湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终72号上诉人（原审原告）彭洪兵，男，1966年10月23日出生，土家族，湖南省保靖县人，住湖南省保靖县。被上诉人（原审被告）保靖县迁陵镇人民政府，住所地保靖县迁陵镇政兴路**。法定代表人刘明辉，男，该镇镇长。委托代理人张猛。委托代理人向兴旺，保靖县顺达法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，住所地保靖县魏竹路四大家。委托代理人彭凤英。委托代理人龙大云。原审第三人黄光权，男，1951年10月19日出生，土家族，住湖南省保靖县。上诉人彭洪兵因与被上诉人保靖县迁陵镇人民政府、保靖县人民政府、及原审第三人黄光权林业行政确认及行政复议一案，上诉人彭洪兵不服花垣县人民法院（2020）湘3124行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，原告彭洪兵与第三人黄光权均系保靖县迁陵镇花井村村民。2008年，双方因一块被保靖县韵菜农业柑橘仓储加工厂项目征收的林地（面积为2.04亩）权属发生争议。1981年12月10日，保靖县人民政府向黄光权户颁发《自留山使用证》，记载：山林地名“宝宝上（现为包包上）”，面积1.5亩，四至界限为东至白青贵、南至龙金秀、西至大路、北至谭贤清。彭洪兵户《土地承包经营权证》（户主为彭洪兵父亲彭武胜）记载：“瓦棚土”地块面积0.5亩，四至边界为上黄光权、下谭贤忠、左老三、右黄光权。2019年11月6日，原告彭洪兵向被告保靖县迁陵镇人民政府提出确权申请，要求将迁陵镇××组位于“包包上”林地确权给原告。保靖县迁陵镇人民政府受理后，告知了当事人的权利和义务，开展了调查、现场勘查、听证调解等程序，于2019年12月20日作出（2019）迁政行决字第6号《行政处理决定书》，认为彭洪兵提供的土地承包经营权证，只能证明享有土地承包权，而不能对林木林地享有承包权，主张争议林地使用权属无证据佐证，不予支持；黄光权提供的1981年《自留山使用证》属保靖县人民政府颁发，形式与内容均合法有效，证实1981年争议林地使用权已确定给黄光权，对黄光权主张争议林地使用权予以支持。依照《中华人民共和国物权法》第十七条，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款，《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、第二款，国家林业部《林木、林地权属争议处理办法》第十条，《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第二章第五条之规定，认定位于迁陵镇××组地名叫“包包上”与地名叫“瓦棚土”交界的争议地（已被征收的2.04亩）使用权归黄光权所有。彭洪兵不服，于2019年12月27日向保靖县人民政府申请行政复议。保靖县人民政府受理后，向保靖县迁陵镇人民政府发出《行政复议答复通知书》，保靖县迁陵镇人民政府按通知要求提出书面答复，并提交作出被诉处理决定的证据、依据和其他有关材料。保靖县人民政府亦向第三人黄光权发出《第三人参加行政复议通知书》，黄光权亦按要求提交书面陈述意见。2020年2月25日，保靖县人民政府做出保府复决字（2020）4号《行政复议决定书》，维持保靖县迁陵镇人民政府作出的（2019）迁政行决字第6号《行政处理决定书》。彭洪兵仍不服，提起本案行政诉讼。另查明，2010年11月1日，保靖县迁陵镇花井村（发包方）与黄光权（承包方）签订迁陵镇××组林地包字［2010］第87号《林地承包合同》，《林地林权登记现场核实表》、《保靖县承包林地因子登记表》均记载：“包包上”林地小班号为972，林种为水土保持林，主要树种柏树，面积2.4亩，四至为东彭武恒土、南麦弯标记、西彭武胜土、北大路标记；但至今未领取《林权证》。原判认为，本案被诉行政行为是保靖县迁陵镇人民政府对争议林地的行政确权行为及保靖县人民政府的行政复议行为。根据庭审查明情况，被告保靖县迁陵镇人民政府依法受理原告彭洪兵的申请后，告知了当事人的权利和义务，进行了现场勘查、听证等程序，经调解未果，作出被诉处理决定，符合《林木林地权属争议处理办法》、《湖南省林木、林地权属争议处理办法》关于处理林木、林地权属争议的程序规定，处理程序合法，本院予以认可；被告保靖县人民政府的行政复议程序均符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，争议各方亦未就此提出异议，本院亦予以认可。本案的审查重点是保靖县迁陵镇人民政府将争议林地使用权确权归黄光权是否正确。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。黄光权提供的保靖县人民政府于1981年向其颁发的《自留山使用证》，该证出自保靖县档案馆，可确认其真实性，根据上述规定，是确定林地使用权和林木权属的权属凭证，可作为处理林权争议的依据；且黄光权提供的2010年林权体制改革时《林地承包合同》、《林地林权登记现场核实表》、《保靖县承包林地因子登记表》亦佐证了该事实。本案中，争议地土地属性为林地，根据黄光权提供的《自留山使用证》和彭洪兵提供的《土地承包经营权证》证实，黄光权户承包的林地“包包上”与彭洪兵户承包的土地“瓦棚土”相邻但不重合，且双方承包土地属性截然不同。黄光权提交的《自留山使用证》中登记的地名及四至均清晰、明确，记载的“宝宝上”林地与“包包上”（含已被征收的2.04亩争议林地）四至吻合，面积虽有出入，但依照《林木林地权属争议处理办法》第十条和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第九条规定，林权证面积记载不一致的，应以四至为准。故从现有证据表明，本案争议的已被征收的2.04亩林地在第三人黄光权《自留山使用证》登记的“宝宝上（现为包包上）”林地范围内，保靖县迁陵镇人民政府将该林地征收前的使用权确权给黄光权并无不当，没有损害各方利益，无撤销或责令重作必要。综上，原告彭洪兵的诉讼理由及请求均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回原告彭洪兵的诉讼请求。上诉人彭洪兵不服一审判决上诉称，被告迁陵镇人民政府所作的行政处理决定不仅事实认定错误，而且程序违法：1、关于事实认定错误。迁陵镇人民政府将争议地使用权确权给第三人，主要依据第三人黄光权所持有的1981年由保靖县人民政府颁发的保字第2号《社员自留山使用证》，该证四至界限非常明确地界定了其两边至大路（至今还在），大路以下是彭洪兵家的自留地，争议地就位于自留地与彭洪兵家的承包地之间的一条土坎。土地承包时因此地土质差、岩头多，只所以全分给彭洪兵，并不是黄光权所拥有，也不可能把一个土坎独立的分给其他人。2、关于程序违法。(1)被告迁陵镇人民政府在审理本案时，主持争议双方进行了听证质证，在此过程中，双方都向政府提供了大量的证人证言材料，以查证案件事实，但迁陵镇人民政府在作出的行政处理决定书中，只字未提双方证人证言之事，无形删除重要材料，严重影响了对本案的事实认定，应属程序严重违法。(2)迁陵镇人民政府司法调处的向兴旺跟律师及第三人是亲属关系，应主动回避，但一直参与案件至今，直接导致了案件没有公平公正的结果。3．迁陵镇人民政府行政处理决定书下了两次，第一次以[2019]迁政行决字第6号，争议地1.27亩（被征收）使用权归黄光权所有。并下达了处理决定书。一星期后再次通知原告说，处理决定书错误，把争议地全部判归黄光权所有。行政处理决定书表述的事实清楚，经过了法定程序，为何一星期内下达了两次同号但内容不同的两个行政处理决定书。综上原告为维护自身的合法权益，特向湘西州中级人民法院起诉，请二审法院依法改判，请法院支持原告的诉讼请求：1、撤销花垣县人民法院行政判决书(2020)湘3124行初27号；2、撤销被告保靖县迁陵镇人民政府(2019)迁政行决字第6号行政处理决定书；3、撤销被告保靖县人民政府保府字(2020)4号行政复议决定书；4、请求原告与第三人争议地进行重新确权；5、由被告承担一切诉讼费用。被上诉人保靖县迁陵镇人民政府答辩称，一、保靖县迁陵镇人民政府所作出的(2019)迁政行决字第6号行政处理决定书认定事实清楚。第三人黄光权持有1981年保靖县人民政府颁发的《社员自留山使用证》，以及2010年6月8日林地林权登记现场核实表和保靖县林地(2010)第87号承包合同，该两证四至界限清楚，系有效的林地权属凭证，应受法律保护。二、答辩人处理决定程序合法。1、被上诉人从立案，告知双方当事人的权利、义务、听证、调解、下达行政处理决定，其程序到位，并未违反法定程序。2、上诉人称答辩人聘请的常年法律顾问向兴旺与第三人黄光权及所请律师系亲属关系，这是上诉人误解。向兴旺是答辩人聘请的常年法律顾问。在一审行政诉讼中是受行政机关的委托，作为我方的行政诉讼代理人出庭参加诉讼，符合相关法律、法规规定。三、一审行政判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，请求二审人民法院依法维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。被上诉人保靖县人民政府答辩称，一、原审人民法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。二、原行政行为程序合法。请二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人黄光权在二审中没有提交书面答辩意见。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审对一审认定的事实予以确认。本院二审另查明，一、上诉人彭洪兵所持有的土地承包经营权证载明，其承包的土地面积为7亩5分，土地类别仅为水田和旱地。二、原审第三人黄光权所持有的自留山使用证以及其与村集体所签订的林地承包合同均可以证实，黄光权在“包包上”享有林地使用权和林木所有权。三、涉案争议地被征收时，征地机关填写的“征收土地实物调查表”中，所确定争议地的土地类别为：林地。四、迁陵镇人民政府于2019年12月20日作出（2019）迁政行决字第6号行政处理决定并送达当事人，由于发现决定内容有笔误后及时收回，并重新给当事人送达了本案被诉行政处理决定。本院认为，本案系因林权纠纷而引发的行政争议，争议的主要焦点是保靖县迁陵镇人民政府（以下简称迁陵镇政府）作出的行政处理决定是否合法。主要表现在：被诉行为事实依据是否充分，行政程序是否正当、合法。首先，关于事实依据的审查。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。第八条规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证，可以作为处理林权争议的参考依据。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条规定，“林业三定”时县级人民政府依法核发的山林权属证书所确认的林木、林地权属，应予维护，不得擅自变更。经查，涉案争议地位于“包包上”和“瓦棚土”的交界处。争议土地的类别为林地，该事实有征地机关填写的“征收土地实物调查表”可以佐证。上诉人彭洪兵持有的土地承包证可以证实其在与争议地相邻的“瓦棚土”享有土地承包经营权，但经营土地的类别仅为水田和旱地。而原审第三人黄光权持有的自留山使用证和林地承包合同均可以证实其在“包包上”享有林地使用权。从双方权证所记载的四至界限可以看出，黄光权在“包包上”的林地与彭洪兵在“瓦棚土”的承包地相互为界，但具体界址并未标注清楚。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。迁陵镇政府在争议双方具体界址并不清楚的情况下，根据争议地的土地类别属于林地、且黄光权在“包包上”享有林地使用权的事实，将争议林地使用权确定归黄光权所有，具有事实依据，亦符合上述处理办法第十条的规定。上诉人彭洪兵对争议林地提出权属主张，但其提供的权属证明仅可以证实其对“瓦棚土”的水田和旱地享有承包经营权，并不能证明其享有林地使用权。故，上诉人的权属主张没有事实依据，其对处理决定认定事实所提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。其次，关于行政程序的审查。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十六条规定，各级人民政府处理林木、林地权属争议，应当深入调查研究，在查明事实、分清责任的基础上先行调解，调解不成的，应及时作出处理决定。经查，被上诉人迁陵镇政府在接受确权申请后，先后进行了调查核实、举行听证、组织调解等行政程序，在调解未果的情况下及时作出了行政处理决定。故，应当认定被上诉人行政处理程序合法、正当。彭洪兵上诉称被诉行政行为程序不合法，理由主要是：一、迁陵镇政府曾先后两次送达处理决定。经查，迁陵镇人民政府于2019年12月20日作出（2019）迁政行决字第6号行政处理决定并送达当事人后，由于发现决定内容有笔误，及时收回并重新给当事人送达了本案被诉行政处理决定。迁陵镇政府的两次送达行为系其工作失误所致，但该行为并未给当事人的实体权利造成实际影响，更不足以达到撤销被诉行政行为的程度。二、被上诉人的委托代理人与原审第三人是亲戚关系。经查，被上诉人的委托代理人是保靖县顺达法律服务所的法律工作者，持有司法部门颁发的执业证书。其作为迁陵镇政府聘请的法律顾问，为行政机关依法行政提供法律服务、接受行政机关委托参与行政诉讼，并不违反法律规定。上诉人认为该委托代理人与黄光权有亲戚关系并质疑行政处理行为的公平公正，但均并没有提供证据予以证实。故，上诉人对行政程序合法性提出的上诉理由，本院不予采纳。此外，迁陵镇政府根据查明的争议案件事实，依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第十条和《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第五条等规定作出行政处理决定，适用法律准确无误。复议机关保靖县人民政府依法履行复议程序，作出维持行政行为的复议决定，并无不当。综上，上诉人彭洪兵提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审认定事实清楚，适用法律正确，判决驳回诉请并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭洪兵负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年九月二十五日书记员  宋宛馨附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……