河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终169号上诉人(原审原告）：南阳市中恒房地产有限责任公司。统一社会信用代码：914113007678240724。住所地：南阳市中州西路**。负责人：师崇卿，该公司临时负责人。委托诉讼代理人：贾金宁、张露（实习律师），河南梅溪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南阳市自然资源和规划局。统一社会信用代码：11411300MB19848064。住。住所地：南阳市滨河路市体育中心西200米/div>法定代表人：王放，任该局局长。出庭应诉行政机关负责人：闫荣英，任该局副局长。委托诉讼代理人：郭斌，该单位工作人员。委托诉讼代理人：吴鹰，北京达略（南阳）律师事务所律师。原审第三人：南阳中实骏景房地产开发有限公司。统一社会信用代码：91411300796781403W。住。住所地：南阳市人民路与光武路交叉口西南角商业楼群**/div>法定代表人：杨贵民。委托代理人：孙佳，河南召栋律师事务所律师。上诉人南阳市中恒房地产有限责任公司（以下简称“中恒公司”）因与南阳市自然资源和规划局（以下简称“南阳自规局”）、第三人南阳中实骏景房地产开发有限公司（以下简称“中实骏景公司”）土地行政登记纠纷一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中恒公司的委托诉讼代理人贾金宁、张露，被上诉人南阳自规局的出庭应诉行政机关负责人吴鹰及其委托诉讼代理人郭斌、吴鹰，原审第三人中实骏景公司的委托诉讼代理人孙佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：1995年1月26日，南阳市房地产开发公司法定代表人系师恒建，后变更登记为“南阳市房地产开发集团公司”，2004年南阳市房地产开发集团公司变更注册登记为“南阳市中恒房地产有限责任公司”。中恒公司于2004年9月设立登记，法定代表人为师恒建。批准土地用途为：工厂，土地性质为：划拨土地，宗地占地21190.96平方米。1996年6月19日，原南阳市土地管理局与南阳市房地产开发公司于签订了编号为宛土出让（1996）补字12号国有土地使用权出让合同，合同主要约定：原南阳市土地管理局给南阳市房地产开发公司补办出让手续的地块位于人民路西侧，面积为21190.96平方米，该宗土地为出让住宅（70年）工业（50年）。受让方如改变土地用途，必须征得出让方同意，重新调整土地使用权出让金，签订土地使用权出让合同，并办理变更登记手续。本合同项下土地使用权出让金每平方米280元，总额为5933468.8元等内容。同年7月13日，南阳市副市长崔银太在南阳市房地产开发公司《关于补办土地使用权手续的报告》上签署“同意补办出让手续，免交出让金”。1996年8月，南阳市人民政府给南阳市房地产开发公司颁发了宛市国用（95）字第00149号国有土地使用权证，该证载明：地：地址为南阳市人民路**途为“工业”，使用年限为50年，面积21190.96平方米。2002年12月，南阳市人民政府给南阳市房地产开发公司颁发了宛市土国用（2002）字第02231号国有土地使用权证，该证载明：坐落人民路125号，用途为“住宅、工业”，使用类型出让，终止日期为工业至2046年6月19日，住宅至2066年6月19日，使用面积21190.96平方米。2007年11月5日，中恒公司（甲方）与中实骏景（乙方）签订《关于转让南阳市中恒房地产有限责任公司部分股权的协议书》，双方确认，中恒公司在太阳城项目中已经发生的各类财务支出及费用为12800万元，该费用作为甲乙双方确定转让股权价格的基数。中实骏景公司支付甲方12800万元作为取得中恒公司51％股权的对价，甲方继续持有中恒公司49％的股权等内容。股权转让协议签订后，师恒建与中实骏景公司办理了中恒公司工商登记变更。工商登记显示：中恒公司原法定代表人为师恒建，公司类型为一人有限责任公司，师恒建持股100％，变更为：法定代表人马红霞，股东为师恒建（占股49％）、中实骏景公司（占股51％）。2014年9月3日，南阳市人民政府给原告中恒公司颁发了宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证，证载用途为住宅、工业；使用权类型为出让；使用权面积21190.96平方米。原告中恒公司不服，提起诉讼，2017年11月13日，南阳市中级人民法院作出（2017）豫13行终212号行政终审判决：限南阳市国土资源局于判决生效后30日内对宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证中地类（用途）进行审查，并作出具体行政行为。2017年12月25日，原南阳市国土资源局作出《关于对中级人民法院（2017）豫13行终212号行政判决书的认定意见》。该《意见》称：“经局相关科室会审，依据1996年原地籍档案登记审批用途和原宛市土国用（2002）字第02231号土地使用证记载用途，转让前土地登记用途为工业、住宅。转让后土地用途仍为工业、住宅”。原告不服该《意见》向原审法院提起本诉讼。在该案件的审理过程中，2019年5月，第三人中实骏景公司持中恒公司（甲方）与中实骏景公司（乙方）于2015年12月10日签订的《土地转让协议书》和宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证等材料，向被告申请土地权利转移登记。经被告审核后，依据《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十条规定，为第三人办理转移登记，将原权利人中恒公司变更为中实骏景公司，并于2019年6月19日为第三人中实骏景公司颁发豫（2019）南阳市不动产权第0018569号不动产权证。该证显示：权利人为中实骏景公司；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为出让；用途为城镇住宅用地、工业用地；面积为21190.96平方米；使用期限为工业至2046年6月19日，住宅至2066年6月19日。2019年10月8日，南阳市人民政府作出宛政土（2019）311号“关于G2019-91号宗地拍卖出让方案的批复”，同意拍卖出让位于人民路以西、光武路南侧的15458.6平方米国有建设用地使用权，用途为城镇住宅用地（70.5％）、零售商业用地（29.5％）；出让年限为城镇住宅用地70年、零售商业用地40年，出让年期自项目开工日期2008年10月15日起算。2019年11月8日，第三人通过拍卖成交，同年11月21日，第三人与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳了契税和土地出让金。2019年12月，第三人中实骏景公司向被告申请该宗地土地使用权首次登记，并提交了政府批复、成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同》以及缴纳契税和土地出让金票据等申请材料，经被告审核后，依据《不动产登记暂行条例》第十七条、第二十条规定，于2019年12月31日，为第三人颁发了豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证。该证记载权利人为中实骏景公司；共有情况为单独所有；坐落为南阳市卧龙区光武街道办事处大官庄社区人民路以西；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质为出让；用途为城镇住宅用地、批发零售用地；面积15458.6平方米（因梅溪河河道治理占用了部分绿地，故面积由原登记面积21190.96平方米减少为15458.6平方米）；使用年限为零售商业用地至2048年10月14日，住宅至2078年10月14日。原告不服该土地登记行为向原审法院提起本案诉讼。另查明，2016年，因项目土地使用权性质系综合用地还是工业用地问题一直未解决，中实骏景公司以师恒建诈骗为由向南阳市公安局龙升分局报案。2016年7月1日，南阳市公安局龙升分局对师恒建涉嫌诈骗罪进行刑事立案，并对师恒建采取了刑事拘留的强制措施。2016年8月31日，中实骏景公司（甲方）与师恒建（乙方）签订协议书。2018年4月2日，中实骏景公司诉被告郭军峰、师崇卿、师津、师莱、中恒公司合同纠纷一案，经南阳市卧龙区人民法院审理，于2018年6月12日作出（2018）豫1303民初2257号民事判决书：一、自判决生效之日起十日内，被告郭军峰、师崇卿、师津、师莱、中恒公司配合原告中实骏景公司将中恒公司51％的股权变更登记至中实骏景公司名下，并交付中恒公司的全部相关印章；二、驳回原告中实骏景公司的其他诉讼请求。2018年10月16日，南阳市中级人民法院作出（2018）豫13民终4396号民事判决书，驳回上诉，维持原判。原审法院认为：依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，本案审理的焦点是2019年12月31日被告为第三人办理的豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证土地登记行为是否具有合法性。经查，原告中恒公司系由南阳市房地产开发公司变更登记发展后成立，南阳市房地产开发公司通过出资购买南阳市针织内衣厂的资产，取得该厂土地使用权，但土地性质为划拨用地，宗地占地21190.96平方米。之后，原告为了开发房地产需要向被告申请变更土地用途，由工业住宅综合用地变更为商住用地。依据国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖”之规定，协议、招标、拍卖是法定的国有土地出让方式。参照原国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第三条“招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则”。第四条“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”之规定，商品住宅等经营性国有土地使用权必须采用招标、拍卖或者挂牌方式出让取得国有建设用地使用权。南阳市房地产开发公司虽然与原南阳市土地管理局补签有《土地使用权出让合同》，但是该宗地没有进行公开挂牌出让，又因涉及土地使用年限和缴纳土地出让金问题，故原告取得的宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证的土地性质转让前土地登记用途为工业、住宅，转让后土地用途仍为工业、住宅。原告持有的宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证的土地性质一直为工业、住宅用地，被告未予变更该宗地的土地用途。2019年5月，第三人中实骏景公司持中恒公司（甲方）与中实骏景公司（乙方）于2015年12月10日签订的《土地转让协议书》和宛市土国用（2014）第00539号国有土地使用证等材料，向被告申请土地权利转移登记。被告于2019年6月19日为第三人中实骏景公司颁发豫（2019）南阳市不动产权第0018569号不动产权证，该宗地用途仍然为城镇住宅用地、工业用地；面积为21190.96平方米。直到2019年11月8日，第三人通过土地挂牌拍卖成交，与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，并缴纳了契税和土地出让金后，2019年12月，第三人中实骏景公司取得了豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证，该宗地性质才变更国有建设用地使用权；用途为城镇住宅用地、批发零售用地。故第三人取得该宗地的程序符合法定程序，被告为其颁发豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序符合法律规定。原告向被告申请变更土地用途，因不符合法定变更为商住用地法定条件，故被告不予为其变更登记的行为正确。原告与第三人之间于2015年12月10日签订的《土地转让协议》，原告对其真实性提出异议，要求原审法院对其加盖公章的真实性进行鉴定。原审法院认为，对《土地转让协议》是否合法有效的审查判断不仅涉及公章的真伪，还涉及行为人的行为能力、意思表示是否真实、是否存在委托代理、是否已经实际履行了土地转让价款等问题，而这些问题系民事争议范畴，并非行政诉讼的审查范围。故，原告与第三人涉及的民事行为存在明显争议的前提下，原告应当先行通过民事诉讼途径对《土地转让协议书》的效力进行判断。综上，被告为第三人颁发豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告南阳市中恒房地产有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告南阳市中恒房地产有限责任公司承担。上诉人中恒公司不服，上诉称1．请求撤销一审判决，依法改判撤销豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证或发还重审。2．本案诉讼费用由被上诉人承担。理由：一、本案被上诉人在进行土地性质变更登记过程中违反法定程序，依法系行政违法行为，依法应当予以撤销。（一）、被上诉人办理本次土地性质变更登记依据的是违法的豫（2019）南阳市不动产权第0018569号证书，依法应当予以撤销。上诉人对豫（2019）南阳市不动产权第0018569号证书已经提起行政诉讼要求确认违法，案件正在审理当中，该证若存在违法登记，则依据该证变更而来的豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证也失去存在基础，依法应当撤销。（二）、被上诉人在办理土地性质变更登记过程中存在严重程序违法行为。1、被上诉人办理土地性质变更所依据的证据全部是上诉人为主体取得。卷宗中所依据的规划文件明确显示用地主体是上诉人而非第三人，如果建设主体发生变更，应当同时变更相关规划文件，第三人在取得合法规划文件的情况下才能进行土地性质变更登记。2、该宗土地本来就是出让方式取得，产权人明确，但被上诉人在变更性质时再次对已经登记产权人的土地进行拍卖，无事实和法律依据。上诉人早在1996年已经以出让方式取得该宗土地的使用权，一直以来没有进行产权的任何变更，是合法的产权人，但被上诉人没有收回土地使用权，又如何能再次对登记过的土地再次进行拍卖出让。这明显违反了《物权法》相关规定。另外，该宗土地上已经建成商业及住宅房产，被上诉人在拍卖时居然仅仅是对土地的拍卖，地上房，地上房产不做处理又违背了《物权法》、《拍卖法》等规定，是严重的违法行为。3、被上诉人明知涉案土地性质存在争议，仍然违法办理变更登记明显是程序违法。上诉人自2016年起就为了该宗土地的性质问题与被上诉人进行行政诉讼。本次判决又依据原错误的工业、住宅用地进行认定，并评判进行变更登记合法，这明显与之前判决相悖，该宗土地的用地性质一直在争议中且尚在行政诉讼中，不能进行变更登记。二、原审判决超越审判范围作出错误认定。本案是针对被上诉人办理豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证的行为进行诉讼，审理范围限于豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证合法性审查。综上，本案属于行政诉讼审理范围，被上诉人违反法定程序进行土地变更登记，造成原告严重损失，依法应当对其错误的具体行政行为承担责任，原审以民事案件为由驳回起诉是完全错误的，请求南阳市中级人民法院依法撤销宛城区人民法院（2020）豫1302行初54号民事裁定书，指令宛城区人民法院进行实体审理。南阳自规局答辩称：一、一审判决有事实及法律依据，二审法院依法应当予以维持。答辩人向第三人中实骏景公司颁发第0043151号不动产权证书的申请资料符合等级要求，程序合法，应当进行登记。二、答辩人对中恒公司的诉讼主体资格、临时负责人的资格、代理人授权的真实性、合法性存有疑问，请依法审查。三、答辩人对案涉宗地进行招拍挂，依照规定、程序合法。四、宗地用地性质争议不属于权属争议。五、原审判决未超出审判范围作出错误认定。第三人中实骏景公司陈述：同意被上诉人南阳市自规局的答辩意见。另，第三人作为中恒公司的控股股东，不同意中恒公司提起本案诉讼。本院认为，本案被诉的行政行为是2019年12月31日的豫（2019）南阳市不动产权第0043151号不动产权证，该不动产登记行为属于将原中实骏景公司名下的（2019）南阳市不动产权第0018569号不动产权证记载的国有土地用途“城镇住宅用地、工业用地”，变更为“城镇住宅用地、批发零售用地”。该变更登记行为并未改变该处土地的使用权人。鉴于本院（2020）豫13行终170号行政裁定已经维持了南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初54号行政裁定，即驳回南阳市中恒房地产有限责任公司对中实骏景公司名下的（2019）南阳市不动产权第0018569号不动产权证的起诉，而作为后续变更登记的本案登记行为，本案一审原告已经失去了对其起诉的基础事实和侵犯合法权益的关联条件，参照行政法律关系性质最为相似的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第二款之规定，故应当裁定驳回起诉。一审法院判决驳回一审原告诉讼请求明显不妥，本院予以纠正。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）、（十）项之规定，裁定如下：一、撤销南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初55号行政判决。二、驳回一审原告南阳市中恒房地产有限责任公司的起诉。一、二审诉讼费共计100元，退回上诉人南阳市中恒房地产有限责任公司。本裁定为终审裁定。审判长 白 云审判员 杨玉娟审判员 张 鹏二〇二〇年九月二十五日法官助理王璨书记员王平