湖北省江陵县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1024行初11号原告：王建，男，1980年10月25日出生，汉族，住湖北省江陵县。委托诉讼代理人：王林，湖北楚明律师事务所律师。代理权限：一般代理。被告：江陵县自然资源和规划局（江陵县林业局），住所地：湖北省江陵县郝穴镇江陵大道**。法定代表人：蔡小红，该局局长。出庭负责人：王长江，该局森林公安局局长。委托诉讼代理人：汤凡，湖北荆安律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告王建不服被告江陵县自然资源和规划局（江陵县林业局）（以下简称江陵县自然资源局）行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月19日立案后，于2020年5月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月29日公开开庭审理了本案。原告王建及委托诉讼代理人王林，被告江陵县自然资源局的出庭负责人王长江和委托诉讼代理人汤凡均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月30日，被告江陵县自然资源局作出江自然资罚[2020]002号行政处罚决定书，认定，王建于2009年在郝××镇××组××土地××农庄，占地总面积574.88平方米（其中建筑占地面积216.14平方米），，地类为耕地不符合土地利用总体规划，属未经批准非法占用土地的行为，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。依照《土地管理法》第七十七条的规定及《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》，作出如下处罚决定：1、责令退还非法占用的土地；2、限期15日内拆除在非法占用的574.88平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用土地处以每平方米10元的罚款，共计5748.8元。原告王建不服该行政处罚决定，向本院提起诉讼。原告王建诉称：2009年，原告在江陵县××镇××村偏僻处承包了一口鱼塘喂鱼，当时该地杂草丛生，原告安排工人挑着砖和建筑材料从外面走很远才到达鱼坑，修建了一些房屋，人工成本很高，目的是为了看鱼，防止别人偷盗。原告长期居住在那里至今都没有人来找过麻烦，村里和相关部门也没有说过任何关于房屋违法的话。2020年4月30日，被告对原告下达了《行政处罚决定书》，依据《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》的规定，对原告进行处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、限期15日内拆除在非法占用的574.88平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用土地处以每平方米10元的罚款，共计5748.8元。原告认为，原告的房屋并非新建的建筑物，该土地也并非建设用地或耕地，而且并非574.88平方米，与王承兴一人一半。被告对原告的处罚属适用法律不当、证据不足，导致认定事实错误，并作出了错误的决定，严重损害了原告利益。原告的诉讼请求：1、判决撤销被告2020年4月30日对原告作出的江自然资罚[2020]002号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告王建为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：证据一：原告身份证复印件、被告统一社会信用代码。证明原、被告的诉讼主体资格。证据二：鱼塘承包合同。证据三：行政处罚决定书。被告江陵县自然资源局答辩称：我单位依法履职，对王建非法占用土地一案立案查处，违法事实清楚，程序合法，处罚适用法律正确，行政行为应当依法维持。经我单位执法人员调查，王建于2009年在其承包的鱼塘边修建了房屋开办农庄，鱼塘养鱼用于休闲垂钓，该事实在答辩人向王建询问时以及听证陈述时其本人均已认可，并非其在诉状中所述是为了看鱼而修建。王建在修建农庄时并未依据法律规定向有关部门申请，将农用地转为建设用地，未办理用地审批手续，系非法占用土地。答辩人依据法律规定对王建非法占用土地一案立案调查，调查时询问王建，听取了其本人的陈述，并对非法占用土地修建的农庄现状拍照，制作了现场勘察图片、现场勘测笔录，并实地进行了测绘，制作了宗地图、土地利用现状图等，经过审核认定王建修建的农庄不符合土地利用总体规划，非法占用土地事实清楚，执法人员制作调查报告并呈报案件处理建议。答辩人根据执法人员调查的情况及建议，于2020年1月10日依法向王建送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。王建在收到两份告知书后于2020年1月13日向答辩人申请听证，因受新冠疫情影响无法确定听证日期。在疫情好转之后答辩人于2020年4月15日通知王建2020年4月24日上午10点05分在答辩人六楼会议室举行了听证，并告知了其相关权利义务。在听证时，答辩人听取了案件经办人的意见及王建的陈述申辩，制作了听证笔录，并依据听证笔录制作了听证纪要，听证会意见认为王建非法占用土地事实清楚，应当依法作出行政处罚。答辩人在听证结束后依据调查结果认为王建非法占用土地事实清楚，应当依法给予行政处罚，故依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对其作出行政处罚决定，并依法向其送达了《行政处罚决定书》。答辩人在调查处理王建非法占用土地一案中系依法履行，程序合法，查明的违法事实清楚，适用法律正确，行政行为应当依法维持。综上，答辩人认为本案系依法履职，程序合法，查明的违法事实清楚，适用法律正确，请法院驳回王建的诉讼请求。被告江陵县自然资源局向本院提交了如下证据：证据一：立案呈批表。证据二：询问笔录、王建身份证复印件、执法人员证件。证据三：勘测笔录、图片、宗地图、现状图、总规图、资质证书、认定书。证据四：调查报告。证据五：违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、送达回证。证据六：听证申请书、听证通知书、图片、送达回证。证据七：听证笔录、听证纪要。证据八：行政处罚审查表、行政处罚决定书图片、送达回证。证据九：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政处罚法》。经庭审质证，原告对被告提交的证据一到证据七，如果原告违章建筑违法，被告进行立案调查程序上没有问题。对证据八行政处罚决定书有异议，是错误的，对本案房屋的形成、面积、结构、历史原因没有查清，从被告调查的情况来看，原告非法占用土地的面积是574.88平方，没有达到5亩以上。5亩以下的罚款是每平方米5元。被告所查明的事实与所作出的结论相矛盾。本案房屋修建是在2009年，被告却在2020年对原告进行查处，在长达11年期间没有任何有关部门对原告进行查处，也没有任何群众对原告举报，所以被告对原告的处罚超过了行政处罚期间，所以被告作出的行政处罚是错误的。对证据九无异议，但被告适用的法律是错误的。被告对原告提交的证据一无异议。对证据二有异议，合同上显示的发包方为双桥二组，没有加盖公章，且该承包合同是在原告修建房屋之后签订的，即使承包合同属实，也只能证明承包的事实，不能证明其修建房屋是合法的。对证据三真实性无异议。对上述证据，本院认定如下：对原告提交的证据二，首先该份合同中的甲方即发包方未盖章，无法确定其真实性。其次即使属实，也仅能证明原告承包鱼塘的事实，无法证明其在鱼塘边修建房屋行为的合法性，故对该证据本院不予采信。对被告提交的证据一至证据七，原告对被告的执法程序无异议，上述证据具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件的基本事实，本院予以采信。对证据八真实性予以认定，对于该处罚决定书是否合法，将在论理部分说明。对证据九真实性予以认定。经审理查明：原告王建于2009年在江陵县××镇××村二组其承包的鱼塘边修建平房八间作为休闲农庄，平房门前的部分土地亦修整为水泥路。2020年1月8日，湖北金瑞欣空间测绘有限公司对王建占地面积、位置、、地类进行勘测勘测情况为：该宗地位于江陵县××镇××村，四至：东至村道、南至鱼塘、西至农田、北至农田，总面积574.88㎡，建筑面积216.14㎡，，地类为耕地江陵县××镇××村村民委员会在现场勘测笔录上盖章，王建亦在勘测的宗地图、土地利用现状图、土地利用总规图上书写“无异议”并签名。1月9日江陵县自然资源局规划测绘与用途管制股经审核认定王建在郝穴镇双桥村二组修建的农庄不符合土地利用总体规划。2020年1月10日江陵县自然资源局向王建送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，告知其处罚的事实、理由、依据、内容及享有陈述、申辩、申请听证的权利。2020年1月13日原告提出听证申请。2020年4月14日被告出具《听证通知书》，同年4月24日举行听证，并形成听证笔录、听证纪要。2020年4月30日，被告江陵县自然资源局以王建于2009年在郝××镇××组××土地××农庄，，地类为耕地不符合土地利用总体规划，属未经批准非法占用土地的行为，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。依照《土地管理法》第七十七条的规定及《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》，作出江自然资罚[2020]002号行政处罚决定：1、责令退还非法占用的土地；2、限期15日内拆除在非法占用的574.88平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用土地处以每平方米10元的罚款，共计5748.8元。该处罚决定书于2020年5月1日送达王建。2020年5月14日，原告向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的江自然资罚[2020]第002号行政处罚决定书。另查明，2020年1月8日，江陵县自然资源局对王建进行询问，王建关于“你在修建农庄时是否向郝穴镇、双桥村提出申请”的提问，其回答“我以口头方式向双桥村村委会提出申请，没有向郝穴镇提出申请”；关于“你修建农庄是否向原国土部门申请”的提问，其回答“没有申请”。本院认为，被告作为土地行政主管部门，负责本行政区域内的土地监督管理工作。本案的争议焦点是：被告于2020年4月30日对原告作出的江自然资罚[2020]002号行政处罚决定书程序是否合法，内容是否合法。一、关于涉案行政处罚决定书的程序是否合法。本案中被告江陵县自然资源局办案具备了立案、调查取证、告知、听证、送达等程序，符合法律、法规规定，原告在庭审中亦对被告的调查程序无异议，本院对被告的办案程序予以认定。二、关于涉案行政处罚决定书的内容是否合法。关于行政处罚决定书中的事实调查部分，原告认为行政处罚决定书事实不清，未查清本案房屋的形成、面积、结构、历史原因等。本院认为，被告在调查取证及听证程序中已对房屋的形成等作出详细查明，以上内容虽未写入行政处罚决定书事实部分，此并不影响处罚决定的作出及处罚的结果，本院对原告提出的事实不清的陈述不予采纳。关于法律适用，原告认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条第一款的规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”而原告的涉案房屋建设于2009年，原告的建房行为早已完成且已完成超过两年，故被告不应再给予原告行政处罚。原告还认为，既然被告作出的是行政处罚，就应依据《中华人民共和国行政处罚法》而不应适用《中华人民共和国土地管理法》，法律依据错误。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”而判断一个违法行为是否属于继续状态，关键看该违法行为产生的社会危害是否是一个继续状态。如果该行为实施完毕后，给社会造成的直接危害基本结束的，那么该违法行为的行政处罚追究时效应当从该行为实施完毕的次日开始计算；如果该行为本身虽已结束，但给社会造成的直接危害仍然存在的，该行为应属继续状态，其终了之日应当是给社会造成的直接危害基本消除之日。行政处罚追究时效应从直接危害后果基本消除之日的次日开始计算。本案中的原告违法修建房屋及附属设施，在该违建房屋及设施未被拆除以前，该行为给社会造成的损害还未消除，因此这类违法行为属于继续状态，其行政处罚追究时效应当从拆除房屋或退还违法占地的次日开始计算。故本案并未超过处罚时效。对于适用法律依据，被告作为土地行政主管部门，对违反土地利用的行为依据《中华人民共和国土地管理法》给予相对人相关处罚符合法律规定，故本院认为本案被告适用法律正确。关于第一项处罚内容，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（四）项规定：行政处罚决定书应当载明行政处罚的履行方式和期限；《国土资源违法行为查处工作规程》第12.4.2第（5）条：行政处罚的内容应当明确、具体，有明确的履行方式和期限，其中第①项：责令退还、交还违法占用土地的，应当写明退还、交还土地的对象、范围、期限等。然而，本案案涉行政处罚决定书处罚的第一项内容为：责令退还非法占用的土地。该项处罚内容并未写明退还土地的对象、范围、期限，不具有可执行性，故本院对于该项决定依法应予撤销。关于第二项处罚内容，原告对限期拆除的处罚提出异议，认为限期拆除并不属于行政处罚的种类，被告所作出的限期拆除更倾向于是一种行政命令。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”第八十三条规定：“……建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；……”依据以上规定，责令限期拆除属于行政处罚的方式之一，原告擅自将农用地改为建设用地，违反了土地利用总体规划，被告对原告王建作出责令限期拆除违法建筑物的处罚符合法律规定。关于第三项处罚内容，原告对处以每平米10元的罚款提出异议，认为与事实部分相矛盾，根据调查的事实，原告的占地面积不足一亩，即使违法，依据被告所适用的处罚依据，只应按每平米5元计算罚款金额。本院认为，依据《湖北省国土资源行政处罚自由裁量权适用规范（试行）》“非法占用土地违法违规情节较重：非法占用建设用地5亩以上10亩以下，或非法占用耕地（不含基本农田）5亩以下进行非农业建设，已形成违法事实，拒不纠正的。处罚标准：可以并处以非法占用土地每平方米10元以上20元以下的罚款。”本案原告王建的占地面积虽不足一亩，但其所占地性质为耕地，即其占用耕地5亩以下，被告按每平方米10元予以处罚并无不当。综上，被告作出的江自然资罚[2020]002号行政处罚决定书程序合法，适用法律正确，除第一项处罚决定不明确具体，应予撤销外，其他的处罚决定认定事实清楚，证据充分，行政处罚适当，应依法予以支持。经合议庭评议，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、第六十九条之规定，判决如下：一、撤销被告江陵县自然资源和规划局作出的江自然资罚[2020]002号行政处罚决定书的第一项，即“责令退还非法占用的土地”。二、驳回原告王建的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告江陵县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  阳家英人民陪审员  梁 娟人民陪审员  李明理二〇二〇年九月二十八日书 记 员  黄 姗