福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终193号 上诉人（原审原告）陈加添，男，汉族，1956年12月21日出生，住福建省厦门市思明区。 委托代理人陈翠燕，女，汉族，1982年12月29日出生，住福建省厦门市思明区，系陈加添女儿。 被上诉人（原审被告）厦门市思明区城市管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨四里**之一。 法定代表人曹**宏，局长。 委托代理人梁珊珊，该局工作人员。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 原审第三人厦门海德有限公司，，住所地福建省厦门市集美区杏林西滨路**综合楼第**** 法定代表人张建华。 上诉人陈加添因与被上诉人厦门市思明区城市管理局（以下简称“思明城市管理局”）、原审第三人厦门海德有限公司（以下简称“海德公司”）城建行政处罚一案，不服厦门市集美区人民法院（2020）闽0211行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 原审判决查明，案涉的厦门市思明区坂尾路38号101室房产的权属人为原审第三人海德公司。该处房产于1995年左右开始建设，于1997年8月左右建设完成后交付给陈加添。陈加添随后对该毛坯房进行装修后于1998年1月入住该房屋。陈加添于1999年与海德公司就前述房产签订《集资建房协议》，约定陈加添以167,755.5元参与集资建房，取得前述房产及杂物间70年使用权，产权归海德公司，并约定若今后有关房产政策出台，再按规定办理房屋产权。 2018年12月23日，思明城市管理局接电话举报后对案涉思明区坂尾路38号101室房产进行现场勘验，制作现场勘验笔录并拍摄相关现场照片。该现场勘验笔录载明案涉坂尾路38号101室存在的改建行为主要如下：1.拆除该室厨房南侧部分砖墙，并设置一扇门，面积为1.14平方米（1.9m*0.6m）；2.在该室餐厅和客厅间增设带有三扇门的砖墙，总面积为22.89平方米[(5+1.18+2.3)m*2.5m+1.3m*1.3m];3.拆除该室西北侧卧室南侧砖墙，面积为8平方米[(2+1.2)m*2.5m];4.1998年1月，该室实际使用人陈加添入住后，在该室西北侧阳台和南侧阳台各增设一处砖墙结构卫生间，面积分别为2.16平方米(1.2m*1.8m)和1.82平方米(1.3m*1.4m)。 2019年1月14日，陈加添到思明城市接受询问，其在询问笔录中确认其于1998年1月入住后在该房产南北两侧的阳台内各增设一个卫生间，面积均为一平方米多，但其他地方未进行改动。陈加添同时陈述后面其把该处房产用于出租。 思明城市管理局经调查取证，于2019年6月13日对该案予以立案登记，于2019年6月28日形成《案件调查报告》，于2019年7月8日作出厦思城管告〔2019〕126号《告知书》，并于随后送达陈加添及海德公司。陈加添对该告知书持有异议，于2019年7月20日向思明城市管理局提交《行政处罚申辩书》。 思明城市管理局经审核，认为陈加添提出的陈述申辩不能作为其违法建设的合法理由及依据，于2019年7月31日作出厦思城管拆〔2019〕12号《责令拆除违法建设决定书》（以下简称《12号决定书》），并于2019年8月5日、8月7日分别送达陈加添和海德公司。《12号决定书》查明思明区坂尾路38号建成后，101室内存在部分改建行为，具体如下：1.拆除该室厨房南侧部分砖墙，并设置一扇门，面积为1.14平方米；2.在该室餐厅和客厅间增设带有三扇门的砖墙，总面积为22.89平方米；3.拆除该室西北侧卧室南侧砖墙，面积为8平方米。经该局多方调查，未能查到违法行为人及违法建设时间。1998年1月，该室实际使用人陈加添入住后，未经相关行政主管部门批准，擅自在该室西北侧阳台和南侧阳台各增设一处砖墙结构卫生间，面积分别为2.16平方米和1.82平方米。该室权属人为海德公司。思明城市管理局认定上述行为违反《厦门市城市规划条例》（1995）第三十五条、第五十条之规定，依据《厦门市城乡规划条例》（1995）第五十二条第一款之规定，决定责令行政执法管理相对人陈加添、厦门海德公司于收到该决定书之日起15日内停止建设，自行拆除上述违法建筑物，否则该局将依法强制执行。陈加添不服，诉至法院，请求：1、撤销思明城市管理局作出的《12号决定书》；2、本案诉讼费用由思明城市管理局承担。 原审另查明，陈加添和海德公司对思明区坂尾路38号101室房产存在的案涉改建行为，在本案行政程序和诉讼案件审理过程中均未提供已取得规划等相关行政主管部门批准或许可的相关证据材料。 原审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（二）项、第六条第一款之规定，思明城市管理局作为集中行使城市管理行政处罚权的执法机关，具有查处辖区内违反规划建设案件的法定职权。 关于思明区坂尾路38号101室房产存在的案涉改建行为的合法性问题。本案中，陈加添对于1998年1月前后期间在西侧阳台和南侧阳台各增设一处砖墙结构卫生间之事实行为无异议，对于该处房产存在的其他三项改建行为之客观事实亦不持异议，但认为案涉改建行为均未严重影响城市规划，发生至今已超过20年，且其中前三项改建行为思明城市管理局经调查亦未能查明认定违法行为人及违法建设时间，故思明城市管理局认定案涉改建行为属于违法建设行为事实不清，亦缺乏依据。经查，《厦门市城市规划条例》（1995年）第三十五条规定：“凡在城市规划区内新建、扩建、改建各项建筑物、构筑物或其他设施，必须向规划部门申请取得建设工程规划许可证后，方可办理开工手续。”第五十条第一项规定：“在城市规划区范围内，有下列情形之一者，均属违反规划建设行为：（一）未取得规划部门核发的建设工程规划许可证而进行建设的；”根据在案的《土地房屋登记审批表》、海德公司坂尾路34、36、38号户型结构图、案涉思明区坂尾路38号101室的《厦门市土地房屋权证》以及在案的现场勘验笔录、现场照片、询问笔录，案涉思明区坂尾路38号101室确实存在案涉四项改建行为，且该改建行为未经规划等相关行政主管部门批准或许可，故思明城市管理局认定案涉改建行为违反了《厦门市城市规划条例》（1995年）第三十五条、第五十条的规定，属于违法建设行为，认定基本事实清楚。关于思明城市管理局在《12号决定书》中载明的案涉前三项改建行为，思明城市管理局经调查，虽未能查明认定违法行为人及违法建设时间，但根据案涉房产于1995年左右才开始建设，于1997年8月左右建设完成后交付陈加添，陈加添随后对该毛坯房进行装修后于1998年1月入住的时间段分析，案涉改建行为可以认定是在《厦门市城市规划条例》（1995年）施行期间（自1995年7月1日施行）所发生，故思明城市管理局根据《厦门市城市规划条例》（1995年）的相关规定认定案涉改建行为属于违法建设，并无不当。至于思明城市管理局未查明认定违法行为人，亦不影响案涉改建行为属于违法建设行为之认定。 关于本案的法律适用问题。《厦门市城市规划条例》（1995年）第五十二条第一项规定：“凡未取得建设工程规划许可证而进行建设的，视违法建设对城市规划影响的程度分别处理：（一）对严重影响城市规划的，由规划部门责令停止建设，限期拆除，造成公用设施和市政设施损坏、损失的，当事人应负责修复、赔偿，并承担相应的法律责任。……”厦门市规划局、厦门市城市管理执法局作出的《关于违法建设认定事宜的会议纪要》（〔2007〕年1号）第一条记载：“关于对未经规划许可的构（建）筑物认定问题。根据《厦门市城市规划条例》和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》有关规定，市（区）城市管理行政执法局依据《厦门市城市规划条例》第五十五条规定直接处理。”《厦门市城市规划条例》（2005年修正）第五十五条规定：“未取得《建设工程规划许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设，有下列严重影响城市规划行为之一的，由城市管理行政执法部门责令停止建设并限期拆除，或者没收违法建筑物、构筑物及其他设施：(一)严重影响城市规划确定的用地结构、空间布局的；……(十四)其他严重影响城市规划进行建设的。”本案中，鉴于思明区坂尾路38号101室房产存在的案涉改建行为未经规划等相关行政主管部门的批准或许可，根据前述规定，思明城市管理局认定案涉改建行为属于违法建设且严重影响城市规划，依据《厦门市城市规划条例》（1995年）第五十二条第一款之规定作出《12号决定书》，决定责令陈加添、海德公司限期停止建设，自行拆除上述违法建筑物，适用法律法规正确。 关于行政程序方面。思明城市管理局经立案、调查、询问、告知等程序后，于2019年7月31日作出案涉《12号决定书》，并于2019年8月5日、8月7日分别送达陈加添和海德公司，未违反法定程序。关于查处时效方面。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。思明区坂尾路38号101室房产存在的案涉改建行为虽发生于1998年1月前后期间，但该房屋的案涉改建情况被查处时仍然存续，故思明城市管理局在本案中对案涉改建行为进行查处未超过法律规定的处罚时效。 综上，思明城市管理局作出的厦思城管拆〔2019〕12号《责令拆除违法建设决定书》认定基本事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序。陈加添诉请撤销案涉决定书缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈加添的诉讼请求。本案案件受理费人民币50元由陈加添负担。 宣判后，陈加添不服原审判决，向本院提起上诉。陈加添上诉称，原审法院认定事实错误，上诉人对该房进行装修系房屋内部正常装修，原审法院在部分改造行为人不清的前提下，支持《12号决定书》，要求上诉人承担改造拆除义务，没有法律依据。原审法院以《厦门市城市规划条例》（1995年）规定，认定涉案房屋内部改造属违法建设，却无规划等相关部门的认定，是超越职权，适用法律错误。原审法院认定事实不存在，思明城市管理局不具有行政主体资格。请求撤销原审判决，确认思明城管局于2019年7月31日作出的《12号决定书》违法。本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。 被上诉人思明城市管理局辩称，思明城市管理局是依法对陈加添违法建设作出处罚的行政主体，《12号决定书》认定陈加添违法建设，事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法。请求判决驳回上诉人陈加添的上诉请求，维持原判。 原审第三人海德公司未提交书面答辩意见。 二审审理查明，各方当事人向原审法院提交证据材料均随案移送本院。各方对证据的质证意见均与原审时一致。因各方对原审的证据质证意见与原审时一致，本院对原审法院的证据采信予以确认。二审时，上诉人陈加添提交了陈翠燕咨询厦门市自然资源和规划局值班室的4通通话录音的光盘、《语音详单》、《通话录音文字内容》，证明住宅房屋内部装修、包括砖墙、拆墙等行为，不涉及改变外立面，无需办理《建设工程规划许可证》。被上诉人思明城市管理局对证据的真实性无异议，但认为内容不足以证明上诉人的主张。对上诉人陈加添二审时提交的新证据，因被上诉人对其真实性无异议，本院予以采信。根据本案有效证据，本院查明事实与原审一致。 本院认为，因上诉人陈加添装修改造未经过规划等相关行政主管部门批准或许可的事实和对被上诉人思明城市管理局行政处罚程序无异议，本案争议的主要焦点是：案涉建设改造行为是否违法？上诉人陈加添以厦门市自然资源和规划局值班室的通话为由，主张其装修系屋内正常装修，无需取得规划部门的审批同意。本院认为，厦门市自然资源和规划局值班室工作人员的通话内容不能作为案涉房屋改建是否需要审批的法律依据。案涉房屋系砖混建筑结构，案涉装修改建行为涉及增设卫生间和墙体，其装修行为是对管道等设施、使用功能的重大变更，属于改变原建设设计图和空间布局。根据《厦门市城市规划条例》（1995）第三十五条的规定：“凡在城市规划区内新建、扩建、改建各项建筑物、构筑物或其他设施，必须向规划部门申请取得建设工程规划许可证后，方可办理开工手续。”及第五十条第一款第（二）项的规定：“在城市规划区范围内，有下列情形之一者，均属违反规划建设行为：……（二）擅自改变建设工程规划许可证规定的性质、内容、设计图而进行建设的……”在未取得建设工程规划许可的情况下，对案涉房屋进行涉及设计图等改变的装修改造，属于违反规划建设行为。对陈加添上诉时关于原审法院未查明改造行为人的主张，本院认为，从在案证据看，案涉房屋交付给陈加添之前，属于毛坏房，其后陈加添进行了装修改造，直至行政处罚作出时，案涉房屋始终处于陈加添管理使用之下，陈加添也是案涉改造行为的获益人，故思明城市管理局责令案涉房屋的所有权人海德公司及实际使用人自行拆除相关违法建筑物，并无不当。思明城市管理局作出《12号决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法，应予维持。综上，上诉人陈加添的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人陈加添于原审的诉讼请求正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人陈加添负担。 审 判 长 郑光辉 审 判 员 林琼弘 审 判 员 龙 辉 二〇二〇年九月二十四日 法官助理 洪淳淳 代书记员 王美云 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……