甘肃省敦煌市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘0982行初7号 原告赵磊。 委托诉讼代理人康杰渊，甘肃祁连律师事务所律师。 被告瓜州县住房和城乡建设局，统一社会信用代码116209220139256788。 法定代表人王**文。 委托诉讼代理人戴永亮。 委托诉讼代理人赵延平，甘肃汉池律师事务所律师。 原告赵磊不服被告瓜州县住房和城乡建设局（以下简称瓜州县住建局）作出的瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》，于2020年6月12日通过网络向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月17日立案，向被告瓜州县住建局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告赵磊及其委托诉讼代理人康杰渊、被告瓜州县住建局的委托诉讼代理人戴永亮、赵延平到庭参加了诉讼，被告瓜州县住建局的负责人未出庭应诉，本案现已审理终结。 被告瓜州县住建局于2019年12月18日作出瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》，认定：2019年8月15日10时17分许，瓜州县热力有限公司发生一起高空坠落事件。事发当时，瓜州县讯捷电子科技有限公司（以下简称讯捷公司）监控维修人员龚超、郑佳到瓜州县热力有限公司煤库房顶进行视频监控维修工作，郑佳正在维修煤库东南角监控设备，龚超在其身后进行副手工作。工作开始约10分钟后，龚超不慎踩踏屋面上方采光板坠落至煤库内水泥地面，郑佳随后拨打120急救电话，医务人员到场查看龚超身体情况后，发现其已无生命体征，确认死亡。讯捷公司法人赵磊，对本单位安全生产工作全面负责，督促、检查安全管理不到位，未及时消除生产安全事故隐患，对事故的发生负有主要领导责任，涉违反《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十八条第五项之规定，赵磊作为公司安全生产管理第一责任人，未及时消除生产安全事故隐患，对事故发生负有主要领导责任。2019年10月14日，根据瓜州县人民政府瓜政函发〔2019〕70号《关于对瓜州县热力公司“8·15”高空坠落事故调查报告的批复》，依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项之规定，拟对讯捷公司法人赵磊处以上一年度年收入(2018年度收入为40000元人民币)百分之三十计1.2万元人民币罚款的行政处罚。本行政处罚决定的履行期限为2019年月日以前。逾期每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如不服本决定，可以在接到处罚决定书之日起六十日内，向瓜州县人民政府或者酒泉市住房和城乡建设局申请行政复议，或六个月内依法向敦煌市人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行本决定的，本机关将申请人民法院强制执行。 原告赵磊诉称,2019年12月18日，被告瓜州县住建局在同一时间向赵磊送达了其作出的瓜住建拟罚〔2019〕第00号《建设行政拟处罚告知书》、瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》，上述文书认定在2019年8月15日发生在瓜州县热力有限公司院内库房屋顶高空坠落事件（致原告公司维修人员一人死亡），构成一般安全生产责任事故，同时认定原告赵磊作为讯捷公司法人，对事故的发生负有主要领导责任，涉嫌违反《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十八条第五项之规定，被告瓜州县住建局依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项之规定，拟对原告赵磊处1.2万元人民币罚款的行政处罚；同时告知原告若不服该决定，有权在6个月内向敦煌市法院起诉。原告赵磊认为，被告瓜州县住建局作出的上述行政处罚严重违法，应予撤销。理由如下：1、被告既无权认定事故性质，亦无权行使行政处罚。对于事故性质的认定，虽然政府成立了联合调查组，但本案中实质是由被告住建局作出的，而被告与瓜州县热力公司具有利害关系，且不具有公平性。同时，安全生产的行政处罚统一由安监部门即应急管理局进行处理，因此，被告没有权利为安全生产责任事故作出处罚，不具有执法主体资格；2、被告对事故责任认定存在严重错误。由于瓜州县热力有限公司未提前告知屋顶哪个区域是采光板不能踩踏，且从屋顶更无法看出，因此对于事故的发生，瓜州县热力有限公司存在问题，原告在安全生产事故中没有责任；3、被告处罚程序严重违法，被告作出的建设行政拟处罚告知书及决定书是同一时间送达原告，剥夺了原告的陈述、申报、听证的权利，且未盖公章、未编号，且与被告实际存档的文书编号不一致。请求法院依法进行裁判。 原告赵磊向本院提交了以下证据、依据：1、瓜州县住建局作出的瓜住建拟罚〔2019〕第00号《建设行政拟处罚告知书》（未加盖公章）；2、瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》（未加盖公章）；3、瓜住建罚决〔2019〕第005号《建设行政处罚决定书》复印件；4、《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》（国家安全生产监督管理总局令第13号）。 瓜州县住建局辩称，一、被告具有行政处罚权，有权认定事故性质并作出行政处罚。被告系瓜州县人民政府下设的具有建筑施工领域行政执法权的行政单位，酒泉市人民政府给被告瓜州县住建局颁发了《甘肃省行政执法主体资格证》，具有行政执法主体资格。本案事故发生地为瓜州县热力有限公司厂区，该热力公司为县属国有企业。2019年8月15日，原告委派工作人员到场进行监控维修高空作业，不慎坠落导致死亡，根据瓜州县人民政府对于此次事故处理的批复意见，因瓜州县住建局对县域内供热企业具有行业监管职责，所以责成瓜州县住建局调查事故原因并作出相应的行政处罚。本案是原告的公司在施工过程中发生的安全事故，依据《安全生产法》第九条第二款“国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。”第三款：“安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门”，说明安全生产监督管理的行政处罚主体是分各行各业的。被告瓜州县住建局对建筑领域发生的安全生产事故具有行政处罚权。瓜州县人民政府也是基于上述规定责令被告牵头组织各部门人员及时对该事故进行了调查认定，因事故涉及人员多，情况复杂，向县政府申请延期30天。2019年10月14日，事故调查组形成调查报告并报县政府，对该事故的成因及处理形成调查报告。2019年10月18日，县政府研究后予以了批复，同意事故调查组对“8.15”事故作出的原因分析、性质认定及对事故责任单位和相关责任人的事故责任认定和处理建议，对事故责任单位及相关责任人员依法作出行政处罚。被告按照调查报告中的处理建议和政府的批复依法作出了行政处罚。二、被告对安全事故责任认定正确，不存在事故责任认定严重错误的事实。原告在安排人员对瓜州县热力有限公司煤库房顶进行视频监控维修工作，工作开始约10分钟后，龚超不慎踩踏屋面上方采光板坠落至煤库内水泥地面死亡。本次安全事故造成一人高处坠落死亡。被告依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款四项，认定为一般事故，具有法律依据，不存在事故认定错误的问题。三、行政处罚程序不存在严重违法，轻微瑕疵并不影响处罚结果。原告在诉状中提到：2019年12月18日，被告在同一时间一并送达了其作出的《建设行政拟处罚告知书》（瓜住建拟罚第00号）、《建设行政处罚决定书》（瓜住建罚决第004号）认为存在程序违法。事实上，被告在作出上述文书后，已经及时告知其内容，其不陈述申辩，但在规定时间没有到被告处领取，被告派人送达，原告不在经营场所，答复会到被告办公场所领取。但原告一直没有前来领取，导致送达行政处罚文书一直拖延，后经电话协商，原告委派周海英前往被告办公场所领取了上述文书。因承办人员的疏忽，在填写送达时间时将两文书填成了一个时间。实际上原告早就清楚拟处罚决定书的内容，被告也将事故调查报告给过原告，原告也很清楚。对行政处罚决定也没有提出复议和任何意见，只是提出因疫情影响，能否减免处罚金额，不存在严重违法的问题。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告瓜州县住建局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、瓜州县住建局作出的瓜住建拟罚〔2019〕第005号《建设行政拟处罚告知书》；2、瓜住建罚决〔2019〕第005号《建设行政处罚决定书》及送达回执；3、《甘肃省行政执法主体资格证》；4、个人甘肃省行政执法证2份；5、赵磊、俞宏平、张建春、郑佳、曹存宝、赵林的询问笔录；6、事故现场照片；7、赵磊收入证明；8、“8.15”高空坠落事故调解记录；9、赵磊书写的布线价格表；10、瓜州县热力公司“8.15”高空坠落事故调查报告；11、《关于申请延期瓜州县热力公司“8.15”高空坠落事故调查的请示》及同意调查延期申请的批复；12、瓜州县住建局《关于呈报〈瓜州县热力公司“8.15”高空坠落事故调查报告〉的请示》；13、瓜州县人民政府《关于对〈瓜州县热力公司“8.15”高空坠落事故调查报告〉的批复》。 经庭审质证，对原告赵磊提交的证据1-4，被告瓜州县住建局对真实性均无异议，认可在向原告送达拟处罚告知书和处罚决定书时未加盖印章，编号书写错误为工作人员失误所致。对被告瓜州县住建局提交的证据1-2的真实性无异议，但对合法性及证明目的有异议，认为告知书和决定书在送达原告时未加盖公章，同时文书编号与实际送达原告的文书编号不一致，剥夺了原告的听证权利，程序违法。对被告瓜州县住建局提交的证据3-4，原告对真实性无异议，但对证明目的有异议，认为有执法资格证不能代表被告就对安全生产事故具有执法主体资格；个人执法证的执法类别不同，并非是对安全生产。对被告瓜州县住建局提交的证据5，原告有异议。对被告提交证据6-7无异议。对被告提交证据8，原告对真实性无异议，但对证明目的有异议，认为当时达成赔偿协议，是原告受政府压力且为安抚死者家属，不能作为认定事故的依据。对被告提交证据9，原告对真实性无异议，但认为与本案无关联性。对被告提交证据10-13，原告对真实性无异议，但对合法性有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4，被告对真实性均无异议，符合证据的真实性、合法性、关联性原则，本院予以确认。对被告提交的证据1-8、10-13系被告瓜州县住建局在执法过程中形成的客观证据，能够相互印证，本院予以采纳；对被告提交的证据9与本案缺乏关联性，本院不予确认。 经审理查明，2019年8月15日上午10时许，讯捷公司的员工，在瓜州县热力有限公司煤库房顶进行视频监控维修时不慎踩踏屋顶采光板失足坠落死亡。2019年10月14日，瓜州县热力公司“8.15”高空坠落事故调查组作出调查报告，对事故发生的经过和救援过程、事故的原因、责任认定及对责任人处理建议等进行了认定。同日，瓜州县住建局将该调查报告上报瓜州县人民政府进行请示，瓜州县人民政府批复同意调查报告中对事故的原因和性质认定；同意事故调查组对事故责任认定和提出的处理建议，对事故责任单位及有关责任人员依法作出行政处罚。2019年12月18日，瓜州县住建局向讯捷公司法人赵磊送达了瓜住建拟罚〔2019〕第00号《建设行政拟处罚告知书》，拟对讯捷公司法人赵磊处以上一年度年收入(2018年度收入为40000元人民币)百分之三十计1.2万元人民币罚款的行政处罚。当日,瓜州县住建局向赵磊送达了瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》，载明：经查明,2019年8月15日10时17分许,瓜州县热力有限公司发生一起高空坠落事件。事发当时,瓜州县迅捷电子科技有限公司监控维修人员龚超、郑佳到瓜州县热力有限公司煤库房顶进行视频监控维修工作,郑佳正在维修煤库东南角监控设备,龚超在其身后进行副手工作。工作开始约10分钟后,龚超不慎踩踏屋面上方采光板坠落至煤库内水泥地面,郑佳随后拨打120急救电话,医务人员到场查看龚超身体情况后,发现其已无生命体征,确认死亡。瓜州县迅捷电子科技有限公司法人赵磊,对本单位安全生产工作全面负责,督促、检查安全管理不到位,未及时消除生产安全事故隐患,对事故的发生负有主要领导责任,涉违反《中华人民共和国安全生产法》第五条、第十八条第五项之规定,赵磊作为公司安全生产管理第一责任人,未及时消除生产安全事故隐患,对事故发生负有主要领导责任。2019年10月14日,根据瓜州县人民政府《关于对瓜州县热力公司“8·15高空坠落事故调查报告的批复》(瓜政函发(2019)70号),依据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一项之规定,拟对瓜州县迅捷电子科技有限公司法人赵磊处以上一年度年收入(2018年度收入为40000元人民币)百分之三十计1.2万元人民币罚款的行政处罚。本行政处罚决定的履行期限为2019年月日以前。逾期每日按罚款数额的百分之三加处罚款。后赵磊不服，于2020年6月12日，通过网上向本院提起行政诉讼，要求撤销瓜州县住建局作出的瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》。 本院认为，《安全生产事故罚款处罚规定（试行）》第二条“安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构对生产安全事故发生单位及其主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员等有关责任人员依照《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》实施罚款的行政处罚，适用本规定”、第三条“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”，第六条“对事故发生单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照下列规定决定：……（四）对发生一般事故的单位及其有关责任人员罚款的行政处罚，由县级人民政府安全生产监督管理部门决定。”本案中，讯捷公司的一名员工，在瓜州县热力公司的煤库房顶进行视频监控维修时不慎踩踏屋顶采光板失足坠落死亡，被认定为一般生产安全事故，根据以上规定，对事故单位及其有关责任人员作出罚款的行政处罚应当由瓜州县安全生产监督管理部门决定，而瓜州县住建局主要负责建筑工程安全监督管理职责，无权对涉案安全生产事故单位及有关责任人员作出罚款的行政处罚。被告瓜州县住建局对讯捷公司法人赵磊作出的行政处罚决定属于超越职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩”，本案中，瓜州县住建局在送达拟处罚告知书的同时即向赵磊送达了行政处罚决定书，未保障当事人享有的告知权利和陈述、申辩的权利，程序违法。瓜州县住建局在向赵磊送达的拟行政处罚告知书及行政处罚决定书的文书存在编号不完整或与卷宗保存材料编号不一致，且无具体的履行期限。同时，该行政处罚决定书中，将原告的公司名称错写为“瓜州县迅捷电子科技有限公司”。综上，被告瓜州县住建局作出的瓜住建罚决〔2019〕第004号《建设行政处罚决定书》（被告瓜州县住建局卷宗住建罚决〔2019〕第005号）超越职权，程序违法，文书编号不完整、不一致，无具体的履行期限，应予撤销。 依照《安全生产事故罚款处罚规定（试行）》第二条、第三条、第六条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告瓜州县住房和城乡建设局对赵磊作出的瓜住建罚决〔2019〕第004号（被告瓜州县住房和城乡建设局卷宗编号为瓜住建罚决〔2019〕第005号）《建设行政处罚决定书》。 案件受理费50元（原告赵磊已预交），由被告瓜州县住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五天内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。 审 判 长  唐桂侠 审 判 员  何运韬 人民陪审员  沈兴军 二〇二〇年九月十五日 法官 助理  年 丽 书 记 员  马 杰