甘肃省平凉市中级人民法院行政判决书（2020）甘08行终21号上诉人（原审被告）静宁县甘沟镇人民政府。法定代表人厍某。出庭应诉负责人厍苏强，该镇副镇长。委托代理人王某1，该镇副镇长。代理权限为特别代理。委托代理人丁某，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）王某2。委托代理人范某，北京市两高律师事务所律师。代理权限为特别代理。上诉人静宁县甘沟镇人民政府（以下简称甘沟镇政府）因与被上诉人王某2规划管理行政强制一案，不服甘肃省庄浪县人民法院（2019）甘0825行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日立案后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2014年度，王某2按照甘沟镇政府提倡、鼓励、指导辖区街道建设的《通知》要求，在××镇房，建筑面积约250平方米。2019年年初，甘沟镇政府按照中央部委、省、市、县机构连续多次下发的文件，督办整治辖区范围内的农地非农化乱象，依据文件有：《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》、《甘肃省“大棚房”问题整治整改结果验收方案（试行）》的通知、静宁县人民政府办公室《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农牧局《关于深入推进“大棚房”问题专项清理整治行动的紧急通知》、静宁县农牧局、静宁县国土资源局《关于进一步做好“大棚房”及农地非农化问题排查清理整治工作的紧急通知》、静宁县农业农村局《关于开展“大棚房”问题整治整改结果验收通知》、国家自然资源督察系西安局《关于开展西北地区“大棚户”问题专项清理整治情况实地督察的函》、甘肃省国土资源执法监察局《关于转发国家自然资源督察西安局开展西北地区“大棚房”问题专项清理整治情况实地督察的函的通知》、静宁县国土资源局《紧急通知》。2019年1月20日，甘沟镇政府向王树树（王某2父亲）送达了《责令限期整改告知书》。后经一月多时，王某2未作任何整改。2019年3月5日，甘沟镇政府再次向王某2送达了《责令限期整改告知书》，王某2拒绝签收。2019年3月22日，甘沟镇政府以违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定（在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除），在整改时限到期后，对王某2的房屋进行了拆除。原审法院认为，《中华人民共和国物权法》第四条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。2014年度，甘沟镇政府向所属乡镇的特定相对人发出《通知》，提倡凡是在小城镇改造范围内的农户及商户，按照县上统一规划和设计的“上宅下店”两层结构的建筑风格进行自主建设，足以说明王某2是在甘沟镇政府当时政策指引和许可的情况下，在××镇房。其所建房屋虽然没有核发乡村建设规划许可证和土地使用证，但依照《甘肃省城乡规划条例》第三十一条规定：“在乡、村庄规划区内进行建设，建设单位或者个人应当向乡镇人民政府提出申请，经乡镇人民政府同意，转报城市、县人民政府城乡规划主管部门核实，核发乡村建设规划许可证。”住房和城乡建设部《乡村建设规划许可实施意见》第四条规定：“乡镇人民政府负责接收个人或者建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请。”“转报”应该是甘沟镇政府应尽随附的义务，责任由镇政府承担。2019年3月22日，甘沟镇政府将王某2所建楼房列入“大棚房”整改范围，以违法建筑为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对涉案房屋进行了拆除，其定性错误，行为违法。所谓的农村违法建筑，是指未依法取得乡村建设规划许可证、建设工程规划许可证，在农用地上进行建设，擅自动工修建的各种建筑物。对违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的，县级以上人民政府土地行政主管部门有权实施行政处罚。对此，乡镇人民政府可以实施行政处罚，执法范围是依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”但是本案涉诉房屋是王某2按照甘沟镇政府《通知》要求修建，并非王某2擅自修建，应当视为符合当时小城镇改造规划，这种情况下不宜按照违章建筑处理，应当组织规划、土地、执法等部门对于未办理相关手续的建筑物进行认定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条均明确规定了行政机关在作出行政强制执行的法定程序。甘沟镇政府没有向王某2作出并送达《行政决定》和《强制执行决定书》，没有告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，没有依法履行法定程序，亦未进行安置补偿，就将王某2的房屋列入“大棚房”整治范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定实施了强拆，其行为违反法定程序，应当确认违法。因甘沟镇政府作出的《责令限期整改告知书》不符合法律规定，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法的情形。综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决确认被告静宁县甘沟镇人民政府拆除原告王某2在××镇房的行政行为违法。案件受理费50元，由被告静宁县甘沟镇人民政府承担。甘沟镇政府上诉称，一、涉案土地的使用权人为王维彪，土地性质为王维彪承包的川地，属于耕地。涉案建筑修建的时间为2014年，当时该户的户主是王维彪。因此，王某2既不是涉案土地的使用权人，也不是违法建筑的修建人和所有人，故不是本案适格原告，应当驳回其起诉。二、王某2提供的《通知》与涉案房屋并无关联，仅凭《通知》无法认定涉案房屋为合法建筑。1.《通知》既无具体时间，也未明确改造户为王某2户，镇政府并无王维彪户在涉案土地上建造“上宅下店”属于小城镇建设的档案记录。2.《通知》并没有明确规定小城镇建设改造“上宅下店”不需要办理土地审批和规划手续。即使根据该《通知》进行“上宅下店”建设也不能违反法律法规的强制性规定。3.甘沟镇政府给王维彪户三农一卡通打入11500元系危房改造款，仅凭《通知》内容无法认定涉案房屋为合法建筑。三、王维彪户的的宅基地位××镇，其建造“上宅下店”违反土地管理法第六十二条所规定的“一户一宅”的强制性规定。四、涉案房屋自始未办理任何规划审批手续，甘沟镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》规定，对违法建筑予以拆除并无不当。五、涉案建筑系农地非农化建设，属于大棚房专项清理整治的范围。大棚房整治行动是一项政策性任务，因大棚房整治行动产生的争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围，应当驳回起诉。六、王某2未提出建设申请，一审法院认定王某2无需申请甘沟镇政府就应当履行向市、县城乡规划主管部门转报的义务，属于适用法律错误。综上理由，请求二审撤销原判，驳回王某2的起诉。王某2辩称，一、涉案房屋是王某2于2014年按照甘沟镇政府通知要求修建，符合乡镇规划，不属大棚房整治范围。二、转报市县政府城乡规划部门核发规划许可证，是乡镇人民政府的义务，不是建房者的责任。三、实践中农村建房只要符合乡村规划，经过乡镇人民政府同意取得乡村建设规划许可证就可以盖房。四、甘沟镇政府强拆王某2“上宅下店”房屋违反《行政强制法》的规定，违反法定程序，没有告知复议和诉讼权利。五、甘沟镇政府提交的《责令限期改正告知书》的对象是王树树，不是涉案房屋所有权人王某2，不足以证明其履行了告知义务。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。补充查明：甘沟镇政府于2019年1月20日、3月5日向王某2父亲王树树送达的《责令限期改正告知书》内容为：经我镇前期调查发现，你单位（户）修建的建筑物没有办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、土地使用权证、建设工程施工许可证等相关手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，本机关责令你在十日内自行改正，拆除违法建筑。并根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条之规定，责令你单位（户）对土地恢复原状态。如你单位未在上述期间自行改正，我机关将依法采取强制执行措施。你单位（户）收到本告知书后，依法享有陈述权和申辩权，请你单位（户）于七日内书面提出陈述和申辩意见，并提交相关证据，如果逾期未提出，则视为无意见和证据。本院认为，结合双方上诉和答辩意见，当事人的主要争议为原告主体是否适格、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围以及甘沟镇政府对案涉房屋的强制拆除行为是否合法。一、关于原告主体资格问题。据王某2提供的户口本等证据可以证实，王某2与其祖父王维彪、父亲王树树等人同为一户家庭成员，涉案房屋系该农村承包经营户的家庭财产，王某2作为户主，与被诉行政行为具有利害关系，其作为原告提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定。甘沟镇政府认为王某2不具有原告主体资格的上诉意见不能成立，本院不予采纳。二、本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。为切实加强耕地保护，坚决遏制农地非农化现象，严守耕地保护红线，农业农村部、自然资源部于2018年9月14日下发农农发〔2018〕3号通知，于2018年9月至12月在全国范围内部署开展“大棚房”问题专项清理整治行动。清理整治范围主要包括以下三类问题：（一）在各类农业园区内占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等。（二）在农业大棚内违法违规占用耕地建设商品住宅。（三）建设农业大棚看护房严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。本案中，甘沟镇政府认为王某2的涉案房屋属于“大棚房”清理整治范围，但其提供的证据不能证明在涉案房屋拆除前已将该房屋认定为〔2018〕3号通知中所列“大棚房”。虽然拆除行为发生在“大棚房”清理整治期间，但从甘沟镇政府提供的《责令限期改正告知书》内容来看，甘沟镇政府是按照《中华人民共和国城乡规划法》有关规定，认定案涉房屋为违法建筑而在告知当事人陈述和申辩权并给予十日自行改正期限后予以强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项的规定，本案是王某2对行政强制执行不服而提起诉讼，应属人民法院行政诉讼的受案范围。甘沟镇政府提出本案不属人民法院受案范围、应当驳回王某2起诉的上诉意见不能成立，本院不予采纳。三、甘沟镇政府的强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”据此规定，甘沟镇政府具有调查认定乡、村规划区内违法建筑的职权，亦具有相应的行政强制执行权。王某2涉案房屋修建于甘沟镇自家临街耕地上，其虽持有甘沟镇政府于2014年向所属乡镇特定相对人发出的有关提倡农户及商户按照县上统一规划和设计自主修建“上宅下店”两层结构楼房的《通知》，但并未取得乡村建设规划许可证，甘沟镇政府认定涉案房屋属于违法建筑并无不当。但拆除违法建筑，亦应按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。该法第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，甘沟镇政府强制拆除王某2涉案房屋之前，仅制作并送达两份《责令限期改正通知书》，履行了事先催告及告知陈述权和申辩权的程序，但在催告前未制作行政决定，事先催告也没有明确履行义务的事项和范围（即自行拆除建筑物的名称、地址等），更未制作、送达并公告强制执行决定，未告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。据此，甘沟镇政府对涉案房屋的强制拆除行为违反法定程序。综上，一审判决裁判理由错误，但认定事实清楚，适用法律和判决结果正确，应予维持。甘沟镇政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由静宁县甘沟镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 穆 雯审判员 王晓良审判员 岳学敏二〇二〇年九月二十五日（法官助理 闫丽红书记员 刘 晶