河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1625号上诉人（一审原告）杨银立，男，1956年4月14日生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府。住所地：河南省洛阳市洛龙区开元大道**。法定代表人张玉杰，区长。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区农业农村局。住。住所地：河南省洛阳市洛龙区开元大道**洛龙区行政中心**/div>法定代表人赵胜利，局长。一审第三人洛阳市洛龙区白马寺镇分金沟村民委员会。住所地：。住所地：河南省洛阳市洛龙区白马寺镇v>法定代表人杨大发。委托代理人刘慧峰，河南洛浦律师事务所律师。上诉人杨银立因诉被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、被上诉人洛阳市洛龙区农业农村局（以下简称洛龙区农业农村局）土地行政管理纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初345号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，杨银立系洛阳市洛龙区白马寺镇分金沟村**村民，1998年颁发了土地承包经营权证，证载杨银立承包牛家井（0.6亩）、东河湾（2.0亩）、老师庙（1.4亩）三块承包地，承包期限自1998年8月20日至2028年8月20日止。2015年河南省开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。经确权，2017年4月洛龙区政府向杨银立颁发豫（2017）洛龙区农村土地承包经营权第024029号土地经营权证，证载杨银立承包地块41031103202000537面积1.2亩（即原老师庙地块）。杨银立认为该土地经营权证承包地块无四至，证载面积与原1998年土地承包经营权证载面积不一致，颁证程序违法等向一审法院提起诉讼，请求：一、确认洛龙区政府、洛龙区农业农村局对杨银立的农村土地承包地进行确权的行政行为违法；二、判决洛龙区政府、洛龙区农业农村局对杨银立1998年《土地承包经营权证书》四至范围内的土地进行实际测量，按照实际测量面积进行确权。一审法院另查明，1998年颁发的土地承包经营权证牛家井、东河湾两块土地已被征收。洛阳市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案杨银立认为一审二被告颁发的土地承包经营权证存在违法行为，侵犯其合法权益，杨银立有权直接向人民法院提起诉讼。故一审二被告辩称杨银立应申请变更登记，而不能直接提起行政诉讼，依据不足，一审法院不予采纳。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记资料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，发包方在申请确权登记时提交了农村土地（耕地）承包合同、杨银立老师庙土地确权面积的说明、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、现场勘察确认表、确权公示的公告、调查信息公示确认表等材料，一审二被告对土地承包合同等上述材料的真实性已尽到审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无明显不当。至于杨银立对土地承包合同上的签字的真伪，主要涉及民事争议，在没有明显的相反证据推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查。杨银立在通过民事诉讼途径解决土地承包合同纠纷后，可再依法要求土地行政管理部门对土地承包经营权证作出处理。综上，杨银立现诉求撤销土地承包经营权证不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十九条之规定，一审法院判决：驳回杨银立的诉讼请求。杨银立不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据国家六部委、省、市关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的相关规定,本次土地确权应进行实际测量,查清面积、四至、空间位置,制作承包地块分布图,调查成果经审核公示确认等程序。但二被上诉人和一审第三人并未实施上述确权程序。土地确权没有进行实际测量,没有查清面积。二被上诉人颁发给上诉人的土地经营权证书,没有四至记载,没有空间位置记载，没有承包地块分布图,调查成果没有公示确认。一审中公示确认表、土地承包经营合同等证据是伪造的,被上诉人作出登记颁证行为没有尽到审慎审查义务,其确权颁证行为严重损害了上诉人的合法权益,行政行为违法。二、本案不存在土地承包合同纠纷,事实是一审第三人洛阳市洛龙区白马寺镇分金沟村民委员会（以下简称分金沟村委会）单方伪造土地承包合同,二被上诉人予以确权颁证,损害上诉人合法权益。故二被上诉人的行政行为违法,一审认定法律关系错误。1998年上诉人与分金沟村委会签订土地承包经营合同,共有三块土地牛家井、东河湾、老师庙(1.4亩),其中牛家井、东河湾两块土地已被征收,老师庙(1.4亩)没有被征收征用,本次土地承包合同是对1998年土地承包合同的变更,但仅剩的老师庙(1.4亩)土地被一审第三人分金沟村委会故意单方伪造承包合同变成1.2亩,并经二被上诉人颁证确认,严重损害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，将本案发回重审或依法改判。被上诉人洛龙区政府答辩称，一、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对土地承包经营权证的审核、登记、发放、变更等程序和权限都作了明确具体的规定。杨银立要求人民法院确认被上诉人对其颁发农村土地承包经营权证确权行为违法，并诉求直接进行确权确认，不符合法律规定的程序要求。二、农村土地承包经营权是依农村土地承包经营合同而设立的。在杨银立已持有土地承包经营权证书的情况下，应当先对土地承包合同的效力予以确认，而不应先诉行政确权行为违法，并直接为其进行确权。三、答辩人颁发给杨银立的土地承包经营权证书，采用确权确股的方式确定承包方式，事实清楚，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人洛龙区农业农村局答辩称，农村土地承包合同是土地承包经营权证确权颁证的基础和依据。答辩人为杨银立发放的土地承包经营权证书记载的土地面积和承包期限与土地承包合同的内容一致，不存在登记错误的违法情况。请求驳回上诉，维持原判。一审第三人分金沟村委会答辩意见同被上诉人洛龙区政府、被上诉人洛龙区农业农村局。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为,《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”第二款规定：“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”根据以上法律、规章的规定，农村土地承包经营权以农村土地承包合同的签订为前提，自农村土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证是对承包人根据承包合同取得土地承包经营权的确认和公示，属于行政确认行为，生效的土地承包合同是取得农村土地承包经营权的权利基础，也是行政机关确认土地承包经营权的事实基础。本案中，杨银立家庭户1998年二轮承包时的承包地中牛家井、东河湾两块土地已被征收，相应地其家庭户的农村土地承包经营权也发生了变更。在2017年洛龙区开展新一轮农村承包土地确权登记颁证中，杨银立家庭户与一审第三人分金沟村委会重新签订了农村土地承包合同，而洛龙区政府颁发的涉案争议的豫（2017）第024029号《土地承包经营权证书》，也是根据杨银立家庭户与一审第三人分金沟村委会重新签订的农村土地承包合同颁发的，且发包方（即一审第三人分金沟村委会）在为杨银立家庭户申请确权登记时提交了与杨银立家庭户重新签订的农村土地承包合同、杨银立老师庙土地确权面积的说明、发包方调查表、承包方调查表、承包地块调查表、现场勘察确认表、确权公示的公告、调查信息公示确认表等材料，二被上诉人对颁证所需的土地承包合同等必要材料的真实性已尽到审慎审查义务，故其作出的涉案登记颁证行为并无明显不当。至于杨银立提出一审第三人分金沟村委会提供的土地承包合同上的其本人署名的真伪问题，涉及该土地承包合同的真实性和有效性，属于民事争议，杨银立可通过民事诉讼途径解决土地承包合同纠纷后，再依法要求相关职权部门对土地承包经营权证作出处理。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人杨银立负担。本案判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十五日法官助理刘月华书记员王贺霞