广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终905号上诉人（原审原告）：赖杏芝，女，1962年3月2日出生，汉族，住广东省茂名市电白区。委托代理人：李建清，广东奇强律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：茂名市电白区人民政府。住所地：广东省茂名市电白区海滨大道**。法定代表人：谭剑锋，代区长。委托代理人：蔡志明，茂名市电白区自然资源局工作人员。原审第三人：庞其广，男，1951年9月5日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水东镇。原审第三人：庞全娣，女，1973年10月6日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水东镇。原审第三人：庞青女，1977年5月4日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水东镇。原审第三人：庞春女，女，1979年1月9日出生，汉族，住广东省茂名市电白区七迳镇。原审第三人：庞周璇，女，1990年11月8日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水东镇。原审第三人：庞周镇，男，1993年12月22日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水东镇。原审第三人：黎达治，男，1983年4月2日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水东镇。原审第三人：黎凯华，男，2008年11月30日出生，汉族，住广东省茂名市电白区水镇。原审第三人：苏金山，男，1978年3月30日出生，汉族，现住广东省茂名市电白区水东镇。上诉人赖杏芝因诉被上诉人茂名市电白区人民政府（以下简称电白区政府）土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2015）茂中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地坐落于电白区水东镇海滨新区二十八号，土地面积92.8平方米，四至分别是：东至肆米路自坪为界、南至柒点陆米路、西至零点玖米公巷自坪为界、北至柒点陆米路。该地由原电白县家用电热炉具厂领取有电国土证字(1992)xxxx《国有土地使用证》。2003年2月12日，原电白县家用电热炉具厂向原电白县国土资源局申请变更该厂的土地用途。2003年2月27日，原电白县人民政府核发电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》给原电白县家用电热炉具厂，该证载明土地坐落“电白县水东海滨新区二十八号”、图号382.50-501.00，用途“工业”，使用权类型“划拨”，使用权面积561.7平方米。2003年4月4日，原电白县国土资源局作出电地政复字[2003]21号《关于补办广东省电白县家用电热炉具厂土地出让手续的批复》，同意补办广东省电白县家用电热炉具厂位于水东镇海滨新区二十八号用地1024.5平方米的土地出让手续及变更用途手续，并与该厂签订了《划拨土地使用权补办出让合同》。2003年4月18日，杨秀珍与原电白县家用电热炉具厂签订《土地使用权交易成交确认书》。2003年4月21日，杨秀珍与原电白县家用电热炉具厂签订《土地使用权转让协议书》，转让涉案的92.8平方米国有土地使用权。2003年4月24日，杨秀珍办理(2001)粤农税字0083197号《契税完税证》。2003年5月26日，杨秀珍申请原电白县国土资源局发证。经地籍调查，逐级审查后，原电白县人民政府于2003年5月28日在《地籍调查土地登记审批表》的发证机关批准意见一栏填上“准予登记，核发证书”的意见，并加盖“电白县人民政府土地登记专用章”公章。同日，原电白县人民政府向杨秀珍颁发了电国用(2003)00990号《国有土地使用证》（以下简称被诉《国有土地使用证》）。该证宗地图的地籍图号与原电白县人民政府核发给原电白县家用电热炉具厂电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》的图号一致。2014年，赖杏芝因诉苏金山排除妨害一案，发现电白区政府核发给杨秀珍的被诉《国有土地使用证》，认为侵犯了其合法权益，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销电白区政府向杨秀珍颁发的被诉《国有土地使用证》；2.由电白区政府承担本案所产生的一切诉讼费用。又查明，赖杏芝向原审法院提供的证据：编号004998号的《建用地规划许可证》、NO.0000969号的《电白县建设用地规划许可证副件》、编号005215号的《建设工程规划许可证》、电建字（1994）NO.0097170号的《电白县建设工程规划许可证副件》均没有原件。经原审法院向茂名市城乡规划局电白分局调取1994年1月22日向建设户赖杏芝颁发建设用地规划许可证的档案资料，包括：1.NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》；2.电建字（1994）NO.0097170号《电白县建设工程规划许可证副件》；3.编号004998号《建设用地规划许可证》；4.编号005215号《建设工程规划许可证》；5.《小区平面分布图》。以上档案资料均为复印件。其中，NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》及电建字（1994）NO.0097170号《电白县建设工程规划许可证副件》均载明用地（建设）地点为水东镇海滨新区**之十五，用地面积82.8平方米，用地四至：东至肆米路自坪为界、南至柒点陆米路、西至零点玖米公巷自坪为界、北至柒点陆米路，该四至表述与电白区政府提交的电国用（2003）第00990号《地籍调查土地登记审批表》记载的土地四至、面积表述一致。在电白区政府提交的涉案土地地籍档案中，存有NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》复印件，但个人栏“赖杏芝”已变更为“杨秀珍”，并有原规划用地管理部门盖章。再查明，庞其广与杨秀珍（2012年8月13日去世）是夫妻关系，育有庞全娣、庞青女、庞春女、庞秋女、庞周璇、庞周镇6个子女，其中庞秋女于2014年9月去世，黎达治为庞秋女丈夫，黎启华为庞秋女儿子。庞其广在庭审中承认赖杏芝曾于1992年委托其在涉案土地建房，建房所需的建筑材料款由赖杏芝提供，1994年建好五层建筑的主体。2015年3月27日，原审法院勘验现场发现，争议地上有一栋五层的楼房，苏金山一家居住在该栋房屋。原审法院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（六）项、第七十一条第（五）项之规定，当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品，不能作为定案依据；无法与原件、原物核对的复印件或复制品，不能单独作为定案依据。本案赖杏芝起诉虽提供有与涉案土地相关联的《电白县建设用地规划许可证副件》、《电白县建设工程规划许可证副件》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等复印件，但赖杏芝未能提交原件核对，对方当事人均不予认可。虽然原审法院依职权到原规划部门调取赖杏芝上述规划许可及建设工程许可的档案，但查实亦只有复印件，无法与原件核对，无法单独作为定案证据。即使上述档案材料真实存在，亦只能证明赖杏芝曾经取得涉案土地的用地规划许可，与本案被诉行政行为有利害关系，却不足以证明赖杏芝取得涉案土地的合法权属来源。虽然电白区政府提交的权利人变更为“杨秀珍”的NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》同为复印件，无法作为定案依据，但本案涉案土地使用权源于电白县家用电热炉具厂，该厂与杨秀珍签订有《土地使用权转让协议书》，杨秀珍在受让涉案土地及完税后提出土地登记申请，原电白县国土资源局按照《土地登记规则》有关规定履行地籍调查、土地登记审批等程序后，由原电白县人民政府向杨秀珍核发了本案被诉《国有土地使用证》，整个发证过程权属来源清楚，程序并无不当。而本案赖杏芝未能提供其委托庞其广在涉案土地建设房屋的有效权属来源证据，虽然庞其广庭审中亦承认赖杏芝出资在1992年委托其在涉案土地承建房屋，并在1994年建好五层框架，但至本案起诉前，涉案土地上的房屋已建成二十年，赖杏芝从未主张涉案土地及房屋的权利，亦不合常理。至于赖杏芝因委托庞其广建房而导致权益受损问题，可持相应证据另寻法律途径解决。综上所述，赖杏芝请求判决撤销电白区政府颁发给杨秀珍的被诉《国有土地使用证》的依据不足，不予支持。电白区政府作出本案行政行为的事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回赖杏芝的诉讼请求。赖杏芝不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实明显错误，严重侵犯上诉人的合法权益，应依法予以撤销（一）原审判决认定上诉人没有涉案土地权属证明原件，不足以证明取得涉案土地的合法权属来源错误，应依法予以撤销。首先，上诉人向法院提供的《电白县建设用地规划许可证副件》、《电白县建设工程规划许可证副件》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等证据虽然不是原件，但是从城建部门的档案中复制，并加盖了城建部门的有关印章确认，更有复制人员的签名，作用等同于原件。其次，原审法院依法调取了原电白县城市规划委员会于1994年向上诉人颁发建设用地规划许可证的档案资料，包括：1.NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》；2.电建字(1994)NO.0097170号《电白县建设工程规划许可证副件》；3.编号NO.004998号《建设用地规划许可证》；4.编号NO.005215号《建设工程规划许可证》；5.《小区平面分布图》。上述证据证明：1.电白区管理规划部门经过多次变更，但历史档案中仍然有涉案土地的档案，该档案的建设户名为赖杏芝，这些档案没有原件，过错在规划部门，与上诉人无关，其责任及法律后果更加不能由上诉人承担。2.档案中的《电白县建设用地规划许可证副件》的用地单位为赖杏芝，并没有“赖杏芝”变更为“杨秀珍”的历史记载，进一步证明，杨秀珍在办理被诉《国有土地使用证》时是采取欺骗的手段把“赖杏芝”变更为“杨秀珍”，用以办证。3.档案中的《小区平面分布图》中涉案的15号地户名为赖杏芝，并不是杨秀珍。4.《小区平面分布图》中的领导签字有同意涉案的15号地报建5层的意见，与涉案土地建设有5层房屋的实际情况相符。第三，上诉人取得《建设用地规划许可证》，就取得涉案土地的合法权属，房屋建好后，上诉人可以拿《建设用地规划许可证》到国土部门换领《国有土地使用证》。上诉人依法取得《电白县建设用地规划许可证副件》《电白县建设工程规划许可证副件》《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，并在上述许可证规定的土地范围内建成5层房屋，上诉人明显取得了涉案土地及房屋的合法权属。（二）原审判决认定涉案土地的流转事实及整个发证过程权属来源清楚、程序并无不当明显错误，应依法予以撤销。首先，关于杨秀珍提供的NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》的问题。1.杨秀珍提供NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》给国土部门的目的，是作为土地权属来源的证明，属于电白区政府颁证的核心依据，如果原审法院认为该证据无法作为本案定案依据，应该判决撤销电白区政府为杨秀珍颁发的被诉《国有土地使用证》。2.上诉人1994年1月22日取得的《电白县建设用地规划许可证副件》单位（个人）为“赖杏芝”，在名字上面盖有公章。杨秀珍提供的NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》，单位（个人）划去“赖杏芝”后加上“杨秀珍”，在原电白县城市规划委员会历史档案中没有变更记录，明显是变造而成。3.从杨秀珍能够提供NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》给国土部门办证来看，证明该证客观真实存在。上诉人在办理涉案土地《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等证件后，委托庞其广在该土地上修建房屋，证件交给庞其广保管，杨秀珍作为庞其广的妻子，有条件取得NO.0000969号《电白县建设用地规划许可证副件》原件，并用于变造，提供给国土部门。其次，关于涉案土地的流转问题。上诉人1994年1月22日已经取得涉案土地《建设用地规划许可证》，并委托庞其广在该土地上修建了一幢五层高的房屋，不存在涉案土地使用权源于原电白县家用电热炉具厂之后转让给杨秀珍的可能。上诉人有理由相信杨秀珍与原电白县家用电热炉具厂签订《土地使用权转让协议书》及相关的土地登记申请、地、地籍调查等一系列证据属于伪造三，电白区政府向杨秀珍颁发被诉《国有土地使用证》严重违反法律规定的程序，应依法予以撤销。电白区政府在为杨秀珍颁发被诉《国有土地使用证》过程中，没有依法按照《土地登记规则》第十五条的规定进行公告，没有依法进行挂牌交易。杨秀珍提供的土地权属来源证明属于变造，且没有依法提供涉案土地的地上附着物权属证明，根本不具备颁证的法定条件。二、本案涉案土地和房屋属于上诉人所有，请求法院撤销原审判决，以维护上诉人的合法权益涉案土地和房屋属于上诉人所有，上诉人已经向原审法院提供了《电白县建设用地规划许可证副件》、《电白县建设工程规划许可证副件》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》、日子单、陈参来材料及来款等证据，而且庞其广在庭审中亦承认上诉人出资在1992年委托其在涉案土地建设房屋，并在1994年建好五层框架，原审判决驳回上诉人请求撤销被诉《国有土地使用证》的诉讼请求，明显于法无据。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，电白区政府颁证程序严重违法。上诉请求：1.撤销原审判决。2.依法支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审。3.判令被上诉人承担一、二审诉讼费。被上诉人电白区政府二审答辩称：一、涉案行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原审判决查明和认定事实清楚，适用法律恰当，判决正确，应予维持。我府向法院提交的证据材料证实涉案土地使用权原属原电白县家用电热炉具厂。原电白县家用电热炉具厂于1992年取得电国土证字(1992)xxxx土地证后，2003年2月27日经批准登记发证，证号为电国用(2003)字第00186号，面积为516.7平方米，2003年4月4日与国土部门签订了《划拨土地使用权补办出让合同》。2003年4月18日，原电白县家用电热炉具厂与包括杨秀珍在内的发证对象十四户人将涉案土地经电白县土地评估交易机构办理转让并签订《土地使用权交易成交确认书》。2003年4月21日签订《土地使用权转让协议书》，国土部门受理后，经审查、审核、审批同意办理转让之后，杨秀珍和原电白县家用电热炉具厂在交完有关税费之后持由规划部门盖章变更为“杨秀珍”名下的电规字0000969号《建设用地规划许可证》、电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》和有关资料向我府属下的国土资源部门提出转让土地登记申请。我府依据《土地登记规则》的有关规定，经审查和收回注销电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》并报我府授权的国土部门领导批准，进行土地变更登记，颁发给杨秀珍被诉《国有土地使用证》。我府的发证行为事实清楚，完全符合法律的规定，应予维持。上诉人向法院提供的证据：编号为004998号的《建设用地规划许可证》、编号为0000969号的《电白县建设用地规划许可证副件》、编号为005215号的《建设工程规划许可证》、编号为0097170号的《电白县建设工程规划许可证副件》均没有原件，不应作为定案依据。同时，一审庭审中，上诉人自始至终都无法说清楚其主张涉案土地的具体来源情况。二、上诉人无诉讼主体资格，应当直接驳回起诉。本案被诉行政行为是我府属下国土资源部门就杨秀珍受让位于电白区水东镇海滨新区28号之十五原电白县家用电热炉具厂电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》中的92.8平方米土地，颁发了被诉《国有土地使用证》的行政行为。上诉人不是该宗土地的所有权人也不是该宗土地的使用权人，更不是我府颁发被诉《国有土地使用证》的行政相对人或共有人。且由于该宗土地1992年已颁发电国土证字(1992)xxxx土地证，属国有土地，原使用权人为原电白县家用电热炉具厂，我府颁发被诉《国有土地使用证》给杨秀珍的具体行政行为，与上诉人没有任何法律上的利害关系。退一万步，上诉人持有的编号为004998号的《建设用地规划许可证》、编号为0000969号的《电白县建设用地规划许可证副件》、编号为005215号的《建设工程规划许可证》、编号为0097170号的《电白县建建设工程规划许可证副件》的复印件是真的，也只能表明其与原电白县家用电热炉具厂的电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》有一定关系，其应通过另寻法律途径解决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第四十九条第（一）项规定，有权提起行政诉讼的当事人必须是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。所以，上诉人的主体不适格，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，应驳回其起诉。综上所述，上诉人不具有诉讼主体资格，应驳回其起诉。我府发证证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，应确认合法有效和维持。原审判决认定事实清楚，适用法律恰当，裁判正确，应予维持。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院另查明：赖杏芝不服电白区政府向杨秀珍颁发涉案《国有土地使用证》，于2015年1月29日向原审法院提起本案行政诉讼，原审法院于2015年4月30日作出（2015）茂中法行初字第11号行政裁定，以电白区政府无证据证明其对涉案土地已作出确定权属的发证行为，即赖杏芝起诉的具体行政行为是不具备法定要件的行政行为为由，驳回赖杏芝的起诉。赖杏芝不服向本院提出上诉，本院于2016年8月31日作出（2016）粤行终278号行政裁定，撤销（2015）茂中法行初字第11号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。原审法院另行组成合议庭对本案进行了审理，并于2018年12月29日作出本案一审判决。本院认为，本案是土地行政登记纠纷，二审争议焦点为：电白区政府向杨秀珍颁发被诉《国有土地使用证》的行政行为是否合法。本案中，根据查明事实及本案现有证据证实，涉案土地使用权原属于原电白县家用电热炉具厂，原电白县家用电热炉具厂于1992年领取了电国土证字(1992)xxxx《国有土地使用证》。2003年2月27日，原电白县人民政府向原电白县家用电热炉具厂颁发了电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》，该证载明土地坐落“电白县水东海滨新区二十八号”、图号382.50-501.00，用途“工业”，使用权类型“划拨”，使用权面积561.7平方米。其后，经原电白县国土资源局批复同意，原电白县家用电热炉具厂与原电白县国土资源局签订了《划拨土地使用权补办出让合同》，补办了包括上述证载土地在内的土地出让手续及变更用途手续，改变土地用途为住宅。2003年4月18日，原电白县家用电热炉具厂与杨秀珍等十四户签订《土地使用权交易成交确认书》。2003年4月21日，原电白县家用电热炉具厂与杨秀珍签订《土地使用权转让协议书》，将涉案的92.8平方米国有土地使用权转让给杨秀珍。2003年5月26日，杨秀珍和原电白县家用电热炉具厂持电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》、(2001)粤农税字0083197号《契税完税证》以及《划拨土地使用权补办出让合同》等有关资料，向原电白县国土资源局提出国有土地使用权转让登记申请。经地籍调查，原电白县国土资源局陈村国土所、原电白县国土资源局、原电白县人民政府逐级审核同意，原电白县人民政府于2003年5月28日向杨秀珍颁发了被诉《国有土地使用证》，该证所附宗地图记载的地籍图号与原电白县人民政府核发给原电白县家用电热炉具厂的电国用(2003)字第00186号《国有土地使用证》图号一致。由此可见，电白区政府向杨秀珍颁发被诉《国有土地使用证》，权属来源是清楚的，颁证程序亦符合法律规定。赖杏芝主张涉案土地使用权属其所有，提供了《电白县建设用地规划许可证副件》《电白县建设工程规划许可证副件》《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等证据材料，但上述材料均为复印件，赖杏芝未能提交上述证据材料的原件予以核对。原审法院依职权到原规划部门调取赖杏芝上述建设用地规划许可和建设工程规划许可的档案，亦只有复印件。即，赖杏芝提供的《电白县建设用地规划许可证副件》《电白县建设工程规划许可证副件》《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》等证据材料复印件，无法与原件进行核对，且对方当事人均不予认可，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条关于“下列证据材料不能作为定案依据：……（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；……”以及第七十一条关于“下列证据不能单独作为定案依据：……（五）无法与原件、原物核对的复制件或者复制品；……”的规定，上述证据材料复印件无法单独作为定案证据。而且，即使上述证据材料真实存在，亦只能证明赖杏芝曾经取得涉案土地的建设用地规划许可和建设工程规划许可，与本案被诉颁证行政行为有利害关系，但不足以证明赖杏芝已经取得了涉案土地的合法使用权。综上所述，赖杏芝起诉请求判决撤销电白区政府颁发给杨秀珍的被诉《国有土地使用证》，没有事实根据和法律依据。原审判决驳回赖杏芝的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，本院依法予以维持。赖杏芝上诉请求撤销原审判决并予以改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人赖杏芝负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年九月二十三日书记员  温 瑜