安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖02行终151号上诉人(原审被告)无为市洪巷镇人民政府，住所地安徽省无为市洪巷镇街道。法定代表人高伟，该镇政府镇长。委托代理人奚玮，北京盈科（芜湖）律师事务所律师。委托代理人汪朱进，北京盈科（芜湖）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）无为县洪巷群发黄鳝养殖家庭农场，住所地安徽省无为市洪巷镇洪巷社区，统一社会信用代码92340225MA2P66JM3G。经营者鲍春梅,女，1963年4月17日出生，汉族，住安徽省无为市。上诉人无为市洪巷镇人民政府（以下简称洪巷镇政府）因与被上诉人无为县洪巷群发黄鳝养殖家庭农场（以下简称群发养殖农场）行政强制一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初6号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审查明，2017年5月26日，安徽省人民政府作出《关于S233（沿山大道）鹤毛至洪巷段东延工程项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕558号），同意在该项目申报的洪巷镇洪巷社区、罗山村等用地范围内，将集体农用地22.0101公顷（其中耕地19.2018公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.8906公顷，未利用地0.3771公顷。群发养殖农场经营案涉鱼塘位于洪巷镇洪巷社区，被列入上述征地范围。群发养殖农场与洪巷镇政府未就征地补偿达成协议，洪巷镇政府未履行责令交出土地程序，并于2019年11月6日对群发养殖农场经营的鱼塘实施了填埋行为。原审认为，本案的争议焦点为：一、鲍春梅是否具备原告主体资格？二、被告强制填埋原告无为县洪巷群发黄鳝养殖家庭农场经营的鱼塘的行政行为是否合法？关于争议焦点一，鲍春梅是否具备原告主体资格？对此，原审认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当具备原告诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。《个体工商户条例》第二条规定，有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。个体工商户的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵害。本案中，案涉鱼塘系由无为县洪巷群发黄鳝养殖家庭农场经营，鱼塘相关财产应系该个体工商户所有且该个体工商户经工商登记为家庭经营，故鲍春梅无原告诉讼主体资格，应在程序上驳回其起诉。对该程序处理，根据判决吸收裁定的原则，宜在本判决中一并作出。关于争议焦点二，洪巷镇政府强制填埋无为县洪巷群发黄鳝养殖家庭农场经营的鱼塘的行政行为是否合法？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关行使行政职权要有法律依据，符合法律规定。群发养殖农场所诉的填埋鱼塘的行政强制行为，实质是征收土地的最后一个环节即交付土地环节，群发养殖农场未就鱼塘的补偿与土地征收部门达成协议，且未自行清理案涉鱼塘，表明其不愿交付土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令交出土地应履行的法定程序有：一先由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；二对拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。而本案所涉土地未经县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地的决定，也未经有权机关向人民法院提出强制执行的申请。因此，被告实施填埋鱼塘的强制交付土地行为明显超越了法定职权，群发养殖农场请求确认违法有事实和法律依据，依法应予以支持。本案被告抗辩非由其实施填埋原告鱼塘的行为且该填埋行为并不违法的答辩意见，于法无据，不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决一、确认无为市洪巷镇人民政府于2019年11月6日对无为县洪巷群发黄鳝养殖家庭农场经营的位于无为市洪巷镇洪巷社区东湖王村鱼塘实施的强制填埋的行为违法。二、驳回鲍春梅对无为市洪巷镇人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告无为市洪巷镇人民政府负担。上诉人洪巷镇政府上诉称，1、上诉人完成了征地行政行为所有阶段性行为，一审判决认定被上诉人并未交付土地，与事实不符。2、被上诉人已经全额领取案涉土地的补偿款及其他补助款，其领取补偿款及补助款的行为也足以证明其对涉案土地征收已经达成一致协议。3、上诉人没有实施填埋涉案鱼塘的行为，被上诉人如认为因公路建设行为而受到经济损失，应向土地使用权或项目业主或施工方主张权利，通过民事诉讼途径另案解决。一审错误认定案件纠纷的性质，将民事侵权行为作为行政案件处理不当。综上，一审判决认定事实错误，本案应不属于行政诉讼范围，请求二审撤销原判，改判支持驳回被上诉人的起诉。经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明，被上诉人作为乙方与甲方无为市洪巷社区村北自然村签订了《无为县农村土地承包经营权流转合同》，合同约定双方租赁期间为8年至2022年12月31日止，租赁面积90亩，租赁费为每亩每年360元整，合计14400元。2020年9月25日在本案二审诉讼期间，上诉人洪巷镇政府作出《无为市洪巷镇人民政府征地青苗补偿款决定》（2020）洪政征补第2号，决定给予被上诉人户15269.2元补偿款。本院认为，本案争议焦点有二，一是涉案填埋行为实施主体是否为本案上诉人。二是涉案填埋行为是否符合法律规定。关于争议焦点一，在行政行为以非书面形式实施，且实施者未表明其身份和所属关系的情况下，适格被告的确定需要依赖法律或事实推定的手段。本案中依据被上诉人群发养殖农场提交的《无为县人民政府办公室关于印发无为县S208一级公路改建、通江大道市政化改造和G347泉塘至牛埠段及鹤毛昆山连接线工程土地房屋征收安置补偿实施方案的通知》载明的“各乡镇政府是实施征地拆迁工作的责任主体”，及被上诉人提交的照片显示填埋行为发生时镇政府工作人员处于现场，可以推断该填埋行为应为上诉人洪巷镇政府实施。上诉人称该填埋行为系土地使用权人、项目业主或施工方实施，一审时提交了《施工总承包合同协议书》，但该协议书仅显示项目内容为路基、路面、桥梁涵洞、隧道、交安、绿化、机电、房建工程等，显不包括被征收地块的填埋工程，故上诉人该项上诉理由本院不予采纳。关于争议焦点二，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；”第四十八条第二款规定“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”，由此可知征收集体土地需待足额支付补偿费用、落实安置政策后，方可实施责令交出土地、地表清除等行政强制行为，获得足额补偿是实施行政强制行为的必要前提条件。本案中被上诉人群发养殖农场属涉案地块的租赁权人，其在涉案地块从事养殖产业，对于其位于征收范围内的租赁地块养殖渔业亦应获得相应补偿。现综合一审中上诉人提交的证据材料只能证明涉案地块耕地承包权人获得了相应补偿款，尚不能证明被上诉人已获得补偿，故涉案地块所有权虽已发生转移，但尚不能认定整个征收工作已经完成。根据（2017）最高法行他206号《最高人民法院关于被征地人拒不交出土地的执行问题请示案的答复》的规定，在省级人民政府土地征收审批文件下发后，诉争土地已经法定程序转为国有建设用地，被征地人拒不交出土地的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的程序执行。即由县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定，仍拒不交出土地的，按照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，申请人民法院强制执行。现上诉人在尚未完成征收程序，未就补偿问题与被上诉人达成一致意见，未履行上述程序的前提下，即实行填埋行为，违反法律规定。一审在判决书中迳行驳回鲍春梅之起诉不当，本院予以指正，原告主体不适格应另行下达驳回起诉之裁定书。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人无为市洪巷镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  汪万荣审判员  徐 琳审判员  查 鹏二〇二〇年九月二十八日法官助理胡小燕书记员王慧附：本案适用法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。