浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终302号上诉人（原审原告）娄关兴，男，1960年10月25日出生，汉族，住绍兴市上虞区。委托代理人娄小燕（系上诉人娄关兴之女），女，1991年2月21日出生，汉族，住址同上。委托代理人伍柳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区住房和城乡建设局。住所地绍兴市上虞区百官街道江东路**。法定代表人祝荣法，局长。出庭行政机关负责人陈国庆，副局长。委托代理人王伟龙，浙江曹娥江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）。住。住所地绍兴市杭州湾上虞经济技术开发区康阳大道**科创中心/div>负责人蒋金祥，主任。出庭行政机关负责人丁晨杰，副主任。委托代理人徐维均，男。委托代理人沈国标，浙江舜杰律师事务所律师。上诉人娄关兴因诉被上诉人绍兴市上虞区住房和城乡建设局（以下简称“上虞住建局”）、杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）（以下简称“区管委会”）房屋征收行政补偿一案，不服诸暨市人民法院（2019）浙0681行初99号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月27日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人娄关兴的委托代理人娄小燕、伍柳，被上诉人上虞住建局副局长陈国庆及该单位委托代理人王伟龙，被上诉人区管委会副主任丁晨杰及该单位委托代理人徐维均、沈国标到庭应询。本案现已审理终结。娄关兴一审时诉称，原告为绍兴市上虞区曹娥街道光明村西景桥村民，在该村拥有合法房屋一幢用于居住。现该地块面临征收拆迁，因补偿既不合法又不合理，原告一直未与征收方签订安置补偿协议。而后，原告收到了两被告作出的《娄关兴户补偿安置方案》。原告认为，两被告作出的《娄关兴户补偿安置方案》无论在实体还是程序上均严重违法。为维护自身的合法权益，起诉请求：撤销两被告作出的《娄关兴户补偿安置方案》，并对《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》等四个规范性文件进行合法性审查。一审法院审理认为，本案原告娄关兴的诉讼请求实质为不服两被告作出的补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款对此有相应规定：……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一条规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。上述规定明确了征地补偿安置方案经市、县人民政府批准后方可由土地行政主管部门组织实施，土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，通过裁决程序解决。现原告直接对涉案的《娄关兴户补偿安置方案》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告娄关兴的起诉。娄关兴提起上诉称：1.一审法院认定事实不清。一审裁定中的“本院认为”将《娄关兴户补偿安置方案》等同于当时有效的土地管理法及其实施条例中的“补偿安置方案”。“补偿安置方案”由国土行政主管部门拟制，听取被征地农民意见或听证后，由区县人民政府批准，再由国土行政主管部门组织实施。若对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办重申和细化了对该补偿安置方案不服的救济途径。但《娄关兴户补偿安置方案》显然并非上述法律所规定的“补偿安置方案”，理由如下：首先，作出的主体不同。“补偿安置方案”是针对广大被征地人，而《娄关兴户补偿安置方案》只针对上诉人一户；其次，作出的程序不同。“补偿安置方案”作出主体如上所述，而《娄关兴户补偿安置方案》是被上诉人直接作出送达给上诉人；再次，内容不同，“补偿安置方案”的作出内容必须具备法定内容(主要是当时《征收土地公告办法》)，而《娄关兴户补偿安置方案》由被上诉人制作，并不须具有法定内容；最后，法律依据不同，“补偿安置方案”有明确的法律依据，而《娄关兴户补偿安置方案》的依据为上述法律法规规章、本地规范性文件及前述安置补偿方案等。2.一审法院认定本案不属于行政诉讼的受案范围没有任何事实和法律依据。虽然涉案的安置补偿方案不叫补偿决定，但从其实质内容来看就是一个补偿决定。通过被上诉人的举证、送达公证、提存公证的程序来看，被上诉人也证明其在履行补偿职责，该补偿方案类似于国有土地上房屋的征收补偿决定，而补偿决定当然属于行政诉讼的受案范围。另，上诉人认为补偿是征收中重大程序，非行政指导行为，确定了补偿价格且进行了相应提存，而后的《责令交地决定书》确定补偿的依据就是涉案补偿安置方案，被上诉人所称适用司法解释第一条第二款(三)、(五)、(十)项没有任何依据。(2019)最高法行申6733号李桂兰诉平遥县人民政府不履行法定补偿职责一案的裁判要旨也确定了行政机关作出补偿决定的司法救济。最高人民法院第三巡回法庭《农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》中对征收补偿中哪些行为属于可诉行政行为及如何引导起诉人针对直接确定补偿安置内容的补偿决定提起行政诉讼进行了说明。3.一审法院适用法律错误。上诉人所诉的单户补偿安置方案并非一审法院所认定的属于当时《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“补偿安置方案”，而类似于补偿决定，明显适用法律错误。4.一审法院遗漏诉讼费处理。即使驳回起诉，也应对案件受理费进行处理，但一审法院未明确。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令继续审理。上虞住建局当庭答辩称：1.《娄关兴户补偿安置方案》不属于可诉的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。该法第十二条第一款第（五）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……”根据该规定，公民对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属于人民法院受案范围。而《娄关兴户补偿安置方案》既不属于征收、征用决定，也不属于征收补偿决定，故上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件。2.《娄关兴户补偿安置方案》的性质属于行政指导行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第一条第二款第（三）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。该《娄关兴户补偿安置方案》虽由两被上诉人共同作出，但其以促成上诉人与征迁方签订安置补偿协议为目的，以确保曹娥街道征迁地块的补偿工作顺利实施，不具有行政强制力。上诉人是否同意该行政指导并与征迁方签订补偿协议，决定权在上诉人方，即上诉人可自由选择签订或者不签订补偿协议。《适用解释》第一条第二款第（三）项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……”故上诉人就该《娄关兴户补偿安置方案》提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。区管委会提交答辩称，上诉人娄关兴就《娄关兴户补偿安置方案》提起诉讼，其实质为不服两被上诉人作出的补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》同样规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律规定向上一级人民政府申请。以上规定明确了对征地补偿安置方案的补偿标准有争议的，相关土地权利人应通过裁决程序解决。因此，上诉人对《娄关兴户补偿安置方案》有争议或不服的，应通过行政裁决程序解决，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求法院予以驳回，维持原裁定。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”上述补偿安置方案由土地行政主管部门会同有关部门拟订后公告，听取被征地人意见，报市、县级人民政府批准后形成。而从涉案《娄关兴户补偿安置方案》的内容看，该方案是征迁部门在未能与被征迁人（上诉人娄关兴）就房屋征迁补偿安置事宜协商达成一致的情况下，根据《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》（虞政办发〔2016〕148号）相关规定，对该户可得货币补偿权益的计算，相关补偿项目、金额明确具体，且要求“被征迁人娄关兴户在收到本补偿安置方案后三日内到老便民服务中心（舜江西路681号）签约，逾期相关损失及法律责任由贵户自负”。2018年12月28日，被上诉人区管委会又将方案确定的2306720元汇入了浙江省绍兴市上虞公证处提存账户。由此，涉案《娄关兴户补偿安置方案》直接对上诉人的权利义务产生实际影响，并造成了一定的法律后果，具备征收补偿决定的基本特征，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“补偿安置方案”并不相同。两被上诉人有关其所作的《娄关兴户补偿安置方案》系行政指导行为或系“补偿安置方案”应当先行裁决的辩称，本院不予采纳。一审法院以“土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，通过裁决程序解决。现原告直接对涉案的《娄关兴户补偿安置方案》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回上诉人的起诉，缺乏充分事实和法律依据，应予纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销诸暨市人民法院（2019）浙0681行初99号之一行政裁定；二、本案指令诸暨市人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年九月十一日法官助理  魏晓靖书 记 员  王雪莹