河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔初181号原告刘小章，男，1935年5月10日出生，汉族，住郑州市惠济区。委托代理人陈三省，男，1984年7月15日出生，汉族，住郑州市中原区。委托代理人高承才，北京市中创（郑州）律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路**。法定代表人丁文霞，区长。委托代理人王森茂，惠济区刘寨街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。原告刘小章因与被告郑州市惠济区人民政府（以下简称“惠济区政府”）行政赔偿一案，于2020年8月19日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年8月20日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告刘小章及其委托代理人陈三省、高承才，被告惠济区政府的委托代理人王森茂、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘小章向本院提起诉讼请求：1.依法判令被告按照作出赔偿时同类房屋的房地产市场价格为标准向原告赔偿被强行拆除的1464平方米房屋的价值21960000元；2.依法判令被告赔偿因其强行拆除行为给原告造成的直接财产损失855915元；3.依法判令被告向原告支付2014年12月-2020年5月份的过渡费1906128元及至本案赔偿终结时的过渡费;4.依法判令被告向原告支付搬家费45000元。事实和理由：2014年12月7日,被告把位于惠济区刘寨办事处兴隆铺村26号的原告的1464平方米4层楼房毁坏,把房子内价值855915元的诸多贵重财物及日常用品损毁。原告依法起诉后,2019年5月23日,郑州铁路运输中级法院作出了（2019)豫71行初52号判决,确认了被告拆除原告房屋的行为违法,而后,河南省高级人民法院(2019)豫行终2250号判决再次确认了被告违法拆除原告房屋的事实。被告的违法强拆行为直接导致原告1464多平方米的4层楼房夷为平地,根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条之规定,被告应当按照同类商品房的市场价格(15000元/平方米)对原告1464平方房屋予以赔偿;并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第四十七条之规定,对原告855915元的财产损失依法赔偿。另,根据《郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收和国有土地使用权收回有关问题的意见》(郑政〔2018〕28号)和《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》(郑政文〔2020〕25号)之规定,被告应当向原告支付2014年12月至2020年5月的过渡费1906128元及至本案赔偿终结时的过渡费(2014年12月-2017年11月按每平方米12元的标准计算为632448元;2017年12月-2018年4月按每平方米24元的标准计算为175680元;2018年5月-2020年5月按每平方米30元的标准计算为1098000元)和搬家费45000元。2020年5月27日,原告依法向被告提起了行政赔偿申请。被告在收到赔偿申请后,未在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的法定期限内作出赔偿决定。为了维护原告的合法权益,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条和第十二条之规定,原告特提起以上诉讼请求,请予依法裁判。原告向本院提交的以下证据：第一组证据：1.身份证;2.户籍证;3.宅基证;4.确权决定书;5.公证书；庭审中原告在第一组证据中补充一份兴隆铺村拆迁安置补偿明细表。证明原告系郑州市惠济区刘寨办事处兴隆铺村村民,原告在兴隆铺村26号院拥有合法宅基地0.549亩,原告和其遗赠扶养人陈健强在该宅基地上建有四层楼房1464平方米。第二组证据：6.信息公开告知书;7.铁路中级法院判决书;8.河南省高级法院判决书。证明2014年12月7日,被告把原告位于郑州市惠济区刘寨办事处兴隆铺村26号院的1464平方米4层楼房毁坏掉,把房子内诸多贵重财物及日常用品损毁,被告强行拆除原告房屋的违法行为已由法院的生效判决认定。第三组证据：9.行政赔偿申请书;10.邮寄跟踪单;11.直接损失财产清单。证明原告于2020年5月27日向被告邮寄了赔偿申请书,且提供了直接财产损失等相关证据。被告于5月28日查收了原告的赔偿申请材料,未在《中华人民共和国国家赔偿法》规定的法定期限内作出赔偿决定,被告应当依法对原告作出赔偿。被告惠济区政府答辩称：一、有关刘小章案件的有关事实。1.2008年,郑州市人民政府作出的郑政文[2008]138号文件将包括惠济区兴隆铺村在内的六个村(组)纳入到城中村改造范围内。兴隆铺村城中村改造依据的政策文件为郑政文[2007]103号。2013年11月7日,中共惠济区刘寨街道工作委员会作出《关于成立惠济区刘寨街道兴隆铺城中村改造项目拆迁安置指挥部的通知》(刘文[2013]24号),由刘寨街道党工委成立惠济区刘寨街道兴隆铺城中村改造项目拆迁安置指挥部(以下简称办事处指挥部)。2013年11月27日,刘寨街道办事处作出刘寨政文[2013]31号文件,同意兴隆铺村成立惠济区兴隆铺城中村改造指挥部(以下简称村指挥部),并开设指挥部账户用于城中村拆迁补偿。2.2012年3月5日,在街道办工作人员及村指挥部工作人员在场情况下对涉案建筑物进行丈量普查,涉案建筑为砖混、五层建筑,其中三层以下940.41平方米,三层以上面积为26.35平方米,总面积合计966.76平方米,并现场制作《房屋情况登记表》和《房屋分户平面示意图》。因兴隆铺村仅余刘小章和朱桂荣(已经另案达成补偿协议)两户拒不配合搬迁,导致整个村回迁安置房无法开工建设。2019年兴隆铺拆迁安置房具备交房条件,兴隆铺村民委员会及拆迁指挥部张贴《兴隆铺村安置房分房公告》,其后该村进行了安置房交付,过渡费自该日停止发放。二、关于案件诉讼程序。(一)刘小章起诉不符合法律规定行政赔偿案件的起诉条件,建议驳回其起诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定:“赔偿请求人要求赔偿,应当先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”惠济区政府未收到刘小章起诉状所称的行政赔偿申请,亦不存在超出两个月未回复的情形,刘小章违反赔偿法上述规定,直接提起行政赔偿诉讼,其起诉应予驳回。(二)区政府并非适格的被告。1.郑政文[2007]103号文件第八条规定，城中村改造的方式是经区人民政府批准，村(组)可以自行筹集资金进行改造,也可以通过招标、拍卖、挂牌方式,确定房地产开发商参与改造，在村(组)所有土地统一规划的前提下可以一次性改造,也可以分步实施改造。自行改造的村(组)应成立全资集体性质或村民合股性质的房地产开发公司,经村民(股东)大会或代表大会授权具体运作本村(组)改造的相关事宜,严格依法履行相应的权利和义务。第九条规定，市人民政府统一领导、组织、协调本市城中村改造工作。各区人民政府在市人民政府的统一领导下,具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。市规划、国土资源、发展改革、建设、市政、房管、公安、财政、城市管理行政法、人防、土地储备、文物、电力、通讯等有关部门和单位应在各自的职责范围内,做好城中村改造的管理和服务工作,按法定程序办理城中村改造的各种手续。《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》第一条第2款规定，已取得国务院、省级人民政府征地批复的农村集体土地征收项目,被征收人不服强制拆除房屋行为的,除有确实充分的证据证明系县级以上人民政府组织实施或者直接参与实施外,以县级以上人民政府土地行政主管部门或者其他以自己名义实施强拆行为的行政主体为被告。如前所述,兴隆铺城中村项目具体负责征迁、拆除和补偿的责任单位为办事处指挥部,惠济区政府仅起到宏观指导作用，并未实际参与到具体拆迁安置补偿工作中,涉及补偿或者赔偿事宜,起诉状列区人民政府主体不适格。三、关于行政赔偿诉求。(一)本案涉及赔偿标准应当依据《兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案》(以下简称方案),该方案对整个兴隆铺村城中村改造均具有约束力。1.方案按照4+2工作法表决通过(“四议”、“两公开”的方式即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议、决议公开、实施结果公开的程序),如脱离安置方案规定标准势必对已经配合政府的拆迁户造成标准不一,产生公平问题。2.根据方案第一条第三款第1项规定,兴隆铺村拆迁安置标准包括:选择房屋产权置换安置的,按合法宅基地面积1:3标准给予置换安置,最低不低于600㎡。选择货币补偿安置的,按照被拆迁应安置面积3000元/㎡的标准给予货币补偿安置,不再进行房屋置换安置,安置的货币补偿款一次性支付给被拆迁人,被拆迁人不再享受拆迁过渡费。过渡费发放:(1)过渡期:从被拆迁户签订安置补偿协议之日起至安置房取得建筑工程施工许可证前为临时过渡期,以安置房取得建筑工程施工许可证之日起36个月为正式过渡期,超期按双倍发放过渡费。(2)过渡费发放标准:过渡费按照协议安置面积每月每平方米8元进行发放;在公告规定10日内腾空房屋、门窗拆除、验收移交并签订协议的按照协议安置面积每月每平方米再奖励4元,超期不再奖励。(二)关于刘小章的诉讼请求。1.第一项诉讼请求,2014年11月19日,刘小章选择产权安置作为安置方式,故涉案房屋的赔偿方式不适用货币赔偿,刘小章的第一项诉讼请求应当驳回。退一步讲,即使适用一次性货币补偿,也不应参照房地产市场价格作为标准,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。涉案房屋占用土地为集体土地,根据上述司法解释以及省高院同类判例,也应在评估的基础上扣除土地出让金。2.关于第二项诉讼请求,刘小章家庭在强制拆除之前已经搬离涉案房屋,不存在室内物品损失等损失。3.关于过渡费损失,如前所述,如刘小章适用产权安置,则应按照指挥部的核算表领取过渡费,如选择一次性货币补偿,则不产生上述费用。综上,请求贵院在查明事实的基础上,支持区政府的答辩意见。被告向本院提交以下证据：第一组证据：1.《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》(郑政文〔2007〕103号);2.《郑州市人民政府关于批准惠济区杨庄村郑州高新区五龙口村等6个村(组)实施城中村改造的通知》(郑政文〔2008〕138号)；3.《中共郑州市惠济区刘寨街道工作委员会关于成立惠济区刘寨街道兴隆铺村城中村改造项目拆迁安置指挥部的通知》(刘文〔2013〕24号)；4.《刘寨街道办事处关于对“惠济区兴隆铺村城中村改造指挥部”设立账户的批复》(刘寨政文〔2013〕31号)。证明目的:1.2008年,郑州市人民政府作出郑政文[2008]138号文件将包括惠济区兴隆铺村在内的六个村(组)纳入到城中村改造范围内。兴隆铺村城中村改造依据的政策文件为郑政文[2007]103号。刘寨街道党工委成立惠济区刘寨街道兴隆铺城中村改造项目拆迁安置指挥部。刘寨街道办事处同意兴隆铺村成立惠济区兴隆铺城中村改造指挥部,并开设指挥部账户用于城中村拆迁补偿的事实。2.拆迁补偿费用最终由拆迁安置指挥部负责落实发放,区政府作为被告主体不适格的事实。第二组证据：5.《惠济区刘寨街道兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案》及方案彩页。证明拆迁安置补偿方案是按照“4+2”工作法表决产生并公告公示后报经惠济区人民政府批准,方案对拆迁安置补偿标准规定明确,应当遵照执行。第三组证据：6.刘小章宅基证复印件；7.惠济区兴隆铺村住宅房屋情况登记表;8.惠济区兴隆铺村住宅房屋分户平面示意图。证明在街道办工作人员及村指挥部工作人员在场情况下，对涉案建筑物进行丈量普查对建筑结构、面积等进行确认。9.《刘小章家庭拆迁安置补偿核算表》两份。证明按照方案并结合刘小章地上附属物及普查情况,给予刘小章安置房1092平方米,冲抵(现有砖混房屋面积与标准安置房面积差75144元)后应支付补偿款568309.1元;一次性货币补偿款为3297933.1元,产权安置和一次性货币补偿“二选一”的事实。第四组证据：10.兴隆铺村安置房分房公告照片。证明2019年安置房具备交房条件,兴隆铺村民委员及拆迁指挥部张贴《兴隆铺村安置房分房公告》,其后该村进行了安置房交付,过渡费停止发放。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据中的证据1、2、4，第二组证据中的证据7、8，第三组证据中的证据9、10具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。第一组证据中的证据3系1982年的宅基证，该证已被1991年的新宅基证取代，故对证据3不予采信。第一组证据中的证据5与本案待证事实无关，不予采信。原告第一组证据中补充的补偿明细表因未加盖有关部门印章，无法核实真实性，不予采信。原告第二组证据中的证据6与本案赔偿诉讼无关，不予采信。第三组证据中的证据11系原告单方列举，无其他证据佐证，不予采信。被告提供的四组证据具备真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。经审理查明，原告刘小章系郑州市惠济区刘寨办事处兴隆铺村村民，在该村有宅基地，该宅基地上建造有房屋。该宅基地及房屋在郑州市人民政府确定的郑州市惠济区杨庄村郑州高新区五龙口村等6个村（组）城中村改造的范围内。2014年12月7日，原告的房屋被强制拆除，刘小章以惠济区政府为被告，提起诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。2019年5月23日，郑州铁路运输中级法院作出一审判决，确认惠济区政府拆除原告房屋的行为违法。惠济区政府不服一审判决提起上诉，2020年4月10日，河南省高级人民法院作出二审判决，驳回上诉，维持原判。之后，原告刘小章向被告惠济区政府邮寄了赔偿申请书，被告未做答复。原告刘小章于2020年8月19日向本院提起赔偿诉讼。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时造成财产损害的，受害人有取得赔偿的权利。被告惠济区政府组织实施拆除原告刘小章房屋的行为已被生效判决确认违法，对原告财产造成的直接损失应予以赔偿。一、关于原告财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。涉案房屋因郑州市惠济区杨庄村郑州高新区五龙口村等6个村（组）城中村改造项目被拆除，恢复原状已经不具备现实可能性，对原告的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。二、关于原告财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就本案而言，直接损失不仅包括因违法拆迁行为对被拆除房屋、附属物等造成的直接财产损失，还应包括原告可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁补助、临时安置补助等。三、关于原告财产损失的赔偿标准问题。由于违法拆迁，被告在承担赔偿责任时应当秉持全面赔偿和公平合理的原则。对原告的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。因此在参照《惠济区刘寨街道兴隆铺村城中村改造拆迁补偿安置方案》的同时，可综合考量当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况。四、关于本案的具体处理。由于原、被告双方就宅基地面积有争议，且在室内物品损失方面，原告除提供损失清单之外未提交任何证据，被告未提交任何证据证明其拆除原告房屋时室内物品情况，导致本院无法直接作出赔偿判决。鉴于此，有关赔偿事项和赔偿数额问题仍需要被告进一步审查核实。在审查核实的基础上，双方可对赔偿事宜进行协商。如果协商不成，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度，本案在损失赔偿处理问题上宜按照全面赔偿原则，由被告对原告的合法权益全面及时赔偿到位。因此责令被告惠济区政府限期作出赔偿决定，以保护原告合法权益的同时，使被拆迁人的利益与公共利益得到衡平处理。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条第八项之规定，判决如下：责令被告郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告刘小章依法作出赔偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年九月二十五日书记员  李燕辉