江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初335号原告何彬，男，1954年4月3日生，××族，住南通市通州区。委托代理人陈博扬，北京市京师（上海）律师事务所律师。被告南通市通州区石港镇人民政府，住所地南通市通州区石港镇渔湾中路**。法定代表人王冬，职务镇长。应诉负责人顾朱剑，职务党委委员。委托代理人李华,江苏友诚(南通)律师事务所律师。第三人南通市通州区石港镇马道村村民委员会，，住所地南通市通州区石港镇马道村委会法定代表人吴建刚，主任。原告何彬与被告南通市通州区石港镇人民政府（以下简称石港镇政府）、第三人南通市通州区石港镇马道村村民委员会（以下简称马道村村委会）镇政府行政强制一案，本院于2020年4月27日立案后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭于2020年6月19日公开开庭审理了本案。为查明案件事实，本院依法追加马道村村委会为第三人参加诉讼，并向第三人马道村村委会送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。后本院于2020年8月14日第二次公开开庭审理了本案。原告何彬及其委托代理人陈博扬，被告石港镇政府法定代表人王冬及委托代理人李华到庭参加了第一次庭审，原告何彬的委托代理人陈博扬，被告石港镇政府应诉负责人顾朱剑及委托代理人李华，第三人马道村村委会主任吴建刚到庭参加了第二次庭审。本案现已审理终结。原告何彬诉称，原告采用家庭承包方式承包了位于南通市通州区石港镇马道村××组6.16亩土地，承包期限自1997年9月1日至2027年8月31日，用于种植绿色植物，符合该地块土地用途。因原告承包经营地被纳入南通市通州区石江公路北段改扩建工程建设项目征地拆迁范围，但原告不同意被告“以租代征”方案使用原告土地，被告遂于2020年3月初以及3月13日对原告承包地地上附着物非法拆除破坏。原告同时面临通州区石港镇马道村、南通市通州区石港镇综合执法局、南通市通州区石港镇人民政府的强制拆除，致使原告失去生存之源，原告建造的大棚及地上作物均有不同程度损坏。原告认为，被告实施强制拆除行为一无法定职权，二则有违法定行政强制程序，三则令原告失去生存之源，构成侵犯原告权益的违法行政行为。同时，原告于2020年3月31日前往通州区石港派出所协助调查，派出所工作人员明确告知拆迁行为系政府行为，实施的主体系石港镇人民政府，派出所无权管理。为维护原告的合法权益，故原告起诉至法院请求：1、确认被告实施的强制拆除破坏原告承包地上附着物的具体行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据材料：1.现场照片；2.公安机关调查笔录复印件；3.原告承包经营权证；4.录音；5.现场勘测平面图。被告石港镇政府辩称，一是案涉土地涉及南通市通州区石江公路北段改扩建工程。原告系南通市通州区石港镇马道村集体组织成员，原告起诉状中所提及的案涉土地（马道村七组6.16亩土地）有部分涉及南通市通州区石江公路北段拓宽工程。该工程为经江苏省政府、南通市行政审批局、通州区行政审批局批准建设的345国道延伸道，为通州区重点工程，列入2020年度通州区为民办实事项目。江苏省人民政府于2019年10月24日作出《关于南通市通州区石江公路北段改扩建工程建设用地的批复》【苏政地〔2019〕425号】同意道路占用的农用地转用方案和征收土地方案。原告所诉土地处于该工程规划道路拓宽路基外道路绿化带处。二、原告所诉土地由马道村以集体土地流转方式进行使用。上述工程获得了绝大多数利益相关者的支持与肯定。建设施工前，该道路配套绿化带需占用沿线农户承包土地，农户每年享受租金补贴，其他农户均已同意此方案，将承包土地流转给村集体使用。2019年6月，马道村与何彬协商土地流转事宜，何彬不接受此方案，后又经多次与何彬户协商，仍然无法达成一致。后经请示区农业农村局，确认方案为，通过召开村民代表大会和村民小组会议对何彬承包田地进行组内调换，由村民推选出的其他一位农户与何彬承包田地进行调换，以此保障何彬的土地经营权和种植权。后马道村村委会于2020年3月5日召开了村民代表大会，马道村干部电话通知何彬参会，但何彬户未参加会议。会议形成了会议记录和决议，并进行了公示。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告答辩时向本院提交了以下证据材料：1.江苏省人民政府苏政地〔2019〕425号批复；2.马道村村民代表大会签到表；3.照片；4.马道村村民代表大会会议记录；5.马道村村民小组民主议事表决会议签到表；6.马道村村民小组民主议事表决情况记录；7.马道村村民代表大会决议；8.马道村关于石江公路北延段涉农土地事项的情况说明。经本院要求，被告向本院补充提交了以下证据材料：9.情况说明；10.通州区被征土地安置人员评定审批材料；11.土地流转协议书；12.中标通知书；13.合同一份。第三人马道村村委会陈述，同被告石港镇政府的意见。第三人马道村村委会未向本院提交证据。经庭审质证，对原告提供的证据，被告质证后认为：对证据的真实性均有异议。对被告提供的证据，原告质证后认为：对证据的真实性无异议。第三人质证后认为，对被告提交的证据的真实性无异议，对原告提交的证据的质证意见同被告。庭后原告及被告均提交相应证据原件供本院审核，经审查，本院对原告、被告提交的证据的真实性予以确认。本院认为，原、被告双方提交的证据能证明案件的有关事实，至于其合法性、与本案的关联性及证明力结合全案酌定。经审理查明，2016年12月28日，原告户以家庭承包方式取得位于南通市通州区石港镇马道村×组5.19亩土地，承包期限为1997年9月1日至2027年8月31日止。2019年6月，马道村村委会曾与原告协商过土地流转事宜，但因双方分歧较大，未能达成一致。2019年10月24日，江苏省人民政府作出苏政地〔2019〕425号关于南通市通州区石江公路北段改扩建工程建设用地的批复，该批复载明：“同意南通市政府的农用地转用方案和征收土地方案，将石港镇马道村……等9.209公顷集体农用地……转为建设用地并征收为国有……”。原告的承包经营地不在上述征收范围内。2020年3月5日，马道村村民委员会召开村民代表大会，会议实到代表48名，会议通过了决议，具体内容为：“南通市通州区石江公路北段改扩建工程项目是国家重点道路建设工程，涉及延线的相关农户支持和配合项目工程建设需要，服从党委政府相关决定：1、征地范围内享受征地安置政策；2、租用范围内面积享受租金补贴；3、有种植需求，既不同意征用安置也不同意享受租金补贴的，可在本小组内进行同质量、同面积的土地互换，以解决农户的土地承包权；4、本村涉及相关农户应当服从本决议，确保政府重大工程建设顺利进行”。2020年3月6日，马道村村委会向原告何彬户送达了《友情提醒函》，主要内容为：“因南通市通州区石江公路北段改扩建工程建设需要，需租用你户承包地4.56亩，（其中绿化内2.02亩，绿化外2.54亩），按每年1400元/亩标准给予补贴，如不接受以上方式，可由村委会协调在本小组内按相同面积予以置换”。马道村村委会同时按照同组同面积的要求预备了可置换土地。村民代表大会决议公示期满后，2020年3月12日，马道村村委会再次分村民小组召开民主议事会议。原告参加了所在的马道村七组的村民小组民主议事表决会议，但表决时未签字，予以弃权。2020年3月13日，原告约2.02亩承包地被强制清表。后原告向南通市通州区公安局提交《违法查处申请书》。2020年3月31日，南通市通州区公安局石港派出所对原告进行询问，了解有关情况。现原告认为系由被告对原告承包地实施了强制清表行为，故诉讼至本院，诉请如上。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.本案中被告是否对原告何彬承包经营地实施了强制清表行为；2.本案中强制清表行为的合法性如何评价。关于本案中被告是否对原告何彬承包经营地实施了强制清表行为的问题。《中华人民共和国土地管理法》对于集体土地征收规定了一系列严格的程序，但对于不在征地红线内，而在建设项目绿化范围内的集体土地利用，法律并未作出明确规定。基于各种因素考虑，实践中出现了以基层政府为主导，以村民委员会与集体经济组织成员之间通过承包经营地流转形式进行土地利用的方式。这种方式虽然规避了集体土地征收法定程序的束缚，能够达到高效利用土地的效果，但同时带来协商程序不规范，补偿标准不统一。如未能得到妥善处理，往往就会出现侵犯集体经济组织成员的合法权益的情形。任何人都应当对自己的行为承担相应的责任，对于行政机关更是如此。行政机关应当对自己作出的决定和实施的行为承担相应的法律责任。这既是依法行政的应有之意，也是保证行政相对人合法权益的必然要求。结合全案综合分析，本案中应当认定系由被告对原告何彬承包经营地实施了强制清表行为。首先，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。根据江苏省人民政府作出的苏政地〔2019〕425号批复，石港镇马道村部分集体农用地已经转为建设用地并征收为国有，但本案中原告何彬的承包经营地并不在征收红线范围内，而在绿化带的范围内，故第三人通过与集体经济组织成员进行协商以土地流转的形式利用相应的集体土地，其土地流转协议均向被告进行备案。在原告不同意土地流转后，第三人召开村民代表大会，向原告发出通知等行为均向被告请示汇报，并经被告同意后作出，故涉及绿化范围内的集体土地流转利用系在被告主导下实施。其次，原、被告、第三人在庭审中陈述，被告及第三人的工作人员多次与原告方进行协商，但因原告的要求过高，故未能达成一致。从上述行为实施的主体、目的来看，案涉清表行为系为南通市通州区石江公路北段改扩建工程加快建设而实施，在实施过程中被告石港镇政府承担实施主体的角色。再次，强制清表的前后过程情况表明，案涉强制清表行为的后果应当由被告承受。从原告提交的照片可以看出，在强制清表现场，有被告下属的城管执法人员等相关部门人员在场维持秩序，从被告、第三人的当庭陈述，也可以确认现场有被告的工作人员在场。同时，在强制清表后，原告报警，南通市通州区公安局石港派出所出警处理。在南通市通州区公安局石港派出所对原告的询问笔录中，也明确告知原告案涉行为系政府的行政行为，如认为行政行为对原告有侵害，可以向人民法院起诉或向上一级人民政府反映。最后，原告认为案涉强制清表行为系被告组织人员实施，在无其他行政主体对案涉强制清表行为负责，被告亦未提交证据证明案涉强制清表行为系由其他行政主体实施的情况下，应当推定案涉强制清表行为系由被告实施。关于本案中强制清表行为的合法性如何评价的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在主要证据不足、适用法律、法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当情形之一的，人民法院应当作出认定被诉行为违法的判决。本院认为，根据本案查明的事实，结合相关法律规定，被诉强制清表行为没有法律依据，存在违法之处。法律之外无行政可言，行政机关作出剥夺他人合法权益的决定或行为时，必须要有明确的法律授权。《中华人民共和国土地管理法》对征收集体土地规定了批准、补偿、收回土地使用权等实施程序，由于被告采用的是土地流转的方式，缺乏利用现行法律提供强制力的保障，被告应当通过协商的方式解决问题，不能一方面绕开法定的程序实施土地流转，另一方面又期望参照适用相关法律的规定而当然获得强制执行的权力。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出的，申请人民法院强制执行。从该规定来看，对于因阻挠国家建设征收土地而责令交地的行政主体系县级以上人民政府土地行政主管部门，且应该履行一定的程序，在保证相对人合法权益的基础上依法责令交地。《中华人民共和国强制执行法》第四条的规定，行政强制的实施应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条对乡镇人民政府的职权事项作出了明确规定。行政机关的权力行使需遵循“职权法定”的基本原则，也即通常意义上所讲的“法无规定不可为”。上述法律法规并未授权乡镇人民政府责令交地的权力，本案中，原告的承包经营地也不在征收范围内，也并未有有权行政机关委托被告实施强制执行，或者司法机关采取裁执分离模式让渡或授意被告取得强制执行权。被告无视自己的职权界限，强制对原告的承包经营地进行清表的行为严重违反了职权法定的基本原则。综上所述，案涉强制清表行为由被告所决定并实施，这一行为因超越职权而违法，也侵害了原告的合法权益。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下：确认被告南通市通州区石港镇人民政府于2020年3月13日对原告何彬案涉2.02亩土地实施强制清表的行为违法。案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区石港镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  潘雄博人民陪审员  姜胜前人民陪审员  吴 灿二〇二〇年九月十七日书 记 员  顾袁迪附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；