黑龙江省双鸭山市尖山区人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0502行初61号原告马青华，女，1961年5月9日出生，汉族，现住黑龙江省集贤县。委托代理人马雪峰，系双鸭山市尖山区天地法律服务所法律工作者。被告集贤县永安乡人民政府，住所地：黑龙江省集贤县永安乡。负责人王景明，该乡乡长。委托代理人徐凤君，系集贤县人民政府办公室公职律师。委托代理人任栋煜，男，1983年1月10日出生，汉族，系集贤县永安乡人大主席，住黑龙江省集贤县。原告马青华不服被告集贤县永安乡人民政府（以下简称永安乡政府）于2020年7月27日在双鸭山日报刊登的公告，于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月7日立案后，于2020年9月9日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告马青华的委托代理人马雪峰、被告永安乡政府的负责人王景明及其委托代理人徐凤君、任栋煜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告永安乡政府于2020年7月27日在双鸭山日报刊登的公告称：我单位与你于2011年5月就永安乡畜牧场138垧土地签订的《土地承包合同》，时限为2022年1月至2034年12月，因合同存在“年限过长和价格过低”等问题，属于无效合同。永安乡经党委会集体研究决定，从公告之日起永安乡政府解除双方的《土地承包合同》。2022年1月土地由永安乡政府收回。因多次与你联系不上，特予公告。如你对解除合同有异议，可于公告之日起30个工作日内，向上级行政机关申请复议或到人民法院申请判决。原告马青华诉称，2010年，被告永安乡政府因维修改造办公用房急需资金，向县政府提交了永政呈[2010]4号的文件，请示：乡畜牧场138垧地（原承包合同于2021到期）续包事宜。2010年11月22日，县政府印发[2010]34次县长办公会议纪要，明确：“3、改造所需资金由永安乡政府自筹解决”在这个背景下，永安乡党委会研究一致同意，此地块对外发包。被告多次要求原告为乡政府做些贡献，原告才勉强答应续包土地。经过原、被告双方多次协商，达成一致意见并签订了本案《土地承包合同》。原告按约定交付了承包费。2020年7月27日，永安乡政府在双鸭山日报刊登公告称：因合同存在“年限过长和价格过低”属于无效合同；永安乡政府解除合同；土地由永安乡政府收回。被告永安乡政府发公告解除合同的行为是违法的，与国家政策不符，应予以撤销。本合同于2011年依法签定，不存在《合同法》、《民法》规定的可以撤销，无效合同的情形，合同合法有效。《合同法》第八条规定：依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同，依法成立的合同，受法律保护。永安乡政府把行政权力置于法律之上，公然在报纸上发公告单方解除合同，是滥用行政权力超越职权的违法行为，如果被告认为本合同存在违法问题，应依照《合同法》和《民法通则》的有关规定，申请仲裁或诉讼撤销；被告所称合同存在年限过长和价格过低问题属于无效合同，与法不符，违背公平原则。本合同土地承包期限为十三年，符合《土地管理法》和《农村土地承包法》规定，不存在年限过长问题。本合同签定于2011年，承包的是2022年至2034年的土地权益，且是于2011年一次性缴齐了十三年的承包费用，与现时土地承包价格没有可比性。这种对比是不公平的，所说价格过低于法无据，违背公平原则。《合同法》第三条规定：合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。被告永安乡政府本无权认定该合同无效，却未经法定程序，仅以与现时地价相比就做出了无效合同的认定，是缺乏基本法律常识的无知无赖的流氓行为，于法无据，永安乡政府认定本案合同为无效合同的行为是超越职权的违法行为；永安乡政府单方解除合同的行为违背诚实信用原则。《合同法》第六条规定，当事人行使权利，履行义务应当遵循诚实信用原则。近年来，党和国家更是把政府诚信建设摆到了至关重要的地位。永安乡政府于2011年为筹措建房资金，多次恳求甚至以言语威胁原告签定《土地承包合同》，原告为支持乡政府建设签定合同，缴齐了合同款项，承担了政策变化、市场变化、自然灾害等多方面风险。而被告仅因为2020年土地承包价格上涨，就要求解除合同，违背国家法律和政策规定，更损坏了政府形象，特请求人民法院撤销其违法公告，判令被告依法履行合同。被告永安乡政府单方解除合同的违法违约行为，直接侵犯了原告的合法权益，依照法律必须承担违约责任，将给国家和政府造成重大经济损失。在党和国家全力建设诚信政府的今天，永安乡政府逆势而为，严重损毁政府形象，是一起典型的政府失信事件，必须受到法律和政府的追究，人民的谴责，恳请人民法院及时制止和纠正。综上所述，请求法院撤销被告于2020年7月27日在双鸭山日报发布的公告，诉讼费用由被告承担。原告马青华向本院提交了以下证据：1、土地承包合同，证明2011年5月25日原被告签订了预期承包土地合同，承包时间为2022年1月至2034年12月31日，承包金额为150万元；2、土地承包费收款票据，证明原告根据合同约定，交付了150万元土地承包费，集贤县永安乡财政所出具了收款票据；3、集贤县永安乡政府文件永政呈（2010）4号文件，证明因永安乡政府财政资金短缺，向县政府申请维修改造办公用房，提出可以续包2021年承包到期的土地，也就是原告承包的土地；4、集贤县政府文件处理批办单，证明2010年6月30日集贤县政府批示永安乡政府土地承包可以通过县长办公会议定；5、集贤县人民政府县长办公（2010）34次会议纪要，证明2010年11月19日集贤县通过会议决定，改造办公用房的资金由永安乡政府自筹解决；6、双鸭山日报公告报纸，证明2020年7月27日永安乡政府在报纸上发出公告要求解除原被告的土地承包合同，并收回土地，属违法行为。被告永安乡政府辩称，一、原告与永安乡政府的承包关系所属民事法律关系，合同涉及的土地是国有农用土地。永安乡政府作为土地的管理者，与原告签订土地承包合同是行使所有人的民事权利，而不是对公共管理事务行使的行政权力，因此争议合同不是行政合同，是普通的民事合同，就合同产生的争议，应当通过协商或民事诉讼的途径予以解决。二、该合同存在年限过长和价格过低的问题，是黑龙江省省委第十巡视组对集贤县巡视过程中发现的问题，在反馈意见中要求对此进行整改。永安乡政府多次找到原告就解除合同事宜进行协商，对于解除合同后的补偿价格，原告方主张按1分利复利的方式计算于法无据，永安乡政府无法接受，所以就此没有达成一致意见。三、作为合同的一方主体（不是行政管理合同）永安乡政府认为，该合同存在因国家政策调整，而不能履行的实际风险。继续履行该合同会对政府诚信以及公共利益造成重大损失。解除合同符合《合同法》第94条第5项之规定，因原告方拒绝永安乡政府的沟通，变更电话、隐瞒住址，使解除合同通知无法直接送达，在此情形以公告的方式将合同的解除通知送达于原告方，符合《合同法》第96条、《民事诉讼法》第84条之规定，是合法有效的民事行为，该公告不是行政行为。综上，该纠纷不属于行政诉讼范围，请求法院依法驳回起诉。被告向本院提交了以下证据：1、印发《省委第十巡视组关于巡视集贤县的反馈意见》的通知，证明争议的合同存在形式变更情形。已无法实际履行，实际履行会对公共利益造成重大损失。经庭审质证，原告对被告证据的真实性有异议，认为该证据没有任何公章，不能证明是巡视组的反馈意见。此证据与本案无关联性。被告对原告的证据1-5无异议；对证据6证明目的有异议，该公告是永安乡政府依法行使的民事权利。以公告的方式送达解除合同通知书，符合民诉法的相关规定。不能证明永安乡政府违法。本院对上述证据认证如下：对原告马青华提供的证据均具有真实性、关联性及合法性，本院依法确认其证明力，予以采信。对被告提供的证据不具有真实性、合法性，本院不予采信。经审理查明，2011年5月25日，被告永安乡政府与原告马青华签订《土地承包合同》，合同中约定，永安乡政府将北甸子地一次性承包给马青华，承包期从二〇二二年一月至二〇三四年十二月末，共计十三年。土地承包总额为一百五十万元，于签订合同交纳承包费五十万元，二〇一一年末前交纳承包费一百万元……，合同还约定，双方自愿签订，在合同期内，永安乡政府不能无故终止合同，如继续转让，在同等价格时优先承包给马青华。原告马青华按约定如期交纳了一百五十万承包费。被告永安乡政府于2020年7月27日在双鸭山日报刊登的公告称：我单位与你于2011年5月就永安乡畜牧场138垧土地签订的《土地承包合同》，时限为2022年1月至2034年12月，因合同存在“年限过长和价格过低”等问题，属于无效合同。永安乡经党委会集体研究决定，从公告之日起永安乡政府解除双方的《土地承包合同》。2022年1月土地由永安乡政府收回。因多次与你联系不上，特予公告。如你对解除合同有异议，可于公告之日起30个工作日内，向上级行政机关申请复议或到人民法院申请判决。为此，原告马青华于2020年9月3日向本院起诉，要求撤销被告于2020年7月27日在双鸭山日报发布的公告，诉讼费用由被告承担。本院认为，最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案中，被告永安乡政府与原告马青华签订的《土地承包合同》是为了满足和实现行政机关自身的利益，与合同一方签订的土地承包协议，属于平等主体之间签订的民事合同，不属于为了实现行政管理或者公共服务目标，协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，不属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议；永安乡政府对该合同不具有一定的管理权，即行政优益权。因此，永安乡政府在本地日报上发布公告自行解除双方自愿签订的《土地承包合同》，属于滥用职权，明显不当，依法应予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第五项、第六项规定，判决如下：撤销被告集贤县永安乡人民政府于2020年7月27日在双鸭山日报发布的解除与马青华的《土地承包合同》的公告。诉讼费人民币50元，由被告集贤县永安乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黑龙江省双鸭山市中级人民法院。审 判 长  董 曼人民陪审员  许卫平人民陪审员  卢 蒙二〇二〇年九月二十九日书 记 员  刘政丹附：本判决适用的相关法律依据本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。