广西壮族自治区鹿寨县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂0223行初11号 原告梁德忠，男，1959年1月8日出生，瑶族，住广西鹿寨县。 委托代理人谭忠禄，广西香桥律师事务所律师。(特别授权) 被告鹿寨县拉沟乡人民政府，住所地拉沟乡拉沟街**。 法定代表人刘春霞，乡长。 委托代理人韦显宽，拉沟乡人民政府武装部部长。（特别授权） 委托代理人钟程程，拉沟乡人民政府综合办工作人员。（一般代理） 被告鹿寨县人民政府，，住所地鹿寨县鹿寨镇创业路** 法定代表人王轶，县长。 委托代理人王秋莲，鹿寨县司法局工作人员。（特别授权） 委托诉讼代理人陈雪静，鹿寨县司法局工作人员。（一般代理） 第三人鹿寨县拉沟乡六章村志勇屯第一队第三组。 代表人陆庆云，女，1968年6月3日出生，住鹿寨县。 委托代理人黄平，广西甲天下律师事务所律师。（特别授权） 原告梁忠德诉被告鹿寨县拉沟乡人民政府（以下简称拉沟乡政府）、鹿寨县人民政府，第三人鹿寨县拉沟乡六章村志勇屯第一队第三组（以下简称志勇屯一队三组）土地行政裁决及行政复议纠纷一案，于2020年3月17日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年6月16日公开开庭审理了本案。原告梁德忠及其委托代理人谭忠禄，被告鹿寨县拉沟乡人民政府的委托代理人韦显宽及钟程程，被告鹿寨县人民政府的委托代理人王秋莲及陈雪静，第三人志勇屯一队三组代表人陆庆云及委托代理人黄平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 拉沟乡政府于2019年9月27日作出拉政处〔2019〕1号《志勇屯陆庆云与梁德忠权属纠纷处理决定书》（以下简称1号处理决定），原告、第三人均不服，向被告鹿寨县人民政府申请行政复议，被告鹿寨县政府于2020年1月19日作出鹿政复字〔2020〕第2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持被告拉沟乡政府的1号处理决定。 原告梁忠德诉称，被告拉沟乡人民政府所作出的行政处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，程序违法，依法应撤销。第一，“拉沟乡六章村志勇屯第一队第三组”不具有民事主体资格。被告拉沟乡政府以“拉沟乡六章村志勇屯第一队第三组”作为土地权属纠纷处理决定中的当事人，违反了法律规定，其行政行为违法。根据相关法律规定，公民、法人或者其他组织以及农村中的村民委员会或者有独立财产的村民小组才具有民事权利能力，才具有当事人的主体资格。本案“拉沟乡六章村志勇屯第一队第三组”不是村集体经济组织，更没有独立财产，不具有当事人主体资格，而拉沟乡六章村志勇屯第一生产队并未主张权利，不是纠纷的当事人，在此情况下，1号处理决定将争议地内编号1的林地使用权、林木所有权××为拉沟乡××生产队所有，没有法律依据，程序违法。同理，陆庆云、陆秀章并未提出土地纠纷确权申请，处理决定中亦未列为当事人，但处理决定却将林地使用权确权给他们，剥夺了当事人的陈述权、申诉权等权利，行政行为违法。第二，原告已依法取得了涉案林地承包经营权，使用权属于原告所有。1981年，六章村志勇屯第一生产队实行家庭联产承包责任制，将本生产队农户分为三个联户承包组进行林地承包。原告为第二组成员，涉案林地在第二组承包林地范围内，也在原告经营的“打常”（（地名一带范围内。1984年4月1日，志勇第一生产队将“打常”的20亩林地林木发包给原告经营管理，承包期限50年，涉案林地在“打常”的范围内。现承包期未满，志勇第一村民小组未主张收回涉案土地，在此情况下被告将涉案林地使用权、林木所有权收归志勇第一村民小组，认定事实错误，适用法律错误，滥用职权，程序违法。第三，被告拉沟乡政府以《志勇壹生产队林业责任制承包登记表》中的亩数与原告现经营的林地亩数不相符为由，将涉诉林地使用权、林木所有权收归六章村志勇屯第一村民小组，该行政行为不符合法律规定。实行联产承包责任制时，登记的面积因当时的条件局限，是双方估定的面积，并没有实地测量，但原告承包经营承包地的四至界线是在第二联户承包组分得的林地范围内，也在志勇第一生产队承包给原告承包经营管理的“打常”范围内，且一直由原告经营管理，该事实清楚、明确。综上，原告请求判决：1、撤销鹿寨县拉沟乡人民政府《志勇屯陆庆云与梁德忠权属纠纷处理决定书》（拉政处[2019]1号）和鹿寨县人民政府《行政复议决定书》（鹿政复字[2020]第2号）；2、本案诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提供如下证据： 第一组证据：鹿寨县拉沟乡人民政府《拉沟乡人民政府志勇屯陆庆云与梁德忠权属纠纷处理决定书》（拉政处[2019]1号）；2、鹿寨县人民政府《鹿寨县人民政府行政复议决定书》（鹿政复字[2020]第2号），综合证明原告不服被告的处理决定向人民法院提起行政诉讼的依据； 第二组证据：六章村民委的《证明》、《志勇壹队山林分单》、《志勇壹生产队林业责任制承包登记表》、《证明书》、山林本人耕作的证明，综合证明：1981年志勇一队已经将本队的所有山林分别划分给三个联户承包组承包经营，从1981年起三个联户承包组分别取得了承包经营权，各组分得的林地四至界限清楚，涉案林地是在第二联户承包组分得的承包林地范围内。1984年各组将分得的林地分给本组内的成员进行承包经营，涉案的林地是在第二联户承包组分得的林地范围内分给原告承包经营，因此原告自1984年起就取得了涉案林地的承包经营权。 第三组证据：《林权边界确认表》、《林权现场勘界图》，综合证明：2019年在进行林改确权发证过程中，争议地一带山林的四至范围所涉及的农户都签字盖手印确认了争议地为原告所有。 被告拉沟乡政府辩称，一、本案中原告与第三人陆庆云等争议涉及的是土地权属纠纷，即为“土地使用权纠纷”，拉沟乡政府依法作出的行政裁决属于行政法中的“具体行政行为”。因此，本案属于行政争议，不是民事争议。原告以民事领域法律中关于“民事主体资格”规定来认定被告适用法律错误，实属理解错误。二、拉沟乡政府在行政裁决阶段查明并确认，原告梁忠德与第三人陆庆云等同属“拉沟乡六章村志勇屯第一队”村民，且该两行政相对人均无证据证实其享有全部争议地土地使用权，为保护农村集体土地所有者权益和公民合法权益，防止集体利益和个人合法权益被非法侵害，被告依法作出确认争议林地归属“拉沟乡六章村志勇屯第一队”的行政行为，符合法律规定。行政机关作出具体行政行为，既可以是依据申请作出，也可以依职权主动作出。拉沟乡六章村志勇屯第一队”和陆秀章等并未提出申请，但不影响行政机关对其作出“赋予权利”的行政行为。三、本案性质为土地使用权争议，原告以及第三人均无充分证据证实其享有争议林地所有权，依据我国《土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间，个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”，被告拉沟乡政府依据行政相对人陆庆云等的申请，依照《土地管理法》《森林法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的规定，参照民事审判证据规则和行政管理职责，出于社会管理需要，切实行使行政管理职责，对争议林地作出行政行为，符合法律规定，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告拉沟乡政府在举证期限内向本院提交如下证据： 第一组证据：1、确权申请书（三份）；2、申请人身份证明；3、申请人授权委托书；4、陆桥生等7人证明（2018.7.24）；5、林改材料摘录2009年；6、陆老安证言（2017.3.02）；7、陆庆云情况调查核实申请书（2019.4.21）；8、谅解书（2017.7.13）；9、陆绍成证明（2018.7.24）；10、情况说明书（2018.7.24）；11、陆庆云说明书（2018.7.24），综合证明申请人陆庆云向拉沟乡政府提交确权申请书、个人身份证明以及委托代理人情况； 第二组证据：12、立案登记表；13、受理通知书；14、答辩通知书、被申请人提交证据清单，综合证明拉沟乡政府收到确权申请书后进行了审查并予以立案调处，同时向对方当事人发出限期答辩通知书并要求提供相应证据； 第三组证据：15、答辩书；16、被申请人身份证明；17、志勇屯第一生产队林业责任承包登记表；18、陆桂华等16人证明；19、志勇屯第一生产队第一、二、三组分山清单，综合证明被申请人提交了答辩书、身份证明以及相关证据； 第四组证据：20、现场勘验通知书；21、现场勘验附图（表面附着物、种植时间、所有者等）；22、现场勘验笔录；23、指认图纸及笔录；24、面积计算说明；25、志勇屯2009年林改发证情况图纸及清单；26、调查笔录；27、调解笔录，综合证明拉沟乡政府组织行政相对人进行现场勘验，明确了争议地范围、面积、、地上附作物状况同时收集本案相关证据随后进行调查取证，组织调解，核实证据，归纳争议焦点，查明案件事实； 第五组证据：28、承办单位集体会议记录；29、承办人处理意见书；30、土地、林地主管部门、法制部门审查情况；31、拉沟乡人民政府山林权属纠纷处理决定书（2017.11.5）；32、送达回证；33、复议通知书；34、复议答复书；35、承办单位集体讨论记录；36、拉沟乡人民政府山林权属纠纷处理决定书（2019.9.27）；37、送达回证（页码92-103页），综合证明拉沟乡政府对案件进行定性，并提交领导班子会议讨论决定后作出处理决定并送达文书，告知行政相对人行政复议及行政诉讼权利。 被告鹿寨县人民政府辩称：1、被告鹿寨县人民政府作出的行政复议决定主体适格。县政府作为拉沟乡政府的上一级人民政府，有权受理对其作出的1号处理决定不服提出的行政复议申请。2、县政府作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确。拉沟乡政府根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条及第三十条的规定作出行政处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法作出维持原具体行政行为的复议决定符合法律规定。3、县政府作出的行政复议决定程序合法。县政府在收到拉沟乡政府提交的行政复议答复书及相关佐证材料后，依法予以审理，在规定期限内作出2号复议决定，并送达双方当事人，同时告知原告如不服复议决定，享有诉讼的权利以及行使该权利的期限和途径。综上，答辩人作出2号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请人民法院予以维持。 被告鹿寨县人民政府在举证期限内向本院提交如下证据： 第一组证据：原告梁德忠提供的行政复议申请书，证明原告梁德忠2019年11月26日向鹿寨县人民政府处申请行政复议； 第二组证据：行政复议立案审批表，证明鹿寨县人民政府予以立案受理行政复议申请； 第三组证据：行政复议文书送达回证，证明鹿寨县人民政府受理行政复议申请，受理后按规定将受理通知书送达梁德忠，并将行政复议申请书副本送达拉沟乡政府； 第四组证据：拉沟乡政府提交的行政复议答复书及证据目录，证明拉沟乡政府已依法提交书面答复及当初作出具体行政行为的证据材料； 第五组证据：行政复议决定书及送达回证，证明鹿寨县人民政府在法定期限内依法作出行政复议决定并送达。 第三人志勇屯一队三组辩称：1、乡政府将争议地面积为37.94亩内有割松脂痕迹的成林松木确定归梁忠德所有是错误的。案涉的“纳巷山”82.9亩林地于2009年被政府部门划分为争议地，没有证据证实争议地中37.94亩割松脂的痕迹是梁德忠在2009年之前采割的，实际上是梁德忠2009年之后擅自采割的。1号处理决定以梁德忠有对部分成林松木进行割松脂的行为将争议地面积为37.94亩内有割松脂痕迹的成林松木确定归梁德忠所有，显然是错误的。2、1号处理决定认定：“志勇屯第一生产队第二组分山所得的林地范围并不包括涉案的82.9亩争议地，而且还认定梁忠德主张涉案的82.9亩争议地归其所有无证据证实，对其主张不予支持”，但却将争议地面积为23.95亩的林地使用权、林木所有权确定归为梁忠德所有，与其在决定书认定的内容前后矛盾，因此乡政府将争议地面积为23.95亩的林地使用权、林木所有权确定归为梁忠德所有是错误的。3、拉沟乡政府没有分清楚梁忠德提交的志勇第一生产队林业责任承包登记表中记载梁忠德承包的20亩林地在“打常”（（地名，而不是在“纳巷山”82.9亩的争议地范围内，因此，拉沟乡政府不应当以该份证据作为认定事实的依据。另外，梁德忠的林权摸底调查表也体现出梁忠德承包的林地四至范围，其承包的所有林地均不在“纳巷山”82.9亩的争议地范围内。此外，陆尚初的竹林在“打常”（（地名，而不是在争议地“纳巷山”，拉沟乡政府将争议地面积为4.96亩的林地使用权、林木所有权确定归为陆尚初也是错误的。4.志勇屯一队三组自80年代初就一直经营管理涉案的争议地“纳巷山”，另处，志勇屯一队一组、二组的林权证上登记的荒山都有500多亩，而三组只有209亩，假如“纳巷山”82.9亩林地不是分给三组，相差数百亩显然是不可能的，因此，拉沟乡政府在没有查明争议地的历史状态就不支持志勇屯一队三组的确权请求是没有事实依据的。综上，拉沟乡政府作出的1号处理决定、鹿寨县人民政府作出的2号复议决定是错误的，请人民法院予以撤销。 第三人志勇屯一队三组向本院提交如下证据： 第一组证据：志勇屯第一生产队林业责任制承包登记表，证明梁德忠承包的林地地名为“打常”、“四盘”、“方傲岭”，不在争议地“纳巷山”的范围； 第二组证据：林权摸底调查表，证明2009年林改时期工作组调查梁德忠所承包的地名、四至界限，并不在本案争议地的范围； 第三组证据：情况说明、证明、谅解书，综合证明争议地现有的林木是“纳巷山”失火后是第三人上报相关部门进行飞机播种形成的林木，以及第三组成员从1992年在争议地种植蘑菇的事实。第三组所有组员谅解偷伐争议地林木当事人的事实，以上证据综合证实志勇屯第三组至80年代以来对争议地就一直经营管理； 第四组证据：志勇屯第一生产队三个小组分得到荒山面积记录，证明：勇屯第三组分得的荒山面积除争议地外还有109亩，比其他两个组的荒山面积少了300亩左右。 综合当事人的陈述及以上证据，本院确认本案基本事实如下：2015-2016年间，第三人先后以志勇屯一队三组全体成员（陆庆云、陆豪兴、赵有兰、陆桥生、陆秀莲、陆云喜、陆老安、陆新喜）或者陆庆云、陆豪兴、陆云喜、陆秀连、陆新喜，或者陆庆云、陆毫兴、陆老安、陆云喜、陆桥生作为申请人，三次向拉沟乡政府提交权属纠纷调处申请书（林权确权申请书、林木林地权属争议确权申请书），请求调处“打常”、“纳巷”、“止革”一带山林权属纠纷、进行确权等。 拉沟乡政府于2019年9月27日作出1号处理决定，决定：一、将争议地内编号1面积37.94亩内有割松脂痕迹的成林松木所有权确定为被申请人梁德忠所有，该割松脂痕迹的成林松木在本决定书执行力产生后一年内按照林木采伐相关规定申请林木采伐。采伐完毕后，该编号1的林地所有权、林地使用权、剩余的林木所有权归志勇屯第一生产队（现为志勇屯第一村民小组）所有；二、将争议地内编号为2、3的林地使用权、林木所有权确定为被申请人梁德忠所有，面积共计23.95亩；三、将争议地内编号为4的林地使用权、林木所有权确定为申请人村民陆庆云所有，面积共计10.8亩；四、将争议地内编号为5的林地使用权、林木所有权（竹子）维持为村民陆秀章所有，面积共计5.25亩；五、将争议地内编号为6的林地使用权、林木所有权（竹子）维持为村民陆尚初所有，面积共计4.96亩；六、驳回申请人的其他请求；七、驳回被申请人的其他请求。原告、第三人均不服。 向被告鹿寨县人民政府申请行政复议，被告鹿寨县人民政府于2020年1月19日作出2号复议决定，维持被拉沟乡政府的1号处理决定。 另查明，八十年代初，志勇屯一队将本队农户分为三个组，并将本队的林地按组划分由各组经营至今，其中第二组农户有袁少林、梁德忠、韦赐明、陆记木、陆尚初；第三组农户有陆安道、陆老安、陆老冬、陆建文。 另，经法庭询问，第三人明确该组并未将小组林地分到各户（个人），原第三组成员陆老安于2009年分户后不再属于该组成员。 本院认为，一、关于“志勇屯一队三组”是否具有民事主体资格的问题。本案中，原告梁德忠与第三人分属志勇屯一队二组，三组。第三人向被告拉沟乡政府提交的三份权属纠纷调处申请中，均以各户代表作为申请人，尽管每份申请所列举的各户代表不尽相同，但显然都是申请解决三组各户与梁德忠之间的林地权属争议，属于个人之间的权属争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款:“个人之间，个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”之规定，被告拉沟乡政府具有对此纠纷进行调处的法定职权。显然，拉沟乡政府未经核实三组农户的真实情况，在作出处理决定时直接采用“志勇屯一队三组”的称谓欠妥，但使用该称谓不影响纠纷的实质处理，原告据此主张行政行为违法，理由不充分。 二、关于1号处理决定是否合法的问题。首先，1号处理决定以无证据证明争议地内编号1面积为37.94亩的林地为二组或者三组所有，遂将编号1林地所有权确定为志勇屯一队所有。对此本院认为，1号处理决定未予说明也尚无证据证明该林地为志勇屯一队在划分三个小组林地时遗漏划分，径直确认为志勇屯一队所有，缺乏事实和法律依据，可能侵害相关权利人的利益；其次，1号处理决定将争议地内编号为2、3的林地所有权确定为原告梁德忠所有，编号为4的林地所有权确定为陆庆云所有，编号为5的林地所有权确定为陆秀章所有（第一组农户），编号为6的林地所有权确定为陆尚初所有（第一组农户），而经本院查明，陆庆云所在的三组并未将林地分到各户，也没有证据证明第一、二组已将林地分到各户，因此，1号处理决定径直将林地所有权确认到各户也没有事实和法律依据，侵犯了村民自治的权利，可能侵害相关权利人的利益，并且，陆秀章、陆尚初不是争议双方的当事人，在1号处理决定中确定其权利实属不当。 综上，被告拉沟乡政府作出的1号处理决定认定事实不清，证据不足，决定内容违法，应予撤销。同样，鹿寨县人民政府作出的2号复议决定维持1号处理决定亦应认定违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十九条之规定，本院判决如下： 一、撤销鹿寨县拉沟乡人民政府作出的拉政处[2019]1号《志勇屯陆庆云与梁德忠权属纠纷处理决定书》； 二、撤销鹿寨县人民政府作出的鹿政复字[2020]第2号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告鹿寨县拉沟乡人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  廖筱艳 人民陪审员  黎永堂 人民陪审员  陈石喜 二〇二〇年九月十日 法官 助理  罗菲菲 书 记 员  温玲玲