长沙铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8601行初511号 原告刘波，男，汉族，1979年10月16日出生，住湖南省长沙县。 被告长沙市天心区城市管理综合执法大队，住所地长沙市天心区书院路枣子园**综合办公楼。 法定代表人杨维君，大队长。 委托代理人陈建峰。 委托代理人刘洋，湖南言顺律师事务所律师。 被告长沙市城市管理和综合执法局，住所地湖南省长沙市岳麓区岳麓大道**市政府第二办公楼**。 法定代表人邓鹏宇，局长。 委托代理人杨松青。 委托代理人黎之昊，湖南通程律师事务所律师。 原告刘波诉被告长沙市天心区城市管理综合执法大队（以下简称天心区城管大队）、长沙市城市管理和综合执法局（以下简称市城管局）城建行政强制及行政复议一案。本院于2019年11月11日作出（2019）湘8601行初208号行政判决。刘波不服，向长沙市中级人民法院提起上诉，长沙市中级人民法院于2020年3月26日作出（2020）湘01行终275号《行政裁定书》，撤销本院（2019）湘8601行初208号行政判决，发回重审。本院依法组成合议庭，于2020年6月18日公开开庭审理了本案。原告刘波，被告天心区城管大队的委托代理人陈建峰、刘洋，市城管局的委托代理人杨松青、黎之昊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘波起诉称：刘波的房屋建成已有12年，天心区城管大队于2019年3月5日入户调查房屋基本情况后，于3月16日向刘波送达行政处罚意见告知书、行政处罚听证告知书。2019年3月27日上午9时，天心区城管大队依刘波申请进行了形式上的听证会，当日下午5时即送达长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》，并于3月28日清晨冒雨强制拆除了刘波的房屋。刘波认为天心区城管大队实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国物权法》之规定，遂向市城管局申请行政复议，市城管局受理后作出长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》，决定维持天心区城管大队作出的长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》，驳回刘波要求确认天心区城管大队强制拆除长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》确定的刘波房屋的行为违法的复议请求。刘波不服，提起行政诉讼，请求法院判决：1.确认天心区城管大队强制拆除长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》确定的刘波房屋的行为违法；2.撤销市城管局长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》；3.本案诉讼费由天心区城管大队及市城管局承担。 刘波向本院提供的证据材料有:1.长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》；2.《行政复议申请书》；3.长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》；4.房屋被拆后照片以及报警通话记录；5.关于长沙市第七子水厂项目刘科良户房屋情况说明。 被告天心区城管大队答辩称：1.天心区城管大队具有对违反城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。由于刘波未经规划部门批准擅自搭建建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反《土地管理法》第五十九条、《城乡规划法》第四十条的规定，天心区城管大队据此对刘波作出限期拆除违法建筑的行政处罚系履行法定职责。2.天心区城管大队对刘波的违法建设行为于2019年3月5日进行立案调查，查明刘波2007年搭建的房屋未取得《建设工程规划许可证》，也未获得国土部门的用地审批手续，且无法采取改正措施消除影响。2019年3月16日，天心区城管大队将《行政处罚意见告知书》和《听证告知书》送达给刘波，并于2019年3月27日举行了听证，听取了刘波的陈述和申辩。2019年3月27日，天心区城管大队依据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》并送达刘波，要求其限期拆除违法建筑。天心区城管大队对刘波作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。刘波所称天心区城管大队拆除其违法建筑并不属实，天心区城管大队并未组织拆除其违法建筑。请求法院依法驳回刘波的诉讼请求。 天心区城管大队向本院提供的证据材料有:1.《立案审批表》；2.《检查笔录》、《勘验笔录》、现场照片及两名执法队员的执法证复印件；3.《询问笔录》、刘波提供的身份证复印件及《建房申请报告表》；4.长沙市国土资源局天心区分局作出的《关于长沙市天心区南托街道刘波用地意见》；5.长沙市规划局天心区分局作出的《关于天心区南托街道刘波建（构）筑物的专业咨询意见》；6.《行政处罚意见告知书》；7.《行政处罚听证告知书》；8.《行政处罚举行听证通知书》及送达回执；9.《听证报告》、《听证笔录》、《听证意见书》；10.《案件处理审批表》；11.《行政处罚决定书》及送达回证；12.国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、湖南省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》及《长沙市城市管理条例》。 被告市城管局答辩称：市城管局作出的《行政复议决定书》适用法律正确，内容适当，程序合法。首先，市城管局是天心区城管大队的上级管理部门，是适格的复议机关。其次，市城管局收到刘波的行政复议申请后，经审查认为天心区城管大队作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，且未对刘波房屋进行拆除。因此，市城管局决定维持该行政处罚决定并驳回刘波要求确认天心区城管大队强制拆除违法的请求，适用法律正确，内容适当，程序合法。请求驳回刘波的诉讼请求。 市城管局向本院提供的证据材料有:1.《行政复议申请书》、《行政复议申请材料补正通知书》、《行政复议答复通知书》、《送达回证》；2.《行政复议答复书》及相关证据材料；3.《关于协助提供刘波违法建筑实施拆除主体的函》；4.《长沙市城市管理和综合执法局文件和事务联审表》、《行政复议决定书》、《送达回证》。 原告刘波对被告天心区城管大队提交的证据的质证意见是：12组证据均系认定原告房屋所谓违法建筑及处罚程序性证据和依据，与本案不具有关联性，其真实性、合法性不予质证，亦达不到被告天心区城管大队的证明目的，就算原告房屋为违法建筑，天心区城管大队理应依法、按程序实施拆除。 被告市城管局对被告天心区城管大队提交的证据无异议。 原告刘波对被告市城管局提交的证据的质证意见是：所有证据三性有异议，但被告市城管局受理了申请人的复议请求，但并未根据复议请求进行审查，所作出的复议决定答非所请，认定事实错误，缺乏证据，适用法律错误。 被告天心区城管大队对被告市城管局提交的证据无异议。 被告天心区城管大队对原告刘波提交的证据的质证意见是：对证据1-3的合法性和真实性无异议，证明目的有异议，不能证明房屋强拆的实施主体是天心区城管大队，反而能够证明天心区城管大队以及市城管局，依法作出了行政处罚以及行政复议决定；证据4的照片无法判断是否是案涉的房屋，报警通话记录三性均有异议，不能证明强拆实施行为是天心区城管大队实施；证据5三性均有异议，涉及的被拆除的房屋并不是本案所涉的房屋，而是原告父亲刘科良所建设的房屋，房屋的面积也跟本案房屋对应不上。另外长沙市国土资源局天心区分局并非是强制拆除行为的委托机关或者是受托机关，没有参与现场的拆除工作，也没有权利证明涉案房屋的实际拆除主体。 被告市城管局对原告刘波提交的证据的质证意见是：证据1-3的三性无异议，证明目的有异议；证据4照片三性有异议，无法证明照片里的房屋是刘波的房屋。报警通话记录三性有异议，报警回复说是政府行为，恰好证明了房屋并不是天心区城管大队所拆，因为天心区城管大队如果要实施拆除，必须有政府的责成；证据5情况说明三性有异议，第一，情况说明没有原件，而且也未证明来源；第二，证据在行政执法及行政复议过程中未提交，不能作为判断本案行政行为是否合法的依据；第三，情况说明是长沙市国土资源局天心区分局作出的，按其表述，其没有参与拆除行为；第四，情况说明表述的是紧邻该房的另一栋房屋，表述不清楚，不能证明所表述的房屋是不是刘波的房屋。 本院对各方当事人无异议的证据予以确认并在卷佐证，对有异议的证据，结合庭审查明的事实予以综合认证。 经审理查明，刘波于2007年在长沙市天心区南托街道办事处（原属于长沙县暮云镇）北塘村长洪组未经批准建设了一栋二层砖混结构房屋和一栋单层砖木结构房屋。2019年3月5日，天心区城管大队对刘波上述房屋进行现场勘验，并对刘波进行了询问调查。2019年3月15日，长沙市国土资源局天心区分局向天心区城管大队出具《关于长沙市天心区南托街道刘波用地意见》，认定刘波搭建上述房屋未办理相关用地手续，属于非法占地行为。同日长沙市城乡规划局天心区分局向天心区城管大队出具《关于天心区南托街道刘波建（构）筑物的专业咨询意见》，认定刘波搭建的上述房屋未办理《建设工程规划许可证》，系违法建筑，且无法采取改正措施消除影响。2019年3月16日，天心区城管大队作出《行政处罚意见告知书》，告知刘波拟作出行政处罚决定的事实、理由，以及依法享有陈述和申辩等相关权利。2019年3月27日，天心区城管大队召开听证会听取了刘波的陈述和申辩意见。同日天心区城管大队作出长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》，要求刘波自收到决定书之日起十日内拆除涉案违法建设，逾期不拆除的，经长沙市天心区人民政府责成，依法组织强制拆除。 上述《行政处罚决定书》中认定的违法建设于2019年3月28日被强制拆除后，刘波认为是天心区城管大队实施的强制拆除行为，遂于2019年4月8日向市城管局申请行政复议，请求确认天心区城管大队的强制拆除行为违法。市城管局受理后，向天心区城管大队送达了《行政复议答复通知书》，天心区城管大队向市城管局提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2019年6月3日，市城管局作出长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》，决定维持天心区城管大队作出的长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》并驳回刘波关于请求确认天心区城管大队强制拆除其房屋行为违法的复议请求。刘波认为天心区城管大队强制拆除其房屋的行为及市城管局的复议决定均违法，故诉至本院。 另查明，原告刘波之父刘科良不服天国土资腾（2018）1号《限期腾地决定书》，向长沙市天心区人民法院起诉长沙市国土资源局天心区分局，长沙市天心区人民法院于2018年12月21日作出（2018）湘0103行初130号行政判决。刘科良不服上诉，长沙市中级人民法院于2019年2月15日判决维持。上述判决书查明以下事实：2017年5月11日，湖南省人民政府作出（2017）政国土字第754号《农用地转用、土地征收审批单》，就长沙市天心区南托街道北塘集体资产管理办公室（原北塘村）、南塘集体资产管理办公室（原南塘村）、沿江村19.1206公顷土地范围批准为“长沙市第七水厂建设项目”，备注：征地补偿标准根据湘政发（2012）46号《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》文实施。2017年6月8日，长沙市天心区人民政府发布（2017）第07号征收土地方案公告。2017年6月26日，长沙市国土资源局天心区分局发布（2017）第06号《征地补偿安置方案征求意见公告》，2017年8月9日发布《征地补偿安置方案》，2017年8月16日，发布（2017）第16号《征地补偿安置方案实施公告》。 1996年8月30日，刘科良《个人建房用地申请书》，长沙县暮云镇人民政府《村民建房用地许可证》记载：刘科良申请建房建设用地，用地面积160平方米，建房面积227平方米。2018年1月11日，长沙市国土资源局天心区分局就刘科良户房屋补偿制作《第七水厂建设项目个人房屋补偿费汇总表（送审）》，显示刘科良户（包括刘科良及其儿子刘波等）人口总数为4人、纯农业人口3人（包括刘科良、其子刘波、其孙刘琎爔）、独生子1人另享受独生子女优惠政策。刘波之弟弟刘涛经外调证明为非农业人口，享受社保福利，就业于广东药科大学，不予补偿安置。认定房屋建筑面积为747.84平方米，其中合法面积300平方米，违章面积447.84平方米；房屋补偿费214,652.88元、房屋装修及设施补偿费174,000元、购房补助312,000元、房屋搬迁补助费4,800元、房屋过渡补助费57,600元、按期拆迁奖励费78,000元、室外设施52,000元、生产用房补偿费15,600元、农用工具牲畜补助费2,000元，共计补助金额910,652.88元。2018年1月22日，长沙市国土资源局天心区分局下属拆迁事务所向刘科良发送《征地补偿补充告知书》，告知刘科良上述补偿费用明细，同时告知刘科良其未在实施公告规定的腾地期限内腾空房屋交付拆除，扣除房屋奖励费78,000元。长沙市国土资源局天心区分局将上述告知书送达，刘科良拒签。2018年3月23日，长沙市国土资源局天心区分局将刘科良户的拆迁补偿款832,652.88元以账户专存方式存至建设银行。2018年3月30日，长沙市国土资源局天心区分局作出天国土资腾告字（2018）第1号《限期腾地告知书》，告知刘科良户：你户房屋建筑面积747.84平方米（其中认定合法面积300平方米）在本次腾地范围内；依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的标准，你户房屋补偿费合计832,652.88元，并已进行了专户储存，由于你户拒不腾地，我局根据《土地管理法实施细则》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，拟对你户作出限期腾地决定。2018年4月26日，长沙市国土资源局天心区分局作出天国土资腾（2018）1号《限期腾地决定书》，责令刘科良户在规定日期内到长沙市国土资源局天心区分局征地拆迁事务所办理有关手续，并腾出上述土地。逾期将依法申请人民法院强制执行。 本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第九条第一款、第十六条规定，法律可以设立行政处罚的种类，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权(行政拘留除外)；《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条设立了限期拆除的行政处罚种类；《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域城市规划管理方面可集中行政处罚权；《湖南省人民政府关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》规定由城市管理执法部门集中行使城市规划管理方面的行政处罚权；《长沙市城市管理条例》第二十九条、第三十条第一款的规定，城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。市、区城市管理综合行政执法机关，按照市人民政府规定的职责和分工，在其管辖范围内行使依法授予的行政处罚权。依照上述法律法规和规范性文件的规定，天心区城管大队依法具有在辖区内行使城乡规划管理行政处罚权的法定职责，其是本案行政执法的适格主体。 《中华人民共和国土地管理法》(1999年1月1日起实施)第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。可见农村宅基地的使用需要县级人民政府批准。而刘波所提供的证据只能证明仅获得村组许可，其建房时并未取得合法的用地审批手续。故刘波主张经村组同意即已履行当时的审批手续的主张，本院不予支持。虽然《中华人民共和国城乡规划法》是2008年实施，但是该法实施后，刘波所建房屋仍未取得规划许可，其违法状态持续存在，天心区城管大队依据该法作出的行政处罚并无不当，故刘波主张《行政处罚决定书》适用法律错误的主张于法无据。2019年3月5日，天心区城管大队对刘波上述房屋进行现场勘验，并对刘波进行了询问调查。根据长沙市国土资源局天心区分局向天心区城管大队出具的《关于长沙市天心区南托街道刘波用地意见》，认定刘波搭建上述房屋未办理相关用地手续，属于非法占地行为。又根据长沙市城乡规划局天心区分局向天心区城管大队出具的《关于天心区南托街道刘波建（构）筑物的专业咨询意见》，认定刘波搭建的上述房屋未办理《建设工程规划许可证》，系违法建筑，且无法采取改正措施消除影响。天心区城管大队作出《行政处罚意见告知书》和《行政处罚听证告知书》，并召开听证会听取了刘波的陈述和申辩意见。2019年3月27日作出长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》，并予以送达，天心区城管大队所作出的《行政处罚决定书》主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。同时，天国土资腾（2018）1号《限期腾地决定书》已被生效行政判决确定合法，且生效判决也认定刘波之父刘科良户拆迁房屋面积认定及确定补偿金额并无不当。市城管局在法定期限内作出复议决定，复议决定中维持天心区城管大队作出的上述《行政处罚决定书》，并依法送达，其程序合法、内容适当。 刘波认为天心区城管大队是涉案建筑物的强制拆除行政机关，天心区城管大队对此予以否认，在此种情形下，则应当根据职权法定原则及举证责任作出认定或推定。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”，天心区城管大队作为城市管理综合执法机关，具有在依职权作出长综处字天（2019）第13号《行政处罚决定书》后，对涉案房屋予以强制拆除的行政强制执行权。天心区城管大队否认强制拆除系其实施，但未提供相关证据予以反证，又未作出合理说明，且刘波房屋被拆除后，客观结果是天心区城管大队作出的行政处罚决定得以履行，在无其他主体宣告实施拆除或承担责任之情况下，本案的强制拆除行为，可推定系天心区城管大队实施。天心区城管大队、市城管局的相应抗辩主张，本院不予采信。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权等，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，天心区城管大队未履行法定程序即实施强制拆除，该拆除行为违法。刘波关于确认天心区城管大队强制拆除其房屋的行为违法的诉讼请求，本院予以支持。市城管局复议决定中关于驳回刘波请求确认天心区城管大队强制拆除其房屋行为违法的部分，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告长沙市天心区城市管理综合执法大队强制拆除原告刘波位于长沙市天心区××街道××组房屋的行为违法； 二、撤销被告长沙市城市管理和综合执法局作出的长城管执法复决字（2019）第2号《行政复议决定书》中“驳回申请人刘波要求确认长沙市天心区城市管理综合执法大队强制拆除《行政处罚决定书》（长综处字天（2019）第13号）确定的申请人房屋行为违法的复议请求”的决定； 三、驳回原告刘波的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告天心区城市管理综合执法大队和长沙市城市管理和综合执法局各负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。 审 判 长  芦晓亮 人民陪审员  解 达 人民陪审员  王进林 二〇二〇年九月四日 法官助理李鑫 书记员钟灵 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。