广东省清远市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤18行终136号 上诉人（原审原告）：周钊玲，男，1975年5月21日出生，汉族，住广东省佛冈县**************。 委托诉讼代理人：梁纪锋，广东法制盛邦律师事务所律师。 委托诉讼代理人：熊洁，广东法制盛邦律师事务所实习律师。 上诉人（原审被告）：佛冈县汤塘镇人民政府，住所地：广东省佛冈县汤塘镇106国道K2395+700处。 法定代表人：赖毅，镇长。出庭负责人：周川，该府党委委员。 委托诉讼代理人：杨金平，该府工作人员。 委托诉讼代理人：陈国华，广东御福律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：佛冈县水利局，住所地：广东省佛冈县振兴北路县********。 法定代表人：郑从军，该局局长。 委托诉讼代理人：戴海燕，广东乐同律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴丹花，佛冈县潖江法律服务所法律工作者。 上诉人周钊玲、佛冈县汤塘镇人民政府（以下简称汤塘镇政府）因与被上诉人佛冈县水利局确认行政行为违法纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 周钊玲向原审法院起诉请求：1.确认汤塘镇政府、佛冈县水利局未按法定程序对周钊玲涉案养羊棚及简易铁棚实施强制拆除的行为违法；2.本案一审诉讼费用由汤塘镇政府、佛冈县水利局承担。 原审法院认定事实：2014年，周钊玲在佛冈县*************民小组建设了5个铁棚，用于养羊，面积共800多平方米；另建有1个简易铁棚，面积约400平方米，用于堆放饲料、堆放工具及作工人吃饭场所。周钊玲上述养羊棚及简易铁棚位于佛冈县潖江河（汤塘段）的河道管理范围内，且未经河道主管机关、国土主管部门等批准建设。 为推动河长制湖长制工作取得实效，进一步加强河湖管理保护，维护河湖健康**命，水利部办公厅于2018年7月7日印发办建管〔2018〕130号《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，决定自同年7月20日起，用1年时间，在全国范围内对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动，并明确“乱建主要包括：……河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物。”随后，广东省水利厅根据上述通知要求印发了粤水建管〔2018〕44号《广东省水利厅关于开展全省河湖“清四乱”专项行动的通知》，明确了流经清远市清城区、佛冈县的潖江河属于“清四乱”专项行动范围；印发了《广东省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准》，明确了乱建的认定标准为“河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物（其中民房、厂房、办公房等违法违规建设行为的认定时间从1988年6月10日起算，1988年6月10日前的民房、厂房、办公房以及因改堤后而被动成为堤外房屋的列入历史遗留问题）。”原清远市水务局印发了清水建〔2018〕79号《清远市整治侵占江河湖泊违法违规建设问题专项行动方案》，决定开展“清四乱”专项行动。 佛冈县全面推行河长制工作领导小组办公室根据上述通知要求，先后作出佛河长办〔2018〕9号《佛冈县关于转发〈广东省水利厅关于开展全省河湖“清四乱”专项行动的通知〉的通知》、佛河长办〔2018〕20号《佛冈县河长制“五清”专项行动方案》、佛河长办〔2019〕1号《佛冈县整治侵占江河湖泊违法违规建设问题专项行动方案》、佛河长办〔2019〕3号《佛冈县河湖“清四乱”专项行动实施方案》，并附有广东省水利厅核查认定的清远市河湖“四乱”问题清单。周钊玲的养羊棚及简易铁棚位于潖江河道管理范围内，属于佛冈县河湖“四乱”问题清单之一，即为河道管理范围内修建的阻碍行洪的建筑物、构筑物，属于清理整治目标。 2019年4月10日，汤塘镇三防部向周钊玲送达《通知》，载明“为确保潖江河河道堤围防洪安全及做好我镇河湖‘四乱’清理整治工作，根据《中华人民共和国水法》、广东省实施《中华人民共和国水法》办法、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《佛冈县水资源管理办法》（佛府（2011）82号）等法律法规文件，汤塘镇三防指挥部决定对潖江河（汤塘段）两岸河道管理范围内的‘四乱’问题进行清理整治。你单位位于雷水（丰联村小组）处建设的猪舍（鹅场）、羊场饭堂、养殖场，经确认涉及在河道管理范围内建设，属于‘四乱’问题，请你单位在本周（4月12日）前到佛冈县水利局完善报审批手续或者在本月25日前（15日内）自行拆除，逾期报审批或未自行清除的视为无主物处理，由佛冈县汤塘镇防汛防旱防风指挥部联合县相关部门依法强制清除，追究相关责任。” 因周钊玲未按汤塘镇三防部《通知》的期限自行拆除养羊棚及简易铁棚，汤塘镇三防部遂于2019年6月4日组织相关人员拆除了周钊玲的养羊棚及简易铁棚。周钊玲不服，遂向原审法院提起本案诉讼。 另查明，汤塘镇三防部是汤塘镇政府设立的三防指挥机构，负责汤塘镇行政区域内的三防工作。 又查明，经佛冈县水利局委托清远市水利水电勘测设计院有限公司对佛冈县河湖“清四乱”河道确权划界确定，周钊玲涉案养羊棚及简易铁棚位于潖江河河道管理范围内，佛冈县人民政府对此亦予以确认。 原审法院认为：本案系不服行政机关强制拆除行为而引起的要求确认行政行为违法纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据周钊玲的起诉、汤塘镇政府、佛冈县水利局的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、周钊玲列佛冈县水利局为共同被告是否符合法律规定；二、涉案拆除行为的实施是否合法。 争议焦点一：关于周钊玲列佛冈县水利局为共同被告是否符合法律规定的问题。本案中，汤塘镇政府承认其在向周钊玲发出《通知》，而周钊玲逾期未自行拆除涉案养羊棚及简易铁棚后，汤塘镇三防部组织相关人员实施了拆除行为，佛冈县水利局没有实施拆除行为，故本案的适格被告应当是汤塘镇三防部的组建单位即汤塘镇政府。本案没有证据证实佛冈县水利局参与了拆除行为，故周钊玲列佛冈县水利局为被告不符合法律规定，原审法院不予支持，应当裁定驳回周钊玲对佛冈县水利局的起诉。 争议焦点二：关于涉案拆除行为的实施是否合法的问题。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；……”本案中，根据《广东省水利厅关于开展全省河湖“清四乱”专项行动的通知》《清远市整治侵占江河湖泊违法违规建设问题专项行动方案》《佛冈县整治侵占江河湖泊违法违规建设问题专项行动方案》及所附的河湖“四乱”问题清单，结合卫星图和汤塘镇政府、佛冈县水利局现场勘查、现场照片及清远市水利水电勘测设计院有限公司现场划界成果，汤塘镇政府、佛冈县水利局、佛冈县人民政府认定周钊玲涉案养羊棚及简易铁棚位于潖江河的河道管理范围内，并无不当。周钊玲认为其养羊棚及简易铁棚不属于潖江河河道管理范围，依据不足，原审法院不予采信。 《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款规定“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”第五十五条规定“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；……”《广东省防汛防旱防风条例》第五条第四款规定“乡镇人民政府、街道办事处应当明确承担防汛防旱防风工作的机构和人员，指导村民委员会、居民委员会的防汛防旱防风工作。”《广东省防汛防旱防风总指挥部关于开展市县镇三防系统标准化建设的意见》规定“推动市县镇三防系统标准化建设，是加强基层三防能力建设，夯实防灾减灾基础的重要内容和关键环节……在2018年12月前基本完成市、县、镇级三防办标准化建设任务。”本案中，周钊玲未经河道主管机关、国土主管部门等批准，便在潖江河河道管理范围内建设涉案养羊棚及简易铁棚，汤塘镇三防部作为汤塘镇政府设立的三防指挥机构，其认为涉案养羊棚及简易铁棚妨碍行洪，应予以清除，并无不当，符合公共利益，亦符合法律规定。 但是，拆除违法建筑物、构筑物，亦应符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，汤塘镇三防部未作出行政决定，且在周钊玲法定起诉期限届满前，仅凭《通知》便对周钊玲涉案养羊棚及简易铁棚实施拆除，汤塘镇三防部的行为显然不当，属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于汤塘镇三防部的强制清除行为不具有可撤销的内容，故原审法院对其强制拆除行为确认违法。 据此，原审法院于2020年2月17日作出（2019）粤1803行初317号行政判决：确认佛冈县汤塘镇人民政府于2019年6月4日强制拆除周钊玲在佛冈县*************民小组养羊棚及简易铁棚的行政行为违法。案件一审受理费50元，由佛冈县汤塘镇人民政府负担。 宣判后，周钊玲不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.确认周钊玲涉案养羊棚及简易铁棚不属于潖江河河道管理范围及广东省水利厅认定的“四乱清单”范围内；2.本案一审、二审诉讼费用由汤塘镇政府、佛冈县水利局承担。主要事实和理由是：一、汤塘镇政府提供的涉案建筑物卫星图与周钊玲提供的在百度地图上查找的经纬度卫星图相矛盾，原审法院在未向广东省水利厅取证核实“四乱”坐标的情况下，直接认定汤塘镇政府提供的卫星图坐标即为涉案建筑物的经纬度坐标，从而认定涉案建筑物在“四乱”范围内，明显不妥。另外，汤塘镇政府提供的现场勘查照片仅能确定是在进行潖江河道的界定划分，与广东省水利厅的“四乱”认定并无任何关联性，其出具的河道河段成果图亦未能确定涉案建筑物在河道管理范围内。二、佛冈县人民政府在未向广东省水利厅核实“四乱”范围内建筑物权属及相关情况，且在未经专业勘测确定涉案建筑物的经纬度坐标是否在广东省水利厅认定的“四乱”坐标范围内的情况下，擅自认定涉案建筑物在“四乱”范围内，明显认定错误。同时，汤塘镇政府在第三方出具勘测结果前已作出涉案拆除行为，违反依法行政的基本原则。三、根据佛冈县人民政府的涉案复函对涉案建筑物经纬度的描述，在百度地图上查找显示，上述经纬度坐标并不是涉案建筑物的经纬度坐标。结合上述勘测文件及涉案建筑物的实际地理位置可知，涉案建筑物不在潖江河道管理范围内。四、根据《中华人民共和国防汛条例》第七条、《广东省防汛防旱防风条例》第五条的规定，县级以上人民政府有权设立防汛指挥部并行使相应行政执法权，汤塘镇政府不具有上述执法权，其设立的汤塘镇三防部亦不具有上述执法权。原审法院认定汤塘镇三防部是本案合法执法主体，明显不当。五、汤塘镇政府实施涉案拆除行为实际是因为涉案土地被征收，而非应河道管理需要。涉案土地为集体土地，周钊玲建设涉案建筑物无需办理审批手续，属于合法建筑。 汤塘镇政府亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，改判驳回周钊玲的诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费用由周钊玲承担。主要事实和理由是：一、《广东省防汛防旱防风总指挥部、广东省应急管理厅关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知》《转发广东省防汛防旱防风总指挥部、广东省应急管理厅关于切实做好2019年汛期防御救援工作的通知》《关于做好当前强降雨防御工作的通知》《广东省防汛防旱防风总指挥部、广东省应急管理厅关于启动防汛Ⅳ级应急响应的通知》及佛冈县气象局发布的气象信息可知，佛冈县自2019年3月已经进入汛期，降水频繁，江河水位暴涨，防汛形势非常严重，容易引发局部地区山洪、泥石流等灾害。涉案时间前后均处于持续强降水天气期间，在紧急情况下，汤塘镇政府于2019年6月4日拆除涉案建筑物，属于应急处置行为，不属于行政强制行为，原审认定事实错误。二、根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防洪法》的相关规定，汤塘镇政府负有拆除行洪障碍物的职责。本案中，涉案建筑物位于河道管理范围内。且为了应对自然灾害突发事件的发生，汤塘镇政府在告知周钊玲限期自行拆除涉案建筑物，而其逾期拒不清除的情况下，实施的涉案拆除行为属于应急措施。根据特别法优于一般法的规定，本案应当适用《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国防洪法》等特别法的相关规定。而《中华人民共和国突发事件应对法》并没有《中华人民共和国行政强制法》规定的一般程序性要求，汤塘镇政府实施涉案拆除行为不需要告知周钊玲陈述、申辩或其他救济途径，故涉案拆除行为程序并无不当，原审适用法律不当。 周钊玲辩称：一、涉案拆除行为并非汤塘镇政府所称的应急处置行为，其适用《中华人民共和国突发事件应对法》，属于适用法律错误。本案中，汤塘镇政府并未提供任何证据证明其实施涉案拆除行为时存在自然灾害等突发事件，河道汛期及每年的降雨并非自然灾害，不能适用上述法规。且根据汤塘镇政府提供的材料可知，广东省应急管理厅于2019年6月23日启动防汛四级应急响应，说明2019年6月23日前不存在防汛自然灾害的危急情况。涉案养羊棚及简易铁棚建于2014年，如影响到防洪，为何早期没有处理，却在2019年处理，故涉案拆除行为不属于应急处置行为。二、广东省防汛防旱总指挥部是一个事业单位，无权作出具有法律效力的规范性文件，也没有赋予镇级人民政府内设三防机构的职权，故汤塘镇政府根据该文件内设的三防指挥部不符合法律规定，不是法律所述的防汛机构。 汤塘镇政府辩称：一、位于汤塘镇塘冚雷水村的私人食堂及养羊场，经比对卫星图斑确认该位置与涉案养羊棚及简易铁棚的位置相吻合。经广东省、清远市确认涉案养羊棚及简易铁棚属于湖泊“四乱”问题，并作为广东省水利厅印发的《广东省整治侵占江河湖泊违法违规建设问题专项小组方案》附件2《核查认定的湖泊“四乱”问题清单》中序号为244、245所列的“乱建”问题点。且由佛冈县水利局委托的清远市水利水电勘测设计院有限公司划界认定并经佛冈县人民政府确定涉案养羊棚及简易铁棚均在潖江河道管理范围以内，属于河湖“四乱”问题。此外，周钊玲提供的《照片》亦可以证明涉案养羊棚及简易铁棚位于潖江河道管理范围内。故原审判决认定涉案养羊棚及简易铁棚属于河道管理范围内，认定事实清楚，证据充分。二、根据《广东省防汛防旱防风条例》第五条、《清远市人民政府办公室关于印发清远市市县镇三防系统标准化建设实施方案的通知》《广东省防汛防旱防风总指挥部关于开展市县镇三防系统标准化建设的意见》《清远市人民政府关于全面提升基层三防能力的实施意见》的规定，佛冈县汤塘镇防汛防旱防风指挥部属于依法设立的机构，对水库、堤防、水闸、山塘等重要水利工程负有巡查管理的职责，故答辩人为本案适格的行政执法主体。三、根据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一项的规定，答辩人具有对辖区内潖江河道管理范围内阻碍行洪的障碍物进行责令限期清除和组织强行清除的法定职责，故答辩人对涉案建筑物进行强制清除，符合法律规定，程序合法。 佛冈县水利局辩称：答辩人并非本案适合的被告，其余事实由人民法院认定。 本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。 另查明，在二审诉讼期间，周钊玲向本院提交了如下证据：1.清远市佛冈县****庄规划（2019-2035）；2.关于潖江干流佛冈县段、燕岭河干流佛冈县段河湖管理范围划定成果的公告；3.营业执照、动物防疫条件合格证、广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行终195号行政判决书；4.周钊玲、周海明房屋占地面积测量报告及测绘资质证书；5.政府信息公开答复书；6.潖江河佛冈县***管理范围线成果图（图号94）。汤塘镇政府、佛冈县水利局对上述证据均不予认可。 本院认为，本案是确认行政行为违法纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、涉案建筑物是否位于河道管理范围内，是否属于阻碍行洪的建筑物；2、涉案拆除行为是否合法。 关于涉案建筑物是否位于河道管理范围内，是否属于阻碍行洪的建筑物的问题。上诉人周钊玲在二审中请求确认涉案养羊棚及简易铁棚不属于潖江河河道管理范围及广东省水利厅认定的“四乱清单”范围内，该请求虽属于新增加的诉讼请求，但因周钊玲在一审中已将上述请求作为认定涉案行政行为违法的抗辩理由，且行政诉讼的二审负有对行政行为进行全面审查的职责，故本院对此问题亦一并进行审查，并论述如下。首先，原审法院在一审诉讼期间就涉案建筑物是否位于河道管理范围内一事向佛冈县人民政府发函进行询问，后佛冈县人民政府回函明确表示，经清远市水利水电勘测设计院有限公司划界确定，涉案建筑物位于潖江河道管理范围内，属于河湖“四乱”问题。其次，周钊玲在二审诉讼期间提交了一份由广州鸿鑫勘测技术有限公司出具的《测量报告》，拟证明涉案建筑物并非位于河道管理范围内。因该测量报告是周钊玲自行单方委托作出，而汤塘镇政府、佛冈县水利局对此亦不予认可，且该测量报告中所指向的河道管理范围及涉案建筑物的坐标点是否与实地相符，亦无法证实，故该测量报告在缺乏其他证据予以佐证的情况下无法推翻由佛冈县人民政府出具的上述回函所确认的事实。最后，周钊玲至今亦未能提供相应证据证明其已就涉案建筑的建设问题向相关的河道主管机关履行了报批手续。因此，原审判决据此认定涉案建筑物位于河道管理范围内，属于阻碍行洪的建筑物，并无不当，本院予以维持。 关于涉案拆除行为是否合法的问题。如前所述，涉案建筑物位于河道管理范围内，属于阻碍行洪的建筑物，依法应予拆除。但行政机关在实施拆除行为前须查明违法事实，在拆除时亦须履行相应的法定程序，否则该拆除行为即不具有合法性。一、实体查明。汤塘镇政府在庭审中表示其是依据《广东省水利厅关于印发的通知》认定涉案建筑物位于河道管理范围内，但根据广东省水利厅和清远市水利局出具的信息公开申请答复书可知，涉案建筑物是否位于河道管理范围内是由佛冈县水利局自行核查并上报，即上述由广东省水利厅印发的文件并没有对涉案建筑物位于河道管理范围内一事进行认定。而根据佛冈县人民政府出具的涉案回函可知，佛冈县水利局是于2019年7月才委托清远市水利水电勘测设计院有限公司对涉案河道管理范围进行勘查划界，而涉案拆除行为则早已于2019年6月实施，即在涉案拆除行为实施时，涉案建筑物是否位于河道管理范围内尚无明确依据。由上述事实可证，汤塘镇政府在对涉案建筑物是否位于河道管理范围内的主要违法事实尚未查明的情况下即实施涉案拆除行为，违反了“先调查，后处罚”的行政行为原则，其在作出行政行为时明显缺乏事实和法律依据。二、程序履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，汤塘镇政府未作出行政决定，且在周钊玲法定起诉期限届满前仅凭《通知》便对涉案建筑物实施拆除，汤塘镇政府的行为显然不当，属程序违法。汤塘镇政府虽辩称实施涉案拆除行为是为了防止汛期到来而导致的自然灾害，故该行为属于应对突发事件的行政应急措施或应急行为，可在不遵循上述法定程序的情况下直接作出。但根据《中华人民共和国突发事件应对法》第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”的规定，现汤塘镇政府未能提供充分证据证明其在实施拆除行为时涉案河道存在重大突发的自然灾害，其仅根据以往汛期情况推断事发地将会产生重大自然灾害，缺乏事实依据，本院不予支持。综上，涉案拆除行为在事实认定及程序履行方面均违反法律规定，原审判决认定其违法，并无不当，本院予以确认。 综上所述，上诉人周钊玲、佛冈县汤塘镇人民政府的上诉请求均不成立，本院不予支持；原审判决对部分事实认定有误，但实体处理并无不当，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人佛冈县汤塘镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘永戈 审 判 员 赖爱红 审 判 员 林士嵛 二〇二〇年九月八日 法官助理 叶礼裕 书 记 员 范小婷 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。