贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终301号上诉人（一审原告）中国建设银行股份有限公司遵义市分行。住所地：贵州省遵义市红花岗区中山路**。统一社会信用代码：915203007096404271。负责人李雅芳，行长。委托代理人成奇，贵州山一律师事务所律师。委托代理人李良国，贵州山一律师事务所律师。上诉人（一审被告）遵义市自然资源局。。住所地：贵州省遵义市新蒲新区播州大道**统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人宋祖禹，局长。委托代理人冯涛。委托代理人杜秋霖，贵州子尹律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）遵义民生房地产开发有限公司。。住所地：贵州省遵义市汇川区香港路民生广场统一社会信用代码：91520301741102565C。法定代表人胥忠强，总经理。委托代理人王万兵。上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市自然资源局因与被上诉人遵义民生房地产开发有限公司房屋登记管理纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：2005年第三人民生房开公司开发建设遵义市香港路“民生广场”项目。2005年10月27日，民生房开公司与原告开发区支行签订《人民币资金借款合同》约定贷款4600万元等，同时签订《抵押合同》约定，以香港路“民生广场”项目Ａ、Ｃ栋在建工程（营业房、住房）作抵押，他项权证号为遵房他权他字地46001号，总计建筑面积51964.1㎡，评估价值7752万元，抵押期至2007年10月，附“抵押期满凭银行证明注销他项权证”。2007年10月26日，双方签订《人民币借款展期协议》约定展期本金4004万元，展期至2008年10月25日（12个月），同时签订《抵押合同》（建遵抵字2007-003号），以“民生广场”Ａ栋在建工程27772.15㎡、Ｃ栋在建工程13199.26㎡抵押，并办理抵押登记，载于《2007089035号他项权证》（填发日期2007年10月31日），抵押期限至2008年10月26日，并附注“抵押期满，凭银行证明注销房屋他项权证。（该宗抵押原权利价值4600万元，现展期权利价值为4004万元）”；2007年11月13日，双方签订《抵押合同》（建遵抵字2007-004号），以民生房开公司开发建设的如下房产抵押：①“中环大厦”（香港路）二层部分写字楼（权属证号“遵房权证监证字第**”）254.76㎡抵押，权利价值74.88万元；②湖滨一路8号楼商住楼夹层仓储用房（权属证号遵房权证监证字第××、**××55、01××56、01××57号）300.24㎡抵押，权利价值41.87万元；③湖滨一路12号商住楼二、三层写字楼（权属证号遵房权证监证字第××、**××98、01××99、01××00号）1337.56㎡抵押，权利价值335.78万元，并办理抵押登记，载于《20××00号他项权证》（填报日期2007年11月28日），总建筑面积1892.56㎡，权利价值260万元，抵押期限至2008年10月26日，并附注“抵押期满，凭银行证明注销房屋他项权证”。2008年，市中院受理原告诉民生房开公司借款合同纠纷一案。2008年9月1日该院保全查封了被告民生房开公司“民生广场”Ａ栋、Ｃ栋共计546项房产（详见清单）以及房屋所有权证号为遵房权证监证字第××、**××55、01××56、01××57、01××56、01××97、01××98、01××99、01××00号项下所载房屋，查封期限至2009年2月1日。2008年11月27日，市中院作出（2008）遵市法民三初字第66号民事调解书，双方达成协议由民生房开公司偿还原告借款本金39968285.18元分期履行，利息按约定和规定计算在2009年12月30日前付清；原告享有《2007089035号他项权证》、《20××00号他项权证》项下抵押财产优先受偿权。2010年10月，市中院对前述查封的房产继续查封，查封期限至2012年10月27日止；2012年10月裁定继续查封至2013年10月27日止；2013年10月继续查封，查封期限至2014年10月27日止；2014年10月裁定继续查封，查封期限至2015年10月27日止；2015年10月继续查封至2016年10月27日止。2016年查封“民生广场”Ａ栋、Ｃ栋部分房屋（他项权证：遵房监证他字第××号、20××00号和房屋所有权证为遵房权证监证字第××、**××55、01××56、01××57、01××56、01××97、01××98、01××99、01××00号项下所载全部房屋），查封期限至2018年10月27日止。2018年10月，除（2014）遵市法执字第93-2号、93-3号执行裁定书主文载明的60套房屋不予查封外，继续查封上述其余房屋（《20170059988号他项权证》和房屋所有权证为遵房权证监证字第××、**××55、01××56、01××57、01××56、01××97、01××98、01××99、01××00号项下所载全部房屋），查封期限至2021年10月23日止。2019年5月22日，汇川区房突办向市房突办作出《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》，因在建工程抵押，导致部分实际购房业主无法办理产权，且房开公司也无法释放有效资产解决存在的债权债务问题，为加快问题楼盘处置进度，请该办协调遵义市住房和城乡建设局解除“民生汇景台、维也纳春天、都市名苑、水榭花都、麒麟广场、宏达花园、合益花园、中央大厦”8个楼盘的在建工程抵押。2019年6月20日，市房突办向被告遵义市自然资源局作出《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73），“鉴于以上8个楼盘已纳入本次市级统筹化解的问题楼盘，汇川区处置办报请我办协调你局，根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253）决定，解除以上8个楼盘在建工程抵押，涉及有异议并走法律程序的解押项目，由市中级人民法院从维护消费者合法权益的角度，按照有关法律法规的要求作出裁决。”2019年8月15日，市不动产登记中心向原告开发区支行作出《在建工程抵押权变更告知函》，“遵义市不动产登记事务中心受汇川区政府与市上级部门嘱托，中心抵押受理科变更了贵行与遵义民生房地产开发有限公司民生广场的在建工程抵押权，为了贵行所持的登记证明与登记信息吻合，请贵行授权工作人员持原有的登记证明及时到登记中心发证科领取变更后的登记证明。变更后登记证明号为：黔（2019）遵义市不动产证明第0044864号。变更不动产清单附后。”据此，原告认为被告解除其《20170059988号他项权证》项下房产抵押权，变更为《0044864号不动产证明》项下房产（详见清单）的行为违法，向一审法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告解除《20170059988号他项权证》项下部分房屋抵押登记的行为违法；二、恢复《20170059988号他项权证》项下全部房屋的抵押登记；三、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，本案争议的焦点是：1、被告变更《20170059988号他项权证》为《0044864号不动产证明》的行为是否合法；2、是否应当恢复《20170059988号他项权证》。关于焦点1，房屋登记（包括变更登记）是被告的法定职责，根据《房屋登记办法》第六十一条“已经登记在建工程抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）登记证明；（四）证明在建工程抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（五）其他必要材料”的规定可见，在建工程抵押权登记变更需当事人申请并提供相关材料。本案在建工程抵押权并未有变更的情形，当事人也未申请变更，被告根据上级机关的文件精神实施变更，但上级机关的指示、命令或意见不能成为本案变更行为合法性的法律依据，原告据此予以变更属程序违法；另外，《20170059988号他项权证》项下除解除查封的房产外，尚在人民法院查封期内，被告予以变更亦违反民事诉讼法及相关规定；被告关于案涉房产抵押权过期的意见，根据相关规定，案涉房产抵押权不因在登记部门登记的抵押期限过期而消灭，故本院不予采信。关于焦点2，被告变更《20170059988号他项权证》为《0044864号不动产证明》的根本目的在于保护实际购买人善意取得的相关权益，解决民生问题，维护社会稳定，如果恢复《20170059988号他项权证》必然影响善意取得人利益，不利于社会稳定，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，对原告主张恢复《20170059988号他项权证》项下全部房屋抵押登记的诉讼请求，本院不予支持，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条、第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，判决如下︰一、确认被告遵义市自然资源局变更原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行“遵房建监字第20170059988号”房屋他项权证及项下房产抵押权登记为“黔（2019）遵义市不动产证明第0044864号”不动产证明及项下房产抵押权登记的行为程序违法。二、驳回原告其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告遵义市自然资源局负担。宣判后，中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市自然资源局不服一审判决，向本院提出上诉。中国建设银行股份有限公司遵义市分行上诉请求：一、撤销一审判决第二项；二、改判撤销遵义市他项权证的违法行为；三、诉讼费用由被上诉人遵义市自然资源局承担。其理由是：一审判决对证据认定违反法定程序，事实认定错误，对民生问题及社会稳定的认定过于片面。一审判决未撤销遵义市自然资源局的违法行政行为，适用法律错误。遵义市自然资源局上诉请求：一、撤销一审判决，查清事实后依法改判；二、被上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行承担一审、二审诉讼费。其理由是：1.上诉人注销登记行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，且着重在于维护社会公共利益。2.注销抵押登记行为从程序上、实体权利上对上诉人不产生实质影响，且实际购房人权益优于在建工程抵押权。3.本案裁判结果将会给国家机关解决民生问题的工作开展产生直接影响。一审判决认定上诉人程序违法，系认定错误。遵义市自然资源局针对中国建设银行股份有限公司遵义市分行的上诉理由，提出如下答辩：1.本案中答辩人不应承担购房者是否善意取得的举证责任；2.被答辩人的在建工程抵押登记已过抵押期限，答辩人变更并未损害其合法权益；3.被答辩人的变更行为在于维护民生利益和社会稳定，符合“以人民为中心”的发展思想，符合法律公平的价值评价和社会公德。请求驳回被答辩人的上诉。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形”、第七十七条第一款“在建建筑物抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）不动产登记证明；（二）在建建筑物抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（三）其他必要材料”之规定，无论是在建建筑物或者是已经竣工的建筑物上的抵押权注销登记均需要以当事人的申请为前提。纵观《不动产登记暂行条例》或者《不动产登记暂行条例实施细则》以及其他法律法规、规章，均没有授予不动产登记机构在自行认为不影响抵押权人实现其抵押权的基础上，可以单方面自行注销部分或全部抵押权。在建房屋工程面积实行抵押权登记后，不论是对其全部或部分抵押权的注销登记或变更登记，非法定事由均应经抵押权人申请或同意。而遵义市自然资源局在无法定事由的情况下，未经抵押权人申请和同意，在明知本案所涉建设工程房屋已进行了抵押权登记，存在权属纠纷，且尚在人民法院查封期内的情况下，仅凭市房突办通知即将《20170059988号他项权证》变更为《0044864号不动产证明》，违反法定程序。遵义市自然资源局认为其行为是依据上级人民政府处理问题楼盘的相关文件精神，有保障民生权利、解决社会矛盾的积极效果。但解决复杂社会矛盾，应严格依照法律规定，寻求法律效果和社会效果的统一。遵义市自然资源局所持其变更登记行为证据充分、符合法定程序等理由依法不成立，本院不予支持。鉴于遵义市自然资源局已将中国建设银行股份有限公司遵义市分行关于案涉房屋的抵押登记予以注销，并为相关购房户办理了房产转移登记，且没有证据证明新的权利人（购房户）有过错，如果恢复上述他项权利登记必然会影响其利益，可能形成群体性事件，不利于社会稳定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，对中国建设银行股份有限公司遵义市分行的上诉请求，本院不予支持。中国建设银行股份有限公司遵义市分行若认为遵义市自然资源局的行为侵犯其合法权益，可依法另案主张权利。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二〇年九月三十日法官助理袁瑾书记员张枝茂