陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终218号 上诉人（原审被告）：西安经济技术开发区管理委员会。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：钱虎威，该管委会主任。委托代理人：罗婧，该管委会工作人员。委托代理人：杨琨，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：西安市高陵区通远街道办事处。住所地：陕西省西安市高陵区。法定代表人：郑举，该街道办事处主任。委托代理人：董涛，该街道办事处工作人员。委托代理人：何迪，西安市高陵区泾渭法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）：张乐，男，户籍所在地陕西省西安市高陵区，住陕西省西安市未央区。委托代理人：黄美荣，女，户籍所在地陕西省西安市未央区，住陕西省西安市未央区，系张乐之妻。委托代理人：李萌，北京京平律师事务所律师。原审被告：西安市高陵区人民政府。住所地：陕西省西安市高陵区。法定代表人：解宁元，该区人民政府区长。委托代理人：李思蒙，该区人民政府工作人员。委托代理人：杨永刚，陕西格润律师事务所律师原审第三人：西安经新置业有限责任公司。住所地：陕西省西安经济技术开发区。法定代表人：罗冰，该公司董事长。委托代理人：苏敏，该公司工作人员。原审第三人：西安照晖拆迁工程有限公司。住所地：陕西省西安市雁塔区。法定代表人：张永生，该公司总经理。委托代理人：高鲜刚，该公司工作人员。上诉人西安经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、西安市高陵区通远街道办事处（以下简称通远街办）因被上诉人张乐诉其及原审被告西安市高陵区人民政府（以下简称高陵区政府）、原审第三人西安经新置业有限责任公司（以下简称经新公司）、西安照晖拆迁工程有限公司（以下简称照晖拆迁公司）强制拆除房屋行为违法一案，不服西安铁路运输中级法院（2018）陕71行初881号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人经开区管委会的委托代理人罗婧、杨琨，上诉人通远街办的委托代理人董涛、何迪，被上诉人张乐及其委托代理人黄美荣、李萌，原审被告高陵区政府委托代理人李思蒙、杨永刚，原审第三人经新公司的委托代理人苏敏，原审第三人照晖拆迁公司委托代理人高鲜刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告张乐系西安市高陵区通远街道官路村周家组村民，其在该村周家组拥有房屋一处。2017年7月26日，陕西省人民政府以陕政土批〔2017〕337号审批土地件向西安市国土资源局下达了《关于西安市高陵区2017年度第九批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称陕政土批〔2017〕337号审批土地件），同意将西安市高陵区乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内姬家街道朝李村、通远街道官路村、东张市村等有关村组36.4327公顷集体农用地转为建设用地，并连同上述有关村组10.2189公顷建设用地，两项合计46.6516公顷集体土地依法征收为国有，用于城镇建设。根据陕政土批〔2017〕337号审批土地件，西安市人民政府、西安市国土资源局相继发布了《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》等征地文件。2017年6月3日，中共西安市高陵区委、高陵区政府下发了高字〔2017〕49号《中共西安市高陵区委、西安市高陵区人民政府关于成立高陵区经开区重大招商项目落地工作领导小组的通知》，决定成立高陵区经开区重大招商项目落地工作领导小组（以下简称招商项目领导小组），领导小组组成人员组长由高陵区委书记、区长和经开区管委会党工委副书记、管委会主任等担任，下设搬迁安置指挥部和保障工作指挥部，其中搬迁安置指挥部总指挥由高陵区政府副区长、经开区管委会副主任担任，并下设8个工作组，其中评估搬迁组成员由高陵区政府和经开区管委会相关职能部门、姬家街办、通远街办工作人员组成。2017年6月15日，高陵区政府、经开区管委会共同下发高政发〔2017〕19号《西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会关于印发泾渭新城重大项目朝李村官路村东张市村搬迁安置补偿实施方案的通知》，要求按照《泾渭新城重大项目朝李村官路村东张市村搬迁安置补偿实施方案》贯彻执行。该实施方案中“（二）组织实施。搬迁人是西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会。被搬迁人是泾渭新城朝李村、官路村、东张市村村庄宅基地内的地上建（构）筑物的所有权人。搬迁计户以宅基地手续为依据，一户宅基地签订一份搬迁安置补偿协议。村庄搬迁安置补偿工作由搬迁人或其授权的工作部门组织实施。”2017年6月29日，高陵区政府、经开区管委会共同发布了《西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会关于通远街道办事处官路村周家、苏东、苏西组搬迁工作的通告》（以下简称《通告》），确定通远街道官路村周家、苏东、苏西组搬迁的范围，并确定搬迁工作由中共西安市高陵区委、高陵区政府和经开区管委会共同成立的高陵区经开区重大招商项目落地工作领导小组负责。搬迁期限为2017年6月29日18时至2017年8月15日18时。原告张乐在官路村周家组的房屋在此拆迁范围内。2017年6月8日，通远街办向招商项目领导小组征迁安置指挥部上报了通街字〔2017〕66号《关于成立官路村东张市村征地拆迁安置指挥部及启动土地测量和入户丈量房屋的请示》，称按照招商项目领导小组指挥部工作要求，街办拟成立征地搬迁安置指挥部，下设两个推进机构，分别负责征地赔付工作和拆迁安置工作。其中，拆迁安置涉及2个村4个村民小组，对应设置4个工作组。工作组组成包括街村组干部、经开区干部、土地所干部、房管所干部等。2017年6月22日，通远街办党工委作出《通远街道党工委会议纪要》，该会议纪要内容为，吉利汽车产业园重大项目本次拆迁涉及官路村、东张市村442户群众搬迁安置补偿工作，党工委会议讨论，形成《关于吉利项目征迁工作流程的研究决定》：一是拆迁工作组和评估公司人员入户丈量房屋并登记屋内附着物，相关人员及被拆迁人签字确认；二是由工作组依据评估报告入户对被拆迁人进行初算搬迁安置补偿费用；三是双方达成一致意见后由被拆迁人自行腾空房屋；四是由工作组入户验收房屋腾空情况，符合腾空房屋移交条件；五是经被拆迁人同意，由经开区经新公司、拆迁公司、街办工作人员及村组干部在房屋外墙喷涂交房顺序编号及“交、拆”字样，并一起合影记录，确定将房屋移交给拆迁公司；六是拆迁公司对已完成移交房屋进行湿法作业拆除。2017年6月26日，通远街办与照晖拆迁公司签订了《委托拆迁协议》，通远街办委托照晖拆迁公司对泾渭新城统筹城乡范围重大招商项目442户宅基地内涉及的地上建（构）筑物及附着物进行拆迁。原告张乐在官路村周家组的房屋亦在442户之内。2017年6月23日，通远街办会同陕西高远房地产评估有限公司对原告张乐的房屋及附着物进行了现场勘查，形成《房屋现场勘查测量记录表》、《房屋拆迁估价表》、《拆迁附着物评估明细表》，张乐在《房屋现场勘查测量记录表》下方产权人处签名。2017年7月19日形成的盖有通远街办公章和照晖拆迁公司印戳的《官路村周家组房屋移交顺序单》显示，顺序号码：174，被搬迁人：张乐，发号人：雒杰，发号时间：7月19日15时58分，重要提示：此顺序单自发号起0.5个小时内办理“房屋拆除通知单（房屋安置顺序卡）”有效，0.5个小时后此顺序单与顺序号自动作废，需重新领取新的顺序单及顺序号，并办理相关交房手续。随后，通远街办、经新公司、照晖拆迁公司的工作人员与张乐在张乐房屋前拍照记录，拍照照片上显示张乐房屋外墙上喷有 “174”数字及“交、拆”字样。2017年7月27日，照晖拆迁公司对张乐房屋实施拆除，在拆除过程中，张乐妻子黄美荣阻止拆除房屋，但照晖拆迁公司仍拆除了房屋，张乐遂报警。张乐在其房屋拆除前及拆除后均未与拆迁工作部门签订拆迁安置补偿协议，也未领取拆迁补偿款。张乐认为房屋系高陵区政府、经开区管委会、通远街办共同拆除，其于2018年1月21日以EMS邮政特快专递方式向本院立案庭邮寄了起诉状，起诉高陵区政府、经开区管委会、通远街办强拆其房屋行为违法，其未得到答复，直至2018年10月12日提起本案诉讼，本院予以立案。另查明，原告张乐在2018年1月15日以高陵区政府、经开区管委会为被告，起诉请求判令撤销被告以《通告》形式对原告房产实施征收的房屋征收决定。经本院立案审理，庭审中张乐将诉讼请求明确为“请求确认被告以《通告》为载体对原告房产实施搬迁行为违法”，本院于2018年3月12日作出（2018）陕71行初51号行政判决书，判决驳回张乐诉讼请求。张乐上诉至陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院于2019年1月8日作出陕高法（2018）陕行终392号行政裁定书，裁定撤销了（2018）陕71行初51号行政判决，发回重审。本院对该案重审后，张乐在庭审中最终将诉讼请求明确为“请求确认被告在2017年6月29日作出的行政行为违法”，本院于2019年4月29日作出（2019）陕71行初154号行政判决书，确认高陵区政府、经开区管委会作出的《通告》违法，该案被告上诉，目前在陕西省高级人民法院审理中。又查明，案涉高陵区经开区重大招商项目即泾渭新城重大项目征收拆迁安置由通远街办、经新公司作为搬迁人与被搬迁人签订《泾渭新城重大项目搬迁安置补偿协议书》。原审法院认为：本案争议的焦点是：一、原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、原告提起本案诉讼是否属于重复起诉；三、原告请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法是否成立。一、关于原告提起本案诉讼是否超过起诉期限。本案中，原告张乐曾于2018年1月21日以EMS特快专递方式向本院立案庭邮寄递交了起诉状，起诉高陵区政府、经开区管委会、通远街办强拆其房屋行为违法，其未得到答复，直至2018年10月12日提起本案诉讼，本院予以立案。因原告张乐诉请强制拆除其房屋行为发生于2017年7月27日，应适用当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限，故原告张乐于2018年10月12日提起的本案诉讼，并未超过2年的起诉期限。二、关于原告提起本案诉讼是否属于重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”原告张乐于2018年1月15日以高陵区政府、经开区管委会为被告向本院提起诉讼的（2018）陕71行初51号案，其诉讼请求明确为“请求确认被告以《通告》为载体对原告房产实施搬迁行为违法”，本院一审判决驳回张乐诉讼请求，张乐上诉后，陕西省高级人民法院经审理裁定撤销该案一审判决，发回重审。该案发回重审后，张乐在庭审中最终将诉讼请求明确为“请求确认被告在2017年6月29日作出的行政行为违法”，本院作出（2019）陕71行初154号行政判决书，判决确认高陵区政府、经开区管委会作出的《通告》违法。被告高陵区政府、通远街办答辩认为，本案与（2018）陕71行初51号案（发回重审后为（2019）陕71行初154号案）属于重复起诉，本次起诉与前诉在实体法上的权利义务完全一致，且与本案有关的前诉尚在陕西省高级人民法院审理当中，请求中止本案诉讼。本院认为，因张乐提起诉讼的（2018）陕71行初51号案一审时诉讼请求明确为请求确认高陵区政府、经开区管委会以通告为载体对其房屋实施搬迁行为违法，该案一审以此诉讼请求作出判决后，因该案涉及对张乐房屋实施搬迁行为违法的诉讼请求内容，该诉讼请求将本案张乐请求确认强制拆除其房屋行为违法的诉讼请求所包含，故本案扣除审限审理。待该案上诉至陕西省高级人民法院，二审经审理将该案发回重审，张乐在发回重审的（2019）陕71行初154号案审理中最终明确了诉讼请求是“请求确认被告在2017年6月29日作出的行政行为违法”，而高陵区政府、经开区管委会2017年6月29日作出的行政行为即是其作出的上述通告的效力，（2019）陕71行初154号案遂判决确认高陵区政府、经开区管委会作出的通告违法。此时，（2019）陕71行初154号案的诉讼请求与本案的诉讼请求已明显不同，本案的诉讼请求已不被（2019）陕71行初154号案裁判所包含，故本案恢复审理。据此，张乐提起的本案诉讼与（2018）陕71行初51号案（发回重审后为（2019）陕71行初154号案）不构成重复起诉，本案不存在中止审理的情形，故对被告高陵区政府、通远街办上述答辩意见不予支持。三、关于原告请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法是否成立。本院从以下两个方面进行分析评判：（一）关于本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，被征收土地所在地县级以上地方人民政府（市、县人民政府）作为法定征收主体，是征收行为的组织者和实施者。本案的适格被告问题应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的规定及职权法定原则，结合案情确定适格被告。本案中，高陵区政府作为涉案房屋所在区域内的法定征地实施主体，具有依法组织实施征收行为的法定职权。同时， 2017年6月15日，高陵区政府、经开区管委会共同下发的高政发﹝2017﹞19号《西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会关于印发泾渭新城重大项目朝李村官路村东张市村搬迁安置补偿实施方案的通知》，明确了泾渭新城重大项目搬迁人是高陵区政府、经开区管委会。2017年6月29日，高陵区政府、经开区管委会共同发布的《通告》载明，对通远街道官路村周家、苏东、苏西组搬迁工作由中共西安市高陵区委、高陵区政府和经开区管委会共同成立的招商项目领导小组负责，该高陵区经开区重大招商项目，即是泾渭新城重大项目，原告张乐被拆除的房屋正是位于通远街办官路村周家组。虽然高字﹝2017﹞49号《中共西安市高陵区委、西安市高陵区人民政府关于成立高陵区经开区重大招商项目落地工作领导小组的通知》是由中共西安市高陵区委、高陵区政府下发的文件，但该文件明确说明是为了支持配合经开区重大招商项目建设，决定成立招商项目领导小组，领导小组组成人员及下设搬迁安置指挥部等部门，均是高陵区政府、经开区管委会领导和该两被告相关部门工作人员组成。据此，高陵区经开区重大招商项目即泾渭新城重大项目涉及的征地搬迁安置补偿工作，应招商项目领导小组负责组织实施，而招商项目领导小组又是由高陵区政府和经开区管委会共同成立，故高陵区政府与经开区管委会是涉案房屋所在区域征地搬迁安置补偿工作的共同实施主体。并从通远街办向招商项目领导小组征迁安置指挥部上报的《关于成立官路村东张市村征地拆迁安置指挥部及启动土地测量和入户丈量房屋的请示》来看，通远街办按照指挥部工作要求，成立了征地搬迁安置指挥部，负责征地赔付工作和拆迁安置工作，拆迁安置工作涉及2个村4个村民小组，对应设置4个工作组，工作组组成人员包括街村组干部、经开区干部、土地所干部、房管所干部等，并由各工作组具体组织实施房屋入户测量、评估、房屋移交等工作。结合本案查明的事实，对张乐房屋的拆除行为是由通远街办具体组织实施。根据《西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会关于印发泾渭新城重大项目朝李村官路村东张市村搬迁安置补偿实施方案的通知》及高字﹝2017﹞49号《中共西安市高陵区委、西安市高陵区人民政府关于成立高陵区经开区重大招商项目落地工作领导小组的通知》等文件规定，应是高陵区政府、经开区管委会授权部署通远街办组织实施包括张乐在内的官路村周家组被搬迁人的拆迁安置工作和房屋拆除行为。据此，被告高陵区政府、经开区管委会应是张乐所在官路村周家组征地拆迁安置工作和房屋拆除行为的实施主体，被告通远街办是具体组织实施者，张乐的房屋又是在被告通远街办在组织实施拆迁安置和房屋拆除过程中被拆除，故三被告均是本案适格被告。（二）涉案房屋的拆除行为是否违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成安置补偿的情况下，对被征收人的房屋实施拆除，在被征收人未依法得到安置补偿的情况下，行政机关不应直接对被征收人的房屋实施强制拆除，且即使被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，而拒不交出土地，影响到征收工作的正常进行，行政机关也应申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。本案中，按照通远街办《通远街道党工委会议纪要》所确定的《关于吉利项目征迁工作流程的研究决定》，虽然被告高陵区政府、通远街办提供了评估公司对张乐房屋现场勘查测量记录表证据，张乐也在该测量记录表产权人处签字，还提供了张乐与拆迁工作人员在张乐房屋前拍照，张乐房屋外墙上喷有“交、拆”及交房顺序编号“174”字样，以证明张乐向拆迁工作部门移交了房屋，但高陵区政府提供的《官路村周家组房屋移交顺序单》上重要提示也写明“此顺序单自发号起0.5个小时内办理‘房屋拆除通知单（房屋安置顺序卡）’有效，0.5个小时后此顺序单及顺序号自动作废，需重新领取新的顺序单及顺序号，并办理相关交付手续”，而被告并未提交给张乐办理了“房屋拆除通知单（房屋安置顺序卡）”证据，这份《官路村周家组房屋移交顺序单》在未办理“房屋拆除通知单（房屋安置顺序卡）”的情况下，应属于自动作废，应重新领取新的顺序单及顺序号，办理相关交付手续，且更为重要的是，张乐并未与拆迁工作部门签订拆迁安置补偿协议，被告也没有提供证据证明张乐无正当理由拒绝接受安置补偿。在没有完成安置补偿的情况下，被告高陵区政府、经开区管委会授权组织实施拆迁工作的通远街办认为张乐交付了房屋，按照《关于吉利项目征迁工作流程的研究决定》和《委托拆迁协议》让照晖拆迁公司对张乐房屋进行拆除，并在张乐家人阻止时仍强行拆除，该强制拆除行为违反法律规定，被告高陵区政府和经开区管委会作为征地拆迁工作的实施主体，应当承担法律责任，通远街办作为被授权的具体组织实施者，也应承担相应法律责任。综上，原告张乐诉请确认被告高陵区政府、经开区管委会、通远街办强制拆除原告房屋的行为违法成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会、西安市高陵区通远街道办事处强制拆除原告张乐位于西安市高陵区通远街道官路村周家组房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会、西安市高陵区通远街道办事处负担。上诉人经开区管委会上诉称：（一）原审判决适用法律错误。被上诉人张乐称其房屋于2017年7月27日被拆除，2018年10月，张乐提起本案诉讼时显然已超过《最高人民法院关于适用的解释》中1年的起诉期限。原审仍然适用已经失效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，属适用法律错误。（二）本案属于重复起诉。本案中，张乐诉讼请求的当事人、诉讼标的均与（2019）陕71行初154号案行政判决一致，构成重复起诉，应裁定驳回起诉。（三）经开区管委会未对张乐的房屋实施强制拆除，涉案被诉房屋的拆除行为，是张乐移交房屋后由拆迁公司组织实施的。原审判决推定经开区管委会是涉案房屋的拆迁主体，缺乏事实依据，存在错误。请求：撤销原判，依法改判或发回重审。上诉人通远街办上诉称：（一）原审判决认定事实不清。1.张乐诉称其遭到不明身份人殴打并被控制人身自由，且动用机械强拆其房屋的事实不属实。2.张乐本人是知情且同意移交房屋，张乐是同意安置补偿方案后交出房屋，在房屋被拆毁后又反悔。3.通远街办严格按照拆迁流程对涉案房屋进行拆除，不属于违法强拆行为。（二）原审法院适用法律错误。本案中张乐的房屋在集体土地上，原审判决错误引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款的规定，有失公允。（三）本案的诉讼请求与（2019）陕71行初154号案的诉讼请求基于同一事实和理由，属于重复起诉。请求：撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人张乐答辩称：（一）原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（二）张乐的起诉未超过法定起诉期限。（三）本案不属于重复起诉。（四）原审认定三被告均为适格被告正确，三被告均应对违法强拆房屋的行为承担法律责任。请求：驳回上诉，维持原判。原审被告高陵区政府称：（一）原审认定事实错误，涉案房屋的拆除是移交后的正常拆除。（二）关于本案起诉期限、重复起诉、认定证据错误的意见与二上诉人一致。（三）本案的实质不是搬迁行为违法或通告违法，而是双方对张乐妻子拆迁安置资格存在分歧，达不成协议。请求：依法改判或发回重审。原审第三人经新公司称：（一）原审判决认定事实错误，本案不存在强制拆除的行为，被上诉人张乐自愿腾空房屋，并且交付拆迁人拆除。（二）本案超过起诉期限。（三）本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。（四）张乐提起的本案诉讼存在重复起诉情形。请求：法院依法裁判。原审第三人照晖拆迁公司称：（一）照晖拆迁公司是在张乐将房屋移交给政府部门后对涉案房屋进行拆除。（二）照晖拆迁公司在拆除过程中，张乐及其家人在无任何保护下进入施工场地闹事，经现场人员劝阻后方才离场。故不存在强制拆迁的问题。请求：法院依法裁判。本院经审理查明：一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为：本案的争议焦点为：张乐提起本案诉讼是否属于重复起诉；本案是否超过法定起诉期限；高陵区政府、经开区管委会、通远街办是否为本案的适格被告；涉案强制拆除房屋行为是否合法以及谁应承担法律责任的问题。（一）关于张乐提起本案诉讼是否为重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”张乐曾以 高陵区政府、经开区管委会为被告，向西安铁路运输中级法院起诉，要求确认二被告于2017年6月29日作出的行政行为违法。后经西安铁路运输中级法院审理，作出（2019）陕71行初154号判决，确认高陵区政府、经开区管委会作出《通告》的行为违法。二上诉人认为，上述案件与本案构成重复起诉。经查，上述案件的诉讼请求是，张乐要求确认高陵区政府、经开区管委会作出被诉《通告》行为违法。本案的诉讼请求是，张乐要求确认高陵区政府、经开区管委会、通远街办强制拆除涉案房屋的行为违法。两案针对的行政行为不同，诉讼标的、诉讼请求均不同，不符合重复起诉的情形，不构成重复起诉。故二上诉人的该项上诉理由不成立，本院依法不予支持。（二）关于本案是否超过法定起诉期限的问题。本案中，张乐的房屋于2017年7月27日被强制拆除，实施拆除行为时，并未告知张乐诉权及起诉期限。根据该行为发生时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”张乐于2018年10月12日提起本案诉讼，并未超过司法解释最长不超过2年的规定。二上诉人认为本案超过法定起诉期限的上诉理由不成立，本院依法不予支持。（三）关于高陵区政府、经开区管委会、通远街办是否为本案适格被告的问题。在征收拆迁过程中，因征收范围内合法房屋被强制拆除而引发的行政诉讼案件，人民法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定以及职权法定原则，结合案情确定适格被告。原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，在集体土地征收过程中，市、县级人民政府具有依法征收土地及附属物的职权。本案中，2017年6月15日，高陵区政府、经开区管委会共同下发的高政发﹝2017﹞19号《西安市高陵区人民政府、西安经济技术开发区管理委员会关于印发泾渭新城重大项目朝李村官路村东张市村搬迁安置补偿实施方案的通知》，明确泾渭新城重大项目组织实施者、搬迁人是高陵区政府、经开区管委会。2017年6月29日，高陵区政府、经开区管委会共同发布的《通告》载明，通远街道官路村周家、苏东、苏西组搬迁工作由中共西安市高陵区委、高陵区政府和经开区管委会共同成立的招商项目领导小组负责。又根据高字﹝2017﹞49号《中共西安市高陵区委、西安市高陵区人民政府关于成立高陵区经开区重大招商项目落地工作领导小组的通知》可知，招商项目领导小组的组成人员及下设搬迁安置指挥部等部门，均是由高陵区政府、经开区管委会的领导和其相关部门工作人员组成。同时，根据通远街办向招商项目领导小组征收安置指挥部上报的《关于成立官路村东张市村征地拆迁安置指挥部及启动土地测量和入户丈量房屋的请示》，通远街办按照招商项目领导小组指挥部的工作要求，成立了相应组织，并具体负责组织实施房屋入户测量、评估、房屋移交等工作。本案中，张乐的涉案被拆除房屋在上述征收范围内。张乐的涉案房屋虽然是被原审第三人照晖拆迁公司具体拆除的，但根据查明的事实，是通远街办因征迁工作委托照晖拆迁公司对涉案房屋进行拆除。故通远街办作为委托的行政机关应当对房屋的强制拆除行为承担法律责任。且本案中通远街办、高陵区政府、经开区管委会均认为，涉案被诉拆除房屋行为，系房屋移交后实施的正常拆除，并非强制拆除。通远街办亦称其是按照项目指挥部报批的正常房屋移交程序进行的拆除。在此情况下，通远街办的拆除行为，系其按照上述文件规定，在高陵区政府、经开区管委会的委托范围内行使征迁工作的行为。故高陵区政府、经开区管委会作为涉案征迁项目的征地拆迁安置工作和房屋拆除行为的组织部门，通远街办作为涉案征迁项目和涉案房屋拆除行为的具体组织实施者，均是本案的适格被告。二上诉人认为其不是适格被告的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。（四）关于涉案强制拆除房屋行为是否合法以及谁应承担法律责任的问题。根据“先补偿，后搬迁”的原则，被征收人在未依法获得安置补偿的情况下，行政机关不应直接对被征收人房屋实施强制拆除行为。且即使在被征收人已经得到依法安置补偿或无正当理由拒绝安置补偿，拒不交出土地的情形下，行政机关也必须按照法定程序申请人民法院强制执行，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。本案中，张乐虽与拆迁人员进行合照，也在房屋现场勘查测量记录表上签字，但张乐并未与拆迁部门签订拆迁安置补偿协议，上诉人也没有证据证明张乐无正当理由拒绝安置补偿。在没有完成安置补偿，且拆除现场张乐家人阻止的情形下，照晖拆迁公司强制拆除张乐的涉案房屋，违反法律规定。因涉案房屋在上述征迁项目范围内，虽然是照晖拆迁公司实施的拆除涉案房屋行为，但该行为是在通远街办委托下实施的，通远街办又是在高陵区政府、经开区管委会委托范围内实施具体的征迁工作，故高陵区政府、经开区管委会、通远街办应共同对强制拆除涉案房屋的行为承担法律责任。综上，上诉人经开区管委会、通远街办的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人西安经济技术开发区管理委员会、西安市高陵区通远街道办事处负担。本判决为终审判决。   审  判  长   马小莉审  判  员   杨成会审  判  员   涂道勇  二○二○年九月二十九日  法官助理    王  鑫法官助理    王子曦书  记  员    铁梦瑶        1