广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1187号 上诉人（一审原告）黄晓东，男，1983年2月10日出生，壮族，住防城港市港口区。 被上诉人（一审被告）防城港市人民政府，住所地：防城港市港口区迎宾路。 法定代表人班忠柏，市长。 委托诉讼代理人黄允毅，防城港市司法局行政复议科科长。 委托诉讼代理人陈周洁，防城港市大数据和行政审批局政务公开科科长。 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区人民政府，住所地：南宁市民生路**。 法定代表人陈武，自治区主席。 -2- 上诉人黄晓东因其诉被上诉人防城港市人民政府（以下简称防城港政府）政府信息公开及广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）行政复议一案，不服防城港市中级人民法院（2020）桂06行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 防城港市中级人民法院一审查明：2019年10月29日，黄晓东通过EMS特快专递形式向防城港政府邮寄《申请》，要求公开的内容如下：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，贵府是负责组织实施防城港市范围内集体土地征收的单位。附件7份土地征收协议所涉的“10.866亩”“12.017亩”“22.537亩”“33.844亩”“51.099亩”“153.336亩”“926.591亩”等7个地块均涉及黄晓东所在的冲孔村下二组。请依法公开除该7个地块外，其余涉及冲孔村下二组的集体土地征收相关协议，包括：1.土地征收协议书(包括协议本身及其附件）；2.土地登记补偿清册；3.青苗等地上附着物补偿协议（包括协议本身及其附件）；4.房屋拆迁协议(包括协议本身及其附件）；5.补偿、安置相关协议（包括协议本身及其附件）；6.其它所有征地相关协议。2019年10月31日，防城港政府政务公开科签收了该邮件。2019年11月7日，防城港政府向黄晓东作出《补正告知书》，要求补正申请表中的“附件7份”材料，并要求列举出具体申请公开哪一块地或者哪些地块的相关信息，以便防城港政府准确高效的公开相关信息。黄晓东于2019 -3- 年11月12日向防城港政府提交《针对〈补正告知书〉的答复》。2019年12月2日，防城港市大数据和行政审批局作出《信息公开告知书》(2019-11),告知黄晓东其所申请的土地征收协议书、土地登记补偿清册、青苗等地上附着物补偿协议、房屋拆迁协议、补偿、安置相关协议等材料不属于防城港政府制作的信息，请黄晓东向防城港市港口区人民政府（以下简称港口区政府）提出，并将港口区政府申请公开政府信息联系方式一并告知。黄晓东对《信息公开告知书》不服，于2019年12月9日向自治区政府申请行政复议。另查明，根据《防域港市人民政府关于印发〈防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法〉的通知》（防政规（2019)5号）第三条规定，城区人民政府负责组织本辖区集体土地征收及搬迁安置的具体工作。2016年8月8日签订的《土地征收协议书》《地上附着物补偿协议》记载，两份协议的甲方均为港口区征地拆迁办公室，乙方均为港口区沙潭江街道冲孔村下二组。自治区政府复议认为，根据《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第三条规定，城区人民政府负责组织本辖区集体土地征收及搬迁安置的具体工作。本案中，黄晓东申请公开的信息是港口区政府在组织实施征地过程中产生的，港口区政府是该信息的制作主体，同时也是公开主体。防城港政府不是该信息的公开主体，其作出的《信息公开告知书》符合《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第五项“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开 -4- 的，告知申请人并说明理由：能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第一项的规定，自治区政府于2020年5月18日作出《行政复议决定书》（桂政行复[2019]106号）（以下简称《行政复议决定书》），维持防城港政府于2019年12月2日作出的《信息公开告知书》的行政行为。黄晓东不服提起诉讼，请求法院：1.责令防城港政府按其于2019年10月29日提交的申请公开事项公开政府信息；2、撤销自治区政府作出的《行政复议决定书》；3、撤销防城港政府于2019年12月2日作出的《信息公开告知书》。 一审另查明：因新型冠状病毒感染的××疫情暴发，自治区于2020年1月24日23时启动重大突发公共卫生事件I级响应。自治区政府根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条“因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定”的规定，一度中止本案的审理。相关通知（《关于疫情防控期间行政复议和应诉工作有关事项的通告》）已发布于自治区政府、司法厅等机关的门户网站。 防城港市中级人民法院一审认为：关于信息公开主体的问题。根据《政府信息公开条例》第四条的规定，防城港市大数据和行政审批局作为《信息公开告知书》落款主体，本应作为答复主体。 -5- 由防城港政府作为复议机关。但是本案中《信息公开告知书》的回复措辞是“代市政府回复”。并且《信息公开告知书》上也未列明《政府信息公开条例》第四条的法律授权的回复职权条文及说明，在诉讼中也未提交相关三定方案等机构改革材料。故从被答复人、被告知人也即黄晓东的角度考虑，以及考虑到新修订的《政府信息公开条例》实施未及1年，各种职权的交接仍存在过度期，应视为防城港市大数据和行政审批局接受了市政府的行政委托而非法律授权进行了答复。因此仍视防城港政府为答复主体，故自治区政府受理并作出行政复议决定，防城港市中级人民法院受理本次行政诉讼应以防城港政府作为适格的主体，防城港政府和防城港市大数据和行政审批局应进一步完善职权交接，并沟通、修改相关的答复格式，落实统一答复制度。 关于防城港政府是否有义务公开黄晓东所申请公开的信息问题。首先，根据《政府信息公开条例》第二十九条第二款的规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征描述。”本案中，黄晓东向防城港政府申请公开的政府信息为7份土地征收协议所涉的7个地块外其余涉及冲孔村下二组的集体土地征收相关协议，黄晓东申请公开的信息为设定条件下的排除性信息，外延过大且不能证明该信息是否确定存在，要求防城港政府提供此类未知信息也属苛求。黄晓东向防城港政府提供的申请公开的“其他”征地协议，未提供起码的特征描述和文号等线索，属于“政府信息公 -6- 开申请内容不明确”，在防城港政府向黄晓东作出《补正告知书》，要求补正政府信息公开申请表中相关信息后，黄晓东仍不更改公开申请内容，依据《政府信息公开条例》第三十条的规定，防城港政府可以不再受理。其次，黄晓东申请公开的信息描述中陈述的六项中，“土地登记补偿清册：青苗等地上附着物补偿协议（包括协议本身及其附件）；房屋拆迁协议（包括协议本身及其附件）；补偿、安置相关协议（包括协议本身及其附件）”从征地常识来说，均是与被征收人个别签订且甲乙双方各执一份，其与黄晓东并无利害关系，属于“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围”的情况，防城港政府向黄晓东作出《补正告知书》，要求补正政府信息公开申请表中相关信息后，黄晓东仍不更改公开申请内容，依据《政府信息公开条例》第三十五条的规定，防城港政府可以告知黄晓东不予处理。其三，根据《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》第三条规定和本辖区征地工作实际，应由城区人民政府及征地拆迁相关机构负责组织本辖区集体土地征收及搬迁安置的具体工作。集体土地征收协议及相关内容也是上述机关在组织实施征地过程中产生的文书材料，防城港政府不是该信息的制作主体，根据《政府信息公开条例》第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”的规定，防城港政府不具有公开该政府信息的权限和义务。本案中黄晓东将防城港政府作为本案信息公开的主体，无疑泛化了防城港政府的工作职能。防城港政府不具 -7- 有公开该政府信息的权限和义务。《政府信息公开条例》第三十六条第五款规定：“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。防城港政府于2019年12月2日作出《信息公开告知书》，对黄晓东所申请的相关信息作出了明确告知，符合《政府信息公开条例》的规定，尽到了告知义务。 关于自治区政府行政复议程序是否合法的问题。因新型冠状病毒感染的××疫情暴发，自治区于2020年1月24日23时启动重大突发公共卫生事件I级响应。自治区政府根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十三条的规定，一度中止本案的复议，且相关通知也已发布于自治区政府、司法厅等机关的门户网站。本次疫情有高传染性的特点，属于重大突发公共卫生事件，对行政机关开展工作的效率不可避免产生严重影响，为维护人民群众的生命健康安全，自治区政府及各级政府付出良多，最终抗疫成果卓著，有目共睹。其依法中止本案审理，也有助于减少包括黄晓东在内人员感染的风险，其中止复议合法、合理、合情。 因此，防城港政府作出《信息公开告知书》的行政告知行为、自治区政府作出《行政复议决定书》维持防城港政府《信息公开告知书》的行政复议行为，均属查明事实清楚、适用法律正确、程序合法的行政行为。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉 -8- 讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄晓东的诉讼请求。 上诉人黄晓东上诉称：1.上诉人一审提交了自治区政府提交一审证据、答辩状的EMS收据作为证据（证据7、8），用以证明自治区政府逾期提交证据，一审判决认定上诉人提交的证据7、8与本案无直接关联是错误的。2.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”的规定，防城港政府是负责组织实施涉案协议范围内集体土地征收的职责单位，签订征地协议也应由防城港政府负责。即使防城港政府根据自身需要，将签订征地协议的相关工作交给港口区政府，也只能采取行政委托的方式，而不能采取行政授权的方式。行政委托的法律责任应当有委托机关承担，因此即使涉案征地协议是由港口区政府负责签订，涉及的相关法律责任包括信息公开责任也应由委托机关防城港政府承担。3.上诉人申请信息公开的内容已具备足够的特征性，足以引导防城港政府对相关信息进行定位。4.上诉人是冲孔村下**村民，与所申请公开的冲孔村下二组集体土地征收相关协议有直接的利害关系，有权申请公开，涉及上诉人个人信息的部分，行政机关也应当予以公开。5.自治区政府逾期作出《行政复议决定书》，程序违法。《关于疫情防控期间行政复议和应诉工作有关事项的通告》第二条第二款规定，可以中止审理的案件是“仅凭书面审理方式难以准确认定案件事实，确需以听证方式审理或者需要采取现场调查勘验等方式确定案件事 -9- 实的案件”，而本案仅为书面审理，不适用该通告中关于终止审理的规定。综上所述，请求：1.撤销一审判决；2.撤销防城港政府于2019年12月2日作出的《信息公开告知书》，责令防城港政府对上诉人的信息公开申请重新答复；3.确认自治区政府逾期作出《行政复议决定书》的行为违法，并撤销该决定书。 被上诉人防城港政府答辩称：本府作出涉案《信息公开告知书》程序合法，证据充分，适用法律正确。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人自治区政府未提交书面答辩意见。 经审查，一审判决对证据的认证意见，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：关于被上诉人防城港政府是否应公开上诉人黄晓东申请公开的信息问题。上诉人黄晓东申请公开的是土地征收协议书、土地登记补偿清册、青苗等地上附着物补偿协议、房屋拆迁协议，补偿、安置相关协议等有关材料，而这些材料并非防城港政府制作或者保存的信息，防城港政府客观上不能提供，其委托下属工作部门防城港市大数据和行政审批局向黄晓东作出《信息公开告知书》，答复上诉人黄晓东应向上述材料的制作单位港口区政府申请公开，并告知联系方式，符合《政府信息公开条例》第三十六条第五项“所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由：能够确定负责公开该政府信息的行 -10- 政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，且向港口区政府申请信息公开，对上诉人黄晓东来说更为便利。黄晓东上述称即使有关协议是由港口区政府负责签订，也理应由委托机关防城港政府承担信息公开的责任，理由不成立，本院不予支持。 关于被上诉人自治区政府行政复议程序是否合法的问题。虽然被上诉人自治区政府没有提供证据证明本案符合《关于疫情防控期间行政复议和应诉工作有关事项的通告》第二条第二款“仅凭书面审理方式难以准确认定案件事实，确需以听证方式审理或者需要采取现场调查勘验等方式确定案件事实的案件”情形可对案件中止审理，但新型冠状病毒××疫情爆发事发突然，疫情对正常开展行政复议工作的影响客观存在，一审庭审中自治区政府也陈述“疫情期间上班是轮流上岗”。因此，在特殊的背景环境下，不能脱离实际机械适用行政复议期限的相关规定，本案《行政复议决定书》结论正确，未损害行政复议申请人实体利益，被上诉人自治区政府因疫情的影响延迟作出复议决定，不宜认定为程序违法。 关于被上诉人自治区政府一审是否存在逾期举证的问题。上诉人黄晓东上诉认为被上诉人自治区政府一审逾期举证，经查，一审邮局出具的邮件查询回单可证明被上诉人自治区政府于2020年7月1日签收一审法院邮寄的起诉状副本、举证通知书 -11- 等材料，一审庭审笔录第3页记载上诉人黄晓东认可被上诉人自治区政府于2020年7月15日提交证据，因此被上诉人自治区政府于收到起诉状副本之日起15日内提供证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条有关“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，不存在逾期举证的情形。 综上所述，一审判决驳回黄晓东的诉讼请求正确。上诉人黄晓东的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人黄晓东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 -12- 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 管星明 书 记 员 贾茜茜