江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终87号上诉人（原审被告）上饶市广信区自然资源局，住所地江西省上饶市广信区旭日中大道**，统一社会信用代码11360921MB1E7520XK。法定代表人杨肇卫，系该局局长。委托代理人黄强强，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审原告）曹小荣，男，1968年1月12日出生，汉族，江西省玉山县人，住江西省玉山县。被上诉人（原审原告）上饶市派利蒙家私有限公司，，住所地江西省上饶市经济开发区三清山大道北侧国际家具城**统一社会信用代码91361100705759877L。以上两被上诉人共同委托代理人刘腮佗，江西瀛赣律师事务所律师。上诉人上饶市广信区自然资源局因与被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司履行法定职责一案，不服广信区人民法院（2020）赣1121行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2002年5月30日，原上饶县土地管理局向原上饶县深光家具厂颁发饶县国用（2002）字第176号《国有土地使用证》，使用证载明：土地坐落石狮××××村黄婆塘，用途为工业用地，使用权类型为出让，使用权面积为7500平方米，终止日期为2052年5月30日。2003年1月2日，原上饶县土地管理局向上饶市派利蒙家私有限公司颁发饶县国用（2003）第38号《国有土地使用证》，使用证载明：土地坐落上饶县石狮××××村，地，地类用途为综合业，使用权类型为出让，使用权面积为13333.34平方米，终止日期为2053年元月21日。以上两块土地坐落位置相连。2004年5月28日，中华人民共和国铁道部《关于浙赣电化上饶改线方案的复函》，对江西省人民政府《关于浙赣铁路电气化改造上饶城区段取直有关工程问题的函》（赣府文［2004］47号）的函复意见是浙赣线施工全线展开，实施浙赣线上饶城区段北移取直工程，具体实施协议由南昌铁路局与上饶市政府签订，负责整体推进，并帮助协调改线工程中的其他相关问题，另由省政府及有关部门帮助协调浙赣线提速工程中的征地拆迁等问题。该工程在原××县××乡××村地段穿越原上饶县深光家具厂和上饶市派利蒙家私有限公司两家企业用地范围，即实际使用了两企业的部分用地，经上饶市、原上饶县铁路北移指挥部派人实地察看，同意对该两企业用地予以置换。2007年9月21日，原上饶县国土资源局出具上饶县土预审字2007［34］号《建设项目用地预审报告书》，报告书载明：建设项目名称是派利蒙、深光家具厂拆迁置换地，项目拟用地总面积1.9252公顷，预审结论为该宗地符合土地利用总体规划，拟按程序办理相关手续。2007年10月12日，原上饶市城市规划局发函原上饶市国土资源局：因铁路北移线征用上饶市派利蒙家私有限公司及原上饶县深光家具厂土地，根据2006年11月上饶市中心城区规划建设项目审批会，同意将铁路北移涉及两公司的用地等值置换至紫阳××与货场路交叉口东南侧地块。根据《上饶市城东地区概念规划》，该地块用地性质拟定为商业金融业用地。2007年10月29日，原上饶市城市规划局出具（2007）饶市规选第48号《建设项目选址意见书》，意见书载明：建设项目名称拆迁安置，建设单位上饶市城区铁路北移工程指挥部，建设规模19177.8平方米，建设单位拟选位置紫阳××与货场路交叉口东南侧，选址意见为因市城区段铁路北移工程建设需要，根据2006年11月4日上饶中心城区规划建设项目审批会，同意选址。截止2008年1月28日，上饶市铁路北移指挥办公室缴纳了置换用地的土地报批、森林植被恢复、耕地开垦等相关费用。之后，派利蒙家私公司、曹小荣多次要求原上饶市国土资源局颁发置换用地的土地使用证，原上饶市国土资源局一直未予办理。2018年1月3日，派利蒙家私公司、曹小荣再次向上饶市不动产登记局书面申请，要求其按照上饶市铁路北移指挥部所确定的土地置换方案、原上饶市城市规划局和上饶市城乡规划局确定的《建设项目选址意见书》、原上饶市城市规划局向原上饶市国土资源局函告的内容，向派利蒙家私公司、曹小荣颁发规划和选址为上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的《国有土地使用证》。2018年1月23日，上饶市不动产登记局向派利蒙家私公司、曹小荣作出《回复函》，认为派利蒙家私公司、曹小荣申请登记的事项，属于紫阳大道两侧18宗土地遗留问题，根据上饶市政府督查通知书（饶府督字［2014］7号）的处理意见，紫阳大道两侧18宗土地遗留问题应由原上饶县政府负责处理。具体事项对接原上饶县政府。派利蒙家私公司、曹小荣不服该回复，于2018年2月11日向原审法院提起行政诉讼，要求上饶市不动产登记局履行法定职责。2019年5月5日，原审法院根据上述查明事实，作出（2018）赣1121行初25号行政判决书：限上饶市不动产登记局在本判决生效之日起30个工作日内，履行为曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司办理上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积为19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责。上饶市不动产登记局不服该判决提起上诉。本院经审理后于2019年6月26日作出（2019）赣11行终47号行政判决书：本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。……本院认为，本案二审期间争议焦点是：案涉土地不动产登记是否属于上饶市自然资源局的职权范围……。本案中，案涉地块属于上饶市城市总体规划方案范围内，但该地块目前仍在原上饶县行政区划范围内，根据不动产属地登记原则，派利蒙家私公司、曹小荣应向原上饶县自然资源局提出办理涉案土地登记的申请……判决如下：一、撤销原上饶县人民法院（2018）赣1121行初25号行政判决；二、驳回曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司要求原上饶市自然资源局为其颁发《国有土地使用证》的诉讼请求。2019年9月9日，派利蒙家私公司、曹小荣向上饶市广信区自然资源局提交了申请书：请求贵局按照上饶市铁路北移指挥部所确定的土地置换方案、原上饶市城市规划局和上饶市城乡规划局确定的《建设项目选址意见书》、原上饶市城市规划局向原上饶市国土资源局函告的内容，向两申请人颁发规划和选址为上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的《国有土地使用证》。2019年9月29日，上饶市广信区自然资源局向派利蒙家私公司、曹小荣作出《关于申请办理国有土地使用权证的回复》：……现你们在未履行上述程序的情况下，直接申请办理国有土地使用权证违反《土地管理法实施条例》第二十二条的规定，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（一）项规定，我局不予登记。派利蒙家私公司、曹小荣不服该回复，向原审法院提起诉讼。另查明，1、上饶县深光家具厂系曹小荣2002年5月28日登记注册的个人独资企业，2008年11月21日被原上饶县市场和质量监督管理局吊销；2、2017年9月28日，原上饶县国土资源局分别在其门户网站和上饶日报刊载饶县国土（注）字（2017）号《土地登记注销及土地权利证书废止公告》，对包括所有权人为××县××光家具厂××（××）字××和所有权人为××市××家私有限公司××县国用（2003）第38号《国有土地使用权证》在内的18宗地块国有土地使用权证书以公告方式办理了注销登记手续；3、《上饶市城市总体规划（2007-2020）》，系上饶市人民政府组织编制的城市总体规划，根据此规划，虽然涉案土地属于上饶市城市总体规划方案的范围内，但该地块目前仍在上饶市广信区行政区划范围内；4、曹小荣、派利蒙家私公司曾多次信访要求解决颁证问题；5、2019年1月25日《上饶县机构改革实施方案》中，确定“将县国土资源局的职责，县水利局的水资源调查和确权登记管理职责……等整合，组建县自然资源局”；6、2019年7月29日江西省人民政府赣府字［2019］40号《关于上饶市部分行政区划的通知》通知：国函［2019］59号已同意撤销上饶县，设立上饶市广信区，以原上饶县的行政区域为广信区的行政区域。原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第二条规定：本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定：行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。上饶市广信区人民政府于2019年组建上饶市广信区自然资源局，上饶市广信区不动产登记局的职权由上饶市广信区自然资源局承继，故上饶市广信区自然资源局具备本案法定职责。曹小荣、派利蒙家私公司于2002年取得的位于石狮××××村黄婆塘的两宗土地，已于2004年因上饶市铁路北移被上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部牵头征收、使用，并同意将曹小荣、派利蒙家私公司的用地等值置换至紫阳××与货场路交叉口东南侧地块。虽然没有签订用地置换合同，但上饶市铁路北移指挥部出具的说明，原上饶县国土资源局、原上饶市规划局等相关职能部门出具的函件、审批文件中均能明确体现用地置换的方案，该土地置换的方案是基于国家重大项目建设需要而成立，也是双方意思表示一致的结果，合法有效。广信区自然资源局对曹小荣、派利蒙家私公司置换土地的性质有异议，且主张置换的土地应由上饶市城区段铁路北移工程指挥部负责安置，理由均不成立，不予采纳。为了完成上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部与曹小荣、派利蒙家私公司达成的置换用地的方案，原上饶县国土资源局、原上饶市城市规划局、上饶市城乡规划局等相关政府职能部门，按照部门职责和工作程序，先后完成了“置换用地”的建设用地预审、选址、用地性质、用地面积等审批工作，上饶市铁路北移指挥部也完成了置换用地的相关征地缴费工作。在上述情形下，根据行政职能划分和行政办事程序，广信区自然资源局理应在置换土地的所有前置审批程序完成后，在法定期限内为涉案置换土地进行土地登记，向曹小荣、派利蒙家私公司颁发经前置程序审批完成的国有土地使用证。广信区自然资源局以曹小荣、派利蒙家私公司应先申请办理建设项目选址、建设项目用地预审、可行性研究论证、土地评估等，待供地方案经县、市人民政府批准并颁发建设用地批准书后方可申请办理不动产登记、核发不动产权属证书为由，拒绝履行上述法定职责，理由不能成立，不予采纳。关于广信区自然资源局主张曹小荣、派利蒙家私公司申请登记的事项，属于紫阳大道两侧18宗土地遗留问题，是政府的责任，应由政府予以补偿的问题，本院认为，虽然曹小荣、派利蒙家私公司在2002年取得的两宗土地包含在上述18宗土地之内，但在2004年该两宗用地已被上饶市政府、上饶市铁路北移指挥部征收用于建设铁路，而曹小荣、派利蒙家私公司申请颁证的土地是本案的“置换用地”，并非在广信区自然资源局所称的18宗历史遗留问题的土地范围之内，故对广信区自然资源局的该主张不予采纳。关于广信区自然资源局主张曹小荣、派利蒙家私公司自始未依法取得位于原××县××乡××村黄婆塘的国有建设用地使用权，其以未依法取得的国有建设用地使用权进行置换，不产生法律效力的问题，因广信区自然资源局并没有提供确实充分的证据予以证明，且该两宗土地在2004年已经被征收用于上饶市铁路北移的铁路用地，所以，即使在2002年该两宗土地出让给曹小荣、派利蒙家私公司之前没有完成集体土地的征收手续，在2004年变为铁路用地后，即已不存在未完成集体土地征收的事实，故广信区自然资源局的该主张不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（三）、第七十二条，《不动产登记暂行条例》第二十条、第二十一条之规定，判决如下：限上饶市广信区自然资源局在本判决生效之日起30个工作日内，履行为曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司办理上饶市紫阳××与货场路交叉口东南侧、面积19177.8平方米、土地性质为商业金融业用地的不动产权属登记并核发不动产权属证书的职责。上诉人上饶市广信区自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、办理商业金融业用地不动产权属登记不符合法定条件。根据《土地管理法》（2004年修正）第四十三条规定及《土地管理法实施条例》第二十二条规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列程序办理：建设项目用地预审、可行性研究论证、批准供地方案、颁发建设用地批准书、申请土地登记。本案中，2007年案涉土地经江西省国土资源厅作出《批复》后，相关部门并未具体实施征地程序，人民政府也未批准供地。因此，土地置换未完成，被上诉人的申请不符合《土地管理法实施条例》第二十二条规定的登记条件。2007年呈报的派利蒙、深光家俱厂拆迁置换地用地开发用途为工业用地，江西省国土资源厅作出《批复》要求按呈报的土地开发用途用于城市建设，现被上诉人申请及一审判决办理商业金融业用地不动产权属登记，与江西省人民政府批准的土地用途不符。二、申请登记提供的申请材料不符合规定。被上诉人申请时未提供合法的土地权属来源材料、权籍调查表、宗地图以及宗地界址点坐标、缴纳凭证等材料，申请材料不符合规定。上诉人虽提供了由上饶市城区段铁路北移工程指挥部出具的声称同意土地置换的情况说明，但土地置换仍需经县级及以上人民政府同意，而被上诉人并未提供县级及以上人民政府出具的同意土地置换的批文及与之相关的出让合同等。而且所提供的《建设项目用地预审报告书》、《建设项目选址意见书》已失效，申请登记提供的申请材料不符合规定。综上，请求二审法院驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审。被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司答辩称，上诉人的上诉理由不成立：1、土地置换未完成是上诉人不履行法定职责造成的后果，原因是政府违约。本案经过多次诉讼，事实很明确，双方有置换的事实，前置的一系列审批程序都已经到位，只是最后上诉人发证这一环节，上诉人一直不履行法定职责；2、申请登记用途与批准的土地用途不相符没有任何事实根据，被上诉人申请登记的用途与土地置换方案是相一致的，在之前的诉讼中，上诉人从未提到用途不符以及土地未征收补偿的理由；3、上诉人再次提出申请材料不符合规定的理由，2004年被上诉人已经将土地交给铁路北移指挥部，用于修建铁路。2007年铁路北移指挥部也着手办理置换用地的选址、预审、规划等报批手续，被上诉人一直配合提供相关资料。被上诉人作为持有权属证书的土地权利人，证载土地被用于置换，政府作出置换合同的另一方，有义务将登记好的土地权属证书交付给我方，所以所谓提供申请材料的问题主要还是政府方的义务。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本案在二审审理期间，上诉人上饶市广信区自然资源局提交涉案土地现在的规划图，证实涉案土地最新的规划用途是物流仓储用地。被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司发表质证意见称，对规划图的三性均有异议，该规划是2017-2035年的规划，与本案诉争的问题没有关联性。本院经审查，对上诉人上饶市广信区自然资源局提交规划图的真实性予以确认。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条、第二十三条之规定，不论是需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地，还是需要占用城市建设用地范围外的涉及农用地的土地，经过建设项目用地预审后，建设单位均应当持建设项目的有关批准文件，向市县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市县人民政府土地行政主管部门审查，根据原土地是建设用地还是农用地，拟定供地方案（农用地需拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），报有批准权的人民政府批准。供地方案批准后，由市县人民政府组织实施并向建设单位颁发建设用地批准书，再根据使用土地方式（有偿或划拨），完成用地手续。待前述程序完成后，土地使用者才能依法申请土地登记，由职能部门审查后颁发土地使用权属证书。本案中，对置换土地的占用审批流程已经完成了建设用地预审、建设项目选址、明确用地性质、缴纳土地报批相关费用、拟定“一书三方案”呈报省国土资源厅批准等流程，但后续由市、县人民政府组织实施“一书三方案”、颁发建设用地批准书等流程均未完成，被上诉人此时直接向职能部门申请土地登记，进行土地登记的条件尚未成就，上诉人在无前置批准文件可进行审查的情况下不予办理权属登记，并无不妥。因此，被上诉人要求上诉人履行办理不动产权属登记并核发不动产权属证书的法定职责，无事实和法律依据，依法应不予支持。综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销上饶市广信区人民法院（2020）赣1121行初20号行政判决书；二、改判驳回被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人曹小荣、上饶市派利蒙家私有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 刘 铭审判员 余细花审判员 王 鹿二〇二〇年九月二十五日书记员 李 娴