广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1299号上诉人（原审原告）珠海市香洲区水湾头股份合作公司，住所地广东省珠海市拱北水湾头村****。法定代表人余永忠，该公司董事长。被上诉人（原审被告）珠海市人民政府，住所地广东省珠海市香洲区人民东路**。法定代表人姚奕生，该市市长。上诉人珠海市香洲区水湾头股份合作公司因与被上诉人珠海市人民政府行政复议一案，不服广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，珠海市人民政府以珠国土函〔2018〕1110号《关于申请水湾头12120平方米留用地的复函》（以下简称“珠国土函〔2018〕1110号复函”）属于“原珠海市国土资源局在原告反复来文后的重复处理行为、不属行政复议的受理范围”等为由，驳回了原告的行政复议申请。因此，本案核心问题是珠海市香洲区水湾头股份合作公司的行政复议是否应当受理，亦即“珠国土函〔2018〕1110号复函”是否属于重复处理行为。从被诉行政复议行为内容来看，该复议行为只是决定不予受理，并未涉及实体问题，故本案待证事实并未涉及原告是否拥有留用地指标的实体问题。然而，原告所举证据均是关于拥有留用地指标的证据材料，故与本案核心问题缺乏关联性。被告向原审法院提交的全部证据材料具有关联性、客观性和合法性，法院予以采信，遂据此认定本案事实。一、关于原珠海市国土资源局五次答复原珠海市国土资源局在2014年、2015年、2018年四次向原告回复关于办理水湾头村留用地手续、指标的问题后，于2018年8月28日原告再次来文要求办理留用地时，通过“珠国土函〔2018〕1110号复函”告知原告就此事原珠海市国土资源局已经多次回复，对原告的请求不予支持。原珠海市国土资源局具体答复时间及内容如下：2014年8月26日，就珠海市香洲区水湾头股份合作公司提交的《关于尽快完善办理水湾头村自留用地手续的请示》作出珠国土函〔2014〕770号《关于要求落实水湾头村生产生活留用地手续的复函》。该函对水湾头村生产生活留用地指标批准情况和指标落实情况进行了详细说明，结论为在2006年原珠海市国土资源局已经根据被告珠海市人民政府的批示落实水湾头村最后剩余留用地指标，水湾头村的留用地已于该时全部安排完毕。2015年9月10日，就珠海市香洲区水湾头股份合作公司提交的《关于办理水湾头村自留用地剩余指标的请示》作出珠国土函〔2015〕911号《关于办理水湾头村留用地手续的再次复函》。该函称：你司多次向我局提出办理水湾头村剩余留用地手续，我局均耐心向你司作出解释；你司提交的材料不能作为安排留用地的依据，有关水湾头村留用地珠海市人民政府已经全部安排完毕，且在原珠海市国土资源局于2014年8月函复珠海市香洲区水湾头股份合作公司的珠国土函〔2014〕770号文中已作出说明。2018年4月20日，就珠海市香洲区水湾头股份合作公司提交的《关于办理水湾头村自留用地的函》作出珠国土函〔2018〕411号《关于水湾头村留用地手续的复函》。该函称：关于水湾头村留用地问题，原珠海市国土资源局曾以珠国土函〔2015〕911号《关于办理水湾头村留用地手续的再次复函》和珠国土函〔2014〕770号《关于要求落实水湾头村生产生活留用地手续的复函》答复珠海市香洲区水湾头股份合作公司；收到珠海市香洲区水湾头股份合作公司本次来文后，经再次核查，未发现新证据、新情况，珠海市香洲区水湾头股份合作公司也未能提供新资料；对于珠海市香洲区水湾头股份合作公司来文诉求，原珠海市国土资源局以珠国土函〔2015〕911号《关于办理水湾头村留用地手续的再次复函》和珠国土函〔2014〕770号《关于要求落实水湾头村生产生活留用地手续的复函》答复为准，即水湾头村留用地已全部安排完毕。2018年7月27日，就珠海市香洲区水湾头股份合作公司提交的《关于水湾头村4867.5平方米自留用地落实的申请》作出珠国土函〔2018〕814号《关于水湾头村4867.5平方米留用地的复函》。该函称：关于水湾头村留用地问题，我局曾以珠国土函〔2018〕411号《关于水湾头村留用地手续的复函》、珠国土函〔2015〕911号《关于办理水湾头村留用地手续的再次复函》和珠国土函〔2014〕770号《关于要求落实水湾头村生产生活留用地手续的复函》答复你司，而你司一直未能提供新的增拨留用地的证据材料，不具备增拨4867.5平方米留用地的条件；水湾头村留用地以我局上述作出的复函为准，即水湾头村留用地已全部安排完毕。2018年8月28日，珠海市香洲区水湾头股份合作公司再次向原珠海市国土资源局提交《关于水湾头12120平方米自留用地落实的申请》；2018年9月14日，原珠海市国土资源局作出“珠国土函〔2018〕1110号复函”。该《复函》内容如下：一、关于新洲实业公司报建待业青年服务楼和规划部门作出12120平方米用地红线等问题，根据部门职能分工，建议珠海市香洲区水湾头股份合作公司向珠海市住房和城乡规划建设局咨询；二、关于申请12120平方米留用地问题，原珠海市国土资源局此前已多次书面回复，由于珠海市香洲区水湾头股份合作公司未能提供新的增拨留用地的证据材料，故不具备增拨12120平方米留用地的条件。二、关于本案行政复议2018年10月25日，原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司向被告珠海市人民政府申请行政复议，请求被告珠海市人民政府撤销“珠国土函〔2018〕1110号复函”。被告受理原告行政复议申请后，依法向原珠海市国土资源局发出提出答复通知书；原珠海市国土资源局在法定期限内提交了行政复议答复书和具体行政行为的依据、证据。2018年11月27日，被告开庭审理。2018年12月22日，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第一项的规定，作出珠府行复〔2018〕946号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司的行政复议申请。被告认为，“珠国土函〔2018〕1110号复函”告知原告就此事原珠海市国土资源局已经多次回复，对原告的请求不予支持。此举属于原珠海市国土资源局在原告反复来文后的重复处理行为，对原告的权利、义务未产生新的影响，并未对原告的具体权益进行变更。“珠国土函〔2018〕1110号复函”中关于新洲实业公司报建事宜的内容，是原珠海市国土资源局对原告作出的说明和引导，亦对原告的实体权利义务不产生影响。因此，“珠国土函〔2018〕1110号复函”不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，对原告就“珠国土函〔2018〕1110号复函”提起的行政复议申请应当驳回。被告于法定审查期限内作出《驳回行政复议申请决定书》并送达原告、原珠海市国土资源局。原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司不服该复议决定，向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告珠海市人民政府作出的珠府行复〔2018〕946号《驳回行政复议申请决定书》；2.依法判令被告珠海市人民政府为原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司安排留用地12120平方米、商业用地和恢复综合青年服务楼建设项目等手续；3.本案诉讼费由被告珠海市人民政府承担。原审法院审理认为，本案核心问题在于，原告提起的行政复议申请是否应当受理。法院认为，该问题的判断应当基于被复议行政行为的内容与性质予以分析。被复议行政行为“珠国土函〔2018〕1110号复函”有两方面的具体内容：一是关于新洲实业公司报建待业青年服务楼和规划部门作出12120平方米用地红线等问题的建议。在该复函中，原珠海市国土资源局只是建议珠海市香洲区水湾头股份合作公司向珠海市住房和城乡规划建设局咨询。因此，该复函此内容是原珠海市国土资源局对原告作出的说明和引导，对原告的实体权利义务不产生实际影响。二是关于申请12120平方米留用地问题的处理说明。在该复函中，原珠海市国土资源局称，此前已多次书面回复，由于珠海市香洲区水湾头股份合作公司未能提供新的增拨留用地的证据材料，故不具备增拨12120平方米留用地的条件。原审法院已查明，该处理说明符合客观事实。所以，被告认为“珠国土函〔2018〕1110号复函”属于重复处理行为和本案行政复议不符合受理条件的理由成立，其驳回原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司的行政复议申请之决定理据充分。被告受理原告行政复议申请后，经由原珠海市国土资源局提交行政复议答复书和行政行为的依据、证据，于2018年11月27日开庭审理，并在法定审查期限内作出《驳回行政复议申请决定书》并送达原告、原珠海市国土资源局，复议程序合法。综上，本诉行政复议决定证据确凿，适用法律正确，程序合法；原告诉求缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由原告珠海市香洲区水湾头股份合作公司负担。上诉人珠海市香洲区水湾头股份合作公司不服一审判决，向本院提起上诉称：虽然原珠海市国土资源局在2014、2015、2018年四次向上诉人回复了关于办理水湾头村留用地手续、指标问题。但是，上诉人在2018年8月28日向原珠海市国土资源局提交的《关于水湾头12120平方米自留用地落实的申请》中，所引用的证据较以前的申请多了主要的有力的证据。原珠海市国土资源局在历次的答复函中，从来没有提及可以进行行政复议或没有告知上诉人具有复议权。请求：撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。被上诉人珠海市人民政府答辩称：本案中，原珠海市国土资源局在2014年、2015年、2018年四次向上诉人回复关于办理水湾头村留用地手续、指标的问题后，于2018年8月28日上诉人再次来文要求办理留用地时，通过“珠国土函〔2018〕1110号复函”告知上诉人就此事原珠海市国土资源局已经多次回复，对其请求不予支持。此举属于原珠海市国土资源局在上诉人反复来文后的重复处理行为，对上诉人的权利、义务未产生新的影响，并未对其具体权益进行变更。“珠国土函〔2018〕1110号复函”中关于新洲实业公司报建事宜的该部分内容是原珠海市国土资源局对上诉人作出的说明和引导，亦对其实体权利义务不产生影响。因此，“珠国土函〔2018〕1110号复函”不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，对原告就“珠国土函〔2018〕1110号复函”提起的行政复议申请应当驳回。综上，涉案行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容恰当。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案的审理焦点问题是珠海市人民政府以复议被申请人原珠海市国土资源局作出的“珠国土函〔2018〕1110号复函”不是具体行政行为，不属于行政复议受理范围为由，作出涉案被诉复议决定，驳回上诉人的行政复议申请是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，行政复议受理、审查的对象应当是具体行政行为。从原珠海市国土资源局作出的“珠国土函〔2018〕1110号复函”内容看，该复函仅是一种告知，即就上诉人反复反映的留用地问题，该局多次受理并回复的情况予以告知，认为上诉人仍然不具备增拨留用地的条件，并就上诉人反映的相关地块用地红线问题告知其向其他行政主管机关咨询。结合原珠海市国土资源局先前曾四次向上诉人答复关于办理水湾头村留用地手续、指标问题的事实，可以认定“珠国土函〔2018〕1110号复函”属于原珠海市国土资源局对上诉人同一申请的重复处理行为，其本身并未增设上诉人的相关权利义务，不会对其合法权益产生新的实际影响，不是行政复议法规定的可申请复议的具体行政行为。珠海市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回上诉人的涉案行政复议申请，依据的事实清楚，适用法律正确，程序亦合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人称其向原珠海市国土资源局提出此次申请时增加有关证据及原珠海市国土资源局作出“珠国土函〔2018〕1110号复函”时未告知其行政复议权利，据此上诉主张该复函属于行政复议范围，但是否增加证据、是否告知复议权利均不会改变该复函属于重复处理行为的定性，该上诉主张欠缺法律依据，本院不予支持。综上，上诉人珠海市香洲区水湾头股份合作公司的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人珠海市人民政府的答辩请求有理，本院予以支持。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市香洲区水湾头股份合作公司负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年九月二十四日书记员  杨海萍