黑龙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黑行终343号上诉人（原审原告）鸡西柳毛石墨资源有限公司，住所地黑龙江省鸡西市恒山区。法定代表人那文志，该公司总公理。委托代理人杨兴全，辽宁同方律师事务所律师。委托代理人都媛媛，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）鸡西市人民政府，住所地黑龙江省鸡西市鸡冠区红旗路**。法定代表人于洪涛，该市市长。上诉人鸡西柳毛石墨资源有限公司（下称石墨资源公司）因诉鸡西市人民政府（下称鸡西市政府）确认行政行为违法一案，不服七台河市中级人民法院（2019）黑09行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。石墨资源公司起诉称，鸡西市柳毛石墨矿（原《采矿许可证》证号为：2300000040568，该证发证机关为黑龙江省国土资源厅，时间为2000年9月7日），实际采矿权人是石墨资源公司。鸡西市政府是鸡西市柳毛石墨矿的主管机关，将石墨矿采矿权转让给石墨资源公司是鸡西市政府与鸡西市柳毛石墨矿的真实意思表示，在鸡西市政府的批复、改制、职代会等文件中多次强调和明确将采矿权人变更为石墨资源公司，且已经实际成立合法有效的采矿权转让合同条款。经鸡西市政府和鸡西市柳毛石墨矿同意，石墨资源公司已实际占有石墨矿矿区，石墨资源公司长期实际开采、经营、控制石墨矿，对该矿实际占有、使用、收益的也是石墨资源公司，不是鸡西市柳毛石墨矿。实际上鸡西市柳毛石墨矿已经不具备对石墨矿的开采和生产能力，真正具备开采和生产能力的是石墨资源公司。无论从鸡西市柳毛石墨矿的改制还是合资经营的目的来看，石墨矿的实际采矿权人均是石墨资源公司。黑龙江省人民政府于2009年1月10日作出的黑政复决〔2019〕1号《行政复议决定书》，确认实际采矿权人为石墨资源公司，且明确责令鸡西市政府和鸡西市柳毛石墨矿将采矿权变更给石墨资源公司。因此鸡西市政府作为鸡西市柳毛石墨矿的主管机关，应当协助、指令、审批鸡西市柳毛石墨矿将采矿权变更给实际采矿权人石墨资源公司。但时至今日，鸡西市政府仍未协助、指令、审批鸡西市柳毛石墨矿将采矿权变更给石墨资源公司。鸡西市政府的这种不作为状态持续存在，剥夺石墨资源公司采矿权人的合法权益，剥夺石墨资源公司对该矿的开采、经营、收益的合法权益。鸡西市政府侵犯石墨资源公司对该矿的用益物权，违法处分石墨资源公司的合法权益，严重侵犯石墨资源公司的合法权益。鸡西市政府未协助、指令、审批鸡西市柳毛石墨矿将采矿权变更给石墨资源公司属于违法。请求：1.依法确认鸡西市政府不协助鸡西市柳毛石墨矿将采矿权（原《采矿许可证》证号为：2300000040568）变更给石墨资源公司构成行政不作为，确认鸡西市政府违法；2.依法确认鸡西市政府作为鸡西市柳毛石墨矿的主管机关，未指令、审批鸡西市柳毛石墨矿将采矿权（原《采矿许可证》证号为：2300000040568）变更给石墨资源公司构成行政不作为，确认鸡西市政府违法；3.依法确认鸡西市政府不履行黑政复决〔2019〕1号《行政复议决定书》违法；4.鸡西市政府承担本案诉讼费。原审法院认为，综合分析石墨资源公司提出的四项诉讼请求，该四项诉讼请求的实质是石墨资源公司要求确认鸡西市政府未履行黑政复决〔2019〕1号《行政复议决定书》的行为构成行政不作为及违法，故本案的争议焦点为石墨资源公司提出的诉讼请求是否属于法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条“被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级机关应当责令其限期履行。”的规定，对于作为被申请人的行政机关不履行行政复议决定的救济途径，当事人应当申请上级行政机关责令限期履行，并没有规定通过行政诉讼的途径予以救济，故石墨资源公司提起的诉讼，不属于法院行政诉讼的受案范围。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回石墨资源公司的起诉。石墨资源公司上诉称，将鸡西市柳毛石墨矿采矿权转让给石墨资源公司是鸡西市政府与鸡西市柳毛石墨矿的真实意思表示，石墨资源公司长期实际开采、经营、控制石墨矿，无论从鸡西市柳毛石墨矿的改制还是合资经营的目的来看，石墨矿的实际采矿权人均是石墨资源公司。黑龙江省人民政府黑政复决〔2019〕1号《行政复议决定书》明确责令鸡西市政府和鸡西市柳毛石墨矿将采矿权变更给石墨资源公司，鸡西市政府未协助、指令、审批鸡西市柳毛石墨矿将采矿权变更给石墨资源公司属于违法，严重侵犯石墨资源公司的合法权益。石墨资源公司第一和第二项诉讼请求并非是要求确认鸡西市政府未履行黑政复决[2009]1号《行政复议决定书》的行为构成行政不作为及违法，原审法院对此未予审理属于遗漏诉讼请求。综上请求：撤销原审裁定，发回重审。鸡西市政府答辩称，鸡西市柳毛石墨矿和矿产资源（中国）有限公司在合资成立石墨资源公司时，并没有约定以采矿权作为出资，石墨资源公司所谓的改制方案或者批复不能证明合资双方达成以采矿权作为出资的合意。鸡西市柳毛石墨矿系独立的法人主体，鸡西市政府无权干预其自主经营权，省国土资源厅是矿业权审批登记主体，鸡西市政府不具有变更采矿权登记的法定职责。黑龙江省人民政府黑政复意〔2012〕3号《行政复议意见书》已同意鸡西市政府可以不予履行黑政复决〔2009〕1号《行政复议决定书》中关于协助鸡西市柳毛石墨矿办理采矿权变更事项的内容，关于采矿权人的问题已经有另案裁判文书予以认定，石墨资源公司依据黑政复决〔2009〕1号《行政复议决定书》要求鸡西市政府履行职责的理由不能成立。本院认为，行政复议和行政诉讼是我国法律明确规定的两种并列的行政争议解决制度，二者都具有对公民、法人和其他组织合法权益保护的救济功能。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”该规定对于行政诉讼和行政复议以当事人自由选择为原则，以法律规定的复议前置、复议终结情形为例外。这种立法模式充分尊重了当事人的意愿，除法律特别规定外，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，既可以向行政机关提出复议申请，也可以向人民法院提起行政诉讼。与此同时，由于行政复议与行政诉讼两种制度的性质不同，工作方式不同，法律效力不同，为了有效避免案件的重复处理和结果相互冲突，对同一行政争议不能同时适用该两种救济制度，公民、法人和其他组织就同一个行政行为寻求救济，应遵循择一而行之原则。本案中，石墨资源公司已就案涉采矿权变更问题申请行政复议，在黑龙江省人民政府黑政复决〔2009〕1号行政复议决定支持其复议请求的情况下，其再次就同一事实和理由提起本案诉讼，实质上是认为鸡西市政府未履行行政复议决定所确定的义务。对于行政复议被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，《中华人民共和国行政复议法》已规定相应的处置和制约方式。该法第三十二条第二款规定：“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。”据此，作为被申请人的行政机关不履行复议决定的，应由行政复议机关或者上级行政机关责令限期履行。故石墨资源公司的诉讼请求不属于行政审判权限范围，其应根据《中华人民共和国行政复议法》的规定寻求行政救济，而非对此提起行政诉讼。原审法院裁定驳回其起诉，处理结果并无不当。综上，石墨资源公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 顾 栩 菲二〇二〇年九月十八日法官助理任夫亮书记员张莉