辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终604号上诉人（一审原告）：辽宁新发展耐火材料集团有限公司，所在地址大石桥市**经济技术开发区。法定代表人：姜伟，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大石桥市人民政府，所在地址大石桥市人民大街**。委托诉讼代理人：陈静，大石桥市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张晓晶，辽宁圆明律师事务所律师。辽宁新发展耐火材料集团有限公司（以下简称新发展公司）因诉大石桥市人民政府行政协议一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初83号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。新发展公司向一审法院提出诉讼请求：1、判决确认大石桥市人民政府未履行征地协议等行政合同约定的交付征地义务，大石桥市人民政府存在行政违约行为。2、判决大石桥市人民政府向新发展公司返还征地补偿款103090元。3、判决大石桥市人民政府赔偿新发展公司因行政违约造成的损失1239389.25元。事实与理由：2012年至2013年，新发展公司拟征用大石桥市经济开发区范围的93亩土地，按照大石桥市人民政府的安排，新发展公司与营口大石桥经济开发区管理委员会、大石桥市金桥管理区李家屯村村民委员会签订了《用地协议书》、《用地补贴协议书》以及青苗补偿的《协议书》。2013年2月至7月期间，新发展公司先后向大石桥市经济开发区管委会支付了土地附着物补偿款132万元，并向大石桥市金桥管理区农村经济管理站支付了征地补偿款3181530元。后因大石桥市人民政府没有落实动迁事宜，不能向新发展公司交付被征用的土地，致使双方的用地协议因无法履行而终止。为此，新发展公司于2014年7月22日向大石桥市人民政府作出《关于返还和支付新发展集团土地出让金和补偿的请示》，并与2015年3月18日向大石桥市市委作出《关于新发展集团申请对其支付的征用土地款项给予补偿的情况说明》。大石桥市人民政府于2015年5月24日，在《市长办公会议纪要》中就新发展公司提出的赔偿要求，承诺先将新发展公司已付的132万元地上附着物补偿款、3181530元征地补偿款返还给新发展公司，而利息暂不考虑，待新发展公司今后新上项目时一并研究，新发展公司对项目用地的整理费用由审计局审计认定，由财政局负责立即还款。2015年6月至8月期间，大石桥市人民政府向新发展公司返还土地附着物补偿款132万元、征地补偿款3078440元，即至今尚有103090元的征地补偿款未返还给新发展公司。2017年7月20日，新发展公司向大石桥市人民政府作出《关于政府占用新发展集团土地征收款期间的利息的申请》后，大石桥市人民政府于2017年9月份作出审核意见和处理单，以新发展公司“在返还款项时均未提起利息问题，事隔三年提出返还利息无证据支持，法律上不予支持”为由，拒绝给予新发展公司赔偿。而经新发展公司的核算，因大石桥市人民政府不履行合同所造成的新发展公司经济损害达1239389.25元。新发展公司认为：新发展公司与大石桥市人民政府设立的行政合同依法有效，大石桥市人民政府应当按照合同约定履行交付土地等义务。因大石桥市人民政府未能落实动迁等原因造成无法向新发展公司交付土地，大石桥市人民政府的行为系行政合同违约行为，并因此给新发展公司造成了经济损失，大石桥市人民政府应当向新发展公司承担行政违约赔偿责任。一审法院查明：2012年-2013年间，新发展公司与大石桥市金桥管理区李屯村村民委员会、营口大石桥经济开发区管理委员会先后签订《用地协议书》、《用地补贴协议书》、《协议书》，约定征收大石桥市金桥管理区李屯村土地共计93亩，并约定由新发展公司支付土地补偿款，新发展公司自2012年2月至2013年7月向营口大石桥市经济开发区管委会支付了土地附着物补偿款合计132万元，向大石桥市金桥管理区农村经济管理站支付了征地补偿款合计318.1530万元。上述款项合计450.1530万元。后因协议约定的土地不能交付，上述用地协议无法继续履行，2015年5月14日，营口大石桥经济开发区管理委员会对于《关于辽宁新发展集团投资大石桥开发区项目设计土地补偿、动迁补偿、土地回填的情况报告》向大石桥市人民政府请示，情况报告中载明“项目征地93.3亩，企业共计支付陈家村土地补偿费和土地补偿费增加公积金部分共计307.89万元，支付开发区动迁补偿费132万元”。该情况说明中涉及新发展公司支付款项合计439.89万元。2015年5月24日，大石桥市人民政府办公会议纪要对于案涉土地补偿款内容载明“关于辽宁新发展耐火材料集团有限公司拟征用大石桥经济开发区98亩土地问题，企业支付132万元地上附着物补偿款、318.15万元征地补偿款返还给企业，利息暂不考虑，待该企业今后新上项目时一并研究；企业对项目用地整理费用由大石桥经济开发区负责报审计局审计认定，由财政局负责立即还款”。会议纪要中涉及新发展公司支付款项合计450.15万元。2015年6月15日，营口大石桥经济开发区管理委员会向新发展公司返款132万元，同日又返款168万元，6月8日返款23.3960万元，8月13日返款116.4480万元。四笔款项合计439.8440万元。2019年8月5日，新发展公司向一审法院提起行政诉讼，主张尚余103090元补偿款未返还，并请求支付因违约造成的损失1239389.25元。一审法院认为：本案中新发展公司与大石桥市金桥管理区李屯村村民委员会、营口大石桥经济开发区管理委员会签订的协议书，符合行政协议本质特征。作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性，又有协议性，应根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。在适用行政法律规范的同时，也可以适用与行政法律规范不相冲突的民事法律规范。案涉协议书，虽然从合同的相对性角度来看，签订协议的主体是大石桥市金桥管理区李屯村村民委员会、营口大石桥经济开发区管理委员会，但从行政管理的机构设置，以及事项的落实和后期协议解除后的决策，均可以体现案涉协议约定的事项，属于大石桥市人民政府的行政职权，因此，新发展公司因该协议所提起的返还征地补偿款及损失赔偿，责任主体应为大石桥市人民政府。案涉协议因动迁等原因没有落实，新发展公司向大石桥市人民政府提出要求返还企业已支付的土地补偿款及土地整理费。2015年6月-8月，新发展公司陆续收到营口大石桥经济技术开发区管委会返还的补偿款。虽然协议双方没有以书面形式约定解除协议，但从新发展公司请求返还资金及大石桥市人民政府同意返还的处理方式可见，双方各自的行为表示均能够说明，案涉协议已经发生解除的法律效果。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”大石桥市人民政府对新发展公司的诉请提出了诉讼时效的抗辩。因案涉协议的解除并不是大石桥市人民政府依照法律规定行使的行政行为导致，而是因协议履行不能，新发展公司亦同意解除导致，大石桥市人民政府应承担的是合同法上的返还和赔偿损失责任，适用民事诉讼时效制度。新发展公司于2015年6-8月收到返回的资金439.8440万元，最后一笔款项的接收时间是2015年8月13日，此时应当视为新发展公司知道或者应当知道其权利受到损害。此后新发展公司就本案所涉的补偿款，再未向大石桥市人民政府主张过赔偿权利，也从未提及尚余103090元资金未返回。根据《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条“民法总则施行前，民法通则规定的两年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持”，至2017年8月14日，新发展公司要求返还补偿款及赔偿损失的诉讼时效期间已经届满。新发展公司提出2017年其又向政府主张权利，但从请示报告内容可见，并不包括本案争议款项，诉讼时效期间未发生中断或中止，大石桥市人民政府提出的超过诉讼时效的抗辩理由成立。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条之规定，裁定：驳回新发展公司起诉。一审案件受理费50元，免于收取。新发展公司上诉称：民法总则所规定的诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害及义务人之日起计算。上诉人于2015年3月18日就曾书面向被上诉人作出要求被上诉人返还已支付款项并给予补偿的申请后，被上诉人于2015年5月24日在《市长办公会议纪要》中，就上诉人提出的赔偿要求，明确承诺“利息暂不考虑，待该企业今后新上项目时一并研究”，上诉人当时也正拟筹备新上项目，而接受被上诉人在新上项目时一并研究的承诺，就不应视为上诉人知道权利受到损害。2017年9月25日，针对上诉人提出的征地款项和利息补偿等主张，被上诉人作出“在返还款项时均未提起利息问题，事隔三年提出返还利息无证据支持，法律上不予支持”的回复后，上诉人方知道受到损害，并经多次沟通无果后，于2019年7月提起诉讼主张权利，并未超过诉讼时效。一审裁定以上诉人的诉请超过诉讼时效为由驳回上诉人起诉不当。请求：撤销一审裁定，发回重审或者依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。大石桥市人民政府答辩称：1、案涉协议为上诉人与大石桥市金桥管理区李屯村村民委员会、营口大石桥经济开发区管理委员会所签订，与大石桥市人民政府无关，现上诉人向大石桥市人民政府主张违反行政协议约定，没有法律依据。2、上诉人对政府会议纪要理解为被上诉人对其承诺没有法律依据。会议纪要是政府处理公务所形成的内部意见，并非对上诉人所作任何承诺，其上诉称不能视为上诉人权利受到侵害，不符合客观事实。在大石桥市人民政府将全部土地补偿款返还给上诉人之后，上诉人即知道自己的权利受到了影响，在没有主张权利向法院提起诉讼的情况下，其诉讼时效已经超过法律规定，不符合起诉条件。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案的争议焦点为新发展公司的起诉是否符合起诉条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案为新发展公司认为大石桥市人民政府未按照约定履行行政协议进而起诉要求赔偿，根据上述规定，应适用诉讼时效制度并参照民事法律规范确定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。根据该项规定，在新发展公司起诉超过起诉期限且无法定扣除或者延长情形的，已经立案的，才应当裁定驳回起诉。诉讼时效与起诉期限为不同的法律制度，超过诉讼时效并非不符合行政协议案件起诉条件的情形，一审法院以新发展公司超过诉讼时效即不符合起诉条件，继而裁定驳回起诉，属于适用法律错误，本院予以纠正。关于适格被告问题。从行政管理的机构设置，以及事项的落实和后期协议解除后的决策，均可以体现案涉协议约定的事项，属于大石桥市人民政府的行政职权，因此，新发展公司因该协议所提起的返还征地补偿款及损失赔偿，责任主体应为大石桥市人民政府。一审法院对此认定正确，且大石桥市人民政府并未提起上诉，本院予以确认。新发展公司认为大石桥市人民政府未按照约定履行行政协议而提起本案诉讼要求赔偿，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当继续进行审理。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误且新发展公司的起诉符合法定起诉条件，应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初83号行政裁定；二、本案指令营口市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二〇年九月三十日法官助理李鑫书记员鞠林