河南省商城县人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫1524行初9号原告李明学，男，1968年7月18日出生，汉族，住浙江省绍兴县。委托代理人何莉，河南誉美律师事务所律师。被告上石桥镇政府。地址：河南省商城县上石桥镇东方路。统一社会信用代码114115240061175094。法定代表人许呈林，镇长。出庭负责人张克卫，副镇长。委托代理人李自强，商城县上石桥人民政府工作人员。第三人李明亮，男，1971年8月26日出生，汉族，住河南省商城县。委托代理人叶先成，商城县吴楚法律服务所律师工作者。原告李明学诉被告商城县上石桥镇人民政府（以下简称上石桥镇政府）及第三人李明亮信访行政撤销一案，本院于2020年4月27日立案受理后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告李明学及委托代理人何莉、被告上石桥镇政府出庭负责人张克卫及委托代理人李自强、第三人李明亮及委托代理人叶先成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月26日，被告上石桥镇政府作出412019102476812号《信访事项处理意见书》（以下简称《信访事项处理意见书》），认定：2018年，李明学未经信访人同意擅自将争议地0.7亩处分给妻姐之子张克林开发建房，信访人获悉后与其兄李明学产生争议并反复协商终至信访人仍坚持要求归还所属0.7亩地承包经营权。信访人反映属实。信访处理意见如下：本案争议0.7亩土地责任田承包经营使用权属信访人所有。李明学的行为侵害了信访人的土地承包经营权，信访人依法应当诉讼维权。原告李明学诉称，原告与第三人因土地承包经营权发生纠纷，被告于2019年11月26日作出《信访事项处理意见书》，该意见书将原告具有土地承包经营权的土地确权给第三人，认定原告的行为侵害了第三人的土地承包经营权。该行为严重违法，理由如下：一、依据《信访条例》第十四条的规定，原告与第三人的土地承包经营权纠纷不属于信访处理事项，因此被告应当不予受理。二、依据《信访条例》第二十一条第二项的规定，被告即使受理，也应当将土地承包经营权的确权事项转送有权处理的行政机关而不是自行越权处理。三、被告没有依法通知、询问过原告，也未听取原告的陈述，仅依据第三人提供的不具备合法性、真实性的证明就作出处理意见，程序严重违法。四、《信访事项处理意见书》认定事实错误，处理结果错误。2018年5月10日原告与第三人签订《协议书》，第三人明确认可涉案土地的经营权全部为原告所有，并且原告一直领取以上土地经营权的耕地等相关补贴。第三人的政策卡中的计税面积与第三人提交证据中所涉面积不一致。但被告无视以上事实，直接将案涉土地的经营权确认归第三人所有。综上，被告超越职权、程序违法、并在认定事实错误的基础上作出的《信访事项处理意见书》严重侵害了原告的合法权益，诉至法院，请求：1、撤销被告2019年11月26日作出的《信访事项处理意见书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告提交了以下证据：1、协议书；2、农田租赁协议书、租售协议书；3、李明金证明；4、李明学粮补补贴；5、《信访事项处理意见书》。被告上石桥镇政府辩称，一、第三人李明亮信访事项属于信访部门应当受理的范围。2019年11月24日，第三人李明亮向商城县信访局信访反映其0.7亩责任田被其哥李明学私自出售给开发商张克林用于建设商品房，现要求归还田地。上石桥镇政府接信访局交办后，经信访办审查，认为信访反映事项涉及私买私卖土地乱占滥建房屋及侵权两个方面内容，村组发包方负有监督制止的权利、国土村建部门负有监管的职责，属于政府部门及农村集体经济组织依职权应当处理的范围，所以进行了受理，符合《信访条例》相关规定。二、上石桥镇政府不存在对原告行政侵权。上石桥镇人民政府作出《信访事项处理意见书》是对信访人信访事项合理部分的支持意见及尊重土地所有者与使用者已形成的发包及承包的客观事实意见，而不是确权决定。经查，1980年土地联产到户时原告兄弟姐妹均未成家，原告结婚后大家庭对所承包的土地进行了分割，原告分割得3人的田地，发包方予以认可。1998年二轮土地延包时，原告及第三人所承包的田地仍延续未变，其农业税费均以延包认定的承包面积承担各自的税费，而涉案0.7亩责任田由张克林的父亲代种。2018年4月，原告与张克林签订《协议书》在0.7亩责任田面积上建设商品房。第三人获悉后，兄弟二人为利益之争发生矛盾，村组及国土村建管理部门多次进行过调解。以上事实，有土地发包方村委会及村民组及上石桥镇农村经济发展服务中心调查复核认定。程序上也严格按照工作步骤向信访人送达。三、关于原告与第三人签订的《协议书》的合法性问题。原告以2018年5月10日签订的《协议书》来主张权利，但原告与第三人私自处分承包责任田建设商品房没有经过土地的所有者发包方及承包田地所涉家庭其他成员的同意，违反《中华人民共和国农村土地承包法》规定。纠纷发生后，作为土地的所有者发包方也不承认原告与第三人之间的协议。原告说其“一直领取以上土地经营权的耕地等相关补贴”，事实上第三人家庭承包粮补本(即争议面积)由村保管至，说明原告一直领取的耕地补贴与第三人家庭承包的田地面积无关。综上，上石桥镇人民政府根据客观事实情况作出的《信访事项处理意见》非确权决定，对原告的合法权益没有产生明显的实际影响，请求依法驳回原告诉讼请求。被告在法定期限内提交了以下证据：1、上石桥人民政府关于李明亮信访反映事项的调查处理报告。拟证明《信访事项处理意见书》的来源；2、受理告知书；3、重要信访案件查结呈审签；4、送达回证；5、《信访事项处理意见书》；6、李明学与张克林协议书；7、商城县上石桥镇堆塘村民委员会证明及指认图纸；8、李明亮河南省税改政策卡；9、商城县上石桥镇粮食补贴面积信息；10、李明学承诺书；11、调查笔录；12、谈话笔录；13、送达照片；14人民来信来访摘报笺；15、信访事项转送（转办/交办）通知单。以上证据拟证明：1、本案争议的0.7亩土地的承包经营权属于第三人；2、被告依照信访程序对第三人作出《信访事项处理意见书》，内容合理合法；3、张克林与原告签订的土地转让协议及原告与第三人签订的土地承包经营权的转让协议均违法无效。第三人李明亮述称，原告提出撤销《信访事项处理意见书》无法律依据，该意见书明确了信访人与被信访人的权利与义务，并且说明如双方不服，可自收到该意见书30日内向商城县人民政府提出复查申请；如逾期不提出复查申请，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。原告没有复查申请，证明其放弃了申请复查的权利。原告利用第三人文化程度不高，加之当时刚刚离婚情绪低落，不知道原告用意的情况下，骗其在编好的协议上签名。其妹婿张云江也出有证言证明原告欺骗第三人的经过。村民组全体村民及组长证明、原告及第三人母亲证言、村民委员会证言、土地承包经营的证明手续、粮食退补的明细、农村税费改革的政策卡均证明第三人承包土地经营的合法性。综上所述，上石桥镇政府作出《信访事项处理意见书》事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处理方式得当，请求依法驳回原告诉讼请求。第三人提交了以下证据：1、李明亮身份证复印件；2、李明亮河南省税改政策卡；3、村组全体村民证明；4、村民组长及商城县上石桥镇堆塘村委会证明；5、村主任及商城县上石桥镇堆塘村委会证明；6、粮食补贴面积信息；7、原告及第三人母亲张昌芳的证明；8、李明亮土地承包与村民的边界图；9、张云江证明。经庭审质证，原告举交的证据，被告质证认为，证据1协议书内容违法。证据2不能证明是本案争议土地。证据3李明金证明无身份证明。证据4李明学粮补补贴系真实。第三人质证认为，证据1协议书系其与原告签订，日期系其书写。证据2及证据4与涉案土地无关。证据3李明金的证明系原告书写。被告提交的证据，原告质证认为，被告提交的证明在该卷宗是复印件不是原件，不具备真实性及合法性。提交的证明及委员会加章的几张证明在卷里均为复印件，所有的调查笔录也均为复印件不是原件。证据4送达回证证明《信访事项处理意见书》未送达给原告。证据5《信访事项处理意见书》中没有提供或释明依据的具体法律法规，仅是办理流程，不具备合法性。证据7群众代表的指认程序违法，指认图纸未涉及涉案土地，标有“②”的图纸标注错误，童庆友与童庆红标示为第三人的地属于原告。证据11、12笔录部分内容是空白行，无记录人的身份证明，不具备真实性及合法性。张克林的调查笔录恰证明涉案0.7亩土地属于李明学。被告证据证明其《信访事项处理意见书》系对原告与第三人土地经营权处理，不符合《中华人民共和国信访条例》第十四条的受案范围。第三人对被告提交证据无异议。第三人提交的证据，原告质证认为，不具备合法性真实性，证据均是复印件，与上石桥镇政府提交的复印件内容一致，与本案不具备关联性。第三人提交的原件，被告卷宗是复印件，证明被告程序违法。被告对第三人提交证据无异议。对原、被告及第三人的举证、质证，本院认证如下：原告提交的证据1系原告与第三人签订的关于土地承包经营权协议书，未经发包方同意，合法性本院不予确认。证据2及证据4与本案无关联，达不到原告证明目的。证据3系证人证言，无证人身份证明，被告及第三人对真实性有异议，本院不予确认。证据5与被告证据5一致，本院予以确认。被告提交的证据系李明亮信访卷宗，其中村委会证明、村民指认图纸显示涉案0.7亩土地系第三人李明亮承包，与张克林、原告及第三人母亲张昌芳调查、谈话笔录互相印证，本院予以确认。第三人提交的证据7显示涉案0.7亩土地属第三人所有，证据9显示原告曾与第三人说让第三人把房子和田地转到其名下。其余证据与被告提交证据一致，本院予以确认。经审理查明，原告李明学与第三人李明亮系兄弟关系，二人因位于商城县上石桥镇堆塘村0.7亩土地存在承包经营权纠纷。第三人于2019年10月24日向商城县信访局反映其责任田被其哥李明学私自出售给开发商张克林用于建设商品房，现要求归还田地的问题，商城县信访局于2019年10月25日向被告上石桥镇政府下发信访事项转送（转办/交办）通知单，被告受理后，于2019年11月26日作出《信访事项处理意见书》，并于当日向第三人送达。该意见书处理意见如下：本案争议0.7亩土地责任田承包经营使用权属信访人所有。李明学的行为侵害了信访人的土地承包经营权，信访人依法应当诉讼维权。原告不服，故诉至法院，请求依法撤销上石桥镇政府作出的《信访事项处理意见书》。本院认为，根据《信访条例》第二十一条第一款第（三）项的规定，商城县上石桥镇人民政府依法具有作出《信访事项处理意见书》的职权。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。本案中，原告与第三人产生纠纷的原因系涉诉土地的承包经营使用权，原告主张上石桥镇政府作出的《信访事项处理意见书》中对该土地进行了确权，不服该意见书，应当根据法律规定依法向行政复议机关申请复议，如对行政复议结果不服，才能向人民法院提起诉讼。综上所述，原告李明学未经行政复议程序直接向人民法院提起诉讼，不符合法律规定，应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定，裁定如下：驳回原告李明学的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于信阳市中级人民法院。审 判 长  何 莉人民陪审员  武俊兰人民陪审员  黄 华二〇二〇年九月八日书 记 员  赵泽曦