江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终892号 上诉人（原审原告）武作庆，男，汉族，住徐州市铜山区。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山区府前路**。 法定代表人高建民，该区区长。 委托代理人李秀丽,江苏茂通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区茅村镇人民政府，住所地徐州市铜山区茅村镇。 法定代表人徐传武，该镇镇长。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区公安局，住所地徐州市铜山区北京南路**。 法定代表人葛徐晓，该局局长。 上诉人武作庆因诉徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区茅村镇人民政府（以下简称茅村镇政府）、徐州市铜山区公安局（以下简称铜山区公安局）强制拆除行为违法并附带赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院(2018)苏03行初270号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定,2018年5月18日，原徐州市铜山区规划局（以下简称铜山区规划局）执法人员发现武作庆在茅村镇××村原铜山港院内建设厂房及配房，涉嫌未取得建设工程规划许可证。铜山区规划局于当日立案调查,查明武作庆自2012年至2016年期间在茅村镇××村原铜山港院内建设的厂房及配房，未取得建设工程规划许可证，厂房面积约34165㎡，配房面积约4267.89㎡。铜山区规划局于2018年5月21日向武作庆送达了《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。铜山区规划局于2018年5月30日组织了听证会。铜山区规划局于2018年6月6日作出铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，载明“限当事人自接到本决定书七日内自行拆除违法建设的厂房及配房。逾期不拆除的，将上报铜山区政府组织有关部门对你（单位）的违法建设，予以强制拆除”，同日直接送达给武作庆。铜山区规划局于2018年6月8日向铜山区政府提交《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，申请区政府组织相关单位，于行政处罚决定七日后，依法强制拆除当事人的违法建筑。铜山区政府于2018年6月15日作出《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》，载明“你局《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》收悉，现责成茅村镇为实施主体，依法对茅村镇原铜山港内违法建设进行强制拆除，区城管局、交通局等相关部门予以配合。”2018年7月3日，茅村镇政府组织人员将涉案建筑拆除。武作庆以拆除时有铜山区交通局副局长、铜山区公安局副局长、茅村镇派出所所长、茅村镇党委书记、茅村镇镇长、茅村镇副镇长、茅村镇供电所、水利站的工作人员在场为由，以铜山区政府、茅村镇政府、铜山区公安局为共同被告提起本诉，请求确认强制拆除行为违法并连带赔偿经济损失1500万元。 原审法院认为,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，铜山区规划局2018年6月6日对武作庆作出铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，并于2018年6月8日向铜山区政府提交《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，申请区政府组织相关单位，于行政处罚决定七日后，依法强制拆除当事人的违法建筑。铜山区政府于2018年6月15日作出《关于对拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请的批复》，“责成茅村镇为实施主体，依法对茅村镇原铜山港内违法建设进行强制拆除，区城管局、交通局等相关部门予以配合。”2018年7月3日，茅村镇政府组织相关人员将涉案建筑拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；提起行政诉讼，不仅要有明确的被告，还应当有事实根据。本案中，武作庆提供的现有证据不足以证明铜山区政府实际组织实施了对涉案建筑物的拆除，铜山区政府不是本案的适格被告。武作庆对其受到的损失应当以实际组织实施拆除的行政机关为被告，并按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定的审级诉讼维权。经法院释明，武作庆坚持不变更其所列被告。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条、第六十九条第一款之规定，裁定驳回武作庆的起诉。 上诉人武作庆上诉称,被上诉人铜山区政府是本案的适格被告。本案强制拆除行为违法包括强制拆除决定及实施两个部分。铜山区政府是拆除决定的作出主体，茅村镇政府是拆除行为的实施主体，铜山区公安局是拆除行为的参与者，均是适格的当事人。铜山区政府、茅村镇政府在未作出强制拆除公告的情况下，对案涉厂房、配房强制拆除的行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第八条、第四十四条的规定，被上诉人没有对动产登记、封存、保管，破坏性拆除导致的损害，被上诉人应当依法赔偿。因行政机关的违法行为，导致上诉人无法证明已受到的合理损失，该举证责任依法应当由被上诉人承担。如被上诉人举证不能的，人民法院应当委托鉴定机构对损失进行鉴定并作出行政赔偿判决。请求本院确认三被上诉人强制拆除行为违法并连带赔偿经济损失1500万元。 被上诉人铜山区政府答辩称，上诉人在位于茅村镇原铜山港内建设的建筑物未经规划主管部门批准，属于违法建设。根据《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款、第二款的规定，上诉人的违法建筑属于必须拆除的情形。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，铜山区规划局2018年6月6日作出铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定书，2018年6月8日向铜山区政府提出拆除该违法建设的申请，铜山区政府2018年6月15日作出批复，“责成茅村镇为实施主体，区城管局、交通局等相关部门予以配合”。2018年7月3日，茅村镇政府组织相关人员将涉案建筑拆除，铜山区政府不是本案的适格被告。原审法院认定事实清楚、适用法律正确。请求本院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人茅村镇政府及铜山区公安局未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。提起行政诉讼，不仅要有明确的被告，还应当有事实根据。本案中，铜山区规划局于2018年6月6日对武作庆作出铜规行罚字（2018）第204号行政处罚决定，并于2018年6月8日向铜山区政府提交《关于拆除茅村镇原铜山港内违法建设申请书》，申请区政府组织相关单位依法强制拆除违法建筑。铜山区政府于2018年6月15日作出批复：“责成茅村镇为实施主体，依法对茅村镇原铜山港内违法建设进行强制拆除，区城管局、交通局等相关部门予以配合。”2018年7月3日，茅村镇政府组织相关人员将涉案建筑拆除。原审中茅村镇政府对其作出强制拆除行为亦予以认可。原审法院认定武作庆的涉案建筑的拆除系茅村镇政府组织实施并无不当，武作庆提供的现有证据不足以证明铜山区政府实际组织实施了对涉案建筑的拆除，原审法院认定铜山区政府不是本案适格被告并无不当。武作庆对涉案建筑强拆行为提起诉讼并主张赔偿应当以作出强拆行为的行政机关为被告，并按照级别管辖的法律规定提起诉讼。经原审法院释明，武作庆坚持不变更其所列被告，原审法院据此裁定驳回武作庆的起诉符合法律规定。 综上，上诉人武作庆的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  倪志凤 审判员  沙永梅 审判员  黄 河 二〇二〇年九月二十八日 书记员  张 丰 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……