江苏省泰州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏12行终252号 上诉人（原审原告）王铭，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审被告）靖江市人民政府靖城街道办事处，住所地靖江市迎宾东路**。 法定代表人卢忠，主任。 原审第三人陆四官，性别××年××月××日生，××族。 上诉人王铭因与被上诉人靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）、原审第三人陆四官行政一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）苏1291行初109号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审查查明，2020年4月14日，王铭向原审法院提交书面诉状，要求人民法院对原靖江市长里乡人民政府于2000年3月7日向陆四官发放的《村居民建房用地批准通知书》及2000年3月9日向陆四官发放的《江苏省村镇工程建设许可证》的合法性进行审查。该案立案阶段法院向王铭发出释明函告知其起诉已经超过最长起诉期限。王铭称其自2020年1月22日起即与靖江市人民法院法官对接卷宗材料调取事宜，后因春节和疫情影响导致其至2020年3月26日才向原审法院提交书面申请并由该院实际调取相关材料，故王铭的起诉超过起诉期限存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权在法定期限内向人民法院提起诉讼。 当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，原告应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提起诉讼；当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算；对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。而现行有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款亦作出与上述司法解释内容相同的规定。 本案中，王铭主张要求法院审查的具体行政行为因涉及不动产，故应适用20年起诉期限的规定。“涉及不动产的具体行政行为”一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷，而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。本案中，王铭要求审查的具体行政行为是原靖江市长里乡人民政府向陆四官发放《村居民建房用地批准通知书》《江苏省村镇工程建设许可证》的行为，虽然陆四官依据上述具体行政行为实施建造行为而原始取得不动产物权，但两行政行为并不直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果，故不能适用20年起诉期限的规定，应按照5年最长起诉期限的规定来确定本案起诉期限。王铭要求审查的具体行政行为均发生于2000年3月，其提起诉讼时已经超过最长起诉期限，对王铭的起诉法院应当不予受理，已经受理的驳回起诉。 此外，即使王铭有关涉及不动产具体行政行为适用20年起诉期限的主张能够成立，其提起诉讼时客观上亦已超过20年。虽然《行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于自其身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的”作出了起诉期限可以扣除或者延长的规定，但该规定并不适用于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年和二十年的最长起诉期限。这是因为，所谓最长起诉期限属于客观期间，无论什么原因，都不发生扣除、延长，故王铭认为其超过最长起诉期限存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形的主张不能成立，原审法院未予支持。 虽然王铭在本案中要求一并审查两个行政行为合法性，该起诉方式不符合行政诉讼受理条件，但因其要求审查的两次行政行为均超过最长起诉期限，法院没有向其作出释明的必要。 综上，原审法院遂依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款之规定，裁定驳回王铭的起诉。 王铭不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并改判，主要理由如下：1.一审法院未对被诉行政行为进行审查，属事实不清；2.本案起诉期限应适用现行法律规定，而非当时生效的法律规定；3.本案不适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定；4.最长起诉期限可适用延长规定。 被上诉人靖城街道办在二审中未予答辩。 原审裁定据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”据此，人民法院应当主动审查起诉期限，对于超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，裁定驳回起诉，无需对被诉行政行为进行实体审查。 关于本案的起诉期限，当时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，原告应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提起诉讼；《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算；对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。该司法解释于2000年3月10日起施行，其时本案尚未过三个月的起诉期限，按照有利于当事人的原则，可以适用该司法解释中关于最长起诉期限的规定，该规定亦与现行《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定基本相一致。 本案中，王铭要求审查的行为系原靖江市长里乡人民政府向陆四官发放《村居民建房用地批准通知书》《江苏省村镇工程建设许可证》的行为，该行为不属于涉及不动产的具体行政行为，应适用五年最长起诉期限。涉及不动产的具体行政行为应当是因不动产直接受到行政行为的影响，并以此为由提起行政诉讼以消除或者改变这种影响，即行政行为对不动产具有直接处分性。而本案被诉行政行为仅是用地许可和建房许可，并不直接导致房屋权属的设立。从现行行政诉讼法律规定将“涉及不动产的具体行政行为”的表述调整为“因不动产提起诉讼的案件”亦可看出该立法本意。一审法院援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条的规定系为进一步对“涉及不动产的具体行政行为”进行解释和阐述。 《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条及现行《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款是关于起诉期限的绝对规定，即只要涉不动产的行政行为作出超过二十年、其他行政行为作出超过五年的，无论期间是否存在特殊情形，当事人都不能通过提起行政诉讼的方式获得救济。设置起诉期限的初衷包含尊重长期存在的事实、保障公法秩序稳定等，不能以“不能归责于起诉人”为由无期限地提起行政诉讼。本案已明显超过法定最长起诉期限。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以支持；上诉人的上诉理由本院不予采纳，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不需缴纳上诉费用。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 李爱华 书 记 员 王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；