湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终75号上诉人（原审被告）：凤凰县吉信镇人民政府，地址：凤凰县吉信镇得胜营街社区老209国道旁。法定代表人：张青海，该镇镇长。委托代理人：杨涛，该镇副镇长。被上诉人（原审原告）：龙瑞兰，女，苗族，1978年10月8日出生，湖南省凤凰县人，住凤凰县（现为得胜营社区居委会）。委托代理人：龚德友，湖南湘琴律师事务所律师。原审第三人：凤凰县吉信镇得胜营社区居民委员会，地址：凤凰县吉信镇得胜营二片区。负责人：滕建胜，该居委会主任。上诉人凤凰县吉信镇人民政府与被上诉人龙瑞兰及原审第三人凤凰县吉信镇得胜营社区居民委员会因不履行建房审批职责一案，不服吉首市人民法院作出的（2019）湘3101行初114号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原判认定，原告龙瑞兰与龙应喜系父女关系。1984年龙应喜作为户主承包稻田4.7亩（其中水泥厂田为0.7亩）和旱地1亩。吉信乡人民政府给龙应喜家庭颁发《凤凰县土地使用证》。1986年，龙应喜承包的水泥厂0.7亩地块被国家征收，1998年11月农村土地第二轮承包时，争议地块水泥厂0.7亩土地仍然在龙应喜承包范围。因已被征收的水泥厂0.7亩争议地在第二轮承包时仍然登记在龙应喜家庭户名下，凤凰县人民政府于2003年4月24日作出凤政发(2003)26号《关于注销吉信镇吉信村二组杨先荣、龙秀梅、龙应喜三农户第二轮原审认为，本案中被告是以原告没有取得争议地使用权，从而不同意原告建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。被告凤凰县吉信镇人民政府行使的对农村宅基地申请进行审核的法定职责。本案中龙瑞兰父亲龙应喜1984年作为户主承包了包含水泥厂0.7亩在内的4.7亩稻田，2003年凤凰县人民政府撤销了龙应喜的第二轮《土地承包经营权证》，但2019年3月31日，凤凰县人民政府向龙应喜颁发湘（2018）凤凰县农村土地承包经营权第008287号《农村土地承包经营权证》，是对龙应喜家庭户承包水泥厂争议地的再一次确认。故被告以原告没有争议地使用权为理由作出不准原告建房没有事实依据，不能成立。对原告的诉请，应当予以支持。判决：责令被告凤凰县吉信镇人民政府在60天内对龙瑞兰的建房申请重新作出审批行为。上诉人凤凰县吉信镇人民政府上诉称：1.该块争议地已经被国家征收，土地性质应为国有土地。1986年5月28日，吉信市场建设指挥部因市场建设需要，就该块土地与龙应喜签订了土地征用协议，并在1987年10月，凤凰县人民政府将该块土地登记为国家所有，土地性质变为国有土地。根据1982年5月14日颁布的《国家建设征用土地条例》第五条规定：征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权。农村村民不能在国有土地申请宅基地建房，因此吉信镇人民政府对龙瑞兰申请建房不予批准，符合相关法律要求。2.龙瑞兰2017年在没有取得审批的情况下，就在该块争议地建好一层楼，2019年其又在该块土地上申请建房，其行为严重违背了《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，因此吉信镇人民政府不予批准符合相关法律要求。3.龙应喜不具备该块争议地土地承包经营权实质要件。龙瑞兰在没有获得吉信镇人民政府审批的情况下，于2017年，在该块争议地上建好一层楼(被认定为违法建筑)，改变了土地利用性质，不具备继续承包经营的实质要件；另外，虽由于工作人员的疏忽，2019年3月31日，又重新给龙应喜颁发土地承包经营权证，但凤凰县人民政府正在撤销该块土地承包经营权证。综上，吉信镇人民政府对龙瑞兰申请建房不予批准事实清楚，请求：1.撤销湖南省吉首市人民法院（2019）湘3101行初114号行政判决，并依法改判。2.由原告承担一审、二审诉讼费用。被上诉人龙瑞兰答辩认为：一、该案争议地块没有被国家征收，其土地性质仍然为集体所有。本案中，该土地征用协议(《征用土地契约》根本就不是对答辩人父亲龙应喜承包土地的征收，而只是暂时的征用，用完后是要归还给原所有权人的，该土地的所有权仍然属于吉信村委会（现得胜营社区)。二、答辩人在建一层之前已经获得被答辩人的同意。2017年4月14日，吉信镇吉信村委会(现吉信镇得胜营社区）曾在答辩人《农民建房规划审批表》上签字盖章“该农户建房符合一户一宅”，同意建房，并将该申请提交被答辩人吉信镇人民政府进行审批。被答辩人收到该审批表后认为答辩人建房面积及四界等不好确定，便要求答辩人先将旧房拆除，先选址并建好一层、确定面积和具体四界后再予以确定和审批，同时被答辩人还派人到答辩人建房的现场进行核查，并征求了答辩人拟建房地方的邻居廖玉东的意见，该邻居廖玉东同意答辩人建房并在审批表上签字同意。答辩人完全是在获得村委会及被答辩人的批准后才开始拆除旧房建新房的。因此，答辩人建好一层之前已经获得批准。三、龙应喜不具备该争议地块土地承包经营权的实质条件系逻辑错误。龙应喜承包经营该争议地块尚未到期，目前没有任何法律手续证明该地块已经被村集体收回或者改做他用，且凤凰县人民政府也于2019年3月31日重新给龙应喜颁发了土地承包经营权证。原吉信镇市场建设指挥部征用该土地建设的预制厂早就停产，而答辩人在该地块上建房一层是依法申请建房并得到被答辩人同意后进行的。只要被答辩人审批答辩人的建房申请，该地块的土地用途就会依法改变。现被答辩人以答辩人已建好一层、从而得出龙应喜不具备该争议地块士地承包经营权实质要件的结论完全是逻辑错误。综上，请求驳回被答辩人的上诉请求。原审第三人凤凰县吉信镇得胜营社区居民委员会答辩认为：1.龙瑞兰2017年在没有取得审批的情况下，就在该块争议地建好一层楼，2019年其又在该块土地上申请建房，得胜营社区以该块地存在争议不予办理，其建房程序并未走完。其行为严重违背了《中华人民共和国土地管理法》第62条规定。因此得胜营社区委员会不予批准符合相关法律要求。2.龙应喜不具备该块争议地土地承包经营权实质要件。龙瑞兰在没有获得吉信镇人民政府审批的情况下，于2017年，在该块争议地上建好一层楼(被认定为违法建筑)，改变了土地利用性质，不具备继续承包经营的实质要件，显然该块土地已经不具备农业用地地性质，无法继续承包；另外，虽由于工作人员的疏忽，2019年3月31日，又重新给龙应喜颁发土地承包经营权证，但我社区委员会正在配合凤凰县人民政府撤销该块土地承包经营权证。请依法改判。二审查明的事实与一审认定的事实基本一致。另查明，该地所有权原属于吉信镇吉信村2组，原审原告龙瑞兰的父亲龙应喜为使用经营权人，1986年5月凤凰县吉信市场建设指挥部与龙应喜签订《征用土地契约》，征用该地用于修建市场。本院认为，本案争议焦点是被上诉人龙瑞兰的诉求，即龙瑞兰宅基地建房申请是否应予审核批准。本案为龙瑞兰依申请请求批准其农村宅基地建房。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准。因此，上诉人凤凰县吉信镇人民政府行使对农村宅基地申请进行审核是其法定职责。上诉人凤凰县吉信镇人民政府和原审第三人凤凰县吉信镇得胜营社区居民委员会对原审原告龙瑞兰的申请审核后，在龙瑞兰的申请上分别批示“此地为国有土地，你没有取得此地块土地的建设使用权，不同意建房”、“此地块存在纠纷，暂不同意建房”。经查，龙瑞兰的父亲龙应喜在1984年承包了座落在“水泥厂”（小地名）面积为0.7亩的田地，该地在1998年11月农村土地第二轮承包时，仍然在龙应喜承包范围，2019年3月凤凰县政府颁发新证时，该地仍登记在龙应喜名下承包，在新证未撤销之前，该地使用权应属于龙应喜户。该地所有权原属于吉信村2组集体所有。本案在一、二审审理过程中吉信镇人民政府均认为该地为国有，但至今未能够提供该地为国家所有的任何有效证件，在2003年凤凰县政府注销龙应喜在该地的农村集体土地承包证时，其理由是土地的所有权和使用权发生争议，但就该地所有权至今未有确权处理决定。龙瑞兰一直主张该地是集体土地而非国有，认为凤凰县政府在2019年3月又给其父就该地颁发的《农村土地承包经营权证》可以印证该地属于村集体所有。结合以上查明事项可以认定：2019年3月31日凤凰县人民政府向龙应喜颁发的湘（2018）凤凰县农村土地承包经营权第008287号《农村土地承包经营权证》在未被撤销之前属于有效的权属证明，可以证实龙应喜户对涉案土地享有土地承包经营权，凤凰县吉信镇人民政府以龙瑞兰没有取得涉案土地使用权而不同意建房缺乏事实依据。因此，凤凰县吉信镇人民政府作出“不同意建房”的审核属事实依据不足。在本案审理过程中，《湖南省农村住房建设管理办法》已正式实施，该办法第十四条规定，乡镇人民政府应当自收到村民申请建房相关材料之日起5个工作日内，组织有关单位和人员进行现场核查。经核查符合批准条件的，由乡镇人民政府依法办理规划许可、用地审批手续。涉及农用地转用或者占用林地的，依法办理审批手续。村民应当按照审批要求建房。未经批准，不得建房。依该办法规定，上诉人凤凰县吉信镇人民政府拥有申请建房的审批权限。上诉人可以依该办法规定，在对龙瑞兰的建房申请进行认真审查核实的基础上重新作出行政行为。据此，一审责令上诉人重新作出审批行为并无不当。另，一审作出限令上诉人60天内重作的判决后，上诉人原作出的审核行为自然丧失效力。但是，一审判决未明确重作的起算日期，存在瑕疵，本院对此予以指正，并明确：上诉人重作的起算日期应为判决生效之日起。综上，上诉人凤凰县吉信镇人民政府对被上诉人龙瑞兰建房申请的审核存在认定事实不清，其上诉理由证据不足，本院不予支持。一审认定事实基本清楚，判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人凤凰县吉信镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  张海生审判员  陈学军审判员  张宇开二〇二〇年九月二十三日法官助理田玉莲书记员胡成附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。