浙江省绍兴市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙06行终263号上诉人（原审原告）林亚松，男，1971年10月15日出生，汉族，住绍兴市上虞区。被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区农业农村局。住所地绍兴市上虞区市民大道****楼**。法定代表人夏明尧，局长。出庭行政机关负责人钟伟贤，副局长。委托代理人吕贤、魏泽峰，浙江舜杰律师事务所律师。上诉人林亚松因与被上诉人绍兴市上虞区农业农村局畜牧行政管理其他行政行为一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年6月24日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人林亚松、被上诉人绍兴市上虞区农业农村局的副局长钟伟贤及该单位的委托代理人吕贤到庭应询。本案现已审理终结。上诉人林亚松一审诉称，原告是绍兴市上虞区章镇镇笕桥村村民。2014年8月原告因饲养的后备母猪生长繁殖异常，经检查发现饲料标签都被撕换过，怀疑是农业投入品4%后备母猪复合预混料质量问题导致后备母猪生长繁殖异常，遂向被告投诉申请处置。被告接受投诉后由其农业执法部门负责调处，但时至今日原告未收到投诉处理结果，期间多次向其投诉协商均被被告拒绝。由此原告认为被告接受投诉后的行政行为违反了相关法律、法规及规范性文件的规定，没有依法正确履行行政职责：1.没有依法对原告投诉的农业生产事故立案调处；2.既没有对投诉的饲料标签撕换和推荐使用配方错误情况是否存在质量危害进行调查，也没有在事故调解前，尤其是农业投入品4%后备母猪复合预混料被检测判定不合格后，没有依据《浙江省农业生产事故处置办法》规范的执法程序对农业生产事故原因、损失及事故责任方进行确认或采取进一步技术鉴定；3.没有依法回复投诉处理结果；4.在产品两次检测结果均判定不合格后被告没有依法追溯假劣产品源头，一查到底，却对销售假劣饲料的违法行为减轻行政处罚及不追究生产商违法责任是违反法律法规规定的。根据以上事实，原告于2019年12月21日依法向被告邮寄投诉信一封，控诉被告处置投诉存在上述行政违法行为，要求被告履职调查处理，被告收到申请后至今已过60天法定答复期限，被告对原告的投诉未作任何答复，其行为已构成不作为，且原告认为其不作为行政行为违法，并已严重侵犯原告的合法权益。特提起诉讼，请求：1.确认被告不作为行政行为违法；2.判令被告限期对投诉作出处理并将结果书面告知原告。一审法院审理认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。另根据2018年2月8日之前有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复》［（2015）行他字第1号］明确，公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不予受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。本案中，根据原告的起诉及被告的答辩及原告提供的证据可以确认，2014年8月28日，原告以从案外人田伟华处购买的饲料存在质量问题为由向原绍兴市上虞区农林渔牧局投诉，同年，被告作出行政处罚决定后，原告不服该决定，多次向被告投诉均被被告拒绝。现原告于2020年2月起诉行政机关不履行法定职责，人民法院应不予受理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告林亚松的起诉。上诉人林亚松上诉称：1.一审裁定认定事实错误。第一，没有证据证明对田伟华《行政处罚决定书》作出之日就是上诉人知道或应当知道具体行政行为作出之日，一审裁定以该《行政处罚决定书》作出之日为本案起诉期限起算点，属认定事实错误。第二，被上诉人并未提供证据证明“2014年行政处罚作出后，同年，上诉人为此多次投诉”。从被上诉人提交的证据看，上诉人第一次投诉时间为2018年8月3日，被上诉人于2018年8月10日作出简易答复。即便把此时作为上诉人知道或应当知道行政行为内容之日，上诉人于2020年2月起诉并未超过2年起诉期限。第三，被上诉人既自认涉案投诉是农业生产事故，又自认没有对投诉按农业生产事故立案调处，所以被上诉人对涉案投诉事项没有处理完毕。第四，根据被上诉人公开的政府信息，被上诉人2014年9月2日确认上诉人投诉是一般农业生产事故，被上诉人在答辩状中自认没有按照农业生产事故立案查处，被上诉人作出的行政处罚不是上诉人投诉的农业生产事故处理结果的内容。第五，直至2018年3月浙江省高级人民法院民事裁定作出，上诉人才知道需要承担缺陷产品和因果关系的举证责任，随后上诉人向被上诉人投诉要求答复投诉处理结果，并未超过2年起诉期限。2.一审法院适用法律错误。最高人民法院（2018）最高法行申11122号判决认定，前一个不履责行为超过起诉期限，行政机关对再次提出的履责申请，仍有义务继续履行。被上诉人对上诉人的投诉没有按照《浙江省农业生产事故处置办法》履行技术鉴定等法定职责。上诉人于2018年8月、2019年3月、4月多次要求履行职责，被上诉人均予以拒绝。上诉人于2019年12月21日再次投诉要求履行职责，被上诉人又默示不履行职责，是一个新的不履责行为。上诉人于2020年2月提起诉讼，并未超过6个月起诉期限，人民法院应当受理。退一步讲，即使上诉人起诉超过起诉期限，由于本案有新的证据证明被上诉人原行政行为严重违法或明显不当，依照《最高人民法院关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复》［（2015）行他字第1号］后半句，人民法院也应予受理。3.一审判决未调查、询问当事人，迳行作出驳回起诉的裁定，严重违反法定程序。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。被上诉人绍兴市上虞区农业农村局答辩称：1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。涉诉行政行为发生于2014年8月至2014年12月。2014年12月23日，原上虞区农林渔牧局对林亚松投诉对象田伟华作出相应的行政处罚，林亚松也知晓该行政行为，但直至2020年2月才起诉，显然已经超过了法定起诉期限。2.林亚松诉称于2019年12月21日向被上诉人邮寄了“投诉”信件，系对上述行政行为不服提出的申诉，属于信访事项，不属于行政诉讼受案范围。且林亚松就同一事项曾多次信访，被上诉人均予以了答复。3.林亚松投诉的饲料经浙江省兽药饲料监察所二次检验，铁含量不符合标签明示成分分析保证值的要求而被判定不合格，但并未超过农业部第1224号公告的数值。结合林亚松所谓受损状态，参照《浙江省农业生产事故处置办法》第三条的规定，林亚松诉称事项不属于农业生产事故调查范围。原绍兴市上虞区农林渔牧局接到林亚松投诉后，立即展开调查，并对涉事饲料进行抽样送检，于2014年12月30日对田伟华作出行政处罚决定。涉事双方就赔偿事宜不能达成一致意见，被上诉人遂建议林亚松通过诉讼途径寻求救济。被上诉人不存在不作为情形，未侵害林亚松合法权益。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院经审理查明，2014年8月，林亚松怀疑从案外人田伟华处购买的饲料导致其饲养的母猪不发情，遂向原绍兴市上虞区农林渔牧局投诉。2014年12月，原绍兴市上虞区农林渔牧局对田伟华作出《行政处罚决定书》：没收违法所得陆佰元整；并处罚款人民币贰仟元整。2015年1月，林亚松提起民事诉讼，诉请田伟华、案外人上海康藤安饲料有限公司等赔偿经济损失。该案中，经林亚松申请，一审绍兴市上虞区人民法院向原绍兴市上虞区农林渔牧局调取上述《行政处罚决定书》并进行了质证。后经本院二审终审，驳回了林亚松的民事赔偿请求。林亚松不服，提起再审申请，浙江省高级人民法院于2018年3月29日作出（2017）浙民申2306号民事裁定书，驳回了林亚松的再审申请，裁判理由中有“现有证据不能认定林亚松饲养的母猪不发情与康藤安公司、田伟华提供的不合格饲料存在直接因果关系”之认定。2018年8月3日，林亚松通过来信方式要求原绍兴市上虞区农林局答复其2014年8月投诉的处理结果。2018年8月10日，原绍兴市上虞区农林局作出《简易答复》，将前述《行政处罚决定书》的内容告知林亚松。2018年8月20日，林亚松向绍兴市信访局来电反映，要求原绍兴市上虞区农林局进行鉴定查处无果。2018年8月21日，原绍兴市上虞区农林局作出《不予受理告知书》，告知林亚松反映的问题属于人民法院职权范围。2019年12月21日,林亚松向绍兴市上虞区农业农村局寄送涉案《投诉》，要求该局对其2014年8月的投诉履行以下行政职责：立案查处，查明事故原因、损失及事故责任方或采取进一步技术鉴定，追溯假劣产品源头，回复投诉处理结果。绍兴市上虞区农业农村局对该《投诉》未予答复，遂成本案诉讼。另查明，2016年6月，原绍兴市上虞区农林渔牧局更名为绍兴市上虞区农林局。2019年1月，原绍兴市上虞区农林局的农业相关职责整合至被上诉人绍兴市上虞区农业农村局。本院认为，起诉期限是法定起诉条件之一，超过起诉期限即丧失进入实体审查的权利。2018年2月8日之前有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，2014年8月，上诉人林亚松怀疑从案外人田伟华处购买的饲料导致其饲养的母猪不发情，遂向原绍兴市上虞区农林渔牧局投诉。2014年12月，原绍兴市上虞区农林渔牧局对田伟华作出《行政处罚决定书》。上诉人林亚松于2015年1月提起的关联民事诉讼中，依上诉人林亚松申请，法院向原绍兴市上虞区农林渔牧局调取该《行政处罚决定书》并进行了质证。可见，上诉人林亚松至迟于2015年1月便已知道原绍兴市上虞区农林渔牧局针对其投诉所作行政行为的内容。现上诉人林亚松直至2020年2月才提起本案诉讼，要求被上诉人绍兴市上虞区农业农村局限期作出处理结果并书面告知上诉人，显已超过法定起诉期限。且无行政诉讼法第四十八条规定的因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故本案应裁定驳回起诉。上诉人林亚松主张从2018年3月浙江省高级人民法院作出（2017）浙民申2306号民事裁定书开始计算起诉期限，有悖上述司法解释的规定，本院不予采纳。综上，一审裁定驳回起诉的结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年九月十八日法官助理  张亚彬书 记 员  俞银星