河南省南乐县人民法院民 事 判 决 书（2020）豫0923民初1682号原告：南乐县自然资源局，机构地址：南乐县仓颉东路，统一社会信用代码：。负责人：韩晓飞，系该局局长。委托诉讼代理人：赵栋彪，男，1982年12月27日出生，汉族，系该局工作人员。委托诉讼代理人：徐剑锋，河南长庚律师事务所律师。被告：河南濮蓝土地开发有限公司，住所地：濮阳市黄河西路**，统一社会信用代码：。法定代表人：井胜利，系该公司总经理。委托诉讼代理人：王庆霞，河南卓诚律师事务所律师。原告南乐县自然资源局（以下简称原告）与被告河南濮蓝土地开发有限公司（以下简称被告）合同纠纷一案，本院于2020年6月15日立案后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人赵栋彪、徐剑锋，被告法定代表人井胜利、委托诉讼代理人王庆霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告南乐县自然资源局向本院提出诉讼请求：请求法院判令解除南乐县国土资源局（以下简称国土局）与被告、濮阳市城市综合开发公司（以下简称濮阳城投）签订的《投资土地开发合同》，本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2011年11月28日，国土局与濮阳城投、河南濮蓝土地开发有限公司签订了《投资土地开发合同》。该合同约定：被告、濮阳城投投资1340万元对位于南乐县××、××、××、××镇辖区内××马××河滩区和梁村境内的卫河滩区进行开发整理，并承担投资风险；项目竣工后，被告、濮阳城投应无偿留足开发新增耕地面积总数的30%（1200亩），由国土局作为耕地占补平衡指标使用，其余70%（2800亩）占补平衡指标由双方共同协商出售、转让，其利润由被告、濮阳城投方开具正式发票后获得。2011年12月12日，被告、濮阳城投签订了《协议书》，约定被告承继濮阳城投在《投资土地开发合同》中约定的权利义务。上述合同、协议签订后，被告按照《投资土地开发合同》约定投资实施了南乐县2011年耕地储备项目并通过了验收。按照合同约定，国土局分得耕地占补平衡指标1629.6170亩，被告分得耕地占补平衡指标2534.96亩。2014年7月18日，国土局与郑州市国土资源局签订了《补充耕地指标挂牌交易成交协议》，约定：挂牌交易的补充耕地指标数量为600亩，对应的补充耕地项目名称为南乐县2011年耕地储备项目，交易价格为15.6万元/亩，总交易价款为9360万元。2016年，被告向濮阳市中级人民法院（以下简称濮阳中院）提起诉讼，请求判决国土局向被告支付转让给郑州市的600亩土地开发整理收益金。濮阳中院经审理，判决国土局支付被告土地开发收益金5451.6万元。国土局不服该判决，上诉至河南省高级人民法院（以下简称河南省高院），该院经审理，判决驳回上诉，维持原判。国土局与被告、濮阳城投签订《投资土地开发合同》的时间为2011年11月28日，按照河南省人民政府办公室转发的《河南省土地专项资金管理试行办法》豫政办〔2009〕38号的规定，耕地占补平衡指标转让价格（耕地开垦费）应按照9—13元/平方米（即8666元/亩）计算。2017年8月14日，濮阳市人民政府印发的《濮阳市补充耕地指标统筹及交易出让管理办法》规定，补充耕地指标统筹价格6等地为7万元/亩。至2018年3月6日，南乐县2011年耕地储备项目中，国土局分得耕地占补平衡指标1629.6170亩和被告分得耕地占补平衡指标2534.96亩，除转让给郑州市的600亩外，已全部被国土局使用完毕。国土局在2011年11月28日签订《投资土地开发合同》时，无法预见到耕地占补平衡指标价格从8666元/亩到7万元/亩的政策变化；无法预见到约定新增耕地占补平衡指标30%不能满足南乐县新增耕地占补平衡指标需求。在《投资土地开发合同》成立后，国家政策和客观情况发生变化的情况下，如果继续履行《投资土地开发合同》，对原告显失公平，也将导致国家利益和公共利益受到严重损失。根据公平原则，应当解除国土局与被告、濮阳城投于2011年11月28日签订的《投资土地开发合同》。2019年2月，因政府机构改革，国土局等部门职责整合，组建了南乐县自然资源局。被告河南濮蓝土地开发有限公司辩称，原被告所签署的投资土地开发合同的行为是商业行为，2003年3月国土资源部作出的全国土地开发整理规划（2001-2010）载明：土地开发整理的资金，投入渠道按照谁投入谁受益的原则吸收社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化。本案投资土地开发合同约定履行的权利义务：由被告投资，经验收合格后，原告向被告分配新增耕地面积耕地占补平衡指标。被告已全部履行了合同的义务，原告按照合同已明确分配给被告2534.96亩的指标，说明原告已履行了合同所约定的标的项目，按照指标支付相应的款项不属于该合同的主要义务。原告作为土地部门对于土地价款的平衡具有能够完全预见性，并且该合同签署的背景符合当时的政策及相关法律规定，本合同签署后已履行完毕，原告再行按照情势变更原则提出解除合同，不符合合同法解释（二）第二十六条规定。原告提出本诉讼的目的是为故意拖延被告在濮阳中院提起的（2020）豫09民初15号案件的诉讼，是一种恶意诉讼，原告系滥用诉权，请求贵院依法驳回原告对被告的诉讼请求。原告南乐县自然资源局就其诉讼主张提供的证据有：第一组：南乐县人民政府（以下简称南乐县政府）机构改革方案复印件一份，证明因政府机构改革，国土局的职责由原告行使。第二组：1、国土局、被告及濮阳城投于2011年11月28日签订的《投资土地开发合同》一份；2、濮阳中院应诉通知书一份。证明被告就土地整理开发项目投资1340万元，《投资土地开发合同》未履行完毕。第三组：1、河南省人民政府办公室转发的《河南省土地专项资金管理试行办法》豫政办〔2009〕38号文件一份；2、濮阳市政府印发的《濮阳市补充耕地指标统筹交易出让管理办法》濮政〔2017〕33号文件一份。证明在合同成立后、履行完毕前，因政策变化导致耕地占补平衡指标交易价格上涨至8倍，发生订立合同时不可预见的情势变更事实。第四组：南乐县耕地储备库登记表一份，证明在合同成立后、履行完毕之前，因南乐县新增耕地占补平衡指标需求快速增长，发生订立合同时不可预见的情势变更事实。第五组：1、濮阳中院（2016）豫09民初124号民事判决书一份；2、河南省高院（2017）豫民终753号民事判决书一份；3、被告诉原告、南乐县政府起诉状复印件一份。证明被告的投资已经得到高额回报，投资回报率已达307%，如果继续履行合同，对原告显失公平。以上证据共同证明国土局、被告及濮阳城投签订的《投资土地开发合同》有效成立后，被告的投资已经得到高额回报。因不可归责于原、被告双方的事由发生情势变更，若继续履行合同对原告显失公平，也会导致公共利益和国家利益遭受重大损失，国有资产重大流失。应当解除《投资土地开发合同》。被告河南濮蓝土地开发有限公司就其辩称提交证据有：濮阳中院（2016）豫09民初124号民事判决书复印件、河南省高院（2017）豫民终753号民事判决书复印件、濮阳中院（2020）豫09民初15号民事裁定书复印件各一份。证明濮阳中院作出的（2016）豫09民初124号民事判决书显示：2013年12月23日，濮阳市土地综合整治工作领导小组办公室濮土综治办发（2013）12号文件印发《濮阳市补充耕地指标使用交易管理办法》规定，补充耕地指标交易价格不得低于每亩2.5万元。说明该判决已认定原被告合同系商业合同，该合同是有效合同，同时根据原告在2016年诉讼中对原告向被告分配指标2534.94亩予以确认，说明该合同所履行的权利义务是分成的耕地占补平衡指标，并且该指标经濮阳中院判决认定原被告双方剩余指标数额明确。根据河南省高院作出的（2017）豫民终753号民事判决书查明理由内容载明：国土资源部2003年3月作出的全国土地开发整理规划（2001-2010）载明：土地开发整理的资金，投入渠道按照谁投入谁受益的原则吸收社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化，说明原被告双方合同履行行为是商业行为。通过濮阳中院在审理被告诉原告及南乐县政府合同纠纷一案中，原告向濮阳中院提出中止审理此案后，濮阳中院经合议作出裁定书，认为原被告履行了投资土地开发合同的义务，原告向本院提出请求解除涉案合同系明显故意拖延诉讼，说明原告是规避被告的诉求而恶意提出了诉讼。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原被告对对方提交证据的真实性均无异议，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：国土资源部2003年3月作出《全国土地开发整理规划（2001-2010）》载明：土地开发整理的资金投入渠道，按照谁投入、谁受益的原则，完善适应市场经济要求的利益分配机制，吸引社会更多资金投入土地开发整理，推进土地开发整理的产业化。2011年11月28日，国土局（甲方）与被告、濮阳城投（乙方）签订了《投资土地开发合同》。该合同约定：为提高耕地质量，完善配套设施，进一步做好“占补平衡”工作，根据国家土地开发整理的规定，本着“谁投资，谁受益”和互惠互利的原则，拟开发整理项目位于南乐县××、××、××、××镇辖区内××马××河滩区和梁村境内的卫河滩区，项目区建设总规模约9000亩，总投资约2100万元左右，预计新增耕地6000亩，经双方同意签订本合同。一、双方的权利、义务及责任1、项目投资方：河南濮蓝土地开发有限公司、濮阳城投，项目开发整理所需资金1340万元由乙方投资并承担投资风险。甲方委托南乐县土地整理中心为项目承担单位，行使法人权利、履行法人义务。……3、项目竣工后，乙方应无偿留足开发新增耕地面积总数的30%（1200亩），由甲方作为耕地占补平衡指标使用。其余70%（2800亩）占补平衡指标由甲乙双方共同协商出售、转让，其利润由乙方开具正式发票后获得。2011年11月26日，被告与濮阳城投签订《项目合作协议书》，该协议书约定：一、河南濮蓝土地开发有限公司（甲方）、濮阳城投（乙方）共同开发南乐县2011年耕地储备项目，该项目所得耕地指标4000亩，总投资约1200万元，双方各占50%。二、甲乙双方同意以甲方名义签约、投资、招标、施工、结算等事宜。三、乙方在本协议签订三日内，将乙方的投资款汇入甲方账号。四、甲乙双方按比例投资，按比例承担债务和各种费用，按比例分享占补平衡指标即利润。……。2011年12月12日，被告、濮阳城投签订《协议书》，约定：一、河南濮蓝土地开发有限公司（甲方）、濮阳城投（乙方）双方于2011年11月26日签订关于共同投资开发南乐县2011年耕地储备项目协议书，因乙方未能按项目合作协议书规定向甲方支付投资款，经甲方多次催款，乙方也未按规定付款。二、因乙方的原因，乙方同意放弃与甲方共同投资的权利和义务。由甲方单独投资，该项目的一切债权、债务及利润与乙方无关。上述合同、协议签订后，被告等企业按照投资土地开发合同约定投资实施了南乐县2011年耕地储备项目并通过了验收，经验收新增耕地362.1371公顷（5432.0565亩）。按照合同约定，国土局分得耕地占补平衡指标的30%即1629.6170亩，被告分得耕地占补平衡指标2534.96亩，濮阳市中信建设工程有限公司分得1267.47亩（该公司另签订有投资土地开发合同）。2014年7月18日，国土局与郑州市金水区国土资源局签订了《补充耕地指标挂牌交易成交协议》，约定：挂牌交易的补充耕地指标数量为600亩，对应的补充耕地项目名称为南乐县2011年耕地储备项目（谷金楼片），交易价格为15.6万元/亩，总交易价款为9360万元，该协议签订后，南乐县财政局收到该宗补充耕地指标交易款9360万元。2016年，被告向濮阳中院提起诉讼，请求判决国土局向被告支付转让给郑州市的600亩土地开发整理收益金8008万元及利息，要求国土局确认被告应当享有收益权的耕地储备项目指标1934.94亩。2017年3月31日，濮阳中院作出（2016）豫09民初124号民事判决书，判决国土局支付被告土地开发收益金5451.6万元，驳回被告的其他诉讼请求。国土局不服该判决，上诉至河南省高院。2017年12月27日，河南省高院作出（2017）豫民终753号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。另查明，至2018年3月6日，南乐县2011年耕地储备项目中，国土局分得耕地占补平衡指标1629.6170亩和被告分得耕地占补平衡指标2534.96亩，除转让给郑州市的600亩外，已全部被国土局使用完毕。2020年5月11日，被告以合同纠纷案将原告、南乐县政府起诉至濮阳中院，请求原告支付使用被告应补偿耕地储备项目指标2114.96亩开发整理收益及其利息，并由南乐县政府承担连带支付责任。再查明，2019年2月，因政府机构改革，国土局等部门职责整合，组建了南乐县自然资源局。本院认为，2011年11月28日，国土局与被告、濮阳城投签订的《投资土地开发合同》是在平等、自愿的基础上签订，是双方当事人的真实意思表示，并未违反法律强制性规定，该合同合法有效。双方应按照合同约定享有权利和履行义务。从协议内容看，该协议有合作项目及双方各自应承担的权利义务及责任和利益分配，其已经具备了合同所应有的基本要素。再者，被告投资复垦，将滩涂变为良田，该项目利国利民。签订合同后，被告已按照合同约定全额投资实施了南乐县2011年耕地储备项目，该项目已于2012年9月27日通过验收，且双方根据该合同按照约定的比例对耕地储备项目指标进行了分成。原被告已按照约定全面履行了投资土地开发合同的义务，该合同的权利义务已经终止。土地局与被告签订的投资土地开发合同，符合2003年3月国土资源部作出的《全国土地开发整理规划（2001-2010）》规定的谁投入、谁受益的原则及符合市场经济要求的利益分配机制，原告应承担耕地占补平衡指标价格变化等商业风险，故原告诉称在国家政策和客观情况发生变化的情况下，如果继续履行投资土地开发合同，对原告显失公平，也将导致国家利益和公共利益受到严重损失，要求解除该合同的请求于法无据，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十六条规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告南乐县自然资源局的诉讼请求。案件受理费100元，减半收取50元，由原告南乐县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审判员  王晓伟二〇二〇年九月四日书记员  鲁 陶