浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终313号 上诉人（原审原告）石伯超，男，1950年10月6日出生，汉族，住浙江省杭州市下城区。 委托代理人石伯万（系石伯超之弟），男，1968年9月27日出生，汉族，户籍地新昌县，现住杭州市西湖区。 被上诉人（原审被告）新昌县城南乡人民政府，住所地浙江省新昌县城南乡石溪村。 法定代表人夏六均，乡长。 出庭行政机关负责人陈利江，副乡长。 委托代理人王**先，浙江新时代律师事务所律师。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）新昌县城南乡大山庄村民委员会，住所地浙江省新昌县城南乡大山庄村。 法定代表人俞柏兴，主任。 被上诉人（原审第三人）新昌县城南乡大山庄村股份经济合作社，住所地浙江省新昌县城南乡大山庄村。 法定代表人吕雪球。 上诉人石伯超因房屋行政强制及行政补偿一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人石伯超及委托代理人石伯万，被上诉人新昌县城南乡人民政府副乡长陈利江及该单位委托代理人王**先、吕凯利到庭应询，本案现已审理终结。 上诉人石伯超于一审时诉称，本案涉及的房产位于××乡××村××号，系原告1992年从爷爷处分家析产所得。分关协议中约定原告获得从左边起左楼房一间合计55平方米。原告对上述房产拥有合法产权，被告在未征得原告同意的情况下，背着原告将其拆除。2019年1月9日，村委会干部章某1来电要求原告提供银行卡账号，并告知原告房屋拆除的赔偿标准为每平方米80元。此时，原告方知房屋已被被告强制拆除。被告按照县政府统一部署，对农村空倒房予以整治，原告房屋被作为空倒房拆除，被告此举严重侵害了原告的合法权益。现依法提起本案行政诉讼，请求：1.确认被告拆除原告房屋的行政行为违法；2.判令被告赔偿原告房屋损失200000元及屋内财产损失5700元；3.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，案涉房屋坐落于××乡××村××号，建成于1930年，系二层泥木结构老房。原告石伯超原为新昌县城南乡大山庄村大湖丘自然村村民，早年因外出工作，户口迁离该村。原告及其兄弟石小超、石伯万三人共同共有上述祖传房屋。父母去世后，兄弟三人于1992年3月12日邀村民章品法等为证，订立《兄弟分关书》进行析产，其中约定“左边楼房一间为石伯超所有”。因原告及石伯万长期在外，上述房屋一直由石小超实际管理使用。2015年石小超去世后，房屋处于无人管理使用的状态。约2018年，案涉房屋的屋顶倒塌。2018年8月6日，中共新昌县委办公室、新昌县人民政府办公室发布《新昌县农村空倒房综合整治三年行动计划》、《新昌县2018年农村空倒房综合整治工作方案》（以下简称“《工作方案》”），根据省委省政府“绝不把脏乱差带入全面小康”的重要精神和本县农村实际，决定在全县农村开展空倒房综合整治工作。文件明确“农户空倒房政策性补偿指导性标准”：1.按照房屋占地面积，倒屋基（有墙）补偿每平方米50-70元；有墙有屋顶的破倒房（檐口高度2.5米以上3.5米以下）补偿每平方米100-150元；有墙有屋顶（檐口高度3.5米以上）的2层楼，破损程度较轻的补偿每平方米150-200元。2.对没有倒塌，功能完好，但长期不居住的空房，农户自愿拆除的，根据房屋的砖混、砖木、泥木结构及檐口高度等因素，按照占地面积给予每平方米100-250元的补助标准。根据被告要求，村委会在摸排的基础上，形成包括案涉房屋在内的《2018年城南乡大山庄村（大湖丘自然村）空倒房整治前统计表》，报被告审核并在村内公示。案涉房屋连同石伯万、原石小超房屋总共占地面积74.69平方米，建筑面积149.38平方米，均统计在石伯万名下。负责大湖丘自然村工作的村委会委员章某1致电原告征求意见后，于2018年10月6日代石伯万与村委会、合作社签订了《大山庄村合法空倒房拆除协议》，补偿标准为80元／平方米。 一审法院审理认为，在我国，农村土地属村集体所有，农户对宅基地享有使用权，对宅基地上房屋享有所有权。非本村村民因继承等原因合法取得房屋所有权的，相应取得宅基地使用权。但如果房屋倒塌，则宅基地使用权随之灭失。本案中，《工作方案》未明确定义“空倒房”，但根据文件本意，可以理解为空房（闲置房）和倒房（倒塌）两类。其中，《工作方案》中所谓的“倒房”，实为房屋倒塌后的废墟。证人章某1、章某2、俞某、章某3、章某4均系大山庄村大湖丘自然村村民，且章某2所居住的房屋与案涉房屋相邻，他们对案涉房屋状况较为了解，其一致陈述案涉房屋之屋顶已于拆除之前倒塌。结合村里经过摸排调查确定案涉房屋的补偿标准为80元／平方米，根据文件规定，该标准应当属于“倒屋基（有墙）”的补偿标准。因此，该院对上述证人的证言予以采信。同时，原告提供的2018年3月15日谷歌地球的截图照片，可以证明当时房屋未倒，但不能排除3月15日至拆除之时房屋倒塌的可能性，不足以推翻证人证言。况且，从原告提供的谷歌地球截图，可见房屋西北侧屋顶已经出现明显塌陷，结合原告长期未对房屋进行维护修缮的实际情况分析，房屋倒塌确有可能。所谓房屋，指上有屋顶，四周有墙的建筑物，具有遮风挡雨、御寒保暖的特点，具备住人、储物的功能。房屋若失去屋顶和墙壁，或者失去其中之一，则不符合房屋特征，不具备房屋功能，不属于房屋。房屋失去屋顶，即成为废墟。本案中，因原告非本村村民，房屋所占用的土地在房屋倒塌之时自然收归村集体所有。被告及第三人及时清除废墟，属于消除安全隐患、改善人居环境的尽职行为。原告赔偿请求包括房屋损失和屋内财产损失两部分。根据日常经验，泥木结构的农村老房倒塌之后，实无残值可言。至于屋内物品损失，原告未提供任何证据予以证明，正如证人所言，废墟之中未见有价值的物品。尽管如此，被告及第三人仍然根据《工作方案》，给予原告酌情补偿。综上，原告房屋已经倒塌，被告及第三人清理废墟的行为并不减损原告权益。原告提起本案诉讼，明显没有值得保护的实际权益。无利益便无诉权，诉的利益是诉权的要件之一。故原告提起本案诉讼，缺乏诉的利益，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，裁定驳回原告石伯超的起诉。 上诉人石伯超上诉称：1.一审事实认定错误。一审认定“约2018年，房屋屋顶倒塌”错误。倒塌部分系石小超的房屋。2.章某1致电属实，但上诉人并未同意按空倒房拆除涉案房屋。3.一审认定事实前后矛盾。一方面认定房屋屋顶倒塌，另一方面认为房屋倒塌确有可能。4.一审法院违法调取证据。根据《新昌县2018年农村空倒房综合整治工作方案》规定，对空倒房的认定需要有图有真相，被上诉人新昌县城南乡人民政府应当持有证据能够证明被拆除房屋系空倒房。并非由法院来主动查明。5.一审法院认为房屋倒塌，上诉人即刻丧失宅基地使用权错误。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，房屋坍塌两年以上未恢复使用的宅基地，按照批准，集体组织才能收回。6.一审法院适用法律错误。一审法院认定被上诉人新昌县城南乡人民政府和第三人拆除上诉人房屋，又以被上诉人新昌县城南乡人民政府的行政行为对上诉人合法权益明显不产生实际影响为由驳回上诉人起诉错误。被上诉人新昌县城南乡人民政府提供的照片证明被拆除房屋主体结构都在，即使屋顶部分坍塌并不导致上诉人对房屋物权的丧失。本案还存在屋内物品财产损失。一审法院仅凭几个没有共同生活的村民证言来认定屋内物品没有价值，过于武断。按照行政诉讼法司法解释规定，本案应当由被上诉人新昌县城南乡人民政府承担举证责任。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人新昌县城南乡人民政府答辩称：1.一审裁定认定事实清楚、适用法律正确。2.上诉人起诉不符合法定条件，且被上诉人新昌县城南乡人民政府不是本案适格被告。上诉人没有证据证明被上诉人新昌县城南乡人民政府实施涉案房屋拆除行为，本单位没有对涉案房屋进行拆除。3.上诉人并未提供涉案房屋所有权凭证，不能证明其系涉案房屋所有权人。4.上诉人的赔偿请求缺乏事实和法律依据。上诉人没有提供房屋系其所有的证据，针对屋内财产损失也只提供了所谓损失清单、没有其他相应证据。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据本院生效（2019）浙06行终591号行政裁定认定：案涉兄弟分关书、章某1的谈话笔录等证据，足以认定上诉人石伯超与其所诉房屋拆除行为有利害关系。被上诉人新昌县城南乡人民政府作为涉案行为的责任主体，具备初步的事实依据。被上诉人新昌县城南乡人民政府在本案经本院指令继续审理后并未提供其他充分证据证明其并非房屋拆除行为的责任主体，其主张本案原、被告不适格的理由均缺乏事实依据。一审法院虽然在指令继续审理期间收集了证人章某1等5人的证人证言，用以证明涉案房屋在被拆除之前屋顶已经倒塌。但上述证据并非被上诉人在作出涉案行为之时已经获得的证据。根据《新昌县农村空倒房综合整治三年行动计划（2018-2020）》（新委办〔2018〕89号）的规定，空倒房整治需要经过摸排登记、张贴公示、拆除平整、拆后利用等多个工作环节，尤其是只有经过公示、经过农户确认无异议后的空倒房，相关单位才能开展拆除并清理建筑垃圾、宅基地平整等工作。故即使涉案房屋属于空倒房，在房屋被拆除前所有权人仍享有相关权利。且根据《2018年城南乡大山庄村（大湖丘自然村）空倒房整治前统计表》显示，涉案房屋被列为泥木楼房，并未列入倒房等其他类房屋。被上诉人新昌县城南乡人民政府在拆除涉案房屋之前未充分收集证据证明房屋现状，也未依照政策规定与房屋权利人签订《大山庄村合法空倒房拆除协议》，一审法院仅凭证人证言即认为涉案房屋拆除行为未减损上诉人权益，作出裁定驳回起诉，适用法律错误，本院应予指正。 综上，一审裁定驳回起诉不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销新昌县人民法院（2020）浙0624行初1号行政裁定； 二、本案指令新昌县人民法院继续审理。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年九月二十一日 书记员 王雪莹 8 7