广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终158号上诉人（原审原告）：雷雪冰，女，汉族，1965年4月12日出生，住清远市清城区***********。上诉人（原审原告）：黄健聪，男，汉族，1991年1月1日出生，住清远市清城区***********。上诉人（原审原告）：黄家敏，女，汉族，1994年1月31日出生，住清远市清城区***********。上述三上诉人的共同委托诉讼代理人：郑肯真，广东尚情律师事务所律师。上述三上诉人的共同委托诉讼代理人：李茜，广东尚情律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：清远市清城区龙塘镇人民政府，住所地：清远市清城区******。法定代表人：林建文，镇长。出庭负责人：邓子玲，该镇政府党委副书记。委托诉讼代理人：王国良，该镇政府工作人员。委托诉讼代理人：胡清锋，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：国营银盏林场银坑工区新丰村民小组。负责人：黄新权，该村民小组组长。委托诉讼代理人：卢威达，广东思汇律师事务所律师。委托诉讼代理人：吴敏妮，广东思汇律师事务所律师。上诉人雷雪冰、黄健聪、黄家敏因与被上诉人清远市清城区龙塘镇人民政府（以下简称龙塘镇政府）、原审第三人国营银盏林场银坑工区新丰村民小组（以下简称新丰村民小组）行政处理决定纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初395号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。雷雪冰、黄健聪、黄家敏向原审法院起诉请求：1.撤销龙塘镇政府作出的龙塘行决字（2019）1号行政处理决定书；2.确认雷雪冰、黄健聪、黄家敏为新丰村民小组的村民及集体经济组织成员，享有与该村其他集体经济组织成员同等待遇；3.确认雷雪冰、黄健聪、黄家敏与该村其他集体经济组织成员一样享有同等的征收返还地的土地补偿费；4.本案一审诉讼费用由龙塘镇政府负担。原审认定事实，雷雪冰户口原属原清新县浸潭镇黄殿花墩，其于1993年5月21日与黄树金结婚，并于同年5月将户口随黄树金的父亲黄成利入户新丰村民小组。黄健聪于1991年1月1日出生，其为黄树金与黄树金的前妻所生，其出生后户口一直跟随黄树金，黄树金户口为非农业家庭户。1993年，因新丰村民小组征地需要，该村户口进行了集体迁移，此时雷雪冰的户口成为了独立户口。后因征地不成功，同年12月6日，雷雪冰的户口以农转非的方式迁入新丰村民小组，户口性质为非农业家庭户。新丰村民小组其他村民的户口性质为农业家庭户。黄家敏于1994年1月31日出生，并于1995年6月30日随雷雪冰出生入户。1998年，雷雪冰的户口与其丈夫黄树金的户口合并。2006年5月8日，新丰村民小组制定《银坑工业区新丰村土地使用方案规定》，该方案约定，新丰村民小组所有承包给村民的水田及开荒的旱地，如遇上征收，土地费及青苗费归承包者或开荒者所有。该方案又约定，自1983年承包水田后，原生产队没有承包出去的公用地方及土地，私人不准开荒使用，现由村民租用的水田旱地如遇上征收，青苗费归租用者所有，土地费归集体所有。2006年8月1日，雷雪冰、黄健聪、黄家敏向清远市公安局温泉派出所提交《申请》，申请将其非农业户口转回原籍农业户口。该《申请》中有新丰村民小组部分村民签名，亦有新丰村民小组及国营银盏林场等单位签名。同年8月2日，清远市公安局温泉派出所作出《调查报告》，报告称雷雪冰、黄健聪、黄家敏于1993年征地将户口转为非农业户口。因征地不成功，又因雷雪冰失业在家务农，长期居住在银盏林场平安西街13号，现其要求将户口迁回原籍，情况属实。同年8月3日，雷雪冰填写《入户申请审批表》，申请迁回原籍入户。该《入户申请审批表》“派出所意见”一栏中，辖区民警调查意见为“经调查情况属实”，派出所领导意见为“同意雷雪冰迁回原籍，当否，呈领导审批。”2014年10月28日，新丰村民小组经大部分村民讨论商议，通过《新丰村2014年征收土地分配方案》。该方案约定新丰村民小组承包给村民的水田的有关征地款按每亩88000元归责任田人所有，新丰村民小组村民开荒的旱地的有关征地款按每亩103000元归村民开荒者所有。雷雪冰、黄健聪、黄家敏均有收到上述两类征地款。该方案对于部分公用地及返还地亦有约定，按同年7月4日召开的群众大会通过的统计人口141人平均分配，而雷雪冰、黄健聪、黄家敏不在该分配名单内。为此，雷雪冰、黄健聪、黄家敏向龙塘镇政府提出行政确认申请，请求确认其为新丰村民小组的村民及集体经济组织成员，享有与其他集体经济组织成员同等的待遇。龙塘镇政府受理后分别向新丰村民小组的村民小组组长黄新权及财务易福财调查询问，并制作了《调查记录》。2019年7月30日，龙塘镇政府作出涉案处理决定，决定对雷雪冰的申请暂不作处理，并认定黄健聪、黄家敏不具备新丰村民小组的集体经济组织成员资格。雷雪冰、黄健聪、黄家敏不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案系不服行政处理决定纠纷。本案的争议焦点是雷雪冰、黄健聪、黄家敏是否具有新丰村民小组的集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”的规定，本案雷雪冰虽因征地需要曾迁出新丰村民小组，但随后其户口于1993年12月6日迁入新丰村民小组至今一直为非农业家庭户。因此，根据其户口性质，雷雪冰的情况不适用上述法规规定。此外，本案黄健聪的户口一直跟随其父亲黄树金，黄树金的户口为非农业家庭户，黄家敏的户口一直跟随雷雪冰，即黄健聪、黄家敏亦为非农业家庭户。故黄健聪、黄家敏的情况不属于《广东省农村集体经济组织管理规定》有关“集体经济组织成员所生的子女”所述情形。龙塘镇政府认为黄健聪、黄家敏不属于新丰村民小组集体经济组织成员的处理结果准确，但理由不当。另外，龙塘镇政府在收到雷雪冰、黄健聪、黄家敏的集体经济组织成员资格申请后，未对雷雪冰的集体经济组织成员资格进行认定，属程序违法。至于雷雪冰、黄健聪、黄家敏主张其与新丰村民小组其他集体经济组织成员一样享有同等的征收返还地的诉讼请求，不属于本案审理范围，故对雷雪冰、黄健聪、黄家敏的该请求，原审法院不予支持。综上，龙塘镇政府作出的涉案处理决定认定事实清楚，但适用法律错误，程序违法。据此，原审法院于2020年2月17日作出（2019）粤1803行初395号行政判决：一、撤销清远市清城区龙塘镇人民政府于2019年7月30日作出的龙塘行决字（2019）1号《行政处理决定书》；二、责令清远市清城区龙塘镇人民政府在本判决生效之日起六十日内就雷雪冰、黄健聪、黄家敏的行政处理申请重新作出处理决定。案件一审受理费50元，由清远市清城区龙塘镇人民政府负担。宣判后，雷雪冰、黄健聪、黄家敏不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.维持原审判决结果，纠正原审判决关于黄健聪、黄家敏的集体经济组织成员资格认定的理由；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、因征地需要上诉人将原籍农业户口转为非农业户口，除户口性质发生变化外，户籍及居住地址均未发生改变。上诉人的户籍登记信息除户口性质登记为非农业户口外，与新丰村民小组其他村民并无不同。新丰村民小组的其他村民也存在将农业转为非农业户口的问题，后来因征收不成，重新将非农户口转农业户口，而上诉人因户主属于职工而未能重新转为农业户口。事实上，包括上诉人在内的所有新丰村民小组村民均为移民，其户口均登记为银盏林场平安西街，不存在所谓的新丰村民小组户口。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第27条的规定，当集体经济组织成员的农业户口转为非农业户口时，应结合实际情况进行区分，从而认定是否具有集体经济组织成员资格。对于这类特殊主体完全以户籍作为其集体经济成员认定因素是不可取的。本案中，上诉人因征地不成功一直居住在新丰村民小组，在新丰村民小组己形成长期稳定的生产、生活关系，且上诉人雷雪冰一直在家务农，土地己成为基本生活保障，集体经济组织成员资格的认定关乎其生存利益，在无证据证明上诉人未履行法律法规和组织章程规定义务的情况下，不能仅凭其户口性质为非农业户口而剥夺上诉人的集体经济组织成员资格及其应享有的合法利益。故原审判决认定事实不清，将上诉人的户口性质作为集体经济组织成员资格认定的唯一要素，认定上诉人不具有新丰村民小组的集体经济组织成员资格是错误的。二、具备集体经济组织成员资格是对集体土地分配事宜进行表决及获得相应承包田的前提条件，上诉人雷雪冰以新丰村民小组成员的身份表决了《银坑工区新丰村土地使用方案规定》，并根据该分配方案取得了村集体土地的承包经营权，其当然属于新丰村民小组的集体经济组织成员，与该村其他村民享有同等待遇。三、上诉人曾向清远市公安局温泉派出所申请将其非农业户口转回原籍农业户口，该申请已通过新丰村民小组、国营银盏林场银坑工区及国营银盏林场民主程序表决和温泉派出所同意。但因上诉人家庭户主黄树金属于职工，根据当时的政策，职工需取得失业证后才能办理将非农业户口转为农业户口的手续，最终审批未通过导致无法成功转回原籍农业户口。四、上诉人作为新丰村民小组及其集体经济组织成员行使了成员权利并履行了相应义务，新丰村民小组在征收返还地的分配时将上诉人排除在外是不合理的。五、原审判决不考虑上诉人非农业户口无法转回原籍农业户口的客观原因，亦未综合分析历史与现实状况，仅根据上诉人户口性质即认定上诉人不属于新丰村民小组的集体经济组织成员，属于认定事实不清，适用法律错误。六、新丰村民小组是村委组织，并非集体经济组织，不能适用《广东省农村集体经济组织管理规定》作出涉案处理决定及原审判决。七、2014年7月前，上诉人均享有与新丰村民小组其他村民同等待遇，但新丰村民小组在征收返还地的分配时将上诉人排除在外，侵害了上诉人的合法权益。龙塘镇政府辩称：一、上诉人户籍登记在清远市清城区***********，属于非农业户，其户口均不在新丰村民小组处。其中，雷雪冰存在迁出、迁入新丰村民小组集体经济组织所在地的情形，对雷雪冰是否具有新丰村民小组集体经济组织成员资格，应先经过新丰村民小组社委会或者理事会审查和成员大会依法进行表决决定，由于至今并未经过表决决定，故答辩人对雷雪冰的请示事项暂不作处理，待有表决结果后再作出处理决定。黄健聪与黄家敏的户口均不在新丰村民小组，而且没有迁出、迁入新丰村民小组集体经济组织所在的的情形。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条的规定，确定集体经济组织成员资格是采取“户口加义务”的原则；同时，若存在户口迁出、迁入集体经济组织所在地的，则应按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。答辩人根据上述事实及规定认定黄健聪、黄家敏不具备新丰村民小组的集体经济社成员资格认定事实清楚，适用依据正确。二、答辩人根据上诉人反映的问题进行了核查，并对新丰村民小组村干部和村民展开了调查，根据查明的事实，如实作出涉案处理决定，程序合法。三、上诉人是属于非农业家庭户，其要求成为村集体的集体经济组织成员，在法律规定上是不予认可的。四、至于之前新丰村民小组支付给或给上诉人享有的相应的权益，是新丰村民小组对自己权益的处分，与认定集体经济组织成员是没有关联。五、上诉人认为不适用《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，则其诉讼请求不能成立。新丰村民小组述称：上诉人是非农业户口，而且是否具有集体经济组织成员资格属于村民自治范畴，新丰村民小组已经于2014年召开村民代表大会表决通过上诉人不具有新丰村民小组的集体经济组织成员资格。因此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，在二审诉讼期间，上诉人向本院提交了《新丰村口粮田分配表》，拟证明新丰村民小组给上诉人分配了相应的口粮田，上诉人与该村其他村民享有同样的集体经济组织成员权利。被上诉人及原审第三人对该证据均不予认可。本院认为，本案是行政处理决定纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：上诉人是否具有原审第三人的农村集体经济组织成员资格。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定”的规定，现上诉人黄健聪、黄家敏自出生入户起，其户口性质均为非农业家庭户口，即其户口均不在原审第三人处，且原审第三人此前是否向上诉人支付相应的分配利益，此属于原审第三人对自身权利的处分，不能以此作为认定上诉人具有农村集体经济组织成员资格的依据，故涉案处理决定及原审判决认定黄健聪、黄家敏不具有原审第三人的农村集体经济组织成员资格，并无不当，本院予以确认。对于上诉人雷雪冰的资格认定问题，因雷雪冰与黄健聪、黄家敏是作为同一申请人共同向被上诉人提出申请，但涉案处理决定最终没有对雷雪冰的资格认定作出处理，此属于程序违法。而原审判决以此为由撤销涉案处理决定，且上诉人、被上诉人及原审第三人对原审判决此项判决并没有提出异议，本院对此予以维持。综上所述，上诉人雷雪冰、黄健聪、黄家敏的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由雷雪冰、黄健聪、黄家敏负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月十四日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。