安徽省潜山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0824行初35号 原告：郭爱枝，女，1972年10月6日出生，汉族，住安庆市大观区。 委托诉讼代理人：林焜，北京英淇律师事务所律师。 委托诉讼代理人：单倩，北京英淇律师事务所律师。 被告：安庆市宜秀区大龙山镇人民政府，住所地安庆市宜秀区大龙山镇206国道旁，统一社会信用代码1134081100312368X6。 法定代表人：吕兆春，镇长。 出庭行政负责人：朱青，副镇长。 委托诉讼代理人：祁明峰，政府工作人员。 委托诉讼代理人：李明华，安徽恒物律师事务所律师。 第三人：安庆市宜秀区大龙山镇桃元居民委员会，住所地安庆市宜秀区大龙山镇桃元社区鸭塘组**，统一社会信用代码55340811MEA4033279。 法定代表人：徐光富，主任。 第三人：胡军，男，1968年1月17日出生，汉族，怀宁县桃园轮窑厂业主，住安庆市宜秀区。 原告郭爱枝诉被告安庆市宜秀区大龙山镇人民政府、第三人安庆市宜秀区大龙山镇桃元居民委员会、胡军房屋拆迁管理(拆迁)行政补偿纠纷一案，经安庆市中级人民法院裁定，由本院管辖。本院于2020年4月8日立案受理后，依法向被告及两第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月3日、9月7日公开开庭审理了本案。原告郭爱枝及委托诉讼代理人林焜，被告大龙山镇政府出庭行政负责人朱青及委托诉讼代理人祁明峰、李明华，第三人桃元居委会法定代表人徐光富，第三胡军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郭爱枝诉称：原告在安庆市××龙山镇桃××村范围内拥有合法的房屋，因宜秀大道两侧片区棚改项目的需要，原告所有的房屋在此次拆迁范围内，被告负责组织实施该项目，原告尚未与拆迁方达成补偿协议。2019年6月23日，两第三人在未告知原告的情况下，擅自签订了《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃元窑厂拆迁补偿协议》。原告认为，第三人桃元居委会的行为系被告委托实施的行为，该补偿协议侵害了原告合法权益。故请求：确认2019年6月23日签订的《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃元窑厂拆迁补偿协议》无效。 郭爱枝向本院提交以下证据： 证据1《个体工商户营业执照》、《安庆生产许可证》、《税务登记证》、《结婚证》、收据2张、《桃元居委会证明》、《房权证明》、《安庆市重点工程项目房屋征迁分户摸底登记表》，证明安庆市宜秀区南山石料厂为个体工商户，原告为该厂经营者，涉及被征收的编号B24、B24-2-3、B24-1-4-5号房屋为原告所有，原告与本案被拆的《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃元窑厂拆迁补偿协议》具有利害关系； 证据2《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃元窑厂拆迁补偿协议》、《安庆市宜秀区人民政府关于实施宜秀区大道两侧片区棚改项目建设的通告》、《桃元棚改产权人变更情况统计表》、录音光盘及文稿，证明被告为拆迁项目的实施主体，拆迁补偿协议应由被告和原告签署，第三人安庆市宜秀区大龙山镇桃元居民委员会既无实施拆迁的职权，也没有拆迁主体的委托，其与第三人胡军的行为系被告委托实施的行为，该补偿协议侵害了原告合法权益，应为无效协议。 安庆市宜秀区大龙山镇人民政府（以下简称“大龙山政府”）辩称：1、郭爱枝已向安庆市中级人民法院起诉宜秀区政府要求拆迁补偿，本案并非房屋拆迁补偿案件，否则郭爱枝一事二诉的行为构成重复起诉。2、郭爱枝认为案涉协议侵害其合法利益没有事实依据。该协议与郭爱枝并无关联，郭爱枝所谓“房屋”在拆迁过程中被认定为怀宁县桃园轮窑厂厂房，该厂转给胡军经营。郭爱枝对该房屋没有合法权利，其没有提起本诉讼的主体资格。3、被告委托桃元居委会实施行政行为的说法不能成立，桃园居委会协助被告开展拆迁工作，最终的行政行为都是由被告人自行完成，所有的征收补偿协议均由被告下属的“棚改指挥部”盖章生效，涉案协议成立于两第三人之间，属民事协议。综上，郭爱枝不具有本案的原告资格，请求人民法院驳回其起诉。 被告在法定期限内向本院提交以下证据： 证据1《2018年宜秀大道两侧片区棚户区改造项目涉及大龙山镇桃元社区舒服等11户（桃元轮窑厂）房屋面积现场复核情况公示表》，证明被告已将案涉房屋认定为桃元轮窑厂的资产 证据2《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》，证明本次棚户区改造项目实施的具体程序与补偿标准。 证据3《宜秀区人民政府关于实施宜秀大道两侧片区棚改项目建设的通告》，证明宜秀区政府已向社会公告棚改项目的范围、内容、实施单位等。 证据4《关于对2018年宜秀大道两侧棚改项目现场复核自纠情况报告》、《关于对2018年宜秀大道两侧棚改项目现场复核自纠情况调查报告》、《2018年宜秀大道两侧片区棚户区改造项目涉及大龙山镇桃元社区舒服等11户（桃元轮窑厂）房屋面积现场复核情况公示表》，证明案涉郭爱枝房屋经桃元社区调查后，是非住宅房屋，属桃元轮窑厂所有，大龙山镇政府依据该调查结论，对前期的认定错误予以纠正，重新发文认定案涉房屋归桃元轮窑厂所有。 安庆市宜秀区大龙山镇桃元居民委员会（以下简称“桃园居委会”）述称：我们是根据安庆市人民政府2018年棚户区改造17号文件，受大龙山镇政府委托执行的。郭爱枝房屋以前是矿山企业石子加工厂，开始由现任村主任徐光富兴办、经营，后来转卖给了郭爱枝夫妇，经营一段时间后矿山被关闭了。2018年由于棚户区改造，开始该房屋郭爱枝以个人住宅的名义进行登记，不是以厂房名义进行登记。 胡军述称：登记为郭爱枝和潘爱红的房子，原为石子厂用房，紧邻桃园轮窑厂，开始摸底登记为她们的住宅，自查自纠后也只能作为企业用房。桃元居委会为了抓紧时间，将她的房屋和桃园轮窑厂房屋合并一起登记评估，棚改指挥部委托村里签的预签协议，我和居委会签的协议内每个人的房屋面积都有清单，该清单桃元居委会盖了公章给了郭爱枝一份，情况都告知了郭爱枝，也写了证明给郭爱枝证明该房屋是她的。 经庭审质证，本院确认各方当事人提交的证据均可证明讼涉相关事实过程。 经审理查明：原告与杨林系夫妻关系，2005年4月6日，杨林与徐光富签订转让协议，购得桃园股份制采石场，后更名为安庆市宜秀区南山石料厂（以下简称“南山石料厂”），系个体户性质，从事石料开采、石子加工销售、建筑材料零售，2010年4月13日起，南山石料厂负责人更名为郭爱枝。杨林向徐光富购买南山石料厂时，厂房一并转移，转让后因生产需要，杨林、郭爱枝又在厂区范围内加盖了一些房屋。后来，因环保政策调整，南山石料厂矿山被政府关闭，石料厂歇业。原告所有的南山石料厂位于安庆市××龙山镇桃××村居委会境内，与桃园轮窑厂比邻。 2018年2月1日，安庆市宜秀区人民政府以宜秀政秘[2018]6号文发布《宜秀区人民政府关于实施宜秀大道两侧片区棚改项目建设的通告》，通告实施宜秀大道两侧片区棚改项目，确定项目范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由大龙山人民政府组织实施。项目范围涉及桃园居委会，原告所有的南山石料厂房屋在此次拆迁范围内。被告负责组织实施该项目过程中，安排桃园居委会等辖区内的村居委员会协助开展房屋拆迁、清障工作。2018年2月8日分户摸底登记时，原告所有的南山石料厂房屋被登记为郭爱枝等私有的住宅房。2019年6月23日，第三人桃园居委会（为甲方）与第三人胡军（为乙方）将原告郭爱枝所有的南山石料厂房屋合并到第三人胡军所有的桃园轮窑厂房屋内，签订《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃园轮窑厂拆迁补偿协议》，协议甲方加盖了第三人桃园居委会的公章，乙方由胡军个人签名，南山石料厂所有人原告郭爱枝未在上述协议上签名，也未与被告大龙山政府达成拆迁补偿协议，现案涉郭爱枝所有的南山石料厂房屋已被拆除。原告以第三人桃元居委会的行为系受被告委托实施，所签的补偿协议侵害了原告合法权益为由，提起诉讼。 本院认为，安庆市宜秀区人民政府发布《宜秀区人民政府关于实施宜秀大道两侧片区棚改项目建设的通告》，通告实施宜秀大道两侧片区棚改项目，确定项目范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由大龙山政府组织实施。大龙山政府负责组织实施该项目过程中，安排桃园居委会等辖区内的村居委员会协助开展房屋拆迁工作。在此过程中产生的拆迁补偿协议，均系政府为棚户区改造的公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内与行政相对人订立的具有行政法上权利、义务内容的协议，属于行政协议。《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃元窑厂拆迁补偿协议》也不例外，属于行政协议。 桃园居委会在协助大龙山政府开展房屋拆迁工作中，将郭爱枝所有的南山石料厂房屋合并到胡军所有的桃园轮窑厂房屋内进行登记，并与胡军签订《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃园轮窑厂拆迁补偿协议》，大龙山政府将郭爱枝所有南山石料厂房屋拆除，郭爱枝未在上述协议上签名，也未与大龙山政府达成拆迁补偿协议。《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃园轮窑厂拆迁补偿协议》对郭爱枝的财产权益产生实际影响，郭爱枝有权提起诉讼，其原告主体适格。 《宜秀区人民政府关于实施宜秀大道两侧片区棚改项目建设的通告》确定项目范围内涉及的房屋拆迁、清障工作由大龙山政府组织实施，即赋予了大龙山政府在项目范围内涉及房屋拆迁中的行政主体资格。大龙山政府在组织实施该项目房屋拆迁过程中，安排桃园居委会等辖区内的村居委员会协助实施房屋拆迁工作，并依据桃园居委会与胡军签订的《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃园轮窑厂拆迁补偿协议》，将原告所有南山石料厂房屋当做胡军所有的桃园轮窑厂房屋予以拆除，侵犯了原告郭爱枝的财产权益，郭爱枝提起诉讼，大龙山政府是适格的被告 大龙山政府在组织××大道××区棚改项目房屋拆迁过程中，安排桃园居委会等辖区内的村居委员会协助其工作。桃园居委会与胡军将郭爱枝所有的南山石料厂房屋并入胡军所有的桃园轮窑厂房屋内签订《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃园轮窑厂拆迁补偿协议》，该协议侵犯了郭爱枝的财产权益，系行政相对人，郭爱枝以桃园居委会、胡军为第三人提起行政诉讼，符合法律规定。 大龙山政府在组织××大道××区棚改项目房屋拆迁过程中，安排桃园居委会等辖区内的村居委员会协助开展房屋拆迁工作，未委托桃园居委会与被拆迁人签订拆迁补偿协议，桃园居委会不具有与他人签订拆迁补偿协议的行政主体资格，且协议内容侵犯了原告的财产权益，该行政行为无效。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下： 确认2019年6月23日签订的《大龙山镇宜秀大道两侧棚户区改造桃元窑厂拆迁补偿协议》无效 案件受理费50元，由安庆市宜秀区大龙山镇桃元居民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  丁向东 审 判 员  李政海 人民陪审员  李素芬 二〇二〇年九月十八日 法官助理陈建生 书记员葛晓青 书记员洪雯馨 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。