河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1789号上诉人（一审原告）周红庆，男，汉族，1964年8月20日生，住河南省偃师市。被上诉人（一审被告）偃师市人民政府。住所地：偃师市民主路**。法定代表人何武周，市长。周红庆因诉偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）行政协议一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初458号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。周红庆一审诉称，2010年11月，偃师市政府发布《关于城市建设用地征收土地的通告》，征地范围包括城关镇西寺庄村、东谷村、西谷村、赵庄寨村。周红庆的土地、房屋均在被征收范围内。此后，偃师市政府一直没有对周红庆进行补偿安置。直至2019年3月，偃师市政府发布西寺庄征迁公告，与周红庆签《西寺庄整村征迁安置协议》，并实际实施征收行为。实际上，偃师市政府征地所依据的河南省人民政府豫政土（2010）800号文件已过两年的有效期。在土地征收中，省政府依据《土地管理法》的规定所作出的征地批复无疑是极为重要的法律文件，偃师市政府2010年取得用地批复，2019年3月才实际实施具体征地行为，偃师市政府在实施征地行为时用地批复已经自动失效，根据《合同法》第五十二条第五款:“有下列情形之一的，合同无效:（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定，偃师市政府与周红庆签订的《西寺庄整村征迁安置协议》违反了《土地管理法》的规定，应属无效合同。西寺庄村整村征地拆迁之初，偃师市政府在征迁前未依法履行告知、确认、听证等法定程序，且未履行“两公告一登记”及听证程序。偃师市政府在征迁过程中，没有依法发布征地公告和补偿、安置方案公告，被征收人没有办理补偿登记手续，没有告知被征收人听证权，而是采取各种非法手段向被征收人施压，分户做工作，逼迫被征收人签字、拆房，明显程序违法。综上，偃师市政府与周红庆签订的《西寺庄整村征迁安置协议》没有给周红庆公平合理的安置待遇，导致周红庆及家人承受了极大的经济损失。一审请求：依法确认周红庆与偃师市政府2019年5月1日签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效，诉讼费由偃师市政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，周红庆系偃师市城关镇西寺庄村村民，在该村拥有宅基地并在上面建有房屋。2010年10月22日，河南省人民政府豫政土（2010）800号文件批复同意偃师市政府转用并征收偃师市城关镇西寺庄村集体建设用地12.0313公顷。2010年11月22日，偃师市政府发布偃政通（2010）13号征收土地通告。2019年5月1日，周红庆之子周博琳代替周红庆与偃师市新区建设指挥部（由偃师市政府成立）签订了《西寺庄整村征迁安置协议》（编号A137-1号），主要内容如下：根据《偃师市政府办公室关于印发偃师市新区建设城中村改造居民安置方案的通知》（偃政办［2009］35号）、《西寺庄村征迁安置方案》等文件精神，乙方（周红庆）家庭农业人口3人，非农业人口1人，应享受免费安置住房面积120㎡，享受成本价安置住房面积120㎡，乙方应分配的安置住房面积共计240㎡，需交纳安置住房成本价款156000元（1300元/㎡）。安置过渡费农业人口为200元/人·月，常年在村居住非农业人口为100元/人·月，从腾空房屋当月发放至安置房交付当月。生活补助费农业人口为300元/人·月，从腾空屋房后当月发放至商业用房竣工当月。一审另查明，周红庆已按照协议约定领取一半的安置过渡费，被诉协议涉及的房屋目前已经被拆除。一审认为，本案周红庆的诉讼请求是：确认其与偃师市政府签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效。本案涉及的偃师市城关镇西寺庄村集体土地征收在2010年10月22日经河南省人民政府批复同意，2010年11月22日，偃师市政府即发布了征收土地通告，周红庆主张用地批复已经失效没有法律依据，一审不予采信。关于被诉的《西寺庄整村征迁安置协议》，根据查明的事实，系周红庆之子周博琳代签。周博琳作为成年家庭成员能够代表其家庭签订《西寺庄整村征迁安置协议》。另外，从补偿协议与安置协议的内容可以看出，西寺庄整村征迁实行的是“低价补偿低价安置”原则，补偿协议确定的补偿标准并无明显不当，且周红庆已按照协议约定领取一半的安置过渡费。综上，被诉的《西寺庄整村征迁安置协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，违反法律法规及行政法规的强制性规定等情形，依法不应当被确认无效。综上，周红庆的诉讼请求，一审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，判决：驳回周红庆的诉讼请求。一审诉讼费50元，由周红庆负担。周红庆不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定河南省政府发布的豫政土(2010)800号文件没有失效属于适用法律错误。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号)第十九条规定:严禁闲置土地。农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效。偃师市政府2010年10月22日取得用地批复,2019年3月才实际实施具体征地行为,在具体实施征地行为时所依据的河南省人民政府签发豫政土(2010)800号土地管理文件已经自动失效,被上诉人委托的偃师市新区建设指挥部与上诉人签订的协议违反了《土地管理法》的规定,应属于无效合同。二、上诉人与被上诉人委托的偃师市新区建设指挥部签订的《西寺庄整村征迁安置协议》明显不合理，一审法院对此不予认定实属事实认定错误。上诉人与被上诉人委托的偃师市新区建设指挥部签订协议的时间是2019年,洛政办〔2013〕113号文件已经废止,再依据已经废止的文件签订协议属于明显的显失公平。且上诉人被征收的房屋已经属于城中村的范围,根据被上诉人提交的补偿标准所领取的补偿款根本无法在同区域内买到相同的房屋,应该依据周边房屋的市场价对于上诉人给予补偿，上诉人与被上诉人签订的协议严重损害上诉人的合法权益。三、上诉人儿子周博琳并未得到上诉人授权签订协议，签订协议后未得到上诉人的追认，其签订协议的行为属于无权代理。上诉人对于协议事后并未作出追认,此份协议对上诉人根本不发生效力。一审法院不予认定实属适用法律错误。综上,请求撤销一审判决并依法改判。被上诉人偃师市政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，偃师市政府所组织实施的城中村改造，属于赋权性行政行为，其在此过程中所做的非强制性行为，应由行政机关在合理性范围内裁量。本案被诉的行政协议，本质上属于行政给付和行政服务，属于“最少公法色彩、最多私法色彩”的双方行政行为，只要不违反法律的禁止性规定，并不严格受法律保留和法律优先原则的限制。周红庆诉请确认其与偃师市政府签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效，但该协议本身不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等“重大明显违法”的无效情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，及其他违反法律及行政法规的强制性规定的情形,依法不应当被确认无效。上诉人周红庆所称涉案协议补偿标准明显不合理的问题，不是协议无效的法定理由，且补偿总体上采取“低价补偿低价安置”的原则，符合城中村改造的实际情况，故对上诉人的上述理由本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人周红庆承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十五日法官助理袁楠书记员玄晟颐