四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初222号 原告李巧玉,女,汉族,1977年4月19日出生,住四川省仁寿县。 委托代理人谢文刚，四川英冠律师事务所律师。 委托代理人周丽霞，四川英冠律师事务所律师。 被告仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地：眉山市仁寿县视高街道东升街西段**。 法定代表人毛鑫，主任。 出庭负责人徐迪，该街道办副主任。 委托代理人欧云鹏，北京大成（成都）律师事务所律师。 第三人李成贵，男，1946年6月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。 第三人何淑清，女，汉族，1949年2月27日出生，住住四川省仁寿县。 原告李巧玉与被告仁寿县人民政府视高街道办事处(以下简称视高街道办)、第三人李成贵行政协议争议一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月28日立案后，向被告视高街道办及第三人李成贵送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年9月16日公开开庭进行了审理，原告李巧玉及委托代理人谢文刚、周丽霞，被告出庭负责人徐迪、委托代理人欧云鹏，第三人李成贵参加了诉讼，经庭审发现何淑清与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼，何淑清自愿放弃举证期、答辩期。本院于9月28日公开开庭进行了第二次开庭审理，原告李巧玉之委托代理人谢文刚、周丽霞，被告出庭负责人徐迪、委托代理人欧云鹏，第三人李成贵、何淑清到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2019年7月17日，第三人李成贵、何淑清代原告李巧玉与原仁寿县人民政府签订了《视高镇集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《安置补偿协议》），约定原告李巧玉拆迁补偿及拆迁奖励总金额2096370.92元。 原告李巧玉诉称，原告位于仁寿县的自建房屋，位于拆迁范围内，由于原告长期居住于上海，原告父亲李成贵母亲何淑清在无原告授权情况下签订《安置补偿协议》。2019年11月原告从上海回来办理领款手续。2019年12月9日原告自建房被拆除。2020年3月6日，被告公示环天府新区快速通道视高段房屋征收项目土地、房屋调查、测绘数据认定表等相关材料时，原告得知有国有土地证或建设用地批准书等材料的房屋按照1.8倍容积率进行赔付。原告认为同一地段赔付金额却不一样，显失公平，故诉至法院。请求：一、撤销李成贵代李巧玉签订的《安置补偿协议》；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：李巧玉身份证复印件。证明原告主体适格。 第二组证据：1.李成贵签订的拆迁安置协议；2.录音。证明李巧玉本人并未签字确认拆迁安置协议，李巧玉对拆迁安置协议不服。 第三组证据：1.《关于启动环天府新区快速通道（国道213线视高段）集体土地上房屋拆迁补偿安置签约的通知》；2.2019年5月10日四川天府新区眉山管理委员会办公室《关于印发的通知》天眉管办〔2019〕13号（附方案）及赔偿标准表；3.《建设用地批准书》、《村镇规划建设许可证》；4.环天府新区快速通道视高段房屋征收项目土地、房屋调查、测绘数据统计认定表（建设用地批准书、工程规划许可证）、环天府新区快速通道视高段房屋征收项目土地、房屋调查、测绘数据统计认定表（双证）。证明针对同一地段的房屋拆迁安置，有建设用地批准书等材料的按照1.8倍容积率进行赔偿，李巧玉的房屋应该按照1.8倍容积率进行赔偿。 第四组证据：1.李巧玉户口本；2.仁寿县行政事业单位支出凭证、李成贵20**年签署的《拆迁安置补偿协议》。证明李巧玉与李成贵户口不在一起，李成贵，何淑清不在本次拆迁安置范围内，他们没有李巧玉的授权无权代李巧玉签署拆迁安置协议。 被告视高街道办辩称，被告根据天眉管办〔2019〕13号四川天府新区眉山管理委员会办公室《关于印发的通知》(以下简称天眉管办〔2019〕13号通知)和仁府发〔2013〕8号仁寿县人民政府《关于印发的通知》(以下简称仁府发〔2013〕8号通知)，规定的补偿标准对原告房屋进行补偿，原告父母作为房屋共有人为了及时享受签约奖励，向被告出具《承诺书》。2019年7月17日，原告父母代原告与被告签订《安置补偿协议》后，其母亲主动腾退房屋。原告得知后，主动前往被告处办理了领款手续，并且原告已实际领取的补偿款，原告主张撤销《安置补偿协议》没有诉的利益，被告与其父母的签约行为没有给原告造成任何损害，请求驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交下列证据，并经庭审质证： 第一组证据:《统一社会信用代码证书》、《负责人身份证明书》及负责人身份证复印件。证明原仁寿县人民政府已更名为视高街道办，视高街道办为适格被告。 第二组证据：1.《入户登记调查表》；2.《房屋基础装饰装修复核表》；3.《零星林木果树登记表》；4.《地上附着物及其他附属设施登记表》；5.《建设用地批准书》；6.《村民建住宅用地审批表》；7.《规划许可证》；8.《利用（占用）公路许可证》。证明被告对原告住宅及其附属设施进行了调查核实，原告父母系案涉被拆迁房屋的共有人。 第三组证据：四川鼎泰房地产土地资产评估有限公司出具的《报告书》。证明被告委托第三方对原告门市部分进行了资产评估，将评估价格作为门市价值补偿金额。 第四组证据：1.《安置补偿协议》；2.原告父母代其签约的照片；3.原告父母出具的《承诺书》及原告父母身份证复印件、户口簿；4.原告母亲签字确认的《旧房移交单》。证明原告父母代其与被告签订案涉协议，并向被告作出了承诺，其作为房屋共有人为家庭利益（签约奖励和腾房奖励）代原告签订协议，并按合同约定如期腾房。 第五组证据：1.中国银行眉山仁寿支行出具的《国内支付业务付款回单》、《财政资金支付凭证》、《仁寿县国库集中支付中心报销整理凭证》及其附表；2.原告办理领款手续的照片及签字确认表。证明被告已经将补偿款汇入中国银行眉山仁寿支行开设的专用账户。2019年11月14日原告办理领款手续，视为对其父母代签合同的追认。 第三人李成贵、何淑清述称，其并非自愿签订安置补偿协议，而是受胁迫被迫签订的《安置补偿协议》。 第三人李成贵向本院提交如下证据，并经庭审质证：《承诺书》，证明第三人被迫签订协议。 第三人何淑清未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：对第一组证据的三性无异议。对第二组证据的合法性无异议，但真实性有异议，无法达到其证明目的；原告父母不是房屋的共有人，且原告房屋用地也不是农村宅基地；入户调查表上面积不真实。对第三组证据的真实性无异议，合法性关联性有异议。该评估报告没有进行公示，且没有送达原告，原告对此不知情。对第四组证据证据1的真实性无异议，合法性关联性有异议。该协议系第三人在没有原告授权的情况下签署，且存在被告欺诈第三人的情形下，第三人签字，应当予以撤销；对证据2、证据3、证据4的三性有异议。原告领款的手续是在受胁迫的情况下办理的。对第五组证据的真实性无异议，但原告系受胁迫签订该领款表，办理领款手续。第三人李成贵、何淑清对被告提交证据的质证意见同原告一致。被告对原告提交证据的质证意见：对第一组证据，第二组证据的证据1，第三组证据的证据1、2、3，第四组证据的三性无异议，但不能达到原告证明目的。对第二组证据证据2三性有异议。对第三组证据证据4三性不认可，原告的土地性质是宅基地，与本案无关联性。2017年的拆迁安置协议中，明确载明被安置的对象是原告及其父母，证明原告有两处宅基地。第三人李成贵、何淑清对原告提交证据的三性无异议。原告对第三人提交证据的三性无异议。被告对第三人李成贵提交证据的三性无异议，但不认可其证明目的，承诺书左下方170559.32元，是拆迁公司工作人员在向原告父亲解释在第一阶段签字领取的奖励和第二阶段签字领取的奖励金额相差170559.32元。 经庭审质证，原告提交的第二组证据录音资料，因未注明制作人、制作时间、制作方法，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条第（二）项之规定，应不予采信；原告提交的其余证据及被告、第三人李成贵举证均符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，原告李巧玉原系四川省仁寿县村民，系李成贵、何淑清之女。2002年原告取得《建设用地批准书》、《村镇规划建设许可证》，经批准原告取得非基本农田保护区农用地100㎡宅基地的使用权用于建房。2013年3月1日，仁寿县人民政府作出仁府发〔2013〕8号通知，该通知中安置办法第四条载明：各乡镇人民政府是辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，具体负责辖区内征地拆迁补偿安置工作。 2019年5月10日四川天府新区眉山管理委员会办公室印发天眉管办〔2019〕13号通知，通知中载明依据仁府发〔2013〕8号通知的相关规定，结合该区域有别于农村区域的实际情况，本着公正、公平、公开的原则，特制定国道213视高段集体土地上房屋拆迁补偿安置方案。一、拆迁范围国道213二号桥至国道××与××大道交叉口沿国道213两侧区域。二、拆迁补偿安置原则（一）坚持公正、公开、公平的原则。（二）集体土地上房屋拆迁补偿严格按照仁府发〔2013〕8号通知执行。（三）集体土地上的临街路门市补偿，以房屋资产价值评估结果和经营收益评估结果为参考依据。（四）拆迁补偿加奖励的原则。三、门市的认定。（一）临街临路房屋第一层主体以该房屋原始结构测量数据计算确定门市面积。房屋底层进出口通道、大门、车库、库房和生产、生活辅助用房不能认定为门市。五、奖励（一）门市奖励。（1）签约奖自本项目启动签约之日起30日内签订拆迁补偿协议，奖励临街临路门市评估总价20%；在31日至60日内签订拆迁补偿协议，奖励临街临路门市评估总价10%；在61日至90日内签订拆迁补偿协议，奖励临街临路门市评估总价5%；在91日后签订拆迁协议的不予奖励。（2）腾房奖按房屋面积计发签约腾房奖。自本项目启动签约之日起30日内签订拆迁补偿协议，并在签订协议后20日内腾空所有房屋经验收合格的，每平方米奖励600元；在31日至60日内签订拆迁补偿协议，并在签订协议后20日内腾空所有房屋经验收合格的，每平方米奖励400元；在61日至90日内签订拆迁补偿协议，并在签订协议后20日内腾空所有房屋经验收合格的，每平方米奖励200元；在91日及以后签订拆迁补偿协议的不予奖励。 2018年8月22日，原告丈夫陈为民在入户调查登记表（集体）、房屋基础装饰装修复核表上签字。2019年5月4日，原仁寿县人民政府委托武汉极点地理信息测绘工程有限公司成都分公司对李巧玉案涉房屋进行实地丈量，经测绘原告房屋总层数2层，一层商业总面积76.11㎡，二层建筑面积10.01㎡，建筑总面积163.24㎡。之后原仁寿县人民政府委托四川鼎泰房地产土地资产评估有限公司对原告位于仁寿县，案涉宅基地上房屋进行评估。2019年5月14日李成贵代李巧玉签署拆迁门市面积确认书。该确认书载明面积76.11平方米。2019年5月14日，原告丈夫陈为民在仁寿县集体土地上零星林木果树登记表及集体土地上构筑物及其他附属设施登记表上签字。2019年6月17日，四川鼎泰房地产土地资产评估有限公司出具房地产估价报告。该报告载明，根据委托人提供的天眉管办〔2019〕13号通知、《估价委托书》及《不动产权籍调查表》，估价对象土地实物状况：“坐落仁寿县，用途系宅基地”；建筑物实物状况：“坐落仁寿县，总楼层2层，所在楼层1层，用途商业、面积76.11㎡，评估单价20120元／㎡，评估总价1531333.20元。” 2019年7月17日，第三人李成贵、何淑清代李巧玉与原仁寿县人民政府签订《安置补偿协议》。该协议载明的主要内容：甲方为仁寿县人民政府，乙方户主为李巧玉；房屋坐落地址为老君4社（原快乐村3组）；临街临路门市面积76.11平方米，补偿小计1685793.88元；家庭总人口1人，符合安置政策已安置1人；住房面积87.13平方米，补偿小计41822.4元；地上构筑物及附属设施补偿小计7210元；自来水、天然气、动力电户头费补偿3000元；拆迁奖励（腾房奖符合安置人员所占房屋面积87.13㎡、奖励标准600元／㎡，奖励金额52278元，临街临路门市签约奖1531333.2元奖励标准20%、奖励金额306266.64元）小计358544.64元；拆迁补偿及拆迁奖励总金额共计2096370.92元；甲方为安置对象提供60平方米／人的安置房（清水房），符合安置政策已安置人员为户主李巧玉。协议还约定了双方的权利义务以及违约责任，原仁寿县人民政府、法定代表人、组长徐迪、经办人杜自强在协议甲方处签章，李成贵、何淑清在协议乙方处签字捺印。同日，李成贵、何淑清向原仁寿县人民政府出具《承诺书》，载明的主要内容为：因女儿李巧玉不愿意签字，为了不影响这次拆迁奖励政策，家庭经济受损，我们夫妻郑重承诺本次签协议书负所有法律责任，且自愿签字无任何受胁迫、要挟。2019年8月2日、8月4日，原告母亲何淑清签署旧房移交单，并于同年8月4日将案涉房屋交由拆迁公司，拆迁公司负责人杜自强在移交单上签字。2019年11月14日，原告李巧玉办理领款签字手续，并领取2096370.92元的存单。 另查明，原仁寿县人民政府现已更名为视高街道办。本案案涉环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目用地至今未取得征收土地及农用地转用审批手续，该项目于2019年6月18日正式启动签约程序，该项目奖励分为三个阶段：第一阶段2019年6月18日至2019年7月17日，并于签约后20日腾空房并交付钥匙；第二个阶段2019年7月18日至2019年8月17日，并于签约后20日腾空房并交付钥匙；第三阶段2019年8月18日至2019年9月17日，并于签约后20日腾空房并交付钥匙。 还查明，第三人李成贵提交证据上载明的170559.32元，系拆迁公司负责人杜自强向原告父亲李成贵解释2019年7月17日签订《安置补偿协议》与2019年7月18日签订《安置补偿协议》，在拆迁奖励金额上的区别。 本院认为，本案的争议焦点为：是否应当撤销案涉拆迁补偿安置协议。 行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，本案被告与原告签订的《安置补偿协议》属于行政协议。因行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。故对于行政协议撤销的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于撤销的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同撤销的规定。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，“当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，基于环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目建设这一社会公共利益所需，被告作为辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，在核实李巧玉房屋面积、结构、集体土地上构筑物等相关信息，并向李巧玉父亲解释清楚奖励政策后与李巧玉父母在平等、自愿、协商一致的基础上，签订《安置补偿协议》并不违反法律禁止性规定，亦不具有上述法律规定的可撤销情形。李巧玉父母虽称受政府工作人员胁迫签属协议，但其并未提供受胁迫的证据，在李巧玉的父母签署协议后，李巧玉于2019年11月14日前往被告处领取存2096370.92元存单，视为对其父母代其签订协议的追认。故被告与原告父母签订《安置补偿协议》并未损害原告合法权益，原告请求撤销协议的理由不成立。 根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案涉及农村集体土地征收，由于环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目至今未取得批文，应认定被告与原告父母代原告签订的协议所依托的征收行为未取得批准，属于所依托的征收行为没有依据的违法行为。本案所诉的协议《安置补偿协议》系为实现环天府新区快速通道（国道213线视高段）项目这一公共利益需要而签订，且李巧玉房屋已拆除，无法恢复原状，应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决确认被告与第三人李成贵、何淑清于2019年7月17日代原告李巧玉签订的《安置补偿协议》违法，但保留协议效力。 综上，第三人李成贵、何淑清代原告与被告签订案涉补偿安置协议，不符合撤销的法定要件，对于原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认被告仁寿县人民政府视高街道办事处与第三人李成贵、何淑清于2019年7月17日代原告李巧玉签订的《视高镇集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》违法。 本案案件受理费50元，由被告仁寿县人民政府视高街道办事处负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  姚晓莉 人民陪审员  周亚琴 二〇二〇年九月二十八日 书 记 员  张璐瑶 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初222号 附本案适用的法律法规条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；