浙江省新昌县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0624行初89号 原告张应仁，男，1960年11月18日出生，汉族，户籍地新昌县××街道××巷××号。 委托代理人孙伯标，男，1968年4月26日出生，汉族，住新昌县。 被告新昌县南明街道办事处，住所地新昌县南明街道人民东路**。 法定代表人丁汉浩，主任。 委托代理人王**先，吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告张应仁诉被告新昌县南明街道办事处（以下简称“南明街道”）其他行政行为一案，本院于2020年9月2日立案受理，次日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原告张应仁诉称：2018年5月30日，新昌县人民政府启动原告张应仁居住的岙桥里地块征收。原告居住的××巷××号房产，包含原告赠与张城凯房产证上的117.23㎡和原告留下自己居住的15㎡。由于历史原因，上述15㎡房产未另办房产证。根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十五条的规定，房屋征收前必须先行确权，被告未经法定程序进行确权，也不理会原告多次提起异议，错误认定原告的房产属于张城凯。2018年11月15日，原告认为张城凯侵权，向新昌县人民法院提起民事诉讼。2018年12月26日，一审判决原告败诉。2019年1月18日，原告提起上诉。绍兴市中级人民法院于2019年3月22日作出（2019）浙06民终字453号民事判决，维持一审判决。2019年4月15日，原告向浙江省高级人民法院提起再审申请，2019年6月4日立案审查，2019年8月8日，浙江省高级人民法院予以驳回。作为民事案件，根据《证据法》对证据负担的分责，原告无法提供详尽证据，法院认为原告因产权依据不充分而败诉，但并不代表张应仁没有的产权。 2020年4月初，南明街道办事处副书记梁某某在调解中，用县征收办获取称来自新昌县房管局电脑档案，即原告的新房权证（99）字第（99）01058号房产申报堪丈图（证据1），来证明被告认定原告没有产权合法且依据充分。原告从中发现疑点，经多方调查取得的证据表明，由于被告对原告产权作出错误认定，才导致原告丧失被征收人资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第四款、第十二款的规定，该案属于行政诉讼范畴。理由如下： 1）被告作为征收实施单位征收程序违法。被告并未按照《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十五条的规定，对原告在新昌县××街道××巷××号的产权进行确权，无视原告多次提起异议和纠错请求，认定原告的房产已经赠与儿子张城凯。原告所居住的××巷××号房产合法征收面积为139.51㎡，2005年10月11月18日原告把名下××巷××号房产中面积117.23㎡的产权赠与儿子张成凯。众所周知，剩余的房产理所当然属于原告所有，原告与张城凯虽系父子，根据《物权法》第四、第六、第七条之规定，通过析产，张城凯依法取得的仅为117.23㎡赠与房产及附属庭院，原告留下15㎡属于合法产权房自住，并无不当。由于历史原因未经产权登记，也符合《物权法》及相关司法解释规定的合法产权认定，征收部门应该根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十五条的规定，依法进行调查、认定和处理。 2）被告认定产权的行政行为依据不足。首先被告征收前没有依法进行确权。被告认定原告所居住的××巷××号房产属于张城凯的法律依据是新房权证（99）字第（99）01058号（证据2）、房产申报堪丈图（证据1）及析产书（证据3），来证明原告把××巷××号房产全部赠与张城凯。该三份证据表明，2005年10月11月18日原告把名下××巷××号房产赠与儿子张成凯面积为117.23㎡，并不包括后来改成厨卫间的15㎡左右产权。从后来征收的实测面积139.51㎡可以看出，张城凯平白无故多了25.28㎡，差距如此之巨，不是堪丈误差可以解释的。 3）被告提供的认定产权依据，即01058号房产申报堪丈图（证据1）系后期篡改伪造。该图于1988年10月由胡某某绘制，其亲口承认，图中数据绝非其本人所写，对于为什么1994年才建造的15平方米台门间，已经出现在1988年图中的原因不知道，认为违背常理，应该是后期添加，且制图也不符合法定程序，房产证附图绘制应有两个工作人员签字，并由产权人签字认可。根据1999年《房产证》申报流程规定，申报前必须先堪丈绘图，事实上原告按流程规定，进行了堪丈绘图，并存有堪丈图。根据征收部门称，证据1的来源为新昌县房管局电脑档案室电脑档案资料。2020年7月原告申请新房权证（99）字第（99）01058号本人申报资料信息公开(证据4），新昌县房管局回复电脑档案室不存在该电脑档案资料，已转交不动产登记服务中心。2020年7月28日，原告经在不动产登记服务中心查阅，也查阅不到该电脑档案资料。征收部门作为征收重要依据的篡改附图，造假源头在征收部门，并非来自房管部门。征收部门涉嫌证据篡改造假事实清楚，被告在未经确权的情况下，作出错误产权认定，后为掩盖错误，刻意篡改房产证附图，作为征收依据的意图明显。 4）对于证据1中1994年才建房，1988年的绘图就存在该房产的疑问，征收部门给出的解释是1999年并未堪丈绘图，而是工作人员陈某某用1988年的图上添加，陈某某也亲口承认。但该图上并无修改人签名，也无修改日期、公章以及产权人签字认可。首先，1999年申报房产证时，根据申领流程，进行过实地堪丈并绘图，存在合法的堪丈图，张应仁通过合法途径的取得了产权证。其次，根据《档案法》的规定，档案资料只能以覆盖形式存在，不允许篡改，更不允许没有当事人签字认可的单方面篡改,篡改十多年前的档案，本身不被法律所允许。根据行政侵权责任构成要件的司法释义,被告作为新昌县人民政府授权征收实施的行政主体，在实施征收岙桥里区块的行政行为过程中，违反法定程序，并在产生错误的事实前，不予依法纠错，反而编造、篡改证据来掩盖错误，导致原告的合法权益受到侵害。 综上所述，原告依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第四款、第十二款，第十四条，第二十五条、第二十六条等规定，依法提起行政诉讼，请求：1、判令被告对新昌县××街道××巷××号产权认定的行政行为违法；2、依法对新昌县××街道××巷××号产权作出合法认定；3、本案诉讼费由被告承担。 被告南明街道辩称：一、原告起诉指向的行政行为不存在。原告起诉要求判令被告对新昌县××街道××巷××号产权认定的行政行为违法。被告与张城凯签订《房屋征收货币补偿协议》，是基于不动产权利证书中所载的权利人是张城凯。被告对新昌县××街道××巷××号房屋并不涉及产权认定，故原告起诉的行政行为不存在。二、张应仁第二项诉讼请求缺乏事实与法律依据。1、被告没有认定房屋所有权的职权依据。原告要求被告依法对新昌县××街道××巷××号房屋产权作出合法认定，被告并没有认定房屋所有权的职责，故其该项诉讼请求不能成立。2、原告本次的履职申请不符合法定程序。退一步讲，即使认定被告具有房屋所有权认定的职权，原告要求被告对新昌县××街道××巷××号房屋进行产权认定属于要求行政机关履职范畴，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。原告也未向被告提出过书面申请，3、司法认定优于行政认定，在生效民事裁判已经作出判定的情况下，行政机关无权对同一房屋的产权再次作出认定。涉案房屋的所有权纠纷已经由人民法院生效的民事裁判已确认涉案房屋所有权人为张城凯。在生效民事裁判已经作出判定的情况下，不能要求行政机关对同一房屋的产权再次作出认定。故从要求行政机关履职角度看，原告的第二项诉讼请求，不符合法律规定。三、国有土地上房屋征收的产权认定属于过程性行为，原告的起诉亦不属于行政诉讼的受案范围。国有土地上房屋征收的产权认定属于过程性行为，不具有独立性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）的规定，原告的起诉指向的行为不属于行政诉讼受案范围。综上所述，原告张应仁所诉行政行为不存在，即使存在也不符合法定受案范围，请求法院驳回原告的起诉。 本院认为，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出具有法律效果的行政行为之前，一般要进行一系列的准备工作。这些准备工作并非最终的行政行为，不具有可诉性。在行政机关的准备程序之后，如果存在后续的法律行为，则后续的法律行为才是真正产生法律效果的行政行为。程序性行为的效力通常为最终行为所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政行为获得救济。本案中，房屋征收是指房屋征收部门在摸底立项的基础上，对公民、法人或者其他组织房屋及土地使用权的有偿回收。房屋征收部门根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，在确定征收补偿方案之前进行调查摸底，即对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，系其为实施国有土地上房屋征收与补偿的准备、论证的过程性行为，不产生终局性的法律效果。该调查摸底行为最终反映在房屋征收补偿协议上，被最终的补偿协议所吸收。因此，原告诉称的对新昌县××街道××巷××号产权认定行为，不具有单独的可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告张应仁的起诉。 案件受理费50元依法免予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年九月二十三日 法官 助理  张小玉 书 记 员  王金英 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定的期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 2 1