湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终531号上诉人（原审原告）袁某，男，1979年1月1日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。委托代理人李兵，湖南天地人律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局开福区分局，住所地湖南省长沙市开福区华章路**。法定代表人刘军，该局局长。委托代理人杨璐，该局工作人员。委托代理人刘伟君，湖南百信律师事务所律师。上诉人袁某因与被上诉人长沙市自然资源和规划局开福区分局（以下简称开福区资规局）限期腾地决定一案，不服长沙铁路运输法院（2019）湘8601行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，经湖南省××］政国土字第1412号《农用地转用、土地征收审批单》批准，征收开福区捞刀河镇中岭、高岭村、彭家巷社区集体土地12.4637公顷作为长沙市捞刀河镇商住、公共设施建设用地。据此，长沙市开福区人民政府于2018年9月11日发布了案涉《征收土地方案公告》。2018年11月29日，开福区资规局在捞刀河街道中岭村社区张贴公示案涉《征地补偿安置方案征求意见公告》。2019年5月30日，开福区资规局在捞刀河街道中岭村社区张贴公示案涉《征地补偿安置方案实施公告》，袁某户宅基地属于征收范围内。2019年6月25日，长沙市开福区征地拆迁事务所对袁某作出并留置送达《告知书》。开福区资规局于2019年7月25日对袁某作出案涉《限期腾地告知书》，并于2019年7月29日留置送达袁某家中。案涉《限期腾地告知书》告知袁某经调查核实，认定袁某户房屋在本次腾地范围内，总建筑面积725.01平方米，其中合法建筑面积292.5平方米，依据《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》规定的补偿标准，袁某户房屋补偿费306072.00元，房屋装饰装修及设施补偿费207675.00元，购房补助费459000.00元，生产用房补偿费19000.00元，室外设施补偿费112000.00元，房屋搬迁补助费5850.00元，房屋过渡补助费70200.00元，农用工具牲畜补助费2460.00元，合计1182257.00元，袁某户安置由长沙市开福区人民政府按照《长沙市征地补偿安置条例》的规定执行。2019年7月30日，袁某对《限期腾地告知书》提出书面异议。2019年8月8日，开福区资规局作出《袁某户陈述函的回复》，答复袁某户“你户房屋总建筑面积725.01平方米，该房屋以袁某为产权主办理了产权证（长房权证开福集字第0×**号），批准建筑面积为260平方米。你户拆迁人口5农2独生证（其中袁子璟独生子女证系袁某单方申领，享受22.5平方米的拆迁补偿）。我局秉承就高不就低的原则，按人均45平方米／人确定你户合法面积为292.5平方米。你户各项补偿明细告知书中已明确告知，补偿费合计为1182257.00元”。由于袁某未在《征地补偿安置方案实施公告》确定的期限内腾出土地，长沙市开福区征地拆迁事务所于2019年7月30日已将袁某户的补偿费用1182257.00元专户储存。开福区资规局于2019年8月9日对袁某作出了《限期腾地决定书》，并于同年8月13日将《袁某户陈述函的回复》及《限期腾地决定书》留置送达袁某。袁某不服，遂诉至原审法院。原审法院认为，一、开福区资规局作出的《限期腾地决定书》主体资格合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款的规定，对于违反法律、法规规定，不在规定期限内腾地的行政相对人，县（市）、区土地行政主管部门有权依法作出限期腾地决定。开福区资规局作为县级人民政府土地行政主管部门具备作出案涉《限期腾地决定书》的主体资格。二、被诉《限期腾地决定书》认定事实清楚。本案中，开福区资规局依据“就高不就低”的原则，认定案涉房屋合法建筑面积为292.5平方米，符合法律规定。登记在袁某名下的案涉房屋所占土地属农民集体所有的土地，开福区资规局根据《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》规定的标准，对袁某户计算补偿费，符合法律规定。因此，开福区资规局作出的《限期腾地决定书》认定事实清楚，依据充分。袁某认为开福区资规局对其房屋面积补偿和安置人口认定错误的意见，没有法律依据，原审法院不予采纳。三、开福区资规局对袁某户作出《限期腾地决定书》程序合法。本案中，在限期腾地决定作出之前，建设项目用地的征收经过了湖南省人民政府的批准；开福区人民政府和开福区资规局先后进行了“三公告”；在《征地补偿安置方案实施公告》发布前，建设项目的征地补偿费用已足额存入专用账户内。开福区资规局在作出限期腾地决定前，征地补偿费用已足额支付到袁某户专户储存账号内，并告知了袁某户对补偿标准或补偿金额不服的救济途径。由于袁某户未在规定的期限内腾地，开福区资规局因此作出《限期腾地决定书》，程序合法。四、开福区资规局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条的规定，对袁某户作出被诉具体行政行为，所适用的法律并无不当。综上，开福区资规局作出《限期腾地决定书》证据确凿，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。对袁某户要求撤销《限期腾地决定书》的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下：驳回袁某的诉讼请求。案件受理费50元，由袁某负担。上诉人袁某上诉称：一审法院认定的事实错误、适用法律错误，集中体现如下：核心争议：整个征收事实上是减低了袁某生活水平，导致袁某的725.01㎡的房屋将变成118万元，还不够买一套100㎡高层住宅，不公。开福区资规局作出的长资规开腾［2019］4号《限期腾地决定书》是一项具体行政行为，其主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、明显不当，严重侵害该具体行政行为相对人袁某及家人基于房屋的居住权、生存权等基本合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决开福区资规局重新作出具体行政行为。一、原判决认定事实错误。1、上诉人在一审程序中对被上诉人提出的2-8项证据不予质证的根本原因是无原件、也无法确认其举证是否超过法律规定的十天期限，而且，一审法院在开庭审判后对被上诉人的这2-8组证据作出的认定，存有瑕疵和欠缺足够的公信力。《行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。第四十三条规定：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”2、被上诉人提交的第2组证据——湖南省××］政国土字第1412号《农用地转用、土地征收审批单》复印件，该审批单早已失效或应归于无效，而且，因无原件未经过合法的质证。该证据关系到被上诉人所做出的的征收、具体行政行为的合法性和效力的关键问题。上诉人在代理词中已经依法陈述得很清楚：“该审批单是2006年作出，截止目前已逾十三年，根据《土地管理法》第三十八条“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第五条“建立完善耕地保护和土地管理的责任制度”第（十九）项、国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发［2004］237号）第三条第（十四）项均明确规定了“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。因此，该审批单已经失效应归于无效。”《行政诉讼法》四十三条严格规定了：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。”第四十三条第三款“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”而该批文时间为2006年至今已超期十四年，应归属于非法取得的证据。3、在具体的补偿计算中，对上诉人及家人显失公平，上诉人一家三代人所居住的725.01㎡的房屋和200余㎡的院子，是袁某一家三代人奋斗一辈子在上世纪八十年代初建的，且在近年多次装修，其中，2014年、2017年的装修支出分别高达数十万元。而在本案中，被上诉人欲以292.5㎡进行补偿，不符合市场价值规律、不符合国家以法律和政策承诺的不降低被征收人家庭生活水平的规定，也不符合国家的立法精神。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款明确规定“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”第二款“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”第四款“对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”第五款规定“县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。”4、两名独生子女，其中一人被计算为单边（0.5人），于事实不符、于礼不容、于法相悖。上诉人提交的证据1和2分别是案涉房屋产权证和户口、独生子女证，拟证明被上诉人认定的房屋合法建筑面积有误、补偿金额有误。经过一审质证被上诉人当庭认可真实性、合法性和关联性，一审法院也在判决书第4页最后一自然段认定“经审查，该证据可以直接作为定案依据”。而判决的内容却与认定相悖，一审法院并没有基于上诉人因特别原因拥有两名独生子女的事实而增加补偿面积，也没有对其他应予增加的面积和补充进行确认或调整。这令人费解，也是一审法院认定事实错误的关键点之一。二、原判决认定基本事实不清、证据不足。1、一审法院没有查清被上诉人是否按《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）依法公告。被上诉人提交的证据，仅能勉强证明其将应予公告、公示的内容，张贴在了政府和村委会的墙上，但并不符合法律、法规和政策要求的内容，包括：第一，违反《征收土地公告办法》第三条，未在村、组里以书面形式公告；第二，违反第五条未说明批准的用途；第三，违反第七条，未在征收土地公告之日起45内以被征收土地所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告；第四，违反该办法第八条关于“征地补偿安置方案公告”的具体内容的规定：1.地上附作物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口数量；2.土地安置费的标准、数额、支付对象和支付方式；3.安置补助费的标准、数额、支付兑现和支付方式；4.地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；5.农业人口的具体安置途径；6.其他有关征地补偿、安置的具体措施。不依法公告有悖于《土地管理法》第四十九条规定的“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。”2、未查清被上诉人是否依法举行听证会。《征收土地公告办法》（国土资源部令第10号）第九条、第十条规定，开福区资规局没有履行研究被征地对象对征地补偿、安置方案的不同意见，没有举行听证会。且袁某从未签署过放弃听证的文件。根据第十四条，未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地村民有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。3、上诉人家人生活的200㎡的院子没依法给予相应补偿，没依法进行计算，这部分面积应查清是送给征收单位还是被直接无视了，这关系到村集体经济组织土地的流失问题，一审法院应全面审查进行查清。4、一审法院没有就上诉人案涉房屋的装修情况进行调查和了解。5、一审法院没有查清上诉人在一审中提出的被上诉人的几个违规行为：（1）将个别村民房子模糊认定为1982年6月前后建立，错误对该建筑物按合法面积予以征收补偿。将个别村民抢建的“跑得快”房子给予了补偿。（2）对应当送达袁某本人手中的通知、文件，以送达村委会取代，实际上是剥夺了袁某及时维护合法权益的机会。三、原判决适用法律错误。1、如前所述，一审法院应当基于《行政诉讼法》第七十条作出相应判决，撤销或要求重新作出行政行为，而不是驳回上诉人的一审诉讼请求。2、开福区资规局提交证据显示征地公告时间2018年9月11日，根据湖南省人民政府2018年5月8日发布的《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知（湘政发〔2018〕5号）》第五条规定：“本标准自2018年1月1日起施行。本标准施行前，市州、县市区人民政府已公告征地补偿、安置方案的，可以继续按照公告确定的标准执行。在本标准实施前已办理征地审批手续，但市州、县市区人民政府未公告征地补偿、安置方案的，按照本标准执行。”即不能再适用“土地补偿费和安置补偿费补偿标准：湖南省人民政府《关于调整征地补偿标准的通知》（湘政发［2012］46号）”（拟征地告知书）。附件：湖南省征地补偿标准（2018年修订），湘政发〔2018〕5号文件的征地补偿标准高于【2012】46号。四、一审法院审理本案的程序错误，对上诉人因无法取得的证据而向人民法院调查取证的申请未采纳，影响查清本案事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第二十三条、第二十四条，2020年3月27日，为查清案件部分事实，上诉人向一审法院提交了《调查取证申请书》，请求一审法院依法查清或责令开福区资规局提供拆迁补偿安置方案、计算方法、以及征地拆迁公告、公示、听证程序的全部资料……为查明本案事实，依法申请人民法院调查取得上述具体证据材料，并予以核实。而一审法院未予采纳，导致本案事实至今仍存在争议。综上，请求二审法院：1、撤销一审法院（2020）湘8601行初183号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。2、将本案发回重审，以查清全部案情事实。3、判令一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人开福区资规局辩称：案涉房屋所在的拆迁项目征地程序合法，开福区资规局作出限期腾地决定书的主体适格程序合法，对该户的征地补偿计算准确，适用的征地补偿标准和政策也符合法律法规的规定，一审中开福区资规局已提供充分的证据予以证明，一审法院认定事实清楚适用法律正确，上诉人的上诉无事实和法律依据。请求法院依法驳回上诉维持原判。本案二审期间，双方均未提供新证据。本案二审中，袁某对开福区资规局一审中提供的2-8项证据的原件进行了核对。本案二审中，经向袁某电话联系核实：袁某持有的独生子女父母光荣证（袁子璟）为袁某单方申领，袁子璟系袁某与其前妻所生，其前妻户口并不在袁某所在的农村集体经济组织。本院二审中查明的事实与原审法院查明的一致。本院认为，一、关于被诉限期腾地决定是否合法的问题。（一）开福区资规局具备作出限期腾地决定的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《长沙市征地补偿安置条例》第十五条第二款和《长沙市征地补偿实施办法》第四条第二款的规定，开福区资规局作为县级以上人民政府土地行政主管部门，对被征地者在规定期限内没有腾地的，有权依法作出限期腾地决定。（二）开福区资规局作出涉案限期腾地决定认定事实清楚，程序合法。袁某户的房屋位于湖南省××］政国土字第1412号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》批准的被征土地范围内。开福区资规局经发布《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》和权利登记等一系列法定程序后，对袁某户的房屋进行了调查和确认，并将补偿标准、金额、安置方式等告知了袁某户。征收部门秉承“就高不就低”的原则，按人均45平方米／人确定案涉房屋合法面积292.5平方米高于袁某户房屋的批准建设面积和产权登记建筑面积，保障了被征收人的合法权益。后开福区资规局将袁某户依法应得的各项补偿费用予以了足额专户储存，向袁某户送达了《限期腾地告知书》，告知其享有的相关权利和义务。由于袁某户在规定期限内没有腾地，开福区资规局对其作出了限期腾地决定，该决定认定事实清楚，行政程序合法、正当。二、关于上诉人提出的几个问题。上诉人提出，开福区资规局提供的湖南省××］政国土字第1412号《农用地转用、土地征收审批单》因超过两年早已失效，开福区资规局依据该审批单作出的涉案腾地决定无合法依据。本院认为，湖南省人民政府作出的［2006］政国土字第1412号《农用地转用、土地征收审批单》，按照行政行为公定力原则，该审批单在被有权机关依法撤销前，是一个合法有效的审批单，可以作为地方人民政府开展土地征收行为的依据。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，上诉人一家三代人所居住的725.01㎡的房屋和200余㎡的院子，装修支出分别高达数十万元。而在本案中，被上诉人以292.5㎡进行补偿，不符合市场价值规律、不符合国家以法律和政策承诺的不降低被征收人家庭生活水平的规定，也不符合国家的立法精神。本院经审查认为，袁某户房屋建筑面积为725.01平方米，但经批准建设建筑面积为280平方米且产权登记建筑面积为260平方米，征收部门按人均45平方米/人确定合法面积292.5平方米高于袁某户的批准建设建筑面积和产权登记建筑面积，符合法律规定。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，袁某户有两名独生子女，但其中一人被计算为单边（0.5人）增加认定合法面积，是错误的。本院认为，《湖南省卫生计生委〈湖南省人口与计划生育条例（2016版）〉应用解释》(湘卫法制发〔2016〕4号)第二十二条（二）项2款规定，有权参与农村集体收益或征地补偿费分配的独生子女家庭,父母离婚后未再婚也未再生育或收养子女，户口均在该农村集体经济组织的，各增加二分之一人份额；仅一方户口在该农村集体经济组织的，增加二分之一人份额。本案中，袁某户中袁某持有的独生子女父母光荣证（袁子璟）为袁某单方申领，袁子璟系袁某与其前妻所生，袁某前妻户口并不在袁某所在的农村集体经济组织，征收部门按0.5人份额增加认定合法面积并无不当。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，一审法院没有查清被上诉人是否按《征收土地公告办法》依法公告。本院经审查认为，本案的被诉行政行为是案涉腾地决定。征地过程中相关公告行为不应作为本案的审理对象进行审查，相关公告行为未被依程序撤销前，本院予以认可。一审法院对相关公告行为进行证据审查并无不当。如上诉人对相关公告行为的合法性存在异议，可另行依法解决。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，一审法院没有查清被上诉人是否依法举行听证会，属于基本事实不清。本院经审查认为，听证程序并非开福区资规局作出案涉限期腾地决定的法定前置要件，亦非案涉征地补偿安置程序中的必经程序，一审法院对此未予认定并无不当。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，上诉人家人生活的200㎡的院子没依法给予相应补偿。本院经审查认为，征收部门已按规定对袁某户室外设施支付相应补偿费，袁某再主张对其家院子进行补偿缺乏法律依据。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，一审法院没有就案涉房屋的装修情况进行调查和了解，基本事实不清。本院经审查认为，征收部门对案涉房屋的装饰装修按规定进行了补偿，一审法院未就案涉房屋的装修情况进行调查了解并无不当。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，一审法院没有查清上诉人在一审中提出的被上诉人的几个违规行为：“（1）将个别村民房子模糊认定为1982年6月前后建立，错误对该建筑物按合法面积予以征收补偿。将个别村民抢建的“跑得快”房子给予了补偿。（2）对应当送达上诉人本人手中的通知、文件，以送达村委会取代，实际上是剥夺了上诉人及时维护合法权益的机会”。本院经审查认为，本案的被诉行政行为是案涉腾地决定，上诉人提出的上述违规行为不是本案审理对象，应另行依法主张。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，案涉征地行为的公告时间为2018年9月11日，故案涉房屋补偿标准应适用湖南省人民政府2018年5月8日发布的《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知（湘政发〔2018〕5号）》。本院经审查认为，根据案涉案涉征地行为的《征地补偿安置方案实施公告》，适用的补偿标准为《长沙市人民政府关于调整征地补偿标准的通知（长政发〔2018〕10号）》、《长沙市人民政府关于调整长沙市市区征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知（长政发〔2018〕17号）》，符合法律规定。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。上诉人提出，上诉人袁某一审中提交《调查取证申请书》请求一审法院依法查清或责令开福区资规局提供拆迁补偿安置方案、计算方法、以及征地拆迁公告、公示、听证程序的全部资料，一审法院未采纳，影响查清本案事实。本院经审查认为，袁某在法庭辩论终结后提交《调查取证申请书》，超过举证期限且无正当理由，一审法院未予准许并无不当。故该上诉意见不能成立，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人袁某负担。本判决为终审判决。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年九月二十八日法官助理高思聪书记员杨琼法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。