北京市怀柔区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0116行初51号原告孙锁堂，男，1967年10月26日出生，汉族，户籍所在地黑龙江省虎林市，现住北京市怀柔区。被告北京市公安局怀柔分局泉河派出所，住所地北京市怀柔区湖光小区**。法定代表人刘振兴，所长。委托代理人赵利民，北京市公安局怀柔分局泉河派出所副所长。委托代理人赵宝远，北京市公安局怀柔分局泉河派出所民警。原告孙锁堂要求被告北京市公安局怀柔分局泉河派出所（以下简称泉河派出所）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月5日立案后，于次日向被告泉河派出所送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告泉河派出所在法定期限内向本院提交了答辩状及依据。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案。原告孙锁堂，被告泉河派出所之委托代理人赵利民、赵宝远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告孙锁堂诉称，原告孙锁堂原系东方红人民法院公务员，2018年9月12日经批准退休。其妻韩雪梅系北京市怀柔区第二中学教师，双方于1992年11月25日登记结婚。2020年1月21日，原告孙锁堂向被告泉河派出所递交《入户申请书》及相关材料，要求办理夫妻投靠落户手续，即将原告孙锁堂户口落至北京市怀柔区富乐小区北里×号楼×单元×室。2020年2月10日，被告泉河派出所电话告知原告孙锁堂对其入户申请不予受理，并通知其将相关材料取回。原告孙锁堂认为被告泉河派出所对其申请不予受理行为，无论从程序上还是从实体上均存在违法情形。一、从程序上讲，被告泉河派出所针对原告孙锁堂的申请决定不予受理后，应书面向其通知，并写明不予受理的理由，同时还应告知其司法救济途径，但被告泉河派出所只是电话向原告孙锁堂告知，故其执法行为违法。二、从实体上讲，《北京市户籍管理实施细则》第七条规定：“外省市农业户口或非农业的无业人员夫妻投靠进京入非农业户口：（一）受理条件：1.申请人年满45周岁，且结婚满10年……4.被投靠人系北京非农业户口”。原告孙锁堂现已满52周岁；结婚已满27年；其妻韩雪梅系北京市非农业户口；原告孙锁堂已退休属于无业人员，完全符合无业人员夫妻投靠的规定，被告泉河派出所对原告孙锁堂的入户申请应予以办理。另，被告泉河派出所提供了《北京市公安局关于印发户口审批工作规范的通知》（京公人管字〔2006〕**）（以下简称716号文）。原告孙锁堂认为该规范不合法，不能作为法院审理本案的法律依据，理由如下：一、北京市公安局不具有立法权，其作出的工作规范不能作为人民法院审理本案的法律依据。1.根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定；行政法规是由国务院制定；；地方性法规是由地方人民代表大会及其常务委员会制定规章是由国务院各部门及地方人民政府制定。只有享有立法权的机关制定的具有普遍约束力的规范性法律文件才具有法律效力。北京市公安局系北京市人民政府的一个工作部门不具有立法权，其直接作出具有普遍约束力的规范性文件不具有法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、、地方性法规为依据参照规章。因此，北京市公安局制定的716号文不能作为法院审理本起案件的依据。2.从716号文所依据的法规、规章等规范性法律文件亦足以证实北京市公安局没有立法权。716号文以《北京市人民政府办公厅转发市公安局关于解决当前户口户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（京政办发［2001］**）下简称14号文）等规范性法律文件的精神为依据制定。该14号文是北京市公安局负责起草，由于北京市公安局没有立法权，不具备发布具有普遍约束力的法律规范的资格，其报请北京市人民政府，由北京市人民政府审核后公布实施，故14号文引言称市公安局《关于解决当前户口管户口管理工作中几个突出问题的意见》已经市政府原则同意。14号文具有法律效力，属于地方人民政府规章。法院应当依据该14号文的规定作为审理本起案件的法律依据。二、716号文与上位法律、法规、规章相抵触，其内容违法增加公民义务，减损公民合法权益。14号文系地方政府规章，针对716号文而言属于上位法。14号文第二条规定“关于夫妻投靠落户的问题，夫妻分居的外地一方年满45周岁，且结婚已满10年可以投靠在京一方落户”。该文并未对外地一方有职业进行限制，只对外地一方人员的年龄及结婚期限作出了规定，即只要符合这两个条件，就应当办理落户登记。716号文中违法增加公民法律规定之外的义务，如：在办理夫妻投靠落户中规定，公民只能提供某些部门出具的证明否则不予办理。原告孙锁堂提供了《退休证》及档案材料，足以证明原告孙锁堂已经退休没有职业，按照716号文这些证据不能视为无业，必须是劳动保障部门出具的无业证明，在某些省份公务员退休并不受劳动保障部门管理，当地劳动保障部门不会提供无业证明。关于是否达到年龄及结婚期限属于证据证明的问题，只要提供合法有效的证据证明即可，不应只限定必须是其一机关出具。716号文减损了公民依法享有的合法权益。如：关于离休、退休人员夫妻投靠一节，只有干部男满60周岁，女满55周岁作为夫妻投靠的条件。将年满45周岁结婚10年以上的，按照《中华人民共和国公务员法》规定提前退休人员排除在外，减损了公民依据14号文所享有的合法权益。716号文与上位法14号文的规定相抵触，增加了公民的义务，减损了公民的合法权益。因此716号文属于无效的规范性文件。三、716号文未履行法定批准及公开发布程序，严重违反了规范性文件的制定程序。北京市公安局属于北京市人民政府的工作部门，不具有立法权，其制定的规范性文件必须报请北京市人民政府批准同意，否则市公安局制定的规范性文件不具有法律效力。从716号文的首部“各分局：现将新修定的《户口审户口审批工作规范》印发给你们，组织人员认真学习并严格遵照执行”，并没有报请北京市人民政府批准同意的字样，可以看出，该716号文属于北京市公安局系统内部文件，并没有经过北京市人民政府的批准同意，也未依照法定程序予以公布。某些人员的转发不代表法律意义上的公布。因此716号文制定程序违法，不具有普遍性法律约束力，不能作为法院审理本起行政案件的依据。因此，北京市公安局制定的716号文从立法权限上、规定内容本身，以及制定程序上都存在违法情形。综上，为维护原告孙锁堂的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，现提起行政诉讼。要求：1.被告泉河派出所对原告孙锁堂的落户申请予以办理落户手续；2.北京市怀柔区人民法院一并对716号文进行审查。原告孙锁堂向本院提交了下列证据：1.《入户申请书》《公务员登记表》《机关及事业单位落编通知单（存根）》《退休申请书》《中共黑龙江省林区中级人民法院党组关于孙锁堂同志退休的通知》《国家机关单位工作人员退休待遇核准表》《退休证》《调动人员情况登记表》《常住人口登记卡》《结婚证》各1份。证明原告孙锁堂于1967年10月26日出生，已满45周岁；原告孙锁堂与韩雪梅系夫妻关系，结婚已满10年；原告孙锁堂于2018年9月12日经批准退休属无业人员；韩雪梅为北京市非农业户口，完全符合夫妻投靠的规定，被告泉河派出所不予受理原告孙锁堂外省市夫妻投靠进京入非农业户口申户口申请的行政行为违法。iv>2.14号文复印件1份。证明原告孙锁堂符合该文件第二条规定的夫妻投靠落户的条件。被告泉河派出所辩称，被告泉河派出所不存在不予受理行为违法的情形。原告孙锁堂认为：一、被告泉河派出所对原告孙锁堂的落户申请决定不予受理应当向其书面通知，并写明不予受理的理由，同时告知其司法救济途径。二、原告孙锁堂符合外省市无业人员夫妻投靠进京入非农业户口受户口受理条件，河派出所应当受理其落户申请。被告泉河派出所认为：一、原告孙锁堂原系黑龙江省东方红人民法院公务员，于2018年9月12日退休，其持有《退休证》且享受国家机关单位工作人员退休待遇，不属于无业人员，其为公务员，是干部身份，夫妻投靠进京入非农业户口应户口应满足**文第二条规定，退休人员夫妻投靠进京入非农业户口受理条户口受理条件：男满60周岁、女满55周岁；工人男满55周岁、女满45周岁；（2）特殊工种，男满50周岁、女满45周岁，在外省市工作且已达到离退休年龄，并办理了离退休手续。原告孙锁堂的情形不符合受理条件。二、北京市公安局对不符合受理条件的申请，要将不受理的情况告知当事人，并未要求书面告知。被告泉河派出所于2020年2月10日将不受理的原因多次告知了原告孙锁堂，后原告孙锁堂到该派出所多次反映情况，该派出所户籍民警及户籍民警及领导多次对其不符合受理条件的原因进行了告知，讲，被告泉河派出所尽到了告知义务，从实体上讲，被告泉河派出所不受理原告孙锁堂落户申请符合相关规定。对于原告孙锁堂提出对716号文一并进行审查的问题，该文在北京市政府网上进行了公开，符合规范程序。综上所述，被告泉河派出所办理原告孙锁堂户口工作中户口工作中不存在程序及实体违法情形，原告孙锁堂的诉讼请求。在法定期限内，被告泉河派出所未向本院提交证据，仅提交了716号文作为其针对原告孙锁堂的申请决定不予受理的法律依据。本院依职权向北京市公安局人口管理和基层工作总队进行了调查。证明北京市公安局从未制定过《北京市户籍管理实户籍管理实施细则》，行过此文；14号文于2001年实施，716号文于2006年实施，716号文对相关规定进行了细化；依据相关法律规定，公安机关具有管理户口登记工户口登记工作的法定职责，号文不与上位法冲突，程序合法；针对原告孙锁堂要求办理夫妻投靠进京入户至北京市怀柔区富乐小区北里×号楼×单元×室之申请，其需符合年满60周岁并持有《退休证》的条件；原告孙锁堂属退休干部，不属无业人员。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：原告孙锁堂提交的证据具有真实性，证据来源合法，亦与本案具有关联性，本院均予以采纳，但不能完全实现其证明目的。经审理查明，原告孙锁堂原系东方红人民法院公务员。1992年11月25日，原告孙锁堂与韩雪梅登记结婚。2004年2月13日，韩雪梅由黑龙江省饶河县第四中学调至北京市怀柔区第二中学工作。原告孙锁堂的户籍所在地户籍所在地为黑龙江省虎林市东方红林业局十八委楼****，住在北京市怀柔区富乐小区北里×号楼×单元×室，属被告泉河派出所辖区内。2018年9月1日，原告孙锁堂以其工作已年满30年，本人身体多病，无法从事审判工作为由，向单位递交《退休申请书》。2018年9月12日，中共黑龙江省林区中级人民法院党组同意原告孙锁堂提前退休。2018年11月1日，黑龙江省人力资源和社会保障厅向原告孙锁堂颁发了《退休证》。2020年1月21日，原告孙锁堂向被告泉河派出所递交《入户申请书》及相关材料，申请办理夫妻投靠进京入非农业户口登记，即户口登记，靠其妻户口投靠其妻韩雪梅入非农业户口至北京市怀柔区富乐小区北里×号楼×单元×室。所收到该申请书后，经审查认为，原告孙锁堂虽持有《退休证》，但未年满60周岁，其情况不符合716号文中关于离休、退休人员夫妻投靠进京入非农业户口受理条件户口受理条件，人员夫妻投靠进京入非农业户口受理条件户口受理条件。出所于2020年2月10日电话告知原告孙锁堂不能为其办理夫妻投靠落户登记，对其申请不予受理。原告孙锁堂对此不服，其认为，依据《北京市户籍管理实施户籍管理实施细则》第七条规定：户口或非农业户口或非农业的无业人员夫妻投靠进京入非农业户口：件：1.申请人年满45周岁，且结婚满10年……4.被投靠人系北京非农业户口。”及14号文第二项规定：“关于夫妻投靠落户问题，夫妻分居的外地一方年满45周岁，且结婚已满10年，可以投靠在京一方落户。”的规定，现原告孙锁堂已年满45周岁，结婚已满10年，现已退休，属无业人员，符合上述规定的夫妻投靠进京入非农业户口受理条件户口受理条件，所理应为其办理夫妻投靠落户手续。故于2020年8月5日，持诉称意见向本院提起行政诉讼，要求被告泉河派出所对原告孙锁堂的落户申请予以办理落户手续。在诉讼中，原告孙锁堂以716号文不合法为由，要求本院一并对该文进行审查。本案在审理过程中，被告泉河派出所坚持答辩意见。本院认为，《中华人民共和国户口登记条例户口登记条例》第三条第一款规定：作户口登记工作，关主管”；第二款规定：“城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；户口管辖区；派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。户口管辖区。员会和公安派出所为户口登记机关户口登记机关。规定，原告孙锁堂现居住地在被告泉河派出所辖区内，该派出所作为户口登记主管户口登记主管机关，管理户口登记管理的法定职责。北京市公安局制定的716号文中关于离休、退休人员夫妻投靠进京入非农业户口受理条件户口受理条件为：男满60周岁、女满55周岁；工人男满55周岁、女满45周岁；（2）特殊工种，男满55周岁，女满50周岁；（3）在外省市工作，且已达到离、退休年龄，并办理了离、退休手续；（4）随迁子女系18周岁以下未成年子女，且符合我市计划生育政策；随迁独生子女的年龄不能超过25周岁，且未婚、未就业（独生子女指原配夫妻婚后生育的子女）；（5）再婚人员投靠的，结婚时间、年龄参照夫妻投靠入非农业户口条件办理户口条件办理。，原告孙锁堂系东方红人民法院公务员，虽已领取《退休证》，享受退休待遇，但其未年满60周岁，不符合上述受理条件，被告泉河派出所以此为由对原告孙锁堂的落户申请决定不予受理并无不妥。原告孙锁堂主张其符合《北京市户籍管理实施户籍管理实施细则》及**文的相关规定，靠进京入非农业户口受理条件。户口受理条件。，《北京市户籍管理实施细户籍管理实施细则》系原告孙锁堂在网上查询到的文件，北京市公安局从未制定过亦未执行过该文件。原告孙锁堂系退休干部，不属无业人员。14号文于2001年实施，而716号文于2006年实施，716号文系对夫妻投靠落户问题予以细化，被告泉河派出所现依据716号文决定对原告孙锁堂的申请不予受理并无不妥。故对原告孙锁堂之主张，本院不予支持。关于原告孙锁堂提出一并审查716号文的诉讼请求，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定审查后认为，《中华人民共和国户口登记条例》户口登记条例》第三条第一款规定：，户口登记工作，主管。”北京市公安局在制定716号文时，结合了《中华人民共和国户口登记条例》户口登记条例》、安部关于解决当前户口管理工作中户口管理工作中几个突出问题意见的通知》（国发[1998]**）公安部关于印发办理户口、居民身份证工作规范的通知》（公通字[1998]56号）、《公安部三十项便民利民措施》（公传发[2003]2087号）等相关文件及有关法律、法规和政策规定，结合本市工作实际情况，按照既严格依法办事，又体现以人为本，同时兼顾控制首都人口规模的原则，北京市公安局根据以上法律规定和相关文件精神，制定了有关户口审批工作的规户口审批工作的规定，为本市户口审批工作的依户口审批工作的依据。关于外省市人员进京投靠入非农业户口中夫妻投靠中户口中夫妻投靠中离休、的规定符合以上法律和文件精神中有关控制首都人口规模原则的要求。综上，716号文具有上位法依据且与上位法不存在冲突，合法有效，原告孙锁堂认为该规范性文件不合法之主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告孙锁堂全部诉讼请求。案件受理费五十元，由原告孙锁堂负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  董爱军人民陪审员  宋永祥人民陪审员  周艳杰二〇二〇年九月二十五日法官 助理  罗 慧书 记 员  李 健