四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川1402行赔初12号 原告仁寿县覃四采石厂。住所地：仁寿县清水镇。 投资人覃元理。 委托代理人陈华，北京市农权律师事务所律师。 被告四川天府新区眉山管理委员会经济贸易局。住所地：四川省眉山市仁寿县视高镇中建大道二段**。 法定代表人韩志超，局长。 出庭负责人杜欢，副局长。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 被告仁寿县人民政府视高街道办事处。住所地：眉山市仁寿县视高街道东升街西段**。 法定代表人毛鑫，主任。 出庭负责人黄文芳，副主任。 委托代理人欧云鹏，北京大成（成都）律师事务所律师。 原告仁寿县覃四采石厂（以下简称覃四采石厂）诉被告四川天府新区眉山管理委员会经济贸易局（以下简称眉管委经贸局）、被告仁寿县人民政府视高街道办事处(以下简称视高街道办)行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月11日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭进行了审理，原告投资人覃元理及委托代理人陈华，被告眉管委经贸局出庭负责人杜欢及委托代理人刘科，被告视高街道办出庭负责人杜欢及委托代理欧云鹏参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，覃四采石厂手续齐全，依法取得矿山开采权，从事条石生产经营大约13个年头。二被告从2019年8月开始找各种理由拒绝原告正常生产、开采、经营，在没有书面告知没有正式下发关停决定书的情况下，对原告予以关停。原告于2020年7月21日通过信息公开申请才得知采石厂被关停事宜，遂诉至法院。请求：一、二被告赔偿原告损失共计430万元；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明自己的诉讼主张，向本院提交了下列证据并经庭审质证： 第一组证据：1.企业营业执照；2.采矿许可证；3.安全生产许可证以及负责人身份证复印件。证明原告主体资格合法。 第二组证据：信息公开申请表、快递单据。证明原告依法申请政府信息公开。 第三组证据：被关停等问题的回复。证明被告违法实施了关停行为。 第四组证据：清退材料清单。证明原告损失。 被告眉管委经贸局辩称，一、眉管委经贸局有权对原告所采取的整治措施进行监督和开展验收。根据四川天府新区眉山管理委员会办公室（眉天散乱污整治办〔2019〕1号）《关于印发的通知》（以下简称《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》）第四条第（四）、（五）款的规定，由眉管委经贸局根据企业的违规类别和存在的问题，会同相应成员部门，对企业的整治情况开展验收。同时，根据眉山市仁寿生态局关于转发《市生态环境保护督察组暗访暗查发现问题整改责任清单》第四条明确将原告列为整治“散乱污”企业的责任单位之一可知，原告未取得环评审批手续，其属于“散乱污”企业，眉管委经贸局有权监督原告采取整治措施并开展验收。二、眉管委经贸局未对原告实施强制关停行为。原告在2017年经原仁寿县清水镇人民政府在仁寿县工业“散乱污企业专项整治工作中列为“整改提升””类企业并经认定备案，并于2017年12月5日向原告作出《环境保护责令整改通知书》，对其作出停产整改决定，明确要求原告于2017年12月30日前完善验收手续后方可恢复生产，但在截止日期届满前原告仍未办理环评手续。2019年5月27日，原告再次被通报违法违规的类别为“环保手续不全，环保设备不齐”。根据四川天府新区眉山管理委员会办公室2019年6月5日（眉天散乱污整治办〔2019〕2号）《关于转发的通知》（以下简称《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》）文件规定，对“整改提升”类企业，在2019年6月15日还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔类”。因原告未在规定期限内完成整治，2019年8月5日，原仁寿县清水镇人民政府对原告“关闭取缔”整治进行了验收并建议上级部门组织验收。同年8月13日，眉管委经贸局现场验收为“现场已断工业用电，生产设备和产品已搬离，建议同意验收”，组织验收程序结束。原告系停产整改而一直未整治完成（未办理环评手续），从而纳入“散乱污”整治“关闭取缔类”企业，眉管委经贸局验收时现场已断电，生产设备和产品已搬离，眉管委经贸局未对原告实施强制关停行为。三、原告未提供证据证实其存在损失，且即使存在也系其自身原因未办理环评手续违法生产造成，属非法利益，与被告眉管委经贸局无关，且原告也未提供证据证明眉管委经贸局存在违法行为及其损失的存在，应判决驳回其赔偿请求。 被告眉管委经贸局为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交下列证据，并经庭审质证： 第一组证据：1.统一社会信用代码及法定代表人身份证明书；2.中共四川天府新区眉山工作委员会（天眉委发〔2019〕1号）《关于天府新区眉山党工委、管委会机构编制有关事项的通知》。证明被告设立于2019年3月主体适格。 第二组证据：1.《关于对环境违法违规“散乱污“企业实施强制停电措施的通知》（川环发〔2017〕28号）；2.（仁府办函〔2017〕123号）《关于印发仁寿县工业“散乱污”企业专项整治工作方案的通知》（附方案）。证明:1.对“散乱污”企业进行综合环境整治具有相关的法律法规政策依据，并明确可实施断电措施；2.仁寿县对工业“散乱污”企业综合整治制定了相应工作方案，相关部门严格按工作方案办理。 第三组证据：1.《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件；2.《眉山市仁寿县生态环境局关于转发市生态环境保护督察组暗访暗查发现问题整改责任清单》；3.《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》文件。证明:1.《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件规定眉管委经贸局对原告所采取的整治措施有权进行监督和验收，并明确原告属未完成整治类企业，规定了攻坚整治分工；2.2019年眉山市生态保护督察组暗访发现原告整治不到位；3.《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》文件要求对“整改提升”类企业在2019年6月15日前还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔”类；4.原告未在2019年6月15日前取得环评手续，其于2019年6月15日已被列为“关闭取缔”类“散乱污”企业。 第四组证据：1.《眉山市工业“散乱污”企业整治验收表》；2.覃四采石厂验收现场照片2张。证明:1.2019年8月5日，原仁寿县清水镇人民政府对原告“关闭取缔”整治进行了验收并建议上级部门组织验收；2.同年8月13日，眉管委经贸局现场验收为“现场已断工业用电，生产设备和产品已搬离，建议同意验收”；3.眉管委经贸局未实施强制关停行为。 被告视高街道办辩称，一、视高街道办有权对原告所采取的整治措施进行监督根据《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件第五条第（二）款的要求，“眉山天府新区管委会各部门、乡镇要有效整合执法支援，强化联动执法”，以及眉山市仁寿生态局关于转发《市生态环境保护督察组暗访暗查发现问题整改责任清单》第四条明确将视高街道办列为整治“散乱污”企业的负责单位可知，原告未取得环评审批手续，其属于“散乱污”企业，视高街道办有权监督原告按照整治措施进行整改。二、2017年9月5日，根据仁寿县人民政府办公室（仁府办函〔2017〕123号）《关于印发仁寿县工业“散乱污”企业专项整治工作方案的通知》（以下简称《仁府办函〔2017〕123号》文件）的要求，原告环境污染问题没能彻底解决，且无环评手续，视高街道办（原清水镇人民政府）将其列为“整改提升”类“散乱污”企业并上报仁寿县工业“散乱污”企业整治领导小组和眉山市工业“散乱污”企业专项整治工作领导小组认定备案，并于2017年12月5日作出《环境保护责令整改通知书》，对其作出停产整改决定，明确要求原告于2017年12月30日前完善验收手续后方可恢复生产，但在截止日期届满前原告仍未办理环评手续。原告自2017年被列为“整改提升”类企业后，至2019年6月25日仍未取得环评手续，根据《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》文件的要求，原告于2019年6月15日已被列为“关闭取缔”类“散乱污”企业，整改措施变更为关闭取缔。在此期间，原告自行采取断电措施，并将产品和机械设备搬离，后视高街道办据此进行验收。2019年8月5日，视高街道办对原告整改措施进行了验收，验收意见为建议上级部门组织验收，县级验收组成员的验收意见为，“现场已断工业用电，生产设备和产品已搬离，建议同意验收”，组织验收程序结束。2019年10月，视高街道办发现原告重新采取复工迹象，于是上报眉管委经贸局，向原告发出停电通知，视高街道办于2019年10月15日对断电行为进行确认。三、原告起诉超过起诉期限。根据2019年8月5日视高街道办作出的验收表上可以看出，对原告作出的“两断三清”整改措施已于2019年8月2日前完成，即视高街道办在该日期前已通知原告。“两断三清”已经完成，即原告自身关停行为已经完成，原告知晓“两断三清”的实施主体系视高街道办和眉管委经贸局，其提出的起诉已经超过行政诉讼法规定的一年的起诉期限。四、原告所称的损失并非由视高街道办造成，而是自身原因未提供环评手续造成的，且未提供相关证据证明其损失，视高街道办不承担赔偿责任。综上所述，原告诉请确认视高街道办违法无事实依据和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告视高街道办为证明其行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交下列证据，并经庭审质证： 第一组证据：统一社会信用代码、负责人身份证明书及负责人身份证复印件。证明原清水镇人民政府已更名为视高街道办，视高街道办为适格被告。 第二组证据：1.《仁府办函〔2017〕123号》文件及附件《仁寿县工业“散乱污”企业专项整治工作方案》；2.《仁寿县清水镇人民政府关于成立清水镇人民政府清水镇环境保护工作领导小组的通知》（仁清府〔2017〕6号）；3.《仁寿县清水镇人民政府“散乱污”企业专项整治工作实施方案》；4.《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件；5.《眉山市仁寿生态环境局关于转发市生态环境保护督察组暗访暗查发现问题整改责任清单的通知》。证明：1.2017年被告有权将原告列为“整改提升类”的“散乱污”企业，视高街道办有权对原告采取的整治措施进行监督；2.2017年的整改措施已通过验收，但按2018年要求，需办理环评手续，但原告环评手续未通过；3.2019年，眉山市生态环境保护监察组发现原告整治不彻底。 第三组证据：1.《关于天府新区眉山管委会“散乱污”企业整治工作督查情况的通知》（眉散乱污整治办〔2019〕2号）附核查表；2.原告向仁寿县清水镇人民政府提出的申请。证明：1.上述2号文件要求对“整改提升”类企业在2019年6月15日前还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔”类；2.原告未在2019年6月15日前取得环评手续，其于2019年6月15日已被列为“关闭取缔”类“散乱污”企业，其整改措施变更为“两断三清”。 第四组证据：1.《环境保护责令整改通知书》；2.原告整治情况；3.2018年3月28日的《眉山市工业“散乱污“企业整治验收表》；4.2019年8月5日《眉山市工业“散乱污”企业整治验收表》。证明原告已于2017年就被列入“散乱污”企业，通知整改，原告将机械设备和产品搬离后，截止2019年8月5日，被告建议上级组织验收。经贸局等部门验收意见为，现场已断工业用电，生产设备和产品已搬离，建议同意验收。 第五组证据：1.《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》（国发〔2018〕22号）；2.四川省环境保护厅、四川省经济和信息化委员会联合下发《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（川环发〔2017〕28号）。证明经贸局将列入关停取缔类的“散乱污”企业采取“两断三清”（切断工业用电、用水，清楚原料、产品、生产设备）整改措施具有法律、行政法规依据。 第六组证据：经贸局停止供电的函以及确认书。证明经过验收后，原告有复工迹象，故经贸局对原告采取断电措施。 经庭审质证，被告眉管委经贸局对原告提交证据的质证意见：对第一组、第二组证据的三性无异议。对第三组证据的真实性、合法性无异议不认可其关联性。对第四组证据的三性及证明内容均不认可。被告视高街道办对原告提交证据的质证意见：对第一组、第二组、第三组证据的三性无异议。不认可第三组证据的证明内容。对第四组证据的三性不认可，没有提供相应的证据及评估报告证明原告损失。原告对被告眉管委经贸局提交证据的质证意见：对第一组证据的合法性不认可，不能达到其证明其证明目的。对第二组证据的合法性、关联性均不认可。对第三组证据中的证据1、证据3的合法性及证明目的均不认可；对证据2的合法性、关联性均不认可。对第四组证据真实性不予认可。被告视高街道办对被告眉管委经贸局提交证据的三性及证明目的均无异议。原告对视高街道办提交证据的质证意见：对第一组证据真实性无异议。对第二组证据的证据1、2、3、5合法性、关联性均不认可；对证据4合法性及证明目的均不认可。对第三组证据1合法性及证明目的均不认可；对证据2三性无异议。对第四组证据中证据1合法性、关联性均不认可；对证据2、3、4真实性不予认可。第五组证据与本案无关。对第六组证据的合法性不认可。被告眉管委经贸局对被告视高街道办提交证据的三性及证明目的均无异议。 经庭审质证，原告的第四组证据无依据予以证实，本院不予采信。原告其余证据及被告举证均与本案有关联性，证据来源和形式合法，内容真实，可以作为本案的证据采纳。 经审理查明，原告覃四采石厂成立于2013年5月10日，经工商行政管理机关依法核准登记为个人独资企业，投资人为覃元理，经营范围为砖瓦用砂岩开采。2015年7月22日，原仁寿县国土资源局向原告颁发《采矿许可证》（证号：C5114212010127120087407），载明：采矿权人为仁寿县覃四采石厂，地址为仁寿县清水镇，矿山名称为仁寿县清水镇石鼓村油房沟砂岩矿，经济类型为私营独资企业，开采矿种为砖瓦用砂岩，开采方式为露天开采，生产规模为7万吨/年，自2015年7月22日至2020年7月22日。 2017年1月4日，原仁寿县清水镇人民政府成立由安监所、国土办、财政所、农业服务中心、水利办、林业站、城乡环境治理办等多部门组成的清水镇环境保护工作领导小组。 2017年5月22日，四川省环境保护厅及四川省经济和信息化委员会印发（川环发〔2017〕28号）《关于对环境违法违规“散乱污”企业实施强制停电措施的通知》（以下简称《川环发〔2017〕28号》），主要内容为：一、实施强制停电的企业范围（一）列入当地政府依法取缔、关闭的企业或非法生产线；……。二、实施停电、恢复供电程序（一）停电程序各级环保部门将需要采取强制停电的企业及时通报同级经信部门（电力运行主管部门），经信部门接到同级环保部门通报后，在确保安全、妥善处理居民生活用电和办公用电的情况下，将需要采取强制停电企业的停电时间、停电范围等及时书面通知当地电力供应企业。停电由同级环保部门会同经信部门现场组织，电力供应企业实施停电措施”。 2017年10月24日，仁寿县人民政府办公室作出《仁府办函〔2017〕123号》文件。该文件附件《仁寿县工业“散乱污”企业专项整治工作方案》载明：“二、整治范围（一）“散乱污”企业范围。不符合产业政策、不符合当地产业布局规划，未办理发改、经信、环保、国土资源、住建、规划、水务、食品药品监管、安监、工商质监等相关审批手续，不能稳定达标排放的工业企业（不包含个体工商户、专业合作社、小摊点、小作坊）三、主要措施（一）关闭取缔一批。对不符合产业政策、产业布局规划，缺乏发改、经信、环保、国土资源、住建、规划、水务、食品药品监管、安监、工商质监等相关手续，使用淘汰工艺设备，属于临时建设、非法建设，无环保设施、污染物排放不达标或无组织排放严重，且无法整改达标的工业企业按照“两断三清”（即断水、断电、清除原料、清除产品、清除设备）标准，严格关闭取缔。四、实施步骤。第一阶段：全面排查阶段（2017年9月20日至2017年10月24日）。各乡镇人民政府、各工业园区管委会，依据相关法律法规，再次开展全方位清理排查工作，对辖区范围内的工业“散乱污”企业进行全面清理排查，对梳理出的工业“散乱污”企业设立清单、建档立案。第二阶段：分类治理阶段（2017年10月25日至2018年1月5日）。第三阶段验收复产阶段（2018年1月6日至2018年2月15日）各乡镇人民政府、工业园区管委会根据实际整改完成情况进行初步验收，验收合格后向县“散乱污”办公室报告，由县“散乱污”办公室组织发改、经信、环保、国土资源、规划、安监、工商质监、公安、国网仁寿县供电等相关部门组成验收组，按照验收标准及流程对整改后的工业企业进行逐户验收，企业验收达标后可恢复生产。验收不合格或未在规定时间内完成整改任务的工业企业严格按照要求实施关闭取缔。第四阶段：总结提高（2018年2月16日至2018年3月15日）各乡镇人民政府、工业园区管委会要重点对整治企业的取缔情况及整改情况进行督查，坚决防止工业“散乱污”企业死灰复燃……”。2017年10月26日，原仁寿县清水镇人民政府制发《“散乱污”企业专项整治工作实施方案》。按照前述文件精神，2017年12月5日，原仁寿县清水镇人民政府成立的仁寿县清水镇环境保护改正领导小组办公室对原告作出《环境保护责令整改通知书》，载明:“本办于2017年12月5日检查时发现，你（单位）未采取有效措施，还未取得环评及相关手续的行为违反了《中华人民共和国环境保护法》的相关规定。现责令你（单位）限于2017年12月30日之前改正以上违法行为，到相关部门办齐相关手续，再申请复产。” 2018年4月2日，原清水镇人民政府对原告的整改措施进行了验收，验收意见为同意其试生产。2019年5月22日，四川天府新区眉山管理委员会办公室作出《眉天散乱污整治办〔2019〕1号》文件，其中附件2眉山天府新区“散乱污”企业攻坚整治分工表（未完成整治）载明：覃四采石厂违法违规类别为无环评手续；整治分类为整改提升；整治时限为6月30日前完成问题整治，12月30日前完成验收销号。 2019年5月27日，眉山市经济和信息化局作出（眉散乱污整治办〔2019〕2号）《关于天府新区眉山管委会“散乱污”企业整治工作督查情况的通知》（以下简称《眉散乱污整治办〔2019〕2号》），要求对“整改提升”类企业，在2019年6月15日还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔类”并在6月30日前完成“两断三清”，确保实现2019年6月底前全面完成整治，12月底前全面完成验收的整治目标。其附件眉山市“散乱污”企业整治现场核查表载明：覃四采石厂违法违规类别为环保手续不全，环保设备不齐；整治分类为整改提升；进展情况为未完成未验收；现场核查情况为整改措施不明确，手续未完善，采石矿区及弃土未覆盖，厂区道路硬化不到位。 2019年5月30日眉山市仁寿生态环境局作出《关于转发市生态环境保护督察组暗访暗查发现问题整改责任清单的通知》，该通知附件整改清单第四条第（一）项载明：“散乱污”企业整治不彻底，全县有“散乱污”企业307家，11家未完成整治，1家未完成关闭取缔。（五）原告属整改提升类“散乱污”企业，未完成整治，采石场裸土未覆盖、车辆清洗废水外排。责任单位：县经贸局、县自然资源和规划局、仁寿生态环境局，相关乡镇。 2019年6月5日，四川天府新区眉山管理委员会办公室作出《眉天散乱污整治办〔2019〕2号》文件，该文件规定，对“整改提升”类企业，在2019年6月15日还未完成整治工作的直接纳入“关闭取缔类”。 2019年6月24日，原告覃四采石厂向原仁寿县清水镇人民政府递交申请，主要内容为：覃四采石厂已按照整改方案完成现场整改，申请上级相关部门对整改情况进行检查。2019年8月5日，原仁寿县清水镇人民政府对覃四采石厂是否符合关闭取缔的情况进行验收，验收意见为建议上级部门组织验收。2019年8月13日，县级验收组成员对覃四采石厂是否符合关闭取缔的情况进行验收。经现场验收，验收意见为现场已断工业用电，生产设备和产品已搬离，建议同意验收；县级验收组组长审核意见为同意验收。2019年10月8日，眉管委经贸局向国网仁寿供电公司发送《关于对清水镇覃四采石厂停止供电的函》，主要内容为：国网仁寿供电公司，根据相关文件要求，覃四采石厂无环评手续，且环评手续办理无望，属于无法整改到位的“散乱污”企业，为了防止企业私自恢复生产，对周边环境造成进一步破坏，特函请贵单位对覃四采石厂实施断电。2019年10月15日，国网仁寿供电分公司对覃四采石厂完成了现场停电，所有设备已停止用电。 2020年7月21日，原告向眉管委经贸局邮寄信息公开申请，申请公开2019年对原告关停决定书及关停告知书。2020年7月27日，眉管委经贸局作出《关于覃元理反映覃四采石厂被关停等问题的回复》，载明:“根据眉散乱污整治办〔2019〕2号文件要求，因覃四采石厂在2019年6月15日前未能完善环评手续，整改不到位，企业整治类型由“整改提升类”纳入“关闭取缔类”。……2019年8月5日，眉管委经贸局会同原清水镇人民政府对覃四采石厂予以关停，且该厂采矿证已于2020年7月22日到期，……因此，覃四采石厂不能恢复生产。”原告得知后，遂于2020年8月3日向本院提起诉讼。 另查明，2019年12月，因仁寿县部分乡镇行政区划调整，原仁寿县清水镇人民政府职权由被告视高街道办行使。 还查明，原告于同日向本院提起对被告眉管委经贸局、被告视高街道办强制关停行为违法案诉讼，本院已作出（2020）川1402行初232号《行政判决》，判决驳回原告诉讼请求。 本院认为，本案中被告为落实（川环发〔2017〕28号）文件、（仁府办函（2017)123号）文件、（眉天散乱污整治办〔2019〕1号）文件、（眉散乱污整治办[2019]2号）文件精神，在覃四采石厂存在环保手续不全、环保设备不齐且整顿不达标等问题的情况下，关停覃四采石厂并无不当，本院已依法判决驳回原告诉被告眉管委经贸局、被告视高街道办强制关停案诉讼请求，原告要求被告赔偿损失于法无据。原告覃四采石厂均因公共利益而关闭退出，因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。二被告作为具体实施部门，应在一定期限内与覃四采石厂就有关补偿问题进行协商，协商不成的，应尽快就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决如下： 驳回原告仁寿县覃四采石厂的诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  彭 英 审 判 员  姚晓莉 人民陪审员  李艳华 二〇二〇年九月二十九日 书 记 员  张璐瑶 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行赔初12号 附本案适用的法律法规条文： 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。