安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初30号 原告耿存保，男，1966年12月2日出生,汉族,住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。 委托代理人李男，北京京平律师事务所律师。 被告安庆市人民政府，住所地安徽省安庆市东部新城综合写字楼**。 法定代表人陈冰冰，安庆市人民政府市长。 出庭负责人何健，安庆市人民政府副秘书长。 委托代理人仲健，安庆市司法局工作人员。 委托代理人何声炜，安庆市司法局工作人员。 原告耿存保因诉被告安庆市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告耿存保，被告安庆市人民政府的出庭负责人何健及委托代理人仲健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告与安庆市迎江区长风乡人民政府在望江县人民法院有诉讼案件，2019年8月1日，原告收到望江县人民法院寄来的安庆市迎江区长风乡人民政府的答辩材料，才第一次见到由安庆市迎江区人民政府（以下简称迎江区政府）批准的《迎江区长风片棚户区改造项目集体土地上房屋征收安置实施方案》（以下简称《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》）。原告认为，迎江区政府在尚未取得士地征收批复的情况下批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的具体行政行为违法，遂于2019年9月24日以邮寄方式向被告申请行政复议，请求撤销迎江区政府批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的具体行政行为。被告收到后于2019年11月18日作出宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》，认为迎江区政府批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的行为属于上级行政机关基于行政职权对下级行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对原告的权利义务未产生直接的影响，不属于《行政复议法》规定的行政复议受理范围，决定驳回原告的行政复议申请，并于2019年12月4日将上述行政复议决定书送达给原告。原告认为，迎江区政府批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的具体行政行为对其权利义务产生了实际影响，其位于安庆市××区长风乡营盘村××组××号的合法房屋因为这次棚户区改造项目已经被强制拆除，属于行政复议范围。由此，原告认为被告作出的宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》错误，依应当予以撤销。现依法提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的〔2019〕79号《行政复议决定书》；2.责令被告重新审理原告提出的行政复议申请；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告在法定举证期限内向本院提交了以下证据： 一、身份证，证明原告的主体身份情况； 二、《证明》，证明原告的诉讼主体资格和合法房屋存在情况； 三、《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》，证明迎江区政府批准的涉案安置补偿方案存在情况，区政府批准行为内容包括方案本身，方案是否合法问题是审理对象； 四、《安徽省国土资源厅关于耿存保政府信息公开申请的答复函》《关于耿存保申请信息公开的答复函》《关于耿存保申请政府信息公开的答复》，证明当地政府未依法取得征地批复就批准涉案安置补偿方案的违法事实； 五、行政复议申请书、行政复议决定书及邮单，证明申请人的申请情况和复议决定的存在情况； 六、原告房屋和所在村组房屋拆除前后照片、安庆市迎江区城乡建设局与当地被拆迁户签署的《安庆市集体土地上棚户区（城中村）改造项目地块房屋征收房票安置协议书》，证明原告房屋因拆迁被违法拆除前后的房屋情况和所在村组房屋因为拆迁被拆除的情况，还证明安置补偿方案已经被违法实施的事实； 七、2020年4月29日长风乡人民政府行政答辩状，证明补偿安置方案已经被违法实施的事实； 八、（2018）粤行终932号行政裁定书，证明原告对迎江区政府批准的《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的行为有申请复议的权利。 被告辩称：一、被告具有作出宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定:对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。被告作为被申请人的上一级地方人民政府，有权作出宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》。二、被告作出的宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》程序合法。1.2019年9月26日，原告耿存保因不服被申请人迎江区政府2018年7月批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的行为提起行政复议申请，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(十一)项之规定，依法予以受理。2.2019年9月27日，被告依法作出宜府行复通〔2019〕27号《行政复议答复通知书》，邮寄送达被申请人迎江区政府;2019年9月30日，被申请人作出《行政复议答复意见书》并提交了相关证据、依据和其他有关材料。3.2019年11月18日被告依法作出宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》并邮寄送达给原告耿存保和安庆市迎江区政府。据此，被告承办该行政复议案件的程序合法。三、被告作出的宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》适用法律依据正确。经审理查明，2019年原告与迎江区长风乡人民政府在望江县人民法院有诉讼案件，2019年8月1日，原告收到望江县人民法院寄送的安庆市迎江区长风乡人民政府答辩材料，其中含迎江区政府批准的《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》。本案中，迎江区政府的批准行为属于上级行政机关基于行政职权对下级行政机关作出的内部管理行为，对原告耿存保的权利义务未直接产生实际影响，对原告权利义务产生影响的是后续相关的征收土地行为，故该批准行为不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受理范围。据此，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，于2019年11月18日作出的宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告在法定举证期限内向本院提交以下证据： 一、《行政复议申请书》； 二、《行政复议答复通知书》； 三、《行政复议答复书》； 四、《行政复议决定书》。 上述证据共同证明被告依法履行了行政复议法定职责，程序合法。 经庭审质证，原告对被告的证据发表如下质证意见：对证据一、二、三的“三性”认可，证明目的不认可。对证据4真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可。被告对原告的证据发表如下质证意见：对证据一、二“三性”无异议；证据三确实存在，但主体应是区城乡建设局；对证据四真实性无异议，但是不认可其证明目的；对证据五“三性”无异议；证据六、七与本案没有关联性；证据八达不到证明目的。 本院对各方提交的证据认定如下：对原被告提交的证据的真实性均予以认可，可以共同证明原告向被告申请行政复议，被告作出行政复议决定的事实，但是不能证明被告作出行政复议决定的行为程序合法。 经审理查明：2019年9月24日，原告耿存保因不服迎江区政府批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的行政行为，向安庆市人民政府申请行政复议，请求撤销上述批准行为。2019年9月26日，安庆市人民政府受理该申请，并于2019年9月27日向迎江区政府作出宜府行复通〔2019〕1号《行政复议答复通知书》，迎江区政府于2019年9月30日予以回复。2019年11月18日，被告作出宜府行复决〔2019〕79号《行政复议决定书》，以原告申请撤销的批准行为不属于行政复议受理范围为由，决定驳回原告的行政复议申请。2019年12月3日，被告将上述《行政复议决定书》通过邮寄方式送达给原告，原告于次日签收。原告因不服该行政复议决定，继而提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，申请人提出行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，耿存保向安庆市人民政府申请行政复议时，认为迎江区政府批复行为违法，严重侵犯其合法权益，其提出的复议请求为撤销迎江区政府批准《长风片棚户区改造房屋征收安置实施方案》的行政行为，并未明确提出因涉及其他争议而就该批准行为申请复议。而迎江区政府作出的批准行为，系根据职能部门的请示作出的内部审批行为，其内容对耿存保不直接发生法律效力，对其权利义务不产生直接影响，依法不属于行政复议范围，安庆市人民政府决定驳回耿存保的复议申请，符合法律规定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，安庆市人民政府于2019年9月26日受理行政复议申请，但是直到2019年12月3日才送达耿存保，已经超过60日的行政复议期限，且未办理延长手续，故安庆市人民政府作出被诉行政复议决定的行政行为程序轻微违法。因上述程序违法对原告权利未产生实际影响，故依法判决确认违法但不予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决如下： 确认被告安庆市人民政府作出宜府行复决〔2019〕79号行政复议决定的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告安庆市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  徐珂可 审 判 员  刘 鑫 人民陪审员  王经燕 二〇二〇年九月十四日 法官助理刘振华 书记员朱亦然 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。