广东省清远市清新区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤1803行初341号原告谭翠，女，1936年7月12日出生，汉族，住清远市佛冈县****************，公民身份号码：440************048。原告周钊玲，男，1975年5月21日出生，汉族，住清远市佛冈县****************，公民身份号码：441************039。被告佛冈县汤塘镇人民政府。地址：清远市佛冈县********线K2395+700处。法定代表人赖毅，镇长。委托代理人陈国华、董诚君，均系广东御福律师事务所律师。被告佛冈县自然资源局汤塘自然资源所。地址：清远市佛冈县汤塘镇政府大院内。负责人刘维，所长。原告谭翠、周钊玲不服被告佛冈县汤塘镇人民政府（以下简称汤塘镇政府）、佛冈县自然资源局汤塘自然资源所（以下简称汤塘自然资源所）土地行政管理纠纷一案，本院于2020年8月12日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原告谭翠、周钊玲诉称，两原告为清远市佛冈县*************民，祖祖辈辈居住在汤塘村。佛冈县人民政府于1989年向原告颁发了集体土地建设用地使用证，确定了原告拥有的6处居住房屋使用权。第二轮土地承包期，原告依法承包了汤塘村集体所有的7处耕地经营耕种，并于2017年依法获得了佛冈县*********土地承包经营权证。原告一直居住在自己合法拥有使用权的房屋，并没有发生乱搭乱建的行为，原告的农作物均在合法承包的土地上种植。原告没有将房屋建设在时代黄花湖项目（佛冈中意置业有限责任公司）的用地范围内，且时代佛冈黄花湖项目（佛冈中意置业有限责任公司）己办理国有土地使用权证，用地范围内靠近丰联村民小组。原告所在村民小组并没有发生过被广东省人民政府或国务院批准征收土地用于建设汤塘镇城镇建设的事项，并没有发生村庄用途变更为城市规划范围区国有建设用途用地的变化。原告合法拥有住宅权的房屋，承包经营的农田被佛冈中意置业有限公司强行霸占进行开发，佛冈黄花湖项目所谓占用农村集体建设用地，基本农田、林地、园地、潖江河道开发的项目用地是合法取得使用权的，系农村集体所有土地，潖江河道划定系农村集体宅基地，林地、园地、基本农田线与国有划定建设用地线的重叠区域。是佛冈县在总体规划修订时，将农村集体区域土地调整为城镇建设用地和旅游建设等其他用地，以使黄花湖项目合法化的农业用途和国有建设用地规划用地线的重叠区域。按相关法律法规的规定，用地者取得农村集体用地变更为国有建设用地使用权的土地用途，必须经过批准，但原告村集体土地并没有被国家有权部门批准征收，佛冈县土地储备局也没有作出过将原告村的土地统一征收的行为，原告村的土地仍属农村集体所有农业用地规划，并没有发生变更为国有城市规划范围区用地。原告的房屋及承包的耕地属于集体，原告对农村集体土地依法享有占用、利用、收益和处分的权利，原告对自己的房屋及承包的土地依法享有使用权。原告作为村集体组成成员，在拥有农村集体建设用地使用权证、农村土地承包经营权证的情况下，实施使用权或使用权有关权益控制范围之外的行为，均不属于侵权行为。停止侵权告知书必须由被侵权单位或个人发出，两被告作出的《关于立即停止侵权行为的告知书》（以下简称涉案告知书）没有附上实地勘测图，用以证明原告的房屋及农作物属于时代黄花湖项目的用地范围内。汤塘镇政府在作出涉案告知书前没有进行任何调查，没有相应的勘测笔录等证据证明原告侵权，也没有按法定程序作出行政处罚告知书，告知当事人享有陈述、申辩和听证的权利。若原告侵犯了时代黄花湖项目的权益，应由被侵权相对人提出侵权主张。现被告向原告发出涉案告知书，侵犯了原告的合法权益，属于滥用职权、乱作为。综上，被告不是被侵权单位的主体，和侵权单位也没有利害关系，超越了其法定职责权限范围，故其作出的涉案告知书违法。为维护自身合法权益，原告特提起行政诉讼，请求判决：1.撤销被告作出的涉案告知书；2.确认被告向原告发出涉案告知书的行政行为违法；3.本案诉讼费由被告负担。被告汤塘镇政府辩称，一、涉案告知书认定事实清楚，证据充分。根据汤塘镇政府提供的国有土地使用权证，涉案土地的性质属于国有土地，土地权属人为佛冈中意置业有限责任公司。另外，根据汤塘镇政府所提供的照片，可以证明原告所搭建的平房、障碍物，以及所抢种的地上物位于佛冈中意置业有限责任公司的土地范围内，故汤塘镇政府认定原告侵犯时代佛冈黄花湖项目权益，认定事实清楚，证据充分。二、原告认为其搭建的障碍物、平房，以及抢种的地上物合法，缺乏事实依据。原告没有证据证明其所搭建的障碍物、平房位于其集体建设用地使用权证的范围内，也不能证明抢种的地上物位于其承包土地的范围内。三、汤塘镇政府不存在侵犯原告合法权益的行为。原告确实存在在佛冈中意置业有限责任公司的土地范围内搭建的障碍物、平房，以及抢种地上物的行为，其行为已侵犯时代佛冈黄花湖项目权益，汤塘镇政府作出涉案告知书告知原告自行清理在佛冈黄花湖项目用地范围内搭建的障碍物和种植的地上物，涉案告知书属于对原告的一种告知和劝导行为，属于行政指导行为，并没有强制原告履行，更没有对原告不履行进行处罚，故涉案告知书对原告没有强制的法律约束力。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款的规定，汤塘镇政府对原告作出的涉案告知书，不具有强制力，故本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，汤塘镇政府作出的涉案告知书认定事实清楚，证据充分，但该告知书只是属于对原告的劝导，不存在强制力，不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。被告汤塘自然资源所辩称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，涉案告知书并非汤塘自然资源所作出，其仅作为见证人，并没有对原告作出行政行为，其并非本案适格的被告。原告的起诉没有事实依据和法律依据，请求法院依法驳回原告的起诉。经审理查明，2019年8月8日，清远市中级人民法院受理原告谭翠、周钊玲诉佛冈县人民政府拍卖土地行为违法一案，两原告请求确认佛冈县人民政府未经合法征收程序，将原告合法承包经营使用的集体农业用地拍卖给佛冈中意置业有限责任公司用于建设用地使用的行政行为违法等，该院于同年12月20日作出（2019）粤18行初263号《行政裁定书》，驳回了两原告的起诉。两原告不服，向广东省高级人民法院提起上诉，该院于2020年7月20日作出（2020）粤行终623号《行政裁定书》，维持了（2019）粤18行初263号《行政裁定书》。同年7月7日，被告汤塘镇政府对原告谭翠、周钊玲作出涉案告知书，载明“经查，你在佛冈黄花湖项目（佛冈中意置业有限责任公司）用地范围内，靠近丰联村民小组的方位，多处搭建障碍物、抢种地上物、搭建平房。根据《广东省清远市中级人民法院行政裁定书》（2019）粤18行初262号、263号判决，该土地性质为国有土地，且时代佛冈黄花湖项目已办理《国有土地使用证》，你已严重侵犯时代佛冈黄花湖项目权益。请你尽快自行清理时代佛冈黄花湖项目用地范围内障碍物、地上物。”汤塘自然资源所在涉案告知书见证人签名栏中加盖了公章，后汤塘镇政府将涉案告知书送达给两原告。两原告认为涉案告知书侵害了其合法权益，遂以汤塘镇政府、汤塘自然资源所作为被告，向本院提起本案行政诉讼。本院认为，对于行政诉讼而言，行政相对人针对一个行政处理行为提起诉讼的，应当在一个合理的时机提起，按照成熟原则，行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段才算成熟，才能允许进行司法审查，行政程序中间行为原则上不可诉。首先，本案中，被告汤塘镇政府仅是作出的涉案告知书，告知原告自行清理障碍物、地上物，该告知书只是一个程序性、阶段性的过程行为，并非独立的行政行为，且相关部门尚未作出决定书等强制性文书，故未实际影响原告的权利义务。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，被告作出涉案告知书的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不应立案，已经立案的，应依法裁定驳回原告的起诉。其次，涉案告知书是由汤塘镇政府作出，汤塘自然资源所仅作为向原告送达涉案告知书的见证人，其并非本案适格的被告，原告在本案中将汤塘自然资源所列为被告，属于错列被告。经本院释明，原告仍拒绝变更。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项，第六十九条第一款第三项、第三款的规定，裁定如下：驳回原告谭翠、周钊玲的起诉。本案受理费50元，退还给原告谭翠、周钊玲。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈飞球人民陪审员  许清梅人民陪审员  邹雪梅二〇二〇年九月二十二日法官 助理  曾蕾欣书 记 员  欧振灼附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。