西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2081号     原告城固弘伟工程有限公司，住所地陕西省汉中市城固县。   法定代表人张彦军，总经理。   委托代理人李秀朝，陕西国友律师事务所律师。   委托代理人刘学莉，陕西国友律师事务所实习律师。   被告陕西省西咸新区XX城劳动保障监察大队，住所地陕西省西咸新区XX城秦皇大道尚业路口总部经济园8号楼510室。   负责人赵军，队长。   委托代理人裴照凯，陕西德伦律师事务所律师。   委托代理人叶超，陕西德伦律师事务所实习律师。   原告城固弘伟工程有限公司（以下简称城固公司）因不服被告陕西省西咸新区XX城劳动保障监察大队（以下简称沣西劳动监察大队）于2020年5月6日向其作出的沣西劳监令字[2020]第16号责令改正决定，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月18日受理后，于2020年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年9月15日依法组成合议庭公开进行了审理。原告城固公司的法定代表人张彦军及该公司委托代理人李秀朝、刘学莉，被告沣西劳动监察大队法定代表人赵军及该大队的委托代理人裴照凯、叶超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告沣西劳动监察大队于2020年5月6日向原告城固公司作出沣西劳监令字[2020]第16号责令改正决定书，内容为：“经调查，你公司存在拖欠职工工资的行为。你公司的此行为违反了：中华人民共和国劳动法第五十条的规定。根据中华人民共和国劳动法第九十一条、劳动保障监察条例第二十六条的规定。责令你公司自收到本责令改正决定书7日内全额支付拖欠员工刘某甲、刘某乙等9人工资共计165075.00元（大写：壹拾陆万伍仟零柒拾伍元整）。……逾期不履行本责令改正决定的，我大队将依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项之规定，对你公司处2000元以上20000元以下的罚款。涉嫌拒不支付劳动报酬罪的，将依法移送公安机关。同时依据《陕西省用人单位重大劳动保障违法行为社会公布试行办法》的规定向社会公布。”   原告城固公司诉称，1、做出涉案决定书所依据的主要证据不足。通过被告2019年11月19日和2019年11月25日下达的询问通知书和责令改正决定书显示，本次工人劳动工资的争议人数为31人，共计金额为445630元，其中15人委托工头雷勇办理。而截止2020年5月6日被告送达沣西劳监令字﹝2020﹞第16号责令改正决定书时，原告已经实际支付了666569元的工人工资，其中直接通过银行卡号支付给工人个人的有383869元，通过微信和手机银行支付给工头雷勇的有282700元。由此可见，原告支付的工人工资已经超过了XX城劳动保障监察大队要求责令支付的445630元，因此，西咸新区XX城劳动保障监察大队作出的165075元工人工资的沣西劳监令字﹝2020﹞第16号责令改正决定书无主要证据；2、做出此决定书的行政行为明显不当。第一，原告当时是将7号楼、10号楼、33号楼的整体外墙涂料施工的劳务独立承包给工头雷勇的，经过实际了解和工人自己表述，雷勇当时与工人约定的工资为每天280元、300元、320元不等，并非考勤表上所填写的350元。同时，即便是按照350元每天结算，也应该考虑这9人已经以书面形式委托工头雷勇索要工资，原告前期也已经向工头雷勇支付了100900元，无理由再要求原告二次支付，因此被告沣西监察大队做出的支付9个人工资共计165075元的第16号责令改正决定书时对于案件的事实情况未了解清楚。第二，在配合被告解决工人工资的过程中，原告多次向被告书面说明，工人考勤表是工头虚假伪造的，上面原告法定代表人的签字是在其人身失去自由、安全受到威胁的情况下被迫书写的。但被告不予理睬，强行要求原告无理由支付。第三，工头雷勇前期以给工人发生活费借支为由实际已经从公司领取了生活费借支282700元，但通过九张考勤表显示，实际支付给工人的只有181800元，剩余的100900元仍在工头雷勇处，即便是支付工资也应该将这一部分款项予以扣除。第四，工头雷勇克扣、私吞工人工资，同时伪造考勤表，带领多名工人聚众闹事具有恶意讨薪的事实，针对这些情况，原告多次书面告知，望沣西监察大队公平、公正的处理此次劳动纠纷，在维护劳动者权益的同时也能保障用人单位的合法利益，但沣西监察大队置之不理，仍然放纵工人聚众恶意讨薪，在无视考勤表虚假伪造的情形下，无事实和证据的情况下一次又一次的强行要求原告无条件支付。按照这个逻辑，工人只要聚众闹事，哪怕考勤表是虚假的，用人单位也得先支付工资，照此下去，以后工人群众遇到问题就会采取聚众上访的方式，而不会通过合法的司法渠道来解决，这样不就和我们的法治社会背道而驰了吗？社会秩序如何稳定，公平正义又如何实现，法治国家又如何建立，因此原告认为此行政行为明显不当；3、被告的行政行为违反了《劳动保障监察条例》第19条的规定。在接到询问通知书后，原告便积极配合被告解决工人工资的事务，将31名投诉工人的工资做了核查和发放，发现其中一名委托工头雷勇索要工资的工人吕继东，在提交的九张考勤表中查无此人。同时，考勤表中的吕想也查无此人，但却已经从工头雷勇处领取了生活费借支5900元。截止2019年1月21日原告经过核查已经结清了21名工人工资共计383896元，不包括工头雷勇前期实际已经从公司领取的工人生活费借支282700元，同时，原告及时向沣西监察大队递交了书面的情况说明，其中陈述了委托雷勇办理的人数中的刘某甲，刘明、何春章、刘某乙、王辉、何春海、何超七人工时和工费均与实际情况不符，需要工头雷勇及考勤组长李江龙共同与原告核实后才能支付的情况。但是被告并未理睬原告的陈述和申辩，致原告的切身利益于不顾，根据《劳动保障监察条例》第19条的规定，“劳动保障行政部门在作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩”，故涉案行政行为的作出无论从事实理由还是法律规定均有不适当的地方，明显违反了法律规定。综上，沣西劳监令字﹝2020﹞第16号责令改正决定主要证据不足、明显不当，违反了《劳动保障监察条例》第19条的规定，故原告诉至法院，请求：撤销陕西省西咸新区XX城劳动保障监察大队作出的沣西劳监令字﹝2020﹞第16号责令改正决定书。   原告向本院提交了以下证据：1、2019年11月25日劳社监令字【2019】第22号《责令改正决定书》，证明被告关于涉案9名工人的工资拖欠事宜已于2019年11月25日作出了《责令改正决定书》，涉案责令改正决定违背了一事不再罚原则；2、《情况说明》3份。证明原告已于2019年11月就被告说明了工资表伪造和已支付工资的情况；3、《证人证言》3份，证明涉案考勤表涉嫌伪造，工头雷勇克扣工人工资；4、银行电子回单、工资表；5、付款依据3份；6、微信截屏；7、证人证言。以上证据证明原告已给工头雷勇工人工资，涉案决定认为应当给9名工人工资缺乏事实依据。8、授权委托书；9、考勤表、统计表；10、付款依据。以上证据证明涉案9名工人中已有7名委托雷勇处理过工资问题，涉案改正决定主要证据不足。   被告沣西劳动监察大队辩称，1、涉案责令改正决定程序合法，证据充分。2020年3月9日，刘某甲、刘明、赵江**、闫坤、何春章、何纯海、何超、刘某乙、王辉向等九人通过书面《投诉书》向答辩人投诉被答辩人拖欠其工资共计165075元，并提交了经雷勇（包工头）和原告法定代表人张彦军签字确认的考勤表。被告依法受理该投诉后，对以上九名投诉人进行了询问，并分别制作了《劳动保障监察询问笔录》。根据《劳动保障监察条例》第19条的规定：“劳动保障行政部门在作出行政处罚或行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩。”故被告工作人员多次联系张彦军，但张彦军一直拒绝配合。2020年4月26日，被告向原告送达《劳动保障监察调查询问通知书》（沣西劳监字[2020]第35号），要求原告提供相关证据材料配合调查，并告知如其不按照通知书要求接受调查询问将根据《陕西省企业工资支付条例》第三十三条之规定，按照劳动者提供的凭证为准，对工资金额直接认定。原告在收到《劳动保障监察调查询问通知书》（沣西劳监字[2020]第35号）后，仍拒绝配合调查。原告不按照劳动保障行政部门的要求报送材料，是放弃自己陈述、申辩权利的行为，由此引起的法律后果应由原告承担。2020年5月6日被告向原告送达涉案责令改正决定书，由原告法定代表人张彦军签收。被告在职权范围内接受劳动者的投诉，并积极对案件进行询问、调查、核实，原告放弃自己陈述、申辩的权利，原告根据《陕西省企业用工资支付条例》第三十三条之规定，按劳动者提供的凭证对工资金额直接认定，并作出责令原告履行支付拖欠员工工资的行政行为所依据的事实清楚、法律程序合法。2、原告在起诉状中对案件的陈述、申辩与本案无关。原告在起诉状中所述的“2019年11月19日的询问通知书和2019年11月25日的责令改正决定书”、“被答辩人已经支付了666569元的工人工资”、“被答辩人前期已经向工头雷勇支付了100900元”等情况均是原告在被告在其他案件中的陈述，而本案是2020年3月9日被告新受理的案件。故原告在被告作出16号责令改正决定书的行政行为过程中放弃了其陈述、申辩的权利，应由其承担相应法律责任。综上，被告根据《劳动法》第九十一条、《劳动保障监察条例》第十八条的规定作出的沣西劳监令字[2020]第16号劳动保障监察大队责令改正决定书程序合法，事实清楚，适用法律、行政法规准确，应予维持，请求驳回原告的诉讼请求。   被告向本院提交以下证据：职权依据方面，依据《中华人民共和国劳动法》第九十一条及沣西党办发[2017]39号的规定；事实依据方面，证据为1、投诉书；2、陕西省西咸新区XX城人力资源和社会保障局劳动监察投诉登记表；3、陕西省西咸新区XX城人社民政局劳动保证监察询问笔录（九份）附身份证明、银行卡。4、考勤表。法律依据方面，依据《陕西企业工资支付条例》第三十三条、《劳动保障监察条例》第十八条、《中华人民共和国劳动法》第九十一条之规定；程序证据方面，1、劳动保障局立案审批表；2、劳动保障监察调查询问通知书（沣西劳监字[2020]第35号）；3、EMS邮单；4、沣西劳监字[2020]第16号《陕西省西咸新区XX城劳动保障监察大队责令改正决定书》5、EMS邮单。适当性方面，依据《劳动保障监察条例》第三十条第三项之规定。   经庭审质证，原告对被告提交的职权依据不予认可，认为被告没有独立作出涉案改正决定的职权，对事实证据1、2、3的真实性认可，证明目的不予认可，认为刘某甲一人投诉不能代表涉案全部9名工人意见，且询问笔录中陈述的事实与实际不符，原告已支付完9名工人工资；对证据4考勤表中的考勤情况真实性认可，对工资数额不认可；对法律依据及逾期不予改正的罚款适当性依据不予认可，认为被告适用法律错误，不应作出涉案改正决定。对程序证据的真实性认可，对合法性及证明目的不予认可，认为被告未给原告陈述及申辩的权利，且对同一事实重复处理。   被告对原告提交的证据对证据1-9的关联性均不予认可，认为与涉案责令改正决定认定的事实无关，对证据10真实性不予认可，认为原告在其调查程序中未向被告提交该付款凭证。   本院对原被告提交的证据认证如下，对原告提交的证据劳社监令字【2019】第22号《责令改正决定书》、考勤表、统计表及被告提交的所有证据因均于当庭提交原件核对，且来源合法、可以证明待证事实，故对上述证证据形式要件的真实性均予以确认，对其余证据因与涉案责令改正决定的事实无关，故本院不予采信。   经审理查明，2019年11月25日，XX大队XX城XX社监令字【2019】第22号《责令改正决定书》，内容为“经我大队调查取证：你单位存在拖欠农民工工资行为。根据《陕西省企业工资支付条例》第三十三条、第三十四条、第三十七条之规定，我大队责令你单位在十日内支付所拖欠的农民工工资，人民币445630元。……逾期不履行本责令改正决定的，我大队将依据《陕西省企业工资支付条例》第三十七条之规定对你单位进行行政处罚”。2020年3月9日，刘某甲、刘明、赵江**、闫坤、何春章、何纯海、何超、刘某乙、王辉向被告投诉原告城固公司拖欠其九人工资共计165075元一事。同日，被告执法人员向上述九人分别作出调查询问，该九人均认可其为雷勇所招从事交大创新港现场施工劳动，原告城固公司未与该九人签订劳动合同，该九人与雷勇口头约定工资350元/天，均于2019年7-8月来原告公司项目地点干活，2019年10-11月离场。次日，被告对原告城固公司“拖欠员工工资一案”进行立案调查。2020年4月26日，被告沣西监察大队向原告城固公司发出《劳动保障监察调查询问通知书》，内容为“根据《劳动保障监察条例》第十五条第（三）之规定，我大队现调查你单位遵守劳动保障法律、法规等情况。请你单位自收到本调查询问通知书之日起3日内，法定代表人或委托代理人携带以下书面材料来我大队配合调查：1、你单位营业执照复印件；2、你单位从业人员2019年度花名册；3、你单位从业人员劳动合同书；4、你单位从业人员2019年度考勤记录及工资表；5、内部劳动保障规章制度；6、如来人不是你单位的法定代表人，请来人同时携带你单位出具的法人授权委托书及本人身份证。如不按本调查询问通知书要求接受调查询问，我大队将依据《陕西省企业工资支付条例》第三十三条之规定，按照劳动者提供的凭证为准，对工资金额直接认定。并依据《劳动保障监察条例》第三十条之规定对你单位进行行政处罚，构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。并于次日送达原告公司法定代表人签收。2020年5月6日，被告作出涉案《责令改正决定书》，内容为：“经调查，你公司存在拖欠职工工资的行为。你公司的此行为违反了：中华人民共和国劳动法第五十条的规定。根据中华人民共和国劳动法第九十一条、劳动保障监察条例第二十六条的规定。责令你公司自收到本责令改正决定书7日内全额支付拖欠员工刘某甲、刘某乙等9人工资共计165075.00元（大写：壹拾陆万伍仟零柒拾伍元整）。……逾期不履行本责令改正决定的，我大队将依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项之规定，对你公司处2000元以上20000元以下的罚款。涉嫌拒不支付劳动报酬罪的，将依法移送公安机关。同时依据《陕西省用人单位重大劳动保障违法行为社会公布试行办法》的规定向社会公布。”并于次日邮寄送达原告公司法定代表人。原告城固公司不服，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼，诉请如上。   另查明，根据沣西党办发【2017】39号《中共陕西省西咸新区XX城委员会办公室关于设立XX城劳动保障监察大队的通知》，“XX城劳动保障监察大队，科级建制，为XX城人社民政局下属管理服务机构，劳动保障监察中心随文撤销。……负责拟定新城劳动保障监察工作规范性文件，并组织实施；负责检查用人单位遵守劳动保障法律、法规或规章的情况；受理违反劳动保障法律、法规或规章行为的举报、投诉；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或规章行为；承担争议调解仲裁，处理劳动人事争议案件；负责法律、法规规定的其他劳动保障监察职责；承办上级主管部门及新城党委、管委会交办的其他事项。”   本院认为，本案的争议焦点为被告沣西劳动监察大队于2020年5月6日向原告城固公司作出的沣西劳监令字[2020]第16号责令改正决定是否合法，是否应当被撤销。根据《中华人民共和国劳动法》第九十一条“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的；……”及沣西党办发【2017】39号文件对被告沣西劳动监察大队的职责规定，被告沣西劳动监察大队具有对拖欠劳动者工资行为的用人单位进行责令支付工资报酬及相应赔偿金的法定职权，对此本院依法予以确认。事实依据方面，根据本案查明的事实，被告曾于2019年11月25日以原告城固公司存在拖欠农民工工资行为为由，向后者作出劳社监令字【2019】第22号《责令改正决定书》，且根据被告向涉案九名投诉民工调查询问的内容，被询问者均认可未与原告公司签订劳动合同，被雷勇招录进入原告公司进行现场施工，对工资数额进行口头约定的事实，故被告仅向原告城固公司发出调查询问通知，未向九名投诉人的招录人雷勇进行调查核实，亦未对其曾作出的劳社监令字【2019】第22号《责令改正决定书》中认定原告拖欠劳动者工资情况是否改正、是否与本次投诉事项存在事实竞合等情形依法核实，仅依据对投诉人的询问结论即认定原告公司存在拖欠工资行为的情形因事实认定不清、证据不足，本院对其事实依据的合法性依法不予认可。行政程序方面，根据《劳动保障监察条例》第十九条“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”之规定，本案中，被告向原告城固公司发出的《劳动保障监察调查询问通知书》中仅要求原告提供相关材料，未载明因何事由、原告的何种违法行为、接受调查的具体事项等内容，且未在该询问通知书中载明、或另行给予原告陈述、申辩的权利，故本院对被告认为原告拒绝配合调查、口头通知原告接受调查及陈述的辩称因缺乏事实依据，本院依法不予认可，对被告在作出涉案行政处理决定前未保障当事人陈述申辩权利的程序构成违法。另因涉案责令改正书中记载的事实仅为“经调查，你公司存在拖欠职工工资行为”故“责令你公司自收到本责令改正决定书7日内全额支付拖欠员工刘某甲、刘某乙等9人工资共计165075.00元”因未载明涉案人员姓名信息，未载明具体拖欠时间、原因，与前次责令改正决定内容的相关或区别因素等，构成事实认定不清，对原告认为该决定内容事实依据不足、应当予以撤销的主张依法予以支持。综上，涉案责令改正决定认定事实不清、证据不足，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告陕西省西咸新区XX城劳动保障监察大队于2020年5月6日作出的沣西劳监令字[2020]第16号《责令改正决定书》；   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区XX城劳动保障监察大队负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长    蒋漱玉   人民陪审员    王建   人民陪审员    翁安娜     二○二○年九月二十七日     书记员    郝建号     附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一） 主要证据不足的；   （二） 适用法律、法规错误的；   （三） 违反法定程序的；   （四） 超越职权的；   （五） 滥用职权的；   （六） 明显不当的。            1