贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终157号上诉人（一审原告）覃昌勇，男，布依族。委托代理人王基生，贵州群众律师事务所律师。委托代理人胡洪春，贵州群众律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）三都水族自治县人民政府，住所地贵州省三都水族自治县县府西路行政中心。法定代表人杨显龙，县长。委托代理人石贵银，贵州桥城律师事务所律师。上诉人覃昌勇与被上诉人三都水族自治县人民政府（以下简称三都县政府）土地行政赔偿一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初215号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，黔南州人民政府于2015年10月15日作出黔南府函〔2015〕169号《黔南州人民政府关于三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建房农用地转用的批复》，批准三都水族自治县周覃等六个乡（镇）的集体农用地12.1044公顷转为建设用地，作为三都水族自治县2015年度第一批次农村个人建设用地。三都县发展和改革局、三都县水库和生态移民局于2016年3月22日作出三发改〔2016〕215号《关于三都县九阡镇2016年度易地扶贫搬迁工程实施方案（代可行性研究报告）的批复》，原则同意《关于三都县九阡镇2016年度易地扶贫搬迁工程实施方案（代可研）的请示》。三都县政府于2017年3月23日作出三府函〔2017〕49号《三都县水族自治县人民政府关于九阡镇易地移民安置用地的批复》，批准将九阡镇九阡村雅院组集体土地3.4234公顷划拨给九阡镇作为易地移民安置项目建设用地，于2019年3月11日作出三府函〔2019〕45号《三都水族自治县人民政府关于三都水族自治县九阡镇总体规划和中心镇区控制性详细规划的批复》，批准执行三都水族自治县城乡规划管理委员及专家组评审通过的《三都水族自治县九阡镇总体规划（修编）（2015—2035）方案》《九阡镇中心镇区控制性详细规划》。覃昌勇为三都水族自治县九阡镇白庙村雅院**村民，其在该组承包地名为“寨子门口”的耕地因修建九阡镇移民工程的配套设施-幼儿园，于2018年10月被用铁皮进行栏围，2019年3月27日，九阡镇人民政府对覃昌勇涉案地块进行测量，并制作《九阡镇雅院易地扶贫搬迁幼儿园项目征地登记表》，载明：土地面积为0.71亩，该地上无附着物。覃昌勇在该登记表上签字确认。案涉土地于2019年5月被实际使用。2019年4月10日，三都县政府按照三府发〔2016〕6号《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》的标准以耕地39606元/亩补偿覃昌勇28120.26元（不含青苗补偿费），并将该笔补偿款打入覃昌勇账户。一审另查明，2019年5月22日一审法院作出（2019）黔27行初36号判决书，判决确认三都县政府强行圈占并使用覃昌勇户承包地块0.71亩（地名“寨子门口”）的行为违法。该判决为生效判决。一审再查明，三都县政府于2016年2月18日发布三府发〔2016〕6号《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》，其上载明：从2016年1月1日起，三都县各镇（街道）征地补偿标准统一按照黔南府函〔2015〕235号《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》的规定执行。《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地区片综合地价调整方案的批复》（黔南府函〔2015〕235号）确定三都县九阡镇区域范围统一年产值标准1722元/亩，土地补偿费、安置补助费共计23倍，共计39606元/亩。一审法院认为，本案争议焦点为覃昌勇的诉讼请求有无事实及法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，虽三都县政府辩称案涉土地的实际使用时间为2019年5月，但案涉土地于2018年10月被圈占，覃昌勇至此不能使用案涉土地，且经一审法院审理作出的（2019）黔27行初36号生效行政判决已确认三都县政府强行圈占并使用覃昌勇案涉土地的行为违法。故，覃昌勇有权提起本案行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”之规定，鉴于案涉土地已被实际使用，在案涉土地不能恢复原状的情形下，按照前述法律规定，应当由三都县政府对覃昌勇造成的直接损失予以赔偿。关于直接损失的认定，现行法律并未作统一规定，通常认为直接损失是指当事人因遭受不法侵害而使现有财产利益或虽非既得但必然可得财产利益的减少或消灭。本案系因征收集体土地所引发的行政赔偿案件，基于行政赔偿不低于征收补偿的基本原则，覃昌勇的直接损失可考虑为其在土地被依法征收时获得的相应补偿费用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，但基于三都县政府在征收过程中均将土地补偿费直接支付给土地使用权人，覃昌勇的直接损失应包括被征收土地的补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第三款、第四款及《贵州省土地管理条例》第二十条的规定，黔南州人民政府具有制定本行政区域内征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准的法定职权，其批准的补偿标准适用于黔南州行政区域内经依法批准的土地征收补偿，就本案而言，黔南州人民政府于2015年12月31日作出的黔南府函〔2015〕235号《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》，批准包括三都县在内的黔南州各县市自2016年1月1日起适用的征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准，其附件《黔南州征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准》载明案涉土地所在区域综合补偿标准为耕地39606元/亩。综合本案已查明的事实，诉讼双方对占用覃昌勇承包0.71亩土地的事实均予以确认，对覃昌勇被占用0.71亩的案涉土地，三都县政府于2019年3月31日按照黔南府函〔2015〕235号文件确定的三都县征收补偿标准，将案涉土地的土地补偿、安置补助费28120.26元打入覃昌勇的银行账户内，已实际对覃昌勇进行了补偿，故覃昌勇因三都县政府违法行为遭到的损失已得到填补。综上，覃昌勇案涉土地恢复原状已无可能，且因三都县政府违法行为致其受到损害的权利已得到救济。故，覃昌勇主张的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其理由不能成立，一审法院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回覃昌勇的诉讼请求。上诉人覃昌勇不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。其主要理由为：1.其对土地补偿费不知情，不能因此认定其获得了赔偿；2.赔偿不等于补偿，行政赔偿应当高于行政补偿，且该笔所谓的赔偿过低。被上诉人三都县政府答辩称，土地征收补偿款已打到覃昌勇提供的账户，三都县政府的征用行为发生在2019年3月27日，覃昌勇收到补偿款后于2019年7月15日起诉要求赔偿，已超过法定的起诉期限。二审期间，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条之规定，要求三都县政府补充三府发〔2016〕6号《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》的附件。经质证，三都县政府对该证据的客观性、合法性、关联性无异议；覃昌勇的委托代理人对该证据的客观性、合法性、关联性均不予认可。该证据来源合法，内容客观真实，与本案待证事实具有关联性，本院予以采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是三都县政府违法占用案涉土地的行为是否给覃昌勇造成损害以及如何赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，三都县政府占用覃昌勇承包地块的行为已被生效判决确认违法，该违法行为致使覃昌勇的土地承包经营权受到损害，覃昌勇有权主张赔偿，三都县政府依法应承担相应的赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，三都县政府的占用行为致使覃昌勇对案涉土地的土地承包经营权灭失，应承担土地承包经营权灭失的赔偿责任。本案系因征收所引发，覃昌勇在依法征收时应当获得的行政补偿金额，即为直接损失。修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。三都县政府占用案涉土地前，即根据彼时适用于该县的黔南府函〔2015〕235号《黔南州人民政府关于都匀等县市征收统一年产值标准和征地片区综合地价调整方案的批复》和三府发〔2016〕6号《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》确定的39606元/亩的补偿标准，向覃昌勇支付了28120.26元的土地补偿费、安置补助费。因此，覃昌勇的土地承包经营权灭失所导致的损害已获得弥补，一审未支持覃昌勇的该项主张，并无不当。覃昌勇主张其对土地补偿费不知情，不能因此认定其获得赔偿，以及行政赔偿应当高于行政补偿、赔偿过低不能成立，本院不予支持。本案中，三都县政府在使用案涉土地前即圈占案涉土地长达半年之久，致使覃昌勇不能使用土地，不能使用案涉土地进行耕作所造成的损失，亦属直接损失，三都县政府依法亦应予以赔偿。参照三府发〔2016〕6号《三都水族自治县人民政府关于调整征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》中附件五《三都水族自治县2016年度蔬菜粮油等作物年青苗补偿标准》，当地可种植农作物品种产值最高为8400元/亩，参照该标准，结合生活经验、生活常识等，本院酌情确定覃昌勇不能使用案涉土地进行耕作的损失为8400元/亩×0.71亩=5964元。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，依法应予改判。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行赔初215号行政赔偿判决；二、由被上诉人三都水族自治县人民政府于本判决生效之日起三十日内向上诉人覃昌勇支付赔偿金人民币5964元；三、驳回上诉人覃昌勇的其余诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  陈显杰审判员  孟 婷审判员  柏龙金二〇二〇年九月二十九日法官助理刘畅书记员冀凌馨