黑龙江省哈尔滨市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）黑01民终2554号上诉人（一审被告）：五常市民乐灌区灌溉站，住所地五常市民乐乡文化街头**。法定代表人：王景辉，站长。委托诉讼代理人：包玉国，黑龙江龙广律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：五常市民乐朝鲜族乡民乐村民委员会，，住所地五常市民乐乡政府法定代表人：沈洪燮，该村委会主任。委托诉讼代理人：闫长友，五常市民乐朝鲜族乡民乐村民委员会委员。委托诉讼代理人：何极，黑龙江何极律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：张继国，男，1968年4月1日出生，汉族，五常市民乐灌区灌溉站灌溉员，住五常市。委托诉讼代理人：刘天夫，黑龙江龙广律师事务所律师。上诉人五常市民乐灌区灌溉站（以下简称民乐灌溉站）因与被上诉人五常市民乐朝鲜族乡民乐村民委员会（以下简称民乐村委会）、张继国返还原物纠纷一案，不服黑龙江省五常市人民法院（2020）黑0184民初1006号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月13日立案后，依法组成合议庭，以阅卷、调查、询问当事人的方式进行了审理。上诉人民乐灌溉站的法定代表人王景辉及其委托诉讼代理人包玉国，被上诉人民乐村委会的委托诉讼代理人闫长友、何极，被上诉人张继国的委托诉讼代理人刘天夫到庭参加诉讼，本案现已审理终结。民乐灌溉站上诉请求：1.撤销黑龙江省五常市人民法院（2020）黑0184民初1006号民事判决；2.依法驳回民乐村委会的起诉；3.二审诉讼费由民乐村委会承担。事实与理由：1.本案程序违法，民乐村委会的起诉缺少法定前置程序。本案虽然案由为返还原物纠纷，实际上属于土地权属纠纷，依照《土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成，由人民政府处理……单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉”。所以，本案应先由人民政府处理，其他任何部门或政府下属机构均无权以自己名义处理。因此，民乐村委会的起诉缺少法定前置程序，应驳回其起诉。2.一审采信证据错误。五常市农业委员会和五常市国土资源局于2005年11月16日出具的《处理意见》仅是对群众上访的处理意见，不是依法由政府授权对争议土地的确权，虽有国土部门参与，但是以农委为主的调查行为，而不是确权行为。而且该《处理意见》程序违法，没有以政府名义下发裁决书，同时也没有对相对人释明救济途径以及送达法律文书，从实质上违背当时的《土地管理法》和黑龙江省关于土地确权的明文规定，上述单位不能也无权以其单位名义处理该土地权属纠纷。因此，《处理意见》不是确权文件，不是确权的依据，一审法院据此认定争议土地权属错误。一审法院仅凭《处理意见》认定该争议土地为民乐村委会集体所有造成国有资产流失，严重损害了国家利益。3.民乐灌溉站取得争议土地合理合法，有充分的法律依据和事实依据，有判例证明该土地归民乐灌溉站所有，即国家所有。无论是依据国家土地管理局（1989）国土[籍]字第73号《关于确定土地权属问题的若干意见》，还是依据国家土地管理局[1995]国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》，该争议土地均应依法认定为国有土地。依据《关于确定土地权属问题的若干意见》第16条“全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：（1）签订过土地转移等有关协议的；…（3）进行过一定补偿或安置劳动力的”，本案土地转让发生在1976年，据票据上体现，当时村委会就收到4560元，按照工资水平折算，80年代的10000元相当于现在的288万元，1976年的4000余元对于现在而言就是个天文数字，这种补偿显然大于一定补偿。另外，当时还给村里更换了变压器，这也是实物性质的补偿。同时，在1991年发生争议时，又签订了书面《协议》，符合规定的第（1）项。所以，依据法律法规的规定，当年民乐灌溉站支付了合理的对价，对村集体进行了补偿，后又签订了《协议》，完全符合法律法规的要求，该土地已经收归国有。另外，该土地一直在民乐灌溉站的国有资产账上，2004年取得的《国有资产证书》中，也将该土地列为国有的固定资产，所以，该争议土地是国家所有，由民乐灌溉站经营使用，在没有撤销《国有资产证书》前，不能也不应该认定为他人所有；4.民乐村委会的主张证据不足，所谓的返还土地，是在土地升值之后个别别有用心村民的牟利行为，是明知地方政府迫于信访的压力不得不作出妥协而进行的敲诈行为，而不是为了集体进行的维权行为，除了不伦不类的《处理意见》，民乐村委会没有任何有效证据证明争议土地归其所有，其主张“农业税一直是老百姓承担，以及主张十年的承包费”更是没有任何证据证实，不知一审法院依什么证据认定每亩1300元的价格。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回民乐村委会的起诉。民乐村委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正。民乐灌溉站的上诉没有事实和法律依据，不能成立。请求二审驳回民乐灌溉站的诉讼请求，维持原判。一、案涉土地9.6大亩水田所有权归属民乐村委会。1.1976年民乐灌溉站支付4560元并给民乐村委会更换了20KV变压器购买了案涉土地，但这一行为不符合当时的政策规定。1962年9月27日，中国共产党第二届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即六十条）第二十一条规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占用”。民乐村委会的卖地行为严重违背当时政策的禁止性规定，在当时就是无效的。2.1991年8月26日，民乐乡土地办调解所达成的协议是无效的，此调解协议违反了《土地管理法》有关严禁农村集体土地入市和严禁土地买卖的禁止性规定，《土地管理法》第16条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，民乐乡政府无权处理本案的土地权属争议。3.2005年11月16日，五常市农业委员会和五常市国土资源局的《处理意见》是正确的、有效的。2005年，因民乐村村民上访，当时五常市委书记肖建春责成五常市纪检书记李继岩协调五常市农业委员会和五常市国土资源局进行调查处理，经五常市农业委员会和五常市国土资源局的调查于2005年11月16日作出《关于民乐乡民乐村闫家屯与民乐罐区土地纠纷调查处理意见》，此《处理意见》是有效的，首先，《处理意见》查清了案件事实。其次，《处理意见》有充分的事实依据和法律依据。再次，《处理意见》的结论是民乐灌溉站归还土地，不属于土地确权。《处理意见》出台后，民乐灌溉站没有提出异议，没有提出诉讼，也没有上访，实际是认可了该《处理意见》。《土地管理法》第16条二款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。这里诉讼是指：根据最高人民法院l991年6月l1日《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干意见（试行）》中受案范围第七条关于“公民、法人或者其他组织对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应作为行政案件受理”的规定，本条规定的向人民法院起诉是对于需要人民政府确认所有权和使用权归属的纠纷（即确权纠纷），应理解为向人民法院提起行政诉讼。需要注意的是，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，必须在本条所规定的法定时间即三十日内进行，如果超过本条所规定的时间，该决定即产生法律效力，当事人必须履行处理决定。根据最高人民法院于1991年7月24日对河北省高级人民法院《关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》，行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉，可向行政机关提出申请执行，该行政机关依照《行政诉讼法》第六十六条的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。二、民乐灌溉站的上诉理由不成立。1.本案是土地侵权纠纷，不是土地权属争议。2.五常市农业委员会和五常市国土资源局是受五常市市委和五常市人民政府的委托处理双方的争议，这两家政府职能部门是代表五常市人民政府作出的《处理意见》。3.《处理意见》明确了民乐村委会的《土地证》的法律效力，结论是诉争土地“应依法属于民乐乡民乐村集体经济组织所有”和“自2006年起土地由民乐村收回”。4．此《处理意见》是对民乐村村民的上访的《处理意见》，不是确权裁定书。当事人对此《处理意见》不服可以上访或提起民事诉讼。三、民乐灌溉站在没有否定或推翻民乐村委会持有的《土地证》之前，无权强占案涉土地。《物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。在没有否定民乐村委会的《集体土地所有权证书》之前，民乐灌溉站无权占有民乐村委会的土地。综上，请求二审法院依法驳回民乐灌溉站的上诉请求，维持原判，保护民乐村委会的合法权益。张继国辩称，同意民乐灌溉站的观点，案涉土地应该判给民乐灌溉站，确认给民乐灌溉站所有。1.张继国认为卖地合法，事情发生在1976年，按照1989年《关于确定土地权属问题的若干问题意见》第16条的规定，1976年的土地买卖行为，应该受当时的若干规定来调整，符合1962年之后关于确认农村集体土地确权的条件，民乐灌溉站当年支付了4560元的高价，相当于现在的280多万，不单单是给了高额的回报，而且由于高额的对价，又给安装了变压器，所以说从金钱和实物上都给了民乐村委会相应的补偿。2.1991年的《协议》是有效的，是在民乐乡政府主持下双方达成的协议，是双方的真实意思表示，无论签字的人当时是什么职务都不能否定是双方当事人真实意思表示的《协议》，后来又起争议，是由于土地值钱了，否则不会有争议。3.2005年，五常市农委和国土局的《处理意见》是虚假的，是无效的，仅仅是个《处理意见》，张继国虽然看到的是原件，但张继国到国土局和农委去查，国土局和农委没有当年《调查处理意见》的档案和存档，没有任何记载能证明《处理意见》是如何作出的，也没有任何人承认这个《处理意见》。民乐村委会所说是当时的市委书记交给市农委和市国土局办的，但没有这方面证据，所以《处理意见》不发生法律效力，它仅是个《处理意见》，并不是确权意见，《处理意见》既没有送达，也没有交代权利，该《处理意见》对本案来讲不足以作为凭证；4.本案不是侵权纠纷，是权属纠纷，权属纠纷应该由行政机关处理，而不能不应由人民法院按民事案件处理；5.民乐村委会的《土地使用证》不是本案争议土地的唯一合法凭证，该《土地使用证》上显示的土地坐落是铁道树木、河流，不能说在边框四至范围内的所有的东西都是民乐村委会的，本案的土地是由于1962年规定之后和1976年的行为使权属发生了变化，所以不能仅凭《国有土地证书》来确定它的权属。一审中，民乐灌溉站举示的《国有资产证书》也体现本案争议的土地已经作为国有资产上账到《国有资产证书》上了，作为水利所用的实验田，属性已经了变化，应该归为国有，不能再继续视为是民乐乡民乐村所有，综上，张继国认为民乐灌溉站的上诉有理。民乐村委会向一审法院起诉请求：返还9.6大亩水田地，并给付纯收益107520元。一审法院认定事实：1976年12月7日，民乐村委会所属第四生产队（闫家屯）将坐落本屯所有土地北杨德恩，南水濠，东水泡子，西乡道中9.6亩（大亩）水田地以4560价格转让给民乐灌溉站作为试验田使用，民乐灌溉站还为闫家屯更换一台20**的变压器。民乐灌溉站自从1977年开始对该争议土地进行管理和使用，1991年8月26日民乐村村民以“争议土地应属闫家屯所有”为由找到民乐乡政府，经乡政府土地办调解，争议土地仍应归灌区管理和使用，由灌区补偿闫家屯2000元的农业税和水利费款，该地仍应由灌区管理和使用。2005年11月16日，闫家屯村民向五常市国土局和五常市农委反映情况，索要争议土地，由五常市国土局和五常市农委联合发出《处理意见》，认为该争议土地归民乐村委会所有。2007年1月1日，民乐灌溉站将争议土地转包给本单位职工张继国使用。自2020年初开始闫家屯村民反映索要该争议土地，要求返还9.6亩水田地，并给付纯收益107520元。一审法院认为，土地的所有权有两种，一种是集体所有权，另一种属于国有土地，1976年民乐村委会所属闫家屯（第四队）将争议土地口头有偿转让给民乐灌溉站作为试验田使用，并且履约多年，是双方自愿形成了一种事实上的合同，民乐灌溉站有管理和使用的权利，并于1991年经民乐乡政府土地办进行了调解，民乐灌溉站又支付了2000元的农业税和水利费款，双方均同意将争议土地继续归民乐灌溉站管理和使用。2005年民乐村委会继续索要此地，经五常市国土局和市农委作出《处理意见》为该争议土地应属于民乐村委会集体所有并无不当，土地的原始所有权应归民乐村委会所有。但闫家屯小队将该土地以口头合同有偿转让的形式转让给民乐灌溉站管理和使用至今，但该转让合同没有履行期限，民乐村委会主张索要回该争议土地，应予支持，民乐灌溉站主张该争议土地已经有偿转让，并且已登记在本单位国有资产台账中，应归民乐灌溉站所有缺少事实和法律依据。民乐村委会主张索要的损失因民乐村委会除2020年之前没有主张权利是自认行为，对于2020年的损失应按年承包费价格予以补偿，民乐灌溉站将该土地私自转包他人亦是违反有关法律规定。判决：一**落在民乐村××附近东水泡××、××、南水濠，北杨德恩水田土地9.6亩（大亩）由第三人张继国退还民乐村委会所有，于2020年12月20日履行。二、民乐灌溉站给付民乐村委会争议土地2020年土地承包费9600元，于判决书生效后立即给付。三、驳回民乐村委会的其他诉讼请求。果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费4412元减半收取2206元，由民乐灌溉站负担，于判决书生效后立即给付。本院二审期间，双方当事人均未举示新的证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，民乐村委会以“案涉土地原系民乐村委会闫家屯（五常县民乐人民公社友谊大队第四生产队）的集体土地，1976年，第四生产队将案涉土地有偿卖给民乐灌溉站作为试验田，未经当时的生产大队、公社审批，亦未经土地部门办理相关手续”为由主张由民乐灌溉站返还案涉土地。民乐灌溉站却以“案涉土地于1976年有偿购买、支付了合理对价，并已登记在民乐灌溉站的固定资产账中”为由进行抗辩。虽然2005年五常市农业委员会、五常市国土资源局对案涉土地作出过《处理意见》，但没有向民乐村委会和民乐灌溉站送达该《处理意见》的记载，且该《处理意见》中亦未向双方当事人明示对《处理意见》不服的救济途径，故依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，民乐村委会与民乐灌溉站对案涉土地使用权的争议在双方协商不成的情况下，应由五常市人民政府的相关职能部门依法作出处理，一审对案涉土地的判决意见欠妥，本院予以纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三条规定，裁定如下：一、撤销黑龙江省五常市人民法院（2020）黑0184民初1006号民事判决；二、驳回五常市民乐朝鲜族乡民乐村民委员会的起诉。一审案件受理费4412元，退还一审原告五常市民乐朝鲜族乡民乐村民委员会；上诉人五常市民乐灌区灌溉站预交的二审案件受理费4412元予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  郑兴华审判员  张 宇审判员  王爱军（）二〇二〇年九月二十七日法官助理张恭允书记员张春天