辽宁省义县人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0727行初36号原告靖玉全，男，1949年10月15日出生，汉族，农民，户籍地四川省泸州市江阳区，现住辽宁省义县。委托代理人王万春，辽宁润祺律师事务所律师。被告义县前杨镇人民政府，住所地义县前杨镇。负责人毕波，系该镇党委副书记、镇长。委托代理人肖彦春，辽宁新阳律师事务所律师。被告义县人民政府，住所地义县南关路**。法定代表人苏贵宏，系县长。委托代理人吴越，女，1996年9月28日出生，汉族，住辽宁省凌海市，系义县司法局科员。委托代理人侯爽，辽宁一理律师事务所律师。第三人义县前杨镇新民屯村民委员会，住，住所地义县前杨镇新民屯村/div>法定代表人李冶，系该村委会主任。委托代理人李倩，女，1970年2月3日出生，汉族，农民，住辽宁省义县。原告靖玉全不服被告义县前杨镇人民政府作出的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》（义前政答字【2020】号）和义县人民政府作出的义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年8月13日向被告义县前杨镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2020年8月17日向被告义县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与义县前杨镇新民屯村民委员会有利害关系，本院于2020年8月26日向第三人义县前杨镇新民屯村民委员会送达了参加诉讼通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告靖玉全的委托代理人王万春，被告义县前杨镇人民政府的委托代理人肖彦春，被告义县人民政府的委托代理人吴越、侯爽，第三人义县前杨镇新民屯村民委员会的委托代理人李倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月19日，义县前杨镇人民政府作出《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》（义前政答字【2020】号），主要内容是靖玉全的土地不存在任何纠纷，自然由村委会收回，不能给确权。靖玉全不服上述答复意见书，向义县人民政府申请行政复议，义县人民政府于2020年7月20日作出义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，维持义县前杨镇人民政府作出的答复意见书。原告靖玉全诉称，其是义县前杨镇新民屯村村民，1999年第二轮承包时与前妻共分承包地16.48亩，与前妻离婚时分给前妻周平4亩。2016年国家政策对农村承包地进行重新开始确权，颁发新的农村土地承包经营权证，开始时被告对其进行复核工作，但到2019年颁发新的农村土地承包经营权证书时没有给其颁发，被告的答复是其承包地存在争议不给确权，不给颁发新的经营权证。其有义县人民政府颁发的农村土地经营权证书，有义县人民法院的调解书，其对12.48亩承包地有承包经营权，新民屯村民委员会负责确权。所以其要求被告对12.48亩土地重新确权并颁发新的农村土地经营权证有事实依据和法律依据。而被告的答复意见存属无理，是政府不作为。义县人民政府维持前杨镇政府的决定是错误的。因此，其诉至法院，请求人民法院判决撤销义县前杨镇政府的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》（义前政答字【2020】号），撤销义县人民政府的义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，并判决被告对其12.48亩承包地进行土地确权和申报工作，颁发农村土地承包经营权证书。原告靖玉全向本院提交了以下证据：1、农村土地承包经营权证，证明靖玉全从1999年1月1日起和义县前杨镇新民屯村有承包经营关系；2、义县人民法院（2017）辽0727民初583号民事调解书，证明靖玉全和新民屯村委会有承包经营关系，村委会负责确权，新民屯村委会不作为；3、义县前杨镇人民政府关于靖玉全反应对其12.48亩土地确权问题的答复意见书，证明被告不作为；4、义县人民政府行政复议决定书，证明义县人民政府不作为。被告义县前杨镇人民政府辩称，一、原告不具备主体资格，原告已不是义县前杨镇新民屯村村民，现在是城镇户口，享受养老保险待遇；二、原告已取得的调解书内容违法，不能作为证据使用，土地的取得与确权不能调解，必须依法取得，调解书内容是将土地所有权和解，系违法，不能作为证据使用；三、原告与村委会签订退地协议及原告申请要求义县前杨镇新民屯村出具失地证明合法有效；四、原告户籍地出具的证明具有排他的证明力。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告义县前杨镇人民政府向本院提交了以下证据：1、公证书，证明靖玉全现居住在四川省泸州市江阳区茜草联合村新瓦房社500号附85号，他在那边虽然没有土地，但他进入了当地人口户口，并且按失地人员享受相关政策；2、沙茜三期征地农转非参保人员汇总名单，证明靖玉全虽然在四川没有土地，但仍按失地人员享受相关待遇。被告义县人民政府辩称，经复议机关审查，前杨镇人民政府作出的义前政答字【2020】号《行政处理答复意见书》认定，靖玉全户籍已经迁至四川省泸州市，并于户口所在地按征地农民转为非农户，享受失地农民养老保险待遇，事实清楚，证据确凿。靖玉全不是新民屯村集体经济组织成员，要求取得该村土地承包经营权于法无据，故作出义政行复字〔2020〕第3号《行政复议决定书》，维持镇政府作出的义前政答字【2020】号《行政处理答复意见书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二条、第二十八条第一款之规定，没有错误，故请依法驳回靖玉全的诉讼请求。被告义县人民政府向本院提交了以下证据：1、义县人民政府行政复议卷宗，证明县政府依据《行政复议法》的规定受理了靖玉全的复议申请，并作出复议决定，程序合法，认定事实清楚。第三人义县前杨镇新民屯村民委员会述称，同意二被告的答辩意见。第三人义县前杨镇新民屯村民委员会向本院提交了以下证据：1、土地收回协议（2015年1月30日），证明村委会已将靖玉全的土地收回。经庭审质证，原告对被告义县前杨镇人民政府提交的证据1有异议，认为与本案无关；原告认为第三人提交的证据1不是靖玉全与村委会签的，且此协议是2015年签的，调解书是2017年作出的，在土地收回协议之后，在真实情况下此协议已作废。被告义县人民政府认为原告提交的证据2违反了《农村土地承包法》第十六条一款的规定，且原告不是农村经济组织成员，不能再承包土地，调解书的内容违法，在本案当中调解书没有任何效力；原告提交的证据3、4不能作为证据。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4具备行政诉讼真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据；其中证据2系生效的法律文书，在未经法定程序被撤销之前具有法律效力，被告义县人民政府认为调解书内容违法不能作为证据的质证意见，本院不予采信。被告义县前杨镇人民政府提交的证据1、2具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据。被告义县人民政府提交的证据1具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据。第三人义县前杨镇新民屯村民委员会提交的证据1具备行政诉讼证据的真实性、合法性和关联性，本院予以采信并作为认定案件事实的证据；原告认为该协议并非靖玉全签订以及该协议已经作废的意见没有事实依据，本院不予采信。经审理查明，靖玉全原为义县前杨镇新民屯村村民，在新民屯村××组取得土地承包经营权。2009年12月，靖玉全由农业户口转为非农业户口，现户籍地为四川省泸州市江阳区茜草联合村新瓦房社**附**。2015年1月30日，靖玉全签订土地收回协议，因其于2010年将户口迁户口迁到四川省享受老保待遇，口本户口本上已经绝户，村上根据国家土地政策决定将土地收回，共计12亩。2017年4月25日，因靖玉全与义县前杨乡新民屯村民委员会土地承包经营权纠纷，义县人民法院作出（2017）辽0727民初583号民事调解书，双方当事人达成如下协议：一、被告义县前杨乡新民屯村民委员会于2017年5月1日前将位于义县××××面积为16.48亩家庭承包土地（其中周平经营管理的4亩已经确权）返还给原告靖玉全12.48亩的土地承包经营权，并负责确权；二、从2017年开始粮食直补由原告靖玉全领取，对2015年至2016年度的粮食直补原告靖玉全保留诉权；三、其他无争议。靖玉全向义县前杨镇人民政府反应办理土地承包经营权登记手续并发放新证。2020年5月19日，义县前杨镇人民政府作出《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》（义前政答字【2020】号），主要内容是靖玉全的土地不存在任何纠纷，自然由村委会收回，不能给确权。靖玉全不服上述答复意见书，于2020年5月25日向义县人民政府申请行政复议，义县人民政府受理后向义县前杨镇人民政府送达了行政复议答复通知书，要求义县前杨镇人民政府提交书面答复，并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。义县前杨镇人民政府于2020年6月29日作出行政复议答辩状。义县人民政府经审查及审批程序，于2020年7月20日作出义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，维持义县前杨镇人民政府作出的答复意见书。2020年8月3日，靖玉全向本院提起诉讼，请求义县人民法院判决撤销义县前杨镇政府的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》（义前政答字【2020】号），撤销义县人民政府的义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定，并判决被告对其12.48亩承包地进行土地确权和申报工作，颁发农村土地承包经营权证书。本院认为，本案的争议焦点有三个：一是原告是否有权以家庭承包的方式承包第三人集体经济组织的土地；二是被告义县前杨镇人民政府是否有对农村土地承包经营权进行确权并颁发证书的职责；三是二被告作出的行政行为是否合法。针对争议焦点一：《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地；第十六条第一款规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。本案一个最基本的事实是原告已经不是第三人集体经济组织成员，且原告提供的土地承包经营权证书中载明的家庭成员中，其父母已经去世、配偶已经离婚，原告已经不具有作为家庭承包的承包方资质，在此情形下，其要求被告义县前杨镇人民政府为其办理土地承包经营权登记手续并发放新证没有事实和法律依据。本院作出的（2017）辽0727民初583号民事调解书的内容系原告与第三人之间就民事争议达成的调解协议，被告义县前杨镇人民政府不是该民事调解书的当事人，调解协议对于其不具有强制约束力，原告据此要求被告义县前杨镇人民政府对土地承包经营权进行确认的理由不能成立。针对争议焦点二：《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三款规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第二款规定，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，被告义县前杨镇人民政府有管理本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同的职责，没有发放土地承包经营权证、确认土地承包经营权的职责；针对原告为土地承包经营权进行确权并发放新证的要求，被告义县前杨镇人民政府以答复意见的形式予以回应不违反法律强制性规定。针对争议焦点三：被告义县前杨镇人民政府以原告户口已户口已经迁出第三人集体经济组织为由作出不能给确权的答复意见不违反法律强制性规定，依据和法律依据。被告义县人民政府是镇政府的上一级行政机关，应当依据《中华人民共和国行政复议法》的规定履行行政复议职责；被告义县人民政府依法受理复议申请、通知被申请人提交答复及证据、审查申请人及被申请人提交的证据材料，以原告不是第三人集体经济组织成员为由作出维持原行政答复意见的行政复议决定，事实清楚、证据充分、程序合法。本案为行政诉讼，以行政行为的合法性为审理对象，即对被告义县前杨镇人民政府作出的答复意见和被告义县人民政府作出的行政复议决定进行审理；对于本案所涉及的土地收回协议的法律效力、原告是否享有土地承包经营权、原告与第三人之间的土地承包合同纠纷，均不属于本案审理范畴，各方当事人可另案处理。综上所述，原告请求撤销被告义县前杨镇人民政府作出的《关于靖玉全反应的对其12.48亩土地确权问题的答复意见书》（义前政答字【2020】号）和被告义县人民政府作出的义政行复字﹝2020﹞第3号行政复议决定理由不成立，二被告作出的行政行为具有合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告靖玉全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告靖玉全负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省锦州市中级人民法院。审 判 长  邹国前人民陪审员  袁 芳人民陪审员  聂桂华二〇二〇年九月十一日法官助理赵思含书记员郑丽敏