河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1746号上诉人（一审原告）庞万安，男，汉族，1963年7月9日出生，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（一审被告）博爱县人民政府。住所地：河南省博爱县清化镇中山路**。法定代表人张红卫，县长。庞万安因要求确认博爱县人民政府行政行为违法一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。博爱县人民政府（以下简称博爱县政府）于2007年10月29日出具委托书收回位于博爱县城玉祥路东段路北32.8亩国有划拨土地使用权，于2010年6月4日作出《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》收回河南省亚星荧光灯厂位于中山路北，面积为54.0906亩的国有划拨土地使用权。庞万安一审请求：1、确认博爱县政府分别于2007年10月29日和2010年6月4日收回涉案国有划拨土地使用权的行为违法。2、博爱县政府承担本案的诉讼费用。焦作市中级人民法院一审查明，博爱县中光照明集团有限公司辖河南省亚星荧光灯厂、焦作市中光照明电器厂、河南银光照明电器有限公司、焦作市金星光源工业有限公司四个企业。2000年8月15日，焦作市中光照明电器厂与中国建设银行博爱县支行签订借款合同（博借字2000081501），向中国建设银行博爱县支行借款500万元（庞万安称原始借款合同时间为1999年8月10日）。同日，双方签订抵押合同（博抵字2000081501号），焦作市中光照明电器厂以F8自动化生产线一套为上述借款提供担保。2001年6月27日，焦作市中光照明电器厂与中国建设银行焦作分行签订借款合同（焦借（2001）04号），向中国建设银行焦作分行借款500万元。2001年7月11日，河南省亚星荧光灯厂与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（焦抵字（2001）第3号），以10-28号清化镇环城北路北侧37585.21㎡国有土地使用权、房产等为上述借款提供担保。同日，河南银光照明电器有限公司与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（焦抵字（2001）第4号），以郑常公路北侧23520㎡国有土地使用权为上述借款提供担保。2003年1月15日，焦作市金星光源工业有限公司与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（建焦银抵字（2003）第01号），以荧光灯半自动生产线及配套设备为上述借款提供担保。同日，河南省亚星荧光灯厂与中国建设银行焦作分行签订抵押合同（建焦银抵字（2003）第02号），以10-22号2033.44㎡国有土地使用权为上述借款提供担保。2004年6月28日，中国建设银行博爱县支行与中国信达资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将其对焦作市中光照明电器厂的债权（博借字2000081501）转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。同日，中国建设银行焦作分行与中国信达资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将其对焦作市中光照明电器厂的债【焦借（2001）04号】转让给中国信达资产管理公司郑州办事处。2004年11月29日，中国信达资产管理公司郑州办事处与中国东方资产管理公司郑州办事处签订债权转让协议，将上述债权转让给中国东方资产管理公司郑州办事处。2010年4月30日，中国东方资产管理公司郑州办事处与庞万安签订资产转让协议，将上述债权转让给庞万安。2006年河南省亚星荧光灯厂、焦作市中光照明电器厂等公司宣告破产。2007年10月29日，博爱县政府作出委托书，载明“河南省亚星荧光灯厂破产清算一案，由于该厂土地系国有划拨性质，位于县城玉祥路东段路北，占地21877.95平方米计32.8亩，按照法律规定经博爱县政府研究决定，收回该厂土地使用权，并授权河南省亚星荧光灯厂破产清算组委托拍卖行进行公开拍卖。”2010年5月10日，河南省亚星荧光灯厂破产清算组向博爱县国土局提交申请，“河南省亚星荧光灯厂主厂区位于博爱县中山路北侧，于2006年6月依法破产，该厂区土地面积51.5649亩，原灯头车间土地面积2.5257亩，共计54.0906亩，系国有划拨土地，因企业破产，申请政府收回该厂土地，土地收益用于安置原厂职工。”2010年6月4日，博爱县政府作出《关于收回河南省亚星荧光灯厂国有土地使用权的通知》（博政土[2010]28号）收回河南省亚星荧光灯厂36060.39平方米（54.0906亩）国有土地使用权。一审认为，庞万安请求确认博爱县政府分别于2007年10月29日和2010年6月4日收回涉案国有划拨土地使用权的行为违法。本案的争议焦点问题为庞万安的起诉是否超过起诉期限。行政诉讼起诉期限是法定起诉条件之一，是指公民、法人或者其他组织不服某一行政行为向人民法院请求司法救济的时间限制。本案中，确定起诉期限的起算点是本案审查的重点。从博爱县政府提交的庞万安2019年4月30日行政起诉状，以及2013年8月3日庞万安情况反映可以看出，庞万安于2019年4月30日起诉博爱县政府、河南省亚星荧光灯厂破产清算组、河南银光照明电器有限公司破产清算组的（2019）豫08行初65号案件中，其行政起诉状中载明，“现河南亚星荧光灯厂破产程序已宣告终结，河南银光照明电器有限公司破产程序进展情况原告无法得知。原告了解到上述企业的破产还债程序尚有520余万元的剩余款项，该款项为原告的土地拍卖所得剩余价款。原告自2011年以来，一直通过各种途径主张权利，要求将剩余的款项依法支付给原告，但至今仍没有任何结果。”庞万安2013年8月3日本人签字书写的《关于焦作市中光照明电器厂债权人庞万安要求行使优先受偿权之情况反映》中称，“债权人庞万安依法享有对中光照明的全部机器设备、亚星荧光厂房及土地、银光照明土地和‘金星灯源’全部机器设备的抵押权，但自2006年6月26日，以上企业被依法宣布破产至今，债权人的合法债权未得到分文清偿。据债权人多方打探得知，债权人享有抵押权的土地已经被政府收回，并依法进行出让用于做商业开发。”由此可知，庞万安至少于2013年8月3日即知道涉案行政行为，本案起诉期限至迟应自2013年8月3日起开始计算。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2000]8号，2018年2月8日起废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。庞万安2019年11月25日才提起本案诉讼，明显已超过法定起诉期限。本案行政行为作出的时间分别是2007年10月29日和2010年6月4日，依法不应当对本案予以受理，虽然已经受理，但应当依法裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定：驳回庞万安的起诉。庞万安不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审认定上诉人至少于2013年8月3日即知道涉案行政行为这一事实错误。1.一审据以认定该结论的证据即2013年8月3日的庞万安情况反映材料(以下简称反映材料）系被上诉人无正当理由逾期提供的证据，依法不应当作为定案依据。一审于2020年1月9日公开开庭审理了本案，而被上诉人提交反映材料的时间是2020年3月13日，且并未说明其逾期提交的正当理由。2.被上诉人提供的“反映材料”属于无法排除合理怀疑且上诉人予以否认的证据，关于“知道具体行政行为内容”的证明问题，《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》（2014年2月24日，法办（2014）17号）中提出了明确的意见，即:“被告或者第三人认为原告在特定时间已经知道具体行政行为内容，但其就此提供的证据无法排除合理怀疑且原告否认的，可以推定原告当时不知道具体行政行为内容”。上诉人认为上述反映材料即属于此类证据，故可以推定原告当时不知道具体行政行为的内容。3.一审遗漏审查上诉人对于反映材料的质证意见和录音证据，不够审慎，并未考虑到本案被上诉人作出具体行政行为并未采用书面的决定，而是内部文件或委托，且并未向上诉人送达，也未授权清算组向上诉人送达，甚至在上诉人向被上诉人求证时，被上诉人都未有明确答复。在此情况下，上诉人不知道，也不可能知道具体行为行为的内容，更不可能知道诉权或起诉期限，要求上诉人在所谓的法定期限内提起诉讼，根本不具备期待可能性。二、一审基于事实认定错误，法律适用也存在错误，最终导致判决错误。在一审诉讼程序中，被上诉人未提供任何有利的证据来证明其行政行为的合法性，也未论述被上诉人具体行政行为的合法性。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的诉请或将案件发回重审。被上诉人博爱县政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审一致。本院认为，本案被诉行政行为是收回原河南省亚星荧光灯厂国有划拨土地的行为。庞万安属于原河南省亚星荧光灯厂的债权人，由于其所主张涉案土地的抵押权，是对该土地价值的优先受偿权，而不是对土地本身享有物权，故无论是否收回涉案土地，对庞万安的影响都是间接的，最多是优先受偿权的被追索主体不同而已，但这种影响已经不是行政诉讼所要保护的“影响”，而属于市场风险的范畴，相反，如果认可庞万安起诉上的利害关系，将形成由抵押权人决定物权归属的冲突，将形成不同权利层次、不可预料的市场主体对行政行为提起行政诉讼的情况，不利于行政效率的提高和行政秩序的稳定。庞万安对涉案土地的价值优先权，可通过对政府收回土地的补偿请求权解决。庞万安与本案被诉的行政行为不具有行政诉讼上的利害关系，应驳回起诉。在庞万安不具有利害关系的情况下，一审不应继续审理下一层次的争议问题，一审以超过起诉期限的理由驳回起诉不当，但裁定结果正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月一日法官助理袁楠书记员玄晟颐