广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终1780号上诉人（原审原告）：广州市从化区******民委员会，住所地广州市从化区**********。负责人：黄志文，该村委会书记。上诉人（原审原告）：广州市从化区******第六经济合作社，住所地广州市从化区******第六经济合作社。负责人：邝细标，社长。以上二上诉人共同委托代理人：解刚、林庆生，广东粤广律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广东省广州市越秀区******法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：黄慧娟，该局工作人员。委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。原审第三人：潘伟英，女，19**年*月*日出生，汉族，住广州市从化区**************，公民身份号码440************02X。上诉人广州市从化区******民委员会（以下简称城南村委会）、广州市从化区******第六经济合作社（以下简称城南村第六经合社）因与被上诉人广州市规划和自然资源局（以下简称市规自局）、原审第三人潘伟英建设工程规划许可纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5240号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，广州市从化区***********住宅楼（以下简称涉案住宅楼）共9层，1层为商铺，2-9层为住宅，共16户。第三人潘伟英为601房业主。原告城南村委会系涉案住宅楼101、102、103、104号铺权属人，并持有粤房地证字第C05507**《房地产权证》。2017年11月15日，潘伟英等广州市从化区***********业主就涉案住宅楼增设电梯建筑设计方案向原广州市从化区国土资源和规划局（以下简称原从化国规局）申请审批咨询，一并提交了2幢15户业主（住宅楼共16户业主）同意加装电梯及建筑方案签名意见表、身份证复印件、房产证复印件、结构安全及满足消防安全说明、增设电梯间工程设计方案等资料。2018年8月1日，原从化国规局工作人员对现场进行踏勘，并制作了现场踏勘情况记录。原从化国规局经审核后认为同意增设电梯业主的户数及面积均符合《广州市既有住宅增设电梯办法》相关规定，同意送审的建筑设计方案并制作公示图。2018年9月3日至2018年9月22日，潘伟英等业主对涉案住宅楼增设电梯方案于现场进行批前公示，广州市从化区规划建筑设计室受潘伟英等业主委托，对批前公示内容进行监督、检查、记录，并出具《巡查证明》，证明上述公示情况属实。批前公示期间，原告城南村第六经合社向原从化国规局提出不同意增设电梯的意见。广州市从化区街口街凤仪社区*民委员于2018年10月24日、31日两次组织城南村第六经合社和业主到场进行协商，城南村第六经合社表示不会到现场协商并坚决反对增设电梯。2018年11月1日，广州市从化区街口街凤仪社区*民委员会出具《城南北六巷2.3.4栋加装电梯调解情况说明》，证实上述调解情况。2019年3月25日，广州市从化区***********业主代表向原广州市国土资源和规划委员会申领案涉住宅改建（加建电梯间）建设工程规划许可证。市规自局于2019年4月3日核发《建设工程规划许可证》（穗规划资源建证〔2019〕1095号）,并进行了批后公布。原告不服该建设工程规划许可，遂诉至本院。另查明，2019年10月8日，城南村委会出具证明，证实其位于广州市从化区**********、3、4幢首、二层的物业，实际权益人为城南村第六经合社。又查明，因机构改革，原广州市国土资源和规划委员会职责由市规自局承接。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”据此，被告作为广州市政府城乡规划主管部门有核发建设工程规划许可证的职权。《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条规定：“既有住宅增设电梯的意向和建筑设计方案应当听取拟增设电梯所在物业管理区域范围内业主的意见，并应当经本单元或者本幢房屋专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。增设电梯拟占用业主专有部分的，还应当征得该专有部分的业主同意。”本案中，潘家利等涉案住宅楼业主就涉案住宅楼增设电梯工程向被告申请办理建设工程规划许可证，并提交了《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条规定的相关资料，并满足了同意在涉案住宅楼增设电梯的业主当中达到“两个三分之二”的法定许可条件。被告作出涉案建设工程规划许可证，符合相关法律法规规定。关于原告认为涉案住宅楼增设电梯方案未经其同意，且没有申请增设电梯业主与其协商的书面材料等问题。本案中，涉案住宅楼增设电梯方案经占该幢建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意增设电梯，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条关于同意业主人数及专有面积的要求，且涉案住宅楼所在社区居民委员会已组织原告与申请增设电梯业主进行调解协商并出具了调解情况说明，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条的规定。原告的上述主张，没有依据，该院不予支持。关于原告认为增设电梯对其出租的商铺造成损失的问题。涉案住宅楼增设电梯方案符合《广州市既有住宅增设电梯技术规程》相关规定，不存在严重遮挡的情形。《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条规定：“业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。”如原告认为其合法权益受损，可另循途径救济。综上，原告要求撤销案涉建设工程规划许可证，理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告广州市从化区******民委员会、原告广州市从化区******第六经济合作社的诉讼请求。诉讼费由两原告负担。上诉人城南村委会、城南村第六经合社不服原审判决，上诉称：一、被上诉人做出被诉建设工程规划许可没有法律依据。《广州市既有住宅增设电梯办法》明确规定了适用范围为住宅，而本案涉案楼房是商住楼，显然不符合《广州市既有住宅增设电梯办法》规定的住宅增设电梯的范围。至于被上诉人在一审答辩中提出的《广州市国土资源和规划委员会关于既有住宅增设电梯规划许可业务若干问题处理意见的通知》(穗国土规划字［2018］192号)，提到了商住楼增设电梯的相关规定，但该规定突破了上位法规，且该文件属于被告内部业务部门业务指导文件，对外不产生效力。二、一审庭审中被上诉人提供批前公示20天的巡查报告证据中，其中公示现场照片涉嫌作假，在上诉人正式书面要求法院调查该证据原件的情况下，一审法院对该证据真实性未进行核实。三、涉案行政许可做出过程中，并没有依法律规定进行调解。涉案楼房商铺是上诉人广大村民基本生计的保障，在不得到充分协商的情况下，上诉人集体利益受损也是客观存在的，在法律法规不明确，纠纷得不到充分调解的情况下，草率地作出行政许可，不利于矛盾化解。综上，原审法院判决认定事实不清及适用法律错误，请求二审撤销原判，改判支持一审原告全部诉讼请求，并判令被上诉人承担全部诉讼费。被上诉人市规自局二审答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，依法应予维持。针对上诉人上诉意见，具体回应如下：一、被诉人核发被诉许可法律依据正确。《广州市既有住宅增设电梯办法》第二条所称的既有住宅，是指具有合法产权证明或者合法报建报批手续，已建成投入使用的4层及以上的多业主无电梯住宅。根据《住宅建筑规范》(GB50368-2005)第2.0.1条，供家庭居住使用的建筑（含与其他功能空间处于同一建筑中的住宅部分），简称住宅。该案首层商铺与楼上住宅处于同一建筑中，符合上述规定要求。二、关于批前公示的问题。2018年9月3日至2018年9月22日，第三人等业主对涉案住宅楼增设电梯方案于现场进行批前公示，广州市从化区规划建筑设计室受第三人等业主委托，对批前公示内容进行监督、检查、记录，并出具《巡查证明》。在批前公示期间，上诉人向该局提出了相关意见，已表明上诉人已清晰涉案工程的公示情况。三、关于调解问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条规定，调解并非该局职责。该局收到上诉人意见后，分别发文要求第三人主动与上诉人进行沟通协调及请求街口街道办协助指导和协调。凤仪社区居委会应该局的要求，曾两次组织邀约上诉人和第三人到社区会议室进行协商，但上诉人表示反对增设电梯，不会到现场协商，未能达成一致意见。凤仪社区居委会出具了相关说明材料。四、关于上诉人主张利益受损问题。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第二十六条的规定，业主认为因增设电梯侵犯其所有权和相邻权等民事权益而提出补偿等要求的，由业主之间协商解决。属地镇政府或者街道办事处人民调解委员会、相关行政管理部门应当应业主请求依照法定职权和程序组织调解，促使相关业主在平等协商基础上自愿达成调解协议。业主之间协商或者调解不成的，依法通过民事诉讼途径解决。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，应予驳回。请求二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉。原审第三人潘伟英未提交二审诉讼意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，关于被诉建设工程规划许可的合法性，原审判决已从事实根据、法律法规依据及程序方面进行了论述认定，认定符合相关规定，不存在违法情形。本院二审审查后，认同一审的认定，不再赘述。关于上诉人主张涉案楼房是商住楼，不属于《广州市既有住宅增设电梯办法》规定的住宅增设电梯范围的问题。《广州市既有住宅增设电梯办法》第二条规定，本办法所称的既有住宅，是指具有合法权属证明或者合法报批手续，已建成投入使用的4层及以上的多业主无电梯住宅。涉案住宅楼首层为商铺，2-9层是住宅，加建电梯位置属于楼栋后巷，参考《住宅建筑规范》的相关规范，被上诉人对涉案楼房适用《广州市既有住宅增设电梯办法》进行增设电梯许可，有事实和法律依据。关于20天公示期间的现场公示照片可否采信的问题。经查，上述照片已经一审法庭质证，且上述照片与广州市从化区规划建筑设计室出具的《巡查证明》、上诉人在公示期间提出的反对意见、原审第三人方业主拍摄的照片等证据能相互印证，且公示期间不同时间段所拍摄的照片内容并不完全相同，上诉人亦未能提供充分证据证明上述照片系作假，故原审法院采信该证据并无不当。关于调解及上诉人主张的利益受损问题，原审判决业已就该问题进行了阐述认定，本院二审审查后认同，亦不再赘述。上诉人提出的相关上诉理由，本院均不予采信。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。上诉人的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元由上诉人广州市从化区******民委员会、广州市从化区******第六经济合作社共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年九月二十七日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪