湖北省黄石市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）鄂02民终1455号上诉人（原审原告暨反诉被告）：黄石经济技术开发区管理委员会，住所地湖北省黄石市黄金山大道黄金山科技园。法定代表人：程艳民，该管理委员会主任。委托诉讼代理人：方贤根，湖北方式律师事务所律师。委托诉讼代理人：方正，湖北方式律师事务所律师。被上诉人（原审被告暨反诉原告）：杭州大浪淘纱布业有限公司，住所地浙江省杭州市余杭经济技术开发区塘宁路**。法定代表人：王越进，该公司执行董事兼总经理。被上诉人（原审被告）：湖北正佳纺织装饰有限公司，，住所地湖北省黄石市黄金山工业新区金山大道以南A23-C路以东。法定代表人：周振杰，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）：湖北大浪淘纱纺织有限公司，，住所地湖北省黄石市黄金山开发区金山大道**法定代表人：乐杰，该公司董事长。被上诉人（原审被告）：湖北海派纺织有限公司，住所地，住所地湖北省黄石市黄金山工业新区金山大道以南-C路以东。法定代表人：方耕星，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）：湖北欧创纺织装饰有限公司，住所地，住所地湖北省黄石市经济技术开发区金山街道金山大道**iv>法定代表人：胡小海，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）：湖北博宇梦纺织有限公司，住所地湖，住所地湖北省黄石市团城山开发区杭州西路v>法定代表人：乐杰，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）：湖北点博纺织有限公司，住所地湖，住所地湖北省黄石市团城山开发区杭州西路中心）。法定代表人：乐杰，该公司执行董事。上诉人黄石经济技术开发区管理委员会因与被上诉人杭州大浪淘纱布业有限公司、湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司合同纠纷一案，不服湖北省大冶市人民法院（2019）鄂0281民初1082号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。黄石经济技术开发区管理委员会上诉请求：1、撤销湖北省大冶市人民法院（2019）鄂0281民初1082号民事裁定书，并依法发回一审法院重审；2、本案一审、二审诉讼费由七被上诉人承担。事实和理由：一、从签订合同双方主体地位来看，系平等民事主体。对于涉案的商业项目《协议书》、工业项目《协议书》及《补充协议》双方地位来看，协议明确约定了双方的权利义务以及相关的违约责任，双方地位平等，并不存在行政协议中的地位不同。上诉人作为行政主体仍受合同约束，并非行政协议中，地位不平，地位不平等的管理与被管理的关系应是双方签订的民事协议，受民事法律规范的范畴。二、从签订的合同内容及目的来看，涉案协议也是民事协议。行政协议的主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政治理，产生、变更或消灭行政法律关系，而涉案签订的商业项目《协议书》、工业项目《协议书》及《补充协议》，均是规范合同双方当事人的民事权利义务，完全符合民事协议的目的，故涉案协议是双方签订的民事协议，一审法院依法应进行审理。综上所述，无论从签订协议双方的地位、订立合同的目的及合同履行变更解除等方面来看，涉案签订的商业项目《协议书》，工业项目《协议书》及《补充协议》并非行政协议，而是上诉人与七被上诉人之间的民事法律行为。黄石经济技术开发区管理委员会向一审法院起诉请求：1、判令杭州大浪淘纱布业有限公司、湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司分别退还领取的土地出让金差价补贴额后应用于支持工业项目而未用于支持工业项目部分的资金；2、判令杭州大浪淘纱布业有限公司、湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司补缴土地出让金（275亩-61.72亩）×（9.8万元/亩-3万元/亩）=1450万元；3、本案诉讼费由杭州大浪淘纱布业有限公司、湖北正佳纺织装饰有限公司、湖北大浪淘纱纺织有限公司、湖北海派纺织有限公司、湖北欧创纺织装饰有限公司、湖北博宇梦纺织有限公司、湖北点博纺织有限公司承担。杭州大浪淘纱布业有限公司向一审法院提出反诉请求：1、判令黄石经济技术开发区管理委员会支付尚欠的商业项目土地优惠奖励款1000万元和退还多收的代征路费用62.5万元及迟延付款利息4900962.76元（自2013年5月11日起按中国人民银行同期贷款年利率6.15%上浮30%即7.995%为标准计算至款项实际付清时止，暂计算至2019年2月28日止）；2、反诉诉讼费用由黄石经济技术开发区管理委员会负担。一审法院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》之规定起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。《中华人民共和国民法总则》第二条规定：民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。协议是经过谈判、协商而制定的共同承认、共同遵守的文件。利用协议来约定权利义务是各种社会主体普遍采用的手段。平等的民事主体间签订的协议，属民事协议；引发的纠纷，按照民事救济程序解决。随着行政管理方式的多样化和行政管理理念从高权命令向协商、合作的转变，行政机关在法律规定的职权范围内，通过协商一致的方式约定其与行政管理相对人之间的权利义务关系，此种协议也被统称为行政协议（行政契约、行政合同）；由此引发的纠纷，一般通过行政救济程序解决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”因此，行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。由于行政管理的复杂性以及双方当事人协议约定内容的多样性，判断一项协议是属于行政协议还是属于民事协议，不能仅看其名称，也不能仅依据其中的少数或者个别条文来判定，而应当结合以上要素和协议的主要内容综合判断。对本案所涉的商业项目《协议书》、工业项目《协议书》及《补充协议》而言：（一）协议的一方当事人黄石经济技术开发区管理委员会是行政机关。因此具备协议订立一方必须是行政主体的形式特征。（二）黄石经济技术开发区管理委员会在协议中处分的虽有民事机关法人的职权但主要是行政职权。上述协议约定黄石经济技术开发区管理委员会行使的职权和义务，如有关土地出让金价格的确定、项目开发用地及配套设施的确定、给予政策优惠、奖励、对杭州大浪淘纱布业有限公司可能存在的违法用地行为的监督管理和行政处罚等，均属黄石经济技术开发区管理委员会行政管理职权。（三）协议的目的是为了公共利益。上述协议是为了实现公共利益需要而签订。上述协议约定，引进杭州大浪淘纱布业有限公司建设国家家纺商贸城。并约定杭州大浪淘纱布业有限公司在黄金山工业新区投资约6.5亿元建设杭州家纺产业工业园项目，该项目与家纺产业工业园项目是“以贸带工，以工推贸”，互为前提。协议的如约履行，将相应提高当地经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，有助于对外开放、经济技术发展和产业结构调整，有利于地方的长远发展。这些显然是为了促进社会公共利益，而非黄石经济技术开发区管理委员会自身的法人利益。（四）协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务。本案所涉协议对项目的土地的挂牌出让、竞拍、土地出让金差额的奖励、税费优惠政策、用地报批、工业园道路、水电设施建设、对外招商、项目验收等双方权利义务的约定，主要内容为行政法上的权利义务。涉及地方政府不同职能部门的行政职权，分别受多部行政法律规范调整，具有明显的行政法上的权利义务特征。总之，本案所涉协议一方为行政主体，协议目的符合公共利益需要，黄石经济技术开发区管理委员会行使的主要是行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务约定外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，依法属于行政协议范畴。故案件所涉的本诉和反诉请求不属法院直接受理民事诉讼的范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，裁定：一、驳回原告（反诉被告）黄石经济技术开发区管理委员会的起诉。二、驳回被告（反诉原告）杭州大浪淘纱布业有限公司的反诉。本院认为，本案所涉的商业项目《协议书》、工业项目《协议书》及《补充协议》的签订日期分别为2009年11月18日、2009年11月18日及2013年4月27日，均在2015年5月1日之前。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”行政协议是《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改后纳入行政诉讼受案范围，在此之前，一直属于民事诉讼受案范围，当事人对2015年5月1日之前签订的协议不服，应提起民事诉讼。故本案属于民事诉讼的受理范围。一审法院以本案不属于民事诉讼的受理范围为由，并据此裁定驳回黄石经济技术开发区管理委员会的起诉，该处理结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销湖北省大冶市人民法院（2019）鄂0281民初1082号民事裁定；二、本案指令湖北省大冶市人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长 万 里审判员 尹 策审判员 魏美莲二〇二〇年九月十七日法官助理娄晶书记员黄梦