河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终714号上诉人（一审原告）沁阳市钻石人间歌舞厅。经营场所：沁阳市自由路南段(原沁阳市第一棉花加工厂院内)。经营者张庆功。委托代理人孙占辉，该单位职工。被上诉人（一审被告）沁阳市人民政府。住所地：沁阳市县东街**。法定代表人马志强,市长。委托代理人李波，沁阳市人民政府办公室工作人员。委托代理人杨嘉麟，河南陈彦东律师事务所律师。沁阳市钻石人间歌舞厅（以下简称钻石人间歌舞厅）因诉沁阳市人民政府（以下简称沁阳市政府）确认行政行为违法一案，不服焦作市中级人民法院（2019）豫08行初91号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。钻石人间歌舞厅一审诉称，钻石人间歌舞厅系沁阳市丰合商贸有限公司(原沁阳市棉麻公司,以下简称丰合公司)2009年度招商引资的建设项目,租用丰合公司名下的部分土地作为经营场所，于2009年12月29日注册成立，亦办理了娱乐经营许可证、消防安全检查合格证、卫生许可证等经营所需的全部许可证。钻石人间歌舞厅成立后,经营者前后投资近500万元（包含但不限于房产、室内外的装修、附属物、消防设施、电路设施、绿化树木等）。沁阳市政府在2018年11月2日通过《沁阳市人民政府市长办公会会议纪要》及相关文件,明文委托沁阳市供销社负责丰合公司土地收储的拆除工作。案件双方先期商谈过拆迁补偿事项,但因没有达成一致意见，双方未能签订拆迁补偿安置协议。然沁阳市政府既未持有合法的强制拆除手续，也未按照规定予以催告,也未作出强制执行的决定,更未事先告知钻石人间歌舞厅的情况下,于2019年3月22日上午9点左右强行将钻石人间歌舞厅承租的房屋及相关设施陆续拆除,不仅致使钻石人间歌舞厅的合法财产遭到无端损坏，而且使经营者失去了生活来源。一审诉讼请求：1、确认沁阳市政府对钻石人间歌舞厅所租位于沁阳市自由路南段（原市第一棉花加工厂院内）房屋及相关设施进行拆迁的行为违法;2、沁阳市政府承担本案的诉讼费用。焦作市中级人民法院一审查明，原沁阳市棉麻公司第一棉花加工厂位于沁阳市自由路南段。2011年6月1日，沁阳市供销社将棉麻公司及所属企业所有资产、债权债务及所有员工的组织、劳动、人事关系划转入丰合公司。2009年5月12日，沁阳市棉麻公司与张营分签订租赁合同，约定张营分租赁棉麻公司第一棉花加工厂的办公楼及小院，租赁期限30年，并约定了租赁费等内容。2009年7月14日，孙占辉受张庆功委托与张营分签订房屋租赁契约，约定租赁第一棉花加工厂办公楼（除一层东半部）其余（东2、3、4层楼及西半部1、2、3层楼），租赁期限25年。之后钻石人间歌舞厅对该办公楼及场所进行了改造和装修装饰，实际租赁该办公楼三层半开展经营活动。2009年12月20日，钻石人间歌舞厅取得个体工商户营业执照，经营者张庆功，经营场所在第一棉花加工厂院内。2014年6月9日、2015年7月1日，丰合公司与张营分两次就租赁费交纳签订补充协议。2018年9月10日，沁阳市供销合作社联合社作出沁供（2018）43号《沁阳市供销社关于原棉麻公司第一轧花厂拆迁补偿的请示》，载明沁阳市棉麻公司（现名为沁阳市丰合商贸有限公司）第一轧花厂的土地已于2013年12月被沁阳市政府收回国有土地使用权，并纳入市政府土地储备库。因需要给职工缴纳医疗保险，建议沁阳市政府批示参照总干河城区段拆迁标准、范围执行，将集体资产拆迁补偿款用房屋进行置换，个人自建资产以现金给以拆迁补偿。2018年11月2日，沁阳市政府下发〔2018〕63号《市长办公会议纪要》，要求：1、由市供销社牵头，10月底前完成拆迁协议的签订准备工作，补偿标准原则上参照总干河拆迁补偿标准（含租赁私产）执行；住建部门配合制定安置方案并报政府批准。2、市土地收储中心与丰合公司签订补偿协议（含私产），补偿资金由财政局负责解决。3、市供销社负责在协议签订1个月之内完成拆除工作。2019年3月1日，出租方丰合公司与承租方杨佳斌（张营分的儿子）签订协议，约定丰合公司支付杨佳斌被拆除的房屋、装饰装修及其他附属设施834511元（其中包含钻石人间歌舞厅附属物合计98445元）。之后丰合公司将全部补偿款支付给杨佳斌。但杨佳斌在2019年5月11日又将其中的98445元退还转入丰合公司账户。丰合公司认可其于2019年3月22日组织将涉案办公楼和相关设施拆除。之后钻石人间歌舞厅提起本案诉讼。一审认为，本案为确认强拆行为违法，钻石人间歌舞厅诉称沁阳市政府拆除涉案办公楼，沁阳市政府予以否认。而丰合公司认可系丰合公司实际拆除了涉案房屋，拆除之前丰合公司也委托评估公司出具了评估报告，根据评估结果丰合公司作为出租方与承租方张营分已经签订协议，张营分一方也按协议约定实际领取了补偿款。本案中沁阳市政府并未作出征收决定或补偿决定也未进行公告，综合全案证据也不能证明强制拆除涉案办公楼的行为系沁阳市政府组织实施或者系其工作人员参与实施或者系受沁阳市政府委托实施，故钻石人间歌舞厅起诉沁阳市政府并无事实根据，不符合法定起诉条件，对其起诉应予驳回。一审裁定：驳回钻石人间歌舞厅的起诉。钻石人间歌舞厅不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审无视上诉人在一审中提供的大量证据，认为上诉人没有证据证明涉案房产系被上诉人所拆，系认定事实错误。1、上诉人向一审提供的沁阳市公安局沁园派出所出具的《接处警登记表》，明确载明强拆行为系被上诉人行为。2、上诉人向一审提供的沁阳市供销社党政办公室印发的《沁阳市供销合作社联合社文件》，载明涉案地块已变为国有土地，拆迁标准参照被上诉人之前颁布的拆迁标准，显示拆迁补偿的相关内容，证明被上诉人是真正的征迁人。3、上诉人向一审提供的沁阳市政府办公室印发的《沁阳市人民政府市长办公会议纪要》,载明沁阳市供销社为涉案地块拆迁的牵头单位,2018年10月底完成拆迁协议的准备工作,拆迁协议签订后1个月内完成拆除工作,拆迁资金由沁阳市财政局解决,足以证明被上诉人为征迁主体。4、上诉人向一审提供的拆迁现场的视频资料,充分显示涉案房产的墙上涂有大大的红色的“拆”字,再次证明被上诉人系本案强拆主体。二、一审认为被上诉人未作出征收决定或补偿决定，属对征收决定的片面理解，系适用法律错误；同时又认为对征收决定或补偿决定未进行公告,从侧面亦能证明被上诉人行政行为违法。1、《沁阳市人民政府市长办公会议纪要》在本案中等同于涉案地块的征收决定或补偿决定。2、涉案地块为国有土地，被上诉人未作出征收决定或补偿决定,也未进行公告,被上诉人明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,系行政行为违法。三、一审认为丰合公司拆除了涉案房产,并在拆除之前进行了评估，后据此签订了赔偿协议，赔偿款现已被张营分一方领取，系认定事实错误。1、丰合公司没有强制执行权。2、丰合公司的评估报告无客观依据。3、丰合公司未与上诉人签订补偿协议。4、杨佳斌、张营分等人无权替上诉人领取补偿款。一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，与上诉人提供大量证据证明被上诉人强拆上诉人承租涉案房产的事实不符,系适用法律错误。请求依法撤销一审裁定，发回重审或依法改判支持上诉人一审的诉讼请求。被上诉人沁阳市政府答辩称：一、上诉人不具备本案原告主体资格,无权提起诉讼。涉案房屋系丰合公司所有，上诉人不是涉案房屋的所有权人，不是法定的被征收人，无权提起诉讼。二、答辩人并未作出也未实施强制拆除涉案房屋的行政行为，不能作为本案被告。2009年5月12日，国有企业原沁阳市棉麻公司（即丰合公司）与张营分签订了一份租赁合同，将涉案房产出租给了张营分，张营分未经丰合公司同意擅自将涉案房屋转租给他人。沁阳市人民法院于2018年8月3日作出生效判决，认定丰合公司与张营分签订的租赁合同为无效合同，合同无效后，张营分已经不是涉案房屋的合法承租人，上诉人作为次承租人更不是涉案房屋的合法承租人。丰合公司拆除自己名下的房产，无需与他人签订协议。涉案会议纪要与上诉人所称强拆没有关系，一审结果正确，请求予以维持。本院二审除确认一审查明事实外，另查明：根据钻石歌舞厅所提供拆迁现场图片，当时的沁阳供销社主任、丰合公司部分员工参与了涉案的拆除行为。本院认为，涉案的拆除行为由沁阳市供销合作社组织采取了拆除措施，对这一事实当事人并无争议。根据沁阳钻石歌舞厅提供的沁阳市供销合作社沁供[2018]43号文件、沁阳市政府[2018]63号会议纪要，丰合公司属于涉案房屋的所有权人和土地使用权人，该公司是沁阳市供销社的下属公司，沁阳市供销社负责涉案房屋的拆除工作。沁阳市公安局沁园派出所在2019年3月22日的《接处警登记表》中“系政府行为”的记载，但其证明力弱于房屋所有权人对涉案拆除行为的自认。根据上述事实，沁阳市供销社所采取的涉案拆除行为，可以认定其作为产权人的管理者采取的拆除行为，其作为涉案房屋所有权人的管理组织应当承担民法上的责任。沁阳市政府的会议纪要也只是在补偿协议签订后，要求产权人履行协议、完成拆除义务，这是一种民事上的责任，不是行政法上的责任，不应由沁阳市政府承担。一审适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王松审判员  吕平审判员  马磊二〇二〇年九月二十二日法官助理袁楠书记员玄晟颐