山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1268号 上诉人（原审原告）陈丽清，女，1987年1月19日出生，汉族，住济南市历下区。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人鲁建伟，济南市历下区自然资源局工作人员。 委托代理人董国爱，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 原审第三人济南市城市建设投资有限责任公司，住所地济南市历下区经十东路**。 法定代表人聂军，董事长。 陈丽清因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市城市建设投资有限责任公司（以下简称济南城投公司）不履行法定职责一案，不服济南市中级人民法院（2020）鲁01行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告系济南市历下区姚家街道办事处姚家村村民，该村土地已于2008年11月25日经山东省人民政府批复同意被依法征为国有。2008年7月17日，济南城投公司（甲方）、济南市历下区姚家办事处姚家村民委员会（乙方）、济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部（丙方）签订《土地征收与旧村整合框架协议书》（以下简称《框架协议》）。其中对土地征收、收回（购）补偿标准及地上物补偿标准都做了明确约定。《框架协议》约定，由甲方负责为乙方建设安置房。交付安置房的时间为“自完成地上物拆迁30天起2年内交付”。至交房之日，“按照家庭年龄代层（按法定结婚年龄）自然分户，每户可按照成本价购买不超过20平方米建筑面积的安置房”。土地补偿费由丙方代替甲方分期支付给乙方。丙方“有为甲方有关补偿费用把关支付的责任”，“有监督促进甲方按期保质保量交房的责任”，“有督促甲方按时支付补偿费用和村民拆迁安置过渡费的责任”。 2013年1月10日，济南市历下区东区工程建设指挥部发布《致姚家村安置村民的一封信》，告知村民安置房已经竣工验收。信中载明“本次安置房总面积，城投集团是以打包的形式按照规定的自然增长率整体划转的。安置人员以08年《姚家村宅基地地上物拆迁补偿协议》签订的人数为基准，08年至今初婚、自然生育、退伍军人、大学生、刑满释放人员，可以享受安置。”2013年1月23日，原告与济南城投公司签订《姚家村房屋安置及购买协议》，按原告集体经济组织成员2人，为其安置80平方米。原告在协议上签字并捺手印。 根据庭审中原告的意思表示，原告系为2013年以后家庭新增人口主张安置房，同时认为尚有部分土地补偿款没有发放。根据济南铁路运输法院(2019)鲁7101行初12号行政裁定载明的内容，原告于2019年7月15日向济南市历下区人民政府提出《补偿安置申请书》，要求为2013年1月之后家庭新生人口2人安置住房，同时支付剩余的土地补偿款48万元，后以济南市历下区人民政府为被告提起行政诉讼。济南铁路运输法院(2019)鲁7101行初12号行政裁定认为，济南市历下区人民政府不是适格被告，裁定驳回其起诉。原告遂以济南市政府为被告向原审法院提起诉讼。 根据原告在本次诉讼中提交的户口簿，原告家庭新生人口袁雅琪系2013年7月24日出生，袁君浩系2015年5月28日出生。 再查明，济南市历下区东区工程建设指挥部是由济南市历下区政府成立的临时机构。 原审法院认为：一、关于济南市政府是否系本案适格的被告。庭审中，济南市政府提交相关证据证明其非本案适格被告，证据指向济南市历下区人民政府成立的东区工程建设指挥部参与征收安置指导工作。鉴于原告等人曾以相同事由向济南铁路运输法院提起诉讼，济南铁路运输法院于2019年作出（2019）鲁7101行初12号行政裁定，以济南市历下区人民政府不是适格被告为由裁定驳回原告的起诉，且该裁定已经生效。结合济南市龙洞地区建设领导小组《关于姚家村丁家庄村旧村与土地整合等有关问题的通知》（济龙建奥通[2007]11号）的精神，为实质解决纠纷，原审法院推定济南市政府是本案适格的被告。 二、原告是否系本案适格的原告。济南市政府主张涉案诉讼应以新增人口的名义提起诉讼，陈丽清非本案适格原告。原审法院认为，房屋补偿安置是以家庭为单位实施的，为实质解决纠纷，防止程序空转，可以给予其原告主体资格。 三、原告的主张应否得到支持。 1.关于原告主张的2013年以后新增人口在第二批征收安置中应否予以安置的问题。根据2008年7月17日济南城投公司、济南市历下区姚家街道办事处姚家村民委员会、济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部签订的《框架协议》的约定，由济南城投公司按人口自然增长率为姚家村村民建设安置房，拆迁安置周期大约25个月。济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部有监督履行的义务。由于种种原因，济南城投公司未能按期履行协议约定的义务，直到2013年1月才部分履行了安置义务，第一批安置房交付。原告家庭作为第一批安置受益者，2013年1月之前的应安置人口已经得到全部安置。济南城投公司对于原告而言已经全部履行完毕其承担的房屋安置义务。在安置房的问题上，原告家庭2013年1月以后的新增人口不再享有要求安置的权利，济南城投公司对原告家庭亦不再承担安置义务，否则将无限期增加城投公司的安置义务。至于第二批安置房，系对第一批未获安置村民的安置。由于自2008年《框架协议》签订以来，他们一直未获得安置，生活长期处于不安定状态，济南城投公司对于他们而言实际上一直处于违约状态。按照《框架协议》的约定，济南城投公司有义务为其安置自2008年《框架协议》签订以来至第二批安置《公示》之日界定的新增人口。 2.关于原告主张的尚有部分土地补偿款未发放的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”济南市政府不负有向原告发放土地补偿款的义务。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈丽清的诉讼请求。 上诉人陈丽清不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判或者发回重审。事实和理由如下：1.济南市政府系涉案项目的征收主体，应依法高效落实安置补偿义务，而不是通过设立临时机构逃避其法定职责。由于姚家片区安置工作仍在进行中，包括上诉人在内的部分村民在征收范围内，就应当按照约定对被征收人履行安置补偿义务。济南市政府未履行安置义务是事实，其不履行安置补偿义务的过错不能由上诉人承担。2.土地征收补偿费由济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部代替济南城投公司分期支付给济南市历下区姚家街道办事处姚家村民委员会的证据严重不足。根据《济南市土地征收管理办法》第三十一条第二款的规定，土地补偿费用的收支情况应当向村集体经济组织成员公布，但姚家村的土地补偿费用一直未依法进行村务公开。3.原审法院适用法律错误。首先，原审法院适用法律与济南市政府是否应当负有安置义务没有关联；其次，土地补偿费归属农村集体经济组织，但具体到本案应当足额分配到村民个人；再次，原审法院混淆土地补偿费和安置补助费的区别，本案涉及是征收耕地的补偿费分配问题，不涉及补偿费的来源及支付主体问题。 被上诉人济南政府未向本院提交书面答辩意见。 原审第三人济南城投公司未向本院提交陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案中，上诉人主张被上诉人未履行姚家村土地征收过程中的补偿安置义务；被上诉人则主张对上诉人的安置补偿已经到位，不存在再次补偿的问题。根据双方当事人的诉辩意见，上诉人主张的补偿安置义务具体指为2013年新增人口分配安置房和发放剩余的土地补偿款两项内容。 关于被上诉人是否应当履行为2013年以后新增人口分配安置房的问题。根据原审查明事实，2008年7月17日，济南城投公司、济南市历下区姚家街道办事处姚家村民委员会、济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部签订《框架协议》，约定由济南城投公司按人口自然增长率为姚家村村民建设安置房，济南市历下区奥林匹克体育中心征地拆迁建设指挥部有监督履行的义务。2013年1月23日，济南城投公司与上诉人签订《姚家村房屋补偿安置及购买协议》，上述协议签订后济南城投公司即按照约定将安置房交付给上诉人，上诉人对此也予以认可。事实上，济南城投公司将安置房交付上诉人后，上诉人的应安置人口已经得到全部安置，济南城投公司对于上诉人已经全部履行完毕其承担的房屋安置义务。对于上诉人主张2013年后新增人口应当分配安置房的问题，首先，从之前《关于姚家村丁家庄村旧村与土地整合等有关问题的通知》（济龙建奥通[2007]11号）到三方签订的《框架协议》和《B、C地块整合与征地拆迁补偿意见》及《致姚家村安置村民一封信》等系列文件的内容来看，未对姚家村2013年以后的新增人口是否分配安置房的问题进行规定；其次，结合上诉人提交的姚家村两委会议纪要、姚家村委会关于发放第二批土地款的决定、姚家村两委关于姚家村旧村整合工作的进一步说明等姚家村村民委员会关于补偿安置的系列会议、决定和说明，也未提及对姚家村2013年以后的新增人口是否分配安置房；由此上诉人的上述主张没有事实和法律依据，不应予以支持。至于上诉人主张济南城投公司违反《框架协议》约定未按期交付安置房的问题，应当由协议签订方根据上述协议主张其合法权利，该主张不构成认定被上诉人履行补偿安置义务的理由。 关于被上诉人是否应当发放剩余土地补偿款的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有llip;…。”本案中，上诉人主张2008年姚家村两委承诺按人口发放每人21万元的土地补偿款，目前剩余的土地补偿款80万元未支付给上诉人。首先，根据上述法律规定，征收农村集体土地的土地补偿费归农村集体经济组织所有，至于对土地补偿费如何分配，属于农村集体经济组织决定事项，应当由全体村民大会或村民代表会议讨论通过后实施。其次，结合当事人提交的证据及原审查明事实，仅能明确《框架协议》第六项约定土地补偿费由丙方代替甲方分期支付给乙方和姚家村两委扩大会议讨论和安排了土地补偿费的发放问题。由此，涉案土地补偿费是否应当发放至村民个人、土地补偿费发放数额多少、具体发放形式和时间均属于农村集体经济组织决定事项，上诉人主张将姚家庄征收的土地补偿费足额分配到村民个人名下，没有足够的事实依据和法律依据，不予支持。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈丽清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 二〇二〇年九月一日 法官助理 高 健 书 记 员 杨柳青