贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1082号上诉人（一审原告）中国长城资产管理股份有限公司贵州分公司。住所地：贵州省贵阳市枣山路**。统一社会信用代码：91520000714306140L。负责人黎明，公司总经理。委托代理人秦英羽，国浩律师（贵阳）事务所律师。委托代理人谢伟，国浩律师（贵阳）事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市人民政府。。住所地：遵义市新蒲新区府黔路建投大厦法定代表人黄伟，市长。委托代理人高晓萍，贵州严正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市红花岗区人民政府。。住所地：遵义市红花岗区海尔大道法定代表人游劲松，区长。委托代理人黄金华，贵州上善律师事务所律师。委托代理人杨丹，贵州上善律师事务所律师。被上诉人（一审被告）遵义市自然资源局。。住所地：遵义市新蒲新区播州大道**法定代表人宋祖禹，局长。委托代理人令狐兴中，贵州子尹律师事务所律师。委托代理人郑吉煜，贵州子尹律师事务所律师。上诉人中国长城资产管理股份有限公司贵州分公司（以下简称长城资产贵州分公司）因与被上诉人遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）、遵义市红花岗区人民政府（以下简称红花岗区政府）、遵义市自然资源局请求确认注销抵押登记行为违法一案，不服贵州省遵义市中级人民法院(2020)黔03行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审原告长城资产贵州分公司起诉称：中国工商银行股份有限公司遵义分行(以下简称工行遵义分行)与贵州世纪中天(遵义)房地产开发有限责任公司(以下简称世纪中天公司)、刘建国等金融借款合同纠纷一案，遵义市中级人民法院作出(2017)黔03民初513号民事判决书，判决世纪中天公司、刘建国、杨强、姚国和于判决生效后三十日内偿还工行遵义分行借款本金121,000,000.00元，利息、罚息和复利4,262,624.16元，共计125,262,624.16元(2017年3月30日起发生的利息、罚息、复利以本金121,000,000.00元计，按合同约定利率计算至本判决确定的履行期限届满之日止)；支付律师费625,472.72元及案件受理费、财产保全费673,113.00元，并确认工行遵义分行对世纪中天提供的抵押物(黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》上载明的位于贵州省遵义市银河西路桃溪河畔九、十组团房屋）经拍卖、变卖或折价所得价款在主债权本金为121,000,000.00元范围内享有优先受偿权。主债权包括本金、罚息、复利、诉讼费用、律师费用。上述判决生效后，世纪中天公司未履行判决内容，工行遵义分行向遵义市中级人民法院申请强制执行，至今未执行回款。执行过程中，工行遵义分行将申请执行的案涉债权转让给长城资产贵州分公司，长城资产贵州分公司向遵义市中级人民法院申请变更执行主体，遵义市中级人民法院作出(2018)黔03执90号之三《执行裁定书》，裁定变更长城资产贵州分公司为案件申请执行人。2019年7月29日，长城资产贵州分公司收到遵义市不动产登记事务中心(以下简称遵义不动产中心)《抵押情况回复》，该回复称遵义不动产中心于2019年5月9日按照遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组(以下简称遵义房开问题处置小组)文件要求，注销了黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》。红花岗区建设领域突出问题处置领导小组办公室亦作出了要求遵义不动产中心注销抵押登记的行政行为。长城资产贵州分公司认为，对于遵义房开问题处置小组及红花岗区建设领域突出问题处置领导小组办公室文件要求遵义不动产中心注销抵扣登记的行政行为，系超越职权且明显不当的行政行为，应确认违法。遵义房开问题处置小组和红花岗区建设领域突出问题处置领导小组办公室分别为遵义市政府和红花岗区政府的内设机构，本案应以遵义市政府和红花岗区政府为被告。对于遵义不动产中心未取得权利人(工行遵义分行，债权转让后为长城资产贵州分公司)许可，便按照遵义市政府和红花岗区政府的文件要求注销抵押登记的行政行为违反法定程序，应确认违法。遵义不动产中心为遵义市自然资源局内设机构，本案应以遵义市自然资源局为被告。因一审三被告的违法行政行为，导致长城资产贵州分公司的抵押权丧失，而债权人世纪中天公司及刘建国、杨强、姚国和均无财产可供执行，长城资产贵州分公司对世纪中天公司的债权将无法实现，造成国有金融债权得不到清偿、国有金融资产损失。特诉至一审法院，请求：1.确认遵义市政府及红花岗区政府文件要求遵义市自然资源局注销黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》的行政行为违法；2.确认遵义市自然资源局注销黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》的行政行为违法；3.本案的案件受理费等由一审三被告负担。一审法院认为，长城资产贵州分公司的起诉不符合法定起诉条件。一、关于其请求确认遵义市政府及红花岗区政府文件要求遵义市自然资源局注销黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》的行政行为违法的诉讼请求，被诉的行为系行政机关内部文件，不对外产生法律效力，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”的规定，不属于行政诉讼受案范围。二、关于其请求确认遵义市自然资源局注销黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》行为违法的诉讼请求，根据人民法院受理行政案件的“一案一诉”基本原则，对于当事人的诉讼请求涉及多个不同行政行为的，人民法院应当进行充分释明及指导，如经过充分释明当事人仍拒绝明确其诉讼请求的，应当裁定驳回起诉。本案中，被注销的黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》是三个独立的不动产登记，长城资产贵州分公司在一审法院释明的情况下，拒绝分别起诉，其起诉不符合“一案一诉”的基本原则，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定：驳回中国长城资产管理股份有限公司贵州分公司的起诉。一审宣判后，长城资产贵州分公司不服，向本院提起上诉，请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案或由本院直接审理；本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。其上诉理由为：一、遵义市政府和红花岗区政府文件要求遵义市自然资源局注销案涉三个不动产登记证明的行为不属于不产生外部效力的行为，该行政行为已对长城资产贵州分公司的权利义务产生了实际影响，具有可诉性；二、遵义市自然资源局注销案涉三个不动产登记的行为应为一个整体行政行为，上诉人的起诉并不违反“一案一诉”原则，且将三个行为在一个案件中处理，便于提高工作效率，节约司法资源，减少诉累；三、本案一审应由高级人民法院管辖，至少应由中级人民法院管辖，即原审法院管辖。被上诉人遵义市政府在二审答辩称：一、一审法院驳回上诉人的起诉，事实清楚、证据充分、程序合法；遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组向遵义市自然资源局作出的通知属于行政单位的内部文件，不属于行政诉讼受案范围，且上诉人的诉请涉及三个不同的不动产登记证明，违反了“一案一诉”的基本原则；二、遵义市自然资源局注销黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》的行为不具有违法性。案涉三份不动产抵押的期限为2012年11月9日起至2015年9月25日止，注销时间为2019年5月9日，注销时抵押期限已经届满，期限届满前原债权人中国工商银行股份有限公司遵义分行及上诉人均未向借款人贵州世纪中天（遵义）房地产开发有限责任公司主张权利而实现债权，也未按规定向主管部门重新申请办理抵押登记或延长抵押期限。三、遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组对遵义市自然资源局提出要求解除对中天房开公司开发的桃溪河畔项目在建工程抵押及土地使用权抵押也是根据项目的实际情况作出的，该通知并无不妥也不违法。四、解除案涉三份不动产抵押涉及到民生问题，并无不当之处。被上诉人红花岗区政府在二审答辩称：一、一审法院认定长城资产贵州分公司的起诉不符合法定起诉条件，事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法予以维持；二、被拆迁安置户和购房户签订购房买卖合同、交付房款在前，且已实际占用和居住，被答辩人申请法院查封在后；三、被查封房屋非因被拆迁安置户、购房户的自身原因未办理过户登记，被拆迁户、购房户的权利能够排除执行；四、被答辩人如果存在损失，也系其自身原因导致。起诉确认违法，已超过诉讼时效。请二审法院驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人遵义市自然资源局在二审答辩称：一、遵义市中级人民法院作为本案一审审理法院符合行政诉讼法中案件管辖的相关规定；二、长城资产贵州分公司的诉讼请求违反“一案一诉”原则，一审法院释明后，其拒绝变更，一审法院裁定驳回其起诉并无不当；三、长城资产贵州分公司与涉案在建工程抵押登记没有利害关系，其提起诉讼原告主体不适格，应当驳回其起诉；四、购房人的利益优于在建工程抵押权，答辩人注销登记行为并未影响上诉人的权利，合理并且符合维护社会公德的精神，应当予以维持；五、本案裁判结果将会给行政机关解决民生问题的工作产生直接影响。请二审法院依法驳回长城资产贵州分公司的上诉。二审经审查，与一审查明的事实基本一致。本院予以确认。本院认为，遵义市政府及红花岗区政府要求遵义市自然资源局注销案涉三个不动产登记证明的文件，该文件系遵义房开问题处置小组对遵义市自认资源局作出的内部文件，并没有直接对长城资产贵州分公司设定权利义务，也没有向长城资产贵州分公司送达，对长城资产贵州分公司产生直接影响的是遵义不动产中心作出的注销行为。一审法院认定案涉通知不属于行政诉讼受案范围并未不当。且，被注销的黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004204号、黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004207号及黔(2016)遵义市不动产登记证明第0004267号《不动产登记证明》是三个独立的不动产登记，上诉人在一审诉请中一并提出，违反人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，一审法院对长城资产贵州分公司释明后，其拒绝变更，一审法院裁定驳回其起诉正确。综上，上诉人长城资产贵州分公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 竑审判员 柏龙金审判员 徐海艳二〇二〇年九月二十七日法官助理王月伟书记员 李振宇