山东省泰安市岱岳区人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0911行初56号原告王某亮，男，回族，1974年5月20日出生，住泰安市岱岳区。委托代理人王鹏，山东东岳律师事务所律师。被告泰安市岱岳区水利局，住所地泰安市岱岳新城区。法定代表人张义岭，局长。委托代理人崔艳玲，山东纵观律师事务所律师。被告泰安市岱岳区人民政府，住所地泰安市岱岳区区政大楼。法定代表人王长勇，区长。委托代理人李春亚,岱岳区司法局行政复议应诉科科长。委托代理人徐亚楠,山东望岳律师事务所律师。原告王某亮不服被告泰安市岱岳区水利局（以下简称水利局）作出的泰岱水责拆【2019】3号《限期拆除通知书》（以下简称通知书）及被告泰安市岱岳区人民政府（以下简称区政府）作出的泰岱复决字【2019】045号《行政复议决定书》（以下简称复议决定书），于2020年7月23日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成了合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案，原告王某亮及委托代理人王鹏，被告水利局负责人武爱华，委托代理人崔艳玲，被告区政府委托代理人李春亚、徐亚楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告水利局于2019年10月28日作出泰岱水责拆【2019】3号责令限期拆除通知书，认定王某亮擅自在小漕河泉××官庄村段河道管理范围修建的住房、鸡舍等设施，危害河岸堤防安全，违反《中华人民共和国水法》第三十七条、三十八条和《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条、二十五条规定，依据《中华人民共和国水法》第六十五条及《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，责令王某亮在2019年10月28日前自行拆除，逾期未拆除，将依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定，依法强行拆除并罚款。原告不服提起行政复议，被告区政府于2020年5月11日作出泰岱复决字【2019】045号行政复议决定，维持了区水利局作出的限期拆除通知书。原告王某亮诉称，一、泰安市岱岳区水利局作出的泰岱水责拆【2019】3号限期拆除通知书没有事实依据。2011年11月8日，原告通过竞标的方式承包岱岳区马庄镇泉××官庄村修复的河坝，双方签订承包合同，该合同合法有效，经岱岳区马庄镇泉××官庄村同意，于2011年12月份、2012年年初在承包土地范围内建设护林房，涉案护林房虽然未向林业部门审批用地情况，但是岱岳区林业局、岱岳区马庄镇政府、岱岳区马庄镇泉××官庄村对原告在辖区内承包土地并进行种树及建设护林房是知情的，在被告作出泰岱水责拆【2019】3号责令限期拆除通知书前，各级部门也未对原告用地建设护林房的行为予以查处或要求按照规定补办相关手续，结合原告长期进行种树造林的过程，原告建设的护林房不应认定为违法建筑；泰安市岱岳区水利局作出的泰岱水责拆(2019)3号限期拆除通知书没有事实依据。二、泰安市岱岳区水利局对于涉案的林地没有处罚权。本案涉及的林地所有权归岱岳区××头官庄村所有，泰岱林证字(2012)第140001号林权证证实林地使用权人为原告王某亮，林木所有权及使用权人也为原告王某亮，该林权证明确登记了坐落、面积及四至，原告经岱岳区马庄镇泉××官庄村同意在上述林权证确定的范围建设护林房，并不违反《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国河道管理条例》的规定，即使原告得护林房未向林业部门审批用地情况，也不应当由泰安市岱岳区水利局管辖出具行政决定书，也无任何证据显示涉案林地归属于泰安市岱岳区水利局所有或管理。三、被告作出的泰岱水责拆【2019】3号限期拆除通知书程序违法。被告作出的泰岱水责拆【2019】3号限期拆除通知书属重大行政行为，其应当履行听证程序或告知义务，告知原告所享有的陈述和申辩的权利。在未履行听证义务或明确告知原告享有陈述和申辩的权利，未听取原告的陈述和申辩的情形下，被告迳行作出限期拆除通知书，不符合行政法的正当程序原则，属程序违法。结合以上理由，泰安市岱岳区人民政府作出的泰岱复决字【2019】045号行政复议决定书作出维持泰岱水责拆(2019)3号限期拆除通知书得决定依法是错误的。综上，请求：1、撤销被告水利局作出的泰岱水责拆【2019】3号限期拆除通知书；2、撤销被告区政府作出的泰岱复决字【2019】045号行政复议决定书；3、诉讼费用由被告承担。原告为证明其主张，向本院提交以下证据：1、泉××官庄村村民委员会出具的证明信一份；2、马庄镇乡镇建设办公室出具的；3、岱岳区散装水泥办公室出具的专项资金收据一份。以上证据证明原告建设房屋经村委同意，属合法建设，不应按照违法建筑拆除。被告水利局辩称：一、原告2011至2012年间在岱岳区马庄镇泉××官庄村修复的河坝上建设了住房、鸡舍等设施，原告建设上述房屋时未取得规划、国土等行政部门的许可，也未经水行政主管部门的审批，系违法建筑。二、根据《中华人民共和国河道管理条例》对河道管理范围的划定，小漕河泉××官庄村段属于有堤防的河道，两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、两岸堤防及护堤地均在河道管理范围之内，原告建设的住房、鸡舍等设施在堤防上，属于河道管理范围。三、根据《中华人民共和国水法》的规定，禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事其他妨碍河道行洪的活动，对在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的，水行政主管部门有权限期拆除违法建筑物。四、2019年以来，为确保河湖安全，泰安市开展了“深化清违整治、构建无违河湖”的专项行动，原告建设的房屋、鸡舍在被排查出的问题范围之内，按照“清违清障”的工作要求，原告违法建设的房屋、鸡舍必须清理拆除。五、答辩人作出的责令限期拆除通知书不属于必须履行听证程序和告知义务的行政行为，答辩人作出该责令拆除通知书程序合法。原告建设的住房、鸡舍等设施危害河岸堤防安全，妨碍河道行洪，答辩人依法作出责令拆除的通知是依法履行职责，是为了保障河道行洪安全，保护人民群众的生命财产安全，维护社会公共利益，应当依法予以维持。综上，答辩人作出的泰岱水责拆【2019】3号责令限期拆除通知书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告水利局向本院提交以下证据、依据：1、关于小漕河段马庄镇泉头村段违法建筑问题的证明、卫星遥感照片两张、现场照片5张、泰安市岱岳区人民政府关于河库管理和保护范围划界工作的公告，证明小漕河段马庄镇泉头村段存在违法建筑，是省遥感监测第二批通报的问题；2、2019年10月16日调查笔录一份，证明原告自认其民房、鸡舍是在其2011年承包河坝后建设的，无审批手续，树违法建筑；3、小漕河段马庄镇泉头官庄河段行洪能力分析复核报告，证明原告所建房屋等基础高程低于河岸高程，室外地坪至河槽高度为2.86米，不能满足20年一遇防洪标准要求，建议拆除搬迁；4、泰岱水责拆【2019】3号责令限期拆除通知书及送达回证，证明被告于2019年10月23日向原告依法送达；5、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》，证明被告有权责令拆除原告违法建筑；6、泰安市河长制办公室关于转发《山东省河长制办公室关于加快推进限期完成现存河湖“四乱”问题整改工作的通知》的通知，证明原告的房屋鸡舍是山东省河长办查处的现存河湖“四乱”问题之一，须拆除整改到位。被告区政府辩称：一、泰安市岱岳区水利局作出的泰岱水责拆【2019】3号《责令限期拆除通知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，答辩人予以维持合法有据。本案被答辩人未依法取得泰安市岱岳区水利局的许可，亦未依法取得规划、国土等行政部门的许可，在泰安市岱岳区水利局管理范围内的岱岳区马庄镇泉××官庄村修复的堤坝上建设住房、鸡舍等设施，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条、第三十八条规定。根据《中华人民共和国水法》第六十五条规定、《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定，泰安市岱岳区水利局有权向被答辩人作出《责令限期拆除通知书》，责令被答辩人在规定时间内自行拆除，被答辩人的起诉于法无据。二、答辩人作出的泰岱复决字【2019】045号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，贵院应依法予以维持。本案答辩人依法受理被答辩人的复议申请后，于2019年11月11日向泰安市岱岳区水利局作出泰岱复办答字【2019】49号《提出行政复议答复通知书》，泰安市岱岳区水利局于2019年11月18日作出《行政复议答复书》，并提交相关证据材料；2020年1月8日答辩人作出《行政复议决定延期通知书》，依法决定将行政复议延期至2020年2月10日；2020年1月16日答辩人依法组织听证；2020年2月5日答辩人作出泰岱复中字【2019】13号《行政复议中止通知书》，因受新型冠状病毒××疫情影响，依法决定中止行政复议。2020年5月11日答辩人依法作出涉案《行政复议决定书》，认定事实和适用法律正确，程序合法。综上，被答辩人的诉讼请求无事实和法律依据，请求贵院依法判决驳回其诉讼请求。被告区政府向本院提交以下证据、依据：1、行政复议申请书及相关材料、立案审批表、泰岱复受字【2019】49号受理通知书，证明被告依法受理原告申请；2、泰岱复办答字【2019】49号提出行政复议答复通知书、区水利局行政复议答复书及相关证据材料，证明区水利局在法定期限内提供了作出具体行政行为的依据；3、提交《行政复议延期决定书》（泰岱复延字【2019】17号），证明被告依法对复议进行延期；4、听证笔录（泰岱复听字【2019】1号），证明被告依法召开听证会，保障复议双方权利；5、《行政复议中止决定书》（泰岱复中字【2019】013号），证明被告依法中止复议案件；6、泰岱复决字【2019】045号复议决定书，证明被告依法作出复议决定；7、送达回证，证明被告依法将相关文书送达复议双方。经庭审质证，各方发表质证意见如下：（一）关于被告水利局提交的证据原告对被告水利局提交的证据质证意见：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，该证明系岱岳区河长制办公室出具的，该部门仅是一个办公室其出具的证明效力应当是无效的，且证明上也没有经办人签字。对图片有异议，该遥感卫星拍摄的图片无法证实原告修建的房屋系违法建筑，小漕河的界碑系去年才砸入的，我们是2011年承包的土地。对证据2对调查笔录真实性无异议，从调查笔录中可以看出原告的房屋是2011年承包林地后修建的，而小漕河河道认定范围是在2018年底，在原告修改房屋时该处位置不属于河道管理范围之内。对证据3行洪能力分析复核报告，该报告的出具单位系泰安兴水质检技术服务有限公司，该公司是否有出具相关报告的资质在报告中并没有体现，因此我方对该报告的效力不予认可。对证据4有异议，该拆除通知书未按照法定流程进行听证程序，由第一被告单方做出。对证据5真实性无异议，对证明目的有异议。根据相关法律并不能确认原告所修建房屋系违章建筑，原告修建房屋是处于看护林地的需要，而且当时修建该房屋是经过村里和镇上同意的。对证据6真实性无异议，对证明目的有异议。该通知中认定原告的房屋属于四乱范围内，但是并未说原告的房屋属于违章建筑。而且该通知是2019年10月份出具的，房屋修建在2011年承包林地之后。区政府对水利局提交的证据无异议。（二）关于区政府提交的证据原告对区政府提交的证据质证意见：对证据1、3、4、5、7无异议，对证据2真实性无异议，原告并未在送达回证签字，且被告水利局在复议期间拆除建筑，违反了法律规定，对证据6真实性无异议，但原告认为被告行政复议决定书维持泰岱水责拆【2019】3号《责令限期拆除通知书》是错误的。被告水利局对区政府提交的证据无异议。（三）关于原告提交的证据被告水利局对原告提交的证据的质证意见：对证明信的真实性及证明目的均有异议，该证明信没有经办人及法定代表人的签名，不符合单位出具证明的要求。对证明目的也有异议，该证明不能证实村委同意原告建房，只能证实涉案的违法建筑是原告于2011年、2012年建造，且该证明证实原告承包的是河坝也就是原告所建设的房屋是在堤防上，是属于河道管理范围。原告认为村委同意其不是违章建筑的观点是错误的，原告所建设的房屋在堤防上依照水法的规定在建设时需要经过水利部门的审批同意。但是原告没有任何建设审批手续，足以证实原告所建设的房屋是违法建筑。对于两份收据的真实性没有异议，对合法性及证明目的均有异议，这两份收据均没有写清是专项资金和配套费是针对什么原因收取，这两张收据与原告建设的房屋无关。认定是否是违法建筑是以是否有相关部门的审批手续为准，出具该收据的两个单位均不具有相关权限。被告区政府质证意见同被告水利局，另村委会不是批准建设的有权机关，村委会是否同意原告建设与本案没关联性，而且该证明信也看不出村委同意原告在河坝建设房屋。本院对上述证据认证如下：原告提交的三份证据能够证实原告与村委签订承包合同、建护林房的事实，但该证据不能证实原告的证明目的。被告水利局提交的证据具有真实性、关联性、合法性且各证据间能够相互印证，证实本案相关事实，本院予以确认。对被告区政府证据提交的证据，原告对证据1、3、4、5、7无异议，本院予以确认。证据2原告称未在通知书送达回证上签字，但被告水利局在送达文书时邀请见证人在送达回证上签章，符合法律规定。证据6系被诉行政复议决定书，不能作为证据使用。经审理查明，2011年11月18日，马庄镇泉头村村民委员会（甲方）与王某亮（乙方）签订河坝承包合同，约定：1、甲方为乙方提供河坝面积，长两侧2000米，东至汶口地界，西至马庄地带，用于乙方栽植树木等。2、乙方在承包期间，严禁在承包范围内挖取沙土，搞永久性的建筑，损坏堤坝影响泄洪；否则甲方有权终止合同，并由乙方负担所有损失。承包期限40年，即从2011年11月8日至2051年11月8日止。2018年12月20日，泰安市岱岳区人民政府发布关于河库管理和保护范围划界工作的公告，内容为：1、管理与保护范围……小漕河……50米为保护范围。2、在河道管理范围内，禁止以下行为：（一）爆破、钻探、建房、建窑、打井、葬坟、采石、采砂、取土、挖筑水塘和养殖池……。2019年10月，岱岳区马庄镇人民政府委托泰安市兴水质检技术服务有限公司作出小漕河马庄镇泉××官庄村河段行洪能力分析复核报告，建议对原告修建的住房、养殖棚进行拆除。2019年10月16日，被告水利局对王某亮擅自在河道管理范围内修建的住房、鸡舍等设施进行调查，2019年10月23日，被告作出被诉拆除通知书。原告不服，于11月8日向被告区政府提起了行政复议，区政府于11月11日受理后，于同日作出泰岱复办答字【2019】49号提出行政复议答复通知书，责令水利局提交相关材料。11月18日水利局向区政府提交答复书及相关证据材料。2020年1月8日因案情复杂，区政府作出泰岱复决字【2019】017号行政复议决定延期通知书，决定将行政复议延期至2020年2月10日前作出。1月16日，区政府组织听证，2020年2月5日，因受新型冠状病毒××影响，区政府作出泰岱复中字【2019】13号《行政复议中止通知书》，决定中止行政复议，后2020年5月11日，区政府作出泰岱复决字【2019】045号行政复议决定书，维持水利局作出的泰岱水责拆【2019】3号《责令限期拆除通知书》。另查明，2019年11月1日，被告水利局作出泰岱水资源拆字【2019】1号行政强制拆除公告，责令王某亮于11月10日前自行拆除修建的住房、鸡舍等设施。11月12日，水利局作出泰岱强拆决字【2019】1号《行政强制拆除决定书》，11月15日区水利局作出泰岱水资岱决字【2019】1号行政强制代履行决定书，委托马庄镇人民政府代履行强制拆除王某亮修建的住房、鸡舍等设施。现涉案建筑物已被拆除。再查明，2012年9月26日，泰安市岱岳区林业局为王某亮颁发泰岱林证字【2012】第140001号林权证，载明：森林或林土所权使用权人为王某亮，坐落于泉××官庄村小漕河，主要树木为白蜡。本院认为，本案的争议焦点是：一、水利局作出的通知书是否合法；二、区政府作出的复议决定是否合法。关于焦点一，本院依法对被告作出被诉通知书的主体资格及法定职权、适用程序，认定事实及适用法律进行了审查。《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国河道管理条例》第四条规定：“国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。”水利局作为本行政区域的水利行政行政主管部门，依法具有水资源管理，查处违法行为的主体资格和行政职权。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第三十八条规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十四条“在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；种植高杆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木(堤防防护林除外)；设置拦河渔具；弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。”第二十五条“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘；(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。”《中华人民共和国水法》第六十五条规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得；对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：(二)在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的。”本案中，依据小漕河段马庄镇泉头村段违法建筑问题的证明，卫星遥感现场照片及泰安市岱岳区人民政府关于河库管理和保护范围划界工作的公告及调查笔录等，能够证实原告在河道堤坝上建设房屋、鸡舍等设施，且原告自认其在河道上建房并未办理审批手续，原告未经批准在河道建设房屋鸡舍等设施违反了上述法律规定，被告据此作出通知书认定事实清楚，适用法律正确。原告主张其建设住房和鸡舍村委知情同意，本院认为，村委与原告签订的《河坝承包合同》约定“乙方在承包期间，严禁在承包范围内挖取沙土，搞永久性的建筑，损坏堤坝影响泄洪”，该约定与原告主张不符，即便村委同意，依据上述法律规定，原告亦不得在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，故对其主张本院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”被诉通知书责令王某亮自行拆除其所建建筑物，对原告的权利义务产生实质性影响，被告应在作出被诉通知书前告知原告有要求进行听证的权利，但本案被告并未告知原告进行听证即作出被诉通知书，其程序违反上述法律规定，原告主张程序缺少听证环节，本院予以支持。但鉴于清除妨碍行洪违法建筑物、构筑物，推进河道防洪治理民生工程，直接关系广大人民群众的生命财产安全，如撤销被告作出的通知书，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院依法不予撤销，确认被告作出的通知书违法。关于争议焦点二，本院认为，区政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内责令水利局提交了相关材料，因案情复杂依法延期，并且组织听证。因受新型冠状病毒影响，中止案件，后经审查被诉行政复议决定，其程序符合法律规定，但被诉通知书违反法定程序，区政府对此未作审查即予以维持不符合法律规定，依法应予撤销。综上，区水利局作出的泰岱水责拆【2019】3号《限期拆除通知书》违反法定程序，依法应予撤销，但如撤销该通知书，会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故本院依法不予撤销，确认被告作出的通知书违法。区政府作出的泰岱复决字【2019】045号《行政复议决定书》维持区水利局作出的泰岱水责拆【2019】3号《限期拆除通知书》不当，依法应当撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、七十九条之规定，判决如下：一、确认被告泰安市岱岳区水利局于2019年10月28日作出的泰岱水责拆【2019】3号责令限期拆除通知书违法；二、撤销被告泰安市岱岳区人民政府于2020年5月11日作出的泰岱复决字【2019】045号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告泰安市岱岳区水利局和泰安市岱岳区人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  张 娟人民陪审员  张法琴人民陪审员  孙冬梅二〇二〇年九月十八日法官助理付福云书记员刘东婧