辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终603号上诉人（一审原告）：辽宁新发展耐火材料集团有限公司，所在地址大石桥市**经济技术开发区。法定代表人：姜伟，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大石桥市人民政府，所在地址大石桥市人民大街**。委托诉讼代理人：陈静，大石桥市司法局工作人员。委托诉讼代理人：张晓晶，辽宁圆明律师事务所律师。辽宁新发展耐火材料集团有限公司（以下简称新发展公司）因诉大石桥市人民政府行政协议一案，不服营口市中级人民法院（2019）辽08行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。新发展公司向一审法院提出诉讼请求：1、判决确认大石桥市人民政府未履行征地协议等行政合同约定的交付征地义务，大石桥市人民政府存在行政违约行为。2、判决大石桥市人民政府赔偿新发展公司因行政违约造成的损失588万元。事实与理由：2012年7月6日，新发展公司与大石桥市人民政府签订《协议》，约定新发展公司开发住宅小区占地64.5亩，每亩土地出让金暂定50万元，土地成本暂按工业用地性质评估确定。为确保项目顺利开工，征地工作得以快速推进，在大石桥市人民政府资金紧张的情况下，由新发展公司先行垫付征收补偿金和土地出让金2100万元，此款项将从新发展公司支付给大石桥市人民政府的征地土地成交款中扣除。由国土局负责在6个月内落实土地指标，完成组卷报征挂牌出让。同日，新发展公司向大石桥市人民政府指定的大石桥市征收办账户支付2100万元。但大石桥市人民政府因未落实动迁工作及规划等原因，一直未将相应土地提供给新发展公司开发，并于2014年11月4日向新发展公司返还了2100万元，实际占用新发展公司资金超过28个月。而经新发展公司核实，因大石桥市人民政府行政违约造成的新发展公司经济损失达588万元。2015年5月24日，大石桥市人民政府在《市长办公会议纪要》中就新发展公司提出的赔偿要求，作出利息暂不考虑，待新发展公司今后新上项目时一并研究的决定。2017年7月20日，新发展公司向大石桥市人民政府作出《关于政府占用新发展集团土地征收款期间的利息的申请》后，大石桥市人民政府于2017年9月作出审核意见和处理单，以新发展公司“在返还款项时均未提起利息问题，事隔三年提出返还利息无证据支持，法律上不予支持”为由，拒绝对新发展公司进行赔偿。新发展公司认为：新发展公司与大石桥市人民政府设立的行政合同依法有效，大石桥市人民政府应当按照合同约定履行交付土地等义务。而大石桥市人民政府因未能落实动迁工作及规划调整等原因，未履行向新发展公司交付土地等义务，显系行政合同违约行为，并因此给新发展公司造成巨大的经济损失，大石桥市人民政府应当向新发展公司承担行政违约赔偿责任。一审法院查明：2012年7月6日，新发展公司与大石桥市人民政府签订协议，约定由新发展公司开发住宅小区64.5亩，先行垫付征收补偿资金和土地出让金人民币2100万元。同日，新发展公司向大石桥市人民政府房屋征收办公室转款2100万元。因双方协议不再继续履行，2014年11月4日，大石桥市人民政府房屋征收办公室将2100万元返还给新发展公司。2015年3月18日，新发展公司向大石桥市人民政府提出要求支付占用上述款项的利息。2019年8月5日，新发展公司诉至一审法院，要求大石桥市人民政府赔偿损失。一审法院认为：本案中新发展公司与大石桥市人民政府签订的协议书，符合行政协议本质特征。作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性，又有协议性，应根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用。在适用行政法律规范的同时，也可以适用与行政法律规范不相冲突的民事法律规范。新发展公司以大石桥市人民政府存在行政违约行为要求损失赔偿，其损失的具体数额系已垫付补偿款和土地出让金2100万元的利息损失。案涉协议约定的项目没有实际履行，从2015年5月24日的会议纪要和新发展公司2015年3月18日向政府请求支付补偿款的报告中可见，大石桥市人民政府已经将新发展公司垫付的补偿款予以返还，双方各自的行为表示已经能够说明，案涉协议已经发生解除的法律效果。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”大石桥市人民政府针对新发展公司的诉请提出了超过诉讼时效的答辩意见。因案涉协议的解除并不是大石桥市人民政府依照法律规定行使的行政行为导致，故，新发展公司要求赔偿损失的诉请，属于上述合同法第九十七条规定的内容，适用民事诉讼时效制度。新发展公司于2014年11月4日收到返款，此时应视为协议已经解除。2015年3月18日新发展公司向大石桥市人民政府提出了支付利息的赔偿请求，此时诉讼时效发生中断，即使按照2015年5月24日大石桥市人民政府会议纪要的时间计算，按照当时生效的民法通则规定诉讼时效为两年，至2017年5月25日诉讼时效期间届满。《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条“民法总则施行前，民法通则规定的两年或者一年诉讼时效期间已经届满，当事人主张适用民法总则关于三年诉讼时效期间规定的，人民法院不予支持。”新发展公司称其于2017年8月3日又向大石桥市人民政府提出支付利息请求，但该报告内容显示并不包括本案诉争款项，且大石桥市人民政府没有作出同意履行的意思表示，诉讼时效不能重新计算。大石桥市人民政府关于超过诉讼时效的抗辩理由成立。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用诉讼时效制度若干问题的解释》第三条之规定，裁定：驳回新发展公司起诉。一审案件受理费50元，免于收取。新发展公司上诉称：民法总则所规定的诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害及义务人之日起计算。上诉人于2015年3月18日就曾书面向被上诉人作出要求被上诉人返还已支付款项并给予补偿的申请后，被上诉人于2015年5月24日在《市长办公会议纪要》中，就上诉人提出的赔偿要求，明确承诺“利息暂不考虑，待该企业今后新上项目时一并研究”，上诉人当时也正拟筹备新上项目，而接受被上诉人在新上项目时一并研究的承诺，就不应视为上诉人知道权利受到损害。2017年9月25日，针对上诉人提出的征地款项和利息补偿等主张，被上诉人作出“在返还款项时均未提起利息问题，事隔三年提出返还利息无证据支持，法律上不予支持”的回复后，上诉人方知道受到损害，并经多次沟通无果后，于2019年7月提起诉讼主张权利，并未超过诉讼时效。一审裁定以上诉人的诉请超过诉讼时效为由驳回上诉人起诉不当。请求：撤销一审裁定，发回重审或者依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。大石桥市人民政府答辩称：上诉人对政府会议纪要理解为被上诉人其承诺没有法律依据。会议纪要是政府处理公务所形成的内部意见，并非对上诉人所作任何承诺，其上诉称不能视为上诉人权利受到侵害，不符合客观事实。在大石桥市人民政府将全部土地补偿款返还给上诉人之后，上诉人即知道自己的权利受到了影响，在没有主张权利向法院提起诉讼的情况下，其诉讼时效已经超过法律规定，不符合起诉条件。同时，在本案所涉款项返还后，新发展公司并未主张过该款项的利息问题，综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为：本案的争议焦点为新发展公司的起诉是否符合起诉条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案为新发展公司认为大石桥市人民政府未按照约定履行行政协议进而起诉要求赔偿，根据上述规定，应适用诉讼时效制度并参照民事法律规范确定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。根据该项规定，在新发展公司起诉超过起诉期限且无法定扣除或者延长情形的，已经立案的，才应当裁定驳回起诉。诉讼时效与起诉期限为不同的法律制度，超过诉讼时效并非不符合行政协议案件起诉条件的情形，一审法院以新发展公司超过诉讼时效即不符合起诉条件，继而裁定驳回起诉，属于适用法律错误，本院予以纠正。新发展公司认为大石桥市人民政府未按照约定履行行政协议而提起本案诉讼要求赔偿，其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，应当继续进行审理。另外，案涉协议如何履行与解除，一审法院应在查清事实后依法作出裁判。综上所述，一审裁定驳回起诉确有错误且新发展公司的起诉符合法定起诉条件，应当继续审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2019）辽08行初84号行政裁定；二、本案指令营口市中级人民法院继续审理。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二〇年九月三十日法官助理李鑫书记员鞠林