四川省宜宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川15行终281号 上诉人（一审原告）赵玉先，女，1971年8月出生，汉族，住四川省珙县。 被上诉人（一审被告）珙县自然资源和规划局。住所地：四川省珙县巡场镇民生路**。统一社会信用代码：1151126MB1513246M。 法定代表人周宗海，局长。 出庭负责人戴德雷，该局副局长。 委托代理人何江涛，四川协州律师事务所律师。执业证号：15115198510116411。 被上诉人（一审被告）宜宾市自然资源和规划局。。住所地：四川省宜宾市叙州区长江大道中段**统一社会信用代码：11511200MB1503910A。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人陈焰，该局四级调研员。 委托代理人曹毅，该局法规科工作人员。 上诉人赵玉先因与珙县自然资源和规划局（以下简称珙县自规局）行政处罚、宜宾市自然资源和规划局（以下简称宜宾市自规局）行政复议一案，不服四川省宜宾市叙州区人民法院（2019）川1521行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，赵玉先系原四川省珙县村民，2017年11月5日因征地农转非迁入四川省珙县巡场镇友谊路80号附224号。2011年，赵玉先未获批准在珙县集体土地上修建了两楼一底框架结构住宅，占地面积265.55平方米，其中：住宅占地面积218.62平方米、晒坝面积46.93平方米。2018年12月2日，珙县巡场国土资源所向珙县国土资源局报告，在对珙县巡场镇金沙村建房情况进行清理时，发现赵玉先户涉嫌未经批准违法建房。2019年1月10日，珙县国土资源局对赵玉先户涉嫌违法建房进行立案调查。2019年4月22日，经珙县国土资源局领导同意，办案期限延长30日。2019年5月15日，珙县自规局分别作出珙资源规划罚〔告〕（2019）6号《珙县自然资源和规划局行政处罚告知书》、珙资源规划罚〔听〕（2019）6号《珙县自然资源和规划局行政处罚听证告知书》，同日，珙县自规局向赵玉先进行了送达。2019年5月17日，珙县自规局作出《珙县自然资源和规划局关于补正听证材料的告知书》，5月20日向赵玉先进行了送达。2019年6月5日，珙县自规局向赵玉先送达《听证通知书》，2019年6月14日，赵玉先委托其父亲赵泽希参加了珙县自规局主持的听证会。2019年6月18日，珙县自规局因长宁发生地震，而中止该案调查。2019年7月8日，珙县自规局恢复该案调查。2019年7月10日，珙县自规局作出珙资源规划罚（2019）6号《行政处罚决定书》，认定：赵玉先未依法取得用地审批手续，在珙县集体土地上修建住宅的行为，属于农村村民未经批准，占用土地修建住宅的违法行为，决定：1.责令赵玉先退还非法占用的土地265.55平方米；2.限期拆除在非法占用的265.55平方米土地上新建的房屋。7月11日，珙县自规局向赵玉先送达了《行政处罚决定书》。 赵玉先不服该处罚决定申请复议，2019年9月6日，宜宾市自规局受理了赵玉先的复议申请，同日向珙县自规局送达了《行政复议答复通知书》。2019年11月1日，宜宾市自规局决定行政复议延期至2019年12月3日。2019年11月27日，宜宾市自规局作出宜资源规划复（2019）23号《行政复议决定书》，复议维持了珙县自规局作出的行政处罚决定。赵玉先仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销珙县自规局作出的行政处罚决定和宜宾市自规局作出的行政复议决定。 另查明，2019年3月11日，中共珙县县委、珙县人民政府发布珙委发（2019）6号《关于印发的通知》，组建珙县自然资源和规划局，不再保留原珙县国土资源局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定，本案中，2011年赵玉先在集体土地上修建住宅，未获得批准，且庭审中赵玉先也未提供2011年修建住宅时，曾向相关部门提出过申请的证据，故赵玉先修建住宅的行为属违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”的规定，珙县自规局经调查核实，赵玉先违法修建住宅的事实存在。珙县自规局依法作出责令赵玉先退还非法占用的土地、限期拆除房屋的行政处罚决定，符合上述法律规定。宜宾市自规局作为行政复议机关，受理了赵玉先的复议申请，在复议期限内依法作出了《行政复议决定书》，复议维持了珙县自规局作出的行政处罚决定，依法予以支持。综上，珙县自规局作出的行政处罚决定和宜宾市自规局作出的行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。赵玉先诉请的理由不能成立，对其主张一审法院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回赵玉先的诉讼请求。案件受理费50元，由赵玉先负担。 赵玉先不服一审判决提起上诉称，一、上诉人房屋始建于2011年，建设前后无行政机关认定上诉人房屋系违法建筑，上诉人周边新修建的房屋也均未受到行政机关阻止，直到上诉人房屋被列入征收范围，因上诉人对补偿标准不满未与征收单位签订安置补偿协议时，珙县自规局才认定上诉人修建的房屋系违法建筑。故珙县自规局涉嫌以拆违代征收，其目的不合法。二、上诉人建房时，已向相关部门申请建房手续，但得到的答复是本村集体土地已冻结，不予办理建房手续。上诉人虽无法办理建房手续，但迫于没有居住场所，不得不建设案涉房屋。同时，本村也大量存在无建房手续建设房屋的情况。因此，被上诉人及一审法院未结合历史背景，作出的处罚决定和判决结果应当予以撤销。三、珙县自规局在送达《确认住宅土地现场勘测图通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》等文书时，上诉人及家属并不存在无正当理由拒绝签收上述文书的情况，故珙县自规局采用张贴形式进行留置送达，其送达程序不合法，没有保障上诉人的合法权益。综上，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人珙县自规局答辩称，一、珙县自规局在作出处罚决定前，依法进行了核查，查明案涉房屋修建时间、是否取得批准等情况，对村社代表、档案存根进行了调查，委托了第三方对其房屋进行了现场勘测等，查明上诉人未经批准，占用集体土地修建住宅，其违法事实清楚，证据确实充分。二、在调查处理过程中，珙县自规局执法人员以书面通知及上门、电话、短信等方式向上诉人发出接受调查通知书，以当面或留置形式向其发出处罚和听证告知书，并依法举行了听证，履行了相应的法定程序，作出的处罚决定程序合法，适用法律法规正确。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不应得到支持。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人宜宾市自规局答辩称，一、珙县自规局对已经发现的违法占地行为进行查处，系履行其法定职责，该处罚决定与当地的征地拆迁没有关系。二、宜宾市自规局受理赵玉先的复议申请后，因案情复杂，经本机关负责人批准延长审理时间。审理过程严格依照行政复议法定程序。三、珙县自规局在作出处罚决定前，依法进行了立案、调查，委托第三方进行现场测量，并按赵玉先请求举行了听证会，其作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法。综上，上诉人未经批准违法占地建房事实清楚，证据确凿，不存在以拆违代征收的问题。宜宾市自规局作出的复议决定和一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定了农村村民住宅用地审批的行政机关和程序。本案中，上诉人赵玉先于2011年修建的涉案房屋，没有上述审批机关批准修建的合法手续。当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”明确规定了农村村民非法占用土地建住宅的法律责任。赵玉先在没有经过有权机关批准的情况下，擅自占用土地修建住宅的行为属于违法行为，依法应当受到处罚。赵玉先称其2011年修建房屋时曾向相关部门提出申请被回复不予办理，但未提供证据予以证明。 珙县自规局发现赵玉先涉嫌违法占地后，经核查，珙县国土局于2019年1月10日立案，并委托宜宾万信测绘咨询有限公司在村社干部的见证下对赵玉先房屋进行了测量。2019年5月13日、14日，珙县自规局执法监察大队分别作出《关于珙县巡场镇金沙村6社赵玉先户未经批准违法占用土地建住宅案的调查报告》和《珙县国土资源局查处国土资源违法案件会审表》，并于5月14日审批。同日，珙县自规局作出并向赵玉先送达《珙县自然资源和规划局行政处罚告知书》和《《珙县自然资源和规划局行政处罚听证告知书》，因赵玉先不在家，在社区干部见证下，执法人员将文书向赵玉先父母进行了留置送达。2019年5月17日，赵玉先向珙县自规局递交了《听证申请书》，6月14日，珙县自规局依其申请举行了听证会。7月10日，珙县自规局作出珙资源规划罚（2019）6号《行政处罚决定书》，责令赵玉先限期拆除房屋，退还占用土地，于次日送达赵玉先。综上，珙县自规局进行了立案、调查、勘测、告知、听证等程序后作出行政处罚决定，保障了行政相对人的陈述、申辩和听证权利，作出的行政处罚符合法定程序。宜宾市自规局作出的行政复议决定适用法律法规正确，符合法定程序，应予维持。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。上诉人赵玉先的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵玉先负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  叶 薇 审 判 员  窦 音 审 判 员  骆 萍 二〇二〇年九月三十日 法官助理  张思波 书 记 员  万 昊