山东省蓬莱市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0684行初53号原告周东祥，男，1953年4月9日出生，汉族，住广东省深圳市罗湖区。委托代理人战志军，蓬莱德源法律服务所法律工作者。被告蓬莱市海洋发展和渔业局，住所地蓬莱市登州路金水街**。法定代表人季庆远，任局长。出庭负责人衣荣明，系该局党组成员。委托代理人褚建伟，系该局工作人员。委托代理人薛一平，山东同杰律师事务所律师。原告周东祥诉被告蓬莱市海洋发展和渔业局（以下简称蓬莱海洋渔业局）海域使用权行政许可一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月8日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案。原告周东祥及其委托代理人战志军，被告蓬莱海洋渔业局的副职负责人衣荣明、委托代理人褚建伟、薛一平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告蓬莱海洋渔业局于2019年12月16日作出不予续期通知书，载明：周东祥，经审查，你于2019年12月9日向我局提出的证号为2013D37068403366、2013D37068403377和2013D37068403383的3宗围海养殖用海续期申请，因项目用海位于海洋功能区划的港口区，在2017年交通部和省政府共同批复的《烟台港总体规划（2018-2030年）》范围内，不予续期，特此通知。原告周东祥诉称，2013年原告周东祥经开发区管委招商，从深圳到蓬莱市××××村从事海水养殖，2013年5月15日，被告为原告颁发国海证2013D37068403366、2013D37068403377和2013D37068403383号海域使用权证书，该海域使用权终止日期为2019年12月31日，原告取得使用权后投入大量资金。该海域使用权到期前，原告于2019年12月4日向被告申请使用权续期，2019年12月16日，被告以原告获批海域现在在规划区为由，不予办理续期手续。原告认为，被告不予审批法律依据不足，请求法院依法撤销不予续期通知书，判令被告履行为原告办理海域使用权续期手续的法定职责。原告周东祥向本院提交了如下证据：1.2019年12月4日原告向被告提交的关于申请养殖用海续期的请示三份，证明原告向被告提出过续期申请；2.蓬莱市人民政府新港街道办事处（以下简称新港街道办）向被告作出的关于湾子口周东祥等3宗围海养殖申请续期的建议，证明被告作出行政行为依据不合法；3.周东祥海域使用权证书三份，证明原告在向被告申请续期之前取得了三份海域的使用权；4.不予续期通知书；5.湾子口村委会和周东祥签订的三份海参养殖池承包合同（原告应本院要求于庭前交换证据后提交）。被告蓬莱海洋渔业局辩称，涉案3宗围海养殖用海最早为2000年9月取得海域使用权，2010年续期至2019年12月31日，海域使用权人为新港街道湾子口村，2013年经村委同意海域使用权人变更为周东祥，用海截止日期仍为2019年12月31日。涉案3宗海域位于2012年10月10日国务院批复实施的《山东省海洋功能区划（2011-2020年）》港口区和2017年3月24日交通运输部、山东省人民政府批复实施的《烟台港总体规划（2016-2030）》范围内。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十六条规定，港口建设属于公共利益事项，为了公共利益需要，被告依法作出不予续期决定适用法律正确。被告蓬莱海洋渔业局在法定期限内向本院提交了如下证据：1.交通运输部、山东省人民政府关于烟台港总体规划（2016-2030）的批复；2.国务院关于山东省海洋功能区划（2011-2020年）的批复；证据1、2证明原告申请续期的海域属于港口规划范围，依法属于公共利益需求的范围。3.蓬莱海洋渔业局党组会纪要；4.蓬莱海洋渔业局海域使用项目审核委员会会议纪要及相关汇报材料；5.蓬莱海洋渔业局发给新港街道办的关于湾子口周东祥3宗围海养殖申请续期征求意见的函；6.新港街道办回复被告关于湾子口周东祥3宗围海养殖申请续期的建议。证据3-6证明被告依法对原告的续期申请进行审核，并依法做出不予续期的决定。7.蓬莱东港区规划图4页（被告应本院要求于庭前交换证据后提交）。经质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1、4无异议；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为根据《海域使用管理法》第十七条第二款的规定，原告涉案3宗养殖用海属于新港街道行政管理范围内，被告在审查其海域使用权申请时依法向新港街道办征求意见，属于依据法律规定履行法定职责的行为，新港街道办给出的建议仅是被告参考的依据之一，并非唯一依据；对证据3真实性无异议，证明目的有异议，该证据明确记载原告3宗养殖海域许可终止的日期是2019年12月31日，现已到期，由于该3宗海域处于政府港口规划区，属于公益事业用海性质，因此被告依据海域使用管理法第二十六条的规定作出不予续期的决定；证据5合同内容不完整，没有签署日期，合同是民事合同，与本案无关，合同标的为滩涂而非海域。原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1、5无异议；对证据2真实性无异议；对证据3、4原告不认可，无法确认真实性；对证据6的意见同原告提交证据2的证明目的一致；对证据7真实性无异议，但认为原告的养殖场要么属于临港工业区，要么属于预留发展区，都不属于公共利益，该证据无法证实被告主张。本院对上述证据认证如下：原告提交证据4系本案被诉行政行为；原告提交的证据1-3，客观真实、来源合法，本院予以采信；原告提交的证据5与本案无关联性，本院不予评判。被告提交的证据1-2系政府部门批复文件，证据7系证据1批复文件附件的部分内容，客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信；被告提交的证据3-6系被告在行政程序中制作、取得的，客观真实、来源合法，可以作为审查被诉行政行为是否合法的证据，本院予以采信；原告虽不认可被告提交的证据3-4，但并无证据证明上述证据系虚假或伪造，且证据3-4的内容与被告作出的不予续期通知书相吻合，本院予以采信。经审理查明，2013年5月15日，蓬莱市人民政府为原告周东祥颁发了国海证2013D37068403366号、国海证2013D37068403377号、国海证2013D37068403383号海域使用权证书，证书载明项目性质为经营性，用海类型为一级类渔业用海，二级类围海养殖用海，用海方式为围海养殖，终止日期均至2019年12月31日。2019年12月9日，被告收到原告提交的关于申请养殖用海续期的请示，提出上述3宗海域使用权续期申请。被告于2019年12月10日作出关于湾子口周东祥3宗围海养殖申请续期征求意见的函，就是否同意上述3宗围海养殖用海续期向新港街道办征求意见。2019年12月13日，新港街道办向被告作出关于湾子口周东祥等3宗围海养殖申请续期的建议，认为原告3宗围海养殖的海域范围在烟台港××区总体规划和蓬莱经济开发区及周边地区总体规划（2018-2035）范围内，在该范围内继续从事围海养殖行为不符合以上规划，建议不予批准办理。被告经局审核委员会讨论后，于2019年12月16日作出不予续期通知书，并送达给原告。本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十七条第一款“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条“海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”第二十六条“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”的规定，县级以上人民政府具有海域使用权审批的主体资格和行政职权；海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，也应当向原批准用海的人民政府申请续期。参照国家海洋局发布的《海域使用权管理规定》第二十八条“审核机关收到海域使用权续期、变更申请后，应当在二十日内提出审核意见，报原批准用海的人民政府审批。续期、变更申请批准后的，由审核机关办理海域使用权登记、发证；不予批准的，审核机关依法告知申请人。”的规定，有审批权人民政府的海洋行政主管部门作为审核机关收到申请人提交的海域使用权续期申请后，应提出审核意见报原批准用海的人民政府审批，由人民政府决定是否予以批准续期，不予批准的，由审核机关告知原告。具体到本案，2013年5月15日蓬莱市人民政府为原告颁发了终止日期为2019年12月31日的海域使用权证书，原告取得了蓬莱市人民政府批准的海域使用权。2019年12月9日原告向被告提出海域使用权续期申请，被告应按上述法律及规范性文件的规定对原告的海域使用权续期申请提出审核意见，报蓬莱市人民政府审批，由蓬莱市人民政府决定是否准予续期。而本案被告收到原告海域使用权续期申请后虽进行了审核，但未提报具有审批职权的蓬莱市人民政府审批，径行向原告作出不予续期通知书，超越行政职权。职权法定是依法行政的首要要求。行政机关作出决定或者采取措施，必须具有法律上的授权，无授权不得实施相应的行为或作出相应的决定。行政机关只有在法定权限内作出的行政行为才能成为合法的行政行为。本案中被告作出的不予续期通知，因超越行政职权，不具有合法性，原告要求撤销不予续期通知的诉讼请求，符合法律规定，本院予以支持。庭审中被告虽辩称向蓬莱市人民政府口头请示过，但未在法定期限内提交证据证明，其辩称意见本院不予采纳。因被告无海域使用权续期的审批权，原告要求被告为其办理海域使用权续期手续的诉讼请求亦无法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第四项之规定，判决如下：一、撤销被告蓬莱市海洋发展和渔业局作出的不予续期通知；二、驳回原告周东祥的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告蓬莱市海洋发展和渔业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  杨庆华人民陪审员  孙启忠人民陪审员  王学亭二〇二〇年九月三日法官助理王焕杰书记员程建青