重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终484号 上诉人（一审原告）邓文英，女，1943年9月25日出生，汉族，住重庆市万盛经开区。 委托代理人万琼，女，1965年8月4日出生，汉族，住重庆市万盛经开区。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托代理人唐潸，重庆市司法局工作人员。 一审第三人重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住，住所地重庆市万盛经开区新田路**/div> 法定代表人袁光灿，主任。 邓文英因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2019）渝05行初765号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2013年9月16日，重庆市万盛经济技术开发区国土资源和房屋管理局（简称万盛经开区国土房管局）作出万盛经开国土房管征〔2013〕116号《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（简称《补偿安置方案通告》）并进行公示。该通告第十条载明“被征地的农村集体经济组织和农民如对本通告的补偿标准有异议或者要求听证的，限2013年9月18日下午6:00前向万盛经开区农村土地征收中心提交书面材料，逾期未提出的，将按本通告的补偿安置方案予以实施。”2013年9月24日，重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）作出万盛经开〔2013〕94号《重庆市万盛经济技术开发区管委会关于实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置方案的批复》，同意按万盛经开区国土房管局请示的方案实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置。2019年8月19日，邓文英向市政府提交《行政复议申请书》，要求撤销上述通告中的补偿安置方案，市政府于2019年8月22日收到并受理。2019年10月12日，市政府作出渝府复〔2019〕853号《驳回行政复议申请决定书》（简称《决定书》）并送达邓文英。邓文英对该决定书不服，遂提起本案诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条和《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，万盛经开区国土房管局系万盛经开区管委会的内设机构，对其所作行政行为不服，应当以万盛经开区管委会作为被申请人，向其上一级人民政府申请行政复议。因此，市政府具有作出本案《决定书》的职权与职责。市政府受理邓文英的行政复议申请后，在法定的复议期限内作出渝府复〔2019〕853号《决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，程序合法。 本案中，邓文英申请复议要求撤销的是万盛经开国土房管征〔2013〕116号《补偿安置方案通告》中拟定的补偿安置方案。而该通告系万盛经开区国土房管局根据法律的规定，对有关部门拟定的征地补偿安置方案在征地范围内，向被征地的农村集体经济组织和农民征求意见。因此，该拟征地补偿安置方案通告属于征地报批前的准备性工作之一，系过程性行为，不对被征收人的权利义务产生实际影响。邓文英申请复议的事项不属于行政复议法规定的复议范围，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定。市政府作出的渝府复〔2019〕853号《决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定。邓文英提出的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回邓文英的诉讼请求。 邓文英上诉称，案涉《补偿安置方案通告》即为补偿安置方案，并非复议机关所说的载体，对邓文英的权利义务产生了实际影响。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判撤销渝府复〔2019〕853号《决定书》，责令市政府履行行政复议职责，依法作出复议决定，诉讼费用由市政府承担。 市政府答辩称，市政府所作渝府复〔2019〕853号《决定书》程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回邓文英的上诉请求，维持原判。 市政府于法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.行政复议申请书； 2.行政复议答复通知书、送达回证及邮寄凭证； 3.《行政复议答复书》； 4.驳回行政复议申请决定书、送达回证及邮寄凭证； 5.行政复议更正通知书、送达回证及邮寄凭证； 证据1-5拟证明市政府作出行政复议决定程序合法、事实清楚、适用法律正确。 6.《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征〔2013〕116号）； 7.《协议书》《补充协议书》； 8.（2016）渝05民终2249号《民事判决书》； 证据6-8拟证明市政府作出复议决定事实清楚、证据充分、适用法律正确。 万盛经开区管委会在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《重庆市万盛经开区国土房管局关于实施万盛耀皮工程玻璃项目拟征地拆迁补偿安置方案的通告》（万盛经开国土房管征〔2013〕116号）及张贴照片，拟证明万盛经开区国土房管局印发并张贴了征地方案，邓文英已经知道项目征地的事实，其行政复议申请超过法定时限； 2.《重庆市万盛经济技术开发区管委会关于实施万盛耀皮工程玻璃项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（万盛经开〔2013〕94号），拟证明征地拆迁补偿安置方案按程序经万盛经开区管委会审批通过； 3.（2016）渝05民终2249号《民事判决书》，拟证明陈家沟社已收回邓文英在陈家沟社的承包地，邓文英不是适格主体； 4.申请书、协议书、补充协议书，拟证明陈家沟社按一事一议原则，同意将土地转为国有，并与万盛经开区农村土地征收中心和万东镇人民政府达成一致意见； 5.重庆市万盛区农转非人员明细表，拟证明邓文英已转非。 邓文英在法定期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.土地承包证复印件，拟证明邓文英具有本案的诉讼主体资格； 2.土地现状照片，拟证明主体适格，邓文英仍在继续耕种承包地。 经庭审质证，邓文英对市政府举示的证据1-5真实性认可、关联性认可，证明目的不认可；对证据6真实性、关联性认可，合法性不认可，认为没有看到通告张贴的照片；对证据7真实性认可，合法性和关联性不认可，认为程序没有村民参与；对证据8真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可。邓文英对万盛经开区管委会举示的证据1的真实性、关联性无异议，合法性不认可；对证据2的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可；对证据3的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；对证据4真实性认可，合法性和关联性不认可；对证据5的真实性和证明目的认可，合法性和关联性不认可。市政府对邓文英举示的证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对万盛经开区管委会举示的证据无异议。万盛经开区管委会对邓文英举示的证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对市政府举示的证据无异议。 一审法院对各方当事人提交并经质证的证据认证如下：邓文英举示的证据不能达到其证明目的，依法不予采信；市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信；万盛经开区管委会举示的证据真实、合法、与本案有关联，依法予以采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院予以确认。本院二审认定的事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对市政府具有作出涉案被诉渝府复〔2019〕853号《决定书》的行政职权、复议程序、各方当事人的诉讼主体资格以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院亦已有针对性地进行了详细评析，故本院不再赘述。 关于邓文英是否符合行政复议申请条件，是本案当事人争议焦点，涉及到渝府复〔2019〕853号《决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，万盛经开区管委会举示的证据已足以证明邓文英在涉案征地项目启动前即已退出其承包土地并进行了“农转非”，其公民户籍登记性质已然发生变更，不再是本案被征地集体经济组织成员，且其房屋已在涉案征地项目启动前被拆迁。邓文英也并未举证证明其房屋在涉案征地项目范围之内，故邓文英与涉案万盛经开国土房管征〔2013〕116号《补偿安置方案通告》载明的补偿安置方案之间不具有行政法上的权利义务关系，不具有提起行政复议申请请求撤销该补偿安置方案的复议申请资格，其申请不符合上述行政复议法规定的受理条件。市政府作出的渝府复〔2019〕853号《决定书》理由之中载明，以邓文英不具有申请复议主体资格和《补偿安置方案通告》对其不产生实际影响为理由，决定驳回其复议申请。而一审法院判决理由仅以“该拟征地补偿安置方案通告属于征地报批前的准备性工作之一，系过程性行为，不对被征收人的权利义务产生实际影响”为由判决驳回诉讼请求，并没有全面审查驳回行政复议申请的所有理由是否恰当，故该审查存在遗漏情形，判决理由确有不当。鉴于邓文英的复议申请并不符合行政复议法规定的复议受理条件，而一审判决主文和市政府驳回邓文英行政复议申请决定结果正确，故本院在指出一审判决存在判决理由不当情况下，仍予以维持一审判决结果。 综上所述，上诉人邓文英的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邓文英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年九月七日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇