河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2478号上诉人（一审原告）河南立地农业科技有限公司。住所地：河南省郑州市金水区健康路**发展大厦****。法定代表人曹永鹏，该公司总经理。委托代理人苏建林，该公司工作人员。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会。住所地：河。住所地：河南省郑州市郑东新区商务外环路**>法定代表人王鹏，该管委会主任。上诉人河南立地农业科技有限公司（以下简称立地公司）因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称郑东新区管委会）政府信息公开一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初724号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。立地公司一审诉称：一、法律依据。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五、六、十、二十一、五十一条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第1条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条以及《河南省人民政府关于中牟县2014年度第二十七批乡镇建设征收土地的批复》第二条的规定，在涉案征收中，对立地公司履行公开涉案征收信息，是郑东新区管委会的法定职责。二、事实根据。（一）立地公司对涉案土地合法拥有承包使用权和附属物财产权。（二）涉案土地被征收的事实存在。（三）郑东新区管委会是实施涉案征收的主体，也是公开涉案征收信息的主体。1．白沙园区国土局就是郑东新区国土分局，郑东新区国土分局的行政行为就是郑东新区管委会的行政行为。2．郑东新区国土分局（白沙园区国土局）《关于办理中牟县2014年度第27批乡镇征收卷宗相关手续的函（涉案土地）》（白管国土资函（2015）116号）证明发布涉案征地《通告》、《公告》，为房产公司办理《国有土地所有权证》均是郑东新区管委会所为。3．郑东新区管委会公开了省政府批准征收涉案土地的事实。4．郑东新区管委会负责批准组织实施涉案征收实施方案。（四）郑东新区管委会具体征收涉案土地的事实存在。1．郑东新区国土分局（白沙园区国土局）委托中牟县国土局发布征地《通告》并由郑东新区国土分局负责办理涉案征收补偿登记。2．郑东新区国土分局（白沙园区国土局）委托中牟县国土局发布征地《公告》并由郑东新区管委会批准组织实施涉案征收实施方案。3．郑东新区国土分局（白沙园区国土局）委托中牟县国土局为房产公司办理《国有土地所有权证》。4．郑东新区管委会就涉案征收拆迁发布《征迁任务通知书》。5．郑东新区管委会为涉案征收拨付征收补偿款。6．郑东新区管委会取得省林业厅批复的使用林地申请，并为融创美盛房产公司办理《林木采伐许可证》。（五）郑东新区管委会不履行公开涉案征收信息法定职责的不作为行为事实存在。1．郑东新区管委会不履行公开涉案征收信息的法定职责——没有对立地公司等涉案征收当事人主动公开涉案征收信息。2．郑东新区管委会不履行公开土地权属调查信息的法定职责——没有通知立地公司等涉案当事人进行土地权属调查。3．郑东新区管委会不履行公开涉案征收附属物补偿登记信息的法定职责——没有通知立地公司办理附属物补偿登记。4．郑东新区管委会不履行公开涉案附属物清点核查信息的法定职责——没有通知立地公司进行附属物清点核查。5．郑东新区管委会不履行公开涉案附属物拆除信息的法定职责——没有告知立地公司附属物拆除的有关政策规定。6．郑东新区管委会不履行公开涉案征收附属物补偿信息的法定职责——没有告知立地公司附属物补偿的有关政策规定，也未对立地公司履行补偿职责。7．郑东新区管委会不履行公开涉案征收信息的法定职责，拒绝提交立地公司申请公开涉案征收的信息。综上，请求：1．依法判决确认郑东新区管委会不履行、拖延履行公开涉案征收信息法定职责的不作为行为违法。2．依法判令郑东新区管委会向立地公司书面道歉（法人签字的）。3．依法判令郑东新区管委会承担本案诉讼法及其他相关费用。立地公司当庭明确：其第一项诉讼请求分三部分，第一部分是应该主动公开的，郑东新区管委会没有主动公开，立地公司没有提申请；第二部分是立地公司申请公开，郑东新区管委会拖延四年四个多月才公开（2019年8月22日政府信息公开作出告知书）；第三部分是立地公司在2020年4月21日申请公开涉案补偿登记的原始资料书面材料，郑东新区管委会拒绝公开，答复找豫兴路办事处。其中不履行、拒绝履行就是不履行，重点是不履行。郑州市中级人民法院一审认为，“一行为一诉”是人民法院受理行政案件的基本原则，即一个诉讼程序中仅针对一个行政行为的合法性进行评判。本案中，立地公司明确其所诉行政行为包含三部分：有应主动公开，不需要申请其亦未提出申请的；也有其提出申请，郑东新区管委会拖延答复的；还有其提出申请，郑东新区管委会拒绝公开的。且从立地公司陈述可知，其曾向郑东新区管委会提出过六、七次政府信息公开申请，上述申请对应的政府信息公开行为均包含在本案起诉范围内。由此可见，立地公司提出本案诉讼涉及不同的法律事实，不同的行政法律关系，而人民法院针对上述不同法律关系的审理焦点和裁判方式也存在显著差异。故立地公司将多个基于不同法律事实和行政法律关系的诉讼请求置于一个案件中，不利于案件事实的查明，将造成诉讼混乱、审判效率降低。此外，立地公司同时针对多个行政行为在一案中提起诉讼，也因无法确定特定诉讼标的导致本案诉讼请求不具体、不明确。综上，立地公司的起诉不符合法定受理条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一、十项之规定，裁定驳回立地公司的起诉。上诉人河南立地农业科技有限公司不服，上诉称：（一）一审裁定驳回起诉没有法律依据和事实根据。立地公司的诉讼请求是判决确认郑州东区管委会不履行、拖延履行公开涉案征收信息法定职责的不作为行为违法。诉求非常具体、明确，将郑州东区管委会“不履行和拖延履行”法定职责的不作为作为一个诉讼请求一起诉讼，不仅“不履行”和“拖延履行”都符合法定起诉条件，而且二者是非常紧密的关联性行为、甚至是一个整体。（二）一审裁定驳回起诉违犯了最高法院行政审判庭《纪要》的明确规定。最高法院行政审判庭《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》（2019.01.09），关于起诉人同时起诉多个行政行为的，人民法院应当如何处理，作出了明确规定：“起诉人同时对多个行政行为提起诉讼，人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为，均符合法定起诉条件的，人民法院应当合并一案立案审理。”本案的诉讼请求，涉及郑东新区管委会的“不履行”和“拖延履行”公开涉案征收信息法定职责的不作为行为，是涉及公开征收信息的关联性行为，而且都符合法定起诉条件。一审法院，应该对郑东新区管委会“不履行”和“拖延履行”公开涉案征收信息法定职责的不作为行为，是否“符合法定起诉条件”和是否是“关联性行为”进行审查。综上，请求撤销河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初724号行政裁定书，判决确认郑东新区管委会不履行、拖延履行公开涉案征收信息法定职责的不作为行为违法。被上诉人郑东新区管委会未提交书面答辩意见。本院认为，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。在行政诉讼之中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为。在一个行政案件中，被诉行政行为一般是指行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有事实关联或内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，此即所谓的“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则。若在一个行政案件中同时对两个或两个以上的行政行为提出起诉，则不仅不利于行政机关有效应诉，而且势必对人民法院聚焦被诉行政行为作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍，进而影响到行政案件的公正、及时审理及保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的审判职能作用发挥，还无益于有针对性地促进行政争议的实质性化解。因此，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。本案中立地公司的诉讼请求第一项虽然笼统概括为请求确认郑东新区管委会不履行、拖延履行公开涉诉征收信息的不作为行为违法，但立地公司明确其所要求公开的信息包括其向郑东新区管委会前后提起的六、七次政府信息公开申请，其提起本案诉讼针对的行政行为既有行政机关应当主动公开信息的行为，也包含行政机关针对其提起的信息公开申请拖延答复的行为，还有行政机关针对其信息公开申请拒绝公开的行为，实质涉及多个不同的行政行为，违反了“一行为一诉”的行政诉讼基本原则。一审法院庭审中向立地公司进行了释明，立地公司拒绝变更，一审法院据此裁定驳回立地公司的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2020）豫01行初724号行政裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月二十四日法官助理王雨蒙书记员路明爽