重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终668号 上诉人（一审原告）白正先，男，汉族，1953年1月12日出生，住重庆市奉节县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人何皓，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人谢强，重庆市司法局工作人员。 白正先因诉重庆市人民政府行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2014年12月31日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1740号，简称《征收批复》），同意重庆市奉节县人民政府将朱衣镇五湘社区一社，黄果社区一社、二社、三社集体农用地28.017公顷（其中耕地5.3259公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地11.9830公顷，共计批准建设用地40公顷。重庆市奉节县人民政府于2015年4月8日作出《奉节县人民政府关于征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通﹝2015﹞5号，简称《征地通告》），并于2015年4月10日予以张贴。通告中载明了征地批准机关、批准文号、批准时间和征收土地用途；被征收土地的所有权人、位置、地、地类和面积地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地、地点等内容将《征收批复》除所附农转非人员统计表以外的全部内容在征地公告中予以公示。白正先系黄果社区1社村民。2019年1月31日，白正先向重庆市奉节县人民政府申请公开《征收批复》等政府信息。2019年2月20日，重庆市奉节县人民政府作出答复书并将《征收批复》邮寄给白正先。白正先于2019年3月11日向重庆市人民政府提出行政复议申请，要求撤销《征收批复》。重庆市人民政府收到白正先的行政复议申请材料并依法予以受理。因案情复杂，重庆市人民政府于2019年5月17日向白正先邮寄送达《延期审理通知书》，决定延期30日。因出现需要中止审理的情形，重庆市人民政府于2019年11月15日中止行政复议案件审理，并将《行政复议中止通知书》邮寄送达给白正先。中止原因消除后，重庆市人民政府于2019年11月15日恢复案件审理并作出《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕375号）并邮寄送达白正先。白正先不服该决定，诉至一审法院，请求撤销重庆市人民政府作出的行政复议决定并责令其进行实体审理。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。重庆市人民政府具有作出被诉驳回行政复议申请决定的法定职权。重庆市人民政府在受理白正先的行政复议申请后，经依法延期和中止后，作出驳回行政复议申请决定并向白正先邮寄送达复议决定书，行政程序合法。 关于白正先提出中止行政复议审理违反法定程序的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第七项规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，可以中止行政复议。本案中，白正先向重庆市人民政府请求撤销的《征收批复》与黄果社区3社邵基斗等人向重庆市人民政府申请行政复议并向重庆市第五中级人民法院起诉的是同一《征收批复》。因此，重庆市人民政府依据上述规定对白正先提出的行政复议进行中止并无不当。 关于白正先提出的行政复议申请是否超过法定的申请期限的问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政机关作出原行政行为时未告申请复议期限的，申请期限参照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，县级以上人民政府及时依法公告是征收决定生效的法定条件，公告也是行政机关告知被征收人员和相关单位征收决定内容的方式，与一般行政行为不同，征收决定和征收补偿安置方案涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，如果要求行政机关对每一个被征收人员和相关单位送达相关征收决定和征收补偿安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。因此，法律和行政法规规定，对此类行政行为采取公告方式送达，而不是采用一般行政行为的直接送达方式予以送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达每一位被征收人员和相关单位。公告之日起就应当视为被征收人员已经知道公告的行政行为具体内容。本案中，重庆市人民政府提交的证据能够证明重庆市奉节县人民政府于2015年4月10日在被征地村社（其中包括黄果社区村务公开栏）进行了《征收批复》公告张贴，其公告送达方式符合上述相关程序规定，故白正先从张贴之日起应当知晓征收土地决定。白正先于2019年3月11日向重庆市人民政府申请《征收批复》复议，明显超过《中华人民共和国行政复议法》规定的法定行政复议期限以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定的期限。故重庆市人民政府以其行政复议申请超过法定期限，不符合行政复议受理条件为由驳回行政复议申请并无不当。一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回白正先的诉讼请求。 白正先上诉称，1.重庆市人民政府提供的《征地通告》张贴照片，张贴地点并不符合法律规定，且张贴公告时间距批复相隔四个多月，张贴照片时间、位置也为自行标注，不具有证明力。这些证据不能证明《征收批复》已被张贴，一审法院认定事实错误。2.案涉《征收批复》本身存在违法，涉及基本农田征收，该批复系超越职权，也未履行批复之前征询听证程序等。请求撤销一审判决，并依法予以改判。 重庆市人民政府答辩称，重庆市人民政府所作《驳回行政复议申请决定书》主体适格，事实清楚、证据充分，程序合法。白正先提起的行政复议申请超过了法定期限，不符合行政复议受理条件。请求依法驳回白正先的上诉请求，维持原判。 重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《补正通知书》（渝府复〔2019〕375号）及送达回证； 3.《行政复议答复书》（渝府复〔2019〕375号）及送达回证； 4.《中止行政复议审理通知书》（渝府复〔2019〕375号）及送达回证； 5.《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕375号）及送达回证； 证据1-5拟证明重庆市人民政府作出的行政复议决定程序合法。 6.《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1740号）； 7.《奉节县人民政府关于征收朱衣镇五湘社区黄果社区部分集体土地的通告》（奉节府通〔2015〕5号）； 8.张贴照片、张贴证明； 证据6-8拟证明重庆市人民政府作出的行政复议决定事实认定清楚、证据充分。 白正先在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.身份证、土地承包证、宅基地证；拟证明白正先诉讼主体资格适格。 2.《奉节县人民政府关于白正先、白明东、白正杰、郭祥安、宋能堂、白文武、杨友知、杨大高、陈期顺、张贤成申请政府信息公开的答复》、邮寄封面复印件，拟证明白正先通过信息公开得知本人土地位于该批复范围内，遂向重庆市人民政府申请行政复议。 3.《重庆市人民政府关于奉节县实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2014〕1740号），拟证明该《征地批复》违法。 4.白正先向重庆市人民政府邮寄的《行政复议申请书》、邮寄底单复印件，拟证明白正先向重庆市人民政府申请行政复议的事实。 5.《驳回行政复议申请决定书》（渝府复〔2019〕375号），拟证明该行政复议决定书违法并应予撤销。 6.庭前提交的视频光盘；拟证明周圣奎对《征收批复》的张贴并不知情，重庆市人民政府提交的证据张贴证明系伪造。 经一审庭审质证，白正先对重庆市人民政府举示的证据1-3的真实性、合法性、关联性认可，对其证明目的不认可；对证据4-8真实性、关联性认可，对合法性、目的性不认可，重庆市人民政府对白正先的行政复议申请进行中止属于滥用行政复议程序，因邵基斗案与本案并无关联性。《征地通告》作出的时间违法，其违反了征地公告办法第四条的规定；对证据8真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，文件张贴地点不规范，张贴位置、张贴时间都是后来标注的，这种标注不具有真实性和客观性。重庆市人民政府对白正先举示的证据1、4真实性、合法性、关联性认可；对证据2、3、5真实性、合法性、关联性认可，对其证明目的不认可；对证据6真实性、合法性、关联性不认可，认为该证据属于白正先自证。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：重庆市人民政府举示的证据均真实、合法，与案件有关联，予以采信。白正先举示的证据3、5达不到证明目的；证据6，奉节府通〔2015〕5号征地通告的张贴证明上没有周圣奎的签名，因此达不到白正先的证明目的，对该证据不予采信；白正先举示的其余证据真实、合法，与案件有关联，予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”国土资源部《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。”依法公告是行政机关告知被征收人员和相关单位征收决定内容的法定方式，与一般行政行为不同，征收决定涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，如果要求行政机关对每一个被征收人员和相关单位送达相关征收决定，既浪费行政资源，又降低行政效率。因此，法律对此类行政行为规定采取公告方式送达，而不是采用一般的直接送达方式予以送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达每一位被征收人员和相关单位，公告之日起就应当视为被征收人员已经知道公告的行政行为具体内容。本案中，重庆市人民政府举示有《征地通告》张贴照片及证明，上述照片注明了张贴时间、地、地点贴人、照片拍摄人，其中照片显示的文字内容与《征地通告》文字内容完全吻合；张贴证明明确了张贴《征地通告》的时间、地、地点加人，且有参加张贴的行政机关工作人员和当地基层干部签名。经综合审查，上述证据能够相互印证证明重庆市奉节县人民政府于2015年4月10日予以张贴《征地通告》的相关事实。白正先于2019年3月11日针对公告的《征收批复》提出行政复议申请，超过了法定复议申请期限。其申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定的受理条件，重庆市人民政府据此作出驳回其行政复议申请行政决定，符合上述法律、行政法规的规定。白正先上诉请求撤销重庆市人民政府作出的《驳回行政复议申请决定书》、并责令其受理行政复议申请的理由不能成立。 综上，一审判决驳回白正先的诉讼请求正确，本院应予维持。白正先的上诉请求缺乏事实及法律根据，其上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白正先负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 龙贤仲 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年九月十八日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷