河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1283号上诉人（一审原告）刘红星，男，汉族，1949年11月24日生，住河南省洛阳市老城区。委托代理人刘立安，男，汉族，1972年4月20日生，住河南省洛阳市西工区。被上诉人（一审被告）洛阳市老城区人民政府。住所地：洛阳市老城区环城西路**。法定代表人夏磊，区长。委托代理人孙肖柯，洛阳市老城区司法局工作人员。委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师。一审第三人洛阳市老城区邙山街道办事处营庄社区居民委员会。。住所地：洛阳市老城区邙山街道办事处营庄社区法定代表人孙建全，主任。委托代理人侯永宽,该单位工作人员。上诉人刘红星因诉被上诉人洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）行政协议一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初442号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，刘红星系洛阳市老城区邙山街道办事处营庄社区居民委员会（以下简称营庄居委会）居民，2019年4月25日刘红星作为乙方与甲方营庄居委会签订《洛阳市房屋征收与补偿协议书》及《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》。《洛阳市房屋征收与补偿协议书》载明：一、甲方因洛阳市北环路与洛吉快速通道互通立交项目建设需要，涉及征收乙方的房屋，根据《洛阳市老城区北环路与洛吉快速互通立交地上附着物征收补偿安置方案》的有关规定，甲乙双方经协商，就房屋征收补偿安置达成本协议。二、被征收房屋位置：营庄二组，产权号000769，所有权人：刘红星，有效面积534㎡。所有权人：刘红星。三、房屋附属物的补偿。对超出有效面积的补偿，面积180.68㎡，共计205142.40元。室内装饰装修和附属设施的补偿，共计230800.87元。甲方支付乙方贰款项共计435943.27元。四、搬迁期限。乙方应当在2019年4月25日前自行搬迁完毕，并将被征收房屋及其原水、电、门、窗等附属物完整无损地移交甲方，甲方开具《交房验收单》交乙方收执。如乙方逾期交房，甲方将视逾期情况扣除奖励费。五、征收补偿款支付方式。甲方在乙方房屋交付验收及签订本协议书后将上述征收补偿款一次性支付给乙方。六、双方的责任和义务。乙方搬迁完毕后，应及时向甲方办理交房手续，不得破坏原有房屋设施，如有缺损丢失，甲方酌情扣款。乙方被征收房屋的水、电、电信、有限电视等设施的迁移、销户手续由乙方自行到有关部门办理，费用自行承担。七、附则。本协议自签订之日起生效。本协议一式叁份，甲乙双方各执壹份，存档壹份，具有同等法律效力。《洛阳市房屋征收与补偿安置协议书》载明的第一、二条与《洛阳市房屋征收与补偿协议书》第一、二条内容基本相同。三、房屋安置。安置房具体面积以规划部门最终审批结果为准。……五、搬迁补助费、临时安置补助费、奖励费。根据有效面积一次性支付搬迁补助费￥5340.00元。有效面积534㎡，每月10元/㎡,给予12个月的临时安置费￥64080.00元。共计64080.00元。根据征收补偿安置方案的规定，一次性支付奖励费￥166800.00元。经双方确认，甲方支付乙方共计￥236220.00元。七、征收补偿款支付方式。甲、乙双方签订协议之日，三日内互补差额款。八、协议纠纷解决办法。因履行本协议发生争议，当事人应协商解决，协商不成的，可依法向人民法院提起诉讼。九、附则。本协议自签订之日起生效。本协议一式叁份，甲乙双方各执壹份，存档壹份，具有同等法律效力。刘红星在上述两份协议上签字、摁手印，营庄居委会加盖印章，见证方处加盖洛阳市老城区邙山街道办事处协议专用章。协议签订后，刘红星领取了相应的补偿款，涉案房屋业已被拆除。后刘红星不服提起本案诉讼，请求判决确认营庄居委会与刘红星签订的《房屋征收与补偿协议书》、《房屋征收回迁安置协议书》无效。洛阳市中级人民法院一审认为，涉案协议系为洛阳市北环路与洛吉快速通道互通立交项目建设需要签订的，具有行政行为的属性，应当符合行政法律、法规的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，刘红星申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，涉案协议签订工作系为洛阳市北环路与洛吉快速通道互通立交项目建设实施的行为，由老城区政府作为涉案协议的签订主体更为适宜。但行政权力可以委托，如果没有法律、法规的禁止性规定，也没有专业方面的特殊要求，行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关或组织实施，尤其是需要以协商方式实施的拆迁补偿协议签订工作，涉及被征收拆迁群众人数众多，如果全部由作为征收、改造主体的县区级政府签订，实践中可操作程度较低，且更不利于被征收、拆迁群众具体利益的维护，实践中，由当地乡镇人民政府、村委会等代表县区级政府与被征收、拆迁群众签订相关协议的情况也比较普遍。故，只要将营庄居委会签订涉案协议视为受老城区政府的委托，并由老城区政府承担协议签订的法律后果，营庄居委会实际实施协议签订行为并不会导致涉案协议当然无效。另外，刘红星提供的证据亦不能证明涉案协议存在重大明显违法之处，故涉案协议不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。涉案协议属于合同的一种，应当适用民事法律规范中关于合同无效的规定。从涉案协议签订及履行情况看，刘红星已领取协议约定款项，房屋亦交付拆除，表明签订涉案协议系刘红星真实意思表示，且不损害国家、集体、第三人的利益，综上，刘红星要求确认涉案协议无效的诉讼请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，一审法院判决：驳回刘红星的诉讼请求。刘红星不服一审判决，向本院提起上诉称，一、营庄居委会协议主体不适格，被上诉人的征收程序存在重大明显违法，涉案协议属《行政诉讼法》第75条之规定应当判决确认无效的情形。被上诉人没有当庭提交给予营庄居委会的任何授权或委托证明，营庄居委会并非被上诉人委托的其组成部门(相关部门、派出机构),仅是群众性自治组织。营庄居委会协议主体不合格。一审法院认为案涉协议可以视为受被上诉人的委托,由被上诉人承担协议签订的法律后果,毫无法律依据。在被上诉人没证据证明其征收合法的前提下,一审法院对被上诉人没有批准文件擅自违法征收,严重违反征收程序全然回避错误。二、从涉案协议签订及履行情况看,上诉人虽有签订履行的事实,但并非上诉人真实意思表示。在《老城区营庄村整体改造征收补偿安置方案》中没有被征收人的任何权利,只能服从。被上诉人擅自修改上级对安置面积认证规定,以没有法律、法规依据的条款克扣上诉人的补偿安置面积。协议签订时,上诉人也被未告知是与营庄居委会签订协议。案涉协议并非依据《老城区营庄村整体改造补偿安置方案》,而是依据上诉人不知道的《老城区北环路与洛吉快速互通立交地上附着物征收补偿安置方案》。案涉协议内容不完整清晰,存在瑕疵，上诉人的利益根本没有法律保障，符合《中华人民共和国合同法》第52条之规定，案涉协议无效。请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人老城区政府答辩称，一、原审判决认定事实正确。上诉人起诉的安置协议虽然是以营庄居委会名义与上诉人签订的,但实际权利义务的承担者系答辩人,无论是洛吉快速互通立交桥项目,还是营庄村旧村改造项目,均是在政府的主导下进行的，且建设资金也来自财政。二、安置补偿协议是双方真实意思的表示。为必免因项目不同而导致补偿标准不同的现象出现,加之资金来源的渠道不同,答辩人决定两个项目征收补偿标准均适用《老城区营庄村整体改造征收补偿安置方案》确定的标准。包括上诉人在内的被征收人与营庄居委会签订《房屋征收与补偿协议书》,均按照《营庄村旧村改造安置补偿方案》确定的标准进行补偿,双方履行协议的事实,也证明协议是双方的真实意思表示。综上，一审法院认定事实正确,适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉,维持原判。一审第三人营庄居委会未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，涉案协议系为洛阳市北环路与洛吉快速通道互通立交项目建设需要签订的，具有明显的行政协议属性。无论从为推进涉案项目需要组织实施的征迁工作，还是资金保障方面，由老城区政府作为涉案协议的签订责任主体更具有法律上和事实上的理据。营庄居委会作为协议相对人与刘红星签订涉案协议的行为应视为受老城区政府委托而实施的行为，其法律后果应由老城区政府承担。刘红星主张涉案协议无效，首先应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定对涉案协议进行审查，该条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，营庄居委会签订涉案协议应视为受老城区政府的委托，营庄居委会签订协议的行为并不导致涉案协议当然无效，且涉案协议依据《洛阳市老城区北环路与洛吉快速互通立交地上附着物征收补偿安置方案》与刘红星达成安置补偿意向，因此，涉案协议不存在重大明显违法之处，不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”涉案协亦可适用民事法律规范中关于合同无效的规定进行审查。从涉案协议签订及履行情况看，刘红星已领取协议约定款项，房屋亦交付拆除，可以认定签订涉案协议系刘红星真实意思表示，且涉案协议亦不存在损害国家、集体、第三人利益等构成无效认定的情形。故刘红星要求确认涉案协议无效的诉讼请求不成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人刘红星的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人刘红星负担。本案判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十五日法官助理刘月华书记员王贺霞