江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1509号 上诉人（原审原告）卢燕，女，汉族，住江苏省南通市崇川区。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区人民政府，住所地在江苏省南通市桃坞路**。 法定代表人钱锁梅，南通市崇川区人民政府区长。 原审第三人南通市崇川区观音山街道海洪村经济合作社。 负责人王建春，南通市崇川区观音山街道海洪村经济合作社主任。 原审第三人南通宏发房屋征收服务有限公司，，住所地在江苏省南通市外环西路** 法定代表人胡汉均，南通宏发房屋征收服务有限公司经理。 原审第三人周穆如，女，汉族，住江苏省南通市崇川区。 上诉人卢燕与被上诉人南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）、原审第三人南通市崇川区观音山街道海洪村经济合作社（以下简称海洪合作社）、南通宏发房屋征收服务有限公司（以下简称宏发公司）、周穆如房屋拆迁征收一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院认定，2017年6月28日，南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街道办）发出《关于成立铁路东、朝东埭界河南、先锋界河西、通甲河北项目搬迁指挥部的通知》（以下简称《通知》），内容为：对上述范围内的房屋实施协议搬迁。经街道研究决定，成立搬迁指挥部，地，地点设在海洪社区年6月29日，搬迁指挥部发布搬迁公告（以下简称《公告》），明确了搬迁范围、搬迁补偿单位、签约期限等内容。海洪合作社为搬迁补偿单位，被搬迁人有权根据上述范围内项目补偿安置方案签订补偿安置协议，各方的权利义务依照最终签约的补偿安置协议为准。该公告附件为项目搬迁范围、搬迁补偿安置方案。同年9月8日，海洪合作社作为甲方，根据所有权人为范金华（又名范进华，已故）与共有人为周穆如的产权登记资料、搬迁补偿评估报告以及该地块的补偿安置方案，与作为乙方的周穆如签订《房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称《安置协议》），海洪合作社在协议上加盖公章并由经办人签字，周穆如签字并写上手机号码，宏发公司作为“服务单位”在该协议上加盖公章并由该公司法定代表人胡汉均签字。案涉房屋所在地块的土地性质为集体所有。 2017年12月27日，原审法院对卢燕以崇川区政府、宏发公司为被告提交的诉讼材料，经审查后作出（2017）通中行立告156号行政诉讼告知书，告知卢燕因其未提供崇川区政府委托海洪合作社与周穆如签订《安置协议》的初步证据，故卢燕将崇川区政府列为被告起诉不当。卢燕收悉上述告知书后，仍以崇川区政府为被告，向原审法院提交行政起诉状，以案涉房屋“未批先征”及周穆如无权处分卢燕财产为由，请求确认崇川区政府与周穆如于2017年9月8日签订的《安置协议》无效。原审审理中，卢燕仍然坚持崇川区政府为本案适格被告。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告在提起诉讼时需要证明行政行为存在的事实根据即证据材料。本案中，卢燕主张案涉《安置协议》的性质为行政协议。而行政协议的最大特点是一方当事人必须为行政机关。换言之，卢燕主张崇川区政府是《安置协议》中的一方当事人。因此，卢燕应当就其主张的崇川区政府与周穆如签订《安置协议》，亦即双方之间存在行政协议的事实承担举证。但卢燕提供的《安置协议》中的当事人为海洪合作社、周穆如、宏发公司，崇川区政府并未在该协议上签字或者加盖公章，卢燕亦未提供崇川区政府委托海洪合作社或宏发公司参与签订案涉《安置协议》的初步证据。故应当依法认定卢燕对其提出的主张未提供相应的事实根据即证据材料。在原审法院依法对卢燕进行法律释明后，卢燕仍然坚持认为崇川区政府为本案的适格被告。据此，原审法院根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款，第六十九条第一款第一项、第三项规定，裁定：驳回卢燕的起诉。 卢燕不服，向本院上诉请求，撤销原审裁定，将本案发回重审或查明事实后依法改判；一、二审诉讼费由崇川区政府承担。理由是：观音山街道办设立成立铁路东、朝东埭界河南、先锋界河西、通甲河北项目搬迁指挥部继而确定搬迁补偿单位，主体不适格；案涉搬迁实际是房屋征收，只能由市、县级人民政府负责和组织实施，且案涉征收项目补偿资金是崇川区政府拨付，因此，崇川区政府系本案适格被告，卢燕的起诉符合法定起诉条件。《安置协议》是行政协议，属于属于人民法院行政诉讼受案范围。 被上诉人崇川区政府二审未提交答辩意见，原审第三人海洪合作社、宏发公司、周穆如二审未提交陈述意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，《安置协议》签订当日，周穆如签署《被搬迁户旧房验收交接单》《借房承诺》各一份。《被搬迁户旧房验收交接单》载明被搬迁户姓名“周穆如（范金华）”，交房日期为“2017.9.8晚6：30”，合法面积（㎡）为“275”。《借房承诺》载明：“本户已经自愿签约搬迁，签约房屋也已经移交。现因自身家庭特殊原因，需借用并移交的民居/非居（打钩）使用。本户慎重承诺，保证在2017年11月20日前将借用房屋全部交还用于拆除，如逾期交还的，本户居民安置编号自动作废，同时签约主体可自行强制收回借用房屋……特此承诺为凭”。2018年6月13日原审听证中，卢燕陈述其在崇川市工作生活。崇川区政府陈述，范金华和周穆如为登记产权人，其中一人去世，在签订协议时只要有一个产权人在，就作为户代表，不需要通知其他继承人。 本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围。本案中，周穆如系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，卢燕系其女儿亦系案涉被拆迁房屋的共有人，与被拆迁房屋具有利害关系，有权提起本案行政诉讼。观音山街道办系崇川区政府的派出机构，搬迁指挥部系观音山街道办成立，搬迁公告亦由搬迁指挥部发布；搬迁补偿单位及与周穆如签订《安置协议》的缔约方均系海洪合作社。崇川区政府的派出机构在本案所实施的行为，应以崇川区政府为被告，故本案原、被告主体适格。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。就本案而言，第一，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）的相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。崇川区政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施。案涉房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，不应以签订协议时尚未取得征地审批手续为由否定《安置协议》的效力。第二，虽然范金华去世后，周穆如与卢燕于2014年4月27日就案涉房屋权属签订了《财产分割协议》，但卢燕、周穆如并未及时办理房屋所有权变更登记，至案涉房屋拆迁时，案涉房屋所有权证载明的所有权人仍为范金华、共有人为周穆如。范金华已经去世，在没有证据证明搬迁补偿人明确知晓《财产分割协议》的情况下，卢燕不能以《财产分割协议》的约定对抗海洪合作社与案涉房屋共有人周穆如签订的《安置协议》效力。第三，周穆如系案涉房屋共有人，也是卢燕的母亲，并且长期居住在案涉房屋之中。房屋搬迁补偿系对权利人财产的重大处分，作为完全民事行为能力人的周穆如，不仅会对相应的财产处分加以高度注意，而且不会做出明显损害家庭财产权益的决定。卢燕自述其在崇川市工作生活，称其母亲周穆如在其不知情的情况下签订《安置协议》，既不符合常理，亦未提供证据加以证明。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定的“处分”指处分行为，而非负担行为，即该条规定的处分仅指标的物物权的转移变更，不包括负担行为即处分合同在内。在出卖他人之物的情形，处分合同的效力应属有效；真正效力未定的是处分人履行合同的行为以及履行合同的结果。即使卢燕不知情，《安置协议》效力也不因其不知情而无效。《安置协议》经周穆如及海洪合作社、宏发公司签章确认，系自愿达成的协议，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效。 综上，原审法院认定本案不属于行政诉讼受案范围不当，本院予以纠正，卢燕主张涉案协议无效的理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。为避免当事人讼累，对原审裁判结果予以维持。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条，《中华人民共和国合同法》第五十一条、五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年九月三十日 书 记 员 任子悦