河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫02行终128号上诉人（一审原告）朱彦臣，男，汉族，1948年12月29日生，住河南省尉氏县。被上诉人（一审被告）尉氏县人民政府，住所地：河南省尉氏县渔市街**。法定代表人张锋，县长。被上诉人（一审第三人）刘**（曾用名刘靖生、刘敬生），男，汉族，1997年9月23日生，住河南省尉氏县。委托代理人宋永富、张慧选（实习），河南智卓律师事务所律师。一般代理。朱彦臣因诉尉氏县人民政府及第三人刘**土地管理行政登记一案，不服通许县人民法院（2019）豫0222行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。尉氏县人民政府于2000年12月16日为第三人刘**颁发了尉土集用（2000）字第09-8-×××号集体土地使用证。一审法院查明，原告朱彦臣与第三人刘**均为尉氏县南曹乡朱坡村五组村民。第三人刘**曾用名为刘敬生、刘靖生。2000年12月，被告尉氏县人民政府为第三人刘**颁发了尉土集用（2000）字第09-8-×××号集体土地使用证。该证载明：土地使用权人刘敬生，坐落于尉氏县南曹乡朱坡村**村南，用途住宅，使用权面积166.7平方米。2000年12月20日，原告朱彦臣在案涉土地登记申请审批表中（编号为09-8-×××）作为土地的西邻摁有指印。2000年12月24日，尉氏县土地管理局进行审核，同意发证，同日，尉氏县人民政府准予发证，尉氏县南曹乡朱坡村村民委员会在本村进行了广播公布并通知领取。2018年7月9日，原告朱彦臣以该颁证行为侵犯了其合法权益为由向本院提起行政诉讼。另查明，原告朱彦臣于2005年至2006年间，在案涉宅基土地上自建二层楼房并实际居住，案涉土地与该土地上房屋权属不一。一审法院认为，根据被告提交案涉土地的集体土地登记申请审批表（编号为09-8-×××）第一页中明确记载土地使用权者为第三人刘敬生，土地座落南曹乡朱坡村五组村南，且在该表中对涉案土地的座落、使用土地面积、四邻都作出了明确界定，原告朱彦臣在知道第三人刘**作为土地使用权人申请颁发涉案土地证书的情况下在该审批表中作为西邻摁有指印。在庭审中，原告朱彦臣对其捺印持有异议，但经法庭向其释明是否要求对捺印申请鉴定，原告朱彦臣自愿放弃鉴定，应当承担不利的法律后果。且涉案宅基证下发时，该村村民委员会在本村进行了广播公布并通知领取，作为同村村民的朱彦辰在广播通知时就知道或者应当知道第三人刘**向尉氏县人民政府申请颁发-案涉尉土集用（2000）字第09-8-×××号集体土地使用证的事实。根据当时适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》，2018年2月8日废止）第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。在2018年2月8日以前，根据当时有效的《执行解释》，对原告起诉期限的认定应当适用第四十一条第一款“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定。原告朱彦臣于2000年12月知道或者应当知道第三人刘**向尉氏县人民政府申请颁发案涉集体土地使用证的事实，其至迟应于2002年12月之前提出涉案行政诉讼。但原告于2018年7月9日才提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，原告提出的案涉行政诉讼不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，一审法院裁定：驳回原告朱彦臣的起诉。朱彦臣不服一审裁定，上诉称，一、一审裁定错误。首先，根据“谁主张谁举证”的证据规则，在原告朱彦臣明确表示审批表中捺印不是其本人所为，那么，被告就应当进一步去举证印证自己的主张。这个举证责任在被告，而不在于朱彦臣。如果二审明确该举证责任在上诉人，上诉人将申请对审批表上的指印进行司法鉴定。其次，审批表只是申请宅基证中的一个申请材料，其本身并不是一个具体行政行为，有了审批表其本身不必然就会有宅基证。第三、在2000年12月份时，上诉人一家均在该处宅基地上居住。如果第三人就该宗土地申请宅基地使用证，上诉人是不可能在其审批表上按指印的，这是再浅显不过的道理了。二、被告所称的广播公布一事没有有效证据予以证明，被告仅举证第三人代理人调查笔录来证明2000年村委广播通知申请办证并领证，这一证据是违反客观事实的。2000年第三人年仅两岁，两岁孩童是没有民事行为能力申请宅基证的，而且被告作为县级人民政府，将宅基证颁发给年仅两岁的孩童是严重违反《土地管理法》的规定。三、具体行政行为是指“是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为”。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。法院认定的是原告知道或者应当知道第三人于2000年12月申请发证，但是第三人向人民政府申请发证的行为不是具体行政行为，只有尉氏县人民政府将宅基证通过法定程序发给特定的人才属于行政行为。法院依据的《最高人民法院关于执行＜中国人民行政诉讼法＞若干问题的解释》中规定的是“从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不超过2年”。也就是说原告起诉时效应当从知道或者应当知道具体行政行为之日起两年，原告于2016年知道被告为第三人颁发涉案宅基证，就开始通过诉讼渠道维护自身合法权益，是不违反诉讼时效规定的。四、被上诉人2000年向第三人颁发《宅基地使用证》的行为是违法行政行为。在一审庭审质证过程中，已经明显发现发证日期为2000年12月16日，而审批时间是2000年12月20日，先发证后审批是任何人都知道的不可能行为；且发证时第三人年仅两岁。被上诉人将原本属于上诉人的宅基地以程序违法的形式颁发给时年仅两岁的第三人，其颁证行为已经严重损害上诉人的合法权益。五、上诉人对涉案宅基地系合法占有，并拥有使用权。上诉人朱彦臣系尉氏县南曹乡朱坡村**人，祖辈居住在村里。在很早以前，上诉人就在争议地居住生活，并盖有三间房屋与院墙。在当时，农村并没有土地使用证的概念，原告作为尉氏县南曹乡朱坡村的居民是拥有使用该片土地的合法权益的。上诉人及家人是享有正当的宅基地使用权。被上诉人本应将该宅基地确权给上诉人（上诉人及家人除该宅基地外，至今没有别的宅基地），因此，被上诉人将上诉人正在正常居住使用的土地划给当时只有两岁的刘**很显然侵害了上诉人的合法权益。后上诉人于2005年翻旧建新，建有两层楼房共七间房屋。上诉人翻盖房屋时间跨度将近两年，第三人及其家人也一直并没有提出异议，也没有相关人员以及村委干部制止。因此，被上诉人的行政行为对上诉人的合法权益明显产生实际影响的。上诉人具有起诉撤销土地证的权利。综上所述，一审法院违背事实和法律规定，严重损害上诉人的合法权益，请二审法院依法撤销一审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人刘**辩称，一、一审中朱彦臣不对申请表上自己的手印申请鉴定，一审法院将证明责任分配给朱彦臣符合法律规定，朱彦臣不申请鉴定应承担相应的法律后果。朱彦臣上诉称，证明审批表中朱彦臣指印的举证责任在尉氏县人民政府是不对的。在尉氏县人民政府提供了相应的书证后，由于是朱彦臣主张不是本人所摁，朱彦臣应对不是自己所摁的主张承担证明责任，在一审中法院将证明责任分配给朱彦臣，朱彦臣不鉴定，应认为是朱彦臣自己所摁。一审法院据此裁判并无不当。二、朱彦臣不具备本案原告的诉讼主体资格。在2000年尉氏县人民政府为刘**颁发集体土地使用证时，朱坡村村委会之前并没有将该宗宅基地规划给任何人使用。这一事实充分证明原告朱彦臣及其家人对该片宅基地不享有任何权利，即原告朱彦臣与答辩人所作出的具体行政行为没有任何利害关系。故朱彦臣不具备作为本案原告的诉讼主体资格。三、朱彦臣的起诉已经超过起诉期限，一审法院依法驳回其起诉并无不当。尉氏县人民政府是在2000年为第三人颁发的集体土地使用证，当时朱坡村村委会已在全村公布有证村民名单，包含有第三人刘**的宅基证。朱彦臣作为南曹乡朱坡村村民，在尉氏县人民政府作出为第三人颁发集体土地使用证的具体行政行为时朱彦臣应当知道。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，原告在2016年10月起诉早已超过6个月的起诉期限。一审法院依据当时生效的《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，认为其起诉超过起诉期限，裁定予以驳回，并无不当。四、尉氏县人民政府为刘**（刘敬生）颁发（2000）字第09-8-505号《集体土地使用证》的具体行政行为所依据的事实清楚、证据充分、程序合法。尉氏县南曹乡朱坡村村民刘广立有两个儿子，长子为第三人刘**。尉氏县人民政府基于申请向刘**颁发集体土地使用证证据充分，程序合法，朱彦臣的上诉应予以驳回。综上，朱彦臣在一审中不依法提出鉴定申请，应承担不利后果，另上诉人不具备原告的诉讼主体资格，且其起诉已超过起诉期限。一审法院裁定驳回其诉讼请求并无不当，朱彦臣上诉理由不能成立，请求二审人民法院维持一审裁定，驳回朱彦臣上诉。被上诉人尉氏县人民政府未提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，根据2018年2月8日前适用的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，上诉人朱彦臣对集体土地登记申请审批表中其捺印持有异议，但经一审法庭向其释明，朱彦臣自愿放弃鉴定，应当承担不利的法律后果。结合该村发放土地证时对外公示的事实，上诉人提起本案诉讼已超过法定起诉期限。一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张兴海审判员  何卫斌审判员  赵晓松二〇二〇年九月四日书记员  闫路航