河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2115号上诉人（一审原告）郜德民，男，汉族，1972年11月13日出生，住安阳市龙安区。被上诉人（一审被告）安阳市龙安区人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路南段。法定代表人李可，区长。被上诉人（一审被告）安阳市龙安区东风乡人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路中段路西。法定代表人郑晓东，乡长。一审第三人安阳市龙安区东风乡娘娘庙村村民委员会。法定代表人万海林，村委会主任。上诉人郜德民因诉安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）、安阳市龙安区东风乡人民政府（以下简称东风乡政府）不履行征地拆迁补偿法定职责一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初305号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郜德民一审诉称：2011年3月1日，郜德民与安阳市龙安区东风乡娘娘庙村（以下简称娘娘庙村）村民阎庆喜合作，在阎庆喜承包的娘娘庙村36.4亩土地上种植了树木，为管理好树木在承包的土地上建了临时居住的简易房。2014年11月7日，安阳市人民政府发布了〔2014〕6号征收土地方案，规划将郜德民合作承包的土地通过征收变更为住宅用地。2017年3月17日，安阳市龙安区城市管理行政执法局（以下简称龙安区城管执法局）和东风乡政府联合在娘娘庙村张贴《拆迁公告》，并承诺拆迁后按照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）对郜德民进行补偿。2017年9月4日，郜德民合作承包地上的附属物及房屋被政府拆除，但并未按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准给予补偿。2019年9月10日，郜德民向龙安区政府提出书面补偿申请，但龙安区政府回复郜德民不予补偿。郜德民对此不服，提起行政诉讼，请求：判令龙安区政府和东风乡政府按照法律规定和安阳市人民政府的安政〔2016〕32号文件，补偿郜德民征地拆迁各项补偿款共计30202400元。安阳市中级人民法院一审查明：郜德民系娘娘庙村村民。2011年3月1日，郜德民与同村村民阎庆喜就合作租赁娘娘庙村位于太行路中段（龙悦湾斜对面）地块成立仓库事宜达成合作协议，约定由阎庆喜负责协调村民及村委会关系，郜德民负责资金投入。根据上述协议的约定，2011年5月5日至2011年6月1日，阎庆喜分别与同村村民张虎只等24户村民签订承包合同，承包该24户村民共计36.4亩承包地，承包期限为20年。该承包合同第四条、第五条约定，地面现有附着物损失由阎庆喜补偿，合同期内如遇政府规划或其他等因素，产生的附属物赔偿全部归阎庆喜所有。上述承包地位于现在的祥云街与太行路交叉口东南角地块内，郜德民诉称地上有其种植的树木和建造的简易房等地上附着物。2014年10月21日，河南省人民政府作出《关于安阳市实施2012年度第六批城市建设用地的批复》（豫政土〔2014〕1012号），称安阳市实施2012年度第六批城市建设用地已经省政府上报国务院批准，国土资源部以国土资函〔2012〕521号文件下达批复，同意安阳市实施转用并征收北关区等四个区彰东街道办事处等5个办事处（乡）黄家营村等农村集体经济组织集体耕地、园地、林地、其他农用地、建设用地、未利用地共计158.6370公顷，作为安阳市实施2012年度第六批城市建设用地。该158.6370公顷土地包括娘娘庙村集体土地6.6461公顷。上述36.4亩承包地在该6.6461公顷土地范围内。2014年11月7日，安阳市人民政府下发《关于征收北关区等四个区部分农村集体土地的通知》，要求北关区、龙安区等四个区配合安阳市国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈土地管理法〉办法》规定的程序和方式，就经河南省人民政府豫政土〔2014〕1012号文件批准的安阳市实施2012年度第六批城市建设用地，广泛发布张贴安阳市人民政府征收土地方案公告，落实征收补偿安置工作，切实安排好被征地单位群众的生产生活。该《通知》附安阳市人民政府同日制作的〔2014〕第6号《征收土地方案公告》。2016年9月9日，龙安区政府发布〔2016〕第8号《安阳市龙安区人民政府征地补偿安置方案公告》，该公告显示征收娘娘庙村集体土地93.554亩，征收土地补偿标准按照河南省人民政府公布实施的《河南省征地区片综合地价标准》执行、附着物补偿按照相关文件进行补偿。龙安区政府在实施征收娘娘庙村93.554亩集体地过程中，按照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2013〕22号）的补偿标准，自2016年12月起至2017年7月14日止，陆续将征收土地的土地补偿款、建设用地附着物补偿款、农用地附着物包干款、青苗补偿款拨付至娘娘庙村村委会共计1452.8287万元。后郜德民向龙安区政府递交支付征收补偿安置费申请书，要求龙安区政府按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准及相关法律规定，向其支付征地补偿安置补助费34279200元。龙安区政府2019年9月10日收悉该申请书，并于2019年11月4日作出答复书,称郜德民申请补偿的土地经河南省政府以豫政土〔2014〕1012号文件批准征收，龙安区政府严格按照“两公告”一登记程序进行了土地征收。该土地系农用地，区政府已依法按照农用地补偿标准将补偿款拨付到村委会，由村委会对范围内的土地承包户进行补偿兑付。郜德民与土地承包户之间纠纷可通过协商或民事诉讼等方式解决。一审庭审中，郜德民明确其诉请补偿的征地拆迁补偿款具体包括青苗补偿费、地上附着物补偿费、安置补助费，放弃对案涉土地的土地补偿费要求履行给付法定职责的诉求。2020年4月16日，阎庆喜向一审法院提交声明，明确放弃郜德民诉请的案涉土地的青苗补偿费、地上附着物补偿费、安置补助费，同意该案所有权利由郜德民享有。另查明，2019年1月，郜德民以东风乡政府、龙安区城管执法局、安阳市龙安区国土资源局为被告向安阳市殷都区人民法院提起行政诉讼，请求判令东风乡政府按照安政〔2016〕32号文件和《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，向其支付征地附着物补偿费、搬迁补助费、征用土地费、经济损失费、生产经营安置费共计34279200元及利息2570940元，龙安区城管执法局、安阳市龙安区国土资源局承担连带责任。审理期间，郜德民自愿申请撤回起诉。2019年2月26日，安阳市殷都区人民法院作出（2019）豫0505行初4号行政裁定，准许郜德民撤回起诉。2019年5月，郜德民以基本相同的事实和理由，以安阳市人民政府、龙安区政府及东风乡政府为被告向濮阳市中级人民法院提起履行支付土地征收补偿款法定职责行政诉讼，请求判令上述三被告按照法律规定和安政〔2016〕32号文件补偿其征地拆迁各项补偿费共计30202400元。濮阳市中级人民法院于2019年9月2日作出（2019）豫09行初123号行政裁定，以安阳市人民政府不是该案适格被告、龙安区政府虽是该案适格被告但以其为被告的案件不属于该院管辖为由，驳回郜德民的起诉。该行政裁定已发生法律效力。安阳市中级人民法院一审认为：本案争议的焦点有三：一是郜德民是否具有本案原告诉讼主体资格；二是郜德民的起诉是否属于重复起诉；三是郜德民起诉理由是否属于对征地补偿标准有异议。一、关于郜德民是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。从一审庭审查明的事实看，案涉土地系郜德民与阎庆喜合作，通过与娘娘庙村村民签订《承包合同》的方式取得。郜德民诉称地上有其种植的部分树木等地上附着物，因此其与案涉土地地上附着物补偿具有法律上的利害关系，具有本案原告诉讼主体资格。二、关于郜德民的起诉是否属于重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。本案中，郜德民于2019年1月、2019年5月、2019年11月，就其案涉土地和地上附着物征收补偿事项，分别向安阳市殷都区人民法院、濮阳市中级人民法院和本院提起要求履行土地征收补偿安置法定职责行政诉讼。虽然郜德民三次起诉的标的相同即“案涉土地和地上附着物征收补偿安置”，但其三次起诉的被告均不相同，郜德民本次起诉未同时具有上述三种情形，不构成重复起诉。三、郜德民起诉理由是否属于对征地补偿标准有异议的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对征地补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。据此，对征地补偿标准有争议的，当事人应先申请县级人民政府协调，协调不成的，再申请批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，才能向人民法院提起行政诉讼，不能未经前述程序就直接向人民法院提起行政诉讼。本案中，从审理查明的事实看，郜德民所在的娘娘庙村被依法批准征收的93.554亩集体土地的土地补偿款、建设用地附着物补偿款、农用地附着物包干款、青苗补偿款，自2016年12月起至2017年7月14日止已由龙安区政府陆续拨付至娘娘庙村村委会。郜德民提起本案诉讼，主要是认为龙安区政府不应按照安政〔2013〕22号文件规定的地上附着物补偿标准给予补偿，而应按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准对其给予补偿。由此可知，郜德民就案涉土地和地上附着物的补偿安置与龙安区政府产生的争议，属于对征地补偿标准有争议。根据上述规定，郜德民就该补偿标准争议应先申请裁决，不应直接向人民法院提起行政诉讼。综上，郜德民提起本案诉讼虽不属于重复起诉，但其对案涉土地的相关征地补偿标准争议未经前置程序就直接起诉，不属于人民法院的受案范围，不符合行政诉讼的法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回郜德民的起诉。郜德民不服一审裁定，向本院上诉称：（一）上诉人是对安阳市龙安区人民政府征收上诉人土地及补偿决定不服，不服的主要理由是被上诉人没有依法补偿上诉人土地补偿费、安置补助费、青苗费并且被上诉人应当按照安阳市人民政府安政(2016)32号文件进行补偿上诉人附属物补偿款，而非仅对补偿标准有争议；（二）一审法院没有按照上诉人的诉请内容严格审查龙安区政府的补偿决定中对于上诉人的补偿项目是否包括安置补偿费和青苗费的问题，上诉人没有放弃安置补助费、青苗费的主张，一审法院认定事实错误。综上，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。本院二审查明事实与安阳市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：土地征收补偿标准由土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费构成。根据一审法院查明的事实及郜德民的诉讼请求，郜德民主张应按照安政〔2016〕32号文件规定的地上附着物补偿标准对其给予补偿实质是对土地征收补偿标准有异议。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号)规定,被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。因此，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置补偿不服的救济途径，应当先向行政机关申请复议。郜德民不服安政〔2013〕22号文件中的相关补偿标准，直接向人民法院提起行政诉讼，不符合提起行政诉讼的法定起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李继红审判员  于红涛审判员  王盛楠二〇二〇年九月十五日法官助理王宁书记员陈瑞丹