浙江省湖州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙05行初6号 原告张建华，男，1970年12月3日出生，汉族，户籍地湖州市南浔区，现住南浔区。 被告湖州市南浔区人民政府，住所地湖州市南浔区南浔镇向阳路**。 法定代表人温建飞，该区区长。 委托代理人朱锦方。 委托代理人沈鸿伟，浙江金鼎律师事务所律师。 原告张建华诉被告湖州市南浔区人民政府（以下简称南浔区政府）行政复议一案，于2020年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告南浔区政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，南浔区政府在法定期限内答辩和举证。本院依法组成合议庭，于2020年7月7日公开开庭，原告张建华、被告南浔区政府的委托代理人朱锦方、沈鸿伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张建华于2020年1月6日向被告南浔区政府邮寄《行政复议申请书》，被告南浔区政府于同年4月16日作出浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》。 原告张建华起诉称，原告于2018年10月21日向湖州市南浔区综合行政执法局（以下简称南浔执法局）提出请求履职查处违反规划管理建设行为的申请，但南浔执法局将原告的申请按信访投诉事项进行处理，原告对此不服，向被告申请行政复议，请求被告确认南浔执法局将原告的申请按信访投诉事项处理的行为违法，责令南浔执法局对原告的申请依法进行处理并将处理结果告知原告。2020年4月16日，被告作出浔复决字〔2020〕5号行政复议决定，认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四项规定的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告认为被告作出的复议决定认定事实和适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。1.关于原告与被申请复议的行为是否具有利害关系的问题。原告向南浔执法局提出履职申请及向复议机关申请复议时均已说明自己是湖州市南浔华纳家私厂业主，原告的土地和房屋及地上附着物在请求履职涉及的用地范围内。前述表述能够说明违法施工行为涉及损害原告的财产，原告是为维护自身合法权益而提出案涉申请，故与被申请复议的行为具有利害关系。被告认为原告没有提交有利害关系的证据，应属于原告的申请材料不齐全，应根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定通知原告补正。被告未依法通知原告补正而直接认定原告与被申请复议行为没有利害关系，并作出驳回复议申请的复议决定，违反法定程序。2.关于原告提出案涉复议申请是否超过法定申请期限问题。（1）原告的复议请求针对的是南浔执法局将原告的请求按信访事项进行处理的行政行为提出的，并没有提出要求履行查处违反规划管理建设行为职责的行政复议申请，故原告的复议申请不存在不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定的情形。（2）原告于2019年11月27日收到南浔执法局作出的《政府信息公开答复书》和《文件处理单》，从该两材料中知道南浔执法局将原告提出的履职申请按信访事项处理。故原告于2020年1月6日向被告提出案涉复议申请，没有超出《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的期限。综上，被告作出的案涉复议决定认定事实和适用法律错误、程序违法，侵犯了原告的合法权益，请求：1.撤销被告于2020年4月16日作出的浔复决字〔2020〕5号行政复议决定；2.判令被告重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告承担。 原告张建华向本院提交了以下证据材料： 1.浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为存在。 2.《政府信息公开申请答复书》、《文件处理单》，证明原告于2019年11月27日收到该两文件时才知道南浔执法局将原告提出的案涉申请被按照信访事项处理，原告对此处理结果不服，于2020年1月5日向被告提起行政复议申请，没有超过60天的法定期限。 被告南浔区政府答辩称，1.被告作出的浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》认定事实清楚。被告于复议期间查明，2018年10月21日，原告向南浔执法局提出案涉申请书，请求南浔执法局对湖州市南浔区××路路侧正在施工的通信管道工程项目违反城乡规划管理行为予以调查处理。南浔执法局收到案涉申请书后，该局负责人将案涉申请书批转给湖州市南浔区综合行政执法局南浔中队（以下简称南浔中队），要求南浔中队根据举报人反映的情况，负责调查核实，依法依规处理，并提出处理意见，经法制科审核后按照信访事项回复。南浔中队根据案涉申请书反映的情况，到现场进行查看，未发现工业厂房和施工人员施工等情况，故未制作调查处理结果，未对原告提出的案涉申请进行回复。另查明，2002年4月4日，原告与湖州市南浔区原南浔镇新塘（荡）村签订《土地租赁协议》一份，约定该村出租8.95亩土地给原告用于建造厂房，未约定租赁期限。2002年4月，经湖州市人民政府批准，湖州市南浔区原南浔镇新塘（荡）村被撤销，与湖州市南浔区南浔镇原联谊村合并为新的联谊村，联谊村村民委员会于2016年11月16日向湖州市南浔区人民法院提起诉讼，请求解除前述《土地租赁协议》，后湖州市南浔区人民法院判决予以解除。原告又向本院提起上诉，本院裁定按原告自动撤回上诉处理。后原告在上述租赁土地上所建房产已于2017年6月被拆除。以上事实有《行政复议申请书》《行政复议申请答复书》《请求履职查处违反规划管理建设行为申请书》及《文件处理单》《民事判决书》《民事裁定书》《查询结果告知单》等证据予以证实。2.被告人作出的案涉复议决定程序合法。2020年1月6日，原告向被告申请行政复议，同月9日，被告予以立案受理，作出浔复立字〔2020〕3号《行政复议案件受理通知书》，并用ＥＭＳ邮寄送达原告。同日，被告作出〔2020〕3号《行政复议答复通知书》送达南浔执法局。同月17日，南浔执法局在规定期限内向被告提交《行政复议申请答复书》和证据材料。在复议期间，因防治新冠肺炎疫情，被告于同年2月11日作出浔复中〔2020〕5号《行政复议中止通知书》，分别送达原告和南浔执法局，决定自2020年2月10日中止行政复议。同年3月30日，被告作出浔复审〔2020〕3号《恢复行政复议通知书》，分别送达原告和南浔执法局，决定恢复行政复议审理。经对原告的主张、南浔执法局的答复意见、在案证据等进行审查，被告于2020年4月16日作出浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》，决定驳回原告的行政复议申请，并分别送达原告和南浔执法局。3.被告作出的案涉复议决定适用法律依据正确。2018年10月21日，原告请求南浔执法局履职查处所举报的建设项目违反城乡规划管理法律法规的建设施工行为时，其所称的房屋已被拆除，所涉地块的《土地租赁协议》已被法院判决解除并且发生法律效力。原告对案涉土地不具有合法权利，亦未提供证据证明对案涉土地享有合法权利，故原告与南浔执法局不履行查处其所举报的违反城乡规划管理法律法规行为的职责不具有利害关系。况且，原告于2018年10月21日向南浔执法局提出案涉履行申请书，2020年1月6日才提出行政复议申请要求履行查处违反规划管理建设行为的职责，不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款规定的行政复议申请期限。据此，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四项的受理条件，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，驳回原告的行政复议申请，适用法律依据正确。原告在行政起诉状中认为“被告未依法通知原告补正直接认定原告与被申请复议的行为没有利害关系，而作出驳回原告复议申请的复议决定，违反法定程序”一节，系原告对《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定的误读。案涉复议程序中，被告根据原告在行政复议申请书中的有关陈述，以及提供的相关证据材料，在受理审查环节经形式审查后，对其行政复议申请予以受理，不存在需要告知补正的问题。复议程序中，经审查复议当事人的陈述及在案证据材料，查明《土地租赁协议》此前已经解除，地，地上建筑物等已被强制拆除灭失的事实现原告与南浔执法局不履行法定职责之间不具有利害关系，认为该复议申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，遂作出的驳回决定是完全正确的。需要指出的是，根据原告的复议请求，并结合原告在行政复议申请书中所提出的事实与理由，案涉行政复议实质是针对“申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的”行政不作为提出的行政复议申请。原告在行政起诉状中认为，应从其申请政府信息公开并于2019年11月27日收到南浔执法局所作的《政府信息公开申请答复书》（2019第003号）及《文件处理单》后得知南浔执法局将其履职申请按信访事项处理时起算行政复议申请期限，是不符合法律、行政法规规定的。行政机关将应履行法定职责事项按信访事项处理，只是不履行法定职责的一种表现形式。复议申请人请求确认行政不作为违法并责令履行法定职责，实质针对的是行政机关行政不作为提起的行政复议申请，即《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十六条第一款所指的“申请行政机关履行法定职责，行政机关未履行的”情形，行政复议申请期限应当根据该条规定进行计算。原告关于行政复议申请期限的起算主张不符合法律、行政法规规定，也有悖于设置行政复议申请期限的立法目的。综上，被告作出的浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法、适用法律依据正确，原告的诉讼请求依法应当予以驳回。 被告南浔区政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料： 第一组：1.行政复议申请书及所附材料、2.来件封面及签收记录，证明原告通过挂号信邮寄方式向被告提出行政复议申请，被告于2020年1月6日收到原告行政复议申请材料。 第二组：3.行政复议立案审批表、4.行政复议案件受理通知书、5.送达回证、6.EMS邮寄单及签收记录，证明被告在收到原告的行政复议申请材料后，于2020年1月9日决定立案受理，并作出《行政复议案件受理通知书》送达原告。 第三组：7.行政复议答复通知书、8.送达回证，证明被告于2020年1月9日作出《行政复议答复通知书》，并送达南浔执法局。 第四组：9.行政复议申请答复书、10.请求履职查处违反规划管理建设行为申请书、11.文件处理单、12.查询结果告知书、13.行政起诉状、14.（2016）浙0503民初3523号民事判决书及裁定书，证明南浔执法局在法定期限内向被告提交了《行政复议申请答复书》和相关证据材料的事实。 第五组：15.（2017）浙05民终1106号民事裁定书，证明本院于2017年8月24日作出民事裁定，裁定按原告自动撤回上诉处理，解除《土地租赁协议》的（2016）浙0503民初3523号民事判决书自裁定送达之日起生效的事实。 第六组：16.行政复议中止通知书、17.送达回证及EMS邮寄单、签收记录，证明因防治新冠肺炎疫情影响，行政复议工作无法正常开展，被告决定中止复议案件审理，作出《行政复议中止通知书》，并送达原告和南浔执法局。 第七组：18.恢复行政复议通知书、19.送达回证及EMS邮寄单、签收记录，证明中止行政复议的原因消除后，被告决定恢复案件审理，作出《恢复行政复议通知书》，并送达原告和南浔执法局。 第八组：20.行政复议决定书、21.送达回证及EMS邮寄单、签收记录，证明经对原告的主张、南浔执法局的答复意见及在案证据进行审查，被告在法定期限内作出浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》，并送达原告和南浔执法局。 经庭审，原告、被告就对方提交的证据发表如下质证意见： （一）被告对原告提交的证据1的三性均无异议；对证据2的真实性没有异议，对证明对象有异议，该证据仅能证明原告向南浔执法局申请政府信息公开，南浔执法局作出信息公开的事实，不能证明原告主张的行政复议期限的起算点。 （二）原告对被告提交的证据1、2、10、11、13、16、17、18、19的三性无异议；对证据3-8的关联性、真实性无异议，对合法性不认可，认为被告在收到复议申请时就已知原告没有提供与被复议行为有利害关系的证据，故被告应在立案受理前通知原告补正，并根据补正情况作出受理通知或不受理决定，但被告未履行补正程序而将不符合受理条件的案件直接立案，违反法律规定；对证据9的关联性无异议，对真实性、合法性不认可，该证据不能证明被告依据原告复议申请的请求事实和理由通知南浔执法局履行行政复议答复；对证据12、14、15的关联性不认可，认为与本案审查内容无关，同时提出原告所建厂房占地共20.88亩，原告请求履职涉及的土地与证据14涉及的8.95亩不属同一范围；对证据20、21的合法性不认可。 经庭审质证，本院对在案证据作如下统一认定： 原告提交的两份证据结合被告提交的证据1-21能够证明原告向被告提出涉案行政复议申请及被告作出处理并送达的情况，对上述证据证明力本院予以确认。 经审理查明，2018年10月21日，原告张建华以湖州南浔和孚兴盛通信线路工程队在未取得规划管理许可手续的前提下，在湖州市南浔区××路路侧违反规划管理法律、法规规定进行施工为由，向南浔执法局提出《请求履职查处违反规划管理建设行为申请书》，请求南浔执法局对该违法施工行为予以调查处理。南浔执法局收到该申请书之后，该局相关负责人将其批转给南浔中队，要求南浔中队根据申请书中举报反映的情况进行调查核实、依法依规处理，并提出处理意见经审核后按照信访事项回复。南浔中队到现场进行查看后，未发现工业厂房和施工人员施工等情况，故未制作调查处理结果，亦未对原告提出的内容进行回复。原告因未收到回复，于2019年5月25日向南浔执法局提出政府信息公开申请，申请公开相应的调查处理结果信息。南浔执法局于2019年11月25日作出2019第003号《政府信息公开答复书》，答复称原告于2018年10月21日提出的申请属信访投诉事项，已按照信访事项处理程序予以受理，未制作调查处理结果，故申请公开的相应政府信息不存在。原告于2020年1月6日以南浔执法局为被申请人向被告南浔区政府邮寄行政复议申请，复议请求“1.确认被申请人将申请人于2018年10月21日提出的请求被申请人履行规划管理法定职责的申请，按信访投诉事项进行处理的行政行为违法；2.责令被申请人对申请人于2018年10月21日提出的请求履职查处违反规划管理建设行为的申请依法进行处理并将处理结果书面告知申请人”。被告于当日收到后，于同月9日予以立案受理，又于同年4月16日作出浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》，认为原告对案涉土地不具有合法权利，亦未提供证据证明其对案涉土地享有合法权利，故原告与南浔执法局不履行查处违反城乡规划管理法律、法规职责的行为不具有利害关系，同时，原告提出的复议申请不符合行政复议申请期限，决定对原告的行政复议申请予以驳回。被告于同月20日向原告邮寄送达该决定书，原告于次日收到。期间，因新冠肺炎疫情影响，被告于2020年2月10日中止复议审理，于同年3月30日恢复审理，相应通知书均送达原告及南浔执法局。原告对被告作出的行政复议决定不服，提起本案诉讼。 另查明，原告曾于2002年4月4日与原湖州市南浔区南浔镇新塘（荡）村签订《土地租赁协议》一份，约定原告租用该村土地8.95亩用于建造厂房，未约定租赁期限，后该租赁协议经民事诉讼途径解除。此外，原告在上述租赁土地上所建房产已被拆除，原告提出《请求履职查处违反规划管理建设行为申请书》时，该地块已复垦。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”。本案中，原告张建华虽曾租赁案涉地块土地用于建设厂房，但该地块上的厂房在其向南浔执法局提出履职申请时已被全部拆除，所租赁的土地也已经生效民事判决解除租赁关系。同时，原告在庭审中虽称其提出履职申请涉及的地块与解除租赁关系涉及的地块不同，且厂房被拆除后的废料还留在现场，但其并未提供证据予以证明。故根据现有证据和已查明的事实可知，原告与南浔执法局是否履行查处职责并不具有利害关系，被告南浔区政府认为原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件而予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确。被告于2020年1月6日收到原告的复议申请，于同月9日予以受理并向被申请人南浔执法局发出答复通知，期间，受新冠肺炎疫情影响，依法办理中止审理手续并及时恢复，于同年4月16日作出浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》并邮寄送达原告，程序合法。 此外，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议机构要求补正的情形是行政复议申请人提交的材料不齐全或者表述不清楚。在申请人提交的材料达到初步证明责任之后，行政复议机构应予先行受理，再根据《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定进一步审查，经审查认为属于应予驳回复议申请情形的，应根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出驳回复议申请的复议决定。本案中，原告提供的材料并不存在不齐全或表述不清楚的情形，且已经达到了被告需受理的初步证明责任要求，被告在受理之后，经审查认为，原告的行政复议申请不符合受理条件，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定予以驳回，并无不当。 综上，被告作出的浔复决字〔2020〕5号《行政复议决定书》符合法律规定，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张建华的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告张建华负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  许婷婷 审 判 员  许金荣 人民陪审员  周建华 二〇二〇年九月二日 书 记 员  凌烈妮