广州铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）粤71行终2042号 上诉人（原审原告）：广州市海珠区顺景雅苑小区业主委员会。住所地：广州市海珠区*******。 负责人：何**，主任。 委托代理人：李正春、张飚，广东国道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：广州市住房和城乡建设局。住所地：广州市越秀区**********。 法定代表人：王宏伟，局长。 原审第三人：戴杏宜，女。 上诉人广州市海珠区顺景雅苑小区业主委员会（以下简称顺景雅苑业委会）诉被上诉人广州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政告知一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初584号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年6月，顺景雅苑业委会组织召开顺景雅苑小区第五届第二次业主大会，采用书面征求意见的形式，对修订议事规则等五项决议及业委会委员补选、修补委员选举进行表决。2018年8月19日，顺景雅苑业委会向业主发出统计结果，该表决结果将未参与表决业主的投票权数计入已表决的多数票，由此计算得出同意票的业主专有部分占建筑物总面积已过半数，且同意票业主占总人数已过半数，并在2018年9月30日宣布全部议题已在2018年9月20日公示期满之日即时生效。戴杏宜与何家健认为该业主大会表决结果与物业管理规定的“双过半”和《议事规则》中的从众原则不符，向广州市海珠区人民法院提起民事诉讼，请求撤销第五届业主委员会第二次业主大会的全部议题表决结果。广州市海珠区人民法院于2019年6月19日作出（2018）粤0105民初17391号《民事判决书》，查明对于投票的五项决议及业委会委员选举等事项的实际投票人数分别为440人、451人；判决认为《广州市海珠区顺景雅苑业主大会议事规则（2010年六月修订）》第三章业主投票权和第五章表决程序明确约定“已送达业主或物业使用人的有关业主大会议事内容的征询意见表或选票，业主在规定的时间内不反馈意见或不提出赞同、反对、弃权意见的，视为认同业主大会议事及同意大多数业主意见。”因此顺景雅苑业委会将未参与表决业主的投票权数计入已表决的多数票，由此计算得出同意票的业主专有部分占建筑物总面积已过半数，且同意票业主占总人数已过半数，符合议事规则及相关法律的规定；判决驳回戴杏宜、何家健的诉讼请求。戴杏宜、何家健不服，向广州市中级人民法院提起上诉。 2019年6月25日，戴杏宜向市住建局进行网上信访，内容为“《广州市物业管理暂行办法》第四条：业主大会会议可以采用集体讨论、书面征求意见和电子投票等形式，但应有物业管理区域内专有部分占建筑总面积过半的业主且占人数过半的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征询意见书送达每一位业主；无法送达的，应当公告，公示时间不少于7日。需要投票表决的，表决意见应当由业主本人或者业主书面委托的代理人签名。现本小区第二次业主大会公布的表决统计结果中：小区总户数1438户，总面积120473.01，签收1016户，同意354户，反对81户，弃权5户。这样符合开业主大会的前提吗？”市住建局于2019年7月2日受理戴杏宜的上述信访，并于2019年7月2日作出《广州市住房和城乡建设局关于广州市物业管理暂行办法条文解析的答复意见》（以下简称涉案答复意见），内容为：“《广州市物业管理暂行办法》第四条规定：‘市、区（县级市）人民政府应当将物业服务纳入现代服务业发展规划、社区建设和社区管理体系；建立和完善社会化、市场化的物业管理机制，鼓励采用新技术、新方法提高物业管理和服务水平’。根据你的信访诉求来推测，你咨询的条文解析应该是第四十条。《广州市物业管理暂行办法》第四十条规定：‘业主大会会议可以采用集体讨论、书面征求意见和电子投票等形式，但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加……’。你所居住小区第二次业主大会公布的表决统计结果：小区总户数1438户，总面积120473.01，签收1016户，同意354户，反对81户，弃权5户，你咨询这样是否符合开业主大会的前提。鉴于你小区第二次业主大会采用书面征求意见形式，经计算，明示书面表决意见的业主共计440户（同意354+反对81户+弃权5户），未达到总户数1438的一半。综上，你小区第二次业主大会未达到‘应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加’的法定条件，此次业主大会无效。” 戴杏宜在向广州市中级人民法院就上述民事纠纷提起上诉时，将市住建局作出的涉案答复意见作为新证据提交给广州市中级人民法院。顺景雅苑业委会在收到作为新证据的涉案答复意见后，向原审法院提起行政诉讼。 2019年12月17日，广州市中级人民法院作出（2019）粤01民终17760号《民事裁定书》，认为顺景雅苑小区第五届业主委员会第二次业主大会所作决议应否被撤销须待相关法院对市住建局作出的涉案答复意见应否撤销进行认定和处理，戴杏宜、何家健可在行政诉讼的相关处理结果作出之后，再就涉案纠纷进行民事诉讼处理，裁定驳回戴杏宜、何家健的起诉。 另查明，《议事规则》第三章业主投票权第三条约定“投票人必须在征询意见表或选举票上填写业主拥有物业面积或代表业主投票权并签名（盖章）。已送达业主或物业使用人的有关业主大会议事内容的征询意见表或选票，业主在规定的时间内不反馈意见或不提出赞同、反对、弃权意见的，视为认同业主大会议事内容及同意大多数业主意见。”第四章议事方式第二条第一款约定“业主大会会议采用书面征求意见的形式，应当有物业管理区域内持有1/2以上投票权的业主参加方为有效。”第五章表决程序第五条第二款约定：“已送达业主或物业使用人的有关业主大会议事内容的征询意见或选票，业主在规定的时间内不反馈意见或不提出赞同、反对、弃权意见的，视为认同业主大会议事内容及同意大多数业主意见。” 庭审中，市住建局称《议事规则》并未约定未参与表决的业主投票权数视为参加了业主大会，业主大会必须有物业管理区域内专有部分占建筑的总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加，只有在满足这一前提下才能适用《议事规则》中的从众条款。 原审法院认为，《物业管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”《广州市物业管理暂行办法》第五条第一款规定：“市房地产行政主管部门组织实施本办法，负责全市物业管理活动的监督管理工作。市房地产行政主管部门各区分局、县级市房地产行政主管部门负责本辖区物业管理活动的监督管理工作。”市住建局具有对辖区内小区业主大会等物业管理活动的监督管理职责。对于戴杏宜通过云信访提出的业主大会召开和表决统计结果的问题，市住建局具有作出相关法律法规教育及相关问题解答的职责。虽然戴杏宜在信访中最终的问题是询问是否符合开业主大会的前提，但是不符合召开业主大会的前提必然导致已经产生表决结果的业主大会决定无效，市住建局在作出的涉案答复意见中直接认定业主大会无效，并未超出其法定职责。尽管因戴杏宜在信访中并没有写明具体的小区名称，市住建局作出的涉案答复意见因此没有载明小区名称，但是涉案答复意见已在生效的相关民事诉讼中被认定对顺景雅苑业委会的权益产生影响，属于行政诉讼受案范围。 本案的焦点问题是参加顺景雅苑业主大会会议的业主人数是否符合法定要求。《物业管理条例》第十二条第一款规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”参照住房和城乡建设部制订的《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）第二十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”上述法规规章规定了召开业主大会的前提为参加业主大会的业主必须满足双过半的条件。对于《议事规则》中约定从众条款的问题。《广州市物业管理暂行办法》第四十八条第二款规定：“业主大会议事规则应当约定未参与表决业主的投票权数是否可以计入已表决的多数票。业主大会议事规则未约定的，未参与表决业主的投票权数不得计入表决的多数票。”该条中不包含“未参与表决的业主投票权数，业主大会议事规则可约定将其视为参加了业主大会”。即从众条款必须在业主大会满足双过半的业主已表决的情形下适用，计入表决意见中的多数意见。《议事规则》实际上将“向业主送达选票”视为“业主已参加大会”，违反了《物业管理条例》相关强制性规定。本案中，小区户数1438户，采用书面征求意见的形式，签收户数1016户，对数项表决事项明示书面表决意见的业主分别有440户、451户，未达到小区总户数的一半，不符合《物业管理条例》规定的业主大会必须要“双过半业主参加”的法定条件。市住建局作出的涉案答复意见，符合法律规定。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回广州市海珠区顺景雅苑小区业主委员会的诉讼请求。 上诉人顺景雅苑业委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、该小区业主大会是严格按照《议事规则》的程序进行，不违反法律、行政法规强制性规定，会议有效，应得到司法认可和保护。原审认为“向业主送达选票视为业主已参加业主大会”，进而认定业主大会违反《物业管理条例》的强制性规定错误，且超越审理范围，无权对《议事规则》进行司法干预，应予纠正；《议事规则》规定的从众条款，应为满足双过半业主“已参加”的情形下适用，原审认定为满足双过半业主“已表决”的情形下适用错误。二、原审认定被上诉人的答复意见符合法律规定属于定性错误，被诉答复意见是超越行政职权的具体行政行为，涉及顺景雅苑小区全体业主利益，并直接侵害上诉人的合法权益。原审认可被上诉人有权对地方政府规章作出相关立法或行政解释明显不当。三、原审判决间接认为被上诉人作为行政机关可以超越行政职权、违反法定程序对原审第三人的咨询可直接作出侵害其他民事主体权利的行政行为。根据《广州“云信访”信访事项登记表》，原审第三人咨询的是“这样符合开业主大会的前提吗”，而被上诉人答复的结论明显超过信访事项咨询范围，刻意为之，影响行政行为的公信力，且其答复意见涉及顺景雅苑小区业主的切身利益，被上诉人没有依法向上诉人或业主进行调查及听取意见，明显违反法定程序，不应支持。综上，上诉人请求：撤销原审判决，改判撤销被上诉人于2019年7月2日作出的《广州市住房和城乡建设局关于广州市物业管理暂行办法条文解析的答复意见》；本案一、二审受理费由被上诉人承担。 被上诉人市住建局二审未提交答辩意见。 经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。 本院认为，就被上诉人市住建局作出被诉答复意见的法定职权及该答复意见的可诉性问题，原审判决已援引法律法规定进行了论述，本院经审查亦予认可，不再赘述。本案二审争议焦点在于，业主大会《议事规则》中约定的从众条款，其效力是否及于业主大会的召开条件。 首先，对于召开业主大会所需条件，《物业管理条例》（2018年修订）第十二条第一款规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。”参照住房和城乡建设部制订的《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）第二十二条规定：“业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。采用书面征求意见形式的，应当将征求意见书送交每一位业主；无法送达的，应当在物业管理区域内公告。凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名。”可见，业主大会召开所需要的“双过半”条件，属于强制性规定，《议事规则》约定的事项不能违反该规定。业主大会会议如果是采用书面征求意见的形式召开的，确认业主是否参加应通过由业主本人或者业主书面委托的代理人签名的表决意见的行为外化来体现，如果业主仅是签收了选票却没有任何参会、参与表决的意思表示，则不能视为其参加业主大会，不应列入参加业主大会人数的统计范围。 其次，对于《广州市物业管理暂行办法》第四十八条第二款规定：“业主大会议事规则应当约定未参与表决业主的投票权数是否可以计入已表决的多数票。业主大会议事规则未约定的，未参与表决业主的投票权数不得计入表决的多数票。”该条款规定的是召开业主大会时未参与表决业主的投票计算问题。依常理可知，参加业主大会是参与表决的前提条件，两者的概念并不等同。综合前述第一点分析，业主大会的“双过半”召开条件属于强制性规定，而第四十八条第二款的效力仅限于表决程序，该条款的效力并不及于业主大会的召开条件。上诉人顺景雅苑业委会的主张“业主签收征询意见表或表决票，属于参加业主大会并进行表决的合法方式”，该主张缺乏依据，本院不予支持。被上诉人市住建局作出涉案答复意见，认定“涉案小区第二次业主大会因未达两个过半数的法定条件，此次业主大会无效”，具有事实根据与规范性文件依据，该答复并无不当。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人广州市海珠区顺景雅苑小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  朱 琳 审 判 员  闵天挺 审 判 员  王 荣 二〇二〇年九月二十二日 法官助理  农倩倩 书 记 员  罗子晴