北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初444号原告高文珍，女，1935年11月17日出生，汉族，无职业，住北京市通州区。委托代理人刘文桥，北京观邦律师事务所律师。委托代理人田玉伟，北京观邦律师事务所律师。被告北京市通州区永顺镇人民政府，住所地北京市通州区新华北路**。负责人邓小民，镇长。委托代理人刘雅瑶，北京市通州区永顺镇人民政府工作人员。委托代理人肖宝华，北京市致宏律师事务所律师。原告高文珍不服被告北京市通州区永顺镇人民政府（以下简称永顺镇政府）履行法定职责一案，于2020年8月9日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向永顺镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月11日公开开庭审理了本案。高文珍的委托代理人刘文桥、田玉伟，永顺镇政府的委托代理人刘雅瑶、肖宝华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年6月6日，高文珍向永顺镇政府邮寄《举报信》，主要内容：2020年3月15日，北京市通州区永顺镇永顺村村民委员会（以下简称永顺村委会）召开村民代表大会，表决通过了“高文珍、管德兴两户未在通知的时限内完成搬迁的，由永顺村委会帮助上述两户进行搬迁，并拆除上述两户的地上现状房屋及附属物”的决议（以下简称帮拆决议），并于4月13日强制拆除了高文珍房屋及地上物。5月12日，高文珍的外孙女杨明向永顺镇政府举报，请求永顺镇政府履行监管职责，告知其永顺村村民代表大会是否有权通过帮拆决议，如果有，书面告知永顺村委会的合法依据。如果没有，责令永顺村委会改正。2020年5月26日，永顺镇政府作出《关于举报人杨明反映问题的回复》（以下简称《关于杨明的回复》），主要内容为：针对杨明“要求永顺镇政府尽快履行监管职责，责令永顺村委会改正以及告知永顺村委会召开村民代表大会决议内容的合法依据”的问题，永顺镇政府及时与永顺村委会联系，经调查，永顺村委会于2020年3月15日召开村民代表大会表决通过了帮拆的决议，并于4月13日拆除了高文珍的房屋，永顺村委会表示已经多次和房主及杨明联系，将维护被拆迁人的合法权益。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”，为追求公平、公正，建议杨明通过诉讼途径解决。6月6日，高文珍向永顺镇政府邮寄《举报信》，举报内容与杨明相同。7月6日，永顺镇政府作出通永政信处字﹝2020﹞07号《信访事项处理意见书》（以下简称7号处理意见书），回复：经调查，北京市通州区永顺镇信访办已经于2020年5月26日针对杨明的诉求给予了行政答复，建议高文珍以《关于杨明的回复》中的答复内容为准。高文珍不服，提起本案诉讼。原告高文珍诉称：2020年3月15日，永顺村委会召开村民代表大会，表决通过了四项决议（以下简称315决议），其中第三项为“高文珍、管德兴两户未在通知的时限内完成搬迁的，由永顺村委会帮助上述两户进行搬迁，并拆除上述两户的地上现状房屋及附属物。”因上述内容严重违法，侵害了高文珍的合法权益，高文珍分别于2020年4月22日、28日通过网络政务平台致信北京市通州区人民政府领导信箱投诉，但是永顺镇政府一直未对高文珍的主张进行依法处理。2020年5月12日，高文珍的外孙女杨明向永顺镇政府邮寄《举报信》，请求永顺镇政府书面告知永顺村委会作出帮拆决议的合法依据，若没有请尽快履行监管职责。永顺镇政府于5月26日作出《关于杨明的回复》，以村民代表大会是村民自治行为为由，拒绝履行法定职责。6月6日，高文珍再次向永顺镇政府邮寄《举报信》，永顺镇政府作出的7号处理意见书依然未正确履行责令改正的监管职责。高文珍认为：1.永顺村村民代表大会决议严重违法，侵犯了高文珍的合法权益。高文珍的房屋是上世纪八十年代经过北京市通州区政府批准，在自己家的宅基地上翻建的，高文珍对该房屋享有合法物权。根据《中华人民共和国宪法》第十三条和《中华人民共和国物权法》第四条的规定，公民合法的私有财产、物权等受法律保护，任何单位和个人均不得侵犯。即便因法定事由确需拆除高文珍的房屋，也应该严格遵循《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的相关规定，由法定主体依据法定程序实施。事实上，高文珍的房屋上既没有合法有效的征收决定，也没有合法有效的安置补偿方案。315决议内容超出了村民自治的合法范畴，规避了征收、征用的应有程序，侵犯高文珍的合法权益。2.永顺镇政府具有责令改正315决议的法定职责。根据《村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。永顺镇政府对于违法的村民代表大会决议，有权查处并责令改正。3.针对高文珍多次提起的举报、投诉，永顺镇政府未依法答复帮拆决议的内容是否合法，未提供法律依据，亦未责令改正，仅以村民自治行为为由一再回避，没有履行法定监管职责。综上，请求法院依法判决撤销永顺镇政府于2020年7月6日对高文珍做出的7号处理意见书，并判令永顺镇政府履行监管职责，责令改正北京市通州区永顺镇永顺村村民代表大会作出的帮拆决议。原告高文珍依法向本院提交如下证据材料：1.农村个人建房使用土地许可证（农建字1984年第0842号）；2.高文珍的户口簿；证据1、2证明高文珍房屋是上世纪80年代经批准后所建，高文珍一直居住使用该房屋，对其享有合法物权；3.通州区永顺镇永顺村村民代表大会决议照片，证明决议的内容超出了民主自治的范围，违法了宪法和法律的相关规定，严重侵犯高文珍的合法权益；4.领导信箱查询截图；5.《举报信》邮寄及签收凭证；证据4、5证明高文珍作为利害关系人，依据相关法律多次要求永顺镇政府履行监管职责；6.7号处理意见书；7.《关于杨明的回复》；证据6、7证明从永顺镇政府的回复中可以看出，永顺镇政府回避了自己的监管职责，对高文珍的合理请求迟迟不予处理，严重不作为。被告永顺镇政府辩称，永顺镇政府收到高文珍的举报后，按照信访条例的规定及时进行了办理，并在法定时间内进行了答复，程序合法。针对高文珍举报永顺村委会于2020年3月15日作出的帮拆决议，永顺镇政府认为高文珍向永顺镇政府举报该事项时，永顺村委会已经对其房屋进行了拆除，高文珍要求永顺镇政府责令改正永顺村于3月15日作出的村民代表大会决议已经没有任何意义，因为对高文珍造成实际影响的是村委会的拆除行为，且高文珍要求“责令改正”是不确定诉求。故请求法院依驳回高文珍的起诉。被告永顺镇政府在法定期限内依法向本院提交如下证据材料：1.第一次行政答复处理过程（杨明举报信及信件邮单、《关于杨明的回复》），证明永顺镇政府及时进行了答复，程序合法；2.第二次信访处理过程（高文珍举报信及信件邮单、高文珍身份证、信访事项受理告知呈批表、信件办理呈批表、信访信息登记表、信访事项受理告知书及送达回执、7号处理意见书及送达回执）证明永顺镇政府按照信访条例的规定进行了答复，程序合法；3.调查资料（调查笔录、限期搬迁拆除通知及张贴照片、永顺村村民代表大会决议、永顺村滞留户搬迁工作的相关议题），证明永顺镇政府作出答复程序合法。其中法律依据为：1.《信访条例》第2条、第3条、第33条，证明永顺镇政府具有处理信访事项的职责以及答复时间符合要求；2.《村民委员会组织法》第5条、第36条，证明永顺镇政府没有对永顺村委会的行为提供合法依据的职责。经过庭审质证，各方当事人发表质证意见如下：针对高文珍提交的证据，永顺镇政府对证据1、2认可；对证据3至证据7的真实性认可，证明目的不认可，永顺镇政府认为其对永顺村委会没有监管职责，只有鼓励、指导、帮助的职责，永顺镇政府履行了对高文珍信访职责，信访答复不属于行政法上的行政行为，没有对高文珍的权益造成影响。且因永顺村委会已经在举报前拆除了高文珍的房屋，故高文珍请求永顺镇政府履行责令改正永顺村委会帮拆决议没有实际意义，应当驳回高文珍的起诉。针对永顺镇政府提交的证据，高文珍对证据1中的举报信、邮寄凭证真实性认可，证明目的不认可，对证据1中《关于杨明的回复》的合法性、证明目的不认可，永顺镇政府在回复中引用的法律依据错误；对证据2的合法性和证明目的均不认可，2020年5月26日永顺镇政府作出行政答复的对象是杨明而非高文珍，即便按照7号处理意见书以《关于杨明的回复》中的行政答复为准，该回复也不具有合法性；对证据3中调查笔录的真实性、合法性、关联性均不认可,对证据3中其他证据的真实性、关联性没有异议，但是合法性、证明目的不认可；对永顺镇政府提交的法律依据不认可，属于适用法律错误。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：高文珍及永顺镇政府提交的7号处理意见书系本案审查的被诉答复，不宜作为证据使用。永顺镇政府提交的其他证据能够证明其对高文珍举报履行了立案、调查和答复的程序，本院予以采信。对高文珍提交的证据3的真实性认可，但是对其证明目的不予采信；对高文珍提交的其他证据，客观真实，与本案具有一定的关联性，本院予以采信。根据上述认证的证据以及庭审查明的情况，可以确认如下事实：高文珍系北京市通州区永顺镇永顺村村民，住该村。1984年4月通县人民政府作出农建字1984年第0842号农村个人建房使用土地许可证，批准永顺村高文珍之夫管富成翻建房屋。2020年3月15日，永顺村委会召开永顺村村民代表大会并表决通过决议，决议第三条规定“高文珍、管德兴两户未在通知的时限内完成搬迁的，由永顺村委会帮助上述两户进行搬迁，并拆除上述两户的地上现状房屋及附属物。”4月13日，永顺村委会对高文珍宅基地上的房屋进行了拆除。5月12日，高文珍的外孙女杨明向永顺镇政府邮寄举报信，举报上述帮拆决议。5月18日，永顺镇政府调查人员耿宏辉、刘雅瑶就杨明反映高文珍房屋被拆问题向永顺村委会进行调查，并制作调查笔录，又调取了永顺村委会作出的村民代表大会决议、限期搬迁拆除通知、永顺村滞留户搬迁工作的相关议题等资料。5月26日，永顺镇政府作出《关于杨明的回复》，对杨明进行答复。6月6日，高文珍就同一举报内容向永顺镇政府邮寄举报信，6月15日，永顺镇政府以信访形式受理，并于7月6日作出7号处理意见书，建议高文珍以《关于杨明的回复》的内容为准，并于7月7日向高文珍邮寄送达。高文珍不服，提起本案诉讼。本院认为，根据《村民委员会组织法》第二十七条规定，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，永顺镇政府对于辖区内存在上述违法情形的村民代表会议具有责令改正的法定职责。关于永顺镇政府以信访形式答复的问题，根据最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十四条规定，要正确区分当事人请求保护合法权益和进行信访之间的区别，防止将当事人请求行政机关履行法定职责当做信访行为对待。对于行政机关某项行政行为是否属于行政诉讼的受案范围并非从其作出的决定所采用的形式来看，而是根据当事人反映的具体问题进行判断。本案中，高文珍请求永顺镇政府对村民代表大会作出的帮拆决定责令改正等请求事项属于永顺镇政府的职责范围，不宜按照信访程序予以处理。高文珍作为永顺村集体经济组织成员，且帮拆决议内容涉及拆除高文珍户宅基地上的房屋及附属物事项，永顺镇政府是否履行责令改正的法定职责与其有利害关系，高文珍具有原告主体资格。虽然永顺镇政府对高文珍房屋被拆问题向永顺村委会进行调查，但是永顺镇政府在7号处理意见书中建议高文珍以《关于杨明的回复》中的答复内容为准，该回复引用了《村民委员会组织法》第五条、第三十六条的规定，以村民代表大会的决议属于村民自治范围事项，建议通过诉讼途径解决作为回复，不符合法律规定，本院不予认可。本院认为，根据《村民委员会组织法》第五条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。本条规定的“干预”应解释为非法干预，不能因此否定乡镇政府依法管理的权利,对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的决定，乡镇政府应当责令改正，因此永顺镇政府关于永顺村村民代表会议作出的帮拆决议属于村民自治范围内的事项不得干预的主张，本院不予认可。至于如何责令改正、应否或者能否撤销帮拆决议，需要永顺镇政府在进一步的调查基础上作出处理，故应当判决永顺镇政府在法定期限内履行法定职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十二条的规定，判决如下：一、撤销被告北京市通州区永顺镇人民政府于二〇二〇年七月六日作出的通永政信处字﹝2020﹞07号《信访事项处理意见书》;二、判决被告北京市通州区永顺镇人民政府于本判决生效之日起两个月内对原告高文珍于二〇二〇年六月六日提交的《举报信》重新作出处理。案件受理费五十元，由被告北京市通州区永顺镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  崔鸿伟人民陪审员  马银鹏人民陪审员  王文选二〇二〇年九月二十五日法官 助理  郭伟娜书 记 员  赵悦珺