河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1792号上诉人（一审被告）封丘县人民政府。住所地：封丘县民主路。法定代表人王献臣，县长。委托代理人孙秀菊，封丘县自然资源局工会主席。委托代理人闫艳春，封丘县自然资源局工作人员。上诉人（一审第三人）张文芳，女，汉族，1970年8月15日出生，住河南省封丘县。委托代理人岳建国，河南舜信律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张好法，男，汉族，1954年10月3日出生，住河南省封丘县。委托代理人封宗华、刘建钊，河南中同合律师事务所律师。一审被告新乡市人民政府。住所地：新乡市红旗区人民东路**。法定代表人王登喜，市长。委托代理人侯运宽，该单位工作人员。一审第三人张好生，男，汉族，1951年6月27日出生，住河南省封丘县。委托代理人封宗华、刘建钊，河南中同合律师事务所律师。上诉人封丘县人民政府、张文芳因张好法诉封丘县人民政府、新乡市人民政府行政决定及行政复议一案，不服新乡市中级人民法院（2019）豫07行初215号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，张文芳因案涉宅基地使用权归属问题与张好生、张好法发生纠纷,于2019年6月24日,向封丘县人民政府提出宅基地权属争议处理申请。封丘县人民政府受理后，经调查查明：当事人张文芳、张好生、张好法三人系亲兄妹关系，其户口均在封丘县城关镇北街村。张文芳身边有一儿一女，儿子已结婚生子。1990年张文芳在案涉宅基地上建造北屋三间、东屋及院门共计两间使用至今。张好生在北街村花园路有宅基地一处，身边有两个女儿已成家。张好法系智障人员，身边无儿无女，在北街村享受五保户待遇，一直随兄长张好生居住。2019年7月23日，封丘县人民政府对案涉宅基地进行实地丈量，丈量结果为，J1至J2东西19.49米，J2至J3南北15.38米，J3至J4东西20.26米，J4至J5南北10.78米，J5至J6东西0.66米，J6至J1南北4.32米，面积为305.25平方米，合计0.459亩，北邻：李炳需，东邻：路，南邻：郭建国，西邻：王爱岭。封丘县人民政府认为，张文芳系北街村村民，户口在北街村，对案涉宅基地自1990年建房以来使用至今已有29年，除案涉宅基地外，张文芳在北街村无宅基地，符合使用案涉宅基地的法定条件，张文芳要求使用案涉宅基地应予以支持。张好生系张文芳、张好法兄长，其兄妹之间应当相互关心照顾，张好法系智障人员，随张好生居住有利于其生活照顾，符合相关立法精神。因张好生在北街村花园路有宅基地一处，张好生不符合再使用案涉宅基地的法定条件，张好生、张好法要求使用案涉宅基地不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，第六十二条第一款，《土地权属争议调查处理办法》第三条之规定，封丘县人民政府决定：位于封丘县城关镇北街新村宅基地，以2019年7月23日测绘图为准，J1至J2东西19.49米，J2至J3南北15.38米，J3至J4东西20.26米，J4至J5南北10.78米，J5至J6东西0.66米，J6至J1南北4.32米，面积为305.25平方米，合计0.459亩，北邻：李炳需，东邻：路，南邻：郭建国，西邻：王爱岭，归张文芳使用。张好法与一审第三人张好生均不服封丘县人民政府作出的案涉处理决定，向新乡市人民政府申请复议。新乡市人民政府于2019年11月16日作出新政复决〔2019〕154号行政复议决定，维持封丘县人民政府作出的《关于对封丘县城关镇北街村村民张文芳、张好生、张好法宅基地权属争议的处理决定》。张好法不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销封丘县人民政府作出的封政土〔2019〕18号处理决定和新乡市人民政府作出的新政复决〔2019〕154号行政复议决定书，驳回一审第三人张文芳的宅基地使用权申请。新乡市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004）第十六条第二款之规定，封丘县人民政府有权对张好法与张文芳之间的土地使用权争议作出处理决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，新乡市人民政府有权受理张好法提交的行政复议申请。依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条之规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”根据该条规定调解为必经程序。本案中，封丘县人民政府未提交证据证明进行了调解程序即作出被诉处理决定，违反了法定程序。被诉处理决定依法应予撤销。新乡市人民政府复议程序合法，但决定维持封丘县人民政府作出的处理决定不当，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定，一审法院判决如下：一、撤销封丘县人民政府作出的《关于对封丘县城关镇北街村村民张文芳、张好生、张好法宅基地权属争议的处理决定》(封政土〔2019〕18号)；二、撤销新乡市人民政府作出的新政复决〔2019〕154号行政复议决定书;三、驳回张好法的其他诉讼请求。封丘县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实不清,适用法律错误，应当撤销。一审以封丘县人民政府未提交证据证明进行了调解程序为由撤销其处理决定过于草率,庭审当中对于是否调解这一事实未对当事人进行核实,就直接以上诉人未提交证据为由认定未进行调解程序,属认定事实不清。事实是上诉人对土地争议案件进行了多次调解,但最终当事人均不同意调解,无法形成书面调解材料。在此情况下,上诉人就应当对双方的土地争议作出处理，不能强行调解。请求撤销一审判决，依法驳回张好法的起诉或发回重审。张文芳不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误。封丘县人民政府在对上诉人的土地争议案件调查处理时就一直做调解工作，但最终由于分歧较大调解无法进行。封丘县人民政府作出处理决定书、新乡市人民政府作出行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销一审判决，依法驳回张好法的起诉或发回重审。被上诉人张好法未提交书面答辩意见。一审被告新乡市人民政府未提交书面答辩意见。一审第三人张好生答辩称，涉案宅基地是1984年大队给适龄青年张好法划拨的宅基地，不是给张文芳划拨的，村里的老支书可以证明。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第二十七条规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”根据上述规定，调解是行政机关在调查处理土地权属争议行政案件时的先行程序，也是必经程序。一审诉讼中，封丘县人民政府未提交证据证明其在处理案涉土地权属争议时进行了调解程序即作出被诉处理决定。二审时，封丘县人民政府虽然提供了封丘县城关镇北街村委会2020年8月7日出具的证明，以证明封丘县人民政府在处理案涉土地权属争议时进行了多次调解，但根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条规定：“……在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据。”第六十条规定：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；……”以及第五十二条规定的“新的证据”的判定标准和范围，本院对封丘县人民政府提供的该份证明不予采纳。综上，封丘县人民政府作出的案涉土地权属处理决定程序违法，依法应予撤销；新乡市人民政府作出维持复议决定不当，亦应一并撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。封丘县人民政府和张文芳的上诉理由均不成立，本院对二上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人封丘县人民政府和张文芳均担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 吕 平审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月三日法官助理刘月华书记员王贺霞