宁夏回族自治区青铜峡市人民法院民 事 判 决 书（2020）宁0381民初396号原告：吴忠市陈袁滩黄河生态园有限公司，住所地青铜峡市。法定代表人：吴建国，系该公司经理。委托诉讼代理人：赵国保，宁夏古峡律师事务所律师，特别授权。被告:马洪军，男，1970年4月生于吴忠市利通区，回族，小学文化，个体工商户，住吴忠市利通区。委托诉讼代理人：郭晶，宁夏一楠律师事务所律师，特别授权代理。原告吴忠市陈袁滩黄河生态园有限公司（以下简称黄河生态园公司）与被告马洪军合同纠纷一案，本院于2020年1月14日立案后，依法适用普通程序，于2020年4月13日公开开庭进行了审理。原告黄河生态园公司的委托诉讼代理人赵国保、被告马洪军及其委托诉讼代理人郭晶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄河生态园公司向本院提出诉讼请求：1.依法解除原、被告双方签订的《陈袁滩黄河生态园项目协议》；2.依法判决被告返还占用黄河河滩地9.8亩；3.依法判决被告自行拆除并清理占用黄河河滩地上的建筑物、构筑物等所有地上附着物；4.依法判决被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2014年4月4日，原、被告签订《陈袁滩黄河生态园项目协议》，约定原告将黄河河滩地9.8亩提供给被告建设跑马场项目，使用期限25年，自2012年2月29日至2037年2月29日；土地租赁费第一年每亩200元，年租赁费1960元，以后以上年度租赁费为基础每年递增10%，从2009年开始缴纳，连续三年，第四年根据情况重新签订管理协议，若延期十五天不如数缴费，拆除项目设备，收回租赁土地；原告在不可抗力的自然条件下及国家行为需要停止经营时，不承担被告的任何损失；被告在投资建设项目经营中，如遇到自然灾害、政府行为需要停止经营和浮桥停止通行时，损失自行负担。协议还约定了双方责任等相关事项。合同签订后，原告向被告提供约定土地用于建设项目，被告未按约足额交纳土地占用费，违反协议，构成违约事实。2018年7月7日水利部办公厅发《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，在全国河湖管理范围内开展清理整治专项行动，黄河生态园也在范围内。按照水利部文件精神，原告配合青铜峡市陈袁滩镇政府对黄河生态园开展清理整治工作，但被告拒不接受安置方案。原被告双方签订的项目建设使用协议，应受到法律保护。由于治理河湖的国家行为，黄河浮桥拆除等合同约定的情形出现，双方合同无法继续履行，合同目的不能实现。双方签订的用地协议应当依法解除。马洪军辩称，原告与被告签订的协议不符合法律规定，属于无效合同，不存在解除的问题。原告出租黄河河滩地的行为本身违反了法律、法规的效力性强制性规定，而且水利部下发的全国湖河清四乱的专项活动，就是针对原告违法行为进行的纠正，原、被告之间签订的合同由于违反国家法律强制性规定而无法继续履行，因此，原告要求解除合同的请求不应得到支持。原告提出返还黄河河滩地以及自行拆除清理黄河河滩地上的建筑物的诉讼请求不符合法律规定。根据无效合同的处理原则，原告应当对被告的建筑物进行赔偿后，方可拆除。本案被告已另案对原告以及其主管部门的股东青铜峡市陈袁滩镇政府、青铜峡市人民市政府提起诉讼，关于无效合同承担的责任以及赔偿的损失，本案不再提出。原告提出浮桥不能通行或其他约定的情形出现时，由我们自行承担损失有违公平原则。特别是合同约定中相互矛盾，既让我建设项目，又约定建设项目若出现政府行为等情形，后果自负的荒唐条款，此约定不能约束双方当事人，约定属于无效合同条款。综上，请求法庭驳回原告的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。原告黄河生态园公司提交以下证据：1.黄河生态园公司营业执照和企业信息，以证实根据政府部门建设黄河公园的精神，原陈袁滩乡政府投资成立黄河生态园公司，原告系合法的经营主体；2.吴忠市利通区人民政府吴利政纪（2001）1号会议纪要--《关于协调解决黄河公园建设用地问题的会议纪要》，以证实黄河生态园所在河滩地是历史自然形成的，属国有土地，由利通区政府授权原陈袁滩乡政府依法管理、使用，由政府投资控股成立黄河生态园公司；3.吴忠市利通区发展计划局吴利计发（2003）149号文件--《关于陈袁滩黄河生态园项目建议书的批复》，以证实黄河生态园项目经过合法审批的事实；4.《陈袁滩黄河生态园项目协议书》，以证实2014年4月4日，原、被告签订《陈袁滩黄河生态园项目协议》，约定原告在黄河公园建设跑马场，坚持“谁投资、谁受益、谁负责”的原则；黄河生态园公司向被告提供黄河河滩地9.8投资建设项目，使用期限为25年，自2012年2月29日至2037年2月29日止；以每年1960元计算向原告交土地租赁费；黄河生态园公司在不可抗力的自然条件下及国家行为需要停止经营或浮桥停止通行时，不承担被告的任何损失；被告在投资项目经营中，如遇到自然灾害、政府行为需要停止经营浮桥停止通行时，造成的损失由被告自负；被告不能在景区内建设永久性建筑物，如自行建造造成的损失自负；被告如逾期十五日缴纳土地使用费，停止经营，拆除项目设备，收回租用土地；5.黄河生态园公司财务出具的2019年黄河生态园经营项目用地管理费汇总表，以证实被告自2015年2月29日至今未依约交纳用地使用费的事实，有违约行为；6.水利部办公厅办建管(2018)130号文件-《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》、南水北调工程建设监管中心《对黄河干流宁夏段暗访工作报告》，以证实2018年7月7日，国家在全国河湖管理范围内开展清理整治乱占、乱采、乱堆、乱建“四乱”专项行动，目标是发现一处、清理一处、销号一处；乱建主要为河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物；黄河生态园“园内有多处建筑物和旅游设施，入园道路和部分设施已被河水淹没，属于乱建”系清理的范围，且浮桥已经停止，双方合同无法履行；7.照片2张，以证实黄河浮桥东段于2019年10月份停止通行的事实。被告马洪军提交以下证据：1.原告营业执照、公司章程、资产评估报告、验资报告、注册资本实收情况明细表、验资事项说明、吴忠市利通区陈袁滩乡吴利陈党发（2003）66号文件--《关于成立黄河生态园股份有限公司的通知》、吴忠市陈袁滩乡经济委员会出具的《管理当局声明》、黄河生态园公司承诺函，以证实原告系工商行政管理部门合法登记的国有控股公司，陈袁滩镇政府是该公司投资1128万元并占股84.9%的国有控股股东，原告系陈袁滩镇政府以黄河河心岛土地1500亩以及河心岛上的树木评估作价入股投资，陈袁滩镇政府将以上实物投资交给原告管理经营，其中原陈袁滩乡经委代表国家投资，违反国家效力性强制性法律法规，系非法占有土地进行投资；2.陈袁滩乡政府陈政发（1995）21号文件--《关于黄河公园招商引资的有关规定》、陈袁滩乡政府陈政发（1997）9号文件--《关于发展民营经济的优惠政策》、吴忠市利通区人民政府吴利政纪（2001）1号会议纪要--《关于协调解决黄河公园建设用地问题的会议纪要》、陈袁滩黄河生态园租地协议书、吴忠市利通区交通局吴利交发（2003）26号文件--《关于黄河生态园道路硬化资金的请示》、吴忠市利通区陈袁滩乡政府吴利陈政发（2003）30号文件--《关于建设陈袁滩黄河生态园的立项报告》及黄河生态园建设项目建议书、吴忠市利通区发展计划局吴利计发（2003）149号文件--《关于陈袁滩黄河生态园项目建议书的批复》，以证实陈袁滩镇政府的前身系原告的投资人及管理者，其公开招商，开发建设黄河河心岛--黄河公园，明确让投资者到陈袁滩镇人民政府申请登记、签订合同，经许可后进行建设；陈袁滩镇人民政府行政区划前，其上级政府吴忠市利通区人民政府批准建设黄河公园，将建设黄河公园的管理权授权给陈袁滩镇人民政府，这些行为违反国家效力性强制性法律法规，原告与被告签订的的合同违反国家效力性强制性法律法规属无效合同；3.青铜峡市发展和改革局青发改（2005）85号文件--《关于核准建设黄河生态园娱乐项目的通知》、青铜峡市人民政府青政发（2007）8号文件--《关于陈袁滩黄河生态园浮桥整改后通行机动车辆的请示》、吴忠市人民政府8号专题会议纪要（2007年4月17日）、吴忠政务督查第8期--《吴忠市人民政府办公室关于市人民政府第八次专题会议决定事项的督查报告》（2007年6月18日）、青铜峡市发展和改革局（2013）327号文件--《关于陈袁滩镇黄河生态园旅游区基础设施项目可行性研究报告的批复》、建设项目环境影响登记表、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目选址意见书、中标通知书、青铜峡市财政局青财函发（2016）62号--《国有资本收益收缴通知书》，以证实：①陈袁滩镇政府经青铜峡市人民政府授权批准，在黄河河心岛也即黄河生态园内建设娱乐项目，被批准立项，吴忠市人民政府对该建设娱乐项目同意确认；②原告在黄河生态园内进行项目建设，经青铜峡市人民政府相关职能部门批准；③青铜峡市人民政府向吴忠市人民政府请示陈袁滩黄河生态园浮桥整改后通行机动车辆的报告中，对青铜峡市人民政府在黄河生态园内建设娱乐项目同意确认，吴忠市人民政府要求青铜峡市人民政府对在黄河生态园建设的西浮桥予以拆除禁止通行，但原告及陈袁滩镇人民政府、青铜峡市人民政府为了黄河生态园违法建设没有执行；④原告的前身、投资人及管理者即陈袁滩镇政府、青铜峡市人民政府违反国家效力性强制性法律法规，原告与被告签订的合同是无效合同；4.水利部办公厅办河湖（2018）245号文件--《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准的通知》、南水北调工程建设监管中心《黄河干流宁夏段暗访工作报告》、关于陈袁滩镇黄河生态园有关情况的报告、青铜峡市税务局（2019）007号--《责令改正违法行为决定书，以证实：①被告陈袁滩镇政府和青铜峡市人民政府同意批准被告黄河生态园公司在黄河生态园内进行建设项目属于“乱建”行为，且违反《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》的强制性规定；②陈袁滩镇政府、青铜峡市人民政府同意批准黄河生态园公司在黄河河心岛内进行开发建设项目并对外招商，对黄河生态园公司对外租赁及经营业主的投资亦认可；③青铜峡市水务局责令原告停止违法行为，说明在黄河生态园内进行建设项目，是违反《水法》、《防洪法》、《河道管理条例》的强制性法规的违法行为；5.《陈袁滩黄河生态园项目协议》、被告营业执照、现场设施照片、游乐设备拆迁迁移预算表、场地平面图，以证实原告与被告签订协议，约定将9.8亩土地提供给被告使用25年，由被告每年缴纳土地占用费1960元，合同签订后，被告依约向原告支付了费用，先后投资100万元对项目进行建设，并根据合同要求向相关部门核准，又经原告批准备案。该协议无效系由于原告的过错，根据无效合同处置原则，原告应赔偿被告的损失。本院组织当事人进行了证据交换和质证。被告对原告提交的证据1和7的三性无异议，对营业执照、企业信息及照片的证明目的无异议，对其他证据的证明目的不予认可，认为政府超越行政权限审批，原告出租给被告土地属于严重违反国家法律强制性规定的行为，不是环境整治的问题，在暗访报告中也明确黄河公园属于乱建，严重违反国家效力性强制性规定。原告对被告提交的证据1的真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性；对黄河生态园公司注册成为合法主体的证明目的予以认可，对其他证明目的不予认可。对原告提交的证据2的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，认为各级政府成立黄河生态园公司是否违法，不是本案需要解决的问题。对证据3的真实性、合法性无异议，但认为与本案没有关联性，不能达到原告的证明目的。对证据4的三性无异议，对证明目的不予认可。对证据5的三性没有异议，对证明目的中，双方约定缴纳土地使用费，使用期限认可，其他认为与原告无关，不予认可。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：对双方当事人提交的各部门文件、会议纪要、通知、报告、当事人的营业执照、原告与被告签订的协议，均系客观形成，对该类证据所证明的事实予以确认，对各方当事人的证明目的，结合案件情况综合予以认定。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：1995年8月15日，原陈袁滩乡政府发布陈政发（1995）21号文件--《关于黄河公园招商引资的有关规定》，本着共同发展、共同受益的宗旨，欢迎集体或个人通过联办、独资形式开发建设黄河公园。规定黄河公园内新开发项目，谁投资、谁受益、谁管理，乡政府只提取管理费，管理费标准根据项目效益确定。2001年1月15日，吴忠市利通区人民政府发布吴利政纪（2001）1号《关于协调解决黄河公园建设用地问题的会议纪要》，决定利通区人民政府授权并委托陈袁滩乡政府依法对黄河河滩地加强管理。2003年5月，陈袁滩乡政府以吴利政发（2003）30号文件，向利通区人民政府提交《关于建设陈袁滩黄河生态园的立项报告》。2003年8月27日，宁夏方正联合会计师事务所出具验资事项说明，载明：截止2003年8月27日止，吴忠市陈袁滩黄河生态园有限公司（筹）已收到全体股东以实物资产投入缴纳的注册资本合计1328万元。其中，吴忠市利通区陈袁滩乡经委以实物资产出资1128万元，占注册资金84.9%，其他四个自然人实物出资共占注册资金的15.1%。2003年9月23日该公司注册成立。2004年2月14日，宁夏回族自治区人民政府依据吴忠市人民政府《关于调整利通区、青铜峡市部分行政区划的请示》，作出宁政函（2004）156号--《关于撤销陈袁滩乡设立陈袁滩镇的批复》，同意撤销青铜峡陈袁滩乡，设立陈袁滩镇。据此，原陈袁滩乡从利通区划归青铜峡市。2012年，被告从马吉林手中转让案涉土地9.8亩经营跑马场。2015年4月21日，原告与被告签订《陈袁滩黄河生态园项目协议》，约定根据陈袁滩镇及黄河生态园公司投资建设总体规划，坚持谁投资、谁受益、谁负责的原则，经双方共同协商在黄河生态园建设高标准、高档次、高质量的游乐项目，原告为被告提供建设用地9.8建设跑马场项目，使用期限25年，自2012年2月29日至2037年2月29日；土地租赁费第一年每亩200元，年租赁费1960元，以后以上年度租赁费为基础每年递增10%，从2009年开始缴纳，连续三年，第四年根据情况重新签订管理协议，若延期十五天不如数缴费，拆除项目设备，收回租赁土地；原告在被告建设项目投产后，协调办理有关手续和服务帮助，费用由被告自负，发现设备安全隐患有权责令停止整改；原告在不可抗预的自然条件下及国家行为需要停止经营或浮桥停止通行时，不承担被告的任何损失；被告在开工建设项目之前，向原告提交项目详细规划详规，经陈袁滩镇政府及黄河生态园审核后，被告按照规划进行施工建设，如不按照审核后的规划建设造成损失自负；被告在投资项目经营中，如遇到自然灾害、政府行为和需要停止经营、浮桥停止通行时造成的损失自负；被告不能在景区内建设永久性建筑物，如自行建造造成的损失自负；不按时缴纳管理费则停止项目运行，若延期15日尚不如数缴费，拆除项目设备，收回租用土地。双方还约定了其他事项。协议签订后，被告缴纳过截至2015年2月25日的土地使用费。被告为经营跑马场项目，在原告提供的土地上建设场地面积9915平米（合计14.87亩）的跑马场一个、彩钢房一间（46平米）、彩钢棚三个（共247平米）。2018年7月，南水北调工程建设监管中心依据水利部办公厅《关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，于2019年7月4日至7月8日对宁夏范围内的黄河干流“四乱”情况开展了暗访工作，认定案涉黄河生态园内有多处建筑物和旅游设施，属于“乱建”，案涉的被告跑马场相关设施在认定的范围内。2019年10月17日，青铜峡市水务局作出（2019）007号《责令改正违法行为决定书》，认为黄河生态园公司实施了以下违法行为：1.在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物；2.未经河道主管机关批准，在河道管理范围内修建娱乐设施及其他建筑设施。责令：1.立即停止违法行为；2.于2019年10月25日之前将河道管理范围内的建筑物、构筑物拆除，恢复原貌，并于2019年10月30日前将改正情况书面报告青铜峡市水务局。2019年10月，黄河浮桥东段被拆除，加之清理整治行为，被告无法正常经营。陈袁滩镇政府协调黄河生态园内经营项目搬迁，双方未能达成协议。被告认为合同无效，于2020年3月24日亦向本院提起诉讼，要求确认合同无效并由原告赔偿损失。案件审理过程中，青铜峡市水务局组织人员于2020年6月24日至29日，对案涉黄河生态园内包括原告马红军的跑马场在内的所有娱乐设施予以强制拆除。本院认为，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。本案是原告黄河生态园公司基于双方签订的协议提起的诉讼，从协议的相对人、协议内容看，应该认定是民事合同。原告黄河生态园公司是依法注册成立的有限责任公司，被告认为原告注册成立存在问题因而导致合同无效的意见无法律依据，不予采信。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。而强制性规定又包括管理性强制性规定和效力性强制性规定，只有违反法律和行政法规的效力性强制性规定才能认定合同无效。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》等虽规定禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。但上述法律、法规的禁止性规定旨在管理和处罚违反规定的行为，并不否认该行为在民商法上的效力，属于管理性强制性规定，不是效力性强制性规定。因此，原、被告作为作为平等民事主体自愿签订的案涉协议，系各自真实意思表示，内容不违反法律效力性强制性规定，属有效合同。被告辩称双方签订的合同违反法律法规的效力性强制性规定导致合同无效的意见，本院不予采信。原告与被告在合同中关于双方的责任条款中均约定在国家（政府）行为需要停止经营或浮桥停止通行时被告不能继续经营时损失的约定，可以视为对合同解除条件的约定。现解除条件已成就，故对原告要求解除合同的诉讼请求，予以支持。合同解除后，被告应将占用土地恢复原状返还给原告。因土地上的附着物已被拆除，原告现只要求被告返还土地，本院予以支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款、第九十七条规定，判决如下:一、解除原告吴忠市陈袁滩黄河生态园有限公司与被告马洪军签订的陈袁滩黄河生态园项目建设使用协议；二、被告马洪军将占用的河滩地9.8亩返还给原告吴忠市陈袁滩黄河生态园有限公司。案件受理费200元，由被告马洪军负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院。审 判 长  石国琴审 判 员  柴少娟人民陪审员  林晓冬二〇二〇年九月十七日书 记 员  韩廷玲引用法律条文《中华人民共和国合同法》第九十三条当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。