江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2017)苏行终1133号 上诉人（原审原告）铜山县盛远货物中转服务有限公司，住所地在江苏省徐州市铜山区沿湖农场。 法定代表人姜亮亮，该公司经理。 委托代理人权理想，江苏圆点律师事务所律师。 上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区新区。 法定代表人高建民，徐州市铜山区人民政府区长。 委托代理人荣影，徐州市铜山区司法局工作人员。 委托代理人冯永强，江苏亿诚律师事务所律师。 原审被告徐州市铜山区沿湖农场管理委员会，住所地在江苏省徐州市铜山区沿湖农场。 法定代表人王思新，徐州市铜山区沿湖农场管理委员会主任。 上诉人铜山县盛远货物中转服务有限公司（以下简称盛远公司）、徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）因与原审被告徐州市铜山区沿湖农场管理委员会（以下简称沿湖管委会）行政强制附带赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2014）徐行初字第00024号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2009年11月1日，盛远公司法定代表人姜亮亮为设立公司租用案外人梁瑞芹的承包地，租期25年（2009年11月1日起至2035年元月19日止）。2009年11月，河海大学对盛远公司货物中转工程出具防洪评价报告，徐州宏宇环境科技有限公司对盛远公司物流中转项目作出建设项目环境影响报告表，徐州市水利建筑设计研究院针对盛远公司货物中转工程作出可行性研究报告。2009年11月6日，盛远公司办理了工商及税务登记。同时，原铜山县发展改革与经济贸易委员会作出铜发改经贸投备〔2009〕326号《铜山县盛远货物中转服务有限公司物流中转项目备案通知书》，通知盛远公司“经审核，该项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案。请据此开展有关工作，并且依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设……”；项目名称为物流中转；总投资人民币353万元，其中固定资产投资303万元，流动资金50万元；建设规模用地2亩，建筑面积1350平方米，年中转黄沙200万吨。2009年11月9日，原铜山县环境保护局作出《关于铜山县盛远货物中转服务有限公司新建物流中转项目环境影响报告表的审批意见》，有效期五年。2009年12月15日，徐州市水利局作出徐水管〔2009〕136号《关于新建铜山县盛远货物中转服务公司的审查意见》。 2010年11月5日，徐州市人民政府作出徐政规〔2010〕11号《市政府关于印发〈徐州市“亿吨大港”建设征地拆迁、码头整治实施方案〉的通知》并附实施方案及奖惩办法，实施方案中对合法经营码头的标准及补偿方式予以规定，明确2009年12月1日以后建设的码头为违法码头。文件中还载明“整治后规划控制范围内的航道及道路由交通部门统一管理，其它相关职能部门要加强协作、严格控制，不得随意批建土地、房屋及码头。盛远公司没有获得码头经营许可证。徐州市人民政府于2014年开展违法码头清理整顿工作，2014年5月8日、2014年5月22日，徐州市清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发徐清违办[2014]2号《关于进一步落实〈徐州市违法码头综合整治工作机制方案〉相关工作的通知》、徐清违办[2014]3号《关于印发〈徐州市清理整顿违法码头工作进度表〉的通知》，要求对全市未取得《港口经营许可证》的非法码头进行集中清理整顿，并于6月30日前完成对非法码头的清理整顿工作。铜山区委办公室、铜山区政府办公室于2014年5月21日下发铜办发[2014]30号《关于成立区清理整顿违法码头工作领导小组的通知》，2014年5月21日铜山区清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发了铜清违办发[2014]1号《关于印发〈铜山区违法码头综合整治工作机制方案〉的通知》，要求相关部门严格履行职责，包括沿湖管委会在内的责任单位按照属地负责的原则，对已建、在建非法码头，督促其自行拆除或组织力量进行拆除，确保本辖区没有违法码头。沿湖管委会于2014年6月6日对包括盛远公司在内的五家码头召开专门会议，要求及时提交相关证件，尤其要对《港口经营许可证》进行审核，并制作了会议记录。盛远公司经营的码头没有办理《港口经营许可证》，被认定为非法码头，属于拆除范围。铜山区清理整顿违法码头工作领导小组于2014年6月18日下发督办单，要求沿湖管委会拆除盛远公司经营的码头，完成时限为2014年6月21日。2014年6月19日，沿湖管委会作出《铜山区清理整顿违法码头送达通知》。该通知要求：“按区委、区政府要求，你码头属违章营运码头，请在2014年6月21日前自行拆除码头吊机、地磅、岸线等基础设施，并清理剩余黄沙。逾期不拆的，由政府组织强拆。”2014年6月30日，铜山区政府组织相关部门对盛远公司码头进行拆除。盛远公司认为铜山区政府实施的强制拆除行为侵犯了其合法利益并造成巨大损失，遂提起本诉，请求法院判决确认铜山区政府实施强制拆除码头的行为违法，赔偿盛远公司财产损失200万元。诉讼过程中，盛远公司认为其诉讼请求中财产损失有漏项，经营损失没有列入，遂将赔偿请求变更为320万元。另查明，沿湖管委会是铜山区政府的派出机构。 铜山区政府、沿湖管委会原审共同答辩称，2014年5月8日、5月24日，徐州市清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发徐清违办[2014]2号、[2014]3号文件，要求对全市未取得《港口经营许可证》的非法码头进行集中清理整顿，并在6月30日完成对非法码头的拆除。铜山区政府认真落实市政府文件，铜山区委办公室5月21日下发铜办发[2014]30号文件。2014年5月21日铜山区清理整顿违法码头工作领导小组办公室下发了铜清违办发[2014]1号文件，要求相关部门严格履行职责，包括沿湖管委会在内的责任单位按照属地负责的原则，对已建、在建非法码头，督促其自行拆除或组织力量进行拆除，确保本辖区没有违法码头。铜山区政府派出工作组前往相关单位督促检查落实情况，沿湖管委会按照市、区的文件布置，及时落实清理本辖区内的违法码头工作。沿湖管委会对包括盛远公司在内的五家违法码头召开专门会议，就如何认定违法码头问题进行了告知，同时要求及时提交相关证件，尤其是《港口经营许可证》进行审核。由于盛远公司没有办理《港口经营许可证》，属应当拆除的非法码头。铜山区清理整顿违法码头工作领导小组办公室于6月18日下发督办单，要求沿湖管委会拆除盛远公司码头，完成时限为2014年6月21日。沿湖管委会按照要求，于6月19日向盛远公司下发了自行拆除通知，盛远公司负责人姜亮亮予以签收，但未自行拆除。铜山区政府为及时完成清理任务，于6月30日组织人员实施拆除。铜山区政府的行为是严格履行文件规定的职责和任务，盛远公司未办理《港口经营许可证》属于非法码头，应当拆除，铜山区政府、沿湖管委会的行为未侵犯盛远公司的合法权益，请求依法驳回盛远公司的诉讼请求。 原审法院认为，盛远公司经营的码头在违法码头清理整治过程中被铜山区政府组织人员实施拆除，其具备提起本案的原告主体资格。铜山区政府为贯彻落实徐州市政府开展违法码头清理整顿工作，组织包括沿湖管委会等相关机关对盛远公司经营的码头进行拆除，虽然盛远公司将沿湖管委会作为被告，但因沿湖管委会系铜山区政府的派出机构，其行为的法律后果应由铜山区政府承担，故沿湖管委会并非本案适格被告。 关于铜山区政府实施强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国港口法》第三条规定：“本法所称港口，是指具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域”；第二十二条第一款、第三款规定：“从事港口经营，应当向港口行政管理部门书面申请取得港口经营许可，并依法办理工商登记。港口经营包括码头和其他港口设施的经营，港口旅客运输服务经营，在港区内从事货物的装卸、驳运、仓储的经营和港口拖轮经营等。”盛远公司有河道岸线，建有吊机等设施，供水路、陆路购销黄沙装卸，具有码头设施的特征。铜山区政府所实施的清理整顿违法码头是为了配合徐州市实现南水北调生态环境机制、港口管理等要求，活动本身有积极的社会意义，但清理码头需要根据不同情况依照法定程序进行。《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第二项规定：“未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下的罚款”。《江苏省港口条例》第五十二条规定：“有下列行为之一的，由港口行政管理部门责令限期改正，处以一万元以上五万元以下的罚款；逾期不改正的，申请人民法院强制拆除违法建设的设施：（一）违反港口总体规划和港区控制性详细规划建设港口设施；（二）擅自改变港口岸线的使用范围”。盛远公司提供的证据能够证实该公司的设立经过原铜山县发展改革与经济贸易委员会审核备案，投资项目符合《江苏省企业投资项目备案暂行办法》的有关要求；原铜山县环境保护局对盛远公司项目批复认为“你单位在拟定地点建设货物中转项目具有环境可行性，同意按报批内容进行建设”等；徐州市水利局徐水管〔2009〕136号《关于新建铜山县盛远货物中转服务公司的审查意见》中载明“原则上同意铜山县盛远货物中转服务公司在郑集河208县道东100米处，建造距郑集河中心线41米、前沿长100米、顶高程35米、底高程28米的盛远货物中转工程。该工程仅限于黄砂、玻璃等建材采购销售。”而铜山区政府提供的证据不足以证明盛远公司存在未经批准使用岸线、设立公司时违反港口总体规划和港区控制性详细规划或擅自改变港口岸线的使用范围的情形，不符合上述法律法规规定的应予拆除的情形。即使铜山区政府认为盛远公司未申请工程竣工验收、未办理港口经营许可即进行营运属违法营运码头，亦应当按照法定的程序处理。铜山区政府对盛远公司实施的强制拆除行为事实依据不足且不符合港口管理法律法规等规定的法定程序，该行为应当确认为违法。 关于盛远公司的赔偿请求，原审法院认为，2010年徐州市人民政府徐政规〔2010〕11号《市政府关于印发〈徐州市“亿吨大港”建设征地拆迁、码头整治实施方案〉的通知》出台，要求对小码头进行整合清理，严格控制且不得随意批建。2014年，再次发文限期清理拆除。上述文件均对没有办理《港口经营许可证》的情形视为非法码头，均属清理之列。盛远公司于2009年11月起经过原铜山县发展改革与经济贸易委员会、环境资源及水利相关部门的审批，办理了工商及税务登记，其主观上是按照正当的程序申请报批，且基于对政府审批行为的信赖进行了前期投入。由于2010年徐州市清理、整合小码头活动的开展，盛远公司客观上确没有获得建设许可及经营许可，存在手续不完备的情形，但与上述文件所认定的非法码头情形并不相同。根据现场查看，盛远公司码头所在位置非徐州市“亿吨大港”建设范围，亦不符合《中华人民共和国港口法》及《江苏省港口条例》规定的应当实施拆除的情形，如铜山区政府为了实现徐州市人民政府南水北调、清水廊道的目标确需清理、整合盛远公司码头，应当对盛远公司予以适当补偿。铜山区政府在未对盛远公司补偿的情况下直接实施拆除，应当对损失进行赔偿。因清理、整合小码头工作需要，盛远公司已不具备继续经营条件，原审法院对盛远公司要求货币赔偿的请求予以支持。对于赔偿范围及标准，根据双方共同选定的评估机构评估结果，参照徐州市人民政府整治码头补偿标准以及当事人自述作出认定。关于盛远公司主张的租用承包地费用，盛远公司与案外人签订土地承包合同，在合同中约定了不能继续履行的解决方式，盛远公司应当按照合同约定的方式，通过其他途径解决，不属于本案赔偿范围。关于固定资产部分，评估报告中对固定资产办公室、厕所、配电室、采钢板房、配电箱、变压器、混凝土基础、厂区内沙清运、电缆铺设、厂区道路、货场混凝土地面、毛厂挡墙、场内回填、基础、草袋子围堰等折旧后净值为1765000元，铜山区政府按该数额赔偿后，由铜山区政府拆除处理；港口起重机两台，按照重置成本价200000予以赔偿，赔偿后由铜山区政府处理；干货船评估重置价值为700000元，因盛远公司在2015年6月2日原审法院所做笔录中陈述是购置的二手船，价值约50000元，故按照盛远公司陈述的购置价值予以赔偿；水泥船评估重置价值为50000元，盛远公司陈述其购置价值为50000元，原审法院认定应按照此价值予以赔偿；上述物品在铜山区政府支付赔偿款后由铜山区政府处理。盛远公司主张的装载机损失，因盛远公司不能证明该设备系铜山区政府拆除码头吊机时予以损坏，该主张不予支持；关于地磅，参照徐州市人民政府对码头补偿方案的处理方式，由铜山区政府支付30000元搬迁费，由盛远公司自行处理。上述各项共计赔偿额为2095000元。关于盛远公司主张的经营损失，徐州市人民政府对持有《港口经营许可证》的合法码头经营损失的补偿是按照给予货币补偿款的6%计算，原审法院对盛远公司经营损失参照该标准酌情以货币赔偿额的5%予以补偿，即2095000元×5%=104750元。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条、第三十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第三项规定，判决：一、确认铜山区政府对盛远公司实施的强制拆除行为违法；二、铜山区政府赔偿盛远公司损失共计人民币2199750元；三、驳回盛远公司对沿湖管委会的起诉。案件受理费50元，评估费45000元均由铜山区政府负担。 盛远公司不服，向本院上诉，请求撤销原审判决第二项，改判铜山区政府赔偿盛远公司各项损失3386700元。理由是：第一，原审判决对赔偿数额认定错误。原审中，各方在原审法院的主持下，共同选定徐州公正资产评估事务所对案涉指定资产进行评估。2015年12月15日，该评估机构作出徐公评字〔2015〕第135号资产评估报告，报告显示委估资产评估价值取整为3195000元，各方对估值均认可，铜山区政府亦应按照该金额予以赔偿，以弥补违法强拆给盛远公司造成的巨大损失。原审法院不应对评估报告确定的金额予以更改。第二，原审法院已经认定铜山区政府违法强拆行为直接导致了盛远公司失去继续经营的条件，故应赔偿盛远公司经营损失。根据徐州市人民政府确定的赔偿标准，铜山区政府应承担的赔偿金额为3195000元的6%即191700元，原审判决该金额为104750元不当，该判决未切实维护盛远公司的合法利益。 铜山区政府不服，向本院上诉，请求撤销原审判决，改判驳回盛远公司的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由盛远公司负担。理由是：第一，对于原审判决确认系铜山区政府对盛远公司实施的强制拆除行为违法并无异议，案涉码头设施属违法建筑，依法应当拆除。盛远公司对此没有合法权益，不能就铜山区政府的拆除行为提出行政赔偿。案涉码头既未取得建设规划许可、岸线使用许可证及港口码头固定设施的竣工验收合格证明，也不属于可以建设码头的规划区域，码头所占用土地的性质是集体土地。盛远公司虽然取得了原铜山县发展改革与经济贸易委员会、环境资源及水利相关部门的审批并开展经营，但盛远公司对案涉码头设施没有合法权益，属于法律规定应当拆除的对象。铜山区政府实施的拆除行为即使程序违法，也未损害盛远公司的合法权益，该公司无权就此提出行政赔偿。第二，原审法院将赔偿范围扩大到固定资产、干货船、水泥船、经营损失等方面没有事实和法律依据。原审法院仅笼统的称“被告铜山区政府组织实施对原告码头进行拆除”，对具体拆除范围并未进行审理和说明。事实上，铜山区政府只拆除了码头上的吊机和地磅，该两项设施未因拆除受到毁损，拆除后铜山区政府将该两项设施归还给盛远公司，故盛远公司权益也未受到强拆行为的影响。盛远公司提交的证据仅能证明铜山区政府实施了强制拆除行为，没有证据证明强拆行为造成该公司损失。固定资产、干货船、水泥船及经营损失等与强制拆除行为没有因果关系。盛远公司未取得合法经营的相应许可，形成的经营收益属于违法收益，应被责令停止违法经营并没收违法所得，该公司不具备后续经营条件并非强制拆除行为造成。即使赔偿范围认定正确，原审法院应按照折旧后的净值认定实际损失，按照重置成本价赔偿港口起重机、干货船并按照购置价赔偿水泥船并上交铜山区政府处理，表明盛远公司多年使用前述设施未发生任何损耗，不符合常理，该计算方法亦不符合《徐州市“亿吨大港”建设征地拆迁、码头整治补偿标准及奖惩办法》中合法经营的码头关于固定设备搬迁补助的相关规定。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、关于铜山区政府实施强制拆除行为是否合法的问题。行政机关作出行政行为，不仅要结果正确，而且要程序合法。《中华人民共和国港口法》第四十五条第一款第二项规定：“未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下的罚款。”本案中，盛远公司经营货物中转服务，由原铜山县发展改革与经济贸易委员会铜发改经贸投备〔2009〕326号《铜山县盛远货物中转服务有限公司物流中转项目备案通知书》准予备案，原铜山县环境保护局《关于铜山县盛远货物中转服务有限公司新建物流中转项目环境影响报告表的审批意见》及徐州市水利局徐水管〔2009〕136号《关于新建铜山县盛远货物中转服务公司的审查意见》分别进行了审批与审查。铜山区政府实施清理整顿违法码头时，认为盛远公司既未申请工程竣工验收，也未办理港口经营许可即进行营运，系违法营运码头应予拆除，亦应按照《中华人民共和国港口法》第四十五条的规定，先责令限期改正，逾期不改正的，再申请人民法院强制拆除。铜山区政府并未提交相应证据证明在强制拆除盛远公司经营的码头之前，依法履行了法定程序。铜山区政府未经前述法律规定的程序即直接组织对盛远公司的码头予以强制拆除，强制拆除行为违法。 二、关于铜山区政府向盛远公司赔偿的数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条的规定，国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。本案中，铜山区政府对盛远公司营运的码头实施强制拆除行为违法，应当就造成盛远公司的损失予以赔偿。盛远公司虽然没有获得建设许可及经营许可，存在手续不完备的情形，但该公司于2009年11月起经过原铜山县发展改革与经济贸易委员会、原铜山县环境保护局及徐州市水利局的审批，办理了工商及税务登记，开展经营具有一定的依据，对该公司包括直接损失及经营损失在内的合法权益应当予以保护。铜山区政府认为盛远公司未取得建设许可及港口经营许可，即不具有受损的合法权益、不能提出行政赔偿请求的观点，没有法律依据，本院不予支持。原审法院根据双方共同选定的评估机构评估结果，参照徐州市人民政府整治码头补偿标准以及当事人自述作出赔偿数额认定，符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”铜山区政府主张原审认定的赔偿范围超过其拆除的范围，但未提供其拆除时制作的拆除范围和具体物品清单等证据，也未提供证据证明原审法院纳入赔偿范围的物品并非其拆除。干货船虽然未登记在盛远公司名下，但系盛远公司实际占有、使用并经营，铜山区政府非法拆除造成的相应损失应当予以赔偿，故对铜山区政府的该项上诉请求，本院不予支持。 盛远公司主张应当按照评估报告中的评估价值3195000元进行赔偿，但该数额系依据评估报告中的物品原值所定，原审法院按照评估报告中折旧后的净值及盛远公司相关陈述确认赔偿数额，并无不当。因盛远公司没有《港口经营许可证》，原审法院就盛远公司主张的经营损失参照徐州市人民政府对持有《港口经营许可证》的合法码头经营损失的补偿，酌情以货币赔偿额的5%予以补偿，亦无不当。对盛远公司的上诉请求，本院不予支持。 综上，原审判决审判程序合法，裁判结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人铜山县盛远货物中转服务有限公司负担50元、上诉人徐州市铜山区人民政府负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年九月七日 书 记 员 刘 妍