山东省济宁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)鲁08行终257号上诉人（原审原告）王慎伟，男，汉族，住山东省微山县。委托诉讼代理人赵宗雨，山东开正律师事务所律师。上诉人（原审被告）微山县人民政府，住所地山东省微山县奎文路**。法定代表人张玉强，县长。委托诉讼代理人孟建礼，山东畅通律师事务所律师。上诉人王慎伟因与被上诉人微山县人民政府房屋抵押登记行政赔偿一案，不服邹城市人民法院（2014）邹行初字第175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2012年12月19日，原告王慎伟与案外人张某某签订借款50万元的借款合同，期限3个月，月利率2.5分。当日，原告王慎伟通过案外人赵某某的账号向张某某转款455000元。2012年12月19日，案外人张某某及其妻孟某某与原告王慎伟签订房地产抵押借款协议，以张某某所有的坐落于微山县××北环路小康村东××南排的房屋（房权证号为微房权证县城字第**）作抵押，向微山县房管处申请抵押登记，微山县房管处于同日受理，于12月24日审核登簿。2012年12月28日，被告微山县政府向原告王慎伟颁发了微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》。2013年5月2日，原告王慎伟向微山县人民法院提起实现担保物权纠纷诉讼，微山县人民法院以该房产于2011年6月17日被查封为由，于2013年6月2日作出（2013）微民特字第4号《民事裁定书》，驳回了王慎伟的申请。2013年5月29日，微山县住建局作出微住建字（2013）11号《关于撤销受理号20121219014号抵押权登记的决定》，撤销了受理号为20121219014号一般抵押权登记，同时公告微房县城他字第××号房屋他项权证作废。2013年6月12日，微山县房管处向微山县人民法院作出该房产抵押登记前已被法院查封的《情况反映》。2014年1月6日，原告王慎伟通过特快专递向微山县房管处提交了《行政赔偿申请书》；微山县房管处于2014年3月17日作出的《行政赔偿答复意见》。2014年8月23日，原告王慎伟又向微山县政府提交了《行政赔偿申请书》；微山县政府于2014年9月10日作出的《行政赔偿答复书》。原告王慎伟不服，向原审法院提起行政赔偿诉讼。另查明，2011年6月17日，微山县人民法院对李某某与张某某、宋某某民间借贷纠纷案作出（2011）微商初字第373号《民事裁定书》，对张某某所有的微房房权证县城字第**房予以查封，于当日作出（2011）微商初字第373号《协助执行通知书》，并直接送达微山县房管处。2013年11月20日，微山县人民法院对李某某与张某某民间借贷纠纷案作出（2012）微执字第421号《执行裁定书》，张某某所有的微房房房权证县城字第**以流拍价287612.31元抵偿给李某某。2014年2月20日，微山县人民法院作出（2012）微执字第421号《协助执行通知书》，将张某某所有的坐落于微山县××北环路小康村东××南排的房屋（房权证号为微房房权证县城字第**）户登记在李某某名下。又查明，2014年7月31日，微山县人民检察院对被告人刘某某（微山县房管处档案处主任）涉嫌玩忽职守罪作出微检公诉刑诉（2014）199号《起诉书》。2015年3月20日，微山县人民法院作出（2014）微刑初字第202号《刑事判决书》，对被告人刘某某判决犯玩忽职守罪，免予刑事处罚；被告人刘某某不服提起上诉，济宁市中级人民法院于2015年5月19日作出（2015）济刑终字第128号《刑事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原判。再查明，2016年4月24日，原告王慎伟因涉嫌犯非法吸收公众存款罪被刑事拘留，同年6月1日被逮捕。2017年4月24日，微山县人民法院作出（2017）鲁0826刑初16号刑事判决，被告人王慎伟犯骗取贷款罪，判处有期徒刑四年六个月，并处罚金十万元。原审法院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009修正）第六十二条第一款：“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。”之规定，参照《城市房地产抵押管理办法》（中华人民共和国建设部令第98号）第七条第三款：“直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责管理本行政区域内的房地产抵押管理工作。”之规定，原微山县房管处作为当时微山县政府房地产行政主管部门，具有管理微山县范围内的房地产抵押工作的职责。《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案中，原告王慎伟分别于2014年1月6日、8月23日向原微山县房管处、微山县政府提交了《行政赔偿申请书》要求赔偿，说明原告王慎伟选择了先向赔偿义务机关提出的方式。在案证据证实，本案涉案房屋的抵押登记先由原微山县房管处予以受理、审核，后由微山县政府颁发微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》，故涉案房屋的抵押登记系原微山县房管处及微山县政府共同行使职权完成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（下称《行政诉讼法》）第二十六条第一款，《国家赔偿法》第七条第一款、第二款及第十条之规定，微山县政府是本案适格的赔偿义务机关，原告王慎伟有权请求微山县政府予以赔偿，微山县政府应当先予赔偿。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条之规定，原告王慎伟于2014年8月23日向微山县政府递交《行政赔偿申请书》，微山县政府于2014年9月10日作出《行政赔偿答复书》，原告王慎伟收到后于2014年10月13日向本院提起行政赔偿诉讼，其起诉未超过上述法律规定的法定起诉期限。本案争议的焦点为：1、被告微山县政府颁发的微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》是否合法的问题？2、微山县政府是否应予赔偿原告王慎伟的损失及赔偿数额确定的问题？关于被告微山县政府颁发的微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》是否合法的问题。《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（五）项规定：下列财产不得抵押：（五）依法被查封、扣押、监管的财产；《中华人民共和国担保法》第三十七条第（五）项规定：下列财产不得抵押：（五）依法被查封、扣押、监管的财产。在案证据证实，微山县人民法院已于2011年6月17日作出了（2011）微商初字第373号民事裁定，对张某某所有的微房权房权房权证县城字第**查封，并于当日作出了（2011）微商初字第373号《协助执行通知书》。原微山县房管处工作人员亦于2011年6月17日收到了微山县人民法院直接送达的上述法律文书。原微山县房管处在涉案房屋已被微山县人民法院查封的情况下，仍于2012年12月19日对涉案房屋办理抵押登记，被告微山县政府亦于2012年12月28日颁发微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》的行为明显违反了上述法律的规定。而且，微山县住建局以“抵押人隐瞒真实情况，获取房屋登记”为由作出微住建字（2013）11号《关于撤销受理号20121219014号抵押权登记的决定》，主动撤销受理号为20121219014号一般抵押权登记，同时公告微房县城他字第××号房屋他项权证作废的行为，是行政机关自身的纠错行为，微山县住建局撤销该房屋抵押权登记决定的行为，应视为对涉案房屋抵押权登记重新处理的行为，亦说明该抵押权登记已被微山县住建局确认为违法行为。同时，微山县人民法院于2015年3月20日作出的（2014）微刑初字第202号《刑事判决书》及济宁市中级人民法院于2015年5月19日作出的（2015）济刑终字第128号《刑事裁定书》中均认为：“刘某某作为依照法律、法规行使房地产行政管理的工作人员，在工作中不认真履行职责，造成重大损失，其行为构成玩忽职守罪。”并裁判被告人刘某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。进一步证实被告微山县政府为涉案房屋抵押登记颁发的微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》不合法。关于微山县政府是否应予赔偿原告王慎伟的损失及赔偿数额确定的问题？《国家赔偿法》第四条第四项规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条第（八）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”建设部《房屋登记办法》第九十二条第二款规定：“房屋登记机构及其工作人员违反本办法规定办理房屋登记，给他人造成损害的，由房屋登记机构承担相应的法律责任。房屋登记机构承担赔偿责任后，对故意或者重大过失造成登记错误的工作人员，有权追偿。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定：“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”本案中，原告王慎伟作为民事和行政行为中受侵害一方，有因被告的违法行为造成的损失取得赔偿的权利。虽然原告王慎伟与张某某签订的《借款合同》为主合同，担保合同是从合同，但原告王慎伟是基于对被告房屋抵押登记行政行为的信赖，才将50万元借出，当抵押权无法行使时又寻求了不同司法渠道救济，终因借款人无可供执行的财产而不能实现债权，造成了较大经济损失。而引起原告王慎伟债权不能实现的始作俑者为张某某，其明知用作抵押的房产已被法院查封而先后两次向被告提供虚假材料，对该房屋进行抵押登记存在故意，过错明显，应承担赔偿的首要责任。而被告工作人员在工作中亦未能尽到合理审慎职责，在不到一年的时间先后用张某某所有的该房产办理了两次抵押登记，最终导致了原告王慎伟的经济损失，原告的损失与被告的抵押登记行政行为具有因果关系。但本案现有证据，还不能证实张某某与被告房屋登记机构工作人员之间有恶意串通登记的行为。因此，被告微山县政府应承担与其颁证行为中过错责任相对应的赔偿责任。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，对原告王慎伟按照直接损失予以赔偿。原告王慎伟借给张某某50万元本金为直接损失，约定的利息属间接损失。由于在诉讼过程中，在被告的协助下，原告王慎伟50万的债权张某某已归还10万元，目前，原告王慎伟的直接损失为40万元，被告对原告的赔偿责任应以该直接损失作为过错比例基准为宜。由于本案在审理过程中，被告已委托代理人及案件协调人同意赔偿原告29万元损失，并将拟定好的赔偿协议提交本院，原告亦授权其妻同意被告赔偿其29万元的调解意见，虽然被告最终未能向本院寄回原告之妻及代理人已签字确认的赔偿协议，根据诚实信用原则，被告委托特别授权的代理人制作赔偿协议后又反悔的做法不值得提倡，其行为也不利行政机关尤其是县级人民政府威信的树立和依法行政的推进。从信赖利益保护的角度，被告应赔偿原告王慎伟损失29万元。原告王慎伟的其他损失可依法寻求其他途径予以救济，原告要求被告赔偿各项损失共计812500元缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十六条第四款之规定，判决：一、确认被告微山县人民政府为微房权房权证房权证县城字第**房屋抵押登记颁发微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》的行为违法；二、被告微山县人民政府于本判决生效后三十日内赔偿原告王慎伟经济损失29万元；三、驳回原告王慎伟的其他诉讼请求。王慎伟不服上述判决，向本院提起上诉称，原审判决认定50万本金为直接损失，约定的利息属间接损失不当，应当予以纠正。上诉人向案外人张某某出借的本金为50万元，约定的利息标准为月息2.5分，根据《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十六条的规定，法定范围内的利息系上诉人的必然可得利益，应纳入直接损失的范畴。王慎伟不存在任何过错，微山县人民政府应当为全部过错责任。法院查封后的房屋，房屋登记机构均能体现，按照正常流程完全能够杜绝出现先查封又抵押的情形，王慎伟正是基于对抵押登记的信赖，才将50万元款项出借给张某某，假设抵押登记合法有效，王慎伟的借款本息完全能够得到保障。请求撤销原审判决第二项，改判微山县人民政府赔偿王慎伟经济损失812500元；一、二审诉讼费用由微山县人民政府承担。微山县人民政府不服上述判决，向本院提起上诉称，王慎伟的损失不具有合法性，出借的款项广义上应属于赃款，原审法院调取的（2017）鲁0826行初16号刑事判决书载明王慎伟被判处有期徒刑四年六个月，对非法所得予以追缴。该笔资金应该属于追缴的范围，原审判决认定事实错误。另外，微山县公安局已经对借款人张某某的诈骗行为进行了刑事立案，即王慎伟与张某某的纠纷已经成为刑事案件的管辖范围，即使王慎伟的出借款损失合法，也属于诈骗赃款的性质，属于刑事案件追赃的范畴，而不是民事、行政诉讼解决的问题。即使微山县人民政府在管理上存在漏洞，也并不造成直接损失，该案是张某某利用管理漏洞实施诈骗行为所直接造成的损失。案涉房产经拍卖价格为287612元，原审法院以未能达成调解的29万元作为认定损失的依据，不符合有关规定，属于适用法律错误。本案在诉讼过程中，2016年国家实行不动产机构改革，成立了专门的不动产登记中心，继续行使不动产登记工作职责的不动产登记中心为适格被告。不动产登记的职能部门已经发生转变，原审法院未进行调整，违反法律规定。请求撤销原审判决，发回重审或者查明事实后改判；一、二审诉讼费用由王慎伟承担。各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据以确认的案件事实。本院认为，本案中，原微山县房管处作为房屋登记的职能部门，经当事人申请为王慎伟办理了抵押登记，微山县人民政府作为颁证机构为王慎伟颁发了他项权证。应当认为，原微山县房管处和微山县人民政府共同行使职责完成了案涉他项权登记。因此，微山县人民政府是本案适格的赔偿义务机关，王慎伟有权请求微山县政府予以赔偿，微山县人民政府亦应当先予赔偿。微山县人民政府关于其主体不适格的理由不能成立，本院不予支持。本案的争议焦点主要为：一是微山县人民政府颁发的案涉他项权证是否合法的问题，二是应否向王慎伟作出赔偿及如何赔偿的问题。微山县人民政府颁发的案涉他项权证是否合法的问题。根据《中华人民共和国物权法》第一百八十四条第（五）项、《中华人民共和国担保法》第三十七条第（五）项的规定，依法被查封、扣押、监管的财产不得抵押。根据原审法院查明的事实可知，原微山县房管处在涉案房屋已被微山县人民法院查封的情况下，仍于2012年12月19日对涉案房屋办理抵押登记，微山县人民政府亦于2012年12月28日颁发微山县房他证县城字第××号《房屋他项权证》的行为明显违反了上述法律的规定。同时，生效的刑事判决认定“刘某某作为依照法律、法规行使房地产行政管理的工作人员，在工作中不认真履行职责，造成重大损失，其行为构成玩忽职守罪”，进一步证实了案涉办理抵押登记颁发他项权证的行为违法。由于负责具体办理抵押登记的微山县住房和城乡建设局主动纠错，撤销案涉抵押登记并公告他项权证作废，应视为对涉案房屋抵押权登记重新处理的行为，亦说明该抵押权登记已被微山县住房和城乡建设局确认为违法行为。原审法院对此认定并无不当。微山县人民政府应否赔偿王慎伟的财产损失及如何赔偿的问题。关于应否赔偿的问题，首先，王慎伟基于对抵押登记的信赖，将50万元人民币借予张某某(实际借出455000元)，除对张某某刑事立案过程中，张某某偿还10万元外，其余款项未予偿还，由于违法的抵押登记导致王慎伟抵押权不能实现，造成财产损失。原微山县房管处工作人员失职的行为导致抵押登记违法，与财产损失二者之间具有直接的因果关系，且该因果关系亦有已经生效的刑事判决书印证。其次，截至目前借款人张某某下落不明且没有可供执行的财产，王慎伟的债权始终无法实现，其寻求其他救济无果具备申请赔偿的基础。关于微山县人民政府认为50万元属于赃款或者违法所得的主张，缺乏事实根据和法律依据，且即使借款数额涉及非法吸收公众存款，也不是微山县政府不予赔偿的理由，赔偿数额确定并支付后可由有关部门确定是否应予追缴，故本院对微山县政府的该项主张不予支持，微山县人民政府应当就王慎伟的直接财产损失予以赔偿。关于如何赔偿的问题，本案中，导致错误登记及颁证行为发生的原因：一是张某某故意隐瞒案涉房屋已经被查封的事实，二是房产管理处工作人员的失职行为。行政机关和张某某的行为共同导致王慎伟抵押权利不能实现债权无法得到清偿，二者均应当承担相应的责任。本院注意到，原审审理阶段，微山县人民政府同意赔偿王慎伟29万元损失，将拟定好的赔偿协议提交原审法院，王慎伟亦授权其妻子同意赔偿29万元的调解意见，并签字确认，但最终由于微山县人民政府反悔未达成协议。原审法院认为微山县人民政府委托特别授权的代理人制作赔偿协议后又反悔的做法违反诚实信用原则，其做法不值得提倡，其行为也不利于行政机关尤其是县级人民政府威信的树立和依法行政的推进，继而判决微山县人民政府赔偿王慎伟损失29万元并无不当，本院予以认可。上诉人王慎伟主张其直接损失为812500元，认为原审判决赔偿数额偏低，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。二上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 张 玲审判员 李传平审判员 惠 慧二〇二〇年九月八日法官助理王德光书记员李瑞