江苏省昆山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0583行初57号 原告张家港市枝秀居家养老服务中心，住所地江苏省张家港市凤凰镇湖滨社区双龙花苑。 法定代表人王秀，该中心总经理。 委托代理人许春明，该中心员工。 委托代理人王列，江苏九杰律师事务所律师。 被告江苏省张家港保税区财政局，住所地江苏省张家港保税区长江大厦**。 法定代表人施靖，该局局长。 出庭负责人李春洪，该局副局长。 委托代理人顾政，江苏国之泰律师事务所律师。 委托代理人徐思雯，江苏国之泰律师事务所律师。 第三人张家港保税区行政审批局，住所，住所地江苏省张家港市滨江头厦西裙楼**div> 法定代表人何萍，该局局长。 出庭负责人惠涛，该局副局长。 委托代理人茅丽佳，江苏益友天元（张家港）律师事务律师。 委托代理人吴斌，江苏益友天元（张家港）律师事务实习律师。 原告张家港市枝秀居家养老服务中心（下称枝秀服务中心）诉被告江苏省张家港保税区财政局（下称保税区财政局）、第三人张家港保税区行政审批局（下称保税区行政审批局）要求履行财政行政职责一案，本院于2020年4月1日立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日、8月10日公开开庭审理了本案，原告委托代理人许春明、王列，被告行政机关负责人李春洪及委托代理人顾政、徐思雯，第三人行政机关负责人惠涛及委托代理人茅丽佳、吴斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告枝秀服务中心诉称，2019年12月31日，原告参加了第三人组织的“虚拟养老服务”（标书编号：ZBZC2019-G022号）项目投标。因第三人在无事实依据的情况下，认定原告为无效投标。原告于2020年1月3日提出书面质疑，并于2020年1月15日收到第三人回复，原告不接受回复内容，于2020年1月22日向被告进行投诉。2020年2月18日收到被告要求补充材料的回复，原告于2020年2月22日重新向被告提交投诉材料，并于2020年3月2日收到被告的回复。原告不认可被告回复内容。一、原告对招标文件中折扣率的理解是正确的、符合常理。折扣率=折让价格/原价的比率，这个公式是税务部门、财务部门现行的计算方式，也是社会上流行的、默认的方式。第三人在招标文件中没有体现折扣率计算公式，而是在折扣率概念错的前提下，回复中给出的公式自然也是错的，其招标文件中关于折扣率的所有描述也是错误的。体现了被告和第三人的随意性和不负责，这个错误是第三人造成的，与我方无关，但结果却给我方带来损失。二、被告在回复原告投诉第三条处理结果第（一）项第2款中，说“一是招标文件经过了答疑和澄清阶段，对于招标文件中的投标折扣率的理解不存在异议。二是按招标文件要求投标人报价是基于单项指导价格的折扣率报价，而不是采购项目预算总价的折扣率”。说明被告没有调查事情的经过就作出结论。折扣率这个概念本身是没有错的，但是评标委员会在评标过程中理解错了，也就是第三人的错误是发生在评标过程中，原告也是在评标后才得知自身利益受侵犯。同时招标文件中没有“报价基于单项指导价格的折扣率报价”这一句话，显然，被告在回复前连基本的审查招标文件都没有做到。三、被告在回复原告投诉第三条处理结果第（三）项被告以财政部87号令第六十条规定不予支持原告投诉，还是基于被告没有对折扣率进行正确的理解，并且也没有调查。 综上所述，由于第三人不尊重科学事实，自己随意曲解折扣率这种会计名词，而且被告监督不力，在此次招投标过程中并没有完全履行自己的职责，对折扣率的真实概念视而不见，不能客观的处理对第三人在招投标过程中涉及相关投诉，被告未本着实事求是的态度对所投诉事项尤其是第三人在评标过程中就折扣率的错误理解也未责令改正，严重损害了原告的合法权益。为此，提起诉讼，要求：1、责令被告认定原告投诉成立并依法履行行政监督管理的职责；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告枝秀服务中心向本院提供的证据、依据：1、给枝秀服务中心质疑的回复；2、网页截屏4张；3、民办非企业单位法人登记证书；4、保税区财政局关于虚拟养老服务政府采购投诉的处理结果；5、保税区行政审批局政府采购科关于虚拟养老服务的招标公告；6、保税区行政审批局政府采购科关于虚拟养老服务的中标公告。 被告保税区财政局辩称，一、被告不存在不履行行政职责的情形。2020年1月23日，被告收到原告邮寄递交的《异议书》，根据《政府采购质疑和投诉办法》的相关规定，被告依法进行了审查。因原告提交的《异议书》不符合《政府采购质疑和投诉办法》的有关规定，被告于2020年2月17日向原告出具了《政府采购投诉补正材料通知书》并告知原告需要补正的材料。2020年2月22日，被告再次收到原告提交的《投诉书》，经审查后依法进行受理。被告于2020年2月28日作出处理决定，并于2020年3月2日向原告邮寄处理决定。因此，被告已经依法履行了行政职责。二、原告的投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立。1、根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第59条第一款规定：投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准。涉案《招标文件》中“开标一览表”第5条注明：按照“项目需求”中的指导价格乘以投标折扣率作为收费标准。因此，《招标文件》已明确了收费标准的计算方式，且原告在法定期限内对于“开标一览表”中的投标折扣率计算方式未提出质疑。评标委员会将“开标一览表”中原告所报的投标折扣率5.74%作为原告的最终报价，符合法律规定。原告在“开标一览表”中的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约，评审委员会依法要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料，但原告未能证明其报价的合理性，评标委员会将其作为无效投标处理符合法律规定。因此，原告要求撤销保税区行政审批局对原告作出的无效投标决定、要求保税区行政审批局按招标文件的要求重新评标并向其支付违约金的投诉事项没有依据，不能成立。2、原告认为本次招投标存在利益输送或关联没有依据，被告在审查涉案招投标过程中未发现任何利益输送行为，且该招投标程序经张家港市公证处全程公证，故原告的该项投诉也不能成立。 综上所述，被告对于原告投诉的处理程序和结果符合《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购质疑和投诉办法》等相关规定，被告不存在不履行行政职责的情形，所做处理决定结果正确。原告的诉讼请求无事实依据及法律依据，应当予以驳回。 被告保税区财政局向本院提供的证据、依据：1、《异议书》、EMS面单及单号查询打印件；2、被告出具的《政府采购投诉补正材料通知书》、EMS面单及单号查询打印件；3、《投诉书》及附件材料；4、《张家港保税区财政局关于虚拟养老服务政府采购投诉的处理结果》、EMS面单及单号查询打印件；5、招标公告、《招标文件》；6、《项目需求》；7、《江苏省政府采购评审专家通知情况表》；8、《投标函》、《投标报价分析表》、《开标一览表》；9、《开标记录表》；10、《询问笔录》；11、《评审意见》；12、《评标报告》；13、《会议记录表》；14、《招标公告中标公告》；15、张家港市公证处出具的《公证书》。 第三人保税区行政审批局述称，一、案涉政府采购活动按照政府采购法规定的程序进行了招标、开标、评标、定标，政府采购的程序及结果合法、有效。2019年12月11日，第三人公开发布张家港保税区社会事业局、张家港市民政局关于虚拟养老服务的招标公告，对该招标项目的主要内容、供应商资格要求、获取招标文件信息、开标有关信息等内容进行明确。2019年12月31日，上述政府采购项目在江苏省张家港保税区公共资源交易中心开标、评标、定标，于2020年1月2日公开发布了中标公告，明确了中标候选供应商为张家港市华夏乐龄服务中心。2019年12月31日，江苏省张家港市公证处出具（2019）苏张证经内字第995号公证书，证明上述政府采购活动及采购结果真实、合法、有效。上述政府采购程序均严格按照《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》的规定进行，评审结果是随机抽取的评审专家按照政府采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审汇总后得出的。采购程序及采购结果均是公正、合法、有效的。二、原告向第三人提出的质疑均不能成立。1、对案涉“投标折扣率”该如何理解适用，第三人在发布招标公告时已在招标文件中明确。案涉投标折扣率系第三人根据采购需求专门设置的一个概念，用于成交供应商履行政府采购合同后的费用结算，并非一个固有的法定名词，应按招标文件相关内容理解适用。第三人在发布招标公告时明确告知了原告及其他供应商获取招标文件的方式，并且分别在招标文件的第24、34页以加粗字体的方式反复提示了“投标折扣率”的具体适用方法，第三人已对该“投标折扣率”的概念进行了清楚、明确的描述。原告对“投标折扣率”的概念解释系其自行错误理解的结果，相应的不利后果应由其自行承担。而且，值得一提的是，除原告外的其余所有供应商均按招标文件的内容进行了正确的理解适用。第三人按照政府采购法的规定在招标文件中告知了疑问的提出方式并安排了答疑时间，原告在规定的答疑期内并未就投标折扣率的概念理解提出过疑问，根据招标文件7.2条之规定，应视为原告认同采购文件的所有要求，由此引起的失误由原告自负。原告在评标时乃至定标后再提出对投标折扣率的理解存在分歧，是明显违反诚实信用原则的。2、按照招标文件第11.2条之规定，开标一览表中的价格应与投标文件中投标配置与分项报价表中的价格一致，若出现价格不一致的情况，评标时一律按开标一览表中价格为准。原告所投标书的开标一览表中记载的投标折扣率为5.74%，按照招标文件的规定，采购需求中的指导价格乘以5.74%为其提供服务的收费依据。而原告在其投标分析表中的报价为1446万元。根据招标文件11.2条、284.条第（1）项之规定，评标时应以开标一览表中的投标折扣率5.74%为准进行评审。对于原告该明显低于其他供应商的投标报价，评审专家按照招标文件27条之规定，对原告进行了询问，且询问时明确告知其在30分钟内对相关情况做出说明并提供证明材料。原告在询问笔录中也明确了其报价为其理解的“让折率”而非招标文件规定的投标折扣率，原告同时也在笔录中明确了以其投标分析表中的价格来提供服务，明显不是以招标文件约定的指导价格乘以折扣率来作为其收费依据，且原告也没有按评审专家的要求提供相关证明材料来证明其5.74%投标折扣率的合理性。因此，按照招标文件29.1条第（6）项、29.1条第（14）项之规定，评审专家认定原告所投标书为无效标书并无不当。3、对于原告提出的“中标单位符合利益输送、关联交易等情形”，缺乏事实依据，质疑不能成立。4、对于原告提出的案涉政府采购项目“未完全按照相关法律法规进行”，缺乏事实依据，且采购活动及结果的合法、有效性已经公证书确认，质疑不能成立。 综上，案涉政府采购的程序、结果均合理、合法，原告的质疑均不能成立。 第三人向本院提供的证据、依据：第一组证据1、招标公告；2、项目需求；3、招标文件；4、投标文件（节选）；5、开评标资料；6、中标公告；7、公证书；第二组证据：8、EMS快递查询记录；9、张家港虚拟养老服务招招标异议书；10、给枝秀服务中心质疑的回复；11、EMS快递查询记录。 经庭审质证，原告所举证据，被告、第三人对证据1-6真实性均无异议。被告所举证据，原告对证据1-8真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据9真实性有异议；对证据10真实性无异议，但对证明目的不予认可；对证据11真实性不予认可，该《评审意见》没有落款日期，没有形成时间；对证据12真实性不予认可，该报告没有页数，也没有每页都签字或者有骑缝章，故不符合形式要求；对证据13应该载明具体的日期；对证据14真实性无异议，但对证明目的不予认可；对证据15真实性、合法性均有异议。第三人对所有证据均无异议。第三人所举证据，原告对证据1-4、6真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据5真实性有异议；对证据7不予认可；对证据8-11真实性无异议。被告对所有证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告所举证据、被告所举证据1-8、10、13-14、第三人所举证据1-4、6、8-11，本院予以确认。被告所举证据9、11-12、15、第三人所举证据5、7，均是行政机关在行政程序中形成的材料，本院予以认定。 经审理查明，2019年12月11日，第三人保税区行政审批局受张家港保税区社会事业局、张家港市民政局的委托对外公开发布《张家港保税区社会事业局、张家港市民政局关于虚拟养老服务的招标公告》并附招标文件，公告显示：采购项目名称为关于虚拟养老服务的招标公告，采购单位为张家港保税区社会事业局、张家港市民政局，开标时间为2019年12月31日14：00，预算金额为1534万元，代理机构为第三人保税区行政审批局。招标文件显示：第二章投标人须知第7.2条规定，投标人应认真审阅并充分理解招标文件及补充招标文件中的所有内容。供应商未在规定时间内按招标文件要求方式提出疑问，视为认同采购文件以及答疑文件内的所有要求，由此引起的失误由投标人自负。第11.2条规定，开标一览表中的价格应与投标文件中投标配置与分项报价表中的价格一致，若出现价格不一致的情况，评标时一律按开标一览表中价格为准。第28.4条规定，评委会将对确定为实质性响应的投标进行进一步审核，若投标文件报价出现前后不一致的，按下列规定修正：（1）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；…。同时出现两种以上不一致的，按照前款規定的顺序修正。修正后的报价按照财政部87号令第五十一条第二款的规定经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。第29.1条规定，无效投标条款，（6）投标文件报价出现前后不一致的，按招标文件规定修正后投标人不确认的；…（14）评标委员会认定投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约，且投标人不能应评标委员会要求在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时评标委员会可要求投标人提交相关证明材料，证明其报价合理性的；…。第四章采购要求第二条服务项目及指导价格规定，按照指导价格乘以投标折扣率作为收费依据。 原告枝秀服务中心以及案外人张家港市华夏乐龄服务中心等5家单位均在招标文件规定的截止时间之前递交了投标文件和投标保证金。 2019年12月31日，在江苏省张家港保税区公共资源交易中心开标室举行张家港保税区社会事业局、张家港市民政局采购虚拟养老服务政府采购招标会，并由张家港市公证处进行现场监督公证。第三人保税区行政审批局主持招标会议，投标人原告枝秀服务中心以及张家港市华夏乐龄服务中心等5家单位参加投标。各投标单位均按规定送达了投标书，标书密封完好，印章齐全，且提交的投标保证金均符合招标文件的规定。 投标书开标显示：原告枝秀服务中心的投标书《开标一览表》中的投标折扣率为5.74%，《投标报价分析表》中的报价为1481.15万元，原告自愿将该服务价格调整为1446万元。 综合各投标单位的开标结果，开标记录表显示：原告枝秀服务中心的报价为0.0574，张家港市华夏乐龄服务中心的报价为0.95，江苏金康信息技术服务有限公司的报价为0.98，苏州福寿康康贤居家护理有限公司的报价为0.9，上海夕悦老年顾养服务中心的报价为0.875，评标委员会对各投标人的标书进行了评审。 因原告枝秀服务中心的报价明显低于其他投标人的报价，评标委员会对原告枝秀服务中心作出询问，请在收此笔录30分钟内，对原告投标文件中“开标一览表”报价合理性进行详细说明。原告对此作出了说明，认为：1、根据投标书中的说明，原告的报价让折率为百分之五点七四，双方在文字理解中有不对称，从文字理解上两种计算方式都没有问题；2、原告分项报价表上的价格折扣率与投标一览表的价格是一致的。原告承诺在指导总价作出折扣率优惠后，依然以报价表中1446万元提供服务。 评标委员会对原告的投标经评审后认为：应以“开标一览表”报价为准。原告的报价不能确保诚信履约，保证服务质量，按照招标文件的规定为无效投标。同时，经评标委员会综合评审，推荐张家港市华夏乐龄服务中心为中标候选单位。同日，张家港市公证处出具公证书，证明本次政府采购活动及采购结果真实、合法、有效。 2020年1月2日，第三人保税区行政审批局发布中标公告，中标单位为张家港市华夏乐龄服务中心。 2020年1月2日，原告枝秀服务中心向第三人保税区行政审批局提交《异议书》，2020年1月14日，第三人保税区行政审批局向原告枝秀服务中心作出了《给张家港市枝秀居家养老服务中心质疑的回复》。 2020年1月22日，原告枝秀服务中心向被告保税区财政局邮寄《投诉书》，提出对虚拟养老服务项目的采购活动提出异议。次日，被告保税区财政局收到原告邮寄的《投诉书》后依法进行了审查，因《投诉书》不符合有关规定，被告保税区财政局于2020年2月17日向原告枝秀服务中心发出《政府采购投诉补正材料通知书》，告知原告枝秀服务中心需要补正材料。 2020年2月20日，原告枝秀服务中心向被告保税区财政局邮寄《投诉书》，投诉第三人保税区行政审批局，1、要求撤销第三人对原告作出的无效投标决定，并公开道歉；2、要求第三人按招标文件的要求重新评标；3、要求第三人向原告支付违约金。具体投诉事项有六项：①评标委员会对报价的认定不符合招标文件的规定；②评标委员会没有给予投标人澄清解释机会；③招标文件中折扣率概念错误；④招标文件中“指导价乘以投标折扣率作为收费依据”理解存在异议；⑤不认可张家港保税区行政审批局关于投标折扣率的答复；⑥中标单位在本次招投标中存在利益输送或关联。 2020年2月22日，被告保税区财政局收到上述《投诉书》经审查后依法进行受理。 2020年2月28日，被告保税区财政局作出《张家港保税区财政局关于虚拟养老服务政府采购投诉的处理结果》，针对原告对该采购项目提出的六项投诉事项作出处理结果：投诉事项一：1、经审查，投诉人的投标文件中的“开标一览表”和“投标报价分析表”内容不一致，根据财政部87号令第59条第一款所列“投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准”，评标委员会依法依规将“投标一览表”中所报的投标折扣率5.74%作为投标人最终报价。2、投诉人的报价合理性说明内容依据不充分。鉴于以上原因，评标委员会根据财政部87号令第六十条的规定做出无效投标处理，事实清楚，依据充分。投诉人的该项投诉事实依据不足，不予支持。投诉事项二：经审查，投标文件29条为无效投标条款和废标条款，并非澄清释明条款。根据财政部87号令第六十条的规定，评标委员会给予了投诉人对其投标价格合理性进行详细说明及提供相关证明材料的机会，并最终认定投诉人的报价明显低干其他通过符合性审查投标人的报价，不能确保诚信履约，作无效投标处理。该项投诉事实依据不足，不予支持。针对投诉事项三、四、五：经审查，招标文件经过了公示、答疑和澄清阶段，根据财政部94号令第十一条的规定，投诉人对招标文件中有关“投标折扣率”、“指导价乘以投标折扣率作为收费依据”等内容产生异议的应当在招标文件答疑澄清阶段提出或者在法律法规要求的时间内依法提出质疑，过后将视为无异议。在评标阶段对采购文件提出质疑和投诉是无效的，此三项投诉不予支持。针对投诉事项六：经审查，投诉人没有提供相应的依据和证据，证明中标单位存在利益输送问题，我局在审查招投标过程中也未发现任何利益输送行为，根据财政部94号令第二十九条的规定，该项投诉不予支持。综上所述，根据投诉内容和审查结果，依据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条和《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条第（二）项的规定，驳回投诉人的投诉。 2020年3月2日，被告保税区财政局向原告枝秀服务中心邮寄送达处理结果，次日，原告枝秀服务中心签收。 本院认为，《中华人民共和国政府采购法》第十三条规定，各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。被告保税区财政局作为政府财政部门具有对本辖区内的政府采购活动监督管理的法定职责，是本案的适格被告。 本案争议焦点为：一、被告保税区财政局针对原告枝秀服务中心的投诉是否履职。 《中华人民共和国政府采购法》第五十六条规定，政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。《中华人民共和国政府采购法实施条例》第五十六条第一款规定，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十九条规定，投标文件报价出现前后不一致的，除招标文件另有规定外，按照下列规定修正：（一）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；…。第六十条规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。《政府采购质疑和投诉办法》第二十九条规定，投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：…（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；…。 本案中，被告保税区财政局收到原告枝秀服务中心的投诉后依法受理，并对原告枝秀服务中心投诉的六项内容进行了书面审查，经审查，投诉事实依据不足，不予支持，驳回了投诉人的投诉，并将处理结果告知原告枝秀服务中心，被告保税区财政局已依法履行职责。 二、被告保税区财政局针对原告枝秀服务中心的投诉程序是否合法。 《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条规定，财政部门收到投诉书后，应当在5个工作日内进行审查，审查后按照下列情况处理：（一）投诉书内容不符合本办法第十八条规定的，应当在收到投诉书5个工作日内一次性书面通知投诉人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。未按照补正期限进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理。…。第三十四条规定，财政部门应当将投诉处理决定书送达投诉人和与投诉事项有关的当事人，并及时将投诉处理结果在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告。 2020年初，新型冠状病毒感染的××疫情在全国爆发。江苏省人民政府研究决定，自2020年1月24日24时起，启动突发公共卫生事件一级响应，实行最严格的科学防控措施。根据国家有关法律法规规定和新冠疫情防控形势，2020年2月24日24时起，江苏省人民政府决定将疫情防控应急响应级别由突发公共卫生事件一级响应调整为二级响应，要求各地按照分区防控工作要求，根据地区特点和疫情形势，制定有针对性的防控方案，科学防控、精准施策。 本案中，被告2020年1月23日收到原告的《投诉书》正值新型冠状病毒感染的××疫情在全国爆发时期，被告于2020年2月17日才向原告枝秀服务中心发出《政府采购投诉补正材料通知书》，超过了《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条规定的时间，同时，2020年2月28日被告作出处理决定书后未在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布公告，属于不可抗力。 对于被告作出的处理决定书是否送达第三人的问题。虽然被告事实上向第三人送达了处理决定书，但是由于被告未向本院提供送达的证据，应视为没有证据，被告在送达上存在瑕疵，本院予以指正，希望被告在今后的工作中加以改正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张家港市枝秀居家养老服务中心的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告张家港市枝秀居家养老服务中心负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。 审 判 长  张 若 人民陪审员  陈玉萍 人民陪审员  倪雪珍 二〇二〇年九月二十四日 书 记 员  李文婵