青海省海东市中级人民法院行政判决书（2020）青02行初41号原告司某。原告汪某。二原告委托代理人尹某、王某1，北京市京师律师事务所律师。被告海东市平安区人民政府。法定代表人王某2。委托代理人杨某，青海河湟律师事务所律师。被告海东市平安区市场监督管理局。法定代表人王某3。委托代理人星某，青海河湟律师事务所律师。被告海东力盟文化旅游产业开发有限公司。法定代表人马某1。委托代理人马某2，青海智凡律师事务所律师。原告司某、汪某诉被告海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）、海东市平安区市场监督管理局（以下简称平安区市监局）、海东力盟文化旅游产业开发有限公司（以下简称海东力盟有限公司）确认行政协议无效一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告司某、汪某及其委托代理人尹某、王某1，被告平安区政府副区长刘峻、委托代理人杨某，平安区市监局副局长周正红、委托代理人星某，海东力盟有限公司委托代理人马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告司某、汪某向本院诉称，原告系位于××区商铺的合法权利人，现因海东市平安区湟中路市直属机关办公区（西区）改造项目建设需要，原告的商铺处于该项目的征收范围之内。2020年4月23日，平安区政府、平安区市场监督管理局要求原告汪某就上述商铺与海东力盟文化旅游产业开发有限公司签订《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》（以下简称《安置协议》）。原告认为，该安置协议违反法律、行政法规的强制性规定，应当认定为无效。第一，安置协议的签订主体不合法，本次征收项目存在未批先征的情形。安置协议的一方当事人为海东力盟文化旅游产业开发有限公司，该公司并非法定补偿安置的主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第五条：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。从上述规定来看，实施房屋征收与补偿工作的法定主体是市、县级人民政府。海东力盟文化旅游产业开发有限公司作为本次项目的开发商，是不具备法定主体资格的。即使房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，但海东力盟文化旅游产业开发有限公司作为一家私企，也是本次项目的开发商，不能排除其营利的目的，不能作为被委托方。另外，原告通过政府信息公开的方式并未查询到本次征收程序的合法审批手续。可能存在未批先征的情形。故根据《行政诉讼法》第七十五条的规定，海东力盟文化旅游产业开发有限公司因无签订安置协议的主体资格且本次征收无任何依据，故其签订的安置协议应为无效。第二，签订安置协议前未对商铺进行评估，程序重大违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。在签订安置协议前被告未就被征收商铺价值与安置商铺价值的差价进行计算和评估的情况下直接确定了房屋安置比例为1︰1。原告的真实意思是进行商铺产权调换，获得同等面积与类似区位的商铺，但被告没有按照法律规定的程序就原告的房屋进行评估，损害了原告的合法权益，违反公平原则和法定程序。第三，原告在签订安置协议时，被告未对协议空白处进行填写，安置协议缺乏法定的要件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条：房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事宜，订立补偿协议。而安置协议中仅仅只对房屋的安置比例和安置费进行了约定，未对产权调换房屋的地点和面积以及搬迁费等进行全面约定，另外，安置补偿协议中应当手写的内容在签订时也未进行填写，缺乏安置补偿协议的法定要件。应当认定为无效。第四，安置协议内容未经商铺共有产权人追认。从原告的房屋权属证书来看，其明确载明了涉案商铺为共有。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条：房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。故被告在征收过程中理应知道商铺存在共有的情形。而安置协议仅有一方共有人签名，应属于无权代理行为。在未得到另一名共有人追认的情形下，其代理行为应为无效。另外再根据《物权法》第九十七条的规定，处分共有的不动产应当经全体共同共有人同意。故该安置协议因违法法律强制性规定应归于无效。综上，为维护原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等相关规定，依法诉至贵院，请求：1、依法确认原告与被告签订的《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置（置换）协议》协议编号2020-09号无效；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为证明自己的主张,在法定举证期限内向本院提交了如下证据：证据1：土地证、房产证。1、证明原告对涉案房屋享有合法权益。2、证明涉案商铺有共有人,被告明知，在签订协议时没有共有人签字,属于无效协议；证据2：《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置(置换)协议》协议编号2020-09号，证明原告与被告在2020年4月24日签订的协议内容缺乏法律规定的要件,遗漏了重要项目,因此无效；证据3：通知及快递单,证明原告于2020年6月5日以书面形式向被告提出异议,该协议不具备有效要件。被告平安区政府辩称，原告起诉要求法院判决自己签字的安置补偿协议无效,不仅违背了全体社会、无论是个人还是政府,做人做事都应当遵循的诚实信用原则,而且还存在法律概念不清,法律思维逻辑混乱,相互矛盾等诸多问题,其诉讼请求明显不能成立。被告根据海东市委、市政府工作安排并按通过的安置补偿标准,有权利委托其他组织签订安置补偿协议,且该补偿协议不存在损害原告合法权益的情形,属于有效行政协议。现针对起诉状的具体内容,一一答辩如下:1、原告弄错了相关法律关系,起诉的第二、三被告主体不适格,且自己的主张与自述的事实相互矛盾。《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定:“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的,委托的行政机关是被告”。原告将接受委托的征收实施单位海东市平安区市场监督管理局、引进的旧城改造投资企业海东力盟文化旅游产业开发有限公司列为第三被告,弄错了上述基本法律关系。2、关于第一个起诉理由:签订主体不合法及未批先征问题。根据海东市人民政府《东征办(2018)187号》文件,本次引进海东力盟文化旅游产业开发有限公司进行旧城区改造并就房屋置换安置直接与被征收人签订合同符合文件要求,并不存在主体不合法之情形,另外本案不是集体土地征收,不需要经过省级以上人民政府的批准,原告再次弄错了基本的法律常识和法律关系。3、关于原告所称未对商铺进行评估,程序重大违法的起理由。答辩人认为,评估程序是因征收无法达成协议时征收主体在单方作出补偿决定之前的应当完成的一个阶段性的工作,是作出补偿决定的具体依据。但是在本案中原告起诉的是确认协议效力问题。协议是双方意思一致的结果或者是一方提出建议另一方表示同意的结果,结合本案来看,显然案涉协议是双方意思表示一致的结果,并未到征收主体作出征收补偿决定程序,那么,在该阶段无需作评估程序。4、原告所称的第三点理由关于被告未对协议空白处进行填写,安置协议缺乏法定要件的问题。在签订协议之前,征收实施单位对协议进行了详细的讲解,是在被答辩人充分了解后当场签订的,不存在未对空白处进行填写之情形。5、关于第四个理由未经商铺共有权人的追认问题。首先,原告弄错了《物权法》97条的规定,该条是针对共有人作出的指导性法律规范,不属于强制性的法律规范,对于经追认方可生效的法律规范,具体规定在《合同法》第51条,原文为:“无处分权的人处分他人财产,经权利人追认,或者无处分权的人订立的合同,后来取得处分权的,该合同有效”。经追认方可生效制度,指的是无处分权的人实施的处分行为,则本案产权证上登记的权利人就是本案的原告,他是权利人,而不是无处分权的人,根据表见代理制度,产权登记上的权利人对外签订的协议当然有效,原告此条上诉理由同样是弄错了基本法律关系。拆迁补偿安置协议属于行政协议,行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,是双方当事人的合意结果,体现了当事人对自身权利的处分,只有当行政协议存在重大、明显违法,违反法律法规的强制性规定,损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效,但本案中不存在上述无效之情形,因此请求人民法院按照依法行政原则与诚实信用、意思自治等基本原则,确认案涉行政协议有效,判决驳回原告的诉讼请求。被告平安区政府为支持其答辩意见，在法定期限内向本院提交了如下证据：证据1、东政办[2018]187号《海东市人民政府办公室印发关于加快推进海东市旧城区棚户区改造的若干措施的通知》,证明平安区湟中路西片区国有土地、国有土地上房屋及附着物征收、补偿、安置具有相关的依据。该通知第5条第一项、第二项有具体规定,由区政府具体负责拆迁安置并制定安置方案,货币安置由区政府负责安置,实物安置的由投资方与拆迁户签订安置协议。法律依据是:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条,是区政府有职权的依据。第5条,房屋征收部门可以委托实施单位实施；证据2、2020年3月5日《海东市平安区人民政府征收公告》(PAFS00-2020-0002),证明被告在征收平安区湟中路区国有土地、国有土地上房屋及附着物前依法履行了征收公告程序,且程序合法,保障了对被征收人的救济权利；证据3、《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置(置换)协议》,证明：1、拆迁位置符合公告的范围；2、拆迁面积、位置为专门安置区域内；3、具体的优惠政策；4、过渡补助、停业损失的补偿费支付及支付方式；5、安置房屋水电暖入户的标准,对安置的基本问题做了全面的安排，不存在安置不全面的问题。协议是双方在平等自愿的基础上签订的,因此,《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置(置换)协议》合法有效。安置区域的位置具体在××路。安置专属区域是根据拆迁户的面积设计的；证据4、照片、录像,证明原告与被告通过公开公平公正自愿的方式签订了《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置(置换)协议》,程序合法有效。被告平安区市监局、海东力盟有限公司的答辩意见与被告平安区政府答辩意见一致。被告平安区市监局向本院提交的证据及证明方向与被告平安区政府一致。被告海东力盟有限公司未在法定期限内提交证据。经庭审质证，原告司某、汪某及委托代理人对被告平安区政府、被告平安区市监局的证据质证认为：证据1、第一，该文件为内部文件，真实性无法判断、合法性,关联均不认可。投资方直接与征收方签订协议是违法的,这份文件是关于棚户区改造的,与本案没有关联性。第二、关于棚户区改造需要尊重群众的意见。第三、国务院、国务院办公厅政策要求,需要原地安置,优先就近安置。证据2、征收公告本身无法达到被告的证明目的。证据3、该协议具备真实性,但其合法性不予认可。甲方是力盟公司,它是有限公司,不是行政主体,该协议在签订时是空白协议,因此对真实性不认可。该协议遗漏了重要项目。协议未包含《国有土地上房屋征收与补偿条例》第23条规定的搬迁费、停产停业损失等全部。案涉协议中停产停业损失约定的不全面。证据4、从照片不能看出拍摄时间、拍摄人，应当出示原始载体，因此不予认可。被告平安区政府对原告司某、汪某的证据质证认为：证据1、土地证、房产证显示司某、汪某为共有人,对此证据的真实性无异议。质证意见为：1.被告根据权利证书上登记的权利人签订的合同,不违背法律规定,且房产证权利登记人登记的名字与土地证是一致的,有权代表签字,2.在签订拆迁安置协议的过程中,共有人作为登记的人,有理由相信签字的人能代理,这一点在相关法律规定上非常清楚。如:《合同总则》第172条表见代理的规定,《合同法》第49条规定,《婚姻法》第17条规定,登记的权利人一方来签订协议,根据表见代理的规定,则被告有理由相信是权利人双方协商一致签订的。证据2、该协议的主要内容与我方举证的一致,对于原告诉状所称安置地点、面积、搬迁费、停业损失等没有具体约定,该协议都有具体约定,做了全面的安排。请原告具体说明协议无效的情形。证据3、通知及快递单。1.我们没有收到。2.拆迁办,纪委办都有人,原告没有必要用邮寄的方式。3、4月份签订的协议,6月份说有异议,原告应当拿出具体的证据而非自认协议无效。综上,契约自由,落笔无悔,这是诚信原则的体现,且99%的人已经签订了安置协议。被告平安区市监局对原告证据2的质证认为：对该份证据的真实性、合法性予以认可,但对证明方向有异议,本诉是行政协议是否有效的诉讼,原告所说的并不能证明行政协议无效。对其他证据的质证意见与被告平安区政府的质证意见一致。被告海东力盟有限公司对原告证据2的质证认为：协议本身不能证明原告的诉求,该协议无效的情形应当是具有法律行政法规中关于效力性的规定,而不是原告所述的。对其他证据的质证意见与被告平安区政府的质证意见一致。本院对上述证据认证如下：1.对于原、被告提交的房屋拆迁安置协议的真实性，本院予以确认；2.对原告提交的土地使用证、房产证等证明原告合法权益的证据及证明方向，本院予以确认；对产权证上共同权利人的问题及证明方向，本院认为安置协议的签订一方是产权证上登记的权利人，《中华人民共和国物权法》97条的规定，针对的是共有人，属于指导性法律规范，并不导致民事法律行为无效，根据表见代理制度，关于产权证的证明方向，本院不予采信；3.被告提交的海东市平安区人民政府的征收公告，能够证明被告平安区政府对案涉土地和房屋做出了征收决定并予以公告、并不存在原告起诉所称的并于本次征收项目未批先征的问题，本院予以采信；4.被告提交的签订安置协议的现场照片，该现场照片与本案争议的焦点即安置协议是否存在法定无效的情形，没有直接的关联性，对此证明效力，本院不予采信；5.关于海东市人民政府办公室文件，属于行政机关做出行政行为时所考虑或依据的上级内部文件，对外、对行政相对人的实际权利义务不产生实际影响，与案件的争议焦点无关，对其证明效力，本院不作认定。6.关于原告提交的通知及快递单，与本案的争议焦点没有直接关联性，对其证明效力不予认定。关于房屋拆迁安置协议的证明内容与证明方向，经庭审质证，本院认为，安置协议的甲方在起草、签订本案安置协议时，所依据的根据及遵循的要求，是平安区人民政府发布的《征收公告》和《海东市平安区湟中路市直属机关办公区西片区改造项目征收安置补偿方案》，能够证明安置协议的一方体现的是被告平安区人民政府的意志，行政协议的签订主体具有行政主体资格和行政依据，安置协议是双方当事人合意的结果，体现了当事人对自身权利的处分，被告主张的证明方向、证明内容，本院予以采信；原告主张的关于签订主体不合法，未批先征，协议存在空白的无效理由，与安置协议自身的内容相互矛盾，没有事实根据，本院不予采信。虽然安置协议除了有房屋征收部门的公章外，还有海东力盟有限公司的公章，但是，房屋征收部门对此已经作认领，承认系自己的委托行为，不能由此证明安置协议的签订主体不合法。安置协议自身的内容也不存在任何盈利性的合同内容，对原告主张的证明方向，本院不予采信。经审理查明，因海东市平安区湟中路市直属机关办公区(西区)改造项目建设需要，被告平安区人民政府于2020年3月5作出征收湟源以东，湟中路以西，平安大道以北，水井巷步行街以南(具体范围以规划红线图为准)的国有土地、国有土地上房屋及附属物的决定，并发布了这PAFS00-2020-0002《征收公告》。原告的房屋(商铺)位于征收决定的范围之内。在实施征收过程中，被告平安区人民政府委托第二被告平安区市监局为房屋征收部门，由其实施征收与补偿工作。在实施征收补偿工作过程中，被告平安区市监局根据平安区人民政府发布的《征收公告》和(平政［2020］10号)《海东市平安区湟中路市直属机关办公区(西片)改造项目征收安置补偿方案》的要求，委托项目建设单位海东力盟有限公司，共同于2020年4月23日与原告签订了《平安区湟中路西片区房屋拆迁安置(置换)协议》。协议约定，商铺置换原则按照同楼层综合1：1进行置换。商铺临时安置补偿费(经营损失)，自签订协议并交付被征收商铺开始计算。每户每月每平方米的标准为40元，先付12个月，以后半年支付一次，到交房为止。协议签订之后，原告提起诉讼，要求确认安置协议无效。本院认为，1、关于本案的第一个争议焦点：本案安置协议的签订主体是否具有主体资格及签订依据，是否存在法定无效的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。关于法定无效的情形，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形时，行政行为无效。对于国有土地上房屋征收与补偿的行政主体资格及依据，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。该条例第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额等事项订立补偿协议。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，房屋征收实施单位不得以营利为目的。根据上述法律规定，本案中的被告平安区人民政府作为负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的县级人民政府，有权委托第二被告平安区市场监督管理局作为本案房屋征收部门完成征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，对于行政协议的履行主体及责任，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。因此，本案安置协议的签订主体具有行政主体资格及签订依据。且安置协议并不存在权利义务互负条件的双务合同的内容，不存在盈利的问题，没有违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定关于房屋征收实施单位不得以营利为目的的规定，故此，本案房屋拆迁安置协议不存在法定无效的情形。2、关于本案的第二个争议焦点，原告要求确认安置协议无效的诉讼请求能否成立。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。就意思自治，诚实信用等合同的基本原则来看，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告主张的安置协议无效的事由，缺乏事实根据与法律根据，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定应当认定协议无效的情形，故原告要求确认安置协议无效的主张不能成立。综上所述，原告起诉要求确认房屋拆迁安置协无效的理由缺乏事实根据与法律根据，原告诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告司某、汪某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告司某、汪某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本。上诉于青海省高级人民法院。                                                                  审判长祝玉芝                                                                  审判员  兰海江                                                                    审判员  薛红玲二〇二〇年九月二十四日法官助理  马慧春书记员  宋久艳