河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1978号上诉人（一审原告）王新峰，男，汉族，1964年12月3日出生，住河南省新蔡县。委托代理人陈翠平，女，汉族，1963年2月10日出生，住河南省新蔡县。委托代理人张华，安徽弘大律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新蔡县人民政府，住所地新蔡县行政路中段。法定代表人申保卫，县长。委托代理人牛思嘉，新蔡县司法局工作人员。被上诉人（一审被告）新蔡县古吕街道办事处。住所地新蔡县人民路中段。法定代表人万迎春，古吕街道办主任。委托代理人王婧，古吕街道办工作人员委托代理人韩建民，河南问津律师事务所律师。王新峰诉新蔡县人民政府、新蔡县古吕街道办事处行政强制及行政赔偿一案，不服驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初417号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。王新峰一审起诉请求：1.确认新蔡县人民政府、新蔡县古吕街道办事处强占王新峰的宅基地和砍伐王新峰土地上的树木行为违法；2.判决新蔡县人民政府、新蔡县古吕街道办事处停止对王新峰宅基地的侵占，并将王新峰的宅基地恢复原状；3.新蔡县人民政府、新蔡县古吕街道办事处赔偿王新峰损失3万元（以评估鉴定金额为准）。驻马店市中级人民法院一审查明，2009年9月经原新蔡县国土资源局出让，王新峰竞买位于新蔡县古吕镇三里湾大三里湾一宗土地，缴纳土地出让金及契税，新蔡县人民政府2010年5月24日为其颁发新国用〔2010〕第0423号《国有土地使用证》，证载面积247平方米，用途住宅，使用年限止2079年9月19日。王新峰在该土地上栽种了树木，未建房。2011年5月27日新蔡县人民政府作出新政文〔2011〕108号《关于古吕街道人民西路旧城改造建设项目征收本区域内房屋与土地的决定》，征收范围东起蔡州路，西至开元大道，全长为1592米，道路规划红线宽度为45米，红线外北侧拆迁宽度30米，南侧拆迁至小三里湾南生产小路。2012年7月9日新蔡县人民政府作出新政〔2012〕52号《印发新蔡县人民路中段改造建设项目房屋征收补偿安置方案的通知》。2019年3月1日中共古吕街道工委古文〔2019〕67号《会议纪要》，按照上述征收决定及补偿安置方案，经研究，决定对人民中路棚改项目尚未拆迁的洪汝家园南侧三里湾生产路北侧几处荒宅及12间6层的破旧居民楼实施征收拆迁，有关补偿标准按上述文件规定的标准执行。王新峰的涉案的土地在《会议纪要》决定的拆迁范围。2019年7月23日起，新蔡县古吕街道办事处组织人员将王新峰在涉案土地上种植的树木清除，用挖掘机开挖地基进行施工建设，并搭建围墙，安大门上锁。王新峰提起本案诉讼。一审法院另查明，2019年3月2日新蔡县古吕街道办事处向新蔡县人民政府递交《关于洪汝家苑西南角一小块土地拟征拆建安置房的报告》，拟将包括王新峰土地在内，总面积4.5亩征收拆迁后，建一座三单元十一层共60套的安置楼，安置该块土地上征迁户，剩余部分解决原拆迁遗留问题。2019年11月19日新蔡县古吕街道办事处申请县政府对该平安街安置房建设财政投资1400余万元进行评审。驻马店市中级人民法院一审认为，原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第五十八条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改造，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”。第三十六条第三项规定，“应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金”。第八项规定，“对财产造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。对王新峰位于新蔡县古吕街道办事处大三里湾宗地的征收组织实施只能是新蔡县人民政府。新蔡县古吕街道办事处受新蔡县人民政府委托对辖区内实施的征收补偿相关事宜，应由组织实施主体新蔡县人民政府承担责任，新蔡县古吕街道办事处不是本案适格被告。本案中，新蔡县古吕街道办事处2019年3月1日作出〔2019〕67号《会议纪要》，决定对人民中路棚改项目尚未拆迁的洪汝家园南侧三里湾生产路北侧几处荒宅及12间6层的破旧居民楼，包括王新峰新国用〔2010〕第0423号《国有土地使用证》项下的土地，实施征收拆迁。属于超越职权的行为。在新蔡县人民政府未与王新峰就土地补偿达成协议，未经法定程序就圈占王新峰土地用于施工并铲除王新峰在该土地上种植的树木行为违法。王新峰的该项诉讼请求，一审法院予以支持。新蔡县人民政府圈占王新峰土地用于建设安置房，王新峰土地已无法恢复原状。王新峰主张恢复原状的诉讼请求，不能支持。但是，对王新峰合法拥有的期限尚未届满的国有土地使用权的宗地，被一审被告强制圈占用于建设，一审被告应按照国家赔偿法规定给付相应的赔偿金。一审法院委托驻马店市东方房地产资产评估有限公司对案涉土地247平方米，以侵权行为发生时点进行价值评估，评估总价值为57.51万元。一审被告应给付王新峰赔偿金57.51万元。对王新峰主张其土地上种植的树木被铲除的赔偿，对该铲除的事实，一审被告未予否认，结合王新峰提供照片，土地面积、树木种类及被告当庭提交证据等，依照公平原则，一审法院酌定赔偿数额1万元。王新峰主张过高部分，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第一项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，一审法院判决如下：一、确认新蔡县人民政府强制圈占王新峰的土地、铲除王新峰种植的树木行政行为违法；二、限新蔡县人民政府于判决生效后三十日内支付因强制圈占王新峰土地的赔偿金57.51万元；三、限新蔡县人民政府于判决生效后三十日内赔偿因铲除王新峰树木造成王新峰经济损失1万元；四、驳回王新峰的其他赔偿诉讼请求；五、驳回王新峰对新蔡县古吕街道办事处的起诉。评估费6200元、诉讼费50元，由新蔡县人民政府负担。王新峰不服一审判决，向本院上诉称：新蔡县人民政府作出的征收决定期限内未对上诉人的土地征收，新蔡县人民政府未授权办事处对上诉人重新征收，办事处根据失效征收决定作出会议纪要作为抢占土地的依据，没有法律效力。办事处未经合法程序违法圈地、铲除树木，也是适格被告，一审驳回对办事处的起诉错误。被上诉人违法圈占土地强行施工，应当判令停止侵害，返还土地。上诉人并未要求对圈占土地价值进行评估，一审却根据被上诉人申请对土地进行评估，评估价57.51万远低于该地段国有土地出让价，判决树木损失1万元也不合法公平。被上诉人侵权行为不仅损毁树木，还破坏土地，一审法院未对财产损失评估，属于程序违法。综上，请求维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项、第三项、第四项、第五项判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。新蔡县人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚，判决正确。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。新蔡县古吕街道办事处答辩称：（一）上诉人的土地在征收范围之内，在征收之前已经进行了公告。上诉人拒不按照征收公告的要求签订安置补偿协议，为了建设安置房屋才强制征收。（二）王新峰并没有建设房屋，经一审法院评估，评估数额是客观的。上诉人上诉没有事实依据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。本院认为，王新峰的上诉理由不能成立。新蔡县古吕街道办事处实施强制圈占涉案土地并铲除地上树木的行为，应由新蔡县人民政府承担法律后果。新蔡县人民政府、新蔡县古吕街道办事处提交的证据不能证明该强制执行行为合法，一审判决确认新蔡县人民政府强制圈占王新峰的土地、铲除王新峰种植的树木行政行为违法，符合法律规定，新蔡县人民政府对此亦无异议。根据《国家赔偿法》第三十六条规定，判决责令赔偿义务机关恢复原状与按照损害程度给付相应的赔偿金，均是对违法行政行为造成损失的填补方式，在不能恢复原状的情况下，可以判决折价赔偿。本案中，涉案土地已经被用于建设安置房，判决恢复原状、返还土地，已经不具有现实可能性，且一旦判决返还土地将损害社会公共利益，因此王新峰关于恢复原状的请求无法支持，本应判决驳回诉讼请求，告知其另行主张赔偿。但考虑到一审已经委托评估机构按照侵权行为发生的时点价值进行评估，评估得出的57.21万元，计算每亩土地价值为57.51万元/247平方米（证载面积）*666平方米=155.07万左右，相较而言，该评估结果已经充分考虑了各种因素，符合当地周边土地市场价标准，且评估程序上亦没有不当之处。因此，为节约司法资源，减轻当事人诉累，避免程序空转，一审法院根据评估结果确定王新峰因涉案强制行为导致的土地损失为57.51万，并不违反法律规定。此外，一审法院根据在案证据，酌定地上树木的经济损失为1万，较为公平。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王新峰负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年九月十五日书记员  侯 捷