山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终123号 上诉人（原审原告）张所功，男，1964年9月26日出生，汉族，住莱西市。 被上诉人（原审被告）莱西市自然资源局，住所地莱西市威海东路**。 法定代表人李凌云，局长。 出庭负责人史先桥，副局长。 委托代理人左敬法，该局工作人员。 委托代理人于坚夫，山东昌阳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）莱西市人民政府，，住所地莱西市北京中路** 法定代表人王清源，市长。 出庭负责人李红，莱西市人民政府行政复议委员会办公室副主任。 委托代理人王华全，莱西市司法局工作人员。 委托代理人万英杰，山东瀚生律师事务所律师。 上诉人张所功因诉被上诉人莱西市自然资源局、莱西市人民政府行政处罚及行政复议一案，不服山东省莱西市人民法院作出的（2019）鲁0285行初56号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，通过网络法庭公开开庭审理了本案。上诉人张所功，被上诉人莱西市自然资源局的出庭负责人副局长史先桥及委托代理人左敬法、于坚夫，被上诉人莱西市人民政府的出庭负责人李红及委托代理人王华全、万英杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月，原告张所功未经依法批准，在莱西市××办事处西××家寨子村西其承包的果园内挖沙，破坏了基本农田913平方米（合1.37亩）。被告莱西市自然资源局受理后，经过调查、研究，认为原告的行为构成了破坏基本农田，拟对其进行处罚。向原告进行了行政处罚告知、行政处罚听证告知。原告于2019年1月11日申请听证，被告莱西市自然资源局于2019年1月25日举行了听证会并制作了听证笔录。经听证，被告莱西市自然资源局认为原告破坏基本农田的事实清楚，于2019年4月2日对原告作出了西自罚字〔2019〕33号《行政处罚决定书》，内容为：2018年12月，张所功未经依法批准，擅自在莱西市××办事处西××家寨子村西破坏基本农田913平方米（合1.37亩）挖沙，该宗地不符合莱西市土地利用总体规划。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成破坏基本农田。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》的规定，决定对张所功作出如下处罚：1、责令15日改正，恢复土地原状；2、处以破坏基本农田的耕地开垦费每亩15万元1.2倍的罚款，共计人民币壹拾捌万元整（￥180000.00元）。原告不服，于2019年4月16日向被告莱西市人民政府申请行政复议。被告莱西市人民政府受理后，于同日向被告莱西市自然资源局发出提出答复通知书。被告莱西市人民政府经审查后认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，但对原告申请听证的内容表述错误，于2019年6月10日作出西政复决字〔2019〕61号《行政复议决定书》，维持了上述行政处罚决定。原告仍不服，提起本案诉讼。 原审法院认为，本案争议焦点有二：1、原告在其承包的果园地里挖砂，该果园地是否属于基本农田；2、原告挖砂行为是否违反法律规定。 关于焦点1，根据被告提交的勘测定界图、地块、地块地类情况说明能够证实涉案土地为基本农田div> 关于焦点2，对于原告个人来说，法无禁止即自由。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和《基本农田保护条例》第十七条第一款均规定：禁止占用耕地挖砂、禁止在基本农田保护区挖砂。原告在其承包的果园内挖砂破坏了基本农田913平方米事实清楚，构成破坏基本农田。被告莱西市自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定以及青岛市国土资源和房屋管理局《行政处罚权裁量标准（修订二）》对张所功作出的行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。被告莱西市自然资源局在拟作出行政处罚决定前告知原告有陈述、申辩和有要求进行听证的权利。被告莱西市自然资源局作出的行政处罚决定程序合法。被告莱西市自然资源局在处罚决定书中将张所功申请听证的事实错误记载为“你在法定期限内未提出陈述、申辩和听证要求”，存在表述瑕疵。但该表述对原告的权利不产生实际影响，希望以后加以改正。被告莱西市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》的规定受理了原告的行政复议申请，并经审查后，于法定期限内作出行政复议决定，程序正确。原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张所功的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张所功负担。 上诉人张所功不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实、适用法律均有错误，具体理由为：一、依据《基本农田保护条例》第十条、十一条，涉案土地属于老旧果园，不应该是基本农田。二、上诉人的行为完全是在村支部的授意下，以改造旧果园为目的，采取了以沙换土的方式，把一凸出的沙堆拉走，以沙换土，并非是破坏。因此，原审法院认定“上诉人在自己承包的果园内挖砂，是破坏基本农田”的说法完全错误。另外，上诉人拉的是沙，并非是砂。三、原审法院并未到现场勘察，就认定上诉人破坏基本农田，根本不成立。为此，上诉人提起上诉，请求：1、撤销原审判决，改判被上诉人行政行为无效或发回重审；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人莱西市自然资源局答辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。一、基本农田是由行政机关依法确定，不是根据当事人的主观判断而确定的。二、按照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条规定，上诉人擅自在自己承包的土地上挖沙已经构成破坏耕地，上诉人称其挖沙是为了改造果园，缺乏事实依据。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人莱西市人民政府答辩称，一、被诉西政复决字〔2019〕61号行政复议决定符合法定程序要求。被上诉人于2019年4月16日收到上诉人的行政复议申请，依法审查后作出受理通知书并送达，同日通知莱西市自然资源局进行答复。莱西市自然资源局于2019年4月26日提交了书面答复意见及证据、依据等材料。经审理，被上诉人于2019年6月10日作出被诉行政复议决定，并送达双方当事人。二、被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请二审法院驳回上诉，维持原判。 关于本案的事实，被上诉人莱西市自然资源局原审时提交如下证据：1、立案呈批表；2、询问笔录；3、张所功身份证复印件；4、现场勘测笔录、勘测定界图；5、现场照片；6、莱西市土地利用总体规划图；7、莱西市土地利用现状图；8、关于西张家寨子村地块地类情况说明；9、违法案件调查报告；10、重大行政执法法制审核意见表；11、违法案件会审记录；12、行政处罚告知书；13、行政处罚听证告知书；14、土地管理公文送达回证；15、听证申请书；16、听证通知书；17、送达回证；18、听证笔录；19、证人身份证复印件；20、上诉人提交的现场照片；21、果园平整换土申请、果园平整换土报告；22、听证纪要；23、违法案件处理决定呈批表；24、行政处罚决定书；25、送达回证。被上诉人莱西市自然资源局还提交了处罚依据：26、《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第七十四条；27、《基本农田保护条例》第十七条、第三十三条；28、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条；29、《会议纪要》；30、《青岛市国土资源和房屋管理局关于印发（修订二）的通知》第十二条。 被上诉人莱西市人民政府原审时向法院提交如下证据：1、行政复议申请书及证据清单；2、行政复议案件受理通知书；3、行政复议答复书；4、行政复议决定书及送达回证。被上诉人莱西市人民政府还同时提交了法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人原审时向法院提交的上述证据均经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对于证据的认证意见，并据此确认原审判决认定的事实成立。 根据二审庭审调查，本院另查明，2018年2月13日印发的莱西市人民政府第十八届常务会议纪要第五条载明，会议听取了市国土局“关于规范耕地开垦费收取有关情况的汇报”，其中“六、需政府决定事项”明确：为规范耕地开垦费收取标准，参照周边区市收取情况，积极盘活存量、集约节约利用土地，有效解决批而未供、供而未用问题，建议（一）在2018年7月1日前供应土地的耕地开垦费按2.6万元/亩收取；2018年7月1日后供应土地的按15万元/亩收取；（二）……。该届常务会议原则同意汇报意见。二审庭审时，上诉人对涉案地块的面积为913平方米予以认可，同时还称其使用涉案地块已长达二十多年，因涉案地块的沙不利用栽种树木，其找人把涉案地块中的沙往外拉，然后往回拉土用以平整地块、改良土地。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。《基本农田保护条例》第十七条第一款规定，禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。本案中，原莱西市国土资源局于2018年12月24日出具的“关于西张家寨子村地块地类情况说明”载明，根据西张家寨子村西非法挖沙违法占地地块的勘测定界图，对照莱西市土地利用现状图、规划图，该地块占用西张家寨子村0.0913公顷，规划为园地，全部为基本农田，不符合莱西市土地利用总体规定。因此，被上诉人莱西市自然资源局结合该“情况说明”内容并依据上述规定，认定上诉人在未经依法批准的情况下，存在擅自在涉案地块上挖沙取土的违法行为并无不当。 《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条规定，依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。《基本农田保护条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原青岛市国土资源和房屋管理局青土资房发〔2014〕612号《行政处罚权裁量标准（修订二）》（有效期自2015年2月7日至2020年2月6日）第十二条“非法占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的”规定，对于破坏基本农田1亩以上2亩以下的，确认为一般违法情形，处罚标准为责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用（破坏）基本农田的耕地开垦费1.2倍的罚款。由此可见，单位或个人存在占用基本农田建房、建坟、取土等违法行为，毁坏种植条件的，应责令限期改正或者治理，恢复原种植条件，处以罚款，构成犯罪的，追究刑事责任。本案中，上诉人在涉案土地上存在擅自挖沙取土的行为，被上诉人莱西市自然资源局依据上述规定，在责令上诉人限期改正并恢复土地原状的同时，对上诉人处以破坏基本农田的耕地开垦费1.2倍的罚款符合上述规定的处罚幅度。至于涉案处罚决定所适用的耕地开垦费15万元/亩标准，被上诉人莱西市自然资源局主张该标准来源于2018年莱西市第十八届人民政府常务会议纪要通过的“关于规范耕地开垦费收取有关情况的汇报”，即为规范耕地开垦费收取标准，……建议：（一）在2018年7月1日前供应土地的耕地开垦费按2.6万元/亩收取；2018年7月1日后供应土地的按15万元/亩收取。本案中，上诉人二审庭审时明确表示，其自二十多年前就开始使用涉案地块，因此被上诉人莱西市自然资源局以“15万元/亩”耕地开垦费标准确认涉案罚款数额显然不当，本院依法予以纠正。根据上述纪要内容并结合上诉人长期使用涉案地块的事实，本案应以2.6万元/亩的标准确认涉案地块的耕地开垦费。 被上诉人莱西市人民政府在未查清案件基本事实的情况下，直接作出涉案行政复议决定，维持被上诉人莱西市自然资源局所作的被诉行政处罚决定，亦属于事实不清，本院一并予以纠正。 综上，原审判决适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第二款、第七十七条第一款、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销山东省莱西市人民法院于2019年12月6日作出的（2019）鲁0285行初56号行政判决； 二、变更被上诉人莱西市自然资源局于2019年4月2日作出的西自罚字〔2019〕33号行政处罚决定第二项处罚内容，改为“处以破坏基本农田的耕地开垦费每亩2.6万元1.2倍的罚款，共计人民币3.12万元。” 三、撤销被上诉人莱西市人民政府于2019年6月10日作出的西政复决字〔2019〕61号行政复议决定。 一、二审案件受理费人民币共计100元，均由被上诉人莱西市自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐奎浩 审判员  孙志刚 审判员  李玉兰 二〇二〇年九月七日 法官助理 杨竣童 书记员赵洪峰 书记员李丹