浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终223号上诉人（原审被告）新昌县房屋征收管理中心。住所地新昌县南明街道南明路**。法定代表人章俊英，主任。委托代理人陈国仁，浙江新希望律师事务所律师。上诉人（原审被告）新昌县南明街道办事处。住。住所地新昌县南明街道人民中路**/div>法定代表人丁汉浩，主任。出庭行政机关负责人贾新林，副主任。委托代理人潘孟雁，浙江新希望律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨亚东，男，1976年9月14日出生，汉族，住新昌县。委托代理人杨先筱，北京京师（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吕志明，男，1950年12月3日出生，汉族，住新昌县。被上诉人（原审第三人）戴云立，男，1962年7月22日出生，汉族，住新昌县。被上诉人（原审第三人）何小忠，男，1965年10月19日出生，汉族，住新昌县。被上诉人（原审第三人）浙江新昌金龙喷灌泵业有限公司。住所地。住所地新昌县江南南路**iv>法定代表人何小忠。上诉人新昌县房屋征收管理中心、新昌县南明街道办事处因与被上诉人杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠、浙江新昌金龙喷灌泵业有限公司（以下简称“金龙公司”）国有土地上房屋征收补偿协议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2019）浙0602行初306号行政判决，均向本院提起上诉。本院于2020年6月3日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人新昌县房屋征收管理中心的主任章俊英及该单位的委托代理人陈国仁，上诉人新昌县南明街道办事处的副主任贾新林及该单位的委托代理人潘孟雁，被上诉人杨亚东、吕志明、戴云立到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原浙江新昌喷灌机总厂于1997年通过划拨的方式取得新昌县城关镇江南南路25号的国有土地使用权，面积为21510.5平方米。1999年，经有关部门批准，对浙江新昌喷灌机总厂进行企业改制，改制后的企业为第三人金龙公司，对浙江新昌喷灌机总厂的相关的土地、房屋等相关财产转让给第三人金龙公司，其中18160.5平方米的国有土地使用权转制给了第三人金龙公司，且该18160.5平方米的国有土地使用权已办理国有土地使用权出让手续，并由第三人金龙公司于2000年办理了国有土地使用权证。剩余的3350平方米的国有土地使用权在企业改制时退让留作江滨道路拓宽建设用地，土地取得方式仍为划拨，对于该3350平方米土地上的房屋，2006年第三人金龙公司经登记领取了新房权证2006字第0×**、0××6号房屋所有权证，房屋总计面积为2882.88平方米。2009年9月27日，第三人金龙公司与原告杨亚东、吕志明、第三人戴云立、第三人何小忠签订转让协议书，将新房权证2006字第0×**、0××6号房屋所有权证项下的房屋转让给两原告及第三人戴云立、第三人何小忠。2015年8月10日，第三人金龙公司与两原告及第三人戴云立、第三人何小忠就上述转让协议内容进一步明确并重新签订协议书，并办理了公证。2017年8月28日，新昌县人民政府对新昌县江滨南路东段延伸工程范围内的房屋实施征收，本案所涉的新房权证2006字第0×**、0××6号房屋所有权证项下的房屋在征收范围内。2018年6月26日，被告新昌县南明街道办事处与第三人金龙公司签订《房屋征收货币补偿协议》，对上述新房权证2006字第0×**、0××6号房屋所有权证项下的房屋进行了补偿。另查明，案涉房屋在签订《房屋征收货币补偿协议》前，由杨亚东等人实际占有和使用；新昌县房屋征收办公室于2019年5月21日更名为新昌县房屋征收管理中心。一审法院审理认为，被告新昌县房屋征收办公室作为新昌县人民政府指定的房屋征收部门,新昌县南明街道办事处作为新昌县人民政府的派出机关，其根据《新昌县人民政府关于对江滨南路东段延伸工程征收范围内房屋实施征收的决定（新政发〔2018〕72号）第三条关于：“房屋征收部门：新昌县房屋征收办公室；房屋征收实施单位：新昌县南明街道办事处”的规定，与金龙公司就房屋征收货币安置补偿签订协议，具有签订案涉协议的行政主体资格。被诉编号为Ｊ008的《房屋征收货币补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与第三人金龙公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议，兼具行政性与契约性，对该协议是否撤销应适用行政法律规范及相关民事法律规范予以判断。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，被诉《房屋征收货币补偿协议》所涉房屋为新房权证2006字第0×**、0××6号的房屋，金龙公司于2006年领取了房屋所有权证，且上述案涉房屋范围内的土地使用者仍登记在原使用者原浙江新昌柴油机总厂名下，未被国家收回和注销，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。及当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》第六条“房屋权属登记应当遵循房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致的原则”规定，可以确认金龙公司享有案涉房屋占用范围内的土地使用权，而该房屋于2009年9月27日已由杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠通过签订转让协议书的形式从金龙公司取得，并实际占有和使用，2015年8月10日又通过重新签订转让协议书的形式作了进一步明确，并办理了公证。根据《中华人民共和国物权法》第十五条规定:“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”故杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠对上述房屋依法享有相应的物权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”故被告以房屋产权证仍登记在第三人金龙公司名下，与第三人金龙公司签订的《房屋征收补偿协议》于法无据。同时，该条例第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”故被告以案涉房屋占用范围内的土地使用权已被国家收回，被诉《房屋征收货币补偿协议》以双倍重置价对被征收房屋进行补偿亦缺乏事实和法律依据。对于被告提出原告取得案涉房屋时未支付土地使用权出让金，未转变案涉房屋的土地使用性质，在案涉房屋被征收时可通过补交等方式救济。关于本案原告起诉是否超过起诉期限，（2019）浙0602行初91号案件已明确，并由（2019）浙06行终497号行政裁定确认，不再赘述。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（六）项、《中华人民共和国合同法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决：撤销被告新昌县南明街道办事处于2018年6月26日与金龙公司签订的《房屋征收货币补偿协议》。一审案件受理费50元，由两被告负担。上诉人新昌县房屋征收管理中心上诉称：1.因江滨道路拓宽需要，涉案房屋所占土地于1999年企业改制时，已被收回土地使用权，且相应的土地使用权证也被注销。原浙江新昌柴油机厂以及改制后的金龙公司对涉案房屋所占土地均不享有土地使用权。经上诉人查证，涉案21510.5平方米土地（包括改制的18160.5平方米）的登记情况已标注为历史，一审法院认定涉案土地未被国家收回和注销，明显认定事实错误。2.《城市房地产管理法》第三十八条第一项规定，被依法收回土地使用权的房地产，不得转让。杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠与金龙公司签订的涉案房屋转让协议有悖该规定，还将导致国家企业政策性搬迁所得税流失，不应认定为合法有效。一审法院认定杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠通过补交土地出让金的方式转变涉案房屋土地使用性质，缺乏前提条件。3.《中华人民共和国物权法》第十五条只是明确了物权登记不影响合同的效力，但并未规定没有进行物权登记的情况下，合同生效可以发生物权变动的效果。相反，该法第九条规定：不动产物权的设立，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十四条规定：不动产物权的设立，自记载于不动产登记薄时发生效力。第十七条规定，不动产权属证书是权利人是权利人享有该不动产物权的证明。涉案房屋虽已由金龙公司转让给杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠，实际也由四人实际占有使用，但并未产生物权变动的效力。故他们无法作为涉案房屋征收补偿协议签订的主体。4.由于涉案房屋占用范围内的土地已被收回土地使用权，其性质与集体土地上房屋被征收的情况相同，无法按照房屋所有权与土地使用权相一致时房屋征收补偿标准进行补偿。上诉人参照《新昌县人民政府关于印发集体土地上房屋征收与补偿实施意见的通知》第十二条，对涉案房屋以双倍重置价对金龙公司进行货币补偿的行为，已经尽可能维护原审第三人金龙公司的合法权益，一审法院作出撤销涉案协议的判决实属错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。上诉人新昌县南明街道办事处上诉称，与新昌县房屋征收管理中心的上诉意见基本一致。另，新昌县南明街道办事处接受新昌县房屋征收管理中心的委托实施涉案房屋征收工作，行为后果应当由新昌县房屋征收管理中心承担。被上诉人杨亚东、吕志明列新昌县南明街道办事处为被告，依法应予裁定驳回。综上，请求依法裁决。被上诉人杨亚东未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称：1.杨亚东于二审期间提交的《新昌县不动产登记查询证明》已超过举证期限，且非新证据，二审不应予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，两上诉人作为行政机关，就行政行为的合法性承担证明责任。如需提交证据，应当在一审期间一次性充分提交，一审期间未交而于二审时提交已超出举证期限。且该证据虽系新昌县自然资源和规划局于2019年12月27日作出，但记载内容属于一审期间可获取的内容，并非新证据，故不应予以采信。2.该《不动产登记证明》所载内容也不能支持两上诉人的上诉主张。一审中，杨亚东提交了2017年8月21日《地籍档案查询单》一份，该证据的真实性和合法性两上诉人均认可，可以证明当时涉案土地权证依然存续。而根据《新昌县人民政府关于对江滨南路东段延伸工程征收范围内房屋事实征收的决定》第四条可知，房屋征收实施期限为2017年7月10日至2019年11月15日，此期间内涉案土地使用权未收回。杨亚东提交的中共新昌县委办公室《督查通知书》（督通字〔2018〕5号、3号）文件记载，新昌县人民政府2018年5月18日要求落实办理涉案土地收回手续，可予印证。3.杨亚东、吕志明等人与金龙公司签订的购房协议合法有效。因涉案房屋土地使用权一直存续，两上诉人认为按照《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十六条之规定应当认定涉案房屋的交易行为无效，缺乏事实依据。涉案转让协议亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，基于真实意思表示的买卖行为应为有效。4.杨亚东提交的《国家税务总局新昌县税务局的回复函》表明，本案不存在两上诉人所谓税款流失问题。此外，两上诉人对协议价格确认无法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人吕志明、戴云立未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭询时答辩称，同意杨亚东的答辩意见。被上诉人何小忠、金龙公司未在法定期限内提交书面答辩状，经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。二审期间，上诉人新昌县房屋征收办公室、新昌县南明街道办事处共同提交《新昌不动产查询证明》两份，因该证据属无正当理由逾期提交的证据，故本院对其证明效力不予认可。经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人新昌县南明街道办事处系本案适格被告，本院予以确认。被诉《房屋征收货币补偿协议书》系行政协议，本院亦予以确认。本案争议焦点在于杨亚东、吕志明诉请撤销涉案协议是否具有事实和法律依据。本案中，被诉《房屋征收货币补偿协议》所涉房屋为金龙公司于2006年领取的新房权证2006字第0×**、0××6号的房屋。该房屋系金龙公司于1999年从浙江新昌柴油机总厂转制取得。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外”之规定，鉴于根据当时转制文件的规定，涉案房屋所涉土地明确为退让留作江滨道路拓宽建设用地，并未将涉案房屋所涉土地转制予金龙公司。由于涉案房屋2009年9月27日已由杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠通过签订转让协议书的形式从金龙公司获取，并实际占有和使用。2015年8月10日又通过重新签订转让协议书的形式作了进一步明确，并办理了公证。据此，根据《中华人民共和国物权法》第十五条“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”之规定，杨亚东、吕志明、戴云立、何小忠对上述房屋依法享有相应的物权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”之规定，在对涉案房屋实施征收时，征收实施部门明确杨亚东、吕志明等对涉案房屋的占有、使用、收益已多年，在未有有权部门对涉案房屋所有权进行确认的情形下，作为房屋征收部门新昌县房屋征收办公室、房屋征收实施单位新昌县南明街道办事处与金龙公司签订涉案《房屋征收货币补偿协议》（补偿内容包括房屋价值、房屋装修、附属物补偿及生产用房奖励金额），并无相应事实和法律依据。故依照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；……”、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的”之规定，一审法院判决撤销2018年6月26日由房屋征收部门新昌县房屋征收办公室、房屋征收实施单位新昌县南明街道办事处与金龙公司签订的涉案《房屋征收货币补偿协议》，并无明显不当。综上，上诉人新昌县房屋征收管理中心、新昌县南明街道办事处的上诉理由，并无相应事实与法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新昌县房屋征收管理中心、新昌县南明街道办事处各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年九月三日法官助理  张亚彬书 记 员  王雪莹1213