海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初15号   海南省保亭黎族苗族自治县人民法院   行政判决书   （2020）琼9029行初15号   原告李某，男，1964年3月30日出生，汉族，住保亭黎族苗族自治县。   委托代理人蒋某，海南唐海律师事务所律师。   委托代理人张某，海南唐海律师事务所律师。   被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局，住所地保亭黎族苗族自治县文明北路老武装部。   法定代表人陈某，局长。   委托代理人黄某，男，1983年9月9日出生，黎族，该局工作人员，住保亭黎族苗族自治县。   委托代理人杜某，北京金杜（三亚）律师事务所律师。   原告李某不服被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局（以下简称“保亭县执法局”）作出的保综法罚字[2019]第123号《行政处罚决定书》，于2020年4月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月6日立案后，于2020年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月2日公开开庭审理了本案。原告李某及其委托代理人蒋某、被告保亭县执法局的委托代理人黄某及杜某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告保亭县执法局于2019年12月10日作出的保综法罚字[2019]第123号《行政处罚决定书》，认为原告未经规划主管部门审批许可的情况下，擅自在××县㎞＋100m处兴建一栋占地面积208.59平方米的七层半楼房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据第六十四条规定对原告作出没收上述七层半楼房的行政处罚。保亭县执法局联合保亭县国有资产监督管理局对上述七层半楼房依法执行没收程序。2020年4月9日，保亭县执法局向承租方海南铭鑫建筑工程有限公司作出《责令限期搬离通知书》，责令海南铭鑫建筑工程有限公司于2020年4月14日前自行搬离上述楼房内的所有物品及人员撤离，以便保亭县国有资产监督管理局对上述七层半楼房进行查封没收。   原告李某诉称，原告系金江农场职工，2007年4月20日，金江农场为了加快金江一条街的开发建设，繁荣当地经济，将位于××县＋100m处208.59平方米土地，依照规划给原告建房。双方签署了《职工建房用地协议书》，因土地证无法分割，根据2015年农垦系统改制前的规定与农垦系统内部职工建房的通行做法，职工在农垦系统农场内部土地建房只需向农场进行报批报建。金江农场为原告在涉案土地所在片区的保国用（1999）字第35号《国有土地使用证》上标注了涉案土地所处位置，并加盖了海南省国营金江农场国土资源管理科公章。在建设时，原告向金江农场与保亭县响水镇人民政府均提出了建房申请，均获准同意。原告建成目前现状的七层半楼房使用至今。但2019年12月10日，被告却依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条规定，作出没收原告涉案房屋的行政处罚决定。原告认为上述行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误。涉案房屋虽然没有获得政府规划主管部门审批许可，这属于历史原因。在2015年农垦系统改革前，原告建在位于农垦系统金江农场内部的土地上建设房屋时，其报批主要由金江农场主管，符合农垦总局与省政府相关文件的精神。被告作出《行政处罚决定书》（保综法罚字[2019]第123号）时，对于没收七层半楼房的重大行政处罚，没有依照法律告知原告具有申请听证的权利，更没有告知原告具有陈述与申辩的权利，属于重大的程序违法。被告作出行政处罚决定所依据的《城乡规划法》第64条法律，明显属于理解错误。按该条规定，对于未取得建设工程规划许可的房屋，要辨清是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响情形，如果是，应当限期改正并处罚款。如果不是上述情形，且无法拆除的，才适用没收实物或者违法收入措施。涉案房屋所占用土地的规划内容为商住用地，涉案房屋建设内容符合规划条件，可以通过补办手续改正并消除对规划的影响。被告没有查明事实，适用法律错误的情形。为维护原告合法权益，特向人民法院起诉请求：1.依法撤销保综法罚字[2019]第123号《行政处罚决定书》；2.本案的诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.《职工建房用地协议书》，证明原告依法从金江农场取得涉案房屋用地，符合农垦总局内部文件精神；2.《国有土地使用证》、场部用地图，证明原告取得土地后由金江农场在片区土地证上标明涉案房屋所占用土地的位置与面积；3.证明及用房示意图，证明涉案房屋的建设获得金江农场的同意与批准；4.建房申请书，证明涉案房屋的建设获得响水镇政府的批准；5.《行政处罚决定书》（保综法罚字[2019]第123号）、《责令限期搬离通知书》，证明被告作出没收的行政处罚决定，并在原告起诉期限未满之日前违法要求原告的租户搬离的通知。   被告保亭县执法局辩称，1.原告的违法建房行为违反《职工建房用地协议书》的约定和我国《城乡规划法》之规定，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，依法应予维持。根据现有的材料以及被告调查的事实可知，原告于2007年4月20日与金江农场工建大队签订《职工建房用地协议书》，其中约定原告的建房行为须按农场要求统一规划、自选设计图纸必须经甲方审核后施工，房屋建设必须服从甲方的统一规划要求；原告应按规定时间交费，交费后半年内动工，两年内完工。根据原告提供给金江农场的房屋设计图纸显示，其最初报给农场的材料注明的拟建设层数是三层半，面积为272.82平方米，用途为自住。但原告实际于2010年12月在未办理任何报建手续后便开始施工，直至2013年底已抢建至六层半，明显已违反了其与金江农场的约定和申报内容。我国《城乡规划法》和《海南省城乡规划条例》已经颁布实施，且原告也在诉状中承认自己未取得政府规划主管部门审批许可，建设行为已属违法，建筑也属违法。原告虽向金江农场和响水镇政府提出建房申请，但是均没有得到《建设工程规划许可证》审批，没有依据法律规定履行相应的报建义务。对在规划区内进行建设活动前需要取得的规划报建手续之规定非常明确，农场土地也属于在城乡规划区内的国有土地，在建设前也应当依法取得规划报建手续。而原告在未按照法律规定依法取得的建设工程规划审批手续的情况下，在2013年至2017年间，多次被县住建部门及城乡规划委员会依法查处、责令停工并限期拆除的情况下，依旧继续加建抢建至七层半1564.43平方米，超出原申报面积近七倍，建成后则用于商业，以违法建筑出租经营，并常年获利至今。被告依职权发现情况后，依法查处该违法建筑，并作出处罚决定和限期搬离通知，事实清楚，证据确实充分，依法应予维持。2.原告经被查处后，拒不停建及自行拆除，而是继续抢建，属法定的无法采取改正措施，消除影响且无法拆除之情形。被告作出的行政处罚决定书符合法律规定和程序要求，依法予以维持。原告在正在建设时已经被查处并责令停建和自行拆除，但其不自行纠正，反而继续加建抢建至七层半。被告在发现后依法进行了现场勘察并经原告确认，对原告进行了调查询问，充分让其说明了情况，发表了意见，提供了相应的手续，依法保障了其陈述、申辩的权利。后被告向金江农场公司工作人员、金江居委会工作人员了解核实情况，又向县城乡规划主管部门自规局发函征询情况，核查涉案建筑是否符合城乡规划等。在调查结束后，根据我国《城乡规划法》以及《行政处罚法》等相关法律规定，于2019年11月28日依法向原告作出保综法罚告字[2019]第11014号《行政处罚事先告知书》。就查明的事实，拟处罚内容、法律依据以及陈述申辩权利和期限，听证权利和期限一并告知了原告，在送达时由其妻子签收，符合相关法律规定和程序要求。根据《海南省行政处罚听证程序规定》第15条、第16条，原告在明确知晓其听证权利后逾期未书面申请听证，视为其放弃听证。原告在诉状中所称显然与事实相悖。由于涉案建筑属于《住房和城乡建设部关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》中第四条、第七条规定的无法采取改正措施消除对规划实施影响之情形，又因涉案建筑已与相邻建筑合墙相连，对之处以强制拆除决定，可能影响相邻建筑安全，损害无过错利害关系人合法权益，属于该指导意见第八条、第九条、第十条的：“不能拆除，没收实物”之情形，故经被告工作人员集体讨论后，于2019年12月10日依法作出保综法罚字[2019]第123号《行政处罚决定书》，并送达原告妻子签收，符合相关法律规定和程序要求。2020年1月13日，被告向县国有资产监督管理局作出《非法财物移交书》，向原告作出《没收通知》和《没收建筑物清单》，再次向其明确处罚内容，并由其本人签字确认。2020年4月9日，被告与县国资局共同向仍滞留在房屋中的承租人海南铭鑫建筑工程有限公司作出《责令限期搬离通知书》，查封建筑现场，完成没收程序。据此，被告作出的《行政处罚决定书》和《责令限期搬离通知书》依据事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，执法程序正当，处罚结果合理适当，依法应予维持。原告的诉讼请求无事实与法律依据，请法院查明事实依法予以驳回。   被告保亭县执法局向本院提交了以下证据、依据：1.《行政执法现场勘察（检查）笔录》；2.《接受调查询问通知书》（第06019号）；3.《行政执法调查（检查）笔录》；4.房屋设计图纸；5.《行政执法调查（检查）笔录》；6.《行政执法调查（检查）笔录》；7.保亭县自规局关于反馈兴建楼房的用地性质和是否符合土地利用总体规划的复函；8.行政处罚案件讨论记录；9.《行政处罚事先告知书》（第11014号）、送达回证、送达现场照片；10.《行政处罚决定书》（第123号）、送达回证、送达现场照片；11.非法财物移交书、没收通知、没收建筑物清单；12.《责令限期搬离通知书》、送达回证、查封没收现场照片；上述证据共同证明被告在发现原告违法建筑后，依照法定程序进行调查核实后，对原告作出没收其违法建筑的处罚决定。   经庭审质证，原告李某对被告保亭县执法局提交的证据作出如下质证意见：对证据1-9的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容部分有异议。对证据10-12的真实性没有异议，但对证据的合法性及证明内容有异议。原告认为农场房屋的报建可以直接向农场国土管理部门申请，原告虽然在房屋建设中超过原来设计图纸，却不是抢建的行为；而且土地的来源也符合当时金江农场的政策和规定。   被告保亭县执法局对原告李某提交的证据作出如下质证意见：对证据1-4的真实性没有异议，对部分证明内容有异议。对证据5的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明内容不予认可。被告认为原告的建房行为并未取得规划手续，其所提供的证据并不能证明建房行为具有合法性。   本院对上述证据认证意见：原告及被告提供的证据，具有真实性、合法性及关联性，可以相应证明本案部分事实，予以采纳。但被告保亭县执法局没有提供金江农场关于农场建房行为的审批或规划等相关证据材料，缺少与已提供的证据所证明的事实的一致性。   经审理查明，2007年4月20日，原告（乙方）与国营金江农场工建大队（甲方）签订《职工建房用地协议书》，约定：（一）1.金江一条街海榆中线约244公里＋650米至245公里＋100米间即原鱼塘至石灰窖段（东南）侧，第22幢为乙方建房用地；实际用地面积、建房用地：宽14米，长25米（不含公路界20米）＝350㎡。三、甲、乙双方责任和义务。（三）甲乙共同责任义务。1.服从农场对开发区的统一规划和要求，以及农场的统一管理；2.距国道20m以内不安排施工长久性建筑，谁违章谁负责。四、违约责任。1.乙方取得建房用地，二年内不建房的，甲方无偿收回土地（下基础也收回）；只建一层的每套（4米铺面），罚款3000元，不予办理房屋所有权证；前及两侧未贴瓷装修的，每套罚款1000元。2011年12月，原告在所约定的土地范围内动工建房，直至2013年底基本建成六层半楼房。2019年6月20日，被告依据群众举报检查发现原告现已建成七层半楼房。2019年11月28日，被告经过调查及内部讨论后，向原告发出保综法罚告字[2019]第11014号行政处罚事先告知书，告知原告拟没收其所建的七层半楼房，原告有权要求举行听证。2019年12月10日，被告对原告作出保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书，认为原告未经规划主管部门审批许可的情况下，擅自在××县㎞＋100m处兴建一栋占地面积208.59平方米的七层半楼房，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，依据第六十四条规定对原告作出没收上述七层半楼房的行政处罚。2019年12月10日，被告向原告送达保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书，原告拒绝签收，被告做留置送达。2020年1月13日，被告向原告发出没收通知，由原告签名确认。2020年4月9日，保亭县执法局向承租方海南铭鑫建筑工程有限公司作出《责令限期搬离通知书》，责令海南铭鑫建筑工程有限公司于2020年4月14日前自行搬离上述楼房内的所有物品及人员撤离，以便保亭县国有资产监督管理局对上述七层半楼房进行查封没收。2020年4月27日，被告向保亭县国有资产监督管理局移送没收的楼房。2020年4月28日，原告不服向本院提出行政诉讼，请求撤销被告作出的保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书与《责令限期搬离通知书》。2020年7月2日，庭审中，原告当庭请求撤回撤销《责令限期搬离通知书》的请求。   本院认为，本案争议焦点是：被告保亭县执法局作出保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书是否合法。   本案中，原告依照《职工建房用地协议书》的约定实际建成七层半楼房。被告于2019年12月10日以原告未经规划主管部门审批许可的情况下，擅自建成一栋占地面积208.59平方米的七层半楼房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。可从被告的答辩内容和提供的证据来看，被告对原告建成的楼房的定性，是原告加建的违法性。被告提供一份向金江农场调取的房屋设计图纸，用以证明原告报请建设的是三层建筑，却在未报建的情况下违法加建至七层半。比较来看，被告作出处罚的理由与应诉的理由并不一致。被告在处罚中认定原告建成的七层半楼房属于未经审批许可的违法建筑，而在应诉中则认定原告建成的七层半中的三层外才具有违法性。而且，在证据方面，被告仅提供一份调取自金江农场的房屋设计图纸，没有提供其他可能证明原告所建楼房违法性的相关佐证证据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”被告作出保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书，所提供的证据不足以证明原告的建房行为属于违反上述规定的哪一种情形或两种情形同时具备。因此，原告请求撤销被告作出的保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”本院予以支持。   依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：   一、撤销被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局作出的保综法罚字[2019]第123号行政处罚决定书；   二、责令被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局重新作出行政行为。   本案受理费人民币50元，由被告保亭黎族苗族自治县综合行政执法局承担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   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  审判长 李传智   人民陪审员 黄月芳   人民陪审员 林新程     二〇二〇年九月九日   书记员 黄慧颖   附：本案适用的法律条文   《中华人民共和国城乡规划法》   第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。