浙江省绍兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙06行终255号上诉人（原审原告）金柏泉，男，1948年8月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人金雪峰（系上诉人金柏泉之女），女，1978年12月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。委托代理人程玉军，北京京润律师事务所律师。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区城南街道办事处。住所地绍兴市越城区朝阳路**。法定代表人倪国峰，主任。出庭行政机关负责人葛文斌，副职负责人。委托代理人王凯，浙江永大（绍兴）律师事务所律师。上诉人金柏泉因与被上诉人绍兴市城南街道办事处（以下简称“城南街道办”）行政强制一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月23日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人金柏泉及其委托代理人金雪峰、程玉军，被上诉人城南街道办副职负责人葛文斌及该单位的委托代理人王凯到庭应询。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告系绍兴市越城区城南外山村村民，在该村建有房屋多处。外山村拆迁调查时，查明原告共有6处房屋，合计建筑面积378.57平方米，调查表编号为384。因被告认为原告的部分房屋涉嫌违法建设，自2018年8月起被告组织人员陆续对上述房屋实施拆除。其中2018年8月14日拆除了调查表编号为×××-3的房屋。2019年4月28日拆除384-4的房屋，4月30日拆除了×××-2部分房屋，5月22日拆除384-6房屋，6月11日拆除×××-5房屋，8月12日拆除×××-1房屋及×××-2的剩余部分房屋。同时查明，因原告在2005年6月擅自占用41.25平方米集体土地拆翻建楼房（建筑面积82.5平方米），绍兴市国土资源局对其作出绍市土资监罚（2005）83号行政处罚决定，责令退还非法占用的41.25平方米土地，自行拆除在非法占用的土地上建造的房屋。该处罚决定生效后，绍兴市国土资源局向绍兴市中级人民法院申请执行，绍兴市中级人民法院于2006年3月14日作出（2006）绍中行执第72号行政裁定，准予强制执行，并将该案交付一审法院执行。2014年6月9日，一审法院依据裁执分离的规定，将本案交由被告组织实施，案涉房屋在本次拆迁中的房屋编号为×××-2。还查明，被告于2018年7月18日作出外山村拆迁公告。2018年8月12日、2019年4月24日被告对原告分别作出《责令限期拆除通知书》，认为原告在外山村384号房屋涉嫌违法建设，责令限期拆除。原告不服，向复议机关申请复议。经复议，复议机关认为《责令限期拆除通知书》未写明原告涉嫌违建情况，属事实不清，故撤销了被告作出的限期拆除通知。另查明，2019年5月18日，原、被告签订了《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》，后原告参与了外山村一期签约户购房并认购山隐新村（南）小区45幢202室房屋一处，同时收取了该房屋的钥匙，征收安置补偿协议实际履行，被告取得对案涉拆迁房屋的相关权利。一审法院审理认为，根据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》（浙政办发〔2013〕69号）第二条第一款规定：“市、县政府应当组织城管（综合）执法、城乡规划、国土资源、交通、水利等有关部门和乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会对本行政区域内的建筑进行调查。具有下列情形之一的，认定为违法建筑：……”第四条第二款第（一）项规定：“违法建筑执法机关作出责令限期拆除决定的，应当督促当事人在决定的期限内自行拆除。乡镇政府、街道办事处对本行政区域内的违法建筑，应当督促当事人自行拆除。”第四条第二款第（三）项规定：“当事人在违法建筑执法机关决定的期限内不自行拆除，也不委托违法建筑拆除单位代为拆除违法建筑的，依法实施强制拆除。”本案原告的案涉房屋在被告所辖区域的村集体土地上，故被告具有对所辖区域内的建筑作出是否为违法建筑的认定、督促拆除及实施拆除的行政职权。本案双方当事人争议的主要焦点如下：一、原告的诉讼请求是否明确。虽然本案原告起诉针对编号384-4的房屋，但庭审中增加了诉讼请求，要求对编号384项下的全部房屋拆除行为的合法性一并审理。鉴于原告的诉请均针对编号384项下的房屋，且原、被告主体一致，行政行为也系相同类型，一并解决纠纷更有利于节约司法资源，故第一次开庭审理中，法院准许对原告增加的诉讼请求一并审理，并告知被告，被告庭审中未提出异议，也对原告的诉请进行补充答辩，嗣后补充提供了证据。一审法院认为，案涉房屋在同一区域，虽然实施拆除时间不一致，但仍具有持续性，在同一案件中处理更有利于解决行政争议，故被告认为诉讼请求不明确的主张，不予采信。二、拆除的案涉房屋是否均系违法建筑。一审法院认为，拆迁编号384项下的房屋，既有原告取得土地登记的房屋，也有土地管理部门已经确认的违法建设房屋，还有原告未能提供合法权源依据的房屋。被告在未对案涉房屋分别作出是否属于违法建筑的甄别和认定决定前，直接对房屋实施行政强制，显属认定事实不清。三、被告是否实施了拆除原告房屋的行政强制行为。从法庭调查可以确认被告自2018年8月起陆续对原告的房屋实施拆除或部分拆除，其中协议签订前拆除的房屋有：编号×××-2的部分房屋，×××-3、384-4的全部房屋。协议签订后拆除的房屋有：编号×××-2的剩余房屋，×××-1、×××-5、384-6的全部房屋。一审法院认为，协议签订前被告对原告编号×××-3、384-4房屋全部拆除及×××-2的房屋部分拆除的行为，足已造成原告对上述房屋的占有使用权，故被告的上述行为符合行政强制的特征，其应当遵循行政强制法规定的违法认定、告知、听取陈述申辩等程序，即使被告依据裁执分离的行政职能拆除原告编号×××-2的房屋，也应当符合正当程序要求。现被告未履行法定程序，径行对原告的房屋实施行政强制行为，侵犯了原告的合法权益，原告要求确认违法，理由正当，予以支持。四、原告对协议签订后被告实施的拆除房屋行为提起诉讼是否符合起诉条件。一审法院认为，（2019）浙06行终605号行政裁定确认，原告对征收安置协议签订后的拆除行为提起行政诉讼，其起诉不符合起诉条件，原审法院对其驳回起诉并无不当，故原告对于被告在协议签订后实施拆除的编号×××-1、×××-5、384-6房屋及编号×××-2的剩余房屋的行为提起诉讼不符合起诉条件。鉴于（2019）浙06行终605号行政裁定书系生效的法律文书，故相关理由在本案中不再累牍。综上，被告实施的行政行为认定事实不清，实施程序违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的程序规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告对原告坐落于绍兴市越城区城南街道外山村的房屋中属《绍兴市城中村改造房屋调查表》项下编号×××-2的部分房屋，×××-3、384-4的全部房屋实施拆除的行政行为违法。一审案件受理费50元，由被告负担。上诉人金柏泉上诉称：1.一审法院依据《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》认为被上诉人具有对所辖区域内的建筑是否为违法建筑作出认定的行政职权错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规作为依据参照规章。由以上规定可知，上述实施意见并非行政诉讼法所规定的审判依据，不能以此来认定被上诉人有强制拆除涉案房屋的行政职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条之规定，违法建筑、建设若在城市规划区内，有权查处的机关是“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门”；若在乡、村庄规划区内，执法主体应该是“乡、镇人民政府”。可见，被上诉人没有对上诉人房屋是否是违法建筑的认定、督促拆除及实施拆除的行政职权。2.一审判决认为“金柏泉对于被上诉人在征收安置协议签订后实施拆除的编号为×××-1、×××-5、384-6房屋及编号×××-2剩余房屋行为”提起诉讼不符合起诉条件，进而未确定被上诉人强拆该部分房屋违法错误。被上诉人强拆上诉人的房屋是一个整体的行政强制行为，从开始实施时就导致了上诉人房屋的整体使用功能受损，无法居住、生活使用，直到全部拆除。上诉人起诉被上诉人强拆违法完全符合行政诉讼法第四十九条、第十二条第（十二）项所规定的起诉条件。综上，请求二审法院请求撤销一审判决对“争议焦点四”的认定；改判确认被上诉人强拆上诉人全部房屋的行政行为违法。被上诉人城南街道办答辩称：1.上诉人金柏泉诉讼请求不明确，不符合法定起诉条件。首先，上诉人金柏泉名下的×××-3房屋、×××-2部分房屋、384-4房屋系拆迁协议签订前拆除，×××-2剩余房屋、×××-1、×××-5、384-6房屋系签订拆迁协议后拆除，上诉人金柏泉却针对其名下全部房屋的拆除行为提起本案诉讼。因具体行为发生的时间不一致，故本案包含多个行政行为，属诉讼请求不明确。其次，上诉人金柏泉名下存在多处违章建筑，被上诉人拆除违章建筑的行为与拆迁行为性质迥异。上诉人提起的诉讼包含多种性质的行为，故不符合法定起诉条件。2.被上诉人提交的绍市土监罚［2005］83号《行政处罚决定书》、（2014）绍越执恢字第259号执行裁定书、《责令限期拆除通知书》等证据材料，足以证明上诉人金柏泉所诉的房屋中存在违章建筑的事实。3.被上诉人与上诉人金柏泉已就涉案房屋签订房屋征收货币安置补偿协议，被上诉人已按约支付了补偿款，上诉人补偿权益已得到充分保障。综上，请求驳回上诉人金柏泉的上诉请求。经审理，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的涉案《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》签订于2019年5月18日有误，应为2019年5月8日。本院认为，本院作出的生效（2019）浙06行终605号行政裁定确认，上诉人金柏泉对涉案征收安置补偿协议签订后被上诉人城南街道办实施的拆除行为提起行政诉讼，不符合起诉条件。据此，一审法院未对2019年5月8日《城南街道外山村房屋征收货币安置补偿协议书》签订后涉案房屋拆除行为的合法性进行审查，并无不当。上诉人金柏泉要求“改判确认被上诉人强拆上诉人全部房屋的行政行为违法”，明显有悖上述生效裁定，本院不予支持。涉案补偿协议签订前，被上诉人城南街道办强制拆除涉案×××-2部分房屋、×××-3、384-4号房屋，并无法律法规授权。被上诉人城南街道办亦未举证证明其实施强制拆除行为的职权依据，故应认定为超越职权。一审法院认定被上诉人城南街道办具有对所辖区域内违法建筑实施强制拆除的行政职权不妥当，本院予以指正，但不影响本案处理结论。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金柏泉负担。本判决为终审判决。审 判 长  王 建审 判 员  蒋 瑛审 判 员  范卓娅二〇二〇年九月十七日法官助理  张亚彬书 记 员  俞银星