江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终220号 上诉人（原审被告）兴化市昌荣镇人民政府，住所地兴化市昌荣镇木塔路**。 法定代表人杨日国，镇长。 参与诉讼负责人黄海涛，分管负责人。 委托代理人袁世斌，江苏邦兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）马玉干，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人陈海华、李冬梅，江苏运泰律师事务所律师。 原审第三人兴化市昌荣镇唐子村村民委员会，住，住所地兴化市昌荣镇昌荣路**/div> 法定代表人孙云俊，主任。 委托代理人周建，村民委员会副主任。 上诉人兴化市昌荣镇人民政府（以下简称昌荣镇政府）因与被上诉人马玉干、原审第三人兴化市昌荣镇唐子村村民委员会（以下简称唐子村委会）乡政府行政强制一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，马玉干的房屋位于昌荣镇，其在昌荣镇车路河河边、昌荣大桥北侧东自建了猪圈和厕所，用于存放用品。2018年10月23日中共兴化市委办公室、市政府办公室作出关于印发《兴化市整治农村人居环境推进美丽乡村建设三年行动计划（2018-2020年）》的通知（兴委办发[2018]164号），明确组建市农村人居环境整治与美丽乡村建设工作领导小组，领导小组下设办公室，组织开展实施计划制定、目标任务分解、协调指导和督查考核等工作。各乡镇（街道）是其辖区内农村人居环境整治工作的责任主体，要结合实际建立相应组织领导架构，做好农村人居环境整治项目组织实施工作。2019年7月30日，相关着制服人员对马玉干自建的猪圈和厕所进行了拆除，后于2019年9月16日再次对上述被拆除物品进行了清理。马玉干向原审法院提起诉讼，请求依法确认昌荣镇政府的强制拆除行为违法。 原审法院认为，本案的争议焦点是：昌荣镇政府是否实施了2019年7月30日强制拆除涉案建筑的行为，即被诉强制拆除行为是否存在以及被诉强制拆除行为由谁实施。 近年来，我国生态环境保护理念日益受到重视，生态文明建设提升到前所未有的高度，打赢污染防治攻坚战被列入三大攻坚战之列，提升农村人居环境工作也被提上日程，实践中各项整治行动逐步得到落实。在此情形下，中共兴化市委办公室、市政府办公室印发《兴化市整治农村人居环境推进美丽乡村建设三年行动计划（2018-2020年）》，进一步明确了指导思想、基本原则、工作目标、行动内容、保障措施等内容，为兴化市今后进一步规范农村人居环境整治工作提供了依据，广大村民应当积极配合相关部门根据上述文件规定开展整治工作。但是，应当注意的是，由于历史原因农村建房存在猪圈等附属用房的情况较为普遍，在农村环境整治建设中，要防止简单粗暴做法，引导村民、社会和政府形成合力、共同推进。 关于被诉强制拆除行为是否存在的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”，其中“事实根据”包括能够证明被诉行政行为存在的初步证据。马玉干提交的相关证据能够证明其位于车路河河边、昌荣大桥桥下的建筑物被拆除，强拆现场照片、视频以及昌荣镇政府的答辩均能够证明2019年7月30日确有相关执法人员拆除了上述建筑，即已初步证明被诉强制拆除行为的存在。但执法行为的组织实施主体以及现场执法人员的职权主体身份存在争议。 关于强制拆除行为实施主体的认定问题。强制拆除时没有通知当事人到场或者当事人虽然在强制拆除现场但无法识别实施强制拆除行为的人员身份，强制拆除后也无任何主体主动承担强制拆除责任的情况下，当事人客观上无法举证证明谁是具体实施强制拆除行为的主体。在立案登记制的背景下，起诉无书面决定的事实行为时，原告只要能够提供初步证据，证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已初步履行了适格被告的举证责任，除非所列被告明显不适格。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。” 本案中，昌荣镇政府主张涉案建筑被拆除是唐子村委会落实《兴化市整治农村人居环境推进美丽乡村建设三年行动计划》进行的集中清理与拆除，其并非被诉强制拆除行为的实施主体；唐子村委会主张其是基于河长办工作人员的要求组织的拆除，但其反映的接通知时间、拆除时间与马玉干提供的视频等证据明显不一致，且唐子村委会并不能明确所谓河长办工作人员的身份及联系方式。从各方当事人的举证能力来看，在无明确法律手续的情况下，马玉干只能用拍照或录像等方式保留证据，而资料已反映了现场被拆除的场景。基于普通民众对政府及其工作部门工作人员并不熟识的客观局限，马玉干尽其所能除了提交现场照片外，并无法证明参与拆除行为的人员是由哪一级政府或机关安排、代表哪个主体。但根据马玉干的陈述，涉案拆除行为实施前昌荣镇政府的相关工作人员曾经与其商谈要求限期搬离，且昌荣镇联防联管大队的人员在现场参与实施拆除行为。同时，《兴化市整治农村人居环境推进美丽乡村建设三年行动计划》文件的发文对象系各乡镇（街道）党（工）委、人民政府（办事处）等，且文件明确了各乡镇（街道）是其辖区内农村人居环境整治工作的责任主体。综上，可以认定马玉干建筑被拆除系因农村人居环境整治工作而实施，故其责任主体应为辖区内乡镇人民政府。另外，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。即乡、村庄规划区内的违法建设查处及拆除等事宜均属公权力职权范围，并不宜适用村民自治形式进行，故对马玉干建筑的强制拆除不应当认定系唐子村委会自主实施，而应当认定是职权主体与非职权主体，在村庄环境整治过程中所实施的强制拆除。故本案被诉强制拆除涉案建筑行为的实施主体系昌荣镇政府。 关于涉案强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案昌荣镇政府在法定举证期限内，未提交拆除涉案建筑的证据、依据。根据正当法律程序，行政机关对当事人作出不利的行政决定前，应当告知其决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩权；作出行政决定后，应当告知其依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。本案昌荣镇政府并没有履行其应尽的告知义务，没有告知马玉干应有的知情权、陈述权和申辩权，以及申请复议和提起诉讼的权利，构成程序违法。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决确认兴化市昌荣镇人民政府于2019年7月30日实施的强制拆除马玉干位于车路河河边、昌荣大桥北侧东建筑的行为违法。 昌荣镇政府不服，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，并发回重审或者改判。理由为：被上诉人的猪圈、厕所对村庄人居环境、车路河沿河环境及正常通航产生了不利影响，唐子村委会曾口头通知被上诉人自行拆除，被上诉人置之不理，后应泰州市河长办要求组织拆除，上诉人并非强制拆除行为的主体。 马玉干答辩称：唐子村委会的自认系虚假陈述，上诉人为拆除行为的实施主体，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 唐子村委会陈述称：关于拆除行为村里干部是知情的。 原审判决据以定案的证据材料已随原审卷宗材料一起移送本院,本院经审查，原审认证正确，本院予以确认。 上诉人在二审中提交兴化市昌荣国土资源所出具的证明、昌荣镇土地利用现状图（部分）、昌荣镇土地利用总体规划局部图，证明被上诉人的猪圈、厕所位于昌荣镇总体规划区范围内，经审查，该证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的“新的证据”，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为昌荣镇政府是否为被诉强制拆除行为的实施主体。 对马玉干位于车路河旁的猪圈、厕所进行拆除行为实施主体的认定，应当结合实施拆除行为前后相关部门的行为、实施目的以及当事人提供的现场照片、视频等证据进行审查和认定，不能仅以村委会的自认进行判断。本案中，马玉干陈述昌荣镇相关工作人员曾与其商谈要求限期搬离，马玉干提供的照片、视频中亦显示昌荣镇联防联管大队的人员在现场参与实施拆除行为，可见，昌荣镇政府对拆除行为明知并主导实施。昌荣镇政府及唐子村委会均述称系为落实《兴化市整治农村人居环境推进美丽乡村建设三年行动计划》实施拆除行为，该文件的主送单位为“各乡镇（街道）党（工）委、人民政府（办事处），开发区党工委、管委会，市委各部委办，市各委办局（公司）、直属单位”，并明确“各乡镇（街道）是其辖区内农村人居环境整治工作的责任主体”，故昌荣镇政府为其辖区内农村人居环境整治工作的责任主体，唐子村委会自认的情况说明与马玉干提供的现场照片、视频不相符，不应认定其为强制拆除行为的主体。据此，一审法院认定昌荣镇政府系被诉强制拆除行为的主体并无不当。昌荣镇政府提出唐子村委会系应泰州市河长办要求组织拆除，但未提出相应证据予以证明，本院不予采信。至于被诉拆除行为是否合法，原审论述清楚，本院不予赘述。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。昌荣镇政府的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由兴化市昌荣镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 曹海霞 审 判 员 刘春生 审 判 员 蔡 鹏 二〇二〇年九月二十一日 法官助理 李爱华 书 记 员 秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；