四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川09行终38号 上诉人（原审原告）四川众量科技发展有限公司，住所地四川省遂宁市船山区遂州南路****，统一社会信用代码9151010077748768XN。 法定代表人唐令生，该公司经理。 委托代理人甘静，该公司员工。 委托代理人谭彪，四川斗城律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）成都纵合广告有限公司，住，住所地四川省成都市锦江区紫东正街**********，社会信用代码91510104794948468Q。 法定代表人胥云岭，该公司总经理。 委托代理人敬晓洪，四川清坤律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）遂宁市城市管理行政执法局，住所地四川省遂，住所地四川省遂宁市船山区渠河中路**，11510800451312724W。 法定代表人赵全江，该局局长。 委托代理人熊武，该局工作人员。 委托代理人范兵远，四川明炬（遂宁）律师事务所律师。 上诉人四川众量科技发展有限公司（以下简称众量公司）、成都纵合广告有限公司（以下简称纵合公司）诉被上诉人遂宁市城市管理行政执法局（以下简称市执法局）城市规划行政管理一案，不服四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人众量公司委托代理人甘静、谭彪，上诉人纵合公司委托代理人敬晓洪，被上诉人市执法局副局长郑朝忠及该局委托代理人熊武、范兵远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定，2012年5月10日，第三人纵合公司向原遂宁市城乡规划管理局提交了《关于遂州××号墙面ＬＥＤ屏请示报告》，申请在遂州××号墙面建立高清ＬＥＤ户外全彩显示屏。2012年6月15日，原遂宁市城乡规划管理局在该报告上签署：“同意设置该ＬＥＤ屏”，但没有载明具体的设置期限。 2012年10月16日，原告众量公司遂宁广告分公司（乙方）与第三人纵合公司（甲方）签订《转让合同》，约定第三人将其位于遂州××至××层外墙体上的广告位的所有权、经营权转让给原告，即自2012年10月15日至2022年2月14日。合同中，双方约定：“四、甲方的权利义务1、本合同第一条所述广告位，乙方拥有所有权和经营权，在合同期限内，若因甲方对此广告位的经营权和所有权其产权纠纷以及政府相关职能部门的报批手续造成的法律纠纷和经济损失，由甲方全部承担……五、乙方的权利义务……12、乙方接受ＬＥＤ显示屏使用经营权后，需对该屏承担合法使用和安全使用，包括维护正常的业主关系，显示屏的正常维护、维修。不得更改屏体结构。” 2019年3月21日，市执法局船山区分局接中共四川省委第四巡视组反映信访问题清单，反映中央商务区大型户外广告设置乱象，被告遂进行案件来源登记并调查核实。2019年4月23日，遂宁市自然资源和规划局（以下简称市自规局）向被告复函，对中央商务区部分户外广告提出整改意见，其中针对第三人建设的位于中央商务区南出口西北侧墙面ＬＥＤ电子广告（即该广告位）提出“使用期限已到，应拆除”的意见。2019年4月26日，被告向原告众量公司作出遂市执通〔2019〕船高字0144582号《通知书》，通知原告在中央商务区南出口西北侧墙面处ＬＥＤ电子广告使用期限已到，要求原告于2019年4月28日前自行拆除。同年4月28日，被告进行现场检查时发现该ＬＥＤ显示屏并未拆除。2019年4月29日，被告对第三人纵合公司作出遂船城管高责改〔2019〕第03号《责令（限期）改正通知书》，以第三人存在遂州××至××层外墙上设置的ＬＥＤ显示屏超过行政主管部门批准期限的问题，责令其在2019年5月14日前对以上问题进行改正，并告知了陈述、申辩的权利。该份《责令（限期）改正通知书》于2019年4月30日抄送原告，原告于当日即向被告提交《情况说明》，以存在维稳压力大，投资成本高、企业损失大等为由，请求被告保留ＬＥＤ显示屏。因ＬＥＤ显示屏未拆除，被告于2019年5月15日立案呈批后对第三人作出《立案通知书》，对原告和第三人分别作出《执法调查通知书》，通知以上两个公司于2019年5月20日前往被告处接受调查，并提供公司营业执照等相关材料。该《立案通知书》和《执法调查通知书》于次日送达原告。因第三人无法联系，以上两份通知书于2019年11月14日送达第三人。2019年5月16日，被告对原告的总经理唐建蓉进行了询问。唐建蓉表示，其于2019年4月28日左右给第三人的法定代表人胥云岭打电话，告知户外广告超过行政主管部门审批期限要求限期改正，逾期将予以查处。胥云岭除接听第一次电话外，拒不接听其此后多次拨打的电话。2019年5月20日，原告向被告提交陈述、辩解意见，请求被告保留ＬＥＤ显示屏。被告调查终结经负责人集体讨论决定后于2019年6月28日对第三人作出遂船城管高决告〔2019〕第03号《限拆违建事先告知书》，告知第三人拟对其作出责令其于2019年7月16日前自行予以拆除上述ＬＥＤ显示屏的决定，并告知了享有陈述、申辩的权利和期限。该告知书于2019年7月1日抄送原告。因第三人无法联系，该告知书于2019年7月25日向第三人公告送达。2019年7月2日，原告针对被告的《限拆违建事先告知书》，提出陈述、申辩意见，认为被告作出的告知书适用法律法规错误，请求依法作出正确合法的结论，给予原告进行升级改造，保留ＬＥＤ显示屏的机会。次日，原告向被告提出延期拆除的书面申请。2019年7月9日，被告针对原告陈述、辩解意见举行了答复会议，认为原告的观点均不成立。2019年11月14日，第三人委托其员工朱代松作为其公司代理人进行该案的相关处理工作，并向被告提交了授权委托书、身份证明材料及《关于遂州××号墙面ＬＥＤ屏请示报告》等材料。被告当即对朱代松进行了调查询问，笔录中朱代松承认涉案ＬＥＤ显示屏为第三人于2012年6月设置的，于2012年6月15日经遂宁市城乡规划管理局审批同意设置，没有注明审批期限，他们不清楚电子显示屏一般不超过五年的规定。2012年10月16日，第三人与原告签订合同，约定转让该广告位经营权和所有权10年，即至2022年2月14日。当日，被告告知朱代松，因第三人无法联系，被告已公告送达《限拆违建事先告知书》且期限已满，并再次向第三人送达了《限拆违建事先告知书》，并告知第三人有权在3日内进行陈述和申辩。第三人在期限内未进行陈述、申辩，被告遂于2019年11月20日对第三人作出了遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令其在收到决定书之日起15日内自行拆除ＬＥＤ显示屏。该决定书于同年11月25日送达了第三人并抄送了原告。 原告对被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》不服，遂于2020年4月28日向一审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告于2019年11月20日作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》；2.本案的诉讼费由被告承担。 一审法院认为，提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径。人民法院应当保障公民、法人和其他组织的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，众量公司作为限期拆除行政行为的利害关系人，与本案被诉行政行为有利害关系，是本案的适格原告。 本案的争议焦点涉及以下三个方面： （一）被告是否有权作出《责令限期拆除违法建设决定书》。 根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二条“地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。”第四条“地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。”第九条“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案”的规定，地方各级人民政府有权对本级人民政府行政机构改革提出方案。中共遂宁市委机构编制委员会办公室依据《遂宁市机构改革方案》和市委办公室、市政府办公室印发的《关于的实施意见》制定的《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发的通知》，对被告的职能职责进行明确划分，符合法律规定。依据《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发的通知》第三条第四项“负责临时占用城市道路设置摊点、非机动车辆（含共享单车）占道停放的行政管理，负责户外广告、店招（牌）审批后的管理工作。”第三条第八项“组织开展城市管理相对集中行政处罚权工作，在市城市规划区范围内，具体行使以下行政处罚权：1.行使城市规划和市容环境卫生、园林绿化、市政公用事业、住房保障、工程建设、建筑业和房屋装饰装修业、住宅与房地产业、勘察设计、造价咨询业、招标代理、房屋和市政工程招投标、建筑工地扬尘治理等方面的住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”的规定，被告市执法局对违反城市规划的行为享有执法权，具有对辖区内的城市规划依法实行监督管理的行政职责，是本案被诉行政行为的适格被告。 （二）关于被告市执法局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》是否合法。 1.关于涉案ＬＥＤ显示屏是否超过审批期限问题。被告市执法局提供的《关于遂州××号墙面ＬＥＤ显示屏请示报告》能够证实第三人于2012年6月15日经原遂宁市城乡规划管理局审批，许可其在遂州××大楼墙面建立ＬＥＤ显示屏，但未告知许可期限，原告及第三人据此认为经营许可是无期限的。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》规定临时建设的使用期限，目的在于规范临时建设对建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全的影响。广告屏的设置是涉及到公共利益的公共资源配置方式，设定一定的期限是必要的。客观上，第三人在申请时适用的《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第七条规定“一般的城市公共空间商业广告设置期限不超过2年，大型立柱广告不超过3年，电子显示（屏）一般不超过5年，临时性广告不得超过90天。”也明确了许可期限。原遂宁市城乡规划管理局审批时没有告知许可期限，存在程序上的瑕疵，但原告及第三人据此认为行政许可没有期限限制，一审法院不予支持。 2.关于被诉行政行为是否合法。行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限，既是为了保障公共利益的需要，也是为了保障许可申请人的选择权利。涉案LED广告屏是原遂宁市城乡规划管理局于2012年6月15日经审批许可其设置的临时建筑，依法应当设定使用期限。由于原遂宁市城乡规划管理局在作出行政行为的过程中未履行相应的告知义务，致使原告及第三人误认为其获得许可的户外广告屏没有设置期限限制。被告市执法局是基于前一行政行为许可的期限从而作出了本案的《责令限期拆除违法建设决定书》，被告市执法局作出的责令限期拆除的行为与2012年6月15日原遂宁市城乡规划管理局作出的审批同意设置涉案LED广告屏的行为之间存在承继和连接关系，因此，原遂宁市城乡规划管理局的行政行为在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉的《责令限期拆除违法建设决定书》的程序明显不当。 （三）关于被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》是否应被撤销。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案因原遂宁市城乡规划管理局的行政行为在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉的《责令限期拆除违法建设决定书》的程序明显不当。但是，被告市执法局根据中共四川省委巡视组反映信访问题的函件和遂宁市城市管理委员会办公室关于印发《市城区大型户外广告设施整治提升工作方案》的要求，为进一步提升城市形象，营造清爽、有序的城市空间，重塑与全国文明城市、国家卫生城市等城市名片相称的城市空间环境而作出本案被诉行政行为。从规范市容环境、整顿城市公共空间，维护社会公共利益及国家利益考虑，为户外广告牌等临时建筑设置一定的有效期限实属必要。被告通过对超过期限的户外广告牌进行整顿，对应当拆除的予以拆除，是在维护城市良好风貌，维护国家和社会公共利益。如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。故根据法律规定并结合本案实际，判决确认被告于2019年11月20日作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》违法更为适宜。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，一审法院判决：“一、确认被告遂宁城市管理行政执法局于2019年11月20日作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》违法。二、驳回原告四川众量科技发展有限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告遂宁市城市管理行政执法局负担。” 上诉人众量公司上诉称，请求：1.依法撤销四川省射洪市人民法院作出的（2020）川0922行初24号行政判决；2.依法撤销被上诉人市执法局于2019年11月20日作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人市执法局承担。事实与理由：一审判决认定事实不清，适用法律、法规错误；被上诉人作出的行政决定程序违法、超越职权，适用法律法规错误，依法应当判决撤销。1.被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》超越其法定职权范围。一审法院根据被上诉人在一审中提交的《遂宁市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》（遂委办〔2019〕68号）这一文件，认定被上诉人在本案中是适格被告，是错误的。2019年4月23日，全国人民代表大会常务委员会修改了《中华人民共和国城乡规划法》。该法第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”根据该条规定，行政处罚的主体应当是城乡规划主管部门，本案中即为市自规局。虽然有相关文件规定市执法局可以作出行政处罚，但文件效力不能大于全国人大制定的法律的效力，而且该文件规定在前，该法律规定在后，依法应当适用该法律。2.一审判决认定事实错误。本案中，被上诉人及一审法院都认定案涉LED广告屏为临时建筑。法律上的临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要临时建造使用，结构简易并在规定期限内必须拆除的建（构）筑物或其他设施，比如窝棚、工棚等棚屋及短期性质的展示用房（样板房、展览房）等，且在结构上不得超过两层，在建筑用材上除工程特殊需要外，一般不采用现浇钢筋混凝土等耐久性结构形式。本案中，纵合公司在申请设立案涉LED广告屏时并未申请该显示屏为临时建筑，原遂宁市城乡规划管理局也未批准案涉LED广告屏为临时建筑。如果是临时建筑，纵合公司就不可能申请设立案涉LED广告屏，并且花费几百万元进行修建，上诉人也不可能花费几百万元进行租赁使用。根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律规定，临时建筑不是以建筑物构筑结构、建筑材料等物理属性界定，而是从用地性质、期限的角度进行界定，临时建设用地只能修建不超过两层的简易建筑物、构筑物。从上述法律规定中可以看出，原则上修建临时建筑都必须申请用地许可及临建许可，且土地使用期限一般不超过2年，意即临时建筑系2年内合法使用的构筑物。但案涉LED广告屏没有利用土地修建，故不能认定为临时建筑，一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定显然属于认定事实及适用法律错误。3.一审判决适用法律错误。一审法院及被上诉人适用的法律依据是《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第七条的规定：电子显示牌（屏）的设置期限一般不超过5年。具有一般知识的人都可看出适用该法律作为处罚依据是完全错误的。①根据该办法第三条第一款“本办法所称城市公共空间是指在遂宁市城市规划区范围内使用未经依法登记确认给公民、法人或者其他组织的国有土地的道路、车站码头、广场、公共绿地、桥梁、水域等公共资源垂直投影以上的空间”之规定，城市公共空间是指没有依法确认登记给公民、法人或者其他组织的国有土地上的垂直投影空间范围。本案中的案涉广告屏是粘贴依附在登记确认给私人所有的商业住宅楼的墙面上。墙面属于私人所有，且上诉人也同商业住宅楼所有人签订了租赁合同，缴纳了租金，不属于占用公共资源，也就不能适用公共空间的定义。故本案不能适用该办法作为行政处罚的法律依据，一审法院也不应以此作为判决的法律依据。②被上诉人提交的《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》是遂宁市人民政府于2007年11月26日公布实施的，可以认定为当地政府出台的规范性文件。根据《四川省行政规范性文件管理办法》（2018年3月1日施行）第九条“规范性文件应当标注施行日期和有效期。有效期届满未明确延续的，规范性文件失效。未明确有效期的，有效期为5年”之规定，规范性文件的有效期最长只有5年，《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》是2007年制定的，在2019年早已失效。适用已失效的规范性文件作为行政处罚及行政判决的依据，可以认定为适用法律错误，依法应当撤销。 上诉人纵合公司上诉称，请求：1.依法撤销四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初24号行政判决；2.依法撤销被上诉人市执法局于2019年11月20日作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》；3.本案的上诉费由被上诉人市执法局承担。事实与理由：一审判决认定事实错误，适用法律错误，理应纠正。1.一审判决认定上诉人设立的案涉LED广告屏为临时建设无任何事实和法律依据。被上诉人市执法局作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》，其前提依据是上诉人设立的案涉LED广告屏为临时建设。临时建设是指结构简易、具有辅助功能、临时性的建筑物、构筑物和其他设施。临时建设有规划部门的许可并有规定的使用期限，超过批准期限的临时建设必须由建设者在限期内自行拆除。一般来说，临时建设的期限不超过两年。从临时建设的慨念来讲，其最大的特征是需要临时占有土地。就本案而言，上诉人设立的案涉LED广告屏设立在建筑物外墙，根本就不需要临时占有土地，因此，案涉LED广告屏不能列入临时建设的范畴。同时，上诉人向城乡规划主管部门设立报批时，城乡规划主管部门并未将案涉LED广告屏作为临时建设进行审批，也没有规定具体的使用期限。LED广告屏是集高科技，具有独立功能的电子产品，不属于建筑物、构筑物；LED广告屏只存在设计、安装、调试的问题，不存在建设的问题。LED广告屏使用期限都在10年以上，且投资较大，维护费用高，回收成本时间较长。LED广告屏不仅具有广告功能，还具有美化城市、宣传、公益、文化等多方面的功能。LED广告屏以上特征和功能，决定LED广告屏不属于临时建设的范畴。如果LED广告屏属于临时建设，且只有两年使用期限，相信没有任何企业愿意去投资和运营。到目前为止，国家、省、市及相关部门的法律、法规及规章，均没有规定LED广告屏属于临时建设。故一审法院将案涉LED广告屏认定为临时建设显然错误。2.一审判决认定上诉人设立的LED广告屏具有使用期限，是错误的。①一审法院认定上诉人设立的案涉LED广告屏为临时建设，进而依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定认为上诉人设立的案涉LED广告屏具有使用期限，前提和依据的错误，必然导致结果的错误。②一审法院确定“使用期限”的依据是《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第七条规定。如果案涉LED广告屏属于临时建设，那么《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第七条规定的“使用期限”与《四川省城乡规划条例》第六十二条规定的“使用期限”是相抵触的。③上诉人设立的案涉LED广告屏不属于《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》的管理范围。一审法院依据该办法认定案涉LED广告屏具有“5年使用期限”，是错误的。上诉人设立的案涉LED广告屏是在房屋的外墙，且设立时也与房屋所有权人签订了《场地租赁合同》，案涉LED广告屏所涉及房屋均有政府依法登记的《房屋产权证》，说明其使用权已依法确认给了公民。按照《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第三条规定，本案所涉及的房屋外墙不是公共资源，也就不属于城市公共空间的范围，而且上诉人的案涉LED广告屏也不是通过拍卖方式取得的。在一审庭审中，被上诉人市执法局也已承认依据该办法作出行政行为是不当的。上诉人认为规定LED广告屏具有“使用期限”是必要的，但“使用期限”究竟是多长时间，应根据LED广告屏的产品性能、使用情况等来认定，应该有具体的标准和规定。在目前没有具体标准和规定的情况下，不能对LED广告屏乱定性，随意引用规定来认定其“使用年限”。3.一审判决适用法律错误。一审判决没有对被上诉人市执法局作出行政行为的事实和法律依据是否合法、有效进行评判，而是认为原遂宁市城乡规划管理局在审批上诉人设立的案涉LED广告屏时，没有告知“使用期限”存在程序上的错误，以致直接导致被上诉人作出行政行为的程序明显不当。一审判决仅以程序不当确认市执法局作出的遂船城管高限拆〔2019〕第03号《责令限期拆除违法建设决定书》违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定针对的是社会公共利益，且是将会造成重大损害的情况下，才能不撤销行政行为。这种损害是完全可以预见的，也是必然发生的结果。一审判决只是认为撤销被诉行政行为，将会给社会公共利益带来不利影响，但这种“不利影响”显然达不到前述法律规定的“重大损害”情形。一审判决未说明撤销被诉行政行为会对哪方面的社会公共利益造成损害，其判决毫无事实根据。上诉人设立的案涉LED广告屏是经过城乡规划主管部门审批的，是合法的，且其已设立8年，对遂宁的城市美化、政策宣传、社会公益、文化建设等方面都有一定的贡献，并不会对社会公共利益造成重大损害。上诉人设立的案涉LED广告屏虽稍显陈旧，但通过外观改造技术升级，完全可以达到城乡规划主管部门的要求。 被上诉人市执法局答辩称，被上诉人对纵合公司作出的《责令限期拆除违法建设决定书》（遂船城管高限拆〔2019〕第03号）事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。一审判决确认被上诉人作出的被诉行政行为违法适用法律错误，应当依法予以纠正。同时上诉人的上诉理由和诉讼请求均不能成立，应当依法予以驳回。事实与理由：1.关于市执法局作出被诉具体行政行为的主体资格问题。①根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第二条、第四条、第九条规定，地方各级人民政府有权对本级人民政府行政机构改革提出方案。中共遂宁市委机构编制委员会办公室依据《遂宁市机构改革方案》和市委办公室、市政府办公室印发的《关于的实施意见》制定《中共遂宁市委办公室遂宁市人民政府办公室关于印发《遂宁市城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定>的通知》，对市执法局的职能职责进行明确划分，符合法律规定。依据该通知第三条第四项、第三条第八项规定，市执法局具有对辖区内违反城市规划的行为依法进行行政处罚的行政职责。②根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”的规定，2005年5月17日，四川省人民政府作出《关于在遂宁市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2005〕100号），同意在遂宁市开展相对集中行政处罚权工作。该批复第一条规定：“遂宁市人民政府集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”；第三条规定：“行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经由集中行政处罚权的行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律失效。”依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定和四川省人民政府的决定，市执法局作为遂宁市人民政府集中行使行政处罚权的行政机关，具有在辖区内行使城市规划管理法律、法规、规章规定的行政处罚权。2.关于上诉人设立的案涉LED广告屏使用年限的问题。①虽然案涉LED广告屏在审批时未经原遂宁市城乡规划管理局注明使用期限，但是在2019年4月23日，整合原遂宁市城乡规划管理局相关职责的市自规局作出的《关于中央商务区户外广告整改方式建议意见的复函》附件《中央商务区部分户外广告整改意见》中注明，案涉LED广告屏“使用期限已到，应拆除”。根据审批机关作出的确认，案涉LED广告屏使用期限已到，市执法局据此对上诉人纵合公司作出《责令限期拆除违法建设决定书》（遂船城管高限拆〔2019〕第03号），依据充分。审批机关对案涉LED广告屏使用期限已到的确认行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力等属性，未经法定程序不能否定其效力。本案中，上诉人并未对市自规局对案涉LED广告屏使用期限已到期的行政确认行为提出诉讼，故一审法院对市执法局依据该行政确认行为作出的行政处罚行为直接确认违法不当。②《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”《四川省城乡规划条例》第六十二条规定：“临时建设为商品房售楼屋或者工地建筑工棚的，使用期限不得超过该建设项目工期；其他临时建设的使用期限不得超过一年。”《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第七条规定：“一般的城市公共空间商业广告设置期限不超过2年，大型立柱广告不超过3年，电子显示牌（屏）般不超过5年，临时性广告不得超过90天。”市执法局针对上诉人提出的陈述、申辩意见，根据有利于当事人的原则，择选参照最有利于上诉人的LED广告屏使用期限最长的《遂宁市城市公共空间广告设置管理办法》第七条的规定进行解释答复，不是适用法律错误。同时，该解释答复并不是市执法局据以认定上诉人案涉LED广告屏超过使用期限的认定依据。3.关于本案法律适用方面的问题。①关于本案将案涉LED广告屏认定为临时建设的问题。临时建筑是相对于永久性建筑而言的。永久性建筑是指在城市规划区范围内，在公路两侧建筑红线控制范围内的地面或地下，采用耐久性建筑材料（如钢筋混泥土、水泥、砖、木、石等其它材料）构筑的使用期限较长的各种构造物或设施（不包括公路设施）建设的永久性建筑工程。临时建筑是指单位和个人因生产、生活需要临时建造使用，而搭建的结构简易并在规定期限内必须拆除的建筑物、构筑物或其他设施，如本案的LED广告屏。上诉人引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》关于“临时用地”的规定来解释临时建设，系犯了偷换概念之错。故市执法局将案涉LED广告屏认定为临时建设适用法律正确。②一审判决认为，“由于原遂宁市城乡规划管理局在作出行政行为的过程中未履行相应的告知义务，致使原告及第三人误认为其获得许可的户外广告屏没有设置期限限制。被告市执法局是基于前一行政行为许可的期限从而作出了本案的《责令限期拆除违法建设决定书》，被告市执法局作出的责令限期拆除的行为与2012年6月15日原遂宁市城乡规划管理局作出的审批同意设置涉案LED广告屏的行为之间存在承继和连接关系，因此，原遂宁市城乡规划管理局的行政行为在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉的《限拆违决定书》的程序明显不当”，属于法律适用错误。2019年4月23日，市自规局作出的《关于中央商务区户外广告整改方式建议意见的复函》附件《中央商务区部分户外广告整改意见》中注明，案涉LED广告屏“使用期限已到，应拆除”，该行为合法有效，本案中，在上诉人未对该行为及原遂宁市城乡规划管理局的行政审批行为提出审查请求的情况下，一审法院不应当对该行政行为进行审理，且相关机构未依法对该行政行为作出否定评价时，该行政行为仍然合法有效。一审判决据此认定市执法局的行政处罚行为不当，系适用法律错误。 二审审理中，各方当事人均未提供新的证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点涉及如下四个方面： 一、被上诉人市执法局是否具有在辖区内行使城市规划管理法律、法规、规章规定的行政处罚权的主体资格。 《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2005年5月17日，四川省人民政府作出《关于在遂宁市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函〔2005〕100号），同意在遂宁市开展相对集中行政处罚权工作。该批复第一条第二项规定：“遂宁市人民政府集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责：（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”；第三条规定：“行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经住由集中行政处罚权的行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律夫效。”《四川省城市管理综合行政执法条例》第四条规定：“城市管理综合行政执法部门（以下简称执法部门）是市县人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，依法履行职责，并承担相应的法律责任”；第十二条第一项规定：“执法部门根据省人民政府的决定，依照有关法律、法规、规章的规定，对下列需要给予行政处罚的违法行为实施处罚：（一）违反城市规划管理规定的行为；......”《遂宁市城市管理条例》第五条规定：“城市管理综合行政执法部门依法行使城市管理相对集中行政处罚权”；第三十一条第一款第三项规定：“本节所称违法建设，是指违反城乡规划法律法规规定的下列情形:......（三）临时建（构）筑物超过批准期限不拆除的；......”由前述规定可知，经国务院授权的省级人民政府决定，可以由一个行政机关行使原本应有另一个行政机关行使的行政处罚权。本案中，市执法局作为遂宁市的城市管理综合行政执法部门，具有在辖区内行使城市规划管理法律、法规、规章规定的行政处罚权的主体资格，可以对临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的违法建设行为予以行政处罚。 二、案涉LED广告屏是否属于临时建设。 《四川省城乡规划条例》第三十四条第一款规定：“建设单位或者个人在城乡规划区内进行以下城乡建设活动，应当依法履行规划审批手续：（一）建（构）筑物工程；（二）道路、桥梁、管线、管沟等各类市政设施工程；（三）广场、停车场、公共绿地建设；（四）地下空间开发和利用工程；（五）城市雕塑、占用城乡用地和空间的大型户外广告设施；（六）法律法规规定的其他需要履行规划审批手续的建设工程项目。”从前述法律规定来看，广义的临时建设，应当既包括商品房售楼屋或工地建筑工棚这一类建（构）筑物工程，也包括户外广告设施这一类建设工程。本案中，案涉LED电子显示屏作为占用城市空间的大型户外广告设施，属于临时建设的范畴。因此，一审法院和被上诉人市执法局认定其为临时建设并无不当。 三、案涉LED广告屏是否超过使用期限。 对户外广告设施设置许可期限，是规范户外广告规划与管理、保障行政许可相对人合法权益的内在要求。本案中，虽然原遂宁市城乡规划管理局在《关于遂州××号墙面ＬＥＤ屏请示报告》的行政审批文件中并未明确注明案涉ＬＥＤ广告屏的使用期限，但这并不意味着案涉ＬＥＤ广告屏就没有使用期限的限制。在城乡规划管理领域，涉及对违法建设的处理的，对违法建设的认定，属于城乡规划主管部门的职能职责范畴；对违法建设的行政命令和行政处罚，属于城市管理行政执法部门的职能职责范畴。本案中，2019年4月23日，整合了原遂宁市城乡规划管理局相关职责的市自规局向市执法局发出《关于中央商务区户外广告整改方式建议意见的复函》，其附件《中央商务区部分户外广告整改意见》中载明，案涉ＬＥＤ广告屏“使用期限已到，应拆除”。这意味着市自规局实质上已就案涉ＬＥＤ广告屏进行了违法性质的认定，即案涉ＬＥＤ广告屏超过了使用期限，属于违法建设。该认定行为是市自规局作出的一个独立的行政行为，具有拘束力、确定力和执行力，未经法定程序不能否定其效力。故市执法局以该认定为事实依据作出《责令限期拆除违法建设决定书》（遂船城管高限拆〔2019〕第03号），并无不当。 四、一审判决以遂宁市城乡规划管理局未告知纵合公司案涉LED广告屏使用期限为由认定其作出的行政行为程序违法，并以此为由认定被诉行政行为违法，是否正确。 原遂宁市城乡规划管理局作出的行政许可行为与被上诉人市执法局作出的责令拆除违法建设行为是两个独立的行政行为，本案被诉的行政行为是市执法局作出的责令拆除违法建设行为，原遂宁市城乡规划管理局作出的行政许可行为的合法性不在本案审查范围。同时，对于不同行政主体先后作出的内容不同的两个行政行为而言，前一行政行为的程序违法并不必然导致后一行政行为的程序违法。故一审法院认定“被告市执法局作出的责令限期拆除的行为与2012年6月15日原遂宁市城乡规划管理局作出的审批同意设置涉案LED广告屏的行为之间存在承继和连接关系，因此，原遂宁市城乡规划管理局的行政行为在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉的《责令限期拆除违法建设决定书》的程序明显不当”，属于逻辑错误，本院不予支持。 综上所述，市执法局作出的责令拆除违法建设行为事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当认定合法；一审判决认定事实基本清楚，但适用法律、法规错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初24号行政判决； 二、驳回四川众量科技发展有限公司的诉讼请求。 一审案件受理费50元，由上诉人四川众量科技发展有限公司负担；二审案件受理费50元，由上诉人四川众量科技发展有限公司、成都纵合广告有限公司各负担25元。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋立文 二〇二〇年九月二十五日 法官助理 张雯雯 书 记 员 姚 林