山东省栖霞市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0686行再1号监督机关栖霞市人民检察院。原审原告张某某，女，1963年10月10日出生，汉族，住烟台市莱山区。委托诉讼代理人李小乐，北京京坤律师事务所律师。委托诉讼代理人王利卡，北京京坤律师事务所律师。原审被告山东栖霞经济开发区管理委员会，地址：同三高速中桥出口处。负责人唐某某。委托诉讼代理人张某某，山东张某某律师事务所律师。委托诉讼代理人李某某，系山东栖霞经济开发区管理委员会工作人员。原审第三人栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会。法定代表人林广成，系该村民委员会主任。原审原告张某某与原审被告山东栖霞经济开发区管理委员会、原审第三人栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会行政行为违法一案，本院于2019年7月12日作出（2019）鲁0686行初13号行政判决，已经发生法律效力。栖霞市人民检察院于2019年12月13日提出检察建议，本院依法组成合议庭进行了审查。经本院审判委员会研究，本院于2020年3月3日作出（2020）鲁0686行监字1号行政裁定书，对本案提起再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审原告张某某及其委托诉讼代理人李小乐、王利卡，原审被告山东栖霞经济开发区管理委员会的委托诉讼代理人张某某、李某某以及栖霞市人民检察院工作人员李海波到庭参加了诉讼，原审第三人栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审原告张某某向本院诉称：依法确认山东栖霞经济开区管理委员会占用原告合法使用土地的行为违法；本案的诉讼费由被告承担。事实与理由：张某某在栖霞经济开发区中桥镇南桥村拥有合法租赁土地44亩，上面有房屋大棚及樱桃树等附属物。现因当地政府部门因白洋河人工湿地深度处理工程需要，现在已经占用张某某合法租赁土地进行建设，并且张某某地上附着物也被推毁灭失。张某某经过后续的信息公开调查核实，发现该地段的建设项目批准文件为栖霞市发展和改革局文件——栖发改投字【2017】10号【关于《白洋河人工湿地深度处理工程项目可行性研究报告》的批复】。并且张某某曾向栖霞市国土资源局反映土地被占用的情况，栖霞市国土局2017年11月14日作出告知书，认定发改委批准的湿地建设项目正在建设中。张某某进一步核实得知，山东省国土资源厅、烟台市国土资源局和栖霞市国土资源局并未进行过任何土地征收程序，当地规划部门和住建部门也未批准任何规划和施工手续，因此该湿地工程建设项目很大可能性为违法建设占用张某某合法使用土地，并在2017年冬季将地上附属房屋大棚和苗木进行强推损毁。本院原审查明事实，原审被告山东栖霞经济开发区管理委员会自2017年初即开始着手白洋河人工湿地深度处理工程的准备工作，至2018年建成使用，占用了第三人的部分土地。该项目得到了栖霞市发展和改革局的批准，通过了栖霞市环境保护局的审批，对占用土地的地上附着物进行了补偿。但未经当时的住房和规划建设管理部门规划许可，未办理建设用地审批程序。本院原审判决，《中华人民共和国土地管理法》明确规定：任何单位和个人进行建设，需要占用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被告山东栖霞经济开发区管理委员会未经土地部门审批进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：确认被告山东栖霞经济开发区管理委员会白洋河人工湿地深度处理工程占地行为违法。栖霞市人民检察院于2019年12月13日向本院提起检察建议认为，为了保障烟台市的饮用水安全，2016年栖霞市相关政府部门对包括南桥村土地区段的河流进行了评估，决定进行相关的设施建设。2017年2月9日，栖霞市发改委下发了栖发改土投字[2017]10号《关于白洋河人工湿地深度处理工程项目可行性研究报告的批复》，对涉案项目基本同意实施。2017年3月31日，栖霞市环保局对涉案项目也做了环评同意的批复。2017年2月17日，山东栖霞经济开发区管理委员会向被占地的土地所有权人栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会支付了500万补偿款，并开展白洋河人工湿地深度处理工程项目建设。2008年12月30日，一审原告张某某与栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会、原荒滩承租人栾志波签订了土地承包转让合同，由张某某承包栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会荒地44亩至2028年，但是因张某某2016年没有交纳租金，根据《荒滩租赁合同》第三条的规定，村委会有权单方解除合同。村委会于2017年2月12日召开两委会后安排人通知原告解除合同，因一审原告张某某与栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会的土地转包合同已经解除，一审原告张某某在被告栖霞市经济开发区管委征地开展白洋河人工湿地深度处理工程时已无被征用土地的使用权，其对栖霞市经济开发区管委征用土地的行政行为无利害关系，而仅与栖霞市经济开发区管委会毁损被征土地上其所有附着物的侵权法律行为有利害关系。一审原告张某某应提起民事诉讼而非行政诉讼，张某某非该行政诉讼的适格主体。栖霞市人民检察院认为，张某某与山东栖霞经济开发区管理委员会白洋河人工湿地深度处理工程项目纠纷一案：一、该案发现新的证据足以证明一审原告张某某无行政诉讼主体资格，应撤销原判决，驳回原告的诉讼请求；二、栖霞市人民法院的判决与当事人的诉讼请求不符，理由如下：1.本案中，被告栖霞市经济开发区管委称本案的争议焦点为原告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。栖霞市经济开发区管委称涉案项目土地的所有权××××村委，被告项目实施前，南桥村委与原告解除了荒滩租赁合同。如果原告张某某在被告栖霞市经济开发区管委征地开展白洋河人工湿地深度处理工程时已无被征用土地的使用权，则其对栖霞市经济开发区管委征用土地的行政行为无利害关系，而仅与栖霞市经济开发区管委会毁损其所有的被征土地上的附着物的侵权法律行为有利害关系。此时原告张某某应提起民事诉讼而非行政诉讼。针对被告栖霞市经济开发区管委称原告不具有诉讼主体资格的主张，第三人栖霞市臧家庄镇南桥村民委员会述称，原告2016年没有交纳租金，根据《荒滩租赁合同》第三条的规定，村委会有权单方解除合同。村委会于2017年2月12日召开两委会议后安排人通知原告解除合同。而原告张某某辩称没有收到南桥村民委员会的解除通知。栖霞市人民法院没有驳回张某某的诉讼请求，说明认可了一审原告张某某的诉讼主体资格地位。现发现臧家庄镇南桥村民委员会关于解除与张某某土地承包合同的会议记录，以及证明臧家庄镇南桥村民委员会安排人通知张某某解除土地承包合同的证人证言，根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，当事人依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记手续的，依照其规定。以上证据可证明臧家庄镇南桥村民委员会与张某某的土地承包合同已经解除，张某某对被征用土地没有使用权，一审原告张某某无行政诉讼主体资格。2.本案中，当事人对栖霞经济开发区管理委员会占用其承包荒滩开展白洋河人工湿地深度处理工程的行为，请求人民法院依法确认被告占用原告合法土地的行为违法。栖霞市人民法院判决被告山东栖霞经济开发区管理委员会人工湿地深度处理工程占地行为违法。故该判决没有针对占用张某某承包土地的行政行为是否违法作出认定，而是认定了栖霞市经济开发区管理委员会人工湿地深度处理工程的整个占地行为违法，该判决和当事人的诉讼请求不符，应该属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一款第六项规定的原判决、裁定遗漏诉讼请求的情形。综上所述，针对栖霞市人民法院作出的（2019）0686行初13号判决，现在发现了新的证据，足以证明一审原告张某某无行政诉讼主体资格，应撤销原判决，驳回原告的诉讼请求。且2019鲁06**行初13号判决遗漏了当事人的诉讼请求。建议栖霞市人民法院对张某某与栖霞经济开发区管委白洋河人工湿地深度处理工程项目纠纷一案再审。经本院审判委员会研究，本院于2020年3月3日作出（2020）鲁0686行监字1号行政裁定书，对该案提起再审。本案再审审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。关于张某某是否具有本案行政诉讼原告资格的审查。本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告张某某通过1998年3月3日签订的《荒滩租赁合同》、1998年5月27日签订的《变更合同协议书》、2008年12月30日签订的《转让合同》成为栖霞市臧家庄镇南桥村南沙河滩部分土地的土地承租人。土地承租人是指通过与具有土地使用权的村集体或农村承包经营户签订土地租赁合同，在一定期限内使用土地的单位或个人。这类土地承租人的土地使用权并非来源于“法定”的权益，而是依据合同获得的，因此其并不是土地管理法范畴中“土地权利人”。在征地案件中，此类土地承租人的请求权基础限于其所有的地上种植物或附着物，其不能对征地行为中的土地所有权或使用权处分行为提出异议，即其与土地所有权或使用权的处分行为不具有利害关系，没有原告主体资格。本案中，张某某作为土地承租人的请求权基础限于其所有的地上种植物或附着物。张某某对土地所有权或使用权的处分行为不具有行政诉讼中的利害关系，没有对应的原告主体资格。原告张某某原审中向法院请求依法确认被告占用原告合法使用土地的行为违法。再审过程中，原告明确诉讼请求为要求确认占用土地违法，并要求确认占用土地后的清表行为违法。被告认为，原告所谓的明确诉讼请求，增加了要求确认占用土地后的清表行为违法，这一诉讼请求与原告行政起诉状当中的第二条内容相似一致，被告接到起诉状时，原告已经划掉了该请求并盖有手印，被告认为所谓的明确应当是变更请求。涉案土地地上补偿被告已经全额拨付给第三人，经被告了解第三人已经全部发放给地上附着物的合法所有人。本案湿地项目的实施过程中，被告的清表行为是基于与第三人以及地上附着物的合法所有人就补偿达成一致之后实施的，完全符合法律规定。在地上附着物已经补偿到位并发放完毕的情况下，如果原告对补偿所得的权利与案外人发生争议，包括与第三人发生争议，原告应当通过民事诉讼程序解决。原告主张，原告在起诉时与法院的立案庭多次沟通协商后，才将诉讼请求确定为起诉状中的请求，是原告为了进入到诉讼程序中之后的一个妥协的结果，希望法院接受原告的明确请求，减少诉累。本院认为，原告请求确认占用土地后的清表行为违法的诉讼请求是对诉讼请求的明确和细化。原告张某某作为土地承租人的请求权基础限于其所有的地上种植物或附着物，具有该诉讼请求的原告主体资格。被告在未与原告张某某达成地上种植物或附着物补偿协议或将地上附着物补偿款支付给原告前，就进行了清表行为，违反法律规定。对原告要求确认被告占用原告合法使用土地的行为违法的诉讼请求，原告张某某对土地所有权或者使用权的处分行为不具有利害关系，没有对应的原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、撤销栖霞市人民法院于2019年7月12日作出的（2019）鲁0686行初13号行政判决；二、确认被告组织实施将原告租赁土地上的地面种植物或附着物清除的行政行为违法；三、驳回原告其他诉讼请求。如不服本判决，可在裁定书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。审 判 长  金 良人民陪审员  栾永欣人民陪审员  李国美二〇二〇年九月二十八日书 记 员  于 慧