甘肃省民勤县人民法院   民事判决书   （2020）甘0621民初289号   原告：民勤县农业农村局，住所地：民勤县三雷镇收成路**。   负责人：刘爱国，系该局局长。   委托诉讼代理人1：王**文，甘肃方文律师事务所律师。   委托诉讼代理人2：王晓丽，甘肃方文律师事务所律师。   被告：甘肃省水利水电工程局有限责任公司，，住所地：兰州市城关区庆阳路**   法定代表人：巩正玺，系该公司董事长。   委托诉讼代理人：李国忠，系该公司法务部部长。   委托诉讼代理人：李树旺，系该公司十一公司副经理。   原告民勤县农业农村局与被告甘肃省水利水电工程局有限责任公司承揽合同纠纷一案，本院于2020年1月15日受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人王**文、王晓丽，被告委托诉讼代理人李国忠、李树旺均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告民勤县农业农村局向本院提出诉讼请求：1.依法确认原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效。2.判令被告返还原告测绘工程费770542.4元及自2017年11月28日至2020年1月27日的资金占用利息98787.57元，本息合计869329.97元。2020年1月28日之后的利息按年利率6%计算至实际清偿或者执行之日止；3.判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》，变更了《招标文件》的实质性内容，违反了《招标投标法》第四十六条和《招标投标法实施条例》第五十七条的规定，按照《合同法》第五十二条的规定应属无效合同。在合同无效的情况下，被告依据该合同取得的770542.4元多付工程费，既无合同依据，也无法律依据，应当返还原告。   被告甘肃省水利水电工程局有限责任公司辩称：原被告签订的合同合法有效，被告已经履行完毕合同（即被告已经完成实测面积），且原告已经认可，并且原告已经按照认可的工程量支付了工程款，被告也已经按照支付工程款的数额给原告开具了发票，因此，被告请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。   一、原被告签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》合法有效。   1、正如原告在起诉状中所述，涉案项目经民勤县政府采购办公室批复后，原告公开招标，并发布了招标文件。被告根据原告发布的招标文件进行投标，且依法中标，并签订合同、履行合同。因此，被告认为涉案工程项目招投标程序合法，原被告签订的合同合法有效，应当受到法律保护。   2、原被告签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》并未违反《合同法》第52条的规定。正如原告在起诉状中阐述：将招标文件“按照实际颁发证书面积付费的设定，调整为按照实测面积付费，是原告同意的”。根据《中华人民共和国招投标法实施条例》第二十一条的规定“招标人可以对已发出的资格预审文件或者招标文件进行必要的澄清或者修改。”，原告同意将招标文件“按照实际颁发证书面积付费的设定”，调整为按照实测面积付费的约定，属于对招标文件进行必要的澄清或者修改，这是完全符合法律规定的，充分尊重土地确权过程中的客观实际情况。   二、合同是否有效，原告均无权要求被告退还工程款。   按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条：建设工程施工合同无效，但建设工程经竣工验收合格，承包人请求参照合同约定支付工程价款的，应予支持。被告已经实际完成了全部确权面积（即实测面积），并经各村负责人、县确权办负责人及乡政府确认，并经甘肃省土地确权工作领导小组办公室验收，验收结果为合格。因此，被告应当获得自己的劳动所得，原告无权要求退还工程款。   三、关于颁证面积和实测面积的问题   颁证面积属于行政许可的范围，而实测面积属于被告实际完成的工程量（即履行合同），颁证面积和实测面积属于两个法律关系调整的范畴，即颁证面积属于行政许可的范畴，而实测面积属于民法调整的范畴（包括合同法）。因此，被告已经按照合同约定完成了全部实测面积，原告就应当支付工程款，不能说，被告完成了全部工程量（该工程量原告已经确认），而相关行政机关不予颁证，被告就不应当获取报酬。   被告认为涉案项目在发布招标文件时“按照实际颁发证书面积付费的设定”本身就违反了客观事实，脱离了生活，混淆了颁证面积和实测面积涉及的各方面的问题。因此，原被告签订合同约定的“本合同中标总价为人民币223.9万元，最终总价款以该项目实测亩数乘以中标单价（每亩10元）为准”完全符合土地确权项目的客观情况。   综上所述，原被告签订的合同合法有效，不违反任何法律法规，原被告应当遵守合同的约定。原告的诉讼请求明显违反了以事实为根据、以法律为准绳的基本原则，同时原告的诉讼请求严重脱离了客观实际，违反了生活常理，更违反了诚实信用、公平、公序良俗基本原则。因此，被告恳请贵院依法裁判，切实维护企业的合法权益和良好的社会诚信环境，依法判决驳回原告无理的诉讼请求，支持被告的答辩意见。   原告民勤县农业农村局为证明其诉讼主张，向本院提供以下证据：   1.民勤县机构改革方案、统一社会信用代码证，证明原告农业农村局作为本案原告的主体资格适格。   2.农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《甘肃省人民政府关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共武威市委办公室武威市人民政府办公室关于印发武威市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共民勤县委办公室民勤县人民政府办公室关于印发民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、民勤县采购办《关于民勤县农牧局农村土地承包经营权确权登记颁证地面测量招标的批复》。证明民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目投资使用国有资金，属于必须招标的项目。   3.《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目招标文件》、《投标文件》。证明测绘项目按相关规定招标，招标文件设定测绘项目工程费结算办法为：“中标人实际测绘工程费=实际颁发证书面积×中标综合单价”。   4.《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》。证明原被告签订合同时，将招标文件中按照实际颁发证书面积付费的设定，调整为按照实测面积付费。   5.《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证成果省级验收报告》、《民勤县农村土地确权项目资金拨付情况统计表》。证明测绘项目经验收合格后，原告按照《合同》约定应向被告支付工程费223900元，但按《招标文件》设定的付款标准应当支付工程费1468457.6元，多付770542.4,元。   6.武威市审计局《审计意见》、民勤县监察委员会《关于主动追回多付项目款的监察建议》、民勤县农业农村局《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》、被告复函。证明武威市审计局和民勤县监委提出审计意见和监察建议后，原告采取多种方式催讨多付工程费，但被告至今未予返还。   被告为证明其辩解理由，向本院提供以下证据：   1.《武威市政府采购项目中标通知书》、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》。证明被告通过合法的招投标程序中标该项目，并签订了合同。   2.《民勤县三雷镇农村土地承包经营权确权登记颁证面积汇总表》、《民勤县大坝镇农村土地承包经营权确权登记颁证面积汇总表》、《民勤县苏武镇农村土地承包经营权确权登记颁证面积汇总表》。证明：被告已经实际完成农村土地承包经营权确权面积，并经过村负责人、县确权办负责人及镇政府确认。因此，原告应当支付工程服务费用，被告不应当返还原告工程服务费用。   3.增值税发票6张。证明：被告已经按照原告支付的工程服务费用，全额向原告提供了发票，说明原告认可确权登记颁证面积及工程服务费用。   4.《武威市民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证成果市级核查报告》、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证成果省级验收报告》。证明涉案工程已经武威市和甘肃省两级验收合格。   5.《劳动合同书》、《社会保险金缴纳证明》，证明李树旺为被告员工，在颁证面积汇总表上的签字具有法律效力。   上述证据，合议庭组织双方当庭进行了质证。原告提供的证据1，被告对证据三性及证明目的均无异议。证据2，被告认为该组证据是原告与相关行政机关之间的事情，与被告无关，不发表质证意见。证据3，被告对真实性无异议，对证明目的有异议，认为招标文件设定的结算办法违背了土地确权过程中的实际情况，所以原告与六家单位签订测绘合同时，确定了以实测面积为准的结算办法，这是符合国家土地确权的实际情况以及最终目的。证据4，被告对真实性无异议，对证明目的有异议，认为将颁证面积变更为实测面积符合国家土地确权的实际情况以及最终目的，而且是原被告自愿协商的结果，体现了合同公平自愿原则。证据5，被告对真实性和证明目的均无异议，该证据还证明工程验收合格，无论合同有效与否，都应该支付工程款。证据6，被告认为武威市审计局《审计意见》与本案没有关联性；对《监察建议》、《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》、被告回函的真实性无异议，认为三份证据不能证明原告的诉求合理合法。   被告提供的证据1，原告对真实性无异议，对部分证明目的有异议，必须经过招投标程序的项目，不是说招投标是一个简单的程序，合同与招投标可能有不一致的地方，但是对主要条款不能有实质性的变更，测绘项目合同对最核心的条款进行了实质性变更，故此合同是无效的。证据2，原告对真实性无异议，对证明目的有异议，根据招投标文件，此项工作的验收成果是按照颁证面积计算，整个项目工程包括十二项大的工作任务，并不是单纯的测量工作，未颁证部分的工程都是被告未按照招投标文件规定施工或工程不符合验收标准造成的，因此未颁证部分的工程不属于支付相应价款的范围。证据3，原告对真实性无异议，对证明目的有异议，开具增值税发票并且向被告支付工程款与原告的诉求相互印证，该支付行为系错误行为，因此我方主张返还，不能因为开具发票就可以认定原告方认可确权登记颁证面积及工程服务费用。证据4，原告对真实性无异议，认为该组证据证明已经对颁证面积的工程进行了验收。证据5，原告认为与本案争议焦点无关。   本院分析认证认为，原告提供的证据1、3、4、5、6，被告对真实性无异议，能够证明案件事实，证明效力予以确认；证据2，本院认为该组证据均系行政机关关于农村土地承包经营权确权登记工作的相关文件，来源合法，内容客观真实，能够证明原告所持之证明目的，证明效力予以确认。被告提供的证据1-4，原告对真实性无异议，能够证明案件事实，对其证明效力，依法应予认定；证据5，能够证明李树旺系被告员工的事实，证明效力予以确认。   根据以上对证据的分析、认定，结合原被告的陈述，本院现已查明以下事实：2015年3月，甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室将民勤县确定为全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点县之一。2015年7月，经民勤县政府采购办公室批复同意，原告民勤县农业农村局（原民勤县农牧局）发布《民勤县农村土地承包经营权确权登记工作测绘项目招标文件》（以下简称《招标文件》），将该项目分为六个标段发包，《招标文件》设定该项目工程费的结算办法为：“中标人实际测绘工程费=实际颁发证书面积×中标综合单价”。2015年9月9日，被告甘肃省水利水电工程局有限责任公司中标该项目第三标段（含大坝、三雷、苏武、红沙岗四乡镇）。2015年9月28日，原告与被告签订《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》（以下简称《合同》），载明：合同约定测绘面积223900亩，中标价格为10元/亩，中标总价款为人民币223.9万元，最终总价款以该项目实测亩数乘以中标单价为准”。合同签订后，被告工作人员进驻现场，开展工作。被告对合同约定的223798.92亩土地进行了调查、登记、测量、统计，形成了相应的测绘基础资料。由于部分土地存在土地权属不清、湖区深井股权、农村小政策等问题而没有颁证，最终颁发证书面积为151815.49亩。2017年7月15日，案涉项目通过甘肃省土地确权工作领导小组办公室验收，验收结果为合格。因各测绘单位实际完成的测绘面积与合同约定面积有差异，原告经与六家测绘单位协商，双方同意按合同约定面积乘以中标单价进行结算。截止2017年12月12日，原告先后向被告支付工程费2239000元。2019年1月25日，武威市审计局《审计意见》认为原告未按颁证面积和工程进度支付资金，提出整改意见。2019年12月17日，民勤县监察委员会发出《关于主动追回多付项目款的监察建议》；2019年12月17日，原告向被告发出《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》，与被告协商解决多付工程款问题，因分歧较大未能协商解决。2020年1月15日，原告起诉来院，请求法院依法确认原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；判令被告返还原告测绘工程费770542.4元及自2017年11月28日至2020年1月27日的资金占用利息98787.57元，本息合计869329.97元，2020年1月28日之后的利息按年利率6%计算至实际返还或执行之日止。   本案的争议焦点为：1、案涉测绘合同是否有效？2、原告要求返还多付工程费的请求能否成立？   本院认为，1、关于案涉测绘合同是否有效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；……”第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。案涉项目属于社会公用事业，项目投资全部来源于国有资金，属于必须招标投标的项目。原被告签订项目合同时对《招标文件》中关于工程价款计算方式设定进行了变更，改变了《招标文件》和《投标文件》关于价款计算方式的内容，违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效合同。被告认为合同合法有效的辩解意见，不符合法律规定，本院不予采信。2、关于原告要求返还多付工程费的请求能否成立的问题。《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案中，《招标文件》约定的测绘面积为223900亩，实际颁证面积只有146845.76亩，原告明知颁证面积远小于实测面积，在招标时未作明确说明，易使投标单位产生重大误解；民勤农村土地承包经营权确权登记颁证工作尚处于试点阶段，上级机关对该项工作的具体要求多次进行调整完善，客观上影响了被告的工程进度，增加了被告的工作量；测绘项目包括土地调查、登记、实测、量算、统计、颁证等工作内容，工程价款按照面积计算，土地权属证书按农户颁发，颁证在整个测绘工程中所占比重极小；被告已完成但未颁证的土地测绘基础资料归原告享有，仍具有利用价值；土地权属纠纷化解、湖区深井股权、农村小政策等影响颁证的问题应由地方政府主导解决，未能颁证不能归责于被告；被告实际完成测绘土地面积为223798.92亩，最终颁发证书土地面积151815.49亩，相差71983.43亩，若按颁证面积进行结算，显失公平；合同约定“测绘成果须在2015年11月25日前完成，2015年12月30日前提交达到验收标准的全部成果”，而实际情况是，原被告于2015年9月28日签订合同后，被告工作人员进驻现场，开展工作，直至2016年8月省确权办才最终确定了土地确权登记标准，足见案涉合同之特殊性及不可预见性。原被告基于合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化,经过充分协商，最终确定按合同面积乘以中标单价进行结算，且已实际履行；综合本案实际，亦无损害国家利益的情形；综上，双方签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》因违反法律的强制性规定而确认无效，对于相关问题应当遵照诚实信用、公平原则予以解决。原被告经充分协商，综合考虑合同履行的实际情况，最终确定按中标综合单价10元/亩×合同面积进行结算，既符合客观实际，也符合公平、等价有偿原则，且不损害国家利益；原告已履行了付款义务，被告也已接受，双方协商确定的结算办法是双方真实意思表示，公平合理，应予确认，双方应当共同遵守，故原告起诉要求返还多付工程款的请求，有违诚实信用原则，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国招标投标法》第三条、第四十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：   一、原告民勤县农业农村局与被告甘肃省水利水电工程局有限责任公司于2015年9月28日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；   二、驳回原告民勤县农业农村局的其他诉讼请求。   案件受理费12493元，由原告民勤县农业农村局负担10493元，由被告甘肃省水利水电工程局有限责任公司负担2000元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省武威市中级人民法院。   审判长刘继瑞   人民陪审员乔世新   人民陪审员李荣德   二〇二〇年九月四日   书记员杨 靖