甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终183号上诉人（原审被告）兰州市红古区华龙街道办事处，住所地甘肃省兰州市红古区平安路**。负责人薛若林，该街道办事处主任。出庭负责人祁万臻。委托代理人蔡福林，甘肃至行律师事务所律师。委托代理人徐坤，兰州陇原律师事务所律师。被上诉人（原审原告）马新生，男，ｌ965年5月12日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。委托代理人李瑞丽，北京冠领律师事务所律师。委托代理人赵江曼，北京冠领律师事务所律师。原审第三人马新福，男，1955年11月26日出生，汉族，住甘肃省兰州市红古区。上诉人兰州市红古区华龙街道办事处（以下简称华龙街道办）因行政强拆一案，不服兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人华龙街道办出庭负责人祁万臻、委托代理人蔡福林、徐坤，被上诉人马新生的委托代理人李瑞丽、赵江曼及原审第三人马新福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年7月13日，兰州市红古区人民政府作出（2017）11号《关于华龙街道下海石村城中村改造项目集体土地上房屋征收公告》，确定征收范围为涉及下海石村约40户，拟征收实施单位为华龙街道办，并在公告后附《红古区华龙街道下海石村城中村改造项目征地拆迁实施方案》，马新福位于兰州市红古区××镇××村的土地在此次征收范围内。2017年10月16日，华龙街道办、华龙街道下海石村村民委员会与马新福签订《拆迁补偿安置协议书》，依法征收马新福位于下海石村金辉建材后面的宅基地，马新福宅基地占地面积3.320亩，华龙街道办支付马新福拆迁补偿、安置补助费、宅基地内附着物补偿等共计1105110.4元；同日双方签订《补充协议》，华龙街道办支付马新福房屋评估奖励、房屋拆迁奖励、过渡费、自购房补助等补偿共计86000元，2018年11月21日，华龙街道办向马新福发放补偿款ｌｌ05110.4元。另查明，2014年12月2日，马新福（甲方）与马新生（乙方）双方签订《协议书》，就马新生在马新福家庭承包的本村大沟口ｌ.92亩土地上修建的肆拾贰间房屋的归属及征收补偿分配达成如下协议：“一、乙方出资修建的肆拾贰间房屋中的贰拾壹间归属甲方所有。二、乙方出资修建的肆拾贰间房屋如遇国家征收，除归乙方的贰拾壹间房屋的附着物补偿款归乙方所有外，肆拾贰间房屋的土地补偿款及归属甲方的贰拾壹间房屋的附着物补偿款以及大沟口土地上的其他附着物均归甲方所有。”2019年11月7日，兰州市中级人民法院作出（2019）甘01民终2687号民事判决书，明确马新生、马新福于2014年12月2日签订的《协议书》合法有效。2019年5月20日华龙街道办拆除涉案房屋，马新生诉至法院，请求确认华龙街道办的拆除行为违法。原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，华龙街道办强制拆除的房屋由马新生修建，马新生系涉案21间房屋的权利人，与华龙街道办的强制拆除行为存在利害关系，具有提起诉讼的原告主体资格，故对华龙街道办辩称马新生提起行政诉讼主体不适格的意见本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”据此，街道办事处是下级人民政府的派出机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的行政主体。在行政诉讼中，确定适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定，华龙街道办系此次公告确定的征收实施单位，本院开庭询问时，华龙街道办的委托代理人亦认可本案被拆除房屋行为系华龙街道办实施，本案适格被告应当是华龙街道办，故对华龙街道办辩称其不应当是本案被告的意见本院不予采纳。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”第三十五条第(一)项规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”依据上述法律规定，行政机关实施强制拆除行为应当遵循法定程序，实施强制执行行为方式、方法应当合理、适当。本案中，华龙街道办主张其与马新福签订了《拆迁补偿安置协议书》，并依据该协议支付补偿款，拆除行政活动中的所有行为合法。但综合华龙街道办提交的《协议书》、《调查表》，马新福提交的民事判决书等证据，可以证明涉案被拆除42间房屋系由马新生建设，后马新生与马新福就42间房屋的归属及分配达成协议，依协议约定被拆除房屋中21间房屋归马新生所有，故马新生系被拆除房屋的权利人，华龙街道办就马新福承包地上的建筑物、构筑物与马新福达成《拆迁补偿安置协议书》前即知晓马新生系涉案土地上21间房屋的所有权人，其径行对21间房屋的拆迁补偿与马新福签订拆迁补偿安置协议并予以拆除，系征收主体认定错误。综上，华龙街道办的拆除行为明显事实不清、违反法定程序，依法应当予以撤销。鉴于涉案行政行为不具有可撤销性，故应判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决确认华龙街道办拆除马新生21间房屋的行为违法。上诉人华龙街道办提起上诉称，首先，一审判决认定马新生为本案适格原告的理由不能成立。房屋所有权应当依据《物权法》《房地产管理法》判定，而不应依据民事合同确定。行政机关在土地和房屋征收过程中，对被征收人身份依据相关法律法规确定，不会依据当事人的民事合同判定。本案中马新生既不是土地使用权人，也没有证据证明土地上的房屋为其合法所有，未被认定成被征收人完全正确。因此，马新生不是本案适格的原告。其次，一审判决认定华龙街道办为本案被告适用法律错误。一审法院明确知道华龙街道办仅仅是一级人民政府的派出机关，法院也查明华龙街道办“系此次公告确定的征收实施单位”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款规定：“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”政府组织法和司法解释均认为派出机构不是行政机关，一审判决错把华龙街道办确定为本案被告，属于适用法律错误。再次，一审判决认定华龙街道办“拆除行为明显事实不清，违反法定程序”的说法根本不能成立。本案中《拆迁补偿安置协议书》没有被相关证据否定，系合法有效的合同，华龙街道办也按照安置协议完成了对被征收人马新福的补偿，向马新福支付了协议约定的全部补偿款，华龙街道办拆除42间房屋的行为合法有据。事实上，马新生对华龙街道办与马新福就承包土地以及42间房屋达成补偿安置协议是明知的，对补偿安置协议本身也没有提出异议。在马新福按照补偿协议取得全部补偿款后，马新生因房屋补偿款的分配与马新福发生争议，起诉到人民法院。红古区人民法院和兰州市中级人民法院两审均判定双方签订的《协议书》有效。那么，二人因分配房屋征收补偿款的争议纯属民事纠纷。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回马新生的起诉。被上诉人马新生答辩称，涉案房屋是马新生出资建设,马新生是涉案房屋的所有权人，也是涉案征收项目的被征收人，华龙街道办在事先明知涉案房屋归属的情况下，直接与马新福签订补偿安置协议，属于征收主体认定错误，进而实施违法拆除，应当确认违法。因此，华龙街道办是本案违法行政行为的实施者，其应当承担涉案违法拆除的法律责任。故一审法院判决事实清楚，证据确实充分，请求二审法院维持一审判决，以便维护马新生的合法权益。原审第三人马新福未提交书面陈述意见，口头述称请求法院依法判决。本院经审理查明的事实与原审判决所认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为华龙街道办是否为本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。根据上述规定，行政诉讼的被告必须是行政机关或者法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。本案中，兰州市红古区人民政府于2017年7月13日作出(2017)11号《关于华龙街道下海石村城中村改造项目集体土地上房屋征收公告》，明确了对下海石村约40户村民的房屋实施征收，并确定拟征收实施单位为华龙街道办。虽然华龙街道办是兰州市红古区人民政府的派出机关，依法享有行政管理职权，但不论是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，还是《中华人民共和国行政强制法》，均未规定作为人民政府派出机关的街道办事处具有对被征收房屋实施强制拆除的职权。根据审理查明的事实，华龙街道办对涉案当事人的房屋实施强制拆除行为是受兰州市红古区人民政府的委托，其与兰州市红古区人民政府之间形成的是委托关系，法律后果应当由委托单位兰州市红古区人民政府承担。因此，华龙街道办称其不是适格被告的上诉理由成立，本院予以支持。一审法院判决确认华龙街道办拆除马新生21间房屋的行为违法，属认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销兰州市城关区人民法院(2019)甘0102行初68号行政判决；二、发回兰州市城关区人民法院重审。审 判 长  王 卫审 判 员  王海燕审 判 员  杜占才二〇二〇年九月二十七日法官助理  殷铭徽书 记 员  林生贞