河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行再3号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场，住所地郑州市惠济区花园口镇南月堤村。负责人：崔兰兰，女，汉族，1982年9月20日出生，住郑州市惠济区。委托诉讼代理人：兰俊杰，男，汉族，1981年2月14日出生，住址同上。委托诉讼代理人：郭瑜，河南腾耀律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：郑州市自然资源和规划局惠济分局（原郑州市惠济区自然资源局、郑州市惠济区国土资源局），住所地郑州市南阳路**附**。负责人：牛鸿飞，系该局局长。委托诉讼代理人：郭文飞，系该局工作人员。委托诉讼代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。再审申请人郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场因与被申请人郑州市自然资源和规划局惠济分局行政处罚一案，本院于2019年10月29日作出（2019）豫01行终837号行政裁定，已经发生法律效力，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场不服，向河南省高级人民法院申请再审，该院于2020年6月3日作出（2019）豫行申1655号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场委托诉讼代理人兰俊杰、郭瑜，被申请人郑州市自然资源和规划局惠济分局委托诉讼代理人郭文飞、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场向一审法院起诉请求：1、依法撤销郑州市自然资源和规划局惠济分局作出的惠国土资罚决字〔2018〕第31号土地行政处罚决定书；2、本案诉讼费用由郑州市自然资源和规划局惠济分局承担。一审法院认定事实：2004年，崔兰兰及其丈夫兰俊杰租用位于郑州市惠济区花园口镇赵兰庄村的闲置土地进行畜牧养殖，在养殖过程中，二人先后在其租用的土地上建鹅棚及简易房。2007年11月29日，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场注册成立，经营者为崔兰兰。2012年7月至9月期间，兰俊杰与花园口镇赵兰庄村五组、六组、七组分别签订了租地合同，共租地60.3亩，以继续扩大养殖场的规模。2018年6月6日，被告郑州市惠济区自然资源局（原名称为郑州市惠济区国土资源局）向原告作出惠国土资罚决字〔2018〕第31号行政处罚决定书，以原告擅自占用涉案土地26683.70平方米（该宗地中645.6平方米符合土地利用总体规划，26038.1平方米不符合土地利用总体规划，其中基本农田占1905.2平方米；该宗地2012年现状图上645平方米建设用地、1646平方米内陆滩涂1646.5平方米、剩余24392.7平方米为林地）建房、违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定为由，对原告作出行政处罚：1、没收645.6平方米符合土地利用总体规划非法占地上的新建构筑物和其他设施；限15日内拆除26038.1平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建构筑物15030.75平方米和其他设施，恢复土地原状；2、对非法占用的1905.2平方米基农田处以每平方米30元罚款，对非法占用的16029.82平方米其他土地（村庄、林地、内陆滩涂）处以每平方米10元罚款，罚款共计217454.2元。后被告向郑州市惠济区人民法院申请强制执行，要求拆除原告在非法占地上的建筑物；2018年9月26日，一审法院作出（2018）豫0108行审73号行政裁定书，裁定准许执行被告于2018年6月6日作出的惠国土资罚决字〔2018〕第31号行政处罚决定书第1项中“拆除26038.1平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建建筑物15030.75平方米和其他设施，恢复土地原状”的处罚决定，由违法土地所在镇（街道）组织实施。2019年3月14日，原告向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，2013年12月25日，被告就涉案土地中的8748.68平方米全部不符合土地利用总体规划、是林地为由向原告作出惠国土资执罚（2013）85号行政处罚决定书，该处罚决定为：1、责令退还非法占用的集体土地8748.68平方米；2、限15日内拆除非法占地上的新建建筑物8106.81平方米；3、对非法占用的8748.68平方米土地按5元处以罚款，共计43744元。2014年3月10日，原告向被告缴纳了上述罚款。2016年3月2日，郑州市惠济区人民法院以崔兰兰、兰俊杰犯非法占用农用地罪为由，对二人作出判处有期徒刑八个月、缓刑一年、并处罚金人民币20000元的刑事处罚。一审法院又查明，2017年1月26日，郑州市人民政府郑政文〔2017〕21号文件中作出《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》，该通知规定，畜禽养殖禁养区关闭搬迁工作既要依据环境保护相关法律法规，在规定时间内按时完成，又要根据实际情况科学合理制定关闭搬迁具体办法，明确补偿标准，解决好养殖场关闭搬迁所需的补偿资金。对禁养区的养殖场的建筑物，根据养殖场的实际意愿，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除。自愿拆除的按建筑补偿标准补偿，只清除畜禽的，按畜禽补偿标准补偿。2017年8月7日，郑州市惠济区人民政府作出的惠政文〔2017〕80号《关于印发惠济区畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项实施方案的通知》亦明确体现了上述内容。2018年7月13日，涉案的养殖场被强行拆除。一审法院再查明，2019年2月，郑州市惠济区国土资源局变更名称为郑州市惠济区自然资源局。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”。《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。本案被告郑州市惠济区自然资源局作为郑州市惠济区的土地行政管理部门，对本辖区内的土地违法使用情况具有监督和管理的法定职权；但必须依法行政。关于本案的起诉期限问题。经审查，一审法院当庭播放了原告向一审法院提交的录音资料，该证据是一段通话录音，通话的双方是崔兰兰的丈夫兰俊杰与被告工作人员之间的对话，其内容显示，截止到2019年3月12日原告仍未收到被告作出的行政处罚决定书，也不知道该处罚决定的具体内容；因此，原告在庭审中称其未收到涉案的处罚决定书、被告作出的具体行政行为所依据的证据材料均系原告的经营者分别在2018年5月18日、6月15日按照被告工作人员孙军民的要求在被告事先制作好的文书及送达回证上签字按印、且时间均为倒签的陈述，该陈述与上述通话录音的内容相印证，符合客观情况，对原告的上述说法，一审法院予以采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告向一审法院提起行政诉讼并未超过法律规定的起诉期限，故被告辩称广田鹅业畜牧场的起诉超过期限的观点，与庭审查明的事实不符，一审法院不予支持。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据。或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外”。本案中，根据原告提交的证据，可以证明被告在上述涉案相关文书送达程序中存在时间倒签的客观事实，故被告的处罚程序不符合上述法律规定。且涉案的养殖场已于2018年7月被强制拆除，而郑州市惠济区人民法院依据被告的申请于2018年9月26日作出准许执行的裁定，属后补程序；结合原告的当庭陈述，可以认定被告在涉案养殖场拆除后，再向人民法院申请强制执行，该行政行为明显滞后，不符合法律规定的正常的处罚程序。诚实信用是整个社会信用体系的核心和基础，诚信原则也是行政法的基本原则，该原则要求政府实施行政行为时必须诚实守信，这既是维系和指导政府与人民群众关系的根本准则，也是规范和调整行政机关与行政相对人之间关系的指导原则。本案中，郑州市人民政府及郑州市惠济区人民政府先后于2017年1月、8月针对市辖区内畜禽养殖业下发通知，明确规定对于养殖场的建筑物，只要不再饲养畜禽，不作强制拆除，自愿拆除的，按建筑补偿标准补偿；且政府已向养殖户承诺不再强制拆除，自愿拆除，并给予相应补偿。在未尊重养殖户是否自愿拆除的前提下，被告先行作出行政处罚，后涉案的养殖场又被强制拆除，在拆除后被告又向人民法院申请强制执行，其一系列行为与上述文件精神相违背，显属诚信缺失。一审法院认为，无论是惠济区人民政府，还是作为政府职能部门的被告郑州市惠济区自然资源局，对其辖区内大型养殖场所的监管均存在一定的疏漏，对广田鹅业畜牧场的处罚未依法进行，导致一系列案件的产生，应当引以为戒。综上，被告作出的行政处罚决定违反法定程序且行政行为明显不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决：撤销郑州市惠济区自然资源局于2018年6月6日对郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场作出的惠国土资罚决字〔2018〕第31号行政处罚决定书。本案诉讼费五十元整，由郑州市惠济区自然资源局负担。二审法院经审理查明的事实与一审一致。二审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被诉行政处罚决定已被人民法院作出的生效裁定准予强制执行。因此，在准予强制执行裁定的效力被依法否定之前，涉案行政行为已受生效裁判的羁束，行政相对人不能对该行政行为提起行政诉讼，已经提起的应当裁定驳回起诉。一审法院判决撤销惠济区资源局于2018年6月6日对广田鹅业养殖场作出的惠国土资罚决字〔2018〕第31号行政处罚决定书不当，应予纠正。惠济区资源局相应的上诉理由成立，二审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定：一、撤销河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初4号行政判决；二、驳回郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的起诉。二审案件受理费50元，待本裁定生效后退还惠济区自然资源局；一审案件受理费50元，待本裁定生效后退还惠济区广田鹅业畜牧养殖场。郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场申请再审称，原一、二审法院认定事实清楚，但适用法律错误。原一审法院经审理查明，2012年7月至9月期间，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场经营者崔兰兰的丈夫兰俊杰承租位于郑州市惠济区花园口镇赵兰庄村五组、六组、七组共计60.3亩土地进行畜牧养殖。2018年6月6日，郑州市自然资源和规划局惠济分局向郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场作出惠国土资罚决字［2018］第31号行政处罚决定书，对郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场作出行政处罚，后郑州市自然资源和规划局惠济分局向郑州市惠济区人民法院请求强制执行，要求拆除郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场在非法占地上的建筑物。2018年9月26日，该院作出（2018）豫0108行审73号行政裁定书，裁定准许执行案涉行政处罚决定书的第一项内容。另该院查明郑州市惠济区国土资源局首先是违背郑州市政府（郑政文［2017］21号）文件、惠济区政府（惠政文［2017］80号）文件、国土部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）等文件精神，欺骗郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场签署所有文书（接受调查通知书及其送达回证、测绘图纸、现场勘测笔录、现场照片、责令改正违法行为通知书等文书），且时间是倒签的，行政处罚决定书作出后并未送达到郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场，郑州市自然资源和规划局惠济分局作出的行政处罚决定书违反法定程序且行政行为明显不当。据此，郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2019）豫0191行初4号行政判决，因郑州市自然资源和规划局惠济分局不服上诉至郑州市中级人民法院，二审法院经审理与原一审法院查明的事实一致，但二审法院依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因本案被诉的处罚决定书已被人民法院作出的生效裁定准予强制执行，因此在准予强制执行裁定的效力被依法否定之前，涉案行政行为已受生效裁判的羁束，行政相对人不能对该行政行为提起行政诉讼，故裁定撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初4号行政判决，驳回郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的诉讼请求。首先，郑州市自然资源和规划局惠济分局在原一审举证期间，并没有向法院提交郑州市惠济区人民法院作出的（2018）豫0108行审73号行政裁定书，也就是说郑州市自然资源和规划局惠济分局并不认为案涉行政处罚决定书受（2018）豫0108行审73号行政裁定书的羁束，原审法院判决撤销该行政处罚决定并无不当。退一步讲，郑州市自然资源和规划局惠济分局就案涉行政处罚决定书向郑州市惠济区人民法院提起的拆除非法占地上的建筑物一案针对的仅是该处罚决定书的第一项内容，该院作出的（2018）豫0108行审73号行政裁定书也仅仅是“准予执行郑州市惠济区国土资源局于2018年6月6日作出的惠国土资罚决字（2018）第31号行政处罚决定书第1项中“拆除26038.1平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建构筑物15030.75平方米和其他设备，恢复土地原状”的处罚决定，由违法土地所在镇（街道）组织实施”。显然该判决书仅对案涉行政处罚决定书的第一项处罚内容羁束，而对第二项处罚内容并不产生法律意义上的羁束力。原二审法院在查明事实的基础上，明知郑州市自然资源和规划局惠济分局作出行政处罚决定书的程序严重违反且行政行为严重不当，明知（2018）豫0108行审73号行政裁定书仅对案涉行政处罚决定书的第一项处罚内容产生羁束，对第二项处罚内容并不产生羁束力，肆意撤销原二审法院的判决，其实质是将郑州市自然资源和规划局惠济分局违反法定程序作出的行政处罚决定书合法化，剥夺了郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场对涉案行政处罚决定书中第二项处罚内容的起诉权，也是剥夺了郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的救济权利。依据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，虽然行政处罚决定书的第一项处罚内容受到（2018）豫0108行审73号行政裁定书的羁束，但不影响郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场对该行政处罚决定书第二项处罚内容的诉权，原二审法院应该对行政处罚决定书的两项处罚内容区别对待，而不能一概而论，直接撤销原一审判决书的判决内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条及第八十九条之规定，二审法院应对原审判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。本案中，既然二审法院查明的案件事实与原一审法院查明的案件事实一致，就应该依法对郑州市自然资源和规划局惠济分局的行政行为进行审查，二审法院既然撤销了原一审判决的内容，就应该同时对被诉行政行为作出判决。综上，二审法院适用法律错误，请求1、依法撤销河南省郑州市中级人民法院作出的（2019）豫01行终837号行政裁决书，并依法改判维持郑州市高新技术产业开发区人民法院的一审判决。2、本案再审的费用由郑州市自然资源和规划局惠济分局承担。郑州市自然资源和规划局惠济分局辩称，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于再审的规定，应当驳回其申请。一、郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场于2019年3月12日、3月13日的电话录音不能作为认定行政卷宗文书倒签的证据，理由如下：1、对于录音证据录制时间，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场及其代理人当庭陈述系郑州市自然资源和规划局惠济分局办案人员启动强制执行催告程序后，到郑州市自然资源和规划局惠济分局录制的，可以证明该录音录制时间并非行政处罚文书签订现场，此时行政处罚决定早已经送达，该录音证据仅为间接证据，再无其他有效证据辅证的情况下不能作为定案依据；2、原一审庭审时，当庭播放该录音内容，除了录制人为了免除责任所说的套话之外，没有任何内容显示文书倒签，如果以此作为认定文书倒签的证据，将给行政处罚文书效力审查树立不好的影响。3、郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场及负责人在涉案系列诉讼中将其乔装为“不懂执法程序的相对人”，以此佐证涉案行政行为存在程序问题，事实并非如此，2013年12月25日，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场因违法占地被惠济区国土资源局（郑州市自然资源和规划局惠济分局原单位名称）作出编号为惠国土资执罚（2013）85号《行政处罚》，责令退还非法占用的集体土地8748.68平方米；限15日内拆除非法占地上的新建建筑物8706.81平方米；对非法占用的8748.68平方米土地按5元处以罚款，罚款共计43744元。郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场于2014年3月10日足额缴纳了上述罚款。如此违法累犯，在存在新违法占地行为被二次行政处罚时，称“对行政处罚程序懵懂无知，被执法人员欺骗”，可信度几乎为零。二、郑州市人民政府《关于印发郑州市畜禽养殖禁养区养殖场关闭搬迁专项通知实施方案的通知》（郑政文【2017】21号文）不能作为涉案的政策依据进行适用，理由是：1、涉案行政处罚的依据为《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国土地管理法》，系全国人大办颁发的法律。21号文为政策文件，法律适用效力高于政策文件，我国法治基本原则之一为执法必严，法律优先适用是强制性标准，郑州市自然资源和规划局惠济分局并无从选择，也不能适用政策文件作为免于行政处罚的理由。2、郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场开办至今没有办理农用地批准手续，养殖场从设立均系违法状态，21号文件保护的是合法养殖场，并非手续不齐全的非法养殖场。经过原一审查明，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场没有办理农用地转用审批许可，且行政处罚作出时，养殖场已经被改变用途，作为仓储功能使用，性质上也非养殖场，这种情况下，广田养殖场也不具备21号文适用条件。三、2016年初，因郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场违法侵占林地被惠济区林业局移送公安立案查处。2016年3月2日，惠济区人民法院以兰俊杰、崔兰兰犯非法占用农用地罪给予有期徒刑并适用缓刑。因地上违法建筑物仍未拆除，犯罪结果仍在持续，郑州市惠济区人民检察院向郑州市自然资源和规划局惠济分局送达检查建议书要求依法进行查处，同时纪委也多次督办该案。郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场违反土地管理法的行为，实际上造成了对环境资源的破坏，这是不争的事实，在我国加大对环境资源保护的大环境下，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场在无直接证据证明处罚程序存在问题的情况下，不应撤销涉案处罚决定。综上所述，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的申请再审的理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定，建议驳回其再审申请。再审经审理查明的事实与原审一致。本院再审认为，原郑州市惠济区国土资源局于2018年6月6日对郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场作出惠国土资罚决字〔2018〕第31号《行政处罚决定书》，并向郑州市惠济区人民法院申请强制执行《行政处罚决定书》第1项中部分内容，郑州市惠济区人民法院于2018年9月26日作出（2018）豫0108行审73号行政裁定，准予执行惠国土资罚决字〔2018〕第31号《行政处罚决定书》第1项中“拆除26038.1平方米不符合土地利用总体规划非法占地上的新建建筑物15030.75平方米和其他设施，恢复土体原状”的处罚决定。郑州市惠济区人民法院作出的（2018）豫0108行审73号行政裁定，属于非诉执行案件，而本案系郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场要求撤销原惠济区国土资源局作出的惠国土资罚决字〔2018〕第31号《行政处罚决定书》提起的诉讼，由于非诉执行案件与本案对被诉行政处罚行为的审查标准不一样，非诉执行案件对本案审理没有羁束力，本案不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第九项规定的“诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束”的情形。并且，2020年4月26日，郑州市惠济区人民法院作出（2020）豫0108行监2号行政裁定，认为其作出的（2018）豫0108行审73号行政裁定确有错误，裁定该案由其另行组成合议庭再审。2020年4月30日，郑州市惠济区人民法院作出（2020）豫0108行再2号行政裁定，撤销其作出的（2018）豫0108行审73号行政裁定。因此，郑州市惠济区广田鹅业畜牧养殖场的再审申请理由成立，对其再审请求本院予以支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市中级人民法院（2019）豫01行终837号行政裁定；二、维持河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2019）豫0191行初4号行政判决。一审案件受理费50元，由郑州市自然资源和规划局惠济分局负担。二审案件受理费50元，由郑州市自然资源和规划局惠济分局负担。本判决为终审判决。审判长  于岸峰审判员  赵志远审判员  芦 祎二〇二〇年九月二十五日书记员  张会敏