江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0691行初202号原告张某，女，1963年8月26日生，××族，住如皋市。委托代理人奚某（系张某丈夫），男，1956年5月10日生，××族，住如皋市。被告（原行政机关）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市政务中心。法定代表人胡晓勇，职务局长。应诉负责人周昌峰，职务副局长。委托代理人沙荣军，如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心主任。被告（复议机关）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路**。法定代表人凌建华，职务局长。委托代理人杨倩雯，南通市人力资源和社会保障局工作人员。原告张某诉被告如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）不履行法定职责及不服被告南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）行政复议决定一案，本院作出的（2019）苏0691行初788号行政裁定书被南通市中级人民法院（2020）苏06行终19号行政裁定书予以撤销，并指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年7月17日公开开庭审理了本案。原告张某的委托代理人奚某，被告如皋人社局应诉负责人周昌峰及委托代理人沙荣军，被告南通人社局的委托代理人杨倩雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张某诉称，原告系如皋市如城镇鹿门村**农民，2010年4月9日，在原告不知情的情况下承包土地被征收，2013年7月开始领取每月200元的失地农民生活补助费。2017年6月30日后原告没有获得失地农民生活补助费以及失地农民生活养老补助金，致使原告的基本生活无保障。2019年1月29日，原告向如皋人社局邮寄《依法履职申请书》，要求依法纠正错误行政行为，立刻按月发放原告的失地农民生活养老补助金；依法补足原告被停发的失地农民生活补助费以及生活养老补助金。如皋人社局收到原告的申请后未在法律规定的期限内正确答复处理。原告向南通人社局申请行政复议。如皋人社局在原告提出行政复议申请后才予以答复处理。南通人社局认定如皋人社局不存在不履行法定职责之情形，其作出的复议决定认定事实不清、适用法律错误。故请求确认如皋人社局未在规定期限内答复及不依法履行法定职责的行为违法，撤销南通人社局作出的[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》，并对皋政发[2007]107号文第22条、皋政办发[2011]156号文第5条第2款进行合法性审查，并予以撤销，诉讼费由两被告承担。原告向本院提交以下几组证据材料：1.2019年1月29日向被告提出的依法履职申请书，证明提起履职申请的时间和内容；2.2019年5月7日如皋人社局作出的答复书，证明被告处理期限超期，处理决定内容不合法；3.2019年4月23日如皋市人民政府行政复议答复书；4.被征地农民社会保障落实情况审核表，证据3-4证明如皋市人社局应为适格被告；5.苏政办依复（2019）130号政府信息公开答复书；6.（2019）通依复第139号政府信息公开答复书，证据5-6证明皋政发[2007]107号文件不合法；7.通政发2011（80）号文，证明土保可以折算社保缴费年限；8.2008年8月海安县职工养老保险手册，证明失地农民土保转社保折算11.5年；9.邮政储蓄银行如皋市跃进东路营业所历史明细单，证明补偿时间为2014年1月28日；10.苏政办发（2017）34号文，证明原保障水平低于省政府93号令的规定，应该整体提高；11.[2019年]皋人社依复第003号《政府信息公开申请答复书》及附件，证明张某只拿了24230.60元，已拨付基本生活补助费9600元；12.2020年47号政府信息公开答复、鹿门社区出具的情况说明、镇南社区向城北街道出具的情况反映、土地换社保宣传材料，证明失地农民的失地保障可以换成企业保障，按照这个规定被告应该永远发企业保障，且被告所说的两文件没有向上级政府备案。被告如皋人社局辩称，一是如皋人社局就原告邮寄的《依法履职申请书》已作出处理。原告于2019年1月30日分别向如皋市人民政府、如皋人社局邮寄了申请内容相同的《依法履职申请书》，如皋市人民政府在收悉申请书后，交由如皋人社局处理，如皋人社局于2019年2月12日就申请内容向如皋市人民政府作出了回复，后如皋市人民政府法制办公室经授权于2019年2月13日向原告作出了答复书。且如皋人社局在2019年5月7日对原告的依法履职申请书又再次进行了回复告知，并进行了送达。二是本案的被告诉讼主体不适格。根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条规定，劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理。具体到如皋市范围内，原告要求发放被征地生活保障等事宜不属于如皋人社局的职责范围，应由如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心办理，如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心具有独立的诉讼主体资格。三是原告要求按月发放失地农民养老补助金以及补足停发的生活补助费及失地农民生活养老补助金依法不能成立。原告于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府26号令)和《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)的相关规定享受被征地农民基本生活保障。根据江苏省人民政府第26号令第十六条规定，第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，原告属于第三年龄段人员。根据《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。原告于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，依据上述规定不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，根据《关于我市被征地农民基本生活保障与农保、企保重复参保及重复享受待遇的处理意见》(皋政办发[2011]156号)的规定，原告在办理退休审批待遇时，应由其个人申请，将失地保障个人账户余额一次性予以领取，终止失保关系，按规定依法享受企保养老待遇。四是原告所述的省政府93号令对其并不适用。故原告张某的主张依法不能成立，请求予以驳回。被告如皋人社局向本院提交了以下证据：1.原告向被告和如皋市人民政府提交的履职申请书各一份、如皋市人民政府转交办理的手续、如皋被征地农民基本生活保障资金管理中心向如皋人社局出具的情况汇报、如皋人社局2019年2月12日向如皋市人民政府出具的情况汇报、如皋市人民政府法制办公室2019年2月13日出具的答复书及邮寄回执、2019年5月7日如皋人社局向原告出具的答复书以及邮寄回执，证明原告两份申请请求和事实理由部分所述理由均一致，如皋市人民政府将原告的依法履职申请书交由被告进行办理，被告将案涉申请书交由被征地农民基本生活保障资金管理中心进行处理，被告就原告的申请事项已经作出处理，无论是从如皋市人民政府法制办对原告作出的答复来看还是被告5月7日向原告告知的答复书来看，均与被告在2019年2月12日就市政府交办事项回复内容是一致的，被告没有侵犯其权益；2.原告享受被征地农民基本生活保障手续的系统信息、原告基本生活保障发放明细表、原告所属的被征地农民基本生活保障个人账户情况一览表、如皋市企业职工退休(职)呈报表、被征地农民保障资金分配方案表及明细表，证明原告于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，原告从2013年7月开始享受每月200元的生活补助费，截止至2017年6月，共计发放9600元，目前原告个人账户总额为26026.7元，原告于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，从2013年9月起开始享受企业职工养老保险待遇。被告南通人社局辩称，原告张某认为如皋人社局未履行法定职责，于2019年4月29日向南通人社局申请行政复议，南通人社局审查后决定受理，于5月7日向如皋人社局邮寄送达《行政复议答复通知书》。如皋人社局在规定的答复期限内提交《答复书》及证据材料，经南通人社局审查，确认张某于2013年7月被纳入被征地农民基本生活保障，2013年9月起享受企业职工养老保险待遇。2017年7月起，如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心停发张某的失地保障养老金待遇。2019年1月30日，张某分别向如皋市人民政府、如皋人社局邮寄《依法履职申请书》，如皋人社局于2019年2月12日向如皋市人民政府作出《张某被征地基本生活保障待遇发放情况汇报》，如皋市人民政府于2019年2月13日向张某作出答复书，明确告知相关的政策依据和理由。如皋人社局于2019年5月7日再次将答复意见告知原告。原告就同一申请内容，要求多个部门给予答复，既不是法治政府的应有之义，也不利于提高行政效能。更何况，如皋人社局又于2019年5月7日向原告邮寄了答复书，就原告的申请进行了答复，并不存在不履行法定职责的情形。同时，《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》规定：“劳动和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放管理，具体工作由各级劳动和社会保障部门的农保经办机构办理”。劳动保障行政部门在被征地农民基本生活保障资金发放工作中，需要履行的是管理职责，而不是经办职责。原告要求如皋人社局履行经办职责系申请主体不当。故如皋市人社局不存在不依法履行其法定职责之情形，原告的复议请求缺乏事实根据和法律依据。2019年6月3日，南通人社局作出[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》，并分别邮寄送达复议当事人。请求依法驳回原告的诉请。被告南通人社局提交了以下证据材料：1.行政复议申请、行政复议答复通知书及送达回证；2.答复书及证据目录；3.行政复议决定书及送达回证，以上证据证明行政复议程序符合法律规定。经审理查明，原告张某因土地征收于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府26号令)和《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)的相关规定享受被征地农民基本生活保障，其属于第三年龄段人员，按照上述文件规定，第三年龄段人员从实行基本生活保障的当月起至到达养老年龄时止按月领取生活补助费；到达养老年龄时，按月领取养老金。被告如皋人社局遂向原告张某逐月发放失地保障社会统筹待遇。皋政发[2007]107号文第22条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征收农民，达到养老年龄时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。皋政办发[2011]156号第五条第2项规定，失保人员参加企保，到达享受企保养老金年龄的，可由本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。因原告于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，从2013年9月起开始享受企业职工养老保险待遇，被告遂按照上述规定由其所属的如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心于2017年7月始停发了原告的失地保障社会统筹待遇。原告从2013年7月开始享受每月200元的生活补助费，截止至2017年6月，共计发放9600元，目前原告个人账户总额为26026.7元。2019年1月30日，原告张某分别向如皋市人民政府、如皋人社局邮寄了《依法履职申请书》各一份，其中要求如皋市人民政府责令如皋人社局补发原告被停发的失地农民生活补助费及养老金，并按月发放原告的养老金（补发2017年7月到原告55周岁之间的失地农民生活补助费和55周岁以后的失地农民养老金，且以后逐月按时发放）；要求如皋人社局补发和按月发放上述待遇；两份申请书的被申请人均为如皋人社局，事实和理由均一致。如皋市人民政府在收悉申请书后，将信件交由如皋人社局处理。如皋人社局收悉后，由具体经办机构如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心作出了《张某被征地基本生活保障待遇发放情况汇报》（以下简称《情况汇报》），主要内容为：原告于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用江苏省人民政府第26号令、皋政发[2007]107号文的相关规定享受被征地农民基本生活保障。皋政发[2007]107号文第22条规定了实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。原告于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，故不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，所以如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心暂时停发了原告的失地保障养老金待遇。根据皋政办发[2011]156号文第五条的规定，失保人员参加企保，到达享受企保养老金年龄的，可由本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企职工养老待遇。同年2月12日，如皋人社局就该《情况汇报》内容回复如皋市人民政府法制办公室。2月13日，经由如皋市人民政府法制办公室向原告作出了《答复书》，主要内容为：经查，原告于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府26号令)和《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)的相关规定享受被征地农民基本生活保障。《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。原告另于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，依据上述规定不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，所以市被征地农民基本生活保障资金管理中心于2017年7月份开始停发了原告的失地保障社会统筹待遇。根据《市政府办公室关于我市被征地农民基本生活保障与农保、企保重复参保及重复享受待遇的处理意见》(皋政办发[2011]156号)的规定，可由原告本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。2019年4月28日，原告向南通人社局申请行政复议，复议请求为依法确认如皋人社局不依法履职答复的行为违法，责令如皋人社局履行职责按月发放原告的失地农民生活养老补助金，依法补足原告被停发的失地农民生活补助费以及失地农民生活养老补助金。5月7日，南通人社局受理原告的复议申请，并通知如皋人社局书面答复。同日，如皋人社局作出《答复书》，内容同《情况汇报》，并邮寄送达原告。5月15日，如皋人社局提交答复书及证据材料。6月3日，南通人社局作出[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》，认为原告就同一事项申请要求多个部门予以答复，且两部门均予以了答复，如皋人社局不存在不履行法定职责的情形，又因如皋人社局不具有发放相应待遇的经办职责，原告要求如皋人社局履行经办职责系申请主体不当，遂驳回原告的行政复议申请。另查，如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心具体负责如皋市辖区范围征地补偿和被征地农民基本生活保障工作的业务指导、政策研究以及保障资金的协调、发放管理，为如皋人社局下属事业单位；南通市于2004年发布《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》（通政发〔2004〕10号），该文第二十五条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受城镇企业职工养老保险、机关事业养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，但可以一次性领取个人帐户资金余额。南通市于2011年发布《南通市市区被征地农民基本生活保障、城乡居民社会养老保险和企业职工基本养老保险衔接办法》（通政发[2011]80号文），该文第一条第（一）款第5项规定，被征地农民参加企业职工基本养老保险缴费年满15年且达到领取企业职工基本养老保险待遇年龄的，从办理退休手续次月起按月享受基本养老保险待遇，并按规定参加企业职工基本养老金的正常调整，其被征地农民基本生活保障待遇、供养直系亲属定期救济费和城乡居民基础养老金待遇随即终止；被征地农民基本生活保障个人账户仍有余额的，经本人申请，可以一次性领取。还查明，就享受企业职工养老保险待遇的失地农民可否叠加享受失保统筹待遇问题，如皋人社局曾向省、市人社部门函询意见，两级人社部门函复表示原则上按照省政府26号令和如皋市颁布的文件执行。以上事实有当事人提交的证据及各方当庭陈述等在案佐证。本院认为，本案争议在于原告提出履职申请后被告如皋人社局是否存在不履行职责的情形；被告南通人社局所作复议决定是否合法正确；至于被告如皋人社局是否具有原告申请事项的法定职责，南通市中级人民法院在（2020）苏06行终19号行政裁定书中已经进行了详尽的分析论证，本文书不再赘述。关于被告如皋人社局是否存在不履行法定职责的情形，主要对其所作处理答复进行合法性审查，处理答复合法与否还涉及其所依据的规范性文件能否作为行为合法之依据。第一，被告如皋人社局依照皋政发[2007]107号文规定，自2017年7月停发原告张某的失保统筹待遇并无不当。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府26号令)第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责；第十六条规定，《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府26号令)以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列四个年龄段，第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性为50周岁以上至60周岁；第十九条规定，第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄时止，按月领取生活补助费；到达养老年龄时，按月领取养老金。本案中，原告张某于2013年7月开始领取每月200元的失地农民生活补助费，被告逐月予以发放至2017年6月，符合上述省政府26号令的规定。但是26号令对于参加城镇企业职工基本养老保险的农民是否可以叠加享受失地社会统筹待遇，并没有明确规定，省政府26号令只明确规定征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。如皋市人民政府为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保证被征地农民的基本生活，加强征地补偿和基本生活保障安置工作的管理，根据省政府26号令制定《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)。该办法系如皋市人民政府对省政府26号令的因地细化，具有较强的实践操作性，符合如皋社会保障实际，并不违反省政府26号令的规定，可以作为被告实施被征地农民社会统筹工作的依据。该办法第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。为保障南通市市区被征地农民社会统筹保障待遇，南通市先后制发了通政发[2004]10号、通政发[2011]80号文,皋政发[2007]107号文与该两文的有关规定别无二致，据此亦能看出皋政发[2007]107号文的合理正当，未剥夺失地农民合法权益。省政府93号令明确规定，已经参加被征地农民基本生活保障制度的，仍然按照省政府26号令执行，有条件的地区才按照93号令的规定衔接执行，但如皋地区至今并未衔接执行。因此，被告在2017年7月停发原告张某的失保社会统筹待遇，并据此对原告的履职申请不予支持，合法有据。原告所述的应该按照《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(省政府93号令)第22条等贯彻执行，显然不能成立。第二，被告如皋人社局答复原告可以按申请领取失保个人账户余额并无不当。如上文所述，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。当被征地农民参加城镇企业职工养老保险并享受此项待遇时，相应的失保关系即予以终止。此时，征收土地之时汇入失地农民个人实体统筹账户的款项，具有明显的个人身份属性，其应该属于该失地农民个人所有。诚如省政府26号令第十四条规定，安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费用进入个人账户，实行基本生活保障的人员死亡的，其个人账户中本息余额可以依法继承。失保关系终止与进保人员死亡，之于个人账户中的余额，所产生的作用和效果应是一致的，相应的款项应当悉数给付进保人员。如皋市人民政府为推进经济持续稳定增长，按照发展惠民、公正合理、符合政策，最大限度地保障农民合法权益的基本原则，就如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障进一步细化制定了《关于我市被征地农民基本生活保障与农保、企保重复参保及重复享受待遇的处理意见》(皋政办发[2011]156号)。该处理意见第五条明确规定，失保人员参加企保，在规定享受企保养老待遇同时，可由本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。此乃对失保人员合法权益的有效保障，被告如皋人社局据此答复原告可以按申请领取失保个人账户余额，合法有据。第三，被告如皋人社局已经如实履行给付义务，不存在不履行法定职责之情形。本案中，原告张某向被告如皋人社局和如皋市人民政府递交相应的《依法履职申请书》，两份申请书被申请人、事实理由、实质请求事项等均一致，目的是为了获取其所述相应期间的失地农民生活补助金和生活养老金，按照上文所析，被告并不存在不履行给付义务之情形。行政行为作出通常遵循一定方式、时限、顺序等要素，在行政相对人向一级人民政府和其所属部门同时对同一事项作出实质请求时，实践中往往存在合一处理之情形，这既是为了提高行政效能，也是答复统一性和权威性的应有之义。亦如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。本案中，原告于2019年1月30日向被告如皋人社局和如皋市人民政府同时邮寄履职申请书，如皋市人民政府在收悉申请书后，将信件交由如皋人社局处理。如皋人社局收悉后，由具体经办机构如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心作出了《情况汇报》。同年2月12日，如皋人社局就该《情况汇报》内容回复如皋市人民政府法制办公室。同年2月13日，经由如皋市人民政府法制办公室向原告作出了《答复书》。针对原告张某的履职申请事项，如皋市人社局和如皋市人民政府收悉后，具体交由如皋人社局处理，并对外以如皋市人民政府法制办公室的名义进行统一答复，符合行政管理权威、统一、高效之原则，亦不存在不及时履行法定职责之情形。关于被告南通人社局所作复议决定是否合法正确，本院认为，[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》驳回原告的复议申请并无明显不当。《行政复议法》第二十八条具体规定了行政复议机关复议审查后所作的复议决定的类型，囊括了行政行为的事实认定到行政行为的程序行进等各方面。《行政复议法实施条例》第四十三条对行政行为复议审查的要素进一步予以了明确。本案当中，被告南通人社局在规定期限内依法受理复议申请、通知答复、作出决定、送达各方当事人，按照《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，以如皋人社局不存在不履行法定职责之情形，驳回原告张某行政复议申请的决定正确，并无明显不当之处。但需要指出的是，在案涉行政复议决定书中，被告南通人社局认为如皋人社局需要履行的是管理职责而不是经办职责，故原告要求如皋人社局履行经办职责系申请主体不当，理由有失偏颇，在今后的行政复议审查中，南通人社局应该切实认真审查复议被申请人的职责所在，在此基础上作出全面的复议评价。综上所述，被告如皋人社局不存在不履行法定职责的情形，南通人社局作出的[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》亦合法正确，原告的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告张某的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张某负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。审 判 长  万流兵人民陪审员  唐海兵人民陪审员  姜胜前二〇二〇年九月十日书 记 员  刘 佳