河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1413号上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市中原区桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人刘晨昕，中原区司法局工作人员。委托代理人李筱静，河南金色阳光律师事务所律师。被上诉人（一审原告）樊桂莲，女，汉族，1951年1月8日出生，住郑州市。委托代理人吉家康，河南昱玮律师事务所律师。委托代理人高水利，河南良承律师事务所律师。一审被告郑州市人民政府，住，住所地郑州市中原西路**/div>法定代表人王新伟，市长。委托代理人刘晨昕，中原区司法局工作人员。委托代理人张一武，河南正臻律师事务所律师。一审被告郑州市园林局，住所地，住所地郑州市工人路**iv>法定代表人辛绍河，局长。委托代理人侯江婓，金博大律师事务所律师。一审被告郑州市房屋征收事务中心，住所地郑州，住所地郑州市中原区伊河路伊河大厦**>法定代表人张勇民，主任。一审第三人郑州市西流湖公园，住所地郑州，住所地郑州市中原区西流湖路**>法定代表人陈建强，主任。委托代理人原红滨，单位工作人员。樊桂莲因诉郑州市人民政府(以下简称郑州市政府)、郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、郑州市房屋征收事务中心、郑州市园林局及第三人郑州市西流湖公园（以下简称西流湖公园）确认强制拆除行为违法一案，中原区政府不服郑州市中级人民法院作出的（2019）豫01行初654号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明，2017年4月25日，甲方郑州市西流湖公园与乙方樊桂莲签订《郑州市西流湖公园北区游乐项目场地租赁合同》一份。该合同第三条场地及经营期限约定：本合同经营期限自2017年5月1日其至2023年4月30日止。2018年，郑州市拟对贾鲁河实施综合治理。2018年10月18日，郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2018〕111号《郑州市人民政府关于贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》中明确：由市征收办牵头，中原区、郑州高新区根据属地拆迁原则，按照市政府拆迁相关政策及两区拆迁安置政策，依法依规对西流湖公园家属职工住房进行拆迁，郑州市园林局西流湖公园做好配合。郑州市园林局要将公园游乐设施、钢架房和公园办公楼及办公平方的拆迁相关费用纳入西流湖可研建设费用，并确保西流湖公园游乐设施、钢架房在10月31日前拆迁完毕。2018年5月1日，郑贾西建纪﹝2018﹞7号《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部关于协调推进西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》明确：“5月1日下午，市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部经理、郑州市园林局副局长姚喜民在现场视察工程情况及了解施工中遇到的实际性困难后，参加在项目部二楼会议室召开的西流湖段工程日例会，就蓝线内扩湖疏挖工程快速推进工作作出安排。现将会议确定的主要事项纪要如下：……五、关于西流湖公园游乐场问题，西流湖公园尽快组织拆除工作。……”2018年11月13日，郑贾西指纪﹝2018﹞23号《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设指挥部关于加快推进西流湖段建设工作的会议纪要》中明确：“……四、拆迁征地部要做好以下两个方面工作：1、督促中原区、高新区按照市长办公会议纪要（﹝2018﹞111号）要求，抓紧完成附属物拆迁和垃圾清运工作。……”2019年，市园林局签订《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工程工期目标责任状》，责任目标明确为：“一、2019年2月28日前，配合市房屋征收办、中原区完成西流湖公园职工家属院级有关设施、游乐场的拆迁工作。……”2018年4月3日、5月4日、11月1日、11月15日、12月24日及2019年1月14日、1月18日，第三人西流湖公园多次向樊桂莲发出通知，要求限期拆除游乐设施。但樊桂莲方未实际拆除。2019年6月10日，郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部发布《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部关于限期拆除游乐设施的通知》。该通知内容为：“游乐设施经营方：……按照市长办公室会议纪要（﹝2018年﹞111号要求，并按照郑州市园林局与王新伟市长签订的工期目标责任状，影响工程建设的游乐设施必须拆除。现再次通知你方务必在2019年6月14日前完成全部游乐设施搬迁、拆除工作。如不按期拆除，相关部门将采取必要措施给予拆除，一切后果你方自负！”2019年6月15日，案涉游乐设施被清退拆除，拆除现场有中原区执法局的工作人员。樊桂莲认为拆迁工作侵害了其合法权益，提起本案行政诉讼，请求：一、判决确认郑州市政府等四被告对樊桂莲投资的位于郑州市西流湖公园内游乐场、游乐设施及其附属设备（附属设备包含附属房屋、钢结构等设施）实施的强制拆除行为违法。二、判决四被告赔偿原告经济损失9705980元。三、本案相关诉讼费用由四被告负担。在一审庭审中，樊桂莲撤回了其第二项赔偿损失的请求。郑州市中级人民法院一审认为，一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的认定问题。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。结合本案产生的背景，以及在卷的政府会议纪要等证据，经审查后认为，对案涉游乐设施实施拆除，是中原区政府、郑州市园林局按照郑州市政府对贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作的相关要求，为保质保量完成西流湖段的建设目标任务，进行的相关工作部署，郑州市园林局更是为此向郑州市政府签订了《目标责任状》。虽然本案第三人西流湖公园自认其实施了拆除行为，认为本案应属民事纠纷，但拆除现场有中原区执法局的工作人员，在卷证据也可以证明第三人实施的拆除行为是受行政机关主导所为，因此不能抛开政府对贾鲁河进行综合治理的背景，简单地将本案定性为民事合同纠纷。因第三人西流湖公园为公益性、独立事业法人单位，并非行政主体，相关会议纪要均明确应按照属地拆迁为原则，郑州市园林局予以配合，故中原区政府及市园林局辩称与拆除行为无关的答辩意见本院不予认可。本案樊桂莲诉请的是确认强制拆除的行为违法，而非与第三人之间关于租赁合同的民事纠纷，综上所述，本案属于行政诉讼受案范围，郑州市政府等被告及第三人认为本案应属民事纠纷的答辩意见不予认可。二、关于本案适格被告的认定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。樊桂莲主张郑州市政府等四被告共同实施了本案的拆除行为，具体本案而言，贾鲁河综合治理工程西流湖段的相关工作是依据郑州市政府﹝2018年﹞111号会议纪要进行，因政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，故虽然对案涉会议纪要的真实性和关联性予以采信，但该纪要对樊桂莲的权利义务并不产生直接影响。樊桂莲的证据也不能证明该会议纪要已经外化为行政行为，更不能证明郑州市政府委托或者授权第三人西流湖公园实施了相关行为，因政府会议纪要本身不具有可诉性，故案涉会议纪要虽是郑州市政府所作出，但不能认定郑州市政府是本案的适格被告。故樊桂莲对郑州市政府的起诉应予驳回。关于中原区政府是否适格的认定问题。郑州市政府市长办公会议纪要〔2018〕111号《郑州市人民政府关于贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》中明确：由市征收办牵头，中原区、郑州高新区根据属地拆迁原则，按照市政府拆迁相关政策及两区拆迁安置政策，依法依规对西流湖公园家属职工住房进行拆迁，郑州市园林局西流湖公园做好配合。郑贾西指纪﹝2018﹞23号《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设指挥部关于加快推进西流湖段建设工作的会议纪要》中明确：“……四、拆迁征地部要做好以下两个方面工作：1、督促中原区、高新区按照市长办公会议纪要（﹝2018﹞111号）要求，抓紧完成附属物拆迁和垃圾清运工作。……”以上文件可以得知，贾鲁河综合治理工程西流湖段的相关拆迁工作根据属地拆迁原则，由中原区政府主导，市园林局、西流湖公园做好配合，且樊桂莲提交的拆除现场的视频中中原区执法局的工作人员一直在拆除现场，因此中原区政府辩称其没有参与拆除行为的答辩意见，依法不予采信，故中原区政府是本案适格被告。关于郑州市园林局及郑州市房屋征收事务中心是否适格的认定问题，虽然市园林局是第三人西流湖公园的上级主管单位，发布过行政指令，但樊桂莲的证据不足以证明市园林局及郑州市房屋征收事务中心具体实施了对案涉游乐设施的拆除行为，且郑州市园林局及郑州市房屋征收事务中心也不具备法定实施强制拆除行为的行政主体资格，故郑州市园林局及郑州市房屋征收事务中心不是本案适格被告。樊桂莲对郑州市园林局及郑州市房屋征收事务中心的起诉，应予驳回。三、关于被诉拆除行为是否合法的认定问题。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四章规定了行政机关强制执行需遵循的法定程序和条件，即依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可依法强制拆除。本案中，虽然有证据证明樊桂莲的游乐设施被强制拆除前，第三人一直与其进行协商，但最终樊桂莲与第三人或者中原区政府等有关部门从未就拆除事宜达成一致意见，中原区政府亦未提供任何证据证明实施强制拆除行为履行了前述法律规定的法定程序及步骤，故中原区政府拆除樊桂莲游乐设施程序违法。四、贾鲁河综合治理工程是郑州市政府一项惠民利民的工程，提升品质，打造宜居城市，愿景美好，但任何建设行为必须在法律框架下实施才能取信于民。尤其是政府行为，更应遵守法律底线，用更扎实仔细和智慧的手段取得民众支持与理解，把好事依法办好。本案樊桂莲作为市民一员，也能从城市发展中获益，这种受益，并不仅仅体现在经济方面。法院支持樊桂莲用法律的手段维护自身的合法权益，但同时建议樊桂莲应从大局出发，从长远利益考虑，兼顾个体利益与整体利益，共同建设美丽家园。裁判易，但最终化解矛盾仍然需要各方换位思考，积极采取措施，促进和谐社会的建立。综上，樊桂莲诉请确认中原区政府强制拆除其涉案房屋行为违法的诉讼请求成立，依法予以支持。对其其他诉讼请求，依法不予支持。郑州市中级人民法院作出（2019）豫01行初654号行政判决：确认郑州市中原区人民政府于2019年6月15日拆除樊桂莲投资的位于郑州市西流湖公园内游乐场、游乐设施及其附属设备（附属设备包含附属房屋、钢结构等设施）的行为违法。中原区政府不服一审行政判决，向本院提起上诉称，一审认定中原区政府是本案的适格被告错误。根据相关文件，中原区政府仅仅负责对西流湖公园家属职工住房的拆迁，并不包括园内的游乐设施，相关文件亦明确了西流湖公园游乐设施的拆除单位，不是中原区政府；中原区政府从未对樊桂莲下达过限期拆除通知，也未委托过任何单位对其下达限期拆除通知，亦未参与相关拆除行为。中原区执法局工作人员一直在拆除现场，是为了配合疏导和服务等基层保障工作，并不能证明中原区政府是具体实施拆除活动的行为主体。鉴于一审法院对上诉人主体资格认定的错误，导致作出了错误的判决。请求二审法院撤销一审行政判决，依法支持上诉人的上诉请求。樊桂莲答辩称，一审判决认定本案诉讼主体正确，认定事实清楚，适用法律正确。一审被告郑州市政府、郑州市房屋征收事务中心与郑州市园林局均未提出上诉，表明认可一审判决关于事实和主体资格的认定，中原区政府是本案适格的被告。中原区执法局是中原区政府的下属职能部门，受中原区政府的领导和管理，其辩称的仅仅负责对西流湖公园家属职工住房的拆迁没有事实依据和证据支持。中原区政府在拆除过程中未履行征收补偿及行政强制执行的法定程序，违法强拆樊桂莲合法经营的游乐设施，造成了巨额经济损失。同时郑州市政府作为拆迁改造的主体和征收主体，应当对中原区政府违法拆迁行为及其造成的后果承担法律责任。综上，请求二审法院依法驳回中原区政府的上诉，维持一审行政判决。郑州市政府述称，从樊桂莲对一审判决的认可可以看出，其也认定郑州市政府不是本案的适格被告，郑州市政府不应承担涉案强制拆迁违法的任何法律责任。故对樊桂莲提起的对郑州市政府的起诉应予驳回。请求二审法院依法维持一审判决，驳回樊桂莲对郑州市政府的各种诉讼请求。郑州市园林局述称，一审法院认定事实错误，对本案的诉讼主体认定错误。本案所谓的拆迁行为是由于西流湖公园与樊桂莲之间签订的民事租赁合同产生的争议，并非行政诉讼的受案范围。西流湖公园作为独立的法人主体，有权对外单独签订民事合同并自行予以解除，相关拆除行为不涉及任何行政管理职能。郑州市园林局亦并非法律规定的合法拆迁主体，也未受到任何授权。请求二审法院查明案件事实，依法公正处理本案。西流湖公园述称，樊桂莲所提起的拆除行为是基于合同关系，并非基于行政行为。郑州市房屋征收事务中心未提交书面陈述意见。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：（一）一审判决认定本案属于行政诉讼的受案范围及郑州市政府、郑州市房屋征收事务中心不是本案的适格被告以及樊桂莲所诉的拆除行为不具有合法性，应被确认违法结论正确，本院依法予以确认。（二）关于本案所诉拆迁行为的责任承担问题，本院认为，该行政责任应由郑州市园林局承担。其一，郑州市人民政府市长办公会议纪要〔2018〕111号《郑州市人民政府关于贾鲁河综合治理工程西流湖段建设工作有关问题的会议纪要》明确：由市征收办牵头，中原区、郑州高新区根据属地拆迁原则，按照市政府拆迁相关政策及两区拆迁安置政策，依法依规对西流湖公园家属职工住房进行拆迁，郑州市园林局西流湖公园做好配合。郑州市园林局要将公园游乐设施、钢架房和公园办公楼及办公平方的拆迁相关费用纳入西流湖可研建设费用，并确保西流湖公园游乐设施、钢架房在10月31日前拆迁完毕。可以认定对园内游乐设施及钢架房的拆除任务安排给了郑州市园林局。其二，在本案的二审审理过程中，郑州市园林局认可郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部为其成立，也正是该项目部于2019年6月10日作出《郑州市贾鲁河综合治理工程西流湖段建设项目部关于限期拆除游乐设施的通知》，限令游乐设施经营方于2019年6月14日前完成全部游乐设施搬迁、拆除工作，如不按期拆除，相关部门将采取必要措施给予拆除。而案涉游乐设施于2019年6月15日被拆除。其三，中原区政府和郑州市园林局均明确认可，樊桂莲的游乐设施是西流湖公园实施拆除的，西流湖公园对此也予以确认，而作为郑州市园林局下属的事业单位，为完成郑州市园林局的行政目标，所实施的拆除行为应当视为受郑州市园林局委托的行为，相关法律后果和法律责任应当由郑州市园林局承担。故应当认定郑州市园林局是本案的适格被告。其四，中原区政府并不负有对园内游乐设施的清楚责任，也没有对游乐设施经营方作出相关的行政行为，而中原区执法局对发生在中原区内的拆迁行为在场配合，并不能使人民法院得出该拆迁行为的法律责任应由中原区政府承担的结论。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销郑州市中级人民法院作出的（2019）豫01行初654号行政判决；二、确认郑州市园林局拆除樊桂莲投资的位于郑州市西流湖公园内游乐场、游乐设施及其附属设备（附属设备包含附属房屋、钢结构等设施）的行为违法。三、驳回樊桂莲的其他诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由郑州市园林局承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月十六日书记员  刘振江