浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙06行初71号原告平园根，男，1957年6月3日出生，汉族，住绍兴市越城区。原告孙云大，男，1954年7月10日出生，汉族，住绍兴市越城区。原告徐建祥，男，1963年3月2日出生，汉族，住绍兴市越城区；上述三原告的共同委托代理人丘国威，上海喜睦律师事务所律师。被告绍兴市越城区人民政府。住所地绍兴市越城区涂山东路**。法定代表人袁建，区长。出庭行政机关负责人胡旭东，副区长。委托代理人沈智强，男。委托代理人胡元长，浙江越泽律师事务所律师。被告绍兴市人民政府。。住所地绍兴市越城区洋江西路**法定代表人盛阅春，市长。委托代理人胡国祥，男。委托代理人汤雪明，浙江中行律师事务所律师。原告平园根、孙云大、徐建祥不服被告绍兴市越城区人民政府（以下简称“越城区政府”）于2019年11月12日作出的绍越政征字（2019）20号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》(以下简称“《房屋征收决定》”)及绍兴市人民政府（以下简称“绍兴市政府”）于2020年3月24日作出的绍政复（2019）72号《行政复议决定书》房屋拆迁管理（拆迁）行政征收及行政复议一案，于2020年4月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月9日立案后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭。于2020年5月21日公开开庭审理了本案。原告平园根、孙云大、徐建祥及其共同委托代理人丘国威，被告越城区政府副区长胡旭东及该单位的委托代理人沈智强、胡元长，被告绍兴市政府的委托代理人胡国祥、汤雪明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告平园根、孙云大、徐建祥诉称，1999年7月15日、2000年7月26日，原告孙云大与中国轻纺城东浦废丝市场（2004年12月25日变更为绍兴市东浦废丝市场，以下简称“废丝市场”）签订了《售房合同》，以22.5万元购买了涉案房屋2738号、2748号、3648号等共4间。2000年1月9日，原告平园根（平元根）与废丝市场签订了《售房合同》，以15.6万元购买了涉案房屋2798号、2808号；2000年3月17日，以3.3万元购买了陈来仁原购买的3488号；2001年2月22日，以9.9万元购买了陈幼兴原购买的3458号、3468号、3478号3间；2002年10月25日，原告平园根（平元根）与废丝市场签订了《售房合同》，以26万元购买了涉案B幢楼B3号；其后用3478号、3488号与他人调换为4448号。1999年原告徐建祥与废丝市场签订了《售房合同》，以8.5万元购买了涉拆房屋2708号。所有《售房合同》均约定“该房屋的土地所有权归乙方所有”。2014年12月24日废丝市场营业期限到期，市场解散和终止。对涉案土地、房屋一直由原告行使经营管理、占有、使用、收益等权利至今。2019年4月29日被告越城区政府的征收实施单位东浦街道办事处发布公告，称废丝市场已被列入2019年度拆迁项目之一，要求2019年5月30日前腾空房屋。2019年11月13日被告越城区政府作出绍越征字（2019）20号《房屋征收决定》，并附《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称“《征收补偿方案》”），对废丝市场地块项目规划红线范围内(东至强头江、南至东浦加油站、西至绍齐公路、北至兴越路)的房屋和附属物实施征收。原告孙云大、徐建祥、平园(元)根不服，向被告绍兴市政府申请行政复议。被告绍兴市政府于2020年3月24日作出绍政复（2019）72号《行政复议决定书》，决定维持越城区政府作出的绍越征字（2019）20号《房屋征收决定》。被告越城区政府、绍兴市政府的行为已侵害了原告的合法权益，属违法行政。1.越城区政府对涉案房屋的权属认定事实不清。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收人应当是被征收房屋所有权人。原告与他人签订了《售房合同》，约定了权利义务，明确房屋和土地所有权归原告所有。涉案不动产转让协议并不违法，转让协议合法有效。至2019年11月征收时，已经通过购房协议对涉案土地和房产享有占有、使用、收益等权利近19年，且长期以来废丝市场亦未对涉案土地、房屋提出过权属异议。故原告是适格的被征收人和补偿安置对象。关于未取得房屋所有权证但长期实际使用房屋的权利人的权利保护问题，最高人民法院（2018）最高法行申2872号、（2018）最高法行申1995号作出了很好的指引。越城区政府未组织对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，并公布调查结果。对房屋产权状况未予查明，就草率地将已过经营期限长达5年、依法应当解散的非法人组织为被征收人，作出房屋征收补偿决定，显属违法。2.《房屋征收决定》适用法律错误。征收范围红线图中，征收范围内包含国有土地、划拨土地、集体土地等，其中一期为集体土地，二期7181.25平方米为国有土地，三期为征用后未完成转让手续的划拨土地。不同性质的土地房屋征收应分别适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》，但是《房屋征收决定》没有适用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地承包法》对集体土地进行征收和安置补偿，也没有适用《国有土地上房屋征收评估办法》对土地上的房屋进行评估，仅适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，是适用法律错误。3.被告越城区政府作出《房屋征收决定》不符合公共利益的需要的认定原则。⑴《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第八条规定，为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，依照该条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划……。该征收范围内包含国有土地、划拨土地、集体土地等，征收前原告未见过履行前置程序的相关文件，被告越城区政府也没有做过宣传解释，也没有召集原告进行过座谈沟通和征求意见，不符合公共利益的需要。⑵在《房屋征收决定》中，把已经依法解散的非法人组织作为被征收主体，排除征收范围内几百个商铺业主通过购买而实际拥有房屋所有权的业主。难道几百户商铺家庭的利益就不是公共利益。4.征收补偿决定内容不具有合法性。该《征收补偿方案》取消了非住宅房屋所有权人选择房屋产权调换的权利，并直接导致被告越城区政府的征收决定公告违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”的规定。5.被告越城区政府征收房屋的程序严重违法。⑴缺乏民主和公众参与。被告越城区政府作出《房屋征收决定》时，根本未经原告的同意，也没有召开听证会，也没有召集原告进行过座谈沟通和征求意见，未告知社会风险评估结果，其征收程序全部是暗箱操作。违背了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条“房屋征收与补偿应当遵循决策民主，程序正当，结果公开的原则。”和第十一条“市、县级人民政府应当组织有关部门将征求意见情况和根据群众意见修改的情况及时公布。”第十五条第二款“区(县)人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并在房屋征收范围内予以公布，征求被征收人、公有房屋承租人意见。征求意见期限不得少于30日”的规定。⑵被告越城区政府对原告所属房屋评估程序违法，评估价明显偏低，显失公平。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。评估机构应由被征收人协商选定，协商不成通过多数决定。可见，对被征收房屋的补偿，应当以“类似房地产的市场价格”为参照，通过评估机构的评估确定。本案中，原告并没有参与评估机构的选定，所以评估程序违法。越征字(2019)20号《房屋征收决定》中《征收补偿方案》的补偿标准是一层10270元/平方米，二层6676元/平方米，仓储(划拨)2355元/平方米；而2019年5月16日废丝市场发布《公告》给予实际所有人的业主补偿单价统一为4238元/平方米。事实上，越城区房地产行情与市场同类区位相似房产的市场价格已在每平方米30000元以上，评估价格与实际市场价格相差极为悬珠。⑶实行了未批先拆，违反了“先安置，后拆迁，再建设”的原则。在《房屋征收决定》未公告之前，征收实施单位就对涉案房屋进行了强制拆迁，除部分通过法律手段维权的业主，大部分商铺都被强制拆除，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”之规定。⑷被告越城区政府作出《房屋征收决定》前，没有依法公示开立资金账户并征收补偿资金足额到位、专户存储的情况，原告的法定权利没有得到充分保障。⑸被告越城区政府存在侵权的违法行为。在未签订《征收补偿协议》的情况下，联系动员涉案房屋产权人家属所在相关单位对其进行胁迫、威胁；中断供水、断电、断路和堆放建筑垃圾行为，甚至对原告的商铺进行违法强拆，致使原告多次报警，现商铺损坏严重，无法营业。违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条的规定。综上，被告越城区政府作出的《征收决定》存在适用法律错误、内容违反法律规定、征收程序违法等行政违法行为。被告绍兴市政府作出的《复议决定》侵害了原告的合法权益。请求：1.撤销越城区政府作出的绍越征字（2019）20号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》；2.撤销绍兴市政府作出的绍政复（2019）72号《行政复议决定书》。3.诉讼费由被告承担。原告平园(元)根、孙云大、徐建祥向本院提供的证据、依据为：1.绍越征字（2019）20号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定公告》，证明被告越城区政府实施了国有土地上房屋征收，原告的房屋在征收红线范围内，《房屋征收决定》明显违法侵害了原告的合法权益，具体表现为越城区政府对涉案房屋的权属认定事实不清，适用法律错误，越城区政府作出的征收决定不符合公共利益需要的认定原则，征收补偿决定内容不具有合法性，征收房屋的程序严重违法；2.绍政复（2019）72号《行政复议决定书》，证明被告绍兴市政府决定维持越城区政府的具体行政行为，严重侵犯了原告的合法权益；3.原告个人身份证复印件、购房合同、收据、营业执照、承诺书、废丝市场公告，证明原告主体适格，原告购买了涉案房屋，该不动产转让协议是双方真实意思的表示，并不违法，转让协议合法有效。该《售房合同》明确约定房屋和土地所有权归原告所有，且原告享有对涉案土地和房产的占有、使用、收益等权利近19年，是房屋的实际所有人。废丝市场认可房屋已出售给原告，原告并没有与其解除房屋购买协议，是适格的被征收人和补偿安置对象；4.工商档案、市场名称登记、基本信息，证明《房屋征收决定》中的被征收主体废丝市场为非法人组织，其营业期限于2014年12月24日届满后未进行变更，已经解散终止，丧失了民事主体资格，不能成为被征收主体。5.绍县土让（1999）第47号《关于出让国有土地使用权的批复》、绍兴市自然资源和规划局《关于越城区东浦街道绍兴市东浦废丝市场土块项目符合土地利用总体规划的证明》《征收规划选址意见证明》，证明涉案征收红线范围内包含有国有土地、提拨土地、集体土地等。涉案征收范围内的国有土地面积仅为7181.25平方米，征收红线图内的面积包含大面积集体土地，《房屋征收决定》适用法律错误；6.绍兴市越城区东浦街道办事处公告1份及废丝市场公告2份、项目资金明细表、停水断电公告，证明征收实施单位存在明显违法行为，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，且补偿价格差别巨大，鼓励原产权人在民事活动中出尔反尔行为，严重侵害了当事人的合法权益，应追究工作人员的责任；7.周边商铺的网络报价单，证明附近类似房屋价格，越城区政府对征收房屋评估程序违法，评估价格明显偏低，显失公平。严重侵害了利害关系人的权益；8.涉案房屋被破坏的部分照片，证明实施了未批先拆，违反了“先安置、后拆迁、再建设”的原则，商铺损坏严重无法营业。被告越城区政府答辩称：1.涉案行政行为与三原告无利害关系、未侵犯其合法权益，三原告不具有诉讼主体资格，应予驳回起诉。首先，废丝市场于1999年持原绍兴县计划经济委员会批复向原绍兴县土地管理局、绍兴县建设局等提出用地申请和规划审批，经原绍兴县东浦镇土地管理所实地踏勘和县土地管理局评估确认，以协议出让方式即签订《绍兴县国有土地使用权出让合同》取得该土地使用权，并经规划审批，核发《村镇规划选址意见书》。1999年9月28日，浙江省人民政府同意废丝市场扩建建设项目用地［浙土字（1999）第25号建设用地项目呈报说明书］，1999年11月10日，原绍兴县土地管理局出具绍县土让（1999）第47号《关于出让国有土地使用权的批复》，同意废丝市场受让座落于××镇××村××市场××东浦废丝市场二期）。2002年4月24日，绍兴市越城区发展计划局出具文件，同意废丝市场在东浦炬星村原市场东南首地块新建仓储。2002年8月8日，废丝市场取得了相应的《建设用地规划许可证》，用地面积为13025.62平方米（此为废丝市场三期）。原告平园（元）根所提及的2798号、2808号、4448号房屋，位于废丝市场**，Ｂ幢楼Ｂ3号房屋，位于废丝市场**；原告孙云大、徐建祥所提及的2738号、2748号、3648号、2708号房屋，位于废丝市场**。三原告所提及的上述营业房的权属主体均为废丝市场，且目前尚未拆除。其次，废丝市场并未依法终止，其仍具有被征收主体资格。根据《中华人民共和国民法总则》第一百零八条“非法人组织除适用本章规定外，参照适用本法第三章第一节的有关规定”之规定，参照第五十九条“法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。”第六十八条“有下列原因之一并依法完成清算、注销登记的，法人终止”等规定，因废丝市场未经清算、注销登记等法定程序，且其仍具有自己的名称、独立的财产、固定的生产经营场所，故其仍具备民事权利能力和民事行为能力。答辩人以废丝市场为征收主体，未违反法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条之规定，因该拆迁项目补偿的主体单位为废丝市场，三原告所提及的营业房尚未拆除、权益未有受损，故三原告与征收决定及征收补偿方案无实质利害关系，应予驳回原告起诉。至于三原告与废丝市场的民事纠纷应另行通过民事法律途径寻求解决。2.答辩人作出征收决定及征收补偿方案的依据充分、程序合法，且符合社会公共利益需要。2019年3月5日，为了改善大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境，根据政府文件，废丝市场列入拆迁项目，征收符合社会公共利益需要。2019年3月27日，绍兴市越城区发展和改革局出具《关于越城区东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块项目符合国民经济和社会发展规划的证明》，就废丝市场地块征收进行了规划选址。同日，绍兴市自然资源和规划局出具《关于越城区东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块项目符合土地利用总体规划的证明》《关于越城区东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块征收规划选址意见证明》，确认该地块项目符合越城区国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划。2019年4月，答辩人就《关于公布东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围的公告》《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块房屋征收项目调查结果公告》《东浦街道绍兴市东浦废丝市场非住宅调查情况汇总表》《房屋征收补偿方案征求意见公告》《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案》等进行了公布，以征求意见。答辩人并于2019年4月10日将上述房屋征收范围公告、房屋征收项目调查结果公告送达废丝市场，于2019年4月18日将上述征求意见公告及房屋征收补偿方案送达废丝市场。2019年7月，绍兴市越城区东浦街道办事处委托浙江正和风险评估咨询有限公司对东浦街道废丝市场项目编制社会稳定风险评估报告。2019年11月12日，答辩人在就2019年4月公布公告的基础上，结合意见征集情况，对东浦街道废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案进行了修改，并就《房屋征收补偿方案修改情况的公告》《征收补偿方案》进行了公布，并于2019年11月13日将上述修改情况公告、房屋征收补偿方案送达废丝市场。同日，答辩人作出绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》，决定对东浦街道废丝市场地块项目征收范围红线内的房屋实施征收。后答辩人就绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》予以公布，并就《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块项目征收范围红线图》《征收补偿方案》等在答辩人政府网站上公开发布，同时告知被征收人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。其中，答辩人的《征收补偿方案》，系根据《绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《绍兴市越城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则（试行）》《绍兴市越城区国有土地上房屋征收相关补偿费标准》等相关规定，结合本区块实际情况制定，合法合理。另，征收补偿费用1亿余已到位。故答辩人的上述行为依据充分、程序正确。3.原告平园（元）根、孙云大、徐建祥诉请所述其他事由与要求审查的行政行为合法性并无关联。综上，恳请驳回原告的诉讼请求。被告越城区政府于法定期限内向本院提交的证据、依据为：1.建设用地项目呈报说明书、绍计经基（1999）第10号绍兴县计划经济委员会文件、具体建设项目用地预审意见书、村镇规划选址意见书及附件（定点图）、绍县土整字（1999）7号绍兴县土地管理局文件、建设用地申请表、实地踏勘表、建设用地项目呈报说明书、征用土地方案、供地方案、绍兴县国有土地使用权出让合同书、土地资产评估报告书、绍县土让（1999）第47号绍兴县土地管理局文件、越发计投（2002）64号绍兴市越城区发展计划局文件、（2002）浙07－27建设用地规划许可证、绍越统征合字（2002）第32、33号征地协议、绍兴市市场监督管理局证明，证明国土、规划合法审批的废丝市场（二期、三期）范围内房屋权属主体为废丝市场；2.废丝市场平面图，证明涉案房屋所在位置；3.绍兴市越城区发展和改革局证明、绍兴市自然资源和规划局证明、征收规划选址意见证明，证明有关部门就废丝市场地块征收进行了规划选址，并确认该地块项目符合越城区国民经济和社会发展规划、符合土地利用总体规划；4.《关于公布东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围的公告》《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块房屋征收项目调查结果公告》及送达回执单、《房屋征收补偿方案征求意见公告》《征收补偿方案》及送达回执单、《国有土地上房屋采样估价报告》《东浦街道废丝市场项目社会稳定风险评估报告》《房屋征收补偿方案修改情况的公告》《征收补偿方案》、绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定公告》（附《征收范围红线图》、《征收补偿方案》）及送达回执单、收款收据等，证明答辩人就相关征收公告、征收补偿方案等进行了公布，以征求意见。同时，结合意见征集情况，对征收补偿方案等进行了修改，并再次就修改后的补偿方案等进行了公布。答辩人已告知被征收人享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。答辩人的上述行政行为依据充分、程序正确。被告越城区政府明确作出涉案行政行为的依据为：越发改（镜湖）项建融（2019）1号绍兴市越城区发展和改革局文件，越委办（2019）75号、76号中共绍兴市越城区委办公室文件，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《绍兴市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《绍兴市越城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则(试行)》《绍兴市越城区国有土地上房屋征收相关补偿费标准》。被告绍兴市政府答辩称：1.答辩人作出的绍政复（2019）72号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。答辩人于2019年12月4日收到三原告提交的行政复议申请，主要是对越城区政府于2019年11月12日作出绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》的具体行政行为不服，提起复议。经答辩人审理查明：1999年9月28日，浙江省人民政府同意废丝市场扩建建设项目用地，同年11月10日，原绍兴县土地管理局同意废丝市场受让坐落于××镇××村××市场。2002年8月8日，废丝市场取得《建设用地规划许可证》，用地面积13025.62平方米，用于市场扩建（仓储）。废丝市场营业期限自1995年2月27日起至2014年12月24日止。原告孙云大与废丝市场签订售房合同，购有营业房2738号、2748号和3648号；原告平园根与废丝市场签订售房合同，购有营业房2798号、2808号和Ｂ幢楼Ｂ3号，又向他人购入3458、3468、3478、3488号营业房；原告徐建祥购有废丝市场2708号营业房。2019年3月，绍兴市越城区发展和改革局、绍兴市自然资源和规划局分别作出项目建议书批复和土地利用总体规划的证明，明确大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境综合整治工程项目建设内容包括废丝市场建筑面积2万平方米的拆改、道路修缮、绿化、管理用房及公共设施配套等环境综合整治工程，项目符合越城区国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划，可组织该地块的土地征收和储备等前期工作。2019年4月10日，越城区政府作出《关于公布东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围的公告》，明确地块的征收范围：东至强头江、南至东浦加油站、西至绍齐公路、北至兴越路，实际需征收非住宅一户，总征收房屋建筑面积约15212.51平方米。同日，绍兴市越城区建设和交通运输局作出项目调查结果公告和调查情况汇总表，明确了项目征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况，被征收人为废丝市场。2019年4月17日，越城区政府作出《房屋征收补偿方案征求意见公告》，就东浦街道废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见，被征收人可以书面形式提出意见。2019年7月，东浦街道办事处委托浙江正和风险评估咨询有限公司对废丝市场项目编制社会稳定风险评估报告。2019年11月12日，越城区政府将修改后的征收补偿方案予以公布，并于同日作出绍越征字［2019］20号《房屋征收决定》，决定对东浦街道废丝市场地块项目征收范围红线内的房屋实施征收，同年11月13日发布公告，并在越城区政府网站上公开发布。征收补偿费用1.1亿元已到位。以上事实有征收决定、售房合同、建设用地项目呈报说明书、出让国有土地使用权批复、项目建议书的批复、土地利用总体规划的证明、房屋征收补偿方案修改情况的公告及房屋征收补偿方案、送达回执单等证据予以证实。答辩人认为，越城区政府具有负责越城区行政区域内国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职权，涉案征收行为符合公共利益的需要和国民经济和社会发展规划，作出涉案房屋征收决定前，组织了相关调查和社会稳定风险评估，对房屋补偿方案予以公布和征求意见并公布修改情况，征收费用已到位，程序合法、适用依据正确。2.答辩人作出的绍政复［2019］72号《行政复议决定书》适用法律正确，符合法定程序和法律规定。答辩人于2019年12月4日收到三原告提交的行政复议申请，经审查后依法受理，于2019年12月9日向越城区政府发出行政复议答复通知书，通知越城区政府就行政复议申请作出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和相关材料，越城区政府在规定时间内作出书面答复并提交了证据材料等。因案情复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，于2020年1月31日决定延期30日，并于2020年2月4日分别送达双方当事人。后因需进一步调查取证或进行询问调解，同时因疫情防控原因，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，于2020年2月25日决定中止行政复议，并于2020年2月26日分别送达双方当事人。中止原因消除后，于2020年3月23日决定恢复审理并分别告知双方当事人。于2020年3月24日作出绍政复［2019］72号《行政复议决定书》，并于同月27日分别送达双方当事人。答辩人的复议行为适用法律正确，符合法定程序。复议程序的主要法律依据是：《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：…（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；.....”答辩人在行政复议过程中，依照相关法律法规进行审查调查，依法作出《行政复议决定书》并送达有关当事人，程序合法。3.越城区政府作出的绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》主体适格，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。⑴越城区政府的征收决定符合法律规定和程序。根据越城区政府提供的证据，涉案房屋征收项目符合公共利益和规划需要，在作出涉案房屋征收决定前，组织了调查登记并予以公布，进行了社会稳定风险评估，对《征收补偿方案》予以公布和征求意见并公布修改情况，征收费用到位，作出涉案《房屋征收决定》后，又进行了公告，载明了房屋征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条之规定，适用法律正确。绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》在程序上均进行了公开和告知，程序合法。⑵越城区政府以废丝市场为被征收人进行征收补偿活动，并无不当。废丝市场在征收过程中，主动行使主体权利，其主体资格依然具备，因产权性质未明确，越城区政府以国土、规划部门审批同意的权属主体废丝市场为被征收人进行征收补偿活动，并无不当。⑶根据物权法定和合同相对性原则，原告可以向废丝市场主张合同权利。《中华人民共和国物权法》第十四条的规定，不动产物权设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力；《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条第（六）项规定，未依法登记领取权属证书的房屋不得转让。原告与废丝市场（或与他人）订立售房合同，购买营业房，但至今未办理相应权证，根据合同相对性原则，在法律上仅是与废丝市场（或他人）具有债权债务关系，但不产生物权效力，其权利维护原告可以向废丝市场依法主张。综上，答辩人作出的绍政复（2019）72号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回三原告的诉讼请求。被告绍兴市政府于法定期限内向本院提交的证据、依据为：1.落款时间为2019年12月4日的《行政复议申请书》及所附材料、EMS快递单及查询单，证明答辩人于2019年12月4日收到原告提交的行政复议申请书之事实；2.《行政复议答复通知书》及邮件凭证，证明答辩人通知越城区政府就行政复议申请作出书面答复并提交相应材料的事实；3.《行政复议答复书》及越城区政府作出的征收决定的事实依据，证明越城区政府就行政复议申请作出答辩及提交相关材料的事实；4.《行政复议延期审理通知书》及邮件凭证，证明答辩人告知当事人行政复议期限决定延期30日的事实；5.《行政复议中止决定书》及邮件凭证，证明答辩人告知当事人因疫情防控原因中止行政复议的事实；6.《行政复议恢复审理通知书》及邮件凭证，证明答辩人告知当事人因中止原因消除，决定恢复审理的事实；7.绍政复（2019）72号《行政复议决定书》及邮件凭证，证明答辩人经审查后依法涉案行政复议决定书并送达当事人的事实。被告绍兴市政府明确，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十本条第一款，为其受理、延长期限和作出涉案《行政复议决定书》的依据，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项为其作出《行政复议中止决定书》的依据。另，答辩人明确其作出行政复议决定的依据包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条至第十三条、第十五条，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条，《绍兴市区国有土地上房屋征收与补偿实施办法》《绍兴市越城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则（试行）》。经庭审质证，原告对被告越城区政府的交的证据1的真实性无异议，证明目的有异议，该证据仅能证明审批时节点的土地使用人为废丝市场；证据2的三性无异议，但该图包括了国有土地和集体土地；证据3不符合形式要求，对其真实性、合法性及待证目的不予认可；证据4中的《关于公布东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围的公告》所征收的红线范围内包括一期、二期、三期的集体土地、国有土地、划拨土地，不同性质的土地用一个公告不符合征收程序，且明确实际征收非住宅1户与事实不符；《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块房屋征收项目调查结果公告》制作的要素不全，不采用公告送达存在不当；《东浦街道废丝市场项目社会稳定风险评估报告》《国有土地上房屋采样估价报告》均只有一页，对其真实性不予认可；《房屋征收补偿方案征求意见公告》《征收补偿方案》《房屋征收补偿方案修改情况的公告》及送达回执单缺乏论证和公示资料，仅直接送达给废丝市场，没有送达给原告；《房屋征收决定》《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定公告》（《征收范围红线图》《征收补偿方案》）包括国有土地、集体土地，没有事先请求及报区政府批复，且征收部门为“绍兴市越城区建设和交通运输局”而非“住房和城乡建设局”亦于法无据；收款收据没有原件，真实性不予认可。被告绍兴市政府对上述证据的三性均无异议。被告越城区政府、绍兴市政府对三原告提供的证据1、2的三性无异议；证据3证明原告购买房屋的事实均无异议，但原告起诉状中诉称购买的3458、3468房屋与他人调换成为3478和3488房屋在该证据中无法体现；证据4的真实性无异议，废丝市场至今未注销；证据5的真实性、合法性无异议，但二期是扩建，与本案无关联性，故原告主体不适格；证据6中公告真实性无异议，为预告行为，为后续行政行为吸收；项目资金明细表因未实施，故与本案无关联性；停水断电公告系废丝市场是考虑到安全，系由其作出，与被告越城区政府无关；证据7的来源不明，且与本案无关联性；证据8的真实性无法确认，但三原告的房屋目前尚未拆除。原告对被告绍兴市政府提交的证据之真实性均无异议，证明复议程序的合法亦无异议，但对复议决定的合法性不予认可。被告越城区政府对绍兴市政府的提交的证据三性均无异议。本院对上述证据认证如下：被告越城区政府提交的证据，被告绍兴市政府对其三性均无异议。原告对证据1、2的真实性无异议，本院对该证据所证明的事实予以确认；对证据3的形式要求不予认可，因该证据虽为绍兴市越城区发展和改革局及绍兴市自然资源和规划局出具的证明，但《绍兴市越城区发展和改革局关于大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境综合整治工程项目建议书的批复》《中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室关于印发的通知》《中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室关于印发的通知》能予以佐证，故本院对该证据的证明效力予以确认；对证据4中的《关于公布东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围的公告》原告认为废丝市场为混合用地，但因涉案房屋为国有土地上的房屋，且该公告已经废丝市场签收确认，故本院对该证据所证明的事实予以确认；《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块房屋征收项目调查结果公告》《房屋征收补偿方案征求意见公告》《征收补偿方案》《房屋征收补偿方案修改情况的公告》，原告认为未采用公告送达，但因其针对废丝市场作出，且亦已经废丝市场签收确认，故本院对该证据证明的事实亦予以确认；《东浦街道废丝市场项目社会稳定风险评估报告》《国有土地上房屋采样估价报告》原告对其真实性不予认可，但因亦符合形式要件，故本院对该证据所证明的事实予以确认；《房屋征收决定》《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定公告》（《征收范围红线图》《征收补偿方案》）因系涉诉行政行为，本院对该证据的所证明的事实予以确认，合法性将于后文阐述。被告绍兴市政府提交的证据，原告及被告越城区政府对该真实性均无异议，本院对该证据的证明事实予以确认，鉴于证据7为本案的讼争对象，本院对该证据的合法性将于后文阐述。原告提供的证据，被告越城区政府、绍兴市政府对证据1、2的三性无异议，本院予以确认；对证据3原告购买房屋的事实均无异议，本院对该事实予以确认；对证据4的真实性无异议，本院对该事实予以确认；对证据5的真实性、合法性无异议，本院对该事实亦予以确认；对证据6中公告真实性无异议，本院予以确认；项目资金明细表因未实施及停水断电公告并非被告越城区政府作出，且与本案审查内容无关，本院对该证据的关联性不予确认；对证据7、8因与涉诉行政行为并无关联，本院对该证据的关联性不予确认。经审理查明，1999年9月28日，浙江省人民政府同意废丝市场扩建建设项目用地，同年11月10日，原绍兴县土地管理局同意废丝市场受让座落于××镇××村××市场。2002年8月8日，废丝市场取得《建设用地规划许可证》，用地面积13025.62平方米，用于市场扩建（仓储）。2004年12月25日，废丝市场变更市场名称，营业期限自1995年2月27日起至2014年12月24日止。原告孙云大与废丝市场签订售房合同，购有营业房2738号、2748号和3648号；原告平园根与废丝市场签订售房合同，购有营业房2798号、2808号和Ｂ幢楼Ｂ3号，又向他人购入3458、3468、3478、3488号营业房；原告徐建祥购买了废丝市场2708号营业房。2019年3月5日，绍兴市越城区发展和改革局作出《绍兴市越城区发展和改革局关于大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境综合整治工程项目建议书的批复》，同意对包括废丝市场在内建筑进行综合治理。2019年3月26日中共绍兴市越城区委作出《中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室关于印发的通知》《中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室关于印发的通知》，明确对废丝市场进行拆改。2019年3月27日，绍兴市越城区发展和改革局、绍兴市自然资源和规划局分别作出项目建议书批复和土地利用总体规划的证明，明确大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境综合整治工程项目建设内容包括废丝市场建筑面积2万平方米的拆改、道路修缮、绿化、管理用房及公共设施配套等环境综合整治工程，项目符合越城区国民经济和社会发展规划，符合土地利用总体规划，可组织该地块的土地征收和储备等前期工作。2019年4月10日，被告越城区政府作出《关于公布东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围的公告》并送达废丝市场，明确地块的征收范围：东至强头江、南至东浦加油站、西至绍齐公路、北至兴越路，实际需征收非住宅一户，总征收房屋建筑面积约15212.51平方米。同日，征收部门绍兴市越城区建设和交通运输局作出项目调查结果公告和调查情况汇总表，明确了项目征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况，被征收人为废丝市场。2019年4月17日，越城区政府作出《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块房屋征收项目调查结果公告》《房屋征收补偿方案征求意见公告》（附：《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案》）并送达废丝市，就东浦街道废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见，被征收人可以书面形式提出意见。2019年7月，东浦街道办事处委托浙江正和风险评估咨询有限公司对废丝市场项目编制社会稳定风险评估报告。2019年11月12日，越城区政府将修改后的征收补偿方案予以公布，并于同日作出绍越征字［2019］20号《绍兴市越城区人民政府房屋征收决定》，决定对东浦街道废丝市场地块项目征收范围红线内的房屋实施征收，同年11月13日发布公告，并在越城区政府网站上公开发布。征收补偿费用1.01亿元已到位。2019年11月12日，越城区政府作出绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》，决定对东浦街道废丝市场地块项目征收范围红线内的房屋实施征收，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。并同时就征收范围、征收部门、征收实施单位、签约期限、搬迁期限进行了明确。原告平园根、孙云大、徐建祥等不服该《房屋征收决定》，向被告绍兴市政府申请行政复议，被告绍兴市政府于2019年12月4日收到，于2019年12月9日向被告越城区政府发出行政复议答复通知书，并根据被告越城区政府在规定时间内提交的书面答复及证据材料等，因案情复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，于2020年1月31日决定延期30日并将决定书分别送达双方当事人。后因疫情影响，于2020年2月25日决定中止行政复议，并将中止决定书分别送达双方当事人。在中止原因消除后，于2020年3月23日恢复审理并又将决定书分别告知双方当事人。2020年3月24日，被告绍兴市政府作出绍政复（2019）72号《行政复议决定书》，决定维持2019年11月12日被告越城区政府作出绍越政征字（2019）20号《房屋征收决定》，并于同月27日分别送达双方当事人。原告平园根、孙云大、徐建祥不服，遂成讼。本院认为：一、原告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，因被告越城区政府作出的涉案《房屋征收决定》中，包含了原告平园根、孙云大、徐建祥向废丝市场购买的营业用房，且该《房屋征收决定》明确了签约、搬迁期限，故三原告与涉案房屋征收具有利害关系，三原告的主体适格。被告越城区政府以涉案房屋征收对象系针对东浦废品市场作出、东浦废品市至今未依法终止及三原告的营业房至今尚未拆除为由，诉称三原告与涉案房屋征收行为无利害关系，为此原告主体不适格的辩称，本院不予采纳。二、被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。本案中，因原告针对被告越城区政府作出的涉案《房屋征收决定》提起诉讼，而被告绍兴市政府经复议后作出了维持原行政行为的复议决定，故本案两被告的主体均适格。三、涉案《房屋征收决定》于法有据。1.被告越城区政府作出涉案《房屋征收决定》具有法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第八条的规定，被告越城区政府负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作，故被告越城区政府具有作出废丝市场内国有土地上房屋征收的法定职权；被告越城区政府确定的房屋征收部门绍兴市越城区建设和交通运输局，具有组织实施涉案国有土地上房屋征收与补偿工作的法定职责。2.关于被告越城区政府作出涉案《房屋征收决定》的事实认定。第一，被告越城区政府作出被诉房屋征收决定是否为基于公共利益的需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项、第（三）项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，因涉案《房屋征收决定》所涉地块明确为大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境综合整治工程，故涉案《房屋征收决定》符合公共利益需要之要件。第二，被告越城区政府作出的涉案《房屋征收决定》是否符合相关规划要求。因涉案废丝市场所涉房屋征收范围已纳入《绍兴市越城区发展和改革局关于大越路（杭绍台）工程暨高教园区环境综合整治工程项目建议书的批复》《中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室关于印发的通知》《中共越城区委办公室、越城区人民政府办公室关于印发的通知》范畴，项目符合绍兴市越城区国民经济和社会发展规划。故涉案《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定。3.关于被告越城区政府作出涉案《房屋征收决定》的程序。三原告对被告越城区政府作出涉案《房屋征收决定》的程序合法性提出异议，认为涉案《房屋征收决定》范围内既有国有土地上房屋，又有集体土地上房屋，应同时分别作出征收决定，被告越城区政府作出涉案《房屋征收决定》违反了有关集体土地征收的法定程序。本案中，被诉涉案《房屋征收决定》明确为废丝市场国有土地上的房屋。被告越城区政府确定的房屋征收实施单位向废丝市场事先亦送达了《关于公布东浦街道绍兴东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收范围公告》《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块房屋征收项目调查结果公告》《房屋征收补偿方案征求意见公告》（附：《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案》）等，组织进行了社会稳定风险评估，且涉案《房屋征收决定》经被告越城区政府研究决定，最终作出被诉涉案《房屋征收决定》及《东浦街道绍兴市东浦废丝市场地块国有土地上房屋征收补偿方案》在政府门户网站上依法予以公告，征收补偿款亦已到位，故符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于作出征收决定的程序规定。4.关于被告越城区政府作出的涉案《房屋征收决定》的法律适用问题。虽然废丝市场地块涉及国有土地和集体土地，然根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，该条例适用于征收国有土地上单位、个人的房屋。被告越城区政府作出涉案《房屋征收决定》，针对的是涉及征收国有土地上的房屋，故适用法律法规正确。四、涉案行政复议程序合法。本案中，被告绍兴市政府于2019年12月4日收到三原告的行政复议申请受理后，于2019年12月9日向被告越城区政府发出行政复议答复通知，并根据被告越城区政府在规定时间内提交的书面答复和证据材料等，因案情复杂，不能在规定时间内作出行政复议决定，于2020年1月31日决定延期30日并将决定书分别送达双方当事人。后因疫情防控，于2020年2月25日决定中止行政复议，并将中止决定分别送达双方当事人。在中止原因消除后，于2020年3月23日决定恢复审理并分别告知双方当事人。2020年3月24日被告绍兴市政府作出绍政复（2019）72号《行政复议决定书》，并于同月27日分别送达双方当事人。符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项、第三十一条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第(八)项等之规定。综上，被告越城区政府作出的涉案《房屋征收决定》，认定事实的主要证据充分，适用法律正确，程序合法。被告绍兴市政府作出的涉案《行政复议决定书》程序合法，三原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告平园根、孙云大、徐建祥的诉讼请求。案件受理费50元，由原告平园根、孙云大、徐建祥负担。如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院。汇款时应同时注明上诉人名称、一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  王 建审 判 员  傅芝兰人民陪审员  胡胜宇二〇二〇年九月三十日书 记 员  孟树楠