中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申4437号 再审申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省人民政府。 法定代表人沈晓明。 委托诉讼代理人袁晶。 委托诉讼代理人李聪。 被申请人（一审原告、二审上诉人）海口农村商业银行股份有限公司。 法定代表人吴敏。 委托诉讼代理人刘静，海南省农村信用社联合社律师事务部律师。 委托诉讼代理人李骥，海南省农村信用社联合社律师事务部律师。 一审被告海南省海口市人民政府。 法定代表人丁晖。 委托诉讼代理人杨冠。 委托诉讼代理人杨拥军，海南唐海律师事务所律师。 再审申请人海南省人民政府（以下简称海南省政府）因被申请人海口农村商业银行股份有限公司（以下简称海口农商行）诉海南省海口市人民政府（以下简称海口市政府）及其无偿收回国有建设用地使用权及行政复议一案，不服海南省高级人民法院（2019）琼行终635号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 海口市中级人民法院一审查明，涉案宗地位于海口市美兰区灵山镇琼文路。1994年2月2日，经原琼山市人民政府批准，为涉案土地向琼山县灵山镇信用社（以下简称灵山信用社）核发琼山国用（灵山）字第01577号《国有土地使用证》（以下简称01577号土地证），面积720平方米，土地使用权人为灵山信用社，土地用途为营业用地。2010年，灵山信用社并入海口市城郊农村信用社联合社（以下简称海口城郊农信社）；2011年，海口城郊农信社改制为海口农商行。2015年12月23日，根据海口农商行的申请，海口市政府为其换发了海口市国用（2015）第010124号《国有土地使用证》（以下简称010124号土地证），证载土地使用权类型为划拨，用途为商务金融用地，面积720平方米。涉案土地至今未动工开发建设。 2016年11月29日，海口市国土资源局（以下简称海口市国土局）外业调查过程中发现涉案土地现状为花圃、林地及部分围墙。2016年12月21日，海口市国土局向海口农商行作出《闲置土地调查通知书》，要求海口农商行就涉案土地涉嫌闲置的情况作出说明并提供相关材料。为了解涉案地块的规划报建以及规划情况，2017年5月19日，海口市国土局向海口市规划局发出《关于征询海口农村商业银行股份有限公司用地规划报建情况的函》，征询海口农商行的用地规划报建情况。2017年6月16日，海口市规划局向海口市国土局作出海规函（2017）1481号《关于海口市农村商业银行股份有限公司用地规划报建情况的复函》，载明涉案地块属于2015年8月海口市政府批复的《海口市灵山东片区控制性详细规划》范围，规划用地性质为防护绿地；报建情况为未查到涉案土地的用地申请、报建等记录，琼山市与海口市合并前的规划审批情况建议征询海口市琼山区住房和城乡建设局（以下简称琼山区住建局）意见。2017年6月20日，海口市国土局致函琼山区住建局征询涉案地块的规划报建情况；2017年7月6日，琼山区住建局函复称查无此档案。2017年7月21日，海口市国土局经请示海口市政府后向海口农商行作出《闲置土地认定书》《听证权利告知书》。2017年7月27日，海口农商行向海口市国土局提出听证申请。2017年8月14日，海口市国土局依法召开听证会，听取海口农商行的申辩意见，并依法制作了听证笔录。2017年11月22日，海口市政府同意海口市国土局来文请示，并经政府专题会议研究后作出了海府罚字（2017）24号《海口市人民政府无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称24号收地决定）。2017年12月5日，海口市政府作出《关于办理国有建设用地使用权注销登记的通知》，要求海口农商行自收到24号收地决定和通知之日起30日内，办理国有建设用地使用权注销登记。 海口农商行不服24号收地决定，向海南省政府提出行政复议。海南省政府于2018年2月26日受理复议申请后，依法向海口农商行、海口市政府分别送达了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》《听证通知书》，并于2018年5月10日依法举行听证会，海口农商行、海口市政府均到场参加，当场制作了听证笔录。复议期间，海口市政府没有举证证明2015年8月批准《海口市灵山东片区控制性详细规划》前，涉案宗地的规划情况。2018年11月30日，海南省政府作出琼府复决（2018）49号《行政复议决定书》（以下简称49号复议决定），认为涉案宗地从海口农商行1994年取得土地证起至2015年8月海口市政府批准《海口市灵山东片区控制性详细规划》期间，涉案宗地未被规划覆盖，没有具体规划指标，不具备开发建设条件。在2015年8月上述规划批准实施后，涉案宗地被规划为防护绿地。海口市政府在24号收地决定中认定土地闲置原因为企业原因，属认定事实不清。鉴于海口农商行系通过划拨方式取得涉案宗地使用权，且目前已经规划为防护绿地，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让”的规定，24号收地决定关于无偿收回涉案土地的处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第一目的规定，确认24号收地决定违法。 在一审审理期间，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第一款、第三款的规定向海口农商行释明，海南省政府作出的49号复议决定已改变了海口市政府作出的24号收地决定，建议海口农商行明确其被诉行政行为及变更诉讼请求。2019年5月30日，海口农商行向一审法院提出变更诉讼请求申请，即申请撤回第2项要求依法撤销海口市政府作出的24号收地决定的诉讼请求，保留请求撤销49号复议决定，案件受理费由海南省政府负担。 海口市中级人民法院一审认为，关于涉案土地是划拨地还是出让地的问题。第一，海口农商行于2015年申请换发取得涉案土地证，该证登记的使用类型为划拨。海口农商行对此并未提出过异议或请求登记机关予以更正。海口农商行虽然举证证明曾向原土地使用权人支付过相应价款，但该费用并不是向土地行政主管部门缴纳的土地出让金。第二，海口农商行在本案中既没有证据证明原使用权人曾向土地行政主管部门缴纳过土地出让金的事实，也没有证据证明海口市政府向其颁发的涉案土地证登记为划拨地确实存在错误的情形。因此，海口农商行提出涉案土地的用途为商务金融用地实际上就是出让地的抗辩理由缺乏事实根据，不予采纳。海南省政府以土地部门颁发的土地使用证登记内容为准，认定该土地性质为划拨并无不当。 关于涉案土地是否已经构成闲置的问题。根据《闲置土地处置办法》第二条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条的规定，超过动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地为闲置土地。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条还规定，本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，海口农商行自1994年取得该土地使用权至今，既未按控规条件指标对涉案地块进行开发建设，也未向市规划部门重新提交规划设计方案及申请办理涉案地块的规划报建申请手续，致使涉案土地至今未开发，明显构成闲置。故海口市政府将涉案土地认定为闲置土地并无不当。 关于涉案土地闲置的原因。第一，根据本案查明的事实，海口市政府没有证据证明涉案宗地的规划情况，涉案宗地未被规划覆盖，应视为没有具体规划指标，不具备开发建设条件，属于政府原因。第二，涉案土地的原使用人灵山信用社自1994年取得土地使用证至2010年撤销并入海口城郊农信社的十六年期间，没有提交过申请规划报建的材料及开发建设，故宗地闲置已满两年以上的事实清楚。海口城郊农信社自2011年改制为海口农商行后至2016年海口市政府启动闲置土地调查之日止，长达六年的时间也均未履行规划报建义务。可见，原使用人被撤销和改制后承接宗地的海口农商行开发意愿不强也是造成涉案土地长期闲置的主要原因。由于海口市政府在作出24号收地决定时没有证据证明涉案宗地的规划情况和查明认定涉案宗地闲置中的政府原因和企业原因，因此，海南省政府在49号复议决定中认定海口市政府作出24号收地决定的事实不清并无不当。 关于海口市政府作为24号收地决定的发文主体问题。第一，《闲置土地处置办法》第十四条第二项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送土地抵押权人。”本案中，因海口农商行闲置土地两年以上，海口市政府批准无偿收地决定，有事实根据和法律依据。第二，《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条规定，市、县、自治县人民政府负责本行政区域闲置土地认定和处置工作；其土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。第二十九条规定，非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权。本案中，海口市国土局是负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作组织实施部门，涉案土地使用权证系海口市政府颁发的，海口市政府作为海口市国土局的上级机关，有权对本行政区域闲置土地认定和处置工作作出决定。因此，海口市政府作出24号收地决定，发文主体并无不当。 关于海南省政府行政复议是否合法的问题。第一，程序方面。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外；情况复杂、不能在规定的期限内做出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，海南省政府于2018年2月26日受理海口农商行提出的复议申请，经通知答辩、调查及听证等法定程序审查后，于2018年11月30日才作出的49号复议决定，已超出了上述法律规定的复议期限，属于程序上轻微违法。第二，法律适用方面。首先，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。本案中，海口市政府在作出24号收地决定时没有证据证明涉案宗地的规划情况，因此，海南省政府在49号复议决定中经审查核实后认定海口市政府作出24号收地决定的事实不清并无不当。其次，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。本案中，涉案土地使用权的性质属于划拨地，且目前涉案宗地被规划为防护绿地，不具备开发建设的条件。海口市政府根据城市规划的要求，有权无偿收回该土地。虽然海口市政府在作出24号收地决定时认定事实不清导致适用法律不当，但无偿收地的处理结果正确。海南省政府经审查核实后作出49号复议决定，确认海口市政府的无偿收地决定违法，保留其效力的复议决定适用法律正确。 综上，海南省政府的49号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。海口农商行的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海口农商行的诉讼请求。海口农商行不服一审判决，提起上诉。 海南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。 海南省高级人民法院二审认为，关于涉案土地闲置的时间及原因的问题。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，动工开发日期按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。本案中，海口农商行自1994年2月取得涉案土地证至今，涉案土地一直处于未开发状态，已构成闲置土地。二审中，海口农商行主张应以换发新的土地证之日起一年为动工开发日期。经审查，海口市国土局向海口农商行换发土地证，是基于涉案土地原土地使用权人并入海口农商行之事实，并经海口农商行申请所进行的名称变更登记，该证权利人、四至、面积等均未发生实质变化。海口农商行的该项主张无法律依据，不予支持。故涉案土地动工开发日期为1995年2月，至今土地闲置已超过两年时间。关于土地闲置的原因。根据查明的事实，涉案土地在2015年8月之前无规划覆盖，之后规划为防护绿地，不具备动工开发建设的条件。根据《闲置土地处置办法》第八条第一款第一项的规定，应认定属于政府原因导致土地闲置。本案中，海口市政府作出的24号收地决定认定涉案土地闲置原因为企业原因错误，故海南省政府49号复议决定认为该收地决定认定事实不清并无不当。 关于海南省政府作出的49号复议决定是否合法的问题。根据《海南省实施办法》第三十八条的规定，行政复议申请受理后，行政复议机关应当依法对具体行政行为主体是否合法；认定是否清楚，证据是否充分；适用法律依据是否正确；是否符合法定程序；是否超越或者滥用职权；内容是否明显不当等事项进行审查。本案中，海南省政府审查的是海口市政府作出的24号收地决定，系海口市政府启动闲置土地处置程序后，对闲置土地采取无偿收回的一种行政处罚行为，海南省政府49号复议决定在认定24号收地决定认定事实不清的情况下，适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定认定无偿收地的处理结果正确，但该条款适用的事实根据与24号收地决定认定的事实不一致，相当于海南省政府在复议程序中不但改变了原行政行为的依据，还改变了原行政行为认定的事实。根据国务院国发（2004）10号《全面推进依法行政实施纲要》的要求，行政机关实施行政管理要“程序正当”，“除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。”经审查，本案海南省政府在复议程序中未告知海口农商行作出复议决定的事实和依据，剥夺了海口农商行的知情权和参与权。故海南省政府违反了正当程序规则，49号复议决定依法应予撤销。另外，49号复议决定作出时间超出《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日复议期限，复议程序还存在程序瑕疵问题。至于涉案土地是划拨地还是出让地的问题。二审中，海口农商行主张涉案土地为出让地并提交了相关证据予以证明，海南省政府在复议程序中未对该事实进一步查实，亦属于认定事实不清。 综上，海南省政府作出49号复议决定认定事实不清、程序违法，海口农商行的上诉请求和理由成立，法院予以支持。一审判决认定事实清楚，但适用法律和处理结果错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、三项和第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条之规定，判决：一、撤销一审判决；二、海南省政府六十日内重新作出复议决定。海南省政府不服二审判决，向本院申请再审。 海南省政府申请再审称:1.涉案土地已经规划为防护绿地，依法不能开发建设，依照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，政府可以无偿收回土地使用权。虽然，24号收地决定认定涉案土地闲置系海口农商行原因是错误的，但无偿收回的决定并无不当，因此，49号复议决定确认24号收地决定违法，保留无偿收地的效力。2.《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，没有规定复议机关作出变更原行政行为的复议决定前，需要依法告知复议申请人作出复议决定的事实和依据。3.二审法院在查明事实中已经认定涉案土地是划拨用地，在没有反证证明是出让用地的情况下，二审法院认为海南省政府没有核实涉案土地性质是错误的，而且自相矛盾。4.二审判决的判项违反法律规定。判决撤销一审判决，责令海南省政府重作复议决定，但没有判决撤销49号复议决定，于法无据，无法执行。请求撤销二审判决，驳回海口农商行的上诉请求，维持一审判决。 海口农商行答辩称：1.涉案土地是国有出让用地。海口农商行提交的购地发票、转账付出传票等证据证明，海口农商行取得涉案土地时已经支付全部土地转让价款，土地使用权证记载的用途为商务金融用地，涉案宗地的使用权类型应为出让，而非划拨。2.49号复议决定违反法定程序和法律规定。海南省政府直接依据新的法律法规认定24号收地决定的处理结果的正当性，剥夺了海口农商行的知情权、参与权等救济权利。请求驳回海南省政府的再审申请。 海口市政府答辩称：1.海南省政府受理海口农商行的复议申请，依法送达法律文书，并依法举行听证会，海口农商行、海口市政府均到场参加，当场制作听证笔录，依法保障了海口农商行的知情权、参与权。2.二审法院误将行政复议审查这一准司法行为或者层级监督行为视为行政处罚等具体行政行为，认为海南省政府违反正当程序的规定，于法无据，完全错误。 本院经审查认为，本案被诉行政行为系海南省政府的49号复议决定，该复议决定中已认定涉案土地闲置系政府原因导致，各方当事人对此并无异议，因此，本案的争议焦点是：一、49号复议决定是否正确；二、二审判决的裁判方式是否正确。以下分述之： 一、关于49号复议决定是否正确的问题。 首先，收回国有土地使用权是地方人民政府及其土地管理部门管理、保护和开发土地资源的重要行政管理措施，主要是以行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。行政处理决定，是指因社会公共利益、土地管理的必要，地方人民政府根据土地管理法律法规的规定，适用行政征收、收回土地使用权的法定程序作出收回决定，收回国有土地使用权的行为。行政处罚决定，是指公民、法人或其他组织怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置满两年以上，地方人民政府根据行政处罚、土地管理法律法规的规定，适用行政处罚程序作出处罚决定，无偿收回国有土地使用权的行为。虽然，行政处理决定和行政处罚决定的结果殊途同归，但是，两类行政行为的法律性质、法定程序及法律依据截然不同，不宜混淆。为严格区分收回国有土地使用权的行政处理决定和行政处罚决定，原国家土地管理局制定了《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》〔（1997）国土（法）字第153号〕，根据该意见第五条“依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权，属于行政处罚决定”及第七条第二款“依照该条例第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权的，也应属于行政处理决定”的规定，因怠于履行开发建设职责，导致国有建设用地闲置两年以上而被无偿收回的属于行政处罚；因社会公共利益、土地管理的需要，而无偿收回国有划拨用地的属于行政处理；因此，不同的收回决定，其法定理由和法律依据并不相同，复议机关和司法机关的合法性审查也应不同。 其次，现行行政复议制度监督职责的行使，尤其是《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条规定，赋予了复议机关对原行政行为更大的瑕疵治愈权，更加强化行政一体原则，将复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，均视为复议机关维持原行政行为。将复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。但是，复议机关对原行政行为的瑕疵治愈，仍应有一定的限度，不能违反基本的法治原则。本案中，海口市政府以涉案土地闲置满两年以上系海口农商行原因为由作出的24号收地决定，是一项行政处罚决定；海南省政府在进行复议审查时，应依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，对该处罚决定的认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、程序是否合法、内容是否适当等内容全面审查。经复议审查，海南省政府认为涉案土地闲置并非海口农商行原因，而是政府原因导致，24号收地决定认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，应当撤销该处罚决定，责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。但海南省政府为了维持24号收地决定的处罚结果，在行政处罚的复议决定中，直接认定涉案土地为划拨用地，迳行适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款关于无偿收回国有划拨用地的行政处理规定，没有界定行政处罚决定和行政处理决定的区别，属于适用法律错误。即使涉案土地系国有划拨用地，确因社会公共利益、土地管理的必要需要收回的，亦应根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款“由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”等规定，由地方自然资源主管部门启动收回国有划拨用地程序，并由有权机关作出收回决定，而不能迳行在行政复议程序中通过行政复议决定的方式代替行政程序中的行政处理决定。因此，海南省政府适用前述第四十七条第二款规定，作出保留处罚结果效力的49号复议决定，实质属于改变原收地决定，亦违反法定程序。 最后，作为行政相对人的公民、法人或者其他组织，在行政处罚程序或者行政处理程序中均具有知情权、参与权及申辩权，但是具体的行政程序不同，当事人的知情内容、参与程度及陈述申辩事由均不相同。在无偿收回国有建设用地的处罚程序中，当事人是围绕着涉案土地是否闲置、闲置的原因可否归责于政府或不可抗力、闲置土地的查处程序是否合法及是否予以无偿收回等事项进行陈述申辩。而在无偿收回国有划拨用地的的处理程序中，当事人则围绕着涉案土地是否属于划拨用地、收回决定是否符合公共利益、行政审批程序是否合法、是否应予以安置补偿、以及安置补偿的标准是否公平合理等事项进行陈述申辩。因此，海南省政府虽然在复议审查期间组织了听证会，听取海口农商行针对无偿收地行政处罚的陈述申辩，但其迳行适用无偿收地行政处理决定的法律依据作出49号复议决定，剥夺了海口农商行关于无偿收地行政处理决定的知情权、参与权和申辩权，违反了程序正当原则。海南省政府主张49号复议决定没有剥夺海口农商行的知情权、参与权和申辩权，于法无据，本院不予支持。此外，海南省政府作出49号复议决定超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的六十日复议期限，属于复议程序瑕疵，本院对此予以指正。 二、关于二审判决的裁判方式是否正确的问题。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定：“复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。”本案中，二审判决认为49号复议决定认定事实不清、程序违法，判决撤销一审判决、并责令海南省政府六十日内重新作出复议决定。但是，二审判决却遗漏了撤销49号复议决定的判项，违反上述八十九条的规定，显然不当。鉴于二审判决已援引《最高人民法院关于适用的解释》第八十九条规定，判决主文中也释明49号复议决定应予以撤销，且判决海南省政府重作复议决定的判项中也蕴含着撤销重作的法理。而且49号复议决定也存在着适用法律错误、违反法定程序等问题。若因二审判决遗漏判项而提审本案，不仅徒增诉累，亦不利于实质化解行政争议。故本院对二审判决遗漏判项的问题予以指正，不予再审。 综上，49号复议决定适用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款规定，维持24号收地决定的无偿收地的处罚结果，属于适用法律错误、违反法定程序。海南省政府应针对24号收地决定的合法性和合理性，依法重作复议决定。如涉案土地确有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款或者《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一项、第二项规定的情形，地方人民政府及其自然资源主管部门也应当按照法定程序作出收回国有划拨用地的决定。海南省政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人海南省人民政府的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  刘艾涛 二〇二〇年九月二十九日 法官助理刘韦唯 书记员陈丹超 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第二十二条行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。 复议机关确认原行政行为无效，属于改变原行政行为。 复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。 第八十九条复议决定改变原行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，可以一并责令复议机关重新作出复议决定或者判决恢复原行政行为的法律效力。 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。 3.中华人民共和国行政复议法第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。 第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。 4.中华人民共和国行政复议法实施条例第四十五条具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。 5.中华人民共和国土地管理法 第五十八条有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权： （一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的； （二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的； （三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的； （四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。 依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。 6.中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第四十七条无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。 对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。 无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况