浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终345号上诉人（原审原告）郑美英，女，1938年10月15日出生，汉族，住绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）娄玉晓，女，1970年7月4日出生，汉族，住浙江省绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）叶钦青，女，1995年1月21日出生，汉族，住绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）叶佳钦，男，2001年2月6日出生，汉族，住绍兴市上虞区。上诉人（原审原告）暨上述四上诉人的共同委托代理人叶国友（系上诉人郑美英之子、娄玉晓之夫、叶钦青和叶佳钦之父），男，1967年12月3日出生，汉族，住绍兴市上虞区。被上诉人（原审被告）上虞区长塘镇人民政府。住所地绍兴市上虞区长塘镇长塘街**。法定代表人金琳，镇长。出庭行政机关负责人任国军，副镇长委托代理人杨延根，浙江舜江律师事务所律师。委托代理人钟鸣，浙江舜江律师事务所律师。上诉人叶国友等五人因诉被上诉人上虞区长塘镇人民政府（以下简称“长塘镇政府”）其他行政行为及行政赔偿一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初96号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月17日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人暨上诉人郑美英、娄玉晓、叶钦青、叶佳钦的共同委托代理人叶国友，被上诉人长塘镇政府副镇长任国军及该单位的委托代理人杨延根到庭应询。本案现已审理终结。上诉人叶国友等五人于一审时诉称，五原告是家庭共同成员，原户主叶如秀在2016年7月去世。1983年原告家庭成员4人，分得田3.18亩，根据实际地块(田名仁林2亩北)尚缺0.403亩。1998年，被告依上级政策、法规对全村农户集体土地的承包权属进行了审查核实，并发放土地承包权证。原告家庭土地承包权证为浙农保(虞)字第03-28054号，登记人口为5人，地，地块面积2亩(见权证)。2004年，被告又依法进行了第二次土地承包权确认登记，原告家庭成员已有6人，即新增原告叶佳钦（2001年2月6日出生）。2004年，被告按同组同亩均分亩数承包到户政策，即人均0.8亩，原告户应为4.8亩，而被告在2004年未给予确认。直到2018年征兵，原告家户口本、承包权证上交时，才发现被告在土地确权的承包亩数上存在错误。于是向有关上级部门反映，被告也督促长塘村村委会于2018年5月份左右实地丈量原告位于仁林2亩北的承包地，原告家应补权证0.403亩，但原告叶钦青19**年权证上有名无口粮田，缺0.8亩，原告叶佳钦2001年出生，在2004年第二轮土地调整中，也缺口粮田0.8亩。被告却以户在田无为借口始终未予解决。原告家在缺田缺粮的情况下还是依法缴纳口粮任务及农业税，致粮食不足靠买粮生活。综上，原告的土地承包权应当享有，造成缺少是由被告的过错造成，损害了原告的合法权益，在与被告多次商量未果的情况下，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(七)项、《中华人民共和国侵权责任法》第十九条、《中华人民共和国民法总则》第三条及《中华人民共和国农村土地承包法》之相关规定，要求判令：1.依法判令被告赔偿损失计251684元整(附清单)，并支付从1983年1月1日始到赔偿付清日止的利息；2.依法判令被告归还所缺承包地2.023亩；3.本案的诉讼费由被告承担。一审法院审理认为，当事人行使诉权，应当在法定期限内进行。原《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”但2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉的承包地分配行为，在《最高人民法院关于适用的解释》施行之前，但原告在该解释施行之后提起行政诉讼，故从有利于行政相对人合法权益保护原则出发，并考虑诉讼当事人对起诉期限的合理预期，本案原则上应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》2年起诉期限的规定，但从2018年2月8日起最长不得超过1年。本案中，原告诉称至2018年5月对案涉承包地的分配行为已经全部清楚，但直至2020年7月才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限，且原告并未提交证据证明本案存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，故对于五原告的起诉，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告叶国友等五人的起诉。上诉人叶国友等五人上诉称：1.一审法院认定事实不清。本案涉及土地，土地属不动产，对不动产提起行政诉讼的，诉讼期限为二十年。一审在认定事实上出现了严重偏差，故一审裁定完全错误。2.一审适用法律错误。一审裁定以《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款为依据，把第二款剔除，显属断章取义。本案因长塘镇政府2004年土地确权引起，当时少分给五上诉人土地达2.023亩。自2004年至2020年，远未达到20年，而《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款明确规定对不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。因此，一审裁定显属错误。另，本案不是对行政机关作出行政行为时未告知起诉期限提起的行政诉讼，一审法院适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款完全错误。本案是对被上诉人作出长政[2004]36号《关于进一步做好农村二轮土地承包稳定完善工作的意见》文件提起的诉讼，2004年被上诉人按照长政[2004]36号文件规定，对长塘镇范围内各农户承包的土地进行完善，重新对农户承包地进行确权登记，其他长塘农户的承包土地都按照长政[2004]36号规定进行了完善调整，而上诉人户仍然按原承包土地，缺少叶佳钦和叶钦青2人的承包地，并实量缺上诉人承包地0.403亩，上诉人户是对行政机关作出的行政行为内容提起诉讼，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定，对不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。而本案至今只有16年。综上，请求撤销一审裁定，发回一审法院继续审理。被上诉人长塘镇政府答辩称：1.一审法院对于诉讼时效的认定符合事实与法律规定。上诉人没有任何阻却、中断诉讼时效的事由及依据，一审法院在认定、适用诉讼时效问题时已经充分考虑了行政相对人合法权益最大限度保护。2.上诉人在一审阶段提出的诉讼请求也没有事实与法律依据。对于赔偿损失，被上诉人不应成为赔偿损失的义务主体，其主张的赔偿数额也没有事实依据；对于归还承包地，根据《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律的规定，被上诉人并不是土地发包主体，不存在归还土地的权限与义务。因此，上诉人对于其提出的诉讼请求所指向的主体亦存在错误。综上，恳请依法维持原裁定。本院认为，本案中，上诉人叶国友在二审中进一步明确，其等五人的一审诉请为因1983年、1998年、2004年的三次农村土地承包中，上诉人所在户的农村承包地均有缺少，为此要求增补并就缺少部分给予赔偿。结合上诉人叶国友等五人于一审时提交的《农村土地承包合同》《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》等证据可见，就叶国友等上诉人所在户的土地系由原上虞市长塘镇长塘村股份经济合作社（塘里）发包。现上诉人叶国友等五人将被上诉人长塘镇政府列为被告提起诉讼，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，显然不适格。鉴于本案已经立案，据此，上诉人叶国友等的诉请，并无相应事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，依法应予驳回。上诉人叶国友等五人在上诉时诉称本案是对被上诉人作出的长政[2004]36号《关于进一步做好农村二轮土地承包稳定完善工作的意见》文件而提起的诉讼，明显与其一审诉请不一。且长塘镇政府制订的上述文件系为贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》及上级党委和政府的有关意见，结合当地实际而向下辖的各行政村作出，该文件亦仅提出了“进一步认清稳定和完善农村二轮土地承包工作重要性、总体要求和工作原则、进一步做好农村二轮土地承包稳定完善工作”等三点要求，上诉人叶国友等五人单独就该规范性文件提起诉讼，亦并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，对其起诉，亦依法应予驳回。另，即便长塘镇政府的被告主体适格，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，鉴于上诉人叶国友等五人于一审起诉时明确，2018年5月对案涉承包地分配行为已全部清楚，现直至2020年7月才提起诉讼，且并不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，亦已超过了法定起诉期限，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，依法应予以驳回。至于上诉人叶国友等五人诉称本案的起诉期限应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“二十年”计算，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限”之规定，因该“二十年”系对不动产提起诉讼的最长保护期限，在该最长保护期限内，针对行政机关作出行政行为时未告知行政相对人起诉期限的，行政相对人的起诉期限亦应当执行上述《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“一年”之规定。故上诉人叶国友等五人的关于本案应当适用“二十年”起诉期限、其尚未超过法定起诉期限的上诉理由，为对法律条文的误读，本院不予采信。综上，上诉人叶国友等五人的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定虽然理由存在不当，但结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 建审判员 蒋 瑛审判员 范卓娅二〇二〇年九月十七日书记员 王雪莹89