浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终367号上诉人（原审原告）韩岳标，男，1973年11月21日出生，汉族，住绍兴市上虞区。委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区住房和城乡建设局。住所地绍兴市上虞区百官街道江东路**。法定代表人祝荣法，局长。出庭行政机关负责人陈国庆，副局长。委托代理人王伟龙，浙江曹娥江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）。住。住所地绍兴市杭州湾上虞经济技术开发区康阳大道**科创中心/div>负责人蒋金祥，主任。出庭行政机关负责人丁晨杰，副主任。委托代理人徐维均，男。委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。上诉人韩岳标因诉被上诉人绍兴市上虞区住房和城乡建设局（以下简称“上虞住建局”）、杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）（以下简称“区管委会”）房屋征收行政补偿一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初113号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人韩岳标及其委托代理人冯振兴，被上诉人上虞住建局副局长陈国庆及该单位委托代理人王伟龙，被上诉人区管委会副主任丁晨杰及该单位委托代理人徐维均、沈国标到庭应询。本案现已审理终结。韩岳标一审时诉称，原告是绍兴市上虞区曹娥街道光明村村民。2018年11月8日，两被告共同作出了被诉的《韩岳标户补偿安置方案》，仅有全货币补偿方式。原告对此不服，认为存在事实认定错误和程序违法。原告曾向征收部门提出产权调换的安置方式，但被告拒绝，仍然作出被诉的补偿安置方案，被告的行为剥夺了原告对安置方式的选择权，并且对房屋的评估及面积的认定明显违法，也没有启动任何程序对该方案的形式合法性予以审查，严重违反法定程序。综上，被告的补偿行为明显违法，侵犯了原告的合法权益。为此，原告向法院提起行政诉讼，请求撤销《韩岳标户补偿安置方案》。一审法院审理认为，原告韩岳标的诉讼请求其实质为不服两被告作出的补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款对此有相应规定：......征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政争议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条规定“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。”原告请求撤销的《韩岳标户补偿安置方案》应属征地补偿安置方案的一部分，对此有争议的或者不服的，应当按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，通过行政裁决程序来解决，现原告直接起诉《韩岳标户补偿安置方案》，则不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告韩岳标的起诉。韩岳标提起上诉称：1.适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款仅针对土地补偿标准的协调裁决程序，不包含地上房屋。浙江省没有将集体土地上房屋征收补偿标准纳入到协调裁决范围。根据《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法(试行)》(浙政发〔2007〕7号)第七条规定：“本办法所称的申请人是指被征收集体土地及地上附着物(除房屋外)、青苗的所有权人。对土地补偿费的补偿标准有争议的，由农村集体经济组织提出协调、裁决申请；对地上附着物(除房屋外)或青苗补偿费有争议的，由地上附着物或青苗所有权人提出协调、裁决申请。”综上，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款不适用于本案房屋征收补偿。原审裁定适用法律明显错误。2.程序明显违法。证据未经质证，审理程序明显违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”请求依法公正审理。上虞住建局提交答辩称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(五)项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的”规定，公民对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属人民法院受案范围，而案涉《韩岳标户补偿安置方案》既不属于征收、征用决定，也不属于征收补偿决定，故上诉人起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(五)项规定的受案范围。2.《韩岳标户补偿安置方案》虽由区管委会和上虞住建局共同出具，但其内容是以助成、促进上诉人与征迁人签订征迁安置补偿协议为目的，确保曹娥街道征迁地块征迁补偿工作顺利实施，不具有行政强制力，上诉人是否同意该助成指导并与征迁人签订征迁补偿协议，决定权在上诉人，即由上诉人自由选择签订征迁补偿协议或不签订协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(三)项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(三)行政指导行为”规定，上诉人就该方案提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。3.一审法院依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政争议工作的通知》（国法(2011)35号）规定，驳回上诉人的起诉，认定事实和适用法律并无不当。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。区管委会提交答辩称，上诉人韩岳标就《韩岳标户补偿安置方案》提起诉讼，其实质为不服两被上诉人作出的补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》同样规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律规定向上一级人民政府申请。以上规定明确了对征地补偿安置方案的补偿标准有争议的，相关土地权利人应通过裁决程序解决。因此，上诉人对《韩岳标户补偿安置方案》有争议或不服的，应通过行政裁决程序解决，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求法院予以驳回，维持原裁定。审理中查明，原浙江省上虞经济开发区管理委员会已调整为在杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会挂牌，其职权由杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）继续行使。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”上述补偿安置方案由土地行政主管部门会同有关部门拟订后公告，听取被征地人意见，报市、县级人民政府批准后形成。而从涉案《韩岳标户补偿安置方案》的内容看，该方案是征迁部门在未能与被征迁人（上诉人韩岳标）就房屋征迁补偿安置事宜协商达成一致的情况下，根据《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》（虞政办发〔2016〕148号）相关规定，对该户可得货币补偿权益的计算，相关补偿项目、金额明确具体，且要求“被征迁人韩岳标户在收到本补偿安置方案后三日内到老便民服务中心（舜江西路681号）签约，逾期相关损失及法律责任由贵户自负”。2018年12月28日，被上诉人区管委会又将方案确定的2714209元汇入了浙江省绍兴市上虞公证处提存账户。由此，涉案《韩岳标户补偿安置方案》直接对上诉人的权利义务产生实际影响，并造成了一定的法律后果，具备征收补偿决定的基本特征，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“补偿安置方案”并不相同。两被上诉人有关其所作的《韩岳标户补偿安置方案》系行政指导行为或系“补偿安置方案”应当先行裁决的辩称，本院不予采纳。一审法院以“土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，通过裁决程序解决。现原告直接对涉案的《韩岳标户补偿安置方案》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回上诉人的起诉，缺乏充分事实和法律依据，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初113号行政裁定；二、本案指令绍兴市上虞区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年九月十四日法官助理  魏晓靖书 记 员  谈亚红