陕 西 省 高 级 人 民 法 院 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）陕行赔终25号 上诉人（原审原告）：姚俭英，男，1946年12月25日出生，汉族，住陕西省宝鸡市渭滨区。委托代理人：刘大伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区。法定代表人：刘方斌，区长。委托代理人：高小兵，宝鸡市渭滨区人民政府工作人员。委托代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。上诉人姚俭英因诉被上诉人宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）行政赔偿一案，不服宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行赔初49号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭,于2020年4月17日公开开庭审理了本案。上诉人姚俭英及其委托代理人刘大伟、被上诉人渭滨区政府的委托代理人高小兵、陆威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：姚俭英系宝鸡市渭滨区XX镇XX村XX组村民，在该组拥有一处宅基地并建有房屋3处。2015年9月17日，姚俭英与宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造指挥部办公室签订《拆迁过渡协议》，2015年9月28日，姚俭英又与陈家村村委会签订《奖励协议》。2016年4月29日，姚俭英的房屋被拆除。2018年10月17日，宝鸡市中级人民法院作出（2018）陕03行初20号行政判决，确认渭滨区政府拆除姚俭英房屋的行政行为违法。渭滨区政府不服，提出上诉。2019年3月8日，陕西省高级人民法院裁定准予渭滨区政府撤回上诉。2019年5月6日，姚俭英向渭滨区政府提出国家赔偿申请。2019年7月22日，渭滨区政府作出宝渭行赔决字〔2019〕14号行政赔偿决定书，姚俭英不服，诉至法院。一审法院认为：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第（三）项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：…（三）违法征收、征用财产的”。本案中，渭滨区政府在征收农村集体土地过程中，将姚俭英的房屋强行拆除，该行为已经被生效判决确认违法。渭滨区政府实施的强拆行为侵犯了姚俭英的合法权益，造成财产损害，应予赔偿。但根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。上述“直接损失”的范围，除包括被拆建筑物本身损失外，还应当包括原告应享有的农村房屋拆迁安置补偿权益以及对其动产造成的直接损失等。且渭滨区政府作出的赔偿决定，亦涉及一部分拆迁安置补偿权益等内容。本案中，渭滨区政府行政赔偿决定中，没有听取申请人安置意见，忽视姚俭英对安置的选择权；对姚俭英房屋、装修、房屋附属设施的赔偿，没有提交赔偿计算办法和依据，是主要证据不足；对姚俭英提出的屋内财产损失、房屋租金损失、过渡费等补偿的请求，亦存在事实不清，处理不当的情况；对姚俭英应当享有拆迁安置奖励等，亦未在赔偿决定书体现。对姚俭英提出的规范性文件审查请求，虽行政诉讼法未明确规范性文件的范围，但规范性文件无论广义或狭义上应当是行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件，区别仅是立法性或非立法性文件，根据上述定义，宝鸡市旧城改造工作办公室宝市XX号批复的《渭滨区XX镇XX城中村改造拆迁补偿安置办法》及渭滨区政府另行制定的《宝鸡市渭滨区XX镇XX城中村改造拆迁补偿安置补充办法》，是针对陈家村拆迁改造制定的文件，不是能够反复适用的规范性文件，对上述文件有异议，《土地管理法》及实施条例已规定了相应的救济渠道，不属于人民法院的审理范围。《渭滨区人民政府办公室关于印发〈渭滨区农村征地拆迁地上附着物登记规则和补偿标准〉的通知》（宝渭政办发〔2013〕3号文件）符合规范性文件的定义，可对其进行合法性审查。但该文件有效期至2018年3月截止，业已失效，法院不能对失效的文件进行合法性判断，但该补偿标准是计算被拆除房屋及地上附着物等价值的依据，渭滨区政府应当及时制定新的补偿标准，并依照《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，履行相关手续，重新作出赔偿决定，尽快实质解决争议。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：一、撤销被告渭滨区政府宝渭行赔决字〔2019〕14号行政赔偿决定；二、责令被告渭滨区政府于本判决生效之日起九十日内对原告姚俭英依法予以全面赔偿。上诉人姚俭英上诉称：1.根据国家赔偿法第三十六条及最高院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定，人民法院应当在审理国家赔偿案件中，就当事人之间的行政补偿争议一并进行审理与裁判。目前包括最高院在内的各级法院对因征收、征用引起的违法强拆赔偿案件都已经把赔偿和补偿一并纳入审理和裁判范围。故本案一审法院应结合现场调查或委托评估市场价等方式直接作出补偿和赔偿一并解决的判决书，不应该再让政府重作赔偿决定。2.上诉人院内空地、停产停业损失、装修损失、房屋被拆后的自租、出租房损失、补助奖励费及被破坏物品、树木、利息等项目损失应足额赔偿、补偿。3.渭滨区政府遗漏、少算了上诉人的房屋面积。上诉人的房屋面积应加上必要的系数确定。渭滨区政府遗漏了上诉人房屋坡屋顶、地下室、门厅门楼、窗台飘窗、门斗、室外楼梯等面积。请求：撤销一审判决第二项，改判支持其一审提出的补偿和赔偿的请求。诉讼费由渭滨区政府承担。被上诉人渭滨区政府答辩称：一审裁判适当，程序合法。本案是城中村改造过程中，涉及强制拆迁赔偿和拆迁安置补偿问题并存的案件。根据国家赔偿法的规定，赔偿义务机关对行政赔偿具有初次判断权，而土地管理法则赋予了行政机关对拆迁安置补偿问题的决策权。一审法院认为对上诉人的赔偿和补偿应由答辩人先行进行全面处理，既是对行政机关权利的尊重，也是依法充分保障上诉人合法权益的体现。上诉人提出的有关赔偿和补偿问题，答辩人将在作出处理时一并考虑，法院不应审理。请求：驳回上诉，维持原判。本院查明：渭滨区神农镇陈家村村民委员会一审出具情况说明，证明姚俭英一户共有村民5人。本院二审查明的其他事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案系因不服行政赔偿决定而提起的行政赔偿之诉。结合一审判决及本院查明的事实，本案应当审查是否存在遗漏原告及一审判决赔偿方式是否恰当的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第六条第一款规定：“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加……”第二十八条规定：“人民法院追加共同诉讼的当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。”据此，行政赔偿请求人必须以自己的名义请求赔偿并接受赔偿。本案中，根据陈家村村委会出具的情况说明可知，上诉人姚俭英户内还有其他家庭成员，在房屋强拆行为被人民法院生效判决确认违法后，应当由全体权利人共同提起行政赔偿诉讼。在仅有姚俭英一人提起诉讼的情况下，一审法院应当依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条及第二十八条的相关规定审查处理。一审法院对此未予审查即直接作出判决，遗漏案件当事人，违反法定程序。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定：“……赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。”本案中，被上诉人渭滨区政府作出赔偿决定，没有听取上诉人姚俭英的意见，对姚俭英的房屋、装修、房屋附属设施的赔偿，主要证据不足；对姚俭英提出的屋内财产损失、房屋租金损失、过渡费等补偿的请求，亦存在事实不清，处理不当的情况；对姚俭英应当享有拆迁安置奖励等，亦未在赔偿决定书体现。故渭滨区政府作出的被诉行政赔偿决定应予撤销。人民法院审理行政案件应当以实质化解纠纷为宗旨，在当事人已经提出明确的赔偿请求、行政机关通过行政赔偿决定先行作出了行政判断的情况下，人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决纠纷。本案中，被上诉人渭滨区政府对上诉人姚俭英已作出行政赔偿决定，姚俭英不服提起本案诉讼，其赔偿请求明确，人民法院应根据姚俭英的诉讼请求，适用国家赔偿程序进行审理，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决赔偿义务机关对房屋及其他损失一并予以行政赔偿。而一审法院仅责令渭滨区政府在一定期限内对姚俭英依法予以全面赔偿，有违司法终局原则，亦不利于行政争议的实质化解，其判决方式不当，本院予以纠正。综上，上诉人姚俭英的上诉理由部分成立，本院予以支持。一审判决程序违法，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项之规定，裁定如下：一、撤销宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行赔初49号行政赔偿判决；二、本案发回宝鸡市中级人民法院重审。   审  判  长    徐  炯审  判  员    赵  婧审  判  员    张安品                二〇二〇年九月二十七日 法官助理    仵  媛书  记  员    贺  鑫