山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1279号 上诉人（原审原告）邢介东，男，1960年12月4日出生，汉族，住济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 原审第三人济南高新技术产业开发区管理委员会，住所地济南市历下区工业南路**。 法定代表人王宏志，主任。 原审第三人济南高新技术产业开发区章锦街道章锦村村民委员会，，住所地济南高新区章锦街道章锦村村委会大院 法定代表人金宪玮，主任。 邢介东因诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、济南高新技术产业开发区章锦街道章锦村村民委员会（以下简称章锦村委会）行政复议一案，不服济南市中级人民法院（2020）鲁01行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2019年12月30日，原告以高新区管委会为被申请人，向被告申请行政复议，请求确认高新区管委会没有经过其授权委托，将原告户的承包地流转、转租、剥夺原告全家对承包地的使用权和承包权违法，依法责令高新区管委会归还原告对承包地的承包权。被告于2019年12月30日收到原告的申请并予以受理。被告于2020年2月12日中止案件的审理，并于同年3月31日恢复审理，被告在审理过程中依法追加章锦村委会为第三人。2020年4月10日，被告作出济政复决字〔2019〕510号《行政复议决定书》（以下简称510号复议决定），驳回原告的行政复议申请。原告不服诉至原审法院。原告曾以高新区管委会、济南市公安局高新技术产业开发区分局、济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局为被告，请求确认三机关清除其承包地上的地上物的行为违法。原审法院于2016年3月25日作出（2014）济行初字第199号行政判决，确认三机关破坏邢介东土地地上物的行为违法。山东省高级人民法院经审理作出（2016）鲁行终1268号行政判决，驳回上诉，维持原判。邢介东在向高新区管委会申请行政赔偿未果后，提起行政赔偿之诉。原审法院作出（2017）鲁01行赔初44号行政赔偿判决，认定涉案承包地地上物已经被强制清理，且涉案土地已被批准征收为国有建设用地，因此邢介东主张将土地及地上物恢复原貌客观上已无法实现，因三机关强制清理地上物的行为违法，故对于邢介东承包地地上物的损失，三机关应予赔偿，判决上述三机关向原告赔偿涉案土地的地上物损失共计20万元以及养殖配套房等相关损失182080元。原告不服提起上诉后，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行赔终90号行政赔偿判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级人民政府申请行政复议。本案中，原告因认为高新区管委会实施了侵害其土地承包权的行为，遂以高新区管委会为被申请人提起行政复议，济南市政府作为高新区管委会的上级人民政府，根据上述法律规定，有权受理原告的复议申请并作出复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第三十一条规定，行政复议机关应当自收到申请之日起六十日内作出行政复议决定……《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时回复行政案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。本案中，被告于2019年12月30日收到原告的复议申请，于2020年2月12日中止案件的审理，并于同年3月31日恢复审理。2020年4月10日，被告作出510号复议决定，驳回原告的行政复议申请。根据上述法律规定，被告作出510号复议决定程序合法。因原告在复议申请中主张章锦村委会与高新区管委会共同实施了侵害行为，济南市政府追加其为第三人并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……。根据上述法律法规规定，申请人申请行政复议的前提是行政行为侵害其合法权益。本案中，原告以高新区管委会侵害其土地承包权为由申请行政复议，但是实际上法院生效判决已经判令相关行政机关对原告户承包地因被征收及强制清理地上物所造成的损失进行了赔偿，原告对涉案土地已无合法权益，其提起的本案行政复议申请，不符合受理条件，济南市政府决定驳回其复议申请符合法律规定。 另外，本案审查的是被告驳回原告的行政复议申请是否合法问题，原告当庭增加的诉讼请求与本案被诉行为不属同一法律关系，不予审查。本案亦不涉及对协议书的审查，故原告关于对高新区管委会〔2012〕第47号文件一并进行审查的请求亦不予支持。 综上，济南市政府作出的510号复议决定程序合法，证据充分，适用法律正确。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邢介东的诉讼请求。 上诉人邢介东不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决并依法改判或发回重审。事实和理由如下：上诉人在章锦村的承包地被高新管委会、章锦村委会签订租地协议流转、转租，上述行为没有经过上诉人的同意或者授权，剥夺了上诉人对承包土地的使用权及在后期征收中应拥有的权益。高新区管委会对上诉人于2013年3月26日、4月2日被破坏的承包土地没有作出赔偿，该土地被征收后，土地主管部门至今没有与上诉人签订征收补偿安置协议。上诉人向济南市政府提起行政复议，济南市政府对第三人提交的证据没有全面审查，没有清查上述事实，作出510号复议决定认定事实不清。原审法院只审理济南市政府作出的510号复议决定是否合法，没有审查上诉人承包土地是否在行政赔偿判决中得到赔偿，对当庭增加的诉讼请求不予审理，作出判决认定事实不清，审理程序违法，应予撤销。 被上诉人济南市政府未提交书面答辩意见。 原审第三人高新区管委会、章锦村委会未提交陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为：本案争议的焦点问题是济南市政府作出的510号复议决定是否合法。 关于邢介东的复议申请是否应予支持的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定，“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……。”本案中，邢介东的复议请求为：1.确认高新区管委会没有经过其授权委托，将申请人的承包地流转、转租、剥夺其全家对承包地的使用权和承包权违法；2.依法责令高新区管委会归还申请人对承包地的承包权。根据各方当事人提交的证据及原审查明事实，涉案土地已经于2013年被山东省人民政府批准征收为国有建设用地，邢介东主张的对涉案土地的承包经营权已经因征收行为而消灭。至于涉案土地被征收的补偿问题，因邢介东以高新管委会等行政机关为被告提起行政赔偿诉讼，人民法院已经在生效赔偿判决中判决相关行政机关对涉案土地因被征收及强制清理地上物所造成的损失进行赔偿，则邢介东对涉案土地的合法权益已经得到保障。在这种情况下，邢介东与涉案土地之间已经没有法律上的利害关系，其再主张归还涉案土地的承包经营权没有法律和事实依据。济南市政府对邢介东的复议请求不予支持，符合法律规定，并无不当。 关于510号复议决定程序是否合法的问题。本案中，济南市政府于2019年12月30日收到邢介东的复议申请，于2020年2月12日中止案件的审理，并于3月31日恢复审理，济南市政府于2020年4月10日作出510号复议决定，复议期限符合法律规定。因邢介东在复议申请中主张高新区管委会与章锦村委会共同实施所谓侵害行为，济南市政府在复议程序中追加为第三人符合法律规定，并无不当。 本案是对济南市复议决定是否合法性的审查，不涉及高新区管委会〔2012〕第47号文件的一并审查，上诉人如对此不服应当另行依据法律规定寻求救济。至于邢介东在原审庭审中增加责令济南市政府对其承包地落实征收补偿和对侵权行为承担赔偿责任的诉讼请求，与本案不属于同一法律关系，原审法院不予审查，并不不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邢介东负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 二〇二〇年九月十六日 法官助理 高 健 书 记 员 杨柳青