甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终225号上诉人（原审被告）甘肃省皋兰县人民政府。法定代表人杜某。委托代理人魏某1。委托代理人魏某2，甘肃魏某2律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨成盛。委托代理人韩某,北京市摩文律师事务所律师。上诉人皋兰县人民政府（以下简称皋兰县政府）因杨某诉其房屋行政强制上诉一案，不服武威市中级人民法院（2019）甘06行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人皋兰县政府的委托代理人魏某1、魏某2，被上诉人杨某的委托代理人韩某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：原告杨某系皋兰县石洞镇魏家庄村一社村民，在该村拥有证号为皋集建（1990）字第025625号集体土地建设用地使用权证的宅基地。被告为加快县城棚户区改造步伐，改善城乡居民生活环境，于2017年7月3日作出《皋兰县政府关于印发皋兰县2017年棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的通知》（皋政发〔2017〕74号）和《皋兰县棚户区改造项目集体土地上房屋征收补偿安置方案人口认定办法》。该《通知》载明棚户区改造的范围为“以村为单位，条件成熟且80%以上群众同意，报请县棚户区改造指挥部同意实施的改造范围。”2017年7月7日，被告作出《关于2017年棚户区改造集体土地上房屋征收决定的公告》（2017年第3号）。因皋兰县石洞镇棚户区改造项目征得片区85%以上群众同意，被告遂决定对该片区实施征收。原告所在的魏家庄村在此征收范围之内。2019年4月29日，被告作出一份《致石洞镇棚户区改造拆迁户的一封信》。2019年5月14日，被告向原告发出《告知书》一份，内容为被告的干部于2018年12月至今一直对原告入户做思想工作，但原告仍未与被告签订安置补偿协议，被告棚改项目征拆工作必须于2019年5月30日前完成，要求原告务必在规定期限内签订协议，逾期进行强制拆除。2019年5月25日，被告向原告发出《催告书》一份，内容为2019年5月14日被告向原告发出的《告知书》要求原告于2019年5月30日之前签订安置补偿协议并交房，目前原告仍未能履行棚改项目所规定的义务，没有意向签订安置补偿协议，现对原告进行催告，要求原告在收到催告书的6日内签订安置补偿协议并主动腾空房屋，交付被告。2019年6月1日，被告再向原告发出《催告书》一份，内容为要求原告在收到催告书的6日内，联系被告工作人员，签订安置补偿协议，并主动腾空房屋交付被告，逾期无正当理由的，被告将通过司法途径实施拆除。原告在收到上述《告知书》和《催告书》后，未与被告签订安置补偿协议，亦未向被告交房。2019年6月21日，被告组织相关部门对原告的涉案房屋进行了拆除。受皋兰县石洞镇人民政府委托，定西恒远房地产评估有限公司于2019年6月28日对原告涉案房屋作出了（2019）定恒估皋字第001号征收评估分户报告。一审法院经审理认为，强制拆除决定应有事实和法律依据。原告提交的证据及被告承认的事实，能够印证原告集体土地上涉案房屋在被告棚改项目征收过程中现已被被告拆除的事实。原告与被诉行政行为有利害关系，符合起诉的条件。涉案棚改项目由被告主导并组织实施，故皋兰县政府作为本案被告主体适格。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。……。”根据以上法律规定，行政机关实施行政强制执行，应以与强制执行有关的行政决定已经作出为程序前提。本案中，在原告拒绝与被告签订安置补偿协议并交房的情况下，被告因实施棚改项目，在未作出强制执行决定前，即对原告集体土地上的涉案房屋强制拆除，程序违法。被告在作出强制拆除原告房屋决定前的催告程序中，亦未告知原告依法享有的陈述权和申辩权，亦属程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认被告皋兰县政府拆除原告杨某房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由皋兰县政府负担。上诉人皋兰县政府上诉称，一审法院认定事实不清。棚户区改造项目是利国利民的工程，该项目建设有利于促进当地经济发展，改善当地居民生产生活环境。被征收房屋的绝大部分居民已经配合政府签订了征收补偿协议，完成了拆迁补偿安置工作。被上诉人因对征收补偿安置标准不予认可拒签协议，被上诉人因一己私利严重影响项目的顺利进展。上诉人作出房屋征收决定公告予以公示，并向被上诉人下发《告知书》和两次《催告书》。被上诉人无视上诉人作出的一系列通知，在期限内未与上诉人签订协议，未向上诉人交房，严重影响项目进展。上诉人于2019年6月21日组织相关部门对涉案房屋进行拆除，并委托第三方公司对涉案房屋作出了评估分户报告。综上，请求撤销原判，发回重审或者改判。被上诉人杨某答辩称，上诉人不具有对涉案房屋强拆的职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，应当由国土部门作出责令交出土地决定书，被征收人拒绝交出土地的，可以申请人民法院强制执行。上诉人强拆涉案房屋没有遵循行政强制法的规定，没有作出责令交出土地决定书，没有履行催告程序，没有告知被上诉人权利义务直接予以强拆违法。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。二审庭审中，双方当事人均未提交新的证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。对于一审法院查明事实“2019年4月29日，被告作出一份《致石洞镇棚户区改造拆迁户的一封信》。2019年5月14日，被告向原告发出《告知书》一份。”2019年5月25日，被告向原告发出《催告书》一份。2019年6月1日，被告再向原告发出《催告书》一份。”经核实，《致石洞镇棚户区改造拆迁户的一封信》、《告知书》的作出主体均为皋兰县石洞镇委员会和皋兰县石洞镇人民政府；两份《催告书》的作出主体均为皋兰县石洞镇人民政府。一审法院认定上述材料的作出主体均为皋兰县政府属于认定错误，本院予以纠正。该事实有皋兰县政府向一审法院提交的证据及一审庭审笔录在案佐证。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。”根据一审查明的事实，结合双方当事人的上诉和答辩意见，本案审理的焦点问题是：皋兰县政府实施的案涉强制拆除房屋行为是否符合法律规定。《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定也明确，县级以上人民政府土地管理部门根据土管法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋强制拆除问题，亦可参照。根据上述法律、行政法规、司法解释的规定，房屋征收应当遵循“无补偿则无征收”“先补偿后搬迁”的原则。无论征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，若被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝搬迁，才能由征收单位申请人民法院裁定强制执行，在没有获得法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收人房屋的职权。本案中，皋兰县政府因实施棚户区改造项目需征收杨某的房屋，双方就补偿安置事宜未能达成一致，既未作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院裁定强制执行，直接实施了强制拆除行为，系超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案皋兰县政府在一审期间也未提供其事实强制拆行为的证据，故皋兰县政府实施的强制拆除行为证据不足。据此，一审法院判决确认强制拆除行为违法并无不当。关于上诉人在二审庭审中提出其不是案涉强制拆除主体的问题，也即本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉的行政行为是强制拆除行为，属于行政事实行为，一般是按照“谁实施，谁被告”的原则确定适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款第（六）项规定，证据包括当事人陈述。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。担忧相反证据足以推翻的除外。本案中，被上诉人杨某将皋兰县政府列为被告，主张皋兰县政府对其房屋实施了强制拆除行为，皋兰县政府在一审答辩和上诉状中均承认其实施了拆除被上诉人涉案房屋的行为。故一审法院认定本案被诉强制拆除行为是皋兰县政府组织实施并无不当。上诉人在二审庭审中仅主张其不是拆除主体，但未提供相反证据推翻其自认的事实，其行为有违诉讼诚信原则，本院不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确。上诉人皋兰县政府的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人皋兰县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 吕 强审判员 朵利民审判员 赵静莉二Ｏ二Ｏ年九月二十四日书记员 戴蕴鹏