四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终119号 上诉人（原审原告）袁卫，男，生于1959年2月22日，住南充市。 被上诉人（原审被告）南充市职工社会保险事业管理局，住所地南充市顺庆区北湖路**。 法定代表人喻琳，局长。 委托诉讼代理人赵俊，该局工作人员。 委托诉讼代理人张银银，四川惠博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市人力资源和社会保障局，住，住所地南充市顺庆区玉带中路二段**/div> 法定代表人何刚，局长。 委托诉讼代理人杨雯靖，该局工作人员。 委托诉讼代理人陈萍，四川兴恒平律师事务所律师。 上诉人袁卫因与被上诉人南充市职工社会保险事业管理局（以下简称市社会保险局）、被上诉人南充市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）不服基本养老保险行政复议纠纷一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，原告袁卫，1959年2月出生，1975年8月参工，经被告市人社局2019年2月审批于2019年3月1日退休。2019年上半年，因当时2018年度全省在岗职工月平均工资的统计数据尚未发布，被告市职工社保局预估该数据为6566元，并按6566元的50%--100%分六档制作了基本养老保险费预估基数参照表，供缴费人员选择。袁卫选择了100%的档次缴纳了2019年1、2月的养老保险费。2019年3月13日，市职工社保局经初审为原告出具了《基本养老待遇计发表》，其中载明：上年全省在岗职工月平均工资5969.25元、平均缴费工资指数0.715、指数化月缴费工资4268.01元、退休时个人账户存储额48688.62元、建账前缴费月数（含视同）245、累计缴费月数469、月养老金合计3875.83元（其中基础养老金2000.53元、账户养老金350.28元、过渡性养老金1358.57元、增发养老金166.45元）。2019年7月8日，在省有关部门公布了2018年度全省在岗职工月平均工资之后，市职工社保局重新为袁卫作出了《基本养老保险待遇计发表》。与前表相比较，一些数据有了变化：上年全省在岗职工月平均工资变更为6705.33元、平均缴费工资指数变更为0.714、指数化月缴费工资变更为4787.61元、月养老金合计变更为4308.12元（其中基础养老金变更为2245.91元、账户养老金不变、过渡性养老金变更为1525.21元、增发养老金变更为186.72元）。市职工社保局按此表数据为原告补发了2019年3月以来养老金差额。原告对该《基本养老保险待遇计发表》不服，于2019年8月27日向南充市人民政府提出行政复议申请，后又向南充市人民政府提出对川劳社发［2006]17号、18号文件进行合法性审查。南充市人民政府将该复议申请及相关材料转市人社局处理。2019年9月29日，市人社局向市职工社保局发出《行政复议提出答复通知书》，被告市职工社保局于2019年10月22日向市人社局提交了《关于对袁卫行政复议申请的答辩意见》。2020年1月19日，被告市人社局作出了南人社行复决（2020）1号《行政复议决定书》，并邮寄送达原告。 再查明，关于原告申请对川劳社发［2006]17、18号文件进行合法性审查，市人社局按法定程序将相关材料转送四川省人力资源和社会保障厅，该厅于2020年1月10日出具了《关于公民提请审查规范性文件合法性的答复意见》（川人社函［2020]26号），认定［2006]17、18号文件严格按照国家及省相关政策法规规定制定，符合上位法及相关政策规定。该答复意见已送交原告。 一审法院认为，本案主要争议的焦点有： 一、川劳社发［2006]17号、18号文件的合法性问题。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）第“十一、不断提高社会保险管理服务水平”之下规定“完善企业职工基本养老保险制度是构建社会主义和谐社会的重要内容，各地区和有关部门要高度重视，加强领导，精心组织实施，研究制订具体的实施意见和办法，并报劳动保障部备案。”授权各地区制定完善企业职工基本养老保险制度具体实施意见和办法。川劳社发［2006]17号文件是根据国务院的决定和省政府的通知，并经省政府第93次常务会议审议批准而制发，而18号文件是17号文件的实施细则，制定程序均合法，且与国发〔2005〕38号文件并无抵触。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条之规定，应当认定为合法。 二、过渡性养老金的计算截止日期问题。《基本养老待遇计发表》上载明原告“建账前缴费月数（含视同）”为245月，245个月是指从原告参加工作时间1975年8月计算至1995年12月31日，原告认为应该计算至1997年7月15日，即《国务院关于建立企业职工养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）发布之日，亦即其“建账前缴费月数（含视同）”应计为264.5个月。“建账前缴费月数（含视同）”是计算“过渡性养老金”的一个乘数，按原告的主张，其“过渡性养老金”应计为1646.60元／月，高于市职工社保局核定的1525.21元／月。国发〔2005〕38号文件之“六、改革基本养老金计发办法”项下规定，“国发〔1997〕26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。”该规定确定了符合条件的退休人员应发给过渡性养老金，但未具体规定过渡性养老金的计算标准，而是授权各省自行制定过渡办法。川劳社发〔2006〕17号文件根据我省自1996年1月1日起为基本养老保险参保人员建立了个人账户的实际情况，将过渡性养老金中“建账前缴费月数（含视同）”计算时间截止至1995年12月31日，符合客观情况，并无不妥。因此，被告市职工社保局依照上述文件确定原告的“建账前缴费月数（含视同）”为245个月并进而计算“过渡性养老金”并无不当。 三、平均缴费工资指数的问题。2019年3月13日，市职工社保局初审原告的“平均缴费工资指数”为0.715，至2019年7月8日审核调减为0.714，原告要求调整恢复为0.715。平均缴费工资指数，按从1996年1月1日至退休当年历年缴费中的当年本人缴费工资与上一年全省在岗职工平均工资比值的平均数确定。“平均缴费工资指数”能够正向影响到“基础养老金”、“过渡性养老金”、“增发养老金”的计算结果。因上年度全省在岗职工月平均工资数据要等到次年年中才能出台，为解决上半年退休职工缴纳当年养老保险费的基数确定问题，市职工社保局推出了预估缴费基数。该预估基数是根据上年度的缴费基数按一定比例增长测算得出，有可能高于、也有可能低于后来公布的实际的统计数据。退休职工可以选择先行按该基数缴费，也可以选择等实际统计数据公布后再行缴费。由于退休职工按该预估基数缴费的月份数一般不超过6个月，对最终的平均缴费工资指数的影响很小，对养老金的合成计算结果影响也很小。就原告而言，按“平均缴费工资指数”“0.714”和“0.715”分别计算其养老金，相差每月只有几元。考虑到该制度总体上公平便民，并且对养老保险待遇影响几乎可以忽略不计，本院对此不作干预。 四、增发养老金计算年限保留小数的问题。根据川劳社发（2006）18号文件的有关规定，增发养老金是对获得一定级别荣誉、一定级别职称、取得《独生子女父母光荣证》等退休人员的特别待遇。其中关于取得《独生子女父母光荣证》人员增发养老金的规定是，“取得《独生子女父母光荣证》（含2002年10月1日前取得《独生子女证》）的职工、个体参保人员，退休、退职时，按缴费年限每满一年增发本人指数化月平均缴费工资0.1％的养老金。”原告取得了独生子女证，应当领取增发养老金。其认为其累计缴费月数为469月，应折合39.0833年，被告市职工社保局在计算其增发养老金时只计算整数39年错误。但从前述文字“按缴费年限每满一年增发本人指数化月平均缴费工资0.1％的养老金”理解，应按整年计算，而不应保留小数。 五、人事档案回执的问题。此问题涉及另一法律关系，不在本案审理范围。 综上，被告市职工社保局2019年7月8日作出的原告《基本养老待遇计发表》计算准确，适用法律正确；被告人社局作出的复议决定程序合法、处理正确；川劳社发［2006]17号、18号文件合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”和《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条之规定，判决驳回原告袁卫的诉讼请求。 一审法院判决后，袁卫不服提起上诉，请求：1.撤销原审法院（2020）川1303行初39号行政判决书，并依法进行改判，支持上诉人一审诉讼请求。2.依法撤销南人社行复决（2020）1号《行政复议决定书》。3.本案两审诉讼费用均由被上诉人承担。事实和理由：一、认定事实错误。1.关于规范性文件审查方面，一审法院认定川劳社发〔2006〕17、18号文件合法，那么，这两份规范性文件合法与否、是全部还是部分合法？无疑成为本案争议的核心焦点，因而上诉人在行政复议和一审程序中，均申请对其进行合法性审查。川劳社发［2006]17号、18号文件主要违法之处，在于越权擅自改变国发（2005)38号文件指数化月平均缴费工资概念含义、过渡性养老金发放条件。2.关于被诉行政行为认定方面，被上诉人南充市职工社会保险事业管理局依据川劳社发［2006]17号、18号文件核定上诉人基本养老金待遇的被诉行政行为，因其违反规范性文件适用准则，在适用法律规范上未尽到甄别选择义务，应认定为违法，并承担责任。二、适用法律错误。被诉行政行为所依据的规范性文件在平均缴费工资、过渡性养老金问题上，存在《解释》一百四十八条所列多种不合法情形，根据该条应当认定违法，而不是合法，如若真正合法，一审法院应该根据《解释》一百四十九条规定认定才对。 被上诉人市社保局答辩称，我们的文件是以38号文件精神贯彻的，没有超过国务院规定的年限和标准的。作出的行政行为是按照文件执行的。 被上诉人市人社局答辩称：一审判决适用法律正确，事实清楚、程序合法，应予维持。 二审审理查明的基本事实与一审查明的内容一致。 本院认为，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）第“十一、不断提高社会保险管理服务水平”之下规定“完善企业职工基本养老保险制度是构建社会主义和谐社会的重要内容，各地区和有关部门要高度重视，加强领导，精心组织实施，研究制订具体的实施意见和办法，并报劳动保障部备案。”授权各地区制定完善企业职工基本养老保险制度具体实施意见和办法。川劳社发［2006]17号文件是根据国务院的决定和省政府的通知，并经省政府第93次常务会议审议批准而制发，而18号文件是17号文件的实施细则，制定程序均合法，且与国发〔2005〕38号文件并无抵触。故一审法院认定其合法并无不当。 《基本养老待遇计发表》上载明上诉人袁卫“建账前缴费月数（含视同）”为245月，245个月是指从袁卫参加工作时间1975年8月计算至1995年12月31日，袁卫认为应该计算至1997年7月15日，即《国务院关于建立企业职工养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号）发布之日，亦即其“建账前缴费月数（含视同）”应计为264.5个月。“建账前缴费月数（含视同）”是计算“过渡性养老金”的一个乘数，按袁卫的主张，其“过渡性养老金”应计为1646.60元／月，高于市职工社保局核定的1525.21元／月。国发〔2005〕38号文件之“六、改革基本养老金计发办法”项下规定，“国发〔1997〕26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。”该规定确定了符合条件的退休人员应发给过渡性养老金，但未具体规定过渡性养老金的计算标准，而是授权各省自行制定过渡办法。川劳社发〔2006〕17号文根据我省自1996年1月1日起为基本养老保险参保人员建立了个人账户的实际情况，将过渡性养老金中“建账前缴费月数（含视同）”计算时间截止至1995年12月31日，符合客观情况，并无不妥。因此，被上诉人市职工社保局依照上述文件确定原告的“建账前缴费月数（含视同）”为245个月并进而计算“过渡性养老金”并无不当。2019年3月13日，市职工社保局初审原告的“平均缴费工资指数”为0.715，至2019年7月8日审核调减为0.714，袁卫要求调整恢复为0.715。平均缴费工资指数，按从1996年1月1日至退休当年历年缴费中的当年本人缴费工资与上一年全省在岗职工平均工资比值的平均数确定。“平均缴费工资指数”能够正向影响到“基础养老金”、“过渡性养老金”、“增发养老金”的计算结果。因上年度全省在岗职工月平均工资数据要等到次年年中才能出台，为解决上半年退休职工缴纳当年养老保险费的基数确定问题，市职工社保局推出了预估缴费基数。该预估基数是根据上年度的缴费基数按一定比例增长测算得出，有可能高于、也有可能低于后来公布的实际的统计数据。退休职工可以选择先行按该基数缴费，也可以选择等实际统计数据公布后再行缴费。由于退休职工按该预估基数缴费的月份数一般不超过6个月，对最终的平均缴费工资指数的影响很小，对养老金的合成计算结果影响也很小。就袁卫而言，按“平均缴费工资指数”“0.714”和“0.715”分别计算其养老金，相差每月只有几元。考虑到该制度总体上公平便民，并且对养老保险待遇影响几乎可以忽略不计，故一审法院认定其具有合法性和合理性并无不当。 根据川劳社发（2006）18号文件的有关规定，增发养老金是对获得一定级别荣誉、一定级别职称、取得《独生子女父母光荣证》等退休人员的特别待遇。其中关于取得《独生子女父母光荣证》人员增发养老金的规定是，“取得《独生子女父母光荣证》（含2002年10月1日前取得《独生子女证》）的职工、个体参保人员，退休、退职时，按缴费年限每满一年增发本人指数化月平均缴费工资0.1％的养老金。”袁卫取得了独生子女证，应当领取增发养老金。其认为其累计缴费月数为469月，应折合39.0833年，被上诉人市职工社保局在计算其增发养老金时只计算整数39年错误。但从前述文字“按缴费年限每满一年增发本人指数化月平均缴费工资0.1％的养老金”理解，应按整年计算，而不应保留小数。 综上，南充市社保局作出的基本养老保险行政认定事实清楚，适用法律正确，南充市人社局的复议程序合法，适用法律正确，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人袁卫的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，即“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人袁卫承担。 本判决为终审判决。 审判长  刘红 审判员  庄娟 审判员  李旸 二〇二〇年九月三十日 书记员  刘燕