广东省韶关市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）粤02行初57号 原告武江区韶亮羊庄。住所地广东省韶关市武江区*******。 诉讼代表人林康妹，女，1967年5月10日出生，汉族，住广东省韶关市武江区***********。系武江区韶亮羊庄经营者。 委托代理人郑淑娥，广东秦唐律师事务所律师。 委托代理人黄军，广东秦唐律师事务所律师。 被告韶关市武江区人民政府。住所地广东省韶关市武江区********。 法定代表人郑伟平，区长。 出庭负责人钟爱明，副区长。 委托代理人程晖，广东金韶律师事务所律师。 委托代理人谢杰才，广东金韶律师事务所律师。 原告武江区韶亮羊庄（以下简称韶亮羊庄）诉被告韶关市武江区人民政府（以下简称武江区政府）安监行政其他一案，于2019年7月8日向本院提起行政诉讼。本院2019年7月11日立案后，2019年7月16日向被告武江区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月23日公开开庭审理了本案。2019年11月7日，本院作出（2019）粤02行初104号行政裁定，驳回韶亮羊庄的起诉。2020年4月24日，广东省高级人民法院作出（2020）粤行终309号行政裁定，撤销本院（2019）粤02行初104号行政裁定，由本院继续审理。2020年8月20日，本院再次公开开庭审理了本案。原告的委托代理人黄军，被告武江区政府的出庭负责人钟爱明、委托代理人程晖、谢杰才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年1月10日，武江区政府作出韶武府复[2019]1号《韶关市武江区人民政府关于同意《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告>的批复》（以下简称韶武府复[2019]1号《批复》，主要内容有：“新华街道办事处，区安监局、区法制局、区公安分局、区住建局、区人社局：《关于审查批复韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的请示》（韶武安监〔2018〕49号）收悉。经研究，区政府同意《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》。” 原告韶亮羊庄诉称：一、武江区政府于2019年1月10日作出的韶武府复[2019]1号《批复》存在认定事实错误、缺乏主要证据支持，适用法律错误等问题。(一）韶亮羊庄并非该安全生产事故的适格当事人。韶关市炬龙物业租赁经营有限公司（以下简称炬龙公司）及肖春山才是涉案装修项目的生产经营主体。1、根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第（一）项和第四十六条的规定，炬龙公司作为出租经营主体，理应对韶亮羊庄提供安全的出租房屋，现发生房屋倒塌的安全事故与出租方提供的房屋具有安全隐患是存在密不可分的关系。2、根据国家安全生产监督管理局《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》第二条和《安全生产法》的规定，韶亮羊庄己将房屋翻新的项目以加工承揽的方式交由肖春山负责，肖春山才是涉案装修项目的经营主体，而非韶亮羊庄。本案不属于建设工程施工合同，不适用建设施工合同的相关规定。根据《住宅室内装修装饰管理办法》第四十四条规定，本案装修项目并不要求承接项目一方有相应的资质。因此，韶亮羊庄将涉案项目以承揽方式交由肖春山负责，并不存在过错。(二)韶关市武江区应急管理局对墙体坍塌事故的原因及各方责任问题并未查清，武江区政府在此基础上作出的同意批复缺乏主要证据予以佐证。1、从本案事故发生的原因分析，房屋年久失修，存在严重质量问题才会导致墙体突然坍塌。而炬龙公司将有安全隐患的房屋用于出租，其本身存在巨大过错。韶关市武江区应急管理局在明知涉案房屋存在严重安全隐患的情况下，并未进一步对房屋质量问题进行鉴定，未查清事故的成因，而草率的将责任全部归责于韶亮羊庄，武江区政府在此情况下作出同意该调查报告的批复是错误的。2、涉案的装修项目韶亮羊庄以承揽方式交由肖春山负责，而肖春山承接了涉案项目后自行雇佣了若干人进行施工，属于肖春山自主经营及自主选任施工人员的行为表现。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定，本案事故发生属于肖春山的经营风险，肖春山未尽到安全生产及经营的义务，对本次事故发生存在主要的责任。二、武江区政府作出的韶武府复[2019]1号《批复》程序违法。1、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调査组成人员依法应当在事故调查报告上签名，现事故调查报告并未有调查人员的签字。2、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条和第三十一条、第三十二条第一款规定，本案事故发生时间为2018年9月13日，《韶关市武江区****9.13墙体坍塌事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》）的时间为2019年1月17日。可见，事故调查组并未在60日内提交事故调查报告的事实，存在程序违法。又因为韶武府复[2019]1号《批复》的时间为2019年1月10日，可见该同意批复是在调查报告出具（2019年1月17日）之前作出的，即在事实并未查清的情况下，武江区政府作出的同意批复是没有任何依据的。诉讼请求：一、撤销武江区政府于2019年1月10日作出的韶武府复[2019]1号《批复》，责令其在法定期限内对本案事故重新进行调查处理。二、本案的诉讼费由武江区政府承担。 原告韶亮羊庄向本院提供的证据材料：一、询问笔录(派出所）。二、询问笔录(安监局）。三、微信聊天记录，证据一至三共同证明韶亮羊庄已将涉案装修项目以承揽方式交付给肖春山，且肖春山为死者雇主，即肖春山依法应当认定为本案安全生产事故的经营主体；涉案场地的出租方为炬龙公司，炬龙公司将存在严重安全隐患的房屋用于出租经营，依法应当认定为本案安全生产事故的经营主体。四、收条，证明肖春山已收韶亮羊庄装修款项合计31760元，肖春山在该装修项目中存在盈利。五、韶关日报报道，证明涉案出租屋存在年旧失修、围墙墙体倾斜开裂问题。六、施工现场照片，证明涉案房屋墙体坍塌的情况和该墙体坍塌与房屋存在安全隐患存在直接因果关系。七、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》；八、《韶关市武江区人民政府关于同意的批复》，证明武江区政府作出的同意批复存在事实认定错误，缺乏主要证据、适用法律错误、程序违法的问题。九、行政处罚决定书；十、应诉通知书；十一、案例，证据九至十一共同证明武江区政府同意批复的行为对韶亮羊庄的权利义务产生了实质的影响，具有可诉性。十二、《当事人向法院提交材料证据清单》；十三、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》的批复；十四、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告；十五、韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》的批复；十六、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故案件调查报告》，证据十二至十六共同证明武江区政府伪造事故调查报告，隐瞒该调查报告出具时间为2018年12月11日（因为受害人许阳石的家属在安监局调取材料后提交给武江人民法院的事故调查报告落款时间为2018年12月11日。 被告武江区政府答辩称：一、韶武府复[2019]1号《批复》不属于行政诉讼受案范围。该批复是武江区政府下级机关调查工作的报告而产生的内部批示，该批复不产生外部法律效力，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款及该款第（五）、（八）项、（十）项规定，对批复不服提起诉讼的，不属于行政审判的受案范围。二、武江区政府作出的韶武府复[2019]1号《批复》是基于调查报告作出，该《事故调查报告》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。(一）韶亮羊庄作为生产安全事故责任单位主体适格。1、韶亮羊庄属于《安全生产法》规定的生产经营活动的单位。韶亮羊庄注册于2018年8月31日，属个体工商户，经营者为林康妹，经营范围为餐饮服务，经营场所位于韶关市武江区****66号内（自编18号），该经营场所是李观上（林康妹之丈夫)从炬龙公司租赁所得。发生事故时该经营场所正在进行改造、装修，拟作为农家饭店使用。根据《安全生产法》第二条、《关于生产安全事故认定若干意见问题的函》（政法函[2007]39号）第二条、《关于安全生产法部分条款适用问题的复函》（安监总厅政法函[2014]112号）第一条、《安全生产法》第四十一条所称承租单位从事生产经营活动的，应当属于生产经营单位。2、韶亮羊庄具有安全生产管理职责，为生产安全事故的事故责任单位。根据《安全生产法》第四十六条第二款规定，韶亮羊庄为该生产安全事故的事故责任单位。3、事故发生在韶亮羊庄生产经营活动过程中，韶亮羊庄有保障安全生产的义务。二、武江区政府于2019年1月10日作出的韶武府复[2019]1号《批复》程序合法。1、涉案事故发生后，武江区政府严格履行职责，及时成立事故调查组，确定调查组成员，调查组准确地完成事故调查处理工作。2、《事故调查报告》的提交时间符合法律规定。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，本案事故发生时间为2018年9月13日；2018年11月6日事故调查组向武江区政府提交《关于申请延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的请示》，申请延长60天提交事故调查报告，从2018年11月12日武江区政府作出的《关于同意延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的批复》显示：“……经区政府研究，同意延长60日提交事故调查报告。”故提交调查报告时间延期至2019年1月11日。2019年1月3日，事故调查组向武江区政府提交了《关于审查批复〈韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告〉的请示》，由此可知，事故调查组巳在法定的时限内提交了事故调查报告。综上所述，请求驳回韶亮羊庄的诉讼请求。 被告武江区政府向本院提供的证据材料：一、《关于成立“9.13”坍塌事故调查组的通知》；二、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查组第一次会议纪要》及会议签到表；三、《关于申请延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的请示》、《关于同意延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的批复》；四、《关于上报〈韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告〉审核的请示》及附件、《韶关市安全生产委员会办公室关于韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告审核意见的复函》；五、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查组第二次会议纪要》及会议签到表；六、《关于审查批复〈韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告〉的请示》及附件、《韶关市武江区人民政府关于同意〈韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告〉的批复》、附件及调查组签名表；七、对外公示情况。证据一至七共同证明事故发生后，武江区政府依法成立调查组，调查组在法定期限内作出《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》，武江区政府对事故调查报告所作出的批复程序合法。八、现场图片；九、《租赁合同》两份及林康妹、李观上身份证、《个体工商户登记（备案）申请书》、《个体工商户经营证登记表》及相关附件；十、微信截图、送货单、收据、收条。十一、《情况说明》、询问笔录。证据八至十一共同证明武江区政府作出的批复事实清楚、证据充分。证据十二、《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故案件调查报告》，证明《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》与《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故案件调查报告》是两份不同的报告。韶亮羊庄诉称武江区政府批复日期早于形成日期存在理解错误。 经庭审质证：原告韶亮羊庄对被告武江区政府提供的证据一的真实性、合法性、关联性有异议，该份通知未加盖公章。对证据二的真实性、合法性、关联性有异议。对证据三的真实性、合法性、关联性有异议。对证据四的真实性、合法性、关联性有异议，没有调查人签名和落款时间。对证据五的真实性、合法性、关联性有异议，有弄虚作假的行为。对证据六的真实性、合法性、关联性有异议，超期作出批复。对证据七的真实性、合法性、关联性无异议。对证据八至十一的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议。对证据十二的真实性、合法性、关联性有异议，报告内容与客观事实严重不符。 被告武江区政府对原告韶亮羊庄提供的证据一至三的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据四的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据五的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据六的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据七认为不能证明原告所证明的事实。对证据九的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据十的真实性、合法性无异议，关联性有异议。对证据十一的真实性、合法性、关联性有异议。对证据十二的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据十四的真实性、合法性、关联性有异议。对证据十五、十六认为与本案无关。 经审理查明：2018年6月28日，炬龙公司（甲方）与林康妹（乙方）签订《租赁合同》，主要内容有：“第一条：厂房、仓库、空地的地址、面积。1、甲方出租给乙方的厂房、仓库、空地位于武江区芙蓉北路66号内的厂房、仓库面积为200平方米，空地面积为/平方米。第二条：租赁期限、用途、交付使用。1、该厂房、仓库、空地租赁期。即从2018年7月1日起至2019年12月30日止。……第四条甲乙双方职责。1、在合同期内，甲方不得无故终止与乙方签订的租赁合同，不得转租他人，如因建设需要乙方搬迁，甲方应提前两个月通知乙方，乙方应无条件服从，甲方不赔偿乙方任何损失。2、在合同期内，甲方只提供厂房、仓库、空地给乙方使用，乙方在使用经营期间，自主经营，自负盈亏，所需一切证照由乙方自行负责办理。一切生产、生活都应严格遵守国家的法令、法规，做到合法经营，做好治安、消防及安全又明生产等工作。如发生任何问题和事故，其一切责任与费用由乙方全部承担。乙方未经甲方书面同意不得新建、扩建、转租所承租的厂房仓库。” 韶亮羊庄欲将位于韶关市武江区****66号内面积200平方米的厂房、仓库装修改造后作为农庄饭店使用。 2018年8月21日，韶亮羊庄经营者林康妹通过其丈夫的弟弟李亮炎找到了案外人肖春山对租赁房屋进行工程改造，工程包括瓦面翻新、天花板翻新、水电安装、铺地板、做化粪池、封板焊接等。肖春山承接工程后，找到了肖明权、许阳石、王保平、陈景荣四人于2018年8月22日正式开工。 2018年8月31日，《个体工商户登记（备案）申请书》中记载：“名称：武江区韶亮羊庄，经营者信息，姓名：林康妹，住所：广东省韶关市武江区***********。经营场所：广东省韶关市武江区*******（自编18号），经营范围：餐饮服务。组成形式：个人经营。经营者签字：林康妹。” 2018年9月13日14时左右，肖明权、许阳石、王保平、陈景荣四人正进行装修作业，王保平和陈景荣在空地烧焊铁架，肖明权和许阳石在搬材料进房屋。15时15分左右，王保平和陈景荣听到房屋内一声巨响，两人立即跑到屋内察看，发现房屋内的一间隔墙体坍塌把肖明权和许阳石压住，两人立即搬开墙体将肖明权和许阳石抬出来，拨打救护电话和报警电话，并通知肖春山到场，医疗救援到场经抢救无效后宣布肖明权和许阳石死亡。事故发生时，工程已经完成了瓦面翻新和做化粪池两个工程，并在倒塌的墙体旁开挖了一条槽用于填埋水管。关于工程款，肖春山分别于2018年8月23日收到了10000元、2018年8月27曰收到了化粪池款1760元、2018年9月7日收到了10000元、2018年9月12曰收到了买材料款10000元，共计31760元。 2018年11月6日，韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查组向武江区政府提交《关于申请延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的请示》，主要内容有：“韶关市武江区人民政府：2018年9月13日15时30分左右，在韶关市武江区****芙蓉丽景旁发生一起墙体坍塌事故，造成2人死亡。2018年9月16日，武江区政府依法成立了事故调查小组，事故调查姐按照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）规定的程序，认真开展事故调查取证、分析工作。因各种复杂原因，事故比较特殊，需时间相对较长调查时间，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条规定，特向武江区政府申请延长60天提交事故调查报告。妥否，请批示。” 2018年11月12日，武江区政府作出《关于同意延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的批复》主要内容有：“韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查组：你调查组报来的《关于申请延期提交韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告的请示》已收悉。经区政府研究，同意延长60日提交事故调查报告。特此批复。” 2018年11月23日、2018年11月27日、2018年11月28日、2018年12月3日、2018年12月13日，武江区安监局分别对林康妹、张士腾、王保平、陈景荣、李亮炎、肖春山、李观上做了安全生产行政执法文书询问笔录。 2019年1月3日，韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查组向武江区政府提交韶武安监[2018]49号《关于审查批复的请示》，主要内容有：“武江区政府：2018年9月13日15时15分左右，在韶关市武江区*******（芙蓉北路丽景花园地下停车场出口正对面），武江区韶亮羊庄在装修过程中，墙体倒塌导致两名个人当场死亡。……事故调查组按照国家有关规定，本着实事求是，尊重科学的原则，经过反复调查、取证、讨论，对事故原因进行认真的分析，对责任单位提出了处理建议，并提出了预防事故的防范措施，現韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查组将《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》呈上，请审查批复。附件：韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告”。该附件《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》的主要内容有：“一、事故发生单位基本情况。（一）事故发生单位情况。武江区韶亮羊庄，类型：个体工商户，营业执照：92440203MA527BMU1L，经营场所：韶关市武江区*******内（自编18号）（该场所属于炬龙公司）。经营者姓名：林康妹，资金数额：人民币壹拾捌万元；成立日期：2018年8月31日；经营范围：餐饮服务。(二）工程情况。武江区韶亮羊庄面积为200平方米的厂房、仓库，林康妹准备改造、装修后作为农家饭店使用，2018年8月21日找到肖春山，肖春山找来肖明权、许阳石、王保平、陈景荣4人于2018年8月22日正式开工。二、事故基本情况。(一）事故发生经过。2018年9月13日14时左右，肖明权、许阳石、王保平、陈景荣4人正进行装修作业，王保平、陈景荣2人在空地烧焊铁架，肖明权、许阳石两人正在搬材料进房屋。15时15分左右，王保平、陈景荣听到房屋内一声巨响，立即跑过去察看，发现房屋内的一间隔墙体坍塌把肖明权、许阳石2人压住了，王保平、陈景荣搬开墙体，把他们抬了出来。王保平立即拨打了120急救电话和110报警电话，然后打电话给肖春山。十多分钟后，120医生到达现场经抢救无效后宣布肖明权、许阳石2人死亡。(二）事故造成的人员伤亡、直接经济损失。事故造成2人死亡，死者：肖明权，男，身份证号：362************215，江西赣州全南人；许阳石，男，身份证号：440************632,韶关市乳源县人。……四、事故原因及性质。（一）直接原因。武江区韶亮羊庄违规施工、作业导致墙体倒塌造成2名工人死亡是此事故的直接原因。(二）间接原因。1、林康妹未认真履行安全生产责任制，未制定安全规章制度，未组织工作人员安全教育培训，未编制工程安全实施方案和生产安全应急预案；2、现场工作人员安全生产意识淡薄，自我保护意识不足;3、施工单位在施工过程中违反《建筑拆除工程安全技术规范》（JGJ147-2016)相关规定:对局部拆除影响结构安全的，未落实先加固再拆除的措施；（2）拆除工程施工前，未签订施工合同安全生产管理协议。(三）事故性质。经事故调查组认定，此次事故为一起一般生产安全责任事故。……五、事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议。事故责任单位为武江区韶亮羊庄。在改建农庄期间未对作业人员进行安全教育和培训，未履行现场安全管理，对该起事故的发生负有主要责任。以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第三十八条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等有关法律法规的规定，建议由武江区安全生产监督管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定对该公司给予行政处罚。” 2019年1月10日，武江区政府作出韶武府复[2019]1号《批复》。 2019年1月17日，韶关市武江区安全生产监督管理局作出《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故案件调查报告》，主要内容有：“一、案件基本情况。2018年9月13日15时15分左右，在韶关市武江区****66号（芙蓉北路丽景花园地下停车场出口正对面），武江区韶亮羊庄在装修过程中，肖明权、许阳石、王保平、陈景荣4人正进行装修作业，王保平、陈景荣2人在空地烧焊铁架，肖明权、许阳石两人正在搬材料进房屋。15时15分左右，王保平、陈景荣听到房屋内一声巨响，立即跑过去察看，发现房屋内的一间隔墙体坍塌把肖明权、许阳石2人压住了，王保平、陈景荣搬开墙体，把他们抬了出来。王保平立即拨打了120急救电话和110报警电话，然后打电话给肖春山。十多分钟后，120医生到达现场经抢救无效后宣布肖明权、许阳石2人死亡。二、当事人基本情况。林康妹，女，武江区韶亮羊庄经营者，经营场所位于韶关市武江区****66号内（自编18号）（该场所属于韶关市炬龙物业租赁经营有限公司）。成立日期：2018年8月31日；经菅范围：餐饮服务。发生事故时，武江区韶亮羊庄正处于装修状态。……四、现场处理措施和强制措施。事故发生后，现场作业人员王保平、陈景荣立即搬开倒塌墙体，把肖明权、许阳石抬出来，王保平拨打120急救电话，十多分钟后，120医生到达现场开展施救。经120急救医护人员现场抢救无效后肖明权、许阳石死亡。事故发生后，武江区安监局、新华街道办、公安局武江分局芙蓉派出所等部门人员火速赶赴现场了解事发相关情况，韶关市副市长朱余旺、安全生产监督管理局局长王**、应急办主任周卫星、武江区区长郑伟平、常务副区长陈雪相继来到现场了解情况并作出指示。五、认定的违法事实和证据。违法事实：韶亮羊庄于2018年9月13日15时15分左右，在韶关市武江区****66号（芙蓉北路丽景花园地下停车场出口正对面）进行装修过程中，因违反《中华人民共和囯安全生产法》等安全生产法律法规，发生墙体倒塌导致两名工作当场死亡。证据一：韶关市武江区****“9.13”体坍塌一般事故调查报告；证据二：询问笔录8份。六、处理建议及其法律依据。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定，建议由武江区安全监督管理局对韶亮羊庄给予行政处罚。” 2019年6月13日，韶关市武江区应急管理局作出（韶武）应急罚[2019]1号《行政处罚决定书》，主要内容有：“被处罚单位：韶亮羊庄。地址：韶关市武江区****66号内（自编18号）法定代表人（负责人）：林康妹。职务：法人。违法事实及证据：2018年9月13日15时15分左右在韶关市武江区****66号（芙蓉北路丽景花园地下停车场出口正对面），韶亮羊庄在装修过程中，墙体倒塌导致两人当场死亡。证据一：《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》，证明该事故为一起生产安全责任事故，武江区韶亮羊庄在事故中负有主要责任。证据二：询问笔录8份，证明武江区韶亮羊庄安全生产主体责任落实不到位，在改建农庄期间未对作业人员进行安全教育和培训，未履行现场安全管理，对事故的发生负有主要责任。以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条、第三十八条的规定，依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，决定对你（单位）作出处人民币叁拾伍万元罚款的行政处罚。处以罚款的，罚款自收到本决定书之日起15日内缴至韶关市武江区财政局非税账号，到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。” 2019年11月7日，本院作出（2019）粤02行初104号行政裁定认为：“《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；”根据上述规定，内部行为并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，不属于可诉的行为；内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务，并不直接设定当事人新的权利义务关系，也属于不可诉的行为。本案事故调查组向武江区政府提交韶武安监[2018]49号《关于审查批复的请示》，2019年1月10日武江区政府作出韶武府复[2019]1号《批复》，该批复是属于上下级的内部请示报告，从请示批复的内容看，虽然涉及到对韶亮羊庄的行政处罚事项，但是否对韶亮羊庄进行处罚，应以之后有关法定机关作出的行政处罚为准。可见，批复不对韶亮羊庄的权利和义务产生实际影响。韶亮羊庄的起诉不属于行政受案范围，应当裁定驳回韶亮羊庄的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回韶亮羊庄的起诉。”韶亮羊庄不服向广东省高级人民法院提起上诉。 2020年4月24日，广东省高级人民法院作出（2020）粤行终309号行政裁定认为：“本案争议的焦点问题是武江区政府作出的韶武府复[2019]1号《批复》是否属于行政诉讼受案范围。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”本案中，就韶关市武江区****“9.13墙体坍塌事故，武江区政府决定成立事故调查组进行调查。该事故调查组作出的《事故调查报告》包括了对事故性质和事故责任的认定，以及对事故责任者的处理建议。武江区政府作出的被诉《批复》同意该《事故调查报告》，并要求“严格执行对责任单位和责任人的处理意见......”。虽然韶亮羊庄一审提交的证据材料中显示武江区应急局之后向韶亮羊庄作出了《行政处罚决定书》。但根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一、二款关于“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”的规定，关于事故责任的认定及对事故发生单位、有关人员应否处罚的问题，武江区应急局在之后的行政处罚程序中无权决定，而是应当按照武江区政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。因此，武江区政府作出被诉《批复》同意《事故调查报告》，已直接认定了事故责任，且该认定对有关职能部门后续的行政处罚等行为产生了约束力，实际影响了公民、法人或者其他组织的相关权利义务，具有可诉性。原审法院以该《批复》属于内部行为、内部层级监督事项不具有可诉性为由，裁定驳回韶亮羊庄的起诉，属于适用法律错误，依法应予以纠正。韶亮羊庄上诉主张原审裁定驳回起诉错误，具有事实根据和法律依据，予以釆纳。武江区政府答辩主张《批复》不可诉，请求驳回韶亮羊庄的上诉，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定：一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2019)粤02行初104号行政裁定；二、本案由广东省韶关市中级人民法院继续审理。 另查明，2019年1月，涉案死者肖明权家属陈英诉韶亮羊庄提供劳务者受害责任纠纷一案向广东省韶关市武江区人民法院提起民事诉讼。 2019年9月12日，广东省韶关市武江区人民法院作出（2019）0203民初434号民事判决，主要认为：“关于各方当事人之间构成何种法律关系的问题。包括肖明权在内的人员为肖春山召集，肖明权等人之前并不认识林康妹及李亮炎，现场施工由肖春山负责指挥、管理，且肖春山庭审时亦承认肖明权的工资是由其先行预支。结合肖春山与李亮炎的微信聊天记录、收取款项的情况及在场的另外两名人员陈景荣和王保平在事发当日向公安机所做的询问笔录，可以认定肖明权与肖春山之间构成的是劳务关系。至于韶亮羊庄和肖春山之间，虽然肖春山表示自已只是负责管理，每天工资300元，但从现有证据来看，肖春山预付工人工资、自带工具等行为并不符合普通管理者的一般表现，且从肖春山收取工程款的时间和款项性质分析，韶亮羊庄应为案涉装修工程的发包人，其与肖春山之间构成承包关系。关于赔偿主体问题。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条第一款、第二款的规定，因涉案墙体的倒塌具有突发性，对于肖明权而言，其对此无法预料，肖明权自身在此过程中并不存在过错，因此作为雇主的肖春山应该就此承担全部的赔偿责任。韶亮羊庄作为工程的发包人，将原本作为仓库、厂房的租赁物改造成餐饮业场所，根据《中华人民共和国建筑法》第四十九条“涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。”第五十条“房屋拆除应当由具备保证安全条件的建筑施工单位承担，由建筑施工单位负责人对安全负责。”的规定，发包人进行改造前应先进行设计审核，确保具备安全条件才能动工，现韶亮羊庄将装修改造工程直接发包给没有资质的肖春山径行施工，且案涉墙体的倒塌经安全生产监管部门认定为系违规施工作业导致，韶亮羊庄未做好现场的安全教育培训及管理工作，未能确保现场具备安全生产条件，故其应就此与雇主肖春山承担连带赔偿责任。至于炬龙公司，其作为房屋所有权人，在与林康妹的租赁合同上，约定内部装修需经其同意，现韶亮羊庄私自改变承租用途进行改造装修并没有得到炬龙公司的同意，在其对韶亮羊庄的装修事宜不知情，且现有证据不能证明房屋存在主体安全结构问题的情况下，对陈英要求炬龙公司承担赔偿责任不予支持。经计算，陈英以上损失合计为498184.5元，应由肖春山、韶亮羊庄按照前述的认定的责任进行赔偿。依照《中华人民共和国民法总则》第五十六条、第一百七十六条，《中华人民共和国侵权责任法》第三条、第六条第一款、第十五条、第十六条、第二十二条、第二十六条、第三十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十五条、第一百四十二条，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条、第十七条、第十八条、第二十七条、第二十八条、第二十九条，《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第八条、第十条的规定，判决：肖春山应于本判决发生法律效力之日起十日内支付赔偿款498184.5元给陈英；二、韶亮羊庄（经营者：林康妹）对肖春山的赔偿款项承担连带赔偿责任。陈英不服向本院提起上诉。 2020年2月16日，本院作出（2020）粤02民终22号民事判决，主要认为：“关于韶亮羊庄、肖春山、肖明权之间构成何种法律关系及韶亮羊庄对陈英的损失应否承担连带赔偿责任问题。陈英上诉主张肖春山系韶亮羊庄的管理人员，韶亮羊庄则是主张其将涉案装修工程发包给肖春山。对此认为，事故发生后，公安机关及安监部门均对相关人员进行了询问。根据该两部门询问的情况，肖春山虽称其是管理人员，按日拿工资，但对每日工资金额不能具体陈述，且称至事故发生时其未领到任何工资。而王保平、陈景荣均陈述肖春山为其老板，每天180元，工资一日一结。可见，肖春山与其他两工人的工作模式、工资结算不一样，其主张为韶亮羊庄的管理人员，却没有具体的报酬约定，明显不符合常理。从涉案装修工程的款项支付情况来看，韶亮羊庄称拫据工程进度向肖春山支付款项，并非按肖春山每日应得劳务费用予以支付，与李亮炎在相关部门陈述的其与肖春山约定为多少钱一平方^相吻合。结合肖春山支付工人工资、自带工具的情况，一审法院认定韶亮羊庄与肖春山之间形成承包关系并无不当，应予以认同。韶亮羊庄将涉案租赁房屋（仓库面积为200平方米）的改造工程发包给肖春山后，肖春山组织肖明权等人进场施工，肖明权等人提供劳务，肖春山按出工情况每日发放报酬，符合劳务关系特征，一审法院认定肖明权与肖春山形成劳务关系并无不当，予以认同。施工期间，肖春山未对肖明权等人进行安全教育培训，也未提供足够的安全护具，有违规施工行为，致肖明权在提供劳务过程中死亡，根据《中华人民共和国侵权责任法》第三十五条：“个人之间形成劳务关系，提供劳务一方因劳务造成他人损害的，由接受劳务一方承担侵权责任。提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。”的规定，应由肖春山对肖明权死亡的相关损失承担赔偿责任。韶亮羊庄作为发包人，将装修工程发包给没有资质的肖春山，应当与雇佣肖明权的肖春山承担连带赔偿责任。关于炬龙公司应否承担民事赔偿责任的问题。陈英以及韶亮羊庄上诉认为炬龙公司出租的涉案房屋存在安全隐患，同时未尽到安全生产监督责任，应承担相应的赔偿责任。但炬龙公司并非装修工程的发包人，其与林康妹的出租合同中也明确，林康妹须做好安全文明生产工作，未经其书面同意，不得新建、扩建厂房仓库，故炬龙公司对涉案事故无监督责任。且韶关市武江区应急管理局作出的《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》认定，涉案安全事故的直接原因是韶亮羊庄违规施工、作业导致墙体坍塌，间接原因系林康妹未认真履行安全生产责任制等。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二项规定，判决：一、维持广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203民初434号民事判决第二项；二、撤销广东省韶关市武江区人民法院（2019)粤0203民初434号民事判决第三项；三、变更广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203民初434号民事判决第一项为：肖春山应于本判决发生法律效力之日起十日内支付赔偿款1112571.50元给陈英；四、驳回陈英的其他诉讼请求。 本院认为，本案的焦点：武江区政府作出的韶武府复[2019]1号《批复》是否合法。 一、本案武江区政府对事故调查组的调查报告进行审核和批复是《生产安全事故报告和调查处理条例》规定的必经程序，且其内容是同意《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》所作的事故原因、责任分析及处理意见，已对相关事故责任人的权利义务产生了一定影晌，故被诉韶武府复[2019]1号《批复》属于行政诉讼的受案范围。武江区政府称韶武府复[2019]1号《批复》属内部批复，不具有可诉性，不属于人民法院受案范围的理由不能成立。 二、《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。”《生产安全事故报告和调査处理条例》第十九条规定：“……县级以上人民政府可以直接组织事故调査组进行调査，也可以授权或者委托有关部门组织事故调査组进行调査。本案事故发生后，武江区政府成立事故调査组进行调査符合法律法规的规定。 三、《生产安全事故报告和调査处理条例》第二十九条规定：“事故调査组应当自事故发生之日起60日内提交事故调査报告；特殊情况下，经负责事故调査的人民政府批准，提交事故调査报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调査的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；特别重大事故，30日内做出批复，特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30日。”从本案的证据材料看，事故发生之日为2018年9月13日，2018年11月12日申请延期60日，2018年12月11日作出事故调查报告，2019年1月3日提交事故调查报告的请示，2019年1月10日武江区政府作出韶武府复[2019]1号《批复》。事故调查报告作出的时间和武江区政府作出批复的时间均未超过上述条例规定的期限。韶亮羊庄不是以2018年12月11日作出的事故调查报告，而是以2019年1月17日的事故案件调查报告主张程序违法，理由不正当，本院不予采纳。 四、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定，事故调查报告应当附具有关证据材料，事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。但从武江区政府提交2018年12月11日的事故调查报告并无全体调查组成员签名，盖章。 五、广东省韶关市武江区人民法院作出的（2019）0203民初434号民事判决和本院作出的（2020）粤02民终22号民事判决已经确认：“韶亮羊庄为案涉装修工程的发包人，其与肖春山之间构成承包关系，肖春山与死者肖明权之间构成劳务关系；关于赔偿主体问题。根据《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十一条第一款、第二款的规定，因涉案墙体的倒塌具有突发性，对于肖明权而言，其对此无法预料，肖明权自身在此过程中并不存在过错，因此作为雇主的肖春山应该就此承担全部的赔偿责任。韶亮羊庄作为工程的发包人，将原本作为仓库、厂房的租赁物改造成餐饮业场所，根据《中华人民共和国建筑法》第四十九条“涉及建筑主体和承重结构变动的装修工程，建设单位应当在施工前委托原设计单位或者具有相应资质条件的设计单位提出设计方案；没有设计方案的，不得施工。”第五十条“房屋拆除应当由具备保证安全条件的建筑施工单位承担，由建筑施工单位负责人对安全负责。”的规定，现韶亮羊庄将装修改造工程直接发包给没有资质的肖春山径行施工，且案涉墙体的倒塌经安全生产监管部门认定为系违规施工作业导致，韶亮羊庄未做好现场的安全教育培训及管理工作，未能确保现场具备安全生产条件，故其应就此与雇主肖春山承担连带赔偿责任。至于炬龙公司，其作为房屋所有权人，韶亮羊庄私自改变承租用途进行改造装修并没有得到炬龙公司的同意，在其对韶亮羊庄的装修事宜不知情，且现有证据不能证明房屋存在主体安全结构问题的情况下，炬龙公司不承担赔偿责任。”上述判决已经发生了法律效力。从上述判决所确认的事实和法律关系看，韶亮羊庄是装修工程的发包人，肖春山是承包人，肖春山与死者肖明权之间构成劳务关系，肖春山是直接承担赔偿责任的主体，韶亮羊庄承担事故赔偿的连带责任，炬龙公司不承担责任。而《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告》，认定事故直接的原因是韶亮羊庄违规施工作业，事故的责任人是韶亮羊庄，建议由武江区安全生产监督管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项的规定对韶亮羊庄给予行政处罚。在武江区政府作出韶武府复[2019]1号《批复》后，韶关市武江区应急管理局作出（韶武）应急罚[2019]1号《行政处罚决定书》，决定对韶亮羊庄处罚35万元。上述事实充分说明，涉案事故调查报告认定韶亮羊庄违规施工作业导致墙体倒塌造成2名工人死亡是此事故的直接原因，对该起事故的发生负主要责任，建议由武江区安全生产监督管理局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定对韶亮羊庄给予行政处罚，证据不足，理由不充分，武江区政府作出的韶武府复[2019]1号《批复》应当撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、撤销韶关市武江区人民政府作出的韶武府复[2019]1号《韶关市武江区人民政府关于同意《韶关市武江区****“9.13”墙体坍塌事故调查报告>的批复》； 二、限韶关市武江区人民政府重新进行调查处理。 一审案件受理费50元由被告韶关市武江区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。 审 判 长  万 靖 审 判 员  徐肇廷 审 判 员  邹征衡 二〇二〇年八月三十一日 法官助理  罗 艳 书 记 员  郑翠莹