西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初1430号          原告杨生赖，男，1963年6月29日出生，公民身份号码，汉族，住西安市户县。     委托代理人梁策，西安市鄠邑区余下法律服务所法律工作者。     被告西安市自然资源和规划局，住所地陕西省     负责人冯涛，局长。     委托代理人陈忠，该局鄠邑分局副局长。     委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。     原告杨生赖不服西安市自然资源和规划局2019年12月15日作出的市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告杨生赖及其委托代理人梁辉，被告西安市自然资源和规划局委托代理人陈忠、付辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。     西安市自然资源和规划局于2019年12月15日作出市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决定书》，认定原告杨生赖未经批准非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，决定处罚如下：一、责令杨生赖自接到本处罚决定书之日起退还非法占用的土地17.39亩；二、对其违法占地17.39亩，折合11595.1平方米处以10元/平方米，合计115951元。     原告杨生赖诉称，2019年12月15日，被告向原告作出市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决定书》，要求原告退还非法占用土地17.39亩并承担115951元行政罚款。原告认为，该《土地行政处罚决定书》主要证据不足，且适用法律错误，依法应当予以撤销，具体事实依据和法律依据如下：一、被告作出的《土地行政处罚决定书》认定事实缺乏主要证据、显属错误。原告村庄地处西安市鄠邑区境内，从秦岭自南向北汇入渭河的大支流涝河岸边，有部分临近河边不能种粮食的砂石坑地。原告作为罗什村七组村民承包了该小组十五亩砂石坑地，分别于2005年2月20日、2015年12月23日与该小组签订了《土地承包合同书》，期限截至2025年。原告按时向该小组交付了承包费，无任何违约行为。2008年起，该宗地已经恢复原状，且并非耕地，原告再未进行过任何形式的开发利用，而承包费一直正常交付，并未出现过任何拖欠。故原告不存在非法占地事实和毁坏耕地的事实。二、被告作出的《土地行政处罚决定书》，主观片面，纯属滥用职权，且适用法律错误。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条"违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。"的规定，对于拒不履行土地复耕义务的行为，被告应当先责令其改正，逾期不改正，才可以处以罚款。故被告无权对原告并处行政罚款。综上，被告对原告的处罚，事实不清，证据不足，该具体行政行为应予以撤销。原告诉至法院，请求：1.撤销被告对原告作出的市国土发[2019]第21-88号土地行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。     原告杨生赖向本院提交了以下证据：     土地承包合同2份、收款收据4张、照片3张，证明原告按照合同约定向村组缴纳了土地承租费，该土地的性质是集体土地，原告并没有非法占用土地的客观事实，被告作出的行政处罚决定书缺少客观事实。     被告西安市自然资源和规划局辩称，一、被告所作处罚认定的事实清楚，证据充分。2005年2月20日，余下街办罗什村七组村民杨生赖与罗什村七组签订土地承包合同，约定:承包七组位于涝河东岸、罗什村南侧的土地11亩（在七组总地亩内靠西侧位置）建砂石厂，承包期限为2005年3月1日至2015年3月1日，每亩50元，每年共计550元。2006年至2008年期间，杨生赖在该宗地西侧位置安装砸石设备加工石料，后在砂石厂治理过程中拆除设备。2012年8月，因涝河东岸河堤路拓宽征用杨生赖承包地约5亩。2015年12月23日，杨生赖与罗什村七组签订土地承包合同，租用罗什村七组砂石坑土地15亩(含前期承包的6亩)，承包期限为2015年3月1日至2025年2月28日，每亩每年150元，每年共计2250元，目前该宗地为空地。2019年7月23日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局执法监察一分队接中央扫黑除恶专项斗争督导组移交线索交办单（鄠扫黑交办字[2019]第224号），立即进行调查。2019年8月15日，经杨生赖、罗什村村委会副主任孙斌涛等人现场指界、被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局执法监察一分队现场踏界，第三方测量机构现场测量，成果为:该宗地实际总面积为17.39亩。经查户县余下镇土地利用总体规划图(1997-2010年)影像套合为未利用地。西安市户县[1-49-62-(50)]2004年土地利用现状分幅图显示:为未利用地。以上事实有下列证据证实：案件线索转办单、违法当事人询问笔录、现场勘测笔录及平面图测量报告、土地利用总体规划图局部、自然资源部备案的土地利用现状分幅图、行政处罚听证告知书等。二、被告所做处罚决定程序合法。2005年至今原告在未取得任何土地审批手续的情况下非法占用余下街办罗什村土地，2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局执法监察一分队向其下发了《责令改正违法行为通知书》，原告未退还非法占用的土地，也未恢复土地原状。被告按程序于2019年11月3日向其下发了《行政处罚听证告知书》，并向其告知了听证的权利及提出期限，原告提出听证。2019年11月4日，被告向其下发了《行政处罚听证通知书》并向其告知了听证的时间及权利义务，并于2019年11月15日举行听证会。被告按程序于2019年12月15日作出市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决书》。(以上事实有《责令改正违法行为通知书》存根、《行政处罚听证告知书》存根、《行政处罚听证通知书》存根加以证明。)三、被告所作处罚决定适用法律准确。被告认为，原告在未依法取得任何土地审批手续的情况下于2005年2月开始，非法占用土地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，对原告作出如下处罚：一、责令杨生赖在接到处罚决定书之日起退还非法占用的土地17.39亩；二、对其违法占地17.39亩，折合11595.1平方米的行为处以10元/平方米的罚款，合计115951元。市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决定书》是严格依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》作出的，适用法律准确、恰当。综上，市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，请求法院驳回原告的诉讼请求。     被告西安市自然资源和规划局向本院提交了以下证据:     1.《立案呈批表》、《土地违法案件调查报告》、中央扫黑除恶专项斗争领导小组移交线索交办单；     2.杨生赖《询问笔录》、现场勘测平面图、询问及测量照片、身份证、证明；     3.王智斌《询问笔录》、证明、身份证；     4.杨水库《询问笔录》、证明、身份证；     5.杨振省《询问笔录》、证明、身份证；     6.孙斌涛《询问笔录》、证明、身份证；     7.面积测绘成果报告书；     8.《土地承包合同》、《土地承包合同书》、收款收据、现金收入凭证；     以上证据证明被告对本案行政处罚认定事实清楚，原告即为本案违法主体，且其违法行为一直延续至今。     第二组证据：     9.《责令改正违法行为通知书》、送达回证；     10．《行政处罚听证告知书》、《行政处罚听证通知书》、送达回证；     11.《行政处罚听证会议记录》；     12.专题会议纪要；     13.《行政处罚决定书》、送达回证、留置照片。     以上证据证明被告所作处罚决定程序合法。     经庭审质证，原告杨生赖对被告西安市自然资源和规划局提供的第一组证据真实性认可，证明目的不予认可，认为被告对证人的调查只是证明原告在该地安装小型砸石设备，但不能证明原告在该涉案土地上挖取砂石；对第二组证据真实性、合法性、证明目的均不认可，认为原告对该土地没有非法占用，不存在整改的问题，原告不存在非法占用土地的事实。被告西安市自然资源和规划局对原告提交证据中的土地承包合同书、收款收据的真实性、关联性均认可，合法性、证明目的均不予认可，认为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定，且交款行为不能否认原告非法占地的事实，对照片的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为没有显示拍摄时间、地点，不能证明与涉案土地有关联性，且原告未提供照片的原始载体。     本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交证据中的土地承包合同、收款收据因被告对其真实性不持异议，对上述证据的内容予以确认；对原告提交的证据中的照片，因不符合证据的法定形式，本院依法不予采信。对被告西安市自然资源和规划局提交的证据来源合法、内容真实，与本案具有关联性，对其内容予以确认。     经审理查明，原告杨生赖系西安市村民，其于2012年5月至2015年5月任罗什村村委会主任，2014年底开始任罗什村党支部书记。2005年2月20日，罗什村七组（甲方）与原告杨生赖（乙方）签订《土地承包合同》，约定由甲方将废地"永道地"西畔拾壹亩承包给原告杨生赖，承包期限为十年。2015年12月22日，户县罗什村七组（甲方）与原告杨生赖（乙方）签订《土地承包合同》，约定："一、承包范围：甲方将本队所属土地：永道地：沙石坑地约15亩承包给乙方使用。二、承包期限、金额及支付办法：1.承包期限：自2015年3月1日至2025年2月28日......"2019年7月23日、10月18日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局执法监察员对杨生赖分别进行两次询问并制作询问笔录，在笔录中原告杨生赖称其于2005年2月20日与罗什村七组签订土地承包合同，期限从2005年3月1日至2015年3月1日，共承包了11亩，当时合同上描述该地是"废地"，没有耕种条件，全部已被他人挖至2-3米深，挖取面积10亩，其在2006年在该地上架过小型砸石机一台，并于2008年上半年拆除，期间原料从他人处送来，加工后散卖，其本人未在该地及周边八组地上挖取过砂石，也没有村民从周边地内挖取砂石供其加工，2012年8月因扩路，征地5亩。其2015年再次与七组签订承包合同书，共承包15亩，这15亩地包含第一次租地中的6亩，仍为沙坑，约2-3米深，其组里在该处共23亩地，2005年前整块地都是砂石坑体，目前处于闲置状态，2019年3月1日前的土地承包款其已全部交清，其认可西安新宇不动产测绘所2019年8月16日测量的测量结果。2019年7月24日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局对余下街办罗什村村委会副主任孙斌涛进行询问并制作询问笔录，在笔录中孙斌涛称罗什村王元悟养殖场南侧，至煤场南侧50-60米范围内的地依次向南是二组、一组、六组、七组、八组的地，2002年被挖前有一部分耕地，六组的地大约18-19亩，其任组长时砂石坑体已经形成，约2米深，其对其他人是否挖过砂石不清楚。2019年7月25日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局对罗什村原七组组长王智斌、现七组组长杨水库进行询问并制作询问笔录，在笔录中王智斌称罗什村七组在王元悟养殖场南侧至煤场南侧50-60米内大约22亩至23亩土地，约50户，其担任七组组长前及期间内，该处土地现状为深坑、没有耕种和种植，深坑约3米，2005年2月20日，罗什村七组与杨生赖签订土地承包合同，将上述七组土地中的11亩承包给原告，原告承包该土地用于安装小型破石机，轧石子，每天轧石子20方，当时该处已经没有原告（户）的地,杨水库所述和王智斌基本一致，但称其在1998年至2002年时任七组组长，当时上述20亩地基本全部种植玉米、小麦、毛桃，2003年后被人挖的砂坑。2019年10月19日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局对余下街办罗什村监察委员会主任杨振省进行询问并制作询问笔录，在笔录中杨振省所述和王智斌、杨水库基本一致。2019年8月15日，西安新宇不动产测绘所受西安市自然资源和规划局鄠邑分局委托对余下街道罗什村七组砂坑土地使用面积进行测绘，制作《余下街道罗什村七组砂坑》图和《测量指界确认表》，测绘占地面积为11595.1平方米，杨生赖在该图上签字、捺印，《测量指界确认表》上有原告杨生赖及杨水库、孙斌涛等人在内的指界人签字。同日，被告西安市自然资源和规划局进行现场勘测并制作《现场勘测笔录》，勘测情况为"占地位置：（六组南八组北）七组集体土地，四至：东至耕地，南至八组地，西至涝河岸；北至（王元悟养殖场）六组。占地面积：17.39亩"，原告杨生赖在该《现场勘测笔录》上签字确认。被告制作《现场勘测平面图》，原告杨生赖在该图上签字"该图显示的占地范围内我从来没有挖取过砂石"，落款日期为"2019年7月23日"。2019年10月18日，被告西安市自然资源和规划局向原告杨生赖作出并送达了鄠改字[2019]第68号《责令改正违法行为通知书》，内容为："你（单位）户非法占地（七组）建砂石场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，现责令你（单位）户自收到本通知书之日起叁日内予以改正，退还非法占用的土地，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。"2019年10月20日，被告西安市自然资源和规划局鄠邑分局对原告杨生赖非法占地建砂石场一案决定立案查处。2019年11月3日，被告西安市自然资源和规划局向原告杨生赖作出并送达了鄠土告字[2019]第08号《行政处罚听证告知书》，后原告申请听证，被告于次日向原告杨生赖作出并送达鄠土通字[2019]第08号《行政处罚听证通知书》。2019年11月15日，被告西安市自然资源和规划局组织听证会议，原告杨生赖及其委托代理人梁策参加了听证会，提出原告并未违法占地，原告承包的并非耕地而是砂石砂坑，虽架设过砂石设备但并未在该地上挖取砂石，也不存在违法占地行为，原告及其委托代理人在听证笔录上签字并按捺手印。2019年12月15日，被告西安市自然资源和规划局向原告杨生赖作出市国土发[2019]第21-88号《土地行政处罚决定书》，查明原告"2005年2月20日，余下街办罗什村七组村民杨生赖与罗什村七组签订土地承包合同，约定:承包七组位于涝河东岸、罗什村南侧的土地11亩(在七组总地亩内靠西侧位置)建砂石厂，承包期限为2005年3月1日至2015年3月1日，每亩50元，每年共计550元。2006年至2008年期间，杨生赖在该宗地西侧位置安装砸石设备加工石料，后在砂石厂治理过程中拆除设备。2012年8月，因涝河东岸河堤路拓宽征用杨生赖承包地约5亩。2015年12月23日，杨生赖与罗什村七组签订土地承包合同，租用罗什村七组砂石坑土地15亩(含前期承包的6亩)，承包期限为2015年3月1日至2025年2月28日，每亩每年150元，每年共计2250元，目前该宗地为空地。"认定："杨生赖未经批准非法占地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第76条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第42条之规定，对本案作出如下处罚：一、责令杨生赖自接到本处罚决定书之日起退还非法占用的土地17.39亩；二、对其违法占地17.39亩，折合11595.1平方米处以10元/平方米，合计115951元......"2019年12月19日，因原告杨生赖拒绝签字，被告向其留置送达了该处罚决定书。现原告对该处罚决定不服，诉至本院。     本院认为，本案的争议焦点是被告西安市自然资源和规划局作出的市国土发[2019]第21-88号土地行政处罚决定是否合法。     因被告作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故本案应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定："县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。"本案中，被告西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查的法定职责。     《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定："公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。"第三十八条第一款规定："调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。"原《中华人民共和国土地管理法》第四条规定："国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。"第四十三条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。"第七十六条第一款规定："未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"本案中，被告称其经套合规划图、2004年现状图及目前现状图，涉案土地均为未利用地，但未提交进行套合的相应证据。且依据上述规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但该条规定是对"进行建设"的要求。被告西安市自然资源和规划局以"2006年至2008年期间，杨生赖在该宗地西侧位置安装砸石设备加工石料"，认定原告杨生赖进行建设，本院认为，"安装砸石设备"并不符合常理意义上理解的"建设"含义，即使将"安装砸石设备"认定为进行建设的行为，经庭审查明，原告杨生赖于2008年即在砂石厂治理过程中拆除设备，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条"违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。"以及最高人民法院行政审判庭《关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）"对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。"的规定，原告已经在2008年拆除了砸石设备，恢复为空地状态，至于是否恢复涉案土地原状，安装砸石设备进行砸石作业是否造成土地破坏，被告并未查清，本院认为，如果原告杨生赖在涉案土地上安装砸石设备并进行砸石作业的行为未对涉案土地造成破坏，则其自行拆除砸石设备后即已恢复土地原状，从2008年起违法行为已经终了超过两年，应不再给予行政处罚；如果原告杨生赖在涉案土地上安装砸石设备并进行砸石作业的行为对涉案土地造成破坏，因原告杨生赖租赁涉案土地时已经存在砂坑，被告西安市自然资源和规划局亦应查清原告行为造成的破坏扩大情况及被破坏的土地面积，因此，被告西安市自然资源和规划局认定原告杨生赖未经批准非法占用土地的事实不清，证据不足，依法应予撤销。     被告西安市自然资源和规划局经立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、听证、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，并在法定期限内作出并送达了行政处罚决定，程序并无明显不当，但其作出的涉案土地行政处罚决定书，事实不清、证据不足，依法应予撤销。     综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：     撤销被告西安市自然资源和规划局于2019年12月15日作出的市国土发[2019]第21-88号土地行政处罚决定书。     案件受理费50元，由被告西安市自然资源和规划局负担。     如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                  审判长 孙青青   审判员 王得志   人民陪审员 魏来计                    二〇二〇年九月二十七日     书记员 鬲博       附法律条文：     《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：     （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。         -       16 -       -       15 -