浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终359号 上诉人（原审原告）吴雪珍，女，1958年2月4日出生，汉族，住新昌县。 被上诉人（原审被告）新昌县自然资源和规划局。住所地新昌县南明街道江滨中路**。 法定代表人张勇军，局长。 出庭行政机关负责人邢莉宏，副职负责人。 委托代理人裘彰林，浙江新希望律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县七星街道庙前地股份经济合作社。住所地新昌县七星街道庙前地村。 法定代表人赵玉春，负责人。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）新昌县七星街道办事处。住所地新昌县七星街道梅园新村**。 法定代表人俞均坪，主任。 出庭行政机关负责人张锋，副主任。 委托代理人王**先，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人吴雪珍因诉被上诉人新昌县自然资源和规划局（以下简称“新昌资规局”）、新昌县七星街道庙前地股份经济合作社（以下简称“庙前地合作社”）、新昌县七星街道办事处（以下简称“七星街道办”）征地补偿安置协议一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月24日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人吴雪珍、被上诉人新昌资规局副职负责人邢莉宏及该单位委托代理人裘彰林、被上诉人庙前地合作社委托代理人吕凯利、被上诉人七星街道办副主任张锋及该单位委托代理人王**先到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人吴雪珍于一审时诉称，2018年9月7日原新昌县国土资源局(现为新昌资规局)与原新昌县七星街道庙前地村民委员会（现为庙前地合作社，以下简称“原庙前地村委”）所签订的（七星街道庙前地村2018-1、2号地块）征地补偿安置协议，已侵害了原告的合法权益。一、补偿安置协议的订立、履行等行为损害原告的合法权益。1.庙前地村2018-1、2号地块是庙前地合作社集体所有的土地，根据《物权法》第六十条（一）、浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法第四十三条（一）、（四）的规定，原庙前地村委未经本村村民会议或者本村村民代表会议讨论决定的前提下，擅自与原新昌县国土资源局订立补偿安置协议，违反法定程序，协议应予撤销，责任人依法承担法律责任。2.补偿安置协议中的社会保障、就业促进、留地安置都是零保障、零就业、零留地，违反了《土地管理法》征收集体土地的有关规定，损害全体村民的利益，同时也损害了原告的利益。3.补偿安置协议中“甲方应在征收土地方案经依法批准后三个月内，将征地补偿费一次性支付给乙方。征地补偿费支付后，乙方应当做好被征地农民的有关工作，在三十日内完成征地补偿费的分配工作，将土地交付给甲方，不得以任何理由拒绝交地。丙方应当督促乙方做好征地补偿费分配和土地交付工作”的约定，新昌资规局至今未支付征地补偿费，庙前地合作社至今未将征地补偿费分配到户，第三人也未做好督促工作，但该幅土地已由宋都广宇锦洲府动工开发房地产，已违反了《土地管理法》的有关规定，该补偿安置协议应当予以撤销。二、根据2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》“18.引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、实行与国有土地同等入市，同权同价……”的规定，及《土地管理法》第六十三条“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”的规定，庙前地村2018-1、2号地块是经过土地利用总体规划、城乡规划确定的庙前地村庄集体建设用地。为此，根据《土地管理法》及中央的有关规定，应对该幅集体建设用地进行出让，而不是以每亩5.9万元进行征地补偿，该《补偿安置协议》的行政行为违反法律及中央的规定，应予以撤销。三、原告吴雪珍的住宅房屋在庙前地村2018-1、2号的地块范围内，是该地块的宅基地使用权人，2018年七星街道办对该幅土地上的房屋进行了旧村改造，根据《土地管理法》第四十八条“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定，对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房，提供安置房或者货币补偿等方式给予公平合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。……”的规定，原庙前地村委未对原告重新安排宅基地建房之前(至今未安排宅基地)，原告仍然对该幅土地的原宅基地有使用权，那么原庙前地村委擅自与原新昌县国土资源局订立的补偿安置协议违反了《土地管理法》第四十八条的规定，已侵害了原告的合法宅基地使用权，该补偿安置协议损害原告的合法权益。综上，请求：1.依法撤销原新昌县国土资源局与原庙前地村委签订的（七星街道庙前地村2018-1、2号地块）征地补偿安置协议，并对相关责任人依法追究法律责任。2.本案诉讼费由被告承担。原告在庭审中明确其第一项诉讼请求中的“对相关责任人依法追究法律责任”是指对相关责任人依法追究行政上的法律责任。 一审法院审理查明，2018年9月7日，原新昌县国土资源局（甲方）、原庙前地村委（乙方）、七星街道办（丙方）签订《征地补偿安置协议》一份，约定：因新昌县七星街道庙前地村2018-1、2号地块项目建设需要，甲方征收乙方集体所有土地面积9.6831公顷（计145.2465亩），土地补偿费和安置补助费实行区片综合价补偿，征地补偿费用总计856.9544万元。该协议未约定青苗和地上附着物补偿方式及金额。 另查明，赵贤均、吴雪珍、赵金康诉原庙前地村委征地补偿安置协议一案，于2019年8月26日向该院提起诉讼。该案中，三原告的诉讼请求为：依法撤销原庙前地村委与原新昌县国土资源局签订的（七星街道庙前地村2018-1、2号地块）征地补偿安置协议，并对相关责任人依法追究法律责任。该院于2019年9月23日作出（2019）浙0624行初85号行政裁定书，驳回三原告的起诉。本院于2019年11月15日作出（2019）浙06行终583号行政裁定书，对该院的上述裁定予以维持。 一审法院审理认为，土地征收过程中，作为土地所有权人的农村集体经济组织和作为土地使用权人的村民，各自可就自己对土地所享有的合法权益主张权益。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，从被诉行政协议签订的主体和内容看，系原庙前地村委与原新昌县国土资源局签订，补偿内容仅涉及土地补偿费和安置补助费，不涉及地上附着物和青苗补偿。因此，原告吴雪珍以土地使用人身份起诉案涉行政协议，不具有行政诉讼原告主体资格。而且，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，作为协议一方的村民委员会未就案涉协议提起诉讼，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。现原告以个人名义单独提起诉讼，于法不符，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告吴雪珍的起诉。本案诉讼费依法免予收取。 吴雪珍上诉称：1.一审法院对本案的裁定适用法律、法规错误。被诉行政协议中的案涉地块是庙前地合作社集体所有的土地，上诉人是案涉地块内的宅基地使用权人，也是该幅案涉地块集体土地的享受权人，符合最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二款“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人，公房承租人”和最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，被诉行政协议中的案涉地块土地的征收直接导致上诉人在该地块的宅基地使用权消灭，故被诉行政协议与上诉人有直接的利害关系。2.征地和旧村改造过程违反法律规定和法定程序。2018年七星街道办对该幅土地上的房屋进行了旧村改造，上诉人的住宅房屋只得到了这次改造的腾空搬迁奖励(每平方米200元)和签约奖励(每户30000元)，上诉人认为，腾空搬迁奖与签约奖是法定的奖励性补偿，不能代替物权法第四十二条规定的房屋拆迁补偿。上诉人的宅基地使用权被消灭，上诉人依照物权法第四十二条规定应该获得相应补偿，但七星街道办在旧村改造中未对上诉人的住宅房屋作出补偿，新昌资规局在案涉地块土地征收中也未对上诉人的住宅房屋作出补偿，违反土地管理法和物权法先解决地上附着物(包括房屋)和青苗等补偿，再进行土地征收的法定程序。3.宅基地有关权益分别为：所有权属于庙前地股份合作社集体所有，使用权由上诉人享受，宅基地上的房屋财产属于上诉人所有。在未对上诉人安排宅基地之前(至今未安排宅基地)，上诉人仍然对原宅基地有使用权，原新昌县国土资源局与原庙前地村委订立《征地补偿安置协议》，将案涉地块土地进行征收，导致上诉人宅基地使用权消灭，侵害了上诉人的合法宅基地使用权，该《征地补偿安置协议》应予以撤销。4.征收土地行为不符合法定的公共利益之情形。根据土地管理法第四十五条和物权法第四十二条的规定，征收集体所有的土地必须为了公共利益的需要，但新昌资规局对案涉地块集体所有的土地征收后，将征收而来的土地用于商品房开发，这种行为不仅违反法律的强制性规定，更违反行政行为的信赖保护原则。5.订立被诉行政协议存在欺诈等情形。一审新昌资规局提供的证据2018年9月6日“村民(代表)会议纪要”是伪证。事实上，2018年9月6日并未召开本村村民代表会议，该村民代表会议纪录是伪造的，2020年5月13日上诉人通过本村村民代表签名证实了此事(见附件1)。该材料证实，对被诉行政协议中案涉地块的征收未召开本村村民会议或本村村民代表会议讨论决定，原庙前地村委将伪造的村民代表会议记录作为村民代表集体讨论的决定与原新昌县国土资源局订立《征地补偿安置协议》，并报上级有关部门审批。6.原新昌县国土资源局与原庙前地村委所签订的涉及村民利益的征地补偿安置协议须经过村民大会讨论决定。最高人民法院(2015)民申字第759号案例（见附件2），村委会未经村民会议讨论决定而订立的集体土地租赁合同无效。集体土地的租赁要经过村民会议讨论决定方可办理，那么集体土地的征收也要经过村民会议讨论决定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条“涉及村民利益的重大事项，必须经过村民大会讨论决定，方可办理”的规定和《浙江省实施办法》第四十三条“(一)应当经村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项，未经村民会议或者村民代表会议讨论就作出决定或者处理的；(四)村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定职责的；村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”的规定，上诉人认为属于村民共同所有的土地和不动产的处置是涉及村民利益的重大事项，原庙前地村委在未召开村民会议或村民代表会议，未征得多数村民同意的情况下，将集体所有的土地进行征收，超越了法律赋予的权利，损害了村民的切身利益。7.《征地补偿安置协议》中的社会保障、就业促进、留地安置都是零保障，零就业，零留地，违反了土地管理法征收集体土地的有关规定，损害全体村民的利益，同时也损害了上诉人的利益。该协议第六条约定，“甲方应在征收土地方案经依法批准后三个月内，将征地补偿费一次性支付给乙方。征地补偿费支付后，乙方应当做好被征地农民的有关工作，在三十日内完成征地补偿费的分配工作，将土地交付给甲方，不得以任何理由拒绝交地。丙方应当督促乙方做好征地补偿费分配和土地交付工作”，但新昌资规局至今未支付征地补偿费，庙前地合作社至今未将征地补偿费分配到户，七星街道办也未做好督促工作，但该幅土地已动工开发商品房。综上，上诉人认为一审裁定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销一审裁定，并依法改判或者发回重审。 被上诉人新昌资规局答辩称：1.上诉人吴雪珍诉称原在案涉庙前地村2018-1、2地块中拥有住房一处属实，但在签订涉诉《征地补偿安置协议》之前，因被列入旧村改造项目的实施范围，上诉人吴雪珍户的住房已被另一个行政行为拆除，住房拆除后原宅基地收归集体经济组织所有，七星街道办根据上诉人吴雪珍户选择的批建安置补偿方式进行了补偿安置。2.上诉人吴雪珍户的住房被拆除后，其对原住房的宅基地不再享有使用权，与案涉的集体建设用地已没有法律上的利害关系。所以上诉人吴雪珍不能以“土地使用权人或者实际使用人”的名义单独提起行政诉讼，其起诉不符合行政诉讼的法定条件。3.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，对涉及农村集体土地的行政行为，村民委员会或者村集体经济组织不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。在本案中，上诉人吴雪珍以自己个人的名义提起诉讼，不符合提起行政诉讼的法定条件。4.上诉人吴雪珍以被诉的行政协议损害其合法权益为由起诉不能成立。涉诉行政协议约定的补偿内容只涉及对被征土地的补偿，没有涉及地上附着物和青苗的补偿。综上，望二审法院依法作出裁决。 被上诉人庙前地合作社答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.吴雪珍不具有本案原告主体资格。不论案涉征地补偿安置协议是否具有可撤销事由，征地补偿安置协议是原庙前地村委与原新昌县国土资源局、七星街道办签订的关于集体土地资产处置补偿协议，处置的是庙前地村集体资产，集体资产属于村集体所有，吴雪珍个人不能代表庙前地村行使权利，故其与案涉征地补偿安置协议无法律上的直接利害关系，不具有原告主体资格。3.庙前地合作社不具有行政诉讼被告资格。庙前地合作社不是行政机关，也没有相应的法律、法规、规章授权，故不具有本案被告主体资格。4.吴雪珍要求对相关责任人追究法律责任的讼请，不属于行政诉讼的受案范围。不论本案中是否存在需要追究相关责任人的情形，就行政诉讼本质而言，其具有监督行政机关依法行使职权的功能，人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成，并无直接追究有关人员法律责任的职权。5.案涉《征地补偿安置协议》不存在可撤销事由。该协议是原新昌县国土资源局与原庙前地村委基于双方的真实意思表示，就征地补偿事宜协商一致的情况下所签订的协议，不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，不存在可撤销事由。6.《征地补偿安置协议》所涉集体土地已经浙江省人民政府批准征收为国有土地。综上，吴雪珍不具有本案原告主体资格，庙前地合作社不是本案适格被告，请求驳回吴雪珍的上诉。 被上诉人七星街道办答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。2.吴雪珍不具有本案原告主体资格。被上诉人认为，不论案涉征地补偿安置协议是否具有可撤销事由，征地补偿安置协议是原庙前地村委与原新昌县国土资源局、七星街道办签订的关于集体土地资产处置补偿协议，处置的是庙前地村集体资产，集体资产属于村集体所有，吴雪珍个人不能代表庙前地村行使权利，故其与案涉征地补偿安置协议无法律上的直接利害关系，不具有原告主体资格。3.七星街道办并非本案第三人。七星街道办作为征地参与单位，主要是协助征地单位与被征地单位完成征地工作，其与《征地补偿安置协议》没有利害关系，故并非本案第三人。4.吴雪珍要求对相关责任人追究法律责任的诉请，不属于行政诉讼的受案范围。不论本案中是否存在需要追究相关责任人的情形，就行政诉讼本质而言，其具有监督行政机关依法行使职权的功能，人民法院对行政机关依法行使职权的监督，主要通过公正、及时审理行政案件，解决行政争议来完成，并无直接追究有关人员法律责任的职权。5.案涉《征地补偿安置协议》的签订符合法律规定，不存在可撤销事由。该协议是原新昌县国土资源局与原庙前地村委基于双方的真实意思表示，就征地补偿事宜协商一致的情况下所签订的协议，不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，故不存在可撤销事由。6.《征地补偿安置协议》所涉集体土地已经浙江省人民政府批准征收为国有土地。综上，七星街道办与本案没有利害关系，并不是本案第三人，案涉协议也不存在可撤销事由，请求驳回吴雪珍上诉。 经审理，本院查明的基本事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条第（一）项规定，原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中，案涉行政协议系原庙前地村委与原新昌县国土资源局签订，补偿内容仅涉及土地补偿费和安置补助费，不涉及地上附着物和青苗补偿。上诉人吴雪珍原有住房已在被诉协议签订前被列入旧村改造项目的实施范围，其亦选择批建安置补偿方式与相关部门签署了另行安置土地建房的《房屋批建协议》，在原房屋已拆除的情形下，上诉人对其“原宅基地”已不再享有使用权，故上诉人与被诉协议已无实质上的利害关系，上诉人吴雪珍以“土地使用权人或者实际使用人”的名义单独提起行政诉讼缺乏事实和法律依据，一审认定其不具有原告主体资格并无不当。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，作为协议一方的村民委员会未就案涉协议提起诉讼，上诉人吴雪珍以个人名义单独提起诉讼，亦于法不符，依法应予驳回。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，一审裁定认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案诉讼费依法免予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 二〇二〇年九月三十日 法官助理  魏晓靖 书 记 员  王雪莹