江西省于都县人民法院行 政 判 决 书（2020）赣0731行初151号原告陈华庆，男，1975年9月30日出生，汉族，住赣州市章贡区。委托代理人张晓霞，北京京师（天津）律师事务所律师，一般授权。被告赣州市章贡区水东镇人民政府，住所地赣州市章贡区虔东大道**。法定代表人唐真福，镇长。委托代理人刘明斌，江西公仁律师事务所律师，一般授权。委托代理人赖艳，江西公仁律师事务所律师，一般授权。原告陈华庆诉被告赣州市章贡区水东镇人民政府（以下简称水东镇政府）要求撤销违法违规建筑物限期拆除通知一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，2020年7月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月28日公开开庭审理了本案。原告陈华庆及委托代理人张晓霞，被告水东镇政府负责人肖先发及委托代理人刘明斌、赖艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告水东镇政府2020年6月15日向原告陈华庆作出《违法违规建筑物限期拆除通知书》，载明你户在水东镇XX村XX组的违法违规建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》及市政府的有关规定，现令你户必须于2020年6月15日前自行拆除。逾期，政府将强制拆除。原告陈华庆诉称，原告住宅位于赣州市章贡区，被告水东镇政府2020年6月12日向原告下发了《违法违规建筑物限期拆除通知书》（以下简称《通知书》）。该《通知书》对涉案建筑的性质作出认定，且明确了原告不自行拆除将强制拆除的法律后果，对原告的权利义务产生实际影响，侵犯了原告的合法权益，请求撤销。一、被告无权作出被诉行政行为，被诉行政行为自始、当然无效。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，违法、违规建筑的认定主体为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，而被告无认定违规建设的法定主体资格，更无权对原告现有合法房屋发出通知。被告作出通知书的行为严重超越职权，违反法律规定，应予以撤销。二、被告事实认定不清、适用法律法规错误并严重违反法定程序。（一）被告认定原告的建筑物属违法建设没有事实根据。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条，结合《中华人民共和国土地管理法》八十三条的规定，原告的房屋在被告作出限期自行拆除通知前，从未收到任何关于违法、违规建设的认定通知，所以不能不核实及认定直接做出原告房屋建设违法违规的结论，被告事实认定不清，无权在无事实支撑的条件下作出相应的行政行为。（二）被告作出的行政行为适用法律法规错误。原告的房屋修建于2003年10月份，而被告直接以2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》来约束，显然忽视了历史因素和现实情况，导致其作出告知的依据选择明显不合理。即使原告以《中华人民共和国城乡规划法》作为法律依据，该法第六十四条：“……尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”纵然原告所修建的建筑存在权利瑕疵之处，也应结合具体瑕疵程度对规划实施的影响，根据法律规定采取针对性改正措施进行限期改正或者其他能够消除影响的补正办法，而不是简单粗暴的让其自行拆除。本案中，被告未提供任何其他法定的改正程序就直接认定原告的建筑属于违法建设并责令限期拆除，属于适用法律具体条款错误，同时严重违反了比例原则，侵犯原告合法权益。（三）被告的行政行为严重违反法定程序。1.依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条，《国土资源行政处罚办法》第十一条、第十三条的规定，被告在作出限期拆除决定之前必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律法规的规定，可以进行检查。只有通过调查核实才能对目标房屋作出是否违法的基本判断，只有确定了房屋的合法性问题才能作出后续的要求改正程序或要求自行拆除的决定。本案中，被告并未对原告的建筑依法进行全面、客观调查，甚至在通知中对“违规建筑”的类型、地址、面积和具体违规情况都未点明，违反了法律规定，程序严重违法。2.依据《中华人民共和国土地管理法》八十三条，《中华人民共和国行政处罚法》三十二条的规定，被告作出被诉行政行为前，没有书面向原告送达催告书，也没有给予合理的整改时间，未保障当事人陈述申辩的权利，严重违反了法律的程序性规定。3.依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，被告作出被诉行政行为，未告知原告复议诉讼的权利，剥夺了原告通过法定程序进行救济的权利，违反了法律规定。请求撤销被告于2020年6月15日作出的《违法违规建筑物限期拆除通知书》；诉讼费由被告承担。原告陈华庆为证明其主张，向本院提交了以下证据（均为复印件）：1.原告的身份证；2.违法违规建筑物限期拆除通知书；3.通知书送达人发送的短信提示内容复印件；4.政府信息公开答复书、房屋测量登记表。质证时，原告表示撤回证据3，不作为证据提交。被告水东镇政府辩称，一、原告未取得任何合法批建手续，在水东镇XX村建设的涉案房屋依法属于违法建筑。经调查核实，原告在水东镇XX村XX组建设了一栋建筑面积141平方米的附属房屋，其在建设房屋时未取得任何合法批建手续，未批先建的行为明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，根据该法第七十七条的规定，原告建设的涉案房屋属于违法建筑，依法应予以拆除。二、答辩人作出的《违法违规建筑物限期拆除通知书》属于程序性行政行为，依法不具有可诉性。行政诉讼审查的对象是对公民、法人、其他组织的权利义务产生确定效力的终局性行政行为，而对于行政机关在作出行政决定之前的预备性或者阶段性行为，依法不属于对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质性影响的行政行为，其归根结底不具有终局性，不具有可诉性。本案中，水东镇政府作出的《违法违规建筑物限期拆除通知书》属于程序性行政行为，不能作为强制拆除原告陈华庆违法建筑所依据的行政处罚决定，对原告的权利义务也不会产生实质性的影响，依法不具可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，涉案通知书依法不属于行政诉讼的受案范围；根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，依法应裁定驳回原告的起诉。综上所述，请依法裁定驳回原告的起诉。被告水东镇政府向本院提交了以下证据、依据(均为复印件)：1.陈华庆身份证、户籍簿、常住人口登记表；2.房屋照片、测量登记表；3.赣州市自然资源局章贡分局的证明、水东镇政府的证明；4.违法违规建筑物限期拆除通知书、送达照片；5.中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，赣府发〔2020〕1号文件，赣市审改办〔2020〕1号文件。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的三性无异议；对证据2的房屋照片，认为不符合最高院关于行政诉讼证据提交的形式要求，测量登记表记载情况与真实情况不符，砖木结构141平方米、砖混结构7平方米不是原告的附属房屋，是主体房屋，面积予以认可；对证据3的关联性、证明目的持异议，认为不能达到被告的证明目的，案涉房屋修建于2003年，而城乡规划法实施于2008年，法不溯及既往，不符合规定；对证据4限期拆除通知书，认为是被诉行政行为不是证据，对真实性持异议；对送达照片的关联性持异议；对证据5的关联性持异议，认为本案不属行政处罚，属于行政强制，被告不具备作出案涉通知的法定职权。被告对原告当庭提交的证据，认为应在法院指定的期限内提交，逾期举证应视为放弃举证权利。对证据1、2的三性无异议，认为被诉通知属程序性行政行为，不具有可诉性；对证据3，认为不符合证据形式，无法核实其内容的真实性；对证据4政府信息公开答复书及附件的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的持异议，认为政府实施征地拆迁与在征地过程中发现违章建筑并依法拆除不矛盾，不存在以拆违促拆迁；对证据4房屋测量登记表的真实性、合法性无异议，测量表仅是第三方测绘机构对房屋的测量结果，从测量结果可知涉案房屋属于附属房屋。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据，经质证，对方不持异议且与待证事实相关联的，予以确认；对方持异议的证据，予以综合评定。经审理查明，2018年3月7日，江西宏瑞勘测规划有限公司对原告陈华庆坐落于赣州市章贡区水东镇XX村XX组的房屋进行勘测并形成了七里古镇及周边项目房屋测量登记表，该表其中载明砖木结构的房屋面积141平方米。2020年6月10日，赣州市自然资源局章贡分局出具的证明载明，原告在水东镇XX村建设的一栋建筑面积为141平方米的一层砖木结构附属房屋未在该局办理用地审批手续。2020年6月15日，被告水东镇政府向原告作出无编号的违法违规建筑物限期拆除通知书；原告知悉后，遂诉至本院成讼。庭审时，原告称被告将案涉限期拆除通知贴在其房屋的窗玻璃上，承认该限期拆除通知所涉房屋是指被告提交的证据2中的房屋照片所示房屋；自认建设该房屋未办理用地审批手续、建设工程规划许可证，房屋建设于2003年9月（原告未提交证据佐证该事实）。原告认为该房屋用于居住，不知道该房屋所附土地性质是国有还是集体所有。被告认为案涉限期拆除通知所涉房屋是指原告建筑面积为141平方米的附属房屋，该房屋所附土地属集体土地。原、被告均承认被告或其他行政机关至今未对该房屋作出其他行政行为，案涉房屋尚未拆除。本院认为，根据中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》、赣府发〔2020〕1号文件及赣市审改办〔2020〕1号文件等规定，被告具有作出案涉限期拆除通知的职权。案涉限期拆除通知的内容载明了原告违法违规建设的行为，确定了履行义务的期限、方式，告知了逾期履行的后果，对原告的权利义务产生了实际影响，属于可诉的行政行为。案涉限期拆除通知未列明适用城乡规划法的具体条款和市政府的具体规定，适用法律法规不明确；未告知行政相对人陈述、申辩等权利，违反了正当程序的原则要求，程序违法；依法应予撤销。综上所述，原告要求撤销案涉限期拆除通知的理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）（三）项之规定，判决如下：撤销被告赣州市章贡区水东镇人民政府2020年6月15日向原告陈华庆作出的《违法违规建筑物限期拆除通知书》。案件受理费50元，由被告赣州市章贡区水东镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。审 判 长 陈 明人民陪审员 方 敏人民陪审员 谢玉环二〇二〇年九月十一日书 记 员 曾希希