河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔初156号原告李小立，男，汉族，1957年1月25日出生，住郑州市惠济区。委托代理人李伟，河南迅迪律师事务所律师。委托代理人张国超，河南迅迪律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人樊英丽，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住，住所地郑州市惠济区开元路**/div>法定代表人丁文霞，区长。委托代理人赵宏杰，郑州市惠济区新城街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。原告李小立因要求被告郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）、郑州市惠济区人民政府（以下简称“惠济区政府”）行政赔偿一案，于2020年7月13日向本院提起行政赔偿诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告李小立及其委托代理人李伟、张国超，被告惠济区政府的委托代理人赵宏杰、马国杰，被告郑州市政府的委托代理人樊英丽、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李小立诉称，一、依法判令二被告赔偿原告房屋价值损失2945400元；二、依法判令二被告赔偿原告房屋装修及屋内物品损失73635元、搬家补助费4909元、综合附属物补助费12000元、搬迁奖励费48844元和自强拆之日2020年5月24日至赔偿款实际支付之日的过渡费及生活补助费，暂计算至2020年7月9日为2454.5元，本项费用合计139633.45元。三、依法判令二被告承担本案诉讼费用。事实和理由：2010年3月4日和12月3日，原告出资购买了龙泽文苑小区2号楼20号房屋和1号楼19号房屋，房屋面积为分别为94.22㎡和151.23㎡。2017年7月26日，郑州市政府作出《关于郑州市四环线及大河路快速化工程征拆工作的通告》（〔2017〕21号文），通知称该工程规划范围内的征拆工作将全面展开，要求沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿。四环线及大河路快速化工程的征拆范围包括东赵龙泽文苑小区内的A1、A2、A3、A4四栋楼，原告购买的房屋位于拆迁范围内。2020年4月27日，郑州市人民政府下发督查通知（郑政查〔2020〕2049号），该通知要求惠济区人民政府在5月10日前完成东赵小区的征拆工作。2020年5月24日，在未通知原告，未履行任何法定程序，未出示任何合法手续的情况下，被告郑州市惠济区人民政府安排人员对龙泽文苑小区征拆范围内的楼栋进行了强制拆除，原告的两套房屋均被强拆。涉案房屋所在区域已经被纳入城市规划区内，根据相关司法解释和最高人民法院判例，二被告应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和标准对涉案房屋进行征收和补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，原告有权选择货币补偿和产权调换两种方式，采取货币补偿的，被征收房屋的价值由被征收人协商或抽签方式选定的、具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法进行价值评估确定。故原告有权要求二被告按照评估机构对涉案房屋的评估价值进行货币补偿，同时，二被告应赔偿原告房屋装修及屋内物品损失、搬家补助费、综合附属物补助费、搬迁奖励费和自强拆之日至赔偿款实际支付之日的过渡费及生活补助费。综上所述，郑州市人民政府作为涉案房屋征收补偿主体，组织惠济区人民政府超越职权强制拆除了原告的房屋，二被告的强拆行为严重违法并给原告造成了经济损失，严重损害原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》的规定提起诉讼，望贵院依法查明事实，支持原告诉讼请求。原告李小立在法定期限内提交的证据有：第一组：1.东赵村拆迁安置住宅楼售房表2份；2.郑州市惠济区东赵龙泽文苑社区建设指挥部出具的收据2份。证明原告分别于2010年3月4日和12月3日出资购买了龙泽文苑小区2号楼20号房屋和1号楼19号房屋，该两套房屋均位于征拆范围内，原告系被拆迁房屋的所有权人。第二组：涉案房屋被拆前后照片四张及拆除前屋内视频一份。证明涉案房屋被拆除前后的情况及屋内的装修情况。第三组：河南大平资产评估事务所出具的豫大平评报字（2020）第011号、第012号评估报告原件各一份。证明在涉案房屋被强制拆除之前，原告委托河南大平资产评估事务所对涉案房屋的价值进行了评估，评估基准日为2020年4月30日，经评估，涉案两套房屋的价值分别为1137989元和1800847元。根据2020年4月30日发布的《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》的规定，被告应当按照该评估结果对原告的房屋进行赔偿。第四组：《四环线快速化工程东赵龙泽文苑安置房再拆迁补偿安置协议书》复印件一份。证明该协议的甲方为郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，乙方为被拆迁人，见证方为郑州市惠济区新城街道办事处。协议内容显示，拆迁补偿项目包括过渡费及生活补助、拆迁奖励、搬家补助费、综合附属物补助，根据《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》第十九条和第二十条的规定，原告有权要求被告支付上述款项。第五组：2015年11月13日，中华人民共和国最高人民法院作出的（2015）行监字第635号行政裁定书。证明在（2015）行监字第635号案件中，最高人民法院认为：在集体土地征收过程中，如原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。之所以作如此规定，其目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案与上述案例类似，根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》规定，贵院在对本案进行审判时，应当作为参考依据。被告郑州市政府辩称，一、市政府没有实施强拆行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，市政府未对涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目东赵龙泽文苑小区实施强拆行为，不存在强拆行为违法的情形，故市政府不是本案适格被告。二、涉案房屋拆除行为未确认违法，原告直接起诉行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿负任。”依据《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》（2020年4月30日发布并实施）的规定：“二、行政行为未经确认违法，赔偿请求人直接提起行政赔偿诉讼的，如何处理，公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员实施征收、强拆的行政行为侵犯其合法权益并造成损害，但该行政行为尚未被确认违法，赔偿请求人直接向法院提起行政赔偿诉讼的，法院应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。”本案中，房屋强拆行为并未确认违法，故原告起诉强拆行为引起的行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回原告的起诉。综上所述，市政府不是适格被告，本案尚未确认强拆行为违法，行政赔偿诉讼没有事实和法律依据，请求法院在查明事实的基础上，裁定驳回原告的起诉。被告郑州市政府在法定期限内提交的证据有：1.郑政通〔2017〕21号文件，郑州市政府关于郑州市四环线即大河路快速化工程征迁工作的通告；2.郑州市政府督查通知，郑政查〔2020〕2049号文件。证明根据郑政通〔2017〕21号规定市区管委会相关单位要积极配合征收工作开展的规定，即督查通知，郑州市政府不是四环线（大河路）快速化工程东赵龙泽文苑拆迁安置的实施方，郑州市政府没有对涉案房屋实施强制拆除，故不是本案的适格被告。被告惠济区政府辩称，一、区政府并非征收项目的补偿方，也非拆除行为的实施方，不是适格被告，应裁定驳回李小立的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。”《河南省高级人民法院印发＜关于依法准确确定行政案件被告的指导意见（试行）>的通知》规定如下：“1.法律法规规章规定属于县级以上人民政府职能部门的职权，县级以上人民政府通过召开会议、下发文件等形式进行宏观指导、强调各部门职责，组织相关部门辅助该职能部门实施行政行为，对该行政行为不服的，以职能部门为被告”、“10.街道办事处以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，以街道办事处为被告”、“13.当事人单列县级以上人民政府为被告，或者起诉的多个被告全部是县级以上人民政府，但县级以上人民政府均明显不是案件适格被告的，人民法院应当就错列被告问题向当事人释明，当事人不同意变更被告并坚持起诉的，接收起诉材料的法院应当裁定不予立案。”涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目东赵龙泽文苑小区的征迁工作由郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会负责，责任方、实施方、征迁补偿方等均为新城街道办和郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，故区政府不是适格被告。二、涉案房屋拆除行为未确认违法，李小立直接起诉行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回李小立的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”依据《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》（2020年4月30日发布并实施）的规定：“二、行政行为未经确认违法，赔偿请求人直接提起行政赔偿诉讼的，如何处理？公民、法人和其他组织认为行政机关及其工作人员实施征收、强拆的行政行为侵犯其合法权益并造成损害，但该行政行为尚未被确认违法，赔偿请求人直接向法院提起行政赔偿诉讼的，法院应不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。”本案中，房屋强拆行为并未确认违法，故李小立起诉强拆行为引起的赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回李小立的起诉。综上所述，区政府不是适格被告，本案尚未确认强拆行为违法，行政赔偿诉讼没有事实和法律依据，请求法院在查明事实的基础上，裁定驳回李小立的起诉。被告惠济区政府在法定期限内提交的证据有：1.《四环线（大河路）快速化工程东赵龙泽文苑安置房再拆迁补偿安置方案》2.照片11张。证明涉案拆迁补偿安置方案的制定和实施部门是郑州市惠济区新城街道办事处，郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，惠济区政府不是涉案的征迁项目的实施方，惠济区政府没有对涉案房屋实施强制拆除行为，惠济区政府不是本案的适格被告。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：二被告对原告证据一、三至五组的真实性无异议，原告对郑州市政府证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。原告证据二、三组涉及本案争议焦点，将在本院认为部分予以综合评述。对被告惠济区政府提交的证据1，原告对其真实性有异议，但该证据和原告提交的第四组证据能够相印证，本院对其真实性予以确认，对其证明目的，在本院认为部分予以评述。被告惠济区政府提交的证据2，原告对其真实性有异议，惠济区政府亦未说明制作时间、制作人等，对该组证据，本院不予采信。根据上述有效证据，本院经审理查明：2017年7月26日，郑州市政府发布郑政通〔2017〕21号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》，该通告显示，“……目前，该工程规划范围内的征迁工作将全面展开，请沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿，市、区（管委会）相关单位要积极配合征收工作的开展，保障被征收人的合法权益，……。”2020年4月27日，郑州市政府向惠济区政府等五个区政府及高新区管委会等三个管委会下发郑政查〔2020〕2049号《郑州市人民政府督查通知》，明确除惠济区东赵小区5月10日前完成征迁，高新区生茂办公楼再次论证外的29个问题，各相关单位均要确保于5月1日前完成征迁。惠济区政府提交了《四环线（大河路）快速化工程东赵龙泽文苑安置房再拆迁补偿安置方案》及张贴照片。原告分别于2010年3月4日、2010年12月3日向郑州市惠济区东赵龙洋文苑社区建设指挥部交纳167711元、269189元，确认购买2#楼20号房屋和1#楼19号两套房屋。原告上述两套房屋均在郑州市四环线及大河路快速化工程范围内且已被拆除。原告委托河南大平资产评估事务所对涉案房屋的市场价值进行了评估，并出具豫大平评报字（2020）第011号及012号评估报告，结论为：所涉2号楼20号房屋（面积94.22㎡），单价为12078元/㎡，评估价值1137989元；1号楼19号房屋（面积151.23㎡），单价为11908元/㎡，评估价值为1800847元。二被告对该证据真实性无异议，但对其合法性、关联性和证明目的均有异议：1.河南大平资产评估事务所无关于房产及土地评估资质；2.评估按照周边房价作为参照依据错误，涉案房屋为小产权房，与周边商品房存在根本区别；3.房屋评估未扣除土地出让金。另查明，原告起诉本案的同时，另行起诉确认二被告强拆违法一案，该案本院已于2020年8月26日作出（2020）豫01行初790号判决，确认被告惠济区政府强制拆除原告李小立涉案两套房屋的行政行为违法。本院认为，一、关于本案二被告是否是适格被告。被诉强制拆除行为系事实侵权行为，应当遵循“谁行为，谁被告”的基本原则。《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》规定下辖相关区政府、管委会依法予以征迁补偿。《郑州市人民政府督查通知》再次要求各相关单位限期落实征迁任务。被告惠济区政府虽辩称没有实施强制拆除行为，但与上述通告及通知明显相悖，故本院认定惠济区政府应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。郑州市政府并非本案适格被告，原告对郑州市政府的起诉，本院依法予以驳回。二、关于原告的诉讼请求。本院（2020）豫01行初790号行政判决，已确认被告郑州市惠济区人民政府强制拆除原告李小立涉案房屋的行政行为违法。案涉房屋系原告购买的拆迁安置房，应作为合法房屋予以保护。原告有依法取得国家赔偿的权利，被告惠济区政府应当依法及时履行赔偿义务。（一）关于原告财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，涉案房屋因郑州市四环线及大河快速化工程被拆除，返还财产或恢复原状已经不具备现实可能性，对原告的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。（二）关于原告财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”由于违法拆迁，被告惠济区政府在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对原告的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体而言，本案直接损失不仅包括因违法拆迁行为对被拆除房屋、室内财产损失等造成的直接财产损失，还应包括原告可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如过渡费、生活补助、搬迁奖励、搬家补助、综合附属物补助等。（三）关于原告财产损失的赔偿数额问题。原告主张被告按照案涉评估报告的评估结论对原告的房屋进行赔偿，因案涉评估报告未显示扣除了相应的土地出让金价值，对原告请求的赔偿数额2945400元，本院不予采纳。除原告提交的上述评估报告外，双方当事人均未提交认定案涉房屋价值损失的证据。鉴于赔偿数额问题仍需要惠济区政府进行审查核实，同时考虑到郑州市四环线及大河快速化工程涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度，本案宜责令被告惠济区政府限期作出赔偿决定，以保护原告合法权益，同时使被拆迁人的利益与公共利益得到衡平处理。惠济区政府应按照全面赔偿原则，确定案涉房屋价值损失，同时按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况，对原告提出其他赔偿项目一并作出赔偿决定，赔偿数额应当能够弥补原告合法权益损失。如案涉土地已纳入城市规划区，可参考周边类似商品房交易平均价格确定房屋价值损失，但原则上应扣除相应的土地出让金价值。惠济区政府应从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，积极与原告对赔偿事宜进行协商，保障原告对赔偿方式的选择权；如果协商不成，则应依法及时作出支付赔偿金的决定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第三十二条、第三十六条第八项的规定，判决如下：责令被告郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告李小立依法作出赔偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年九月二十二日书记员  王卓奇