广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初347号原告：樊小东，男，汉族，1975年10月17日出生，住浙江省缙云县******前朱104-9号，公民身份号码：332************。委托代理人：陈嘉琳、廖玉丽，均系广东汉铎律师事务所律师。被告：开平市市*监督管理局。住所地：广东省江门市开平市长沙区******。负责人：甄雪英，该局局长。出庭负责人：张晓冉，该局副局长。委托代理人：梁俊权、陈晓霞，均系该局工作人员。被告：江门市市*监督管理局。住所地：广东省江门市蓬江区******。负责人：容新荣，该局局长。出庭负责人：周志东，该局副局长。委托代理人：李保军、雷蕾，均系该局工作人员。原告樊小东诉被告开平市市*监督管理局（以下简称“开平市监局”）、被告江门市市*监督管理局（以下简称“江门市监局”）食品行政处罚纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭进行审理。原告樊小东的委托代理人廖玉丽、被告开平市监局的出庭负责人张晓冉及委托代理人梁俊权、陈晓霞，被告江门市监局的出庭负责人周志东及委托代理人李保军、雷蕾均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月18日，开平市监局作出开市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》，认为樊小东存在经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十七条第一款及《中华人民共和国食品安全法》（以下简称“《食品安全法》”）第一百二十三条第一款第（四）项的规定，责令其改正违法行为，并决定作出如下行政处罚：1、没收未按规定进行检疫的“优质五邑麻鸭（开背）”61.125吨（60000只）；2、罚款1081912.50元。樊小东不服，向江门市监局申请行政复议。江门市监局于2020年2月11日作出江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》，认为开平市监局作出的前述行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持开平市监局作出的上述《行政处罚决定书》。樊小东诉称：一、根据商务部、财政部、税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》（商建发[2005]1号）中所附的“食品农产品范围注释”对食用农产品的界定，涉案鸭肉为食用农产品。根据《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称“《农产品质量安全法》”）第三条及《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条的规定，樊小东将在江门市恩平市恩城中南活禽批发市***屠宰后的鸭肉集中运输到开平市惠海冷冻仓储服务部（以下简称“开平惠海冷冻仓储部”）存放的行为不涉及市场销售环节，开平市监局无权对樊小东进行行政处罚。二、涉案行政处罚法律适用错误。1、《食品安全法》第三十四条规定，禁止生产经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检疫或者检疫不合格的肉类制品。根据书面理解，未按规定检疫指事实上已经检疫，只是检疫规程不符合要求，而不包括“未检疫”的情形。而从后文来看，该款规定规范了两种肉类制品，分别为未经检疫的肉类制品和检疫不合格的肉类制品。因此，本条款明确区分了未按规定检疫和未经检疫的情形，它们分属不同的语境。《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称“《动物防疫法》”）第二十五条规定，禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、储藏、运输依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的。该规定明确规范了未经检疫的动物制品。因此，《食品安全法》第三十四条没有对未经检疫的肉类进行规范，即本案未经检疫的鸭肉不属于该法条规范范围，适用《动物防疫法》更符合法律规定。2、《食品安全法》适用于：食品生产和加工、食品销售和餐饮服务、食品添加剂的生产经营、用于食品的包装材料、容器、洗涤剂、消毒剂和用于食品生产经营的工具、设备（以下称食品相关产品）的生产经营；食品生产经营者使用食品添加剂、食品相关产品、食品的贮存和运输、对食品、食品添加剂、食品相关产品的安全管理范围。《动物防疫法》适用于动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病。因此，动物检疫是食品安全的其中一个问题，《食品安全法》内涵范围大于《动物防疫法》，在动物防疫领域，《动物防疫法》是特别法，应该优先使用。3、本案应是处罚运输环节的违规，而非其他领域的违规。《中华人民共和国动物防疫法》第四十二条规定，屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。《动物检疫管理办法》第十三条规定，出售或者运输的动物、动物产品经所在地县级动物卫生监督机构的官方兽医检疫合格，并取得《动物检疫合格证明》后，方可离开产地。结合两个法条理解，即屠宰、运输、出售动物或动物制品的，需要在离开产地或者出售前进行检疫。具体到本案，涉案鸭肉应该在恩平运输到开平前进行检疫一次，在出售或者运离开平前检疫一次。但是涉案鸭肉并未再次运离开平或者出售，因此其在此之前依据《动物检疫管理办法》第四十三条规定，仍然可以完成检疫。所以，涉案鸭肉违反检疫规定，是出现在运输环节，而运输到开平惠海冷冻仓储部是为了储存，尚未进入流通领域，应当适用《动物防疫法》。综上，开平市监局及江门市监局分别作出的涉案《行政处罚决定书》《行政复议决定书》认定事实和适用法律均错误，应予撤销。为维护自身合法权益提起本案行政诉讼，请求判令：1、撤销开平市监局作出的开市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》；2、撤销江门市监局作出的江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》。樊小东向本院提交了如下证据材料：1、开市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》；2、江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》。开平市监局辩称：一、案件调查事实清楚，证据充分。经查明，樊小东从恩平、台山、开平、茂名、清远等地的养殖场购买活鸭后，运到恩平市恩城中南活禽批发市*的恩平市樊小东活禽屠宰档进行屠宰，然后将屠宰后的鸭肉用标注有“优质五邑麻鸭（开背）”的包装装袋好进行速冻，分别于2019年4月3日、4月4日、4月7日、4月9日、4月10日以及4月24日，共6次运往开平惠海冷冻仓储部四楼冷库存储和待售。上述鸭肉在运往前述地址前，未依法经当地县级动物卫生监督机构检疫。该批未经检疫的鸭肉共计61.125吨（60000只），货值金额共计721275元。开平市监局在调查中提取的现场笔录、询问笔录、《商品冷藏协议》、价格认定、现场检查照片等证据能够充分证明樊小东存在经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为。二、开平市监局作出行政处罚适用法律准确，处罚适当。1、关于案件定性。本案查获的鸭肉由樊小东在恩平市恩城中南活禽批发市***屠宰，然后经包装和速冻，最后运输到开平惠海冷冻仓储部存放并待售的行为属于食品经营行为。主要理由有：一是涉案鸭肉已经完成了屠宰环节的所有工序并离开了法定的屠宰场所；二是涉案鸭肉具有完整的外包装并标注了商品名称、商标、存储条件和保质期、产地及联系电话等商品相关信息，樊小东已为销售做好了充分的准备；三是开平惠海冷冻仓储部对外提供冷冻仓储服务，同时可以成为冷冻商品销售中转的物流场所，因为其具备较好的冷冻仓储条件，所以经营者会选择在此处存放商品然后择机出售，樊小东及其受委托人在询问笔录中均承认涉案鸭肉正处于待售状态。而食品销售不仅仅指将货物放置于货架上对外出售的单一个动态行为，还包括一系列环节。樊小东将涉案鸭肉从恩平市跨区运输到开平惠海冷冻仓储部存放并待售的行为应属于销售的中间环节。因此，樊小东的上述行为明显已违反了《食品安全法》第三十四条第（八）项的规定。2、关于管辖权。根据《食品安全法》第二条第二款及第一百五十条的规定，《食品安全法》中所指的食品包括食用农产品。根据《农业部、食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发[2014]14号）中对于食用农产品的监管职责划分，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监督职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。中央机构编制委员会文件《国家市场监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定》第十三条第（十九）项第2点也明确，农业农村部负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理。食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后，由国家市场监督管理总局监督管理。而从《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二十八条、第三十七条、第三十八条的规定可以看出，食品药品监督管理部门对贮存服务提供者有监管职权。《国家食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》更明确要求，食品药品监管部门负责食用农产品市场销售质量安全监督管理工作，即食用农产品进入集中交易市场、商场、超市、便利店等市场主体后的贮存、运输、销售等过程的监管。集中交易市场开办者、食用农产品销售者、贮存服务提供者应当对其贮存、运输、销售的食用农产品负责。此外，按照最高人民检察院、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局联合发布的《全国检察机关、市场监督部门、药品监管部门落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动工作方案》要求，也将发生在冷库物流中心等区域的危害食品药品安全的犯罪列为案件重点查办内容。以上可见，开平市监局对于上述存放在冷库物流场所待售的涉案鸭肉依法拥有管辖权。综上，开平市监局作出的涉案行政处罚决定事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处罚适当，请求予以维持。开平市监局在法定期限内向本院提交了以下证据及依据材料：1、现场笔录；2、询问笔录；3、现场扣押照片；4、动物检疫合格证明；5、营业执照、档口转让协议等原告资格证明资料以及委托樊伟强授权委托书；6、强制措施相关文书[含实施行政强制措施决定书、（场所、设施、财物）清单、延长行政强制措施期限决定书、延长查封期限决定书、送达回证、期间告知书]；7、价格鉴定资料（价格认定协助书、价格认定标的明细表、价格认定结论书、价格认定明细表、送达回证）；8、检验资料（抽样单、抽样检验告知书、抽样检验委托书、送达回证、检验报告）；9、开平惠海冷库仓储部涉嫌为明知从事违法行为提供其他条件案部分资料[含开平惠海冷库仓储部主体资格及授权资料、询问通知书、当事人送达地址确认书、现场笔录、询问笔录、实施行政强制措施决定书、（场所、设施、财物）清单、解除行政强制措施决定书、冷藏商品入库单、商品冷藏协议、不动产权证、证据提取单即现场检查照片等资料]；10、行政处罚听证告知书和送达回证；11、听证资料（听证申请书、听证通知书、听证公告、樊伟强身份证、陈述、申辩意见书、听证笔录、授权委托书及律师证）；12、开市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》及送达资料；13、送达地址确认书；14、延期缴纳罚款申请资料；15、法律法规摘录、《江门市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量适用规则》、农质发[2014]14号《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》。江门市监局辩称：一、江门市监局作出行政复议决定书的程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确。1、江门市监局于2019年11月18日收到樊小东的行政复议申请，2019年11月25日向樊小东、开平市监局分别发出受理通知书（2019年11月27日送达）、答复通知书（2019年11月26日送达）。因案情复杂，江门市监局于2020年1月16日作出延期审理决定，并分别于2020年1月17日、18日送达给开平市监局、樊小东。经审查及调查后，于2020年2月11日作出江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》。以上程序符合法律规定。2、开平市监局提交的证据、依据及其他相关资料，清楚反映了其对樊小东违法从事食品经销行为的相关处理事实和证据，其作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。江门市监局经审理，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持涉案行政处罚决定。二、樊小东的诉讼理由不能成立。1、樊小东的行为是食品生产经营行为。在案证据显示，樊小东不是直接从事农业活动的家禽养殖户，而是与冯凤婷（案外人）签订屠宰及批发档口转让协议，专门从事收购生鸭、集中屠宰冷冻、转运到冷库集中贮存、联系买家冷库提货、售出产品的食品经销商。本案中，樊小东完成收购生鸭、集中屠宰冷冻转运到冷库集中贮存、准备售出，这种购进食品并将待销产品存放于仓库场所待售的行为属于《食品安全法》第四章规定的食品生产经营行为。2、根据《食品安全法》第一百二十三条、《广东省动物防疫条例》（2019年修正）第四条第二款、《广东省家禽经营管理办法》第三十二条及《国家食品药品监管总局关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》等规定，作为市场监管部门的开平市监局对违法食品生产经营行为具有管辖权。综上，请求依法驳回樊小东的诉讼请求。江门市监局在法定期限内向本院提交了以下证据材料：1、樊小东提交的复议申请材料；2、行政复议材料签收单；3、行政复议当事人送达地址确认书；4、行政复议受理案件通知书及送达记录；5、行政复议答复通知书及送达记录；6、开平市监局行政复议答复材料及投递凭证；7、行政复议案件延期审理通知书及送达记录；8、开平市惠海冷冻仓储服务部现场调查资料；9、江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》及送达记录。经审理查明，2019年5月29日，开平市监局到登记地址为开平市**********之二的开平惠海冷冻仓储部进行行政执法监督检查，在该仓储部四楼冻库内发现一批白色包装的“优质五邑麻鸭（开背）”鸭肉，外包装标识为：“樊佳鸭TM”、“优质五邑麻鸭（开背）”、“地址：广东省恩平市中南三鸟批发市*”、“电话：075******979”、“手机：189*****889（樊生）”、“-18°贮藏保质期12个月”，该批鸭肉的外包装标注生产日期有：2019年1月08日、2019年1月15日、2019年1月18日、2019年1月22日。经现场清点，该批鸭肉有61.125吨（3000件），共60000只。开平惠海冷冻仓储部工作人员称该批鸭肉系樊小东所有，并表示该批鸭肉在进入开平惠海冷冻仓储部时，并没有向货主索取检验检疫合格证，所以现场无法提供该批鸭肉的检验检疫合格证。开平市监局以涉嫌经营未按规定进行检疫肉类为由，对该批鸭肉进行查封，并向樊小东送达开市监执封字〔2019〕0613号《实施行政强制措施决定书》。同时，还对该批鸭肉进行抽样检验，结论为所检项目符合《食品安全国家标准鲜（冻）畜、禽产品》等要求。经价格认定，上述鸭肉总价格为721275元。至案发时，未发现有关上述鸭肉的销售记录。2019年5月29日、6月3日，开平市监局向开平惠海冷冻仓储部的委托代理人陈波进行调查并制作相关笔录。陈波述称：开平惠海冷冻仓储部冻肉冷冻仓储服务需要客户提供《动物检疫合格证明》，由于员工失误，没有向樊小东索要涉案鸭肉的《动物检疫合格证明》。同年6月4日、7月23日、8月13日，开平市监局向樊小东进行调查并制作《询问笔录》。樊小东述称：1、其从恩平、台山、开平、茂名、清远等地的养殖场购买活鸭后，运到恩平市恩城中南活禽批发市***1、2、3、4、5号的恩平市樊小东活禽屠宰档进行屠宰，之后将鸭肉用标注有“优质五邑麻鸭（开背）”的包装袋装好进行速冻，然后分别于2019年4月3日、4月4日、4月7日、4月9日、4月10日、4月24日，共6次运往开平惠海冷冻仓储部四楼冷库存储；2、该批活鸭在屠宰前没有向当地动物卫生监督机构申报检疫，从恩平市运往开平惠海冷冻仓储部前，由于自身疏忽，忘记向检疫部门申请检疫，故其仅有屠宰前活鸭的动物检疫合格证明，没有冻鸭肉的检疫合格证明，也没有在其包装上粘贴有检疫标志；3、在入库前，开平惠海冷冻仓储部没有向其索要检疫合格证明；4、该批鸭肉是打算销售给酱板鸭生产加工企业作为原料，但还没有销售出去；5、其最近一次销售“优质五邑麻鸭（开背）”是在2019年4月24日，共销售2000只，买方为广东省汕头市澄海区****办的酱板鸭加工企业，由该企业自行到开平惠海冷冻仓储部取货，现金结算；6、鸭子均是在恩平市屠宰后运输到开平惠海冷冻仓储部储存，如客户要拿货，就直接到该仓储部验货，验货后给钱直接拉货走；7、冯凤婷于2018年9月1日将恩平市樊小东活禽屠宰档转让给樊小东，由于场地租赁方规定，双方约定三年后方重新办理营业执照。开平市监局还于同年6月3日、6月14日及7月23日，分别向樊小东的委托代理人樊伟强及冯凤婷进行调查并制作《询问笔录》。其中，冯凤婷述称：1、恩平市樊小东活禽屠宰档是以其名义申领了营业执照，但实际经营者是樊小东，其已于2018年8月25日将该店铺转让给樊小东；2、上述鸭肉不是冯凤婷的。樊小东向开平市监局提交29份《动物检疫合格证明》，显示货主分别为冯凤婷、樊伟强、冯玉祥、王永兵等人，启运地点分别为张汉森养殖场、北合大江坪吴树财养殖场等地，到达地点分别为中南活禽批发市场、中南三鸟市场，用途分别为销售、屠宰，签发日期则分别为2019年1月4日、1月9日、1月11日等。冯凤婷向开平市监局提交有“樊小东”签名字样、落款日期为2018年8月25日的《屠宰及批发档口转让协议书》，协议约定：1、冯凤婷将中南活禽批发市场屠宰区1-4铺位、批发档17至22卡位及屠宰机械、设备、车辆转让给樊小东经营；2、冯凤婷负责协助樊小东办理相关证照及由樊小东独立经营等。2019年8月29日，开平市监局向樊小东送达开市监告字（2019）183号《行政处罚听证告知书》，告知樊小东拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有的陈述、申辩及听证的权利。樊小东于2019年8月30日提出听证申请，开平市监局于2019年9月16日依申请举行了听证会。2019年9月18日，开平市监局作出开市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》，认为：1、听证会通过听取双方陈述、质证、辩论意见并经会后复核，建议维持办案单位拟作出的行政处罚；2、樊小东将活鸭屠宰加工并包装速冻，然后运输到开平惠海冷冻仓储部待售，属于食品经营行为；3、根据《动物防疫法》第四十二条、《动物检疫管理办法》第二十一条及《食品安全法》第三十四条第（八）项的规定，樊小东的上述行为属于经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为；4、鉴于樊小东系初次违法、案发后积极配合调查，违法行为暂未造成社会危害后果，且涉案产品经检验符合国家相关产品标准要求，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款和《江门市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规则》第十一条第一款第（十）项规定的减轻行政处罚情形，遂根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十七条第一款和《食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项的规定，责令樊小东改正违法行为，并决定作出如下行政处罚：1、没收未按规定进行检疫的“优质五邑麻鸭（开背）”61.125吨（60000只）；2、罚款1081912.50元。樊小东不服，于2019年11月18日向江门市监局申请行政复议。江门市监局于2019年11月25日受理樊小东的复议申请，并通知开平市监局提交作出行政行为的证据、依据和相关材料。开平市监局在规定期限内向江门市监局提交《书面答复》及相关证据材料。因认为案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，江门市监局于2020年1月16日决定延长期限至2020年2月14日前，并分别于2020年1月17日、21日将该决定告知开平市监局、樊小东。2020年2月11日，江门市监局作出江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》，认为开平市监局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持开平市监局作出的上述《行政处罚决定书》。并分别于2020年2月12日、13日将该《行政复议决定书》送达开平市监局、樊小东。樊小东仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，开办发〔2019〕31号《开平市市*监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条规定：“……（十一）负责食品安全监督管理……3.与市农业农村局的有关职责分工。市农业农村局负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责动植物疫病防控、畜禽宰环节和生鲜乳收购环节质量安全的监督管理……食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，质量安全监管由市市场监督管理局监督管理……”本院认为，本案系食品行政处罚纠纷。《食品安全法》第二条规定：“在中华人民共和国境内从事下列活动，应当遵守本法：（一）食品生产和加工（以下称食品生产），食品销售和餐饮服务（以下称食品经营）；……供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。”第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”《农产品质量安全法》第二条第一款规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”《农业部食品药品监管总局关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》（农质发〔2014〕14号）规定：“……食用农产品是指来源于农业活动的初级产品，即在农业活动中获得的、供人食用的植物、动物、微生物及其产品。‘农业活动’既包括传统的种植、养殖、采摘、捕捞等农业活动，也包括设施农业、生物工程等现代农业活动。‘植物、动物、微生物及其产品’是指在农业活动中直接获得的以及经过分拣、去皮、剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等加工，但未改变其基本自然性状和化学性质的产品。食用农产品质量安全监管体制调整后，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责……农业部门要切实履行好食用农产品从种植养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责；食品药品监管部门要切实履行好食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责……”由上述规定可知，我国对食用农产品实行分段监管体制，即食用农产品从种植、养殖到进入批发、零售市场或生产加工企业前的监管职责由农业部门负责，进入批发、零售市场或生产加工企业后的监管职责则由食品药品监管部门履行。具体到本案，开平市监局认定涉案鸭肉属于食用农产品，故其是否具有执法权的关键在于樊小东是否存在经营涉案鸭肉的行为。首先，樊小东并非养殖户，其从恩平、台山、开平、茂名、清远等地的养殖场购买活鸭，并将屠宰好的鸭肉存放在开平惠海冷冻仓储部，目的并不是自用，而是用于销售，仅因被查获才未售出；第二，涉案鸭肉已经完成了屠宰环节并离开了屠宰场所、产地，且该批鸭肉具有完整的外包装并标注了商品名称、商标、存储条件和保质期、产地及联系电话等商品相关信息，显然樊小东已为销售做好了充分准备。换言之，涉案鸭肉已离开生产领域，进入流通领域；第三，樊小东在调查程序中确认该批鸭肉原打算销售给酱板鸭加工企业作为原料，还确认曾以酱板鸭加工企业自行到开平惠海冷冻仓储部提货的方式销售此种鸭肉2000只，即樊小东曾有在开平惠海冷冻仓储部销售鸭肉的行为。综上，涉案鸭肉虽还存放在冷库中，而未放置于商场、超市等场所对外销售，但并不影响其已进入流通领域的事实。开平市监局据此认定樊小东具有经营鸭肉的行为并无不当，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。樊小东关于开平市监局无权查处的主张，理据不足，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”江门市监局作为开平市监局的上一级主管部门，有权受理对开平市监局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。本案中，江门市监局的执法主体适格，本院亦予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、开平市监局作出开市监处字〔2019〕302号《行政处罚决定书》是否合法；二、江门市监局作出的江市监复字〔2019〕62号《行政复议决定书》是否合法。关于争议焦点一，涉案《行政处罚决定书》是否合法的问题。《动物防疫法》第四十二条规定：“屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，货主应当按照国务院兽医主管部门的规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。动物卫生监督机构接到检疫申报后，应当及时指派官方兽医对动物、动物产品实施现场检疫；检疫合格的，出具检疫证明、加施检疫标志。实施现场检疫的官方兽医应当在检疫证明、检疫标志上签字或者盖章，并对检疫结论负责。”《食品安全法》第三十四条规定：“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：……（八）未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”由上述规定可知，国家明令禁止经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类。货主在屠宰、出售或者运输动物以及出售或者运输动物产品前，应当按照相关规定向当地动物卫生监督机构申报检疫。检疫合格的，动物卫生监督机构向其出具检疫证明、加施检疫标志。本案现有证据显示，樊小东从恩平等地收购涉案活鸭后，在屠宰前及屠宰后运至开平惠海冷冻仓储部过程中，均未按规定向当地动物卫生监督机构申报检疫，樊小东对该事实并无异议。樊小东在调查程序中虽提交了29份《动物检疫合格证明》，但上述证明中载明的货主并非樊小东本人，且启运地点均为各养殖场，到达地点则为中南活禽批发市场，即无法证明前述《动物检疫合格证明》是针对涉案鸭肉出具的，更无法证明涉案鸭肉在屠宰、出售、运输时已进行了检疫并检疫合格。故开平市监局认定樊小东构成经营未按规定进行检疫或者检疫不合格肉类的行为未违反法律规定。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”2015年修正的《动物防疫法》第七十六条规定：“违反本法第二十五条规定，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由动物卫生监督机构责令改正、采取补救措施，没收违法所得和动物、动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额一倍以上五倍以下罚款；其中依法应当检疫而未检疫的，依照本法第七十八条的规定处罚。”第七十八条第一款规定：“违反本法规定，屠宰、经营、运输的动物未附有检疫证明，经营和运输的动物产品未附有检疫证明、检疫标志的，由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物、动物产品货值金额百分之十以上百分之五十以下罚款；对货主以外的承运人处运输费用一倍以上三倍以下罚款。”2018年修正的《食品安全法》第一百二十三条第一款规定：“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处十万元以上十五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证，并可以由公安机关对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下拘留：……（四）经营未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；……”《江门市食品药品监督管理局行政处罚自由裁量适用规则》第十一条规定：“有下列情形之一的，依法从轻或者减轻行政处罚：……（十）违法行为未造成严重社会危害，当事人系初次违法的；……”可见，动物防疫法和食品安全法对经营未按规定进行检疫或检疫不合格肉类的违法行为均规定了法律责任，且规定内容不一致，属于法律的竞合，按照立法法所确立的后法优于前法的原则，对前述违法行为应当适用食品安全法的规定进行处罚。具体到本案，樊小东构成经营未按规定进行检疫的肉类的违法行为，货值金额为721275元，开平市监局在履行法定告知等义务后，依据食品安全法相关规定，并结合案件情节，责令樊小东改正违法行为，并决定对其作出没收未按规定进行检疫的“优质五邑麻鸭（开背）”61.125吨（60000只）及罚款1081912.50元的行政处罚决定，事实清楚、法律适用正确，处罚幅度适当。樊小东关于开平市监局法律适用错误的主张，理据不足，本院不予支持。关于争议焦点二，涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。江门市市监局收到樊小东提出的涉案行政复议申请后，于法定期限内受理该申请，并书面通知各方当事人。经审查各方当事人提交的材料，江门市市监局认为开平市监局作出涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，遂于法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，决定维持该《行政处罚决定书》，并将该复议决定书送达各方当事人，程序合法，实体处理亦无不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告樊小东的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告樊小东预交），由原告樊小东负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李周旭人民陪审员  钟伟玲人民陪审员  沈清连二〇二〇年九月九日书 记 员  甄润瑜