湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终160号上诉人（原审原告）杨力，男，1974年12月13日出生，汉族，湖南省湘潭县人，住湘潭县。委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹北路。法定代表人王铁钢，局长。委托代理人肖自力。委托代理人成翠芬，湖南湘晋律师事务所律师。上诉人杨力因与被上诉人湘潭县自然资源局行政补偿一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2020）湘0302行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审判决认定，原告杨力系湘潭县易俗河镇京竹村金井组的村民。2017年初，因湘潭县滨江路（涓水桥一玉兰北路段）及下摄司大桥南立交桥工程建设项目，需要征收原告所在村组的部分集体土地。2017年3月11日，被告湘潭县自然资源局下设的湘潭县征地拆迁事务所与原告签订了《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议的主要内容是：原告杨力的房屋拆迁补偿依据《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2013]84号）文件。原告杨力的房屋拆迁补偿安置：一、房屋主体及装（修）饰补偿费313388元；二、附属设施补偿费42062元；三、搬家费2804元；四、误工、家具补偿费无；五、住房安置过渡费无；六、一次性交通补助费无；七、住房货币安置补贴无；八、营业（生产）补偿无；九、支持征地拆迁腾地奖112164元；十、房屋残值补助费4206无；十一、其他补助费（杂屋补差）无；十二、补足面积补偿费无；十三、临时建筑自拆补助费无；十四、其他补偿费54930元；十五、生产生活帮扶资金（含社保资金）元；各项费用共计为529554元。原告杨力在2017年3月15日腾空房屋交付征地拆迁事务所。协议签订后，双方当事人按协议内容履行了协议，原告杨力获得房屋拆迁补偿安置等各项费用共计为529554元。原告杨力领取补偿后，得知本村本组陈XX、郭XX、郭X三人领取了大额“其他补偿费”，而自己却没有该项费用，认为拆迁事务所损害其合法利益，原告杨力于2017年12月15日诉至湘潭市中级人民法院，请求确认上述拆迁补偿安置协议无效。湘潭市中级人民法院于2018年12月24日作出（2018）湘03行终183号行政判决，认定该协议的签订违反法定程序，确认该协议违法。该判决已发生法律效力。2019年4月19日，原告向湘潭市中级人民法院提起行政补偿诉讼，湘潭市中级人民法院一审裁定：驳回原告对湘潭县人民政府的起诉，本案移送该院审理。原告不服，向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院二审裁定：驳回上诉，维持原裁定。另查明：湘潭县滨江路（涓水桥一玉兰北路段）及下摄司大桥南立交桥工程建设项目于2017年12月20日经湖南省人民政府批准同意用地。2017年12月26日，湘潭县人民政府发布该项目《征收土地公告》。2018年1月5日，原湘潭县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》：其中青苗及地上附属设施补偿按《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2013]84号）文件的规定标准执行。原审判决认为，人民法院审理行政案件对行政行为是否合法进行审查。本案重点要审查的是：原告杨力请求被告湘潭县自然资源局采取补救措施，增加原告“其他补偿费”项目补偿470071元是否依法成立，被告是否应采取补救措施支付上述款项。被告湘潭县自然资源局下设的湘潭县征地拆迁事务所与原告杨力签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，虽然被确认违法，但未被撤销，仍具有法律效力，而且涉及本案地块的土地征收批文在双方签订协议后已经取得批准同意。本案中，双方当事人对房屋拆迁补偿标准适用的亦是《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2013]84号）文件，双方均不持异议，且在该协议签订后，双方均按协议履行了各自的权利和义务。本案原告的诉讼主张认为协议内容中第十四项“其他补偿费”没有支付，要求被告按照陈XX、郭XX、郭X三人的标准进行增补，而《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2013]84号）文件中第四章房屋拆迁补偿、第五章住房货币安置补贴的条款（从第22条至第36条）中对“其他补偿费”均没有明确规定，现在原告杨力要求比照其他三人的情况，增补“其他补偿费”没有合法依据，被告湘潭县自然资源局下设的湘潭县征地拆迁事务所与其他三人协商支付的“其他补偿费”是针对各自的不同情况进行的协商处理，与本案不具有可比性。现原告杨力要求被告湘潭县自然资源局在法无明文规定和合法政策规定的情形下，为其增补“其他补偿费”，与行政机关依法行政的原则相悖，其理由依法不能成立，依法不予支持。据此，该院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告杨力的诉讼请求。原审判决送达后，杨力不服，在法定期限内向本院提起上诉，请求撤销一审判决，并支持上诉人的诉讼请求。其主要理由是：一、被上诉人对上诉人作出的“前签不吃亏，后签不讨便宜”承诺行为，该行为符合行政允诺特征，原审法院未对被上诉人作出的行政允诺行为进行审查，属于认定事实不清。行政允诺指行政主体为履行自身行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己按承诺的内容或要求，给予行政相对人物质利益或其他利益的单方意思表示。本案中，被上诉人在实施滨江风光带及下摄司大桥征收项目过程中，单方向所有被拆迁户公开作出“先签不吃亏，后签不讨便宜”的行政允诺，却对陈XX等三户“其他补偿费”进行了大额补偿，出现了先签协议的上诉人“吃亏”的情形,允诺条件成就，被上诉人应采取补救措施兑现其承诺，按后签的、较高的标准对先签的较低的补足差额，以达到公平补偿的目的；二、被上诉人实施的未批先占、违法签订补偿协议两个违法行为与上诉人实体权益受损之间具有利害关系，原审法院未认定违法行为与权益受损之间存在因果关系，属于适用法律错误。被上诉人未批先征、签订征收补偿协议的行为均被确认违法，湖南省高院作出的行政裁定已认定被上诉人的违法行为导致了上诉人可获得利益损失，因此被上诉人的违法行为与上诉人其他补偿费的相对减少之间存在因果关系；三、原审法院作出“现原告要求被告湘潭县自然资源局在法无明文规定和合法政策规定的情形下，为其增加其他补偿费，与行政机关依法行政的原则相悖，其理由依法不能成立”的认定，属认定事实不清且适用法律错误。被上诉人作出的行政允诺及陈XX等三户较高补偿的事实，是上诉人请求增加其他补偿费的事实依据。被上诉人作出“先签不吃亏”的行政允诺，上诉人基于该允诺，同意与其签订征收补偿协议，在行政允诺约定的条件成就时，被上诉人应兑现该承诺，以实现行政允诺的内容，这是上诉人请求增加其他补偿费的法律依据。此外，诚实守信是依法行政原则的基本要求，亦是双方当事人签订协议所应遵循的基本原则，故被上诉人应对上诉人增加其他补偿费来兑现其承诺。被上诉人湘潭县自然资源局答辩称，一、上诉人请求增加其他补偿费没有事实根据。被上诉人与上诉人签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》虽被确认违法，但被上诉人依据湘政函[2013]84号文件规定的标准对上诉人进行了足额的补偿，并未对上诉人的财产权益产生实际损害，该补偿行为有效，上诉人要求增加其他补偿费没有事实依据；二、上诉人主张被上诉人作出了行政允诺缺乏事实依据。行政允诺是行政主体为实现特定的行政管理目的向行政相对人公开作出的，当行政相对人作出一定行为时，行政主体给予其利益回报的意思表示。本案中，被上诉人除发布补偿安置方案外，没有向上诉人作出其他授益性承诺。上诉人先签订协议，其利益也未受损，即使在征收过程中，为了推进拆迁工作，征拆工作人员有一些口头宣传，该宣传行为也不符合行政允诺的特征。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。经二审审理查明，原审认定“原告杨力于2017年12月15日诉至湘潭市中级人民法院，请求确认上述拆迁补偿安置协议无效。湘潭市中级人民法院于2018年12月24日作出（2018）湘03行终183号行政判决，认定该协议的签订违反法定程序，确认该协议违法。该判决已发生法律效力。”的事实不当，应当纠正为“杨力对《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》不服，于2017年12月15日向湘潭县人民法院提起行政诉讼，湘潭县人民法院于2018年9月11日作出（2017）湘0321行初82号行政判决，确认该协议违法。杨力对该判决不服，提起上诉。湘潭市中级人民法院于2018年12月24日作出（2018）湘03行终183号行政判决，认定该协议的签订违反法定程序，判决驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。杨力仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审，2019年4月3日，湖南省高级人民法院作出（2019）湘行申197号行政裁定，裁定驳回杨力的再审申请。”原审判决认定其余基本事实清楚，本院依法予以确认。本院认为，本案争议焦点是：一、关于被上诉人在案涉征拆过程中是否作出了行政允诺行为的问题。行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，且当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。可见行政允诺应是行政主体单方作出的明确、具体的行政行为。本案中，在征拆过程中虽然出现了有关“不让先签的吃亏，不让后签的占便宜”的宣传横幅，但这种宣传横幅只是征收过程中的倡导性动员标语或口号，并没有对上诉人等作出明确、具体的义务性承诺，故被上诉人在案涉征拆过程中上述倡导性宣传行为尚不构成行政允诺行为。二、关于上诉人请求增加“其他补偿费”的问题。本案中，被上诉人下设的原湘潭县征地拆迁事务所与上诉人签订的《集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，虽因签订协议时未取得土地征收批文等程序违法而被确认违法，但未被撤销，仍具有法律效力，且案涉地块在双方签订协议后已经取得土地征收批文。被上诉人对房屋拆迁补偿标准适用的是当时有效的湘政函[2013]84号文件《湖南省人民政府关于的批复》的规定，并对上诉人进行了全面的安置补偿，且该协议已经履行完毕。被上诉人签订协议的程序虽然违法，但未对上诉人的实体权益造成损害。此外，有关征收补偿的法律法规及规范性文件均未对征收补偿安置中的“其他补偿费”作出明确规定，被上诉人基于其他被征收人不同的具体情况通过协商后给予其不同的其他补偿费，是否合理、合法，不属于本案审查范围，且不能作为上诉人请求增加其他补偿费的依据，故上诉人请求按照陈XX等三户的标准增加“其他补偿费”，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨力负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄在强审 判 员  谢 颖审 判 员  秦泽湘二〇二〇年九月二十九日法官助理陈书经代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……