吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）吉行终407号 上诉人（原审原告）长春大字集团有限公司，住所地吉林省长春市。 法定代表人孙百占，经理。 委托代理人秦迪，该公司工作人员。 委托代理人崔一凡，该公司工作人员。 被上诉人（原审被告）扶余市人民政府,住所地吉林省扶余市春华路**。 法定代表人刘英杰，市长。 委托代理人郭东义，扶余市人民政府办公室主任科员。 委托代理人于英新，北京大成（长春）律师事务所律师。 上诉人大字集团有限公司（简称大字集团）因诉被上诉人扶余市人民政府（简称扶余市政府）收回划拨土地决定一案，不服吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初36号行政判决，向本院提起上诉。上诉人大字集团的委托代理人秦迪、崔一凡，被上诉人扶余市政府的委托代理人郭东义、于英新到庭参加诉讼。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 经一审法院审理查明：夫余国度假村项目是2000年扶余县招商引资项目，项目批准面积75公顷，土地使用权取得方式为划拨方式。2000年4月22日大字集团与陶赖昭镇政府签订《协议书》，约定使用年限为30年，2000年4月至2030年4月。 2000年9月10日，扶余县政府相关部门为夫余国度假村项目建设单位大字集团办理了《扶余县基本建设项目审批表》，建设规模为3,500平方米，总投资5,000万元，2000年计划投资1,200万元，项目建设工期为2000年10月－2002年11月。2000年9月29日，扶余县建设局为大字集团办理了《建设用地规划许可证》，用地面积为75公顷。2000年10月16日，大字集团向国土局提交了土地登记申请书，扶余县人民政府为其办理了《使用土地批准书》，批准面积为75公顷，大字集团以划拨方式取得土地使用权。2000年10月18日办理了土地登记审批（扶陶国用[2000]05004号），土地座落于扶余县陶赖昭镇乌金村，权属性质为国有，使用权面积为75公顷，使用权类型为划拨，土地用途为旅游业。2000年大字集团开工建设夫余国度假村，但始终没有办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》。2001年，因开发建设单位大字集团资金问题，夫余国度假村项目停建，到2019年项目一直处于停建状态。2009年7月22日，吉林省人民政府批准建立吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区。2015年12月28日，吉林省人民政府批复吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区范围及功能区调整。大字集团开发建设的夫余国度假村项目座落地陶赖昭镇乌金村在吉林扶余洪泛省级自然区实验区内（坐标为：07382134965856），未完工停建房屋43栋，建筑面积7,431.5平方米，用地面积75公顷。因大字集团资金短缺原因长期停止使用土地，及国家环保督查及绿盾行动，2018年10月26日，扶余市国土局制定了关于大字集团土地使用权收回方案，履行了报批手续。并与大字集团进行了沟通。扶余市人民政府于2018年11月21日依法对大字集团作出《收回国有划拨土地使用权决定书》，决定无偿收回其划拨土地使用权，同时注销扶陶国用[2000]字第05004号国有土地使用权证及相关登记信息。 一审法院认为：一、扶余市政府作出的《收回国有划拨土地使用权决定书》合法。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。”在本案中，大字集团于2000年取得案涉划拨土地使用权后，在未办理《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》情况下，便开工建设夫余国度假村（项目建设工期为2000年10月－2002年11月），2001年因大字集团资金问题，夫余国度假村项目停建，直至2019年项目仍处于停建状态，本案大字集团长期停止使用土地事实清楚，扶余市政府依法无偿收回该涉案划拨土地使用权符合上述法律规定。且扶余市政府在收回土地使用权过程中，依法履行了制定土地回收方案、报批等正当手续，程序合法。二、大字集团主张“赔偿大字集团因被无偿收回涉案土地产生的相关经济损失，包括土地价值和土建投入（以法院评估为准）”于法无据。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物给予适当补偿，不包括土地价值和土建投入，故此项请求无法律根据，不予支持。且大字集团就其地上建筑物损失问题已另案提起诉讼。综上，大字集团的诉讼请求，无事实根据和法律依据，不予支持。扶余市政府作出的《收回国有划拨土地使用权决定书》，认定事实清楚、程序合法、证据确实充分、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决驳回大字集团的诉讼请求。案件受理费50元，由大字集团负担。 大字集团上诉称：一、该行政决定认定事实错误。1．案涉土地使用权类型是出让而非划拨。扶陶国用（2000）字第05004号国有土地使用证上明确载明使用权类型是出让。2．扶余市政府引用《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定，收回土地。但是，大字集团始终正常生产经营，未出现法定情形，也没有停止对项目的建设。3．案涉土地被收回，并不是因为大字集团停工建设，而是因为该土地被整体规划为湿地保护公园。二、该行政决定程序违法。本案中，扶余市政府在批准收回案涉国有土地使用权前，未对案涉土地的原土地使用权人进行告知，也未听取其意见，应认定违反正当程序要求。三、该行政决定给大字集团造成巨大经济损失。大字集团对该宗土地投入了大量资金，由于扶余市政府无偿收回案涉土地使用权，导致大字集团开发建设该旅游项目目的落空，为该项目大量投资失去商业利用价值，使大字集团遭受巨大经济损失。故请求：撤销原判，依法支持大字集团的诉讼请求。 扶余市政府答辩意见与一审一致。 经本院审理查明：因长春市义和典当有限责任公司与大字集团民事纠纷，长春市朝阳区人民法院（简称朝阳区法院）于2016年8月5日作出（2005）朝法执字第1439号执行裁定，对案涉土地进行查封，期限为二年，自2016年8月5日起至2018年8月4日止。朝阳区法院当日向扶余市国土资源局发出协助执行通知书。 因松原粮食建筑有限公司与大字集团建设工程合同纠纷一案，吉林省前郭县人民法院（简称前郭县法院）作出（2017）吉0721执812号执行裁定，于2018年4月16日查封案涉土地及地上物，查封期限为三年，自2018年4月16日至2021年4月15日，并向扶余市国土局送达协助执行通知书。 2018年9月17日，吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区管理局委托吉林省建兴房地产评估有限公司作出《房地产市场价值估价报告》，确定停建的43栋房屋成本价值为2496984元。 2018年11月9日，前郭县法院向扶余市国土资源局作出（2017）吉0721执812号《关于处置扶余县陶赖昭镇乌金屯的75公顷土地使用权（宗地号05004）的征求意见函》。内容为：现申请执行人申请对已查封土地的土地使用权及地上建筑物进行处置。因以上土地使用权性质为国有划拨，现函询你单位，是否对依法拍卖该宗土地有异议，如无异议，请书面说明，经依法拍卖后权利人如何办理土地使用权变更手续，以便在公告中进行充分披露；如不同意处置，请说明理由。 2018年11月20日，扶余市国土资源局作出《关于处置扶余县陶赖昭镇乌金屯的75公顷土地使用权（宗地号05004）的征求意见函的复函》，内容为：一、依据《国家土地管理局对最高人民法院经（1997）18号函的复函》（国土函字【1997】第96号）第四款之规定，对通过划拨方式取得的土地使用权，由于不属于当事人的自有财产，不能作为当事人财产进行裁定。但在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时，在与当地人民政府或土地管理部门取得一致意见后，可裁定随地上物同时转移。二、大字集团提供的土地证复印件使用权类型为出让，土地证公章为扶余县土地房产局，与登记卷宗不符。三、大字集团建夫余国度假村所使用的75公顷土地坐落在吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区范围内，属于试验区，要求退还保护区，扶余市人民政府拟对该宗土地使用权予以收回。综合以上三点，我局认为前郭县法院予以解除大字集团75公顷土地使用权的查封，扶余市政府拟收回土地使用权，退还保护区。 2018年12月13日，吉林扶余洪泛湿地省级自然保护区管理局向前郭县法院作出《关于拆除洪泛湿地保护区内陶赖昭镇大字集团烂尾楼的告知函》，内容为：去年以来，在保护区内开展生态环境综合整治期间，发现陶赖昭镇辖区内存在大字集团建设的43栋烂尾楼。该建筑物被贵院查封，按照中央环保督察组对保护区生态环境综合整治具体明确意见，根据扶余市政府下发的《收回国有划拨土地使用权决定书》的要求，受扶余市政府委派，由保护区管理局负责组织拆除该建筑物。 前郭县法院于2019年1月14日作出（2017）吉0721执812号之一执行裁定，裁定扣留对大字集团收回土地及拆除建筑物的补偿款，数额以1500万元为限；扣留期限三年。 2019年1月28日，扶余市政府向前郭县法院递交《执行异议书》，内容为因大字集团土地为划拨用地，依法收回不应予以补偿。地。地上物为湿地保护区上的违章建筑不应进行补偿（2017）吉0721执812号之一执行裁定的内容无法实际执行，应予以撤销。 本院审理查明的其他事实与一审法院查明一致，本院予以确认。 本院认为：一、扶余市政府是本案适格被告。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条、第四十七条和2004年《土地管理法》第五十八条规定，扶余市政府作为有批准权的人民政府，具有相应职权，可以作为本案适格主体参与诉讼。 二、扶余市政府作出《收回国有划拨土地使用权决定书》过程中未履行法定程序。《闲置土地处置办法》第二章规定了认定闲置土地的法定程序，市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》，国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。经调查核实，符合规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。《闲置土地处置办法》第十五条规定，市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。扶余市政府在认定闲置土地及作出土地使用权回收决定的过程中，均未依照上述法律规定进行，违反法定程序。 三、扶余市政府认定案涉土地为闲置土地，事实依据不足。《闲置土地处置办法》第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。 通过大字公司的自述，可以认定其中途中止开发超过一年期限，但案涉项目是否达到上述法律规定的投入体量，对于该节扶余市政府未提供充分证据予以证明，事实依据不足。 四、扶余市政府作出的《收回国有划拨土地使用权决定书》与司法查封裁定冲突。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第44条规定，被执行人或其他人擅自处分已被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或承担相应的赔偿责任。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。 依据上述规定，对于人民法院依法进行的查封，在查封期限内，任何单位不得进行处分，同理，行政机关亦不可擅自变更国有土地使用权。在本案中，涉案国有土地使用权处于人民法院查封期间，扶余市政府作出《收回国有划拨土地使用权决定书》，收回该国有土地使用权并注销其国有土地使用证，上述行为违反相关法律规定。与此同时，考虑到该案涉及到湿地保护的客观情况，即便撤销案涉决定书，事实上也无法将案涉土地返还给大字集团使用，综合上述因素考虑，本院确认扶余市政府作出《收回国有划拨土地使用权决定书》的行为违法。 五、扶余市政府应当对大字集团由此产生的直接损失进行补偿或者赔偿。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。依据上述法律规定，因案涉土地为无偿划拨取得，大字集团对其土地使用权无权主张补偿或赔偿。考虑到大字集团就因强制拆除产生的经济损失已另案提起诉讼，且一审法院业已立案实体审理，为防止重复审理，大字集团诉请的除土地使用权之外的损失部分由另案审理。 依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下： 一、撤销吉林省松原市中级人民法院（2019）吉07行初36号行政判决； 二、确认扶余市人民政府于2018年11月21日作出《收回国有划拨土地使用权决定书》的行为违法； 三、驳回长春大字集团有限公司的其他诉讼请求。 审判长  许家娟 审判员  杜 鹃 审判员  吴先明 二〇二〇年九月十一日 书记员  朱洪军