重庆市第五中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝05行终385号 上诉人（一审原告）吴蓉，女，汉族，1968年2月10日出生。住址：重庆市南岸区。 委托代理人何太冰，重庆智牧律师事务所律师。 委托代理人李勇，重庆智牧律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区应急管理局。住所地：重庆市綦江区通惠大道**（嘉惠新城）。 法定代表人江宗华，局长。 上诉人吴蓉因诉被上诉人重庆市綦江区应急管理局（简称区应急局）安监行政处罚一案，不服重庆市綦江区人民法院作出的（2019）渝0110行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明：重庆建发运输有限公司綦江分公司（简称建发分公司）为2008年4月11日经工商登记成立、主营道路普通货运等业务的交通运输企业，吴蓉为负责人，担任经理职务。至2017年9月，挂靠在建发分公司名下经营的车辆有六十多辆。2011年12月30日，綦江区政府向重庆市綦江区安全生产监督管理局（简称区安监局）出具《委托书》，委托区安监局牵头组建事故调查组，负责对一般、较大生产安全事故进行调查。 2017年7月21日，林绪江为获取从事货运业务资格，与建发分公司签订《汽车营运服务合同》，约定，林绪江将其自购的渝Ｄ×××××号车辆以建发分公司的名义登记上户，委托建发分公司代办为维持车辆正常营运、使用的相关手续和代缴税费事宜；车辆所有权属林绪江，林绪江自行承担和享有车辆在实际经营中的权利和责任。同日，林绪江与建发分公司签订《安全责任合同》、《代管车车主及驾驶员安全生产目标责任书》。《安全责任合同》约定，建发分公司于每月25日学习，各车主、驾驶员必须参加，凡无故缺席的每次罚款10元。《代管车车主及驾驶员安全生产目标责任书》约定的安全管理目标为：自觉遵守道路交通安全和道路运输管理有关法律法规和公司各项安全管理制度，切实做好安全行车；自觉接受公司各种形式的安全教育，加强法律规范和职业道德的学习，增强安全意识，提高驾驶技能；严格安全操作规程，安全驾驶、文明驾驶、不超载等。2017年8月3日，渝Ｄ×××××号重型自卸货车进行了初次登记，登记车主为建发分公司。林绪江从2017年8月4日起开始驾车从事货物运输经营。2017年9月18日10时35分，林绪江驾驶渝Ｄ×××××号车辆行使至綦江区线（258公里＋10米）赶水镇香山村路段时，为避让潮湿且凹凸不平的沥青路面而占线行使（道路中心有不清晰的分道线），与对向行使的二轮摩托车相撞，造成摩托车乘客王福银当场死亡、驾驶员姚世焱经抢救无效死亡、两车受损的交通事故。交通事故发生之前，建发分公司未对林绪江进行过安全生产的岗前教育、培训和考核，未对林绪江进行过路检路查。林绪江未参加过建发分公司每月组织的安全生产学习，建发分公司也未对林绪江进行过罚款。林绪江经营车辆之后至交通事故发生之前曾于2017年8月22日、9月7日和18日各有一次违章行为，后两次违章行为是现场查处，第一次违章行为是林绪江在2019年9月让建发分公司工作人员查询到违章记录后自行前往交管部门进行处理。建发分公司未对林绪江进行过违章行为的教育。 2017年9月28日，区安监局作出《区安监局关于成立建发分公司“9·18”一般道路交通事故调查组的通知》，就成立建发分公司“9·18”一般道路交通事故调查组（简称事故调查组）、开展事故调查的有关事项通知了各有关单位，事故调查组由区安监局、区检察院、区总工会、区监察局、区公安局、区道路运输管理处、区安监执法大队的人员组成。 2017年10月26日，重庆市綦江区公安局交通巡逻警察支队作出《道路交通事故认定书》，认为林绪江占线行使的行为违反了《道路交通安全法》第三十八条“在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行”的规定，林绪江的过错是导致该次交通事故发生的原因，认定林绪江承担交通事故的全部责任。同日，重庆市綦江区公安局交通巡逻警察支队将前述责任认定情况书面告知区安监局。 2017年11月6日至同月13日，事故调查组对林绪江、吴蓉、王祥（建发分公司总经理）、梁鑫（建发分公司合伙人及分管安全副经理、安全科科长）、杨棋（建发分公司专职安全员）进行了调查。吴蓉自认2016年的年收入为10.5万元。王祥、梁鑫、杨棋均陈述，建发分公司未建立驾驶员投诉查处、年度考核的管理制度，未建立驾驶员违章信息查询制度。2017年11月7日，区安监局书面通知建发分公司当日下午15时到区安监局接受询问调查，提交有关证件材料。同日，建发分公司提交的涉及安全生产责任制和安全生产规章制度的材料有：《2017年度安全生产责任书》、《2017年度责任岗位安全目标管理责任书》、《2017年度责任部门安全目标管理责任书》、《建发分公司关于印发安全生产岗位责任制度的通知》（渝建司〔2017〕9号文件）、《安全生产和岗位责任制度》、《安全例会制度》、《文件和档案管理制度》、《安全生产费用提取和使用管理制度》、《车辆设施设备货物安全管理制度》、《安全培训和教育学习制度》、《安全生产监督检查制度》、《安全生产事故统计报告制度》、《安全生产奖惩制度》、《安全生产业务操作规程》、《从业人员安全管理制度》、《GPS监控管理制度》、《GPS监控值班制度》、《驾驶员安全管理制度》、《驾驶员操作规程》、《会议记录》、《GPS安装台账》、《GPS违章处理台账》、《路检路查记录》、《隐患整改登记台账》、《警示信息发送登记台账》。 2017年1月1日签订的《2017年度责任岗位安全目标管理责任书》中，建发分公司安全员2017年1月1日至2018年1月1日期间的安全工作责任包括：对所属车辆、驾驶员的违法行为进行检查，发现隐患，及时处理并做好记录，所有记录要求当事人签字；严格按规定进行安全检查，及时处理违法行为和安全隐患，对进入整改程序的安全隐患负责跟踪复查，验收合格后方准恢复当事人的上岗资格，所有动态监控必须以规范的文本记录存档；每月制定检查计划并按照计划开展检查工作，检查次数不少于十二次。2017年1月1日签订的《2017年度责任部门安全目标管理责任书》中，建发分公司分管安全经理与安全员2017年1月1日至2018年1月1日期间的安全工作责任包括：负责事故的分析、统计和上报工作，总结推广先进经验，定期组织评优活动；负责驾驶员审核、安全学习、安全管理及再培训工作。建发分公司在2017年1月10日修订完善的《安全生产岗位责任制度》中规定：公司法定代表人或实际控制人是公司安全生产第一责任人，担任公司安全领导小组组长，对公司安全生产负总责；安全科内勤的岗位职责包括，负责车载GPS监控，执行GPS管理制度等；安全科车载GPS监管员岗位职责包括，负责通过GPS系统管理本单位车辆，车辆运行时间内全程监控，对车载设备发出的违法违规等信息，立即用电话和短信对其发送指令、警示信息，车辆、驾驶员发出的异常报警核实后及时报告领导，对驾驶员的超速、超载等交通违法违规行为和破坏GPS监控系统有效监控的行为按照公司管理制度进行教育和经济处罚，收集、统计GPS监控记录报送领导掌握安全信息，作出安全决策等。在《GPS监控管理制度》中，建发分公司对车载终端的使用管理、监控平台的使用管理、违章处罚规定进行了规定，其中载明：公司安全科是GPS车载终端维护管理的责任科室，负责对GPS终端的日常检查和维护；公司指定GPS专职监控人员专门负责GPS监控平台的使用管理，对车辆运行情况进行实时监控，对各项监控数据进行管理；监控人员应坚守工作岗位，严禁擅自脱岗、离岗；监控人员应及时处理报警信息，对超速报警和疲劳驾驶报警要及时查明报警原因，及时纠正驾驶员的违章行为；建立完善GPS值班和违章处理台账，及时做好各项监控记录；动态监控原始数据应当至少保存六个月，违法驾驶信息及处理情况应当至少保存三年；安全科要定期制作交通违法动态信息处理和统计分析报告，报公司领导查看；安全科要定期检查各种监控记录是否完整，违章情况是否处理完毕等。《GPS监控值班制度》规定：GPS监控人员必须按时值班，如有事不能值班，需提前报告，由其他GPS监控人员值班；值班期间，值班人员必须坚守工作岗位，不得擅自离岗；值班期间，值班人员必须认真履行职责，严格执行本公司车辆动态监控有关制度，发现车辆不在线或存在超速报警等违规情况，要及时提醒告诫，做好监控有关记录；发现重大安全隐患及时向安全科长或其他领导报告等。《安全例会制度》规定：每月召开一次的安全例会，相关人员必须签名参加；安全例会主要内容包括，及时分析、总结上一阶段运输的安全、不安全的情况，研究布置下阶段保证安全运输的生产计划；分析研究近期发生事故的特点和规律，制定落实防范措施；根据“四不放过”的原则（事故原因不查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过），对发生的事故进行调查、分析和处理等。《安全培训和教育学习制度》规定：安全培训和教育学习由安全生产领导小组全体成员及全体驾驶员参加，参加人员实行签到制度，请假人员事后必须补课；安全培训和教育学习的内容包括典型事故的案例分析警示教育，事故应急处理及现场自救知识等；安全培训和教育学习应每月组织一次，全年培训教育学习时间不少于二十小时。在《GPS违章处理台账》中，建发分公司对所属车辆的违章情况和处理情况进行了登记；在《路检路查记录》、《隐患整改登记台账》、《警示信息发送登记台账》中，建发分公司对相关内容进行了登记。 在实际生产经营中，建发分公司所属车辆的违章行为不由建发分公司处理，都由实际车主或驾驶员自行处理。对与车主、驾驶员在《安全责任合同》中约定的每月25日必须参加学习、凡无故缺席的每次罚款10元的约定，建发分公司实际没有要求车主、驾驶员必须参加学习，也没有执行罚款的约定。2017年1月至9月建发分公司实际开展路检路查工作的次数分别为五次、五次、三次、四次、九次、四次、二次、二次、二次。 2017年11月24日，事故调查组完成《建发分公司“9·18”一般道路交通事故调查报告》（简称《事故调查报告》），其中载明：事故的直接经济损失约100万元；事故发生的直接原因为林绪江为避让不平路面占线行使；间接原因为建发分公司的安全生产主体责任落实不到位，主要表现为：1、安全生产管理制度不健全；2、安全生产教育培训不到位；3、常规性路检路查工作没有落实。事故性质认定为是一起生产安全责任事故；建发分公司对事故的发生负有责任，建议对建发分公司处20万元罚款的行政处罚；吴蓉作为建发分公司负责人，安全生产第一责任人，未建立健全公司安全生产规章制度，未有效开展实施本单位的安全教育培训工作，对本单位的安全生产工作管理、督促不力，对事故的发生负有责任，建议对吴蓉处2016年年收入10.5万元的30%计3.15万元罚款的行政处罚。2017年12月4日，区安监局将《事故调查报告》呈报綦江区政府审查。2017年12月12日，綦江区政府以綦江府〔2017〕157号文件对区安监局作出书面批复，同意事故调查组作出的《事故调查报告》的内容。2018年1月23日，区安监局对吴蓉作出并送达了綦安监罚〔2017〕执法5-2号《行政处罚决定书》，对吴蓉处以3.15万元罚款的行政处罚。吴蓉不服，提起行政诉讼。案件审理中，区安监局发现其在召开听证会后未进行集体讨论即作出行政处罚决定，执法程序不合法，于2019年1月22日对吴蓉作出（綦）安监撤〔2017〕执法5-2号《撤销行政处罚决定书》，决定撤销綦安监罚〔2017〕执法5-2号《行政处罚决定书》，依照相关法律规定重新履行相关执法程序，送达相关法律文书。吴蓉于2019年1月25日予以签收。 2019年1月21日，因綦江区机构改革，区安监局被撤销，职责被整合由新成立的区应急局行使。2019年3月25日，区应急局重新对案涉交通事故的生产安全责任进行立案查处。2019年4月1日，区应急局经召开办公会集体讨论，同意给予吴蓉罚款3.15万元的行政处罚。2019年4月3日，区应急局对吴蓉作出并送达《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知吴蓉有要求举行听证的权利，吴蓉如对拟处罚决定有异议、要求听证，有权在收到告知书之日起三日内向区应急局陈述和申辩，提出书面听证申请，逾期不提出申请，视为放弃相关权利。吴蓉逾期未提出陈述、申辩和听证申请。区应急局于2019年4月15日完成行政处罚的内部审批手续，2019年4月16日作出了讼争行政处罚并送达吴蓉。吴蓉不服，于2019年10月9日提起诉讼。 一审另查明，2019年4月16日，区应急局同时对建发分公司作出（綦）应急罚〔2019〕执法3-1号《行政处罚决定书（单位）》，认定建发分公司存在的违法事实包括：安全生产管理制度不健全，未按规定建立交通违法动态信息处理和统计分析制度、驾驶员投诉查处、年度考核等管理制度；安全生产教育培训不到位，未对肇事车辆渝Ｄ×××××号货车驾驶员林绪江进行安全生产、业务知识、操作规程、临危处置和职业道德等方面的岗前教育培训，未严格要求驾驶员（车主）到公司参加教育培训，也未严格执行无故缺席每次罚款10元的公司内部规定；常规性路检路查工作没有落实，未严格执行每月不少于十二次路查路检的公司内部规定。审理中，吴蓉陈述，交通事故是林绪江在雨天为避让道路的凹凸不平出于本能而采取的应急措施，应是意外事件而不是安全事故；案涉事故已经超出吴蓉安全教育能控制的范围，吴蓉完全尽到安全管理职责并不能防止驾驶员采取应急措施，案涉事故与吴蓉安全生产管理制度健全与否、是否履行安全生产教育和培训义务没有直接或间接的因果关系，区应急局认定案涉事故与吴蓉有必然的因果关系明显证据不足；即使有间接因果关系，根据《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（〔2010〕行他字第12号）“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，安监部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”的规定，区应急局也不能依照相关法律对建发分公司、吴蓉进行处罚，区应急局适用法律错误；《道路交通安全法》第一百一十四条“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”规定有对机动车管理人进行处罚，区应急局依据《安全生产法》相关规定对吴蓉进行行政处罚超越职权范围。 一审法院认为，本案争议焦点主要包括三个方面：一、区应急局是否具有适用《安全生产法》作出讼争行政处罚的执法主体资格和相应职权；二、讼争行政处罚认定事实的证据是否充分；三、讼争行政处罚适用法律法规是否正确。 一、关于区应急局是否具有适用《安全生产法》作出讼争行政处罚的执法主体资格和相应职权的问题。 根据《安全生产法》第二条、第九条第一款的规定，《安全生产法》是对从事生产经营活动单位的“生产”安全进行规范的法律，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内安全生产的综合监督管理工作。根据《道路交通安全法》第二条、第五条的规定，《道路交通安全法》是对车辆驾驶人、行人、乘车人以及与道路交通活动有关的单位和个人的“道路交通”安全进行规范的法律，县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。两部法律对不同的“安全”领域进行规范，适用范围和侧重点各有不同，不同的管理机构在各自的管辖范围内也各司其职。只要从事生产经营活动的，都应遵守《安全生产法》的规定。《安全生产法》第二条规定的“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定”并不是适用除外的规定，该规定没有排除《安全生产法》在这些领域的适用，只是明确，相关法律、行政法规如果对这些领域中的安全事务已作出规定的，优先适用相关法律、行政法规，不存在“另有规定”的，仍然适用《安全生产法》。最高人民法院在2010年10月27日对湖北省高级人民法院作出的《最高人民法院关于安监部门是否有权适用〈安全生产法〉及〈生产安全事故报告和调查处理条例〉对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》（〔2010〕行他字第12号）中也明确了这一点，答复指出：“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定，没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。”《安全生产法》与《道路交通安全法》不存在相抵触的问题。虽然《道路交通安全法》第一百一十四条规定了公安机关交通管理部门可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚，但针对案涉交通事故的情形，《道路交通安全法》对作为机动车所有人建发分公司的负责人如何进行处罚并没有对应的法条，也没有对道路运输生产经营单位及其主要负责人的安全生产违法行为予以行政处罚的相关规定，而《安全生产法》有具体针对性的规定，适用《安全生产法》作出行政处罚符合法律规定，吴蓉认为应适用《道路交通安全法》的理由不成立。根据《安全生产法》第九条第一款、第九十二条的规定，生产经营单位的主要负责人未履行该法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故，由县级以上地方各级人民政府“安全生产监督管理部门”依照规定处以罚款。区应急局为綦江区安全生产监督管理部门，吴蓉为綦江区内从事运输经营活动的生产经营单位建发分公司的主要负责人，案涉事故是建发分公司名下的货运车辆在綦江区从事运输经营活动时发生的生产安全事故，区应急局具有对该事故中涉及吴蓉的安全生产违法行为作出讼争行政处罚的执法主体资格和相应职权。吴蓉认为区应急局超越职权的理由不成立，不予支持。 二、关于讼争行政处罚认定事实的证据是否充分的问题。 区应急局在讼争行政处罚中认定吴蓉存在的违法事实包括未建立健全公司安全生产规章制度、未有效开展实施本单位的安全教育培训工作、对单位的安全生产工作管理督促不力。这些违法事实具体包含的内容实际是指区应急局2019年4月16日同时对建发分公司作出的（綦）应急罚〔2019〕执法3-1号《行政处罚决定书（单位）》中认定的建发分公司存在的三个方面的违法事实，即：1、安全生产管理制度不健全，包括“未按规定建立交通违法动态信息处理和统计分析制度”、“未按规定建立驾驶员投诉查处、年度考核等管理制度”；2、安全生产教育培训不到位，包括未对肇事车辆渝Ｄ×××××号货车驾驶员林绪江进行安全生产、业务知识、操作规程、临危处置和职业道德等方面的岗前教育培训，未严格要求驾驶员（车主）到公司参加教育培训，也未严格执行无故缺席每次罚款10元的公司内部规定；3、常规性路检路查工作没有落实，未严格执行每月不少于十二次路查路检的公司内部规定。对第一个违法事实中的“未按规定建立驾驶员投诉查处、年度考核等管理制度”的问题，建发分公司工作人员王祥、梁鑫、杨棋在事故调查组调查时均作了一致的相关陈述，建发分公司也没有向事故调查组提交建立了这些管理制度的证据，区应急局认定该违法事实的证据充分。对“未按规定建立交通违法动态信息处理和统计分析制度”的问题，建发分公司提交的规章制度等资料中，《2017年度责任岗位安全目标管理责任书》、《2017年度责任部门安全目标管理责任书》、《安全生产岗位责任制度》、《ＧＰＳ监控管理制度》、《ＧＰＳ监控值班制度》等证据在明确分管安全经理、安全员、安全科内勤、安全科车载ＧＰＳ监管员以及安全科的安全岗位责任时均不同程度地涉及对驾驶员交通违法动态信息的检查、监控、处理和统计分析的规定，证明建发分公司建立了有关“交通违法动态信息处理和统计分析制度”。但王祥等三人接受调查时均陈述建发分公司未建立驾驶员违章信息查询制度，对所属车辆的违章行为没有做处理；同时，建发分公司仅向事故调查组提交了《ＧＰＳ违章处理台账》、《警示信息发送登记台账》，没有提交完整的驾驶员交通违法动态信息处理和统计分析报告等资料，尤其是从渝Ｄ×××××号车辆违法信息查询单和林绪江、王祥、梁鑫的陈述看，林绪江在交通事故发生前曾有过三次违章行为，建发分公司没有及时查询，也没有及时处理并做好记录，未对林绪江进行过违章行为的教育，建发分公司虽然建立了有关“交通违法动态信息处理和统计分析制度”，但在实际的生产经营中并没有按照这些制度的要求认真、完整地落实和完善，而这些具体的落实和完善措施属于“交通违法动态信息处理和统计分析制度”的组成部分，否则，说明建发分公司建立的“交通违法动态信息处理和统计分析制度”不“完全”符合有关法律法规的规定。区应急局认定建发分公司存在“未按规定”建立交通违法动态信息处理和统计分析制度的违法事实成立，证据充分。综上，针对第一个违法事实，建发分公司安全生产管理制度不健全，区应急局认定的证据充分，对第二、三个违法事实，在事故调查组调查时，王祥、梁鑫、杨棋均作了一致的相关陈述，林绪江也自认其未参加过岗前教育培训和建发分公司每月组织的安全生产学习，建发分公司未对其进行过罚款。建发分公司向事故调查组提交的《会议记录》、《路检路查记录》、《警示信息发送登记台账》等证据与王祥等人陈述的主要内容吻合，印证了王祥、林绪江等人陈述的真实性。区应急局认定建发分公司存在第二、三个方面的违法事实成立。 建发分公司即便证明了已建立其他多种制度，也不能否认、推翻区应急局前述三个违法事实的认定。吴蓉作为建发分公司负有首要管理职责的主要负责人，对公司存在的三个方面的违法事实负有相应的、不可推卸的管理责任，公司存在的问题，可以折射为吴蓉的问题。区应急局认定吴蓉存在未建立健全公司安全生产规章制度、未有效开展实施本单位的安全教育培训工作、对本单位的安全生产工作管理、督促不力的违法事实成立，吴蓉认为区应急局认定事实错误、主要证据不足的理由不成立。 三、关于讼争行政处罚适用法律法规是否正确的问题。 按照事故发生的原因，生产安全事故分为自然灾害事故和责任事故两大类。自然灾害事故是指由于不能预见、不能避免、不能克服的自然原因造成的事故。责任事故是指由于违反有关安全生产的法律法规、国家标准或行业标准和规章制度、操作规程所导致的事故。责任事故通常与规章制度不健全，安全生产责任制不落实，安全生产投入不足，从业人员违章操作，事故隐患未及时消除，监督管理不到位等因素有关。 区应急局适用《安全生产法》第九十二条第（一）项的规定对吴蓉作出行政处罚。《安全生产法》第九十二条第（一）项规定，生产经营单位的主要负责人未履行该法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全事故的，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处上一年年收入30%的罚款。该法条是对生产经营单位主要负责人在单位的生产经营活动中发生生产安全事故的情况下，根据生产安全事故造成的不同危害后果所作的相应处罚规定，是针对责任事故进行的责任追究。该条并未以主要负责人负有管理责任的主次大小，或区分主要负责人未履行安全生产管理职责是造成生产安全事故的直接原因还是间接原因作为适用前提，只要生产经营单位发生生产安全事故，主要负责人负有安全生产管理责任的，安全生产监督管理部门就可以适用该条规定予以处罚。正是因为生产安全事故对人民群众的生命财产会造成严重损害，依法严肃追究生产安全事故有关责任人员的法律责任，对于惩罚和教育责任者本人，促使有关人员加强责任心，认真吸取事故教训，保证有关安全生产的法律、法规得到遵守，保障安全生产，具有十分重要的意义。 根据《道路交通事故认定书》的认定，林绪江占线行使的行为违反了《道路交通安全法》第三十八条的规定，林绪江承担的是案涉交通事故的全部责任，说明交通事故并不是意外事件，而是林绪江有过错的违章操作行为所致的责任事故。《道路交通安全法》第三十八条规定涉及的是驾驶员的基本操作规程。林绪江在驾驶过程中严格按照有关操作规程操作，牢固树立安全意识，在确保安全的前提下借道行使，此次交通事故可能得以避免。正因为林绪江的疏忽大意以及应急处置措施不当，才导致了两人死亡、直接经济损失达100万元的严重后果，林绪江对事故的发生负有不可推卸的责任。因该事故是林绪江在从事货物运输的生产经营活动中发生的，建发分公司是车辆登记的所有权人，该事故同时也属于建发分公司单位的生产安全事故。对有关责任主体，应当追究其法律责任。 建发分公司在2017年1月10日修订完善的《安全生产岗位责任制度》中规定，公司法定代表人或实际控制人是公司安全生产第一责任人，担任公司安全领导小组组长，对公司安全生产负总责。吴蓉是建发分公司保障安全生产的责任主体，吴蓉未依法履行法律、行政法规规定的安全生产管理职责，应当追究其法律责任。 案涉交通事故因林绪江违反驾驶员基本操作规程、应急处置措施不当所致。讼争行政处罚中认定吴蓉存在的违法事实与案涉交通事故有关，公司建立完善的交通违法动态信息处理和统计分析制度的目的，是为了及时了解驾驶员的交通违法信息并及时提醒驾驶员纠正违章行为，避免出现类似失误，通过强化事中监督、事后提醒，提高驾驶员的驾驶技能，增强驾驶员的安全意识和事故预防、应急处理能力；安全生产教育培训的内容包括安全操作技能，安全技术知识（含单位生产过程中不安全及事故发生规律、预防事故的基本知识等），发生生产安全事故时的应急处理措施和能力等。生产经营中，吴蓉应当履行如下职责：认真组织和督促建发分公司健全公司安全生产规章制度并完整地予以落实、完善，认真组织和督促建发分公司有效开展实施本单位的安全教育培训工作等，这些工作做好了，对林绪江遵守操作规程、增强安全意识和应急处置能力会有积极的促进作用，或可避免交通事故的发生，而非如吴蓉所述的没有作用。 《安全生产法》第五条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。第十八条规定，生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患。吴蓉未依法履行《安全生产法》第五条、第十八条第（二）、（三）、（五）项规定的安全生产管理职责，区应急局认定吴蓉对事故的发生负有责任的事实成立。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项的规定，三人以下死亡，或者十人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故为生产安全事故中的一般事故。区应急局依照《安全生产法》第九十二条第（一）项的规定对吴蓉作出罚款3.15万元的行政处罚符合该法律规定。最高人民法院〔2010〕行他字第12号答复是就个案进行的答复，针对的仅是运输企业违反原《安全生产法》第二十一条（现《安全生产法》第二十五条）规定的情形，本案不仅涉及该情形所指的安全生产教育和培训问题，还涉及其他法条规定的生产经营单位单位及其主要负责人对安全生产规章制度的健全、落实和完善的问题，该答复不适宜作为本案法律适用的参考。区应急局适用法律正确。吴蓉相应抗辩理由不成立，不予支持。 综上，区应急局作出的讼争行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，不存在超越职权和滥用职权的情形，吴蓉要求撤销该处罚的请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴蓉的诉讼请求。 吴蓉不服，提起上诉，请求撤销一审判决，改判撤销涉诉（綦）应急罚〔2019〕执法3-2号《行政处罚决定书（个人）》。上诉理由如下：一、区应急局超越法定职权，《道路交通安全法》已经明确交通运输企业的主管部门为交通行政主管部门，区应急局无权对吴蓉作出行政处罚。二、行政处罚证据不充分，事实认定错误：1、行政处罚认定“未按规定建立交通违法动态信息处理和统计分析制度”证据不足，公司规章制度中规定了对驾驶员交通违法动态信息的检查、监控、处理和统计分析规定，当书证内容与证人证言不一致时，应采信书证内容。对于林绪江此前的三次违章行为，建发分公司不知如何查询、记录、教育，不能据此否认建发分公司建立了交通违法动态信息处理和统计分析制度。2、行政处罚认定“安全生产教育培训不到位”证据不足，《会议记录》证明公司每月组织从业人员集中安全学习，并对缺席人员补课。肇事车辆挂靠到公司至事故发生才一个多月，未参加培训在合理范围内；公司对林绪江进行了岗前培训。缺席学习的罚款规定系公司内部执行问题，法律无强制性规定。3、行政处罚认定“常规性路检路查工作没有落实”证据不足。《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十四条第（四）项规定未规定运输企业每月路检路查次数标准，区应急局不能以公司与从业人员内部之间约定作为认定依据。4、根据最高人民法院〔2010〕行他字第12号答复规定“未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，案件部门适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥”。行政处罚认定“案涉事故与建发分公司安全管理具有因果关系”证据不足，管理制度是否健全、是否组织培训与本案交通事故没有直接的因果关系。三、一审判决认为行政处罚适用法律、法规正确，认定错误。本案应适用《道路交通安全法》及其实施条例、《道路运输条例》，不应当适用《安全生产法》，行政处罚适用法律不当。 区应急局未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异。 本院认为：根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，区应急局具有作出本案被诉行政处罚行为的职权。区应急局在行政处罚过程中，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十八条、第三十九条、第四十条的规定进行了立案、调查、集体讨论、听证，履行了处罚前的告知程序，在法定期限内作出了行政处罚决定并送达建发分公司，行政处罚程序合法。 本案争议的问题为：一、区应急局是否超越法定职权以及适用《安全生产法》作出行政处罚是否正确；二、区应急局作出的行政处罚证据是否充分。 一、关于区应急局是否超越法定职权以及适用《安全生产法》作出行政处罚是否正确的问题，一审法院在本院认为的第一点已就此问题进行充分阐述，本院予以认同，对此问题无需再作重复论证；二、关于行政处罚的事实认定，一审法院也有详细分析，对于一审法院的分析论证，本院予以认同。此外，本院还应当指出的是，区应急局对吴蓉的调查事因“9.18”交通事故引起，但通过调查发现的问题则有可能超越“9.18”交通事故发生的时间界限，制度的欠缺、管理上的缺位，不可能仅仅是渝Ｄ×××××号货车挂靠至建发分公司后的短时间内形成。制度欠缺、管理缺位的问题往往具有历史延续性，比如对没有参加安全生产学习教育罚款10元／次的规定，该项规定在渝Ｄ×××××号货车挂靠前即已存在，规定中的罚款数额畸轻，不利于车主、驾驶员对安全学习的足够重视，此种规定形同虚设，可以视作没有规定，而且即便是10元／次的处罚，建发分公司也从来没有执行过。这表明，建发分公司制度欠缺、管理缺位的问题早就存在且一直延续至渝Ｄ×××××号货车挂靠后，渝Ｄ×××××号货车挂靠至建发分公司至发生事故之时，林绪江本来有两次安全学习的机会，但林绪江并没有参加过任何安全方面的学习，建发分公司的所为，有违安全生产常抓不懈的要求；针对林绪江此前的违章行为，建发分公司本有义务进行管理，建发分公司在此问题上采取的是放任态度，既没有为其认真分析违章行为的原因、也没有总结该违章行为的教训，更没有为其提出改进措施。吴蓉对建发分公司管理中存在的不重视安全生产方面的问题负有不可推卸的责任。Ｄ26567号货车驾驶员发生交通事故与吴蓉不重视安全生产具有一定的因果关系。法律规定，对具有法定义务不履行义务甚至违反者，应当责令不履行或违反义务者承担相应的法律责任。区应急局的处罚认定并无不当，区应急局适用《安全生产法》对吴蓉3.15万元的行政处罚符合法律法规的规定。一审驳回吴蓉诉讼请求的判决正确。吴蓉的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由吴蓉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张小明 审 判 员 应 禧 审 判 员 张华荣 二〇二〇年九月三日 法官助理 何小莉 书 记 员 唐 吉