天津市东丽区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0110行初107号原告陈树贵，男，1954年9月28日出生，汉族，住天津市东丽区。原告杨树芹，男，1958年6月25日出生，汉族，住天津市东丽区。委托代理人赵彬，北京瀛和律师事务所律师。委托代理人魏子祎，北京瀛和律师事务所实习律师。被告天津市东丽区农业农村委员会（统一社会信用代码11120110MB18601923），住所地天津市东丽区荣成路**。法定代表人苑树军，主任。委托代理人冀文杰，天津秦天律师事务所律师。第三人天津市东丽区金钟街道新中村股份经济合作社（统一社会信用代码N2120110MF2489086L），，住所地天津市东丽区金钟街闽中路法定代表人宋玉岭，理事长。委托代理人王建有，天津显荣律师事务所律师。原告陈树贵、杨树芹诉被告天津市东丽区农业农村委员会（以下简称“东丽农委”）履行法定职责一案，于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因天津市东丽区金钟街道新中村股份经济合作社（以下简称“新中村合作社”）与本案被诉行政行为有利害关系，经原告申请，本院依法准许其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，分别于2020年7月23日、8月26日公开开庭进行了审理。原告陈树贵、杨树芹及其委托代理人赵彬、魏子祎，被告东丽农委副职负责人孙金同及其委托代理人冀文杰，第三人新中村合作社委托代理人王建有到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告陈树贵、杨树芹诉称，原告为东丽区金钟街新中村村民，经过政府信息公开得知，天津市国土资源和房屋管理局、东丽区国土资源分局于2018年5月17日发布了《2018-4批征收土地告知书》，征收金钟街新中村思源东道南侧的原告所在村集体土地3.77079公顷（合56.185亩）。2018年8月6日，东丽区国土资源分局发布《东丽区2018-4批征收土地补偿、安置方案公告》，征地补偿费和安置补助费标准按照《天津市征地区片综合地价标准》执行，总计为842.771565万元，该补偿款在2018年10月26日已由金钟街道支付给第三人，第三人至今没有为村民派发，严重侵犯包括原告在内全体村民的合法权益。根据《天津市征收土地工作程序》第十二条第二款的规定：“被征地集体经济组织或村民委员会应当在60日内，按照征地补偿、安置方案将征地补偿费支付给农户，并将收支状况张贴公布。”《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》规定：“区农业部门负责对农村集体经济组织内部征地补偿费分配和使用的监督”。”原告委托律师于2019年12月16日向被告邮寄了《查处申请书》，请求被告依法对第三人截留村民征地款的行为进行查处并监督，责令第三人将征地款及时发放给村民，将征地补偿费的收支情况张榜公布。2019年12月17日，被告收到查处申请及证据材料，但时至今日，被告既没有给原告任何答复，也未监督、责令第三人将征地款及时发放给村民并将征地补偿费的收支情况张榜公布。被告拒不履行上述法定职责，属于行政不作为违法。故提起行政诉讼，请求：1.确认被告不履行监督第三人截留村民征地款法定职责的行为违法；2.判令被告限期履行监督第三人截留村民征地款的法定职责，责令第三人将征地款及时发放给村民，将征地补偿费的收支情况张贴公布；3.本案诉讼费由被告承担。原告陈树贵、杨树芹向本院提交证据如下：1.《查处申请书》。证明原告向被告寄发查处申请，要求履职。2.EMS全球邮政特快专递单。证明原告向被告寄发查处申请书、证据及相关委托手续。3.网络快递查询单。证明被告于2019年12月17日收到了原告的查处申请书。4.委托书。证明原告律师取得授权。5.《征收土地方案公告》、《征收土地补偿、安置方案公告》。证明征地的面积、土地补偿费和安置补助费的数额。6.天津市行政事业单位资金往来结算票据、天津市村合作经济组织专用统一收据。证明被告已经将征地款8427715.65元拨付至第三人。7.《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》。证明被告履行查处职责的法律依据。8.《天津市征收土地工作程序》。证明村委会应当在收到征地款60日内支付给村民，并将收入状况张贴公布。被告东丽农委辩称，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”第五条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第二十四条第（七）项规定，涉及村民利益的征地补偿费的使用分配方案经村民会议讨论决定方可办理。被告认为，原告要求查处的事项属于村民自治范畴，需新中村村民会议讨论后方可办理，被告可依据《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》的规定，对新中村征地补偿费分配和使用情况进行监督，但无权对该行为进行查处，责令改正，故原告要求查处的事项不属于被告履职范畴。被告收到查处申请后，向金钟街道去函要求对征地补偿费用的分配和使用情况予以调查。后金钟街道反馈，征地补偿费和安置补偿费仍在新中村征地费账户内，因不涉及村民补偿故未分配和使用。经新中村合作社履行“六步工作法”后，该笔补偿费可正常支出。故被告在收到原告查处申请后履行了监督义务，因此，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告东丽农委向本院提交的法律法规：1.《中华人民共和国村民委员会组织法》。被告东丽农委向本院提交证据如下：1.《查处申请书》。证明被告收到原告的查处申请。2.《区农业农村委关于委托金钟街调查新中村征地补偿费的函》。证明被告在收到原告查处申请后已履行了监督义务。3.《东丽区金钟街道办事处关于新中村征地补偿费的回函》。证明金钟街道向被告回函说明情况。第三人新中村合作社述称，因新中村实行整体撤村整体结算，经统计，有94人因出生满月统计节点不能参与征地补偿款分配，其他村民均可参与征地补偿款的分配，但目前仅有的800多万元的思源路地块征地补偿款不足以进行分配，该笔征地费仍在第三人账户内，待新中村完成整体撤村，征地补偿款足额到位后，新中村会将征地补偿款统一分配给全体村民。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款的规定：“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”因此，下发给全体村民的征地补偿款费用包括土地补偿费、安置补助费和社会保障费用，新中村已经考虑到全体村民的利益，就社会保障费用已经先行垫付缴纳，包括城镇职工保险和失地险，剩余的土地补偿费和安置补助费待新中村整体撤村完成后，将会及时下发给全体村民。第三人新中村合作社未向本院提交证据。经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：对证据1-4真实性无异议，证明目的有异议，原告向被告寄送申请书，但被告不具有履行职责的法定义务；对证据5-6关联性有异议，整体撤村资金才可以发放；对证据7-8真实性无异议，证明目的有异议，被告已经向金钟街道了解征地补偿费相关情况，履行了相应职责。第三人对原告提交证据的质证意见同被告意见。原告对被告提交证据的质证意见：对证据1真实性、合法性和关联性无异议，被告收到申请后应予以答复，但至今被告未向原告答复，该行为违法；对证据2真实性、合法性和关联性无异议，证明目的有异议，原告向被告提出的申请是请求被告履行监督职责，监督第三人就土地款和安置款的分配事项，而被告却向金钟街道发函以证明自己履行职责，这种说法是不能成立的；对证据3真实性、合法性和关联性无异议，证明目的有异议，金钟街道已经告知被告相关资金在账户中，被告应当就资金从2018年至今一直未分配的原因进行监督，并监督第三人纠正，但被告并未履行上述职责；对被告提交的法律法规，村委会组织法规定的村民意思自治必须要在法律法规规定范围内，不能以意思自治违反法律侵害村民利益。第三人对被告提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-4，能够证明原告已经向被告提出查处申请；对原告提交的证据5-6，结合被告和第三人陈述，能够证明征地款已经拨付第三人处；对原告提交的证据7-8，系征收土地工作的相关依据，但能否证明被告具有本案诉争的法定职责，下文详论。对被告提交的证据1-3，能够证明被告收到原告提交的查处申请后，向金钟街道发函调查并收到回函的情况。对被告提交的《中华人民共和国村民委员会组织法》系现行有效的法律规范，予以采纳。经审理查明，2019年12月16日，原告向被告邮寄《查处申请书》，提出金钟街道新中村思源东道南侧的集体土地被征收，面积为3.77079公顷（合56.56185亩），征地补偿费和安置补助费共计为842.771565万元，该补偿款在2018年10月26日已由金钟街道支付给第三人，但至今第三人没有为村民派发，故请求被告对第三人截留村民征地款的行为进行查处，并监督、责令第三人将征地款及时发放给村民，将征地补偿费的收支情况张榜公布。被告于2019年12月17日签收。2020年3月16日，被告就原告提出的补偿款问题向金钟街道发函调查，金钟街道于2020年4月13日复函称：“涉及的新中村征地补偿费和安置补偿费共计842.771565万元，目前该笔征地补偿费和安置补偿费仍在新中村征地费账户内，因不涉及村民补偿，故并未支出。经新中村经济合作社履行‘六部工作法’后，该笔补偿费可正常支出。”因被告未就原告申请予以答复、履行职责，原告于2020年5月26日诉至本院。另查，上述补偿款使用、分配方案尚未纳入村民会议或村民代表会议讨论决定事项范围，款项仍在新中村征地费账户内。本院认为，本案系原告申请被告履行监督并查处第三人不发放补偿款的履职之诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第二款规定：“关于征地补偿费的使用、分配方案，经村民会议讨论决定方可办理。”《天津市人民政府办公厅关于进一步加强征地管理工作的通知》规定：“建立征地实施协同机制，区农业部门负责对农村集体经济组织内部征地补偿费分配和使用的监督；区民政部门负责指导村民委员会依法依规将征地补偿费分配使用方案纳入村民会议或村民代表会议讨论决定事项范围，并将决议公开、实施结果公开；乡（镇）政府要对征地补偿费分配使用方案实行备案管理，监督被征地农村集体经济组织严格执行村务公开、财务公开制度，将征地补偿费的收支情况张榜公布，接受村民监督。”由此可知，只有在第三人以村民自治决定的征地补偿费分配使用方案为基础，对补偿费正在使用和分配的过程中，被告才具有相关的监督职责，系一种事中监督方式的职责。本案中，被告收到原告提出的申请后，委托金钟街道调查、核实征地补偿费使用情况，进而得知相关补偿款在第三人账户处并未发放，被告在此情况下并不具有上述监督职责。且，被告优先选择向区政府派出机关金钟街道调查核实情况，进而判断其是否具有监督职责，并无不当。另外，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、法规、规章均没有明确授权被告对第三人不发放土地补偿款的行为具有监督并查处的法定职责，故原告的诉请不属于被告的权限范围。原告要求确认被告不答复的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。理由如下：作为与不作为系法律概念，应包含一定的法律价值判断，不可能是纯粹的事实陈述。只有行政主体负有作为义务的前提下，行政主体消极不作为，能够引起法律关系的产生或变化，才会形成其与相对人之间的法律关系，从而具有规范的价值。就本案而言，被告并不具有相应的监督和查处职责，不具有法定的作为义务，其未答复的行为未对原告的权利义务产生影响，不具有法律规范的价值评判意义。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈树贵、杨树芹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈树贵、杨树芹负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  许作龙审 判 员  夏浩天人民陪审员  杨 洋二〇二〇年九月十日书 记 员  张 奥本判决所依据的相关法律、法规《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。