浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终337号 上诉人（原审原告）浙江天盛仓储有限公司。住所地嵊州市三界镇山园路**。 法定代表人钱武忠，执行董事。 委托代理人李敏、胡发扬，浙江泽大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市自然资源和规划局。。住所地嵊州市剡湖街道官河路** 法定代表人王锦超，局长。 出庭行政机关负责人张锡明，副局长。 委托代理人张焕军，浙江三惟律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所。住所地嵊州市三江街道领带园五路**div> 法定代表人严钢，市长。 委托代理人彭晶晶，女。 上诉人浙江天盛仓储有限公司（以下简称“天盛仓储公司”）因诉被上诉人嵊州市自然资源和规划局（以下简称“嵊州自规局”）、嵊州市人民政府（以下简称“嵊州市政府”）土地成交确认书解除及行政复议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人天盛仓储公司的委托代理人胡发扬，被上诉人嵊州自规局的行政机关负责人张锡明及该单位委托代理人张焕军，被上诉人嵊州市政府的委托代理人彭晶晶到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2014年4月25日，被告嵊州自规局（原嵊州市国土资源局）发布国有建设用地使用权出让公告（嵊土资公（2014）08号），决定公开出让包含三界镇Ｍ2013-80号地块（即涉案地块）在内的7宗国有建设用地使用权，公告中载明了“延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同”“挂牌成交后不签订《国有建设用地使用权出让合同》的，竞买保证金不予退还。”“挂牌土地以现状土地条件出让”等内容。2014年5月26日，原告向被告嵊州自规局提交竞买申请书，称其“完全接受并愿意遵守你局国有建设用地使用权挂牌出让文件中的规定和要求，对土地现状已充分了解，竞买地块符合出让要求，对所有文件均无异议。”并交纳竞买保证金605万元，申请参加涉案地块国有建设用地使用权挂牌活动。同时保证若能竞得该地块，按照国有建设用地使用权挂牌出让文件的规定和要求履行全部义务。后原告竞得涉案地块使用权，于2014年5月28日与被告嵊州自规局签订嵊土资交（2014）17号嵊州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书（以下简称成交确认书），确认该地块面积49756平方米，用途为工业用地，出让金成交总价人民币2015万元。竞得人交纳的竞买保证金，相当于成交价款20%的部分，转作受让地块的定金，超过部分算作预付款，在合同生效后抵作土地出让价款。原告应当于2014年6月26日之前，持本成交确认书到嵊州市××路××号与被告嵊州自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》。不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。《成交确认书》签订后，原告未依约至被告嵊州自规局处签订《国有建设用地使用权出让合同》以及缴清土地出让金。被告嵊州自规局委托浙江计然律师事务所分别于2014年7月1日及2015年11月20日对原告发出律师函，要求其按照《成交确认书》的约定履行相关义务。2019年3月26日，被告嵊州自规局作出《关于拟解除的告知函》，拟解除与原告签订的《成交确认书》，并告知提出异议的权利。2019年5月24日，根据原告于2019年4月26日的报告，被告嵊州自规局发函给原告告知异议理由不成立。2019年6月10日，被告嵊州自规局作出《关于解除的告知函》，通知解除与原告签订的《成交确认书》，收回涉案地块国有建设用地使用权，原告缴纳的605万元竞买保证金不予退还，并要求其承担相应的法律责任。原告不服，向被告嵊州市政府申请复议，嵊州市政府于2019年12月24日作出复议决定书，维持被告嵊州自规局于2019年6月10日作出的《关于解除的告知函》。 一审法院审理认为，原告起诉的行政行为是被告嵊州自规局于2019年6月10日作出的《关于解除的告知函》。该告知函的主要内容是告知原告解除双方于2014年5月28日签订的嵊土资交（2014）17号嵊州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书，收回案涉土地使用权，605万元竞买保证金不予退还，并要求其承担相应的法律责任。根据查明的事实，原告未按照《成交确认书》的约定在2014年6月26日之前，持《成交确认书》到嵊州市××路××号与被告嵊州自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，已构成违约。国有建设用地使用权出让公告（嵊土资公（2014）08号）载明的“延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同”“挂牌成交后不签订《国有建设用地使用权出让合同》的，竞买保证金不予退还。”的内容以及《成交确认书》约定的“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任。”的内容，被告嵊州自规局据此作出《关于解除的告知函》依据充分。原告提出由于涉案地块上空有110ＫＶ高压线斜跨而过，严重影响原告对土地的开发使用。首先，国有建设用地使用权出让公告（嵊土资公（2014）08号）明确载明“挂牌土地以现状土地条件出让”的内容，原告在竞买申请书中也已明确表示对土地现状已充分了解无异议，结合庭审中查明的原告在2010年拍得与涉案土地相邻的另两宗土地时高压线就已经存在的事实，应当认定原告在竞买申请书中关于对土地现状已充分了解系其真实意思表示，不存在误解等情形。其次，根据原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，供应土地应当具备动工开发所必需的其他基本条件，原告主张案涉地块作燃料等仓储设施使用，高压线影响案涉地块项目的开发建设，但国有建设用地使用权出让公告（嵊土资公（2014）08号）中载明的案涉土地的用途是工业，产业要求是专用设备制造业，此与原告营业执照经营范围中包括机械设备研发、制造和销售的内容相符，故“作燃料等仓储设施使用”的理由并不成立。况且，是否影响开发施工的问题应在合同签订、土地交付后才会出现，显然本案情形并不符合。综上，原告提出的高压线问题并不能成为其不按约签订合同、不缴纳土地出让金等违约行为的正当理由。 关于被诉行政行为的程序问题。听证是当事人行使陈述和申辩权的方式之一，但并非必经程序。原告认为被告解除《成交确认书》，竞买保证金不予退还予以没收，属于行政处罚，故根据行政处罚法的规定，较大数额的罚款决定作出前应当告知当事人听证的权利。对此该院不予认同，首先，《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类包括“没收违法所得、没收非法财物”，没收的对象是违法所得或非法财物，而《关于解除的告知函》中关于“竞买保证金不予退还，予以没收”，此处的“没收”等同于保证金不予退还，系一种违约的后果承担方式，并不属于行政处罚中的行政没收，两者系不同的概念。其次，听证的权利必须有法律、法规的明确规定，《成交确认书》性质上属行政协议，行政机关解除此种行政协议是否必须告知相对人听证的权利，法律并没有明确规定。被告嵊州自规局在作出《关于解除的告知函》前作出的《关于拟解除的告知函》中已告知了原告提异议的权利，即告知了陈述、申辩的权利，原告亦已经行使，故程序上并无不当。 综上，被告嵊州自规局作出的《关于解除的告知函》事实清楚、依据充分，程序合法。被告嵊州市政府维持《关于解除的告知函》行政行为的复议决定正确。原告要求撤销《关于解除的告知函》以及撤销行政复议决定书的诉讼请求，其理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。 上诉人天盛仓储公司上诉称：1.本案所涉出让土地系非净地出让，违反法律禁止性规定。原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块）地块位置性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”且早在2007年、2010年原国土资源部就多次发文要求建设用地使用权须净地出让。根据以上办法及通知可知净地出让是指政府供应的土地应当具备动工开发的必要的基本条件。然本案中，被上诉人嵊州自规局所供应的土地并不符合净地要求，在该地块上还有附着物110千伏高压线至今未能拆除，高压线离地仅30米左右且斜穿过案涉地块，严重威胁到上诉人对该地块设计、施工及后期使用的安全。上诉人拆除该地块上附着物的请求早于2014年6月20日就已经向被上诉人嵊州自规局提出，但始终未得到解决。在本案中是被上诉人嵊州自规局违反法律法规禁止性规定在先，经上诉人报告后仍怠于履行应尽义务，导致合同目的不能实现，上诉人暂时不签订《国有建设用地使用权出让合同》是为保护自身利益。一审判决认为高压线是否影响开发施工的问题应在合同签订、土地交付后才会出现，此判断毫无根据，事实上无论《国有建设用地使用权出让合同》是否签订，土地是否已经交付，客观存在的高压线都极有可能对后期施工建设和使用构成影响，上诉人在此情况下不可能签订合同。2.一审判决关于上诉人通过国有建设用地使用权出让公告、《竞买申请书》已经对出让地块的现状有了充分了解，并认可案涉地块符合出让条件的判断没有依据，违反法律法规的规定。所谓的公告和《竞买申请书》为被上诉人原嵊州市国土资源局提供的格式条款，被上诉人作为政府部门对此作出不利于上诉人的解释并减轻自己提供净地的义务违反合同法第四十条规定，且上述公告和《竞买申请书》违反法律法规强制性规定，应属无效。3.被上诉人嵊州自规局作出行政执法决定内容违法。被上诉人作出的被诉告知函全文未告知上诉人任何理由和事实依据，仅单方面告知解除《成交确认书》，其单方解除缺乏依据，不符合法律规定。4.被上诉人嵊州市政府复议程序违法。《成交确认书》在性质上是行政协议，嵊州市政府在行政复议中不仅未查明告知函存在的诸多错误，还在涉及行政相对人重大切身利益的情况下，仅进行书面审查，既未征求上诉人意见，也未组织听证会充分听取上诉人诉求。综上，请求撤销一审判决，依法改判并支持上诉人一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由被两上诉人承担。 被上诉人嵊州自规局二审答辩意见与一审一致，主要意见为：1.上诉人一审诉讼请求不成立，涉案土地从拍卖到2019年6月10日《关于解除的告知函》作出等的事实过程，答辩人已在行政复议的答复书中作了阐述，答辩人系行使约定解除权，请求法庭依法驳回上诉人的诉请。2.答辩人拍卖的土地符合拍卖要求，并非上诉人主张的“非净地”。上诉人所谓的高压线并不影响土地的实际开发，检察院对此派专人进行过查勘，也认为高压线并非一定要拆除才能进行施工建设。同时，上诉人关于拍得地块后无法施工的理由不成立，上诉人在签订成交确认书后，并未按约与答辩人签订有土地使用权出让合同，未支付土地出让金，该地块使用权也没有进行过交付，而能否施工的问题则是签订出让合同、交付土地后的事情。3.上诉人本案无法履行的实际原因是其在拍得土地后已明显丧失履约的意愿和能力。上诉人一期用地两宗已于2010年交付，土地证分别为嵊州国用（2010）第05030号、05031号，面积分别为1832平方米、24906平方米。两宗地拍得至今一直处于闲置状态，因上诉人方债务纠纷，目前证号为嵊州国用（2010）第05030号的宗地已经司法拍卖转让，另一宗地已被多次查封、轮候查封。上诉人主要资产都已抵押查封，已资不抵债，法定代表人钱武忠及其关联企业均深陷债务危机，官司缠身，上诉人已明显丧失履约能力，根本不可能继续履行合同，其提出的非净地和无法施工等理由显然与事实不符。4.答辩人于2019年6月10日作出的《关于解除的告知函》事实清楚，并且也告知了相关权利。答辩人行使合法的解除权，不存在上诉人诉称的程序违法情形，复议决定书也是正确的。另外，国有建设用地使用权出让公告中已明确土地用途是工业，不是油罐仓储用地。上诉人将没收保证金理解为行政处罚没有法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人嵊州市政府答辩称：1.答辩人作出的行政复议决定符合法定程序。答辩人于2019年9月15日收到被答辩人的行政复议申请，于2019年9月18日作出行政复议申请材料补正通知书，于2019年10月1日收到被答辩人的补正材料，因案情复杂，于2019年11月29日作出延期审理通知书，于2019年12月24日作出行政复议决定并邮寄送达被答辩人。2.答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确实充分。3.答辩人作出的行政复议决定适用依据正确，内容合法。根据查明的事实，被答辩人未按照《成交确认书》的约定在2014年6月26日之前，持《成交确认书》到嵊州市××路××号与嵊州自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，已构成违约。国有建设用地使用权出让公告载明“延期付款超过60日，经出让人催缴后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同”“挂牌成交后不签订《国有建设用地使用权出让合同》的，竞买保证金不予退还”的内容以及《成交确认书》约定的“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任”等内容，嵊州自规局据此作出《关于解除的告知函》依据充分。被答辩人提出由于涉案地块上空有110ＫＶ高压线斜跨而过，严重影响被答辩人对土地的开发使用。首先，国有建设用地使用权出让公告明确载明“挂牌土地以现状土地条件出让”的内容，被答辩人在竞买申请书中也明确表示对土地现状已充分了解无异议，结合一审中法院查明的被答辩人在2010年拍得与涉案土地相邻的另两宗土地时高压线就已存在的事实，应当认定被答辩人在竞买申请书中关于对土地现状已充分了解的内容系其真实意思表示，不存在误解等情形。其次，根据原国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定，供应土地应当具备动工开发所必需的其他基本条件，被答辩人主张案涉地块作燃料等仓储设施使用，高压线影响案涉地块项目的开发建设，但国有建设用地使用权出让公告中载明的案涉土地的用途是工业，产业要求是专用设备制造业，此与被答辩人营业执照经营范围中包括机械设备研发、制造和销售的内容相符，故“作燃料等仓储设施使用”的理由并不成立。况且，是否影响开发施工的问题应在合同签订、土地交付后才会出现。综上，被答辩人提出的高压线问题不能成为其不按约签订合同、不缴纳土地出让金等违约行为的正当理由。关于被诉行政行为的程序问题。听证是当事人行使陈述和申辩权的方式之一，但并非必经程序。嵊州自规局在作出《关于解除的告知函》前作出的《关于拟解除的告知函》中已告知了被答辩人提异议的权利，即告知了陈述、申辩的权利，被答辩人亦已经行使，故程序上并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，首先，关于被诉告知函的合法性问题。参照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条的规定，“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、地点以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点、地点等内容通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。”本案中，上诉人天盛仓储公司于2014年5月28日与原嵊州市国土资源局签订嵊土资交（2014）17号《嵊州市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，其中明确载明“天盛仓储公司应当于2014年6月26日之前，持本成交确认书到嵊州市××路××号与嵊州市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》”，并明确“不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为放弃竞得资格，竞得人应承担相应法律责任”，对此，原嵊州市国土资源局发布的嵊土资公（2014）08号《国有建设用地使用权出让公告》中已明确“……经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，……”“挂牌成交后不签订《国有建设用地使用权出让合同》的，竞买保证金不予退还”等权利义务内容，被上诉人嵊州自规局据此经催缴、告知拟解除事项、听取上诉人意见后，作出解除及没收保证金等的告知行为，应认定为具有相应依据且程序正当。此外，上诉人主张案涉地块未满足净地出让要求，并明确本案中违反的是《闲置土地处置办法》第二十一条第（五）项关于供应土地应当符合“具备动工开发所必需的其他基本条件”的规定，但其至二审仍未就案涉土地为何不能进行动工开发的具体理由作出合理说明，其一审提交的《天盛仓储公司仓储工程项目建筑设计意见书》公章真实性存疑，且载明的“不能作为油管仓储用地”之项目用途与出让公告中明确的“专用设备制造业”亦不相符合。综上，上诉人相关上诉意见缺乏事实和法律依据，本院均不予支持。 其次，关于被诉复议决定合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法。同时根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，对重大、复杂的案件，申请人提出申请或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式处理。本案中无证据证明存在上述情形，嵊州市政府经受理、审查等程序作出涉案维持的复议决定并依法送达，程序并无不当。上诉人关于其程序违法的意见本院亦不予支持。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人浙江天盛仓储有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年九月二十一日 书记员 俞银星