辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终602号上诉人（一审原告）：辽宁新发展耐火材料集团有限公司，所在地址大石桥市**经济技术开发区。法定代表人：姜伟，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大石桥市人民政府，所在地址大石桥市人民大街**。委托诉讼代理人：陈静，大石桥市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张晓晶，辽宁圆明律师事务所律师。辽宁新发展耐火材料集团有限公司（以下简称新发展公司）因诉大石桥市人民政府行政协议一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初85号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。新发展公司向一审法院提出诉讼请求：1、判决确认大石桥市人民政府未履行征地协议等行政合同约定的交付征地义务，大石桥市人民政府存在行政违约行为。2、判决大石桥市人民政府赔偿新发展公司因违约造成的损失2313898.02元。事实与理由：2008年，经大石桥市人民政府批准，新发展公司下属的大石桥市新型进出口有限公司征用大石桥市苗圃土地43084平方米（64.624亩），拟建办公楼、宿舍、化验楼、小试或中试厂用地。2008年9月23日，新发展公司向大石桥市人民政府支付土地补偿款3653523.20元。2012年5月16日，大石桥市人民政府因城市规划调整为由将该宗土地收回，给新发展公司置换其他土地，并与新发展公司签订《协议》，约定对占用新发展公司先期征收的土地采取置换另行选址同等面积征收土地，国土资源局负责新土地补偿工作，但大石桥市人民政府亦始终未能向新发展公司交付置换土地。2014年11月4日，大石桥市人民政府向新发展公司返还了该宗土地的3653523.20元补偿款。嗣后，新发展公司就大石桥市人民政府未履行合同造成的损失向大石桥市人民政府提出赔偿，但大石桥市人民政府一直未予处理。而经新发展公司核算的因大石桥市人民政府行政违约造成的损失就达2313898.02元。2015年5月24日，大石桥市人民政府在《市长办公会议纪要》中就新发展公司提出的赔偿要求，作出利息暂不考虑，待新发展公司今后新上项目时一并研究的决定。而在新发展公司向大石桥市人民政府作出的《关于政府占用新发展集团土地征收款期间的利息的申请》后，大石桥市人民政府于2017年9月作出审核意见和处理单，以新发展公司“在返还款项时均未提起利息问题，事隔三年提出返还利息无证据支持，法律上不予支持”为由，拒绝对新发展公司进行赔偿。新发展公司认为：新发展公司与大石桥市人民政府设立的行政合同依法有效，大石桥市人民政府应当按照合同约定履行交付土地等义务。而大石桥市人民政府以规划调整等理由未履行向新发展公司交付土地等义务，显系行政合同违约行为，并因此给新发展公司造成巨大经济损失，大石桥市人民政府应当向新发展公司承担行政违约赔偿责任。一审法院查明：2008年大石桥市新型进出口有限公司经大石桥市人民政府批准征用了苗圃土地43084平方米，并于2008年9月23日将土地补偿款3653523.20元转至大石桥市财政局账户。后由于政府调整规划，该宗土地被政府占用。2012年5月16日，根据2012年2月16日大石桥市人民政府第五期业务会议纪要文件精神，就上述43084平方米苗圃土地，新发展公司与大石桥市人民政府房屋征收办公室签订协议，约定“对占用的新发展集团先期征收的43084平方米土地采取置换另行选址同等面积征收土地，置换土地选址在青龙山大街以北、××以西、淤泥河以南，面积43084平方米，由市政府承担新征地的报征费用和农民集体土地补偿费用，及履行报批手续过程中的相关费用”。2012年8月9日新发展公司向大石桥市人民政府提出土地补偿的请示，“要求政府计算补偿时应含三项费用，一是企业支付费用3653100元，二是2008年至2013年间五年利息（1分5厘）2739825元，三是回填及土地整理费用2993619.36元，共计应补偿9386544.36元。”2014年7月22日新发展公司向大石桥市人民政府提出返还和支付新发展集团土地出让金和补偿的请示，涉及到本案诉争协议的内容包括“大石桥市新型进出口有限公司于2008年9月23日支付给大石桥市财政局土地补偿款1938780元，征地费1714743.20元，合计金额为3653523.20元。要求：1.返还企业已支付土地补偿费及征地费款项3653523.20元；2.补偿我单位回填及土地整理费2993619.36元；3.自2008年到2014年6月利息（1分5厘）3781396.51元。”2014年7月22日大石桥市人民政府文件处理单载明“建议偿还请示中的第二项（约365万元左右）”，文件处理单经领导批示转至财政局及新发展公司。2014年11月4日，新发展公司收到返款3653523.20元。2015年3月18日，新发展公司向大石桥市委提出关于新发展集团申请对其交付的征用土地款项给予补偿的情况说明，包括三方面内容：1、涉及因支付征用43084平方米苗圃土地补偿款3653523.20元的利息，即4022529.04元；回填土地整理费2993619.36元。2、因新发展公司与大石桥市人民政府于2012年7月6日签订新发展开发住宅小区征用土地协议，先期垫付征收补偿资金21000000元的利息，即8820000元。3、因2013年2月至7月新发展公司在营口××经济开发区辖内征用土地垫付资金及利息1669156.43元，土地回填款2872912.97元。2015年5月24日，大石桥市人民政府办公会议纪要对于涉及新发展集团有关问题载明，“关于新发展集团下属大石桥市新型进出口有限公司对43084平方米苗圃用地整理费用问题，仍按原市政府制定的补偿办法处理。”2017年7月20日，新发展公司向大石桥市人民政府提出占用新发展集团土地征收款期间利息的申请，要求政府给付因占用3653523.20元土地补偿款的利息，占用时间73个月零11天，月息按一分五厘计算为4020702.28元。大石桥市人民政府经审核认为相关款项已处理完毕，返还土地出让金及征收补偿款时没有提出利息问题，时隔三年提出，无事实与法律依据，未予支持。2019年8月5日，新发展公司诉至一审法院，要求大石桥市人民政府赔偿损失。一审法院认为：本案中新发展公司与大石桥市人民政府房屋征收办公室签订的协议书，符合行政协议本质特征。作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性，又有协议性，应根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。在适用行政法律规范的同时，也可以适用与行政法律规范不相冲突的民事法律规范。案涉协议书，虽然从合同的相对性角度来看，签订协议的主体是大石桥市人民政府房屋征收办公室，但从行政管理的机构设置来看，征收办属于人民政府的行政部门，且协议约定事项的落实和后期协议解除后的决策，均可以体现案涉协议的约定事项，属于大石桥市人民政府的行政职权，因此，新发展公司因该协议所提起的损失赔偿，责任主体应为大石桥市人民政府。新发展公司以大石桥市人民政府存在行政违约行为要求损失赔偿，其损失的具体数额系已垫付补偿款3653523.20元的利息损失。案涉置换协议因没有实际履行，新发展公司于2014年7月22日向大石桥市人民政府提出要求返还企业已支付的土地补偿款3653523.20元及利息，并补偿回填及土地整理费。2014年11月4日，新发展公司收到了返还土地出让金和补偿款3653523.20元。虽然协议双方没有以书面形式约定解除协议，但从新发展公司请求返款及大石桥市人民政府同意返还的处理方式可见，双方各自的行为表示已经能够说明，案涉协议已经发生解除的法律效果。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”大石桥市人民政府针对新发展公司的诉请提出了超过诉讼时效的答辩意见。因案涉协议的解除并不是大石桥市人民政府依照法律规定行使的行政行为导致，而是因协议履行不能，新发展公司亦同意解除导致，故，新发展公司要求赔偿损失的诉请，属于上述合同法第九十七条规定的内容，适用民事诉讼时效制度。新发展公司于2014年提出返还已支付的补偿款，于2014年11月4日收到返款，此时应视为协议已经解除。2015年3月18日新发展公司向大石桥市人民政府提出了支付利息的赔偿请求，此时诉讼时效发生中断，即使按照2015年5月24日大石桥市人民政府会议纪要的时间计算，按照当时生效的民法通则规定诉讼时效为两年，《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条“民法总则施行前，民法通则规定的两年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”那么，至2017年5月25日诉讼时效期间届满。新发展公司称其于2017年8月3日又向大石桥市人民政府提出支付利息请求，但在此之前诉讼时效期间已经届满，大石桥市人民政府没有作出同意履行的意思表示，诉讼时效不能重新计算。综上，新发展公司要求大石桥市人民政府支付利息的赔偿请求至2017年5月25日诉讼时效期间已经届满，大石桥市人民政府关于超过诉讼时效的抗辩理由成立。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条之规定，裁定：驳回新发展公司起诉。一审案件受理费50元，免于收取。新发展公司上诉称：民法总则所规定的诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害及义务人之日起计算。上诉人于2015年3月18日就曾书面向被上诉人作出要求被上诉人返还已支付款项并给予补偿的申请后，被上诉人于2015年5月24日在《市长办公会议纪要》中，就上诉人提出的赔偿要求，明确承诺“利息暂不考虑，待该企业今后新上项目时一并研究”，上诉人当时也正拟筹备新上项目，而接受被上诉人在新上项目时一并研究的承诺，就不应视为上诉人知道权利受到损害。2017年9月25日，针对上诉人提出的征地款项和利息补偿等主张，被上诉人作出“在返还款项时均未提起利息问题，事隔三年提出返还利息无证据支持，法律上不予支持”的回复后，上诉人方知道受到损害，并经多次沟通无果后，于2019年7月提起诉讼主张权利，并未超过诉讼时效。一审裁定以上诉人的诉请超过诉讼时效为由驳回上诉人起诉不当。请求：撤销一审裁定，发回重审或者依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。大石桥市人民政府答辩称：上诉人对政府会议纪要理解为被上诉人其承诺没有法律依据。会议纪要是政府处理公务所形成的内部意见，并非对上诉人所作任何承诺，其上诉称不能视为上诉人权利受到侵害，不符合客观事实。在大石桥市人民政府将全部土地补偿款返还给上诉人之后，上诉人即知道自己的权利受到了影响，在没有主张权利向法院提起诉讼的情况下，其诉讼时效已经超过法律规定，不符合起诉条件。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案的争议焦点为新发展公司的起诉是否符合起诉条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案为新发展公司认为大石桥市人民政府未按照约定履行行政协议进而起诉要求赔偿，根据上述规定，应适用诉讼时效制度并参照民事法律规范确定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。根据该项规定，在原告起诉超过起诉期限且无法定扣除或者延长情形的，已经立案的，才应当裁定驳回起诉。诉讼时效与起诉期限为不同的法律制度，超过诉讼时效并非不符合行政协议案件起诉条件的情形，一审法院以新发展公司超过诉讼时效即不符合起诉条件，继而裁定驳回起诉，属于适用法律错误，本院予以纠正。新发展公司认为大石桥市人民政府未按照约定履行行政协议而提起本案诉讼要求赔偿，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当继续进行审理。另外，案涉协议是否从2008年征地协议变更而来，该协议的签订主体、约定内容为何，相关协议如何履行与解除，一审法院应在查清事实后依法作出裁判。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误且新发展公司的起诉符合法定起诉条件，应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初85号行政裁定；二、本案指令营口市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二〇年九月三十日法官助理李鑫书记员鞠林