江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终318号 上诉人（原审原告）沈小华，男，1975年1月6日生，××族，住如皋市。 委托代理人水瑞林，北京汉卓（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋市市场监督管理局，住所地如皋市如城街道解放西路**。 法定代表人贾宏斌，局长。 应诉负责人李晓东，副局长。 委托代理人陈欣悦，如皋市市场监督管理局工作人员。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 上诉人沈小华因工商行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1376号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，沈小华系个体工商户，经营范围为生鲜猪肉零售,,经营地点在如皋市如城镇城北社区城北市场内摊位)。2019年8月14日，如皋市市场监督管理局（以下简称如皋市监局）执法人员接如皋市城北市场有限公司（以下简称城北市场）电话称其肉区××号摊位经营者沈小华疑似经营未经检验检疫的猪肉。执法人员随即至城北市场进行检查。检查时，案涉猪肉暂存放于城北市场肉区办公室，共5片。经现场称重，该猪肉共计64.5kg。上述猪肉均加盖检疫合格章和肉品品质合格章。如皋市监局执法人员于当日对该猪肉进行了扣押。 沈小华向如皋市监局提供了标注货主为宗卫健、胴体数130头、编号为No32××××××24的《动物检疫合格证明》复印件，以及编号自N0.F5××××××3至NO.F5××××××7的《肉品品质检验合格证》，并提供了宗卫健的联系方式。执法人员随即对宗卫健进行调查。宗卫健表示编号为No32××××××4的《动物检疫合格证明》确为其2019年8月13日屠宰130头生猪的检疫证明，但其并未销售猪肉给沈小华，也未将该检疫证明提供给沈小华使用。 2019年8月20日，因沈小华涉嫌经营未按规定进行检疫的猪肉,如皋市监局经批准进行立案调查。调查过程中，执法人员对当事人及案涉相关人员进行了询问、提取了相关检疫、出场记录。沈小华在2019年8月14日共有4头计8片猪肉用于市场销售。至案发，当事人已售出3片，剩余5片猪肉(共计64.5kg)未及销售。沈小华销售猪肉的价格为21元/kg，其销售未按规定进行检疫的肉类的货值金额为查获的5片猪肉的货值金额1354.5元(21*64.5)及销售出的3片猪肉的货值金额之和。因沈小华未对销售出的猪肉称重，也未对销售情况进行记录，故无法计算已售出的猪肉的货值金额及违法所得。如皋市监局依据常理判断，认定沈小华销售未取得《动物检疫合格证明》的4头猪肉的货值金额不足1万元。 2019年9月14日,如皋市监局经机关负责人批准,以案情复杂为由,决定将涉案猪肉扣押期限延长至2019年10月13日。同年10月8日,如皋市监局解除对该猪肉的扣押。10月8日,如皋市监局向沈小华送达行政处罚听证告知书,告知沈小华享有陈述、申辩及听证的权利。10月17日,根据沈小华的申请,如皋市监局举行了听证。11月7日,如皋市监局经集体讨论,作出皋市监案字〔2019〕0625-03号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定）,认定沈小华经营未按规定进行检疫的猪肉，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第四项之规定，决定没收未按规定进行检疫的猪肉5片，共计64.5kg；罚款人民币100000元。同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，责令当事人改正违法行为。沈小华收到被诉处罚决定后，诉至一审法院，请求撤销被诉处罚决定。 一审诉讼中，沈小华向一审法院申请对案涉猪肉上所盖印章的真实性进行鉴定，并请求对南通市益康食品有限公司（以下简称益康公司）的印章、印模，益康公司驻场兽医使用的检疫合格章、肉品品质合格章及案涉猪肉进行证据保全。因如皋市监局对沈小华作出处罚的依据是沈小华未能提供案涉8片猪肉的《动物检疫合格证明》，而非依据沈小华缺少《肉品品质检验合格证明》、肉品品质检验合格验讫印章、动物检疫合格印章，即沈小华的申请与如皋市监局作出处罚认定依据的事实没有关联性，一审法院经审查后，对沈小华的上述申请不予准许。 一审法院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定,县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。因此，如皋市监局作为如皋市市场监督管理部门,对其主管的行政区域内食品安全工作具有监督管理职责。 本案的争议焦点为:1.如皋市监局作出的被诉处罚决定认定事实是否清楚,证据是否确凿；2.被诉处罚决定适用法律是否正确,处罚幅度是否适当。 关于如皋市监局作出的被诉处罚决定认定事实是否清楚,证据是否确凿的问题。《生猪屠宰管理条例》第十三条第二款规定,经肉品品质检验合格的生猪产品,生猪定点屠宰厂(场)应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具《肉品品质检验合格标志》……。《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条规定,屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前,货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。……检疫合格的,出具检疫证明、加施检疫标志。第四十三条规定,……经营和运输的动物产品,应当附有检疫证明、检疫标志。农业部《关于印发动物检疫合格证明等样式及填写应用规范的通知》(农医发[2010]44号)附件3动物检疫标志样式及说明……一、检疫滚筒印章用在带皮肉上的标志,沿用农业部1997年规定的原有的滚筒验讫章规格样式。农业部《关于生猪屠宰厂(场)监督检查规范》(农医发[2016]14号)2.7.1出场生猪产品是否附有《肉品品质检验合格证》和《动物检疫合格证明》。2.7.2胴体外表面是否加盖检验合格章、动物检疫验讫印章,经包装生猪产品是否附具检验合格标志、加施检疫标志。《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第八项规定,禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品:未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者未经检验或者检验不合格的肉类制品。通过上述法律法规和规范性文件可以看出,国家对生猪产品建立了严格的检验、检疫制度,只有经过检验、检疫合格,具备“两证两章”(即《肉品品质检验合格证明》、肉品品质检验合格验讫印章、《动物检疫合格证明》、动物检疫合格印章)的生猪产品,且相关证明随货同行才能进入流通环节进入市场销售。本案中,沈小华认为,其已提供了《肉品品质检验合格证明》、肉品品质检验合格验讫印章、动物检疫合格印章，其未能提供《动物检疫合格证明》系因该证明在朱仙涛处，故涉案猪肉是经过检验检疫合格的猪肉。对此,一审法院认为,沈小华的上述意见不能达到其销售的涉案猪肉是经过检验检疫的合格猪肉的证明目的。理由如下:(1)沈小华在如皋市监局调查过程中就《动物检疫合格证明》前后作了不同的陈述，如皋市监局对沈小华的陈述进行了多次调查核实，均证实沈小华的确没有《动物检疫合格证明》；(2)沈小华虽提供了《肉品品质检验合格证明》，但是益康公司并无沈小华领取《肉品品质检验合格证明》的记录；(3)沈小华主张经过检疫，却未能提供相应的证据进行佐证。综上,被诉处罚决定认定沈小华经营未按规定进行检疫的猪肉,事实清楚,证据确凿。 关于被诉处罚决定适用法律是否正确,处罚幅度是否适当的问题。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条规定,违反本法规定,有下列情形之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品,并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品货值金额不足一万元的,并处十万元以上十五万元以下罚款;……(四)经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类,或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品。本案中，沈小华经营未按规定进行检疫的肉类，因其经营的案涉肉类货值金额较小，如皋市监局对其作出没收案涉猪肉、罚款人民币100000元的决定符合上述法律规定。同时，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。如皋市监局据此对沈小华作出责令当事人改正违法行为亦符合上述规定。因此，被诉处罚决定适用法律正确,量罚适当。 此外,关于被诉处罚决定的程序问题,如皋市监局在现场检查时发现沈小华销售的猪肉存在问题遂进行立案并予以扣押,在作出行政处罚前进行了调查、听证、处罚前的告知,作出被诉处罚决定后及时送达当事人等程序性工作,符合《中华人民共和国行政处罚法》《工商行政管理机关行政处罚程序规定》《南通市市场监督管理行政处罚程序规范(试行)》等法律、规章和规范性文件的规定,被诉处罚决定程序合法。沈小华对此亦未提异议,一审法院予以认定。 综上,如皋市监局对沈小华作出的被诉处罚决定事实清楚、证据确凿,适用法律、法规正确,程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回沈小华的诉讼请求。 沈小华不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实错误。案涉猪肉上盖有检疫合格章、肉品品质合格章，以及15头生猪猪肉的《肉品品质检验合格证明》，在无证据推翻上述事实的情况下，一审法院应当认定案涉5片猪肉经过检验检疫。2.一审法院适用法律错误。有关生猪屠宰、动物防疫等方面的法律法规是对屠宰场和官方兽医的要求，对上诉人等肉品零售人员不适用。3.案涉生猪是在益康公司进行屠宰，由驻场兽医方继林进行检疫检验，一审法院未追加益康公司和方继林为第三人，以便查清案件事实，违反法定程序。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人如皋市监局辩称，1.案涉生猪未依法进行产地检疫，未取得生猪的《动物检疫合格证明》，被诉处罚决定认定事实清楚。2.《中华人民共和国食品安全法》明确禁止食品生产者未按照规定进行检疫肉类的行为，《中华人民共和国动物防疫法》亦明确屠宰方、经营方在违反相关规定时所应当承担的责任，被诉处罚决定适用法律正确。3.被上诉人如皋市监局履行了立案、调查、集体讨论、告知陈述申辩、听证等程序，保障了上诉人沈小华的程序性权利，被上诉人如皋市监局在行政程序中已依法对益康公司、方继林进行调查询问，一审法院无需追加益康公司、方继林参加诉讼。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据一审法院所作判决及各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是，被诉处罚决定认定上诉人沈小华经营未按规定进行检疫的猪肉，事实是否清楚，适用法律是否正确。 为保障猪肉及其制品的质量及安全，国家对生猪产品建立了严格的检验、检疫制度，用以规范生猪屠宰、防疫、检验、运输等生产和流通环节。其中，《中华人民共和国动物防疫法》第四十三条规定，经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。农业部《动物检疫管理办法》第二十三条规定，经检疫合格的动物产品，由官方兽医出具《动物检疫合格证明》，对胴体及分割、包装的动物产品加盖检疫验讫印章或者加施其他检疫标志。《生猪屠宰管理条例》第十三条第二款规定，经肉品品质检验合格的生猪产品，生猪定点屠宰厂（场）应当加盖肉品品质检验合格验讫印章或者附具肉品品质检验合格标志。从上述法律、法规、规章可以看出，无论是生产、运输、还是经营生猪产品，都须经过检验、检疫合格，且相关检验、检疫合格证明应当随货同行才能运输或者销售。上诉人沈小华认为有关生猪屠宰、动物防疫等方面的法律法规是对屠宰场和官方兽医的要求，上诉人沈小华等生猪产品的零售人员不适用的理由，与法无据，本院不予采信。 根据农业农村部《生猪产地检疫规程》规定，发放《动物检疫合格证明》的前提条件是，官方兽医查验生猪的相关养殖档案，确认生猪来自非封锁区或未发生相关动物疫情的饲养场、养殖户，且已按国家规定进行强制免疫并在有效保护期内；查验生猪畜禽标识加施情况，确认其佩戴的畜禽标识与相关档案记录相同，且相关记录和畜禽标识符合规定等。只有档案、标识齐备且经临床检查健康后，官方兽医才可发放《动物检疫合格证明》。本案中，上诉人沈小华从事猪肉零售，但未能提供《动物检疫合格证明》，无法证明生猪的产地及养殖、免疫等情况符合国家规定要求，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第八项有关“国家禁止生产经营未按规定进行检疫的肉类或肉类制品”的强制性规定，被上诉人如皋市监局认定上诉人沈小华经营未按规定进行检疫的生猪产品，依照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第四项规定，决定没收上诉人沈小华未按规定检疫的猪肉5片并处罚款100000元的处罚，认定事实清楚，适用法律正确。 上诉人沈小华上诉称销售的猪肉上印有检疫合格章、肉品品质合格章，也持有《肉品品质检验合格证明》，能够证明其销售的猪肉是合格的。对此，本院认为，根据国家规定，经营生猪产品必须具备“两证两章”，证、章缺一不可，不能相互替代。缺少《动物检疫合格证明》，则无法确认生猪的养殖地及生猪的养殖档案与畜禽标识，也不能得出猪肉经过检疫并合格的结论。事实上，上诉人沈小华作为多年从事猪肉零售的个体经营户，清楚地知道销售猪肉须具备“两证两章”，缺少《动物检疫合格证明》，则销售行为不合法。因此，在被上诉人如皋市监局查处过程中，上诉人沈小华先称猪肉来自宗卫健并提供了宗卫健持有的《动物检疫合格证明》，后称朱仙涛从其处购买11头生猪后，将包含上诉人沈小华自行销售的4头生猪在内的共计15头生猪一并开具《动物检疫合格证明》并带走，导致上诉人沈小华无法提供案涉4头猪肉的《动物检疫合格证明》，再称生猪是在益康公司进行屠宰并经检疫合格。但事实上，经被上诉人如皋市监局调查确认，宗卫健未向上诉人沈小华提供猪肉，益康公司也未向朱仙涛开具过15头生猪的《动物检疫合格证明》，益康公司的台账上也没有上诉人沈小华的生猪进场和检疫的任何记录。因此，本院对上诉人沈小华为逃避处罚而作的不实陈述不予采信。 上诉人沈小华上诉还称，一审法院未通知对其15头生猪进行屠宰的益康公司以及负责检疫的驻场官方兽医方继林为第三人参加诉讼，违反法定程序。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，只有与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，才可以作为第三人参加诉讼。本案被诉处罚决定是被上诉人如皋市监局针对上诉人沈小华经营未按规定进行检疫的猪肉而作出，人民法院审查的重点是上诉人沈小华是否具备“两证两章”。由于益康公司的台账上无上诉人沈小华的生猪进场检验检疫的任何记录，益康公司工作人员和官方兽医方继林是否违规对上诉人沈小华的生猪进行屠宰并检验检疫，以及为何未出具“两证两章”中的《动物检疫合格证明》等事实，与本案被诉处罚决定合法性的审查无关。故一审法院未通知益康公司和官方兽医方继林为第三人参加诉讼，符合法律程序。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人沈小华的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈小华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年九月十六日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；