河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2160号上诉人（一审原告）刘风云，男，汉族，1948年12月22日出生，住淮阳县。委托代理人吕亚满，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）周口市淮阳区人民政府（原淮阳县人民政府）。法定代表人王毅，区长。委托代理人王欢欢、王永平，淮阳区自然资源局工作人员。被上诉人（一审第三人）周口市淮阳区大连乡林楼行政村林楼村民组。诉讼代表人林长春，男，汉族，1970年11月13日出生，住淮阳县。委托代理人金辉，河南瑾轩律师事务所律师。上诉人刘风云因侵权类一案，不服周口市中级人民法院（2020）豫16行初227号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周口市中级人民法院一审查明：争议地位于周口市淮阳区大连乡林楼行政村林楼大街路东，面积为680平方米，该地归第三人周口市淮阳区大连乡林楼行政村林楼村民组（以下简称林楼村民组）所有，系第三人苹果园的一部分。刘风云系该苹果园的第三轮承包者，承包期限为1995年1月1日至2005年1月1日。1999年、2001年刘风云先后在争议土地上建房十四间。2005年承包到期后刘风云未按约定将土地归还给林楼村民组，并出示了1998年1月25日淮阳区人民政府（原淮阳县人民政府）为其颁发的用地面积为60平方米的集体土地建设用地使用证和2001年12月26日为其颁发的用地面积为680平方米的集体土地建设用地使用证。并称上述680平方米的土地证包括60平方米的土地证范围。刘风云以此证明该苹果园临路的土地归其使用。之后，第三人林楼村民组于2006年8月16日向淮阳县人民法院提起行政诉讼，请求撤销被告于2001年12月26日为刘风云颁发的用地面积为680平方米的土地使用证，在审理过程中，第三人向淮阳县人民法院提出撤诉申请，淮阳县人民法院作出（2006）淮行初字第23号裁定准予撤诉。2006年12月3日第三人再次就同一诉讼请求提起行政诉讼，淮阳县人民法院作出（2006）淮行初字第28号行政判决，判决撤销该面积为680平方米的土地使用证；刘风云提起上诉，周口市中级人民法院作出（2007）周行终字第63号行政裁定，以第三人撤诉后无正当理由再行起诉为由裁定驳回林楼村民组起诉。该裁定已经发生法律效力。2016年3月18日第三人向淮阳区人民政府提出“注销集体土地建设用地使用证”申请，淮阳区人民政府于2017年3月17日作出淮政土字〔2017〕1号《关于注销刘风云〈集体土地建设用地使用证〉的决定》。刘风云不服该决定，提起行政诉讼，请求撤销该决定。周口市中级人民法院一审认为：一、根据《河南省土地管理实施办法》第十一条规定:“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的,原登记发证机关应当依法更正,收回或者注销原发土地证书,换发新的土地证书。”淮阳区人民政府作为原登记发证机关依法享有注销土地使用证的法定职权。二、本案争议土地系第三人所有的苹果园用地，刘风云系苹果园的承包人，该苹果园系农用地，可以在承包期内用于栽种果树等农业用途使用，但不能用于建房等非农业建设。刘风云称争议的680平方米土地系在交纳了5000元钱，并经村干部同意作为自家的建房用地使用没有证据支持，依法不予采信。刘风云在该地未经有权机关批准农用地转用地情况下直接进行建房，改变了土地农业用途，即使交纳了钱款、经过了村干部同意也属于违法占地、违法建设。且两土地证没有地籍档案和存根，土地来源不清，颁证没有法律和事实依据，颁证行为明显具有违法情节，淮阳区人民政府在查明事实的基础上作出注销决定的行为并无不当。三、淮阳区人民政府进行处理的过程中通知了刘风云，保障了其应有的陈述、申辩的权利，被诉行政行为程序合法。四、第三人虽然之前起诉过被注销的集体土地建设用地使用证，但该起诉最终被裁定驳回，法院的生效裁定并没有对颁证行为在实体上进行合法性审查和认定，在此情况下淮阳区人民政府作出注销决定并不违反法律规定。综上，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决:驳回刘风云的诉讼请求。刘风云不服一审判决，向本院上诉称：一、原判认定事实错误。1.上诉人所在的林楼村，因乡镇集镇建设的需要，已经规划为集镇，临街的土地性质已经转变为建设用地，按照规划要求，包括上诉人在内的村民，在规划区内建起房屋。2.原判没有查清争议土地的性质，就认定政府颁证行为具有违法情节，属于认定事实错误。3.土地证备注栏清晰注明：“经本人申请，村组村委讨论同意，乡土地管理所审核，符合用地条件”。上诉人经村组村民会议通过，并经政府批准登记，属于合法使用村组土地。二、原审及被诉具体行政行为严重违反法定程序。1.政府应当倡导诚信原则，行政机关不能以自行纠错为由，朝令夕改；按照“司法终局”原则，本案土地登记纠纷，在生效的裁判文书并没有被撤销的情况下，行政机关基于相同的基本事实，作出注销土地证的被诉具体行政行为，被诉具体行政行为违反“司法终局”原则。2.河南省高级人民法院（2019）豫行终486号行政裁定书，以“事实不清、适用法律不当”为由撤销了周口中院（2018）豫16行初193号行政判决，发回重审。而本案查明的案件事实与上次查明的案件事实一样，属于认定事实错误。3.本案二次发回重审，再次启动重审程序，违反《行政诉讼法》第八十九条第二款的禁止性规定，属于程序严重违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持其的诉讼请求。被上诉人淮阳区人民政府答辩称：上诉人所占的土地系集体土地，该集体土地来源是承包林楼村民组集体所有的苹果园，承包合同到期的时间是2005年，根据法律规定，承租的土地不能办理长期的土地使用证，而且该两份土地使用证在淮阳区自然资源局均无档案和存根，故依据土地登记办法及河南省实施土地管理法办法第十条规定，注销上诉人的土地使用证的行为事实清楚、程序合法，应当依法予以维持。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。被上诉人林楼村民组答辩称：1.上诉人本是承包地，承包到期后占地不还，实属违法占地、违法建房。且两土地没有地籍档案和存根，土地来源不清，颁证行为没有事实和法律依据，并存在明显的违法情节。淮阳区人民政府查明事实后依法行政，作出的撤销决定应当予以支持。2.涉案土地从2006年诉讼至今，经过行政机关以及三级法院多次审理，历经了十多年漫长的诉讼历程，不仅加大了地方群众的矛盾，也给当地政府及法院增添了巨大的工作负担。现事实已经查清，故恳请人民法院依法判决驳回刘风云的上诉，以彻底解决民众的实际问题。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，（一）行政机关具有自我纠错的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。这是法律规定行政机关可以自我纠错的法律依据表现之一；《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定了在行政诉讼中，作为被告的行政机关，改变其所作的行政行为，应当接受人民法院的司法审查。综上，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，应当具有自我纠错的职权。本案中，第三人虽然之前起诉过被注销的集体土地建设用地使用证，但该起诉最终被裁定驳回，法院的生效裁定并没有对颁证行为在实体上进行合法性审查和认定，在此情况下淮阳区人民政府启动自我纠错程序作出注销决定并不违反法律规定。（二）根据《河南省实施办法》第十一条规定，淮阳区人民政府作为原登记发证机关依法享有注销土地使用证的法定职权。本案争议土地系第三人集体所有的苹果园用地，刘风云在该地未经有权机关批准农用地转用情况下进行建房，改变了土地农业用途属于违法占地、建设；且两个土地证没有地籍档案和存根，属土地来源不清，颁证行为没有事实和法律依据，故淮阳区人民政府在查明事实、履行法定程序后作出的被诉行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。综上，一审法院判决驳回刘风云的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘风云负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年九月十五日法官助理王红媛书记员董凯莉