怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初72号原告湖南省湘维有限公司，住所地湖南省溆浦县大江口镇江维街**。法定代表人周金华，董事长。原告彭建淮,男,1962年6月8日出生,瑶族,住湖南省溆浦县。两原告共同委托代理人苏艳清，湖南宏峰律师事务所律师。两原告共同委托代理人石修礼，湖南宏峰律师事务所律师。被告怀化市人力资源和社会保障局，住所地湖南省怀化市鹤城区迎丰东路2号法定代表人余建勇，局长。委托代理人吉玲，女，该局工作人员。委找代理人杨梅，湖南天地人(怀化)律师事务所律师。被告湖南省人力资源和社会保障厅，住，住所地湖南省长沙市天心区银杏路**/div>法定代表人胡奇，厅长。委托代理人王云亮，该厅工作人员。委托代理人周乐乐，北京德恒(长沙)律师事务所律师。原告湖南省湘维有限公司（以下简称湘维公司）、彭建淮诉被告怀化市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、湖南省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）劳动和社会保障行政批准及行政复议一案，于2020年1月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年1月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。湖南省高级人民法院于2020年7月2日批准本案延长审理期限三个月。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告彭建淮及二原告共同委托代理人石修礼、苏艳清，被告市人社局委托代理人吉玲、杨梅，被告省人社厅委托代理人王云亮、周乐乐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告市人社局于2019年4月23日作出怀人社退决字［2019］15号《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》，认为根据《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》（1986年10月18日［86］化劳字第923号）规定，彭建淮从事的维纶厂操作工、热处理工不属于特殊工种，决定不批准彭建淮的特殊工种提前退休申请。湘维公司、彭建淮不服，向省人社厅申请行政复议，省人社厅于2019年8月28日作出湘人社复决字[2019]第38号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持市人社局不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定。原告湘维公司、彭建淮诉称，被告市人社局于2019年4月23日作出的怀人社退决字［2019］15号《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》，被告省人社厅于2019年8月28日作出的湘人社复决字［2019］第38号《行政复议决定书》，认定原告湘维公司的维纶厂操作工、热处理工不属于特殊工种,不予批准原告彭建淮特殊工种提前退休,系认定事实错误,适用法律错误。原告湘维公司企业所处行业为纺织化学纤维行业，维纶制造涉及的纤维整理工(岗位包括縮醛化工、醛化机台、干燥),整理药液配制工(岗位包括:503操作、药调、甲醛配制、凝固浴、原液、水洗、溶解、脱泡、过滤),热处理(岗位包括:纺丝、热处理、RP室、切断、精密室)属于有毒有害特殊工种。原告湘维公司从建厂至今除生产规模大幅扩大外,生产的产品及工艺几乎没有大的变动,主要产品为聚乙烯醇、聚乙烯醇缩甲醛纤维(维纶)、甲醇、醋酸乙烯、水泥、聚乙烯醇缩丁醛、乙醛等产品,所属行业为纺织化纤行业。1988年10月，纺织工业部根据原劳动人事部劳人护［1985］6号文《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》的规定，颁布了［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》，对纺织工业化学纤维的腈纶、维纶、涤纶、锦纶、丙纶以及粘胶纤维的有毒有害工种范围进行了认定，明确规定维纶企业的电石制造工、聚乙烯醇制造工、纤维整理工（缩醛化操作工）、整理药液配制工、甲醛制造工、甲醇制造工、热处理工认定为有毒有害特殊工种，湘维公司属维纶生产企业，其维纶制造工属于有毒有害特殊工种；1997年怀化市劳动局根据怀化市劳动卫生职业病防治所的监测结果，认定湘维公司电石制造、水泥制造、树脂制造、聚乙烯醇制造、热处理工等14个工种为有毒有害工种，截止2018年3月，湘维公司电石制造工、维纶制造工、聚乙烯醇制造工等岗位都是被认定为有毒有害特殊工种，湘维公司在2018年3月前，也一直为从事上述工作的职工向被告市人社局申报办理特殊工种退休事宜，且获得了市人社局的批准。2019年，二被告以［88］纺化字第19号文没有收录在《保险福利文件选编（特殊工种专辑）》，不予执行，而认定湘维公司维纶制造工不属特殊工种是没有法律及事实依据；二被告依据［86］化劳字第923号《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》作出涉案决定属于适用法律错误、行政决定错误，而且依照［86］化劳字第923号文，湘维公司维纶制造工也应被认定为有毒有害特殊工种。湘维公司维纶制造过程中接触的主要毒物为“甲醛、乙醛、粉尘、高温、浓硫酸”，与［86］化劳字第923号文规定的特殊工种聚乙烯醇缩醛制造工的劳动条件基本一致。根据［86］化劳字第923号文第四条“产品相同，工艺路线虽然不同但接触毒物毒性相似，又都符合划入标准，不再另列工种。中间体、合成单位已经包括在表列产品范围的，《补充表》也不再另列工种，以免重复”规定，维纶制造工应属有毒有害特殊工种。根据纺织工业部《关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第二款、劳动人事部劳人护［1985］6号《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》第一条的规定，原告彭建淮特殊工种累计工作年限和年龄均已达到特殊工种提前退休条件，被告应按照国家政策给予办理特殊工种提前退休手续。［88］纺化字第19号文经法定程序发布，应属合法有效的规范性文件，不存在与上位法相抵触，与国务院其他有关部门颁布的特殊工种提前退休文件相冲突的情形，国务院、原纺织工业部也没有任何撤销、改变或不予执行该规范性文件的规定，且［88］纺化字第19号文在全国大多数省份被当地的人社部门遵照执行。因此，2018年9月8日省人社厅《对怀化市人民政府的复函》称“对于纺织工业部《关于试行纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围的通知》文件执行问题，经请示原劳动部答复，按照劳动人事部劳人护［1985］6号文件规定，19号文未经劳动部备案，不予执行”的意见明显错误，没有事实和法律依据。综上，被告市人社局作出的不予批准彭建淮特殊工种提前退休的决定以及被告省人社厅经复议决定维持原决定，与事实不符，适用依据错误，损害了二原告的利益，原告遂向法院提起行政诉讼，请求撤销怀人社退决字［2019］15号《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》和湘人社复决字［2019］第38号《行政复议决定书》，责令被告市人社局重新作出行政行为，准予原告彭建淮以特殊工种提前退休；对省人社厅《对怀化市人民政府〈关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函〉的复函》的合法性进行审查；被告承担本案的诉讼费用。原告湘维公司、彭建淮向本院提交了以下证据：1.湘维公司法人证明及法定代表人身份证复印件，拟证明原告湘维公司的身份信息；2.原告彭建淮身份证明，拟证明原告彭建淮的身份信息；3.怀人社退决字［2019］15号《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》复印件，拟证明被告市人社局确认湘维公司维纶制造工不属于有毒有害特殊工种，因此作出不批准彭建淮特殊工种提前退休决定；4.省人社厅湘人社复决字［2019］38号《行政复议决定书》复印件，拟证明二原告不服怀人社退决字［2019］15号不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定，向省人社厅提起行政复议，省人社厅作出了维持原决定的复议决定；5.科学技术文献出版社重庆分社1989年8月出版的《中国维纶工业》一书的节选页面复印件，拟证明原湖南维尼纶厂维纶生产路线采用电石乙炔法，生产聚乙烯醇、维纶短纤、甲醛等；6.湖南省人民政府办公厅关于同意《湖南省维尼纶厂建立现代化企业制度试点实施方案》的批复复印件，拟证明湘维公司系在1996年由湖南省维尼纶厂改组的国有企业；7.怀劳（1999）26号《关于湘维有限公司特殊工种认定的函》复印件，拟证明湘维公司于1997年12月上报给原省劳动厅《关于申请确定我公司特殊工种的请示》，省厅于1998年3月将该请示转给原怀化市劳动局办理，原怀化市劳动局根据怀化市劳动卫生职业病防治所的监测结果，根据省劳动和社会保障厅《关于严格实行的通知》精神，在劳动和社会保障部新的特殊工种名录公布之前，暂行比照纺织、化工、电力、建材、冶金、石化、机械等行业国家已公布的有关特殊工种，认定湘维公司电石制造、水泥制造、树脂制造、聚乙烯醇制造工、醋酸操作工、热处理操作等14个工种为有毒有害工种；8.《湖南省湘维有限公司关于特殊工种认定的报告》及市人社局的《工作纪要》复印件，拟证明2012年12月25日，湘维公司向市人社局和省人社厅提交关于特殊工种认定的报告，2013年1月16日，市人社局领导与湘维公司人员一行到省人社厅就湘维公司特殊工种认定的范围进行汇报，省人社厅领导在听取汇报后就湘维公司特殊工种认定问题明确了要尊重历史，湘维公司一直按照纺织系统的特殊工种目录认定特殊工种，以前认定的特殊工种，今后继续认定，从实际出发，在化工行业特殊工种目录中属于特殊工种的应予以认定；9.《湖南湘维维纶产品特殊工种档案名称认定范围说明》，拟证明湖南湘维维纶产品特殊工种岗位范围；10.《湖南省湘维有限公司维纶生产工艺流程图》，拟证明湘维公司电石制造→聚乙烯醇制造→维纶制造整个工艺流程及生产所需原辅材料、中间产品、副产品，说明维纶、聚乙烯醇生产过程中接触的有毒有害物质主要为甲醛、乙醛、甲醇、醋酸、醋酸乙烯、苯和硫酸，其中醋酸、醋酸乙烯为湘维公司的中间产品，甲醇、乙醛为副产品；11.1990年湖南省维尼纶厂《调度手册》88-91页，拟证明维尼纶生产工艺原理及流程；12.两份《贵阳市企业职工退休审批公示》复印件，拟证明贵阳市人力资源和社会保障局于2017年对两名聚乙烯醇制造工办理特殊工种退休进行审批公示；13.南昌市人力资源和社会保障局网页截屏复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件目前仍然是有效的规范性文件，且被江西省人力资源和社会保障部门执行；14.福建省社会养老保险协会编的《特殊工种实用名录》目录及节选页面复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件收录在该名录中，仍然为有效文件；15.山东人民出版社2000年4月出版的《特殊工种实用名录》封面、目录及后记复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件收录在该书中，该书是出于社会保险和企业劳资工作的需要编写的；16.山东人民出版社2000年4月出版的《特殊工种实用名录》影印本封面复印件，拟证明湖北省人力资源和社会保障厅没有组织编写特殊工种法规汇编，直接引用了该书，该书影印本在湖北省人力资源和社会保障系统发行使用；17.广西壮族自治区劳动厅1995年12月编的《国营企事业提前退休工种文件汇编》封面及目录复印件，拟证明［88］纺化字第19号文件收录在该汇编之中，仍在适用；18.《湖南省企业职工特殊工种认定表》复印件及工作岗位证明材料6份，拟证明湘维公司职工石玉萍等6人于2018年1月前以维纶制造工种办理了特殊工种退休；19.彭建淮同志工作经历证明复印件，拟证明原告特殊工种岗位的工作时间；20.湘维公司《关于申请确定我公司特殊工种的请示》，拟证明1996年湖南出台《保险福利文件汇编》后，湘维公司职工特殊工种认定工作，经请示仍同意参照福建化纤化工厂的办法办理。即仍然根据各产品所述行业按照国务院各行业主管部门下发特殊工种认定文件进行认定；21.瞿秋艳特殊工种提前退休资料，拟证明2018年4月，湘维公司维纶厂凝固浴岗位职工瞿秋艳以维纶制造厂特殊工种办理了特殊工种提前退休；22.顿春生特殊工种提前退休资料，拟证明湘维工厂维纶厂职工顿春生以聚乙烯醇缩醛制造工办理了特殊工种提前退休；23.怀人社退决字（2019）5号文件，拟证明维纶制造工为特殊工种。被告市人社局辩称，1988年10月纺织工业部颁布的［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》为纺织工业部针对特殊工种范围的确定制定的规范性文件，应当报劳动行政部门批准，而该文件未报劳动行政部门批准备案，制定程序违法。1996年湖南省在组织编印《保险福利文件汇编》（特殊工种专辑）时，曾就［88］纺化字第19号文件执行问题，经请示原劳动部答复：按照劳动人事部劳人护［1985］6号文件规定，19号文未经劳动部备案，不予执行。因此，被告未按［88］纺化字第19号文件规定认定特殊工种范围，不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定适用法律、法规正确。根据1986年10月18日［86］化劳字第923号《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》续表规定，维纶制造工并未规定在该表化学工业有毒有害作业工种范围，不属于有毒有害工种。根据湘维公司提供的材料，彭建淮从事的工种不属于特殊工种，因此，被告不予批准彭建淮特殊工种提前退休的决定认定事实清楚，证据确凿；根据《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》第四条第（二）项的规定，市人社局为地级劳动保障部门，有权对原告提出的特殊工种提前退休申请进行审批。市人社局在收到湘维公司提交的彭建淮档案材料后，依法对其申报的特殊工种提前退休人员的档案进行了复审，并于2019年3月20日作出了《怀化市人力资源和社会保障局提前退休审核结果事先告知书》，并送达给湘维公司，2019年3月25日，市人社局收到湘维公司的《陈述和申辩材料》，在对该材料进行审查后，于2019年4月23日对原告作出《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》并送达给了原告，程序合法。据此，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告市人社局向本院提交了以下证据和依据：1.彭建淮档案材料，拟证明彭建淮从事工种及时间的情况；2.《怀化市人力资源和社会保障局特殊工种提前退休审核结果事先告知书》复印件，拟证明市人社局告知了湘维公司和彭建淮相关情况，保障其陈述申辩权；3.《怀化市人力资源和社会保障局特殊工种提前退休审核结果事先告知书》送达回证，拟证明市人社局送达了告知书；4.《陈述与申辩材料》复印件，拟证明湘维公司向市人社局提交了陈述和申辩材料；5.《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》复印件，拟证明被告市人社局对彭建淮作出了不予批准特殊工种提前退休的决定；6.《不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定书》送达回证，并对湘维公司进行了送达；7.被告市人社局作出行政行为的依据：《湖南省人力资源和社会保障厅对怀化市人民政府〈关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函〉的复函》《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》（［86］化劳字第923号）。被告省人社厅辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，可以向上一级主管部门申请行政复议。原告对市人社局作出的不予批准特殊工种提前退休决定不服，向省人社厅申请行政复议，省人社厅具有作出行政复议决定的法定职责；《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》（［86］化劳字第923号）没有将维纶制造工列入特殊工种目录范围，也不执行［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》，因此原告彭建淮从事的维纶制造工不能认定为特殊工种；省人社厅对市人社局提交的《关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函》的回复，是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不能适用规范性文件事后监督审查规定；省人社厅收到原告行政复议申请后，依法受理并制作了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并依法向各当事人送达。因本案情况复杂，省人社厅经机关负责人批准后，于2019年6月19日制作《行政复议决定延期通知书》，将行政复议依法延期作出。经复议审查后，作出维持原决定的行政复议决定，并将《行政复议决定书》送达给各当事人，整个复议过程是严格依程序进行，程序合法。因此，省人社厅作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律法规正确、符合法定程序，请求法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。被告省人社厅向本院提交了以下证据和依据：1.《行政复议申请书》复印件，拟证明原告因不服市人社局作出的不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定，向省人社厅申请行政复议；2.《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》复印件及邮寄单，拟证明省人社厅依法受理原告的复议申请，并作出要求市人社局进行行政复议答复的通知；3.湖南省人民政府关于《湖南省人力资源和社会保障厅对怀化市人民政府〈关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函〉的复函》合法性审查申请的回复，拟证明原告提出的文件合法性审查请求，经省政府审查认为被告对怀化市人民政府的复函，是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不能适用规范性文件的合法性审查程序；4.《行政复议案件延期审批表》、《行政复议决定延期通知书》及邮寄单，拟证明因本案情况复杂，省人社厅经机关负责人批准后，将行政复议依法延期作出；5.《行政复议决定书》复印件及邮寄单，拟证明省人社厅作出了维持原决定的复议决定，并依法送达当事人；6.被告省人社厅作出行政行为的依据：《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条；劳动人事部《关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》第一条；《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》；《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第三十一条；《行政复议法实施条例》第二十九条。经法庭调查，原告、被告对对方向本院提交的证据发表了以下质证意见：原告对被告市人社局的证据1、证据2的真实性、合法性无异议；对证据3、证据4、证据6无异议；对证据5真实性无异议，合法性有异议；对证据7适用法律有异议，认为被告市人社局适用法律错误。被告省人社厅对被告市人社局的证据无异议。原告对被告省人社厅的证据1、证据2、证据4、证据5无异议；对证据3的真实性无异议，但对证明的事实有异议，认为不能证明复函是合法的；对证据6中的第三项有异议，认为是适用法律错误。被告市人社局对被告省人社厅的证据无异议。被告市人社局和省人社厅对原告的证据1、证据2、证据3、证据4、证据19无异议；对证据5的真实性和关联性有异议，认为这是学术观点，与本案无关；对证据6的关联性有异议，本案审判的行政行为与原告是否为国有企业无关；对证据7和证据20的真实性、合法性、关联性均有异议；对证据8、证据9、证据10、证据11、证据12、证据13、证据14、证据15、证据16、证据17的关联性有异议，该内容与本案无关；对证据18、证据21、证据22的合法性、关联性异议，认为该证据不能证明该工种为特殊工种；对证据23的关联性有异议，该证据的当事人不是本案当事人，与本案无关，对特殊工种的认定应当根据不同当事人的工作种类及工作年限进行认定。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据3、证据4，被告市人社局提交的证据5，被告省人社厅提交的证据5系行政机关作出的行政行为，是本案的审查对象，不作为证据使用；原告提交的证据5、证据6、证据10、证据12、证据13、证据14、证据15、证据16、证据17、证据21、证据22、证据23与本案并无关联，本院不予采信；原、被告提交的其他证据具备合法性、真实性、关联性，可以作为本案审理的依据，本院均予以采纳。经审理查明，原告彭建淮系湘维公司职工，曾从事维纶厂操作工、热处理工等工种。2018年12月，湘维公司向被告市人社局申请对彭建淮特殊工种提前退休档案进行复审。2019年3月20日，市人社局作出怀人社特退核告字［2019］8号《怀化市人力资源和社会保障局特殊工种提前退休审核结果事先告知书》，拟不批准彭建淮的特殊工种提前退休申请，并告知对审核结果有异议，可自收到该告知书之日起5个工作日内进行陈述和申辩。同日，市人社局向湘维公司送达并抄送彭建淮。3月25日，湘维公司作出《陈述和申辩材料》，并提交市人社局。2019年4月23日，被告市人社局根据《化学工业部关于颁发“化学工业有毒有害作业工种范围补充表”的通知》（［86］化劳字第923号）的规定，认定彭建淮从事的维纶厂操作工、热处理工等工种不属于特殊工种，作出不予批准彭建淮特殊工种提前退休决定。原告不服，于2019年6月13日向被告省人社厅申请行政复议。2019年6月19日，省人社厅依法受理并制作了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》，并依法向各当事人送达。同日，省人社厅经机关负责人批准作出《行政复议决定延期通知书》，决定将行政复议期限延期至2019年9月17日，并送达给了各方当事人。2019年8月28日，省人社厅作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持原决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，被告市人社局系怀化市辖区范围内法定的养老保险退休认定部门，具有对其辖区内职工进行退休认定行政审批的法定职权。被告湖南省人社厅作为被告怀化市人社局的上级部门，具有对其退休审批认定进行行政复议的职权。本案争议的焦点是原纺织工业部［88］纺化字第19号《纺织工业部关于试行“纺织工业化学纤维有毒有害作业提前退休工种范围”的通知》是否适用，亦即原告彭建淮从事的工种是否属于特殊工种提前退休的范围。我国特殊工种提前退休政策产生于计划经济时期，目前，仍然沿用1951年《劳动保险条例》以及1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发［1978］104号）的相关规定，在计划经济时期劳动生产力落后、保障渠道单一的情况下，特殊工种提前退休政策对职工的身体健康起到了积极的保护作用。目前执行的工种目录中，大多数是上世纪八九十年代经行业主管部门提出工作名称、制定具体标准，原劳动部审批公布的。根据《劳动人事部关于改由各主管部门审批提前退休工种的通知》（劳人护［1985］6号），决定将由劳动人事部统一审批的提前退休工种，改为分别由国务院各有关主管部门审批，并规定各有关主管部门在审批提前退休工种工作中，遇有部门之间互相类似的工种需要进行协调、平衡时，应征求劳动人事部的意见后再行审批；每次审批提前退休工种的文件，请同时抄送劳动人事部和有关企业、事业单位所在的省、自治区、直辖市劳动部门。根据《劳动部关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发［1993］120号），1978年以来，劳动人事部根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发［1978］104号）的要求，负责全国提前退休工种的审批工作，1985年根据劳人护［1985］6号文，将提前退休工种改由国务院各有关主管部门审批，送劳动人事部备案。由于有的部门对提前退休工种审批过宽，有的审批程序不健全，有的没有按规定程序进行审批，特别是对审批条件掌握不一，随意开口子，导致提前退休人员过量增多，类似工种在各部门之间产生攀比，影响社会保险制度的改革，遂决定从1993年7月3日起，国务院各有关主管部门停止审批新的提前退休工种；按国发［1978］104号文件规定，提前退休工种由国务院主管部门审核后，报劳动部审批；将根据实际情况对各部门已审批的提前退休工种进行清理和调整。湖南省在1996年组织编印《保险福利文件汇编》（特殊工种专辑）时，对于原纺织工业部［88］化字第19号文件的执行问题请示原劳动部，原劳动部作为统筹社会保险政策的国家权力机构，认为“19号文未经劳动部备案，不予执行”，是对社会保险政策的统筹，对养老保险政策实施的监督管理，具有相应的法律依据。因此，原告提出办理特殊工种提前退休应适用原纺织工业部［88］纺化字第19号文件，本院不予支持。随着我国社会主义市场经济体制改革的逐步推进，建立起了统一的城镇企业职工基本养老保险制度，特殊工种提前退休政策的相关背景和实施条件都已经发生了很大变化，已经不能适应多种经济成份并存、劳动条件改善、养老体制机制转变、责任主体明晰等新情况。对职工而言，退休后的养老金水平与在职时缴费水平高低、缴费年限长短相关，提前退休将直接影响到职工的切身利益；对养老制度而言，提前退休造成了减收增支，加大了基金支付压力，进一步降低人口抚养比，不利于养老保险制度公平可持续发展。针对一些地方自行扩大特殊工种提前退休的人员范围、放宽认定标准和工种名录、违规办理提前退休行为增多的情况，按照国务院的要求，原劳动保障部印发了《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发［1999］8号），明确要求加强特殊工种的管理，特殊工种目录仍按原国家劳动行政部门和各行业主管部门批准的执行，暂不批准新的特殊工种，国家也不再新开提前退休政策口子。2016年，人力资源和社会保障部、财政部印发《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》（人社部发［2016］132号），进一步强调“各地要严格执行国家关于职工退休条件的规定，不得自行扩大提前退休的企业、人员范围”等要求。2018年，人力资源和社会保障部下发《关于进一步加强企业特殊工种提前退休管理工作的通知》（人社部发［2018］73号），在要求严格执行国家特殊工种提前退休范围和条件规定的基础上，提出了通过建立全国统一的特殊工种岗位人员信息库、强化省级管理责任、规范审批流程及审批标准、实行双公示制度、建立权益告知制度等措施，加强提前退休审批管理。原告提出在2018年3月前，湘维公司职工同样的工种适用原纺织工业部［88］纺化字第19号文件被认定为特殊工种，同时全国其他省份也有将同类工种认定为特殊工种，原纺织工业部［88］纺化字第19号文件仍在执行，这种现象确实存在。正因为此，国家劳动社会保障部门针对一些地方自行扩大特殊工种提前退休的人员范围、放宽认定标准和工种名录、违规办理提前退休行为增多的情况，才不断出台文件，要求加强企业特殊工种提前退休管理工作，并强调要强化省级管理责任。因此，不能以此来评判被告行政行为不具有合法性，原告以此主张被告作出的不予批准企业职工特殊工种提前退休的决定不合法，本院不予支持。根据《化学工业部关于颁发化学工业有毒有害作业工种范围补充表的通知》（［86］化劳字第923号）“考虑到化工产品比较复杂，更新变化快，而我们的提前退休工种范围又规定的比较具体，只能规定大宗产品，今后，凡是本范围表不能包括，但生产中接触主要毒物符合《职业性接触毒物危害程度分级》（国家标准GB5044-85）中的极度危害和高度危害、劳动条件又很差的作业工种，企业可以写出详尽的作业危害报告，由各省、自治区、直辖市化工厅（局）本着从严掌握的原则进行审查，经征得部里同意后审批，并报部备案”的规定，原告提出根据［86］化劳字第923号文件《化学工业有毒有害作业工种范围补充表》第四条“产品相同，工艺路线虽然不同但接触毒物毒性相似，又都符合划入标准，不再另列工种。中间体、合成单位已经包括在表列产品范围的，《补充表》也不再另列工种，以免重复”的规定，维纶厂操作工、热处理工应属有毒有害特殊工种。但该条规定是针对产品相同，工艺路线不同，接触毒物毒性相似的情况，而［86］化劳字第923号文件《化学工业有毒有害作业工种范围补充表》并没有与之相同的产品名称，并不能适用该条规定，原告认为维纶厂操作工、热处理工属于特殊工种，应当根据该文件的规定，由企业写出详尽的作业危害报告，由省行业主管部门本着从严掌握的原则进行审查，经征得部里同意后审批，并报部备案后，才能认定为特殊工种。因此，原告的此项主张，本院不予支持。原告主张对省人社厅《对怀化市人民政府〈关于湖南省湘维有限公司特殊工种提前退休有关问题的函〉的复函》的合法性进行审查，由于原告就被告市人社局不予批准特殊工种提前退休决定提起的行政复议中，针对原告提出的对该文件合法性审查的请求，湖南省人民政府审查认为该复函是针对湘维公司特殊工种提前退休有关问题所作出的具体答复，不适用《湖南省规范性文件管理办法》规范性文件事后监督审查规定，因此本院不作审查。原告的此项诉讼请求，本院不予支持。行政机关作出行政行为应当证据充分、程序合法、适用法律准确。本案中，被告市人社局根据相关规范性文件规定，作出不予批准原告彭建淮特殊工种提前退休决定，被告省人社厅作出维持原决定的行政复议决定，证据充分，适用法律准确，履行了相应的法定程序，程序合法，应予维持。原告的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告湖南省湘维有限公司、彭建淮的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告湖南省湘维有限公司、彭建淮负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审判长  蒋斌审判员  向春审判员  唐明二〇二〇年九月十日法官助理朱璐颖书记员王绍华附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。