广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终110号上诉人（原审原告）：邱区泉，男，汉族，1965年1月4日出生，住广东省廉江市。被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：廉江市迎宾一路**。法定代表人：庞晓冬，市长。委托代理人：张增文、曹佰升。原审第三人：邱清泉，男，1953年2月16日出生，汉族，住广东省廉江市。上诉人邱区泉因诉被上诉人廉江市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2018）粤08行初373号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案土地位于廉江市，原告邱区泉及第三人邱清泉均系水烈村的村民。1997年7月21日，廉江市人民政府给邱清泉颁发廉集建（1996）字第140202032《集体土地建设用地使用证》，该证登记的土地位于车板镇坡心村委会水烈村，四至为：东至空地，南至空地，北至空地，西至邱新泉住宅墙7米。1998年4月3日，邱区泉填报《农村居民申请建房用地呈批表》，同年4月3日廉江市车板镇坡心村黄**村民小组在该表上填写“同意申请”的意见并加盖公章，同年4月4日廉江市车板镇坡心村民委员会填写“同意上报”的意见并加盖公章，同日廉江市车板镇人民政府出具“同意”的意见并加盖公章，但上述三个单位的负责人或经办人均未在该表上签名或盖私章。在《地籍调查土地登记审批表》的“邻宗地指界人签名”一栏中签有“邱忠泉”、“邱清泉”的姓名，调查员陈洪耀于2003年8月5日调查附记中填写“调查情况属实，拟可提供登记”的意见。2003年8月31日，廉江市国土资源局对涉案土地作出《土地登记申请审核情况公告》，内容为“现将水烈村登记区土地登记申请的审核情况予以公布（详见附表），对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于2003年8月31日前，到廉江市国土局申请办理复查手续。逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册”。2003年9月26日，初审人在《地籍调查土地登记审批表》的“初审意见”一栏中出具“经审查该宗土地权属来源合法，调查内容正确，符合登记的有关规定，核予注册登记”的意见，并签名确认；同日，“土地管理机关审核意见”、“发证机关批准意见”两栏上分别加盖了“廉江市规划国土资源局土地登记专用章”及“廉江市人民政府土地登记专用章”，并出具了“初审合法，结果正确，同意报批登记发证”以及“同意审核意见，准予登记，发集体土地使用证”的意见，但均无负责人的签名。2003年9月，原廉江市规划国土资源局给邱区泉颁发了廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》，登记内容为：土地使用者邱区泉，座落坡心村委会水烈村，用途住宅，面积壹佰贰拾平方米，四至为：东至邱忠泉住宅墙4.0米、南至道路8米、西至邱清泉住宅墙1.0米、北至空地。从廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》登记的宗地四至界址来看，该地块与邱清泉名下的廉集建（1996）字第140202032《集体土地建设用地使用证》所登记的地块东西相邻。后邱清泉与邱区泉发生土地使用权争议，邱区泉于2018年3月6日书写《民事起诉状》，以邱清泉于2017年6月侵占使用其持有的廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》的土地为由向廉江市人民法院提起民事诉讼[案号为（2018）粤0881民初628号]，请求判令邱清泉、李孔莲返还宅基地12平方米给其并停止侵权行为和恢复原状。2018年4月19日，邱清泉向廉江市人民政府提出行政复议申请，以邱区泉持有的廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》所登记土地系其长期使用的、使用权属其所有为由，请求撤销廉江市国土资源局给邱区泉颁发的廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》。2018年6月8日，廉江市人民政府作出廉府行复﹝2018﹞5号《行政复议决定书》，决定撤销廉江市国土资源局2003年9月（无）日对邱区泉作出的廉府集用（2003)字第140609172号《集体土地使用证》的行政行为。邱区泉不服该行政复议决定，遂提起本案诉讼。原审法院认为，本案系土地行政复议纠纷。本案双方当事人的主要争议焦点为：1.第三人邱清泉是否为适格的复议申请人？2.被告廉江市人民政府作出的廉府行复﹝2018﹞5号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分？关于第三人邱清泉是否为适格复议申请人的问题。经查，在邱清泉向廉江市人民政府提出涉案的行政复议申请前，邱区泉曾以其持有的廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》作为证据，主张邱清泉非法侵占使用其土地而向廉江市人民法院提起民事诉讼，要求邱清泉返还侵占其的宅基地12平方米，并停止侵权行为和恢复原状。因此，廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》的登记颁发行为与邱清泉有直接的利害关系，邱清泉向被告廉江市人民政府提起行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项关于“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，系适格的复议人。被告受理邱清泉的行政复议申请并作出行政复议决定并无不当，邱区泉认为邱清泉不具有行政复议申请人资格的意见缺乏事实依据，原审法院不予支持。被告廉江市人民政府作出的廉府行复﹝2018﹞5号《行政复议决定书》认定事实是否清楚、证据是否充分？从本案现有证据来看，被告在廉府行复﹝2018﹞5号《行政复议决定书》中关于“被申请人提交的《地籍调查土地登记审批表》的‘初审意见’、‘土地管理机关审核意见’、‘发证机关批准意见’的落款日期都是2003年9月26日。‘土地管理机关审核意见’栏负责人无签名，‘发证机关批准意见’栏负责人也无签名。邻宗地指界人签名一栏中签有邱忠泉、邱清泉的姓名，但‘邱清泉’三个字不是邱清泉本人所签”的查明事实清楚、证据充分，并据此认为原廉江市规划国土资源局给邱区泉颁发廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》的行政行为属程序错误而作出予以撤销的决定是正确的，原审法院予以支持。另，被告在廉府行复﹝2018﹞5号《行政复议决定书》中查明有“东面与廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》所涉土地部分界至交叉”的事实，虽被告声称曾与双方当事人到现场进行过实地测量而确认该部分事实的，但原告否认被告曾通知其参加现场勘查，表示没有参加过涉案土地的实地测量，而被告在法定的举证期限内未能提供现场勘查的笔录或其他证据予以证实，故其在复议决定中的该部分事实认定属证据不足，原审法院不予支持。综上，被告作出的廉府行复﹝2018﹞5号《行政复议决定书》虽然部分查明事实属证据不足，但基本事实清楚、证据充分，适用法律正确，处理结果恰当，应予维持。原告的诉讼请求不能成立，不应支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邱区泉的诉讼请求。上诉人邱区泉不服一审判决，向本院上诉称：一、上诉人向一审法院提起诉讼的原因在于上诉人认为自己的土地来源合法，如果发证程序错误，可以重新核发，但现状是上诉人持有的《集体土地使用证》和原审第三人的《集体土地使用证》存在交叉，无法继续发证。二、一审判决认为原审第三人属于适格的复议申请人是错误的。上诉人提请民事诉讼，该案尚未审结，原审判决不能以民事案件认定原审第三人为适格的复议申请人。原审第三人霸占上诉人的土地缺乏法律依据，不属于适格的复议申请人。三、一审判决认定原审第三人是适格的复议申请人，也就认定了其有权霸占土地，上诉人无权重新申请发证，只能提起本案上诉。四、上诉人的上诉有法律依据。原审第三人如果具有复议申请资格，必须证明其合法权益受到侵害，但本案中并没有合法权益受到侵害。五、原审第三人霸占土地无权提出复议申请。上诉人的土地来源合法有效。至于发证程序存在问题，如果需要纠正，应当由发证部门决定。综上所述，上诉请求：撤销一审判决并依法改判。被上诉人廉江市人民政府答辩称：被上诉人作出的涉案复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人邱清泉答辩称：一、一审判决及被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和依据，二审法院应予驳回。原审第三人依法取得的住宅东侧的围墙、铁皮屋及其他附属建设均位于宅基地范围内，被上诉人违法将属于原审第三人的宅基地发证给上诉人，侵犯了原审第三人的合法权益，原审第三人有权申请行政复议。二、被上诉人作出的被诉复议决定确认的事实清楚，证据充分。廉江市国土局给上诉人发证程序违法，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院依法应予维持。本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。二审另查明，上诉人邱区泉持有的（2003）字第140609172号《集体土地使用证》记载宅基地南北方向长12米，东西方向宽10米，西至界线距离邱清泉房屋住宅墙1米，东至界线距离邱忠泉房屋住宅墙4米，即（2003）字第140609172号《集体土地使用证》载明的宅基地宽度（10米）及两侧留距（1米+4米），总宽度共计15米。但经本案办案人员现场勘验测量，邱清泉使用的宅基地和邱忠泉使用的宅基地之间住宅墙之间最窄距离仅为11.65米。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……1.主要事实不清、证据不足的；……3.违反法定程序的；……”《土地登记规则》（1995年12月28日修改）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”本案中上诉人邱区泉以其持有涉案廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》，原审第三人邱清泉侵占其部分宅基地为由提起民事诉讼，邱清泉有权以上述《集体土地使用证》存在违法为由寻求行政救济，请求撤销上述《集体土地使用证》。根据涉案《集体土地使用证》发证档案资料及现场测量情况，邱区泉持有的涉案《集体土地使用证》记载的地块位于邱清泉和邱忠泉的宅基地之间，地块宽度及东西界址留距的总宽度要求达到15米，但邱清泉房屋和邱忠泉房屋住宅墙之间的距离仅为11.65米，被上诉人廉江市人民政府经审查认定，涉案廉府集用（2003）字第140609172号《集体土地使用证》记载的宅基地西至界线和邱清泉使用的宅基地东至界线重叠，并以界至交叉为由作出被诉行政复议决定，撤销涉案《集体土地使用证》事实和法律依据充分。邱区泉起诉要求撤销被诉行政复议决定的诉讼请求，理由不能成立，原审判决予以驳回并无不当，本院予以维持。上诉人上诉主张，邱清泉不具备复议申请人主体资格，上诉人的上诉请求法律依据充分，其取得涉案宅基地的权属来源合法等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邱区泉负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年九月七日书记员  刘 丹