河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终296号上诉人（原审原告）吴鹏飞，男，1982年6月17日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审被告）新郑市自然资源和规划局，住所地河南省新郑市中兴路**政通大厦。法定代表人赵淑梅，局长。委托代理人李婧，该局工作人员。委托代理人冯俊锋，河南瀛豫律师事务所律师。上诉人吴鹏飞、新郑市自然资源和规划局因吴鹏飞诉新郑市自然资源和规划局确认行政行为违法一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人吴鹏飞，上诉人新郑市自然资源和规划局的委托代理人李婧、冯俊锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2018年11月21日，原告到被告处申请办理宅基地使用权不动产首次登记，并提交了新政土【2017】3号文件、身份证、河南省农村集体土地使用权地籍调查表等相关材料复印件，被告口头告知原告带齐申请材料原件才能进一步审查，对原告的申请未予受理。2018年11月22日，原告再次到被告处提交了上述申请材料复印件，被告认为原告提交的申请材料均系复印件，无法与原件比对真实性，且缺少符合宅基地使用权、房屋所有权符合规划或建设的相关材料，缺少乡镇宅基地符合审批的相关证明材料，不符合受理条件，遂向原告作出编号001的《不动产登记不予受理告知书》。原审认为：被告负责其辖区内自然资源统一确权登记，负责自然资源和不动产登记资料收集、整理、共享、汇交管理等工作。《不动产登记暂行条例》第十七条规定“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”，本案中，原告作为其辖区内居民，于2018年11月21日向被告申请办理宅基地使用权不动产权利首次登记，被告在收到原告提交的材料后，经审查认为原告提交的申请材料不符合规定，口头告知原告带齐申请材料原件才能进一步审查，对原告的申请未予受理，未履行上述应当书面告知的法定职责，其行为显属违法。后原告于2018年11月22日再次带申请材料到被告处申请办理上述业务，被告认为原告申请不符合受理条件，当日作出编号001的《不动产登记不予受理告知书》，原告诉请第二项要求一审法院判决被告履行颁证职责的主张，被告经审查认为不符合受理条件，已向原告送达了不予受理告知书，在原告未对上述《不动产登记不予受理告知书》提起撤销诉讼前，一审法院不宜直接对其第二项诉讼请求进行审理，原告可另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决：一、确认被告新郑市自然资源和规划局于2018年11月21日对原告吴鹏飞申请办理宅基地使用权不动产权利首次登记未履行书面告知法定职责的行政行为违法；二、驳回原告吴鹏飞的其他诉讼请求。吴鹏飞上诉称：一、一审法院认定新郑市自然资源和规划局收到上诉人申请办理宅基地使用权首次登记申请材料不齐全未予受理属于事实认定不清，证据不足。1.根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项和第二款规定，新郑市自然资源和规划局收到不动产登记申请材料，认为所提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式，应当依法当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，新郑市自然资源和规划局未依法当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。2.根据一审法院认定事实及新郑市自然资源和规划局所提交的证据，无法证明其在2018年11月21日收到上诉人申请办理宅基地使用权首次登记申请材料后，依法当场履行书面告知不予受理的行政行为。故一审法院认定新郑市自然资源和规划局2018年11月21日未受理上诉人不动产登记申请没有任何事实依据。新郑市自然资源和规划局2018年11月21日收到上诉人申请材料的行为，即便未依法当场对上诉人作出并送达书面受理告知书，也未提供证据证明当场对上诉人作出送达书面不予受理告知书，该行为属于《不动产登记暂行条例》第十七条第二款规定的应当视为受理，其应当依法认定为2018年11月21日正式依法受理。二、一审法院认定新郑市自然资源和规划局2018年11月22日作出编号为001号的《不予受理告知书》，该具体行政行为既不符合成立要件，又不具备生效要件，且存在重大明显的违法情形，应当认定自始无效。1.未按照法定时间进行送达，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定可知，应当在申请日2018年11月21日当场依法送达，仅从2018年11月22日作出的日期看，就已超出了法定期限，应当依法认定无效。2.未按照法定方式送达，既没有在2018年11月21日申请当场送达，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定可知，对于申请材料不全或不符合法定形式的，应当依法当场书面告知申请人不予受理，应当依法认定无效。3.不符合主体要件，收件人签字处是空白的，没有载明具体实施人员，也没有载明具有行政管理资格的行政机关，应当认定无效。4.该行为明显缺乏事实根据，2018年11月22日上诉人未申请登记事实，申请人签字处是空白的，既没有申请事实，也没有申请人签字确认事实，应当认定无效。5.该行政行为要求补交材料没有法律依据，应当认定无效。6.行政行为的内容客观上不可能实现。具体行政行为在逻辑上只有先成立才可能产生法律效力。一个未经送达受领的具体行为是不可能生效的，且具有重大明显的法律缺陷而自始不发生法律效力，应当认定自始无效、当然无效。按照《国务院办公厅关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》（国办发〔2015〕86号），要求“坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续，凡是没有法律法规依据的证明和盖章环节，原则上一律取消”的规定，对于没有法律法规依据的证明、审核、备案、批准、核准、盖章等手续和材料，不得要求当事人提供，不应作为不动产登记的前置条件或纳入不动产登记业务流程。综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求：依法撤销郑州市惠济区人民法院（2019）豫0108行初81号行政判决第二项，并查清事实后判决新郑市自然资源和规划局在一定期限内履行颁证职责。新郑市自然资源和规划局上诉称：一审法院认定吴鹏飞依法向上诉人递交申请材料且上诉人收到材料后未依法予以受理而确认上诉人2018年11月21日对吴鹏飞申请办理宅基地使用权不动产权利首次登记未履行书面告知法定职责的行为违法属于认定事实不清，适用法律错误。一、吴鹏飞并未依法递交申请材料，其2018年11月21日提出办理宅基地使用权首次登记“申请”仅系咨询行为，不应依法认定为正式的登记申请行为。1.根据《不动产登记暂行条例》第十六条及《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定可知，申请人申请办理不动产登记的，应依法填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。根据一审法院认定事实及吴鹏飞所述，仅能够认定其于2018年11月21日前往上诉人处申请办理宅基地使用权首次登记的咨询，无法证明其已向上诉人递交正式登记申请书等符合法律规定的相关基本材料。2.一审中，吴鹏飞提交的登记申请表系上诉人办事大厅中存放的表格，该表格上诉人无论是否申请登记，是否办理业务均可取用，对于表格中的日期等内容也是可以随意填写的。且直到本案一审开庭审理，该表格原件仍在吴鹏飞处，在无其他证据证明其已提交或已提交上诉人不予接收情况下，一审法院认定吴鹏飞依法已向上诉人提交过正式登记申请没有任何事实依据。二、上诉人相关工作人员针对吴鹏飞提出申请登记相关咨询，已经给予明确答复，履行了相关义务，不存在未履行法定职责的违法行为。根据《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》相关规定可知，不动产登记机关只有在收到不动产登记的申请书等材料后，对于不全或不符合法定形式的才应当依法给予书面告知。对于吴鹏飞2018年11月21日向上诉人进行咨询的行为，上诉人没有书面告知的职责，且上诉人也已履行了相应告知义务，不存在违法行为。综上，请求：一、依法撤销郑州市惠济区人民法院作出的（2019）豫0108行初81号行政判决第一项，即确认被告新郑市自然资源和规划局于2018年11月21日对原告吴鹏飞申请办理宅基地使用权不动产权利首次登记未履行书面告知法定职责的行政行为违法，直接改判或发回重审；二、本案一、二审诉讼费由吴鹏飞承担。在二审审理过程中，上诉人吴鹏飞提交2020年6月3日新郑市不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》（编号：2020新不予受001号），要求作为新证据予以认定，用以证明被告在不同的时间收到相同申请事项、相同申请材料后，却要求原告补交完全不同的申请材料，明显没有法律依据，其通过滥用职权为难原告以达到不予登记的非法目的。上诉人新郑市自然资源和规划局提交日期为2020年6月19日行政起诉状（原告为吴鹏飞）以及河南省新郑市人民法院发出的（2020）豫0184行初52号案件应诉通知书和传票各一份，要求作为新证据予以认定，用以证明吴鹏飞经历河南省郑州市惠济区人民法院一审判决后，在明知其申请宅基地使用权首次登记材料不齐全的情况下，仍然反复以同类材料向不动产登记中心申请登记，明显存在不当之处，属于滥用诉权，浪费司法资源。经审查，上述证据材料均是关于其他行为和诉讼情况的，与本案缺乏关联性，本院不予采信。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为：《不动产登记暂行条例》第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”。从本案证据来看，上诉人吴鹏飞初步证明其曾向新郑市自然资源和规划局提出登记申请，新郑市自然资源和规划局应依照上述规定进行书面告知而非如其自述将吴鹏飞作为咨询进行处理，故一审法院据此认定新郑市自然资源和规划局未履行书面告知法定职责行为违法并无错误。而对于上诉人吴鹏飞提出的要求新郑市自然资源和规划局在一定期限内履行颁证职责的主张是以新郑市自然资源和规划局受理其申请为基础，但从本案案情来看，新郑市自然资源和规划局认为吴鹏飞提交的申请材料不符合受理条件并作出了不动产登记不予受理告知书，在此前提下，吴鹏飞上述主张无法实现。综上，一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人吴鹏飞和新郑市自然资源和规划局各自负担25元。本判决为终审判决。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年九月九日书记员 袁鹏燕