河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1935号上诉人（一审原告）白孟灿，男，汉族，1969年3月2日生，住河南省洛阳市涧**。被上诉人（一审被告）洛阳高新技术产业开发区管理委员会。住所地：河南省洛阳市高新区滨河路**火炬大厦。法定代表人胡加彬，主任。被上诉人（一审被告）洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处（原洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府）。。住所地:洛阳市高新区河洛路三元路交叉口负责人马国强，主任。白孟灿因诉洛阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称洛阳高新区管委会）、洛阳高新技术产业开发区辛店街道办事处（以下简称辛店街道办）行政协议纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。白孟灿一审诉讼请求：撤销2018年10月26日白孟灿与辛店街道办（原洛阳高新技术产业开发区辛店镇人民政府）签订的《洛阳高新区辛店镇城郊村改造征收补偿协议书》；诉讼费由洛阳高新区管委会、辛店街道办承担。洛阳市中级人民法院一审查明，白孟灿原系洛阳高新区辛店镇白营村村民，在该村有房屋一套，因辛店镇城郊村改造需要，白孟灿的房屋在征收范围内。2018年10月6日，白孟灿（乙方）与原洛阳高新区辛店镇人民政府（甲方）签订《洛阳高新区辛店镇城郊村改造征收补偿协议书》，协议约定，为确保辛店镇城郊村改造顺利进行，根据《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》（洛开[2018]17号）的有关规定，结合城郊村实际情况，现与乙方就房屋征收补偿问题达成如下协议：一、乙方原有房屋在征收范围内，甲方根据乙方被征收情况和家庭人员结构，依据有关政策，暂时核实后的乙方人口4人×40平方米×720元/平方米，共计￥115200元，暂从补偿款一次性扣除，入住前甲、乙双方以及实际房款最终核算多退少补。二、补偿费。经实地丈量调查，乙方所有在征收范围内的建筑物、附着物等经双方确认，共需补偿乙方￥601026.80元。扣除安置房回购资金￥115200元，实际补偿金额￥485826.80元.三、付款办法。本协议自签字盖章生效之日起十五日甲方将按照协议向乙方支付实际补偿金额的40%，共计￥194330.72元；乙方搬迁完毕并经甲方确认验收后，甲方将向乙方支付实际补偿金额的60%，共计￥291496.08元。四、乙方必须在签订协议后十五日内搬迁完毕，将房屋交给甲方。逾期不能交出房屋的，除甲方不再向乙方发放拆迁奖外，还将扣除主体建筑面积20元/平方米的奖励款。五、本协议一式肆份，甲方叁份，乙方壹份，具有同等法律效力。六、本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效，任何一方均不得违反或擅自变更协议条款，违者将承担法律责任。白孟灿在乙方处签字、摁手印，原洛阳高新区辛店镇人民政府在甲方处加盖印章。协议签订后，白孟灿领取了部分补偿款，涉案房屋部分已被拆除。一审另查明，2018年4月4日，洛阳高新区管委会向原洛阳高新区辛店镇人民政府出具授权委托书，载明“为规范我区棚户区改造集体土地征收民宅房屋补偿安置工作，依据洛开[2018]17号文件，现授权辛店镇人民政府具体实施的拆迁补偿工作，包括但不限于签订拆迁补偿协议，发放拆迁补偿款项，负责被征收的居住安置工作等。”一审再查明，2019年3月20日，白孟灿向洛阳高新技术产业开发区人民法院提起民事诉讼，诉求为原洛阳高新区辛店镇人民政府拆迁赔偿3072428元。洛阳高新技术产业开发区人民法院认为白孟灿应通过行政诉讼程序解决，对白孟灿的起诉不予受理。2019年4月10日白孟灿向洛阳市中级人民法院提起诉讼，诉求为确认《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》（洛开[2018]17号）违法，洛阳市中级人民法院认为白孟灿的诉求不属于行政诉讼范围，作出（2019）豫03行初108号行政裁定书，驳回了白孟灿的起诉。白孟灿不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院作出（2019）豫行政3247号行政裁定书，维持了上述裁定。2020年1月3日白孟灿提起本案诉讼，一审庭审中白孟灿将第三人辛店街道办变更为本案被告。一审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二条第三款规定，没有法律、法规、或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定，因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。本案系行政协议纠纷，洛阳高新区管委会委托原洛阳高新区辛店镇人民政府签订涉案协议，洛阳高新区管委会是本案适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第二十条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事合同的相关规定。白孟灿主张受胁迫签订涉案协议及协议显失公平，应当对此承担举证责任。白孟灿称签订协议时存在胁迫行为，但未提交充分证据证明存在胁迫行为，且白孟灿反而领取部分补偿款。白孟灿称协议显失公平，实际系对赔偿标准提出异议，但从白孟灿提交的证据看，征收补偿安置方案已经白孟灿所在白营社区通过，且白孟灿起诉制定征收补偿安置方案所依据《洛阳高新区管委会关于棚户区改造集体土地上民宅房屋征收补偿指导意见的通知》（洛开[2018]17号）违法也被人民法院驳回，故白孟灿起诉涉案协议显失公平证据不足。根据《中华人民共和国合同法》五十四条、第五十五条规定，在订立合同时显失公平的，一方以欺诈、胁迫手段使对方在违背真实意思的情况下订立合同的，当事人有权请求人民法院撤销合同。具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起1年内没有行使撤销权，撤销权消灭。上述1年期间系除斥期间，不存在中止、中断情形。白孟灿2018年10月6日签订协议，至2020年1月3日提起本案诉讼，业已超过1年的期间。综上所述，白孟灿起诉撤销涉案协议理由不能成立，依法应于驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款、第二十条第二款，《中华人民共和国合同法》第五十四条、第五十五条第一款之规定，判决：驳回白孟灿的诉讼请求。本案受理费50元，由白孟灿负担。白孟灿不服一审判决，向本院提起上诉称：一、涉案协议仅补偿上诉人60余万元，依法应再赔偿3072428元。一审无视被上诉人没有证据、上诉人有充分证据和法律依据的客观法律事实，以所谓的原两审裁定没有支持上诉人请求，超过所谓的一年撤销权时效为由，驳回上诉人的诉讼请求错误。二、涉案土地被征收，民房被拆除并进行依法补偿的主体只能是洛阳市人民政府。因为法律明文规定，只有县级以上人民政府才有征收土地拆除房屋进行补偿的主体资格。本案中两被上诉人均不是县级以上人民政府。因此，被上诉人均无权强征土地、强拆房屋，强制补偿。其上述行为均属违法。三、相关文件规定实行货币补偿的，应以当地房产的市场价格补偿。2018年，涉案房屋周边地区房产市场价最低8500元/m2，而该协议打包价仅1020元/m2，明显显失公平。四、被上诉人实施断水、断电、断路手段强迫被迁群众无法生活被迫他住租房居住，这是明显的胁迫行为。四、上诉人提起本案诉讼之前的多次诉讼均是上诉人主张权利依法行使诉权的实证。只是因为在法院人员的强行误导下一直没有对涉案协议进行依法审判，因此，不存在上诉人超过一年诉讼时效之说。综上，一审所依证据不足，认定事实错误，适用法律错误。请求二审撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人洛阳高新区管委会、辛店街道办均未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实基本一致。本院认为，白孟灿的诉讼请求是撤销涉案的征收补偿协议，其主要理由是签订协议时存在胁迫行为、协议结果不公平及协议主体缺乏征收职权。对于是否撤销行政协议，既可以适用《中华人民共和国合同法》中的可撤销情形，也可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》中“重大违法”的撤销情形。首先，涉案协议不符合《中华人民共和国合同法》所规定的无效情形、不违反法律、行政法规的强制性规定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的“重大且明显违法”，该协议应为有效。由于案涉政府及有关部门所采取不是规范的法律征收行为，而是带有政策性质的村庄改造行为，是一种事实行为，更侧重于行政服务，故涉案协议只要不违反法律法规的禁止性规定即可，不需要严格遵循法律保留和法律优先原则，白孟灿关于被上诉人无权签订涉案协议的理由不能成立。其次，白孟灿主张以“受胁迫”理由撤销涉案协议，应当提供其受到胁迫的证据，这类证据的证明力可以弱一点，甚至可以合理说明，但白孟灿所提供的证据明显难以达到证明存在胁迫事实的程度。最后，白孟灿反映补偿结果与市场价差距过大，但协议中的补偿明显是房屋建造成本的补偿，至于土地的补偿主要是居住权的补偿，则体现在房屋安置之中，而协议中的房屋是足以保障其居住权的，因此本案不存在协议结果不公平的问题。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人白孟灿承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十五日法官助理袁楠书记员玄晟颐