河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终1558号上诉人（原审原告）马书义，男，汉族，1946年6月11日出生，住河南省唐河县。上诉人（原审原告）马书芳，男，汉族，1939年4月29日出生，住河南省唐河县。上诉人（原审原告）马新瑞，女，汉族，1973年6月27日出生，住河南省唐河县。上诉人（原审原告）马超，男，汉族，1978年2月18日出生，住河南省唐河县。上诉人共同委托代理人席中玉，北京京尚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）唐河县人民政府。法定代表人贺迎，县长。委托代理人邵博，唐河县城郊乡人民政府工作人员。委托代理人王杰生，河南匡世律师事务所律师。马书义、马书芳、马新瑞、马超因诉唐河县人民政府履行补偿安置职责一案，不服河南省南阳市中级人民法院（2020）豫13行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。马书义、马书芳、马新瑞、马超原审诉讼请求：1、撤销唐河县人民政府作出的《关于城郊乡16户村民提出的征地补偿安置申请的答复》；2、唐河县人民政府支付土地补偿费、安置补助费、青苗费总计人民币948300元（土地面积16.35亩，每亩地5.8万元）；3、判令唐河县人民政府缴纳社会保险，承担社会保险费用；4、判令唐河县人民政府为马书义、马书芳、马新瑞、马超及家人中的劳动力人口（五口人：马增、王明春、马新瑞、马超、杜永金）安排工作；5、判令向马书义、马书芳、马新瑞、马超（三口人：李静怡、马婉珍、马崇欣）支付安置补助费。原审法院查明，马书义、马书芳、马新瑞、马超与家人系唐河县城郊乡刘洼村西马庄村民，承包地位于唐河县城郊乡。2018年2月12日河南省人民政府作出豫政土（2018）254号《河南省人民政府关于唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，同意唐河县将唐河县文峰街道办事处等2个办事处（乡）焦庄社区二里桥组等4个农村集体经济组织集体耕地23.7899公顷、其他农用地2.7035公顷，共计26.4934公顷（其中耕地23.7899公顷）作为唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点项目建新区用地予以征收，同意唐河县国土资源局拟定的征收土地方案。2018年3月3日河南省人民政府作出豫政土（2018）284号《河南省人民政府关于唐河县2017年度第一批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，同意唐河县将唐河县文峰街道办事处等2个办事处（乡）焦庄社区二里桥组等10个农村集体经济组织集体耕地21.9137公顷、其他农用地1.1244公顷、未利用地0.3715公顷，共计23.4096公顷（其中耕地21.9137公顷）作为唐河县2017年度第一批城乡挂钩试点项目建新区用地予以征收，同意唐河县国土资源局拟定的征收土地方案。本次征收土地位于唐河县城市规划区内，属商业用地，马书义、马书芳、马新瑞、马超家庭承包地位于本次征收土地范围内。本次征收由唐河县人民政府按照征收土地方案支付补偿费用、落实安置措施及被征地农民的社会保障工作。另查明：2017年6月7日，南阳市人力资源和社会保障局作出《关于唐河县2017年度第三批城乡建设用地增减挂钩试点项目被征地农民社会保障费用的审核意见》（宛人社函〔2017〕42号），该文件载明：唐河县2017年度第一批城乡建设用地增减挂钩试点项目需征收该县文峰街道办事处、城郊乡刘马洼村马庄组等11个农村集体经济组织集体土地共计23.4096公顷，其中该批次9.9023公顷属规划区内，13.5073公顷属规划区外用地。按照区片综合地价社会保障费规划区内6600元/亩、规划区外4000元/亩的标准，该项目预缴社会保障费用1790766元。经审查，唐河县2017年度第一批城乡建设用地增减挂钩试点项目被征地农民区片综合地价社会保障费征收标准，符合豫劳社办［2008］72号文件规定，所涉及的区片综合地价中的社会保障费用，已足额缴纳到唐河县城乡居民社会养老保险中心被征地农民资金账户。同日，南阳市人力资源和社会保障局作出《关于唐河县2017年度第三批城乡建设用地增减挂钩试点项目被征地农民社会保障费用的审核意见》（宛人社函〔2017〕43号），该文件载明：唐河县2017年度第三批城乡建设用地增减挂钩试点项目需征收该县文峰街道办事处、城郊乡刘马洼村马庄组等4个农村集体经济组织集体土地共计26.4934公顷，属规划区外用地。按照区片综合地价社会保障费规化区外4000元/亩的标准，该项目预缴社会保障费用1589604元。经审查，唐河县2017年度第三批城乡建设用地增减挂钩试点项目被征地农民区片综合地价社会保障费征收标准，符合豫劳社办［2008］72号文件规定，所涉及的区片综合地价中的社会保障费用，已足额缴纳到唐河县城乡居民社会养老保险中心被征地农民资金账户。2018年6月19日，城郊乡刘马洼村民委员会作出证明：唐河县2017年度第三批城乡挂钩试点项目征收土地征收我社区集体土地14.9972公顷。征收土地补偿安置费（含土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费）已按规定足额拨付至我社区，由我社区对被征地农户分解拨付。原审法院认为，一、关于唐河县人民政府作出的《关于城郊乡16户村民提出的征地补偿安置申请的答复》是否应予撤销问题。通过该答复内容来看，并未对马书义、马书芳、马新瑞、马超权利义务产生实质影响，马书义、马书芳、马新瑞、马超主张应予撤销，缺乏事实和法律依据，不予支持。二、关于是否应当判令唐河县人民政府为马书义、马书芳、马新瑞、马超及家人缴纳社会保险，并承担社会保险费用及支付安置补助费、为马书义、马书芳、马新瑞、马超及家人安排工作问题。马书义、马书芳、马新瑞、马超上述请求实为要求唐河县人民政府履行对于被征地农民就业安置及社会保障职责。（一）征收土地解决的是原土地权利人与被征收土地之间因权属关系改变产生的权利义务关系，且补偿安置的主体、方式、内容多元，故土地征收过程中涉及的社会保障内容是有限的。况且，社会保障本身具有独立完整的制度，社会保险是在保险人与参保人之间形成的法律关系，与征地补偿安置中涉及政府应负的相关义务不属于同一性质的行政法律关系。本案涉及的土地征收过程中，唐河县人民政府已将补偿安置费用付给村民委员会，南阳市人力资源和社会保障局认可已收到唐河县人民政府支付的社会保险费用，说明唐河县政府已履行其了在征地过程中妥善安置被征地农民的法定职责。（二）为做好被征地农民的就业培训工作，国务院办公厅的国办发〔2006〕29号文件对被征收土地位于城市规划区内的被征地农民就业问题作出了明确规定，马书义、马书芳、马新瑞、马超土地位于唐河县城市规划区内，按照以上文件规定，其要求唐河县人民政府直接为其及家人安排工作的请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，马书义、马书芳、马新瑞、马超的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回马书义、马书芳、马新瑞、马超的诉讼请求。马书义、马书芳、马新瑞、马超不服原审判决，提起上诉称：1、关于本案的《关于城郊乡16户村民提出的征地补偿安置申请的答复》是否具有可诉性的问题以及上诉人的社保安置是否落实的问题。上诉人的承包地于2018年2月份被全部征收,依法应得到社保安置,但被上诉人没有为上诉人及家人缴纳社保，上诉人这两年仍在自费缴纳社保。为此，上诉人要求被上诉人为其缴纳社保合理合法，如果被上诉人认为上诉人或其家人属于或不属于社保安置对象，则其应该明确告知上诉人。被上诉人做出的答复回避了上诉人对其提出的请求，并没有解决双方之间的争议，该答复已然影响到了上诉人的权利，依法具有可诉性。2、关于被上诉人是否应向上诉人支付土地补偿、安置费用(含未成年人的安置补助费)的问题。因被上诉人坚持按照种粮直补面积对上诉人支付土地补偿款,上诉人一直对此持有异议而没有领取土地补偿款,并且同村的其他被征地村民都是按照实际面积进行的补偿。被上诉人后来同意按照实际面积对上诉人给予补偿，并且由唐河县自然资源局进行实地测量，双方的争议已经基本解决。上诉人后来去村委会要求领取土地补偿款时被拒绝，原因是被上诉人要求上诉人必须连同宅基地的补偿一同签字后才能领取。上诉人认为被上诉人的行为属于拒绝向上诉人支付土地补偿款，因为上诉人的宅基地尚未征收，被上诉人为了实施对上诉人宅基地征收,故意给上诉人设卡,不对宅基地的拆迁补偿签字就拒绝支付土地补偿款。同时，上诉人的家人中存在未成年人，按照河南省人社厅2008年发布的《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》，征地时不满16周岁的，发给安置补助费，被上诉人应向上诉人家人中的未成年人支付安置补助费。3、关于60岁以上老人的社保安置问题。上诉人家中有60岁以上的老人，已经失去劳动能力，无收入来源，现在承包地被完全征收，以后的生活没有保障，生活水平严重降低，长远生计根本无法保障。综上,原审判决认定事实不清，适用法律错误,请求撤销原审判决,支持上诉人的诉讼请求。本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，关于唐河县人民政府作出的答复是否可诉问题。唐河县人民政府根据当事人的申请，作出《关于城郊乡16户村民提出的征地补偿安置申请的答复》，该答复仅仅是对已经进行的补偿安置情况的描述，本身并未对马书义、马书芳、马新瑞、马超的权利义务产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项的规定，该答复不属于人民法院行政诉讼的受案范围。当事人对补偿安置问题不服，可以直接就补偿安置行为提起诉讼。关于本案的被告问题。马书义、马书芳、马新瑞、马超的第二项、第三项和第四项诉讼请求，实质是请求行政主体履行补偿安置义务，马书义、马书芳、马新瑞、马超应当向具有补偿安置职责的行政主体主张。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，市、县人民政府土地行政主管部门系法定的补偿安置义务主体，市、县人民政府不是补偿安置义务主体。本案涉案的集体土地已经河南省人民政府批准征收，唐河县人民政府的土地行政主管部门是法定的征地补偿安置义务主体，马书义、马书芳、马新瑞、马超以唐河县人民政府为被告，请求判决唐河县人民政府履行补偿安置职责，属于错列被告。一审法院认定唐河县人民政府为补偿安置义务主体，并进行实体审理，作出驳回马书义、马书芳、马新瑞、马超诉讼请求的判决属适用法律错误，依法应当予以纠正。本案应当直接裁定驳回起诉，马书义、马书芳、马新瑞、马超可以唐河县土地行政主管部门为被告另行提起诉讼。综上，原审判决错误，依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用解释》第一百二十三条第一项之规定，裁定如下：一、撤销河南省南阳市中级人民法院（2020）豫13行初78号行政判决；二、裁定驳回马书义、马书芳、马新瑞、马超的起诉。预收的一审、二审案件受理费各50元，予以退还。本裁定为终审裁定。审判长 荆 伟审判员 杨 巍审判员 荆向丽二〇二〇年九月二十二日书记员 赵艳涛