湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终65号上诉人（原审被告）永顺县芙蓉镇人民政府，住所地永顺县芙蓉镇新城社区。法定代表人吴霄，该镇镇长。被上诉人（原审原告）卢再坤，男，汉族，1940年3月15日出生，住永顺县。委托代理人张艳峰，湖南茶源律师事务所律师。委托代理人杨立君，湖南茶源律师事务所律师。上诉人永顺县芙蓉镇人民政府与被上诉人卢再坤不履行法定职责一案，不服花垣县人民法院（2020）湘3124行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，卢再坤于1990年12月30日申领了永国用（1990）字第06-0163号《国有土地使用证》，取得永顺县芙蓉镇（原王村镇）商合街138号土地使用权，该地面积为61.57平方米，土地四至界限为：东齐小路、南齐自己屋檐水沟、西齐自己空地、北齐黄忠孝（王元祝丈夫）保坎。因案外人王元祝改建房屋，卢再坤与王元祝发生地界纠纷，卢再坤于2018年6月6日向永顺县人民法院提起物权保护纠纷诉讼。经审理，该院认为卢再坤拆除其临街商铺房后，政府扩建街道占用该商铺房土地是事实。街道扩建及被告两处房屋修建后，原告持有的永国用（1990）字第06-0163号《国有土地使用证》记载的南边界限（自己屋檐水沟）、北边界限（北齐黄忠孝保坎）在实地已不复存在，原地形地貌已完全改变，无法确定该证记载的南边和北边界限的具体位置，原告所举证据证实不了被告的三间门面房占用了原告的土地，应承担举证不能的法律后果。永顺县人民法院于2018年12月11日作出（2018）湘3127号民初887号民事判决，驳回卢再坤要求王元祝拆除三间门面房并恢复土地原状的诉讼请求。卢再坤不服，向湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起上诉，该院认为因上诉人自行拆除了临街商铺房，以及扩建街道占用该临街商铺房部分用地，特别是被上诉人家拆除了自家屋前（南方）的保坎，修建了三间门面房，后又拆除自家木房改建成三层砖房，导致地形地貌发生改变。经现场查勘，因上诉人持有的相关权证标注简单，绘制的现场图无相邻参照物，难以确定南、北两个方位的界限，上诉人无扎实证据证明王元祝是否侵权以及侵权程度，一审法院判决驳回上诉人要求被上诉人拆除三间门面房并恢复土地原状的诉讼请求并无不当。上诉人可申请发证机关现场确定四至界限后另行提起诉讼。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原判适用法律正确，审判程序合法，应予维持。该院于2019年3月15日作出（2019）湘31民终288号民事判决，驳回上诉，维持原判。2019年5月29日，卢再坤以“王元祝未经其同意在卢再坤享有管理使用权的土地上修建房屋，多次交涉无果后卢再坤于2018年诉至法院，一审法院以无法确定永国用（1990）字第06-0163号《国有土地使用证》记载的南边和北边界限的具体位置驳回了卢再坤的诉讼请求。二审法院以相关权证标注简单、绘制的现场图无相邻参照物，难以确定南、北两个位置的界限，并告知可在申请发证机关现场确定四至界限后另行提起诉讼，驳回卢再坤的上诉，维持原判”为由向永顺县芙蓉镇人民政府递交了《行政确权申请书》及相关材料，请求永顺县芙蓉镇人民政府将王村镇商合街138号（面积为：61.57平方米，四至界限为：东齐小路、南齐自己屋檐水沟、西齐自己空地、北齐黄忠孝保坎）的土地使用权处理归申请人管理使用。永顺县芙蓉镇人民政府接到卢再坤行政确权申请后，原镇长符刚于2019年6月28日电话答复该政府没有处理职权不予受理，让卢再坤找永顺县自然资源局处理。卢再坤于2019年12月19日向本院提起本案行政诉讼。原判认为，根据卢再坤提交的永国用（1990）字第06-0163号《国有土地使用证》及湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民（2019）湘31民终288号民事判决书等证据材料可以认定卢再坤诉请确权土地的相关权证标注简单，绘制的现场图无相邻物参照，难以确定南、北两个方位的界限。因此，卢再坤诉请确权的土地权属不清。故，卢再坤申请职能部门进行土地确权，属于土地权属确权争议案件。根据我国法律规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见报同级人民政府作出处理决定。个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。因此，卢再坤向有处理土地权属争议职责的永顺县芙蓉镇人民政府申请土地确权，符合我国法律规定，应予受理。永顺县芙蓉镇人民政府在接到卢再坤的确权申请后两个月内未履行法定职责，其行为属于行政不作为，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决责令被告永顺县芙蓉镇人民政府在本判决生效之日起两个月内，依法履行对原告卢再坤申请的王村镇商合街138号（权证号：永国用（1990）字第06-0163号）土地南、北界限行政确权的法定职责。案件受理费50元，由被告永顺县芙蓉镇人民政府负担。上诉人永顺县芙蓉镇人民政府不服一审判决上诉称，一、湘西州中级人民法院于2019年3月15日判决书中明确告知了被上诉人向发证机关申请现场确定四至界限。因此，被上诉人应向永顺县自然资源局申请现场确定四至界限，而不应向永顺县芙蓉镇人民政府申请确定四至界限。二、上诉人无权对上级行政机关作出的具体行政行为进行再次确权或确定四至界限。三、被上诉人称向永顺县芙蓉镇人民政府办公室工作人员递交了书面的土地行政确权申请书及相关证据材料，与客观事实不符。土地使用权证就是对土地权属的证明，办理了土地权证，土地使用权属就已经确定，不需也不能再重复申请确权。上诉人并没有接受原告的土地行政确权申请书及相关资料。四、根据最高人民法院（（2005）行他字第4号）答复，明确了使用权不属于确权的范畴，被上诉人无权对其土地使用权证的四至界限申请土地确权。综上，上诉人既然没有法定权力，就不存在不履行法定职责。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销花垣县人民法院（2020）湘3124行初40号行政判决，并依法改判。被上诉人卢再坤答辩称，一、原判决认定事实清楚，证据确实充分。1、生效民事判决已经对涉案土地难以确定南、北界限这一事实进行了认定，答辩人有权申请职能部门进行土地确权；2、根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条的规定，被答辩人永顺县芙蓉镇人民政府负有处理该土地权属争议的法定职责。二、原判决适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉并维持原判。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院认为，本案系因行政机关不作为而引发的行政争议，争议的焦点主要是永顺县芙蓉镇人民政府（以下简称芙蓉镇政府）对卢再坤提出的土地确权申请是否应当履行法定职责。人民法院对于履行法定职责案件的审理，主要审查以下三个要件：一是被诉行政机关是否具有相应的法定职责；二是行政机关不履行法定职责的事实是否客观存在；三是行政机关不履行法定职责的抗辩理由是否符合法律规定。具体到本案而言，关于第一个要件，即被诉行政机关法定职责的审查。《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。从该规定可以看出，对于个人之间或个人和单位之间发生的土地权属争议，县级国土资源行政主管部门和乡级人民政府均具有调查处理的法定职权，当事人可以在二者之间进行选择并申请作出处理。本案中，卢再坤选择向芙蓉镇政府提出确权申请，根据上述行政规章的规定，芙蓉镇政府具有受理和处理的行政职权。关于第二个要件，即行政机关不履行法定职责的事实审查。《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定，对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，行政机关应当在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。认为不应当受理的，应当及时作出不予受理决定。经查，本案中芙蓉镇政府在接到卢再坤的确权申请后，并没有按照上述规定的行政程序，履行受理或者作出不予受理决定的法定职责，而是仅以口头的方式拒绝卢再坤的确权申请，并告知其向县国土资源部门申请处理。因此，应当认定上诉人芙蓉镇政府不履行法定职责的事实已经客观存在。关于第三个要件，即行政机关不履行法定职责抗辩理由的合法性审查。芙蓉镇政府对其不履行职责提出的抗辩理由主要有二：一是涉案土地已经办理了土地使用证，土地权属已经确定，卢再坤无权对其土地使用证的四至界限申请确权。二是卢再坤的确权申请应当向永顺县自然资源局提出，芙蓉镇政府无权对上级行政机关作出的行政行为进行再次确权。对此，本院经审查认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。且该办法第十四条所列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。诚然，通常情况下，如果已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定是清楚明确的，确实无需再对土地权属进行确权。但是，如果根据已经核发的土地证无法确定争议地四至界限及其权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。本案中，卢再坤虽持有土地使用证，但涉案土地及相关建筑物历经拆除、扩建、改建等行为后，土地证所载明的南、北界限已经无法确定其具体位置。因此，根据上述行政规章的规定，卢再坤有权提出土地确权申请。上诉人芙蓉镇政府提出的第一条抗辩理由不符合上述行政规章的规定，本院不予采纳。关于芙蓉镇政府提出的第二条抗辩理由，本院在前述关于第一要件的审查中已经作出认定，不再赘述。芙蓉镇政府提出卢再坤应当向永顺县自然资源局申请确权的处理意见，事实上剥夺了《土地权属争议调查处理办法》第五条所赋予当事人的选择权，该抗辩理由于法无据，本院不予支持。综上以上对三个要件的审查，对辖区内个人之间、个人和单位之间的土地权属争议依法受理并作出处理，是芙蓉镇政府的法定职责，卢再坤提出土地确权申请后，芙蓉镇政府以口头的方式拒绝履行相关职责且无正当、合法的理由，已经构成行政不作为。卢再坤诉请判令芙蓉镇政府履行法定职责的理由成立，依法应当获得支持。综上，上诉人芙蓉镇政府提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费五十元，由上诉人永顺县芙蓉镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 陈 学 军审判员 张 宇 开审判员 李 华 华二〇二〇年九月二十二日书记员 彭田辰子附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……