湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终942号上诉人（原审原告）：永州市冷水滩区蔡市镇虾塘村物足塘村民小组。负责人：邓吉林，该组组长。委托代理人：邓为民，男，汉族，1943年6月5日出生，住福建省厦门市思明区。委托代理人：刘少振，湖南楚一律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区人民政府。住所地：永州市冷水滩区梧桐路**。法定代表人：桂砺锋，该区区长。委托代理人：杨永山。被上诉人（原审被告）：永州市冷水滩区林业局。住。住所地：永州市冷水滩区湘江东路**/div>法定代表人：唐伟，该局局长。委托代理人：盛六生，该局副局长。委托代理人：吴晓芳，该局工作人员。原审第三人：永州市冷水滩区蔡市镇虾塘村郭家一组。负责人：张艳姣，该组组长。委托代理人：郭小军，男，汉族，1983年5月19日出生，住湖南省永州市冷水滩区。原审第三人：永州市冷水滩区蔡市镇虾塘村郭家二组。负责人：郭宏军，该组组长。委托代理人：郭和平，男，汉族，1948年3月21日出生，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人永州市冷水滩区蔡市镇虾塘村物足塘村民小组（以下简称物足塘组）因与被上诉人永州市冷水滩区人民政府（以下简称区政府）、永州市冷水滩区林业局（以下简称区林业局）林业行政管理一案，不服湖南省永州市中级人民法院作出的（2020）湘11行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省永州市中级人民法院查明：原告物足塘组与第三人郭家一组、郭家二组争执山场位于其村级公路旁边，原告物足塘组称“邓家岭荒山”，第三人郭家一组、郭家二组称“豆和岭荒山”。该争议山场的四至为:东至岭脊、南至自主峰到鱼龙庵址、西至田坡、北至村级公路，面积250亩。山上有零星杂树、十来亩国外松,西北角有一处猪场。山场上有原告和第三人葬的几座坟墓，其它为石头荒山。原告称自己1977年前在此种植过经济作物,第三人称自己上世纪七十年代在此种植过经济作物，但双方均没有提交证据证实。1986年,原告物足塘组在该山场上取石,与第三人发生争执。原永州市冷水滩区蔡市镇（以下简称镇政府）组织双方调解，没有处理结果。1991年政府组织消灭荒山时,第三人在豆和岭荒山西北角(现猪场位置)植树造林。原告物足塘组没有提出异议。2003年,种植大户黄会在自来水厂北面(塘木鸡槽)向第三人租地33.3亩进行退耕还林。原告物足塘组没有提出异议。退耕还林所栽种的国外松后被火烧毁,目前剩存约10亩松树。1981年,政府对蔡市镇虾塘村的山林填发了《山林权证》。在填发《山林权证》定稿前进行了张榜公布。1981年12月30日,在没有村民小组提出异议的情况下,政府颁发了《零陵县山林权证》。其中，编号为7号、8号《零陵县山林权证》确定本案争议的荒山属第三人郭家一组、郭家二组所有。该证登记的“豆和岭荒山”四至为:东至高丰岭基、南至中姓田坡、西至郭家田坡、北至截塘田坡,面积50亩。该山场四至大于原告物足塘组与第三人郭家一组、郭家二组争执山场的四至。2012年12月30日,永州市冷水滩区蔡市镇社会矛盾纠纷调处中心在查明事实的基础上,组织原告物足塘组与第三人郭家一组、郭家二组进行调解，但没有达成一致意见。遂建议:“豆和岭荒山”山林权属归第三人郭家一组、郭家二组所有。被告区政府认为,本案原告和第三人对争执的山场都没有提供土地改革、合作化、“四固定”各个时期的权属依据。在被告区政府作出处理决定前,原告物足塘组向被告区政府提交的邓氏族谱主张争执荒山属自己所有。根据国家现行政策和法规规定,族谱不能作为主张山林权属的证据，并依据《山林权证》和1991年政府组织消灭荒山时,第三人郭家一组、郭家二组在山场的北面造林,以及2003年第三人将争执山场约33.3亩租赁给种植大户进行退耕还林,争执山场均由第三人管业。被告区政府在行政处理过程中,在调解无果的情况下,于2013年8月5日作出冷调林纠字(2013)第2号《行政处理决定书》,裁决：“豆和岭荒山”山林权属归郭家一组、郭家二组所有,山场上的坟墓保持现状不变。原告物足塘组不服该处理决定，向永州市人民政府申请复议。永州市人民政府于2013年1月7日作出复议决定：维持区政府的上述行政决定。原告物足塘组仍不服,遂向永州市冷水滩区人民法院提起行政诉讼。2014年2月20日，永州市冷水滩区人民法院作出（2013）永冷行初字第41号行政判决书。判决：1、维持区政府于2013年8月5日作出的冷调林纠字(2013)第2号《行政处理决定书》；2、驳回原告物足塘组的其他诉讼请求。原告物足塘组仍不服,向湖南省永州市中级人民法院提起上诉。该院于2014年2月20日（应为2014年7月28日）作出（2014）永中法林行终字第22号行政判决书。判决：驳回上诉，维持原判。原告物足塘组仍不服,向该院提起申诉，该院于2014年11月28日作出（2014）永中法立行监字第49号《驳回申诉通知书》。原告物足塘组仍不服,向湖南省高级人民法院提起申诉，该院于2015年6月24日作出（2015）湘高法行监字第43号《驳回申诉通知书》。在2009年集体林权制度改革时，原告物足塘组向被告区林业局申领邓家岭的山林权证。蔡市镇林改办向原告物足塘组下发了林地林权登记现场核实表。原告物足塘组引导镇林改办不明真相的工作人员到邓家岭山场（即已经确权给第三人郭家一组、郭家二组的“豆和岭山场”）进行了现场核实踩界。被告区林业局向原告物足塘组拟颁发第4××8号《林权证》（以下简称涉案《林权证》）。当时，该证的林权登记尚在申办和审核之中,还未报送到填证机关、发证机关审批，故填证机关、发证机关均未盖章。被第三人郭家一组、郭家二组发现后，举报到被告区政府和区林业局。当地政府、林业局、镇司法所到现场进行了多次调查、了解、核实。因原告物足塘组拿不出国家规定的任何山林权属证件，且涉案《林权证》内容中存在多处文字打印错误,与原告物足塘组提交的《确权申请表》也不ー致。故被告区林业局对原告物足塘组拟颁发的涉案《林权证》予以收回。原告物足塘组不服，多次向各级政府及其职能部门进行信访。2012年12月30日，永州市冷水滩区蔡市镇社会矛盾纠纷调处中心作出2012年12号《调处意见书》，调处意见为：“豆和岭荒山”山林权属归当事人郭家一组和郭家二组所有。2018年6月13日，区林业局林改办出具《证明》，该证明内容为：“2009年冷水滩区蔡市镇虾塘村物足塘村组申请原7号小班，小地名邓家岭颁发林权证，2011年区政府为其发证。但因邓家岭山林权属存在争议未处理清楚，所以收回了物足塘村组，并已注销。情况属实，特此证明。”原告物足塘组不服，于2019年4月4日以区林业局为被告，向永州市冷水滩区人民法院提起山林权属行政确认之诉，并于2019年5月23日申请撤回起诉。当日，永州市冷水滩区人民法院作出（2019）湘1103行初82号行政裁定：准许原告物足塘组撤回起诉。2019年11月13日，原告物足塘组以区政府为被告，向湖南省永州市中级人民法院提起发还涉案《林权证》之诉。当日，该院作出《一次性告知书》，告知：原告物足塘组的起诉不符合受理条件。原告物足塘组仍然不服，于2020年5月7日向湖南省永州市中级人民法院提起本案行政诉讼。请求：1、确认被告注销原告的山林权证的行政行为无效，并判令被告归还原告的山林权证；2、所有诉讼费由被告承担。湖南省永州市中级人民法院认为：该案系林业行政登记纠纷。双方当事人争议的焦点为：“在2009年集体林权制度改革时，原告物足塘组申请登记邓家岭山场权属，要求归还该山场的涉案《林权证》”是否合法。因为，第一、原告物足塘组没有提供“邓家岭山场”在“土改”时期、“四固定”时期、“林业三定”时期（即1981年的《山林权所有证》）等山林权属凭证，违反了《林木和林地权属登记管理办法》第五条第一款第（三）项“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：……（三）申请登记森林、林木和林地权属证明文件……。”的规定，不符合山林权属申请登记的条件；第二、本案拟颁发的涉案《林权证》，在进行了现场核实踩界后，因被第三人郭家一组、郭家二组举报，提出了山林权属争议。被告区林业局对涉案《林权证》的审核没有通过，未报送到填证机关、发证机关审批，故填证机关和发证机关均未盖章。即涉案《林权证》至今没有生效，且该证存在多处文字打印错误，被告区政府收回该证符合林权发证的有关规定；第三、原告物足塘组申请登记的“邓家岭山场”，第三人郭家一组、郭家二组称“豆和岭山场”，该山场在2013年8月3日被告区政府已经确权给第三人郭家一组、郭家二组所有，且已经该院发生法律效力的（2014）永中法林行终字第22号行政判决书所确认。虽然原告物足塘组多次提出申诉，但均被该院和湖南省高级人民法院依法驳回；第四、区林业局林改办于2018年6月13日出具《证明》，不是行政行为的正式文件，不具有可诉性。综上，原告物足塘组提出“请求依法确认被告注销原告的山林权证的行政行为无效，并判令被告归还原告的山林权证”的诉讼请求，因没有事实和法律依据，该院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告物足塘组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告物足塘组承担。物足塘组不服一审判决，提起上诉称：一、原审认定上诉人没有提供“邓家岭山场”在“土改”、“四固定”、“林业三定”时期的山林权属凭证，违反了《林木和林地权属登记管理办法》第五条第一款第（三）项的规定，不符合山林权属申请登记的条件错误。二、原判认定涉案《林权证》现场核实踩界后，原审第三人提出权属争议，区林业局审核没有通过，未送发证机关审批盖章，至今没有生效，且该证存在多处文字打印错误,被上诉人收回涉案《林权证》符合林权发证的有关规定错误。三、原审认定原告登记的“邓家岭山场”已经被区政府2013年确权给原审第三人，且已经二审判决确认，上诉人的申诉又被驳回。此认定与上诉人本次诉讼目的和请求不符。请求：1、撤销一审判决；2、责令区政府归还物足塘组的涉案《林权证》。区政府答辩称：上诉人申请的林地林权登记工作，具体是由政府的林业职能主管部门（即区林业局）负责。结合本案中上诉人提交的证据材料分析，上诉人的林权登记尚在调查之中，区林业局还未办理完毕。各种登记表格、林权证没有报送到答辩人处审批、盖章，此证尚未产生法律效力。答辩人对该林权登记的前阶段工作并不知情。上诉人将答辩人列为原审被告明显是错误的。请求驳回上诉，维持原判。区林业局答辩称：一、涉案《林权证》是一本没有走完发证审批程序、未产生法律效力的证件，答辩人作为政府的林业职能部门依法有权收回此证。二、区林业局林改办于2018年6月13日出具的《证明》不是行政行为的正式文件，不具有可诉性。三、涉案山场的林木林地权利人已经依法确定为原审第三人郭家一组、郭家二组，本案属于重复起诉。请求驳回物足塘组的起诉。原审第三人郭家一组、郭家二组未作书面陈述。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明：物足塘组没有提交区政府作出了行政行为的证据，区政府也否认其作出了行政行为。二审中，上诉人称涉案《林权证》于2016年5月份发放给了物足塘组。村干部发现该证有错，于5月31日收回了该证。后该证交给了镇政府。镇政府又将该证交给了区林业局。2016年6月上诉人找区林业局要求返还涉案《林权证》。最开始区林业局的答复是权属有争议所以不能返还。后来上诉人向巡视组反映。区林业局在巡视组的要求下，向物足塘组出具了区林业局林改办出具的《证明》。对上述事实，区林业局予以认可。区林业局称《证明》是为了应付物足塘组才出具的。实际上该证只是收回了，并没有被注销。物足塘组除提交了《证明》外，没有提交其他证明涉案《林权证》已被注销的证据。《林地林权登记申请表》上“林地所有权权利人”写的是“物足塘组”。而涉案《林权证》上写的是“虾塘村杨足塘组”。证内《森林、林木、林地状况登记表》上除“林地所有权权利人”写的是“物足塘组”外，“林地使用权权利人”、“森林或林木所有权权利人”、“森林或林木使用权权利人”写的都是“虾塘村杨足塘组”。物足塘组2016年6月知道涉案《林权证》被区林业局收回。2019年4月4日向湖南省永州市冷水滩区人民法院提起行政诉讼。后申请撤回起诉，该院裁定准许。物足塘组提起本案诉讼的时间是2020年5月7日。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，提起诉讼应当符合下列条件：有具体的诉讼请求和事实根据。不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，物足塘组没有提交区政府作出了行政行为的证据，区政府也否认其作出了行政行为。故物足塘组的起诉缺乏事实根据，按照上述法律规定，其起诉应予驳回。涉案《林权证》存在以下问题：第一，《林木和林地权属登记管理办法》第五条第一款第（三）项规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：申请登记森林、林木和林地权属证明文件。本案中，物足塘组在申请办理林权证时没有提交山林权属证明文件，其申请不符合山林权属申请登记的条件；第二，《林地林权登记申请表》中“发证机关意见”栏为空白，发证机关没有审批；第三，涉案《林权证》上填证机关、发证机关均未盖章，该证没有产生法律效力；第四，涉案《林权证》上存在多处文字错误。因此，该证不符合《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第六条第(八)项“核发证书”，林地林权登记发证办审查核实后由县(市、区)林业主管部门签署意见,报请(市、区)人民政府向权利人核发国家林业局印制的全国统一式样的林权证和《湖南省林业厅关于进一步规范林地林权登记换发证有关事项的通知》第四条，林权证是县级以上人民政府颁发的、证明林地林木权属的唯一合法凭证。因此，所发证书应该文本规范、正面整洁、填写准确，充分体现林权证法律证书的严肃性。不得将发霉、缺损、打印(书写)不工整、不规范的证发给权利人的规定，区林业局作为林业主管部门，收回存在问题的林权证并无不当。因涉案山场已于2013年被确权给了原审第三人郭家一组、郭家二组所有，故物足塘组要求区林业局返还涉案《林权证》缺乏法律依据，本院不予支持。物足塘组没有提交充分的证据证明涉案《林权证》已被注销，区林业局也否认注销了该证。故物足塘组提出要求确认区林业局注销其山林权证的行政行为无效的请求缺乏事实依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定基本事实清楚，处理结果并无不当，依法可予维持。物足塘组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永州市冷水滩区蔡市镇虾塘村物足塘村民小组负担。本判决为终审判决。审判长 夏 阳审判员 余旭东审判员 何建湘二〇二〇年九月二十九日书记员 刘博文