安徽省铜陵市铜官区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0705行初25号 原告：鲁怀树，男，汉族，1954年10月10日生，住安徽省铜陵市狮子山区。 委托代理人：张靳，姜亮，北京京师律师事务所律师。 被告：铜陵市自然资源和规划局，住所地铜陵市北京西路**。 法定代表人：张和成，该局局长。 出庭负责人：汪绍亮，该局征收中心主任。 委托代理人：赵文，系征收中心安置科科长。 委托代理人：张乃器，安徽众佳律师事务所律师。 原告鲁怀树不服被告铜陵市自然资源和规划局于2019年12月24日作出的《责令限期交出土地决定书》，于2020年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月12日立案受理后，于2020年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告鲁怀树及其委托代理人张靳、姜亮，被告铜陵市自然资源和规划局负责人汪绍亮、委托代理人赵文、张乃器到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告铜陵市自然资源和规划局于2019年12月24日作出编号铜自然资规责字【2019】022号《责令限期交出土地决定书》认定，根据铜陵市人民政府关于征收土地的通告（铜政告【2013】10号），你户房屋所在地为鱼头地块改造项目建设用地范围。按照征地补偿安置方案确定的各项费用已向你户进行补偿并支付到你户个人用户账户，同时已书面通知你户领取房屋等补偿费用。但你户在规定的时间内未领取补偿费也未按时交出土地，影响并实际阻碍了鱼头地块改造项目工程建设。我局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，现责令你户自收到本通知书之日起十五日内撤除被征收土地上的所有建筑物，交出土地。该《责令限期交出土地决定书》同时还告之提起复议和行政诉讼的权利。 原告鲁怀树向本院提出诉讼请求：1、请求撤销被告向原告作出的《责令限期交出土地决定书》（铜自然资规责字{2019}022号）；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告的合法房屋和土地位于安徽省××铜官区××开发区××号，现铜陵市政府组织实施的“鱼头地块改造项目”要对原告上述房屋所在的土地进行征收，因补偿事宜未能达成一致，原告未签订安置补偿协议。2019年12月24日，被告向原告作出的《责令限期交出土地决定书》（铜自然资规责字【2019】022号）强制要求原告限期交出土地，拆除被征土地上的所有建筑。在征收补偿事宜并未达成一致意见的情形下，被告强制要求原告交出土地，拆除被征土地上所有建筑的行政行为实体和程序上均违法，违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，严重侵犯了原告的合法权益。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，特诉至贵院，请求依法公裁。 被告铜陵市自然资源和规划局辩称，被答辩人鲁怀树诉称部分事实与客观事实不符，其诉讼请求没有事实和法律依据，请求贵院依法予以驳回，理由如下：一、答辩人作出《责令限期交出土地决定书》主体合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。答辩人作为市级人民政府土地行政主管部门，对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，责令交出土地行政行为系其法定职权。二、答辩人作出《责令限期交出土地决定书》程序合法。（一）案涉土地已被依法征收。该征地经安徽省人民政府于2013年10月26日作出的《关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复》［皖政地（2013）560号］批准。铜陵市人民政府于2013年11月10日发布了《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》［铜政告（2013）10号］。原铜陵市国土资源局于2013年11月18日拟定了征收补偿安置方案［铜国土资（2013）490号］。铜官区人民政府于2018年5月7日作出了《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》。上述文件出台前广泛征求了被征收对象的意见，且均在西湖开发小区进行了现场张贴公示公告。上述文件载明了土地征收的补偿安置标准及告知被征收人有陈述意见、要求举行听证等权利。（二）被答辩人的征地补偿款已经足额支付到位。在土地征收实施单位未能与被征收人协商达成补偿安置协议的情况下，根据被征收人的实际情况，对于积极配合可入户的被征收人采取专业的第三方测量和评估机构对资产进行评估确定征收补偿数额；对于拒不配合征收无法入户的根据被征收人房屋证载面积等情况计算征收补偿费，并将相关征收补偿费用提存至开设的被征收人账户中。（三）被答辩人拒不交出土地客观事实存在。在征收程序合法，相关征收补偿款已经提存的情况下，被答辩人拒不交出土地，已构成阻挠国家建设征用土地情形。（四）答辩人作出《决定书》后依法进行了送达并告知了相关救济途径。综上，答辩人认为作出《责令限期交出土地决定书》内容及程序均符合法律规定，被答辩人的诉讼请求缺少事实和法律依据，请求贵院予以驳回。 为证明其行政行为合法，被告铜陵市自然资源和规划局向本院提交了下列证据： 1、《责令限期交出土地决定书》及EMS送达回执。 2、征地批复《关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复》皖政地（2013）。 3、征地公告及张贴照片《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》铜政告（2013）10号 4、项目征地拆迁安置补偿方案及张贴照片《铜陵市国土资源局征收补偿安置方案公告》铜国土资（2013）490号《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》、《关于铜芜路项目征地补偿安置方案的批复》铜政秘（2013）113号。 5、征地协议《鱼头地块项目征地协议》、《鱼头地块征地费用具体明细表》、收据。 6、项目补偿安置执行文件《铜陵市人民政府关于印发铜陵市辖区集体土地征收管理办法的通知》铜政（2017）31号 《铜陵市人民政府关于调整市辖区集体土地上房屋青苗和地上附着物征收补偿标准及相关政策的通知》铜政（2017）32号。 7、丈量表（若该户拒不配合丈量，则以其相关权证面积为据）。 8、补偿款计算表。 9、被拆迁人身份证明或户籍证明。 10、一、二、三榜公示表及张贴照片。 11、通知签订协议并领取补偿款的通知。 12、谈话笔录。 13、补偿款存单复印件。 14、项目拆迁图纸。 15、自然资源规划局委托西湖镇送达的《送达授权委托书》。 16、《原狮子山区人民政府关于印发铜陵市征收土地管理办法实施细则的通知》狮政（2008）01号明确各镇、街、办具体承担本辖区内的土地征收工作任务。 以上证据证明案涉集体土地的征收是经过省政府依法批准，获得批准以后，我们依法进行了公告，并拟定了征地安置补偿方案，安置补偿方案也进行了公告公示且经市政府批准，安置补偿方案批准以后，我们因征地补偿标准提高了，在原来的征地补偿方案的基础上，根据客观情况本着有利于被拆迁人的利益，又出台了实施细则，这以后，我们根据丈量结果，不能丈量的通过了解证载面积并进行了公示，在公示没有提出异议的情况下，我们对照确定的安置补偿决定计算了补偿款，将情况告诉了被拆迁人，并将补偿款提存给被拆迁人，完善这些合法的手续以后，在一直与被拆迁人不能达成补偿协议，且地块建设不能正常进行的前提下，我们依据土地管理法实施条例第四十五条的规定，依法向被拆迁人发出了责令交出土地决定书，其前提内容程序均是合法的。 原告对被告提交的证据的质证意见为： 对证据1，对该份证据的合法性不予认可，真实性和关联性认可，证明目的不予认可。实体程序均违法，没有法律依据。 对证据2，对该份证据的合法性和真实性认可，对关联性不认可，证明目的不认可。该份证据不能作为被告实施行政强制行为的依据，征地批复文件已经失效，征收部门征收原告的土地和房屋应该重新审批。国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》规定：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中第十九项规定：严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。国土资源部《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》其中明确提出：农用地转用或者土地征收经依法批准后，两年内未用地或者未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。本案的征地批复文件是2013年作出，而针对征收原告土地的安置补偿方案即《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》却是2018年作出的，批复文件已经失去效力应该重新审批。 对证据3，《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》文件本身没有异议，但是对公告照片的真实性合法性不认可，证明目的不认可。这份公告照片没有显示拍摄日期和拍摄地点，公告公示存续的时间等相关的信息，这些信息都是被告后期制作添加上去的，也没有相关负责人员或证人的签字，无法证明其真实性。不能证明征收部门在征收过程中履行了公示公告的程序，也无法证明其充分保障了公众的知情权。 根据《土地管理法》的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。但是被告却只在指挥部这一封闭的场所进行了公告，属于公告地点严重错误。 对证据4，1、对《安置方案公告》和《批复》合法性和真实性认可，对关联性不认可，证明目的不认可。该份证据是铜芜路绿道项目的征收补偿安置方案公告，而原告的土地和房屋均不在该项目的征收补偿安置范围之内，该份文件不能认定是对原告作出的征收补偿安置方案公告，与原告无关。2、对《细则》真实性和关联性认可，对合法性不认可，其以《铜陵市人民政府关于印发铜陵市市辖区集体土地征收管理办法的通知》（铜政［2017］31号）、《铜陵市人民政府关于调整市辖区集体土地上房屋青苗和地上附着物征收补偿标准及相关政策的通知》（铜政［2017］32号）作为依据来对原告进行补偿安置不具有合理性。对三个文件的公示公告方式的质证意见同证据3。公告照片的原件需要核实。公示照片是5月7日拍摄的，但未明确具体几点？（补偿安置细则也是同日作出的），绿化带项目的照片原件需要核实，且公告地点错误。 对证据5，合法性和关联性不认可，真实性认可，证明目的不认可。集体土地的所有权人应该是村委会，铜官区西湖镇人民政府不是集体土地的所有权人，没有签署征地协议的主体资格。该份协议无效，票据仅能证明行政事业资金往来，不能作为被告作出的行政行为的合法依据，与本案无关联。 对证据6、合法性不认可，真实性和关联性认可，证明目的不认可。这两份文件不具有合理性。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、、地上附着物和青苗等的补偿标准由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定：“要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。尚未按照有关规定公布实施新的征地朴偿标准的省、自治区、直辖市，必须于20lO年6月底前公布实施；已经公布实施但标准偏低的，必须尽快调整提高。要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿费用及时足额支付到位，防止出现拖欠、截留、挪用等问题。征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。重大工程项目建设涉及征地拆迁的，要带头严格执行规定程序和补偿标准。”31号文件第二十五条规定：安置房屋市场价格的评估时点，以征收土地公告为准。然而征收土地公告的时间为2013年，2018年才开始组织实施对原告土地房屋进行征收，以2013年的市场评估价格来确定现在的补偿标准远低于综合片区地价，并且即使适用2017年的市场评估价格距离现在也已经超过三年了，也应该尽快调整，更何况现在适用的还是2013年的标准，明显不具有合理性，不能保障原告的原有生活水平，与上述文件的精神不符。并且，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人可以请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的进行补偿”。案涉房屋位于市中心，所以补偿标准应当按照周边商品房市场价格进行计算。 对证据7，合法性和真实性不认可，关联性认可，证明目的不认可。被告没有提供实际到原告家勘测丈量的证据，被告声称原告不配合丈量的主张不能成立，被告未经实地勘测丈量就直接以建设工程规划许可证的面积为依据的做法不符合征收的程序。 对证据8，合法性、真实性不认可，关联性认可，证明目的不认可。该份证据没有项目负责人、被征收人、相关领导的签字。其次，该份证据内容里仅有过渡费和住宅搬迁费的信息，安置面积，分户编号等其他信息一概没有，对其真实性不能认定。 对证据9，三性无异议 对证据10，合法性和真实性不认可，关联性认可，证明目的不认可。对公示公告的方式的质证意见同证据3。 对证据11，合法性不认可，真实性和关联性认可，证明目的不认可。通知内容里仅说明了补偿费用而没有对原告具体的补偿方式，回迁安置的面积等其他基本信息，并且作为补偿依据的法律文件没有合理性，补偿标准过低，不能作为是对原告作出的正式的补偿决定，只是一个带有催告性质的文件。这两份证据仅能证明征收部门在相关补偿事项未能与原告达成一致的情况下，强行将补偿款打到原告账户中，其行为没有法律依据。送达程序违法，照片核对原件，照片的拍摄时间地点人物均不明确。送达回证缺少政府盖章、见证人签字等必备要件。 对证据12，三性均不认可，证明目的不认可。笔录没有原告本人的签字或盖章，不认可其合法性和真实性，与本案没有关联。 对证据13，三性均不认可，证明目的不认可。该份存单仅能证明2019年7月25日原告的账户上存入了一笔钱，至于付款人是谁，因为什么原因付的款无法判断。 对证据14，合法性、真实性不认可、关联性不认可。原告的涉案土地房屋不在铜芜路绿道项目的征收范围之内，该项目的拆迁图纸与本案没有关联。另外，仅凭这份图纸无法判断该项目的拆迁范围与批复的征地红线图范围一致，合法性和真实性也无法认定。被告出示的面积有出入，进一步证实了被告没有对原告房屋进行实际丈量。 对证据15，合法性不认可、真实性和关联性认可，证明目的不认可。委托送达的《责令限期交出土地决定书》实体内容和程序上均不合法，其授权内容缺乏合法依据。 对证据16，合法性、真实性认可，关联性不认可，证明目的不认可。该份文件已经失效，跟本案无关联。相反，通过研读该份细则，被告也未严格依照该份细则规定的征收程序进行征收。被告提供的所有公告照片、公示表的张贴照片，因被告没有提供这些照片的电子版本，也没有提供相关的摄影器材，鉴于这些照片的拍摄时间与被告提供的公告等材料的是否进行公示具有密切的联系，因此，原告对上述证据予以否认，并请法庭予以调查核实。 为支持其诉称意见，原告向本院提交了下列证据： 1、原告身份证复印件。证明案房屋为原告的合法建筑，原告与本案有利害关系，是合格的原告。 2、《责令限期交出土地决定书》（铜自然资规责字{2019}022号）。证明：（1）被告作出了涉案责令限期交出土地的行政行为。（2）被告所作涉案行为主要证据不足、适用法律法规错误，且违反法定程序，应当依法予以撤销。 3、（当庭补充）房地产权证、建设工程规划许可证。证明目的同证据1。 被告对原告提交的证据的质证意见为： 被：证据1、2的三性均不持异议。 对证据3，房产证的真实性无异议，数字有些误差，可以在计算补偿时再与对方核对，该产权证上明确土地性质为集体土地。 本院对双方提交证据的真实性均予以认定。 经审理查明，2013年10月21日，安徽省人民政府制发皖政地【2013】560号“关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复”，同意铜陵市人民政府在该批次申报的铜陵市狮子山区西湖镇新庙村、跃进村、狮子山村；东郊办事处天山社区用地范围内，将集体农用地0.8397公顷转为建设用地并办理征收手续，另征收集体建设用地22.5205公顷，用于城市建设。原告所有的房屋及附着物在征收土地范围内。铜陵市人民政府于2013年11月10日发布了《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》［铜政告（2013）10号］。该通告于2013年11月26日由相关部门在西湖镇重点工程项目征迁指挥部公示墙张贴。原铜陵市国土资源局于2013年11月18日拟定了征收补偿安置方案公告［铜国土资（2013）490号］。2013年12月30日，上述征地补偿安置方案经铜陵市人民政府铜政秘【2013】113号批复同意。2017年6月26日，铜陵市人民政府发布铜政【2017】31号“关于印发铜陵市市辖区集体土地征收管理办法的通知”和铜陵市人民政府发布铜政【2017】32号“关于调整市辖区集体土地上房屋青苗和地上附着物征收补偿标准及相关政策的通知”，重新确立了新的征收补偿标准。2018年5月7日，铜陵市铜官区人民政府依据铜陵市人民政府发布铜政【2017】31号和铜陵市人民政府发布铜政【2017】32号政策文件规定，作出了《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》，对补偿标准重新进行了确定，提高了征收土地的相关补偿标准；上述文件由相关部门在铜都大道李新满户、舒晨户门前张贴并在铜芜路绿化带项目征迁指挥所张贴。上述文件出台前广泛征求了被征收对象的意见，且载明了土地征收的补偿安置标准及告知被征收人有陈述意见、要求举行听证等权利。 征收过程中，因与原告鲁怀树等户未能达成补偿安置协议，2019年9月7日，负责征收的相关部门根据与原告的房屋面积等依据相关补偿标准将补偿款存入鲁怀树银行户头，并通知鲁怀树于2019年9月28日之前搬迁交房并领取补偿款。 2019年12月24日，铜陵市自然资源和规划局作出铜自然资规责字【2019】022号《责令限期交出土地决定书》，认定，根据铜陵市人民政府关于征收土地的通告（铜政告【2013】10号），你户房屋所在地为鱼头地块改造项目建设用地范围。按照征地补偿安置方案确定的各项费用已向你户进行补偿并支付到你户个人用户账户，同时已书面通知你户领取房屋等补偿费用。但你户在规定的时间内未领取补偿费也未按时交出土地，影响并实际阻碍了鱼头地块改造项目工程建设。我局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，现责令你户自收到本通知书之日起十五日内撤除被征收土地上的所有建筑物，交出土地。该《责令限期交出土地决定书》同时还告之提起复议和行政诉讼的权利。 上述事实，有双方提交的经庭审质证的证据及庭审笔录在卷证实。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告作为市级人民政府土地行政主管部门，依法具有对于违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，责令交出土地的法定职权，故被告作出的铜自然资规责字【2019】022号《责令限期交出土地决定书》主体适格。 案涉征收地块经安徽省人民政府于2013年10月26日作出的《关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复》［皖政地（2013）560号］批准。铜陵市人民政府于2013年11月10日发布了《铜陵市人民政府关于征收土地的通告》［铜政告（2013）10号］。原铜陵市国土资源局于2013年11月18日拟定了征收补偿安置方案［铜国土资（2013）490号］。铜官区人民政府于2018年5月7日作出了《关于鱼头地块西湖集镇小区征收补偿安置实施细则》。上述文件出台前广泛征求了被征收对象的意见，且均在西湖开发小区进行了现场张贴公示公告，告知了被征收人有陈述意见、要求举行听证等权利。案涉征收土地在2013年经安徽省人民政府批准征收，此后，铜陵市人民政府及相关征收涉及部门即启动了征收程序，发布了征收公告，制定并发布了补偿安置方案，并在适当的范围予以了张贴，告知了被征收人依法享有的权利，虽因客观原因（如区划调整等）在2018年签订协议，但也依据经济发展状况及时调整了补偿标准，并为损害被拆迁人的合法权益，因此，被告征收土地的行为具有连续性，对原告诉称的安徽省人民政府于2013年10月26日作出的《关于铜陵市2013年第10批次城市建设用地的批复》［皖政地（2013）560号］文失效的意见，本院不予采纳。因原告与征收部门未达成补偿安置协议，相关征收部门根据被征收人房屋证载面积等情况计算征收补偿费，并将相关征收补偿费用提存至开设的被征收人账户中，虽仍有部分补偿项目未存入账户，但被告称会根据原告的选房情况等进行结算虽有不当，亦并不影响原告的实体权利。征收征迁工作是现代城市发展的必然要求，有利于提高城市形象，改善居民生活环境，提升居民生活质量，原告既未于被告签订补偿安置协议，也拒不交出土地，已构成阻挠国家建设征用土地情形，被告作出责令限期交出土地的决定依法有据。 综上，被告铜陵市自然资源和规划局于2019年12月24日作出编号铜自然资规责字【2019】022号《责令限期交出土地决定书》，主体适格，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告鲁怀树的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告鲁怀树负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  王新会 人民陪审员  吕先军 人民陪审员  郑中书 二〇二〇年九月二十二日 书 记 员  王真菇 附：本判决所依据的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。