山东省烟台市牟平区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0612行初47号原告姜红军，男，1975年3月9日出生，汉族，住牟平区。委托代理人王栋，山东宁海律师事务所律师。被告烟台市牟平区市场监督管理局，所在地址烟台市牟平区正阳路**。法定代表人杨淼，局长。出庭应诉负责人赵水，副局长。委托代理人史新宇，孙艳丽，该局工作人员。第三人衣元波，男，1959年2月15日出生，汉族，住，住牟平区/div>委托代理人曲才全，烟台牟平开拓法律服务所法律工作者。原告姜红军不服被告烟台市牟平区市场监督管理局、第三人衣元波行政处罚一案，于2020年7月14日在我院提起诉讼。本院立案后，在法定期间内向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理本案。原告姜红军及委托代理人王栋，被告烟台市牟平区市场监督管理局副局长赵水、委托代理人史新宇，第三人衣元波的委托代理人曲才全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月11日，被告以原告未取得食品生产经营许可生产、销售饮用桶装水，且生产销售的饮用桶装水致病性微生物超过食品安全标准限量的食品的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第三十三条、三十五条的规定，根据食品安全法第一百二十二条、一百二十四条规定，对其作出烟牟市监处【2019】54-1号行政处罚决定书（以下简称54-1号行政处罚决定书）。处罚内容为:1、没收违法所得人民币壹佰元捌角；2、没收违法生产经营大桶水（桶装饮用水）384桶；3、没收用于违法生产经营灌水设备1套、空桶713个、桶盖4编织袋、桶封1箱零8卷；4、罚款人民币拾万元整（￥100000.00）。原告诉称，2019年11月11日烟台市牟平区市场监督管理局执法人员到原告处进行巡查并作出54-1号行政处罚决定书。原告认为，原告虽无营业执照但经营的成品问题水系第三人所生产，理应处罚第三人而非原告。被告对原告的处罚事实不清，证据不足，故诉来本院，请求撤销54-1号行政处罚决定书。原告提交了54-1号行政处罚决定书。被告辩称，54-1号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量罚适当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告提交了以下证据：第一组行政主体资格及行政职权的证据，《中华人民共和国食品安全法》第六条。第二组事实方面的证据，1、两份现场笔录，证明当事人未经许可从事桶装水的生产经营活动；2、原告及第三人的询问笔录两份，证明当事人认可其使用第三人厂房并未经许可从事桶装水的生产经营活动，以及其生产经营情况；3、现场检查的照片打印件11份，证明当事人的生产经营情况；4、食品安全抽样检验抽样单、检验报告、检验结果告知书及送达回证，证明当事人生产经营的大桶水经检验不合格的事实；5、听证笔录，证明当事人承认生产经营大桶水，并认识到自己的违法行为。第三组程序方面的证据，1、案件来源登记表；2、立案审批表；3、行政处罚案件有关事项审批表（行政强制措施审批）；4、实施行政强制措施决定书及送达回执、财物清单；5、检验结论告知书；5、行政处罚案件有关事项审批表（延期行政强制措施审批）；6、延长行政强制措施期限决定书；7、拟处罚及听证告知书；8、听证通知书；9、案件集体审理记录；10、行政处罚案件有关事项审批表（处罚建议审批）；11、行政处罚案件有关事项审批表（催告审批）及催告书。第四组适用法律方面的证据，对当事人无证经营处罚依据是食品安全法第35、122条，对当事人生产经营不合格桶装水的违法行为依据的是食品安全法第34、124条。经庭审质证，原、被告及第三人分别发表了质证意见。原告对被告提交的证据质证意见为：对第一组证据无异议；对第二组证据中的1、3号证据无异议，认为2、5号证据的内容不真实，不能证明案涉桶装水系原告生产，对4号证据有异议，认为检测报告上写的该水生产者系烟台市牟平区水道镇弘源水厂（以下简称弘源水厂），与原告无关，检测公司的资质存在问题，被告提交的材料不能证实该检测公司的检测资质；对第三组证据不予质证；对第四组证据有异议，被告对原告处罚应当适用《无证无照经营查处办法》而不是食品安全法。第三人对被告提交的证据无异议。被告及第三人对原告提交的证据无异议。经庭审质证，本院对双方提交的证据做如下认定：对原告与被告提交的证据均予以认定。理由将在本院认为部分进行阐述。经庭审查明，2019年7月10日，被告执法人员在烟台市××××路富海新城福泉水行进行检查，发现该水行未取得食品经营许可证、也未办理营业执照销售桶装饮用水。执法人员对该水行的经营者姜红军制作了现场笔录后，对该经营场所内的110桶未销售的、生产日期为2019年7月9日的大桶水(桶装饮用水)及销售后回收的空桶进行了扣押。被告当场对未销售的桶装饮用水进行了抽样送检。抽样单上注明，样品名称为桶装饮用水，商标为福泉，生产日期为2019年7月9日，执行标准为GB19298-2014，并根据原告的陈述在生产者一栏中填写为弘源水厂，生产者地址填写为烟台市牟平区水道镇半卜店村，联系人姜红军，姜红军在该抽样单上签名捺印。随后执法人员对位于水道××××村生产场所进行现场检查，认定该生产场所未取得食品生产许可证及营业执照生产桶装饮用水，遂对现场内已灌装的生产日期为2019年7月10日的大桶水274桶（桶装饮用水）、1套灌水设备、545个新桶、4编织袋桶盖、1箱零8卷桶封予以查封。2019年7月12日，被告对姜红军、第三人衣元波进行了询问。姜红军在笔录中陈述，他自2018年10月份开始在水道××××村生产桶装水，在他经营的福泉水行销售，主要销售范围为工地，每桶水成本2.4元，销售价格3元，该水厂是原水厂主人衣元波让给他使用的，用于抵偿欠款。衣元波陈述，原弘源水厂是他经营的，在2016年已经注销，自2018年起由姜红军免费使用，负责一切经营活动，他没有参与经营。2019年7月15日，山东益源检验检测有限公司（以下简称益源公司）对桶装水抽样出具检验报告。报告显示，该次检验项目为铜绿假单胞菌、大肠菌群，检验结论为铜绿假单胞菌项不符合GB19298-2014要求，检验结论为不合格。被告将该检验结果告知原告。2019年7月23日，被告依法对原告涉嫌未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动及生产销售致病性微生物超过食品安全标准限量的食品的行为予以立案调查，并认定原告在未取得食品生产经营许可的情况下从事食品生产经营活动的涉案货值合计1656元，生产经营致病性微生物超过食品安全标准限量的食品的涉案货值合计330元，违法所得合计100.8元。2019年10月8日，被告告知原告拟对其违法行为进行处罚，原告申请听证。2019年10月22日，被告举行听证。原告在听证中陈述，“我确实不懂，之前这家水厂的老板我是他的司机，老板借我的钱没钱还我，我家里困难，老妈生活不能自理，我姐姐在家照顾，我每个月给老妈生活费，我找老板要钱老板没钱还我，就说让我从他厂子里拉点水卖卖，他也没跟我说水厂的资质过期了，我不知道他的水厂资质过期了，就是卖点水维持生活而已。包括那个水店，因为我自己之前给水厂老板干活的时候就是这样卖的，我一直以为他的资质是齐全的，所以我确实不知道他这个水厂资质过期了。关于水不合格的事情，我也不是故意的，因为我家里也是喝这个水，我并不是故意违法，家里条件确实困难，母亲生活不能自理，妻子没有工作，我这也是借钱买的车和桶，拉水想赚点生活费，不知道会出在这个事情。我确实知道事情做错了，但是确实罚款数额太高了，我和我的家庭承担不起。……”2019年11月11日，被告认定原告的行为构成未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动及生产经营致病性微生物超过食品安全标准限量的食品的违法行为，违反了食品安全法的相关规定，应予处罚，作出54-1号行政处罚决定书并送达原告。另查，弘源水厂成立于2007年6月1日，法定代表人为衣元波，行业门类为制造业，行业代码为瓶（灌）装饮用水制造，经营范围为桶装饮用水加工销售（许可证有效期至2012年9月8日），地，地址在牟平区水道镇××村016年7月14日注销。2012年8月8日，衣元波以上述地址为公司地址，注册地成立了烟台市俊宇水业有限公司，行业门类为批发和零售业，行业代码为酒、饮料及茶叶批发，经营范围为瓶（桶）装饮用水批发，零售（有限期至2015年8月7日），该公司于2019年11月25日注销。本院认为，食品安全法第六条规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。据此，被告具有本级对食品安全监督管理的职责，是本案的适格被告。从庭审查明的事实看，被告依据调查核实的事实依法作出被诉行政处罚决定程序合法，本案双方的争议焦点为：被诉行政处罚决定依据的事实是否充分，适用法律是否正确。一、被诉行政处罚决定依据的事实是否充分。该部分争议包括两个方面。一是，被告认定原告在水道××××村水厂生产案涉桶装水事实是否充分。原告主张，位于水道××××村的弘源水厂经营者是第三人衣元波，原告只是从该水厂拉水进行销售，被告提交的抽样单、抽样检测报告中均注明生产者系弘源水厂，因此被告认定原告是案涉桶装水的生产者并进行处罚缺乏事实依据。本院认为，弘源水厂原经营者是第三人，但是该厂于2016年7月份已经注销。原告在2019年7月12日的询问笔录、2019年10月22日的听证中均清晰而明确的承认他在水道××××村原水厂内生产水的事实。被告于2019年7月10日对查封扣押未销售的桶装水进行抽样时，是根据当时原告陈述的事实，在抽样单上注明生产者系弘源水厂，而不是对事实的最后确认。在经过对原告、第三人及其他相关事实的调查核实后，被告认定案涉桶装水的生产者系原告，而非第三人。被告认定原告是案涉桶装水的生产者事实清楚，证据确凿。二是，对案涉桶装水所做的抽样检验报告能否作为认定原告生产经营致病性微生物超过食品安全标准限量的食品的证据使用。本案出具检验报告的检测机构益源公司，具有山东省质量技术监督局颁发的《资质认定证书》，证明该机构已具备国家有关法律、行政法规规定的基本条件和能力，可以向社会出具具有证明作用的有关本案涉案产品的数据和结果；授权签字人姜召舫经山东省质量技术监督局许可授权签字人，授权签字领域为食品理化检测、食品微生物检测、水和废水检测、农产品检测、农药残留、兽药残留。该机构在证书附表所附检测能力范围内、在证书有效期内作出的、由授权人签字的检验报告，具有相应的证明作用。被告对2019年7月10日现场检查的桶装饮用水抽样并交由益源公司进行检测。该公司在法定期限内作出检验报告，报告中详细载明涉案样品数量、封样状态、检验依据、检验项目、检验结论等内容，并作出判定涉案桶装水铜绿假单胞菌项不符合GB19298-2014要求，涉案桶装水监督总体不合格的结论。综合以上情况，被告抽样程序符合规定，检测机构具有相应检测资质，并依照相应国家标准作出检验报告，该检验被告可以作为被告执法依据。二、被诉行政处罚决定适用法律是否正确。原告主张，即使原告行为违法，也应当依照《无证无照经营查处办法》进行处理，而不应适用食品安全法。本院认为，我国法律冲突的一般适用规则为：上位法优于下位法，特别法优于一般法。《无证无照经营查处办法》是由国务院颁布的针对无证无照经营行为查处管理的行政法规，是针对无证无照经营行为的一般性规定，而食品安全法是一部为保证食品安全的法律文件，是针对食品生产领域无证无照经营行为的专门性规定。无论从法律层级上，还是从适用范围，针对本案无证无照生产食用桶装水的违法行为，都应当适用食品安全专门法律-食品安全法。被告依据食品安全法第三十四条第（二）项、三十五条第一款、一百二十二条、一百二十四条第一款第（一）项的规定，分别对原告未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动、生产经营致病性微生物超过食品安全标准限量的食品等两项违法行为进行处罚，适用法律正确。综上，被告作出的54-1号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告所诉没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告姜红军的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告姜红军负担。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  沙 燕人民陪审员  王国学人民陪审员  周建成二〇二〇年九月九日书 记 员  刘雪靖