江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏行终1123号 上诉人（原审原告）王广根，男，汉族，户籍所在地为江苏省扬州市，现住江苏省扬州市。 上诉人（原审原告）王广奇，男，汉族，户籍所在地为江苏省扬州市，现住江苏省扬州市。 上诉人（原审原告）康爱兰，女，汉族，户籍所在地为江苏省扬州市，现住江苏省扬州市。 被上诉人（原审被告）江苏省自然资源厅，住所地在江苏省南京市水西门大街**。 法定代表人刘聪，该厅厅长。 委托代理人杨弋正，江苏省自然资源厅工作人员。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 上诉人王广根、王广奇、康爱兰因与被上诉人江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称省自然资源厅）撤销行政复议决定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初986号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，王广根、王广奇、康爱兰均系王集村民主组村民。2017年8月21日，王广根、王广奇、康爱兰向原国土资源局提交《查处申请书》，请求依法查处被申请人易盛德公司超过608号用地批复批准的用地面积、非法多占用农用地的行为并追究相关责任人的法律责任；责令被申请人退还超过批准数量多占用的土地、恢复土地原状并赔偿损失。原国土资源局收到该申请后进行调查，并请扬州市邗江测量服务所进行现场勘测。2017年8月25日，扬州市邗江测量服务所作出《启扬高速公路双沟互通连接线工程（王集村民主组）测绘成果报告书》，称该项目在王集村民主组实际用地总面积为23676平方米（约35.51亩）。该报告书的附图中，对金湾路在王集村××路段，用红线标注了征地范围宽度约71.597米，用蓝线标注了金湾路违章查处范围，用绿线标注了金湾路现实际宽度约67.618米，用阴影部分标识了金湾路临时用地范围；该图显示，涉案建设项目的实际用地范围并未超过征地红线范围。2017年8月29日，原国土资源局作出《告知书》，称“经现场勘测，启扬高速双沟互通连接线主线工程（杭集段）并未超出征地红线进行施工”。王广根、王广奇、康爱兰不服，于2017年9月4日向省自然资源厅邮寄一份《行政复议申请书》，要求确认被申请人原国土资源局未正确履行查处职责行为违法，并责令其重新依法查处。省自然资源厅收到后，于2017年9月6日向申请人作出《行政复议受理通知书》，向被申请人作出《行政复议答复通知书》。2017年9月14日，被申请人原国土资源局作出书面《行政复议答复书》。2017年11月1日，省自然资源厅以案情复杂为由作出《延期审理通知书》，将复议期限延期30日。2017年11月15日，省自然资源厅组织双方当事人进行了听证，听取了双方的意见。2017年11月30日，省自然资源厅作出《行政复议决定书》，认定被申请人原国土资源局在2017年8月29日作出的《告知书》时未对涉案工程的临时用地是否超期使用进行核实和监管，责令其在收到复议决定后依法履行监管职责。王广根、王广奇、康爱兰不服，向原审法院提起行政诉讼。庭审中，王广根、王广奇、康爱兰对省自然资源厅的复议程序无异议。 原审法院另查明，2015年8月26日，扬州市生态科技新城国土分局作出《关于江苏润扬交通工程集团有限公司临时用地的批复》，批准“金湾路下穿文昌路地道工程需要临时使用杭集镇王集村集体土地7.1972公顷”，临时用地期限为两年。审理过程中，原审法院核实了扬州市邗江测量服务所的资质及其作出的《启扬高速公路双沟互通连接线工程（王集村民主组）测绘成果报告书》所附材料。经核实，启扬高速双沟互通连接线涉及王广根、王广奇、康爱兰所在王集村民主组的工程并未超过征地红线范围。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项的规定，被申请人不履行法定职责的，行政复议机关应当决定其在一定期限内履行法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第三款规定：“临时使用土地期限一般不超过二年。”第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，王广根、王广奇、康爱兰向原国土资源局申请查处涉案建设项目多占用土地行为，原国土资源局收到申请后，经过调查并根据第三方测绘机构的现场勘测报告，认定涉案项目建设用地并未超出征地红线范围施工，并将上述调查结果书面告知王广根、王广奇、康爱兰，其行为并无不当。在行政复议过程中，省自然资源厅在原国土资源局对申请人查处申请的处理并无不当的情况下，发现该局对于涉案地块存在临时用地超期问题未予以处理，作出责令被申请人履行监管职责的复议决定。省自然资源厅作为行政复议机关，对于被申请人的行政行为具有全面审查之义务，省自然资源厅的上述行为并不违反法律、法规的相关规定，程序亦无不当之处。 因用地预审的请示报告并非经批准且最终确定的使用方案，王广根、王广奇、康爱兰以预审意见中的内容来认定涉案工程的路基宽度不具有相应的事实和法律依据。扬州市生态科技新城国土分局系原国土资源局下属分局，不具有独立主体资格，其在本案中的行为后果由原国土资源局承担，省自然资源厅在复议决定中直接称其为被申请人虽欠妥当，但亦不违反法律、法规的相关规定。综上，王广根、王广奇、康爱兰要求确认被诉《行政复议决定书》违法，并责令省自然资源厅重新作出复议决定的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王广根、王广奇、康爱兰的诉讼请求。案件受理费50元，由王广根、王广奇、康爱兰负担。 王广根、王广奇、康爱兰上诉称：1.上诉人申请行政复议的行政行为是原国土资源局2017年8月29日作出的《告知书》，被上诉人应当针对该《告知书》的内容是否有事实和法律依据作出复议决定，但被上诉人作出的复议决定并未对上述《告知书》中“启扬高速双沟互通链接线主线工程（杭集段）并未超出征地红线进行施工”是否成立进行认定并作出相应的复议决定。2.被上诉人对上诉人未申请复议的行政行为“原国土资源局是否临时用地批复涉及地块超期使用进行监管”作出了复议决定，没有法律依据。3.上诉人原审提交的《用地预审请示报告》能够证明案涉工程项目超出了预审用地范围，从而能够证明案涉工程项目用地超过了征地批准用地范围。而被上诉人提交的《启扬高速公路双沟互通连接线工程（王集村民主组）测绘成果报告书》的附图不具备基本的制图要素，还有一段未封闭的范围，明显不合法，不能达到其主张的案涉工程项目未超征地红线范围的证明目的，原审法院采纳该证据违反证据规则。此外，扬州市生态科技新城国土分局于本案一审庭后组织的现场测绘结果亦足以证明案涉建设工程项目用地超出了征地红线范围。4.原审法院未对被上诉人作出的复议决定是否针对上诉人申请复议的行政行为作出的事实进行审查，反而对不属于本案审查范围的原行政行为是否合法进行了审查，并在证据不足的情况下作出了错误认定，从而错误的适用法律，作出了错误的判决结果，应当依法予以撤销。综上，请求：1.撤销原审判决；2.确认被上诉人作出的﹝2017﹞苏国土资行复第113号《行政复议决定书》违法，并责令其重新作出复议决定；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人省自然资源厅辩称：1.被上诉人履行了行政复议职责，程序合法。2.上诉人的上诉请求无事实和法律依据。上诉人作为复议机关，对于原国土资源局的行政行为负有全面审查的义务。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”。根据上述规定可知，在行政相对人针对被申请人做出的具体行政行为向行政复议机关提出复议申请时,行政复议机关应当对被申请人的具体行政行为进行审查,并根据行政相对人的申请作出撤销、变更或者确认具体行政行为违法的复议决定。本案中，上诉人就原国土资源局作出的《告知书》中“启扬高速双沟互通连接线主线工程（杭集段）并未超出征地红线进行施工”申请行政复议，要求确认被申请人原国土资源局未正确履行查处职责行为违法，并责令其重新依法查处。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，被上诉人应当对被申请人的具体行政行为是否违法做出明确的复议意见。但被上诉人作出的案涉《行政复议决定书》并未对上诉人的上述复议请求作出明确答复，遗漏了上诉人的复议请求，明显违法，应予撤销，被上诉人应当针对上诉人的复议申请作出明确的复议意见。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初986号行政判决； 二、撤销被上诉人江苏省自然资源厅2017年11月30日作出的﹝2017﹞苏国土资行复第113号《行政复议决定书》； 三、责令被上诉人江苏省自然资源厅于本判决生效之日起三十日内重新作出行政复议决定。 一、二审案件受理费人民币共计100元，均由被上诉人江苏省自然资源厅负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员 任子悦