陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 (2020)陕行终241号 上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：张建军，男。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：田鑫华，男。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：张永德，男。上诉人暨诉讼代表人（原审原告）：李光宏，男。上诉人（原审原告）：郅长国，男。委托代理人：郅伟丽，女，系郅长国之女。上诉人（原审原告）：吴先华，男。上诉人（原审原告）：权甫成，男。上诉人（原审原告）：沈加国，男。其余45名上诉人（原审原告）名单及身份情况附后。以上53名上诉人的共同委托代理人：郭广平，北京市华泰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：商南县人民政府。住所地: 陕西省商南县。法定代表人:崔华锋，该县县长。出庭负责人：张贤慧，该县副县长。委托代理人：严良杰，陕西秦东律师事务所律师。委托代理人：邱新茂，陕西秦东律师事务所实习律师。上诉人张建军等53人因诉被上诉人商南县人民政府（以下简称商南县政府）确认征收决定无效纠纷一案，不服商洛市中级人民法院作出的（2019）陕10行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张建军等53人的诉讼代表人张建军、田鑫华、张永德、李光宏，上诉人吴先华、权甫成、沈加国，上诉人郅长国的委托代理人郅伟丽，上诉人张建军等53人的共同委托代理人郭广平，被上诉人商南县政府的出庭负责人张贤慧及其委托代理人严良杰、邱新茂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明：2010年12月6日，陕西省人民政府作出了陕政土批（2010）433号审批土地件《关于商南县2010年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将商南县乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内城关镇五里铺村、富家沟村、西关村等有关村组12.0325公顷集体农用地转为建设用地，以及将上述转用后的土地连同上述有关村组13.1066公顷建设用地、2.5871公顷未利用地依法征收为国有。2010年12月16日，商洛市人民政府下发了商政土批（2010）30号审批土地件《关于商南县2010年度第二批次农用地转用和土地征收的批复》，内容同陕西省人民政府陕政土批（2010）433号审批土地件一致。2014年5月19日，商南县第十七届人民代表大会第四次会议审议通过了《商南县2014年国民经济和社会发展计划》，将涉案西街一期改造项目纳入商南县2014年重点建设项目计划。2014年6月3日，陕西省住建厅、陕西省财政厅联合下发了陕建发（2014）196号《关于下达2014年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》，同意将商南县西街棚户区改造项目列入2014年城市棚户区改造项目计划。2014年6月17日，商洛市住建局、商洛市财政局依据陕建发（2014）196号文件，联合下发了商政建字（2014）77号《关于下达2014年保障性安居工程（第一批）项目计划的通知》，将商南县西街棚户区改造项目列入商洛市2014年城市棚户区改造项目计划。2015年6月12日，中共商南县委办公室、商南县人民政府办公室印发了《商南县西街棚户区改造项目实施方案》，确定了西街棚户区改造的指导思想、基本原则、组织实施等问题。西街棚户区改造项目位于县城老西街周边，东至南大街，西至木材公司，南至文化路西路连长新路，北至环城北路，范围内84%以上住宅为土木、砖木结构，房屋年久失修，存在安全隐患，公共配套设施极不完善，严重影响城市面貌和当地居民的安居乐业。该项目涉及国有土地面积约101.38亩，集体土地面积约147.74亩。2015年8月8日，商南县统一征地办公室与商南县城关街道办南街村委会、西街组、中街、东街、南街、南坪组签订了征地协议书，征收上述集体建设用地19.69亩，补偿款共计88.605万元。2015年8月12日，商南县统一征地办公室与商南县城关街道办西关村委会、西门组、北巷组、南巷组、西巷组、小巷组、文化组、石桥组、后营组、西关组签订了征地协议书，征收上述集体建设用地128.05亩，补偿款共计576.225万元。2015年8月28日，商南县政府作出商南政房征决（2015）1号《关于商南县西街棚户区房屋征收的决定》，对县城西街棚户区房屋实施征收。房屋征收部门为商南县棚户区改造办公室，项目实施单位为商南县西街棚户区改造项目管理处，征收与补偿按照《商南县西街棚户区房屋征收补偿安置方案》实施。本案原告张建军等53人房屋均位于涉案征收范围内，2015年8月至9月间，53名原告陆续与商南县棚户区改造办公室签订了房屋征收补偿安置协议书，就被征收物情况、安置方式及地点、补偿费用核算、搬迁时限等问题达成相应协议，协议签订后全部领取了补偿款及安置卡，截止起诉，部分原告已入住安置房。2019年7月30日，53名原告以被告没有作出本案所诉之征收决定的主体资格为由，向法院提起行政诉讼，请求：1.确认被告商南县政府2015年8月28日作出的《关于商南县西街棚户区房屋征收的决定》无效；2.判令被告赔偿原告损失54314284元；3.本案诉讼费用由被告承担。原审认为：本案原告的主要诉讼请求是要求确认商南县政府作出的商南政房征决（2015）1号《关于商南县西街棚户区房屋征收的决定》无效。关于无效行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。即无效行政行为的判断标准为行政行为是否符合“重大且明显违法”的情形，故本案的审查重点是：商南县政府作出的商南政房征决（2015）1号《关于商南县西街棚户区房屋征收的决定》是否具有“重大且明显违法”的情形。首先，商南县政府作为本案所诉之房屋征收决定的作出主体，具有行政主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项的规定，为了国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市县人民政府作出房屋征收决定。故对于集体土地征收后其上房屋的征收，县级以上人民政府有权作出征收决定。本案中，西街棚户区改造项目范围内既有国有土地，也有集体土地，所诉之房屋征收决定作出前，商南县政府已经完成了项目范围内集体土地的征收工作，其作为涉案被征收房屋所在地的县级人民政府，具有作出房屋征收决定的法定职权，具备本案行政主体资格。其次，商南县政府作出的涉案房屋征收决定具有相应的法律、法规依据。商南县政府在作出涉案房屋征收决定前，商南县第十七届人民代表大会第四次会议审议通过了《商南县2014年国民经济和社会发展计划》，将涉案棚户区改造项目纳入商南县2014年重点建设项目计划，明确涉案项目符合商南县国民经济和社会发展计划、符合土地利用总体规划，具备因公共利益的需要启动征收房屋的前置要件。作出的房屋征收决定明确了征收范围和对象、征收补偿安置方案、签约搬迁截止日期，并告知了对房屋征收决定不服的救济渠道，具有相应的法律、法规依据。由于该征收决定作出后已经实际执行，53名原告均与商南县棚户区改造办公室签订了房屋征收补偿安置协议书，并已经履行完毕，该征收决定客观上可以实施,亦不存在其他重大且明显违法情形，故不属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”应予宣告无效的情形。本案原告张建军等53人要求确认涉案征收决定无效的主要理由是认为征收范围内具有集体土地，商南县政府无权对集体土地上的房屋进行征收。经核查，征收范围共涉及国有土地面积约101.38亩，集体土地面积约147.74亩。对于涉案的147.74亩集体土地，陕西省人民政府、商洛市人民政府分别通过陕政土批（2010）433号审批土地件及商政土批（2010）30号审批土地件进行了农用地转用及征收的审批，2015年8月商南县统一征地办公室对征收范围内的集体土地进行了征收，至涉案征收决定作出时，征收范围内的土地已经全部征收为国有土地。原告张建军等53人的主张无事实和法律依据，对其观点，本院不予采信。综上所述，被告商南县政府作出的商南政房征决（2015）1号《关于商南县西街棚户区房屋征收的决定》，不存在法律和司法解释规定的行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等“重大且明显违法”的情形，原告张建军等53人要求确认征收决定无效的诉讼请求不能成立。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案审理过程中，本院据此向原告张建军等53人进行了释明，询问其是否变更诉讼请求，原告仍坚持其要求确认行政行为无效的诉讼请求，拒绝予以变更。故依据上述司法解释的规定，对原告的诉讼请求应当依法予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回原告张建军等53人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张建军等53人负担。上诉人张建军等53人上诉称：（一）一审判决认定事实不清。1.涉案项目的征收范围从一审证据中无法界定，也无法和其他征收项目区分开。2. 陕政土批（2010）433号审批土地件和本案涉诉征收项目显然不是同一项目。3.即使陕政土批（2010）433号审批土地件与本案土地有关，该审批土地件于2010年作出，2年之内未进行土地征收，审批土地件已自动失效。4.集体土地征收程序要经国务院或省政府依法批准，且经过土地征收公告等程序，完全不用签订所谓的征地协议书。该协议书只能证明涉案征收决定作出时，涉案征收决定中的147.74亩土地是集体土地，未经“一批复两公告”法定程序，属于违法无效的协议。（二）一审判决适用法律错误。1.市、县政府不具有集体土地上房屋征收的法定主体资格，其只能是组织实施机关。2.涉案征收项目实质是商业开发，并非基于公共利益需要造福百姓。3.被诉房屋征收决定作出前未经法定的征求意见、听证程序，没有履行社会稳定风险评估，没有足额存入征收补偿金，没有依法选定评估机构。（三）一审法院审理程序违法。1.对上诉人的一审诉讼请求中赔偿部分，没有进行调查和审理。2.对上诉人申请法院调取的证据，未依法调取。庭审后允许被上诉人提交部分证据，违反行政诉讼法证据提交规则。3.上诉人申请的对其赔偿明细中的赔偿项目进行评估鉴定，一审法院完全置之不理。4.一审庭审剥夺49位当事人的发言权，只允许诉讼代理人和代表人发言。综上，请求：撤销一审判决，并依法改判，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人商南县政府答辩称：(一)一审判决认定事实清楚。1.涉案被诉征收决定明确了征收范围，且符合商南县县城总体规划。2.涉案棚户区改造项目经陕西省政府批准，征收了集体土地147.74亩，立项、规划均为同一征收项目。3.上诉人所称的因2年之内未实施土地征收，省政府的审批土地件自动作废的观点，没有法律依据。4.上诉人所称征收土地不应签订征地协议的观点错误。《土地管理法》第四十七条规定，县级以上人民政府应与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。故商南县政府依据土地审批土地件，对征收土地进行公告，进而签订补偿协议，符合相关法律规定。（二）一审判决适用法律正确。1.商南县政府具有行政主体资格。其按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》进行征收补偿，既是集体土地征收的实施机关，也是国有土地上房屋的征收机关，具有法定的行政主体资格。2.涉案被诉房屋征收决定不存在重大且明显违法的情形。本案的征收决定，是基于公共利益的需要，且按照法律规定进行了意见征求、方案公告、社会稳定风险评估程序，并选择了第三方评估机构对房屋的价值及装修进行了评估，符合相关法律规定。（三）一审判决程序合法。一审庭审中，上诉人没有要求损失和鉴定问题，法庭也给了诉讼代表人及委托代理人充分发表意见的时间。综上，一审判决正确，请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明：一审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定:“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，上诉人张建军等53人一审的诉讼请求为，要求确认商南县政府作出的商南政房征决(2015)1号《关于商南县西街棚户区房屋征收的决定》无效。故本案的审查重点是：商南县政府作出的涉案被诉房屋征收决定是否具有“重大且明显违法”的无效情形。首先，涉案被诉行政行为的实施主体不存在“重大且明显违法”的无效情形。商南县政府具有作出涉案被诉房屋征收决定的行政主体资格。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款的规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”本案中，涉案改造项目范围内既有国有土地，也有集体土地。商南县政府作为涉案改造项目所在辖区的县级人民政府，具有对本行政区域内国有土地上的房屋、集体土地及其附着物进行征收补偿的法定职权。商南县政府作出涉案被诉房屋征收决定之前，已经完成了对该项目范围内集体土地的征收工作。故商南县政府作出涉案被诉房屋征收决定，不属于行政主体具有“重大且明显违法”的无效情形。其次，涉案被诉行政行为不存在“重大且明显违法”的情形。商南县政府作出的涉案被诉房屋征收决定具有相应的法律依据，也不存在客观上无法履行及其他重大且明显违法的情形。第一，涉案改造项目符合商南县国民经济和社会发展计划、符合土地利用总体规划，且该改造项目已被陕西省住建厅、财政厅和商洛市住建局、财政局列入保障性安居工程计划，具备因公共利益的需要启动征收房屋的前置要件。故商南县政府作出的涉案被诉房屋征收决定符合公共利益需要，具有相应的法律依据。第二，涉案被诉房屋征收决定中也对征收范围、安置方式、补偿方案等进行了具体规定。上诉人张建军等53人均与商南县棚户区改造办公室签订了房屋征收补偿安置协议书，就被征收情况、安置方式及地点、补偿费用核算、搬迁时限等问题达成相应协议，协议签订后领取了补偿款及安置卡，并已履行完毕。涉案改造项目已基本完成，故涉案被诉征收决定不存在客观上无法实施的情形。第三，涉案被诉房屋征收决定也不存在其他重大且明显违法的情形。故涉案被诉房屋征收决定，不存在行政行为具有“重大且明显违法”的无效情形。关于上诉人张建军等53人要求行政赔偿的请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，行政机关违法行使行政职权是相对人取得国家赔偿请求权的前提条件。本案中，上诉人张建军等53人所诉的行政行为并未被确认无效或违法，故上诉人张建军等53人起诉要求商南县政府予以行政赔偿，缺乏请求权基础，本院不予支持。 综上，上诉人张建军等53人的上诉理由均不能成立，本院依法不予支持。原审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张建军等53人承担。本判决为终审判决。   审  判  长   马小莉审  判  员   杨成会审  判  员   涂道勇  二○二○年九月二十日                   法官助理    王  鑫法官助理    王子曦书  记  员    铁梦瑶        附：其余45名上诉人名单上诉人（原审原告）：王宏权，男。                                                  上诉人（原审原告）：王小兵，男。             上诉人（原审原告）：刘君，男。                                 上诉人（原审原告）：李金萍，女。上诉人（原审原告）：杨新君，男。           上诉人（原审原告）：岳建敏，女。                        上诉人（原审原告）：常红钢，男。       上诉人（原审原告）：闫贵元，男。上诉人（原审原告）：刘桂军，男。上诉人（原审原告）：高先从，男。上诉人（原审原告）：李新民，男。上诉人（原审原告）：冯瑞光，男。上诉人（原审原告）：吴承云，男。上诉人（原审原告）：闫富学，男。上诉人（原审原告）：杜德瑞，男。上诉人（原审原告）：蔡爱珍，女。上诉人（原审原告）：何四虎，男。上诉人（原审原告）：兰西林，男。上诉人（原审原告）：张建红，男。上诉人（原审原告）：韩磊，男。上诉人（原审原告）：岳建琴，女。上诉人（原审原告）：汪东芳，女。上诉人（原审原告）：沈定府，男。上诉人（原审原告）：田才，男。上诉人（原审原告）：石金林，男。上诉人（原审原告）：康瑜芳，女。上诉人（原审原告）：潘锋，男。上诉人（原审原告）：雷盛春，男。上诉人（原审原告）：刘汉成，男。上诉人（原审原告）：陈玉娥，女。上诉人（原审原告）：张建超，男。上诉人（原审原告）：邢敏，女。上诉人（原审原告）：屈拥军，男。上诉人（原审原告）：李明军，男。上诉人（原审原告）：曾克平，男。上诉人（原审原告）：何磊，男。上诉人（原审原告）：陈玉娥，女。上诉人（原审原告）：赵爱俊，女。上诉人（原审原告）：魏京，男。上诉人（原审原告）：方蕾，女。上诉人（原审原告）：黄定耀，男。上诉人（原审原告）：白瑞泉，男。上诉人（原审原告）：吴青瑞，女。上诉人（原审原告）：彭玉珍，女。上诉人（原审原告）：陈宏玉，男。     1