河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行终189号上诉人（原审原告）袁啟法，男，汉族，1954年10月15日出生，户籍地：河南省洛阳市老城区，现住洛阳市老城区。委托代理人盖梦琪，北京本录律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市洛龙区国土资源局。住所地：洛阳市洛龙区开元大道**。统一社会信用代码：11410311005375442A。法定代表人柴世雄，局长。应诉负责人郭亚红，副局长。委托代理人史晓勇，该局工作人员。一般代理。委托代理人麻继红，河南大鑫律师事务所律师。一般代理。被上诉人（原审被告）洛阳市自然资源和规划局。住。住所地：河南省洛阳市西工区凯旋东路**一社会信用代码：11410300MB1645716K。法定代表人李松涛，局长。应诉负责人高战民，三级调研员。委托代理人朱俊才，该局工作人员。特别授权。上诉人袁啟法与被上诉人洛阳市洛龙区国土资源局、洛阳市自然资源和规划局土地行政管理纠纷一案，上诉人袁啟法不服河南省洛阳市洛龙区人民法院作出的（2020）豫0311行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对案件公开开庭进行了审理。上诉人袁啟法及委托代理人盖梦琪，被上诉人洛阳市洛龙区国土资源局的应诉负责人郭亚红及委托代理人史晓勇、麻继红，被上诉人洛阳市自然资源和规划局的应诉负责人高战民及委托代理人朱俊才到庭参与诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，袁啟法系洛阳市市民，家住洛阳市老城区魏家街**。1996年龙门镇杜村村委会统一在村集体土地上建房出售，袁啟法是购房人。涉案土地所有权人是龙门镇杜村，房屋的村镇房屋所有权证号为洛龙政房字第**，登记在袁啟法名下，建筑面积740平方米。填证机关：洛阳市洛龙区龙门镇村镇建设环境保护管理所，填证时间：2001年10月8日；签发机关：洛阳市洛龙区人民政府村镇房产发证办公室，签发时间：2001年10月15日。2008年6月1日，原国土资源部作出国土资函[2008]314号《国土资源部关于河南省郑州等7市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》，2009年4月24日，河南省人民政府作出豫政土[2009]285号《河南省人民政府关于2008年度乡镇建设用地的批复》，2010年6月12日，洛阳市洛龙区人民政府发布洛龙政通[2010]4号《洛龙区人民政府关于征收郑西高铁洛阳龙门站地区建设用地的通告》，2010年12月14日，洛龙区国土局与洛龙区龙门镇杜村村委会签订了《洛阳南站地区三期开发建设项目用地统一征地补偿协议书》。被征地范围包括原告袁啟法房屋所在的洛龙区龙门镇杜村。因征地跨度时间较长，此前洛龙区人民政府发布公告，将征地批准机关、批复文号、征地用途及范围、征地补偿标准、安置途径及办理征地补偿等事宜在被征收土地所在乡、村予以公告。洛龙区国土局作为洛龙区的土地行政主管部门，根据原告袁啟法所持有的村镇房屋所有权证，早在2006年1月16日，入户调查后为其制作《洛阳市建设征地地面附属物调查登记表》；2009年12月15日，对案涉土地上的地面附属物，按照洛阳市人民政府颁布的被征用土地地上附着物补偿标准进行了核算，制作《洛阳新区建设征地地面附属物补偿计算表》；2010年1月2日，制作《纠错补漏调查登记补偿计算表》。发放安置款期间因原告不予领取，被告将该款予以提存。期间，洛龙区国土局就涉案房屋在2019年6月18日作出洛龙国土责交[2019]06-018号《责令拆除房屋交出土地的决定书》，限袁啟法3日内自行拆除所使用的已被批准征收的土地上的建筑物和其他设施并交出土地，逾期不交出土地所造成的经济损失由袁啟法本人承担。后因责令拆除房屋交出土地的决定存在错误，洛龙区国土局于2019年8月8日作出洛龙国土撤[2019]001号《关于撤销洛龙国土责交[2019]06-018号的决定》。因涉案土地为龙门镇杜村集体所有，为此在洛龙区国土局2019年6月27日对龙门镇杜村下发洛龙国土责拆[2019]06-001号《责令限期拆除土地上的建筑物的决定书》，2019年8月14日被告市自然规划局认为以杜村村委会作为行政相对人，缺乏法律依据，作出洛自然资复[2019]12号《行政复议决定书》，撤销了洛龙国土责拆[2019]06-001号《责令限期拆除土地上的建筑物的决定书》。2020年2月11日，洛龙区国土局再次作出洛龙国土责交[2020]02-11《责令交出土地决定书》，原告不服复议至洛阳市自然规划局，2020年4月1日市自然规划局作出洛自然资复[2020]5号《行政复议决定书》，维持了洛龙国土责交[2020]02-11《责令交出土地决定书》。现原告袁啟法认为被告洛龙区国土局作出的洛龙国土责交[2020]02-11号《责令交出土地决定书》及市自然规划局作出的洛自然资复[2020]5号《行政复议决定书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，侵犯原告合法权益，诉至法院，要求予以撤销。一审法院认为，被告洛阳市洛龙区国土资源局作为县(区)级土地行政主管部门，对本辖区内土地实施管理是其法定权力和职责。被告根据被批准的征收土地方案及洛阳市政府制定的拆迁补偿安置标准，按袁啟法所持有的房屋产权证书为其办理补偿登记，并参照洛阳市洛龙区人民政府颁布的被征收土地的附着物补偿标准进行了核算，并无不当。之后，区、乡(镇)相关部门多次通知袁啟法领取补偿款，接到通知后，袁啟法既不领取补偿款，又没有交出所使用的集体土地。袁啟法是市民，不是集体土地占有村的村民。售卖房屋系龙门镇杜村村委会在特定历史时期所做的刺激经济发展的一项措施，集体土地的性质从未改变。当时杜村村委会建房应当是希望更多人能够参与到经济增效建设中，而袁啟法购买房屋后并未进行实际经营，房屋闲置多年。涉案土地被征收后，龙门镇杜村绝大多数村民已经搬迁，原告袁啟法作为非本村村民却仍不交出所占用的集体土地。对集体土地上的房屋拆迁，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《河南省实施办法》等法律及行政规章中没有明确规定，征收过程中土地性质的转换及地面附着物补偿等均没有统一操作规范。征地、补偿、安置方案、补偿标准的制定实际是洛阳市政府上报并由上级直至国务院相关部门批准，才得以实现的一个连续过程。本案涉案土地2008年业经国务院批准征收方案，2009年由河南省人民政府批准征收，2010年洛龙区人民政府发布征地公告，有关部门也早已对涉案土地地面附着物进行了调查登记和补偿计算，时间长达十年之久，袁啟法一直拒绝签订补偿协议、腾空房屋，拒不交出已被征收的土地，其行为客观上已构成阻挠国家征收土地的事实。袁啟法非杜村村民，没有集体土地宅基使用证，所持有的村镇房屋所有权证，签发机关为洛阳市洛龙区人民政府村镇房产发证办公室，未经过区划后洛阳市房产管理部门重新换发确认，但洛龙区国土局仍旧以村民待遇，参照杜村村民补偿标准对袁啟法被拆除房屋进行核算补偿，并未实施对袁啟法低于其他村民的补偿安置标准的行为。袁啟法庭审辩论中主张，洛龙区国土局履行安置补偿职责中存在违法情形，导致袁啟法无法获得合法合理的安置补偿，没有事实和法律依据。综上，洛龙区国土局作出的洛龙国土责交[2020]02-11号《责令交出土地决定书》、市自然规划局作出的洛自然资复[2020]5号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序基本合法，适用法律准确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告袁啟法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告袁啟法承担。一审判决送达后，原告袁啟法不服，提起本案上诉。上诉人袁啟法上诉称：一、本案中，上诉人不存在阻挠国家建设征收土地的行为。案涉责令交出土地没有事实及法律依据。原审法院对此存在事实认定错误及法律适用错误的情形。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据上述规定，被上诉人洛龙区国土资源局作出责令交出土地决定的事实前提应该是上诉人违法实施了阻挠国家建设征收土地的行为，且该阻挠行为须是归责于上诉人的原因致使合法的土地征收流程无法正常进行。但是，根据被上诉人洛龙区国土资源局提交的证据来看，案涉土地征收行为及补偿安置实施过程存在诸多违法情形，且相关违法情形直接导致上诉人无法获得合法安置补偿。具体体现在以下几点：(一）案涉土地征收未经依法公告。具体包括未经过合法的征地公告及安置补偿方案公告，该未依法公告的违法行为直接导致上诉人无法办理安置补偿登记并获得合法的安置补偿，故上诉人未搬迁的事实并不是上诉人阻挠国家征地建设的行为。1、本案中，被上诉人洛龙区国土资源局提交了《洛龙区人民政府关于征收郑西高铁洛阳龙门站地区建设用地的通告》（洛龙政通【2010】4号）以证明案涉征地行为进行了公告。该证据存在多处违法情形，无法证明公告行为存在以及公告行为的合法性，本案中，被上诉人洛龙区国土局未能证明其在法定地点进行了真实的通告张贴行为，未提供张贴的时间、地点、地点等情况照片或说明达到证明目的，不符合法律法规规定。根据《征用土地公告办法》第四条规定：“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中，《河南省人民政府关于2008年度乡镇建设用地的批复》（豫政土【2009】285号）系2009年4月20日作出，而上述通告系2010年6月12日作出，时间跨度远超过法定的10日，被上诉人洛龙区国土局对此并未补充证据予以证明其公告时间的合法性。根据《征用土地公告办法》第五条规定：“征用土地公告应当包括下列内容：第（四）项办理征地补偿登记的期限、地点、地点通告内未依法告知被征收人办理补偿登记的期限及地点。正是因为通告未对法定告知内容即办理补偿的时间、地点、地点进行告知上诉人无法正常办理安置补偿手续，并非原告阻挠土地征收，进一步证明案涉责令交出土地决定没有事实及法律依据。《征用土地公告办法》第六条第二款规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”根据本通告可以得知，通告没有告知上诉人补偿的地点、期限，那么没有办理补偿登记落实安置补偿的行为后果就不应该由上诉人承担，进一步来讲补偿结果亦不能以征收部门单方面出具的金额为准，这是严重的剥夺原告知情权以及获得合法安置权的。2、本案中，无论是上诉人悉知的征收过程还是被上诉人洛龙区国土局提供的证据，案涉征收行为均不存在依法对拟定的补偿、安置方案进行依法公告的程序。根据《征用土地公告办法》第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”根据《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”也就是说，在未依法公告安置补偿方案的情况下，进一步剥夺了上诉人作为被征收人对补偿标准提出争议、申请协调、申请裁决的合法救济权益。在此基础上，不能称案涉征收行为系征收单位已经履行了法定程序的基础上实施的征收行为。根据《征用土地公告办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。”征收部门未依法进行公告的行为，进一步剥夺了上诉人就补偿、安置方案提出意见、申请听证的法定权利。3、本案中，上诉人有权拒绝办理补偿事宜，未搬迁的法律后果应由土地征收实施机关承担,而不应认定为上诉人阻挠国家征地建设。根据《征用土地公告办法》第十四条规定：“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。”本案中，公告机关未依法进行公告行为，直接导致上诉人丧失了提出意见、申请协调、申请裁决、申请听证以及上级批准机关了解被征收人意见的权利，故根据上述规定，上诉人有权依法拒绝办理补偿事宜。在此基础上，因征收部门未依法履行征收实施程序而导致的未能就补偿事宜达成一致未能搬迁的法律后果不应再由上诉人来承担。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件，其中第(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，上诉人不属于无正当理由拒绝接收安置补偿的情形。因相关补偿、安置方案公告未能依法进行，剥夺了原告的知情权、发表意见权、听证权、申请协调权、申请裁决权。(二)本案中不存在合法的补偿安置行为，在没有依法进行安置补偿的情形下，上诉人有权拒绝搬迁，被上诉人洛龙区国土局无权要求上诉人交出房屋所占土地。根据《土地管理法实施条例》二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”条例之所以作出这样的规定，就是以时效确保公平。本案中，安置补偿法定机关并未在征地补偿、安置方案批准后的法定期限内完成安置补偿工作，其违法在先，致使补偿结果极不公平。本案征地批准行为系2008年作出，书面征地公告于2010年作出，相关补偿安置行为应于2010年-2011年间完成。而案涉责令交出土地决定及相关补偿安置行为均系2020年2月作出，两者时间跨度巨大，上诉人在本案中获得的安置补偿仍以征地行为发生时补偿标准为准，毫无公平性可言，更谈不上合法性。并且，上诉人房屋所在地块上一直未实施用地行为，中间数年并无安置补偿机关与上诉人协商安置补偿及搬迁事宜，相关补偿标准、房屋价值、周边房屋价值已经有了大幅度的改善，如果仍按照2009年的补偿标准对上诉人进行安置补偿，明显不符合公平原则，且与我国征地过程中对被征收人实施的生活水平不降低、长远生计有保障之原则相违背。故，在没有合法补偿的基础上，被上诉人洛龙区国土局无权要求上诉人交出土地。(三）根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，原审法院并未依法查明上诉人具体违反的什么土地管理法律、法规规定，进而认定上诉人存在阻挠国家征地建设的行为。属于事实认定不清的情形。二、最高人民法院曾就责令交出土地决定纠纷作出过相关判例，与本案情况基本一致,原审法院并未进行参考，并作出了完全相反的判决。中华人民共和国最高人民法院（2017）最高法行申7414号再审申请人张丽因诉被申请人吉林省长春市二道区人民政府(以下简称二道区政府)责令交出土地决定一案行政裁定书本院认为部分阐述：“本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定，因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。根据上述规定，农村集体土地被依法征收后，由县级以上人民政府组织实施，在征收实施过程中，土地权利人对土地补偿有争议的，应当先行由县级以上人民政府协调、裁决程序处理。本案中，张丽未与土地征收实施部门达成补偿安置协议，其补偿安置问题应当先行经协调、裁决程序解决。二道区政府在34号决定中确定了张丽的房屋面积及补偿金额，告知仅可对补偿异议向二道区房屋征收经办中心咨询，且须在收到该决定之日起十日内与房屋征收部门二道区住房和城乡建设局签订征收补偿协议。该项内容实质为征地补偿处理意见，规定在责令交出土地决定中，剥夺了张丽对补偿安置争议请求协调、裁决的权利。仅就该项内容，34号决定即违反法律、法规规定。”本案中，被上诉人洛龙区国土资源局仅仅提供了一份村委会单方就上诉人房屋签订的安置补偿协议，这份协议甚至不是行政机关制作的，相比于上述案例本案中甚至没有就安置补偿的金额结果给予上诉人任何提出异议的权利，可以说连咨询的权利都没有，同样剥夺了上诉人对补偿安置争议请求协调、裁决的权利，相比于最高人民法院认定的违法责令交出土地的情形更加违法！最高法的判例对于各级人民法院均有指导意义，望法庭对此情况予以注意。被上诉人洛阳市自然资源和规划局作出的案涉复议决定存在认定事实错误，法律适用错误的情形，对复议被申请人的原具体行政行为并未依法予以审查，该复议决定应予依法撤销。综上，原审判决存在认定事实错误，适用法律错误的情形。上诉人不存在违法阻扰国家建设征地的行为，且一审判决与最高人民法院作出的相关判例完全相悖，应予依法撤销并改判。请求：1、依法撤销河南省洛阳市洛龙区人民法院（2020）豫0311行初46号行政判决；2、依法撤销被上诉人洛阳市洛龙区国土资源局作出的《责令交出土地决定书》（洛龙国土责交[2020]02-11号）；3、依法撤销被上诉人洛阳市自然资源和规划局作出的《行政复议决定书》(洛自然资复[2020]5号）;4、本案诉讼费由二被上诉人承担。被上诉人洛阳市洛龙区国土资源局在二审庭审时称其答辩意见同一审时答辩意见，一审查明事实清楚，适用法律正确，判决结果应予维持。其在一审时答辩称：本局依法定职责，遵循法定程序，在详尽调查核实的基础上，依据充分事实证据，依法作出洛龙国土责交[2020]02-11号《责令交出土地决定书》，且经上级机关作出洛自然资复[2020]5号《行政复议决定书》予以维持。原告的诉讼请求依法不能成立，应当予以驳回。被上诉人洛阳市自然资源和规划局答辩称：答辩人认为，原审判决查明事实清楚，适用依据正确，审理程序合法，依法应予维持；上诉人的上诉理由依法不能成立。请求二审法院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，本案上诉人的房屋已于2020年2月15日被拆除，上诉人已经就拆除行为提起行政复议。上诉人家房屋是所在地块最后一户拆除的。本院认为，被上诉人洛龙区国土局提交的洛龙政通〔2010〕4号《洛龙区人民政府关于征收郑西高铁洛阳龙门站地区建设用地的通告》及洛龙区龙门街道办事处杜村村民委员会《关于拆除袁啟法房屋的情况说明》，能够说明上诉人房屋所在土地被批准征收后公告及对上诉人房屋进行补偿的情况。涉案土地被批准征收后，征收部门对上诉人家房屋进行入户调查并制作《洛阳市建设征地地面附属物调查登记表》、《纠错补漏调查登记补偿计算表》，且村里大部分房屋被拆除，上诉人理应对拆迁事宜有所了解。上诉人不是龙门镇杜村村民，没有集体土地宅基使用证，其所持有村镇房屋所有权证未经区划后的洛阳市房产管理部门重新换发确认，但征收实施部门仍旧参照杜村村民补偿标准对上诉人房屋进行核算及补偿，标准不低于其他村民的补偿安置，上诉人不签订补偿协议并交出已被征收的土地的行为影响到征地方案的整体实施，被上诉人洛龙区国土局据此作出洛龙国土责交[2020]02-11号责令交出土地决定书并无不当。被上诉人市自然资源和规划局经审查作出洛自然资复[2020]5号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人袁啟法负担。本判决为终审判决。审判长  叶乃君审判员  王 艺审判员  邢玉玲二〇二〇年九月二十七日法官助理任晓敏书记员田慧附：本案判决所适用的法律法规1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。