浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终347号上诉人（原审原告）绍兴中祥实业有限公司。住所地绍兴市越城区马山镇于越东路****。诉讼代表人浙江越光律师事务所律师，系绍兴中祥实业有限公司管理人。负责人楼东平。委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。委托代理人张燮平，浙江越光律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局。住所地绍。住所地绍兴市越城区解放大道**v>法定代表人陈伟军，局长。出庭行政机关负责人严关木，副局长。委托代理人金峰，男，绍兴市自然资源和规划局越城分局副局长长。委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。上诉人绍兴中祥实业有限公司（以下简称“中祥公司”）因诉被上诉人绍兴市自然资源和规划局（以下简称“自然规划局”）行政协议一案，不服嵊州市人民法院（2020）浙0683行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人中祥公司的委托代理人骆孝龙，被上诉人自然规划局副局长严关木及该单位的委托代理人金峰、严洪祥到庭应询。本案现已审理终结。上诉人中祥公司于一审时诉称，2010年4月1日，原告与袍江新区H7号地块所属地的绍兴袍江经济技术开发区管理委员会（以下简称“袍江管委会“）签订了《袍江新区项目进区意向协议》，意在H7地块建设中国钢材城项目，并于2010年4月20日支付土地保证金500万元、2011年7月15日支付土地款4870万元。2011年10月31日，原告通过被告组织的公开挂牌竞得袍江新区H7号地块，并于当天支付2780万元定金后签订了合同编号为3306022010A21074《国有建设用地使用权出让合同》和《成交确认书》，成交地价总金额14000万元。合同签订后，为推进项目顺利进行，原告根据袍江管委会的要求，帮助处理该地块上有关拆迁户的安置补偿、垃圾外运、回填土方、场地平整、红线围墙设计等垫资。后原告得知，因该地块横跨高铁，如项目建设必将对杭甬客运专线的运行产生危害。2012年初，高铁部门派人交涉，要求扩大建筑退让范围并要求原告暂时终止项目建设，导致原告无法按原合同约定开展项目建设。袍江管委会在2011年11月29日至2012年10月9日分6次退还了原告土地款5370万元整。但显然原告在履行该合同过程中并无任何过错，被告交付的土地因不符合杭甬高铁规划退让要求导致土地使用条件发生变更，造成原告重大经济损失。经长期多次协商未果，原告曾于2015年1月4日向绍兴仲裁委员会申请仲裁，以明确责任。经绍兴仲裁委员会庭审认定，被告对出让地块退让条件设定存在瑕疵，原告无过错并基本支持了原告的仲裁请求。该（2015)绍仲字第014号裁决书于2015年4月30日作出后即送达给了双方当事人。不料，原告随后获悉又有一条杭绍台铁路也将经过该H7地块。经了解，早在2012年初相关政府部门对杭绍台高速项目建设书进行了批复。为此，原告多次与被告及袍江管委会联系咨询，但一直未能得到确切的回答。2016年12月7日，绍兴市铁路建设办公室出台了编号为绍市铁办(2016)4号《关于加强杭绍台铁路和金甬铁路沿线两侧规划控制通知》，文件对杭绍台铁路和金甬铁路规划线路两侧各200米范围内的土地和建筑实行规划控制，任何单位和个人不得在控制区域内私自占用或建设……已批或在建的，在红线范围内，应立即停止建设并进行调整。2016年12月23日，杭绍台铁路先行段在天台开工。至此，因“杭绍台”高铁从H7号地块的通过，客观上已经导致了双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》对原告明显不公平、无法实现合同目的。2017年9月20日被告发来关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的通知并罚没了原告2780万元的土地定金。为此，原告认为，本案杭绍台高铁又从H7地块通过导致不能继续履行合同或者不能实现合同目的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形。原告未再交纳土地款系基于再次发生了类似于绍兴仲裁委员会(2015)绍仲字第014号裁定书所涉的杭甬高铁通过事实情况。至少造成该合同无法履行根本不是原告的原因和过错。因此，被告无端罚没原告人民币2780万元的行为明显不符合事实且有违相关法律规定。为此，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》等相关法律规定，向人民法院起诉，请求：1.判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》第二项内容，并责令被告立即退还定金2780万元。2.本案诉讼费用由被告负担。一审法院审理认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告于2018年9月2日向绍兴市越城区人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定诸暨市人民法院管辖，其诉请为:1.确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；2.判决被告返还原告人民币2780万元。被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》中“2.在合同解除后，按合同约定定金2780万元予以罚没；该土地再次出让后，若发生出让金差价损失和其他损失，我局将另行追偿”；以上两案，无论原告起诉要求“确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法”还是要求“判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》第二项内容”，其诉讼的真正目的要求判令被告返还定金人民币2780万元。故本案原告所诉请的诉讼请求已被前诉的诉讼请求所包含，且前后之诉当事人相同，本案构成重复起诉。综上，对于原告的起诉，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告的起诉。上诉人中祥公司上诉称，首先，前案［(2018)浙0681行初299号、(2019)浙09行终566号］未作实体审理，本案系根据前案裁定所提起的新的诉讼。前案经诸暨市人民法院和绍兴市中级人民法院审理后认为，被诉行政行为应为被上诉人于2017年9月20日作出的《关于解除的通知》，而不是罚没定金这一行为，上诉人应当针对该通知提起行政诉讼，并在释明后以行政裁定的驳回前案的起诉。前案未曾就实体进行审理。因此，上诉人根据前案裁定在本案中针对该通知提起的行政诉讼，不属于重复起诉。其次，前后两案诉讼请求不同。前案诉讼请求为“1.确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；2.判决被告返还原告2780万元”，而本案诉讼请求为“判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除的通知》第二项内容，并责令被告立即退还定金2780万元。”前案系针对“罚没行为”及返还款项的行政行为之诉，本案系针对“通知行为”的行政协议之诉，诉求也完全不同，属于两个完全不同的诉讼。因此，本案不属于重复起诉。综上，请求撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理。被上诉人自然规划局答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，从在案证据可见，2011年10月31日，上诉人中祥公司以14000万元竞得原绍兴市国土资源局挂牌出让的袍江新区H7号地块后，当日即签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并支付了2780万元定金。2017年9月20日，原绍兴市国土资源局作出《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，明确上述《国有建设用地使用权出让合同》解除，并按合同约定定金2780万元予以罚没。2018年1月，中祥公司以原绍兴市国土资源局为被告提起行政诉讼，诉请“依法解除原被告双方于2011年10月31日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，并返还土地出让定金2780万元……”。该案经绍兴市越城区人民法院审理后，于2018年4月25日作出（2018）浙0602行初42号行政裁定，以“《国有建设用地使用权出让合同》已由被告于2017年9月20日依法书面通知解除，……原告所诉要求解除涉诉合同无事实依据”为由，裁定驳回中祥公司的起诉。后鉴于机构改革，原绍兴市国土资源局变更为自然规划局。2018年9月2日，中祥公司以自然规划局为被告提起行政诉讼，诉请“1.确认被告罚没原告定金2780万元的行为违法；2.判决被告返还原告人民币2780万元。”该案本院于2019年11月19日作出（2019）浙06行终566号行政裁定，以“应当针对原绍兴市国土资源局2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》行为提起行政诉讼”为由，裁定维持诸暨市人民法院的(2018)浙0681行初299号行政裁定。2020年3月，中祥公司提起本案诉讼，诉请“1.判决撤销被告于2017年9月20日作出的《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》第二项内容，并责令被告立即退还定金2780万元。2.本案诉讼费用由被告负担。”显然，中祥公司的本案诉请系在生效裁定的引导下而提起，且本案诉讼标的针对的是涉案《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的通知》，而非(2018)浙0681行初299号、(2019)浙09行终566号案件所针对《国有建设用地使用权出让合同》中的约定。故中祥公司的本案诉请并不具有《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条第（二）项“后诉与前诉的诉讼标的相同”之规定情形。综上，一审法院以中祥公司系重复起诉而裁定驳回其起诉，为认定事实和适用法律有误，应予纠正。中祥公司的上诉理由具有相应的事实和法律依据，本院予以采纳。自然规划局的答辩意见，本院不予采信。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销嵊州市人民法院（2020）浙0683行初53号行政裁定；二、本案指令嵊州市人民法院继续审理。审判长 王 建审判员 蒋 瑛审判员 范卓娅二〇二〇年九月四日书记员 俞银星65