广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终142号上诉人（原审被告）：佛冈县迳头镇人民政府，住所地：广东省佛冈县迳*******。法定代表人：李国杰，镇长。委托诉讼代理人：李理活，广东德磊律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：范方杰，男，1986年5月29日出生，汉族，住广东省佛冈县**************。被上诉人（原审原告）：张承赞，男，1985年12月13日出生，汉族，住广东省佛冈县**************。上述两被上诉人的共同委托诉讼代理人：宋家祥，广东知泓律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：佛冈县自然资源局，住所地：广东省佛冈县*********。法定代表人：黄耀提，该局局长。出庭负责人：何传华，该局副局长。委托诉讼代理人：李功添，该局工作人员。委托诉讼代理人：胡清锋，广东金亚律师事务所律师。上诉人佛冈县迳头镇人民政府（以下简称迳头镇政府）因与被上诉人范方杰、张承赞、佛冈县自然资源局确认行政行为违法纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初438号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。范方杰、张承赞向原审法院起诉请求：1.确认迳头镇政府、佛冈县自然资源局于2018年11月2日、11月12日和11月22日强制拆除其在佛冈县迳头镇迳**********民小组（土名：乌家塘）地段的生猪养殖场内部分建筑物的行为违法；2.本案一审诉讼费用由迳头镇政府、佛冈县自然资源局负担。原审法院认定事实：2006年l月1日，佛冈县**********民小组作为甲方与朱继增签订《承包乌家塘经济田合同书》，合同约定*******民小组将乌家塘经济田、旱地，发包给朱继增承包；承包期为30年，自2006年1月1日起至2035年12月31日止。2017年1月1日，朱继增与范方杰签订《转包乌家塘经济田合同书》。合同约定朱继增将上述乌家塘经济田转包给范方杰；承包期为16年，自2017年1月1日起至2033年12月30日。于范方杰、张承赞与朱继增签订转包合同前，涉案土地上已建成5间养猪舍，2017年5月，范方杰、张承赞于涉案土地上建成4间养猪舍。上述9间养猪舍均已进行硬底化，且未办理任何审批手续。2018年12月20日，原佛冈县国土资源局向范方杰、张承赞作出并送达佛国土资执责停字〔2018〕第253号《责令停止国土资源违法行为通知书》，认为范方杰、张承赞未经批准，擅自占用佛冈县**********民小组乌家塘地段的土地进行建设养殖场，属非法占地行为，并责令范方杰、张承赞立即停止上述违法行为。2018年11月2日、11月12日、11月22日，范方杰、张承赞的养殖场先后被予以强制拆除，共被拆除7间养猪舍。拆除现场有迳头镇政府的工作人员在场及停放有原佛冈县国土资源局的车辆。范方杰、张承赞对该强制拆除行为不服，遂向原审法院提起诉讼。原审第一次庭审中，佛冈县自然资源局表示上述拆除行为并非其实施，据其了解实施主体为迳头镇政府。诉讼中，范方杰、张承赞承认涉案养殖场为两人合伙建设经营。原审法院另查明，因机构改革，原佛冈县国土资源局于2019年已变更为佛冈县自然资源局。原审法院认为：本案系不服行政机关强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。根据范方杰、张承赞的起诉，迳头镇政府、佛冈县自然资源局的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、范方杰、张承赞列佛冈县自然资源局及迳头镇政府为共同被告是否符合法律规定；二、涉案拆除行为的实施是否合法。争议焦点一：关于范方杰、张承赞列佛冈县自然资源局、迳头镇政府为共同被告是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告……两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告……”本案中，根据现场照片、视频等证据可证明迳头镇政府的副镇长及相关工作人员在强制拆除现场。另佛冈县自然资源局曾表示涉案拆除行为的实施主体应为迳头镇政府。且迳头镇政府虽提交了答辩状，但经原审法院传票传唤，无正当理由拒绝出席庭审。迳头镇政府应对自身拒绝出席庭审的行为承担相应法律后果。故原审法院认定迳头镇政府为涉案强制拆除行为的主体之一。另外，强制拆除现场中停放印有“国土资源执法监察”字样的执法车辆，佛冈县自然资源局未能对该情况作出合理解释。综上，结合本案案情，原审法院依法确定迳头镇政府与原佛冈县国土资源局为涉案拆除行为的实施主体，范方杰、张承赞列迳头镇政府、佛冈县自然资源局为共同被告符合上述法律规定。迳头镇政府、佛冈县自然资源局辩称其没有参与涉案拆除行为，原审法院不予采信。争议焦点二：关于涉案拆除行为的实施是否合法的问题。根据2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”及2014年9月29日施行的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“二、积极支持设施农业发展用地……非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续，农业设施兴建之前为耕地的，非农建设单位还应依法履行耕地占补平衡义务……从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。（一）签订用地协议。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件。协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正……”的规定，设施农用地使用前亦应当按程序履行报批手续，用地协议、设施农用地建设方案由乡镇政府报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，范方杰、张承赞仅是转包承接了相关权利人的《转包乌家塘经济田合同书》，其及相关权利人既未拟定设施建设方案，亦未与乡镇政府、佛冈县**********民小组协商土地复垦要求、时限等有关土地使用条件，也未与乡镇政府、佛冈县**********民小组签订三方用地协议，更谈不上将上述设施建设方案、三方用地协议报原佛冈县国土资源主管部门和农业部门备案。因此，原佛冈县国土资源局作出《责令停止国土资源违法行为通知书》认定范方杰、张承赞非法占地的事实准确。范方杰、张承赞建设涉案养殖场于法不合，原佛冈县国土资源局认为应当对其进行清拆整治，并无不当。但是，拆除违法建筑，亦应符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，迳头镇政府、原佛冈县国土资源局未作出行政决定、强制执行决定，便对范方杰、张承赞涉案养殖场实施拆除。迳头镇政府、原佛冈县国土资源局的行为显然不当，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于迳头镇政府、原佛冈县国土资源局的强制拆除行为不具有可撤销的内容，故原审法院对其强制拆除行为确认违法。据此，原审法院于2020年3月23日作出（2019）粤1803行初438号行政判决：确认佛冈县迳头镇人民政府、原佛冈县国土资源局于2018年11月2日、11月12日和11月22日强制拆除范方杰、张承赞在佛冈县迳头镇迳**********民小组乌家塘地段的7间猪舍的行政行为违法。案件一审受理费50元，由迳头镇政府、佛冈县自然资源局各负担25元。宣判后，迳头镇政府不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，将本案发回重审或改判；2.由佛冈县自然资源局、范方杰、张承赞承担本案诉讼费用。主要事实和理由是：一、原审中，在佛冈县自然资源局未提出上诉人参与了涉案拆除行为的陈述前，范方杰、张承赞并未提供任由上诉人作出行政行为的书面材料，即范方杰、张承赞在认为其合法权益受侵害时，并不知道“上诉人参与实施了涉案拆除行为”。二、相关法律法规并未赋予乡镇人民政府处理土地违法行为的行政职能，上诉人作为镇政府，不可能超越职权对土地违法行为作出强制拆除的决定。原审判决认为拆除现场有上诉人的副镇长及工作人员在场，即认定上诉人实施了涉案拆除行为，认定事实错误。三、上诉人并非涉案拆除行为的实施主体，而是应土地行政主管部门的请求派员到现场协助，故在原审中仅提交书面答辩状而未参与原审庭审活动。但原审法院据此推定上诉人为涉案拆除行为的主体之一，认定事实错误。四、2018年12月20日，原佛冈县国土资源局已向范方杰、张承赞作出并送达佛国土资执责停字〔2018〕第253号《责令停止国土资源违法行为通知书》。若需要对涉案生猪养殖场进行强制拆除，亦应由原佛冈县国土资源局依据《中华人民共和国行政强制法》的规定进行强制执行，故上诉人不是涉案拆除行为的实施主体，不存在程序违法的问题。综上，原审判决认定上诉人作为执法主体参与了涉案强制拆除行为，认定事实、适用法律法规错误。范方杰、张承赞辩称：一、上诉人称其派员协助的人员中包括副镇长，足以证明其为涉案拆除行为的实施主体之一。二、佛冈县自然资源局称上诉人是涉案拆除行为的实施主体，并非如上诉人所称的佛冈县自然资源局请求其派员协助。三、上诉人认为其没有处理土地违法行为的行政职权，因而不可能作出涉案拆除行为，明显逻辑错误，且其将作出强制执行决定等同于实施强制拆除行为，亦属错误。另外，上诉人称其没有对答辩人作出任何行政行为的书面材料，恰能证明其实施涉案拆除行为程序违法。因此，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。佛冈县自然资源局辩称：一、本案中，范方杰、张承赞未经批准，擅自占用涉案土地进行非农建设，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于非法占地行为。二、答辩人并未实施涉案强制拆除行为，范方杰、张承赞认为答辩人实施了该行为，应提供证据证实。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第67条的规定，范方杰、张承赞自2017年起建设涉案生猪养殖场，属于非法占地行为。范方杰、张承赞虽已拆除涉案生猪养殖场的大部分建筑，但仍有小部分未拆除。答辩人发现后，针对涉案生猪养殖场尚未拆除的违法建筑，及时对范方杰、张承赞作出并送达责令其立即停止违法行为的《责令停止国土资源违法行为通知书》，符合上述法律的规定。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，在二审诉讼期间，上诉人向本院提交了照片，拟证明范方杰、张承赞在2018年10月2日、2018年10月23日已自行拆除了涉案生猪养殖场。本院认为，本案是确认行政行为违法纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：原审判决确定上诉人为涉案拆除行为的实施主体是否正确。首先，从涉案的现场照片、视频可知，上诉人的副镇长及相关工作人员在事发当天确实出现在强制拆除现场，上诉人在庭审中亦对此事实予以认可。上诉人虽辩称其是应被上诉人佛冈县自然资源局的请求派员到现场进行协助，其并没有实施强制拆除行为。但上诉人至今尚未能提供相应的书面协助请求函或其他证据予以证实，故本院对其此节辩解意见不予采纳。其次，上诉人在二审诉讼中提供的照片仅能证明被上诉人范方杰、张承赞在强制拆除行为实施前曾自行拆除了部分涉案建筑物，但不能以此否定行政机关于2018年11月2日、11月12日和11月22日实施了涉案强制拆除行为的事实。同时，上诉人认为其并没有处理土地违法的行政职能，且其此前亦没有向范方杰、张承赞送达相关的法律文书，并以此为由否定其实施了涉案的拆除行为。但上诉人是否具有相应的行政职能及是否履行了法定程序，此属于其依法行政的前提条件和要求，并非作为其实施违法行政行为的免责事由。最后，上诉人作为当地的基层人民政府，其负有依法保护辖区内公民财产的法定职责，但其在未收到相关书面请求协助函及未对佛冈县自然资源局是否已经依法履行了相关法定程序进行审查的情况下派员到现场参与涉案拆除行为，明显与其法定职责不相符。同时，上诉人作为被诉行政机关，其理应积极及时应诉并提供相关证据材料，但其在一审诉讼中经法庭传票传唤无正当理由拒不到庭，亦未提供相关证据材料，其后作为上诉人提起上诉，并在二审诉讼期间才提交证据，此行为不利于实质化解行政争议，本院对此予以否定。综上，原审判决确定上诉人为涉案拆除行为的实施主体，并无不当，本院予以维持。综上所述，上诉人佛冈县迳头镇人民政府的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由佛冈县迳头镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 叶以昌审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月八日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。