河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行初219号原告郭俊兰，女，汉族，1954年1月12日出生，住河南省鹿邑县。委托代理人王志涛，北京京师（天津）律师事务所律师。被告鹿邑县人民政府。住所地：鹿邑县紫气大道中段。统一社会信用代码：11411725005916958W。法定代表人李刚，该县政府县长。委托代理人陈凯，该县政府卫真办事处工作人员。委托代理人李震，河南博辩律师事务所律师。原告郭俊兰诉被告鹿邑县人民政府强制拆除一案，原告于2020年5月6日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年8月12日公开开庭审理了本案。原告郭俊兰及其委托代理人王志涛，被告鹿邑县人民政府的委托代理人陈凯、李震到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭俊兰诉称，原告于1993年在河南省鹿邑县卫真办事处小洪洼行政村郭庄建设房屋一处。2018年6月22日，被告作出鹿政征决字〔2018〕5号《征收决定书》（以下简称《征收决定书》），该决定书称，决定对辅仁大道西侧提升改造项目涉及到的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。原告该处房屋属于《征收决定书》所称征收范围内。2020年4月1日晚，被告组织人员强制拆除原告该处房屋，致使原告房屋及屋内物品被毁，给原告造成了巨大的损失。原告认为，在原告未签订补偿协议的情况下，被告鹿邑县人民政府作为征收主体，组织人员强行拆除原告房屋，其行为实体与程序均违法，侵害了原告的合法权益。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼，请求：1、确认被告强行拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告郭俊兰向本院提交如下证据：1.现场照片。证明目的：原告房屋被被告强制拆除。2.鹿政征决字〔2018〕5号征收决定书。证明目的：原告房屋在被告征收范围内，征收决定的作出主体为鹿邑县人民政府，对于在征收范围内的房屋应当由被告举证房屋强制拆除的主体，在其未列举充分证据的情况下，应当推定被告实施强制拆除。被告鹿邑县人民政府答辩称，答辩人鹿邑县人民政府不是本案适格被告。一、答辩人为了改善城市环境面貌，提升区域生活和基础设施建设水平，实施了辅仁大道西侧周边棚户区提升改造项目，2018年6月22日，答辩人作出鹿政征决字〔2018〕5号征收决定书，决定对辅仁大道西侧周边棚户区提升改造项目涉及到的所有房屋及附属物、构筑物进行征收，同日发布征收公告。征收决定、公告中均明确确定：征收部门为鹿邑县住房和城乡建设局，征收实施单位为鹿邑县卫真办事处。本案中，鹿邑县住房和城乡建设局依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》应与原告签订房屋征收补偿协议。协议的双方是鹿邑县住房和城乡建设局和原告，原告却以合同相对方以外的其他主体鹿邑县人民政府为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的违背。二、根据法定主体原则要求谁行为谁为被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的确规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里所谓的“负责”，只是明确一种主体责任，并非是指该行政区域房屋征收与补偿方面的所有工作都由市、县级人民政府负责。考虑到房屋征收与补偿工作量大面广，不可能都由人民政府具体实施，该条第二款紧接着规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”房屋征收部门与市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工，各负其责。例如，依照该条例第二十五条的规定，与被征收人订立补偿协议就由房屋征收部门以自己的名义进行；达不成补偿协议的，则依照该条例第二十六条的规定，由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门虽然是由“市、县级人民政府确定”，但其职责并非由市、县级人民政府授权，也非由市、县级人民政府委托，其和市、县级人民政府一样，都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。本案中鹿邑县住房和城乡建设局未与原告达成补偿协议，从而对涉案的房屋依法行使拆除的处分权，因此，鹿邑县住房和城乡建设局才是本案适格的被告。三、依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条明确规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。答辩人既不是本案所诉具体行政行为的委托部门，也不是本案所诉具体行政行为的实施部门。且鹿邑县住房和城乡建设局作为房屋征收部门，既不是内设机构、也不是派出机构、更不是其他组织，它是依照行政法律、法规成立的负责住房和城乡建设行政管理职能的政府组成部门，具有独立的法人资格，其所享有的职权来自于法律、行政法规的授权，可以独立承担相应责任。本案被诉具体行政行为的原因是房屋征收部门与被答辩人未达成补偿协议，故被诉具体行政行为是征收与补偿工作过程中作出的拆除行政行为，应以房屋征收部门为被告。故答辩人鹿邑县人民政府不是本案适格被告。综上所述，答辩人鹿邑县人民政府不是本案适格被告，请依法裁定驳回原告的起诉。被告鹿邑县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：1、征收公告一份；2、鹿政征决字[2018]5号征收决定书一份，证明鹿邑县人民政府作为征收合法符合法律程序。对于原告提交的证据，被告质证意见为：照片真实性有异议，具体是谁去拆的，照片无法证明，照片不能证明原告的证明目的，原告房屋是被依法进行强制拆除。征收决定书没有异议，但这个可以恰证明征收部门是鹿邑县住房和城乡建设局，鹿邑县住房和城乡建设局应该是本案的适格的被告。对于被告提交的证据，原告质证意见为：无证据证实征收公告是在规定的时间及范围内进行张贴。针对征收决定，无证据证实经过省级人民政府批准，故对合法性不予认可，其上述证据无法证实征收的合法性，故对证明目的不予认可。对于上述证据，本院认证如下，原告、被告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2018年6月22日，鹿邑县人民政府发布《征收公告》，征收范围：辅仁大道西侧、卫真路北侧、博德路南侧、小洪洼居委会郭庄自然村至大李居委会大李自然村水泥路东侧范围内涉及到的所有房屋及其附属物、构筑物，《征收公告》附《辅仁大道西侧提升改造项目房屋征收补偿及安置方案》。原告在上述征收范围内有房屋一处，原告未与房屋征收部门就征收补偿事宜达成协议。2020年4月1日，原告房屋被强制拆除，同日被拆除的还有李晓坤等户，对郭俊兰房屋与李晓坤房屋实施拆除人员相同，李晓坤针对强制拆除行为以鹿邑县人民政府为被告提起行政诉讼，本院于2020年6月22日作出（2020）豫16行初183号判决，判决确认鹿邑县人民政府强制拆除原告李晓坤房屋的行为违法，该判决已生效。本院认为：一、关于房屋拆除实施主体即适格被告问题。原告郭俊兰房屋于2020年4月1日被强制拆除，当日同时被拆除的还有李晓坤等人的房屋，在李晓坤诉鹿邑县人民政府强制拆除一案中，本院已作出判决认定拆除行为系鹿邑县人民政府实施，并判决其承担强制拆除的法律责任，原告房屋与李晓坤房屋系同一日被同一主体实施拆除，且原告房屋在征收范围之内，综合上述情况，本院认定原告房屋系由鹿邑县人民政府组织实施拆除，鹿邑县人民政府是适格被告。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。无论是集体土地征收还是国有土地上房屋征收，均应在完成安置补偿工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院执行。本案中，被告自行对原告被征收范围的房屋组织实施拆除，显属超越职权、主要依据不足，因该行为系事实行为无可撤销内容，应确认该拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告鹿邑县人民政府2020年4月1日强制拆除原告郭俊兰房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告鹿邑县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  胡文建审判员  董小厂审判员  闫 政二〇二〇年九月一日法官助理范帅印书记员朱展鹏