浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终556号 上诉人（原审原告）傅关庆，男，1932年9月16日出生，汉 族，住杭州市滨江区。 委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处， 住所地杭州市滨江区浦沿街道东冠路**。 法定代表人来惟贫，主任。 委托代理人孙嘉伟、来益芳，浙江峰翔律师事务所律师。 原审第三人傅铭全，男，1974年7月1日出生，汉族，住杭州 市滨江区。 上诉人傅关庆因城建行政协议一案，不服浙江省杭州市滨江区 人民法院（2020）浙0108行初8号行政判决，向本院提起上诉。本 院于2020年7月15日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已 审理终结。 2016年4月14日，杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心 作为甲方与乙方傅铭全户签订《滨江区集体土地房屋补偿安置协议 书》，傅关庆不服，向原审法院提起诉讼，请求：确认杭州市滨江 区人民政府浦沿街道办事处和傅铭全于2016年4月14日签订的《滨 2江区集体土地房屋补偿安置协议书》无效。 原审法院经审理查明：1998年11月8日，傅关庆以户主名义 申请在滨江区浦沿镇冠二村7组（现为滨江区浦沿街道冠二村东片 343号）批地建房，《建房用地呈报表》载明在册人口有4人：傅关 庆本人、妻子、女儿、儿子傅铭全，户口性质均为农业户口，后经 批准同意得以在规划内翻建占地115平方米的三层半房屋。2016年 4月14日，杭州市滨江区浦沿街道征迁安置管理中心作为甲方与乙 方傅铭全户签订《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》，协议第一 条就乙方房屋位置、面积进行了约定：“乙方房屋座落冠二东片343 号，房屋用途为住宅，建筑面积共853.03平方米，其中合法面积360 平方米”，傅铭全在协议落款处签名。 另查明：2015年10月17日，冠二社区居民代表大会就“关于 冠二社区整村成片拆迁相关事宜征求意见”议题进行讨论表决，经 过表决，该议题获通过。2016年12月27日，杭州市滨江区浦沿街 道联庄社区居委会、杭州联庄股份经济合作社作出《关于实施联庄 社区整村成片拆迁的决议》，该决议载明：“联庄社区第四届居民（股 东）代表大会第十二次代表大会，于2016年12月27日在社区会议 室召开，应到代表57名，实到52名，……，与会代表一致认为， 实施整村成片拆迁是加快推进城市化建设，城中村改造的一种必然 趋势，有利于社区发展大局。同时，充分考虑到居民的切身利益， 符合当前形势，经代表酝酿讨论，同意实施整村成片拆迁”。 原审法院认为：本案的争议焦点可以归纳为：一、傅关庆起诉是 否超过法定起诉期限；二、涉案《滨江区集体土地房屋补偿安置协议 书》是否应被确认无效。关于争议焦点一，傅关庆起诉是否超过法定 起诉期限。傅关庆以浦沿街道办事处所属的滨江区浦沿街道征迁安置 3管理中心不具有签订涉案《滨江区集体土地房屋补偿安置协议书》的 主体资格且签订涉案协议依据不足为由请求确认涉案协议无效，依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不 具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确 认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，傅关庆提起本诉 属于确认无效之诉。提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制， 在目前的新行政诉讼法及司法解释中尚没有明确规定，但依据《最高 人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六 十二条“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行 政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的 规定，行政相对人若对2015年5月1日之后作出的行政行为提起确 认无效请求的不受起诉期限的限制，宜直接进入实体审理。故傅关庆 的起诉未超过法定起诉期限。关于争议焦点二，涉案《滨江区集体土 地房屋补偿安置协议书》是否应被确认无效。一、傅关庆认为，依照 《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，冠二社区居 民代表大会未经村民会议授权，无权决定关乎集体经济组织全体成员 利益的重大事项。村民直接参与重大村级事务决策的形式主要就是村 民会议与村民代表会议。村民会议拥有对本村重大事务的最高决策 权，村民代表会议则是村民会议的一种简化或补充形式，相当于村民 会议的常设机关。经济发展带来的人口流动性增大，还有相当多的村 民对于公共事务不够积极，集中时间地点召集全体村民会议在目前较 难以符合客观现实。因此，不宜轻易否定冠二社区居民代表大会表决 通过的冠二社区整村成片拆迁方案的效力。二、傅关庆主张滨江区浦 沿街道征迁安置管理中心无权签订涉案协议，涉案协议应由集体经济 组织来签订。对此，就涉案协议的内容来看，涉案协议主要约定傅关 4庆户退出宅基地后的补偿安置事宜，因此作为浦沿街道办事处的下属 机构，滨江区浦沿街道征迁安置管理中心跟居民户签订涉案《滨江区 集体土地房屋补偿安置协议书》主体适格。三、关于傅关庆认为第三 人傅铭全签订案涉协议系无权处分。案涉《滨江区集体土地房屋补偿 安置协议书》系当事人就房屋拆迁安置补偿事宜协商一致达成的协 议。本案第三人傅铭全系傅关庆儿子，与傅关庆同住于涉案房屋内， 且正值壮年，浦沿街道办事处有理由相信傅铭全能代表户内各成员。 四、傅关庆称案涉协议是在浦沿街道办事处胁迫的情况下签订的，但 未能就此举证证明，且案涉协议的签订亦不存在《中华人民共和国合 同法》第五十二条规定的合同法定无效情形。五、冠二社区进行连片 拆迁，虽没有按《征收集体所有土地房屋补偿条例》的规定办理相关 征迁手续，但村民自愿有偿退出农村宅基地，只要有利于村民得实惠、 有利于土地集约化经营、有利于推进新农村建设和城镇化发展方向， 未损害国家利益、社会公共利益，且协议为当事人出于真实、自愿原 则签订，其行为的合法性不宜轻易否定。行政机关根据基层行政管理 工作的实际需要，在不违反法律、法规效力性强制规定且符合相关政 策精神情况下，实施的相关行为具有一定的合理性和必要性。综上， 傅关庆要求确认涉案协议无效的诉请，依据不足。据此，依照《中华 人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回傅关庆的诉讼 请求。案件受理费50元，由傅关庆负担。 上诉人傅关庆上诉称：一、被上诉人以协议拆迁的形式，规避 征收，其行为缺乏法律依据，一审法院认为其实施该行为合法，属 认定事实不清。其一，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定， 国家为公共利益的需要，可以依法对土地房屋实行征收并给予补偿。 被上诉人虽然与第三人签订了涉案补偿协议，但该协议并不能取代 5应按照法定程序进行的土地或房屋征收。实际上被上诉人是以协议 的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作，属于故意规避法定的 征收程序，该行为明显违法。其二，行政协议区别于一般的行政行 为，兼具行政与合同的双重特征，对行政协议效力的判断可以适用 相关民事法律规范的规定。二、被上诉人不具有签订涉案补偿协议 的主体资格，一审法院认为被上诉人实施涉案行为具有一定的合理 性和必要性，明显不当。三、被上诉人在签订涉案协议过程中，存 在胁迫行为。一审法院未予认定，明显不当。傅铭全在一审中提交 的冠二村主任和浦沿街道拆迁安置管理中心领导在签订协议当天夜 里10点30分上门要求傅铭全签订协议的录音材料以及双方最终于 当日深夜签订补偿协议，亦可证明第三人在涉案协议系签订协议时 存在被胁迫情形，该协议并非第三人的真实意思表示。一审法院无 视上述证据，认为上诉人未能就此举证证明，明显错误。四、《冠二 社区居民（股东）代表大会会议记录》不能作为签订涉案补偿协议 的依据，一审法院认定事实不清。五、第三人无权处分，涉案补偿 协议应属无效，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，明显错误。 被上诉人在明知上诉人不同意签订补偿协议的情况下，恶意避开上 诉人与第三人签订涉案补偿协议，显属不当。而第三人在未经上诉 人等其余共有人认可的情况下，对共同共有房屋进行处分，涉及无 权处分，事后又未经其余共有人追认或未取得涉案房屋的处分权， 所签订的补偿协议应属无效。一审法院认为涉案协议为当事人出于 真实、自愿原则签订且不违反法律、法规效力性强制规定，认定涉 案协议有效，明显错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律 错误，请求：1.撤销浙江省杭州市滨江区人民法院（2020）浙0108 行初8号行政判决，并依法改判；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 6被上诉人浦沿街道办事处未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，原审法院对证据的采信符合法律规定。 根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，涉案协议系双方当事人就房屋补偿安置事项协商一 致达成的协议，其内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规 定，亦不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他协 议无效情形，上诉人傅关庆主张协议无效的理由不能成立。房屋补 偿安置系以户为单位进行，傅铭全系傅关庆儿子，与傅关庆同住于 涉案房屋内，浦沿街道办事处与作为户内主要成员的傅铭全签订涉 案协议，并无不当。上诉人以傅铭全系无权处分为由主张协议无效， 本院不予支持。傅关庆称案涉协议系傅铭全受胁迫签订，但未能就 此举证证明。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法 应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规 定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人傅关庆负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲍常兰 审判员  李 洵 审判员  唐莹祺 二〇二〇年九月二十九日 书记员  汪金枝 7附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处 理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的， 判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的， 依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民 法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程 序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉 的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被 诉行政行为作出判决。