河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终156号上诉人(一审原告)林明堂，男，汉族，1954年8月29日出生，住南阳市卧龙区。上诉人(一审原告)姚荣连，女，汉族，1960年9月7日出生，住南阳市卧龙区。二位上诉人共同委托代理人樊庆文、周会平，河南南都律师事务所律师。代理权限为特别授权。被上诉人（一审被告）南阳市卧龙区自然资源局。住所地南阳市工业路**。法定代表人潘金顺，任局长。委托代理人党定阳，该局工作人员。委托代理人刘天英，河南宛英律师事务所律师。被上诉人（一审原告）南阳市卧龙区王村乡人民政府。。住所地南阳市卧龙区王村乡王村街法定代表人李春浩，任乡长。委托代理人汤杰平，王村乡人民政府副乡长。代理权限为特别授权。委托诉讼代理人刘家铭，河南雷雨律师事务所律师。代理权限为特别授权。上诉人林明堂、姚荣连与被上诉人南阳市卧龙区自然资源局、南阳市卧龙区王村乡人民政府因不履行行政征收补偿法定职责纠纷一案，不服河南省南阳市卧龙区人民法院（2020）豫1303行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人姚荣连及上诉人林明堂、姚荣连共同委托代理人樊庆文、周会平，被上诉人南阳市卧龙区自然资源局的委托代理人党定阳、刘天英，被上诉人南阳市卧龙区王村乡人民政府的委托代理人汤杰平、刘家铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审审理查明：原告林明堂、姚荣连系夫妻关系。2002年10月1日，林明堂与南阳市卧龙区王村乡董营村委签订《土地承包经营合同书》，约定林明堂承包南阳市卧龙区王村乡董营村土地374亩，按照退耕还林政策进行种植。随后，二原告在承包林地上建设了砖混结构上下两层的建筑物。2014年3月3日，被告南阳市卧龙区人民政府下发了（2014年）32号《征收土地方案公告》，二原告所建砖混结构上下两层的建筑物所占用的土地在征收范围内。2014年3月6日，被告南阳市卧龙区自然资源局（原南阳市卧龙区国土资源局）下发了《征收土地安置补偿公告》，公告中南阳市卧龙区自然资源局委托王村乡政府负责此次土地征收补偿款落实工作。2019年6月29日，二原告的上述建筑物被拆除。二原告认为其在承包林地内所建建筑物为养殖场，属于被征收土地的地上附着物，二被告应当作出征收补偿，故诉至原审法院请求“判令二被告补偿二原告被征收1662.41平方米建筑物价款2659856元”。二被告认为，二原告的起诉超过起诉期限且二原告承包地内的建筑物为非法建筑，不应当进行征收补偿。另查明，2010年11月18日，被告南阳市卧龙区自然资源局（原名称南阳市卧龙区国土资源局）作出宛龙国土处（2010）18号行政处罚决定，认定林明堂于2002年未经县级以上人民政府批准，占用王村乡董营村土地2125平方米建养殖场，违反相关法律规定，对林明堂作出处罚“1、责令退还非法占用2125平方米的土地；2、没收在非法2125平方米土地上新建的建筑物和其它设施，交王村乡政府代管；3、并处罚款21250元。”林明堂对上述行政处罚决定不服，向原审法院提起诉讼。2011年12月6日，原审法院作出（2011）宛龙行初字第46号行政判决，判决认为，南阳市卧龙区自然资源局认定林明堂“于2002年未经县级以上人民政府批准，占用王村乡董营村土地2125平方米建养殖场”事实不清，且听证程序不合法，判决“撤销南阳市卧龙区国土资源局宛龙国土处（2010）18号行政处罚决定”。原告称宛龙国土处（2010）18号行政处罚决定中所涉建筑物即本案争议建筑物。一审法院认为：本案案由为不履行行政征收补偿法定职责纠纷。本案的争议焦点有三：一、本案二被告主体是否适格。二、本案是否超过起诉期限。三、本案所涉建筑物是否应当给予行政征收补偿。关于本案二被告主体资格问题。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”及《建设用地审查报批管理办法》第二十条第二款“征地补偿、安置方案确定后，市、县人民政府土地行政主管部门应当按照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、、地上附着物和青苗补偿费并落实需要安置农业人口的安置途径”的相关规定，被告南阳市卧龙区自然资源局作为土地行政主管部门，具有落实征地补偿安置的法定职责，且其以自己的名义发布了《征收土地安置补偿公告》，是本案适格被告。被告王村乡人民政府是受南阳市卧龙区自然资源局的委托，进行征收补偿款落实工作，不具有征地补偿安置的法定职责，其行为的责任主体为委托人，故南阳市卧龙区王村乡人民政府不是本案适格被告。关于起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条的规定“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案是行政不作为类案件，2019年6月29日，原告承包土地上的房屋被拆除后，被告未作出行政补偿行为，也未向原告作出不予行政补偿的答复，被告未履行征收补偿职责的状态一直持续，因此，原告以请求被告履行补偿职责为由提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。关于本案建筑物是否应当给予行政征收补偿的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“……在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。……”本案中，原、被告双方对原告夫妻承包的南阳市卧龙区王村乡董营村土地部分被征收的事实无异议，双方争议的是该被征收土地上砖混结构的两层建筑物是否应当给予行政补偿。根据上述法律规定，原告应当承担要求被告进行行政补偿的举证责任，包括对本案争议建筑物的合法性进行举证，如果本案争议建筑物为养殖场，原告应提交开办养殖场的审批手续及建设永久性养殖设施的审批手续，如果为非养殖场的永久性建筑，原告应当提交根据《中华人民共和国城乡规划法》办理的建设工程规划许可证等相关建房手续，现原告未提交证据证明本案建筑物的合法性，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第三款“对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”的规定，对原告要求判决被告给予建筑物征收补偿款2659856元的请求，一审法院不予支持。虽然一审法院（2011）宛龙行初字第46号行政判决撤销了南阳市卧龙区自然资源局作出的宛龙国土处（2010）18号行政处罚决定，但该判决是对被告南阳市卧龙区自然资源局行政处罚决定合法性进行的评判和裁决，并未对原告所建建筑物是否合法进行认定，故该判决不能作为原告建筑物合法的证据，现原告要求行政补偿，仍负有建筑物合法的举证责任。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，判决如下：一、驳回原告对南阳市卧龙区王村乡人民政府的起诉。二、驳回原告林明堂、姚荣连的诉讼请求。案件受理费50元，由原告林明堂、姚荣连承担。上诉人林明堂、姚荣连上诉称：1、一审判决以上诉人对被拆除的建筑物的合法性未提供证据为由，判决驳回上诉人的诉讼请求错误。本案被上诉人在土地征收实施中具有违法强行拆除上诉人建筑物的行政行为，对该行政行为的合法性，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人依法应当承担举证责任，而非应由上诉人承担举证责任。上诉人已完成《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定的举证责任。2、上诉人在其承包的退耕还林的土地上建造养殖场合法合规，建筑物被征收，被上诉人依法应该给予土地征收补偿。3、一审判决参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第三款，该法条适用的是国有土地上房屋征收补偿，而本案涉及的是集体土地征收中附属物、建筑物的补偿，故属于适用法律错误。4、一审判决以（2011）宛龙行初字第46号行政判决书未对上诉人建筑物是否合法进行认定，该判决不能作为建筑物合法的证据，上诉人要求行政补偿，仍负有建筑物合法的举证责任，属加重上诉人的举证责任，且至建筑物被强拆、土地被被上诉人强行征收，没有任何部门和机关以何种合法程序认定上诉人的建筑物是非法的。被上诉人南阳市卧龙区自然资源局答辩称：该建筑物不符合用地规划，也未取得用地许可、规划许可；其系永久性建筑，也不符合《畜牧法》规定的无需办理农用地专用审批手续的情形，综上，该建筑物系违法建筑，依法不应当获得补偿。上诉人提起行政补偿诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，应承担对其造成损害的举证责任，一审判决不存在举证责任分配错误和加重上诉人举证责任的情形。被上诉人南阳市卧龙区王村乡人民政府答辩称：1、一审判决认定上诉人对被拆除的建筑物的合法性提供证据完全合法有效。2、上诉人称案涉建造的两层房屋为养殖场用房就要求按照合法建筑认定的观点是错误的。3、一审参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定并无不当，并未减损被征收人地上附属物的合法财产权益。4、上诉人所称的（2011）宛龙行初字第46号行政判决书并未对案涉房屋的合法性进行认定，虽然法院判决卧龙区自然资源局的处罚决定被撤销，但不能为此认定或推定案涉房屋就合法。二审中，上诉人林明堂、姚荣连提交中共南阳市卧龙区委宛龙发[2004]9号文件，证明林明堂、姚荣连建有养殖场，且符合当时卧龙区政策的规定。南阳市卧龙区自然资源局质证称该文件不能显示上诉人在耕地上建造永久性建筑，与本案没有关联性。南阳市卧龙区王村乡人民政府质证称对其真实性没有异议，但在附件中显示林明堂一栏中分包单位是林业局而非畜牧局，故与本案没有关联性。因该证据不能证明上诉人办理的有养殖场，本院对上诉人主张的证明目的不予采信。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相一致。二审另查明，上诉人林明堂、姚荣连在涉案房屋被拆除之前向南阳市卧龙区自然资源局和南阳市卧龙区王村乡人民政府提出了补偿请求。本院认为：（一）关于本案被告是否适格问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,具体组织实施的法定主体应为市、县人民政府土地行政主管部门；若应该对上诉人房屋进行补偿，其应属市、县人民政府土地行政主管部门的法定职责。故南阳市卧龙区自然资源局是本案的适格被告。同时，在南阳市卧龙区人民政府发布的《征收土地方案公告》[2014(年)]32号第八条、第九条，南阳市卧龙区国土资源局发布的《征收土地安置补偿公告》第五条第六、八、十项的规定中，南阳市卧龙区王村乡人民政府就本次征收土地行为都承担的有相应的职责，且2012-91项目区内林明堂建筑物测量面积图中亦有乡政府工作人员的签字。故南阳市卧龙区王村乡人民政府作为拆除涉案房屋行政行为的参与者、实施者，亦是本案适格被告。（二）关于林明堂、姚荣连请求行政补偿的问题。林明堂、姚荣连在二审庭审中称就涉案房屋被拆除前向南阳市卧龙区自然资源局和南阳市卧龙区王村乡人民政府都提出过补偿请求，对此，两行政机关都予以认可。林明堂、姚荣连又称是在被上诉人承诺给予行政补偿的前提下才同意拆除涉案房屋的。一审卷宗中林明堂提交的2012-91项目区内林明堂建筑物测量面积图中有行政机关工作人员的签字认可，两行政机关对该证据的真实性亦无异议。综合以上情况，可以认定在拆除案涉房屋时，林明堂、姚荣连对被上诉人及相关的政府工作人员产生了相当的利益期待。在此情况下，林明堂、姚荣连在向二被上诉人提出申请，二被上诉人有必要、也有责任就原告补偿的请求是否成立、是否能够获得补偿作出行政答复。综上，一审判决处理不当，本院予以改判。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十二条之规定，判决如下：一、撤销南阳市卧龙区人民法院（2020）豫1303行初3号行政判决。二、本判决生效后六十日内，被上诉人南阳市卧龙区自然资源局和南阳市卧龙区王村乡人民政府对上诉人林明堂、姚荣连要求行政补偿的请求依法作出处理。本案一、二审诉讼费100元，由被上诉人南阳市卧龙区自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 杨玉娟审判员 罗 军二〇二〇年九月七日法官助理王璨书记员王平