广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终172号上诉人（原审原告）：房罗佳一，男，1950年5月22日出生，瑶族，住广东省连南瑶族自治县***************。委托诉讼代理人：房卫明，男，1973年8月19日出生，瑶族，住广东省连南瑶族自治县***************，是上诉人的儿子。被上诉人（原审被告）：连南瑶族自治县涡水镇人民政府，住所地：广东省连南瑶族自治县涡水镇装鹅洞。法定代表人：唐金华，镇长。出庭负责人：唐国辉，副镇长。委托诉讼代理人：唐晋松，该镇政府工作人员。被上诉人（原审被告）：连南瑶族自治县人民政府，住所地：广东省连南瑶族自治县三江镇府前路县******。法定代表人：唐金文，县长。出庭负责人：房春华，副县长。委托诉讼代理人：唐志辉，该县政府工作人员。原审第三人：房业成，男，1981年9月5日出生，瑶族，住广东省连南瑶族自治县*************。原审第三人：房文强，男，1986年6月6日出生，瑶族，住广东省连南瑶族自治县*************。原审第三人：房卫明，男，1986年7月12日出生，瑶族，住广东省连南瑶族自治县*************。原审第三人：房大军四贵（又名房大军四），男，1975年8月28日出生，瑶族，住广东省连南瑶族自治县****************。上诉人房罗佳一因与被上诉人连南瑶族自治县涡水镇人民政府（以下简称涡水镇政府）、连南瑶族自治县人民政府（以下简称连南县政府）、原审第三人房业成、房文强、房卫明、房大军四贵土地行政管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。房罗佳一向原审法院起诉请求：1.撤销涡水镇政府于2019年1月18日作出的涡府〔2019〕5号《关于鸭麻坑山林地权属争议的处理决定》及连南县政府于2019年5月20日作出的南府复决〔2019〕4号《行政复议决定书》；2.本案一审诉讼费用由涡水镇政府承担。原审法院认定事实：争议的林地坐落于连南瑶族自治县涡水镇辖区范围内，争议地叫“鸭麻坑山”，四至范围是：东至涡水公路，南至西岭电站围墙，西至三江至涡水的旧公路，北至三江至老公路和涡水公路交叉点，面积约0.34亩。涡水公社必坑大队第四生产队（现为涡水镇必坑村民委员会坑刀村二组）持有1981年11月5日颁发的南林权字第№002366号《山权林权所有证》，第六栏记载山名为“鸭麻坑”，面积一千亩，上至必坑八队山、下至涡水公路，左至天怒坑，右至巴公贵边何。房罗佳一在涉案土地上种菜，与房业成、房文强、房卫明、房大军四贵发生权属争议，遂由涡水镇必坑村民委员会进行了调解。房罗佳一不服调解意见，向涡水镇政府申请调处。涡水镇政府于2018年3月20日受理了房罗佳一的调处申请，于2018年4月24日组织双方到争议现场，绘制了争议范围图，调查终结后于2018年5月29日作出涡府〔2018〕40号《关于鸭麻坑山林地权属争议的处理决定》，又于2018年9月11日以用词存在瑕疵为由撤销了该决定。在组织争议各方当事人进行调解协商无果后，又于2019年1月18日根据《广东省林木林地权属调解处理条例》第九条的规定，作出涉案处理决定：争议地叫鸭麻坑山，争议林地地名鸭麻坑山，面积约3.4分。四至：东至涡水公路，南至西岭电站围墙，西至三江至涡水的旧公路，北至三江至老公路和涡水公路交叉点，此四至范围内的山地所有权归涡水镇必坑村委坑刀二组（原必坑四队）集体所有，林地经营使用权归房业成、房文强、房卫明、房大军四贵所有。房罗佳一不服，向连南县政府申请行政复议。2019年3月21日，连南县政府受理了房罗佳一的复议申请。在涡水镇政府、房业成、房文强、房卫明、房大军四贵提出答复后，连南县政府经审查，于2019年5月20日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出涉案《复议决定》，维持了涡水镇政府的上述处理决定，房罗佳一仍不服，遂向原审法院提起诉讼。2018年12月25日，连南瑶族自治县***********民小组出具《证明》，证明涉案林地是其小组集体分给本组村民房业成、房文强、房卫明、房大军四户经营管理的。2019年5月3日，房唐山出具《证明》，证明涉案争议地是其“移送”给房罗佳一耕种。原审庭审中，房罗佳一对涡水镇政府、连南县政府的行政处理程序均无异议。原审法院认为：本案是土地行政管理纠纷。房罗佳一对涡水镇政府、连南县政府的行政处理程序均无异议。本案需要审查的是涡水镇政府作出的涉案《处理决定》、连南县政府作出的涉案《复议决定》是否合法。本案中，房罗佳一与房业成、房文强、房卫明、房大军四贵均对争议林地的四至范围、面积没有异议，各方在争议现场图签名确认。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”《广东省林木林地权属调解处理条例》第九条规定“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”本案中，连南瑶族自治县涡**********民小组持有南林权字第№002366号《山权林权所有证》，山名为“鸭麻坑”的四至范围“上（瑶族习俗，面向山）至必坑八队山、下至涡水公路，左至天怒坑，右至巴公贵边何。”明显包含争议地“东至涡水公路，南至西岭电站围墙，西至三江至涡水的旧公路，北至三江至老公路和涡水公路交叉点”的四至范围。连南瑶族自治县涡**********民小组将其集体所有的林地确定给其本组村民房业成、房文强、房卫明、房大军四贵经营管理使用并无不当，符合上述法律的规定。房罗佳一对涉案林地没有取得产权证照，亦没有得到农民集体组织的分配使用，其以存在经营管理事实来主张涉案林地的使用权没有法律依据，原审法院不予支持。涡水镇政府依据《广东省林木林地权属调解处理条例》第九条的规定，决定将争议的林地使用权归房业成、房文强、房卫明、房大军四贵所有并无不当。涉案《处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确。连南县政府收到房罗佳一的行政复议申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》有关复议程序的规定进行了受理、审查，确保了各方当事人的权利。在此基础上，其根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了涡水镇政府作出的涉案《处理决定》，连南县政府作出的涉案《复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。房罗佳一请求撤销涡水镇政府作出的涉案《处理决定》和连南县政府作出的涉案《复议决定》的事实和法律依据不足，理由不充分，原审法院不予支持。涡水镇政府、连南县政府的抗辩理由成立，原审法院予以支持。据此，原审法院于2019年11月1日作出（2019）粤1803行初293号行政判决：驳回房罗佳一的诉讼请求。一审案件受理费50元，由房罗佳一负担。宣判后，房罗佳一不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，依法予以改判；2.本案诉讼费由涡水镇政府承担。主要事实和理由是：一、争议土地的面积、四至范围与涉案《处理决定》查明的一致。争议土地原为乱石堆，1993年房唐三开垦种植蔬菜，1995年冬转给上诉人耕种，争议土地经上诉人填土、平整成为现在的菜地，上诉人经营种植至2017年11月，已在争议土地经营了22年，期间无任何单位和个人提出异议。二、涉案《处理决定》查明争议林地属非林地，争议林地现状为上诉人种有蔬菜，但又按照林地进行处理，属认定事实不清。争议土地为非林地，坑刀二组没有取得该地的所有权，原审第三人亦不可能取得该地的使用权。涉案《处理决定》把争议非林地的所有权确认给坑刀二组集体所有，无事实依据，把争议非林地的使用权确认给从未在该地经营耕作的原审第三人，更是认定事实不清。涉案《处理决定》把上诉人经营耕作20多年的争议非林地处理给无使用权的原审第三人，显失公平。三、涉案《复议决定》认定的内容并非事实，坑刀二组未取得争议非林地的所有权，无权将争议非林地划分给其村民耕作。上诉人、坑刀二组及原审第三人均未取得争议非林地的所有权证，但上诉人已使用争议非林地20多年，涉案《处理决定》将争议非林地确认给从未在该地经营的原审第三人，明显事实不清。涉案《复议决定》维持了涉案《处理决定》亦属认定事实不清，依法亦应予以撤销。涡水镇人民政府辩称：一、坑刀二组拥有该争议地的《山权林权所有证》，现争议地是坑刀二组集体划分给该小组村民房业成、房文强、房卫明、房大军四贵的责任山，并非分给房唐三的，因此房唐三无权转让争议地使用权和所有权给上诉人；上诉人在该争议地经营期间，必坑村委调解主任房二曾多次要求其停止在争议地的经营行为，因此上诉人认为该争议地的所有权归其所有的法律依据不足，不应该支持。二、涡水镇区域的山权林权证登记一直以来有个惯例，就是山林权证中所写的下至涡水公路实际就是下至涡水河的意思，所以1981年南林权字第№002366《山权林权所有证》中的“鸭麻坑”的下至也是到涡水河的意思。1981年所颁发《山权林权所有证》的山名、面积、四至基本都是参照生产队的耕作实际进行划分的，以前分山的时候，每个生产队划分的山场靠河的都是从山顶划到山脚河边，故山权林权的原山势是紧密相连的，1973年建设坑刀公路（涡水老公路）时才将山林地分隔开来而形成路边的小林地；2003年扩建涡水新公路时占用了该林地的一部分，坑刀二组村民因此得到了政府占用林地的补偿；现西岭电站宿舍楼和机房占用的土地与山场原是相连的，后被坑刀公路分隔开来，电站机房占地被电站征用前属于原必坑三队（现坑刀三组），电站宿舍楼方向至电站围墙所占地被电站征用前属于坑刀二组，因此，从西岭电站投产开始至今两小组一直都有领取西岭电站资源费，且电站宿舍楼所占土地与争议地是连片的。故坑刀二组持有1981年南林权字第№002366《山权林权所有证》中的“鸭麻坑”包含了争议地。争议地是坑刀二组集体划分给原审第三人的责任山，上诉人虽在此争议地经营，但争议地的所有权是属于坑刀二组集体的。因此，答辩人所作出的涉案《处理决定》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，结果公正。三、连南县政府受理上诉人的行政复议后，依法送达、审查，并作出维持涉案《处理决定》的涉案《复议决定》，实体处理得当。原审判决认定涉案《处理决定》、涉案《复议决定》合法，驳回上诉人的诉讼请求正确。因此，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。连南县政府辩称：上诉人不服涉案《处理决定》，向答辩人提出行政复议申请，答辩人依法予以受理后，按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对上诉人提交的材料及涡水镇政府提交的行政复议答复书及其作出涉案《处理决定》的证据、依据及其他有关材料进行了审查，认为涉案《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处理恰当。故依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了涡水镇政府作出的涉案《处理决定》。答辩人作出的涉案《复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。房业成、房文强、房卫明、房大军四贵述称：我方对涡水镇政府作出的涉案《处理决定》及连南县政府作出的涉案《复议决定》无异议。本院经审理查明，原审判决查明的基本实属实，本院予以确认。本院认为，本案是土地行政管理纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：涉案处理决定和复议决定是否合法。首先，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据”的规定，林业三定确权之后，山权林权所有证是林权争议处理的依据。现原审第三人所在的连南瑶族自治县***********民小组持有南林权字第№002366号《山权林权所有证》，该证中山名为“鸭麻坑”宗地的四至范围，经被上诉人审查认定，该宗地包含了争议地。且争议地原与西面山场连成一片，为山脚土地，后因修建公路的原因而与西面山场相分隔开，最终独立形成一块三角形的土地，即使该争议地的地形地貌因上述原因而发生改变，但此亦不能改变争议地的权属关系。而上诉人虽认为争议地的所有权属案外人连南瑶族自治县******委会所有，但该案外人至今未对争议地的权属提出异议，且上诉人亦未能提供上述规定的权属凭证予以佐证，故其需对此承担举证不能的法律后果。其次，争议地的所有权人连南瑶族自治县***********民小组已出具证明，明确表示争议地已分配给原审第三人经营使用。而上诉人既非争议地所有权人的村民，亦无法提供相应的自留山证或土地承包经营权证等权属凭证予以证明。同时，上诉人虽辩称其已经营管理争议地长达二十多年，故其已取得了争议地的使用权。但上诉人至今未能提供相应证据证明其对争议地经营管理的时间已超过二十年的事实，且根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定，该规定所指向的权利主体为农民集体，而非农民个人，故上诉人此节辩解意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。最后，如前所述，涉案处理决定和复议决定对争议地权属的认定正确，且上诉人对调处程序和复议程序没有异议，故原审判决确认涉案处理决定和复议决定合法，并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人房罗佳一的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人房罗佳一负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月二十二日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。