河南省驻马店市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫17行终123号上诉人（一审原告）张心太，汉族，男，1941年5月25日出生，住河南省上蔡县。上诉人（一审原告）张振伟，汉族，男，1973年9月23日出生，住河南省上蔡县。共同委托代理人王云龙，男，河南豫上律师事务所律师。被上诉人（一审被告）上蔡县农业农村局。地址：上蔡县白云大道北段**。法定代表人康卫东，男，该局局长。负责人赵俊峰，男，该局副局长。委托代理人曹恒瑞，男，该局工作人员。委托代理人邱志鸿，女，河南豫上律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）余小梅，汉族，女，1972年7月25日出生，住河南省上蔡县。委托代理人徐婷婷，女，河南文苑律师事务所律师。上诉人张心太、张振伟因土地承包经营权纠纷一案，不服上蔡县人民法院（2019）豫1722行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。上诉人张心太、张振伟及其共同委托代理人王云龙，被上诉人上蔡县农业农村局的负责人赵俊峰及委托代理人曹恒瑞、邱志鸿，被上诉人余小梅及其委托代理人徐婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告上蔡县农业农村局于2017年6月12日为第三人余小梅颁发了豫（2017）上蔡县农村土地承包经营权第214432号农村土地承包经营权证，该农村承包经营权证载明：发包方全称：上蔡县杨屯乡前张村第六村民组；承包方代表：余小梅；承包方式：家庭承包；承包合同代码：411722107219060050J；承包期限：1998年10月1日至2028年9月30日；承包方家庭成员：姓名：余小梅（户主），张浩（长子），张佳（次子），张倩（三女）；承包地确权总面积（亩）：9.63；承包地块（块）：3；；地块代码4117221072190600049，坐落（四至）：东至道路，南至道路，西至张小六，北至沟渠，面积：4.35亩；；地块代码4117221072190600062，坐落（四至）：东至张留凯，南至张云平，西至李玉梅，北至道路，面积：1.58亩；；地块代码4117221072190600185，坐落（四至）：东至贺春辉，南至沟渠，西至贺保印，北至道路，面积：3.70亩。一审法院经审理查明，原告张心太与原告张振伟系父子关系，第三人余小梅与原告张振伟原为夫妻关系，双方共生育四个子女，分别是女儿张佳（1990年8月25日出生）、张倍（1992年3月16日出生）、张倩（1994年6月4日出生）、儿子张浩（1998年8月27日出生）。1998年全国进行第二轮土地承包时，原告和第三人家庭共分得9.63亩承包地，当时分地家庭成员分别为：原告张心太父亲张绍伍，张心太及妻子陈玉兰，原告张振伟，第三人余小梅，余小梅的女儿张佳。张倍、张倩、张浩因当时计划生育问题，未分得承包地。2012年10月31日原告张振伟和第三人余小梅办理离婚登记，离婚协议上载明，四个子女随第三人余小梅生活。争议的承包地2012年来一直租赁给张全仁耕种，二原告和第三人均收取过租金。2017年进行土地登记确权发证时，原告与上蔡县杨屯乡前张村第六村民组签订农村土地承包合同书，被告经调查核实为第三人颁发了豫（2017）上蔡县农村土地承包经营权第214432号土地承包经营权证。后因争议的承包地部分被征用，双方因土地补偿款问题发生争执。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销被告为第三人颁发的豫（2017）上蔡县农村土地承包经营权第214432号土地承包经营权证。另查明，原告张心太的父亲张邵伍于土地确权登记前去世，张心太的妻子陈玉兰于2019年去世。庭审中，第三人认可登记在其名下的土地承包经营权证包括二原告的承包土地。一审法院认为，1998年进行第二轮土地承包时，二原告及第三人的土地以家庭承包的方式承包到争议的土地。虽然2012年原告张振伟与第三人余小梅离婚，但该争议的土地并未分割，而是作为一个整体租赁给张全仁耕种，期间二原告和第三人均收取过租金，说明争议的土地仍然作为家庭承包的方式存续。2017年被告进行农村土地承包经营权确权登记时，第三人余小梅代表该家庭成员与村民组签订土地承包合同书，被告为提高行政行为的效率，依据第三人与村民组签订的土地承包合同书将争议的土地为第三人颁发农村土地承包经营权证并无不妥。且庭审中，第三人认可登记在其名下的承包地包括二原告的土地。因此，二原告请求撤销被告为第三人颁发的土地承包经营权证，理由不足，一审法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张心太、张振伟的诉讼请求。案件受理费50元，由二原告承担。上诉人张心太、张振伟不服一审判决上诉称，一、被上诉人的发证程序违法。1、根据河南省农村集体土地使用权确权登记发证实施细则的具体规定，农村土地确权发证应当遵循以下程序：（1）广而告之；宣传发动；（2）清查核实，掌握现状；（3）上墙上房，调绘勘测；（4）张榜公示，消除争议；（5）登记颁证，发放新证；（6）归档管理，入库上报。被上诉人在发证过程中，没有清查核实、也没有张榜公示，而且，从被上诉人提供的证据来看，其程序混乱，比如承包调查表、归户登记表审核人一栏中本应当由发证单位的工作人员或村委负责人签署审核意见，但审核人一栏均是由第三人这一申请人越俎代庖，签署合格意见。2、第三人确权登记申请的时间是2017年5月20日，而调查核实、审核的时间是2016年10月，发证时间是2017年5月26日，第三人与杨屯乡前张村委土地承包合同书签署的日期是2017年5月7日，发包方负责人与承包方代表填写的均是第三人余小梅，而事实上村委主任是高小合，根本不是第三人，很明显该合同不是经由村委发包签署的，而是被上诉人为了本次诉讼临时造的假合同。二、被上诉人的发证行为违法。1、根据《土地承包法》第三条的规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，即以家庭为单位进行土地承包。土地承包时的具备农村村民资格的家庭成员是承包土地的经营权主体。本案上诉人所在村委、村民组统一发包土地的时间是1998年，结合上诉人一审时提供的村委证明，“前张村集体经济组织成员身份认定公示表”可以证实，1998年参与承包经营土地的家庭成员是二上诉人、上诉人张心太妻子陈玉兰、上诉人张心太父亲张绍伍、第三人、第三人女儿张佳等六人，并不包括第三人此女及儿子。2、根据《土地承包法》第二十一条的规定，耕地的承包期为三十年，为了维护承包经营活动的稳定性，承包期内承包人的承包经营权任何人不得干预。同时，承包期内不以承包家庭成员的调整而变动。该法第二十九条明确规定：下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。因此，即便第三人此女及儿子应当享有承包土地经营权，也应当依照前述规定进行申请。其既不可能是9.63亩土地的承包主体，也无权享有9.63亩责任田的承包经营权。3、被上诉人作为行政职能部门确权发证行为的法律依据是《土地承包法》第二十四条的规定，即国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。该条第二款明确规定，土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。二被上诉人在发证过程中不仅没有依照前述法律规定将全部家庭成员列入，而且违背事实变更了家庭成员及户主。因此，被上诉人的颁证行为不仅违背了事实，违反了法律，同时，也侵害了上诉人的合法权益。第三人认可登记在其名下的承包地包括上诉人的土地，证实了被上诉人的颁证行为错误，上诉人的合法权利是需要登记确权来保护的，而不是依靠第三人的口头认可，一审法院的判决违背了行政诉讼是对行政行为合法性进行审查的规定。请求：一、撤销上蔡县人民法院（2020）豫1722行初26号行政判决；二、依法改判支持上诉人的诉讼请求，即撤销被上诉人为第三人颁发的411722205210060050号农村土地承包经营权证或将本案发回重审。被上诉人上蔡县农业农村局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人余小梅答辩称，上蔡县农业农村局的行政行为合理合法，符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的规定，从上蔡县农业农村局一审提供的证据可直接证明行政行为不存在上诉人所描述的理由。另外，1998年全国第二轮土地承包时，均以家庭承包的方式进行的登记确认，当时上诉人张振伟和余小梅属于夫妻关系，故登记在第三人余小梅名下，上诉人并未提出过异议，且期间双方即使离婚，但均收取过土地租金，所以从行为上可以看出，上诉人对于登记余小梅为户主的土地承包权证并无异议。再则，第三人在一审时也认可登记在第三人名下的承包地，虽然没有注明上诉人姓名，但其土地包括二上诉人的土地，该份土地实属共同共有的土地。而上诉人无故要求撤销上蔡县农业农村局向第三人颁发的承包土地权证没有事实和法律依据。一审判决无误，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审法院查明的事实与一审法院查明的事实相一致。本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同的约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼。其直接针对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告资格。因此，本案被上诉人上蔡县农业农村局为余小梅颁证的基础为余小梅与上蔡县杨屯乡前张村第六村民组签订的农村土地（耕地）承包合同，上诉人张心太、张新伟如认为被上诉人上蔡县农业农村局为余小梅颁发的土地承包经营权证侵犯其合法权益，应当对土地承包合同提起民事诉讼，直接起诉要求撤销余小梅的土地承包经营权证，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款提起诉讼的条件。一审法院应裁定驳回张心太、张新伟的起诉，而非实体判决，属适用法律错误，本院应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项、第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销上蔡县人民法院（2020）豫1722行初26号行政判决。二、驳回张心太、张新伟的起诉。一审、二审诉讼费各50元，不予收取。本裁定为终审裁定。审判长  李晓龙审判员  于发安审判员  李力伟二〇二〇年九月十五日书记员  张婵婵