河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1889号上诉人（一审原告）鹿邑县金牛皮鞋厂，住所地鹿邑县北大街中段。法定代表人蔡永田，厂长。委托代理人乔治，河南省公共关系协会法律服务新闻中心工作人员。委托代理人高海翔，河南省公共关系协会法律服务新闻中心工作人员。被上诉人（一审被告）鹿邑县人民政府。法定代表人李刚，县长。委托代理人周东阳，工作人员。委托代理人荣飞，鹿邑县自然资源局工作人员。被上诉人（一审被告）周口市人民政府。法定代表人丁福浩，市长。委托代理人张国辉，工作人员。一审第三人鹿邑县城关镇麻纺厂。法定代表人孙万田，厂长。委托代理人尚承君，鹿邑县君信法律服务所法律工作者。上诉人鹿邑县金牛皮鞋厂因与被上诉人鹿邑县人民政府、周口市人民政府土地行政裁决及行政复议一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初170号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。鹿邑县金牛皮鞋厂请求撤销鹿政土（2009）70号土地处理决定及周政（行复决）〔2020〕16号行政复议决定。周口市中级人民法院一审审理查明，本案争议土地位于鹿邑县真源真源大道西侧，东至真源大道；西至张红春、赵凤兰；南至红旗沟；北至路，面积689.40平方米。鹿邑县城关镇麻纺厂是1962年创建的集体性质企业，对本案争议地进行管理使用。2004年5月31日鹿邑县人民政府为鹿邑县城关镇麻纺厂颁发了鹿国用（2004）074号国有土地使用权证。由于其中的部分土地与案外人邱桂月有争议，邱桂月对该颁证行为提起行政诉讼，鹿邑县人民法院作出（2004）鹿行初字第36号行政判决撤销了上述鹿邑县城关镇麻纺厂持有的国有土地使用权证。后由于鹿邑县城关镇麻纺厂与张兆云对本案争议土地中的部分土地出现争议，经张兆云申请，鹿邑县人民政府于2009年12月12日作出鹿政土（2009）70号《关于鹿邑县城关镇麻纺厂与真源办事处居民张兆云土地使用权争议的处理决定》将本案争议的689.40平方米的国有土地使用权确定给鹿邑县城关镇麻纺厂管理使用。确权之后，鹿邑县人民政府为鹿邑县城关镇麻纺厂了颁发了国有土地使用权证。鹿邑县金牛皮鞋厂在郸城县人民法院审理为鹿邑县城关镇麻纺厂颁发国有土地使用证的案件中，见到本案被诉鹿政土（2009）70号文。鹿邑县金牛皮鞋厂向周口市人民政府申请复议，周口市人民政府最终作出周政（行复决）〔2020〕16号行政复议决定，决定维持鹿政土（2009）70号处理决定，鹿邑县金牛皮鞋厂遂提起本案诉讼。周口市中级人民法院一审另查明，1996年鹿邑县金牛皮鞋厂和鹿邑县麻纺厂所属的麻纺厂日杂门市部签订《联合经营协议书》，协议约定麻纺厂日杂门市部提供给鹿邑县金牛皮鞋厂经营场所一处，评估价8万元，作为利后分红。之后鹿邑县金牛皮鞋厂和鹿邑县麻纺厂又于2001年10月签订“金牛皮鞋厂使用麻纺厂房屋协议书”，2004年5月18日签订“联合发展协议书”，2004年6月20日签订“联合改建厂房合同书”以及“城关镇麻纺厂改建厂房宿舍楼与金牛皮鞋厂的合同书”，“城关镇麻纺厂改建厂房宿舍楼与金牛皮鞋厂的合同书”内容显示有关在此之前两厂所签的各种协议、合同同时作废。履行过程中鹿邑县金牛皮鞋厂和鹿邑县城关镇麻纺厂产生纠纷，提起民事诉讼。2010年8月30日周口市中级人民法院作出（2010）周民终字第451号生效的民事判决，该判决解除“城关镇麻纺厂改建厂房宿舍楼与金牛皮鞋厂的合同书”，并判决鹿邑县城关镇麻纺厂退还鹿邑县金牛皮鞋厂135400元人民币。周口市中级人民法院一审认为，鹿邑县金牛皮鞋厂提供的鹿邑县城关镇人民政府1996年12月20日出具的“资产证明”，主要内容为将麻纺厂日杂门市部经营场地门面、库房200平方米折价8万元投入鹿邑县金牛皮鞋厂长期使用，从该证明内容来看，不能证明200平方米场地和房屋土地使用权和房屋所有权就转让给了鹿邑县金牛皮鞋厂，更不能说明上述200平方米的土地划拨给了鹿邑县金牛皮鞋厂，鹿邑县城关镇人民政府也没有相关划拨调整土地的权力。结合鹿邑县金牛皮鞋厂和被告门市部签订的联合经营协议，以及双方之后签订的一系列合作协议，可以认定鹿邑县金牛皮鞋厂和鹿邑县城关镇麻纺厂之间系合作经营的关系，鹿邑县金牛皮鞋厂提供资金，鹿邑县城关镇麻纺厂提供场地、房屋。鹿邑县金牛皮鞋厂通过合作协议可以获得土地房屋的合作期限内的使用权利，但在土地房屋没有依法进行转让的情况下，土地的建设用地使用权及房屋所有权并没有发生转移，更何况鹿邑县金牛皮鞋厂和鹿邑县城关镇麻纺厂的之间的所有的合作协议或被双方协议解除或被法院生效判决所解除，并判决鹿邑县城关镇麻纺厂退还鹿邑县金牛皮鞋厂135400元投入的资金。综上，鹿邑县人民政府作出的鹿政土（2009）70号处理决定并没有侵犯鹿邑县金牛皮鞋厂合法权益，鹿邑县金牛皮鞋厂投入资金的损失也已经通过民事诉讼得到救济，鹿邑县金牛皮鞋厂与被诉的原行政行为没有法律上的利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格，应驳回鹿邑县金牛皮鞋厂的起诉；被诉复议决定维持了原行政行为，也应一并驳回鹿邑县金牛皮鞋厂对复议决定的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回鹿邑县金牛皮鞋厂的起诉。上诉人鹿邑县金牛皮鞋厂不服一审裁定，向本院上诉称：（一）鹿邑县城关镇人民政府有对下属企业单位合并的权利，鹿邑县金牛皮鞋厂和鹿邑县麻纺厂同属于镇政府企业，合并成为新的鹿邑县金牛皮鞋厂。同时鹿邑县城关镇麻纺厂营业执照收回并销毁，有工商局登记和审计部门验资为证。（二）合并到新的鹿邑县金牛皮鞋厂的土地又给他人办证，该行为与鹿邑县金牛皮鞋厂有利害关系。（三）鹿邑县人民政府作出的鹿政土（2009）70号关于鹿邑县城关镇麻纺厂与真源办事处居民张兆云土地使用权争议的处理决定，事实不清，证据不足，实体程序违法，不具备颁证资格，侵犯上诉人权益。（四）鹿邑县人民政府给鹿邑县麻纺厂办理的国用鹿土（2009）第78号使用证的面积与其原始土地面积记录的面积相互矛盾。（五）鹿邑县城关镇人民政府将鹿邑县麻纺厂200平方米土地折价8万元投入鹿邑县金牛皮鞋厂长期使用是真实意思表达，鹿邑县人民政府应当在现有土地面积减去200平方米之后再给鹿邑县麻纺厂办证。（六）周口市人民政府收到上诉人提交的证据后，仅凭鹿邑县城关镇麻纺厂提交的证据，未告知上诉人，未经当事人质证，作出周政（行复决）〔2020〕16号决定，实体程序严重违法。请求撤销一审裁定，撤销周口市人民政府周政（行复决）〔2020〕16号行政复议决定；撤销鹿政土（2009）70号关于鹿邑县城关镇麻纺厂与真源办事处居民张兆云土地使用权争议的处理决定。鹿邑县人民政府答辩称，被诉行政行为没有侵害上诉人权益，上诉人与被诉行政行为之间没有法律上利害关系。涉案土地使用权是鹿邑县城关镇麻纺厂建厂时划拨取得。鹿邑县金牛皮鞋厂在1996年与城关镇麻纺厂签订《联合经营协议书》，协议内容表明鹿邑县金牛皮鞋厂在涉案土地不存在土地使用权，城关镇麻纺厂只是提供经营场所联合经营，双方没有成立新的企业，没有合并，仍然是两个独立企业，一直没有办理土地登记。涉案土地使用权人没有发生变更。鹿邑县金牛皮鞋厂提供的鹿邑县城关镇人民政府1996年12月20日出具的“资产证明”，主要内容为将麻纺厂日杂门市部经营场地门面、库房200平方米折价8万元投入鹿邑县金牛皮鞋厂长期使用。该证明不能看出涉案土地是城关镇人民政府无偿划拨给其用于生产经营。鹿邑县城关镇人民政府无划拨调整土地权力，上诉人不享有涉案土地的使用权。结合上诉人与城关镇麻纺厂签订的联合经营协议以及双方之后签订的一系列合作协议，可以认定双方之间系合作经营关系。上诉人提供资金，城关镇马房产提供场地、房屋，上诉人通过合作协议获得房屋在合理期限内使用的权利，但土地房屋并没有依法转让的情况下，土地建设用地使用权和房屋所有权并没有转移。况且，上诉人与第三人之间的合作协议或被双方协议解除，或被法院生效判决解决，并判决第三人退还上诉人135400元投入的资金。综上，上诉人不具有本案诉讼主体资格，一审裁定结果正确。请求驳回上诉，维持一审裁定。被上诉人周口市人民政府答辩称，行政复议决定认定事实清楚，适用法律真确，程序合法，应予维持。请求驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人鹿邑县城关镇麻纺厂答辩称，上诉人持有的1996年12月20日鹿邑县城关镇人民政府出具的资产证明是无效行为。该证明未经鹿邑县城关镇麻纺厂确认，没有法律约束力，且该资产证明未实际履行。鹿邑县城关镇麻纺厂使用的土地于1996年取得直至今日，上诉人没有实际占用和使用涉案土地。上诉人在2012年对该证明提出诉讼，鹿邑县人民法院受理后上诉人又撤回诉讼。该资产证明并非上诉人与第三人之间的买卖关系，更不能说明将涉案土地划转。鹿邑县城关镇人民政府无划转土地使用权职能，也未变更土地使用权属性。该资产证明不是本案审查范围。被诉处理决定不侵害被答辩人权益，与其无利害关系。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。本案中，上诉人与第三人之间以及上诉人与第三人的日杂门市部之间签订的联合经营等协议、城关镇人民政府的资产证明等事实，均未涉及到将争议土地使用权登记到上诉人名下的约定，更没有将涉案土地使用权转移登记在上诉人名下的事实。因此，上诉人对争议土地使用权不享有物权。被诉处理决定将争议土地使用权确权给第三人，并不侵犯上诉人合法权益。相反，被诉处理决定将争议土地使用权确认给第三人，如果上诉人依据联合经营等协议、资产证明等事实向第三人主张民事权益能够得到支持，上诉人利益的实现反而更有保障。综上，鹿邑县金牛皮鞋厂的上诉理由不能成立，上诉请求应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年九月二十八日法官助理刘龙书记员谢梦琪