河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1939号上诉人暨诉讼代表人（一审原告）王小白，女，汉族，1962年2月27日出生，住河南省焦作市马村区安阳城乡义庄村**。上诉人暨诉讼代表人（一审原告）朱胜利，男，汉族，1954年4月16日出生，住，住河南省焦作市马村区安阳城乡义庄村**/div>上诉人（一审原告）朱海军，男，汉族，1977年8月29日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）范明国，男，汉族，1961年9月14日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）李建军，男，汉族，1977年5月12日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）康黑旦，男，汉族，1975年9月12日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）蒋国安，男，汉族，1957年5月8日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）穆艳荣，女，汉族，1965年8月9日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）李全有，男，汉族，1967年7月22日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）苏雨，男，汉族，1986年8月6日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）苏双喜，男，汉族，1975年1月4日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）李**，男，汉族，1972年1月8日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）李红卫，男，汉族，1976年9月28日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）康海国，男，汉族，1981年7月21日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）尹梦实，男，汉族，1992年7月28日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）郑虎龙，男，汉族，1969年4月14日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>上诉人（一审原告）康四长，男，汉族，1965年8月27日出生，住河，住河南省焦作市马村区div>被上诉人（一审被告）焦作市人民政府。住所地：焦作市解放区人民路**。法定代表人徐衣显，市长。上诉人王小白、朱胜利、朱海军、范明国、李建军、康黑旦、蒋国安、穆艳荣、李全有、苏雨、苏双喜、李**、李红卫、康海国、尹梦实、郑虎龙、康四长（以下简称王小白等17人）因诉被上诉人焦作市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，不服焦作市中级人民法院（2020）豫08行初74号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。焦作市中级人民法院一审查明，马村区东海大道项目征迁工作指挥部办公室发布《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》，明确了征迁补偿标准、协议签订及资金拨付和搬迁费、过渡费及奖励等内容。马村区东海大道项目征迁工作指挥部由马村区人民政府成立。2017年5月份，王小白等17人均与焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会、焦作市马村区安阳城街道办事处签订了《焦作市东海大道（马村区段）征迁安置协议》。2018年12月24日，王小白等17人向焦作市人民政府提出行政复议申请，请求依法撤销《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》。2018年12月25日，焦作市人民政府法制办公室向王小白等17人邮寄《告知书》，该告知书认为：申请人的复议请求虽为“撤销《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》”，但实质是对东海大道项目征迁补偿方案不服。依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）中“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”之规定，你们须在确定批准征地补偿、安置方案的政府（市政府或县政府）后，向该政府的上一级政府申请裁决。王小白等17人不服该告知书，于2019年1月7日向河南省济源中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销焦作市人民政府2018年12月25日作出的告知书，判令焦作市人民政府受理其复议申请。河南省济源中级人民法院于2019年1月11日作出（2019）豫96行初4号不予受理行政裁定，王小白等17人不服，提起上诉，河南省高级人民法院作出（2019）豫行终681号行政裁定，指令河南省济源中级人民法院予以立案。2020年1月13日，河南省济源中级人民法院作出（2019）豫96行初19号行政判决，判决撤销焦作市人民政府2018年12月25日作出的告知书。2020年2月4日，焦作市人民政府向王小白等17人邮寄《中止行政复议通知书》，以河南省启动重大突发公共卫生事件一级响应机制，由于疫情防控致使该机关不能再行政复议期间内正常开展行政复议申请审查工作为由，决定自2020年2月4日起中止该行政复议案件的审查。2020年3月10日，王小白等17人以河南省已降为二级响应地区为由，向焦作市人民政府申请恢复对其行政复议的审查。2020年3月13日，焦作市人民政府作出恢复审理通知，并向王小白等17人作出补正行政复议申请通知书。2020年3月19日，焦作市人民政府作出焦政复不受字［2020］1-17号《不予受理行政复议申请决定书》，王小白等17人于2020年3月20日收到，因不服该决定书，于2020年3月25日向一审法院提起本案诉讼，请求：1、依法撤销焦作市人民政府作出的焦政复不受字［2020］1-17号《不予受理行政复议申请决定书》；2、判令焦作市人民政府依法受理王小白等17人的行政复议申请。一审法院另查明，本案王小白等17人于2018年11月向武陟县人民法院提起行政诉讼，请求确认其与焦作市马村区安阳城街道办事处、焦作市马村区安阳城街道办事处义庄村村民委员会签订的征迁安置协议无效。武陟县人民法院经审理后判决驳回了王小白等17人的诉讼请求。2019年1月，本案王小白等17人中的范明国、王小白、康黑旦、蒋国安、朱胜利、苏雨、李**、李红卫、穆艳荣、李全有、苏双喜、康海国、尹梦实、朱海军以焦作市马村区人民政府为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求确认焦作市马村区人民政府拆除其宅基地上房屋的行为违法。一审法院经审理后分别作出行政裁定，驳回了该14人的起诉。焦作市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从行政诉讼的角度讲，判断一个行政行为是否可诉，主要看这个行政行为是否对行政相对人特定的、具体的权利、义务产生实际影响。本案中，各方当事人均未提供相关市、县区人民政府为实施东海大道项目建设而进行了土地征收的相关证据。因此，焦作市马村区人民政府为保障东海大道项目的实施而制定的补偿安置实施细则，并非按照法律、法规规定的征收程序作出《补偿安置方案》，该实施细则对案涉征迁范围内的村民不具有法律上的强制力、约束力。从该实施细则的内容上看，主要对征迁范围内的征迁补偿标准和方式作出了一般性规定，其实质上是马村区人民政府为推动协议签订的要约邀请行为，征迁范围内的村民是否与马村区人民政府或其指定的部门达成征迁安置协议，是村民户在接受补偿安置实施细则的前提下，与相关部门本着自愿原则协商而定。根据本案被诉补偿安置实施细则的内容和效力形式，马村区人民政府亦不具有行政强制手段与村民户签订征迁安置协议。基于以上情况分析，可以判断案涉征迁补偿安置实施细则对当事人的权利义务并不产生实际影响。该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。因该征迁补偿安置实施细则对当事人的权利义务并不产生实际影响，焦作市人民政府对王小白等17人的复议申请是否受理或作出决定，人民法院均不予受理。综上，王小白等17人的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，对其起诉应不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，一审法院裁定：驳回李全有、朱海军、范明国、李**、李红卫、康四长、王小白、苏雨、郑虎龙、朱胜利、穆艳荣、蒋国安、李建军、康海国、尹梦实、康黑旦、苏双喜的起诉。王小白等17人不服一审裁定，向本院提起上诉称，焦作市马村区安阳城街道办事处作为证据提交了《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》，如果该《细则》不可复议,不具有法律约束力,不仅与《行政复议法》第六条第七项、第十一项规定的可申请复议情形之规定精神不符,也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。该《细则》性质上是补偿安置方案,是征地审批机关行使征收补偿的具体表现形式,且已经对被征地农村集体经济组织和农民的财产权利等合法权益产生了实质影响,依法属于行政复议范围,也属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人及法院查明的事实也可以说明,该《细则》是该次签订征迁安置协议的依据。而一审法院却以涉案《细则》对外不产生行政法律效力为由，认为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人与一审法院的论述自相矛盾。综上,一审裁定认定事实错误、证据不足且适用法律错误,依法应予撤销。请求撤销一审裁定，并改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人焦作市人民政府答辩称，《东海大道项目征迁补偿安置实施细则》是对东海大道项目范围内土地、土地上的房屋等征收补偿相关事宜作出的指导性意见，性质上属于抽象行政行为，不是具体行政行为。因此，被答复人的复议请求不属于行政复议的受案范围。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，具有行政法上的诉的利益是判断行政行为是否可诉的重要标准之一,即只有当被诉的行政行为对公民、法人或其他组织造成的利益影响具有法律上的直接性和保护的必要性时,该行政行为才属于行政诉讼的审查范围。本案中，焦作市马村区人民政府制定的征迁补偿安置实施细则，并非按照法律、法规规定的征收程序作出的补偿安置方案。被诉征迁补偿安置实施细则，仅仅是对征迁范围内的征迁补偿标准和方式作出了一般性规定，可以视为焦作市马村区人民政府为推动“协议搬迁”而实施的要约邀请行为，对征迁范围内的村民不具有法律上的约束力。征迁范围内的村民是否愿意在接受征迁补偿安置实施细则的前提下，与马村区人民政府或其指定的部门达成征迁安置协议，需由协议双方根据自愿原则协商而定。因此，被诉征迁补偿安置实施细则对王小白等17人的权利义务不产生实际影响。相应地，焦作市人民政府所作行政复议决定对王小白等17人的权利义务亦不产生实际影响。一审裁定驳回王小白等17人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审裁定。王小白等17人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 马 磊审判员 万宗杰审判员 蒋跃峰二〇二〇年九月二十四日法官助理刘月华书记员王贺霞