四川省昭觉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川3431行初3号 原告：耍子阿度（受害人耍日不喜之父），男，1943年7月21日出生，村民，住四川省屏山县。 原告：毕某（受害人耍日不喜之妻），女，1981年8月20日出生，彝族，村民，住四川省雷波县。 原告：耍日惹子（受害人耍日不喜之女），女，1999年9月29日出生，村民，住四川省雷波县。 原告；耍某（受害人耍日不喜之子），男，2003年8月29日出生，住四川省雷波县。 法定代理人：毕某（耍某之母亲），女，1981年8月20日出生，彝族，村民，住四川省雷波县。 四原告的共同委托诉讼代理人：胡飞龙，四川叙府律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被告：美姑县公安局，住所地：四川省美姑县巴普镇新建路。 法定代表人：阿力史约，该局局长。 委托诉讼代理人：沈凌，美姑县公安局法制大队教导员，代理权限为特别授权。 委托诉讼代理人：余长江，四川时鑫律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托诉讼代理人：王美玲，四川时鑫律师事务所律师，代理权限为一般代理。 原告耍子阿度、毕某、耍日惹子、耍某诉被告美姑县公安局道路交通管理（道路）行政强制纠纷一案，2020年2月14日，原告向美姑县人民法院提起行政诉讼，美姑县人民法院因不便审理报请凉山彝族自治州中级人民法院指定管辖。2020年5月26日，凉山彝族自治州中级人民法院作出（2020）川34行辖1号行政裁定书，裁定本案由四川省昭觉县人民法院管辖。本院于2020年8月3日立案受理后，于2020年8月6日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案，原告的委托诉讼代理人胡飞龙，被告的委托诉讼代理人沈凌、余长江、王美玲到庭参加了诉讼，被告法定代表人因扶贫攻坚工作未参加庭审。本案现已审理终结。 原告耍子阿度、毕某、耍日惹子、耍某诉称，2020年1月10日，受害人耍日不喜被美姑县公安局交通管理大队执法民警（协警）强制带上执法警车，非法限制其人身自由，驶向昭觉县境内307省道哈甘乡路段，执法民警因故离车至受害人耍日不喜脱离监管。当执法民警返回时，车上同行人员告知受害人耍日不喜已下车，执法民警简单查找未见踪迹便带人离开。在受害人下落不明的情况下，又电话联系家属以受害人涉嫌交通违法为由要求缴纳罚款，并用微信收取款项。家属得知受害人下落不明后，便组织族人进行查找，2020年1月14日，在昭觉县境内307省道哈甘乡路段的河沟中发现受害人尸体。因死因不明，经办案单位昭觉县公安局同意，与被告协商一致，委托四川金沙司法鉴定所鉴定，鉴定意见为：“死者耍日不喜应系高坠致严重颅脑损伤合并溺水死亡”。故请求人民法院判决：1、确认被告美姑县公安局交通警察的执法行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。在庭审中，原告明确诉讼请求为：1、确认被告美姑县公安局对受害人耍日不喜实施的限制人身自由的行政强制措施违法；2、本案诉讼费用由被告美姑县公安局承担。 被告美姑县公安局辩称，2020年1月10日晚8时许，被告在设卡开展“控辍保学”工作过程中，依法查获包括耍日不喜在内的三名驾驶员所驾车辆载客超过额定成员且不听劝阻，强行通行的违法行为。三位驾驶员搭乘民警驾驶的警车到美姑县的过程中，民警接到出警通知前往乐约乡出警，回程途中再遇大车擦挂事故，依法下车处理，在此期间，受害人耍日不喜独自下车离开。民警在执法过程中未对耍日不喜采取过任何强制手段，也未对其使用过手铐等约束性警械，更未限制其人身自由。受害人耍日不喜驾驶车辆载客超员、不听劝阻、强行通行，对其作出的行政行为合法。美姑县公安局交通管理大队系独立法人，本案被告主体应为美姑县公安局交通管理大队。 被告美姑县公安局在本院准许延期内提供了以下证据及依据： 1、美姑县委办公室（2018）149号、（2019）28号，美姑县控辍保学攻坚领导小组办公室（2020）1号文件复印件各1份，用以证明被告依法落实“控辍保学”任务； 2、视听资料7张，用以证明受害人耍日不喜、黑其依布、吉佐说格超载被查处的情况；证明1月10日晚，两车相擦挂，两民警下车协调、疏导交通，耍日不喜自行下车；同时证明被告未对受害人采取限制人身自由的强制措施； 3、接处警登记表复印件1份，用以证明乐约乡发生交通事故，需交通管理大队出警； 4、对黑其依布、吉佐说格的询问笔录各1份，用以证明三位驾驶员搭乘警车前往大桥中队的过程中，接到出警通知前往乐约乡出警期间，辅警没有对耍日不喜采取限制人身自由的强制措施，同时证明耍日不喜独自下车离开的事实； 5、关于美姑县交警大队查获超载驾驶员失踪死亡情况说明1份，用以证明本案件发生的经过以及耍日不喜失踪死亡的情况说明； 6、公安交通管理简易程序处罚决定书、道路交通安全违法行为处理通知书、公安交通管理行政处罚决定书、关于违法时间录入情况说明复印件各1份，用以证明被告依据耍日不喜驾驶车辆载客超员、不听劝阻、强行通行的违法事实，对其作出的行政行为合法； 7、被告提供的《中华人民共和国道路交通安全法》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》、《四川省＜中华人民共和国道路交通安全法＞实施办法》、《交通警察道路执勤执法工作规范》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等法律、法规依据复印件各1份，用以证明被告作出该行政行为的合法依据，行政行为合法有效。 原告耍子阿度、毕某、耍日惹子、耍某向本院提交了以下证据； 1、司法鉴定意见书副本1份，用以证明受害人耍日不喜系高坠致严重颅脑损伤合并溺水死亡，其死亡结果与被告的行为存在因果关系； 2、美姑县公安局交通警察大队简易程序处罚决定书2份，用以证明被告执法不严谨； 3、微信支付凭证1份，用以证明警务人员通过微信收取处罚外的钱财。 根据原告的申请，本院依法调取了《美姑县监察委员会移送审查起诉意见书》（美监移诉［2020］1号）。 经庭审质证，原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据2的真实性、合法性有异议，关联性无异议；对证据3的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议；对证据4的真实性、合法性有异议，对关联性无异议；对证据5原告认为不属于证据，只属于自述材料；对证据6的真实性、合法性有异议，关联性无异议；对证据7仅能证明被告依法享有行政执法权，但是没有对当事人采取强制措施的依据。 被告对原告提交的证据质证如下：对证据1、2的真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议。 经庭审质证，原、被告对本院调取的《美姑县监察委员会移送审查起诉意见书》真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1原告对其真实性、合法性无异议，本院对该证据予以采信；被告提交的证据2与本案具有关联性，本院结合其他证据予以采信；被告提交的证据3原告对其真实性、合法性无异议，本院对该证据予以采信；被告提交的证据4原告对关联性无异议，本院结合其他证据予以采信；被告提交的证据5，原告认为不属于证据，属于自述材料，本院视为当事人陈述，结合其他证据予以采信；被告提交的证据6，原告对其真实性、合法性均有异议，本院认为该组证据不符合证据的形式要件，本院不予以采信；被告提交的证据7系适用的法律法规。 原告提交的证据1、2，被告对其真实性、合法性无异议，本院予以采信；原告提交的证据3被告对三性均有异议，微信转账记录仅能证明发生了资金往来，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。本院调取的《美姑县监察委员会移送审查起诉意见书》，原、被告均无异议，本院予以采信。 经审理查明，2020年1月10日，美姑县公安局交通管理大队大桥中队按照安排，配合美姑县教育体育和科学技术局对外出务工学生进行拦截，大桥中队民警沈日伙将7名辅警分成三组，在拉木阿觉乡至乐约乡路段设卡进行路检路查。在工作中查获三辆面包车，均为超载车辆，搭载人员均为学生，其中，受害人耍日不喜驾驶的川ＷＱ509**面包车核载7人，实载14人；黑其依布驾驶的川ＬＹＵ7**面包车核载9人，实载20人；吉佐说格驾驶的川ＷＷＢ0**面包车核载7人，实载15人。之后，辅警马海古体驾驶川Ｗ×××××号警车，与辅警吉好子虫将三名违法驾驶员带回大桥中队进行处理，途中接到乐约乡交通事故的报警，将载有3名驾驶员的警车行驶至乐约乡处理交通事故。返回大桥中队途中又遇两车相擦挂，造成交通堵塞，辅警马海古体、吉好子虫同时下车疏导交通，处理事故，导致受害人耍日不喜脱离监管。当发现受害人出走后，两位辅警并未认真寻找。2020年1月14日，受害人亲属在附近河沟中发现受害人耍日不喜尸体，后经四川金沙司法鉴定所尸体检验，司法鉴定意见为：死者耍日不喜应系高坠致严重颅脑损伤合并溺水死亡。 另查明，马海古体、吉好子虫系辅警，《聘用劳动合同》系与美姑县公安局签订。 再查明，受害人耍日不喜，男，1980年1月18日出生，彝族，身份证号：5134371980××××××××,住址：四川省雷波县。 本院认为，本案的争议焦点为：1、本案被告主体是否适格；2、本案被告是否对受害人耍日不喜实施了限制人身自由的行政强制措施？其行政强制措施是否合法。 一、关于本案被告主体是否适格的问题。根据《中华人共和国道路交通安全法》第五条“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区划内的道路交通安全管理工作”的规定，美姑县公安局交通管理大队具有负责本行政区划内道路交通安全管理工作的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关依照法律规定独立行使职权并承担相应的法律责任，在确定适格被告时，根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权，结合相关实体法律规范进行综合判定。根据《公安部关于县级公安机关机构设置的指导意见》的规定，交通管理大队系县级公安机关的执法勤务机构，负责交通管理工作，承担道路治安巡逻任务。故美姑县公安局交通管理大队系美姑县公安局组建并赋予一定行政管理职能，但不具备独立承担法律责任能力的内设机构。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，故应以组建内设机构交通管理大队的美姑县公安局为被告。因此，美姑县公安局是本案适格的被告。 二、关于本案被告是否对受害人耍日不喜实施了限制人身自由的行政强制措施？其行政强制措施是否合法的问题。 根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”，第九条“行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”的规定。本案中，受害人耍日不喜因驾驶车辆超载行驶，被美姑县公安局交通管理大队大桥中队执法辅警查获，其后被辅警带上执法警车驶往大桥中队，其行为是对公民的人身自由实施暂时性限制，故被告的行为已构成对受害人耍日不喜实施限制人身自由的行政强制措施。 被告对受害人耍日不喜实施限制人身自由行政强制措施是否合法。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第十条第一款“行政强制措施由法律设定。”，第十八条“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”，第二十条第一款“依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（三）法律规定的其他程序。”。本案中，由于被害人耍日不喜违反交通安全法规，被告将被害人带上警车驶往大桥中队处理的行为，系对被害人采取限制人身自由的强制方式。但被告实施上述强制措施，在诉讼中并未提交经公安机关负责人批准实施行政强制措施的相关证据，亦没有提交补办批准手续的相关证据，同时也未当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限。故被告违反法定程序，应当确认其实施限制人身自由行政强制措施行为程序违法。其次，法无授权不可为，法定职责必须为。1、根据《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》第四条“警务辅助人员不具备执法主体资格，不能直接参与公安执法工作，应当在公安民警的指挥和监督下开展辅助性工作。警务辅助人员依照本办法履行职责受法律保护，有关单位和个人应当予以配合，相关法律后果由公安机关承担。”，基于已经查明的事实，本案在道路交通安全违法行为处理过程中，仅有二名辅警执法，未提供有正式民警指挥和监督下开展执法工作的证据，故被告的执法行为违反了该条文规定。2、本案审理查明，受害人耍日不喜驾驶的车辆超载7人，根据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零六条“公路客运载客汽车超过核定乘员、载货汽车超过核定载质量的，公安机关交通管理部门依法扣留机动车后，驾驶人应当将超载的乘车人转运、将超载的货物卸载，费用由超载机动车的驾驶人或者所有人承担。”，《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第二十二条“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（一）扣留车辆；（二）扣留机动车驾驶证；（三）拖移机动车；（四）检验体内酒精、国家管制的精神药品、麻醉药品含量；（五）收缴物品；（六）法律、法规规定的其他行政强制措施。”的规定，本案中，被告未提交法律、法规规定的公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，对超载行为可以实施限制人身自由的行政强制措施的依据，故被告的执法行为违反了上述条文规定。被告对被害人的强制措施超出了法律、法规的规定，系缺乏法律、法规依据，侵犯了公民的人身自由，属于适用法律、法规不正确。故被告对受害人耍日不喜实施的限制人身自由的行政强制措施行为违法。 综上所述，被告美姑县公安局辅警在行政执法过程中，实施行政强制措施之前没有向所属公安机关负责人报告并经其批准，没有当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限，其作出的限制人身自由行政强制措施行为程序违法。警务辅助人员不具备执法主体资格，直接参与公安执法工作，超越辅警职权且违反法定办案程序，未尽到看护职责，在脱管状态下，发生受害人耍日不喜坠亡事故。且超越法律、法规规定实施限制人身自由的行政强制措施，属适用法律、法规不正确。据此，依照《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款、第九条、第十条第一款、第十八条、第二十条第一款，《中华人民共和国行政法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告美姑县公安局于2020年1月10日对被害人耍日不喜实施限制人身自由的行政强制措施行为违法； 二、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告美姑县公安局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省凉山彝族自治州中级人民法院。 审 判 长 胡 良 忠 审 判 员 杨 泉 林 人民陪审员 勒伍小罗 二〇二〇年九月二十四日 书 记 员 毛 兴 兰 附：本判决适用的相关法律依据 一、中华人民共和国行政强制法 第二条第二款行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。 第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。 第二十条依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续；（三）法律规定的其他程序。 二、中华人民共和国行政法 第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 第七十四条第二款第一项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 三、最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释 第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。