山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终431号 上诉人（原审原告）冯学亮，男，1945年11月19日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。 委托代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地青岛市隐珠街道办事处大荒庄村。 法定代表人冯学存，村主任。 委托代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。 上诉人冯学亮因诉被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）限期交回土地通知一案，不服青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211行初86号行政裁定，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年7月8日通过互联网系统公开开庭审理了本案。上诉人冯学亮的委托代理人邢芳，被上诉人大荒庄村委会的法定代表人冯学存及委托代理人王锡春，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明,原告系黄岛区大荒庄村民，在大荒庄××号建设房屋一处。2019年8月10日，被告依据村民代表的提议，召开党员、村民代表会议、社员代表会议，并形成《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄收回集体土地使用权的决议》。主要内容如下：“月亮湾路东通项目自2016年开始启动，至今仍有一户未拆除。大荒庄村改项目自2018年9月开始启动，《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》已经表决通过且公示，但仍有43处未签订补偿协议、未拆除房屋。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中华人民共和国土地管理法》的规定，决议如下：一、收回水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地的集体土地使用权。二、按照《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附属物进行安置补偿。三、水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地范围内的房屋及附着物于下达通知之日起5日内自行拆除，如不拆除由村委会组织拆除”。涉案房屋位于决议所收回的土地范围内。 2020年1月11日，被告向原告作出《限期交回土地通知》，要求原告于收到通知之日起5日内自行搬离大荒庄××号两层南屋内的自有物品并将房屋附属物予以拆除，将侵占的集体土地交回村委会。2020年1月15日，被告向原告作出《友情提示》，再次告知原告被告将择机拆除涉案房屋，并要求原告将室内物品予以清理，否则视为放弃物予以拆除。 另，涉案土地并未被征收。原告称涉案房屋的拆迁“是村委会牵头进行的，是村里的改造”。 原审法院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。本案中，被告大荒庄村委会是依据上述法律规定进行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基层群众性自治组织，其负责办理本村的公共事务和公益事业。大荒庄村委会为完成村庄改造项目，经集体决议后向原告作出《限期交回土地通知》，系其依据法律规定进行村集体组织内部自治范畴的事项，该行为并非行政行为。原告请求撤销被告作出的《限期交回土地通知》，该案不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回其起诉。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告冯学亮的起诉。本案案件受理费50元免予收取，退还原告。 上诉人冯学亮不服原审裁定，上诉称，上诉人为山东省青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村村民，在大荒庄××号拥有宅基地及房屋。2018年10月，该村以村庄改造为名实施征收拆迁，上诉人暂未签订补偿协议。2020年1月11日，被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会作出《限期交回土地通知》，责令上诉人于收到本通知之日起5日内自行搬离并将房屋及附属物予以拆除，将所占集体土地交给大荒庄村委会，逾期将根据《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄收回集体土地使用权的决议》执行。原审法院以《限期交回土地通知》系被上诉人依据法律规定进行村集体组织内部自治范畴的事项，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回起诉。上诉人认为，原审法院认定事实错误、适用法律错误，依法应当予以撤销，具体理由如下:一、村庄改造是政府主导的拆迁行为，并非被上诉人行使村民自治的范畴，原审法院认定事实错误。青岛市黄岛区人民政府发布《关于继续执行的通知》、《关于印发黄岛区村(居)和片区改造管理实施意见的通知》:“六、保障措施:(一)明确工作职责。村(居)和片区改造项目所在镇(街道)为改造工作责任主体，负责组织前期调查、方案编制、各种审批手续办理、房屋拆迁、项目招商、开发建设等重点环节的工作。”上述通知表明，村庄改造的责任主体为村庄改造项目所在镇(街道)，即隐珠街道办事处负责大荒庄村庄改造的相关工作。村庄改造是政府主导的行为，并非是被上诉人村民自治的范畴，一审法院认定事实错误。二、收回上诉人的集体土地使用权并非被上诉人自治范畴就可决定。一审法院认定被上诉人作出《限期交回土地通知》是村集体组织内部自治范畴的事项，认定事实错误、适用法律错误。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”如果被上诉人作出的《限期交回土地通知》属于村集体组织内部自治范畴的事项，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，人民政府不得干预。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定:“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。”显然，如果要收回土地使用权就必须报经原批准用地的人民政府批准。被上诉人作出的《限期交回土地通知》明确表示要收回上诉人的集体土地使用权。一审法院仍认定《限期交回土地通知》属于村集体组织内部自治范畴的事项，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十六条关于收回土地使用权必须报经原批准用地的人民政府批准的规定。因此，原审法院认定被上诉人作出《限期交回土地通知》属于村集体组织内部自治范畴的事项，认定事实错误、适用法律错误。三、被上诉人作出的《限期交回土地通知》为行政行为，属于行政诉讼的受案范围。原审法院认定被上诉人作出的《限期交回土地通知》并非行政行为，认定事实错误、适用法律错误。《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条规定:“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”村民委员会作为被授权的组织在行使法律、法规、规章所授行政管理职能时，具有与行政机关相同的法律地位，可作为行政诉讼的被告。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织成者村民委员会经营、管理。”可见《中华人民共和国土地管理法》赋予了村民委员会对本村集体所有土地享有经营、管理的权力，故村民委员会对本村集体土地所进行的经营、管理事务是一种法定职务行为。在对集体土地进行管理活动中上诉人是本村村民，很显然被上诉人村民委员会作为法律授权的组织，在这种关系的发生、变更和消亡过程中始终处于主导地位，而被上诉人作为村民则处于从属地位，双方地位不对等。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定:“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权:(一)为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;(二)不按照批准的用途使用土地的;(三)因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”更加明确了被上诉人依据法律授权，履行对本村集体所有土地的行政管理职责而享有收回土地使用权的权力。《限期交回土地通知》便是被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》授权所作的收回土地使用权的行为。上诉人对被上诉人的行为不服，以被上诉人为被告提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条的规定。原审法院认定被上诉人作出《限期交回土地通知》不属于行政诉讼的受案范围，认定事实错误、适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人大荒庄村委会辩称：本案被上诉人不是行政机关，不具备行政诉讼主体资格。本案所涉村居改造是依照村民委员会组织法第二条规定的行使村民自治范畴，不是征收行为。上诉人所在土地在村居改造范围内，应当遵从村委会作出的集体决定，且上诉人所占土地未经合法审批，系违法建设住宅，违反了土地管理法。请求维持原审裁定。 本院认为：本案争议的焦点是涉案《限期交回土地通知》是否是行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》（2019年）第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被上诉人作为村民委员会，为完成村庄改造工作，对上诉人作出《限期交回土地通知》，收回其所占集体土地，系依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，依照前述规定，本案属于行政诉讼受案范围，原审以不属于行政诉讼的受案范围裁定驳回起诉错误，依法应予纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211行初86号行政裁定； 二、本案指令青岛市黄岛区人民法院继续审理。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年九月二十七日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员王倩倩