河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终140号上诉人（原审原告）沈富海，男，1972年1月15日出生，汉族，住河南省。委托代理人黎佳，河南明信律师事务所律师被上诉人（原审被告）正阳县自然资源局。法定代表人徐新春，该局局长。委托代理人姜亚伟，正阳县自然资源局工作人员。委托代理人刘备，河南明信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）正阳县人民政府。法定代表人王东征，任县长职务。委托代理人张保东，正阳县司法局工作人员。委托代理人崔豪，河南明信律师事务所律师。上诉人沈富海因行政处罚及行政复议一案，不服河南省正阳县人民法院作出的（2020）豫1724行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人沈富海的委托代理人黎佳，被上诉人正阳县自然资源局的委托代理人姜亚伟、刘备，被上诉人正阳县人民政府的委托代理人张保东、崔豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，2008年，雷志学、孔得立先占用雷寨乡雷堰村后堰组孔得力530.6平方米土地建房四套，后因故又转给沈富海出资续建，建房初期雷志学向正阳县国土资源局监察大队缴纳违法占地罚款5000元，孔德立向乡缴纳税费2500元，房屋建成后，雷志学、孔得立各一套，剩余两套沈富海于2011年12月23日以10.5万元的价格卖给张玉国一套，以8万元的价格卖给张小雨二儿子一套。2017年9月11日正阳县自然资源局以非法转让土地对该事实进行立案调查，并作出正国土监处字（2017）第670号行政处罚决定书，沈富海于2017年12月25日向正阳县人民政府提出行政复议，正阳县人民政府于2018年2月24日作出正政复决字（2017）47号行政复议决定书，撤销了被告正阳县自然资源局作出的正国土监处字（2017）第670号行政处罚决定书。2019年6月24日正阳县自然资源局对沈富海非法转让土地一案再次立案调查，认定原告于2015年私自占用雷寨乡雷堰村后堰组土地530.60平方米连同土地上房屋分别转让给该组的张玉国、张小雨，违法所得金额17.5万元，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定，决定对沈富海处以没收非法所得17.5万元，并处非法所得20%的罚款35,000元的行政处罚。沈富海收到该处罚决定书后，向正阳县人民政府申请行政复议，正阳县人民政府于2020年3月6日作出了正政复决字（2020）4号行政复议决定书，并于同年4月30日送达沈富海，沈富海收到该行政复议决定书后于2020年5月7日提起本案诉讼。原审法院认为，正阳县自然资源局虽然存在认定事实及办案程序上的瑕疵，但沈富海非法买卖土地的事实客观存在，结合一审法院审理的（2020）豫1724行初44、45、46号案件，能够认定沈富海自2011年至2016年以来，多次非法买卖集体土地的使用权用于非农业建设，并将建成的房屋连同项下土地一并非法转让他人的事实存在，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的规定，正阳县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定对其进行处罚，于法有据，沈富海的非法买卖行为先后处于连续或继续状态，至2017年9月11日正阳县自然资源局对沈富海非法转让土地的行为进行立案调查时，没有超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年追责时效期限，沈富海要求撤销正阳县自然资源局作出的正自然资监处字（2019）372号行政处罚决定书及正阳县人民政府作出的正政复决字（2020）1号行政复议决定书理由不足，综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经一审法院审判委员会讨论决定，一审法院判决：驳回原告沈富海要求撤销被告正阳县自然资源局作出的正自然资监处字（2019）372号行政处罚决定书的诉讼请求及被告正阳县人民政府作出的正政复决字（2020）1号行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元由沈富海承担。沈富海上诉称：1.本案被上诉人正阳县自然资源局作出行政处罚查明事实不清，主要证据不足，非法转让行为实际发生在2009年、2011年；2.被上诉人正阳县自然资源局作出的处罚决定违反法定程序。被上诉人正阳县自然资源局没有告知沈富海立案调查等程序，剥夺了其知情权、申请回避等权利，严重违反法定程序；3.被上诉人正阳县自然资源局依同一事实两次作出处罚，已经超过法律规定的2年时效，被上诉人的处罚决定违反法律规定，属于适用法律错误；4.上诉人转让所得是属于承建的工程款不属于非法所得。综上，被上诉人正阳县自然资源局查明事实不清，程序不合法，适用法律错误，其作出的处罚决定书应予撤销，被上诉人正阳县人民政府在复议时，未查清案件事实，且依据法律错误，应一并予以撤销。综上，请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人正阳县自然资源局辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人正阳县人民政府的答辩意见同正阳县自然资源局一致。二审法院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，予以确认。本院认为：一、关于沈富海提出其行为不构成违法转让土地、被诉处罚决定适用法律错误的问题。违法行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”;第八十一条规定,“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正,没收违法所得,并处罚款”。本案中,涉案土地为农民集体所有的土地，案外人雷志学、孔得立占用土地建房四套后，由沈富海出资续建，实质上双方系合作建房关系，沈富海建好房屋后进行转让,系将农村土地进行开发后用于商业销售。国土资发（2005）176号《查处土地违法行为立案标准》规定:“违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等土地管理法律、法规和规章的规定,有下列各类违法行为之一,依法应当给予行政处罚或行政处分的,应及时予以立案。……一、非法转让土地类:……(五)以转让房屋(包括其他建筑物、构筑物),或者以土地与他人联建房屋分配实物、利润,或者以土地出资入股、联营与他人共同进行经营活动,或者以置换土地等形式,非法转让土地使用权的”。本案中，沈富海通过合作建房的方式,占用案涉集体土地进行房地产开发、分割地上住宅等物业产权对外销售,并收取售房款，系以合作开发形式进行商品房地产开发,已构成非法转让农村集体所有土地的使用权,违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的禁止性规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定:“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的,罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”被上诉人正阳县自然资源局认定沈富海构成违法转让农民集体所有的土地的使用权，并根据上述规定作出没收违法所得并处违法所得20%罚款的行政处罚,认定事实清楚,证据充分,适用法律、法规正确,且处罚幅度在法规规定的范围之内。二、关于上诉人提出正阳县自然资源局作出被诉处罚决定违反法定程序的问题。虽然正阳县自然资源局办案程序上存在一定瑕疵，但告知了上诉人听证的权利，并举行了听证会，充分保障了上诉人陈述、申辩的权利，程序上的瑕疵不足以撤销案涉行政处罚决定书。三、关于沈富海提出案涉处罚决定超过追责时效的问题。根据本案查明事实及相关案件审理情况，证实沈富海自2011年至2016年以来存在多次非法转让土地的行为，其违法行为一直处于连续或继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，对其进行行政处罚应从行为终了之日起计算，故至2017年9月11日正阳县自然资源局对上诉人非法转让土地的行为进行立案调查时，没有超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的两年追责时效期限。综上，一审法院判决正确，本院予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:驳回上诉,维持原判。案件受理费50元，由上诉人沈富海负担。本判决为终审判决。审判长  李晓龙审判员  于发安审判员  李力伟二〇二〇年九月三十日书记员  柳莹莹