云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云26行终68号上诉人（一审原告）陆建华，男，壮族，1976年2月5日生，云南省富宁县人，住富宁县。委托代理人黄新贵，广西中名律师事务所执业律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人富宁县农业农村和科学技术局，统一社会信用代码：115326280152168249。住所地：富宁县新华镇文华社区文苑路。法定代表人：邓华锋，局长。委托代理人李芬。代理权限：特别授权代理。委托代理人彭红复。代理权限：特别授权代理。被上诉人富宁县人民政府，统一社会信用代码：115326280152165336。住所地：富宁县普厅南路**。法定代表人陆勇，县长。上诉人陆建华因被上诉人富宁县农业农村和科学技术局(以下简称农科局)、富宁县人民政府渔业行政管理行政处罚一案，不服富宁县人民法院（2020）云2628行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月1日受理后，依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。一审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，百色水利枢纽富宁县剥隘库区系全民所有的水域，2012年10月8日陆建华向富宁县人民政府提出申请办理《水域滩涂养殖证》，申请养殖总面积为3.5公顷，办证用途为网箱养鱼。富宁县人民政府经审查后，于2012年11月12日向陆建华颁发了滇富宁县府（淡）养证〔2012〕第00009号《水域滩涂养殖证》，核准其在百色水利枢纽富宁县剥隘库区指定位置从事网箱养殖生产，核准面积为0.593公顷，合5930平方米，所指定的养殖水域位于百标河段，四至范围及地理坐标为：东至北纬23°56′48″、东经106°05′44.4″，西至北纬23°56′47.5″、东经106°05′38.7″，南至北纬23°56′49.2″、东经106°05′43.6″，北至北纬23°56′49″、东经106°05′39.2″。陆建华获准在百标河段指定区域从事网箱养鱼生产后，逐年不断扩大养殖范围，2019年3月14日，农科局执法人员对百色水利枢纽富宁县剥隘库区淡水养殖水域进行检查时发现陆建华存在大面积超核准范围养殖生产行为，随即对其做了调查（询问）笔录，对陆建华的养殖水域现场进行了全部拍摄，固定证据，陆建华对其大面积超核准范围进行养殖生产活动的行为予以认可。2019年3月20日农科局对陆建华的超核准范围从事养殖生产行为进行立案查处，并进一步调查取证，2019年7月3日，在陆建华的全程陪同下，农科局执法人员对陆建华所建设的养殖网箱进行了现场勘验，对每个网箱的面积进行了测量，对每个网箱的地理坐标经纬度进行了卫星定位，确认陆建华在百标河段水域共建设13个养殖网箱，现场勘验笔录标注为网箱1、网箱2、网箱3、网箱4、网箱5、网箱6、网箱7、网箱8、网箱9、网箱10、网箱11、网箱12、网箱13，面积共计38932平方米，在百莱河段水域共建设3个养殖网箱，现场勘验笔录标注为网箱14、网箱15、网箱16，面积共计9180平方米。其中网箱11在核准指定养殖水域范围，但面积为10800平方米，超出核准面积4870平方米（核准面积为5930平方米），其余15个养殖网箱位置处于未经批准从事养殖生产活动水域范围，面积为37312平方米，16个网箱总面积为48112平方米，超核准面积养殖共计42182平方米。2019年7月9日农科局执法人员对陆建华所建设的16个养殖网箱规格和面积以及地理坐标再次进行现场最后确认，并征询陆建华是否同意自行拆除超核准范围养殖的网箱，陆建华表示不同意拆除，2019年7月17日，农科局工作人员向陆建华送达行政处罚事先告知书，告知陆建华享有陈述申辩和要求举行听证的权利，2019年7月22日陆建华向农科局递交行政处罚陈述申辩书，认为其网箱养殖的是生态鱼，对环境水质的污染可以忽略不计，而且所养殖的鱼类还能起到净化水质的作用，因此不但不应当受到制止和拆除，还应当得到支持和推广。农科局充分听取陆建华的陈述申辩意见后，于2019年8月24日作出富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书，责令陆建华于2019年9月17日前自行拆除以下养殖设施：1.百标河段经许可的养殖点（即网箱11）以外的12个养殖点的网箱，面积共计28132平方米；2.百莱河段3个养殖点（即网箱14至网箱16）的所有养殖网箱，面积共计9180平方米。以上两项共计37312平方米。富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书于2019年9月3日送达陆建华。陆建华不服该行政处罚决定书，于2019年10月22日向富宁县人民政府提出行政复议申请，富宁县人民政府于2019年10月24日受理了陆建华的行政复议申请，并依照行政复议程序进行了审查，经复议审查，富宁县人民政府认为农科局作出的富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，内容适当，为此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出富政行复决字〔2019〕第5号行政复议决定书，决定维持农科局作出的富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书。富政行复决字〔2019〕第5号行政复议决定书于2019年12月18日送达陆建华，陆建华不服富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书及富政行复决字〔2019〕第5号行政复议决定书，在法定期间内向一审法院提起诉讼。一审判决认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条第一款“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”和第四十八条第一款“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。……”的规定以及富宁县机构改革后，富宁县人民政府确定富宁县农业农村和科学技术局行使本县渔业行政监督管理工作职责的文件，富宁县农业农村和科学技术局具备本案被诉行政行为的执法主体资格。2012年11月12日陆建华依法取得了富宁县人民政府颁发的滇富宁县府（淡）养证〔2012〕第00009号《水域滩涂养殖证》，其获准在百色水利枢纽富宁县剥隘库区，核准面积为0.593公顷，合5930平方米。但陆建华未严格按照其持有的《水域滩涂养殖证》许可范围和指定地理位置从事养殖生产活动，超越核准范围从事养殖生产活动面积达42182平方米，对此行为和事实陆建华也予以认可，其行为已经构成超许可范围从事养殖生产，违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。………。”的规定。根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”和四十八条第一款“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是本法已对处罚机关作出规定的除外。”的规定，农科局对陆建华未经许可就擅自超核准范围使用全民所有的水域从事养殖生产活动的行为进行处罚，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚结果适当，依法应予维持。富宁县人民政府对农科局作出富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书进行复议，所作出的富政行复决字〔2019〕第5号行政复议决定书，适用法律法规正确，复议程序合法。陆建华起诉要求撤销农科局于2019年8月24日作出富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书及富宁县人民政府于2019年12月10日作出的富政行复决字〔2019〕第5号行政复议决定书的诉讼主张缺乏事实和法律依据，证据不足，理由不充分，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回陆建华的诉讼请求。案件受理费50.00元，由陆建华承担。上诉人陆建华不服一审判决上诉称，一审法院事实认定不清、证据不足、适用法律不当。农科局作出富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书是以陆建华超许可面积达42182平方米养殖的事实作出的，法律依据是《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款，即：“未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下罚款。”但本案中未有海事部门认定存在妨碍航运的情形也未有水利部门认定存在妨碍行洪的情形，被上诉人无权就该条款进行处罚。因此，请二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人农科局辩称：一、被上诉人主体适格、程序合法、事实清楚、证据充分。上诉人对被上诉人的执法主体资格、执法程序以及超范围养殖的事实也是认可的。二、在法律适用方面，被上诉人依据《中华人民共和国行政许可法》第八十条被许可人超越行政许可范围进行活动，行政机关依法应当给予行政处罚和《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款“未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下罚款。”的规定进行处罚是正确的。该条款规定的未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的规定只要满足其中任一条件即可，并非上诉人所说的需要同时满足才能处罚。三、百色水利枢纽是一座以防洪为主，兼顾发电、灌溉、航运、供水等综合利用效益的大型水利枢纽，目前养殖面积已经远超《农业部规划纲要》规定的面积，严重影响库区防洪库容和水质，该区域因为水质问题已经被省环保厅发函要求处理，故上诉人提出补办养殖证是不现实的。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。被上诉人富宁县人民政府辩称：一、被上诉人的复议事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确。二、农科局对陆建华作出的行政处罚程序正当、事实清楚。三、农科局对陆建华作出的行政处罚，具有法律依据。调整行政相对人违法行为的法律依据不仅仅限于某一单一的法律。农科局作出行政处罚的依据不仅是《渔业法》，还包括《行政处罚法》、《水域滩涂养殖许可办法》等相关法律、法规、规章。在公共海域、河流、滩涂进行养殖的，必须经得相关的行政主管部门许可，并在许可的范围内进行。本案陆建华已经超出了许可范围进行养殖，农科局对此进行处罚并无不当。陆建华称本案中未有海事部门认定存在妨碍航运的情形也未有水利部门认定存在妨碍行洪的情形所以不能处罚是对法律的误读，妨碍航运或妨碍行洪只是作为可以并处处罚的条件。《中华人民共和国行政许可法》第八十条规定，被许可人超越行政许可范围进行活动，行政机关就应当给予行政处罚。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。一审被告农科局向一审法院提交以下证据：1、中华人民共和国水域滩涂养殖使用证申请表、中华人民共和国水域滩涂养殖使用证审批表、水域滩涂养殖证、水域滩涂养殖权登记表、养殖证延期申请表。以证明：①申请表证实一审原告于2012年申请的养殖位置是百色水利枢纽富宁县剥隘库区，申请面积8.9亩；②审批表、养殖证证实富宁县人民政府于2012年11月12日核发《水域滩涂养殖证》给一审原告，养殖证编号为滇富宁县府（淡）养证〔2012〕第00009号，核准养殖位置位于百色水利枢纽富宁县剥隘库区，核准面积0.593公顷；③延期申请表证实2017年11月至2018年11月，一审原告申请养殖证延期时，养殖证的核准面积仍是2012年时的核准面积，核准面积并无改变。2、一审原告的身份证复印件。以证明滇富宁县府（淡）养证〔2012〕第00009号《水域滩涂养殖证》是颁发给一审原告的。3、2019年3月14日、7月9日的询问笔录。以证明：①一审原告于百色水利枢纽富宁县剥隘库区百标、百莱河段从事养殖生产的违法事实；②一审原告在百标、百莱河段网箱养殖面积48112平方米，超越养殖许可面积42182平方米的违法事实。4、现场检查笔录、现场检查照片、现场勘验笔录、现场勘验照片。以证明：①2019年3月14日一审被告的执法人员依法对一审原告的养殖场所进行检查，一审原告经指认并确认了一个位于百标河段的面积为7200平方米的养殖网箱，证实一审原告超越养殖证许可面积从事养殖生产的违法行为；②2019年7月3日，执法人员依法对一审原告建于百色水利枢纽富宁县剥隘库区百标、百莱河段养殖网箱进行勘验，勘验的网箱面积为48112平方米，证实一审原告于百色水利枢纽富宁县剥隘库区超越养殖证许可面积从事养殖生产的违法行为。5、证人韦某的询问笔录、无主认领网箱处理公告（2019年6月20日）、公告粘贴日期（2019年6月20日）、富宁县剥隘镇剥隘库区无法联系业主网箱认领公告（2019年6月28日）、公告粘贴日期（2019年6月28日），公告于富宁县政务网公示公告、执法人员执法证复印件。以证明延长办案期限事由充分。6、立案审批表、延长办案期限审批表、询问通知书及其送达回证、现场检查（勘验）通知书及其送达回证、行政处罚案件调查终结报告，重大行政执法决定法制审核意见书（法审〔2019〕8号）、案件集体讨论笔录、行政处罚案件处理审批表、行政处罚事先告知书及其送达回证、陈述申辩书、重大行政执法决定法制审核会议记录、重大行政执法决定法制审核意见书（法审〔2019〕10号）、对陈述申辩事由集体讨论笔录、陈述申辩听证情况处理审批表、行政处罚决定书及其送达回证。以证明：①处罚程序合法；②一审原告经核准的面积仅5930平方米，其超越核准面积42182平方米，答辩人在行使裁量权时对一审原告所养殖的生态鱼的生长特性及一审原告的生活及方便生产等问题也给予充分的考虑，设定的行政处罚与一审原告违法行为的性质、情节及社会危害程度相当。7、执法人员执法证复印件。以证明：答辩人作为适格的执法主体，派出的执法人员执法，执法资格合法。一审被告富宁县人民政府向一审法院提交以下证据：1、行政复议申请书签收表、行政复议申请受理通知书及其送达回证、行政复议答复通知书及其送达回证、行政复议答复收件回执、行政复议决定书送达回证。以证明富宁县人民政府复议审理程序符合法律规定。2、行政复议决定书。以证明农科局作出的富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，富宁县人民政府作出了维持农科局作出的富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号行政处罚决定书的复议决定。一审原告陆建华清向一审法院提交以下证据：1、身份证复印件及《水域滩涂养殖证》。以证明：一审原告对网箱养殖活动合法享有水域滩涂养殖权，起诉主体适格。2、农科局富农（渔）行罚决字〔2019〕第3号《行政处罚决定书》和富宁县人民政府富政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》。以证明：一审原告诉讼请求及一审被告主体适格。一审法院对上述证据认定如下：一审原告提交的1至2组证据，各方当事人均无异议，一审法院予以确认。一审被告农科局提交的证据中，各方当事人对其中的1号、2号、3号、7号证据无异议，一审法院予以确认。4号证据现场检查笔录、现场检查照片、现场勘验笔录及其现场勘验照片，其中，2019年7月3日的现场勘验笔录是在一审原告全程陪同下进行的现场勘验，该笔录经勘验人签名，也注明一审原告拒绝在勘验笔录上签名捺印，同时，该组证据反映的是一审原告所使用于养殖活动的网箱共计16个以及每个网箱的大小规格和合计的面积，对该勘验结果一审原告在一审法院主持证据交换时以及庭审中均予以认可，并明确表示对勘验结果无异议，因此对该4号证据一审法院予以采信。5号证据中的2019年6月21日的调查笔录虽无被调查人韦某的签名，但笔录末尾已经注明被调查的当事人不会写字，在笔录上仅按了手印，且有见证人廖某签名，故该调查笔录的取得符合法律规定，一审法院予以采信，该组证据的其余证据也能够证明农科局立案后，对涉案网箱进行调查核实的事实，证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，一审法院予以采信。6号证据能够证明农科局在实施本案被诉行政行为过程中严格内部审批程序、充分保障行政行为相对人合法权益等行政执法程序，证据来源合法，内容客观真实，与本案有关联性，一审法院予以采信。富宁县人民政府提交的1号证据各方当事人均无异议，一审法院予以确认。2号证据能够证明富宁县人民政府进行行政复议审查后依法作出行政复议决定，一审法院予以采信。上述证据已随案移送本院。本院认为，一审法院对各方当事人一审提交的证据认定正确，本院予以确认。经审查，一审法院审判程序合法。本院二审查明的事实与一审法院认定的一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条第一款“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”和第四十八条第一款“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。……”的规定以及富宁县机构改革后，富宁县人民政府确定富宁县农业农村和科学技术局行使本县渔业行政监督管理工作职责的文件，农科局具备本案被诉行政行为的执法主体资格。农科局立案后，进行了调查核实，在上诉人认可了超许可范围养殖事实的基础上，经过集体讨论后才作出决定，同时告知了上诉人享有的权利和义务，充分保障了当事人在执法过程中的各项权利。执法程序合法，认定事实清楚，证据充分。关于上诉人认为《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款“未依法取得养殖证或者超越养殖证许可范围在全民所有水域从事养殖生产，妨碍航运、行洪的，责令限期拆除养殖设施，可以并处一万元以下罚款。”应同时具备上述条件才能处罚，本案中未有海事部门认定存在妨碍航运的情形也未有水利部门认定存在妨碍行洪的情形，被上诉人无权就该条款进行处罚的问题。《中华人民共和国渔业法》已经明确规定取得许可是合法养殖的前提，未经许可或超许可范围养殖应当处罚是该法律内容的应有之意。该法律的第四十条第二款“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”和《中华人民共和国行政许可法》第八十条“被许可人超越行政许可范围进行活动，行政机关就应当给予行政处罚。”的规定也同样体现了非经许可不能养殖的事实。妨碍行洪、航运与未取得许可之间并不需要同时具备才能处理，即便是取得了许可，只要妨碍了行洪、航运依法也应当限期拆除。故上诉人的理由不能成立，本院依法不予支持。富宁县人民政府根据上诉人的申请，在法定期限进行了受理并按照程序作出富政行复决字〔2019〕第5号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法，依法应予维持。一审判决程序合法、认定事实清楚、适用法律正确、判决结果得当，上诉人认为一审判决认定事实错误、适用法律错误并请求撤销的理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陆建华承担。本判决为终审判决。审判长  王要师审判员  郑茂丹审判员  何建兵二〇二〇年九月二十八日书记员  李 昂