江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1411号 上诉人（原审原告）周桂平，男，汉族，住江苏省仪征市。 委托代理人朱玉华，山东虹日律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）扬州市人民政府，住所地江苏省扬州市文昌西路**。 法庭代表人张宝娟，该市市长。 上诉人周桂平因诉被上诉人扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）行政复议一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（以下简称扬州中院）（2019）苏10行初36号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2011年3月18日，周桂平与拆迁人原仪征市十二圩办事处（以下简称原十二圩办事处）、拆迁实施单位仪征市真城房屋评估拆迁服务有限公司（以下简称真城公司）签订《仪征市军民路及红旗景观河项目房屋拆迁补偿安置协议书》以及《红旗景观河项目拆迁安置补偿费结算清单》，后周桂平涉案房屋于2011年底前被拆迁完毕。此后，周桂平向相关机构进行信访。扬州仪征经济开发区管理委员会（以下简称仪征开发区管委会）于2013年向其书面回复认为“安置房财务结算价格是符合上级相关文件规定的，不存在欠拆迁户补偿款的问题”。周桂平不服，向仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）申请复查。仪征市政府经复查认为周桂平“是产权调换安置的，因此，应扣除给你户补偿费用中的区位补偿指导价，扣除以后实际上你户原确权面积部分的安置房价仍是按每平方米700元的价格结算的，故不存在多收你户700元/㎡安置款的问题”。2014年4月28日，周桂平以原十二圩办事处为被告提起民事诉讼，请求判令原十二圩办事处返还多收取的安置房款369320元。2014年10月27日，仪征市人民法院作出（2014）仪新民初字第0514号《民事裁定书》，以不属于人民法院民事诉讼受理范围为由，裁定驳回周桂平的起诉。周桂平不服，向扬州中院提出上诉。扬州中院于2015年2月12日作出(2015)扬民终字第00141号《民事裁定书》，裁定驳回周桂平的上诉，维持原裁定，周桂平不服二审裁定，向江苏省高级人民法院提出申诉，江苏省高级人民法院于2015年11月17日作出（2015）苏审二民申字第00696号《民事裁定书》，指令扬州中院再审该案。2015年12月18日，扬州中院经重新审理作出（2015）扬民再终字第00027号《民事裁定书》，裁定撤销仪征市人民法院作出（2014）仪新民初字第0514号民事裁定和扬州中院(2015)扬民终字第00141号民事裁定，指令仪征市人民法院审理该案。2016年4月28日，仪征市人民法院经重新审理作出(2016)苏1081民初52号《民事判决书》，判决驳回周桂平的诉讼请求。周桂平不服，向扬州中院提起上诉。扬州中院于2016年12月30日作出(2016)苏10民终1684号《民事判决书》，判决驳回上诉，维持原判。周桂平仍不服，向江苏省高级人民法院提出申诉。江苏省高级人民法院于2017年11月1日作出（2017）苏民申2054号《民事裁定书》，认为“周桂平领取了安置房两套及剩余补偿款，与其根据当地拆迁政策所应获得的安置补偿利益一致”，裁定驳回周桂平的再审申请。2019年3月5日，周桂平等11人在仪征市政府官方网站“市长信箱/网上12345/咨询投诉”栏目投诉称“原十二圩办事处现划归被申请人管辖。2009年至2010年期间，周桂平等11人与原十二圩办事处签订房屋拆迁补偿安置协议书，原十二圩办事处作为拆迁人对申请人房屋实施了拆迁行政行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。因原十二圩办事处未依法取得房屋拆迁许可证，其拆迁行政行为违法”。2019年3月13日，仪征开发区管委会在相应栏目中答复称“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定《城市房屋拆迁管理条例》，该条例已经2001年6月6日国务院第40次常务会议通过，自2001年11月1日起施行。城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例，这是适用该条例的条件与范围，涉及农村集体土地的房屋搬迁并不适用该条例。所以投诉人适用法律不正确”。2019年3月21日，周桂平向扬州市政府申请行政复议，复议请求为撤销仪征市政府于2019年3月13日作出的答复，并确认仪征开发区管委会对申请人房屋实施拆迁的行政行为违法。2019年3月28日，扬州市政府作出[2019]扬行复不字第7号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称7号不予受理决定），以申请人周桂平提出的行政复议申请不符合行政复议的法定受理条件为由，决定对周桂平提出的行政复议申请不予受理。周桂平不服该复议决定，遂提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条对行政复议受理范围予以了明确规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称适用解释）第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；……。该司法解释第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。从上述法律、法规及司法解释来看，一方面，上级机关基于内部层级监督关系对下级行政机关实施的层级监督行为，因通常不对外发生效力，不对公民、法人或其他组织的权利义务产生直接的实际影响，而既不属于行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围；另一方面，在复议机关因维持原行政行为而作为共同被告参加诉讼的行政诉讼案件中，若原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和维持性质的复议决定的起诉，进而按照“举重以明轻”的解释规则，若原行为同时不符合行政复议及行政诉讼的受理条件，则复议机关作出的不予受理性质的复议决定亦可以认定为不具有可诉性。本案中，周桂平因不服仪征开发区管委会在仪征市政府官方网站“市长信箱/网上12345/咨询投诉”栏目针对此前周桂平等11人的投诉所作答复，向扬州市政府申请行政复议，并对扬州市政府其后作出的7号不予受理决定提起本案诉讼。但从周桂平投诉内容和仪征开发区管委会答复内容来看，周桂平系认为原十二圩办事处对其房屋实施了违法拆迁行为，而要求仪征市政府对有关违法行为予以查处，属于要求仪征市政府对其下级机关履行层级监督职责的范畴。因此，依照前述分析，仪征开发区管委会受仪征市政府指派而作出的相关答复不属于行政复议及行政诉讼的受理范围，扬州市政府针对上述答复作出的7号不予受理决定亦不具有可诉性。 需要指出的是，据周桂平陈述，其在涉案行政复议申请中所指的仪征开发区管委会对其房屋实施拆迁的行政行为是指原十二圩办事处在未取得房屋拆迁许可证的情况下与其签订《仪征市军民路及红旗景观河项目房屋拆迁补偿安置协议书》的行为。对此，一方面，周桂平在提起本案行政诉讼前，与原十二圩办事处、真城公司签订《仪征市军民路及红旗景观河项目房屋拆迁补偿安置协议书》以及《红旗景观河项目拆迁安置补偿费结算清单》，后周桂平涉案房屋已于2011年底前被拆迁完毕。其后，围绕上述拆迁补偿安置协议履行问题，其已经多次民事诉讼，而江苏省高级人民法院（2017）苏民申2054号《民事裁定书》业已认定其领取了安置房两套及剩余补偿款，与其根据当地拆迁政策所应获得的安置补偿利益一致。因此，周桂平就其房屋拆迁问题已无需要法律保护的诉的利益。另一方面，涉案房屋拆迁补偿安置协议签订于2011年3月18日，且涉案房屋已于2011年底前被拆迁完毕，则周桂平于2019年3月以网上投诉的方式，要求仪征市政府对所谓违法拆迁行为履行查处职责，并对有关机关的相应答复行为提起行政复议或行政诉讼，有以此规避行政复议申请期限及行政诉讼起诉期限的嫌疑，应予以规制。 综上所述，周桂平提起本案诉讼，不符合行政诉讼的起诉与受理条件。原审法院依照适用解释第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回周桂平的起诉。 上诉人周桂平提起上诉称，本案焦点问题是其申请是否符合行政复议的受理条件，仪征开发区管委会作出的涉案答复属于行政诉讼和行政复议受案范围，并非对下级行政机关作出的行政行为，原审法院适用法律错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人扬州市政府辩称，其作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 周桂平上诉后，原审法院已将双方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政诉讼法第四十九条第（四）项的规定，属于人民法院行政诉讼的受案范围是提起行政诉讼的必备条件之一。适用解释一条第二款第（八）项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，上诉人周桂平向仪征市政府官方网站投诉其辖区内原十二圩办事处拆迁行为违法，目的是要求仪征市政府对该行为进行查处。依照前述司法解释的规定，仪征市政府基于内部层级监督关系对涉案投诉事项所作的相关行为，因未实际上设定相对人的权利义务，而对相对人的权利义务不产生实际影响。据此，仪征经济开发区管委会代表仪征市政府所作的涉案答复行为依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，扬州市政府作出的7号不予受理决定并无不当。此外，根据原审法院查明的相关生效民事案件的判决结果，周桂平就其被拆除的涉案房屋已经按照房屋拆迁补偿协议领取了安置房及结算款项，其实体权益已经得到保障。因7号不予受理决定对周桂平的权利义务不产生实际影响，原审法院以不符合行政诉讼的受理条件为由裁定驳回周桂平的起诉结果正确。周桂平的上诉请求和理由缺乏法律依据，依法不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 昕 审判员 苗 青 审判员 朱慧珺 二〇二〇年九月二十三日 书记员 宋晶晶