甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终246号上诉人（原审原告）刘某，住甘肃省张掖市，公民身份号码：×××。被上诉人（原审被告）张掖市人民政府。法定代表人谢某。委托代理人徐某、高某。被上诉人（原审被告）甘肃省人民政府。法定代表人唐某。上诉人刘某因其诉张掖市人民政府（以下简称张掖市政府）、甘肃省人民政府（以下简称省政府）行政给付及行政复议一案，不服甘肃省兰州市中级人民法院（2020）甘01行初05号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。刘某诉称,其父刘银善生于1935年1月，1958年7月参加工作，系张掖市水利水电工程局工人。1990年7月，其父刘银善从张掖市水利水电工程局退休并将户口由城镇转到甘州区上秦镇缪家堡村七社，后一直由其赡养直至2014年10月29日因病去世。其父去世后，依据我国相关政策应由国家相关部门支付丧葬费及抚恤金。但在其父去世后的一年多内，其多次找相关部门申领抚恤金及丧葬费未果。张掖市水利水电工程局以其父未按《张掖市殡葬管理暂行办法》的规定进行火葬为由拒绝发放。2015年12月17日,其向张掖市政府寄交了《发放抚恤金申请书》，但因张掖市政府未给予其任何答复，遂向省政府申请行政复议。复议期间，因涉及《张掖市殡葬管理暂行办法》在上级行政机关备案及合法性审查的问题，申请中止复议。经省政府审查，《张掖市殡葬管理暂行办法》未备案且已失效。但其合法权益仍无法得到合法保护。在其申请省政府恢复审理后，补充申请对《张掖市殡葬管理暂行办法》进行合法性审查。省政府于2019年11月21日作出案涉行政复议决定。故诉请人民法院依法判决撤销省政府作出的《驳回行政复议申请决定书》，判令其作出具体行政行为；对《张掖市殡葬管理暂行办法》的合法性进行审查。原审法院经审理查明，刘某之父刘银善系张掖市水利水电工程局职工，于2014年10月去世。刘某在申领抚恤金及丧葬费时，张掖市水利水电工程局以刘某之父去世后未按《张掖市殡葬管理暂行办法》的规定进行火葬为由拒绝发放。2015年12月17日刘某向张掖市政府寄交了《发放抚恤金申请书》，但因张掖市政府未给予刘某任何答复，遂向省政府提出行政复议申请。省政府受理后，依法向张掖市政府作出《行政复议答复通知书》。之后，刘某因向省政府提出对《张掖市殡葬管理暂行办法》的备案及合法性进行审查，遂于2016年4月6日申请中止审理。省政府于同年4月22日决定中止审理。2019年11月10日,刘某申请恢复审理，并补充申请对《张掖市殡葬管理暂行办法》的合法性进行审查。同年11月19日，省政府恢复该案件的审理。当月23日作出案涉复议决定。另查明，甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2015）嘉行初字第24号行政裁定认定，张掖市水利水电工程局为全民所有制企业。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金，所需资金从基本养老保险基金中支付。原《甘肃省劳动和社会保障厅、甘肃省财政厅、甘肃省总工会关于调整我省企业职工和退休人员因病、非因工死亡一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的通知》（甘劳社发〔2007〕46号）第三条规定：“企业职工因病、非因工死亡后，一次性丧葬补助费和一次性抚恤费由企业发放。企业退休人员因病、非因工死亡后，参加了企业职工基本养老保险社会统筹的，一次性丧葬补助费和一次性抚恤费在企业职工基本养老保险基金中列支，由社会保险经办机构发放；没有参加企业职工基本养老保险社会统筹的，一次性丧葬补助费和一次性抚恤费由所在企业发放。”《甘肃省人力资源和社会保障厅、甘肃省财政厅、甘肃省总工会关于调整全省企业职工和退休人员因病、非因工死亡一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的通知》（甘人社通〔2014〕248号）则调整了上述两项费用的发放标准，同时明确“资金来源按原渠道列支”。依上述规定,具有发放丧葬费及抚恤金职责的机构或单位是社会保险经办机构或逝者生前所在单位。因此，张掖市政府明显不具有发放丧葬费及抚恤金的职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，行政复议期间出现需要中止复议情形的，行政复议中止；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理;行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定或乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。本案省政府在收到刘某的复议申请后，依法向张掖市政府制发《行政复议答复通知书》，要求其答复。后根据刘某的中止申请，省政府作出中止审理决定，接着省政府又依据其申请恢复审理，认定张掖市政府不具有为刘某之父死亡发放丧葬费、抚恤金的法定职责。关于对《张掖市殡葬管理暂行办法》一并审查的请求，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定驳回刘某的行政复议申请，该复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。至于刘某向该院提出对《张掖市殡葬管理暂行办法》的合法性进行审查的请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，当事人在提起行政诉讼时一并提请审查的规范性文件必须是被诉行政行为的直接依据。本案中，省政府作出复议决定，是依据行政复议法和行政复议法实施条例的相关规定作出的，并未援引《张掖市殡葬管理暂行办法》的有关规定，该规范性文件与被诉行政行为无直接关联，刘某的此项诉讼请求无事实依据，该院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘某的诉讼请求。上诉人刘某上诉称：1.一审判决认定事实错误。上诉人在一审中提交大量证据据以证明《张掖市殡葬管理暂行办法》未向省政府备案。2.一审判决驳回上诉人提出的对《张掖市殡葬管理暂行办法》一并进行审查，属于适用法律错误。综上，上诉人认为一审判决认定事实及适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，并依法改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人张掖市政府辩称：1.张掖市政府没有发放案涉丧葬费和抚恤金的法定职责。根据相关法律及政策，承担发放企业退休人员死亡后丧葬费及抚恤金的主体是社会保险经办机构或者逝者生前所在单位。2.一审判决不予审查《张掖市殡葬管理暂行办法》符合规定。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。被上诉人省政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”及上诉人、被上诉人的诉辩意见，本案争议的焦点有三：一是被上诉人张掖市政府是否具有发放企业退休人员死亡后丧葬费及抚恤金的法定职责；二是被上诉人省政府对《张掖市殡葬管理暂行办法》不予审查是否合法；三是上诉人刘某提起诉讼时一并提出就《张掖市殡葬管理暂行办法》予以合法性审查是否符合法律规定。根据《中华人民共和国社会保险法》第十七条、《甘肃省劳动和社会保障厅、甘肃省财政厅、甘肃省总工会关于调整我省企业职工和退休人员因病、非因工死亡一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的通知》（甘劳社发〔2007〕46号）第三条以及《甘肃省人力资源和社会保障厅、甘肃省财政厅、甘肃省总工会关于调整全省企业职工和退休人员因病、非因工死亡一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的通知》（甘人社通〔2014〕248号）等规定，具有发放企业退休人员因病、非因工死亡一次性丧葬费及抚恤金职责的机构或单位是社会保险经办机构或逝者生前所在单位。本案中，上诉人刘某于2015年12月17日向张掖市政府寄交了《发放抚恤金申请书》，因张掖市政府未给予上诉人刘某任何答复，遂向省政府申请行政复议。故案涉行政争议应属于一般行政给付纠纷。在被上诉人张掖市政府明显不具有为上诉人刘某发放因其父病亡的一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的法定职责的情形下，张掖市政府对上诉人刘某是否作出答复都对上诉人刘某的权利义务不产生实际影响。被上诉人省政府据此决定驳回上诉人的行政复议申请并无不当。关于被上诉人省政府对《张掖市殡葬管理暂行办法》不予审查是否合法的问题。本院认为，因被上诉人张掖市政府明显不具有为上诉人刘某发放因其父病亡的一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的法定职责，故被上诉人张掖市政府对上诉人刘某的一般行政给付申请不予答复是基于其自身无职责的原因，而并非依据《张掖市殡葬管理暂行办法》不予答复。因此，上诉人申请被上诉人省政府对《张掖市殡葬管理暂行办法》一并予以审查，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定。故，被上诉人省政府对《张掖市殡葬管理暂行办法》不予审查亦无不妥。关于上诉人刘某提起诉讼时一并提出就《张掖市殡葬管理暂行办法》予以合法性审查是否符合法律规定的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时可以请求一并审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件。本案中，不论是被上诉人张掖市政府对上诉人刘某的一般行政给付申请的不予答复，还是被上诉人省政府作出的驳回上诉人的行政复议申请决定，均不是依据《张掖市殡葬管理暂行办法》所作出的行政行为。据此，上诉人刘某在提起诉讼时请求一并审查《张掖市殡葬管理暂行办法》的合法性不符合上述法律规定。综上所述，被上诉人张掖市政府明显不具有为上诉人刘某发放因其父病亡的一次性丧葬补助费和一次性抚恤费的法定职责。被上诉人省政府作出的甘政复字〔2019〕13号驳回行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。上诉人提起诉讼时提出对《张掖市殡葬管理暂行办法》的合法性予以一并审查不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定的情形。一审法院判决驳回刘某的诉讼请求并无不当。上诉人刘某的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘某负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二〇二〇年九月十七日书记员 邓姣姣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。