河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2043号上诉人（一审原告）武陟县三阳乡王家庄村村民委员会。住所地：武陟县三阳乡王家庄村。法定代表人李小强，村委会主任。委托代理人吴小战，男，汉族，1951年8月14日出生，住河南省武陟县。系该村村民。委托代理人王天才，男，汉族，1949年11月2日出生，住河南省武陟县。系该村村民。被上诉人（一审被告）武陟县人民政府。住所地：河南省武陟县兴华路**。法定代表人申琳，县长。被上诉人（一审被告）焦作市人民政府。住。住所地：河南省焦作市解放区人民路**/div>法定代表人徐衣显，市长。一审第三人武陟县三阳乡人民政府。住所地。住所地：河南省武陟县三阳乡三阳村iv>法定代表人武小强，乡长。一审第三人武陟县三阳乡王家庄村第一村民小组。住所地。住所地：河南省武陟县三阳乡王家庄村iv>负责人李小双，组长。委托代理人李小才，男，汉族，1956年10月7日出生，住河南省武陟县。系该村村民。一审第三人武陟县三阳乡王家庄村第二村民小组。住所地。住所地：河南省武陟县三阳乡王家庄村iv>负责人吴金水，组长。委托代理人李光辉，男，汉族，1946年3月16日出生，住河南省武陟县。系该村村民。一审第三人武陟县三阳乡王家庄村第三村民小组。住所地。住所地：河南省武陟县三阳乡王家庄村iv>负责人刘小庄，组长。委托代理人吴小孬，男，汉族，1964年2月25日出生，住河南省武陟县。系该村村民。上诉人武陟县三阳乡王家庄村村民委员会（以下简称王家庄村委会）因诉被上诉人武陟县人民政府（以下简称武陟县政府）土地确权及被上诉人焦作市人民政府（以下简称焦作市政府）行政复议一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，本案王家庄村委会原为段口大队第二、第三生产队。1974年，段口大队第二生产队、第三生产队与三阳公社园林场签订了四份《三阳公社园林场占用土地议定书》，分别将段口大队第二生产队、第三生产队的东至裴梧槚、西至第三生产队、南至第三生产队、北至杨梧槚的16亩，东至第三生产队、西至炉里、南至裴梧槚、北至李梧槚的70亩，东至第二生产队、西至李梧槚、南至第二生产队、北至杨梧槚的16亩，东至杨梧槚、西至第二生产队、南至裴梧槚、北至杨梧槚、裴梧槚的70亩共计四块土地收归公社园林场所有，议定书的主要内容为“为了加强人民公社农、林、牧、付、渔的全面发展，增加人民公社多种经营，发展人民公社的集体经济，满足广大人民生活需要，支援社会主义建设，经公社革委、段口、炉里、李梧、裴梧等四个大队革委小队干部研究同意，将该队坐落在后刘庄北地的四块远地收归公社园林场所有，由园林场永远经营管理，不得转给其他大队使用，此地的农业税负担，从一九七五年起给原经营大队减除，由园林场负担”。期间，三阳公社园林场在该土地上种植果树，后园林场解散，1990年，武陟县三阳乡人民政府（以下简称三阳乡政府）将果园发包，每年给予王家庄村委会每亩25元的补偿。2008年之后至今，三阳乡政府将土地发包给华众车辆有限公司使用。2016年，该村村民王天才、吴小战、李光辉等信访反映乡政府不具备土地所有权的情况下将土地进行发包，要求将172亩土地归还村里。三阳乡政府根据信访人反映的问题进行调查后，提出包括“通过法律渠道进行维权”的处理意见。2016年12月20日，王家庄村委会向武陟县政府提出土地权属争议处理申请，2018年6月27日，武陟县政府作出武政国土资字〔2018〕48号《关于三阳乡王家庄村委与三阳乡人民政府土地权属争议的处理决定》。王家庄村委会不服，向焦作市政府提出复议申请，焦作市政府于2018年10月18日作出焦政复决字〔2018〕155号《行政复议决定书》。王家庄村委会，武陟县三阳乡王家庄村第一村民小组（以下简称王家庄一组）、武陟县三阳乡王家庄村第二村民小组（以下简称王家庄二组）、武陟县三阳乡王家庄村第三村民小组（以下简称王家庄三组）不服，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2019年4月28日作出（2018）豫08行初260号行政判决，判决撤销武陟县政府武政国土资字〔2018〕48号《关于三阳乡王家庄村委与三阳乡人民政府土地权属争议的处理决定》；撤销焦作市政府焦政复决字〔2018〕155号《行政复议决定书》；责令武陟县政府于本判决生效后在法定期限内对王家庄村委会的申请重新作出行政行为；裁定驳回王家庄一组、王家庄二组、王家庄三组的起诉。各方当事人均未上诉，该判决已经生效。2019年10月23日，武陟县政府作出武政土〔2019〕73号《关于三阳乡王家庄村委与三阳乡人民政府土地权属争议的处理决定》，王家庄村委会不服向焦作市政府申请行政复议。焦作市政府于2020年4月2日作出焦政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》。王家庄村委会仍不服，以武陟县政府、焦作市政府为被告，王家庄一组、王家庄二组、王家庄三组为第三人向一审法院提起本案诉讼，请求撤销武陟县政府作出的武政土〔2019〕73号《关于三阳乡王家庄村委与三阳乡人民政府土地权属争议的处理决定》和焦作市政府作出的焦政复决字〔2020〕4号《行政复议决定书》。一审法院依法通知三阳乡政府为第三人参加诉讼。焦作市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点为武陟县政府所作处理决定及焦作市政府所作复议决定是否合法。原国家土地管理局［1995］国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第（一）项规定，乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有，《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：1、签订过用地协议的（不含租借）；……。本案中，根据1974年段口大队第二生产队、第三生产队与三阳公社园林场签订的四份《三阳公社园林场占用土地议定书》，将该队坐落在后刘庄北地的四块远地收归公社园林场所有，由园林场永远经营管理。因此，根据该约定，原段口大队第二生产队、第三生产队与原三阳公社园林场签订协议后，涉案的172亩土地的所有权已经发生转移，应当归原三阳乡集体所有。武陟县政府处理决定根据《三阳公社园林场占用土地议定书》的内容，认为该事实符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款的规定的情形，决定将争议土地的所有权确定给三阳乡政府所有并无不当。王家庄村委会起诉认为园林场解散后土地应归还原各生产队，但并无充分证据证明及法律依据，其该理由不能成立。焦作市政府受理王家庄村委会的复议申请后，根据查明的事实，依法作出的复议决定程序合法，适用法律适当，结果正确。至于王家庄村委会提出的其在复议程序中要求查看武陟县政府提供的“用地协议”原件的问题，因该用地协议在2018年5月2日原武陟县国土资源局对吴小战询问过程中已经对其真实性予以认可，武陟县政府是否提供该协议原件不影响本案事实的认定，王家庄村委会的该理由亦不能成立。综上，武陟县政府所作《关于三阳乡王家庄村委与三阳乡人民政府土地权属争议的处理决定》及焦作市政府所作的《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。王家庄村委会起诉理由不能成立，对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回武陟县三阳乡王家庄村村民委员会的诉讼请求。王家庄村委会不服一审判决，向本院提起上诉称，一、上诉人有证据、有理由认为证明基本事实的证据《三阳公社园林场占用土地议定书》(以下简称)系伪证，一审法院对此认定事实不清、证据不足。一审法院认定的基本事实是原段口大队第二、第三生产队与三阳公社园林场签订的《议定书》,但被上诉人始终回避出示原件。一审法院则以上诉人曾经在行政程序中认可，法院生效判决认可为由径行认定《议定书》的真实性。上诉人有二份相反证据足以推翻法院生效判决认可的证据。二、武陟县政府所作处理决定、焦作市政府复议决定及一审法院判决均依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(以下简称)第二十三条第一款,认定争议土地所有权归三阳乡政府,但未同时适用该条第三款，属适用法律错误。根据《的通知》(〔1989〕国土〔籍〕字第73号）第二条集体土地所有权及《规定》第二十三条的规定，即使双方签订过用地协议，但若未按照约定用途使用,出现闲置、转出的，仍应退还原村或乡农民集体。事实上，争议土地在1988年园林场解散即闲置，后三阳乡政府进行了多次“转出”给其他承包人使用,一审判决也认定了此事实。从《河南省人民政府关于公布规范性文件清理结果的决定》(豫政〔2010〕84号)来看,豫政（1992)90文仍有效。照此规定,结合一审判决认定的事实“后园林场解散”,争议土地应该退还给上诉人。根据《河南省实施办法》第二十五条规定，结合一审判决认定的事实“后园林场解散”,改变用途,转出给华众车辆有限公司等主体使用,争议土地也应该退还给上诉人。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人武陟县政府答辩称，1974年10月1日段口村（现王家庄村）与三阳公社签订了《三阳公社园林场占用土地议定书》，将段口村（现王家庄村）位于后刘庄村北的172亩耕地收归园艺场使用。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款的规定，答辩人作出被诉土地权属争议处理决定，将该争议土地的所有权确定给三阳乡政府所有。该处理决定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人焦作市政府答辩称，依据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第1项的规定，申请人成立于1976年后，而本案所争议的上地在1974年10月1日三阳公社革委会（现为三阳乡政府）与段口大队签订的《三阳公社园林场占用土地议定书》中明确归公社园林场所有，即现在的三阳乡政府所有，武陟县政府作出的处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。答辩人作出复议决定予以维持并无不当。一审第三人三阳乡政府答辩称，四份《三阳公社园林场占用土地议定书》真实有效。武陟县政府调查期间对用地协议签订一事已做调查核实，王家庄村委会在此前的行政复议和诉讼中明确认可用地协议签订的事实，答辩人当年和前刘庄、裴梧槚签订的占地协议也印证了议定书的真实性。答辩人对争议土地一直使用至今，没有荒废、闲置、转出等请求。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人王家庄一组、王家庄二组、王家庄三组答辩意见均同王家庄村委会上诉意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，根据1974年段口大队第二生产队、第三生产队与三阳公社园林场签订的四份《三阳公社园林场占用土地议定书》，涉案争议宗地已收归公社园林场所有，由园林场永远经营管理，且该宗地至今仍由三阳公社园林场的承继单位三阳乡政府管理使用。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款规定：“乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，《六十条》公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；《六十条》公布时起至一九八二年国务院《村镇建房用地管理条例》发布时止使用的，有下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有：１、签订过用地协议的（不含租借）；２、经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；３、通过购买房屋取得的；４、原集体企事业单位体制经批准变更的。”根据上述规定，人民政府调处土地权属纠纷，必须以事实为根据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，实事求是作出处理，原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。武陟县人民政府处理决定根据《三阳公社园林场占用土地议定书》的内容，认为该事实符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款的规定的情形，决定将争议土地的所有权确定给三阳乡政府所有，事实清楚，法律依据明确，所作决定正确。焦作市政府作出的复议决定，程序合法，适用法律正确，结果并无不当。上诉人提出未看到武陟县政府提供的“用地协议”原件的问题，因该用地协议在2018年5月2日原武陟县国土资源局对上诉人委托代理人吴小战询问过程中已经对其真实性予以认可，武陟县政府是否提供该协议原件不影响本案事实的认定。关于上诉人上诉状中引用的豫政（1992）90号文件，因该文件属于地方性规范性文件，其效力层级低于原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，故该文件的有关内容并不适用于本案。综上，一审判决驳回王家庄村委会的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律在正确，本院依法予以维持。上诉人王家庄村委会的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武陟县三阳乡王家庄村村民委员会负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十七日法官助理刘月华书记员王贺霞