浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终328号上诉人（原审被告）柯桥区王坛镇人民政府。住所地绍兴市柯桥区王坛镇南溪路**。法定代表人袁沣，镇长。出庭行政机关负责人葛伟峰，副镇长。委托代理人石宁辉，浙江理论律师事务所律师。上诉人（原审第三人）绍兴市自然资源和规划局柯桥分局。。住所地绍兴市柯桥区群贤路**法定代表人马建刚，局长。出庭行政机关负责人王炯，副职负责人。委托代理人李旺荣，浙江大公律师事务所律师。委托代理人马健，浙江大公律师事务所律师。被上诉人（原审原告）绍兴盛泰农产品有限公司。住所地。住所地绍兴市柯桥区王坛镇青坛村iv>法定代表人陶艳雯，董事长。委托代理人吴圆圆，浙江纳森律师事务所律师。上诉人柯桥区王坛镇人民政府（以下简称“王坛镇政府”）、绍兴市自然资源和规划局柯桥分局（以下简称“自然规划局”）因行政强制一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月10日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王坛镇政府副镇长葛伟峰及该单位的委托代理人石宁辉，上诉人自然规划局副职负责人王炯及该单位的委托代理人马健，被上诉人绍兴盛泰农产品有限公司（以下简称“盛泰公司”）的委托代理人吴圆圆到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告系2008年12月成立的经营范围为家禽养殖、蔬菜、瓜果种植销售、水产养殖的农产品有限责任公司。2009年11月2日，被告作出《关于同意绍兴盛泰农产品有限公司农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施的批复》。批复载明：“你公司关于要求使用林地的报告收悉，为加快产业发展，促进土地流转，提高经济效益，根据县政府有关文件精神，经镇政府研究，拟同意你公司农业生态观光项目搭建生产管理用房及相关设施，有关事项批复如下：1.农业生态休闲观光项目搭建生产管理用房及相关设施选址在王坛镇青坛村罗平岙地块，项目规划面积0.8000公顷，其中林地0.8000公顷；兴建生产管理用房占地0.4公顷，道路0.27公顷，水池0.13公顷。2.项目所需资金由你公司自筹解决。3.及时向相关主管部门办理用地审批手续。2009年11月10日，绍兴县建设局作出《关于绍兴盛泰农产品有限公司建造生产管理用房项目用地的规划选址意见》，具体地块的规划情况如下：地块名：地块名称为生产管理用房置在绍兴县××镇××村；用地面积0.8000公顷；规划用途为生产管理用房（备注：仅限于林转用）；并制作初步选址红线图（2012年6月12日予以变更）。2010年9月27日，浙江省林业厅对上述集体林地颁发了《准予行政许可决定书》［绍林地许长（2010）15号］——使用林地审核同意书，要求“按照有关规定办理建设用地审核手续，依法缴纳有关占用征用林地的补偿费用。建设用地批准后，需要采伐林木的，要依法办理林木采伐许可手续。”2010年7月12日、7月28日，原告又分别向原绍兴县农业局及绍兴县人民政府申请农业生产配套用地12亩。2010年12月经绍兴县人民政府批准，同意原告申请建造农业生产配套设施用地3亩。2015年5月，原告为建仓储及分拆装设施再次申请农用地3亩，并经被告审批获准。后原告在公司实施拦筑围墙、建设池塘、硬化路面、设置水泥葡萄架等建设行为。2017年11月3日，原区国土分局向原告分别发出《责令纠正设施农用地违法行为的通知》［绍市土资柯桥督（2017）5、6号］，认为原告于2010年12月14日及2015年8月17日，经批准使用座落于王坛镇青坛村地段的农用地各3亩设施农用地存在擅自改变用途用于非农业建设或擅自扩大设施用地规模现象，责令原告于2017年11月20日前予以自行纠正。2017年12月6日、2018年6月4日，该局分别作出《责令停止国土资源违法行为通知书》［王土监字（2017）8号、（2018）4号］，认为原告未经批准在王坛镇青坛村罗平岙地块大面积浇筑水泥地面，面积约2000平方米，实际面积以测量为准；设施用房存在少批多建（批准500平方米、实际建造为800平方米）。2018年6月8日，该局向被告发送《设施农用地批后巡查发现问题告知书》［绍市土资柯桥督（2018）10号］，告知被告：原告的农产品配送中心获批的3亩设施农用地疑似改变用途，请被告快速处置。8月1日又向区农林局发送《关于绍兴盛泰农产品有限公司有关情况的函》，告知区农林局：经测绘，原告非法占用林地面积29.4亩,其中建筑占地面积4.3亩、水泥硬化面积4.2亩，其余已无林木种植。10月31日，浙江省自然资源厅向原绍兴市国土资源局发出《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》［浙自然资案（2018）1号］，将原告的违法用地案，列为浙江省自然资源厅挂牌督办案件，要求该局会同有关部门，抓紧进行调查，研究提出处理意见，处理意见自挂牌督办通知下发之日起45日内报省厅，经省厅同意后，由该局负责处理落实到位。同日，原区农林局、区国土分局作出《关于切实做好“大棚房”问题整治整改工作的通知》，认为原告的农产品配送中心项目因设施农用地改变用途要求其于2018年11月30日前纠正。因被告等认为原告未整改到位，2018年11月12日，原区农林局、区国土分局及被告联合发出《整改通知书》，认为“根据国家自然资源督察上海局下发重大典型案件、浙江省‘大棚房’问题专项清理行动部门联合督导组实地踏勘意见及浙江省自然资源厅下发《自然资源领域违法违规案件挂牌督办通知书》的要求，现经柯桥区农林局、国土分局、王坛镇人民政府联合调查，对原告单位违法违规用地作出如下整改意见：1.拆除围墙及非法建造的建构筑物，恢复非法占用的林地、园地及耕地等原状，具体详见整改地形图（实地放样）。2.原告单位需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，区农林局、国土分局、王坛镇人民政府将组织力量联合帮助整改。3.批准的农用设施用房，必须按照批准用途使用，否则将取消批文，依法查处。”其中，由原区国土出具有《绍兴盛泰农产品有限公司整改示意图》载明：“此图地类为园地、耕地，斜线部分为11月12日在现场，由农林局、国土局、镇政府与业主单位在现场联合放样确定的拆除范围，要求对上述地块及周边围墙拆除到位并恢复土地原貌。”由原区农林局出具的《林地分界线》载明：“按国土部门提供图中，蓝斜线部分，我局认为晒场及道路属违法用地，责令恢复原状，农业设施用房建筑部分，系批少建多，应依法拆除。”因原区国土分局、区农林局及被告认为原告仍未按通知要求自行整改到位，2018年11月16日上午8时许至11月18日下午及12月14日，被告组织人员拆除了原告建造的建筑景观、围墙、配电房，并铲除了硬化的路面等，实施拆除时原区国土分局、区农林局均派工作人员到场确认应拆除的建筑物及构筑物。因原告认为被告的行政强制行为违法，遂向法院提起行政诉讼。同时查明，2019年1月18日，绍兴市柯桥区深化机构改革协调小组办公室作出《关于市自然资源和规划局柯桥分局机构编制框架的函》［绍柯机改字（2019）35号文件］，文件确定，原绍兴市国土资源局柯桥区分局除农田整治项目管理职责、农村宅基地管理相关职责、地质灾、地质灾害防治相关职责止地下水污染职责以外的职责及原绍兴市柯桥区农业局林业相关职责，均调整至绍兴市自然资源和规划局柯桥分局。一审法院审理认为，《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。”第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作;设区的市、县(市)城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作;乡(镇)人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”故被告具有认定、处置辖区内违法建设的行政职权。《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款规定：“在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书和用地审批手续。在建制镇规划区内进行上述建设的，在申请办理用地审批手续前，必须依法办理建设用地规划许可证。”《建设项目使用林地审核审批管理办法》第五条规定：“建设项目占用林地的审核权限，按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定执行。建设项目占用林地，经林业主管部门审核同意后，建设单位和个人应当依照法律法规的规定办理建设用地审批手续。”第二十五条规定：“经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效。”涉案建筑物、构筑物建设在被告所辖区域的村属集体土地及相关林地上，虽然原告的农业生态休闲观光建设项目已取得使用林地审核同意书及同意林地规划选址意见书，但原告只提供使用林地3亩及农用地3亩用地审批手续，而其在园区内进行道路水泥硬化、构筑水泥葡萄架、拦筑围墙等行为明显超出了审批范围，已被相关职能部门列为挂牌督办案件。同时，在被告的行政程序及法庭审理期间原告均未提供充分证据证明所拆除的建筑物、构筑物已全部依法取得规划许可或用地审批手续，故应当视为涉案建筑物、构筑物存在未经批准搭建或超批准面积及改变批准用途搭建的行为，被告及第三人根据上级部门的要求及自身的行政职责依法进行查处，并无不当。本案双方当事人争议的其他焦点：1.案涉行政行为系被告单独实施还是被告与第三人共同实施。一审法院认为，被告组织实施拆除主要认为原告未按整改通知的要求自行整改到位，而整改通知由三部门联合作出，整改定位也由原区国土分局、区农业局事先、事中及事后确认，且实施拆除时三部门工作人员均在拆除现场，故应当认为案涉拆除行为系三部门相互配合实施的联合执法行为。原告及第三人认为拆除案涉建筑物、构筑物等均由被告组织，应当视为被告单独实施的行为的主张，恰恰忽略了三部门在本次拆除过程中各自承担的工作职能，故其主张本院不予采信。鉴于原区国土分局、区农业局的相关职责已由第三人承受，故第三人作为本案拆除行为的共同责任方，其主体适格。2.被告及第三人拆除原告的建筑物、构筑物的行为属于强制拆除还是经原告同意的帮助整改拆除。一审法院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第十五条规定：“违法建筑当事人收到限期拆除违法建筑决定后，应当在决定载明的期限内自行拆除违法建筑；自行拆除确有困难的，可以在决定载明的期限内申请城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府组织拆除。”《浙江省行政程序办法》第六十三条第一款规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等，行政机关应当根据情形依法作出责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款、没收等决定；对限期拆除违法建筑的，行政机关可以根据当事人申请直接组织拆除；需要强制拆除的，行政机关应当依法组织强制拆除。”本案被告及第三人均未提供证据证明原告已向其提出帮助拆除或申请组织拆除，原告也否认要求被告或第三人帮助整改，故被告及第三人的行为不宜认定为帮助拆除行为。3.被告及原区国土分局、区农业局对原告的围墙、道路、构筑物以及供电设施作出违法建筑的认定事实是否清楚。一审法院认为，《浙江省行政程序办法》第五十七条规定：“行政机关应当以书面形式作出行政执法决定，但法律、法规和规章另有规定的除外。行政执法决定一般载明下列事项：（一）当事人的基本情况；（二）作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况；（三）决定内容；（四）履行方式和期限；（五）救济途径和期限；（六）行政机关名称、印章与决定日期；（七）应当载明的其他事项。”本案被告及第三人实施行政强制的依据系三部门联合作出的《整改通知书》，但被告及第三人只对建筑物及构筑物作出实地放样，却未甄别是否存在符合条件的农用设施用房；也未提供证据证明已对供电设备等农用配套设施采取有效保护措施的情况下，直接对原告的涉案围墙、道路、构筑物以及供电设施等均认定为违法建筑，并予以拆除，属于认定事实不清。4.被告实施的强制拆除行为程序是否符合法律规定。一审法院审理认为，行政机关实施行政强制应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的程序规定。本案被告及第三人在作出《整改通知书》及强制拆除涉案建筑物过程中，既未认真听取原告的陈述和申辩，更未告知原告依法应享有的救济权利，也没有履行相应的催告程序，不符合行政强制的法定程序规范，也违反了行政行为的适当性管理要求，原告要求确认案涉行政行为违法，理由充分，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告、第三人（因承受原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市国土资源局柯桥区分局林业、国土等职责）依据《整改通知书》实施的拆除原告围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告及第三人各负担25元。上诉人王坛镇政府上诉称：1.盛泰公司违法用地事实清楚，职能部门已多次要求其整改。⑴不应将联合整改行为与之前职能部门的多次相片割裂开来，孤立的判断其合法性。针对盛泰公司的违法用地行为，土管部门多次向盛泰公司送达《责令停止国土资源违法行为的通知书》［王土监字（2011）第10号、（2012）第7号、（2017）第8号、（2018）第4号］，但盛泰公司置若罔闻，继续违法建设，2018年11月12日柯桥国土管理部门、森林管理部门以及王坛镇政府共同约谈盛泰公司方，向其送达了《整改通知书》。⑵土地管理部门、森林管理部门已经对盛泰公司的违法用地作出明确的认定，提供了整改点位图，且在整改过程中，亦派员现场甄别，不存在事实不清的情形，对于违法与否尚无定论的构筑物，联合整改并未涉及。2.本案审查应优先适用森林法，土地管理法。盛泰公司被拆除的构筑物虽属于违法建筑，但因其位于耕地与林地之上，按照特别法优于一般法的原则，依据森林法、土地管理法规定，土地及森林管理部门有权认定盛泰公司违法用地，在该认定未经法律程序否定之前，盛泰公司没有理由质疑。综上，请求撤销一审判决，改判驳回盛泰公司的一审诉讼请求；一审、二审诉讼费由盛泰公司负担。上诉人自然规划局上诉称：1.自然规划局没有实际实施拆除行为。盛泰公司的一审第一项诉请为“确认被告依据《整改通知书》实施的拆除原告围墙、道路、构筑物以及供电设施的具体行政行为违法”，而原柯桥区国土分局及原柯桥区农业局盖章出具的《整改通知书》及实地放样图实质是行政强制行为前的告知程序，且盛泰公司未就《整改通知书》提出确认违法的诉讼请求，而是认为拆除行为作为行政强制措施未经过程序性的告知义务，致纠纷。不可否认，自然规划局在王坛镇政府牵头帮助盛泰公司整改的过程中确实派员在场，但派员在场的目的是王坛镇政府为了确保现场拆除的建筑符合《整改通知书》附图，自然规划局重在定点监督，而不是拆除。该行为不是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”所指向的“作出同一行政行为”，也即派员到场不是一个可诉的行政行为，故不能以自然规划局曾与王坛镇政府共同盖章发出《整改通知书》为由，进而认定为三部门存在互相配合事实联合执法行为。2.自然规划局坚持认为盛泰公司仅提供3亩林地及3亩农用的审批手续，对于无批文的地上物在王坛镇政府及自然规划局被督察的情况下，配合王坛镇政府帮助盛泰公司进行整改的理由充分。综上，请求撤销一审判决，诉讼费用由盛泰公司负担。被上诉人盛泰公司未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭审时答辩称：1.王坛镇政府及自然规划局对盛泰公司的围墙、道路、构筑物以及供电设施作出违法建筑的认定事实不清。王坛镇政府实施行政强制的依据系三部门联合作出的《整改通知书》，但王坛镇政府、自然规划局只对建筑物及构筑物作出实地放样，却未甄别是否存在符合条件的农用设施用房，也未提供证据证明已对供电设备等农用配套设施采取有效保护措施的情况下，直接对原告的涉案围墙、道路、构筑物以及供电设施等均认定为违法建筑，并予以拆除，属于认定事实不清。被上诉人认为，所有建筑物都是在合法范围内，不存在未经批准搭建或超批准面积及改变批准用途搭建的行为.本案审理的内容为王坛镇政府的拆除行为的合法性问题，包括实体和程序的合法性，应当由王坛镇政府举证证明。2.王坛镇政府拆除盛泰公司的建筑物、构筑物的行为属于违法强制拆除，并非经盛泰公司同意的帮助整改拆除。王坛镇政府及自然规划局未提供证据证明盛泰公司已向其提出帮助拆除或申请组织拆除，在一审中盛泰公司也明确否认要求王坛镇政府帮助整改，故不应认定为帮拆行为，而应属于违法强拆行为。3.王坛镇政府拆除盛泰公司的建筑物、构筑物的行为属于违法强制拆除，程序上也不符合法律规定。行政机关实施行政强制应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的程序规定，王坛镇政府依据《整改通知书》强制拆除涉案建筑物过程中，既未给盛泰公司陈述和申辩的机会，也未告知盛泰公司依法应享有的救济权利，更没有履行相应的催告程序，不符合行政强制的法定程序规范，也违反了行政行为的适当性管理要求。综上，一审判决王坛镇政府依据《整改通知书》实施的拆除原告围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法正确，但盛泰公司不认为自然规划局实施了共同拆除行为，自然规划局对《整改通知书》盖章以及派员到场的行为也不属于盛泰公司一审诉讼请求的内容。经审理，本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点是：1.上诉人自然规划局列为一审第三人是否恰当；2.涉案拆除行为是否具有相应事实和法律依据，程序是否合法。1.关于自然规划局主体资格问题。本案中，盛泰公司诉请确认王坛镇政府依据《整改通知书》实施的拆除围墙、道路、构筑物以及供电设施的行政行为违法。而该《整改通知书》系由原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市柯桥区国土分局、王坛镇政府联合签章作出。且该《整改通知书》载明：盛泰公司“需在2018年11月13日至11月14日开展自行整改，2018年11月15日之前未整改到位的，柯桥区农林局、国土分局、王坛镇人民政府将组织力量联合帮助整改”，并附有原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市柯桥区国土分局分别作出的整改地形图（实地放样）。2018年11月16日上午至18日下午，涉案围墙、道路、构筑物以及供电设施等被拆除。鉴于自然规划局亦确认原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市××区国土分局在整改定位的事先、事中、事后均予确认，实施拆除时亦均派员在场，故应当确认涉案拆除行为系上述三部门相互配合的联合执法行为。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”之规定，上述三部门应为共同被告。但因机构改革，原绍兴市国土资源局柯桥区分局及原绍兴市柯桥区农业局林业的上述相关职责均调整至绍兴市自然资源和规划局柯桥分局。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，自然资源局为本案一审被告，主体适格。又因经一审法院释明后，盛泰公司不同意追加自然规划局为本案一审被告。据此，一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外”之规定，一审法院通知自然规划局以第三人的身份参加诉讼，于法有据。自然规划局诉称其派员重在对定点监督，恰恰证明了其在实施拆除行为时的工作职能，故其主张没有实施拆除行为、并非一审适格被告的上诉理由，本院不予采信。盛泰公司不认为自然规划局系一审共同被告的理由，亦并无相应事实和法律依据，本院不予采纳。2.涉案拆除行为是否具有相应事实和法律依据，程序是否合法。《浙江省行政程序办法》第五十七条规定：“行政机关应当以书面形式作出行政执法决定，但法律、法规和规章另有规定的除外。行政执法决定一般载明下列事项：（一）当事人的基本情况；（二）作出决定的事实、依据、理由和履行程序的情况；（三）决定内容；（四）履行方式和期限；（五）救济途径和期限；（六）行政机关名称、印章与决定日期；（七）应当载明的其他事项。”本案中，三部门联合作出的《整改通知书》仅附有原绍兴市柯桥区农林局、原绍兴市柯桥区国土分局分别作出的整改地形图(实地放样)，却未对涉案围墙、道路、构筑物以及供电设施是否存在符合必要的农用配套设施加以甄别与认定，直接将上述建（构）筑物确认为违法建筑并予以拆除，属于认定事实不清，证据不足。《浙江省行政程序办法》第六十三条第一款规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等，行政机关应当根据情形依法作出责令停止建设、限期改正、限期拆除、罚款、没收等决定；对限期拆除违法建筑的，行政机关可以根据当事人申请直接组织拆除；需要强制拆除的，行政机关应当依法组织强制拆除。”本案中，王坛镇政府及自然规划局均未能提供证据证明盛泰公司已向其提出帮助拆除或申请组织拆除，盛泰公司亦始终否认曾要求王坛镇政府等帮助整改，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”之规定，涉案拆除行为认定为帮拆行为，证据不足。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关实施行政强制行为应当遵循法定的规定程序。而三部门拆除涉案建（构）筑物，王坛镇政府及自然规划局均未能提交证据证明已听取盛泰公司的陈述和申辩、已告知盛泰公司依法享有的救济权利、已履行相应的催告程序，故一审法院确认王坛镇政府及自然规划局的涉案行政行为违法，并无不当。综上，上诉人王坛镇政府及自然规划局的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人柯桥区王坛镇人民政府、绍兴市自然资源和规划局柯桥分局各负担25元。本判决为终审判决。审判长 王 建审判员 蒋 瑛审判员 范卓娅二〇二〇年九月三日书记员 谈亚红21