河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1478号上诉人（一审原告）许允平，女，1975年8月8日出生，汉族，现住河南省郑州市金水区。委托代理人张旭娜、张国峰，河南英泰律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人李志江，该单位工作人员。委托代理人王晓强，河南亚洋律师事务所律师。上诉人许允平因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政协议一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初776号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。许允平一审诉称：2010年11月24日，许允平与二七区政府成立的郑州市二七区小李庄村改造指挥部签订了《大学中路19号院安置补偿协议补充协议》（以下简称《补充协议》），二七区政府补偿许允平位于升龙国际A区5号楼20层安置房屋两套，面积共104.06平方米，其中协议第三条第三款、第四条第三款约定，郑州市二七区小李庄村改造指挥部（以下简称小李庄村改造指挥部）负责为许允平办理安置房屋产权证及土地使用权证，并保证许允平在2014年6月30日前取得安置房屋产权证及土地使用权证，逾期不能办理，每日按房屋总计市场价款的5‰支付违约金至安置房屋产权证及土地使用权办理完毕为止。但经许允平多次催促，二七区政府迟迟未能办理安置房屋产权证及土地使用权证，许允平对此不服，提起行政诉讼，请求：1、判令二七区政府为许允平办理安置房屋产权证及土地使用权证，并承担办理安置房屋产权证及土地使用权证所需费用;2、判令二七区政府向许允平支付违约金1,331,200元(以104万元为基数，按照月利率2％，自2014年7月1日起至2019年10月30日，以后违约金支付至实际权证办理完毕之日止）；3、本案诉讼费等费用由二七区政府负担。郑州市中级人民法院一审查明：2009年11月，二七区政府设立的小李庄村改造指挥部制定了《大学中路19号二七区检察院家属楼拆迁安置补偿办法》，该办法第七条安置房分配规定：“…3.实际安置的房屋建筑面积大于回迁安置建筑面积，如果增加面积在15㎡之内的部分，由被拆迁户按照每平方米1,900元补交；增加面积在15㎡-20㎡的部分，按照5,000元㎡的价格补交，增加面积超过20㎡以上的部分，按照交房时的市场价格进行补交。”第八条产权证办理规定，“开发商负责办理被拆迁户的回迁安置房屋产权证件手续。办证面积在回迁安置建筑面积增加15㎡范围内的，办证费用全部由开发商承担，超出部分的费用由住户承担”等内容。许允平位于大学中路19号院1号楼1单元11号所居住房屋（建筑面积59.42平方米，房产证号为证房权字第**），位于拆迁范围之内。2010年10月24日，许允平称将房产证交与建中街办事处的李玉凤，并由其出具收条。2010年11月24日，小李庄村改造指挥部（甲方）与许允平（乙方）签订了《补偿安置协议》。其中，第二条房屋安置办法约定，“1.乙方房屋建筑面积为59.42平方米，按照1:1的置换比例”，回迁安置住房建筑面积栏内为空白。该条第4项约定，“（1）安置的实际面积大于回迁安置住房建筑面积，增加面积在15平方米之内的（含15平方米），由乙方按照每平方米1,900元补交费用；差额面积在15㎡-20㎡的部分，按照5,000元／㎡的价格补交，差额面积超过20㎡的部分，按照交房时的市场价进行补交）”第五条约定，“安置房实行就地安置”，“位置在A区5号楼20楼东15、16号。开发商负责办理回迁安置房屋产权证件手续，办证面积在回迁安置住房建筑面积增加15㎡范围内的，办证费用全部由开发商承担，超出部分的费用由住户承担。”第七条“其他约定：本协议未加约定或约定不明事项，由甲方与乙方用补充协议加以约定。”同日，双方又签订《补充协议》，第三条安置房状况列明：“（一）甲方提供给乙方的安置房位于政通路与大学南路交汇处西南，升龙国际A区5号楼20层，共两套房，为东15号（2018）与东16号（2019），即东侧面南第3与第4户，建筑面积各为52.03平方米，共104.06平方米（户型建筑面积最终以房产部门测定的产权面积为准，误差不大于1平方米）。（二）因甲方提供的上述安置房的面积大于本协议所涉的房屋面积，甲方同意乙方补交差价款总计为人民币30,000元（大写）叁万元。上述款项乙方依约交付给甲方后，甲方不得再要求乙方支付费用。（三）甲方负责为乙方办理安置房房屋产权证及土地使用权证，并办理安置房水、电、气、通讯、宽带等的初装及开通费用。乙方应给甲方提供办理房屋产权证即土地使用证所需的相关资料。”第四条违约责任，“…（三）甲方应保证乙方在2014年6月30日前取得安置房产权证及土地使用权证，逾期不能办理，甲方须每日按本协议所涉的房屋总计市场价款的5‰向乙方支付违约金，至到安置房产权证及土地使用权证办理完毕为止。（四）乙方应按期交付房款，如逾期10日内未交清者，甲方可按有关规定和程序处置解决。”第七条，“本协议所涉内容与主合同（即原拆迁补偿协议）具有同等法律效力，主合同与本协议不一致的地方，以本协议为准。”第十条：“甲方负责为乙方支付办理安置房产权证及土地使用证所需的全部费用。”许允平一审庭后自述称《补偿安置协议》及《补充协议》系在建中街办事处签完字最后到小李庄村改造指挥部盖的章，许允平还自述称《补充协议》第十条系建中街办事处姓孔的手写添加。同日，许允平将30,000元交与郑州市二七区建中街劳动服务公司,二七区政府否认收到该款项。2011年3月，许允平取得《补充协议》约定的两套房屋，其装修后并入住至今，房产证一直未办理。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于是否追加郑州尚锦房地产开发有限公司为第三人参加诉讼问题。涉案协议系小李庄村改造指挥部与许允平签订，郑州尚锦房地产开发有限公司非合同签订者，基于合同的相对性，郑州尚锦房地产开发有限公司不是本案履行协议争议的合同相对方，其不是必须参加诉讼的当事人，二七区政府的该请求不予采纳；（二）关于诉讼时效问题。涉案安置房屋已交付，许允平已经实际占有，许允平要求办理产权证件的请求权具有物权属性，不适用诉讼时效制度。二七区政府认为许允平的诉求超过诉讼时效，该抗辩理由不成立；（三）关于许允平的诉讼请求能否成立问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。涉案《补充协议》约定由小李庄村改造指挥部负责为许允平办理安置房屋产权证及土地使用权证，但小李庄村改造指挥部作为郑州市二七区人民政府的临时机构，根本不具备办理产权证件的法定职责，小李庄村改造指挥部对此明知的情况下唯独在许允平的《补充协议》中明确约定由其办理产权证件，超越其自身权限，属于无效约定，不产生相应的法律效果，也不能产生相应的违约责任。一审法院向许允平释明要求许允平变更诉讼请求，但许允平拒绝变更，也不接受二七区政府提出的调解方案，故许允平要求二七区政府按照协议约定履行办证义务并支付违约金的诉讼请求，不予支持。为化解争议，二七区政府应积极采取补救措施解决本案所涉问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许允平的诉讼请求。许允平不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案安置协议系二七区政府为实现行政管理目的而签订，办理产权证系二七区政府及其工作部门的附属义务之一，一审法院认为二七区政府不具有为上诉人办理产权证的法定职责系理解错误；（二）涉案安置房早已具备办证条件，二七区政府存在行政不作为情形，上诉人要求二七区政府承担违约责任于法有据；（三）一审法院审理过程中，上诉人积极配合调解工作，二七区政府却拒不承担违约责任导致调解失败，一审法院评述上诉人不接受调解方案有失偏颇。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。被上诉人二七区政府答辩称：答辩人不具有办理房屋产权证的法定职责，小李村与房地产公司签订的协议是由房地产公司办理相关产权证，二七区政府也不具有办理产权证的义务。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与郑州市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，涉案《补充协议》约定由小李庄村改造指挥部负责为许允平办理安置房屋产权证及土地使用权证，但小李庄村改造指挥部作为郑州市二七区人民政府的临时机构，不具备办理产权证件的法定职责，小李庄村改造指挥部在许允平的《补充协议》中明确约定由其办理产权证件已超越自身权限，该约定属于无效约定，不产生相应的法律效果，亦不产生相应的违约责任。为实质性化解该行政争议，二七区政府应积极采取补救措施解决本案所涉问题。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人许允平承担。本判决为终审判决。审判长  李继红审判员  王盛楠审判员  万宗杰二〇二〇年九月八日法官助理王宁书记员陈瑞丹