浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终306号 上诉人（原审原告）顾建国，男，1958年1月15日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）杨裕法，男，1963年4月24日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）郭国利，男，1969年1月7日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人王彩红（系上诉人郭国利之妻），女，1973年6月19日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）郭伟良，男，1965年8月31日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）暨上诉人郭伟良的委托代理人顾伟国，男，1955年11月6日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审被告）诸暨市牌头镇人民政府。住所地诸暨市牌头镇站前路**。 法定代表人朱庭传，镇长。 出庭行政机关负责人张焰焰，副职负责人。 委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。 上诉人顾建国、顾伟国、杨裕法、郭伟良、郭国利因诉被上诉人诸暨市牌头镇人民政府（以下简称“牌头镇政府”）其他行政行为一案，不服诸暨市人民法院（2020）浙0681行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人顾建国、上诉人杨裕法、上诉人暨上诉人郭伟良的委托代理人顾伟国、上诉人郭国利的委托代理人王彩红，被上诉人牌头镇政府的副职负责人张焰焰及该单位委托代理人傅旭燕到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人顾建国、顾伟国、杨裕法、郭伟良、郭国利于一审时起诉称，2019年7月18日，牌头镇政府信息公开答复书表明，“2017年‘03省道东复线工程义井村路段征地’当时我单位与牌头镇义井村经济合作社按照市工程指挥部土地勘察清册签订了协议，共计征地2.59594公顷”。2019年7月29日牌头镇政府信息公开答复书表明，“通过查阅档案得到的信息情况为03省道东复线工程义井村路段征地款1985376.9元，已落实发放至义井村，而相关征地安置补助费的具体分配是由义井村自行负责落实，义井村并未就征地安置补偿费的具体落实情况向我单位进行备案。”表明03省道东复线工程失地补助安置方案没有按土地管理法第四十八条规定公告和征求失地农民的意见。为此，义井村村民顾建国向牌头镇政府反映要求落实安置03省道东复线工程征地后失地农民名额并按规定缴纳失地农民保险的问题，牌头镇政府牌头信访复字（2019）052号处理意见书，处理结论:“03省道东复线征用土地落实失地农民指标数为39人，已经于2015年落实，补偿费用人民币1985376.90元，系土地征用费、青苗补偿等补偿费用，此费用不包含房屋征迁安置费用，此费用已进入义井村集体账户”，但原告认为，土地管理法第四十六条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”表明征收土地前必须公告，组织实施后才能确定被征收人和耕地数量，被征收人就是失地农民补助对象，征收耕地的数量确定后才能依据土地管理法第四十七条第二款规定:“按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”，得出失地农民指标数，在计算出补偿安置指标后，土地管理法第四十八条明确规定:“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。《征收土地公告办法》第十四条第二款规定:“未依法进行征地补偿安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续”。表明被征地安置对象有权要求对安置方案的知情权和选择权。2017年征地，2015年落实失地农民指标，是剥夺了被安置人员的知情权和选择权，违反法定程序。 另外，根据牌头信访复字（2019）047号处理意见书表明，2015年4月14日义井村已向诸暨市社会保险事业局缴纳了149人的参保金，2017年征地时《牌头镇03省道东复线工程义井村补偿土地征用费及附属物补偿费清册》，已明确没有征地补助安置费用的事实存在，根据土地管理法第四十七条第二款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”，2017年03省道东复线工程征地款1985376.9元中没有土地补助安置费，2017年征地后牌头镇政府应当补发给义井村03省道东复线失地补助安置费。 综上所述，事实证明在2017年征地牌头镇政府作出的信访结论，“03省道东复线征用土地落实失地农民指标数为39人，已经于2015年落实”的行政行为违法，所作出的行政行为无效，违反了土地管理法第四十六条、四十七条、四十八条及《征收土地公告办法》的相关规定，违反法定程序。不管义井村在2015年是否垫付03省道东复线工程的失地农民保险金，牌头镇政府都应当补发给义井村03省道东复线工程失地农民补助安置费。原告经诸暨市人民政府行政复议不予受理，故向法院提起诉讼，请求判决：一、确认03省道东复线工程2017年征地，被告牌头镇政府作出的信访结论，“03省道东复线征用土地落实失地农民指标数为39人，已经于2015年落实”的行政行为违法；二、责令被告牌头镇政府补发03省道东复线工程义井段义井村失地农民补助安置费。案件审理过程中，经法院释明，五原告明确本案第一项诉讼请求为要求确认牌头镇政府2017年征地，2015年落实失地农民指标的行政行为违法，并申请撤回第二项诉讼请求。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款明确规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人和其他组织；……”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定:“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，原告顾建国等五人诉请法院判决确认被告牌头镇政府于2017年因03省道东复线工程项目建设需要征收诸暨市牌头镇义井村股份经济合作社的土地，却于2015年落实失地农民安置指标的行政行为违法，因该征地行为及落实失地农民安置指标等安置行为均发生在被告牌头镇政府与诸暨市牌头镇义井村股份经济合作社之间，五原告并不是上述行政行为的相对人，也不符合最高人民法院上述司法解释中“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的法律规定，故五原告不具有本案原告诉讼主体资格，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回原告顾建国、顾伟国、杨裕法、郭伟良、郭国利的起诉。 上诉人顾建国、顾伟国、杨裕法、郭伟良、郭国利上诉称：1.03省道东复线工程于2017年征地，2015年土地还未实施征收，因此失地农民、失地情况等均不明确。且享受失地农民待遇的主体应当是义井村民而非村民委员会。按照义井村村民代表会议内容，五上诉人均有可能被纳入养老保险行列，均是被征收土地的农民，其中郭国利、顾建国、顾伟国在03省道东复线工程都有承包地存在，故主体资格适格。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款明确规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。2017年征地，但失地农民指标已在2015年落实，明显违法。一审法院认定涉及集体土地的案件仅能由村委会作为原告，系认定错误。综上，请求撤销一审裁定并重新审理。 被上诉人牌头镇政府答辩称：1.一审认定上诉人不具有原告主体资格，认定正确。2.上诉人第一项诉请系“针对信访事项作出的复查复核意见”，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。上诉人第二项诉请针对的失地农民补助安置费，而对于指标数的具体上报落实，由村级组织自治管理，上诉人主张的失地农民补助安置实为政策给予失地农民养老保险待遇的补贴部分，据答辩人了解，上述补助款已由市财政直接向市社保局支付完毕。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，上诉人一审明确诉讼请求为“要求确认牌头镇政府2017年征地，2015年落实失地农民指标的行政行为违法”，二审中进一步明确为确认2015年牌头镇政府落实失地农民指标的行政行为违法，但上诉人既无法说明该“落实”行为的具体内容，也无法提交牌头镇政府作出“落实”行为的载体等直接证据，致审查对象不明，故本案尚不符合行政诉讼受理条件。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定驳回起诉结论正确，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 建 审判员 蒋 瑛 审判员 范卓娅 二〇二〇年九月八日 书记员 俞银星