江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终586号 上诉人（原审原告）顾高洁，男，汉族，住江苏省沭阳县。 委托代理人孙德睿，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沭阳经济技术开发区管理委员会，住所地在江苏省沭阳开发区迎宾大道路南。 法定代表人卞建军，沭阳经济技术开发区管理委员会主任。 被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府七雄街道办事处，住所地在江苏省沭阳县七雄街。 法定代表人张海涛，沭阳县人民政府七雄街道办事处主任。 上诉人顾高洁诉被上诉人沭阳经济技术开发区管理委员会（以下简称沭阳经开区管委会）、沭阳县人民政府七雄街道办事处（以下简称七雄街道办）要求确认行政协议无效一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2018）苏13行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年11月3日，原江苏省国土资源厅制定下发苏国土资规发[2014]4号《江苏省国土资源厅关于印发的通知》（以下简称《建设用地布局调整办法》），就同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整，促进节约集约土地作出了规定。2014年12月2日，沭阳县人民政府向宿迁市人民政府作出沭政[2014]81号《沭阳县人民政府关于呈报同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点乡镇的请示》，拟在沭阳县马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并向原江苏省国土资源厅进行报备。宿迁市人民政府于2015年7月29日作出宿政复[2015]13号《市政府关于沭阳县沭城镇等3个乡镇同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作实施方案的批复》，同意沭阳县人民政府上报的请示方案，并对实施该项工作提出要求。后被告沭阳经开区管委会在七雄街道辖区实施该项试点工作。顾高洁房屋位于沭阳县××城镇××河村，在该试点工作范围内。2016年3月1日，沭阳经开区管委会（甲方）与顾高洁（乙方）签订《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，载明沭阳经开区管委会为征收部门，七雄街道办为征收实施单位，征收原因系实施同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要。该协议主要内容为“……二、补偿情况：（一）被征收房屋补偿：木结构房屋39.49㎡，单价840元，成新率0.9，调整系数1.06，金额26536元；（二）被征收附属物、装饰、装潢等（有具体明细，略），补偿金额4200元……（四）合计应补偿乙方35846元；三、搬家费、临时安置补助费、搬迁奖励：（一）搬家费、临时安置补助费签订协议后一次性支付；（二）搬迁奖励与协议金额合并结算；四、补偿方式：乙方自愿选择产权调换；五、（一）甲方将坐落于徐圩小区9号楼3单元102室的房屋与乙方进行产权调换（协议中未载明产权调换房屋的具体情况），楼层系数按有关规定执行；（二）乙方自行过渡，过渡期为18个月，从2016年3月1日起至2017年9月1日止；（三）协议所定安置房面积最终以房管部门核定为主；（四）费用结算：以结算清单为准……七、搬迁期限：乙方应于2016年3月4日前搬迁完毕，提交完整房屋给甲方拆除”。3月1日当天，双方签订另一份《沭阳县房屋征收补偿安置协议》，该协议主要内容为“……二、补偿情况：（一）被征收房屋补偿：砖木结构房屋55.35㎡，单价800元，成新率90%，调整系数106%，金额42243.12元；（二）被征收附属物、装饰、装潢等（有具体明细，略），补偿金额4700元……（四）合计应补偿乙方47003.12元；三、搬家费、临时安置补助费、搬迁奖励及第四项补偿方式的约定同上一份协议约定内容；五、产权调换规定：（协议中未载明产权调换房屋的具体情况），楼层系数按有关规定执行；（二）乙方自行过渡，过渡期为18个月，从2016年3月15日起至2017年9月14日止；（三）协议所定安置房面积最终以房管部门核定为主；（四）费用结算：以结算清单为准……七、搬迁期限：乙方应于2016年3月19日前搬迁完毕，提交完整房屋给甲方拆除”。上述协议第五项关于产权调换房屋的具体位置、房号和面积等内容双方签订协议时未填写，产权调换房屋系2017年8月份顾高洁才选定。 另查明，顾高洁被拆除房屋的补偿标准是按照沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]63号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县城区不同区位各类等级房屋征收补偿价格比较标准的通知》确定的标准执行，顾高洁所在的双条河村按照城区五类乙级标准执行，砖混结构的补偿标准为930-815元/㎡，砖木结构的补偿标准为840-760元/㎡，简易结构的补偿标准为355-330元/㎡。安置房为徐圩小区，该小区房屋经评估市场均价为2356元/㎡，沭阳经开区管委会在安置时以该评估价为参照，结合沭阳县人民政府于2011年11月1日制定的沭政发[2011]64号《沭阳县人民政府关于公布沭阳县房屋征收安置房价格指导标准的通知》的规定，该《通知》确定的安置房均价为1220元/㎡，一类到五类地区均价分别为1260元/㎡、1240元/㎡、1220元/㎡、1180元/㎡，故被告最终确定徐圩小区安置房价格标准为：（一）安置价：一楼和二楼1298元/㎡、三楼1357元/㎡，四楼1180元/㎡、五楼767元/㎡；（二）市场价：一楼和二楼2403元/㎡、三楼2521元/㎡，四楼2332元/㎡、五楼2120元/㎡，门面营业用房3500元/㎡。在顾高洁等被安置户选过安置房时，根据其选择的房屋面积，安置面积按安置价结算，超出安置面积10%（含10%）以内部分按安置价上浮15%结算，超出10%以外部分按市场价计算。自行车库实行一房一库，价格为1180元/㎡。根据上述确定价格安置房1-5楼的安置均价为1180元/㎡，与[2011]64号确定的五类地区安置房指导价1180元/㎡一致。目前因顾高洁未找补差价款，被告沭阳经开区管委会尚未向顾高洁交付安置房屋。 再查明，此次同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作在七雄街道办辖区共涉及700户左右。试点工作范围内的农户签订房屋补偿安置协议后，包括顾高洁家在内的房屋均被拆除。房屋所占用土地及院落仍为集体土地，土地被复垦为耕地后各户可自行耕种，也可交由村组发包给他人耕种。 原审法院认为，顾高洁起诉要求确认涉案补偿安置协议无效，无效的行为自始无效，不受起诉期限的限制，故沭阳经开区管委会辩称顾高洁起诉超过起诉期限无法律依据。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案系因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作需要而对顾高洁的房屋进行搬迁并安置，该试点工作的实施主体是沭阳经开区管委会，与顾高洁签订涉案协议的也是沭阳经开区管委会，七雄街道办仅是该项工作的实施单位，顾高洁起诉七雄街道办不符合法律规定，七雄街道办不是本案的适格被告，应当驳回顾高洁对七雄街道办的起诉。 《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”原江苏省国土资源厅为优化镇村建设用地布局，改善农村人居环境，建设美丽乡村，推进农村建设用地“减量化”，促进节约集约用地，根据《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面推进土地节约集约利用的指导意见》《国土资源部关于江苏推进土地节约集约用地工作方案的批复》，结合江苏省实际情况制定出台《建设用地布局调整办法》符合法律规定和国家政策要求。《建设用地布局调整办法》第五条规定：“试点乡镇及试点工作实施方案由试点所在县（市、区）人民政府申报，经设区的市人民政府审核确定后报省国土资源厅备案。”第十六条规定：“试点工作的实施主体为试点所在县（市、区）人民政府……”本案中，沭阳县人民政府决定在马厂、韩山和沭城（含七雄街道、梦溪街道）3个乡镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，并将该试点工作情况向原江苏省国土资源厅进行了备案，其制定的实施方案经宿迁市人民政府审核批准，因此，在七雄街道办开展的村庄建设用地布局调整工作符合《建设用地布局调整办法》的要求，沭阳经开区管委会作为国家级经济开发区具有实施该项工作的主体资格。沭阳经开区管委会具有实施涉案行政行为的主体资格和依据，且涉案补偿安置协议系双方自愿签订，该协议载明了被搬迁房屋的面积，补偿单价，安置房也是顾高洁自愿选择的，虽被搬迁房屋的补偿标准是按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行，但安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180元/㎡的标准一致。顾高洁被拆除房屋所占土地经复垦为耕地后仍由其耕种，整体衡量双方签订的补偿安置协议并未明显侵犯顾高洁的合法利益，其要求确认涉案补偿安置协议无效无事实和法律依据。故，顾高洁的诉讼请求依法不能成立。 综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第二项规定，判决如下：一、驳回顾高洁对七雄街道办的起诉；二、驳回顾高洁的诉讼请求。案件受理费50元，由顾高洁负担。 顾高洁上诉称：1.案涉补偿安置协议所对应的征收项目未取得省政府或国务院的征地批准文件，该协议应当依法确认无效。2.被上诉人未向上诉人公布房屋价格相关标准，且在动员拆迁时向拆迁户承诺无须补差价，可以足额转换安置房，诱使上诉人签署了协议。直至集体选房当日当场，安置房价格仍未公示，而在选房成功后，单方面要求拆迁户补交所谓的差价，严重损害上诉人合法利益。请求撤销一审判决，并依法改判或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 沭阳经开区管委会二审未提交答辩意见。 七雄街道办二审述称，该单位仅是村庄建设用地布局调整试点工作的实施单位，并非本案适格被告。因试点工作需要对上诉人的房屋进行搬迁并安置，但该搬迁安置既未改变土地性质和使用权，也非征地拆迁。案涉《沭阳县房屋征收补偿安置协议》合法有效，系双方在搬迁安置前基于平等协商基础上自愿签订，按照合理标准补齐产权调换的安置房差价款公平合理，不存在胁迫欺诈行为。安置房屋占用国有土地，可以上市流转，基础设施完善，上诉人居住条件得到改善，土地资源得以节约，系惠民工程。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。为开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作，沭阳经开区管委会与上诉人顾高洁就其房屋搬迁并安置问题达成了案涉协议，该协议应属行政协议。行政协议作为一类特殊类型的行政行为，兼具行政性和合同性。对行政协议无效力的判断应适用行政诉讼法关于行政行为效力的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本院经审查认为，案涉行政协议不存在重大、明显违法的情形。理由如下： 一、案涉房屋补偿安置协议签订的依据和内容符合法律规定和国家政策要求。同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作主要对调整区范围内零散村庄进行归并、迁建，有序推进城乡建设用地增减挂钩和农村建设用地复垦，不断优化土地利用结构和布局，促进土地节约集约利用，最终实现耕地资源、建设用地资源有效集聚。该工作有利于保障社会经济发展，有利于改善农村人居环境，建设美丽乡村。如前所述，在七雄街道开展的村庄建设用地布局调整工作符合法律规定和国家政策要求。案涉房屋补偿安置协议载明了签订协议的依据为“因同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作项目建设需要”。根据查明的事实，顾高洁被拆除房屋所占土地及院落土地性质没有发生变化，仍为集体土地，经复垦为耕地后仍由其耕种。故本案不存在改变土地性质的征收行为。双方在协议中约定了被搬迁房屋的面积和补偿、被征收附属物、装饰、装潢等补偿和其他相关费用、补偿安置方式和产权置换等内容。《建设用地布局调整办法》中没有对村庄建设用地布局调整工作中因房屋搬迁进行补偿安置工作作出具体规定。原沭阳县国土资源局《关于县同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点实施意见》规定：“8、乡镇结合自身实际，参照县房屋征收补偿政策，本乡镇房屋搬迁复垦政策标准，经县征收办审核后执行。”征收拆迁补偿标准参照城区五类乙级的标准执行，即按照沭政发[2011]63号文件确定的标准执行。七雄街道办作出《关于呈批七雄街道徐圩安置小区上房结算方案的请示》对安置房价格标准和结算方法进行了规定，安置房在评估基础上结合沭政发[2011]64号文件确定的指导价最终确定的安置均价为1180元/㎡，与沭政发[2011]64号文件确定的五类地区安置房均价1180元/㎡的标准一致。顾高洁户房屋补偿安置方案经过整体衡量，宅基地复垦为耕地后仍由其耕种，并未损害其合法利益。协议约定的安置房系多层住宅用房，房屋面积包含公摊面积符合国家相关规定。此次同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作在七雄街道办辖区共涉及700户左右，均签订房屋补偿安置协议，包括顾高洁家在内的房屋也已被拆除。根据协议约定，顾高洁户应当与沭阳经开区管委会进行最终结算并上房。目前因顾高洁未找补差价款，沭阳经开区管委会尚未向其交付安置房屋。 二、案涉房屋补偿安置协议亦不存在损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。案涉房屋补偿安置协议系双方自愿签订，顾高洁就其系受诱使签署协议的主张，没有提供证据证实，同时其也未就案涉房屋补偿安置协议具有损害国家利益、社会公共利益和他人利益等无效情形提交证据加以证明。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。顾高洁上诉要求确认案涉房屋补偿安置协议无效的主张，无事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人顾高洁负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 杨 光 二〇二〇年九月二十七日 书 记 员 刘 妍