吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终217号 上诉人（原审原告）张国军，男，1972年8月19日生，汉族，现住吉林省大安市。 委托代理人万勇升，北京创为律师事务所律师。 委托代理人蒋子冬，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）大安市人民政府。 法定代表人赵彦峰，市长。 委托代理人苗丛，大安市房屋征收经办中心工作人员。 委托代理人李丽，吉林于晓辉律师事务所律师。 上诉人张国军因诉被上诉人大安市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服吉林省白城市中级人民法院（2020）吉08行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审认定：大安市人民政府于2018年6月8日作出大政房征决字[2018]第3号房屋征收决定，对大安市广和街国有土地上的房屋（以规划部门确定的征收范围为准）进行征收。张国军的房屋位于该征收范围内，在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与张国军未能达成征收补偿协议。大安市人民政府于2019年7月1日作出大政征补[2019]第16号房屋征收补偿决定（以下简称16号征收补偿决定）：（一）对被征收人的补偿方式：实行货币补偿或房屋产权调换。（二）货币补偿：1.根据吉林省信诚房地产土地评估有限公司（以下简称信诚房地产评估公司）对征收丘（地）号06-08-01-0043房地产的评估市场价值为人民币148470.00元（含其合法占用范围内的院落及空地土地使用权价值）。2.根据信诚房地产评估公司对被征收私有房屋所有权证吉村镇房权大来字第01**房地产的评估市场价值为人民币233472.00元（含其合法占用范围内的院落及空地土地使用权价值）。3.根据吉林诚信资产评估事务有限公司（以下简称诚信资产评估公司）对被征收人所涉及的资产（不包括房地产）征收补偿价值为人民币45184.00元。4.被征收附属物补偿共计人民币40012.00元。其中搭棚评估价值为663.00元；水泥地面评估价值为1673.00元；仓房评估价值为3120.00元；围墙评估价值为2474.00元；狗舍评估价值为1032.00元；水井评估价值为2400.00元；煤仓子评估价值为971.00元；门洞评估价值为19803.00元；渗水井评估价值为1000.00元（两个）；混凝土地面评估价值为4740.00元；水泥地面评估价值为2136.00元。5.搬迁补助费：签订协议后，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁补助费4000.00元（2户）。6.停产停业损失补助费：房屋征收部门按照相关规定向被征收人一次性支付停产停业损失补助费38194.20元（2户）。综上，房屋征收部门一次性支付给被征收人房屋补偿、附属物补偿、资产征收补偿、停产停业损失补助费、搬迁补助费共计金额为509332.20元。7.支付期限：被征收人签订房屋征收补偿安置协议腾空房屋后一次性将补偿款支付给被征收人。（三）产权调换：1.被征收人产权调换三座住宅房屋的地点在南湖新区新建小区内，面积约为70.00平方米（最终以有资质机构实际测量为准）。对于产权调换的房屋超出或剩余面积部分结清房屋产权调换差价款。预计回迁安置时间为2020年12月31日前。2.被征收附属物补偿共计人民币40102.00元。其中搭棚评估价值为663.00元；水泥地面评估价值为1673.00；仓房评估价值为3120.00元；围墙评估价值为2474.00元；狗舍评估价值为1032.00元；水井评估价值为2400.00元；煤仓子评估价值为971.00元；门洞评估价值为19803.00元；渗水井评估价值为1000.00元（2个）；混凝土地面评估价值为4740.00元；水泥地面评估价值为2136.00元。3.根据诚信资产评估公司对被征收人所涉及的资产（不包括房地产）征收补偿价值为人民币45184.00元。4.搬迁补助费：签订协议后，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁补助费4000.00元（2户）。5.停产停业损失补助费：房屋征收部门向被征收人支付停产停业损失费的期限在24个月内的，每月按被征收房屋面积的每平方米7元标准支付停产停业损失费；超过24个月的，每月每平方米按双倍标准支付停产停业损失费。停产停业损失补偿期限，自签订征收与补偿协议之日起至产权调换房屋交付给被征收人之后三月止。6.临时安置费或者周转用房：选择产权调换的被征收人房屋交付前，房屋征收部门向被征收人支付临时安置补助费每月400元（2户），需要过冬采暖的支付采暖补助费每月400元（2户）；或房屋征收部门为被征收人提供临时周转用房，周转房屋位置安排在长虹街内。7.过渡期限：被征收人自迁出之日起至回迁楼房交付使用止。8.搬迁期限：被征收人应自本征收补偿决定送达之日起15日内搬迁。张国军不服，向吉林省白城市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销大安市人民政府作出的16号征收补偿决定。 原审认为：（一）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。大安市人民政府具有作出本案被诉征收补偿决定的法定职权。在作出案涉征收补偿决定前，大安市人民政府公布了征收方案，广泛征求被征收人意见，进行了社会稳定风险评估。在评估机构选择上，征求了被征收人的意见，按照少数服从多数的原则确定评估机构。在评估报告作出并送达后，原告未申请复核、复估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。”本案中，案涉房屋征收补偿评估报告中明确告知张国军有提出书面申请复核评估的权利及期限。但其在收到评估报告之后未按照法定程序向评估机构提出书面复核评估申请，故对其在诉讼中提出被征收房屋评估价格过低的异议，该院不予支持。（二）关于原告张国军主张征收补偿决定所使用的评估报告超期的问题。本案中，大安市人民政府提交的房地产征收评估报告书上载明报告书的提交日期为2018年9月28日，自评估报告提交之日起一年内有效，大安市人民政府2019年7月1日作出征收补偿决定，没有超过使用期限；被告大安市人民政府提交的资产评估报告上载明使用有效期为2018年6月8日至2019年6月7日，超过使用期限23天。但根据大安市当地客观实际，超期23天并不能对评估价值产生显著影响，不足以否定征收补偿决定的合法性。综上，原告张国军请求撤销案涉征收补偿决定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张国军的诉讼请求。 上诉人张国军上诉称：一、被上诉人的征收行为违法，据以作出的征收补偿决定应当予以撤销。被上诉人提供的两份规划证明均规定了广和街工程项目的建设期限为两年，截至目前，该项目仍未实施完工，已超出项目建设期限，应当重新申报，超过建设期限作出的房屋征收补偿决定不具有合法性。二、评估机构的选择及公示有违法之处。1.被上诉人并未举证证明评估机构经过协商程序且存在达不成一致的情形，另外被上诉人提供的《被征收人选择评估机构公示》没有加盖公章，不能证明其为真实、有效的文件。2.诚信资产评估公司作出的评估分户报告中未附具任何房屋征收评估委托书或委托合同，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第六条的规定。三、16号征收补偿决定的补偿数额不合理。1.上诉人房屋实际用途为商业，不能简单按照证载用途予以补偿。上诉人周边房屋（住宅）尚且为每平方米3500.00元左右，而上诉人现有补偿额仅每平方米2000.00多元，不符合市场价值。2.上诉人有三台冷冻机，而评估报告仅记录一台。3.冷库的搬迁将导致其丧失使用性，上诉人无法依据被拆迁后的建材重新修建冷库，因此，冷库的重构价应当计入补偿范围内。4.上诉人冷库内存在大量羊皮，因征收解冻处理会造成羊皮腐化，损失额巨大。5.上诉人从事羊皮出售业多年，因停产停业造成的损失数额巨大，绝非每平方米7元的标准便能弥补。四、上诉人在接到被上诉人提供的评估报告时并未被告知复核与申请鉴定的救济途径，上诉人未能行使该权利并不代表上诉人认可该评估结果。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院判决撤销一审判决，依法改判或发回重审;本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人大安市人民政府答辩称：一、答辩人作出的16号征收补偿决定合法有效，规划证明的日期为2017年11月27日，作出16号征收补偿决定的日期为2019年7月1日，征收程序启动表明该项目已经动工，并未超出2年期限。二、答辩人选择评估机构及公示不存在违法情形，大安市人民政府官网经过公开招标公告，有六家评估机构符合资质招投标条件，答辩人对66户被征收人下发了选择评估机构表，根据少数服从多数原则确定评估机构。三、答辩人是根据大安市本地当时的市场客观标准行情评估作出的补偿标准，是合法合理的。综上，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明，2017年11月24日，大安市国土资源局作出大国土资发[2017]164号《关于大安市2017年棚户区改造配套基础设施建设项目-捺钵大街建设项目用地预审意见的批复》，该项目用地符合《大安市土地利用总体规划（2006-2020）年》和供地政策，同意通过用地预审。2017年11月27日，大安市住房和城乡建设局作出大住建字[2017]35号《关于大安市广和街（捺钵大街）建设项目国有土地上房屋征收项目符合大安市城乡和专项规划的证明》。2017年11月28日，大安市发展和改革局作出大发改资字[2017]352号《关于大安市广和街（捺钵大街）建设项目国有土地上房屋征收项目符合大安市国民经济和社会发展规划的证明》。2017年12月20日，大安市农业利用世界银行贷款项目办公室出具说明，大安市市区道路及管网工程剩余资金1748万元，可用于捺钵大街道路及管网工程征收费用。大安市人民政府组织相关部门对大安市广和街国有土地房屋征收补偿方案（征求意见稿）进行论证。2018年4月9日，大安市人民政府发布《大安市广和街国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》并进行了公示，同时发放征求意见表征求被征收人意见。2018年6月5日，大安市人民政府发布房屋征收补偿方案征求意见情况及修改情况的公告。2018年5月30日，大安市住房和城乡建设局作出《大安市广和街国有土地上房屋征收项目社会稳定风险评估报告》。 2018年6月8日，大安市人民政府作出大政房征决字[2018]第3号房屋征收决定，并予以公告。同日，大安市房屋征收经办中心向66户被征收人下发《选择评估机构表》，提供6家通过政府网站报名，具有房地产、资产评估资质的评估机构由被征收人选择。经统计，选择吉林泰德房地产评估有限公司与诚信资产评估公司的有54户，占总户数82%，上述两个评估机构被确定为被征收区域评估机构。后吉林泰德公司房地产评估有限公司变更企业名称为信诚房地产评估公司。2018年6月9日，大安市通利城市开发建设有限责任公司、大安市房屋征收经办中心与吉林诚信资产评估事务有限公司签订《征收评估委托合同》。 2018年9月28日，信诚房地产评估公司作出信诚征字第（2018）002号-25及信诚征字第（2018）002号-25-1附号《房地产征收估价报告书》，被征收房地产及附属物的总价值为421954.00元。同日，诚信资产评估公司作出吉诚信评报字[2018]第129号资产评估报告。2019年4月2日，房屋征收部门向张国军送达了上述估价报告。张国军对上述房地产估价报告及资产评估报告均提出复核申请。信诚房地产评估公司于2019年4月12日作出《异议回复》，并由征收部门工作人员交给张国军。诚信资产评估公司于2019年4月10日作出《回复张国军、张国良复核审请》和《回复吉诚信评报字[2018]第129号资产评估报告复核审请》，两份复核审请由征收部门工作人员交给张国军。两份复核审请对于二人提出的三项电未予评估问题，同意给予评估补偿。对于二人提出的羊皮补偿搬运费低以及因羊皮搬运产生的其他损失问题，《回复张国军、张国良复核审请》对此回复“羊皮搬运考虑了人工费、车辆费用，还有一些搬运需要中一些包装费用，搬运价格合理，张国良、张国军提出385万补偿价格过高。”而《回复吉诚信评报字[2018]第129号资产评估报告复核审请》对此回复“羊皮搬运经我们复核，考虑了羊皮搬运人工、车辆费用及一些辅助费用，搬运价格调整为17400.00元，其他费用请与征收部门协商解决。”两份复核审请的其他内容基本一致，对张国军、张国良申请复核的其他事项进行了回复，未予支持。诚信资产评估公司重新作出吉诚信评报字[2018]第129号《自然人张国军资产征收补偿价值资产评估报告》，对张国军的冷库保温、排管、附件、冷冻机（拆运安）、羊皮张（搬运费）、三相电等资产评估价值为45184.00元。 在征收补偿方案确定的签约期限内，房屋征收部门与张国军未能达成征收补偿协议。大安市人民政府于2019年7月1日作出16号征收补偿决定。张国军不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销大安市人民政府作出的16号征收补偿决定。 本院认为： （一）关于案涉征收决定的合法性问题 案涉大安市广和街（捺钵大街）建设项目经发展与改革、土地、规划部门审查，符合大安市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。大安市人民政府作出征收决定前，还开展了社会稳定风险评估、拟定征收补偿方案、公告并征求意见等工作，上述程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八至十三条的规定。综上，案涉征收决定不存在重大明显违法，合法有效。案涉大安市广和街（捺钵大街）建设项目是否在建设期限内完成的问题与被上诉人作出房屋征收补偿决定是否合法没有关联性。上诉人张国军关于超过建设期限作出的房屋征收补偿决定不具有合法性的主张，本院不予支持。 （二）关于评估程序的合法性问题 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据二审查明事实，本案中房地产价格评估机构由房屋征收部门直接组织被征收人投票确定，虽然缺少被征收人协商环节，但按照少数服从多数原则投票确定房地产价格评估机构，亦能体现多数被征收人的意见。房屋征收部门根据多数被征收人的意见，选定吉林省信诚房地产土地评估有限公司与吉林诚信资产评估事务有限公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。针对上诉人张国军提出的评估公司作出的评估报告中未附具任何房屋征收评估委托书或委托合同，违反评估规定的问题，被上诉人大安市人民政府二审提供了2018年6月9日大安市通利城市开发建设有限责任公司、大安市房屋征收经办中心与吉林诚信资产评估事务有限公司签订《征收评估委托合同》，故上诉人张国军该项上诉理由亦不能成立。 （三）关于16号征收补偿决定是否公平合理的问题 1．关于住宅兼营业用房的补偿问题 《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号通知）第四条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。”依照以上规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明的，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。大安市人民政府制定的本案征收补偿方案规定，从事商业、服务业、生产加工业等经营活动的，选择货币补偿的，给予被征收房屋的评估价值10%的一次性补偿;选择产权调换的，过渡期限在24个月内的每月按被征收房屋面积的每平方米7元标准支付停产停业损失费，过渡期限超过24个月的，每月每平方米按双倍标准支付停产停业损失费。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。张国军的有照房屋登记为住宅，实际用途为冷库，16号征收补偿决定按照住宅予以评估补偿后，仍然给予住宅总价值10%的停产停业损失补偿，已经充分保护了张国军的合法权益。张国军主张应当按照经营性用房的标准予以补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。张国军还提出，冷库拆除会导致冷库材料无法使用，丧失使用性，应按冷库的重构价予以补偿。对此，诚信资产评估公司复核回复冷冻机拆运后不影响正常使用。上诉人张国军的该项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。 2.关于冷冻机是否漏项的问题 二审听证过程中，大安市人民政府委托代理人对此问题进行了解释，吉林诚信资产评估事务有限公司对张国军、张国良分别作出的资产评估报告，上诉人张国军主张漏评的另外两台冷冻机体现在张国良的资产评估报告中。上诉人张国军经核对表示无异议，本院予以确认。 3.关于羊皮的补偿问题 上诉人张国军在收到诚信资产评估公司出具的资产评估报告后，依法提出了复核申请，诚信资产评估公司于2019年4月10日同一天出具了两份复核审请回复，两份复核审请回复对于羊皮补偿搬运费低以及因羊皮搬运产生的其他损失问题内容表述不一致。《回复张国军、张国良复核审请》对此回复“羊皮搬运考虑了人工费、车辆费用，还有一些搬运需要中一些包装费用，搬运价格合理，张国良、张国军提出385万补偿价格过高。”而《回复吉诚信评报字[2018]第129号资产评估报告复核审请》对此回复“羊皮搬运经我们复核，考虑了羊皮搬运人工、车辆费用及一些辅助费用，搬运价格调整为17400.00元，其他费用请与征收部门协商解决。”经二审质证，大安市人民政府委托代理人对两份复核审请的真实性无异议。对存在上述不一致情形辩称，《回复吉诚信评报字[2018]第129号资产评估报告复核审请》是评估机构和征收部门假设能与张国军通过协商达成一致的前提下作出的，如协商不成，则该份复核审请无效，且该复核审请是工作人员疏忽被张国军一并取走的。本院认为，诚信资产评估公司出具的上述两份复核审请回复，从性质上来看，是评估机构依据相关征收法律法规，针对被征收人对评估结果提出的异议进行复核评估后出具的书面告知。两份复核审请均加盖了诚信资产评估公司的公章，并向张国军送达，均已生效。两份复核审请对羊皮搬运费的复核评估结果不一致，从保障被征收人合法权益的角度，应当选择有利于被征收人的复核结果，即对于羊皮搬运费，应当按照《回复吉诚信评报字[2018]第129号资产评估报告复核审请》调整后的价格17400.00元予以补偿。经审理查明，诚信资产评估公司对张国军、张国良重新作出的资产评估报告中羊皮搬运费补偿数额分别为5000.00元和10220.00元，价格未予调整，大安市政府据此作出的征收补偿决定对该项补偿亦不当，应予纠正。对张国军、张国良二人的羊皮搬运费应当按照复核评估调整后的17400.00元价格予以补偿。对于上诉人张国军提出的因征收解冻处理会造成羊皮氧化、腐坏，要求补偿200多万元损失的请求，因其未能提供相应证据证明该项损失是因征收搬迁而必然产生的损失，故本院无法支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省白城市中级人民法院（2020）吉08行初3号行政判决; 二、变更大安市人民政府作出的大政征补[2019]第16号房屋征收补偿决定中关于对张国军所涉及的资产征收补偿价值为人民币45184.00元为47364.00元，其他补偿决定内容不变; 三、驳回张国军的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费100元，由被上诉人大安市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王翼博 审判员  孙慧源 审判员  许家娟 二〇二〇年九月二十八日 书记员  陈佳玉