广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终116号上诉人（原审原告）：龙小奋，女，1987年8月10日出生，汉族，住重庆市巫溪。委托诉讼代理人：梁国斌，广东金桥百信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：清远市住房和城乡建设局。住所地：广东省清远市清城区北江二路**建设大厦。法定代表人：段军，局长。委托诉讼代理人：曾凡，广东明典律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐选政，该局干部。原审第三人：清远市众志房地产开发有限公司。。住所地：广东省清远市清城区环城二路**湖景湾商业楼****法定代表人：廖家乐。原审第三人：廖家乐，男，1992年10月18日出生，汉族，住广东省阳山县。原审第三人：骆燕妮，女，1986年7月23日出生，汉族，住广东省清远市清城区。上诉人龙小奋因与被上诉人清远市住房和城乡建设局（以下简称清远住建局），原审第三人清远市众志房地产开发有限公司（以下简称众志公司）、廖家乐、骆燕妮城建行政处罚纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初275号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明：众志公司于2015年8月21日成立，法定代表人为廖家乐，股东为廖家乐与骆燕妮，股份各占50%，经营范围为房地产开发销售、物业管理、房地产中介服务、房产评估、房地产一手代理销售。2017年9月3日，众志公司为龙小奋提供中介服务，交易楼房位于清远市清城区，廖家乐、骆燕妮以买家的身份与龙小奋签订《房地产买卖合同》。2019年2月28日，清远住建局在收到龙小奋提交的《请求查处清远市众志公司违法违规行为的举报信》后，作出《答复》。该答复称，涉案房地产交易尚未完成，清远住建局正积极进行沟通并调查，需龙小奋耐心等待处理结果。同年3月28日，清远住建局作出《关于龙小奋请求查处清远市众志房地产开发公司违规行为的答复》，称众志公司的廖家乐、骆燕妮在开发经纪服务过程中涉嫌违反《房地产经济管理办法》第二十五条第八项之规定，被告拟进行处罚，具体处罚结果待处理完毕后另行通知。同年5月5日，龙小奋向清远住建局提交《要求限期处理申请书》，要求清远住建局限期内对案件进行处理。同年5月7日，清远住建局作出《关于请求限期处理龙小奋举报行政违法案件事宜的答复》，称清远住建局已于2019年3月25日对该举报事项进行立案调查，并拟处以行政处罚。2019年3月25日，清远住建局对众志公司作为中介方，同时以买家身份与龙小奋签订《房地产买卖合同》的违法行为进行立案查处，并依法进行了调查、取证。同年4月2日，清远住建局向众志公司作出并送达了清建产责〔2019〕1号《责令改正违法行为通知书》。同年5月6日，清远住建局内部召开集体讨论会议，对众志公司涉案违法行为的行政处罚进行讨论。同年5月14日，清远住建局向众志公司作出并送达了清建罚告字〔2019〕7号《行政处罚意见告知书》。同日，众志公司表示放弃申辩权利。同年5月28日，清远住建局向众志公司作出并送达了清建罚〔2019〕7号《行政处罚决定书》，对众志公司处以如下处罚：1.责令限期改正；2.取消网上签约资格30日，从2019年5月31日至同年6月29日；3.罚款30000元。2019年3月25日，清远住建局对廖家乐作为房地产经纪人以买家身份与龙小奋签订《房地产买卖合同》的违法行为进行立案查处，并依法进行了调查、取证。同年5月6日，清远住建局内部召开集体讨论会议，对廖家乐涉案违法行为的行政处罚进行讨论。同年5月14日，清远住建局向廖家乐作出并送达了清建罚告字〔2019〕8号《行政处罚意见告知书》及清建听告字〔2019〕8号《行政处罚听证告知书》。同日，廖家乐表示放弃申辩权利。同年5月28日，清远住建局向廖家乐作出并送达了清建罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》，对廖家乐处以10000元罚款。另查明，龙小奋收到清远住建局作出的上述《答复》后，不服该答复，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判决撤销清远住建局2019年3月8日作出的《关于龙先生请求查处清远市众志房地产开发有限公司违规行为的答复》。2.判决清远住建局重新对龙小奋于2019年2月15日的举报信作出合法公正的处理。清远住建局作出涉案7号、8号处罚决定后，并未及时告知原审法院及龙小奋。龙小奋于原审法院第一次开庭审理后，才得知清远住建局已作出涉案7号、8号处罚决定，遂当庭变更第一项诉讼请求为：判决撤销清远住建局2019年5月28日作出的清建罚〔2019〕7号、8号《行政处罚决定书》。原审法院认为，本案系不服行政处罚纠纷。根据原告的起诉、被告的答辩、第三人的陈述、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：清远住建局作出的涉案7号、8号处罚决定是否合法。一、事实认定方面。本案中，众志公司作为房地产经纪机构，其在提供中介服务时，让作为法定代表人的廖家乐作为买家购买龙小奋的涉案房屋。该事实有相关《房地产买卖合同》及调查笔录等证据予以证实，清远住建局认定事实准确。根据《房地产经纪管理办法》第八条“……本办法所称房地产经纪人员，是指从事房地产经纪活动的房地产经纪人和房地产经纪人协理……”、第九条“国家对房地产经纪人员实行职业资格制度，纳入全国专业技术人员职业资格制度统一规划和管理。”及《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》所附附件中，《国务院决定取消的职业资格许可和认定事项目录》第1项“项目名称：房地产经纪人……处理决定：取消”的规定，由于房地产经纪人的资格许可和认定已经被取消，骆燕妮作为众志公司的股东，清远住建局没有将其认定为房地产经纪人；而廖家乐作为众志公司的法定代表人暨股东，清远住建局将其认定为房地产经纪人。清远住建局对廖家乐及骆燕妮身份的认定并无不当。因此，清远住建局认定事实清楚。二、法律适用方面。根据《房地产经纪管理办法》第二十五条“房地产经纪机构和房地产经纪人员不得有下列行为……（八）承购、承租自己提供经纪服务的房屋……”、第三十七条“违反本办法第二十五条第（三）项、第（四）项、第（五）项、第（六）项、第（七）项、第（八）项、第（九）项、第（十）项的，由县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正，记入信用档案；对房地产经纪人员处以1万元罚款；对房地产经纪机构，取消网上签约资格，处以3万元罚款。”及《中华人民共和国行政处罚法》第四条“……设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”的规定，本案中，清远住建局根据众志公司的违法行为，对其处以：1.责令限期改正；2.取消网上签约资格30日，从2019年5月31日至同年6月29日；3.30000元罚款的处罚。其中，清远住建局综合众志公司所作违法行为的性质及情节等因素，作出取消网上签约资格30日的处罚，处罚程度适当，符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。另外，清远住建局根据廖家乐的违法行为，对其作出10000元罚款的处罚，处罚程度恰当，符合《房地产经纪管理办法》的规定。故对龙小奋认为涉案处罚决定处罚过轻的主张，原审法院不予采信。综上，清远住建局适用法律正确。三、程序方面。清远住建局对众志公司、廖家乐实施涉案违法行为进行立案查处后，依法进行调查，并向众志公司作出《责令改正违法行为通知书》、《行政处罚意见告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩的权利。另清远住建局向廖家乐作出《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实、理由、依据、处罚内容，及享有陈述、申辩和申请听证的权利。众志公司、廖家乐在法定期限内明确表示放弃陈述、申辩及申请听证。清远住建局结合调查取证资料，在听证期满后作出涉案7号、8号处罚决定，并依法进行送达，程序合法。综上所述，清远住建局作出的涉案7号、8号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，且众志公司、廖家乐在收到上述处罚决定后亦未申请行政复议及提起行政诉讼。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回龙小奋的诉讼请求。一审案件受理费50元，由龙小奋负担。上诉人龙小奋不服上述判决，向本院提出上诉，请求：1.撤销原审判决；2.支持龙小奋的原审全部诉讼请求，即撤销清远住建局2019年3月8日下达的《关于龙先生请求查处清远市众志房地产开发有限公司违规行为的答复》，判令清远住建局重新作出处罚；3.案件受理费由清远住建局承担。事实与理由：一、原审认定事实错误。体现在两方面，一是清远住建局从未调查清楚数名第三人的违法违规事实，二是原审从未审理调查这方面应当调查的案件客观事实。具体包括：1.涉案的购房人不仅有廖家乐，还有骆燕妮。假冒众志公司的中介人员，也不仅仅是廖家乐一个人，还有骆燕妮和其他三、四个人。无效合同的签约人之一，即廖家乐谎称另一位签约人骆燕妮仅仅是众志公司股东，未参与公司的经营管理，却未能提供任何证据证明。而龙小奋有充分的证据证明骆燕妮不仅是股东，还直接参与此次买房欺诈事件中，其多次出面联系龙小奋，在整个事件中的作用超过廖家乐。但无论是清远住建局还是原审法院，都没有对骆燕妮既是中介人、又是买房人的身份和行为进行调查核实。2.关于处罚廖家乐的基本事实，廖家乐在原审中并不认为其行为构成欺诈，反而是诬赖龙小奋欺诈，清远住建局认定事实、处罚错误，原审对于此种重要事实只字不提也是错误的。3.原审认定众志公司为龙小奋提供了中介服务，显属错误。纵观整个涉案过程，众志公司不仅没有为龙小奋提供任何合法有效的服务，反而始终是在实施欺诈行为，欺骗龙小奋多付不应支付的费用。廖家乐、骆燕妮己经主动解除了买卖合同。原审对此没有调查核实。4.原审未认定清远住建局2019年2月28日的答复明显是对案件事实定性错误。5.清远住建局于2019年3月28日、5月7日分别给龙小奋做出了第二份和第三份答复均没有调查核实，是伪造文件，原审对此认定错误。6.在2019年3月25日，清远住建局通知龙小奋的代理人到清远住建局处，仅仅是核实代理人的身份和举报文件，对于案件事实没有做一丝一毫的调查核实。7.龙小奋提起诉讼，是认为清远住建局是在故意压案不办，拖延时间。原审表述“原告收到被告作出的上述《答复》”，显属故意在混淆案件事实。8.清远住建局的答辩状和其提供的证据自相矛盾，足以证明其在作伪证。二、原审审判程序违法。本案超审限判决，虽有说明是省高院同意延长审限，但没有合理理由。廖家乐、骆燕妮拒不到庭，原审送达程序中有无过错，应当认真审查。三、原审适用法律不当。1.对于众志公司、廖家乐、骆燕妮明知故犯的违法违规者，仅是取消其网上签约资格30天，这与违法违规的事实，性质、情节以及危害社会程度不相当。2.本案就是一个明显的避重就轻处罚的案例。对于像众志公司、廖家乐、骆燕妮这样多次被人投诉举报，被诉至法院的违法违规者，在行政处罚决定书中，清远住建局只谈其中介身份，不涉及其具体行为过程，这不符合实事求是，客观真实表述案件事实的办案要求。综上，清远住建局未尽到行政机关应尽的法定职责，滥用行政权力，违反法律程序，拒不依法办事，损害了龙小奋的合法权益，应当依法予以纠正。原审认定事实有误，审判程序违法，判决不公，请求上级人民法院依法撤销原判，改判并全面支持龙小奋的一审诉讼请求，以维护法律的尊严。被上诉人清远住建局二审庭审时口头答辩称：骆燕妮虽然违反了房地产经纪管理办法的相关规定，但该规定已被国务院取消，所以不应处罚。二审期间，上诉人龙小奋向本院提交如下证据：1.仲裁程序中廖家乐、骆燕妮提交的证据清单，2.廖家乐、骆燕妮一审庭审后提交的陈述词，3.清远市仲裁委员会的通知书和笔录。经审理查明，原审判决审理查明的事实基本属实，本院予以确认。本院认为，人民法院审理上诉案件，应当对原审裁判和被诉行政行为进行全面审查。结合当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点可归纳为：涉案处罚决定是否合法及清远住建局应否重新作出处理。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第五条规定，依法行政必须遵循正当程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）第20条规定，对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，有关行政机关要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。对于行政机关不履行法定职责的，投诉人有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定在期限内起诉。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第五项进一步规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出处理或者未作出处理的，投诉人与该行政行为之间有利害关系。本案中，龙小奋因认为自己在出卖房屋时受到众志公司、廖家乐、骆燕妮的欺诈，无法完成交易和收回大部分房款而向清远住建局进行投诉，要求住建局对众志公司及廖家乐、骆燕妮涉嫌欺诈、提供避税便利、承购自己提供经纪服务的房屋等违反《房地产经纪管理办法》第二十五条相关规定的行为进行查处。清远住建局作为房地产行政主管部门，负有依法查处房地产经纪机构和人员违法行为的法定职责。对于为维护自身合法权益提出的投诉，清远住建局应当进行调查处理，并及时将处理结果告知投诉人，充分保障其监督权、知情权、参与权和救济权。同时，对被投诉人无论是否作出行政处罚，清远住建局都应当确保证据确凿，事实清楚，依据正确，程序合法。根据本案查明的事实，清远住建局接到龙小奋的投诉后，对众志公司、廖家乐立案调查，并针对其承购自己提供经纪服务的房屋的违法行为作出了涉案处罚决定。但总体而言，对于骆燕妮是否存在违法行为及应否给予处罚和众志公司、廖家乐是否存在欺诈等其他违法行为及应否给予处罚的问题，涉案处罚决定没有涉及；从清远住建局在对龙小奋投诉的历次答复内容来看，亦未对上述两个问题予以明确；从清远住建局诉讼中提供的作出涉案处罚决定的证据来看，并不能证明已经对上述两个问题进行调查；在二审查询时，清远住建局代理人口头辩称骆燕妮不应予处罚，但在未进行调查的情况下，该答辩显然依据不足。另外，清远住建局在作出涉案处罚决定后，并未将涉案处罚决定连同上述两个问题处理结果告知龙小奋，违反了正当程序要求。清远住建局未能完整地履行投诉处理的法定职责，其由此作出的涉案处罚决定属于认定事实不清，程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……（三）违反法定程序的”、第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十一条关于“尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”的规定，涉案处罚决定依法应予撤销，鉴于相关处罚问题尚需要清远住建局进一步调查或裁量，本院同时判决清远住建局对龙小奋的投诉事项重新作出处理。综上所述，龙小奋的上诉请求理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实和适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2019）粤1803行初275号行政判决；二、撤销清远市住房和城乡建设局于2019年5月28日作出的清建罚〔2019〕7号《行政处罚决定书》和清建罚〔2019〕8号《行政处罚决定书》；三、责令清远市住房和城乡建设局于本判决生效之日起两个月内对龙小奋的投诉事项重新作出处理。一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人清远市住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 刘永戈审 判 员 林士嵛二〇二〇年八月二十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 陈 熙附：相关裁判依据1.中华人民共和国行政诉讼法第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。3.房地产经纪管理办法第二十五条房地产经纪机构和房地产经纪人员不得有下列行为：（一）捏造散布涨价信息，或者与房地产开发经营单位串通捂盘惜售、炒卖房号，操纵市场价格；（二）对交易当事人隐瞒真实的房屋交易信息，低价收进高价卖（租）出房屋赚取差价；（三）以隐瞒、欺诈、胁迫、贿赂等不正当手段招揽业务，诱骗消费者交易或者强制交易；（四）泄露或者不当使用委托人的个人信息或者商业秘密，谋取不正当利益；（五）为交易当事人规避房屋交易税费等非法目的，就同一房屋签订不同交易价款的合同提供便利；（六）改变房屋内部结构分割出租；（七）侵占、挪用房地产交易资金；（八）承购、承租自己提供经纪服务的房屋；（九）为不符合交易条件的保障性住房和禁止交易的房屋提供经纪服务；（十）法律、法规禁止的其他行为。