广东省珠海市金湾区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)粤0404行初70号 原告：袁洪林，男，1998年2月24日出生，汉族，住广东省茂名市茂港区*************。公民身份号码：440************930。 委托诉讼代理人：李晓兰,广东法宗律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蔡志东,广东法宗律师事务所律师。 被告：珠海市交通运输局，住所地：广东省珠海市香洲区*******。 法定代表人：林粤海，局长。 委托诉讼代理人：景志斌，工作人员。 委托诉讼代理人：刘建斌，工作人员。 被告：珠海市人民政府，住所地：广东省珠海市香洲区***************。 法定代表人：姚奕生，市长。 委托诉讼代理人：邓璐,珠海市司法局工作人员。 原告袁洪林诉被告珠海市交通运输局（以下简称市交通局）、珠海市人民政府（以下简称市政府）港口交通行政管理一案，本院于2020年3月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年4月15日公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人李晓兰，被告市交通局的委托诉讼代理人景志斌、刘建斌，被告市政府的委托诉讼代理人邓璐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月12日，被告市交通局作出编号NO.GKO000022《责令改正决定书》，该决定书载明：2019年11月12日经被告市交通局检查发现，原告在珠海市金湾区三灶镇东咀水域处设置有港口设施，具体类别为趸船式临时装卸点，被告市交通局认为原告上述行为违反了《中华人民共和国港口法》第十四条的规定，根据《中华人民共和国港口法》第四十六条的规定，决定责令原告于15日内拆除违法建设的港口设施。原告不服，于2019年12月2日向被告市政府申请行政复议。2020年1月15日，被告市政府作出珠府行复〔2019〕1049号《行政复议决定书》，维持被告市交通局作出的编号NO.GKO000022《责令改正决定书》。 原告袁洪林诉称，第一，金海岸港是珠海市三灶管理区最早开发的项目之一，从1990年起珠海市三灶管理区先后在码头用地上进行勘察设计、筑坝填土，引水修路等，投入大量资金。1998年3月珠海市副市长余荣霭主持召开的由西区建设指挥部、西区国土规划分局、三灶区等部门主要领导参加的《联席会议》决定：金海岸码头在建区初期已开始筹建，同意将码头用地划入三灶区留用地，规划作为码头及市政设施用地。有珠海市西区规划分局盖章的《珠海高新区、三灶区用地工作会议纪要》为证。1998年7月17日珠海市三灶管理区政府发文向余荣霭市长请示：该区在用地上安排了污水处理厂、货运码头、客运码头等三个项目，并将货运码头部分划给区水产总公司，由该公司筹资兴建水产（包括货运）码头及海鲜批发市场。有珠海市三灶管理区盖章的批文为证。珠海经济特区西部水产发展有限公司响应珠海市三灶管理区的号召，合法受让珠海三灶区东咀紫竹湾约10万平方米地块，用于兴建水产（包括货运）码头及海鲜批发市场。西部水产公司于1998年9月1日办理了上述地块的房地产权证，产权证号为珠房地三字第B200261，使用期限自1998年8月28日起2048年8月24日止。虽然产权证上标注地块用途为水产码头及水产市场，但依据珠海市人民政府及三灶管理区的会议精神和规划布局，地块的用途也包括货运码头。1998年10月西区规划局副书记杨伍主持召开主题为“关于金海岸港口用地、规划及建设问题”的会议，该会议达成以下共识：珠海市已经同意将码头用地划入三灶区留用地，并批准了三灶区安排的由区水产总公司筹建水产、货运码头及海鲜批发市场的请求。有杨伍书记签字的《会议纪要》为证。自1998年10月开始西部水产公司就开始在珠海三灶区东咀紫竹湾进行水产，货运码头及海鲜批发市场的运营。2008年西部水产公司将上述地块中的3万平方米出让给珠海市鑫海投资有限公司，2008年1月15日鑫海公司办理受让地块的房地产权证，产权证号为：粤房地证字第C6099259号，使用期限为自2008年1月15日起至2048年8月24日止。鑫海公司自2008年开始在珠海三灶区东咀紫竹湾从事水产码头，货运码头及水产市场运营。原告与鑫海公司签订租地协议书，挂靠在鑫海公司名下经营。 第二，原告对珠海三灶金湾区东咀紫竹湾租赁地享有合法使用权。2019年10月11日珠海市诚泰信运输有限公司与珠海市鑫海投资有限公司签订《协议》，该协议约定：甲方（鑫海公司）将位于东咀码头鑫海公司17号地，即现在的四号浮船位置出租给乙方使用，租期为2019年10月11日2020年9月10日止，每月租金35000元。原告为诚泰信公司的实际控制人，诚泰信公司与鑫海公司签订上述协议书后，一直合法经营使用上述租赁地。根据《合同法》第二百三十六条的规定，诚泰信公司对上述租赁地块享有合法使用权。原告为经营需要在珠海市金湾区东咀紫竹湾附近水域建设趸船式临时装卸点，是经过鑫海公司同意的。根据《合同法》第二百二十三条的规定，原告建设趸船式临时装卸点的行为并未超出该租赁地的经营范围，应受法律保护。 第三，被告市交通局认定原告行为不符合《关于珠海港总体规划（修订）的批复》，违反《港口法》的行政行为，违反了法不溯及既往原则。如前所述，根据珠海市人民政府和三灶管理区会议精神和规划布局自1998年以来西部水产公司就在珠海三灶区东咀紫竹湾附近水域进行水产（包括货运）码头及水产市场运营。根据2003年9月30日广东省交通厅发布的《广东省交通厅关于施行通告》：“《中华人民共和国港口法》已于2003年6月28日由第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，胡**主席签署第五号国家主席令予以颁布，并将于2004年1月1日起正式施行”，《港口法》于2004年1月1日正式施行。《关于珠海港总体规划（修订）的批复》是广东省人民政府与交通运输部于2010年8月4日发布的。根据《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，可知法律文件的规定仅适用于法律文件生效以后的事件和行为，对于法律文件生效以前的事件和行为不适用。本案中在珠海三灶区东咀紫竹湾附近水域进行水产（包括货运）码头及水产市场运营的行为在《港口法》和《关于珠海港总体规划（修订）的批复》颁布施行前就存在了，而且是经当地政府根据当地情况合法批准的。被告市交通局依据《港口法》和《关于珠海港总体规划（修订）的批复》认定原告的行为违法，违反了法不溯及既往原则。原告认为，法律具有稳定性和预期性，不能要求人们在其公布前就去遵守它。如果新颁布的法律可以规范人们以前的行为，将使守法的良民处于忐忑不安，无所适从的状态，将不利于社会秩序的稳定和经济的发展，也会对生产力造成很大破坏。 综上所述，原告认为其对珠海三灶金湾区东咀紫竹湾租赁地享有合法使用权，建设趸船式临时装卸点未超出该租赁地的经营范围。为维护原告的合法权益，特诉请法院要求判令：一、撤销被告市交通局作出的编号NO.GKO000022《责令改正决定书》；二、撤销被告市府作出的珠府行复〔2019〕1049号《行政复议决定书》。 原告袁洪林向本院提交如下证据材料：1.《责令改正决定书》；2.《行政复议决定书》；3.珠海高新区、三灶区用地工作会议纪要；4.珠海市三灶管理区文件；5.房地产权证及建设规划地图纸；6.三灶区建委《会议纪要》；7.《房地产权证》；8.《租用土地协议书》。 被告市交通局辩称，第一，原告违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的违法行为事实清楚，证据确凿。2019年11月12日，被告市交通局的执法人员在珠海市金湾区三灶镇东咀岸线水域处巡查，发现该处设置一处趸船式临时装卸点，两侧分别靠泊“粤英德货8633”船和“粤韶关货3139”船，两船正通过该趸船装卸点的钩机，将船上装载的泥土过驳到泥头车上，执法人员随即进行检查。当日，原告接受被告执法人员调查询问时称：他是个体户，位于金湾区三灶镇东咀岸线水域处的趸船式临时装卸点，是他在2019年10月10日设置，用作临时码头供船舶停靠卸土，计划使用至2019年12月底；该趸船是他租来的，船主不是他本人；他不清楚设置该趸船装卸点的场地归谁所有，他是找人帮忙办理的；该趸船装卸点上的船舶和车辆都不是他的，他只是收取一定的靠泊费用，也不清楚所卸泥土运往哪里；设置该趸船式临时装卸点并未办理港口部门的相关审批手续。经查该处不符合珠海港总体规划，不在规划岸线范围。上述事实，有现场笔录、询问笔录、视频资料、珠海港总体规划资料等为证。被告市交通局认为，综合本案证据，能够认定原告在金湾区三灶镇东咀岸线水域处建设趸船式临时装卸点等港口设施，而根据珠海港总体规划，该段岸线并不在规划范围内。原告的港口建设项目不符合《珠海港总体规划》（交规划发[2010]709号），属于违法建设，原告提交的证据不能证明所建设的港口设施符合港口规划，并取得港口行政部门的许可，不能对抗《港口法》规定建设港口项目必须符合港口规划，并经港口主管部门批准的规定，不能改变本建设项目违反港口规划的事实。根据《中华人民共和国港口法》第十四条、第四十六条规定，原告行为已构成违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的违法行为，应当责令限期改正。 第二，被告市交通局作出的责令改正决定，适用法律正确。根据《中华人民共和国港口法》第十四条，港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。依照《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第（一）项的规定，违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款。根据《广东省人民政府关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》（粤府函[2010]206号），本省港口行政方面的行政处罚以及相关的行政强制职权，集中由各级交通运输主管部门行使。综上，被告市交通局所作具体行政行为具有职权依据，被告市交通局依法查处原告的违法行为，并作出责令改正决定，适用法律正确。 第三，被告市交通局作出的责令改正决定，内容合理、适当。根据《港口法》第四十六条之规定，被告应当对违法行为决定责令限期改正，被告市交通局所作具体行政行为内容适当。 第四，被告市交通局作出责令改正决定的程序合法。被告市交通局在执法过程中，始终有两名以上执法人员执法，执法人员制作了询问笔录、现场笔录、执法录像等，全面、客观、公正采集了证据，听取了当事人的陈述申辩意见，认定违法事实成立，制作了责令改正决定书，该文书详细说明了违法事实、理由、法律依据和当事人的救济权利，并依法向当事人送达。 综上，被告市交通局所作No.GK0000022《责令改正决定书》，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。 被告市交通局在举证期限内向本院提交如下证据、依据:1.《现场笔录》；2.《询问笔录》；3.珠海港海岸线利用规划图；4.百度地图位置截图；5.具体位置定位地图；6.视听资料光盘附清单；7.《责令改正决定书》；8.《关于港口基础设施范围界定的通知》；9.《关于珠海港总体规划（修订）的批复》（交规划发【2010】709号）；10.《中华人民共和国港口法》；11.《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》（粤府函【2010】206号）。 被告市政府就其复议程序辩称，被告市政府受理原告行政复议申请后，依法向被告市交通局发出提出答复通知书。该局在法定期限内提交了行政复议答复书和具体行政行为的依据、证据。经依法审理，被告市政府于法定审查期限内作出《复议决定书》并送达原告、被告市交通局，复议程序合法。 被告市政府在举证期限内向本院提交如下证据、依据：1.《行政复议材料收据》、《行政复议申请书》；2.《提出答复通知书》及送达凭证；3.《行政复议答复书》及相关证据材料；4.《行政复议决定书》；5.《行政复议法》（节选）。 被告市交通局对原告证据1、2，真实性、合法性、关联性无异议；对证据3、6，真实性存疑；对证据4，真实性、合法性、关联性存疑；对证据5，真实性、合法性认可，关联性不认可；对证据7，认为三证均是水产市场，没有货运码头的用途，会议纪要的计划没有实施；对证据8，认为无法证明原告的证明目的。 被告市政府对原告证据的质证意见与被告市交通局一致。 原告对被告市交通局证据的质证意见如下：对证据1-8，11，真实性、合法性、关联性无异议；对证据9、10，证明港口法于2004年1月1日形式实施，珠海港总体规划于2010年8月4日发布，而我方的合法使用权自98年政府的批文，及98年的土地使用证就存在了，如果就后颁布的法律认定之前就存在的行为违法，违反了法不溯及既往的原则。 被告市政府对被告市交通局证据的真实性、合法性、关联性认可。 原告和被告市交通局对被告市政府证据的真实性、合法性、关联性予以认可。 经审理查明，2019年11月12日，被告市交通局执法人员发现在珠海市金湾区三灶镇东咀水域处设置了一处趸船式临时装卸点，两侧分别停靠船名为“粤英德货8633船”和“粤韶关货3139”船，船上装有泥土，正通过趸船临时装卸点的两台钩机，把船上的泥土过驳到泥头车上。执法人员制作了《现场笔录》，对上述情况予以记录。随后，被告市交通局对现场负责人原告袁洪林进行询问，并制作了《询问笔录》，原告在该笔录中称：其是个体户，位于珠海市金湾区三灶镇东咀水域处的趸船式临时装卸点，是其于2019年10月10日设置，主要用作临时码头供船舶停靠卸土，设置该临时装卸点未办理港口部门的相关审批手续。 同日，被告市交通局作出NO.GKO000022《责令改正决定书》，该决定书载明：2019年11月12日经被告市交通局检查发现，原告在珠海市金湾区三灶镇东咀水域处设置有港口设施，具体类别为趸船式临时装卸点，被告市交通局认为原告上述行为违反了《中华人民共和国港口法》第十四条的规定，根据《中华人民共和国港口法》第四十六条的规定，决定责令原告于15日内拆除违法建设的港口设施。被告市交通局于当日向原告送达该决定书。 原告袁洪林不服上述决定书，于2019年12月2日向被告市政府申请行政复议。2020年1月15日，被告市政府作出珠府行复〔2019〕1049号《行政复议决定书》，维持被告市交通局作出的NO.GKO000022《责令改正决定书》。 本院认为，一、被告市交通局具有作出被诉责令改正决定的法定职责。 《中华人民共和国港口法》第六条规定：“国务院交通主管部门主管全国的港口工作。地方人民政府对本行政区域内港口的管理，按照国务院关于港口管理体制的规定确定。依照前款确定的港口管理体制，由港口所在地的市、县人民政府管理的港口，由市、县人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理；由省、自治区、直辖市人民政府管理的港口，由省、自治区、直辖市人民政府确定一个部门具体实施对港口的行政管理。依照前款确定的对港口具体实施行政管理的部门，以下统称港口行政管理部门。”《关于开展交通运输综合行政执法工作的公告》（粤府函〔2010〕206号）规定，省人民政府决定在全省开展交通运输综合行政执法工作，整合交通运输领域的行政执法职权，将道路运政、水路运政、公路（含高速公路，下同）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面法律、法规、规章规定的行政处罚以及相关的行政强制职权，集中由各级交通运输行政主管部门行使。实行交通综合行政执法后，其他部门或者组织不得再行使相关行政执法职权。各级交通运输行政主管部门设立综合行政执法机构，以交通运输行政主管部门的名义，具体行使辖区内道路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面的监督检查、行政处罚以及相关的行政强制职权。根据上述规定，被告市交通局具有对辖区内违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的行政违法行为进行查处的法定职权。 二、被告市交通局作出被诉责令改正决定认定事实清楚，证据确凿。 《中华人民共和国港口法》第十四条规定：“港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。”本案中，根据被告市交通局提交的《询问笔录》《关于珠海港总体规划（修订）的批复》（交规划发[2010]709号）、珠海港岸线利用规划图、视听资料等证据足以证明原告违反《中华人民共和国港口法》第十四条的规定，实施违反港口规划在金湾区东咀附近水域设置临时趸船装卸点的行政违法行为，事实清楚，证据确凿。 原告认为，其对金湾区东咀紫竹湾的码头及市场用地享有合法使用权，其在该水域设置临时趸船装卸点属于在租赁地合法经营的行为，并未违反港口规划建设。本院认为，原告虽通过租赁取得案涉区域的使用权，但并不意味着其建设趸船式临时装卸点不需要报港口行政主管部门审批，原告该抗辩系对法律的误解，本院不予支持。 三、被告市交通局作出被诉责令改正决定适用法律正确。 《中华人民共和国港口法》第四十六条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府或者港口行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款：(一)违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施的。”本案中，原告违反港口规划建设趸船式港口设施，被告市交通局根据上述法律规定查处原告的违法行为，作出被诉责令改正决定，责令原告限期拆除违法建设的临时趸船式装卸点，适用法律正确。 四、被告市交通局作出被诉责令改正决定程序合法。 被告市交通局在执法过程中有两名以上执法人员执法。执法人员在调查过程中，制作了《现场笔录》《询问笔录》，执法录像等证据材料，并听取了原告的陈述、申辩。被告市交通局经调查认定原告违法事实成立后，依法制作了被诉责令改正决定，告知原告的违法事实、责令改正的理由及依据和救济权利，并依法送达给原告，符合法定程序。 另，原告对被告市政府的复议程序没有异议。经审查，被告市政府的复议程序合法，本院依法予以确认。 综上，被告市交通局作出编号NO.GKO000022《责令改正决定书》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告市政府作出的珠府行复〔2019〕1049号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法。原告袁洪林诉请撤销上述决定书，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下： 驳回原告袁洪林的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告袁洪林负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省珠海市中级人民法院。 审 判 长  程 怡 审 判 员  吴郁郁 审 判 员  吴作栋 二〇二〇年八月二十八日 法官助理  龚靖媛 书 记 员  徐毅成 伍淑芳