广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终188号上诉人（原审原告）：清远天慧广告有限公司。住所地：清远市新城东八号区*********第三卡。法定代表人：曾锡波。上诉人（原审被告）：清远市清城区城市管理和综合执法局。住所地：清远市清城区******向秀丽公园南门侧。法定代表人：张忠华，该局局长。出庭负责人：罗志军，该局党组成员。委托诉讼代理人：丘雅丽，该局工作人员。委托诉讼代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。上诉人清远天慧广告有限公司（以下简称天慧公司）因与上诉人清远市清城区城市管理和综合执法局（以下简称城区城综局）城市规划管理纠纷一案，双方均不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初495号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。天慧公司向原审法院起诉请求：1.撤销城区城综局作出的清城综执责字〔2019〕№0003139《责令改正（停止）违法行为通知书》；2.确认城区城综局拆除涉案立柱广告设施的行政行为违法。原审法院认定事实：2000年8月2日，原清远市城建规划局向天慧公司发出临时建设工程规划许可证，许可天慧公司在清远市新城区***与107国道（即人民路与广清大道）交汇处东南角建设立柱广告（即涉案立柱广告）。2008年6月5日，原清远市城乡规划局向天慧公司发出户外广告设施设置许可证（总编号为20080113，编号为户外广告2008-0083），许可天慧公司设置涉案立柱广告，广告规格为长20米、宽7米，发布期限为2008年6月5日至2010年6月4日。逾期后，原清远市城乡规划局于2013年3月28日同意天慧公司上述户外广告设施设置许可证继续延期1年（2013年3月30日至2014年3月30日），并明确待清远市人民政府确定《清远市规划区整合公共广告资源方案》《清远市户外广告设施设置管理办法》后，再重新办理报建相关手续。2013年9月1日起，原清远市城乡规划局不再受理清远市清城区户外广告招牌的设置申请，也不再办理有关延期申请。2019年7月16日，城区城综局在巡查中发现天慧公司上述涉案立柱广告涉嫌未经批准擅自设置，遂向其发出清城综执责字〔2019〕No.0003139《责令改正（停止）违法行为通知书》，认为天慧公司“违反了《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条及《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，现我机关责令你（单位）立即停止违法行为，限期七日内自行拆除违规广告。仍不改正的，我机关将按有关法律、法规的规定进行处罚（处理）。”天慧公司未履行上述拆除义务，城区城综局遂组织有关人员对涉案立柱广告实施了强制拆除。天慧公司不服，遂向原审法院提起本案诉讼。另查明，天慧公司涉案立柱广告的批准报建期限届满后，天慧公司亦未到城市人民政府市容环境卫生行政主管部门办理有关审批手续。原审法院认为：本案系不服城市规划管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据天慧公司的诉讼请求、城区城综局的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：一、涉案责停通知是否属于行政诉讼受案范围；二、城区城综局作出的涉案责停通知是否合法；三、城区城综局实施的强制拆除行为是否合法。争议焦点一：关于涉案责停通知是否属于行政诉讼受案范围的问题。城区城综局于2019年7月16日向天慧公司发出涉案责停通知，责令其限期自行拆除涉案立柱广告，并载明“仍不改正的，我机关将按有关法律、法规的规定进行处罚（处理）”，故上述通知属于程序性、阶段性的过程行为，并非独立的行政行为，原则上不属于行政诉讼的受案范围。但是，城区城综局后来于同年10月依据涉案责停通知实施了强制拆除行为，故该通知已产生了外化作用，对当事人权益产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。因此，城区城综局认为涉案责停通知不属于行政诉讼受案范围的辩称，原审不予采信。争议焦点二：关于城区城综局作出的涉案责停通知是否合法的问题。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”第十八条规定“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。”本案中，天慧公司建造的涉案立柱广告已经原清远市城建规划局审批同意设置，但其最后一次延期许可仅至2014年3月30日止，后未被有关部门审批同意延期。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一、二款“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：……（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”的规定，且参照清远市人民政府办公室2013年7月29日印发的《清远市规划区户外广告和招牌设置管理暂行办法》第二十二条“《户外广告设置许可证》的设置期限届满，需要继续设置的，设置人应当于期限届满30日前向原审批机关申请延期，审批机关应当在期限届满前作出是否准予延期的决定。期满后不再设置或者申请延期未获得批准的，设置人应当于户外广告设置期限届满之日起7日内自行拆除。临时性户外广告不得申请延期，设置人应当于设置期限届满之日起2日内自行拆除。”第二十九条“本办法实施前已设置的户外广告，设置期满后，符合户外广告专项规划的，一律按本办法重新确定其设置权和使用权；不符合的，一律予以拆除。”的规定，城区城综局认为天慧公司涉案立柱广告应予拆除，并无不当。同时，天慧公司涉案立柱广告亦未到城市人民政府市容环境卫生行政主管部门办理有关审批手续，根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条“……大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”第三十六条“有下列行为之一者，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，并可处以罚款：（一）未经城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，擅自设置大型户外广告，影响市容的；……”的规定，城区城综局认为天慧公司涉案立柱广告应予拆除，亦无不妥。虽然城区城综局在涉案责停通知中仅载明了《城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定，未载明《中华人民共和国城乡规划法》上述规定，但两者的内容基本是一致的，故并无明显不当。城区城综局作出的涉案责停通知具有合法性，天慧公司认为涉案责停通知违法应予撤销的主张，没有事实与法律依据，原审法院不予支持。争议焦点三：关于城区城综局实施的强制拆除行为是否合法的问题。天慧公司的涉案立柱广告已超过户外广告设置的许可期限，应予以拆除，但拆除已建成的违法构筑物，亦应符合法定的程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期……”第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，行政强制法对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除行为规定了比一般行政强制执行行为更多的前置条件，即应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，城区城综局实施涉案拆除行为前，仅作出责令改正违法行为通知，未作出拆除决定，未事先催告天慧公司履行义务，未作出强制执行决定，亦未公告限期履行等便对涉案立柱广告实施强制拆除，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对天慧公司权利不产生实际影响的。”的规定，原审依法确认城区城综局的涉案强制拆除行为违法。据此，原审法院于2020年5月6日作出（2019）粤1803行初495号行政判决：一、确认清远市清城区城市管理和综合执法局于2019年10月期间拆除清远天慧广告有限公司位于清远市********交汇处东南角立柱广告的行政行为违法；二、驳回清远天慧广告有限公司的其他诉讼请求。案件一审受理费50元，由清远天慧广告有限公司、清远市清城区城市管理和综合执法局各负担25元。宣判后，天慧公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，更正裁判理由或发回重审。主要事实和理由是：一、城区城综局认定天慧公司涉案广告设施是违法建筑物，作出涉案责停通知并于2019年10月期间拆除了涉案立柱广告设施，行为违法。二、城区城综局作出涉案拆除告知书和拆除决定属于警告性质，对天慧公司的权益未产生实质影响。城区城综局在作出涉案拆除决定时未履行法制审核制度，在实施拆除行为时亦未履行执法公示制度，未对拆除行为进行全程记录，且存在使用临时工执法等违法情形。三、涉案立柱广告设施是经清远市城市规划局审核同意建设的，该许可有效期为2014年3月，若城区城综局要对天慧公司进行处罚，其应当在2016年3月前作出处罚决定。现已超过法定处罚期限，城区城综局的处罚权已经消灭，故天慧公司不应再受到行政处罚。四、清远市人民政府对天慧公司提出的财产保护申请没有进行回复，故可以认定涉案立柱广告设施不受清府办函〔2013〕172号《清远市规划区户外广告整治方案的通知》的影响。五、因涉案立柱广告设施已被拆除，即使判决撤销涉案拆除决定亦已经没有实质性意义，故原审判决驳回天慧公司该项请求，结果正确。但原审判决以涉案立柱广告设施的行政许可已经超期，属违章建筑物为由驳回天慧公司的诉讼请求，属裁判理由错误。因城区城综局未在法定期限内对天慧公司进行处罚，在丧失处罚权后再对天慧公司进行处罚，该处罚明显违法，故本案的裁判理由应予以更正。城区城综局亦不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决第一项，驳回天慧公司的全部诉讼请求；2.天慧公司承担本案一、二审诉讼费用。主要事实和理由是：一、天慧公司未经相关部门批准，擅自设置涉案立柱广告设施。城区城综局作出的涉案责停通知属于过程性行为，不会导致法律关系的发生、变更于消灭，故天慧公司提起行政诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理。二、天慧公司的行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》，城区城综局作出涉案责停通知，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。天慧公司辩称：一、城区城综局未在法定的处罚期限内对天慧公司进行处罚，该处罚权已经消灭。在丧失处罚权后，城区城综局再对天慧公司进行处罚，该处罚明显违法。二、城区城综局的拆除行为已经严重违反了行政强制法的规定，程序亦属违法。城区城综局辩称：一、天慧公司未经相关部门批准，擅自设置涉案立柱广告设施。城区城综局作出的涉案责停通知属于过程性行为，不会导致法律关系的发生、变更于消灭，故天慧公司提起行政诉讼不属于行政诉讼受案范围，依法应不予受理。二、天慧公司的行为违反了《城市市容和环境卫生管理条例》，城区城综局作出涉案责停通知，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。另查明，城区城综局于2020年8月28日向本院提交《撤诉申请书》，请求撤回本案上诉。本院认为，本案是城市规划管理纠纷。上诉人城区城综局自愿申请撤回上诉，是依法处分其诉讼权利的行为，并未违反法律规定，亦未损害国家利益、社会利益和他人的合法权益，本院依法予以准许。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”的规定，结合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.本案是否已经超过行政处罚的追诉时效，涉案责停通知是否合法；2.城区城综局作出的涉案拆除行为是否合法。关于本案是否已经超过行政处罚的追诉时效，涉案责停通知是否合法的问题。从现已查明的事实可知，涉案户外广告设施的有效许可期已于2014年3月届满，在期限届满后，天慧公司既未依法取得该户外广告设施的延期许可，亦未自行拆除，故可以认定该户外广告设施属于违法建筑。因该违法建筑对当地城市规划的影响始终存在，在未被拆除或恢复原状之前，该违法建筑的存在应属于违法行为的持续状态，故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，城区城综局在涉案户外广告设施存续期间有权对天慧公司作出行政处罚。现城区城综局在查明上述违法事实后作出涉案拆除决定，属认定事实清楚，适用法律正确。而原审判决认定涉案户外广告设施为违法建筑，并据此驳回天慧公司主张撤销涉案责停通知的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。关于城区城综局作出的涉案拆除行为是否合法的问题。原审判决已认定城区城综局作出的涉案拆除行为违反了法定程序，并据此确认该行政行为违法，而城区城综局亦撤回了此项诉请的上诉，故本院对此予以确认。综上所述，上诉人清远天慧广告有限公司的上诉请求不成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远天慧广告有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘永戈审 判 员 赖爱红审 判 员 林士嵛二〇二〇年十月九日法官助理 葛邵霞书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。