河南省信阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫15行初87号原告蔡学刚，男，汉族，1970年03月18日出生，住罗山县。原告熊义，男，汉族，1965年09月18日出生，住罗山县。原告吴文胜，男，汉族，1972年02月12日出生，住罗山县。原告陈敏，女，汉族，1965年03月25日出生，住罗山县。原告陈家荣，男，汉族，1943年10月15日出生，住罗山县。原告刘凤兰，女，汉族，1952年03月05日出生，住罗山县。原告胡业立，男，汉族，1958年03月04日出生，住罗山县。原告余家法，男，汉族，1951年01月08日出生，住罗山县。原告陶喜忠，男，汉族，1963年01月07日出生，住罗山县。委托代理人张洁，北京美泰律师事务所律师。被告罗山县人民政府。法定代表人汪明君，县长。委托代理人马俊辉，罗山县商务局副局长。委托代理人张家辉，河南书涵律师事务所律师。原告蔡学刚等9人不服被告罗山县人民政府批准土地使用权出让公告行政争议一案，于2020年5月15日向本院提起诉讼，本院受理后于2019年5月25日向各方当事人送达了受理通知书、应诉（举证）通知书、起诉状副本。本院依法组成合议庭于2020年9月22日公开开庭进行了审理，原告余家法及委托代理人张洁，被告罗山县人民政府委托代理人马俊辉、张家辉到庭参加了诉讼，现已审理终结。原告蔡学刚等9人诉称，原告是罗山县食品公司家属院的公房承租人，一直居住在此。被告批准罗山县自然资源局对罗山县宝成中路南侧原食品公司家属院内的地块（宗地编号：2020-06）挂牌出让，2020年03月24日罗山县自然资源局作出罗山县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（罗自然告字［2020］02号）和罗山县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知，从中得知原告的公租房位于罗山县宝成中路南侧原食品公司家属院（宗地编号：2020-06）出让地块内（以下简称涉案地块），2020年4月13日08时至2020年4月24日10时在罗山县自然资源局土地交易门户网（htp：//112.33.20.12：88/）进行挂牌出让。原告认为其作为涉案地块的公房承租人，一直在此合法居住，在没有得到任何补偿的情况下，被告却批准罗山县自然资源局对原告合法居住的公租房所处地块网上挂牌出让。严重违反《闲置土地处置办法》第二十一条“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：…（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；…（五）具备动工开发所必需的其他基本条件”、《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）“…四、严格住房建设用地出让管理……土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得‘毛地’出让”、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）“二、实行建设用地使用权‘净地’出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”的规定。起诉请求确认被告在原告未得到合理补偿安置之前批准罗山县自然资源局对罗山县宝成中路南侧原食品公司家属院内的地块（宗地编号：2020-06）挂牌出让行为违法。原告提供了以下证据复印件：1、再就业优惠证复印件。2、罗山县食品总公司住房登记复印件。3、陈敏结婚证。4、罗山原食品总公司与卢文利（陈敏丈夫）订立的房产租赁契约复印件。5、关于罗山县原食品公司家属院棚户区改造建设项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公开征求意见的公告。6、宗地图。7、规划设计条件。8、罗自然告字［2020］02号。9、罗山县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知。被告罗山县人民政府辩称：（一）原告不适格。原告在起诉状中承认其是公房承租人，河南省高级人民法院（2019）豫行终3436判决书明确了“公房承租户的权利，其实际上接近于物权，具有居住权、生存权的性质，但毕竟不是法律上的房屋所有权和土地使用权”，而原罗山县食品公司才是案涉宗地上房屋的所有权人，是《城市房屋拆迁管理条例》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被拆迁人。（二）案涉宗地性质为国有划拨综合用地，宗地上的房屋均为公房，已拆迁完毕，成为净地，符合国有土地出让的条件，其有权对该处宗地进行处置。（三）罗山县自然资源局是严格按照法定程序，依法作出国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，符合法律、法规规定。请求驳回原告诉讼请求。被告提供了以下证据复印件：1、罗山县食品公司国有土地使用证。以证明土地是国有划拨，土地上房屋属国有公房。2、《罗山县原食品公司家属院棚户区改造工程职工安置购房方案实施细则》。以证明进行了妥善安置，职工获得了经济利益。3、省高院（2019）豫行终3436号行政判决书。以证明实施细则合法合理。4、罗山县成规划区宝城中路南原食品公司拟出让用地规划设计条件。以证明土地具备土地出让的法定条件。5、土地估价报告。以证明土地招拍挂程序性文件。6、罗山县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告。以证明依法公开。经庭审举证、质证，原告对被告提供的对证据1真实性认可，但是这个证据恰恰证明涉案批准行为违法，根据土地出让的法律规定，必须在注销原国有土地使用证的前提下才能挂牌出让。认为证据2与本案无关，实施细则不能证明对原告进行了妥善安置，如果想收回土地要走征收程序。对证据3真实性认可，该判决书省法院是认可了原告公房承租人的身份，不同于普通的承租人，是接近于物权的。对证据4、5、6，被告违法批准了挂牌出让的行为，从规划设计条件、估价报告能够看出，九千三百多平方米土地估价是2700多万，然而却没有给原告按照国有土地房屋征收补偿条例和补偿标准进行补偿，被告获取了巨额利益，严重损害了原告的利益。被告对原告提交的证据1真实性无异议，但认为与本案无关。对证据2登记证是假的，2007年的证，当时食品总公司已经破产。对证据4真实性没有异议，与本案无关，质证意见同证据2质证意见。对证据5、6、7、8、9真实性没有异议。原被告对对方真实性无异议的证据，可以作为认定案件事实的依据。经审理查明，原告蔡学刚等9人是罗山县原食品公司家属院内的公房承租人。2020年3月24日，经被告罗山县人民政府批准，罗山县自然资源局发布罗自然告字［2020］02号《罗山县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，将包括罗山县宝城中路南侧原食品公司家属院内的9303.03平方米的土地挂牌出让。原告等9人认为该批准行为侵犯了其作为公房承租人的权利，起诉请求确认该批准挂牌出让行为违法。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。罗山县自然资源局发布的罗自然告字［2020］02号《罗山县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，虽经被告罗山县人民政府批准，但该批准系对罗山县自然资源局所作的内部批准，属于为挂牌出让国有土地使用权所作的准备行为，该公告加盖的是罗山县自然资源局的印章。因此对外发生法律效力，对外产生影响的行为系罗县自然资源局的公告行为，且原告已经以罗山县自然资源局为被告另案提起了诉讼。被诉的批准行为并未对外发生法律效力，对原告合法权益并不产生实际影响，该批准行为不可诉，不属于人民法院受理行政诉讼的范围，原告起诉依法应予驳回。原告起诉理由不能成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：驳回原告蔡学刚、熊义、吴文胜、陈敏、陈家荣、刘凤兰、胡业立、余家法、陶喜忠的起诉。案件受理费50元，退还原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 李 锋审判员 李洪宇审判员 阮晓强二〇二〇年九月二十七日书记员 樊 鑫