湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行终134号上诉人（原审原告）沈某，女，1984年2月27日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）朱某，男，2013年10月16日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。法定代理人沈某，系上诉人朱某之母。两上诉人共同委托代理人郇耀邦，北京盈科（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘潭市自然资源和规划局，住所地湘潭市雨湖区北二环线中路**。法定代表人王峰，局长。委托代理人丁琼。委托代理人王继文，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。原审第三人湘潭昭山示范区优化人居环境事务中心，住所地湘潭市岳塘区昭山镇两型产业发展中心。法定代表人言格，主任。委托代理人张帅。委托代理人周继平，湖南仲声律师事务所律师。原审第三人沈娜，女，1982年7月21日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人沈某、朱某因与被上诉人湘潭市自然资源和规划局、原审第三人湘潭昭山示范区优化人居环境事务中心、沈娜履行征收安置补偿职责一案，不服湖南省湘潭市岳塘区人民法院（2020）湘0304行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审裁定认定，原告沈某及第三人沈娜均系沈学树之女，沈某于2013年1月4日与朱捷登记结婚，2013年10月16日生育一子朱某。沈某、朱某均落户于湘潭市岳塘区，沈学树为户籍登记的户主。2017年，经湖南省人民政府审核批准，“统征地（2017）30号储备土地用地项目”在湘潭市岳塘区××镇××村征收部分集体土地，湘潭市国土资源局发布了相应的征地补偿安置方案实施公告，湘潭昭山示范区征地拆迁事务所作为征拆机构进行了调查丈量等相关工作。2017年7月20日，征拆机构发布被征拆房屋基本情况公示表（第一榜），认定沈学树户农业人口7人（未注明7人名字），并备注“如对上述公示数据有异议，请于5日内以书面形式报湘潭昭山征地拆迁事务所”，沈学树户未提出书面异议。征拆机构内部保存的《住房安置货币补贴人口认定表》上认定安置人口为沈学树及其妻子吴兰芝、二女沈娜、女婿郭卫东、孙女沈郭钰瓴（独生子女）、三女沈某，外孙子朱某不列入。2017年7月28日，征拆机构发布补偿安置审核结果情况公示表（第二榜），仍认定沈学树户农业人口7人，备注内容与第一榜一致，沈学树户仍未提出书面异议。2017年8月1日，沈学树授权沈娜代理其处理全部征收相关事宜。2017年8月19日，湘潭昭山示范区征地拆迁事务所与沈娜签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，认定沈学树户住房货币安置补贴人口7人，住房货币安置补贴686000元，各项补偿金额共计1566738元。2017年11月至12月，征拆机构向沈学树户支付了拆迁补偿款1765361元，涉案房屋腾空并拆除。因两原告认为被告未履行征地拆迁安置补偿职责，于2020年1月向原审法院提起行政诉讼。另查明，2019年3月，因湘潭市机构改革，湘潭市国土资源局与湘潭市城乡规划局等部门行政职能整合，新组建为湘潭市自然资源和规划局。2019年9月，原湘潭昭山示范区征地拆迁事务所更名为湘潭昭山示范区优化人居环境事务中心，系事业单位，宗旨和业务范围为根据授权承担集体土地征地拆迁和国有土地上房屋的征收补偿、房源安置的有关事务性工作。原审裁定认为，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”该案中，两原告落户于湘潭市岳塘区××镇××村××组××号，户主沈学树委托女儿沈娜与湘潭昭山示范区征地拆迁事务所签订《房屋拆迁货币补偿协议》，两原告认为损害其合法权益，不服签订房屋拆迁协议行政行为，提起行政诉讼。虽然原告的诉讼请求是确认被告未在法定期限内履行征收安置补偿职责的行政行为违法并责令被告履行安置补偿职责，但其实质内容是不服沈娜与原湘潭昭山示范区征地拆迁事务所签订的《房屋拆迁货币补偿协议》。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”该案中，征拆机构于2017年7月20日发布被征拆房屋基本情况公示表（第一榜），2017年7月28日发布补偿安置审核结果情况公示表（第二榜），均已告知被征拆户如对公示数据有异议于5日内以书面形式报湘潭昭山征地拆迁事务所，依据常理推断，该案原告已了解可享受住房货币安置补贴的具体人员名单。沈学树作为户籍登记的户主委托沈娜于2017年8月19日与湘潭昭山示范区征地拆迁事务所签订《房屋拆迁货币补偿协议》，此事事关重大，该案原告沈某系沈学树的女儿、沈娜的妹妹，且沈某在《房屋拆迁货币补偿协议》中获得了住房货币安置补贴，沈某长时间不知道签订了协议明显不符合常理，原审法院认定《房屋拆迁货币补偿协议》签订之日即为原告沈某应当知道之日。因此，原告于2017年8月19日应当知道签订协议行政行为，应在2017年8月20日起六个月内向法院提起行政诉讼。即便不知道起诉期限，按“最长不得超过一年”计算，亦应当在2018年8月20日前向法院提起行政诉讼。原告未在前述时间内起诉，且无不属于其自身原因耽误起诉期限的客观事由，系超过法定起诉期限的情形，应当驳回起诉。关于湘潭市自然资源和规划局答辩其不是该案适格被告的辩解意见，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》的相关规定，集体土地征收补偿安置等工作的法定职能部门为市、县级人民政府自然资源主管部门（土地行政主管部门）。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”该案中，第三人昭山优居中心在没有法律、法规或规章授权的情况下，实施的集体土地征收及房屋拆迁工作应视为原湘潭市国土资源局的委托，因此原湘潭市国土资源局为适格被告，原审法院对湘潭市自然资源和规划局的辩解意见不予采纳。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第七十九条之规定，裁定驳回原告沈某、朱某的起诉。原告沈某、朱某预交的案件受理费50元，原审法院予以退还。一审裁定送达后，沈某、朱某不服，向本院提起上诉称，一、一审裁定以超过法定起诉期限为由驳回起诉系事实认定不清，适用法律错误。首先，在享受住房货币安置补贴的人员名单上，被上诉人并未清楚告知上诉人家庭成员不予补偿的具体人员姓名，上诉人尚不能完全肯定自己的合法权益遭受侵害，此时一审裁定认定上诉人自签订《房屋拆迁货币补偿协议》之日就应当知道签订协议行政行为没有事实根据。一审裁定在上诉人知道或应当知道被上诉人不予支付住房货币安置的时间点未查清、起诉期限起算点无法确定的情况下适用行政诉讼法及司法解释的规定驳回上诉人的起诉，系适用法律错误。其次，上诉人在一审中并未起诉要求撤销《房屋拆迁货币补偿协议》，而是要求被上诉人履行安置补偿职责。依据《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第三十三条、第三十四条、《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，有权要求被上诉人向其支付住房货币安置补贴、对上诉人进行社保安置，一审裁定认定上诉人实质是不服涉案《房屋拆迁货币补偿协议》显属错误。再次，被上诉人具有法定的安置补偿职责，该职责属于依职权应履行的法定职责，故上诉人的起诉符合法律规定，不存在超过法定起诉期限的情形；二、一审裁定并未对上诉人的全部诉讼请求进行裁判。上诉人在一审的诉讼请求既要求被上诉人履行安置补偿职责和住房货币安置补贴费，还要求被上诉人对上诉人进行社保安置。而一审裁定对上诉人要求社保安置的诉讼请求未作分析，更未裁判，遗漏了上诉人的诉讼请求，依法应撤销原裁定，发回重审。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法改判或指令一审法院重审。被上诉人湘潭市自然资源和规划局口头答辩称，被上诉人认为上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，一审裁定认定上诉人的起诉超过起诉期限事实充分，适用法律正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审第三人湘潭昭山示范区优化人居环境事务中心陈述称，答辩人与沈娜签订《房屋拆迁货币补偿协议》时，就已通过调查掌握了上诉人朱某的情况，且已对是否给予上诉人朱某住房货币安置补贴作出了处理，被上诉人没有对朱某履行安置补偿的职责。两上诉人本质上是对涉案《房屋拆迁货币补偿协议》不服，2017年8月19日答辩人与沈娜签订协议，该协议已明确标明了该户享有住房货币安置补贴的人口数，依常理上诉人沈某、朱某也已经知晓其本人是否享受到住房安置补贴，且在2017年12月沈学树户已按协议领取了全部补偿款并按约定腾空房屋，两上诉人早已知晓安置补偿协议内容，故本案起诉期限应自签订协议之日起计算，上诉人的起诉已明显超过法定起诉限期。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。原审第三人沈娜二审中未作陈述。经本院二审阅卷、调查并询问当事人，原审裁定认定基本事实清楚，本院依法予以确认。另查明，上诉人沈某在二审谈话时陈述其曾就房屋征收补偿问题信访，并提交了2017年9月16日原湘潭市昭山示范区征地拆迁事务所作出的《关于湘潭市昭山示范区信访办呈批问题的答复》。此外，上诉人沈某称其已就土地补偿费问题另行提起民事诉讼，该案正在审理过程中。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2018.2.8日废止）第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于适用的解释》（2018.2.8日施行）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。根据上述规定可知，提起行政诉讼是当事人的权利，但应当在法定起诉期限内提起，不能怠于行使诉权，使行政法律关系长期处于不确定状态。对未告知起诉期限的行政行为，2018年2月8日之前的司法解释规定的是从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年，但2018年2月8日施行的司法解释规定从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过1年，故对于2018年2月8日之前作出的行政行为，在2018年2月8日之后才提起行政诉讼的，起诉期限到2018年2月8日之后的1年即2019年2月8日止。本案中，上诉人虽是要求被上诉人湘潭市自然资源和规划局履行安置补偿职责，支付住房货币安置补贴费，但其实质仍是对原湘潭昭山示范区征地拆迁事务所与沈娜签订的《房屋拆迁货币补偿协议》有异议，即对该协议不服，上诉人应就该协议提起诉讼，而不能提起履职之诉。在此情况下，其应从知道或者应当知道行政行为内容之日起积极主张权利。2017年8月19日，沈娜与原湘潭昭山示范区征地拆迁事务所签订《房屋拆迁货币补偿协议》，该协议已明确具体补偿项目和金额，载明了住房货币安置人员为7人。上诉人沈某分得了征收补偿款，且有关部门于2017年9月就案涉房屋征收补偿信访问题有过答复，故原审认定“《房屋拆迁货币补偿协议》签订之日即为原告沈某应当知道之日”，并无不当。两上诉人最晚也应当在2019年2月8日前向法院提起行政诉讼，而两上诉人直到2020年1月13日才向一审法院提起行政诉讼，已明显超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，故原审法院据此驳回沈某、朱某的起诉并无不当。此外，一审裁定是全案驳回上诉人的起诉，不存在遗漏上诉人的诉讼请求。综上，上诉人沈某、朱某的上诉事实及理由均不能成立，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理得当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年九月二十八日法官助理谢彬代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……