广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终132号上诉人（原审原告）李土南，男，汉族，1961年8月13日出生，住广东省阳山县**************，公民身份号码：440************110。委托代理人方忠耀，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广宁县人力资源和社会保障局,住所地：广东省肇庆市广宁县**镇城西开发区。法定代表人程科妮，该局局长。委托代理人陈水华，该局工作人员。委托代理人郭春仪，湖南华方律师事务所律师。上诉人李土南因诉被上诉人广宁县人力资源和社会保障局（以下简称广宁人社局）行政不作为纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年4月29日，李土南向广宁人社局的劳动保障监察综合执法大队提交了《申诉与情况反映书》，反映大北农公司、创展公司没有依法为李土南、伍雪珍、伍琼珍、冯战修、林石娣、郭维细、欧阳礼眉、梁雅胜等人购买养老保险、医疗保险、工伤保险等各项社会保险以及住房公积金，请求政府管理、监督部门予以查处。2019年5月7日，广宁人社局分别向大北农公司、创展公司作出了宁人社监字〔2019〕4号、4-1号《劳动保障监察询问通知书》，并分别于同月7日、9日送达给大北农公司和创展公司，要求上述两公司提供资料接受调查。同月8日，大北农公司向广宁人社局提交了回复函及相关资料，同月11日，创展公司向广宁人社局提交了回复函及相关资料。上述两公司均称李土南举报的部分员工已达到法定退休年龄无法购买社保的客观情况以及李土南本人与其协商一致不购买社保的情况。2019年5月14日，广宁人社局分别向大北农公司、创展公司作出宁人社监字〔2019〕第3号、3-1号《劳动保障监察限期改正指令书》，并于当日送达，责令大北农公司、创展公司为李土南等人办理社会保险登记手续及申报应缴纳的社会保险费用数额，并在规定的限期内缴纳社会保险费，要求两公司在2019年5月21日前对以上问题进行整改。同月14日、20日，大北农公司、创展公司向广宁人社局提交了回复函及相关资料，均同意为李土南等人缴纳社会保险费用，但李土南必须缴纳社会保险个人部分，由于李土南不愿意缴纳社会保险个人部分费用，且要求公司将社会保险费折现赔偿给李土南，两公司未能为李土南办理登记及缴纳社保费用。2019年12月18日，李土南向广宁人社局提交了《信息公开申请书》，申请公开李土南举报的大北农公司、创展公司没有为李土南、伍雪珍、伍琼珍、冯战修、林石娣、郭维细、欧阳礼眉、梁雅胜等人购买养老保险、医疗保险、工伤保险等各项社会保险的调查、处罚信息。2019年12月28日，广宁人社局向李土南作出《信息公开答复书》，答复如下：“一、广宁人社局于2019年5月7日向上述两公司发出宁人社监字〔2019〕4号、4-1号《劳动保障监察询问通知书》，要求其提供相关书面资料，上述两公司按要求提供了资料。由于伍雪珍、伍琼珍、冯战修、林石娣、郭维细、欧阳礼眉达到退休年龄或自愿申请不购买社会保险。二、依照《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条规定，广宁人社局于2019年5月14日向上述两公司发出宁人社监字〔2019〕第3号、3-1号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令其为未参保的李土南、伍雪珍办理登记手续，申报应缴纳的社会保险费。创展公司当时对上述举报人协商一致取用了以资代补形式为每人发放了278.1元由举报人自行购买社保。大北农公司按照改正指令已向社保征收机关为李土南申报社保费登记。且现责任单位创展公司、大北农公司经广宁人社局解释劳动法律法规后认识到其不正当行为均同意为上述举报人补缴社会保险费，但需要你们承担个人部分。三、社会保险费用征收及公积金缴纳不属于广宁人社局范围，请向职能部门反应解决。”李土南认为广宁人社局一直未给李土南答复和没有对大北农公司、创展公司作出行政处罚为由向提起行政诉讼。另查明，李土南与大北农公司劳动争议纠纷一案由肇庆市中级人民法院于2019年7月25日作出（2019）粤12民终1421号民事判决，确认李土南于2013年4月进入创展公司工作，创展公司与广西大北农公司于2017年7月共同出资成立大北农公司，李土南继续在大北农公司工作。2017年8月6日，李土南与大北农公司签订了《退休人员聘用协议》，李土南在签订该协议时尚未达到退休年龄，双方的劳动关系于2018年12月终止。原审法院认为,根据《广东省劳动保障监察条例》第八条第一款“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向人力资源社会保障行政部门举报”、第九条第二款“县级以上人力资源社会保障行政部门设立的劳动保障监察机构和人力资源社会保障行政部门依法委托实施劳动保障监察的组织（以下统称劳动保障监察机构）具体负责劳动保障监察工作。”的规定，广宁人社局作为人力资源和社会保障行政部门，对其辖区范围内存在的违反劳动保障法律、法规或其他规章的行为的举报、投诉，具有依法监管的法定职权，是本案的适格主体。本案中，李土南于2019年4月29日向广宁人社局提交了《申诉与情况反映书》，反映大北农公司、创展公司没有依法为李土南等人缴纳各项社会保险以及住房公积金，请求政府管理、监督部门予以查处。广宁人社局收到李土南的《申诉与情况反映书》后，依法向大北农公司、创展公司分别发出宁人社监字〔2019〕4号、4-1号《劳动保障监察询问通知书》。广宁人社局经调查核实后又分别向大北农公司、创展公司发出宁人社监字〔2019〕第3号、3-1号《劳动保障监察限期改正指令书》，责令其限期进行整改。两公司也按要求进行了整改，但由于李土南一直不予配合办理缴纳社会保险的个人部分费用，上述两公司未能成功为李土南办理登记及缴纳社保费用。因此，广宁人社局已依法履行了法定职责，李土南请求确认广宁人社局未给李土南答复的行为违法的主张，不予以采信。根据《广东省劳动保障监察条例》第三十四条“以匿名方式向人力资源社会保障行政部门反映用人单位劳动保障违法行为，或者以实名方式反映但不提出维护其具体权益主张的，按照举报处理。实名举报人要求反馈处理情况，且有明确、有效的联系方式的，人力资源社会保障行政部门应当将处理情况答复举报人。”的规定，李土南提交的《申诉与情况反映书》请求仅为“请政府管理、监督部门予以查处”，并未提出明确、具体的主张，其行为应为举报行为。李土南的举报并未要求反馈处理情况，且没有明确、有效的联系方式，因此，广宁人社局未将处理情况书面答复给李土南并无不当。之后李土南向广宁人社局提交《信息公开申请书》，申请公开广宁人社局对李土南所举报事项的调查、处罚信息。广宁人社局亦依法对李土南的申请作出《信息公开答复书》。此外，由于依法对辖区内企业存在违反劳动保障法律、法规或其他规章的行为的监管属于广宁人社局的职权范围，司法权不能代替行政权，因此，李土南诉请直接判决广宁人社局对大北农公司、创展公司作出行政处罚，不属于行政审判的职权范围。综上所述，李土南请求确认广宁人社局未将案涉举报事项的处理情况答复李土南的行为违法的主张，理据不足，不予支持。原审法院判决：驳回李土南的全部诉讼请求。上诉人李土南不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.确认广宁人社局未给李土南书面答复的行为违法；3.判令广宁人社局对大北农公司、创展公司的违法行为作出行政处罚；4.本案诉讼费用由广宁人社局承担。事实和理由：一、原审判决认定大北农公司按照改正指令已向社保征收机关为李土南申报社保费登记，认定事实错误。1.该认定没有任何证据证实，且原审判决已认定“两公司未能为李土南办理登记及缴纳社保费用”(判决书第6页倒数第5-6行)，原审判决的认定前后矛盾，认定事实错误。2.根据法律规定，办理劳动者的社保登记和缴纳保险费用，是用人单位(大北农公司、创展公司)的法定义务，不需要劳动者的协助。大北农公司、创展公司给广宁人社局答复时承认其欠李土南款项约10万元，可以从该款项中扣减，完全不存在李土南不愿意缴纳个人部分费用的事实。二、原审判决认定李土南未提供明确、有效的联系方式，认定事实错误。李土南向广宁人社局提交的《申诉与情况反映书》，并非单一举报，而是申诉(信访)与举报双兼，适用信访的法律规定。李土南在《申诉与情况反映书》后附有身份证复印件，联系方式明确、具体、有效，并且李土南的代理人多次电话联系广宁人社局的工作人员，要求书面回复，但广宁人社局不予理睬。由于广宁人社局拒不书面答复，迫不得已，李土南才向广宁人社局申请信息公开。三、原审判决未适用上位法《信访条例》，而是适用下位法《广东省劳动保障监察条例》，适用法律错误。《信访条例》为国务院颁布的行政法规，而《广东省劳动保障监察条例》为广东省人大常委会颁布的地方性法规。李土南是信访人，根据《信访条例》第三十二条的规定，书面答复信访人是行政法规的明文规定。原审判决没有适用行政法规《信访条例》，而适用地方性法规《广东省劳动保障监察条例》，适用法律错误。四、原判决认为李土南的诉求“不属于行政审判的职权范围”，适用法律错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”大北农公司、创展公司没有依法为李土南购买社会保险，但是，广宁人社局却不对大北农公司、创展公司违法行为进行处罚，李土南对广宁人社局的行政行为不服。因此，李土南的诉求属于人民法院的管辖范围，人民法院应当依法审理作出判决。综上所述，李土南认为，原审判决认定事实错误，适用法律不当，请求法院依法支持李土南的上诉请求。被上诉广宁人社局辩称，一、广宁人社局具有受理举报违反劳动保障法规行为的职权。《广东省劳动保障监察条例》第八条第一款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向人力资源社会保障行政部门举报”。第九款第二款“县级以上人力资源社会保障行政部门设立的劳动保障监察机构和人力资源社会保障行政部门依法委托实施劳动保障监察的组织(以下统称劳动保障监察机构)具体负责劳动保障监察工作。”广宁人社局有权受理李土南的举报。二、广宁人社局受理举报后依法进行处理，并不存在违法行为。1.《广东省劳动保障监察条例》第三十五条规定：“以匿名方式向人力资源社会保障行政部门反映用人单位劳动保障违法行为，或者以实名方式反映但不提出维护其具体权益主张的，按照举报处理。实名举报人要求反馈处理情况，且有明确、有效的联系方式的，人力资源社会保障行政部门应当将处理情况答复举报人”。正如李土南在行政起诉状事实与理由中阐述，2019年4月29日李土南向广宁人社局申诉举报，其请求为“请政府管理、监督部门予以查处”，并未提出其他具体主张，其仅仅为举报行为。李土南举报并未要求反馈处理情况，未有明确、有效的联系方式，因此，广宁人社局未将处理情况答复李土南并不违法，且李土南要求公开信息后，广宁人社局也依法答复了李土南。因此，李土南的上诉请求第二项无法律和事实依据。2.广宁人社局受理举报后，积极依法行政。2019年4月29日李土南向广宁人社局申诉举报，2019年5月7日，广宁人社局作出宁人社监〔2019〕4号、4-1号《劳动保障监察询问通知书》，并分别于2019年5月7日、9日送达给大北农公司、创展公司，要求上述两公司提供资料接受调查。2019年5月8日，大北农公司提供书面意见及资料，2019年5月11日，创展公司提供书面意见及资料，上述两公司均阐述了李土南举报的部分员工已达退休年龄，无法购买社保的客观情况以及李土南本人与之协商一致不购买社保的情况。《广东省劳动保障监察条例》第四十五条规定：“人力资源社会保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，应当自立案之日起四十五个工作日内作出以下处理：(二)对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；”及《社会保险费征缴暂行条例》第二十三条规定：“缴费单位未按照规定办理社会保险登记、变更登记或者注销登记，或者未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令限期改正；”2019年5月14日，广宁人社局将宁人社监〔2019〕3号、3-1号《劳动保障监察限期改正指令通知书》分别于同日送达给大北农公司、创展公司，要求上述两公司为李土南等人办理登记手续及缴纳保险费用。2019年5月14日及20日，大北农公司、创展公司回复广宁人社局，均同意为李土南缴纳社会保险费用，但个人部分由其个人承担。因李土南与大北农公司劳动争议案，双方劳动关系于2018年12月22日终止，《社会保险费征缴暂行条例》第四条规定：“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。”第十二条规定：“缴费单位和缴费个人应当以货币形式全额缴纳社会保险费。缴费个人应当缴纳的社会保险费，由所在单位从其本人工资中代扣代缴。”社保登记和缴纳是同时进行的，由于李土南一直不予配合办理缴纳个人部分费用，按照大北农公司回复函称，李土南要求将保险费折现赔偿给他。两公司未能成功办理登记及缴纳社保费用。在李土南提交信息公开申请时，广宁人社局也要求李土南配合两公司办理社保缴纳个人费用但李土南却一直要求广宁人社局处罚两公司，不配合缴纳社保费用。从证据材料看，大北农公司、创展公司一直配合办理相关事宜，反而是李土南不予配合办理费用缴纳事宜，李土南要求对上述两公司进行处罚依据不足，且广宁人社局依法进行行政处理，属于行政机关职权，李土南的第三项上诉请求无法律和事实依据。李土南的上诉请求均无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系请求行政不作为违法纠纷。本案二审争议的焦点是广宁人社局对李土南《申诉与情况反映书》未作书面答复的行为是否违法。根据《广东省劳动保障监察条例》第八条第一款“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向人力资源社会保障行政部门举报”、第九条第二款“县级以上人力资源社会保障行政部门设立的劳动保障监察机构和人力资源社会保障行政部门依法委托实施劳动保障监察的组织（以下统称劳动保障监察机构）具体负责劳动保障监察工作。”的规定，广宁人社局作为人力资源和社会保障行政部门，对其辖区范围内存在的违反劳动保障法律、法规或其他规章的行为的举报、投诉，具有依法监管的法定职权，因此广宁人社局是本案的适格主体。2019年4月29日，李土南向广宁人社局提交《申诉与情况反映书》，反映大北农公司、创展公司没有依法为李土南、伍雪珍等人缴纳各项社会保险以及住房公积金，请政府管理、监督部门予以查处，同时后面附有李土南的身份证复印件。广宁人社局在接到李土南的《申诉与情况反映书》后，展开了调查工作，并向大北农公司、创展公司发出改正指令书，且大北农公司、创展公司也回复同意补缴费用，但最终由于劳动者的原因未能办理登记和成功补缴社会保险费用。故广宁人社局已依法履行法定职责，不存在不作为行为。根据《广东省劳动保障监察条例》第三十四条“以匿名方式向人力资源社会保障行政部门反映用人单位劳动保障违法行为，或者以实名方式反映但不提出维护其具体权益主张的，按照举报处理。实名举报人要求反馈处理情况，且有明确、有效的联系方式的，人力资源社会保障行政部门应当将处理情况答复举报人。”的规定，李土南提交的《申诉与情况反映书》虽向广宁人社局实名反映大北农公司、创展公司的违法行为，但李土南仅请政府管理、监督部门予以查处，并未提出具体权益主张，且李土南并未附有明确、有效的联系方式，因此李土南提交的《申诉与情况反映书》应视为举报，广宁人社局未向李土南书面答复告知处理情况并无不当。其后，李土南针对其反映情况向广宁人社局申请信息公开，广宁人社局也作了书面答复，李土南已知悉广宁人社局相关处理情况。因此，李土南认为其《申诉与情况反映书》具有信访和举报双重性质，广宁人社局未作书面答复是违法的主张，没有事实和法律依据，本院不予采纳。此外，李土南的“判令广宁人社局对大北农公司、创展公司的违法行为作出行政处罚”的请求，该请求不是行政诉讼的审理范围，其应当向有权处理的机关提出，本院不予审查和处理。综上所述，原审判决驳回李土南的全部诉讼请求，并无不当，本院予以维持。李土南请求撤销原审判决，确认广宁人社局的行为违法的上诉主张，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院依法予以维持。李土南的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件二审受理费50元，由李土南负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年九月十一日法官助理 梁国安书 记 员 何剑锋