贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）黔0321行赔初37号 原告张光伦，男，1969年1月30日出生，贵州省遵义市人，住红花岗区。 委托代理人张江江，贵州创文律师事务所律师。 委托代理人张应林，贵州创文律师事务所实习律师。 被告遵义市自然资源局。地址：遵义市新蒲新区播州大道**。 统一社会信用代码1152030000950052X2。 法定代表人宋祖禹，局长。 委托代理人王世顶，贵州贵弘律师事务所律师。 被告遵义市综合行政执法局，地址：遵义市汇川区珠海路与人民路。 统一社会信用代码11520300009902115Q。 法定代表人申剑，局长。 委托代理人黎成祥，贵州佳信律师事务所律师。 原告张光伦诉被告遵义市自然资源局、被告遵义市综合行政执法局行政赔偿一案，本院于2020年8月3日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告张光伦诉称，（1）请求被告依法赔偿原告的房屋被违法强拆而导致的各项损失共计6999992.60元（按每平方米2000元计算，房屋面积为3499.9936平方）；（3）请求被告赔偿原告青苗、树木损失约1000000元，家具物品损失169700元。 事实与理由：2011年至2013年，原告张光伦在投资修建了面积为3499平方的养殖场，2017年8月，原遵义市城乡规划局在未履行法定手续的情况下，作出遵市规限拆字（2017）第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，违法将原告的房屋设施等全部拆除，在拆除过程中，由于被告等人的行为，导致原告家庭财产、周边树木、蔬菜等全部毁损。被告的违法行为作出后，原告依法向人民法院提出了复议和行政诉讼，后经播州区人民法院（2018）黔0321行初41号判决（判决生效后被告规划局未上诉），确认原遵义市城乡规划局的强拆行为违法，并责令期在60日内重新作出行政决定。判决生效后，在原告多次要求下，遵义市城乡规划局既未重新作出相关决定，也没有对自己的违法行为造成的损失对原告进行赔偿。其后，被告又以规划局的职能已经转变为自然资源局为由，让原告前往自然资源局去索要赔偿，双方互相推逶。在多次找相关单位没有结果的情况下，原告只得依法申请了强制执行，在法院的督促下，自然资源局向原告作出了回复，告知当时的拆迁行为，系红花岗区政府进行。而现在强拆的职能，又被综合执法局取代，规划局仅仅是出具了行政决定，与自然资源局没有任何关联。同时告知申请人时效己过。但依照生效判决，系在2018年5月14日生效，而判决中要求行政机关在60日内作出新的决定，在这样的情况下，首先行政机关重新作出决定的时间系2020年7月14日，在此之前，原告提出强制执行申请，提出赔偿申请，都是在法定期限内，特别是原告多年间多次要求相关部门处理，而相关部门一直故意拖延，是极大的不诚信，而原告现在实在己经不知该由那个部门对自己的行为负责，为此，只能将关联的单位全部起诉，请求人民法院依法核实后由被告进行赔偿，维护自己的合法权益。 被告遵义市自然资源局（原遵义市城乡规划局）辩称，（1）我局不是本行政赔偿案案涉违法建筑物拆除的主体，不是本案赔偿义务机关和适格被告。 首先，原遵义市城乡规划局根据法定职能权限，对原告的涉案违法建筑物进行立案调查后，依法于2017年9月13日向原告下达《责令限期自行拆除违法建筑物决定书》，并予以了告知和送达。 其次，由于原告在限期自行拆除期限内未予拆除违法建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，我局依法于2017年9月19日将该案移送遵义市南部新区管理委员会依法处理，其移送执行程序符合法律法规规定。 其三，原告诉状所述其违法建筑物被拆除，但我局自始至终并未实施对原告违法建筑进行强制拆除的行为，且对违法建筑实施强制拆除也并不属于我局的职责范围。我局仅依职权对原告因修建涉案违法建筑物的事实立案调查，并作出行政处罚决定，其他行为与我局无关。根据《国家赔偿法》第七条第一款：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”的规定，原告获得行政赔偿需要具备行政行为违法、合法权益遭受了实际损害、违法行政行为与实际损害之间存在因果关系等前提条件。本案中，原市城乡规划局只实施了行政处罚行为，不是违法建筑物强制拆除行为的实施主体，原告所称的权益被损害与强制拆除行为之间具有直接的因果关系，与我局无关，因而原告诉请赔偿主体错误。 （2）原告因违法修建涉案建筑物被强制拆除，其诉求赔偿的损失依法不属于国家赔偿的范围。根据《国家赔偿法》第二条之规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据该条规定理解，申请获得国家赔偿的前提条件系因“合法”的人身、财产或其他权益遭受损害，非法利益本身与法律法规保护的权益相对立，当然不属于国家赔偿的范围。但从播州区人民法院（2018)黔0321行初41号判决书调查认定的事实看，根据原告在庭审中提供的证据，不能证明被拆除的建筑物系合法修建。相反，由于涉案建筑物从2011年开始修建至被处罚时间隔六年多时间，仍未完善建设规划手续，应当认定为违法建筑。因此，原告诉请行政赔偿缺乏事实基础和法律依据。 （3）遵市规限拆字〔2017〕第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》认定事实是清楚的，法律适用也是正确的，只是因程序瑕疵判决重新作出处罚决定。但即便重新作出决定，对原告涉案建筑物系违法建筑且需要拆除的定性和结果并没有实质影响。 首先，2017年8月15日，经群众举报原告有违法建设行为，我局予以立案调查。经调查认定，2011年5月，原告张光伦在遵义市红花岗区流转土地约10亩用于养殖业发展。2011年至2013年期间，原告在未向遵义市村镇建设服务中心申请相关的审批手续，也未向原告申请办理《临时规划许可证》或《建设工程规划许可证》的情况下私自进行房屋建造，并经测量原告违法建设的建筑物占地面积2823.63平方米，违法建筑总面积为3499.9936平方米。原告未取得建房、用地审批和经营养殖手续。与此同时，龙江村委会出具的《情况说明》及贵州省人民政府黔府函（2010）190号《贵州省人民政府关于遵义市城市总体规划的批复》公文、遵义市城市总体规划，亦证明了原告违法建筑物修建的时间及违法建筑在遵义市城市范围内的事实。 其次，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。鉴于原告没有申请办理《建设工程规划许可证》就开始实施建设活动，显然属于违建行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定：“未取得《建设工程规划许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的，由县级以上她方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可釆取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”根据前述法律法规规定，涉案违法建筑依法应当予以拆除。 （4）我局未履行播州区人民法院（2018)黔0321行初41号行政判决书重新作出处罚决定并非自身原因所致，是根据遵义市综合行政执法体制改革要求，将原规划部门的行政处罚权划转给遵义市综合行政执法局行使，而原告已无相应职权再重新作出行政处罚决定。 首先，根据《中共中央、国务院〈关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见〉》（中发〔2015〕37)文件精神和要求，贵州省委、省政府出台《关于推进全省综合行政执法体制改革工作的指导意见》（黔委厅字〔2016〕66号）和《关于做好跨部门跨领域调整集中行政执法权工作有关事项的通知》（黔府办发〔2017〕53号）以及《省人民政府关于遵义市人民政府跨部门跨领域调整集中行政执法权范围的批复》（黔府函〔2018〕6号）的文件，要求遵义市委、市政府执行行政执法权大综合，实现由“职权分散”向“相对集中”转变。其次，遵党办发（2018)15号《中共遵义市委办公室、遵义市人民政府办公室关于印发的通知》和《遵义市综合行政执法体制改革实施方案》在“主要职责”中明确住房城乡建设领域（包括规划、住房和城乡建设、住房公积金管理）法律法规规章规定的全部行政处罚权及有关行政强制措施执行权，由综合行政执法局行使。而综合执法改革文件2018年3月开始实施，遵义市播州区人民法院2018年4月25日判决我局重新作出行政处罚决定，结合《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，因而我局依法已无相应职权对原告的违法行为重新作出行政处罚决定。 综上，由于我局不是本案适格赔偿义务机关，原告所建违法建筑物依法应当予以拆除，其诉求赔偿的损失依法不属于国家赔偿的范围，故请法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告遵义市综合行政执法局辩称，（1）我局并非本案适格被告，依法应驳回原告的起诉。从法律上来说，我局只有行政处罚权，并无强制执行权。据我局了解，原告房屋系南部新区管委会综治中心拆除，由于南部新区管委会已被撤销，法律责任应当由继受该单位职权的机关承担。行政诉讼应当坚持“谁行为、谁被告”的原则，无论从行政处罚还是行政强制执行角度，我局和遵义市自然资源局均非本案适格被告。 （2）原告房屋系违法建设，不应得到赔偿。首先，原告在规划区内建房，但未取得相应规划许可，播州区人民法院虽然撤销了遵义市城乡规划局作出的处罚决定，但该判决主要是从遵义市城乡规划局作出的处罚决定未经过集体讨论的程序违法角度出发，并未从实体上认定原告房屋系合法建筑。同时该判决判令遵义市城乡规划局60日内重新对原告养殖场建筑重新作出行政决定。 其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。遵义市城乡规划局作出处罚决定未集体讨论的程序违法行为不存在给原告造成了其诉状所称的800余万损失，二者没有因果关系。此外，我局计划近期重新启动立案程序，对原告的违法行为进行调查处理。 （3）原告提起本案行政赔偿诉讼已超过起诉期限。根据国家赔偿法第三十九条第一款规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。本案播州区人民法院作出撤销判决的时间为2018年4月，原告此时提起赔偿诉讼已超2年法定期限。 经审查查明，2011年5月8日，原告张光伦与遵义市红花岗区龙江村委会签订土地租赁协议。2011年至2013年期间，原告张光伦在该流转土地上修建建筑物占地面积2823.63平方米，建筑面积为3499.9936平方米，结构为砖混及板房结构。2017年8月10日，被告遵义市城乡规划局向原告张光伦下发遵市规调﹙2017﹚529号《行政执法调查通知书》。于同年9月13日作出遵市规限拆﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，要求原告张光伦自行拆除违法建筑，并依法送达原告。原告张光伦不服，于2017年9月24日向被告遵义市人民政府申请行政复议，被告遵义市人民政府于2017年12月4日作出的遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》，维持被告遵义市城乡规划局作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。原告张光伦不服，向本院提起诉讼。2018年4月25日，本院依法作出（2018）黔0321行初41号行政判决书：一、撤销遵义市城乡规划局于2017年9月13日作出的遵市规限拆字﹙2017﹚第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；二、撤销遵义市人民政府于2017年12月4日作出的遵府行复﹙2017﹚255号《行政复议决定书》；三、责令被告遵义市城乡规划局在60日内对原告张光伦在红花岗龙江村修建的养殖场建筑重新作出行政决定。案件受理费50.00元，由被告遵义市城乡规划局承担。 本案在诉讼期间查明，原告张光伦陈述其修建建筑物及其他构筑物等于2017年12月7日被强制拆除。另因行政体制改革，原遵义市城乡规划局合并到遵义市自然资源局。 本院认为，本案的焦点是原告的起诉是否超过行政诉讼起诉期限。行政诉讼起诉期限是提起行政诉讼的法定有效期限，而行政诉讼起诉期限是程序性的规定，不能中止、中断，当事人起诉期限超过，就丧失对该行政行为提起诉讼的权利。 原告张光伦陈述称，其修建建筑物及其他构筑物等财产于2017年12月7日被强制拆除，故原告张光伦在2017年12月7日就已经知道行政机关具体实施了一个客观事实上的行政行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”，原告张光伦应当在2019年12月8日前向人民法院提起行政赔偿诉讼，其于2020年7月27日才向本院递交本案诉状而提起行政赔偿诉讼，已经超过行政诉讼起诉期限2年，且原告张光伦也没有提供行政诉讼法第四十八条有关不属于其自身原因耽误起诉期限的相关证据，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的”之规定，原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应当予以驳回。 关于原告张光伦在诉状中诉称：“2017年8月，原遵义市城乡规划局作出遵市规限拆字（2017)第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，违法将原告的房屋设施等全部拆除，在拆除过程中，由于被告等人的行为，导致原告家庭财产、周边树木、蔬菜等全部毁损。被告的违法行为作出后，原告依法向人民法院提出了复议和行政诉讼，后经播州区人民法院（2018)黔0321行初41号判决，确认遵义市城乡规划局的强拆行为违法，并责令期在60日内重新作出行政决定”。对此，本院认为，原遵义市城乡规划局作出的遵市规限拆字（2017)第736号《责令限期自行拆除违法建筑决定书》是属于行政处罚决定，而具体实施拆除行为则属于另一个独立的行政行为，具体实施拆除行为的行政主体不一定就是作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》的原遵义市城乡规划局。故原告张光伦诉称与客观事实不符，理由也不成立，本院不予支持。 综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项和第三款关于“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭的，可以行迳裁定驳回起诉”之规定，裁定如下： 驳回原告张光伦的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本裁定发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  张道金 人民陪审员  杨先伦 二〇二〇年九月三十日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬