广东省韶关市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤02行终135号上诉人（原审原告）廖明福，男，1969年3月16日出生，汉族，住广东省佛山市禅城区*************。委托代理人杨小明，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。委托代理人刘嘉欣，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）乐昌市*******。住所地广东省乐昌市**************。法定代表人林新太，主任。出庭负责人刘建忠，副主任。委托代理人彭美莲，广东天行健律师事务所律师。原审第三人黄杰，男，1988年8月11日出生，汉族，住广东省乐昌市****************。原审第三人韶关市华逸拍卖有限公司。住所地广东省韶关市武江区*******富康山水华府旭月园2幢802号写字楼。法定代表人蒋金旺。原审第三人乐昌市华宇房地产有限公司。住所地广东省乐昌市****办事处昌盛西路（原食品厂）7、8号铺面。法定代表人陈建文。上诉人廖明福因与被上诉人乐昌市*******不动产行政登记一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。一审法院经审理查明，广东省佛山市中级人民法院于2018年9月26日作出生效的（2018）粤06民终6350号民事判决，根据该判决内容，黄杰应向廖明福偿还630万元借款本金及其利息。后因黄杰怠于履行生效判决确定的义务，廖明福于2018年12月21日申请强制执行，执行过程中，廖明福的委托代理人于2019年4月17日从乐昌市*******查询获知黄杰对位于乐昌市******（廊田市场）的一宗3960.3平方米的地块享有国有建设用地使用权并办理了（2015）028104000003号产权证书，乐昌市*******出具的《不动产登记资料查询结果证明》显示该宗土地无抵押、无查封。2019年7月30日，执行法院前往乐昌市*******进行查询，该中心出具的《不动产登记资料查询结果证明》显示该宗土地权利已于2015年10月23日注销。乐昌市*******对此的解释为，该中心系于2016年成立，成立后将不动产纸质登记录入数据库的工作外包给第三方，第三方在数据录入过程中存在遗漏，因此出现两次查询结果不一致的情形。而根据在案廖明福、乐昌市*******均无异议的证据，黄杰确于2015年10月16日获得乐昌市******（廊田市场）的一宗3960.3平方米的地块享有国有建设用地使用权并办理了（2015）028104000003号产权证书，而乐昌市华宇房地产有限公司也确于2015年10月23日就同一宗土地的国有建设用地使用权获颁乐国用（2015）第028104000004号不动产权证，现该宗土地已由乐昌市华宇房地产有限公司开发了商品房，且大部分的商品房已经售卖完毕。廖明福以不动产登记机关于2015年10月23日将上述国有建设用地使用权从黄杰名下登记至乐昌市华宇房地产有限公司，致使其债权无法得到实现为由，向一审法院提起行政诉讼，请求确认上述登记行为违法，并撤销上述登记，同时将涉案国有建设用地使用权恢复登记至黄杰名下。另查明，在本案被诉的不动产转移登记之前，涉案的国有建设用地使用权并未办理预告登记、抵押登记，也未被任何人民法院采取保全或者强制执行措施，廖明福也没有证据证实不动产登记机关的工作人员与黄杰存在恶意串通的行为。一审法院认为，行政诉讼中，原告起诉是否合法是行政诉讼的门槛，唯有原告的起诉符合行政诉讼法及其司法解释的规定，人民法院才能在实体上对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，乐昌市*******对廖明福的原告主体资格提出异议，廖明福则主张其与被诉的不动产登记行为存在利害关系。首先，本案被诉的不动产登记行为发生于2015年10月23日，从在案证据材料来看，被诉的登记行为显然并不属于廖明福在起诉状中主张的“重复登记”，而应属于不动产权利的转移登记，廖明福在庭审中亦明确该次登记属于权利主体的变更及权利的转让，一审法院对此予以确认。其次，不动产权利普遍具有较大的价值，不动产权利的转移登记，必然削弱不动产权利人的债务清偿能力，确实有可能对债权人的债权实现产生一定的影响，但债权人并不因此而当然具有行政诉讼原告主体资格，其原因在于债权是一种相对权，债权主要通过债务人履行义务来实现，而债务人的偿债能力的高低属于债权人应当预见的交易风险，除非有明确的法律规定，包括行政机关以及债务人的其他债权人在内的第三方，均可在无视债务人债务的情形下，对该债务人作出行政行为或者进行交易，如行政机关对债务人作出行政处罚，如部分债权人接受债务人的偿债，显然上述行径均必然导致债务人积极财产的减少从而危害其他债权人的利益，但基于债权的相对性，其他债权人也并不能就此向债务人以外的第三方提出主张，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条就明确规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”再次，本案中不存在《最高人民法院关于适用的解释》第十三条但书规定的情形，原因在于，虽然法律法规对于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”的情形没有作出具体的规定，但从上述条文的但书内容来看，行政机关依法应予保护或者应予考虑的应当是行政机关在作出行政行为之时有此种注意保护债权人的义务，这种义务可以是法律法规的规定，也可以是行政机关的允诺或者上级行政机关的行政命令等，但显然办理不动产权利转移登记必然削弱不动产权利人的债务清偿能力从而影响其债权人债权实现这种显而易见的情形，并不在不动产登记机构应予考虑的范围之内，否则将导致不动产登记机构无法办理任何登记。在法律法规及司法解释未对“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的”的情形作出具体规定或者设定判断标准之时，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的”的内容可予以参照。参照上述规定，本案中，廖明福作为黄杰的债权人，并未就其该笔债权的实现为涉案的国有建设用地使用权办理预告登记、抵押登记，涉案的国有建设用地使用权在被诉的不动产登记之前也未被任何人民法院采取保全或者强制执行措施，廖明福也没有证据证实不动产登记机关的工作人员与黄杰存在恶意串通的行为，故综合上述规定及理由，一审法院对廖明福以债权人身份就本案的不动产登记行为提起行政诉讼的原告主体资格，不予认可。廖明福在庭审中主张，乐昌市华宇房地产有限公司是单方提交的变更登记申请材料、黄杰在取得涉案国有建设用地使用权后进行首次转让并未按照合同约定进行投资开发、此次变更登记未征缴土地增值税导致国家税款流失，应当属于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形。廖明福的上述主张，包括其在庭审中主张乐昌市*******未能提交证实被诉不动产登记合法的有关证据材料，针对的均是被诉不动产登记的合法性问题，但正如前文所述，本案首先应当解决的是廖明福起诉资格问题，在其起诉不符合行政诉讼法及其司法解释规定情形下，一审法院无法依据其请求对被诉的行政行为是否合法进行实体审查，且《最高人民法院关于适用的解释》第十三条但书规定中应予保护或者应予考虑的应当是作为行政诉讼原告的债权人利益，廖明福主张的上述不动产登记机关应予考虑的内容，均不是论证不动产登记机关应当保护或者考虑的黄杰债权人的利益，故对廖明福有关本案可适用《最高人民法院关于适用的解释》第十三条但书情形的主张，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十三条、第六十九条第一款第一项、第七十九条第二款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告廖明福的起诉。上诉人廖明福不服一审裁定向本院提起上诉称，一、案涉土地在办理转移登记过程中，存在乐昌市国土资源局负责人、经办人与乐昌市华宇房地产有限公司、黄杰恶意串通的情形，黄杰未缴土地增值税而予以办理土地权属变更登记，损害国家利益，并严重侵害黄杰的债权人廖明福的合法权益。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条第一款第四项“房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的”，廖明福提起本案行政诉讼的原告主体适格。案涉土地系乐昌市市*物业管理服务站原以划拨方式取得，经韶关市华逸拍卖有限公司于2014年6月19曰拍卖给黄杰。2014年9月11日，黄杰投资设立乐昌市华宇房地产有限公司。2015年10月16日，黄杰经核准办理出让国有建设用地使用权变更登记。华宇公司随即单方申请将案涉土地变更至公司名下，乐昌市国土资源局的内部审核文件显示，该局有关初审人、审查人系以“根据乐昌市华宇房地产有限公司申请，黄杰原以出让方式取得位于乐昌市******(廊田市场)的国有土地使用权面积3960.3平方米……建议为乐昌市华宇房地产有限公司办理出让国有建设用地使用权名称变更登记，收回并变更乐国用(2015)第028104000003号《国有土地使用权证》”，故意混淆主体变更与名称变更，且在明知受让人未依法缴纳土地增值税的情况下，同意予以办理土地变更登记，并在七日内即2015年10月23日迅速将案涉房产变更登记至华宇公司名下。二、乐昌市*******的变更登记行政行为违法，应予撤销。黄杰取得案涉土地后并未对案涉土地进行投资开发，不符合出让土地首次转让的条件。黄杰与华宇公司分属不同主体，二者之间的土地变更登记，属于土地转让，转让方黄杰应依法缴纳土地增值税。首先，《城市房地产管理法》第三十九条、第六十六条对受让人取得国有土地使用权后的首次转让设定满足一定程度投资开发的必要条件及其法律责任。案涉《国有建设用地使用权出让合同》第二十一条明确约定，黄杰首次转让案涉土地使用权前应按照合同约定进行投资开发。案涉土地登记于黄杰名下后，由华宇公司单方申请经批准于其后短短7日内变更至华宇公司名下，显然案涉土地并未符合首次转让条件。因此，本案土地变更登记时并不符合作价入股的开发条件。其次，黄杰与华宇公司分属不同主体，案涉土地由黄杰名下变更华宇公司名下，为主体变更，属于土地转让。依据《不动产登记暂行条例》第十四条的规定，华宇公司无权单方面向乐昌市国土资源局申请土地权属转移登记，乐昌市国土资源局擅自办理华宇公司申请的土地权属转移登记于法无据。再次，根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第二条的规定：“转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人，应当依照本条例缴纳土地增值税。”黄杰为土地增值税的纳税义务人。土地房屋管理部门具有协助税务机关依法征收土地增值税的义务，故根据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第十二条“纳税人未按照本条例缴纳土地增值税的，土地管理部门、房产管理部门不得办理有关的权属变更手续”。乐昌市国土资源局在黄杰未足额缴纳土地增值税等税费的情况下，办理案涉土地权属转移登记违法。三、乐昌市*******并未能举证证明将案涉地块从黄杰名下变更登记至华宇公司名下的证明材料，以资料缺失为由拒绝合法性审查，严重损害国家利益，损害廖明福合法债权的实现。因此，廖明福有权针对违法变更登记行政行为提起行政诉讼。上诉请求：一、依法撤销一审裁定。二、依法改判支持廖明福全部诉讼请求；三、本案一、二审诉讼费用由乐昌市******担。本院认为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第十三条：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”的规定，涉案的国有建设用地使用权并未办理预告登记、抵押登记，未被人民法院采取强制执行措施并已通知房屋登记机构，廖明福也没有证据证实不动产登记机关的工作人员与黄杰存在恶意串通的情形，廖明福以其债权的实现受到损害提起本案行政诉讼，不具有原告主体资格。一审法院驳回廖明福的起诉正确。廖明福上诉理由不充分，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 万 靖审判员 徐肇廷审判员 邹征衡二〇二〇年九月二十三日书记员 罗智健