中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2020）最高法行再272号 再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：赵良生，男，1971年6月12日出生，汉族，住山西省黎城县。 委托诉讼代理人：赵甫生（系赵良生哥哥），男，1961年4月6日出生，汉族，住河北省邯郸市涉县。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：山西省黎城县人民政府，住所地山西省黎城县县城河下街**。 法定代表人:牛晨霞，该县人民政府县长。 再审申请人赵良生因诉山西省黎城县人民政府（以下简称黎城县政府）履行给付义务一案,不服山西省高级人民法院（2019）晋行终272号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年3月30日作出（2019）最高法行申12433号行政裁定提审本案后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 山西省晋城市中级人民法院一审查明：1998年，山西省黎城县荒地210亩对外承包，河北省涉县的赵竹生、赵良生、赵甫英三兄妹共同承包经营了该涉案荒地。2001年，赵甫英退出，赵甫生接管赵甫英部分。2002年8月，赵甫生、赵竹生、赵良生三人商量，以赵竹生名义与山西省黎城县村委会签订退耕还林合同（退耕还林149.7亩），赵竹生领取退耕还林款后，兄弟三人进行再分配。2008年，赵甫生书面向村委申请退包。村委会通知了赵竹生和赵良生，并在2008年9月19日向赵竹生送达了土地承包合同文书和原承包人和承包人的协议书一份，让赵竹生在20天内作出是否继续承包的决定，超过20天，视为弃权，村委会另寻他人。时任村委会党支部书记董美荣找到赵竹生，赵竹生决定不再承包。2008年10月27日，赵良生便与村委会签订了《土地承包合同》，约定“从2009年1月1日起，210亩土地全部由赵良生承包经营（承包期限1995年至2024年）”。赵良生向村委会交纳了土地承包费7万元，并在2009年9月23日经黎城县政府批准，办理了《集体土地农业用地使用证》审批手续。 2009年12月，赵良生向黎城县林业局书面提出要求变更退耕还林经营权人的《申请书》。内容为：“黎城县林业局，我叫赵良生，1971年6月生。1998年我与我的两个哥哥赵甫生、赵竹生共同承包了210亩土地，在2002年退耕还林时，村委将退耕还林手续，填成了我二哥赵竹生，在此之前，我们兄弟三人共同经营。从2009年起，我哥退出，合同修改为赵良生一人经营。特申请林业局退耕办，将退耕人赵竹生改为赵良生。特此申请，申请人赵良生，2009年12月18日（手写）。”申请书有村委会盖章，黎城县林业局东阳关林业所盖章。签字人为赵甫生（手写）、赵竹生（手写）、李兵（手写，时任林业站站长）、亚明（手写，时任东阳关镇主管林业副镇长）。王亚明向法庭提供证明称：“该申请书盖章时，只有赵甫生提供了一份打印好的变更申请书，上面没有手写的其他内容，也没有注明时间，也没有赵竹生、赵甫生签字只有村委会公章，同时，还出具了由村支书董美荣签字和盖村委公章的承包合同书，我就按正常程序由林业站李兵签字确认后盖林业站公章，具体时间说不清了。”赵竹生证明：“该申请书不是我本人签字。” 2010年12月27日，赵竹生与赵良生因承包经营权纠纷，黎城县人民法院作出（2010）黎民初字第311号民事判决书，判决赵竹生不得侵犯赵良生210亩土地的承包经营权。赵竹生不服上诉后，经传票传唤，无正当理由拒不到庭，长治市中级人民法院作出（2010）长民终字00431号民事裁定书，裁定按撤诉处理，双方按原判决执行。2010年、2011年，赵良生领取两年退耕还林补助资金共计26946元（国家每年每亩给予补助退耕还林资金90元，涉案退耕还林土地149.7亩，每年共计补助资金13473元）。2012年至2017年，政府将每年的退耕还林补助资金支付给了赵竹生。赵良生多次向相关部门提出解决退耕还林资金发放问题无果。2018年10月18日，赵良生向一审法院提起行政诉讼，请求确认黎城县政府拒不向其发放退耕还林补助资金的行为违法，请求黎城县政府立即发放2012年至2017年的退耕还林补助资金80838元及利息7311.42元，并赔偿赵良生为维权支出的损失18000元，请求判令黎城县政府将领取退耕还林补助资金台账中领取人名字更正为赵良生。诉讼费及其他费均由黎城县政府承担。 另查，黎城县林业局对退耕还林受益农户的变更程序作出如下说明：首先由变更受益者双方一起到村委说明原因，并提供相关书面文书，由村委盖章确认并提交至乡（镇）林业主管单位盖章确认留存档案，然后再编制年度兑现台账，更改（原退耕农户不变，在实际受益人即一卡通账户更改并在变更原因一栏简要标明原因）。再报送至县林业局进行补助资金的兑现（2013年后由国库统一兑现至农户，县林业局负责汇总请求）。 山西省晋城市中级人民法院一审认为，针对赵良生2009年申请退耕还林受益农户变更程序是否合法的问题。赵良生提供了向黎城县林业局申请《变更受益农户申请书》，针对该申请书的真实性，山西省黎城县东阳关镇人民政府（以下简称东阳关镇政府）认可镇林业站签字、盖章真实，村委会盖章也属实，只是赵竹生的签字不属实。赵良生提供申请书是否完成了受益农户变更程序，对照黎城县林业局提供的退耕还林受益农户的变更程序，结合本案黎城县政府及申请程序中的相关当事人出具的证据来看，没有履行“变更受益者双方一起到村委说明原因，并提供相关书面文书”的程序。变更受益农户涉及到承包方重大利益，所以要求原受益农户和变更受益农户必须双方一起申请变更，并提供双方认可的和按程序要求提供的相关资料。本案变更受益农户和原受益农户双方没有一起申请，退耕还林受益农户变更程序中止。 黎城县人民法院2010年12月27日作出（2010）黎民初字第311号民事判决书，判决赵竹生不得侵犯赵良生210亩土地的承包经营权。生效判决书具有公示和公信效力，确立了赵良生享有的不动产物权的权益。 本案黎城县人民法院民事判决书生效以后，涉案地块退耕还林受益农户变更程序，是否还需要原受益农户和变更受益农户双方一起申请变更的问题。一审法院认为，赵竹生与赵良生因承包经营权纠纷提起民事诉讼，如果要求双方一起申请才能变更受益农户程序，赵竹生不配合，退耕还林受益农户变更程序将不能实现。这样的话，将影响到赵良生的权益。赵良生是210亩土地的承包经营权人，而且2008年10月27日赵良生与村委签订了《土地承包合同》，并经黎城县政府2009年9月23日批准，办理了《集体土地农业用地使用证》审批手续。该210亩土地中有149.7亩为退耕还林土地，国家对退耕还林补助资金应拨付给实际承包经营权人。 实际承包经营权人赵良生多次向相关部门提出解决退耕还林资金发放问题，黎城县政府及相关职能部门可以依黎城县人民法院的民事生效判决，结合本案申请变更材料，变更退耕还林受益农户的程序。政府及相关部门对赵良生的请求，应该解决而没有解决，实属不当。故赵良生请求确认黎城县政府拒不向其发放退耕还林补助资金行为违法及请求判令黎城县政府发放2012年至2017年的退耕还林补助资金，应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、确认黎城县政府不向赵良生发放退耕还林补助资金行为违法；二、黎城县政府在一个月内履行给付赵良生2012年至2017年的退耕还林补助资金；3.驳回赵良生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由黎城县政府承担。 黎城县政府不服，提起上诉，上诉的主要理由为：黎城县政府的林业职能部门为退耕还林兑现补助资金的主管部门，黎城县政府不是本案适格被告。赵良生没有证据证明其在与赵竹生的诉讼胜诉后，履行了变更退耕还林信息的手续。林业局按退耕还林兑现台账登记的信息向赵竹生发放退耕还林补助资金，程序合法，即使按赵良生所述，其起诉也已超过起诉期限。 山西省高级人民法院二审查明的事实与一审法院认定的事实基本一致。 山西省高级人民法院二审认为，退耕还林是国家为恢复森林植被，改善生态环境的一项重大决策。为了规范退耕还林合同，保护退耕还林者的合法权益，国务院颁布了《退耕还林条例》，该条例对退耕还林实施责任、规划和计划、造林、管护与检查验收以及资金和粮食补助发放等方面制定了严格的程序。从本案双方所提交的证据以及查明的事实，并根据《退耕还林条例》的相关规定和2008年7月21日黎城县政府办公室关于印发《黎城县退耕还林工程建设二轮启动实施方案》的通知，退耕还林补助款发放的前提必须是土地承包经营权人退耕还林地在实施方案规划范围内，与实施相关单位签订退耕还林合同，且经林业行政主管部门验收合格发放验收合格证明后，才可向县级人民政府的有关部门要求发放退耕还林补助款。本案中，赵良生于2008年10月27日与村委会重新签订了《土地承包合同》，并办理了《集体土地农业用地使用证》。赵良生作为新一轮土地实际承包人，在未完成变更退耕还林受益农户名称的前提下，直接要求黎城县政府支付2012年至2017年退耕补助款及迟延给付利息等120149.42元，显属不当。综上，一审判决适用法律错误，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决一、撤销晋城市中级人民法院（2018）晋05行初89号行政判决；二、驳回赵良生的诉讼请求。二审诉讼费50元由赵良生负担。 赵良生不服，向本院申请再审称，赵良生已经完成退耕还林受益农户名称变更程序，并实际领取了2010年、2011年的退耕还林补助资金共计26946元，2012年之后黎城县政府中断向赵良生发放退耕还林补助资金的行为违法。案涉《土地承包合同》和《集体土地农业用地使用证》，以及生效判决足以证明赵良生是案涉土地承包经营权人，依据《退耕还林条例》的规定，赵良生有权获得相应补助资金，任何单位和个人不得虚报冒领。在补助资金发放中断后，赵良生多次向相关部门要求解决无果。二审法院适用法律错误。一、二审判决遗漏给付迟延利息、赔偿维权费及误工费的诉讼请求。请求撤销二审判决，再审本案。 黎城县政府未提交答辩意见。 本院再审查明，赵良生与村委会签订的《土地承包合同》载明的承包期限为50年。本院对一、二审法院查明的其他事实予以认可。另查明，黎城县政府办公室于2008年7月21日以通知形式印发《黎城县退耕还林工程建设二轮启动实施方案》(黎政办发〔2008〕65号），该方案规定，退耕还林第一轮到期后，由县退耕办和乡镇人民政府共同验收后交接。乡镇政府接收后要和退耕户签订第二轮退耕合同。该方案还规定，县政府组织有关部门对交接工作进行全面检查，重点检查第二轮实施签订的管护合同是否规范，各项档案手续是否齐全，管理措施是否到位。 本院认为，本案的争议焦点为：黎城县政府是否应当向赵良生支付2012年至2017年的退耕还林补助资金及迟延给付利息。 《退耕还林条例》第二十四条第一款规定：“县级人民政府或者其委托的乡级人民政府应当与有退耕还林任务的土地承包经营权人签订退耕还林合同。”第三十五条规定：“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，赵良生与村委会签订《土地承包合同》后，向村委会交纳了土地承包费7万元，并在2009年9月23日经黎城县政府批准，办理了集体土地农业用地使用证。赵良生作为案涉退耕还林土地的承包经营权人，依法有权要求黎城县政府向其发放退耕还林补助资金。另，《黎城县退耕还林工程建设二轮启动实施方案》亦明确规定，黎城县政府要组织有关部门重点检查第二轮实施签订的管护合同是否规范，各项档案手续是否齐全，管理措施是否到位。黎城县政府认为其非本案适格被告，理据不足。2009年，赵良生在取得集体土地农业用地使用证后就经由东阳关镇政府盖章同意，向黎城县林业局提出变更退耕还林经营权人的申请书，结合赵良生已经领取2010年、2011年退耕还林补助资金的事实，黎城县政府、东阳关镇政府实际上已认可支付退耕还林补助资金的对象为赵良生，但却在2012年至2017年中断向赵良生发放退耕还林补助资金，对此，黎城县政府未能提供正当合法的理由和依据。虽然一审法院关于变更受益农户和原受益农户双方没有一起申请，退耕还林受益农户变更程序中止的论述欠妥，但其关于黎城县政府及相关部门对赵良生的请求应该解决而没有解决，实属不当，并对赵良生关于发放2012年至2017年的退耕还林补助资金的诉讼请求予以支持，适用法律正确，依法应予维持。二审法院以赵良生未完成变更退耕还林受益农户名称，直接要求黎城县政府支付退耕还林补助资金等显属不当为由，判决驳回赵良生的诉讼请求，属于适用法律错误，依法应予纠正。关于迟延给付利息、维权费及误工费等问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，迟延给付利息应予以支持，赵良生主张的维权费、误工费等因不属于法定赔偿范围，不应予以支持。 综上，赵良生的再审请求部分成立，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销山西省高级人民法院（2019）晋行终272号行政判决； 二、撤销山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行初89号行政判决第三项； 三、维持山西省晋城市中级人民法院（2018）晋05行初89号行政判决第一、二项； 四、山西省黎城县人民政府给付赵良生2012年至2017年退耕还林补助资金的同时，按照中国人民银行同期公布的一年期人民币整存整取存款基准利率支付利息。 五、驳回赵良生的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由山西省黎城县人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  聂振华 审判员  袁晓磊 审判员  马鸿达 二〇二〇年九月三十日 法官助理唐斯斯 书记员王昱力