辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终775号上诉人（一审原告）：沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社，住所地沈阳市于洪区光辉乡小尚义村。法定代理人：韵某，该单位理事长。委托诉讼代理人：蒋强，辽宁名望律师事务所律师。上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，住所地于洪区黄海路**。法定代表人：高政威，该区政府区长。委托诉讼代理人：刘鑫，该单位工作人员。委托诉讼代理人：李杨，北京大成（沈阳）律师事务所律师。沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社（以下简称韵氏奶牛）诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）履行补偿职责一案，双方均不服沈阳市中级人民法院（2017）辽01行初664号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，并对双方当事人进行了询问，韵氏奶牛的法定代表人韵某，委托诉讼代理人蒋强，于洪区政府的委托诉讼代理人刘鑫、李杨到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社注册成立于2010年11月2日。2017年6月9日沈阳市于洪区人民政府作出沈于政决字（2017）1号行政处理决定书，以韵氏奶牛厂区位于尹家水源井东北侧约200米，属饮用水水源二级保护区范围内，为已建成的排放污染物建设项目为由，依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条的规定，决定关闭企业。韵氏奶牛不服该决定，向法院提起诉讼。另查明，韵某系沈阳市于洪区光辉乡小尚义村农民，2008年起从事奶牛养殖经营，2010年11月2日，韵某注册成立沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社，以自养加农户寄养的方式进行奶牛养殖与牛奶销售，合作社占地约35亩，建设面积约8600平方米。2017年6月于洪区政府作出关闭通知后，韵氏奶牛仍有21头牛（奶牛12头，肉牛8头，牛犊1头），于洪区政府将该21头牛拉走寄养，于2018年10月29日作出告知书，要求韵氏奶牛将寄养的牛取回，（于洪区政府将该通知于2018年11月8日粘贴在韵氏奶牛经营场所）。后因韵氏奶牛未主动取回寄养牛只，于洪区政府将剩余寄养牛只变价出售。再查明，2016年9月23日沈政办发[2016]119号《沈阳市畜禽禁养区划定方案》将尹家水源列入饮用水水源保护地禁养区。一审法院认为，根据本案认定的事实可以证明，韵氏奶牛的生产经营场所被列入饮用水水源二级保护区的事实。于洪区政府依据《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订版，当时合法有效）第五十九条第一款“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”之规定作出本案涉诉关闭决定，符合法律的规定。但是依据《畜禽规模养殖污染防治条例》（中华人民共和国国务院令第643号）第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。该院认为，对韵氏奶牛这种先成立而后因划定禁止养殖区域而被责令关闭的畜禽养殖场所，应按照上述《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定对其作出补偿，于洪区政府至今未对韵氏奶牛进行补偿违法，于洪区政府应承担相应的补偿责任。关于房屋及相关生产经营设备的补偿问题。在本案审理过程中，法院多次组织双方当事人就韵氏奶牛损失问题进行协商，韵氏奶牛的相关房屋及生产经营设备均系为奶牛养殖专门兴建与购买，于洪区政府在本案审理过程中即不能提供以便韵氏奶牛继续从事生产经营的场地，也不能提供能够实际操作的让其利用现有场地进行转产的其它经营方式。故该院认为，在韵氏奶牛生产场所被列入饮用水水源保护地禁养区后，相关房屋及生产设备对韵氏奶牛来讲已经失去了正常的使用价值，于洪区政府应对韵氏奶牛的房屋、相关生产经营设备以其关闭决定作出的2017年6月9日为基准点，以评估报告确定的3,980,566元为标准予以补偿。并且于洪区政府还应支付从关闭决定之日起至本案判决生效之日起上述款项的利息。关于韵氏奶牛的停产停业损失补偿问题。于洪区政府作出的关闭决定实际上剥夺了韵氏奶牛继续生产经营的可能性，并且于洪区政府拉走了韵氏奶牛主要生产资料21头牛，也排除了其主动联系其它饲养场所进行生产经营的可能。故于洪区政府应补偿韵氏奶牛相关停产停业损失。考虑到于洪区政府在2018年11月8日向韵氏奶牛送达告知书，要求其将拉走并寄养的牛取回，而韵氏奶牛拒绝取回。故该停产停业损失应给付至于洪区政府要求韵氏奶牛取回牛的时间为止。具体的补偿数额，以审计报告确定的韵氏奶牛每日平均经营收益3699.32元，除以韵氏奶牛饲养的平均牛的头数88头，得出每日每头牛的经营收益约为42.04元，韵氏奶牛的具体损失数额为每头牛每日收益42.04元×21头牛×518天（2017年6月9日至2018年11月9日）＝457,311.12元。于洪区政府应支付上述款项从2018年11月9日至判决给付之日起的利息。此外于洪区政府还应补偿韵氏奶牛雇佣两名工人看护场地的费用48,000元（每人每月800元从2017年6月9日至本案判决作出之日）。关于被沈阳市于洪区人民政府拉走21头牛的补偿问题。该院认为，于洪区政府本应依法返还拉走的21头牛，但由于其已经将牛变卖，原物返还已经不可能，故于洪区政府应返还21头牛的市场价格。因实物已无法评估，故该院酌定以奶牛每头18,000元（共12头），肉牛每头15,000元（共8头），牛犊每头5,000元（1头）的价格确定补偿总价为341,000元，于洪区政府还应支付上述款项的利息。综上所述，于洪区政府未对韵氏奶牛予以补偿违法，韵氏奶牛部分诉讼请求具有事实依据和法律依据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、确认沈阳市于洪区人民政府未对关闭沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社行为予以补偿违法；二、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社房屋及生产经营设备损失3,980,566元及利息（计算方法：以3,980,566元为基数，自2017年6月9日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）；三、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社停产停业造成的经营损失457,311.12元及利息（计算方法：以457,311.12元为基数，自2018年11月9日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）；四、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社雇佣两名工人看护场地的费用48,000元；五、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社21头牛损失341,000元及利息（计算方法：以341,000元为基数，自2018年11月9日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）；六、驳回沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由沈阳市于洪区人民政府承担。评估费25,000元(已由原告预交)，由沈阳市于洪区人民政府承担。审计费107,000元（已由原告预交），由沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社承担90,950元，由于洪区人民政府承担16,050元。韵氏奶牛上诉称，请求：一、依法撤销一审判决第一、二、三、六项判决。二、请求二审法院依法判决被上诉人全部行政行为违法；判令被上诉人按市场价格评估方法补偿房屋损失；判令被上诉人按照审计的方法补偿关闭企业的经营损失，补偿至2026年（或者补偿至二审判决送达之日，同时承担恢复土地原状，达到耕地标准）。三、由被上诉人承担全部诉讼费用，并承担全部审计和评估费用。理由：上诉人经营的奶牛养殖合作社是依法成立的合作社。因上诉人的经营场所位于水源保护区附近，2017年被上诉人会同于洪区环保局对上诉人进行违法干预，上诉人经营奶牛生产在先，而法律法规制定在后。故政府责令关闭企业理应对被关闭企业进行全面补偿。关于房屋及相关设备的补偿问题。评估报告及一审认定的补偿标准是错误的，上诉人认为设备按照固定资产折旧是有道理可讲的，但房屋不能进行拆旧，房屋应当按照市场价格进行计算，如果没有水源保护区关闭企业一事，上诉人可以继续长期经营，即便承包合同到期上诉人可以继续延期30年。因此房屋的评估应按照市场价格进行评估。关于上诉人的停产停业损失补偿问题。上诉人认为应当按照审计报告损失补偿应计算至2026年，上诉人的承包合同到期时间为2026年。被上诉人应当承担至2026年停产停业损失补偿，或者承担恢复土地原状的费用。于洪区政府上诉称，一、上诉人作出涉案行政处理决定依据的是《中华人民共和国水污染防治法》，一审适用《畜禽规模养殖污染防治条例》认定上诉人应当对被上诉人承担补偿责任，属于适用法律错误。二、虽然上诉人作出关闭决定，但其效果仅是要求被上诉人不能从事奶牛养殖活动，被上诉人完全可以利用合作社内的建筑及设备，一审法院判决上诉人补偿被上诉人房屋及生产经营设备损失及利息，没有依据。三、被上诉人并没有提供在上诉人作出涉案关闭决定前有经营且有损失的证据，一审判决上诉人补偿被上诉人停产停业的经营损失及利息，属于认定事实不清，没有依据。四、既然上诉人已经作出关闭决定，也就不存在场地看护问题，一审法院判决上诉人补偿两名工人看护场地费用没有依据。五、因养殖户拒绝将牛迁走，上诉人只能将牛寄养，产生大量费用，后被上诉人又拒绝取回这21头牛，上诉人才对牛进行了处理，一审判决补偿21头牛损失及利息没有依据。综上，一审判决存在错误，请求二审法院撤销一审判决并依法改判决或发回重审。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，2019年8月26日及2020年7月14日，韵氏奶牛二次向于洪区政府借款30万元和10万元，共计40万元。本院认为，对于本案的诉讼请求，因案件审理过程中，韵氏奶牛认可关闭行为，但要求对其合法权益进行补偿，故本案应为履行补偿职责案件。一审判决第一项确认沈阳市于洪区人民政府未对关闭韵氏奶牛行为予以补偿违法既非韵氏奶牛的诉讼请求，也与其它补偿判项相矛盾，本院对此予以纠正。对于韵氏奶牛的补偿请求，经审理查明，韵氏奶牛注册成立于2010年11月2日。2016年9月23日沈政办发[2016]119号《沈阳市畜禽禁养区划定方案》将案涉地块列入饮用水水源保护地禁养区。韵氏奶牛成立并经营在前，因政府划定禁止养殖区域而责令关闭，一审判决按照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定判决于洪区政府对韵氏奶牛作出补偿并无不当。关于具体补偿数额，一是房屋及相关生产经营设备的补偿问题。一审审理过程中，因于洪区政府不能提供韵氏奶牛继续从事生产经营的场地，对于其在原生产场所的相关房屋及生产设备即已经失去了正常的使用价值，故一审法院依法定程序委托评估公司以于洪区政府作出关闭通知的时间为基准点对韵氏奶牛的房屋、相关生产经营设备进行评估，按照评估报告确定的3,980,566元及相应利息判决补偿能够补偿韵氏奶牛的损失，保障其合法权益，本院予以确认。另，二审过程中，双方均认可韵氏奶牛曾向于洪区政府借款40万元的事实，故该借款应自补偿款中扣除。二是停产停业损失补偿问题。于洪区政府作出关闭决定并拉走当时韵氏奶牛的21头牛，致使韵氏奶牛停止生产经营。于洪区政府于2018年11月8日向韵氏奶牛送达告知书，要求其将寄养的牛取回，而韵氏奶牛拒绝取回。故一审法院酌定补偿停产停业损失的时间为自关闭通知至于洪区政府要求韵氏奶牛取回牛的时间共518天，而补偿标准以审计报告确定的每日每头牛的平均经营收益为标准确定的停产停业损失数额符合本案实际，本院予以维持。对于于洪区政府提出补偿两名工人看护场地费用没有依据的主张，因关闭养殖合作社后，虽然牛被政府拉走，但场地还有生产设备等物品存在，需要人员看护场地，一审判决确定于洪区政府承担二名工人的看护费用并无不当。三是对于洪区政府拉走21头牛的补偿问题。由于于洪区政府在关闭过程中未对韵氏奶牛进行异地安置，导致韵氏奶牛无法继续从事生产经营，且已经将牛变卖，不存在返还可能，故一审判决参考当时各种类牛的市场价格，酌定对牛进行补偿341,000元并无不当。于洪区政府提出因养殖户拒绝将牛迁走，寄养牛产生大量费用不应判决补偿的主张，因未提供有效证据证明证明其主张，本院对其主张不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，判决第一项有误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、判决如下：一、撤销（2017）辽01行初664号行政判决第一项，即“一、确认被告沈阳市于洪区人民政府未对关闭原告行为予以补偿违法”。二、维持（2017）辽01行初664号行政判决第三、四、五、六项，即：“三、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社停产停业造成的经营损失457,311.12元及利息（利息计算方法：以457,311.12元为基数，自2018年11月9日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）；四、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社雇佣两名工人看护场地的费用48,000元；五、沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社21头牛损失341,000元及利息（利息计算方法：以341,000元为基数，自2018年11月9日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）；六、驳回沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社的其他诉讼请求。”三、变更（2017）辽01行初664号行政判决第二项，即：变更“沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社房屋及生产经营设备损失3,980,566元及利息（计算方法：以3,980,566元为基数，自2017年6月9日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）；”为：“沈阳市于洪区人民政府在本判决生效之日起三十日内补偿沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社房屋及生产经营设备损失3,580,566元及利息（利息计算方法：以3,980,566元为基数，自2017年6月9日起至2019年8月26日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算；以3，680，566为基数，自2019年8月27日起至2020年7月14日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算；以3，580，566为基数，自2020年7月15日起至本判决确定的给付之日止，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算，按照中国人民银行同期同类银行存款利息标准计算）”。二审案件受理费50元，由沈阳韵氏奶牛养殖专业合作社、于洪区人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二〇年九月二十七日法官助理尹慧慧书记员安康