江苏省徐州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏03行终346号 上诉人（原审原告）：蔡可地，男，1958年5月5日生，汉族，住徐州市泉山区。 委托诉讼代理人：蔡志明，××年××月××日生，住徐州市云龙区，系蔡可地儿子。 委托诉讼代理人：李学峰，北京盈科（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：徐州市自然资源和规划局，住所地徐州市新城区镜泊西路**。 法定代表人：卜凡敬，该局局长。 委托诉讼代理人：董云岭，该局工作人员。 委托诉讼代理人：况世同，该局法律顾问。 上诉人蔡可地因与被上诉人徐州市自然资源和规划局土地行政管理（土地）其他行政行为一案，不服徐州铁路运输法院（2020）苏8601行初197号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2000年4月1日，蔡可地和案外人铜山县柳泉乡东蔡村民委员会（以下简称东蔡委会）签订东蔡水泥厂拍卖协议书，载明：东蔡委会（甲方）将东蔡水泥厂面向社会公开竞拍后，蔡可地（乙方）以56万元中拍。拍卖企业现有固定资产96.54万元。协议书第十条约定，土地使用费由乙方负责，但不能改变其用途，不准出租、抵押、再转让。该协议书经铜山县公证处公证。2000年8月6日，东蔡委会与蔡可地签订土地使用权转让协议，载明：东蔡委会（甲方）将东蔡水泥厂现有范围土地的使用权转让给蔡可地（乙方），乙方受让后，不得抵押、再转卖，并且未经甲方同意和土地主管部门批准，不能改变土地现有面积。转让协议第二条约定，土地使用权转让期限：五十年，自二〇〇〇年四月一日至二〇五〇年四月一日止。该转让协议经铜山县公证处公证。 2003年8月25日，蔡可地与案外人周织生签订《契约》一份，载明：蔡可地（甲方）将东蔡水泥厂现有范围土地使用权及一切厂房转让给周织生（乙方），乙方付给甲方转让费为壹拾万元，乙方受让后土地使用费及一切费用由乙方每年按上级主管部门的收费标准缴纳，交付方法和时间根据主管部门决定，甲方概不负责。乙方在2003年3月30日前付给甲方50000元，余50000元在2004年10月30日前付清。契约第七条约定，转让期限为35年，即2003年9月1日至2038年9月1日，到期后乙方有优先权使用该土地，……如乙方不再使用该土地，所投资的一切建筑物及设备（不包括土地）按折旧方式及有关部门评估转让给另一受让方。第八条约定：本协议签字后生效，如一方违约按转让费的双倍支付给另一方，由铜山县人民法院解决。 2004年12月27日，蔡可地以周织生为被告，认为周织生未支付剩余的50000元转让费并擅自拆除水泥厂部分厂房为由将周织生诉至法院，要求解除合同、恢复原状、赔偿损失。在该案审理过程中达成调解协议，据此铜山县人民法院作出（2005）铜民二初字第40号民事调解书，载明：一、2003年8月25日，蔡可地、周织生双方签订的《契约》原东蔡水泥厂的土地使用面积及附着物的使用权转给周织生，期限按蔡可地与东蔡委会签订的期限执行。二、在蔡可地、周织生双方签订的《契约》10万转让费的基础上，由周织生再补偿给蔡可地20000元，于2005年3月25日前一次性给付。三、原东蔡水泥厂《土地使用权证》由蔡可地于2005年3月25日前交给周织生，由周织生自行变更土地使用权手续，若需蔡可地提供证件的，必须提供，土地使用权变更的手续费由周织生承担。四、周织生给付蔡可地《契约》规定的50000元、材料款8730元、土地使用权证年检费2000元，计67030元，于2005年3月25日前一次性付清。 2018年1月30日，蔡可地以周织生为被告，认为周织生在未通知蔡可地的情况下将蔡可地投入的一切设备厂房全部拆除，还改变了土地用途，将涉案工业用地闲置，并在上面种植树木为由提起诉讼，请求：1.判决解除蔡可地、周织生于2003年8月25日签订的关于柳泉东蔡水泥厂使用权转让合同；2.判令周织生支付违约金20万元。周织生辩称，蔡可地将东蔡水泥厂厂房的所有权和土地使用权转让给周织生，周织生有权将厂房拆除。周织生并未改变土地用途，只是将土地进行平整。2018年12月4日徐州市铜山区人民法院作出（2018）苏0312民初1483号民事判决书，认为该案蔡可地、周织生于2003年8月25日签订的协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。双方系转让关系，蔡可地请求不应予以支持。遂判决驳回蔡可地的诉讼请求。该判决书经二审、再审，二审法院2019年4月18日作出（2019）苏03民终858号民事判决书、对一审判决结果维持；再审法院2019年8月19日作出（2019）苏03民申495号民事裁定书，驳回蔡可地再审申请。一审判决现已生效。 铜山县大发水泥厂系个人独资企业，投资人系蔡可地。原铜山县人民政府颁发铜集用（2001）字第0700号集体土地使用证，土地使用者铜山县大发水泥厂，坐落铜山县柳泉镇东蔡，用途工业，使用权类型集体土地使用权，使用权面积10000平方米，填证时间2001年12月13日。蔡可地就原东蔡水泥厂地块复垦向徐州市自然资源和规划局下属机构徐州市自然资源和规划局铜山分局提出信息公开申请，该局于2019年11月4日作出政府信息公开告知书，告知蔡可地其申请公开的项目为FG16CM013(铜山区柳泉镇东蔡（二)城乡建设用地增减挂钩复垦项目）。蔡可地认为徐州市自然资源和规划局违法拆除了蔡可地的地上附着物，案涉土地复垦项目的立项和验收均是徐州市自然资源和规划局作出，故于2020年4月9日提起本案诉讼，要求徐州市自然资源和规划局将涉案土地恢复原状。 另查明，2014年2月14日徐州市铜山区人民政府作出铜政发[2014]7号区政府关于进一步推进城乡建设用地增减挂钩及工矿废弃地复垦工作的意见。该文件明确项目实施主体是镇人民政府，负责项目申报及实施过程中的宣传发动、组织协调、矛盾调处、拆迁复垦、安置建设工作。徐州市铜山区嘉源投资发展有限责任公司是项目投资主体。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓利害关系,应当是指被诉行政行为有可能对起诉人的合法权益造成特别的损害或者不利影响。本案中，蔡可地称土地使用权及附着物系其依法取得，并将土地使用权登记在其投资的个人独资企业铜山县大发水泥厂名下，但是其与周织生就案涉土地使用权及地上附着物于2003年已签订了转让协议，将东蔡水泥厂现有范围土地使用权及一切厂房转让给周织生，该协议的性质已经法院生效判决确认，而且周织生已经占有使用该不动产十多年，蔡可地已经丧失对转让的土地及相关附着物实体上的合法权利后,蔡可地与被诉的行政行为没有利害关系，不具有原告主体资格，不符合起诉条件，应当驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回蔡可地的起诉。 蔡可地上诉请求：1.撤销一审裁定，依法改判支持蔡可地的一审诉讼请求；2.本案诉讼费用由徐州市自然资源和规划局承担。事实与理由：1.一审法院认定蔡可地丧失了对涉案土地的合法权利，属事实认定错误。蔡可地与周织生签订的《契约》所涉土地系集体土地，根据法律规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，且周织生并非东蔡村民，依照蔡可地与东蔡委会之间的拍卖协议，涉案土地使用权不可再次转让。故涉案《契约》违反法律规定和拍卖协议的约定，严重侵害东蔡农民集体的合法权益，依法应为无效合同。且涉案土地仍登记在蔡可地投资经营的铜山县大发水泥厂名下，徐州市自然资源和规划局应当严格按照土地的公示登记开展复垦工作。2.一审法院认定蔡可地不具有原告主体资格，系适用法律错误。涉案土地至今仍然登记在蔡可地投资经营的铜山县大发水泥厂名下，依照《中华人民共和国物权法》第九条的规定，周织生并无土地使用权，蔡可地才是涉案土地的合法使用权人。涉案土地被徐州市自然资源和规划局非法复垦，蔡可地与被诉行政行为显然具有利害关系。 徐州市自然资源和规划局辩称：蔡可地与周织生签订的《契约》已为生效判决确认为有效协议。尽管涉案土地登记仍在在铜山县大发水泥厂名下，但现有证据足以证明周织生才是实际的土地使用权人，登记权利人与实际权利人不一致的，应当以实际权利人为准。蔡可地不具备本案原告主体资格，一审法院裁定驳回起诉并无不当。 本院二审期间，蔡可地提供一份江苏省高级人民法院（2020）苏民监177号案送达回证，证明：蔡可地已经对其与周织生之间合同纠纷案的判决向江苏省高级人民法院申请再审，该院已经受理蔡可地的申请。经质证，徐州市自然资源和规划局认为该证据仅能证明蔡可地向江苏省高级人民法院申请再审，但并不能证明涉案《契约》无效。本院对该证据的真实性予以确认，但该证据仅能证明蔡可地就生效判决申请再审，并不能证明蔡可地所主张的涉案《契约》无效这一证明目的，故本院不予采纳。 本院对于一审裁定查明的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第一项的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。行政诉讼法上的“利害关系”重在考虑行政行为对相对人以及其他公民、法人或者其他组织是否产生实际影响的可能，前提是当事人应当具有法律所保障的合法权益。蔡可地于2000年通过拍卖、转让取得涉案土地的使用权后，于2003年与周织生签订《契约》，将涉案土地使用权及地上附着物转让给了周织生，且在2005年经铜山县人民法院作出民事调解书，以法律文书的形式进一步确认了蔡可地、周织生之间的转让关系。在2018年至2019年期间蔡可地诉周织生合同纠纷案件中，一审、二审及再审均认定蔡可地与周织生之间就涉案土地使用权及地上附着物的转让关系合法有效。故涉案土地在复垦前，土地使用权早已被蔡可地转让给了周织生，蔡可地对于涉土地已经不具有法律所保障的合法权益，其与涉案土地的复垦没有利害关系，一审法院认为蔡可地不具有原告主体资格，不符合起诉条件，进而裁定驳回其起诉，符合法律规定，并无不当。 综上，蔡可地的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 赵 涛 审判员 李帅胜 审判员 周美来 二〇二〇年九月二十八日 书记员 杜心舒