河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终183号上诉人：南召县环境保护局。法定代表人：涂富强，任该局局长。出庭应诉行政机关负责人：闫建新，任该局副局长。委托诉讼代理人：张荣会，河南浩誉律师事务所律师。被上诉人：南召县东大新型建材有限公司。住所地城郊乡董店村与北沟村交界处。法定代表人：董正克，任总经理。委托诉讼代理人：潘飞霏，河南民川律师事务所律师。上诉人南召县环境保护局因环境行政处罚纠纷一案，不服河南省南召县人民法院（2020）豫1321行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南召县环境保护局的出庭应诉行政机关负责人闫建新及其委托诉讼代理人张荣会，被上诉人南召县东大新型建材有限公司的委托诉讼代理人潘飞霏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明：被告南召县环境保护局工作人员通过在线监控数据查到2019年7月13日原告南召县东大新型建材有限公司在颗粒物排放浓度为44.135㎎/m3-47.146㎎/m3，依据砖瓦工业大气污染物排放标准GB29620-2013颗粒物的排放标准为30㎎/m3，该公司颗粒物排放超标47.1%-57.2%，超过了法律规定的排放标准，对周边大气造成了污染，随即立案调查。2019年7月14日，被告南召县环保局对南召县东大新型建材公司法定代表人进行了询问，对现场也进行了检查勘验，检查时该公司正在生产，南召县东大新型建材有限公司法定代表人董正克也承认排放颗粒物超标，该公司正在就超标问题进行整改。南召县环保环境保护于2019年7月14日作出召环罚责改（2019）第6号责令（限期）改正决定书，责令南召县东大新型建材有限公司立即改正违法行为。2019年9月24日，被告南召县环境保护局通知原告南召县东大新型建材有限公司，拟对该公司作出责令停产整治、处二十一万元罚款的处罚。对此处罚可申请听证。2019年9月27日，原告南召县东大新型建材有限公司提出听证申请，2019年10月14日，被告南召县环境保护局在该局举行了听证会，南召县东大新型建材有限公司的法定代表人董正克及其委托代理毛俊文参加了听证。2019年10月23日，被告南召县环保局作出被诉行政行为即召环罚决字（2019）第11号南召县环境保护局行政处罚决定书，决定对南召县东大新型建材有限公司作出如下处罚：1、责令停产整治；2、处贰拾壹万元罚款的行政处罚。2019年10月23日，被告南召县环境保护局对原告南召县东大新型建材有限公司就同一违法行为分别作出了召环罚决字（2019）第9号、召环罚决字（2019）第10号、召环罚决字（2019）第12号行政处罚决定书，其处罚内容第一项均为责令停产整治，第二项均为罚款16万元。2020年3月31日，南召县东大新型建材公司分别就这三个处罚决定书向法院提起行政诉讼。一审法院认为：根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定，被告南召县环境保护局对南召县区域内大气污染防治工作实施统一监督管理，对南召县区域内的大气污染防治工作享有法定监督管理职权，是本案的适格被告。南召县东大新型建材有限公司作为生产多孔砖的企业，有可能排放污染物，南召县环境保护局作为环境保护执法部门，对南召县东大新型建材有限公司作出行政处罚，南召县东大新型建材有限公司对此不服，可以作为原告起诉，因此南召县东大新型建材有限公司是具有原告资格。原审法院归纳争议焦点为：1、本案事实是否清楚；2、本案程序是否合法；3、本案是否违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。关于第一个焦点，本案事实是否清楚。2019年7月14日的询问笔录和现场检查（勘验）笔录，均能够证实原告南召县东大新型建材有限公司破碎车间和制砖车间正在生产，脱硫除尘设施正常运行，在线监控设备正在上传数据。2019年7月13日的重点污染源超标专报显示原告南召县东大新型建材有限公司排污口颗粒物排放超标47.1%-57.2%，故被诉行政行为认定事实清楚证据确实充分。关于第二个焦点，本案程序是否合法。2019年7月13日，原告南召县东大新型建材有限公司重点污染源超标结果出来后，被告并未将此结果通知原告，致使原告丧失了申请重新监测的权利，同时也剥夺了原告陈述申辩的权利，故被诉行政行为程序违反法定程序。关于第三个焦点，本案是否构成两次以上的罚款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。原告向大气排放污染物的行为是一个持续的行为，被告南召县环境保护局把该行为视为多个行为，并作出多次处以罚款的行政处罚系对法律理解有误。综上所述，原告南召县东大新型建材有限公司以被告南召县环境保护局的处罚程序违法、违反法律规定为由，请求撤销被诉行政行为，理由正当，其诉讼请求本院予以支持。被告的辩称理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决一、撤销被告南召县环境保护局于2019年10月23日作出的召环罚决字（2019）第11号行政处罚决定书。二、限被告南召县环境保护局于本判决生效之日起60日内对原告南召县东大新型建材有限公司向空气中排放颗粒物的行为重新作出处理。诉讼费50元，由南召县环境保护局负担。上诉人南召县环境保护局不服，上诉称：1、请求二审法院依法撤销一审行政判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发还重审。2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。一、原审认定事实错误。首先，人民法院审理案件应在原告起诉的诉讼请求范围内审理，本案中被上诉人根本未提出程序违法的诉讼请求。原审法院认定被诉行政行为程序违反法定程序系超出了原告的请求范围。其次，上诉人发现被上诉人的违法事实后，立即作出了召环罚责改（2019）第6号《责令（限期）改正决定书》，明确告知并责令被上诉人违法事实和改正范围。再者，上诉人于2019年9月24日作出了召环罚先告字（2019）第16号《行政处罚事先（听证）告知书》中。明确告知了被上诉人违法事实和陈述申辩权利，并且本案又经过了听证。充分印证了原审认定“2019年7月13日，被上诉人重点污染源超标结果出来后，上诉人并未将此结果通知被上诉人，致使被上诉人丧失了申请从新检测的权利，同时也剥夺了被上诉人陈述申辩的权利，故被诉行政行为程序违反法定程序”是完全错误的。原审认定“《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。被上诉人向大气排放污染物的行为是一个持续的行为，上诉人把该行为视为多个行为，并作出多次处以罚款的行政处罚系对法律理解有误”是完全错误。首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定“上级人民法院有权审理下级人民管辖的第一审行政案件……”，是对行政案件级别管辖的规定。其次，即使法律规定了“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中被上诉人向大气排放废气的违法行为也不是一个持续同一的违法行为。同一违法行为是指一个违法行为持续长期不间断的存续。而被上诉人应该严格按照大气污染物排放标准排放废气。如果被上诉人在向大气排放污染物的过程中出现超标，应自超标开始到该次超标终了即为是一个完整的违法行为。再者，假设原审法院认定“被上诉人向大气排放污染物的行为是一个持续的行为”成立的话，那么上诉人在被上诉人第一次违法后，进行一次处罚后。被上诉人以后的壹年、两年、三年乃至N年中，上诉人无需对被上诉人再出现的违法行为进行监管和处罚。二、原审适用法律错误。由于原审认定事实错误，导致适用法律错误。被上诉人南召县东大新型建材有限公司答辩称：一、原审未超出诉讼范围，审理程序和裁判结果符合法律规定。二、《重点污染物超标专报》不符合证据要件，未向答辩人送达，剥夺陈述申辩权，不能作为处罚依据。三、上诉人对一次行为作出四次处罚，违反了一事不再罚的原则。本院二审查明，南召县环境保护局工作人员通过在线监控数据查到原告南召县东大新型建材有限公司在2019年7月13日颗粒物排放浓度为44.135㎎/m3-47.146㎎/m3，依据砖瓦工业大气污染物排放标准GB29620-2013颗粒物的排放标准为30㎎/m3，该公司颗粒物排放超标47.1%-57.2%，超过了法律规定的排放标准，对周边大气造成了污染,随即立案调查。2019年7月14日，南召县环保局对南召县东大新型建材公司法定代表人进行了询问，对现场也进行了检查勘验，检查时该公司正在生产，南召县东大新型建材有限公司法定代表人董正克也承认排放污氮氧化物超标，该公司正在就超标问题进行整改。南召县环保环境保护局于2019年7月14日作出召环罚责改（2019）第6号责令限期改正决定书，责令南召县东大新型建材有限公司立即改正违法行为。2019年9月24日，南召县环境保护局行政处罚事先（听证）告知书。2019年9月27日，南召县东大新型建材有限公司提出听证申请。2019年10月14日，南召县环境保护局举行了听证会，南召县东大新型建材有限公司的法定代表人董正克及其委托代理毛俊文参加了听证。2019年10月21日，南召县环境保护局领导集体对该案件进行了研究。2019年10月23日，南召县环保局作出召环罚决字（2019）第11号行政处罚决定书，并于2019年11月1日送达。2020年4月2日，南召县东大新型建材公司对召环罚决字（2019）第11号行政处罚决定书不服，向法院提起本案行政诉讼。另查明：就本案涉及的南召县东大新型建材有限公司超标排放行政处罚纠纷存在以下四个行政处罚行为。第一个超标排放行为发生在2019年6月30日，南召县环保局作出召环罚决字（2019）第9号行政处罚决定书，罚款16万元。第二个超标排放行为发生在2019年7月1日至7月6日，南召县环保局作出召环罚决字（2019）第10号行政处罚决定书，罚款16万元。第三个超标排放行为发生在2019年7月13日，南召县环保局作出召环罚决字（2019）第11号行政处罚决定书，罚款21万元。第四个超标排放行为发生在2019年7月16日，南召县环保局作出召环罚决字（2019）第12号行政处罚决定书，罚款16万元。本院认为，（一）关于违法排放污染物的事实认定问题。《环境行政处罚办法》第三十六条规定：“环境保护主管部门可以利用在线监控或者其他技术手段收集违法行为证据。经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据”，本案中，根据在线监控设备正在上传数据，上诉人发现了被上诉人2019年7月13日的违法排放行为，经审核后，上诉人将其作为行政处罚的证据于法有据，并无不妥。至于被上诉人质疑监测设备的质检手续问题，上诉人提供有《环境保护部环境监测中仪器质量监督检验中心检测报告》、中国环境保护产品认证证书、中华人民共和国制造计量器具许可证等可以证实其相关资质和监测数据准确性。同时，被上诉人法定代表人董正克在行政机关调查询问笔录中已经承认了超标排放的事实，并未对河南省重点污染源与基础数据库系统数据采集结果周报显示的数据提出异议，并未提出重新监测的要求。（二）关于处罚程序问题。对铜陵蓝光电子科技有限公司监测设备的结论，被上诉人在行政处罚听证程序中已经提出过异议意见，记载于听证会笔录，上诉人并未剥夺其质证和陈述申辩的权利，一审法院以此认定本案行政处罚违反法定程序依据不足。（三）关于是否违反“一事不二罚”原则的问题。是否违反“一事不二罚”原则是本案纠纷的核心争议。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，构成“一事不二罚”情形的要件事实集中于对“同一违法行为”的认定方面。就此问题，《环境行政处罚办法》第三十六条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”，由此可知，对于具有继续或者连续状态的违法行为，《环境行政处罚办法》采取了以“查处时作出责令改正或者限期改正违法行为的行政命令”作为认定“同一违法行为”的判断基准。即环境保护主管部门在实施行政处罚时，应及时作出责令改正或者限期改正违法行为的行政命令，此时即可认定为违法行为中断情形；在该行政命令送达后，如果违法行为仍处于继续或者连续状态的，应认定为构成另一个新的环境违法行为，从而可以给予另外的行政处罚。本案纠纷中，第一个超标排放行为发生在2019年6月30日，2019年7月1日上诉人即作出并送达了《责令（限期）改正决定书》，要求被上诉人“立即改正违法行为”、“停产整治”。第二个超标排放行为发生在2019年7月1日至7月6日期间，2019年7月7日上诉人即作出并送达了《责令（限期）改正决定书》，要求被上诉人“立即改正违法行为”、“停产整治”。第三个超标排放行为发生在2019年7月13日，2019年7月14日上诉人即作出并送达了《责令（限期）改正决定书》，要求被上诉人“立即改正违法行为”、“停产整治”。第四个超标排放行为发生在2019年7月16日，2019年7月17日上诉人即作出并送达了《责令（限期）改正决定书》，要求被上诉人“立即改正违法行为”、“停产整治”。在上述四个违法行为查处过程中，上诉人均于次日作出并送达《责令（限期）改正决定书》，被上诉人在收到相关《责令（限期）改正决定书》后，并未落实责令改正的内容，又再次出现超标排放违法情形，南召县环境保护局将其认定为新的违法行为而给予另案行政处罚，于法有据，并无不当。综上所述，本案被诉行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序正当，裁量权运用并无违法之处，亦不违反“一事不二罚”原则。上诉人的上诉理由成立，本院依法予以支持；一审法院判决不当，本院依法予以纠正。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销河南省南召县人民法院（2020）豫1321行初17号行政判决；二、驳回一审原告的诉讼请求。一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人南召县东大新型建材有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 杨玉娟审判员 郭国旗二〇二〇年九月二十一日法官助理王璨书记员王平