江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1727号 上诉人(原审原告)朱乃庆，男，汉族，住泰州市姜堰区。 委托代理人刘春兴、薛正懿，北京京平律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路**。 法定代表人孙靓靓，该区代区长。 委托代理人徐海霞，泰州市姜堰区司法局工作人员。 被上诉人(原审被告)泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路**。 法定代表人朱立凡，该市市长。 朱乃庆因诉泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）房屋行政征收及泰州市人民政府（以下简称泰州市政府）行政复议一案，不服江苏省泰州市中级人民法院(2019)苏12行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年4月，姜堰第十五届人民代表大会第二次会议批准了《关于2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会情况与2018年经济和社会发展计划草案的报告》，该报告将智谷软件园北侧项目列入姜堰2018年国民经济和社会发展计划。2018年2月5日，原泰州市国土资源局姜堰分局向姜堰区政府出具了“智谷软件园地块房屋征收项目用地符合姜堰土地利用总体规划。”的报告并附姜堰土地利用总体规划图（局部）。同日，原泰州市规划局姜堰分局向姜堰区政府出具了“智谷软件园北侧国有土地房屋征收项目符合姜堰城市总体规划”的意见并附姜堰城市总体规划。2018年2月2日，泰州市××区房屋征收管理办公室（以下简称姜堰征收办）作出《智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收调查公告》。2018年4月2日，姜堰征收办作出泰姜征发〔2018〕30号《关于公示智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收调查结果的公告》，公示调查结果。2018年3月30日，泰州市江山风险评估有限公司在泰州市××区社会稳定风险评估事项报备表中出具了：“经调研论证，智谷软件园北侧地块房屋征收项目的实施对社会稳定造成的影响程度为低风险等级，建议实施”的评估意见。 2018年4月3日，中国农业银行股份有限公司姜堰支行出具资金证明载明：2018年4月2日，泰州市姜堰城市建设投资发展有限公司在我行帐户余额为人民币588541413.92元整，该款专项用于支付智谷软件园北侧等地段房屋征收拆迁补偿款。2018年2月26日，姜堰区政府作出《区政府关于公布智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案公开征求意见方案的通知》，公布征求意见方案，征求公众意见。2018年10月19日，姜堰区政府作出《关于举行智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案听证会的公告》，决定于2018年10月23日上午9∶30在姜堰××××会议室就智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案进行听证。听证后姜堰区政府制作了《关于举行智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案听证会的意见书》并予以公示。2018年10月30日，姜堰区政府作出泰姜政发[2018]188号《区政府关于〈智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案公开征求意见方案〉征求意见及修改情况的公告》，对征收补偿方案的征求意见情况及修改内容等进行了公告。同日，姜堰区政府作出泰姜政发〔2018〕189号《区政府关于印发智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案的通知》，将《智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案》予以公示。同日，姜堰区政府作出泰姜政发[2018]190号《区政府关于智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收的决定》（以下简称190号《征收决定》）、泰姜政发〔2018〕191号《区政府关于智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收决定的公告》（以下简称《征收决定公告》），并予以公示。 朱乃庆不服，于2018年12月25日向泰州市政府申请行政复议。泰州市政府于2018年12月26日收到复议申请，于2019年1月2日作出受理通知书、答复通知书并分别邮寄送达。2019年3月1日泰州市政府作出延期审理通知书，并分别邮寄送达。2019年3月28日泰州市政府作出[2019]泰行复第1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定》），维持190号《征收决定》，并通过邮寄方式送达。朱乃庆仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为： 本案争议的焦点是：姜堰区政府作出的190号《征收决定》是否合法性；泰州市政府作出的1号《复议决定》是否合法。关于争议焦点一。首先，关于姜堰区政府作出190号《征收决定》的行政主体资格方面。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条、第八条的规定，姜堰区政府具备相应行政主体资格，可以依法作出征收决定。其次，关于姜堰区政府作出190号《征收决定》的程序方面。本案中，姜堰区政府在作出190号《征收决定》前，房屋征收部门对拟征收房屋情况进行了调查，国土部门、规划部门均出具了征收项目符合规划的意见，姜堰区政府拟定征收补偿安置方案（公开征求意见方案）后，征求被征收人意见，组织听证会并修改方案，进行社会稳定风险评估，中国农业银行股份有限公司姜堰支行出具资金证明，姜堰区政府作出征收补偿安置方案及190号《征收决定》并依法予以公告。本案证据证明，姜堰区政府已按照《征补条例》的规定履行了相关程序，190号《征收决定》作出的程序合法。第三，关于姜堰区政府作出190号《征收决定》的事实方面。190号《征收决定》所涉征收项目已列入姜堰2018年国民经济和社会发展计划，出于公共利益需要。征收目的符合《征补条例》第八条的规定。征收补偿安置方案经征求公众意见并组织听证，符合《征补条例》第十条、第十一条规定。朱乃庆认为征收不符合公共利益需要，征收补偿安置方案不公平，没有事实和法律依据。 关于争议焦点二。因1号《复议决定》维持190号《征收决定》，因此，法院仅审查复议程序的合法性，对1号《复议决定》的事实认定及法律适用不再涉及。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，泰州市政府于2018年1月2日受理复议申请，因案件情况复杂，于2019年3月1日作出延期审理通知书，并分别送达，并于2019年3月28日作出1号《复议决定》并送达，复议程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱乃庆的诉讼请求。 上诉人朱乃庆上诉称：1、涉案项目不符合公共利益的需要。2、涉案房屋征收程序违法。3、姜堰区政府未保障被征收人补偿安置方式选择权违法。4、190号《征收决定》作出前，征收补偿费用未足额到位。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销190号《征收决定》和1号《复议决定》。 被上诉人姜堰区政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 1、《征补条例》第四条第一款、第八条第五项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人姜堰区政府依法有权作出190号《征收决定》。 2、姜堰区政府提供的《泰州市××区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《关于2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划草案的报告》、原泰州市国土资源局姜堰分局出具的涉案项目符合姜堰土地利用总体规划的报告及姜堰土地利用总体规划图（局部）、原泰州市规划局姜堰分局出具的涉案项目符合姜堰城市总体规划的意见及附姜堰城市总体规划图等证据证明，涉案项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划以及城乡规划，且已纳入姜堰2018年国民经济和社会发展年度计划。190号《征收决定》基本符合《征补条例》第八条、第九条的规定。 3、姜堰区政府提供的涉案地块《征收补偿方案征求意见方案》《征收补偿方案听证会的公告》《征收补偿方案听证会的意见书》《征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》《智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收补偿方案》及张贴的照片等证据证明，姜堰区政府作出190号《征收决定》前，已拟定征收补偿方案，并通过公告、召开听证会等形式，广泛征求被征收人的意见。190号《征收决定》符合《征补条例》第十条、第十二条第一款等规定。 需要说明的问题是，涉案地块共计四户被征收人，征收范围内没有住宅和营业用房。姜堰区政府在补偿方案中规定给予被征收人货币补偿。在补偿方案征求意见过程中，被征收人对补偿方式、房屋面积认定等提出异议。姜堰区政府收到被征收人提出的异议后，在《征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》中告知被征收人，征收范围内的房屋系非住宅和非营业用房，难以实行产权调换，同时对补偿政策、依据，房屋面积、用途等认定进行调整，并增加了未认定房屋补助的条款。本案审理过程中，姜堰区政府就补偿方式问题，即未能提供产权调换的原因作出《情况说明》：姜堰范围内没有现存的符合产权调换的工业用房，客观上无法给予产权调换；涉案地块涉及南绕城道路建设，征收范围内不再建设工业项目；征收范围内其余两户被征收人亦是选择货币补偿并签订了补偿安置协议。本院认为，企业取得国有土地使用权，涉及国土、规划等相关职能部门，姜堰区政府在房屋补偿决定中直接划定一片工业用地供朱乃庆重建厂房，操作上难度很大。在姜堰区政府难以给予产权调换的情况下，法院不应当机械地判决姜堰区政府予以产权调换。综上，姜堰区政府提供的《情况说明》具有一定的合理性，法院不宜轻易否定姜堰区政府的决定。涉案房屋补偿问题解决后，如果朱乃庆想另行开办企业，在条件具备的情况下，可以通过竞拍等方式取得土地使用权，在符合法律规定的情况下，姜堰区政府应当提供便利条件。 4、姜堰区政府提供的涉案项目《社会稳定风险评估报告》等证据证明，其在作出190号《征收决定》前，已进行社会稳定风险评估，确定的风险等级为低风险，稳评结论为“同意实施”。涉案社会稳定风险评估主体虽系泰州市××区住房和城乡建设局，但评估结果已经泰州市××区维护稳定工作领导小组办公室备案。190号《征收决定》符合《征补条例》第十二条第一款的规定。 5、姜堰区政府提供的《智谷软件园北侧地块国有土地上房屋征收调查报告》、调查结果的公告、调查结果调整公示表以及张贴的照片等证据证明，其在作出190号《征收决定》前，已组织有关部门对房屋区位、房屋用途、未登记建筑进行调查认定和处理。190号《征收决定》符合《征补条例》第十五条、第二十四条第二款等规定。 6、《征补条例》第十二条第二款规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，姜堰区政府提供的中国农业银行股份有限公司姜堰支行出具的《资金证明》证明，190号《征收决定》作出前，已设立专用账户并存入资金588541413.92元整，该款专项用于智谷软件园北侧等地段房屋征收补偿。姜堰区政府虽然在190号《征收决定》作出前存入补偿款588541413.92元，由于其未对征收补偿总费用进行评估或者概算，难以认定补偿费用足额到位。姜堰区政府向本院出具的《情况说明》中载明，由于涉案房屋征收范围内仅四户被征收人，账户余额足以保障朱乃庆的合法权益。190号《征收决定》基本符合《征补条例》第十二条第二款的规定。 7、姜堰区政府提供的190号《征收决定》《征收决定公告》以及张贴的照片证明，其在作出190号《征收决定》后已依法公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。故190号《征收决定》符合《征补条例》第十三条第一款的规定。 8、被上诉人泰州市政府收到行政复议申请后，在延长的期限内作出1号《复议决定》，维持190号《征收决定》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条第一款等规定。原审法院判决驳回朱乃庆的诉讼请求正确。 综上，涉案房屋征收项目符合公共利益的需要，姜堰区政府作出的190号《征收决定》符合《征补条例》的相关规定。朱乃庆的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱乃庆负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年九月九日 书记员 吁 璇 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定： （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要； 第九条第一款依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。 第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。 市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。 第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。 因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。 第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。 作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。 第十三条第一款市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。 第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。 第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。 二、《中华人民共和国行政复议法》 第二十八条第一款行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；