青海省西宁市中级人民法院行政判决书（2020）青01行终69号上诉人（原审第三人）湟源锦拓房地产开发有限公司，住所地湟源县城关镇丰盛巷驮水路。统一社会信用代码：91630123MA758YG02T。法定代表人孙芬珍,经理。委托诉讼代理人马海军、刘晓玲，青海恩泽律师事务所律师。被上诉人（原审原告）青海汇都房地产开发有限公司，住所地青海省西宁市城**朝阳西路****楼****。统一社会信用代码：91630000074553169G（1-1）。法定代表人李猛，总经理。委托代理人白延震，副经理。委托代理人白恩海，青海辉湟律师事务所律师。原审被告湟源县住房和城乡建设局，住所地，住所地青海省湟源县城关镇西小路**会信用代码：11630123MB0U58023N。法定代表人王**，局长。上诉人湟源锦拓房地产开发有限公司（以下简称锦拓公司）因诉湟源县住房和城乡建设局（以下简称湟源县住建局）城乡建设行政许可一案，不服西宁铁路运输法院（2020）青8601行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审法院查明，2013年原告青海汇都房地产开发有限公司（以下简称汇都公司）经湟源县住建局招商引资，取得在湟源县开发建设“融汇商业广场”（丰盛巷棚户区改造一期）和“融汇佳苑”（丰盛巷棚户区改造二期）项目。并在2014年5月8日取得《建设项目选址意见书》（选字第2014－46号），2014年8月19日取得《建设用地规划许可证》（地字第（地字第**15年7月1日取得《建设工程规划许可证》（建字第2014－46号），其后汇都公司未能在一年内取得《建筑工程施工许可证》。2016年11月2日，湟源县住建设局出具证明，仍委托汇都公司对上述案涉项目实施建设。在此期间，汇都公司对项目区域内进行了拆迁和建设。2018年5月26日，汇都公司以其公司原法定代表人程某因利用职务之便犯罪，及公司对外存在债务为由，向湟源县住建局递交申请书，申请对本案案涉二期建设项目重新确立主体进行开发建设销售，以利于贷款资金的偿还。2018年5月29日，湟源县住建局向湟源县人民政府递交《湟源县住建局关于变更丰盛巷片区棚户区改造项目建设主体的请示》，湟源县人民政府未作出书面答复。2018年9月4日，第三人锦拓公司取得企业名称预先核准，湟源县住建局于2018年9月6日向其颁发《建设项目选址意见书》（选字第2018－39号），2018年10月9日锦拓公司领取营业执照。2018年11月30日，湟源县住建局在未收到锦拓公司申请的前提下，即向其颁发《建设用地规划许可证》（地字第2018－3（地字第**7日，锦拓公司才向湟源县住建局提出办理《建设用地规划许可证》的申请。2018年12月7日锦拓公司向湟源县住建局提出办理《建设工程规划许可证》的申请，湟源县住建局于同日向其颁发《建设工程规划许可证》（建字第2018－39号）。2019年1月23日湟源县住建局向锦拓公司颁发《建筑工程施工许可证》（编号630123201901230101、630123201901230201）。2019年4月11日，在新闻媒体对“融汇佳苑”（丰盛巷棚户区改造二期）项目进行采访过程中，汇都公司获知自己取得的许可已经被作废，而原由汇都公司开发建设项目的相关许可证已经颁发给锦拓公司。2019年7月18日汇都公司向法院提起请求撤销湟源县自然资源局（原湟源县住建局）向锦拓公司颁发的《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》之行政诉讼。经过两级法院审理，终审判决撤销了上述湟源县自然资源局向锦拓公司颁发行政许可证书。在上述案件审理过程中，汇都公司获知湟源县住建局向锦拓公司颁发《建筑工程施工许可证》的行为，于2019年11月25日向法院提起撤销之诉。一审法院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，即具有提起行政诉讼的权利。本案中，汇都公司取得湟源县丰盛巷棚户区改造二期项目以来，按法定程序获得了相应许可，并对该建设项目进行了开发建设。而在汇都公司开发建设过程中，行政机关将该建设项目的《建筑工程施工许可证》颁发给第三人锦拓公司，此行政行为已对汇都公司的权利产生实际影响，与汇都公司具有相应利害关系，故汇都公司是有权提起行政诉讼的适格主体。湟源县住建局及锦拓公司认为汇都公司不具有本案原告主体资格的主张不能成立，不予支持。行政机关的行政行为应当符合法定程序。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，行政机关向锦拓公司颁发行政许可，同样应依照法律程序进行。《建筑工程施工许可管理办法》第四条规定：“建设单位申请领取施工许可证，应当具备下列条件，并提交相应的证明文件：（一）依法应当办理用地批准手续的，已经办理该建筑工程用地批准手续。（二）在城市、镇规划区的建筑工程，已经取得建设工程规划许可证。”第五条规定：“建设单位持加盖单位及法定代表人印鉴的《建筑工程施工许可证申请表》，并附本办法第四条规定的证明文件，向发证机关提出申请。”“建筑工程在施工过程中，建设单位或者施工单位发生变更的，应当重新申请领取施工许可证。”由此可见，取得《建筑工程施工许可证》的前置条件需要依次取得《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》，并需申请人向颁证机关提交加盖单位及法定代表人印鉴的《建筑工程施工许可证申请表》。而锦拓公司取得案涉《建筑工程施工许可证》的前置条件，即《建设用地规划许可证》（地字第2018-39号）、《建（地字第**第2018-39号）均已被生效判决确定为程序违法而撤销。并且湟源县住建局亦未提交证明锦拓公司曾向其提交《建筑工程施工许可证申请表》的证据。故湟源县住建局以违法行为颁发的行政许可作为前置条件向第三人颁发案涉《建筑工程施工许可证》的行政行为，属于明显不当，违法相关法定程序，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项的规定，判决：一、撤销被告湟源县住房和城乡建设局向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的编号为630123201901230101的《建筑工程施工许可证》；二、撤销被告湟源县住房和城乡建设局向第三人湟源锦拓房地产开发有限公司颁发的编号为630123201901230201的《建筑工程施工许可证》。案件受理费50元，由被告湟源县住房和城乡建设局负担。宣判后，原审第三人锦拓公司不服，向本院提起上诉称，一、原审判决认定事实错误。汇都公司不是适格的当事人。第一，汇都公司自2013年9月承建案涉工程的一期、二期项目，于2015年7月1日取得案涉工程的《建设工程规划许可证》，其后在一年之内并未取得《建筑工程施工许可证》，依照《青海省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第三十六条之规定，汇都公司取得的《建设工程规划许可证》已经作废，且二期项目由锦拓公司独立进行开发建设，汇都公司不再是案涉工程的承建主体。第二，汇都公司于2018年5月26日主动向湟源县城建局提出将二期项目重新确定开发主体的请求，2018年9月6日，青海冯氏实业有限公司向湟源县城建局提出由其成立的锦拓公司作为案涉工程二期项目的建设单位的申请，申请书中载明涉及项目开发建设的一切事宜都以锦拓公司名义办理。两份申请书都明确表明了案涉工程二期项目承建主体发生变更的事实。汇都公司的申请书是其真实意思表示，对其应当其有约束力。第三，即使案涉《建筑工程施工许可证》被撤销，汇都公司也不可能会成为案涉工程二期项目的合法承建主体。二、原审判决适用法律错误。首先，湟源县城建局是依照法定程序对锦拓公司作出的行政行为符合法定程序，不应当被确认违法并撤销其次，虽然“两证一书”的颁发因为存在轻微的程序瑕疵被撤销，但并不必然导致案涉《建筑工程施工许可证》被撤销。请求：撤销西宁铁路运输法院（2019）青8601行初34号行政判决，依法改判或发回重审；被上诉人汇都公司口头答辩称，一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求予以维持。本院查明的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院另查明，1.根据源办发（2019）24号文件，原由告湟源县住建局承担的湟源县城乡规划工作职能于2019年3月18日由自然资源局行使。2.湟源县住建局在其存档的汇都公司持有的《建设项目选址意见书》（选字第2014－46号）、《建设用地规划许可证》（地字第2014－46号）、《建设工程规划许（地字第**46号）加盖了作废印章。3.2016年9月21日，汇都公司与青海冯氏实业有限公司（以下简称冯氏公司）签订《协议书》，明确案涉二期项目交给冯氏公司开发经营，后因冯氏公司不具有房地产开发资质,冯氏公司又重新申请注册了锦拓公司。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，被上诉人汇都公司提起行政诉讼应当首先具备原告主体资格。行政诉讼的原告，是指可以以自己的名义向人民法院提起诉讼，请求法院审查被诉行政行为并作出相应裁判。与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼原告的一个必要条件。与行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响，公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响，是由被诉行政行为造成的。本案中，被上诉人汇都公司依照相关行政许可实施案涉湟源县丰盛巷棚户区改造二期项目建设过程中，湟源县住建局又将包括被诉《建筑工程施工许可证》的上述行政许可证书颁发给上诉人锦拓公司，此行政行为必然对汇都公司的权利产生实际影响，与汇都公司具有相应利害关系，故汇都公司是有权提起行政诉讼的适格原告主体。锦拓公司认为汇都公司不具有本案原告主体资格的上诉理由不能成立，不予支持。关于本案被诉《建筑工程施工许可证》的行政许可行为合法性认定问题。依照《中华人民共和国建筑法》第一条、第二条、第七条、第八条等规定，建筑工程施工许可系建设行政主管部门认定建筑工程符合法定开工条件后对建设单位作出的开工建设许可，其主要是规范建设单位的开工建设行为，目的是监督和保障建筑工程的质量安全。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查,行政行为不仅要结果正确，还要程序合法，违反了法定程序，就属于行政违法。对于本案被诉行政行为的合法性问题，一审法院已根据当事人的诉辩、提交的证据对事实进行了认定，并在此基础上依法作出判决，其理由阐述充分，本院不再赘述。上诉人所称案涉项目是棚户区改造项目,涉及群众的公共利益,若不及时颁发证书由锦拓公司继续施工,将会影响工期进度损害人民群众生产、生活等重大利益一节，上诉人并未提交相应证据予以佐证，同时，本案以程序违法为由判决撤销被诉行政行为后，行政机关仍可依据本案的基本事实及具体情况，向符合法定条件的申请人依法作出准予行政许可的行政行为，故上诉人的此项理由亦不能成立。综上，一审判决认定的基本事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人锦拓公司的主要上诉理由及请求均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湟源锦拓房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 金爱萍审判员 祁小芹审判员 丁笑曦 二〇二〇年九月十四日（法官助理 滕 岳书记员 闫 玲 附：本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：