山西省吕梁市中级人民法院   行政判决书   （2020）晋11行终77号   上诉人（一审第三人）山西大川建设有限公司。   法定代表人张×，职务董事长。   委托代理人闫×，山西太初律师事务所律师。   被上诉人（一审原告）向×，四川省广元市人。   委托代理人李×，山西晋宇律师事务所律师。   一审被告吕梁市离石区人力资源和社会保障局。   法定代表人贺×。   委托代理人渠×。   上诉人山西大川建设有限公司与被上诉人向×及一审被告吕梁市离石区人力资源和社会保障局工伤行政确认一案，不服临县人民法院（2020）晋1124行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人审理了本案。上诉人山西大川建设有限公司的委托代理人闫×，被上诉人向×的委托代理人李×，一审被告吕梁市离石区人力资源和社会保障局（下称离石区人社局）的委托代理人渠×到庭参加了询问。本案现已审理终结。   一审法院审理查明，第三人山西大川建设有限公司承建山西吕梁离石永聚煤业有限公司选煤厂主厂、浓缩车间等项目，2017年6月15日第三人又将该工程的钢筋部分转包给何宗宝。原告于2017年7月18日开始受雇于何宗宝在此工程上从事钢筋工种。2017年11月17日12时许，原告在工地作业过程中从4米的高处跌落受伤，当即被送往吕梁市离石区人民医院治疗。经离石区劳动人事争议仲裁委仲裁、离石区人民法院、吕梁市中级人民法院判决，确定原告向×与第三人山西大川建设有限公司之间不存在事实劳动关系。原告向山西省高级人民法院提起再审申请后被驳回。2020年3月26日原告向被告提出工伤认定申请，被告当日根据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第六条第（一）项的规定认为向×提起的工伤认定申请缺乏必备的受理条件“劳动关系”未确认，作出离人社行审工伤（2020）1号工伤认定申请不予受理通知书，对原告提起的工伤认定申请不予受理。原告不服，提起行政诉讼。   一审法院认为，工伤保险制度的建立目的旨在保障因工作遭受事故伤害或患有职业病的职工获得医疗保险和经济补偿。用人单位有为本单位职工缴纳工伤保险费的责任和义务，职工享有工伤保险待遇的权利。一般情况下，职工与用人单位存在劳动关系是工伤认定的前提，即《工伤保险条例》第十八条规定：提出工伤认定申请应当提交下列材料……(二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。但是法律、法规及司法解释另有规定的除外。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项规定：“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”。此规定对《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提的一般规定作出补充规定，即当存在违法转包、分包的情形时，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提。   本案中，第三人将钢筋工程承包给何宗宝，原告受何宗宝雇佣在施工过程中受伤，这一事实原、被告及第三人均无异议。被告离石区人社局作为劳动保障行政管理部门，以生效判决认定的原告向×与第三人山西大川建设有限公司之间不存在事实劳动关系，作出的不予受理原告向×工伤认定申请决定，是对最高院关于审理工伤保险司法解释中工伤认定前提条件的特殊规定的疏忽。至于第三人认为没有依据要求何宗宝从第三人处承揽的工程需要有资质进行作业，也没有证据证实何宗宝向第三人处承揽工程违反了法律、法规规定。根据《中华人民共和国建筑法》第二十九条第三款的规定：“禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。禁止分包单位在其承办的工程再分包。”第三人作为具备用工资格的总承包单位，将其所承包的业务分包给无资质的自然人何宗宝，明显违反法律规定，故何宗宝作为分包人雇佣的原告向×在施工中受伤，依法应当由承包单位第三人承担工伤保险责任，被告离石区人社局以劳动关系作为工伤认定的条件，作出的不予受理原告工伤认定申请决定，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：一、撤销被告吕梁市离石区人力资源和社会保障局于2020年3月26日作出的离人社行审工伤（2020）1号工伤认定申请不予受理通知书；二、责令被告吕梁市离石区人力资源和社会保障局对原告的工伤认定申请予以受理。诉讼费50元，由被告负担。   上诉人山西大川建设有限公司不服一审判决。上诉的主要理由为，1.一审法院撤销一审被告于2020年3月26日作出的离人社行审工伤（2020)1号工伤认定申请不予受理通知书，无任何法律依据。关于一审被告是否应当受理被上诉人的工伤认定申请，《工伤保险条例》第十八条已明确规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……(二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”，该法条及其他法律、法规并未规定“法律、法规及司法解释另有规定的除外”。因此，从该法条的规定完全可以得知，存在劳动关系（包括事实劳动关系）是工伤受理或进行工伤认定的法定前提条件。一审法院在明知被上诉人与上诉人之间不存在劳动关系的情形下，即不具备工伤认定受理的法定条件，擅自创设了“但是法律、法规及司法解释另有规定的除外”的法律规定，进而将该法律规定，作为了《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定前提中补充规定的依据，显然是违反法律规定的。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项，只是规定了违法转包情形下，承担工伤保险责任的主体问题，并未规定该情形下，责任承担的方式，以及承担工伤保险责任必须以“认定工伤为前提”。一审法院在“但是法律、法规及司法解释另有规定的除外”法律规定的前提下，将该法条作为另有规定的法律依据，进而认定用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提，显然是错误的。2.一审法院依据的《建筑法》第二十九条第三款以及《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项，属适用法律错误。按照《建筑法》第二十九条第三款的规定，只是禁止总承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。也就是禁止转包的前提必须以“所涉工程项目依法必须由有资质的单位或自然人完成”为前提，如果案涉分包的、发生事故的工程项目本身并不需要有资质的单位或自然人实施。那么，本案中何宗宝雇佣被上诉人为其完成工作，只是在该二人之间形成了劳务关系。事实上，截止目前为止，无任何证据或依据能够证明案涉工程项目需要“具备资质的单位或自然人实施”。因此，一审法院依据上述违法分包、转包的法律规定，认为一审被告作出的不予受理被上诉人工伤认定申请的决定，是对《最高人民法院关于审理工伤保险司法解释》中工伤认定前提条件特殊规定的忽略，认为一审被告作出的上述不予受理工伤申请决定适用法律错误，显然是不妥或错误的。综上，一审法院适用法律错误，已经严重影响了上诉人的合法权益。特提起上诉，请求撤销一审法院作出的判决，驳回一审原告的诉讼请求。   被上诉人向×答辩称，《工伤保险条例》将劳动关系作为工伤认定的前提属于一般性规定。当用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人时，用工单位承担职工的工伤保险责任则不以是否存在劳动关系为前提，属于工伤认定情形中的特殊性规定。因此，一审法院判决撤销离石区人社局作出的离人社行审工伤（2020）1号工伤认定申请不予受理通知书并责令其对原告的工伤认定申请予以受理，适用法律正确，应予维持。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。   一审被告离石区人社局答辩称，被上诉人向×无劳动关系证明材料，不符合工伤认定的受理条件。1.向×与山西大川建设有限公司之间不存在劳动关系的问题，生效法律文书已经明确。2.依据《工伤保险条例》第十八条的规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：(二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，《工伤认定办法》第六条规定，提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：(一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料。向×提起的工伤认定申请缺失必备的受理条件“劳动关系”证明材料，故对向×提起的工伤认定申请作出不予受理决定，事实清楚，适用法律准确。请求撤销一审判决，驳回一审原告的诉讼请求。   本院经审理查明事实与一审法院查明事实基本一致。   本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第三十六条“职工因工作原因受到事故伤害或者患职业病，且经工伤认定的、享受工伤保险待遇”的规定，受伤害职工享受工伤保险待遇的前提条件是，社会保险行政部门认定其构成工伤。一般情形下，认定工伤的必要条件是职工与用人单位之间存在真实的劳动关系。但是在特殊情形下，为了有效保护劳动者的合法权益，法律从有利于职工的角度出发，规定认定工伤并不以真实的劳动关系为前提。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第（四）项与《山西省实施＜工伤保险条例＞办法》第二十八条规定的情形，正是体现了这样的立法理念。这种将转包关系拟制为劳动关系，目的在于规范用工市场和用工关系，避免因用工单位的非法转包行为从而逃避工伤保险责任。在本案中，向×受到的事故伤害以及上诉人将案涉工程发包给不具备用工主体资格的何宗宝的事实，已被生效的人民法院民事判决所认定，故一审被告依法应对上诉人山西大川建设有限公司与被上诉人向×之间拟制的劳动关系重新作出工伤认定。对此，一审法院的观点是正确的，本院不再赘述，应予支持。需要说明的是，从实质性化解行政争议的角度考虑，在后续工伤处理程序中，上诉人与被上诉人应尽量协调解决纠纷，以减少讼累。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第二款的规定，上诉人在承担工伤保险赔偿责任后，根据支出的工伤保险待遇费用，有权向实际用工主体行使追偿权。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的其他上诉理由不足，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人山西大川建设有限公司负担。   本判决为终审判决。   审判长 王建栋   审判员 李候虎   审判员 刘慧平     二〇二〇年九月二十九日   书记员 李佳欣   附：本判决适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。