河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1527号上诉人（一审被告）郑州高新技术产业开发区管理委员会。住所地：河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人王新亭，该管委会主任。委托代理人胡永宁，该管委会工作人员。被上诉人（一审原告）冉五妮，女，汉族，1966年4月4日出生，住河南省郑州市中原区。一审被告郑州高新技术产业开发区石佛办事处。住所地：河南省郑州市化工路**。法定代表人程佳栋，该办事处主任。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。冉五妮诉郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、郑州高新技术产业开发区石佛办事处（以下简称石佛办事处）要求确认强拆行为违法一案，郑州市中级人民法院依法作出（2019）豫01行初889号行政判决。高新区管委会不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。冉五妮一审诉称，冉五妮的房屋位于郑州市高新区铁路北站西干道西侧。2019年5月郑州西干道货运铁路沿线整治工作启动，要求在6月15日之前将规划区范围内的违法建设拆除完毕。冉五妮的房屋在规划范围内。2019年6月6-7日，家中无人，在未通知房主情况下，组织相关人员强行拆除冉五妮房屋，室内物品被损毁，给冉五妮造成巨大经济损失。冉五妮认为，一审被告实施的强制拆除行为认定事实不清，证据不足，在实施强制拆除前未作出行政决定，未履行催告义务和出示任何工作证件。未作出行政强制执行决定，程序违法，其行为严重侵害了冉五妮合法权益。一审请求：1．确认一审被告于2019年6月6-7日强制拆除冉五妮房屋的行为违法；2．本案诉讼费用由一审被告承担。郑州市中级人民法院一审查明，2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》，规定“一、拆除范围：城区内铁路沿线两侧各50米，其他区域铁路沿线两侧各100米。……三、拆除事项：铁路沿线绿化综合整治范围内所有违法建（构）筑物：（一）按土地性质，属于铁路部门的由中国铁路郑州局集团有限公司牵头，各辖区人民政府配合实施；其他区域由所辖区人民政府组织实施；……（三）铁路沿线绿化综合整治范围内的建筑物、构筑物及其他设施，所有权人和使用人应当在规定的期限内进行拆除……逾期不拆除的，由辖区城市管理综合执法部门依法予以拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2018年12月31日止。”2019年2月3日，《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》（〔2019〕3号）印发，规定“一、铁路沿线建筑征收工作。（一）铁路沿线中铁郑州局权属范围内有证建筑的征收，由各区（管委会）负责、中铁郑州局配合……（二）铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责，在2019年2月15日前完成拆迁，拆迁后的后续矛盾或纠纷处理由中铁郑州局处置。”2019年4月29日，郑州市铁路沿线出入市口及绕城高速出入站点环境综合整治工作领导小组办公室向各区（开发区）发出《关于对铁路西干线沿线建筑进行拆除整治的通知》，启动铁路西干线拆除整治工作，要求各区制定详细整治计划方案进行全面整治。2019年5月5日，河南省铁路土地管理局签章向郑州市人民政府提交《关于违法建（构）筑物拆除的申请》，申请郑州市人民政府对其公司土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除，由此引发的司法纠纷由其公司相关单位负责处理。2019年5月20日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章发布《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》，通告：“一、拆除范围：郑州北站铁路权属土地范围。……三、拆除事项：郑州北站铁路权属土地范围内所有违法建筑物。（一）由各辖区人民政府负责拆除，中国铁路郑州局集团有限公司配合；（二）郑州北站拆除范围内的违法建筑物、构筑物及其它设施，所有权人和使用人应当在7日之内限期搬离，存在出租、转让、抵押等情形的，由各方自行协商解决；逾期不搬离的，由辖区政府部门和中国铁路郑州局集团有限公司依法联合实施拆除，相关责任由所有权人和使用人承担。……四、拆除期限：本通告自下发之日起实施，至2019年6月15日止。”河南省铁路土地管理局《关于违法建（构）筑物拆除的申请》、中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室《关于对郑州北站铁路权属范围内违法建设实施拆除的通告》等在涉案郑州铁路北站西干道拆除整治区域范围内张贴。2019年5月31日，中国铁路郑州局集团有限公司土地林业管理办公室签章向省会铁路沿线、生态廊道、过境干线公路、高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部出具《关于郑州北站周边临时占用铁路用地合同情况的说明》，载明：2016年之前，铁路土地管理部门（含土地林业经营管理中心、土地管理办公室等）与部分单位及个人签订了临时占用铁路用地合同，允许其按照合同约定临时借用相应铁路用地。因郑州市城市建设需要及中国铁路郑州局集团有限公司铁路用地管理机制改革，相应协议已公告废止并逾期。占用铁路用地当事人依据临时占用铁路用地合同主张任何权利行为，均属无效。一审另查明，冉五妮一审庭审当庭明确其房屋于2019年6月6日被强行拆除。郑州市中级人民法院一审认为：（一）关于本案是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案冉五妮起诉一审被告强制拆除其涉案房屋的行为，是事实侵权行为，客观上对冉五妮的财产性权利产生了直接影响，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。高新区管委会所称冉五妮诉请事项是行政机关发布的具有普遍约束力的命令，不属于行政诉讼的受案范围的理由不能成立，不予采纳。郑州铁路沿线绿化综合整治工作虽系郑州市人民政府等相关部门发布通告等开展，但冉五妮所诉其房屋拆除事项却是直接针对特定对象即本案冉五妮的行政行为，而非行政机关发布的具有普遍约束力的命令。（二）关于本案冉五妮是否具有诉讼主体资格。高新区管委会认为冉五妮不具有诉讼主体资格的理由是无证据证明冉五妮对涉案房屋享有所有权的相关产权证书及合法权益。冉五妮未能提供对涉案房屋享有所有权的相关产权证书，并不能成为否认冉五妮对涉案房屋享有权益的当然理由。本案冉五妮出示了相关票据，初步证明了其对于涉案房屋享有相应权利，不能否认冉五妮对强拆其房屋行为的利害关系和起诉资格。高新区管委会上述理由不能成立，不予采纳。关于石佛办事处所称涉案房屋占用土地为铁路部门管理范围内的国有土地，冉五妮却不能提供有效证据证明其房屋来源的合法性，涉案房屋系违法建筑，应依法予以拆除的理由亦不能成立，因为即便冉五妮涉案房屋属于应当拆除的铁路沿线绿化综合整治范围内的违法建设，也应当由法定主体经过法定程序来依法拆除，冉五妮对涉案强制拆除行为享有起诉权。故冉五妮具有提起本案诉讼的原告主体资格。（三）关于高新管委会和石佛办事处是否是适格被告。高新区管委会及石佛办事处提交的《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》中明确规定“铁路沿线中铁郑州局权属范围内违法建筑拆迁工作，由各区（管委会）负责”。《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》规定“逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门依法予以拆除”。综上，高新区管委会及石佛办事处虽辩称系配合实施，但与上述纪要及通知明显相悖，故高新区管委会应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。石佛办事处不是本案的适格被告，冉五妮对石佛办事处的起诉，依法予以驳回。（四）关于中国铁路郑州局集团有限公司是否必须作为第三人参与本案诉讼。高新管委会、石佛办事处认为应当追加中国铁路郑州局集团有限公司的理由是郑州市人民政府根据中国铁路郑州局集团有限公司的申请，按照国家部署对铁路沿线绿化综合整治工作的具体实施而发出的通告，河南省铁路土地管理局向郑州市人民政府提出的申请书承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”，故该局与本案有利害关系，应当依法追加为第三人参加诉讼。对此一审认为，铁路部门向郑州市人民政府提交的拆除申请是申请郑州市人民政府对其土地综合整治范围内的非法建筑物、构筑物依法进行拆除；一审被告提交的郑州市人民政府等关于铁路沿线综合整治的相关文件是要求各辖区人民政府、各区（管委会）负责组织拆除；而中国铁路郑州局集团有限公司及河南省铁路土地管理局等铁路部门依法也不具有强制拆除建筑物、构筑物的行政主体资格，亦无证据证明其实际参与强制拆除行为，上述铁路部门不是承担本案相应行政法律责任的被告或者第三人，亦无需为查明案件事实追加其作为第三人参加本案诉讼。至于一审被告所称铁路部门向政府申请拆除时铁路部门承诺“由此引发的司法纠纷由我公司相关单位负责处理”问题，不属本案审查范围，不影响本案被告、第三人的认定及法律责任承担。（五）关于被诉强制拆除行为是否合法。本案中冉五妮房屋被强制拆除前，一审被告并未征得冉五妮的同意，亦未与冉五妮签订任何协议。其辩称没有证据证明冉五妮对涉案房屋享有合法权益，但其也未按照《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序中规定的法定程序，依法作出行政决定、事先催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、公告限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，依法予以强制拆除。故依法应确认其拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认高新区管委会于2019年6月6日强制拆除冉五妮涉案房屋的行政行为违法。高新区管委会不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）被上诉人不具有诉讼主体资格。被上诉人对案涉房屋没有享有所有权或者使用权的相关证据，无法证明被上诉人对案涉房屋享有合法权益，另外，涉案房屋的具体位置并不确定，被上诉人并不符合原告资格的要求和起诉条件。且被上诉人完全可以通过民事诉讼进行救济。（二）上诉人的主体不适格。上诉人辖区石佛办事处仅仅是按照郑州市的相关文件要求予以配合，根据2018年10月19日，郑州市人民政府、中国铁路郑州局集团有限公司联合发布郑政通〔2018〕52号《关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通告》第三条第二项…逾期不拆除的，由辖区城市管理执法部门予以拆除…，根据最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第二十一条规定“对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门做出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告。”故上诉人的主体不适格。（三）一审程序违法，没有追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为共同被告或者第三人参加诉讼。违法建筑物的土地为铁路部门管理范围内的国有土地，不追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为共同被告或者第三人参加诉讼，不能查明案件事实，而且被上诉人完全可以通过民事诉讼进行救济。（四）涉案房屋确属违法建筑，涉案房屋并无相关的证件等证明材料。综上，上诉人不是本案适格的诉讼主体，被上诉人也不是本案的适格主体，且一审认定本案的事实不清，证据不足，程序违法，法律适用错误。请求撤销一审判决，驳回被上诉人一审诉讼请求。被上诉人冉五妮未提交书面答辩意见。一审被告石佛办事处提交书面答辩意见称：（一）冉五妮不具有对案涉建筑物主张权利的诉讼主体资格。冉五妮称涉案房屋占用的土地为铁路部门管理范围内的国有土地，但其提供的证据不足以证明其对诉称房屋享有合法权益，故不具备原告主体资格。（二）一审未追加中国铁路郑州局集团有限公司和河南省铁路土地管理局作为第三人参加诉讼程序违法。案涉房屋占用的土地为铁路部门管理范围内的国有土地，考虑到案涉区域大部分占地建房人手续不全，如第三人不参加诉讼会导致无法查清被上诉人是否享有对诉称修建房屋的合法权属，同时根据《关于违法建（构）筑物拆除申请》也明确了对铁路权属土地范围内违法建筑拆迁后的后续矛盾或纠纷由铁路部门负责处理。根据行政诉讼法第二十九条之规定，应当追加中国铁路郑州局集团公司和河南省铁路土地管理局作为第三人参加诉讼程序。一审诉讼程序违法。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为：（一）涉案被诉的拆除行为属于事实行为，作为行政机关，其应当在合理范围内考虑实际影响，而法院在决定起诉人的起诉资格时，也主要根据合理性标准来判断是否对起诉人造成实际影响，并进而决定原告是否具有诉讼利益和诉讼上的利害关系。本案中，冉五妮作为涉案房屋的实际使用人，显然应当属于政府作出拆除行为时的考虑对象。冉五妮因拆除房屋行为，而造成对房屋使用、房屋设施等方面的实际影响，是显而易见的，应当认可冉五妮对拆除房屋行为进行起诉的利害关系。（二）中国铁路郑州局集团有限公司及河南省铁路土地管理局等铁路部门不是法定的强制拆除建筑物及构筑物的行政主体，也无直接证据证明其实际参与了本案涉及的强制拆除行为，上述部门不是承担本案相应行政法律责任的被告或者第三人。（三）《省会铁路沿线生态廊道过境干线公路高速互通立交及出入口区域绿化工作指挥部会议纪要》及《郑州市人民政府中国铁路郑州局集团有限公司关于对铁路沿线绿化综合整治范围内违法建设实施拆除的通知》明确了高新区管委会为此次拆除行为的行政责任主体，这点是不存在争议的。高新区管委会意欲拆除涉案房屋，应当向人民法院申请强制执行，其未履行申请程序，直接组织有关部门拆除涉案房屋，且未向法院提供任何证明该行为合法的证据、依据，应确认该拆除行为违法。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年九月十一日法官助理王雨蒙书记员路明爽