河南省鹤壁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫06行终67号上诉人（原审原告）关振东，男，1951年3月7日出生，汉族，住淇县。委托代理人关军伟，男，1982年11月7日出生，住淇县。委托代理人侯运峰，北京市君益诚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淇县城市管理局，住所地淇县红旗路中段。法定代表人冯奇，局长。副职负责人刘增生，副局长。委托代理人李淑红，该局工作人员。委托代理人郭庆红，河南岩石律师事务所律师。被上诉人（原审被告）淇县住房和城乡建设局，住所地淇县朝歌南路西段。法定代表人宋树军，局长。副职负责人张保忠，副局长。委托代理人王峰，该局工作人员。被上诉人（原审被告）淇县人民政府，住所地淇县人民路**。法定代表人马海澎，县长。委托代理人冯晓东，该单位工作人员。委托代理人李伏磊，河南大正永衡律师事务所律师。上诉人关振东因与被上诉人淇县城市管理局（以下简称淇县城管局）、淇县住房和城乡建设局（以下简称淇县住建局）、淇县人民政府房屋强制拆除一案，不服淇县人民法院（2020）豫0622行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人关振东及其委托代理人关军伟、侯运峰，被上诉人淇县城管局的副职负责人刘增生及其委托代理人李淑红、郭庆红，淇县住建局的副职负责人张保忠及其委托代理人王峰，淇县人民政府的委托代理人冯晓东、李伏磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。淇县人民法院一审认定，关振东的涉案房屋位于淇县朝歌街道办事处中山街村，房产证显示其三幢房屋面积分别为49.8平方米、42.6平方米、75.4平方米，实际建筑面积大于房产证记载的面积。2018年12月14日，淇县城管局和淇县住建局以涉案房屋系违法建筑为由立案。2018年12月19日，淇县城管局和淇县住建局作出淇综调通字〔2018〕170号《调查违法建筑通知书》并向关振东之妻韦根英送达。2019年1月5日，淇县人民政府批复决定，同意对关振东的涉案房屋予以强制拆除，并责成淇县城管局实施强制拆除行为。2019年1月6日，淇县城管局和淇县住建局作出淇综强决字〔2018〕170号《强制拆除违法建筑决定书》，限关振东在接到决定书之日起3日内自行拆除涉案房屋。2019年1月8日，涉案房屋被强制拆除。关振东对强拆行为不服，向淇县人民政府申请行政复议，淇县人民政府于2019年3月30日作出复议决定：维持淇综强决字〔2018〕170号《强制拆除违法建筑决定书》。关振东不服，于2019年4月15日向浚县人民法院提起行政诉讼，请求确认淇县住建局、淇县城管局的强拆行为违法、撤销淇县人民政府的复议决定。浚县人民法院以淇县城管局、淇县住建局非适格被告为由裁定驳回了关振东的起诉，案件当事人均未提起上诉，该裁定发生法律效力。2019年9月25日，关振东以本案三被告为被告向本院提起行政诉讼，请求判决三被告强行拆除涉案房屋的行政行为违法。本院认为关振东应以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，淇县人民政府非适格被告，将案件裁定移送淇县人民法院管辖。淇县人民法院一审认为：一、关于关振东的起诉是否超过法定起诉期限问题。淇县人民政府于2019年3月30日作出淇政复决〔2019〕6号行政复议决定书，于2019年4月8日向关振东送达。关振东于2019年4月15日向浚县人民法院提起行政诉讼，被裁定驳回后，向本院提起行政诉讼。在被告的行为作出后，关振东未停止通过诉讼主张权利，其起诉未超过法定期限。二、关于关振东是否系重复起诉问题。关振东向浚县人民法院提起行政诉讼的诉讼请求系：1.撤销淇县人民政府作出的淇政复决〔2019〕6号行政复议决定书；2.确认淇县住建局、淇县城管局强拆关振东位于淇县朝歌镇中山街房屋的行政行为违法。浚县人民法院以淇县住建局、淇县城管局非适格被告为由裁定驳回关振东的起诉，未对案件进行实体审理。关振东就涉诉强拆行为向本院提起行政诉讼后，本院亦因案件管辖问题裁定将本案移送淇县人民法院管辖。行政诉讼以实质性化解行政争议为目标，关振东的涉案房屋已被拆除，只有对强拆行为引发的纠纷进行妥善处理，才能达到实质性化解行政争议的目的。若本案仅从程序上按重复起诉处理，则无法实现行政诉讼之立法宗旨，况，本院作出的移送管辖裁定亦指出应实质性化解行政争议，因此，对本案应当进行实体审理。三、关于对强拆主体的认定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。淇县城管局和淇县住建局向淇县人民政府提出强制拆除违法建筑申请后，淇县人民政府作出同意的批复决定，并责成淇县城管局对涉案房屋予以强制拆除。淇县城管局是本案强拆行为的实施机关，亦是本案之诉的适格被告。淇县住建局不是强制拆除行为的实施机关，非本案适格被告。四、关于对强拆行为的评价。关振东在未取得建设工程规划许可证的前提下建设涉案房屋，淇县城管局、淇县住建局认定涉案房屋为违法建筑的事实清楚。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第三十四条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。作为强制拆除实施机关，淇县城管局应当依照法律规定的程序对涉案房屋实施强制拆除。淇县城管局在实施强制拆除行为之前，未履行书面催告义务，未作出强制拆除执行决定。另，淇县城管局、淇县住建局于2019年1月6日向关振东留置送达了《强制拆除违法建筑决定书》，限关振东在接到决定书之日起3日内自行拆除涉案房屋，但涉案房屋于2019年1月8日被强制拆除，淇县城管局未按《强制拆除违法建筑决定书》所载为关振东留够自行拆除涉案房屋的时间。综上，淇县城管局实施的强制拆除行为程序违法。五、关于关振东要求撤销行政复议决定的诉讼请求。关振东向淇县人民政府申请行政复议，要求确认淇县城管局、淇县住建局的强拆行为违法。淇县人民政府作出的行政复议决定书未对涉案强拆行为是否违法作出认定。淇县人民政府未对关振东申请的复议事项作出有针对性的结论，系不作为，但未对关振东通过行政诉讼主张权利造成影响，判决撤销淇县人民政府的淇政复决〔2019〕6号行政复议决定书无实际意义。淇县人民法院一审判决：一、确认淇县城市管理局对涉案房屋的强制拆除行为违法；二、驳回关振东请求撤销淇县人民政府淇政复决〔2019〕6号行政复议决定书的诉讼请求。关振东上诉称，一审仅就淇县城管局强拆程序违法作出裁判，事实认定错误。一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，未办理规划审批手续的违法建设行为，应由规划行政部门进行主管。由规划行政主管部门按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条、第三十八条、第三十九条规定的程序进行调查、认定、处罚，依据《中华人民共和国行政强制法》采取强制措施。未经城乡规划主管部门依法调查、认定、处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条的规定，处罚无效。二、在被上诉人未充分举证证明其依法进行了调查认定、依法作出行政处罚决定的情况下，对关振东房屋的处罚应属无效。关振东的房屋未经法定职权部门认定为违法建设并进行处罚，一审认为被上诉人对关振东房屋违法建设的事实认定清楚，显然认定事实不清。三、关振东房屋并非违法建设，而是关振东及家属唯一住房。在拆迁范围内因历史原因未办理规划审批手续的情况普遍存在，不应“一刀切”将无规划审批手续的房屋认定为违法建设。被上诉人“以拆违促拆迁”显然执法目的违法。请求：撤销淇县人民法院作出的（2020）豫0622行初5号行政判决，发回重审或在查清关振东房屋并非违建的基础上改判，确认淇县城管局强拆关振东房屋违法。淇县城管局辩称：一、淇县城管局有权进行城市规划区的规划执法。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条及《河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、《鹤壁市人民政府转发河南省人民政府关于在淇县城区开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复的通知》、经鹤壁市委市政府审核省委省政府批准的《淇县机构改革方案》之规定，淇县人民政府有权指定淇县城管局行使相对集中行政处罚权，包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。2.涉案违建所在的中山街已于2007年纳入城市规划区，故淇县城管局有权对涉案房屋进行规划执法，作出行政处罚决定。二、涉案房屋属于违法建筑。经依法调查，关振东于2016年在未取得规划许可证的情况下建设房屋，经函询规划部门，关振东的房屋确属违法建筑且无法补办规划审批手续。关振东未取得规划许可证进行建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，据此，淇县城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，对该违法建筑做出强拆决定，事实清楚，证据充分。三、在征收拆迁中进行规划执法是法律的明确规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。违建的拆除虽发生在征收拆迁过程中，但并不是为了拆迁而拆除，违法建筑拆除的行政目的是多元化的，只要充分保障被拆迁人的合法权益不受侵害，即为合法的行政行为。四、虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定违法建筑不予补偿，但政府对有一定年限的违法建设也是宽容的，根据《上关北区、护城河、龙须沟、中山街（文昌阁项目）、淇河路南延、云梦大道东段（高速口）及朝歌尚都二期改造搬迁补偿安置方案》的规定，对关振东也按照安置补偿方案进行货币补偿和安置房分配，保障了其基本的居住权。综上，请求驳回上诉，维持原判。淇县住建局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉，维持原判。淇县人民政府辩称：一、关振东所建房屋属违法建筑，事实清楚，同淇县城管局意见一致。二、关振东的起诉属于重复起诉。三、关振东的起诉已经超过法定起诉期限。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，淇县城管局、淇县住建局未向人民法院提交证据证明，其曾就“涉案房屋为违法建筑”作出处罚决定书并向关振东送达。本院认为，农村集体土地上房屋只有部分建设手续或者完全缺乏建设手续，是一种普遍存在的客观情况，非农村村民所能够克服和解决。本案中，关振东已向一审人民法院提交了宅基地使用权证、房屋所有权证等证据，在此情况下，人民法院应结合当地农村发展程度及行政管理的实际情况，对涉案建筑是否为违法建筑进行综合考量，不宜笼统地一概认定为违法建筑。故一审判决关于“淇县城管局、淇县住建局认定涉案房屋为违法建筑的事实清楚”的认定，事实不清，应予纠正。关振东的上诉理由成立，本院予以支持。但一审判决主文“确认被告淇县城市管理局对涉案房屋的强制拆除行为违法”并无不当，可予维持。综上，案经合议庭评议，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由被上诉人淇县城市管理局负担。本判决为终审判决。审判长  孙长付审判员  窦建文审判员  魏方方二〇二〇年九月十五日书记员  骆晓璐附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；