四川省乐山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川11行终115号 上诉人（原审原告）：刘仲康，男，1951年9月14日出生，汉族，住四川省井研县。 被上诉人（原审被告）：井研县镇阳镇人民政府，住所地四川省井研县镇阳镇镇阳街**，统一社会信用代码11511024008585365X。 法定代表人：邹东良，该镇镇长。 出庭负责人：赖永新，该镇副镇长。 委托诉讼代理人：陈信科，四川武阳律师事务所律师。 上诉人刘仲康诉被上诉人井研县镇阳镇人民政府（简称镇阳镇政府）履行土地职责一案，不服四川省乐山市市中区人民法院（2020）川1102行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月17日公开进行了询问。上诉人刘仲康，被上诉人镇阳镇政府的负责人赖永新副镇长及该镇的委托诉讼代理人陈信科参加了询问。本案现已审理终结。 一审法院查明，2020年1月8日，刘仲康向镇阳镇政府递交申请称，刘仲康拟在石龙村7组选址修建养猪场，建设面积为1400平方米，占地2.1亩，附属设施占地0.3亩，年出栏生猪2400头；养猪场选址不属于法律规定禁养区和基本农田保护范围。刘仲康申请镇阳镇政府安排人员对刘仲康在石龙村7组选址修建养猪场是否符合国家政策用地范围进行查看，以便其动工修建。镇阳镇政府提交的《镇阳乡永久基本农田保护图》显示，刘仲康申请修建养猪场选址占用永久基本农田比例超过建设面积10%。刘仲康对此予以认可。2020年2月27日，镇阳镇政府对刘仲康作出的《关于业主拟建养殖场告知书》（简称《告知书》）认定，2020年2月27日，镇阳镇政府组织国土、林业、畜牧等相关部门到刘仲康申请的区域井研县（简称石龙村7组）现场查看。经反复确认和图斑对照，刘仲康申请修建区域属于基本农田范围。根据《基本农田保护条例》第十七条的规定，由于在基本农田兴建养殖场，属于违法行为，建议刘仲康另行选址。镇阳镇政府将全力配合，在完成选址基础上，按照程序报批。《告知书》于当日向刘仲康送达。 刘仲康认为，第一，《告知书》认定案涉土地为永久基本农田的事实和适用《基本农田保护条例》条文错误，签发程序错误。第二，国家有关政策支持发展标准化规模化养殖。第三，刘仲康申请占用永久基本农田在2亩内，符合四川省自然资源厅下发的文件规定，修建养猪场零星占用永久基本农田可以占用规模用地的10%，一般不超过10亩，最多不超过20亩的规定。为此刘仲康于2020年5月8日起诉到一审法院，请求判决：1.撤销镇阳镇政府作出《告知书》；2.责令镇阳镇政府允许刘仲康在石龙村7组修建养猪场。 一审法院认为，从刘仲康向镇阳镇政府申请的事项和诉讼请求来看，实质是涉及刘仲康申请使用设施农业用地是否符合备案用地条件问题。根据自然资规〔2019〕4号《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（以下简称自然资规〔2019〕4号《通知》）关于“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设”的规定，镇阳镇政府作为乡镇人民政府，具有对辖区内农村集体经济组织或经营者使用设施农业用地进行备案，并定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门的职责。 本案中，刘仲康申请在石龙村7组修建养猪场，建设面积为1400平方米，占地2.1亩，镇阳镇政府提交的《镇阳乡永久基本农田保护图》和刘仲康当庭陈述均证实，修建该养猪场占用永久基本农田超过该项目的10%，不符合川自然资规〔2020〕3号《四川省自然资源厅四川省农业农村厅关于进一步完善设施农业用地管理有关问题的通知》（以下简称川自然资规〔2020〕3号《通知》）中关于“养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量零星、分散永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划，允许使用面积不得超过项目用地规模的10%，最多不超过10亩;其中经农业农村厅认定存栏5000头以上的种猪场、年出栏10000头以上的规模养猪场，可适当扩大，但不得超过项目用地规模的20%，最多不超过20亩”的规定，因此，镇阳镇政府对刘仲康申请修建养猪场用地不予备案，未交至县级自然资源主管部门并无不当。根据《基本农田保护条例》第十七条第一款关于“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”的规定，对于刘仲康修建养猪场超过前述川自然资规〔2020〕3号文件的规定，使用基本农田修建的行为，可以认为系将进行其他破坏基本农田的活动。镇阳镇政府据此作出《告知书》，认为刘仲康超过规定，使用基本农田兴建养殖场的行为属于违法行为，建议刘仲康另行选址，也就是拒绝对刘仲康申请修建养猪场用地进行备案，未交至县级自然资源主管部门并无不当。 对于刘仲康提出案涉土地并非永久基本农田的主张，一审法院认为，虽然刘仲康提交的照片上显示案涉土地上存在残破的建（构）筑物，但镇阳镇政府已经提交《镇阳乡永久基本农田保护图》，可以证明案涉土地部分属于永久基本农田。因此，不能简单以案涉土地上存在残破的建（构）筑物否定案涉土地部分属于永久基本农田的事实，只是涉及有关部门完善涉案土地中永久基本农田部分的保护等问题。但无论如何均不能否定涉案部分土地系永久基本农田的性质。对于刘仲康请求追加井研县自然资源局作为被告参加诉讼的申请。一审法院认为，如前所述，镇阳镇政府具有对农村集体经济组织或经营者使用设施农业用地进行备案，并定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门的职责，这并非井研县自然资源局职权。因此，刘仲康的该申请没有法律依据，对其请求不予支持。综上事实和理由，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘仲康的诉讼请求。案件受理费50元，由刘仲康负担。 上诉人刘仲康上诉请求撤销一审判决，发回一审法院重审或者改判责令被上诉人15日内向井研县农业局和井研县自然资源局书面申请实地考察是否同意修建养猪场。在本院询问过程中，其明确主要上诉理由如下：1.被上诉人没有对永久基本农田进行认定、备案和判断的权利，其没有作出本案被诉《告知书》的职权。2.一审判决和本案被诉《告知书》认定事实错误。案涉地块是四荒地并非永久基本农田。3.本案被诉《告知书》适用法律错误。根据自然资规〔2019〕4号《通知》和川自然资规〔2020〕3号《通知》的规定，农业设施用地未超过10亩时允许使用永久基本农田。即使案涉地块属于四荒地，但因未超过10亩亦应允许使用。本案被诉《告知书》未适用前述规定存有错误。一审判决错误理解适用前述规定亦存有错误。4.本案被诉《告知书》程序违法。被上诉人在收到上诉人申请四十多天才作出《告知书》，时间严重拖延，程序违法。5.上诉人积极响应政府禁养区异地搬迁号召，被上诉人按照法律和《拆迁合同》有责任和义务帮助上诉人落实提供养殖场用地问题。6.一审判决未全面审理原告诉讼请求，将其两项诉讼请求合并审理认定存有错误。7.一审未追加井研县自然资源局为第二被告属于遗漏必须参加诉讼的当事人，审判程序违法。 被上诉人镇阳镇政府答辩称，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。在本案询问过程中，其明确主要答辩意见为：1.乡镇政府具有对设施农业用地是否符合条件初审的职权。2.经过比对图斑，案涉土地属于永久基本农田。3.川自然资规〔2020〕3号《通知》中对于使用永久基本农田的规定中允许使用的条件是使用面积不得超过项目用地规模的10%，最多不超过10亩。上诉人对该规定理解不当。4.法律上并没有对本案被诉行政行为作出时间的规定，被上诉人并未程序违法。5.上诉人认为被上诉人负有帮助选地的义务缺乏法律依据。6.一审合并审理上诉人诉讼请求以及未追加井研县自然资源局并无不当。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，综合双方当事人诉辩意见，本案的争议焦点如下：1.被上诉人镇阳镇政府是否具有作出本案被诉《告知书》的职权；2.案涉土地是否系永久基本农田。3.案涉土地是否符合川自然资规〔2020〕3号《通知》中关于允许使用永久基本农田的条件。4.本案被诉《告知书》程序是否违法。对以上争议焦点，本院评析如下： 一、关于被上诉人镇阳镇政府是否具有作出本案被诉《告知书》职权的问题。 根据自然资规〔2019〕4号《通知》关于“设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设”“各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门制定具体实施办法，并报自然资源部备案”以及川自然资规〔2020〕3号关于“四、规范设施农业用地使用方式（三）用地备案。用地协议签订后10个工作日内，经营者或农村集体经济组织将用地协议向乡镇政府备案。对不符合设施农业用地有关规定的，由乡镇政府督促纠正”的规定，乡镇人民政府收到申请后，如果设施农业用地涉及永久基本农田应向县级自然资源主管部门进行核实并取得补划同意后才能予以备案。若经核实，当事人的申请不符合设施农业用地有关规定的，乡镇政府有权督促纠正。本案中，镇阳镇政府作为乡镇人民政府，具有对辖区内农村集体经济组织或经营者使用设施农业用地进行备案，并定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门的职责,且其还具有对不符合设施农业用地有关规定的行为予以督促纠正的职责。镇阳镇政府经过国土等部门进行核实后认定涉案土地属于永久基本农田。从本案被诉《告知书》的内容来看，被上诉人镇阳镇政府实质上对上诉人设施农业用地拒绝备案并督促纠正上诉人违法使用土地行为。根据前述规定，镇阳镇政府具有作出该《告知书》的职权。至于上诉人提出的被上诉人没有对永久基本农田进行认定、备案和判断职权的上诉理由，系对前述规定的不当理解，对此本院不予支持。 二、关于案涉土地是否系永久基本农田的问题。 一审中，镇阳镇政府已提交《镇阳乡永久基本农田保护图》，一审根据前述证据认定案涉土地中大部分属于永久基本农田并无不当。需要特别说明的是，在本案二审审理过程中，为了实质性解决争议，根据上诉人的申请本院通知了井研县自然资源局到法院协助调查。井研县自然资源局将电脑中的《镇阳乡永久基本农田保护图》再次提交给上诉人查看，上诉人对案涉土地中大部分土地在前述永久基本农田范围内的事实予以认可。上诉人该项上诉理由的实质是认为案涉土地并非好田好土，2017年被井研县自然资源局错误划定为永久基本农田，要求在本案中对之前的错误划定予以纠正。本院认为，永久基本农田的划定和更改需要遵循法定程序，该问题与本案争议问题系两个不同的法律关系，本院对此不予评判。 三、关于案涉土地是否符合川自然资规〔2020〕3号《通知》中关于允许使用永久基本农田的条件。 根据川自然资规〔2020〕3号《通知》中关于“养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量零星、分散永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划，允许使用面积不得超过项目用地规模的10%，最多不超过10亩；其中经农业农村厅认定存栏5000头以上的种猪场、年出栏10000头以上的规模养猪场，可适当扩大，但不得超过项目用地规模的20%，最多不超过20亩”的规定，设施农业用地使用永久基本农田有严格的条件：一是涉及少量零星、分散永久基本农田确实难以避让；二是必须补划；三是允许使用面积有限制：一般情况下面积不得超过项目用地规模的10%，在不超过10%的前提下最多不能超过10亩；若经农业农村厅认定存栏5000头以上的种猪场、年出栏10000头以上的规模养猪场，面积不得超过项目用地规模的20%，在不超过20%的前提下最多不能超过20亩。本案中，上诉人申请用地面积为1400平方米，占地2.1亩，经一审和二审比对《镇阳乡永久基本农田保护图》和上诉人当庭陈述均证实，修建该养猪场占用永久基本农田超过该项目的10%，故案涉土地不符合川自然资规〔2020〕3号《通知》中关于允许使用永久基本农田的条件。上诉人认为其用地面积虽然超过项目用地面积10%但没有超过10亩符合前述规定以及占地比例问题属于法官自由裁量权范围的上诉理由均系对前述规定的错误理解，本院不予支持。至于上诉人提出应当由井研县自然资源局根据土地实际情况通过占补平衡解决其案涉用地问题，根据前述规定，补划永久基本农田的前提是案涉土地符合前述规定中的用地面积条件，而案涉用地面积本身并不符合条件，故其该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。 四、关于本案被诉《告知书》程序是否违法的问题。 现行有效规定并未就乡镇人民政府对当事人设施农业用地申请的处理期限进行明确规定，但乡镇人民政府应当及时处理保障当事人权益。本案中，上诉人于2020年1月8日向被上诉人递交申请。被上诉人于2020年2月27日作出本案被诉《告知书》，期间经过会同国土等部门核实，处理期限并未明显拖延。上诉人提出被上诉人处理期限明显拖延，程序违法的上诉理由缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。 此外，上诉人在书面上诉状中还提到了其他上诉理由，本院逐一评析如下： 关于上诉人提出其积极响应政府禁养区异地搬迁号召，被上诉人按照法律和《拆迁合同》有责任和义务帮助上诉人落实提供养殖场用地的问题。在本案二审审理过程中，被上诉人与井研县自然资源局均明确向上诉人表示，在镇阳镇内永久基本农田范围外的土地请上诉人进行合理选择，但上诉人坚持选择涉案土地。 关于上诉人提出一审合并审理其两项诉讼请求违法的上诉理由。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，还可以请求判决确认行政行为违法或者无效……不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同，不同的诉讼类型又决定了起诉条件、裁判标准和判决方式等的不同。在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定的诉讼请求，但撤销拒绝性行政决定本身不是目的，原告的终结目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的某项具体职责。故在该类案件审理中，应对行政机关应否履行原告所期待的某项职责进行实质判断，而此判断过程一般情况下与对行政机关所作的拒绝性行政决定的合法性审查相互重合和交织。本案中，上诉人在一审中提出的诉讼请求一是撤销镇阳镇政府作出《告知书》，二是责令镇阳镇政府允许刘仲康在石龙村7组修建养猪场。综合上诉人的起诉事实和理由以及一审庭审情况，本案系上诉人认为其申请使用的设施农业用地符合备案用地条件而向被上诉人提出申请，被上诉人以《告知书》的形式对其申请予以拒绝，上诉人不服提起诉讼。上诉人核心实质诉求系要求被上诉人对其设施农业用地申请予以允许，故一审从被上诉人是否具有职权，案涉申请是否符合条件等方面进行审查后判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，对上诉人此项上诉请求，本院不予支持。 关于上诉人提出井研县自然资源局应是本案共同被告，一审遗漏当事人程序违法的上诉理由。如前所述，根据自然资规〔2019〕4号《通知》和川自然资规〔2020〕3号《通知》的规定，乡镇人民政府具有对农村集体经济组织或经营者使用设施农业用地进行备案，并定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门以及对不符合设施农业用地有关规定的行为予以督促纠正的职责，这并非井研县自然资源局职权。上诉人此项上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。 综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘仲康负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 易晓芸 审 判 员 钟小红 审 判 员 罗喆予 二〇二〇年九月三十日 法官助理 张 玲 书 记 员 朱蕾汀 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。