河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1204号上诉人（一审被告）偃师市人民政府。住所地：偃师市民主路**。法定代表人何武周，市长。委托代理人付成武,偃师市司法局工作人员。委托代理人褚洪三，河南法魂律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张光乐，男，汉族，1959年10月10日出生，住河南省偃师市。一审被告偃师市商城街道办事处。。住所地：偃师市洛神路**法定代表人李继锋，主任。一审被告偃师市文物局。住。住所地：偃师市洛神路**/div>法定代表人王学立，局长。上诉人偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）因被上诉人张光乐诉偃师市政府、偃师市商城街道办事处、偃师市文物局确认强拆违法一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初489号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，1、张光乐系偃师市塔庄村第一组组员。2013年7月31日，偃师市文物局发现张光乐在偃师商城遗址上（商都夜市西，盐业公司东）建设钢结构房项目，随即下发偃文旅停字（2013）第012号停止文法施工通知书，后于2014年4月21日向其作出偃文旅罚字[2014]第003号行政处罚决定书，处罚内容为:1、立即停止施工，拆除违法建筑;2、罚款人民币壹拾贰万元(12000元)整。张光乐于2014年4月21日接到该处罚决定书，但依然未拆除违法建筑。2014年8月11日偃师市文物局作出偃文旅催告[2014]第003号履行法律义务催告书后，张光乐依然置之不理，遂偃师市文物局于2014年8月28日申请偃师市人民法院强制执行，偃师市人民法院2015年1月13日下发(2015)偃法执二字第38号执行裁定书。张光乐于2015年1月30日收到该裁定书后仍不自觉履行其义务，偃师市人民法院执行4年未果。2、2005年3月18日，张光乐依法拍卖得到位于偃师市城关镇塔庄村北310国道天马包装器材有限公司房产，建筑面积约1876.45平方米（不包括土地）。此后，张光乐于2013年10月1日与塔庄村第二村民组签订土地租用合同，租用塔庄村东310国道边上，长度128.80米，宽51米，东与第一村民组相邻，现与塔庄停车场相邻，北与市建筑质量监测站相邻，西边紧靠310国道边的一块土地。3、2018年12月16日偃师市文物旅游局、偃师市国土资源局、偃师市规划局、偃师市工商行政管理局、偃师市公用事业局、偃师市公安消防大队及国网河南偃师市供电公司联合下发了《关于开展商城遗址保护范国内违法占地违法建设违法经营专项整治行动的通告》，并于2019年1月16日将张光乐位于上述建筑物建筑强制拆除。张光乐不服，提起本案诉讼，请求依法确认偃师市政府、偃师市商城街道办事处、偃师市文物局不履行调查、认定和处理涉案房屋性质的行为违法;断水断电、强拆其涉案房屋违法。洛阳市中级人民法院一审认为，根据偃师市商城街道办事处的陈述，其认可偃师市遏制私搭乱建办公室组织实施了涉案的拆除活动，并参照洛阳市人民政府洛政办(2011)156号文件，可以看出偃师市遏制私搭乱建办公室属于偃师市政府设立的临时机构，其组织实施行为的后果应由偃师市政府承担。从法律上看，偃师市商城街道办事处属于偃师市政府的派出机关，只能在其职权范围内实施行为和承担责任，偃师市商城街道办事处的强拆行为明显超出其职权范围，该强拆行为的法律后果应由偃师市政府承担。综上，应当认定偃师市政府是本案的拆迁主体，偃师市文物局不是实施强拆者，不应承担责任。关于强制拆除行为是否合法问题，根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，行政机关在作出强制拆除前应当依法作出行政决定，在作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明当事人履行义务的期限、方式及依法享有的陈述权和申辩权。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，偃师市政府在对张光乐实施强制拆除前，没有依照法律规定作出行政决定，在作出强制执行决定前，也没有事先催告当事人履行义务，告知张光乐陈述、申辩的权利，在具体实施拆除时，没有作出强制执行决定，违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，故该强拆行为违反了法定程序。张光乐要求依法确认偃师市政府强制拆除张光乐涉案房屋的行为违法，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条的规定，一审法院判决：一、确认偃师市政府对张光乐涉案房屋实施强制拆除的行政行为违法。二、驳回张光乐的其他诉讼请求。偃师市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实错误。根据偃师市政府办公室偃政办[2012]3号文件《偃师市遏制私搭乱建工作实施方案》,具体到偃师市辖区的工作部署,各乡（镇、区)是私搭乱建工作的责任主体,负责处置本辖区私搭乱建工作;偃师市遏制办的工作职责是:对各乡（镇、区）遏制私搭乱建工作的指导、督促和责任追究，不组织实施具体的强拆行为。但一审判决却参照洛阳市政府洛政办（2011）156号文件，把“洛阳市遏制办”的职责套用在“偃师市遏制办”头上，推测偃师市遏制办实施了涉案的拆除行为,从而作出了一审的错误判决。二、一审适用法律不正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定,偃师市商城街道办事处作为乡、镇级别的行政机关,法律明确授权其具有拆除违法建设的行政主体资格。请求撤销一审判决;改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求。被上诉人张光乐答辩称，涉案房屋系答辩人于2005年3月通过司法拍卖取得的财产，支付了相应对价。虽然答辩人未能提供证据证明办理过规划、用地等合法审批手续及房屋权属证书，但是非自身的原因所致。偃师市政府等未对涉案土地履行征收程序，组织实施强制拆除涉案建筑物的行政行为违法。一审被告偃师市商城街道办事处答辩称，答辩人参与专项整治是职责所在，虽然参与实施了拆除行为，但不是责任主体。张光乐房产属于违法建筑，司法拍卖所得并不能排除或否定建筑物属违法的性质。一审被告偃师市文物局答辩称，答辩人没有对张光乐房屋实施强拆。答辩人依照职责会同有关部门，下发关于开展商城遗址保护范围内违法占地，违法建设、违法经营专项整治行动通告，符合法律规定。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为,一、关于本案被诉强制拆除行为的责任主体和适格被告问题。根据偃师市文物旅游局、偃师市国土资源局、偃师市规划局、偃师市工商行政管理局、偃师市公用事业局、偃师市公安消防大队及国网河南偃师市供电公司等7家单位联合下发的《关于开展商城遗址保护范国内违法占地违法建设违法经营专项整治行动的通告》（以下简称《通告》），张光乐的涉案房屋是此次专项整治行动中被拆除的对象。《通告》内容载明：“凡在《通告》规定的自行拆除期限内未自行拆除或恢复原貌的，市政府（即偃师市政府）将依法组织强制拆除。”偃师市政府虽未在《通告》落款处盖章，但涉案的专项整治行动是一项多部门参加的联合执法活动，涉及到多个部门的协调、配合，超出了单一执法主体的法定职责范围，因此，通常情况下联合执法需要本级政府机关的批准或组织实施。《通告》载明由偃师市政府组织强制拆除，既是联合执法的实际需要，也符合行政管理的常规。再结合商城街道办事处认可是在偃师市政府成立的偃师市遏制私搭乱建办公室组织实施下强制拆除了张光乐涉案房屋的事实，可以认定偃师市政府是本案被诉强制拆除行为的责任主体和适格被告，并应承担被诉强制拆除行为的法律后果。偃师市政府上诉称，按照《偃师市遏制私搭乱建工作实施方案》（偃政办〔2012〕3号文件）规定，偃师市遏制私搭乱建办公室的主要职责是负责对各乡（镇、区）遏制私搭乱建工作的指导、督促和责任追究，不组织实施具体的强拆行为，各乡（镇、区）政府才是遏制私搭乱建工作的责任主体。本院认为，根据洛阳市政府洛政办〔2011〕156号文件的规定，各县（市）区政府是本辖区遏制私搭乱建工作的责任主体。从上述两份文件的效力层级讲，洛阳市政府洛政办〔2011〕156号文件效力要高于偃师市政府偃政办〔2012〕3号文件，偃师市政府偃政办〔2012〕3号文件是对洛阳市政府部署的遏制私搭乱建工作的再部署、再落实，无论其赋予偃师市遏制私搭乱建办公室什么职责，均是具体落实、执行上级政府工作部署的一种方式，但其所负的本辖区该项工作责任主体的职责并不能由自己决定移转，这既是责任行政原则的内在要求，也是责任政府建设的应有之义。另外，在商城街道办事处既不是涉案专项整治行动的参与部门，也与参与专项整治行动的部门不具有行政管理上的隶属关系的情况下，商城街道办事处之所以在专项整治行动中参与拆除张光乐的涉案房屋，推定其是在偃师市政府的委托或组织实施下拆除张光乐涉案房屋才更具有合理性，也符合行政管理的实际。基于以上情况，本院对偃师市政府的上诉理由不予采纳。二、关于被诉强制拆除行为的合法性问题。行政强制直接关涉公民、法人和其他组织的人身和财产权益，《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施和行政强制执行作出的程序规定详细而明确，本案中，偃师市政府和商城街道办事处均未提供证据证明，在具体实施拆除张光乐涉案房屋时按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行了相关法律程序。故一审判决认定被诉强制拆除行为违反法定程序，并基于该事由依法确认被诉强制拆除行为违法，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人偃师市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月十八日法官助理刘月华书记员王贺霞