河南省郑州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫01行赔初157号原告黄超，女，汉族，1987年5月18日出生，住郑州市惠济区。委托代理人李伟、张国超，河南迅迪律师事务所律师。被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。委托代理人樊某某，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。被告郑州市惠济区人民政府，住，住所地郑州市惠济区开元路**/div>法定代表人丁文霞，区长。委托代理人赵某某，郑州市惠济区新城街道办事处工作人员。委托代理人马国杰，河南千业律师事务所律师。原告黄超因与被告郑州市惠济区人民政府（以下简称“惠济区政府”）、郑州市人民政府（以下简称“郑州市政府”）行政赔偿一案，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，在法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日公开开庭审理了本案。原告黄超及其委托代理人张国超，被告惠济区政府的委托代理人赵某某、马国杰，被告郑州市政府的委托代理人樊某某、马国杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄超诉称，2010年3月23日，原告出资购买了XXXX小区XX号楼XX单元XX层XX户房屋，房屋面积为140.42㎡。2017年7月26日，郑州市政府作出《关于郑州市四环线及大河路快速化工程征拆工作的通告》（［2017］21号文），通知称该工程规划范围内的征拆工作将全面展开，要求沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿。四环线及大河路快速化工程的征拆范围包括XXXX苑小区内的A1、A2、A3、A4四栋楼，原告购买的房屋位于拆迁范围内。2020年4月27日，郑州市政府下发督查通知（郑政查［2020］2049号），该通知要求惠济区政府在5月10日前完成东赵小区的征拆工作。2020年6月24日，在未通知原告，未履行任何法定程序，未出示任何合法手续的情况下，被告惠济区政府安排人员对XXXX小区征拆范围内的楼栋进行了强制拆除。涉案房屋所在区域已经被纳入城市规划区内，根据相关司法解释和最高人民法院判例，二被告应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和标准对涉案房屋进行征收和补偿。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，原告有权选择货币补偿和产权调换两种方式，采取货币补偿的，被征收房屋的价值由被征收人协商或抽签方式选定的、具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法进行价值评估确定。故原告有权要求二被告按照评估机构对涉案房屋的评估价值进行货币补偿，同时，二被告应赔偿原告房屋装修及屋内物品损失、搬家补助费、综合附属物补助费、搬迁奖励费和自强拆之日至赔偿款实际支付之日的过渡费及生活补助费。综上所述，郑州市政府作为涉案房屋征收补偿主体，组织惠济区政府超越职权强制拆除了原告的房屋，二被告的强拆行为严重违法并给原告造成了经济损失，严重损害原告的合法权益，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》的规定提起诉讼。诉讼请求：一、依法判令二被告赔偿原告房屋价值损失1685040元；二、依法判令二被告赔偿原告房屋装修及屋内物品损失42126元、搬家补助费2808.4元、综合附属物补助费6000元、搬迁奖励费28084元和自强拆之日2020年6月24日至赔偿款实际支付之日的过渡费及生活补助费，暂计算至2020年7月9日为1404.2元，本项费用合计80422.6元；三、依法判令二被告承担本案诉讼费用。原告黄超在法定期限内提交的证据有：第一组证据：1.东赵村拆迁安置住宅楼售房表1份；2.郑州市惠济区东XXXXX社区建设指挥部出具的收据1份。证明原告于2010年3月23日出资购买了XXXX小区XX号楼XX号房屋，该套房屋位于征拆范围内，原告系被拆迁房屋的权利人。第二组证据：涉案房屋被拆前后照片六张。证明涉案房屋被拆除前后的情况及屋内的装修情况。第三组证据：1.2017年7月26日，郑州市政府作出的《关于郑州市四环线及大河路快速化工程征拆工作的通告》（[2017]21号文）；2.2020年4月27日，郑州市政府下发的督查通知（郑政查[2020]2049号）。证明郑州市政府为郑州市四环线及大河路快速化工程的投资主体，是该工程所占土地的用地单位，故郑州市政府应当系涉案工程所占土地的征收主体，其向工程规划范围内的区政府发布通告，要求区政府按照有关规划依法予以征拆补偿，并要求相关单位积极配合区政府征收工作的开展，该发布通告的行为应当是委托行为，被告惠济区政府作为被委托方，其所实施的征拆行为产生的法律后果应当由委托方即郑州市政府承担。郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会只是受郑州市政府和惠济区政府的要求，积极配合区政府征收工作的开展，二者并不是本次征收拆迁的主体，二者也不具备强制拆迁的权力。第四组证据：河南大平资产评估事务所出具的豫大平评报字（2020）第013号评估报告原件一份。证明在涉案房屋被强制拆除之前，原告委托河南大平资产评估事务所对涉案房屋的价值进行了评估，评估基准日为2020年4月30日，经评估，涉案房屋的价值为1656816元。根据2020年4月30日发布的《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》的规定，被告应当按照该评估结果对原告的房屋进行赔偿。第五组证据：《四环线快速化工程XXXXXX安置房再拆迁补偿安置协议书》复印件一份。证明该协议的甲方为郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，乙方为被拆迁人，见证方为郑州市惠济区新城街道办事处。协议内容显示，拆迁补偿项目包括过渡费及生活补助、拆迁奖励、搬家补助费、综合附属物补助，根据《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》第十九条和第二十条的规定，原告有权要求被告支付上述款项。第六组证据：2015年11月13日，中华人民共和国最高人民法院作出的（2015）行监字第635号行政裁定书。证明在（2015）行监字第635号案件中，最高人民法院认为：在集体土地征收过程中，如原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施征收，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。之所以作如此规定，其目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案与上述案例类似，根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》规定，在对本案进行审判时，应当作为参考依据。被告郑州市政府答辩称：一、市政府没有实施强拆行为，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，市政府未对涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目XXXXXX小区实施强拆行为，不存在强拆行为违法的情形，故市政府不是本案适格被告。二、涉案房屋拆除行为未确认违法，原告直接起诉行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回原告的起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”依据《河南省高级人民法院赔偿委员会办公室关于审理违法征收、违法强拆类行政赔偿案件的工作指南（试行）》第二条的规定，本案房屋强拆行为并未确认违法，故原告起诉强拆行为引起的行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回原告的起诉。综上所述，市政府不是适格被告，本案尚未确认强拆行为违法，行政赔偿诉讼没有事实和法律依据，请求法院在查明事实的基础上，裁定驳回原告的起诉。被告郑州市政府在法定期限内提交的证据有：1.《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》（郑政通〔2017〕21号）；2.《郑州市人民政府督查通知》（郑政查〔2020〕2049号）。证明根据郑政通〔2017〕21号文的规定及督查通知，郑州市政府不是四环线（大河路）快速化工程XXXXXXXX拆迁安置项目的实施方和征迁补偿方，不是本案的适格被告。被告惠济区政府答辩称：一、区政府并非征收项目的补偿方，也非拆除行为的实施方，不是适格被告，应裁定驳回黄超的起诉。涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目XXXXXX小区的征迁工作由郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会负责，责任方、实施方、征迁补偿方等均为新城街道办和郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，故区政府不是适格被告。二、涉案房屋拆除行为未确认违法，黄超直接起诉行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回黄超的起诉。本案中，房屋强拆行为并未确认违法，故黄超起诉强拆行为引起的行政赔偿没有事实和法律依据，应裁定驳回黄超的起诉。被告惠济区政府在法定期限内提交的证据有：1.《四环线（大河路）快速化工程XXXXXX安置房再拆迁补偿安置方案》；2.照片11张。证明涉案拆迁补偿安置方案的制定和实施部门是郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会，区政府不是涉案征迁项目的实施方和征迁补偿方，不是本案的适格被告。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：二被告对原告第一组至第五组证据的真实性无异议，原告和被告惠济区政府对郑州市政府证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认，对其证明目的，在本院认为部分予以评述。原告第六组证据与本案没有关联性。对被告惠济区政府提交的证据1，原告对其真实性有异议，但该证据和原告提交的第五组证据能够相印证，本院对其真实性予以确认，对其证明目的，在本院认为部分予以评述。被告惠济区政府提交的证据2，原告对其真实性有异议，惠济区政府亦未说明制作时间、制作人等，对该组证据，本院不予采信。根据上述有效证据，本院经审理查明：2017年7月26日，郑州市政府发布郑政通〔2017〕21号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》，该通告显示“……目前，该工程规划范围内的征迁工作将全面展开，请沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿，市、区（管委会）相关单位要积极配合征收工作的开展，保障被征收人的合法权益……”2020年4月27日，郑州市政府向惠济区政府等单位下发郑政查〔2020〕2049号《郑州市人民政府督查通知》，明确除惠济区XX小区5月10日前完成征迁，高新区生茂办公楼再次论证外的29个问题，各相关单位均要确保于5月1日前完成征迁。原告于2010年3月23日向郑州市惠济区XXXXX社区建设指挥部交纳228884元，确认购买XX楼XXX号房屋壹套。上述房屋在郑州市四环线及大河路快速化工程范围内且已被拆除。2020年7月13日，原告在提起行政诉讼的同时一并提出本案行政赔偿诉讼，要求确认二被告强制拆除原告案涉房屋的行为违法，判令二被告进行赔偿。2020年8月26日，本院作出（2020）豫01行初791号行政判决，确认被告郑州市惠济区人民政府强制拆除原告黄超涉案房屋的行政行为违法。另查明，受原告委托，河南大平资产评估事务所对原告位于郑州市XX区XX办事处XX村XX街X号XX号楼X单元的房产进行了市场价值评估，于2020年8月5日，出具《黄超拟资产转让所涉及的房产项目资产评估报告》〔豫大平评报字（2020）第013号〕，评估结论为：在评估基准日2020年4月30日，黄超委托评估的房产评估值为人民币1656816元。二被告对该证据真实性无异议，但对其合法性、关联性和证明目的均有异议：1、河南大平资产评估事务所无关于房产及土地评估资质；2、评估按照周边房价作为参照依据错误，涉案房屋为小产权房，与周边商品房存在根本区别；3、房屋评估未扣除土地出让金。本院认为：一、关于本案二被告是否是适格被告。本案所涉强制拆除行为系事实侵权行为，应当遵循“谁行为，谁被告”的基本原则。《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》规定沿线各辖区政府、管委会依法予以征迁补偿。《郑州市人民政府督查通知》再次要求各相关单位限期落实征迁任务。被告惠济区政府虽辩称没有实施强制拆除行为，但与上述通告及通知明显相悖，故本院认定惠济区政府应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。郑州市政府并非本案适格被告，原告对郑州市政府的起诉，本院依法予以驳回。二、关于原告的诉讼请求。本院（2020）豫01行初791号行政判决，已确认被告惠济区政府强制拆除原告黄超涉案房屋的行政行为违法。案涉房屋系原告购买的拆迁安置房，应作为合法房屋予以保护。原告有依法取得国家赔偿的权利，被告惠济区政府应当依法及时履行赔偿义务。（一）关于原告财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，涉案房屋因郑州市四环线及大河路快速化工程被拆除，返还财产或恢复原状已经不具备现实可能性，对原告的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。（二）关于原告财产损失的赔偿范围问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由于违法拆迁，被告惠济区政府在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对原告的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体而言，本案直接损失不仅包括因违法拆迁行为造成的被拆除房屋价值损失、室内物品损失等直接损失，还应包括原告可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如过渡费、生活补助、搬迁奖励、搬家补助、综合附属物补助等。（三）关于原告财产损失的赔偿数额问题。原告主张被告按照案涉评估报告的评估结论对原告的房屋进行赔偿，因案涉评估报告未显示扣除了相应的土地出让金价值，对原告请求的赔偿数额1656816元，本院不予采纳。除原告提交的上述评估报告外，双方当事人均未提交认定案涉房屋价值损失的证据。鉴于赔偿数额问题仍需要惠济区政府进行审查核实，同时考虑到郑州市四环线及大河路快速化工程涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度，本案宜责令被告惠济区政府限期作出赔偿决定，以保护原告合法权益，同时使被拆迁人的利益与公共利益得到衡平处理。惠济区政府应按照全面赔偿原则，确定案涉房屋价值损失，同时按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况，对原告提出的其他赔偿项目一并作出赔偿决定，赔偿数额应当能够弥补原告合法权益损失。如案涉土地已纳入城市规划区，可参考周边类似商品房交易平均价格确定房屋价值损失，但原则上应扣除相应的土地出让金价值。惠济区政府应从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，积极与原告对赔偿事宜进行协商，保障原告对赔偿方式选择权；如果协商不成，则应依法及时作出支付赔偿金的决定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第三十二条、第三十六条第八项的规定，判决如下：责令被告郑州市惠济区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告黄超依法作出赔偿决定。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吕家祥审判员  姚付良审判员  董正方二〇二〇年九月二十三日书记员  时颖杰