浙江省建德市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0182行初16号 原告杨吉红，男，1956年7月29日出生，汉族，建德市人，住建德市。 委托代理人（特别授权代理）杨林，男，1984年5月24日出生，汉族，建德市人，住建德市，系原告儿子。 被告建德市下涯镇人民政府，住所地建德市下涯镇桥头。 法定代表人吴雯，镇长。 出庭应诉负责人姜勇军，系副镇长。 委托代理人（特别授权代理）储立，浙江杭星律师事务所律师。 被告建德市高铁新区经济发展中心，住所地建德市下涯镇钟潭路**。 法定代表人张国潮，主任。 委托代理人（特别授权代理）王泽路、黄兴愿，浙江新安江律师事务所律师。 被告建德市城市管理局，住所地建德市新安江街道国信路**。 法定代表人方新卫，局长。 委托代理人（特别授权代理）周群，浙江贤哲律师事务所律师。 原告杨吉红诉被告建德市下涯镇人民政府（以下简称下涯镇政府）、建德市高铁新区经济发展中心（以下简称高新发展中心）、建德市城市管理局（以下简称城管局）行政强制一案，原告于2019年12月30日向本院提起行政诉讼，并自愿选择诉前化解机制先行调解，但调解未能达成一致。因受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院于2020年4月2日立案后，于同年4月7日向被告下涯镇政府、高新发展中心、城管局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告杨吉红及委托代理人杨林，被告下涯镇政府的出庭应诉负责人姜勇军及委托代理人储立，被告高新发展中心的委托代理人王泽路，被告城管局的委托代理人周群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨吉红诉称，三被告于2019年12月29日上午9-11时左右对原告的住宅实施了强制拆除，并对围墙、地、地上青苗庭用具等部分附属设施一并拆除和损毁。原告认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条，当事人有权进行陈述和申辩。第四十一条，行政机关执法人员在作出行政处罚决定之前，不依本法第三十一条、三十二条的规定告知给予行政处罚的事实、理由及依据，或拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。第三十九条，行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。本案中，被告未履行告知的义务，剥夺了原告陈述和申辩权利，未制作并发放处罚决定书，更没有告知原告享有的权利和法律救济途径。《行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。第三十七条规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。因此，被告未履行全面、客观、公正调查的法定职责。 同时，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。本案三被告未履行书面催告的义务。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；……（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录。本案三被告实施行政强制措施也未履行以上法定义务。 综上，被告在执行强制拆除行政处罚过程中未履行《行政处罚法》和《行政强制法》的程序规定，显属违法行为，特提起诉讼，请求判决：1.确认三被告强制拆除的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告明确第一项诉讼请求为：确认三被告于2019年12月29日上午强制拆除原告的主房的西面的车库（一层，二十余平方米），损毁主房二楼、三楼的阳台、阳台门、围栏及地上青苗的行为违法。 原告杨吉红向本院提交了以下证据：1.照片一张，证明原告住宅被强制拆除、损毁的情况。2.照片一张，证明原告车库附房和部分青苗被损毁。3.照片一张，证明被告下涯镇政府、被告城管局的工作人员在拆除现场。4.照片一张，证明损毁过程和青苗、围墙所在位置。5.照片一张，证明部分物品损毁和所在位置。6.照片一张，证明部分损毁的青苗。7.照片一张，证明被告高新发展中心的工作人员在强拆现场。8.照片一张，证明被告下涯镇政府工作人员在现场。9.照片一张，证明强拆过程。 以上证据均系复印件。 被告下涯镇政府辩称，2019年，下涯镇政府在巡查施家村时发现杨吉红（户）有未经任何审批擅自建造建筑物的情况。经核查，杨吉红（户）旧房于1989年办理《建德县土地使用权申报登记表》，房屋占地面积98.8平方米，房屋建筑面积197.6平方米。同时，2013年左右，杨吉红（户）未经审批在该处旧房西南侧新建两间三层砖混住宅一幢及一层砖混附房一幢。发现上述违法事实后，下涯镇政府即告知杨吉红（户）自行改正违法行为。因杨吉红（户）未在规定时间内改正上述违法行为，2019年12月29日，下涯镇政府组织人员先行对该违法一层砖混附房实施了拆除行为。为保障拆除安全，在拆除前对该房屋进行了断电、断水，并在拆除后予以恢复。在拆除时，因该违建房屋前停放一辆车牌为浙ＡＡ××××机动车，不利于实施拆除，为防止车辆被损坏，故将该车拖走停放在杭州建德高铁新区投资发展有限公司（高新发展中心）停车场内，拆除实施完毕后，机动车车主（杨吉红的儿子杨林）自行将车辆开走。下涯镇政府认为，案涉被拆除建筑物坐落于建德市××镇××村村庄规划区范围内，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”的规定，杨吉红（户）未经批准擅自建造房屋，该房屋为违法建筑。下涯镇政府针对杨吉红（户）的违法行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定实施的拆除行为，是履行法律所赋予的权利和义务。 综上，请求法院在查明事实的基础上依法作出公平公正的判决。 被告下涯镇政府向本院提交了以下证据：1.建政函（2012）161号《关于同意批准新安江街道丰产村等134个行政村建设规划的批复》一份，证明建德市下涯镇施家村的建设规划经建德市人民政府批准的事实。2.照片两张，证明案涉建筑物拆除前、拆除后的情况。3.《建德县土地使用权申报登记表》、《建德县宗地界址调查表》、《乡（镇）施家村杨吉红户宅基地1:200四至平面图》一组，证明杨吉红（户）在建德市下涯镇施家村已拥有一处宅基地，案涉被拆除建筑未经审批的事实。4.建德市城市管理综合行政执法局下涯中队对杨吉红所做的调查询问笔录一份，证明案件事实。 以上证据均为复印件。 被告高新发展中心辩称，一、高新发展中心（杭州市建德高新技术产业园区服务中心）系经市政府批准于2019年5月成立的事业单位，主要承担高铁新区的规划建设，招商引资、产业发展等服务工作，负责园区内落户企业的协调和服务等工作。设立的宗旨是创建建德市高新技术产业聚集地、传统产业示范区、循环经济推广基地。案涉行为与高新发展中心无法律上的利害关系，被告主体不适格。二、下涯镇政府、城管局系各自依法成立的独立主体，与高新发展中心无隶属关系。原告未能举证证明高新发展中心参与案涉行为，原告所述的事实是否发生及行为是否合法与高新发展中心无关。综上，请求法庭在查明事实后依法驳回原告的诉请或驳回起诉。 被告城管局辩称，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。原告诉称的强制拆除行为并非城管局作出，也不存在城管局与其他行政部门共同执法的情况，城管局非适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三条第一款第（三）项的规定，请求法庭裁定驳回原告对城管局的起诉。 被告高新发展中心、城管局未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告下涯镇政府提供的证据1，关联性有异议，提出该批复的发布时间是2012年12月27日，而案涉建筑物在此前已建成。证据2，认为不能反映建筑物拆除前和拆除后的全部情况。证据3，无异议。证据4，提出杨吉红在笔录上签字时覆盖了正文的内容，且文末未标注“我已看过”或“已向我宣读过，和我讲的一致”等内容，笔录最后有大量空白行，故对真实性有异议。被告高新发展中心、城管局对下涯镇政府提交的证据无异议。 被告下涯镇政府对原告提交的证据1，对下涯镇政府拆除了车库及新房的阳台无异议。证据2，认为无法反映是否有青苗损毁。证据3，认可下涯镇政府在强拆现场。证据4，提出拆除的并非原告所述的围墙，而是空心砖搭起来的一个小矮墙。证据5，认为无法证明损毁了什么物品。证据6，提出被告为了便于实施拆除的车辆进入，才将树木放倒，在拆除完成后已恢复道路通行。证据7，认可2019年12月29日当天将停在车库门前的机动车挪走，也认可下涯镇政府派员到场，但认为挪走车辆是为了避免车辆在强拆车库的过程中被损坏，并非原告所述的扣押车辆行为。证据8，认可被拍摄的人员是下涯镇政府工作人员，但提出无法看出照片的拍摄地点。证据9，提出该证据无法证明原告欲待证的事实。 被告高新发展中心对原告提交的证据1-6、8-9的质证意见与被告下涯政府的一致。证据7，不予认可，提出照片上的人是被告下涯镇政府的工作人员，并非是高新发展中心的工作人员。 被告城管局对原告提交的证据1-2、4-9的质证意见与被告下涯镇政府一致。证据3，提出照片中所谓穿制服的人员比较模糊，无法确认是下涯镇政府的协管员还是城管局下涯中队的人员，认为即使是城管局下涯中队的人员，其工作也是受下涯镇政府领导和安排，案涉强拆行为并非城管局组织实施。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2，被告质证后对真实性无异议，能够证明案涉原告的房屋阳台门、阳台围栏及车库被拆除，本院予以采信。证据3，被告下涯镇政府质证后无异议，能够证明下涯镇政府工作人员在强拆现场，但仅凭该照片无法证明城管局组织实施了案涉强拆行为。证据4、5，被告下涯镇政府质证后对真实性无异议，能够证明强拆现场的情况。证据6，被告下涯镇政府质证后对真实性未提异议，认可有砍倒苗木的行为，本院对照片本身的真实性予以确认。证据7，被告高新发展中心质证后对证明对象有异议，本院经审查后认为，仅凭该照片无法证明高新发展中心组织实施了案涉强拆行为。证据8，被告下涯镇政府质证后认为无法确认拍摄时间，因原告未提交原始拍摄设备的载体，无法认定是否强拆当天拍摄，故本院不予采信。证据9，被告对真实性未提异议，本院对真实性予以确认。 被告下涯镇政府提交的证据1，原告质证后对真实性未提异议，本院经审查后认为该证据能够证明下涯镇施家村位于村庄规划区范围内，本院予以采信。证据2，拆除后的照片显示的车库、阳台状态与原告提交的证据1显示的相同，经与拆除前的照片对比，能够体现原告的车库、房屋的阳台等被拆除、损毁的情形，本院对该事实予以采信。证据3，原告质证后无异议，能够证明杨吉红（户）建房审批情况，本院予以采信。证据4，有杨吉红的签字确认，内容主要涉及杨吉红（户）建新未拆旧的问题，现原告未提交足以推翻该笔录的证据，故本院对该证据予以采信。 经审理查明，原告杨吉红系建德市下涯镇施家村村民，在该村建有主房两处（一处老房，一处新建）。新建的主房于2012年建造，为两间三层砖混结构，新建的主房左侧（面朝主房正门时）有一处与主房相连的一层砖混结构的车库。2019年12月29日上午，下涯镇政府以新建的主房无批建手续为由，组织人员先行拆除了与新建主房相连的车库及新建主房二楼、三楼的阳台围栏、阳台门等，之后拆除了杨吉红（户）房屋前的矮墙并砍倒了部分苗木等。另查明，建德市下涯镇施家村位于村庄规划区。 本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告下涯镇政府拆除案涉建筑物前，未作出行政决定，未告知其享有陈述、申辩的权利，亦未履行催告义务，严重违反了法定程序。鉴于被诉强制拆除行为系事实行为且已实施完毕，故应确认违法。 被告高新发展中心、城管局在案涉房屋拆除的过程中，并无证据证明其共同实施了强拆行为，因此高新发展中心、城管局作为本案被告主体不适格，故应裁定驳回原告对高新发展中心、城管局的起诉。 综上，原告诉请确认该强制拆除行为违法，具有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、驳回原告杨吉红对被告建德市高铁新区经济发展中心、建德市城市管理局的起诉。 二、确认被告建德市下涯镇人民政府于2019年12月29日对原告杨吉红户所有的坐落于建德市下涯镇施家村的于2012年新建的主房二楼、三楼阳台、左侧车库（面朝主房正门时）及房前矮墙等施强制拆除的行政行为违法。 本案案件受理费人民币50元，由被告建德市下涯镇人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  张振 审 判 员  翁婷 人民陪审员  孙琦 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  费月