河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终202号 上诉人（原审原告）李四胜，男，1968年7月25日出生，汉族，住所地河间市。 委托代理人李三强，男，1967年2月17日出生，汉族，住所地河间市，系上诉人之兄。 委托代理人孙鹏飞，河北三和时代律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)河间市自然资源和规划局，住所地河间市胜利东路。 法定代表人赵春雷，局长。 委托代理人杨双兵。 委托代理人白光华，河北至威律师事务所律师。 上诉人李四胜因土地行政处罚一案，不服河北省河间市人民法院（2019）冀0984行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2016年5月，原告李四胜未经河间市自然资源和规划局（以下简称河间市自规局）批准擅自占用河间市卧佛堂镇四分村集体建设用地建设楼房一栋，占地面积1310.4平方米，占地类别为建设用地，该占地符合《河间市土地利用总体规划（2010-2020）》。被告河间市自规局经研究后作出了河自然规执罚告（2019）16744号行政处罚告知书。并于2019年2月14日送达给原告李四胜。当日，被告河间市自规局作出河自然规执听告（2019）第16744号行政处罚听证告知书，并于当日送达给了原告。2019年2月20日，被告河间市自规局作出了河自然规执罚决（2019）第16744号行政处罚决定书。当日河间市自规局送达了原告李四胜。该行政处罚决定书的主要内容是：依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、退还非法占用的1310.4平方米土地给卧佛堂镇四分村集体；2、没收非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施（建筑面积1310.4平方米）；3、并处以非法占地每平方米10元的罚款，共计13104元。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订版）第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”根据上述法律规定，被告河间市自规局对非法占用土地的行为有处理的职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用地土地上新建的建设物和其他设施，恢复土地原状；对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案中，原告李四胜未经批准非法占用土地符合上述责令退还非法占用的土地的情形；被告河间市自规局认定原告非法占地符合土地利用总体规划，符合没收在非法占用的土地上新建的建筑物，并处以罚款的情形。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”本案处罚数额为每平方米10元，符合上述法律规定。被告河间市自规局在办理原告李四胜的行政案件过程中履行了立案登记、调查、审批、告知、决定、送达等程序，被诉的行政处罚决定符合法律规定的程序。综上，被告河间市自规局的行政处罚决定证据确凿、适用法律正确、程序合法、处罚适当，原告诉请撤销被告作出的行政处罚决定的理由不成立，对其诉讼请求不予支持。 原审法院遂判决，驳回原告李四胜的诉讼请求。 上诉人李四胜上诉请求，撤销原审判决，撤销被上诉人作出的河自然规执罚决（2019）第16744号行政处罚决定。主要理由：一、原审法院认定事实不清，证据不足，作出驳回我的诉讼请求的判决错误。被上诉人作出的处罚决定认定的事实错误，涉案土地根本不是卧佛堂四分村集体拥有使用权，而是我个人拥有土地使用权，我是通过转让的方式从他人手中取得土地使用权。而且完全符合卧佛堂镇的土地整体规划。原判决书认定我侵占集体土地是非常错误的。该地不是没有申请办理土地使用手续，而是一直在办理中，庭审中我们提交了村委会的办证申请、加盖土地局公章的涉案土地地图，设置华康医院的申请、医疗机构许可证、消防、环保审核材料等，同时在被上诉人提交的证据中可见，被上诉人公然通知办证大厅不予给我办理相关手续的告知函，说明不是我不申请办理，而是被上诉人不予配合办理才导致本案所涉土地的相关手续没有办下来的后果。二、该处罚决定书违反法定程序，无违法事实调查材料就作出，是非常错误的。该（2019）第16744号行政处罚决定书是在前三次处罚我的基础上作出的第四次处罚，该次处罚没有任何违法事实的调查，完全依据被上诉人自己的所谓调查报告，以及前三次的调查材料。但需要说明的是，前三次的处罚决定书均被河间市人民法院予以撤销，也就是说被上诉人再将前三次的调查材料作为这一次处罚的依据，显然程序违法，等于此次处罚没有调查，就作出了处罚决定，显然是非常错误的。我在涉案土地上建楼办医院是公益事业，没有侵害任何人的利益，控告人是公报私仇，而被上诉人以及原审法院不予核实，认定我违法，并作出了错误的决定及判决，等于支持了恶人。请求二审法院查明以上事实，依法予以纠正。 被上诉人河间市自规局辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，判决结果正确。在一审庭审过程中，我们向法院出示了大量的证据证实，上诉人在没有通过报批和审批的情况下，未办理任何手续，擅自占地1310.4平方米建医院，经多方调查取证，包括对上诉人询问，上诉人违法占地的情况属实，上诉人称向各部门提交了申请，但未经批准之前，擅自动工建设违背了相关法律规定。因此，答辩人为上诉人下发的（2019）第16744号行政处罚决定认定事实清楚，证据确定充分，没有错误。二、答辩人作出的处罚决定书，程序合法。答辩人在作出处罚决定之前，进行了认真调查取证，并且依据法定程序，让上诉人进行陈述和辩解，上诉人在大量的证据面前也认识到了自己的错误，答辩人在处罚过程中，严格按法办事，履行了法定程序，在执法程序上没有错误。综上两点，答辩人认为一审判决没有错误，上诉人的上诉没有事实和法律依据，不能成立。二审法院应当以事实为依据，以法律为准绳，驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审查明的事实与一审一致。另查明，2016年6月6日，河间市国土资源局（以下简称河间市国土局）经过违法线索登记，对李四胜未经国土部门批准非法占地建医院的行为发送责令停止违法行为通知书，并向卧佛堂电管站发送抄告单。2016年6月7日，河间市国土局对李四胜非法占地建医院的违法行为进行立案呈批，并制作了立案呈批表，载明主要违法事实是河间市卧佛堂镇四分村村民李四胜于2016年5月，未经国土部门批准，私自在卧佛堂镇四分村村东南、卧吕路东侧占用村集体土地建医院。2016年6月8日，河间市国土局对李四胜占地情况进行现场勘测、拍照并制作了勘测笔录。同日，河间市国土局对李四胜占地类型进行确认，其中土地权属是卧佛堂镇四分村集体用地，占地现状类别为1310.4平方米建设用地，规划用途为1310.4平方米建设用地，该项目占地符合河间市土地利用总体规划。该局于2016年6月8日至6月16日分别对李四胜、张海军、李三强等人进行询问并制作了询问笔录。河间市国土局在经过违法案件处理决定呈批等程序后，于2016年6月22日作出河国土执罚决[2016]16701号行政处罚决定，认定李四胜于2016年5月未经合法批准，擅自占用河间市卧佛堂镇四分村村东南、卧吕路东侧1310.4平方米（占地类别为1310.4平方米建设用地；该占地符合《河间市土地利用总体规划（2010年-2020年）》）建医院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十九条的规定，根据该法第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《河北省国土资源行政处罚裁量办法》的规定，决定处罚如下：1、将非法占用的1310.4平方米土地退还给卧佛堂镇四分村村集体；2、处以非法占地每平方米10元的罚款，共计13104元。河间市国土局对该处罚决定申请强制执行，河间市人民法院于2017年2月7日作出（2017）冀0984行审71号行政裁定书，裁定不予执行，认为《中华人民共和国土地管理法》第四十四条是关于农用地转用审批的规定，李四胜的占地符合土地利用总体规划，不存在农用地转用审批问题，河间市国土局对李四胜违法行为的认定依据不足，明显缺乏事实根据。河间市国土局根据第七十六条对李四胜作出罚款决定，未作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚，适用法律错误，属于明显缺乏法律依据。 河间市国土局撤销河国土执罚决[2016]16701号行政处罚决定，经过违法案件处理呈批后于2017年5月15日作出河国土执罚决[2017]16741号行政处罚决定，认为李四胜的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十九条的规定，根据该法第七十六条等规定，决定处罚如下：1、将非法占用的1310.4平方米土地退还给卧佛堂镇四分村村集体；2、处以非法占地每平方米10元的罚款，共计13104元。河间市国土局对该行政处罚决定申请强制执行，河间市人民法院于2017年11月16日作出（2017）冀0984行审813号行政裁定书，裁定不予执行，认为河间市国土局对李四胜作出退还土地和罚款行政处罚，未作出没收建筑物和其他设施的行政处罚，属于适用法律错误。 河间市国土局撤销河国土执罚决[2017]16741号行政处罚决定，经过违法案件处理决定呈批等程序后，于2018年5月31日作出河国土执罚决[2018]第16742号行政处罚决定，认为李四胜的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据第七十六条等规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的1310.4平方米土地给卧佛堂镇四分村村集体；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施（建筑面积1310.4平方米）；3、并处以非法占地每平方米10元罚款，共计13104元。李四胜对该处罚决定不服，提起诉讼，河间市人民法院于2018年12月24日作出（2018）冀0984行初30号行政判决书，撤销河国土执罚决[2018]第16742号行政处罚决定，责令河间市国土局自判决发生法律效力之日起六十日内重新作出行政行为；判决理由是河间市国土局逾期提供证据，且无正当理由。 河间市自规局撤销河国土执罚决[2018]16742号行政处罚决定后，经过核查报告、违法案件审理、违法案件处理决定呈批、重大行政处罚决定法制审核、行政处罚告知和听证告知的程序，于2019年2月20日作出本案所诉河自然规执罚决[2019]16744号行政处罚决定，认为李四胜于2016年5月未经合法批准，擅自占用河间市卧佛堂镇四分村村东侧1310.4平方米（占地类别为1310.4平方米建设用地；该占地符合《河间市土地利用总体规划》）建医院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十九条的规定，根据该法第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、退还非法占用的1310.4平方米土地给卧佛堂镇四分村集体；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施（建筑面积1310.4平方米）；3、并处以非法占地每平方米10元罚款，共计13104元。 在二审过程中，上诉人李四胜提交了如下证据和材料：1、2020年5月16日和7月17日河间市卧佛堂镇卧佛堂四分村村村民委员会出具的两份证明，主要内容为李四胜、李三强在华康医院楼房所占地块中分别有225平方米住宅（385和386号图标）。2、385、386号房屋卫星图。3、2020年8月11日河间市卧佛堂镇人民政府和卧佛堂镇四分村村民委员会出具的两份证明，主要内容为杨路明与张海军、张海军与李四胜、李文通与李三强之间的转让协议。4、2020年8月21日河间市卧佛堂镇人民政府出具的证明，主要内容为2017年11月之前卧佛堂四分村未统一进行集体建设用地确权，2017年11月开始进行了统一测量，正式的集体土地使用权证书正在办理过程中，并对杨路明与张海军、张海军与李四胜、李文通与李三强之间的转让协议内容进行证明。5、2020年9月7日河间市自规局出具的关于李三强律师咨询问题的复函，主要内容为该局无李三强坐落于卧佛堂镇四分村宅基地及房屋登记信息，2014年宅基地调查时408号和409号图斑房屋为李三强所有，该地块宅基地处于调查阶段，尚未确权发证。6、华康医院的照片。7、高平夫的调解证明。 被上诉人河间市自规局提交了如下证据和材料：1、2020年8月11日河间市自规局出具的证明，主要内容是在2014年宅基地使用权外业调查时，确实存在408号、409号图斑李三强的房屋。1990年卧佛堂四分村有宅基地档案，但没有李三强、李四胜的登记资料。2、涉及408、409号李三强房屋的图纸。 本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项规定，原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据，属于本规定第五十条和五十一条中的“新的证据”。上诉人提交的证据主要是关于转让协议、385、386号房屋及后来的408、409号房屋等情况，均不属于上诉人在一审举证期限届满后发现的证据，不属于新的证据。但被上诉人河间市自规局认可408、409号图斑是李三强的房屋，没有李四胜、李三强的宅基地档案登记资料。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日第二次修正版）第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。本案中，李四胜占用的土地属于建设用地，符合河间市土地利用总体规划，其应当根据规定经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，由县级以上地方人民政府批准。李四胜未经批准，占用卧佛堂镇四分村土地建设医院，违反了上述规定。河间市自规局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，要求李四胜退还非法占用的土地、没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施并处罚款的处罚决定事实清楚，适用法律正确。关于罚款的数额问题，本次处罚决定未载明适用《河北省国土资源行政处罚裁量办法》，河间市自规局对李四胜非法占用土地每平米罚款10元不违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定。《中华人民共和国土地管理法》于2019年8月26日第三次修正，原五十九条内容未发生变动，原七十六条变更为七十七条，内容基本未发生变动。本案李四胜的违法行为发生时间以及本次处罚决定作出时间均在第三次修正以前，且修正前后内容基本一致，河间市自规局适用2004年8月28日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》进行处罚并无不当。 关于河间市自规局在作出本次处罚决定前是否需要对违法事实重新进行调查的问题。河间市国土局在第一次对李四胜作出处罚决定前对违法事实的认定进行了现场勘测、拍照、询问、土地类型确认等调查程序，河间市人民法院对前两次处罚决定裁定不予执行的理由均是适用法律错误；对第三次处罚决定判决撤销是因河间市国土局无正当理由逾期提供证据。因此，人民法院三次裁判均未否定处罚决定认定的李四胜非法占地建医院的事实，未认定调查的事实证据、调查程序存在问题并需要重新进行调查。因此，河间市自规局本次作出河自然规执罚决[2019]16744号行政处罚决定可以采用第一次处罚决定的调查材料，李四胜的本次处罚没有调查、程序违法的上诉理由不能成立。 关于责令退还非法占用土地的问题。《国土资源违法行为查处工作规程》14.5执行要求中规定，责令退还、交还土地的，将土地退还、交还至土地权利人或者管理人。2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款（2019年8月26日修正版第九条第二款）规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。李四胜占用的土地是卧佛堂镇四分村的土地，属于该村集体所有，卧佛堂镇四分村集体是该土地的权利主体，河间市自规局可以责令李四胜退还土地给卧佛堂镇四分村集体。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《河北省农村宅基地管理办法》第十六条规定，农村村民的宅基地申请经县（市）人民政府批准后，应当自收到批准通知之日起三十日内，向县（市）土地行政主管部门申请办理集体土地使用权登记，由县（市）人民政府颁发《集体土地使用证》。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，宅基地使用权的登记工作由不动产登记机构负责。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十一条规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：……。根据以上规定，农村宅基地使用权可以通过申请审批的方式取得。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附属物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。《河北省农村宅基地管理办法》第十七条规定，由于住宅转让、继承等原因造成集体土地使用权变更的，当事人应当自变更之日起三十日内，向县（市）土地行政主管部门申请办理集体土地使用权变更登记，由县（市）人民政府换发《集体土地使用证》。《不动产登记暂行条例实施细则》第四十二条规定，因依法继承、分家析产、集体经济组织内部互换房屋等导致宅基地使用权及房屋所有权发生转移申请登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料……。根据以上规定，宅基地使用权可以通过住宅转让、互换等方式申请变更、转移登记取得。综上，申请人如果通过审批方式取得宅基地使用权，需要经乡（镇）人民政府审核，县级人民政府批准；如果通过住宅转让、互换等方式取得宅基地使用权，应当进行土地使用权变更、转移登记。本案中，李四胜在一审中提交了卧佛堂镇四分村村民牛进生的河宅集用（2009）第199号集体土地使用证，地类（用途）是住宅用地；二审询问中关于集体土地使用证的办理问题该方陈述经咨询，谁申请，土地局就给谁办。李四胜主张通过原始取得、转让、租赁的方式取得所占土地使用权，处罚决定剥夺了其村集体成员应有的宅基地使用权，但未提交宅基用地经审核、审批或者变更、转移登记的证据，不能证实所占土地中包含其合法的宅基地使用权，故其该项上诉理由不能成立。 关于是否应从轻、减轻处罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。河间市国土局在责令停止非法行为通知书中责令李四胜停止未经国土部门批准非法占地建医院的行为；主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚。李四胜在收到该通知书后至本次行政处罚决定作出前，未将违法状态恢复至违法行为前，亦未按照规定完成土地审批程序，违法后果未消除或者减轻，其关于应当从轻、减轻处罚的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 1、二审案件受理费各50元，均由上诉人李四胜负担。 审 判 长  李 茹 审 判 员  孙树国 审 判 员  李艳华 二〇二〇年九月二十三日 法官助理  张 倩 书 记 员  兰明慧