湖南省沅江市人民法院 行 政 判 决 书 （2019）湘0981行初198号 原告湖南东方建设股份有限公司。 法定代表人刘金梁，公司董事长。 原告南县东建旱改水工程有限公司。 法定代表人王小飞，公司总经理。 二原告委托代理人黎宏，湖南邵长律师事务所律师，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为和解、调解，提起反诉或者上诉、代收相关文书。 二原告委托代理人吴祖创，湖南金剑律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。 被告南县自然资源修复事务中心(原名称为南县土地开发整理中心)。 法定代表人何正伟，系该中心主任。 被告南县自然资源局。 法定代表人欧力，系该局局长。 二被告共同委托代理人张贝贝，湖南湘军麓和律师事务所律师，代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解、和解，提起反诉或者上诉，代收法律文书。 原告湖南东方建设股份有限公司、南县东建旱改水工程有限公司认为被告南县自然资源修复事务中心（以下简称修复事务中心）、南县自然资源局（以下简称资源局）不依法履行土地行政协议一案，二原告于2019年9月19日向本院提起诉讼，本院于2020年9月19日受理后，于同日分别向被告南县自然资源修复事务中心、南县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年3月26日、6月5日公开开庭进行了审理。二原告的委托代理人黎宏、吴祖创，二被告的法定代表人及共同委托代理人张贝贝到庭参加了诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。 二原告诉称，2016年10月12日，经过公开招标，原告湖南东方建设股份有限公司中标南县旱地改造水田第一标段和第三标段项目，并分别签订了《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合同》，合同约定由原告湖南东方建设股份有限公司在南县成立原告南县东建旱改水工程有限公司，并就土地资源性收益的计算和收益作出了明确约定。双方签订的合同是通过招投标后签订的，程序合法，且系原、被告双方真实意思的表示，合法有效，原、被告作为合同主体理应遵照履行。合同签订后，二原告积极履行合同义务，完成了工程任务。指标完成后在湖南省国土资源厅指标数据库中予以登记，并通过湖南省国土资源交易中心进行交易。在全部指标入库完毕后，二被告违反合同约定，将二原告30%的溢价收入予以截留不予返还。同时经核实，被告修复事务中心为被告资源局的下属二级机构，理应承担共同返还责任。故二原告为维护自身合法权益，诉至人民法院请求：1、判令被告南县自然资源修复事务中心履行《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合同书》所确定的义务，返还二原告土地资源性收益14169.4252万元；2、判令被告南县自然资源修复事务中心向二原告支付逾期付款利息（利息自指标完成交易之日起按中国人民银行同期贷款利率计算至全部款项付清之日止）；3、依法判令被告南县自然资源局对上述土地资源性收益、利息向二原告承担共同返还责任；4、二被告承担本案诉讼费用。 二原告为证明其诉讼主张向本院提交了以下证据： 1、原告工商信息、法人代表身份证明，拟证明原告主体适格； 2、南县政府公开信息、机构信息，拟证明被告主体适格； 3、《南招核（2016）28号》南县发展和改革局文件，拟证明南县发展和改革局核准旱地改造水田项目招标的事实； 4、旱改水招标文件， 5、中标通知书， 以上证据4、5，拟证明原告湖南东方建设股份有限公司经合法招标程序取得中标人资格的事实（一、三标段）； 6、《2016年旱土改造水田项目投资项目合同书》（一标段）， 7、《2016年旱土改造水田项目投资项目合同书》（三标段）， 以上证据6、7，拟证明原告与被告基于合同的权利义务关系，双方对旱土水田改造项目的投资、指标归属、收入分配方案等作了详细的约定； 8、湖南省行政事业单位往来结算收据（时间为2016年9月22日与2016年10月20日共结算六次），拟证明原告湖南东方建设股份公司履行合同约定，向南县财政局支付了旱改水项目（一、三标段）政府资源性收益与工程储备金共计4378万元整的事实； 9、《南县国土资源局关于2016年度南县乌嘴乡、中鱼口乡、华阁镇旱地改告水田项目的项目验收意见》， 10、项目验收成员名单， 以上证据9、10，拟证明被告南县自然资源局（前南县国土资源局）组织验收组对南县东建旱改水工程有限公司施工的第一、三标段旱地改造水田项目进行了项目验收并通过验收的事实； 11、湖南省国土资源厅《关于调剂兑现建设用地项目“旱改水”承诺补充耕地指标的通知》，拟证明应湖南省国土资源厅要求，部分县市协议转让“旱改水”补充耕地指标转让价格为9万元/亩的事实； 12、中国工商银行电子回单，拟证明截止至起诉之日止，南县东建旱改水公司实际收回金额仅4784.2732万元，被告违反合同约定截留原告溢价收入的事实。 被告修复事务中心辩称，根据《湖南省土地开发整理条例》第四条的规定，被告南县自然资源修复事务中心土地系法律法规授权的负责南县行政区域内土地开发整理具体工作的行政主体，且案涉项目的招标、合同签订等相关工作均系南县自然资源修复事务中心依据《湖南省土地开发整理条例》第十六条的规定以自己名义开展，故被告南县自然资源修复事务中心才是本案适格的被告。被告南县自然资源局作为《湖南省土地开发整理条例》第四条规定的南县行政区域内的土地开发整理工作的主管部门，其参与案涉项目的验收系根据《湖南省土地开发整理条例》第十九条的规定履行行政主管部门职责，并不能因被告南县自然资源局系其举办的事业单位法人以及其参与了案涉项目的验收就将其列为本案被告。因案涉项目一、三标段的投资合作合同及其补充协议存在违法情形，且如继续履行将出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形。答辩人已依法于2020年3月19日作出两份《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书》（编号分别为[2020]01号和[2020]03号），并于同年3月25日作出两份《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书（补正版》（编号分别为[2020]01-1号和[2020]03-1号），将案涉项目一、三标段的投资合作合同及其补充协议的相关收益条款予以变更。前述变更行政协议的行为一经作出即具有相应的法律效力，故请求人民法院就案涉项目应分配给两原告的收益应按上述变更后的行政协议进行结算。 被告修复事务中心为证明行政行为认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，向本院提供了作出被诉行政行为的证据： 1、事业单位法人证书； 2、《湖南省土地开发整理条例》； 3、《行政诉讼法》； 以上证据1-3，拟证明南县土地开发整理中心系案涉行政协议的行政主体； 4、《关于核准2016年度南县乌嘴乡、中鱼口乡旱地改造水田项目招标事项的通知》南招核（2016）28号文件，拟证明2016年度南县乌嘴乡、中鱼口镇早地改造水田项目情况； 5、《招标公告》； 6、中标通知书； 以上证据5、6，拟证明南县土地开发整理中心系案涉项目招标人； 7、第一标段《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》及《南县2016年旱土改造水田项目投资合作补充协议》，拟证明2016年12月9日土地整理中心与湖南东方建设股份有限公司签订《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》的约定情况； 8、第三标段《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》及《南县2016年旱土改造水田项目投资合作补充协议》，拟证明2016年12月9日土地整理中心与湖南东方建设股份有限公司签订《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》的约定情况； 9、南县国土资源局项目验收意见书； 10、《南县2016年旱改水项目各标段投资及形成指标明细表》； 以上证据9、10，拟证明该项目五个标段（含案涉第一、三标段）于2017年9月30日全部验收完毕及总投资、形成旱改水指标面积及入库面积情况； 11、《南县2016年旱改水项目指标交易明细表》及其相关交易凭证资料，拟证明案涉项目5个标段共形成的旱改水指标入库面积、已完成交易情况以及如按照投资合作合同及其补充协议约定的收益计算原则继续履行合同，原告可得的总收益； 12、《南县2016年旱改水项目各标段收益拨付明细表》； 13、相关银行转账凭证； 以上证据12、13，拟证明土地整理中心已通过南县财政局向南县东建旱改水工程有限公司的实际拨付收益的付款情况； 14、湖南省国土资源厅、湖南省财政厅联合发布的《湖南省补充耕地指标易地转让管理暂行办法》（湘国土资发〔2015〕38号）； 15、湖南省国土资源厅《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》（湘国土资发〔2015〕43号）； 以上证据14、15，拟证明投资合作合同及其补充协议约定的社会资本可直接参与指标交易，并与政府共同确认成交面积及交易价款，转让款由受让方分别支付到双方指定账户，显属严重违法情形。而且上述文件精神明确回购标准要以合理利润为基础，因此，即便采取协商确定回购方式标准的模式，也不应背离合理利润的基本原则； 16、《广西深度贫困县（市）城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施细则的通知》（桂政办发〔2018〕137号）； 17、《成都市人民政府批转市国土局等部门关于进一步规范引进社会资金进行一级土地整理意见的通知》（成府发〔2007〕64号）； 以上证据16-17共同证明：社会资本参与增减挂钩项目设的，社会投资方所获得的利润应控制在社会投资方投入项目实际支出成本的15%以内；土地收益是政府统筹城乡经济社会发展的主要资金来源，合作项目应经区(市)县政府常务会议研究决定。对比其他省市，案涉合同约定的收益分配方式中原告获取的利润已经超出合理利润的范畴； 18、《土地资源学》复旦大学出版社（P51、55、213），拟证明关于土地资源价值构成的相关理论以及土地指标交易价款应属于国有资产的相关依据； 19、《中华人民共和国土地管理法》，拟证明国家实行土地用途管制制度； 20、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，拟证明各级人民政府应当加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行； 以上证据18-20共同证实，土地资源性收益应属于国家所有，如果将主要因土地指标的稀缺价值所产生的收益过度的让渡给社会资本方会严重损害国家利益和社会公共利益； 21、编号[2020]01号《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书》； 22、编号[2020]03号《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书》； 23、邮寄凭证、公证书； 24、编号[2020]01-1号《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书》（补正版）； 25、编号[2020]03-1号《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书》（补正版）； 26、邮寄凭证； 以上证据21-26证实：因案涉项目一、三标段的投资合作合同及其补充协议存在违法情形，且如继续履行将出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形。南县土地开发整理中心已依法作出两份变更行政协议决定书。 被告资源局辩称，根据《湖南省土地开发整理条例》第四条的规定，被告修复事务中心系法律法规授权的负责南县行政区域内土地开发整理具体工作的行政主体，且案涉项目的招标、合同签订等相关工作均系南县土地开发整理中心依据《湖南省土地开发整理条例》第十六条的规定以自身名义开展，故修复事务中心是本案适格的被告。被告资源局作为《湖南省土地开发整理条例》第四条规定的南县行政区域内的土地开发整理工作的主管部门，参与案涉项目的验收系根据《湖南省土地开发整理条例》第十九条的规定履行行政主管部门职责。被告资源局并不是案涉行政协议的行政主体，二原告将被告资源局列为本案被告，严重缺乏事实和法律依据，故请求人民法院依法裁定驳回二原告对被告资源局的起诉。 被告资源局向本院提交了如下证据： 1、事业单位法人证书； 2、《湖南省土地开发整理条例》； 3、《行政诉讼法》； 以上证据1-3，拟证明南县土地开发整理中心系案涉行政协议的行政主体，被告南县自然资源局不是本案适格的被告。 经庭审质证，二原告对被告修复事务中心提供的证据1的真实性、合法性、关联性均没有异议，但对证明目的有异议，被告修复事务中心是法律法规授权南县自然资源局成立的，且该证书上注明的举办单位是南县自然资源局。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条之规定，被告南县自然资源局系本案适格的被告，被告修复事务中心授权的业务范围，不享有作出行政协议变更决定的权力，因此，被告修复事务中心不是行政法意义上的行政机关，不具有作出行政协议变更决定的主体资格。对证据2-3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，被告修复事务中心不具有作出行政协议变更决定的主体资格，被告修复事务中心的职权在《湖南省土地开发整理条例》中有明确的规定，该条例并没有赋予被告修复事务中心具有行政机关享有的行政优益权的职权，被告资源局作为管理机构是本案适格的被告。对证据4-8的真实性、合法性和关联性均没有异议，但证明目的有异议，该组证据恰好证明了原、被告之间所签订的《投资合作合同》是通过招投标程序签订的，合法有效，且二原告不仅仅承担了投资款，而且依据合同约定，原告还承担了项目部管理费用、招标代理、测量、规划设计、监理及组织竣工验收等费用，被告在没有任何依据的情况下，认定合同严重损害国家和社会公共利益。如果说该合同的签订严重损害国家和社会公共利益，那么合同签订人及单位（包括授权单位）应承担玩忽职守的法律责任。对证据9-10的真实性、合法性和关联性没有异议，对证明目的有异议，该证据证明原告投资周期（自签订合同至验收合格）长达11个月之久，并非被告所称的120天。被告所提供的指标形成明细表并未包括新增耕地18.86公顷，该新增耕地中原告按比例应有119.22亩；对证据11有异议，该指标交易明细表中的第16、17项没有指标转让合同，第19项既无指标转让合同，且交易金额9000万元又变成7056.1338万元，应不予认定。未成交指标面积应按9万元/亩计算，是根据湖南省国土资源厅2018年5月7日出具的《通知》中明确：“补充耕地指标，转让价格为9万元/亩”。省、市二级各15%的指标面积，因在合同中没有约定，况且相关规定是在合同签订后作出的，根据“法不溯及既往”的原则，应不予认定。对证据12-13的真实性、合法性和关联性没有异议。对证据14-18的真实性没有异议，但合法性和关联性均有异议；其中证据14-15的两个文件不具备人民法院审理行政案件作为依据的法定要件。对证据16-17有异议，地方性法规也只能适用于本行政区域内发生的行政案件，通知就更不能适用。对证据18有异议，该证据不能在本案中作为证明被诉行政行为合法的依据。对证据19-20的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该依据并不能证明原、被告签订的合同有侵害国家利益和社会公共利益的情形，土地虽是国家的，但没有原告的投资是没有价值的。对证据21-26的合法性、关联性均有异议，该证据是在诉讼过程中逾期向法庭提供的，不能作为本案的证据使用。被告资源局对被告修复事务中心提供的证据无异议。 二原告对被告资源局提供的证据1-3的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，被告修复事务中心系被告资源局成立的二级机构，根据“谁成立谁负责”，被告资源局是本案适格的被告。被告修复事务中心对被告资源局提供的证据1-3均无异议。 二被告对二原告提供的证据1的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2中被告修复事务中心的机构信息的真实性、合法性、关联性无异议，对证据2中被告资源局的机构信息的真实性无异议，对关联性有异议，被告资源局不是本案适格的被告；对证据3-5的真实性、合法性无异议，二原告也明确了被告修复事务中心是该项目的招标人。对证据6-7的真实性无异议，对合法性和证明目的有异议，案涉投资合作合同虽然约定了第一、三标段项目区旱地改造水田规模、预算总金额，项目建设周期等相关内容，但投资合同及补充协议中对于双方收益的计算原则以及旱田改造水田指标的登记与转让的程序存在违法情形，且如继续履行将出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，故被告修复事务中心才分别对一、三标段作出了《南县土地开发整理中心变更行政协议决定书》。对证据8的真实性、合法性、关联性无异议，上述4378万元款项扣除先行交给修复事务中心的1500元/亩土地资源性收益外，其余已经根据合同约定在工程施工过程中按进度拨付给了项目公司作为工程施工费。对证据9-10，验收意见和名单，真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，首先组织验收的是修复事务中心，南县自然资源局作为《湖南省土地开发整理条例》第四条规定的南县行政区域内的土地开发整理工作的主管部门，其系根据《湖南省土地开发整理条例》第十九条的规定履行行政主管部门职责参与验收并出具了验收意见，而且参与验收的同时还有水务局、省地质测绘院等机构，不能因为南县自然资源局参与了验收就将其视为本案的被告。另外验收意见中明确了案涉项目共计完成旱改水面积945.84公顷（即14187.6亩）；对证据11的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，这是湖南省国土资源厅针对全省县市区发出的通知性文件，文件的主旨是各县市区有需要协议购买“旱改水”指标的可以提出申请，方便统筹安排，和案涉项目旱改水指标实际成交金额没有直接关系。被告修复事务中心已经举证证明案涉项目共计入库的14187.5亩指标的交易情况及交易金额。对证据12的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，案涉一、三标段实际投入仅4378万元，项目周期仅仅120天，截至本案起诉日被告修复事务中心目前不仅已经支付了全部工程款，且二原告也已经收到300余万元的收益，没有任何损失。 本院对各方当事人提供的证据确认如下： 1、原告提供的证据1-12，二被告对其真实性均无异议，且能够证实二原告通过招投标竞得案涉第一、三标段项目工程、投资合作合同的约定的情况以及二原告投入的成本和收回款项的情况，本院依法该部分事实予以确认； 2、被告修复事务中心提供的证据1、4-10，12-13，原告对其真实性、合法性及关联性均未提出异议，本院依法予以确认；被告修复事务中心提供的证据2-3、14-20，系法律依据，并非签订投资合作合同的证据材料，本院依法不作为证据认定；被告修复事务中心提供的证据11，能够证实案涉项目的交易情况，本院对该部分事实依法予以确认；被告修复事务中心提供的证据21-26，能够证实被告修复事务中心作出变更行政协议决定和邮寄送达的事实，本院对该部分事实依法予以确认； 3、被告资源局提供的证据1，二原告对其真实性、合法性及关联性均无异议，本院依法予以确认；被告资源局提供的证据2-3，系法律依据，本院依法不作为证据认定。 经审理查明，2016南县乌嘴乡、中鱼口乡旱地改造水田项目分四个标段向社会公开招标，被告南县自然资源修复事务中心作为招标人发布了招标公告。该招标公告第9条规定：本招标项目中标人通过土地指标交易收回投资并获取收益。土地指标交易后收益分配采取分段计费方式：（1）当指标交易价格在基准价8000元/亩（含8000元/亩）以下时，招标人固定按1500元/亩收取土地资源性收益。（2）当指标交易价格在基准价8000元/亩以上时，超过8000元/亩的溢价部分招标人和中标人的收益分配比率固定为3：7。（3）招标人的总收益为上述（1）（2）之和。招标人不承担以下三项责任，中标人自行承担项目的投资风险：（1）项目施工；（2）验收形成指标；（3）指标交易成功。原告湖南东方建设股份有限公司通过招投标的方式竞得该项目第一、三标段项目工程，被告南县自然资源修复事务中心作为甲方与原告湖南东方建设股份有限公司作为乙方于2016年11月2日分别就案涉第一、三标段项目分别签订了《湖南省南县2016年旱土改造水田项目投资合作合同》（以下简称投资合作合同），合同约定第一、三标段项目建设规模分别为3100.95亩和3964.8亩，共计7065.75亩，以及工程施工费为分别为1138.81万元和1437.45万元，共计2576.26万元。原告湖南东方建设股份有限公司根据该合同的约定成立了原告南县东建旱改水工程有限公司，案涉项目由原告南县东建旱改水工程有限公司组织实施。项目完成经验收合格形成入库指标后，原、被告双方按指标交易实际成交价格分配收益。该投资合作合同第六条对原、被告双方土地资源性收益的计算方式进行了约定，即（一）项目设计新增加旱土改造水田指标以实际验收入库量为准，当指标交易价格在基准价8000元/亩（含8000元/亩）以下时，甲方所得土地资源性收益为1500元/亩，在签订本合同之前转到甲方账户，乙方所得为基准价8000元/亩以内的价款；（二）当指标交易价格在基准价8000元/亩以上时，超过8000元/亩的溢价部分的70%作为甲方收益，溢价部分的30%作为乙方收益；（三）甲、乙双方收益分别为本条款第（一）、（二）项约定之和；（四）项目建设新增加的耕地占补平衡指标全部归甲方所有，甲方按照8800元/亩价格回购，乙方对建设新增加的耕地占补平衡指标不享有任何权益。项目建设形成新增加耕地占补平衡指标不重复计算为旱土改造水田指标。第七条约定旱地改造水田指标数的确认以湖南省国土资源厅验收备案形成的指标为准。甲方可根据自身需求回购旱土改造水田指标，回购价格为8000元/亩，回购数量不超过实际入库指标的10%，甲方概不负责回购剩余的旱改水指标。2017年9月30日，被告南县自然资源局对案涉项目第一、三标段进行了验收，并作出南国土资验[2017]2号《南县国土资源局关于2016年度南县乌嘴乡、中鱼口乡、华阁镇旱地改造水田项目的项目验收意见》，该意见载明实际完成旱地改造水田面积945.84公顷（即14187.6亩），新增耕地18.86公顷（即282.9亩）。（该验收意见的项目包括案涉招标文件的四个标段和案外招标的一个标段，共五个标段）。2018年5月22日，被告南县自然资源修复事务中心作为甲方与原告湖南东方建设股份有限公司作为乙方就案涉项目第一、三标段分别签订了《南县2016旱土改造水田项目投资合作补充协议》（以下简称补充协议），该补充协议约定：乙方同意修改原合同第六条第一款，同意放弃“乙方所得为基准价8000元/亩以内的价款”条款内容，乙方所得为在原合同签订前向甲方缴纳的项目投资资金1960.2799万元（一标段）和2417.8103万元（三标段）。2020年3月19日，被告南县自然资源修复事务中心根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款及《湖南省行政程序规定》第八条的规定，向原告湖南东方建设股份有限公司作出[2020]01号《变更行政协议决定书》和[2020]03号《变更行政协议决定书》，该决定书认定案涉投资合作合同和补充协议存在违法情形，且如继续履行将出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形。案涉《变更行政协议决定书》的变更内容为：一、将上述《补充协议》第一、二、三条约定取消；二、将上述《投资合作合同》约定的第六条变更为：甲乙双方收益（即土地资源性收益）的计算原则：经验收合格的旱地改造水田指标，按本合同第七条的约定进行登记和转让。（一）项目设计新增加旱土改造水田指标以实际验收入库量为准，对指标交易价格在基准价8000元/亩（含8000元/亩）以内部分，乙方所得收益为基准价8000元/亩以内的价款，但乙方应在本合同签订前按1500元/亩向甲方交纳土地资源性收益。（二）对指标实际交易价格在基准价8000元/亩以上的部分（即超过8000元/亩的溢价部分）按下列方式分配：1、其中30%分配给乙方作为乙方的溢价收益，但分配给乙方的溢价收益上限为9600元/亩；2、其余部分全部分配给甲方。（三）甲、乙双方总收益分别为本条款（一）、（二）项约定之和。乙方分得的收益中包含乙方的投资成本，前述乙方分得的总收益减去乙方的投资成本后的差额即为乙方的税前利润。2020年3月25日，被告南县自然资源修复事务中心作出[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1《变更行政协议决定书（补正版）》，该案涉《变更行政协议决定书（补正版）》增加原告南县东建旱改水工程有限公司为行政相对人。2020年9月16日，本院作出的（2020）湘0981行初41号行政判决书，确认被告南县自然资源修复事务中心作出的[2020]01-1号《变更行政协议决定书（补正版）》和[2020]03-1《变更行政协议决定书（补正版）》违法，但不撤销该变更行政协议决定书。 另查明，2016年，在南县乌嘴乡、中鱼口乡、华阁镇旱土改造水田项目形成的总指标数为14187.6亩，新增耕地面积为282.9亩（未形成指标）。已形成的总指标中尚有1140亩指标未完成交易。其中案涉第一标段项目形成指标面积为2539.6905亩，案涉第三标段项目形成指标面积为3439.17亩，共计5978.8605亩。 再查明，二原告对案涉项目的投入总资金为4378.0902万元，其中案涉第一标段项目的投入资金为1960.2799万元，案涉第三标段项目的投入资金为2417.8103万元。案涉投资合作合同中约定的第一、三标段的工程施工费为2576.26万元，但该项目工程经最终工程造价审核的工程款为2636.3722万元，故案涉两项目中二原告增加施工费为60.1122万元（2636.3722万元-2576.26万元）。二原告收回款项2032.2558万元（一标段）和2752.0177万元（三标段），共计4784.2735万元。原南县土地开发整理中心已更名为南县自然资源修复事务中心。 本院认为，被告自然资源局系县级人民政府的土地主管部门，《中华人民共和国土地管理法》授权其代表国家对土地行使管理权，被告修复事务中心系被告自然资源局下属负责土地整理的机构，属于地方性法规《湖南省土地开发整理条例》授权的组织，不是行政法意义上的行政机关，且该地方性法规仅授权其负责在土地整理中签订合同等具体事务，对如何履行合同未作具体规定，本案系行政合同，合同的履行需行政机关通过国家财政的方式保障其履行，因此，被告修复事务中心不具有对其签订的案涉合同独立履行的能力。被告自然资源局系行政机关，是《湖南省土地开发整理条例》授权土地整理的主管机关，负有对其下属被告修复事务中心签订的案涉合同履行的义务，故被告自然资源局是本案适格的被告。 本案原、被告签订的案涉投资合作合同时招标人和投标人根据招投标文件签订的，合法有效，案涉补充协议对原、被告签订的投资合作合同第六条第一款的修改内容，背离了原合同实质性的内容，违反《中华人民共和国招投标法》第四十六条的规定，依法应确认无效。案涉投资合作合同第六条第二款关于指标交易价格溢价部分收益按比例分配的约定，不符合湘国土法（2015）38号湖南省国土资源厅《关于引导和规范社会投资耕地开发的通知》的规定的合理利润的规定，本案因案涉指标交易价格高，如果继续履行合同比例分配收益的约定，将损害国家利益。在本案诉讼过程中，被告作出了变更案涉投资合作合同的决定，该变更决定本院另案已判决确认违法但不撤销决定，该变更行政协议决定书，虽因程序违法被确认违法，但该决定关于变更案涉投资合作合同第六条第二款关于交易价格超过8000元/亩的溢价部分收益按上限9600元/亩计算的决定未予撤销，因此，原、被告签订的案涉投资合作合同约定的溢价部分收益分配应当按照被告作出的变更决定履行。原告要求按原投资合作合同履行并支付逾期利息的诉讼请求，本院不予支持。 被告作出的变更行政协议决定书仅对案涉投资合作合同中的第六条第二款约定的溢价部分收益分配内容进行了变更，其余条款未作出变更。本案原、被告应当根据案涉变更行政协议决定书和案涉投资合作合同除变更内容之外其他条款的约定以及本案履行的实际继续履行合同。本案结合原告的诉讼请求，综合考虑本案原、被告合同的订立、履行、变更的实际情况，以及案涉招投标文件项下其他标段合同履行的实际情况，根据行政法中比例原则，又称“禁止过分原则”，即行政机关在行使行政优益权时所要牺牲的个体利益必须小于所要保护的公共利益，所采取的具体措施和手段应为法律所必需，并且应当采用对当事人权益损害最小的方式，公平均衡行政协议各方的利益，切实保障社会公众对政府的信赖，以维护社会的和谐稳定，确定原、被告继续履行合同的内容如下：二原告的收益分配按项目形成的验收入库指标5978.8605亩计算，其中10%按照8000元/亩计算收益，90%按照17600元（8000元/亩+9600元/亩）计算；案涉项目新增耕地因暂未形成指标，不计算原告的收益，待形成指标入库后另行处理；增加工程施工费由二被告支付给二原告。案涉项目支付二原告收益后余下收益分配给二被告。具体为：二原告分配的收益=[5978.8605亩×10%×0.8万元/亩+5978.8605亩×90%×17600元/亩+（2636.3722万元-2576.26万元）]-4784.2735万元=5224.6625万元。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条以及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决如下： 由被告南县自然资源局、南县自然资源修复事务中心于本判决书生效之日起两个月内向原告湖南东方建设股份有限公司、南县东建旱改水工程有限公司支付人民币5224.6625万元。 如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费50元，由被告南县自然资源局、南县自然资源修复事务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。 审 判 长  黄 丹 审 判 员  瞿 静 审 判 员  唐阳坤 二〇二〇年九月十八日 法官 助理  谭 玲 代理书记员  谭 玲 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 2《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。