广东省梅州市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）粤14民终1025号上诉人（原审原告）：张菊香，女，1956年10月10日出生，汉族，住址：广东省平远县。被上诉人（原审被告）：广东省梅州市平远县******民委员会，住所：广东省梅州市平远县*********，统一社会信用代码：544414********6156。法定代表人：陈玉新，该村委会主任。上诉人张菊香因与被上诉人广东省梅州市平远县******民委员会（以下简称乔庄村委会）确认合同无效纠纷一案，不服广东省平远县人民法院（2020）粤1426民初459号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。张菊香上诉请求：1、依法撤销（2020）粤1426民初459号《民事裁定书》；2、改判为确认被上诉人与案外人姚良丰于2020年4月30日签订的《协议》无效；3、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定诉争协议属于行政协议，显然属于认定事实及适用法律错误。1、诉争协议是被上诉人与案外人姚良丰于2020年4月30日签订的《协议》。不是一审庭审过程中被上诉人提交的案外人姚良丰与平远县大柘镇人民政府于2020年5月1日签订的《G206国道绕城段改造项目地块征地拆迁协议》。显然，一审法院故意将二份协议混为一谈。2、行政协议，也叫行政合同，指行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的，与相对人之间经过协商一致达成的协议。行政协议的当事人必有一方是行政主体，享有行政权力；行政协议的目的是实施行政管理；行政主体对于行政协议的履行享有行政优益权；行政合同双方当事人因为履行行政合同发生争议，受行政法调整，根据行政法的相关原则，通过行政救济方式解决。由此可见，诉争协议显然不属于行政协议。二、（2020）粤1426民初459号《民事裁定书》以被上诉人提交的案外人姚良丰与平远县大柘镇人民政府于2020年5月1日签订的《G206国道绕城段改造项目地块征地拆迁协议》作为裁定依据不合适。一审法院有义务但却未对作为裁定依据的《拆迁协议》的真实、合法性进行审查核实。首先，G206国道绕城段改造项目地块征地拆迁工作已在2019年底已全面完成。2020年5月1日签订的《G206国道绕城段改造项目地块征地拆迁协议》又何来G206国道绕城段改造征地拆迁之说法？对此《拆迁协议》，一审法院是否应要求被上诉人提供相应的征地拆迁文件和公示公告说明，是否应对其真实、合法性进行审核。其次，一审法院将G206国道绕城段改造项目地块征地拆迁与实现乔庄村道出入的公共利益两者混淆。《民事裁定书》认为诉争土地是为了解决乔庄村村民出入通行的公共利益。却不是用于G206国道绕城段改造项目拆迁用途。《土地管理法》第二条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”除了国家征地拆迁，任何组织和个人均不得非法占用农村耕地。难道为了乔庄村的公共利益，就可以非法占用耕地？就可以肆意损害公民的合法权益？就可以任由基层组织工作人员为所欲为？打着国家征地拆迁的幌子，无视国法，弄虚作假，糊弄百姓？三、诉争协议依法无效。本案转让的责任田是包括原告在内的家庭承包的农村土地，根据我国《民法通则》、《合同法》、《农村土地承包法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，案外人姚良丰擅自转让土地的行为严重侵犯了原告的承包经营权，该协议依法无效。综上，一审法院裁定诉争协议属于行政协议，显然属于认定事实及适用法律错误；同时，诉争协议依法无效。为此，请求贵院依法改判所请。乔庄村委会答辩认为，一、原审裁定正确。原审法院审理后认为：“平远县大柘镇人民政府……，由镇征地拆迁工作组会同被告乔庄村委会为解决乔庄村村民出入通行的公共利益，在法定职责范围内，与原告的丈夫即案外人姚良丰签订涉案协议，对双方的权利义务进行了约定。被告签订涉案协议的目的是为了实现公共利益及配合镇征地拆迁工作。因此，涉案协议属于行政协议，故不属于本院普通民事案件受理范围，应予驳回”。答辩人认为，原审法院的这一认定是完全正确的。二、大柘镇人民政府与姚良丰签订了《G206国道绕城段改造项目征地拆迁协议》（以下简称征地拆迁协议），答辩人与姚良丰签订《协议》的目的主要是为了解决村委会经费支出后的费用出账问题。大柘镇人民政府为了解决乔庄村村道连接206国道绕城段的用地问题，镇政府依法与姚良丰签订了《征地拆迁协议》，一开始因姚良丰家人不太同意征收其家中的土地，通过做思想工作后表示同意征收，但认为征收价格太低，最后经过协商，镇政府同意除按正常的价格征收外，另外对其家中再作一些额外补偿，经费由镇村统筹解决，村级财务开支。本来村委会无需再与姚良丰签订土地转让协议的，但为了完善村财务出账问题，镇政府叫村委会另行与姚良丰签订了土地协议，所以，答辩人与姚良丰签订协议的目的，主要是为了解决对姚良丰户额外作一些经济补偿和补偿后的经费开支问题（土地补偿款已由姚良丰领取）。三、答辩人与姚良丰转让土地的目的是用于村道建设解决村民的通行问题。答辩人村委会共有170多户648人，因村道不够畅通一直影响着村民的通行问题。今年，乘国道G206线平远县田螺纽至超竹段（即绕城段）建设的契机，大柘镇党委、政府及村两委对解决乔庄村村道连接国道绕城段的土地转让问题高度重视，经过多方努力，姚良丰家中最后同意将其家中承包经营的责任田有偿转让一百平方米用于解决村道连接206国道绕城段的用地问题，从而解决了多届政府和村两委想解决而没有解决的问题，此一行为得到了全村人民的一致拥护。综上所述，答辩人认为，镇政府与姚良丰签订了征地拆迁协议，向姚良丰家中转让的土地是用于村道建设，解决村民的通行问题，原审法院认定答辩人与上诉人签订涉案协议的目的是为了实现公共利益及配合镇征地拆迁工作是正确的，上诉人上诉无理。因此，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。本院经审理查明，姚良丰为户主（其妻张菊香为成员）的家庭在平远县******有一编码为441********0600118的承包地，该承包地位于平远县********连接206国道绕城段。为解决乔庄村村民出入通行问题，平远县大*镇人民政府决定对姚良丰所承包的上述土地中的107.6244平方米的承包地进行征收。因姚良丰认为征收价格低，平远县大*镇人民政府征地工作组、乔庄村委会及姚良丰经协商一致，于2020年4月30日由乔庄村委会与姚良丰签订了《协议》，姚良丰同意上述承包地以60000元转让给乔庄村委会作村民行车道路使用。同日，镇征地拆迁工作组代表、乔庄村委会及姚良丰在《G206国道绕城段改造项目地块测绘情况确认表》上签字确认，确认姚良丰水田征收面积为107.6244平方米，征地款合计为13768.39元。同年5月1日，平远县大*镇人民政府与姚良丰签订了《G206国道绕城段改造项目征地拆迁协议》，就上述土地的征收、拆迁及结算达成协议。同年5月4日，乔庄村委会将扣除征地款后的协议余款46231.61元汇入姚良丰个人账户。因张菊香不同意该《协议》，遂向一审法院起诉请求撤销该《协议》。一审法院以涉案协议属于行政协议，不属于普通民事案件受理范围为由驳回张菊香的起诉。本院认为，乔庄村委会与姚良丰于2020年4月30日签订的《协议》虽然形式上是平等主体之间签订的合同，但签订该《协议》的目的是政府提高对姚良丰户正常征地的经济补偿，其实质上是平远县大柘镇人民政府与姚良丰于2020年5月1日签订的《G206国道绕城段改造项目征地拆迁协议》的附属合同，故乔庄村委会与姚良丰签订的《协议》是行政协议的补充。上诉人张菊香向一审法院提起民事诉讼，请求确认乔庄村委会与案外人姚良丰于2020年4月30日签订的《协议》无效，不属于法院民事受案范围，一审法院立案后审查认为不符合起诉条件，裁定驳回张菊香的起诉，符合法律规定。张菊香上诉认为讼争协议不属于行政协议，与事实不符，本院不予采信。至于《G206国道绕城段改造项目征地拆迁协议》、《协议》是否有效，不属本案审理范畴。综上所述，张菊香的上诉没有事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 徐 琼审判员 李 林审判员 陈国华二〇二〇年九月十八日书记员 洪佳玲