河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行初231号原告陶秉银，男，1969年7月1日出生，汉族，住河南省确山县。委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。被告确山县人民政府。住所地：确山县未来大道。法定代表人彭广峰，县长。委托代理人聂全德，男，该县三里河街道办工作人员。委托代理人孙建中，河南精锐律师事务所律师。原告陶秉银诉被告确山县人民政府确认强制收回承包土地使用权行为无效一案，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案。原告陶秉银及其委托代理人黄晓丽，被告确山县人民政府的委托代理人聂全德、孙建中到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陶秉银起诉称，原告系确山县三里河乡秀山村委陶**村民，原告在该村享有承包地（详见《土地承包证》）。自2017年12月开始至今，陶楼村农民耕地大面积被强制毁损，被告组织在陶楼村包括原告在内的承包地上动用挖掘机、推土机等大型机械挖建人工湖，修建三里河景观文化公园、三里河街道水韵太极湾等商业开发项目。被告以征收的名义收回原告承包土地的使用权，但是原告至今没有见到过任何合法的征地批准文件。原告认为被告收回原告所承包的土地使用权没有任何法律依据，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。故，被告在没有合法的征地批复文件的情况下所实施的收回土地使用权的行为应当是无效行为。故，提起本案行政诉讼，请求确认被告确山县人民政府收回原告承包土地使用权的行为无效。原告提供的证据：1.土地承包证一份；2.地上附着物清表公告；3.陶二组公告；4.陶二组部分村民的粮补银行凭证；5.涉案毁坏农田及施工照片一组。以上证据1-4拟证明被告以非法征收的方式收回原告的土地使用权是无效的；证据5证明陶庄村二组没有在征收范围内的土地也被占用，存在少批多占违法征收的事实，被告以非法征收的方式收回了原告土地使用权。被告确山县人民政府答辩称:1.答辩人没有强行收回被答辩人承包地的事实，答辩人是根据确山县城市建设需要，经过河南省人民政府批准依法转用并征收确山县三里河乡秀山村陶楼组集体耕地及其他用地，已经全部证完。答辩人的行为是依法征收行为，不是强行收回承包地的行政行为。应驳回被答辩人的诉讼请求。2.答辩人的征收行为违法。答辩人经河南省人民政府依法批准后，依法进行了土地征收公告及土地征收补偿方案公告，并成立了工作组对每户被征地户进行了走访及征求意见。被答辩人所在的村民组对于补偿金分配方案进行了三轮公示，对地上附属物进行了登记。被答辩人也领取了征地补偿款。被答辩人所在的秀山村委陶二组130余户，除诉讼的11户外，全部签订了安置补偿协议，并全部领取了补偿款。并非答辩人所述的没有任何合法征地批文、无任何手续。3.本案征收行为属于行政行为，不是平等主体之间的合同关系，并非是民事合同之间的效力关系。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告提供的证据有：1.河南省人民政府豫政土（2013）762号《关于确山县2012年度第二批城市建设用地的批复》；2.河南省人民政府豫政土（2015）543号《关于确山县2014年度第五批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》；3.河南省人民政府豫政土（2015）871号《关于确山县2014年度第二批城市建设征收土地的批复》；4.河南省人民政府土地管理文件，豫政土（2020）482号，关于确山县2020年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复；5.土地勘测定界技术报告书，确山县2012年度第二批尘世建设用地（二）（四）；6.土地勘测定界技术报告书，确山县2014年度第五批城乡增减挂钩试点项目征收；7.土地勘测定界技术报告书，山县2014年度第二批城市建设用地（三）；8.土地勘测定界技术报告书，确山县2020年度第一批城乡增减挂钩试点项目征收土地。9.确山县影像局部图。上述证据拟证明被告征收土地程序合法。10.陶二组人员、土地情况公示及土地补偿款分配表，公示的第一、二、三榜。证明陶二组土地征收情况已公布、公告。11.农村信用社汇款凭证，拟证明被告已将土地补偿款汇入原告账户。12.确山县人民政府及县国土局土地公告及三里河秀山村集体土地安置补偿方案公告，拟证明被告已公告土地安置补偿方案；13.陶楼组开会照片，拟证明陶楼组在土地征收过程中多次召开群众会议。本院依职权要求被告提供的证据：1.确山县自然资源局制作的卫星影像图，拟证明依据豫政土（2013）762号、（2015）543号、（2015）871号批文的批地坐标以及确山县农村集体土地确权发证所有权数据库，秀山村陶二组集体土地大部分在已报批征收土地范围内。2.确山县三里河街道秀山社区居民委员会以及该居委会陶楼二组出具的证明各一份。3.确山县人民政府确政文（2016）127号《关于进一步加强和改进县中心城区集中征地拆迁补偿安置工作的通知》。上述证据被告拟证明原告承包的土地在省政府批准的征地范围内。经庭审举证，被告对原告提供的证据质证意见为：对于土地承包证真实性没有异议；对清表公告没有异议，说明了是政府征收行为，恰恰说明征收的真实性；部分群众的银行凭证，正好说明了政府在征收过程当中已经按照规定足额支付了征地费用，说明了征收行为的存在；照片有异议，不能显示出来这块地是不是在征地范围内。原告对被告提供的证据质证意见为：第一份证据关联性不认可，证明目的不认可。陶二组村本身包括四个村民小组，该批文涉及的只是秀山村陶二组集体耕地19.4441公顷及其他农用地，合计是19.9081公顷。批文的四至范围从被告提供的证据里看不到涉及陶庄二组，不能证明该证据和原告所在的陶二组有关系。第二组证据关联性不认，证明目的不认可。该批复涉及到秀山村委集体耕地30.7573公顷，其他农用地11.7476公顷，对于批文批准的征地范围，涉及到陶楼二组的土地有多少无法判断。第三份证据的关联性不认可，证明目的不认可。该批复涉及的是秀山村集体建设用地21.0311公顷，原告所诉的是承包的农用地，该证据和本案无关，更不能证明原告的承包地被纳入了征收范围。第五份证据关联性有异议，证明目的不认可。该证据同样不能证明原告的土地被纳入了征收范围，对被告提供第五至第七份证据同这个质证意见。第八份证据合法性不认可，证明目的不认可。被告提供的土地勘测定界技术报告适用已经作废的国家标准，显然违法。第九份证据的合法性、关联性有异议，证明目的不认可。被告没有提供报批材料中的勘测定界图，不能证明原告的土地已经纳入了征收范围，而且该事实也被河南省高院的裁定书所认定。第十份证据合法性不认可，证明目的不认可。对原告所在组的村民进行安置补偿，被告没有任何法律依据，不能证明其程序的合法性。第十一份证据合法性有异议，证明目的不认可，被告未经原告的同意，强制将补偿款汇至原告的账户，侵犯了原告的合法权益。对第十二份证据合法性不认可，关联性不认可，证明目的不认可。从被告公告的时间段来看，公告的时间发生在2013年8月20日至2015年6月18日，和原告没有关系，因为没有公告，那么征地批文就不能对外发生效力。所以本案中不存在合法的征地批文，不能证实原告的土地已经被征收。第十三份证据真实性不认可。因为被告没有提供原件，证明不了被告所说的召开多次村民会议。本院对原告、被告提供的证据结合查明的在案事实综合予以采信。经审理查明：原告陶秉银户在确山县三里河乡秀山村陶二组享有承包地。2017年12月始，原告所在村组耕地被政府征收使用。原告提起本次诉讼时，诉讼请求为“确认被告确山县人民政府收回原告承包土地使用权的行为无效”，在本院审理时，经法庭核实，原告仍坚持诉讼请求“确认被告强制收回土地使用权的行为无效”，并明确原告所诉的行为为强制收回土地承包权的事实行为。本院认为，事实行为与行政法律行为不同。行政法律行为是行政主体行使行政权力，产生法律效果以实现国家行政管理目的的行为；行政事实行为是行政行为不以实现某种特定的法律效果为目的，而以影响或者改变事实状态为目的实施的行为，行政事实行为是一种客观状态，不存在无效的问题，也不能被撤销或变更。本案中，经庭审释明，原告仍坚持诉讼请求是“确认被告确山县人民政府强制收回土地使用权的行为无效”，原告所诉行为并非征地决定，也未提供收回土地使用权的行政法律行为的证据，其明确所诉的行为系事实行为。原告请求确认事实行为无效，没有法律依据。原告诉讼请求理由不成立，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定,判决如下：驳回原告陶秉银的诉讼请求。案件诉讼费50元，由原告陶秉银负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及上诉状副本七份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孟令华审判员  马国中审判员  程海龙二〇二〇年九月二十九日书记员  赵 地