贵州省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔行终737号上诉人（原审原告）吴秀祥，男，汉族。被上诉人（原审被告）贵州省人民政府，住所地贵州省贵阳市云岩区中华北路**。法定代表人谌贻琴，省长。委托代理人向琢。上诉人吴秀祥因与被上诉人贵州省人民政府（以下简称贵州省政府）土地行政复议一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初855号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。吴秀祥一审诉称：2013年间，盘州市人民政府（以下简称盘州市政府）因修建盘兴高速途经吴秀祥所在村，在该范围内大幅征收土地并扩建大山镇高速收费站。在拆迁时经村民竭力争取，盘州市政府对村民所有的瓦房丈量了两层，但在实际补偿时却依盘府发〔2014〕31号文件规定只按一层房屋丈量面积进行补偿，拒绝赔偿已丈量的二层房屋面积。吴秀祥认为盘州市政府的行为违背了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征收完成前并未公示盘府发〔2014〕31号文件及六盘水市人民政府（以下简称六盘水市政府）的相关批文，是以欺骗方式对待吴秀祥等村民。吴秀祥自两层瓦房被拆除未获得赔偿之日起，一直未间断向盘州市政府及相关部门申请投诉反映，相关行政机关对其补偿问题产生的纠纷不受理不处理。直到2016年8月23日吴秀祥等人从盘州市政府获知征地补偿标准裁决于六盘水市政府，遂向六盘水市中级人民法院提起诉讼，于庭审中仅获得六盘水府函〔2014〕50号文件，仍未得到政府的其他批复文件。2019年6月26日，六盘水市中级人民法院作出（2019）黔02行初10号行政判决书，判决撤销盘州市政府作出的《盘州市人民政府关于吴秀祥等9人因盘兴高速公路建设拆迁房屋补偿标准的决定》（盘州府办字〔2018〕11号），吴秀祥认为该判决中仅确认了批准盘兴高速用地批复的是六盘水府函〔2014〕50号文件，但其被违法拆迁的瓦房仍然只能到一层赔偿，该判决书并未判如所诉。吴秀祥推定有权对盘兴高速用地作出标准裁决的行政机关是贵州省政府并向其申请复议，贵州省司法厅并非被申请人却以贵州省政府的名义作出黔府行复驳字〔2019〕54号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），驳回吴秀祥的行政复议申请。综上，吴秀祥为维护其合法权益，特诉至法院，请求：一、撤销贵州省政府作出的被诉复议决定；二、案件受理费由贵州省政府负担。一审经审理查明：吴秀祥系贵州省盘州市大山镇田家寨村村民，在该村拥有住房。因建设盘县至兴义高速公路，盘州市政府拟定了《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》，并依照程序向六盘水市政府递交了《盘县人民政府关于报请盘县至兴义高速公路（盘县段）征地补偿安置方案的请示》（盘府请字〔2014〕49号），六盘水市政府依法对盘县政府的请示进行了审查，于2014年8月1日作出《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案的批复》（六水府函〔2014〕50号），原则同意该方案，并要求盘州市政府征求市国土资源局、市交通局、市住建局、市林业局、市水利局、市烟草专卖局、六盘水供电局等单位的意见，进行修改完善后组织实施。盘州市政府根据该批复于2014年8月15日正式印发了《县人民政府关于印发盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案的通知》（盘府发〔2014〕31号），该方案附件2中注：瓦面屋层高按一层计算。吴秀祥等人对《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》中瓦面屋层高按一层计算的标准不服，认为其两层瓦房不应当只以一层计算，于2016年5月31日向盘县大山镇人民政府提出信访申请，大山镇人民政府于2016年6月14日作出大信复函〔2016〕19号处理意见，明确处理意见为：根据盘府发〔2014〕31号规定瓦面屋层高按一层计算。吴秀祥等人不服上述处理意见，向盘县政府复查委员会提出复查申请，2016年8月17日盘县政府复查委员会作出了盘信复不受字〔2016〕26号不予受理告知书，认为吴秀祥等人反映的问题不属于本级人民政府或其他工作部门处理的范围，决定不予受理，并建议吴秀祥等人到县法制办咨询或市法制办申请撤销。吴秀祥等人向盘县政府申请复议，盘县政府于2017年5月25日作出行复不字〔2017〕2号不予受理决定书，认为其行政复议申请书的申请事项是请求补偿房屋拆迁款，该请求不属于行政机关依职权作出的具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。2017年6月13日吴秀祥等人对于其房屋二层未列入补偿不服，向贵州省政府申请信访，盘州市大山镇人民政府根据属地管理、分级负责的原则进行调查研究，于2017年7月10日作出大府信复函〔2017〕13号信访处理意见，对吴秀祥等人二层房屋的补偿要求不予支持。吴秀祥等人对该处理意见不服于2017年8月15日再次向省信访局申请信访，盘州市大山镇人民政府于2017年9月18日作出大府信复函〔2017〕19号信访处理意见，认为吴秀祥等人实际要反映的问题是对盘州市（原盘县）政府《关于印发盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案的通知》（盘府发〔2014〕31号）文件的质疑，该信访事项已经超出大山镇人民政府的权限范围，建议信访人向六盘水市政府申请行政复议或水城县人民法院提起诉讼。另，盘州市重大项目协调办公室于2017年12月27日对吴秀祥等人要求对其二层房屋进行补偿的要求作出答复，认为原盘县人民政府制定的《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》按程序报经省交通运输厅、六盘水市政府审批同意，并按要求修改完善后形成《县人民政府关于印发盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案的通知》（盘府发〔2014〕31号）文件，从制定的角度来讲，该文件是合法的。根据上述文件的规定，瓦面屋层高按一层计算。在实际执行过程中，沿线原九个乡（镇）均严格执行该规定，没有例外，是公平合理的。吴秀祥等人若对处理意见不服，应按司法程序寻求解决。随后，吴秀祥等人向六盘水市政府提交《征地补偿标准裁决申请》，六盘水市政府于2018年10月8日作出《告知书》，告知吴秀祥等人已责令盘州市政府作出处理决定。盘州市政府于2018年12月17日作出《盘州市人民政府关于吴秀祥等9人因盘兴高速公路建设拆迁房屋补偿标准的决定》（盘州府办字〔2018〕11号），决定：对盘州市大山镇吴秀祥等9户盘兴高速公路建设拆迁的瓦面房按《县人民政府关于印发盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案的通知》（盘府发〔2014〕31号）对应标准进行补偿。吴秀祥等人不服诉至贵州省六盘水市中级人民法院，该院于2019年6月26日作出（2019）黔02行初10号行政判决书，判决：撤销盘州市政府作出的《盘州市人民政府关于吴秀祥等9人因盘兴高速公路建设拆迁房屋补偿标准的决定》（盘州府办字〔2018〕11号）。吴秀祥等人将盘州市政府和六盘水市政府列为被申请人，向贵州省政府提出行政复议,请求就六盘水市政府批复盘州市政府征收大山镇嘎拉河村三组与司寨村1组、2组、5组集体土地补偿标准作出书面裁决。贵州省政府于2019年9月2日受理吴秀祥等人的行政复议申请，经审查后于2019年10月16日作出被诉复议决定，认为申请人未先行向县级以上地方人民政府申请协调，依法不得申请行政裁决或者复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》受理条件。且该补偿标准并非六盘水市政府与盘州市政府共同作出的行政行为，吴秀祥将其共同列为被申请人不符合《中华人民共和国行政复议法》规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。吴秀祥认为上述行政行为及行政复议决定书违反法律、法规规定，侵害了其合法权益，遂向一审法院提起行政诉讼，诉请如前所述。一审法院认为，吴秀祥等人所有的房屋均系被盘县至兴义高速公路项目征收，一直以来吴秀祥等人均是对该项目的征收拆迁补偿安置方案中“瓦面屋层高按一层计算”的标准存在异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调是进行行政裁决的前置程序，吴秀祥向贵州省政府申请行政复议时并未提交或申请调取其向盘州市政府申请协调的证据材料。另依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，吴秀祥曾向六盘水市政府提交《征地补偿标准裁决申请》，六盘水市政府责令盘州市政府处理，而盘州市政府作出的《盘州市人民政府关于吴秀祥等9人因盘兴高速公路建设拆迁房屋补偿标准的决定》（盘州府办字〔2018〕11号）被贵州省六盘水市中级人民法院作出的（2019）黔02行初10号行政判决书撤销，吴秀祥等人的《征地补偿标准裁决申请》应当由批准《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》的六盘水市政府进行裁决。另，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定，本案中吴秀祥等人是对征收补偿标准不服，《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》并非盘州市政府和六盘水市政府共同作出的行政行为，六盘水市政府系前述征地补偿安置方案的批准机关，申请人将盘州市政府和六盘水市政府共同列为被申请人，明显不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”的相关规定。综上所述，贵州省政府作出被诉复议决定，驳回吴秀祥的复议申请并无不当，予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定,判决驳回吴秀祥的诉讼请求；案件受理费50元，由吴秀祥负担。一审宣判后，吴秀祥不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判由贵州省政府依法作出裁决；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。其上诉理由：在拆迁时经村民竭力争取，盘州市政府对村民的瓦房丈量了两层，但在实际补偿时却依盘府发〔2014〕31号文件规定只按一层房屋丈量面积进行补偿，且盘府发〔2014〕31号文件在征收前和征收中并未公布过。上诉人通过向六盘水市中级人民法院提起诉讼，才知道六盘水市政府作出了六水府函〔2014〕50号文件，因而向贵州省政府申请对征地补偿标准进行裁决。贵州省政府不以事实为依据，以未经市、县级人民政府协调为由，作出的被诉复议决定错误。一审判决结果错误。被上诉人贵州省政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的基本事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为:被诉复议决定是否合法。首先，贵州省政府认为吴秀祥等人未经先行协调，不得申请行政裁决或复议，认定其申请不符合行政复议法规定的受理条件。本案中，吴秀祥等人虽未提交证据证明其曾申请过协调，但吴秀祥等人曾先后向盘州市政府（原盘县政府）申请复议、向六盘水市政府申请裁决，原盘县政府作出《盘县人民政府不予受理决定》，六盘水市政府责令盘州市政府作出处理决定，盘州市政府作出《盘州市人民政府关于吴秀祥等9人因盘兴高速公路建设拆迁房屋补偿标准的决定》，而该决定已被贵州省六盘水市中级人民法院撤销。吴秀祥等人基于向盘州市政府、六盘水市政府申请复议、裁决未获实质解决，继而向贵州省政府提交《征地补偿标准裁决申请》，请求就六盘水市政府批复盘州市政府征收集体土地的补偿标准作出书面裁决。贵州省政府于2019年9月2日作出《行政复议申请受理通知书》受理吴秀祥等人的申请，并于2019年10月16日作出被诉复议决定。根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，本案中，《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》的批准机关为六盘水市政府，则被申请人为六盘水市政府，适格复议（裁决）机关为贵州省政府。贵州省政府作为适格复议（裁决）机关，按行政复议程序受理吴秀祥等人的申请后，应就该申请作出进一步的审查处理，以求达到实质性化解行政争议的目的，不应以未经协调为由驳回其申请，从而避免程序空转，依法维护当事人合法权益。其次，吴秀祥等人对征收补偿标准不服，向贵州省政府提交申请书，贵州省政府认为《盘县至兴义高速公路（盘县段）征地拆迁补偿安置方案》并非盘州市政府和六盘水市政府共同作出的行政行为，吴秀祥将六盘水市政府与盘州市政府列为共同被申请人，存在多列（错列）被申请人的情形。但该二被申请人中有一被申请人适格，复议机关如认为申请人错列被申请人，应当根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条“申请人提出行政复议申请时错列被申请人的，行政复议机构应当告知申请人变更被申请人”的规定，应当予以告知或进行释明，以达到明确被申请人及适格复议机关的目的。本案中，贵州省政府未经告知或释明即认定复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人”规定的受理条件，适用法律法规错误。综上，贵州省政府作出的被诉复议决定适用法律法规错误，应予撤销并重新作出行政行为。一审判决认定事实清楚，但适用法律及裁判结果错误，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2019）黔01行初855号行政判决；二、撤销贵州省人民政府2019年10月16日作出的黔府行复驳字〔2019〕54号《贵州省人民政府驳回行政复议申请决定书》；三、责令贵州省人民政府重新对吴秀祥提交的《征地补偿标准裁决申请》作出处理。一、二审案件受理费各50元，由贵州省人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵 敏审判员 邓洪波审判员 邱兴琼二〇二〇年九月二十日法官助理王文婷书记员汪杨