河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1739号上诉人（一审被告）叶县人民政府。住所地：河南省叶县九龙路**。法定代表人徐延杰，该县县长。委托代理人魏艳贞，叶县人民政府办公室工作人员。被上诉人（一审原告）宋守业，男，汉族，1953年7月14日出生，住河南省叶县。一审被告叶县城市管理行政执法局。住所地：河南省叶县水闸北昆阳大道中段**。法定代表人王晓，该局局长。上诉人叶县人民政府（以下简称叶县政府）因与宋守业、叶县城市管理行政执法局（以下简称叶县城管局）强制拆除房屋行为违法一案，不服河南省平顶山市中级人民法院（2019）豫04行初194号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。平顶山市中级人民法院一审审理查明：（一）2008年7月5日，宋守业与中国石油天然气股份有限公司河南销售分公司签订租赁合同，由宋守业租赁该公司位于叶县城关乡刘庄村东环路东侧、中石油加油站南侧围墙以内的国有土地，租赁期40年。后宋守业在承租土地内建设四层楼房。2014年12月2日，叶县城管局以宋守业建房行为未办理《建设工程规划许可证》为由，对宋守业作出叶城执罚决字（2014）第12号行政处罚决定，决定限其十五日内补办《建设工程规划许可证》；并给予罚款40337元。之后宋守业缴纳了罚款，但一直未办理《建设工程规划许可证》。2018年4月10日，叶县城管局对宋守业作出催告通知书，对其未办理《建设工程规划许可证》的情形进行催告，要求15日内办理《建设工程规划许可证》。2018年4月25日，叶县住房和城乡规划建设局出具《关于叶公大道东侧建筑物的有关规划情况证明》，载明宋守业建设的叶公大道东侧的建筑物建筑性质与规划用地性质不符，最窄处占压道路红线3米，属严重影响城市规划行为，该建筑在建设前未办理《建设工程规划许可证》等手续，属违法建筑。（二）叶县城管局经对宋守业建房行为进行立案、调查，于2018年10月10日，针对宋守业作出责令限期拆除通知书（叶城执限拆字（2018）第6021号），认定宋守业在叶县叶公大道北段东侧建设四层房屋行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条规定，责令宋守业5日内自行拆除其房屋，逾期不拆除的，将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定强制拆除，并告知了行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。2018年10月18日，叶县城管局针对宋守业作出听证告知书（叶城执罚听告字（2018）第609号）。2018年10月26日，叶县城管局向叶县人民政府请示，提请叶县人民政府责成相关部门对宋守业违法建设的房屋实施强制拆除，叶县政府主要领导对请示进行批示，责成叶县城管局在有关部门的配合下，依法依规拆除。2018年10月30日，叶县城管局针对宋守业作出强制拆除决定书（叶城执强执决字（2018）第603号），决定于2018年10月31日对宋守业位于叶公大道北段东侧四层建筑物进行强制拆除。2019年6月17日，叶县城管局针对宋守业作出催告书（叶城执催告字规划（2019）第02010号），载明：“……本机关于2018年10月10日对你（单位）作出《限期拆除通知书》叶城执限拆字（2018）6021号，责令你（单位）于2018年10月15日前自行拆除该违法建筑物，而你（单位）逾期未履行该义务。现催告如下：1、请于本催告书送达之日3日内履行上述义务，如对履行义务有陈述、申辩意见，请在该期限内向本机关提出……”。同日，叶县城管局作出行政强制拆除公告（叶城执强拆公字规划（2019）第02001号）。2019年6月23日，叶县拆违拆迁工作指挥部办公室发布《叶县双违整治工作指挥部作战令》（第2号令），要求6月29日前拆除包括宋守业案涉房屋在内的违法建筑。2019年6月25日，叶县城管局针对宋守业作出行政强制执行决定书（叶城执强执决字规划（2019）第02001号）。上述针对宋守业作出的相关文书送达回证上均显示收件人拒签、送达方式为留置送达，没有有关见证人签名，叶县政府、叶县城管局也没有提供关于采用拍照、录像方式记录送达过程的证据。（三）2019年6月28日，宋守业上述案涉房屋被强制拆除。宋守业不服，提起本案诉讼，请求确认叶县政府、叶县城管局实施的强制拆除其房屋的行政行为违法。平顶山市中级人民法院一审认为：（一）关于本案适格被告问题。宋守业在其诉状中主张：“强拆当天系由叶县‘双违’整治工作指挥部组织城管执法、公安、交通、交警等部门200多名工作人员对宋守业房屋进行拆除。”庭审中，宋守业出示的证据4“强拆前、强拆现场及强拆后照片及视频光盘一份”中的强拆现场照片上注明了在拆除现场的人员名字及职务，显示有叶县政府、叶县拆违拆迁指挥部、叶县城管局、叶县公安局等部门主要领导及工作人员在拆除现场，经质证叶县政府、叶县城管局对宋守业提供的证据4均无异议。对此事实一审法院予以确认。叶县城管局虽针对宋守业作出了责令限期拆除通知书、听证告知书、强制拆除决定书、催告书、行政强制执行决定书等文书，但因其没有法定强制执行权，其依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，提请叶县政府责成相关部门对宋守业所建房屋实施强制拆除，经叶县政府主要领导予以批示，责成叶县城管局在有关部门的配合下予以拆除，后根据叶县拆违拆迁工作指挥部办公室发布的《叶县双违整治工作指挥部作战令》，在叶县政府主要领导参与主导下，宋守业的案涉房屋被强制拆除，叶县城管局及其他单位参与拆除的行为，均体现了叶县政府的意志，故叶县政府应为本案适格被告，其应承担实施强制拆除宋守业房屋行为的主体责任。叶县城管局仅是强拆行为的参与者之一，不是本案适格被告，故对宋守业对叶县城管局的起诉应予驳回。（二）关于被诉强制拆除行为的合法性问题。行政机关作出行政强制行为，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，履行相应的法定程序。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，依法享有行政强制执行权的行政机关实施强制执行行为之前，应当以书面形式催告当事人履行义务，并给予当事人陈述和申辩的权利；经催告当事人无正当理由逾期仍不履行的，行政机关应当作出强制执行决定；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达；对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，并应当予以公告。当事人在法定期限内对作出的决定不申请行政复议，或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案被诉强制拆除房屋行为属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。叶县政府、叶县城管局为证明被诉强制拆除行为的合法性问题，虽提供了叶县城管局针对宋守业建房行为作出的一系列文书，但所提供的限期提供证据通知书、责令限期拆除通知书、听证告知书、强制拆除决定书、催告书、行政强制执行决定书等文书均未直接送达宋守业或者其同住成年家属；对受送达人拒绝接收的，未依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，邀请见证人或者采取拍照、录像等方式记录送达过程。故叶县政府实施强制拆除宋守业房屋的行为违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”本案因被诉强制拆除行为不具有可撤销内容，故应判决确认叶县政府实施强制拆除宋守业案涉房屋的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认叶县政府于2019年6月28日对宋守业位于叶县城关乡刘庄村东环路东侧的自建四层楼房强制拆除的行为违法；二、驳回宋守业对叶县城管局的起诉。上诉人叶县政府不服，上诉称，一审法院认定事实不清。叶县政府不是实施具体强拆行为的主体，不是适格被告。只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关才是适格被告，政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理活动的，政府的组织、协调行为，和相关职能部门的配合行为，都不属于共同作出行政行为的情形，不是被诉行政行为案件的共同被告。本案中没有证据证明叶县政府直接实施了强制拆除行为，以强拆当天县政府相关领导在现场组织协调相关部门进行配合工作，认定叶县政府为实施具体强拆行为主体，显属认定事实不清。请求依法撤销一审判决。被上诉人宋守业提交书面答辩意见称，上诉人是实施具体强拆行为的主体，是本案适格被告。强拆现场照片注明了在拆除现场的人员名字及职务，明确显示叶县政府的主要领导及工作人员在拆除现场实施强拆，上诉人在一审庭审中对此无异议。虽然叶县城管局针对宋守业做出过《责令限期拆除通知书》、《强制执行决定书》、《强制拆除决定书》，但上述文书均被叶县法院已经生效的判决书予以撤销，且叶县城管局没有法定强制拆除权，其行为体现的是叶县政府的意志，故叶县政府是本案适格被告。叶县政府以拆代征，非法剥夺宋守业的拆迁补偿款，行政行为目的不当，应当被确认违法。一审被告叶县城管局未提交书面答辩意见。本院二审查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，叶县政府是本案的适格被告。宋守业主要是针对其房屋被强制拆除的事实行为提起的诉讼，该事实行为的组织实施者应当是本案的适格被告。根据宋守业提供的强拆现场照片等证据，拆除现场有叶县政府的主要领导在场，还有其他多单位参与拆除，叶县城管局作出责令限期拆除通知书、听证告知书、强制拆除决定书、催告书、行政强制执行决定书等文书，并参与强制拆除行为，是在叶县政府的组织下实施的行为，叶县政府是强制拆除行为的责任主体，具备本案的适格被告主体资格，应当对本案被诉的强制拆除房屋行为承担责任。叶县政府组织实施对宋守业涉诉房屋的强制拆除行为，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，应当确认违法。一审判决正确，予以维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人叶县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月二十四日法官助理王雨蒙书记员路明爽