湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终665号上诉人（原审原告）丁优梅，女，1952年2月20日出生，汉族，住湖北省谷城县，委托代理人乔方，湖北鸣天律师事务所律师。被上诉人（原审被告）谷城县人民政府。住所地：湖北省谷城县城关镇县府街**。法定代表人黄克立，该县县长。委托代理人邹勇，该县分管副县长。委托代理人尹艳萍，谷城县司法局法律援助中心工作人员。被上诉人（原审被告）谷城县自然资源和规划局。。住所地：湖北省谷城县城关镇粉阳路**法定代表人杨伏生，该局局长。委托代理人程东海，湖北谷伯律师事务所律师。原审第三人湖北正春房地产开发有限公司。住。住所地：湖北省谷城县城关镇洪胜路/div>法定代表人邹正春，该公司总经理。委托代理人程东海，湖北谷伯律师事务所律师。上诉人丁优梅因与被上诉人谷城县人民政府、谷城县自然资源和规划局、原审第三人湖北正春房地产开发有限公司行政许可一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2020）鄂06行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定，2015年9月17日，湖北正春房地产开发有限公司与原谷城县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。2017年5月1日，原谷城县城乡规划局向湖北正春房地产开发有限公司颁发地字第2017-004号《建设用地规划许可证》。2018年9月25日，原谷城县城乡规划局作出建字第2018-025号《建设工程规划许可证》，并附有加盖谷城县城乡规划局印章的“湖北正春房地产开发有限公司筑阳新城一期1#楼建设工程规划红线图”和“《建设工程规划许可证》规划要求”。2018年11月14日，湖北正春房地产开发有限公司通过挂牌出让的方式取得建设用地批准书，批准用地面积为7344.9平方米，其土地坐落于谷城县××西××街针织厂以东，四至为东临居民区，南至西关街，西临针织厂，北临华银经贸公司。原告认为其居住在谷城县××西××街，第三人湖北正春房地产开发有限公司所建的筑阳新城一期1#楼侵害了其权益，遂于2020年1月20日提起本案诉讼，请求1、确认被告谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法。2、撤销被告谷城县自然资源和规划局行政许可第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为。3、判决第三人停止侵害、排除妨害、赔礼道歉并赔偿损失。另查明，原告提起本案诉讼前，因机构改革，原谷城县城乡规划局已不再保留，其相应职权由新组建的谷城县自然资源和规划局承继。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但这并不意味着，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。原告对其所诉行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由。本案中，原告丁优梅请求确认被告谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法。但其向原审法院提供的证据不足以证实谷城县人民政府作出了所诉批准行为。且被告谷城县人民政府在答辩状中亦称“谷城县自然资源和规划局有为第三人颁发建设工程规划许可证的职权，谷城县人民政府并未实施原告所诉行政行为，谷城县人民政府不是本案适格的被告”。即使谷城县人民政府对报请其审查的请示作出了批准行为，其批准行为也只是内部性的、一个并不必然导致外化的阶段性行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，原告丁优梅请求确认谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法的主张，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定。故原告丁优梅将谷城县人民政府列为被告错误，其针对被告谷城县自然资源和规划局以及第三人湖北正春房地产开发有限公司提起的诉讼，应当由基层人民法院管辖。原告丁优梅若认为第三人建设的筑阳新城一期1#楼影响其通风、采光，规划许可违法，理应以谷城县自然资源和规划局为被告向其有管辖权的人民法院提起诉讼。原告丁优梅在本案中提出多项诉讼请求，涉及不同行政机关作出的不同行政行为，不同被告及多种法律关系，同时所诉事项还分别属于不同级别的人民法院管辖，其起诉不符合法定的受理条件。经原审法院释明后，原告丁优梅仍坚持原诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(三)项“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，原告丁优梅请求确认谷城县人民政府批准第三人建设“筑阳新城一期1#楼”的行政行为违法的起诉，应予驳回。至于原告丁优梅所诉谷城县自然资源和规划局的行政许可行为，以及对第三人的民事诉求，应另行向有管辖权的人民法院提起诉讼。其意图以多列被告，变相提高审级的方式主张权利不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回丁优梅的起诉。丁优梅不服该裁定，向本院提出上诉称：一、原审认定事实不清。城乡规划的制定、审批、执行是人民政府的法定职责，《城关一招片区改造规划》应当属于谷城县城市总体规划的一部分，是一个近期建设规划，上诉人起诉谷城县人民政府批准《城关一招片区改造规划》的具体行政行为具有事实依据和法律依据，谷城县人民政府是本案适格被告。二、原审程序违法。2020年3月24日，上诉人向原审法院提交的《变更诉讼请求书》，将诉讼请求明确具体为：1、确认被上诉人谷城县人民政府审议通过《城关一招片区改造规划》、审批包括“筑阳新城一期1号楼”在内的10栋高层建筑的具体行政行为违法，并依法撤销《城关一招片区改造规划》；2、确认被上诉人谷城县自然资源和规划局许可第三人建设“筑阳新城一期1号楼”的行政行为违法，并依法撤销其为第三人颁发的《建设工程规划许可证》；3、判决第三人湖北正春房地产开发有限公司停止侵害、排除妨害、赔礼道歉并赔偿损失。原审法官虽然约见了上诉人的代理人，做了询问笔录，告知了相关诉讼风险，但原审未经开庭审理直接驳回起诉程序违法。三、原审适用法律错误。本案符合行政诉讼法关于地域管辖和级别管辖的规定，襄阳市中级人民法院对此案有管辖权并可以合并审理此案，上诉人可以请求一并解决相关民事争议。请求二审法院撤销原审裁定，将此案发回重审或依法改判。被上诉人谷城县人民政府答辩称，《城关一招片区改造规划》系谷城县城市规划委员会的会议纪要，系内部行为，并非县政府作出，该规划需要借助详细的规划才能实现，需要通过“一书两证”才能得以具体化。上诉人的诉请系不同的法律关系，所依据的实体和程序法律存在差别，所基于的事实有异，无法律规定可以将谷城县人民政府列为共同被告。请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人谷城县自然资源和规划局答辩称，谷城县人民政府不是本案适格被告，谷城县自然资源和规划局作出的具体行政行为符合法律规定，上诉人对原审第三人的诉讼请求属于民事审理范围，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人湖北正春房地产开发有限公司述辩意见同谷城县自然资源和规划局的答辩意见。双方当事人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。原审法院查明的相关程序性事实，本院予以确认。本院另查明，丁优梅一审变更诉讼请求为：1、确认被上诉人谷城县人民政府审议通过《城关一招片区改造规划》、审批包括“筑阳新城一期1号楼”在内的10栋高层建筑的具体行政行为违法，并依法撤销《城关一招片区改造规划》；2、确认被上诉人谷城县自然资源和规划局许可第三人建设“筑阳新城一期1号楼”的行政行为违法，并依法撤销其为第三人颁发的《建设工程规划许可证》；3、判决第三人湖北正春房地产开发有限公司停止侵害、排除妨害、赔礼道歉并赔偿损失。本院认为，本案中上诉人丁优梅的诉讼请求为：1、确认被上诉人谷城县人民政府审议通过《城关一招片区改造规划》、审批包括“筑阳新城一期1号楼”在内的10栋高层建筑的具体行政行为违法，并依法撤销《城关一招片区改造规划》；2、确认被上诉人谷城县自然资源和规划局许可第三人建设“筑阳新城一期1号楼”的行政行为违法，并依法撤销其为第三人颁发的《建设工程规划许可证》；3、判决第三人湖北正春房地产开发有限公司停止侵害、排除妨害、赔礼道歉并赔偿损失。由此可见，上诉人丁优梅在本案中是针对原审三个被告提出的三个不同的诉讼请求，前二个是分别针对两个不同的行政主体谷城县人民政府和谷城县自然资源和规划局的不同行政行为提出的不同诉讼请求，后一个是针对民事主体湖北正春房地产开发有限公司提出的民事侵权赔偿方面的诉讼请求。上诉人丁优梅的这些诉讼请求既不是因同一行政行为发生引起的，也不是因同类行政行为发生引起的，故本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的共同诉讼案件，不可以合并审理。经一审、二审释明，上诉人丁优梅拒绝变更，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，应当驳回上诉人丁优梅的起诉。本案上诉人丁优梅的诉讼请求明确，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，原审承办法官经询问上诉人和被上诉人的代理人，认为不需要开庭审理迳行裁定驳回丁优梅起诉并无不当。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人丁优梅的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本判决为终审裁定。审判长  林志农审判员  郭振华审判员  邹 燕二〇二〇年九月二十三日法官助理赵静雯书记员赵静雯(兼)