河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）豫行终3705号上诉人（原审被告）郸城县人民政府。住所地：河南省郸城县新华路中段人民政府**。法定代表人李全林，该县县长。委托代理人谢卫卿，该县政府办公室副主任。委托代理人张恒，河南洺水律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村。负责人陈同然，该组组长。委托代理人陈井民，男，1953年12月14日出生，汉族，住河南省郸城县。委托代理人李德华，北京俊理律师事务所律师。上诉人郸城县人民政府因与被上诉人郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村行政批复一案，不服河南省周口市中级人民法院（2019）豫16行初293号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郸城县人民政府的委托代理人谢卫卿、张恒，被上诉人郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村的委托代理人陈井民、李德华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村一审诉讼请求：请求撤销郸城县人民政府郸政土征字〔2011〕11号批复把郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村所有的耕地转用为建设用地的行为；由郸城县人民政府承担案件的全部诉讼费用。一审法院查明：2011年12月6日，郸城县人民政府对石槽镇人民政府作出郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》，同意石槽镇陈桥行政村使用本行政村集体土地5436平方米，作为新建九大桥集综合农贸市场建设用地。上述土地属于郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村所有，被建筑商用于建设九大桥集综合农贸市场，并作为商品房对外出售。另查明，2010年12月31日，经村、镇、县逐级请示，周口市人民政府作出周政土〔2010〕330号《周口市人民政府关于郸城县第二批乡镇建设用地补办手续农用地转用的批复》，同意郸城县人民政府转用宜路、石槽、虎岗等三个乡（镇）于寨行政村等三个行政村（乡集体）于寨行政村郭庄东组等3个农村集体经济组织集体农用地6.7549公顷，作为郸城县第二批乡镇建设用地补办手续用地，其中包括郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村村耕地（旱地）0.5436公顷。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的除外。”依据上述规定，使用集体土地进行建设，仅限于以下两种情形：1、兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准可使用本集体经济组织集体土地；2、乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准可使用集体土地。除上述两种情形外，任何单位和个人使用土地进行建设必须使用国有土地。建筑商建设九大集综合农贸市场的目的是为了对外销售牟利，该建设既不属于兴办乡镇企业，也不属于乡村公共设施和公益事业建设的范畴，不属于可使用集体土地进行建设的法定情形。因此，郸城县人民政府作出郸政土征字〔2011〕11号批复将郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村所有的集体土地作为新建九大桥集综合农贸市场建设用地，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决撤销《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》。郸城县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，（一）一审判决部分事实认定错误。一审判决认定建筑商建设九大桥集综合农贸市场的目的是对外销售牟利，不属于乡村公共设施和公益事业建设的范畴是错误的。上诉人作出的批复是根据周口市政府的批准文件，同意石槽镇陈桥行政村使用本行政村集体土地5436平方米作为新建九大桥集综合农贸市场建设用地，属于乡（镇）村公共设施。（二）一审判决适用法律错误。根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（〔2006〕民立他字第23号）第十七条规定，小组长以村民小组的名义起诉和行使诉权应当参照村民委员会组织法第十七条履行民主议定程序。参照2010年的《村民委员会组织法》第二十八条、第二十四条第一款规定，只有影响村民重大利益的事项才需集体决定。本案中，村民小组长陈同然以村民小组的名义提出诉讼，要求撤销县政府关于该集体的部分土地转用的批复，属于应由村民小组会议讨论决定的重大事项，故陈同然以村民小组的名义起诉，应当向法院提交其已经履行民主议定程序同意其提起诉讼的证据，但陈同然没有提交，应当裁定驳回起诉。综上，请求依法撤销一审行政判决，并依法改判驳回被上诉人一审的起诉或者诉讼请求；由被上诉人承担一、二审诉讼费用。郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村辩称，（一）一审判决认定事实清楚，证据确实充分。（二）一审判决适用《土地管理法》第四十三条第一款规定，撤销被诉批复，程序合法，适用法律正确。（三）上诉人主张根据《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》（〔2006〕民立他字第23号），认为被上诉人没有履行民主议定程序，应当驳回起诉错误，因本案系行政案件，上述规定不适用于本案。已生效的河南省高级人民法院（2019）豫行终1712号行政裁定，认定被上诉人应当经过民主议定程序才能提起本案诉讼，法律依据不充分。《村民委员会组织法》第二十八条第三款规定比较原则，可参照《村民委员会组织法》第二十四条第一款之规定，但该款规定并不包括本案诉讼之情形。（四）上诉人主张占用涉案土地村民没有意见，没有法律依据，且上诉人也没有证据证明被上诉人绝大部分村民对涉案占地行为没有意见。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村提起本案诉讼，请求撤销郸城县人民政府郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》把其所有的耕地转用为建设用地的行为。郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》的主要内容是：同意石槽镇陈桥行政村使用本行政村集体土地5436平方米，作为新建九大桥集综合农贸市场建设用地。周口市人民政府周政土〔2010〕330号《周口市人民政府关于郸城县第二批乡镇建设用地补办手续农用地转用的批复》载明：同意将包括郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村村耕地（旱地）0.5436公顷在内的6.7549公顷作为郸城县第二批乡镇建设用地补办手续用地。根据上述事实可以认定，将案涉耕地转用为建设用地并非是郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》，而是周政土〔2010〕330号《周口市人民政府关于郸城县第二批乡镇建设用地补办手续农用地转用的批复》。故，根据郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村的诉讼请求，应当认定其对郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》和周政土〔2010〕330号《周口市人民政府关于郸城县第二批乡镇建设用地补办手续农用地转用的批复》的内容存在一定的误解，其请求撤销郸城县人民政府郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》把其所有的耕地转用为建设用地的行为，事实上既包含撤销郸城县人民政府郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》，又包含撤销周政土〔2010〕330号《周口市人民政府关于郸城县第二批乡镇建设用地补办手续农用地转用的批复》。郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村在一个诉中起诉撤销两个行政机关作出的两个不同的行政行为，不能一并起诉，故，郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村提起本案诉讼不符合行政诉讼法规定的关于一案一诉的起诉条件，应当裁定驳回起诉。一审法院进行实体审理并作出判决，适用法律错误，依法应予撤销。郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村可以分案起诉，分别就郸政土征字〔2011〕11号《郸城县人民政府关于九大桥集新建综合农贸市场使用集体土地的批复》和周政土〔2010〕330号《周口市人民政府关于郸城县第二批乡镇建设用地补办手续农用地转用的批复》另行提起行政诉讼。综上，一审判决不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，裁定如下：一、撤销周口市中级人民法院（2019）豫16行初293号行政判决；二、驳回郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村的起诉。一审案件受理费50元，退还郸城县石槽镇陈桥行政村高庄自然村。二审案件受理费50元，退还郸城县人民政府。本裁定为终审裁定。审判长 杨 巍审判员 李平均审判员 王江**二〇二〇年九月十一日书记员 金 硕