江苏省南通经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏0691行初1158号 原告沈某某，男，1962年6月28日生，××族，现住南通市崇川区。 委托代理人关某某（系原告妻子），女，1962年9月23日生，××族，住南通市崇川区。 被告南通市崇川区综合行政执法局，住所地南通市崇川区青年中路**崇川区政务中心**。 法定代表人龚培湘，职务局长。 应诉负责人陈进，职务副局长。 委托代理人马永东，该局工作人员。 委托代理人季翔，江苏紫琅律师事务所律师。 原告沈某某不服被告南通市崇川区综合行政执法局（以下简称崇川综合执法局）通崇执法罚字（2019）2114号行政处罚决定书（以下简称2114号处罚决定书），于2019年9月24日向本院邮寄起诉材料，后于2019年10月14日补正相关诉讼材料。本院于2019年10月21日立案后，于10月22日向被告崇川综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年6月30日公开开庭审理了本案。原告沈某某及其委托代理人关某某，被告崇川综合执法局副局长陈进及委托代理人马永东、季翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告崇川综合执法局于2019年4月8日作出2114号处罚决定书，认为沈某某自1994年开始在狼山镇××社区××区××号建设建筑物，建筑面积总计190平方米，其中合法建筑面积为112平方米，违法建筑面积为78平方米，已竣工。违法建筑至今一直未取得建设工程规划许可证。该行为违反了1990年4月1日起实施的《中华人民共和国城市规划法》三十二条的规定，由于违法建设的状态和违法后果持续存在，故沈某某的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款的规定，属违法建设，且符合住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条规定无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第七条的规定，决定责令沈某某于2019年4月8日下午14时之前自行拆除该违法建设(地点为狼山镇××社区××区××号)。 原告沈某某诉称，现南通市崇川区人民政府（以下简称崇川区政府）和南通市××××街道办事处（以下简称狼山街办）要在原告居住的地块进行沿江商业开发等项目，但其不想依法对原告进行安置补偿，故被告作出2114号处罚决定书，原告对此不予认可。2019年4月8日被告向原告送达2114号处罚决定书，后于当日下午2时许即组织人员将原告合法房屋强行拆除，违反了相关法律规定。原告房屋均始建于上世纪90年代左右，该房屋建造时间早于《中华人民共和国城乡规划法》实施时间。根据“法不溯及既往”原则，不存在被告认为的“违法建设”。即使原告家中存在“违章建筑”，也应该依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定执行。被告作为政府的行政职能部门，国家法律只授予其执行权，而认定权仍然由国土规划等部门行使。被告在未经调查了解以及规划部门委托的情况下，违背事实、利用职权擅自作出2114号处罚决定书，属于滥用职权和超越职权。综上，被告适用法律法规错误、存在滥用职权的行为，故原告诉至法院请求撤销被告于2019年4月8日作出的2114号处罚决定书。 原告沈某某向本院提供了如下证据：1.（2019）苏0691行初487号行政判决书；2.1992年集体土地使用权证，证明处罚决定违法。 被告崇川综合执法局辩称，一是被告具有作出行政处罚决定的主体资格。被告是依法成立的，主要负责崇川区综合行政执法工作。依据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《江苏省人民政府关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》，被告有权履行法律法规赋予的职责，对原告违反城市规划管理的违法行为开展行政执法工作。二是原告违反城市规划事实清楚、证据确凿。原告从1994年开始在南通市崇川区××社区××区××号建设建筑物，建筑面积总计190平方米，其中主房两楼两底112平方米建筑办理了建房审批手续，78平方米建筑至今未办理建设工程规划许可证。以上事实有现场照片、现场勘查笔录、调查询问笔录等证据证实。三是2114号处罚决定书法律适用正确、处罚适当。原告的行为违反了当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。因其违法建筑属于违法行为的持续状态，根据全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的规定，违章建筑追诉时效从违法行为终了之日起开始计算。故根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《江苏省城乡规划条例》第六十二条及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》之规定，被告决定作出限期自行拆除违建的处罚并无不当。四是案涉行政处罚程序合法。被告实施行政处罚，立案后进行了必要的调查、取证等，作出处罚决定前向原告送达了行政处罚事先告知书，告知原告作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的陈述和申辩权。原告未进行陈述申辩。综上，被告作出2114号处罚决定书事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。 被告崇川综合执法局向本院提供了以下证据、依据： 一、证据：1.立案审批表；2.现场勘查笔录；3.现场（证物）照片；4.调查询问笔录；5.南通市郊区村民建房审批证书；6.行政处罚审批表，证据1-6证明2114号处罚决定书认定事实清楚；7.行政处罚告知书及送达回证；8.行政处罚决定书及送达回证，证据7-8证明程序合法。 二、依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院办公室关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函〔2000〕157号）、《江苏省人民政府关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》（苏政办发〔2001〕14号）、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》（通政发〔2001〕84号）、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》（通政发〔2013〕17号）、《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告质证后认为，对证据1的真实性没有异议，但对其合法性不认可；对证据2的真实性没有异议，但被告只有查处在建违法建筑和城乡规划法实施后的违法建筑的权限，其对违章建筑没有认定权限，原告宅基地房屋已经20多年，被告无权进行查处；对证据3的真实性没有异议；证据4是格式笔录，被告选择性记录，原告建房是经过审批并取得土地使用权证，案涉房屋是合法的，被告要求原告提供建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，是土地规划部门未向原告发放；对证据5的三性没有异议；对证据6的真实性没有异议，但对其合法性不认可，被告适用2008年实施的城乡规划法作为处罚的依据，违反了法不溯及既往的原则，适用法律错误；对证据7中告知书的合法性不认可，被告未向原告送达，其程序违法；证据8中行政处罚决定书内容和程序严重违法，适用法律错误，对其合法性也不予认可，被告于2019年4月8日上午10点多向原告送达该行政处罚决定书，下午即组织人员将原告房屋强制拆除，违反了行政强制法的规定，另外送达回证没有原告的签名，对其不予认可；对依据的真实性、合法性没有异议，但是被告适用法律错误，违反了法不溯及既往原则。 对原告提供的证据，被告质证后认为：对证据1的真实性没有异议，但与本案没有关联性；对证据2的真实性没有异议，能证明原告有部分建筑超出了行政审批范围，属于违法建筑。 本院认为，原、被告提供的证据与本案待证事实相关，可以作为证据使用，其证明力结合全案予以分析。 经审理查明，1990年4月沈某某户申请建房，经原南通市郊区狼山乡人民政府批准，同意该户拆除老房四间计47.96平方米，新建两底两层楼房一幢计56平方米（楼梯在室内）。后原告一次性建成两底两层楼房一幢。1992年12月30日，原南通市××区国土管理局向原告沈某某颁发了集体土地建设用地使用证，载明土地使用者沈金（书写为“进”）泉，地，地址狼山镇临江**地面积109.18平方米，其中建筑占地64平方米（东至路、南至承包田、西至承包田、北至陈进福）。据原告沈某某陈述，其于1994年左右在宅基地上又建设了厨房和卫生间（在两层楼房之外），未取得相应的建设审批手续。 2019年3月29日，被告崇川综合执法局接到举报称狼山镇街道××社区××区××号有违法建设。后被告崇川综合执法局于当日至现场进行检查，向原告沈某某开展调查并制作了调查询问笔录。在调查中原告沈某某陈述狼山镇街道××社区××区××号房屋于1994年左右建造，建筑面积共计190平方米左右，当时有建设报告及土地使用权证。2019年4月1日，被告至现场进行了勘察并制作了现场勘查笔录，现场房屋为二层楼房占地67.5平方米、平房46.2平方米、西侧一层房屋上方鸽子棚8.8平方米，合计190平方米（以上均为手工测量）。被告崇川综合执法局认为，沈某某户建房审批证书批准建设的是新建两底两楼两层楼房一幢占地面积56平方米，批准之外的建筑至今未取得建设工程规划许可证和城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，无法采取改正措施消除对规划的影响，故认定原告沈某某违法建设面积为78平方米〔（主楼67.5平方米*2-56平方米*2）+平房46.2平方米+鸽子棚8.8平方米〕。当日，被告即作出行政处罚告知书，并于次日向原告沈某某进行了留置送达，告知其拟作出的行政处罚决定（即责令收到处罚决定书之日起三日内自行拆除）及相关事实法律依据，并告知原告依法享有的陈述申辩权利。后原告沈某某向被告邮寄了听证申请。2019年4月8日被告作出了2114号处罚决定书，决定责令沈某某于2019年4月8日下午14时之前自行拆除坐落于狼山镇街道××社区××区××号的违法建设。被告于当日8时45分向原告沈某某留置送达了该处罚决定书。 另查明，2019年4月8日下午，被告狼山街办组织人员以拆除违法建筑的名义强行拆除原告位于南通市××××街道临江社区五区92号的房屋。拆除房屋时，崇川综合执法局有工作人员在现场。后沈某某于2019年4月12日向本院提起诉讼，请求确认狼山街办和崇川综合执法局在2019年4月8日强拆原告合法房屋的行为违法，判令其恢复房屋原状。后本院于2019年10月8日作出了（2019）苏0691行初487号行政判决书，判决确认崇川综合执法局、狼山街办2019年4月8日强制拆除沈某某位于南通市××××街道临江社区五区92号房屋的行为违法；驳回沈某某的其他诉讼请求。 再查明，根据《国务院关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《江苏省人民政府关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》规定，被告崇川综合执法局是崇川区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有行使南通市××区范围内城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。同时，《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》亦明确规定，进一步集中城市规划管理、绿化管理行政处罚权，除经规划、绿化主管部门批准的在建项目外，规划管理、绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由区行政执法局行使，重大违法建设由规划部门认定……。 本院认为，本案的争议焦点为：1.被告崇川综合执法局有无认定并查处案涉违章建筑的权限；2.被告作出的2114号处罚决定书是否正确合法。 关于争议焦点1，被告崇川综合执法局具有依法认定并查处案涉违章建筑的权限。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，在城市、镇规划区内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行查处。根据《国务院关于在江苏省南通市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、《江苏省人民政府关于在南通市开展相对集中行政处罚权试点工作通知》、《南通市相对集中行政处罚权试点办法》、《市政府关于进一步完善市区城市综合管理长效机制的意见》规定，被告崇川综合执法局是崇川区政府相对集中行使行政处罚权的行政机关，除经规划、绿化主管部门批准的在建项目外，在南通市××区范围内规划管理、绿化管理法律、法规、规章规定的行政处罚权均由被告崇川综合执法局行使；除重大违法建设由规划部门进行认定外，一般违法建设均由被告崇川综合执法局进行认定。本案中，案涉建筑位于南通市××区范围内，案涉建设行为并非重大违法建设，被告崇川综合执法局具有依法予以认定并查处的职责。 关于争议焦点2，2114号处罚决定书认定事实错误，违反程序正当原则，处罚内容明显不当。 首先，2114号处罚决定书认定两底两楼两层楼房中的23平方米系违章建筑，系事实错误。本案中，1990年9月8日沈某某户建房审批证书批准建设新建两底两楼两层楼房一幢占地面积56平方米，而1992年12月30日原南通市××区国土管理局颁发的沈某某户集体土地建设用地使用证载明用地面积109.18平方米、建筑占地64平方米。虽然1990年建房审批证书批准建设占地面积为56平方米，但案涉两底两楼两层楼房系一体成型，且在案涉楼房建成后原南通市××区国土管理局在颁发集体土地建设用地使用证时明确确认案涉建筑占地64平方米。基于行政行为的公定力，在后续行政行为未撤销的情况下应视为后续行政行为对原建设行为的认可。同时，作出案涉行政处罚时，案涉房屋处于协议搬迁范围内。根据《崇川区房屋征收（协议搬迁）补偿实施办法（试行）》第十三条规定，被征收（协议搬迁）范围内的房屋按市、区两级房管部门颁发的权属证书确认面积和用途。农村村（居）民所持产权证与建房审批表有差异的，在房屋客观存在的前提下，取高限确权的原则确认面积……。根据上述规定，从依法维护行政相对人的合法权益、尊重客观事实的角度出发，也应以集体土地建设用地使用证确认的面积（即建筑占地64平方米）作为案涉两底两楼两层楼房的合法面积，即其合法建筑占地面积应认定为64平方米为宜。另外，对于案涉行政处罚涉及的46.2平方米平房及西侧一层房屋上方8.8平方米鸽子棚，因原告沈某某建设时未取得相应的建设审批手续，违反了当时有效的《中华人民共和国城市规划法》的规定，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。鉴于该违法行为处于持续状态，应当适用违法行为终了时有效的法律即作出行政处罚时有效的《中华人民共和国城乡规划法》，故被告据此认定该建筑为违章建筑并责令拆除并未不当。 其次，2114号处罚决定程序违法且处罚内容明显不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。本案中，在行政处罚告知书中被告拟作出责令收到处罚决定书之日起三日内自行拆除的行政处罚决定，而被告于2019年4月8日作出2114号处罚决定书时责令沈某某于当日下午14时之前自行拆除。较之前处罚前告知内容而言，被告作出最终的处罚结果已经加重了原告的负担。对此，被告并未另行进行告知，剥夺了原告对此进行陈述、申辩的权利，明显违反正当程序原则，构成程序违法。另外，被告于2019年4月8日作出2114号处罚决定后于当日上午送达原告，而处罚内容为责令原告于当日14时前自行拆除案涉违法建设。从拆除的准备及正常实施的时间来看，其要求原告在收到处罚决定书之时起约5小时内即对案涉违法建筑予以拆除，其处罚内容明显不当。 综上，2114号处罚决定书认定事实错误，程序违法，处罚内容明显不当，应予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项之规定，判决如下： 撤销被告南通市崇川区综合行政执法局于2019年4月8日作出的通崇执法罚字（2019）2114号行政处罚决定书。 案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。 审 判 长  陈金平 人民陪审员  唐海兵 人民陪审员  周袁芳 二〇二〇年九月十五日 书 记 员  达倩男 附：《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。