浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行终64号 上诉人（原审原告）李敏，女，1969年11月30日出生，汉族，住湖州市。 委托代理人胡小芳，北京隆安（湖州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市自然资源和规划局，住所地湖州市仁皇山新区开元路**。 法定代表人王晓军，该局局长。 出庭应诉负责人徐建洪，该局副局长。 委托代理人陈泽伟。 委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）湖州市人民政府，，住所地湖州市行政中心**楼 法定代表人王纲，市长。 委托代理人管利光、吴陆媛。 上诉人李敏诉被上诉人湖州市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、湖州市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记及行政复议一案，德清县人民法院于2020年4月24日作出（2019）浙0521行初123号行政判决书。李敏不服，向本院提出上诉。本院于2020年5月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年6月16日进行了调查。上诉人李敏的委托代理人胡小芳，被上诉人市自规局出庭应诉负责人徐建洪及委托代理人陈泽伟、施伟伟，被上诉人市政府的委托代理人管利光、吴陆媛参加调查。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年7月24日，原湖州市国土资源局对案外人张家烜作出《对〈关于要求撤销原不动产产权证并重新登记的申请〉的回复》，对湖东农民新村89幢房屋，该局认为2004年1月18日办理了房屋所有权登记，权利人为陈林根，由于该权利人身份证复印件姓名与身份证号码不符。且提交的土地证复印件系伪造，故该局撤销原房屋登记。2019年5月27日，原告李敏向被告市自规局申请办理不动产登记，申请登记坐落于湖州市吴兴区××村××别墅××幢的房屋，权利类型为房屋所有权，登记类型为首次登记。原告提交的登记材料包括不动产登记申请表、房屋拆迁安置补偿协议、浙江省村镇农（居）民建房许可证、关于农民新村建设用地的报告、湖州市人民政府城区管理委员会关于同意湖东村进行农民新村试点的批复、湖州市八里××镇××村××村××房的批复、湖州市建设用地呈报表、农民新村用地表、申请人身份证明。同日，被告市自规局作出《不动产登记不予受理告知书》，认为申请登记的材料中，申请的权利人与浙江省村镇农（居）建房许可证及农民新村用地表等审批材料的房地权利人不符，申请登记材料不符合法定形式，按照《不动产登记暂行条例》第十七条之规定，决定不予受理。原告不服，于2019年5月30日向被告市政府申请行政复议。2019年6月6日市政府受理复议申请，2019年8月19日召开行政复议听证会，2019年9月3日作出湖政复决字〔2019〕45号复议决定，决定维持市自规局作出的《不动产登记不予受理告知书》。在复议案件审理过程中，被告市自规局向原告作出《不动产登记补正材料通知书》，告知了办理登记需补充的材料。原告不服，向该院提起诉讼，请求：1.撤销被告市政府作出的案涉行政复议决定书；2.确认被告市自规局作出的案涉不予受理行为违法；3.判令被告市自规局受理原告的办证申请，并予以办理不动产权属登记。 原审法院认为，一、《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条第一款第三项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。”该案中原告申请房屋所有权首次登记，按照其提交申请材料，该房屋为湖东村农民新村建房。而其中提交的浙江省村镇农（居）民建房许可证所附湖东农民新村套型、建筑面积表及湖东农民新村用地名册中并无原告。故被告市自规局认为申请材料不符合法定形式，并据此不予受理，符合不动产登记之规定。被告市自规局作出不予受理告知时未一次性告知原告需要补正的全部内容，但在复议阶段已书面进行告知，未对原告权益产生实际影响。对该瑕疵该院予以指正。二、原告李敏向被告市政府申请复议，被告市政府在复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定。综上，原告李敏诉请无事实及法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李敏诉讼请求。 上诉人李敏不服，上诉称，一、被上诉人市政府作出案涉复议决定程序、内容均违法。1.湖州市行政复议局（以下简称市复议局）于2019年8月19日组织双方听证，听证过程中，市自规局工作人员称未当场一次性告知的原因系案涉房屋为违法建筑，无法告知需补正的内容，表明其不愿意告知且事后告知的内容只是借口而已。在未组织再次听证的情况下，案涉复议决定即认定上诉人于2019年8月30日收到市不动产登记服务中心寄送的《不动产登记补正材料通知书》，缺乏事实依据。2.市复议局在查明市自规局未当场一次性告知后，仍未对市自规局在复议期间作出的《不动产登记补正材料通知书》进行实质性审查，剥夺了上诉人的陈述、申辩权。3.市复议局认定市自规局程序轻微违法但仅进行指正违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”明确对程序轻微违法的行政行为，仍需确认违法。4.市自规局未告知补正内容的行为严重损害上诉人的办证权利，对上诉人的权利产生实际影响。告知的目的在于指导申请人正确办证，内容应当具体明了，并非一句主体不相符就能够实现告知目的。市自规局在撤销原不动产权证后的两年多时间内，从未告知上诉人具体如何办证。二、市自规局作出的案涉行政行为程序违法。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；”“当场”是程序上明确的时间规定。2019年5月27日上诉人申请办证时，只收到了《不动产登记不予受理告知书》，《不动产登记补正材料通知书》是在三个月后市自规局经过听证认识到自身行为违法后才单方面作出的。实际上，市自规局在2017年7月24日已告知上诉人可以按相关规定办证，说明上诉人是申请人，是实际权利人。该告知行为不只是拖延三个月，而是在长达两年多的时间里一直拖延，程序严重违法。三、告知内容不符合告知的标准和目的，应认定为未告知。1.上诉人已提供土地权属来源材料，该材料是市自规局批准的材料。土地申请的主体是村委会而非个人，村委会也已交纳土地相关费用。2.上诉人已提供建设工程符合规划的材料。《山西省住房和城乡建设厅关于印发〈房屋登记办法〉实施细则的通知》第六十二条规定：“《房屋登记办法》第83条第1款第（四）项所称符合城乡规划的证明，是指城乡规划管理部门出具的建设工程竣工规划认可文件。《城乡规划法》实施前建造的房屋，由镇、乡人民政府有关部门或者村委会出具。房屋建造时规划管理部门尚未在当地颁发《建设工程规划许可证》的，申请人应当提交房屋所在地镇、乡、街道以上人民政府认可的建房证明材料。”第六十六条规定：“本细则实施前，各市出台的解决历史遗留问题的规定继续有效。”参照上述规定，案涉房屋建造于1994年，并不适用《中华人民共和国城乡规划法》。案涉房屋经过省、市政府正式批准建造，具有合法性。3.规划材料记载的主体与土地权属来源材料记载的主体一致。1994年、1995年相关政府系批准湖东村建造农民新村，1997年土地批准文件登记的主体是湖东村，缴纳土地款的主体也是湖东村，权利主体均非个人。1997年的建房许可证仅是为以村民自建房形式办证的需要而补办的，并不是当初村委会建房时的规划批准文件。4.湖东村一、二期农民新村办证均是首次登记，土地和规划权利主体均是湖东村。一期因办证需要补办了建房许可证，以自建房的形式办理了产权证。二期均是以安置协议的形式直接将房屋登记在个人名下。湖东村已与上诉人签订安置协议，应按照上述方式予以办证。被上诉人市自规局要求上诉人提供无法提供的材料，违背行政法基本原则。5.市自规局已肯定上诉人可以作为申请人办证，上诉人只是不知道相关规定。为民办证是办证部门的职责所在，市自规局应当指导上诉人如何为合法建筑办证。6.系列案的上诉人中有房屋置换主体，原住村民主体，如何体现与村民的同等权利也是办证部门应予考虑的因素。当前规划、土地管理的职权均由市自规局掌控，上诉人没有能力补正的材料，市自规局完全有能力补正。综上，请求二审法院：1.撤销德清县人民法院作出的（2019）浙0521行初123号行政判决书；2.撤销被上诉人市政府作出的案涉行政复议决定书；3.确认被上诉人市自规局作出的案涉不予受理行为违法，并责令其受理上诉人的办证申请，办理不动产权属登记；4.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市自规局答辩称，一、市自规局作出的案涉《不动产登记不予受理告知书》事实清楚、程序合法。案涉争议房屋位于湖州市湖东农民新村，属浙江省首批村镇建设试点农民新村，房屋性质为农村私人自建房。2019年5月27日，上诉人到市自规局申请办理该房屋的首次登记，并提交了以下材料：1.不动产登记申请表；2.房屋拆迁补偿安置协议；3.浙江省村镇农（居）民建房许可证；4.关于农民新村建设用地的报告；5.农民新村建房批复；6.建设用地呈报表、农民新村用地表；7.申请人身份证明等材料。经查验，上诉人与提交的权属来源证明材料《关于同意上报湖东村农民新村建房的批复》中“湖东农民新村用地名册”及《浙江省村镇农（居）民建房许可证》中“户主名单”记载的权利主体不一致，申请材料不符合法定形式和受理条件，故市自规局出具了《不动产登记不予受理告知书》，当场告知其不予受理的理由，并将申请材料退回给上诉人。同年8月29日，市自规局又作出《不动产登记补正材料通知书》并送达上诉人，书面告知其办理案涉不动产登记还需补充的材料。二、被上诉人市自规局作出案涉《不动产登记不予受理告知书》依据充分。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条规定：“申请国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书或者土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）房屋已经竣工的材料；（四）房地产调查或者测绘报告；（五）相关税费缴纳凭证；（六）其他必要材料。”《不动产登记操作规范（试行）》3.5.1规定了不动产登记申请的受理条件，其中第一款第3项为“申请人与依法应当提交的申请材料记载的主体一致”，第二款为“不动产登记机构对不符合受理条件的，应当当场书面告知不予受理的理由，并将申请材料退回申请人。”9.1.2规定：“国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记的申请主体应当为不动产登记簿或土地权属来源材料记载的国有建设用地使用权人。”《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；”。本案中，作为不动产权属来源证明材料的湖州市八里店镇人民政府《关于同意上报湖东村农民新村建房的批复》中“湖东农民新村用地手册”及《浙江省村镇农（居）民建房许可证》中“户主名单”记载的权利人均没有上诉人。上诉人与提交的申请材料记载主体不一致，不符合法定形式和受理条件。综上，市自规局作出的案涉《不动产登记不予受理告知书》事实清楚、依据充分、程序正当，并无不当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府答辩称，市政府作出的案涉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人因不服市自规局对其不动产登记申请不予受理，向市政府提出行政复议申请。市政府在法定期限内进行受理、听证、决定、送达等程序，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议原则上为书面审，是否采取听证方式审理由复议机关决定。在已经组织一次听证，双方均充分发表意见的情况下，没有再次组织听证的必要。本案中，虽然市自规局未当场一次性告知需要补正的全部内容，但在案涉《不动产登记不予受理告知书》中已经明确告知不予受理的原因是“申请登记材料不符合法定形式”，也对何种材料不符合法定形式进行了具体说明：“申请登记的不动产首次登记材料中，申请的权利人与浙江省村镇农（居）民建房许可证及农民新村用地表等审批材料的房地权利人不符，申请登记材料不符合法定情形。”该内容与复议过程中送达的《不动产登记补正材料通知书》告知需要补正的内容指向一致。上诉人对于其提交的材料中不符合法律规定、需要补正的材料是明确知晓的，并未剥夺其陈述、申辩权利。在复议审理过程中，市政府收到市自规局提交的《不动产登记补正材料通知书》及邮寄凭证后进行了审查，该通知书内容符合法律规定。且市自规局不予受理的原因是上诉人的申请登记材料不符合法定形式，上诉人在材料齐全的情况下可以再次申请，并未剥夺其实体登记权利。在程序轻微瑕疵，未对上诉人权益造成实际影响的情况下，市政府已予以指正。上诉人认为市政府应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定确认原行政行为违法，系对法律适用认知错误。市政府作出案涉行政复议决定的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，行政复议法律规范并未规定行政行为存在瑕疵应当确认违法。市政府经审查后认为市自规局作出的《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，虽存有瑕疵，但未实际影响上诉人权益，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持该《不动产登记不予受理告知书》，认定事实清楚，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审期间，上诉人向本院提交了以下证据材料：户口簿2份、不动产权证5份，证明办理不动产登记并非必须满足申请人与权属来源证明材料记载主体一致的条件。被上诉人市自规局认为该证据不属于新证据，且与本案不具有关联性。被上诉人市政府的质证意见与被上诉人市自规局一致。本院经审查认为，上诉人提交的上述证据不符合提交新证据的规定，且与本案不具有关联性，本院不予认定。一审期间，双方当事人向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。本院对原审查明的事实予以确认。另查明，被上诉人市政府因案情复杂，于2019年8月5日作出《行政复议决定延期通知书》并送达复议案件双方当事人。 二审调查中，双方当事人围绕被上诉人市自规局作出的案涉《不动产登记不予受理告知书》以及上诉人市政府作出的案涉行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法等审理重点进行了辩论。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款和《不动产登记暂行条例实施细则》第三十五条之规定，申请不动产登记应当提交相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件和不动产权属证书。参照原国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》3.5.1“受理条件”之规定，“申请人与依法应当提交的申请材料记载的主体一致”是不动产登记申请的受理条件之一。本案中，上诉人申请房屋所有权首次登记，但其与不动产权属来源证明材料浙江省村镇农（居）民建房许可证及湖东农民新村用地名册等记载的权利人不一致。被上诉人市自规局经查验认为，上诉人作为申请人与申请材料记载的主体不一致，申请登记材料不符合法定形式，并据此不予受理，符合上述规定。故，被上诉人市自规局作出的案涉《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确。唯被上诉人市自规局未按照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第三项之规定当场一次性告知上诉人办理不动产登记需要补正的全部内容，但鉴于其已在复议阶段进行书面告知，并未对上诉人的权益产生实际影响，被上诉人市政府在对此予以指正的情况下，作出案涉行政复议决定维持上述《不动产登记不予受理告知书》并无不当。复议程序中，被上诉人市政府依法履行了受理、听证、决定、送达等程序，符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，程序合法。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人李敏承担。 本判决为终审判决。 审判长  何育红 审判员  许婷婷 审判员  彭伟伟 二〇二〇年九月二十八日 （） 法官助理徐旭芬 书记员金涛 12- 13-