吉林省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）吉民终366号上诉人（原审原告）：吉林市亚泰房地产开发有限公司，住所地吉林省吉林市丰满区滨江南路**。法定代表人：吕忠海，总经理。委托诉讼代理人：时薇，女，职员。委托诉讼代理人：曾庆华，吉林功承律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：吉林市人民政府，住所，住所地吉林省吉林市船营区松江中路**div>法定代表人：贺志亮，市长。委托诉讼代理人：李全胜，吉林江城律师事务所律师。上诉人吉林市亚泰房地产开发有限公司（以下简称亚泰公司）与被上诉人吉林市人民政府合同纠纷一案，不服吉林市中级人民法院（2020）吉02民初207号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。亚泰公司向原审法院提出诉讼请求：1.判令吉林市人民政府立即向亚泰公司偿还41,089,615元；2.判令吉林市人民政府向亚泰公司支付资金占用利息，利息具体数额以第1项诉讼请求金额为基数，自2012年4月11日起至2019年8月20日的利息按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计算；2019年8月21日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计至债务清偿之日为止（暂计算至2020年4月11日止的利息金额为18,482,109.24元）。上述第1、2项合计金额为59,571,724.24元；3.本案诉讼费用由吉林市人民政府承担。事实和理由：亚泰公司是国有资产管理部门所属国有独资公司设立的全资子公司，根据《中华人民共和国企业国有资产法》第五条的规定，属于国家出资企业；根据该法第八条的规定，负有“落实国有资产保值增值责任”；根据该法第十七条第一款的规定，须“接受政府及政府有关部门、机构依法实施的管理和监督，接受社会公众的监督，承担社会责任，对出资人负责”。吉林市人民政府为推进本市棚户区改造建设，于2002年邀请亚泰公司参与吉林市西山运河里棚户区改造，并给予相关优惠政策。亚泰公司自2002年起开发建设亚泰欣城（又名亚泰运河里居住区）项目，期间应吉林市人民政府的请求，垫付与该项目有关的三通一平、回迁楼建设、拆迁安置补偿（部分）、天然气初装费等应由政府承担的费用，亚泰公司一直持续要求吉林市人民政府给予解决。2012年4月10日，吉林市人民政府与亚泰公司有关人员在市政府第二会议室召开会议，由吉林市人民政府对此前亚泰公司提报的20项垫资费用合计9,540.88万元进行审核，形成《研究解决亚泰欣城项目遗留问题整体备忘录》，认定吉林市人民政府未偿还的垫付资金余额为41,089,605元。2012年4月27日，吉林市人民政府召开第十四届七十二次常务会议，会后形成解决亚泰欣城项目遗留问题的《市政府常务会议纪要﹝70﹞》（以下简称《纪要》)，再次确认亚泰公司垫付资金余额为41,089,605元的事实，并提出“通过日后亚泰公司开发建设给予政策性减免方式予以抵扣”的解决方案，但双方并未就此达成协议。此后，亚泰公司继续要求吉林市人民政府给予解决，吉林市人民政府则将有关问题转交吉林市财政局、吉林市城乡建设委员会继续研究。2018年9月30日，吉林市财政局作出吉市财请﹝2018﹞226号《吉林市财政局关于〈吉林市昌邑区人民政府关于解决亚泰欣城项目遗留问题的请示〉的意见》，明确提出“对《纪要》确认的历史问题，可依据《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号)予以兑现”的意见，但认为“不能以直接减免方式予以抵扣，可在亚泰公司后续开发项目所上缴资金中可支配部分的额度内，根据实际情况，通过下达专项资金指标的形式给项目区，并由其兑现政策”。2018年12月21日，吉林市城乡建设委员会作出吉市城建督请﹝2018﹞76号《吉林市城乡建设委员会关于〈市财政局关于解决亚泰欣城项目遗留问题的意见〉的答复意见》，拟同意按照吉林市财政局提出的具体操作意见落实。此后，吉林市人民政府也向亚泰公司提出这一解决方案，但亚泰公司并无后续开发项目，目前也已终止在吉林市开展业务，吉林市人民政府所提出的上述解决方案并不能实现亚泰公司的债权。亚泰公司应吉林市人民政府的请求为其垫付应由政府承担的费用，已在双方之间形成借款关系，亚泰公司作为国家出资企业，必须根据长春市二道区国有资产管理局等有关部门、机构的管理和监督，落实国有资产保值增值责任。在亚泰公司一直持续主张权利且双方已于2012年4月10日磋商确认垫付资金金额的情况下，吉林市人民政府理应根据合同法第二百零六条的规定立即偿还垫付资金余额并支付资金占用期间的利息。此外，根据《吉林省优化营商环境条例》第二十一条第二款的规定，从优化营商环境，维护市场主体合法权益的责任出发，吉林市人民政府也应当依法赔偿、补偿。故此，亚泰公司提出以上诉讼请求，望判如所请。原审法院认为，根据亚泰公司所提诉讼请求及所主张的事实依据，就本案争议而言，双方当事人之间并非平等民事主体关系，本案不属人民法院受理民事诉讼的范围，故亚泰公司的起诉因不符合法律规定，应当依法驳回。综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定如下：驳回吉林市亚泰房地产开发有限公司的起诉。宣判后，亚泰公司不服，向本院提起上诉。请求：撤销吉林市中级人民法院（2020）吉02民初207号民事裁定，指令吉林市中级人民法院审理本案。事实及理由：第一，亚泰公司为吉林市人民政府垫付其为实现行政管理或者公共服务目标所应承担的费用及支出，属于法人之间的资金融通行为，符合民间借贷司法解释关于“民间借贷”的定义，本案纠纷属于民事诉讼审理范围。1.《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第一条第一款规定：“本规定所称的民间借贷，是指自然人、法人、其他组织之间及其相互之间进行资金融通的行为。”吉林市人民政府在2012年4月10日《研究解决亚泰欣城项目遗留问题整体备忘录》中确认，在亚泰欣城项目建设期间，亚泰公司为吉林市人民政府垫付的各项资金合计46708805元。该垫付资金的性质，属于亚泰公司与吉林市人民政府之间的资金融通行为，符合上述司法解释关于“民间借贷”的定义。2.虽然吉林市人民政府从亚泰公司融入资金的目的，是为了实现其行政管理和公共服务目标，解决应由吉林市人民政府组织实施并应当承担的前期“三通一平”工程建设费用、居民和工企单位安置及拆迁补偿费用、回迁居民应缴天然气费用、违章和临时建筑拆迁安置费用、城市主干道拆迁安置等费用，但亚泰公司并非上述行政管理和公共服务对象，在上述由吉林市人民政府组织实施的拆迁、安置和补偿过程中，亚泰公司与吉林市人民政府之间并不存在行政法上的权利义务关系，双方因资金融通所发生的民间借贷纠纷，理应属于民事诉讼审理范围。第二，吉林市人民政府所欠债务余额不包含与行政权利义务有关的土地出让金、税金及收费，即使人民法院认定亚泰公司主张多收的人防异地建设费、土地契税已经抵销的事实不能成立，对于剩余部分的垫资借款，也应当实体审理和判决。1.吉林市人民政府在《市政府常务会议纪要70》中确认的垫付资金余额为41089615元，是已将包含多收的人防易地建设费317万元、土地契税118.5879万元在内共561.919万元债务抵销后的余额，该债务余额中不包含任何与行政权利义务有关的土地出让金、税金及收费，均属垫资借款的性质。2.即使人民法院经实体审理后认定亚泰公司主张的上述人防异地建设费、土地契税已经抵销的事实不能成立，对于剩余与行政权利义务无关部分的垫资，借款，也应当依法审理并判决吉林市人民政府偿还。第三，机关法人属于民法总则第三章第四节规定的特别法人，在民事法律关系中，作为机关法人的吉林市人民政府与作为营利法人的亚泰公司系平等主体，而非不平等主体。民法总则第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”第七十六条规定营利法人包括公司等企业法人。第九十六条规定了机关法人为特别法人。吉林市人民政府作为机关法人、亚泰公司作为营利法人，二者均属于民法调整的平等主体。在案涉民间借贷纠纷法律关系中，吉林市人民政府与亚泰公司不存在不平等的地位和法律关系，属于平等主体。综上所述，一审裁定以“双方当事人之间并非平等民事主体关系”为由，认定本案“不属人民法院受理民事诉讼范围”，系曲解和错误适用法律。另需指出的是，国务院《优化营商环境条例》第三十一条规定：“地方各级人民政府……应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依照法定权限和程序进行，并依法对市场主体因此受到的损失予以补偿。”第三十二条规定：“国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款”“县级以上人民政府及其有关部门应当加大对国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的清理力度，并通过加强预算管理、严格责任追究等措施，建立防范和治理国家机关、事业单位拖欠市场主体账款的长效机制。”《吉林省优化营商环境条例》第二十一条规定：“各级人民政府和有关部门应当依法履行与市场主体签订的合同，兑现以会议纪要、文件等书面形式承诺的合法优惠条件，不得不履行、不兑现或者拖延履行、拖延兑现”“因政府和有关部门责任导致不能履行、不能兑现，给市场主体造成损失的，应当依法赔偿。需要赔偿或者补偿的，政府和有关部门应当与市场主体签订书面协议，并依法纳入预算”“县级以上人民政府应当开展政府违约失信问题清理整治，建立政府违约失信问责机制，将诚信建设作为重要指标纳入政府绩效考核体系。”在当前急需改善东北地区营商环境现状的情况下，更应当通过法治手段督促地方政府重塑形象，形成重承诺、守信用的良好营商环境，这也是司法的价值体现。本院认为：亚泰公司主张其并非行政管理和公共服务的对象，其与吉林市人民政府之间就垫资款形成的是平等主体之间的民间借贷法律关系，属于人民法院民事案件的受案范围。本案中，亚泰公司与吉林市人民政府并无借贷的合意，亚泰公司为吉林市人民政府垫付资金是在亚泰公司履行棚户区改造的亚泰欣城项目过程中产生。而棚户区改造属于政府为改善人民居住条件和生活条件而进行的公共服务项目，参与该项目的房地产开发企业会享受到不同于一般房地产开发项目的优惠政策，同时，在履行协议的过程中，行政机关对于合同履行具有监督权和指挥权以及对合同变更、解除等方面处于优势地位。依据吉市政函[2002]95号《吉林市人民政府关于建设亚泰运河里居住区享受优惠政策的批复》、吉市政函[2002]96号《吉林市人民政府关于建设亚泰运河里居住区享受土地优惠政策的批复》可知，亚泰公司在参与棚户区改造的过程中享受了吉林市人民政府给予的优惠政策，而2012年5月8日的《市政府常务会议纪要[70]》明确亚泰公司依据政策提报的费用，经市政府确认的4108.9615万元通过日后亚泰公司开发建设给予政策性减免方式予以抵扣，以上说明本案中亚泰公司会产生资金垫付及吉林市人民政府应当返还部分资金的原因系基于棚户区改造项目的进行及项目进行过程中享有的优惠政策，这其中体现了吉林市人民政府在履行协议过程中的优势地位。故在棚户区改造协议履行的过程中，双方并非平等的民事主体，原审认定本案不属于民事案件受案范围，并无不当。综上，亚泰公司的上诉请求不能成立。故本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  谷娟审判员  苏浩审判员  刘阳二〇二〇年九月三日书记员  李贺