重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终608号 上诉人（一审原告）陈庆萍，女，1959年9月16日出生，汉族，住重庆市渝**。 委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人倪尔友，重庆市司法局工作人员。 委托代理人谢强，重庆市司法局工作人员。 陈庆萍因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2017年6月29日，市政府作出渝府地〔2017〕794号《市政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》（简称794号《征地批复》），794号《征地批复》载明，市政府同意重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）征收双龙湖街道鹿山社区第1村民小组等8个村民小组集体农用地42.5721公顷（其中耕地8.9216公顷）、集体建设用地2.6240公顷、集体未利用地0.8376公顷。以上共计批准土地46.0337公顷。794号《批复》附件《土地面积分类和征地安置人员情况表》（表格）载明，征收双龙湖街道鹿山社区第19村民小组的情况如下：集体土地总面积6.5016公顷，农用地6.2582公顷（其中耕地2.1530公顷、园林0.1039公顷、林地2.9322公顷、交通用地0.0946公顷、水域及水利设施用地0.0837公顷、其他土地0.8908公顷），建设用地0.2311公顷（其中住宅用地0.1527公顷、特殊用地0.0784公顷），未利用地0.0123公顷（其他土地0.0123公顷）、征地安置人数20人。 2018年1月3日，重庆市渝北区人民政府（简称渝北区政府）作出渝北府征公〔2018〕4号《重庆市渝北区人民政府关于征收双龙湖街道鹿山社区第1村民小组等8个村民小组集体土地的公告》（简称《征地公告》），《征地公告》载明，一、征地批准机关、时间及批准文号：794号《征地批复》。二、批准征地范围、地、地类及面积下列明了征收双龙湖街道鹿山社区第1村民小组、第13村民小组、第15村民小组、第16村民小组、第17村民小组、第18村民小组、第19村民小组的征地类别和面积，其中第19村民小组征收集体土地6.5016公顷（其中农用地6.2582公顷、建设用地0.2311公顷、未利用地0.0123公顷）。 2018年1月3日，原重庆市渝北区国土资源管理分局作出渝北国土征补公〔2018〕61号《重庆市渝北区国土资源管理分局关于征收双龙湖街道鹿山社区第19村民小组集体土地补偿安置方案的公告》（简称《补偿安置方案公告》），《补偿安置方案公告》载明，经批准，征收双龙湖街道鹿山社区第19村民小组集体土地6.5016公顷，其中农用地6.2582公顷（耕地2.1530公顷、园林0.1039公顷、林地2.9322公顷、交通用地0.0946公顷、水域及水利设施用地0.0837公顷、其他土地0.8908公顷），建设用地0.2311公顷、未利用地0.0123公顷。 关于《征地公告》《补偿安置方案公告》的张贴事实，市政府举示了如下证据予以证明：一、19社社长张国强于2018年1月3日签收《征地公告》《补偿安置方案公告》的送达回证，送达回证上的送达地点为鹿山社区19组陶大红房屋处；二、张贴公告的照片打印件，照片显示，有一清楚的人物身后的墙上张贴了《征地公告》《补偿安置方案公告》首页部分（两张），另两张照片为房屋一侧的房墙，房屋为整墙，墙上张贴物较小，不能看清内容。照片下方文字部分载明，公示内容：《征地公告》和《补偿安置方案公告》，送达人：唐德胜、王雪莲，张贴地点：鹿山社区19组陶大红房屋处，公示时间：2018年1月3日。四张照片打印件均加盖了“渝北区政府双龙湖街道办事处”印章。市政府举示照片打印件拟证明《征地公告》《补偿安置方案公告》已于2018年1月3日张贴在“鹿山社区19社陶大红房屋处”。陈庆萍对照片打印件的真实性不予认可，称市政府没有举示原始拍照设备和存储介质，不能证明张贴时间是2018年1月3日。经一审当庭询问，陈庆萍承认照片上的人物是19社社长张国强，照片上的房屋是19社陶大红的房屋。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定：对直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的直辖市人民政府申请行政复议。市政府有权对陈庆萍的行政复议申请进行审理并作出行政复议决定。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。市政府于2019年8月26日收到陈庆萍的行政复议申请材料，经补正后，市政府于2019年9月5日受理，后于2019年10月29日作出市政府渝府复〔2019〕872号《驳回行政复议申请决定书》（简称872号《决定书》）并邮寄送达陈庆萍，市政府行政复议的程序合法。 关于《征地公告》《补偿安置方案公告》的张贴事实，一审法院结合照片打印件上加盖了“渝北区政府双龙湖街道办事处”的印章、陈庆萍承认照片上的人物是19社社长张国强、照片上的房屋是陶大红的房屋、照片上人物张国强身后陶大红房屋的墙上张贴了《征地公告》《补偿安置方案公告》等影像记载，认定向张国强送达征地公告的送达回证真实。送达回证载明张国强于2018年1月3日在“鹿山社区19组陶大红房屋处”签收了《征地公告》《补偿安置方案公告》。故，一审法院认定《征地公告》《补偿安置方案公告》于2018年1月3日在鹿山社区19组陶大红房屋处张贴的事实成立。 《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”行政机关作出原行政行为时未告知申请复议期限的，申请期限参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：县级以上人民政府及时依法公告是征收决定生效的法定条件。公告也是行政机关告知被征收人员和相关单位征收决定内容的方式，与一般行政行为不同，征收决定和征收补偿安置方案涉及众多人员和相关单位，内容又完全相同，要求行政机关对每一个被征收人员和相关单位送达相关征收决定和征收补偿安置方案，既浪费行政资源，又降低行政效率。法律和行政法规规定，对此类行政行为采取公告方式送达而不是采用一般行政行为直接送达的方式送达。行政机关依法在被征收范围内张贴公告，即视为送达每一位被征收人员和相关单位。公告之日起应当视为被征收人员已经知道所公告行政行为的具体内容。《征地公告》《补偿安置方案公告》已经涵盖了794号《征地批复》的内容，对于《征地公告》《补偿安置方案公告》的相对人而言，应于公告张贴后知道794号《征地批复》的相关内容，陈庆萍于2019年8月26日提出行政复议申请，超过了《中华人民共和国行政复议法》规定的法定行政复议期限以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的期限，市政府以此为由不予受理并作出驳回陈庆萍行政复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律正确。陈庆萍的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈庆萍的诉讼请求。 陈庆萍上诉称，一审认定陈庆萍于2018年1月3日即知道794号《征地批复》，系事实认定错误，请求撤销一审判决，依法改判。 市政府答辩称，市政府所作872号《决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。请求驳回陈庆萍的上诉，维持原判。 经审理，本案一审判决书将市政府所作〔2017〕794号《市政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》误写为〔2019〕794号《市政府关于渝北区实施城市规划土地征收的批复》，特予以指出。其余查明事实与一审无异。 本院认为，市政府主体资格问题一审中已有阐述，对于行政复议程序双方也并无争议，本院不再赘述。 本案的争议焦点在于上诉人的行政复议申请是否超期。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”但《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并未明确行政机关未履行《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条所规定的告知义务情况下行政复议申请期限如何计算的问题。鉴于行政复议在权利救济方面的准司法性质，故复议申请期限可参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款之规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道复议期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”《征用土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。”根据上述法律法规规定，征收决定采取公告方式送达，无须向每一户被征收人直接送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人。根据查明事实，《征地公告》于2018年1月3日，已经在鹿山社区19组陶大红房屋处张贴。上诉人主张于2019年8月21日才通过收到《重庆市渝北区规划和自然资源局关于杨代礼陈庆萍信息公开申请有关事宜的回复》知晓794号《征地批复》，不符合上述法律规定。故，本院认定上诉人于2018年1月3日即应当知道了被诉794号《征地批复》。上诉人迟至2019年8月26日才提出行政复议申请，已经超过了《中华人民共和国行政复议法》规定的法定行政复议期限以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定的期限。市政府不予受理并驳回上诉人行政复议申请并无不当。 综上所述，上诉人陈庆萍的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈庆萍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年九月十七日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇