浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终350号 上诉人（原审原告）吴雪珍，女，1958年2月4日出生，汉族，住新昌县。 上诉人（原审原告）赵国仁，男，1956年10月13日出生，汉族，住新昌县。 两上诉人的共同委托代理人刘涛，北京万典律师事务所律师。 两上诉人的共同委托代理人臧秀，北京万典律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道办事处。住所地新昌县七星街道梅园新村**。 法定代表人俞均坪，主任。 出庭行政机关负责人陈志勇，副主任。 委托代理人王**先，浙江新时代律师事务所律师。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道庙前地股份经济合作社。住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人赵玉春，董事长。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌省级高新技术产业园区管理委员会。住所地新昌县七星街道三花路**科创中心。 法定代表人梁小平，主任。 出庭行政机关负责人娄晓春，副主任。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 上诉人吴雪珍、赵国仁因诉被上诉人新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办）”、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（以下简称“庙前地合作社”）、新昌省级高新技术产业园区管理委员会（以下简称“高新管委会”）履行行政协议一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月18日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人吴雪珍、赵国仁及其委托代理人刘涛、臧秀，被上诉人七星街道办副主任陈志勇及该单位和被上诉人庙前地合作社共同委托代理人吕凯利、被上诉人高新管委会副主任娄晓春及该单位委托代理人裘彰林到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年4月28日，新昌县人民政府办公室发布《新昌县七星街道庙前地村旧村改造房屋补偿方案》（新政办发〔2018〕56号，以下简称“补偿方案”）。该方案第五条规定，七星街道办负责旧村改造的组织实施，承担房屋拆除补偿的具体事务工作；高新园区具体负责改造资金保障和安置地块的安排落实及配套建设工作。第十条规定，符合村民建房审批条件的农户给予安排宅基地。安置地具体由高新管委会统一规划，统筹安排，落实安置用地。选择宅基地安置的，免缴城市基础设施配套费。原告吴雪珍与赵国仁系夫妻关系，2018年6月15日，赵国仁（乙方）代表其户与七星街道办（甲方）签订了《房屋批建协议》。协议约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新管委会统一规划，统筹安排落实安置用地；在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样；对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。原告户于2018年7月30日搬迁腾空，相关房屋已拆除。至原告起诉时高新管委会就安置地的相关审批手续正在办理过程中。被告七星街道办、高新管委会于2019年两次、2020年一次在涉诉地块安置组织了抽签择地，原告自认收到了相关通知，但因原告认为是划拨土地不是宅基地而拒绝择地。 另查明，根据（2019）浙0624行初105号、（2020）浙06行终62号判决书的认定，涉诉拆迁安置地室外配套工程建设内容包括场外道路、给排水工程景观绿化工程，围墙大门工程、土方工程、路灯及监控工程及场外供电工程，投资估算4314.2万元。即政府除支付每户奖励费用外为每个宅基地安置户需投入资金68.47万元。同时，为维护宅基地安置户利益，两被告作出了如下承诺：此类房屋今后如遇征收，补偿标准将不低于集体土地上的房屋征收补偿标准。 一审法院审理认为，根据案涉协议的约定“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地”，故原告选择批建安置，应由被告七星街道办按建房审批标准安排，被告高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地。被告七星街道办、高新管委会是履行“房屋批建协议”的义务主体。庙前地合作社（原新昌县七星街道庙前地村民委员会，以下简称“原庙前地村委”）并非相应的义务主体，并非本案适格被告，故原告对庙前地合作社的起诉，应予驳回。 选择批建安置或货币安置，由农户自愿作出选择。原告通过案涉《房屋批建协议》自行选择了批建安置，协议虽对原有房屋不作补偿作了明确，但以争先签约奖与腾空奖方式给予了经济补偿，且为履行协议，亦为每户配套工程建设投入了相应的资金。为此，《房屋批建协议》内容真实自愿、公平合理，应属合法有效。被告七星街道办辩称，国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设用地具有更高的价值，安置国有划拨建设用地不减损原告利益。结合被告所作的承诺，此类房屋今后如遇征收，补偿价格不低于集体土地上的房屋征收补偿价格。对此，安置国有划拨建设用地建房对原告利益没有减损，该院予以认可。且协议中未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地，即被告没有提供“庙前地集体土地安置宅基地”合同义务。原告诉请被告给予集体土地安置宅基地与合同约定不符，缺乏请求权基础，该院不予支持。 《补偿方案》既是《房屋批建协议》签订的依据，也是《房屋批建协议》具体内容的组成部分。为加快城市建设，提高城市品位，保障人民群众共享城市改革发展和文明进步成果，在对七星街道庙前地村范围内的未改造房屋实施旧村改造时，新昌县人民政府办公室制定了上述规范性文件。文件内容不违反法律、法规和部门规章等上位法的规定。该规范性文件的制定程序也不存在违反法律、法规等相关规定的情形。文件内容与国家实施乡村振兴战略要求相一致。即在符合土地利用总体规划前提下，允许县级政府通过村土地利用规划，调整优化村庄用地布局，有效利用农村零星分散的存量建设用地。同时符合国家完善农村宅基地管理制度的规定，即科学确定农村居民点用地布局，防止出现新的“城中村”。基于此，案涉规范性文件符合法律规定。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回原告赵国仁、吴雪珍对被告庙前地合作社的起诉；驳回原告赵国仁、吴雪珍的诉讼请求。该案受理费50元，由原告赵国仁、吴雪珍负担。 吴雪珍、赵国仁上诉称：1.一审法院认定事实的主要证据不足，认定事实错误。一审法院没有审查征收行为以及征收行为的合法性。本案争议焦点应当是《房屋批建协议》有瑕疵与否、协议双方有关案涉房屋安置补偿协议约定内容以及《补偿方案》合法性。征收主体没有履行农用地转用及土地征收的报批手续。相关政府及其有关部门未履行公示义务，剥夺了包括上诉人在内的广大被征收人的知情权、参与权以及提出意见和建议的权利。上诉人与被上诉人订立的有关案涉房屋的安置补偿类协议所约定的安置土地为本集体经济组织集体土地。上诉人与被上诉人签订的《房屋批建协议》有关条款显失公平。所签协议没有对地上附着物包括房屋进行补偿，明显有违民事行为的公平原则。2.一审法院所作判决没有事实及法律依据，适用法律错误。《房屋批建协议》第五条约定上诉人原有房屋不作补偿，应自行拆除。该约定明显违反法律的强制性规定，自始无效、当然无效。上诉人认为，争先签约奖与腾空奖是法定的奖励性补偿，不能以此代替土地管理法第四十七条所规定的地上附着物和青苗的补偿费。安置国有划拨土地当然减损上诉人利益。国有划拨土地使用权虽然除法律有特殊规定外没有期限的限制，但在转让土地使用权时，应当补缴相应的土地出让金，是对上诉人利益的减损。案涉《补偿方案》违反上位法。拟订主体超越法定权限，相关政府没有履行补偿方案的公示义务。补偿方案没有征求被征收农户的意见，违反法定程序。综上，一审法院认定事实的主要证据不足，认定事实错误，适用法律错误，请求：1.撤销一审判决；2.判令被上诉人在新昌县××街道庙××村××地；3.请求就《补偿方案》一并进行审查；4.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人七星街道办答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.上诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围。《房屋批建协议》所涉地块性质为国有划拨建设用地，该用地与农村集体建设用地相似，均没有使用年限限制且均可建房，故安置国有划拨建设用地建房对上诉人权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第(十)项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.即使本案属于行政诉讼受案范围，国有划拨建设用地是国家向农村集体经济组织征收的，已经向农村集体经济组织支付了征地费用，相对农村集体建设土地具有更高的价值，故安置国有划拨建设用地不减损原告利益，其诉讼请求没有诉的利益，人民法院应不予支持。4.在现安置地块安排国有划拨建设用地是原新昌县七星街道庙前地村为村民利益向七星街道办、高新管委会主动要求安置在现有地块。5.即使本案属于行政诉讼受案范围，上诉人第一项诉讼请求缺乏事实与法律依据。《房屋批建协议》第五条第三款虽然出现了“《新昌县农村村民建房管理实施细则》”、“选择宅基地建房户”，但高新管委会属于国家机关而不是农村集体经济组织，所能提供的只能是国有建设用地，这一点作为上诉人也应知道或应当知道。而批建应根据《新昌县农村村民建房管理实施细则》，是指按该细则安排建设用地的程序、条件，且《房屋批建协议》未明确约定安置土地须为庙前地村集体土地。6.上诉人的起诉状第二项诉请也缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉请相冲突。上诉人第一项诉请目的是要求七星街道办、高新管委会履行《房屋批建协议》，对《房屋批建协议》的效力并无异议。上诉人与七星街道办依据《补偿方案》规定的标准、程序等经协商一致订立《房屋批建协议》，现在上诉人对《房屋批建协议》的效力没有异议，却要求审查行政行为所依据的规范性文件，缺乏事实与法律依据。即使需要规范性文件审查，《补偿方案》的制定主体、程序、内容均符合法律规定。综上所述，请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人高新管委会答辩称，1.上诉人赵国仁（乙方）与被上诉人七星街道办（甲方）签订了《房屋批建协议》，该协议约定：乙方选择的补偿方式为批建安置，由高新管委会统一规划，统筹安排落实安置用地。被上诉人高新管委会不是协议的当事人，也没有在协议中签字和盖章，但该协议约定符合《补偿方案》中第五条的规定。因此，被上诉人高新管委会根据该方案的规定已经落实庙前地村旧村改造中选择批建安置户的安置用地，相关的手续及配套工程已办理完成，可供被搬迁人择地建房。2.被上诉人高新管委会给予上诉人安置国有划拨土地建房不违反上诉人与被上诉人七星街道办之间签订的协议约定，也不违反上述方案的相关规定，《房屋批建协议》并未约定被上诉人七星街道办和高新管委会应为上诉人安置“庙前地村集体土地作为安置宅基地”的义务。因此，上诉人要求判令被上诉人在新昌县××街道庙××村××地，缺乏事实基础。3.被上诉人高新管委会根据上述方案的规定，给予上诉人安置国有划拨土地建房，不损害上诉人的利益。国有划拨建设用地相对农村集体建设土地具有更高的价值。4.上诉人诉称“案涉《补偿方案》违反上位法”，理由是：拟订主体超越法定权限；补偿安置方案缺少法定内容；相关政府没有履行补偿方案的公示义务；补偿方案没有征求被征收农户的意见，违反法定程序等，并引用了征收土地公告办法第七条、第八条，原土地管理法第四十七条、第四十八条，土地管理法实施条例第二十五条等法律条款作为依据。该诉称纯属是张冠李戴，系对法律的错误理解所致。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理本案程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，应当依法驳回上诉，维持原判。请依法裁决。 被上诉人庙前地合作社答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.原庙前地村委不具有行政诉讼法规定的被告资格。原庙前地村委不是行政机关，且在原新昌县××街道庙××村××村改造中也无法律、法规、规章授权，故不具有本案被告主体资格。原庙前地村委并不是《房屋批建协议》的当事人，故不是本案适格被告。3.上诉人要求庙前地合作社为其提供125平方米的宅基地无法律依据。根据《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十六条第一款规定，原庙前地村委对宅基地并没有审核、批准的职权。4.上诉人要求审查规范性文件的请求缺乏事实与法律依据，且与其起诉状第一项诉请相冲突。其第一项诉请目的是要求七星街道、高新管委会履行《房屋批建协议》，可见其对《房屋批建协议》的效力并无异议。上诉人与七星街道办依据《补偿方案》规定的标准、程序等经协商一致订立《房屋批建协议》，现上诉人对《房屋批建协议》的效力没有异议，却要求审查行政行为所依据的规范性文件，缺乏事实与法律依据，且与其第一项诉请相冲突。即使需要审查规范性文件，《补偿方案》的制定主体、程序、内容均符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，庙前地合作社（原庙前地村委）不是本案适格被告，请求驳回吴雪珍、赵国仁对庙前地合作社的上诉。 经审理，本院查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人起诉时的第一项诉讼请求为“判令三被告在新昌县七星街道庙前地村集体土地上给予原告125平方米的宅基地”。经审查，上诉人（乙方）与被上诉人七星街道办事处（甲方）签订的《房屋批建协议》中，双方对于批建安置的具体约定为“甲方按建房审批标准安排，安置地具体由高新管委会统一规划、统筹安排，落实安置用地，其原有房屋不作补偿，应自行拆除。…高新管委会应在选择宅基地建房户搬迁腾空验收之月起12个月内落实安置用地放样，对其超期限时段应作临时安置补偿，补偿标准按被拆除房屋建筑面积每月每平方米20元计算。被拆除房屋所有人选择宅基地安排的，免缴城市基础设施配套费”，其中并无安置土地必须为庙前地村集体土地的明确约定，且无证据显示被上诉人高新管委会为上诉人落实相应面积的国有划拨土地作为其建房用地之做法减损了上诉人的合法权益。故上诉人该项诉请缺乏请求权基础，亦缺乏事实依据，一审法院未予支持，并无不当。 经本院二审询问，上诉人明确其规范性文件合法性审查请求是对整个《补偿方案》提出，上诉人认为案涉《补偿方案》违反上位法”，理由是拟订主体超越法定权限；补偿安置方案缺少法定内容；相关政府没有履行补偿方案的公示义务；补偿方案没有征求被征收农户的意见，违反法定程序等，并引用了征收土地公告办法第七条、第八条，原土地管理法第四十七条、第四十八条，土地管理法实施条例第二十五条等法律条款作为依据。本院认为，该规定是新昌县人民政府基于庙前地村旧村改造工作实际作出，未发现存在违法情形，故对上诉人关于该规定违法的主张，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴雪珍、赵国仁负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 二〇二〇年九月二十七日 法官助理  魏晓靖 书 记 员  王雪莹