安徽省淮南市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖04行初68号原告高俊坤,男,汉族,1940年2月10日生,住安徽省凤台县。原告高华春,男,汉族,1972年7月20日生,住安徽省凤台县。两原告共同委托代理人刘和涛，安徽文得律师事务所律师。两原告共同委托代理人丁宏武，安徽文得律师事务所律师。被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。法定代表人熊寿宏，该县县长。委托代理人牛峰，该县人民政府工作人员。委托代理人邓传松，安徽永幸律师事务所律师。原告高俊坤、高华春诉被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府）行政撤销一案，向本院提起诉讼。本院于2020年8月5日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告高俊坤、高华春及其共同委托代理人刘和涛、丁宏武，被告凤台县政府的委托代理人牛峰、邓传松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2020年6月22日,被告作出《凤台县人民政府行政强制执行决定书》向原告送达,以凤台县双湖轮窑厂未能办理环评手续为由决定对双湖轮窑厂予以强制拆除。该行政强制执行决定书无视当事人合法权益,是滥用行政权力。其一,该行政强制执行决定书的行政相对人主体错误。凤台县双湖轮窑厂是一个企业法人,即便企业未能办理环评手续,也是企业的行为不是个人行为,由此而受到行政处理或处罚,处理或处罚的对象只能是企业而不能是个人。原告是承包或管理企业的自然人,不具备涉案行政相对人主体资格。其二,该行政强制执行决定书是强加罪名。双湖轮窑厂原属凤台县城北乡。2002年9月4日,凤台县城北乡与高俊坤签订了承包合同一份,约定城北乡双湖轮窑厂由高俊坤承包。2017年11月,凤台县组织砖瓦专项整治工作,双湖轮窑厂列入全县重新立项和技改的14家企业之一。2018年4月18日,凤凰镇人民政府向凤台县发改委提交了双湖轮窑厂年产1.2亿片折标砖新型节能墙体材料生产线技改扩建项目备案报告,项目建设单位为凤凰镇双湖轮窑厂,项目总投资10150万元,资金来源企业自筹。2018年4月23日,凤台县发改委以凤发改投资[2018]127号通知,同意备案。2018年5月17日,凤凰镇人民政府向县环保局提交了《关于申请凤台县双湖轮窑厂项目环境影响评价的报告》。技改项目筹备建设的过程中,2019年6月1日,凤凰镇人民政府向窑厂承包人高俊坤送达一份《通知》,告之“因凤台县人民政府对你承包我方窑厂该地块的征收,导致承包合同无法继续履行下去”。据此,双湖轮窑厂根本不存在工程建设行为,无需办理申报环境影响评价报告。其三,该行政强制执行决定书严重违反法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类,没有“强制拆除”这一行政处罚种类;《中华人民共和国行政强制法》的第九条规定的“行政强制措施的种类,也没有“强制拆除”这一强制措施种类。《中华人民共和国行政强制法》第十条规定“行政强制措施由法律设定”。按《中华人民共和国环境保护法》第六章法律责任的规定,企业事业单位和其他生产经营者的行为构成违反环境保护法律法规的,给予的行政处罚包括:罚款;限制生产、停产整治等措施;责令停业、关闭;责令恢复原状;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留。这些行政处罚各类中没有“强制拆除”。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。企业即便存在违反环境保护的行为,没有任何法律规定行政机关有权对企业进行“强制拆除”。显然,所谓的“强制拆除”是被告发明的,涉案行政强制执行决定没有任何法律根据。其四,该行政强制执行决定书的基本目的是非法侵占原告合法财产。《中华人民共和国物权法》第四条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”双湖轮窑厂的用地属于凤凰镇镇政府,原告因承包该轮窑厂对该窑厂地上建筑物、构筑物、附着物(即厂房、设施、设备)享有合法的物权,受国家法律保护。凤凰镇镇政府的工作人员已经于2019年5月29日到轮窑厂,就轮窑厂部分建筑物、构筑物、地上附着物进行了登记,双方在《凤凰湖新区集体土地拆迁房屋登记表》上签字确认,并同意委托一家评估公司进行评估,此后,凤凰镇镇政府又单方终止这家评估公司的评估。因双方就补偿问题未达成一致僵持至今,被告就下达了“行政强制执行决定书”,原告的合法财产受到侵占,请求：一、依法确认被告作出的行政强制执行决定书违法并予撤销;二、本案诉讼费用由被告负担。原告在法定期限内向本院提交以下证据：一、凤台县人民政府行政强制执行决定书，证明2020年6月20日，被告向原告送达了《凤台县人民政府行政强制执行决定书》，决定2020年6月22日后由凤凰镇人民政府对当事人的违法建筑物予以强制拆除；二、1、城北乡双湖轮窑厂承包合同；2、营业执照；证明双湖轮窑厂原属凤台县城北乡，2020年9月4日，凤台县城北乡与高俊坤签订了承包合同一份，约定城北乡双湖轮窑厂由高俊坤承包。三、1、凤经信函【2017】2号文件《关于全县有关乡镇砖瓦企业申请重新立项的技改的说明》；2、凤镇政【2018】90号文件《凤台县双湖轮窑厂年产1.2亿片折标转新型节能墙体材料生产线技改扩建项目备案的报告》；3、凤发改投资【2018】127号文件《关于凤台县双湖轮窑厂年产1.2亿片折标砖新型节能墙体材料生产线技改扩建项目备案的通知》；证明：1、2017年11月，凤台县组织砖瓦专项整治工作，双湖轮窑厂列入全县重新立项和技改的14家企业之一；2、2018年4月18日，凤凰镇人民政府向凤台县发改委提交了双湖轮窑厂年产1.2亿片折标转新型节能墙体材料生产线技改扩建项目备案的报告，项目建设单位为凤凰镇双湖轮窑厂，项目总投资10150万元，资金来源企业自筹；3、2018年4月23日，凤台县发改委以凤发改投资【2018】127号通知，同意备案。据此，双湖轮窑厂对源投资千万元的生产设备进行了拆除，对批准的行的技改项目进行了筹备建设。四、凤镇政【2018】133号文件《关于申请凤台县双湖轮窑厂项目环境影响评价的报告》，证明2018年5月17日，凤凰镇人民政府向环保局提交了《关于申请凤台县双湖轮窑厂项目环境影响评价的报告》。五、通知一份；证明2019年6月1日，凤凰镇人民政府向窑厂承包人高俊坤送达一份《通知》，告知“因凤台县人民政府对你承包我方窑厂该地块的征收，导致承包合同无法继续履行下去”。因双湖轮窑厂用地被征收，不可能有任何工程建设行为。六、1、凤凰湖新区集体土地记录表；2、凤凰湖新区集体土地房屋登记表；3、凤凰湖新区集体土地拆迁树木登记表；证明凤凰镇政府的工作人员已经于2019年5月29日到轮窑厂，就轮窑厂部分建筑物、构建物、地上附着物进行了登记，由凤凰镇政府工作人员登记，窑厂工作人员在登记表上签字确认，并同意委托一家评估公司进行评估。被告凤台县政府辩称：一、依据凤台县双湖轮窑厂营业执照显示：该企业属集体所有制。依据2002年9月4日《城北乡双湖轮窑厂承包合同》显示：承包期内企业性质、隶属关系不变。承包方（原告）保证甲方提供的资产、物质完好无损，如有损坏、遗失照价赔偿（附固定资产、物质登记表），自备设备均归自己所有。承包期内添置的固定资产及维修费自负。二、2019年6月1日，凤台县凤凰镇人民政府向凤台县双湖轮窑厂承包人发出通知：因窑厂土地被征收，是不可抗力导致承包合同终止，应返还凤台县凤凰镇人民政府的窑厂。承包人应把承包期内添附物全部一走，若不在2019年6月15日前全部移走，应承担给政府造成的损失。2019年7月3日凤台县凤凰镇人民政府向凤台县双湖轮窑厂承包人发出《关于凤凰镇双湖轮窑厂不再对外发包通知》：承包的双湖轮窑厂于2019年9月4日到期，不再对外进行发包。请于2019年9月20日前将承包期内添附物全部拆除移走，将双湖轮窑厂移交我镇，如逾期不拆除移走、移交，我镇蒋依法处置。三、因凤台县双湖轮窑厂承包人在承包凤台县双湖轮窑厂期限内所建建（构）筑物，经县生态坏境分局2018年11月12日现场调查发现未办理环评审批手续，责令其停产，截止目前仍未能办理环评审批手续不符合生产条件，另该窑体未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国行政强制法》规定，决定如下：2020年6月22日后，由凤凰镇人民政府组织对当事人的违法建（构）筑物，予以强制拆除。四、行政强制执行决定书决定拆除的是集体所有制的凤台县双湖轮窑厂的资产。原告所主张的建（构）筑物均系违法建设，且未办理相关审批手续，至今日并未实际拆除。五、凤台县双湖轮窑厂时企业法人，属集体所有制性质，其资产属凤台县凤凰镇人民政府所有。原告仅是承包人，不是凤台县双湖轮窑厂的资产所有权人。原告作为承包经营者应遵守法律和严格履行承包合同的约定，替代凤台县双湖轮窑厂接收相关政府文件也是其职责之一。被告凤台县政府在法定期限向本院提交以下证据：1、凤台县人民政府统一社会信用代码，证明答辩人主体资格；2、凤台县人民政府行政强制执行决定书；3、中华人民共和国行政强制法证据2-3共同证明法律依据；4、凤台县双湖轮窑厂营业执照；5、城北乡双湖轮窑厂承包合同；证据4-5共同证明原告系双湖轮窑厂承包经营者，双湖轮窑厂系集体所有制企业，其资产属凤台县凤凰镇所有；6、2019年6月1日《通知》；7、2019年7月3日《通知》；8、网络通知；9、通知送达照片；证据6-9共同证明双湖轮窑厂不再对外进行发包，收回双湖轮窑厂资产，承包人应全部拆除、移走承包期内添附物；10、凤发改投资【2018】127号文件，证明承包人的建设未依法办理土地、规划、建设、环保、安全、消防等相关审批手续，均系违法建筑。被告凤台县政府对原告证据经质证认为：对证据一、二、三、四、五的三性无异议，但对证明观点有异议，该五组证据证明了行政强制决定书的合法有效性，对证据六的真实性无法确认，回去之后核实，三日内提交法庭，恰恰也可以证明行政强制行为的合法性，所登记的资产应当是集体窑厂资产及原告的添加物，可以证明原告的添加物无批准文件和产权证书。原告对被告凤台县政府的证据经质证认为：证据1未收到，真实性由法庭审查；对证据2的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，不符合《行政强制法》的相关规定，该证据主体不明确，行政处罚的种类也不符合法律规定；证据3不能作为证据提供；对证据4的三性无异议，但对证明目的有异议，双湖轮窑厂的土地所有权属于承包人，该土地上的所有物品资产均属承包人；对证据6、7的真实性、关联性无异议，但合法性和证明目的有异议，证两份通知，均不能证明原告存在违法行为，也不属于规范性文件，不能证明被告行为的合法性，且该通知本身系违法，凤凰镇政府没有权利要求承包人移走窑厂内的动产及不动产；承包合同的约定的承包期为3年，并约定可以续签。对证据8、9的三性均有异议；证据10实际上为批复，没有表述未办理相关手续即为违法建筑。本院对上述证据、依据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。经审理查明：双湖轮窑厂原属凤台县城北乡（后改名为凤凰镇）。2002年9月4日，凤台县城北乡与原告签订《城北乡双湖轮窑厂承包合同》（以下简称《承包合同》），该《承包合同》载明：发包方：城北乡人民政府（以下简称甲方）、承包方：高俊坤（以下简称乙方）；承包方式：包干上交、超额自留，承包期内企业性质、隶属关系不变；承包期限：自2002年9月4日至2005年9月4日止，共计三年；承包金每年2万元；乙方承包期满后，如愿继续承包，合同可按原合同续签，原因是乙方承包时修窑费用投资过大。2017年11月16日，凤台县经济和信息化委员会向县发改委提交了《关于全县有关乡镇砖瓦窑企业申请重新立项和技改的说明》（凤经信函[2017]2号）所附《凤台县申请重新立项和技改砖瓦窑企业汇总表》载明有凤台县双湖轮窑厂，所属乡镇系凤凰镇，法定代表人高俊坤，窑别（门数）系隧道窑，申请事项系重新立项。2018年4月18日，凤台县凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）向凤台县发改委提交了《双湖轮窑厂年产1.2亿片折标砖新型节能墙体材料生产线技改扩建项目备案报告》，项目建设单位为凤凰镇双湖轮窑厂，项目总投资10150万元，资金来源企业自筹。2018年4月23日，凤台县发改委作出《关于凤台县双湖轮窑厂年产1.2亿片折标砖新型节能墙体材料生产线技改扩建项目备案的通知书》（凤发改投资[2018]127号），同意备案。2018年5月17日，凤台县凤凰镇人民政府向县环保局作出了《关于申请凤台县双湖轮窑厂项目环境影响评价的报告》，载明：凤台县双湖轮窑厂项目建设地点：位于凤凰镇双湖村、高皇村境内，项目占地面积155亩，总投资10150万元。其中环保投资600万元，主要生产设备及建设内容：年产1.2亿片折标砖新型节能墙体材料生产线。2019年6月1日，凤凰镇政府向原告高俊坤作出书面通知，内容如下：现因凤台县人民政府对你承包我方轮窑厂该地块的征收，导致承包合同无法继续履行下去，是不可抗力导致合同终止，你应返还凤凰镇人民政府的窑厂，请你把自己财产及承包期内添附物于2019年6月15日前全部拆除移走，如不拆除移走给凤凰镇人民政府造成的损失由你方承担”。2019年7月3日凤凰镇政府向凤台县双湖轮窑厂承包人作出《关于凤凰镇双湖轮窑厂不再对外发包通知》，内容如下：现因你承包我方双湖轮窑厂租期将于2019年9月4日到期，我镇决定到期后双湖轮窑厂不再对外进行发包。请于2019年9月20日前将承包期内添附物全部拆除移走，将双湖轮窑厂移交我镇，如逾期不拆除移走承包期内添附物及相关物品，我镇将依法处置。2020年6月22日，被告作出《凤台县人民政府行政强制执行决定书》（以下简称《强制执行决定书》），该《行政强制执行决定书》载明：当事人：高俊坤，身份证号：；高华春，身份证号：；地址：凤台县双湖轮窑厂内，因当事人在凤台县双湖轮窑厂内所建建（构）筑物，经县生态环境分局2018年11月12日现场调查发现未办理环评审批手续，责令其停止生产，截至目前仍未能办理环评审批手续不符合生产条件，另该窑体未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和行政强制法》第四十四条的规定，决定如下：2020年6月22日后，由凤凰镇人民政府组织对当事人的违法建（构）筑物，予以强制拆除。本案争议焦点：一、被告凤台县政府于2020年6月22日作出的行政强制执行决定书是否合法。本院认为，行政机关做出行政行为，应当认定事实清楚、程序合法。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出。第三十六条规定：当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。本案中，被告凤台县政府在作出案涉的《行政强制执行决定书》前并未按《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行法定程序，未以书面形式催告当事人履行义务，也未提供书面证据证明其保障了原告的陈述申辩的权利，属程序违法，该《行政强制执行决定书》，应当依法予以撤销。综上，原告的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决如下：撤销被告凤台县人民政府2020年6月22日作出的《凤台县人民政府行政强制执行决定书》；案件受理费50元，由凤台县人民政府承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  张德玉审 判 员  江 峰人民陪审员  王体化二〇二〇年九月二十七日书 记 员  关小宇附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。