贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终302号上诉人（一审原告）中国建设银行股份有限公司遵义市分行。住所地：贵州省遵义市红花岗区中山路**。统一社会信用代码：915203007096404271。负责人李雅芳，行长。委托代理人成奇，贵州山一律师事务所律师。委托代理人李良国，贵州山一律师事务所律师。上诉人（一审被告）遵义市自然资源局。。住所地：贵州省遵义市新蒲新区播州大道**统一社会信用代码：1152030000950052X2。法定代表人宋祖禹，局长。委托代理人冯涛。委托代理人杜秋霖，贵州子尹律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）遵义市京瑞家园房地产开发有限公司。。住所地：遵义市汇川区南京路世纪城**楼**统一社会信用代码：91520301741102565C。法定代表人阎鑫，董事长。委托代理人王应铸。上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市自然资源局因与被上诉人遵义京瑞家园房地产开发有限公司房屋登记管理纠纷一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明：2006年第三人京瑞家园房开公司开发建设遵义市宁波路与南京路交汇处的“维也纳春天”小区项目。2006年1月28日，京瑞家园房开公司与原告汇川支行签订《人民币资金借款合同》约定贷款5000万元等，同时签订《最高额抵押合同》约定：①以“维也纳春天”小区在建工程“欧洲故事”Ａ、Ｂ座200套住房，“城市山谷”Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ座51套，“欧洲故事”营业房1-5层抵押，他项权证号为遵房他权他字地51165号，住房面积41546.12㎡、营业房面积15595.32㎡，评估价值8611万元，抵押期2006年1月28日至2008年7月27日，附“抵押期满凭银行证明注销他项权证”；②以土地使用权33674㎡（项目空地）抵押，他项权证号为遵汇他项（2006）字第15号，评估价值1542万元，存续期限至2008年7月27日；③以在建工程“爱情心殿”Ａ、Ｂ、Ｃ座208套住房抵押，他项权证号为遵房他权他字第57988号，面积26066.16㎡，抵押期2006年1月28日至2008年7月27日，附“抵押期满凭银行证明注销他项权证”。2008年7月25日，双方签订《人民币借款展期协议》约定展期本金2500万元，展期至2009年7月26日（12个月），同时签订《抵押合同》并进行抵押登记，他项权证号为遵房监证他字第××号，维也纳春天小区在建工程抵押建筑面积62929.05㎡，权利价值2500万元，抵押期限至2009年7月26日。后经注销部分后结余面积59334.89㎡。2009年7月28日再注销969.39㎡后，结余面积58365.5㎡，并于7月29日进行变更抵押登记，他项权证号为遵房建监字第××号，抵押面积58365.5㎡，债权数额2500万元，抵押期限至2010年7月29日。2010年再次变更抵押登记，《2010116685号他项权证》，抵押面积56894.96㎡，抵押期限至2010年7月25日。2010年6月1日，市中院受理原告诉京瑞家园房开公司金融借款合同纠纷一案，同年6月29日查封“遵汇他项（2006）字第15号”土地他项权证项下面积为33674㎡土地使用权，7月8日查封《2010116685号他项权证》项下面积为56894.96㎡的房屋，9月16日作出（2010）遵市法民三初字第40号民事调解书，双方达成协议由京瑞家园房开公司偿还原告借款本金2114.05万元及按双方合同约定计算的利息和罚息，分期履行；如京瑞家园房开公司未按协议履行，原告则享有“遵房他权他字第51165号”、“遵房他权他字第57988号”他项权证载明的房产，“遵汇他项（2006）字第15号”土地他项权证明书载明的土地使用权的优先受偿权。2012年6月29日、7月9日，市中院对前述33674㎡土地使用权、56894.96㎡房屋裁定继续查封，2013年7月10日裁定继续查封至2015年7月9日止，2015年7月5日裁定继续查封至2018年7月9日止。2018年7月5日继续查封《2010116685号他项权证》项下面积为56894.96㎡的房屋（欧Ａ-1-101、欧Ａ-3-204、欧Ｂ-2-504、欧Ｂ-2-604、欧Ｂ-2-704、华Ａ-2-103、华Ａ-2-104、华Ａ-2-404、城Ｃ-3-102、城Ｃ-1-201、城Ｄ-05号），查封期限至2021年7月4日止。2019年5月22日，汇川区房突办向市房突办作出《关于商请派单解除问题楼盘在建工程抵押的函》，因在建工程抵押，导致部分实际购房业主无法办理产权，且房开公司也无法释放有效资产解决存在的债权债务问题，为加快问题楼盘处置进度，请该办协调遵义市住房和城乡建设局解除“民生汇景台、维也纳春天、都市名苑、水榭花都、麒麟广场、宏达花园、合益花园、中央大厦”8个楼盘的在建工程抵押。2019年6月20日，市房突办向被告遵义市自然资源局作出《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73），“鉴于以上8个楼盘已纳入本次市级统筹化解的问题楼盘，汇川区处置办报请我办协调你局，根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253）决定，解除以上8个楼盘在建工程抵押，涉及有异议并走法律程序的解押项目，由市中级人民法院从维护消费者合法权益的角度，按照有关法律法规的要求作出裁决。”2019年8月15日，市不动产登记中心向建行遵义市分行作出《解除在建工程抵押登记的告知函》，“根据市委2018年11月15日专题会议纪要（市委办2018-253号）决定，依据遵义市中心城区房开突出问题处置工作领导小组办公室《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》2019-73，我中心注销了遵义市京瑞家园房地产开发有限公司在贵行的一宗在建工程抵押登记，在建工程抵押登记证明号为2010116685（明细附后）。”据此，原告认为被告注销行为违法，向一审法院提起诉讼，请求判决：一、确认被告注销《2010116685号他项权证》的行为违法，并予以撤销；二、对市房突办印发的《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）文件的合法性进行审查；三、本案诉讼费用由被告承担。一审法院认为，本案争议的焦点是：1、被告注销《2010116685号他项权证》的行为是否合法；2、原告关于对市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）的合法性进行审查的请求是否予以支持。关于焦点1，注销行为是否合法问题，房屋登记（包括注销登记）是被告的法定职责，根据《房屋登记办法》第六十一条“已经登记在建工程抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）登记申请书；（二）申请人的身份证明；（三）登记证明；（四）证明在建工程抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（五）其他必要材料。”的规定可见，在建工程抵押权登记注销需当事人申请并提供相关材料。本案在建工程抵押权并未有消灭的情形，当事人也未申请注销，被告根据市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）注销原告《2010116685号他项权证》，该通知不能成为被告注销行为合法性的法律依据，其注销行为程序违法；另外，《2010116685号他项权证》项下房产，尚在人民法院查封期内，被告予以注销亦违反民事诉讼法及相关规定；被告关于案涉房产抵押权过期的意见，根据相关规定，案涉房产抵押权不因在登记部门登记的抵押期限过期而消灭，故本院不予采信。但是，被告注销《2010116685号他项权证》及项下房产抵押权的根本目的在于保护实际购买人善意取得的相关权益，解决民生问题，维护社会稳定，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”的规定，对原告主张撤销被告注销行为的诉讼请求，本院不予支持。关于焦点2，原告要求对市房突办《关于解除汇川区8个问题楼盘在建工程抵押的通知》（2019-73号）的合法性进行审查的问题，因该通知系政府部门层级之间的内部通知文件，并非对外具有普遍约束力而可以反复适用的规范性文件，依法并不必然产生案涉“注销”结果，故对原告该请求本院不予支持，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条、第七十四条第一款第一项，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，判决如下︰一、确认被告遵义市自然资源局注销原告中国建设银行股份有限公司遵义市分行“遵房建监字第2010116685号”房屋他项权证及其项下房产抵押权登记的行为程序违法。二、驳回原告其余诉讼请求。案件受理费50元，由被告遵义市自然资源局负担。宣判后，中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市自然资源局不服一审判决，向本院提出上诉。中国建设银行股份有限公司遵义市分行上诉请求：一、撤销一审判决第二项；二、改判撤销遵义市他项权证的违法行为；三、支持上诉人一审第二项诉讼请求；四、诉讼费用由被上诉人遵义市自然资源局承担。其理由是：一审判决对证据认定违反法定程序，事实认定错误，对民生问题及社会稳定的认定过于片面。一审判决未撤销遵义市自然资源局的违法行政行为，适用法律错误。遵义市自然资源局上诉请求：一、撤销一审判决，查清事实后依法改判；二、被上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行承担一审、二审诉讼费。其理由是：1.上诉人注销登记行为证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，且着重在于维护社会公共利益。2.注销抵押登记行为从程序上、实体权利上对上诉人不产生实质影响，且实际购房人权益优于在建工程抵押权。3.本案裁判结果将会给国家机关解决民生问题的工作开展产生直接影响。一审判决认定上诉人程序违法，系认定错误。遵义市自然资源局针对中国建设银行股份有限公司遵义市分行的上诉理由，提出如下答辩：1.本案中答辩人不应承担购房者是否善意取得的举证责任；2.被答辩人的在建工程抵押登记已过抵押期限，答辩人变更并未损害其合法权益；3.被答辩人的变更行为在于维护民生利益和社会稳定，符合“以人民为中心”的发展思想，符合法律公平的价值评价和社会公德。请求驳回被答辩人的上诉。各方当事人向一审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，本院确认一审法院查明的案件事实。本院认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第七十条“有下列情形之一的，当事人可以持不动产登记证明、抵押权消灭的材料等必要材料，申请抵押权注销登记：（一）主债权消灭；（二）抵押权已经实现；（三）抵押权人放弃抵押权；（四）法律、行政法规规定抵押权消灭的其他情形”、第七十七条第一款“在建建筑物抵押权变更、转移或者消灭的，当事人应当提交下列材料，申请变更登记、转移登记、注销登记：（一）不动产登记证明；（二）在建建筑物抵押权发生变更、转移或者消灭的材料；（三）其他必要材料”之规定，无论是在建建筑物或者是已经竣工的建筑物上的抵押权注销登记均需要以当事人的申请为前提。纵观《不动产登记暂行条例》或者《不动产登记暂行条例实施细则》以及其他法律法规、规章，均没有授予不动产登记机构在自行认为不影响抵押权人实现其抵押权的基础上，可以单方面自行注销部分或全部抵押权。在建房屋工程面积实行抵押权登记后，不论是对其全部或部分抵押权的注销登记或变更登记，非法定事由均应经抵押权人申请或同意。而遵义市自然资源局在无法定事由的情况下，未经抵押权人申请和同意，在明知本案所涉建设工程房屋已进行了抵押权登记，存在权属纠纷，且尚在人民法院查封期内的情况下，仅凭市房突办通知即注销《2010116685号他项权证》，违反法定程序。遵义市自然资源局认为其行为是依据上级人民政府处理问题楼盘的相关文件精神，有保障民生权利、解决社会矛盾的积极效果。但解决复杂社会矛盾，应严格依照法律规定，寻求法律效果和社会效果的统一。遵义市自然资源局所持其变更登记行为证据充分、符合法定程序等理由依法不成立，本院不予支持。鉴于遵义市自然资源局已将中国建设银行股份有限公司遵义市分行关于案涉房屋的抵押登记予以注销，并为相关购房户办理了房产转移登记，且没有证据证明新的权利人（购房户）有过错，如果恢复上述他项权利登记必然会影响其利益，可能形成群体性事件，不利于社会稳定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”之规定，对中国建设银行股份有限公司遵义市分行的上诉请求，本院不予支持。中国建设银行股份有限公司遵义市分行若认为遵义市自然资源局的行为侵犯其合法权益，可依法另案主张权利。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中国建设银行股份有限公司遵义市分行、遵义市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  吴梦吟二〇二〇年九月三十日法官助理袁瑾书记员张枝茂