四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终151号 上诉人（原审被告）三台县自然资源局。住所地：四川省三台县潼川镇西顺城街**。 法定代表人丁昌明，系局长。 委托代理人毕禄刚，该局法规监察股股长。 委托代理人杨英杰，四川科大律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）四川省三台县方兴实业有限公司，住，住所地：四川省三台县潼川镇西外街**/div> 法定代表人谢健，总经理。 委托代理人刘承忠，四川联衡律师事务所律师。 委托代理人钟君正，四川蜀仁律师事务所律师。 上诉人三台县自然资源局因与被上诉人四川省三台县方兴实业有限公司（以下简称方兴公司）土地管理行政强制一案，不服四川省盐亭县人民法院(2017)川0723行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月20日受理后，依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。上诉人三台县自然资源局的委托代理人毕禄刚、杨英杰，被上诉人方兴公司的法定代表人谢健及其委托代理人刘承忠、钟君正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：原告方兴公司于2005年11月3日成立，被原工商行政管理机关核准登记为具备法人资格的有限责任公司（自然人投资或控股），并取得了统一社会信用代码为9151072278225440XY的《营业执照》，注册资本为2050万元，营业期限为2006年11月14日至2025年11月2日，经营范围：房地产开发及商品房销售、房屋拆迁、农业开发、土地整理、家禽屠宰、加工、销售、鲜肉销售。 2019年2月22日，中共三台县委、三台县人民政府作出三委发（2019）2号《关于印发〈三台县机构改革方案〉的通知》，主要载明：组建三台县自然资源局，将三台县国土资源局、县林业局的职责，以及县发展和改革局等相关部门的职责等整合，组建三台县自然资源局，不再保留三台县国土资源局、三台县林业局。 2006年10月30日，原三台县国土资源局与四川省三台县康尔达农林工贸有限责任公司（以下简称康尔达公司）签订了《国有土地使用权出让合同》，主要约定：原三台县国土资源局出让给康尔达公司的宗地位于北坝镇北塔路，出让土地的面积为23294.85㎡，用途为工业用地，出让金为每㎡111元。同日，双方又签订了《国有土地使用权出让合同补充协议》，对《出让合同》项下受让宗地的投资总额、容积率、土地闲置费标准等问题进行了补充约定。2006年11月6日，原三台县国土资源局对康尔达公司取得的国有土地依法进行登记，并向康尔达公司颁发了《国有土地使用证》。2010年1月15日，康尔达公司与原告方兴公司签订了《土地转让协议书》，主要约定：康尔达公司将取得的4宗土地使用权35亩和地上房屋5249.53㎡转让给原告，转让价款为1155万元。原告履行协议给付全部转让价款后，知晓康尔达公司还尚欠原三台县国土资源局土地出让金1055728元。原告为了办理国有土地使用权转让过户登记手续，于2010年2月25日向原三台县国土资源局补交了康尔达公司应交未交的土地出让金计人民币1055728元。2010年5月至2011年8月，原告与康尔达公司在原三台县国土资源局办理了国有土地使用权转让过户登记。2010年5月31日、2010年8月4日、2011年8月25日，原三台县国土资源局分三次向原告颁发了三城区国用（2010）第169056号、三城区国用（2010）第169969号、三城区国用（2011）第179119号《国有土地使用证》，使用面积分别为12000㎡、7397.27㎡、3834.43㎡，共计使用权面积为23231.7㎡，用途均为工业用地，使用类型均为出让。其中，原三台县国土资源局因“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目，需占用原告从康尔达公司取得的并于2010年8月4日变更登记为三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》相关土地，证载内容为：宗地座落于北坝镇北塔路，地号为1—（7）—001，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为7397.27㎡，终止日期为2056年10月30日。原告依法取得的国有土地使用权和地上房屋后，对此一直进行经营、改造、发展。 2017年7月，三台县人民政府为了治理三台县城环境污染等问题，按照三台县城市建设总体规划方案，对三台县城“涪滨路”进行污水、雨水管网和道路改造项目进行施工建设，需占用原告已取得的三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》确认的使用权面积7397.27㎡内的部份土地。原三台县国土资源局派工作人员找到原告经协商后，原告表示支持原三台县国土资源局施工建设的“涪滨路”改造项目，但要求对占用的土地以置换的方式进行补偿。2017年7月21日，原三台县国土资源局结合双方多次协商的情况，向原告出具《方兴公司土地置换审定方案》，主要载明：方兴公司总占地面积23231.72㎡（合34.84758亩），用途为工业用地，“涪滨路”改造项目需占用该公司土地590.6㎡（合0.8859亩）。置换方式为：将该公司东面围墙外临养殖坑塘（政府待出让土地）用于置换“涪滨路”改造项目需占用的土地，其置换面积在0.8859亩基础上再将应补偿该公司的其他补偿款，按照土地用途和价格折合成土地面积一并置换给该公司，不再作现金补偿。置换土地后其用途不变，年限与该公司证载年限一致。补偿范围为：1、拟占用的0.8859亩土地范围原来是养殖坑塘，该公司接手土地后将此拉土填埋，其土方量需纳入补偿。其方量为：590㎡×3.5米深度＝2065立方米，每立方米按35元计算，应补偿72275元；2、围墙补偿，110米×350元/米，补偿金额为38500元；3、养鱼池（塘）补偿，参照绵阳市绵府函（2012）200号文件的相关规定，养鱼池（塘）的补偿按4元/立方米计算，即8260元（2065立方米×4元）。以上1—3项合计119035元。按照工业用地50元/亩计算，119035元补偿款可补0.238亩，加上“涪滨路”改造项目需占土地合0.8859亩，合计应置换土地1.1239亩，但原三台县国土资源局未在该土地置换方案上签字、盖章确认。原、被告在协商补偿过程中，原告提出因原三台县国土资源局出让给原告的国有土地使用权面积中，还有部份涉及他人的房屋尚未拆迁完毕，导致原告给付拆迁补偿费90万元；原三台县国土资源局应交付未交付涉及未拆迁的土地面积，给原告造成的各项损失费用需一并解决，致使协商未果，双方未能签订补偿协议。随后，施工企业进场施工，原告组织人员阻挡。2017年8月29日，原三台县国土资源局向三台县人民政府作出《关于修建涪滨路需占用方兴公司土地协商情况的报告》，主要载明：“涪滨路”改造项目需占用方兴公司三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》中面积7397.27㎡地块土地590.6㎡（合0.8859亩）。工作情况为：1、通过多次协商，该公司同意道路占用其土地，但不同意货币补偿，要求置换；2、经过反复做工作，该公司同意施工队可以先行进场打降水井，但该公司提出降水井打成功后在没有达成土地置换和遗留问题解决之前，不能再行施工。8月23日打井降水完工后，因未能达成补偿协议，故该公司继续阻工至今。方兴公司的要求：1、不同意政府对拟占用土地实行货币补偿，要求用该公司东面临政府拟出让土地进行置换。2、方兴公司在康尔达公司手中接手土地中处理约4亩鱼塘的填埋费用、鱼的补偿、近500㎡房屋的拆迁补偿一共支付了90万元，认为该费用应由政府支付，要求在此次土地置换中一并解决。建议意见：1、经请示县领导同意，将该公司东面围墙外临养殖坑塘（政府待出让土地）用于置换“涪滨路”改造项目需占用的土地。其置换面积在0.8859亩基础上再将应补偿该公司的其他补偿款，按照土地用途和价格折合成土地面积一并置换给该公司，不再作现金补偿，置换土地后其用途不变，年限按照该公司证载年限一致。2、由北坝镇负责对土地遗留问题费用进行核实，并提出处理意见。三台县人民政府时任副县长于2017年8月31日在该报告上批示：“同意建议意见。请彭某并北坝镇与指挥部办公室、国土、工信等有关单位妥处”。事后，原、被告双方仍然未达成补偿协议。 2017年9月19日、2017年11月3日，“涪滨路”改造项目施工企业继续进场施工，原告组织人员阻挡未果。“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目在施工建设过程中，在占用原告取得的一部份国有土地使用权的土地时，拆除了原告以前修建的砖混围墙，损毁填埋了污水、雨水排放沟渠。同时，在占用的土地中原有的一块鱼塘，原告取得国有土地使用权后用土石进行了填埋。原三台县国土资源局在占用土地时，对上列设施和占用土地的面积未进行测绘、清理、登记。目前，该改造项目已施工建设完毕。经实地查看，原告在未占用的土地上用彩钢修建了围墙。“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目在已占用的原告取得的一部份国有土地使用权的土地上修建了4车道城市道路，取名为梓州干道。该干道靠原告彩钢围墙方向修建了一条人行通道，人行通道与原告彩钢围墙之间栽种了一排较大的树木，地面生长有杂草。人行通道上有一处断开，系干道通往人行通道与原告彩钢围墙之间车辆进出口通道，该处人行通道上用钢管设置了一块停车标识。目前，人行通道与原告彩钢围墙之间的地面尚未改造。 诉讼中，法院在原、被告均表示愿意对收回国有土地使用权涉及的补偿进行调解的情况下，采取多种方式多次主持调解，但涉及补偿置换和原告要求一并处理另案主张的赔偿等问题调解未果，原、被告未达成补偿协议。2018年6月28日，原告向本院提出《请求将“涪滨路”改造项目违法占用的土地依法进行测绘、测量申请书》，要求：一、对已占用土地的道路、绿化、排洪、排污、天然气、自来水、电力、通信主管道等的实际面积进行测绘；同时，在红线外留足30米宽的土地作这相邻的安全距离，对该部分土地的面积进行测绘；二、对已占用土地中原养殖坑塘进行填埋的土方量进行测绘；三、对已占用土地上需新建围墙的长、高进行测绘；四、对已占用土地中原养鱼池的长、宽、高体积进行测绘；五、对已占用土地上需新建排水、排污设施进行测绘。2018年7月5日，原告以原、被告双方正在协商调解为由，向本院提出《暂缓测绘、测量申请书》，要求暂缓进行测绘。其间，原、被告双方仍然调解未果。2019年9月6日，本院准许原告提出的司法鉴定申请后，原、被告共同选择具备测绘资质的江油鼎旺科技服务有限公司进行司法鉴定测绘。江油鼎旺科技服务有限公司接受本院委托后，仅对“涪滨路”污水、雨水管网、道路占用原告国有土地使用权的土地面积进行了测绘。本院委托测绘的其他项目，因已拆除、毁损、灭失，且无其他基础资料，未能进行测绘。江油鼎旺科技服务有限公司测绘后，将测绘报告初稿送交给原、被告征求意见，双方均提出了各自的意见。原告认为应该对土地置换后需新建围墙、排污、排水、鱼塘回填方量进行测绘。被告认为电力、电缆、天燃气管道不应纳入占地范围，三台县城市总体规划图对案涉道路未规划绿化带，认可主干道、人行道确定的面积。2019年10月15日，江油鼎旺科技服务有限公司作出江鼎（测）2019477号《关于方兴公司被梓州干道占用土地情况测绘报告》，测绘结果为已占用土地总面积：1444.07㎡，合2.17亩。其中：1.主干道占地294.18㎡，合0.44亩；2.人行道占土地70㎡，合0.11亩；3.绿化占土地1079.89㎡，合1.62亩。原告支付司法鉴定测绘费3000元。2019年11月21日，原告向本院提出《请求对被告违法占用原告的土地情况有关地质钻探、设计、造价的申请》，申请：1.对占用土地的回填土方深度给以地质钻探，依照人民法院委托江油鼎旺科技服务公司出具的江鼎（测）2019447号“关于方兴公司被梓州干道占用土地情况测绘报告”违法占用土地面积计算回填土方量和工程造价；2.对需修建的围墙进行工程设计和有关围墙建设工程量造价（起止点为北塔路人行道路沿至中研模具厂区围墙止）；3.对排污、排水管进行工程设计和有关建设工程量造价（起止点为北塔路排污、排水主管道至中研模具厂区围墙以及与方兴公司相连接的排污、排水管道止）。2020年1月13日，本院准许后依法委托四川省绵阳川西北地质工程勘察有限责任公司进行司法鉴定。2020年3月23日，四川省绵阳川西北地质工程勘察有限责任公司向本院出具《不予受理鉴定函》，明确表示不予接受委托鉴定。其间，原告单方委托中盛弘宇建设科技有限公司、四川宇虹工程项目管理有限公司、四川省三台县科兴岩土工程咨询有限责任公司对需要建设的围墙、排污、排水的设计、工程造价和鱼塘回填方量进行鉴定，原告委托的鉴定公司分别出具了《北塔路厂区建设项目工程招标控制价》、《方兴公司北塔路厂区附属工程建设》、《岩土工程勘察报告》。庭审中，原告认可江油鼎旺科技服务有限公司对已占用土地实测的面积；被告认可主干道和人行通道占用的实测面积，不认可绿化占用的面积，认为：根据《三台县中心城区控制性详细规划》，方兴公司的土地位于城北片区地块内，规划用地性质为二类居住用地，临“涪滨路”方向未规划城市绿地。同时，被告对原告单方委托的三家鉴定公司分别出具的报告提出异议，明确表示不予认可。 一审法院认为，原三台县国土资源局系三台县人民政府设立的土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……。”的规定，负责本行政区域内土地的管理和监督工作。本案中，原告已取得的国有土地使用权，经原三台县国土资源局审查批准后依法进行了过户登记，取得了《国有土地使用证》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”的规定，其国有土地使用权受法律保护。本案系以收回国有土地使用权的方式征用原告合法取得的一部份国有土地使用权所引发的行政诉讼，且需征用的土地上未建造有房屋，不涉及房屋的补偿，只涉及收回土地及其设施等方面的补偿。同时，原告合法取得的土地是国有土地，而非集体土地，属于原三台县国土资源局依法行使土地管理范围内的法定职责，其主体资格适格。诉讼中，原三台县国土资源局因机构改革需要已被撤销，组建了被告三台县自然资源局，原三台县国土资源局的职能职责已由被告三台县自然资源局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，被告三台县自然资源局应对原三台县国土资源局的行政行为和本案涉及的行政补偿承担法律责任。2017年7月，三台县人民政府按照城市建设总体规划方案对“涪滨路”进行污水、雨水管网、道路改造项目施工建设，属于环保、水利、道路等基础设施建设，直接涉及三台县城众多居民的生活。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“政府组织的市政公用等公共事业需要属于公共利益范畴。”的规定，该改造项目属于公共利益。本案争执的焦点是审查案涉收回国有土地使用权行政行为的合法性问题和行政补偿的问题。 一、关于被告收回原告合法取得的国有土地使用权行政行为的合法性问题。结合本案查明的事实，被告因公共利益需要在收回原告合法取得的一部份国有土地使用权时，仅与原告协商了收回土地的补偿方式和范围等，在协商未果的情况下，被告未按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、第五十八条第一款第一项、第二款规定的法定行政职责，一是未进行对拟收回土地现状、面积、设施等进行清理、测绘、登记、调查，社会稳定风险评估；二是未将收回土地范围、土地现状、占用面积及其设施、收回目的、补偿标准等进行公告；三是未对收回土地事宜举行听证会；四是未在收回土地时的市场价格进行评估；五是未作出收回国有土地使用权决定和补偿方案；六是未告知当事人依法享有的权利和救济途径等，其行为违反法定程序。同时，被告在未充分维护原告的合法权益和未达成补偿协议的情况下，不顾原告的多次阻挡，安排施工作业人员强行占用原告合法取得的国有土地进场施工建设，其行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十七条、第十八条的规定，被告将占用原告合法取得的国有土地实施的行政强制措施权委托安排给施工作业人员强行实施，而非具备资格的行政执法人员实施，且未出示执法身份证件、未向行政机关负责人报告并经批准、未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、未告知当事人依法享有陈述权、申辩权、有权申请行政复议、有权提起行政诉讼等救济途径、未制作现场笔录等，其行为亦违反法定程序。该违反法定程序的行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定的可以撤销的情形，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款、《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，因公共利益需要，被告可以收回国有土地使用权；同时，该占用的土地使用权自收回土地时已经发生物权转移的效力，且被告占用原告取得的国有土地使用权后，案涉的“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目已建设完毕，不具有可撤销的内容，本院应予以维持，依法不予撤销。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，被告收回原告合法取得的国有土地使用权的行政行为违法。 二、关于被告收回原告合法取得的国有土地使用权的补偿问题。“涪滨路”污水、雨水管网、道路改建项目系公共利益，虽然被告可以收回原告取得的国有土地使用权，但是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一、二款“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；……依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”和《中华人民共和国物权法》第二十八条、第四十二条、第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款、《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款的规定，被告收回原告合法取得的国有土地使用权应当适当予以补偿。所谓“适当补偿”应当是公平合理的补偿，即按照被收回土地的性质、用途、区位等，以作出收地决定之日的市场评估价予以补偿。结合本案查明的事实，被告在收回原告取得的国有土地使用权时，既未作出收地决定，又未对收回土地占用的面积进行测绘，更未按收地时市场价值进行评估，致使对收回土地的补偿带来较大障碍，缺乏最基本的要件，其主要原因是被告在收回土地时的违法行为所致。案涉补偿，在通常情况下是以货币方式进行补偿，即上述法律规定的补偿。但在特殊情况下，只要具备相应条件，且在条件能够达到目的时也可以采取置换的方式进行补偿。两种补偿方式，应当优先考虑行政相对人即权利人的选择。本案中，原告自始至终要求将原告取得土地的东面围墙外相邻的属三台县人民政府尚未出让的土地，按照占用土地的面积标准置换给原告，用于占用原告土地的补偿。且被告在向三台县人民政府作出的《关于修建涪滨路需占用方兴公司土地协商情况的报告》第四部份“建议意见”中明确说明被告同意原告提出的土地置换补偿主张，同时载明已请示县领导同意和涉及土地置换的方式等，并报请三台县人民政府时任副县长在该报告上亲笔签批“同意建议意见……”。由此可见，被告因公共利益在收回原告取得的国有土地使用权时，原、被告和三台县人民政府均同意以土地置换的方式进行补偿。且被告用于置换的土地三台县人民政府正好尚未出让，与收回原告取得的土地相邻，属同一区位内的地块。同时，用于置换的土地与收回原告的土地在用途、性质、使用年限一致的情况下，其价值一样，完全体现了公平合理的补偿原则。为此，原告要求被告对已收回占用的土地以置换的方式进行补偿并无不当，属原、被告双方的真实意思表示，并得到三台县人民政府的同意，且不违反法律的禁止性规定，本院依法予以支持。 关于被告已收回并占用原告土地的面积问题，虽然被告向三台县人民政府作出《关于修建滨涪路需占用方兴公司土地协商情况的报告》中载明了置换土地的面积即占用原告土地的面积。但是，由于被告在收回土地时，原、被告对收回土地的面积既未测绘，双方又未协商一致签字确认，导致原告在诉讼中依法申请司法鉴定机构测绘。江油鼎旺科技服务有限公司接受本院委托后，经实地测绘后出具了《测绘报告》，占用土地的总面积为1444.07㎡（合2.17亩）。庭审中，虽然被告对测绘的绿化占地面积提出异议，认为《三台县中心城区控制性详细规划》中未规划城市绿地。但是，从“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目的设计和施工建设看，除4车道城市道路和人行通道外，在人行通道与原告土地上彩钢围墙之间栽植了一排较大的树木，设置了停车标识和车辆进出口通道。足以证明已建成的梓州干道明确显示有城市绿化，被告所持异议与客观实际不符，法院不予采信。为此，江油鼎旺科技服务有限公司及其测绘人员具有法定的测绘鉴定资质，测绘鉴定主体合法。测绘过程中，测绘公司将测绘报告的初稿送交给了原、被告征求意见，然后再作出测绘报告，且按照本院委托书要求和法定程序依法进行实地测绘，所作出的测绘结论客观、科学、真实，法院予以认可，应作为计算被告收回原告土地面积的证据使用。为此，被告收回原告取得国有土地使用权的面积为1444.07㎡（合2.17亩），应作为计算被告向原告提供置换土地的面积依据，本院予以认定。鉴定过程中，原告已支付鉴定测绘费3000元，应由被告依法承担。 关于原告要求被告承担自占用土地之日起一直未对原告进行补偿期间损失问题，由于被告收回原告取得的国土地使用权的行为违法，至今长达两年之久未给原告补偿，特别是本院采取多种方式多次进行协商调解，最终未能达成补偿协议。由此可见，因被告的消极行为确实给原告造成了一定的财产损失。结合本案的实际，考虑近年来我国市场经济发展的现状，在维护原告作为行政相对人合法权益的原则下，按照《方兴公司土地置换审定方案》确定的工业用地每亩50万元的标准计算，被告占用原告的土地面积为2.17亩，其价值为108.5万元。为此，被告应承担逾期补偿给原告造成的损失由本院酌定为从2018年1月1日起，以占用土地的市场价值108.5万元为基数，按照中国人民银行发布商业银行同期同类贷款逾期利率计算，至置换土地时止较为公平合理，由被告支付给原告。庭审中，原告要求以实际占用土地面积为基数，按每个月10元/㎡的价格计付强制占用土地的使用费，该主张于法无据，法院不予支持，应依法予以驳回。关于原告要求被告补偿拆除、损毁、灭失围墙、排污、排水和鱼塘填埋土石方量的损失费用问题，因原、被告双方在收回土地时未对这部份设施进行清理、测绘、登记，缺乏相应的基础资料，导致本院委托的鉴定机构不予受理鉴定。虽然原告单方委托了三家鉴定机构鉴定后出具了鉴定意见，但是被告当庭否认不予认可，法院无法采信其客观性、科学性、合法性。根据本案的实际，原告主张的这部份损失，待土地置换完成后，依据原告整体取得的土地现状，待原告在修建围墙和排污、排水等设施项目实际发生后，可以与被告自行协商解决或另案起诉处理，法院在本案不予审理。 综上所述，为了保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，依照《中华人民共和国物权法》第二十八条、第一百四十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、第五十八条一款第一项、第二款、《中华人民共和国行政强制法》第二条、第十七条、第十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五、十一项、第七十四条第二款第一项、第七十六条、第七十八条之规定，判决：一、确认被告三台县自然资源局在“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目中收回原告四川省三台县方兴实业有限公司合法取得国有土地使用权的行政行为违法；二、由被告三台县自然资源局在本判决生效后十日内将位于三台县北坝镇北塔路属原告四川省三台县方兴实业有限公司合法取得的国有土地使用权东面围墙外相邻的三台县人民政府尚未出让的土地中划出面积为1444.07㎡（合2.17亩）的地块，置换给原告四川省三台县方兴实业有限公司，用于补偿被告三台县自然资源局已收回原告四川省三台县方兴实业有限公司取得的国有土地使用权面积1444.07㎡。上述置换补偿给原告四川省三台县方兴实业有限公司的土地，被告三台县自然资源局应按照地类（用途）为工业用地、使用权类型为出让、使用权面积为1444.07㎡、终止日期为2056年10月30日进行登记，并在土地置换完成后十日内向原告四川省三台县方兴实业有限公司颁发《国有土地使用证》；三、上列第（二）项，被告三台县自然资源局在向原告四川省三台县方兴实业有限公司办理置换的国有土地使用权登记办证时，应收回原告四川省三台县方兴实业有限公司持有的三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》，将该证的使用权面积7397.27㎡变更为5953.20㎡（7397.27㎡—1444.07㎡），其余证载内容不变，由被告三台县自然资源局在收证后10日内进行变更登记，向原告四川省三台县方兴实业有限公司颁发《国有土地使用证》，同时注销三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》；四、由被告三台县自然资源局在本判决生效后10日内向原告四川省三台县方兴实业有限公司支付逾期补偿占用土地损失费（从2018年1月1日起，以占用土地的市场价值108.5万元为基数，按照中国人民银行发布的商业银行同期同类逾期贷款利率计算，至上列（二）项置换土地时止）；五、驳回原告四川省三台县方兴实业有限公司的其他诉讼请求。本案收取案件受理费50元，鉴定测绘费3000元，合计3050元，由被告三台县自然资源局负担（此款，限被告三台县自然资源局在本判决生效后10日内向本院缴纳）。 宣判后，上诉人三台县自然资源局不服，以“1.一审法院认定被收回土地存在价值评估障碍以及与相邻土地用途、性质一致的事实认定错误，涪滨路修建工程中仅占用被上诉人方兴公司的道路和人行道面积，绿地面积未在城市规划范围内，不能以存在树木就认定占用了绿地面积，同时被上诉人方兴公司被收回国有土地使用权的土地性质为工业用地，而法院判决置换的土地系商住用地，二者价值严重不对等，不能用于置换；2.一审法院适用法律错误，土地管理法第五十八条规定的收回土地使用权后应当进行适当补偿，但其判决置换的土地与被收回土地使用权的土地存在严重价值不对等，且置换土地也会导致政府未出让土地的异形，双方协商未果系被上诉人方兴公司的不合理要求，一审判决支付逾期补偿费用无事实和法律依据”等为由提出上诉，请求：1.撤销四川省盐亭县人民法院(2017)川0723行初27号行政判决第二、三、四项，发回重审或依法改判上诉人以货币补偿的形式补偿被上诉人因收回国有土地使用权的损失；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人方兴公司承担。 被上诉人方兴公司答辩称：1.被收回土地面积的认定，系根据双方共同委托的测绘机构测绘，所得出的面积真实有效，不能以城市规划未涉及绿地面积就否认现在的测绘结果；2.土地置换系双方当事人协商的结果，且一审判决也要求按照土地置换的方式对于被上诉人进行补差，被置换的土地与占用的土地不存在价差，进行土地评估无实际意义；3.一审判决用于置换的土地与被上诉人被占用的土地性质不同，但并不存在价差，且在政府前期协商补偿的报告中，一直同意进行土地置换，协商方案曾经得到政府领导的批准，只是在一审后期上诉人三台县自然资源局才不同意置换土地，用于置换的土地的适用年限、位置和面积相同，不可能存在价值不对等的问题；4.被上诉人在协商补偿过程中不存在过错，反而是上诉人三台县自然资源局存在未进行收回土地使用权并进行补偿，强占被上诉人的合法土地，被上诉人不得已才阻拦施工，系维护自身合法权益。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院驳回上诉、维持原判。 经二审开庭审理查明的基本事实和证据与一审法院判决认定的事实、证据一致，本院依法予以确认。 本院认为：本案的诉讼请求是确认上诉人三台县自然资源局与被上诉人方兴公司未达成征地拆迁补偿协议的情况下，于2017年9月以来以涪滨路改造名义实施的非法强占被上诉人方兴公司拥有合法土地使用权的土地的具体行政行为违法。根据修订前《中华人民共和国共和国土地管理法》第五十八条第一款第一项、第二款“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的;……依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”的规定，因三台县人民政府修建涪滨路需要占用被上诉人方兴公司取得合法国有土地使用权的土地，但被上诉人三台县自然资源局并未提供证据证明其履行了合法收回土地使用权的审批程序和行政补偿程序，强占被上诉人方兴公司的土地修建涪滨路，违反了上述规定。一审法院据此作出确认被诉行政行为违法的判决，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应当依法予以维持。在审理过程中，一审法院虽然经上诉人方兴公司的书面申请和原三台县国土资源局的同意，组织双方当事人就收回国有土地使用权和补偿事宜进行了协调，原三台县国土资源局也提出了补偿方案，但双方最终未达成补偿协议，被上诉人方兴公司在本案中未一并提出明确的行政补偿的诉讼请求。同时，在本案判处确认被诉行政行为违法，且存在侵害被上诉人方兴公司合法国有土地使用权的情况下，被上诉人方兴公司也应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，一并或单独提出行政赔偿请求。故一审判决上诉人三台县自然资源局作出行政补偿事宜的判项，超出了被上诉人方兴公司的诉讼请求和本案审理范围，违反了《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条第二款“当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。”的规定，系适用法律错误，应当依法予以撤销。故上诉人三台县自然资源局撤销一审判决中有关行政补偿事项判项的上诉请求于法有据，本院予以支持。鉴于上诉人三台县自然资源局和被上诉人方兴公司未对一审判决第一项提出上诉，且该判项认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，但一审判决的第二、三、四、五项超出被上诉人方兴公司的诉讼请求，系适用法律错误，本院在依法维持一审判决判项第一项的基础上，依法予以改判。被上诉人方兴公司可根据本案判决，另案起诉解决行政赔偿事项。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；”之规定，判决如下： 一、维持四川省盐亭县人民法院(2017)川0723行初27号行政判决第一项，即“一、确认被告三台县自然资源局在“涪滨路”污水、雨水管网、道路改造项目中收回原告四川省三台县方兴实业有限公司合法取得国有土地使用权的行政行为违法”； 二、撤销四川省盐亭县人民法院(2017)川0723行初27号行政判决第二、三、四、五项，即“二、由被告三台县自然资源局在本判决生效后十日内将位于三台县北坝镇北塔路属原告四川省三台县方兴实业有限公司合法取得的国有土地使用权东面围墙外相邻的三台县人民政府尚未出让的土地中划出面积为1444.07㎡（合2.17亩）的地块，置换给原告四川省三台县方兴实业有限公司，用于补偿被告三台县自然资源局已收回原告四川省三台县方兴实业有限公司取得的国有土地使用权面积1444.07㎡。上述置换补偿给原告四川省三台县方兴实业有限公司的土地，被告三台县自然资源局应按照地类（用途）为工业用地、使用权类型为出让、使用权面积为1444.07㎡、终止日期为2056年10月30日进行登记，并在土地置换完成后十日内向原告四川省三台县方兴实业有限公司颁发《国有土地使用证》；三、上列第（二）项，被告三台县自然资源局在向原告四川省三台县方兴实业有限公司办理置换的国有土地使用权登记办证时，应收回原告四川省三台县方兴实业有限公司持有的三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》，将该证的使用权面积7397.27㎡变更为5953.20㎡（7397.27㎡—1444.07㎡），其余证载内容不变，由被告三台县自然资源局在收证后10日内进行变更登记，向原告四川省三台县方兴实业有限公司颁发《国有土地使用证》，同时注销三城区国用（2010）第169969号《国有土地使用证》；四、由被告三台县自然资源局在本判决生效后10日内向原告四川省三台县方兴实业有限公司支付逾期补偿占用土地损失费（从2018年1月1日起，以占用土地的市场价值108.5万元为基数，按照中国人民银行发布的商业银行同期同类逾期贷款利率计算，至上列（二）项置换土地时止）；五、驳回原告四川省三台县方兴实业有限公司的其他诉讼请求。”。 本案一审案件受理费50元，由上诉人三台县自然资源局承担，涉及鉴定测绘费在另案起诉的国家赔偿案件中解决；二审案件受理费50元，由上诉人三台县自然资源局和被上诉人四川省三台县方兴实业有限公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 姬小兵 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年九月十八日 法官助理 魏继军 书 记 员 冯 靖