黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终350号上诉人（原审原告）李建华，男，1988年10月5日出生，汉族，原讷河市鑫金贞顺狗肉馆业主，住黑龙江省讷河市。被上诉人（原审被告）讷河市人民政府，住所地黑龙江省讷河市城南新城区党政办公中心**楼。法定代表人李传柱，该市市长。委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。上诉人李建华因诉讷河市人民政府（下称讷河市政府）行政撤销一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2020）黑02行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。原审法院查明，李建华系讷河市鑫金贞顺狗肉馆的业主。2017年9月24日10时许，王常和与段志军为讷河市鑫金贞顺狗肉馆更换液化气钢瓶。13时40分许，李建华在打开液化气使用时，发现火不旺后与王常和联系，双方沟通后李建华进行操作，液化气以液相状态大量泄漏并迅速汽化与空气混合构成爆炸性气体，达到爆炸极限，遇灶台明火引发闪爆。事故发生后讷河市政府成立以应急局、公安局等部门组成的联合调查组。讷河市住建××××黑龙江省燃气协会专家对该起事故进行技术鉴定，2018年7月10日作出《讷河市鑫金贞顺狗肉馆“9.24”液化气闪爆事故技术鉴定报告》（下称事故技术鉴定报告）。联合调查组经过现场勘察、调查取证等工作作出了《“9.24”讷河市鑫金贞顺狗肉馆生产安全事故调查报告》（下称事故调查报告）。讷河市应急局向讷河市政府呈报《关于“9.24”讷河市鑫金贞顺狗肉馆生产安全事故调查处理意见的请示》。讷河市政府于2019年4月18日作出讷政发（2019）20号《讷河市人民政府关于“9.24”讷河市鑫金贞顺狗肉馆生产安全事故调查处理意见的批复》（下称事故调查意见批复）。李建华在民事诉讼案件审理期间获知了事故调查意见批复、事故调查报告及事故技术鉴定报告的内容。其于2020年1月15日提起行政诉讼，要求撤销事故调查意见批复、事故调查报告及事故技术鉴定报告。原审法院认为，李建华所诉事故调查报告是讷河市政府成立的由相关部门组成的联合调查组对讷河市鑫金贞顺狗肉馆“9.24”液化气爆炸事故作出的认定，该事故调查报告对事故提出的是处理建议，是阶段性、过程性的行为，尚没有安监部门做出安监行政处罚。如安监部门依此事故调查报告作为认定事实和处理结论的依据，则该事故调查报告只是证据，应对事故调查报告进行证据审查后做出采信或不予采信的确认。对事故调查报告本身不能提起行政诉讼。事故技术鉴定报告是由专业技术部门或专业技术人员作出的专业性的技术鉴定意见，本身并不确定当事人的权利义务，亦是作为证据使用。事故调查意见批复是讷河市政府依据讷河市应急局的请示而作出的批复，该批复是过程性行为，没有对李建华的权利义务产生实际影响。综上，事故调查意见批复、事故调查报告、事故技术鉴定报告不属于行政诉讼受案范围。李建华的起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条二款第（六）（十）项、第六十九条第一款第(一)（八）项、第三款的规定，裁定驳回李建华的起诉。李建华上诉称，齐齐哈尔市中级人民法院（2019）黑02民终3789号民事判决书已经把事故技术鉴定报告、事故调查报告及事故调查意见批复作为判决依据，以上报告及批复已经对外公开，侵犯了其合法权益，应属于行政诉讼受案范围。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。另查明，事故调查报告内容涉及对李建华的责任认定及处理意见，认定李建华对事故发生负有责任，根据《安全生产法》第一百零九条第一款的有关规定，建议对李建华处以罚款贰拾万元的行政处罚（鉴于李建华在事故中烧伤严重，暂缓执行）。讷河市政府所作事故调查意见批复同意事故调查组对有关单位、人员的责任分析和处理意见。以上事实有原审卷宗证据材料予以佐证。本院认为，本案的核心争议是案涉事故技术鉴定报告、事故调查报告及事故调查意见批复是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为，则不属于行政诉讼受案范围。关于事故技术鉴定报告、事故调查报告是否属于行政诉讼受案范围问题。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条规定：“事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。”第二十九条规定：“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。”第三十条第一款规定：“事故调查报告应当包括下列内容：（一）事故发生单位概况；（二）事故发生经过和事故救援情况；（三）事故造成的人员伤亡和直接经济损失；（四）事故发生的原因和事故性质；（五）事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议；（六）事故防范和整改措施。”根据上述规定可知，事故鉴定报告作为一种专业鉴定意见，是对事故发生原因的技术分析和专业判断，其本身并不创设或消灭当事人的权利义务，不属于独立的行政行为。事故调查报告是事故调查组在查明事故发生的经过、原因、人员伤亡及直接经济损失的基础上，认定事故性质及事故责任、事故责任者的处理建议等做出的综合性报告，是作出其他外部行政行为前实施的准备、论证工作，系过程性行为，其本身亦不对当事人的权利义务作出处置，不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力。故从诉讼角度看，事故技术鉴定报告和事故调查报告本质上属于证据范畴，并不具备可诉性，人民法院应当根据公文书证的规则对其进行审查判断。原审法院认定二者不属于行政诉讼受案范围，并无不当。关于事故调查意见批复是否属于行政诉讼受案范围问题。通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不对外产生法律效果，行政相对人可于其就后续行政行为提起的诉讼中一并要求对内部行为的合法性进行审查，而不能将之作为单独的诉讼客体。但判断上级行政机关所作批复是否可诉，根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。负有事故责任的人员涉嫌犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，讷河市政府作出事故调查意见批复系依法行使职权的行为。该批复虽未正式向李建华送达，但已在民事判决中以证据的形式外化，并非行政机关内部行为。事故调查报告经过批复后，案涉事故的原因、性质及责任已被明确界定，认定李建华对此次事故负有责任，且这种认定具有公定力和约束力，对后续的刑事、民事或行政处理产生拘束，故被诉事故调查意见批复并非一种过程性的行政行为，对李建华的权利义务已产生确切的实际影响，构成可诉的行政行为。原审法院认定事故调查意见批复不属于行政诉讼受案范围，属适用法律错误，依法应予纠正。综上，李建华的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：撤销齐齐哈尔市中级人民法院（2020）黑02行初9号行政裁定；二、本案指令齐齐哈尔市中级人民法院就《讷河市人民政府关于“9.24”讷河市鑫金贞顺狗肉馆生产安全事故调查处理意见的批复》继续审理。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年九月十日法官助理任夫亮书记员张莉