河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终473号上诉人（一审原告）河南省宏光天地实业有限公司。住所地：河南自贸试验区郑州片区（郑东）七里河南路**意中大厦**。法定代表人乔玉松，董事长。委托代理人杨颖，河南成务律师事务所律师。委托代理人王梦倩，河南成务律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。。住所地：郑州市中原中路**法定代表人王新伟，市长。委托代理人赵明昊，郑州市司法局工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州经济技术开发区管理委员会。住所。住所地：河南省郑州市经济技术开发区航海东路**div>负责人樊福太，主任。委托代理人朱政赫，该单位工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。被上诉人（一审被告）河南郑州出口加工区管理委员会。住所地：河。住所地：河南省郑州市经济技术开发区第九大街>负责人崔巍，主任。委托代理人朱小兵，该单位工作人员。委托代理人王峥，河南贞实律师事务所律师。上诉人河南省宏光天地实业有限公司（以下简称宏光公司）因诉被上诉人郑州市人民政府、被上诉人郑州经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）、被上诉人河南郑州出口加工区管理委员会（以下简称出口加工区管委会）行政协议及履行法定职责一案，不服新乡市中级人民法院（2019）豫07行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。宏光公司一审诉讼请求：1、依法判令一审被告继续履行2011年8月11日签订的《宏光花园开发建设协议》第二条第6项，即“鉴于河南省宏光天地实业有限公司与该地块的历史关系，由甲乙双方另行协商补偿方式或由甲方在乙方的其他入区项目上给予相应的政策支持”;2、判令一审被告按照涉案地块2012年土地出让成交净价的80%,即17957万元×70%×80%,共计10055.92万元人民币,向宏光公司支付土地使用权补偿价款，并支付自涉案地块2012年4月18日另行出让之日起至一审被告实际支付之日的同期银行贷款利息（暂计至2019年6月23日，共计4738.5万元）。新乡市中级人民法院一审查明，宏光公司、河南宏光奥林匹克置业有限公司（以下简称奥林匹克公司）诉郑州市人民政府、经开区管委会、出口加工区管委会土地行政管理及赔偿一案，于2014年10月11日向许昌市中级人民法院提起诉讼，请求：1、确认不履行给予土地补偿的职责的行为违法;2、判令作出征收土地补偿的行政决定;3、判令按照涉案地块2012年土地出让成交价的80%即17957万元×80%支付土地使用权补偿价款,共计14365.6万元人民币,并支付自起诉之日起至实际支付之日的同期银行贷款利息。许昌市中级人民法院作出（2015）许行初字66号行政判决，宏光公司、郑州市人民政府、经开区管委会、出口加工区管委会不服，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2017年12月6日作出（2016）豫行终1168号行政判决，驳回宏光公司的诉讼请求。宏光公司不服，向最高人民法院提出再审申请，最高人民法院于2018年10月31日作出（2018）最高法行申4872号行政裁定，驳回宏光公司的再审申请。河南省高级人民法院（2016）豫行终1168号行政判决经审理查明的事实与许昌市中级人民法院一审查明的事实一致。许昌市中级人民法院一审查明：……2000年11月15日,双方又签订另一份进区协议,该协议对建设贝芙莉庄园的事项又进一步约定:将用地面积变更为约100亩,对土地的价格(含土地出让金、附属物补偿费等费用)约定为每亩11万元,总地款约为1100万元。同时约定乙方在该协议签订后两周内支付土地款100万元,领取国有土地使用证,在项目开工建设之前(2001年10月31日)交付总地款余额的50%,余款根据该项目进展逐步交付,如果乙方不能按协议规定如期足额付款,则本协议自行作废。开发区土地分局与乙方另行签订国有土地出让合同,合同主要内容同本协议保持一致。2001年1月19日,郑州市土地管理局经济技术开发区分局作为甲方与作为乙方的宏光公司签订国有土地使用权出让合同,合同约定出让地块的面积为55718.16平方米,乙方同意征用公共道路10881.84平方米,出让年限为70年,项目用途是建设住宅楼、别墅。出让金为每平方米165元人民币,总计9193496.40元人民币,征用公共道路费用1795503.60元人民币,两项共计10989000元人民币。同时约定乙方在双方签字后15日内支付100万元人民币,作为履行合同的定金,乙方应在办理国有土地使用证前交清全部土地出让金及征用公共道路费用,但对交纳剩余款项的期限没有约定。对领取国有土地使用证的条件约定为,乙方向甲方支付全部土地使用权出让金及征用公共道路费用后,依照有关规定办理土地使用权登记手续取得土地使用权。还规定了乙方使用土地投资开发利用需达到总投资(不包括出让金)的40%(或建成面积达到总设计面积的25%),连续两年不投资建设的,甲方有权收回土地使用权。2000年12月28日,宏光公司支付给经开区管委会50万元地款,2002年1月7日又交纳了50万元征地款,2002年6月7日又交纳50万元征地款,以上三项共计150万元。经开区管委会将合同约定的土地交付给宏光公司,宏光公司建起围墙等设施。2002年9月30日,经开区管委会召开党政联席办公会议,决定对2001年以前批准进区没有开工建设的房地产项目暂缓开工。2002年12月30日,宏光公司向经开区管委会提交更改贝芙莉山庄建设规划的申请。2003年5月6月,宏光公司又提交更改用地性质的请示,用于建设郑州市第十一中学北分校。经开区管委会未作答复。2003年11月17日,经开区管委会作出编号为09的《郑州经济技术开发区项目用地清理通知书》,认定宏光公司所占土地已撂荒两年以上,根据《土地法》等有关规定,决定收回占用的土地并通知办理有关退款手续,否则将无偿予以收回。2004年7月23日,郑州市人民政府发布《关于清理整顿闲置土地情况的通报》,公布收回包括宏光天地公司在内等单位的土地。宏光公司认为郑州市人民政府、经开区管委会收回涉案土地的行为违反法律规定,违背法定程序,侵犯其合法权益,向河南省高级人民法院提起行政诉讼,请求撤销收回宏光公司位于郑州经济技术开发区100亩土地的决定以及赔偿经济损失2000万元等。河南省高级人民法院2004年10月26日作出(2004)豫法行初字第00001号行政判决,撤销经开区管委会2003年11月17日作出的编号为09号的《郑州经济技术开发区项目用地清理通知书》,同时驳回宏光公司的其他诉讼请求。宣判后,郑州市人民政府、经开区管委会不服,上诉于最高人民法院。最高人民法院2007年1月25日作出(2005)行终字第2号行政判决,维持河南省高级人民法院(2004)豫法行初字第00001号行政判决。2007年11月7日,宏光公司依据已生效的河南省高级人民法院(2004)豫法行初字第0001号行政判决以及最高人民法院(2005)行终字第2号行政判决申请强制执行,要求继续履行由经开区管委会分别于2000年6月8日、2000年11月15日签订的进区协议以及2001年1月19日签订的《国有土地使用权出让合同》,为宏光公司办理国有土地使用权证。2007年12月11日,河南省高级人民法院作出(2007)豫法行执字第01号执行通知书,限经开区管委会自收到该通知书30日内自动履行已发生法律效力行政判决确定的义务。2010年4月26日,奥林匹克公司登记成立。2011年8月11日,出口加工区管委会作为甲方与乙方奥林匹克公司签订《宏光花园开发建设协议》,开发宏光花园所用土地位于郑州经济技术开发区航海东路与第七大街交叉口东南角约79.92亩土地(国有土地使用权出让合同编号为:2001-002,建设用地规划许可证编号为(2000)郑城规地许字(37)号,受让方为宏光公司,因区域规划调整一直未能进行开发,现为配合富士康科技集团入驻郑州出口加工区,经甲、乙双方友好协商,就乙方在前述地块投资开发建设蓝领公寓项目事实,达成如下协议:该协议约定项目名称为河南郑州出口加工区宏光花园,项目用地约79.92亩(最终以土地使用权证登记为准),建设项目选址位于经开区航海东路以南、经开第七大街以东……该协议第六条约定:鉴于宏光公司与该地块的历史关系,由甲乙双方另行协商补偿方式或由甲方在乙方的其他入区项目上给予相应的政策支持。2012年4月18日,郑州市国土资源局作为出让人与受让人奥林匹克公司签订合同编号为:410100-CR-2012-0104-0748国有建设用地使用权出让合同,合同第二章明确出让的宗地面积为53280.02平方米(约80亩),出让宗地坐落于经开第七大街东、航海东路南,出让宗地的用途为城镇住宅,年限70年,该宗地使用权出让价款为人民币17957万元,每平方米3370.3元。同日,由出让人、受让人与经开区管委会共同签订国有建设用地使用权出让合同补充协议书一份,补充协议约定:由经开区管委会承担出让宗地的交付义务,交付的宗地达到七通、内部场地平整,因交付不能或交付过程中发生纠纷产生的一切责任和损失与出让人无关。因合同中出让的宗地系经开区管委会委托出让,经开区管委会担保权属清晰合法,界址清楚,符合出让条件,因上述问题产生的纠纷、责任和损失由经开区管委会承担,与出让人无关。出让宗地的拆迁、安置、补偿工作的责任、费用由经开区管委会承担。根据经开区管委会主任办公会议纪要(〔2012〕9号)精神、《宏光花园开发建设协议》及其附件约定,经开区管委会给予奥林匹克公司开发建设的宏光富士康花园公寓免收城市基础设施配套费的政策优惠,合计免收设施配套费约2985万元。2013年1月10日、11日,经出口加工区管委会向奥林匹克公司支付公租房补贴800万元。2013年12月20日,又经出口加工区管委会以专项用途财政资金形式向奥林匹克公司支付土地收益返还补偿款2000万元。2013年12月23日,再经出口加工区管委会以专项用途财政资金形式向奥林匹克公司支付蓝领公寓部分基础设施建设扶持资金1000万元。上述四项共计给予奥林匹克公司资金约6785万元。2013年8月8日,宏光公司通过邮寄方式向经开区管委会、出口加工区管委会送达《关于解决土地使用权遗留问题的函》一份,经开区管委会、出口加工区管委会未及时作出书面的答复。一审法院另查明，2011年8月11日,出口加工区管委会与奥林匹克公司签订的《宏光花园开发建设协议》,落款处有出口加工区管委会、奥林匹克公司、经开区管委会、宏光公司签章。新乡市中级人民法院一审认为，关于宏光公司请求判令一审被告继续履行2001年1月19日签订的《国有土地使用权出让合同》和2011年8月11日签订的《宏光花园开发建设协议》的诉讼请求，庭审中，宏光公司明确其该项诉讼请求为，要求一审被告继续履行2011年8月11日签订的《宏光花园开发建设协议》第二条第6项，即“鉴于河南省宏光天地实业有限公司与该地块的历史关系，由甲乙双方另行协商补偿方式或由甲方在乙方的其他入区项目上给予相应的政策支持”。因《宏光花园开发建设协议》第二条第6项约定明确具体，系由协议的甲方出口加工区管委会与乙方奥林匹克公司另行协商补偿方式或由出口加工区管委会在乙方奥林匹克公司的其他入区项目上给予相应的政策支持，而非与宏光公司另行协商补偿方式或者给予宏光公司政策支持，宏光公司亦非该协议的签订主体，现宏光公司主张一审被告履行《宏光花园开发建设协议》第二条第6项，无事实及法律依据，依法不予支持。关于宏光公司主张一审被告按照涉案地块2012年土地出让成交净价的80%向其支付土地使用权补偿价款，并支付同期银行贷款利息的诉讼请求，庭审中，宏光公司称其是依据郑政〔2011〕32号《郑州市国有土地收购补偿办法》第七条第二款、郑政文〔2015〕151号《郑州市国有土地收购补偿办法的补充规定》第五条提出上述主张。《郑州市国有土地收购补偿办法》第七条第二款规定，国有出让（含作价入股、作价出资）土地的收购补偿标准：（二）收购地块原为经营性用地，新规划用途仍为经营性用地的，收购补偿标准按不超过收购地块出让成交净价的80%确定；或者按不超过收购地块新规划用途评估价的90%买断；《郑州市国有土地收购补偿办法的补充规定》第五条规定，出让成交净价是指土地出让成交总价款扣除30%后的余额，故宏光公司该项诉讼请求，虽然在计算方式及数额上与其在许昌市中级人民法院提起的（2015）许行初字66号行政诉讼中的第三项诉讼请求有所不同，但实质上仍是要求一审被告履行补偿职责，因宏光公司的该项诉讼请求已经被河南省高级人民法院（2016）豫行终1168号行政判决予以驳回，宏光天地公司在本案中再次主张，属于重复起诉。综上，宏光公司的诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回河南省宏光天地实业有限公司的诉讼请求。宏光公司不服一审判决，向本院提起上诉称：一、上诉人系《宏光花园开发建设协议》的签订主体,有权要求被上诉人继续履行该协议第二条第6项关于“另行补偿”的约定,一审判决认定事实不清、适用法律错误。(一)宏光公司因涉案土地被收回,各方签订《宏光花园开发建设协议》,正是因为该协议第二条第6项的约定涉及对宏光公司的补偿，宏光公司和经开区管委会才在该协议上加盖公章成为协议的主体。一审判决认为宏光公司非协议的签订主体错误。宏光公司依据与经开区管委会签订的进区协议,与郑州市国土资源局经开区分局的签订《国有土地使用权出让合同》，支付部分土地出让金后实际占有该土地。2003年经开区管委会以闲置为由公布收回该土地使用权，宏光公司提起行政诉讼。河南省高级人民法院和最高人民法院两审认定宏光公司是案涉土地的实际使用人,判决撤销经开区管委会收回案涉土地的决定。2011年,经开区管委会与宏光公司协商,由国土部门将案涉土地重新招拍挂并用于为富士康建设员工公寓、对宏光公司另行补偿。为此,宏光公司作为协议的一方与奥林匹克公司、经开区管委会和出口加工区管委会于2011年8月11日签订《宏光花园开发建设协议》。尽管协议第二条第6项使用了“甲方”“乙方”的称呼,但实际上是对收回案涉地块对宏光公司补偿的约定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》,宏光公司既是协议的一方主体,也与协议第二条第6项的约定有着直接利害关系。(二)宏光公司诉请被上诉人履行《宏光花园开发建设协议》系经河南省高级人民法院(2016)豫行终1168号行政判决书和最高人民法院(2018)最高法行申4872号行政裁定书予以确认的。二、上诉人请求法院判决被上诉人支付补偿价款并非重复诉讼,上诉人提起本案行政协议之诉系前述生效裁判赋予的权利,一审判决认为上诉人系重复起诉于法无据。且本案与在先案件当事人不同、诉讼请求不同，不符合构成重复起诉的条件，并非重复起诉。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误,请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人郑州市人民政府答辩称，宏光公司未取得涉案地块的国有土地使用权证，不是法律上的土地使用权人，无权取得补偿。《宏光花园开发建设协议》是为解决土地遗留问题而签订的协议，宏光公司认可并同意将政策支持给予奥林匹克公司，并已履行完毕。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人经开区管委会、被上诉人出口加工区管委会答辩意见同郑州市人民政府。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，原生效实施的《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”第一百三十九条规定：“设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。”根据上述法律、法规规定，国有土地使用权经依法登记设立，国有土地使用权人依法取得国有土地使用权证。依法登记的国有土地使用权受法律保护。本案中，宏光公司与郑州市土地管理局经济技术开发区分局于2001年1月19日签订国有土地使用权出让合同后，至宏光公司实际占用该国有土地使用权出让合同约定的出让地块（涉案土地）被挂牌出让给奥林匹克公司前，涉案土地使用权尚未进行登记，宏光公司也未取得涉案土地的国有土地使用权证，故宏光公司还未取得涉案土地法律上的使用权，最高人民法院（2018）最高法行申4872号行政裁定书对此也作出了明确认定，认为宏光公司还未成为涉案土地法律上的使用权人。河南省高级人民法院(2016)豫行终1168号行政判决书虽然给宏光公司的权利救济释明了途径，即“在涉案土地使用权被重新挂牌出让前，宏光公司、奥林匹克公司2011年8月11日与出口加工区管委会签订宏光花园开发建设协议，约定补偿问题由双方协商解决或者由出口加工区管委会在其投资的其他项目给予相应的政策支持，应当视为这是对履行2001年1月19日宏光公司与郑州市土地管理局经济技术开发区分局签订的国有土地使用权出让合同的补充。宏光公司如果认为郑州市人民政府、经开区管委会、出口加工区管委会未按照约定进行补偿，应当根据2011年8月11日签订的宏光花园开发建设协议和2001年1月19日签订的国有土地使用权出让合同主张权利，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》提起诉讼，要求郑州市人民政府、经开区管委会、出口加工区管委会履行协议并承担相应的责任。”但宏光公司并不能基于上述两份协议（即2011年8月11日签订的宏光花园开发建设协议和2001年1月19日签订的国有土地使用权出让合同）就涉案土地使用权取得补偿。根据以上论述，宏光公司自始至终未取得涉案土地的使用权，故其不能以取得涉案土地使用权为请求权基础请求三被上诉人对涉案土地进行补偿。宏光公司在一审诉讼中进一步明确其诉讼请求是要求三被上诉人履行2011年8月11日签订的宏光花园开发建设协议中第二条第（六）项约定的补偿条款，但其请求补偿的金额及依据实际是以取得涉案土地使用权为前提条件和请求权基础，这与其还未取得涉案土地使用权的事实明显不符。故此，宏光公司的诉讼请求依法不能得到支持，一审判决认定宏光公司构成重复起诉的说理不妥，但判决驳回其诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。宏光公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。结合本案具体案情和引发本案争议直接原因，宏光公司主张补偿的请求权基础实际上是基于2001年1月19日签订的国有土地使用权出让合同因最终未能履行而造成的实际利益损失，其权利属性实质上是基于合同而产生的债权，该损失包括宏光公司为履行合同而实际支出的费用及基于合同的成立而产生的信赖利益损失。2011年8月11日宏光公司、奥林匹克公司与出口加工区管委会签订宏光花园开发建设协议的第二条第（六）项内容，即“鉴于河南省宏光天地实业有限公司与该地块的历史关系，由甲乙双方另行协商补偿方式或由甲方在乙方的其他入区项目上给予相应的政策支持。”该内容实际上是基于2001年1月19日签订的国有土地使用权出让合同因最终未能履行，就宏光公司的实际损失达成的补偿意向和补偿方式，但该内容明显不能作为确定宏光公司实际损失的直接依据。如果宏光公司认为其实际损失未得到补偿或赔偿，可依据宏光花园开发建设协议第二条第（六）项内容与协议相关方协商解决，如协商不成，其应基于2001年1月19日签订的国有土地使用权出让合同最终未能履行的原因，对其实际损失另行主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省宏光天地实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月三日法官助理刘月华书记员王贺霞