被投诉人违反外汇管理为由提出投诉，而是以侵犯其取款自由为由提出投诉，中国银保监会深圳监管局应当对属于自己职权监管范围内事项的投诉作出处理，对不属于自己职权监管范围内的投诉再另行处理。故对于中国银保监会深圳监管局的该主张，原审法院不予采信。在执法程序上，中国银保监会深圳监管局在告知函中表达了三层意思，第一层意思是说对原告的建议和意见予以关注，第二层意思是建议原告向有权部门提出，第三层意思又说对原告的合法合理诉求中国银保监会深圳监管局将协调督促。这三层意思在“中国银保监会深圳监管局自己是否具有法定职责”这一问题上的逻辑上是不一致的，存在职权不明、程序无序的情形。中国银保监会深圳监管局主张如此回复是因为按照信访事项处理程序进行分类处理。原审法院认为，中国银保监会深圳监管局在处理当事人投诉事项时，要正确处理好信访程序、消费者权益保护调解程序与行政监管程序的界限与区别，在处理结果上要明确作出行政行为的执法程序和法律依据，防止将几种不同途径的行政程序混在一个行政行为中，这样才能贯彻职权法定、程序合法的基本执法要求。此外，原告系根据中国人民银行深圳市中心支行的指引向中国银保监会深圳监管局投诉，中国银保监会深圳监管局在明知该事实后仍指引原告向有权部门提出，同时在告知函中又不明确有权部门的具体名称，在客观上造成了行政机关之间对于当事人的投诉互相推诿的现象，处理方式不当。中国银保监会深圳监管局若认为不属于自己的职权范围，应当与其认为有权管辖的部门协商。若协商一致，应通过直接移送管辖部门的方式处理更为恰当；若协商不成，则应报请共同的上一级行政机关协调处理，以防止行政机关之间互相推诿现象的发生。如此处理才更能体现保护当事人合法权益的行政理念和执法为民的人文关怀。综上，中国银保监会深圳监管局作出涉案告知函存在适用法律错误、程序不当等问题，依法应予撤销。中国银保监会作出的涉案《行政复议决定书》维持原行政行为，处理结果错误，依法亦应予以撤销。原告的诉讼请求成立，原审法院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第六项，第七十九条之规定，判决：一、撤销被告中国银行保险监督管理委员会深圳监管局于2018年11月15日作出的〔2018〕11040号《告知函》;二、撤销被告中国银行保险监督管理委员会于2019年1月22日作出的银保监行复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》；三、责令被告中国银行保险监督管理委员会深圳监管局在本判决生效之日起60日内针对原告的投诉重新作出具体行政行为。中国银保监会深圳监管局不服一审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定部分事实错误，应当依法予以撤销。1.对被上诉人投诉事实认定错误。原审法院认定“工作人员告诉樵彬只能办理等值1万美元的港币现金取款业务，超出部分不可以办理”的事实严重错误。根据上诉人向中国人民银行深圳市中心支行以及平安银行深圳后海支行了解，本案实际情况是：2018年9月14日，樵彬凭银行卡在平安银行深圳后海支行已经支取了7.8万元港币（约等值1万美元）。樵彬所要求支取10万元港币的取款业务，平安银行深圳后海支行已经按照规定支取7.8万元港币（约等值1万美元）以外的部分，需凭本人有效身份证件和经外汇局签章的《提取外币现钞备案表》才能办理，并非是不可以办理支取10万元港币。2.对被上诉人投诉的实质认定错误。被上诉人投诉的实质根本不是一般意义上的取款自由的问题，而是银行遵守外汇管理规定，不能直接为被上诉人办理超出等值1万美元的港币现金取款业务的问题。对于这一问题，国家外汇管理局深圳市分局已经做了实质性的认定和答复，确认银行的行为不存在违规。二、原审法院认定被上诉人的投诉事项属于上诉人的职权范围错误。1.对上诉人职权范围认定错误，适用法律错误。原审法院根据《中华人民共和国商业银行法》第十条、第二十九条、第六十二条、第七十三条之规定，认定被上诉人的投诉事项属于上诉人的职权，属于适用法律断章取义，只认定一般法律适用情形，而没有认定该法第十条规定的但书情形，该条文在但书中明确规定，法律规定商业银行有关业务接受其他监督管理部门或者机构监督管理的，依照其规定。根据《中华人民共和国中国人民银行法》第四条第五项、第三十二条第五项以及《中华人民共和国外汇管理条例》第三十一、三十三条等法律、法规规定，被上诉人主张被侵犯的取款自由中的“款”是指港币现金也就是外汇，商业银行经营外汇取款业务应当遵守外汇管理的规定，原审法院将外汇取款业务简单地与人民币取款业务混为一谈，错误地认定上诉人对被上诉人投诉事项具有职权。2.根据中国人民银行深圳市中心支行的指引认定上诉人职权范围存在错误。上诉人的职权范围依《中华人民共和国银行业监督管理法》《中华人民共和国商业银行法》以及中国银保监会授权而定，不是其他行政机关指引能够确定的。即使有其他行政机关指引，但投诉事项依法不属于上诉人职权范围，上诉人也应依法行政，不能越权受理。三、原审法院判决理由缺乏事实根据和法律依据。原审法院认定“中国银保监会深圳监管局应当对属于自己职权范围内的投诉事项依法受理并作出明确的回应”，该认定的事实根据和法律依据不足。原审判决认定“若协商一致，应通过直接移送管辖部门的方式处理更为恰当；若协商不成，则应报请共同的上一级行政机关协调处理”，原审法院作出该认定，强制要求“直接移送”没有法律依据，要求人民银行和中国银保监会“报请共同的上一级行政机关”国务院协调处理，在被上诉人不服国家外汇管理规定，根本不具备基础性合法权益的前提下，原审法院对行政机关作出强制性要求没有法律依据，而且实际中也无法操作。四、上诉人对被上诉人的投诉事项作出了认定和处理，并告知了被上诉人相关事项的救济渠道，履行了处理和告知职责。五、原审法院认定《告知函》具有可诉性，适用法律错误。上诉人作出的《告知函》没有为被上诉人设定、变更或消灭权利和义务，对被上诉人权利义务不产生实际影响，被上诉人与上诉人行为不存在法律上的利害关系，应裁定驳回起诉。综上，请求撤销原审判决，维持上诉人作出的〔2018〕11040号《告知函》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人樵彬二审未提交书面答辩意见。原审被告中国银保监会二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案系不履行法定职责及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为：中国银保监会深圳监管局作出的〔2018〕11040号《告知函》（以下简称被诉《告知函》）是否具有可诉性；中国银保监会深圳监管局作出的被诉《告知函》及中国银保监会作出的银保监行复决字〔2019〕13号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》）是否合法。一、关于中国银保监会深圳监管局作出的被诉《告知函》是否具有可诉性的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”本案中，樵彬向中国银保监会深圳监管局投诉平安银行深圳后海支行侵犯其取款自由权，要求中国银保监会深圳监管局予以查处，以保护其合法权益。中国银保监会深圳监管局作出的被诉《告知函》，系中国银保监会深圳监管局针对樵彬投诉作出的回复，对樵彬的权利义务产生实际影响，樵彬有权对被诉《告知函》依法提起行政诉讼。中国银保监会深圳监管局上诉提出被诉《告知函》不具有可诉性的主张，据理不足，本院不予采纳。二、关于被诉《告知函》及被诉《行政复议决定书》是否合法的问题《中华人民共和国商业银行法》第十条规定：“商业银行依法接受国务院银行业监督管理机构的监督管理，但法律规定其有关业务接受其他监督管理部门或者机构监督管理的，依照其规定。”第二十九条规定：“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。对个人储蓄存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询、冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”第六十二条规定：“国务院银行业监督管理机构有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定，随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。检查监督时，检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按照国务院银行业监督管理机构的要求，提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。”第七十三条规定：“商业银行有下列情形之一，对存款人或者其他客户造成财产损害的，应当承担支付迟延履行的利息以及其他民事责任：（一）无故拖延、拒绝支付存款本金和利息的；……有前款规定情形的，由国务院银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上五十万元以下罚款。”本案中，樵彬于2018年10月16日向中国人民银行深圳市中心支行提出政府信息公开申请，要求公开对其投诉举报的平安银行深圳后海支行侵犯其取款自由权的违法行为的办理情况或结果，根据中国人民银行深圳市中心支行于2018年11月2日作出的2018年第71号《中国人民银行深圳市中心支行政务公开告知书》，答复樵彬其反映的平安银行深圳后海支行侵犯其取款自由权的问题依法接受国务院银行业监督管理机构的检查监督。之后，樵彬根据中国人民银行深圳市中心支行的指引，以平安银行深圳后海支行侵犯其取款自由权为由向中国银保监会深圳监管局投诉。根据上述规定，对于平安银行深圳后海支行是否存在侵犯樵彬的取款自由权的违法行为进行监督检查，属于中国银保监会深圳监管局的法定监管职责，中国银保监会深圳监管局应当对属于自己职权监管范围内的投诉事项依法受理并作出处理。中国银保监会深圳监管局作出被诉《告知函》，告知樵彬对于其投诉将按信访程序以外其他法定途径协调处理，并表达了三层意思，一是对樵彬反映的情况和问题，提出的意见和建议，将按《信访条例》第二十九条，在《中华人民共和国银行业监督管理法》规定的职权范围内予以关注；二是对樵彬反映的外汇管理的问题，建议樵彬直接向有权部门提出；三是对樵彬的合法合理诉求，将按《银行业消费者权益保护工作指引》协调督促平安银行深圳分行妥善处理并积极回应。从上述被诉《告知函》的内容来看，一方面，被诉《告知函》关于“中国银保监会深圳监管局对樵彬的投诉事项是否具有法定监管职责”存在逻辑不清、职权不明、程序无序的情形；另一方面，被诉《告知函》对樵彬的投诉仅作形式上的告知，未在实体上对被投诉人是否存在侵犯樵彬取款自由的违法行为作实质性处理，不符合《中华人民共和国商业银行法》所规定的履行监管职责的要求，属于没有履行法定职责。此外，中国银保监会深圳监管局在明知樵彬系根据中国人民银行深圳市中心支行的指引向其投诉的情况下，仍指引樵彬向有权部门提出，在被诉《告知函》中又不明确有权部门的具体名称，客观上造成了行政机关之间对于当事人的投诉互相推诿的现象，处理方式不妥，属履责不当。基于上述事实和理由，中国银保监会深圳监管局作出被诉《告知函》，适用法律错误，处理方式和程序不当。中国银保监会作出被诉《行政复议决定书》，维持中国银保监会深圳监管局作出的被诉《告知函》，处理结果错误。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条有关“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；……（六）明显不当的。”的规定，以及第七十九条有关“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，判决撤销中国银保监会深圳监管局作出的被诉《告知函》及中国银保监会作出的被诉《行政复议决定书》，责令中国银保监会深圳监管局对樵彬的投诉重新作出具体行政行为，并无不当，本院依法予以维持。上诉人中国银保监会深圳监管局上诉主张樵彬的投诉事项不属于其监管职权范围，其已对樵彬的投诉事项作出认定和处理，履行了处理和告知职责，请求撤销原审判决，维持其作出的被诉《告知函》，缺乏充分的理据支持，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中国银行保险监督管理委员会深圳监管局负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年九月二十九日书记员  刘佳琪