甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终80号上诉人（原审被告）古浪县人民政府。法定代表人苏某。委托代理人张某。委托代理人银某，甘肃万帮律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨明庭。委托代理人郭某，甘肃金天元律师事务所律师。委托代理人李某，甘肃金天元律师事务所律师。原审被告古浪县横梁乡人民政府。法定代表人何某。委托代理人卢某。上诉人古浪县人民政府（以下简称古浪县政府）因杨某诉其与古浪县横梁乡人民政府（以下简称横梁乡政府）房屋行政强制一案，不服金昌市中级人民法院（2019）甘03行初63号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人古浪县政府的委托代理人张某、银某，被上诉人杨某的委托代理人郭某、李某以及横梁乡政府的委托代理人卢某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，杨某系古浪县横梁乡团庄村村民，在该村四组拥有房屋。2018年2月10日，古浪县政府印发（古政发〔2018〕46号）《关于印发古浪县南部山区移民迁出区废旧宅基地腾退复垦工作的实施方案的通知》，布置移民迁出区废旧宅基地腾退复垦工作，横梁乡团庄村属于整村搬迁范围。腾退程序包括调查审核、腾退拆除、检查确认、奖补资金兑付。经横梁乡政府调查，填写调查认定表，报相关部门审核。2019年5月，由古浪县自然资源局将奖补资金3000元汇入杨某的个人帐户。2019年7月，杨某位于××县的房屋被拆除。一审法院经审理认为，一、关于本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”强制拆除房屋行为对公民重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。本案中，古浪县政府发布关于印发古浪县南部山区移民迁出区废旧宅基地腾退复垦工作的实施方案的通知，且对杨某的房屋被拆除的事实没有异议，从实施情况看，移民搬迁工作在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而镇政府、各个职能部门在组织实施过程中的行为，都是在县级人民政府统一组织指挥下进行的，发放补偿款的行为系依据古浪县政府的安排，横梁乡政府以及相关职能部门参与拆除的行为，依据上述法律规定应当视为古浪县人民政府的委托。在举证能力处于弱势地位的杨某提供了初步的证据情况下，古浪县政府虽对杨某主张予以否认，但对于其抗辩未能依法提供证据，即使杨某没有直接证据证明古浪县政府实施了被诉强制行为，也应由古浪县政府承担相关责任，故本案适格被告应为古浪县政府。二、关于被诉拆除行为的合法性问题。古浪县政府没有在法定期限内提供实施拆除行为合法的任何证据，依法应当认定为没有证据。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决确认古浪县政府于2019年7月拆除杨某位于××县房屋的行为违法。案件受理费50元，由古浪县政府负担。上诉人古浪县政府上诉称，1.一审法院认定事实错误，上诉人未实施具体的拆除行为，上诉人不是本案的适格被告。上诉人为贯彻落实省市文件精神，印发古政发（2018）46号、182号文件对于山区移民迁出后废旧宅基地的腾退复垦工作，具体实施单位是乡政府和相关部门，由乡政府具体与农户签订腾退协议，之后由古浪县国土资源局发放补贴款。横梁乡政府也根据县政府的文件出台了具体的实施方案。2.一审判决适用法律错误。上诉人未就涉案事项授权或者委托横梁乡政府实施，本案不能适用关于委托的法律规定，且横梁乡政府作为独立的一级行政机关，具有法人人格，一审判决适用委托的法律规定错误。综上，请求撤销一审判决；依法改判驳回杨某的诉讼请求或者发回重审。被上诉人杨某答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.上诉人是本案适格的诉讼主体。古浪县政府是《古浪县南部山区移民迁出区废旧宅基地腾退复垦工作的实施方案》的决策者和组织者，横梁乡政府是该实施方案的执行者和实施者。上诉人在实施方案中明确授权横梁乡政府强拆“既不签订协议，也不自行腾退拆除”农户的房屋。杨某既未签署拆除房屋协议，也未自行腾退拆除，故涉案房屋属于实施方案的强拆对象。横梁乡政府未制定出台腾退复垦工作的具体实施方案，其强拆行为系上诉人授权。2.上诉人强拆案涉房屋行为违法。上诉人依据无效的《废旧宅基地房屋拆除协议》强拆了案涉房屋，拆除前未催告杨某限期拆除，未通知本人或者亲属到场，程序和实体均违法。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审被告横梁乡政府陈述意见称，横梁乡政府具体实施拆除了涉案房屋，不存在由上诉人委托实施的情形。我方通过宣传公告、录音等证明涉案拆除行为不是强制拆除。针对腾退事项，多部门均出具意见，并不能说明乡政府是受上级政府委托实施拆除。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案杨某以古浪县政府和横梁乡政府为被告提起诉讼，请求确认二被告强制拆除原告位于××县房屋的行政行为违法。古浪县政府在一审答辩和上诉意见中均否认其为拆除主体。横梁乡政府在一审中答辩称对具体实施拆除行为的部门不清楚，其不存在强拆行为，在上诉意见中承认具体实施了拆除行为。根据一审查明事实，结合各方当事人的意见，本案争议的焦点问题是：杨某所诉房屋强制拆除行为由谁实施，即本案适格被告的确定问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案杨某所诉房屋拆除行为属于事实行为，在确定适格被告时，应遵循“谁实施，谁被告”的原则来确定适格被告。经核实，案涉房屋系《甘肃省人民政府关于加快推进“十三五”时期易地扶贫拆迁工作的意见》（甘政发〔2016〕68号）和《甘肃省发展和改革委员会关于进一步规范易地扶贫拆迁项目管理切实做好问题整改工作的通知》（甘发改赈迁〔2017〕547号）等文件中规定的古浪县南部山区移民迁出废旧宅基地腾退复垦工作的范围。对于该项腾退复垦工作，古浪县人民政府制定了《关于印发古浪县南部山区移民迁出废旧宅基地腾退复垦工作的实施方案的通知》，其中规定：“对无偿腾退的废旧宅基地，由所在乡镇政府与搬迁农户签订《废旧宅基地房屋拆除协议》，督促搬迁农户自行腾退拆除；对有偿腾退的搬迁农户废旧宅基地，由所在乡镇政府与搬迁农户签订《废旧宅基地房屋拆除奖补协议》，督促搬迁农户自行腾退拆除；搬迁农户在协议约定的时限内未自行腾退拆除的，视为放弃废旧宅基地，由乡镇统一组织拆除。”一审审理中，横梁乡政府申请法院调取的证据《建设工程施工合同-古浪县祁连山山水林田湖生态保护修复工程废旧宅基地整治项目》，该施工合同由古浪县国土资源局和甘肃太昊建筑工程有限责任公司签订，该合同主要是就案涉废旧宅基地腾退工作进行签订，主要内容包括房屋拆除清运工作，土地平整工程等。结合横梁乡政府于2019年2月20日作出的《公告》可知，案涉移民迁出废旧宅基地腾退复垦工作中关于宅基地的拆除工作，根据不同情况由不同的行政机关实施。对有偿腾退的搬迁农户，由所在乡镇政府与搬迁农户签订《废旧宅基地房屋拆除奖补协议》，督促搬迁农户自行腾退拆除，在搬迁农户不自行拆除时，则由古浪县国土资源局委托的公司予以拆除。本案一审审理期间，原审被告向一审法院提交了两份证据：横梁乡政府与杨某、郑彪元签订的《废旧宅基地房屋拆除协议》和杨某、郑彪元签字的《房屋拆除承诺书》。结合一审查明的事实，古浪县自然资源局将奖补资金汇入杨某的个人账户。在本院二审审理期间，古浪县自然资源局和横梁乡政府出具《关于古浪县横梁乡团庄村村民杨某废旧宅基地腾退拆除情况的说明》，明确古浪县祁连山山水林田湖生态保护修复工程废旧宅基地整治项目由古浪县自然资源局组织实施，对于杨某案涉房屋，横梁乡政府与施工单位配合进行拆除。据上可知，对于案涉杨某房屋的拆除系由古浪县自然资源局组织实施，古浪县自然资源局是本案适格的被告。一审法院认定古浪县人民政府为适格被告无事实和法律依据，予以纠正。原审法院在认定适格被告错误的基础上，进入实体审查不当，属于适用法律错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、十五条关于管辖的规定，本案适格被告是古浪县自然资源局，应当由武威市古浪县人民法院管辖。为避免造成诉累，及时保护当事人合法权益，本案宜直接移送有管辖权的法院审理。综上，上诉人的部分上诉理由成立。一审法院认定适格被告错误的基础上进入实体审查不当，属于适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第十四条之规定，裁定如下：一、撤销甘肃省金昌市中级人民法院（2019）甘03行初63号行政判决；二、本案由甘肃省武威市古浪县人民法院审理。一、二审案件受理费各50元，退还古浪县人民政府。审判长 姚振勇审判员 薛 扬审判员 赵静莉二Ｏ二Ｏ年九月二十九日书记员 戴蕴鹏