河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2442号上诉人（一审原告）段清珍，女，汉族，1957年3月9日出生，住河南省平顶山市新华区。上诉人（一审被告）平顶山市城乡一体化示范区管理委员会，住所地河南省平顶山市新城区宏图路中段管委会院内。法定代表人刘明毓，管委会主任。段清珍诉平顶山市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称“平顶山示范区管委会”）履行征收补偿行政承诺纠纷一案，段清珍、平顶山示范区管委会均不服漯河市中级人民法院（2020）豫11行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。段清珍一审起诉请求判令平顶山示范区管委会履行2018年3月3日出具的《承诺书》，支付段清珍下余补偿款22306844.8元及利息损失。漯河市中级人民法院一审查明，2018年3月3日，时任平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道（筹备组）党工委书记的王书军向段清珍等七人书写承诺书一份，该承诺书记载“管委会对西留村西部七处房屋，经商议，每处总补偿款叁佰玖拾万圆，下周一先支付壹佰万圆，余额待相关手续完善后，于下周五支付”。本次审理中平顶山示范区管委会出具的《关于王书军承诺书的情况说明》记载：……2018年3月，王书军任平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道（筹备组）党工委书记，时逢全国两会召开之际，该街道所辖西留村西小山七户拆迁户组织14人赴京上访，借机谋取高额不合法拆迁款项向示范区施压，七户分工明确，两名代表王明先、刘建军在家留守与示范区信访工作人员谈判，其余人员在北京信访施压，王书军前去留守代表家作维稳工作。3月3日晚，王书军在刘建军住处，迫于信访压力，按照王明先、刘建军的要求给其写出了承诺……。段清珍于2018年3月6日收到100万元。2018年4月13日段清珍与平顶山市应山城乡建设发展有限公司签订的《房屋拆迁补偿协议》记载：涉案房屋补偿款562740.1元（二层及以上混凝土结构平房527.15平方米，每平方米890元，计469163.5元；混凝土地下室181.35平方米，每平方米516元，计93576.6元）；其他附属物补偿款：14600.6元；破坏性拆除及奖励费15814.5元；以上款项共计593155.2元。同年5月11日，段清珍领取了该笔补偿款。另外2018年4月25日，平顶山新城区征迁办、新城区滨湖街道办事处（筹备组）向段清珍出具《征迁补偿通知》一份，该通知记载“依据相关法律、法规和征迁补偿标准，经管委会同意，你户征迁补偿按照房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失和停访息诉奖补分别由征迁办、街道办事处分批予以补偿，补偿总金额按照管委会主要领导与你户商定承诺金额兑现”。但平顶山示范区管委会至今未履行承诺剩余款项，段清珍以此为由诉至法院。一审法院另查明，段清珍为城镇非农业户口,原非平顶山市新城区滨湖办西留村世居人口，后将户口迁入该村，在该村建有住宅一处。2002年6月5日平顶山市新华区人民政府向段清珍颁发了平新房字第**《村镇房屋所有权证》，该证记载所有权人为段清珍，房屋坐落焦店镇西留村，所有权性质为私有，房屋种类为楼房，建成时间为2001年，建筑结构为砖混，层数为2层，建筑面积为319㎡，宅基地面积为159.6㎡。双方认可的2018年2月9日有段清珍签名的房屋调查表绘有房屋平面图，右下角处有合计总面积768.96㎡的字样。《新城区东片区西留村房屋附属物补偿款结算表》载明二层及以上混凝土结构平房527.15㎡，每平方米890元，计469163.5元；混凝土地下室181.35㎡，每平方米516元，计93576.6元；地坪53.02㎡，金额1590.6元；围墙99.9㎡，金额9990元；破坏性拆除及奖励费15814.5元。段清珍提供的2017年6月2日郑州金维测通科技有限公司出具的《平顶山市新城区段清珍房屋面积测绘报告》显示，委托人为段清珍，有效的建筑面积共532.898㎡，院落的面积是717.004㎡。涉案房屋已于2017年腊月24日（公历2018年2月9日）拆除。一审法院再查明，河南省人民政府于2014年1月26日发布的《关于平顶山市实施2012年度第四批城市建设用地的批复》(豫政土〔2014〕94号)及2015年12月25日发布的《关于平顶山市实施2014年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土〔2015〕1225号），同意将包括平顶山市新华区西留村在内的农村集体经济组织农用地实施转用并征收，段清珍涉案房屋在征收范围之内。根据《平顶山市机构编制委员会关于明确平顶山市城乡一体化示范区机构编制事项的通知》(平编〔2017〕2号)文件规定，平顶山市城乡一体化示范区对新城区所辖乡镇(街道办事处)实施直接领导，示范区和新城区实行高度融合；涉及新城区管委会应诉案件一律使用示范区管委会印章和统一社会信用代码证。根据《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（2012年2月）规定关于房屋二层以上楼房钢筋混凝土结构补偿标准是640元/㎡、砖混结构是610元/㎡。《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（2017年9月）关于房屋二层以上楼房钢筋混凝土结构补偿标准是840-890元/㎡、砖混一等是740-800元/㎡，砖混二等是730-770元/㎡。一审法院从平顶山市建设工程标准定额管理站调取的文件显示：2018年上半年住宅楼地上17层、地下**土建造价为1559.12元/㎡；住宅楼地上16层、地下**土建造价为1657.18元/㎡。从平顶山市房地产交易管理所调取的数据显示：平顶山城乡一体化示范区2018年新建商品房均价为5055元/㎡；涉案被征收范围内新开发的楼盘恒大御景半岛2016年均价为8889元/㎡，2017年均价为8005元/㎡，2018年无数据。从平顶山市自然资源与规划局调取的2018年平顶山一体化示范区土地出让面积共957.27亩、出让价款86147.0187万元，折合1349.90元/㎡。漯河市中级人民法院一审认为，本案争议焦点为：一、涉案承诺书是否对平顶山示范区管委会具有拘束力；二、涉案承诺书具体应如何履行。关于焦点一，(一)根据平顶山市新城区管理委员会印发的《平顶山市新城区整体征迁村庄房屋拆迁补偿安置办法》，平顶山市新城区管理委员会将平顶山市新城区规划区范围内的拆迁补偿安置工作委托给了镇政府、街道办事处组织实施。平顶山示范区管委会出具的《关于王书军承诺书的情况说明》亦认可承诺人王书军时任平顶山市城乡一体化示范区滨湖街道（筹备组）党工委书记。平顶山日报于2018年7月18日刊登的平顶山新城区拆迁工作新闻中亦载明承诺人王书军作为滨湖街道办事处的党工委书记积极组织、参与了拆迁工作。此外，2018年3月3日王书军出具承诺后，滨湖街道办事处向段清珍等人各支付了100万元，已部分履行了承诺内容。因此，王书军向段清珍等人出具承诺书的行为系在政府拆迁过程中履行职务的行为。(二)2018年4月25日,平顶山新城区征迁办、滨湖街道办事处向段清珍出具的《征迁补偿通知》载明“。经管委会同意，你户征迁补偿按照房屋主体、室内外装修、货币安置、拆迁物品损失和停访息诉奖补分别由征迁办、街道办事处分批予以补偿，补偿总金额按照管委会主要领导与你户商定承诺金额兑现”。平顶山示范区管委会虽否认该征迁补偿通知是对王书军出具承诺内容的确认，但是该通知内容与双方存在征收补偿纠纷、段清珍等人信访、受委托实施拆迁安置补偿工作的滨湖街道办事处已向段清珍等作出承诺的情形相吻合，对此，平顶山示范区管委会未能作出合理解释，亦未能举证除王书军出具的承诺外尚存在该通知载明的示范区管委会主要领导向段清珍等人作出其他承诺的证据，因此,虽然该征迁补偿通知与王书军承诺内容不完全一致,但是应认为系平顶山新城区征迁办、滨湖街道办事处对王书军出具的承诺书内容向段清珍等人的确认。(三)平顶山新城区征迁办系平顶山市新城区管委会成立、滨湖街道办事处亦受平顶山市新城区管委会委托，因此，虽然王书军时任滨湖街道（筹备组）党工委书记，并非平顶山示范区管委会的工作人员，但是其向段清珍等人出具的承诺，系其作为滨湖街道办事处党工委书记在受平顶山示范区管委会委托履行拆迁安置补偿工作中的职务行为，该承诺对平顶山示范区管委会具有约束力。关于焦点二，（一）平顶山示范区管委会作为土地征收的实施主体，其实施征收并向被征收人作出补偿安置系行使国家行政权力，其目的是为了改善居民生活条件、实现社会公共利益。如果承诺内容严重突破安置补偿政策、过高于其房屋市场价值，那么履行承诺势必将增加政府的征收及城区改造过程中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，应综合段清珍等人在建设房屋时已取得合法建房手续、其对此享有合理信赖利益、房屋市场价值、安置补偿政策、出具承诺书的信访背景等因素,与承诺金额相比较，除过高部分外，对段清珍等人的承诺应予履行，从而维护诚信政府的形象，保障行政相对人的合法利益。（二）根据段清珍持有的《村镇房屋所有权证》记载涉案房屋种类为楼房，建筑结构为砖混，层数为2层，建筑面积为319㎡，宅基地面积为159.6㎡。根据《房屋调查表》显示涉案房屋合计总面积为768.96㎡。附属物补偿款结算表显示二层及以上楼房混凝土结构面积527.15㎡。段清珍提供的测绘报告显示有效建筑面积为532.898㎡平方米。由于测绘报告是段清珍单方委托，平顶山示范区管委会并不认可，一审法院不予采信。双方对房屋调查表无异议，而附属物补偿款结算表与房屋调查表为一套资料且分项较为具体，因此，一审法院认定段清珍房屋实际建筑面积以附属物补偿款结算表记载为准，为527.15㎡。其中一审法院认定《村镇房屋所有权证》证载建筑面积319㎡为合法面积，参照平顶山城乡一体化示范区2018年新建商品房均价5055元/㎡，计算为1612545元；剩余部分面积527.15㎡-319㎡=208.15㎡按照《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》（2017年9月）关于房屋二层以上楼房钢筋混凝土补偿标准840-890元/㎡，砖混一等,740-800元/㎡、砖混二等730-770元/㎡的规定，按照就高不就低的原则，认定为890元/㎡，计算为185253.5元。由于涉案房屋所占用土地为集体土地，上述参照新建商品房计算的房屋价值损失包含了土地出让价值，因此，还应当扣除土地出让金。根据一审法院从平顶山市自然资源和规划局调取的数据土地出让金折合1349.90元/㎡，段清珍宅基地面积为159.6㎡，因此，应扣除土地出让金为215444.04元。此外，附属物补偿款结算表还记载了混凝土地下室93576.6元、地坪1590.6元、围墙9990元、破坏性拆除及奖励费15814.5元。上述共计120971.7元，平顶山示范区管委会也应予以补偿。关于涉案房屋室内外装修损失及拆迁物品损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，段清珍应当提供初步证据或作合理说明。本案中，段清珍提供了照片，平顶山示范区管委会提供了拆迁时的录像及照片，考虑到该损失确实存在，一审法院酌定为100000元。综上，段清珍涉案被拆房屋损失共计为1803326.16元。（三）通过将段清珍上述损失数额与承诺书390万的承诺数额的比较可以看出，涉案承诺书承诺数额390万过高，对过高部分一审法院不予支持。因此，除之前已支付的1593155.2元外，平顶山示范区管委会还应支付段清珍补偿款210170.96元。由于平顶山示范区管委会应支付而未支付上述款项，必然导致利息损失，因此，对段清珍请求的利息损失，一审法院予以支持。根据涉案承诺书承诺的日期“余额待相关手续完善后，于下周五支付”，承诺书书写于2018年3月3日，“下周五”即为2018年3月9日，利息应从次日2018年3月10日开始计算，按中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算至实际履行之日止。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，一审法院判决：一、平顶山市城乡一体化示范区管理委员会于判决生效后60日内向段清珍支付补偿款人民币210170.96元及利息（按中国人民银行公布的同期同类贷款利率从2018年3月10日起计算至实际履行之日止）；二、驳回段清珍的其他诉讼请求。段清珍不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审认定事实错误。承诺书与《征迁补偿通知》真实客观记录了负责该区域拆迁工作的政府部门对其七家被拆迁户的补偿金额及支付时间。承诺书所确定的每户390万元补偿金额是征迁方与被征迁方协商一致的结果。（二）承诺书所确定的补偿金额并未严重突破安置补偿政策,更不过高于其房屋市场价值。无论国有土地上还是集体土地上的房屋，对其进行征收时都应当依法给予补偿，且补偿金额应足以填补被征迁人的实际损失,房屋价值的补偿应不低于类似房地产的市场价格。对于被征迁房屋的价值认定,只能以同地段房屋的市场销售价格作为参照和评判的依据。承诺书所给予的补偿金额不仅不高于而且根本不足以弥补其全部损失。（三）一审判决对其征迁损失的认定存在错误及不合理的地方。如将其房屋总面积分为“合法面积”和“剩余部分面积”分别计算价格，缺乏法律依据；依照《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》确定其房屋价值严重不当；低估房屋的室内外装修损失等。综上，一审判决认定事实和适用法律均有误，请求撤销一审判决，判令平顶山示范区管委会履行承诺，支付段清珍征收补偿款2306844.8元及利息损失（利息以2306844.8元为基数按照年6%的标准自2018年3月10日起起算至实际支付日止）。平顶山示范区管委会不服一审判决，向本院上诉称：（一）王书军的承诺书虽然是在履行职务中作出，但对管委会不具有约束力。王书军签订承诺书并不是在拆迁补偿过程中,而是在信访压力下,不能作为拆迁补偿的支付依据。承诺书不是管委会的真实意思表示。承诺书不是拆迁补偿协议，不具有行政协议的性质，其没有履行的法律依据和事实依据。（二）段清珍不能被认定为全非户,其实际上属于空挂户，不能按照全非户标准来进行补偿。段清珍原籍不在拆迁村庄西留村，只是当时为了违法建设别墅后来将户口迁到了西留村,属于典型的空挂户,其违法占地建设别墅的行为已经被认定，不能享受全非户的补偿标准。（三）一审判决计算的补偿款不正确。段清珍违法占地建设别墅，对于违法占地建设的别墅，只能按照集体土地上房产拆迁赔偿标准进行赔偿，一审判决按照同地段商品房价格总额再减去土地平均价值的计算方法不正确。（四）一审判决酌定的物品损失费用10万元没有法律依据。（五）一审判决明显不公平。请求撤销一审判决并改判驳回段清珍的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）关于王书军出具的承诺书是否对示范区管委会有约束力的问题。承诺书系王书军作为滨湖街道办事处党工委书记在受平顶山示范区管委会委托履行拆迁安置补偿工作中的职务行为，对平顶山示范区管委会具有约束力。（二）关于案涉承诺书应如何履行的问题。承诺书是平顶山示范区管委会进行拆迁安置补偿工作中出具的承诺，平顶山示范区管委会应该对段清珍进行拆迁安置补偿或赔偿损失。但平顶山示范区管委会作为土地征收的实施主体，其实施征收并向被征收人作出补偿安置系行使国家行政权力，如果承诺内容严重突破安置补偿政策、过高于其房屋市场价值，那么履行承诺势必将增加政府的征收及城区改造过程中的公共支出，侵犯整个片区的补偿安置秩序，损害社会公共利益。因此，应综合段清珍在建设房屋时已取得合法建房手续、其对此享有合理信赖利益、房屋市场价值、安置补偿政策、出具承诺书的信访背景等因素,与承诺金额相比较，除过高部分外,对段清珍的承诺应予履行,从而维护诚信政府的形象，保障行政相对人的合法利益。在具体补偿金额的计算上，一审法院结合段清珍和平顶山示范区管委会提供的《村镇房屋所有权证》《房屋调查表》、附属物补偿款结算表、房屋室内外装修损失及拆迁物品损失的举证情况等，综合考虑了涉案房屋所占用土地性质、《平顶山市人民政府关于印发平顶山市征地青苗及地上附属物补偿标准的通知》、平顶山城乡一体化示范区2018年新建商品房均价、土地出让金等，采用的计算补偿款方法合理、考虑全面，计算出段清珍涉案被拆房屋及附属物损失共计为1803326.16元并无不当。扣除段清珍已收到的补偿款1593155.2元之后，一审法院判决平顶山示范区管委会向段清珍支付剩余补偿款人民币210170.96元及利息正确。综上，一审判决结果正确，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人段清珍和平顶山市城乡一体化示范区管理委员会各负担25元。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年九月十一日书记员  侯 捷