广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初28号原告：清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会郑上村民小组（以下简称郑上村民小组）。负责人：郑华新，组长。原告：清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会郑下村民小组（以下简称郑下村民小组）。负责人：郑中付，组长。原告：清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会中心村民小组（以下简称中心村民小组）。负责人：王场波，组长。原告：清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会石下村民小组（以下简称石下村民小组）。负责人：王北海，组长。原告：清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会茶山村民小组（以下简称茶山村民小组）。负责人：冯志坚，组长。上述五原告共同委托诉讼代理人：戴海燕，广东乐同律师事务所律师。被告：清远市清新区人民政府。住所地：广东省清远市清新区府前路**。法定代表人：张仁健，区长。委托诉讼代理人：林祖波，清远市自然资源局清新分局干部。委托诉讼代理人：薛蕙蕙，广东大观律师事务所律师。被告：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张文俊，清远市自然资源局干部。委托诉讼代理人：黄杰钧，清远市司法局干部。第三人：广东省清远监狱。住所地：广东省清远市清城区横荷街办大有管理区。负责人：黄细平。委托诉讼代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。委托诉讼代理人：董诚君，广东御福律师事务所律师。原告郑上村民小组、郑下村民小组、中心村民小组、石下村民小组、茶山村民小组因不服被告清远市清新区人民政府土地权属争议裁决书及被告清远市人民政府行政复议决定，于2020年3月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向两被告及第三人送达了起诉状副本及举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月19日公开开庭审理了本案。原告郑上村民小组的负责人郑华新、郑下村民小组的负责人郑中付、中心村民小组的负责人王场波、石下村民小组的负责人王北海、茶山村民小组的负责人冯志坚及共同委托诉讼代理人戴海燕律师，被告清远市清新区人民政府的委托诉讼代理人林祖波、薛蕙蕙律师，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人张文俊，第三人广东省清远监狱的委托诉讼代理人陈国华律师、董诚君律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组起诉请求：1.依法撤销被告清远市清新区人民政府作出的清府行决〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》和被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕15号《清远市人民政府行政复议决定书》并判令清新区人民政府对本案争议土地重新作出处理决定。2.本案诉讼费用由两被告承担。事实和理由：涉案争议地“白花塱”属于五位原告共同所有，两被告将争议地确权给第三人实属错误，涉案裁决书和复议决定书依法都应当予以撤销。一、原告持有涉案争议地合法有效的权属凭证，且长期耕种管理争议地，争议地依法属于原告所有。1.1953年白花塱乡农民协会出具的证明显示，原告在争议地所在地壹仟多亩土地上种上松树，林木林权属于原告集体所有。1954年，政府部门颁发了《土地证》给原告，其中从右往左数第四栏竖着看，地名“塘尾联片”，面积“仟肆亩”，东至新围仔破头山，南至南蛇凹石街路，西至卖茶岩吉地山顶，北至石咀朝天狮脚。该栏的四至范围已包含了争议地在内，原告对争议地持有合法有效的权属凭证，争议地依法属于原告所有。裁决书和复议决定书认定事实错误，依法应当予以撤销。2.争议地周边就是原告的土地，与原告其他土地连成一片，1967年滨江矿场撤离后，之前滨江矿场使用过的土地已由原告收回耕种使用至今。其中，于1989年元月20日与清郊区人民武装部签订过土地合同书，约定将大岗圩附近的贰佰亩荒地承包给清郊区人民武装部。涉案裁决书错误地把该合同中的地块理解成“大岗圩”，以致错误认定事实。2002年，浸潭镇人民政府因将包含争议地在内的土地承包出去种植笋竹一次性补偿10万元给原告。2005年4月25日，浸潭镇人民政府与原告签订《租用土地协议书》，明确写明开发地点在大岗圩，原告的土地也列入开发范围，虽然没有写明具体四至，但大岗圩附近属于原告的土地就是包含争议地在内的周边土地。2007年浸潭镇人民政府出具的《承诺书》也充分证实原告对包含争议地在内的周边土地有权收取租金。2016年汕昆高速公路征收了争议地中的部分土地，征收补偿款也是支付给原告，更进一步证实原告对争议地经营管理并拥有权属的事实。涉案裁决书和复议决定书对原告提交的权属证据和经营管理证据视而不见，错误认定事实，依法应当予以撤销。二、没有证据证实争议地是广东省滨江矿场在1962年9月份之前开荒使用的，且滨江矿场于1967年撤离时，争议地已被原告收回耕种使用至今。裁决书将争议地确权归国家所有没有事实依据和法律依据。1.第三人提交的邓阶的陈述中显示，滨江矿场于1960年1O月才开始开荒兴办，1961年春开始盖茅草屋，后建泥砖瓦房、宿舍、畜牧场等，整个需要兴建的工程较多，不可能到1962年9月就建好房并开荒了700多亩土地。第三人提交的矿场平面图没有在档案室存档，来源不明，字迹模糊不清，不能以此作为认定的依据。且滨江矿场当时使用农民集体土地没有进行过任何的补偿或安置，当时都约定使用时间到滨江矿场停办或撤离时止，第三人提交的《土地交换合同》、《兹订立合同》也都对此进行了明确约定。原告提交的诸多经营管理证据都足以证明争议地早在滨江矿场1967年撤离时已由原告收回并使用至今，不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条将集体土地收归国有的条件。2.第三人提交的《土地承包合同》中所写的550亩旱地没有写明四至，根本不能证明是争议地，滨江矿场在争议地旁边另外还使用了黄洞口的土地，并在那里建有合同中所说的房屋，所以该合同约定的旱地不是争议地。该证据不能证明滨江矿场对争议地有后期管理的事实。3.裁决书认定滨江矿场1967年撤离时已将争议地托管给了浸潭镇人民政府没有证据证明，也没有见到任何托管交接协议书或其他交接托管资料。反而浸潭镇人民政府出具给原告的《承诺书》、签订的《租用土地协议书》都充分证明没有任何托管的事实，否则浸潭镇人民政府也无需向原告租用包含争议地在内的白花塱土地了。三、从第三人提交的证据显示，其1988年还在申请土地登记，使用滨江矿场的公章。广东省滨江实业有限公司成立于1986年11月1日，是法人独资的有限责任公司，注册地址是清远市清城区横荷街道办大有村委，经营范围是生产、加工、销售服装、皮鞋、玩具、手袋等。这三个主体并非同一单位，裁决书对三个主体关系的认定明显错误混乱，裁决书将争议地的土地使用权划归第三人没有法律依据。综上所述，涉案裁决书和复议决定书认定事实错误，适用法律错误，裁决显失公平，依法应当予以撤销。因此，原告特依法起诉，请求法院查明事实，依法判决如诉讼请求。原告郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组为其主张向本院提供如下证据：1.1953年证明、1954年土地证，2.1989年合同书，3.2002年协议、2005年租用土地协议书、2007年承诺书，4.2015年租赁协议书，5.2016年汕昆高速公路征地补偿款收款凭证，6.2017年承诺书。被告清远市清新区人民政府答辩称：一、答辩人作出的清新府行决〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》程序合法。2019年4月3日，第三人广东省清远监狱与本案被答辩人因“白花塱”土地发生权属争议，第三人广东省清远监狱向答辩人提出土地确权申请。答辩人受理该确权申请后，于2019年4月9日通知本案被答辩人进行答辩。答辩人根据国家下发卫片及经争议双方（本案被答辩人、本案第三人）现场指界勘界勾绘出土地权属争议范围图并制作《关于“白花塱”土地权属争议公告》，于2019年5月16日在清远市清新区浸潭镇白花塱村委会公示栏及清新区浸潭镇政务公开栏进行公示，注明双方权属争议范围东至横塘，南至棉地，西至山脚，北至卖茶岩，面积约为512亩（具体以测量为准）。在此期间无人对争议地四至范围提出异议。公示期间届满后，答辩人依法派员对此案进行调查取证、现场勘查。因双方争议较大无法组织调解，经依法审查争议双方所提交的证据，2019年11月15日答辩人依法作出清新府行决〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》，并依法送达争议双方。二、答辩人作出的清新府行决〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。1.广东省清远监狱对争议土地一直经营管理事实。白花塱地区在1953年之后，周边村庄群众及海军舰队先后在此开荒耕作。1960年海军舰队撤离后，广东省滨江矿场接耕了700多亩海军舰队开垦的土地。1961年广东省滨江矿场将自己开垦的60亩耕地与白花塱农场黄洞口三个生产队的塘口水田等40.6亩进行交换。1967年因为文革运动，滨江矿场撤离，将土地房屋托管给浸潭镇人民公社。1970年，原清远县革委会请示韶关专区革委会保卫组认为将该滨江矿场开垦过的750亩土地归还给滨江矿场符合贯彻毛主席“备战、充荒、为人民”和“自力更生”的伟大战略。1971年，滨江矿场根据上级批准及浸潭公社、白花塱大队的同意，收复部分土地管理耕种，恢复白花塱中队。1987年，广东省滨江矿场与叶某等人签订《土地承包合同》约定矿场一方将位于浸潭白花塱旱地550亩、房屋1141.2平方米、晒台24**平方米核查造册后交给乙方种植笋干使用。承包日起自1988年1月1日起至2002年12月30日至，为期15年，双方于1988年3月10日在清远县公证处理了《公证书》。1988年12月20日广东省滨江矿场办理《土地登记申请书》，附图为1∶2000比例尺的《广东省滨江矿场平面图》，该平面图显示滨江矿场白花塱土地面积为668.2亩，其中标明51.5亩属于白花塱生产队借用，1971年收回时未归还。且该地大部分坐落于1962年绘制的《滨江矿场白花塱农场平面图》中的第一、三、四耕作区，未含第四耕作区的150亩大岗墟地块。2002年浸潭镇政府实行异地开发，委托清新县测绘队测得广东省滨江矿场用地范围内的历史用地约636亩，该测绘图有白花塱村委会、郑上村小组及石下村小组加盖公章。同年，广东省滨江矿场与浸潭镇政府签订《关于对白花塱原矿场所属土地委托代管的协议》，将636亩历史用地托管给浸潭镇政府至今，而现512亩争议地“白花塱”全部在广东省滨江矿场636亩历史用地范围内。结合1992年至1995年对“大岗圩顶”、“吉地”的政府决定、法院判决及被答辩人在相关案件中的起诉状材料可知，广东省滨江矿场对其历史用地的持续控制使用事实在60年代、70年代、80年代、90年代均有直接或间接证据相互佐证，形成证据链，且被答辩人在该案起诉状中亦承认滨江矿场开荒700多亩。综上所述，滨江矿场对争议地块一直有经营管理事实。2.被答辩人主张其享有争议地块所有权缺乏证据证明。被答辩人称其有1953年白花塱乡农民协会的证明及1954年土地证可证明土地属其所有，但1953年的证明其无法提供原件核实真实性。至于1954年土地证已被清新县人民法院否认其真实性，因此不能证明其享有土地权属。此外其提交的《清郊区人民武装部承包浸潭镇白花塱村联群片土地合同书》、《租用土地协议书》均显示所涉地点为大岗墟，并非涉案土地，与本案无关。被答辩人提交的其他证据亦与本案无关，无法证明被答辩人的主张。3.广东省清远监狱与广东省滨江矿场为同一主体。广东省滨江矿场始建于1952年1月，隶属于清远县公安局，称“清远县公安局劳改队公安矿场”。1953年单位改名“清远县公安局劳改股滨江矿场”。1955年1月，劳改股从清远县公安局分出，改为劳改大队建制，隶属关系变更，改属广东省粤北行署公安局领导。劳改队全称“粤北行署公安局清远劳动改造管教队”，对外名称“广东省地方国营清远农场”，下辖三个分场（滨江矿场、黄口农场、坑围农场），滨江矿场对外名称“广东省地方国营清远农场滨江分场”。1955年8月，滨江矿场从清远监狱劳改队分出，隶属关系变更，改为省属劳改场，改属广东省公安厅劳改工作局领导，单位全称“广东省第三十九劳动改造管教队”，对外名称“广东省地方国营滨江硫磺矿场”。文化革命期间，省劳改局撤销，从1969年至1971年，滨江矿场转隶属于韶关地区革委会保卫组。1972年省劳改局恢复，又转隶属于省劳改局，对外名称改为“广东省滨江矿场”。1962二年劳改队编号变更，单位名称改为“广东省第四劳动改造管教队”。1981年改为“广东省滨江劳动改造管教队”。1988年改为“广东省滨江劳改独立大队”。1994年“广东省滨江劳改独立大队”更名为“广东省清远监狱”，隶属关系变更为广东省监狱管理局。2008年广东省清远监狱向省监狱管理局申请将“广东省滨江矿场”名称进行变更，变更后名称为“广东省滨江实业公司”。因此，广东省清远监狱与广东省滨江矿场实为同一套班子，答辩人将涉案土地使用权裁决归广东省清远监狱所有并无不妥。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条：“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有，……”的规定，争议地“白花塱”的土地使用权裁决归广东省滨江矿场所有，所有权裁决归国家所有合理合法。综上，被答辩人关于其享有争议地所有权的主张缺乏事实依据，答辩人作出的〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告清远市清新区人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.申请书及受理决定书，2.送达回证，3.《关于“白花塱”土地权属争议公告》及公示照片，4.清新府行决〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》及《送达回证》，5.《行政起诉状》，6.《关于土地问题协定书》，7.（70）清革生报字第05号《清远县革命委员抓革命促生产组关于归还滨江矿场原浸潭镇白花塱房子问题的报告》，8.（1993）清新法行初字第1号《行政判决书》，9.《公证书》，10.《土地登记申请书》，11.《滨江矿场白花塱农场平面》，12.清新府〔1992〕48号《关于浸潭镇白花塱管理区大岗圩顶、吉地土地权属的处理决定》，13.清新府〔1994〕5号《关于浸潭镇白花塱管理区大岗圩顶、吉地土地权属的补正决定》，14.（1994）清中法行上字第6号《行政判决书》，15.《广东省清远监狱名称沿革情况说明》，16.清狱〔2008〕202号《关于变更企业名称和注册资金的请示》，17.粤狱批〔2008〕246号《关于同意变更企业名称和注册资金的批复》，18.《广东省滨江劳改独立大队基本情况》，19.《广东省滨江劳改独立大队情况简介》，20.《关于对白花塱原矿场所属土地委托代管的协议》及附图，21.清狱函〔2018〕13号《关于土地代管费用有关事宜的函》，22.《关于土地代管费用有关事宜的复函》，23.《调解记录》，24.《调解会议记录》，25.清新县人民法院作出的（1993）清新法行初字第1号行政判决书卷宗中的1954年土地证。被告清远市人民政府答辩称：清远市人民政府作出《复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请法院予以驳回。（具体理由如《复议决定书》所述）被告清远市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书及相关内容，2.行政复议程序性文书及相关送达记录，3.清新区人民政府提交的《行政答复书》相关内容，4.《行政复议决定书》相关内容及送达记录，5.《中华人民共和国行政复议法》摘录。第三人广东省清远监狱陈述称：一、涉案争议地的权属归广东省清远监狱所有。1958年滨江矿场在白花塱黄洞口附近开垦山地，设立白花塱中队，组织罪犯劳动改造，开荒种地。1961年，海军舰队撤离后，其开办的农场部分土地由滨江矿场接管。1961年滨江矿场将开垦的60亩耕地与白花塱农场黄洞口三个生产队的塘口水田等40.6亩进行交换。1968年，滨江矿场将其在白花塱所耕作的土地托管给浸潭公社。1970年，清远县革委会抓革命促生产组以清革生报字第05号文给韶关专区革委会保卫组，清远革委会认为滨江矿场托管给浸潭公社的750亩土地可以归还。1971年，滨江矿场重新以一个中队建制，派出管理干部，安置留场人员进入白花塱恢复生产。1977年5月，清远县浸潭食品店归还滨江矿场土地25亩。1955年5月11日，浸潭镇国土所出具证明：经调查核实，原县国土局1988年12月20日测定的原滨江矿场白花塱中队的国有土地的四至及红线图范围内陆佰陆拾捌点贰亩的土地属滨江矿场所有。据此，浸潭镇国土所于1955年己确认涉案争议地面积为668.2亩的土地归滨江矿场所有。二、广东省清远监狱对涉案土地一直存在经营管理。1987年11月25日，滨江矿场为方便管理，将其在白花塱耕地中的550亩旱地发包给叶某、卢某、卢某2、卢某3，双方签订《土地承包合同》，并进行了公证[（88）清证内字第168号]，约定承包期从1988年1月1日到2002年12月30日止。2005年1月1日，广东省滨江矿场与清新县浸潭镇政府签订《关于对白花塱原矿场所属土地委托代管的协议》，约定委托代管的期限从2005年1月1日至2014年12月31日。2005年8月4日，广东省监狱管理局作出《关于监狱土地委托当地政府代管的批复》：“经研究，同意你监将位于清远市清新县浸潭镇白花塱处的土地（面积668.2亩）委托清新县浸潭镇政府代为管理”。综上，广东省清远监狱对涉案争议地的权属清晰，且对土地的经营管理或使用时连续的。三、广东省清远监狱与广东省滨江矿场属于同一主体。1980年12月15日，广东省公安厅劳改工作局作出的《关于监狱劳改队更改名称的通知》（广公劳（80）33号）以及附表，原劳改队“广东省第四劳动改造管教队”更为该“广东省滨江劳动改造管教队”，对外的企业名称为“广东省滨江矿场”，地址在清远县滨江。1995年2月27日，广东省人民政府办公厅作出粤办函〔1995〕80号《关于统一规范我省监狱管理机关和监狱名称的复函》，其中，“广东省滨江劳改独立大队”更名为“广东省清远监狱”。2008年5月13日，广东省清远监狱向生监狱管理局发函清狱〔2008〕202号《关于变更企业名称和注册资金的请示》：“我单位（广东省滨江矿场）于2007年11月完成首期搬迁，新址位于清远市清城区横荷街道办大有（清三公路旁）……我单位拟将《企业法人营业执照》的企业名称更改为广东省大有实业公司或广东省滨江实业公司……”2008年6月6日，广东省监狱管理局作出粤狱批〔2008〕246号《关于同意变更企业名称和注册资金的批复》：“清远监狱：你监《关于变更企业名称和注册资金的批示》（清狱〔2008〕202号文）收悉，经研究决定，现批复如下：一、同意将企业名称变更为广东省滨江实业公司……”据此，广东省清远监狱为便于阻止罪犯进行劳动改造和对外联系生产业务，广东省清远监狱同时设立企业名称，与行政名称并用，广东省清远监狱对外的企业名称为广东省滨江实业公司（原名称为“广东省滨江矿场”）。故此，广东省清远监狱与广东省滨江实业公司（原名称为“广东省滨江矿场”）属于同一主体。四、被答辩人主张对涉案争议地享有所有权，缺乏事实依据。本案中，被答辩人所提交的1953年4月15日白花塱乡农民协会出具的《证明》，该农民协会并非土地确权部门，对该证据的真实性、合法性、关联性不予认可。对于颁发给联群片《土地证》，经清新县人民法院作出的（1993）清新法行初字第1号《行政判决书》，己对该土地证校对出多处地名字迹与原件不符，故对该土地证的真实性、合法性、关联性不予确认。对于被答辩人所提供的土地合同书、租用土地协议书等证据，与本案争议地无关。故此，被答辩人所提供的证据不能证明涉案争议地的所有权归其所有，亦不能证明被答辩人对涉案争议地进行了经营管理。综上，广东省清远监狱一直对涉案土地进行经营管理，是涉案土地的使用权人，原告的主张缺乏事实依据，恳请法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人广东省清远监狱向本院提交了证明其主张的如下证据、依据：1.《滨江矿场与国营白花塱农场关于土地问题协议书》、《关于归还滨江矿场原浸潭镇白花塱房子问题的报告》、《移交合约》，2.《关于监狱劳改对更改名称的通知》及其附件、《关于统一规范我省监狱管理机关和监狱名称的复函》、《关于同意变更企业名称和注册资金的批复》，3.《关于监狱土地委托当地政府代管的批复》，4.证明。对原、被告提供的证据，本院组织了其他当事人进行证据交换和质证。对当事人没有争议的证据，本院予以认定。对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，在以下部分综合分析判断。本院经审理查明：一、争议土地的基本情况争议土地名称为“白花塱”位于清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会清英公路旁，四至范围：东至距清英公路315米，南至距猪行墩170米，西至山脚，北至卖茶岩，面积约512亩，其中17.91亩因修建昆汕高速已征收为国家所有，因此，实际存在争议的面积为494.09的亩。（详见《关于“白花塱”土地权属争议裁决图》）。二、争议土地的纠纷处理过程广东省清远监狱与清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组（以下简称“联群片”）因对“白花塱”土地发生的权属纠纷。被告清远市清新区人民政府于2019年11月15日作出清新府行决〔2019〕16号《关于浸潭镇“白花塱”土地权属争议裁决书》，裁决书主要内容为：“1961年9月30日广东省地方国营滨江硫磺矿场与国营白花塱农场签订的《关于土地问题协定书》，该协定书内容：经双方同意将原属白花塱农场黄洞口三个生产队耕种的塘口水田13亩，深水库水田10.60亩，崩石旱地17亩调换给矿场所有，矿场将原来自己开荒现在耕种的连梗口水田20亩，连梗迳水田23亩以及横塘旱地靠近农场一边的17亩调换给农场黄洞口三个队耕种……”。1962年4月18日，广东省滨江矿场按照当时“四固定”的要求画有整个白花塱地区的图纸《滨江矿场白花塱农场平面图》。该图清晰地标明了广东省滨江矿场的四个耕作区、三个农民耕作地的分布及面积。其中广东省滨江矿场共有四个耕作区，合计面积776.77亩土地，公安部队耕种地16.5亩、家属自留地1.2亩未计算在内，三者合计794.47亩土地。1964年10月4日，滨江矿场白花塱付业场与浸潭公社白花塱大队签订《土地交换合同》，白花塱乡大队因发展经济作物，种植桐油林木，需要熟地合用，双方就黄洞口对面一带土地进行交换。1987年，广东省滨江矿场与叶某等人签订《土地承包合同》，约定矿场一方将位于浸潭白花塱旱地550亩、房屋1141.2平方米、晒台24**平方米核查造册后交给乙方种植笋干使用。承包日起自1988年1月1日起至2002年12月30日至，为期15年。承包总金额15.5万元。双方于1988年3月10日在清远县公证处办理了《公证书》。1988年12月20日广东省滨江矿场办理《土地登记申请书》，附图为1∶2000比例尺的《广东省滨江矿场白花塱平面图》，该平面图显示滨江矿场白花塱土地面积为668.2亩，其中标明51.5亩属于白花塱生产队借用，1971年收回时未归还。同时，该地大部分坐落于1962年绘制的《滨江矿场白花塱农场平面图》中的第一、三、四耕作区，未含第四耕作区的150亩大岗墟地块。1992年11月22日因浸潭镇白花塱管理区联群片与寨脚、大塘、鸡坑、高份村（称塘星片）对“大岗圩顶”、“吉地”（土名）的土地权属发生争议，清新县人民县府作出清新府〔1992〕48号《关于浸潭镇白花塱管理区大岗圩顶、吉地土地权属的处理决定》，该处理决定内容：“……本着尊重历史和有利团结……特作出如下处理决定：一、白花塱管理区联群片与塘星片争议“大岗圩顶”，面积约150亩土地……鉴于滨江矿场已多年荒废无耕种，决定依法收回原属广东省滨江矿场在大岗圩顶约150亩的土地使用权，归属国家……二、根据国家土地管理局……将浸潭白花塱“吉地”（土名）地段划归浸潭镇白花塱管理区联群村集体所有……”。1993年1月12日白花塱联群片向清新县人民法院提出诉讼，请求依法撤销清新县人民政府〔1992〕48号《关于浸潭镇白花塱管理区大岗圩顶、吉地土地权属的处理决定》，其在《行政起诉状》中陈述的事实和理由：“……1959年海军农场来这里搞开发，斩去松树种上木茨和花生等作物，1960年，海军农场人员离开后，浸潭运输社接耕一部分土地，约150亩，滨江矿场也接耕了700多亩……”。1994年1月27日清新县人民政府作出《关于浸潭镇白花塱管理区大岗圩顶、吉地土地权属的补正决定》，该决定内容：“……浸潭镇白花塱管理区“大岗圩顶”约150亩土地属国有土地，原清远县人民政府于1959年在该处开荒办农场，后于1962年划归广东省滨江矿场使用……特做如下补充更正……2.“大岗墟顶”的150亩土地属于国家所有土地……”。1994年3月22日清新县人民法院作出的（1993）清新法行初字第1号《行政判决书》，该判决书查明内容为：“……1953年4月白花塱乡农协会曾组织群众在大岗圩顶和横塘棉地、卖茶岩（土名）地约1000亩的土地开荒种植松树。1959年12月原清远县农垦局及海军舰队防化连到大岗圩顶、吉地进行开发办场。1960年10月，广东省滨江矿场在白花塱设立一个中队，有管教干部以及看守部队内卫一个排。关押及改造罪犯200多人，在县农垦局、海军舰队开发的农场进行耕种……1967年文革期间，公、检、法遭受冲击，为了安全起见，滨江矿场将大岗圩顶的土地、房屋交给浸潭公社（现“浸潭镇人民政府”）代管。1970年初滨江矿场要求归还土地、房产。2月27日原清远县革命委员会抓革命促生产组以（70）清革生报字第05号文报韶关专区革委会保卫组《关于归还滨江矿场原浸潭白花塱房子问题的报告》，认为可以归还。1971年6月滨江矿场以一个中队建制，派出管理干部，安置留场就业人员进入白花塱恢复劳动生产……判决如下：“维持清新县人民政府1992年11月22日清新府〔1992〕48文第二项的处理决定和清新县人民政府1994年1月27日清府〔1994〕5号文的补正决定……”。1995年8月20日广东省清远市中级人民法院作出的（1994）清中法行上字第6号《行政判决书》，该判决书内容为：“……“大岗圩顶”的土地，虽然1961年曾划给广东省滨江矿场使用，但是广东省滨江矿场从1967年起实际上对该地已丢荒至争议发生时。根据国家有关土地法规规定，应收归国有……本判决为终审判决”。2002年浸潭镇政府实行异地开发，委托清新县测绘队测得广东省滨江矿场用地范围内的历史用地约636亩。同年，广东省滨江矿场将636亩历史用地托管给浸潭镇政府至今，而现512亩争议地全部在广东省滨江矿场636亩历史用地范围内。另查明：广东省滨江矿场始建于1952年1月，隶属于清远县公安局，称“清远县公安局劳改队公安矿场”。1953年单位改名“清远县公安局劳改股滨江矿场”。1955年1月，劳改股从清远县公安局分出，改为劳改大队建制，隶属关系变更，改属广东省粤北行署公安局领导。劳改队全称“粤北行署公安局清远劳动改造管教队”，对外名称“广东省地方国营清远农场”，下辖三个分场（滨江矿场、黄口农场、坑围农场），滨江矿场对外名称“广东省地方国营清远农场滨江分场”。1955年8月，滨江矿场从清远监狱劳改队分出，隶属关系变更，改为省属劳改场，改属广东省公安厅劳改工作局领导，单位全称“广东省第三十九劳动改造管教队”，对外名称“广东省地方国营滨江硫磺矿场”。文化革命期间，省劳改局撤销，从1969年至1971年，滨江矿场转隶属于韶关地区革委会保卫组。1972年省劳改局恢复，又转隶属于省劳改局，对外名称改为“广东省滨江矿场”。1962二年劳改队编号变更，单位名称改为“广东省第四劳动改造管教队”。1981年改为“广东省滨江劳动改造管教队”。1988年改为“广东省滨江劳改独立大队”。1994年“广东省滨江劳改独立大队”更名为“广东省清远监狱”，隶属关系变更为广东省监狱管理局。2008年广东省清远监狱向省监狱管理局申请将“广东省滨江矿场”名称进行变更，变更后名称为“广东省滨江实业公司”。本纠纷虽经有关部门多次组织争议双方调解，均未能达成调解协议，一致要求清远市清新区人民政府作出裁决。清远市清新区人民政府认为：本案为单位之间土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间发生的争议由县级以上人民政府处理”的规定，清远市清新区人民政府有权对该土地权属的争议依法作出裁决。白花塱地区在1953年之后，周边村庄群众及海军舰队先后在此开荒耕作。1960年海军舰队撤离后，广东省滨江矿场接耕了700多亩海军舰队开垦的土地。1961年广东省滨江矿场将自己开垦的60亩耕地与白花塱农场黄洞口三个生产队的塘口水田等40.6亩进行交换。1967年因为文革运动，滨江矿场撤离，将土地房屋托管给浸潭镇人民公社。1970年，原清远县革委会请示将该滨江矿场开垦过的土地归还给滨江矿场。1971年，滨江矿场根据上级批准及浸潭公社、白花塱大队的同意，收复部分土地管理耕种，恢复白花塱中队。1987年，广东省滨江矿场与叶某等人签订《土地承包合同》约定矿场一方将位于浸潭白花塱旱地550亩、房屋1141.2平方米、晒台24**平方米核查造册后交给乙方种植笋干使用。承包日起自1988年1月1日起至2002年12月30日至，为期15年，双方于1988年3月10日在清远县公证处办理了《公证书》。1988年12月20日广东省滨江矿场办理《土地登记申请书》，附图为1∶2000比例尺的《广东省滨江矿场平面图》，该平面图显示滨江矿场白花塱土地面积为668.2亩，其中标明51.5亩属于白花塱生产队借用，1971年收回时未归还。且该地大部分坐落于1962年绘制的《滨江矿场白花塱农场平面图》中的第一、三、四耕作区，未含第四耕作区的150亩大岗墟地块。同时，结合1992年至1995年对“大岗圩顶”、“吉地”的政府决定及法院判决材料可知，广东省滨江矿场对其历史用地的持续控制使用事实在60年代、70年代、80年代、90年代均有直接或间接证据相互佐证，形成证据链。2002年浸潭镇政府实行异地开发，委托清新县测绘队测得广东省滨江矿场用地范围内的历史用地约636亩。同年，广东省滨江矿场将636亩历史用地托管给浸潭镇政府至今，而现512亩争议地“白花塱”全部在广东省滨江矿场636亩历史用地范围内。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条：“1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，迄今没有退给农民集体的，属于国家所有，《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位使用的原农民集体所有的土地，进行过一定补偿或安置劳动力的，属于国家所有。”的规定，争议地“白花塱”在1960年开始至今，由滨江矿场持续使用，并没有退还给农民集体使用。因此，争议地“白花塱”的所有权归国家所有，土地使用权归广东省滨江矿场所有。鉴于广东省滨江矿场经过多次变更，现为广东省滨江实业有限公司，并且广东省滨江实业有限公司是广东省清远监狱的对外名称。因此，争议地“白花塱”的使用权应归广东省清远监狱（广东省滨江实业有限公司）为宜。对于联群片提供的50年代初颁给联群片的《土地证》，在该证种类一栏出现登记为非地名的名称。同时清新县人民法院在《行政判决书》〔（1993）清新法行初字第1号〕已对该土地证进行校对，并校对出多处地名字迹与原件不符。因此，清远市清新区人民政府对该证据不予采纳。对于联群片提供的1953年4月15日白花塱乡农民协会出具的证明，因联群片未提供该证据原件进行核对，且乡农民协会并非有权确定土地权属的部门。故清远市清新区人民政府对该证据也不予以认可。对于1989年1月20日清郊区人民武装部与白花塱村联群片签订《清郊区人民武装部承包浸潭镇白花塱村联群片土地合同书》，该协议书涉及的大岗圩地块并非在“争议地”范围内。因此，清远市清新区人民政府对该证据不予采纳。对于2005年4月25日浸潭镇人民政府同白花塱村委会联群片签订的《租用土地协议书》，该协议只表明了联群片的土地在浸潭镇政府选定的范围内，未明确租赁地块的四至、座落、面积。同时，大岗墟顶已于1995年由清远市人民中级法院终审，判决收归国有。故联群片以该协议作为争议主张依据，清远市清新区人民政府不予采信。对于2007年7月3日，浸潭镇人民政府签订《承诺书》，该承诺书未涉及争议地问题。因此，清远市清新区人民政府对该证据不子采纳。对于联群片群众提供的《昆汕高速征地补偿（支票）收据》问题，因高速公路用地已征收为国家所有，权属清晰，不列入争议地范围之内，故清远市清新区人民政府对该证据不予采纳。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条的规定，清远市清新区人民政府裁决如下：争议地“白花塱”，四至范围：东至距清英公路315米，南至距猪行墩170米，西至山脚，北至卖茶岩，面积约512亩，其中17.91亩因修建昆汕高速已征收为国家所有。因此，剩余494.09亩所有权归国家所有，土地使用权归广东省清远监狱（广东省滨江实业有限公司）（详见《关于“白花塱”土地权属争议裁决图》）所有。三、联群片不服清远市清新区人民政府作出的裁决书，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知清远市清新区人民政府提交答辩状和举证，同时通知第三人参加行政复议和举证。2020年2月14日，清远市人民政府作出清府复决〔2020〕15号《清远市人民政府行政复议决定书》，并送达给当事人。四、《复议决定书》的主要内容清远市人民政府查明：一、争议地名“白花塱”位于清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会清英公路旁，四至范围：东至距清英公路315米，南至猪行墩170米，西至山脚，北至卖茶岩，争议面积约512亩，其中17.91亩因修建昆汕高速已被征收为国家所有。因此，实际存在争议的面积为494.09亩（详见清新府行决〔2019〕16号附件）。二、联群片提供的1953年4月15日白花塱乡农民协会出具的证明，因未提供该证据原件进行核对，且乡农民协会并非有权确定土地权属的部门，清远市人民政府对该证据也不予以认可；提供的1954年《土地证》，在该证种类一栏出现登记为非种类名称的地名。同时清新县人民法院在《行政判决书》[（1993）清新法行初字第1号］已对该土地证进行校对，并校对出多处地名字迹与原件不符，清远市人民政府对该证据不予采纳；提供的1989年《清郊区人民武装部承包浸潭镇白花塱村联群片土地合同书》，该协议书涉及的大岗圩地块并非在“争议地”范围内，清远市人民政府对该证据不予采纳；提供的2005年《租用土地协议书》，该协议只表明了联群片的土地在浸潭政府选定的范围内，未明确租赁地块的四至、坐落、面积。同时，大岗墟顶已于1995年由清远市人民中级法院终审，判决收归国有。故联群片以该协议作为争议主张依据，清远市人民政府不予采信；提供的2007年《承诺书》，该承诺书未涉及争议地问题，清远市人民政府对该证据不予采纳；提供的昆汕高速征地补偿款收款凭证问题，因高速公路用地已征收为国家所有，权属清晰，不列入争议地范围之内，清远市人民政府对该证据不予采纳；提供的2017年承诺书，仅为清远竹博园农业科技有限公司针对联群片的土地进行租用的承诺，不能作为联群片土地权属依据的证明，仅作为联群片自2017年对该地经营管理的事实，清远市人民政府对其作为联群片对争议地的权属依据不予采纳。三、经营管理方面：白花塱地区在1953年之后，周边村庄群众及海军舰队先后在此开荒耕作。1960年海军舰队撤离后，广东省滨江矿场接耕了700多亩海军舰队开垦的土地。1961年广东省滨江矿场将自己开垦的60亩耕地与白花塱农场黄洞口三个生产队的塘口水田等40.6亩进行交换。1967年因为文革运动，滨江矿场撤离，将土地房屋托管给浸潭镇人民公社。1970年，原清远县革委会请示将该滨江矿场开垦过的土地归还给滨江矿场。1971年，滨江矿场根据上级批准及浸潭公社、白花塱大队的同意，收复部分土地管理耕种，恢复白花塱中队。1987年，广东省滨江矿场与叶某等人签订《土地承包合同》约定矿场一方将位于浸潭白花塱旱地550亩、房屋1141.2平方米、晒台24**平方米核查造册后交给乙方种植笋干使用。承包日起自1988年1月1日起至2002年12月30日止，为期15年，双方于1988年3月10日在清远县公证处办理了《公证书》。1988年12月20日广东省滨江矿场办理《土地登记申请书》，附图为1∶2000比例尺的《广东省滨江矿场平面图》，该平面图显示滨江矿场白花塱土地面积为668.2亩，其中标明51.5亩属于白花塱生产队借用，1971年收回时未归还。且该地大部分坐落于1962年绘制的《滨江矿场白花塱农场平面图》中的第一、三、四耕作区，未含第四耕作区的150亩大岗墟地块。同时，结合1992年至1995年对“大岗圩顶”、“吉地”的政府决定及法院判决材料可知，广东省滨江矿场对其历史用地的持续控制使用事实在60年代、70年代、80年代、90年代均有直接或间接证据相互佐证，形成证据链。2002年浸潭镇政府实行异地开发，委托清新县测绘队测得广东省滨江矿场用地范围内的历史用地约636亩。同年，广东省滨江矿场将636亩历史用地托管给浸潭镇政府至今，而现512亩争议地“白花塱”全部在广东省滨江矿场636亩历史用地范围内。此外，广东省滨江矿场始建于1952年1月，隶属于清远县公安局，称“清远县公安局劳改队公安矿场”。1953年单位改名“清远县公安局劳改股滨江矿场”。1955年1月，劳改股从清远县公安局分出，改为劳改大队建制，隶属关系变更，改属广东省粤北行署公安局领导。劳改队全称“粤北行署公安局清远劳动改造管教队”，对外名称“广东省地方国营清远农场”，下辖三个分场（滨江矿场、黄口农场、坑围农场），滨江矿场对外名称“广东省地方国营清远农场滨江分场”。1955年8月，滨江矿场从清远监狱劳改队分出，隶属关系变更，改为省属劳改场，改属广东省公安厅劳改工作局领导，单位全称“广东省第三十九劳动改造管教队”，对外名称“广东省地方国营滨江硫磺矿场”。文化革命期间，省劳改局撤销，从1969年至1971年，滨江矿场转隶属于韶关地区革委会保卫组。1972年省劳改局恢复，又转隶属于省劳改局，对外名称改为“广东省滨江矿场”。1962二年劳改队编号变更，单位名称改为“广东省第四劳动改造管教队”。1981年改为“广东省滨江劳动改造管教队”。1988年改为“广东省滨江劳改独立大队”。2008年“广东省滨江劳改独立大队”更名为“广东省清远监狱”，隶属关系变更为广东省监狱管理局。2008年广东省清远监狱向省监狱管理局申请将“广东省滨江矿场”名称进行变更，变更后名称为“广东省滨江实业公司”，清远监狱与广东省滨江实业有限公司为一套人马两套牌子。清远市人民政府认为：联群片提供的权属凭证不包括争议地在内，不在争议范围中，清远市人民政府不予采信，联群片没有提供其他凭证证实争议地归其所有，也不拥有对争议地长期经营管理的事实。第三人对争议地经营管理事实在60年代、70年代、80年代、90年代均有直接或间接证据相互佐证，形成证据链，2002年浸潭镇政府实行异地开发，委托清新县测绘队测得广东省滨江矿场用地范围内的历史用地约636亩。同年，广东省滨江矿场将636亩历史用地托管给浸潭镇政府至今。因此，清新区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局19951国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十条的规定所作出的《行政裁决》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。清远市人民政府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持清远市清新区人民政府的《行政裁决》。以上事实，有当事人的诉讼状、提供的证据材料副本和本院庭审记录等证实。本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案要审查的是被告清远市清新区人民政府作出的清新府行决〔2019〕16号《争议裁决书》和被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕15号《复议决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，处理是否恰当的问题。关于被诉的《争议裁决书》认定事实是否清楚、适用法律是否正确、处理是否恰当的问题。原告郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组与第三人广东省清远监狱争议的“白花塱”土地权属，争议双方均未持有政府颁发的土地确权权属凭证，从其他权属证据方面看，原告提供1953年农民协会证明、1954年《土地证》主张其对涉案地权属。经庭审调查核实，1954年《土地证》属土改前农民个人土地证，不属于农民集体土地权属凭证，且经人民法院生效判决认定地名字迹与原件不符，不能作为土地确权的证据和依据。农民协会的证明未提供原件且其并非有权确定土地权属的部门。第三人广东省清远监狱也没有提供争议地的权属依据。由于争议双方均未持有政府颁发的争议地确权凭证，需要结合争议双方对涉案土地是否有长期或实际经营管理的事实来确定权属。从争议土地经营管理事实来看，本案原告郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组与第三人广东省清远监狱争议的“白花塱”土地权属，经被告清远市清新区人民政府调查及争议双方提供的证据证实，争议的“白花塱”土地自1953年起由周边村庄村民及海军舰队陆续开荒耕作，1960年海军舰队撤离后将其开垦的700多亩土地交由广东省滨江矿场（第三人广东省清远监狱前身）接管，1962年绘制的《滨江矿场白花塱农场平面图》显示争议地处在图中范围内，而后争议地一直由滨江矿场经营管理或短暂托管给当地镇人民公社，并在1987年签订《土地承包合同》将争议地承包给他人种植经营至2002年12月30日，双方并于1988年3月10日在清远县公证处办理了《公证书》，1988年12月办理的《土地登记申请书》附图《广东省滨江矿场平面图》包括了争议地。2002年浸潭镇政府实行异地开发，委托清新县测绘队测得广东省滨江矿场用地范围内的历史用地约636亩，该测绘图有白花塱村委会、郑上村小组及石下村小组加盖公章，而涉案争议地全部在广东省滨江矿场636亩历史用地范围内。同年，广东省滨江矿场与浸潭镇政府签订《关于对白花塱原矿场所属土地委托代管的协议》，将636亩历史用地托管给浸潭镇政府至今，因此，从1960年开始至今均有证据完整证实争议地一直由滨江矿场经营管理使用，权属来源清楚。原告郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组提供的于1989年元月20日与清郊区人民武装部签订土地合同书，2005年4月25日与浸潭镇政府签订《租用土地协议书》等证据涉及的土地均不在争议地的范围内，因此原告在争议土地没有经营管理的事实也没有证据证明其在争议土地经营管理的事实。被告清远市清新区人民政府据以上述证据和事实，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条“一九六二年九月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有……”的规定，将涉案土地所有权归属国家所有，使用权归第三人广东省清远监狱所有。认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，处理恰当，本院依法确认其合法性。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，行政复议以书面审理为主。被告清远市人民政府受理了原告的行政复议申请后，通知原行政机关清远市清新区人民政府提供作出行政行为的证据和依据并进行答辩，也通知了第三人答辩及提供证据，确保了各方当事人的陈述、申辩及提供证据的权利。被告清远市人民政府也在法律规定的期限内作出了《行政复议决定书》及送达给各方当事人，已经依法履行了受理、通知应诉、审查、作出复议决定及送达等相关的法定程序和义务，本院对其作出的《行政复议决定书》的合法性应予确认。综上所述，被诉的《争议裁决书》认定事实清楚，适用法律正确，处理程序合法，实体处理也恰当；被诉的《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，本院对其合法性均予以确认。原告请求撤销被诉的两个行政行为，证据不足，理由不成立，本院予以驳回；两被告及第三人的答辩意见，证据、理由较充分，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组的诉讼请求。本案一审受理费50元，由原告清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会郑上、郑下、中心、石下、茶山村民小组共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 赖爱红审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月八日法官助理 廖欣欣书 记 员 李芫霜附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁决。