浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终267号 上诉人（原审被告）嵊州市崇仁镇人民政府。住所地嵊州市崇仁镇镇南大道**。 法定代表人楼美芳，镇长。 出庭行政机关负责人吴辉辉，副镇长。 委托代理人王凯鸣，浙江计然律师事务所律师。 委托代理人应胜南，浙江计然律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）鲁水娟，女，1950年1月26日出生，汉族，户籍所在地嵊州市。 被上诉人（原审原告）裘光雨（系被上诉人鲁水娟之子），男，1970年12月30日出生，汉族，户籍所在地嵊州市。 被上诉人（原审原告）裘超宇（系被上诉人鲁水娟之子），男，1973年4月9日出生，汉族，户籍所在地嵊州市。 被上诉人（原审原告）裘丹（系被上诉人鲁水娟之女），女，1976年9月22日出生，汉族，户籍所在地嵊州市。 上诉人嵊州市崇仁镇人民政府（以下简称“崇仁镇政府”）因城乡建设行政行政强制及行政赔偿一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2020）浙0604行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月29日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人崇仁镇政府副镇长吴辉辉及该单位的委托代理人王凯鸣，被上诉人鲁水娟、裘光雨、裘超宇、裘丹到庭应询。本案现已审理终结。 被上诉人鲁水娟等四人于一审时诉称，被告于2017年3月9日出具的《关于限期整改通知》以《中华人民共和国城乡规划法》的名义，要求2日内拆除整改，否则就强行拆除，该行为无法律依据。被告将《关于限期整改通知》交给原告后，没有与原告进行沟通，也没有征询原告意见，且在原告不知情的情况下于3月14日将房屋拆除，该行为无法律依据。《关于限期整改通知》上提到“该建筑物属于危房”，实际上无权威部门鉴定验证的结论。综上，原告认为被告拆除房屋的行为没有法律依据，侵害了原告的权利，应当赔偿损失。为此提起诉讼，请求：1.确认被告于2017年3月14日对原告坐落于嵊州市的房屋实施强制拆除的行为违法；2.判令被告赔偿原告因上述违法行为所导致的经济损失，庭审中明确赔偿100万元，其中房屋损失70万元、财产损失20万元、安置费10万元；3.本案诉讼费由被告承担。 一审法院审理查明，裘初豪又名裘初毫，系鲁水娟之夫，裘光雨、裘超宇、裘丹之父。裘初毫于2012年6月6日因病死亡。嵊县集建（92）字第2840号《集体土地建设用地使用证》记载，裘初毫登记有坐落于嵊州市××镇××村（大台门内））地号467&mdash521号，土地用途为住房，建筑占地面积72.1平方米；共有使用权面积302.5平方米中分摊面积52.1平方米的祖传二层楼房。涉案房屋的土地权属性质属集体土地。被告嵊州市崇仁镇人民政府以《“晒亮点、比业绩”考评活动中暗访视频曝光问题整改情况督查报告》中涉案房屋被列为危房整改对象为由，于2017年3月9日对裘初豪户作出（2017）12号《关于限期整改通知》。通知2日内按拆除的要求进行自行整改，逾期将予强行整改。原告方未在指定期限内进行整改。2017年3月14日，被告组织人员对登记在裘初豪名下的上述房屋实施了强制拆除。被告在强制拆除前对涉案房屋是否属于危房没有进行鉴定，也没有依照相关规定进行组织听证、作出强制拆除公告、告知救济途径和期限，在拆除前没有通知原告到场，没有对屋内的财产进行清点或影视记录。另查明，2018年9月，以原告裘光雨为户主，鲁水娟、裘杰珂（裘光雨之子）为家庭成员向被告提出建房申请，同年9月26日，被告许可裘光雨户住宅用地120平方米。 一审法院审理认为：一、原告起诉没有超过期限。被告在作出《关于限期整改通知》和强制拆除涉案房屋的事前或事后，均没有告知原告救济途径和期限。依照2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。《最高人民法院关于适用的解释》施行前起诉期限按照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定。公民、法人或者其他组织在《最高人民法院关于适用的解释》施行后，对《最高人民法院关于适用的解释》施行前的行政行为不服提起行政诉讼的，起诉期限审查至2018年2月8日，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》规定的二年起诉期限是否届满。超过规定起诉期限的，人民法院不再受理。未超过规定起诉期限的，剩余起诉期限超过《最高人民法院关于适用的解释》规定一年起诉期限的，以一年为限；剩余起诉期限不足一年的，以剩余起诉期限为限。结合本案，被告于2017年3月14日强制拆除涉案房屋，不能举证证明在强制拆除的事前或事后告知原告救济途径和期限。依照上述两司法解释的规定，原告对被告的行政行为不服提起诉讼，起诉期限应当从2017年3月14日起计算到2018年2月8日，剩余起诉期限超过一年，以一年为限，即从2018年2月9日起至2019年2月8日止为一年期限届满。原告于2019年1月17日提起本案之诉，没有超过上述规定的起诉期限。二、被告强制拆除涉案房屋的行政行为违法。理由如下：（一）被告对涉案房屋认定危房没有证据。1.对房屋是否属于危房没有鉴定。危房的认定应该由专业机构、专业人员依据相关的标准进行确认并作出鉴定结论后才能确定；2.被告没有证据证明涉案房屋属于危房。被告在（2017）12号《关于限期整改通知》中认定涉案房屋危房没有证据。（二）适用规范性文件错误。《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》总体要求是“集中实施城镇危房旧住宅房屋治理改造”，《嵊州市城镇危旧房屋治理改造工作实施意见（试行）》第二条规定“本意见适用于全市城镇危旧房屋排查巡查、安全鉴定、安全管理、治理改造等工作”，第三十二条规定“集体土地上的危旧房屋治理改造工作由乡镇（街道）和国土部门根据实际情况制订相关政策”。上述两规范性文件的适用范围，仅适用于城镇范围内危旧房屋的治理改造，而涉案房屋系农村老宅，房屋占用的土地权属性质也属集体土地。被告适用上述文件规定作为处理涉案房屋的依据，显属适用规范性文件错误。（三）程序违法。行政机关作出的行政行为必须程序正当合法。本案中，被告未经危房认定，作出决定前未听取权利人的陈述申辩，未告知认定事实和说明理由，未作出强制拆除的公告，未告知救济途径和期限，强制拆除时未通知原告方到场，没有制作现场笔录和屋内财物的记录等，违反《中华人民共和国行政强制法》第十八、三十五、三十六、三十七条规定。（四）确认违法的法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。三、原告方的合法财产应当赔偿。（一）法律依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”，第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。结合本案，涉案房屋系原告方的祖传房屋并经集体土地建设用地使用登记，属于原告方的合法财产，被告违法强制拆除属于侵犯原告的合法权益。（二）事实依据。涉案房屋属于原告方所有的合法财产，房屋登记的集体土地建设用地使用合法有效，被告违法强制拆除的行政行为属于行使职权侵犯公民合法权益的情形，且强制拆除房屋造成了损害的事实。（三）财产赔偿额的认定。1.确定损害情况的举证规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”。2.人民法院酌情确定赔偿数额的依据。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”。3.确定损失范围和赔偿数额。赔偿的直接损失，其范围是房屋、土地使用权和屋内财产。（1）对房屋损害的理由。①由于房屋已被拆除，无法鉴定其价值，根据照片、报道等在案证据，损害的是砖木结构二层楼房，且年代久远；②被告强制拆除的是祖传房屋，在损害有形财产的同时，也损害了寄附于有形财产上的家族史和情怀；③被告基于危房而强制拆除，但既未经危房认定，又未遵循行政强制正当程序，存在违法过错；④房屋所在地对该类旧房买卖的价值等综合因素。房屋重置价，参照《嵊州市人民政府办公室关于确定2016年嵊州市房屋重置价评定标准的批复》，根据房屋现状确定“一般砖木结构档，重置价格620元／平方米”计取，计89404元。（2）对老宅占用土地使用权丧失和住宅房的搬迁补助等。老宅占用土地使用权丧失已重新取得，因被告强制拆除老宅后，对原告裘光雨户（包括鲁水娟、裘杰珂）系溪滩村村民，经裘光雨的申请，已许可重新取得农村建房用地，且土地面积大于原宅基地面积，已保障住宅建设用地；裘超宇和裘丹也已另行获得农村建房用地。故对老宅土地使用权丧失无需补偿。对住宅房的搬迁补助，参照《嵊义线、绍甘线绿化提升改造工程征迁补偿安置实施办法》中“临时安置费按被征收房屋确权面积每月每平方米10元，宅基地安置过渡期14个月计算”，计20188元；“搬迁补助费按每户2次计发，每次2000元，超过80平方米，超过部分面积按5元／平方米加发”的标准确定，计4321元。（3）对屋内财产损失。屋内财产系动产类财产，房屋被拆除时财产是否存放在屋内，以及数量、种类、质量等，是确认财产损失的前提和依据。被告在强制拆除房屋时，应依照相关规定，申请公证人员到场进行公证，对财产进行清点制作笔录，并拍照和录音、录像等方式记录并保存。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的举证责任分配和上述证据固定、保存原则，被告拆除涉案房屋时没有记录屋内财产状况，没有通知原告家人到场，未尽慎重义务，属被告原因导致原告对损失无法进行举证，应当由被告承担举证责任。对原告主张屋内存放产生用具手工榨面机及用具，麦面机、磅秤，打稻机等，生活用品床、棕棚、柜、八仙桌、灶具等，根据当地农村的生产生活习俗，具有一定的合理性，现已灭失，不能评估。本院依法酌情确定赔偿20000元。综上，被告强制拆除原告合法所有的房屋，其行政强制行为在实体和程序上均违法，原告请求确认被告拆除登记在裘初毫名下房屋的行政行为违法，符合法律规定；被告的违法行政行为损害了财产权利人的合法权益，原告请求赔偿财产损失，符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的，予以采纳，老宅基地的丧失，已许可重新取得农村建房用地而得以保障，故无需补偿；被告方的过错和对屋内财产没有固定证据，大台门内房屋整体被拆除的赔偿平衡等，综合分析认定。对原告请求赔偿超过参照标准、范围、非直接损失等的损失，不符合相关法律规定，依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项、第三十六条第（八），《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条、第六十四条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第二十三条第一款、第三十三条之规定，判决：1.确认被告于2017年3月14日强制拆除登记在裘初豪（又名裘初毫）名下坐落于嵊州市（大台门内，，地号为467&mdash521号）房屋的行政行为违法；2.被告赔偿给原告财产损失133913元；在本判决生效后十日内履行。3.驳回原告的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告负担。 上诉人崇仁镇政府上诉称：1.一审判决认定上诉人拆除被上诉人涉案房屋的行为违法，缺乏事实依据，也违反社会公共利益。2017年2月24日，中共绍兴市委办公室专门发文指出：市委主要领导在市委办公室报送的《“晒亮点、比业绩”考评活动中暗访视频曝光问题整改情况督查报告》上作出指示，要求各地进一步做好曝光问题整改工作。嵊州市委书记孙哲君专门作了指示。而未完成整改的暗访视频曝光问题就包括被上诉人的危房。因被上诉人的建筑物属于危房，并己由绍兴市委主要领导暗访曝光，列入重点整改对象。上诉人对被上诉人限期整改并在其拒不整改的情况下强行拆除，是对曝光问题的整改落实，也是对人民群众生命财产安全的保护。从一审展示的房屋照片可以看出，涉案所在台门内的房屋门窗不全，部分屋顶已坍塌，该等危房时时刻刻都在严重危及周边居民及公共安全，如果等专业人员或专业机构先进行鉴定，徒费时日，很可能产生危急的安全事故，损害人民群众生命财产安全，必须立即拆除才能确保安全。上诉人于2017年3月9日向被上诉人送达的限期整改通知，明确告知了涉案建筑物属于危房的事实，并限期整改。在被上诉人逾期未整改的情况下，上诉人才不得不进行了强制拆除。上诉人虽未对被上诉人的房屋质量进行鉴定，但涉案房屋现状已经非常危险，不立即拆除将对人民群众的生命财产安全产生迫在眉睫的危险，且上级领导三令五申督促拆除，是情势危急不得己而为之，不应当认定为违法，认定违法显然违反社会公共利益。2.一审判决确定被上诉人的损失数额，缺乏事实依据。一审庭审中，被上诉人明确承认涉案房屋常年无人居住，过年过节会偶尔去祭奠而己。足以说明涉案房屋年久失修，系废弃房屋，本身早己没有什么价值，而该房屋内除先辈遗像外，也没有任何有价值的东西。且被上诉人自认，明知涉案房屋于2017年3月14日拆除，但各被上诉人都未去现场找过任何物品，甚至没有对现场拍照以保留证据及痕迹，更说明没有任何有经济价值的东西。各被上诉人均有除拆除房屋以外的住所，因此不存在所谓的临时安置费及搬迁补助费24509元。同样，被上诉人自述的手工榨面机及用具，麦面机、磅秤、打稻机、柜、灶具等，多年遗弃不用，没有任何市场价值，一审法院认定其价值2万元，既尚缺事实依据，也不符合客观价值。3.一审判决带来极大的负面影响，危害巨大，将导致基层政府无法开展正常工作，国有资产将面临巨大损失。本案一审判决作出后，很多以前因危房被拆除、因地处地质灾害核心区被拆除、因违反一户一宅被拆除、因违法占用土地或未经审批建造的房屋被拆除的当事人都纷纷提起诉讼，上诉人因此陷于被诉“爆炸”，疲于应付，且大多案件都是既被判违法又被判赔偿，财政资金时刻被判决用于支付不该支付的所谓赔偿款项。整个嵊州市因上述原因被拆除房屋的人，都受到本案一审判决“鼓舞”，纷纷提起诉讼，行政机关正常的行政工作无法正常开展，动辄被判决承担巨额赔偿责任，国有资产面临巨大损失。本案被上诉人早就拥有新批宅基地建造的房屋，平时都在新建房中居住，涉案房屋早已废弃不用，最多堆放一些早已不再使用的家具杂物，且长期不予修缮，终致屋顶漏水、门窗破损、墙体开裂、房屋摇摇欲坠，早己成为危房，不要说出卖，即使免费送人，都无人愿意接收。政府为考虑人民群众的生命财产安全，一经拆除，被上诉人便奇货可居，把危房当成索赔的宝物，索要巨额赔偿款项。对被上诉人这样的诉讼如果予以支持，将对整个社会的诚信体系造成严重损害，导致政府机关不敢管理、不能管理，最终损害的将是国家利益和社会公共利益。综上所述，上诉人拆除涉案危房的行为，既不违法，更不需要承担赔偿责任。一审判决将严重影响基层人民政府的行政管理活动，危及政府行政行为的公信力。为维护上诉人的合法权益，特提起上诉，请求：1.撤销一审行政判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人鲁水娟等四人未在法定期限内提交书面答辩状，二审庭审时答辩称：1.在未有房屋安全鉴定资质的机构鉴定情况下，上诉人认为涉案房屋是危房纯属主观臆测，无任何法律依据，上诉人在实施拆除前，未向被上诉人告知危房事实，拆除时也未通知上诉人到场，在上诉人未知情的情况下将涉案房屋予以拆除，违反了法定程序，须承担相应法律责任。2.涉案嵊州市作为被上诉人祖传的唯一合法住宅，在崇仁镇列为古镇的情况下，不予保护，反而简单粗暴一拆了之，不仅侵害了被上诉人的物权，还伤害了被上诉人对家乡的感情。3.涉案房屋2017年3月14日被拆除后，被上诉人未得到任何补偿和安置。至2018年7月在绍兴市委领导的过问下，才于2019年9月底异地获批宅基地。4.一审判决上诉人赔偿被上诉人133913元太少，该款建不成房子。 经审理，本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实基本一致，本院予以确认。另查明，2018年9月19日，上诉人裘光雨作为户主与鲁水娟及案外人裘杰珂（系上诉人裘光雨之子）为家庭成员、上诉人裘超宇为户主，以老房已拆除为由分别提出建房申请，后以2017年3月14日拆除老房一间计70平方米为由，于同年9月26日分别由嵊州市人民政府批准住宅用地各120平方米。 本院认为，本案二审的争议焦点在于：1.涉案房屋的拆除是否合法；2.鲁水娟等四人的赔偿请求是否具有相应的事实和法律依据。 一、关于涉案房屋的拆除问题。首先，涉案房屋系上诉人崇仁镇政府于2017年3月9日针对裘初豪户以属于危房为由作出（2017）12号《关于限期整改通知》后而拆除。然上诉人未能提交涉案房屋已经鉴定并已被确认为危房的相应证据，且上诉人将适用于城镇范围内危旧房治理改造的《浙江省人民政府办公厅关于全面推进城镇危旧住宅房屋治理改造工作的通知》《嵊州市城镇危旧房屋治理改造工作实施意见（试行）》作为针对涉案农村危旧房屋改造的依据，又未根据危旧房屋治理改造规定的程序将涉案房屋予以拆除，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”之规定，一审判决上诉人拆除涉案房屋的行为违法，并无不当，本院予以维持。 二、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，涉案房屋系被上诉人的祖传房屋，并拥有相应的《集体土地建设用地使用证》，故如上所述涉案房屋被违法拆除后，被上诉人具备依法获得国家赔偿的前提。现就被上诉人的赔偿请求分述如下： 1.关于房屋损失赔偿。鉴于涉案房屋已被拆除，且事后作为溪滩村村民的被上诉人裘光雨作为户主（户内成员包括鲁水娟、裘杰珂）经申请已获得了大于原持有的《集体土地建设用地使用证》的宅基地，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，及涉案房屋被拆除时的现状并参照《嵊州市人民政府办公室关于确定2016年嵊州市房屋重置价评定标准的批复》规定的“一般砖木结构档，重置价格620元／平方米”之规定，一审判决确定涉案房屋以重置价89404元予以计取，并无明显不当。 2.关于室内财产损失。根据上述《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任”之规定，本案中，因上诉人在组织人员将涉案房屋拆除时，并未依照相关规定申请公证人员对物品进行到场公证，亦未通知相应权利人或其他证人对相应财产进行清点、制作笔录、拍照等进行证据留存保全，致使被上诉人无法进行具体举证，上诉人亦未能提交相应证据或提交发还被上诉人室内物品的相应证据，故一审法院参照被上诉人提交的物品清单，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定，结合被上诉人寄附于物品的家族史和情怀，酌情确定室内物品的价值为20000元，于法有据。上诉人诉称该赔偿缺乏依据，因未有证据能予佐证，本院不予支持。 3.关于安置费补偿。被上诉人虽然在涉案房屋被拆除时并未实际居住于此，但因被上诉人裘光雨、鲁水娟、裘杰珂仍为溪滩村村民，而涉案房屋系被违法拆除，另行批准的120平方米宅基地系涉案房屋被拆除后经申请而获得批准，故对被上诉人的确认的赔偿金额，不应低于相应房屋拆迁补偿的规定。根据在案证据，一审法院参照《嵊义线、绍甘线绿化提升改造工程征迁补偿安置实施办法》之规定，确定上诉人给予被上诉人临时安置费补偿20188元、搬迁补助费4321元，并无明显不当。上诉人诉称本案并不存在临时安置费补偿费及搬迁补助费的上诉理由，本院不予采信。 综上，上诉人崇仁镇政府的上诉理由，并无相应事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市崇仁镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年九月十七日 书记员 王雪莹 16 17