重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行再3号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：廖祖游，男，1964年7月12日出生，汉族，住重庆市江津区。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：廖流世，男，1992年4月5日出生，汉族，住重庆市江津区。再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：周世会，女，1967年7月10日出生，汉族，住重庆市江津区。三人共同委托诉讼代理人：周堂荣，重庆津舟律师事务所律师。三人共同委托诉讼代理人：冉萍萍，重庆津舟律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：重庆市江津区规划和自然资源局，住所地重庆市江津区。负责人：夏昭禄，该局局长。委托诉讼代理人：周洪，女，该单位工作人员。委托诉讼代理人：胡祖波，重庆兴众律师事务所律师。再审申请人廖祖游、廖流世、周世会因与重庆市江津区规划和自然资源局（以下简称“江津区规自局”）确认终止履行房屋拆迁补偿安置协议违法一案，不服本院（2018）渝05行终587号行政裁定，向重庆市高级人民法院申请再审。重庆市高级人民法院于2019年11月26日作出（2019）渝行申278号行政裁定，指令本院再审。本院于2020年05月13日立案后，依法组成合议庭，于2020年7月8日公开开庭审理了本案。再审申请人廖祖游、廖流世、周世会共同委托诉讼代理人周堂荣、被申请人江津区规自局委托诉讼代理人周洪、胡祖波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。廖祖游、廖流世、周世会向重庆市巴南区人民法院（以下简称一审法院）诉称，原告廖祖游于1998年10月29日依法取得江津区双福镇三界村的土地经营权及相关设施的所有权。为方便生产及经营，在征得江津区双福镇三界村老机房经济合作社同意后，三原告于2004年8月12日将户口迁入江津区双福镇三界村**居住生活。2005年，原告在江津区双福镇三界村1组的集体土地上修建住宅房屋，经重庆市江津区国土资源和房屋管理局批准后，依法取得该房屋的所有权登记，登记证号为(203)房地证2006字第集05623号。2011年12月12日，双福新区因实施津马路加宽建设项目需要，与原告协商后，由江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室与原告廖祖游、周世会签订《江津双福新区实施（津马路加宽）建设项目土地流转房屋拆迁补偿安置（定向购买）协议书》（以下简称《房屋拆迁补偿安置协议书》），约定由被告拆迁原告的安置房屋后，原告取得拆迁补偿安置（定向购买）资格，并获得约定的安置房屋4套，其中原告廖流世、周世会共获得90平方米住房两套、购房金额157780元，原告廖祖游共获得60平方米、120平方米住房各一套，购房金额157780元。协议签订后，原告积极配合被告进行拆迁，并依约交纳购房款。2017年5月22日，被告分别向原告送达江津国土房管函【2017】172号《重庆市江津区国土资源和房屋管理局关于终止履行陈光勇、廖祖游、周世会、廖祖年等4份的函》（以下简称《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》）和《重庆市江津区双福街道办事处关于暂停廖祖游、周世会房屋拆迁安置还房的通知》（以下简称《暂停房屋拆迁安置还房的通知》），终止履行《房屋拆迁补偿安置协议书》。综上，被告以原告2005年申请农村村民建设用地审批时提供虚假资料为由，终止履行《房屋拆迁补偿安置协议书》违法，请求法院确认被告终止履行《房屋拆迁补偿安置协议书》的行为违法。被告江津区国土房管局辩称，被告主体不适格。被告与原告没有签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，也没有做出过终止履行《房屋拆迁补偿安置协议书》的行政行为，原告要求确认被告作出的违法行政行为不存在，请求法院驳回原告起诉。廖祖游、廖流世、周世会在一审中举示的证据为：1、身份证、户口薄，拟证明原告身份信息；2、《鱼塘转让协议》，拟证明原告于1998年10月29日通过转让方式依法取得土地承包经营权；3、《土地使用合同》，拟证明原告方取得的土地承包经营权的期限为30年，发包单位为三界村1社；4、入户申请，拟证明原告于2003年11月6日以方便生产经营为目的，申请入户三界村1社，并取得该社村民及其村委会的同意；5、《户口注销证明》，拟证明原告方迁出时的身份是农村居民，其迁入三界村1社作为农村居民，不违反法律规定，以及户口迁出时间为2004年1月17日；6、《房地产申请审批表》、《土地房屋权属调查表》及房权证复印件，拟证明原告属于该社农村居民，原告方被拆迁的涉案房屋系合法取得，不存在提供虚假资料骗取农村集体建设用地建房；7、《房屋拆迁安置补偿协议书》及收据两份，拟证明原告因涉案房屋被征收而与双福工业园区拆迁办达成了安置补偿协议，原告已依法支付了定向购房款30万余元，其有权取得涉案四套房屋的安置权益；8、《暂停房屋拆迁安置还房的通知》，拟证明双福工业园区拆迁办以被告正在调查为由，于2017年5月19日作出暂停安置还房通知，并在事后向原告送达；9、《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》，拟证明被告方终止安置协议未适用相关法律条款，该函系通过双福工业园区拆迁办向原告送达复印件，函件中的内容对原告设定了权利义务，故具有可诉性，园区拆迁办系受被告委托与原告签订《房屋拆迁安置补偿协议书》。被告江津区国土房管局质证后认为，对证据6中证明的真实性不予认可，双福派出所出具的是虚假证明；对证据8的真实性不予认可，安置办公室不是被告的下属机构，通知的时间在172号文件之前，与原告所述不服；对证据9的真实性不予认可，被告只是制作过但并未向本案原告送达该文书；原告出示的其他证据与本案无关。被告于举证期限内向一审法院提交答辩状，没有证据举示。经庭审质证，结合原、被告双方的质证意见，一审法院对证据作如下确认：原告举示的证据能够证明原告所有的位于江津区双福镇三界村1组的房屋因拆迁而签订《房屋拆迁安置补偿协议书》、按约交纳购房款及该协议被终止的事实，一审法院予以采信。一审法院认定以下事实：原告廖祖游与原告周世会系夫妻，原告廖流世系廖祖游之子。三原告于1998年10月29日通过农村土地经营权流转的形式取得江津区双福镇三界村的土地承包经营权。2004年1月17日，三原告将户籍迁入重庆市江津区三界村1社居住生活。2006年，原告廖祖游在江津区三界村1社的集体土地上依法申请修建住宅房屋，并依法取得该房屋的所有权登记，登记证号为：(203)房地证2006字第集05623号。江津区双福新区因实施津马路加宽建设项目，需拆迁原告所有的上述房屋，经协商，2011年12月13日，江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室与三原告分别签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，对三原告进行补偿安置，安置内容分别为：被拆迁人廖祖游在双福镇新区三界地块选择统建还房贰套，建筑面积分别为120平方米、60平方米，购房金额为157780元；被拆迁人周世会、廖流世在双福镇新区三界地块选择统建还房贰套，建筑面积均为90平方米，购房金额为157780元。协议签订后，原告廖祖游、周世会按约缴纳上述购房款。2017年5月19日，江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室向原告发出《暂停房屋拆迁安置还房的通知》，对三原告拆迁房屋安置房屋暂时停止还房。5月22日，被告江津区国土房管局向江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室发送《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》（江津国土房管函【2017】172号），以廖祖游提供虚假资料非法获利为由，函告江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室立即终止履行与廖祖游、周世会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》。2018年3月12日，原告向法院起诉，要求确认被告终止履行《房屋拆迁安置补偿协议书》的行为违法。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，三原告系《房屋拆迁安置补偿协议书》的相对人，有权就该行政协议争议提起行政诉讼。关于被告资格问题，首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，被告江津区国土房管局系土地行政主管部门，具有对被征地范围内的人员及其住房进行补偿安置的法定职责；其次，被告江津区国土房管局辩称其未与原告签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，也没有向原告作出过终止履行《房屋拆迁安置补偿协议书》的行政行为，故不是本案的适格被告，一审法院认为《房屋拆迁安置补偿协议书》虽然是原告与重庆市江津区双福工业园区征地拆迁办公室签订的，但被告经一审法院当庭要求其提交重庆市江津区双福工业园区征地拆迁办公室系独立的法人单位或者组织的文件证据，至判决作出之日，被告未能提交，根据土地管理法律规定的征地拆迁安置职责的划分，一审法院只能认定与原告签订《房屋拆迁安置补偿协议书》系重庆市江津区双福工业园区征地拆迁办公室受被告委托作为；再次原告提交的证据显示，上述《房屋拆迁安置补偿协议书》终止的依据为被告江津区国土房管局作出的《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》，该函要求重庆市江津区双福工业园区征地拆迁办公室立即终止《房屋拆迁安置补偿协议书》的履行，该函亦进一步证明被告在实质负责该项目的征地拆迁安置工作，故本案被告的主体资格适格。被告发出终止履行的函后，重庆市江津区双福工业园区征地拆迁办公室根据该函的内容要求也未履行与原告签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，被告在一审法院开庭过程中对作出的《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》负有举证责任，但其并未提交作出该行政行为的证据，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供证据或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。”的规定，被告应当承担举证不能的法律后果，原告要求确认违法的请求成立，一审法院予以支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：确认被告重庆市江津区国土资源和房屋管理局终止履行《江津双福新区实施(津马路加宽)建设项目土地流转房屋拆迁安置（定向购买）协议书》的行为违法。本案案件受理费50元，由被告重庆市江津区国土资源和房屋管理局承担。重庆市江津区国土资源和房屋管理局上诉称，其不是适格被告主体，没有与一审原告签订《江津双福新区实施（津马路加宽）建设项目土地流转房屋拆迁补偿安置（定向购买）协议书》，也没有向一审原告作过终止履行江津区双福工业园区征地办公室签订的《江津双福新区实施（津马路加宽）建设项目土地流转房屋拆迁补偿安置（定向购买）协议书》的行政行为。因此，三被上诉人要求确认上诉人作出的违法行政行为不存在，请求法院依法裁定驳回被上诉人对上诉人的起诉。被上诉人廖祖游、廖流世、周世会未向本院提交书面答辩状。本院二审认为，本案被上诉人廖祖游、廖流世、周世会系与江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室分别签订了《江津双福新区实施（津马路加宽）建设项目土地流转房屋拆迁补偿安置（定向购买）协议书》，对其房屋被拆除后的补偿和安置予以约定。协议签订后，廖祖游、周世会按约缴纳上述购房款。江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室于2017年5月19日向廖祖游、周世会发出《关于暂停廖祖游、周世会房屋拆迁安置还房的通知》，决定暂时中止对廖祖游、周世会两户还房分配，待相关部门调查清楚后再按规定进行实施。江津区国土房管局随后于同年5月22日向江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室发送江津国土房管函[2017]172号《关于终止履行陈光勇、廖祖游、周世会、廖祖年等4份的函》，以廖祖游户在申请农村村民建设用地审批时，提交了虚假资料获得宅基地审批为由，函告江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室立即终止与廖祖游、周世会签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》。因本案所涉《江津双福新区实施（津马路加宽）建设项目土地流转房屋拆迁补偿安置（定向购买）协议书》是行政机关在并未取得征地批复的情形下与当事人签订的拆迁补偿安置协议，不属于行政审判管辖范围，应按民事协议处理。故廖祖游、廖流世、周世会三人向法院起诉要求确认江津区国土房管局终止履行房屋拆迁安置补偿协议的行为违法，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，依法应予裁定驳回起诉。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第(一)项之规定，判决确认江津区国土房管局终止履行协议的行为违法，法律适用错误，应予纠正。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，依法应予裁定驳回被上诉人廖祖游、廖流世、周世会的起诉。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销重庆市巴南区人民法院(2018)渝0113行初31号行政判决；二、驳回廖祖游、廖流世、周世会的起诉。廖祖游、廖流世、周世会申请再审称，请求撤销（2018）渝05行终587号行政裁定。再审理由与一审起诉理由一致。江津区规自局辩称：1、廖祖游、廖流世、周世会与江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室分别签订的《江津双福新区实施（津马路加宽）建设项目土地流转房屋拆迁补偿安置（定向购买）协议书》具有民事合同的特征，二审裁定认定事实清楚，适用法律正确。2、《关于终止履行陈光勇、廖祖游、周世会、廖祖年等4份的函》是其与双福拆迁办公室的内部往来函件，并不能对外直接发生法律效力，不属于具体行政行为，不具有可诉性。请求维持二审裁定。本院再审确认一审法院查明的事实。另查明，原重庆市江津区国土资源和房屋管理局因机构改革撤销，其职权由江津区规自局行使。本院再审认为，关于江津区规自局提出的原审被告向江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室发送的《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》属于内部函，并不属于具体行政行为，不具有可诉性的意见。本院认为，行政机关之间因相互配合，基于其工作职责和职权范围作出的文件在性质上属于行政机关之间的内部行为，是否具有可诉性，取决于该文件是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。本案中，原审被告向江津区双福工业园区征地拆迁安置办公室发送的《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》，直接影响到再审申请人依据《房屋拆迁补偿安置协议》可以获得的信赖利益，也就对再审申请人的权利产生了直接的影响，因此，被申请人提出的《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》不具有可诉性的意见，不能成立。再者，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼。行政协议全部纳入行政诉讼受案范围。行政协议的识别标准有二：一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案中，根据双福新区发展的需要，实施（津马路加宽）建设项目，双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》符合行政协议的特征。江津区规自局主张案涉协议系民事合同的意见不能成立。因此，再审申请人请求确认原审被告《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》的行为违法，属于行政诉讼的受案范围，应予受理。关于原审被告作出的《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》是否证据充分的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，原审被告作出《终止履行房屋拆迁补偿安置协议的函》的理由是再审申请人提供虚假资料非法获利，但原审被告未举示充分证据证明其行政行为的合法性。因此，一审判决确认原审被告作出的终止履行《江津双福新区实施(津马路加宽)建设项目土地流转房屋拆迁安置（定向购买）协议书》的行为违法认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论研究，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：一、撤销本院（2018）渝05行终587号行政裁定；二、维持重庆市巴南区人民法院（2018）渝0113行初31号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长 代贞奎审 判 员 蒲宏斌审 判 员 贾秀春二〇二〇年九月一日法官助理 何小兵书 记 员 李 亚附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。第三十九条人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第四十条人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。