江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终277号 上诉人（原审原告）祁某甲，女，1946年8月28日生，××族，住南通市崇川区。 法定代理人祁飞，男，1970年5月18日生，××族，住南通市崇川区，系祁某甲儿子。 委托代理人季颖，女，1971年2月3日生，住南通市崇川区，系祁飞妻子。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）南通市自然资源和规划局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人魏钦稳，局长。 委托代理人彭玉华，南通市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人娄碧霄，江苏通衡律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通天生港发电有限公司，住，住所地南通市天生港镇/div> 法定代表人包晓明，董事长。 上诉人祁某甲因诉被上诉人南通市自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）土地行政登记一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1260号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1992年6月18日，原南通市土地管理局为魏某核发了坐落于南通市××镇××街××号、面积为101.7平方米的国有土地使用证。1999年8月17日，南通市崇川区公证处作出（1999）崇川证民内字第619号《继承权公证书》，载明：祁飞乙、魏某的遗产××街××号两间半房屋及附房（用地面积101.70平方米），应由继承人祁某甲一人继承。2000年，祁某甲领取了坐落于××镇××号的房屋房产证，编号为南通房权证字第××号；2011年，祁某甲领取了坐落于××街××号、面积为101.7平方米的国有土地使用权证，编号为通港国用（2011）第G0×××03号。 2003年1月28日，南通市人民政府第9号《关于市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生铸造有限公司深化改革有关问题协调会议纪要》，载明市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生铸造有限公司长期处于停产半停产状态、生产经营陷入困境，为了推动企业深化改革,将案涉部分土地转让给南通天生港发电有限公司（以下简称南通天生港公司），为南通天生港公司腾出发展空间，推动全市经济发展。2003年8月29日，原南通市国土资源局作出通国土资地出［2003］59号《南通市国土资源局关于批准受让土地的通知》，同意按规划红线图所示范围将位于天生港镇国有土地97049平方米出让给南通天生港公司使用，另带拆公共道路用地7241.12平方米。同日，南通天生港公司与原南通市国土资源局签订了国有土地使用权出让合同。2003年10月10日，南通市人民政府向南通天生港公司颁发了苏通国用（2003）字第02×××15号《国有土地使用证》，面积为97049平方米，使用起止期限至2053年10月27日止，土地性质为国有土地使用权，土地用途为工业用地，房屋坐落在南通市天生港镇。从2003年至今，祁某甲的证载土地及地面房屋均未得到安置补偿。在一审庭审中,各方当事人对祁某甲住宅用地使用范围在被诉国有土地使用证确定的土地使用范围内的事实均无异议。祁某甲不服上述登记行为，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销苏通国用（2003）字第02×××15号《国有土地使用证》。 2018年，祁某甲的儿子祁飞申请认定祁某甲无民事行为能力，原南通市港闸区人民法院于2018年7月30日作出（2018）苏0611民特61号民事判决书，判决内容为：祁某甲为无民事行为能力人，祁飞担任祁某甲的监护人，对祁某甲承担监护责任。 另查明，原属南通市人民政府行使的不动产登记职能现由自然资源和规划局行使。 一审法院认为，本案争议焦点为：一、祁某甲是否具有提起本案行政诉讼的主体资格；二、南通市人民政府向南通天生港公司颁发苏通国用（2003）字第02×××15号《国有土地使用证》是否合法。 关于祁某甲是否具有提起本案行政诉讼的主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。结合该法第二条第一款有关“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定,判断原告是否适格,应主要审查原告是否享有所主张的合法权益，被诉行政行为是否对该合法权益的形成、变更或者消灭产生直接影响。本案中，祁某甲起诉请求撤销案涉国有土地使用证，系主张该登记侵犯其住宅用地使用权,而庭审中三方当事人一致认可祁某甲住宅用地使用范围在被诉国有土地使用证确定的土地范围内，且至今祁某甲亦未得到安置补偿，故案涉登记行为对祁某甲的合法权益产生实际影响,祁某甲具有提起本案行政诉讼的主体资格。 关于南通市人民政府向南通天生港公司颁发苏通国用（2003）字第02×××15号《国有土地使用证》是否合法，是否应当撤销的问题。第一，当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明案中，南通天生港公司向南通市人民政府提交了登记申请、土地权属来源证明、地、地籍调查表地图及宗地界址坐标等相关材料,却未提供地上附着物权属证明，形式上不符合相关法律、法规、规章的规定；同时,南通市人民政府在魏某的房屋尚未完成拆迁补偿的情况下,将魏某房屋所在的土地登记在南通天生港公司国有土地使用权证的范围内,亦不合法；综上，南通市人民政府为南通天生港公司颁发被诉国有土地使用证的主要证据不足。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，当时因为案涉土地的使用者南通市汽车锻压件厂、通燧火柴厂、资生铸造有限公司长期处于停产半停产状态、生产经营陷入困境，为了推动企业深化改革,将案涉部分土地转让给南通天生港公司，为南通天生港公司腾出发展空间，推动全市经济发展，且南通天生港公司是通过合法途径善意受让包括魏某房屋在内的大宗土地,交纳了土地出让金,并且在受让土地上已经实施了开发建设,而祁某甲使用的土地只占涉案国有土地使用证内土地的小部分。如撤销涉案土地登记可能影响公共利益,且不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全；而不撤销涉案国有土地使用证并不影响相关部门采取包括对原告进行补偿安置等相应的补救措施。因此，该行政行为不可撤销。 综上，南通市人民政府于2003年10月10日向南通天生港公司颁发的苏通国用（2003）字第02×××15号《国有土地使用证》依据的证据不足，应予撤销；但撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故确认违法。因原属南通市人民政府的不动产登记职能现由自然资源和规划局行使，则相应的法律后果由自然资源和规划局承担。 据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认2003年10月10日登记在南通天生港公司名下的苏通国用（2003）字第02×××15号《国有土地使用证》的行为违法。 祁某甲不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决仅确认被诉登记行为违法，而不撤销被诉登记行为，祁某甲合法的土地权益实质上没有得到保护。在无明确的部门何时按何种规则对祁某甲事实补偿安置的情况下，祁某甲的合法权益更无法得到任何保障。2.一审判决认定南通天生港公司在受让土地上已经实施了开发建设与事实不符。案涉土地建设项目未经批准，也没有实际建设，不存在撤销登记可能影响公共利益的情形。3.南通天生港公司不属于善意受让。4.祁某甲住宅用地使用范围中的大部分土地在被诉国有土地使用证确定的范围内，一审判决表述的土地范围不准确。5.被诉国有土地使用证所附记事一页中记载本证有效期至2010年8月31日，被诉使用证有效期已过，不产生物权登记的法律效果。请求二审法院撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。 被上诉人自然资源和规划局辩称，南通市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条、《土地登记规则》第六条、第二十六条第一款等规定以及案涉《国有土地使用权出让合同》第十五条的约定准予南通天生港公司的国有土地使用权设定登记，程序合法。案涉《国有土地使用权出让合同》第五条约定出让人按现状土地条件向受让人交付土地。“毛地”出让不违反当时的法律和政策规定。案涉土地使用权以毛地出让，由南通天生港公司承担拆迁补偿责任，故申请土地登记时是否提交地上附属物权属证明不影响其取得土地使用权。祁某甲可以通过向南通天生港公司主张拆迁补偿权益获得法律救济。请求二审法院判决驳回祁某甲的上诉请求。 本院经审理查明，根据自然资源与规划局在本案审理中提供的测绘图，祁某甲的土地使用证所载101.7平方米土地中的74.12平方米在南通天生港公司土地使用证所涉土地范围之内。故对一审法院关于祁某甲住宅用地使用范围在南通天生港公司的国有土地使用证确定的土地使用范围内的表述予以纠正。对一审判决认定的其余事实予以确认。 本院另查明，一、魏某于1992年6月18日取得的国有土地使用证的填发机关为原南通市土地管理局，发证机关为南通市人民政府，土地使用证编号为苏通国用（92）字第09×××58号，登记用途为住宅用地，批准使用期限为长期。2011年9月7日上述土地使用权变更登记在祁某甲名下，上述土地使用证同时注销。二、被诉登记行为作出时，原南通市汽车锻压件厂、通燧火柴厂在案涉97049平方米土地范围内享有的国有土地使用权被收回。 本院认为，本案被诉登记行为所涉土地中的74.12平方米土地使用权登记给南通天生港公司之前，已经登记在祁某甲的母亲魏某名下，对此，各方均不持异议。本案的争议焦点在于被诉国有土地使用权颁证行为是否合法，是否应予撤销。 被诉登记行为作出时生效的《国家土地管理局土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。一块土地在同一时间只能设定一个使用权，因此，土地登记部门在审核发证过程中审查所涉土地的权属是履行审核职责的应有之义。土地登记部门在作出登记行为之前应当审核该土地上是否已经存在合法的使用权人，这既是保护在先使用权人，也是保护登记行为相对人，更是确保土地管理秩序的必然要求。本案中，原登记机关在74.12平方米土地使用权已经依法登记确定由祁某甲的母亲魏某享有后，又登记在南通天生港公司名下，显然未尽到对该土地权属审慎审核的职责，认定事实不清，主要证据不足。 虽然《国家土地管理局土地登记规则》第二十六条规定，以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。但该规定并不意味着土地权属登记机关对于以出让方式取得国有土地使用权的登记无须履行权属审核登记职责，故对于自然资源和规划局以该规定主张登记行为合法，本院不予采纳。对于自然资源和规划局提出的被诉登记行为作出之时存在按土地现状，即“毛地”出让的做法，一来自然资源和规划局在答辩状中也陈述自2004年起国务院即发文规定严禁未经拆迁补偿安置，收回原土地使用权而直接供应土地，也即要求“净地”出让；二来土地出让至今也未有任何部门与祁某甲就土地补偿安置达成协议或者作出处理，祁某甲的土地使用权未被依法收回。故本案不能以登记行为作出时的实践做法作为认定被诉登记行为合法的依据。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，对于行政行为主要证据不足、违反法定程序的，应当判决撤销。该法第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，南通天生港公司自取得案涉土地使用权后，至今未实际利用祁某甲名下的土地，撤销被诉登记行为不存在给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情形。一审法院虽认定被诉登记行为主要证据不足，但认为撤销该行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害没有事实依据。本院对于一审法院作出的确认违法的判决予以纠正。 需要说明的是，本案启动对被诉登记行为的审查是基于祁某甲认为其依法享有使用权的部分土地被登记在南通天生港公司名下，而祁某甲享有使用权的土地与案涉使用权证所涉其他土地具有可分割性。因此，本案实际涉及的仅是被诉登记行为中与祁某甲有关的土地登记是否合法。由于被诉登记行为所涉土地面积达九万多平方米，且大部分土地使用权确已收回，现除祁某甲之外未有其它权利人主张相关土地权益，故本案中不应简单以登记机关未作权属审核而将被诉登记行为全部撤销。本案仅对与祁某甲存在利害关系的部分土地登记行为予以撤销。自然资源和规划局如发现被诉登记行为所涉土地范围内存在与本案相同的情形，应根据本案的审查标准及时予以纠正。 综上，被诉国有土地使用权登记行为将祁某甲依法享有的土地使用权登记在南通天生港公司名下，未依法履行权属审核职责，认定事实主要证据不足，该部分土地登记行为应予撤销。一审法院所作确认违法的判决没有事实依据，本院予以纠正。祁某甲的上诉请求成立，本院予以支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项之规定，判决如下： 一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1260号行政判决。 二、撤销2003年10月10日南通天生港发电有限公司取得的苏通国用（2003）字第0204015号《国有土地使用证》中祁某甲享有使用权的74.12平方米土地的登记行为。 一、二审案件受理费各50元，由南通市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年九月二十二日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；