广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终901号上诉人（原审原告）：蔡若鹰，男，1976年12月8日出生，汉族，住广东省中山市。被上诉人（原审被告）：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：陈美州、周天治，中山火炬开发区综合行政执法局工作人员。上诉人蔡若鹰与被上诉人中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）行政不作为纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院(2019)粤2071行初2138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明：蔡若鹰是中山火炬开发区张家边**园商业广场**楼底层67、68、69号商铺所有人。2019年7月间，蔡若鹰向中山市12345政府服务热线投诉，反映火炬开发区张家边**园**广场一楼其商铺门口的消防通道长期被占用，消防门非法上锁，将消防通道擅自改造，以及将通道楼梯铲除等问题，要求处理。开发区指挥中心将投诉转由市城管执法局处理。同年7月18日，蔡若鹰到市城管执法局信访，并提交资料。市城管执法局于同年8月5日，向蔡若鹰发出《告知书》，告知对其投诉会跟进处理，不要重复信访。之后，蔡若鹰又于同年8月28日继续向中山市12345政府服务热线投诉其商铺门口通道被封问题。该政府服务热线回复称开发区消防大队经核查，现场消防通道现状满足相关消防技术规范，投诉事项不属实。因本案投诉内容与另案投诉内容基本一致，故市城管执法局已于7月初展开调查。同年7月2日，市城管执法局向中山市消防支队火炬开发区大队出具《关于查处张家边**广场**网咖楼下占用消防通道违法改建的函》称，上述地址存在占用消防通道违法改建情况，转该队跟进办理。次日，该队经现场核查，称该场所现状满足消防设计规范要求，关于市城管执法局提出的“当事人无法提供合法手续”的问题，建议将案件转至违法建筑行业主管职能部门依法查处。同年7月11日，市城管执法局对上述地址施工人员赵某1进行约谈。次日，该局向赵某2出具《询问调查通知书》、《责令停止（改正）违法行为通知书》，要求其限期内前往市城管执法局接受询问调查及听取处理意见，并立即停止违法行为。同年7月12日，市城管执法局立案查处蔡若鹰投诉的**园底层商铺通道违建问题。同年7月15日，市城管执法局向区综治维稳办、区社区工作和社会事务局、区住建局、区人社分局、区水利所、公安分局、规划分局、国土分局、工商分局、供电分局、供水分局、张家边社区出具《关于做好违法建设查处工作的函》，要求上述单位依职能查处位于开发区张家边涉嫌存在违法建设的案件。同年7月18日，该局向赵某2进行询问调查并制作询问调查笔录，赵某2在笔录中称，其为中山市**贸易有限公司的法定代表人，于2019年4月接手管理中山市火炬开发区******商业广场，该广场**楼底层**号侧商铺的业主为梁某、马某，上述地块已办理《土地使用证》，其公司在对上述商铺进行建设装修，拟用作办公室使用，装修中没有加建过或改建。其不清楚该商铺位置上进行过加建或内部改建，接手时已是商铺形式。同年7月22日，该局向中山市********出具《询问调查通知书》，要求其限期内前往市城管执法局接受询问调查及听取处理意见。同年8月8日，该局向马某进行询问调查并制作询问调查笔录，马某在笔录中称，其受梁某委托接受该局询问调查，其与梁某为中山市火炬开发区******商业广场**楼底层现（**教育）使用商品的业主，上述地址中庭位置现已封闭。其购买商铺时按现状接收，没有进行加建、改建，不清楚是何人封闭中庭，不清楚中庭位置是否办理了《土地使用证》，上述地址商铺位置原来不是安全通道。同年8月29日，该局向承租人周某进行询问调查并制作询问调查笔录，周某在笔录中称，其于2018年7月9日从中山市**贸易有限公司租得上述地址**楼底层**商铺，该商铺业主为中山市张家边企业集团有限公司，均已办理《房产证》，其租得商铺后并未进行加建或改建，不清楚谁占用公共人行通道。市城管执法局工作人员分别于2019年7月25日、9月6日前往区规划分局查询张家边**园商业广场**楼底商铺房产及报建相关资料，以及12月6日，前往中山市城市建设档案馆查询中山市火炬开发区***商业广场（中山市张家边企业集团有限公司）的规划报建情况，未果。蔡若鹰认为市城管执法局行政不作为，于同年12月13日诉至原审法院，请求：1.判令市城管执法局履行法定职责，对堵塞中山火炬开发区**园商业广场**楼底层67、68、69号商铺门口的公共通道建设的建筑物作出限期拆除的行政处罚决定，及逾期不拆除的强制拆除决定；2.本案的诉讼费由市城管执法局承担。原审庭审中双方确认，本案中蔡若鹰投诉违法建筑的地址为中山市火炬开发区**广场地铺与地铺之间的消防通道即中山火炬开发区张家边**园商业广场**楼底层59、61、62号商铺门口的通道。原审法院又查明，在诉讼过程中，市城管执法局以涉案违法建设无法确定建设单位或者个人为由，于2020年3月30日在《中山日报》发出《关于中山火炬开发区张家边**园商业广场**楼底层商铺通道涉嫌违法建设的协助调查公告》，要求涉案违法建设责任人30日到该局接受处理，逾期无法确定建设单位或者个人的，从公告期届满之日起10内依法对涉案违法建筑强制拆除。公告期届满，无人到开发区分局接受处理。同年5月9日至13日，市城管执法局将蔡若鹰投诉的其商铺门口的涉案违法建筑物予以拆除。市城管执法局拆除涉案违法建筑物后，经原审法院释明，蔡若鹰不同意撤回起诉。原审法院认为，本案为诉行政不作为纠纷。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和广东省人民政府粤府〔2003〕7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》“二、中山市城市管理和综合执法局的具体职责是：（一）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施；（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；”的规定，市城管执法局具有对辖区内违反市容环境卫生、城乡规划、市政管理等行为进行处理的法定职权。本案中，蔡若鹰为中山火炬开发区张家边**园商业广场**楼底层67、68、69号商铺的业主，其有权对涉及其商铺权益的违法行为进行投诉举报，有权要求主管行政部门对违法建设行为进行处理。市城管执法局受理蔡若鹰的投诉举报后，进行了调查。在调查过程中，因没有人承认进行违法建设的事实，无法确定违法建设责任人，同时该局向有关职能部门调取涉案商业广场的规划报建资料又一时未有结果等原因，造成查处时间过长，执法过程确存在瑕疵，但不能据此认定市城管执法局行政不作为。在诉讼过程中，市城管执法局发出公告，限令违法责任人限期接受处理，公告期满后，没有人来接受处理，市城管执法局依法采取强制措施拆除了涉案投诉的封堵通道违法建筑物，履行了法定职责，其行政行为并不违法。综上所述，市城管执法局对蔡若鹰的投诉履行了法定职责，不存在行政不作为行为，原审法院确认市城管执法局对蔡若鹰投诉举报违法建设的处理合法。依照《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款的规定，判决如下：确认市城管执法局对蔡若鹰投诉举报违法建设的处理合法。案件受理费50元，由蔡若鹰负担。上诉人蔡若鹰不服上述判决，向本院提起上诉称：一、我方于2019年7月开始投诉（实际3月份已经在投诉），从我方开始投诉至本案庭审之日期间，市城管执法局调查方向单一，停步不前，刻意回避有利的调查途径和方向，半年之久未做出有关处罚决定，足以证明市城管执法局严重行政不作为。二、原审判决已表明市城管执法局执法过程确实存在瑕疵，在诉讼过程中，市城管执法局才开始行动依法采取强制措施拆除涉案投诉的通道违法建筑物，一审法院就表明市城管执法局履行了法定职责，不存在行政不作为。但我方是在诉讼前起诉市城管执法局行政不作为，而市城管执法局是在诉讼过程中才依法采取强制措施拆除涉案违法建筑物，与我方起诉市城管执法局诉讼前行政不作为没有关联。而且经我方现场确认，确定至今为止市城管执法局对涉案投诉的通道违法建筑物尚未完全拆除（见附现场图片），故我方不同意撤诉。请二审法院确认市城管执法局在我方起诉之前这段时间行政不作为，另外因市城管执法局对通道违建拆除不彻底，没有完全履行法定职责。综上，请二审法院：1.确认市城管执法局在我方起诉之前这段时间行政不作为，并对涉案公共通道违法建设的建筑物（包括至今为止尚未完全拆除的违建）作出限期拆除的行政处罚决定，及逾期不拆除的强制拆除决定。2.判决市城管执法局联合住建局责令小区的物业管理公司开放康乐楼商铺底层公共洗手间的决定。3.本案诉讼费由市城管执法局承担。被上诉人市城管执法局辩称：一、原审法院判决我局履行了法定职责，事实清楚，证据确凿。蔡若鹰于2019年7月投诉涉案违法建筑物。接到投诉后，我局于2019年7月12日即对投诉地点的相关情况进行调查，在查处过程中，与本案相关的当事人均不承认此处违建行为是其所为，同时由于该商业楼建于上个世纪九十年代，报建资料查询不到，故对涉案地点违法建设的当事人和违法性在当时均无法确认，依据当时所查明的证据，我局要做出行政处罚决定，客观上不具备条件。2020年3月18日，规划部门认定涉案地点的建设物为违法建筑。由于涉案建筑物调查后仍无法确定违法行为当事人，2020年3月30日，我局在中山日报刊登公告，要求相关利害关系人在规定时间内接受调查，但在规定时间内没有任何人来接受调查，遂依据《广东省城乡规划条例》第八十六条第二款规定，于2020年5月14日对涉案地点的违法建筑给予拆除。二、蔡若鹰诉称其投诉通道违建拆除不彻底，与事实不符。蔡若鹰2019年7月投诉的建筑物已全部拆除，上诉中所称还未拆除建筑物为新的投诉，我局正在依法推进。综上，我局已履行了法定职责，请二审法院依法驳回蔡若鹰的上诉请求。本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是诉行政不作为纠纷。本案的争议焦点为市城管执法局是否构成行政不作为。本案中，蔡若鹰向市城管执法局提出投诉，要求查处位于中山火炬开发区张家边**园商业广场**楼底层59、61、62号商铺门口的通道违建事宜。市城管执法局收到该投诉后，对蔡若鹰反映的情况予以受理并进行了调查取证、现场勘察等程序后，因无法确定违法建设主体，依法刊登公告并最终根据《广东省城乡规划条例》第八十六条第二款之规定，对涉案地点的违法建筑予以拆除，并无不当，本院依法予以支持。对于蔡若鹰认为市城管执法局在接到其投诉后长达半年未履行查处涉案违法建筑的法定职责，构成行政不作为的上诉主张，本院认为，涉案违法建筑因客观条件无法确定违法建设主体等情况，查处存在一定难度，市城管执法局查处期限虽长，但并不违反相关法律法规的规定，具备合理性，且市城管执法局并未因蔡若鹰提起行政诉讼，而停止对涉案违法建筑的调查和处理，仍然在积极作为，并在诉讼过程中，对涉案违法建筑予以拆除，依法履行了法定职责。故，蔡若鹰的上述主张，本院不予支持。综上所述，蔡若鹰上诉理据不足，本院不予采纳，其上诉请求，本院依法予以驳回。原审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人蔡若鹰负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年九月十一日书记员  李海珠