浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终396号上诉人（原审原告）董金宝，男，1942年10月10日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人董开心（系上诉人董金宝之子），男，1969年12月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区灵芝街道办事处。住所地绍兴市越城区洋江西路**。法定代表人胡博，主任。出庭行政机关负责人寿越强，副主任。委托代理人谭志江，浙江大公律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）鲁传富，男，1956年7月6日出生，汉族，住绍兴市越城区。上诉人董金宝因诉被上诉人绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称“灵芝街道办”）行政协议一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月21日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人董金宝的委托代理人董开心，被上诉人灵芝街道办副主任寿越强及该单位的委托代理人谭志江到庭应询。本案现已审理终结。原审董金宝于一审时诉称，原告在本村集体土地上建有住宅房屋，1993年2月取得越集建（梅山）字第001589号集体土地建设用地使用证。2015年3月，被告在未经有关部门批准的情况下实施全心村集体土地上房屋征收补偿工作。2015年3月26日，原告在编号77的协议中获得保底或政策性面积125.99㎡（其中保底面积65.11㎡，金额40余万元系公共财政资金）。同日，原告提供《报告》给全心村征收小组成员单位。2015年5月4日，被告作出灵信（访）告字（2015）6号信访事项受理告知单。2019年4月9日原告通过越城区政府官网向被告提交政府信息公开申请，申请公开：原告提交给灵芝镇全心村房屋征收、拆迁工作组成员的《报告》所涉331宗地拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。被告作出答复后涉诉（2019）浙0602行初125号，通过该案庭审后原告获得被告提交的灵芝镇全心村房屋征收、拆迁工作组成员就原告《报告》所涉331宗地拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况所需的相关材料，即被告与第三人在2015年5月18日订立的《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书（货币补偿）》《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书（产权调换）》，并于2015年6月3日支付了货币补偿款474947.26元的材料。原告提供证据及材料如下：越集建（梅山）字第001589号集体土地建设用地使用证，《报告》及被告涉诉的政府信息公开申请答复书、（2019）浙0602行初125号传票和涉案（编号106、产权调换）的《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》，（绍兴市政府）政府信息公开告知书、（越城区政府）政府信息公开申请答复书和越城区发改局答复书。2016年7月4日浙江省人民政府作出浙土字（330602）A（2016）-0001号浙江省建设用地审批意见书，同意绍兴市越城区2016年度计划第三批次建设用地（镜湖）6.8611公顷（征收集体土地6.8611公顷）。原告与第三人的争议并未达成一致。单祥兴、单正运既是全心村征收小组成员，又是全心村村委主任和成员，单祥兴与丁如根、丁春生是亲戚。原告认为：1、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第四条、第五条的规定，人民法院应当依法受理。第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷，适用行政诉讼法及本规定。2、涉案《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书》订立当时仍属集体土地上的房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或者省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府公告并组织实施。集体土地上房屋应当作为地上附着物一并征收并予以补偿。《土地管理法实施条例》第二十条第一款第三项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人口安置办法和办理征地补偿期限等，在被征收土地所在地的乡镇、村予以公告；第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。被告与第三人订立涉案行政协议的行为严重违法。3、被告征收工作人员利用职权和调解制造“证据”，违背意愿并采取欺诈、胁迫等手段将一个争议通过多次调解为亲属输送利益。第三人所得即以原告保底面积的公共财政为背书，以补偿款截扣支付相胁迫，重在使实施征收人员的亲戚得到人口安置补偿利益，严重损害国家、社会公共利益，而原告实际损失又大于所得之保底面积。综上，灵芝镇全心村征收人员违法违纪实施征收工作，涉案行政协议具有重大且明显违法和无效的法定情形。为此，请求法院：1.判决确认被告与第三人于2015年5月18日订立的涉及原告331宗集体土地的行政协议（产权调换）无效；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，根据原告与案外人丁如根签订的灵全人调（2015）73号人民调解协议书，宗地号3××1号西侧一楼一平的房屋（占地面积55.1平方米）已于1994年调换给丁如根所有。上述协议已被生效的绍兴市中级人民法院（2015）浙绍民终字第1550号民事判决及浙江省高级人民法院（2018）浙行赔终59号行政判决确认有效。可见，原告董金宝并不是案涉房屋的实际所有人，也不是案涉行政协议的相对方。因此，被告与第三人就331宗地上房屋签订《安置补偿协议》征收该房屋的行政行为与原告不具有法律上的利害关系，原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告的起诉。上诉人董金宝上诉称：一、一审认定事实错误。1.(2015)浙绍民终字第1550号民事判决和(2018)浙行赔终59号行政判决并未判决确认灵全人调(2015)73号人民调解协议有效。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百九十四条、一百九十五条的规定，申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。本案中，董金宝根据《中华人民共和国合同法》第九十六条之规定，已邮寄《解除协议通知书》，依法行使合同解除权。由此应当能够证实上诉人通知另一方当事人解除灵全人调(2015)73号人民调解协议的事实没有异议。一审认定“人民调解协议”有效，实质是对该调解协议系由灵芝街道办征收工作小组及成员单位未经有关部门批准实施的全心村集体土地上村民房屋征收以及侵害第三人和国家公共利益的事实认定不清。董金宝有向法院提出申请法庭调查。2.一审认定“被告与第三人就331宗地上房屋签订《安置补偿协议》征收该房屋的行政行为与原告不具有法律上的利害关系”错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉诉讼。因此，除行政行为相对人外，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，也有权提起诉诉讼。本案中，应当可以确定以下几点主要事实：1.灵芝街道办在未经有关部门批准的情况下实施全心村集体土地上房屋征收补偿工作。2.董金宝是331宗地房屋的所有权人，且之前并无发生变更登记事项。3.董金宝因自身协议补偿款被截扣提出信访的事实。4.董金宝针对人民调解协议提起民事诉讼，要求撤销该协议［(2015)浙0602民初字第2195号、(2015)浙绍民终字第1550号民事判决］，该案并未就侵害第三人和国家利益进行审查。5.董金宝与鲁传富在2015年5月18日订立的(产权调换)行政协议涉及原告331宗地房屋。6.浙江省人民政府同意绍兴市越城区征收涉案集体土地是在2016年7月4日。7.董金宝已通过邮寄送达《解除协议通知书》，依法行使合同解除权且一并通知了灵芝街道办。8.(2017)浙06行初214号行政判决确认征收董金宝所有的房屋的行政行为违法。从以上事实可以看出，灵芝街道办与鲁传富订立的行政协议不具有法定职权，未履行法定程序和相应法定职责等，有违《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项、第二十五条第三款等规定，从而与董金宝331宗集体土地房屋征收安置补偿具备一定的事实和法律基础。同时，包括上诉人签订(编号77)的协议中获得保底或政策性面积125.99平方米(其中保底面积65.11平方米，金额40余万元系公共财政资金)，丁如根(户)利用调解获得公共财政的安置补偿以及最终由鲁传富处获得董金宝保底面积外的实际权益涉嫌利益输送，侵害国家利益和形成对董金宝明显不利影响的情形。二、一审严重违反法定程序。1.一审庭审没有纸质庭审笔录，但说有视频全程录音录像，开庭时，董金宝方依据《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第十一条之规定提出行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后陈述意见、对所依据的规范性文件进行解释说明。这也是诉讼参与人参加诉讼活动应当依法行使的诉讼权利、履行的诉讼义务、遵守的法庭规则、应自觉维护诉讼秩序的规定。一审审判人员违反了上述规定。2.董金宝在开庭前提交书面的诉讼请求补充，即一并审查案涉协议订立所依据的规范性文件的合法性。但开庭时，审判长虽告知会依职权审查，然遗漏了对该诉讼请求的审查。3.一审时董金宝收到答辩状后，通过邮寄挂号信函(XA55641706533)及浙江移动微法院提交申请书3份，其中申请书1、2为申请证人出庭作证，但一审法院未予回复。申请书3为申请法庭调查，但一审没有作出准许或决定告知。综上，董金宝认为自己应享有的集体土地使用权受到侵害，并根据事实依据有权提起诉讼，请求：1.撤销一审行政裁定；2.判决确认灵芝街道办与鲁传富在2015年5月18日订立的(产权调换)所涉原告331宗集体土地的行政协议无效。被上诉人灵芝街道办答辩称：1.董金宝并非签订行政协议的行政相对人，其要求确认灵芝街道办与鲁传富签订的房屋征收安置补偿协议无效，因该安置补偿协议的相对人是鲁传富，与董金宝无关。2.董金宝并非被征收房屋的相关权利人。案涉房屋征收安置补偿协议征收的是房屋，而本案所涉房屋根据灵全人调(2015)73号人民调解协议书所载，早在1994年就调换给了案外人丁如根，该调换事实又以人民调解的形式予以再次明确。虽董金宝之后对该调解协议提出异议，但司法机关已有生效判决认定该调解协议书合法有效。故自1994年房屋调换事实发生起，董金宝就非涉案房屋的相关权利人。综上，灵芝街道办与鲁传富就涉案房屋签订安置补偿协议的行为与董金宝没有利害关系，即董金宝与所诉行政行为之间没有利害关系，一审法院驳回董金宝起诉正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。被上诉人鲁传富未在法定期限内提交书面答辩状，经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。本院认为，根据已经生效的本院（2015）浙绍民终字第1550号民事判决及浙江省高级人民法院（2018）浙行赔终59号行政赔偿判决确认，上诉人董金宝并非涉案房屋实际所有人。故被上诉人灵芝街道办与被上诉人鲁传富就331宗地西边房屋签订的涉案《镜湖新区集体土地上房屋征收安置补偿协议书（产权调换）》之行为与上诉人不具有利害关系，上诉人提起本案诉讼不符合法律规定。一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。另经审查，因一审法院在对本案的审理并未进入实体审查阶段，故上诉人董金宝诉称一审法院程序违法的上诉理由，亦并无相应事实和法律依据，本院不予采信。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 建审判员 蒋 瑛审判员 范卓娅二〇二〇年九月三十日书记员 俞银星109