山西省高级人民法院   行政赔偿判决书   （2020）晋行赔终83号   上诉人（原审原告）田某1，住山西省长子县。   上诉人（原审原告）田某2，住山西省长子县。   上诉人（原审原告）田某3，住山西省长子县。   上诉人（原审原告）王某，住山西省长子县。   上诉人（原审被告）长子县人民政府，住所地山西省长子县钟楼街**。   法定代表人赵某，该县县长。   田某1等四人因诉长子县人民政府行政赔偿一案，双方均不服山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行赔初27号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   原审法院经审理查明，2008年1月1日，原告田某3与长子县慈林镇应城村村民委员会签订《租赁协议书》，约定田某3租赁村委在五里庄应城店二间门面房，租赁期限为2008年1月1日至2027年5月30日，并约定村委允许田某3对房屋进行翻建改造，但必须按规划进行。2008年1月2日，田某3向村委缴纳租金款5000元。2008年3月，由村委出材料，田某3付工钱的形式，对房屋进行翻建，建设该房屋没有土地、规划及建筑等手续。2017年9月20日，案涉房屋被被告拆除。2018年3月1日，原告田某2以长子县国土资源局为被告，起诉至山西省潞城市人民法院，请求确认长子县国土资源局强制拆除行为违法。2018年3月5日，山西省潞城市人民法院作出（2018）晋0481行初36号行政裁定书，以2017年9月20日对原告等房屋的拆除行为系长子县人民政府的行政行为，长子县国土资源局被告主体不适格为由，裁定不予受理。原告以长子县人民政府为被告提起行政诉讼。原审法院于2018年11月26日作出（2018）晋05行初51号行政判决书，判决确认被告长子县人民政府强制拆除涉案房屋的行为违法。长子县人民政府不服，提起上诉，山西省高级人民法院作出（2019）晋行终221号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年7月23日，原告田某2通过邮政快递向被告长子县人民政府邮寄行政赔偿申请书，当日被告签收。至原告提起本次诉讼时，被告未作出行政行为。原告于2019年10月8日提起行政赔偿诉讼在案。   原审法院认为，其一，被告对原告的赔偿申请未予答复违法。原告为涉案房屋的承租人，被告拆除行为经人民法院生效判决确认为违法。原告向被告申请赔偿，提供有邮寄的相关证据，被告未提供证据否定原告提交申请的证据，视为其已经接收原告申请。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条的规定，无论被告是否决定赔偿，都应当在接收原告赔偿申请后，在法定期限内作出是否赔偿的决定，而被告未予回应，已经违反法律规定，对此违法行为，予以确认。其二，原告对涉案房屋的权利性质。原告主张其对涉案房屋具有所有权，但从其提交的证据来看，其对房屋享有租赁权，原告在诉状中也陈述，房屋的翻建由村委进行，原告证据不能证明对房屋享有所有权。原告基于所有权主张的恢复原状、楼房的赔偿、安置费及房屋附属建筑的院棚、围墙、厕所等的赔偿，不具有事实基础，不予支持。其三，涉案建筑不具有合法性。根据原告诉状中陈述及证据，其于2008年1月1日租下相关房屋，之后对房屋进行了翻建，本案中无证据显示该建设行为具有建设工程施工许可、用地许可及规划许可等手续，也无相关部门对该房屋进行确权，涉案房屋缺乏合法性，即便抛开房屋所有权问题，原告请求对房屋进行赔偿，亦不符合《国家赔偿法》的规定，不能予以支持。其四，本案应当赔偿的内容及数额。原告对租金请求的赔偿，属于其与村委的租赁纠纷，可以另行寻求救济；原告主张的精神损失费、差旅费、误工费缺乏法律依据，不予支持。原告主张的被毁、被埋、丢失物品、煤炭等损失，被告主张拆除时已经由村委保存，但未提交证据证明，对这些合理损失的存在，予以确认，原告请求赔偿，应予支持；原告主张的停业损失费，未提供相关营业资质也未就损失提交证据，根据其提供的照片，予以酌情考虑。对以上二项损失的数额，原被告均无提供足够证据予以证明，酌情认定5万元。综上，被告拆除涉案房屋，原告为利害关系人，拆除行为已经被生效判决确认违法，被告应根据原告申请，依法就赔偿问题作出决定。原告提起赔偿之诉，被告应当应诉，在法定期限内答辩、提交证据，这既是行政诉讼法规定的义务，也是被告维护国家利益的应有之举，然被告一律以不作为进行应付，缺乏担当和责任精神，应当认真反思和改正。原告所提赔偿请求，部分合理，与被告违法拆除行为之间存在因果关系，予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第十条、第十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，判决如下：一、确认被告长子县人民政府对田某1等四原告赔偿申请不作赔偿决定的行为违法；二、被告长子县人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿田某1等四原告损失5万元整；三、驳回原告田某1等四原告其他赔偿请求。   田某1等四人上诉称：一、一审法院认定事实不清。上诉人认为行使职权造成的损失，应给予全部赔偿。上世纪五十年代，应城村在集体土地上建起一处五里庄车马店，原有房屋40多间。2007年村委会研究决定将车马店房屋对村民出租，上诉人承租其中的二间，合同允许在规划范围内翻新修建。2008年因房屋年久失修，为了住户的居住安全，村委决定拆旧翻新，楼房建成后对外出售，以原承租者优先。上诉人以3万元租赁其中两间，对楼房重新作了修建，对室内进行了装潢，至此这两间楼房是先租赁后购买。2017年9月13日长子县国土资源局下达了《责令改正违法行为通知书》。由于涉案房屋属于拆旧翻新，不应认定为违法建筑，且涉案房屋翻新未经审批也是村委会的责任，与承租人无关。二、一审法院适用法律不当。上诉人是涉案房屋的承租者，与村委会有租赁合同，应受《合同法》、《物权法》等相关法律的保护。根据《物权法》第四条、第三十六条、第三十八条、第六十六条的规定，上诉人的诉讼请求应予支持。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院依法撤销一审判决并予以改判，支持上诉人的所有诉讼请求。   长子县人民政府上诉称：一、关于一审判决第一项，由于没有一审原告的相关诉讼请求，该条判决缺乏判决的根据，超出了诉讼请求范围，应当依法撤销。二、关于一审判决第二项，缺乏事实根据和证据支持，系违法判决。即使是“酌情”认定，也应当具有相应的事实根据，请求二审法院依法撤销该项判决的内容。综上，一审判决缺乏事实根据和证据支持，没有法律依据，请求二审法院依法撤销一审判决第一项、第二项，改判长子县人民政府不承担行政赔偿责任。   本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案系因长子县人民政府违法强拆引发的行政赔偿之诉。田某1等四人为涉案建筑的实际使用人，长子县人民政府强制拆除涉案建筑的行为已经被人民法院生效判决确认为违法，田某1等四人有权就违法强制拆除行为造成的直接损失获得行政赔偿。田某1等四人向长子县人民政府邮寄赔偿申请，长子县人民政府收到该赔偿申请后，应在法定期限内作出是否赔偿的决定，而长子县人民政府未予回应，田某1等四人有权提起本案行政赔偿诉讼。   一、关于原审判决确认长子县人民政府对田某1等四人赔偿申请不作赔偿决定的行为违法的问题。行政诉讼以对行政行为的合法性审查为基本原则，但具体到行政裁判的作出，仍应以诉判一致为基本形态。所谓诉讼请求，就是原告向法院提起的要求审理和判决的申请。诉讼请求不仅可以界定法院审理的范围，也便于对方当事人在此范围内提出答辩意见，行政裁判通常应以原告诉讼请求为基础作出而不应有所偏离。一般情况下，法院不应该主动对超出诉请的问题进行裁判，超出原告诉讼请求范围予以裁判应有足够的理由和依据。在本案中，长子县人民政府违法拆除行政行为已经被人民法院生效判决确认为违法，虽长子县人民政府收到田某1等四人的赔偿申请后，未在法定期限内作出答复违反法律规定，但田某1等四人提起本案诉讼是请求将其涉案房屋恢复原状或赔偿损失，原审法院判决确认长子县人民政府对田某1等四人赔偿申请不作赔偿决定的行为违法，显然超出田某1等四人的诉讼请求，应予纠正。   二、关于原审判决对田某1等四人的损失数额酌情认定5万元是否适当的问题。违法建筑不属于合法财产，行政机关违法强拆后对违法建筑本身的价值不负有行政赔偿责任。本案中，田某1等四人未提供证据证明涉案建筑具有建设工程施工许可、用地许可及规划许可等手续，属于违法建筑，但涉案违法建筑内的动产应归田某1等四人所有。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，在被诉行政行为确已给田某1等四人造成损失，双方均未能提供充分的证据证明的情况下，原审法院对全案证据进行综合审查，并遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，依法对田某1等四人损失金额予以认定，原审判决长子县人民政府赔偿田某1等四人损失5万元，并无不当。另外，田某1等四人主张的停业损失，由于其未提供相关营业资质，也未提交损失的证据，本院不予支持。   三、关于田某1等四人主张将涉案房屋恢复原状的诉求是否应予支持的问题。当时的《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。第九条规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。第十一条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。本案涉拆建筑所属土地属于村集体所有，虽然田某1等四人实际占有使用，但该土地并未经县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证，未取得合法的使用权。因此，田某1等四人要求将涉案房屋恢复原状的主张缺乏法律依据，本院不予支持。   四、关于田某1等四人主张的差旅费是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，虽然田某1等四人主张因长子县人民政府对涉案建筑违法强拆导致其产生维权差旅费等费用，但依据前款规定其不属于直接损失的范畴，对其上述诉求，本院不予支持。   五、关于田某1等四人要求长子县人民政府支付精神损失费的诉求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，虽然长子县人民政府强制拆除涉案房屋的行为已经被人民法院生效判决确认为违法，但田某1等四人并没有提供相应的证据证明其人身受到损害，其主张精神损害赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：   一、维持山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行赔初27号行政赔偿判决主文第二项，即长子县人民政府自本判决生效之日起三十日内赔偿田某1等四原告损失5万元整；   二、维持山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行赔初27号行政赔偿判决主文第三项，即驳回田某1等四原告其他赔偿请求；   三、撤销山西省晋城市中级人民法院（2019）晋05行赔初27号行政赔偿判决主文第一项，即撤销确认长子县人民政府对田某1等四原告赔偿申请不作赔偿决定的行为违法。   本判决为终审判决。   审 判 长 李克恭   审 判 员 耿转成   审 判 员 刘 群     二○二○年九月三日   法官助理 厉 聪   书 记 员 田显军