河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终190号上诉人（原审原告）王平安，男，汉族，1961年6月15日出生，住河南省洛阳市西工区。委托诉讼代理人万勇升、李晨阳（实习），北京创为律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区定鼎门街道办事处。住所地：洛阳市洛龙区龙门大道**。统一社会信用代码：11410311MB1B055089。法定代表人杨锋乐，办事处主任。委托诉讼代理人张伟锋，社区办主任。特别授权。委托诉讼代理人卢晓昆，河南洛浦律师事务所律师。特别授权。上诉人王平安因不服河南省洛阳市洛龙区人民法院作出的（2020）豫0311行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件公开开庭进行了审理。上诉人王平安及委托代理人万勇升、李晨阳，被上诉人洛阳市洛龙区定鼎门街道办事处的委托代理人张伟锋、卢晓昆在线参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告王平安原系洛阳市西工区东下池村村民，2003年东下池村拆迁，购买了聂湾村村民张长选的一所宅院。2004年1月3日，王平安作为乙方，张长选作为甲方双方签订协议书，协议书记载“一、甲方愿意将位于聂湾村三组新建壹层砖混房屋转让给乙方，面积100平方米，东邻苗彦俊、西临刘灵见、南临路、北临路。二、甲方保证其对乙方所售房屋享有完全所有权和房屋所使用土地的集体土地使用权。三、在上级机关统一办理集体土地使用证时，甲方负责办理初次登记集体土地使用证的办理，并负担相关费用，甲方应在该证颁发时及时交付乙方，若乙方变更发证使用者姓名，由甲方负责协调村镇关系。四、本协议签字生效时，乙方应将购房款给甲方一次性支付。五、本协议一式两份，由双方签字，并经聂湾村委会盖章后生效。”甲方处张长选签字并加盖聂湾村委会公章，王平安在乙方处签字，聂军民、苗银州作为见证人签字。自此王平安及家人在聂湾村居住、生活，并对房屋进行扩建，房屋共五层（（地上**，地下**）面积约600多平方米，王平安扩改建房屋，未向相关部门办理建筑规划许可手续，对于宅基地的使用权证也未向土地部门申请办理或进行变更登记。2019年2月16日，洛龙区人民政府发布关于聂湾村区域地面附属物征迁工作的通告，通告第一项内容为安乐镇人民政府作为征迁实施单位，依法依规对聂湾村范围内地面附属物实施征迁，聂泰路打通工程涉及地面附属物征迁时间为：2019年2月16日到2019年3月25日，除聂泰路打通工程以外的聂湾村区域地面附属物征迁时间为：2019年2月16日到2019年4月25日。原告王平安所建房屋在征迁范围之内，2019年8月16日、2019年10月6日分两次被拆迁。王平安庭审中表示并不清楚拆迁行为由谁具体实施，通过洛龙区政府发布的公告推定为安乐镇政府实施。2019年9月26日，王平安向洛龙区人民政府申请行政复议，请求确认2019年9月18日洛阳市洛龙区安乐镇政府强制拆除其房屋的具体行政行为违法。2019年11月14日，洛龙区人民政府作出洛龙政复决字（2019）第20号行政复议决定书，认为王平安提供证据不能有效证明其为本村村民拥有的宅基地，且在宅基地上建设房屋的相关资料，对于申请人所述的合法房屋的描述无法认定，驳回了王平安的行政复议申请。2019年10月6日，王平安剩余2层房屋被拆除，其再次于2019年12月3日向洛龙区人民政府提起行政复议，请求确认定鼎门街道办事处强制拆除王平安房屋的具体行政行为违法。2019年12月5日，洛龙区人民政府作出洛龙政复决字（2019）第21号行政复议决定书，认为王平安的复议申请属于重复提起，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议申请的受理条件，决定不予受理。另查明：1、王平安在聂湾村隋唐里坊区改造项目推进中，未能就补偿事宜与指挥部达成共识。指挥部、村三委、村民代表开会表决决定，对房屋进行拆除后收回集体土地。2、2015年1月27日，洛龙区国土资源局向王平安下发指界通知书，要求王平安携带有效身份证件到现场确认权属界限，集合地点为聂湾村村委会。3、2015年聂湾村村委会向王平安出具收款收据一张，载明：收到王平安人民币2万元，系付宅基地费用。4、洛龙区人民政府在审理王平安第一次行政复议申请过程中查明因机构改革，聂湾村地现属于定鼎门街道办事处管辖。一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条之规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。原告王平安提供的协议书、指界通知书、聂湾镇村委会出具的宅基地费用收据，均能说明王平安系涉案土地房屋实际使用人，有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，宅基地属于农民集体所有，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。农村宅基地使用权只能在同一集体组织内部成员之间转让。本案原告王平安不是聂湾村村民，不具备受让宅基地使用权的条件，且其建造房屋未取得相关部门的批准和许可，聂湾村村民张长选与原告之间所签订的协议是否合法有效，并未经过相关部门的确认，未到土地部门进行合法登记、变更，故此对王平安描述涉案房屋为其合法财产的描述，无法认定。同时王平安也不能提供证据证明定鼎门办事处实施了拆除行为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王平安的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王平安承担。一审判决送达后，原告王平安不服，提起本案上诉。上诉人王平安上诉称，原判决认定事实不清、证据不足、适用法律错误，未能依法保护上诉人的合法权益，理由如下：一、（一）上诉人对原审法院认定本人具有诉讼主体资格的内容予以认可。（二）首先，一审判决书中称“原告不具有受让宅基地使用权的条件”，通过上诉人在一审中递交的其与案外人张长选签订的《协议书》可知，上诉人购买的标的物为房屋，而并非受让集体土地使用权，因此原审法院事实认定错误。其次，判决书中称“其建造房屋未取得相关部门的批准和认可”，缺乏事实和法律依据，上诉人已在该处居住十余年，其建造房屋虽未取得相关部门的批准和许可，但事实上该村加建房屋存在大量未取得批准和许可的情况。由于农村发展程序及行政管理的实际情况等，农村集体土地上房屋普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的情况，这是一种客观现实，这种管理现状在很大程度上是行政机关造成的，上诉人的房屋虽未取得建设工程规划许可证但亦不应因此被拆除。且对违法建设的认定有明确的法律程序，有明确的认定主体，一审法院及被上诉人均不是法律规定违法建设的认定主体，现在在没有任何违建认定的情况下拆除了上诉人的房屋于法无据。再次，判决书称“聂湾村村民张长选与原告之间所签订的协议是否合法有效，并未经过相关部门的确认，未到土地部门进行合法登记、变更。”对该部分表述，上诉人持有异议，理由一：上诉人与案外人签订的《协议书》系双方真实意思表示，具有合同效力；根据《物权法》第十五条之规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。且根据2015年1月27日洛龙区安乐镇聂湾村村委会开具的《证明》内容可知，涉案宅基地“上级没有统一下发宅权证”，因此未按照物权登记公示原则进行登记公示并非上诉人的过错。理由二：我国土地管理的法规，从没有明文规定，农村房屋买卖合同无效；只是规定，农村居民出售房屋的，不得重新申请宅基地。同时《合同法》第五十二条对有关合同无效的情形进行了列举式说明，该协议书并未违反法律、行政法规的强制性规定，该《协议书》合法有效；理由三：本案中，《协议书》已经当地村委会许可同意，同时根据上述《证明》以及《洛龙区安乐镇村级收款收据》可知，聂湾村村委会对上诉人使用该宗地块并无异议；由于村委会出具反映其职责范围内容客观情况的证明，可以认定为公文书证并予以釆信；同时根据《村民委员会组织法》第八条之规定：村委会有权按照法律规定管理本村所有的土地及集体财物。因此该《证明》属于《民事诉讼法》第六十九条规定的经过法定程序公正证明的法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，该份《证明》应当作为公文书证予以采纳。因此，该份协议系经过相关部门的确认；原审法院对该事实认定错误。综上，上诉人对房屋具有所有权，而原审法院称“对其描述涉案房屋为其合法财产的描述，无法认定”系缺乏事实和法律依据，退一步说，即使上诉人仅是涉案房屋的实际使用权人，亦不是被上诉人违法拆除房屋的合法依据。(三）《行政判决书》中第7页第2行至第3行中称：“王平安也不能提供证据证明定鼎门办事处实施了拆除行为”，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误；“在立案登记制的背景下，起诉无书面决定是事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系被告实施，即应视为己初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格，或者为规避法定管辖而多列被告，或者明显存在滥用诉讼权利情形”。上诉人在一审中提交的《洛龙区人民政府关于聂湾村区域地面附属物征迁工作的通知》中明确表明：“安乐镇人民政府为征迁实施单位，依法依规对聂湾村范围内的地面附属物实施征迁。”根据该文件已经足以初步证明安乐镇人民政府为涉案地块征迁实施单位，因而极有可能实施或者通过书面、口头等形式委托其他相关主体实施强制拆除行为，现被上诉人在一审中并未提供任何证明系其他行为人实施，一审法院对此亦未进行实质性审理；又根据洛龙政复决字[2019]第20号行政复议决定书可知：“现机构改革，聂湾村地现属于定鼎门街道办事处管辖。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此定鼎门街道办事处是适格被告，应推定是强拆行为实施主体。二、对于被上诉人强制拆除房屋行为的违法性，原审法院并未进行实质性审查。(一）被上诉人不具有强制拆除主体资格。根据《土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。被上诉人既不是有权责令原告交出土地的行政主管部门，亦不具有强制拆除上诉人房屋建筑的主体资格，若需强制拆除理应申请人民法院强制执行。无论是被上诉人还是城乡规划主管部门，从未对上诉人房屋的合法性进行过任何调查处理，直至上诉人房屋被强制拆除，也没有有权机关依照法定程序认定该建筑系违法建筑。我国未赋予任何行政机关强制拆除合法房屋的权利，因此被上诉人不具有强制拆除上诉人房屋主体资格，其暴力拆除行为严重侵害了上诉人的合法权益。（二）行政强制拆除行为应严格符合法律规定。根据《行政强制法》第三十五条至第三十八条之规定，行政机关在作出强制执行决定前，应当事先以书面方式催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并应载明当事人的姓名、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容。催告书、行政强制决定书应当直接送达当事人。本案中，被上诉人在强制拆除上诉人房屋前，并未按照相应的法定程序实施该行为，也未告知上诉人享有陈述、申辩以及听证的权利，亦未进行催告、公告，无任何拆除依据。因此，被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为严重违反法律规定。（三）行政机关应当文明执法。根据《行政强制法》第四十三条之规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行”。本案中，被上诉人于2019年9月18日凌晨一时及10月6日正处法定节假日期间强行实施暴力拆除行为，明显违反法律规定，不符合法律规定的文明执法之原则。上诉人于2019年10月7日赶回家中时便立刻报警，同时于10月22日就此次强制拆除行为原告分别向安乐派出所以及洛阳市公安局洛龙区分局提出书面报警申请，且均已被接收。被上诉人将上诉人房屋非法强拆严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人有充足的文件证明此次强拆由被上诉人实施，而一审法院驳回上诉人诉讼请求，法律适用错误，且在证据认定方面有偏袒被上诉人之嫌，显失中立、公平、合理原则。综上所述，上诉人认为一审法院判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，依法提起上诉，恳请二审法院：1、请求撤销河南省洛阳市洛龙区人民法院（2020）豫0311行初31号行政判决书；2、请求发回重审或依法改判并确认被上诉人强制拆除房屋的行政行为违法；3、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人洛阳市洛龙区定鼎门街道办事处答辩称：一、1、答辩人认为，一审法院认定事实清楚，证据充分，理由如下：第一、上诉人不是聂湾村村民，虽然购买了聂湾村村民的房屋，但无权受让集体土地使用权。因为我国土地管理实行的是房地一体原则，农村的宅基地使用权人未经政府有关部门批准不得让与集体土地使用权，这是土地管理法的强制性规定，违反了无效。第二、原告购买聂湾村村民房屋，如果需要建造房屋，应经有关部门批准和认可，经一审庭审查明，上诉人建造房屋未取得相关部门批准和认可，所建房屋明显属于违法建筑，不受法律保护。第三、上诉人与聂湾村村民张长选签订协议书内容涉及土地使用权的转让，根据我国《土地管理法》第二条规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。该规定属于效力性的强制性规定。本案中，王平安未经原批准机关批准私下购买聂湾村村民的宅基地，该行为应当认定为无效行为。第四、上诉人王平安在起诉前向洛龙区人民政府申请复议，洛龙区人民政府做出了洛龙政复决字[2019]第20号行政复议决定书，认定王平安提供的证据无法认定其在宅基地上的房屋是合法建筑，王平安对该行政复议决定书并未提起行政诉讼，该决定书己经发生法律效力，且该认定与一审查明的事实相符。第五、一审法院认为王平安不能提供证据证明定鼎门办事处实施了拆除行为，答辩人认为该认定是正确的。根据洛龙区政府关于聂湾村区域地面附属物征迁工作的通告来看，，地面附属物征迁包括两个方面一是聂泰路打通工程，是洛阳市政府的工程项目；二是里坊区改造项目，是聂湾村的改造项目，不改变集体土地的性质，如何改造，办事处起到指导、引导和协调作用，最终由村委会说了算。定鼎门办事处代表上级政府负责聂泰路打通工程的地面附属物征迁，对里坊区改造项目并不直接实施。而上诉人的房屋属于聂湾村里坊改造项目，故拆除房屋主体不是办事处。另外，王平安在一审庭审承认不知道是谁拆除的，但他提供的录音证据显示：拆除王平安房屋的是聂湾村八队安排人实施的，这显然与办事处无关。因此上诉人的第一个上诉理由证据不足，理由明显不能成立。二、上诉人第二个上诉理由是一审法院对被上诉人强制性拆除房屋的违法性并未进行实质性审查，其具体理由是：1、认为办事处不具有强制拆除主体资格。答辩人认为王平安的房屋被拆除，不是办事处组织实施的，与办事处是否具有拆除主体资格毫无关联性。2、认为被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为严重违反法律规定，答辩人认为，王平安没有证据证明其房屋是办事处强制拆除的，故与是否违法没有关联性。3、上诉人认为办事处不应当在夜间或法定节假日实施强制拆除，答辩人认为，上诉人没有证据证明办事处实施了拆除房屋的行为，与办事处无关。故上诉人王平安的第二个上诉理由也缺乏依据，理由不成立。综上所述，答辩人认为一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，判决公正合理，而上诉人的理由明显不足，上诉请求依法不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，根据洛龙区人民政府2019年2月16日发布的《洛龙区人民政府关于聂湾村区域地面附属物征迁工作的通告》，安乐镇人民政府为该区域征迁实施单位，依法依规对聂湾村范围内地面附属物实施征迁。后因机构改革，聂湾村现属于定鼎门街道办事处管辖，且被上诉人定鼎门街道办事处实际承继了安乐镇政府在该区域的行政管理职责，故被上诉人定鼎门街道办事处是本案适格被告。原告系本案被拆除房屋的实际使用人，具有本案原告主体资格。本案被诉的房屋拆除行为是在聂湾村征迁工作中发生的事实行为，被上诉人定鼎门街道办事处作为该区域的征迁实施单位，首先应推定系其实施或者委托实施的拆除行为。被上诉人不能举证证明确系其他主体违法实施的强制拆除，故被上诉人定鼎门街道办事处应被推定为实施该强制拆除行为的主体。因被上诉人未能举证证明拆除行为具有合法性，故其在上诉人王平安未就被诉房屋签订补偿协议，获得补偿的情况下，直接拆除王平安房屋不符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，应当被确认为违法。综上，上诉人王平安的诉讼请求于法有据，本院予以支持。被上诉人定鼎门街道办事处的答辩意见不能成立，本院不予采信。原审判决错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，经合议庭评议，判决如下：一、撤销河南省洛阳市洛龙区人民法院作出的（2020）豫0311行初31号行政判决；二、确认被上诉人洛阳市洛龙区定鼎门街道办事处拆除上诉人王平安位于洛阳市洛龙区安乐镇聂湾村房屋的行为违法。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人洛阳市洛龙区定鼎门街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  王文朝审判员  叶乃君审判员  李太山二〇二〇年九月二十八日法官助理任晓敏书记员杨孟华附：本案判决所适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。