广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1012号 上诉人（一审原告）天峨县王氏水产养殖专业合作社，住所地：天峨县向阳镇向阳村桃花岛。 法定代表人王宁远，该合作社理事长。 委托诉讼代理人丁挥，广西欣和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）天峨县人民政府，住所地：天峨县**镇城东路**。 法定代表人黄正华，县长。 上诉人天峨县王氏水产养殖专业合作社（以下简称王氏合作社）因其诉被上诉人天峨县人民政府（以下简称天峨县政府）行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2020）桂12行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 河池市中级人民法院一审查明：王氏合作社成立后，先后取 -2- 得《水域滩涂养殖证》和《营业执照》。2019年10月28日，天峨县农业农村局根据《中华人民共和国渔业法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国内河安全管理条例》等法律法规规定及天峨县政府的有关文件要求，向王氏合作社发出《关于天峨县王氏水产养殖专业合作社养殖网箱限期拆除通知书》（以下简称《限期拆除通知书》），载明内容有：“限定你在15个工作日内（即2019年11月15日前）把剩余的网箱全部自行撤除完毕，经县、乡（镇）工作组验收合格后，按照《天峨县依法清理整治龙滩库区天峨辖区水面持证养殖网箱自行拆除补助方案》（峨办发〔2018〕50号）标准给予补助；若限定时间内未自行清理完毕的，由工作组依法拆除并取消补助。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条、四十二条的规定，你（单位）依法享有申辩、陈述或要求听证的权利，你（单位）可自收到本通知书之日起3日内，向本机关提出申辩、陈述或者听证申请，逾期视为放弃申辩、陈述和听证权利。”王氏合作社在收到《限期拆除通知书》后，认为侵犯其合法权益，于2019年11月22日向天峨县政府申请行政复议，请求依法撤销该《限期拆除通知书》。天峨县政府于2019年11月28日予以受理并发出《行政复议受理通知书》。王氏合作社于2019年12月5日收到《行政复议受理通知书》。天峨县政府经审查认为，《限期拆除通知书》从内容上看是程序性告知行为，而非行政行为的最终决定，该程序性告知行为对王氏合作社的权利义务没有产生实质性的影响，依法不属于行政复议范围，王氏合作社对该程序性告知行为提出复 -3- 议申请没有法律依据。2020年2月29日，天峨县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出峨政复驳字〔2020〕1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回复议申请决定》），决定：驳回王氏合作社的行政复议申请。王氏合作社不服，于2020年3月16日提起本案诉讼，请求：判决确认天峨县政府在法定期限内不履行行政复议法定职责的行为违法，天峨县政府在2020年2月29日作出的《驳回复议申请决定》无效。一审庭审中，经过一审法院释明，王氏合作社的诉讼请求明确表示为判决确认天峨县政府在法定期限内不履行行政复议法定职责的行为违法。另查明，王氏合作社已就天峨县农业农村局作出的《限期拆除通知书》诉至天峨县人民法院，该院已立案受理目前还未结案。 河池市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，王氏合作社申请复议事项是案外人天峨县农业农村局作出的《限期拆除通知书》，从该《限期拆除通知书》的内容看，实为天峨县农业农村局在作出行政处罚决定之前，依法对行政处罚决定的事实、理由及依据进行催告，并告知当事人依法享有的权利。王氏合作社对天峨县农业农村局作出的程序性告知行为提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国 -4- 行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议范围和行政复议机关受理行政复议申请的条件。天峨县政府审查认为王氏合作社的申请不属于行政复议范围，依法作出《驳回复议申请决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，实体处理并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，天峨县政府于2019年11月28日受理王氏合作社提出的行政复议申请后，于2020年2月29日作出《驳回复议申请决定》，确实超过了上述法律规定的行政复议期限。但是，在天峨县政府受理该案期间，发生了众所周知的新型冠状病毒××疫情，属于不可抗力事由。因此，天峨县政府未在法定期限内作出复议决定，不应认定为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王氏合作社的诉讼请求。 上诉人王氏合作社上诉称：一审判决认定事实和适用法律错误。因为天峨县政府是在2019年11月22日收到王氏合作社复议申请的，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款及第三十一条第一款的规定，天峨县政府应当在2020年1月23日前作出复议决定。全国包括广西发生新型冠状病毒××疫情的 -5- 时间是在2020年1月24日以后,在此之前本案行政复议的期间已经届满。上诉人一直没有收到天峨县政府关于延长复议期限的告知。另外,疫情发生后,全国的行政机关已经早在2020年2月9日开始工作，天峨县政府并非属于停产停工的单位,其在正常工作二十天之后才作出《驳回复议申请决定》,显然是其行政效率低下,有关工作人员无责任心造成的。这属于典型的行政违法行为，一审判决不认定天峨县政府程序违法是错误的。请求二审法院撤销一审判决，改判确认天峨县政府在法定期限内不履行行政复议法定职责的行为违法。 被上诉人天峨县政府答辩称：一、《驳回复议申请决定》认定事实清楚、依据充分。(一)天峨县农业农村局作出的《限期拆除通知书》为程序性告知行为,对上诉人的权利义务没有产生实质性影响,上诉人王氏合作社提出的复议申请,不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议范围和行政复议机关受理行政复议申请的条件。天峨县政府作出《驳回复议申请决定》正确。（二)根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定,《限期拆除通知书》属程序性告知行为,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围,人民法院依法应当驳回王氏合作社提起的行政诉讼。二、天峨县政府作出《驳回复议申请决定》程序正当。天峨县政府行政复议期间,时逢法定节假日春节,依照《中华人民共 -6- 和国民事诉讼法》第七十五条规定,期间届满的最后一日是节假日的,以节假日后的第一日为期间届满的日期。天峨县政府行政复议期限届满之日应当为2020年2月1日。但2020年1月中旬以来,新型冠状病毒××在全国爆发,天峨县政府全体工作人员在春节期间按照党委和政府的要求,不分昼夜、齐心协力投身抗击疫情一线。新型冠状病毒××这一突发公共卫生事件,属于不可抗力事件,导致天峨县政府未能在法定期限内作出复议决定。综上所述，请求二审法院驳回王氏合作社的上诉请求。 二审中，天峨县农业农村局向本院提交《关于作出＜天峨县王氏水产养殖专业合作社养殖网箱限期拆除通知书＞的说明》，向本院说明其作出涉案《限期拆除通知书》是要告知王氏合作社拟作出行政处罚决定的理由、依据和相关的权利，该通知不是行政处罚决定，日后其将作出正式的行政处罚决定。 经审查，双方当事人在一审提供的证据可作为定案依据，一审判决对证据的认证意见即“对当事人当庭表示没有异议的证据，可作为本案的定案依据。对当事人表示有异议的证据，可作为认定案件事实的依据”，表述不当，本院予以纠正。本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。 本院认为：从天峨县农业农村局向本院提交的《关于作出＜天峨县王氏水产养殖专业合作社养殖网箱限期拆除通知书＞的说明》及《限期拆除通知书》适用的法律条文可知，涉案《限期拆除通知书》的性质不是行政处罚决定，而是在作出行政处罚决 -7- 定之前，告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及告知当事人依法享有的权利，该《限期拆除通知书》性质上属于程序性告知行为，对上诉人王氏合作社的权利义务不产生实质性影响，依法不属于行政复议的受案范围。被上诉人天峨县政府立案受理上诉人王氏合作社提起的行政复议申请后，发现王氏合作社的行政复议申请不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”规定，作出《驳回复议申请决定》驳回王氏合作社的行政复议申请，并无不当。一审判决驳回王氏合作社的诉讼请求正确。 关于被上诉人天峨县政府行政复议程序是否合法的问题。上诉人王氏合作社主张被上诉人天峨县政府超期作出《驳回复议申请决定》。经查，王氏合作社于2019年11月22日向天峨县政府提出行政复议申请，天峨县政府行政复议办公室于2019年11月28日作出《行政复议受理通知书》决定受理王氏合作社提出的行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，被上诉人天峨县政府于2020年2月29日作出《驳回复议申请决定》且未提供证据证明已办理延期审批手续的情形下，可认定复议超期。但在此期间，全国爆发新型冠状病毒××疫情，天峨县政府作为基层人民政府责无旁贷地须奋力在 -8- 抗疫一线，疫情对正常开展行政复议工作造成的影响客观存在。因此，在特殊的背景环境下，不能脱离实际机械适用行政复议期限的相关规定，本案《驳回复议申请决定》结论正确，未损害行政复议申请人的实体利益，被上诉人天峨县政府延迟作出复议决定，不宜认定为程序违法。 综上所述，一审判决驳回王氏合作社的诉讼请求正确。上诉人王氏合作社的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人天峨县王氏水产养殖专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 -9- 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 管星明 书 记 员 贾茜茜