浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初32号 原告陈宇锋，男，1996年4月19日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人翁坚超、裘佳益，浙江点金律师事务所律师。 被告新昌县卫生健康局，住所地新昌县七星街道孝行路**。 法定代表人吕亦斌，局长。 出庭行政机关负责人张劲松，副局长。 委托代理人王**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告陈宇锋诉被告新昌县卫生健康局（以下简称“县卫健局”）卫生行政协议一案，本院于2020年4月17日立案受理，于同年4月22日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。因原告申请，新昌县行政争议调解中心于2020年5月14日组织调解，双方未达成调解协议。本院依法组成合议庭，于2020年6月8日公开开庭审理了本案。原告陈宇锋及其委托代理人翁坚超、裘佳益、被告县卫健局副局长张劲松及委托代理人王**先、吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2015年7月22日，原新昌县卫生和计划生育局（甲方）与陈宇锋（乙方）签订《2015年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养就业协议书》（以下简称“《定向协议》”），约定乙方在校期间不参加研究生等高一级学历教育，毕业后须回本县乡镇基层卫生院工作且服务期限不得少于5年等内容。 原告陈宇锋诉称：原、被告于2015年7月22日签订了《定向协议》。原告在大学学习期间，发现本科学习远远不能满足实际工作需要，目前已经考取研究生。此后，原告曾多次与被告协商要求解除协议，也主动提议原告研究生毕业后愿意回新昌工作，同意再签新的协议，被告迟迟未予答复。追求进步是任何人的权利，国家应该予以鼓励，不应该受到限制。原告有权依法解除合同并且承担相应的违约责任。为维护原告合法权益，现提起诉讼，请求：1、解除原、被告于2015年7月22日签订的《定向协议》；2、本案诉讼费由被告承担。 原告陈宇锋在开庭前向本院提交了以下证据： 《定向协议》，证明原告读研并未违反协议约定，协议第二条明确为“在校期间不参加研究生等高一级学历教育”。 省内7份委培协议书，证明原告继续就读研究生符合省市政策。 被告县卫健局经质证，对证据1的三性均无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据2的三性均不予认可。 被告县卫健局辩称：一、原告要求解除《定向协议》缺乏事实依据。原告于2015年参加浙江省普通高校招生考试，去掉自选模块后总分为538分，当年温州医科大学仁济学院临床医学专业录取的最低分数线为539分，原告的高考成绩，如不按定向培训招录，无法被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取。2015年7月22日，原告与被告签订《定向协议》，其中第二条约定：甲方委托温州医科大学仁济学院为定向培养的承办院校。乙方所学专业为临床医学，毕业文凭为本科，全日制学习时间为五年。乙方在校期间不参加研究生等高一级学历教育。被告已经履行了相应的义务，而原告未按约履行协议，在本科在读期间报考研究生，其行为已构成违约。现在其已违约的前提下要求解除《定向协议》，显然缺乏事实依据。二、原告要求解除《定向协议》缺乏法律依据。1、案涉《定向协议》合法有效，不存在法定或者约定解除事由，不得解除。根据省卫生计生委省发改委省财政厅等五部门《关于开展2015年基层卫生人才定向培养工作的通知》（浙卫发[2015]36号）文件的规定，双方协商一致，签订案涉《定向协议》，是双方真实意思的表示，应为合法有效，没有法定或者约定解除事由，不得解除。2、原告并未尽相应的举证责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，原告并未对其具有解除协议的法定或者约定理由进行举证，仅称其考取研究生，无法继续履行《定向协议》要求解除。被告认为，原告在签订《定向协议》后仍报考研究生的行为本身违反了《定向协议》第二条的约定，属于违约，违约的事由不能作为解除协议的理由。故本案中原告未尽相应的举证责任，应承担证据不能的责任。3、不具有解除案涉《定向协议》法定或者约定事由，且解除《定向协议》会损害社会公共利益和他人合法权益。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。被告为了社会公共利益，加强基层卫生人才队伍建设需要，与原告签订案涉《定向协议》，如前所述，原告因与被告签订了《定向协议》可以突破浙江省统一招生分数线的限制，被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取，这是被告作为行政机关行使公权力的体现，此时若与原告解除《定向协议》不仅损害了公共利益，也侵害了因原告而丧失录取名额的考生利益。故案涉《定向协议》在不具备约定或者法定解除条件且解除会损害社会公共利益、他人合法权益的前提下，不得解除。综上，被告认为原告的起诉没有事实与法律依据，请求依法驳回原告诉讼请求。 被告县卫健局在举证期限内向本院提交以下证据: 1、2015年定向培养农村社区医生需求计划表（“招录与招聘并轨”），证明被告会同县人社局、县财政局，经县政府批准，在2015年制定定向培训计划招临床医学专业为10人的事实。 原告经质证，对该份证据的关联性有异议。 2、2015年新昌县乡镇基层卫生人才定向培养招生（招聘）公告，证明被告在2015年6月24日向社会发布了关于2015年乡镇基层卫生人才定向培养招生的事实。 原告经质证，对该份证据的三性均无异议，可以证明被告扣押原告人事档案，证明原告的违约责任仅仅只是定向培养生毕业后不回本县、乡镇卫生员工作，不满规定服务期限的，应返还县政府实际支付的定向培养补助经费及相关费用。除不得享受定向培养生的相关待遇外，五年内不得报考本县所属医疗卫生单位工作人员的招聘考试。原告愿意承担招生公告中的违约责任，不同意在招生公告以外承担更多的义务。 1、《定向协议》，证明2015年7月22日原、被告签订案涉协议及原告已经违约的事实。 原告经质证，对该份证据的真实性、关联性无异议，合法性有异议。认为协议书第二条违反《中华人民共和国高等教育法》第九条，《中华人民共和国科学技术进步法》第五十条、第五十三条，《宪法》第四十六条的规定，属于合同剥夺当事人法定权利，该内容应属无效。 2、温州医科大学仁济学院2012-2015年浙江省分专业录取情况统计表，证明2015年温州医科大学仁济学院录取分数最低是539分的事实。 原告经质证，对该份证据的关联性有异议。 3、2015年普通高校招生成绩查询表（部分），证明2015年原告的高考成绩是538分，低于温州医科大学仁济学院最低录取分数线的事实。 原告经质证，对该份证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 4、新昌县高等学校招生委员会办公室证明，证明原告是被温州医科大学仁济学院临床医学（定向培养）专业录取的事实。 原告经质证，对该份证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。 被告明确其作出被诉行政行为的法律依据为：1、浙江省卫生厅浙江省教育厅浙江省人事厅浙江省财政厅《关于开展定向培养农村社区医生试点工作的通知》（浙卫发[2009]82号）；2、《省卫生计生委省发改委省财政厅等五部门关于开展2015年基层卫生人才定向培养工作的通知》（浙卫发[2015]36号）及附件2。 原告对该两份规范性文件的真实性、合法性、关联性均无异议，但认为被告并未按照文件规定，即学员在校期间按补助总额40%支付，系被告违约在先。 本院对上述证据认证如下： 原告陈宇锋提供的证据1、被告县卫健局提供的证据1-6，双方对证据的真实性、合法性均无异议，本院予以认定。原告提供的证据2，与本案缺乏关联性，本院不予认定。 经本院查明，原告陈宇锋与被告县卫健局于2015年7月22日签订《定向协议》，约定：2015年乡镇卫生人才定向培养继续实行招生与乡镇卫生院公开招聘工作人员并轨进行，在本县户籍考生中实施定向招生（招聘）；原告在校期间不参加研究生等高一级学历教育；原告毕业后须回本县乡镇基层卫生院工作且服务期限不得少于5年……原告依约在定向学校温州医科大学仁济学院临床医学专业就读。后原告陈宇锋考取研究生，要求解除《定向协议》，并表示愿意承担违约责任。被告不同意解除上述协议，致争议发生。 本院认为，本案的争议焦点在于：1、案涉《定向协议》是否属于行政协议；2、原告要求解除案涉《定向协议》的请求是否支持。 关于案涉《定向协议》的性质。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。可见，行政协议的特点在于协议订立指向行政管理目的或公共服务目标，以区别民事协议为实现自身利益和私法上的目的。案涉协议明确载明，“为加强我县乡镇基层卫生人才队伍建设，根据浙江省卫生厅、浙江省教育厅、浙江省人事厅、浙江省财政厅联合下发的《关于开展2014年基层卫生人才定向培养工作的通知》的精神”签订协议。案涉协议签订后，原告获得了可以突破浙江省统一招生的分数限制进入医学院校入学的资格，同时协议约定原告在毕业后必须回本县乡镇社区卫生服务机构工作，期限不得少于5年。原、被告之间显然不存在民事法律关系，被告订立协议也并非为了自身利益。因此，案涉协议为加强基层卫生队伍建设，依照上级部门文件要求，履行其指导基层卫生队伍建设的行政管理职责的需要而订立，系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 关于案涉《定向协议》是否具备解除条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。那么，人民法院判决解除行政协议应当同时具备两个条件：一是存在约定或法定解除的情形，二是解除行政协议不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本案中，首先，案涉行政协议不存在约定解除的情形。根据《定向协议》内容，该协议未约定原告单方解除协议的条件等相关内容。即原被告之间未就原告单方解除协议的条件作出约定。其次，案涉行政协议不存在法定的解除条件。原告认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）项的规定，在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务，当事人可以解除合同，现原告以考取研究生存在违约情形为由单方面要求解除行政协议，符合上述法律规定。本院认为，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第四十八条对上述法条作出了进一步解释，规定违约方不享有单方解除合同的权利，符合下列条件，违约方起诉请求解除合同的，人民法院依法予以支持：（1）违约方不存在恶意违约的情形；（2）违约方继续履行合同，对其显失公平；（3）守约方拒绝解除合同，违反诚实信用原则。本案中，原告作为违约方认为继续履行合同，对其显示公平，丧失了继续教育的权利，应当适用上述例外情形。事实上，原告在《定向协议》中的主要义务是按期毕业后回到本县乡镇基层卫生院工作且期限不得少于5年。协议约定的“乙方在校期间不参加研究生等高一级学历教育”是为了保证毕业后能够回到基层卫生院工作的限制性规定，并非剥夺了原告的受教育权。原告在签订协议后，可以凭此突破浙江省统一招生分数线的限制，被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取，作为对价原告应当毕业后回基层服务。双方的权利义务是明确的，原告在协议签订之时就应当非常确定。基于此，原告继续履约对其而言并非显失公平。针对原告的上述辩称，本院不予采纳。最后，解除案涉行政协议将损害国家利益、公共利益及他人的合法权益。案涉行政协议订立的目的是加强基层卫生队伍建设，为国家培养基层医疗卫生人才，具有公益性。原告在委培后要求解除协议，不利于基层医疗人才的储备及培养，尤其是此类定向协议如果可由违约方单方面解除，将对基层医疗卫生人才市场造成负面影响，对国家及公共利益造成损害。同时，原告以低于统一招生分数线进入委培学校就读，协议一旦解除将损害因原告而丧失录取机会的同等考生利益。 综上，原、被告签订的案涉行政协议系双方自愿行为，不违反法律强制性规定，且无约定及法定解除情形，应当继续履行。原告陈宇锋的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈宇锋的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告陈宇峰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年九月三十日 法官 助理  张小玉 书 记 员  王金英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 第十七条原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 《中华人民共和国合同法》 第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。 当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。 第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同： （一）因不可抗力致使不能实现合同目的； （二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务； （三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行； （四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的； （五）法律规定的其他情形。 ?