湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终86号上诉人（原审原告）吴乔佑，男，1958年7月16日出生，住湖南省凤凰县。被上诉人（原审被告）凤凰县自然资源局，住所地凤凰县沱江镇民俗园政务服务综合大楼**。法定代表人龙澜，该局局长。委托代理人邓海燕。委托代理人王术武，湖南高新律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湘西土家族苗族自治州自然资源局和规划局，住所地吉首市乾州区载福路**。法定代表人祝期详，该局局长。委托代理人彭吉优。委托代理人吴波训，湖南新世纪律师事务所律师。原审第三人林春丽，女，1963年4月11日出生，汉族，住湖南省凤凰县。原审第三人林宗荣，男，1973年12月7日，土家族，住湖南省凤凰县。上诉人吴乔佑因与被上诉人凤凰县自然资源局、湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局及第三人林春丽、林宗荣规划行政审批及行政复议一案，不服凤凰县人民法院（2019）湘3123行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，由陈学军担任审判长，与审判员张宇开、李华华组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，2014年7月20日，第三人林春丽以房屋被洪水冲毁为由，向凤凰县原规划局提交重新修建房屋的报告，并提交了《房屋安全鉴定报告书》、凤国用（2013）第Ｚｂ0326号《国有土地使用证》、《私人房屋建设工程规划申请表》、《凤凰县古城区、沿河区旧房改建现场调查前置审批备案表》等建房报审材料，但因原告吴乔佑与凤凰县人民政府及第三人林春丽之间的土地登记行政诉讼正在进行中，而诉讼的结果关系第三人林春丽的房屋工程建设规划审批，故凤凰县原规划局决定暂缓为林春丽办理审批手续。在原告吴乔佑与凤凰县人民政府及第三人林春丽的土地登记行政诉讼完结后，凤凰县原规划局于2017年4月26日，为第三人林春丽核发了凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》，批准内容为用地面积为128.4平方米，建筑总面积327.8平方米，底层占地面积111.02平方米，并进行了公示。第三人林春丽根据此审批单开始开工建设。2017年12月12日，第三人林春丽的国有土地使用权证变更登记为湘（2017）凤凰县不动产权第××号《不动产权证书》，且该不动产权证的权利人也变更为林春丽、林宗荣，为按份共有（其中林春丽占有80%的份额，林宗荣占有20%的份额），凤凰县原规划局知道此事以后，认为凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》依据的国土使用权证已发生变更，故凤凰县原规划局于2018年2月24日注销了林春丽持有的凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》。2018年2月26日，第三人林春丽、林宗荣向凤凰县原规划局重新递交了建房申请，并提交了湘（2017）凤凰县不动产权第××号《不动产权证书》等材料。凤凰县原规划局经审核，认为第三人林春丽、林宗荣对建房地块享有合法的使用权，且其提交的申请资料符合规定，于2018年2月28日为其核发了凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》，批准内容为用地面积为128.4平方米，建筑总面积327.8平方米，底层占地面积111.02平方米，许可的建设范围均在湘（2017）凤凰县不动产权第××号《不动产权证书》的权属范围内。建设工程规划审批单核发后，凤凰县原规划局以原来在审批核发凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》时已进行公示过为由，没有将新审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图等内容再次进行公示。原告吴乔佑认为凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》是被告规划局违法办理的，且该审批单许可的内容侵占其依法享有的土地使用权，于2018年3月12日向湘西州住建局申请行政复议，湘西州住建局经书面审理后，认为凤凰县原规划局核发的凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，于2018年6月8日作出复字（2018）第1-4号《行政复议决定书》，维持凤凰县原规划局核发的凤古字第1802004号《房屋建设工程规划审批单》。原告吴乔佑不服，向凤凰县人民法院提起行政诉讼，请求：一、依法确认凤凰县原规划局为第三人林春丽核发凤古字1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》的行政行为违法，并依法撤销该审批单；二、依法撤销湘西州住建局作出的复字（2018）第1-4号行政复议决定书。另查明，原告吴乔佑坐落在凤凰县沱江镇回龙阁140号的房屋与凤凰县原规划局为第三人林春丽核发凤古字1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》的建设地点沱江镇陡山喇相邻。第三人林春丽在2014年7月20日申请建房许可时所提交的凤国用（2013）第Ｚｂ0326号《国有土地使用证》为假证。第三人林春丽的房屋现已建设完毕，于2018年12月24日办理了新的不动产权证即湘（2018）凤凰县不动产权第××号，原湘（2017）凤凰县不动产权第××号《不动产权证书》已为无效状态。原判认为，本案争议的焦点主要是凤凰县原规划局作出的被诉行政行为是否合法。本案中，原告诉请撤销的凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》是凤凰县原规划局根据第三人林春丽、林宗荣的申请，并在第三人林春丽提交了申请建房的报告、湘（2017）凤凰县不动产权第××号《不动产权证》、《私人房屋建设工程规划申请表》、《凤凰县古城区、沿河区旧房改建现场调查前置审批备案表》、《凤凰县沱江镇林春丽、林宗荣私房设计方案图》等法律法规规定的申请材料后，凤凰县原规划局经审核后，认为第三人林春丽、林宗荣提交的申请资料符合法律规定，为申请人林春丽、林宗荣核发了凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》。建设工程规划审批单核发后，凤凰县原规划局以原来在审批核发凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》时已进行公示过为由，故没有将新审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图等内容再次进行公示。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款的规定：“......城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《湖南省实施办法》第二十六条第三款的规定：“......受理申请的机关应当在建设项目开工前组织定位、放线；其基础、管线等隐蔽工程完工后，应当组织验线。受理申请的机关应当依据修建性详细规划审定建设工程设计方案的总平面图，并予以公布；申请人应当在建设项目施工现场或者其他显著地点设置建设工程规划许可公告牌，载明建设工程规划许可的主要内容和图件，公告内容应当真实、有效。”公示是对公众知情权的重视，使审批过程更加透明化和公开化，使被许可人、利害关系人和公众可以通过查阅公开的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图确保对行政机关的监督，属于必须的程序要求。凤凰县原规划局在作出该次行政行为后，没有按照法律规定进行公示，属程序违法。复议机关湘西州住建局在对凤凰县原规划局核发凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》的行政行为进行复议时，因审查不严，作出了维持凤凰县原规划局核发凤古字第1704038号《私人房屋建设工程规划审批单》的错误决定，该行政行为也应当撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：......（三）违反法定程序的”。故原告关于被诉行政行为违法的主张，有事实和法律依据，应予支持。但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案中，涉及对第三人信赖利益的保护，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，因而被诉行政行为不宜撤销。信赖利益保护规定于《中华人民共和国行政许可法》第八条，是指当非恶意的行政相对人或利害关系人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而应该得到保护时，不得轻易撤销该行政行为；如果必须撤销时应该补偿或赔偿行政相对人或利害关系人因此遭受的信赖利益损失。本案中，第三人依据合法的土地使用权证向凤凰县原规划局申请建设用地规划许可，并在取得建设工程规划许可后已实际建造房屋并完工。第三人基于对凤凰县原规划局行政行为的信赖而产生的利益，应当给予保护。信赖利益系诚实信用原则在行政法领域的具体体现，诚实信用原则保护的是社会公序良俗，社会公序良俗属于社会公共利益范畴，信赖利益保护同时也是对行政机关公信力保护，行政机关公信力亦属于社会公共利益范畴，撤销被诉行政行为会对第三人信赖利益造成重大减损，构成社会公共利益的重大损失。故被诉行政行为因撤销会给社会公共利益造成重大损害，而不宜撤销，根据前述规定，应被确认违法。同时，州自然资源局主张原告吴乔佑主体不适格的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼”。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’:（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；......”，本案中，原告吴乔佑与第三人林春丽系相邻关系，与该行政行为有一定的利害关系，故对州自然资源局主张原告吴乔佑主体不适格的意见，不予支持。综上，凤凰县原规划局根据第三人林春丽、林宗荣的申请，为其核发凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》的行政行为，因没有进行公示，违反法定程序，应当被撤销；州住建局作出的复字（2018）第1-4号行政复议决定因审查不严，决定错误，应当撤销，原告吴乔佑的诉请理由部分成立，应予支持。但被诉行政行为因涉及到社会公共利益而不宜撤销，应被确认违法。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款、《湖南省实施办法》第二十六条第三款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认核发凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》的行政行为违法；二、确认作出复字（2018）第1-4号行政复议决定的行政行为违法。上诉人吴乔佑不服一审判决上诉称，一、凤凰县法院作出的重审判决没有依照原一审《行政起诉状》中的诉求依法撤销审批单（1802004号）和州局复字（2018）第1-4号行政复议决定书，我不服，依法上诉。二、打官司，依法就是打证据。但是，被上诉人和第三人从一审至2020年3月24日重审，当庭提供不出第三人名下的房产证、国土证、不动产证的原件和1802004号私人建房证的原件和复印件让当事人质证，被上诉人、第三人举证不能。三、本案中县局己在林春丽土地登记情况说明：2017年是用（2013）280426号国土证（使用面积128.4）办得（2017）0000975号不动产证（使用面积100.8）。但在本案2018年县局向一审法院提交的却是（2013）ＺＢ0426号假国土证。现有新的事实、证据如下：1.县局自称是依据第三人2018年2月26日的报告为其签发1802004号私人建房证，请详见该报告上沱江镇人民政府签字的时间是2018年12月27日，证明，县局又用老办法，使用2018年“12月”27日的报告为其代办同年“2月”28日的1802004号私人建房证，但该报告上的公章系伪造的，社区已向公安局报案。该报告于2020年4月2日已被沱江镇人民政府撤销，详见报告上的批复。另外，第三人的0001406号不动产证已经无效，在第三人于2017年12月公开强建私房，至2018年10月30日验收合格的时间段内，县局已为第三人炮制有二张坐标数据不符的沱江镇陡山喇地块“工程定点建设规划现状图”和二本2017年不动产证、四本2018年的不动产证。2.2020年4月2日经县民政局查出，被上诉人为第三人签发沱江镇陡山喇地块的私人建房证地块属于沱江镇古城社区管辖区域，但第三人的建筑物是建在回龙阁170号地块，该地块是属于沱江镇杜田村管辖区域。县局为第三人办在沱江镇陡山喇地块的私人建房证、不动产证等证件与其的建筑物不是同一处地块，证件与建筑物地点不符。3.2020年4月21日经凤凰县文物局、县风景名胜管理处查出：第三人在2018年办的1802004号私人建房证，在沿河建房没有取得凤凰县文物局、县风景名胜管理处的前置审批。2018年仅有被上诉人一个部门为患××失踪已满十多年的林宗荣代办1802004号私人建房证。4.本案第三人林宗荣早在2014年之前患××失踪已满十多年，至今下落不明，不可能生存。上诉人已向法院申请宣告林宗荣死亡。5.县局在本案提交的房屋安全鉴定报告书（林春丽，陡山喇152028栋），该图号“152”栋号“028”其父林子敏起初房地产登记档案的源头系变造的，2017年4月21日房产局己将林春丽的房产证和其父林子敏房产证的源头已经注销作废，第三人在2017年4月26日办私人建房证、不动产证是提供不出主要材料房产证。6.2018年1月15日，县局己送达我公告通知吴乔佑2011年国土证（包括第三人建筑物底层的土地在内）合法生效，同年8月17日州府行政复议决定书决定维持原通知。在这个时间段内，县局仍为不可能生存的林宗荣代办1802004号私人建房证，同时又立马为我办了一本2018年1月22日的不动产证，该证内己把我户档案中“房地产平面图（凤凰县沱江镇杜田村四组吴兴元房屋分层平面图）”改称为：“附图页（吴乔佑房屋分层平面图）”，并且是在同年1月我与第三人排除妨害纠纷一案中为其办的1802004号私人建房证。7.2019年3月13日第三人已将违法所得的四层楼个人私房进行出售，已在（出售房屋确认表）上签字手印确认价540万元，数额巨大。这是犯林春丽个人违法所得，不应当受到法律保护，被害人是我。但是，我县规划局和国土局用车轮战术，为了林春丽的个人得利益已经代为其与我打了八年的行政官司。8.原判庭审笔录有问题。综上所述，原判决认定事实不清，认定事实的主要证据是伪造的，程序严重违法，适用法律错误，请求二审法院查明事实判决支持上诉人的上诉请求：1.撤销被上诉人原县规划局审批的凤古字第1802004号私人房屋建设规划审批单；2.撤销原湘西自治州住房和城建设局作出的复字（2018）第1-4号《行政复议决定书》。被上诉人凤凰县自然资源局、湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局及原审第三人林春丽、林宗荣均未向本院提交书面答辩状。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审中，上诉人吴乔佑先后向本院提供两本共9组证据和司法鉴定申请书；被上诉人湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局向本院提供2份证据。本院对上述证据认证如下：上诉人吴乔佑及被上诉人湘西土家族苗族自治州自然资源和规划局提交的证据中属于在一审判决后形成的证据部分，与本案无关联性，不予采信；其他证据均系在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款，本院不予接纳。另查明，本院(2019)湘31行终20号行政裁定撤销凤凰县人民法院(2018)湘3123行初47号行政判决发回重审,主要理由是原审未保障第三人林宗荣诉权缺席审理和判决违反法定程序。本案中，凤凰县人民法院经向凤凰沱江镇古城社区居委会和林宗荣姐姐林春丽的丈夫田野取证证实林宗荣下落不明数年，相关案件诉讼文书依法经公告送达林宗荣。二审经向林春丽调查询问和林宗荣其他兄弟电话核实，林宗荣父母已过世，未婚育，已下落不明数年。2017年12月12日权利人为林春丽、林宗荣的（2017）凤凰县不动产权第××号不动产权证记载土地使用面积为128.4平方米，坐落凤凰县沱江镇陡山喇。2018年2月26日落款为林春丽、林宗荣的建房报告系由林春丽办理，报告记载“部分资料沿用原先的”，本次申请建房另提交有《凤凰县沱江镇林春丽／林宗荣私房设计方案图》，报告上凤凰县沱江镇古城社区和凤凰县沱江镇人民政府签字盖章同意申报。被诉凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》建设地点为沱江镇陡山喇。二审对一审认定的其他事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被诉规划许可行为即凤古字第1802004号《私人房屋建设工程规划审批单》是否合法，主要表现事实是否清楚，程序是否合法。关于事实。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十六条规定：“在国有土地上进行建设活动的建设单位或者个人，应当取得城市、县人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，并附经审定的建设工程设计方案的总平面图。建设单位或者个人申请办理建设工程规划许可证，应当持项目批准（核准、备案）文件、使用土地的有关证明文件，以及经审定的建设工程设计方案等材料，向城乡规划主管部门提出申请。”林春丽以自己及其弟林宗荣为申请人申请建房，建房经房产所在社区和镇政府同意，并提交有不动产权证书、房屋设计方案图等申请材料，凤凰县原规划局经审核后，认为申请材料符合法律规定，为林春丽、林宗荣核发本案被诉建设工程规划审批单。该审批单许可内容（权利人、建设地点、用地面积、建筑面积、层数、工程性质等）与当事人申请事项、土地权属证书和建筑设计方案基本一致，符合前述法律规定，事实清楚，证据充分。关于程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第三款规定：城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。”本案中，被上诉人凤凰县自然资源局未向法院提交建设工程设计方案的总平面图进行公布和听取利害关系人意见的证据材料，其也自认本次审批未进行公示。故，被诉规划许可行为，程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的。被诉规划许可行程序违法，应当被撤销。上诉人关于被诉行政行为违法的主张，有事实和法律依据，应予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案中，涉及对原审第三人信赖利益的保护，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，因而被诉行政行为不宜撤销，根据前述规定，应被确认违法。关于该点原审法院有详细论证说理，本院不再赘述。综上，被诉规划许可行为证据确凿，适用法律、法规正确，但违反法定程序，应当被撤销，但因涉及到社会公共利益而不宜撤销，应被确认违法。被诉行政复议行为，未对被诉规划许可行为的程序问题予以纠正，应一并确认违法。上诉人吴乔佑关于两被诉行政行为违法的诉请有事实和法律依据，但诉请撤销不符合行政诉讼法规定，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴乔佑负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年九月三十日法官助理田玉莲书记员彭田辰子附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……