河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终509号 上诉人（原审原告）河北中保建设集团有限责任公司，住所地保定市建华大街**。 法定代表人马建水，该公司董事长。 委托代理人高原，河北日方昇律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）保定市人民政府，住所地河北，住所地河北省保定市竞秀区东风西路**> 法定代表人郭建英，该市市长。 被上诉人（原审被告）河北省人民政府，住所地河北，住所地河北省石家庄市长安区裕华东路**> 法定代表人许勤，该省省长。 上诉人河北中保建设集团有限责任公司（以下简称“中保公司”）诉保定市人民政府行政批复、河北省人民政府行政复议一案，不服保定市中级人民法院（2020）冀06行初15号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，2018年6月19日10时30分左右，保定市莲池区凤栖街南延污水管道检查井与龙翔路污水管道进行连通施工作业时，发生一起较大中毒窒息事故。2019年4月12日保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查组作出《保定市工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告》，该报告中包含对事故责任单位和个人行政处罚建议的内容，其中对中保公司，建议给予55万元罚款。2019年4月17日，保定市人民政府作出《关于对保定工业园区凤栖街排水工程“6·19”较大中毒窒息事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），批复原则同意该报告。2019年7月18日，中保公司领取该批复。中保公司对该批复不服，向河北省人民政府申请行政复议，2019年12月14日，河北省人民政府作出冀政复决[2019]2-181号行政复议决定，决定维持保定市人民政府作出的案涉《批复》。另查明，保定市莲池区应急管理局于2019年8月5日作出（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定，对中保公司因案涉《批复》所涉行为进行了处罚。 原审认为，中保公司的诉讼请求是撤销保定市人民政府作出的案涉《批复》中对中保公司的认定及处罚。但该批复系保定市人民政府针对保定市应急管理局的请示而作出。且随后，保定市莲池区应急管理局根据该批复作出了（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定，并据此对中保公司作出了处罚。《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。本案中，对中保公司进行行政处罚的依据以及对中保公司权利有实际影响的是保定市莲池区应急管理局（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定。保定市人民政府作出的案涉《批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令，即使该批复向当事人送达，对外发生法律效果的行为也是后续的行政行为，即保定市莲池区应急管理局作出的（冀保莲）安监罚[2019]001-2号行政处罚决定。故中保公司对保定市人民政府作出的案涉《批复》提起行政诉讼无法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回中保公司的起诉。 上诉人中保公司不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，一、保定市人民政府作出案涉《批复》的行为是其依职权作出的具体行政行为。按照《安全生产事故报告和调查处理条例》第五条、第十九条以及第二十五条、第三十二条之规定，保定市人民政府对6.19事故具有调查并对其委托有关部门组织的事故调查组形成的事故调查报告作出批复的法定职权，对调查报告所认定事实的准确性和处罚的正当性负有明确的法律责任。二、案涉《批复》已直接对上诉人的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围。案涉《批复》包含了对事故发生事实、事故性质和责任的认定以及对事故责任者的处理，已对上诉人的权利义务直接产生实际影响。三、案涉《批复》已向上诉人进行了送达，对外已产生法律效力，属于人民法院的受案范围。保定市人民政府作出案涉《批复》后，通过莲池区应急管理局向上诉人送达了该案涉《批复》，将案涉《批复》内容外化，与上诉人有利害关系，对外已产生法律效力，河北省人民政府也依据上诉人的行政复议申请对案涉《批复》进行了实质的复议审查。四、一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第十九条确有错误。莲池区应急管理局依据案涉《批复》作出的行政处罚，显然不属于“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为”，一审裁定适用法律以偏概全。五、上诉人对二被上诉人提起行政诉讼，有明确的法律依据。根据《行政诉讼法》第二十六条以及《河北省政府行政复议决定书》（冀政复决[2019]2-181号）的告知，上诉人的诉讼权利依法应予保护。六、上诉人的诉讼权利应予救济。《事故调查报告》认定事实错误，错误确定了事故责任，案涉《批复》明显应予纠正。对案涉《批复》提起的行政诉讼不予受理，将导致上诉人无法律程序可以对案涉《批复》认定的错误事实和处理进行纠正，上诉人的合法权利无法得到救济。综上，请求撤销一审裁定，指令保定市中级人民法院继续审理本案。 被上诉人保定市人民政府、河北省人民政府均未提交答辩意见。 本院认为，本案的争议焦点是保定市人民政府作出的案涉《批复》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第一条第二款第十项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。按照《安全生产事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）第十九条第二款、第二十五条、第二十九条、第三十条第一款的规定，较大事故的调查由设区的市级人民政府负责，其可以直接组织事故调查组调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查；事故调查组的职责包括认定事故性质和事故责任；事故责任的认定是事故调查组提交的事故调查报告应当包括的内容。《条例》第三十二条第一款、第二款规定，较大事故处理的基本程序为，先由负责事故调查的人民政府对事故调查报告作出批复，然后由有关机关按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。从上述规定看，设区的市级人民政府对较大事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。本案中，案涉《批复》系保定市人民政府行使法定职权作出。该批复对《调查报告》予以同意并要求保定市莲池区应急管理局对中保公司作出相关的处罚决定，确定了上诉人中保公司应当承担的法律责任及法律责任的具体承担方式。可见，案涉《批复》构成对特定主体就特定事项作出的行政处理决定，已对上诉人中保公司的权利义务直接产生实际影响。故一审法院以案涉《批复》在性质上属于行政机关之间的内部指令、中保公司对案涉《批复》提起行政诉讼无法律依据为由，裁定驳回中保公司的起诉，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销保定市中级人民法院（2020）冀06行初15号行政裁定； 二、本案指令保定市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 柴学哲 二〇二〇年九月二十九日 书记员 张 秀