河南省濮阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫09行初42号原告濮阳县博远天然气有限公司，住所地河南省濮阳县柳屯镇安阳首站院内。法定代表人米路强，总经理。委托代理人朱晓阳，河南金谋律师事务所律师。委托代理人范立涛，河南金谋律师事务所实习律师。被告濮阳县人民政府，住所地：濮阳县红旗路东段。法定代表人孙庆伟，县长。委托代理人宋联合，该单位工作人员。委托代理人张海涛，河南昭华律师事务所律师。被告濮阳县公用事业局，住所地：濮阳县红旗东路。法定代表人武国防，局长。委托代理人王学锋，该局工作人员。第三人濮阳中裕燃气有限公司（原濮阳县运营天然气有限公司），住所地：濮阳县铁丘路与解放路交叉口中国银行院内。法定代表人郝文良，该公司执行董事。委托代理人孙忠义，该公司副经理。委托代理人马英杰，河南君洁律师事务所律师。原告濮阳县博远天然气有限公司（以下简称博远公司）诉被告濮阳县人民政府（以下简称濮阳县政府）、濮阳县公用事业局及第三人濮阳中裕燃气有限公司（以下简称中裕公司）请求确认行政协议无效一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年7月公开开庭审理了本案。原告的委托代理人朱晓阳、范立涛，被告濮阳县政府委托代理人宋联合、张海涛，被告濮阳县公用事业局委托代理人王学锋，第三人委托代理人孙忠义、马英杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告博远公司诉称：2012年3月8日，经濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与原告签订了《天然气特许经营协议》，约定博远公司特许经营权行使地域为“濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头乡三个乡镇”。濮阳县公用事业局依据该协议为原告颁发了燃气经营许可证，许可的经营区域执行上述协议。2020年，原告发现濮阳县政府多次以《濮阳县人民政府常务会议纪要》形式，授权濮阳县公用事业局与中裕公司于2018年5月18日签订了《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》，约定经营区域为：濮阳县产业集聚区管辖区域内，北起晋豫鲁铁路、南至南堤、西至长庆路、东至清河头乡西边界，并特许负责化工产业集聚区的工业用气供应。濮阳县化工产业集聚区包括户部寨园区和文留园区。因此，原告与第三人的特许经营区域在户部寨镇发生重叠，濮阳县公用事业局与第三人签订的协议，侵犯了原告的特许经营权，应为无效协议。请求确认被告濮阳县政府授权被告濮阳县公用事业局与第三人中裕公司于2018年5月18日签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》无效。被告濮阳县政府辩称：一、原告起诉超过法定起诉期限，应当驳回起诉。原告依法应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，本案原告于2019年6月22日知道濮阳县政府与第三人签订了《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》，并于2019年7月1日向濮阳市人民政府提出行政复议，原告经过了11个月，才向贵院提起诉讼，已经超过了法定6个月的起诉期限。二、关于濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与第三人中裕公司于2018年5月18日签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》。（一）该协议是对濮阳县产业集聚区和濮阳县运营天然气有限公司签订的《天然气特许经营协议》的规范、完善和承继。（二）该协议合法有效。该协议的签订是授权天润燃气公司向濮阳县产业集聚区工业企业供气，首要考虑的是供气企业的供气能力、气源、设施、安全因素。不存在《行政诉讼法》第75条规定的无效情形，也不存在《合同法》52条规定的无效情形，为有效合同。三、濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与第三人天润燃气公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》是基于对全县用气安全及统筹给予的授权，并未损害原告利益。第三人是负责对我县产业集聚区工业供气。原告从开始也一直是供应的其合同约定范围内的三个乡镇的居民用气，其不具备供应工业用气的能力。濮阳县公用事业局辩称：一、《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》是对濮阳县产业集聚区和濮阳县运营天然气有限公司签订的《天然气运营协议书》的补签、完善和规范。二、该协议合法有效，是双方在自愿、公平、公正、合法的原则下签署的，不违反法律的禁止性规定。三、濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与天润燃气公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》是基于对全县用气安全及统筹的基础上给予的授权。第三人中裕公司述称：一、濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与中裕公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》系当事人双方真实意思表示，内容合法，是对濮阳县产业集聚区与濮阳县运营天然气有限公司签订的《天然气运营协议书》的规范、完善和继承，原告主张《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》无效不能成立。二、原告所谓的特许经营协议不具有合法性。2012年2月11日濮阳县政府依法与濮阳县沣源天然气有限公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》，特许经营的区域为濮阳县所有行政区域，2012年3月8日，濮阳县公用事业局与原告博远公司签订了《天然气特许经营协议》没有取得政府授权，也与沣源公司特许经营的区域重合，2016年12月20日濮阳县公用事业局再次在没有政府授权的情况下与原告博远公司签订了《管道然气特许经营协议》，其区域仍然与沣源公司重合，故博元公司与濮阳县公用事业局签订的两份特许经营协议均应认定为无效协议。三、原告的起诉已经超过法律规定的起诉期限。原告于2019年6月22日知道濮阳县公用事业局与第三人签订了《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》，并于2019年7月1日向濮阳市人民政府提出行政复议，原告于2020年4月21日提起诉讼，已经超过了《行政诉讼法》第46条规定的起诉期限。四、博远公司2012年3月8日所签订了《天然气特许经营协议》已被明确废止，且没有证据能够证明2012年3月8日，濮阳县公用事业局与原告博远公司签订了《天然气特许经营协议》及2016年12月20日签订的《天然气特许经营协议》依法取得了濮阳县政府的明确授权，博远公司依据已经废止的协议主张濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与中裕燃气公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》无效且没有合法事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告濮阳县政府提交以下证据：第一组证据:原告向濮阳市人民政府提交的《行政复议申请书》；证明目的:证明原告于2019年6月22日知道濮阳县公用事业局与濮阳县天润燃气有限公司签订了《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》，原告本次起诉已经超过了6个月的法定起诉期限。第二组证据:1.濮阳县政府关于申请开户用气的申请(濮县政文〔2012〕99号)；2.濮阳县政府关于调整濮阳县天然气使用企业工期管理模式的函(濮县政文〔2013〕113号)；证明目的：濮阳县运营天然气有限公司的职责。3.2019年7月23日,濮阳县公用事业局出具的《关于博远公司和天润公司的情况说明》；证明目的:濮阳县运营天然气有限公司自2011年6月份成立后便与多家企业签订了供气协议,并投资建设了供气设施。4.2020年5月3日,濮阳县油区工作办公室出具的《关于濮阳县天然气供应历史情况的说明》；证明目的:证明濮阳县运营天然气有限公司成立的历史背景。5.濮阳县发展和改革委员会关于濮阳县运营天然气有限公司天然气配气站工程核准的批复(濮县发改〔2014〕123号)；6.濮阳县运营天然气有限公司申请书。证明目的:濮阳县天润燃气有限公司概括承受了濮阳县运营天然气有限公司的权利义务；7.县人民政府县长办公会议纪要(〔2017〕27号)；8.县政府常务会议纪要(〔2017〕18号)；9.濮阳县政府常务会议纪要(〔2018〕7号);证明目的:证明濮阳县政府经过多次会议研究,授权濮阳县公用事业局与天润公司补签《燃气特许经营协议》。10.濮阳县政府关于濮阳县天润燃气有限公司经营燃气业务情况说明及处理意见的函(濮县政函〔2017〕26号)；证明目的:证明濮阳县运营天然气有限公司成立的背景,以及濮阳县天润燃气有限公司主要负责工业企业和商业企业用户供气。第二组综合证据证明：被告与第三人早在2012年和2013年就已经以会议纪要等形式确认了第三人经营燃气的权利，后来所签订的协议是对前期已经授权的确认，因此该协议不存在无效的情形。被告濮阳县公用事业局没有证据提交。原告提交以下证据：第一组证据：1.2019年7月16日市政府出具的行政复议受理通知书和2019年9月5日出具的中止行政复议通知书。证明目的：确认行政行为无效不受起诉期限的限制，除此之外，原告以本案的争议事实申请行政复议，市政府以有关单位协调为由中止审理，二被告多次协调纠纷均未果，复议至今未恢复，耽误的时间不应计算在起诉期限内。第二组证据：1.市公用事业局于2011年5月4日批准原告经营许可试运行批复；2.柳屯镇政府2011年请示濮阳县政府授予原告特许经营权的请示及领导准许的批示；3.户部寨镇政府2011年请示濮阳县政府授予原告特许经营权的请示和领导准许批示；4.清河头乡政府2011年请示濮阳县政府授予原告特许经营权的请示和领导准许批示；5.县长办公会2011-21号会议纪要；6.原告2012年3月8日与濮阳县公用事业局签订的协议；7.原告根据该协议取得的燃气经营许可证；8.濮阳县政府于2012年12月19日作出的关于保障博远公司特许经营权的文件。证明目的：原告在三乡镇依法投资建设，经市公用事业局检查验收于2011年5月4日就取得了试运行经营许可，经濮阳县政府领导批示及会议决定，确认博远公司的建设经营情况，准许博远公司取得上述三个乡镇的特许经营权，明确区域为三个乡镇的行政区域，同年9月10日，原告取得市局颁发的燃气经营许可证，载明经营区域执行协议区域，在同年12月19日，濮阳县政府向市政府发文中，再次明确2012年3月8日授权原告特许经营权，区域为三乡镇的行政区域，因此，原告取得三乡镇行政区域经营权在先，并且依据协议约定，博远公司独家经营，不得许可他人。并且该协议也没有排除任何有关工业用气经营的内容，反而在合同中显示，燃气经营包括居民、商业、工业等。第三组证据：1.原告经营区域和诉争重叠区域示意图；2.濮阳市人民政府官网截图（图片内容：濮阳市化工产业集聚区昨日揭牌）；3.濮阳市化工产业集聚区空间发展规划（2016-2020）和濮阳市化工产业聚集区控制性详细规划批复前公示一份；4.2018年5月被告濮阳县公共事业局与第三人濮阳中裕燃气有限公司（原天润天然气有限公司)签订的《濮阳县城镇管道天然气特许经营协议》。证明目的：濮阳市化工产业集聚区包括户部寨镇行政区域约13.5平方公里，2018年濮阳县公用事业局与天润公司签订协议，授予化工产业集聚区内的工业供气经营权，导致与原告协议区域重叠，应为无效规定。同时，该协议也明确了天润公司的经营区域仅限濮阳县产业集聚区内的一部分，东至清河头乡的西边界，因此也不包括清河头乡的行政区域。第三人提交以下证据：第一组证据：《情况反映》及附件19份。证明目的：中裕公司有濮阳县运营天然气有限公司到濮阳中裕燃气有限公司的设立、变更过程，特别是在2013年2月18日濮阳县产业集聚区管理委员会与中裕燃气有限公司（原濮阳县运营天然气有限公司）签订了《天然气运营协议书》，明确确定中裕燃气公司与濮阳县产业集聚区内的唯一天然气供应商，未完善、规范特许经营事宜，濮阳县政府多次召开会议，政府会议纪要明确授权濮阳县公用事业局和中裕公司签订天然气特许经营协议，在此背景下，濮阳县公用事业局于2017年9月与中裕公司签订了《城市管道燃气特许经营协议》。2018年5月18日签订了《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》。三份协议均依法签订，系双方真实意思表示，内容不违反法律强制性规定，依法是有效协议。第二组证据：濮政复通〔2019〕44号《提出答复通知书》一份、博远公司2019年7月1日《行政复议申请书》一份。证明目的：原告博远天然气公司的起诉超过了法定的起诉期限，人民法院应当依法驳回博远天然气的起诉请求。第三组证据：〔2020〕豫09行初52号《受理案件通知书》一份，《行政起诉状》一份。证明目的：中裕能源有限公司就博远公司与濮阳县公用事业局签订的《天然气特许经营协议》已提起行政诉讼，而且中裕能源公司的经营区域为濮阳县所有行政区域，原告与濮阳县公用事业局所签订的两份协议所确定的区域均与中裕能源公司的区域所重合。该案件法院已经受理，中裕公司与博远公司特许经营协议部分重合，中裕公司特许经营协议在博远公司之前，博远公司与濮阳县公用事业局签订的特许经营协议效力已被濮阳中裕能源有限公司提起诉讼。第四组证据：2016年12月20日博远天然气与濮阳县公共事业局的《天然气特许经营协议》一份（在第一组证据附件16）。证明目的：原告提起本案行政诉讼所依据的是2012年3月8日博远天然气与濮阳县公共事业局的签订的《天然气特许经营协议》，该协议已被明确废止。博远公司依据该被明确废止的协议主张本案中濮阳县政府授权《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》无效显然自身没有合法依据。上述各方当事人庭审中出示的证据，经过质证，本院对各方提交证据的真实性、关联性均予认可，但是否能够达到各方的证明目的，将在本院认为部分予以论述。本院经审理查明：2012年3月8日，濮阳县公用事业局与博远公司签订《天然气特许经营协议》，该协议特许经营权行使地域范围为濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头三个乡镇。2016年12月20日，濮阳县公用事业局和博远公司签订的《天然气特许经营协议》载明，特许经营权行使地域范围为濮阳县清河头乡、柳屯镇、户部寨镇的现行行政管辖区域，东至户部寨镇双屯村，西至清河头乡鲁五星村，北至柳屯镇李庄村，南至户部寨镇小濮州村。河南省发展和改革委员会豫发改工业〔2016〕141号文件，按照濮阳县城市总体规划和户部寨镇、文留镇总体规划成立濮阳县化工产业集聚区南北两区，南区位于文留镇，北区位于户部寨镇，东至濮范边界和东环路、清碱沟，西至孙庄以西，南至工业大道、南环路，北至晋鲁豫铁路。2013年2月18日濮阳县产业集聚区管理委员会与濮阳县运营天然气有限公司签订了《天然气运营协议书》，同意濮阳县运营天然气有限公司为产业集聚区唯一的天然气供应商。2018年5月18日濮阳县公用事业局与濮阳县天润燃气有限公司签订了《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》，约定特许经营范围为：濮阳县产业集聚区管辖区域内，北起晋豫鲁铁路、南至南堤、西至长庆路、东至清河头乡西边界，并特许负责化工产业集聚区的工业用气供应。另查明，濮阳县天润燃气有限公司由濮阳县运营天然气有限公司变更而来，2019年10月14日，濮阳县天润燃气有限公司变更为濮阳县中裕燃气有限公司。又查明，在濮阳县化工产业集聚区北区户部寨园区，原告博远公司和第三人中裕公司均开展了为部分工业、企业供应燃气的经营业务。本院认为：一、关于博远公司请求确认濮阳县政府授权濮阳县公用事业局与中裕公司于2018年5月18日签订《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》无效是否超过法定起诉期限的问题。起诉行政行为无效，并不受行政诉讼起诉期限的限制，故博远公司诉请确认2018年5月18日濮阳县公用事业局与中裕公司签订《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》无效，不应认定超过法定起诉期限。二、关于本案适格被告的问题，濮阳县公用事业局在濮阳县政府的授权下签订本案被诉协议，该项授权应属于受县政府委托实施的签订协议的行为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，濮阳县政府是本案适格被告，濮阳县公用事业局不是本案适格被告。三、关于中裕公司称2012年3月8日濮阳县公用事业局与博远公司签订《天然气特许经营协议》无效的问题。首先，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条的规定，“公民、法人或其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”，中裕公司称2012年3月8日濮阳县公用事业局与博远公司签订《天然气特许经营协议》无效，不是人民法院审查范围。其次，2016年12月20日，博远公司和濮阳县公用事业局在2012年3月8日签订《天然气特许经营协议》基础上又签订了《天然气特许经营协议》，2016年12月20日协议已经甲乙双方代表签字并加盖公章，应当认定2016年12月20日协议系合同当事人真实意思表示；没有证据证明上述2012年3月8日协议和2016年12月20日协议是濮阳县县公用事业局未经濮阳县政府授权签订的，也没有证据证明上述两个协议违反相关法律、法规禁止性规定，故，中裕公司主张上述2012年3月8日《天然气特许经营协议》、2016年12月20日《天然气特许经营协议》无效，缺乏事实依据和法律规定。四、关于2018年5月18日濮阳县公用事业局与中裕公司签订《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》因与博远公司《天然气特许经营协议》经营区域重叠如何处理的问题。经审理查明，2012年3月8日《天然气特许经营协议》约定的博远公司经营范围为：濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头三个乡镇；河南省发展和改革委员会豫发改工业〔2016〕141号文件，批准成立濮阳县化工产业集聚区南北两区，南区位于文留镇，北区位于户部寨镇。在濮阳县化工产业集聚区北区户部寨园区，博远公司和中裕公司均已开展了为部分工业、企业供应燃气的业务。博远公司和中裕公司对以上事实均予以认可。依照河南省发展和改革委员会豫发改工业〔2016〕141号文件，成立濮阳县化工产业集聚区南北两区，南区位于文留镇，北区位于户部寨镇，2012年3月8日濮阳县公用事业局和博远公司签订的《天然气特许经营协议》约定的特许经营权区域范围为：濮阳县现辖户部寨镇、柳屯镇、清河头三个乡镇，说明博远公司特许经营范围包括户部寨镇。2018年5月18日濮阳县公用事业局与中裕公司签订《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》约定的特许经营权区域范围为：濮阳县产业集聚区管辖区域内，北起晋豫鲁铁路、南至南堤、西至长庆路、东至清河头乡西边界，并特许负责化工产业集聚区的工业用气供应。该《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》约定的特许经营权区域范围包括“并特许负责化工产业集聚区的工业用气供应”与博远公司已在户部寨行政区域取得的特许经营权发生重叠，该重叠部分属于重复许可。燃气经营许可具有专属性，不能重复许可，重复许可行为属于重大且明显违法，应确认无效。2018年5月18日濮阳县公用事业局与中裕公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》中化工产业集聚区北区部分（户部寨镇行政区域内），因与博远公司取得在先的特许经营权重叠无效，但并不能导致2018年5月18日濮阳县公用事业局与中裕公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》所有约定内容无效，故对超出重叠区域之外的部分不应认定无效，对博远公司的部分诉讼请求予以支持，对博远公司的其他诉讼请求应予驳回。综上所述，2015年5月18日，濮阳县公用事业局与中裕公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》中约定的“并特许负责化工产业集聚区的工业用气供应”的经营区域与许可给博远公司的经营区域部分重叠，重叠部分（化工产业集聚区北区位于户部寨行政区域内部分）属于重复许可，侵犯他人的合法权益，应自始不发生法律效力。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条，《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，判决如下：一、确认被告濮阳县人民政府授权濮阳县公用事业局2015年5月18日与第三人濮阳中裕燃气有限公司签订的《濮阳县城镇管道燃气特许经营协议》关于特许经营区域中化工产业集聚区北区（户部寨镇行政区域范围内）部分的重叠区域无效；二、责令被告濮阳县人民政府采取补救措施；三、驳回原告濮阳县博远天然气有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  陈忠生审判员  贾向阳审判员  崔树峰二〇二〇年九月二十八日法官助理孙晨书记员栗丹阳