广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终724号上诉人（原审原告）广州市增城区永宁街叶岭村卢屋经济合作社，住所地广东省广州市增城区永宁街道叶岭村。法定代表人卢细明，该社社长。委托代理人许金周，广东双子律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路**。法定代表人马兴瑞，该省省长。委托代理人王晓琼、邓凯，均系广东省司法厅工作人员。上诉人广州市增城区永宁街叶岭村卢屋经济合作社（以下简称卢屋合作社）因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2018）粤71行初462号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，1998年6月28日，原增城市国土局与永和镇叶岭村、公安村、简村村、果林场签订《征用土地协议书》，约定征用叶岭村、公安村、简村村、果林场位于永和镇叶岭村余家庄水库（土名）共520.584亩土地用于广州荔湖高尔夫球有限公司（以下简称荔湖公司）用地。土地补偿实行综合包干的补偿方式，按照每亩土地补偿费人民币1.6万元，共计补偿费人民币832.9344万元。该土地补偿款由国土局出让给新的用地者或者直接支付给被征地单位。1999年9月30日，原广州市国土局经广州市人民政府审批同意作出穗国土地批字〔1999〕14号《关于广州荔湖高尔夫球有限公司用地的批复》（以下简称14号《用地批复》），同意原增城市国土局征用位于永和镇永和果林场、叶岭村、公安村、简村村余家庄水库（土名）的土地347021㎡，合计520.584亩，用于出让，被征土地所有权属于国家，并将该块土地使用权出让给荔湖公司作为高尔夫球场建设用地，出让期限为四十年。征地土地补偿、青苗补偿及劳动力安置补助费等按征地协议支付，出让金的收取，出让、受让双方的权利义务按出让合同办理等。1999年12月16日，原增城市永和镇人民政府向叶岭村委会、卢屋合作社发出通知，内容为“经镇、村、社三级联席会议决定，荔湖高尔夫球场二期工程定于1999年12月21日起进入全面施工阶段，请你村、社接到此通知后，组织有关征地代表于12月17日上午到镇征地办结算征地款项，并限期在12月21日之前处理完毕有关青苗、果树等补偿事宜，如期交付施工使用……”1999年12月22日，荔湖公司顺利进场施工，2001年8月荔湖高尔夫球场二期工程于竣工验收。1999年2月3日、3月11日，原永和国土所先后两次通过银行转账向原告支付荔湖高尔夫球场二期征地补偿款3.3866万元、40万元。1999年12月24日，广惠高速公路永和路段领导小组按原永和镇人民政府指示通过银行转账向原告支付补偿款人民币95.067万元。2001年3月31日，原广东省增城市人民法院就受理的村民卢罗添与卢屋合作社的青苗补偿款纠纷一案作出（2000）增新法民初字第343号民事判决，在该判决中查明：1998年间荔湖高尔夫球场的建设需要征用卢屋社土地，卢罗添青苗在征用土地范围内，征地有关补偿费用是分期划入卢屋合作社银行账户。2000年2月24日卢屋合作社作出《关于卢罗添的青苗补偿处理意见》，其中第三点内容为“经镇征地办、村委、合作社、青苗主四方争持不下情况下，本合作社愿意一次性另多补回3万元给青苗主，作为解决青苗补偿。”同日卢屋合作社出具《支付证明单》，载明付卢罗添青苗总数15.598万元，加补一次性作解决青苗补偿3万元(菠萝地款未计在内)，共计金额18.598万元。2000年2月25日卢屋合作社改选新班子，在同年2月29日，该社新班子成员及社员代表实地丈量卢罗添在菠萝地面积为15.08亩，认可该部分计得款为5428.8元，该判决确认卢屋合作社欠卢罗添青苗补偿款19.1408万元。因卢屋合作社未按生效判决要求履行支付款义务，卢罗添向法院申请强制执行，2001年12月6日该案执行完毕。2017年5月16日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销14号《用地批复》。经原告按要求提交补正申请材料后，被告于2017年5月19日受理，同日向广州市人民政府发出提出行政复议答复通知，该府于同年5月22日签收后，于同年5月31日提交《行政复议答复书》。后因案情复杂及开展相关协调工作需要，被告先后作出延长行政复议审查期限决定及中止对该案的行政复议审查。2018年8月16日，被告恢复行政复议审查，并于当日作出粤府行复〔2017〕285号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称285号《行政复议决定》）。被告认为，原增城市国土局与被征地单位永和镇叶岭村、简村村等在1998年6月28日签订了相关征地协议书。14号《用地批复》于1999年9月30日作出后，在进行实地征地过程中，卢屋合作社按永和镇通知要求如期将被征土地交付给用地单位使用。原告作为被征地单位，从用地单位进场施工时起应当知道涉案土地被征收的事实。且原永和镇相关部门已向原告发放了相关征地补偿款，原告在分配征地补偿款时还发生民事纠纷，经法院作出生效判决并已执行完毕。故原告作为被征地单位已经领取了相关征地补偿并交付了涉案土地，其至少已于1999年12月24日收到征地补偿款时应当知道14号《用地批复》，但迟至2017年5月16日才向被告提出行政复议申请，早已超过法定的60日行政复议申请期限，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回原告提出的行政复议申请。原告不服被诉285号行政复议决定，遂提起本案之诉，请求撤销285号《行政复议决定》并责令被告重新作出复议决定。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。我国的土地所有权性质分为国家所有和集体所有，集体土地所有权会因国家征收、土地所有权调整的原因而消灭。本案中原广州市国土局于1999年9月30日作出14号《用地批复》征收涉案土地为国有，并将四十年的土地使用权出让给荔湖公司。1998年12月24日至1999年3月11日间，原告曾分期收到涉案土地征地补偿款。荔湖公司于1999年12月22日进入涉案土地进行高尔夫球场施工建设，于2001年8月竣工验收后一直使用至今。参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第(三)项“行政机关能够举证证明申请人在征收土地决定作出后已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，经查证属实的，可以视为自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起知道征收土地决定”之规定，原告自领取补偿款之日即1999年3月11日起可以视为知道涉案土地依据14号《用地批复》已经被征收的事实。此外，2001年生效的相关民事判决亦能证明原告分期收取征地补偿款，曾对征地范围内存有争议的青苗补偿进行组织清点，并向村民支付相应青苗征地补偿款。现原告迟至2017年5月16日才向被告提起行政复议申请，明显超出前述法律规定的申请行政复议期限，且没有证据证明存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。被告经审查后认定原告的复议申请超过法定行政复议期限，作出被诉285号行政复议决定，依法驳回原告的复议申请，事实清楚，适用法律正确，并无不当。原告主张在2017年4月28日通过政府信息公开申请后才获知涉案土地依据14号《用地批复》被征收，与查明的事实不符，原审法院不予采信。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过30日。”本案被告收到原告的行政复议申请后，履行了立案受理、通知答复等程序，广州市人民政府按要求提交《行政复议答复书》及相关证据，因案情复杂及开展相关协调工作需要，被告中止对本案的行政复议审查，经恢复复议审查程序后，在法定审查期限内作出被诉285号行政复议决定，并依法向原告送达，复议程序合法。原告在诉讼中申请调取14号《用地批复》及1998年签订的《征用土地协议书》两份原件并进行司法鉴定，其目的在于认定该两份文件真实性，因该申请事项属于原行政行为是否合法的内容，不属于本案审查范围，故对原告的该项申请不予准许。综上，被告作出的被诉285号行政复议决定，认定事实清楚、适用法律准确、程序合法，应予以支持。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告广州市增城区永宁街叶岭村卢屋经济合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告广州市增城区永宁街叶岭村卢屋经济合作社负担。上诉人卢屋合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：一、该合作社土地被征用，共签订有三份协议，卢屋合作社签订了一份民事协议，履行的也是该协议。一审判决在未查明征用土地的主体、征用时间、涉案批复作出时间的情况下认定上诉人“自领取补偿款之日1999年起可以视为涉案土地依据14号《用地批复》已经被征收的事实”与客观事实不符、认定事实错误。二、广东省人民政府认为卢屋合作社在申请政府信息公开前就知道或者应当知道涉案批复，所依据的证据全部都是违法证据。三、一审判决认定卢屋合作社对涉案批复知道或者应当知道的几种情形，不能证实广东省人民政府的观点。1.叶岭村、简村村1998年签订相关征地协议书及在申请书上盖章确认“同意征收”并不能证明卢屋合作社对涉案批复是知情的。2.永和镇相关部门于1999年对叶岭村委发出通知要求交出土地将被征土地交付给用地单位使用也不能证明卢屋合作社对涉案批复是知情的。3.卢屋合作社一致认为是荔湖公司征用（租用）土地，用地单位进场施工、相关部门发放相关征地补偿款、分配补偿款均是在履行民事合同，卢屋合作社均不知道也并不应知道有涉案批复的存在。综上，请求：撤销原审判决，改判支持上诉人一审时提出的诉讼请求。被上诉人广东省人民政府二审答辩称：一、该府作出被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确。卢屋合作社自1999年12月24日领取征地补偿款之日起，即应当知道“涉案批复”，其于2017年5月16日向该府申请行政复议，已经超过了法定60日的申请期限。二、该府作出被诉复议决定符合法定程序。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案焦点问题为被上诉人广东省人民政府以超过复议申请期限为由决定驳回上诉人的复议申请是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第四条第一款第（三）项规定：“行政机关能够举证证明申请人在征收土地决定作出后已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，经查证属实的，可以视为自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起知道征收土地决定。”本案中，涉案被征土地于1998年6月28日由原增城市国土局与叶岭村等签订《征用土地协议书》予以征收，上述被征村集体于同日在征地申请书上盖章确认“同意征用”。1999年9月，原广州市国土局向原增城市国土局作出涉案14号《用地批复》。卢屋合作社作为叶岭村民委员会下辖集体经济组织在1998年到1999年期间分期领取了涉案征地补偿款，其中1999年12月24日广惠高速公路永和路段领导小组按原永和镇人民政府要求通过银行转账向卢屋合作社支付补偿款人民币95.067万元。涉案被征土地亦于1999年12月22日交付用地单位施工使用，2001年8月经竣工验收后一直实际使用至今。卢屋合作社还曾因涉案征地的青苗补偿问题与村民发生争议，有2001年的生效民事判决为证。以上查明的事实已足以认定，卢屋合作社至迟于1999年12月24日领取补偿款之时就应当知道或知道存在征地决定即涉案14号《用地批复》，其在涉案用地批复作出、被征土地已交付使用将近20年，才于2017年5月16日向广东省人民政府提起行政复议申请，已超过行政复议法规定的申请期限，且无存在不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的情形。被上诉人作出被诉复议决定，以超期为由驳回上诉人的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。关于上诉人卢屋合作社提出的鉴定申请，原审法院已作出回应，且该申请与本案审理的焦点问题即涉案行政复议申请是否超期之间并无关联，现至二审阶段对其再次提出的鉴定申请，本院不予准许。综上，上诉人广州市增城区永宁街叶岭村卢屋经济合作社的上诉请求不成立，本院予以驳回。被上诉人广东省人民政府答辩意见于法有据，本院予以支持。原审法院判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人广州市增城区永宁街叶岭村卢屋经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年九月二十四日书记员  杨海萍