河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1790号上诉人（一审原告）齐学春，男，汉族，1943年1月10日出生，住河南省偃师市。被上诉人（一审被告）偃师市人民政府。住所地：偃师市民主路**。法定代表人何武周，市长。齐学春因诉偃师市人民政府（以下简称偃师市政府）行政协议一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初455号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。齐学春一审诉称，2010年11月，偃师市政府发布《关于城市建设用地征收土地的通告》，征地范围包括城关镇西寺庄村、东谷村、西谷村、赵庄寨村。齐学春的土地、房屋均在被征收范围内。此后，偃师市政府一直没有对齐学春进行补偿安置。直至2019年3月，偃师市政府发布西寺庄征迁公告，与齐学春签订《西寺庄整村征迁安置协议》，并实际实施征收行为。实际上，偃师市政府征地所依据的河南省人民政府豫政土（2010）800号文件已过两年的有效期。在土地征收中，省政府依据《土地管理法》的规定所作出的征地批复无疑是极为重要的法律文件，偃师市政府2010年取得用地批复，2019年3月才实际实施具体征地行为，偃师市政府在实施征地行为时用地批复已经自动失效，根据《合同法》第五十二条第五款:“有下列情形之一的，合同无效:（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定，偃师市政府与齐学春签订的《西寺庄整村征迁安置协议》违反了《土地管理法》的规定，应属无效合同。西寺庄村整村征地拆迁之初，偃师市政府在征迁前未依法履行告知、确认、听证等法定程序，且未履行“两公告一登记”及听证程序。偃师市政府在征迁过程中，没有依法发布征地公告和补偿、安置方案公告，被征收人没有办理补偿登记手续，没有告知被征收人听证权，而是采取各种非法手段向被征收人施压，分户做工作，逼迫被征收人签字、拆房，明显程序违法。综上，偃师市政府与齐学春签订的《西寺庄整村征迁安置协议》没有给齐学春公平合理的安置待遇，导致齐学春及家人承受了极大的经济损失。一审请求：依法确认齐学春与偃师市政府2019年4月29日签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效，诉讼费由偃师市政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，齐学春系偃师市城关镇西寺庄村村民，在该村拥有宅基地并在上面建有房屋。2010年10月22日，经河南省人民政府豫政土（2010）800号文件批复，同意偃师市政府转用并征收偃师市城关镇西寺庄村集体建设用地12.0313公顷。2010年11月22日，偃师市政府发布偃政通（2010）13号征收土地通告。2019年4月29日，齐学春与偃师市新区建设指挥部（由偃师市政府成立）签订了《西寺庄整村征迁安置协议》（编号A175-1号），主要内容如下：根据《偃师市政府办公室关于印发偃师市新区建设城中村改造居民安置方案的通知》（偃政办［2009］35号）、《西寺庄村征迁安置方案》等文件精神，乙方（齐学春）家庭农业人口2人，应享受免费安置住房面积60㎡，享受成本价安置住房面积60㎡，乙方应分配的安置住房面积共计120㎡，需交纳安置住房成本价款78000元（1300元/㎡）。安置过渡费农业人口为200元/人·月，常年在村居住非农业人口为100元/人·月，从腾空房屋当月发放至安置房交付当月。生活补助费农业人口为300元/人·月，从腾空屋房后当月发放至商业用房竣工当月。一审另查明，齐学春没有按照协议约定领取补偿款、安置过渡费，被诉协议涉及的房屋目前已经被拆除。洛阳市中级人民法院一审认为，本案齐学春的诉讼请求是：确认其与偃师市政府签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效。本案涉及的偃师市城关镇西寺庄村集体土地征收在2010年10月22日经河南省人民政府批复同意，2010年11月22日，偃师市政府即发布了征收土地通告，齐学春主张用地批复已经失效没有法律依据，一审不予采信。关于被诉的《西寺庄整村征迁安置协议》，根据查明的事实，系齐学春本人签订。另外，从补偿协议与安置协议的内容可以看出，西寺庄整村征迁实行的是“低价补偿低价安置”原则，补偿协议确定的补偿标准并无明显不当。综上，被诉的《西寺庄整村征迁安置协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，违反法律法规及行政法规的强制性规定等情形，依法不应当被确认无效。综上，齐学春的诉讼请求，一审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，判决：驳回齐学春的诉讼请求。齐学春不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定河南省人民政府发布的豫政土(2010)800号文件没有失效属于适用法律错误。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号)第十九条规定:严禁闲置土地。农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效。偃师市政府2010年10月22日取得用地批复,2019年3月才实际实施具体征地行为,在具体实施征地行为时所依据的河南省人民政府签发的豫政土(2010)800号土地管理文件已经自动失效,被上诉人委托的偃师市新区建设指挥部与上诉人签订的协议违反了《土地管理法》的规定,应属于无效合同。偃师市政府在西寺庄村整村征迁过程中,没有依法发布征地公告和补偿、安置方案公告,被征收人没有办理补偿登记手续,没有告知被征收人听证权,逼迫被征收人签字、拆房。一审法院对此没有认定属事实认定错误。二、上诉人与被上诉人委托的偃师市新区建设指挥部签订的《西寺庄整村征迁安置协议》明显不合理，一审法院对此不予认定属事实认定错误。《西寺庄整村征迁安置协议》上写明:根据《偃师市人民政府办公室关于印发偃师市新区建设城中村安置方案的通知》(［2009］35号)文件精神,甲、乙双方就乙方房屋征迁安置达成协议,但是在协议中并未就安置房的所在地以及具体的交房期限进行约定，无此约定,会导致上诉人有可能在很长一段时间内住不上安置房,上诉人的合法权益不能得到保障。综上,请求撤销一审判决并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人偃师市政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，偃师市政府所组织实施的城中村改造，属于赋权性行政行为，其在此过程中所做的非强制性行为，应由行政机关在合理性范围内裁量。本案被诉的行政协议，本质上属于行政给付和行政服务，属于“最少公法色彩、最多私法色彩”的双方行政行为，只要不违反法律的禁止性规定，并不严格受法律保留和法律优先原则的限制。齐学春诉请确认其与偃师市政府签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效，但该协议本身不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等“重大明显违法”的无效情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，及其他违反法律及行政法规的强制性规定的情形,依法不应当被确认无效。上诉人齐学春所称涉案协议并未就安置房的所在地以及具体的交房期限进行约定，会导致上诉人可能在很长一段时间内住不上安置房,上诉人的合法权益不能得到保障的问题，该理由不是协议无效的法定理由。齐学春可在安置房达到交付条件时再行选定确定的房源，也可就该问题与偃师市政府继续协商，确定安置房的交付期限和交付位置，这也符合城中村改造的实际情况。为促进行政争议实质化解，偃师市政府也应主动与齐学春就交付安置房期限和安置房地点等事宜协商，达成补充协议。基于以上分析，齐学春要求确认涉案无效的请求，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人齐学春承担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十五日法官助理刘月华书记员王贺霞