江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终292号 上诉人（原审原告）顾红，女，1965年9月18日生，汉族，住徐州市云龙区。 委托代理人胡元伟，邳州市胜阳法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）徐州市公安局云龙分局，住所地徐州市广山路**。 法定代表人赵修水，该分局局长。 委托代理人付志强，徐州市公安局公职律师。 上诉人顾红因诉徐州市公安局云龙分局（以下简称公安云龙分局）治安行政处罚决定一案，不服徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初1276号行政判决向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日组织双方进行听证。上诉人顾红及委托代理人胡元伟，被上诉人公安云龙分局的委托代理人付志强到庭参加听证。本案现已审理终结。 原审法院查明，公安机关于2019年7月8日接到关于原告顾红等人在信访事项已经三级终结的情况下，仍于2019年7月7日乘车前往国家信访局信访的警情后，即安排工作人员进行初查，并于2019年7月9日对前述警情受理治安行政案件并进行登记。被告公安云龙分局询问了原告顾红以及王敏、王公贤、胡银凤等人，组织王公贤、胡银凤进行了辨认，收集了对罗某,4、庄美侠、余明朗、蒋方民、魏贤臣进行询问形成的笔录。其中，原告在接受公安机关询问时述称“……我6月10号和6月25号到徐州市教育局上访的时候，在那见到了很多维权的教师，大家在一起就都在讨论到北京集体维权的事情了，当时大家就七嘴八舌的说徐州这边怎么去，最后商量说今年7月7号中午集合……昨天（即指2019年7月7日）下午1点左右，我从西店子村家里出发，走到村口附近，看到了王敏、王公贤，他们俩和我一样也是被辞退然后到处上访维权的……我们到医学院门口后，看到有两辆大巴，基本上人都坐满了，我们上车后，没等多会儿，就开车出发。这两个车拉着我们到山东那边一个城市市里……后来等了一会儿我们换了两辆大巴车就接着走了，一直到今天（即指2019年7月8日）凌晨2点左右，我们到河北××服务区，我们下车休息……到4、5点钟，就陆陆续续来人接我们回徐州来了……云龙区教育局、云龙区政府、徐州市政府给我的信访终结理由是没有新文件，无法解决……我觉得终结理由不合理，所以我要继续上访维权……我带了一份自己写的诉求书，和2011年中央8号文件和2016年42号督导函这两个文件的复印件……”、“……6月10号的时候，去徐州市教育局维权的下岗教师有二、三百人，当时去维权的老师们就商量7月10号以前去北京集体上访维权的事情，当时大家就说7月1号的时候先提前在九七医院门口碰个头再商量商量具体事情……”“……大概7月8号凌晨2点多，我们到了河北一个服务区停下来了，大家在车上继续讨论到国家信访局后接访的事情，说要选民师、幼师、代课各一个代表，大家选了我作为代课老师代表，民师选了大龙湖的罗老师，幼师选了铜山的王文霞。我们三个人作为代表到国家信访局参与接访，三个人当中我是主谈，他们两个人作为补充……当时工作人员拉我上大巴车，我不愿意走……之后他们用手拉我，我也没跟他们走，之后拉扯中，我就坐在了地上，他们就开始架我，最后几个人一起把我架到大巴车上去的……以前到徐州市教育局和信访局上访的时候，选三师代表，基本上每次我都是作为代课教师代表参与的……”；王公贤在接受公安机关询问时述称“……王敏说这个袋子里面有钱，是大家交的押金车费钱，你拿着去吧，去北京了交给顾红。王敏给我说是我们这次去北京上访的人每人交的100元坐车的钱……”；胡银凤在接受公安机关询问时述称“……2019年7月五、六号的时候，云龙区的顾老师（即指顾红）通过微信给我打语音电话说约好7月8日乘坐大巴一起去北京上访，到时费用一起平摊，我也想反映我的问题就答应她跟着一起去了。今天（即指2019年7月8日）中午11点的时候，顾老师给我打电话说今天中午12点来医学院东店子校区集合，徐州市五区六县的老师们一起去北京上访……”“……6月29、30号左右，顾老师微信给我说的，让我7月1号去九七医院，还有我们这个团体的其他人，她说要一起研究去北京上访的事情，7月1号我在学校里面上课了，就没有去九七医院……她就给我说研究好了，7月8号一起包大巴车去北京上访去，我当时也答应她了……当时在服务区，我看见都是她让几个男老师来收钱的，男老师收完钱之后就把钱给顾红，至于她怎么给司机的我就不知道了，她就是个组织的……”；罗某,4在接受公安机关询问时述称“……7月1日早上9点，我到九七医院……大概是10点多，才到齐20多人。一开始是顾红先发言，说一个区县至少去20人，大县至少50人，让大家报一下人数，顾红当时就想定人数……当天我、顾红、铜山的张立超和王文侠主持的会议，我们四个都讲话说去北京上访的事情……顾红是比较积极的，相当于整个上访的组织者，张立超和王文侠也是组织者，顾红是代课教师的代表，张立超和我都是民办教师的代表，王文侠是幼师代表……”；庄美侠在接受公安机关询问时述称“……后来7月1日上午7点多，我和彭全芬两个人一块坐公交车14路，到人寿北站，转18路去九七医院。到九七医院，我们见了余明朗和罗某,4、顾红，其他人我都不认识了，当时去了一二十个人，有**六县的人，当时大家互相不认识，顾红大家都认识，顾红说一个区至少要去20个人，像沛县这样的大县去50人，然后大家就议论起来了……顾红当时还说如果确定去北京就收一人100元押金……顾红是负责人，她召集大家商量事情……”；余明朗在接收公安机关询问时述称“……7月1日早上八点多的时候我坐公交车到了九七医院，当时我到的时候差不多有30多人，顾红、庄美侠、罗某,4、孙宗文、柳家振、彭全芬都在，其他的都不怎么认识，当时顾红和罗某,4就给大家说这次进京人数要到位，当天因为各区县的代表没有把各区县的人数落实到位，顾红通知大家7月5日还在九七医院继续统计去京的人数。在7月5日的时候我是上午9点40多到的九七医院，当时大概有二三十人在场，顾红和‘美女蛇’、王文侠他们讲的话，让各个区的代表通知他们各个区的人7月7日中午十二点半到徐州医学院集合坐大巴赴京……总组织者和策划人是顾红，各个区县都有代表……”；蒋方民在接受公安机关询问时述称“……可能是2019年6月25日的前一天，我从我手机里‘云龙、泉山、鼓楼’微信群里看到顾红说：6月25号到九七医院小广场上开会，商量上北京的事……到7月1日的那天，顾红又在那个微信群里以语音的方式通知到九七医院开会，再落实去北京上访的事……”。另，被告保全了关于顾红、王敏信访事项的答复意见、王公贤等人信访事项复查意见书、关于王公贤等人信访事项的复核意见等相关证据，收缴了原告携带的信访材料。被告经调查查明，2019年6月10日至7月7日，原告在明知其信访事项已经按照信访程序“三级终结”的情况下，仍组织、串联他人进京信访，以此给当地政府施加压力、滋事扰序。2019年7月12日，被告公安云龙分局向原告顾红告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其有陈述和申辩的权利。同日，被告作出云公（店）行罚决字〔2019〕226号行政处罚决定，决定对原告行政拘留八日。该行政处罚决定书已送达原告且已执行完毕。另查明：2018年9月3日，徐州市云龙区教育体育局作出云教体信复字（2018）23号关于顾红王敏信访事项的答复意见，对顾红等要求补发从离岗至今的一次性补助费的问题，认为通过咨询上级有关部门，上级部门没有下发关于补发临时代课人员离岗补助费的文件，其诉求目前没有执行依据；对顾红等要求按照2011年的中央8号文件解决老有所养、病有所医的问题，认为“被辞退代课人员作为城乡居民的组成部分，其生活保障问题应纳入城乡居民社会保障的范畴进行统筹考虑……对生活确有困难且符合民政部门规定的城乡最低生活保障申领条件的代课人员，可向当地民政部门提出低保申请”；对顾红等关于参照其他地区解决相关人员的问题，认为“目前，尚未了解到我市及各县（市、区）正式出台类似人员有关待遇问题发放办法”；对顾红等要求给予的生活补助不能低于徐州市最低工资标准并建立正常的增长机制的问题，认为通过咨询上级有关部门，上级部门没有下发关于补发临时代课人员离岗补助费的文件，无法确定给予其生活补助的标准和建立增长机制。顾红不服徐州市云龙区教育体育局作出的上述答复意见，向徐州市云龙区人民政府提出复查申请。2018年10月12日，徐州市云龙区人民政府作出云查字[2018]15号王公贤等人信访事项复查意见书，认为徐州市云龙区教育体育局的答复意见基本符合相关文件及政策规定，予以维持。顾红不服徐州市云龙区人民政府作出的上述复查意见，向徐州市人民政府提出复核申请。2018年11月6日，徐州市人民政府作出徐核字[2018]126号关于王公贤等人信访事项的复核意见，认为徐州市云龙区人民政府的复查意见调查事实清楚，适用文件正确，予以维持，并载明“此复核意见为该信访事项的终结意见”。2019年7月9日，徐州市云龙区教育局出具关于顾红信访事项处理情况的报告，其中载明了顾红的主要诉求及其信访事项接待办理等情况，并明确“顾红提出的信访事项已经按照信访程序三级终结，市政府作出复核意见，不支持其信访诉求”。2019年7月9日，徐州市云龙区信访局出具顾红等人近年来上访情况，其中载明了顾红等人的主要诉求及其到各级上访、信访事项办理等情况，并明确“顾红提出的信访事项已经按照信访程序三级终结”。2019年7月10日，徐州市云龙区黄山街道办事处出具书面情况说明，其中载明“顾红系我处辖区内重点信访人员,曾于2018年6月11日进京越级集访（5人），2019年1月23日赴省越级集访（11人），2019年4月8日进京越级集访（5人）。我处工作人员多次对顾红进行沟通交流、教育引导，告知其理性、合理表达诉求，依法逐级走访，决不能非法上访，但顾红仍执迷不悟、我行我素，不按规定上访，给我区信访工作带来了不利影响”等内容。2019年7月11日，徐州市信访工作联席会议办公室出具信访事项终结证明，其中载明“我市的‘民代幼’信访群体是多年来因各种历史遗留信访问题而形成的，涉及全市各个辖区（含徐州经济技术开发区），主要包括历年被辞民办教师、公办教师和幼儿教师，以及临时代课老师。他们分布地区不同、情况各异，但都因种种原因最终未能正式招工或入编。虽然只有少部分人信访反映诉求，但代表的是全体‘民代幼’人员。从2006年至2018年，他们分别经历多次信访程序规定的答复、复查和复核等环节，均未支持他们的诉求。根据国务院《信访条例》规定，此类人员信访程序已经终结，各级信访机构均不再受理，且此事在他们信访程序终结时已被明确告知”等内容。 原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作；治安案件的管辖由国务院公安部门规定；治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，因原告顾红的居住地在被告公安云龙分局的管辖范围内，故被告具有对原告实施违反治安管理的行为进行调查并作出行政处罚决定的法定职权、职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，有寻衅滋事行为的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，根据被告公安云龙分局提交的证据，能够证明原告顾红在其信访事项已经徐州市云龙区教育体育局作出相应处理意见且徐州市云龙区人民政府、徐州市人民政府已相继作出复查、复核意见的情况下，其为向当地政府施加压力，联络徐州“民代幼”群体中多人开会，商讨组织人员集体进京信访事宜，后其于2019年7月7日携带信访材料与徐州“民代幼”群体其他人员一起乘车进京信访，在途中被劝回的事实。被告据此认定原告的行为构成寻衅滋事，认定事实清楚、证据充分，其根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，对原告作出行政拘留八日的行政处罚决定，适用法律正确、量罚并无不当。被告公安云龙分局作出被诉行政处罚决定，履行了受案、传唤、询问、告知陈述和申辩权利、作出处罚决定、送达等法定程序，其程序符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。关于原告顾红要求被告公安云龙分局向其赔偿被拘留期间损失的主张。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，因被告公安云龙分局作出本案被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，故原告的此项主张没有事实及法律依据，本院依法不予支持。综上，原告顾红的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告顾红的诉讼请求。案件受理费50元，由原告顾红负担。 上诉人顾红上诉称，一、被上诉人将上诉人的正常依法走访维权的行为认定为《治安管理处罚法》第二十六条第（四）项寻衅滋事的违法行为，该定性错误。上诉人按照相关文件应当享有法定待遇，因迟迟未得到解决而采取逐级走访的方式表达诉求并无不当，不受被上诉人所说的三级信访终结的约束。二、被上诉人实施行政行为程序违法，对上诉人的处罚应予撤销且应承担赔偿责任。具体如下：被上诉人认定上诉人非法上访没有举行听证程序；受案登记表中报案人信息一栏为空白；传唤上诉人的应到时间早于电话报案时间；没有依照《公安机关办理行政案件程序的规定》第55条规定实施前向公安机关负责人报告并经批准；报案人签名系补签；被上诉人在询问上诉人时未安排女警察在场。综上，请求二审法院：1、撤销（2019）苏8601行初1276号行政判决书；2、发回重审或予以改判支持上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人公安云龙分局辩称，2018年11月6日，徐州市人民政府徐核字[2018]126号文件就上诉人等信访事项作出复核意见，明确该复核意见为其信访事项的终结意见。上诉人在明知其信访事项已按照信访工作程序三级终结的情况下，为牟取个人利益，进行非正常信访，多次到国家信访局、省信访局、徐州市教育局等处参加集访、群访。2019年7月7日，上诉人组织、串联一百余人集资进京进行非正常上访，在河北被劝回。上诉人的信访事项不符合现行法律政策规定，没有得到政府的认可和支持。但上诉人置法律于不顾，采取极端方式信访、群访，并发挥主要作用，以此给政府施加压力，干扰破坏了社会秩序。被上诉人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定，给予上诉人行政拘留八日的处罚，符合法律规定。本案在办理过程中，办案人员依法调查收集证据，证据合法有效，证据之间能够相互印证，事实清楚、证据确实充分、适用法律准确、程序合法、处罚适当。请求法院驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。 二审中，上诉人向本院提交以下证据：证据1、上诉人与张正伟主任的微信截图，证明2019年4月9日对上诉人的一种承诺“上诉人上访的事情一定解决”；证据2、国群核心小组发起的维权活动，证明在徐州地区的发起人和组织者等与上诉人无关；证据3、证人罗某,4，证明开会过程、内容与上诉人无关；证据4、王敏的2019年7月5日的情况说明，证明上诉人在现场只是陈述安全事项，不存在怂恿各位老师上访的问题；证据5、周广玲的证明，证明进京时间；证据6、罗某,4老师证明在廊坊的整个过程与上诉人无关；证据7、上诉人被拘留8天的处罚决定书，一审已经提交；证据8是庭审笔录；证据9是个人意见；证据10-14是胡银凤、庄美侠、余明朗、蒋方民、罗某,4看到判决书之后，做一个真实情况说明。被上诉人认为证据1、2与本案无关联性；对其他证据真实性合法性均不认可，认为有干扰证人作证的嫌疑。本院认为上诉人提供的证据1-2与本案所涉事项无关；其他证人证言与公安机关所作笔录相矛盾，且未有其他证据佐证，不予采信。 本院经审查,认为原审法院判决对事实和证据的认定正确，二审予以确认。 本院认为，一、关于被诉行政处罚的事实认定问题。根据被上诉人行政程序中搜集的证据，能够证实上诉人在其所反映信访事项已经按照信访程序被终结的情况下，为向当地政府施加压力，多次联络徐州“民代幼”群体中多人开会，商讨、组织人员集体进京信访事宜。后于2019年7月7日携带信访材料与徐州“民代幼”群体其他人员一起乘车进京信访，在公安机关对多名参与者所作的调查笔录中均能体现上诉人作为主要组织者的陈述内容，被上诉人认定其行为已经构成寻衅滋事并无不当。二、关于被诉行政处罚的程序是否合法问题。被上诉人系针对上诉人违反治安管理行为进行的处罚，被上诉人以《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》作为程序依据是正确的。经二审听证及查阅原审卷宗材料，能够体现被上诉人在作出被诉行政处罚时，履行了案件受理、传唤、询问、告知陈述申辩权利、作出处罚决定、送达等法定程序，程序符合上述规定。上诉人上诉主张涉案处罚决定书未向其送达，但根据查阅行政程序中形成的证据材料，结合庭审中双方的陈述，能够认定被上诉人在作出处罚后将处罚决定书向上诉人进行了送达，上诉人亦认可涉案行政处罚决定书签名系其本人所签，上诉人的该上诉主张无事实依据，本院不予支持。关于上诉人附带赔偿的请求，因行政赔偿需以行政行为违法为前提，本案中对赔偿请求不予支持。 综上，被上诉人作出的行政行为符合法律规定。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人顾红负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 红 审判员 黄传宝 审判员 徐 冉 二〇二〇年九月二十八日 书记员 李美静