西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初1972号     原告罗秋香，女，汉族，1967年11月2日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区。   原告史楠，女，汉族，1994年7月12日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区。   原告史智昶，男，汉族，1966年1月25日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西咸新区，（也是以上两原告的委托代理人，系原告罗秋香丈夫，原告史楠之父）   被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人康军，主任。   委托代理人程娟，该局工作人员。   委托代理人李耀华，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。   原告罗秋香、史楠、史智昶（以下简称三原告）不服陕西省西咸新区开发建设管理委员会（以下简称西咸新区开发建设管委会）于2020年7月19日作出的《不予受理行政复议申请决定书》，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月5日受理后，于2020年8月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于2020年9月9日公开开庭进行了审理。原告史智昶，被告西咸新区开发建设管委会的委托代理人程娟、李耀华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被告西咸新区开发建设管委会于2020年7月19日作出《不予受理行政复议申请决定书》，决定对原告史智昶的行政复议申请事项不予受理，并于2020年8月20日向三原告作出《不予受理行政复议申请决定书补正通知》，将原申请人补正为原告罗秋香、史楠、史智昶三人。   三原告诉称，原告史智昶祖籍王道村，因祖遗庄基地内90.6平方米宅基地，被西邻居史西峰侵占，经行政诉讼，镇政府及史西峰败诉，经原告多次申请，镇政府没有恢复原状。但是，就这部分面积，西咸新区XX城在征收拆迁登记丈量时给胜诉方没有依法增加、计算该面积，给违法的侵权人、败诉人未减少面积，反而违法增加了该面积，用实际行动撤销了发生法律效力的判决书，在征收决定时予以认可、运用该面积，并积极帮助败诉人实现了安置补偿利益。原告先后向西咸新区XX城提出政府信息公开申请，请求公开三原告及史西峰侵占部分的补偿安置信息、同时申请违法赔偿，收到答复后，原告以西咸新区XX城管委会为被申请人提交行政复议申请书两份，被告要求补正，原告提交行政复议补正申请书两份（2-1,2-2，见附件），2-1被受理，2-2被告送达了不予受理行政复议申请决定书，原告不服，事实理由如下：一、被告认为“可申请行政复议的行政行为…最终行政决定”等法理性论述，原告认可，也是原告起诉的法律依据。但是：（一）征收拆迁一般有：征收公告、批复、决定、安置补偿方案、交出房地，强制拆除……等多个过程性，阶段性行政行为，依法皆可复议，原告的申请有两项：案涉宅基地确权给败诉人，并征收两个行为违法。即使确权行为，被告不予评价，但其故意不评价征收决定，违法，自相矛盾。（二）在农村征收，涉及多户，房地面积、装修等级、地面附着物……的丈量、登记、签名确认、征收决定、安置补偿等真实存在，签名确认后，西咸新区XX城认可，在性质应该属于行政确权行为，该具体行政行为法律要素齐全，对外发生了法律效果：直接为西邻家败诉人设定了权利：用益物权，违背了终审判决书，侵犯了原告，即“确权决定”的相对人的用益物权。（三）被告认可“确权决定”客观存在，否定其属于具体行政行为，认为属于“过程性”行为，不可在征收时复议，皆没有直接的法律依据。与【行政复议法】第八条相悖。如果“过程性行为”违背了终审判决书，“结果性行为”会更加无比正确吗？（四）原告的申请，符合【行政复议法】第三十条规定的复议前置程序，被告的决定违法，剥夺了原告的复议权。二、（一）根据最高人民法院2014年《行政审判指南》第16项规定：“行政机关要求申请人补正相关材料，申请人以无须补正为由请求继续处理的，行政机关应当依据现有申请材料作出相应处理；简单地视为放弃申请的，构成不履行法定职责”，但，出于对复议机关的程序性指导的尊重，原告愿意按“一个具体行政行为一复议”等要求补正，但不等于认可被告私立的“法律原则”。（二）案涉宅基地确权给败诉人，并征收两个违法行为。是彼此独立，密切相连的两个具体行政行为，后者（包括以后所有行为）认可和运用了前者撤销判决的行为、登记的面积。必须合并复议，没有违反法律规定。关键是被告不认可“确权决定”，那么就只存在一个具体行政行为，就没有违背“一个具体行政行为一复议”（原则？），此点，被告再次自相矛盾。被告也未举证证明“确权决定”后中止，或者征收决定没有认可、运用了前者撤销判决的行为、登记的面积。（三）在并未认定“两个行为”合法，不予受理的情况下无端指出原告未明确“哪个行政行为程序违法”，（好像是放弃实体合法性审查），答复是“过程性”行为违反公开、通知义务程序违法，征收决定时，违反公开、通知义务，未对证据的三性进行审查，就认可、运用了“过程性行为”，程序违法，征收主体不适格，属于程序违法，表现在（申请书中的内容，再重复一次）：1、对于原告享有胜诉利益的咸阳市中级人民法院（2000）咸行终字第09号判决书，案涉庄基地90.6平方米，违法、秘密确权给败诉方，然后秘密征收，未对三原告告知、送达任何书面材料，征求意见。违背政务公开原则。2、对原告的赔偿申请、公开史西峰征收中因此受益的政府信息申请，没有正面答复，更无事实根据、正当理由。无法服人。3、XX城管委会的主体资格？作为一个办事机构，并非真正的县级以上人民政府，有无法律根据、主体资格发布征收公告、文件？（2）、有无法律根据、主体资格在征收中对原告的祖遗房屋、庄基地依法确权？（3）、有无法律根据、主体资格在征收中否定中院判决书、确权给败诉人并征收？（四）被告未对另外两名原告送达不予受理行政复议申请决定书违法，应该纠正。综上所述，被告主动放弃具体行政行为及其依据的规范性文件适当性、合法性审查之责，又故意不认真查看申请书，遗忘复议前置规定、判决书，曲解法律，逻辑混乱，多处自相矛盾，对三条请求，选择性执法，有故意非法设定原告义务，限权，损害原告利益之举，对街办、管委会之不法有官官相护之嫌，毫无秉公执法正确履职之心，违背了行政复议制度应有之义，故原告诉至法院，请求：1、撤销被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》，责令被告重新受理并作出复议决定；2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证，户口簿、授权委托书；证明原告身份。2、分家协议、庄基照片3张、方位草图；证明原告享有宅基地使用权。3、一审判决书，咸阳市中级法院（2000）咸行终字第09号判决书，证明原告方胜诉。4、行政复议申请书副本二份及文件（复议申请补正以2-2为准）、公告（2019第8-1号）1份；证明原告胜诉的涉案土地已经被征收。5、《政府信息公开、赔偿申请书》、《政府信息公开告知书》各二份。证明信息公开告知内容指引原告向被告申请行政复议。6、《不予受理行政复议申请决定书》；证明被告应当受理原告的行政复议申请。以上证据共同证明被告不能依据一事一申请的自己规定约束原告，被告作出的涉案不予受理决定违法。   被告西咸新区开发建设管委会辩称，一、被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》程序合法。被告于2020年6月28日收到原告的《行政复议申请书》，因复议请求不明确，被告依法要求申请人进行补正。原告于2020年7月17日向本机关提交了补正后的《行政复议申请》，经审查原告的复议请求不属于行政复议案件受案范围，被告于2020年7月19日作出《不予受理行政复议申请决定书》，次日邮寄送达。根据《行政复议法》第十七条第一款，被告在法定期限内作出了《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。二、原告申请行政复议的行政行为不属于行政复议案件的受案范围，被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》并无不当。原告提交的《行政复议申请书》中复议请求为：1.确认对申请人史智昶祖遗院落中宅基地确权给史西峰并征收两个行为违法。并对“沣西管函（2015）48号”、“沣西管发（2019）12号”两个规定合法性进行审查。2.责令被申请人对此赔偿90.06平方米×3层×1450元=391761元；3.责令被申请人落实三人回迁房指标67平方米×3=201平方米。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，行政复议受案范围是对相对人的权利义务直接产生影响并对外发生法律效果的行政行为。因原告要求确认对原告史智昶祖遗院落中宅基地确权给史西峰的行政行为违法，属于征收拆迁的过程性行政行为，并非最终的行政决定，因此，不属于行政复议案件的受案范围。另，原告提交补正的《行政复议申请》，未按照被告下发的《补正行政复议申请通知书》进行补正，不符合《行政复议法》的“一事一申请”原则，亦未明确要求确认征收程序违法具体针对的是何行政行为。《行政复议实施条例》第二十八条规定“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”原告补正后的行政复议申请不符合受理的条件，应当不予受理。综上所述，《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。   被告向本院提交了以下证据：职权依据方面，依据《行政复议法》第十三条的规定；事实依据及程序证据方面，证据为1、《行政复议申请》；2、《补正行政复议申请通知书》及邮寄凭证；3、补正《行政复议申请》2份；4、《不予受理行政复议申请决定书》及邮寄凭证。证明三原告复议请求的第一项事项不明确，一、二、三项不符合一事一申请的规定。法律依据方面，依据《行政复议法》第六条、第十七条第一款、第二十八条及《行政复议法实施条例》第二十九条的规定。   经庭审质证，原告对被告的职权依据无异议；对事实依据的真实性认可、对证明目的不予认可，认为无法律规定行政复议应当一事一申请，对被告复议程序合法性无异议，对被告适用法律不予认可。被告对原告提交的证据1真实性及证明目的均认可；对证据2、3、5的真实性认可，对关联性不认可；对证据4、6的真实性认可，对证明目的不予认可，认为原告申请事项不明确。   本院对原被告提交的上述证据认证如下：对原告提交的证据1、4、6及被告提交的所有证据因来源合法、内容真实，被告无异议，故对其真实性均予以确认，对原告提交的其余证据因与本案待证事实无关，故本院不予采信。   经审理查明，2020年6月28日，被告西咸新区开发建设管委会收到三原告以西咸新区XX城管委会为被申请人的《行政复议申请》，并于同日向三原告作出《补正行政复议申请通知书》，认为原告的复议请求包括的“一是请求确认征收程序违法；二是请求确认对申请人史智昶祖遗院落中房产、宅基地拆迁行为违法，附带对相关文件合法性审查，并责令被申请人进行赔偿；三是请求确认《政府信息公开告知书》的答复违法。”上述三项复议请求对应不同行政行为，要求三原告明确此次复议请求为哪一项并提交相关证据材料，并明确如就第一项请求申请复议，应明确要求确认征收程序违法具体针对的是何行政行为。”2020年7月17日，被告收到三原告《行政复议申请（补正2-2）》，将其复议请求明确为“1、确认对申请人史智昶祖遗院落中宅基地确权给史西峰并征收两个行为违法。并对“沣西管函（2015）48号”、“沣西管发（2019）12号”两个规定合法性进行审查。2、责令被申请人对此赔偿90.06平方米×3层×1450元=391761元；3、责令被申请人落实三人回迁房指标67平方米×3=201平方米。”被告于2020年7月19日向原告史智昶作出涉案《不予受理行政复议申请决定书》，内容为“可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。申请人申请要求确认对申请人史智昶祖遗院落中宅基地确权给史西峰的行政行为违法，属于征收拆迁的过程性行政行为，并非最终的行政决定，不属于行政复议案件受案范围。另，申请人提交补正的《行政复议申请》，未按照本机关下发的《补正行政复议申请通知书》进行补正，不符合《行政复议法》的“一事一申请”原则，亦未明确要求确认征收程序违法具体针对的是何行政行为。综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，决定不予受理。”2020年8月20日，被告向三原告作出《不予受理行政复议申请决定书补正通知》，对涉案不予受理决定中遗漏的申请人罗秋香、史楠予以补正添述。并于同日邮寄送达三原告。三原告不服，向本院提起行政诉讼，诉请如上。   本院认为，本案的争议焦点为被告西咸新区开发建设管委会于2020年7月19日向三原告作出的《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。根据《行政复议法》第十五条“对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：……（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；……”之规定，本案被告西咸新区开发建设管委会作为西咸新区XX城管委会的上级复议机关，具有受理对三原告要求XX城管委会履行法定职责事项的复议法定职权，对此本院依法予以确认。根据本案查明的事实，三原告要求“确认对申请人史智昶祖遗院落中宅基地确权给史西峰并征收两个行为违法”的复议请求内容因涉及并影响三原告的具体合法权益，内容明确，故被告以该确权及征收行为“属于征收拆迁的过程性行政行为，并非最终的行政决定，不属于行政复议案件受案范围”为由，决定对原告的该复议申请事项不予受理，缺乏事实及法律依据，本院依法不予认可，且针对三原告要求审查“沣西管函（2015）48号”、“沣西管发（2019）12号”两个规定合法性的复议请求，被告在其不予受理决定中未予回应及处理，应为未履行其复议审查的法定职责，构成违法；针对三原告要求“责令被申请人对此赔偿90.06平方米×3层×1450元=391761元；责令被申请人落实三人回迁房指标67平方米×3=201平方米。”的复议请求，被告以其请求不符合《行政复议法》的“一事一申请”原则为由对其不予受理，缺乏法律依据，本院依法不予认可。综上，被告作出的涉案不予受理决定因缺乏事实及法律依据，且针对原告的复议申请事项未完全履行审查及处理的法定职责，构成违法，应当予以撤销，对原告要求撤销该决定并责令被告重新作出复议决定的主张依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：   一、撤销被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会于2020年7月19日对原告史智昶、罗秋香、史楠的行政复议申请事项作出的《不予受理行政复议申请决定书》；   二、责令被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告史智昶、罗秋香、史楠的行政复议申请事项重新作出复议决定。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    强智才     二Ο二Ο年九月二十二日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：    （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。          1