广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)粤行终1831号上诉人(原审原告)：梅州市梅县区松源镇湖维村第二村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄春志。上诉人(原审原告)：梅州市梅县区松源镇湖维村第五村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄国胜。上诉人(原审原告)：梅州市梅县区松源镇湖维村第六村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄权辉。上诉人(原审原告)：梅州市梅县区松源镇湖维村第十三村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄祥发。以上上诉人委托代理人：郑茂超，广东恒港律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：梅州市梅县区人民政府。地址：梅州市梅县区新县城行政区。法定代表人：温助民，区长。委托代理人：廖张腾，梅州市梅县区农业农村局工作人员。委托代理人：李晓宁，广东盛世律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。地址：梅州市新中路市政府综合大楼。法定代表人：张爱军，市长。委托代理人：李秀萍，梅州市法制局行政复议科科长。委托代理人：沈志奎，梅州市法制局行政复议科副科长。原审第三人：梅州市梅县区松源镇湖维村第一村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄义中。原审第三人：梅州市梅县区松源镇湖维村第三村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄广松。原审第三人：梅州市梅县区松源镇湖维村第四村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄东祥。原审第三人：梅州市梅县区松源镇湖维村第十二村民小组。地址：梅州市梅县区松源镇湖维村。负责人：黄富强。上诉人梅州市梅县区松源镇湖维村第二村民小组（以下简称湖维村第二村民小组）、梅州市梅县区松源镇湖维村第五村民小组（以下简称湖维村第五村民小组）、梅州市梅县区松源镇湖维村第六村民小组（以下简称湖维村第六村民小组）、梅州市梅县区松源镇湖维村第十三村民小组（以下简称湖维村第十三村民小组）因诉被上诉人梅州市梅县区人民政府（以下简称梅县区政府）、梅州市人民政府（以下简称梅州市政府）山林确权行政纠纷一案，不服梅州市中级人民法院（2018）粤14行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议地“坪山顶”山场位于湖维村行政区域内。湖维村共有13个村民小组，历史上按片进行划分，其中一、三、四、十二村民小组划分为上湖片；二、五、六、十三村村民小组划为下湖片；七、八、九村民小组划为宝五片；十、十一村民小组划为红葵片。2016年7月25日，申请人湖维村第一村民小组以湖维村第二村民小组为被申请人向梅县区政府山林纠纷调处办公室（以下简称“区政府山调办”）提交《林权争议调解处理申请书》，区政府山调办受理了湖维村第一村民小组提出与湖维村第二村民小组争议“坪山顶”山场山林权属一案。区政府山调办在处理争议过程中，主动追加有利害关系的湖维村第三村民小组、湖维村第四村民小组、湖维村第十二村民小组为第三人参加调处。同时，湖维村第五、六、十三村民小组认为其与争议的山林存在利害关系，申请参加调处，区政府山调办依申请追加湖维村第五、六、十三村民小组为第三人参加调处。2016年12月15日，区政府山调办组织湖维村第一、二、五、六、十三村民小组的代表及梅县区松源镇政府、湖维村民委员会、湖维村法律顾问、勾绘争议地地形图技术人员到争议现场进行勘查。区政府山调办对现场勘查后确定的争议林地面积393亩向各方当事人进行告知。区政府山调办在湖维村村务公开栏对争议“坪山顶”山场的面积和四至进行了公示，各方当事人在公示期限内未提出异议。经确认争议林地“坪山顶”山场四至、面积为：东至赤坑坝坑入过山坳至水隆坑，水隆岗路上接单子凹小路下到山脚、南至以宝坑村交界的崩岗曹沥、西至坪山顶山顶、北至牛稳湖，德贤种按树岗脊直上鹞婆山顶；面积393亩。区政府山调办经过现场勘查、调查取证、收集材料、召开听证会、作出延期处理决定，在组织当事人调解未果的情况下，于2018年1月4日，作出《林权争议处理决定书》，认为根据本府调查收集的材料：一、证明材料，被申请人的（下湖片自留分配到队如下〔1981年12月17日〕分山清册），证明下湖片各小组已分山林的四址界线，并未涉及争议地。二、申请人提出以前有老人过世入土埋葬时，如果越过了争议山场北面山脊，需要向2队缴纳坟墓山租，并提供了当时的证据。而修建在争议山场北面山脊以南的坟墓则无需向2队缴纳山租。三、争议山场北面，黄德贤向下湖片承包林地种植桉树，是以山脊为界进行种植的。廖汉城曾向下湖片承包桉树以上林地进行采脂，也是沿山脊为界。以上两处都严格以山脊为界，可以验证上湖片提出的“与下湖片的山界是按山脊来划分”说法，并符合历史分山惯例。四、下湖片提出黄德贤种桉树半山腰处有一条横路直至宝坑村大完队山场，经区、镇、村干部及争议双方代表到现场查勘，未发现有横路。五、（一）召开两委扩大会议（2010年4月、2010年7月）；（二）湖维村关于“坪山顶”山场纠纷（上湖片）座谈会（2017年元月）；（三）下湖片落实林业三定政策分山到队、到户的底册；（四）梅县生态公益林损失性补偿资金发放申请表（2009年、2010年）；（五）湖维村委会（上湖片）村民小组集体林权制度改革实施方案。根据调查了解1981年林业三定时期湖维村主持分山的大队书记廖干强、分山干部廖德寿陈述：湖维村1981年分山是按片进行分山的，再由片分到各生产队，上湖片、下湖片均已分清楚了各自的山场。按照分山的历史习惯，山界划分也是以明显的山脊、山坑等自然界线进行确认的。六、从涉案争议林地的历史沿革和自然地形、管理现状等实际情况进行权属溯源，确定权属。七、从分山底册可以确定，湖维村是以片为单位进行分山的，申请人无具体明确的山林地。申请人主张的争议的山林“坪山顶”属其所有，对申请人的主张，部分有理，部分予以支持。八、鉴于此前湖维村都是以片为单位进行分山，且被申请人已在争议林地之外分得林地，故可以认定，被申请人不属于争议林地共有人，对被申请人主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第四条、第十一条、第二十四条的规定，本着以事实为根据，尊重历史、照顾现实情况和有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则，决定：争议地“坪山顶”山场四至为东至赤坑坝坑入过山坳至水隆坑，水隆岗路上接单子凹小路下到山脚、南至以宝坑村交界的崩岗曹沥、西至坪山顶山顶、北至牛稳湖，德贤种按树岗脊直上鹞婆山顶，争议面积为393亩，林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权属申请人和第三人中的第三、第四、第十二村民小组集体所有。湖维村第二、五、六、十三村民小组不服该林权处理决定，向梅州市政府申请行政复议，梅州市政府经复议后作出《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持被申请人梅县区政府作出的梅县区府林处字〔2018〕第1号《关于松源镇湖维村第一村民小组与第二村民小组林权争议处理决定书》。湖维村第二、五、六、十三村民小组不服《林权争议处理决定书》及《行政复议决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、依法撤销梅州市梅县区人民政府梅县区府林处字〔2018〕第1号《关于松源镇湖维村第一村民小组与第二村民小组林权争议处理决定书》；2、依法撤销梅州市人民政府梅府行复〔2018〕40号行政复议决定书。3、诉讼费用由被告承担。原审法院认为，本案涉及以下争议的焦点问题：一是被告梅县区政府是否具备调处本案林权纠纷的主体资格。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”和《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十四条：“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。”的规定，本案原告村民小组与第三人村民小组之间的林权争议，属于单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，被告梅县区政府作为县级人民政府，有权对辖区内的林权争议作出处理决定，其主体适格。二是被告梅县区政府作出的《林权争议处理决定书》是否合法的问题。在调处双方山林纠纷过程中，区政府山调办组织争议双方及松源镇政府、湖维村委会、湖维村法律顾问、勾绘争议林地形图技术人员到争议现场进行勘查勾绘工作，原告、第三人及各方代表均到场参加了勘验，区政府山调办对本案争议地的四至、面积进行了公示，原告及第三人在公示期间未提出异议，因此对《林权争议处理决定书》中确定的四至及面积予以认可。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”的规定。本案中，原告与第三人均主张涉案林地归各自所有，但双方均未持有相关权属凭证，且双方均没有提供充分的证据证明各自的主张，为此，应从涉案争议林地的历史情况、自然地形和经营现状等实际情况进行权属溯源，确定权属。根据原告提交的1981年12月17日《下湖片自留分配到队如下》的分山清册可以证明，原告下湖片第二、五、六、十三村民小组已分山林，但所分山林未涉及争议地，即涉案林地并未于1981年落实林业责任制时分给原告。根据被告梅县区政府的调查核实，湖维村是以片为单位进行分山的，再由片分到各生产队。按照分山的历史习惯，山界划分以明显的山脊、山坑等自然界线进行确认。从地理位置来看，争议林地是第三人的“屋背山”，被告梅县区政府根据涉案林地的地理位置和1981年落实林权责任制的分山原则，将涉案林地分给第三人经营管理符合就近管理的分山惯例。被告梅县区政府本着以事实为根据，尊重历史，照顾现实情况和有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的原则，作出《林权争议处理决定书》，将争议的“坪山顶”山场393亩林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权确认给第三人（上湖片）第一、三、四、十二村民小组集体所有，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。同时，被告梅县区政府在受理原告和第三人林权争议案后，依法进行了立案、公示、调查取证、现场勘查、召开听证会、调解会等，在调解未果的情况下，作出确权决定和告知救济途径并送达，其处理程序符合法律规定。三是被告梅州市政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。被告梅州市政府受理申请人湖维村第二、五、六、十三村民小组的行政复议申请后，对复议案件进行了全面审查，作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上所述，原告诉请撤销涉案《林权争议处理决定书》和《行政复议决定书》的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告梅州市梅县区松源镇湖维村第二村民小组、梅州市梅县区松源镇湖维村第五村民小组、梅州市梅县区松源镇湖维村第六村民小组、梅州市梅县区松源镇湖维村第十三村民小组的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。上诉人湖维村第二、第五、第六、第十三村民小组上诉称：一、本案证据未能证明争议山林权属于原审第三人所有，但上诉人提供的证据能够充分证明争议山林的历史情况和管理现状。1、《关于解决宝坑湖维两大队山界的裁定》明确：坪山顶以大曹砺为界，北边归属湖维大队，南边归属宝坑大队。可以证明坪山顶北边是湖维大队的山林。2、2004年8月15日的《山林承包责任书》可以证明坪山顶山林属于（下湖片）第二、第六组所有和管理，并非属于原审第三人（上湖片）所有。3、2012年3月1日华银矿业公司与上诉人第二、第五、第六、第十三村民小组签订的《坪山顶锰铁矿开采合同》，可以证明坪山顶属于上诉人第二、第五、第六、第十三村民小组所有和管理。梅县区政府作出被诉确权处理决定，将争议山林确定归原审第三人所有错误。二、梅县区政府作出被诉确权处理决定，程序违法。1、梅县区政府追加原审第三人参加调处时，第三、四、十二村民小组（上湖片）及第二、五、六、十三村民小组（下湖片）主体不适格，梅县区政府没有对他们的资格进行审查（没有村民成员、代表会议决定，没有推选代表、没有委托），不能代表集体经济组织，违反了相关规定。2、第三、四、十三村民小组（上湖片）在整个过程没有申请和诉求，但梅县区政府依职权擅自强行将争议山林确定给他们所有，属程序违法。2、林权争议经调解未达成协议的处理机构应当制作处理意见书，但本案却没有作出处理意见书，违反了《林木林地权属争议处理办法》第19条规定，违反了《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第40条规定。综上，请求撤销原审判决，改判撤销被诉确权处理决定和行政复议决定。被上诉人梅县区政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人梅州市政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，请二审法院依法驳回。原审第三人湖维村第一、第三、第四、第十二村民小组答辩称：原审判决认定事实正确、证据充分，适用法律准确，作出的判决正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：2004年8月15日，上诉人湖维第二、第六村民小组与案外人黄耀欣、黄德祥签订《山林承包责任书》，将坪山顶发包给案外人黄耀欣等人承包，但该责任书约定，“发包面积1000亩，范围四址见宝坑、湖维两大队1983年山界的裁决。”根据梅县区政府在本案调处时，向1981年主持分山的原大队书记廖干强、公社派驻湖维大队的分山干部廖德寿进行调查的笔录反映，湖维村1981年分山是按片进行分山的，再由片分到各生产队。按照分山的历史习惯，山界划分是以明显的山脊、山坑等自然界线进行确认的。“平山顶”山场分给了上湖片。本院认为，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”第四十条第一款规定：“林权争议行政调解期限届满仍未达成协议的，调处机构应当提出处理意见，报本级人民政府依法作出处理决定，下达《林木林地权属争议处理决定书》，决定书应当告知当事人申请行政复议的途径和期限。”本案争议地“坪山顶”山场位于湖维村行政区域内。湖维村共有13个村民小组，历史上按片进行划分，其中一、三、四、十二村民小组划分为上湖片；二、五、六、十三村村民小组划为下湖片；七、八、九村民小组划为宝五片；十、十一村民小组划为红葵片。梅县区政府在调处本案权属纠纷过程中，通知了原审第三人湖维村第一村民小组、上诉人湖维村第二、第五、第六、第十三村民小组到现场勘查，确定本案争议山林的面积和四至范围，附着物为松树林，上述村民小组代表签名予以确认。梅县区政府还书面通知原审第三人第三、四、十二村民小组作为利害关系人，以第三人身份参加调处，于2017年2月14日书面送达该通知给原审第三人第三、四、十二村民小组。经调查，上诉人湖维村第二、第五、第六、第十三村民小组（即下湖片）与原审第三人湖维村第一、第三、第四、第十二村民小组（即上湖片）均未持有争议山林的权属凭证。上诉人以《关于解决宝坑湖维两个大队山界的裁决》、《山林承包责任书》、《坪山顶锰铁矿开采合同》等证据，主张争议山林所有权，经查，原松源公社管委会于1983年1月9日作出的《关于解决宝坑湖维两个大队山界的裁决》，虽明确了争议山林坪山顶属于湖维大队所有，但并未确定争议山林所有权属于上诉人湖维第二、第五、第六、第十三村民小组单独共有。因此，2004年8月15日，上诉人湖维第二、第六村民小组与案外人黄耀欣、黄德祥签订《山林承包责任书》，将坪山顶发包给案外人黄耀欣等人承包,缺乏权属来源依据。另外，上诉人与原审第三人于2010年已经发生本案山林权属争议，故2012年3月1日华银矿业公司与上诉人第二、第五、第六、第十三村民小组在发生上述权属争议后签订的《坪山顶锰铁矿开采合同》不能作为本案确权的依据，且上诉人提供的其他证据材料亦不能证明其有管理使用争议山林地的事实。根据梅县区政府向1981年主持分山的原湖维大队书记廖干强、公社干部廖德寿的调查笔录反映，争议山林坪山顶于1981年分给上湖片（即原审第三人湖维村第一、第三、第四、第十二村民小组）。另外，原审第三人提出以前有老人过世入土埋葬时，如果越过了争议山场北面山脊，需要向2队缴纳坟墓山租，并提供了当时的证据。而修建在争议山场北面山脊以南的坟墓则无需向2队缴纳山租。结合争议山林的位置靠近上诉人的屋背及耕地等实际情况。在争议双方未能达成调解协议的情况下，梅县区政府根据历史和现实情况，从有利于安定团结，有利于保护和合理利用森林资源，有利于群众生产生活的“三有利原则”出发，作出被诉确权处理决定，将争议林地、林木所有权确定归原审第三人湖维村第一、第三、第四、第十二村民小组共同所有，梅州市政府经复议决定予以维持，符合上述法规规定。原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉确权处理决定和行政复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人上诉主张被诉确权处理决定错误，争议山林权属应归其所有，上诉请求撤销原审判决，改判撤销被诉确权处理决定和行政复议决定，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖维村第二、第五、第六、第十三村民小组共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年九月××日书记员  赖心仪