吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终216号 上诉人（一审被告）安图县人民政府，住所地吉林省安图县明月镇九龙街龙安路**。 法定代表人马云骥，县长。 委托代理人王蕴婷，吉林由正律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）韩玉虎，男，1974年9月7日出生，汉族，住吉林省安图县。 被上诉人（一审原告）王连友，男，1965年7月2日出生，汉族，住吉林省。 二被上诉人共同委托代理人张保华，吉林华烁律师事务所律师。 二被上诉人共同委托代理人潘佳璇，吉林华烁律师事务所律师。 上诉人安图县人民政府（以下简称安图县政府）因与被上诉人韩玉虎、王连友征收补偿决定一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明，2016年5月6日，安图县政府作出安政发〔2016〕3号《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通知》，通知长白山至敦化市铁路客运专线项目涉及万宝、永庆、松江、二道白河等乡镇，现已完成初步设计，正在开展放线定测和征地拆迁调查等相关工作。2018年8月20日，安图县政府作出安政发〔2018〕62号《安图县人民政府关于印发敦白高铁安图段征地拆迁补偿方案的通知》（以下简称《补偿方案》)，将《补偿方案》发放给各乡（镇）人民政府、县政府有关部门。《补偿方案》规定：…八、经济作物补偿标准在《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》文件下发前种植的经济作物，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿。通告下发后种植的经济作物不予补偿。 一审另查明，2013年8月1日，案外人周立革（乙方）与吉林省白河林业局（甲方）签订了《林地承包养殖合同书》，协商甲方将宝马林场60、63林班，面积326公顷的林地承包给乙方养殖林蛙，承包期从2013年8月10日至2026年12月31日止。2015年1月27日，案外人周立革（甲方）与韩玉虎、王连友（乙方）签订《协议书》，主要约定：“一、2013年8月1日，以甲方名义与白河林业局签订《林地承包养殖合同书》，承包宝马林场60、63林班养殖林蛙，甲方为该合同的代办人；二、乙方一次性向甲方付清代办费染万元整（已经一次性付清），作为承包合同代办补偿费用，乙方独自享有所承包的宝马林场60、63林班养殖林蛙沟系所有附属物承包权、经营权、所有权等一系列权利；三、乙方对上述承包区域及全部附属物独自享有所有权，独自享有承包、经营、管理和处置、出租、出售等权利；四、自本协议签订之日内起，该沟系承包费用由乙方支付，乙方将承担上述承包区域的一切经营管理投资，乙方独自享有一切经营收益权利，如第三方占用上述承包区域（包括所有附属物），乙方全权负责补偿洽谈等事宜，乙方独自享受一切经济赔偿，如有需要甲方无偿提供一切协助和支持；五、上述沟系承包期内或期满后，乙方都为该沟系所有人，由乙方办理中途改签或续签沟系承包合同等一切事宜，如有需要甲方无偿协助乙方完成合同的改签或续签等事宜......”2015年6月17日，王连友、周立革、王海燕向白河林业局提出申请，请求在承包区域宝马林场60、63、102、107林班种植诸如五味子、刺五加、枸杞等中草药。白河林业局相关部门批复“不得擅自改变林地用途、严格按照林业法律规定和相关文件规定办理执行”等。后王连友、韩玉虎在上述承包林地里种植了树莓、刺五加、林下参等植物。 敦白铁路建设占用了韩玉虎、王连友承包的上述林地。2018年3月15日，安图县敦白铁路建设领导小组办公室与王连友签订《经济作物补偿协议》，就王连友承包的宝马林场中存在的经济作物林蛙进行了补偿，总金额为1092518.55元。但针对韩玉虎、王连友主张的包括林下参的林下经济作物的补偿，双方没有达成协议，安图县政府对此也未作出相关处理决定。韩玉虎、王连友向本院提起诉讼，请求判令安图县政府履行法定职责，对二原告在白河林业局宝马林场60、63林班被征收的林下参等经济作物依法作出征收补偿决定。一审法院认为，根据征收补偿的基本原则及相关规定，征收补偿过程中征收人与被征收人应就被征收对象首先进行协商，协商不成，则征收主体应及时针对被征收人提出的补偿事项作出处理决定。本案中，敦白铁路建设为国家重点公益项目建设，安图县政府为该项目的征收主体。敦白铁路建设占用了韩玉虎、王连友承包的林地，安图县政府与韩玉虎、王连友针对林蛙养殖达成了补偿协议，但针对韩玉虎、王连友主张的包括林下参在内的林下经济作物没有达成补偿协议，也未作出有关处理决定。一审法院认为，根据征收补偿相关法律规定，在无法达成补偿协议的情况下，安图县政府作为征收主体，有义务针对被征收人提出的补偿事项应否补偿作出处理。即本案中，安图县政府应就韩玉虎、王连友提出的具体补偿事项应否补偿作出处理决定。另外，韩玉虎、王连友提供了《林地承包养殖合同书》《协议书》等证据证明被征收物为自己所有，安图县政府提出韩玉虎、王连友主体不适格，事实及法律依据不足，一审法院不予支持。一审法院2019年7月22日作出（2019）吉24行初13号行政判决，责令安图县政府在本判决生效之日起两个月内针对韩玉虎、王连友提出的补偿申请依法作出处理决定；驳回韩玉虎、王连友的其他诉讼请求。该判决生效后，安图县政府作出本案被诉《补偿决定》。 《补偿决定》的主要内容有：按照王连友、韩玉虎提供的《林地承包养殖合同书》，王连友、韩玉虎并非林地承包主体，无权主张权利。王连友、韩玉虎主张的林地是周立革于2013年8月1日在白河林业局处承包的，周立革作为承包人根据《林地承包养殖合同书》并无转包权，故周立革于2015年1月27日转包给王连友、韩玉虎的行为不发生法律效力，且双方签订合同后并没有经林业有关部门审批备案。另，周立革承包使用权限仅限林蛙养殖，假设周立革有权转包，也应当仅限林蛙养殖。擅自种植林下参等种植物的行为，涉非法占用林地，主张的权利基础来自于王连友、韩玉虎与周立革于2015年1月27日签订的协议书，但此协议书范围明显超出2013年8月1日周立革与白河林业局签订的林地承包养殖合同。养殖与种植的概念完全不同，王连友、韩玉虎与周立革超出权限签订的合同部分无效。基于无效合同所进行相应投资及造成的损失，理应由缔约过失的双方，根据过失大小，按比例负担。王连友、韩玉虎应当向周立革主张相应权利，并非征收人。安图县政府作出《补偿决定》，对王连友、韩玉虎在征收区域内种植的林下参不予补偿。被征收人王连友、韩玉虎应当自补偿决定送达之日起30日内腾空被征收土地。 一审再查明，安图县政府于2017年11月委托宏成评估公司对二原告在60、63林班内种植的经济作物的品种、面积、数量及规格进行了现场核查统计，安图县政府对此确认后形成明细表。具体信息如下：长脖芦14年生的有1211株、长脖芦13年生的有9685株、长脖芦12年生的有25422株、长脖芦11年生的有59318株、长脖芦10年生的有62950株、移栽园参3年生的有12106株、刺五加四年生的有11650株、草莓112平方米、树莓141平方米。原、被告对上述数据均无异议，上述经济作物已被除掉。另外，安图县政府已于2018年3月2日对王连友在春雷林场种植的五味子、长脖芦进行补偿，补偿金额为631640元。 一审认为，（2019）吉24行初13号行政判决针对安图县政府的征收主体问题已经进行阐述，故本案中关于征收主体的问题不再赘述。 《补偿方案》第八条规定，在《安图县人民政府关于长白山至敦化铁路客运专线项目建设有关事宜的通告》文件下发前，即2016年5月6日之前种植的经济作物，按照通过招标或政府采购确定的评估公司出具的评估价格补偿。本案中，从宏成评估公司对王连友、韩玉虎在60、63林班内种植的经济作物的品种、面积、数量及规格进行现场核查统计来看，王连友、韩玉虎早于安图县政府作出通告之前已经种植上述经济作物。王连友、韩玉虎于2015年6月17日向白河林业局提出申请，请求在承包区域宝马林场60、63、102、107林班种植诸如五味子、刺五加、枸杞等中草药。白河林业局相关部门批复“不得擅自改变林地用途、严格按照林业法律规定和相关文件规定办理执行”等。也即，当王连友、韩玉虎向白河林业局提出申请时，白河林业局并没有明确表示不允许种植五味子等经济作物。因此，根据《补偿方案》的规定，安图县政府应向王连友、韩玉虎补偿五味子等经济作物的损失。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十二条之规定，判决：1.撤销安图县人民政府作出的安政征补〔2019〕5号《安图县人民政府关于地上附属物不予征收补偿决定书》；2.责令安图县人民政府在本判决生效之日起六十日内针对韩玉虎、王连友所种植的经济作物依法作出补偿决定。 安图县人民政府上诉称：1.韩玉虎、王连友不是案涉被征收林地的种植承包人，不具有因土地征收而获得青苗补偿的主体资格。2.韩玉虎、王连友种植人参等经济作物没有获得批准，一审以白河林业局没有明确表示不允许种植五味子等经济作物为由判决安图县人民政府作出补偿决定错误。3.韩玉虎、王连友种植的林下参并非合法权益，不受法律保护，不应当获得补偿。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据本案业已查明的事实，韩玉虎、王连友就案涉林地具有承包经营权，二人在60、63林班内种植经济作物的时间早于2016年5月6日，即安图县政府发布通告时间，二人种植的经济作物不违反现行法律法规规定，且在种植前向主管部门提出过申请，未经有权机关认定非法种植，应当属于二人合法权益，安图县政府作为征收主体具有补偿义务。被诉补偿决定事实不清，适用法律不当，一审撤销被诉补偿决定，判令安图县政府就案涉经济作物给予韩玉虎、王连友补偿正确，本院予以确认。安图县政府的上诉请求和理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安图县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  孔德岩 审判员  王翼博 审判员  卢增鹏 二〇二〇年九月十日 书记员  焉秀晨