福建省永春县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0525行初47号 原告福德石牛山国际旅游度假区有限公司，住所地福建省德化县湖前路**（中行**）。 法定代表人陈诗诗，该公司执行董事。 委托代理人潘萍、王伟，该公司员工。 被告德化县水口镇人民政府，住，住所地福建省德化县水口镇湖坂村/div> 主要负责人陈国金，该镇镇长。 出庭负责人陈建平，该镇副镇长。 委托代理人黄**锋，福建瓷城律师事务所律师。 原告福德石牛山国际旅游度假区有限公司（以下简称福德公司）因要求确认被告德化县水口镇人民政府（以下简称水口镇政府）对原告位于德化县水口镇办公、居住场所原“水口福利中心”实施停电停水的具体行政行为违法，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，于2020年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告福德公司的委托代理人潘萍、王伟，被告水口镇政府的出庭负责人陈建平、委托代理人黄**锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告水口镇政府于2020年4月1日向国网福建省电力有限公司德化县供电公司（以下简称德化供电公司）水口供电营业所发出《水口镇人民政府关于要求暂停给水口福利中心供电的函》载明：经“安全生产百日攻坚行动”检查发现，水口福利中心存在电路老化、年久失修等安全隐患，近期镇政府将对其进行提升改造，现请贵所停止给水口福利中心（原租户电表号：7533754934，户名：福德石牛山国际旅游度假区有限公司）供电，以消除安全隐患，待提升改造后再另行申请用电。被告水口镇政府于2020年4月23日对“水口福利中心”停止供水。 原告福德公司诉称，2011年5月11日，原告方与德化县人民政府签订了《福德石牛山国际旅游度假区合作开发合同》（以下简称《合作开发合同》），合同签署后，被告按照合同第五条第5.2款的约定，将原“水口福利中心”无偿移交给原告管理和使用，并于2011年7月7日双方签署了资产移交表，原告依法取得了该设施的使用权并用于办公和居住。按照合同第五条第5.3款的约定，该设施应于合同约定经营期满（2011年5月11日至2051年5月10日）后移交给被告。原告取得上述设施后，就该设施的用电于德化供电公司办理了户名为“福德石牛山国际旅游度假区有限公司”、户号为“7533753934”的用电手续并按时缴纳相关用电费用。2020年2月28日，被告突然发函给原告，要求原告于2020年3月31日前将上述设施返还被告。原告于2020年3月3日函复被告，对其不合理要求表示异议并拒绝搬离。2020年4月17日，在没有任何告知的情况下，上述设施突然被停止供电，经原告向供电部门了解，系被告以设施因为存在电路老化、年久失修等安全隐患为由发函要求停止供电。原告遂与被告沟通，要求提供认定存在安全隐患的依据及告知文件，以便原告整改。而被告表示如果原告不搬离不仅停电还要停水，后于2020年4月23日对上述设施供水被停止，原告的基本生存条件都无法满足。为避免激化矛盾，原告就被告的违法行政行为向泉州市、福建省相关部门反映，但被告至今拒绝纠正其违法行政行为。原告认为，被告对原告位于德化县水口镇办公、居住场所原“水口福利中心”实施停电停水的具体行政行为，没有事实和法律依据，属于滥用职权，依法应予以撤销。理由为：一、被告以“安全隐患”为由对原告实施的停水、停电行为没有事实和法律依据。被告作为政府机关，对原告用于办公、居住使用的设施认定具有安全隐患实施停水停电的过程中，既未向原告发送设施被认定存在“安全隐患”的通知及相关依据并要求原告实施整改，也未向原告下发“停电、停水通知”。在原告表示异议要求提供相关凭据并向相关部门反映的情况下仍然拒绝提供，其既未尽到合理的注意义务，未履行相应的告知等程序义务，其行政行为明显违法，属于滥用职权。二、被告实施行政行为的目的实质为变相强制逼迫原告相关搬迁，其行为没有法律依据。依据原告与德化县人民政府签订的《合作开发合同》，被告于2011年7月7日向原告无偿移交了“水口福利中心”，原告用于办公和居住实际占用至今并办理了用电手续和缴纳用电费用，原、被告双方从未签署租赁合同，且被告从未向原告主张过租赁费用。被告突然于2020年2月提出原告系租赁使用要求原告搬离，明显与常理不符，原告也据此向被告表示了异议，并表示可依法解决，如被告对“水口福利中心”的占有及使用存在争议可依法通过诉讼来解决。而2020年6月30日被告对原告的回函表明，被告对原告实施停电停水的行政行为实际原因为原告未按被告要求搬离，所以其停电停水行为实质为变相逼迫原告搬离。被告的行政行为明显没有法律依据并违反《行政强制法》相关法律规定。原告请求：1．确认被告对原告位于德化县水口镇办公、居住场所原“水口福利中心”实施停电停水的具体行政行为违法并依法予以撤销；2．本案诉讼费用由被告承担。 原告福德公司向本院提交了以下证据：1．营业执照，拟证明原告的诉讼主体资格；2．合作开发合同，拟证明双方于2011年5月11日签订合作开发合同的事实；3．福利中心资产情况表，拟证明被告于2011年7月7日向原告无偿移交“水口福利中心”相关资产的事实；4.2019年6月至2020年5月电费电子发票，拟证明原告办理了“水口福利中心”的合法用电手续并缴纳相关用电费用的事实；5.2020年2月28日通知，拟证明被告于2020年2月28日违约要求原告搬离的事实；6.2020年3月3日异议函，拟证明原告于2020年3月3日对被告2月28日通知表示异议，要求被告依法行政的事实；7．水口镇人民政府关于要求暂停给“水口福利中心”供电的函，拟证明被告以存在安全隐患为由对原告实施停电行政行为的事实；8．信访事项处理答复意见书，拟证明被告承认以“水口福利中心”存在安全隐患为由对原告实施了停电停水的行政行为及被告实施行政行为实质为强制逼迫原告搬离。 被告水口镇政府辩称，水口镇政府通知德化县电力公司停止对“水口福利中心”供电行为属于民事行为，不是行政行为，本案不属于行政诉讼受理范围，本案应裁定驳回原告的起诉。1．所谓行政行为是指具有行政权能的单位或者组织运用行政权利，针对行政相对人设立、变更或者消灭行政权利义务的行为。本案水口镇政府2020年4月1日发通知给德化县电力公司要求停止对“水口福利中心”停止供电，水口镇政府发通知的对象是德化县电力公司，发通知的目的是希望德化县电力公司提供辅助行为完成停止对“水口福利中心”供电，德化县电力公司是否决定停止对“水口福利中心”停止供电具有独立判断和决定权，水口镇政府的通知行为并未与德化电力公司或者原告之间形成设立、变更或者消灭权利义务内容，不具备行政行为的基本要件，不属于行政行为。且原告与水口镇政府之间存在合同关系，属于平等民事主体之间的合同关系，不是领导与被领导的行政管理关系，水口镇政府发通知的目的是为解决双方之间的合同纠纷，不是为行政管理需要，本案水口镇政府的通知行为不属于行政行为。2．本案诉争的“水口福利中心”的产权人是水口镇政府。2011年5月11日原告与德化县人民政府签订《合作开发合同》后，原告因为开展业务需要，临时借用原告的“水口福利中心”为临时办公场所，水口镇政府出于支持原告开展业务需要决定把“水口福利中心”临时租赁给原告使用，水口镇政府与原告之间对于诉争的“水口福利中心”属于平等民事主体之间的租赁合同关系，租赁时双方没有约定租赁期限，依照《合同法》的规定，水口镇政府与原告属于不定期租赁合同关系，现在原告已经不需要该租赁场所，水口镇政府完全有权要求原告将所租赁的“水口福利中心”场所腾空退回给水口镇政府使用，且水口镇政府也已经书面通知原告，要求原告将租赁的“水口福利中心”移交给水口镇政府，但原告一直拒绝移交。水口镇政府另案提起民事诉讼，要求原告将租赁“水口福利中心”场所和物品移交给水口镇政府，并追究原告相应法律责任。3．原告主张诉争的“水口福利中心”是原告依据2011年5月11日原告与德化县人民政府签订《合作开发合同》后德化县人民政府无偿移交给其使用的。水口镇政府认为原告的这个诉讼主张违背客观事实。首先，德化县人民政府与原告签订的《合作开发合同》第5.2条内明确约定“度假区内原有旅游景区、景点及旅游项目的固定资产和设施（详见附件10.1.2），由甲方无偿移交给乙方进行经营管理、改造和维护。经营期满乙方无偿移交给甲方”。本案诉争的“水口福利中心”不在“度假区内”，不属于“合作开发合同”第5.2条规定的无偿移交范围内；其次，《合作开发合同》第10.1.2条虽然有约定合同附件中有“现有固定资产、设施设备清单”，但实际上双方并没有签订这份清单，不存在诉争的“水口福利中心”属于《合作开发合同》内约定应无偿移交给原告使用的问题；其三，原告与德化县人民政府签订这份《合作开发合同》的时间是2011年5月11日，而原告与水口镇政府办理这份“福利中心资产情况表”的时间是2011年7月7日，证实原告与德化县人民政府签订这份《合作开发合同》时还不存在这份“福利中心资产情况表”，根本不可能存在诉争的“水口福利中心”属于应无偿移交给原告使用的范围。 被告水口镇政府在收到起诉状副本之日起十五日内无正当理由未向本院提交证据，亦未向本院申请延期举证。 本院依原告的申请向德化供电公司调取了《水口镇人民政府关于要求暂停给水口福利中心供电的函》。 经庭审质证，对原告福德公司所提交的证据，被告水口镇政府质证认为：对证据1、4，三性无异议；对证据2、3，真实性无异议，但认为原告的证明目的不能成立，反而只能证明原告向被告借用“水口福利中心”的事实，所移交的是“水口福利中心”内的固定资产，没有指“水口福利中心”本身；对证据5，真实性无异议，但是能证明双方是属于租赁合同关系，所以要求限期搬离；对证据6，真实性无异议，但与依法行政没有关联性；对证据7、8，真实性无异议，但是有关租赁合同履行的民事行为，不是行政行为。 对本院依法调取的证据，原告福德公司、被告水口镇政府均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提交的所有证据及申请本院调取的证据，具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以确认。 经审理查明，2011年5月11日，福德环球投资控股有限公司与德化县人民政府签订《合作开发合同》，福德环球投资控股有限公司成立原告福德公司具体负责合作开发工作。2011年7月7日，原告开始使用“水口福利中心”至今。2020年2月28日，被告水口镇政府向原告发出《通知》，要求原告于2020年3月31日前将占用的“水口福利中心”及其配套设施归还给被告等，并载明若逾期未归还其将自行收回，并依法追究原告的责任。2020年3月3日，原告就上述通知向被告提交了《异议函》。2020年4月1日，被告向德化供电公司水口供电营业所发出《水口镇人民政府关于要求暂停给水口福利中心供电的函》。2020年4月7日，“水口福利中心”被暂停供电；2020年4月23日，“水口福利中心”被暂停供水，至今未恢复供电供水。2020年6月30日，被告对原告所提出的“被断水断电，限制进出”的信访事项作出《信访事项处理答复意见书》，载明“……水口福利中心是水口镇的一项重要民生工程，用于帮助改善五保户、孤寡老人等弱势群体提高生活和服务质量，对于水口福利中心迟迟未能投入使用问题，当地群众意见很大，反映强烈，为回应群众诉求，关爱农村老年人生活，水口镇拟将该福利中心设施收回并返还用于民生事业。2020年以来，水口镇政府按照省市县关于安全隐患大排查大整治工作部署，在开展房屋安全大排查“百日攻坚”行动中发现水口福利中心存在电路乱拉、乱接、老化等比较严重的安全隐患，综合考虑到安全等因素，给予临时停电停水，且发函要求贵公司限时搬离，恢复该建筑原有用途。”2020年7月13日，原告向本院提起本案诉讼。 本院认为，根据被告水口镇政府所作出的《信访事项处理答复意见书》，被告自认了对“水口福利中心”实施停电停水行为的事实。本案中涉及两个行为，一是发函通知停电行为，二是停水行为，因两个行为主体、最终相对人、目的均一致，存在事实关联，原告同时对两个行为提起诉讼要求一并审理，出于诉讼经济的便宜考虑，为减少当事人诉累，避免程序空转，本院予以准许。本案原、被告有两个争议焦点：一是被告通知停电、实施停水行为是否为行政行为；二是上述行为是否合法。关于争议焦点一：行政行为是具有行政权能的组织运用行政权，针对行政相对人设定、变更或者消灭权利义务的行为。虽然被告通知德化供电公司水口供电营业所是希望该供电所提供辅助行为，并未在被告与供电所之间设立、变更或者消灭权利义务，但是被告作为地方人民政府具有管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作权能，“水口福利中心”位于被告管辖区域内，被告发函给供电所要求对“水口福利中心”停止供电的理由载明是因“安全生产百日攻坚行动”检查发现“水口福利中心”存在安全隐患，镇政府将进行提升改造，已具体运用了被告的安全生产监督管理职能，供电所停止电力供应也是基于被告的行政权能，显然并非被告所辩解的其系基于普通民事主体身份发函就能实现的，因此，被告通知停电的行为应是行政事实行为。至于停水行为，虽然被告认为供水系统不是其控制的，其亦未发函要求供水系统停水，但因被告在《信访事项处理答复意见书》中自认为了将“水口福利中心”收回返还用于民生事业，且在开展房屋安全大排查“百日攻坚”行动中发现“水口福利中心”存在安全隐患，给予临时停电停水，因此，本院认定“水口福利中心”被停水同样是被告以行使安全生产监督管理职能及改善民生职能为由实施的行政行为。关于争议焦点二：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条第一款规定：“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。”因本案被告收到起诉状副本之日起十五日内未就其作出的行政行为向本院提交证据，系无正当理由逾期提供证据，应视为没有相应证据，故原告请求确认被告对“水口福利中心”停电停水的行政行为违法并予以撤销，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十六条的规定，判决如下： 一、确认被告德化县水口镇人民政府对原告福德石牛山国际旅游度假区有限公司使用的“水口福利中心”停电停水的行为违法。 二、撤销被告德化县水口镇人民政府于2020年4月1日向国网福建省电力有限公司德化县供电公司水口供电营业所发出的《水口镇人民政府关于要求暂停给水口福利中心供电的函》。 三、责令被告德化县水口镇人民政府在本判决生效之日起十日内恢复对“水口福利中心”的供电供水。 案件受理费50元，由被告德化县水口镇人民政府负担，应在本判决生效后五日内向本院缴交（原告福德公司预交的50元予以退回）。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  陈瑞兴 审 判 员  陈艳虹 人民陪审员  周梅春 二〇二〇年九月三十日 书 记 员  陈书敏 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。