浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终231号 上诉人（原审原告）宋君飞，女，1968年1月9日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人陈军，浙江剡城律师事务所律师。 上诉人（原审被告）嵊州市鹿山街道办事处。住所地嵊州市鹿山街道富豪路**。 法定代表人单祖华，主任。 出庭行政机关负责人竺剑育，副主任。 委托代理人李淑芳，浙江浙经律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）赵孝忠，男，1967年8月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 委托代理人张馨予、闫伟红，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 原审第三人赵嘉明，男，1997年6月16日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人赵梦英，女，1991年3月3日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原审第三人叶某，男，2017年8月11日出生，汉族，户籍地嵊州市。 上诉人宋君飞、嵊州市鹿山街道办事处（以下简称“鹿山街道办”）、赵孝忠因行政协议及行政赔偿一案，不服新昌县人民法院（2019）浙0624行初136号行政判决，均向本院提起上诉。本院于2020年6月9日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人宋君飞的委托代理人陈军，上诉人鹿山街道办的副主任竺剑育及该单位的委托代理人李淑芳，上诉人赵孝忠及其委托代理人张馨予、闫伟红到庭应询。原审第三人赵嘉明、赵梦英、叶某经本院传票传唤，无正当理由拒不参加本院组织的庭询活动，依法不发生阻止本案审理的效果。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告宋君飞与第三人赵孝忠、赵嘉明、赵梦英、叶某为同一户内成员，赵孝忠为户主。五人系案涉房屋拆迁行政协议的安置对象。原告宋君飞是第三人赵孝忠的前妻，双方于2007年3月21日登记离婚。2007年8月20日，双方就房屋分割签订补充协议，变更房屋分割方案。2007年9月12日，赵孝忠向嵊州市人民法院提起诉讼，请求按照补充协议分割房屋产权。2007年9月17日，嵊州市人民法院作出（2007）嵊民一初字第1984号民事调解书：1.夫妻共同财产嵊州市××街道××村××号××层房屋中的东侧一间归赵孝忠所有，余一间归宋君飞所有；2.现共用楼梯由赵孝忠于2007年9月20日前拆除，双方至二楼的出入行路由各人自行建造楼梯出入。后，上述位于嵊州市××街道××村××号××层房屋被有关部门拆除。2007年9月27日，赵孝忠作为户主提交嵊私土字（2007）第564号《嵊州市私人建房用地呈报表》，申请使用宅基地。其中，原告宋君飞记载于“现有在册人口”栏，又被划除，并在相应位置标注了“已离婚”字样。经小砩村委会、鹿山街道办、国土部门审批同意申报，嵊州市人民政府于2007年10月29日作出“同意使用农用地转为建设用地188平方米”的意见。审批的土地中，包括住宅用地120平方米，公共用地68平方米。2017年11月2日，赵孝忠户申报农房登记，为上述宅基地及农房办理不动产登记手续。《农房登记村级审查表》确认赵孝忠名下的宅基地共二处，确权登记宅基地面积共计127.76平方米，建筑面积348.51平方米。《农房登记农户申报表》中，原告宋君飞记载于“申报农户现有在册人口”栏，与房主关系为“前妻”，赵孝忠在“申请权利人”处签字并按手印确认，小砩村民委员会及鹿山街道办于次日审核通过。2018年4月18日，章浙坤代赵孝忠领取不动产权证两本，不动产权证号为：浙（2018）嵊州市不动产权第0××2号、浙（2018）嵊州市不动产权第0××3号，占地面积分别为113.26平方米、14.5平方米。本案涉及棚改拆迁的房屋系上述两本不动产权证所指土地上的房屋。2018年11月23日，嵊州市人民政府向绍兴市住房和城乡建设局提交《嵊州市人民政府关于要求申报2019年度棚改计划的函》，将鹿山街道小砩村列入鹿山街道棚户区改造范围。2019年1月15日，绍兴市城乡住房工作协调委员会办公室发布《关于下达2019年度棚户区改造等计划的通知》，明确上述棚户区改造项目获得绍兴市人民政府确认，并上报省建设厅、省发改委、省财政厅等六部门。2019年4月19日，嵊州市人民政府印发《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》。2019年6月9日，鹿山街道办小砩村民委员会向鹿山街道办提交《申请报告》，要求尽快采用城市更新改造政策对该村实施拆迁改造。2019年8月16日起，鹿山街道办陆续进行“三公告三公示”。经嵊州市城西建设投资有限公司委托，浙江国仲盈信房地产土地资产评估咨询有限公司对赵孝忠户房屋进行评估，于2019年10月8日作出《嵊州市鹿山街道办小砩村赵孝忠户集体土地上住宅房屋评估报告》。2019年10月31日，嵊州市城中村改造确权联审小组就赵孝忠户作出《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表》，载明家庭成员为宋君飞等5人，其中宋君飞与户主关系为“前妻”。同日，嵊州市城市建设投资发展集团有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、赵孝忠分别作为甲、乙、丙方签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，其中载明赵孝忠户在册人口5人，安置人口5人，包括原告宋君飞。现原告认为其已与赵孝忠离婚，且离婚调解协议约定的428号房屋已经拆除，其应当作为无房户单独安置，遂提起本案诉讼。 一审法院审理认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，第三人赵孝忠虽与嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、嵊州市城市建设投资发展集团有限公司签订案涉行政协议，但根据《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》第三条的规定，街道办事处为辖区内城市更新改造的实施单位。即被告与嵊州市跃翔拆迁服务有限公司系委托关系，相关权利义务应当由被告承受。故，被告鹿山街道办系本案适格被告。本案争议焦点有二：一是嵊州市城市建设投资发展集团有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告宋君飞部分内容是否违法，二是原告的赔偿请求是否成立。关于《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告宋君飞部分内容的合法性。从程序上看，2014年7月21日，国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，明确指出“棚户区改造涉及集体土地征收的，要按照国家相关法律法规，做好土地征收、补偿安置等前期工作”。可见，棚户区改造项目涉及集体土地征收的，应当按照集体土地征收程序进行。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告未提交相关的土地征收审批文件，第三人赵孝忠提交的政府信息公开文书中也可以确定案涉棚户区改造项目尚未办理集体土地征收审批手续。因此，被告未经审批先行与第三人赵孝忠户达成安置补偿行政协议，系程序违法。从实体上看，农村宅基地，是农村的农户或者个人用于住宅建设而占有、使用本集体经济组织所有的土地。中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，可见宅基地是以户为单位取得，使用权属家庭成员共有。本案中，原告宋君飞与第三人赵孝忠离婚后，（2007）嵊民一初字第1984号民事调解书指向的房屋已被拆除，案涉《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及的房屋，是赵孝忠户2007年9月27日呈报建房用地、2017年11月2日申报农房登记的房屋。宋君飞与赵孝忠离婚后，未单独立户，仍为赵孝忠户的常住人口，与户主关系为“非亲属”。2007年9月27日赵孝忠户申请建房用地，从《嵊州市私人建房用地呈报表》看，该户将宋君飞作为“现有在册人口”呈报，但因“已离婚”而在审查过程中被划除。2017年11月2日赵孝忠户申报农房登记，从《农房登记农户申报表》看，该户将宋君飞作为“申请农户现有在册人口”申报，通过小砩村民委员会、鹿山街道办审核审查，并颁发了不动产权证。《农房登记农户申报表》及对应的不动产权证，是证明不动产物权最直接、最有效的证据，可以证明宋君飞对案涉房屋享有所有权。但宋君飞的所有权显然无法从共有房产中分割出来，被告也无法单独与其签订安置补偿协议。因此，被告根据《城市更新改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第八条第（二）项“离婚双方共同拥有住房不动产权证的，不作另行安置”的规定，将原告宋君飞纳入第三人赵孝忠户一并安置，无明显不当之处。关于原告的赔偿请求是否成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因此，合法权益因国家机关职权行为受到损害是受害人取得国家赔偿的前提条件之一。第三人赵孝忠与被告签订的《房屋拆迁安置补偿行政协议》在实体上并无明显不当之处，未对原告的合法权益造成实质损害，因此原告要求被告赔偿670000元的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。综上，被告鹿山街道办作出案涉行政协议程序违法，但撤销行政协议不利于保障同一棚户区改造项目中广大被征收人的既得利益，也不利于维护公共利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：一、确认嵊州市城市建设投资发展集团有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司、赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》违法；二、驳回原告宋君飞要求被告鹿山街道办赔偿经济损失670000元的诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告负担。 宋君飞上诉称：1.“申请农户现有在册人口”不能作为农房登记的有效依据。2.原审法院仅凭“申请农户现有在册人口”载有宋君飞的名字便认为宋君飞对涉案房屋享有所有权，明显不当。3.退一步讲，即使涉案农房登记中宋君飞属于共有人，但农房不动产权证并不是确权的唯一依据，应当按照嵊私土字（2007）第564号《嵊州市私人建房用地呈报表》确权。在土地或者房屋权属尚有争议的情况下，应该等产权清晰后再进行安置补偿，而不是执意按照农房不动产权证确权，引发不必要的诉累。综上，请求改判确认涉案协议涉及宋君飞部分内容违法,鹿山街道办赔偿宋君飞670000元。 鹿山街道办针对宋君飞的上诉答辩称，《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产的物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。宋君飞虽对涉案农房登记事项提出了异议，但改变不了该不动产登记的法律效力。因此，在该不动产登记被撤销之前，具有公示力、推定力、公信力，应作为权属认定的唯一有效依据。请求二审法院驳回宋君飞的上诉。 赵孝忠对宋君飞的上诉意见无异议。 赵孝忠上诉称：1.涉案征收行为重大且明显违法，涉案房屋拆迁安置协议应当无效。鹿山街道办未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地之前即征收上诉人房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。在嵊州市人民政府尚未对涉案集体土地上房屋作出征收决定的情况下，鹿山街道办以城中村改造名义与赵孝忠签订《房屋拆迁安置补偿协议书》，明显没有依据，属于因违反法律、行政法规的强制性规定导致合同无效的情形。2.一审法院对赵孝忠户内人口的认定错误，导致赵孝忠及其他第三人安置权益受损。赵孝忠与宋君飞早在2007年9月17日已离异，并已对离婚时在小砩村的房屋做了分割，涉案被拆迁安置房屋是赵孝忠在2007年重新审批所建，审批过程中已因宋君飞离婚而将其从嵊私土字（2007）第564号《嵊州市私人建房用地呈报表》中划去，案涉房屋面积的审批中也不包括宋君飞。案涉房屋的不动产权证书记载的权利人为赵孝忠，并没有共有人存在，不动产登记过程中对“申请农户现有在册人口”中宋君飞的记载只是对赵孝忠户户口簿的摘抄，案涉房屋实际权利人应当结合建房时的嵊私土字（2007）第564号《嵊州市私人建房用地呈报表》、安置人口之间的实际关系来综合判断，一审法院认定宋君飞为在册人口并在案涉房屋项下予以安置，侵犯了赵孝忠户正常的安置补偿权益，也侵犯了宋君飞个人的安置补偿权益。综上，请求改判支持宋君飞的一审诉讼请求。 鹿山街道办针对赵孝忠的上诉答辩称：1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款与《最高人民法院关于适用的解释》第三十条第二款规定，人民法院判决其承担义务或者减损权益的第三人，有权提出上诉。一审并未判决赵孝忠承担义务或者减损其权益，故赵孝忠不享有上诉权。2.本案属于经依法审批的棚户区改造项目，不适用《中华人民共和国土地管理法》征收土地的程序规定。即使适用土地管理法关于征收程序的规定，也不存在实施主体无行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。3.《嵊州市城市更新改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城市更新改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第八条第（二）项规定：“离婚双方共同拥有住房不动产权证的，不作另行安置。”本案中，宋君飞与赵孝忠属于该情形，鹿山街道办对宋君飞不另行安置，符合该规定。综上，请求驳回赵孝忠的上诉。 宋君飞对赵孝忠的上诉意见无异议。 鹿山街道办上诉称：1.一审法院确认涉案协议违法的判项超出了宋君飞的诉讼请求范围，有违不告不理原则，应予以撤销。宋君飞一审期间变更后的诉请为“要求确认鹿山街道办与赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》涉及原告部分内容违法。”结合其一审庭审陈述，宋君飞主要认为其应该按照保底人口另行安置，鹿山街道办未给其另行安置违反了相关政策与法律法规，即针对实体补偿问题提起诉讼，而并未就案涉房屋棚户区改造程序是否违法提出主张，也未要求确认有关单位与赵孝忠签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》违法。一审法院确认涉案协议违法包括了对案涉房屋棚户区改造程序合法性的审查，超出了本案审查范围，请二审法院予以纠正。2.涉案协议将宋君飞纳入赵孝忠户一并安置，无明显不当之处。因此，《房屋拆迁安置补偿协议书》中涉及原告部分内容即实体部分内容并不存在违法之处，故宋君飞确认协议违法的诉请应予驳回。综上，请求撤销一审判决第一项，驳回宋君飞的全部诉讼请求。 宋君飞针对鹿山街道办的上诉意见答辩称：1.宋君飞与赵孝忠已于2007年离婚，宋君飞并未在不动产权证申请表上签字，赵孝忠也无权代表宋君飞。2.涉案农房登记农户申报表中宋君飞作为“前妻”出现，鹿山街道办未予核对，明显不当。3.宋君飞多次与鹿山街道办交涉，要求按照涉案用地呈报表确权，鹿山街道办均不予理睬。综上，请求驳回鹿山街道办的上诉。 赵孝忠针对鹿山街道办的上诉意见答辩称：1.鹿山街道办对赵孝忠户的安置损害了赵孝忠户、宋君飞的安置利益，有悖城改惠民、安置补偿利益最大化的原则。2.宋君飞属于赵孝忠户的空挂户口人员，不是涉案房屋的共同居住人，不享有涉案房屋的居住权益。宋君飞因离婚不再与赵孝忠有共同财产。宋君飞不享有涉案宅基地使用权，没有获得涉案房屋的权源依据。涉案不动产登记中，宋君飞没有取得土地使用权，当然不可能取得房屋所有权，否则有违房地一体原则。在不动产登记过程中，赵孝忠本着对申请材料真实性负责的态度，将宋君飞誊抄在现有在册人口处，但是村、街道作为审核义务人，应当按照嵊私土字（2007）第564号《嵊州市私人建房用地呈报表》，对宅基地使用权人的记载和赵孝忠户内人员实际关系履行审核职责，将宋君飞划去。鹿山街道办未尽审核职责造成的错误后果不应该由赵孝忠户承担，应当本着实事求是的原则进行纠正。综上，请求驳回鹿山街道办的上诉。 原审第三人赵嘉明、赵梦英、叶某亦未提交书面陈述意见。 二审期间，宋君飞提交《责令限期拆除决定书》一份，赵孝忠提交《不动产登记档案》一份，均属在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款之规定，本院不予接纳。 本院经审理查明的事实与一审法院认定的基本事实一致，本院予以确认。 本院认为，鹿山街道办系本案适格被告，本院予以确认。棚户区改造项目涉及集体土地征收的，应当按照集体土地征收程序进行。一审法院以未批先征为由确认涉案《涉案房屋拆迁安置补偿协议书》程序违法，并无不当。宋君飞的一审诉请之一为确认涉案协议涉及宋君飞部分内容违法，故一审法院确认涉案协议程序违法，并未超出宋君飞的诉请范围。赵孝忠作为原审第三人，其二审关于涉案协议无效的主张超出了本案审理范围，本院不予评判。本案二审主要争议焦点在于，2019年10月31日涉案协议将宋君飞纳入赵孝忠户进行安置补偿是否合法。 《中华人民共和国物权法》第十六条规定，不动产登记薄是物权归属和内容的根据。本案中，涉案房屋已颁发不动产权证，相应《农房登记农户申报表》显示，宋君飞系“申请农户现有在册人口”。《城市更新改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第八条第（二）项规定：“离婚双方共同拥有住房不动产权证的，不作另行安置。”鹿山街道办据此将宋君飞纳入赵孝忠户一并安置，并未违反法律及相关政策的规定。因此，宋君飞的诉讼请求缺乏事实依据，一审法院不予支持，并无不当。 综上，三上诉人的上诉理由均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由嵊州市鹿山街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 二〇二〇年九月八日 法官助理  张亚彬 书 记 员  王雪莹