河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔终46号上诉人（原审被告）郑州市惠济区迎宾路街道办事处，住所地郑州市惠济区迎宾路**。统一社会信用代码：11410108750742820C。法定代表人张琨玥，主任。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王保安，男，汉族，1967年11月2日出生，住郑州市惠济区。委托代理人吕海雷，河南格调律师事务所律师。委托代理人师彦朝，河南格调律师事务所实习律师。上诉人郑州市惠济区迎宾路街道办事处因与被上诉人王保安行政赔偿一案，不服河南省郑州市惠济区人民法院（2020）豫0108行赔初6号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审审理查明：2016年3月，原告王保安在位于郑州市惠济区阳光路以北、月季街以西、青寨社区北的一块土地上建蔬菜大棚，该涉案土地共2.43亩，均在郑州市人民政府登记备案的市政公用工程“桥南水厂工程”建设的范围内。2017年11月24日被拆除。经郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初19号行政判决，确认了被告郑州市惠济区迎宾路街道办事处于2017年11月24日将原告王保安的蔬菜大棚拆除的行为违法。该行政判决书中载明“涉案的蔬菜大棚虽系原告自建的临时建筑物，被告未经法定程序将其强制拆除，侵害了原告的合法权益；被告在拆除涉案蔬菜大棚前虽将相应补偿款存入原告的账户内，并不能因此否认被告强拆的事实。”郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初19号行政判决书生效后，原告王保安于2019年11月28日向被告郑州市惠济区迎宾路街道办事处提出行政赔偿申请，被告于2020年1月21日作出行政赔偿决定书，该决定书主要内容为：经查明，关于原告位于青寨村2.43亩承包地，承包地上建设蔬菜大棚，原告向郑州高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，经审理，郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2019）豫0191行初19号行政判决书，确认迎宾路街道办事处拆除蔬菜大棚的行为违法。青寨村三委扩大会议研究确定，本次征地所涉地块，征地补偿款为每亩10万元，剩余每亩12万元土地补偿款，6个组均分。另查明，青寨村已为王保安在河南省农村信用社（农商银行）办理储蓄存单，金额为243000元。本机关认为：原告申请赔偿涉及的土地为2.43亩，根据惠政会纪［2018］2号专题会议纪要的规定，结合青寨村三委扩大会议的决定，原告土地所在的迎宾路街道办事处青寨村，赔偿标准为100000元/亩，赔偿费用为243000元。综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》，本机关决定，对原告赔偿243000元，鉴于上述费用已经统一拨付至青寨村村民委员会，原告应凭本决定书到该村委会办理领款手续。原告如果对本决定不服，依法可于本决定作出之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。原告不服该赔偿决定，提起本案赔偿诉讼。庭审中，被告称涉案大棚系违章建筑，但被告未提供有权部门对涉案大棚进行违法认定的有效证据。一审法院认为：一、关于原告提出的拆除连栋温室的损失、温室内蔬菜损失及其他损失赔偿的问题。被告拆除涉案大棚的目的是为了郑州市人民政府登记备案的市政公用工程“桥南水厂工程”建设的顺利进行。被告在与原告协商未果的情况下违法拆除了原告的涉案大棚，且至今未与原告协商解决此事，被告应对违法拆除行为承担赔偿责任。被告未提供有效证据证明涉案大棚被有权机关认定为违法建筑，对涉案大棚应当参照征收补偿标准进行赔偿。在桥南水厂工程征收过程中涉及到的有集体土地和国有农用地，政府会议纪要载明国有农用地收储时补偿参照集体土地征收补偿标准进行。原告要求参照郑州市人民政府郑政文［2020］25号文件《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》进行赔偿，被告要求参照郑州市惠济区人民政府惠政会纪（2018）2号专题会议纪要规定的青寨村集体土地征收采用包干方式进行赔偿，在两种补偿标准不尽相同的情况下，应本着有利于原告的原则，适用现行的最新补偿标准较为合适。综合原告提供的照片、录像等证据，原告被拆除的涉案大棚应认定为连栋大棚。郑州市人民政府［2020］25号文件对于连栋大棚的补偿标准为每平方米240元，青苗费最高为每亩4800元。原告所建大棚占地为2.43亩，大棚面积1420.18平方米，故该大棚的赔偿金240＊1420.18=340843.2元。原告所建大棚已于2017年11月份被拆除，该宗地上现已没有大棚设施及蔬菜，原告要求按连栋智能温室的标准赔偿，未提供有效证据证明被拆除的大棚达到连栋智能温室的标准，故对此要求本院不予支持。原告要求被告赔偿蔬菜损失30000元未提供相应证据，该项损失参照青苗费4800元＊2.43=11664元对其赔偿较为合适，高出部分本院不予支持。原告要求赔偿核桃树、葡萄树等树木损失，从原告提供的证据可以看到大棚内有少许树木，按照有利于原告的原则，本院酌定原告的各类树木损失为2600元。以上赔偿金额共计355107.2元。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费用归农村集体经济组织所有。故原告要求土地补偿费的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。原告要求赔偿水泥路、机井、钢管、大竹竿等其他各项损失，没有提供有效证据证明上述损失的具体规格、数量及存在于大棚内的情况，本院不予支持。二、关于原告诉称的医疗费、误工费、律师费等费用的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”“直接损失”应是违法行政行为造成的现有财产的直接减少或灭失。原告提出的医疗费、误工费并非是本案确定拆除违法引起的直接损失，也未向本院提出相关证据，故本院不予支持。关于原告提出的律师费费用不是直接损失，不属国家赔偿范围，本院不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条之规定，判决：一、被告郑州市惠济区迎宾路街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告王保安连栋大棚及大棚内蔬菜损失共计355107.2元。二、驳回原告王保安的其他诉讼请求。上诉人郑州市惠济区迎宾路街道办事处不服，上诉称：1、撤销郑州市惠济区人民法院作出的（2020）豫0108行赔初6号行政赔偿判决，发回重审或改判维持郑州市惠济区迎宾路街道办事处作出的行政赔偿决定。2、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。原审判决认定事实不清，证据不足，应当纠正，具体理由如下：一、王保安的蔬菜大棚未履行合法审批，且系郑州市发改委将桥南水厂立项批复在政务网站公示后擅自加盖的农业设施，属于违章建筑。涉案项目征收土地面积101.373亩（其中西黄刘村集体土地77.555亩，青寨村国有农用地23.818亩），涉案土地性质为国有农用地。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定：农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。第二条第（四）项规定：“设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。”王保安违法占用耕种用地擅自建设农业设施即蔬菜大棚，且其当庭认可未向乡镇政府申报，也未取得县级政府审核同意。同时，郑州市发改委于2015年12月24日即将《郑州市桥南水厂工程立项通过批复》在政务网站公示，且该批复明确载明“该项目拟建于北四环以南、光杨路以北、田园路以西、桂园路以东区域”。而王保安于批复公示后的2016年3月擅自加盖农业设施即蔬菜大棚，属于违章建筑。二、一审判决按照郑政文〔2020〕25号文的标准进行赔偿不具有事实与法律依据。郑政文〔2020〕25号文系针对集体所有的农用地或宅基地上等合法建筑进行征收所适用的补偿标准，且适用时间是2020年3月1日以后被征收项目，就本案而言，王保安主张的建筑为违章建筑，且拆除行为发生在2017年11月24日，无论是适用对象还是适用时间均不适用。且郑政文〔2020〕25号文虽然是土地上附属物的一种补偿标准，但是并非唯一标准，惠济区人民政府作为县级人民政府，在片区综合地价基础上，作出对项目补偿适用包干价，上述价格也作为财政审计补偿标准，具有普遍实施法律效果，两个标准适用冲突的，应当以区政府认定的包干价作为核算标准，故郑政文〔2020〕25号文不适用针对本案的赔偿。三、根据惠济区政府的会议纪要，结合青寨村三委扩大会议的决定及均分补偿款由青寨村村委发放到村组的具体情况，迎宾路办事处作出行政赔偿决定。该决定符合《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，程序合法，理由正当，且在王保安未诉请撤销赔偿决定的情形下，已发生法律效力，不应额外针对王保安进行赔偿。《郑州市惠济区人民政府专题会议纪要》（惠政会纪〔2018〕2号）第二条规定，规定本次项目征收土地及地上附属物的标准为包干价22万元/亩，包干价包含补偿安置费、青苗费、地上附着物补偿费等，仅坟墓补偿费不在包干范围内。基于村民自治原则，青寨村三委扩大会议研究确定，本次征地所涉地块，土地补偿款之外的费用为每亩10万元，剩余每亩12万元土地补偿款，6个组均分。王保安承包的土地为2.43亩，因青寨村绝大多数村民已领取每亩10万元的补偿款，均分补偿款已由青寨村村委转至村组账户，村组依据4+2工作法开会表决后，依照会议内容执行就履行完毕全部的征收补偿手续。根据惠济区政府的会议纪要，结合青寨村三委扩大会议的决定及均分补偿款由青寨村村委发放到村组的具体情况，迎宾办事处作出《行政赔偿决定》，将赔偿标准确定为100000元/亩，赔偿费用为243000元，并告知王保安可凭决定书到村委会办理领款手续。该决定书的作出程序合法，理由正当，而且王保安未诉请撤销该行政决定，已发生法律效力，不应额外针对王保安进行赔偿。综上，请求人民法院在查明事实的基础上依法支持迎宾路办事处的上诉请求。被上诉人答辩称，一、迎宾路办事处对答辩人的连栋温室拆除行为已经确认违法，上诉人称未履行合法审批，属于违章建筑的上诉理由没有任何理由。答辩人在自己的责任田上建连栋温室，并不是违法占用耕地，其没有改变土地性质和用途，建设连栋温室还可以改善生产环境，提高土地产能。也没有法律强制建温室需要审批，所以该上诉理由明显不成立。上诉人提供的立项批复只是一个立项，并未实施征收行为。并且该立项只是政务网站公告，不能证明答辩人已经知道。答辩人已经种植该土地多年，在被强拆之前没有接到任何征地通知，也没有得到任何补偿，所以答辩人在建连栋温室时该土地并未被征收，上诉人称在征收后新建建筑是错误的。上诉人并没有确认连栋温室是违法建筑，并且也没有履行任何手续就将答辩人的连栋温室拆除，上诉人该行为已经郑州市高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初19号行政判决（已生效）确认为违法，迎宾路办事处应对其违法行为承担赔偿责任，而不应以强拆对象是违章建筑不予赔偿或少赔偿。二、一审法院适用郑政文〔2020〕25号的标准进行赔偿正确。该文件是郑州市政府2020年2月25日发布，2020年3月1日实施，原郑政文〔2014〕142号在2020年3月1日后已经停止执行，答辩人在2020年3月1日之后才起诉，理应适用该标准。虽然拆除行为发生在2017年11月22日，但上诉人并不承认其行为违法，在未确定违法时就不能要求赔偿。惠济区人民政府的规定不能超越郑政文〔2020〕25号的规定，所以，一审法院适用郑政文〔2020〕25号的标准进行赔偿是正确的。此外，答辩人认为一审法院应适用连栋温室的标准进行判决，但最终是按照连栋大棚的赔偿标准判决，对此答辩人予以尊重，但保留继续再审的权利。三、上诉人的《行政赔偿决定书》并不是独立可诉的行政行为，在答辩人起诉后未生效，并且其决定书的内容明显不公，不应认定。上诉人的行政赔偿决定书在答辩人提起行政赔偿起诉后并不产生法律效力，应由法院对行政赔偿进行判决。上诉人的决定书中每亩10万元的赔偿标准是青寨村三委的决定，该决定与上诉人的违法拆除行为无关，上诉人应对其违法拆除答辩人的连栋温室进行赔偿。综上，上诉人的拆除行为已经确认违法，应依法赔偿答辩人的各项损失。一审法院判决结果正确，依法应予以维持，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审认定一致。本院认为：一、因为此前上诉人侵害被上诉人财产性权利的强制拆除行为已被确认违法，此后上诉人作出行政赔偿决定的行为仅仅是被上诉人单独提起行政赔偿诉讼之前上诉人对其赔偿申请先行处理的前置行为。而对于被上诉人的赔偿申请无论上诉人是否作出或者作出什么样的赔偿决定均不会影响到行政赔偿案件的审理，即行政赔偿诉讼最终解决的是该不该赔偿及如何赔偿的问题，并不会涉及到对于上诉人作出的行政赔偿决定的合法性审查。且基于司法最终原则，如上诉人作出的行政赔偿决定与生效裁判结果相互矛盾，则应以生效裁判所确定的结果为准，行政赔偿决定自然不具有相应的法律效力。二、上诉人并未提交证据证明其具有认定涉案大棚为违法建筑的职权，亦未提供有效证据证明该大棚被有权机关认定为违法建筑。且郑州市惠济区人民政府惠政会纪〔2018〕2号专题会议纪要规定青寨村集体土地征收采用包干方式进行，包干价格为22万元/亩，包干价格包括补偿安置费、青苗费、地上附着物补偿费等。上诉人亦认可上述包干价同时包括土地价值和地上附属物价值的总和，不再区分地上附属物是否是违章建筑，故上诉人上诉称涉案大棚为违法建筑不应予以补偿或赔偿的上诉理由明显与上述专题会议纪要精神相悖，本院不予支持。至于涉案大棚损失应按照什么标准予以补偿的问题，一审法院已经进行了充分论述，本院予以认可，不再赘述。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人郑州市惠济区迎宾路街道办事处的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  付保东审判员  董正方二〇二〇年九月十四日书记员  鲁媛媛