湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初301号原告蔡某某，男，1984年9月2日出生，汉族，住长沙市雨花区。被告长沙市雨花区人民政府，住所地长沙市雨花区香樟路与万家丽路交汇处政府大院内。法定代表人刘素月，区长。委托代理人彭聪颖。委托代理人张洋菁，湖南湘达律师事务所律师。原告蔡某某诉被告长沙市雨花区人民政府（以下简称雨花区政府）行政纠纷一案，原告蔡某某于2020年7月27日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法组成合议庭，并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院于2020年9月7日对本案进行了公开开庭审理，原告蔡某某，被告雨花区政府的委托代理人彭聪颖、张洋菁到庭参与诉讼。本案现已审理终结。原告蔡某某诉称：《长沙市雨花区人民政府征收土地方案公告2020第002号》由雨花区政府2020年3月30日突然发布。申请人系此项目红线范围内集体经济组织成员。此次征收项目存在以下违法违规事实：一、本次征收项目使用的是已失效九年的农用地转建设用地审批单。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）(十九)严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（十四）农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。湖南省人民政府《关于深化改革严格土地管理的意见》(湘政发[2005]4号)（十）加强建设用地审批的监督管理。农用地转用和土地征收批准文件有效期为两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县市人民政府满两年未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自行失效。三份文件均明确指出，农用地转建设用地审批单有效期限为两年，过期自动失效。据此，《长沙市雨花区人民政府征收土地方案公告2020第002号》使用2009年7月1日经湖南省人民政府以【2009】政国土字第672号审批单批准征收的集体土地的审批单早已失效九年。雨花区政府依据失效的国土审批单突然发布征收公告，违背了有关法律法规，侵害到了蔡某某的合法权益。二、本次征收项目依据不合理。《长沙市雨花区人民政府征收土地方案公告2020第002号》仅根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，但第四十六条规定仅仅只是提到土地审批权限并未明确土地征收用途等关键信息。而关键的关于土地征收用途的第四十五条只字不提，明显是避重就轻，混淆视听，害怕群众发现该项目不符合征收用途的严重问题。三、本次征收项目违背了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，政府存在滥用征地权行为。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条明确规定：为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。《农村土地制度实现重大突破——自然资源部法规司司长魏莉华解读新土地管理法》指出，新土地管理法增加第45条，首次对土地征收的公共利益进行界定，采取列举方式明确，因军事和外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种情形，确需征收的，可以依法实施征收。这一规定将有利于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。经了解，本次征收的洞井镇储备用地项目明显不符合上述之公共利益，仅为政府单方囤地行为，涉嫌滥用征地权。四、储备用地的级别存在问题。由财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会四部委联合下发的《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》中明确：每个县级以上法定行政区划原则上只设一个土地储备机构，隶属于国土资源主管部门，划为公益一类事业单位。洞井镇（街道）作为县以下行政区划，没有权利和资格搞储备用地。基于以上违法违规理由，本次征收项目严重侵害到了蔡某某的合法权益，综上，请求申请确认《长沙市雨花区人民政府征收土地方案公告2020第002号》无效。原告蔡某某向本院提交了如下证据：证据一：关于农用地转用审批单时效期的4个文件摘要。证据二：中国法律服务网对于关于法定程序撤销，农用地转用和征地批准文件的回复。证据三：湖南省自然资源厅关于公布无效用地批准文件清单的公告。证据四：湖南省自然资源厅关于无效用地批文的回复。共同拟证明：（2009）政国土字第672号农用地转用土地征收审批单，是经过了湖南省自然资源厅以法定形式确认无效的征地批文。被告雨花区政府辩称：市、县人民政府依法发布《征收土地方案公告》的行为，仅仅是对征收土地方案中已获审批的事项在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，原告起诉申请确认《征收土地方案公告》无效，实质是对征收公告行为的合法性提出质疑。涉案《征收土地方案公告》是雨花区政府对湖南省人民政府（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》的具体落实，涉案征收土地公告的内容与征地审批单批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容并不存在不相符的情形，仅是对征收土地的用途、范围及补偿安置等相关事项予以公示告知的行为，并未作出新的改变。该公告中所公示的征收补偿安置情况，其本身仅是一个阶段性行为，对被征收人的权利义务不具有独立的实际影响和法律后果。对被征收人权利义务产生直接实际影响的主要是拆迁补偿安置方案。根据行政诉讼法第75条的相关规定，行政行为有实施主体不同，不具有行政主体资格，或者没有依据等重大且明显违法情形的，才由法院判决确认行为无效。而涉案的一公告发布于2020年的3月份。3月30号发布，当时是依据湖南省人民政府的2009政国土字第672号审批单将审批单审批的相关的内容，以公告的形式告知被征收的主体。关于征用土地的决定，因为是国务院或者省人民政府的特许或是专有的权利，也只能由国务院或者省人民政府等相关部门对征用土地的相关决定作出最终的裁决。而在涉案的一公告发布之前，当时审批单，是合法有效的法律文件，基于行政行为的公定力的原则，雨花区政府发布的一公告，在当时是有合法的文件的依据的。即使事后相应的前置程序，被依法确认无效或者撤销已经发布的行政行为的公定力，不应当直接宣布为无效，可以依由法定程序撤销。所以原告起诉确认一公告无效是没有事实依据的，请求法院驳回原告的起诉。被告雨花区政府向本院提交了以下证据：证据1湖南省人民政府以【2009】政国土字第672号审批单;证据2长沙市雨花区人民政府《2020第002号征收土地方案公告》;共同拟证明征地公告是一个阶段性行为，与审批单内容不相违背，对被征收人的权利义务不具有独立的实际影响和法律后果。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：合法性提出异议，不认可。关联性和证明目的有异议，是违法的。关联性也有异议。被告对原告提交的证据发表质证意见如下：证据一是关于相应的法律或者行政法规的规定，不符合证据的一个要件，不能作为证据使用，可以作为原告的一个依据。就是法律依据，但是不应当是证据，不发表质证意见。证据二和证据四，都是中国法律服务网或者是省自然资源厅相关工作人员作出对原告咨询问题作出的答复。首先这个也不能作为证据，作为本案的证据提供。其次，这个答复并非权威机构作出的，就是向这是相关的法律服务网的工作人员作出的，不能达到原告证明的目的。证据三的三性没有异议，但不认可原告的证明目的，也认为达不到原告的证明目的。因为批单自然资源厅公布公布的无效批单的时间是在2020年的4月7日，而涉案的一公告发布的时间是在2020年的3月份，也就是说一公告发布的时候，它是有相应的批单，作为相应合法有效的批单作为依据的，作为支撑的。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一系相关规定内容不属于证明案件事实的证据，本院不予采信。证据二系某网站回复，不能达到其证明目的，本院不予采信。证据三、四，能够证明湖南省自然资源厅2020年4月7日公告公布湖南省人民政府（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》无效，本院对此予以采信。被告提交的证据能够证明湖南省人民政府作出了（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》及雨花区政府发布了《2020第002号征收土地方案公告》，本院对此予以采信。经审理查明，2009年7月1日，湖南省人民政府作出（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收雨花区洞井镇和平村1.5581公顷集体土地，作为长沙市雨花区洞井镇储备用地。2020年3月30日，雨花区政府发布了（2020）第002号《征收土地方案公告》，将（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》有关征地内容予以公告。经庭审询问，雨花区政府确认原告蔡某某户的住房在征地范围内。2020年4月7日，湖南省自然资源厅公告公布湖南省人民政府（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》无效。蔡某某遂向本院提起行政诉讼，申请确认雨花区政府（2020）第002号《征收土地方案公告》无效，遂成本案。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。本案中，雨花区政府（2020）第002号《征收土地方案公告》系将湖南省人民政府作出的（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》有关征地内容予以公告。现雨花区政府（2020）第002号《征收土地方案公告》所依据的湖南省人民政府（2009）政国土字第672号《农用地转用、土地征收审批单》被湖南省自然资源厅公布为无效，应视为雨花区政府（2020）第002号《征收土地方案公告》没有依据。原告蔡某某申请确认雨花区政府（2020）第002号《征收土地方案公告》无效符合上述法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认长沙市雨花区人民政府（2020）第002号《征收土地方案公告》无效。本案案件受理费50元，由长沙市雨花区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  熊晓震审 判 员  刘 青人民陪审员  杨卫军二〇二〇年九月二十四日法官助理高思聪书记员杨琼附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。