河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终2041号上诉人（一审原告）刘继明，男，汉族，1950年10月16日出生，住河南省。被上诉人（一审被告）博爱县人民政府。住所地：河南省博爱县中山路**。法定代表人张红卫，县长。一审第三人博爱县柏山镇人民政府。住。住所地：河南省博爱县柏山镇上期城村/div>法定代表人闪兰房，镇长。上诉人刘继明因诉被上诉人博爱县人民政府要求作出行政裁决一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，博爱县柏山乡良种场属原博爱县柏山乡政府成立。2000年11月1日，博爱县柏山乡良种场（甲方）与刘继明（乙方）签订协议，甲方同意乙方在甲方院西北角空闲地建造猪舍养猪场。因建设用地，2008年5月10日，河南省人民政府作出《关于博爱县2007年度第三批乡镇建设征收土地的批复》（博政土〔2008〕145号），同意博爱县人民政府征收本县柏山镇上屯村集体建设用地3.9673公顷，水运村集体建设用地20.6230公顷，贵屯村集体建设用地5.0000公顷；使用博爱县交通局国有建设用地0.1722公顷，共计29.7625公顷，作为该县2007年度第三批乡镇建设用地。该批复同意博爱县国土资源局拟订的征收土地方案。2009年5月15日，博爱县人民政府作出《关于焦作市海华纺织有限公司补办出让手续的批复》（博政土〔2009〕8号），同意将已征收的位于水运村南侧、柏山镇水运村集体土地20.6230、柏山镇上屯村集体土地1.4152公顷、另外使用国有土地0.1722公顷，共计22.2104公顷（折合333.156亩）国有土地使用权出让给焦作市海华纺织有限公司，用途为工业，出让年限50年。2009年5月19日，博爱县国土资源局与焦作市海华纺织股份有限公司签订了豫（博爱）出让（2009年）第0010号《国有建设用地使用权出让合同》。博爱县人民政府称焦作市海华纺织有限公司占用的原柏山乡良种场土地的附着物补偿款，系由海华公司直接补偿给柏山镇人民政府。刘继明对2007年2月9日《地面附着物补偿明细表》（海华集团）载明的内容均无异议。刘继明认可其于2007年已经收到补偿款50000元。2015年12月21日，博爱县柏山镇人民政府针对刘继明通过信访反映2006年政府占用其猪圈赔付10万元、而其本人只得5万元问题出具信访事项处理意见书，认为刘继明反映问题不属实，对其诉求不予支持。刘继明不服该信访事项处理意见，向博爱县人民政府信访事项复查委员会申请复查。2016年1月18日，博爱县人民政府信访事项复查委员会以其申请复查的信访事项依法按政策应当进入诉讼、复议、仲裁程序解决为由，向刘继明出具信访事项复查不予受理告知书。2017年5月3日，刘继明向博爱县人民法院提起民事诉讼，要求博爱县柏山镇人民政府赔偿拆除其养殖场下欠补偿款50194.60元及利息7.3万元。博爱县人民法院经审理后于2017年6月28日作出民事裁定书，以刘继明所争议的政府征地补偿款问题不属于民事诉讼受案范围，刘继明应当申请行政裁决为由，裁定驳回了刘继明的起诉。2017年7月27日，刘继明向博爱县人民政府申请行政裁决，申请事项为申请博爱县人民政府确认2007年海华公司占地由县土地局等单位拆除申请人租赁柏山镇良种场废地所建的养猪场的房屋、猪圈等被拆迁前丈量、评估的补偿标准，以及申请县人民政府查明县土地局2007年丈量、登记、评估申请人的原始记录登记。博爱县人民政府收到该申请后转交县国土局进行处理。2018年3月28日，博爱县国土局以应当向人民法院提出为由，出具信访不予受理告知。2019年2月25日，刘继明又向博爱县人民法院提起民事诉讼，请求判令博爱县柏山镇人民政府赔偿拆除其养猪场下欠补偿款54894.6元及利息。博爱县人民法院以不属于民事诉讼受案范围为由，于2019年4月15日作出民事裁定，驳回了刘继明的起诉。2019年4月28日，刘继明向博爱县人民政府邮寄申请行政裁决申请书，申请博爱县人民政府依法裁决作出关于柏山镇政府对申请人所建养猪场拆迁后，下欠补偿款54894.60元及利息。博爱县人民政府收到刘继明申请后，转交司法局进行调解。2019年12月5日，博爱县清化镇人民调解委员会出具证明，证明刘继明与柏山镇征迁补偿纠纷，经人民调解员杨维俭调解双方未达成一致意见。刘继明遂向一审法院提起本案诉讼，请求判令博爱县人民政府依法作出行政裁决。焦作市中级人民法院一审认为，本案审理的焦点在于刘继明提起的本案诉讼是否属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综合本案，一审法院作出如下评判：一、刘继明反映的其养猪场的补偿问题。根据各方当事人提交的证据，以及根据当事人陈述，可以确认因焦作市海华纺织有限公司建设用地，经河南省人民政府批复，原博爱县柏山乡良种场所在土地被征收并出让，该地块上附着物亦经清点并制作地面附着物补偿明细。刘继明对该地上附着物补偿明细表亦无异议，且也认可其2007年收到了50000元补偿款。因此，刘继明所建养猪场已经进行了补偿。二、刘继明申请博爱县人民政府作出行政裁决的行为的认定。刘继明认为博爱县柏山镇人民政府未足额支付其补偿款，其应当通过合法途径在法定期限内申请救济，而根据当时适用的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，对于行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或者起诉期限的，公民、法人或者其他组织提起诉讼的期限最长不得超过2年。本案中，刘继明称其自2007年开始一直多次找镇政府等县有关部门要求按县国土局等有关单位丈量的面积及标准解决补偿问题，但并没有其他相关证据证明。而根据刘继明提供的证据，其在2015年通过信访途径解决其反映的补偿问题未果的情况下，于2017年才向博爱县人民法院提起民事诉讼。因此，刘继明通过司法途径解决其纠纷已经远远超过法定起诉期限，刘继明再向行政机关申请行政裁决，其实质上是对行政机关已经作出的行政行为不服提出的申诉行为。三、对刘继明的起诉依法不予受理。行政行为一经作出即具有确定力、拘束力、公定力、执行力，非因法定事由并经法定程序不得改变或撤销。本案中，刘继明在2007年收到补偿款后，并未在法定期限内提出异议，其虽在2017年、2019年向博爱县人民政府提出行政裁决的申诉行为，但结合博爱县人民政府在收到刘继明提出的行政裁决申请后交由博爱县国土资源局的作出的信访不予受理告知，以及人民调解委员会进行的调解，均未改变原行政行为，亦未对当事人创设新的权利义务。对刘继明的该申诉行为，无论行政机关以明示或默示方式拒绝行政相对人的申请，均属于重复处理行为，对其权利义务不产生影响。刘继明以博爱县人民政府未履行行政裁决法定职责向一审法院提起的诉讼，人民法院不应受理。另外，如果允许行政相对人对重复处理行为提起行政诉讼，就意味着行政诉讼法上关于起诉期限的规定失去了实际意义。综上，刘继明以博爱县人民政府收到其申请后未依法履行法定职责为由，向一审法院提起的诉讼依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，对其起诉应当不予立案，已经立案的，应当驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（四）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，一审法院裁定：驳回刘继明的起诉。刘继明不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、上诉人对下欠补偿款一直在主张自己权利，从2007年开始至柏山镇政府2015年作出处理意见书，证明在法律上不存在诉讼时效。二、本案应为行政案件，不属于民事诉讼范围。根据《行政诉讼法》受案范围，以及博爱县人民法院（2019)民初548号裁定书,本案应为行政诉讼案件，上诉人向人民法院提起行政诉讼,完全符合法律规定。三、一审法院第一个评判,违反了以事实为根据的原则，违背了《行政诉讼法》关于被告应负举证责任的规定，不按案件中的证据来评判。一审法院第二个评判，以废旧的法律规定，认定上诉人已超诉讼时效,驳回起诉错误。一审法院第三个评判，认为二次申请为申诉行为，是重复处理，违背案件事实。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人博爱县人民政府答辩称，刘继明与博爱县柏山镇良种场之间的土地征用赔偿纠纷属于民事纠纷，不属于行政诉讼案件受案范围，也超过了法律规定的诉讼时效，依法应予驳回。刘继明自认已经获得了应有的拆迁补偿，本次起诉属于虚假诉讼。请求驳回上诉，维持一审裁定。一审第三人博爱县柏山镇人民政府答辩称，从事实上来看，答辩人与刘继明之间不存在任何法律意义上的行政纠纷或民事纠纷。答辩人认为博爱县人民政府无需进行行政裁决，所以不存在行政不作为。请求驳回上诉，维持一审裁定。本院认为，原生效实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。…….”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）第一项内容规定：“……依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”将上述行政法规、司法解释和规范性文件规定的条文内容结合起来理解，可以更准确地把握集体土地征收中被征收人因安置、补偿产生争议的行政救济途径，即被征收人对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案中确定的补偿标准不服产生争议的，有权向上一级人民政府申请裁决或提出行政复议申请。由此也不难理解，行政机关裁决的对象是征地补偿、安置方案中确定的补偿标准，有权裁决的行政机关是县级以上人民政府。本案中，刘继明坚持认为博爱县柏山镇人民政府下欠其54894.60元补偿款，是其按照220元/平方米附属物补偿标准推算得来。刘继明在本案一审诉讼中对其坚持的220元/平方米附属物补偿标准未提供明确依据或证据，对此可以按照两种情况进行分析评判，一是刘继明如有证据证明其坚持的220元/平方米附属物补偿标准是安置补偿方案中或实际安置补偿中确定的补偿标准，刘继明无需经过博爱县人民政府裁决，可以直接向博爱县柏山镇人民政府主张未支付的补偿款，此种情形下博爱县人民政府对此也无裁决权。二是刘继明如对征收补偿中确定的补偿标准不服，在法定复议期限内可以向有权机关申请复议或裁决，但博爱县柏山镇人民政府在集体土地征收中显然不具有制定补偿标准的职权，相应地博爱县人民政府也不是对应的复议或裁决机关。基于以上分析，博爱县人民政府对刘继明申请的事项并不具有裁决权。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》九十三条第二款规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”依法应驳回刘继明的起诉。一审裁定驳回起诉理由不当，但裁定驳回起诉结果正确，为节约司法资源和减少当事人诉累，对一审裁定结果应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审裁定。刘继明的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月十六日法官助理刘月华书记员王贺霞