湖北省广水市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1381行初13号公益诉讼起诉人：广水市人民检察院。被告：广水市林业局。住所地：广水市应山街道办事处。法定代表人：郑清朝，系该局局长。委托代理人：冯祥文（代理权限：一般代理），系湖北磊落律师事务所律师。公益诉讼起诉人广水市人民检察院认为被告广水市林业局不履行林业监督管理法定职责，于2020年6月29日向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年7月2日立案后，当日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月1日公开开庭审理了本案。广水市人民检察院指派检察员彭毅、李凯出庭履行职务，被告广水市林业局的行政机关负责人周应玉、委托诉讼代理人冯祥文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人广水市人民检察院诉称，2018年10月至2019年1月期间，行政行为的相对人夏修海未经行政许可，未办理占用林地审批手续，雇请挖机工人在广水市郝店镇天生村和花山村交界处，擅自占用、毁坏村民唐道志和熊传兰承包的雷打蛇山场上林地，修建道路、采挖风化石。2019年3月7日，经林业调查规划设计队现场勘测：确认夏修海修路、采石毁坏林地共计6749平方米，折合10.11亩。为切实维护国家和社会公共利益，我院于2019年5月29日向广水市林业局送达广检行公[2019]42138100017号检察建议书，建议依法履行林业监督管理法定职责，对行政行为的相对人夏修海毁坏林地的行为进行处理，恢复林地原状，保护国家和社会公共利益。2019年7月17日，广水市林业局书面回复本院称已履行林业监督管理法定职责，由行政行为的相对人夏修海出资3万元，委托造林公司于今冬明春的植树季节对被毁坏林地进行植被恢复，并建议我院在提起刑事诉讼时，一并提起附带民事公益诉讼。本院认为，行政责任和民事、刑事责任存在种类不同、功能不一的问题，考虑到本案中恢复原状、补种树木等存在行政机关后续监管问题，检察机关督促行政机关依法履职符合案件客观实际。为此，本院于2020年4月14日、4月28日两次现场勘查后发现，案涉山场的林木被破坏，大量石头裸露在外，地上有大量枯死的树枝；山场一侧被挖出一个大坑有大量积水；山场靠山一侧有明显被采挖的痕迹。被破坏的森林资源、生态环境至今未予恢复。我院认为广水市林业局作为当地林业主管部门，负有查处林业违法行为，保护林业资源的法定职责，但其至今未对行政行为的相对人夏修海毁坏林地、擅自改变林地用途的违法作出行政处理，未依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定履行林业监督管理法定职责，导致行政行为的相对人夏修海毁坏的林地未予恢复，国家利益和社会公共利益处于持续受侵害状态。为督促广水市林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，保护森林资源，维护国家利益和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼。请依法判令广水市林业局在一定期限内继续履行监督管理职责，责令行政行为的相对人夏修海补种被毁坏林木一倍以上三倍以下的树木，恢复林地原状。公益诉讼起诉人广水市人民检察院为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据材料：第一组证据共8项，包括：1、广水市林业局统一社会信用代码证书复印件一份；2、广办发[2019]38号文件《广水市林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》复印件一份；3、2019年3月5日，广水市林业局森林资源管理科出具的《证明》复印件一份；4、2019年3月7日，广水市森林公安局拍摄的现场照片八张；5、2019年3月8日，广水市林业调查规划设计队出具的《现场勘测报告》一份；6、2019年5月17日，广水市森林公安局出具的《夏修海非法占用农用地一案情况说明》一份；7、广水市自然资源和规划局出具的《广水市郝店镇天生村和花山林场交界处（雷打蛇山场）2017年遥感影像图》一份；8、广水市人民法院（2019）鄂1381刑初147号《刑事判决书》复印件一份。拟证明以下事实：1、广水市林业局负有对辖区内林地违法行为监督管理的法定职责；2、夏修海在未办理占用林地审批手续的情况下，擅自雇请挖机工人在广水市郝店镇天生村和花山村的交界处，由本村村民唐道志和熊传兰承包的雷打蛇山场上占用、毁坏林地进行修路和采挖风矿石；3、广水市林业局存在不依法履职情形，损害了国家和社会公共利益。第二组证据共2项，包括：1、广水市人民检察院广检行公[2019]42138100017号《检察建议书》一份；2、广水市人民检察院广检行公[2019]42138100017号《检察建议书》送达回证复印件一份。拟证明：针对广水市林业局未督促夏修海恢复林地原状并进行补种的不依法履职行为，广水市人民检察院依法向广水市林业局发出了检察建议书。第三组证据共5项，包括：1、2019年7月17日，广水市林业局《关于广水市人民检察院检察建议书的复函》复印件一份；2、2020年4月14日，广水市人民检察院对雷打蛇山场现场勘查笔录、现场视频资料各一份；3、2020年4月28日，广水市人民检察院对雷打蛇山场现场勘查笔录、现场视频资料各一份；4、2020年4月28日，广水市郝店镇天生村副主任喻华强的证言；5、2020年4月28日，广水市郝店镇天生村村民唐道志的证言复印件一份。拟证明：广水市林业局经督促后仍不依法履职，致使被破坏的森林资源、生态环境至今未予恢复，涉案林地处于持续受侵害状态，损害了国家利益和社会公共利益。被告广水市林业局辩称，一、针对检察院提出的问题，我局高度重视并作出相应措施，因行政行为的相对人夏修海的违法行为涉嫌犯罪，我局执法部门已依法将该案移送广水市森林公安局处理，行政行为的相对人夏修海已被判处非监禁刑。我局依照《森林法实施细则》的规定责令行政行为的相对人夏修海缴纳代履行植被修复资金三万元，与广水市绿丰园艺绿化工程有限公司签订《合同书》，由该公司负责绿化被毁林地。此后因其自身原因又未能及时履行义务，我局于2020年再次督促行政行为的相对人夏修海植树，但因新冠疫情影响搁置。2020年7月，我局又一次责令行政行为的相对人夏修海履行义务，夏修海再次出资与广水市林洪林业有限公司签订合同，由该公司代履行植被修复。二、对检察机关起诉的我局监管职责不到位的问题，我局高度重视并及时向检察机关反馈履职工作情况，切实保障行政行为的相对人夏修海毁坏的植被能够得到复绿，共同守护好广水的一片蓝天。被告为支持其辩称意见，向本院提交了以下证据材料：第一组证据，广水市林业局统一社会信用代码证书一份。拟证明广水市林业局属依法设立的林业管理行政机关。第二组证据共6项，包括：1、关于夏修海的刑事判决书一份；2、《合同书》2份；3、《林业行政处罚告知书》一份；《林业行政处罚决定书》一份；4、《关于林地恢复的情况说明》一份；5、广水市林洪林业有限公司营业执照副本一份；6、代履行资金收据一份。拟证明：广水市林业局巳采取措施，保障行政行为的相对人夏修海毁坏的植被能够得到修复。第三组证据，被告单位市林业局《会议纪要》一份。拟证明被告单位为保证被破坏林地复绿，各项保障措施已安排到位。经庭审质证，公益诉讼起诉人提供的证据客观、真实，与本案具有关联性，能够实现其证明目的。故该三组共15项证据，合议庭予以采信。被告提交的第一组证据客观、真实，公益诉讼起诉人无异议，合议庭予以采信；被告提供的第二、三组共7项证据，客观、真实、合法，能够证明被告对行政行为相对人的违法行为履行了部分监督管理行为，但对能否证明其全面、正确、及时履行林业监督管理法定职责的证明目的尚需结合本案查明的事实进行认定。依据有效证据，结合当事人的陈述，本院查明以下事实：2018年10月至2019年1月，行政行为的相对人夏修海未经行政许可，在未办理占用林地审批手续的情况下雇请工人和挖机在广水市郝店镇天生村和花山村交界处，擅自占用、毁坏村民唐道志和熊传兰承包的雷打蛇山场上林地修建道路、采挖风化石。2019年3月7日，经林业调查规划设计队现场勘测：确认夏修海修路、采石毁坏林地共计6749平方米，折合10.11亩。为此，广水市人民检察院于2019年5月29日向广水市林业局发出《检察建议书》（广检行公[2019]42138100017号），建议广水市林业局依法履行林业监督管理职责，对夏修海毁坏林地的行为进行处理，恢复林地原状，保护国家和社会公共利益。2019年7月17日，广水市林业局向广水市人民检察院书面回复称已履行林业监督管理法定职责，由夏修海出资3万元，委托造林公司于今冬明春的植树季节对被毁坏林地进行植被恢复。广水市人民检察院于2020年4月14日、4月28日对整改情况进行了两次调查，经现场勘查后发现涉案山场的林木被破坏，大量石头裸露在外，地上有大量枯死的树枝，山场一侧被挖出一个大坑有大量积水，靠山一侧有明显被采挖的痕迹，国家和社会公共利益处于持续受侵害状态。为此，广水市人民检察院作为公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼，要求被告广水市林业局继续履行监督管理职责，责令行政行为的相对人依法补种被毁坏林木一倍以上三倍以下的树木，恢复林地原状。另查明，行政行为的相对人夏修海因违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，数量较大，造成林地大量毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪，于2019年6月6日被广水市人民法院判处有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币二万元。还查明，本案在广水市人民检察院向本院提起行政公益诉讼后，被告广水市林业局高度重视该问题，积极依法履职尽责，依法对行政行为的相对人作出行政处罚决定，并积极协调被处罚人夏修海出资与具有园林绿化工程施工资质的公司签订代为补种林木合同书，积极保护生态环境，恢复森林资源。本院认为，广水市人民检察院具有公益诉讼起诉人的诉讼主体资格。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。另据《中华人民共和国森林法》第九条规定，县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本区域的林业工作。本案中，被告广水市林业局负有对本辖区内林业违法行为的法定监督管理职责。在经广水市人民检察院依法督促其履行法定职责而未依法全面、正确、及时履行时，广水市人民检察院有权依法对其提起行政公益诉讼。关于行政行为的相对人夏修海承担刑事责任后，广水市林业局是否还需要根据《中华人民共和国森林法》第七十六条的规定履行法定职责的问题。本院认为，林业纠纷案件多具有融合性，同一违法行为往往涉及刑事、民事和行政不同法律责任，行政处理与刑事制裁的适用范围存在一定竞合，但二者在性质、形式和功能方面存在诸多不同。现行法律法规均未规定对于同一违反行政法上的违法行为在追究刑事责任后，不得再承担行政责任。对于此种情形下行政责任与刑事责任的具体适用，应当区别对待，即当行政责任内容与刑事责任内容具有相同的法律效果时，因刑事责任是最严厉的制裁措施，如行政责任已先行承担，则在刑事责任中应予以折抵；如刑事责任已先行承担，则刑事责任吸收行政责任。当行政责任内容的法律效果与刑事责任内容的法律效果不同时，行政责任与刑事责任应分别适用。行政公益起诉人是“可以”起诉，而不是“应当”起诉，只有当国家和社会缺乏提起民事公益诉讼的机关和有关组织，检察机关才是保护社会公共利益的最后一道防线。对于行政行为的相对人构成刑事犯罪后，是选择提起刑事附带民事公益诉讼来督促行政行为的相对人履行恢复生态环境责任，还是选择提起行政公益诉讼督促行政机关履行监管职责，检察机关可以根据具体情况选择适用。本案行政行为的相对人夏修海因滥伐林木行为已被追究刑事责任有期徒刑、罚金、追缴违法所得，刑事部分罚金的法律效果与行政罚款的法律效果相同，追缴违法所得的法律效果与没收违法者滥伐的林木或者变卖所得的法律效果相同，因刑事责任是最严厉的制裁措施且刑事责任已先行承担，故刑事责任中罚金和追缴违法所得应吸收行政责任中罚款和没收违法者盗伐的林木或者变卖所得，因此广水市林业局不应再对行政行为的相对人夏修海滥伐林木行为作出没收违法所得和罚款的行政处罚决定。但对于责令违法者补种滥伐株数三倍的树木，不能为本案刑事责任所包含和吸收。责令补种滥伐株数三倍树木这种行政处理方式，更侧重于恢复性和教育性而非制裁与惩罚，其目的是要求违法者消除不良后果、修复被破坏的生态环境和资源。根据《中华人民共和国森林法》第七十六第二款规定，滥伐林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期在原地或异地补种盗伐株数一倍以上三倍以下的树木，可以处滥伐林木价值三倍以上五倍以下的罚款；第八十一条规定“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府林业主管部门依法组织代为履行，代为履行所需费用由违法者承担：（一）拒不恢复植被和林业生产条件，或者恢复植被和林业生产条件不符合国家有关规定；（二）拒不补种树木，或者补种不符合国家有关规定……”被告广水市林业局作为本区域林业行政主管部门，依照法律规定，应责令行政行为的相对人补种被毁坏林木一倍以上三倍以下的树木，恢复林地原状。对于责令补种树木的树种、规格、补种时节、补种地点等，属于被告广水市林业局的专业判断范围。如违法者拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，再向违法者追缴代履行费用。此外，对于行政行为的相对人其行为构成犯罪后是选择提起刑事附带民事公益诉讼来督促其履行恢复被毁坏的生态环境责任，还是选择提起行政公益诉讼督促行政机关履行监督管理职责，检察机关可以根据具体情况选择适用。负有监督管理职责的行政机关不得因行政行为的相对人已构成犯罪而将自己应当履行的法定职责推诿于他人或不作为。当相关行政机关怠于履行自己的法定职责而国家和社会又缺乏提起公益诉讼的机关和组织时，检察机关才是保护社会公共利益的最后一道防线。同时，被告在收到人民检察院的检察建议书后，能及时向人民检察院作出书面回复，特别是在本案诉讼过程中能主动对行政行为的相对人作出行政处罚决定，并积极采取措施协调被处罚人夏修海出资与具有园林绿化工程施工的公司签订代为补种林木合同书，恢复林地原状，实现诉讼目的。本院对被告的上述积极履职行为给予肯定，但被告广水市林业局在行政行为的相对人夏修海毁坏林地，擅自改变林地用途的违法行为发生后未及时、正确、完全履行林业监督管理法定职责，恢复林地原状，存在违法履职行为，致使国家利益和社会公共利益在较长时间里处于持续受侵害的状态的事实，本院亦予以确认。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的……”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决……”的规定，公益诉讼起诉人仍要求确认被告林业局未依法全面、正确、及时履行林业监督管理职责的行政行为违法具有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国森林》第七十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告广水市林业局未依法全面、正确、及时履行林业监督管理法定职责的行为违法。案件受理费50元，由被告广水市林业局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省随州市中级人民法院非税收入账户，开户银行：中国农业银行随州市分行开发区分理处，账号：17×××90。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  周 翔审 判 员  周勇军审 判 员  易红梅人民陪审员  张晓辉人民陪审员  严小明人民陪审员  李晓贺人民陪审员  夏 平二〇二〇年九月七日书 记 员  李 萍