江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终931号 上诉人(原审原告)符蔚芹等10人（名单附后）。 被上诉人(原审被告)如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江路1号。 法定代表人陈慧宇，该县县长。 委托代理人王春荣，如东县司法局副局长。 委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。 上诉人符蔚芹等10人因诉如东县人民政府（以下简称如东县政府）房屋行政征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初223号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人符蔚芹、王娟、袁红、顾正兰、季晨以及上诉人邱明国，被上诉人如东县政府的委托代理人王春荣、史建功到庭参加诉讼。因调取相关卷宗材料，暂扣了本案审理期限。本案现已审理终结。 一审法院认定，2016年2月20日，如东县第十六届人民代表大会第五次会议通过了关于如东县2015年国民经济和社会发展计划执行情况与2016年国民经济和社会发展计划的决议。案涉三号街区及周边地块作为旧城改造项目经如东县发展和改革委员会确认符合国民经济和社会发展规划，被列入2016年如东县国民经济和社会发展计划。同年10月15日，如东县住房和城乡建设局将补偿安置实施方案（征求意见稿）在房屋征收范围内予以公布并征求公众意见。11月10日，如东县政府召开了由被征收户代表和社区、人大、政协、纪委以及行政机关等多部门代表参加的座谈会，听取代表的意见和建议，并对补偿安置实施方案进行了相应修改。11月14日、16日，中国银行股份有限公司如东支行出具《资金证明》，确认共有5.31亿元专用于案涉项目房屋征收补偿。11月21日，案涉项目经过社会稳定风险评估，稳评结论为低风险，同意实施。 2017年2月6日，原如东县规划局出具《关于如东县城三号街区旧城区改造工程符合县城总体规划的审核意见》，确认三号街区旧城区改造工程符合《如东县城市总体规划（2009-2030）》（2013年调整）。次日，原如东县国土资源局向如东县住房和城乡建设局出具《关于确认县城三号街区旧城区改造房屋征收项目符合土地利用总体规划的复函》，认为案涉旧城改造项目套合如东县掘港镇土地利用总体规划（2006-2020年），该房屋征收项目总面积123027平方米，其中允许建设区面积122066平方米，限制建设区面积961平方米。同年2月8日，如东县发展和改革委员会向如东县住房和城乡建设局出具《关于确认县城三号街区旧城区改造项目符合国民经济和社会发展年度计划的函》，认为案涉项目“符合《如东县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中‘加快繁荣新城区，全面提升老城区’相关精神，并纳入我县2016年国民经济和社会发展计划”。 2017年2月16日，如东县政府作出东房征字［2017］第01号《如东县政府房屋征收决定》（以下简称《1号征收决定》），连同补偿安置实施方案、《征收红线图》《被征收房屋分户汇总表》，以及《县城三号街区历史名城保护开发建设项目房屋征收补偿安置实施方案及修改情况的说明》、房屋征收项目被征收人等材料，于同日在房屋征收范围内一并予以公告。其中，住房选择产权调换安置的被征收人的征收安置地点位于人民路西侧掘苴河南侧（原县政府周边地块）、民生银河湾（亚萍广场南侧周边地块）、大东通用周边地块等政府回购房，以及部分政府统建的安置房指定区域房源用于产权调换安置；征收非住宅营业用房、办公用房、生产型企业房屋和公用公益类单位用房以及征收范围内房屋的附属物不作产权调换，由征收人给予货币补偿。符蔚芹等10人所有的房屋位于《1号征收决定》的范围内。截止2017年12月12日，《1号征收决定》所涉1072户(含单位、直管公房户)被征收人中，已有1008户被征收人与房屋征收部门签订了补偿安置协议，签约率94%。 一审诉讼中，针对符蔚芹等10人提出的被征收营业用房的安置问题，如东县政府于2017年12月13日出具《关于县城三号街区旧城改造项目房屋征收营业用房被征收人选择产权置换结算的说明》，并提供了用于置换的位于如东县黄海西路、青园北路的营业和办公用房的房源基本情况。对在**街区旧城改造项目房屋征收过程中要求选择产权置换的营业用房被征收人，可以在政府提供的就近地段的营业用房安置房源中选择安置营业用房，对被征收的营业用房价值和用于安置的营业用房价值，均依法按市场法进行评估，并与被征收人计算、结算被征收房屋价值与用于产权置换房屋的差价。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.《1号征收决定》的作出是否基于公共利益的需要,补偿安置实施方案是否公平合理;2.《1号征收决定》程序是否合法。 关于《1号征收决定》的作出是否基于公共利益的需要、补偿安置实施方案是否公平合理的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第八条第五项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，案涉三号街区旧城区改造项目系为了改善人居环境、全面提升老城区功能而实施，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、如东县县城总体规划，并纳入2016年国民经济和社会发展年度计划，符合基于公共利益需要进行征收的情形。 《征补条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，如东县政府于2016年10月对涉案补偿安置实施方案进行公示，听取被征收人代表以及多部门代表意见，根据意见和建议进行修改，最后形成补偿安置实施方案，并与《1号征收决定》同时公布，涉案补偿安置实施方案的论证、公告、征求意见、公布等程序符合前述规定，被征收人的知情权、参与权已得到一定程度的满足。《征补条例》第十一条第二款规定的听证会并非必经程序，只有在多数被征收人不同意征收补偿安置方案的情况下才需要召开。从如东县政府提交的证据材料看，案涉地块绝大多数被征收人已与征收部门达成房屋征收补偿安置协议，不存在多数被征收人不同意征收补偿安置方案、需召开听证会的事实。如东县政府未召开听证会，不违反相关规定，也不侵犯符蔚芹等10人的听证权利。《征补条例》第二十一条第三款规定，因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。从庭审查明的事实看，如东县政府对案涉地块的建设项目尚未最终确定，故无法满足符蔚芹等10人原地安置的主张。从补偿安置实施方案以及有关对营业用房进行产权置换的结算说明看，住宅安置地点亦在案涉项目附近，房源明确，符合《征补条例》规定的就近安置原则，营业用房权利人享有的货币补偿和产权调换的选择权利也得到满足。应当认定，《1号征收决定》确定的补偿安置实施方案符合规定，公平合理。 关于《1号征收决定》程序是否合法的问题。根据《征补条例》第十二条、第十三条的规定，作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。作出房屋征收决定后应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，如东县政府于2016年11月21日进行了社会稳定风险评估，案涉项目经如东县政府常务会议讨论，征收补偿费用也足额存储，能够满足包括符蔚芹等10人在内的被征收人的房屋征收补偿需要。《1号征收决定》作出当日被告如东县政府即进行了公告，程序符合规定。 虽然《1号征收决定》在交待救济途径时，告知被征收人可在本公告公布之日起3个月内向如东县人民法院提起行政诉讼，存在错误告知起诉期限和管辖法院的事实，但鉴于如东县政府于2017年2月16日作出《1号征收决定》后，符蔚芹等10人已于2017年8月提起本案诉讼，法院也已受理。可见，符蔚芹等10人的诉讼权利并未因《1号征收决定》的错误引导而受到实际侵害，故《1号征收决定》不当告知救济途径的内容，并不足以构成《1号征收决定》程序违法之情形，但如东县政府应在今后的工作中规范自己的行为，特别是在类似房屋征收决定等涉及成百上千行政相对人的情况下，更应审慎作为。 综上，如东县政府作出的《1号征收决定》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。符蔚芹等10人要求撤销《1号征收决定》的主张不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回符蔚芹等10人的诉讼请求。 上诉人符蔚芹等10人上诉称：1.被上诉人如东县政府于2017年12月13日才出具《关于县城三号街区旧城改造项目房屋征收营业用房被征收人选择产权置换结算的说明》，且未经庭审质证，故不能作为本案裁判依据；2.被上诉人如东县政府作出《1号征收决定》缺乏土地利用总体规划、城乡规划等基本前提条件；3.涉案房屋征收违反法定程序，剥夺被征收人的知情权、选择权和听证权；4.被上诉人在征收决定中隐瞒了棚户区改造的事实；5.被上诉人如东县政府在征收决定中错误告知被征收人起诉期限和管辖法院。请求本院撤销一审判决，撤销《1号征收决定》。 被上诉人如东县政府答辩称：1.其于2017年12月13日出具的《关于县城3号街区旧城该杂项目房屋征收营业用房被征收人选择权置换结算说明》客观真实，不存在虚假；2.《1号征收决定》符合土地利用总体规划和城乡规划；3.为被征收人确定的安置房源明确、透明，也符合就近原则；4.《1号征收决定》虽然在告知被征收人起诉期限及管辖法院上存在瑕疵，但未影响上诉人及其他被征收人行使救济权。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，应依法予以确认。 本院认为： 一、关于本案所涉征收项目是否符合公共利益的问题 《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，被上诉人如东县政府在一审中提交的原如东县规划局出具的《关于如东县城三号街区旧城区改造工程符合县城总体规划的审核意见》、原如东县国土资源局向如东县住房和城乡建设局出具的《关于确认县城三号街区旧城区改造房屋征收项目符合土地利用总体规划的复函》、如东县发展和改革委员会出具的《关于确认县城三号街区旧城区改造项目符合国民经济和社会发展年度计划的函》，以及如东县县城总体规划（2009-2030）、如东县掘港镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部图等证据，可以证明涉案征收项目纳入了被上诉人如东县政府国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划和城乡规划，并纳如东县政府国民经济和社会发展年度计划，能够证明涉案如东县城三号街区旧城区改造工程房屋征收项目系出于公共利益的需要而实施。上诉人符蔚芹等10人认为被上诉人如东县政府作出《1号征收决定》缺乏土地利用总体规划、城乡规划等基本前提条件的主张缺乏事实根据，本院不予支持。 二、关于安置补偿方案的相关程序问题 《征补条例》第十条、第十一条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。国有土地上房屋征收过程中，被征收人最为关心的莫过于其是否能够得到公平、合理的补偿。其中，征收补偿方案确定了补偿的标准，直接决定被征收人的切身利益，故《征补条例》设置了征收补偿方案公示、征求意见以及修改等程序，尽可能为被征收人提供程序权利保障，以便其维护自身合法权益。本案中，如东县住房和城乡建设局作为房屋征收部门于2016年10月15将补偿安置实施方案（征求意见稿）在房屋征收范围内予以公布，听取被征收人代表以及多部门代表意见，根据意见和建议进行了相应的修改，并于2017年2月16日进行了公示，该行政程序符合上述法律规定。 三、关于被征收人补偿选择权的问题 《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，涉案补偿安置实施方案在补偿安置方式中明确，“房屋补偿安置方式为产权调换和货币补偿两种，由被征收人自主选择。”但同时还明确，“征收非住宅营业用房、办公用房（不包括企业内的办公用房）、生产型企业用房（包括企业内生产、办公、仓储、宿舍类房屋）和公用公益类单位用房以及征收范围内房屋的附属物不作产权调换，由征收人给予货币补偿。”被上诉人如东县政府对非住宅用房的安置方式与《征补条例》第二十一条中保障被征收人可以选择安置方式的规定不尽吻合。考虑到被上诉人如东县政府在一审法院审理过程中明确表示，涉案征收项目中选择产权置换的营业用房被征收人可以在政府提供的就近地段营业用房安置房源中选择安置房，对被征收的营业用房价值和用于安置的营业用房价值均依法进行评估，并与被征收人结算差价。此举实质上保障了被征收人选择安置方式的权利，且截至目前为止绝大多数被征收人已经得到了妥善安置，故已无确认《1号征收决定》违法之必要。但被上诉人如东县政府应在日后工作中加以改进，依法保障被征收人对安置补偿的选择权，避免类似情形发生。 关于补偿资金以及风险评估等的问题 《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2016年11月21日，如东县房屋征收办管理公室出具《县城三号街区旧城区改造项目房屋征收社会稳定风险分析评估报告》，认定上述房屋征收项目属于低风险。如东县维护稳定工作领导小组对该评估报告准予备案。另外，中国银行股份有限公司如东支行出具《资金证明》，确认共有5.31亿元专用于案涉项目房屋征收补偿，基本符合《征补条例》有关征收补偿费用的要求。 关于《1号征收决定》公告的问题 《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，2017年2月16日，被上诉人如东县政府作出《1号征收决定》，并将补偿安置实施方案、《征收红线图》、《被征收房屋分户汇总表》等材料在房屋征收范围内一并予以公告，符合上述规定。 六、关于起诉期限和管辖法院告知的问题 上诉人符蔚芹等10人认为，被上诉人如东县政府在征收决定中错误告知被征收人起诉期限和管辖法院。经审查，《1号征收决定》载明：被征收人以及利害关系人如对本征收决定不服的，可在本公告发布之日起60日内依法向南通市人民政府申请行政复议，也可以在3个月内向如东县人民法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。据此，由于《1号征收决定》告知了复议和诉讼的权利，故被征收人如对《1号征收决定》不服，应当在六个月内向人民法院提起诉讼。被上诉人如东县政府告知被征收人自征收决定公告发布之日起3个月内提起行政诉讼，确实存在告知起诉期限错误的问题。但行政诉讼中原告的起诉期限系法律保留事项，应当由法律明确规定。换言之，不论行政机关告知行政相对人的起诉期限是否正确，法院均会依据法律规定依法作出判断，并不以行政机关在行政行为中对外告知的起诉期限为准。实际上，本案中，即便被上诉人如东县政府错误告知起诉期限，法院也依法受理了上诉人符蔚芹等10人的起诉，并未因被上诉人如东县政府的错误而影响上诉人符蔚芹等10人的诉权。另外，在南通，行政案件已经施行集中管辖，以如东县政府为被告提起行政诉讼的，管辖法院并非如东县人民法院，被上诉人如东县政府在征收决定中告知被征收人到如东县人民法院提起行政诉讼也属不妥。被上诉人如东县政府将错误的起诉期限和管辖法院告知当事人无疑对该县政府的公信力和履职能力产生了消极影响，但该错误并不导致《1号征收决定》被确认违法或撤销。 综上，上诉人符蔚芹等10人的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，拟判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费人民币50元，由上诉人符蔚芹等10人负担。 本判决为终审判决。 审判长 史 笔 审判员 张松波 审判员 张 静 二〇二〇年九月二十九日 书记员 张家松 附：上诉人名单 上诉人暨诉讼代表人(原审原告)符蔚芹，女，1963年12月31日生，居民身份证号码320623196312310024，汉族，住如东县掘港镇东营东巷40号。 上诉人暨诉讼代表人(原审原告)王娟，女，1963年9月14日生，居民身份证号码320623196309140087，汉族，住如东县掘港镇光明路30号。 上诉人暨诉讼代表人(原审原告)袁红，女，1962年7月4日生，居民身份证号码320623196207040069，汉族，住如东县掘港镇康家巷5号。 上诉人暨诉讼代表人(原审原告)顾正兰，女，1966年10月30日生，居民身份证号码32062319661030006X，汉族，住如东县掘港镇南市路300号。 上诉人暨诉讼代表人(原审原告)季晨，男，1974年2月1日生，居民身份证号码320623197402010038，汉族，住如东县掘港镇严家巷9号2室。 上诉人(原审原告)符刘斌，男，1967年11月20日生，居民身份证号码320623196711200033，汉族，住如东县掘港镇东营东巷40号。 上诉人(原审原告)孙德庚，男，1942年4月5日生，居民身份证号码320623194204050035，汉族，住如东县掘港镇南街15号。 上诉人(原审原告)孟志锐，男，1963年4月21日生，居民身份证号码320623196304215119，汉族，住如东县掘港镇环元南路3号楼五单元501室。 上诉人(原审原告)邱明国，男，1961年8月10日生，居民身份证号码320623196108100011，汉族，住如东县掘港镇康家巷5号。 上诉人(原审原告)洪善祥，男，1966年5月17日生，居民身份证号码320623196605170010，汉族，住如东县掘港镇北街177号。