江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终591号 上诉人（原审原告）马玉香，女，汉族，住江苏省沭阳县。 委托代理人孙德睿，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沭阳经济技术开发区管理委员会，住所地在江苏省沭阳开发区迎宾大道路南。 法定代表人卞建军，该管委会主任。 原审被告沭阳县人民政府七雄街道办事处，住所地在江苏省沭阳县七雄街。 法定代表人张海涛，该街道办主任。 委托代理人胡兰翠，江苏勤辉律师事务所律师。 上诉人马玉香因与被上诉人沭阳经济技术开发区管理委员会（以下简称沭阳经开区管委会）、原审被告沭阳县人民政府七雄街道办事处（以下简称七雄街道办）要求确认行政协议无效一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年11月3日，江苏省自然资源厅（原江苏省国土资源厅，以下简称江苏省资源厅）制定下发苏国土资规发[2014]4号《江苏省国土资源厅关于印发的通知》（以下简称《建设用地布局调整办法》），就同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，促进节约集约土地作出了规定。2014年12月2日，沭阳县人民政府向宿迁市人民政府作出沭政[2014]81号《沭阳县人民政府关于呈报同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点乡镇的请示》，拟在沭阳县马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并向江苏省资源厅进行报备。宿迁市人民政府于2015年7月29日作出宿政复[2015]13号《市政府关于沭阳县沭城镇等3个乡镇同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作实施方案的批复》，同意沭阳县人民政府上报的请示方案，并对实施该项工作提出要求。后沭阳经开区管委会在七雄街道辖区实施该项试点工作。马玉香房屋位于沭阳县××城镇××河村，在该试点工作范围内。2016年2月23日，沭阳经开区管委会（甲方）与马玉香（乙方）签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，载明沭阳经开区管委会为征收部门，七雄街道办为征收实施单位，征收原因系实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要。该协议主要内容为“……二、补偿情况：（一）被征收房屋补偿：砖木结构房屋27.59㎡，单价800元/㎡，成新率90%，调整系数106%，金额21056元；砖混结构房屋8.91㎡，单价815元/㎡，成新率92%，调整系数106%，金额6927元；砖木架构房屋35.6㎡，单价800元/㎡，成新率90%，调整系数106%，金额27169元；简易结构房屋28.1㎡，单价355元/㎡，成新率90%，调整系数105%，金额9426元。建筑面积小计100.2㎡，房屋补偿金额总计64578元；（二）被征收附属物、装饰、装潢等（有具体明细，略），补偿金额8663元……（四）合计应补偿乙方73241元；三、搬家费、临时安置补助费、搬迁奖励：（一）搬家费、临时安置补助费签订协议后一次性支付；（二）搬迁奖励与协议金额合并结算；四、补偿方式：乙方自愿选择产权调换；五、产权调换有关规定：（一）甲方将坐落于徐圩小区22号楼3单元401室的房屋与乙方进行产权调换……房屋建筑面积为103.14㎡……楼层系数按有关规定执行；车库09号。（二）乙方自行过渡，过渡期为18个月，从2016年2月23日起至2017年8月23日止；（三）协议所定安置房面积最终以房管部门核定为主；（四）费用结算：以结算清单为准……七、搬迁期限：乙方应于2016年2月28日前搬迁完毕，提交完整房屋给甲方拆除”。上述协议第五项关于产权调换房屋的具体位置、房号和面积等内容双方签订协议时未填写，系2017年8月份马玉香选过安置房后填写。 另查明，马玉香被拆除房屋的补偿标准是按照沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]63号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县城区不同区位各类等级房屋征收补偿价格比较标准的通知》确定的标准执行，马玉香所在的双条河村按照城区五类乙级标准执行，砖混结构的补偿标准为930-815元/㎡，砖木结构的补偿标准为840-760元/㎡，简易结构的补偿标准为355-330元/㎡。安置房为徐圩小区，该小区房屋经评估市场均价为2356元/㎡，沭阳经开区管委会在安置时以该评估价为参照，结合沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]64号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县房屋征收安置房价格指导标准的通知》的规定，该《通知》确定的安置房均价为1220元/㎡，一类到五类地区均价分别为1260元/㎡、1240元/㎡、1220元/㎡、1180元/㎡，故最终确定徐圩小区安置房价格标准为：（一）安置价：一楼和二楼1298元/㎡、三楼1357元/㎡，四楼1180元/㎡、五楼767元/㎡；（二）市场价：一楼和二楼2403元/㎡、三楼2521元/㎡，四楼2332元/㎡、五楼2120元/㎡，门面营业用房3500元/㎡。在马玉香等被安置户选择安置房时，根据其选择的房屋面积，安置面积按安置价结算，超出安置面积10%（含10%）以内部分按安置价上浮15%结算，超出10%以外部分按市场价计算。自行车库实行一房一库，价格为1180元/㎡。根据上述确定价格安置房1-5楼的安置均价为1180元/㎡，与[2011]64号确定的五类地区安置房指导价1180元/㎡一致。目前因马玉香未找补差价款，沭阳经开区管委会尚未向马玉香交付安置房屋。 再查明，此次同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作在七雄街道办辖区共涉及700户左右。试点工作范围内的农户签订房屋补偿安置协议后，包括马玉香家在内的房屋均被拆除。房屋所占用土地及院落仍为集体土地，土地被复垦为耕地后各户可自行耕种，也可交由村组发包给他人耕种。 原审法院认为，马玉香起诉要求确认涉案补偿安置协议无效，因无效的行为自始无效，不受起诉期限的限制。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案系因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要而对马玉香的房屋进行搬迁并安置，该试点工作的实施主体是沭阳经开区管委会，与马玉香签订涉案协议的也是沭阳经开区管委会，七雄街道办仅是该项工作的实施单位，马玉香起诉七雄街道办无事实根据，七雄街道办不是本案的适格被告，其起诉不符合法律规定。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”江苏省资源厅为优化镇村建设用地布局，改善农村人居环境，建设美丽乡村，推进农村建设用地“减量化”，促进节约集约用地，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面推进土地节约集约利用的指导意见》、《国土资源部关于江苏推进土地节约集约用地工作方案的批复》，结合江苏省实际情况制定出台《建设用地布局调整办法》符合法律规定和国家政策要求。《建设用地布局调整办法》第五条规定：“试点乡镇及试点工作实施方案由试点所在县（市、区）人民政府申报，经设区的市人民政府审核确定后报省国土资源厅备案。”第十六条规定：“试点工作的实施主体为试点所在县（市、区）人民政府……”本案中，沭阳县人民政府决定在马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并将该试点工作情况向江苏省资源厅进行了备案，其制定的实施方案经宿迁市人民政府进行了审核批准，因此，在七雄街道办开展的村庄建设用地布局调整工作符合《建设用地布局调整办法》的要求，沭阳经开区管委作为国家级经济开发区具有实施该项工作的主体资格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，沭阳经开区管委会具有实施涉案行政行为的主体资格和依据，且涉案补偿安置协议系双方自愿签订，该协议载明了被搬迁房屋的面积，补偿单价，安置房也是马玉香自愿选择的，虽被搬迁房屋的补偿标准是按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行，但安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180元/㎡的标准一致。马玉香被拆除房屋所占土地经复垦为耕地后仍由马玉香耕种，整体衡量双方签订的补偿安置协议并未明显侵犯马玉香的合法利益，马玉香要求确认涉案补偿安置协议无效无事实和法律依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项之规定，判决：一、驳回马玉香对七雄街道办的起诉；二、驳回马玉香的诉讼请求。案件受理费50元，由马玉香负担。 马玉香上诉称：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收土地应当报省级人民政府或国务院批准。本案中，案涉土地未办理合法的征地审批手续，相应的《沭阳县房屋征收补偿安置协议》应当依法确认无效。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十九条规定，减损权利或者增加义务的行政行为，在没有法律规范依据的情况下应当被依法确认无效。案涉协议签订前，双方口头约定“安置房与被征收的房屋价值相当，不用找差价”，而交房时安置房的价格高于被征收房屋的价格，违背信赖利益保护原则，减损了上诉人的合法权利，案涉协议应当确认无效。请求：1.撤销一审判决，并依法改判或发回重审；2.一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人沭阳经开区管委会未提交答辩意见。 七雄街道办提交陈述意见称，七雄街道办并非本案的适格被告。上诉人与沭阳经开区管委会系在平等协商的基础上自愿签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，按照合理标准补齐产权调换的安置房差价款公平合法，不存在胁迫欺诈。且涉案协议系因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，有合法的规章和规范性文件依据，对上诉人房屋进行搬迁并安置，未改变土地性质和使用权。综上，被上诉人的行为未损害上诉人的合法权益，其诉讼请求无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送至本院，本院审理期间，各方当事人均未提交新证据。本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，兼具行政性和合同性。本案中，为开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，沭阳经开区管委会与上诉人马玉香就其房屋搬迁及安置问题达成案涉协议，该协议性质上应属行政协议。马玉香原审诉请确认案涉行政协议无效，应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定进行判断。 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本院经审理认为，案涉行政协议不存在重大、明显违法的情形。理由如下： （一）本案不存在改变土地性质的征收行为。本案中，为优化镇村建设用地布局，改善农村人居环境，建设美丽乡村，推进农村建设用地“减量化”，促进节约集约用地，江苏省资源厅制定下发《建设用地布局调整办法》，对同一乡镇试点调整区范围内零散村庄进行归并、迁建，以促进土地节约集约利用，最终实现耕地资源、建设用地资源有效集聚。据此，沭阳县人民政府向宿迁市人民政府请示拟在沭阳县马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并向江苏省资源厅进行报备。宿迁市人民政府批复同意沭阳县人民政府上报的请示方案，并对实施该项工作提出要求。后沭阳经开区管委会在七雄街道辖区实施该项试点工作。因此，本案系因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要而对马玉香的房屋进行搬迁和安置。马玉香被拆除房屋所占土地及院落土地性质没有发生变化，仍为集体土地，经复垦为耕地后仍由其耕种，也可交由村组发包给他人耕种。故本案不存在改变土地性质的征收行为，马玉香提出案涉房屋补偿安置协议未取得省政府或国务院的征地批准文件的上诉理由，不能成立。 （二）本案不存在减损权利或者增加义务的行政行为。沭阳经开区管委会与上诉人马玉香双方在协议中约定了被搬迁房屋的面积和补偿、被征收附属物、装饰、装潢等补偿和其他相关费用、补偿安置方式和产权置换等内容，并约定马玉香户应当与沭阳经开区管委会进行最终结算并上房。因《建设用地布局调整办法》中没有对村庄建设用地布局调整工作中因房屋搬迁进行补偿安置工作作出具体规定。原沭阳县国土资源局《关于县同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点实施意见》规定：“8、乡镇结合自身实际，参照县房屋征收补偿政策，本乡镇房屋搬迁复垦政策标准，经县征收办审核后执行。”征收拆迁补偿标准参照城区五类乙级的标准执行，即按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行。七雄街道办作出《关于呈批七雄街道徐圩安置小区上房结算方案的请示》对安置房价格标准和结算方法进行了规定，安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180元/㎡的标准一致。马玉香户房屋补偿安置方案经过整体衡量，约定的安置房系多层住宅用房，房屋面积包含公摊面积符合国家相关规定。马玉香主张双方口头约定“安置房与被征收的房屋价值相当，不用找差价”，并无证据证明。目前因马玉香未找补差价款，沭阳经开区管委会尚未向马玉香交付安置房屋。 第二，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉房屋补偿安置协议系双方自愿签订，亦不存在上述规定的无效情形。 综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。马玉香上诉要求确认案涉房屋补偿安置协议无效的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马玉香负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 黎 审 判 员  臧 静 审 判 员  吴晓玲 法官助理  刘小花 二〇二〇年九月三十日 书 记 员  刘 妍