浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终339号 上诉人（原审原告）金羊夫，男，1955年9月4日出生，汉族，住绍兴市上虞市。 委托代理人（特别授权代理）冯振兴，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区住房和城乡建设局。住所地绍兴市上虞区百官街道江东路**。 法定代表人祝荣法，局长。 出庭行政机关负责人陈国庆，副局长。 委托代理人王伟龙，浙江曹娥江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）。住。住所地绍兴市杭州湾上虞经济技术开发区康阳大道**科创中心/div> 负责人蒋金祥，主任。 出庭行政机关负责人丁晨杰，副主任。 委托代理人徐维均，男。 委托代理人陈瑶杰，北京盈科（绍兴）律师事务所律师。 上诉人金羊夫因诉被上诉人绍兴市上虞区住房和城乡建设局（以下简称“上虞住建局”）、杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）（以下简称“区管委会”）房屋征收行政补偿一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初53号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年8月17日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人金羊夫及其委托代理人冯振兴，被上诉人上虞住建局副局长陈国庆及该单位委托代理人王伟龙，被上诉人区管委会副主任丁晨杰及该单位委托代理人徐维均、陈瑶杰到庭应询。本案现已审理终结。 金羊夫一审时诉称，其系浙江省绍兴市上虞区曹娥街道光明村村民。其不服原告房屋被征收时，原告要求进行产权调换的安置方式遭被告拒绝，两被告针对原告所作的《金羊夫户补偿安置方案》采用“全货币补偿方式”，原告认为两被告的补偿安置方案仅有“全货币补偿方式”而没有“产权调换”，剥夺了原告对于安置方式的选择权。评估机构的选定和房屋评估过程及结果均明显违法，侵犯了原告的合法权益和知情权，对于房屋的建造面积认定过程亦明显违法，导致面积认定结果与事实不符。鉴于被告的补偿行为明显违法，侵犯了原告的合法权益，现请求法院撤销两被告作出的《金羊夫户补偿安置方案》。 一审法院审理认为，原告在本案提出的诉讼请求实质为不服两被告所提出的安置补偿方案，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款对此的相应规定为:对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政争议工作的通知》（国法〔2011〕35号）又进一步规定：被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请，故原告对本案争议可依以下基本救济途径进行处理：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成立的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。因此，两原告不服安置补偿方案的，应该适用经行政程序前置的方式对争议进行处理，而非径行提起行政诉讼，原告直接对涉案的征地补偿安置方案所提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告金羊夫的起诉。 金羊夫提起上诉称：1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款仅针对土地补偿标准的协调裁决程序，不包含地上房屋。浙江省没有将集体土地上房屋征收补偿标准纳入到协调裁决范围。根据《浙江省征地补偿标准争议协调裁决办法(试行)》(浙政发〔2007〕7号)第七条规定：“本办法所称的申请人是指被征收集体土地及地上附着物(除房屋外)、青苗的所有权人。对土地补偿费的补偿标准有争议的，由农村集体经济组织提出协调、裁决申请；对地上附着物(除房屋外)或青苗补偿费有争议的，由地上附着物或青苗所有权人提出协调、裁决申请。”(除房屋外)或青苗补偿费有争议的，由地上附着物或青苗所有权人提出协调、裁决申请。”综上，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款不适用于本案房屋征收补偿。2.程序明显违法。证据未经质证，审理程序明显违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”请求依法撤销一审裁定，并指令其继续审理。 上虞住建局当庭答辩称：1.《金羊夫户补偿安置方案》不属于可诉的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。该法第十二条第一款第（五）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……”根据该规定，公民对征收、征用决定及其补偿决定不服的，属于人民法院受案范围。而《金羊夫户补偿安置方案》既不属于征收、征用决定，也不属于征收补偿决定，故上诉人的起诉不符合行政诉讼受理条件。2.《金羊夫户补偿安置方案》的性质属于行政指导行为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用解释》）第一条第二款第（三）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。该《金羊夫户补偿安置方案》虽由两被上诉人共同作出，但其以促成上诉人与征迁方签订安置补偿协议为目的，以确保曹娥街道征迁地块的补偿工作顺利实施，不具有行政强制力。上诉人是否同意该行政指导并与征迁方签订补偿协议，决定权在上诉人方，即上诉人可自由选择签订或者不签订补偿协议。《适用解释》第一条第二款第（三）项规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）行政指导行为；……”故上诉人就该《金羊夫户补偿安置方案》提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 区管委会提交答辩称，上诉人金羊夫就《金羊夫户补偿安置方案》提起诉讼，其实质为不服两被上诉人作出的补偿安置方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》同样规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律规定向上一级人民政府申请。以上规定明确了对征地补偿安置方案的补偿标准有争议的，相关土地权利人应通过裁决程序解决。因此，上诉人对《金羊夫户补偿安置方案》有争议或不服的，应通过行政裁决程序解决，其不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求法院予以驳回，维持原裁定。 审理中查明，原浙江省上虞经济开发区管理委员会已调整为在杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会挂牌，其职权由杭州湾上虞经济技术开发区管理委员会（浙江省上虞经济开发区管理委员会）继续行使。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”上述补偿安置方案由土地行政主管部门会同有关部门拟订后公告，听取被征地人意见，报市、县级人民政府批准后形成。而从涉案《金羊夫户补偿安置方案》的内容看，该方案是征迁部门在未能与被征迁人（上诉人金羊夫）就房屋征迁补偿安置事宜协商达成一致的情况下，根据《上虞区城中村改造集体土地上房屋征迁与补偿实施细则》（虞政办发〔2016〕148号）相关规定，对该户可得货币补偿权益的计算，相关补偿项目、金额明确具体，且要求“被征迁人金羊夫户在收到本补偿安置方案后三日内到老便民服务中心（舜江西路681号）签约，逾期相关损失及法律责任由贵户自负”。2018年12月28日，被上诉人区管委会又将方案确定的2456822元汇入了浙江省绍兴市上虞公证处提存账户。由此，涉案《金羊夫户补偿安置方案》直接对上诉人的权利义务产生实际影响，并造成了一定的法律后果，具备征收补偿决定的基本特征，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的“补偿安置方案”并不相同。两被上诉人有关其所作的《金羊夫户补偿安置方案》系行政指导行为或系“补偿安置方案”应当先行裁决的辩称，本院不予采纳。一审法院以“土地权利人对补偿安置方案的补偿标准有争议的，通过裁决程序解决。现原告直接对涉案的《金羊夫户补偿安置方案》提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回上诉人的起诉，缺乏充分事实和法律依据，应予纠正。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销嵊州市人民法院（2019）浙0683行初53号之一行政裁定； 二、本案指令嵊州市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 建 审 判 员  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 二〇二〇年九月十一日 法官助理  魏晓靖 书 记 员  王雪莹