广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终173号上诉人（原审原告）：黄胜伙，男，1950年7月9日出生，汉族，住广东省英德市******委会江步组。上诉人（原审原告）：黄利（曾用名：黄胜利），男，1959年9月6日出生，汉族，住广东省英德市*******************。上述上诉人的共同委托诉讼代理人：黄胜荃，男，1966年9月6日出生，汉族，住广东省江门市蓬江区**********，是两上诉人的兄弟。被上诉人（原审被告）：英德市自然资源局，住所地：广东省英德市************。法定代表人：李书海，该局局长。委托诉讼代理人：陈韦伽，该局工作人员。委托诉讼代理人：刘文静，广东相映红律师事务所律师。上诉人黄胜伙、黄利因与被上诉人英德市自然资源局土地行政处罚纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初394号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。黄胜伙、黄利向原审法院起诉请求：1.撤销原英德市国土资源局作出的英国土资执土决字〔2019〕66号《行政处罚决定书》，由英德市自然资源局重新作出具体行政行为；2.本案一审诉讼费由英德市自然资源局负担。原审法院认定事实：2019年1月3日，原英德市国土资源局接到相关举报线索后，于2019年2月15日对黄胜伙、黄利的建设房屋行为进行立案处理。为此，原英德市国土资源局对举报人、英德市******民委员会负责人、英德市*************民小组负责人进行了调查，并制作了《询问笔录》及《现场勘验笔录》。原英德市国土资源局调查后初步认定黄胜伙、黄利于2015年10月起在英德市*************民小组非法占用土地建围墙，违反法律规定。原英德市国土资源局于同日向黄胜伙、黄利发出英国土资执土（改）字[2019]7号《责令改正违法行为通知书》，责令其改正。但只将上述《责令改正违法行为通知书》送达给了黄胜伙，没有送达给黄利。原英德市国土资源局亦将上述情况抄告了英德市黎溪镇人民政府。2019年5月8日，原英德市国土资源局调查终结后，认定黄胜伙、黄利于2016年12月起在英德市*************民小组非法占用土地建房，非法占地面积0.12亩（80平方米），建筑面积面积160平方米，地类为园地，不符合土地利用总体规划。于2019年5月8日向黄胜伙、黄利作出英国土资执土罚（告）字〔2019〕18号《行政处罚告知书》和英国土资执土听（告）字〔2019〕18号《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容和享有的权利。2019年5月9日，原英德市国土资源局的工作人员将上述文书送达给居住在英德市*************民小组的黄胜伙，但在送达回证却注明“已到国土局签收”字样。没有证据证明原英德市国土资源局将上述文书送达给了现居住英德市*******************的黄利。2019年4月14日，英德市自然资源局的行政机关负责人同意了《关于黄胜伙、黄利违法占地案件处罚申请延期的报告》的延期申请。原英德市国土资源局认为黄胜伙、黄利在法定期限内没有提出陈述、申辩、听证的申请，认定黄胜伙、黄利已构成了未经批准非法占用土地的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，于2019年5月15日作出涉案《处罚决定书》，决定对黄胜伙、黄利处以责令其退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状的行政处罚。同时，亦告知了当事人履行行政处罚决定的方式和期限及申请复议和诉讼的权利。原英德市国土资源局于2019年5月31日通过邮政国内挂号邮寄方式将涉案《处罚决定书》邮寄至“英德市*************民小组”的黄胜伙。经查询，2019年6月3日显示邮政未投妥，备注拒收。2019年6月5日显示“已签收，收发室”。但黄胜伙否认有签收。2019年8月6日，英德市自然资源局作出英自然资执法（催）字〔2019〕27号《履行行政处罚决定催告书》，要求黄胜伙、黄利履行涉案《处罚决定书》确定的义务。2019年8月6日，英德市自然资源局通过邮政国内挂号邮寄方式将上述催告书邮寄至“英德市*************民小组”的黄利。经查询，2019年8月10日显示“已签收，本人签收”。但黄利认为不在此居住，否认有签收。黄胜伙、黄利在收到上述催告书后，于2019年8月12日到英德市自然资源局领取了涉案《处罚决定书》并于2019年8月16日向原审法院提起行政诉讼。原审诉讼中，英德市自然资源局于2019年11月28日作出英自然资执决字[2019]第6号《关于撤销行政处罚的决定》，认为在行政处罚送达程序存在瑕疵，自行撤销了涉案《处罚决定书》。黄胜伙、黄利收到上述《关于撤销行政处罚的决定》后，仍要求原审法院继续审理本案，责令英德市自然资源局作出必要的行政行为并撤销行政处理过程中的相关告知书、通知书、决定书。原审法院另查明，根据机构改革方案，英德市国土资源局现已整合到新组建的英德市自然资源局。原审法院认为：本案是不服土地行政管理纠纷。根据黄胜伙、黄利的起诉、英德市自然资源局的答辩、双方的举证与质证等综合分析，结合原审法院查明的事实，对本案的争议焦点分析如下：一、关于起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原英德市国土资源局于2019年5月31日通过邮政国内挂号邮寄方式将涉案《处罚决定书》邮寄至“英德市*************民小组”的黄胜伙，经查询，2019年6月3日显示邮政未投妥，备注拒收。2019年6月5日显示“已签收，收发室”。现有证据不足以证实黄胜伙已经收到涉案《处罚决定书》，亦没有证据证实黄利于2019年8月12日自行到英德市自然资源局处领取涉案《处罚决定书》，原英德市国土资源局将涉案《处罚决定书》送达给了黄利。因此，黄胜伙、黄利于2019年8月16日向原审法院提起行政诉讼未超过起诉期限。英德市自然资源局认为黄胜伙、黄利的起诉已超过法定期限的意见原审法院不予采纳。二、关于涉案《处罚决定书》的合法性问题。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十六条规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”本案中，原英德市国土资源局对黄胜伙、黄利涉嫌违法建设房屋的行为立案后，并没有对当事人黄胜伙、黄利进行询问，未能全面、客观、公正地进行调查；原英德市国土资源局在行政处理过程中，没有证据证明原英德市国土资源局将《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》送达给了黄利，未能充分保障当事人享有的权利；原英德市国土资源局作出行政处罚后亦没有及时将行政处罚决定书送达当事人；因此原英德市国土资源局作出的涉案《处罚决定书》违反了上述法律的规定。鉴于英德市自然资源局在原审诉讼中已经撤销了涉案《处罚决定书》，原审法院依法确认原英德市国土资源局作出涉案《处罚决定书》的行为违法。至于黄胜伙、黄利要求英德市自然资源局重新作出行政行为，是英德市自然资源局行政管理职权的范围，原审法院不作审查。据此，原审法院于2019年12月23日作出（2019）粤1803行初394号行政判决：一、确认原英德市国土资源局于2019年5月15日作出英国土资执土决字〔2019〕66号《行政处罚决定书》的行政行为违法；二、驳回黄胜伙、黄利的其他诉讼请求。案件一审受理费50元，由英德市自然资源局负担。宣判后，黄胜伙、黄利不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.维持原审判决第一项；2.撤销被上诉人作出的英国土资执土罚（告）字〔2019〕18号《行政处罚告知书》、英国土资执土听（告）字〔2019〕18号《行政处罚听证告知书》、英自然资执法（催）字〔2019〕27号《履行行政处罚决定催告书》；3.责令被上诉人恢复飞来峡水库已征收土地的界桩，明确涉案土地权属；4.责令被上诉人向案外人江步村、黎洞村委会发出停止一切侵害行为，恢复供水供电，保障道路畅通的书面通知；5.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一、经广东省飞来峡水利枢纽管理处作出的信访受〔2019〕1号《关于英德市************民黄伙胜信访事项处理意见书》确认，涉案土地是飞来峡水库已征收土地，是上诉人原有的宅基地，并非案外人江步村的集体土地。被上诉人将涉案土地认定为案外人江步村的集体土地，并向上诉人、举报人、案外人江步村、黎洞村委会发出涉案《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《履行行政处罚决定催告书》的行为，直接侵犯上诉人作为水库失地农村移民的合法权益，明显违法。且被上诉人只将上述文书送达给上诉人黄伙胜，并未送达给上诉人黄利，属于程序违法。故原审判决只确认被上诉人在法律文书送达上的行为违法，没有确认被上诉人行政行为实体上的违法，明显不当。二、原审诉讼中，被上诉人虽主动撤销涉案《处罚决定书》，但其冒充黄利签名签收法律文书、故意制造虚假的“送达”“超过起诉期”“已生效”等行为，明显违法。三、涉案《处罚决定书》认定涉案土地所有权、使用权权属错误，实体、程序均违法，适用法律错误，直接导致案外人江步村、黎洞村委会强制拆除上诉人的供水供电线路和其他生产生活设施，堵塞农用通道，烧毁涉案土地上的农作物及树木，致使上诉人自2019年1月以来被迫停产，至今无法复产。被上诉人的违法执法及过错，为案外人江步村、黎洞村委会的不法侵害行为制造了理由，提供了条件，故被上诉人已构成执法过错，应当承担相应责任。四、案外人江步村依据被上诉人作出的涉案《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《履行行政处罚决定催告书》等法律文书，故意毁灭了涉案土地中飞来峡水利枢纽管理处所立的土地征用线永久界桩。为避免引发群体冲突，造成社会不稳定因素，请人民法院依法撤销被上诉人作出的上述法律文书。五、原审判决作出后，被上诉人于2019年12月30日以同一事实和理由再次对上诉人进行行政处罚，明显不当。英德市自然资源局辩称：一、因上诉人存在未经批准非法占用土地的行为，答辩人对其进行立案查处，并作出涉案《处罚决定书》。上诉人不服，向原审法院起诉，在原审诉讼过程中，答辩人于2019年11月28日作出英自然资执字〔2019〕6号《关于撤销行政处罚的决定》，自行撤销了涉案《处罚决定书》，涉案《处罚决定书》不发生法律效力，英自然资执法（催）字〔2019〕27号《履行行政处罚决定催告书》亦因没有可供执行的内容而失效，没有可诉的内容。况且，上诉人在原审中仅请求撤销涉案《处罚决定书》，现其请求撤销该催告书，已超出原审诉讼请求的范围，二审法院应不予审理。二、英国土资执土罚（告）字〔2019〕18号《行政处罚告知书》、英国土资执土听（告）字〔2019〕18号《行政处罚听证告知书》，属于答辩人在查处过程中制作的过程性文件，不产生对外效力。根据行政诉讼法相关规定，上述文书属于不可诉行为，故上诉人请求撤销上述文书于法无据。三、根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，土地权属争议不属于答辩人的责职范围，上诉人可另循途径解决，与本案无关。综上，请法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是土地行政处罚纠纷。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的规定，现上诉人在一审庭审结束后及在二审上诉期间提出请求撤销被上诉人作出的处罚告知书、听证告知书及催告书，并请求被上诉人恢复界桩、明确土地权属及作出责令案外人停止侵害的行政行为，上述请求均属于起诉状副本送达被告后所新增加的诉讼请求。且上述处罚告知书、听证告知书仅为被上诉人作出涉案处罚决定书而实施的过程性行为，而催告书亦因涉案处罚决定已由被上诉人自行撤销而失去履行依据，即上述法律文书对上诉人的权利义务不产生实际性影响。同时，本案是土地行政处罚纠纷，被上诉人是否需要作出恢复界桩、明确土地权属及责令案外人停止侵害的行政行为，并非本案诉讼的审理范畴。因此，上诉人在二审中所提出的上诉请求属新增加的诉讼请求，且其对此不能作出合理说明，故本案对此不作审查。综上所述，上诉人黄胜伙、黄利的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由黄胜伙、黄利负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年九月二十二日法官助理 叶礼裕书 记 员 范小婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。