浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终276号上诉人（原审原告）陶丽珍，女，1966年3月9日出生，汉族，原住嵊州市三江街道下南田村**，现住嵊州市。委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嵊州市三江街道办事处。住所地嵊州市三江街道杨港路**。法定代表人章展波，主任。出庭行政机关负责人李俊洁，副主任委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）嵊州市城市改造投资有限公司。住。住所地嵊州市剡湖街道龙会路****楼**/div>法定代表人苏德木，董事长。委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）嵊州市城镇房屋拆迁有限公司。住。住所地嵊州市三江街道黄泥桥综合楼**/div>法定代表人张湘镇，董事长。被上诉人（原审第三人）陶如东，男，1972年5月20日出生，汉族，住嵊州市。上诉人陶丽珍因与被上诉人嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道办”）等房屋征收安置补偿协议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人陶丽珍及其委托代理人殷玉航，被上诉人三江街道办的副主任李俊洁及该单位的委托代理人裘沙泓，被上诉人嵊州市城市改造投资有限公司的委托代理人李淑芳通过移动微法院应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2013年5月15日，嵊州市三江街道高南村村民委员会提出《关于高南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报请被告嵊州市人民政府审批，被告于7月29日发文批复同意该请示。案涉城中村改造具体由城南新区管理委员会组织实施。2016年1月4日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收一号公告》，2月3日发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项。嵊州市城南新区管理委员会于2016年2月14日起就《下南田区块城中村改造被征收房屋面积汇总表》、《下南田区块城中村改造国土档案资料汇总表》、《下南田区块城中村改造在册人口情况汇总表》公示五天；于2016年3月6日起就《下南田区块城中村改造房屋征收补偿安置确权联审结果汇总表》公示五天，王乐娟、陶如东户在册人口6人，安置人口7人，均包括原告陶丽珍在内；于2016年4月27日公示《下南田区块城中村改造房屋征收补偿安置结果汇总表》，其中涉及王乐娟、陶如东户相应补偿安置情况。2016年4月1日，嵊州市城南新区管理委员会发布《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》，主要内容为：从2016年3月11日起，至2016年3月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》生效。根据协议书条款，自本公告之日起一个月内（以30天计，即4月1日至4月30日）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。2016年3月25日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城市改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，陶如东(原告之弟)为丙方签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》(包括原告主张的三江街道下南田村219号房屋)，就房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜进行了约定。所涉安置补偿款合计5871276元(其中现金支付补偿总额3875436元，房票安置总额1995840元)已履行完毕，案涉房屋亦已被拆除。经浙江省高级人民法院终审，于2017年11月23日作出（2017）浙行终1217号行政判决，以被告在未经浙江省人民政府批准征收案涉集体土地前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收案涉房屋为由，确认被告征收原告房屋的行政行为违法。案涉房屋所涉土地在(2017)浙行终1217号行政判决作出前已由浙江省人民政府批准征收。一审法院审理认为，本案争议焦点有二，一是原告要求确认案涉协议无效是否受起诉期限限制，二是陶如东(原告之弟)与嵊州市城市改造投资有限公司、嵊州市城镇房屋拆迁有限公司于2016年3月25日签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否应认定为无效。原告要求确认案涉协议无效不受起诉期限的限制。重大且明显的违法行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼，但对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼的，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。本案为要求确认协议无效的起诉，且案涉协议签订于2016年3月25日，故不受起诉期限的限制。案涉协议性质为行政协议，既有行政性特征，也有合同性特征。因此，对案涉行政协议是否无效进行判定，既要适用行政法律规范中关于行政行为无效的规定，也要适用民事法律规范中关于合同无效的规定。首先，就行政性而言，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收集体土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府明确被告为案涉高南村城中村改造项目的实施主体，被告据此委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订房屋搬迁补偿协议尚不构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。其次，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，协议中对房屋安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、被征收房屋超面积补助款、奖励、其他经营补助款、临时安置补助费等各项安置补偿事宜予以了明确约定，且陶如东已领取补偿款，房屋也已拆除，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。相关生效判决虽确认了嵊州市人民政府征收原告房屋的行为违法，但并未撤销。且有权机关的征地批准文件是否作出并不影响被征收人对协议内容的认知，原告以“未批先征”为由主张被诉补偿协议无效，不予支持。原告实质上是被告对原告的分户安置问题持有异议，但这并不成为案涉协议无效的理由。本案并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国合同法》相关规定的涉及案涉协议无效的情形，对案涉协议的效力应当依法予以认可。综上，对原告要求确认本案《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效的诉讼请求不予支持。第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、陶如东经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，依法进行缺席判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告负担。上诉人陶丽珍上诉称：1.本案诉讼标的是行政协议，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。故审查被上诉人是否具备签订案涉协议的行政主体资格，应当从被上诉人有无法定职权进行判断。被上诉人作为街道办事处，没有任何关于其具备签订安置补偿协议法定职权的法律规定，故被上诉人不具有签订案涉补偿协议的行政主体资格。2.被上诉人签订安置补偿协议没有法律依据。土地管理法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府公告并组织实施。案涉补偿协议签订之时，并不存在“批准”的前提，故嵊州市人民政府征收行为违法；街道办事处作为嵊州市人民政府明确的“城中村改造项目实施主体”，摇身变更为“征收协议签订主体”，进而签订案涉征收补偿安置协议，程序亦明显违法。被上诉人在一审期间提交的嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》，本身不是对集体土地进行征收的法律依据，故被上诉人签订安置补偿协议的法律依据不存在。在没有征地批复的情况下，嵊州市政府自行制定所谓实施办法，由街道办事处作为签订安置补偿协议的主体，开始征收集体土地，其行为明显有悖立法法第八条、物权法第四十二条、土地管理法第四十六条的规定。由此形成的安置补偿协议，明显属于《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（二）项、第（四）项规定情形，应为无效。从民事规则而言，一审判决所认为的协议双方“自愿”，并不包括上诉人陶丽珍的自愿，案涉协议侵犯上诉人合法权益。根据合同法第五十二条之规定，“以合法形式掩盖非法目的”而签署的合同无效，嵊州市人民政府及被上诉人签订协议，明显是以“貌似合法”的形式，掩盖其“非法征收”的目的，故该协议在民事规范上亦不具备合法性。3.一审法院审理程序违法。一审法院认为，嵊州市人民政府基于征收，明确由被上诉人签订安置补偿协议。结合法定征收主体的法律规定，则该“明确行为”显然是嵊州市人民政府的“委托行为”。在此情形下，一审法院应追加嵊州市人民政府为共同被告并将案件移送至绍兴市中级人民法院作为一审案件处理，或明确告知上诉人被告应为嵊州市人民政府并让上诉人直接到中院提起一审诉讼。如被上诉人签订安置补偿协议的行为，完全是实施“城中村改造”的自身行为，则不存在委托，被上诉人的“签订协议行为”与嵊州市人民政府的“非法征收行为”也不具有关联性。在此情形下，被上诉人作为行政诉讼的被告主体适格，法院可以依法判决。实际上，一审法院以嵊州市政府的“违法征收行为”代替被上诉人的“签订协议行为”，一方面认为“征收违法”，一方面又认为“签订协议有依据”，混淆两个行政行为的不同行政主体，审判程序明显违法。上诉人己经提交充分证据证明所涉房产中406.56平方为上诉人所有，而协议各方在没有上诉人的同意和许可的情况下，私下签定案涉协议。非法处置了上诉人的合法财产，导致上诉人权利受损，违反法律强制性规定。综上，请求撤销一审判决，改判确认案涉安置补偿协议无效。被上诉人三江街道办答辩称：1.本案不存在行政诉讼法、合同法上规定的协议无效情形。根据《最高人民法院关于适的解释》第二十五条的规定，县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。嵊州市人民政府作为组织实施征收土地主体，可以确定由三江街道办作为辖区内城中村改造实施单位负责补偿协议签署等工作。三江街道办选定了有资质的评估公司对城中村房屋价格进行评估，并将有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等进行公告和公示，允许被拆迁户提出异议。上诉人户签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》系由三江街道办委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司所签订，签订过程充分体现了自愿、公平、公开、合法原则，并未存在重大违法情形。且协议已履行完毕，上诉人户合法权益已经得到保障。2.关于集体土地上房屋征收与补偿，我国并未出台法律。嵊州市人民政府结合实际制定的安置补偿办法，既符合村规民约农村风俗，又充分保障了被拆迁户权益。3.上诉人所在户的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》已由上诉人之弟签订，对上诉人具有法律约束力，上诉人亦未提供证据证明其另有合法产权房屋应予安置补偿。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。被上诉人嵊州市城市改造投资有限公司答辩称：1.根据物权法、土地管理法的规定，嵊州市人民政府具有征收案涉土地的职权，也有对被上诉人予以补偿的法定职责。嵊州市人民政府已在嵊政（2016）5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》中明确街道办事处为辖区内城中村改造房屋征收实施单位，案涉房屋在三江街道办辖区内，故三江街道办作为案涉房屋征收实施单位，有权签订安置补偿协议。上诉人主张三江街道办不具有签订案涉安置补偿协议的主体资格无事实和法律依据。2.一审程序合法。陶丽珍起诉时所列被告是三江街道办，并非嵊州市人民政府，也是向基层人民法院提起诉讼的。且陶丽珍诉请确认案涉安置补偿协议无效，并非针对征收行为。根据协议相对性原则，应列签约主体为诉讼当事人。因此，上诉人将本案起诉至基层人民法院并由基层人民管辖，并无不当。综上，请求驳回上诉人的上诉。被上诉人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、陶如东经本院传票传唤，无正当理由未参加本院组织的庭询活动，但不发生阻止本案审理的效果。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，浙江省高级人民法院作出的已生效关联（2020）浙行赔终7号判决认定：案涉房屋位于下南田村219号，土地证登记在陶丽珍父亲陶福海名下。陶福海去世后，三个子女以“分关协议”的方式将部分房屋分给陶丽珍，但未办理权属变更登记手续，陶丽珍也未另行申请宅基地。陶丽珍于1988年结婚，丈夫王再学户籍在嵊州市××镇××村，陶丽珍的户口未迁出下南田村。陶丽珍关于其应按照独立成户的标准获得安置补偿，依据不足。本院认为，本案系行政协议确认无效之诉，二审争议焦点在于案涉2016年3月25日《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》是否应认定为无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。……”根据上述规定，人民法院对行政协议是否无效的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，即审查案涉行政协议是否存在“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。同时，人民法院又可以在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定，即审查案涉行政协议是否存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。本案中，在案涉协议是否属于无效行政行为方面，上诉人陶丽珍的主要上诉理由在于被上诉人三江街道办不具有签订案涉补偿协议的行政主体资格，构成行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。对此，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》只对征收集体土地作出程序规定，但未对集体土地上的房屋在城中村改造过程中如何补偿作出程序性强制性规定，且对集体土地上的房屋在拆迁或征地前先行补偿到位也能充分实现公共利益与被拆迁人合法权益的平衡保护，与土地征收补偿的保障性目的相吻合。故三江街道办作为嵊州市人民政府确定的案涉高南村城中村改造项目的实施主体，委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与被征收人签订案涉补偿安置协议，并不构成“重大且明显违法”。在案涉协议是否符合合同无效条件方面，上诉人陶丽珍主张其弟陶如东无权代表其签订案涉协议，是以“貌似合法”的形式掩盖“非法征收”的目的。对此，本院认为，实践中我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理。本案中，案涉房屋位于下南田村219号，土地证登记在陶丽珍父亲陶福海名下。陶福海去世后，三个子女以“分关协议”的方式将部分房屋分给陶丽珍，但未办理权属变更登记手续，陶丽珍也未另行申请宅基地。陶丽珍于1988年结婚，丈夫王再学户籍在嵊州市××镇××村，陶丽珍的户口未迁出下南田村。鉴于上述事实，被上诉人方在平等、自愿基础上与陶丽珍的弟弟陶如东签订案涉协议，之后陶如东作为该户代表领取了协议约定的款项，将房屋腾空并移交，案涉协议已实际履行完毕。且有权机关的征地批准文件是否作出并不影响被征收人对协议内容的认知，陶丽珍可就其应得的份额通过民事诉讼途径向其兄弟陶如东主张等方式寻求救济，故案涉协议不构成合同法第五十二条规定的“以合法形式掩盖非法目的”。综上，上诉人陶丽珍诉请案涉协议无效缺乏事实和法律依据，一审法院予以驳回，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陶丽珍负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年九月三十日法官助理  张亚彬书 记 员  谈亚红