广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终682号上诉人（原审原告）：叶世本，男，1968年12月3日出生，汉族，住广东省阳西县。委托代理人：郑万**、邓永扬，系广东荣耀律师事务所律师、实习律师。被上诉人（原审被告）：阳西县人民政府。住所地：广东省阳西县新城**。法定代表人：谭忠健，该县县长。委托代理人：许绍杨，阳江市生态环境局阳西分局副局长。委托代理人：姚兜赏，广东漠西律师事务所律师。上诉人叶世本因与被上诉人阳西县人民政府（以下简称阳西县政府）环境行政命令纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2018）粤17行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2008年9月30日，叶世本向阳西县新湖水库管理处申请在水库东边荒坑村村面前的水库尾围塞坑基做鱼塘搞养殖。2008年10月8日，阳西县新湖水库管理处就叶世本的请求向原阳西县水利局请示，原阳西县水利局批复同意围塞坑基搞养殖。2009年11月15日，叶世本与阳西县新湖水库管理处签订《承包合同》，约定阳西县新湖水库管理处将新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾（已发包的坑除外）约贰百亩水域发包给叶世本围垦做鱼塘搞综合养殖，叶世本在所承包的水域范围内围塞四条坑基等内容。其后，叶世本在新湖水库东边荒坑村村面前的水库尾建设养殖场所进行养殖。2015年2月2日，广东省人民政府发出《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》（粤府函〔2015〕17号），将阳西县程村镇新湖水库流域划分为饮用水水源保护区，其中一级保护区包括正常水位线（86米）下全部水域和一级保护区水域保护区水域沿岸正常水位线以上200米范围内的陆域，二级保护区包括整个流域（一级保护区陆域外区域）。通知要求严格落实饮用水源保护区管理制度和流域水环境综合整治措施，彻底清除饮用水源保护区内违法建筑和排污设施，将饮用水源保护区纳入土地利用总体规划确定的禁止建设区，并按相关规定进行管理，因划定或调整饮用水源保护区，对保护区内的公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。2017年7月20日，阳江市人民政府作出《阳江市人民政府关于印发的通知》，将饮用水水源保护区的畜禽养殖禁养区域范围确定为包括饮用水水源一级保护区和二级保护区的水域及陆域范围纵深外延500米，但不超过第一道分水岭脊。2017年7月26日，原阳西县环境保护局（以下简称阳西县环保局，现为阳江市生态环境局阳西分局）现场检查发现叶世本在阳西县程村镇新湖水库畜禽禁养区范围内从事畜禽养殖活动，并建有鸭舍。2017年7月28日，阳西县环保局对程村镇莲湖村委会书记莫介堂进行了询问。2017年8月17日，阳西县环保局对叶世本作出西环责改字〔2017〕10号《责令改正违法行为决定书》，责令叶世本2017年8月25日前停止违法养殖行为，并告知如拒不停止违法行为，将依照有关规定进行处罚。2017年9月1日，阳西县环保局再次到现场进行了检查，发现叶世本未履行阳西县环保局2017年8月17日作出的《责令改正违法行为决定书》关于“2017年8月25日前停止违法养殖行为”的行政命令，仍在新湖水库畜禽养殖禁养区域范围内从事畜禽养殖业。2017年10月24日，阳西县政府对叶世本作出西府罚告字〔2017〕2号《环境保护行政处罚事先告知书》，告知叶世本在阳西县畜禽养殖禁养区范围内从事畜禽养殖业以及在阳西县环保局下达西环责改字〔2017〕10号《责令改正违法行为决定书》后未履行《责令改正违法行为决定书》规定内容的违法事实，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，阳西县政府拟对叶世本作出如下处罚决定：于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾养殖场所设施及建筑物。并行告知叶世本可在接到本告知书之日起七日内向阳西县政府提出陈述和申辩，逾期未提出陈述或者申辩，视为放弃陈述和申辩的权利。当日，阳西县政府向叶世本作出西府罚听告字〔2017〕2号《环境保护行政处罚听证告知书》，告知叶世本在阳西县畜禽养殖禁养区范围内从事畜禽养殖业以及在阳西县环保局下达西环责改字〔2017〕10号《责令改正违法行为决定书》后未履行《责令改正违法行为决定书》规定内容的违法事实，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，阳西县政府拟对叶世本作出如下处罚决定：于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾养殖场所设施及建筑物。并行告知叶世本有要求举行听证的权利，可在收到本告知书之日起3日内向阳西县环保局提出举行听证的要求，逾期未提出听证申请的，视为放弃听证权利。2017年11月14日，阳西县政府作出西府决定书〔2017〕2号《阳西县人民政府责令限期拆除决定书》（以下简称《责令拆除决定》），认定叶世本在阳西县畜禽养殖禁养区范围内的阳西县程村镇新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾从事畜禽养殖业，违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”的规定，阳西县政府于2017年10月24日以西府罚告字〔2017〕2号《环境保护行政处罚事先告知书》、西府罚听告字〔2017〕2号《环境保护行政处罚听证告知书》依法向叶世本告知了作出行政处罚的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利，叶世本在法定时间内未提出陈述和申辩，也未要求听证。根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，对叶世本作出如下决定：责令叶世本于2017年11月15日前拆除阳西县程村镇新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾养殖场所设施及建筑物。叶世本不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判决：撤销阳西县政府作出的《责令拆除决定》，本案诉讼费由该府负担。原审法院审理认为：根据《广东省环境保护条例》第四十九条第一款“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。”的规定，阳江市人民政府有权划定畜禽禁养区。在广东省人民政府发出《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》（粤府函〔2015〕17号），将阳西县程村镇新湖水库流域划定为饮用水水源保护区后，阳江市人民政府于2017年7月20日作出《阳江市人民政府关于印发的通知》，将饮用水水源保护区的畜禽养殖禁养区域范围确定为包括饮用水水源一级保护区和二级保护区的水域及陆域范围纵深外延500米，但不超过第一道分水岭脊。自此，阳西县程村镇新湖水库流域已被阳江市人民政府划定为畜禽养殖禁养区。根据《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”的规定，阳西县程村镇新湖水库流域自2017年7月20日被阳江市人民政府划定为畜禽禁养区后，不得从事畜禽养殖业。叶世本根据其与阳西县新湖水库管理处《承包合同》的约定在阳西县程村镇新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾养殖。该养殖行为在2017年7月20日阳江市人民政府划定畜禽禁养区前，并不违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定。但在2017年7月20日阳江市人民政府将阳西县程村镇新湖水库流域划定为畜禽禁养区后，叶世本仍然在该区域从事畜禽养殖，显然违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定。《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”对于新湖水库流域被依法划定为畜禽禁养区后，叶世本仍然在该区域从事畜禽养殖业的行为，阳西县环保局依法向叶世本作出了西环责改字〔2017〕10号《责令改正违法行为决定书》，责令叶世本在2017年8月25日前停止违法养殖行为。由于叶世本拒不停止养殖行为，经阳西县环保局报请后，阳西县政府责令叶世本拆除养殖设施符合法律规定。此外，在阳西县政府责令叶世本拆除养殖设施前，给予了叶世本陈述、申辩和要求听证的权利，在环保主管部门责令叶世本自行停止养殖行为后采取责令拆除措施，该责令拆除决定具有事实和法律依据，程序合法。叶世本主张其在新湖水库东边荒坑村村面前片水库尾从事养殖是履行合同的行为，新湖水库被列入禁养区是在2017年之后的事情，叶世本在此前的养殖行为没有触犯相关法律、法规禁止性规定，养殖行为合法，阳西县政府不能适用后来颁布的法律、法规及规章制度来约束在法律、法规及规章制度颁布之前的合法行为。从本案的情况来看，叶世本从事养殖确实是履行合同的行为，但公民在履行民事合同的同时亦应遵守相关的法律法规。阳西县政府并未对叶世本在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区前的养殖行为进行评价和处理，而仅对其在新湖水库流域划定为畜禽养殖禁养区后的养殖行为进行评价和处理，不存在适用后来颁布的法律、法规及规章制度来约束其在法律、法规及规章制度颁布之前行为的情况。叶世本的上述主张与事实和情理不符，原审法院不予支持。《广东省人民政府关于印发部分市乡镇集中式饮用水源保护区划分方案的通知》（粤府函〔2015〕17号）要求，因划定或调整饮用水源保护区，对保护区内的公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，应当依法予以补偿。应否对叶世本的养殖场进行补偿，取决于叶世本的相关权益是否合法。阳西县政府在本案中并未对叶世本的相关权益是否合法进行审查，也未对是否应给予叶世本补偿和如何补偿进行处理。而是根据实际情况由阳西县环保局直接责令叶世本停止违法养殖行为，并在叶世本拒绝停止养殖行为的情况下依法决定责令叶世本限期拆除养殖场所设施和建筑物。责令停止违法养殖行为以及责令限期拆除养殖场所设施和建筑物针对的都是叶世本的违法养殖行为，并不妨碍阳西县政府对叶世本相应的财产权益是否合法以及应否补偿进行审查。法律并未规定在责令限期拆除前应当进行补偿，而《广东省环境保护条例》第七十七条规定的是，在县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为后拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。叶世本主张**西县政府或政府部门未对叶世本作出任何补偿或赔偿的情况下就给予拆除处罚，损害了其合法权益的理由不成立，原审法院不予支持。阳西县政府2017年11月14日作出《责令拆除决定》，责令叶世本于2017年11月15日前拆除养殖场所设施及建筑物，限期拆除的期限过短，使叶世本难以在期限内履行限期拆除决定，该决定设定的期限不合理，但并未违反法律规定。叶世本主张该决定不合法的理由不成立。另外，叶世本主张**西县政府送达决定书的方式、程序不合法。由于叶世本实际上已知悉阳西县政府《责令拆除决定》，原审法院确认阳西县政府已将该决定书送达叶世本。综上所述，阳西县政府2017年11月14日作出的《责令拆除决定》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告叶世本的诉讼请求。一审案件受理费50元，由叶世本负担。上诉人叶世本不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由：一、原审法院认定事实、适用法律错误。叶世本与阳西县新湖水库管理处签订《承包合同》是双方真实意思表示，合法有效。被列入禁养区是在2017年之后的事，叶世本此前的养殖行为合法。阳西县政府应当对叶世本此前的养殖行为进行评价和处理，作出补偿处理。在未进行补偿处理之前就作出限期拆除的决定违反法律规定。二、阳西县政府作出《责令拆除决定》程序违法，原审法院认定其程序合法，属于事实错误。依照《广东省环境保护条例》第七十七条之规定，引起阳西县政府作出《责令拆除决定》的是环保部门的书面报请，如果没有报请，阳西县政府不能凭空擅自作出决定，故其程序违法，应当撤销。关于送达，阳西县政府采取张贴方式送达不符合法律规定，该府称也采取了邮寄送达方式，但邮寄证据并不能证明已送达叶世本。被上诉人阳西县政府二审答辩请求驳回上诉，维持原判。主要理由：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。新湖水库流域被阳江市人民政府划定为畜禽养殖禁养区，叶世本在该禁养区内从事养殖活动，违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”的规定，所以叶世本在划定禁养区之前是否已从事养殖业，并不影响划定后不得从事畜禽养殖这一规定的实施。二、该府作出决定程序合法，叶世本认为未经阳西县环保局报请作出限期拆除决定没有依据。经审查，本院对一审判决查明的事实予以确认。本院认为，本案系行政命令纠纷。涉案新湖水库整个流域于2015年2月被广东省人民政府确定为饮用水水源保护区，阳江市人民政府于2017年7月20日又将涉案水域及陆域范围纵深外延500米（不超过第一道分水岭脊）列为畜禽禁养区。依照《广东省环境保护条例》第四十九条第二款之规定，列入畜禽禁养区之后，不得从事畜禽养殖。争议双方对于叶世本2017年7月20日之后不得在涉案禁养区内从事养殖行为没有异议，原审法院所作相关认定依据的事实清楚，说理充分，本院持相同意见，不再赘述。综合双方的上诉、答辩意见，本院确定二审焦点问题是：阳西县政府作出责令关闭决定之前是否应当先给予补偿。《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”从该规定内容看，无法得出县级以上人民政府在作出责令拆除或关闭决定之前应当履行先行补偿义务的结论。换言之，对在划定的畜禽禁养区域内从事畜禽养殖业的，经环境保护主管部门责令停止后仍拒不停止的，县级以上人民政府有权直接决定对相关养殖场所及设施等予以责令关闭或拆除，是否给予补偿并非是作出关闭或拆除决定的前置程序或先决条件。叶世本上诉主张其在划定禁养区之前为合法养殖，阳西县政府应当先补偿后才能作出责令关闭，并据此请求撤销该《责令拆除决定》，但划定之前养殖行为的合法与否影响的是应否给予补偿的问题，并不影响划定之后对后续养殖行为违法性的认定及作出行政处理，故其主张欠缺法律依据，本院不予支持。叶世本在涉案区域被划定为畜禽禁养区后仍继续在该区域从事畜禽养殖行为，已违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款“畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业”之禁止性规定。阳西县环保局责令叶世本停止违法畜禽养殖行为并给予其合理期限自行关闭，但期限届满后，叶世本仍拒不停止畜禽养殖行为，阳西县政府据此作出涉案《责令拆除决定》事实清楚，依据充分，其作出该决定之前已充分保障叶世本陈述、申辩权利，程序亦合法。关于叶世本提出的阳西县政府送达程序违法的上诉主张，虽然涉案决定送达时叶世本不在场，但阳西县政府采取张贴留置方式送达涉案决定，电话告知留置位置，后又向叶世本邮寄涉案决定，送达程序并无不妥，亦无证据显示叶世本因该送达问题实质影响其相关诉讼权利的及时行使，故该上诉主张不能成立，本院不予采纳。叶世本还主张**西县政府未经阳西县环保局报请即作出涉案《责令拆除决定》违法，该主张与事实不符，也无法律依据，本院不予采纳。关于补偿问题，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”依照上述规定，上诉人叶世本若认为其因划定禁止养殖区域被关闭畜禽养殖场所导致其发生合法经济损失，可就其合法损失向有关机关提出补偿申请。综上，阳西县人民政府作出涉案《责令拆除决定》所依据的事实清楚、证据充分、程序合法。原审判决驳回叶世本的诉讼请求正确，本院予以维持。叶世本的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人叶世本负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  郭琼瑜审判员  戴剑飞二〇二〇年九月十八日书记员  杨海萍