江西省宜春市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣09行终130号上诉人（原审原告）：蔡国清，男，1954年11月17日出生，汉族，住江西省丰城市。委托代理人：李宁，北京梵清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：丰城市森林公安局，住所地：江西省丰城市新城区俯佑东路。统一社会信用代码：11360881723903828P。负责人：熊军，该局局长。委托代理人：管国亮，江西龙太律师事务所律师。上诉人蔡国清诉被上诉人丰城市森林公安局履行法定职责一案，不服江西省高安市人民法院作出的（2019）赣0983行初194号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告蔡国清系丰城市某某镇某某村某某某组村民。1982年10月，原告取得某某某某队棋子山12亩经济林的《自留山使用证》。同年，原告与某某某某队签订《责任山承包合同书》，取得某某某某队某某山、某某山一些林木的经营管理权。2019年5月29日，原告承包的上述林地的林木被他人强行清理。同年8月9日，原告通过EMS向被告丰城市森林公安局邮寄《查处申请书》，请求被告对其承包的12亩林地被不明人员非法强行清理的违法行为予以查处，并书面告知查处结果。8月10日，被告收到该申请书。之后，被告作了一些调查，但一直未对原告的申请给予处理和回复。原告不服，诉至该院。原审法院认为，一般来讲，公民提起履行职责之诉至少应当具备以下几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。《中华人民共和国森林法》第二十条第一款规定，依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第一条第二款和第五条对森林公安局以自己的名义办理林业行政案件和该通知的有效期作了规定。根据以上法律和规范性文件的规定，森林公安必须在林业主管部门的授权下才能行使林业行政案件的处罚权，而办理林业行政案件的权限至2018年12月31日止，即自2019年1月1日起，森林公安因没有了林业行政主管部门的授权，已经对林业行政案件没有了管辖权。本案中，原告诉称的林地被强制清理的时间是在2019年5月份，如该案件属行政案件，已是在上述授权管辖有效期之后。因此，被告对原告申请的事项明显没有管辖权限，原告的起诉不符合上述公民提起履行职责之诉应当具备的条件中的第三个条件，被告没有义务对原告的申请作出处理和回复。如该案件涉嫌刑事犯罪，则不属于行政诉讼受案范围。林地被清理如果涉及土地征收等其他行政行为，则不属于本案审查范围，原告可另寻救济途径。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告蔡国清的起诉。上诉人蔡国清上诉称，一、一审法院未开庭审理，只裁不审，严重违反法定程序，剥夺了上诉人的诉讼权利，导致本案基本事实未能查清。二、丰城市森林公安局对强行清理他人林地的违法行为有依法查处的职责。根据公安部《公安机关执行有关问题的解释》第十条“县级以上森林公安机关对其管辖的治安案件，可以依法作出治安管理处罚决定”。《江西省森林条例》第二十七条“各级森林公安机关应当依法履行职责，加强对森林资源的保护，依法打击破坏森林资源的违法犯罪行为，维护林区治安秩序”。《江西省关于办理森林刑事、治安和林业行政案件有关规定的通知》“二、县（市、区）森林公安局受理本辖区内的案件；七、森林公安机关对所管辖的治安案件需要实施治安管理处罚的，由县级以上森林公安机关（含县森林公安局）负责人批准，依法作出治安管理竹筏决定”。以及江西省森林公安局官网“森林公安主要执法职责（4）负责办理、督办管辖范围内的刑事案件、治安案件和行政处罚案件”。森林公安机关除具备查处侵害森林资源的刑事犯罪以外，还当然具备公安机关所应承担的治安管理、行政处罚职责。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，公安机关及其人民警察负有保护公民人身权、财产权的法定职责。《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”据此，被上诉人丰城市森林公安局对侵犯公民财产权的行为负有依法制止的法定职责，对辖区内的报警应当及时予以处置。三、丰城市森林公安局的公安机关职能和性质并不因《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》的授权期限终止而改变。被上诉人即便无林业行政主管部门的授权，也仅是不行使森林法第八十二条规定的行政处罚权而已，并不因此导致对本案整体无管辖权。被上诉人接到上诉人的报警求助后，应当及时受理登记，并依法对相关案情进行调查处理，而不能仅以无行政处罚权为由不作为，任由上诉人的损失持续。综上，被上诉人不履行法定职责，导致上诉人财产损失扩大，一审裁定认定事实不清、适用法律错误，请求二审依法撤销（2019）赣0983行初194号行政裁定，改判支持上诉人一审诉请或将本案发回重审，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人丰城市森林公安局答辩称，一、一审法院之所以未开庭审理，是因为不涉及案件事实问题，而是管辖问题，是法律适用问题，不存在查清相关事实，更不会侵犯上诉人的诉权。二、上诉人提到的相关法律法规根据新法优于旧法、上位法优于下位法的适用原则，应当适用《中华人民共和国森林法》及《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》，即对2018年12月31日以后发生的林业行政处罚案件，森林公安机关无权处理。三、现行森林法明确规定森林行政、侵权案件的处理机关是林业行政主管部门，而不是森林公安机关。该法第八十二条规定公安机关按照国家有关规定可以代行该法第七十四条第一款、第七十六条、第七十七条、第七十八条规定的行政处罚权，并没有专指森林公安机关。根据森林法的规定，上诉人所要求履行的职责属于林业行政主管部门或者依照法律授权的公安机关，并不是被上诉人。综上，上诉人的上诉无理，应当依法驳回，维持原裁定。二审期间，各方当事人均未提交新证据。二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，上诉人以《中华人民共和国森林法》（2009年修改）第二十条“依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权”为依据，向被上诉人提交书面申请要求查处其林地被清表的行为，但根据该条规定，森林公安机关行使上述行政处罚权需以国务院林业主管部门授权为前提。《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第五条明确规定“本通知自2014年1月1日起施行，有效期至2018年12月31日”。上诉人要求查处的林地被清表的行为发生在2019年5月，是在上述授权管辖有效期届满后，被上诉人已不具有对林业行政案件的管辖权，上诉人要求被上诉人履行查处林地被清表的职责明显缺乏法律依据，其起诉不符合法定起诉条件，依法不予立案，已经立案的应当裁定驳回起诉。需要指出的是，虽然被上诉人对上诉人的查处申请没有调查处理的法定职责，但被上诉人在收到申请后未及时作出答复并引导当事人向有权机关表达诉求存在不当，本院予以指正。另外，本案上诉人向森林公安提交查处申请，继而以森林公安不作为为由提起行政诉讼，实质上系上诉人对土地征收过程中关于土地上的青苗补偿不服，上诉人认为土地征收导致其权利受损的应当选择更加经济、便捷、有效途径实现，可以直接就补偿问题向土地征收主体或者实施单位主张权利。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉的处理结果并无不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  吴建平审判员  黄 礼审判员  潘丽平二〇二〇年九月二十四日法官助理黄小娟书记员巢玥