广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂13行终67号 上诉人（一审原告）石凤妹，女，1982年7月13日出生，壮族，住来宾市兴宾区。 委托代理人黄世璜，广西悦昂律师事务所律师。 委托代理人陈照阳，广西悦昂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）来宾市公安局兴宾分局，住所地来宾市兴宾区盛安路**。 法定代表人袁世坤，该局局长。 行政机关负责人韦建兴，该局副局长。 委托代理人罗俊，该局民警。 委托代理人陈尚任，该局民警。 被上诉人（一审被告）来宾市公安局，住所地来宾市兴宾区翠屏路**。 法定代表人李道军，该局局长。 委托代理人韦周练，该局民警。 上诉人石凤妹因与被上诉人来宾市公安局兴宾分局、来宾市公安局治安管理行政处罚纠纷一案，不服来宾市兴宾区人民法院（2019）桂1302行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月8日立案受理后，依法组成合议庭，于同年9月3日依法公开开庭审理了本案。上诉人石凤妹的委托代理人黄世璜、陈照阳，被上诉人来宾市公安局兴宾分局行政机关负责人韦建兴及委托代理人罗俊、陈尚任，被上诉人来宾市公安局的委托代理人韦周练到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，来宾市兴宾区水利局的抗旱应急供水工程VI标段（补充水源部分）项目，位于兴宾区凤凰镇××村××村背后山上的水源点。该工程项目经过立项、招标，并取得项目开工批复，许可施工建设，该抗旱应急供水工程系合法项目。2018年，兴宾区水利局的抗旱应急供水工程中标单位广西建工集团海河水利建设有限责任公司工程施工队进入岑丹村水源处进行施工，在施工过程中，不断遭到凤凰镇古楼村民委古楼村、莲塘村等村屯部分村民阻挠干扰。为此，兴宾区水利局及凤凰镇人民政府工作人员深入古楼村、莲塘村等村屯做群众的工作，这些村屯的群众认为古楼村民委岑丹村背后山脚泉的水源自古以来都是古楼村民委古楼村、莲塘村等村屯灌溉、生活用水来源，在此水源地承建抗旱应急供水工程，严重影响了几个村的生产生活，所以对施工进行阻拦。兴宾区水利局及凤凰镇人民政府在工作中答复这些村屯的群众，政府保障他们几个村的正常用水和农业灌溉，但村民仍然阻挠施工。2019年8月5日10时许，兴宾区水利局带领工程施工队前往岑丹村水源处施工时，又遭到古楼村民委古楼村、莲塘村等几个村屯的部分村民在岑丹村路口阻拦，不给工程车通行进入工地施工。来宾市公安局兴宾分局接到报警后，立即组织民警赶赴现场处置，民警和政府工作人员积极耐心做群众思想工作，但仍有部分村民不听劝阻，依然阻拦工程队和工程车进入现场施工，其中陈礼甲、韦财、陈礼台、韦金干将小车、摩托车、电动车停在道路中间；陈义优、陈礼学、陈礼勇、陈礼日、韦尚取、陈礼达、韦立平、石凤妹（第二次参与阻拦）、熊庆波（第二次参与阻拦）站在道路中间，不给施工队及工程车通行进入工地施工。通过政府工作人员两个多小时的解释劝导和思想工作，仍有30多名村民阻拦施工队施工，来宾市公安局兴宾分局民警要求村民离开现场，村民仍未离开，执勤民警依法将石凤妹、韦金干、陈义优、陈礼学、韦财、陈礼甲、陈礼台、陈礼勇、韦立平、熊庆波、陈礼日、韦尚取、陈礼达等35人传唤到来宾市公安局兴宾分局调查询问，通过询问，被传唤人员均供述参与阻拦施工队施工的违法事实，且各自陈述相互印证，查实了石凤妹的违法事实。来宾市公安局兴宾分局认为，石凤妹等13人扰乱单位秩序违法行为，情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对石凤妹处以行政拘留十日。石凤妹不服，向来宾市公安局申请行政复议，2019年11月23日，来宾市公安局作出来公复决字〔2019〕00003号行政复议决定书，维持来宾市公安局兴宾分局来兴公行罚决字〔2019〕01569号行政处罚决定。石凤妹仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求人民法院判决确认来宾市公安局兴宾分局作出的行政处罚决定违法；判决撤销来宾市公安局作出的行政复议决定；判决来宾市公安局兴宾分局向石凤妹赔偿误工费3159.4元；判决来宾市公安局兴宾分局向石凤妹赔偿10000元精神抚慰金。 一审法院认为，来宾市公安局兴宾分局及来宾市公安局具有该案行政执法主体资格和法定职权。该案争议的焦点包括：一是被诉行政处罚决定，认定事实是否清楚，证据是否确实充分？二是被诉行政处罚决定，适用法律是否正确？是否符合法定程序？三是石凤妹请求赔偿是否有事实和法律依据？ 一、关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否确实充分的问题。该案中，从各方当事人提供的证据来看，来宾市公安局兴宾分局认定石凤妹在来宾市兴宾区抗旱应急供水工程VI标段（岑丹村里面的山上的水源处），施工单位人员及施工车辆通行必经道路上，参与阻拦施工单位人员及施工车辆进入岑丹村里面的山上的水源处施工的违法行为的事实依据：抗旱应急供水工程VI标段的批复；施工单位的营业执照、资质、项目中标资料、项目开工资料；受案登记表；施工单位相关人员陈述；辨认笔录、辨认照片及现场视听资料；证人证言及石凤妹本人陈述等相关证据，这些证据能够证明该案当时发生的事实，且真实、合法，足以证明石凤妹参与阻拦施工违法行为的事实，证据达到事实清楚，证据确实充分的法定证明标准。因此，来宾市公安局兴宾分局、来宾市公安局行政处罚决定及行政复议决定，认定事实清楚，证据确实充分。石凤妹提出来宾市公安局兴宾分局、来宾市公安局行政行为，认定事实不清，证据不足的意见，亦无事实依据，不予支持。 二、关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确？是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。该案中，来宾市公安局兴宾分局已查实石凤妹在来宾市兴宾区抗旱应急供水工程VI标段（岑丹村里面的山上的水源处），参与阻拦施工违法行为的事实，且参与阻挠施工人数之多，阻挠施工持续时间之长，属情节较重。同时，来宾市公安局兴宾分局根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，在作出行政处罚决定之前，告知石凤妹作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利，履行了告知、听证、决定、送达等法定程序，并根据石凤妹违法行为的事实、情节以及社会危害程度，依据上述法律规定，对石凤妹作出行政处罚决定并无不当。来宾市公安局对来宾市公安局兴宾分局行政处罚决定进行审查，在查实石凤妹违法事实的基础上，认为来宾市公安局兴宾分局行政处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处理适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持来宾市公安局兴宾分局行政处罚决定，适用法律正确。因此，来宾市公安局兴宾分局及来宾市公安局行政处罚决定和行政复议决定，适用法律正确，符合法定程序。石凤妹提出来宾市公安局兴宾分局及来宾市公安局行政行为，适用法律错误，程序违法的意见，亦无法律依据，该意见理由不能成立，不予支持。 三、关于石凤妹请求赔偿是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，国家赔偿的前提条件是，公民、法人和其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到侵害，或者损害并非国家公权力行为造成，均不符合国家赔偿的法定条件。该案中，来宾市公安局兴宾分局查实了石凤妹存在违法行为，依据相关法律规定，对石凤妹处以行政拘留十日并无不当。来宾市公安局兴宾分局行政行为并没有侵害石凤妹的合法权益，石凤妹提出国家赔偿不符合国家赔偿的法定条件。故石凤妹请求人民法院判决来宾市公安局兴宾分局赔偿误工费3159.4元和精神抚慰金10000元，无事实和法律依据，不予支持。 综上所述，来宾市公安局兴宾分局、来宾市公安局行政处罚决定和行政复议决定，事实清楚，证据确凿、适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回石凤妹的诉讼请求。 上诉人石凤妹上诉称，一、一审法院判决认定事实不清、证据不足。从被上诉人来宾市公安局兴宾分局在庭审过程中出示的证据，不足以证实上诉人实施了扰乱单位秩序的行为。1.被上诉人来宾市公安局兴宾分局在作出行政处罚前未查证被扰乱单位是否属实，从其提供的证据中可以看出，本案争议的起因是案外人蒙文诺向北五派出所报案，蒙文诺的工作单位为来宾市兴宾区水利局，但本案上诉人等13人从未实施扰乱来宾市兴宾区水利局单位秩序的行为，该证据指向的被扰乱单位秩序的主体不明确。2.被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的证据，受害人单位的相关证明材料，证据收集的时间不明确，且没有证据的原件进行核对，经过我方的核查，针对被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的证据，我方无法查证该被扰乱主体的相关信息。被上诉人来宾市公安局兴宾分局也未提供其它能证实被扰乱单位秩序的主体信息，因此，上诉人认为被上诉人来宾市公安局兴宾分局在作出行政处罚时所依据的事实是不清的。3.被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的证据材料中，案外人叶其鼓只是一个包工头，他无法代表被扰乱秩序的单位，他也不是适格的被扰乱秩序的单位主体。且被上诉人来宾市公安局兴宾分局也未提供证据证实此次开工的合法性。4.从被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的现场视频中显示，视频拍摄的时间和本案中事实发生的时间不相吻合，视频中显示的拍摄时间是2015年，而本案的事实是发生在2019年；且视频中显示的画面并不能证实上诉人在扰乱某个单位的秩序，也没有显示被上诉人来宾市公安局兴宾分局的执法过程，更不可能证实上诉人实施了扰乱某个单位秩序的事实。二、结合庭审中上诉人及被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的证据可以看出，被上诉人来宾市公安局兴宾分局作出的行政行为程序违法。1.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款的规定，公安机关在作出治安处罚之前应该告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。本案中，给予上诉人治安处罚的公安机关是被上诉人来宾市公安局兴宾分局，而对上诉人进行处罚告知程序的却是凤凰派出所，凤凰派出所越权行使被上诉人来宾市公安局兴宾分局的处罚告知权力，被上诉人来宾市公安局兴宾分局实际上未对上诉人进行处罚前权利义务告知，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，属于程序违法。2.行政处罚告知书里面未载明行政处罚的种类幅度，限制了上诉人陈述和申辩的权利。3.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条规定：公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。本案中被上诉人来宾市公安局兴宾分局并未将行政处罚决定书有效送达给上诉人。（1）被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的行政处罚决定书上显示，上诉人在行政处罚决定书上签字，但是签完字之后被上诉人来宾市公安局兴宾分局逐一把行政处罚决定书收走，也未告知上诉人救济的途径。直至上诉人执行完十日拘留后，向被上诉人来宾市公安局兴宾分局申请调取处罚决定，被上诉人来宾市公安局兴宾分局才向上诉人等13人提供没有签字和落款时间的处罚决定书。经核对，被上诉人来宾市公安局兴宾分局在对上诉人作出行政处罚时所作的处罚决定书和上诉人拘留结束后向被上诉人来宾市公安局兴宾分局申请调取的行政处罚决定书所载内容不一致。（2）庭审过程中，虽然被上诉人来宾市公安局兴宾分局说当时给上诉人等13人每人一份处罚决定书，是上诉人自己把处罚决定书弄丢的言论，上诉人认为公安机关作为行政处罚的行政主体，其应该提供证据证明其所作出的行政行为具有合法性，而不是像本案中被上诉人来宾市公安局兴宾分局所说的已经把决定书给上诉人，是上诉人自己弄丢，然而并未举证证明已经向上诉人有效交付处罚决定书。4.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条、《来宾市公安机关重大行政执法决定法制审核办法》第二条、第五条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中给予行政相对人拘留10日的行政处罚，属于《来宾市公安机关重大行政执法决定法制审核办法》中规定的重大执法决定。但是被上诉人来宾市公安局兴宾分局并未通过集体讨论，也未经过法制部门审核，在被上诉人来宾市公安局兴宾分局提供的证据中，没有任何证据证实其已经通过以上审核程序，并作出最终的行政处罚决定的行政行为。因此，被上诉人来宾市公安局兴宾分局作出的行政处罚决定是违反法律规定的。综上所述，在被上诉人来宾市公安局兴宾分局作出的行政处罚事实不清、证据不足的情况下，一审法院仍然作出维持被上诉人来宾市公安局兴宾分局作出的行政行为的判决，严重损害了上诉人的利益且显失公平公正。因此，请求二审法院：一、撤销一审法院作出的判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求；二、判令二被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费用。 被上诉人来宾市公安局兴宾分局答辩称，一、对石凤妹的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分。来宾市兴宾区抗旱应急供水工程VI标段（补充水源部分）项目，位于兴宾区凤凰镇××村××村山上的水源点，该项目经立项、招标，广西桂图工程设计有限公司和广西建工集团海河水利建设有限责任公司联合中标，作为本项目联合体成员单位，其中广西桂图工程设计有限公司系该项目的牵头人单位，负责该项目工程设计工作，广西建工集团海河水利建设有限责任公司负责项目施工工作。该联合体单位委托叶其鼓作为该项目现场负责人，负责组织协调该项目施工工作，该项目在取得开工批复后，2018年中标单位工程施工队进入岑丹村水源点进行施工，在施工的过程中，不断遭到古楼村、莲塘村等村民阻挠干扰，政府多次做村民工作，仍然阻挠施工。2019年8月5日10时许，广西建工集团海河水利建设有限责任公司工程施工队前往岑丹村水源点施工时，又遭到古楼村民委古楼村、莲塘村等几个村屯的部分村民在岑丹村路口阻拦，不给工程车通行进入工地施工。公安机关接到报警立即赶赴现场处置，民警和政府工作人员积极做群众思想工作，仍有部分村民不听劝阻，依然阻拦并站在路中间不给施工队及工程车通行进入工地施工；村民认为这个饮水工程利用了岑丹村山上的水源影响了岑丹附近几个村的灌溉，这些人讲不把事情解决清楚不给施工。通过两个小时的解释和思想工作无果后，我局民警依法采取措施，对石凤妹等35人传唤到来宾市公安局兴宾分局调查询问。经查证后，石凤妹等13人已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，涉嫌扰乱单位秩序的违法行为，情节较重。根据《广西公安机关行政处罚裁量基准》（桂公通〔2018〕16号）第G030004项之规定，决定对石凤妹处以行政拘留十日处罚。认定上述事实证据有：报案材料、询问笔录、受害单位的营业执照、资质、项目中标资料、项目开工资料、兴宾区发改局的文件、委托书、证人证言、辨认笔录、现场视频资料等证据材料。所以，对石凤妹的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分。1.石凤妹等人扰乱的单位是广西建工集团海河水利建设有限责任公司和广西桂图工程设计有限公司的联合体单位。该联合体单位跟叶其鼓签订了委托书，委托叶其鼓作为该项目现场施工负责人，协调该项目施工。以上有受害单位的营业执照、资质、项目中标资料、项目开工资料、兴宾区发改局的文件、委托书等证实。2.上诉人认为本案争议的起因是蒙文诺向北五派出所报案，蒙文诺的工作单位是来宾市兴宾区水利局。答辩人认为，任何公民发现有违法犯罪行为，都有报案的权利和义务。并不是说蒙文诺作为来宾市兴宾区水利局的工作人员，只能报水利局的案。3.叶其鼓与联合体单位签订有委托书，载明叶其鼓作为该项目现场施工负责人，负责协调该项目施工至完工为止。因此，叶其鼓带施工队到兴宾区凤凰镇××村××村进行抗旱应急饮水工程施工是代表联合体单位进行施工，叶其鼓作为该项目现场施工负责人，并不是案外人。4.执法记录仪拍摄的现场视频所显示的时间为2015年，只是因为执法记录仪显示时间错乱，办案人员在制作光碟时有瑕疵，但是石凤妹等人于2019年8月5日扰乱单位秩序的事实是客观存在的，不能否认的。从报案人的报案时间，现场证人以及被抓获的35名违法人员都客观证实了石凤妹等人扰乱单位秩序的日期为2019年8月5日。执法记录仪拍摄的现场视频是客观的、真实的，不能因为执法记录仪显示的时间错乱，办案人员在制作光碟时有瑕疵，而否认执法记录仪拍摄的石凤妹等人扰乱单位秩序的客观事实。二、来宾市公安局兴宾分局办理石凤妹等人扰乱单位秩序案，经受案、调查取证、询问、辨认、告知、宣告送达、决定、执行等一系列程序，严格遵守《公安机关办理行政案件程序规定》，程序合法。1.来宾市公安局兴宾分局在向上诉人作出处罚决定前，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款的规定和《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，已将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据告知上诉人，并制作有行政处罚告知笔录，且上诉人也在行政处罚告知笔录上签字捺印并签署日期时间，给予了上诉人陈述、申辩的机会。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款及第一百六十七条第一款之规定，凤凰派出所对上诉人石凤妹进行处罚告知程序是正确的。上诉人称的“凤凰派出所越权行使对上诉人石凤妹的告知权力”是错误的、是没有法律根据的。2.按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第一款和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十七条第一款的规定，公安机关告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。未要求公安机关告知拟作出的行政处罚的种类和幅度。因此上诉人称“行政处罚告知书里面未载明行政处罚的种类幅度，限制了上诉人陈诉和申辩的权利”是错误的、是没有法律根据的。3.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条第一款第二项的规定，来宾市公安局兴宾分局在对石凤妹作出行政处罚决定时，已向石凤妹宣告并送达行政处罚决定书，石凤妹也在附卷的决定书上签名、捺指印。上诉人称“并未举证证明已向上诉人有效交付处罚决定书”是没有事实和法律依据的。4.根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十条的规定，公安机关对行政案件的审核、审批的内容是正确的、程序是合法的。行政案件的法制审核、公安机关负责人对案件的集体讨论，是公安机关内部的审批程序，公安机关的内部审批程序不是人民法院在行政诉讼中进行审查的对象，人民法院只审查公安机关的对外决定及相应的法律文书。法律也没有规定公安机关的内部审批程序的内容、内部是如何审批的要向被处罚人出示。因此，上诉人以“公安机关对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，公安机关负责人未经集体讨论、未经法制部门审核为由，对石凤妹作出的行政处罚决定的行政行为是违反法律规定的”是没有法律根据的、也是不符合情理的。综上所述，来宾市公安局兴宾分局对石凤妹作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，处理适当。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 被上诉人来宾市公安局答辩称，来宾市公安局兴宾分局的行政行为合法，事实清楚，程序合法，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 二审中，各方当事人均未提供新证据。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。本案上诉人石凤妹参与阻拦施工单位人员及施工车辆进入岑丹村里面山上的水源处施工的行为，经北五派出所立案进行调查，确认了包括石凤妹在内等13人实施阻挠施工的行为，且人数众多，阻挠施工持续时间长，属情节较重的违法事实，被上诉人来宾市公安局兴宾分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定，对石凤妹予以行政拘留10日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，符合行政处罚“过罚相当”的原则；上诉人石凤妹认为被上诉人来宾市公安局兴宾分局对其作出的行政处罚行为认定事实不清，证据不足，以及在调查取证过程中存在程序违法，但均未能提供充分证据予以证明，对于上诉人石凤妹提出国家赔偿的诉求，亦无事实依据和法律依据，故上诉人石凤妹的上诉理由均不成立，本院不予采纳；一审法院判决正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人石凤妹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 闭振鹏 审 判 员 韦丽芬 审 判 员 韦霄倩 二〇二〇年九月十五日 法官助理 吴晓秋 书 记 员 韦郑敏 书 记 员 陈明莹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；