浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终229号 上诉人（原审被告）诸暨市综合行政执法局。住所地诸暨市环城东路**水业大厦辅楼。 法定代表人赵益均，局长。 出庭行政机关负责人张利虎，副局长。 委托代理人杜沁，女。 委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。 上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住。住所地诸暨市东一路**/div> 法定代表人胡华良，市长。 委托代理人石仲广，男。 被上诉人（原审原告）王国光，男，1971年1月11日出生，汉族，住诸暨市 被上诉人（原审原告）魏明丽，女，1976年11月2日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）王国乔，男，1965年5月14日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）王国金，男，1958年1月6日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）王旭萍，女，1966年8月29日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）王天明，男，1965年6月23日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）汪凤春，女，1968年2月7日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审原告）王国林，男，1961年11月7日出生，汉族，住诸暨市。 上述八被上诉人的共同委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 上诉人诸暨市综合行政执法局、诸暨市人民政府因与被上诉人王国光等八人其他行政行为一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2019）浙0604行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月8日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人诸暨市综合行政执法局副局长张利虎及该单位的委托代理人杜沁、杨汤英，上诉人诸暨市人民政府的委托代理人石仲广，八被上诉人共同委托代理人袁裕来到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告均系诸暨市枫桥镇桥亭村村民。2015年9月18日，原告以220千伏枫桥输变电工程从原告住房附近经过，且原告从规划部门获知220千伏枫桥输变电工程线路部分未经规划审批为由，向被告诸暨市综合行政执法局寄送投诉书一份，要求被告依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定予以查处。10月23日，被告以局自收273号《信访事项答复意见书》答复原告。原告不服该答复，提起诉讼。绍兴市越城区人民法院作出（2017）浙0602行初149号行政判决，判决“被告诸暨市综合行政执法局应在本判决生效后两个月内对原告王国光、魏明丽、王国乔、王国金、王旭萍、王天明、汪凤春、王国林2015年9月18日的投诉事项重新作出处理。”后被告诸暨市综合行政执法局上诉，绍兴市中级人民法院作出（2017）浙06行终430号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2018年5月29日，被告诸暨市综合行政执法局对案涉事项正式立案并进行现场勘验，又向诸暨市住房和城乡建设局发函询问案涉工程相关规划审批情况，诸暨市住房和城乡建设局于2018年6月1日回函称案涉工程并未办理相关许可，被告诸暨市综合行政执法局于2018年6月3日向国网浙江省电力公司绍兴供电公司发送了《责令限期改正通知书》（诸综执责改通[2018]1251号），责令该公司于2018年7月15日前自行整改完毕。2018年6月10日，国网浙江省电力公司绍兴供电公司向诸暨市综合行政执法局提交了《关于220千伏枫桥（永宁）输变电工程局部路径调整的情况说明》及相关附件资料。2018年7月16日，被告诸暨市综合行政执法局向国网浙江省电力公司绍兴供电公司进行了调查询问，该案件目前仍在继续办理过程中。被告诸暨市综合行政执法局于2018年7月20日作出《关于王国光等8人投诉问题的答复》，该答复载明：“发生投诉的线路为项目其中一部分，220千伏白塔-双桥开口环入高压廊道（全长度2*8.8公里）。……该项目线路调整后，选址意见书没有进行相应的变更，也没有办理该线路的相关规划手续，经诸暨市住房和城乡建设局确认，该项目未办理建设工程规划许可证。……国网浙江省电力公司绍兴供电公司建设的220千伏输变电工程线路部分属于违法建设。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，我单位已经对该案进行立案查处，于2018年6月3日向该项目建设单位国网浙江省电力公司绍兴供电公司送达《责令限期改正通知书》（诸综执责改通[2018]1251号），责令当事人于2018年7月15日前自行整改完毕。下阶段，我单位将按照《行政处罚法》相关程序要求对该案进行处理，并在处理完毕后将处理结果向你们进行告知。”原告不服，于2018年9月13日向被告诸暨市人民政府申请行政复议，被告诸暨市人民政府受理后于2018年9月21日通知被告诸暨市综合行政执法局进行答复，2018年9月29日，被告诸暨市综合行政执法局提交了书面答复和有关证据材料，2018年11月8日，被告诸暨市人民政府作出《行政复议决定延期通知书》并寄送原告及被告诸暨市综合行政执法局，2018年12月10日，被告诸暨市人民政府将作出的诸政复[2018]93号《行政复议决定书》送达原告与被告诸暨市综合行政执法局。同时查明，浙江省住房和城乡建设厅已于2012年8月10日作出《220千伏枫桥输变电工程建设项目审查意见》，认为（绍兴市）220千伏枫桥输变电工程是绍兴市供电网络的重要组成部分，原则同意项目拟选址诸暨市枫桥镇。另查明，诸暨市规划局的规划执法当中的行政处罚职责已于2011年划归诸暨市综合行政执法局。 一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第二十五条第一款第（五）项规定：‘与行政行为有利害关系’：……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”本案中，因案涉输变电线路工程从原告住房附近经过，原告认为案涉工程会威胁其正常生活和生命健康，故向被告诸暨市综合行政执法局进行投诉。且诸暨市规划执法中的行政处罚职责已属于本案被告，被告具有对行政区域内违反规划的行为进行核查、处理的法定职责。故本案原、被告均适格。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日。是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人。”本案中，当事人的举报事项，被告诸暨市综合行政执法局于2018年5月29日立案，虽进行了一系列的调查询问，并发送了《责令限期改正通知书》，但在确认案涉工程没有办理相应的规划许可手续系违章建筑的前提下，至今未作出相应的行政处罚决定，远远超过了六十日内（经批准可延长三十日）的规定。原告要求责令被告诸暨市综合行政执法局限期对涉案违法建筑作出行政处罚决定的诉讼请求，于法有据，予以支持。被告诸暨市人民政府以原告请求被告诸暨市综合行政执法局作出行政处罚决定并非基于维护其自身合法权益，及被告诸暨市综合行政执法局已就涉案违法建设进行立案和调查，并不存在行政不作为为由驳回原告的行政复议申请，缺乏事实和法律依据，故对其作出的复议决定予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决：1.诸暨市综合行政执法局在三十日内对国网浙江省电力公司绍兴供电公司建造的220KV枫桥输变电工程中的220千伏白塔-双桥开口环入高压廊道（全长度2*8.8公里）部分做出行政处罚决定；2.撤销诸暨市人民政府于2018年12月10日作出的诸政复[2018]93号行政复议决定。一审案件受理费50元，由两被告负担。 上诉人诸暨市综合行政执法局上诉称：1.一审判决认定八被上诉人与涉案行政处理决定有利害关系，证据不足，且与客观事实不符。嵊州市人民法院（2017）浙0683行初13号行政裁定载明：“生效的（2015）杭西行初字第180号行政判决书及原告的自认表明，已建成的涉案220KV枫桥输变电工程部分线路距离原告住房的距离为60米。而参照《500KV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》，涉案220KV送变电工程两侧30米带状区域才作为工频电场、磁场的评价范围。”可见，八被上诉人举报事项、诸暨市综合行政执法局办理相关行政处罚案件的程序及结果对八被上诉人的合法权益不产生影响。2.一审判决将《浙江省城乡规划条例》第六十五条中的“作出处理决定”等同于“行政处罚决定”，系对该条的错误理解。一审判决迳行判令诸暨市综合行政执法局在三十日内作出行政处罚决定亦缺乏法律依据。3.一审法院判令诸暨市综合行政执法局对案外第三人国网浙江省电力公司绍兴供电公司作出行政处罚，势必减损该公司利益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，应追加该公司为第三人。一审法院遗漏了当事人，程序严重违法。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 上诉人诸暨市人民政府上诉称：1.八被上诉人与具体行政行为有利害关系是原告主体适格的基本条件。一审法院未进行合理审查即认定了被上诉人的原告主体资格，缺乏事实和法律依据。2.投诉旨在维护自身权益向有关机关反映，而举报则是为执法机关提供案件线索，目的在于维护公益。八被上诉人系举报人，而非投诉人。一审判决依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项关于投诉的规定认定八被上诉人的原告主体资格，属适用法律错误。3.《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定了公民的举报权，但并未赋予举报人就执法部门作出的某个具体处理决定提出异议进而寻求司法救济的权利。综上，请求依法驳回八被上诉人的起诉。 八被上诉人答辩称：1.绍兴市越城区人民法院（2017）浙0602行初149号行政判决和绍兴市中级人民法院（2017）浙06行终430号行政判决确认了八被上诉人和诸暨市综合行政执法局是否应该履行查处涉案违法建筑法定职责具有法律上的利害关系。在本案引发的系列案件中，绍兴市中级人民法院（2015）浙绍行初字第12号行政判决，杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第180号行政判决也确认了八被上诉人和本案相关行政行为具有利害关系。2.诸暨市综合行政执法局已超出法定履职期限。《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日。是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人。”本案中，自上述关联生效判决责令重新作出处理决定至今，已长达2年半，诸暨市综合行政执法局明显违法。3.诸暨市综合行政执法局作出实体处理决定的情况下，才可能对国网浙江省电力公司绍兴供电公司权利义务有影响，所以不必追加该公司为第三人。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《浙江省城乡规划条例》第六十五条规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内作出是否受理的决定，并在受理后六十日内作出处理决定。六十日内无法作出处理决定的，经城乡规划主管部门负责人批准，可以延长三十日。是否受理的决定以及处理结果应当告知举报人或者控告人。”本案中，八被上诉人于2015年9月18日以涉案220千伏枫桥输变电工程未经规划审批为由，向诸暨市综合行政执法局寄送投诉书一份，要求予以查处。10月23日，诸暨市综合行政执法局书面答复八被上诉人。八被上诉人不服该答复，提起诉讼。绍兴市越城区人民法院作出（2017）浙06行初149号判决，判令诸暨市综合行政执法局应在判决生效后两个月内对八被上诉人2015年9月18日的投诉事项重新作出处理。”诸暨市综合行政执法局提出上诉，本院于2018年1月5日作出（2017）浙06行终430号行政判决书：驳回上诉，维持原判。该二审判决生效后，诸暨市综合行政执法局未自动履行。经依法强制执行，诸暨市综合行政执法局于2018年7月20日作出《关于王国光等8人投诉问题的答复》载明：“经诸暨市住房和城乡建设局确认，该项目未办理建设工程规划许可证。……国网浙江省电力公司绍兴供电公司建设的220千伏输变电工程线路部分属于违法建设。我单位已经对该案进行立案查处，于2018年6月3日向该项目建设单位国网浙江省电力公司绍兴供电公司送达《责令限期改正通知书》，责令当事人于2018年7月15日前自行整改完毕。下阶段，我单位将按照《行政处罚法》相关程序要求对该案进行处理，并在处理完毕后将处理结果向你们进行告知。” 纵观该答复的内容，还仅是作出处理决定（结果）的中间环节，并非处理决定（结果）。据此，该答复有悖《浙江省城乡规划条例》第六十五条“‘处理结果’应当告知举报人或控告人”之规定，属不履行法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，应判决在一定期限内履行。诸暨市人民政府作出的诸政复[2018]93号《行政复议决定书》认为诸暨市综合行政执法局不存在行政不作为，属认定事实错误，应予撤销。鉴于诸暨市综合行政执法局怠于履行前述关联生效判决已达约四个月之久，涉案答复亦已明确“该项目未办理建设工程规划许可证、属于违法建设”，一审判决确定的三十日履职期限并无明显不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由诸暨市综合行政执法局和诸暨市人民政府各半负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 二〇二〇年九月八日 法官助理  张亚彬 书 记 员  孟树楠 2 11