吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终207号 上诉人（原审原告）孙延清，住吉林省延吉市。 委托代理人崔贵文，吉林延大律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）延吉市人民政府，住所地吉林省延吉市河南街**。 法定代表人蔡奎龙，市长。 委托代理人姚新航，延吉市征收局工作人员。 委托代理人崔勇万，延吉市征收局工作人员。 上诉人孙延清因诉被上诉人延吉市人民政府房屋征收补偿决定一案，不服延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，延吉市发展和改革局于2014年3月11日作出延市发改字【2014】53号《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》，其中大千城二期项目（地（地块编号WJ1）列为延吉市2014年棚户区（危旧房）改造项目。延吉市国土资源局于2014年6月10日作出书面说明，主要内容为：危旧房改造项目XWJ1地块位于瑞园小区东侧，参花街西侧，迎宾路南侧，荷花胡同北侧，该地块为国有土地，符合延吉市《土地利用总体规划》。延吉市人民政府于2014年6月27日作出《延吉市危旧房改造XWJ1标段房屋摸底结果公示》，并张贴在征收区域内，于2014年6月28日作出《延吉市危旧房改造XWJ1地块项目社会稳定风险评估报告》。延吉市棚户区改造管理局于2014年7月3日作出延市棚发【2014】46号《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》，决定对XWJ1地块进行改造。延吉市人民政府于2014年7月7日作出延市政发〔2014〕48号《延吉市人民政府关于征求〈危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案〉意见的通告》（以下简称《征求意见通告》），并在报纸上刊登；于2014年8月11日作出《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》（以下简称《征求意见及修改情况的公告》），并在征收区域内予以公告。延吉市人民政府于2014年8月11日作出延市政发〔2014〕60号《延吉市人民政府关于危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），附《危旧房改造项目XWJ1地块房屋征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿方案》），在征收区域予以张贴，并在报纸上刊登。延边农村商业银行营业部出具存款证明，证明延吉市征收局于2014年7月10日将房屋补偿款10000000.00元存入延边农村商业银行长白支行。延吉市城乡规划委员会于2015年4月14日作出证明，内容为：延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）位于迎宾路南侧、参花街西侧，该地块符合《延吉市城市总体规划（2009-2030年）》要求。 原审另查明，延吉市人民政府于2014年7月7日作出《关于邀请房屋征收评估机构的公告》，对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内。延吉市人民政府于2014年8月11日作出《关于延吉市危旧房改造项目XWJ1地块选定房地产价格评估机构的通告》，主要内容为：“XWJ1地块房屋征收评估机构由该地段内的被征收人在本通告发布5日内协商选定，并将选定结果书面告知延吉市征收局。如被征收人5日内没有协商，或虽经协商未达成一致意见的，被征收人可到延吉市征收局危旧房改造项目XWJ1地块项目现场办公室投票选定评估机构（届时不参加选定的被征收人视为自动放弃选定评估机构的权利），最终以多数决定的方式选定一家评估机构”，同时发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。延吉市人民政府经被征收人投票，通过多数决定的方式选定资信评估公司为案涉危旧房改造项目房屋征收评估机构，于2014年8月18日作出《房地产价格评估机构选定结果公示》，并将该公司资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。2014年8月18日，延吉市征收局委托资信评估公司对XWJ1地块被征收房屋及装修、附属物进行评估。资信评估公司于2014年8月21日对孙延清房屋作出《国有土地上房屋征收分户估价报告》（以下简称《分户评估报告》）和《装修附属物评估报告》。孙延清房屋位于6层的5层，房屋结构为砖混，房屋用途为住宅。建筑面积223.69平方米，评估单价为4280元每平方米，估价补偿金额为957393元。装修附属物被评估为68968元，包括菜窖价值。当时，案涉无照车库评估单价为1160元，面积为26.56平方米，但孙延清对此有异议，该评估价值没有计入上述装修附属物评估总价中。双方于2014年8月21日签订房屋征收产权调换协议，约定：一、《房屋所有权证》编号144935，产籍卡号：8-18-126，房屋所有权人：孙延清，建筑面积：223.69平方米，用途：住宅；二、延吉市人民政府将坐落在大千城二期10/13楼1单元1001/1305号的房屋作为产权调换房屋；三、延吉市人民政府补偿孙延清各项费用（包括附属物、装修补偿金额）104189元。补偿费用中未包含无照车库的补偿。上述费用已支付完毕。 原审再查明，2018年12月13日，资信评估公司对孙延清案涉无照车库出具《无产权车库装修附属物评估报告》（以下简称《附属物评估报告》），面积为25.58平方米，单价为2042元每平方米，评估价格为52234元。经审理查明，该评估报告评估时点为2014年8月11日，评估方法为成本法。上述《附属物评估报告》于2019年6月6日在孙延清居住的花园小区对其进行送达，孙延清拒绝在送达回证上签字，延吉市人民政府后对其进行留置送达，该评估报告及送达材料中无复核权利的告知内容。延吉市征收局于2019年6月19日作出《危旧房改造项目XWJ1地块孙延清稳定风险评估报告》。2019年7月8日，延吉市人民政府作出延市政函【2019】197号《征收补偿决定》，主要内容为：被征收人孙延清的房屋在征收范围内，被征收房屋为无照房屋，房屋面积为25.58平方米，房屋使用性质为车库，混合结构。经资信评估公司评估，被征收房屋评估单价为2042元每平方米，房屋评估价格共计52234元。房屋征收部门于2019年6月6日将该车库评估报告依法送达，被征收人孙延清在规定期限内未提出对评估报告的复核申请。在征收决定规定的签约期限内，孙延清要求置换征收范围内或附近位置一个车库，因该要求不符合法律规定和该项目的征收补偿方案，双方经多次协商未达成协议。为维护公共利益，故依法决定：一、货币补偿：房屋征收部门一次性支付给被征收人孙延清房屋征收补偿款人民币52234元，该补偿款存入延边农村商业银行营业部，被征收人可以到延吉市征收局办理取款。二、被征收人孙延清应当自补偿决定送达之日起15日内，搬迁完毕并腾空房屋。延吉市人民政府于2019年7月11日对孙延清送达上述《征收补偿决定》，因孙延清拒绝签字，由延吉市人民政府二名工作人员在送达回证上署名并注明情况。 原审法院认为，本案的争议焦点为被诉行政行为，即延吉市人民政府针对孙延清作出延市政函【2019】197号《征收补偿决定》认定事实是否清楚，程序是否合法。 第一，关于《征收决定》合法性问题。《征收条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；”第九条规定：“依照本法第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条第一款规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务委员会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”原审法院认为，根据延吉市发展和改革局作出的《关于下达延吉市2014年棚户区改造项目建设计划的通知》、延吉市棚户区改造管理局作出的《关于延吉市危旧房改造项目（XWJ1地块）的通知》、延吉市人民政府于2014年7月7日作出在报纸上刊登的《征求意见通告》、延吉市人民政府于2014年8月11日作出并在征收区域内予以公告的《征求意见及修改情况的公告》、延边农村商业银行营业部出具存款证明，可以证明案涉XWJ1地块是危旧房改造项目，该项目符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，延吉市人民政府及其工作部门按照上述法律规定履行了法律规定的程序。 第二，关于评估机构选定程序合法性问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”本案中，延吉市人民政府于2014年7月7日对参与入围选聘的评估中介机构应提交的要件、申报方式、申报截止日期进行公告，并将此公告张贴在征收区域内；2014年8月11日作出通告，发布3家具有资质的房地产价格评估机构名单，并将此通告和名单张贴在征收区域内。资信评估公司系根据参与选择的多数被征收人的意见选定，延吉市人民政府对该公司机构资质及评估师资格证明在征收区域内予以公告。综上，延吉市人民政府依法履行了选定评估机构的各项法定程序，评估程序合法有效。 第三，关于评估报告合法性问题。《房地产估价机构管理办法》第三条第一款规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”案涉房屋系孙延清已被征收房屋的附属建筑，无合法产权，也并非孙延清唯一住房。孙延清主张该附属物有合法规划，已经建成20年以上，应当按照有产权证房屋的标准进行评估的主张，没有法律依据，不予支持。延吉市人民政府于2014年8月11日作出《征收决定》并进行公告，基于孙延清的案涉车库系无产权证的附属建筑，再结合延吉市人民政府并未在《征收决定》作出后强制孙延清搬离案涉房屋、影响其正常使用，《附属物评估报告》对案涉房屋的评估采取征收决定公告之日作为评估时点，并无明显违法之处。但该评估报告中未载明评估时点及评估方法，存在程序瑕疵。延吉市人民政府依照法定程序选定资信评估公司负责征收区域的评估工作。该公司为合法有资质的评估公司，于2018年12月13日对孙延清的案涉无照车库作出《附属物评估报告》，其评估价格符合法律规定。孙延清称有一个菜窖没有勘验评估，但在2014年8月11日的附属物评估报告中已对菜窖进行估价，并在房屋征收产权调换协议中对于该部分予以补偿，因此对于该主张，不予支持；孙延清还主张评估价值低，但未提供充分证据予以证明，不予支持。在送达《附属物评估报告》时，因孙延清拒收后留置送达，由二名工作人员在送达回证注明情况并签字，符合法律规定的送达程序。因延吉市人民政府提交的证据不能证明其向孙延清履行了告知评估报告复核权利和期限的义务，存在程序违法情形。 第四，关于孙延清提出的判令延吉市人民政府赔偿案涉房屋租金损失57600元的诉讼请求，因延吉市人民政府并未对其房屋进行强制征收，该项诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。 第五，关于被诉《征收补偿决定》的效力问题。《征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，延吉市人民政府于2014年8月对孙延清被征收房屋及附属物进行评估后，孙延清对无照车库的评估价格有异议，双方未能达成补偿协议。资信评估公司于2018年12月13日重新对案涉车库作出评估报告，面积为25.58平方米，单价2042元每平方米，评估价格为52234元，和2014年的评估报告相比，增加了单价、增加了评估总价。因双方始终不能就车库补偿达成协议，延吉市人民政府于2019年7月8日针对被征收人孙延清作出延市政函【2019】197号《征收补偿决定》。在送达《征收补偿决定》时，因孙延清拒绝签署送达回证，由二名工作人员在送达回证注明情况并签字。本案中，延吉市人民政府未书面告知孙延清对《附属物评估报告》申请复核的权利，程序违法。但评估机构的选定符合法律规定、评估公司具备法定资质、评估价格符合法律规定，该程序违法行为并未影响孙延清的实体权利义务，故本院依法确认《征收补偿决定》违法，保留其法律效力，对孙延清请求撤销《征收补偿决定》的诉讼请求不予支持。 综上所述，被诉《征收补偿决定》程序违法，但应保留效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：一、确认延吉市人民政府于2019年7月8日作出的延市政函【2019】197号《延吉市人民政府关于孙延清房屋征收的补偿决定》违法；二、驳回孙延清的其他诉讼请求。案件受理费50元，由延吉市人民政府负担。 孙延清上诉称，案涉补偿决定内容及程序违法，应当撤销。1.通过建设工程规划许可附图可以看出，案涉车库是经过规划批准建设的独立建筑物而不是某个建筑物的附属物，可以独立使用、独立交易，是独立的房产。2.案涉车库是合法建筑，应当按照同类房屋的市场价格评估，不应以成本法评估。3.孙延清从未收到过评估报告，也从未在评估报告送达回证上签字，且评估报告未交待复核的权利，原审对该部分事实认定不清，确认程序违法错误。请求：1.撤销原审判决，改判支持孙延清的诉讼请求。2.诉讼费用由延吉市人民政府承担。 延吉市人民政府答辩称，案涉车库没有产权登记，孙延清主张应回迁安置相对车库不符合安置方案的规定，评估机构系被征收人多数投票选定，选定程序合法。原审判决事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 孙延清二审中提交了四份证据，证据1，94006号建设工程规划许可证，“博物馆”振兴开发地形图92-c-5建设工程规划许可附图，用以证明案涉车库载于附图中，是经过规划许可审批，属于独立合法建筑，应当按照市场价格评估。证据2和3，案外人吕思江、宋庆仁的证明书，证明因停电停水规程垃圾导致案涉车库无法出租使用。证据4，案外人崔相哲的证明书，证明案涉车库应当按照市场价格评估。 就上述证据，合议庭组织双方进行听证。经核实，该建设工程规划许可证及附图均是针对“博物馆”工程，案涉车库只是作为周边环境出现在图中，不是该证规划的范围。其他证据不能证明要证明的目的，本院不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，国有土地上房屋征收补偿的对象为被征收房屋的所有权人。本案中，孙延清有照房屋所有权证的登记范围并不包括案涉车库，延吉市人民政府结合案涉车库建设情况，根据评估结果和补偿方案规定作出被诉补偿决定，确定给予孙延清补偿人民币52234元，并无不当。孙延清未能提供案涉车库的产权证照或规划许可证，其主张案涉车库应当按照同类房屋的市场价格补偿缺乏法律依据，本院不予支持。原审以延吉市人民政府送达评估报告时未告知复核权利为由，确定被诉补偿决定违法正确，本院予以确认。综上，孙延清的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人孙延清负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙慧源 审判员  高 光 审判员  孔德岩 二〇二〇年九月十四日 书记员  王豆豆