河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1398号上诉人（一审被告）洛阳市人民政府。住所地：洛阳市开元大道**。法定代表人刘宛康，市长。委托代理人王成，洛阳市国土资源局伊滨分局工作人员。委托代理人张旭婕，公职律师。上诉人（一审被告）洛阳市自然资源和规划局。住。住所地：洛阳市西工区凯旋东路**/div>法定代表人李松涛，局长。委托代理人王成，洛阳市国土资源局伊滨分局工作人员。委托代理人崔神宝，河南大进律师事务所律师。上诉人（一审被告）洛阳市农业农村局。住所。住所地：河南省洛阳市洛龙区开元路街道太康路**div>法定代表人裴万赢，局长。委托代理人牛丽娟，洛阳市农业农村局工作人员。委托代理人杨彦瑞，河南中冶律师事务所律师。被上诉人（一审原告）洛阳紫香园农业科技开发有限公司。住所。住所地：洛阳市伊滨区科技大道**div>法定代表人林日静，总经理。委托代理人任贺磊，河南首航律师事务所律师。委托代理人王宽，河南首航律师事务所实习律师。洛阳紫香园农业科技开发有限公司（以下简称紫香园公司）诉洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）、洛阳市自然资源和规划局（以下简称洛阳市自然资源局）、洛阳市农业农村局（以下简称洛阳市农业局）确认行政行为违法一案，郑州市中级人民法院依法作出（2020）豫01行初17号行政判决。洛阳市政府、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局均不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。紫香园公司一审诉称，紫香园公司是洛阳“中国薰衣草庄园”农业生态观光园项目的投资运营方，且投资建设“中国薰衣草庄园”是按照洛阳市伊滨新区管委会（以下简称伊滨区管委会）于2011年9月16日向社会公开发布伊河生态观光园及城乡一体化试点项目第三标段招标公告的招标内容和紫香园公司的控股上级企业洛阳康都置业有限公司（以下简称康都置业）于2011年12月30日与伊滨区管委会签订的《洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标段综合开发合作协议》（以下简称协议）进行的。紫香园公司的“中国薰衣草庄园”项目总平面规划图，是经洛阳市城乡规划局原则同意，伊滨区管委会进行核查，认为该项目符合国家相关产业政策，准予备案的。2016年3月2日，洛阳市国土资源局伊滨分局也对洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园建设项目用地预审材料进行审查，同意该建设项目通过用地预审。2016年3月16日，洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局为伊滨区管委会也出具了规划意见，认为洛阳薰衣草庄园农业生态观光园项目，与洛阳生态廊道龙门至开元大道限建区保护规划相符合。紫香园公司是在合法取得各项土地及项目审批手续的前提下，投资2.8亿元建成了“中国薰衣草庄园”以及相应的旅游配套服务设施。2019年1月11日，伊滨区管委会、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局以紫香园公司未履行洛阳市国土资源局于2018年6月下达的《行政处罚决定书》，整治“大棚房”为由，联合下发《关于依法拆除洛阳市紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通知》，于2019年1月12日违法强行拆除了庄园内作为乡村旅游配套设施的192套木质结构的木屋，将拆除木屋及屋内全部物品直接掩埋。并于2019年3月31日，又再次组织违法拆除了薰衣草庄园内旅游服务配套设施（儿童乐园、钢琴餐厅）等其他地上物。上述机关实施的本次强制拆除行为严重违法，一审请求：1、依法确认一审被告强制拆除紫香园公司薰衣草庄园旅游配套设施的192套木质结构的木屋及儿童乐园、钢琴餐厅等其他地上物的行为违法；2、本案诉讼费用由一审被告承担。郑州市中级人民法院一审查明，2011年9月，伊滨区管委会发布伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标招标公告，康都置业经过公开评审和投标中标。2011年12月30日，伊滨区管委会作为甲方，与乙方康都置业、见证方洛阳新区管理委员会签订《洛阳新区伊河生态廊道城乡一体化试点项目第三标段综合开发合作协议》。后康都置业授权洛阳康馨置业有限公司与诸葛镇人民政府于2012年1月25日签订《土地流转协议》，租赁诸葛镇人民政府相关土地1942.64亩，用于该农业项目开发用地。2016年，诸葛镇人民政府、洛阳康鑫置业有限公司与紫香园公司签订《土地流转协议书补充协议》，将原协议中洛阳康鑫置业有限公司的全部权利义务转由紫香园公司享有、履行。期间诸葛镇人民政府又与紫香园公司签订《土地移交协议书》，将位于司马村、西马村两处面积分别为137.44亩、193.95亩土地移交紫香园公司。2016年，紫香园公司洛阳中国薰衣草庄园农业生态观光园项目经过洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局投资项目备案确认；洛阳市国土局伊滨分局项目用地预审；洛阳市城乡一体化示范区管理委员会发展改革规划局出具了规划意见。后紫香园公司对该项目进行开发建设后投入使用。原洛阳市国土资源局认为紫香园公司未经批准占用诸葛镇杨堂村集体土地建设木屋及接待中心，涉嫌违反《土地管理法》遂于2018年5月30日决定立案，经调查原洛阳市国土资源局于2018年6月29日作出洛国土资监〔2018〕89号《行政处罚决定书》，对其认定的紫香园公司违法占地新建等建筑物（含本案被诉强制拆除行为拆除的部分房屋），处以部分没收，部分限期拆除以及罚款的行政处罚，该处罚决定并于当日向紫香园公司送达。紫香园公司不服该处罚决定，向洛阳市洛龙区人民法院提起诉讼，请求法院撤销该处罚决定。洛龙区人民法院于2019年1月23日立案，经审理于2019年4月23日作出判决，判决驳回紫香园公司诉讼请求。该判决已经生效。2019年1月11日，洛阳市农业局、洛阳市自然资源局、伊滨区管委会联名作出《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》，《通告》称紫香园公司建设的木屋等建筑为“大棚房”，决定拆除相关“违法建筑”。2019年1月12日、3月31日，伊滨区管委会、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局分两次组织拆除了紫香园公司木屋及钢琴餐厅、儿童乐园等配套设施。一审认为：一、关于洛阳市政府及洛阳市农业局是否为本案适格被告的问题。根据本案查明的事实，伊滨区管委会为《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》的联署机关，且亦实际组织实施了现场拆除行为。鉴于伊滨区管委会为洛阳市政府组建并赋予部分行政管理职能的派出机构，并非由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，无独立的行政主体资格，其作出行政行为的法律后果应由洛阳市政府承担，因此，洛阳市政府为本案适格被告。洛阳市农业局亦为《通告》联署机关，其虽答辩称其没有参与实施案涉拆违行为，但其说法与洛阳市政府及洛阳市自然资源局答辩意见存在矛盾（如洛阳市政府答辩称：“当地政府机构联合下达《通告》，组织联合执法队伍，依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地。”洛阳市自然资源局答辩称“洛阳市伊滨区管委会，洛阳市农业农村局和洛阳市自然资源和规划局组织联合执法队伍，依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地”），且其不能提供证据证明其观点。因此，一审认为洛阳市农业局参与了本案被诉强制拆除行为，是本案适格被告。二、关于本案管辖问题。本案系省法院裁定指令一审法院继续审理案件，而依据紫香园公司本案原一审〔（2019）豫01行初286号案件〕起诉时（2019年6月）我省行政案件管辖规定，以洛阳市政府为被告的一审行政案件，应由一审法院管辖。洛阳市政府关于本案“应以不动产实际所在地即洛阳市内法院管辖，而非郑州市中级人民法院进行管辖，故应裁定移送有管辖权的洛阳市内人民法院进行管辖”的观点不能成立。三、关于本案是否存在“先刑后民”（或“先刑事后行政”）的问题。洛阳市政府主张紫香园公司非法占地案涉嫌刑事犯罪已移送公安部门刑事立案，本案需以另一案刑事案件的审理结果为依据，而另一刑事案件尚未审结，因此本案应裁定驳回紫香园公司起诉。对此一审认为本案被诉行为是一审被告对紫香园公司房屋实施的强制拆除行为，该行为为行政事实行为，是以政府直接实施的强力动作达致行政法律效果的行为，该行为本身并不直接对紫香园公司设定权利义务，亦并不涉及对紫香园公司占地建设相关房屋的行为的法律评价，对该行为的合法性评价实际并不以紫香园公司相关建设行为是否违法，是否应追究刑事责任为前提。因此公安机关对紫香园公司是否刑事立案，刑事司法程序对紫香园公司行为如何定性，紫香园公司可能面对何种刑事制裁等问题为另一法律关系，并非本案的先决问题。本案不存在“先刑后民”（或“先刑事后行政”）问题。四、关于本案被诉强制拆除行为合法性问题。（一）本案被诉强制拆除行为并非洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定的执行行为。洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定《中华人民共和国土地管理法》（2004年第二次修正）第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”对于责令限期拆除违法占地建设建筑物和其他设施的行政处罚的强制执行，依法应由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，法律并未赋予行政机关执行权。显然本案被诉强制拆除行为虽有洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定的作出机关洛阳市自然资源局（原洛阳市国土资源局）参与，虽然拆除的部分房屋与该处罚决定指向（木屋及接待中心）一致，但并非洛国土资监〔2018〕89号行政处罚决定的执行行为。（二）本案被诉强制拆除行为并非诸葛镇人民政府2018年9月17日《自行拆除通知书》的实行行为。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”对于因违反乡镇规划建设行为，如行为人未履行乡、镇人民政府相应行政命令的，乡、镇人民政府有权予以拆除。但是，很显然本案洛阳市政府、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局并非诸葛镇人民政府或其下属执行机构，无权实施《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条授权的行政强制措施。本案被诉强制拆除行为并非诸葛镇人民政府2018年9月17日《自行拆除通知书》的实行行为。（三）未经批准违法占用耕地建设“大棚房”为严重违法行为，该行为擅自改变土地性质和用途，改变农用地生产属性，违反国家土地用途管制制度，变相实现了“农地非农化”。容忍、放纵“大棚房”肆意发展，将会严重影响农业生产，侵犯农民合法权益，甚至危及国家粮食安全，造成严重民生问题，同时，基于“大棚房”的违法属性，其建设、经营行为本身也会派生出一系列严重社会问题。因此，清理整治“大棚房”具有重大的政治、经济、社会、法律意义与现实紧迫性。开展“大棚房”问题专项清理整治行动也是由党中央、国务院决策部署，国务院相关部门，各级人民政府及相关工作部门全面参与、分工负责、务求实效的重要工作。一审对洛阳市政府、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局基于“大棚房”问题专项清理整治行动而对紫香园公司相关房屋实施拆除行为的行政目的正当性不持异议。但是另一层面，“紧急不避法治”，良好的行政目的需以合法的方式予以实现。针对违法占用土地进行建设及占用、破坏耕地违法行为的法律责任问题，《中华人民共和国土地管理法》及相关法律规范有明确规定，相关部门查处紫香园公司涉嫌违法行为有法可依。事实上，本案被告之一的洛阳市自然资源局针对紫香园公司部分涉嫌违法建设的房屋已经基于法律授权的方式和程序作出了相应法律文书，但是嗣后洛阳市政府、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局却没有继续遵照法律规定的方式和程序履行自身职责，而是采取无法律依据的自行组织实施强制拆除方式，直接对紫香园公司房屋进行拆除，其行为明显缺乏法律依据，依法应当确认行为违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认洛阳市政府、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局分别于2019年1月12日、3月31日组织拆除了紫香园公司木屋及钢琴餐厅、儿童乐园等配套设施的行为违法。案件受理费50元，由洛阳市政府、洛阳市自然资源局、洛阳市农业局负担。洛阳市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审错误认定上诉人为适格被告。相关法院已受理伊滨区管委会为被告的案件，认定伊滨区管委会能独立承担法律后果。二、伊滨区管委会和有关部门已经穷尽申请法院强制执行程序，因客观体制机制问题多次协调未果。并且，被上诉人的违法行为，是典型的“大棚房”一类问题，严重违反《土地管理法》和《城乡规划法》等法律法规规定，任由其违法行为延续并滋生蔓延不符合行政管理的目的，为此将其拆除。三、被上诉人在一审起诉状中所述事实与实际不符，系违法占用土地，在土地(耕地)上建设非农设施“大棚房”，应坚决避免违法利益合法化。一审法院的判决明显对案件事实认定不清、证据不足。请求撤销一审判决，依法驳回被上诉人的一审诉讼请求。洛阳市自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、洛阳市政府、洛阳市农业局和上诉人的强制拆除系根据《行政强制法》规定落实《行政处罚决定书》，符合法律规定。行政强制法在拆除违法建筑方面给与了行政机关普遍的授权。上诉人具有拆除违法建筑的主体资格。2018年6月29日，上诉人送达《行政处罚决定书》后，被上诉人并未自行拆除小木屋等违法建筑物。2019年1月11日洛阳市政府、洛阳市农业局和上诉人联合下发《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》。然后洛阳市政府、洛阳市农业局和上诉人组织联合执法队伍依法在限定时间内将违占土地上的建筑物进行了登记、清理和移除原地，并非起诉状所述的违法强制拆除。此次强制拆除的主体合法，具有强制拆除的主体资格，拆除程序适当，符合法律规定。二、2019年3月的拆除系被上诉人自行拆除，洛阳市政府、洛阳市农业局和上诉人仅是协助被上诉人拆除，不属于强制拆除行为。被上诉人在未办理规划许可和用地审批手续的情况下，在农用地修建小木屋等建筑，属于大棚房，是违法建筑物、构筑物。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。洛阳市农业局不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人并没有参与实施强制拆除的行政强制行为。二、上诉人在整个事件中的行为均有法可依，不存在违法情形。在联合下发上诉人与洛阳市自然资源局、洛阳伊滨区管委会《关于依法拆除洛阳紫香园农业科技开发有限公司违法建筑的通告》审核盖章过程中，上诉人也按照法律规定依法履行法定职责审核盖章，大力配合有权机关下发拆除违建通知。并且该通知仅为告知、催告，并非具体行政行为。三、关于案涉拆违行为的目的及行政行为的确定力以及公信力问题，应结合案件事实和证据，依照法律规定来予以认定，不能仅站在行政相对人单方面利益来推定。对于违建事实清楚，证据确实充分的，有权机关应该严格依法查处，若不依法履行法定职责才属于行政违法。四、一审的判决并没有明确法律适用条款，明显其认定的事实没有事实根据和法律依据。综上，一审认定事实错误，适用法律错误，请求发回重审或改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。被上诉人洛阳紫香园农业科技开发有限公司答辩称：一、洛阳市政府和洛阳市农业局是本案的适格被告，原审认定事实清楚，适用法律正确。1、本案中洛阳市伊滨区管委会为洛阳市政府组建并赋予部分行政管理职能的派出机构，并非由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其行为引起的法律后果应由组建机构洛阳市政府承担，且河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终3331号行政裁定书对洛阳市政府的主体已经作出认定。因此、洛阳市政府是本案的适格被告，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。2、洛阳市农业局参与涉案强拆行为，是本案的适格被告。二、上诉人强制拆除答辩人木屋等其他地上物的行为违法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。三、2019年3月份上诉人组织强拆儿童乐园和钢琴餐厅的行为违法，原审认定事实清楚，适用法律正确。2019年3月份三上诉人组织的强制拆除儿童乐园和钢琴餐厅的行为，没有任何文件和法律依据授权上诉人有权拆除，且洛阳市政府在一审答辩状中已经认可儿童乐园、钢琴餐厅是上诉人组织联合执法队伍拆除的。因此，三上诉人强制拆除答辩人建设的儿童乐园和钢琴餐厅的行政强制行为违法，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院认为，此案涉及“大棚房”拆除的政策适用问题。一审判决认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：一、撤销郑州市中级人民法院依法作出（2020）豫01行初17号行政判决；二、将本案发回并指令洛阳市中级人民法院重新审理。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月十六日法官助理袁楠书记员玄晟颐