山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1244号 上诉人（原审原告）张洪芬，女，1937年11月10日出生，汉族，住济南市历下区，现住址济南市历城区。 委托代理人温永卫（系上诉人张洪芬之子），男，1964年4月18日出生，汉族，住济南市历下区。 上诉人（原审原告）杨恩广，男，1944年10月9日出生，汉族，住济南市历下区，现住址济南市历城区。 上诉人（原审原告）于殿国，男，1963年10月7日出生，汉族，住济南市历下区，现住址济南市历下区。 上诉人（原审原告）蔡伟丽，女，1949年3月17日出生，汉族，住济南市历下区。 上诉人（原审原告）张清，女，1965年2月18日出生，汉族，住济南市历下区。 上诉人（原审原告）孙荣溪，男，1976年4月27日出生，汉族，住济南市历下区。 上诉人（原审原告暨上诉人孙荣溪的委托代理人）崔静，女，1975年8月22日出生，汉族，住济南市历城区。 上诉人（原审原告）吴运哲，男，1963年9月7日出生，汉族，住济南市历城区。 上诉人（原审原告）张君，女，1970年5月7日出生，汉族，住济南市天桥区。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦。 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人刘卫，济南市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人王敏，山东豪才律师事务所律师。 原审原告牛建峰，男，1975年10月21日出生，汉族，住济南市历下区。 原审原告李居花，女，1978年10月10日出生，汉族，住济南市历下区。 原审原告董宝新，男，1959年11月10日出生，汉族，住济南市历下区。 原审原告李景英，女，1960年4月2日出生，汉族，住济南市历下区。 原审原告吴金玉，女，1966年9月10日出生，汉族，住济南市历下区。 原审原告王振桐，男，1957年12月2日出生，汉族，住济南市历下区。 原审原告阎荣华，女，1971年2月24日出生，汉族，住济南市历下区。 张洪芬等16人诉济南市人民政府（以下简称济南市政府）收回国有土地使用权行政批复一案，济南市中级人民法院于2020年6月16日作出（2019）鲁01行初1501号行政裁定，张洪芬、杨恩广、于殿国、蔡伟丽、张清、孙荣溪、崔静、吴运哲、张君9人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明：2016年4月5日，济南市历下区人民政府作出济（历下）征字[2016]7号房屋征收决定，征收项目为济南中央商务区旧城改造项目，原告在项目片区范围内拥有房屋。2017年原告房屋被拆除。 济南市国土资源局于2018年7月6日作出《济南市国土资源局关于收回济南中央商务区旧城改造项目部分地块房屋征收范围内被征收人房屋占用国有建设用地使用权的请示》（济国土资呈［2018］158号，以下简称158号请示），该请示载明：“市政府：济南中央商务区旧城改造项目位于历下区辖区，占地约4433亩，四至范围：东至大辛河、西至规划路、南至经十东路、北至工业南路。济南中央商务区旧城改造项目于2015年8月28日经历下区发改委审查通过，2016年4月16日由历下区住建局下发《房屋征收决定公告》，项目开始动迁。根据历下区住建局就该项目部分地块出具的《房屋征收项目验收合格证明》，该房屋征收范围内共计2566户被征收人，其中2558户为居民，剩余8户被征收人为单位，分别为……济南钢铁集团总公司（地址：历下区，土地证号：历下国用（2002）字第01004**，土地面积270900.7平方米）……对上述2566户被征收人进行了征收验收，房屋均已完成房屋征收，补偿已经到位，房屋征收项目征收合格。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定：‘为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的’，经有批准权的人民政府批准的，可以收回国有土地使用权。现申请收回济南中央商务区旧城改造项目部分地块房屋征收范围内2566户被征收人房屋占用327759.5平方米国有建设用地使用权。当否，请批示。”济南市政府于2018年7月12日作出《济南市人民政府关于同意收回济南中央商务区旧城改造项目部分地块房屋征收范围内被征收人房屋占用国有建设用地使用权的批复》（济政土字［2018］84号，以下简称84号批复），该批复载明：“市国土资源局……经研究，同意收回济南中央商务区旧城改造项目部分地块房屋征收范围内2566户被征收人房屋占用327759.5平方米国有建设用地使用权，并由市土地储备中心储备。” 济南市自然资源和规划局（原济南市国土资源局）于2019年4月22日作出信息公开[2019]土-62号《政府信息公开告知书》，该告知书载明：“张洪芬……您反映的地块位于济南中央商务区旧城改造项目范围内，项目土地熟化主体为济南市城市建设投资有限公司，房屋征收部门为济南市历下区住房和城市建设局，房屋征收实施为历下区房屋征收服务中心。您反映的地块以规划华阳路为分界线分为东、西两个部分，上述土地均已完成了土地储备工作并已经进行了土地出让。具体情况为……附件：84号批复……如您对本告知书有异议可在60日内提出行政复议或在6个月内提出行政诉讼。”被告据此认为，原告于2019年4月收到告知书并知悉批复，于2019年12月20日提出本案诉讼，已超过6个月起诉期限。原告认为，原告于2019年10月15日向原审法院提交行政起诉状及相关证据材料，因立案庭要求补充材料及修改诉状，经多次修改后于2019年11月18日进入诉前调解，因此，原告并未超过起诉期限。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，原告于2019年4月通过信息公开方式获知涉案批复，但批复中并未告知起诉期限，原告系对批复而非对信息公开告知书提起诉讼，故原告的起诉并未超过一年的起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》（84号批复作出时有效）第五十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。”根据该规定，被告济南市政府享有对收回国有土地使用权申请的批准权，有权作出84号批复，本案需要讨论的是该批复是否可诉。可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。本案中，济南市政府针对济南市自然资源和规划局提交的请示作出的批复，是一种内部审批行为，并不具有直接对外执行的作用，对原告的合法权益不产生直接影响，因此，84号批复不属于行政诉讼受案范围。综上，原告张洪芬等16人的起诉，不属于行政诉讼受案范围，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张洪芬等16人的起诉。 上诉人张洪芬、杨恩广、于殿国、蔡伟丽、张清、孙荣溪、崔静、吴运哲、张君9人不服原审法院裁定，上诉请求：1.撤销原审法院裁定；2.确认84号批复违法并撤销。理由：1.原审法院未认定上诉人房屋被违法强拆错误。2.上诉人住宅不属于旧城区改造范围，原审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第二项之规定认定被上诉人有权作出84号批复，适用法律错误。3.原审法院裁定认定84号批复是内部审批行为并不具有直接对外执行作用、对原告的合法权益不产生直接影响是错误的。济南市自然资源和规划局利用该批复文件违法收储了上诉人拥有的土地使用权，侵害了上诉人的合法权益。不可诉行政行为是指国家行政机关对不特定的管理对象制定的法规、规章制度和有普遍约束力决定、命令等行政规则。84号批复是针对特定群体的，直接侵害了上诉人的合法权益，是可诉的行政行为。二审中，上诉人提交了诉讼要素表，意见与上诉理由基本一致。 被上诉人济南市政府未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院确定的案件事实。 本院认为：本案的审理重点是84号批复是否属于行政诉讼的受案范围。被上诉人作出的84号批复批准了济南市自然资源和规划局关于收回济南中央商务区旧城改造项目部分地块国有建设用地使用权的请示，该批准行为系针对济南市自然资源和规划局的请示作出，不直接对上诉人的权利义务产生影响，故84号批复因不具有对外效力而不具有可诉性，该批复依法不属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人所提84号批复直接侵害了其合法权益，是可诉的行政行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 孙晓峰 审 判 员 郝万莹 审 判 员 李莉军 二〇二〇年九月九日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青