浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）浙06行赔终5号 上诉人（原审原告）王柏川，男，1954年10月11日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。 委托代理人吴小薇，北京存诚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市越城区皋埠街道办事处，住所地绍兴市越城区皋埠街道银桥路**。 法定代表人蒋国梁，主任。 委托代理人周斌照，浙江中圣律师事务所律师。 委托代理人何俊，浙江中圣律师事务所律师。 上诉人王柏川因房屋行政强制行政赔偿一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行赔初35号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人，本院不开庭进行了审理。上诉人王柏川的委托代理人张友伶、吴小薇，被上诉人绍兴市越城区皋埠街道办事处的委托代理人何俊通过浙江移动微法院应询。经浙江省高级人民法院批准本案延长审理期限至2020年9月6日，本案现已审理终结。 上诉人王柏川于一审时诉称，绍兴市越城区皋埠镇人民政府（以下简称“皋埠镇政府”）于2017年11月23日对原告位于绍兴市越城区××镇××村××湖泾的房屋等建筑物进行违法强制拆除，给原告造成重大经济损失。被告行为已由浙江省诸暨市人民法院行政判决书［（2018）浙0681行初59号］、浙江省绍兴市中级人民法院行政判决书［（2018）浙06行终347号］确认违法，且上述行政判决书已经生效。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条、第七条、第九条、第十二条之规定，原告有权向被告依法提出国家赔偿，被告因其违法行为给原告造成财产损失的，应当对原告予以赔偿。2019年4月27日，原告向被告邮寄国家赔偿申请，被告于2019年4月28日签收，至今原告未收到任何回复。现原告起诉请求：判令被告赔偿2017年11月23日违法强制拆除原告位于绍兴市越城区××镇××村××湖泾地块上房屋等建筑物的行为给原告造成的经济损失共计2649538元（其中房屋等建筑物损失1719840元、其他财产损失929698元）。 一审法院审理查明，原告王柏川系绍兴市越城区皋埠街道黄泾村村民，其未经相关部门批准，在原绍兴市越城区××镇××村××房两间。2017年11月23日，皋埠镇政府对涉案建筑进行强制拆除。2017年12月，原告起诉要求确认强拆违法，诸暨市人民法院作出（2018）浙0681行初59号行政判决书，判决确认皋埠镇政府强制拆除原告王柏川房屋的行政行为违法。皋埠镇政府不服提起上诉，绍兴市中级人民法院于2018年9月17日作出（2018）浙06行终347号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年4月27日，原告向皋埠镇政府邮寄国家赔偿申请书，皋埠镇政府于2019年4月28日签收后至今未予书面答复。原告遂就与本案一致诉请向绍兴市越城区人民法院提起诉讼，要求皋埠镇政府赔偿，后原告庭审中坚持要求增加安置补偿损失诉请，绍兴市越城区人民法院认为应当视为原告诉讼请求不明确，其起诉不符合法定起诉条件，为此作出（2019）浙0602行赔初6号行政赔偿裁定书，裁定驳回原告的起诉。后原告再次就其赔偿诉请提起本案诉讼，要求判如所请。另查明，拆除涉案房屋时，有冰箱、电视机、桌椅、床架等物品（详见被告提供的日用品清单），已由被告搬离现存放于绍兴市越城区××街道××街××号房屋内。又查明，因行政区划调整，绍兴市越城区皋埠镇人民政府现已变更为绍兴市越城区皋埠街道办事处。 一审法院审理认为，本案系行政行为被生效判决确认违法后，赔偿请求人单独提起的行政赔偿诉讼。原告虽曾以相同诉请向绍兴市越城区人民法院起诉要求皋埠镇政府赔偿，但因原告坚持要求增加诉请而被该院认定为不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉，故尚未对案件进行实体评判，本案原告的起诉应不属于重复起诉情形，对被告重复起诉之意见，不予采信。皋埠镇政府强制拆除原告王柏川位于绍兴市越城区××镇××村××房的行为违法性，已由绍兴市中级人民法院（2018）浙06行终347号行政判决确认。本案的争议焦点为王柏川提出的赔偿请求能否成立。首先，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”据此，行政赔偿责任的承担以相关行政行为被确认违法并给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害为前提。原告王柏川未能提供涉案被拆除的房屋已经有权机关合法审批、建造的证据，且其自行提供的证据亦显示涉案被拆房屋未经审批、未取得合法手续。虽原告认为其所建房屋的形成系经过村委认可，且系因皋埠镇生态园区范围内宅基地审批冻结的原因所致，但村委并非有权审批机关，且宅基地审批冻结并不能成为原告可以擅自建造房屋从而认定该房屋为合法建筑的正当理由。故原告现要求对涉案被拆除房屋建筑物部分进行赔偿的主张缺乏相应事实与法律依据，本院不予支持。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，原告提供的物品清单系其单方书写，该清单中与被告提供的视频、照片、清单中一致的部分可以作为参考的依据，结合被告提供的证据，原、被告的陈述及本院现场核查情况，本院可认定被告现将原告的日用品、家电、家具强制清理至绍兴市越城区××街道××街××号房屋内。虽原告主张要求被告赔偿日用品、家禽、家电、家具、首饰等其他财产损失计929698元，并坚持不要求返还原物，但依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，被告应对尚存物品予以返还。虽然原告提交的证据不能表明其室内财物损失的具体情况，但被告提交的证据亦未能证明其保存的室内物品即为原告的全部室内物品，且无任何破损，另经核实，有空调、ＤＶＤ已不在被告现保存的物品内，毛巾、躺椅等已破损，故结合双方提供的证据及举证责任，该院酌定被告赔偿原告物品损失人民币8000元。综上，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十二条、第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款之规定，判决：1.被告绍兴市越城区皋埠街道办事处于判决生效之日起三十日内将存放于绍兴市越城区××街道××街××号房屋内的日用品、家电、家具返还原告王柏川（具体详见物品附件）；2.被告绍兴市越城区皋埠街道办事处于判决生效之日起三十日内赔偿原告王柏川物品损失人民币8000元；3.驳回原告王柏川的其他赔偿请求。 上诉人王柏川上诉称，1.一审法院认定事实和适用法律错误。首先，考虑到本案系因房屋拆迁引发的行政赔偿案件的特殊性，结合上诉人房屋已经纳入皋埠镇三村拆迁房屋，从上述货币化安置实施方案看，被拆迁房屋面积认定依据有“国土部门核发的《集体土地使用权证》、乡镇人民政府及以上批准的建房申请、其他作为合法的权属证明”因此，涉案房屋虽没有审批手续但并不直接等同于违法建筑，上诉人作为本村村民依法享有土地管理法规定的“一户一宅”的基本住房保障，涉案房屋作为上诉人唯一房产，及其房屋内的家庭财产应受法律保护，应该予以赔偿。其次，上诉人系本村村民，本身符合分配宅基地建房的条件和资格，因政府原因导致宅基地长期冻结未能审批，非上诉人本人原因造成。被上诉人作为行政机关，应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿。结合最高人民法院（2018）最高法行申5424号裁判文书中规定对无证房屋合法性的认定和处理原则，违法拆除因历史形成的无证房屋造成损失的，不能简单以无证房屋即为违法建筑为由，不予行政赔偿。最后，一审法院在有权行政机关并未对上诉人无证房屋是否属于违法建设予以调查、处理，并经法定程序作出依法有效的行政处罚或行政认定决定书之前，仅因上诉人无法提供审批文件为由，直接认定上诉人涉案房屋系违法建筑，属于适用法律错误。对于无证房屋是否属于违法建设的认定，属于法律、法规明确规定属于规划部门等行政机关的法定职权，只有在规划行政部门依法作出认定后，人民法院才具有对该认定是否符合法律、法规的规定，是否符合法定程序等进行是否审查认定的权利和必要。2.一审判决仅对被上诉人实施强制拆除行为造成的上诉人物品损失酌定8000元的标准明显不当。上诉人已提供财产损失清单，因为被上诉人的违法强制拆除上诉人所有的涉案房屋时未依法制作强制拆除笔录，未依法制作清单、录像，应当由被上诉人承担责任。法院应该考虑被上诉人的违法程度，对其存在严重行政行为违法性的惩罚性赔偿，来确定合理的赔偿数额。3.涉案房屋建筑材料本身有价值，属于直接损失，应予赔偿。4.一审法院在审理该行政赔偿案件时，应当坚持公平合理的理念，体现对违法拆除行为的惩戒，确保赔偿请求人的合法权益得到充分保障。请求撤销一审判决，发回重审或改判支持上诉人一审诉讼请求。 被上诉人绍兴市越城区皋埠街道办事处答辩称，1.涉案房屋系上诉人在原绍兴市越城区××镇××村××内集体土地上建造的房屋。上诉人自述在2002年以后至今未经审批取得新的宅基地使用权。根据一审证据，上诉人使用涉案房屋尚需每年向村缴纳租赁费，故涉案房屋并非上诉人取得合法所有权的房屋，不属于集体土地上房屋征收安置补偿对象，即使该房屋存在合法权利，亦属于该村村民委员会所有，上诉人仅是承租人。2.上诉人自1995年10月在黄泾村落户，2002年申请建房时遇到政策阻碍未能获批，这是客观历史政策条件下上诉人未及早审批建房而遇到的政策风险。上诉人在1995年10月落户当时完全有能力、有政策条件出让原巴弄村的房屋并在××村××房，但由于其个人选择，直至2002年左右绍兴生态产业园管理委员会建设用地征收需要涉案房屋所在农村宅基地使用权审批中止。上诉人未获得合法宅基地主要是上诉人户口迁移后怠于行使权利造成，，地方人民政府基于建设需要对宅基地审批等行政管理事项作出的限制并不违法不应承担对上诉人由此产生的损失的补偿。上诉人如认定不予审批宅基地使用权行为侵犯其合法权益，应当另行对该行政行为提出诉讼及要求赔偿。3.一审判决被上诉人向上诉人返还实物及赔偿损失8000元并无不当。上诉人起诉主张的物品清单没有任何客观证据，被上诉人虽然不能提供经过公证的室内物品清单，但提供大量视频证明涉案房屋拆除当时王柏川及其家人均在现场。一审法院结合在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，酌情确定赔偿数额，并无不当。4.关于房屋建筑材料的损失，如前所述，涉案房屋即使存在合法权利，所有权也归村委会，被上诉人即使要赔偿也应当赔偿村委会。5.上诉人主张的惩罚性赔偿缺乏法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，上诉人王柏川原系上虞市章镇镇巴弄村（现上虞区章镇镇陈墩村）人，1994年10月6日中共绍兴县委员会、绍兴县人民政府发文《关于鼓励粮田适度规模经营若干扶持政策的意见》（县委（1994）62号）规定，“鼓励农民跨地域承包经营土地，允许外地劳动力承包经营土地并为外来户搞好粮田适度规模经营创造必要的条件，对愿意长期经营土地和落户的外来承包大户，在建房、子女入学等方面，与本地农户一视同仁”。1994年10月6日、1996年10月14日、2011年1月27日，上诉人先后与原绍兴县皋埠镇黄泾村经济合作社、皋埠镇黄泾村民委员会签订土地承包合同。2002年王柏川将其在巴弄村的宅基地转让给其兄弟王柏苗，并办理转让手续。 本院认为：首先，关于上诉人主张的房屋部分损失有无事实和法律依据问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，上诉人所建房屋未获得建房审批手续和产权证照，确系无证房屋。但无证房屋不必然是违法建筑，行政机关也不宜以拆除无证房屋为由迳行决定不予赔偿。尤其是因历史原因造成的无证房屋，行政机关应当在征收、拆除前予以甄别，并依法由职能部门作出认定处理。如本案中，上诉人所在户本身在黄泾村是否符合宅基地审批条件，当时未能取得宅基地审批是否因不合理的历史政策或政府不当行为等客观原因造成，均需由相应具有宅基地审批法定职责的部门作出判断。涉案房屋是否应当认定为违法建筑，也应当由法定职权部门作出认定。一审判决相关认定不当，本院予以指正。但在涉案房屋是否属于应当拆除的违法建筑尚未经有权部门依法认定的情况下，根据举证责任分配原则，上诉人迳行起诉要求赔偿房屋相关损失，本院尚不能支持。 关于屋内物品损失赔偿问题，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。被上诉人在强拆行为作出当日，将部分屋内物品搬离现场并异地存放，一审法院根据上诉人提供的物品清单结合被上诉人提供的视频、照片及现场核查情况，责令被上诉人返还保存的屋内物品，并酌定赔偿上诉人物品损失人民币8000元并无不当。 综上，一审判决部分判决理由不当，本院予以指正，但结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  蒋 瑛 审判员  傅芝兰 二〇二〇年九月二日 书记员  王雪莹