河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2054号上诉人（一审原告）楚亮，男，1981年9月29日出生，汉族，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）沙雷，男，1976年5月4日出生，回族，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）赵一宁，女，1978年9月20日出生，回族，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）赵雪，女，1992年12月1日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）鲁润梅，女，1971年5月30日出生，汉族，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）阴艳灵，女，1957年6月17日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）张少杰，男，1970年4月14日出生，汉族，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）杜瑞莲，女，1965年1月30日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）丁翠，女，1969年1月16日出生，回族，住郑州市。上诉人（一审原告）谢爱国，男，1955年3月8日出生，汉族，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）魏贺英，女，1967年11月4日出生，汉族，住郑州市管城回族区，现住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）朱凤美，女，1975年4月19日出生，汉族，住郑州市金水区，现住郑州市。上诉人（一审原告）张冬明，男，1972年8月21日出生，汉族，住郑州市管城回族区，现住郑州市。上诉人（一审原告）邓超峰，男，1975年5月10日出生，汉族，住郑州市金水区，现住郑州市。上诉人（一审原告）孟庆龙，男，1976年9月6日出生，汉族，住郑州市管城回族区。上诉人（一审原告）张红军，男，1968年8月8日出生，汉族，住郑州市金水区，现住郑州市燕庄新区。上诉人（一审原告）杨小军，男，1972年5月21日出生，汉族，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）王军，男，1976年12月7日出生，汉族，住郑州市。上诉人（一审原告）杨国富，男，1958年6月2日出生，汉族，住郑州市金水区。上诉人（一审原告）录增民，男，1969年3月10日出生，汉族，住郑州市管城回族区，现住郑州市金水区。上诉人（一审原告）崔大军，男，1973年11月5日出生，回族，住郑州市金水区，现住郑州市。上诉人（一审原告）宋娟，女，1975年1月10日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人潘振旭，河南良承律师事务所律师。委托代理人卢翠霞，河南良承律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市管城回族区人民政府。住所地：郑州市管城回族区商城路**。法定代表人张艳敏，区长。上诉人楚亮等22人因诉郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）国有土地上房屋征收决定一案，不服郑州市中级人民法院（2019）豫01行初931号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。被诉行政行为：管城区政府于2019年6月25日作出《郑州市管城回族区人民政府商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2019〕32号），经第十六届第三十一次区政府常务会议研究，决定对商城东路6号和6-6号院片区改造项目规划范围内的国有土地上的所有房屋及其附属物、构筑物实施征收。并制定了《商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》作为征收决定的附件。楚亮等22人一审诉称：2019年6月25日，管城区政府发布管政〔2019〕32号《郑州市管城回族区人民政府商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定》及房屋征收补偿方案。楚亮等22人房屋均位于该征收决定所列的征收范围之内。管城区政府作出此征收决定及方案时未依法充分征求被征收人及社会公众意见，未经科学论证，征收目的也非为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。综上，被诉征收决定违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定，存在程序及实体上的违法。请求：1．依法确认管城区政府作出的管政〔2019〕32号商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定违法并予以撤销；2．本案的诉讼费用由管城区政府承担。郑州市中级人民法院一审查明，楚亮等22人所主张的本案被征收的房屋位于郑州市商城东路6号付6号，2000年涉案房屋建成。房屋所占土地原属郑州市华盛印刷厂国有划拨土地，2009年4月该厂由集体企业改制为郑州进高电子有限公司。郑州市华盛印刷厂原属郑州市金水区人民政府管辖企业。经一审法院向郑州市自然资源和规划局了解，称根据地号编号GC属于管城区政府管理土地；依据房改文件，2010年郑州市华盛印刷厂名下的国有划拨土地分割为城镇住宅（房改房）和工业两部分，即管城区政府所交“土地登记情况证明”（查阅号：426）载明的地号为GC1-441-35、图号为郑国土资测字2010-369号的城镇住宅（房改房），显示“只登记未发证”；以及楚亮等22人所交“土地登记情况证明”（查阅号：235）载明的地号为GC1-441-34、图号为郑国土资测字2010-368号的工业划拨，土地证号为郑国用（2010）第03**，该宗地后过户至河南泰之恒房地产开发有限公司。根据房改房出售政策，除杜瑞莲之外，2012年其他21人取得了涉案房屋（房改房）的产权证，房屋坐落记载为金水区商城东路6号付6号。因涉案房屋所在地处于郑州市金水区和管城回族区的交界地带，关于其行政管辖归属问题，郑州市民政局、郑州市常务会议也曾研究解决，仍重申了坚持参照历史、尊重现实、保持稳定、促进发展的原则，并要求结合现行管理实际予以解决。根据双方当事人提交的“土地登记情况证明”可见，原郑州市华盛印刷厂名下的国有划拨土地，国土部门均将之登记在管城区政府管辖范围内，并将地号编号为GC。且据部分一审原告提交的其身份证所载住址也可见，公安部门也将商城东路6号及商城东路6号付6号登记在郑州市管城回族区范围内。经一审法院向郑州市金水区人民政府了解，涉案商城东路6号付6号土地及房屋是否属于其管辖范围内，该区反馈称根据“土地登记情况证明”地号编号为GC，为管城区管理的土地，不属郑州市金水区人民政府管辖，且土地管理权的归属郑州市自然资源和规划局才有权确定。杜瑞莲持有2005年4月25日其向郑州市华盛印刷厂交纳建房集资款伍万元整的收据一张，并持有郑房权证字第**房屋所有权证，房屋坐落为商城东路6号付6号3单元4层东户。因郑州市华盛印刷厂改制后的郑州进高电子有限公司于2012年9月已经注销，但是中国共产党郑州市华盛印刷厂支部委员会还存在，故杜瑞莲提交了中国共产党郑州市华盛印刷厂支部委员会签章的证明称，2012年单位为职工个人办理房屋所有权证时，因杜瑞莲家中已经有人享受过福利分房，故杜瑞莲个人房产证房管局没有批，但其持有的郑州市华盛印刷厂名字的房产证（郑房权证字第**）产权为其所有。2017年12月27日《管城回族区人民政府旧城改造领导小组办公室关于下达2018年度棚户区（旧城）改造计划的通知》（管旧〔2017〕6号）印发，其中将商城东路6号和6-6号院连片改造项目列入管城回族区2018年棚户区（旧城）改造计划。2018年1月23日郑州市管城回族区第十六届人民代表大会第二次会议第四次全体会议审议通过《郑州市管城回族区第十六届人民代表大会第二次会议关于区2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年国民经济和社会发展计划的决议》。2018年7月6日郑州市国土资源局作出《关于商城东路6号和6-6号院片区改造项目土地利用总体规划情况的函》，函告管城区政府，其所报商城东路6号和6-6号院片区改造项目位于郑州市中心城区范围内，项目用地符合郑州市中心城区土地利用总体规划。2018年7月27日郑州市城乡规划局作出《关于商城东路6号和6-6号院片区改造项目相关规划意见的复函》，函告管城区政府，该地块已编制完成控制性详细规划，2018年4月2日市政府批复该控规（郑政函〔2018〕129号），用地性质为二类居住用地、商业用地。2018年8月29日郑州市管城回族区发展改革和统计局作出《关于商城东路6号和6-6号院连片改造项目符合国民经济和社会发展规划的意见》（管发展统计〔2018〕128号），主要内容为：经审核，商城东路6号和6-6号院连片改造项目已列入管城回族区2018年度棚户区（旧城）改造计划（管旧〔2017〕6号），同时列入管城回族区2018年国民经济和社会发展计划，并经管城回族区人大常委会第十六届人大二次会议审议通过，符合管城回族区国民经济和社会发展规划。2018年12月26日管城回族区房屋征收与补偿办公室与管城回族区城东路街道办事处签订《房屋征收工作委托协议书》，委托管城回族区城东路街道办事处负责对商城东路6号和6-6号院片区改造项目规划区域内国有土地上的所有建筑、构筑物、附属物实施征收补偿安置的相关工作。2019年4月22日郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室制作《商城东路6号和6-6号院连片改造项目国有土地上房屋征收调查摸底结果公布》，并在被征收范围内进行张贴公示。2019年4月25日管城区政府作出《关于征求意见的通知》，并将该通知及其附件《商城东路6号和6-6号院连片改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》在被征收范围内张贴公示，向被征收人征求意见，要求被征收人自本通知发布之日起至2019年5月25日前提出意见，办公地点为原华盛印刷厂院内。2019年6月3日中信银行股份有限公司郑州市商鼎路支行出具证明，户名郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室，账号81×××71，此账户有专款专用资金人民币3000万元整，资金用途为商城东路6号和6-6号院片区改造资金。2019年6月4日管城区政府作出《管城回族区商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定结果的公布》，并附有商城东路6、6-6号片区改造项目未经登记房屋情况汇总表，同日该文件在被征收范围内张贴公示。2019年6月17日郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室作出《商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2019年6月21日管城区政府作出《关于公众意见梳理、答复及修改情况的说明》，并将该文件在被征收范围内进行了张贴公示。同日《郑州市管城回族区人民政府第十六届第三十一次区政府常务会会议纪要》，该次常务会议决议通过商城东路6号和6-6号院连片改造项目国有土地上房屋征收决定及社会稳定风险评估报告。2019年6月25日管城区政府作出本案被诉《郑州市管城回族区人民政府商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2019〕32号），并将《商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》作为征收决定的附件。同日管城区政府作出《关于商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，并将该征收决定公告及评估机构简介在被征收范围内进行张贴公示。楚亮等22人不服该决定，于2019年12月24日提起本案诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：本案争议焦点有两个，一是杜瑞莲是否有权提起本案诉讼；二是本案被诉《郑州市管城回族区人民政府商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定》（管政〔2019〕32号）是否合法。（一）关于杜瑞莲是否有权提起本案诉讼问题。虽然杜瑞莲主张的商城东路6号付6号3单元4层东户房屋的郑房房房权证字第**所有权证载明的房屋所有权人为“郑州市华盛印刷厂”，但该房屋系“郑州市华盛印刷厂”的房改房，杜瑞莲提交有其2005年4月25日向“郑州市华盛印刷厂”交纳建房集资款伍万元整的收据，并持有该房屋所有权证，且长期实际占用使用涉案房屋；“郑州市华盛印刷厂”及其改制后的“郑州进高电子有限公司”注销后，中国共产党郑州市华盛印刷厂支部委员会签章出具证明称2012年单位为职工个人办理房屋所有权证时，因杜瑞莲家中已经有人享受过福利分房，故杜瑞莲个人房产证房管局没有批，但其持有的郑州市华盛印刷厂名字的房房产证（郑房权证字第**）权为其所有。根据上述情况，至少能够确定杜瑞莲向其原单位“郑州市华盛印刷厂”交纳建房集资款后实际占有使用该套房屋，故杜瑞莲对涉及该套房屋的征收决定具有法律上的利害关系，杜瑞莲有权提起本案诉讼。其他人因持有房改后的其个人名下的房屋所有权证，因此，其他人对涉及其房屋的被诉征收决定当然享有诉权。（二）关于本案被诉征收决定是否合法问题。楚亮等22人认为被诉征收决定不合法的理由一是管城区政府不具有征地主体资格，涉案土地、房屋属于郑州市金水区人民政府管辖，楚亮等22人的“郑州市华盛印刷厂”属于郑州市金水区人民政府管辖的企业，应当由郑州市金水区人民政府作出征收决定。但据一审法院查明，涉案被征收房屋项下土地早已登记在管城区政府管辖范围内，2010年郑州市国土资源局已将涉案土地的地号以“GC”开头编号，含义即为管城的缩写；在被诉征收决定作出前，2018年管城区政府报请郑州市国土资源局《关于商城东路6号和6-6号院片区改造项目征迁改造规划意见的函》，郑州市国土资源局回函管城区政府该项目符合郑州市中心城区土地利用总体规划，也认可管城区政府对涉案土地、房屋的管辖权；另经一审法院向郑州市金水区人民政府了解，其也称其对涉案土地及房屋没有管辖权，郑州市国土资源局已将涉案土地及房屋划归管城区政府管辖。因此，楚亮等22人该项理由不能成立，管城区政府对于涉案土地及房屋的征收具有管辖权和征收主体资格。楚亮等22人认为被诉征收决定不合法的理由二是征收涉案土地的目的非保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，是为了商业住宅开发。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）第八条第五项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”本案被诉征收决定是针对商城东路6号和6-6号院片区改造项目，该项目2017年12月27日已经被管城回族区人民政府旧城改造领导小组办公室列入管城回族区2018年棚户区（旧城）改造计划，管城回族区发展改革和统计局作出《关于商城东路6号和6-6号院连片改造项目符合国民经济和社会发展规划的意见》，该计划也被列入管城回族区2018年国民经济和社会发展计划，并经2018年1月23日郑州市管城回族区第十六届人民代表大会第二次会议第四次全体会议审议通过；该项目也经过了郑州市城乡规划局和郑州市国土资源局认定符合郑州市中心城区土地利用总体规划和控制性详细规划。即便郑州市城乡规划局复函管城区政府该项目经郑州市人民政府批复的控制性详细规划用地性质为二类居住用地、商业用地，也不能就此认为该项目完全是商业开发，而无任何公共利益；管城区政府对于郑州市中心城区范围内的危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，初衷就是为了提升市容市貌，改善市民的生活居住环境，提升市民的生活品质，这本身就属于公共利益的范畴。故楚亮等22人该项理由不能成立。楚亮等22人还认为被诉征收决定存在未依法充分征求被征收人及社会公众意见、未经科学论证、未组织听证、未经楚亮等22人等众多被征收人许可、违法选定评估机构、管城区政府提交的资金监管和法定程序不符合条例管理规定等违法之处。对此一审法院认为，管城区政府提交了《管城回族区商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定结果的公布》及其张贴公示照片、《关于征求意见的通知》及将该征求意见稿在被征收范围内张贴公示的照片、《商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》《关于公众意见梳理、答复及修改情况的说明》及其张贴公示照片、《郑州市管城回族区人民政府第十六届第三十一次区政府常务会会议纪要》通过商城东路6号和6-6号院连片改造项目国有土地上房屋征收决定及社会稳定风险评估报告、中信银行股份有限公司郑州市商鼎路支行出具有商城东路6号和6-6号院片区改造资金专款专用的到位证明、本案被诉《郑州市管城回族区人民政府商城东路6号和6-6号院片区改造项目国有土地上房屋征收决定》并将该征收决定公告张贴公示的照片，足以证明管城区政府履行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》“第二章征收决定”所规定的作出征收决定所应当履行的法定程序。楚亮等22人认为被诉征收决定违反法定程序，却并未提供相应证据加以证明。另楚亮等22人所称违法选定评估机构问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》“第三章补偿”第二十条第一款规定了房地产价格评估机构选定的方式，因此该问题与被诉征收决定的合法性问题无关，楚亮等22人如认为管城区政府违法选定评估机构，在后续的征收补偿程序中可以依法主张。故楚亮等22人上述理由不能成立。综上，楚亮等22人诉请撤销被诉征收决定的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回楚亮等22人的诉讼请求。上诉人楚亮等22人不服一审判决，向本院上诉称：（一）本案所涉旧城区改造，在包含上诉人在内的多数被征收人对征收方案有异议的情况下，被上诉人未依法组织召开相关听证会，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条之规定，故被诉征收决定程序违法。（二）被上诉人应依法对其行政行为的合法性予以举证，并承担相应的法律后果。一审法院在被上诉人未就上述征收程序合法性举证证明的情况下，将举证责任加诸于上诉人，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定。（三）一审法院对涉案土地管辖权的归属进行了依职权调查，但调查结果未依法向上诉人及被上诉人出示，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三十一条的规定。综上，一审判决在认定事实、法律适用上均存在重大错误，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判。管城区政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与一审法院查明事实基本一致，本院予以确认。本院认为：（一）被诉房屋征收决定符合法律规定。管城区政府在一审中提交的《商城东路6号和6-6号院连片改造项目国有土地上房屋征收调查摸底情况公布》、《商城东路6号和6-6号院连片改造项目国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿》、公众意见梳理、答复及修改情况的说明及公布照片等证据，能够证明涉案征收符合郑州市管城回族区国民经济和社会发展规划、郑州市土地利用总体规划。管城区政府对涉案征收范围内的房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公布结果，拟定征收补偿方案，公告征求对征收补偿方案的意见，经听取意见修改后，公布征求意见情况和修改情况，并进行社会稳定风险评估，相关房屋征收补偿资金也已专款足额存入专户，经常务会议讨论通过后作出被诉征收决定并依法予以公告。该房屋征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。（二）上诉人的上诉理由不能成立。楚亮等22人上诉称，管城区政府对征收补偿方案未依法召开听证会，属程序违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条之规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的，市、县级人民政府应当组织听证会，本案中，上诉人没有提交证据证明多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，故其以此为理由认为被诉征收决定违法的上诉理由不能成立。综上，一审法院驳回上诉人关于确认被诉征收决定违法并撤销的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月十四日书记员  张 玥