四川省兴文县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1528行初24号 原告：兴文嘉记置业有限公司,住所地兴文县僰王山镇政府临街门面。 法定代理人：王志强，总经理。 委托诉讼代理人:刘春梅，系该公司员工。 委托诉讼代理人：伍晓林，四川富绅律师事务所律师。 被告:兴文县住房城乡建设和城镇管理局，住所地宜宾市兴文县古宋镇光明新城大龙城**楼。 法定代表人：成正君，局长。 行政机关出庭负责人：石力行，党委委员。 委托诉讼代理人：刘超，四川晏州律师事务所律师。 第三人:中国农业银行股份有限公司兴文县支行，住所地兴文县古宋镇香山东路**。 法定代表人：盛学锋，行长。 委托诉讼代理人：吴旭江、肖明，该公司员工。 原告兴文嘉记置业有限公司与被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局、第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行其他行政管理其他行政行为一案，本院于2020年7月1日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告兴文嘉记置业有限公司的委托诉讼代理人伍晓林，被告的行政机关出庭负责人石力行及委托诉讼代理人刘超，第三人的委托诉讼代理人吴旭江、肖明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求:1、判决确认被告不办理兴文县古宋镇光明新城大龙城项目46份《商品房买卖合同》的登记备案手续的行为违法，并判决被告为原告办理兴文县古宋镇光明新城大龙城项目46份《商品房买卖合同》的登记备案手续；2、判决确认被告不办理兴文县古宋镇光明新城苗城印象项目15幢1层1-2号营业用房的《商品房买卖合同》登记备案手续的行为违法，并判决被告为原告办理兴文县古宋镇光明新城苗城印象项目15幢1层1-2号营业用房的《商品房买卖合同》登记备案手续；3、诉讼费由被告和第三人承担。事实与理由：原告系依法设立的房地产开发企业，2012年起陆续在兴文县开发了苗城印象、大龙城、僰王新城等数十万平米房产项目，累计上缴税金近亿元，为兴文县城市建设和经济发展作出了巨大贡献。原告依法竞得案涉兴文县古宋镇苗城印象、大龙城项目土地使用权后全力筹措资金，组织人力、物力进行项目开发建设。在案涉项目房产具备对外销售条件后，被告依法为原告颁发了案涉项目《商品房预售许可证》。之后原告进行销售。2016年1月至2018年9月期间，被告均依法为原告办理了案涉《商品房买卖合同》登记备案手续。但自2018年10月23日起，被告拒不为原告办理案涉商品房买卖合同登记备案手续。2020年6月10日，被告告知原告其收到第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行协助管理函，该函以原告未按《资金监管协议》及《资金监管补充协议》约定将政府回购款划至原告银行账户为由，要求原告办理“苗城印象”、“大龙城”项目网签备案相关业务需第三人同意后方可予以办理。为保证四川省宜宾寅吾建设股份有限公司（以下简称寅吾建司）偿还第三人贷款本息，被告、第三人、寅吾建司及兴文县财政局于2016年1月签订了《资金监管协议》，约定寅吾建司在第三人处开立专户，确保“大龙城（B）区2号安置点”项目政府回购款划入该专户管理，同意第三人对政府回购款进行监督，兴文县财政局确保回购款划拔到寅吾建司账户。随后各方又签订了《资金监管补充协议》，约定将原资金监管协议确定的收款专户信息改为原告银行账户。2018年6月，原告向第三人借款8700万元专项用于偿还寅吾建司对第三人的前述贷款。至此，寅吾建司已清偿对第三人的全部贷款，故《资金监管协议》及《补充协议》约定的政府回购款监管支付义务已履行终结，第三人要求原告按《资金监管协议》追回政府回购款没有事实依据和合同根据，被告仅仅根据民事借款关系的主体一方(第三人)的协助要求就拒不为原告办理“苗城印象”、“大龙城”项目网签备案没有法律依据。同时，原告向第三人借款8700万元时已提供了足额的房产作抵押担保，并办理备案登记。截止本案诉请之日，原告已偿还第三人借款1700万元，且双方将剩余6200余万贷款还款期限展期至2024年12月11日。因此，在原告已提供足额担保且借款尚未到期的情况下，被告依法为原告办理案涉《商品房买卖合同》登记备案手续不会对第三人造成不利影响。根据《城市商品房预售管理办法》第四条：“国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”及第十条：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”之规定，被告作为房地产行政主管部门，具有负责本行政区域内城市商品房预售管理的职责，应当依法为原告办理《商品房买卖合同》登记备案手续。第三人向被告发函要求停止办理案涉《商品房买卖合同》登记备案的行为直接导致本案被告拒不履行其法定职责，被告及第三人的行为已严重侵犯原告合法权益，均应当依法向原告承担赔偿责任。被告拒不办理案涉《商品房买卖合同》登记备案的行为不仅直接导致原告向购房人承担了违约责任，更让许多意向购买人因案涉项目商品房买卖合同无法办理备案登记而放弃购买行为，导致原告开发的大龙城、苗城印象项目销售停滞，原告上亿投资款无法收回，根本无法按约支付案涉项目工程款、材料款，也无法偿还第三人借款本息，已形成社会不稳定因素。为维护原告合法权益，现原告根据《行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”及第二十九条：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”之规定，诉讼来院。 原告向本院提交了以下证据、依据： 1、兴文嘉记置业有限公司营业执照,证明原告主体资格； 2、大龙城项目《商品房预售许可证》（宜房预许兴170065号、宜房预许兴180013号，兴房预售证第160039号)、苗城印象项目《商品房预售许可证》，证明案涉苗城印象、大龙城项目商品房系可依法预售的商品房； 3、《商品房买卖合同》网签表及纸质合同、原告函件两份、被告告知书、原告回函、音频资料一份，证明：1原告已与买受人依法签订《商品房买卖合同》，被告应当根据《城市商品房预售管理办法》第十条之规定依法办理案涉商品房合同登记备案手续。2、被告根据第三人函件拒不办理案涉商品房买卖合同登记备案手续的行为违法，被告及第三人的行为严重侵犯原告合法权益。 4、《资金监管协议》、《资金监管补充协议》，证明《资金监管协议》的监管对象是2016年向第三人借款的宜宾寅吾建设股份有限公司，原告在《补充协议》中仅系提供银行账户的被委托方，且2018年原告已向第三人借款8700万元专项用于偿还寅吾建司在第三人的前述借款。借款合同3.1.1约定是偿还原有贷款，11页约定能看出是新贷款，就算是新贷款，也不能成为第三人要求被告拒不履行法定职责的理由。故《资金监管协议》及《补充协议》约定的政府回购款监管支付义务已履行终结，第三人要求原告按《资金监管协议》追回政府回购款没有事实依据和合同根据，被告仅仅根据民事借款关系的主体一方的协助要求就拒不办理“苗城印象”、“大龙城”项目网签备案没有法律依据； 5、借款展期协议，证明原告向第三人的借款尚未到期，且该笔借款已提供保证担保及资产抵押担保，被告依法办理案涉《商品房买卖合同》登记备案手续不会对第三人造成不利影响。 被告辩称，一、原告的起诉不符合行政诉讼的受案范围，应当驳回起诉。商品房预售合同实行备案登记并不是房屋登记或者行政许可行为，是房地产开发企业按照《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》的规定履行的合同备案程序，是房地产行政管理部门为了加强对房地产开发经营管理而采取的一项行政管理措施，不是法律规定的预售合同生效和履行的前提条件。故商品房预售合同实行登记备案对当事人就没有设定权利义务，对当事人的权利没有产生影响，是一种行政管理行为，并不是具体行政行为。根据《行政诉讼法》的相关规定“行政行为对其合法权利明显不产生实际影响的”应当裁定驳回起诉。原告起诉对其权利义务不产生实际影响，故原告的起诉应当予以驳回。二、原告不符合办理《商品房合同》备案登记的要件，被告不办理《商品房买卖合同》的登记备案手续符合规定。2018年1月8日，原告与第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行签订《资金监管协议》，协议约定原告将公司所有租售收入划入监管账户管理，主要用于公司正常生产经营及第三人贷款本息偿还。而第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行于2018年7月2日向被告发函，原告在办理古××光明新城××项目及苗城印象项目商品房买卖合同备案登记时须征得第三人同意。原告未按协议约定，将本案案涉房屋销售资金进入监管账户，且在申请办理商品房买卖合同备案登记时并未取得中国农业银行股份有限公司兴文县支行的同意证明等材料，在备案中也未进行注明，故原告申请办理《商品房合同》备案登记不符合办理条件，被告不予办理的行为符合规定。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 1、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被告主体适格； 2、资金监管协议（资金监管协议2份、资金监管补充协议1份）、关于兴文嘉记置业有限公司办理大龙城及苗城印象销售备案的函、关于对兴文嘉记置业有限公司进行协助管理的函，证明原告与第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行签订《资金监管协议》，协议约定原告将公司所有租售收入划入监管账户管理，主要用于公司正常生产经营及第三人贷款本息偿还。第三人分别于2018年7月2日、2020年5月13日向被告发函，原告在办理古××光明新城××项目及苗城印象项目商品房买卖合同备案登记时须征得第三人同意。 第三人陈述，1、2018年5年28日原告向第三人提交的贷款申请书等是承接寅吾建司在第三人处的贷款，2、2018年1月8日原告与第三人签订了监管协议；2018年6月14日借款合同补充条款第4条约定2个监管账户，并将全部租售款等全部划入该账户。3、原告未经第三人同意将1800余万元由监管账户划出。 第三人向本院提交了借款申请书、借款合同、监管协议，证明原告贷款并不是新的贷款；原告违背监管协议第三人才向被告发函。 经庭审质证，对被告提交的证据，原告的质证意见为：1组三性无异议；2、2组2018年1月8日监管协议，真实性无异议，关联性有异议，本案是行政诉讼，被告具有为原告办理备案登记的行政责任，不能因为民事法律关系的主体一方（第三人）的要求拒不履行法定职责，该协议是民事合同，如违反该协议约定，第三人可以向原告主张违约责任，而无权要求被告拒不为原告办理备案登记。该资金监管协议印证了第三人、寅吾建司、被告、兴文县财政局四方签订的资金监管协议已经履行完毕如未履行完，也不会重新签订监管协议，2018年1月8日原告与第三人签订的协议约定是借款还第三人的8700万元。对2016年1月21日资金监管协议和2016年10月26日资金监管补充协议真实性、合法性无异议，关联性有异议。兴文县财政局、被告的监管义务已履行完毕，因贷款已归还，该协议是民事协议。该协议未约定，寅吾建司、原告未将政府回购款划入专户，被告就可以拒不办理案涉房屋的备案登记。原告诉请办理备案登记的商品房不存在不能办理备案登记情形，被告具有办理备案登记的行政职责，被告不能因为民事法律关系一方要求拒不办理备案登记。协助管理函真实性无异议，合法性、关联性有异议，第三人在合同中明确原告和第三人是民事法律关系，可主张违约，第四条证明了第三人的违法违约行为，第三人该要求无任何法律规定。根据《城市商品房预售管理办法》被告向原告办理预售登记是法定职责，被告应为原告办理备案登记。 经庭审质证，对被告提交的证据，第三人无异议。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告的质证意见为：1组三性无异议；2组无关联性；3组对《商品房买卖合同》网签表及纸质合同，真实性、合法性有法院审查，关联性有异议，只对原告和第三人有约束，与被告无关；对原告函件两份真实性、合法性无异议，证明目的有异议，被告回函己经说明为什么不办理备案登记的理由；对告知书、原告回函三性无异议；对音频资料，由法院审查合法性；4组真实性、合法性无异议，证明原告要将相应款项转入相应账户。5组真实性、合法性无异议，需要提供证据证明8700万贷款是承接债务还是新的贷款。 经庭审质证，对原告提交的证据，第三人的质证意见为：2018年5月28日申请书上能看出是承接贷款，从归还资金上也能看出。还款来源的约定中约定有回购款，2016年、2018年的资金监管协议均能看出，借款合同4.4.1也能看出，不是一笔新的贷款，是原有贷款的承接。 经庭审质证，对第三人提交的证据，原告的质证意见为：申请书是第三人的邀约，应以借款合同为准。第三人认为原告更有能力偿还借款。四川省宜宾寅吾建设股份有限公司的借款已经偿还完毕，监管协议已经失效；原告与第三人是民事法律关系，不是被告拒不履行职责的理由。 经庭审质证，对第三人提交的证据，被告对真实性、合法性无异议。 综上举证、质证，本院对以上证据作如下确认: 对被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局提交的证据，原告、第三人对真实性无异议，本院对其真实性予以采信。 对原告兴文嘉记置业有限公司提交的证据，被告、第三人对真实性无异议，本院对其真实性予以认可。 对第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行提交的证据，原告、被告对真实性无异议，本院对其真实性予以认可。 经审理查明，2016年1月21日第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行与四川省宜宾寅吾建设股份有限公司、被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局、四川省兴文县财政局签订《资金监管协议》约定：四川省宜宾寅吾建设股份有限公司在宜宾市兴文县光明新城投资建设“大龙城（Ｂ区2号安置点）“项目，向第三人申请固定资产贷款14000万元，期限4年。为确保贷款资金按时到位，经第三人与四川省宜宾寅吾建设股份有限公司商议，四川省宜宾寅吾建设股份有限公司自愿将在兴文县光明新城投资建设的“大龙城（Ｂ区2号安置点）”项目财政回购款转入第三人指定账户（即四川省宜宾寅吾建设股份有限公司在第三人处开立的专门账户），按约定用于偿还“大龙城（Ｂ区2号安置点）”项目在第三人处的贷款，且四川省宜宾寅吾建设股份有限公司同意第三人对政府回购款进行监督，确保政府回购款能覆盖“大龙城（Ｂ区2号安置点）”项目贷款本息，否则第三人有权提前扣收政府回购款用于偿还“大龙城（Ｂ区2号安置点）”项目贷款；四川省兴文县财政局确保支付给“大龙城（Ｂ区2号安置点）”项目政府回购款划拨到兴文县住房城乡建设和城镇管理局账户；兴文县住房城乡建设和城镇管理局收到回购款后，于7个工作日内划入四川省宜宾寅吾建设股份有限公司在第三人处开立的专门账户（户名：四川省宜宾寅吾建设股份有限公司，开户行：兴文农行营业部，账号：22×××73）。2016年10月26日第三人中国农业银行股份有限公司兴文县支行与四川省宜宾寅吾建设股份有限公司、被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局、四川省兴文县财政局签订《资金监管补充协议》约定：将收款专户信息修改为（户名：兴文嘉记置业有限公司，开户行：兴文农行古宋分理处，账号：22×××50。）2018年1月8日第三人与原告签订《资金监管协议》约定：原告在第三人处开立“兴文嘉记置业有限公司”监管账户，原告自愿将公司所有租售收入、“大龙城（Ｂ区2号安置点）”项目剩余政府回购款划入监管账户管理，主要用于公司正常生产经营及第三人上述贷款本息偿还。（户名：兴文嘉记置业有限公司，开户行：农业兴文县支行，账号：22×××50。）如有未尽事宜双方协商解决。2018年5月28日，原告向第三人发出申请书“公司因承接四川省宜宾寅吾建设股份有限公司在贵行的贷款，特向贵行申请一般固定资产贷款9000万元，期限四年，贷款采用自有的位于兴文县古宋镇光明新城的51049平方米商业土地使用权及2129.95平方米商业用房、宜宾鼎立置地股份有限公司位于兴文县僰王山镇的2662.13平方米商业用房进行抵押担保，同时追加四川省宜宾寅吾建设股份有限公司提供连带责任保证担保、四川省宜宾市寅吾建设股份有限公司主要股东冉寅吾的股权质押担保，根据分期还款计划，公司用自身综合收入四年内逐步归还。”。2018年6月14日第三人与原告签订《固定资产借款合同》，约定:3.1.1借款用途：偿还四川省宜宾寅吾建设股份有限公司在兴文县农行现有贷款。3.1.2借款金额：人民币捌仟柒佰万元整。3.1.3总借款期限：肆年。4.1.1原告（借款人）在第三人（贷款人）处开立以下资金监管账户：户名：兴文嘉记置业有限公司。账号：22×××72，22×××50，并将全部的经营或者租售收入，大龙城（Ｂ区2号安置点）政府回购款存入该账户。4.5双方补充约定如下:1、本笔贷款用于偿还四川省宜宾寅吾建设股份有限公司在中国农业银行股份有限公司兴文县支行51×××12、51×××87、51×××67、51×××94借款合同项下贷款；2、同意农行查询企业端防伪、税控、开票子系统。2019年12月23日，第三人与原告、四川省宜宾寅吾建设股份有限公司、冉寅吾、宜宾鼎立置地股份有限公司签订《借款展期协议》，展期金额62263538元，展期日期2024年12月11日，到期日2024年12月11日。 另查明，被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局为原告修建的大龙城1幢、2幢、7幢、8幢项目，苗城印象1幢、2幢、3幢、4幢、5幢、6幢、7幢、8幢、9幢、10幢、11幢、12幢、13幢、14幢、15幢、16幢、17幢、18幢、19幢、20幢、21幢、22幢项目办理了商品房预售许可证。之后王洋、李杰、贺星铭等人购买了上述部分房产签订了46份《商品房买卖合同》。2020年5月13日，第三人向被告发出《关于对兴文嘉记置业有限公司进行协助管理的函》“贵局分别于2019年1月和2月共支付2笔大龙城“Ｂ区2号安置点”政府回购款、金额共计1888万元，均未按照贵局、四川省兴文县财政局、四川省宜宾寅吾建设股份有限公司与我行签订的《资金监管协议》及《资金监管补充协议》约定：将“Ｂ区2号安置点”政府回购款划到兴文嘉记置业有限公司在我行开立的监管账户。资金己被兴文嘉记置业有限公司挪用，至今尚有1444万元未追回。鉴于该公司挪用政府回购款、不配合贷后监管等违约行为，严重危及我行贷款安全，为履行好信贷管理职责，保障国有信贷资产安全，维护当地良好的金融生态环境，请贵局协助我行办理以下事项：1、截至2020年5月13日，“大龙城（Ｂ区2号安置点）”剩余政府回购款金额；2、剩余政府回购款按照约定划拨到兴文嘉记置业有限公司在我行开立的监管账户，账号：22×××50,户名：兴文嘉记置业有限公司。3、配合我行追回公司已挪用尚未归位的政府回购款1444万元，用于偿还”Ｂ区2号安置点”贷款本金。4、兴文嘉记置业有限公司开发的“苗城市场”、“大龙城Ａ区”项目项下资产在销售备案前须经我行同意后方可进行办理。”。2020年6月4日原告向被告发出《关于请求及时办理大龙城项目已售商品房备案登记的函》请被告为原告及买受人办理“大龙城项目”46份商品房买卖合同的备案登记手续。2020年6月10日被告向原告发出《致兴文嘉记置业有限公司的告知书》，内容为“我局于2020年5月13日收到中国农业银行股份有限公司兴文县支行协助管理的函，其事由是2019年1月和2月共支付2笔大龙城‘Ｂ区2号安置点’政府回购款、金额共计1888万元，均未按照《资金监管协议》及《资金监管补充协议》（约定：将‘Ｂ区2号安置点’政府回购款划到兴文嘉记置业有限公司在中国农业银行股份有限公司兴文县支行开立的监管账户上）。然而贵公司以年底急需资金用于农民工工资发放，维护社会稳定为由，未将上述资金先划拨到上述约定的监管账户，再办理支付。为此，中国农业银行股份有限公司兴文县支行致函我局要求追回上述款项，至今尚有1444万元未追回。为配合中国农业银行股份有限公司兴文县支行追回上述未追回的资金，保障国有信贷资产安全，维护当地良好的金融生态环境，我局特告知贵公司，从即日起贵公司办理“苗城市场”“大龙城Ａ区”网签备案相关业务，请贵公司商中国农业银行股份有限公司兴文县支行同意后致函我局，方可予以办理。”2020年6月11日原告向被告回复《关于兴文县住房城乡建设和城镇管理局告知书的回函》再次请被告为原告办理46份《商品房买卖合同》的登记备案手续。被告未办理，原告遂向本院提起行政诉讼。 本院认为，根据《城市商品房预售管理办法》第四条“国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。”、第十条“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”的规定，被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局作为房地产行政主管部门，具有负责本行政区域内城市商品房预售管理的法定职责。应当严格按照法律规定范围进行审查。原告在申请商品房预售合同登记备案时已依法向被告提交了法律规定应提交的材料。被告不能因为第三人的要求增加原告义务，被告拒绝为原告办理《商品房买卖合同》登记备案的行为于法无据，故被告应当履行法定职责为原告办理兴文县大龙城项目46份《商品房买卖合同》和兴文县古宋镇光明新城苗城印象项目15幢1层1-2号营业用房《商品房买卖合同》的登记备案手续。对被告辩称的商品房预售合同实行备案登记并不是房屋登记或者行政许可行为，该行为不可诉的辩解理由，本院认为，商品房买卖合同备案登记制度的设立是为了保护商品房买卖的交易安全。被告拒绝为原告办理商品房买卖合同备案登记的行为将直接影响，原告销售其房产。对原告有直接的影响，故被告的行为系可诉的行政行为。对被告的辩解理由不予支持。对原告提出的要求确认被告的行为违法的诉讼请求，结合本案实际情况不适用确认违法判决。对原告该诉讼请求本院不予支持。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第（一）款、第七十二条、《城市商品房预售管理办法》第四条、第十条之规定，判决如下： 一、被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局于本判决生效后依法为原告兴文嘉记置业有限公司办理兴文县古宋镇光明新城大龙城项目46份《商品房买卖合同》的登记备案手续； 二、被告兴文县住房城乡建设和城镇管理局于本判决生效后依法为原告兴文嘉记置业有限公司办理兴文县古宋镇光明新城苗城印象项目15幢1层1-2号营业用房的《商品房买卖合同》登记备案手续； 三、驳回原告的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由兴文县住房城乡建设和城镇管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  温小红 人民陪审员  任建平 人民陪审员  李天瑜 二〇二〇年九月二十七日 书 记 员  李安蓉