广东省汕头市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤05行终30号上诉人（原审原告）谢玉群，男，汉族，1963年12月16日出生，住广东省汕头市**************巷7号。公民身份号码440************715。委托代理人谢少璇，女，汉族，1988年7月13日出生，住广东省汕头市**************巷7号，系上诉人谢玉群女儿。公民身份号码440************727。被上诉人（原审被告）汕头市龙湖区****办事处，住所地广东省汕头市龙湖区******内。统一社会信用代码114********013859D。负责人林鹏，主任。委托代理人朱洁妮，汕头市龙湖区司法局新溪司法所所长。委托代理人陈炯生，广东粤威律师事务所律师。被上诉人（原审被告）汕头市龙湖区*******民委员会，住所地广东省汕头市龙湖区*******中兴街1号。统一社会信用代码5444********1400XJ。法定代表人谢清泉，主任。委托代理人陈炯生、徐英鹏，广东粤威律师事务所律师。上诉人谢玉群因与被上诉人汕头市龙湖区****办事处（下称新溪街道办）、被上诉人汕头市龙湖区*******民委员会（下称中三合村委会）强制拆除行政纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2019）粤0511行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年7月28日公开开庭审理了本案。上诉人谢玉群及委托代理人谢少璇，被上诉人新溪街道办委托代理人朱洁妮、陈炯生，被上诉人中三合村委会法定代表人谢清泉及委托代理人陈炯生、徐英鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，谢玉群持有澄府集建总字〔1991〕第0521130600209号《集体土地建设用地使用证》原件，该证载明：土地使用者谢玉群，地址澄海县新溪镇中三合村，自有使用权面积20㎡，建筑占地面积20㎡。谢玉群认为，2019年4月23日，原汕头市龙湖区新溪镇人民政府（下称原新溪镇政府）和中三合村委会联合行动，强行拆除其在新溪镇中三合村自有使用权用地（证号：澄府集建总字〔1991〕第0521130600209号《集体土地建设用地使用证》）上建筑的车库。拆除前原新溪镇政府及中三合村委会未公示拆除行为的合法依据，也从未对拆除行为的程序及补偿标准发出正式公告通知等程序。原新溪镇政府及中三合村委会直接拆除其合法建筑属于滥用职权，是违法拆除行为，严重侵犯了其合法权益。遂提起诉讼，请求：1.依法确认原新溪镇政府及中三合村委会强拆其车库及占用其集体土地使用权的行政行为违法。2.责令原新溪镇政府及中三合村委会立即返还占有其集体土地使用权，停止侵害其集体土地使用权。3.判令原新溪镇政府及中三合村委会赔偿损失10万元。4.本案诉讼费用由原新溪镇政府及中三合村委会负担。因谢玉群的诉讼请求不明确，经原审法院释明，谢玉群明确其诉讼请求为：1.确认原新溪镇政府及中三合村委会占用谢玉群集体土地使用权的行政行为违法；2.责令原新溪镇政府及中三合村委会立即返还占有谢玉群的集体土地使用权，停止侵害谢玉群集体土地使用权。原审法院另查明，经广东省人民政府批复，同意撤销汕头市龙湖区外砂镇和新溪镇，分别设立汕头市龙湖区*********。2019年11月8日，经汕头市人民政府研究，同意龙湖区新溪街道分拆，新设置新溪、新海2个街道。调整后新溪街道辖中三合村等8个行政村和新合社区。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”本案中，因谢玉群的诉讼请求不明确，经法院释明后，谢玉群明确本案的诉讼请求为：1.确认原新溪镇政府及中三合村委会占用谢玉群集体土地使用权的行政行为违法；2.责令原新溪镇政府及中三合村委会立即返还占有谢玉群的集体土地使用权，停止侵害谢玉群集体土地使用权。因谢玉群的诉讼请求是请求确认原新溪镇政府及中三合村委会的行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，谢玉群如认为原新溪镇政府及中三合村委会的行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权的，应当先申请行政复议。而本案谢玉群未先行申请复议，直接向原审法院提起行政诉讼，不符合法定的起诉条件。遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第五项的规定，裁定驳回谢玉群的起诉。本案不收取诉讼费。谢玉群已预交诉讼费50元予以退回。上诉人谢玉群不服原审裁定，上诉请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。事实和理由如下:首先，根据《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。以及第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)上诉人是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被上诉人；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。上诉人提交澄府集建总字〔1991〕第0521130600209号集体土地建设用地使用证、照片以及视频等证据，符合法律规定的起诉条件，应当进行实质审理。且原审法院曾经对上诉人的诉讼请求裁定不予受理立案，二审法院裁定指令原审法院应当受理进行实质审理。因此，原审法院应当对上诉人的诉讼请求进行实质审理，而非又是不经实质审理，又是裁定驳回上诉人的起诉，这样既浪费了司法资源，又增加了上诉人的诉讼时间和诉讼成本。其次，上诉人原诉讼请求为：1.请求法院确认二被上诉人强拆上诉人的车库及占用上诉人集体土地使用权的行政行为违法。2.请求法院责令二被上诉人立即返还占有上诉人集体土地使用权，停止侵害上诉人集体用地使用权。3.请求法院判令二被上诉人赔偿上诉人损失10万元。上诉人认为原诉讼请求明确两个行政行为违法，相应停止侵权行为并作出赔偿的诉讼请求系明确的，但原审法院要求上诉人只能提起对一个行政行为的诉讼，要求上诉人只能请求法院确认二被上诉人强拆上诉人车库违法或占用上诉人集体土地使用权的行政行为违法，而不能同时“请求法院确认二被上诉人强拆上诉人车库及占用上诉人集体土地使用权的行政行为违法”。所以，在原审法院的要求下，上诉人明确诉讼请求为：1.请求确认二被上诉人占用上诉人集体土地使用权的行政行为违法。2.责令二被上诉人立即返还占有上诉人的集体土地使用权，停止侵害上诉人集体用地使用权。但上诉人认为，二被上诉人强拆上诉人的建筑物实质上是一连贯的动作，可以认定为一个行政行为，所以上诉人原来请求“法院确认二被上诉人强拆上诉人车库及占用上诉人集体土地使用权的行政行为违法”已经非常明确，而非原审法院所称的诉讼请求不明确。所以，上诉人原来的诉讼请求不属于原审法院认为的《行政复议法》第三十条以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条规定的范畴，故本案符合起诉条件，应当进行实质审理。再次，根据《行政诉讼法》第四十四条规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。上诉人可通过申请复议，也可直接向人民法院提起诉讼，上诉人选择直接提起行政诉讼，符合法定起诉条件，应当进行实质审理。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。被上诉人新溪街道办辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人经原审法院释明，明确了其诉求为确认二被上诉人占用其集体土地使用权的行政行为违法，并要求返还占有的集体土地使用权，停止侵害其集体土地使用权。因上诉人的诉求实质上就是其“认为二被上诉人的行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权”，原审裁定在认定上诉人诉求的实质意思表示的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律也无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，依法应驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。二、无论本案是否应行政复议前置，就本案性质而言，原新溪镇政府并未组织实施拆除上诉人车库的行为，也未占用上诉人拥有的集体土地使用权，上诉人所诉的“拆除”、“占用”行为均不属于行政行为，也即本案并不符合行政诉讼的受理条件，依法也应驳回上诉人的起诉。首先，上诉人诉称原新溪镇政府与中三合村委会联合强行拆除了其位于新溪镇中三合村自有使用权地上建筑物（车库），且占用其集体土地使用权，但其说法并不符合客观事实。本案的事实是：因上诉人占用中三合村2018年创文清占后形成的空地违章搭建车库，中三合村委会经多次制止无效后，于2019年4月23日组织实施了强制拆除。该车库拆除后，中三合村委会将相应土地作为中三合村的村道使用至今，并不存在由原新溪镇政府占用的情形。其次，中三合村委会系基层群众性自治组织，并非行政机关，其与上诉人之间并不存在行政法律关系，上述“拆除行为”及“使用行为”并非中三合村委会履行行政职能的行为，而是中三合村委会依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定依法对村集体土地进行管理的民事行为。综上所述，恳请二审法院查明案件事实及性质，依法驳回上诉人的起诉，以维护被上诉人的合法权益。被上诉人中三合村委会辩称，一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉人经原审法院释明，明确了其诉求为确认二被上诉人占用其集体土地使用权的行政行为违法，并要求返还占有的集体土地使用权，停止侵害其集体土地使用权。因上诉人的诉求实质上就是其“认为二被上诉人的行政行为侵犯其已经依法取得的土地使用权”，原审裁定在认定上诉人诉求的实质意思表示的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律也无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，依法应驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。二、无论本案是否应行政复议前置，就本案性质而言，本案所涉法律关系并非行政法律关系，依法也应驳回上诉人的起诉。上诉人是基于认为原新溪镇政府和被上诉人强拆其位于中三合村荣兴南路大道上搭建的车库并占用其集体土地使用权的行政行为违法，因此提起本案行政诉讼。但上述“拆除行为”及“占用行为”并非行政行为，被上诉人非行政机关，与上诉人之间不存在行政法律关系，上述行为也非履行行政职能的行为，而是被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”及《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”的规定，对村集体土地行使自治管理的民事行为。被上诉人属于基层群众性自治组织而非行政机关，至于原新溪镇政府之所以有派员在拆除现场，是由于被上诉人考虑到拆除行为可能导致现场秩序混乱，才向原新溪镇政府提出派员在现场加强秩序管理，但并不因此而导致由被上诉人决定并组织执行的“拆除行为”变化为行政行为。因此，上诉人提起本案行政诉讼，法律关系错乱，涉案“拆除行为”及“占用行为”属于纯粹的民事行为。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（十）其他不符合法定起诉条件的情形”的规定，因本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的受案范围，依法也应裁定驳回起诉。三、上诉人在原审诉称的涉案“占用行为”与客观事实不符。根据被上诉人的村规划，上诉人与他人共有的《集体土地建设用地使用证》（澄府集建总字第047899字〔1991〕第0521130600209号）记载的土地部分被规划为乡村道路，因此被上诉人于2001年已将规划为上述乡村道路所占用的土地置换到相邻处，上诉人在土地置换后早已建成6层楼房（该楼房所占用土地面积已超过置换后可实际使用的面积，超过部分土地实际上系非法占用被上诉人的集体土地），故不仅不存在上诉人诉称的“占用行为”，而且反而存在上诉人占用被上诉人集体土地的情形。综上，恳请二审法院依法查明事实，依法驳回上诉人的起诉。原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，2018年12月1日，被上诉人中三合村委会向上诉人谢玉群发出通知，内容为“村民谢玉群：此处属村荣兴南路大道，不得在此乱建乱搭，阻碍交通。今限你接通知三天内自行拆除，还路于民。逾期无自拆的，集体将视为废物拆除处理，一切带来的后果由违建者自负。”本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人谢玉群起诉请求确认原新溪镇政府和中三合村委会强制拆除其车库及占用其集体土地使用权的行政行为违法，并请求责令二被上诉人立即返还占有上诉人的集体土地使用权，停止侵害及赔偿上诉人损失等。但上诉人谢玉群提交的证据未能证实原新溪镇政府实施了其所诉的强制拆除行为。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第八条第二款规定，“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第五条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”根据上述规定，被上诉人中三合村委会作为基层群众性自治组织，具有对村集体所有的土地和其他财产进行管理，办理本村的公共事务的职责，原新溪镇政府依法具有对中三合村委会的工作给予指导、支持和帮助的职责。故被上诉人中三合村委会针对上诉人涉案违法建设行为，向上诉人发出《通知》，要求上诉人限期自行拆除，在上诉人逾期没有自行拆除的情况下，组织人员拆除涉案违法建筑物的行为，应视为中三合村委会依法履行基层群众自治职责的行为，在没有其他证据证实原新溪镇政府实施了强制拆除行为的情况下，原新溪镇政府工作人员在强拆现场应视为对中三合村委会工作给予指导、支持和帮助。上诉人仅以原新溪镇政府工作人员出现在强拆现场，主张原新溪镇政府实施了涉案强制拆除行为，事实依据不足。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”上诉人提供的证据未能证实原新溪镇政府实施了涉案强制拆除行为，其起诉请求确认原新溪镇政府强制拆除行为违法缺乏事实根据，而被上诉人中三合村委会系基层群众性自治组织，并非行政机关，其实施强制拆除涉案违法建筑物的行为依法不属于行政诉讼的受案范围，故上诉人提起本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉，处理结果并无不当，本院予以维持。上诉人若认为被上诉人中三合村委会实施强制拆除涉案违法建筑物的行为对其合法权益造成侵害的，可另行通过法律途径寻求救济。综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。原审裁定处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  陈舜川审判员  林艺枝审判员  陈勇蓬二〇二〇年八月二十五日书记员  颜东彤