甘肃省民勤县人民法院   民事判决书   （2020）甘0621民初292号   原告：民勤县农业农村局，住所地：民勤县三雷镇收成路**。   负责人：刘爱国，系该局局长。   委托诉讼代理人：王**文，甘肃方文律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王晓丽，甘肃方文律师事务所律师。   被告：甘肃省基础地理信息中心，，住所地：兰州市城关区东岗西路**   法定代表人：颉继珍，系该中心主任。   委托诉讼代理人：贾秉礼，甘肃恒亚律师事务所律师，代理权限：特别代理。   委托诉讼代理人：李海涛，系该中心员工，代理权限：一般代理。   原告民勤县农业农村局与被告甘肃省基础地理信息中心承揽合同纠纷一案，本院于2020年1月15日受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人王**文、王晓丽，被告委托诉讼代理人贾秉礼、李海涛均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告民勤县农业农村局向本院提出诉讼请求：1.依法确认原告与被告于2015年10月12日签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效。2.判令被告返还原告测绘工程费704467.31元及自2017年11月28日至2020年1月27日的资金占用利息90038元，本息合计794505元。2020年1月28日之后的利息按年利率6%计算至实际清偿或者执行之日止；3.判令被告承担本案全部诉讼费用。事实与理由：原告与被告于2015年10月12日签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》，变更了《招标文件》的实质性内容，违反了《招标投标法》第四十六条和《招标投标法实施条例》第五十七条的规定，按照《合同法》第五十二条的规定应属无效合同。在合同无效的情况下，被告依据该合同取得的704467.31元多付工程费，既无合同依据，也无法律依据，应当返还原告。   被告甘肃省基础地理信息中心辩称：一、《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证测绘项目合同》是缔约双方真实意思表示，不违反法律及行政法规的强制性规定，原告请求确认合同无效没有事实与法律依据。涉案测绘项目属于公开招投标项目，《测绘项目合同》是双方真实意思表示，合同标的、价款、质量、履行期限等主要条款与招投标文件内容一致。《招标文件》总则部分中“工程的结算按颁发证书的实际面积结算”属于付款条件而非工程价款本身。《测绘项目合同》第四条约定“以该项目实测亩数乘以中标单价”与招投标文件的内容一致，没有背离招投标文件的基本内容。且测绘项目已通过甘肃省土地确权工作领导小组办公室验收，被告履行了《测绘项目合同》项下的全部义务。原告请求确认《测绘项目合同》无效没有事实与法律依据。   二、实测未颁证部分的测绘工作系应原告要求而做，原告应支付相应的对价。《测绘项目合同》约定的测量面积为24.78万亩，被告实测面积24.8452万亩，颁证面积为18.134万亩。颁证面积之外的测绘工作，完全是根据原告的要求而做，相关数据已交付原告使用，已基本具备颁证条件，未完成最后的颁证环节，是原告方的原因所致。原告支付被告测量费用符合《测绘项目合同》的约定，体现了公平合理、等价有偿原则。   三、在合同履行过程中，因原告方的原因导致测量期延长、测绘工作反复返工、部分已测土地无法及时颁证，造成被告重大损失，原告按实际测量亩数结算工程价款既是履行合同约定，也是对被告损失的补偿。1、在测绘过程因原告未能及时有效调解农户纠纷以及高速公路征地问题，多次重复测量导致被告工作量增加、工期延长，原告对此有过错，由此造成的损失应由原告承担。2、2015年10月被告进场工作后，原告多次变更工作标准，一直到2016年甘肃省农村土地确权工作领导小组颁发《关于规范全省农村土地确权登记颁证工作中有关技术执行标准的通知》后才有了最后的工作标准，导致被告2015年10月至2016年8月期间10个月的工作全部返工，本该2015年底就可以完成的工作一直拖延至2017年7月方才完成交付，仅此一项造成被告损失超过70万元。基于上述原因，双方在最终结算时，以实测面积支付工程款，既是对被告工作应支付的对价，也是对因原告原因造成被告损失的补偿。武威市审计局、民勤县监察委员会在对该项目进行审计、出具监察建议时，没有充分考虑上述具体情况。原告现依据审计意见及监察建议要求被告返还部分款项不合理、不合法。   四、被告缴纳的履约保证金13.1万元，原告应依法退还。《测绘项目合同》签订后，被告根据原告的要求，于2015年9月22日向原告支付履约保证金13.1万元。根据《测绘项目合同》第十条的约定，“项目成果通过验收后，甲方10日内退还乙方履约保证金”。本案测绘工程已于2017年7月通过验收，被告多次要求原告退还履约保证金，但原告拖延至今仍未退还。   综上所述，《测绘项目合同》是双方真实意思表示，合同合法有效，原告请求确认合同无效没有事实与法律依据。恳请贵院维护被告的合法权益，驳回原告的诉讼请求。   原告为证明其诉讼主张，向本院提供以下证据：   1.民勤县机构改革方案、统一社会信用代码证，证明原告农业农村局作为本案原告的主体资格适格。   2.农业部等六部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《甘肃省人民政府关于印发甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共武威市委办公室武威市人民政府办公室关于印发武威市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《中共民勤县委办公室民勤县人民政府办公室关于印发民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、民勤县采购办《关于民勤县农牧局农村土地承包经营权确权登记颁证地面测量招标的批复》，证明民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目投资使用国有资金，属于必须招标的项目。   3.《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目招标文件》、《投标文件》。证明测绘项目按相关规定招标，招标文件设定测绘项目工程费的结算办法为：“中标人实际测绘工程费=实际颁发证书面积×中标综合单价”。   4.《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》。证明被告中标后，原告与被告签订合同，将招标文件中按实际颁发证书面积付费的设定，调整为按照实测面积付费。   5.《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证成果省级验收报告》、《民勤县农村土地确权项目资金拨付情况统计表》。证明测绘项目经验收合格后，原告按照《合同》约定向被告实际支付工程费1820740元，但按《招标文件》设定的付款标准应当支付工程费1545767.475元，相差274972.525元。   6.武威市审计局《审计意见》、民勤县监察委员会《关于主动追回多付项目款的监察建议》、民勤县农业农村局《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》、被告复函。证明武威市审计局和民勤县监委提出审计意见和监察建议后，原告采取多种方式催讨多付工程费，但被告至今未予返还。   被告为证明其辩解理由，向本院提供以下证据：   1.《民勤县政府采购办公室文件》（民采购发【2015】93、   甘肃西招国际有限公司《招标文件》（招标编号：0876-1500560）、甘肃省基础地理信息中心《投标文件》(项目编号：0876-1500560)、《武威市政府采购项目中标通知书》、《民勤县农村土地承包经营权登记颁证工作测绘项目合同》，证明事项：①《招标文件》公布的二标段面积为24.78万亩，采购预算金额为12元/亩，最高不超过297.36万元；被告在《投标文件》以10.6元/亩，总价2626680元的报价符合招标文件要求。②投标报价包括地基调查、地籍、地籍测量库建设、数据库处理、数据库维护等各项费用。③《测绘项目合同》约定的工程总价为人民币262.668万元，最终价款以实测亩数乘以中标单价计算价款符合招标文件的要求，且已向民勤县政府备案并经县政府采购办公室确认，《测绘项目合同》是缔约双方真实意思的表示，未对招标文件作实质性变更，合同合法有效。   2.《民勤县农村土地承包确权登记颁证成果省级验收报告》、民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证面积核查汇总表3份、民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作第二标段档案移交清单3份，证明事项：①被告实际完成测量面积24.8452万亩,其中颁证面积18.134万亩，确权未办证面积6.1792万亩，仪器实测面积0.532万亩，实测面积比《测绘项目合同》约定多652亩。②测量确权登记颁证成果已经验收并移交原告，被告已履行完《测绘项目合同》项下的所有义务，原告应按《测绘项目合同》的约定支付被告工程总价款人民币262.668万元。   3.结算业务申请书、回单，证明事项：被告为履行《测绘项目合同》，根据原告的要求于2015年9月22日缴纳履约保证金131000元，根据《测绘项目合同》的约定，项目成果通过验收后原告应退回原告。   4.甘肃省人民政府办公厅《关于印发甘肃省农村承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》、《武威市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》、中共民勤县委办公室文件民办发[2015]31号文件、甘肃省农村土地确权登记颁证工作领导小组办公室甘农地确权办[2016]8号文件、民勤县确权办《短信通报》、民勤县农村农业局《关于协调解决农村土地承包经营确权登记颁证项目工程价款的函》、甘肃省基础地理信息中心关于《协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》的复函，证明事项①受甘肃省农村土地确权登记颁证工作领导小组办公室甘农地确权办[2016]8号文件对原有工作方案和工作标准变更以及土地权属矛盾的影响，从2015年10月被告进场到2016年8月最后确认工作标准，原告反复更改工作标准，造成被告工作返工，工作量增加，造成损失。②双方之所以按实测面积核算工程价款，充分考虑到了被告的实际工作量及工期延误给被告造成的损失，结算价格中包括损失赔偿部分。   上述证据，合议庭组织双方当庭进行了质证。原告提供的证据1，被告对证据三性及证明目的均无异议。证据2、3，被告对证据三性无异议，认为除原告所持之证明目的外，证据2还证明涉案工程工作标准反复变更，造成被告反复返工、窝工，产生大量损失；证据3还证明投标文件中载明了结算办法，工程价款体现在报价分项中，工程结算办法是一个付款条件，而不是价款本身。证据4，被告对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为合同是对付款条件进行调整，在招标文件中没有具体规定付款条件，对付款条件的修改不是对合同内容实质的修改，该文件不能视为对招投标文件内容作出实质变更而认定为无效条款。证据5，被告对真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为①合同约定的是付款条件，而不是工程价款本身；②原告向被告支付工程款2626680元是履行合同约定，不是多付，因为被告是应原告要求完成所有工作；③已付2626680元除应付工程款外，还有因原告原因造成被告返工、窝工产生损失的补偿，原告要求返还没有法律与事实依据，对该证明目的不予认可。证据6，被告对《审计意见》和《监察建议》的真实性无异议，对合法性、证明目的均有异议，认为①武威市审计局、监察委员会不知道工程的实际开展情况，没有考虑到被告单位返工、窝工情况，也没有考虑到招标文件与实际情况不一致，审计意见与监察意见不客观；②多付的工程款是审计、监察委员会单方意见，应该由法院认定。对《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》、被告回函的真实性、合法性无异议，对原告的证明目的有异议，该两份证据恰好证明被告工程开展过程中，原告的标准反复变更，使被告单位大量返工、窝工，造成了损失。原告向被告付款2626680元，一方面是原告应付的工程款本身，还有因原告原因造成被告多次返工、窝工产生损失的补偿，因此被告也没有就原告原因给被告造成的损失进行反诉。   被告提供的证据1，原告对真实性无异议，对《民勤县农村土地承包经营权登记颁证工作测绘项目合同》的合法性有异议，测绘合同与招标投标文件对工程计价方式做了重大实质上的变更，招标投标文件中是以颁证面积计算价款，测绘合同中是以实测面积计算价款，测绘合同是对招标投标文件的工程计价方式做了重大实质上的变更，该合同违反法律规定，属于无效合同；招标文件发布的二标段的面积24.78万亩，此数字也是对预颁证面积的预估，但是结算是以实测面积结算，与招标投标文件约定不符。证据2，原告对真实性无异议，认为原告持有的资料中实测面积为243133.6亩，但被告资料中的实测面积为248452亩，数字有差距。按照招标文件、合同，整个测绘项目是一个系统工程，被告用该组证据证明已经完成实际测绘工程，并按照实测面积计算价款是不合理的，被告完成的测量工作只是整个工程中的一部分工作；完成的实际测量面积大于颁证面积符合工作常态，被告以此主张按照招投标文件计算价款是不合理的。证据3，原告对收取履约保证金的数额无异议，认为没有返回的理由是此项目虽然进行了验收，但是省确权办还要进行回头看、查漏补缺、完善，因此整个验收工作并未完全结束，保证金应与本案中原告的主张进行综合考虑。证据4，原告对真实性无异议，对证明目的有异议，认为①相关业务部门发的文件都是基于招标投标文件对工作的流程、技术问题进行进一步规范、要求，体现不出对招标投标文件内容的变更；②返工、窝工本身也是测绘单位本身工作的内在要求和任务，造成被告单位返工、务工是被告单位对其设备、技术、人员等进行更新，不能归责于招标单位。   本院分析认证认为，原告提供的证据1-6,被告提供的证据1-4，双方均对真实性无异议，能够证明案件事实，对其证明效力，依法应予认定。   根据以上对证据的分析、认定，结合原被告的陈述，查明以下事实：2015年3月，甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室将民勤县确定为全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作试点县之一。2015年7月，经民勤县政府采购办公室批复同意，原告民勤县农业农村局（原民勤县农牧局）发布《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目招标文件》（以下简称《招标文件》），将该项目分为六个标段发包，《招标文件》设定该项目工程费的结算办法为：“中标人实际测绘工程费=实际颁发证书面积×中标综合单价”。2015年9月，被告甘肃省基础地理信息中心中标该项目第二标段（含大滩、双茨科、泉山三乡镇）。2015年10月12日，原告与被告签订《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》（以下简称《合同》），载明：合同约定测绘面积247800亩，本合同中标总价款为人民币262.668万元，最终总价款以该项目实测亩数乘以中标单价（10.6元/亩）为准”。合同签订后，被告工作人员进驻现场，开展工作。2016年5月省确权办重新制定了土地确权登记标准，被告遵照原告指令按新标准重新开展工作。被告对大滩、双茨科、泉山三个乡镇的243133.6亩土地进行了调查、登记、测量、统计，形成了相应的测绘基础资料。由于部分土地存在土地权属不清、湖区深井股权、农村小政策等问题而没有颁证，最终颁发证书面积为181340.82亩。2017年7月15日，案涉项目通过甘肃省土地确权工作领导小组办公室验收，验收结果为合格。因各测绘单位实际完成的测绘面积与合同约定面积有差异，原告经与六家测绘单位协商，双方同意按合同约定面积乘以中标单价进行结算。截止2017年12月12日，原告先后向被告支付工程费2626700元。2019年1月25日，武威市审计局《审计意见》认为原告未按颁证面积和工程进度支付资金，提出整改意见。2019年12月17日，民勤县监察委员会发出《关于主动追回多付项目款的监察建议》；2019年12月17日，原告向被告发出《关于协调解决农村土地承包经营权确权登记颁证项目工程价款的函》，与被告协商解决多付工程款问题，因分歧较大未能协商解决。2020年1月15日，原告起诉来院，请求法院依法确认原告与被告于2015年9月28日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；判令被告返还原告测绘工程费704467.31元及自2017年11月28日至2020年1月27日的资金占用利息90038元，本息合计794505元，2020年1月28日之后的利息按年利率6%计算至实际返还或执行之日止；判令被告承担本案全部诉讼费用。   本案的争议焦点有：1、案涉测绘合同是否有效？2、原告要求返还多付工程费的请求能否成立？   本院认为，1、关于案涉测绘合同是否有效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”。《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；……”第四十六条规定“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。招标文件要求中标人提交履约保证金的，中标人应当提交”。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十七条规定“招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。案涉项目属于社会公用事业，项目投资全部来源于国有资金，属于必须招标投标的项目。原被告签订项目合同时对《招标文件》中关于工程价款计算方式设定进行了变更，改变了《招标文件》和《投标文件》关于价款计算方式的内容，违反了法律、行政法规的强制性规定，应属无效合同。被告认为合同合法有效的辩解意见，不符合法律规定，本院不予采信。2、关于原告要求返还多付工程费的请求能否成立的问题。《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”。本案中，《招标文件》约定的测绘面积为247800亩，实际颁证面积只有181340.82亩，原告明知颁证面积远小于实测面积，在招标时未作明确说明，易使投标单位产生重大误解；民勤农村土地承包经营权确权登记颁证工作尚处于试点阶段，上级机关对该项工作的具体要求多次进行调整完善，客观上影响了被告的工程进度，增加了被告的工作量；测绘项目包括土地调查、登记、实测、量算、统计、颁证等工作内容，工程价款按照面积计算，土地权属证书按农户颁发，且颁证环节在整个测绘工程中所占比重极小；被告已完成但未颁证的土地测绘基础资料归原告享有，仍具有利用价值；土地权属纠纷化解，湖区深井股权、农村小政策等影响颁证的问题应由地方政府主导解决，未能颁证不能归责于被告；被告实际完成测绘土地面积为243133.6亩，最终颁发证书土地面积181340.82亩，二者相差61792.78亩，若按颁证面积进行结算，显失公平；合同约定“测绘成果须在2015年11月25日前完成，2015年12月30日前提交达到验收标准的全部成果”，而实际情况是，原被告于2015年9月28日签订合同后，被告工作人员进驻现场，开展工作，直至2016年8月省确权办才最终确定了土地确权登记标准，足见案涉合同之特殊性及不可预见性。原被告基于合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化,经过充分协商，最终确定按合同面积乘以中标单价进行结算，且已实际履行；综合本案实际，亦无损害国家利益的情形；综上，双方签订的《民勤县农村土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》因违反法律的强制性规定而确认无效，对于相关问题应当遵照诚实信用、公平原则予以解决。原被告经充分协商，综合考虑合同履行的实际情况，最终确定按中标综合单价10.6元/亩×合同面积进行结算，既符合客观实际，也符合公平、等价有偿原则，且不损害国家利益；原告已履行了付款义务，被告也已接受，双方协商确定的结算办法是双方真实意思表示，公平合理，应予确认，双方应当共同遵守，原告起诉要求返还多付工程款的请求，有违诚实信用原则，本院不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国招标投标法》第三条、第四十六条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：   一、原告民勤县农业农村局与被告甘肃省基础地理信息中心于2015年10月12日签订的《民勤县土地承包经营权确权登记颁证工作测绘项目合同》无效；   二、驳回原告民勤县农业农村局的其他诉讼请求。   案件受理费11745元，由原告民勤县农业农村局负担10000元，由被告甘肃省基础地理信息中心负担1745元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省武威市中级人民法院。   审判长  刘继瑞   人民陪审员  乔世新   人民陪审员李荣德   二〇二〇年九月四日   书记员  杨 靖