广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终883号上诉人（原审原告）:周金飞，男，1977年1月3日出生，汉族，住广东省乐昌市。被上诉人（原审被告）：韶关市住房和城乡建设管理局。住所地：广东省韶关市武江区芙蓉东路**。法定代表人:谢天友，局长。委托代理人:董晓玲，该局法规科工作人员。委托代理人:罗晓蕾，广东宜方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路**。法定代表人：王瑞军，市长。委托代理人：侯永桢，韶关市司法局工作人员。委托代理人：李嘉，韶关市司法局工作人员。上诉人周金飞诉被上诉人韶关市住房和城乡建设管理局（以下简称韶关住建局）及韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）住建行政处罚及行政复议决定纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2017年6月23日，周金飞以信访方式向韶关住建局提交《房屋消费质量投诉函》，反映所购买的碧桂园太阳城芙蓉湾x街x座xx房在收房期间发现房屋存在严重质量问题。韶关住建局于2017年8月21日作出《关于房屋消费质量投诉问题的答复》，内容为“您来信反映购买的商品房存在质量问题的投诉函收悉，现就有关情况答复如下：就来信反映购买的碧桂园太阳城芙蓉湾x街x座xx号房问题，我局业务科室和市建筑工程质量安全监督站到现场察看，并就房屋问题协调房地产开发企业，要求其尽快与业主沟通协商解决和落实房屋质量存在问题的维保。为进一步解决好你所反映的问题，我局于2017年7月31日再次召开调解会，邀请您和业务科室、市建筑工程质量安全监督站、房地产开发企业、施工单位等参加。会上，听取了您所购买的商品房因存在问题，导致未按期收楼的意见。房地产开发企业负责人表态一是公司将按《商品房买卖合同》约定，履行维保职责并愿意与业主协商解决房屋质量问题；二是建议业主可选择退房，公司将协助办理相关手续。最终经过协商决定，于2017年8月1日下午3点，由我局办公室、产业科、建管科派出工作人员，会同市建筑工程质量安全监督站、韶关市碧桂园房地产开发有限公司、施工单位及您到现场检查确认房屋质量问题及维修情况，并将根据现场确认情况再行研究解决方案。但是，您2017年8月1日上午到我局说明并提出开发企业近期对房屋存在问题已作维修，短时间内维修效果无法评估，建议现场确认暂缓一个月后进行。此外，2017年8月7日开发企业函复我局并承诺：若业主后期提出的房屋质量保修要求，将根据双方签订的《商品房买卖合同》约定的保修范围及期限履行保修义务。对于您的问题，我局将会继续督促开发企业妥善解决业主提出的合理诉求。同时，建议您继续按照签订的《商品房买卖合同》与开发企业协商解决，如协商不成可通过法律途径解决。如不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向韶关市人民政府或上级行政机关书面提出复查申请，如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”周金飞收到上述答复后，继续进行投诉，韶关住建局再次就韶关市信访局转来的周金飞投诉的房屋质量问题向周金飞寄送了一份落款时间为2017年10月24日的《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访的答复》。周金飞以韶关住建局对其投诉的房屋质量问题于2017年8月21日作出的《关于房屋消费质量投诉问题的答复》及2017年10月24日作出的《关于周金飞所购碧桂园房屋质量等信访的答复》属于不履行法律职责、行政不作为，向韶关市政府申请行政复议。韶关市政府经审查后于2018年3月14日作出韶府[2018]3号《行政复议决定书》，责令韶关住建局按照相关法律规定对周金飞提出的投诉事项依法作出处理。韶关住建局收到该复议决定书后，于2018年4月11日决定对韶关市碧桂园太阳城芙蓉湾x街x座xx是否存在质量缺陷问题按程序展开立案调查。原审另查明，韶关住建局派出工作人员于2018年2月5日前往现场勘查，现场检查记录显示：1.芙蓉湾x街x座xx房现未见“整体房屋墙体多处破裂，进门天花开裂、壁砖空鼓崩裂”现象；2.两个卫生间墙砖经逐一敲击检查仅有个别局部部位墙砖显示空鼓。应位于墙体暗埋管线位置；3.进门处天花石膏线接口有一处不平整，对观感稍有影响；4.大厅部分地砖接缝处白水泥勾缝有脱落情况；5.房间飘窗所铺石材为“银白龙”，存在沿天然石纹处出现一条裂缝现象，对观感有一定影响；6.客厅地脚线瓷砖存在个别局部空鼓现象。后认为现场未见周金飞指出的严重质量问题，仅存在部分装饰装修质量瑕疵。2018年4月18日，韶关住建局派出工作人员再次前往现场检查，现场检查记录显示：与2018年2月8日检查情况基本一致，1.房内现未见“整体房屋墙体多处破裂，进门天花开裂、壁砖空鼓崩裂”现象；2.两个卫生间墙砖有个别局部部位墙砖显示空鼓；3.大厅部分地砖接缝处白水泥勾缝有脱落情况；4.房间飘窗所铺石材为“银白龙”，现场未见开裂现象；5.客厅地脚线瓷砖存在个别局部空鼓现象。2018年6月20日，韶关住建局针对涉案房屋处理情况对碧桂园工作人员进行调查询问。2018年6月23日，韶关住建局致电要求周金飞配合对涉案房屋质量问题及维修后是否进行查验等状况进行调查询问，周金飞拒绝前往配合。经韶关住建局组织案件调查情况，基于违法事实不清、证据不充分，韶关住建局于2018年8月9日作出韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》，决定不予行政处罚。周金飞不服韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》向韶关市政府申请行政复议。韶关市政府于2018年9月20日，作出韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》，决定：维持韶关住建局2018年8月9日作出的《不予行政处罚告知书》(韶市建不罚字[2018]2号)。原审再查明，周金飞于2018年9月29日向原审法院提交《行政起诉状》，诉讼请求为：“1.判令韶关住建局提供韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》中所述的“建设单位亦屡次出具维修方案”中的所有维修方案。2.撤销韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》，并责令韶关住建局对韶关市碧桂园开发有限公司因拖延维修、质保进行处罚。3.判令韶关市政府对韶关住建局不履行法定职责行为进行处罚。4.对涉案人员的违法犯罪行为进行处理。”因周金飞上述诉求涉及多个法律关系，不符合行政诉讼“一案一诉”的要求，原审法院于2018年10月8日向周金飞作出《补正材料告知书》，要求周金飞自收到通知之日起十五日内修改其起诉状，但周金飞于2018年12月4日才重新提交行政起诉状。周金飞向原审法院重新提交行政起诉状，诉讼请求为：撤销韶关市政府作出的韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》和韶关住建局作出的韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》，责令韶关住建局对韶关市碧桂园开发有限公司因拖延维修、质保进行处罚，判令两被告承担所有诉讼费用。原审法院认为：依照《中华人民共和国建筑法》第六十三条：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理……。”《房屋建筑工程质量保修办法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程质量保修的监督管理。”的规定，韶关住建局作为韶关市的建设行政主管部门，对其辖区内的房屋建设工程质量问题具有监督管理的法定职责，应对周金飞投诉的房屋质量问题进行监督管理。依照《建设工程质量投诉处理暂行规定》的通知第十七条：“对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量方限期解决，对不合理的要求，要作出说明，经说明后仍坚持无理要求的，应给予批评教育。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”第三十八条：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《房屋建筑工程质量保修办法》第三条：“本办法所称房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷，予以修复。本办法所称质量缺陷，是指房屋建筑工程的质量不符合工程建设强制性标准以及合同的约定。”第十九条：“施工单位不履行保修义务或者拖延履行保修义务的，由建设行政主管部门责令改正，处10万元以上20万元以下的罚款。”的规定，对不履行投诉协调处理义务的建设单位和不履行或拖延履行质量保修义务的施工企业，住房和城乡建设行政主管部门应依法予以行政处罚。本案中，韶关住建局对周金飞投诉的房屋质量问题进行立案、调查核实后，认为涉案房屋经维修后未发现周金飞所称严重质量问题，检查仅发现瓷砖存在个别空鼓、、地砖接缝处白水泥勾缝有脱落情况等装修瑕疵因周金飞投诉韶关市碧桂园房地产开发有限公司不履行或拖延履行质量保修义务及涉案房屋存在严重质量问题的证据并不充分，处罚依据不足，韶关住建局作出韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》，认为涉案房屋的维修处理过程中不存在应当给予行政处罚的情形，该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。韶关市政府依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，维持韶关住建局2018年8月9日作出的《不予行政处罚告知书》(韶市建不罚字[2018]2号)并无不当，原审法院亦予以维持。综上所述，周金飞的诉讼请求理由不充分，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告周金飞的诉讼请求。周金飞不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审法院忽略上诉人陈述的事实、理由及提供的证据，听信被上诉人的片面之词，判决不当，事实不清。二、被上诉人韶关住建局对碧桂园拖延维修行为不予行政处罚是明显不履行法定职责的违法行为。被上诉人韶关市政府监管不到位，对碧桂园拖延维修行为不责令韶关住建局进行行政处罚，是不履行法定职责的行为。对两被上诉人不当的行政决定应予撤销。三、韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》驳回上诉人的行政复议申请明显错误，违反法律法规，适用法律错误，应予以撤销和重新认定。综上，请求撤销韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》并重新认定；撤销韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》，并责令韶关住建局对韶关市碧桂园房地产开发有限公司重新作出行政处罚；判令两被上诉人承担所有诉讼费用。被上诉人韶关住建局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚。被上诉人于2018年4月11日决定对周金飞投诉事项即韶关碧桂园太阳城芙蓉湾x街x座xx是否存在质量缺陷按程序展开立案调查。立案前、后（2018年2月5日、2018年4月18日）被上诉人的工作人员两次到房屋现场进行正式查验，均未发现上诉人所指涉案房屋存在的严重质量问题。检查仅发现瓷砖存在个别空鼓、、地砖接缝处白水泥勾缝有脱落情况等装修瑕疵2018年6月20日，被上诉人根据查验情况结合案件进展向韶关市碧桂园房地产开发有限公司工作人员进行调查询问。该公司工作人员指出2017年9月29日对涉案房屋存在的问题已经维修完毕，但维修工作完成后上诉人一直拒绝接听电话、拒收函件，且至今未对维修后的房屋进行查验并办理收楼手续。2018年6月23日，被上诉人的工作人员致电上诉人要求其前往配合调查，以便明确具体诉求、了解房屋现状、查清案件事实，但上诉人拒绝配合。2018年8月9日，被上诉人作出韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》,认定韶关市碧桂园房地产开发有限公司针对涉案房屋的维修处理过程中不存在应当给予行政处罚的情形，该《不予行政处罚告知书》是在充分调查涉案事实，积极听取各方意见的前提下作出，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。二、原判决适用法律正确。原判决适用《中华人民共和国建筑法》第六十三条、《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款、《房屋建筑工程质量保修办法》第五条第二款，认为被上诉人作为韶关市建设行政主管部门，对辖区内的房屋建设工程质量问题具有监督管理的法定职责，应该对上诉人投诉的房屋质量问题进行监督管理。被上诉人经过法定调查程序后，认为上诉人反映的韶关市碧桂园开发有限公司不履行或者拖延履行保修义务及涉案房屋存在严重质量问题的证据并不充分，处罚依据不足。因此适用《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条的规定出具韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》。原判决对此予以确认，适用法律正确。综上，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由没有充分证据支持，恳请二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人韶关市政府二审答辩称：韶关住建局根据法律规定，对上诉人投诉的房屋质量问题进行立案调查，按法定程序对上诉人投诉的事项进行调查核实后，认为韶关市碧桂园房地产开发有限公司针对涉案房屋的维修处理过程中不存在应当给予行政处罚的情形。因此，韶关住建局依法对上诉人所投诉的房屋质量问题作出不予处罚的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系住建行政处罚及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为韶关住建局作出的韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》和韶关市政府作出的韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国建筑法》第六十三条规定：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。……”《房屋建筑工程质量保修办法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内房屋建筑工程质量保修的监督管理。”根据上述规定，韶关住建局作为韶关市建设行政主管部门，对辖区内的房屋建设工程质量问题具有监督管理的法定职责。《房屋建筑工程质量保修办法》第三条规定：“本办法所称房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷，予以修复。本办法所称质量缺陷，是指房屋建筑工程的质量不符合工程建设强制性标准以及合同的约定。”《广东省住房和城乡建设厅关于房屋建筑工程质量投诉的处理办法》第二十三条规定：“对不履行投诉协调处理义务的建设单位和不履行或拖延履行质量保修义务的施工企业，由住房和城乡建设行政主管部门依法予以行政处罚，记入诚信档案。质量投诉处理中涉及的质量违法行为需予以行政处罚的，依照规定的程序进行处罚。”本案中，周金飞向韶关住建局投诉其购买的碧桂园太阳城芙蓉湾x街x座xx房存在严重质量问题，反映存在房屋墙体多处破裂、两个卫生间墙砖空鼓、进门天花开裂、壁砖空鼓崩裂等问题。韶关住建局对周金飞投诉的房屋质量问题予以立案调查，经现场检查，发现瓷砖存在个别空鼓、、地砖接缝处白水泥勾缝有脱落情况等装修瑕疵根据现场检查情况，韶关住建局于2018年6月20日向被投诉人韶关市碧桂园房地产开发有限公司的工作人员进行了调查询问，结合调查询问情况及《关于涉访质量维修问题的处理情况一览表》，周金飞投诉的房屋质量问题已由韶关市碧桂园房地产开发有限公司组织施工单位广东腾越建筑工程有限公司于2017年9月29日维修完毕。韶关住建局于2018年6月23日致电周金飞，要求其前往配合调查，但周金飞拒绝配合。韶关住建局经集体讨论，认为涉案房屋经维修后未发现周金飞所称严重质量问题，韶关市碧桂园房地产开发有限公司针对涉案房屋的维修处理过程中不存在应当给予行政处罚的情形，对韶关市碧桂园房地产开发有限公司进行处罚的依据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”的规定，韶关住建局作出韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》，决定对韶关市碧桂园房地产开发有限公司不予行政处罚，并无不当。韶关市政府作出韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》，维持韶关住建局作出的韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》，亦无不妥。原审判决驳回周金飞的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。周金飞在二审期间向本院提交视频光盘两张，其中，一张标注为“2020年1月13日房屋现场验质量问题”，一张标注为“2017年7月19日、28日多次房屋维修现场”，经审查，上述两张视频光盘均未对原审判决的结果产生实际影响，本院不予采纳。综上，上诉人周金飞请求撤销韶关住建局作出的韶市建不罚字[2018]2号《不予行政处罚告知书》和韶关市政府作出的韶府行复[2018]84号《行政复议决定书》，责令韶关住建局对韶关市碧桂园房地产开发有限公司重新作出行政处罚的上诉主张，缺乏充分的理据支持，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周金飞负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年九月二十九日书记员  王秋喆刘佳琪